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Timestamp: 2019-09-16 00:08:55
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Presidencialismo y elecciones en México | Semanario Nuestro Tiempo
* La institución presidencial se ha convertido en un factor que ha influido –ya sea para legitimar o deslegitimar– en el acceso al poder, tanto en el periodo autoritario como en el de la construcción de la democracia. El Presidente ha sido un actor protagónico en uno u otro sentido, tanto para influir en el contenido de las reformas a la legislación electoral como para manipular las elecciones.
Alberto Escamilla Cadenas*
El Cotidiano, Vol. 25, Núm. 160, marzo-abril, 2010, pp. 49-59
(…) El campo de los estudios electorales en México ha sido objeto de un amplio y diverso análisis; se han evaluado y examinado la legislación electoral, las reformas de la primera y segunda generación, la autonomía de las autoridades electorales (tanto del Instituto Federal Electoral, como del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación), la justicia electoral, las campañas electorales, los discursos de los candidatos, financiamiento y acceso a medios de comunicación, el comportamiento electoral y los niveles de competitividad en el sistema de partidos. De igual forma, están los análisis que abordan la intervención de algunos actores del sistema político (como los poderes federales o los factores reales de poder) en los procesos electorales.
Uno de estos actores que históricamente ha jugado un papel relevante en los procesos electorales en México ha sido la institución presidencial. El proceso de construcción del Estado en México y la conformación de su sistema político durante el siglo xx estuvo marcado por la interacción de tres instituciones: a) el presidencialismo, b) el partido oficial y c) el corporativismo. De aquí que las interpretaciones clásicas sobre el sistema político mexicano han considerado que el presidencialismo (un Ejecutivo fuerte
que centralizaba el poder político), el partido oficial (una maquinaria electoral que construía redes de lealtad), y el corporativismo (mecanismo de dominación política de los Estados burocrático-autoritarios) eran tres elementos que tenían un mismo fin: intentar reproducir la institucionalidad autoritaria. En todo este proceso, el papel de la presidencia era incuestionable, preponderante e influyente.
De aquí que la relación entre Presidente y elecciones cobraba particular importancia durante el periodo del régimen autoritario. En este sentido, hay literatura que ha dado cuenta sobre la modalidad que adquirían éstas durante la época de sistema de partido hegemónico, así como de la actuación del Presidente en el proceso de sucesión presidencial.
Este trabajo aborda la relación entre la institución presidencial y los procesos electorales no sólo durante este periodo sino también posterior a la alternancia presidencial ocurrida en el año 2000.
Después del acontecimiento de la alternancia, han aparecido trabajos que han evaluado la relación entre presidente y sistema de partidos, así como la posibilidad de formar coaliciones parlamentarias en el marco del gobierno dividido. Están de igual forma, los estudios que analizan la cohesión y disciplina partidista y cómo ésta afecta la dinámica parlamentaria y al propio presidencialismo. Se ha analizado también la cohabitación de gobierno entre el Presidente y los gobernadores que no pertenecen a su partido. Están los estudios que han abordado el uso de las facultades metaconstitucionales antes y después de la alternancia. De aquí la pertinencia por estudiar la relación del titular del Ejecutivo y su influencia en los procesos electorales, pues se ha estudiado más la relación que el Presidente ha tenido con los partidos políticos que con las elecciones propiamente.
La institución presidencial se ha convertido en un factor que ha influido –ya sea para legitimar o deslegitimar– en el acceso al poder, tanto en el periodo autoritario como en el de la construcción de la democracia. El Presidente ha sido un actor protagónico en uno u otro sentido, tanto para influir en el contenido de las reformas a la legislación electoral como para manipular las elecciones. Cabe decir que no es lo mismo la actuación de un Presidente durante un proceso electoral bajo un régimen autoritario que bajo una democracia. La actuación de este actor en las elecciones varía en función del tipo de reglas que se establecen para el funcionamiento del régimen político; en un autoritarismo el rol presidencial es altamente protagónico, pues debe garantizar la permanencia en el poder de su partido o de su figura, mientras que en una democracia se caracteriza por no intervenir en los comicios electorales. Estos presupuestos no siempre se cumplen y, por ello, es necesario desagregar el análisis para matizar la actuación de este actor en las elecciones. La función de los procesos electorales en un sistema político La tradición del pensamiento liberal tuvo como una de sus manifestaciones la aparición de partidos políticos y la instauración de elecciones como método para elegir gobernantes. Si bien estos aspectos fueron esenciales para el surgimiento de la democracia moderna, la presencia de partidos políticos y la instauración periódica de procesos electorales no necesariamente garantizan un procedimiento democrático. Hay experiencias en otros países que muestran que las elecciones tienen diferentes funciones. Ello depende básicamente del tipo de régimen político, pues no es lo mismo la forma en que operan los sistemas electorales y de partido en un régimen totalitario, que en uno autoritario y, menos aún, en una democracia.
Por principio, los sistemas electorales hacen referencia a las reglas y modalidades de operación que determinan el acceso a espacios de representación política a través del voto ciudadano. Este proceso está compuesto por tres fases: a) la organización de las elecciones (registro de candidatos, precampañas y campañas), b) su desarrollo (la jornada electoral y conteo de votos) y c) el desenlace (calificación y validación del proceso). Por lo tanto, las elecciones son consideradas como una función que debe llevar a cabo el Estado con la corresponsabilidad de los ciudadanos, pues es éste quien posee la estructura y los recursos para organizarlas. Otro aspecto tiene que ver con que los comicios electorales definen el mapa de la representación política, además de que se consideran un ejercicio plebiscitario que llevan a cabo los ciudadanos para castigar o premiar a sus gobernantes, lo que repercute directamente en la legitimidad de la clase política.
Giovanni Sartori sostiene que “los sistemas electorales determinan el modo en que los votos se transforman en curules”. Por consiguiente, las elecciones sirven para delimitar la forma en que se distribuye la representación política. Por su parte, Guy Hermet afirma que las elecciones tienen “un papel legitimador (…) al establecer por primera vez un vínculo directo no coercitivo y aparentemente consensual entre los gobernantes y los gobernados”. Mientras que para Dieter Nohlen “los sistemas electorales contienen, desde el punto de vista técnico, el modo según el cual el elector manifiesta a través del voto el partido o el candidato de su preferencia y según el cual los votos se convierten en escaños”. De aquí que tanto en un régimen democrático como en uno autoritario las elecciones tienen como uno de sus objetivos legitimar el acceso al poder.
En el caso de las elecciones que tienen lugar en un autoritarismo, Dieter Nohlen afirma que se trata de regímenes que “no ponen el poder político en juego, aunque la oposición puede articularse parcialmente”. Guy Hermet sostiene al respecto que una clara limitación de orden económico que hay en los regímenes autoritarios con sistemas electorales no competitivos tiene que ver con que “se favorece a los grandes partidos con subsidios financieros y actúan en detrimento de las pequeñas formaciones carentes de esos apoyos”. Esto es, hay una desproporción en la asignación de recursos, lo que hace por definición una elección inequitativa. Esta desproporción en el financiamiento a los partidos políticos es un aspecto clave que explica la persistencia y dominio electoral de un partido a lo largo del tiempo. De igual forma, este autor sostiene que el análisis de la manipulación que lleva a cabo el Estado en los procesos electorales va a la par con la de los fenómenos clientelistas. Alain Rouquie, por su parte, señala que en el caso de las elecciones no competitivas, con control clientelar y bajo un esquema autoritario “hay una imposición del poder central que limita las libertades de los candidatos y de los electores, además de que hay falsificación de los resultados”. A su vez, Juan Linz subraya que una de las funciones de las elecciones en estos regímenes consiste en “institucionalizar el pluralismo limitado, tolerando a la oposición”.
Así, en un régimen autoritario, con elecciones no competitivas y bajo la persistencia de un partido hegemónico o único, los presidentes suelen jugar roles protagónicos en aras de asegurar la permanencia de su partido en el poder. Si se considera que las elecciones son una función que compete al Estado, en los regímenes autoritarios hay varias formas de manipular estos procesos. Por principio, está el diseño de la legislación electoral, la que comúnmente queda en manos del partido gobernante. Otro aspecto tiene que ver con el tipo de financiamiento hacia los partidos políticos, el cual, por lo regular, es desproporcionado. Un elemento más está relacionado con el acceso a los medios de comunicación el cual es también desigual. Están también, los casos en donde los órganos y autoridades encargadas de organizar y calificar las elecciones no tienen la suficiente autonomía para garantizar imparcialidad. Por último, hay ocasiones en donde los procesos electorales no están sustentados en un estricto apego a la ley, por lo que no garantizan certeza jurídica.
Otro mecanismo que servía para manipular la organización de las elecciones en los presidencialismos de corte autoritario tenía que ver con la movilización política; por lo general, los presidentes se apoyaban en partidos de masas que permitían la conformación de redes de lealtad que buscaban conformar clientelas políticas a través de estructuras corporativas, los Estados burocrático-corporativos llevaban a cabo esta movilización. En el caso de las elecciones bajo regímenes democráticos se necesitan cumplir al menos cuatro principios que le rigen: a) legalidad, b) transparencia, c) imparcialidad, y d) equidad. Si alguno de estos principios se trastoca, el carácter democrático de los procesos electorales se ve vulnerado. La tergiversación de los procedimientos y métodos que dan forma al arreglo democrático, pueden ser alterados por cualquier actor político, ya sean los mismos órganos encargados de procesar las elecciones, alguno de los poderes federales, o incluso, los poderes fácticos.
Las elecciones durante el periodo autoritario en México
En México las elecciones tradicionalmente han sido una función que compete al Estado, durante el régimen autoritario estuvieron bajo el control del Poder Ejecutivo. La creación del partido oficial en 1929 fue un factor que permitió aglutinar a las diversas fuerzas políticas y sociales que habían luchado en la Revolución. El partido, en estricto sentido, fue concebido para estar en el poder y no para competir por él. Su origen estuvo claramente orientado hacia el tipo de partido de masas, le caracterizó también una alta cohesión y disciplina de sus miembros que generaba unidad partidista. Una función importante del partido tenía que ver con la movilización de los sectores corporativos y la distribución de prebendas materiales hacia éstos, con lo que se garantizaba, en alguna medida, la lealtad hacia el régimen.
La preeminencia del Presidente resultó incuestionable en este proceso, una vez que se creó el partido, pues pasó a ser el líder formal y moral, y también resultó ser un factor de unidad, así como el principal dispensador de cargos políticos y el mediador de conflictos. Eliseo Mendoza afirma respecto a la relación entre presidente y partido que “con el tiempo, y en la medida en que se fue convirtiendo en eficaz instrumento político–electoral del Presidente de la República, el partido habría de acreditarse como factor de indiscutible importancia para el fortalecimiento del presidencialismo mexicano”. En este sentido, el Presidente se convirtió en la figura clave que garantizaría la permanencia del PRI en el poder; una vez que movilizaba recursos, intervenía decididamente en el proceso de sucesión presidencial y controlaba los órganos encargados de organizar y calificar las elecciones. Los motivos que explican este control presidencial sobre las elecciones son los siguientes: a) debía conducir el proceso de sucesión presidencial para garantizar que el candidato de su partido ocupara la silla presidencial, b) debía asegurar una mayoría congresional en los poderes legislativos tanto a nivel federal como local, c) debía asegurar que las 31 gubernaturas estuvieran bajo el control de su partido, d) debía asegurar, también, el control de la calificación de los procesos electorales a través de los legisladores de su partido (vía Colegios Electorales), y e) los órganos encargados de organizar las elecciones debían estar bajo su control. Además de estos aspectos, algo que resultaba determinante era que el contenido de la legislación electoral y sus reformas eran una prerrogativa que estaba reservada para el Presidente, de aquí la importancia de contar con mayorías sobrerrepresentadas en los órganos de representación política para modificar o adecuar dicha legislación. Emilio Krieger sostuvo en su momento que “No podía faltar la poderosa mano presidencial en el derecho electoral mexicano (…) las iniciativas del Código Federal Electoral no provienen de fuentes legislativas sino de las oficinas del Presidente de la República”.
El control que tenía el Ejecutivo sobre la máxima autoridad electoral (la entonces Comisión Federal Electoral) se explicaba a partir de que la organización de los procesos electorales tenía que quedar bajo su custodia y, para ello, el secretario de Gobernación se encargaba de conducir el proceso. “Dada la integración de la Comisión Federal Electoral (…) es evidente que en ella siempre habrá un claro predominio del gobierno-PRI y que en las funciones de esta Comisión muy poco o nada tienen que hacer los partidos políticos, cuya influencia queda demoledoramente aplastada por aquel predominio que, en última instancia, significa la hegemonía presidencial”. De igual forma, en el periodo del régimen autoritario no existían órganos de impartición y procuración de justicia electoral. La figura del Tribunal Electoral aparece hasta la reforma de 1986 y sus funciones eran más de carácter administrativo que jurisdiccional, no tenía la competencia para calificar y validar las elecciones, pues esa facultad estaba reservada a los Colegios Electorales, “la autocalificación se convertía en un abuso de una mayoría preconstituida por el partido hegemónico.
Otro aspecto tenía que ver con el financiamiento a partidos y el acceso a medios de comunicación. En este tema, la desproporción era tal, que durante décadas impidió que el resto de los partidos políticos compitieran en condiciones equitativas. Durante el régimen autoritario el sistema electoral no estaba diseñado para que ocurriera la alternancia y una de las claves que explicaba esto era la discrecionalidad en la asignación y el uso de recursos hacia el PRI. Este aspecto hacía que no hubiera elecciones equitativas en términos de financiamiento. En el caso del acceso a medios de comunicación, era tan desigual el espacio que tenían los candidatos del PRI respecto de los candidatos de los otros partidos, que durante el periodo de campañas la propaganda política estaba centrada en los personajes y discursos de los candidatos del Revolucionario Institucional.
Otra cuestión relevante tenía que ver con las fórmulas de representación política que había para acceder a los cargos de elección popular. Tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado se estableció la fórmula de mayoría, lo que permitía al PRI asegurar mayorías congresionales estableciendo gobiernos unificados. Sólo será hasta la reforma
político-electoral de 1977 cuando se introdujo la fórmula de representación proporcional en la Cámara de Diputados y gradualmente comenzó a cambiar el mapa de la representación política. Otra cuestión que ha sido ampliamente tratada por la literatura sobre presidencialismo mexicano tenía que ver con el proceso de sucesión presidencial. Este acontecimiento sexenal era tan vital para la reproducción del régimen autoritario y del propio sistema presidencialista, que el uso de las facultades metaconstitucionales que tradicionalmente usaba el Presidente tenía que ver con una regla no escrita del sistema político mexicano: era el Presidente quien designaba a su sucesor. Para ello, no sólo se valía de esta facultad extralegal sino que movilizaba una serie de recursos que provenían del gabinete y del mismo partido en aras de garantizar la permanencia de los candidatos del PRI en la silla presidencial. La elección del sucesor del Presidente ocurría vía designación vertical, con lo que el voto ciudadano y las aspiraciones del resto de los partidos de oposición eran tan sólo parte de un ritual que pretendía darle una fachada democrática a las elecciones. Es por ello que el liderazgo del Presidente era una condición necesaria para poder conducir este proceso. Jorge Carpizo sostuvo en su momento que “este proceso redunda en una función del Presidente que va más allá de la normativa constitucional: es el gran elector de su sucesor, sin que nadie lo dude, pero es más ni siquiera se le critica”. En cuanto a la designación de gobernadores por parte del Presidente (otra facultad metaconstitucional por excelencia que garantizaba la permanencia de ejecutivos locales del PRI en los 31 estados y el Distrito Federal), el mismo Carpizo afirmaba que el Presidente era quien decidía, en última instancia, sobre la designación de gobernadores y removía a los que por algún motivo no deseaba que siguieran en el cargo.
A pesar de todos estos controles que mantenía el Presidente, cabe decir que a partir de la década de los años ochenta y todavía a principios de los noventa, se comenzó a practicar la alteración y tergiversación de los resultados electorales. Primero, ocurrió desde el ámbito local y, posteriormente, en 1988 se presentó en una elección federal. Las elecciones de 1976 y 1988 marcaron un punto de inflexión para el presidencialismo mexicano, pues en la primera José López Portillo fue candidato único (el resto de los partidos no participaron en la contienda electoral), mientras que en la segunda hubo tergiversación de resultados. De aquí que las elecciones de 1976 y 1988 no cumplieron con el requisito de legitimar el acceso al poder.
Ma. Amparo Casar sostiene que “En México las elecciones presidenciales han sido deformadas por uno o varios de los siguientes mecanismos: la restricción forzada de las opciones, la inexistencia de alternativas, el establecimiento de un sistema competitivo y el fraude”.
Por lo tanto, podemos afirmar que durante la época del régimen autoritario con partido hegemónico y con hiperpresidencialismo, los procesos electorales estuvieron marcados por la centralidad e intervención de la figura presidencial, la cual concentraba y movilizaba recursos e instituciones con el fin de tener bajo su control las tres partes del proceso: la organización, el desarrollo y su desenlace. Por lo que la relación entre el Presidente y el partido resultó durante varias décadas funcional, el partido quedaba subordinado al Presidente y éste tenía la facultad de nombrar y remover a la dirigencia para garantizar que el partido cumpliera su papel cuando había elecciones. Este proceso no se entendería sin la subordinación del partido hacia el Presidente.
El periodo de reformas políticoelectorales
Durante el periodo del régimen autoritario con hiperpresidencialismo y partido hegemónico, hubo momentos que mostraron problemas con la reproducción de la legitimidad en los gobiernos del PRI. Por principio, está el acontecimiento de 1968 cuyas repercusiones afectaron la imagen y figura de la institución presidencial al reprimir el movimiento estudiantil. Posteriormente, hacia 1976 tiene lugar una elección presidencial en donde el candidato del PRI, José López Portillo, es el único competidor. Mientras que para 1988 la tergiversación de los resultados de la elección presidencial terminó por desacreditar a los órganos encargados de organizarlas, además que el proceso de sucesión presidencial quedó en evidencia y mostró su vulnerabilidad. Otro problema relacionado con la sucesión se volvió a presentar en 1994 cuando el candidato del partido oficial, Luis Donaldo Colosio, fue asesinado. En este sentido, los patrones tradicionales que daban lugar a la transferencia de poder estaban mostrando su desgaste, lo que necesariamente afectaba los componentes del sistema presidencialista.
Esta crisis que enfrentó el régimen autoritario, iniciada en 1968, abrió un periodo de liberalización política iniciado en 1977, un año después de que López Portillo asumió la presidencia, ello con el objeto de que en las elecciones de 1979 se corrigieran aquellos aspectos del sistema electoral que estaban resultando disfuncionales para el régimen autoritario.
Por lo tanto, el periodo que va de 1977 a 1996 es un periodo de reformas político-electorales que tendieron a la apertura gradual del sistema electoral en el sentido de abrir los espacios de representación política a los partidos de oposición y reformular los procedimientos del órgano encargado de organizar las elecciones. En este proceso de reforma la figura presidencial siguió manteniendo una centralidad incuestionable, las reformas a la legislación electoral estuvieron supeditadas a las decisiones del Presidente, el secretario de Gobernación y el Partido Revolucionario Institucional.
No es sino hasta las reformas de 1996 cuando la institución presidencial transfiere al conjunto de los partidos políticos la prerrogativa de modificar la legislación electoral.
Los análisis sobre las reformas electorales que se llevaron a cabo en el periodo en cuestión señalaban que fueron reformas graduales, en algunos casos regresivas, y que no terminaban por consolidar un verdadero sistema electoral y de partidos competitivo. No obstante, en el caso de la reforma de 1996 se trató de una modificación de mayor alcance y que tocó puntos neurálgicos del sistema electoral y la ley de partidos que los gobiernos del PRI eran reticentes a cambiar. Si bien las reformas político-electorales de 1977, 1986, 1991, 1994 y 1996 modificaron una serie de aspectos sustantivos, este trabajo se va a limitar a aquellas modificaciones que de alguna u otra manera afectaron la relación entre Presidente y elecciones. Nos referimos a las modificaciones constitucionales que fueron atenuando la injerencia presidencial en los procesos electorales.
La primera reforma que tiene un impacto en la influencia presidencial sobre los procesos electorales se remite a la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procedimientos Electorales ocurrida en 1977 durante el sexenio de José López Portillo. Dentro de todos los cambios que se materializaron en aquel año está la reforma al artículo 54 constitucional que introduce la fórmula de representación proporcional en la Cámara de Diputados. La intención de esta modificación tenía el propósito de incluir a los grupos opositores en los órganos de representación política con el fin de encauzarlos por la vía institucional. Con la representación proporcional se aseguraba la inserción de partidos de oposición a la Cámara baja. “A pesar de que los resultados electorales de 1979 reflejaban un sistema de partidos muy desigual, con un PRI predominante y partidos opositores de votaciones limitadas, en realidad se estaba abriendo paso a una pluralidad política hasta entonces inédita en la Cámara de Diputados y en las contiendas electorales”.
La introducción de la representación proporcional en la Cámara de Diputados no tuvo efectos considerables en el mapa de la representación política durante las elecciones de 1979, 1982 y 1985. No fue sino hasta el sexenio de Miguel de la Madrid cuando la reforma de 1986 modificó la composición de este recinto, de 400 diputados se dio paso a 500, de los cuales 200 serían electos por el principio de representación proporcional; la reforma en cuestión fue nuevamente al artículo 54 constitucional. Los efectos de estas modificaciones en relación con la institución presidencial tienen que ver con la apertura hacia otros partidos políticos en el Congreso, lo que motivó que la oposición fuera ganando cada vez más espacios legislativos hasta llegar a la elección federal de 1988 en donde por primera ocasión el PRI pierde la mayoría calificada en la Cámara baja. Este acontecimiento tiene una particular relevancia, pues era la primera vez que un Presidente salido de las filas del PRI iniciaba su periodo de gobierno sin una mayoría
congresional. Esto obligaba a la presidencia a negociar y establecer alianzas para sacar adelante su agenda de gobierno, pues el formato de gobierno dividido reducía el margen de maniobra del Presidente para legislar y aprobar sus iniciativas de ley y reforma. Fueron precisamente las subsecuentes reformas electorales de los años noventa en las que el Presidente ya no pudo redefinir en forma exclusiva la ley electoral. En este sentido, las reformas de 1977 y 1986 motivaron que el Presidente perdiera la mayoría congresional hacia 1988 y, consecuentemente, el control de la legislación electoral. Una vez que se amplió la representación de los partidos políticos de oposición en la Cámara de Diputados, se convirtieron en actores que iban a influir en las subsiguientes reformas electorales. De aquí que el Presidente perdió la capacidad para reformar por sí solo la ley electoral, el gobierno dividido le imponía una nueva lógica de procesar la toma de decisiones, la cual necesariamente sería incluyente.
Después del descrédito de la elección de 1988, el presidente Carlos Salinas llevó a cabo tres reformas electorales con el objetivo de que no se repitiera el acontecimiento de aquel año, buscando hacer más creíble el proceso de sucesión presidencial. Aunado a ello, para 1989 el PRI perdió por primera vez una gubernatura, la de Baja California, la cual quedó en manos del PAN. Hacia 1993 se reformó nuevamente el artículo 54 constitucional con el objeto de eliminar la sobrerrepresentación de un partido político en la Cámara de Diputados, imponiendo topes a la representación política. Con ello se modificaba la “cláusula de gobernabilidad”, estableciendo un nuevo mecanismo para la asignación de diputados en función del porcentaje de votación efectiva alcanzado por cada partido. Con esta reforma se estableció que ningún partido podrá obtener más del 63% de la cámara (315 diputados), con lo que se limitaba el número de legisladores que podía tener un partido. Uno de los argumentos esgrimidos en el Diario de Debates tenía que ver con que difícilmente un partido podría alcanzar por sí solo la mayoría calificada una vez que ya se había fragmentado la representación política en la Cámara de Diputados.
Con esta reforma se impedía construir mayorías calificadas (requisito legal para llevar a cabo modificaciones constitucionales), por lo que el Presidente perdía claramente su influencia sobre el proceso legislativo, al igual que se establecía, por definición, un formato de gobierno sin mayoría, lo que permitía que el Poder Legislativo dejara de ser un órgano subordinado del Presidente, pues la oposición podía conformar un bloque opositor mayoritario y detener la agenda presidencial. En adelante, la reforma político-electoral no sería una prerrogativa exclusiva del Presidente, lo que iría en detrimento de la condición hegemónica del PRI y de la influencia legislativa del titular del Ejecutivo. Las negociaciones que se habían dado entre PRI y PAN durante el sexenio de Carlos Salinas para la reforma del Estado ahora incluirían otros actores. “La de 1993 sería la última reforma bilateral, impulsada mediante una negociación del PRI y el PAN. A partir de entonces, la política mexicana ya no podría desarrollarse si no era mediante reformas ampliamente discutidas e incluyentes”.
En adelante, la modalidad de los procesos de reforma necesariamente cambiaría, pues con la reforma al artículo 54 en 1993 se vería afectada la conducción, los tiempos y modalidades de la reforma por parte de la institución presidencial, al dejar de ser el actor que dispensaba sobre los contenidos de las modificaciones constitucionales. Esta reforma implicó también la construcción de un sistema de pesos y contrapesos y fue definitiva para comenzar a equilibrar los poderes federales.
Hacia 1996 deviene una reforma político-electoral mucho más significativa, que tocó aspectos claves del sistema electoral como el financiamiento a partidos, el acceso a medios de comunicación, la autonomía del Instituto Federal Electoral y del Tribunal Electoral, además del régimen de gobierno del Distrito Federal. De los artículos reformados, los que afectaron la influencia presidencial en las elecciones fueron los relacionados con el IFE, el Tribunal Electoral y el Distrito Federal. Por principio, la reforma de 1990 modificó el artículo 41, al crear el Instituto Federal Electoral que sustituyó a la Comisión Federal Electoral, la cual había quedado rebasada y desacreditada después de la elección de 1988; no obstante, el nuevo órgano electoral siguió siendo controlado por el secretario de Gobernación.
Hacia 1994 se ciudadanizó el Consejo General del IFE, aunque se mantuvo la presencia del secretario de Gobernación como presidente consejero, además de que la designación de los consejeros se modificó: en adelante serían electos por los grupos parlamentarios de la Cámara de Diputados. Pablo Javier Becerra sostuvo en su momento que, con la crisis política de 1994 “obligó a la élite política a ceder en el aspecto que no quiso ceder durante los años anteriores: los organismos electorales”.
Posteriormente, en 1996, durante el sexenio de Ernesto Zedillo, finalmente se consagró la autonomía del máximo órgano electoral; con la reforma al artículo 41, el ife pasó a ser un órgano independiente de los poderes Ejecutivo y Legislativo, a la vez que los representantes de los partidos políticos en el Consejo General perdieron el derecho a voto.
En cuanto al nombramiento de los consejeros electorales, éste pasó a manos de la Cámara de Diputados a propuesta de los grupos parlamentarios. Con estas modificaciones constitucionales el IFE consolidó su independencia y su figura. Una vez que ocurrió por primera vez la alternancia en un gobierno local, el presidente Salinas reconoció que la era del partido hegemónico “llegaba a su fin”. Se trataba de la primera ocasión en que un presidente priista reconocía un triunfo para la oposición en una gubernatura, pues durante la década de los ochenta y principios de los noventa las elecciones en estados como San Luis Potosí, Chihuahua y Guanajuato fueron objeto de una tergiversación de resultados, sin que los partidos perdedores tuvieran la oportunidad de impugnar o revertir el resultado. En estos casos, las salidas de los conflictos postelectorales eran políticas y no legales, pues era el Presidente quien decidía el desenlace.
En este sentido, la forma de los nombramientos de los consejeros electorales y la desvinculación de la Secretaría de Gobernación en los procesos electorales dieron lugar a un contexto nuevo en donde el Presidente ya no tendría ningún margen de maniobra para manipular la organización de las elecciones, además de que el PRI se convertía en un partido más que podía ganar o perder en un contexto plural.
De aquí que ante la autonomía del máximo órgano electoral y las nuevas condiciones de financiamiento a los partidos y el acceso a medios de comunicación, el Presidente quedaba imposibilitado para designar a su sucesor (pues no tendría la certeza de que el candidato del PRI ganaría la elección), lo que eliminaba el uso de las facultades metaconstitucionales, ni tampoco podría manipular el resultado de las elecciones.
Al cambiar el sistema electoral hacia una condición de efectiva competencia, cambiaba también el sistema de partidos y, con ello, las características que daban sustento al Ejecutivo fuerte desaparecían, pues ya no tuvo sentido armar sistemáticamente toda la estructura que permitía reproducir el anterior presidencialismo y la hegemonía del PRI. Al cambiar los procedimientos, las instituciones y los métodos del régimen político, se afectaban necesariamente tres componentes sustanciales del autoritarismo mexicano: la condición hegemónica del PRI, el excesivo poder presidencial y el carácter no competitivo de las elecciones.
La reforma de 1996 arrojó procesos electorales con un contexto nuevo, en donde la alternancia a nivel presidencial (y en los gobiernos locales) era una posibilidad real. Se habían generado condiciones de competencia política efectivas. Sin el control del IFE, del Poder Legislativo, del Tribunal Electoral, del Distrito Federal y de su partido, el tradicional presidencialismo mexicano había llegado a sus límites históricos. Las nuevas condiciones democráticas le demandaban redimensionar su funcionamiento y pasar por un proceso de adaptación, pues las reformas constitucionales ya habían limitado su influencia y competencias en materia electoral.
En el caso del Tribunal Electoral, en 1996 se produjo una reforma al Poder Judicial que incorporó esta instancia a dicho órgano. La calificación y validación de las elecciones se llevaba a cabo a través del método de la autocalificación, en donde la Cámara de Diputados se convertía en Colegio Electoral. Al tener mayoría el PRI, el Presidente no tenía ningún obstáculo para que se declararan ganadores a los legisladores, gobernadores y candidatos presidenciales de su partido. A pesar de que en algunas elecciones locales y federales se presentaron irregularidades, los partidos perdedores no podían impugnar los resultados pues la legislación electoral no tenía claramente definidos los medios de impugnación ni existían instancias para procesar estos conflictos. Durante la época del presidencialismo autoritario, los desenlaces de las elecciones eran una prerrogativa presidencial, los actores no sometían sus disputas a instancias como el tribunal, las salidas de los conflictos tenían un carácter político. Al crearse un sistema de medios de impugnación y una instancia jurídica y especializada, el
Presidente ya no tuvo posibilidad de manipular la última parte de los procesos electorales (el desenlace), que tenía que ver con la calificación y validación de las elecciones.
La reforma al artículo 99 constitucional otorgó mayores competencias al tribunal para procesar conflictos postelectorales, a la vez que se modificó la forma para nombrar a los magistrados de la Sala Superior del tribunal, quienes ahora son propuestos por la Suprema Corte de Justicia y ratificados por la mayoría calificada del Senado; el Presidente ya no interviene en su designación.
Uno de los aspectos que se han considerado en torno a la construcción de la democracia y el Estado de Derecho en México tiene que ver con la independencia del Poder Judicial, pues las resoluciones de éste deben estar al margen de intereses políticos y sus decisiones tienen que ser estrictamente de carácter jurídico. Por lo tanto, la incorporación del Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federación pretendía otorgar certeza jurídica a los procesos electorales.
Con ello, la ijerencia del Ejecutivo en la calificación de las elecciones se volvía incompatible. Por último, está el caso de la reforma al artículo 122 constitucional que cambió el régimen de Gobierno del Distrito Federal, además de conformar un nuevo sistema electoral para la entidad. Tradicionalmente, cuando un Presidente nombraba su gabinete, en éste se incluía al titular del gobierno del Distrito Federal. Se ha considerado que la ciudad de México es la entidad más importante del país, por ello, el nombramiento del entonces regente capitalino era una atribución exclusiva del Presidente. Con esta modificación constitucional, ahora los ciudadanos capitalinos eligen directamente a su propio jefe de gobierno, su designación dejó de ser una prerrogativa presidencial.
Con estas reformas constitucionales (artículos 54, 41, 99 y 122) el Presidente mexicano sufrió las siguientes limitaciones: a) dejó de tener mayorías calificadas en el Poder Legislativo (esto implicó no decidir los contenidos de las reformas electorales en forma unilateral), b) dejó de controlar al máximo órgano electoral (lo que implicó imparcialidad en las elecciones y, por lo tanto, fue en detrimento de la hegemonía del pri y de las facultades metaconstiitucionales del Presidente), c) quedó imposibilitado para manipular la calificación y validación de las elecciones (lo que implicó suprimir su injerencia en el desenlace de los procesos electorales), y d) dejó de nombrar al Jefe de Gobierno del Distrito Federal (con ello dejaba de tener el control de la entidad más importante del país). La intención de instaurar un sistema electoral y de partidos competitivo, una democracia y un Estado de Derecho (aspectos sustantivos de la reforma del Estado) hizo que se volvieran incompatibles los procedimientos del tradicional presidencialismo con el nuevo carácter competitivo de las elecciones. De aquí que fue necesario que la institución presidencial pasara por un proceso de adaptación para redefinir la lógica de sus relaciones interinstitucionales a partir de este nuevo contexto político.
Las elecciones durante la presidencia de Ernesto Zedillo
Las elecciones durante el mandato de Ernesto Zedillo tuvieron lugar bajo condiciones distintas. Después de la reforma de 1996, su partido perdió en la elección intermedia de 1997 el Distrito Federal y la mayoría calificada en la Cámara de Diputados, mientras que en el año 2000 el PRI perdió la Presidencia de la República. Los problemas derivados de la sucesión presidencial de 1988 (con la tergiversación de resultados) y en 1994 (con el asesinato del candidato del PRI) motivaron que la transferencia de poder en el año 2000 fuera cualitativamente distinta. Después de la reforma de 1996, el presidente Zedillo tendría que ser consecuente con sus procedimientos, pues debía acatar los resultados (a favor o en contra) en las gubernaturas, las cámaras de diputados y senadores, el Gobierno del Distrito Federal y la Presidencia, así como igualmente reconocer la autonomía del IFE y del Tribunal Electoral.
Desde su llegada al poder, Ernesto Zedillo asumió que tendría que haber una “sana distancia” respecto de su partido, aspecto que resultó inédito para el presidencialismo mexicano. De igual forma, tendría que dejar de usar las facultades metaconstitucionales para designar a los candidatos a gobernadores y a su sucesor. Zedillo fue el primer Presidente salido de las filas del PRI en romper con este patrón. Si la competitividad electoral y la autonomía de los órganos electorales estaba garantizada, entonces la intervención y centralidad del Presidente ya no era necesaria.
Jeffrey Weldom apuntó en aquel momento que “las condiciones metaconstitucionales para el presidencialismo han colapsado (…) sufrieron un golpe mortal en las elecciones de 2000 (…) y ya no son un factor relevante para la política mexicana”. Esto motivó que Ernesto Zedillo promoviera una elección interna en su partido para elegir candidato presidencial, por tanto la elección de 1994 sería la última en la cual el presidente designó a su sucesor, pues Zedillo ya no lo hizo durante la sucesión del año 2000. De aquí que el PRI se convertía en un partido más –que podía ganar o perder– en un contexto de franca competencia partidista.
Todo parecía indicar que este comportamiento, en donde el presidente había quedado francamente limitado para intervenir en los procesos electorales, se establecería como un nuevo patrón en el sistema presidencialista. Sin embargo, ello no fue así una vez que en el 2006 tuvo lugar la primera elección presidencial después de la alternancia en donde se presenció una decidida intervención por parte del titular del Poder Ejecutivo en favor del candidato de su partido. Para un régimen que pretende la normalidad democrática esto implica no sólo riesgos sino retrocesos.
Las restricciones constitucionales y las limitaciones institucionales que el Presidente tiene actualmente en aras de manipular una elección presidencial son visibles: no controla al IFE, no controla al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, no está en sus manos (ni en las de su partido) modificar unilateralmente la legislación electoral, por lo que su centralidad en cuestiones electorales se ha acotado.
Por lo tanto, se puede considerar que Ernesto Zedillo fue consecuente con la reforma electoral que se materializó en su sexenio, así como con los nuevos procedimientos que tenía que establecer (llevar a cabo una elección directa para elegir candidato de su partido, no nombrar a la dirigencia de su partido y acatar los resultados de la elección presidencial). Con Ernesto Zedillo se habría acabado aquel patrón que permitía al titular del Ejecutivo intervenir de manera decidida en las elecciones.
Presidencialismo y elecciones después de la alternancia
De esta forma Zedillo parecía haber instaurado un nuevo patrón en el comportamiento presidencial durante las elecciones con su no intervención. En la elección del año 2000 quedó claro que el titular del Ejecutivo tenía limitaciones de tipo legal para manipular las elecciones. En cambio, acató la derrota presidencial aceptando el triunfo de Acción Nacional, y permitió la llegada de un partido de oposición (PRD) al Gobierno del Distrito Federal. La alternancia en el poder presidencial abrió la posibilidad de cambiar no sólo los procedimientos institucionales del régimen político, sino también los del sistema presidencialista y, como consecuencia, los del pri. Con el arribo de Vicente Fox al poder parecía que las nuevas reglas habían configurado una nueva lógica institucional que tendería a consolidar la democracia desde su dimensión electoral. Sin embargo, a pesar de estas limitaciones de orden constitucional, en el sexenio de Vicente Fox se presentaron tendencias regresivas o enclaves de tipo autoritario, pues el patrón que había impuesto Zedillo al no intervenir en las elecciones, no sería respetado por Fox.
A pesar las restricciones que tenía la institución presidencial, Fox hizo uso de otros recursos para intentar influir en los procesos electorales que tuvieron lugar en su sexenio, particularmente en lo que se refiere a las elecciones federales de 2003 y 2006. Este comportamiento dio al traste con los avances logrados en materia de imparcialidad y equidad respecto de las elecciones. Con la intervención presidencial ciertamente no se vulneró la autonomía de órganos como el ife o el Tribunal Electoral; lo que en cambio ocurrió, fue que con la activa participación del titular del Ejecutivo desde 2003 y hasta 2006 se intentó inducir el sentido del voto ciudadano, lo que rompía con el principio de equidad. La injerencia de Vicente Fox en los procesos electorales federales se remite a la elección intermedia de 2003, en donde se convirtió en promotor activo del voto panista a través de un posicionamiento mediático difundiendo el lema “quítale el freno al cambio”. Desde aquellos comicios se discutió sobre el papel que estaba jugando el
Presidente. Ciertamente la ley electoral faculta a éste para promocionar el voto, mas no para inducirlo, por lo que se sugirió que fuera exclusivamente el IFE quien se encargara de dicha promoción.
Después de la elección intermedia de 2003, apareció una tensión en la relación entre el entonces Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Andrés Manuel López Obrador y Vicente Fox. A partir de aquella fecha, las encuestas que daban a conocer la intención del voto hacia la elección de 2006 mostraron que López Obrador era quien estaba mejor posicionado. Esta tendencia no se revirtió durante 2004, 2005 y principios de 2006, lo que motivó que el Ejecutivo movilizara una serie de recursos y de instituciones en aras de, primero, bloquear la candidatura del líder del PRD a la Presidencia y, segundo, intentar inducir el sentido del voto en contra de este candidato.
De cara a la elección presidencial de 2006 se presentaron una serie de irregularidades con la actuación de Vicente Fox. Por principio, en marzo de 2004, se presenta el acontecimiento de los “videoescándalos” en donde se mostró en los espacios televisivos a René Bejarano (personaje clave para la movilización de las bases obradoristas) recibiendo dinero del empresario Carlos Ahumada; posteriormente durante el año 2005 tiene lugar el proceso de desafuero contra López Obrador buscando obstaculizar su candidatura. Para ello, Fox movilizó a la Procuraduría General de la República, al Partido Acción Nacional, a la Secretaría de Gobernación y a la Cámara de Diputados con el fin de despojar al Jefe de Gobierno de la inmunidad procesal que le confería el voto popular. La estrategia del desafuero resultó un intento fallido, pues el propio Vicente Fox detuvo el proceso penal que estaba por llevarse a cabo en contra de López Obrador una vez que se le había quitado el fuero constitucional.
Cuando arrancaron las campañas –a principios de 2006–, Vicente Fox hizo –vía discurso– una serie de alusiones en forma sistemática a Andrés Manuel López Obrador. Al protagonizar el presidente Fox mediante su discurso un enfrentamiento verbal con López Obrador, era evidente que había una intencionalidad presidencial de participar activamente en la elección; uno de los lemas de campaña del PAN fue “Andrés Manuel es un peligro para México” y esto significaba una supuesta alerta a los votantes sobre los riesgos para el país si este personaje llegaba a la Presidencia. Esta intervención presidencial resultaba inaceptable porque violaba un principio fundamental de las elecciones democráticas: la equidad. La interferencia de Fox en contra de López Obrador, primero con el desafuero, y después durante la campaña, rompió con este principio. Si consideramos que la igualdad de condiciones entre los competidores en una contienda electoral es un requisito indispensable para cualquier democracia, la interferencia del titular del Ejecutivo tendió a desequilibrar las condiciones de equidad. Este comportamiento llevó a que el IFE hiciera una serie de llamados durante las campañas para que los ejecutivos locales y federal se abstuvieran de participar en las campañas; no obstante, estos llamados de la autoridad electoral no fueron respetados por Vicente Fox. Cabe señalar que una vez que terminó el proceso con la calificación y validación de la elección presidencial por parte del Tribunal Electoral, esta instancia fue explícita al señalar que la injerencia de Vicente Fox había constituido “la mayor irregularidad del proceso” y que “había puesto en grave riesgo la elección”. Esta observación es un reconocimiento por parte de este órgano de que la actuación de Fox, había trastocado el principio de la equidad. Había
Sobre este punto Ricardo Espinoza elaboró un trabajo que da cuenta de los problemas de adaptación del presidencialismo en el sexenio de Vicente Fox.
Con la llegada de Felipe Calderón a la Presidencia el desgaste del proceso de sucesión presidencial volvió a mostrar signos de vulnerabilidad. El papel de Vicente Fox debió limitarse a crear las condiciones para que la elección de 2006 transcurriera bajo las condiciones establecidas por Zedillo seis años antes. Lo que suponía un proceso de adaptación por parte de la institución presidencial a las nuevas condiciones del régimen político, finalmente no sucedió. Su actuación motivó interpretaciones y juicios como “elección de Estado” y “regresión autoritaria”. Al motivar un conflicto postelectoral encabezado por López Obrador, produjo que este actor no acatara la derrota, lo que motivó una nueva reforma electoral que terminó por sustituir a una parte del Consejo General del IFE y restringir el acceso de los particulares a los medios de comunicación. El proceso de renovación de gobernantes había quedado deslegitimado, lo que implicaba que la legislación electoral debía imponer restricciones a los actores ajenos al proceso electoral, así como recuperar la credibilidad del IFE cambiando al Consejero Presidente.
En la elección intermedia de 2009, Felipe Calderón mostró una tendencia a recuperar el uso de las facultades metaconstitucionales a través de dos vías. Una, los candidatos a gobernadores de su partido debían tener su aval (no los nombró, pero requerían de su aprobación). Dos, desde su llegada a la Presidencia ha mantenido un férreo control sobre su partido, siendo un actor central en la renovación de la dirigencia primero con Germán Martínez y posteriormente con César Nava. Con ello Calderón ha dado muestras de intentar recuperar el liderazgo del partido y mantener su influencia en la designación de candidatos, aún cuando Acción Nacional tiene sus propias reglas internas para seleccionarlos. De tal forma que una vez ocurrida la alternancia, los presidentes salidos de las filas del pan no han respetado la tendencia que impuso Ernesto Zedillo, en el sentido de que los procedimientos de la Presidencia tienen que ser consecuentes con el sistema electoral competitivo, el nuevo sistema de partidos y el respeto por la autonomía de las autoridades electorales.
La intervención del Presidente en los procesos electorales se fue limitando a partir de la reforma de 1977 y hasta 1996, esto provocó una reorientación en sus relaciones con los poderes Legislativo y Judicial, su partido, el Distrito Federal, y el máximo órgano electoral. Es particularmente durante las elecciones de 1997 y 2000 cuando el titular del Ejecutivo no interviene y su papel se limita a crear las condiciones para que los procesos electorales fueran equitativos e imparciales. Esto parecía constituir un nuevo patrón en el presidencialismo mexicano. Sin embargo, al intervenir Vicente Fox en el proceso de sucesión presidencial de 2006, su actuación hizo que dicho “patrón” se convirtiera simplemente en una tendencia que no fue respetada. Esto motivó que hacia 2007 se generara una nueva reforma electoral, lo que se había ganado en credibilidad hacia las elecciones como producto de un proceso de reforma que duró casi veinte años, se perdió con la intromisión de Vicente Fox en la elección de 2006.
Con la llegada de Felipe Calderón a la silla presidencial, la actuación del Presidente en las elecciones será nuevamente motivo de vigilancia por parte de la ciudadanía, medios de comunicación, opinión pública, académicos y autoridades electorales. Los presidentes ya están limitados constitucional e institucionalmente para manipular las elecciones y la legislación que las sustenta. Sin embargo, su intervención se puede dar por otras vías, que tienen que ver con la movilización de recursos e instituciones para buscar incidir el sentido del voto en los ciudadanos, lo que pone una vez más en riesgo la legitimidad en el acceso al poder. En este sentido, el Presidente se ha constituido –después de la alternancia– en un actor que inhibió la credibilidad y legitimidad de las elecciones pues finalmente incidió en el resultado. Después de las reformas político electorales, parece que sólo el periodo que va de 1997 al 2000 habría marcado una excepción en el comportamiento presidencial en relación con las elecciones. Por lo tanto, el periodo presidencial de Ernesto Zedillo quedaría hasta ahora como el único momento en que la actuación del presidente frente a las elecciones fue discreta, limitada y consecuente con las reformas propuestas. Si bien esto propició la salida del PRI del poder político, posterior a ello no se repitió el patrón referido al nuevo comportamiento presidencial, pues el primer presidente salido de las filas del PAN buscó de una u otra manera incidir en el resultado final de la elección e intervenir decididamente en la sucesión presidencial, situación que en una democracia que pretende consolidarse resulta inaceptable, injustificable y criticable pues dio al traste con un proceso de reforma de casi veinte años.
* Doctor en Estudios Sociales. Profesor Investigador del Departamento de Sociología de la UAM-Iztapalapa. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores.
Categorías: México . . Autor: nuestrotiempotoluca
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