Source: http://www.giurcost.org/decisioni/2002/0533s-02.html
Timestamp: 2019-02-18 12:27:38+00:00
Document Index: 50182427

Matched Legal Cases: ['art. 6', 'art. 10', 'art. 44', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 44', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 44', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 10', 'art. 6', 'art. 38', 'art. 19', 'art. 10', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 6', 'art. 19', 'art. 6', 'art. 20', 'art. 6', 'art. 44', 'art. 6', 'art. 55', 'art. 127', 'art. 8', 'art. 127', 'art. 6', 'art. 12', 'art. 44', 'art. 12', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 6', 'art. 10', 'art. 3', 'art. 9', 'art. 2', 'art. 10', 'art. 19', 'art. 20', 'art. 6', 'art. 44', 'art. 9', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 1']

Sentenza n. 533/2002
La problematica legittimazione delle Regioni ad agire a tutela della propria posizione di enti “esponenziali”
4. ¾ Con il ricorso iscritto al reg. ric. n. 28 del 2002, il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 6, commi 1 e 2, e 44 della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 19 del 2001.
4.1. ¾ L'art. 6, comma 1, nel sostituire il comma 1 dell'art. 10 della legge provinciale 14 dicembre 1998, n. 12 (Disposizioni relative agli insegnanti e ispettori per l'insegnamento della religione cattolica nelle scuole elementari e secondarie nonché disposizioni relative allo stato giuridico del personale insegnante), stabilisce, per la parte oggetto di impugnazione, che: «In prima applicazione della presente legge hanno titolo ad essere immessi nei ruoli del personale docente della religione cattolica, i docenti di religione che abbiano svolto servizio di insegnamento di religione per almeno dodici anni anche non continuativi, previo superamento di un concorso per soli titoli. Hanno titolo, altresì, ad essere immessi nei predetti ruoli i docenti di religione che abbiano svolto servizio di insegnamento di religione per almeno cinque anni o siano in possesso del titolo di studio di 'Magister' o di 'baccalaureat' in teologia e possano dimostrare almeno due anni di insegnamento, previo superamento di un concorso speciale per titoli integrato da un colloquio. A tal fine sono riconosciuti gli anni di servizio prestati con il minimo annuale richiesto dalle norme vigenti al momento della prestazione».
4.2. ¾ In relazione all'art. 44, l'Avvocatura dello Stato, oltre a fare proprie le censure proposte dalla Regione Veneto nel ricorso n. 25 del 2002, rileva che i sovracanoni non costituiscono provento per l'utilizzo delle acque demaniali, ma assolvono la diversa funzione di indennizzare i Comuni rivieraschi, al fine di porre rimedio alla alterazione del corso naturale delle acque a valle degli impianti idroelettrici causata dalla regimazione artificiale delle acque. La prestazione, che dovrebbe essere esercitata esclusivamente in forma consortile, non sarebbe pertanto assimilabile ai canoni demaniali, intesi come proventi per l'utilizzo delle acque pubbliche, per i quali soltanto la Provincia si vedrebbe riconosciuta una potestà normativa di tipo concorrente, ai sensi dell'art. 1-bis, comma 16, del d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige in materia di energia).
5. ¾ Si è costituita la Provincia autonoma di Bolzano e ha chiesto che le questioni siano dichiarate inammissibili o infondate. Riservandosi ulteriori argomentazioni difensive, la difesa della Provincia rileva che la disposizione di cui all'art. 6, comma 1, riguarda solo i docenti di religione che hanno prestato e che presteranno servizio nel territorio provinciale. Essa rientrerebbe quindi nell'ambito delle competenze provinciali e, essendo destinata a consentire al personale considerato di continuare l'attività di docente di religione solo in ambito provinciale, non potrebbe in alcun modo incidere negativamente sulla mobilità nazionale del personale insegnante e sul sistema scolastico. La medesima disposizione, inoltre, non violerebbe i vincoli derivanti dalla normativa concordataria, in quanto l'insegnamento della religione nelle zone di confine è disciplinato da norme specifiche e, in particolare, lo è da sempre per la Provincia autonoma di Bolzano.
5.1. ¾ Per quanto riguarda le censure concernenti l'art. 44, la Provincia ne eccepisce la inammissibilità non solo per errata indicazione del parametro costituzionale, ma anche per due ulteriori, concorrenti profili. In primo luogo perché la competenza a disciplinare i sovracanoni spettava alla Provincia già in base allo statuto speciale di autonomia e alle relative norme di attuazione: segnatamente al menzionato art. 1-bis, comma 16, del d.P.R. n. 235 del 1977; sicché, osserva la Provincia, anche nella ipotesi di un annullamento della disposizione impugnata, resterebbe comunque in vigore la disposizione che attribuisce alla Provincia la competenza a disciplinare i sovracanoni nell'an e nel quantum, tanto da rendere il ricorso inammissibile per difetto di interesse.
7.3. ¾ La Provincia autonoma di Bolzano eccepisce, in primo luogo, l'inammissibilità del ricorso, rilevando che il Presidente del Consiglio dei ministri non ha allegato al ricorso stesso né depositato i testi integrali dei verbali delle riunioni del Consiglio dei ministri del 1° e del 7 marzo 2002, nel corso delle quali è stata decisa l'impugnazione dell'art. 6 e dell'art. 44 della legge provinciale n. 19 del 2001. E ciò, nonostante che nei medesimi verbali si affermi che agli stessi sarebbe stata allegata la relazione del Ministro per gli affari regionali.
7.3.1. ¾ Con riferimento alle censure concernenti l'art. 6, la Provincia ne eccepisce l'inammissibilità in quanto mancherebbe l'indicazione di un pertinente parametro del giudizio di costituzionalità.
7.3.2. ¾ Per quanto riguarda in particolare le censure rivolte all'art. 6, comma 1, della legge n. 19 del 2001, il ricorso governativo, ad avviso della Provincia, oltre che originariamente inammissibile, sarebbe anche improcedibile per essere cessata la materia del contendere. L'art. 6, comma 1, della legge provinciale n. 19 del 2001 sostituiva il comma 1 dell'art. 10 della legge provinciale n. 12 del 1998, riproducendone testualmente la formulazione, ed aggiungeva ad esso una ulteriore disposizione concernente la progressione economica del personale docente di religione. I motivi della impugnazione hanno ad oggetto solo il primo periodo del comma 1 dell'art. 6, il quale, però, è stato abrogato dall'art. 38, comma 1, lettera d), della legge provinciale 26 luglio 2002, n. 11. Quest'ultima legge, inoltre, all'art. 19 ha aggiunto alla fine dell'originario comma dell'art. 10 della legge provinciale n. 12 del 1998, un periodo sostitutivo di quello contenuto nell'art. 6, comma 1, della legge n. 19 del 2001. Ad avviso della Provincia sarebbe dunque evidente che, a seguito della intervenuta abrogazione del censurato art. 6, comma 1, e della contestuale aggiunta di un periodo al comma 1 dell'art. 10 della legge provinciale n. 12 del 1998, il legislatore provinciale abbia inteso far rivivere le originarie disposizioni dell'art. 10, comma 1, di quest'ultima legge. E poiché il Governo, così come non aveva impugnato l'art. 10 della legge n. 12 del 1998, non ha impugnato neanche la disposizione abrogratrice di quella sostitutiva dell'originario testo del medesimo articolo 10, in relazione all'art. 6, comma 1, sarebbe cessata la materia del contendere.
7.3.3. ¾ Per quanto riguarda le censure concernenti l'art. 19 della legge provinciale n. 12 del 1998, introdotto dall'art. 6, comma 2, della legge n. 19 del 2001, la Provincia, oltre a ribadirne l'inammissibilità, ne contesta la fondatezza, assumendo, tra l'altro, che il principio generale indicato nel ricorso non sarebbe contrastato dalla disposizione censurata, giacché questa garantirebbe in modo sufficiente e ragionevole la preparazione culturale dei docenti di religione, sia richiedendo che essi abbiano già insegnato come supplenti per molti anni, sia mediante la previsione di un apposito esame di idoneità.
7.3.4. ¾ In ordine alla questione di legittimità costituzionale relativa all'art. 20 della legge n. 12 del 1998, introdotto dall'art. 6, comma 2, della legge n. 19 del 2001, concernente i laureati alla Facoltà di Scienze della formazione, la Provincia, oltre a ribadire la inammissibilità del ricorso per le ragioni già esposte, sostiene che la disposizione censurata non contrasterebbe con alcun principio della legislazione statale e in ogni caso costituirebbe ragionevole esercizio della potestà legislativa in materia di stato giuridico ed economico del personale della scuola. Essa, infatti, risponderebbe alla necessità di garantire ai laureati di quella Facoltà un trattamento equo rispetto a coloro che hanno conseguito solo l'abilitazione magistrale e che, invece di iscriversi all'università, hanno prestato subito servizio di insegnamento, maturando così i requisiti per accedere alle sessioni riservate per il riconoscimento dell'idoneità e per essere conseguentemente inclusi nelle graduatorie permanenti per il conferimento di supplenze annuali o temporanee. Al contrario di quanto sostenuto dal ricorrente, sarebbe stato irragionevolmente discriminatorio escludere i laureati in Scienze della formazione dall'iscrizione nelle liste delle supplenze annuali.
7.3.5. ¾ In relazione alla censura che si appunta sull'art. 44 della legge provinciale n. 19 del 2001, la difesa della Provincia autonoma di Bolzano, oltre a insistere per l'inammissibilità del ricorso statale per insufficiente determinazione del suo oggetto, contesta l'ammissibilità dell'intervento spiegato nel ricorso n. 25.
8. ¾ Soltanto in prossimità dell'udienza pubblica, la Federazione nazionale dei consorzi di bacino imbrifero montano-Federbim ha depositato tardivo atto di intervento a sostegno del ricorso governativo.
1. ¾ Con i ricorsi n. 25 e n. 28 del 2002 la Regione Veneto e il Governo della Repubblica hanno impugnato l'articolo 44 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 28 dicembre 2001, n. 19 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l'anno finanziario 2002 e per il triennio 2002-2004 e norme legislative collegate - legge finanziaria 2002), concernente i sovracanoni delle derivazioni di acqua a scopo idroelettrico. Il Governo ha altresì impugnato l'art. 6 della medesima legge, che riguarda, per diversi aspetti, la disciplina dello stato giuridico degli insegnanti nelle scuole della Provincia autonoma di Bolzano. Nonostante la diversità degli oggetti, si rende necessaria una trattazione congiunta, poiché l'impugnazione statale li chiama in causa entrambi con un unico ricorso.
2. ¾ La Provincia autonoma di Bolzano considera motivo di inammissibilità la mancata allegazione della relazione del Ministro per gli affari regionali al verbale della riunione del Consiglio dei ministri del 7 marzo 2002 concernente la determinazione di proporre ricorso. Nonostante che l'Avvocatura dello Stato abbia depositato in udienza pubblica l'anzidetta relazione, la difesa della Provincia di Bolzano ha dichiarato di insistere nell'eccezione, che deve dunque essere esaminata.
In base all'art. 55 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige il controllo sulle leggi della Regione o delle Province autonome aveva natura preventiva e, al pari di quello di cui all'art. 127 della Costituzione per le Regioni ad autonomia ordinaria, era strutturato in due fasi: quella del rinvio della delibera legislativa al Consiglio regionale o provinciale e quella, successiva ed eventuale, della proposizione della questione di legittimità costituzionale. Nella giurisprudenza di questa Corte si era consolidato l'orientamento secondo il quale i motivi del ricorso dovevano essere gli stessi che sorreggevano l'atto governativo di rinvio. Questo poteva bensì esternarli succintamente, ma comunque in maniera tale da consentire alla Regione di conoscere le censure mosse dal Governo onde poter assumere le necessarie determinazioni politiche in sede di riesame e di riapprovazione della legge regionale (da ultimo, sentenze n. 135 del 2001
; n. 569 del 2000; n. 194 del 1997; n. 29 del 1996 e n. 384 del 1994). Ma con l'art. 8 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), che ha sostituito integralmente il predetto art. 127, il controllo di legittimità costituzionale delle leggi delle Regioni a statuto ordinario ha mutato natura: da preventivo qual era è divenuto successivo ed ha oggi ad oggetto leggi già promulgate e pubblicate.
3. ¾ Devono essere ora esaminate le censure che il ricorso statale rivolge all'art. 6, comma 1, della legge provinciale n. 19 del 2001, concernente la disciplina dell'immissione in ruolo dei docenti di religione nelle scuole della Provincia autonoma di Bolzano. Anche a questo proposito la difesa della Provincia formula una eccezione di inammissibilità che non può trovare accoglimento. Non assume infatti alcun rilievo ai fini della ritualità del ricorso il fatto che in questo sia erroneamente indicato come parametro alla stregua del quale sottoporre a scrutinio la disciplina dello stato giuridico degli insegnanti, l'art. 12 dello statuto di autonomia, che riguarda le derivazioni idroelettriche. Pur volendo trascurare la considerazione che il medesimo ricorso investe anche l'art. 44 della legge provinciale, attinente proprio al tema delle derivazioni idroelettriche, il che potrebbe spiegare il riferimento all'art. 12, anziché all'art. 9, numero 2, dello statuto speciale, tale erronea indicazione non può aver impedito alla difesa della Provincia di rendersi conto della consistenza della questione di legittimità costituzionale. E' infatti decisiva la constatazione che il ricorso statale indica le norme di attuazione dello statuto speciale in materia di istruzione (d.P.R. n. 89 del 1983), chiaramente riferibili all'art. 9, numero 2, dello statuto, sicché dalla impugnazione governativa sono agevolmente enucleabili sia il parametro costituzionale, sia le norme interposte consistenti nelle predette disposizioni di attuazione e nei principî della legislazione dello Stato con i quali le disposizioni censurate contrasterebbero (artt. 1 e 2 della legge n. 124 del 1999). Riguarda poi il merito e non l'ammissibilità del ricorso la verifica se le norme legislative statali indicate dal Governo contengano effettivamente principî ai quali la legislazione provinciale debba attenersi.
3.1. ¾ Non è fondata l'altra eccezione della Provincia autonoma secondo la quale, sempre in relazione all'art. 6, comma 1, si sarebbe verificata una situazione di improcedibilità sopravvenuta per cessazione della materia del contendere.
4. ¾ Una volta chiarito che lo scrutinio di questa Corte deve avere ad oggetto l'art. 10, comma 1, della legge provinciale n. 12 del 1998, nel merito la questione non è fondata.
4.1. ¾ In relazione alla medesima disposizione non sussiste il denunciato contrasto con la normativa di matrice concordataria. A parte la genericità della censura, essendosi l'Avvocatura limitata a ricordare che la disciplina degli insegnanti di religione deve rispettare le norme derivanti dal Concordato tra lo Stato e la Chiesa cattolica, la disposizione, che riguarda il reclutamento del personale in fase di prima applicazione della legge, deve essere letta nel contesto della disciplina del Titolo I della legge stessa, la quale, all'art. 3, comma 3, per i docenti della religione cattolica pone espressamente ed in via generale il requisito del possesso dell'idoneità attestato dall'Ordinario diocesano. Non vi è alcun elemento della disposizione impugnata che possa indurre a ritenere che con essa la Provincia autonoma abbia inteso sopprimere tale requisito. Nessun contrasto, pertanto, è rinvenibile con la normativa di derivazione concordataria di cui all'art. 9, comma 2, dell'accordo tra la Santa sede e la Repubblica italiana ratificato con la legge 25 marzo 1985, n. 121, né con l'art. 2.5 dell'Intesa tra autorità scolastica italiana e Conferenza episcopale italiana per l'insegnamento della religione cattolica nelle scuole pubbliche, alla quale è stata data esecuzione con d.P.R. 16 dicembre 1985, n. 761. La Provincia ha del resto precisato che i bandi emessi in attuazione dell'art. 10, comma 1, della legge n. 12 del 1998 hanno fatto salva l'osservanza della normativa concordataria, prevedendo che i candidati dovessero essere in possesso della idoneità certificata dall'Ordinario della diocesi di Bolzano-Bressanone.
4.2. ¾ Infine, secondo la difesa dello Stato, la disposizione in esame inciderebbe «negativamente sulla mobilità nazionale del personale insegnante e sul sistema scolastico». Con questa censura, formulata in termini quanto mai generici, si vuol forse alludere al fatto che nella Provincia autonoma di Bolzano sono stati istituiti i ruoli degli insegnanti della religione cattolica, che a livello nazionale non sono ancora esistenti. Ma non è certo l'eliminazione delle norme transitorie che potrebbe ovviare all'ipotizzato inconveniente.
5. ¾ E' fondata, invece, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 19 della legge provinciale n. 12 del 1998, introdotto dalla legge provinciale n. 19 del 2001.
6. ¾ Diversa è la posizione dei laureati nella Facoltà di Scienze della formazione, alla quale si riferisce il denunciato art. 20 della legge provinciale n. 12 del 1998, introdotto dall'art. 6, comma 2, della legge n. 19 del 2001. Costoro, infatti, sono in possesso di idoneo titolo di studio che in ambito nazionale li abiliterebbe all'ottenimento di supplenze temporanee. La legge provinciale consente che ad essi siano conferite supplenze non solo temporanee ma anche annuali. E' escluso però che, sulla base dell'iscrizione nelle graduatorie permanenti, gli insegnanti di cui si tratta possano ottenere l'accesso ai ruoli provinciali in difetto di un ulteriore requisito abilitativo che comunque presupponga il superamento di una selezione. L'iscrizione inoltre è consentita per il conferimento di supplenze in due soli anni scolastici e, benché la relazione di accompagnamento al disegno di legge faccia riferimento ai laureati della Facoltà di Scienze della formazione della Libera Università degli studi di Bolzano, tale limitazione non figura nel testo legislativo approvato. Anche i laureati in Facoltà o corsi di laurea di Scienze della formazione presso università che hanno sede in altra parte del territorio nazionale, secondo la norma censurata, hanno titolo per essere inseriti, per quei due anni scolastici, nelle anzidette graduatorie provinciali.
7. ¾ Si deve ora passare all'esame delle censure proposte dalla Regione Veneto e dal Governo nei confronti dell'art. 44 della legge provinciale n. 19 del 2001 e delle relative eccezioni di inammissibilità prospettate dalla Provincia autonoma di Bolzano.
7.1. ¾ Deve preliminarmente dichiararsi inammissibile l'intervento del consorzio dei Comuni della Provincia autonoma di Trento compresi nel bacino imbrifero montano (Bim) dell'Adige. E' orientamento costante nella giurisprudenza di questa Corte, e deve essere qui ribadito, che nei giudizi di legittimità costituzionale in via principale non è ammessa la presenza di soggetti diversi dalla parte ricorrente e dal titolare della potestà legislativa il cui atto è oggetto di contestazione (v. da ultimo, sentenze n. 353 del 2001 ; n. 382 del 1999; n. 35 del 1995; n. 446 del 1994 e n. 172 del 1994).
7.2. ¾ Con riferimento al ricorso della Regione Veneto si eccepisce che la ricorrente si limiterebbe a denunciare l'inosservanza da parte della legge provinciale di un principio della legislazione statale e la violazione dell'autonomia amministrativa e finanziaria di Comuni e consorzi di Comuni, senza lamentare una lesione delle proprie competenze legislative, quindi senza avere un interesse al ricorso.
7.3. ¾ Sempre ad avviso della Provincia il ricorso della Regione Veneto sarebbe poi inammissibile per difetto di indicazione di un parametro costituzionale pertinente, essendo stati richiamati gli artt. 117, 118, 119 e 120 della Costituzione e non le disposizioni dello statuto speciale che pongono limiti alla competenza legislativa della Provincia autonoma di Bolzano. Anche questa eccezione deve essere respinta.
7.4. ¾ Anche con riferimento al ricorso statale si lamenta da parte della Provincia autonoma di Bolzano la mancata indicazione di un parametro costituzionale pertinente. L'eccezione non può essere accolta. Nella impugnazione governativa sono infatti indicate le norme di attuazione dello statuto speciale in materia di demanio idrico, di opere idrauliche e di concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico (d.lgs. n. 463 del 1999), il che consente agevolmente di fare riferimento, quale parametro costituzionale, all'art. 9, numero 9, dello statuto, che attribuisce alle Province autonome potestà legislativa concorrente in materia di utilizzazione delle acque pubbliche, potestà che incontra il limite dei principî fondamentali della legislazione dello Stato, puntualmente indicati nel ricorso governativo.
7.5. ¾ Sempre in relazione al ricorso dello Stato la Provincia, infine, eccepisce che, pur nella ipotesi di un annullamento della norma censurata, la quale prevede che canoni e sovracanoni siano versati alla Provincia, resterebbe comunque in vigore la disposizione, non impugnata, che attribuirebbe alla medesima Provincia la competenza a determinare le modalità di riscossione e di destinazione dei sovracanoni (art. 1, comma 2-bis, primo periodo, della legge provinciale n. 10 del 1983, come introdotto dall'art. 3 della legge provinciale 29 agosto 2000, n. 13), sicché lo Stato non avrebbe interesse al ricorso. La predetta eccezione muove da una premessa interpretativa che è necessario verificare con giudizio di merito. Il problema è se, alla luce delle norme statutarie e di attuazione che attribuiscono alla Provincia autonoma di Bolzano la competenza concorrente in materia di utilizzazione delle acque nonché in forza dei principî della legislazione statale che fungono da limite a tale competenza, la parola proventi, che già figurava nell'art. 1, comma 2-bis, della legge provinciale n. 10 del 1983, debba essere riferita ai canoni di concessione demaniale e insieme ai sovracanoni, ovvero soltanto ai primi. In questa seconda ipotesi la dichiarazione di illegittimità costituzionale della disposizione censurata non potrebbe in alcun modo produrre l'effetto, ipotizzato dalla Provincia, di lasciare in vita una disposizione che comunque la abiliti a determinare le modalità di riscossione e di destinazione dei sovracanoni. Di qui la necessità, al fine di saggiare l'interesse del Governo alla impugnazione, di trattare ora il merito della questione.
8. ¾ La questione è fondata.