Source: https://pravniradce.ihned.cz/c1-18938470-statni-podniky-majetek-statu-a-verejne-zakazky
Timestamp: 2019-12-06 06:34:18+00:00
Document Index: 58205364

Matched Legal Cases: ['§ 3', '§ 2', 'zákona č. 77', 'zákona č. 404', 'zákona č. 111', '§ 2', '§ 3', 'zákona č. 111', '§ 16', '§ 54', 'zákona č. 219', '§ 16', '§ 17', '§ 724', '§ 566', '§ 16', '§ 1', '§ 1', 'zákona č. 143', '§ 28', 'zákona č. 219', '§ 1', '§ 4', 'zákona č. 40', '§ 18', '§ 2', '§ 2', 'zákona č. 40', '§ 2', '§ 1']

Státní podniky, majetek státu a veřejné zakázky | PRAVNIRADCE.IHNED.CZ - Obchodní právo
21. 7. 2006 | poslední aktualizace: 27. 7. 2006 00:00
Státní podniky, majetek státu a veřejné zakázky
"Netřeba tu ani řešiti zásadní otázky, zda stát vůbec má míti soukromohospodářské podniky, ani dotýkati se starých sporů o tom, které jednotlivé státní instituce se mají považovati za podniky a které nikoliv."1)
Potom by totiž v tomto příspěvku nešlo jen o státní podniky jako svérázný podnikatelský žánr, ale o celou řadu hraničních veřejnoprávních uskupení, které se na pomezí práva správního a obchodního pohybují tak étericky, že právní nauka poněkud tápe ve snaze napevno je zakatalogizovat do soustavy veřejné správy. Jde o všehochuť zpola komercionalizovaných a přitom administrativních subjektů zapisovaných pod sběrným dovětkem § 3 odst. 1 písm. a) obchodního zákoníku do obchodního rejstříku.
Společné mají to, že jejich proměnlivá povaha nikdy nebyla a asi nebude jasná (např. Česká konsolidační agentura, Hospodářská komora ČR, Agrární komora ČR, tzv. veřejnoprávní informační prostředky - Česká televize, Český rozhlas, Česká tisková kancelář aj.).
Pokud jde o rozmanité majetkoprávní aktivity státu, doslova pak o podnikání jako činnost primární a nikoliv podružnou, lze citovat, že "o tom, do jaké míry jest státní činnost na poli hospodářském, tedy státní podnikání, odůvodněno, lze míti názory různé."2)
Také dnes se vedle státního podniku nabízí spektrum právně subjektivizovaných i fabulovanou subjektivitou vybavených jednotek,3) jimiž stát může s různou intenzitou vstupovat do hospodářské sféry (příspěvkové organizace, z obchodních společností zásadně jen akciová, obecně prospěšné společnosti, nadace, státní organizace sui generis a ve větším měřítku co nevidět též veřejné výzkumné instituce).4)
STÁTNÍ PODNIK ALIAS PRÁVNICKÁ OSOBA
Je vůbec státní podnik právnickou osobou? Civilistická teorie se s touto konstrukcí, sugerovanou zákonnou floskulí "podnik je právnickou osobou..." nehodlá smířit, zejména když si samotná legální definice ve své druhé půli se zmíněným návěštím zjevně protiřečí ("...provozující podnikatelskou činnost s majetkem státu vlastním jménem a na vlastní odpovědnost" v § 2 odst. 1 zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku).
Sotva lze právní subjektivitu přiznat subjektu způsobilému sice s majetkem kohosi hospodařit, ale ne již jej vlastnit. Reprezentanti soukromoprávních věd proto kategorizují, že "subjekt, který žádný majetek nevlastní a který tudíž nemůže být ve sféře soukromého práva ani samostatně odpovědný, nelze jako právnickou osobu kvalifikovat..."5) Dokonce míní, že postupně bude třeba eliminovat případy, kdy právnickou osobu může zřídit svým rozhodnutím orgán státní správy; nelze totiž přehlížet, že tento stav je typickým projevem totalitního systému s nadvládou výkonné moci nad mocí zákonodárnou. Judikatura je ke státním podnikům také spíše macešská ("právní předpisy, upravující postavení státních podniků, v rozhodující míře vycházejí z právních teorií, neslučitelných s právními systémy demokratických států, spjatými s ochranou základních práv a svobod a tržního hospodářství. Při interpretaci ... je nelze systémově sladit s tradiční civilistickou naukou, na které je postaven stávající občanský a obchodní zákoník...").6) Zato je, vzdor názorům teorie, čili spíše pod tíhou reality, soudní praxe shovívavější, jde-li o uznání jejich procesně právní autonomie.7)
Jestliže jiné prameny uvádějí, že státní podniky jsou "specifickou organizačně právní podnikatelskou formou"8) či "právnickými osobami zvláštní povahy",9) jsou to vesměs učebnicově kulantní vyjádření skutečnosti, že jde o právně-ekonomický hybrid, jehož schizofrenní tvář vyniká tím spíše, když je mu oktrojován podnikatelský účel. Státní podnik jako prodloužená ruka státu - "podnikatele" v nynější podobě stále evokuje časy někdejšího administrativně direktivního řízení národního hospodářství: "V socialistickém právu postačí pro přiznání právní subjektivity i nižší stupeň majetkové samostatnosti, než je vlastnictví. Tak jsou např. subjekty právních vztahů státní hospodářské organizace, které disponují národním majetkem, jehož vlastníkem je stát a jenž byl těmto organizacím státem svěřen do správy."10) Nepřekvapí, jakou má tato sentence, vyjma přívlastku "socialistické", nadčasovou platnost.
O relativní právní čistotě řešení statusu státních podniků vypovídá hlubší dějinný ponor: útvary fungující na prvorepublikové platformě zákona č. 404/1922 Sb. a vládního nařízení č. 206/1924 Sb. ("Státní závody, ústavy a zařízení, jež převahou nemají plniti úkoly správní, mohou býti nařízením vlády prohlášeny za podniky spravované podle zásad obchodního hospodaření") zůstávaly i právně součástmi státního majetku a netvořily (mimo poštovní spořitelny) zvláštní právnické osoby.11)
Současná koncepce je paradoxně bližší a více poplatná éře administrativně-hospodářského dirigismu. Právě do druhé poloviny osmdesátých let je vročena pojmová a právně-formální renesance státního podniku a jeho veskrze optické vydělení z molochu státních hospodářských organizací. Zákon č. 88/1988 Sb., o státním podniku, byl článkem v řetězu více než 150 předpisů legislativně startujících přestavbu hospodářského mechanismu, projektovanou na symbióze plánu a trhu.12) Během jedné dekády se státní podnik dočkal ještě dvojí stejnojmenné regulace (zákony č. 111/1990 Sb. a č. 77/1977 Sb.). Na těchto třech milnících lze mimoděk vysledovat postupné zamlžování společenského poslání státního podniku: od výřečné preambule a "účelného a hospodárného uspokojování potřeb socialistické společnosti" (zák. č. 88/1988 Sb.),13) přes téměř mlčení zákona č. 111/1990 Sb. až k "uspokojování významných celospolečenských, strategických nebo veřejně prospěšných zájmů" dle zákona platného. Důvodová zpráva k jeho návrhu zmiňuje "podnikatelské aktivity státních podniků, na jejichž zachování má stát z nejrůznějších důvodů zájem a u nichž se tedy nepředpokládá ve střednědobém horizontu plná privatizace". Počet podniků "zásadního strategického významu" střízlivě odhadovala na méně než deset.14) Také literatura byla k perspektivě státních podniků skeptická,15) ačkoliv realita uvedla tyto prognózy do pravého světla: dnes stát spravuje převodo-vou pákou bezmála poloviny ministerstev desítky státních podniků či jejich organizačních složek.16)
Problematické je, že etatizovanému podnikání zpravidla chybí zdola pramenící spontaneita, typická pro ryze soukromoprávní subjekty. Praktický život poučuje, že postátněné komerční aktivity, jimž bývá leckdy uměle podsouván podnikatelský ráz, mohou stejně tak "dobře" probíhat v organizační složce či jednotce státu, příspěvkové organizaci nebo třeba akciové společnosti. Lhostejnost právních forem dokládají např. tyto ohebné přemety: ex lege reinkarnace pěti povodí z akciových společností na státní podniky (viz zákon č. 305/2000 Sb., o povodích) či přechod Řízení letového provozu ČR z příspěvkové organizace na státní podnik; a v opačném gardu: zrod Českých drah (druhdy organizace "bez přídomku", pak státního podniku) jako akciové společnosti a levobočka Správa železniční dopravní cesty, právnické osoby s unikátní formou "státní organizace" (zákon č. 77/2002 Sb., o Českých drahách). Kterak splavně lze v rozpětí několika let výsostnou působnost státu přemodelovat v podnikání, dokládá postupné stěhování tzv. vědeckovýzkumné základny armády, původně integrované ve státním rozpočtu, posléze osamostatněné v příspěvkových organizacích a dnes vydržované v divizionálním uspořádání státního podniku. Tyto a jiné rošády dokazují, že je-li buď bezradnějšího či marnivějšího podnikatele, bývá jím stát.
BLAZE TOMU, KDO NIC NEMÁ?
Státní podnik má právo hospodařit s majetkem státu a nemá vlastní majetek (§ 2 odst. 2 zákona o státním podniku). Neručí za závazky státu a naopak stát zásadně neručí za závazky podniku, avšak může takovou záruku převzít (§ 3 odst. 3).
Tato nulová vlastnická konstelace s nadsázkou zapůjčuje i ředitelskou židli tomu, kdo si na ni z vůle zakladatele sedá a ze které podnik řídí. Z aktuálního pojetí totiž vyplývá, že syndrom vazalství státního podniku na státní aparát se ze sféry hospodářské přenesl i do roviny personální. Dnes zakladatel udržuje početní převahu v dozorčí radě a jmenuje ředitele podniku přímo, kdežto podle zákona č. 111/1990 Sb. byl ředitel jmenován na základě výběrového řízení a po vyjádření dozorčí rady, složené rovným dílem ze zástupců zakladatele a pracovního kolektivu. Zákon č. 88/1988 Sb. předjímal, že ředitel podniku i rada, výhradně obsazená členy pracovního kolektivu, budou ustavováni volbou shromáždění pracovního kolektivu podniku, příp. jeho delegátů. Nechť každý posoudí v dobovém kontextu, do jaké míry ten který přístup konvenuje ideálu odzdola budované autority.
Co státní podnik s majetkem státu smí a nesmí, nejdříve diktoval § 16 odst. 2 zákona o státním podniku plastickým výčtem jednotlivých úkonů, dokud sem nezasáhl zákon č. 220/2000 Sb., jenž doprovázel zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích.
Dynamická geneze § 54 odst. 1 tohoto zákona ukazuje, že poměr státního podniku ke správě svěřeného majetku a pravidlům hospodaření s ním vůbec nebyl fádní. Již důvodová zpráva k návrhu zákona o státním podniku žehrala na stav, kdy příprava předpisu o majetku státu nesynchronizovala se zákonem o státním podniku. Vystačilo se proto z tehdy platnou právní úpravou, což mimochodem dodnes zavdává rozkol pojmů "právo hospodaření", zakořeněného v jazyce někdejšího hospodářského zákoníku, a "hospodaření (nakládání) s majetkem státu". Předpokládaný vztah obecného (č. 219/2000 Sb.) a zvláštního (č. 77/1997 Sb.) vykrystalizoval z původní subordinace státního podniku zákonu č. 219/2000 Sb. zhruba v rozsahu organizační složky státu, přes novelu č. 501/2001 Sb. vypouštějící státní podniky z plejády povinných subjektů, až po výslovné znegování relace na ustanovení zákona č. 219/2000 Sb. (viz novela č. 202/2002 Sb.). "Volnou ruku" státního podniku při výkonu práva hospodaření se státním majetkem tak rámcově limituje zejména zploštělá dikce § 16 a § 17 zákona o státním podniku. Soukromoprávní doktrína vztah mezi státem a státním podnikem při výkonu tohoto práva přirovnává ke smlouvě mezi příkazcem a příkazníkem podle § 724 a násl. občanského zákoníku či mandantem a mandatářem podle § 566 a násl. obchodního zákoníku.17) Nicméně je evidentní, že pro určitou část majetku státu, separovanou právě pro účely státního podnikání z majetkové masy cele podřízené zákonu č. 219/2000 Sb., existuje modifikovaný a vpravdě privilegovaný režim.
Přesto však představa státního podniku coby suverénního, plnohodnotnou vůlí obdařeného a všedním rizikům čelícího podnikatele, je notně zkreslená. Založen státem, státní podnik v podstatě neví, co je onen nejsilnější, negativně stimulující faktor podnikání - bankrot. Ba co více, jeho leckdy monopolizované postavení mu ani nedovolí poznat, co to vlastně je reálné podnikání, reálná konkurence.18) Tím požívá nebývalé konkurenční výhody či může být svébytnou bariérou vstupu do odvětví.
Neekvivalentnost, rozuměj nerovnováha vzájemných ekonomických výhod a postihů, se názorně projevuje ve smluvních vztazích státního podniku se svým okolím. Vstupuje-li do nich stát coby zakladatel, absurdita takových kontraktů je nasnadě: např. smluvní pokuty inkasuje stát jen naoko, neboť je platí ze svého sám sobě, a pokud by náhodou hrozily destabilizovat státní podnik, lze deficit kompenzovat např. zálohovými platbami garantovanou zakázkou, zadanou mimo pořad zákona. Vstupuje-li do smluvního vztahu se státním podnikem kterýkoliv jiný partner, automaticky obsazuje pozici té slabší smluvní strany: např. jako věřitel vymáhající potenciální dluh bude omezen do výše neurčeného majetku, na který je odpovědnost státního podniku za závazky zákonem zúžena. Tzv. určený majetek, vymezený v zakladatelské listině a zapisovaný do obchodního rejstříku,19) je věřitelem nedotknutelný (§ 16 odst. 5 zákona o státním podniku). Obdobně mohou být státní podniky hájeny před konkursem a vyrovnáním, se státem jako silným patronem za zády, který ale vlastní ledabylostí dopustil předlužení či insolvenci (§ 1a zákona o konkursu a vyrovnání).20) Neplatí pro ně bezezbytku ani standardy hospodářské soutěže, neboť z ní jsou legálně vyvázány služby obecného hospodářského významu, produkované namnoze právě "podniky se zvláštními nebo výhradními právy" (citována důvodová zpráva k § 1 odst. 3 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže).21)
Různé zdroje zprostředkovávají, že vlastní zájem na ekonomické prosperitě státních podniků se stal jakýmsi zaklínadlem sám pro sebe. Zatímco ekonomicko-právním jednotkám soukromého sektoru nikdo nemusí dokola zdůrazňovat, aby se chovaly jako tržní subjekty, u státních podniků bylo neustálé opakování slov jako hospodárnost, výkonnost, produktivita na denním pořádku, aniž to kdy přineslo prokazatelný a dlouhodobější výsledek v podobě jejich skutečně tržního chování.22) "Či považuje někdo za správné, že státní dráhy, nejen u nás, ale i leckde jinde, ničeho nevydělávají, ba naopak vykazují ještě veliké schodky, které by ještě značně vzrostly, kdyby se u nich provádělo u nich přesné účtování? Jest spravedlivé, aby ti státní občané, kteří služeb drah řidčeji užívají, připláceli daněmi na ty, kteří častěji jezdí a zboží posílají, anebo aby ti, kteří jezdí ve třetí třídě, připláceli na schodkovou třídu první?"23) Mimochodem, za první republiky i v letech těsně poválečných měly tyto otázky zřejmě hmatatelnější půdorys. Saldo státních podniků, vtažených od roku 1927 do rozpočtové struktury jako II. skupina (Správa státních podniků), se přenášelo do rozpočtu vlastní státní správy (I. skupina) jako jeden z jejích příjmů nebo nákladů. Kupř. z přehledu příjmů rozpočtu na rok 1947 vyplývá, že výnos státních podniků sytil příjmovou stránku nezanedbatelnými 16,5 procenta. Stát měl tehdy ovšem v područí např. lukrativní státní regál loterní, poštovní výhradu či tabákovou režii.
Modelově vzato, státní podnik tedy může fungovat buď z pohnutky státu monopolizovat určité aktivity v zájmu zabezpečení celistvého, respektive celoplošného zajišťování standardu vybraných funkcí (dnes např. řízení letového provozu, poštovní služby) anebo obhajuje svoji existenci "pouze" souměřitelností podnikatelských výkonů s konkurenčním okolím (výrobní, opravárenské či zpracovatelské státní podniky).24) Kacířská otázka zní: Proč právní formu státních podniků propůjčovat subjektům, které podnikají jen náznakem, jestliže drží monopol a jinak by v tržním prostředí neobstály, a naopak proč jako státní podniky stále vyživovat ty, u nichž se podstata jejich aktivit setrvale odklání od propagované veřejné prospěšnosti k profitu čistě soukromnickému? Anebo lze za uspokojování významných celospolečenských, strategických nebo veřejně prospěšných zájmů, které proklamuje zákon, považovat zástupná, politicky zabarvená hlediska jako např. udržení zaměstnanosti v regionu, nepostradatelnost exkluzivních - byť v portfoliu činností podniku již marginálních - výkonů či pojistka hospodářské mobilizace?
Podnikatelskému duchu státních podniků by se oprávněně měly příčit mnohé vrchnostenské kroky byrokratického, nemanažersky uvažujícího státního aparátu, které je akorát mohou brzdit v ekonomickém rozletu. Jde např. o pověření výkonem administrativních, třebaže úplatných agend, na jejichž chodu má stát zájem (kupř. Česká pošta jako správce centrální adresy; legislativním námětem dokonce je, aby vydávala výpisy z katastru nemovitostí).25)
Na druhou stranu je záhodno, aby stát jako zakladatel bedlivě hlídal, jakou škálu oprávnění si státní podniky osobují při obhospodařování svěřeného jmění. Eventuálně se může jednat např. o zprostředkovanou kapitalizaci státního majetku, když se státní podnik rozhodne účastnit podnikání třetích osob.26) Principiálně mu takové propojování nelze upírat, nicméně je na pováženou, ne-li na samé hraně § 28 zákona č. 219/2000 Sb., vytvoří-li státní podnik výhradní kapitálové pozadí jím založeného podnikatelského satelitu, následně skrytě financovaného ze státního rozpočtu např. cestou veřejné zakázky zadané bez výběrového řízení tomuto státnímu podniku.27)
ZAKÁZKA ŠITÁ NA MÍRU
Optika předpisů o zadávání veřejných zakázek nakonec nabízí další úhel pohledu, kterak státní podniky, tradičně hrající dvojroli jak zvýhodněného uchazeče, tak i zadavatele, mají obojakou a diskutabilní povahu.
Oním faktorem, nepřípustně favorizujícím státní podnik oproti jiným podnikajícím osobám - uchazečům o veřejnou zakázku, je legální možnost jejího přímého zadání. Tento speciální legislativní pardon mimoděk posiluje setrvačnou chiméru, že určité statky pro blaho státu a občanského veškerenstva neumí lépe, tj. zejména levněji, stejně spolehlivě a ve srovnatelné kvalitě, zařídit jiný, např. ryze privátní subjekt.
Stylizace výjimky v zákoně č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, byla zcela explicitní.28) Sice i předchozí zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, rozšířil výměru negativní působnosti (hned první novelou č. 148/1996 Sb.) "na plnění veřejné zakázky, které poskytuje v celém rozsahu právnická osoba zřízená za tím účelem zadávajícím ministerstvem, jiným správním úřadem nebo územním samosprávným celkem" [§ 1 odst. 2 písm. e)], ovšem následná změna v terminologii zákona o státním podniku (č. 103/2001 Sb.) tento relativně schůdný způsob získání zakázky bez výběrového řízení patrně zkomplikovala.
Naproti tomu § 4 odst. 1 písm. k) zákona č. 40/2004 Sb. již zcela adresně osvobodil stát jako zadavatele od povinnosti vystavit státní podnik standardnímu soutěživému tlaku např. v otevřeném zadávacím řízení. Podmiňoval to jen vágně, aby předmět zakázky byl hlavním předmětem podnikání státního podniku. Ten ovšem zřídkakdy bývá v mozaice aktivit zapsaných v obchodním rejstříku identifikovatelný, tudíž jediným médiem zůstává nezveřejňovaná zakládací listina. Doplněno tristním faktem, že jen z étosu zadávání veřejných zakázek (nikoliv z textace zákonů č. 40/2004 Sb. ani nového č. 137/2006 Sb.) lze dovodit, že jakýkoliv výběr by měl být transparentní, rovný a nediskriminační,29) není pochyb, jak hladce se metoda zadávání v ústraní zákona, podle všelijak nastavených resortních aktů, mnohde adaptovala.30)
Existují snad i jisté ekonomické plusy přímého, ze zákona vyňatého zadání: transakční náklady zadavatele (státu) i státního podniku (obou ve výsledku šetřících jednu státní pokladnu) jsou nepochybně nižší než např. v otevřeném či jiném řádném zadávacím řízení. Padají bariéry administrativní (zjednodušená, neformálně distribuovaná dokumentace zakázky), časové (libovolné lhůty zadání, které nadto probíhá mimo zorné pole orgánu dohledu)31) kompetitivní (soupeřivost uchazečů je potlačena) a v neposlední řadě i lidské (zástupci zadavatele i uchazeče se leckdy důvěrně osobně znají). Čili by se zdálo, že všichni mohou být spokojeni, akorát protěžovaný zájem transparentnosti, nediskriminace a rovného zacházení přichází zkrátka.
Příznivé vyhlídky k obroušení této do očí bijící diskriminace ostatních uchazečů se rýsovaly již ve stadiu příprav nového zákona o veřejných zakázkách, publikovaného pod č. 137/2006 Sb. a účinného od letošního 1. července. Také z něj však bohužel jen zpoza řádek prosvítají zadávací postuláty "rovnost, transparentnost, nediskriminace" pro řízení vedená mimo jeho rámec.
Konkrétní podmínky přímého zadání leží v § 18 odst. 1 písm. j). Ten z veřejného zadavatele snímá povinnost postupovat dle zákona tehdy, jde-li o poskytnutí plnění osobou, která v jeho prospěch vykonává převážnou část své činnosti a ve které veřejný zadavatel uplatňuje výlučný rozhodovací vliv a kde není přítomen žádný soukromý kapitál. Mimochodem, zákon v poznámce pod čarou instruktivně odkazuje k právní regulaci státního podniku.
Uzlový je požadavek výkonu převážné části činnosti ve prospěch veřejného zadavatele, neboť, jak uvádí důvodová zpráva, se obecně v evropském pojetí za převážnou považuje činnost dosahující kolem 80 procent obratu. Převrácen naruby, stojí zde státní podnik jako hospodář se státním majetkem, jenž by si, dle myšlenky tradované již od první republiky, měl počínat jako veřejný zadavatel: "Přijímá se, že i pro státní podniky platí zadávací řád č. 667/1920 Sb."32)
Po polovičaté definici zadavatele zákonem č. 199/1994 Sb. [§ 2 písm. a), resp. po novele písm. b)] se formulace v § 2 odst. 1 písm. a) bodu 4. zákona č. 40/2004 Sb. zdála státním podnikům takřka šitá na tělo.33) Teprve nedávné spory o dosah její působnosti vyjevily opak,34) leč nestihly již vyslat cílený novelizační impuls. Porovnání zákonů č. 40/2004 Sb. a č. 137/2006 Sb. proto napovídá, že nová úprava paušální odpověď "každý státní podnik je veřejným zadavatelem" opět stěží přinese, ba co více, příbuznost státního podniku této rodině zadavatelů snad ještě vzdálí.
Zhruba vyjádřeno, nový zákon v § 2 odst. 2 písm. d) veřejným zadavatelem nazývá také jinou právnickou osobu, založenou za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu, financovanou nebo ovládanou převážně státem, jenž jmenuje více než polovinu členů v jejím statutárním a dozorčím orgánu. Má-li, či nemá ta která potřeba průmyslovou či obchodní povahu, je však rébus, zašifrovaný především v šalamounské judikatuře Evropského soudního dvora. K tomu je dlužno připočítat otrocký překlad evropských směrnic do českých podmínek i důvodovou zprávou zdůrazňované hledisko liberace z pravidel hospodářské soutěže, a rázem vzniká - namísto normativu pevně svazujícího státní podniky při nakládání s majetkem státu - prostor pro polemiku nad obsahem a smyslem alegorických jazykových obratů.
Jelikož takový diskusní prostor přichází vhod zejména státním podnikům, bylo by naivní se domnívat, že administrativně zatěžující klasifikaci veřejného zadavatele bezhlesně přijmou za vlastní. Jejich rezistenci mohou úspěšně prodlužovat alibi, že byť uspokojují potřeby zájmu veřejného, mají tyto zřetelně průmyslovou, natožpak obchodní povahu.
Obzvláště v atmosféře české transformované ekonomiky se historických ozvěn a konotací pojem "státní podnik" zřejmě nezbaví, zrovna tak nezůstane bez emocionálního náboje jakákoliv debata, která se na toto téma zavede.
Tento příspěvek neláme hůl nad státním podnikáním, spíše se pozastavuje nad jednou z legislativních cest, jaké stát k naplnění tohoto účelu volí. Několik výše uvedených postřehů a literárních odkazů na jejich adresu ovšem připomíná, že jejich současná právní forma je v prostředí tržní ekonomiky přežitá, improvizovaná a vydržovaná jen za pomoci různých, třebaže zákonem posvěcených úlev a tolerancí.
Evropskému kontinentálnímu pojetí je přirozenější, když se hospodaření státu děje na bázi čistě soukromoprávní anebo toliko veřejnoprávní. V prvním případě jde o majetkovou participaci státu ve standardních kapitálových obchodních společnostech, kde se podnikatelské riziko redukuje jen do výše vloženého jmění. Veřejnoprávnímu režimu by pak měly podléhat ty aktivity státu, u nichž je racionálně zdůvodněn zájem na jejich jednotném, kontinuálním provozu. Zde přichází v úvahu buď takové agendy nijak nesubjektivizovat a ponechat je v organizační i rozpočtové struktuře státního aparátu, anebo ve zcela výjimečných případech založit specifický veřejný podnik či ústav, nadaný opravdovou, nikoliv jen fiktivní právní subjektivitou, čili samostatný právně a majetkově. Ojedinělosti situace by měla korespondovat zákonná forma takového počinu.
Prvotní inspirační zázemí kupodivu poskytuje samotná důvodová zpráva k zákonu o státním podniku. Přestože před deseti lety sekundovala prosazení přístupu typicky "českého", letmou rešerší se zajímala o to, jak se s potřebou ingerence do svých národních ekonomik vypořádávají vybrané unijní státy.
1) Pazourek, J., Státní podniky. Státní dluhy. Dvě přednášky. Nákladem vlastním, Praha 1924, str. 3.
2) Havelka, J., Podniky státní a veřejné. Slovník veřejného práva československého. III. Polygrafia, Brno 1934, str. 117.
3) Např. se otázkami subjektivity obšírně a polemicky zabýval Beran, K., Veřejnoprávní subjektivita. Právní rozhledy č. 23/2004, str. 849 - 886.
4) Viz zákon č. 341/2005 Sb., o veřejných výzkumných institucích, podle jehož přílohy č. 1 se mají státní příspěvkové organizace tam vyjmenované transformovat na veřejné výzkumné instituce k 1. lednu 2007.
5) Stuna, S., Švestka, J., Několik úvah nad státem jako právnickou osobou, zejména nad právní subjektivitou státních orgánů. Právní rozhledy č. 6/1999.
6) Nález Ústavního soudu ČR ze dne 22. února 1996 sp. zn. III. ÚS 85/95.
7) Nález Ústavního soudu ČR ze dne 31. října 1995 sp. zn. I. ÚS 59/95; rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 6. 3. 1996 sp. zn. II Odon 4/96.
8) Eliáš, K., Bartošíková, M., Pokorná, J. a kol., Kurs obchodního práva - Právnické osoby jako podnikatelé. C. H. Beck, Praha 2001, str. 589.
9) Plíva, S., Hospodaření s majetkem státu. C. H. Beck, Praha 2004, s. 17 a násl.
10) Viz heslo Právnická osoba in: Ekonomická encyklopedie /2/ [O-Z]. Nakladatelství Svoboda, Praha 1972, str. 179.
11) Siblík, J., Veřejné finance Československa. Orbis, Praha 1947, str. 173 a násl.
12) Viz usnesení Vlády ČSSR č. 283 ze dne 22. října 1987 o právním zabezpečení přestavby hospodářského mechanismu a z téhož roku vládní Směrnice k zabezpečení komplexní přestavby hospodářského mechanismu; dále usnesením vlády č. 40 z 11. února 1988 schválené Zásady a postup přestavby organizačních struktur výrobně technické, vědeckovýzkumné a oběhové základny národního hospodářství na státní podniky (publikované pod č. 31/1988 Sb.).
13) Kromě toho byla v Knižnici Impulsy vydána osvětová brožura: Raban, P., Státní podnik (poslání, práva, povinnosti), Práce, Praha 1988 a na stránkách odborného tisku se na toto i souvztažná témata rozproudila živá výměna názorů.
14) Zahrnující např. Českou poštu, Řízení letového provozu ČR, České dráhy, Lesy ČR či Státní tiskárnu cenin.
15) Srov. např. Havlan, P., Majetek státu. Linde, Praha 2003, str. 70, Eliáš, K., Bartošíková, M. - Pokorná, J. a kol.: cit. dílo., str. 590.
16) Namátkou: ministerstvo financí - Státní tiskárna cenin, ministerstvo dopravy a spojů - Řízení letového provozu České republiky či Letiště Praha (donedávna Česká správa letišť), ministerstvo zemědělství - Lesy České republiky a patero povodí (Labe, Vltava, Odra, Morava, Ohře), ministerstvo obrany - tři opravárenské podniky a Vojenské lesy a statky ČR, ministerstvo informatiky - Česká pošta s vějířem regionálně dislokovaných odštěpných závodů, ministerstvo průmyslu a obchodu - Diamo s pentagonem odštěpných závodů (GEAM, Sanační práce, Těžba a úprava uranu, Správa uranových ložisek a ODRA), ministerstvo zdravotnictví - Státní léčebné lázně Bludov, Karlova Studánka, Janské Lázně a Darkov anebo nástupnický BALMED.
17) Mustar, Z., Právo hospodaření ve světle nového zákona o státním podniku, Právní rádce č. 11/1997.
18) Havlan, P., Transformace státního vlastnictví. Acta Universitatis Brunensis. Masarykova univerzita Brno, 1992, str. 55 s příslušnými citacemi.
19) Ne vždy je tento majetek v obchodním rejstříku publikován (viz státní léčebné lázně), a pokud, tak rozmanitými způsoby jeho specifikace.
20) Půjde ale zřejmě jen o ty založené individuálními zákony, což v době novely č. 122/1993 Sb., která do materie konkursu a vyrovnání vklínila doličný § 1a, asi byly všehovšudy České dráhy (ale ne jako státní podnik) a Česká pošta. Ostatní státní podniky, založené "jen" na základě zákona, by tak měly být konkursem napadnutelné, ať by za ně stát intervenovat chtěl, či nikoliv. Praktická situace by ale tento akademický náhled možná uvedla do odlišného světla.
21) Např. vloni si na údajné zneužití dominantního postavení Řízení letového provozu ČR kvůli stanovování výše přibližovacích letištních poplatků u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže stěžovaly České aerolinie, ovšem jejich podnět vyšel naplano. Viz Antimonopolní úřad s ŘLP nezahájí správní řízení, www.ctk.cz, 5. dubna 2006.
22) Havlan, P., cit. dílo, tamtéž.
23) Pazourek, J., cit. dílo, str. 3.
24) Např. Vojenské lesy a statky ČR získaly od prestižní ratingové agentury nejvyšší krátkodobý i dlouhodobý mezinárodní rating, jakého může tuzemská firma dosáhnout. Viz Vojenské lesy mají nejvyšší možný rating. Právo, 1. února 2006.
25) Zrovna staromilská Česká pošta, nelítostně konfrontovaná s komunikační konkurencí (internet, mobilní operátoři, kurýři), ovšem jako zářný příklad neslouží. Přidělování nových úkolů je zde pravděpodobně projevem snahy za každou cenu najít a v horším případě vymyslet práci zaměstnancům, které by normální podnikatel propustil ze svých služeb "pro nadbytečnost".
26) Tuto úvahu podněcuje dnes již z obchodního rejstříku vymazaná, čili neaktuální věta, že "Česká správa letišť, s.p. se smí účastnit na podnikání třetích osob - nabývat akcie, pokud je taková účast ku prospěchu realizace základních činností České správy letišť s.p."
27) Takové praktiky jsou mimo jiné terčem kritiky analýzy "Nákupy AČR - teorie a praxe" z dubna 2004, dostupné na webových stránkách organizace Transparency International.
28) Dny zákona jsou již sečteny a tím odpadá pomatené a novým zákonem naštěstí neaprobované hledisko, klasifikující zakázky na veřejné a jiné (tj. vyňaté z jeho působnosti), jakoby snad tyto byly hrazeny z jiných než veřejných prostředků.
29) Výslovně taková kautela vyplývá pouze pro veřejné zakázky malého rozsahu, tj. do dvou milionů korun.
30) Nejsilnější kritika pochopitelně míří do resortu obrany, kde se zákonná výjimka stala hojně aplikovaným pravidlem.
31) Úřad pro ochranu hospodářské soutěže v Brně.
32) Siblík, J., cit. dílo, str. 173.
33) ... jiná právnická osoba, pokud byla zřízena zákonem nebo na základě zákona za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu a je financována převážně veřejnými zadavateli, nebo je jimi řízena nebo jmenují více než polovinu členů v jejím správním, řídícím nebo kontrolním orgánu.
34) Jedná se o medializovanou kauzu státního podniku Lesy České republiky, který se zákonem o veřejných zakázkách neřídil, avšak orgán dohledu letos rozhodl, že podle něj musí postupovat. Viz Státní lesy musí změnit zakázky, www.aktualne.cz, 14. dubna 2006.
Autoři: Dalibor Nový