Source: http://www.sediva.it/2018/01/11/delude-parere-del-cds-risposte-non-convincono-incertezze-persistono/
Timestamp: 2018-01-22 16:15:44+00:00
Document Index: 55896723

Matched Legal Cases: ['art. 7', 'art. 8', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'sentenza ']

Delude il parere del CdS: risposte che non convincono, incertezze che persistono - (gustavo bacigalupo)
Delude il parere del CdS: risposte che non convincono, incertezze che persistono
[Il difficile raccordo tra la legge sulla concorrenza e il sistema (pre)vigente]
Con buona puntualità è stato pubblicato in data 3 gennaio u.s. l’atteso parere –integralmente consultabile – n. 69/2018 reso dalla Commissione speciale del Consiglio di Stato (nominata allo scopo) sull’interpretazione delle modifiche normative introdotte con la l. 4/8/17 n. 124 in ordine ad alcune disposizioni della l. 8/11/91 n. 362 e “con particolare riferimento alle disposizioni concernenti il concorso straordinario per l’assegnazione delle sedi farmaceutiche e il vincolo della gestione societaria, nonché il relativo regime di incompatibilità”.
Le considerazioni preliminari del CdS
Come si ricorderà, il parere è stato richiesto dall’Ufficio legislativo del Ministero della Salute (con nota in data 3/11/2017) e per la Commissione – secondo quanto si rileva nelle pag. 20/21 – questo è uno dei casi in cui “la richiesta di parere, sebbene sempre sorretta dalla necessità di sciogliere un dubbio di ordine giuridico, punta anche a risolvere una controversia, attuale o potenziale [qui ovviamente “potenziale”], tra amministrazioni e cittadini o imprese oppure tra amministrazioni” e inoltre “a ben vedere, la funzione consultiva assolve ad una finalità, di tipo ″giustiziale″, contribuendo a prevenire i conflitti e a deflazionare il contenzioso giurisdizionale in maniera teleologicamente assimilabile ai metodi di ADR” [l’acronimo sta per “risoluzione alternativa delle controversie”, una procedura introdotta da un paio d’anni che evita al consumatore i costi e i tempi lunghi di un giudizio e che dovrebbe risolvere le controversie tra imprese e consumatori sulle cessioni e le erogazioni di beni e servizi].
Infatti, prosegue la Commissione, “a conclusione di un procedimento gratuito e veloce, si giunge ad ottenere un parere non vincolante – che, dunque, può essere motivatamente disatteso dai richiedenti – la cui autorevolezza è dovuta semmai alla competenza giuridica dell’Organo che lo rende” [che poi è lo stesso CdS].
“Inoltre, il Consiglio di Stato nell’esprimere il parere non è soggetto ai vincoli propri dell’esercizio della funzione giurisdizionale, potendo pronunciarsi anche su aspetti connessi a quelli sui quali poggi la richiesta di parere, ove risultino rilevanti, o affrontare questioni giuridiche che esulino dall’ambito della giurisdizione amministrativa”.
Queste, dunque, le considerazioni di carattere generale che abbiamo voluto riferire per permettervi un migliore inquadramento del ruolo che assume o può assumere nel vs. “quotidiano” di titolari di farmacia un intervento consultivo di questa importanza.
Ma è chiaro che il parere ‑ se prescindiamo da una o due risposte che contengono notazioni più ampie [e per la verità non del tutto innestate a proposito] rispetto al perimetro segnato dalle relative domande – verte strettamente, fin troppo strettamente, sui cinque quesiti ministeriali, lasciando così evidentemente irrisolti interrogativi laterali o trasversali anche molto rilevanti e allo stesso tempo non sciogliendo appieno tutti quelli proposti.
Sono lacune che pertanto dovranno essere colmate cammin facendo dalle Sezioni giurisdizionali del CdS, rendendo però nel frattempo controversi e disagevoli alcuni aspetti dei rapporti ordinari con Asl, Comuni e Regioni.
Per ogni quesito affrontato la Commissione speciale – la quale, come abbiamo visto, avverte che il parere non è vincolante per il Dicastero richiedente che motivatamente può quindi disattenderlo, né per le altre amministrazioni e, attenzione, neppure [specie quando la risposta sia dichiaratamente o manifestamente incerta] per le stesse Sezioni giurisdizionali – dà conto delle indicazioni interpretative del Ministero della Salute e riferisce anche, mostrando di essere d’accordo, alcune prospettazioni espresse dalla Fofi in una sua circolare del 18 dicembre 2017, di cui pertanto la Federazione degli Ordini può ragionevolmente compiacersi.
I 5 quesiti ministeriali e le risposte della Commissione
Di seguito testualmente i quesiti proposti (contrassegnati seguendo lo stesso ordine numerico del parere) e in sintesi le risposte che dà la Commissione dopo una rapida ma puntuale rassegna del “contesto normativo di riferimento” ‑ dalla legge Giolitti 468/1913 alla l. 124/2017 – con tanto di citazione della giurisprudenza della Corte europea di giustizia che “ha finora ritenuto legittima la normativa italiana”.
Quesito 1.1: ″Se, nel prevedere la titolarità dell’esercizio di una farmacia anche in capo alle società di capitali, il legislatore abbia inteso fare riferimento a tutte le tipologie di società di capitali″.
Il CdS è d’accordo con il Ministero, ma per vero non c’erano dubbi vista, in particolare, la genericità del riferimento del nuovo comma 1 dell’art. 7 della l. 362/91 [“Sono titolari dell’esercizio della farmacia privata le… società di capitali…”]: possono perciò indifferentemente assumere la titolarità di una o più farmacie anche la srl, la sapa e la spa.
Quesito 1.2: ″Se i farmacisti risultati vincitori in forma associata al concorso straordinario, possano costituire una società di capitali, ai sensi del novellato articolo 7 della legge n. 362 del 1991″.
Le note di accompagnamento del Ministero sono riportate nel parere da sub 1.2.1 a sub 1.2.4.
Qui l’analisi del CdS vorrebbe essere particolarmente approfondita, ma nella sostanza finisce per rivelarsi incerta nell’iter e un po’ contraddittoria nelle conclusioni, che comunque sono più o meno le seguenti:
– i vincitori in forma associata, come anche qui è stato più volte ribadito, possono indifferentemente costituire tanto una società di persone quanto una società di capitali, e sia prima (perciò in vista e ai fini) del rilascio della titolarità della farmacia [a proposito: anche se il tema non viene affrontato direttamente, parrebbe, e sottolineiamo parrebbe, che il CdS un’ipotesi di titolarità pro quota o contitolarità neppure se la ponga …] che dopo, cioè nel corso del triennio;
– alla società tra loro costituenda o già costituita non possono invece partecipare – precisa giustamente il documento – prima del compimento del triennio soggetti terzi: né farmacisti, né non farmacisti, né società di persone, né società di capitali;
– però, come ha rilevato la Fofi nella circostanza ricordata, “qualora i vincitori in forma associata del concorso straordinario “intendessero costituire una società di capitali ovvero trasformare in tale forma societaria quella già costituita devono in ogni caso garantire il rispetto” del vincolo della gestione associata per tre anni, su base paritaria”: anche su tale assunto il CdS conviene ma precisa che “il rispetto del vincolo della gestione paritaria impone che l’organizzazione interna garantisca ai vincitori la piena parità di poteri di gestione e di amministrazione”;
– del resto, il controllo dello statuto societario – certo agevolato dall’obbligo [rafforzato dalla l. 124/2017] di comunicazione previsto nell’art. 8 della l. 362/91 – permetterà di verificare appunto se “l’atto di regolazione del funzionamento della società può preservare da meccanismi elusivi la realizzazione della gestione associata su base paritaria vincolata per un tempo non inferiore ai tre anni, mediante la previsione di idonee tutele che impediscano la creazione di forme di alterazione”;
– ma proprio l’esigenza della migliore osservanza della prescrizione di cui al comma 7 dell’art. 11 del decreto Crescitalia (sul “mantenimento della gestione associata… su base paritaria per un periodo di tre anni”) evidenzia per il CdS la “necessità di prediligere modelli che, nella loro configurazione tipica, garantiscano il rispetto dei citati vincoli di legge”;
– ed é per questo che la Commissione – dopo i richiami e citazioni sub 31, di cui francamente non siamo riusciti a cogliere del tutto la pertinenza e che sembrano piuttosto attestare le difficoltà che caratterizzano l’indagine del CdS anche su tale specifica questione – ritiene infine, quanto alla società di capitali, preferibile la srl alla spa (e alla sapa) e, quanto alla società di persone, “non ideale l’opzione per la costituzione di una società in accomandita, dove, all’evidenza, la presenza di due diverse categorie di soci (accomandatari e accomandanti) renderebbe ancor più difficile la realizzazione della gestione su base paritaria”.
Probabilmente avrete subito rilevato che queste ultime indicazioni – a sfavore di spa e sas ‑ sono in realtà per la Commissione semplicemente “preferenziali” [e poi ovviamente quel “non ideale” di per sé dice poco o nulla sul piano giuridico…] e lo si coglie ancor meglio dall’affermazione di principio che le precede [“ferma restando la libertà di scelta del tipo sociale”] e che è talmente robusta e perentoria da non permettere alle Asl e ai Comuni di trincerarsi da domani dietro questo parere per contestare il “tipo sociale” optato dai vincitori in forma associata.
Ci pare quindi che la scelta delle formazioni vincitrici – che siano state già immesse nella titolarità della farmacia a nome di una snc tra loro costituita ovvero debbano procedere ora alla formazione di una società – possa legittimamente cadere tanto su srl e snc, come su spa (o su sapa) e sas, anche se, conoscendo qualche eccessiva titubanza o magari anche supponenza di alcuni uffici pubblici, non si può escludere che talora questo si rilevi nel concreto un vero punto dolente.
Come però abbiamo illustrato altre volte, la “paritarietà” del comma 7 dell’art. 11 non crediamo postuli una indefettibile “piena parità di poteri di gestione e di amministrazione” ma soltanto una “piena parità” nella partecipazione agli utili e alle perdite sociali e perciò ai nostri fini può essere anche affermata la perfetta equivalenza, ad esempio, tra snc e sas, senza dover necessariamente scomodare forme o tipi sociali “preferibili” o “ideali”.
D’altra parte, che accade giuridicamente – la domanda sorge spontanea, come diceva qualcuno – nel caso in cui uno dei soci di un’ipotetica snc, all’inizio o nel corso del triennio, non fosse stato o non fosse più nelle piene condizioni, o addirittura impossibilitato all’esercizio di un qualunque potere di “gestione” e/o “amministrazione”?
E come potrebbe giuridicamente essere impedito a uno dei covincitori/soci di astenersi liberamente e per statuto della snc, perciò per scelta, dal compimento di qualsiasi atto di “gestione” e/o “amministrazione”, preferendo rimettere la funzione in via esclusiva agli altri soci pur nella consapevolezza di doverne anch’egli rispondere – per disposto di una norma civilistica imperativa – illimitatamente, solidalmente e sussidiariamente?
Forse che in questi casi alla snc potrebbe essere negato il rilascio della titolarità della farmacia o in prosieguo disposta a suo carico la decadenza?
Se risposte soddisfacenti a questi interrogativi non si trovano – e noi non riusciamo a trovarne – non si vede come si possa giustificare o alimentare ulteriormente l’ostracismo alla sas.
Quesito 1.3: ″Se anche le società di persone possano essere costituite, ai sensi del novellato articolo 7 della legge n. 362 del 1991, da soci non farmacisti″.
D’accordo con il Ministero, il CdS risponde affermativamente, come d’altronde hanno risposto tutti gli osservatori già all’indomani dell’entrata in vigore della l. 124.
Il primo periodo del comma 2 dell’art. 7 della l. 362/91, rimasto invariato, si riferisce infatti alle “società di cui al comma 1”, senza alcuna distinzione tra società di persone e società di capitali: perciò lo svincolo dello status di socio da quello di farmacista idoneo – conseguito all’abrogazione dell’originario secondo periodo dello stesso comma 2 (“Sono soci della società farmacisti ecc.”) – deve riguardare egualmente tutte le società titolari di farmacia, qualunque ne sia il tipo o la forma.
Ma il parere aggiunge sub 35 alcune “raccomandazioni” anch’esse tuttavia poco comprensibili, perché la contemporanea partecipazione a una società di persone di soci farmacisti e soci non farmacisti non dovrebbe in definitiva porre complicazioni maggiori o diverse della situazione che veda partecipare soltanto soci farmacisti, essendo comunque la direzione responsabile dell’esercizio sociale sempre ascritta a un solo farmacista, socio o non socio.
Il che implica già di per sé quel “rispetto di una netta separazione tra la direzione della farmacia… e la gestione economica della stessa…” evocato nel parere: non sembra dunque un problema che si aggravi particolarmente nel caso in cui “non farmacisti” partecipino a una società di persone titolare di farmacia rispetto a quello in cui tale commistione interessi una società di capitale.
Ma può darsi che il sottoscritto questi passaggi del parere non li abbia colti esattamente.
Quesito 1.4: ″Se le incompatibilità di cui all’articolo 7, comma 2, e di cui all’articolo 8, comma 1, della legge n. 362 del 1991, debbano applicarsi a tutti i soci″.
Come la l. 124/2017 ha inciso o possa aver inciso sul sistema normativo delle incompatibilità previste a carico dei soci è un tema che abbiamo esaminato anche nei dettagli nella Sediva news del 02.11.2017 [“Le incompatibilità (vecchie e nuove) oggi vigenti e quelle (forse) tacitamente abrogate”], che rendiamo “cliccabile” per permettervi, se avete tempo e voglia, di averne sott’occhio il testo via via che scorrerete queste note sulle considerazioni svolte nel parere.
È vero che sono rilievi ben diversi dai nostri anche se naturalmente sono quelli che contano, e però – come sarà chiaro tra poco – si sviluppano nel documento come se per la Commissione speciale del CdS l’incidenza della l. 124 su “titolarità e gestione della farmacia” debba ritenersi e vada circoscritta alle modifiche espressamente apportate alle norme previgenti, senza quindi alcun rimbalzo su disposizioni, principi o sottosistemi diversi.
Siamo dunque all’autentica vexata quaestio, che il Ministero pone al CdS accompagnandola con note, riassunte nel parere da sub 1.4.1 a sub 1.4.4., che vorrebbero distinguere tra le figure di incompatibilità [attività nell’industria, professione medica e informazione scientifica del farmaco] contemplate nel secondo periodo del nuovo comma 2 dell’art. 7 – che riguarderebbero allo stesso modo tutti i soci, farmacisti e non farmacisti – e quelle sub b) e c) del comma 1 dell’art. 8 [la “posizione di titolare, ecc.” e “qualsiasi rapporto di lavoro ecc.”] che sarebbero invece applicabili ai soli soci farmacisti come confermerebbe anche il quadro sanzionatorio delineato nel comma 3 dello stesso art. 8.
La Commissione accoglie l’assunto ministeriale solo circa l’applicabilità a tutti i soci dei casi previsti nel nuovo comma 2, ma va oltre la tesi del Dicastero con riguardo all’“esercizio della professione medica”, ritenendo “preferibile (?), nonché più facilmente attuabile (?), la soluzione che amplia l’ambito di applicazione della detta incompatibilità a qualunque medico, sia che eserciti la professione sia che non eserciti e sia solo iscritto all’albo professionale”.
Si può certo concordare con il CdS, ma resta insoluto il problema ‑ semplicemente perché il Ministero non ne ha fatto cenno e il parere ha evitato di porselo ‑ dell’ampliamento a certe condizioni [come abbiamo osservato in quell’occasione] dell’ambito applicativo di questa figura anche a cliniche, strutture sanitarie, ecc.; sarà magari una delle questioni irrisolte che potranno dare qualche filo da torcere, ma l’impressione è che il CdS, seguendo la stessa linea di ragionamento, possa propendere per un’interpretazione ulteriormente estensiva.
Sull’incompatibilità con la “posizione di titolare, gestore provvisorio, direttore o collaboratore di altra farmacia” [comma 1, lett. b), art. 8 l. 362/91], il discorso è il seguente: per il Ministero – come viene riferito sub 41 del parere – questa figura potrebbe non considerarsi applicabile quando il “titolare, ecc. di altra farmacia”, persona fisica o società, partecipi a una società titolare a propria volta di un esercizio come mero socio‑investitore e senza assumere “alcun ruolo decisionale nell’ambito della società” stessa; mentre per la Fofi anche tale incompatibilità, al pari di tutte le altre, riguarda “tutti i soci, ossia tutti coloro che possiedono una partecipazione in una società titolare di farmacia, indipendentemente dallo svolgimento o meno di attività all’interno della stessa”.
Il CdS non ritiene di aderire alla proposta interpretativa del Ministero perché (“in primo luogo”) la tesi “appare confliggere con la lettera della norma che, al riguardo, non pone alcuna forma di distinzione (riferendosi semplicemente alla “partecipazione alle società di farmacia”)”: quindi è particolarmente (“in primo luogo”) il dato letterale – come si può notare dalle considerazioni che il parere riporta da sub 41.2 in poi – che in ultima analisi spinge la Commissione a scegliere inopinatamente la soluzione più facile dell’applicabilità di tutti i casi di incompatibilità a tutti i soci, farmacisti e non farmacisti, persone fisiche o società.
Il che pertanto vale sia per il “titolare, gestore, ecc.” come per “qualsiasi rapporto di lavoro pubblico e privato” [comma 1, lett. c), art. 8], ipotesi questa che anzi il CdS non ritiene circoscritta al lavoro subordinato – che era l’assunto ministeriale [e anche la nostra opinione, per quel che conta] – ma la estende anche alla c.d. parasubordinazione e soprattutto al rapporto di lavoro autonomo purché quest’ultimo, par di capire, si svolga con caratteristiche di continuità e di regolarità tali da far risultare le prestazioni lavorative come “assorbenti” (supponiamo, per lo stesso lavoratore autonomo che le espleta).
Non è agevole convenire con questo ampliamento del “rapporto di lavoro”, sia per le ulteriori restrizioni e preclusioni che comporta [a dispetto dei venti di liberalizzazione di tutto che soffiano sempre più forti sia nella nostra legislazione che in quella comunitaria], ma anche tutto sommato per l’enorme difficoltà di distinguere tra lavoro autonomo “assorbente” (quindi incompatibile con lo status di socio) e lavoro autonomo “non assorbente” (e perciò compatibile), che non è una difficoltà inferiore a quella [riguardante la “qualificazione di forme di lavoro di natura ibrida”, come appunto la c.d. parasubordinazione] che il CdS pensa di aver evitato con una interpretazione così estensiva.
È peraltro ancora più complicato convenire con il parere quando richiama temi e interpretazioni “d’antan”, come sembrano – nonostante il diverso avviso del CdS – quelle che si fondano su norme e sistemi previgenti a un provvedimento legislativo di importanza colossale e che andrebbero dunque rideclinati in primo luogo proprio con la l. 124: parliamo delle considerazioni riportate sub 41.2, della sentenza della Corte Costituzionale 275/2003 di quella dello stesso CdS n. 7336/2010 citate sub 41.3 e infine della giurisprudenza richiamata sub 41.6.
E siamo alla “sorpresa delle sorprese”, perché la Commissione identifica un altro argomento contro la tesi ministeriale riferita poco fa [sul “mero socio investitore”, per intenderci] e a favore dell’estensione tout court di tutte le cause di incompatibilità a tutti i soci, affermando – leggere per credere – che:
– “l’esclusione della partecipazione di mero capitale dalla ipotesi di incompatibilità potrebbe fungere da ulteriore incentivo all’incremento dell’attività di mero finanziamento [come se dopo l’entrata in vigore della l. 124/17 possa avere ormai un minimo fondamento pensare di “preservare dal capitale” un settore che, come la dispensazione al dettaglio del farmaco, è stato appena consegnato con tanto di fiocco-regalo proprio al… capitale!]; per poi aggiungere subito dopo:
– “Tali fenomeni potrebbero, quindi, indirettamente portare ad un aumento delle dimensioni patrimoniali delle società, con conseguente rischio di concentrazioni societarie [sic!]. Su altro fronte, la presenza di grosse realtà imprenditoriali potrebbe aumentare il rischio di dequalificazione professionale del farmacista [ma almeno qualche consigliere della Commissione speciale, non diciamo gli estensori del parere, avrà letto o intuito qualcosa sulle arcipressioni delle super lobby che hanno condotto alla l. 124?] andando ad inficiare il rapporto fiduciario con i pazienti fondamentale per assicurare un alto livello di aderenza alla terapia [troppo tardi per preoccuparsene e probabilmente neppure il CdS in sede giurisdizionale riuscirà effettivamente a ripristinare l’ordine infranto!].
Piuttosto, quali saranno per il Consiglio di Stato – organo consultivo o giurisdizionale che sia – il significato e il ruolo del comma 158 della l. 124/2017, che appone il ben noto limite del 20% su base regionale all’acquisizione della titolarità e/o controllo di farmacie da parte di una stessa società di persone o di capitali e forse anche di una stessa persona fisica, farmacista e non farmacista?
Le risposte, per quando ci riguarda, sono nelle pag. 6 e 7 della citata Sediva News 2/11/2017, e naturalmente si conciliano molto poco con le tesi “minimaliste” della Commissione speciale.
In ogni caso, fermo che l’incertezza del diritto non può piacere a nessun uomo di buona volontà, se davvero con la l. 124/2017 non è successo più di quel che rileviamo direttamente dal testo del provvedimento sulla concorrenza, e se magari tornassimo – non si sa mai… – al tempo ante-Bersani e quindi al rapporto 1 a 1 tra società titolari e farmacie, non saremmo certo gli ultimi a rallegrarsene.
Ma francamente …
Quesito 1.5: ″Se le incompatibilità di cui all’articolo 7, comma 2, e articolo 8, comma 1, della legge n. 362 del 1991, abbiano portata generale, applicandosi, quindi, sia al concorso ordinario sia al concorso straordinario″.
La risposta a quest’interrogativo sta evidentemente in quanto appena osservato a proposito del quesito 1.4 e anche per il CdS non può pertanto che essere affermativa.
La lunghezza di questa analisi consiglia allora un quadro riassuntivo delle risposte [esplicite e implicite] – e anche delle “non risposte” – della Commissione, che sono le seguenti:
Sui temi trattati la partita per il momento sembra quindi definita nei termini indicati (e presupposti?) dal CdS, e in queste direzioni – sempreché e quando dal parere non si traggano invece oggettive ragioni di incertezza – si orienteranno verosimilmente anche gli uffici competenti della p.a.