Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2012-00122-de-noviembre-12-de-2015?documento=jurcol&contexto=jurcol_007d9f5b510348bc98311fbee80038f0&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-06-06 16:42:13
Document Index: 153875308

Matched Legal Cases: ['artículo 26', 'artículo 88', 'artículo 2', 'artículo 34', 'artículo 8', 'artículo 95', 'artículo 8', 'artículo 70', 'artículo 313', 'artículo 333', 'artículo 72', 'artículo 4', 'artículo 11', 'artículo 7', 'artículo 212', 'artículo 11', 'artículo 1', 'artículo 7', 'artículo 16', 'Artículo 1', 'Artículo 7', 'artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 2', 'Artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'Artículo 2', 'Artículo 2', 'artículo 11', 'artículo 212']

﻿ Auto 2012-00122 de noviembre 12 de 2015
AUTO 2012-00122 DE 12 DE NOVIEMBRE DE 2015
CONTENIDO:PLAN ESPECIAL DE MANEJO Y PROTECCIÓN DEL BIEN DE INTERÉS CULTURAL DE LA NACIÓN. SE RECUERDA QUE SE TRATA DE UN CONJUNTO DE ELEMENTOS QUE PERMITAN SU UTILIZACIÓN COMO HERRAMIENTA NORMATIVA Y DE PLANEACIÓN, POR MEDIO DE LOS CUALES SE ESTABLECEN LAS ACCIONES NECESARIAS PARA GARANTIZAR LA PROTECCIÓN Y LA SOSTENIBILIDAD EN EL TIEMPO DE LOS BIENES DE INTERÉS CULTURAL, TANTO EN TÉRMINOS DE CÓMO SE GESTIONA EL BIEN EN LO TÉCNICO, ADMINISTRATIVO Y FINANCIERO, COMO DE SU INTERRELACIÓN CON EL ENTORNO EN EL QUE SE UBICA Y DE APROPIACIÓN DEL MISMO POR PARTE DE LA COMUNIDAD. ASPECTOS TODOS IGUALMENTE RELEVANTES A EFECTOS DE LOGRAR LOS FINES DE PRESERVACIÓN Y USO SOSTENIBLE DE LOS BIENES PROTEGIDOS INHERENTES AL RÉGIMEN DE PROTECCIÓN DEFINIDO EN LA LEY. ASÍ MISMO, NO HAY DUDA, ENTONCES, DE QUE LA DECLARACIÓN DE UN BIEN INMUEBLE COMO BIEN DE INTERÉS CULTURAL, SEA DE PROPIEDAD PÚBLICA O PRIVADA, PRODUCE NOTABLES CONSECUENCIAS SOBRE SU REGULACIÓN Y SOBRE SU RÉGIMEN DE USO, APROVECHAMIENTO Y DISPOSICIÓN. EN EFECTO, ENGENDRA OBLIGACIONES JURÍDICAS TANTO EN CABEZA DE SU PROPIETARIO, COMO DE LAS AUTORIDADES URBANÍSTICAS DEL LUGAR Y DE LAS AUTORIDADES EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN POPULAR, BIEN PÚBLICO, PROPIEDAD PRIVADA, BIEN DE INTERÉS CULTURAL, PROTECCIÓN DEL BIEN DE INTERÉS CULTURAL, RÉGIMEN ESPECIAL DE PROTECCIÓN DEL BIEN DE INTERÉS CULTURAL
Auto 2012-00122 de noviembre 12 de 2015
Radicación: 15001 23 31 000 2012 00122 01 (AP)
Actor: Oscar José Dueñas Ruiz y otros
Bogotá, D.C., doce de noviembre de dos mil quince.
De acuerdo con lo establecido por el artículo 26 de la Ley 472 de 1998, la Sala es competente para pronunciarse sobre el presente recurso de apelación contra el auto del 8 de mayo de 2015, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Boyacá decretó de oficio la suspensión de la Resolución 3991 de 2014 de MINCULTURA, “Por la cual se autoriza la intervención vial en inmediaciones del Conjunto Parque Histórico Asociado a la Batalla de Boyacá, declarado Bien de Interés Cultural del ámbito nacional mediante Resolución 1066 del 2 de agosto de 2006” , y ordenó el cese de las obras del proyecto BTS a la altura del referido bien de interés cultural por encontrar que se amenazaba el derecho colectivo a la protección del patrimonio histórico cultural.
De la problemática expuesta en precedencia se deriva que son varios los problemas jurídicos que se deben abordar en la presente decisión. El principal de ellos, sin duda, es determinar si la Resolución 3991 de MINCULTURA, que autorizó el paso del proyecto de construcción de la doble calzada BTS por el Parque Histórico asociado a la Batalla del Puente de Boyacá y la realización de las correspondientes obras sin la previa aprobación de un PEMP, supone, como lo afirma el Tribunal Administrativo de Boyacá en los pronunciamientos emitidos para decretar y confirmar la medida cautelar impugnada, una amenaza para el patrimonio histórico cultural, o si, por el contrario, como señalan los apelantes, se trata de una decisión en manera alguna afecta el derecho colectivo invocado, pues se conforma enteramente a la legalidad vigente.
En adición a este interrogante, que constituye el núcleo central de la decisión, la Sala debe también examinar lo referente a si la medida cautelar decretada es procedente o no en consideración a su fundamento tanto jurídico como probatorio. Esto, en consideración a los señalamientos de ser expresión de un control de legalidad vedado al juez de acción popular, así como de estar desprovista de una prueba adecuada del daño que se busca evitar.
En orden a resolver la cuestión planteada en el apartado anterior, la Sala estima pertinente efectuar (3.1) algunas consideraciones generales sobre la acción popular y sobre (3.2) la importancia de las medidas previas en este campo. Enseguida se pasará a examinar las cuestiones de fondo que plantea la demanda. Con esta finalidad en primer lugar se hará alusión (3.3) al régimen constitucional y legal de protección del patrimonio histórico cultural, para revisar luego lo referente a (3.4) los PEMP como instrumentos de gestión del patrimonio cultural. Establecidas estas bases teóricas procederá la Sala a examinar (3.5) las formas concretas de protección previstas para el Parque Histórico asociado a la Batalla del Puente de Boyacá. Visto lo anterior, con base en las consideraciones expuestas (4) se resolverá el caso concreto.
En desarrollo de lo previsto por el artículo 88 de la Constitución, el artículo 2º inciso 2º de la Ley 472 de 1998 prevé que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Según lo dispuesto por esta Ley, se trata de medios procesales de carácter preventivo, reparativo, correctivo o restitutorio, que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos amparados por el ordenamiento jurídico(72).
De acuerdo con lo expresado por la jurisprudencia administrativa en reiteradas oportunidades, la prosperidad de este medio procesal depende de la verificación y plena acreditación en el proceso de los siguientes supuestos sustanciales en el caso concreto: a) una acción u omisión de la parte demandada; b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, distinto de aquél que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana; y, c) una relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses. De ello dependerá que se declare la vulneración del derecho colectivo invocado y el juez pueda proceder, en ejercicio de los poderes otorgados por el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, a impartir las órdenes de hacer o de no hacer que estime pertinentes, a condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, o a exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo cuando ello fuere físicamente posible.
Ahora bien, habida cuenta de la importancia de la efectiva protección y garantía de los derechos colectivos, su amparo en un proceso de esta naturaleza no debe esperar al momento de dictar sentencia de fondo. En atención a la trascendencia de la salvaguarda de estos bienes jurídicos, entendidos como intereses reconocidos a la colectividad en sí misma como elementos indispensables para la materialización del orden político, económico y social justo que aspira instaurar la Constitución, la Ley 472 de 1998 otorgó especial relevancia a su protección anticipada o cautelar. Así, con el fin evitar situaciones en las que la defensa de estos bienes jurídicos se vea postergada hasta el momento de fallar, la ley autoriza al juez constitucional la adopción de medidas preventivas, protectoras, correctivas o restitutorias adecuadas para lograr una tutela judicial efectiva de dichos derechos.
Según ha explicado la jurisprudencia de esta Sala de Decisión, “[e]stas medidas pueden ser dispuestas por el juez cuando quiera que cuente con elementos suficientes para fundamentar la convicción que está frente a una amenaza o una afectación tal del derecho que aguardar hasta el fallo supondría asumir el riesgo de configuración de un daño o afectación irreversible a los intereses litigados (periculum in mora) y a una reclamación con la seriedad y visos de legitimidad suficientes para respaldar una decisión anticipada (fumus boni iuris)”(73).
Los artículos 17 inciso 3º, 25 y 26 de la Ley 472 de 1998 establecen el marco legal de ejercicio de los poderes cautelares del juez de acción popular. En la primera de estas disposiciones se reviste expresamente al juez de acción popular de la facultad “de tomar las medidas cautelares necesarias para impedir perjuicios irremediables e irreparables o suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos”. Fue en ejercicio de esta prerrogativa que el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá adoptó la medida previa que ahora se examina en sede de apelación. De otra parte, los artículos 25 y 26 de la Ley 472 de 1998 disponen lo siguiente:
c) Que para adoptar esa decisión, el juez tenga en cuenta los argumentos contenidos en la petición que eleve el demandante, para que se decrete tal medida, lo cual, lógicamente, no obsta para que el juez oficiosamente, con arreglo a los elementos de juicio que militen en la actuación, llegue al convencimiento de la necesidad de decretar una medida cautelar y proceda en tal sentido”(74) (resaltado fuera de texto).
La regulación legal atrás transcrita y la comprensión que de ella ha hecho la jurisprudencia ponen en evidencia el cuidado equilibrio entre protección efectiva de los derechos colectivos y garantía del debido proceso de las partes que preside el ejercicio de los poderes cautelares otorgados al juez de acción popular por la ley. Así, al tiempo que se le reconocen a éste poderes suficientes para cumplir oportuna y eficazmente su misión constitucional de resguardar la efectividad de los derechos colectivos, se le fijan límites claros que no tienen otro objetivo que precaver la arbitrariedad judicial y compatibilizar los poderes de decisión anticipada con el debido proceso. De lo que se trata, en definitiva, es de asegurar la legalidad, proporcionalidad y oportunidad de la medida.
Por lo anterior, la legitimidad de estas determinaciones dependerá enteramente de su sustento probatorio, que en esta instancia debe ser adecuado —no concluyente en términos absolutos, ya que no se ha surtido la totalidad del juicio, pero sí suficiente para fundamentar una decisión anticipada como las que autoriza la ley—, y soportarse en unos razonamientos que, sin entrar a resolver de fondo el asunto, pongan de manifiesto y den cuenta tanto del riesgo de configuración del daño o afectación irreversible a los intereses litigados (periculum in mora) como de la seriedad y visos de legitimidad prima facie de la reclamación (fumus boni iuris).
3.3. El régimen constitucional y legal de protección del patrimonio histórico cultural en Colombia. Especial referencia a los BIC.
En cuanto pieza basal de la identidad nacional y patrimonio de todas las generaciones de colombianos, la Constitución ha hecho especial énfasis en la protección de los valores culturales que de una u otra manera engloban y son expresión del ser y el sentir nacional. En últimas, sobre ellos se asienta la cultura nacional, calificada expresamente por el texto constitucional, en sus diferentes manifestaciones, como “fundamento de la nacionalidad” (C.P., art. 70). De aquí la relevancia que le ha otorgado el Constituyente, que ha tratado a este bien jurídico como derecho, como principio y también como valor del orden superior(75).
El especial compromiso de la Constitución con la protección, fomento y divulgación de la cultura en sus diferentes manifestaciones se aprecia, entre otras, en disposiciones como su artículo 8º, que establece el deber del Estado y de los particulares de “proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación”; en su artículo 95.8, que impone a los particulares de manera específica un deber análogo al previsto por el artículo 8º; en su artículo 70, que sanciona el deber estatal de “promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades”; en su artículo 313.9, que confía a los concejos municipales la facultad de dictar “las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio”; en su artículo 333, que autoriza a la ley para limitar la libertad económica “cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”; y de manera muy especial, en su artículo 72, que dispone que “[e]l patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado”, y agrega que “[e]l patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles”.
En desarrollo de estas previsiones constitucionales y de las responsabilidades adquiridas por el Estado a nivel internacional mediante instrumentos como la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural adoptada por la UNESCO en París en 1972 e incorporada a nuestro ordenamiento por la Ley 45 de 1983, el legislador expidió la Ley 397 de 1997. Con ella se quiso establecer un régimen especial de salvaguardia, protección, sostenibilidad, divulgación y estímulo para los bienes del patrimonio cultural de la Nación que sean declarados como bienes de interés cultural, en el caso de bienes materiales, y para las manifestaciones incluidas en la Lista Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial.
Según lo previsto por el artículo 4º de la Ley 397 de 1997 (modificado por la L. 1185/2008, art. 1º), el patrimonio cultural de la Nación está constituido por todos los bienes materiales, las manifestaciones inmateriales, los productos y las representaciones de la cultura que son expresión de la nacionalidad colombiana, tales como la lengua castellana, las lenguas y dialectos de las comunidades indígenas, negras y creoles, la tradición, el conocimiento ancestral, el paisaje cultural, las costumbres y los hábitos, así como los bienes materiales de naturaleza mueble e inmueble a los que se les atribuye, entre otros, especial interés histórico, artístico, científico, estético o simbólico en ámbitos como el plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico o antropológico.
Como se puede apreciar, el patrimonio cultural de la Nación constituye una categoría amplia concebida por la Constitución; el género dentro del cual se encuentran comprendidas, a su vez, distintas especies o subcategorías de bienes que, aunque comparten su valor para la identidad y el conjunto de la población nacional, y sean por ende igualmente merecedoras de la tutela del Estado, presentan o pueden presentar regímenes jurídicos legales diferenciados. Esto, en consideración a que en atención a sus particularidades (físicas, jurídicas, históricas, geográficas o de percepción socio-cultural), en desarrollo de sus competencias corresponde al legislador precisar aquellos aspectos no previstos directamente por la Constitución en relación con la normatividad aplicable a cada una de ellas.
En ejercicio de esta habilitación, la Ley 397 de 1997 estableció el régimen jurídico de los denominados bienes de interés cultural (L. 397/97, arts. 8º, 10, 11 y 14) (en adelante BIC), sustancialmente disímil del estatuto constitucional y legalmente fijado para los bienes que integran el patrimonio arqueológico de la Nación (C.P., art. 72 y L. 397/97, art. 6º), o del definido para el patrimonio cultural sumergido (L. 1675/2013), el patrimonio cultural inmaterial (L. 397/97, art. 11-1, modificado por la L. 1185/2008, art. 8º) o el patrimonio bibliográfico, hemerográfico, documental y de imágenes en movimiento (L. 397/97, art. 12). Para el caso bajo examen resulta relevante el régimen jurídico de los inmuebles que tienen la calidad de BIC.
El artículo 11 de la Ley 397 de 1997 estatuye las bases fundamentales del régimen de protección de los BIC. De acuerdo con este precepto:
ART. 11.—Régimen especial de protección de los bienes de interés cultural. <Artículo modificado por el artículo 7º de la Ley 1185 de 2008. El nuevo texto es el siguiente:> Los bienes materiales de interés cultural de propiedad pública y privada estarán sometidos al siguiente Régimen Especial de Protección:
1. Plan Especial de Manejo y Protección. La declaratoria de un bien como de interés cultural incorporará el Plan Especial de Manejo y Protección —PEMP—, cuando se requiera de conformidad con lo definido en esta ley. El PEMP es el instrumento de gestión del patrimonio cultural por medio del cual se establecen las acciones necesarias para garantizar su protección y sostenibilidad en el tiempo.
2. Intervención. <Numeral modificado por el artículo 212 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Por intervención se entiende todo acto que cause cambios al bien de interés cultural o que afecte el estado del mismo. Comprende, a título enunciativo, actos de conservación, restauración, recuperación, remoción, demolición, desmembramiento, desplazamiento o subdivisión, y deberá realizarse de conformidad con el Plan Especial de Manejo y Protección si este fuese requerido.
En relación con esta previsión, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que:
De acuerdo con dicha norma, el hecho de que un bien sea declarado de interés cultural implica, entre otros, los siguientes privilegios y restricciones: (i) el Plan Especial de Manejo y Protección —PEMP—, cuando se requiera, entendido éste como el instrumento de gestión del patrimonio cultural por medio del cual se establecen las acciones necesarias para garantizar su protección y sostenibilidad en el tiempo; (ii) su incorporación al Registro de Instrumentos Públicos, para lo cual, la autoridad que efectúe la declaratoria de un bien inmueble de interés cultural lo informará a la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos a efectos de que esta incorpore la anotación en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente. Igualmente, se incorporará la anotación sobre la existencia del Plan Especial de Manejo y Protección aplicable al inmueble, si dicho plan fuese requerido; (iii) la incorporación de los Planes Especiales de Manejo y Protección (PEMP) a los planes de ordenamiento territorial, pudiendo el PEMP limitar los aspectos relativos al uso y edificabilidad del bien inmueble declarado de interés cultural y su área de influencia aunque el Plan de Ordenamiento Territorial ya hubiera sido aprobado por la respectiva autoridad territorial; (iv) la prevalencia de las normas sobre conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles consideradas patrimonio cultural de la Nación, las cuales pasan a constituir normas de superior jerarquía al momento de elaborar, adoptar, modificar o ajustar los Planes de Ordenamiento Territorial de municipios y distritos: (v) la posibilidad de intervención, de conformidad con el Plan Especial de Manejo y Protección si este fuese requerido, para efectos de conservación, restauración, recuperación, remoción, demolición, desmembramiento, desplazamiento o subdivisión, la cual deberá contar con la autorización del Ministerio de Cultura o el Archivo General de la Nación, si se trata de un bien de interés cultural del ámbito nacional, o de la entidad territorial correspondiente, tratándose de un bien de interés cultural del ámbito territorial; (vi) la prohibición de exportación de bienes muebles de interés cultural, salvo la posibilidad de exportación temporal, por un plazo que no exceda de tres años, con el único fin de ser exhibidos al público o estudiados científicamente, la cual debe contar con la autorización de la autoridad cultural competente; (vii) tratándose de bienes muebles, la posibilidad de su enajenación, caso en el cual deberá ofrecerse en primer término a la autoridad que haya efectuado la respectiva declaratoria, la cual podrá ejercer una primera opción de adquisición directamente o a través de cualquier otra entidad estatal, según coordinación que para el efecto realice la autoridad que haya efectuado la declaratoria; (viii) la posibilidad de transferencia de dominio a cualquier título de bienes de interés cultural de propiedad privada, evento en el cual la misma deberá comunicarse por el adquirente a la autoridad que lo haya declarado como tal y en un plazo no mayor a los seis meses siguientes de celebrado el respectivo negocio jurídico”(76).
No hay duda, entonces, de que la declaración de un bien inmueble como BIC, sea de propiedad pública o privada, produce notables consecuencias sobre su regulación y sobre su régimen de uso, aprovechamiento y disposición. En efecto, engendra obligaciones jurídicas tanto en cabeza de su propietario (v. gr. la formulación de un PEMP, si es el caso, el deber de cumplir sus reglas y el de solicitar autorización de la autoridad competente de manera previa a cualquier intervención que se proyecte realizar, o el deber de respetar la primera opción de compra que asiste a la autoridad que efectuó la declaración de BIC), como de las autoridades urbanísticas del lugar (seguimiento e incorporación de las reglas del PEMP al POT) y de las autoridades en materia de protección del patrimonio histórico (a. e. aprobar el PEMP —y eventualmente, formularlo también—, notificar la decisión al propietario, ordenar la inscripción en el registro de instrumentos públicos de la declaración de BIC o hacer seguimiento al cumplimiento de las reglas fijadas por el PEMP).
3.4. Los PEMP como instrumentos de gestión de los BIC.
De acuerdo con lo previsto por el numeral 1º del artículo 11 de la Ley 397 de 1997 (modificado por la L. 1185/2005, art. 7º), el PEMP “es el instrumento de gestión del patrimonio cultural por medio del cual se establecen las acciones necesarias para garantizar su protección y sostenibilidad en el tiempo”. En aras de lograr este objetivo, dispone que en él se debe establecer el área afectada, la zona de influencia, el nivel permitido de intervención, las condiciones de manejo y el plan de divulgación que asegurará el respaldo comunitario a la conservación de estos bienes.
El área afectada hace referencia a la demarcación física del inmueble o conjunto de inmuebles, compuesta por sus áreas construidas y libres, para efectos de su declaratoria como BIC(77). La zona de influencia alude a la demarcación del contexto circundante o próximo del inmueble, necesario para que los valores del mismo se conserven. Para llevar a cabo esta delimitación es preciso realizar un análisis de las potencialidades y de las amenazas o riesgos que puedan afectar al bien, en términos de paisaje, ambiente, contexto urbano o rural e infraestructura(78). El nivel permitido de intervención, de otro lado, designa las pautas o criterios relacionados con la conservación de los valores del inmueble y su zona de influencia(79). Ello implica definir los tipos de obra que pueden acometerse en el área afectada y su zona de influencia, con el fin de precisar los alcances de la intervención. Sin perjuicio de la facultad del Ministerio de reglamentar por vía general otros niveles de intervención, éstos pueden ser: de conservación integral(80), conservación del tipo arquitectónico(81) y de conservación contextual(82). Las condiciones de manejo, por otra parte, señalan el conjunto de pautas y determinantes para el manejo del inmueble en los aspectos físico-técnicos, administrativos y financieros, los cuales deben propender por su preservación y sostenibilidad(83). Finalmente, el plan de divulgación es el conjunto de acciones para difundir las características y los valores del inmueble, que tiene como objetivo principal asegurar el respaldo comunitario a la conservación del bien(84).
La definición de estos puntos hace posible que el PEMP asegure la articulación de los BIC con su entorno físico, arquitectónico y sociocultural al tiempo que se asegura la conservación de sus valores, la mitigación de los riesgos particulares que presenta y el aprovechamiento de sus potencialidades. Dado que un inmueble que aloja especiales valores culturales e históricos para la colectividad no se puede marginar de ella ni la puede excluir de su disfrute y aprovechamiento, la definición de reglas que hagan posible su utilización sostenible por la comunidad resulta esencial. Por ello el PEMP precisa las acciones de protección y mantenimiento de carácter preventivo y correctivo que sean necesarias para garantizar la protección, conservación y sostenibilidad del BIC en el tiempo. Y también define las condiciones y estrategias para el mejor conocimiento y apropiación del bien por parte de la comunidad, de suerte que se afiance el vínculo con ella y se asegure así su pervivencia y perdurabilidad.
Se trata, entonces, como ha explicado esta Sala, “de un conjunto de elementos que permitan su utilización como herramienta normativa y de planeación, por medio de los cuales se establecen las acciones necesarias para garantizar la protección y la sostenibilidad en el tiempo de los bienes de interés cultural”(85), tanto en términos de cómo se gestiona el bien en lo técnico, administrativo y financiero, como de su interrelación con el entorno en el que se ubica y de apropiación del mismo por parte de la comunidad. Aspectos todos igualmente relevantes a efectos de lograr los fines de preservación y uso sostenible de los bienes protegidos inherentes al régimen de protección definido en la ley.
3.5. La protección concreta ofrecida al Parque Histórico asociado a la Batalla de Boyacá.
Pocos lugares encierran tanto valor y significado para nuestro país como el campo donde se libró la Batalla de Boyacá el 7 de agosto de 1819. Este enfrentamiento, que marcó el cierre de la campaña libertadora de 1819, selló la independencia de Colombia y se convirtió en el señero punto de inicio de la independencia del norte de Suramérica: Seguida de las victorias de los ejércitos criollos en las batallas de Carabobo (en Venezuela), Pichincha (en Ecuador) y Junín Ayacucho (en el Perú), lo ocurrido aquél día en las inmediaciones del denominado Puente de Boyacá fue decisivo para el destino de la República y de la independencia de los países de la Nueva Granada.
Innumerables textos, pinturas, estampillas y relatos reviven lo sucedido el 7 de agosto de 1819. Tanto ese episodio histórico como el sitio que le sirvió de teatro se encuentran arraigados en lo más profundo de la identidad nacional. En cuanto momento y escenario decisivos de la independencia patria, uno y otro se funden en el imaginario colectivo como símbolo del nacimiento de lo que es hoy la República de Colombia, de la lucha por un objetivo común y del triunfo de unas fuerzas comprometidas con un futuro en libertad, democracia y autonomía para el pueblo colombiano.
Estas consideraciones históricas, sumadas a los valores de tipo estético, físico, temporal y de representatividad histórica y cultural constatados en el paraje, además del hecho que pese a haberse ordenado la creación del Parque Histórico desde la Ley 210 de 1938 y a alojar en su suelo distintos BIC de carácter nacional (como el Puente de Boyacá, el Templo de la Libertad y la Casa de Teja o de Postas) él en sí mismo no tenía dicha connotación y contenía valiosos elementos no amparados por ninguna forma de protección(86), llevaron a que en 2006 el Consejo de Monumentos Nacionales recomendara a MINCULTURA su declaración como BIC de carácter nacional. Ello se tradujo en la expedición de la Resolución 1066 del 2 de agosto de 2006 de MINCULTURA, en virtud de la cual se determinó lo siguiente:
ART. 1º—Declarar el conjunto del Parque Histórico, la Piedra de Barreiro, las Ruinas del Antiguo Molino Hidráulico y el área de mayor enfrentamiento entre los ejércitos, justo al norte de la carretera que conduce a Samacá, que se encuentran asociados a la Batalla del Puente de Boyacá, localizados en los municipios de Tunja y Ventaquemada, Departamento de Boyacá, como Bien de Interés Cultural de carácter Nacional, delimitado en el plano adjunto que hace parte integral de la presente resolución.
ART. 2º—En aplicación a lo dispuesto por la Ley 397 de 1997, todas las construcciones, refacciones, remodelaciones, y obras de defensa y conservación que deban efectuarse a los inmuebles a que hace referencia el artículo 1º de la presente resolución y en su área de influencia, deberán contar con la autorización previa por parte del Ministerio de Cultura.
En este orden, no hay duda que a partir del 2 de agosto de 2006, el Parque Histórico asociado a la Batalla de Boyacá tiene la calidad de BIC de carácter nacional. Por ende, es desde esta fecha que se hace aplicable el régimen especial de protección previsto por las leyes 397 de 1997 y 1185 de 2008 para esta clase de bienes; el cual, como fue referido en el apartado anterior, con miras a asegurar su preservación y uso sostenible, se traduce esencialmente en la imposición de gravámenes para el propietario (público o privado), restricciones a sus facultades y obligaciones para las autoridades responsables de su declaración.
Toda vez que esta declaración se efectuó en 2006, esto es, antes de la entrada en vigencia de la reforma a la Ley 397 realizada por la Ley 1185 de 2007, en ella no se dispuso nada en relación con la adopción de un PEMP para su gestión(87). Por esta causa, conforme a lo previsto por el inciso 5º del artículo 7º de la Ley 1185 de 2008, le corresponde a MINCULTURA decidir sobre la eventual necesidad de adoptar uno y el plazo para formularlo. De acuerdo con esta disposición:
En desarrollo de esta habilitación, el artículo 16 del Decreto 763 de 2009 (actual D. 1080/2015, art. 2.4.1.1.2) estableció la siguiente regla:
ART. 16.—PEMP para bienes inmuebles. En el caso de las categorías de inmuebles señaladas en el artículo anterior se tendrá en cuenta lo siguiente para efectos de la formulación de PEMP:
1. Del Grupo Urbano: Procurará formularse un PEMP para los inmuebles del Grupo Urbano que se incluyan en la Lista Indicativa de Candidatos a Bienes de Interés Cultural, LICBIC, sin perjuicio de las atribuciones autónomas de decisión con que cuentan las autoridades competentes en la materia.
2. Del Grupo Arquitectónico: Procurará formularse un PEMP para los inmuebles del Grupo Arquitectónico que se incluyan en la Lista Indicativa de Candidatos a Bienes de Interés Cultural, LICBIC, en el ámbito nacional y territorial y sin perjuicio de las atribuciones autónomas con que cuentan las autoridades competentes en la materia, cuando presenten alguna de las siguientes condiciones:
Asimismo, esta reglamentación (D. 763/2009, art. 15 y D. 1080/2015, art. 2.4.1.1.1) definió las referidas categorías de BIC del siguiente modo:
ART. 15.—Categorías de bienes Inmuebles. Los bienes Inmuebles, para efectos de la adopción de PEMP se clasifican como se indica a continuación, sin perjuicio de otros que por vía general reglamente el Ministerio de Cultura:
Como se puede apreciar, además de no ser obligatoria la adopción de un PEMP para los BIC por tratarse de una decisión que legalmente es discrecional de la autoridad competente, es claro que en virtud de sus características (a saber: tratarse de un área de conservación histórica-cultural, strumentoe gende la e pmplimiento (sic) de uno ubicado en suelo rural, de gran extensión, donde lo que se protege es un campo y no un edificio o monumento en particular), el Parque Histórico no se encuadra con facilidad en ninguna de las clases previstas. Por ende no son aplicables ni las reglas establecidas para el grupo urbano (adopción obligatoria del PEMP para todos los BIC declarados antes de la entrada en vigencia de la L. 1185/2008) ni para el grupo arquitectónico (adopción discrecional de la autoridad, si se verifica algún criterio previsto por el reglamento). En consecuencia se trata de una decisión discrecional del ente competente, en este caso, MINCULTURA, que a la fecha no se ha pronunciado sobre el tema prescribiendo como obligatoria la adopción de dicho instrumento.
Lo anterior significa que a falta de un PEMP, la protección del BIC se sustancia, en lo fundamental, (i) en la exigencia de autorización previa por parte del Ministerio de cualquier clase de intervención que se quiera realizar sobre él (L. 397/97, art. 11.2 modificado por la L. 1185/2008, art. 7º y por el D.L. 19/2012, art. 212)(88); (ii) el requerimiento que la intervención se realice bajo la dirección de profesionales idóneos en la materia (ídem); en (iii) el carácter insustituible de la autorización de la autoridad competente con respecto de otras eventuales autorizaciones o licencias que se debe obtener para intervenir un inmueble tales como licencias urbanísticas o de la autoridad aeronáutica; y (iv) la carga impuesta a los propietarios de inmuebles colindantes de comunicar a la autoridad competente cualquier obra que desee realizar en el área de influencia del BIC.
En cumplimiento de esta preceptiva, el 5 de diciembre de 2014 el representante legal del concesionario solicitó a MINCULTURA autorización para el proyecto de intervención vial en las inmediaciones del Parque Histórico asociado a la Batalla de Boyacá entre los municipios de Ventaquemada y Tunja(89). Esta solicitud dio lugar a la expedición de la Resolución 3991 del 22 de diciembre de 2014. Según consta en la motivación de dicho acto administrativo, en ejercicio de esta competencia la Dirección de Patrimonio del Ministerio evaluó la propuesta y encontró que “dicho proyecto minimiza el movimiento de tierras al desarrollar la ampliación teniendo en cuenta los elementos existentes como referentes y ocupando terreno actualmente no ocupado”(90). Con base en estas consideraciones, y en la previa verificación por la Oficina Asesora Jurídica de la completud de la documentación soporte del proyecto BTS, MINCULTURA resolvió:
“ART. PRIMERO.— Autorizar el proyecto de intervención vial en inmediaciones del Conjunto del Parque Histórico asociado a la Batalla de Boyacá, declarado bien de interés cultural del ámbito Nacional (sic) mediante Resolución 1066 del 2 de agosto de 2006.
ART. SEGUNDO.—Sellar dos copias de los planos que contienen la información del proyecto de intervención vial en inmediaciones del Conjunto del Parque Histórico asociado a la Batalla de Boyacá, declarado bien de interés cultural del ámbito Nacional (sic) mediante Resolución 1066 del 2 de agosto de 2006, conjunto declarado bien de interés cultural del ámbito Nacional (sic).
ART. TERCERO.—En el evento de pretender adelantar cualquier modificación al proyecto a que hace referencia el Artículo 1º de la presente Resolución, de acuerdo con lo señalado en el numeral segundo del Artículo 7º de la Ley 1185 de 2008, se debe presentar el correspondiente proyecto de modificación o intervención para autorización por parte del Ministerio de Cultura.
ART. CUARTO.—La presente Resolución no faculta al interesado para realizar obras, pues solamente la autoridad competente lo podrá hacer con la expedición de la respectiva licencia, si a ello hubiere lugar.
ART. QUINTO.—Que una vez aprobado el proyecto, durante la etapa de construcción de las obras, el interesado dispondrá lo necesario para el manejo reglamentario de eventuales hallazgos arqueológicos y adelantará los trámites correspondientes ante el Instituto Colombiano de Antropología e Historia, ICANH”(91).
En estas condiciones, se puede afirmar que el grueso de la protección de la que goza hoy el Parque Histórico en su condición de BIC radica en el requisito de contar con la previa autorización de MINCULTURA para cualquier clase de intervención sobre el área declarada. Se trata de la forma particular que cobra en este caso el régimen especial de protección previsto por la ley en virtud de lo resuelto legítimamente por la autoridad competente. No puede perderse de vista que según lo previsto por el inciso 2º del literal b) del artículo 1º de la Ley 1185 de 2008:
La declaratoria de un bien material como de interés cultural, o la inclusión de una manifestación en la Lista Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial es el acto administrativo mediante el cual, previo cumplimiento del procedimiento previsto en esta ley, la autoridad nacional o las autoridades territoriales, indígenas o de los consejos comunitarios de las comunidades afrodescendientes, según sus competencias, determinan que un bien o manifestación del patrimonio cultural de la Nación queda cobijado por el Régimen Especial de Protección o de Salvaguardia previsto en la presente ley (resaltado fuera de texto).
Siendo esto así, y no encontrando razones que permitan afirmar que dicho esquema de protección es contrario a la Constitución, esta Sala estima que dada la discrecionalidad reconocida a la autoridad competente para pronunciarse sobre si se adopta o no un PEMP para un BIC en particular, el cuestionamiento de dicha determinación debe ir acompañado de pruebas sólidas o al menos suficientes para poner en duda la razonabilidad de lo decidido. De lo contrario, la exigencia de someter a previa autorización de la autoridad competente cualquier clase de intervención que se pretenda realizar sobre el bien constituye una expresión válida del régimen especial de protección previsto por la ley, capaz de posibilitar el cumplimiento de los objetivos de salvaguardia, recuperación, conservación, sostenibilidad y divulgación del patrimonio cultural de la Nación impuestos por la ley.
Con base en lo anterior, encuentra la Sala que hay tres argumentos que deben ser considerados a la hora de decidir el caso bajo revisión: el primero, la existencia de la Resolución 403 de 2015 (abr. 9) de la ANLA, por medio de la cual se modificó la licencia ambiental inicialmente otorgada al proyecto, lo cual deja sin piso la afirmación del auto apelado sobre su inexistencia, lo mismo que el requerimiento de acuerdo con el cual las obras se debían suspender hasta que se obtuviera dicho pronunciamiento.
El segundo argumento a considerar es la ausencia de una obligación legal en cabeza de MINCULTURA de exigir la aprobación de un PEMP como condición previa para la autorización de cualquier intervención que se pretenda efectuar sobre el Parque; pues, como se expuso líneas atrás, al no establecer ni la ley ni el reglamento dicho mandato, se trata de una decisión discrecional de la autoridad competente, que en este caso no lo ha estimado procedente. Por ende, en virtud de tal determinación, válida a la luz de la normatividad imperante en materia de BIC, el régimen de protección del Parque Histórico asociado a la Batalla de Boyacá consiste en la exigencia de una autorización previa para cualquier intervención que se proyecte realizar sobre el área protegida; la cual se obtuvo en el asunto sub examine por medio de la Resolución 3991 de 2014 de MINCULTURA.
Finalmente, es preciso considerar la falta de pruebas ciertas y objetivas sobre el riesgo inminente de una transformación irreversible y de magnitud considerable del Parque Histórico asociado a la Batalla de Boyacá, lo cual impide a esta Sala dudar de la idoneidad del examen efectuado por MINCULTURA al evaluar el impacto de las obras de la segunda calzada BTS sobre el Parque y autorizarlas. Esto, toda vez que, como se expuso de manera precedente, la decisión discrecional de la autoridad competente de abstenerse de efectuar dicha exigencia no solo es legal, sino que además, salvo prueba en contrario, que no se ha allegado, se presume legítima y, por ende, adecuada para la protección del patrimonio histórico cultural. Máxime cuando, como figura en el expediente, está acreditado que el proyecto autorizado por MINCULTURA reduce drásticamente el impacto sobre el área del parque, disminuyendo a 2% del área total del Parque Histórico el porcentaje de terreno intervenido por la obra proyectada.
Por estas razones, estima la Sala que no se encuentran reunidos en esta fase del proceso los requisitos necesarios para fundamentar una medida previa, toda vez que ni hay evidencias que den cuenta del riesgo de configuración de un daño o afectación severa e irreversible del Parque Histórico como consecuencia de las obras autorizadas (periculum in mora), ni tampoco se observa en los argumentos jurídicos sobre los que se apoyó la cautela decretada la solidez necesaria para cimentar una decisión anticipada (fumus boni iuris) como la que se apela; en especial cuando ella supone una afectación seria de otro bien colectivo como el desarrollo de la infraestructura vial de transporte, que en este evento resultaría perjudicado sin una justificación suficiente.
En consecuencia es procedente revocar la medida cautelar decretada por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá mediante el auto apelado. Por este motivo la Sala se abstendrá de analizar los demás cargos planteados en los recursos interpuestos.
1. REVOCAR la medida cautelar decretada de oficio por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá mediante auto del 8 de mayo de 2015.
72 Vid. artículos 2º y 9º de la Ley 472.
73 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 5 de febrero de 2015, radicación 85001 23 33 000 2014 00218 01 (AP), C.P. Guillermo Vargas Ayala.
74 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 6 de febrero de 2014, radicación 2013-00941, C.P. María Claudia Rojas Lasso.
75 Corte Constitucional, Sentencia C-742 de 2006. También, más recientemente, véase la Sentencia C-082 de 2014.
76 Corte Constitucional, Sentencia C-082 de 2014.
77 Artículo 2.4.1.1.5 del Decreto 1080 de 2015 (antiguo D. 763/2009, art. 18).
78 Artículo 2.4.1.1.6 del Decreto 1080 de 2015 (antiguo D. 763/2009, art. 19).
79 Artículo 2.4.1.1.7 del Decreto 1080 de 2015 (antiguo D. 763/2009, art. 20).
80 De acuerdo con lo previsto por el apartado i) del artículo 2.4.1.1.7 del Decreto 1080 de 2015 (antiguo D. 763/2009, art. 20): “Se aplica a inmuebles del grupo arquitectónico de excepcional valor, los cuales, por ser irremplazables, deben ser preservados en su integralidad. En estos, cualquier intervención puede poner en riesgo sus valores e integridad, por lo que las obras deben ser legibles y dar fe del momento en el que se realizaron. Si el inmueble lo permite, se podrán realizar ampliaciones, en función de promover su revitalización y sostenibilidad. // En relación con los inmuebles del Grupo Urbano debe garantizarse la preservación del trazado, manzanas, paramentos, perfiles, alturas, índices de ocupación, vías, parques, plazas y pasajes, entre otros. Se permite la modificación de los espacios internos del inmueble, siempre y cuando se mantenga la autenticidad de su estructura espacial: disposición de accesos, vestíbulos, circulaciones horizontales y verticales. // Tipos de obras permitidos en el Nivel 1: Restauración, reparaciones locativas, primeros auxilios, rehabilitación o adecuación funcional, reforzamiento estructural, reintegración, ampliación, consolidación y liberación”.
81 Según lo establecido por el apartado ii) del artículo 2.4.1.1.7 del Decreto 1080 de 2015 (antiguo D. 763/2009, art. 20): “Se aplica a Inmuebles del Grupo Arquitectónico con características representativas en términos de implantación predial (rural o urbana), volumen edificado, organización espacial y elementos ornamentales las cuales deben ser conservadas. Se permite la modificación de los espacios internos del inmueble, siempre y cuando se mantenga la autenticidad de su estructura espacial: disposición de accesos, vestíbulos, circulaciones horizontales y verticales. // Tipos de obras permitidos en el Nivel 2: Restauración, reparaciones locativas, primeros auxilios, rehabilitación o adecuación funcional, remodelación, reforzamiento estructural, reintegración, ampliación, consolidación y liberación”.
82 De conformidad con lo indicado por el apartado iii) del artículo 2.4.1.1.7 del Decreto 1080 de 2015 (antiguo D. 763/2009, art. 20): “Se aplica a inmuebles ubicados en un Sector Urbano, los cuales, aún cuando no tengan características arquitectónicas representativas, por su implantación, volumen, perfil y materiales, son compatibles con el contexto. // De igual manera, se aplica para inmuebles que no son compatibles con el contexto, así como a predios sin construir que deben adecuarse a las características del sector urbano. // Este nivel busca la recuperación del contexto urbano en términos del trazado, perfiles, paramentos, índices de ocupación y volumen edificado. // Tipos de obras permitidos en el Nivel 3: Demolición, obra nueva, modificación, remodelación, reparaciones locativas, primeros auxilios, reconstrucción, reforzamiento estructural, consolidación y ampliación”.
83 Artículo 2.4.1.1.8 del Decreto 1080 de 2015 (antiguo D. 763/2009, art. 21).
84 Artículo 2.4.1.1.9 del Decreto 1080 de 2015 (antiguo D. 763/2009, art. 22).
85 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de julio de 2010, radicación 190001-23-31-000-2005-00416-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.
86 Como se reconoce en la parte motiva de la Resolución 1066 de 2006, para esa fecha no existía un reconocimiento explícito a elementos tan importantes como el campo de batalla, la Piedra de Barreiro y las ruinas del Molino Hidráulico.
87 Antes de la modificación llevada a cabo por la Ley 1185 de 2008, la Ley 397 de 1997 hacía referencia a una figura menos compleja denominada Planes Especiales de Protección.
88 De acuerdo con lo previsto por el numeral 2º del artículo 11 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 212 del Decreto-Ley 19 de 2012, “[p]or intervención se entiende todo acto que cause cambios al bien de interés cultural o que afecte el estado del mismo. Comprende, a título enunciativo, actos de conservación, restauración, recuperación, remoción, demolición, desmembramiento, desplazamiento o subdivisión, y deberá realizarse de conformidad con el Plan Especial de Manejo y Protección si este fuese requerido”.
89 Folio 209 ibídem.
90 Folio 208 ídem.
91 Folios 208-209 ibídem.