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Timestamp: 2020-07-13 05:23:09
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TEMA 1: ADMINISTRACIÓN Y CONSTITUCIÓN
1.- EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO. PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL Y POSICIONAMIENTO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS:
El estado como institución de denominación política es una creación de la edad moderna. El estado representa un corte histórico decisivo con la organización política medieval caracterizada por el fraccionamiento del poder en las instituciones feudales y religiosas. Frente a eso el estado va a suponer una concepción del poder político que personificará el absolutismo del rey.
Este proceso histórico de formación del estado moderno ésta directamente inspirado en el terreno ideológico por tres autores: Maquiavelo, Bodino y Hobbes. Para Maquiavelo se deslinda el poder político del religioso en su obra “El príncipe”. Para Bodino, en su obra “los seis libros de la república”, se forja el término de soberanía que expresa la esencia del poder político del estado. Hobbes en su obra “el leviatán” desarrollará la idea de Estado como organización social compleja y poderosa que ejerce su poder de dominación con una misión utilitarista para la propia sociedad soberana.
El estado surge, históricamente, como un contrato en los individuos de una sociedad, pero una vez creado trasciende a sus creadores que le prestan sujeción sometimiento.
Con la idea de estado se introduce la noción mande una estructura organizativa de denominación social con poder superior a cualquier otro:
Se identifica a sí misma como nación. De tal forma que desde Rousseau se pretendía una identidad radical entre estado y nación, afirmándose que a cada estado le correspondía una nación. Frente a esa idea, los ejemplos históricos plurinacionales son abundantes, de ahí que el concepto de nación se reserve en estos casos a la comunidad o conjunto de personas a la que sirve de base todo el estado sin perjuicio de que se reconozcan “naciones internas” llamadas “nacionalidades”.
B)EL TERRITORIO:
El territorio, delimitado por las fronteras, es el marco espacial para el ejercicio del poder soberano del estado. Todo estado para estar internacionalmente reconocido tiene que tener un territorio definido. Sin embargo, dentro de sus fronteras y en base a tratados internacionales suscrito por estos estado, es posible reconocer la extraterritorialidad de determinadas áreas e inmuebles (como las embajadas) que en ningún caso supone la disminución de la soberanía nacional.
El poder soberano implica una potestad de denominación o capacidad de imponerse legítimamente a cualquier otro poder. La soberanía no es igual a una serie de poderes concretos, o en términos jurídicos de competencia de acción.
En este sentido, la soberanía se ha definido como un poder indivisible, por eso a nivel comunitario se hablará de cesión de competencias que corresponde ejercerlas a órganos de un estado soberano.
El estado se presenta a sí mismo como una organización dispuesta para la acción para el cumplimiento de unos fines que la propia organización se atribuye a través de los mecanismos expresamente previstos. Por tanto, la organización aparece así como un elemento esencial del estado.
En el estado es posible destacar otro elemento que es el derecho.
El estado, en cuanto organización, está ordenado jurídicamente a fin de garantizar su unidad y cohesión y la propia eficacia en la acción estatal. Por otra parte, el ejercicio del poder soberano se instrumenta a través del derecho. El estado ordena la vida de la comunidad a través del derecho y con sumisión al derecho.
2.- EL ESTADO DE DERECHO:
Significa que en él se van a encontrar los siguientes principios:
Reconocimiento de los derechos fundamentales del ciudadano.
SOBERANÍA POPULAR:
Es una reacción frente al absolutismo de constituciones que expresan una atribución de la soberanía, no al rey o jefe del estado sino al pueblo.
La soberanía nacional, en el caso español, reside en el pueblo, según señala el artículo 1.2 de la constitución.
La soberanía popular significa reconocer que en el estado español concurren los elementos políticos de una democracia con oposición expresa a sistemas tales como la aristocracia o democracia, variables que se han producido a lo largo de la historia.
B) DIVISIÓN DE PODERES:
Esta teoría surgió en Inglaterra y fue formulada por Locke que diferencia tres poderes del estado: el poder legislativo, el poder ejecutivo y el confederativo. Esta doctrina inglesa, en su obra “El espíritu de las leyes” distinguió tres poderes: el legislativo, el ejecutivo y del judicial, cada uno de los cuales asumen la función que le da nombre, pero la esencia de la división de poderes no es una mera distinción funcional, sino en el postulado básico de que cada función debe corresponder a un titular distinto.
C)PRINCIPIO DE LEGALIDAD:
El reconocimiento de dicho principio significa que la actuación del estado debe someterse a la ley, previa habilitación legal. En este esquema de relaciones surge la noción de administración pública vinculada al poder ejecutivo. El origen de la administración pública surge en Francia cuando se establece que la administración será un aparato organizativo al servicio del poder ejecutivo.
D) RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DEL CIUDADANO:
En un estado de Derecho se consagra la salvaguarda de los derechos de los ciudadanos. A los individuos se les reconoce una esfera de derechos que no pueden ser desconocidos por el poder público. No es por ello casual que la Revolución Francesa aprobase, incluso antes de su 1ª constitución, la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano. También en Estados Unidos, una de las primeras disposiciones era la referida al reconocimiento de los derechos fundamentales. Estos derechos fundamentales son en España parte esencial de nuestra Constitución. La Constitución Española dedica el Título 1º, (capítulo 2) al reconocimiento de los derechos fundamentales y libertades públicas, derechos que son esgrimibles frente a la acción del poder. Se trata de reconocer y garantizar una serie de derechos públicos y subjetivos que la acción pública no puede desconocer o violar y que para cuya defensa, el ciudadano puede acudir a los tribunales que, en su caso, dictarán una sentencia condenatoria.
3.- LOS TRES PODERES DEL ESTADO:
Corresponde al parlamento, serán los parlamentarios no sólo representantes de sus electores ni de los correspondientes distritos electorales sino que representa al pueblo en su conjunto. El parlamento puede ser bicameral, lo que significa que consta de dos cámaras: el Congreso y del Senado. En la constitución española, el artículo 66 se refiere al parlamento como Cortes Generales. Por tanto, el poder legislativo se integra por un parlamento bicameral al que debe añadirse las correspondencias derivadas de considerar el estado español como un estado compuesto y por tanto debe centrarse en él las asambleas legislativas de las comunidades autónomas. A través de la constitución española se opera con un reparto territorial del poder político, incluido el poder legislativo, entre unos órganos centrales y unas comunidades autónomas de sustancia política y no sólo administrativa. Tanto las Cortes Generales como las asambleas legislativas de las comunidades autónomas ejercen un poder propio no sometida a mediatización externa de control a posteriori salvo la que se opera por tribunal constitucional.
Consiste en esencia en resolver sobre la aplicación del derecho a situaciones singulares de conflicto entre partes o de trasgresión de la ley. Este poder reside en todos y cada uno de los juzgados y tribunales bajo los parámetros constitucionales. Los jueces y magistrados son independientes, inamovibles, responsables y sometidos, únicamente, al imperio de la ley. La Constitución Española se refiere al poder judicial en el artículo 117.
Existe además el denominado Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), recogido en el artículo 122 de la Constitución Española, que es el órgano de gobierno del Poder Judicial e introduce los criterios sobre el gobierno y ordenación de el ejercicio de la función encomendada a jueces y magistrados (reparto de asuntos) Además ni el CGPJ ni el Ministerio de Justicia (Administración pública pueden dictar instrucciones sobre la forma de resolver los asuntos.
El poder ejecutivo reside en el gobierno. Es preciso acudir al artículo 97 de la constitución española: “el gobierno dirige la política interior y exterior, la administración civil y militar y la defensa del estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria, de acuerdo con la Constitución y las leyes”. De esta definición se desprende que al gobierno le va a corresponder la capacidad de liderazgo político de la acción pública, poniendo bajo su inmediata dirección a la Administración Pública, que aparece como aparato organizativo sustancial. En cuanto al poder ejecutivo (el gobierno y su presidente), cuyo liderazgo afirma reiteradamente la Constitución Española, realizan actos de dimensión constitucional que sólo se ordenan por la Constitución Espñola y que no tienen más control que el político, legislativo o, en su caso, el constitucional
La Administración Pública va a situarse en una vinculación de dirección política por el gobierno. En lo que respecta a los caracteres de la Administración Pública encuadrada en el poder ejecutivo, ésta va a tener una composición burocrática y funcional y va a presentar unas notas de continuidad y permanencia en relación al gobierno.
4.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:
Siguiendo al profesor Morell Ocaña, se entiende por Administración Pública como la institución en la que se integran aquellas entidades a las que el derecho público otorga una cualidad jurídica peculiar y encomienda la gestión de los fines de interés general bajo la sumisión plena a la ley y al derecho.
La Constitución Española, en el artículo 103, señala que la Administración Pública sirve con objetividad a los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al derecho.
La dependencia que del gobierno tiene la Administración se manifiesta como dato en la previsible designación de las máximas autoridades en la organización administrativa de forma discrecional por el gobierno, que en cuanto son designaciones políticas pueden ser, en su caso, libremente cesadas. El segundo gran carácter de la Administración Pública deriva de la delimitación material de la función administrativa, distinta de la función política o de gobierno. Las Administraciones Públicas ejercen funciones heterogéneas que globalmente se califican como administrativas. Además, las Administraciones Públicas son sujetos y dan sentido a una rama del ordenamiento jurídico que es el derecho administrativo.
5.- RELACIÓN ENTRE LOS DISTINTOS PODERES DEL ESTADO:
Los poderes, orgánicamente separados, no han sido considerados desde la formulación de Montesquieu como independientes. Por el contrario, se relacional intensamente entre sí, dando lugar a un equilibrio funcional que se denomina “checks and balances”. Estas relaciones se pueden analizar desde el punto de vista político: el gobierno y el presidente son elegidos por el parlamento y deben contar con su confianza. La verificación de la confianza parlamentaria puede producirse a iniciativa del presidente (cuestión de confianza) o de miembros del Parlamento (moción de censura). El plano funcional se manifiesta porque las leyes son elaboradas a partir de un proyecto que presenta el gobierno y que podrá retirarlo en cualquier momento antes de su aprobación. Así el parlamento llevará un control continuado del gobierno pudiendo encargar comisión de encuesta o control sobre determinados hechos o asuntos.
6.- LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS GOZAN DE PERSONALIDAD JURÍDICA:
El concepto de persona jurídica surge en la Teoría General del Derecho y significa constituir un centro de imputación de normas y relaciones jurídicas. Gozar de relaciones jurídicas significa ser sujeto de relaciones jurídicas, ser titular de potestades, derechos y obligaciones y poder ejercer la correspondiente acción de responsabilidad frente a ellas. Ante los tribunales, sólo pueden personarse sujetos de derecho, ya sean personas físicas o jurídicas.
Históricamente se ha reconocido personalidad jurídica a la administración. Se hablaba del “fisco” que podía ser demandado ante los tribunales y condenado como consecuencia de relaciones jurídicas patrimoniales. La idea de persona jurídica tiene plena eficacia en el marco del derecho internacional, donde se relacionan unos estados con otros y con organismos internacionales. Así, en este ámbito, el estado actúa como una unidad jurídica en virtud de la personificación.
Además, en el derecho español, la personalidad jurídica de la administración no se recoge en la Constitución Española porque en ella prima la consideración de la Administración Pública como parte del Estado y no interesa resaltar la idea de personalidad jurídica como una idea diferenciadora. La personalidad jurídica dota a las administraciones públicas de permanencia y las convierte en un centro de imputación de normas y relaciones jurídicas.
La técnica de la personalidad jurídica produce el efecto de conferir al grupo, en cuanto a sujeto de derecho, permanencia y unidad. Las administraciones permanecen a pesar de los cambios en los puestos directivos. Además, se observa una tendencia personalizada de dotar a las administraciones de cierta autonomía, lo que significa que progresivamente se incrementa su profesionalización. La personalidad jurídica es una ficción del derecho.
Teniendo en cuenta esto, surgen dos ideas:
Construir el derecho público como un conjunto de relaciones jurídicas entre las organizaciones administrativas y los ciudadanos, siendo una ventaja para el ciudadano al simplificar las relaciones con las administraciones públicas.
La personalidad jurídica permite el establecimiento de una pluralidad y diversidad de relaciones jurídicas entre ellas.
7.- LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN RELACIÓN CON EL PODER JUDICIAL:
Las administraciones públicas están sometidas a la ley y al derecho, lo que significa que, según reconoce nuestra Constitución en el artículo 106, los tribunales van a poder controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican.
Todo acto administrativo es fiscalizable, sin embargo si se trata sólo de fiscalización, ésta no es controlada por un tribunal sino por otro órgano.
Esta relación entre las administraciones públicas y el poder judicial significa reconocer la existencia de una serie de mecanismos jurídicos por los que se lleva a cabo dicha fiscalización (recursos).
Asimismo, las relaciones de las administraciones públicas y los tribunales se desarrollan mediante lo que se entiende como un sistema de autotutela. Este sistema significa que la administración, como sujeto de derecho, está capacitada para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones, eximiéndose de este modo de la necesidad común a los demás sujetos para llevar a cabo una tutela judicial.
8.- ADMINISTRACIONES PÚBLICAS E INSTITUCIONES SUPRANACIONALES:
Nos situamos en un plano internacional en el que los estados se relacionan entre sí como sujetos de derecho internacional en un plano de igualdad. En el ámbito, sin embargo, no sólo participan los estados como entes soberanos sino que se les reconoce la cualidad de sujeto a las organizaciones de los estados y a otros organismos de carácter supranacional, como la ONU, UNESCO, FAO o los pactos militares como la OTAN.
Todas estas entidades son capaces de concertar entre sí acuerdos para producir normas de carácter general y abstracto con vocación de vigencia normalmente definida, y con el respeto siempre al carácter de sujeto que ostenta normas que sirven para regular las relaciones que les afectan y que se denominan tratados.
9.- LAS INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA Y LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS:
La Comunidad Económica Europea surgió por el tratado de 18-4-1951, norma que ha sido modificada por el Tratado de Maastrich, la aprobación de Acta Única Europea y últimamente por el Tratado de Amsterdam.
Se puede distinguir dos tipos de derecho:
El derecho originario: que es aquel en el que se integran los diversos tratados en función de la adhesión de los diferentes estados.
El derecho derivado: que es el resultado del desarrollo del derecho contenido en los tratados y que comprenden dos formas: las directivas comunitarias y los reglamentos.
Las instituciones comunitarias son, entre otras:
El Consejo Europeo (diferente al Consejo de Europa)
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
El Banco Europeo de Inversiones.
El Comité Económico y Social.
El Comité de las Regiones.
El Defensor del Pueblo Europeo.
El Parlamento es elegido por sufragio universal directo. Es la mayor asamblea multinacional del mundo. Como establecía el Tratado de Roma de 1957, el Parlamento Europeo representa a los pueblos de los estados reunidos en la comunidad. El Parlamento aprueba los presupuestos y va a ejercer una función de autoridad política elaborando informes y recomendaciones, a la vez que ejerce una función de control sobre la Comisión. Sus funciones se han ido ampliando de tal forma que el Tratado de Maastrich prevé un procedimiento por el cual el Parlamento participa en la elaboración de determinados reglamentos mediante la codecisión.
El Consejo Europeo, conocido como consejo de ministros, no tiene ningún equivalente en ningún país del mundo. En el seno del Consejo se lleva a cabo la función legislativa. Esta compuesto por los jefes de estado y de gobierno, así como el presidente de la Comisión Europea. No debe confundirse ni con el Consejo de Europa ni con el Consejo de la Unión Europea.
El Consejo de la Unión Europea está formado por los representantes de rango ministerial de los estados de la Unión Europea.
La Comisión Europea está compuesta por 20 comisarios que se distribuyen por áreas y materias de las competencias ejecutivas de la comunidad. Estaba organizada en direcciones generales. En la actualidad éstas han pasado a llamarse servicios.
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas se encarga de controlar la aplicación del derecho comunitario y salvaguardar el cumplimiento de los tratados. La jurisprudencia emanada del tribunal debe ser respetada y aplicada por los estados miembros.
Estas instituciones se relacionan entre sí a través de los derechos originario y derivado.
La Administración de la Unión Europea se organiza bajo la dependencia de la Comisión y se estructura en departamentos bajo la dirección de los distintos comisarios. Como órganos unipersonales, esta administración cuenta con directores generales, secretarios ejecutivos y una serie de órganos staff como los servicios jurídicos, información y estadísticos.
Las comunidades europeas no tienen desplegada ninguna administración periférica en los estados miembros, ya que se opone a ello toda la filosofía política que animó la creación de las comunidades europeas y el reflejo organizativo de la subsidiariedad.
No se trata de convertir a las administraciones de los estados en administraciones indirectas europeas que no lo son, ya que actúan en virtud de sus competencias propias no cedidas a la Comunidad Europea.
La Administración nacional cuando actúa ejecutando una normativa comunitaria no se convierte en un agente comunitario, sino que sigue siendo administración pública nacional sujeta a su ordenamiento nacional.
Las administraciones de la Unión Europea se relacionan con la administración nacional en base a los principios de colaboración y coordinación, participando incluso en numerosos comités mixtos.
TEMA 2: CIUDADANÍA Y EXTRANJERÍA
1.- CIUDADANO Y ADMINISTRADO:
Como ha expuesto el profesor Enterría, el término administrado es un término “poco feliz” como participio pasado del verbo administrar, ya que parece referirse a una posición pasiva de un sujeto que vendría a soportar la acción de administrar que sobre él ejerce otro sujeto eminentemente activo.
El término administrado surge no sólo como titular de situaciones jurídicas pasivas sino como un sujeto activo frente a la administración. El administrado es una persona física o jurídica considerada desde su posición privilegiada frente a la administración pública o sus agentes. Los administrados pueden ser simples o cualificados:
Simples: ostentan una posición genérica frente al ciudadano.
Cualificados: son aquellos que matizan su posición en un estatus especial que les singulariza de la situación genérica en virtud de un tipo de relación concreta que les ligan con la administración de manera específica.
2.- NACIONALIDAD Y EXTRANJERÍA:
En España existe una previsión constitucional sobre los extranjeros en el capítulo I de la Constitución Española. En ese capítulo I se señala que “la nacionalidad española se adquirirá y conservará de acuerdo con lo que disponga la ley”, remitiéndonos por tanto a una ley formal. Asimismo, se dispone que ningún español pueda ser privado de su nacionalidad de origen, en cambio sí se prevé la posibilidad que se concierten tratados internacionales con países iberoamericanos o con aquellos otros que tengan una espacial vinculación con España y tengan acuerdos de doble nacionalidad.
En la Constitución Española se reconocer a los extranjeros un conjunto de derechos y libertades públicas, de conformidad con lo establecido por la ley. Esto significa que el conjunto de derechos y libertades de los extranjeros es de disposición legal.
Según el artículo 1 de la ley de extranjería (LO 4/2000 de 14 enero [puede cambiar en el 2001]) se considera extranjero al que carece de nacionalidad española.
La ley de extranjería distingue entre aquellos que son nacional de un estado miembro de la Unión Europea o no pertenezcan a un estado miembro de la Unión Europea.
Así para los nacionales de los estados miembros de la Unión Europea y aquellos a los que les sea de aplicación de régimen comunitario se regirán por la legislación de la Unión Europea y se les aplicará la ley de extranjería en los supuestos más favorables. Para los no nacionales de un estado miembro de la Unión Europea, el conjunto de derechos y libertades vendrá determinado por la ley de extranjería.
Con eso, la ley de extranjería excluye de su ámbito de aplicación a los agentes diplomáticos y funciionarios consulares acreditados en España, así como a los demás miembros de las misiones diplomáticas permanentes o especiales y de las oficinas consulares, así como a sus familiares. Tampoco se les aplicará dicha ley a los representantes y delegados (y familiares) de las misiones permanentes o de las delegaciones ante los organismos intergubernamentales con sede en España o en conferencias internacionales que se celebren en España. Tampoco será aplicable a los funcionarios destinados en organizaciones internacionales o intergubernamentales con sede en España, así como a sus familiares.
La ley de extranjería reconoce:
Derecho a la documentación (conservar documentos que acrediten tanto su identidad como la que acredite su situación en España).
Derecho a la libertad de circulación.
Derecho a la participación pública (artículo 23 de la Constitución Española): participar en los sufragios en las elecciones municipales si se tiene residencia en España.
Derecho a la libertad de reunión y manifestación sin necesidad previa de autorización administrativa.
Derecho al trabajo y a la Seguridad Social.
Libertad de sindicación y huelga.
Derecho a la asistencia sanitaria.
Derecho a las ayudas en materia de vivienda, es decir, el reconocimiento de los extranjeros de su derecho a participar y beneficiarse de las ayudas públicas destinadas a fomentar la construcción y acceso a la vivienda.
Los extranjeros se sujetarán a los mismos impuestos que los españoles. La ley de extranjería, además del reconocimiento de estos derechos y libertades, prevé la definición de acto discriminatorio.
La igualdad para los españoles está reconocida en el artículo 14 de la Constitución Española, que también es aplicable para los extranjeros: “Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social”.
A los efectos de la ley de extranjería, representa discriminación todo acto que directa o indirectamente conlleve una distinción, exclusión, restricción o preferencia contra un extranjero basada en la raza, color, ascendencia de origen nacional o étnico, convicciones religiosas y que tengan como fin o efecto el destruir o limitar el reconocimiento o ejercicio en condiciones de igualdad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales en el campo político, económico, social y cultural.
Serán actos discriminatorios llevados a cabo por la autoridad, funcionario público o personal encargada de un servicio público que en el ejercicio de sus funciones realice cualquier acto discriminatorio prohibido por la ley contra un extranjero por pertenecer a una determinada raza, religión, etnia o nacionalidad.
También serán actos discriminatorios todos aquellos que impongan ilegítimamente condiciones más gravosas que a los españoles y que restrinjan o limiten el acceso a la educación, vivienda, formación profesional, trabajo, servicios sociales y socioasistenciales, así como todos los que impidan, a través de acciones u omisiones, el ejercicio de una actividad económica emprendida legítimamente por un extranjero residente legalmente en España sólo por su condición de tal o pertenecer a una determinada religión, etnia o nacionalidad.
Otro supuesto discriminatoria sería el empresario con su representante que lleven a cabo una acción perjudicial discriminando, aún indirectamente, a un extranjero por su pertenencia a una determinada raza, religión etnia o nacionalidad.
Para los nacionales de un estado miembro de la UE, el régimen de derechos y libertades está reconocido en el Tratado Constitutivo de la Unión Europea que crea la denominada ciudadanía europea.
3.- CIUDADANÍA EUROPEA:
Fruto de las previsiones contenidas en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea y de sus desarrollos, ha sido la creación del concepto del ciudadano de Europa.
El artículo 17 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea señala: “se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un estado miembro. La ciudadanía de la Unión será complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional”.
Esto va a significar que los ciudadanos de la Unión serán titulares de derecho y sujetos de deberes que prevé el tratado. Entre ellos, el más importante es el poder residir y circular por cualquier país miembro de la Unión Europea. Todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho estado.
Asimismo, tendrá derecho a acogerse en territorio de un país en el que no esté representado el estado miembro del que no sea nacional y a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier estado miembro. También tiene derecho de petición ante el Parlamento europeo y derecho de reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo.
TEMA 3: ESTADO Y AUTONOMÍAS
1.- ESTADO Y AUTONOMÍAS TERRITORIALES:
En el estado va a existir una pluralidad de autoridades territoriales, de tal forma que el estado español puede ser definido como un estado autonómico. El artículo 137 de la Constitución Española dice que: “El estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan y todas gozarán de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.
Este artículo debe relacionarse con el artículo 2 de la Constitución, ya que en este último se contiene específicamente la referencia al principio de unidad de la nación y se reconoce y garantiza el derecho a las autonomías de las nacionalidades.
El estado autonómico es un estado descentralizado, lo que significa que existe una pluralidad de centros de poder, en función de una determinada distribución de competencias.
El reconocimiento de una pluralidad autonómica territorial lleva aparejado el reconocimiento de una pluralidad de administraciones públicas.
2.- DESCRIPCIÓN Y CLASIFICACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS:
Las administraciones públicas existentes pueden clasificarse en función de:
Administraciónes Públicas Territoriales:
Administración General del Estado (Central): AGE
Administración de las Comunidades Autónomas: ACCAA
Administración Provincial.
Administraciones Públicas No Territoriales:
Administración Institucional (Universidad).
Administración Cooperativa (colegios profesionales, cofradías...).
Administración Consultiva (Consejo de Estado...)
Administración de Control (Tribunal de Cuentas, Sistema de Recursos...)
Administraciones independientes (por ejemplo el Banco de España).
Teniendo en cuenta esta pluralidad de administraciones públicas, la actuación de las mismas debe regirse por los principios contenidos en el artículo 103 de la Constitución. Éste establece que las administraciones públicas van a actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al derecho (principio de legalidad). Las administraciones, por su parte, deben desarrollar sus actividades en el ámbito de sus respectivas competencias.
3.- ARTICULACIÓN DE COMPETENCIAS:
Por competencia se entiende la medida de la capacidad que corresponde a cada órgano de un ente público. También se define como el conjunto de funciones o materias que le son atribuidas para su gestión.
La competencia administrativa es uno de los conceptos básicos de la teoría de la organización. Es una noción confusa, que permite distribuir el ejercicio de diferentes funciones, tanto entre entes (sujetos de personalidad jurídica) como entre órganos (no está dotado de personalidad jurídica) de un mismo ente pública. El organismo tiene personalidad jurídica.
Las modalidades de distribución de competencias han sido habitualmente analizadas como una cuestión exclusivamente referidas a las relaciones interorgánicas en el seno de un ente público. Así es posible diferenciar la competencia material, objetiva o funcional para aludir al resultado de la distribución de competencias en función de los criterios departamentales o materiales, como por ejemplo la asignación a cada uno de los ministerios de la administración estatal de un servicio público definido, o de un sector de la vida social o económica sujeto a intervención pública (defensa, justicia, hacienda, fomento, turismo...).
Competencia jerárquica: alude a la distribución escalonada de la titularidad de las potestades públicas sobre una materia encomendada en su conjunto a un ministerio entre los diversos órganos a nivel jerárquico del mismo, en función directa de la importancia de los ascensos.
Competencia territorial: nos permite distinguir los diferentes ámbitos geográficos a los que se extiende el ejercicio de las funciones de los entes u órganos.
Competencia ratione temporis: se refiere a los supuestos en los que los ejercicios de una potestad se encuentran limitados a un periodo temporal determinado.
CRITERIOS DE COMPETENCIAS:
Competencia exclusiva: es aquella que supone la atribución de un interés o potestad a un solo ente u órgano con exclusión de todos los demás.
Competencia compartida: alude a los supuestos en que las potestades de una materia se otorgan simultáneamente a varios entes públicos u órganos, bien de forma desglosada o parcelada. La división de la materia puede hacerse en virtud de diversos criterios.
Competencia indistinta: se refiere a los supuestos en que una determinada materia o potestad corresponde de modo simultáneo y no excluyente a dos o más entes como por ejemplo las actividades de fomento.
Competencia sucesiva: cuando dos órganos o entes pueden adoptar una decisión sobre un mismo asunto, pero dicha actividad se haya escalonada en el tiempo, de tal modo que el segundo no puede actuar hasta que haya transcurrido un plazo en el que pudo hacerlo el primero, como en el siguiente ejemplo: una licencia de construcción corresponde otorgarla al ayuntamiento, pero si transcurre dos meses desde que la solicitó el peticionario, sin haberse otorgado, puede reproducirla ante la Comisión Provincial de Urbanismo que pasa a ser el órgano competente para otorgarla o denegarla.
Competencia conjunta: alude a los supuestos en los que dos o más entes u órganos son competentes para intervenir sobre una misma materia o asunto, debiendo producirse dicha intervención de modo necesario y, normalmente sucesivo en el seno de un mismo procedimiento.
El resultado de la distribución de competencias es que la distribución de administración de competencias sea coherente y coordinada, y para ello se introducen una serie de técnicas de unidad y coherencia en la acción.
4.- TÉCNICAS DE UNIDAD Y COHERENCIA EN LA ACCIÓN:
Con la distribución de funciones y potestades entre las administraciones públicas y órganos de una misma administración, se producen y originan una serie de problemas propios como son la tendencia independiente y descoordinación.
La articulación de competencias se realiza en base al principio de organización y coordinación.
La coherencia de actuación de las administraciones públicas parte del principio general de supremacía. Dicho principio designa la posición relativa al poder de unos entes con respecto a otros en función de la jerarquización natural de los intereses que defiende. El ente que defiende y protege intereses superiores tiene una posición de supremacía con respecto a otros entes. Sin embargo, esta situación de predominio debe producirse con la situación de autonomía reconocida y garantizada de los entes inferiores, lo que determina la existencia de técnicas de cooperación y técnicas de coordinación tanto entre órganos como entre entes.
Puede ser orgánicas y funcionales:
Orgánicas: las más importantes son:
La participación de los entes territoriales en las decisiones del estado mediante su integración en órganos de éste. Tal función debería tener lugar primordialmente a través del Senado, sin embargo la configuración constitucional del Senado aún no permite asignarle esta función. Por ello es lógico que algunos estatutos de autonomía hayan previsto la participación de representantes de las diferentes Comunidades Autónomas en órganos de empresas públicas estatales de gran peso en la economía.
Creación de órganos sectoriales de cooperación entre los que destacamos las conferencias sectoriales. Las conferencias sectoriales son órganos integrados por responsables políticos y administrativos que se reúnen con carácter periódico, con la finalidad de intercambiar puntos de vista, problemas de cada sector y las medidas proyectadas para resolverlos. Ejemplos: Consejo de Política Económica y Fiscal, Consejo Superior de la Función Pública...
Supuestos de administración mixta: consisten en la creación de entes u órganos financiados conjuntamente y que prestan servicios a varios entes como los consorcios.
Técnicas de cooperación normativa: en cuya virtud la regulación de una materia se efectúa en escalones separados cuyo desarrollo corresponde a dos entes, por ejemplo cuando el estado tiene la competencia para aprobar la legislación básica sobre una determinada materia, su desarrollo le corresponde a las Comunidades Autónomas.
Técnicas de cooperación ejecutiva: se plasman en la delegación intersubjetiva y en la encomienda de gestión.
Técnicas paccionadas: cuya principal manifestación son los convenios (acuerdos) entre entes.
Técnicas de planificación conjunta: que suponen la elaboración en común de planes y programas que se financian conjuntamente por entes territoriales de diferente nivel. Tales planes o programas pueden tener por objeto materias o servicios de competencias concurrentes o de materia exclusiva del ente o entes de nivel inferior.
Cabe diferenciar las que tienen lugar entre varios entes públicos y las que tienen lugar entre varios órganos administrativos
Entre entes: de la cooperación a la coordinación hay un notable salto cualitativo. La cooperación actúa en pie de igualdad. En la coordinación, en cambio, un ente superior hace uso de su posición de supremacía para lograr autoritariamente la coherencia de la actuación de los entes territoriales inferiores con el interés superior que aquel defiende. La coordinación opera, sin embargo, sobre entes dotados de autonomía, lo que entraña un límite propio para la coordinación, de tal forma que no puede perseguir la unidad o uniformidad de acción de todos los entes públicos, sino meramente su coherencia o compatibilidad de manera que la eficacia del conjunto de las acciones no se vea gravemente perturbada.
Dentro de estas técnicas deben distinguirse:
Las que el Estado y las Comunidades Autónomas ostantan sobre los entes locales y los que el Estado ostenta sobre las Comunidades autónoma.
Potestades de coordinación del Estado y las Comunidades Autónomas sobre las administraciones locales:
Las técnicas de coordinación de la AGE y la administración local se encuentran contenidas en la ley 7/85 Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL). La LBRL determina unas técnicas concretas así como los requisitos que se deben cumplir para aplicar estas técnicas:
1º. Que las actividades o servicios que hay que coordinar trasciendan el interés del régimen local, sean concurrentes o complementarias.
2º. Que no sea suficiente la utilización de técnicas de cooperación.
3º. Que afecte a la competencia del ente superior.
4º. Que el empleo de la técnica de coordinación venga autorizada por ley, esto no es más que la traducción del principio de legalidad.
Las técnicas son las fórmulas concretas tipificadas como tal en la LBRL y serían:
La participación local en procedimientos resueltos por el ente superior (Estado o CC.AA.).
La planificación sectorial.
Técnicas de coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas: Estas técnicas son más difusas que las anteriores. Entre ellas es posible destacar la figura del delegado del gobierno en la Comunidad Autónoma a la que se le atribuye como una de las principales funciones, la de coordinar la AGE con la administración Autonómica. Igualmente, se considera una técnica de coordinación entre la AGE y la administración de las Comunidades Autónomas la relativa a la supervisión y obtención de información en los supuestos en los que las Comunidades Autónomas sean las encargadas de ejecutar la legislación estatal.
Técnicas de coordinación entre órganos de una misma administración pública: La técnica más usual de reconducción a la unidad entre órganos es la jerarquía administrativa, de la que derivan facultades de ordenación, control y dirección, por razón de sus funciones o por imperativo legal, que no están sujetos a jerarquía. Ejemplos de esto son los órganos de asesoramiento o staff, en cuyo caso la coordinación se efectúa a través de la utilización de facultades de dirección tendentes a determinar los objetivos y el marco general de actuación que desarrolla el órgano inferior.
5.- SISTEMAS DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS:
El mecanismo de asignación de competencias por vía normativa no es perfecto, al contrario ofrece deficiencias y dificultades. Las deficiencias se producen en la definición del órgano competente, contradicción real o aparente entre normas, dificultades derivadas del sistema de administraciones públicas, complejidad en las materias objeto de intervención.
Todo ello trae como consecuencia que el cuadro de distribución de competencias ofrezca numerosas dudas, lagunas y solapamientos que pueden provocar conflictos entre los diversos entes públicos y entre los órganos de un mismo ente público. En consecuencia nuestro ordenamiento jurídico ha establecido un sistema de resolución de conflictos y de competencias.
Hay dos tipos de conflictos de competencias:
Positivos: cuando dos poderes o entes públicos o dos órganos de un mismo ente público creen que son competentes en una determinada materia y ambos quieren ejercerla.
Negativo: cuando ningún ente público u órgano se considera competente en una determinada materia.
Conflictos entre poderes del estado: pueden darse bien entre poderes, bien entre entes o bien entre órganos.
Con este nombre se quiere hacer referencia a dos supuestos bastante diferentes entre sí:
1. Los conflictos que se pueden plantear entre los órganos constitucionales del estado (Gobierno, Congreso de los Diputados, Senado, Consejo General del Poder Judicial) se resuelven en el Tribunal Constitucional según dispone la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC).
2. Los conflictos que se dan entre un órgano concreto de una administración pública y un órgano del poder judicial (entre un tribunal y la administración pública) se les denomina conflictos de jurisdicción o jurisdiccionales y se resuelven en la ley orgánica de conflictos jurisdiccionales, existiendo un tribunal que es el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, que es el encargado de resolverlos mediante sentencia.
Conflictos entre entes: Los conflictos entre entes pueden ser conflictos de competencias entre el estado y una Comunidad Autónoma entre sí. Ante este tipo de conflicto, la regulación se encuentra en la LOTC. Los sujetos son el estado y las Comunidades Autónomas y se pueden enfrentar tanto el Estado con una Comunidad Autónoma como con varias a la vez, o enfrentarse dos Comunidades Autónomas entre sí.
Se pueden plantear dos tipos de conflictos: el positivo y el negativo. El encargado de resolverlo será el Tribunal Constitucional.
Conflictos entre dos o más entes locales: la resolución de este tipo de conflictos corresponde a la LBRL. Se pueden plantear dos supuestos:
- En el caso en el que todos los entes locales del conflicto pertenezcan a una misma Comunidad Autónoma, en cuyo caso, la resolución corresponde a la administración de la Comunidad Autónoma.
- Cuando los entes locales en conflicto pertenezcan a diferentes Comunidades Autónomas, en cuyo caso, la resolución del conflicto corresponde a la Administración General del Estado, oyendo previamente a las Comunidades Autónomas a las que pertenezcan las entidades locales.
Conflictos entre órganos de una misma administración pública: Estos conflictos de competencia son los que se pueden presentar entre dos o más órganos de una administración pública, y se denominan “conflictos de atribuciones”, y pueden ser:
Positivos: en el supuesto de que dos o más órganos de una misma administración se consideran competentes para la resolución del asunto en cuestión.
Negativos: en el supuesto en el cual los órganos no se consideran competentes para la resolución del asunto.
La resolución concreta de estos conflictos está en diferentes leyes, dependiendo de la administración pública al que pertenezcan los órganos del conflicto (los órganos no tienen personalidad jurídica).
Sistema de Resolución de Conflictos de Atribuciones entre Órganos de la AGE: Están regulados por la Ley de Gobierno (1997), y se distinguen dos supuestos:
Órganos que pertenecen a un mismo ministerio: la solución se encontrará en el superior jerárquico.
Órganos que pertenecen a distintos ministerios. La resolución se encontrará en el Presidente del Gobierno, pasándose del plano administrativo al político.
Sistema de Resolución de Conflictos de Atribuciones entre Órganos de una misma Comunidad Autónoma: Dependerá de la Comunidad Autónoma. Así, en el caso de Andalucía, la resolución de conflictos de atribución viene regulada por la Ley del Parlamento Andaluz, Ley del Gobierno y de la Administración Autonómica.
Las Comunidades Autónomas han copiado el esquema de organización del Estado: AGE (dividida en ministerios > ministros), CC.AA. (divididas en consejerías > consejeros).
Conflictos de atribuciones de las administraciones locales:
Conflictos entre una misma Diputación Provincial o entre Órganos: Si afecta a órganos colegiados, los resuelve el pleno y si no les afecta, los resuelve el Presidente de la Diputación.
Si afecta a órganos de un mismo ayuntamiento los resulve el alcalde.
En las administraciones locales no se da un esquema jerárquico, por eso no se da como en las otras administraciones públicas.
Los órganos colegiados son los que integran más de una persona, adaptan acuerdos y decisiones.
Los órganos no colegiados (unipersonales) lo forman una persona, las decisiones que se adoptan se llaman “actos”.
Conflictos entre órganos administrativos que afectan a órganos colegiados: cuando dos diputados de la Diputación Provincial quieren hacerse cargo de una misma materia, el conflicto lo resuelve el pleno, que es su órgano colegiado formado por el Presidente Provincial y los diputados. Sin embargo, cuando a los dos órganos colegiados o no colegiados no les afecta la misma materia (no quieren asumirla), el que resuelve es el presidente.
Dentro del ayuntamiento: cuando la materia afecta a un órgano colegiado, es el pleno (alcalde y concejales) el que resuelve. Si la materia afecta a un órgano no colegiado, es el alcalde el que resuelve.
El alcalde y el consejero no tienen jerarquía, pero sí autonomía local, es decir, cada uno tiene su competencia.
Si hay problemas entre administraciones locales, deja de ser un conflicto de atribución para ser un conflicto de competencias.
La Administración General del Estado se regula por dos leyes: la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, que comúnmente se conoce como LOFAGE, y la Ley del Gobierno. Además la AGE está desplegada por todo el territorio por lo que debemos distinguir la Administración Central de la AGE de la Administración Periférica de la AGE.
Administración Central de la AGE: está integrada por órganos centrales que son aquellos que extienden su competencia a todo el territorio del estado.
Administración Periférica de la AGE: son aquellos órganos de la AGE cuyo ámbito de competencia se circunscribe únicamente a un territorio, es decir, tiene una competencia territorialmente limitada. Un ejemplo de ello son las delegaciones o direcciones provinciales de los ministerios.
2.- GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN:
El Gobierno o Consejo de Ministros tiene una doble dimensión, ejecutiva y política, dirigiendo como máximo órgano a la AGE, tal y como lo dice el artículo 97 de la Constitución Española. El Consejo de Ministros es un órgano colegiado que se compone por el presidente, vicepresidente(s), ministros, así como también es posible integrar a un miembro que reconozca la ley.
Los miembros del gobierno están obligados a guardar secreto sobre sus deliberaciones, es decir, sobre lo que se discute en el Consejo de Ministros, adoptándose las correspondientes decisiones.
Las competencias del Consejo de Ministros son:
Normativas: puede aprobar proyectos de ley, negociar tratados internacionales, aprobar reales decretos leyes, reales decretos legislativos y reglamentos.
De dirección de la AGE: puede crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los ministerios, adoptar planes, programas y directrices vinculantes para la AGE, así como emitir deuda pública o contraer crédito.
Declarar los estados de alarma y excepción, así como proponer al Congreso de los Diputados la declaración de estado de sitio y cualquier otra que le atribuyan las leyes.
Para la preparación de las sesiones del Consejo de Ministros, especialmente las de naturaleza administrativa, se creó la Comisión General de Subsecretarios, que es un órgano colegiado de colaboración y apoyo al Consejo de Ministros presidida por el vicepresidente del gobierno o por el ministro de la presidencia e integrada por secretarios de estado y subsecretarios de los diferentes departamentos ministeriales.
Por otro lado, tenemos las Comisiones Delegadas del Gobierno que son comités de ministros de ámbito sectorial constituidas con la finalidad de desconcentrar y agilizar el funcionamiento del Consejo de Ministros. Se rigen por las mismas reglas que el Consejo de Ministros.
Los órganos unipersonales son:
Presidente del gobierno: es elegido por el Congreso debiendo contar con la confianza del mismo para mantenerse en su cargo. A él se refiere el artículo 98 de la Constitución Española. Tiene una naturaleza política y administrativa, siendo el máximo supremo de la AGE.
La Constitución señala que al presidente del gobierno le corresponde dirigir la acción del gobierno y coordinar las funciones de los demás órganos del mismo.
Al presidente le va a auxiliar el vicepresidente(s) que se puede crear potestativamente. Sus funciones, además de sustituir al presidente, son las que le delegue el presidente.
A partir de aquí hay tres tipos de órganos:
Superiores: ministros y secretarios de estado.
Directivos: subsecretarios y secretarios generales, secretarios generales técnicos, directores y subdirectores generales, delegados del gobierno en las Comunidades Autónomas, subdelegados del gobierno en la provincia. Los órganos directivos dependen de los superiores.
Comunes: son los que se encuentran siempre bajo la dependencia de un órgano superior o directivo.
Ministros: tienen una doble naturaleza, política y administrativa; política en tanto en cuanto participan en el gobierno a través del Consejo de Ministros y administrativa porque son los titulares de los ministerios. Además el ministro es el representante del estado en el área de funciones de su departamento con actuaciones políticas o actividades de representación.
Secretarios de estado: son una figura que se crearon en la etapa de transición política con el objeto de potenciar un nivel inferior al ministro. Se encargan de dirigir y coordinar las direcciones generales del departamento ministerial que se le adscriban y ejercerán las funciones que expresamente les delegue el ministro y que, en su caso, le atribuya la legislación sectorial. Los secretarios de estado nombrarán y separarán a los subdirectores generales.
3.- ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (AGE):
Subsecretarios: son las figuras más clásicas de los departamentos ministeriales. Antiguamente se les denominaba ministros y son los jefes superiores de los ministerios, después del ministro. Su presencia es obligatoria y sus competencias son las de desempeñar la jefatura de los servicios comunes del ministerio y segundo jefe del departamento ministerial, siendo el jefe superior del personal del ministerio. Es el que establece los programas de inspección de los servicios del ministerio. También propone las medidas de organización del ministerio, así como también puede ostentar, por delegación del ministerio, la representación de éste. Además dirigirá y coordinará bajo la dirección del ministro, tanto las direcciones generales y servicios no adscritos a la Secretaría de Estado y, en su caso, las Secretarias Generales Técnicas.
Secretario General: Los secretarios generales se crearon con la misma finalidad que los secretarios de estado, teniendo idénticas funciones de dirección y coordinación en relación con las direcciones generales que se les adscriban y las funciones que el ministro les delegue. La diferencia entre un secretario de estado y uno general es únicamente de rango, ya que podrían equipararse a los subdirectores generales.
Secretario General Técnico: son órganos de estudio y planificación al servicio de los demás órganos del departamento. Sus funciones se ejercen sobre servicios comunes y se sitúan bajo la inmediata dependencia de los subsecretarios. En todo caso las Secretarias Generales Técnicas se ocupan de las funciones relativas a la producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones.
Direcciones Generales: son los principales órganos de gestión administrativa y son los titulares de los órganos directivos encargados de la gestión de una o varias funcionalmente homogéneas. A los directores generales les va a corresponder asegurar la ejecución de las normas reguladoras de su sector de competencia y de las directrices políticas que se impartan. Dictarán también, como órganos ejecutivos, las resoluciones de su competencia y elevarán a sus superiores las que correspondan al secretario de estado, si lo hay, al ministro o al Consejo de Ministros. Los directores generales serán también la principal fuente de actuación e información, siendo rara la decisión, proyecto o programa que no tenga su origen en una propuesta del respectivo director general. A ello hay que añadir que el director general es el superior jerárquico del complejo orgánico que es la dirección general y como tal le corresponde impulsar las actividades que forman parte de su gestión ordinaria y velar por el buen funcionamiento de los órganos y unidades dependientes, así como su personal.
Subdirecciones Generales: Son los órganos ejecutivos inmediatos de las Direcciones Generales en que están encuadradas, aunque también pueden estarlo en otros órganos superiores. Normalmente actúan por delegación de aquellos en la resolución de asuntos de la Dirección General.
Por otro lado, los órganos comunes se dividen en dos tipos:
Burocráticos: dependen tanto de los superiores como de los
directivos y constan de servicios, secciones y negociados. Éstos tienen un relieve interno y se encuentran en la administración periférica de la AGE.
De confianza y apoyo: son de naturaleza “staff”, es decir, son órganos de estudio, consulta o informe sin capacidad de decisión propia (asesores o jefe de gabinete del ministro).
4.- LA ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA DE LA AGE:
Para que la acción política y administrativa de la AGE llegue a todo el territorio nacional, la AGE necesita otros órganos de competencia limitada que lleguen a otra parte del territorio, estando, además, jerárquicamente subordinados a los órganos centrales.
En la actualidad la administración periférica de la AGE se ejerce en dos niveles, es decir, en las Comunidades Autónomas y en las provincias.
La administración periférica de la AGE está integrada por las Delegaciones del Gobierno de las Comunidades Autónomas y por los Subdelegados del Gobierno en las provincias.
Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas: son una figura prevista en la Constitución (artículo 154), de tal forma que su existencia se exige como garantía constitucional.
Los delegados son órganos unipersonales que poseen la calificación de alto cargo, siendo nombrado y cesado por el Consejo de Ministros a propuesta del presidente del gobierno. Los delegados del gobierno dependen de la presidencia del gobierno, correspondiendo al ministro de administraciones públicas dictar las instrucciones para la coordinación de la administración de la AGE en el territorio de las Comunidades Autónomas y al ministro del interior dictar las instrucciones necesarias en materia de libertades públicas y seguridad ciudadana.
Los delegados del gobierno coordinarán también la administración periférica de la AGE con la administración de las Comunidades Autónomas y con las diversas administraciones locales. Al delegado del gobierno le puede asistir una Comisión Territorial de Asistencia compuesta por él mismo y por los subdelegados del gobierno de la Comunidad Autónoma.
Subdelegados del Gobierno en la provincia y Directores Insulares: son el segundo escalón territorial de representación de la administración periférica de la AGE, de tal forma que los servicios estatales provinciales se encuadran en la subdelegación del gobierno en la provincia, que es un órgano de la delegación del gobierno en la Comunidad Autónoma.
A la cabeza de esta subdelegación se encuentra el subdelegado, que es el jefe de la organización de la administración periférica de la AGE en la provincia. Dirige y coordina a todos los órganos periféricos de la AGE con sede en la provincia, así como también mantiene acciones de comunicación, colaboración y coordinación con los órganos provinciales de la administración autonómica y local.
A ello hay que añadir que las provincias en la que no radique la delegación del gobierno se ejercerá funciones de protección de la seguridad ciudadana y del orden público.
En las Comunidades Autónomas uniprovinciales no existe subdelegado del gobierno en la provincia. Sólo hay un delegado del gobierno en la Comunidad Autónoma.
TEMA 5: LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA
1.- ESTRUCTURA ORGANIZATIVA Y COMPETENCIAS:
La estructura es mimética a la de la AGE. Al igual que ocurre en el Estado, cada una de las Comunidades Autónomas posee un importante aparato organizativo subordinado a su Consejo de Gobierno, mediante el que las Comunidades Autónomas llevan a cabo las competencias ejecutivas que sus estatutos y otras fuentes normativas les atribuyen. Estas administraciones autonómicas se regulan por su propia Ley de Administración, así en el caso de Andalucía, además del Estatuto, la organización administrativa se contiene en la ley 6/83 del Parlamento Andaluz sobre gobierno y administración de la Comunidad Autónoma.
Las Comunidades Autónomas presentan dos particularidades:
Que se han ido configurando de modo empírico y progresivo, siguiendo el ritmo de las transferencias estatales de competencias.
Su estructura no responde a un modelo propio, sino que refleja un gran mimetismo con la administración del Estado.
Por tanto, podemos decir que el modelo de las Comunidades Autónomas es muy similar al modelo de la AGE.
En consecuencia, existe una enorme similitud entre la AGE y la administración autonómica con las siguientes características:
La administración autonómica actúa con personalidad jurídica única, cubriendo la totalidad del territorio autonómico, ya sea por órganos centrales o periféricos.
La solución de conflictos interorgánicos se resuelven en el interior de la propia organización (superior jerárquico).
Constituye el aparato instrumental básico para la realización del programa político del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma (CGCA).
Se organizan básicamente de forma jerarquizada.
Se estructura de forma departamental, aunque la denominación correspondiente ya no será la de Ministerio, sino la de Consejería (Andalucía) o en su caso el término equivalente en la Comunidad.
Consejo de Gobierno: Con las denominaciones que corresponden a cada Comunidad Autónoma, se regula por los Estatutos de Autonomía, según el modelo contenido en el artículo 152 de la Constitución Española.
En cuanto a su composición, está dirigido por su presidente y el nombramiento y cese de los consejeros corresponderá hacerlo a él, tal y como se desarrolla con en el derecho constitucional.
El Consejo de Gobierno ejercerá las funciones ejecutivas y administrativas de la Comunidad Autónoma y sus competencias se recogen en la ley 6/83 para Andalucía y en las demás leyes del gobierno para las restantes Co9munidades Autónomas, con un gran mimetismo al del Consejo de Ministros para la AGE.
2.- LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DE LAS CC.AA.:
Bajo la autoridad del Consejo de Gobierno, las administraciones autonómicas se organizan en Consejerías, que son organizaciones con responsabilidad sobre grandes áreas de acción política al frente de las cuales están los consejeros. A la vez, las Consejerías se estructuran de forma jerarquizada atribuyendo a cada escalón de mando la coordinación y dirección de un sector o subsector de competencias y servicios, siguiendo el modelo de la AGE, en tanto que ésta se organiza en departamentos ministeriales.
Al igual que sucedía con la AGE, es posible encontrar órganos superiores, cuya designación se lleva a cabo directamente por decreto de los Consejos de Gobierno. Son, por tanto, cargos políticos.
Los consejeros: son órganos que tienen una doble naturaleza. Son órganos de dimensión política, pues forman parte del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma respectiva y, además, tienen funciones estrictamente administrativas, pues son los jefes superiores de los distintos departamentos en que se dividen las Consejerías. Sus funciones y atribuciones se equiparan a las que tienen los ministros en la AGE, en el marco de competencias de la Comunidad Autónoma.
Los viceconsejeros: se equiparan, en cuanto a sus atribuciones, a los subsecretarios, en el marco de las competencias que tenga atribuida la Comunidad Autónoma. En algunas Comunidades Autónomas se les llama secretarios generales.
Directores Generales: ostentan las funciones equiparables a las de sus homólogos de la AGE. Son los titulares de las direcciones generales, cuyas estructuras presentan un organigrama jerarquizado. Por lo general, existirá más de una Dirección General por Consejería, con nivel directivo.
Secretarías Generales Técnicas: sus funciones y atribuciones son semejantes a las Secretarías Generales Técnicas de la AGE, aunque en algunas Comunidades Autónomas se les atribuyan también funciones ejecutivas. Así, por ejemplo, en la Comunidad Valenciana, cuando no se cree la figura del viceconsejero, sus funciones la ejercerá la secretaría general técnica.
Además de estos órganos, existen otros como los servicios, secciones y negociados.
3.- LA ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA DE LAS CC.AA.:
La administración periférica de las Comunidades Autónomas se centra básicamente en las direcciones y delegaciones territoriales de las diversas consejerías. Así, por ejemplo, en Andalucía, la Delegación de Educación de la Junta de Andalucía en Málaga se encargará de la dirección y coordinación de los niveles de educación en primaria y secundaria en Málaga, es decir, de los colegios e institutos.
En las Comunidades Autónomas, sobre todo en las más grandes, se ha creado la figura del Delegado de la Comunidad en la provincia, cuya misión consiste en representar al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, así como desempeñar funciones de dirección y coordinación de los servicios que presta la Comunidad Autónoma en la provincia.
Esta figura, de Delegado de la Comunidad autónoma en la provincia, se equipara a los subdelegados del gobierno de la administración periférica de la AGE en el marco de sus competencias, esto es, el subdelegado del gobierno en la provincia dirige y coordina los servicios estatales en la provincia, mientras que el delegado de la Comunidad Autónoma en la provincia dirige y coordina los servicios autonómicos en la provincia. En el caso de Andalucía, existe esta figura en los Delegados de Gobernación de la Junta que representan al Consejo de Gobierno en la provincia y realizan funciones de dirección y coordinación de las diferentes direcciones territoriales.
TEMA 6: LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
1.- LA ADMINISTRACIÓN LOCAL:
La administración local es un tipo de administración pública territorial reconocida en la Constitución (artículo 137), que señala que el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan, reconociéndoles a todas ellas autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. De este precepto se derivan dos caracteres especiales.
En la administración nos encontramos con entes territoriales, en lo que se deriva una naturaleza corporativa.
Estos entes están dotados de autonomía (autonomía local).
La autonomía local es una garantía institucional de la administración local e implica el reconocimiento de una esfera de intereses propios y la atribución de competencias para su gestión, así como la capacidad para autoorganizarse y la suficiencia económica (artículo 140 de la Constitución Española) de sus recursos (artículo 142 de la Constitución Española).
Una diferencia importante que presenta una administración local, en relación a otras administraciones públicas, es que la administración local está integrada por entes, no por órganos, es decir, por sujetos de derecho.
Además la Constitución Española, desde un primer momento, no establece cuales son las funciones o competencias que tiene que asumir la administración local, sino que las reviste de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
2.- RÉGIMEN NORMATIVO DE LAS CORPORACIONES LOCALES:
Se establece en la Constitución Española y dice que al Estado le corresponde la competencia de aprobar la legislación básica del régimen local. Ello permite entender que exista normativa básica del Estado en esta materia.
Esta legislación básica, que corresponde aprobar al Estado, es la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local 7/85 de 2 de abril (LBRL).
A esta ley básica hay que añadir otra norma que es el Texto Refundido de Disposiciones Locales en materia de Régimen Local (TRRL), que también es básico. Es un Real Decreto Legislativo de 1986.
A ello hay que añadir lo que los diferentes Estatutos de Autonomía hayan dispuesto para desarrollar la materia de régimen local respetando las bases.
La normativa básica no se agota en la LBRL, ya que el artículo 149.1.3 de la Constitución señala que si alguna Comunidad Autónoma no hubiera asumido competencias en esta materia, le correspondería al Estado su regulación sobre la misma y no sólo la regulación básica.
Como normativa local complementaria, se aprobaron unos reglamentos como el Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales (ROFCL). Hay que tener en cuenta que las corporaciones locales no tienen más que potestad de autonormarse a nivel de reglamentos, porque a nivel local no existe parlamento ni poder legislativo.
La Constitución Española, en la disposición adicional, ampara y respeta los derechos históricos locales. La actualización de estos derechos se debe llevar a cabo en el marco de la Constitución Española y de los Estatutos de Autonomía.
3.- CLASIFICACIÓN DE LAS ENTIDADES QUE INTEGRAN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL:
Entidades que integran la administración local y que son de existencia obligatoria según la Constitución:
Entidades de existencia optativa recogidas por la Constitución (artículo 141.3):
Agrupación de municipios diferentes a la provincia.
Circunscripciones territoriales propias de varios municipios limítrofes (152.3 C.E.)
Entidades locales que se contemplan en la LBRL:
Entidades de ámbito inferior al municipio.
3.1.- EL MUNICIPIO:
Es el primero de los entes que integran la administración local. Puede ser definido como un tente público menor territorial y básico. Es público por tener personalidad jurídica y es titular de potestades públicas.
Es territorial porque reúne a personas asentadas en su territorio, y es básico por ser el primer ente local en que se organizan los ciudadanos para la gestión de sus intereses comunes.
Los elementos del municipio son:
Se denomina término municipal y lo definiríamos como el espacio físico en el que el municipio ejerce sus competencias.
Constituye el primer elemento del municipio, que no es ajeno sino una parte integrante del mismo.
El profesor Escuin-Palop ha manifestado que cuando un municipio aumenta o disminuye su territorio, no aumento ni disminuye lo que tiene sino lo que es.
El territorio municipal puede sufrir alteraciones o modificaciones, lo que plantea algunos problemas jurídicos:
La incorporación de unos o más municipios a otros limítrofes que produce la desaparición de los problemas que se denomina agregación.
La fusión de dos o más municipios que da lugar a uno nuevo. Con al fusión se extinguirían los dos municipios que se funden y surge uno nuevo.
La segregación de parte de un territorio del municipio para constituir uno nuevo e independiente.
Segregar parte de un municipio para agregarlo a otro limítrofe.
En este último supuesto no hay extinción del municipio ni nacimiento de otro diferenciado. Lo que se produce es una alteración de los límites territoriales.
Esto está regulado en la LBRL y en la ley autonómica de Ley de Demarcación Municipal de Andalucía 7/93 de 27 de junio.
En ningún caso, la alteración de los límites municipales puede suponer una alteración de los límites provinciales.
Está integrada por el conjunto de personas residentes en un término municipal y se considera que integra a la comunidad que sirve de base a la corporación municipal.
Toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el padrón municipal del municipio en el que se reside habitualmente.
La clasificación de la población del municipio es la siguiente:
Vecinos: son los españoles mayores de edad que residan habitualmente en el municipio en el que está inscrito.
Domiciliados: son los españoles mejores de edad y los extranjeros que residan habitualmente en el municipio, en las mismas condiciones que los vecinos.
Transeúntes: son las personas que se encuentran accidentalmente en el término municipal.
Residentes: es la suma de los vecinos más los domiciliados.
La regulación del padrón municipal ha sido modificada por la ley 4/96 de 10 de enero, que da nueva redacción a los artículos del 15 al 18 de la LBRL, determinando qué estatus jurídico tiene la población del municipio.
La LBRL establece un catálogo de derechos y deberes de los vecinos que sólo será ejercido si se ostenta el estatus de vecino.
Los derechos de los vecinos son, entre otros, los siguientes:
Ser elector y elegible.
Participar en la gestión municipal.
Utilizar los servicios públicos municipales.
Acceder a los aprovechamientos conforme a las normas públicas aplicables.
Contribuir mediante prestación económica y personal legal previstas en la realización de competencias municipales.
Derecho a ser informado, previa petición razonada, y a dirigir solicitudes a la administración municipal con relación a los expedientes y la documentación municipal.
Derecho a pedir consulta popular.
Exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del consiguiente servicio público de carácter obligatorio.
La LBRL dice que también serán derechos de los vecinos todos aquellos derechos establecidos por las leyes, con lo que no se establece un numerus clausus de derechos, siendo, por tanto, una lista abierta.
El padrón municipal es un documento administrativo que va a recoger todos los datos que sean necesarios para la elaboración del censo electoral. Es el documento constitutivo del estatus de vecino.
Es el tercer elemento que integra el municipio y al cual se refiere el artículo 140 de la Constitución. Este artículo señala que el gobierno y la administración de los municipios corresponde a los ayuntamientos integrados por alcaldes y concejales.
Clásicamente, y en función de la diversidad de municipios, existen dos regímenes de administración municipal: el ayuntamiento y el concejo abierto.
El Concejo abierto: es un régimen de organización municipal basado en la democracia directa. Se caracteriza porque todos los vecinos, constituidos en asamblea son el órgano fundamental del municipio. En estos municipios no existe el pleno. Es característico de un municipio menor a los 100 habitantes y en municipios que, tradicionalmente, han venido organizándose de esta manera. Entre estos vecinos se elegirá a un alcalde por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, siendo además el sistema mayoritario. También se elegirá a un teniente de alcalde, para auxiliarle en sus funciones, de entre todos los vecinos.
El ayuntamiento: Al ayuntamiento le corresponde el gobierno y la administración local. En el ayuntamiento existe dos órganos: el pleno y el alcalde, aunque también nos podemos encontrar con los tenientes de alcalde y la comisión de gobierno.
El pleno: está constituido por concejales, uno de los cuales asumirá la posición de alcalde. La escala de concejales va de 5 (para los municipios de hasta 250 residentes) hasta 25 (cuyo número de residentes esté comprendido entre 50.001 y hasta 100.000). La elección de los concejales se realiza en listas cerradas y bloqueadas presentadas por los partidos, coaliciones y federaciones en representación proporcional.
Las competencias del pleno está recogidas en el artículo 22 de la LBRL y son las siguientes:
Acuerdos relativos a la participación en organizaciones supramunicipales.
Alteración municipal.
Acuerdos relativos a la alteración del término municipal
Alteración o supresión de los municipios.
Alteración de la capitalidad de los municipios.
Alteración del nombre, bandera, señas y escudo.
Aprobación del planeamiento general.
Aprobación de los reglamentos orgánicos y las ordenanzas.
Aprobación y modificación de los presupuestos, de acuerdo con la ley de Haciendas Locales.
Aceptación de la delegación de competencias hecha por otra administración pública.
Planteamiento de los conflictos de competencia a otras entidades locales y administraciones públicas.
Estas competencias se pueden resumir en competencias normativas (reglamentos...), de control sobre los diferentes órganos (aprobar el presupuesto, las cuentas...), organización administrativa (alteración del término municipal, aprobación de la gestión de los servicios públicos...), en materia personal, financiera y procesal.
El alcalde: Es el presidente del ayuntamiento. Será elegido entre los concejales y los vecinos. Se prevé que la elección se realice por mayoría absoluta de los concejales, de entre los que figura como cabeza en las correspondientes listas electorales. Si por ese sistema no se consigue designar al alcalde, se considerará electo, siendo el primer concejal de la lista más votada. De entre los concejales, se elegirá un teniente de alcalde que le auxiliará en sus funciones.
Representará al ayuntamiento.
Será parte del pleno, convocará y presidirá las sesiones del pleno, comisión de gobierno, etc...
Dictará los bandos municipales.
Ostentará la jefatura de todo el personal de corporación.
Es el jefe de la Policía Municipal.
Dispondrá de los gastos dentro de los límites de su competencia.
Llevará a cabo acciones judiciales y administrativas en defensa de su competencia.
Otorgará licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyan expresamente al pleno o a la Comisión de Gobierno.
Decidirá que se publiquen y se ejecuten los acuerdos del pleno.
La Comisión de Gobierno: Es un órgano administrativo colegiado y local compuesto por el alcalde y sus tenientes que aquel nombra de entre sus concejales, en un número no superior a 1/3 del total. A la Comisión de Gobierno asiste el alcalde en ejercicio de sus atribuciones. La Comisión de Gobierno no pasa de ser un órgano auxiliar de apoyo al alcalde, constitutivo de su equipo político de confianza para el gobierno municipal.
La LBRL establece dos tipos de competencias: propias y delegadas.
Propias: son aquellas que se atribuyen jurídicamente al municipio (artículo 25 de la LBRL). El ejercicio de esas competencias propias está definido en el artículo 7.2 de la LBRL: “Las competencias propias se ejercen en régimen de autonomía y bajo al propia responsabilidad atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás administraciones públicas”. Las competencias propias sólo pueden ser determinadas por la ley.
Delegadas: son aquellas que se atribuyen a un ente local por delegación y se ejercerán en los términos establecidos en la correspondiente delegación. Para el estudio de las competencias del municipio debemos remitirnos al artículo 25 de la LBRL, teniendo en cuenta, además, el matiz que incorpora el artículo 25 de la LBRL, que distingue los servicios que deben prestarse en los municipios en función de la población correspondiente.
3.2.- LA PROVINCIA:
Es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios. Constituye, además, una división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado.
La Constitución Española reconoce la existencia de la provincia en el artículo 141 y de esa definición se pueden extraer unas notas características:
Es un ente local, es decir, un ente público menor de carácter territorial que participa de las mismas características que el municipio.
A diferencia del municipio, la provincia no tiene carácter básico, sino que constituye un ente intermedio entre el municipio y las Comunidades Autónomas o el Estado.
No es un ente derivado o desconcentrado del municipio, y ello por cuanto la provincia es superior al municipio en cuanto a extensión, teniendo capacidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Se distingue de la isla porque los municipios donde se ejerce la jurisdicción viene delimitada con arreglo a la división general del territorio nacional, en tanto que la isla se proyecta, tan sólo, sobre los municipios en ella comprendidos.
Las provincias constituyen una garantía institucional, lo que significa que no pueden ser suprimidas por la decisión del legislador ordinario y que la Constitución ampara su existencia. Un ejemplo e esto se produjo en Cataluña con un conflicto planteado entre las competencias atribuidas a las provincias y a las comarcas.
4.- LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA PROVINCIA
La Constitución Española en el Artículo 141.2 señala que el gobierno y la administración autónoma de la provincia estarán encomendadas a las diputaciones y otras corporaciones de carácter representativo.
La organización administrativa de la provincia se materializa en la existencia de órganos comunes a todas las diputaciones y órganos de carácter objetivo. Los órganos son el pleno, el presidente y al comisión de gobierno.
El Pleno: Es el máximo órgano de gobierno de la Diputación provincial, de la que forman parte el Presidente y la Comisión de Gobierno. Es un órgano colegiado formado por todos los diputados provinciales. Es posible considerar que el número de diputados se va a determinar por la ley en función de la población. La selección de los diputados no es por elección directa, sino que es fruto de la extrapolación de las elecciones a concejales de los ayuntamientos de la provincia.
Presidente: Se elige en la sesión constitutiva de entre los miembros del pleno y por los diputados. Sus funciones están descritas en la LBRL (art. 34), entre las que se encuentran las de dirigir el gobierno y la administración de la provincia, a la vez que representa a la diputación. Las competencias atribuidas al presidente de la diputación fueron modificadas como consecuencia del «pacto local».
Comisión de Gobierno: Está formada por el presidente y un número de diputados que no excederá el de un tercio del total, nombrados y cesados por el presidente, dando cuenta al pleno. Sus funciones son similares a la del mismo órgano a escala municipal.
Las provincias pueden tener dos tipos de competencias: propias y delegadas.
Propias: se organizan bajo la idea de autonomía y participación y se consideran tales las que les atribuyen la ley estatal (LBRL) y la legislación autonómica.
Las competencias propias de las diputaciones provinciales son:
Coordinar los servicios municipales para asegurar una prestación integral y adecuada de los mismos.
Asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad gestora y económica.
Restauración de servicios públicos supramunicipales y supracomarcales.
Todas ellas están recogidas en el artículo 36 de la LBRL.
Delegadas: Son aquellas que se producen previa delegación del Estado o de las Comunidades Autónomas. La delegación proveniente del Estado se limita a competencias de mera ejecución y siempre previa consulta e informe de la Comunidad Autónoma respectiva. A las provincias se les puede encomendar también la gestión ordinaria de los servicios propios de la administración autonómica, de conformidad a lo dispuesto en los Estatutos y a la legislación de las Comunidades Autónomas.
Las islas tienen una organización especial que se denomina «cabildo insular» y se rige por la normativa propia de las diputaciones provinciales, con las mismas competencias que éstas. Su régimen jurídico está contenido tanto en la LBRL, como en la legislación autonómica y el estatuto de autonomía.
5.- OTRAS ENTIDADES SUPRAMUNICIPALES:
COMARCA: Es una entidad intermedia entre los municipios que la integran y la provincia en la que se sitúa. Deben ser creadas por las Comunidades Autónomas, y se definen como una entidad local con personalidad jurídica propia creada para la gestión de unos intereses comunes a varios municipios situados en una misma zona, definida por lazos geográficos, económicos y culturales propios. En la LBRL se prevé la creación de las comarcas con carácter optativo, disponiéndose que los municipios integrados en una comarca no perderán la competencia para la prestación de los servicios mínimos ni su capacidad de intervención en las competencias que, con carácter general, le atribuye la LBRL. La LBRL regula el procedimiento para la creación de las comarcas, cuya decisión va a corresponder siempre a las Comunidades Autónomas, siendo además la delimitación de su territorio, organización, competencias y recursos económicos establecidos por ley autonómica.
ÁREAS METROPOLITANAS: Las áreas metropolitanas se pueden definir como las entidades locales integradas por municipios de grandes aglomeraciones urbanas cuyos núcleos de población tienen vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios.
La regulación se establece en la legislación autonómica, imponiéndose, tan sólo, que todos los municipios estén representados en sus órganos de gobierno. En Andalucía, su régimen jurídico se establece en la ley 7/93 de Demarcación Municipal de Andalucía.
MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS: Son entidades de carácter asociativo que se crean de forma voluntaria por los municipios para la gestión común de servicios u obras de su competencia.
Las mancomunidades pueden integrar municipios hasta de diferentes provincias y gozan de personalidad jurídica propia e independiente de los municipios que la forman.
Las mancomunidades están reguladas en el artículo 44 de la LBRL y se prevén mediante la aprobación de los correspondientes estatutos, en los que constarán su denominación, su ámbito territorial, su objeto, su finalidad, las competencias, sus órganos de gobierno, sus reglas de funcionamiento, el régimen de sus recursos económicos.
No se pueden crear mancomunidades de provincias, sólo de municipios.
En Andalucía, su régimen jurídico está previsto en la ley 7/93 de Demarcación Municipal de Andalucía.
TEMA 7: LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL
La administración institucional es aquella en la que se encuadran diferentes entes de carácter instrumental y diversa naturaleza creados por una administración pública en régimen de descentralización funcional.
La administración institucional se integra por entidades de naturaleza fundacional creadas por otra administración pública para el desempeño de funciones que son competencias de la administración matriz o de actividades privadas para las que dichas administraciones tiene reconocida plena capacidad jurídica. En la administración institucional se opera un proceso de descentralización funcional en el que se produce una manipulación jurídica del aparato organizativo de la administración matriz al crear una nueva entidad dotada de personalidad jurídica independiente.
La relación que existe entre la administración matriz y la institucional se denomina relación de instrumentalidad porque las administraciones institucionales tienen un carácter instrumental, esto es, que se crean para el cumplimiento de unos fines sectoriales concretos, lo que significa que su existencia no es imprescindible, de hecho estos fines se pueden lograr atribuyendo su responsabilidad y gestión a otros órganos dentro la propia administración matriz. Si se crea la persona jurídica, es por razones meramente coyunturales de índole presupuestaria o de flexibilización del régimen jurídico.
La administración institucional está dotada de personalidad jurídica y se integra por entes dotados de su propia personalidad jurídica. Sin embargo, ello no significa que sean administraciones independientes de la administración matriz, de ahí que la plena operatividad jurídica de la personalidad jurídica de estos entes instrumentales sólo se produce en relación a los terceros, es decir, en las relaciones AD EXTRA y no en las relaciones AD INTRA.
2.- CLASIFICACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES INSTITUCIONALES:
Las administraciones institucionales se clasifican en diversos grupos, así nos encontramos con:
Sociedades Públicas y Entidades Públicas Empresariales.
Entidades de Derecho Público y los Organismos Autónomos.
A esta clasificación le añadimos la distinción en función de la administración matriz que las crea, y así nos encontramos con:
Administración institucional de la AGE.
Administración institucional de las CC.AA.
Administración institucional de la administración local.
ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL DE LA AGE:
Para estudiar esta administración pública, hay que acudir a la LOFAGE (6/97), que dice que se pueden diferenciar tres tipos de entes institucionales:
Organismos autónomos: están recogidos en el artículo 45 de la LOFAGE y se rigen por el derecho administrativo. Se les encomiendan funciones en régimen de la descentralización funcional y en ejecución de programas específicos del ministerio correspondiente. Pueden disponer para el desempeño de sus funciones de recursos económicos propios como de las dotaciones previstas en el Presupuesto General del Estado (INEM, INE, CSIC, OCU...). También se los denomina organismos públicos.
Entidades Públicas Empresariales: se tienen que crear por ley y se somete al derecho privado. Su personal es laboral y están sometidas a controles de eficacia y de su régimen presupuestario (RENFE, AGEAT...)
Sociedades Mercantiles Estatales: se rigen íntegramente por el derecho mercantil, sin embargo, su carácter principal es que cuentan con una participación mayoritaria, directa o indirecta, en su capital de la administración pública. También se rigen por el ordenamiento jurídico privado, sea cual sea su forma, salvo en las materias en las que sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable o de control financiero y contratación (Corporación Bancaria de España, SEPI...)
ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL DE LAS CC.AA:
Organismos autónomos: Tienen el mismo régimen jurídico que los organismos autónomos de la AGE. Se crean por ley y se rigen por el derecho administrativo (o público). Un organismo autónomo se extinguirá cuando se haya cumplido el plazo para el que fue creado o cuando se haya cumplido el fin que motivó su creación. La ley que los crea aprobará los correspondientes estatutos, vinculándose estos organismos autónomos a la correspondiente consejería.
Sociedades Mercantiles Autonómicas: Son aquellas en las que mayoritariamente hay participación en el capital social de alguna administración pública.
ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL:
Organismos autónomos locales: Se rigen por la LBRL. Como tal, están regidos por el derecho administrativo, dependiendo su creación y extinción del pleno del ayuntamiento, que aprueba sus estatutos. En cuanto al régimen económico y presupuestario, éste es elaborado por el pleno, que suele integrar entre sus órganos de gobierno a concejales (INV...).
Sociedades locales: Se integran con participación de capital público, adoptando fórmulas jurídicas privadas (PARCEMASA, LIMASA, EMT, EMASA...).
TEMA 8: LA ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA
Son corporaciones las administraciones públicas que tienen como base una comunidad de personas que constituyen uno de sus elementos esenciales. Así, la AGE y las administraciones autonómicas no son corporaciones, porque no tienen como uno de sus elementos a la comunidad humana cuyos intereses sirve, sino que son personificación el aparato organizativo de una entidad política.
La diferencia entre las corporaciones y el resto de las administraciones públicas es la importancia de la comunidad de personas que las constituyen. Pertenecen a este grupo las corporaciones locales y las representativas de intereses profesionales, económicas y sociales.
La diferencia entre ambas es que las corporaciones locales tienen carácter territorial, por lo que se las conoce como corporaciones territoriales, mientras que las corporaciones representativas de intereses profesionales, económicas y sociales son corporaciones que no son territoriales, sino sectoriales de base privada que representan intereses y finalidades muy específicas de un sector económico y social concreto.
La administración corporativa tiene por objeto el estudio de las corporaciones sectoriales o no territoriales que implican el reconocimiento, por parte de los poderes públicos, de la capacidad de ciertos sectores sociales de auto-organizarse, representar sus intereses ante los poderes públicos y desempeñar las funciones públicas de ordenación del sector más directamente vinculado a la actividad que le es propia.
Las corporaciones suponen, por tanto, una alternativa a la simple y pura ordenación de estos sectores por y desde la administración pública estatal y autonómica.
Colegios profesionales (colegios de abogados, médicos...).
Cámaras oficiales (de comercio, de la propiedad urbana, agrarias...).
2.- CARACTERÍSTICAS DE LA ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA:
Las corporaciones no territoriales o sectoriales pueden definirse como asociaciones forzosas o de particulares creadas por el Estado que, igualmente, les atribuye personalidad jurídica pública para que, sin perjuicio de defender y gestionar intereses privativos de sus miembros, desempeñen funciones de interés general con carácter monopolístico y cuyo ejercicio se controla por la jurisdicción contencioso administrativa.
Esta definición permite destacar las principales características de las administraciones corporativas, que son la siguientes:
Son creadas por un acto de poder del Estado, es decir, por una norma jurídica.
Existe una obligatoriedad indirecta de integración de sus miembros, ya que la afiliación es un requisito necesario para el ejercicio de determinadas actividades o para ostentar la titularidad de derecho.
Tiene carácter monopolístico, es decir, sólo existe una organización corporativa para operar con determinados fines y sobre un mismo colectivo.
A pesar de ser creadas por un acto de poder, no gravan los presupuestos públicos, ya que se autofinancian, siendo una de las principales vías de financiación las cuotas que tienen que abonar sus miembros.
Se autogestionan, a pesar de ser creadas por el Estado, es decir, el Estado no manda sobre ellas ni dirige su actividad.
Dado que desempeñan funciones de interés general, su actividad es tutelada por el Estado.
Como consecuencia de estos elementos de derecho público (asignación de fines públicos, creación por acto de poder, obligatoriedad de afiliación y organización monopolística) y de la subsistencia de elementos privados (la autofinanciación, autogestión) a las corporaciones se las dota de un régimen jurídico mixto, en el que se entrecruzan elementos de derecho público y elementos de derecho privado, porque lo esencial de su actividad, es decir, lo relacionado con sus fines institucionales, y el funcionamiento de su estructura está regulado por el derecho público y, en especial, por el derecho administrativo, mientras que el resto de la actividad se regula por el derecho privado, de ahí que los empleados no son funcionarios ni los contratos son administrativos ni se le aplican los controles de la legislación presupuestaria ni la intervención general de Estado ni el Tribunal de Cuentas.
3.- COLEGIOS PROFESIONALES:
Son el ejemplo más típico de administración corporativa. En los colegios profesionales se dan las notas más significativas de este tipo de entidades. En ellos es posible encontrar unos intereses homogéneos y la necesidad de que dichos intereses alcancen cierto grado de representatividad. En los colegios profesionales se exige la colegiación obligatoria. Todos los colegios están regulados en el artículo 36 de la Constitución Española, que exige la creación por ley.
Cada rama o profesión colegiada debe elaborar un estatuto general en el que se concretara los derechos y deberes de los colegiados en relación con el ejercicio de la profesión, las normas básicas de organización de los colegios, el régimen jurídico de su actividad, el régimen económico y financiero (sobre todo a las cuotas), la relación entre colegios y administraciones públicas y los baremos de honorarios.
4.- CÁMARAS OFICIALES:
Pueden ser definidas como agrupaciones forzosas creadas por el Estado para la autogestión de intereses económicos generales y a la vez sectoriales de colectivos que realizan determinada actividad o son titulares de determinados bienes. Las más típicas son las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación. Su regulación se encuentra en una ley que es la 3/93 que les atribuye la representación de los intereses generales del comercio e industria y la navegación, el fomento de estos intereses y el carácter de órganos consultivos de las administraciones públicas en todo aquello que afecte a dichos intereses o a la vida económica del país.
El conjunto de funciones y fines que se les atribuyen a las cámaras las diferencia de los colegios profesionales y se prevén mecanismos que posibiliten la autofinanciación (recurso cameral permanente).
La ley de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación establece la adscripción obligatoria a las cámaras de todo empresario, sin que ello signifique limitación alguna a la libertad de asociación de los empresarios.
5.- CÁMARAS AGRARIAS:
Fueron creadas antes de la Constitución con la denominación de Hermandades de Labradores y Ganaderos y Cámaras Sindicales Agrarias. Tienen su propia normativa y la ley les prohíbe la representación, reivindicación y negociación de los intereses profesionales y socieconómicos de los agricultores y ganaderos que la ley considera exclusivas de las organizaciones profesionales libremente constituidas.
La ley sólo reconoce a las cámaras agrarias un carácter de órgano consultivo de las administraciones públicas y la capacidad para ejercer las funciones que puedan delegarles las administraciones públicas.
6.- COFRADÍAS DE PESCADORES:
Son entidades de gran tradición histórica que tienen un carácter de consulta y colaboración con las administraciones públicas, siendo su afiliación libre.
7.- FEDERACIONES DEPORTIVAS:
Se exigen como una fórmula de intervención de la administración pública en el deporte. Tienen un régimen jurídico similar al de los colegios profesionales (ley 10/90).
TEMA 9: LA ADMINISTRACIÓN CONSULTIVA
Los órganos administrativos, con competencias para resolver determinados asuntos, necesitan el apoyo de otros órganos para tomar sus decisiones. Estos órganos de apoyo pueden ser de dos tipos:
órganos de consulta tradicionales: normalmente, son órganos colegiados que se relacionan con la administración como algo externo y que se denominan consejos.
Órganos staff: que más que órganos consultivos, son órganos informales de asesoramiento directo, interno e inmediato.
2.- EL CONSEJO DE ESTADO:
La Constitución Española prevé, en el artículo 107, la creación de un órgano consultivo del gobierno de la nación que se llama Consejo de Estado.
La regulación del Consejo de Estado se hará por ley orgánica (3/80), que fue desarrollada por un reglamento orgánico que es un real decreto (1674/80).
El Consejo de Estado está integrado por:
Un presidente, nombrado por Consejo de Ministros entre los juristas con mayor prestigio.
Un secretario general, nombrado por Consejo de Ministros entre los letrados del propio consejo.
29 consejeros (8 permanentes, 11 ejecutivos y electivos (nombrados por el gobierno por cuatro años entre personas que han ocupado cargos relevantes en los poderes del Estado) y 10 consejeros natos (cuyo nombramiento depende del cargo que ocupe)).
Son consejeros natos el Presidente del Consejo General de la Abogacía, los Presidentes de las Reales Academias, el Fiscal General del Estado, el Presidente de la Comisión General de Codificación, el Directos del Centro de Estudios constitucionales y el Director General de lo Contencioso.
Sus competencias se distribuyen entre el pleno y la comisión permanente:
El Pleno: integrado por la totalidad de los miembros que forman el Consejo de Estado, y su función principal es la de dictamen. Elabora dictámenes sobre los proyectos de decreto legislativo, sobre algunos problemas de derecho internacional, sobre asuntos de Estado a los que el gobierno reconozca especial trascendencia o repercusión...
Comisión permanente: está formada por el presidente, el secretario y los consejeros permanentes. Sus funciones son más amplias que las del pleno, emitiendo informes.
Los informes pueden ser:
preceptivos: hay un precepto que obliga a emitir el informe, por lo que es necesario.
facultativos: pueden darse o no, no siendo, por tanto, obligatorios.
vinculantes: obliga y no tiene por qué ser necesario. Una vez emitido, obliga.
no vinculante: no obliga una vez emitido.
Entre las competencias de la comisión permanente podemos destacar que los informes van sobre el ejercicio de las potestades normativas, las relaciones con las Comunidades Autónomas, sobre las instituciones de garantía al administrado, sobre reclamaciones de responsabilidad civil, sobre interpretaciones y resoluciones de contratos y concesiones administrativas...
3.- CONSEJOS CONSULTIVOS DE LAS CC.AA.:
Algunas Comunidades Autónomas han creado también sus propios órganos consultivos con una estructura y competencia similar a la del Consejo de Estado.
En Andalucía, se ha creado el Consejo Consultivo de Andalucía por ley del Parlamento Andaluz 8/93. En esa ley se dice que el Consejo Consultivo de Andalucía es el máximo órgano de consulta del Consejo de Gobierno y administración andaluza.
Está integrado por el presidente, los consejeros electivos (entre 8 y 12), los consejeros natos (un total de 5) y el secretario general.
El Consejo Consultivo de Andalucía funciona en pleno y en comisión permanente.
Las administraciones públicas pueden encontrarse reguladas con carácter independiente. Así, el ordenamiento jurídico regula organizaciones especializadas con pretensiones de independencia política y jurídica. Éstas son las denominadas administraciones independientes, tales como el Banco de España, el Consejo de RTVE, la Agencia de Protección de Datos, el Consejo de Seguridad Nuclear, la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) o el Tribunal de Defensa de la Competencia.
Estas administraciones públicas son independientes, porque la independencia se plantea respecto del poder ejecutivo del gobierno, lo que se alcanza privándole o limitándole del poder de nombramiento o destitución de los directivos del ente en cuestión. No obstante, debe recordarse que el artículo 97 de la Constitución Española somete a la dirección del gobierno a toda la administración pública, por lo que, en último término, corresponde al gobierno la responsabilidad política sobre estos entes independientes, así como el nombramiento de su presidente.
La característica de independencia se manifiesta en que no están sometidas a la especial relación de dependencia y dirección que caracteriza a las administraciones institucionales (relación de instrumentalidad), ni se prevén tampoco técnicas de control de su actividad por otra administración, y sus actos son directamente recurribles ante los tribunales de lo contencioso administrativo.
En las administraciones independientes, más que una absoluta independencia del gobierno, se opera un reforzamiento de la autonomía de gestión para obtener un mejor servicio de los valores que la Constitución proclama.
Para garantizar esa independencia o autonomía de los entes independientes, estas administraciones se rigen por su legislación específica, a la vez que tienen atribuidas importantes competencias para el desarrollo de su misión y ordenación del sector en el que opera.
Sus competencias son, entre otras, las siguientes:
Potestad reglamentaria (esta es una de las más importantes).
Potestad de inspección.
Potestad de sanción.
2.- EL BANCO DE ESPAÑA:
Se rige por un estatuto aprobado por ley 13/94 de 1 de junio, que adapta a nuestro ordenamiento las previsiones del Tratado de la Unión Europea.
La ley configura al Banco de España como una entidad de derecho público, cuya misión se realizará con independencia con respecto al gobierno y a la AGE y, en particular, en la política monetaria y la emisión de billetes y monedas.
Los órganos rectores del Banco de España son, según la ley 13/94, los siguientes:
El Subgobernador.
El Gobernador es designado por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno, pero con carácter previo a su nombramiento, el Ministro de Economía y Hacienda debe comparecer en el Congreso de los Diputados para informar de las cualidades personales del candidato propuesto.
El gobierno de la nación designa al Subgobernador, a propuesta del Gobernador, y a los restantes miembros del Consejo del gobierno, a propuesta del Ministro de Economía, oído al Gobernador.
La autonomía orgánica o independencia consiste en la inamovilidad del Gobernador, Subgobernador y los 6 consejeros que integran el Consejo General del Banco de España durante un mandato de 6 años.
Además, esto significa que una vez nombrado por el gobierno, no pueden ser separados libremente por el mismo, salvo que sea destituido por las causas específicas previstas en la ley.
3.- COMISIÓN NACIONAL DEL MERCADO DE VALORES (CNMV):
Se creó por la ley 24/88 de 28 de julio, con un modelo organizativo similar al del Banco de España y con competencias sobre el mercado de valores.
4.- AGENCIA DE PROTECCIÓN DE DATOS:
Fue creada por la LORTAD (Ley Orgánica Reguladora del Tratamiento Automatizado de Datos de Carácter Personal) y ha sufrido importantes modificaciones a raíz del uso de técnicas informáticas y hay modificado tanto su regulación como el contenido, pero no su finalidad.
La finalidad que tiene es garantizar el derecho a la intimidad y al honor de las personas físicas y garantizar el pleno ejercicio de sus derechos.
5.- CONSEJO DE SEGURIDAD NUCLEAR:
Es otra administración independiente, cuya finalidad es la seguridad nuclear y la protección radiológica.
El nombramiento de los órganos rectores corresponde a las Cortes Generales.
6.- UNIVERSIDADES:
Son administraciones públicas con autonomía constitucionalmente reconocida. Se han encuadrado por la doctrina como administración independiente, aunque también se la ha calificado como administración institucional con un carácter sui generis.
Las universidades aparecen específicamente contempladas en el artículo 27.10 de la Constitución Española.
La Constitución Española establece el reconocimiento de la autonomía de las universidades y remite a una ley para que la desarrolle.
En cumplimiento de este mandato constitucional, se elaboró una ley que es la LORU (Ley Orgánica de Reforma Universitaria) 11/83.
La LORU establece que las universidades se deben regir por la LORU, por las normas que dicte el Estado y las Comunidades Autónomas sobre la materia y por sus propios estatutos (reglamentos). Al mismo tiempo, la LORU atribuye al gobierno de las universidades públicas a sus propios órganos, que tienen naturaleza electiva.
Las universidades tienen los siguientes órganos:
Todos ellos son elegidos por la comunidad universitaria, integrada por el profesorado, el alumnado y el personal de servicio (PAS).
Los miembros de los órganos colegiados, así como el rector, son cesados sin intervención alguna del gobierno. La única dependencia de las universidades públicas con respecto al gobierno es en relación a la aprobación de los estatutos.
La autonomía de las universidades ha llevado a la creación de una administración independiente para el ejercicio de las competencias de gobierno en materia de educación universitaria y para la necesaria coordinación entre todas las universidades públicas. Este organismo es el Consejo de Universidades, al que corresponden las funciones de ordenación, coordinación, planificación, propuesta y asesoramiento que le atribuye la LORU. Forma parte del Consejo de Universidades el Ministro de Educación, además de los responsables de la enseñanza universitaria de las Comunidades Autónomas, los rectores de las universidades públicas y 15 miembros nombrados entre personas de reconocido prestigio, elegidas en tercios por el gobierno, Congreso de los Diputados y Senado.
1.- LA ACCIÓN PÚBLICA EN EL ÁMBITO ECONÓMICO:
1.1.- LA CONSTITUCIÓN ECONÓMICA Y FINANCIERA DEL ESTADO ESPAÑOL:
Todo el mundo acepta sin ninguna objeción que la Constitución Española constituye la norma jurídica fundamental suprema, que atribuye, organiza y controla el poder político, es decir, la ordenación jurídica superior de toda comunidad política y de toda la sociedad, pero ¿contiene la Constitución, como norma fundamental, principios y normas que ordenen el mundo económico?, la realidad económica es, en esencia, un problema de poder.
La realidad económica tiene relación con la realidad política, de tal forma que todo sistema económico ha de estar basado en un conjunto de directrices y principios que sean unánimemente aceptados por los agentes económicos, lo contrario supondría un caos.
En nuestro ordenamiento jurídico existen previsiones institucionales relativas al desarrollo de los aspectos económicos que conforman lo que podríamos denominar la constitución económica. Según el profesor García Pelayo, se entiende por constitución económica “las normas básicas destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica, o dicho de otro modo, para el orden y el proceso económico”.
La existencia de esta constitución económica ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional en su doble dimensión: estática y dinámica, entre otras por la sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 1/82.
En cuanto a los elementos para entender la existencia de la Constitución económica, vamos a considerar los siguientes:
Estado social como fundamento de la constitución económica.
Declaraciones constitucionales de principios.
Principios rectores de la política económica e intervención pública.
Reconocimiento de los Derechos individuales de carácter económico.
Principio de orden económico y de unidad de mercado.
A) Estado social como fundamento de la constitución económica:
Todo el reconocimiento que se hace en la Constitución a los aspectos sociales se relacionan con una correspondiente repercusión económica. La configuración del estado del bienestar en los países europeos desde la 2ª Guerra Mundial, en cuanto sistema de máxima preocupación pública por el bienestar social, implica un reconocimiento político-social que supone la garantía de determinadas prestaciones a cargo de los poderes públicos para una satisfacción más completa de los deseos y aspiraciones ciudadanas.
El paso del estado democrático liberal al estado social y democrático pone, en primer plano de la preocupación constitucional, no tanto la previsión de un sistema democrático de representación de la voluntad política de los ciudadanos cuanto una vez asegurado y mantenido éste, sino la regulación de mecanismos que permitan articular la realidad socio-económica.
Todo ello, además, debe plantearse bajo el imperio de la ley, constitutivo del estado de derecho, fenómeno que ha de alentar en todas las concepciones sobre la posibilidad y sobre el contenido de un derecho público económico y, en general, de un derecho constitucional económico.
Junto a esta concepción de estado social, los preceptos que forman nuestra constitución económica pueden ser clasificados en tres grandes grupos:
Declaraciones constitucionales de principios en el ámbito económico.
Concreción de estos principios.
Reconocimiento de derechos individuales de contenido económico.
Declaración constitucional de principios: A lo largo del texto constitucional, se formula las intenciones que van a determinar, muy concretamente, las posibilidades de evolución y desarrollo del sistema económico, por cuanto estos principios se plasman en la imposición a los poderes públicos de determinadas actividades que deben realizar obligatoriamente y de ciertas limitaciones sustanciales en la realización de éstas.
En el preámbulo de la Constitución Española se señala que la nación española proclama su voluntad soberana de consolidar un estado de derecho que asegure el progreso y el imperio de la ley. Se trata de procurar que se asegure a todos una digna calidad de vida.
Además, en el Título Preliminar (artículo 1.2), se afirma que España se constituye en un estado social y democrático de derecho propugnando, como valores superiores al ordenamiento jurídico, la justicia e igualdad. Así, desde los principios que el estado sea un estado social implica que los poderes públicos deban orientar su actuación de cara a la consecución de unos objetivos sociales y que el estado, al intentar alcanzar estos objetivos, actúe conforme a los procedimientos previamente establecidos.
Los objetivos, anteriormente mencionados, vienen enmarcados, además, en el artículo 9.2 de la Constitución Española, cuando encomienda a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad e igualdad sean reales y efectivas, esto es, realizar las actividades necesarias positivamente dirigidas a la plena efectividad real de la libertad real y la igualdad, reconociendo, además, la existencia y necesaria protección de legítimos intereses, no sólo individuales, sino también colectivos. Así, la Constitución Española señala como objetivo que los poderes públicos deben eliminar los obstáculos para que la igualdad sea real y efectiva y se eliminen aquellos condicionantes que la dificulte.
B) Principios rectores de la política económica e instrumentos de intervención públicos:
La decisión de nuestro constituyente, definida genéricamente en los artículos citados, se va proyectando sucesivamente en multitud de mandatos, cada vez más concretos, que se hacen a los poderes públicos, de manera que nosotros encontraremos en la Constitución Española estos mandatos, tanto en el Capítulo III (Título I), como en el Capítulo VII.
Junto a éstos, están los del Capítulo VII (artículos 128 a 136), que se titulo Economía y Hacienda, y que establecen los fundamentos organizativos de los más importantes instrumentos que se ponen a disposición de los poderes públicos con referencia directa a lo económico. Así, el artículo 130 se refiere a que los poderes públicos atenderán a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, ganadería, pesca, artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles.
1.2.- LOS DERECHOS INDIVIDUALES ECONÓMICOS:
Nuestra Constitución reconoce un sistema de derechos individuales de carácter económico que pueden ser tomados en cuenta para describir el contenido de la constitución económica por tener contenido económico o estar en relación con las facultades económicas.
La característica general de todos ellos es que en ningún caso se trata de derechos incondicionales, sino que su ejercicio debe realizarse en determinadas condiciones y de acuerdo con los principios y procedimientos que establezcan las leyes.
Se pueden destacar los siguientes derechos.
Derecho a elegir libremente la residencia, circular por el territorio español y salir libremente de España (artículo 19 de la Constitución Española).
Derecho a la libre sindicación y a la huelga (artículo 28 de la Constitución Española).
Derecho a la propiedad privada y a la herencia (artículo 33 de la Constitución Española).
Derecho al trabajo, a la libre elección de profesión y a una remuneración suficiente (artículo 35 de la Constitución Española).
Derecho a la negociación colectiva (artículo 37 de la Constitución Española) entre los representantes de los trabajadores y empresarios, así como el derecho a adoptar medidas de conflicto colectivo.
Derecho a la libertad de empresa en el marco de una economía de mercado (artículo 38 de la Constitución Española). Este derecho tampoco es un derecho incondicionado por cuanto se establece la necesitad de que los poderes públicos garanticen y protejan el ejercicio de la libertad de empresa, junto con la defensa de la productividad y de acuerdo con las exigencias de la economía general y de la planificación económica.
1.3.- PRINCIPIO DE UNIDAD DEL ORDEN ECONÓMICO Y UNIDAD DE MERCADO:
Con independencia del problema que puede plantearse para la identificación de las materias con un contenido económico, lo cierto es que las Comunidades Autónomas ostentan una serie de competencias sobre materias de naturaleza eminentemente económica o de gran repercusión en la economía. Así, en la Constitución se señala que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en varias materias económicas. En desarrollo de esta previsión constitucional, los estatutos de autonomía asumieron, por cada Comunidad Autónoma, aquellas competencias que la Constitución Española les permitía. Ello no significa quiebra alguna del principio de unidad de orden económico, ya que nuestro sistema parte de un carácter unitario de la economía de mercado. Esto es así porque son los mismos principios económicos y los mismos derechos individuales económicos que los que se reconocen en todo el territorio nacional.
1.4.- CONCLUSIONES GENERALES:
En la Constitución Española se enmarca una constitución económica flexible, ya que no garantiza un determinado sistema económico ni lo sanciona, y permite el funcionamiento de todos los sistemas que se ajusten a los parámetros que define, excluyendo sólo los contradictorios con los mismos.
La neutralidad haría posible la compatibilidad entre un sistema colectivista de propiedad de los medios de producción y la planificación estatal con existencia de un mercado auténtico en el que jueguen libremente los mecanismos de la oferta y la demanda en un sistema centralizado de decisiones económicas, aunque dicha compatibilidad no se haya demostrado ni técnica ni prácticamente.
2.- LIBERTAD DE EMPRESA:
El derecho a la libertad de empresa aparece en el artículo 38 de la Constitución Española. En él se reconoce el derecho a la libertad de empresa dentro de unos límites y en un marco de economía de mercado. Se trata de garantizar la iniciativa privada, pero bajo el modelo económico constitucional de la igualdad de la iniciativa pública y privada. Desde un punto de vista positivo, es posible configurar la libertad de empresa en una doble vertiente:
Individual: significa que los particulares pueden oponer, frente al legislador, su derecho subjetivo a la libertad de empresa. La consideración del derecho de libertad de empresa significará, por tanto, que se gozará de protección ante los tribunales en los términos de la Constitución frente a las posibles intromisiones ilegítimas de los poderes públicos.
Institucional: se garantiza objetivamente la libertad empresarial como regla para el mantenimiento del sistema de economía social de mercado.
2.1.- EL CONTENIDO DE LA LIBERTAD DE EMPRESA:
Tiene un contenido esencial que es el de iniciar y sostener la libertad de la actividad empresarial. Según el Tribunal Constitucional, la libertad de empresa entraña, en el marco de una economía de mercado, el reconocimiento a los particulares de una libertad de decisión, no sólo para crear empresas y, por tanto, para actuar en el mercado, sino también para establecer los propios objetivos de la empresa y dirigir y planificar su actividad en atención a sus recursos y a las condiciones del propio mercado.
La libertad de empresa está constitucionalmente garantizada y, por tanto, es una garantía institucional.
La libertad de empresa supone la libertad de acceder al mercado, que implica que cualquier agente (público o privado) puede, en condiciones de igualdad, iniciar cualquier tipo de actividad económica legalmente permitida y, por otro lado, la consecuencia de la libertad de acceso es la existencia de la libre competencia, sin la cual quedaría vacío de contenido el derecho que examinamos. Es le propio derecho de libertad de empresa el que supone ordenar el mercado, a fin de garantizar la concurrencia.
Para la defensa de la competencia, se ha instaurado el Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC) que es un órgano administrativo que vela por el mantenimiento de la libre concurrencia de empresas en el mercado.
La libertad de ejercicio y permanencia en el mercado implica que el empresario (público o privado) tiene libertad para proceder a la organización interna y externa de su empresa, así como del modo de realización de su actividad económica, si bien respetando la ordenación jurídica existente.
La libertad de cesación o salida supone el derecho del empresario a dejar de desarrollar, en cualquier momento, la actividad empresarial que llevaba a cabo, es decir, no existe ningún deber que obligue al empresario a continuar individualmente realizando una actividad de carácter económico. El resultado de esta salida del mercado puede ser adoptar medidas de conflicto colectivo o lo que se denomina lock-out (cierre patronal).
4.- LA AGENCIA ESTATAL DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (AGEAT):
La Agencia Estatal de Administración Tributaria se creó en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1991.
Es un ente de derecho público creado por las administraciones públicas, integrado por ellas y adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda.
La agencia quedó constituida legalmente el 1 de enero de 1992, una vez efectuadas las correspondientes adaptaciones organizativas y presupuestarias.
En cuanto a sus funciones, se encarga de desarrollar las actuaciones administrativas necesarias para que el sistema tributario estatal se aplique con generalidad y eficacia a todos los contribuyentes mediante los procedimientos de gestión, inspección y recaudación, tanto formal como material, que minimicen los costes indirectos derivados de las exigencias formales necesarias para el cumplimiento de las obligaciones tributarias.
La AGEAT gestionará los tributos cedidos a las Comunidades Autónomas cuando dicha competencia se atribuya a la administración de Estado por las correspondientes leyes de cesión.
Orgánicamente, la AGEAT está integrada por los siguientes órganos rectores:
El Presidente que es el Secretario de Estado de Hacienda o la persona que al efecto designe el gobierno a propuesta del Ministro de Hacienda. Tiene rango de Secretario de Estado.
Director General que será nombrado por el gobierno a propuesta del presidente y del Ministro de Economía y que tiene rango de subsecretario.
5.- EL CONJUNTO DE ACTIVIDADES PÚBLICAS EN LA ECONOMÍA:
Las administraciones públicas despliegan su actividad en el marco de la Constitución y en el ejercicio de sus competencias. Así, es posible clasificar, genéricamente, todas las formas de intervención administrativa, siguiendo los siguientes criterios:
1º: La actividad de mantenimiento del orden público en todas sus manifestaciones, ejerciendo una actividad de policía, como por ejemplo la expropiación forzosa.
2º: Actividad de estímulo a los particulares, que se denomina actividad de fomento, por ejemplo cuando se incentiva una actuación que de otro modo no se llevaría a cabo.
3º: La actividad de garantía de prestaciones que se identifica con la idea de servicio público.
4º: La actividad de prestación material de servicios o bienes que se identifican con el concepto de empresa.
5.1.- LA ACTIVIDAD DE FOMENTO Y SU RÉGIMEN JURÍDICO:
Es la que más directamente supone intervención administrativa en la economía.
La actuación administrativa, por vía de fomento, podría encontrar cobertura en la declaración genérica del artículo 40 de la Constitución, que señala que los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa en el marco de una política de estabilidad económica.
Existen otras referencias constitucionales sobre la idea de fomento en los artículos 40.2, 43.3, 44.1, 46, 47.1, 48, 50, 51.2, 129.2, 148.1.
El Tribunal Constitucional ha introducido una concepto amplio de la acción de fomento, atendiendo sólo a la finalidad de estímulo que se persigue, sin excluir de su ámbito de aplicación otras técnicas propias de otras formas de intervención.
En cuanto a la intercambiabilidad de las técnicas de fomento, cada forma de actividad administrativa utiliza técnicas que le son propias, que de forma general se atribuyen a la correspondiente actividad. Las técnicas son instrumentos de intervención administrativa y, como tales, pueden ser y, de hecho, son utilizadas bajo formas diferentes de la actividad administrativa, lo cual recomienda desechar cualquier intento de acotar esa forma en función del contenido de la actividad.
Esto significa la posibilidad de utilizar diferentes técnicas de intervención en función de la actividad a desarrollar. Esta es una característica específica de las actividades de fomento.
Por otro lado, se puede definir la subvención pública como una técnica de fomento de contenido económico, en virtud de la cual la administración entrega a un particular una cantidad de dinero a fondo perdido. La subvención no engloba, pues, todas las técnicas de contenido económico, ya que se excluyen los de carácter negativo, tales como una exención o una bonificación.
Los tipos de subvenciones son:
Primas: es un estímulo económico, mediante el cual la administración se compromete a entregar una cantidad de dinero a un particular que realiza una determinada actividad. Esta medida se utiliza en el sector industrial.
Premios: tienen una estructura similar a las primas y se distinguen porque se otorgan discrecionalmente, es decir, la administración puede decidir a quién se otorga e, incluso, si deben o no ser otorgados, como por ejemplo los premios literarios.
Becas: bajo esta denominación se recogen las subvenciones destinadas a fomentar el estudio o la investigación.
Subsidios: bajo esta denominación se agrupan las ayudas económicas concedidas a la administración a una entidad financiera para que esta, a su vez, aplique su importe a la disminución de las cuotas de ejecución de un préstamo, que se conceda a un particular cuya actividad se pretende estimular.
Las normas sobre subvenciones están en la Ley General Presupuestario y en el RD 2225/93 de 17 de diciembre, por el que se aprueba el procedimiento para la concesión de subvenciones públicas.
Para que se pueda dar una subvención hace falta:
Una previsión normativa.
Una consigna presupuestaria, ya que toda actuación administrativa lleva aparejada la utilización de dinero público y debe contar con la previa consignación presupuestaria, de tal modo que los compromisos adquiridos sin esta consignación son nulos de pleno derecho.
Un interés público de la actividad fomentada.
6.- FONDOS ESTRUCTURALES EUROPEOS Y PROGRAMACIÓN SOCIOECONÓMICA:
Se denomina Derecho Comunitario de las Subvenciones.
La Comunidad Europea (UE) mantiene una posición contradictoria, porque, por un lado, declara incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecte a los intercambios comerciales entre estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones, mientras que por otro lado, establece la concesión de una serie de ayudas de carácter social, destinadas a favorecer el desarrollo económico de las regiones, así como a fomentar la realización de determinadas actividades.
El Tratado de la Unión Europea se refiere, en los artículos 93 y 94, al régimen de ayudas y a la compatibilidad o incompatibilidad de las ayudas con la legislación comunitaria.
El Tratado de la Unión Europea, en los artículos 93 y 94, impone a los Estados miembros la obligación de informar a la Comisión acerca de los regímenes de ayudas existentes o que pretendan crearse, atribuyendo facultades específicas, tanto a la Comisión como al Consejo para acordar la compatibilidad de estas ayudas con la legislación comunitaria. No obstante, lo más destacable de la política comunitaria sobre las subvenciones y ayudas no radica en el control o medidas de fomento, sino en el establecimiento de un sistema propio de ayudas que se estipulan a través de los fondos comunitarios creados a partir del Acta Única Europea, que serían los fondos estructurales, por un lado, y, por otro, del Tratado de Maastricht que serían los fondos de cohesión.
Entre los fondos estructurales podemos destacar, entre otros, los siguientes:
FEDER (Fondo Europeo de Desarrollo Regional): que tiene como objetivo reducir las diferencias entre las regiones de la Comunidad.
FSE (Fondo Social Europeo): se encarga de mejorar las posibilidades de empleo en la Unión Europea.
FEOGA (Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria): sección orientación, participa en la cofinanciación de los regímenes nacionales de ayuda a la agricultura y, por otro lado, en el desarrollo y diversificación de las zonas rurales de la Comunidad.
IFOP (Instrumento Financiero de Orientación a la Pesca): concede ayudas para la reestructuración del sector pesquero. En cuanto a la normativa, existen reglamentos comunitarios aprobados para cada uno de estos fondos e, inclusive, reglamentos de coordinación.
Por otro lado están los fondos de cohesión, que se crearon y regularon por reglamento comunitario en 1994. La finalidad de estos fondos es la de contribuir financieramente a la realización de proyectos en los sectores de medioambiente y de redes europeas (RTE). El fondo de cohesión establece ayudas de las que pueden ser beneficiarios aquellos estados miembros cuyo PNB sea inferior al 90% de la media comunitaria.
Hasta finales de 1999, sólo se beneficiaban países como Grecia, España, Irlanda y Portugal. Las ayudas del fondo de cohesión son especialmente cuantiosas y alcanzaban el 85% del gasto público o equivalente al coste de los proyectos en materia de medioambiente o de infraestructura del transporte.
La Comunidad Europea estableció una división para la aplicación de los fondos estructurales en función de una serie de objetivos:
Objetivo 1: que determina las regiones llamadas objetivo 1 para fomentar el desarrollo y el ajuste de las regiones menos favorecidas.
Objetivo 2: reconvertir las regiones o partes de regiones gravemente afectadas por el declive industrial.
Objetivo 3: combatir el paro de larga duración (12 meses), así como facilitar la inserción de las personas en el mercado labora.
Objetivo 4: facilitar la adaptación de los trabajadores a las mutaciones industriales y a la evolución de los sistemas de producción.
Objetivo 5 A: acelerar la adaptación de las estructuras agrarias en el marco de la PAC (Política Agraria Comunitaria), pero incluyendo la ayuda a la modernización y reestructuración de la pesca.
Objetivo 5 B: facilitar el desarrollo y el ajuste estructural de las zonas rurales.
EL TRIBUNAL DE CUENTAS Y LA INTERVENCIÓN DEL GASTO
1.- EL TRIBUNAL DE CUENTAS:
Se regula en el artículo 136 de la Constitución Española y tiene una norma propia que es la ley orgánica 2/82.
Su principal función es la fiscalizadora, que consiste en valorar el sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía.
El resultado de la fiscalización se expondrá por medio de informes, memorias, mociones o notas que se elevarán a las Cortes Generales y se publicarán en el BOE, o bien a las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, publicándose en los boletines autonómicos.
El Tribunal de Cuentas está formado por 12 consejeros y debe remitir a las Cortes Generales una memoria anual que comprenderá el análisis de la cuenta general del Estado y de las demás del sector público.
2.- LA INTERVENCIÓN GENERAL DEL ESTADO Y LA INTERVENCIÓN DELEGADA:
LA intervención general del Estado es un tipo de control preventivo e interno que actúa sobre el procedimiento de todo gasto público.
En la AGE, este tipo de control se ejerce por el Ministerio de Economía y Hacienda a través del IGAE (Intervención General de la Administración del Estado).
Órganos como el IGAE, con nombre y caracteres similares, se desarrollan en el ámbito de las administraciones autonómicas, locales e institucionales.
TEMA 13: SINDICATOS Y PATRONALES
Cuando nos encontramos ante sindicatos y patronales, no estamos ante una administración pública.
Los sindicatos se recogen en el artículo 7 de la Constitución Española.
La Constitución Española ampara su existencia, así como la denominada libertad sindical.
Los sindicatos y patronales contribuyen a la promoción de los intereses económicos y sociales que le son propios, así como su defensa.
Lo único que la Constitución exige es que su estructura interna y funcionamiento sean democráticos. También se prevé que se constituyan libremente, siempre y cuando se respete la Constitución Española en su conjunto y la ley.
En materia sindical, la Constitución Española garantiza, en el artículo 28, la libertad sindical y dice que todos tienen derecho a sindicarse libremente. En relación a esto, se garantiza, en el artículo 37, el derecho a la negociación colectiva entre los representantes de los trabajadores y empresarios, así como la fuerza vinculante de los convenios.
EL PODER JUDICIAL. POTESTAD SANCIONADORA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LAS ACTIVIDADES ADMINISTRATIVAS
En nuestra división de poderes, el poder judicial es aquel que, constitucionalmente, tiene encomendada la función de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.
Esta función la desempeñan los jueces y magistrados en los correspondientes órganos jurisdiccionales.
Nuestro sistema jurídico reconoce la existencia de dos grandes jurisdicciones: la constitucional y la ordinaria.
La jurisdicción constitucional la integra el Tribunal Constitucional (TC), cuyo fin es velar por el cumplimiento de la Constitución Española y, para ello, resuelve recursos de amparo, conflictos de competencia y cuestiones o recursos de inconstitucionalidad.
La jurisdicción ordinaria la integran el resto de órganos jurisdiccionales, ya sean juzgados (sólo hay un juez) o tribunales (varios jueces).
La administración pública está sometida al control del poder judicial (artículo 106 de la Constitución Española).
Los tribunales controlarán la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa desde la jurisdicción ordinaria, eso significa que existen juzgados y tribunales encargados de controlar a la administración. Esos juzgados y tribunales forman la jurisdicción contencioso-administrativa.
La jurisdicción contencioso-administrativa va a controlar tanto los actos administrativos como los reglamentos.
La normativa que regula esta jurisdicción es la ley 29/98 de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJC-A).
En el proceso contencioso-administrativo, tienen especial importancia las medidas cautelares que forman lo que se denomina justicia cautelar.
En todo proceso contencioso, se plantea un problema previo a resolver que es el de asegurar que la resolución judicial, que pone término al proceso, pueda ejecutarse, por lo que es lo mismo, evitar la inutilidad práctica de la sentencia.
Las medidas cautelares más importantes son:
La suspensión de la ejecución del acto administrativo que causa perjuicio.
Establecer fianzas o cauciones que garanticen dicha ejecución o remedien los daños y perjuicios que hayan podido ocasionarse por el hecho de tener que retrasar la ejecución a la finalización del proceso.
Las medidas cautelares están en vigor hasta la finalización del proceso, pudiendo ser modificadas o revocadas durante el mismo.
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