Source: http://www.assemblee-nationale.fr/14/rapports/r2668.asp
Timestamp: 2019-07-16 10:37:14+00:00
Document Index: 315518903

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N° 2668 - Rapport de M. Gwenegan Bui sur le projet de loi , adopté par le Sénat, autorisant la ratification du traité d'extradition entre la République française et la République populaire de Chine (n°1095)
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LE PROJET DE LOI, autorisant la ratification du traité d’extradition entre la République française et la République populaire de Chine
Assemblée nationale : 1095.
I. LE CONTEXTE DES NÉGOCIATIONS : QUELQUES CONSIDÉRATIONS JURIDIQUES ET POLITIQUES 7
A. LE SYSTÈME JUDICIAIRE CHINOIS 7
1. L’ordre juridictionnel 7
2. La politique pénale « de clémence et de sévérité » 9
B. L’APPROFONDISSEMENT DE LA COOPÉRATION EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LA CRIMINALITÉ 12
1. Un traité qui complète l’accord d’entraide judiciaire 12
2. L’action diplomatique dans le domaine judiciaire 13
3. La loi chinoise d’extradition aujourd’hui applicable aux demandes d’extradition 14
4. Des négociations qui ont achoppé sur la question de la peine de mort 18
II. UN TRAITÉ ENTRE DISPOSITIONS CLASSIQUES ET ADAPTATIONS UTILES 21
A. LES DISPOSITIONS N’APPELLANT PAS DE COMMENTAIRES PARTICULIERS 21
1. L’obligation d’extrader et ses limites 21
2. La procédure d’extradition (articles 6 à 18) 22
3. L’entrée en vigueur 23
B. LES SPÉCIFICITÉS LIÉES AUX GARANTIES DES DROITS DES PERSONNES 24
1. Les infractions concernées et les peines encourues 24
2. L’extradition des nationaux 25
3. L’autorité requérante 26
4. La supériorité des autres engagements conventionnels 27
ANNEXE 1 - AUDITIONS 31
ANNEXE 2 - PAYS AVEC LESQUELS LA FRANCE SE TROUVE LIÉE PAR UN ACCORD BILATÉRAL D’EXTRADITION 33
ANNEXE 3 - LES CELEBRATIONS DU CINQUANTIÈME ANNIVERSAIRE DE LA RECONNAISSANCE PAR LA FRANCE DE LA REPUBLIQUE POPULAIRE DE CHINE 35
Le Traité d’extradition entre la République française et la République populaire de Chine dont la ratification est proposée par le présent projet de loi, adopté par le Sénat, a été signé à Paris, le 20 mars 2007, par le Garde des sceaux, Ministre de la justice, M. Pascal Clément, et le Premier Vice-Ministre des affaires étrangères de la République populaire de Chine, M. Dai Bingguo. La République populaire de Chine a fait connaître à la Partie française l’accomplissement de ses diligences au mois de juin 2008.
L’extradition est la procédure par laquelle un État accepte de livrer à un autre État une personne se trouvant sur son territoire afin de permettre à ce dernier État, soit de juger l’individu, soit de lui faire exécuter sa peine s’il a déjà été jugé et condamné. La conclusion d’une convention ou d’un traité d’extradition tend à mettre en place un cadre juridique des relations extraditionnelles, qui à défaut relèvent de la courtoisie, et à remédier aux difficultés susceptibles de survenir du fait de la disparité des systèmes juridiques et judiciaires.
La France a initié un processus de négociation de conventions et traités ou, le cas échéant, d’actualisation de ceux en vigueur, il y a une dizaine d’années. Outre le traité avec la République populaire de Chine, six autres conventions ont également déjà été signées. La première est celle signée le 2 mai 2007 avec les Emirats arabes unis, dont la ratification côté français est suspendue à la réponse du gouvernement émirati à une lettre interprétative unilatérale adressée en novembre 2013 suite à un avis du Conseil d’Etat. La deuxième a été signée avec le Costa Rica le 4 novembre 2013 et a été déposée sur le bureau du Sénat. Les quatre dernières sont celles signées avec la Jordanie le 20 juillet 2011, l’Argentine le 26 juillet 2011, le Venezuela le 24 novembre 2012 et le Pérou le 31 janvier 2013, dont la procédure de ratification pour la Partie française a été tout récemment achevée. Des discussions sont par ailleurs en cours ou envisagées avec la Colombie, Hong Kong, Maurice, Sainte-Lucie, Panama, le Cambodge, l’Algérie, le Vietnam, l’Indonésie, le Chili et Macao.
La forme solennelle du texte a été acceptée par la Partie française en ce qui concerne la Chine, de même que l’Argentine et le Pérou, à la demande de ces Etats, afin de s’inscrire dans leur pratique consistant à privilégier, en matière d’extradition, la conclusion d’accords engageant les Etats, garants d’une certaine permanence, plutôt que les Gouvernements, par essence temporaires. Par ailleurs, il n’est pas apparu souhaitable que le texte liant ces Etats à la France revête une forme moins solennelle que celle des accords déjà conclus par ces derniers en ce domaine.
Pour les pays avec lesquels la France procède d’ores et déjà à des échanges en matière extraditionnelle, ces traités et conventions permettent de fluidifier ces échanges et d’accélérer le traitement des procédures. Pour les pays avec lesquels les échanges sont très réduits voire inexistants, ils permettent aussi de lutter plus efficacement contre la criminalité et la recherche des malfaiteurs en fuite en apportant des solutions aux difficultés juridiques qui se posent à défaut, notamment en raison des différences entre les systèmes juridiques. La Chine est de ces pays-là pour lesquels la négociation d’un instrument juridique revêt une haute importance, d’autant que seul un tel instrument permet d’apporter toutes les garanties nécessaires au respect des droits des personnes concernées.
Tel est évidemment le sujet soulevé par le traité objet du présent projet de loi : celui de ses implications en termes de respect des droits humains au regard des valeurs de la République française, particulièrement du combat mené contre la peine de mort et en faveur de l’Etat de droit, et des dispositions constitutionnelles et conventionnelles relatives auxdits droits. Le traité conclu l’a été sur le modèle de la convention européenne d’extradition du 13 décembre 1957, qui a été adapté à certaines particularités mises en exergue dans le présent rapport, afin d’apporter l’ensemble des garanties jugées nécessaires.
Le présent rapport entend donc avant tout répondre aux inquiétudes légitimes qui se manifestent autour de ce traité et qui expliquent d’ailleurs le retard pris dans la procédure de ratification par l’Assemblée nationale, alors que le projet de loi a été voté par le Sénat et que les autorités françaises s’étaient engagées à achever la procédure de ratification en 2014, année des célébrations du cinquantenaire de la reconnaissance par la France de la République populaire de Chine. Il convient à cet égard de souligner que l’efficience de la coopération judiciaire avec la Chine se trouve actuellement mise à mal par la non ratification du traité d’extradition par la France, la Chine ayant des difficultés à comprendre le retard de la partie française dans son processus de ratification.
I. LE CONTEXTE DES NÉGOCIATIONS : QUELQUES CONSIDÉRATIONS JURIDIQUES ET POLITIQUES
A. LE SYSTÈME JUDICIAIRE CHINOIS
1. L’ordre juridictionnel
Il n’y a en Chine qu’un seul ordre de juridiction. En effet, les Cours traitent de l’ensemble du contentieux (civil, commercial, administratif et pénal).
Siège et Parquet sont séparés. Ils sont respectivement hébergés dans des bâtiments totalement distincts. Un examen national commun aux professions judiciaires a été établi depuis 2002, deux établissements assurent la formation initiale et continue des magistrats : le Collège National des Juges et le Collège National des Procureurs.
Les Juges et Procureurs sont nommés, rémunérés et, le cas échéant, révoqués, par les assemblées populaires : au niveau suprême, par l’Assemblée Nationale Populaire pour une durée de 5 ans renouvelable une fois ; aux niveaux inférieurs, par les assemblées populaires locales ou gouvernements locaux. Ceci pose d’emblée un évident problème d’indépendance de la magistrature chinoise.
Introduit dans la Constitution en 1999, le terme d’État de droit (yifa zhiguo) ne se comprend en Chine qu’en référence à l’idée d’un État gouverné par le socialisme (shehuizhuyi fazhi guojia). Ce choix de termes vagues, sujets à interprétation, permet d’assurer que le système juridique reste sous le contrôle du Parti-Etat.
Le système judiciaire chinois relève de deux institutions :
– l’assemblée Nationale Populaire (ANP) et les assemblées provinciales ou locales pour ce qui est des tribunaux de la magistrature (juges et procureurs) ;
– le ministère de la justice pour ce qui est de la gestion des prisons et des centres de rééducation, l’aide judiciaire et la supervision des professions d’avocats, notaires et experts.
S’agissant des établissements pénitentiaires relevant du ministère de la justice, on distingue les prisons destinées aux personnes condamnées, avec parfois des établissements réservés aux courtes peines et d’autres aux longues peines, les maisons d’éducation réservées aux mineurs, les « centres de rééducation par le travail » en voie de suppression.
Les cours populaires sont des organes exerçant le pouvoir judiciaire au nom de l’État. La Cour Populaire Suprême (CPS), qui siège à Pékin, est la plus haute autorité judiciaire de la République populaire de Chine. Les décisions qu’elle rend, en première ou en seconde instance, ne peuvent faire l’objet d’aucun recours. La Cour populaire suprême juge les affaires qui lui sont attribuées en premier et dernier ressort par la loi et celles dont elle estime devoir directement se saisir en raison de leur importance sur le plan des principes ou de leur portée nationale. La Cour examine les recours dirigés contre les décisions des juridictions inférieures (tribunaux populaires supérieurs ou tribunaux populaires spéciaux) à la suite de l’appel interjeté par le Parquet populaire suprême, conformément à la procédure de supervision.
Au sommet de la hiérarchie judiciaire, la Cour populaire suprême est chargée d’uniformiser la jurisprudence, en sélectionnant les « précédents » à suivre. Elle rend des avis et interprétations judiciaires, à la demande des juridictions ou d’office, sur le fond ou sur la forme, y compris dans les procédures en cours. Ce rôle, qui s’inscrit dans la tradition impériale des interprétations, a une portée pratique importante, la Cour participant ainsi à l’élaboration de la loi. De 2003 à 2007, elle a publié 85 interprétations judiciaires et 180 avis. Pour la seule année 2012, elle a néanmoins édité 106 interprétations et 160 avis directifs.
La Cour supervise également le travail juridictionnel des tribunaux populaires locaux à tous les échelons et des tribunaux populaires spéciaux et peut ordonner aux tribunaux le réexamen de certaines affaires pour des raisons d’opportunité ou de droit.
Les Cours Populaires Locales sont réparties selon trois niveaux. Elles sont organisées sur le même modèle que la Cour Populaire Suprême pour une circonscription territoriale spécifique et s’occupent de l’ensemble du contentieux (civil, commercial, administratif et pénal). Les cours supérieures sont compétentes au niveau des provinces, régions autonomes et municipalités placées directement sous l’autorité du gouvernement central, elles connaissent des crimes majeurs concernant une province entière voire la nation entière. Les cours intermédiaires ou de deuxième instance sont compétentes à l’échelon des capitales et préfectures au niveau provincial, elles connaissent en première instance des crimes « ordinaires » pour lesquels la peine de mort ou la peine d’emprisonnement est encourue, des crimes contre-révolutionnaires et des crimes d’atteinte à la sûreté de l’Etat, des affaires dans lesquelles sont accusés des étrangers. Enfin, les cours de base sont compétentes au niveau des comtés, districts municipaux et comtés autonomes, elles connaissent en première instance des crimes « ordinaires ».
Il convient de signaler enfin l’existence de cours spéciales, qui regroupent les tribunaux militaires, les tribunaux maritimes, les tribunaux ferroviaires et les tribunaux forestiers, et de cours chargées du contentieux commercial impliquant des ressortissants étrangers.
«Organes de l’État pour la supervision judiciaire », les parquets populaires engagent et soutiennent l’action publique dans les affaires pénales, décident s’il faut procéder ou non à l’arrestation des suspects, contrôlent le respect des lois par les organes judiciaires tant en matière pénale qu’en matières administrative ou civile. Les parquets sont également chargés de veiller au respect de la légalité dans l’activité des maisons d’arrêt, des centres de détentions et des établissements de rééducation par le travail. Le Parquet Populaire Suprême a pour tâche principale de diriger et de contrôler le travail des parquets populaires locaux. Il exerce des fonctions de poursuite pour les affaires les plus importantes, de portée nationale. Il peut également engager des procédures de supervision judiciaire à l’encontre de décisions prises par une cour populaire (appel). Il supervise le Collège national des procureurs (Ecole). Ses décisions doivent être suivies par les procureurs de toute la Chine. Les Parquets Populaires Locaux sont répartis en 3 niveaux, similaires à ceux des cours populaires.
2. La politique pénale « de clémence et de sévérité »
La politique pénale dite « de clémence et de sévérité » est impulsée tant par le Parquet Populaire Suprême que par la Cour Populaire Suprême. Ces deux institutions réalisent chaque année, lors de la session annuelle de l’Assemblée Nationale Populaire, un discours général de politique pénale.
Dans son rapport présenté à l’ANP le 10 mars 2013, le Président de la Cour Populaire Suprême a listé les difficultés rencontrées en 2012 :
• le système judiciaire ne garantit pas l’indépendance des cours ;
• la transparence et la démocratie de la justice ne répondent pas aux demandes du peuple ;
• la difficulté éprouvée par les justiciables pour déposer plainte et la question de l’effectivité des suites données aux plaintes dans les villes ;
• le fait que certains juges ne soient pas professionnels et qualifiés ;
• les conditions de travail demeurent modestes dans certaines cours.
Il a ensuite énuméré la politique pénale de la Cour pour 2013 dans l’ordre suivant :
• accomplir la fonction de jugement selon les lois afin de fournir une garantie puissante pour le développement économique et social ;
• réaliser les efforts nécessaires pour atteindre le but d’une justice au profit du peuple ;
• renforcer la confiance du peuple dans le système judiciaire, maintenir la justice et protéger les intérêts du peuple ;
• approfondir la réforme juridique et judiciaire ;
• renforcer la construction d’un corps de juge plus qualifiés, plus professionnels ;
• accepter les inspections des autres organes.
Dans son dernier rapport présenté à l’Assemblée nationale populaire chinoise le même jour, le Procureur Général du Parquet Populaire Suprême a annoncé sa politique pénale pour 2013 dans l’ordre suivant :
• servir et garantir le développement économique, social et scientifique ;
• maintenir la sécurité d’Etat, la stabilité et l’harmonie sociale ;
• promouvoir le développement d’un Etat gouverné par le droit ;
• renforcer la prévention et la lutte contre la corruption ;
• améliorer la qualité professionnelle des procureurs et les conditions de travail des parquets de base.
Lors de la deuxième session annuelle de la douzième Assemblée Nationale Populaire de Chine, ont été présentés le 10 mars 2014, les exposés oraux des rapports d’activité respectifs de la Cour Populaire suprême (CPS) et du Parquet populaire suprême de Chine (PPS). Cinq observations apparaissent pouvoir être retenues :
• un volume de contentieux pénal très important mais un très faible taux de relaxe ;
• une volonté affichée de communication : Renforcement de la transparence de la justice et pour ce faire, renforcement de la transparence des audiences, développement de la diffusion des enregistrements d’audiences allait être développée, renforcement de la publication des jugements en ligne ainsi que l’informatisation des juridictions ;
• la promotion de la « démocratie judiciaire » ;
• s’orienter vers davantage d’éthique et de probité ;
• l’émergence de chambres spécialisées.
Le véritable pouvoir de la Cour Populaire Suprême passe, en termes de politique pénale, via ses avis et interprétations. Quant au Parquet Populaire Suprême, il dispose d’un pouvoir normatif d’interprétation et de publication de règlements concernant la pratique des parquets. Ses décisions doivent être suivies par les procureurs de toute la Chine, bien que les parquets populaires locaux disposent d’une certaine marge de manœuvre dans l’appréciation de leur politique pénale.
Enfin, l’application de la politique pénale déterminée est vérifiée par la procédure de supervision par laquelle le Parquet Populaire Suprême exerce la voie de l’appel et par laquelle la Cour Populaire Suprême peut enjoindre à une cour populaire de réexaminer l’affaire, ce pour des raisons de droit ou d’opportunité.
Les peines prononcées à titre principal peuvent être les suivantes :
• placement sous contrôle judiciaire ;
• emprisonnement à temps déterminé ;
• réclusion criminelle à perpétuité ;
• peine de mort.
Les peines complémentaires peuvent être les suivantes :
• amende ;
• privation des droits politiques ;
• confiscation des biens ;
• expulsion du territoire (dans le cas d’un étranger).
Il convient de rappeler de manière générale que l’Etat de droit a évidemment progressé en Chine mais que les atteintes aux droits demeurent fréquentes et sérieuses, la confusion de pouvoirs manifeste et que si les libertés sont incontestablement plus étendues, y compris la liberté d’expression, elles se heurtent à l’infranchissable ligne rouge de la remise en cause du régime, de l’unité territoriale et du parti.
L’évolution actuelle de la Chine se caractérise par la spectaculaire campagne conduite contre la corruption, qui s’attaque aux « tigres » et aux « mouches », mais aussi par un regain de la répression à l’égard des opposants politiques et un raidissement notable concernant le débat sur l’avenir de l’organisation politique et même juridique, confirmant le revirement observé en 2008. Le prix Nobel de la paix Liu Xiaobo est encore emprisonné pour délit d’opinion, sachant qu’il défend des idées très modérées.
La blogosphère est très fortement surveillée, avec des intimidations et des arrestations régulières. Depuis 2013, des billets de microblogs constitués de « fausses informations » et dont l’impact est jugé « sérieux » car ils auront été « vus » plus de 5 000 fois ou « retweetés » plus de 500 fois exposent leurs auteurs à de peines allant jusqu’à trois ans de prison. Un message diffamatoire ne peut donner lieu à des poursuites que si la victime porte plainte, excepté dans sept cas : quand la rumeur déclenche une manifestation de masse, une crise sociale, un conflit interethnique ou interconfessionnel, ou quand elle nuit à l’image de l’État, aux intérêts nationaux et à l’image de la Chine à l’étranger.
B. L’APPROFONDISSEMENT DE LA COOPÉRATION EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LA CRIMINALITÉ
1. Un traité qui complète l’accord d’entraide judiciaire
En matière pénale, la France et la République populaire de Chine sont liées par l’accord franco-chinois d’entraide judiciaire en matière pénale, signé à Paris le 18 avril 2005 et entré en vigueur le 20 septembre 2007, outre plusieurs conventions multilatérales.
Les demandes d’entraide entre la France et la Chine se font selon un flux très déséquilibré et sont marquées par l’importante insuffisance de la coopération des autorités chinoises. Depuis le 1er janvier 2000, ce sont 124 demandes d’entraide judiciaire qui ont été échangées entre les autorités centrales de nos deux pays. 110 de ces demandes sont le fait des juridictions françaises, dont 92 ont été émises après le 20 septembre 2007, date de l’entrée en vigueur de la Convention bilatérale d’entraide en matière pénale. En sens inverse, les autorités chinoises ont durant la même période saisi nos juridictions de 14 demandes, dont les plus récentes sont en cours d’exécution.
Il convient de souligner le nombre croissant des demandes d’entraide françaises au cours des quatre dernières années, puisque sur les 124 demandes délivrées depuis le 1er janvier 2000, on en recense 80 depuis le 1er janvier 2010 (26 pour la seule année 2013 et 21 en 2014).
L’importante insuffisance de la coopération des autorités chinoises est relevée dans les dossiers à tonalité économique et financière (contrefaçons ou escroqueries notamment), correspondant souvent à des préjudices financiers assez lourds pour les victimes françaises. Ce sont notamment les escroqueries aux faux ordres de virement qui sont à l’origine de l’augmentation très significative du nombre des demandes d’entraide pénale transmises par la France, les circuits de blanchiment menant très souvent vers ce pays.
Depuis deux ans, les exécutions des demandes d’entraide transmises par la France sont très rares et généralement particulièrement longues à intervenir. Elles ne se font souvent que de façon partielle. Ceci est probablement lié au retard qu’accuse la France dans la ratification du traité d’extradition.
Les relations avec la Chine en matière extraditionnelle sont fondées sur le principe de la réciprocité ou les conventions multilatérales applicables. La procédure d’extradition chinoise actuellement pratiquée en dehors du champ conventionnel relève de la loi d’extradition du 28 décembre 2000. En réalité, ce dispositif, présenté infra, est très peu appliqué.
Il y a 123 détenus de nationalité chinoise en France dont 55 condamnés et 68 prévenus. Les infractions principales sont les suivantes : vols aggravés, proxénétisme aggravé et association de malfaiteurs. Huit Français sont actuellement détenus en Chine (au 1er mars 2015). Leur répartition par circonscription consulaire est la suivante :
– Services consulaires de l’ambassade de France à Pékin : quatre Français sont actuellement incarcérés dans cette circonscription consulaire pour des faits d’abus de bien sociaux et d’escroquerie ;
– Consulat général de France de Shanghaï : deux Français sont actuellement incarcérés dans cette circonscription pour une infraction à caractère sexuel sur mineure et des faits de corruption ;
– Consulat général de France de Canton : deux Français sont actuellement incarcérés dans cette circonscription consulaire l’un pour fraude à la carte bancaire et l’autre infraction à la législation sur les produits stupéfiants. Ce dernier a fait l’objet d’une condamnation à la peine de mort, non définitive, la cour suprême de Chine, devant encore statuer sur cette condamnation.
Depuis le 1er janvier 2000, une seule demande d’extradition a été adressée par la France aux autorités de Pékin, qui a abouti à la remise de la personne recherchée au début de l’année 2003. Les autorités chinoises, quant à elles, ont saisi le Gouvernement français à deux reprises. Dans les deux cas, leur demande n’a pu aboutir, faute de satisfaire aux exigences de notre législation (pas de précision sur les actes interruptifs de prescription et demande d’extradition faite par le biais d’une demande d’entraide). Les demandes d’extradition formulées par la France ont porté sur des faits d’assassinat, d’infractions à caractère sexuel ou d’escroquerie. Les deux demandes françaises ayant permis la remise effective des personnes recherchées ont abouti dans un délai moyen de huit mois. La demande chinoise concernait quant à elle des faits d’escroquerie.
Le développement prévisible des flux de population et celui concomitant des phénomènes de criminalité organisée sont autant d’éléments laissant à penser que, dans un proche avenir, les demandes d’extradition iront en augmentant. C’est la raison pour laquelle la conclusion d’un traité constitue une avancée positive pour permettre le développement de ces procédures dans un cadre juridique clair et conforme aux exigences françaises.
2. L’action diplomatique dans le domaine judiciaire
L’année 2014 a été marquée par la multitude d’évènements organisés dans le cadre des célébrations du cinquantième anniversaire des relations diplomatiques franco-chinoises, qui font l’objet d’une annexe au présent rapport. Ceci ne doit pas masquer le travail de fond effectué pour aider au renforcement de l’Etat de droit en Chine, notamment auprès des professionnels du droit.
Les délégations chinoises se rendent de plus en plus en France et à l’inverse les praticiens du droit français renforcent leurs liens avec les juristes chinois (échanges en augmentation de 70 % par rapport à 2013).
Les évènements suivants méritent d’être mentionnés pour 2014 :
– le 17 février 2014 a été signée, à l’ambassade de France en Chine, la Convention du programme dit des « 50 procureurs », qui vise à former 50 procureurs en France sur 5 ans. Le plan d’action a été signé à Paris le 5 avril 2014 par le Parquet populaire suprême de Chine et le Parquet général près la Cour de cassation ;
– le 25 février 2014 a été signé, à la Cour Populaire Suprême de Pékin, un accord de coopération entre le bureau de l’exécution de cette Cour et la Chambre nationale des huissiers de justice de la République française ;
– un colloque de droit constitutionnel franco-chinois organisé à l’université de droit et de sciences politiques de Chine et soutenu par l’Ambassade s’est tenu les 5 et 6 avril dans cette même université, à Pékin. Il a réuni d’éminents professeurs et constitutionnalistes français et chinois ;
– les 4 et 5 novembre 2014 à Pékin, la première rencontre entre les hauts représentants des ministères de la justice français et chinois depuis l’entrée en vigueur le 20 septembre 2007 de la convention bilatérale d’entraide judiciaire en matière pénale a eu lieu. Il s’est agi d’un évènement de haut niveau qui a permis des échanges très nourris sous les auspices hautement symboliques de la célébration du cinquantenaire des relations diplomatiques entre la France et la Chine ;
– le 5 novembre 2014, a eu lieu une visite de la prison de Yan Cheng de la municipalité de Pékin. Il s’est agi d’une rare opportunité donnée à la délégation française de visiter un établissement pénitentiaire chinois.
3. La loi chinoise d’extradition aujourd’hui applicable aux demandes d’extradition
La loi chinoise n’apparaît pas plus stricte que la loi française du point de vue de l’Etat requérant. Elle s’applique aux peines encourues d’un an minimum alors que l’article 696-3 du CPP exige un quantum encouru de deux ans au minimum. En revanche, s’agissant des peines à exécuter par un condamné, la loi chinoise prévoit un minimum de 6 mois d’emprisonnement à exécuter lorsque l’article 696-3 du CPP abaisse la condition d’extradition à la peine de deux mois d’emprisonnement prononcée. Elle prévoit que l’infraction doit constituer au moins un délit (« offense » dans la traduction de la loi) dans la loi chinoise comme dans la loi de l’Etat requérant.
La loi chinoise prévoit un certain nombre de refus d’accorder l’extradition proches de ce que l’on trouve en droit français. La loi exclut ainsi :
– l’extradition d’un de ses ressortissants ;
– l’extradition pour un crime ou délit politique (elle ajoute le cas où la personne a reçu le statut de réfugié en Chine) ainsi que pour un délit exclusivement militaire ;
– l’extradition en cas de prescription de l’action publique et lorsque l’infraction a été poursuivie et jugée définitivement en Chine ;
– l’extradition lorsque la personne pourrait être soumise à la torture ou à des traitements ou à des peines cruels, inhumains ou dégradants dans l’Etat requérant. Elle réserve par ailleurs à l’Etat chinois la possibilité de conditionner l’accord d’extradition à l’assurance de garanties relatives aux poursuites ou peines, garanties formalisées par des décisions de la Cour Populaire Suprême et du Parquet Populaire Suprême ;
– l’extradition d’une personne pour un délit lié à sa race, sa religion, sa nationalité, son sexe, ses opinions politiques, son statut personnel, de même qu’elle exclut l’extradition si ces considérations pourraient entraîner des mauvais traitements dans le cadre de la procédure (éventualité qui n’est pas envisagée dans le code de procédure pénale français) ;
– l’extradition d’une personne dans l’hypothèse d’un premier jugement par défaut, si la garantie d’un nouveau procès n’est pas assurée.
La loi chinoise prévoit par ailleurs des cas facultatifs de rejet : lorsque la Chine a initié une procédure pénale contre la personne (ou a préparé le lancement d’une procédure) ; en cas d’incompatibilité de l’extradition avec des considérations humanitaires (âge, santé ou autres considérations). La loi chinoise prévoit aussi la possibilité d’un report de l’extradition en cas de jugement ou d’exécution de la peine en Chine (ou d’une extradition temporaire conditionnée au retour en Chine).
S’agissant de la procédure d’extradition, comme en droit français, un avis négatif de l’autorité judiciaire clôt la procédure tandis que l’avis positif de l’autorité judiciaire laisse au pouvoir exécutif le pouvoir d’octroyer ou non l’extradition. S’agissant du contrôle des libertés de la personne détenue (placement, notification des droits, assistance par un avocat), celui-ci semble différer selon l’étape en question : en cas de placement en détention urgente avant demande officielle d’extradition, le Ministère de la Sécurité Publique joue un rôle majeur tandis que celui-ci est contrôlé par l’autorité judiciaire dès lors qu’on passe dans la phase de demande officielle.
La loi chinoise distingue formellement selon que la Chine est Etat récepteur ou émetteur d’une demande d’extradition, ce qui n’apparaît pas dans la loi française.
• Lorsque la Chine reçoit une demande d’extradition :
Au titre des spécificités majeures de la loi chinoise, on retiendra la possibilité de « mesures coercitives » avant toute demande officielle d’extradition. La loi stipule ainsi qu’en cas d’urgence l’Etat requérant peut adresser une demande de placement en détention ou en résidence surveillée de la personne recherchée, soit par voie diplomatique au ministre des Affaires Etrangères aux fins de transmission au Ministère de la Sécurité Publique, soit directement à ce dernier.
Aucun mandat d’arrêt n’est exigé à ce stade. La loi exige seulement transmission des éléments suivants : le nom de l’autorité requérante ; le nom, le sexe, l’âge, la nationalité, le domicile, les éléments d’identification de la personne ; les faits de la procédure ; les dispositions légales relatives à l’incrimination, la pénalité et la prescription. Elle exige également un certain nombre d’assurances parmi lesquelles : assurance de ce que la responsabilité de la personne ne sera pas recherchée pour un délit autre que celui pour lequel l’extradition sera demandée ; assurance de ce que la personne ne sera pas « ré-extradée » vers un Etat tiers sauf acceptation de la Chine ; déclaration assurant de la disponibilité des éléments supplémentaires à fournir (dont le mandat d’arrêt, la décision de condamnation. Voir supra) ; déclaration assurant de ce qu’une demande officielle d’extradition sera adressée prochainement.
La personne fait alors l’objet d’un interrogatoire dans les 24 heures par l’organe qui a décidé de son placement et elle bénéficie du droit à un avocat chinois. La demande officielle d’extradition doit intervenir dans les 30 jours (avec un délai supplémentaire, sur demande de l’Etat requérant, de 15 jours), délai au-delà duquel l’arrestation est contrôlée par décision de la Cour Populaire Supérieure compétente.
La demande officielle d’extradition est adressée par voie diplomatique au ministre des Affaires étrangères.
Si le contenu de la demande d’extradition de la loi chinoise entre davantage dans le détail que ne le fait l’article 696-8 du Code de procédure pénale, les exigences sont dans le fond similaires. Ainsi, la demande d’extradition doit comporter : le nom de l’autorité requérante ; le nom, le sexe, l’âge, la nationalité, le domicile, les éléments d’identification de la personne ; les faits de la procédure ; les dispositions légales relatives à l’incrimination, la pénalité et la prescription ; la copie du mandat d’arrêt ou tout document de même valeur ; la copie du jugement et une déclaration relative à la durée de la peine déjà exécutée ; les éléments de preuve ; les photographies, empreintes digitales et autres éléments d’identification ; la lettre de demande d’extradition signée par l’autorité compétente ; les traductions en chinois ou dans une langue agrée par le ministère des Affaires étrangères de la Chine.
Après un premier contrôle, le ministre des Affaires étrangères transmet la procédure à la Cour Populaire Suprême.
Si la personne objet de la demande d’extradition n’est pas détenue, la Cour Populaire Suprême adresse un avis de recherche au Ministère de la Sécurité Publique. En cas d’arrestation, le Ministère de la Sécurité Publique doit alors placer la personne en détention ou en résidence surveillée, ce en fonction des circonstances. Ainsi, la loi chinoise prévoit qu’une personne malade, une femme enceinte ou une femme allaitant son nourrisson doit de préférence être placée en résidence surveillée. Ce placement est notifié par le ministère à la Cour Populaire Suprême, laquelle le notifie à la Cour Populaire Supérieure compétente (celle dans le ressort de laquelle la personne est détenue). Ce placement mis en œuvre par le ministère sur commande de la Cour n’est pas susceptible de recours.
Si la personne n’apparaît pas séjourner sur le territoire de la Chine, le Ministère de la Sécurité Publique en informe la Cour Populaire Suprême, laquelle en informe le Ministre des affaires étrangères aux fins de transmission de l’information à l’Etat requérant.
En cas d’arrestation ou si la personne objet de la demande d’extradition était déjà détenue, la Cour Populaire Suprême désigne la Cour Populaire Supérieure compétente. Cette dernière, après contrôle, émet une décision favorable ou défavorable transmise pour approbation à un collège de 3 juges de la Cour Populaire Suprême. L’intéressé est informé de la décision de la Cour Populaire Supérieure dans les 7 jours et dispose ensuite de 10 jours pour formuler des observations avec l’assistance d’un avocat auprès de la Cour Populaire Suprême. La Cour Populaire Suprême peut enjoindre à la Cour Populaire Supérieure de réexaminer sa décision ou évoquer le cas et prendre elle-même la décision. Il existe ainsi un double degré de contrôle judiciaire prévu quel que soit la position de la personne (acceptation ou refus de son extradition). Ce double contrôle peut être mis en parallèle avec le contrôle exercé, en droit français, par la Chambre de l’instruction.
La décision négative de la Cour Populaire Suprême est transmise par le ministre des Affaires étrangères à l’Etat requérant. Ainsi, l’extradition ne peut être accordée en cas de décision négative de la Cour Populaire Suprême, ce qui est comparable aux effets d’un avis négatif définitif de la Chambre de l’instruction dans la loi française.
La décision positive de la Cour Populaire Suprême est soumise par le ministre des Affaires étrangères au gouvernement lequel tranche définitivement la question de l’octroi de l’extradition. Là encore, on peut comparer la loi chinoise au Code de procédure pénale qui prévoit qu’en l’absence d’avis négatif de la chambre de l’instruction, l’extradition est autorisée par décret du Premier ministre pris sur le rapport du ministre de la justice.
Le règlement pratique de l’extradition est assuré par le ministre des affaires étrangères ; l’extradition doit être réalisée dans les 15 jours (avec un délai supplémentaire, sur demande, de 30 jours). Ces délais sont comparables aux délais prévus par le Code de procédure pénale (1 mois sauf cas de force majeur). En revanche, la décision du Gouvernement chinois n’est pas susceptible de recours.
• Lorsque la Chine est Etat requérant :
La demande intervient alors en application d’une décision concertée de la Cour Populaire Suprême, du Parquet Populaire Suprême, du Ministère de la Sécurité publique, du ministère de la Sécurité de l’Etat, du ministre de la Justice et du ministère des Affaires étrangères, lequel relaie la demande auprès de l’Etat requis.
S’agissant du dossier transmis, la loi chinoise prévoit que les autorités chinoises transmettent tout document exigé par l’Etat requis à l’exception de ceux susceptibles de violer les lois de la Chine.
4. Des négociations qui ont achoppé sur la question de la peine de mort
Les négociations en vue de la conclusion d’un traité d’extradition entre la France et la Chine ont débuté en 2000 et n’ont pu aboutir que sept années plus tard. Ce délai s’explique par l’intransigeance de la France en matière de respect des droits fondamentaux des personnes, conformément à sa pratique conventionnelle. C’est en effet la question de la peine de mort qui a constitué un obstacle majeur, la France ne pouvant, avec un pays comme la Chine, se satisfaire d’une formule lapidaire de refus d’extrader dans le cas où la peine de mort serait encourue par la personne extradée. Le traité a même été complété par un échange de lettres les 27 juillet 2010 puis 5 août 2010 afin de lever toute incertitude en la matière.
Le texte du traité franco-chinois correspond à un projet initialement élaboré par les autorités françaises et plus précisément par les services de la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice. À ce titre, tant sur le fond, que sur la forme, il ne diverge pas réellement du contenu et de la structure de la convention européenne d’extradition du 13 décembre 1957, laquelle inspire l’ensemble des instruments bilatéraux négociés par la France.
Pour la Chine, le souhait de développer le réseau conventionnel dans le domaine de l’extradition est évidemment lié à la lutte contre la fuite à l’étranger, en particulier aux Etats-Unis ou en Europe occidentale, d’un certain nombre de hauts fonctionnaires ou anciens cadres du parti poursuivis pour des faits de corruption. De toute évidence, c’est dans ce contexte que la Chine a progressivement intégré l’idée qu’il existe un principe international selon lequel l’extradition n’est pas envisageable si la personne réclamée est susceptible d’être mise à mort au terme des poursuites dont elle fait l’objet.
La peine de mort s’applique toujours à quelques 55 infractions en Chine. Parmi celles-ci figurent des infractions n’impliquant pas de violences, telles que la fraude fiscale, le détournement de biens publics ou le fait d’avoir accepté des pots-de-vin. De manière générale, la peine de mort est appliquée en cas de « crime extrêmement grave », vaste notion prévue à l’article 43 du Code Pénal chinois.
Depuis le 1er janvier 2007, la Cour suprême a repris son rôle exclusif d’approbation de toutes les condamnations à mort prononcées par les juridictions du premier ou du second degré. Cette disposition était déjà prévue par le code de procédure criminelle de 1979 mais cette prérogative légale avait été déléguée aux cours supérieures provinciales en 1983 dans le cadre d’une vigoureuse campagne de lutte contre la criminalité.
Le 1er juillet 2010, ont été pris deux règlements concernant d’une part l’examen et l’appréciation des moyens de preuves lors des procès dans lesquels la peine de mort est encourue et d’autre part l’exclusion des moyens de preuves illégaux dans le cadre des procédures criminelles.
En décembre 2010, le projet du 8ème amendement sur le code pénal de la Chine a été soumis au Comité permanent de l’Assemblée populaire nationale pour la deuxième lecture. La 19ème réunion du comité permanent de l’APN a voté et approuvé le 8ème amendement du Code pénal chinois le 26 février 2011. Il annule la peine de mort pour 13 crimes non violents de nature économique, faisant passer de 68 à 55 le nombre d’infractions passibles de la peine capitale. Ces infractions qui ne seront plus passibles de peine de mort sont les suivantes : Trafic des reliques culturelles, Trafic des métaux précieux, Trafic des animaux précieux et des produits animaux précieux, Trafic des marchandises et objets (contrebande avec une évasion fiscale, les chefs de bande criminelle de contrebande ou les coupables principaux de contrebande, contrebandes causant de graves conséquences...,), Escroquerie aux billets, Escroquerie aux certificats financiers, Escroquerie des lettres de crédit, Fausses factures spéciales de TVA, Contrefaçon et vente des factures contrefaites spéciales de TVA, Fausses factures pour gagner le remboursement des droits de douane et la compensation des impôts, Vol (le Code Pénal de 1997 avait conservé la peine de mort pour certains vols aggravés comme par exemple le braquage de banque entraînant le vol d’une importante somme d’argent, ou le vol d’objets précieux commis dans des circonstances graves), Transmission par enseignement des moyens de crime, Vol des vestiges culturels et des sépultures antiques.
Le 27 octobre 2014, le projet de 9ème amendement du code pénal a été soumis à la réunion du comité permanent de l’Assemblée Populaire Nationale pour examen. Ce projet, qui devrait être définitivement voté courant 2015, supprime la peine de mort pour les 9 infractions suivantes : Contrebande d’armes et de munitions ; Contrebande de matériaux nucléaires ; Contrebande de fausses monnaies ; Fabrication de fausses monnaies ; Escroquerie aggravée par collecte illégale de fonds ; Organisation de la prostitution ; Prostitution forcée ; Obstructions aux missions militaires ; Diffusion de fausses nouvelles pour créer la panique auprès des populations en temps de guerre.
Certaines ONG estiment que de 4 000 à 9 000 personnes seraient exécutées en Chine chaque année. La suppression de la peine de mort pour des infractions économiques non violentes et d’autres nouvelles dispositions du Code de procédure pénale ont constitué des avancées. Toutefois Amnesty international indique que la Chine aurait, en 2013, exécuté plus de personnes que tous les autres pays pratiquant la peine de mort réunis.
La France prévoit systématiquement une clause relative à la peine de mort, y compris avec les pays qui l’ont abolie pour prévenir un éventuel rétablissement. Dans un arrêt du 27 février 1987, statuant sur la validité d’un décret d’extradition, le Conseil d’Etat résumait parfaitement la position de la France, indiquant que la question de la non-application de la peine de mort relevait en réalité de l’ordre public français et que cet ordre public ne permettait pas à la France d’apporter son aide en matière pénale, en l’absence de garanties suffisantes, aux Etats dans lesquels une personne mise en cause se trouve exposée à la peine capitale.
Ainsi, la France ne peut accepter d’extrader un individu vers un pays appliquant la peine de mort qu’après que le pouvoir exécutif local se soit engagé formellement, par écrit, à ne pas prononcer ou à ne pas exécuter une telle peine à l’encontre de la personne visée par la demande d’extradition. Cet engagement écrit de l’Etat ou du Gouvernement requérant est alors joint au dossier d’extradition afin que les juridictions françaises puissent en prendre connaissance. Le principe de garanties relatives à la non application de la peine de mort aux personnes extradées étaient une exigence absolue de la partie française. Ainsi l’étude d’impact rappelle : « La mise en place du présent traité a été proposée aux autorités de Pékin, après acceptation par ces dernières de l’engagement de principe d’offrir systématiquement les garanties suffisantes que la peine capitale ne sera pas prononcée ou exécutée lorsque celle-ci est encourue par la personne dont l’extradition est sollicitée ».
L’engagement de principe des autorités chinoises d’accepter la mise en place d’un dispositif d’engagement formel à ne pas prononcer ou à ne pas exécuter une telle peine à l’encontre de la personne visée par la demande d’extradition a pu être obtenu par notre représentation diplomatique à Pékin, dans la droite ligne du traité d’extradition entre la Chine et l’Espagne, signé le 14 novembre 2005, qui avait ouvert la voie à un tel système de coopération.
Par ailleurs, l’échange de lettres interprétatives réalisé à l’initiative de la Partie française aux mois de juillet et août 2010 est venu confirmer que la République française reste libre d’exciper, en tant que besoin, pour refuser d’accorder la remise d’une personne réclamée par les autorités chinoises, des stipulations de tout autre traité, convention ou autre accord international auquel elle serait partie.
II. UN TRAITÉ ENTRE DISPOSITIONS CLASSIQUES ET ADAPTATIONS UTILES
Ce traité est dans la droite ligne des accords précédemment signés par la France, rejoignant, pour une très large part, les dispositions de la convention européenne d’extradition du 13 décembre 1957. Il institue notamment un ensemble de garanties prenant en compte nos engagements juridiques nationaux et internationaux. Les quelques spécificités qui peuvent être relevées constituent des adaptations liées aux particularités du système judiciaire chinois ou des dispositions faisant suite à la demande de la partie française ou de l’autre Partie. Elles donnent lieu à un commentaire particulier.
A. LES DISPOSITIONS N’APPELLANT PAS DE COMMENTAIRES PARTICULIERS
L’article 1er pose le principe de l’obligation d’extrader. Les Parties s’engagent ainsi à se livrer réciproquement toute personne qui, se trouvant sur leurs territoires respectifs, est réclamée par les autorités compétentes de l’autre partie afin d’être poursuivie ou jugée ou en vue de l’exécution d’une peine privative de liberté pour une infraction donnant lieu à extradition.
Cette dernière est définie à l’article 2. Les faits constituant une telle infraction sont ceux qui sont considérés comme une infraction par les Parties, quelle que soit leur qualification juridique, et qui sont punis d’une peine privative de liberté d’au moins un an ou d’une peine plus sévère. Lorsque l’extradition est requise sur le fondement de plusieurs infractions et que l’une au moins répond à la condition posée, l’extradition est accordée aussi pour les autres infractions.
L’effectivité de la coopération est notamment garantie par l’inopposabilité des spécificités nationales en matière d’impôts ou de taxes. En effet, une Partie ne peut se soustraire à son obligation d’extrader une personne demandée pour une infraction de nature fiscale ou douanière, au motif que sa législation n’impose pas le même type de taxe.
Les motifs obligatoires de refus d’extradition sont strictement encadrés, tandis qu’il existe aussi des motifs de refus facultatifs. Les causes de refus obligatoires sont liées à la nature de l’infraction (notamment infraction à caractère politique), aux motifs de l’extradition (réside dans des considérations de race, de religion, de nationalité, d’origine ethnique, d’opinions politiques ou de sexe ou que la situation de la personne à extrader risque d’être aggravée pour l’une de ces raisons) et aux conditions dans lesquelles est rendu le jugement (tribunal d’exception ou spécial, jugement par défaut sans garantie de nouveau jugement, amnistie, prescription). De plus, comme toujours, le traité inclut une disposition relative à la peine de mort explicitée infra.
Les causes de refus facultatif d’extradition relèvent soit de l’exercice des prérogatives de l’Etat requis (poursuites en cours), soit de la protection des personnes réclamées (jugement définitif dans un Etat tiers, gravité exceptionnelle d’un point de vue humanitaire).
2. La procédure d’extradition (articles 6 à 18)
L’examen de la demande doit se conclure par une décision, soit accordant l’extradition, soit la rejetant partiellement ou en totalité. Un tel refus doit être motivé. Si l’extradition est accordée, la Partie requérante peut demander la remise de biens (documents, biens et autres objets qui peuvent servir de pièces à conviction ou qui sont issus de l’infraction). La Partie requérante doit informer la Partie requise, à sa demande, des résultats des poursuites pénales engagées contre la personne, de l’exécution de la peine ou de sa réextradition vers un État tiers.
En présence d’informations jugées insuffisantes, la partie requise sollicite le complément nécessaire ou porte à la connaissance de la partie requérante les omissions à réparer. La partie requise peut fixer un délai pour l’obtention de ces éléments. Si la partie requérante ne respecte pas ce délai, elle est présumée renoncer à sa demande, sans préjudice de la possibilité pour celle-ci de présenter une nouvelle demande d’extradition pour la même infraction.
Concernant l’arrestation provisoire, transmise par la voie diplomatique, par le canal d’Interpol ou par tout autre moyen agréé entre les parties, la demande d’arrestation provisoire doit être formulée par écrit avec les éléments d’information requis pour la demande d’extradition et faire part de l’intention d’envoyer par la suite une demande d’extradition en bonne et due forme. La partie donne aussitôt suite à la demande d’arrestation provisoire et informe la partie requérante de la suite donnée à la demande. L’arrestation provisoire prend fin si la demande d’extradition ne parvient pas à la partie requise dans un délai de soixante jours à compter de l’arrestation de la personne, sans préjudice de la possibilité d’une nouvelle arrestation provisoire et remise de la personne réclamée en cas de réception ultérieure d’une demande d’extradition formulée en bonne et due forme.
S’agissant de la remise, la partie requise doit informer rapidement la partie requérante des suites qu’elle entend réserver à la demande d’extradition. Tout refus, total ou partiel, doit être motivé. En cas d’accord de la partie requise, les parties se concertent pour définir la date, le lieu et les modalités de la remise. Si la personne réclamée n’est pas reçue dans un délai de vingt jours à compter de la date convenue, elle doit en principe être remise en liberté et la partie requise peut, par la suite, refuser son extradition pour les mêmes infractions.
Lorsqu’il existe des procédures en cours à l’encontre de la personne réclamée sur le territoire de la partie requise ou lorsqu’elle y purge une peine pour une infraction autre. La remise peut également avoir lieu à titre provisoire lorsque des circonstances le justifient ou être différée lorsque, en raison de l’état de santé de la personne réclamée, le transfert est susceptible de mettre sa vie en danger ou d’aggraver son état.
Le passage d’une personne extradée par un Etat tiers vers l’une des parties, à travers le territoire de l’autre partie, est accordé par la Partie de transit. La demande écrite doit comporter le signalement de la personne concernée, y compris sa nationalité ainsi qu’un bref exposé des faits.
Le principe de spécialité interdit à la Partie requérante de tirer profit de la présence de la personne extradée sur son territoire afin de la détenir ou de la condamner pour un fait antérieur à la remise autre que celui ayant motivé l’extradition. Il peut être dérogé à ce principe en cas de séjour volontaire de la personne extradée sur le territoire de la Partie requérante et en cas de consentement de la Partie requise. Une fois la personne réclamée remise à la Partie requérante, son transfert vers un pays tiers n’est possible que dans ces deux mêmes cas de figure. En outre, les faits constitutifs de l’infraction déterminent les droits de la Partie requérante ; en cas de modification de la qualification légale de ces faits appuyant la demande d’extradition, la personne ne peut être poursuivie que si la nouvelle qualification vise les mêmes faits que ceux ayant conduits à la remise.
S’agissant de l’entrée en vigueur du traité, la Chine a déjà notifié l’achèvement de la procédure de ratification. La loi chinoise sur la procédure de conclusion des traités en date du 28 décembre 1990 prévoit à son article 7 que la ratification des traités d’extradition est décidée par le comité permanent de l’Assemblée nationale populaire. Cette décision est intervenue le 24 avril 2008 et les autorités chinoises ont officiellement fait connaître l’accomplissement des procédures exigées par leur ordre juridique interne au mois de juin 2008.
Conformément à son article 23, le traité entrera en vigueur trente jours après la notification par la France de l’achèvement de sa procédure de ratification. Naturellement, les Parties disposent d’un droit de dénonciation qui peut être exercé à tout moment par notification à l’autre Partie. Conformément à son article 22, le traité s’appliquera à toutes les demandes présentée postérieurement à cette date, quelle que soit la date des infractions auxquelles elles se rapportent.
B. LES SPÉCIFICITÉS LIÉES AUX GARANTIES DES DROITS DES PERSONNES
La signature du Traité d’extradition a donné lieu à des réactions des organisations non gouvernementales.
Au mois de janvier 2007, la Ligue des droits de l’homme et la Fédération internationale des droits de l’homme avaient pu dénoncer la négociation d’un tel texte, à l’occasion de la visite à Pékin effectuée par le garde des sceaux, M. Pascal Clément. Dans un communiqué commun, elles s’étaient étonnées « que le gouvernement français puissent accepter de livrer quiconque à un système judiciaire qui ne garantit aucune liberté individuelle, ignore les droits de la défense et les principes élémentaires du procès équitable ». La Ligue des droits de l’homme et la Fédération internationale des droits de l’homme avaient également estimé « regrettable que le gouvernement français cautionne, une fois de plus, un pays qui applique la peine de mort sous prétexte de garanties qui, dans le cas d’espèce, illustrent, de plus, l’asservissement du pouvoir judiciaire au pouvoir politique ». De son côté, Amnesty International avait pu demander aux autorités françaises de ne pas signer un tel accord « en raison des graves violations qui continuent d’être signalées en Chine, parmi lesquelles le recours à la peine de mort et à des formes abusives de détention administrative, la détention arbitraire, la torture et les traitements cruels, inhumains et dégradants » en soulignant par ailleurs « l’absence d’indépendance de la justice en Chine ».
À l’instar des autres textes négociés par la France, des garanties sont posées et des clauses particulières ont été inscrites pour assurer le respect des droits des personnes conformément à l’acception française. L’échange de lettres interprétatives de juillet et août 2010 est également venu apporter des garanties supplémentaires.
1. Les infractions concernées et les peines encourues
Dans le Traité conclu, il est expressément prévu que la remise de la personne réclamée est refusée si l’infraction à raison de laquelle l’extradition est demandée est punie de la peine capitale par la législation de la Partie requérante, sauf pour cette dernière à donner des assurances, jugées suffisantes par la Partie requise, que la peine capitale de sera pas prononcée ou si, elle est prononcée, qu’elle ne sera pas exécutée (article 3.g.).
Le texte proscrit également, postérieurement à la remise d’une personne, toute modification de la qualification légale de l’infraction susceptible de faire encourir à celle-ci la peine de mort (article 11). Il n’y a donc pas de risque de requalification une fois la personne extradée. Les ONG soulignent cependant qu’une fois sur le sol chinois la personne pourrait faire l’objet de poursuites pour d’autres faits postérieurs, argument qui pourrait être opposé à l’ensemble des conventions en vigueur et conduire, s’il était admis, à démanteler ce dispositif conventionnel.
Naturellement, le traité prévoit aussi le rejet, notamment, des demandes d’extraditions fondées sur des infractions considérées comme politiques ou militaires (article 3). Le refus d’extrader s’impose lorsque la Partie requise « a des raisons sérieuses de croire » que la demande d’extradition a pour objet de poursuivre ou de punir une personne pour des considérations de « race, de sexe, de religion, de nationalité, d’origine ethnique ou d’opinions politiques ». Celle- ci doit refuser d’accorder la demande lorsque l’extradition « causerait un préjudice à la situation de cette personne pour l’une quelconque de ces raisons ».
De même, la nature du jugement ou les conditions dans lesquelles il a été rendu peuvent faire obstacle à l’extradition. Ainsi, l’extradition n’est pas accordée si la personne a été condamnée par défaut et qu’aucune garantie de la juger à nouveau après l’extradition n’a été fournie, que l’action ou la peine est prescrite, conformément à la législation de l’une ou de l’autre Partie, ou évidemment que la personne a bénéficié dans l’autre partie d’un jugement définitif de condamnation ou d’acquittement, d’une amnistie ou d’une mesure de grâce, pour l’infraction justifiant la demande d’extradition.
Dans le cadre de demandes d’extradition entre la France et la Chine, conformément à l’article 4 du traité, l’extradition n’est pas accordée si la personne réclamée a la nationalité de la Partie requise.
La nationalité est déterminée à la date de la commission de l’infraction pour laquelle l’extradition est demandée. En cas de refus sur ce fondement, les conventions prévoient, en vertu du principe « aut dedere, aut judicare » et pour éviter toute impunité, qu’à la demande de la Partie requérante, la Partie requise soumet l’affaire à ses autorités compétentes aux fins de poursuites.
– soit autorisée (ce qui est le cas de la France et des autres pays concernés par les conventions en cours de ratification). Néanmoins, la majorité des pays autorisant la double nationalité, dont la France, ne la reconnaissent pas, c’est-à-dire qu’ils considèrent leurs citoyens comme possédant à un moment donné une seule nationalité. Concrètement, cela signifie que quelqu’un résidant dans un tel pays en tant que national (faisant usage, par exemple de sa carte d’identité pour différentes formalités), est traité comme tel et ne peut se prévaloir de son autre nationalité pour bénéficier, par exemple, de mesures plus avantageuses réservées aux étrangers.
En général, les Etats étrangers appliquent la même règle (ainsi un binational franco-algérien qui a commis une infraction en France et est retourné en Algérie ne sera pas extradé par l’Algérie).
3. L’autorité requérante
Avec la Chine, un mécanisme de garanties supplémentaires, prévu à l’article 8 du traité, a été rendu nécessaire par l’étendue des pouvoirs conférés aux autorités policières en Chine. En effet, en droit chinois, les autorités policières disposent de larges prérogatives pour émettre des mandats d’arrêt (pouvant conduire à une privation de liberté de plusieurs mois) et ce, en l’absence de tout contrôle d’une autorité judiciaire.
La notion de « mandat d’arrêt » recouvre en droit chinois différentes réalités. Plusieurs des mesures concernées relèvent de l’autorité policière appelée « autorité de sécurité publique » agissant seule ou sous le contrôle d’une autorité judiciaire.
La loi de procédure pénale, telle qu’amendée le 14 mars 2012 et entrée en application le 1er janvier 2013, prévoit à ce stade de la procédure deux types successifs de titres coercitifs : le « mandat de détention » et le « mandat d’arrêt ». Le premier, délivré par une autorité de sécurité publique, est valable 24 heures suite à l’interpellation du suspect. Ce mandat de détention pourrait être l’équivalent, en droit français, de la garde à vue. Ce titre, susceptible d’une première prorogation de 7 jours, puis d’une seconde de 30 jours dans les cas exceptionnels, peut ensuite évoluer en une mesure d’arrestation, soumise cette fois-ci à l’approbation du parquet populaire et qualifiée de « mandat d’arrêt » :
– le mandat d’arrêt à l’égard d’un fugitif : la loi de procédure pénale susmentionnée dispose qu’une autorité de sécurité publique peut par ailleurs délivrer seule une « notice de recherche » à l’encontre d’une personne suspectée de crime et se trouvant en fuite ;
– le mandat d’arrêt au sens de « mandat d’arrêt international » dans le cadre de la loi du 28 décembre 2000 sur l’extradition
Au cours des discussions, la France a indiqué qu’il n’était pas envisageable de permettre l’arrestation de personnes sur son territoire sur la base de tels titres, nos traités et conventions d’extradition supposant toutes, parfois implicitement il est vrai, la délivrance d’un mandat d’arrêt par une autorité judiciaire.
À l’issue des échanges, les autorités chinoises ont accepté que les mandats d’arrêt soient, soit délivrés directement par une autorité judiciaire, soit validés par une telle autorité (la décision de validation devant alors être transmise en même temps que la demande d’extradition). Il est à noter que l’insertion de cette stipulation a été acceptée à cette occasion pour la première fois par la Partie chinoise dans le cadre de négociations internationales.
4. La supériorité des autres engagements conventionnels
L’article 20 de l’accord énonce que le traité ne porte pas atteinte aux droits et engagements des parties résultant de tout autre traité, convention ou accord. Cet article est similaire à l’article 21 de la convention conclue avec les Emirats Arabes Unis, pour laquelle le Conseil d’Etat avait remis un avis faisant part de la nécessité d’en préciser la portée. Le Gouvernement français a donc procédé à la même démarche de lettres interprétatives pour la Chine, avec succès cette fois.
Conformément aux termes d’un échange de lettres interprétatives réalisé au mois de juillet et août 2010, cette disposition permet à chacun des États d’exciper, dans la mise en œuvre du présent traité, en tant que de besoin, du nécessaire respect des stipulations inhérentes aux autres accords internationaux auxquels l’un ou l’autre ou les deux États sont parties. Ces confirment la possibilité pour notre pays de refuser d’accorder la remise d’une personne réclamée par les autorités chinoises, que la France et la Chine soient parties au traité à la convention ou l’accord invoqué, ou que la France en soit seule partie.
Cette stipulation permet donc à la France de ne jamais se trouver en position de méconnaître celles de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales du Conseil de l’Europe (pour mémoire son Protocole n°6 stipule que la peine de mort est abolie et que nul ne peut être condamné à une telle peine, ni exécuté) et l’autorise à se référer, si nécessaire, aux stipulations du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et de ses deux Protocoles facultatifs pour refuser de donner suite à une demande d’extradition ne respectant pas les principes énoncés par ces textes.
Dès lors que les flux humains et économiques sont en croissance continue avec la Chine, le besoin de présenter des demandes d’extradition est appelé à augmenter et la mise en œuvre d’une procédure fondée sur la simple courtoisie n’est pas satisfaisante. La signature d’un traité d’extradition présente donc des avantages évidents pour la France.
Néanmoins, c’est avec une grande attention qu’il convenait d’examiner un texte qui permettra à la Chine de présenter des demandes d’extraditions sans que la France ne puisse y opposer d’autres motifs de refus que ceux expressément prévus. Votre Rapporteur espère avoir répondu aux interrogations dans ce rapport aux interrogations qui furent aussi les siennes à ce sujet.
La France a obtenu la reprise des dispositions classiques figurant dans ses instruments conventionnels et, surtout, le maintien des dispositions spécifiques qu’elle avait érigées en condition préalable, à savoir notamment les assurances que la peine de mort ne pourra être prononcée ou exécutée et le refus d’extrader une personne sous le coup d’un mandat d’arrêt émis par les autorités policière sans validation par l’autorité judiciaire. Votre Rapporteur rappelle enfin que le traité prévoit, comme d’usage, un principe de spécialité qui limite les poursuites qui peuvent être exercées contre une personne remise.
La France n’a ainsi été conduite à accepter aucune concession majeure dans le cadre des négociations qui ont eu lieu sur la base d’un projet initialement élaboré par les autorités françaises ; elle a simplement accédé à la demande chinoise de retenir ici la forme solennelle du traité. C’est la raison pour laquelle Votre Rapporteur invite à voter le projet de loi et permettre l’entrée en vigueur du traité d’extradition conclu en 2007.
PAYS AVEC LESQUELS LA FRANCE SE TROUVE LIÉE PAR UN ACCORD BILATÉRAL D’EXTRADITION
LES CELEBRATIONS DU CINQUANTIÈME ANNIVERSAIRE DE LA RECONNAISSANCE PAR LA FRANCE DE LA REPUBLIQUE POPULAIRE DE CHINE
La France et la Chine ont célébré, en 2014, le cinquantième anniversaire de leurs relations diplomatiques. Ce sont plus de 1000 manifestations, tous domaines confondus, qui ont été organisées. On retiendra parmi les événements les plus médiatiques, les événements d’ouverture tels que la « Nuit de la Chine » à Paris, le concert d’ouverture de l’orchestre de la garde républicaine à Pékin et Shanghai, en présence du Président de l’Assemblée nationale.
En Chine, l’exposition «Dix chefs-d’œuvre des musées nationaux français » ainsi que celle consacrée à Claude Monet a marqué le premier semestre. Au second semestre, le spectacle du Cheval-dragon à Pékin, en présence des Ministres des Affaires étrangères au mois d’octobre a réuni près d’un million de personnes. En France, l’exposition « Splendeur des Han » au musée Guimet est un également un événement phare du cinquantenaire.
La visite d’Etat en mars 2014 du Président chinois a eu une résonance particulière en cette année de célébrations. A cette occasion plus de cinquante contrats commerciaux et accords ont été signés. S’agissant des contrats commerciaux, leur montant a atteint 18 milliards d’euros. Figurent parmi eux : l’accord de renouvellement pour 10 ans de la chaîne d’assemblage d’Airbus de Tianjin, le commande de 70 appareils Airbus, la coopération en matière de trafic aérien ou encore la coopération dans le secteur des hélicoptères civils. Dans le secteur automobile, l’entrée du Dongfeng au capital de PSA est emblématique de l’excellence des partenariats industriels franco-chinois. Dans le domaine de l’agroalimentaire, un accord sur l’exportation de porcs reproducteurs et l’ouverture du marché chinois à la charcuterie française ont été des avancées positives. S’agissant du développement urbain durable, des accords ont été signés sur le projet de ville durable (Wuhan) et les projets d’éco-quartier (Chengdu et Shenyang). Dans le secteur financier, la coopération financière visant à faire de la place de Paris un centre du RMB offshore a bien avancé. Le dialogue économique et financier de haut niveau (septembre 2014) a permis d’acter des résultats en ce sens.
Outre la visite d’Etat du Président chinois, l’année 2014 a été marquée par un rythme soutenu de visites bilatérales et d’entretiens de haut niveau :
A Paris : en présence du Premier ministre français, M. Jean-Marc Ayrault et du Ministre chinois de la culture, M. Cai Wu
A Pékin : en présence du président de l’Assemblée nationale française, M. Claude Bartolone, et de Zhang Dejiang, président de l’Assemblée nationale populaire et Liu Yandong, vice premier ministre.
12-13 mai – visite en Chine du Ministre de l’Agriculture, M. Stéphane Le Foll (Pékin, Shanghai).
16-19 mai – visite en Chine du Ministre des affaires étrangères et du développement international, M. Laurent Fabius. Pékin, Shanghai, Hangzhou.
16-19 septembre – visite en France de la vice-Premier ministre chinoise, Mme Liu Yandong, pour la première session du dialogue de haut niveau sur les échanges humains, co-présidé avec le Ministre des Affaires étrangères, M. Laurent Fabius.
25 septembre – entretien à New York en marge de l’AGNU entre le Président de la République M. François Hollande et le Vice-Premier ministre chinois M. Zhang Gaoli.
27 septembre – entretien à New York en marge de l’AGNU entre le ministre des affaires étrangères, M. Laurent Fabius et son homologue chinois M. Wang Yi.
16 octobre – entretien à Milan en marge de l’ASEM entre le Président de la République M. François Hollande et le Premier ministre chinois M. Li Keqiang.
18-20 octobre – visite en Chine du Ministre des affaires étrangères et du développement international, M. Laurent Fabius. Pékin, Shanghai.
30-31 octobre - visite en Chine de la Secrétaire d’Etat chargée du développement et de la francophonie, Mme Annick Girardin (Conférence ministérielle du Processus du « Cœur de l’Asie » sur l’Afghanistan) et entretien avec le Ministre des affaires étrangères M. Wang Yi (Dossier Ebola).
12-14 novembre - visite en Chine du Secrétaire d’Etat chargé des Transports, de la Mer et de la Pêche, M. Alain Vidalies – Chengdu, Pékin, Tianjin.
16 novembre – entretien à Brisbane en marge du G20 entre le Ministre des affaires étrangères, M. Laurent Fabius et son homologue chinois M. Wang Yi.
24 novembre – entretien à Vienne en marge des négociations sur le nucléaire iranien entre le Ministre des affaires étrangères, M. Laurent Fabius et son homologue chinois M. Wang Yi.
Le début de l’année 2015 a été marqué par la visite en Chine (29-31 janvier 2015) du Premier ministre, M. Manuel Valls. Il s’est rendu à Tianjin, Pékin et Shanghai. Le Premier ministre a mené des entretiens politiques et des visites de terrain, mettant en lumière les différentes facettes de notre partenariat stratégique global avec la Chine. Cette visite a aussi été l’occasion de célébrer la fin des célébrations du 50ème anniversaire des relations diplomatiques entre la France et la Chine, et de maintenir la dynamique de cette année de commémorations.
La commission examine le présent projet de loi au cours de sa réunion du mercredi 18 mars 2015, à 16h30.
M. Jacques Myard. Sans être sceptique, j’attends de voir quelle sera l’application de ce traité. Certaines clauses me semblent présenter des difficultés d’interprétation.
L’article 4, relatif à la nationalité, rappelle qu’on ne remet pas un national, ce qui est une règle de base, la seule exception étant prévue dans le cadre du mandat d’arrêt européen. En vertu du même article, « la nationalité est déterminée à la date de la commission de l’infraction pour laquelle l’extradition est demandée ». Il y aura des cas litigieux. Si nous estimons que l’infraction est vénielle et que la personne ne perd pas sa nationalité, nous extradons un national. A l’alinéa 2, je relève aussi que l’expression : « s’il y a lieu » change tout.
En ce qui concerne la règle de la spécialité et la ré-extradition, à l’article 11, il est prévu que « la personne extradée en vertu du présent Traité ne sera ni poursuivie, ni jugée, ni détenue dans la Partie requérante, ni soumise à aucune restriction de sa liberté individuelle pour un fait antérieur à la remise, autre que celui ayant motivé l’extradition, ni ré-extradée vers un État tiers ». Il faut souhaiter que cela fonctionne, car la personne en cause ne sera plus chez nous, mais en Chine. Quel sera le contrôle ?
M. Thierry Mariani. Il y a aujourd’hui en Chine une volonté affichée d’avoir des relations normalisées au plan juridique avec la plupart des pays occidentaux. J’observe aussi que la lutte contre la corruption semble devenir une réalité. On pensait qu’il s’agissait d’une figure de style lorsque la nouvelle direction chinoise a été installée, mais chaque délégation que nous rencontrons énumère désormais la liste des personnes condamnées. On peut espérer que nos systèmes judiciaires vont se rapprocher peu à peu, même si le chemin est extrêmement long.
Je voudrais insister sur l’utilité des conventions de transfèrement des personnes condamnées. Ne pourrait-on pas pousser le Quai d’Orsay à les développer davantage ? Nos compatriotes, comme tous les Occidentaux, voyagent de plus en plus. Certains d’entre eux finissent embastillés dans certains pays, pour avoir cru que la tolérance y était égale à celle qui prévaut chez nous. Il existe quelques cas très médiatiques, notamment celui de notre concitoyen qui risque la peine de mort en Indonésie. Il a aussi été beaucoup question de Michaël Blanc, qui a été libéré. On se rend compte, en échangeant avec nos consuls, que les cas se multiplient en réalité.
M. Gwenegan Bui, rapporteur. On sait qu’il y a toujours un risque lorsque l’on signe un traité, en l’espèce, d’extradition que l’autre Partie n’en respecte pas les termes. Je rappelle que nous sommes liés par de tels accords avec de nombreux pays comme l’Iran, l’Algérie, la Centrafrique, plus récemment le Venezuela ou encore et les Etats-Unis, qui pratiquent largement la peine de mort.
Les bonnes relations établies entre les deux pays, le respect de la parole donnée et la vigilance du Quai d’Orsay, notamment par l’intermédiaire de nos ambassades, comptent pour beaucoup dans la bonne application du texte.
S’agissant du principe de spécialité, notre ambassade vérifiera, au cas par cas, qu’il n’y a pas de dérive. A ce stade, seules deux demandes d’extradition ont été présentées par la Chine depuis 2000.
Les règles prévues à l’article 4 figurent dans tous les accords de même nature comme cas de refus obligatoire ou optionnel. On peut se tourner vers les services préfectoraux afin de savoir à partir de quel moment une personne est française. Il s’agit d’une clause classique en matière de binationalité que de déterminer la règle applicable à la date de l’infraction. C’est ce qui a permis d’extrader vers des pays d’Amérique latine des personnes qui avaient acquis la nationalité française.
M. Jacques Myard. Je me demande tout de même si cette clause est constitutionnelle. Si on a perdu sa nationalité après avoir été naturalisé, il n’y a pas de problème. Pour le reste, je m’interroge.
M. Thierry Mariani. La bi-nationalité franco-chinoise n’existe pas. Les Chinois ne la reconnaissent pas.
M. Jacques Myard. C’est à chaque pays d’en juger au regard de sa propre loi.
M. Gwenegan Bui, rapporteur. Les règles au regard de la nationalité diffèrent selon les pays, en effet. Avec certains nous dispositions d’accords reconnaissant la bi-nationalité, avec d’autres non.
La « chasse aux mouches et aux tigres », c’est-à-dire la lutte contre la corruption, va crescendo. Les flux économiques et financiers, mais aussi mafieux, augmentent entre la Chine et l’Union européenne, et il y aura aussi une augmentation des relations judiciaires.
Aucun projet n’est prévu en matière de transfèrement entre la Chine et la France. Notre présidente pourrait peut-être attirer l’attention du ministre des affaires étrangères sur l’intérêt d’un travail spécifique dans ce domaine.
J’ajoute que les autorités chinoises ont permis la visite d’une de leurs prisons en 2014.
Mme la présidente Elisabeth Guigou. Ce traité d’extradition me paraît conforme à ceux que nous avons signés avec d’autres pays. Si l’on s’interroge toujours sur la Chine, c’est en raison du caractère massif des exécutions, ce qui est bien naturel.
Pour avoir eu à gérer, il y a longtemps déjà, des demandes d’extradition, notamment en provenance des Etats-Unis, où la peine de mort est appliquée, je peux vous dire que nos exigences de droit et notre suivi sont d’une grande rigueur. Nos postes sont très alertés.
Enfin, puisque la Chine a envie de normaliser les relations, en particulier pour lutter contre la corruption, il suffirait d’un seul incident pour que tout soit ensuite arrêté.
Suivant les conclusions du rapporteur, la commission adopte sans modification le projet de loi (n° 1095).
NB : Le texte de l’accord figure en annexe au projet de loi (n° 1095).