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Timestamp: 2017-10-19 14:39:14+00:00
Document Index: 100267604

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 10', 'art. 14', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 8', 'art. 12', 'art. 5', 'art. 8', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 10', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 5', 'art. 7', 'art. 6', 'art. 11', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 1', 'art. 8', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 8', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 3', 'art. 11', 'art. 5', 'art. 10', 'art. 13', 'art. 16', 'art. 11', 'art. 5', 'art. 22', 'art. 2219', 'art. 17', 'art. 11', 'art. 17', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 11', 'art. 7', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 7', 'art. 117', 'art. 2', 'art. 13', 'art. 2', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 9', 'art. 6', 'art. 5', 'art. 13', 'art. 11', '§ 3', '§ 2', 'art. 20']

Ispettorato nazionale del lavoro in "Il Libro dell'anno del Diritto"
di Chiara Lazzari - Libro dell'anno del Diritto 2016
Il contributo mira ad esaminare le novità introdotte dal d.lgs. n. 149/2015 (Disposizioni per la razionalizzazione e la semplificazione dell’attività ispettiva in materia di lavoro e legislazione sociale), emanato in attuazione della delega contenuta nell’art. 1, co. 7, lett. l), l. n. 183/2014, collocando l’analisi all’interno del percorso d’implementazione del cosiddetto Jobs Act, segnalando i profili di continuità e di discontinuità rispetto al quadro normativo pregresso ed evidenziando le eventuali criticità determinatesi in conseguenza del ricordato intervento legislativo.
2. La focalizzazione. Il nuovo Ispettorato
2.2. Il personale
2.3. Attribuzioni e funzioni
Il d.lgs. 14.9.2015, n. 149, recante (Disposizioni per la razionalizzazione e la semplificazione dell’attività ispettiva in materia di lavoro e legislazione sociale), adottato in attuazione della delega contenuta nell’art. 1, co. 7, lett. l), l. 10.12.2014, n. 183, s’inserisce in quell’ambizioso percorso di profonda trasformazione del diritto del lavoro italiano che va sotto il nome di Jobs Act, inaugurato dalla riforma del contratto a termine e proseguito, quale secondo atto, con l’emanazione della l. n. 183/20141.
Con riguardo al tema qui affrontato, tale legge, infatti, delegando il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi anche allo scopo di «rendere più efficiente l’attività ispettiva» (art. 1, co. 7), individua, tra i principi e i criteri direttivi, quello della «razionalizzazione e semplificazione dell’attività ispettiva, attraverso misure di coordinamento ovvero attraverso l’istituzione, ai sensi dell’articolo 8 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, senza nuovi
o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, di una Agenzia unica per le ispezioni del lavoro, tramite l’integrazione in un’unica struttura dei servizi ispettivi del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dell’INPS e dell’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL), prevedendo strumenti e forme di coordinamento con i servizi ispettivi delle aziende sanitarie locali e delle agenzie regionali per la protezione ambientale» (lett. l).
Significativa è la collocazione di tale previsione nell’ambito dello stesso comma che contiene la delega in tema di riordino delle forme contrattuali, così da renderle maggiormente coerenti con il contesto produttivo e rafforzare le opportunità d’ingresso nel mondo del lavoro, a conferma della considerazione dell’attività di vigilanza non solo nella sua dimensione afflittiva/repressiva, ma ancor prima quale parte integrante del processo di modernizzazione del mercato del lavoro2, in una prospettiva che coniuga utilità occupazionale ed istanza di legalità3.
D’altra parte, appare indiscutibile l’opportunità di un provvedimento che abbia come effetto anche quello di alleggerire l’onere degli accertamenti a carico delle imprese, sia attraverso una seria programmazione dell’azione di vigilanza, che prevenga altresì possibili duplicazioni nei controlli, sia promuovendo l’uniformità delle ispezioni, tanto con riferimento alle modalità operative del loro svolgimento, quanto sotto il profilo dell’interpretazione ed applicazione della normativa.
Non è un caso, dunque, che l’esigenza di una qualche forma di coordinamento tra Ministero del lavoro, Inps ed Inail sia stata avvertita da tempo dal legislatore, più volte intervenuto in tal senso: si pensi, a titolo esemplificativo, all’art. 5 l. 22.7.1961, n. 628, all’art. 3 d.l. 12.9.1983, n. 463 (conv. con mod. dalla l. 11.11.1983, n. 638) e, più di recente, al d.lgs. n. 124/2004, con cui si compie un salto di qualità notevole4.
Proprio la mancata attuazione del suo art. 10, che individua soluzioni innovative nel sistema di coordinamento5, anche tramite la creazione di una banca dati telematica deputata a raccogliere, tra l’altro, le informazioni concernenti i datori di lavoro ispezionati, ha indotto il legislatore a tornare sull’argomento, tentando a più riprese di rendere operativa almeno questa disposizione.
Tuttavia, gli interventi recentemente succedutisi in proposito (gli artt. 7, co. 2, d.l. 13.5.2011, n. 70, e 14, co. 4, d.l. 9.2.2012, n. 5, rispettivamente convertiti, con modificazioni, dalla l. 12.7.2011, n. 16 e l. 4.4.2012, n. 35; l’art. 14 d.l. 23.12.2013, n. 145, relativamente al quale sono state espunte, in sede di conversione ad opera della l. 21.2.2014, n. 9, le previsioni rilevanti in materia) non hanno sortito gli effetti sperati.
Così come le sedi di coordinamento (centrale, regionale e provinciale), disciplinate dagli artt. 3, 4 e 5 d.lgs. n. 124/2004, «non hanno rappresentato il luogo deputato alla attività di razionalizzazione, uniformità e coordinamento delle attività ispettive fra gli organismi di vigilanza in materia di lavoro e di previdenza sociale necessario per impedire duplicazioni di interventi ed attuare un programma unitario e coerente di vigilanza su tutto il territorio nazionale, con i necessari adattamenti nei singoli ambiti locali»6.
Di tali esigenze di coordinamento, finora insoddisfatte, si è quindi fatto da ultimo interprete l’art. 1, co. 7, lett. l), l. n. 183/2014, con il fine di razionalizzare e semplificare l’attività di vigilanza in materia di lavoro e legislazione sociale, così da uniformare lo standard comportamentale degli organi ispettivi ed evitare sovrapposizioni negli accertamenti.
Peraltro, come risulta dalla sua formulazione, l’obiettivo poteva essere perseguito dal legislatore delegato sia attraverso misure di coordinamento, verosimilmente destinate a potenziare e rendere finalmente operativo il sistema delineato dal d.lgs. n. 124/2004, sia mediante l’istituzione di un’Agenzia per le ispezioni del lavoro, che integrasse in un’unica struttura i vari servizi ispettivi.
Il d.lgs. n. 149/2015, sviluppando l’idea dell’accentramento delle funzioni di vigilanza che già caratterizzava la normativa del 2004, ha optato per quest’ultima via, benché in modo non scevro da qualche ambiguità.
Infatti, se l’art. 1, co. 1, conferma la creazione di «una Agenzia unica per le ispezioni del lavoro denominata “Ispettorato nazionale del lavoro” … che integra i servizi ispettivi del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dell’INPS e dell’lNAIL», il successivo art. 7, co. 2, afferma che «con i decreti di cui all’articolo 5 comma 1 sono individuate forme di coordinamento tra l’Ispettorato e i servizi ispettivi di lNPS e INAIL», i quali, dunque, non sono affatto accorpati nell’istituenda agenzia7, e così per tutta la durata del (lungo) periodo transitorio previsto, ossia finché non vada ad esaurimento il ruolo nel quale confluiranno i rispettivi funzionari.
È, dunque, sul nuovo ente che occorre ora soffermare l’attenzione, con particolare riguardo alla sua struttura, al personale assegnatogli ed alle attribuzioni e funzioni allo stesso riconosciute.
2.1 La struttura organizzativa
L’Ispettorato nazionale del lavoro, con sede in Roma, si ispira al modello delle Agenzie che svolgono attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale di cui all’art. 8 d.lgs. 30.7.1999, n. 300, richiamato nell’art. 1, co. 1, d.lgs. n. 149/2015, e sarà dotato di personalità giuridica di diritto pubblico, nonché di autonomia organizzativa e contabile, sottoposto al controllo della Corte dei Conti e vigilato dal Ministero del lavoro, il quale è incaricato di monitorarne periodicamente gli obiettivi e la corretta gestione delle risorse finanziarie (art. 1, co. 3, 4, 5)8.
I rapporti tra Ministero ed Ispettorato saranno altresì regolati da apposita convenzione, stipulata dal Ministro e dal Direttore del nuovo ente ai sensi dell’art. 2, co. 1, nella quale verranno indicati gli obiettivi specificamente attribuiti a quest’ultimo.
Secondo l’art. 3, organi dell’Ispettorato, in carica per tre anni e rinnovabili una sola volta, sono: il Direttore, che ne ha la rappresentanza legale e provvede ad attuare gli indirizzi e le linee guida definite d’intesa col Consiglio di amministrazione e approvate dal Ministro del lavoro (art. 4, co. 1), scelto tra esperti ovvero tra il personale della pubblica amministrazione incaricato di funzioni di livello dirigenziale generale, in possesso di provata esperienza e professionalità nelle materie di competenza dell’Ispettorato e nominato con d.P.R., previa deliberazione del Consiglio dei Ministri; il Consiglio di amministrazione, formato da quattro componenti designati, nel rispetto dei criteri previsti, con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di cui, in loro rappresentanza, uno indicato dall’Inps e un altro dall’Inail, che coadiuva nell’esercizio delle attribuzioni a lui conferite il Direttore, il quale, infatti, partecipa alle sue sedute (art. 4, co. 2 e 3); il Collegio dei revisori, costituito da tre membri effettivi – due in rappresentanza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali e uno del Ministero dell’economia e delle finanze – con tre supplenti.
Se la composizione del Consiglio di amministrazione conferma condivisibilmente il carattere partecipato della governance, cui prendono attivamente parte tutti gli enti coinvolti nel processo di riforma, singolare è la scelta d’includere tra gli organi proprio detto consiglio, anziché il comitato direttivo previsto dall’art. 8, co. 4, lett. c), d.lgs. n. 300/1999, pure richiamato come normativa di riferimento per l’istituzione della nuova agenzia.
Di comitato – ma operativo, in quanto finalizzato a garantire la progressiva funzionalità dell’Ispettorato – si parla, invece, nell’art. 12, che ne dispone la costituzione ad opera del Ministro del lavoro e delle politiche sociali per un periodo massimo di tre anni, allo scopo, fra l’altro, di coadiuvare il Direttore nella definizione degli atti d’indirizzo dell’attività di vigilanza, adottare misure, anche di tipo economico e gestionale, con l’intento di uniformare più efficacemente detta attività, assicurare ogni utile coordinamento tra le amministrazioni interessate.
A tal fine, esso risulta formato dal Direttore dell’Ispettorato, che lo presiede, nonché da tre esperti, uno ciascuno per Ministero del Lavoro e delle politiche sociali, Inps ed Inail.
Ai sensi dell’art. 5, co. 1, la disciplina dell’organizzazione delle risorse umane e strumentali per il funzionamento della struttura e della contabilità finanziaria ed economico-patrimoniale relativa alla sua gestione è affidata all’emanazione, entro quarantacinque giorni dall’entrata in vigore del decreto in esame, di uno o più d.P.C.m., chiamati altresì a prevedere misure finalizzate all’omogeneizzazione delle dotazioni strumentali, anche informatiche, messe a disposizione del personale (co. 3) e ad individuare le risorse strumentali e finanziarie, disponibili a legislazione vigente, già assegnate al Ministero del lavoro e da trasferire all’Ispettorato, che subentra nella titolarità dei relativi rapporti giuridici, attivi e passivi (art. 8, co. 1).
Peraltro, il fatto che, secondo l’art. 5, co. 1, tutto debba realizzarsi «senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica», come ribadito anche nell’articolo d’apertura del decreto, e dunque senza investimento alcuno, solleva non pochi dubbi sull’idoneità dell’operazione prefigurata a risolvere i problemi finora emersi.
Con i medesimi decreti è pianificata anche l’articolazione territoriale dell’Ispettorato (art. 6, co. 5, lett. a). In proposito, sono espressamente indicati due vincoli: il personale non potrà superare le 6.357 unità (art. 6, co. 1), ripartite tra le diverse qualifiche, e le sedi sul territorio non potranno essere più di ottanta (art. 1, co. 4), con soppressione, dunque, di cinque uffici rispetto al numero attuale.
Dalla data indicata nei d.P.C.m. cesseranno, pertanto, di operare le direzioni territoriali ed interregionali del lavoro, con attribuzione alle nuove sedi territoriali dell’Ispettorato delle relative competenze, tra cui sono comprese, come chiarisce la versione definitiva del decreto, anche quelle in materia di conciliazione nelle controversie di lavoro e certificazione dei contratti (art. 6, co. 6, lett. a).
Ne deriva, evidentemente, la necessità di procedere ad una non semplice riorganizzazione dello stesso Ministero del lavoro e delle politiche sociali – già protagonista di una recente revisione organizzativa – che richiederà conseguenti modifiche ai decreti che ne disciplinano struttura e funzionamento (art. 10, co. 1), i quali dovranno in ogni caso prevedere la soppressione della direzione generale per l’attività ispettiva, nonché eventuali ridimensionamenti delle altre direzioni generali (co. 2). Ad analoga riorganizzazione dovranno soggiacere Inps ed Inail.
Quanto al personale, come si accennava, la dotazione organica dell’Ispettorato sarà definita dai
d.P.C.m. di cui all’art. 5, co. 1 (art. 6, co. 1), che dovranno anche individuare le misure per garantire lo svolgimento dell’attività lavorativa con modalità flessibili e semplificate (art. 5, co. 3), e comunque ricomprenderà le unità già in servizio presso le direzioni interregionali e territoriali del lavoro e la direzione generale per l’attività ispettiva del Ministero del lavoro e delle politiche sociali (destinate tutte alla soppressione, come osservato).
A partire dalla data indicata in tali d.P.C.m. è altresì trasferito, nella sede centrale e in quelle territoriali di Roma, il personale ispettivo in servizio presso le sedi centrali del Ministero del lavoro, cui è comunque riconosciuta la facoltà di chiedere, entro trenta giorni dall’entrata in vigore del d.lgs. n. 149/2015, di rimanere nei ruoli dello stesso Ministero con inquadramento nei corrispondenti profili amministrativi (art. 6, co. 6, lett. b).
Nonostante l’istituzione del nuovo ente avvenga ai sensi del d.lgs. n. 300/1999, al suo personale dirigenziale e non dirigenziale si applicherà, rispettivamente, la contrattazione collettiva dell’Area I e quella del comparto Ministeri.
In posizione diversa si collocano, invece, gli ispettori di Inps ed Inail, che resteranno alle dipendenze degli originari istituti di appartenenza, vedendo, però, la propria attività programmata dall’Ispettorato.
Infatti, come accennato, i citati d.P.C.m. individueranno forme di coordinamento tra i servizi ispettivi di questi enti e l’agenzia, che, in ogni caso, avrà il potere di «dettare le linee di condotta e le direttive di carattere operativo, nonché di definire tutta la programmazione ispettiva e le specifiche modalità di accertamento» (art. 7, co. 2). A tal fine, dette unità saranno inserite, dalla data indicata nei medesimi decreti, in un ruolo ad esaurimento dei predetti Istituti con mantenimento del vigente trattamento economico e normativo (fatta salva la rideterminazione, in modo uniforme, del trattamento di missione adottata ex art. 5, co. 2, con previsione di una specifica indennità per favorire la messa a disposizione del mezzo proprio), ma con facoltà di transitare nei corrispondenti profili amministrativi di Inps ed Inail nei limiti delle disponibilità previste dalle relative dotazioni organiche (co. 1 e 3). Peraltro, al fine di garantire l’unicità del costituendo ente, il decreto introduce, a partire dal 2017, la possibilità d’incrementare la sua dotazione organica, con cadenza triennale, per un numero di posti corrispondente alle facoltà assunzionali previste dalle disposizioni vigenti in materia di turn-over, soltanto, però, in relazione ai risparmi di spesa derivanti dal progressivo esaurimento del ruolo di cui all’art. 7, co. 1 (art. 6, co. 3).
Presso la sede di Roma dell’Ispettorato viene inoltre riproposta l’istituzione del «Comando dei Carabinieri per la tutela del lavoro»9, alle dipendenze del Ministro del lavoro e delle politiche sociali. L’attività di vigilanza svolta dal personale dell’Arma, nonché il coordinamento con l’Ispettorato, sono garantiti dalla definizione, ad opera del Direttore di quest’ultimo, di linee di condotta e programmi ispettivi periodici, mentre presso le sedi territoriali sarà attivo un contingente di personale, dipendente, funzionalmente, dal dirigente preposto alla sede territoriale dell’Ispettorato e, gerarchicamente, dal comandante dell’articolazione del Comando dei carabinieri per la tutela del lavoro. Allo stesso contingente sono attribuiti, nell’esercizio delle proprie funzioni, i medesimi poteri riconosciuti al personale ispettivo dell’Ispettorato, fatto salvo quello di conciliazione ex art. 11 d.lgs. n. 124/2004 (art. 6, co. 4).
Analogamente, i funzionari ispettivi di Inps ed Inail acquisiscono la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria, in precedenza esclusa dall’art. 6, co. 3, d.lgs. n. 124/2004, nonché tutti i poteri già conferiti in via esclusiva agli ispettori ministeriali da tale decreto (art. 1, co. 2), così da assicurare maggiore omogeneità nelle modalità operative di svolgimento dell’attività di vigilanza.
2.3 Attribuzioni e funzioni
Ferma restando l’adozione con specifico d.P.R., entro quarantacinque giorni dall’entrata in vigore del d.lgs. n. 149/2015, dello Statuto dell’Ispettorato, che dovrà conformarsi alle indicazioni di cui all’art. 8, co. 4, d.lgs. n. 300/1999 (art. 2, co. 1), il nuovo organismo è chiamato a svolgere le attività ispettive già esercitate dal Ministero del lavoro, dall’Inps e dall’Inail (art. 1, co. 2).
Segnatamente, le funzioni ed attribuzioni ad esso riconosciute consisteranno, ai sensi dell’art. 2, co. 2, nell’esercizio e nel coordinamento, sulla base di direttive emanate dal Ministro del lavoro, della vigilanza in materia di lavoro, contribuzione e assicurazione obbligatoria, legislazione sociale, ivi compresa la vigilanza su salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, quest’ultima nei limiti delle competenze già attribuite al personale ispettivo del Ministero del lavoro e delle politiche sociali ai sensi del d.lgs. 9.4.2008, n. 81 (lett. a).
L’agenzia provvederà ad emanare circolari interpretative e direttive operative volte ad uniformare l’attività di tutto il personale ispettivo (lett. b), di cui è chiamata a curare altresì la formazione e l’aggiornamento professionale (lett. d), anche avvalendosi delle risorse a ciò finalizzate trasferite dal Ministero del lavoro, dall’Inps e dall’Inail (art. 8, co. 1).
Rientrano ancora nei suoi poteri gli accertamenti sul riconoscimento del diritto alle prestazioni per gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali (lett. a), così come sopravvivrà la vigilanza sui rapporti di lavoro nel settore dei trasporti su strada (lett. f), mentre resta ferma la competenza delle Asl e delle Arpa, con i cui servizi ispettivi dovrà coordinarsi (lett. m). Il che impedisce evidentemente di considerare l’Ispettorato come l’unico soggetto titolare, a regime, della generalità dei controlli in materia di lavoro e legislazione sociale. Proprio per questo, al fine di evitare possibili sovrapposizioni, ogni altro organo di vigilanza che svolge accertamenti nella stessa materia sarà tenuto a raccordarsi con le sue sedi (art. 11, co. 6).
Il coordinamento tra strutture ispettive si realizzerà anche attraverso l’esplicita previsione, in capo ad Inps, Inail ed Agenzia delle entrate, dell’obbligo – la cui inosservanza configura una forma di responsabilità dirigenziale – di mettere a disposizione dell’Ispettorato dati e informazioni utili alla programmazione e all’esercizio dell’azione di vigilanza e di difesa in giudizio (art. 11, co. 5), così da orientarne l’operato verso soggetti ad alto rischio di elusione.
Sempre al fine d’indirizzare l’azione ispettiva, di rilievo appare altresì la previsione dello svolgimento di attività di studio e di analisi relativamente al lavoro sommerso ed irregolare ed alla mappatura dei rischi (lett. g), così come sono confermate, con riguardo ai medesimi fenomeni, le azioni di prevenzione e promozione della legalità presso enti, datori di lavoro, associazioni (lett. e). In proposito, da menzionare, perché getta un ponte fra attività ispettive e politiche del lavoro – di cui gli interventi d’emersione dal sommerso costituiscono una componente essenziale –, è la previsione relativa alla stipulazione di convenzioni, volte a promuovere possibili sinergie logistiche, fra Ispettorato ed Anpal (art. 4, co. 17, lett. a), d.lgs. 14.9.2015, n. 150)10.
Il nuovo ente, inoltre, sulla base di direttive del Ministro del lavoro, formula proposte circa gli obiettivi quantitativi e qualitativi delle verifiche (lett. c), le quali, ai sensi dell’art. 4, co. 1, vengono presentate dal Direttore alla Commissione centrale di coordinamento dell’attività di vigilanza. Quest’ultima, già prevista dall’art. 3 d.lgs. n. 124/2004, ma rivisitata dall’art. 11, co. 1, lett. a), è l’unico organismo del sistema di «coordinamento interistituzionale»11 delineato nel 2004 a sopravvivere, stante la contestuale abrogazione, dalla data indicata nei d.P.C.m. ex art. 5, co. 1, d.lgs. n. 149/2015, degli artt. 1, 2, 4 e 5 d.lgs. n. 124/2004, in tema, rispettivamente, di vigilanza in materia di rapporti di lavoro, Direzione generale, Coordinamento regionale e provinciale12.
La Commissione si pone quale «sede permanente di elaborazione di orientamenti, linee e priorità» dell’azione ispettiva (benché venga meno il potere di segnalare gli aggiustamenti organizzativi per una maggiore efficacia dell’attività di vigilanza, nonché quello, eventuale, di definire le modalità d’attuazione e funzionamento della banca dati di cui al ricordato art. 10 d.lgs. n. 124/2004). Confermando la volontà di promuovere la più ampia concertazione, ne fanno parte – oltre al Ministro del lavoro o ad un sottosegretario delegato, in qualità di presidente, al Direttore del nuovo Ispettorato ed ai Direttori generali di Inps ed Inail – anche il Comandante del Comando dei Carabinieri per la tutela del lavoro, il Comandante generale dei Carabinieri, quello della Guardia di Finanza, nonché quello del Nucleo speciale entrate sempre della Guardia di Finanza e il Direttore generale dell’Agenzia delle entrate.
In un’ottica di «vigilanza sociale»13, si ribadisce poi la presenza di quattro rappresentanti dei lavoratori ed altrettanti dei datori del lavoro14, così avvalorandosi la novità, introdotta dal d.lgs. n. 124/2004, di coinvolgere nelle attività della Commissione anche la categoria destinataria delle azioni ispettive, del resto interessata ad evitare gli effetti distorsivi della concorrenza fra imprese generati dai fenomeni dell’illegalità ed irregolarità del lavoro15.
Rispetto alle innumerevoli versioni circolate, che non hanno mancato di suscitare anche viva preoccupazione, specie sul piano della salvaguardia dei livelli occupazionali delle amministrazioni coinvolte nella riforma e del trattamento economico dei rispettivi lavoratori, la stesura definitiva del decreto risolve alcune delle criticità emerse durante l’iter di approvazione, ma non tutte.
In primo luogo, in attesa degli emanandi decreti sull’organizzazione ed il funzionamento del nuovo organismo, il rischio che l’attività di vigilanza risulti frenata, anziché potenziata, pare concreto almeno nell’immediato, dal momento che il compimento del processo richiederà tempo e sottrarrà inevitabilmente energie e risorse all’attività istituzionale. Il tutto, inoltre, dovrà realizzarsi, more solito, “a costo zero”, come del resto indicato fin dalla l. delega, laddove la risoluzione del Parlamento europeo del 14.1.2014, sulle ispezioni del lavoro, afferma espressamente che queste possono essere efficacemente attuate «solo dotando le autorità di adeguate risorse finanziarie e umane»16. Tanto più in un momento di crisi economica ed occupazionale che aggrava i rischi di elusione ed evasione. Il periodo transitorio si annuncia, poi, particolarmente lungo, visto che la riforma andrà a regime solo all’esaurimento del ruolo nel quale è destinato a confluire il personale di vigilanza di Inps ed Inail, ossia non prima di qualche decennio.
Nel frattempo, essa non pare in grado di creare una reale unificazione del corpo ispettivo, dal momento che quest’ultimo, pur svolgendo le stesse mansioni e disponendo dei medesimi poteri, godrà di un trattamento economico e normativo differente a seconda dell’ente di provenienza. A tale disomogeneità si aggiunge, infine, la difficoltà di gestire ispettori – quelli degli istituti previdenziali – non organicamente dipendenti dalla nuova agenzia.
Non a caso, il Presidente dell’Inps Boeri, nell’intervento presentato alla XIª Commissione del Senato, pur condividendo senza riserve l’esigenza di unificare l’azione ispettiva – così da uniformare i poteri del personale delle tre amministrazioni, evitare complicati flussi informativi e rimediare ad eventuali duplicazioni di interventi – ha espresso molti dubbi sull’idoneità dell’istituzione di un apposito organismo a realizzare questi obiettivi. Tanto da non esitare a bocciarne la creazione, definita «costosa,…inefficiente,…tale da lasciare un’attività strategica in sospeso a lungo».
Ciò in ragione dei costi connessi alle attività di supporto necessarie al funzionamento dell’ente, della separazione fra chi spende, ossia l’Ispettorato, chiamato a guidare l’attività del personale ispettivo di Inps ed Inail, e chi rimunera, cioè le amministrazioni di provenienza, a carico delle quali tale personale rimane, nonché della difficoltà di riuscire a garantire fin da subito un pieno presidio all’azione di recupero del gettito contributivo e di legalità del lavoro.
Privando progressivamente l’Inps della funzione ispettiva si aggiungerebbe, poi, il rischio, paventato nella stessa occasione, di rendere più problematico lo svolgimento dei suoi compiti istituzionali. Analoghe preoccupazioni sono state manifestate dall’Inail con riguardo al mantenimento delle specificità dell’Istituto17.
Altre criticità, almeno in parte connesse ai processi di riorganizzazione prefigurati, potrebbero rinvenirsi in tema di ricorsi amministrativi.
Quanto al primo tipo, esso è proponibile davanti al Direttore dell’Ispettorato territoriale del lavoro contro gli atti di accertamento adottati dagli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria di cui all’art. 13, co. 7, d.lgs. n. 124/2004 in materia di lavoro, legislazione sociale, contributiva e assicurativa. La disciplina è posta dall’art. 16 d.lgs. n. 124/2004, riformulato dall’art. 11, co. 1, lett. d), d.lgs. n. 149/2015, il quale sostituisce, dalla data indicata nei d.P.C.m. ex art. 5, co. 1, le regole precedenti, che governavano il ricorso al Direttore della Direzione regionale del lavoro – aggiuntivo18 rispetto a quello in opposizione ex art. 22 l. 24.11.1981, n. 689 – avverso le ordinanzeingiunzioni emesse dalla Direzione provinciale del lavoro. Queste ultime, pertanto, non sono più ricorribili in sede amministrativa, risultando soltanto opponibili ai sensi del citato art. 2219.
Una soluzione più onerosa per il datore di lavoro, cui era riconosciuto, contro gli atti sanzionatori, un rimedio celere e poco formale, con il rischio altresì di un aumento del contenzioso giudiziario (a meno di non ritenere che, invece, il procedimento sanzionatorio ne risulti in tal modo positivamente accelerato20).
La seconda tipologia, disciplinata dal nuovo art. 17 d.lgs. n. 124/2004, come riscritto dall’art. 11, co. 1, lett. e), è esperibile davanti al Comitato per i rapporti di lavoro, costituito presso le competenti sedi territoriali dell’Ispettorato e composto dal Direttore della sede territoriale del medesimo, che lo presiede, dal Direttore dell’Inps e da quello dell’Inail del capoluogo di regione dove si trova l’Ispettorato competente.
Il ricorso è previsto avverso gli atti di accertamento dell’Ispettorato (senza che siano più citate le ordinanze-ingiunzioni, come, invece, nel vecchio art. 17, valendo in proposito le considerazioni testé svolte) e degli enti previdenziali e assicurativi, aventi ad oggetto la sussistenza o la qualificazione del rapporto di lavoro subordinato. Non essendo specificato quali siano le «sedi competenti», è da capire se risulti confermato l’assetto attuale di quattro Comitati (costituiti presso le ex Direzioni interregionali, dato che «ogni riferimento alle direzioni interregionali, regionali o territoriali del lavoro…è da intendersi, in quanto compatibile, alla sede territorialmente competente dell’Ispettorato»: art. 11, co. 2), o se si debbano immaginare Direttori regionali Inps ed Inail peregrinanti senza compenso, rimborsi o indennità di missione21, o se occorra attendere futuri chiarimenti.
Da segnalare, infine, come la norma non disciplini più l’eventuale effetto sospensivo/interruttivo della proposizione del ricorso rispetto ai termini per l’adozione di altri atti in ambito amministrativo e per i ricorsi giurisdizionali, mentre positiva è l’indicazione dei limiti temporali entro cui esperire il rimedio (trenta giorni dalla notifica degli atti di accertamento alla sede territoriale competente dell’Ispettorato).
Qualche considerazione, da ultimo, merita il rapporto fra Ispettorato e questioni relative alla tutela della salute e sicurezza sul lavoro22. In proposito, già l’art. 1, co. 7, lett. l), l. n. 183/2014 impegnava il legislatore delegato a prevedere «strumenti e forme di coordinamento con i servizi ispettivi delle aziende sanitarie locali» (oltre che con quelli dell’Arpa), così come il ricordato art. 2, co. 2, lett. m), d.lgs. n. 149/2015 ribadisce il compito dell’Ispettorato di coordinarsi, ferme restando le rispettive competenze, con i medesimi soggetti, «al fine di assicurare l’uniformità di comportamento ed una maggiore efficacia degli accertamenti ispettivi, evitando la sovrapposizione degli interventi».
Tali indicazioni sono precisate, in modo discutibile, dalla previsione relativa all’eventuale stipulazione di protocolli d’intesa che individuino strumenti e forme di coordinamento tra agenzia ed organi ispettivi delle Asl (art. 11, co. 4).
Non è escluso, infatti, che alla difficoltà d’identificare il soggetto col quale concluderli (la singola Asl o la singola regione?) si sommino problemi d’omogeneità d’azione dovuti alla possibile presenza di una pluralità di protocolli.
Ma la pecca maggiore, che aveva suscitato forte preoccupazione al momento dell’approvazione in via preliminare dello schema di decreto, atteneva alla mancata considerazione del sistema di coordinamento in materia di vigilanza su salute e sicurezza disciplinato dal d.lgs. 9.4.2008, n. 81.
Dimenticanza, in verità, già palesata dalla legge delega23, che, non a caso, menzionava – quali soggetti con cui l’Ispettorato avrebbe dovuto coordinarsi – non il livello regionale, rappresentato dai Comitati di coordinamento ex art. 7 d.lgs. n. 81/2008, né quello centrale, costituito dal Comitato nazionale ex art. 5 dello stesso decreto, ma le Asl. In proposito, l’art. 2, co. 2, lett. a), dello schema assegnava all’agenzia il compito di esercitare e coordinare su tutto il territorio nazionale, sulla base di direttive emanate dal Ministro del lavoro, la vigilanza, ivi compresa quella in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, nei limiti delle competenze già attribuite al personale ispettivo ministeriale.
In tale norma, infatti, avrebbe potuto annidarsi il rischio che il coordinamento svolto dall’Ispettorato – per quanto concerne la sicurezza sul lavoro limitatamente alle attività di cui all’art. 13, co. 2, d.lgs. n. 81/200824 – finisse per riguardare anche i servizi ispettivi delle Asl, così escludendo per tali attività le funzioni di coordinamento degli organismi di cui agli artt. 5 e 7 d.lgs. n. 81/2008 (laddove il citato art. 13, co. 2, impone che anche le competenze ivi riconosciute al personale ispettivo del Ministero del lavoro siano comunque esercitate «nel quadro del coordinamento territoriale di cui all’art. 7»).
Si trattava, peraltro, d’interpretazione non in linea con l’assetto attualmente delineato nella Costituzione, secondo cui le regioni hanno competenza concorrente in materia di «tutela e sicurezza del lavoro» (il discorso potrebbe essere, invece, diverso qualora dovesse entrare in vigore un nuovo testo dell’art. 117 Cost.). Assetto cui corrisponde un sistema istituzionale – quello ideato dal d.lgs. 81/2008 – basato sulla compartecipazione di Stato e regioni, secondo il principio di leale collaborazione, come emerge dalle norme in tema di Comitato nazionale, Commissione consultiva permanente, Comitati regionali di coordinamento, Commissione per gli interpelli.
Pertanto, bene aveva fatto la XIª Commissione della Camera, nel parere reso il 5.8.2015, a suggerire di modificare l’incipit del citato art. 2, co. 2, lett. a), ribadendo le competenze degli organismi di cui agli artt. 5 e 7 d.lgs. n. 81/2008. Come affermato nella relazione illustrativa, l’osservazione è stata accolta solo parzialmente dalla versione definitiva del decreto, essendosi novellata la norma nel senso di precisare che le attribuzioni ispettive in materia di salute e sicurezza sono riconosciute nei limiti di quanto previsto dal d.lgs. n. 81/200825.
In sostanza, un recepimento delle indicazioni provenienti dalla Commissione Lavoro timido e incompleto, che – pur confermando esplicitamente la valenza della normativa del 2008, ed in primis del suo art. 13 testé citato, anche nella parte (co. 2 e 4) relativa al coordinamento di cui agli artt. 526 e 7 – non lascia del tutto soddisfatti. Che l’esito non sia appagante lo comprova anche il ricordato art. 2, co. 2, lett. b), d.lgs. n. 149/2015, il quale, attribuendo all’Ispettorato il potere di emanare circolari interpretative in materia ispettiva e sanzionatoria, previo parere conforme del Ministero del lavoro, rischia d’interferire problematicamente con l’art. 12 d.lgs. n. 81/2008, costituendo le indicazioni fornite dalla Commissione per gli interpelli, ivi disciplinata, criteri interpretativi e direttivi per l’esercizio dell’attività di vigilanza.
In conclusione, se l’obiettivo, perseguito da tempo, di rendere finalmente operativo il coordinamento fra gli enti incaricati della vigilanza in materia di lavoro appare senz’altro apprezzabile e condivisibile, la strada prescelta, e le modalità con cui si è deciso di percorrerla, non convincono pienamente.
Come emerge – in accoglimento di quanto osservato dalla XIª Commissione del Senato nel parere del 5.8.2015 – dall’art. 12, co. 3, lett. d), che affida i relativi compiti al comitato operativo, solo un attento monitoraggio delle attività dell’Ispettorato a dodici mesi dalla sua istituzione potrà dire se le opzioni compiute siano davvero le più adeguate a razionalizzare, semplificare e rendere maggiormente efficiente l’azione ispettiva.
1 Carinci, F., Jobs Act, atto I: la legge n. 78/2014 fra passato e futuro, in Dir. rel. ind., 2015, 5 ss.; Id., Jobs Act, atto II: la legge delega sul mercato del lavoro, in Argomenti dir. lav., 2015, 1 ss.
2 Sul rapporto fra regolazione del mercato del lavoro e servizi ispettivi già Tiraboschi, M., Riorganizzazione dei servizi ispettivi e riforma del mercato del lavoro, in Monticelli, C.L. Tiraboschi, M., a cura di, La riforma dei servizi ispettivi in materia di lavoro e previdenza sociale, Milano, 2004, 15 ss.; sull’attenuazione del profilo repressivo dell’attività ispettiva fin dal d.lgs. 23.4.2004, n. 124, Nogler, L.Zoli, C., Note introduttive, in Id., a cura di, Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, in Nuove leggi civ. comm., 2005, 873 ss.
3 Per un accenno, Cester, C., Brevi osservazioni sul riordino delle tipologie contrattuali, in Carinci, F., a cura di, La politica del lavoro del Governo Renzi, in Adapt Labour Studies, e-Book series, 2015, 40, 297.
4 Pennesi, P., L’attività ispettiva, in Monticelli, C.L.Tiraboschi, M., a cura di, op. cit., 153.
5 Messineo, D., Razionalizzazione e coordinamento dell’attività di vigilanza, in Monticelli, C.L.Tiraboschi, M., a cura di, op. cit., 185.
6 Rausei, P.Tiraboschi, M., Presentazione, in Id., a cura di, L’ispezione del lavoro dieci anni dopo la riforma. Il d.lgs. n. 124/2004 fra passato e futuro, in Adapt professional series, e-Book, 2014, 3, XIX.
7 Cfr. pure Caiazza, L.Caiazza, R., Rinasce l’Ispettorato nazionale del lavoro, in Guida lav., 2015, n. 26, 58.
8 La rappresentanza, il patrocinio e l’assistenza in giudizio dell’Ispettorato spettano all’Avvocatura dello Stato, fatta salva la possibilità di farsi rappresentare e difendere, nel primo e secondo grado, da propri funzionari nei casi di contenzioso indicati: art. 9.
9 Cfr., infatti, il d.m. 12.11.2009, di cui l’art. 6, co. 4, prevede l’abrogazione – ad eccezione delle disposizioni relative al rapporto d’impiego dei Carabinieri con la regione Sicilia – a partire dalla data indicata nei d.P.C.m. ex art. 5, co. 1.
10 Ma si veda anche l’art. 13, co. 4, d.lgs. n. 150/2015; sulla necessità di sinergie virtuose fra vigilanza e politiche del lavoro già Vergari, S., L’organizzazione della funzione di vigilanza in materia di lavoro, in Nogler, L.Zoli, C., a cura di, op. cit., 889 ss., 896 ss.
11 Venturi, D., Commissione centrale di coordinamento dell’attività di vigilanza Articolo 3, in Rausei, P.Tiraboschi, M., a cura di, op. cit., 69.
12 L’art. 11, co. 1, prevede altresì che, in ragione della futura soppressione della Direzione generale per l’attività ispettiva, gli interpelli siano inoltrati al Ministero del lavoro (lett. b) e che l’adozione della diffida nei confronti del trasgressore interrompa, nei limiti indicati, i termini per la presentazione dei ricorsi disciplinati dagli artt. 16 e 17 d.lgs. n. 124/2004 (lett. c), su cui infra, § 3.
13 Vergari, S., op. cit., 895.
14 Tra i componenti della Commissione non figurano più il Presidente del comitato nazionale per l’emersione del lavoro non regolare e il Coordinatore nazionale delle aziende sanitarie locali; quest’ultima esclusione attua C. cost., 1114.10.2005, n. 384, che ha dichiarato l’illegittimità degli artt. 3 e 4 d.lgs. n. 124/2004, laddove ricomprendevano i Coordinatori (rispettivamente nazionale e regionale) delle Asl tra i componenti delle Commissioni centrale e regionali di coordinamento.
15 Già Vergari, S., op. cit., 695 ss. e Pennesi, P., op. cit., 155.
16 Lo ricorda Bonardi, O., Il Jobs act e il paradigma della semplificazione, in Rusciano, M.Zoppoli, L., a cura di, Jobs Act e contratti di lavoro dopo la legge delega 10 dicembre 2014, n. 183, in WP C.S.D.L.E. “Massimo D’Antona”.IT – 3/2014, 7071.
17 Cfr. le memorie di Inps ed Inail acquisite dalla XIa Commissione del Senato, in www.senato.it.
18 Per tutti Santoro, C., Ricorso alla direzione regionale del lavoro Articolo 16, in Rausei, P.Tiraboschi, M., a cura di, op. cit., 351-352.
19 Cfr. anche Caiazza, L.Caiazza, R., op. cit., 5960.
20 In proposito, già Nogler, L.Zoli, C., op. cit., 875; sugli obiettivi perseguiti dal d.lgs. n. 124/2004 con gli artt. 16 e 17, De Pretis, D., Il sistema dei ricorsi amministrativi e il ricorso alla direzione regionale del lavoro, in Nogler, L.Zoli, C., a cura di, op. cit., 1004.
21 Massi, E., Agenzia unica per le ispezioni del lavoro, in Dir. prat. lav., 2015, 1911.
22 Le riflessioni che seguono sono il frutto anche del confronto con i colleghi di Olympus Osservatorio per il monitoraggio permanente della legislazione e giurisprudenza sulla sicurezza del lavoro (http://olympus.uniurb.it/).
23 Concorda Bonardi, O., op. cit., 74.
24 Trattasi di: «a) attività nel settore delle costruzioni edili o di genio civile…; b) lavori mediante cassoni in aria compressa e lavori subacquei; c) ulteriori attività lavorative comportanti rischi particolarmente elevati, individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri…».
25 Cfr. supra, § 2.3.
26 Come peraltro riscritto dall’art. 20, co. 1, lett. b), d.lgs. 14.9.2015, n. 151.
2 La focalizzazione. Il nuovo Ispettorato
ispettorìa
ispettorìa s. f. [der. di ispettore]. – Termine usato talvolta come sinon. di ispettorato, soprattutto in aziende o enti privati.