Source: https://data.riksdagen.se/dokument/GSB3103
Timestamp: 2019-10-16 05:31:59+00:00
Document Index: 15413427

Matched Legal Cases: ['§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 6', '§ 9', '§ 8', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 8', '§ 8', '§ 1', '§ 1', '§ 8', '§ 1', 'domstolen ', 'domstolen ']

Som experter att biträda utredningen förordnades från och med den 15 februari 2002 verksamhetschef Eva Björk, Synskadades Riksförbund; avdelningsdirektör Jan Breding, Arbetsmarknadsstyrelsen; lärare Caisa Ekstrand, Sveriges Pensionärsförbund; jurist Ellinor Englund, Socialstyrelsen, avdelningschef Susann Forsberg, Hjälpmedelsinstitutet; utredare Anna-Karin Gullberg, Socialstyrelsen; avdelningschef Per Gunvall, Specialpedagogiska institutet; ombudsman vid Riksförbundet för Trafik och Polioskadade (RTP), Pelle Kölhed, Handikappförbundens samarbetsorgan (HSO); utredare Margareta Liljeqvist, Landstingsförbundet; förbundssekreterare Per-Olov Nylander, Svenska Kommunförbundet; förbundsordförande vid Hörselskadades Riksförbund (HRF), Jan- Peter Strömgren, HSO; förbundssekreterare Ingrid Söderström, Svenska Kommunförbundet; sakkunnig Håkan Walander, PRO; utredare Stig Wintzer, Landstingsförbundet. Byrådirektör Christina Janzon från Riksförsäkringsverket förordnades från den 3 april 2002. Kanslichef vid Riksförbundet för Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna (FUB), Ann-Charlotte Carlberg, HSO, förordnades från den 1 februari 2003. Ellinor Englund ersattes från den 17 februari 2003 av utredare Ulla Clevnert, Socialstyrelsen. Christina Janzon entledigades den 6 januari 2003 och ersattes från den 21 februari 2003 av avdelningsdirektör Ylva
Utredningen, har antagit namnet LSS- och hjälpmedelsutredningen (S 2001:06). Utredningens betänkande Hjälpmedel (SOU 2004:83) överlämnades i augusti. Härmed överlämnas utredningens betänkande LSS Särskilt personligt stöd m.m. (SOU 2004:103)
/Greger Nyberg
Ann-Christine Johnsson
1 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd
och service till vissa funktionshindrade(Huvudförslag) ....... 43
2Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade
(Alternativförslag) ................................................................... 47
3 Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen
(1982:763) ................................................................................ 51
1.1Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa
funktionshindrade (LSS) ......................................................... 53
1.1.1 Lagen och dess målsättning.......................................... 53
1.1.2 Personkretsen ............................................................... 54
1.1.3 Behov och kvalitet ........................................................ 54
1.1.4 Insatserna ...................................................................... 55
1.1.5 Överklagande och sanktionsavgift .............................. 55
1.2 Uppdraget................................................................................. 56
1.2.1 Direktiven ..................................................................... 56
1.2.2 Rådgivning och annat personligt stöd......................... 56
1.2.3 Enskild verksamhet ...................................................... 57
1.2.4 Kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar för
bostad med särskild service .......................................... 57
1.3 Arbetets bedrivande ................................................................. 57
1.4 Betänkandets disposition......................................................... 60
2.1 Internationellt perspektiv ........................................................ 63
2.1.1 Mänskliga rättigheter (MR) ......................................... 63
2.1.2 Barnkonventionen......................................................... 64
2.1.3 FN:s standardregler ...................................................... 65
2.2 EG-rätten.................................................................................. 65
2.2.1 Arbetslivsdirektivet....................................................... 65
2.2.2 EU-stadgan.................................................................... 66
2.3 Den svenska handikappolitiken............................................... 66
2.3.1 Utvecklingen av handikappbegreppet.......................... 66
2.3.2 Principen om människors lika värde............................ 70
2.3.3 Normalisering, integrering, helhetssyn,
individualisering, integritet och
självbestämmanderätt.................................................... 71
2.3.4 Demokrati och brukarinflytande ................................. 73
2.3.5 Handikapperspektiv, tillgänglighet och
bemötande ..................................................................... 73
2.3.6 Nationella mål ............................................................... 75
2.3.7 Delaktighet i den politiska beslutsprocessen .............. 76
2.3.8 Tillgänglighet till offentliga lokaler och på
allmänna platser............................................................. 76
2.3.9 Diskrimineringslagstiftningen i Sverige ...................... 77
2.3.10 Regeringsformens målsättningsstadgande................... 78
2.4 Bedömning................................................................................ 78
3.1 Val av lagstiftningsteknik......................................................... 81
3.2 Ramlagstiftning eller mer detaljerad lagstiftning ................... 81
3.3 Speciallagstiftning och pluslag................................................. 83
SOU 2004:103 Innehåll
3.5Rättighetsbestämmelsen rådgivning och annat
personligt stöd.......................................................................... 85
4.1 Gränsdragningsproblem LSS HSL....................................... 88
4.5 Förändringar i tillämpningen av råd och stöd ........................ 97
4.5.1 Tillämpningen av råd och stöd åren 1994–1997.......... 99
4.5.2 Förändringar i tillämpningen av råd och stöd med
anledning av Regeringsrättens domar 1997............... 108
4.6 Tillämpning av råd och stöd idag .......................................... 115
4.6.1 Målsättning för råd och stöd...................................... 116
4.6.2 Organisering, styrning och ansvar............................. 119
4.6.3 Fördelning av det riktade statsbidraget..................... 123
4.6.4 Beslut om råd och stöd............................................... 125
4.6.5 Innehåll i råd och stöd – resurspersoner och
avgränsningar .............................................................. 128
4.6.6 Gränsdragningar – HSL och SoL. Sambandet
mellan råd och stöd och habilitering och
rehabilitering ............................................................... 133
4.6.7 Råd och stöd i förhållande till information,
uppsökande verksamhet, samordning och
individuell plan............................................................ 140
5 Beskrivningar av situationen för personer med
funktionshinder........................................................ 155
5.1Övergripande beskrivningar av stöd till personer med
funktionshinder...................................................................... 156
5.1.1 Från patient till medborgare – en nationell
handlingsplan för handikappolitiken. Regeringens
proposition 1999/2000:79........................................... 156
5.1.2 Lindqvist nia – nio vägar att utveckla
bemötandet av personer med funktionshinder
(SOU 1999:21)............................................................ 158
5.1.3 Socialstyrelsens beskrivningar i kartläggningar
och lägesrapporter....................................................... 158
5.1.4 Riksförsäkringsverkets studie om levnadsvillkor
för personer med funktionshinder............................. 163
5.1.5 Barnombudsmannens rapport 2002........................... 164
5.1.6 Handikappombudsmannens rapport 2003 ................ 165
5.1.7 Kommunernas ekonomiska läge, Svenska
Kommunförbundet, maj 2004 (ISBN 91–7289–
240–4) .......................................................................... 166
5.1.8 Om vardagsliv för familjer som har barn med
synskada. SRF Rapportserie 2004........................... 167
5.2 Brukarupplevelser av tillämpningen av råd och stöd............ 168
5.2.1 LaSSe Brukarstödcenter i Göteborg .......................... 169
5.2.2 Utvärdering av råd och stöd i Västerbotten 1996
– 1999........................................................................... 171
5.2.3 Styrd eller självbestämmande – brukarupplevelser
i Norrbotten och Västerbotten.................................. 172
5.2.4 Uppföljning av beslut om råd och stöd,
landstinget i Värmland................................................ 174
5.2.5 Råd och stöd på brukarnas villkor. HSO, Skåne,
2002.............................................................................. 175
5.2.6 Ett mänskligt möte – en laglig rättighet .................... 176
5.2.7 Utveckling av råd och stöd till personer med
psykiska funktionshinder i Örebro län...................... 177
5.2.8 Uppsökande verksamhet i Skåne, 2004 ..................... 179
5.3 Överväganden och bedömning.............................................. 180
6 Förslag till förtydligande av insatsen råd och stöd
enligt 9 § 1 LSS Särskilt personligt stöd ................. 183
6.1 Motiv för ett förtydligande av råd och stöd enligt LSS ....... 184
6.1.1 Ny benämning på insatsen – Särskilt personligt
stöd .............................................................................. 188
6.2Beskrivning av insatsen, 9 § 1 LSS – Särskilt personligt
stöd 188
6.2.1 Värdegrund.................................................................. 188
6.2.2 Syfte med insatsen särskilt personligt stöd............... 189
6.2.3 Samband med habiliterings- och
rehabiliteringsinsatser enligt HSL ............................. 191
6.2.4 Huvudmannaskap för särskilt personligt stöd.......... 196
6.2.5 Tillgänglighet och tillgång till insatsen särskilt
personligt stöd ............................................................ 196
6.2.6 Grundläggande värden i insatsen särskilt
personligt stöd ............................................................ 197
6.3 Innehåll i insatsen 9 § 1 LSS Särskilt personligt stöd ....... 201
6.3.1 Huvudförslag .............................................................. 202
6.3.2 Motiv för alternativförslag ......................................... 208
6.3.3 Alternativförslag ......................................................... 210
6.3.4 Riktad uppföljning för bedömning av effekterna
av alternativförslaget................................................... 213
6.4 Samordnarfunktion inom särskilt personligt stöd............... 215
6.5 Ekonomiska konsekvenser.................................................... 216
7.2 Kvalitetsbestämmelser inom verksamheter enligt LSS........ 226
7.3Forskning och utveckling (FoU) inom LSS och särskilt
personligt stöd........................................................................ 227
7.3.1 Socialstyrelsens lägesrapporter,
Handikappomsorg 2002 och 2003............................. 228
7.3.2 En forskningsstrategi för kommuner och
landsting ...................................................................... 229
7.5Finansiellt stöd till kunskapsutvecklingen inom
socialtjänsten .......................................................................... 232
7.6Intresseföreningen för FoU-enheter inom
välfärdsområdet ...................................................................... 233
7.7 Överväganden och bedömning.............................................. 234
7.8 Förslag..................................................................................... 236
7.9 Ekonomiska konsekvenser .................................................... 236
8.1 Inledning................................................................................. 238
8.2 Gällande bestämmelser .......................................................... 238
8.3 Praktisk tillämpning av individuell plan................................ 239
Socialstyrelsen ........................................................................ 239
Utredningens dialogkonferenser........................................... 240
Utredningens enkätundersökning......................................... 241
Synpunkter i övrigt ................................................................ 241
8.4 Överväganden och bedömning.............................................. 242
8.5 Förslag..................................................................................... 244
8.6 Ekonomiska konsekvenser .................................................... 244
9 Enskild verksamhet enligt LSS................................... 247
9.1 Bakgrund................................................................................. 247
9.2 Gällande bestämmelser .......................................................... 248
9.3 Entreprenadverksamhet ......................................................... 249
9.4 Jämförelse LSS – SoL ............................................................. 250
9.5 Kvalitetskrav ........................................................................... 251
9.6 Överväganden, bedömning och förslag ................................ 252
10 Kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar i bostad
med särskild service enligt LSS.................................. 255
10.1 Inledning................................................................................. 256
10.2 Gällande lagstiftning angående ansvaret för hälso- och
sjukvården............................................................................... 256
10.7 Ekonomiska konsekvenser.................................................... 262
11.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd
och service till vissa funktionshindrade................................ 263
11.1.1 Huvudförslag .............................................................. 263
11.1.2 Alternativförslag ......................................................... 265
11.2 Förslaget till lag om ändring av hälso- och
sjukvårdslagen (1982:763) ..................................................... 268
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2001:181 ....................................... 287
Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 2002:20 ............................................. 303
Bilaga 3 Tilläggsdirektiv 2003:111 ........................................... 307
Bilaga 4 Kommittédirektiv 2004:100 ....................................... 309
Bilaga 5 Lag om stöd och service till vissa
funktionshindrade ...................................................... 311
Bilaga 6 Sammansättning av LSS-gruppen .............................. 321
Bilaga 7 Referensgruppen för handikapp- och
pensionärsorganisationer............................................ 323
Bilaga 8 Ekonomiska konsekvenser av förtydligandet av
insatsen 9 § 1 LSS ........................................................ 325
Bilaga 9 Utredningens enkätundersökning 2003 .................... 333
Bilaga 10 Huvudmännens styrdokument .................................. 353
Bilaga 11 Utredningens regionala dialogkonferenser ............... 389
1967 års Lagen (1967:940) om omsorger om vissa psykiskt
omsorgslag utvecklingsstörda.
1985 års Lagen (1985:568) om särskilda omsorger om
omsorgslag psykiskt utvecklingsstörda
DAMP Dysfunktion ifråga om avledbarhet, motorikkontroll
och perception
FMLS Förbundet Funktionshindrade Med Läs- och
FUB Riksförbundet FUB för Utvecklingsstörda Barn,
RBU Riksförbundet för rörelsehindrade Barn och
Råd och stöd Rådgivning och annat personligt stöd enligt 9 § 1 LSS
•regleringen av insatsen rådgivning och annat personligt stöd (råd och stöd)
•tillämpningsområdet för 23 § LSS samt
•kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar för personer som bor i bostad med särskild service för barn och ungdomar, bostad med särskild service eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna
Regeringsrättens domar 1997 har fått tydligt genomslag i huvudmännens tillämpning och förändrat förutsättningarna för råd och stöd. Många åtgärder som tidigare bedömdes kunna ingå som komplement inom råd och stöd betraktas numera strikt som HSL- insatser och innehållet i råd och stöd begränsas därmed. Detta innebär att huvudmännen i större utsträckning ensidigt kan begränsa insatsens omfattning eller neka insatsen utan möjlighet till rättslig prövning för den enskilde.
Förtydligandet av insatsen innebär i huvudförslaget att det inom särskilt personligt stöd skall vara möjligt att komplettera – kvalitativt eller kvantitativt – med åtgärder som kan betraktas ingå i habilitering och rehabilitering om dessa behov inte tillgodoses på annat sätt. Detta gäller alla de fyra delar som normalt anses ingå i habilitering och rehabilitering medicinska, psykologiska, sociala och pedagogiska.
I 23 § LSS regleras bland annat tillståndsplikt för enskilt bedriven verksamhet. Enligt bestämmelsen får en enskild person inte utan länsstyrelsens tillstånd yrkesmässigt bedriva sådan verksamhet som regleras i 9 § 6 10 LSS. Hit hör bostad med särskild service. Bakgrunden till utredningens uppdrag angående förtydligande av tillämpningsområdet för 23 § LSS är att riksdagens ombudsmän (JO) har uppmärksammat regeringen på att det finns skilda uppfattningar i frågan om bestämmelsen om tillståndsplikt är tillämplig när en kommun överlåter driften av bostäder med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS till ett privaträttsligt objekt. Tillämpningen av 23 §, det vill säga om tillståndsprövning skall ske eller inte har i vart fall före sommaren 2001 varierat hos länsstyrelserna.
Utredningen föreslår således att kommunernas ansvar för hälso- och sjukvård enligt 18 § HSL även skall omfatta personer som beviljats insatsen bostad med särskild service enligt 9 § 8 eller 9 LSS. Kommunernas ansvar för dessa personer skall inte omfatta sådan hälso- och sjukvård som meddelas av läkare eller sådan vård som kräver sjukhusens medicinska eller tekniska resurser eller annan särskild kompetens. Med begreppet annan särskild kompetens åsyftas expertstöd som bland annat innefattar kunskap om omfattande och varaktiga funktionshinder. Denna kompetens återfinns vanligtvis i landstingens barn- och ungdomssamt vuxenhabiliteringsverksamhet.
•regulations relating to measures in the form of advice and other personal support (advice and support)
•the scope of Section 23 of LSS, and
•the responsibility of municipalities to provide health and medical care for persons living in housing providing special services for children and young people and in housing providing special services or other specially adapted housing for adults.
Advice and other personal support Special personal support
SOU 2004:103 Summary
According to the National Board of Health and Welfare, the Supreme Administrative Court’s decision has made it more difficult for individuals to receive advice and support than it was before this decision was announced. The report “Lindkvist’s ninth
– nine ways to improve the treatment of persons with functional impairments” (SOU 1999:21) states that the lack of clarity of the concept “advice and other personal support” has meant, among other things, that many people who have applied for these measures have been refused. It has also been difficult for
Section 23 of LSS regulates, inter alia, the issue of mandatory licences for activities conducted on a commercial basis. According to this provision, no private person may conduct on a commercial basis activities such as are envisaged in Section 9, subsections 6 10 of LSS. This includes housing providing special services. The background to the Inquiry’s assignment regarding a clarification of the scope of Section 23 of LSS is that the Parliamentary Ombudsmen have informed the Government that there are differences in opinion as to whether the provision on mandatory licences is applicable when a municipality transfers the management of housing providing special services for adults under Section 9, subsection 9 of LSS to a private legal subject. The application of Section 23, i.e., of whether or not licences are mandatory has, at any rate until the summer of 2001, varied between different county councils.
lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissafunktionshindrade (Huvudförslag)
dels att rubriken till lagen skall ha följande lydelse, dels att 9 och 10 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 10 a §, av följande lydelse.
Lag (1993:387) om stöd och service till vissa personer med funktionshinder.
Insatser enligt denna lag skall ges den enskilde endast om han begär det. Om den enskilde är under 15 år eller uppenbart saknar förmåga att på egen hand ta ställning i frågan kan vårdnadshavare, god man, förmyndare eller förvaltare begära insatserna för honom.
Insatser enligt denna lag skall ges den enskilde endast om han eller hon begär det. Om den enskilde är under 15 år eller uppenbart saknar förmåga att på egen hand ta ställning i frågan kan vårdnadshavare, god man, förmyndare eller förvaltare begära insatserna för honom eller henne.
Författningsförslag SOU 2004:103
Insatserna för särskilt stöd och särskild service är
1. rådgivning och annat per- 1. särskilt personligt stöd som
sonligt stöd som ställer krav på ställer krav på särskild kunskap
särskild kunskap om problem om problem och livsbetingelser
och livsbetingelser för männi- för personer med stora och var-
skor med stora och varaktiga aktiga funktionshinder. I insat-
funktionshinder. sen ingår sådan habilitering och
rehabilitering som inte tillgodoses
genom insatser enligt hälso- och
sjukvårdslagen (1982:763).
2. biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstimmar enligt lagen (1993:389) om assistans-
Med personlig assistans enligt Med personlig assistans enligt
9 § 2 avses personligt utformat 9 § 2 avses personligt utformat
stöd som ges av ett begränsat stöd som ges av ett begränsat
antal personer åt den som på antal personer åt den som på
grund av stora och varaktiga grund av stora och varaktiga
funktionshinder behöver hjälp funktionshinder behöver hjälp
med sin personliga hygien, mål- med sin personliga hygien, mål-
tider, att klä av och på sig, att tider, att klä av och på sig, att
kommunicera med andra eller kommunicera med andra eller
annan hjälp som förutsätter annan hjälp som förutsätter
ingående kunskaper om den ingående kunskaper om per-
funktionshindrade (grundläggan- sonen med funktionshinder
de behov). (grundläggande behov).
1.till någon som han eller hon lever i hushållsgemenskap med,
2.till en personlig assistent för arbete som utförts på arbetstid som överstiger den tid som anges i 2 4 §§ lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete.
SOU 2004:103 Författningsförslag
I samband med att insats I samband med att insats
enligt denna lag beviljas kan den enligt denna lag beviljas skall
enskilde begära att en individuell den enskilde erbjudas att en
plan med beslutade och plane- individuell plan med beslutade
rade insatser upprättas i samråd och planerade insatser upprättas
med honom. I planen skall även i samråd med honom eller
redovisas åtgärder som vidtas av henne. I planen skall även redo-
andra än kommunen eller visas åtgärder som vidtas av
landstinget. Planen skall fort- andra än kommunen eller
löpande och minst en gång om landstinget. Planen skall fort-
året omprövas. löpande och minst en gång om
Landstinget och kommunen året följas upp, utvärderas och
skall underrätta varandra om omprövas.
upprättade planer. Om den enskilde lämnar
samtycke, skall landstinget och
kommunen underrätta varandra
om innehållet i upprättade pla-
I samband med att insats enligt
9 § 1 beviljas skall den enskilde
erbjudas stöd i form av en namn-
given samordnare.
Kommunen får besluta om Kommunen får besluta om åter
åter betalning av ekonomiskt betalning av ekonomiskt stöd
stöd som kommunen beviljat som kommunen beviljat enligt
enligt 9 § första stycket 2, om 9 § första stycket 2, om den som
den som erhållit stödet eller erhållit stödet eller hans eller
hans ställföreträdare genom att hennes ställföreträdare genom
lämna oriktiga uppgifter eller på att lämna oriktiga uppgifter eller
annat sätt har förorsakat att det på annat sätt har förorsakat att
ekonomiska stödet har lämnats det ekonomiska stödet har läm-
felaktigt eller med ett för högt nats felaktigt eller med ett för
belopp. Detsamma gäller om det högt belopp. Detsamma gäller
ekonomiska stödet annars har om det ekonomiska stödet
lämnats felaktigt eller med ett annars har lämnats felaktigt eller
för högt belopp och den som erhållit stödet eller hans ställföreträdare skäligen borde ha insett detta.
med ett för högt belopp och den som erhållit stödet eller hans eller hennes ställföreträdare skäligen borde ha insett detta.
16 § En kommuns ansvar enligt denna lag gäller gentemot dem
som är bosatta i kommunen.
Om en person som anges i 1 § Om en person som anges i 1 §
tänker bosätta sig i en kommun, tänker bosätta sig i en kommun,
skall kommunen på ansökan skall kommunen på ansökan
meddela förhandsbesked om meddela förhandsbesked om
rätten till insatser från kommu- rätten till insatser från kommu-
nen enligt 9 §. Vid prövningen nen enligt 9 §. Vid prövningen
av en ansökan om förhands- av en ansökan om förhands-
besked skall bestämmelserna i besked skall bestämmelserna i
denna lag gälla. Kommunen denna lag gälla. Kommunen
skall utan dröjsmål planera och skall utan dröjsmål planera och
förbereda insatser som för- förbereda insatser som för-
handsbeskedet ger den enskilde handsbeskedet ger den enskilde
rätt till om han bosätter sig i rätt till om han eller hon bo-
kommunen. Förhandsbeskedet sätter sig i kommunen. För-
gäller under sex månader räknat handsbeskedet gäller under sex
från den dag då insatserna blir månader räknat från den dag då
tillgängliga för den enskilde. insatserna blir tillgängliga för
lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (Alternativförslag)
särskild kunskap om problem om problem och livs betingelser
funktionshinder. sen ingår sådan psykologisk,
social och pedagogisk habilitering
och rehabilitering som inte tillgo-
doses genom insatser enligt hälso-
och sjukvårdslagen (1982:763).
2. biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstimmar enligt lagen (1993:389) om assistansersättning,
ingående kunskaper om den ingående kunskaper om personen
funktionshindrade (grundlägg- med funktionshinder (grund-
ande behov). läggande behov).
2.till en personlig assistent för arbete som utförts på arbetstid som överstiger den tid som anges i 2-4 §§ lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete.
enskilde begära att en indivi- den enskilde erbjudas att en
duell plan med beslutade och individuell plan med beslutade
planerade insatser upprättas i och planerade insatser upprättas
samråd med honom. I planen i samråd med honom eller
skall även redovisas åtgärder henne. I planen skall även redo-
som vidtas av andra än kommu- visas åtgärder som vidtas av
nen eller landstinget. Planen andra än kommunen eller
skall fort löpande och minst en landstinget. Planen skall fort-
gång om året omprövas. löpande och minst en gång om
upprättade planer. Om den enskilde lämnar sam-
tycke, skall landstinget och
Kommunen får besluta om Kommunen får besluta om
åter betalning av ekonomiskt åter betalning av ekonomiskt
stöd som kommunen beviljat stöd som kommunen beviljat
enligt 9 § första stycket 2, om enligt 9 § första stycket 2, om
den som erhållit stödet eller den som erhållit stödet eller
hans ställföreträdare genom att hans eller hennes ställföreträdare
lämna oriktiga uppgifter eller på genom att lämna oriktiga upp-
annat sätt har förorsakat att det gifter eller på annat sätt har för-
ekonomiska stödet har lämnats orsakat att det ekonomiska stö-
felaktigt eller med ett för högt det har lämnats felaktigt eller
belopp. Detsamma gäller om det med ett för högt belopp. Det-
ekonomiska stödet annars har samma gäller om det ekono-
lämnats felaktigt eller med ett miska stödet annars har lämnats
för högt belopp och den som felaktigt eller med ett för högt
erhållit stödet eller hans ställ- belopp och den som erhållit
företrädare skäligen borde ha stödet eller hans eller hennes
insett detta. ställföreträdare skäligen borde
ha insett detta.
rätt till om han bosätter sig i rätt till om han eller hon bosät-
kommunen. Förhandsbeskedet ter sig i kommunen. Förhands-
gäller under sex månader räknat beskedet gäller under sex måna-
från den dag då insatserna blir der räknat från den dag då insat-
tillgängliga för den enskilde. serna blir tillgängliga för den
Varje kommun skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som bor i en sådan boendeform eller bostad som avses i 5 kap. 5 § andra stycket eller 5 kap. 7 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453) eller som efter beslut av kommunen bor i sådan särskild boendeform som avses i 7 kap. 1 § första stycket 2 samma lag. Varje kommun skall även i samband med dagverksamhet, som omfattas av 3 kap. 6 § socialtjänst erbjuda en god hälso- och sjukvård
lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)
Härigenom föreskrivs att 18 § fråga om hälso- och sjukvårdslagen skall ha följande lydelse
Varje kommun skall erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som bor i en sådan boendeform eller bostad som avses i 5 kap. 5 § andra stycket eller 5 kap. 7 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453) eller som efter beslut av kommunen bor i sådan särskild boendeform som avses i 7 kap. 1 § första stycket 2 samma lag. Detsamma gäller i fråga om dem som bor i bostad med särskild service enligt 9 § 8 eller lagen eller 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa personer med funktionshinder. Varje kommun skall även i samband med dagverksamhet, som omfattas av 3 kap. 6 § socialtjänstlagen, erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som vistas där.
Landstinget får till en kommun inom landstinget överlåta skyldigheten att erbjuda sådan vård, som sägs i andra stycket, om landstinget och kommunen kommer överens om det samt regeringen medger det. Överenskommelsen får avse även ansvar för förbrukningsartiklar som avses i 3 c §.
Kommunens ansvar enligt Kommunens ansvar enligt första och tredje styckena och första och tredje styckena och kommunens befogenhet enligt kommunens befogenhet enligt
andra stycket omfattar inte andra stycket omfattar inte
sådan hälso- och sjukvård som sådan hälso- och sjukvård som
meddelas av läkare. meddelas av läkare. Beträffande
de som bor i bostad med särskild
service enligt 9 § 8 eller 9 lagen
till vissa personer med funktions-
hinder omfattar kommunens
ansvar enligt första stycket inte
heller sådan vård som kräver
sjukhusens medicinska och tekniska resurser eller annan särskild kompetens.
En kommun får sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som kommunen ansvarar för enligt denna lag. En uppgift som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ.
Regeringen beslöt vid sitt sammanträde den 18 oktober 2001 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera vissa frågor på hjälpmedelsområdet och lämna förslag till åtgärder. Den särskilde utredaren skulle också förtydliga vissa insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Beträffande hjälpmedelsområdet överlämnades den 16 augusti 2004 betänkandet Hjälpmedel (SOU 2004:83) till statsrådet Berit Andnor. Förevarande betänkande behandlar återstående frågor, det vill säga förtydliganden av lagstiftningen rörande stöd och service till vissa funktionshindrade.
1.1Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)
1.1.1Lagen och dess målsättning
För att ge ett sammanhang åt den fortsatta framställningen följer här en översikt av LSS.
LSS trädde i kraft den 1 januari 1994 och har således tillämpats under en 10-års period. Verksamheten enligt LSS skall enligt 5 § främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för dem som är berättigade till insatser enligt lagen. Målet skall vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. I 6 § sägs bland annat att verksamheten skall vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Den enskilde skall i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över de insatser som ges. Dessa allmänna målformuleringar påverkar tillämpningen av hela lagen och har alltså även relevans för de förtydliganden som utredningsuppdraget avser.
Lagen återfinns i sin helhet som bilaga 5.
Inledning SOU 2004:103
1.1.2Personkretsen
De som kan bli föremål för insatser enligt LSS är personer som har svåra funktionshinder. Berättigade till insatser är enligt definitionen i 1 § personer
Personer med funktionshinder hänförliga till någon eller några av punkterna brukar sägas tillhöra personkretsen.
Det totala antalet personer som hade insatser enligt LSS år 2003 uppskattas av Socialstyrelsen till mellan 53 000 och 55 000 personer. Detta motsvarar 0,6 procent av landets befolkning. Den 1 november 2003 hade 11 700 personer beviljats insatsen råd och stöd enligt 9 § 1 LSS.
1.1.3Behov och kvalitet
Rätten till insatser enligt LSS förutsätter förutom personkretstillhörighet att behov av insatsen föreligger. Enligt 7 § krävs att den enskilde behöver insatsen i sin livsföring och att behovet inte tillgodoses på annat sätt.
I 7 § andra stycket anges som en kvalitetsnivå att den enskilde genom insatserna skall tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vidare vara varaktiga och samordnade. Med varaktiga avses att den enskilde måste kunna lita på att de ges så länge behov föreligger. Kontinuiteten skall garanteras. Med samordnade avses att insatserna inte skall ses isolerade från varandra. Vidare skall insatserna enligt lagtexten anpassas till mottagarens individuella behov. De skall utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv.
SOU 2004:103 Inledning
1.1.4Insatserna
Insatserna enligt LSS återfinns i följande 10 punkter i 9 § LSS:
1.rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionshinder,
2.biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstimmar enligt lagen (1993:389) om assistansersättning,
Alla som tillhör lagens personkrets är enligt 7 § tillförsäkrade de insatser de har behov av enligt 9 § 1 9. De som ingår i första och andra personkretsen har även rätt till daglig verksamhet enligt punkt 10 om behov föreligger.
Om den enskilde begär det skall en individuell plan upprättas i samband med att en insats beviljas. Detta skall ske på sätt som framgår av 10 och 14 §§.
Beträffande insatserna enligt punkterna 6 10 finns särskilda bestämmelser om tillstånd för enskild verksamhet i 23 §.
1.1.5Överklagande och sanktionsavgift
LSS är en rättighetslagstiftning. Detta innebär bland annat att möjlighet finns att överklaga beslut fattade med stöd av lagen. Detta regleras i 27 §.
För att garantera att den enskilde får del av de insatser vederbörande är berättigad till har på senare tid införts bestämmelser om
sanktionsavgift vid domstolstrots. Bestämmelserna återfinns i 28 a d §§ och är tillämpliga när en kommun eller ett landsting underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande.
1.2Uppdraget
1.2.1Direktiven
Den särskilde utredarens uppdrag avser enligt direktiven (Dir. 2001:81) följande förtydliganden av LSS
•regleringen av insatsen rådgivning och annat personligt stöd (råd och stöd),
•tillämpningsområdet för 23 § LSS, samt
•kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar för personer som bor i bostad med särskild service för barn och ungdomar, bostad med särskild service eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna.
Direktiven i dess helhet återges som bilaga 1 4.
1.2.2Rådgivning och annat personligt stöd
De tolkningssvårigheter som finns i fråga om rådgivning och annat personligt stöd beror på att gränsdragningen mellan denna insats enligt LSS och sådana vård- och behandlingsinsatser, bland annat i form av habilitering och rehabilitering, som omfattas av hälso- och sjukvårdslagen (HSL), är oklar. LSS föregicks av lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda med flera (omsorgslagen). Regeringsrätten klargjorde vid tillämpningen av omsorgslagen (RÅ 1989. ref. 79) att lagen kunde vara ett komplement till HSL när det gällde habiliteringsåtgärder, till exempel i form av behandling av logoped, om behovet faktiskt inte tillgodosågs på annat sätt. Sedan LSS trätt i kraft fann Regeringsrätten emellertid (RÅ 1997 Ref. 49) att habiliteringsåtgärder inte ryms i begreppet rådgivning och annat personligt stöd, utan att sådana åtgärder skall vidtas inom ramen för HSL. Sistnämnda avgörande har enligt Socialstyrelsen försvårat för den enskilde att få insatsen rådgivning och annat personligt stöd beviljad enligt LSS, jämfört
med vad som gällde innan. Utredningsuppdraget innefattar ett förtydligande av såväl syftet med som förutsättningarna för att få insatsen rådgivning och annat personligt stöd. Förtydligandet bör också gälla på vilket sätt insatsen kan vara ett komplement till åtgärder som ges enligt annan lagstiftning.
1.2.3Enskild verksamhet
Den särskilde utredaren skall vidare ta ställning till tillämpningsområdet för 23 § LSS. I bestämmelsen regleras bland annat tillståndsplikt för enskilt bedriven verksamhet. Det har funnits skilda uppfattningar om tillståndsplikt krävs när en kommun står för bostäder med särskild service för vuxna och eventuella gemensamma lokaler, men överlåter driften i övrigt till ett privaträttsligt subjekt.
1.2.4Kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar för bostad med särskild service
Slutligen omfattar uppdraget ett klargörande av kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar för boende i bostäder med särskild service enligt LSS. Kommunerna skall enligt 18 § HSL erbjuda hälso- och sjukvård till dem som bor i sådan boendeform eller bostad som avses i 5 kap. 5 § andra stycket eller 5 kap. 7 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453), SoL, eller som efter beslut av kommunen bor i sådan särskild boendeform som avses i 7 kap. 1 § första stycket 2 samma lag. Bostad med särskild service beviljad med stöd av LSS omnämns inte i lagtexten. Av förarbetena till 9 § LSS framgår dock att det varit lagstiftarens avsikt att samma förhållanden skall gälla för bostad med särskild service enligt 9 § 8 och 9 LSS som för boende enligt SoL (prop. 1992/93:159, s. 182). Socialstyrelsen har i en skrivelse till regeringen framhållit behovet av ett klargörande, varför lagstiftningen bör ses över i detta avseende.
1.3Arbetets bedrivande
Av de utredningsdirektiv som berör LSS har den mest omfattande arbetsinsatsen gällt förtydligandet av insatsen 9 § 1 LSS – rådgivning och annat personligt stöd. Målet har varit att skapa en bild av
bakgrunden till lagstiftningen, avväga intentionerna i lagen och få en uppfattning om hur insatsen används i praktisk verksamhet. Utredningen har därför bland annat genomfört ett antal dialogkonferenser och en enkätundersökning till huvudmännen. Dessutom har utredningen tagit del av ett flertal styrdokument från huvudmännen. Erfarenheterna från dessa beskrivningar av den praktiska tillämpningen av insatsen råd och stöd presenteras utförligt i bilagor.
Webb plats
Utredningen har haft en webbplats där utredningens arbete fortlöpande har presenterats.
Omfattningen av utredningens arbete och uppdelningen i två direktivområde ledde till att den ursprungliga expertgruppen delades i två grupper. En grupp koncentrerade sitt arbete till hjälpmedelsfrågor. En LSS-grupp har huvudsakligen arbetat med de tre LSS-direktiven. Gruppens sammansättning framgår av bilaga 6. LSS-gruppen har sammanträtt vid ett trettiotal tillfällen. Några av gruppens möten har haft karaktären av hearingar med externa medverkande.
Idédiskussion/hearing
Vid två tillfällen har expertgruppen haft diskussioner och kunskapsutbyte med externa medverkande. Vid det första tillfället medverkade chefer och handläggare från landsting i mellersta Sverige. Vid ett senare tillfälle i mars 2003 hölls ett idéseminarium med externa experter från myndigheter, forskare och verksamhetsföreträdare.
För att underlätta en dialog med brukarna bildades en referensgrupp med representanter för handikapp- och pensionärsorganisa-
tionerna. Referensgruppen har varit gemensam för de båda direktivområdena och dess sammansättning framgår av bilaga 7. Gruppen har träffats två till fyra gånger per år sedan våren 2002.
Utredningen har arrangerat fyra regionala dialogkonferenser kring direktivet att förtydliga insatsen råd och stöd. Detta har varit en viktig del i arbetet för att få en uppfattning om hur insatsen används i praktisk verksamhet samt hur handläggare och brukare upplever insatsen idag.
Konferenserna i Lund, Stockholm, Göteborg och Sundsvall samlade drygt 250 deltagare. De flesta deltagarna var personal som representerade olika ansvarsnivåer i de verksamheter inom landsting och kommuner som arbetar med insatsen. Drygt 15 % av deltagarna var brukare eller representanter för brukarorganisationer. Åtta olika frågeställningar behandlades och totalt fick utredningen in mer än 400 skriftliga redovisningar från de 34 arbetsgrupperna.
Utredningen har medverkat i en rad olika konferenser och möten. Det har i stor utsträckning gällt träffar med verksamhetsföreträdare på olika nivåer, men även brukarföreträdare. Möten har också skett med bland annat Barnombudsmannen och Handikappombudsmannen. Utredningen har vid några tillfällen haft besök från brukargrupper och handläggare samt själv besökt några verksamhetsgrupper och intresseorganisationer.
Samråd har skett med utredningar som arbetat med frågeställningar inom näraliggande områden t.ex. Läromedelsutredningen (SOU 2003:15) och i slutfasen av utredningstiden också med Äldrevårdsutredningen (SOU 2003:04).
I början av år 2003 genomförde utredningen en enkätundersökning angående insatsen råd och stöd. Enkäten riktades till de 21 landsting och 14 kommuner som har ansvar för insatsen. Totalt 27 frågeställningar har speglat huvudmännens syn på insatsen: Omfattning och innehåll, styrning och organisering, utförarmodeller, eventuella avgränsningsproblem och hur statsbidraget till råd och stöd används.
Från enkäten har utredningen också fått en del statistiskt underlag. I övrigt har utredningen analyserat den statistik som Socialstyrelsen presenterat i form av Statistik Socialtjänst 2004:2.
Sammanställning av styrdokument, regelverk, arbetsprocesser och rapporter
Utredningen har tagit del av ett flertal styrdokument från landsting. Huvudmännens dokument har analyserats för att ge en uppfattning om på vilket sätt lagens intentioner skall omsättas i praktisk verksamhet.
Utöver dessa dokument har utredningen tagit del av en rad olika rapporter både från verksamhetsföreträdare och externa utredare. I några av rapporterna görs beskrivningar av hur brukarna upplever stödet via insatsen råd och stöd.
Detta betänkande som belyser utredningens tre LSS-direktiv inleds med en beskrivning av utgångspunkterna för utredningens arbete och ställningstagande. I kapitel två görs en genomgång av olika handikappolitiska ställningstaganden och i kapitel fem lämnas en rad exempel på beskrivningar av situationen för personer med funktionshinder i dagens samhälle.
Kapitel tre belyser olika lagstiftningsmetoder.
Den centrala frågeställningen om förtydligande av insatsen råd och stöd enligt 9 § LSS har getts stort utrymme i betänkandet. Kapitel fyra beskriver tillämpningen av råd och stöd ur ett historiskt perspektiv och med särskilt fokus på de förändringar som skett efter Regeringsrättens domar 1997. I kapitel sex beskrivs motiven för ett förtydligande, syftet med insatsen och det centrala
sambandet mellan råd och stöd och habiliterings- och rehabiliteringsinsatser enligt HSL. I detta kapitel lämnas också förslag till förtydligande av insatsen – särskilt personligt stöd.
I kapitel sju beskrivs möjligheter till kvalitativ utveckling av särskilt personligt stöd. Kapitel åtta beskriver de samband som finns mellan insatsen råd och stöd och individuell plan enligt 10 § LSS.
I de två följande kapitlena beskrivs utredningens arbete med de två övriga LSS-direktiven. Kapitel nio tar upp frågan om förtydligande inom tillämpningsområdet för 23 § LSS och i kapitel tio belyses frågan angående kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar i särskilda boendeformer enligt LSS. Därefter följer författningskommentarer.
Samtliga kapitel, undantaget kapitel 1, 3 och 11, inleds med kortfattad bedömning och i förekommande fall även förslag.
I bilagor presenteras en del av det omfattande utredningsmaterial som framkommit genom utredningens enkätundersökning till huvudmännen och vid utredningens fyra regionala dialogkonferenser angående råd och stöd.
2Handikappolitiska utgångspunkter
Enligt min bedömning råder det idag stor enighet om värdegrunden för handikappolitiken. Trots detta finns det många tecken som pekar på att personer med funktionshinder inte har likvärdiga levnadsförhållanden jämfört med personer utan funktionshinder, bland annat finns det problem avseende bemötande, tillgänglighet och välfärd. Detta får enligt min mening inte tolkas som att denna gemensamma värdegrund saknar betydelse. Tvärtom bör den användas för att ytterligare förbättra förhållanden för personer med funktionshinder och att vidareutveckla arbetet med att genomföra den nationella handlingsplanen för handikappolitiken – att förskjuta fokus från ord till handling.
Utredningen skall förtydliga vissa frågor avseende LSS. En orsak till de oklarheter som uppstått kring tillämpningen kan vara att de allmänna uttalande som utgör värdegrund för LSS inte präglar den praktiska tillämpningen av lagen. Värdegrund och verklighet bör överensstämma annars finns det enligt min mening en risk att respekten för lagstiftningen minskar.
2.1Internationellt perspektiv
2.1.1Mänskliga rättigheter (MR)
De senaste två decennierna och då främst under 1990-talet har handikappolitiken internationellt allt mer tagit sin utgångspunkt i mänskliga rättigheter och rätten till medborgarskap. Handikappolitiken har förskjutits från ett individinriktat medicinskt och socialt synsätt mot ett medborgar- och demokratiperspektiv. Till stöd för denna utveckling ligger bland annat
Handikappolitiska utgångspunkter SOU 2004:103
Förenta Nationernas (FN) allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 som säger att alla har rätt till liv, frihet och personlig säkerhet, att erkännas som person i lagens mening och att ta del av sitt lands styrelse. Alla har också rätt till arbete, undervisning, kulturliv, att bilda familj med mera
Varken artikel 26 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, artikel 2 (2) i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter eller artikel 14 i Europakonventionen anger uttryckligen funktionshinder bland de angivna diskrimineringsgrunderna. Grunderna i respektive artikel är emellertid inte uttömmande och därför kan även andra grunder för diskriminering omfattas av artiklarnas tillämpning.
FN:s generalförsamling beslöt i december 2001 att pröva frågan om en särskild konvention om funktionshindrades åtnjutande av mänskiga rättigheter. För detta tillsattes en särskild ad hoc kommitté. Efter två möten i kommittén beslutade generalförsamlingen i december 2003 att kommittén ska ta fram en sådan konvention. Detta arbete har nu påbörjats och under 2004 har ad hoc kommittén haft två möten där ett utkast till konventionstext har behandlats. Det är idag svårt att säga när en slutlig text kan föreligga. Handikapporganisationerna kan också söka ackreditering och delta i ad hoc kommittén.
2.1.2Barnkonventionen
Det enda internationellt juridiskt bindande instrument som uttryckligen nämner funktionshinder som diskrimineringsgrund är artikel 2 i FN:s konvention om barnets rättigheter. Barnkonventionen antogs av generalförsamlingen 1989 och trädde i kraft påföljande år. I och med tillkomsten av barnkonventionen har, förutom barn i allmänhet, barn med funktionshinder getts tydliga egna rättigheter. Alla rättigheter i konventionen gäller således lika även för barn med funktionshinder. Staterna har en skyldighet att se till att även barn med funktionshinder kommer i åtnjutande av de rättigheter som omfattas av konventionen. Därutöver finns en särskild artikel som riktar sig till barn med funktionshinder, där de alldeles särskilda behov som dessa barn kan ha lyfts fram.
SOU 2004:103 Handikappolitiska utgångspunkter
2.1.3FN:s standardregler
FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med funktionshinder delaktighet och jämlikhet antogs av FN:s generalförsamling år 1993. De är 22 till antalet och uttrycker tydliga principiella ståndpunkter när det gäller rättigheter, möjligheter och ansvar på olika samhällsområden. De ger också konkreta förslag till hur ett land kan undanröja hinder för funktionshindrade personer och skapa ett tillgängligt samhälle. Tanken är att länderna på olika sätt skall ta ansvar för att reglerna tillämpas och arbeta för principerna för full delaktighet och jämlikhet. Standardreglerna är inte juridiskt bindande, men förpliktar regeringarna att leva upp till dess innehåll.
De fyra första reglerna anger vilka förutsättningar som krävs för att uppnå delaktighet. De följande åtta reglerna lyfter fram viktiga huvudområden för delaktighet. De tio sista reglerna beskriver redskap som kan användas för genomförandet och hur reglerna kan omsättas i praktisk handling. Till reglerna har kopplats ett system för övervakning och uppföljning. Övervakningsarbetet leds av en särskild rapportör som är utsedd av FN och som till sin hjälp har en expertpanel vars medlemmar i stor utsträckning hämtas från de internationella handikapporganisationerna. Bengt Lindqvist var särskild rapportör under de första tre 3-årsperioderna, 1994 2002. Hans efterträdare, Sheika Hessa Al-Thani, Qatar, utsågs sommaren 2003 för tiden till och med 2005.
2.2EG-rätten
2.2.1Arbetslivsdirektivet
Genom Amsterdamfördraget år 1997 infördes en ny artikel 13 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-för- draget). Med stöd av artikel 13 kan rådet, inom ramen för de befogenheter som fördraget ger gemenskapen, genom enhälligt beslut, på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet, vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av bland annat funktionshinder.
I slutet av år 2000 antog rådet direktiv 2000/78/EG om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (arbetslivsdirektivet). Syftet med arbetslivsdirektivet är att fastställa en allmän ram för bekämpning
av diskriminering i arbetslivet på grund av bl. a. funktionshinder för att genomföra principen om likabehandling i medlemsstaterna (artikel 1).
2.2.2EU-stadgan
Vid toppmötet i Nice i december 2000 tillkännagav Europaparlamentet, rådet och kommissionen Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan). I ingressen till EU- stadgan anges att i stadgan bekräftas de rättigheter som har sin grund särskilt i medlemsstaternas gemensamma författningstraditioner och internationella förpliktelser, Fördraget om Europeiska unionen (Unionsfördraget) och gemenskapsfördragen, Europakonventionen, gemenskapens och Europarådets sociala stadgor samt rättspraxis vid EG-domstolen och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen).
Enligt artikel 21.1 i EU-stadgan skall all diskriminering på grund av bland annat kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning vara förbjuden. Av artikel 26 framgår att unionen erkänner och respekterar rätten för personer med funktionshinder att få del av åtgärder som syftar till att säkerställa deras oberoende, sociala och yrkesmässiga integrering och deltagande i samhällslivet.
EU-stadgan är för närvarande att betrakta som en politisk deklaration. Men enligt det konstitutionella fördraget, som antogs i juli 2004 och som förväntas undertecknas i oktober 2004, så skall stadgan införlivas i fördragstexten.
2.3Den svenska handikappolitiken
2.3.1Utvecklingen av handikappbegreppet
Den moderna handikappolitiska historien sträcker sig egentligen endast över en 30-års period. Denna period har dock inneburit ett helt nytt synsätt på funktionshinder och handikapp, något som också avspeglas i lagstiftning och andra regelverk. Detta paradigmskifte kan – såsom görs i propositionen Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken (prop.
1999/2000:79) sammanfattas med rubriken Från välgörenhet till välfärdspolitik.
Den moderna svenska handikappolitiken har på många sätt sina rötter i 1960-talets jämlikhetssträvanden. Det krävdes då förändringar av samhället i den politiska diskussionen på ett sätt som inte skett tidigare. Fokus i debatten flyttades från individen till miljön. Detta medförde att man inom handikappolitiken började uppmärksamma de problem som samhällets utformning medförde för personer med funktionshinder. Störst betydelse för denna utveckling har de närmast berörda personerna själva haft genom sina organisationer. I Handikappförbundens Centralkommittés (HCK:s) program Ett samhälle för alla från år 1972 slogs följande fast: ”Handikapp är i stor utsträckning en följd av brister i samhället. Därför kan handikapp elimineras. Det gör man genom att förändra samhället”.
Regeringen tillsatte den första handikapputredningen år 1965. Utredningen, som arbetade i 10 år, fick bland annat stor betydelse för utvecklingen av det miljörelaterade handikappbegreppet. I slutbetänkandet Kultur åt alla (SOU 1976:20) beskrivs innebörden av handikapp på följande sätt:
Ordet handikapp används i olika betydelser. Vi använder ordet handikappad för att beteckna en person som av fysiska eller psykiska skäl har mer betydande svårigheter i den dagliga livsföringen. I denna beskrivning ligger att ett handikapp påverkas av den enskildes livsvillkor, av samhällets utformning. En blind kan ha en skada på synnerven, en utvecklingsstörd kan vara hjärnskadad och en rullstolsbunden kan ha blivit skadad i en trafikolycka. Men det är inte själva skadan som vi främst tänker på när vi använder ordet handikapp, utan de följder som skadan kan medföra. Skillnaden är väsentlig: skadan är något som ständigt finns – antingen är en person skadad eller också är han det inte. En funktionsnedsättning, däremot, föreligger i vissa situationer. Vid andra tillfällen finns inget handikapp i denna mening även om skadan är oförändrad. Man kan således vara handikappad i en situation eller funktion, men är det inte i en annan.
Det miljörelaterade handikappbegreppet utvecklades av 1989 års handikapputredning. Utredningen konstaterade i sitt huvudbetänkande Handikapp – Välfärd – Rättvisa (SOU 1991:46) att det finns två skäl till varför det är viktigt att beskriva handikapp som ett förhållande mellan skadan eller sjukdomen och personens omgivning. Det betonar dels att handikappet inte är den enskildes egenskap, dels ger möjligheter till förändring.
Utredningen delade handikapprörelsens uppfattning som innebar att funktionsnedsättningar skulle betraktas som en av flera naturliga och oundvikliga variationer hos en befolkning och anförde: ”Människor med funktionsnedsättningar och deras behov är inte ständigt nya ’problem’ som skall lösas i särskild ordning. Mångfalden och människors funktionsnedsättningar – finns alltid att räkna med. Denna vetskap skall vara utgångspunkt för den generella välfärdspolitiken och samhällets utveckling. Alla människor skall ges lika rättigheter samt möjligheter att leva ett gott liv”.
Huvudbetänkandet kom att ligga till grund för propositionen Stöd och service till visa funktionshindrade (prop. 1992/93:159), som innefattade förslaget till LSS. I propositionen beskrivs begreppen funktionshinder och handikapp på följande sätt (sid. 52 f.):
Funktionshinder och handikapp används ofta som synonyma begrepp. Enligt Världshälsoorganisationens (WHO) är ett funktionshinder den begränsning eller det hinder som gör att en människa till följd av en skada inte kan utföra en aktivitet på det sätt eller inom de gränser som kan ses som normalt. Funktionshinder är i sig självt inget handikapp, men kan bli det om den miljö eller den situation som den funktionshindrade befinner sig i är sådan att tillvaron försvåras. Handikapp är en beteckning för de konsekvenser som följer av ett funktionshinder. Det är alltid något relativt och uppstår först i samspelet mellan en individ och den omgivande miljön. En person med funktionshinder kan alltså vara handikappad i en viss miljö eller i en viss situation utan att för den skull vara det i andra. Med en sådan miljörelaterad syn på handikapp är det enligt min mening missvisande att tala om handikapp som individuella egenskaper eller om handikappade personer. Det är mer korrekt att tala om personer med funktionshinder. Det är mot denna bakgrund som jag i lagtexter och i föredragningen konsekvent använder begreppet funktionshinder.
På senare år har begreppet funktionshinder getts en enhetlig definition i diskrimineringslagarna. I lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder, lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan och lagen (2002:307) om förbud mot diskriminering definieras funktionshinder som varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födelsen, har uppstått därefter eller kan förväntas uppstå. Enligt definitionen omfattas således i begreppet funktionshinder även begränsningar i funktionsförmågan som ännu inte inträffat, men som kan förväntas uppstå. Härigenom skiljer sig diskrimineringslagarna från LSS. För att
insatser enligt LSS skall komma ifråga krävs att den sökande har ett funktionshinder, som gör att vederbörande kan hänföras till lagens personkrets. Insatser kan inte beviljas för funktionshinder som kan förväntas uppstå. Begreppet funktionshinder är alltså mer omfattande enligt diskrimineringslagstiftningen än enligt LSS. Det finns ingen definition av funktionshinder i LSS.
WHO:s världshälsoförsamling har i maj 2001 godkänt en ny klassifikation av funktionstillstånd, funktionshinder och hälsa (International Classification of Functioning, Disability and Health, ICF). Enligt klassifikationen är funktionshinder en paraplyterm för funktionsnedsättningar, strukturavvikelser, aktivitetsbegränsningar eller delaktighetsinskränkningar. ICF tillhandahåller olika bedömningsfaktorer (”qualifiers”) med vilka man kan beskriva graden av funktionsnedsättning. Klassifikationen har ett universellt perspektiv och är alltså inte primärt inriktad på att bedöma funktionshinder. ICF är en biopsykosocial modell, vilket innebär en syntes av olika perspektiv för att erbjuda en sammanhållen syn på hälsa utifrån ett biologiskt, individuellt och socialt perspektiv. Centralt i ICF är delaktighetsperspektivet och omgivningsfaktorernas tydliga plats i klassifikationen. I ICF beskrivs delaktighet som en människas engagemang i sin livssituation.
ICF innehåller inte begreppet ”handicap”, däremot ingår begreppet ”disability”. I fråga om ICF har ”disability” översatts med ”funktionshinder”, men ”disability” kan i vissa sammanhang översättas med ”handikapp”. Ordvalet är viktigt, eftersom orden påverkar vårt sätt att se på verkligheten. Trots detta har begreppet handikapp tagits med nedan. Detta mot bakgrund av innehållet i det miljörelaterade relativa handikappbegrepp som vi tillämpar idag. Det är emellertid viktigt att vara öppen för möjligheten att byta ut ”handikapp” mot till exempel ”delaktighetsinskränkning”.
Det är svårt att ge korta och konkreta definitioner av sammansatta begrepp som till exempel funktionshinder. Definitioner har dessutom den nackdelen att de kan ge ett kategoriskt och statiskt intryck. Oaktat dessa begränsningar följer nedan några definitioner som är tänkta att spegla dagsläget.
Funktionshinder Varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktionsförmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födseln eller har uppstått därefter.
Handikapp Förlust eller begränsning av möjligheterna att
delta i samhällslivet på samma sätt som personer
utan funktionshinder. Uppstår i mötet mellan
en individs funktionshinder och den omgivande
miljöns krav och utformning.
Handikappolitik Politik som syftar till att personer med funk-
tionshinder skall kunna vara delaktiga i sam-
hället på samma sätt som andra; det vill säga
som förhindrar att funktionshindret blir handi-
kappande.
Delaktighet En människas engagemang i sin livssituation
och i samhället.
2.3.2Principen om människors lika värde
De värderingar som ligger till grund för den svenska handikappolitiken innehåller fler relevanta begrepp än funktionshinder och handikapp. Viktigast av de principer som ligger till grund för de olika regleringarna avseende personer med funktionshinder är den grundläggande etiska principen om människors lika värde. Det är denna princip som ligger bakom 5 § LSS, som har följande lydelse: ”Verksamhet enligt denna lag skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de personer som anges i 1 §. Målet skall vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra”.
Bestämmelsen i 5 § hade en motsvarighet i den lagstiftning som föregick LSS. I 3 §, första stycket i 1985 års omsorgslag hade tidigare slagits fast att de särskilda omsorgerna skulle syfta till att ge psykiskt utvecklingsstörda möjlighet att leva som andra och i gemenskap med andra. Nytt i fråga om målsättningsparagrafen i LSS var preciseringen att verksamheten skulle främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet. Något som dessförinnan bland annat kommit till uttryck i regeringens skrivelse till riksdagen (skr. 1982/83:131) över ”Handlingsprogrammet i handikappfrågor” (SOU 1982:46). I regeringens skrivelse stod bland annat följande att läsa: ”Uppfattningen om människors lika värde är den grundläggande utgångspunkten för hur samhället skall utformas. Alla människor har kunskaper, erfarenheter och förmåga, som är viktiga för samhället. Det är en gemensam angelägenhet för hela befolkningen att samhället utvecklas på ett sådant sätt att orättvisor undanröjs, så att människor får jämlika levnadsförhållan-
den och att alla kan medverka i utvecklingen och nå delaktighet i samhällsgemenskapen”.
Principen om människors lika värde har således funnits med under lång tid i handikappolitiska sammanhang. Principen är inte heller i övrigt någon nyhet. Den har sitt ursprung i upplysningstidens naturrätt. Den har efter andra världskriget varit utgångspunkten för olika internationella regler om mänskliga rättigheter. Den återfinns även i regeringsformens målsättningsstadgande.
2.3.3Normalisering, integrering, helhetssyn, individualisering, integritet och självbestämmanderätt
Många av de begrepp som än idag anses viktigast i arbetet med att eliminera handikapp har sitt ursprung i 1985 års omsorgslag och det utredningsarbete som föregick denna lagstiftning.
Det var omsorgskommittén som införde begreppen normalisering och integrering i handikappolitiska sammanhang genom betänkandet Omsorger om vissa handikappade (SOU 1981:26). Begreppen kom till uttryck i 3 § i den nya omsorgslagen. Det har ovan anförts att bestämmelsens första stycke hade sin grund i principen om människors lika värde. Men att leva som andra och i gemenskap med andra är även ett uttryck för principerna om normalisering och integrering, jämför propositionen med förslag till lag om särskilda omsorger om psykiskt störda med flera (prop. 1984/85:176 sid. 21 f., sid. 59). I propositionen betonades att för att uppnå normalisering måste respekten för självbestämmanderätt och integritet upprätthållas (sid. 21 f.). Kravet på att verksamheten skulle grundas på respekt för den enskildes självbestämmande och integritet infördes i 3 § andra stycket. Rubriken ”omsorgslag” och beteckningen ”särskilda omsorger” för de insatser som kunde ges enligt 1985 års omsorgslag kan ge intrycket att lagen var en fortsättning på en lagstiftningstradition där den enskilde i första hand uppfattades som ett vårdobjekt. Så var emellertid inte fallet. Kraven på respekt för den enskildes integritet och självbestämmanderätt ströks under genom att insatserna enligt lagen endast skulle ges efter begäran (6 §). Det fanns inga regler som möjliggjorde åtgärder oberoende av samtycke. I propositionen (sid. 64) sägs att omsorgerna inte får ges formen av ett beskyddande omhändertagande där allting ordnas för den utvecklingsstörde och inte av
eller tillsammans med denne. Viktigt är att en aktiverande prägel utmärker omsorgerna oavsett i vilken form de ges.
Nytt i lagen var även kravet på individualisering. I 5 § skrevs in att de särskilda omsorgerna skulle anpassas till mottagarens individuella behov. I bestämmelsen föreskrevs även att omsorgerna skulle vara lätt tillgängliga för den enskilde; vilket avsågs vara ett uttryck för den så kallad närhetsprincipen.
Helhetsprincipen kom till uttryck i lagen genom att det i 8 § föreskrevs att landstingskommunen skulle göra sig förtrogen med psykiskt utvecklingsstördas levnadsförhållanden samt verka för att de fick sina behov allsidigt tillgodosedda.
Ser man tillbaka på innehållet i 1967 års omsorgslag och de utredningsarbeten som föregick lagen slås man av att den värdegrund som lagen vilar på i stor utsträckning gäller fortfarande. Begrepp har utvecklats och formuleringar har förbättrats, men kärnan är tämligen oförändrad. Normalisering, integrering, helhetssyn, individualisering, integritet och självbestämmande är begrepp som även idag är grundläggande för handikappolitiken.
De nu behandlade begreppens betydelse kan synas självklar, men för att erinra om dess innebörd vill jag framhålla ytterligare några definitioner.
Integrering Personer med funktionshinder skall kunna
delta i samhället tillsammans med och på
samma villkor som personer utan funk-
tionshinder. Målet är aktiv delaktighet, det
vill säga inkludering.
Integritet Varje människas värde och värdighet skall
respekteras oavsett hennes förmåga att
själv hävda detta.
Normalisering Personer med funktionshinder skall ha en
livssituation som överensstämmer med
livssituationen för personer utan funk-
tionshinder.
Självbestämmanderätt Personer med funktionshinder har rätt att själva formulera och försvara sin integritet. Detta skall respekteras även i situationer när enskilda på grund av funktionshinder har begränsad förmåga och därför behöver stöd av företrädare för att utöva sin självbestämmanderätt.
2.3.4Demokrati och brukarinflytande
Nytt i LSS var att demokratiperspektivet lyftes fram. Såsom ovan nämnts kom detta till uttryck i LSS genom att det i 5 § skrevs in att verksamheten skulle främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet. Detta är formuleringar som har haft aktualitet i vart fall sedan ”Handlingsprogrammet i handikappfrågor” (SOU 1982:46).
Vidare utvecklades individens rätt till självbestämmande och inflytande ytterligare i LSS, bland annat mot bakgrund av vad 1989 års handikapputredning anfört om brukarinflytande. För att stärka den enskildes inflytande infördes i LSS möjligheten att få en individuell plan. Planen skulle utgå från den enskildes egna mål, önskemål och intressen.
Föredragande statsrådet menade i propositionen med förslaget till LSS att de två viktigaste begreppen inom handikappolitiken var valfrihet och integritet. Begreppen beskrevs som sammanlänkande genom att valfriheten stärker den enskildes integritet (prop. 1992/93:159, Bilaga 1, sid. 43).
2.3.5Handikapperspektiv, tillgänglighet och bemötande
Handikappolitiken har under lång tid byggt på en stabil värdegrund med bred förankring hos de politiska partierna och de olika intresseorganisationerna. Viktigast nu är att principer och begrepp motsvaras av hur samhället fungerar. En utgångspunkt för denna process är propositionen Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79).
I propositionen slås fast att insatserna under de närmaste åren bör koncentreras till företrädesvis tre huvudområden:
•att se till att handikapperspektivet genomsyrar alla samhällssektorer
•att skapa ett tillgängligt samhälle
•att förbättra bemötandet
Propositionen föregicks av Lindqvists nia – nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU 1999:21). I detta betänkande konstaterade den särskilde utredaren att det finns stora brister i bemötandet av personer med funktionshinder. Många känner sig kränkta, kontrollerade och ifrågasatta. Utredaren sammanfattade sina förslag för att förbättra bemötandet i nio punkter.
I propositionen beskrivs en ny struktur på det handikappolitiska arbetet med tydligare ansvar för de statliga myndigheterna. Det krävs bland annat av myndigheterna att de ser till att lokaler, verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionshinder.
Tillgänglighet beskrivs på sid. 23 i Socialstyrelsens skrift Bostad med särskild service för vuxna enligt LSS (ISBN 91-7201-722-8) på följande sätt:
De särskilda insatserna skall vara lätt tillgängliga. Tillgänglighetsbegreppet har i detta sammanhang en vid betydelse. När det gäller fysisk utformning måste lokaler och bostäder vara tillgängliga och användbara. Möjligheten att ta del av information måste finnas för alla människor. Kommunen är ansvarig för att informera om LSS och verka för att personer som har rätt till insatser även kan använda dessa. Information om LSS och dess insatser måste vara lätt åtkomlig och förståelig för alla oavsett funktionshinder. Detta kräver att informationen utformas utifrån mottagarens förutsättningar att ta emot den och med utgångspunkt att information inte är given förrän den är mottagen. Vidare skall verksamhet som ger stöd och service till personer med funktionshinder organiseras överskådligt och den skall vara lätt att nå för dem som behöver insatser. Tillgänglighet i ekonomisk bemärkelse kan innebära att den enskilde inte skall ha extra kostnader på grund av sitt funktionshinder. Att verka för tillgänglighet kan även innebära att påverka attityder till människor med funktionshinder genom information och utbildning.
Begreppet tillgänglighet omfattar således avsevärt mer än enbart fysisk tillgänglighet.
Den viktigaste principen för att genomföra ”Ett tillgängligare Sverige” är ansvars- och finansieringsprincipen. Inte heller denna princip innebär någon nyhet. Redan 1964 går den att urskilja i
resonemang förda av den Socialpolitiska kommittén och den har därefter utvecklats bland annat i det nationella handlingsprogrammet för handikappfrågor från 1981 (skr. 1982/83:131) och i slutbetänkandet från 1989 års handikapputredning. Principen är inte lagfäst och har varierat mellan olika samhällsområden.
Nedan följer definitioner av tillgänglighet och ansvars- och finansieringsprincipen.
Tillgänglighet För att personer med funktionshinder skall
kunna vara aktivt delaktiga i samhället krävs att
generella och individuella hinder undanröjs
och/eller kompenseras. Hinder för tillgänglighet
och användbarhet kan avse fysisk miljö, tillgång
till information och kommunikation, men även
bemötande och attityder.
Ansvars- och Varje sektor i samhället skall utforma och bedriva
finansierings- sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla
principen medborgare, inklusive personer med funktions-
hinder. Kostnaderna för de nödvändiga anpass-
ningsåtgärderna skall finansieras inom ramen för
den ordinarie verksamheten.
2.3.6Nationella mål
Den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79) innehåller de politiska mål som gäller idag.
De nationella målen är:
•en samhällsgemenskap med mångfald som grund
•att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet
•jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder
För att uppnå målen skall det handikappolitiska arbetet särskilt inriktas på:
•att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för människor med funktionshinder
•att förebygga och bekämpa diskriminering mot personer med funktionshinder
•att ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förutsättningar för självständighet och självbestämmande
Både mål och medel är bekanta sedan tidigare, nytt är emellertid att de ges formen av en nationell handlingsplan. I propositionen beskrivs hur myndigheternas arbete bör struktureras och åtgärder som bör vidtas. Tyngdpunkten ligger således på hur målformuleringarna skall omsättas i praktiken.
Regeringen tillkallade genom beslut i juli 2003 (dir. 2003:4) en särskild utredare med uppgift att föreslå en samlad statlig organisation som på ett effektivt och slagkraftigt sätt kan bistå regeringen och övriga aktörer i arbetet med att genomföra den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (Handisam-utredningen). Den särskilde utredaren överlämnade i april 2004 sitt betänkande Handikappolitisk samordning – organisation för strategi och genomförande (SOU 2004:54). I betänkandet förslås en ny organisationsstruktur bestående av två delar: en ny myndighet med en övergripande, strategisk, samordnande och utvärderande roll, och en genomförandeorganisation som bland annat utvecklar och tillhandahåller efterfrågade tjänster.
2.3.7Delaktighet i den politiska beslutsprocessen
I den nationella handlingsplanen för handikappolitiken poängteras att vallokaler bör vara tillgängliga för personer med funktionshinder. En sådan bestämmelse har numera införts i 4 § andra stycket vallagen (1997:157).
Genom en ny bestämmelse i 4 kap. 33 § kommunallagen (1991:900) har kommuner och landsting ålagts att verka för att förtroendevalda med funktionshinder skall kunna delta i handläggningen av ärenden på samma villkor som andra förtroendevalda.
2.3.8Tillgänglighet till offentliga lokaler och på allmänna platser
Den 1 juli 2001 infördes ändringar i plan- och bygglagen (1987:10) som innebär att tydliga krav skall ställas på tillgänglighet i samband med iordningställande och ändring av allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader. Krav infördes också på
att enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten och användbarheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga skall undanröjas i lokaler och på allmänna platser i den utsträckning som följer av föreskrifter som meddelas med stöd av lagen. Boverket har genom BFS 2003:19 utfärdat föreskrifter till plan- och bygglagen, som syftar till att öka tillgängligheten för rörelsehindrade personer.
2.3.9Diskrimineringslagstiftningen i Sverige
I Sverige gäller sedan den 1 maj 1999 lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder. Lagens syfte är att ge människor med funktionshinder ökade möjligheter till en jämlik och rättvis behandling i arbetslivet (prop. 1997/98:179).
Förbud mot diskriminering av personer med funktionshinder återfinns även i lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan.
Den 1 juli 2003 trädde lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering i kraft. Lagen utvidgade skyddet mot diskriminering för bland annat personer med funktionshinder till att gälla flera samhällsområden samtidigt som de ovan nämnda lagarna skärptes. Till de samhällsområden som omfattas av lagen hör bland annat arbetsmarknadspolitisk verksamhet, näringsverksamhet, socialtjänst, socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkring och hälso- och sjukvård.
Skolansvarsutredningen har i betänkandet Skolans ansvar för kränkningar av elever (SOU 2004:50) föreslagit en ny lag om förbud mot kränkning av elever. Den föreslagna lagen innebär bland annat att den som bedriver skolverksamhet blir skadeståndsskyldig mot elev som skolan diskriminerar på grund av funktionshinder. Dessutom föreslås ett speciellt förbud mot att diskriminera funktionshindrade elever genom att försumma skäliga åtgärder för att göra skollokalerna lika tillgängliga och användbara för dem som för andra elever.
Regeringen tillsatte våren 2002 den parlamentariska Diskrimineringskommittén (N 2002:06). Direktiven till kommittén (dir. 2002:11) har rubriken En sammanhållen diskrimineringslagstiftning. Kommittén skall bland annat överväga frågan om en gemensam lagstiftning mot diskriminering för alla eller flertalet diskrimi-
neringsgrunder och samhällsområden. Kommittén skall lämna de förslag till författningsändringar och andra åtgärder som uppdraget kan ge anledning till senast den 1 december 2004.
2.3.10Regeringsformens målsättningsstadgande
Sedan den 1 januari 2003 har 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen följande lydelse: ”Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Det allmänna skall verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Det allmänna skall motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person”. Tillägget innebär bland annat att funktionshinder omnämns i bestämmelsen. Författningsändringen har bland annat föregåtts av förslag från utredningen om bemötande av personer med funktionshinder (Lindqvists nia) och 1989 års handikapputredning.
2.4Bedömning
Vi befinner oss i ett skede där stor enighet råder om värdegrunden för handikappolitiken. Trots detta har det genom olika utredningsarbeten, bland annat ”Lindqvists nia – nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder” (SOU 1999:21) och ”Funktionshinder och välfärd” betänkande av Kommittén Välfärdsbokslut (SOU 2001:56), framkommit att personer med funktionshinder inte har likvärdiga levnadsförhållanden. Det finns bland annat problem avseende bemötande, tillgänglighet och välfärd. Detta innebär emellertid inte att värdegrunden saknar betydelse. Tvärtom bör den användas för att ytterligare förbättra förhållandena. Viktigt är nu att vidareutveckla arbetet med genomförandet av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken och att förskjuta fokus från ord till handling. Bristerna ligger inte i målformuleringarna.
I direktiven ges uppgiften att förtydliga vissa frågor avseende LSS. En orsak till att oklarheter uppstått kan vara att de allmänna uttalanden som utgör värdegrund inte präglar den praktiska
tillämpningen av lagen. Värdegrund och verklighet bör överensstämma. Det finns annars risk för att respekten för lagstiftningen minskar. Något som i sig kan medföra osäkerhet om rättsläget. Detta problem är inte nytt och har tidigare behandlats i olika förarbeten. Jag vill här erinra om några tidigare skrivningar.
1989 års handikapputredning diskuterade i sitt huvudbetänkande Handikapp – Välfärd – Rättvisa (SOU 1991:46) i avsnitt 3.4 målstyrningens problem och möjligheter. De grundläggande värderingar och principer som skall prägla en viss lag brukar återfinnas i s.k. målsättningsparagrafer. Handikapputredningen beskriver målstyrningen som en färdriktning som politikerna anger att de tillämpande myndigheterna bör följa. Myndigheterna får ett överordnat ideologiskt bestämt mål för sin verksamhet och kan utifrån dessa försöka utforma den lokala tillämpningen i överensstämmelse med dessa målbeskrivningar. För den enskilde medborgaren är det emellertid enligt utredningen oklart vad dessa målbeskrivningar kan användas till, eftersom de saknar rättsligt värde (sid. 107). Handikapputredningen menar vidare att genom att målbeskrivningarna är frikopplade från en plikt för det allmänna att uppfylla dem, så tenderar de politiska beslutsfattarna att formulera utomordentligt ambitiösa målskrivningar i lagtexterna. Det är i den politiska processen, till exempel i ett riksdagsutskott, svårt att hålla en rimlig ambitionsnivå i dessa sammanhang – ”Vem vill inte allt det goda åt alla?” Målsättningarna blir därmed ofta substanslöst formulerade (sid. 108).
Handikapputredningens arbete kom att ligga till grund för LSS. I de allmänna utgångspunkterna i lagförslaget anför det föredragande statsrådet att handikappolitiken mer har varit honnörsord än praktiska handlingar, mer paroller än paragrafer.
Jag vill i detta sammanhang även lyfta fram några rader ur propositionen (2000/01:80) om ny socialtjänstlag med mera. Det är i och för sig inte SoL som är föremål för detta utredningsarbete. LSS är emellertid en pluslag till SoL. De värderingar och målsättningar som under mer än 20 års tid har gällt för socialtjänsten överensstämmer därför i stort sett med den ovan under punkt 2.3 redovisade värdegrund som skall prägla tillämpningen av lagstiftningen rörande personer med funktionshinder. I propositionen (prop. 2000/01:80) konstateras under rubriken Allmänna utgångspunkter (sid. 80) att genom 1980 års socialtjänstreform lades de grundläggande målsättningarna och värderingarna som nu gäller för socialtjänsten fast. De principer som därvid avses är helhetssyn, fri-
villighet, det förebyggande perspektivet och att den enskildes resurser skall tas tillvara. Individens delaktighet och egna ansvar skall beaktas. Socialtjänsten skall också präglas av frivillighet och självbestämmande, kontinuitet, flexibilitet, normalisering, närhet och valfrihet. I propositionen betonas att dessa grundläggande värderingar alltjämt skall gälla. Samtidigt påpekas att det är angeläget att begreppen konkretiseras och manifesteras i det dagliga arbetet, så att de inte utvecklas till honnörsord utan konkret innehåll.
Min uppfattning är att den enskilde skall kunna lita på att de principiella utgångspunkter som återfinns i lagstiftningen genomsyrar den praktiska tillämpningen. I annat fall kan principerna uppfattas som tomma ord. Samtidigt är det viktigt att vara införstådd med att målsättningsparagrafer i sig inte innebär några överklagningsbara rättigheter. Jag delar dock inte den ovan refererade uppfattningen att målbeskrivningar saknar rättsligt värde. Dessa utgör tolkningsdata vid bestämmelsernas tillämpning hos myndigheter och domstolar. Värdegrunden påverkar således indirekt tolkningen.
3 Olika lagstiftningsmetoder
3.1Val av lagstiftningsteknik
Det finns olika metoder för hur man skriver lagar. Vilken metod man väljer beror på det syfte man vill uppnå med lagen. Valet av metod påverkas också av den tid då lagen stiftas samt det sammanhang som lagen ingår i. De senaste decennierna präglas av att lagstiftaren generellt sett har föredragit mer allmänt utformade lagar – så kallad ramlagar framför mer detaljerad lagstiftning. I fråga om sociallagstiftningen har på senare år begreppet rättighetslag börjat tillämpas och i anslutning härtill skyldighetslag. Sedan LSS infördes används även begreppet pluslag.
3.2Ramlagstiftning eller mer detaljerad lagstiftning
Det finns inte någon konsekvent tillämpad definition av vad som avses med ramlag. Lagstiftningstekniken etablerades på 1970-talet och förklarades med att förhållandena i det moderna samhället ändrades snabbt och att det därför behövdes regler som var lätta att anpassa till utvecklingen. Det fanns en vilja att övergå från detaljregler till målinriktade ramregler, att motverka sektorisering och främja helhetssyn och integration. Kännetecknande för ramlagar är att de innehåller mål och riktlinjer. Lagbestämmelserna är ofta abstrakta och allmänt avfattade. Den närmare innebörden av bestämmelserna förutsätts komma att konkretiseras genom regeringens eller centrala förvaltningsmyndigheters regler eller genom kommuners, myndigheters eller domstolars praxis. SoL och HSL är exempel på ramlagstiftning.
Till fördelarna med ramlagstekniken hör att lagarna hållit över tid, trots stora samhällsförändringar. Ramlagarna har inneburit ett effektivt sätt att uppnå de mål lagstiftaren angett till exempel i fråga om välfärd. Lagstiftningstekniken har främjat flexibilitet och där-
Olika lagstiftningsmetoder SOU 2004:103
med effektivitet. Det är verksamheterna som har förändrats, inte lagens ordalydelse. Ramlagstekniken är användbar när staten vill reglera vissa verksamheter i kommuner utan att inkräkta på den kommunala självstyrelsen. Ramlagen ger kommunerna möjlighet att genom politiska beslut anpassa verksamheterna efter lokala behov och förutsättningar.
Ramlagstiftningens negativa sidor är främst hänförliga till rättssäkerhetsaspekter rörande förutsebarhet och enhetlig tillämpning. Domstolarnas prejudikatbildning medför emellertid med tiden att såväl förutsebarheten som enhetligheten ökar. Rätten att få överprövning är också ett av de viktigaste medlen att upprätthålla rättssäkerheten. Statlig tillsyn och formaliserade handläggningsrutiner bidrar också till rättssäkerhet.
Ett exempel på ramlagstiftning är 7 § andra stycket LSS, där det bland annat sägs att den enskilde genom insatserna enligt 9 § LSS skall tillförsäkras goda levnadsvillkor. Vad som avses med ”goda levnadsvillkor” definieras inte i lagtexten. Stadgandet är ett exempel på en så kallad generalklausul. Detta innebär att den angivna kvalitetsnivån goda levnadsvillkor bestäms av rättspraxis. Förändras förhållandena i samhället, bör även domstolarnas tillämpning ändras. Generalklausulen kan däremot bibehålla sin lydelse.
Till ramlagstiftningen hör även programförklaringar (ofta i form av portalparagrafer) och målformuleringar, som till exempel 5 § LSS, vars lydelse är följande:
Generellt sett har lagstiftningstekniken utvecklats från detaljreglering mot mer allmänt avfattade bestämmelser, som kompletteras av myndighetsföreskrifter och rättspraxis.
Detaljerade lagbestämmelser återfinns bland annat i lagstiftning som syftar till att skydda en svagare part, till exempel en konsument eller till att tillförsäkra en särskild grupp dess rättigheter, till exempel personer med funktionshinder vissa insatser enligt LSS.
SOU 2004:103 Olika lagstiftningsmetoder
3.3Speciallagstiftning och pluslag
Olika lagar varierar i fråga om hur generellt tillämpliga de är. Vissa lagar är mer allmänt tillämpliga – det vill säga de är tillämpliga på ett stort antal situationer – medan det motsatta gäller i fråga om speciallagar. LSS kan betecknas som en speciallag i förhållande till SoL och HSL. De sistnämnda lagarna gäller för alla – inklusive personer med funktionshinder som kan komma ifråga för samhällets socialtjänst eller hälso- och sjukvård. LSS omfattar däremot endast vissa personer med funktionshinder.
Det finns en tolkningsregel som säger att innehållet i en speciallag gäller framför allmän lag. Om innehållet i en mer allmänt hållen lag i ett visst avseende skulle strida mot vad som sägs i en speciallag, äger bestämmelsen i speciallagen således företräde.
Genom LSS infördes ytterligare ett begrepp ”pluslag”. I förarbetena till LSS sägs att lagen skall vara en pluslag till SoL och HSL. Av 4 § LSS framgår att LSS inte får innebära någon inskränkning i de rättigheter som den enskilde kan ha enligt annan lag. Skulle en lagkonflikt uppstå mellan LSS och en mer allmän lag, bör begreppet alltså innebära att den för den enskilde förmånligaste bestämmelsen skall gälla.
3.4Rättighets- och skyldighetsbestämmelser
Ordet rättighetslag kan leda tankarna åt olika håll. Civilrättsligt ligger det nära till hands att tänka på äganderätt, nyttjanderätt etc. Förvaltningsrättsligt når kanske tanken först de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen, till exempel yttrandefrihet, informationsfrihet och mötesfrihet. Det som man normalt menar med rättighetslag inom förvaltningsrätten är emellertid lagar som bestämmer enskildas rättigheter mot kommuner och landsting.
LSS brukar beskrivas som en rättighetslag, medan till exempel HSL beskrivs som en skyldighetslag. Det finns emellertid inga klara och entydiga definitioner av begreppen rättighets- och skyldighetslagstiftning. Allmänt uttryckt är en rättighetslag en lag som ger enskilda möjlighet att kräva ut en rättighet av något slag, till exempel en insats enligt LSS. En skyldighetslag däremot är en lag som anger en skyldighet för det allmänna utan att ge enskilda medborgare en individuell rätt att kräva fullgörelse. Det är viktigt att
vara försiktig med hur dessa beteckningar används. Risk finns annars för att man befäster vagheter och oklarheter.
Beteckningarna rättighets- och skyldighetslag innebär inte att samtliga bestämmelser i en lag är hänförliga till dessa kategorier. Det är ytterst få lagar som enbart kan anses höra till den ena eller andra kategorin. LSS anses emellertid vara en renodlad rättighetslag. För att undvika gränsdragningsproblem och för att ge mer nyanserade beskrivningar av olika regelverk är det mer meningsfullt att analysera de enskilda bestämmelserna i en viss lag ur ett rättighets- och skyldighetsperspektiv än att försöka hänföra hela lagen till en viss kategori.
Ett exempel på en lag med en blandning av bestämmelser är SoL. SoL innehåller grundläggande bestämmelser om kommunernas skyldigheter att bedriva vissa verksamheter. Men SoL ger även den enskilde möjligheter att kräva vissa rättigheter. Ett exempel på en rättighetsbestämmelse är 4 kap. 1 § SoL. Enligt bestämmelsen har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och sin livsföring i övrigt. Han/hon skall genom biståndet tillförsäkras ”en skälig levnadsnivå”. Biståndsbeslut kan överklagas genom förvaltningsbesvär.
Rättighetslagstiftning ger positiva associationer. Det är därför viktigt att begreppet förbehålls lagar som verkligen tillerkänner den enskilde en förmån. I annat fall kan den enskilde förledas att tro sig ha en bättre rättsställning än vad som verkligen är fallet.
På senare år har det utkristalliserats vissa kriterier som måste vara uppfyllda för att en rättighetsbestämmelse skall anses föreligga. Det verkar råda enighet inom doktrinen om vilka krav som bör ställas, även om olika tolkningar finns för när de kan anses uppfyllda. Rättigheten skall vara noggrant preciserad både vad gäller förutsättningar och innehåll och den skall vara utkrävbar. För att vara utkrävbar fordras möjlighet till överprövning. Detta innebär att den enskilde genom ett domstolsutslag skall kunna hävda sin rätt mot den ansvarige huvudmannen. Ibland krävs också statlig tillsyn och kontroll av de myndigheter som har hand om förvaltningen. Beträffande LSS kan en särskild avgift (sanktionsavgift) utgå om en insats enligt 9 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande inte tillhandahålls utan oskäligt dröjsmål.
Den skyldighet som åsyftas i en lagregel är ofta en huvudmans ansvar. I SoL regleras kommunernas skyldigheter och i HSL landstingens och kommunernas skyldigheter. Kommunernas och lands-
tingens beslut om hur de skall bedriva den verksamhet de är skyldiga att tillhandhålla kan inte överprövas i sak genom förvaltningsbesvär. Däremot har medlemmar av en kommun eller ett landsting
– det vill säga i huvudsak de som bor där – alltid rätt att få lagligheten av kommunens eller landstingets beslut prövad genom att begära laglighetsprövning (tidigare kommunalbesvär) hos länsrätten.
3.5Rättighetsbestämmelsen rådgivning och annat personligt stöd
I uppdraget ingår att föreslå förtydliganden beträffande syftet och förutsättningarna för insatsen rådgivning och annat personligt stöd enligt LSS. Bakgrunden till uppdraget är att regeringen anser att oklarheter finns i fråga om tolkningen av innebörden av denna insats.
Det har ovan konstaterats att LSS i sin helhet brukar betecknas som en rättighetslag. Detta innebär att lagens regel om rådgivning och annat personligt stöd enligt LSS – det vill säga det som i dagligt tal kallas råd och stöd – är en rättighetsbestämmelse.
Bestämmelsen i 9 § första stycket punkt 1 LSS har följande lydelse:
Såsom tidigare nämnts krävs för att en rättighetsbestämmelse skall anses föreligga att rättigheten är noggrant preciserad både vad gäller innehåll och förutsättningar. Förutsättningarna i detta fall framgår av 7 § LSS, medan 9 § första stycket punkt 1 anger dess innehåll.
Det kan konstateras att bestämmelsen om rådgivning och annat personligt stöd är ganska allmänt avfattad. Rättigheten är inte tillräckligt pregnant uttryckt för att den skall kunna tillämpas utan att man tar del av motiv och rättspraxis. Teoretiskt sett hör rättighetsbestämmelser ihop med en konkret och detaljerad lagstiftningsteknik, medan skyldighetsbestämmelser förknippas med ramlagstiftning. I praktiken får emellertid omständigheterna avgöra hur bestämmelserna skall avfattas för att på bästa sätt uppnå lagstifta-
rens syften. Med hänsyn till att rådgivning och annat personligt stöd är en rättighet vars innehåll förväntas ändras med beaktande av nya erfarenheter är det viktigt att bestämmelsen inte är allt för rigid. Däremot bör insatsen vara tillräckligt klart preciserad för att gränsdragningsproblem inte skall uppstå gentemot annan lagstiftning.
Genom överklagningsmöjligheten enligt 27 § LSS och Socialstyrelsens och länsstyrelsernas tillsyn enligt 25 26 §§ LSS är övriga kriterier för en rättighetsbestämmelse uppfyllda.