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Timestamp: 2017-09-21 23:13:04
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El Arbitraje internacional de América| Lagos Valenzuela | Anales de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Portada > Vol. 4, No. 13-16 (1938) >	Lagos Valenzuela
El Arbitraje internacional de América
Enrique Lagos Valenzuela1
Título I : Primeros tiempos
Los Estados Unidos de América y el Arbitraje
En los primeros tiempos de su vida independiente, los grupos anglosajón y latirlo se desarrollan y desenvuelven separadamente, bajo circunstancias y características di­versas, propias de su distinto origen, costumbres, cultura y organización política, si bien existe entre ellos un vínculo de solidaridad al sustentar unos mismos ideales de independencia, libertad e igualdad. De aquí que la institución ju­rídica del arbitraje, producto de los nuevos principios políticos implantados en América, se desarrollara también, en un comienzo, en forma separada y diferente en ambos gru­pos del Nuevo Mundo. Mientras en el Norte se operaba en­tre todas las ex‑colonias inglesas una reunión fácil y compren­siva, hasta llegar a formar un solo y gran Estado Federal, en la América Española fracasaban estos mismos intentos de unión. Por esta circunstancia, el arbitraje internacional apenas si pudo practicarse entre los Estados anglo‑americanos, a pesar que ellos implantaron también el principio de las soluciones pacíficas que la América Latina proclamó más tarde, el cual practicaron en sus relaciones con Inglaterra, al delimitar sus fronteras con el Canadá y en otros casos.
Las formas y la extensión que se dan al recurso en una y otra parte del continente son diferentes, y aún podemos decir que la verdadera institución arbitral americana reci­bió impulso y se desarrolló entre los países hispanoamerica­nos. Las circunstancias que rodearon la emancipación de las colonias españolas en América, los problemas a que dió ori­gen la independencia y el hecho de no formarse en la Amé­rica del Sur una Confederación de Estados como en el Nor­te, facilitó e hizo necesaria la adopción de esta norma de justicia internacional, a la cual los Estados hispanos dieron, desde su origen, carácter obligatorio, general y permanente.
Esta situación se mantiene durante casi toda la primera época, en la cual los Estados Unidos son en general reacios a la aplicación del arbitraje en la forma obligatoria y am­plia que la estipulan los países de origen latino. Es así cómo, en esta materia, los Estados Unidos de Norte América ac­túan frente a los Estados latinoamericanos en igualdad de condiciones y en la misma forma que los europeos.
Más tarde, al hacerse cargo los Estados Unidos de diversas reclamaciones pecuniarias de ciudadanos suyos con­tra gobiernos latinoamericanos, a raíz de disturbios y gue­rras civiles, este país introduce el sistema de las comisiones mixtas arbítrales, que en un principio se prestó para innumerables abusos. Después el sistema es depurado y se regulariza su funcionamiento.
El arbitraje internacional presenta, pues, en la Amé­rica Latina características propias y un sentido obligatorio y amplio no conocido ni sustentado en la América Sajona. Este espíritu de la institución arbitral americana se conser­va hasta nuestros días, no obstante la evolución y las trans­formaciones que sufre el principio, principalmente en la se­gunda época, de las Conferencias Panamericanas.
Fueron las colonias inglesas las primeras en proclamar su independencia en América (1776), las cuales, hallándose en la misma situación política que las españolas años más tarde, en lugar de fragmentarse, su claro sentido práctico de la realidad las asoció. Favorecidas por factores geográ­ficos, raciales y culturales, desde un comienzo las ex‑colonias inglesas se ligaron bajo ciertos aspectos de interés general y comunes a todas ellas, conservando su independencia y, so­beranía interior, y crearon para, resolver sus discordias un organismo entre el Tribunal Superior y Asamblea arbitral diplomática compuesta de un gran número de individuos, representantes de los diversos Estados y que tenían un ca­rácter semidiplomático (21). Con el tiempo la Confedera­ción se transformó en Unión, centralizándose en gran parte la administración, concluyendo por convertirse la Asamblea semidiplomática, en un tribunal supremo para conocer de materias civiles y criminales, es decir, privadas, con restos de su antigua competencia. Tal es actualmente la Corte Suprema Federal de Washington (22).
Según José M. Cordero Torres, que ha hecho un estu­dio bastante completo sobre los medios de solución pacífica en América, el primer arbitraje serio que se registra en este continente, as el conocido con el nombre de Jay Treaty, entre Estados Unidos e Inglaterra, ya separada de sus colo­nias. La guerra de la Independencia había dejado sin resol­ver una larga serie de cuestiones que dividía a ambos paí­ses, como ser cuestiones de territorios y límites con el Ca­nadá, que siguió bajo el dominio de Inglaterra, cuestiones de presas, responsabilidades de neutral, etc. Este acuerdo de arbitraje es de fecha 19 de Noviembre de 1794 y en opi­nión del citado autor español, al suscribirse por primera vez en la historia, se inauguró un sistema que después se ha continuado y ampliado considerablemente en beneficio de la paz: el de la comisión mixta con igualdad de partes.
El Tratado de 3 de Septiembre de 1783, entre Gran Bretaña y Estados Unidos de América, fijaba sus límites en el Canadá, determinándose en su artículo 2.º, una línea que debía pasar por el río Saint Croix. El artículo 5.° del Tra­tado de 1794 decidió que la dificultad suscitada respecto de este río, seria arreglada por dos comisarios designados por los dos Estados, y en desacuerdo, por un tercero nombrado de común acuerdo, o por la suerte. Se creó, además, en el mismo Tratado, otras, dos comisiones: una en virtud del articulo 6.°, para verificar los créditos y pagar las indemnizaciones debidas a súbditos ingleses, acreedores de los ciudadanos y habitantes de los EE.UU., por perjuicios nacidos de impedimentos legales opuestos, desde la paz, al cobro de sus créditos; el artículo 7.° creaba la otra comisión para ava­luar indemnizaciones recíprocas por capturas de buques de la otra nacionalidad (23) .
Se señala este tratado como el primer caso serio de ar­bitraje ocurrido en la época moderna.
La comisión mixta es así de origen norteamericano. En la América Latina no predominó este sistema: la forma co­rrientemente adoptada fué el arbitraje unipersonal, por me­dio de una tercera potencia amiba, generalmente, un sobera­no europeo. Después designan como árbitro a la Corte Per­manente de Arbitraje de La Haya.
Con posterioridad, introducida por los Estados Unidos con ocasión de reclamaciones pecuniarias contra los países latinoamericanos por perjuicios, supuestos o verdaderos, causados en la persona o bienes de ciudadanos norteamerica­nos en guerras o revueltas civiles, las comisiones mixtas se generalizan no sólo en la América Latina, sino también en Europa. En mi comienzo despertaron recelos en los países del Sur del continente, que vieron en el sistema, un medio de los Estados Unidos destinado a ejercer influencia en las decisiones arbitrales. Hoy día la fórmula de la comisión mita, constituída equitativamente y con garantías de im­parcialidad, no ofrece los peligros de antes y está definiti­vamente incorporada al derecho arbitral americano. Más propiamente ha llegado a emplearse esto sistema en el pro­cedimiento de investigación y conciliación internacional, aunque también se usa a menudo y se encuentra consagra­do en importantes tratados colectivos de arbitraje (24), con representación proporcional de las partes (cinco miem­bros por lo general), y un tercero imparcial, designado de común acuerdo, en cuyo caso la comisión actúa como un verdadero tribunal multipersonal.
El segundo caso arbitral de importancia tiene lugar entre Estados Unidos y España, el 27 de Octubre de 1795. El objeto del arbitraje fueron las quejas y reclamaciones de ciudadanos norteamericanos, apoyarlas por el Gobierno de los Estados Unidos, por daños causados en buques y mercaderías de su propiedad, por parte de súbditos de S. M. C., con motivo de la guerra con Francia. El tratado estable­ce una comisión mixta de tres miembros, uno por cada par­te y un tercero nombrado de común acuerdo, comprometién­dose las partes a cumplir fielmente lo sentenciado, como en efecto sucedió. Este tratado contendría, en opinión de Cordero Torres, rudimentos del derecho arbitral americano posterior, en lo relativo al procedimiento: fijación de pla­zos, requisitos y presentación por escrito de las pruebas, juramento de los comisionados, audiencia forzosa de los testi­gos, etc. (25).
Sin embargo, la popularización del arbitraje se debe a las repúblicas latinoamericanas, y muy especialmente el ar­bitraje general y permanente, sistema que contemplaron y consideraron en forma de cláusula compromisoria en sus tratados de paz, amistad, comercio y navegación, que desde su mismo origen subscribieron entre ellas, incluso con los Es­tados Unidos y algunos Estados europeos, según tendremos ocasión de verlo más adelante.
Sustentando unos mismos ideales pacifistas que los paí­ses del Centro y Sur de América, los Estados Unidos no lle­gan, sin embargo, a dar a la cláusula compromisoria la am­plitud y permanencia que las repúblicas hispanoamericanas le dieron en sus tratados públicos. En los tratados de amis­tad, comercio y navegación que subscribieron durante la pri­mera época, los EE.UU., rara vez salen de la estipulación pacífica contemplada en el primer tratado de esta natura­leza, con cláusula compromisoria firmado en América entre EE.UU. Y Colombia el 3 de Octubre de 1824, poco antes de ponerse fin a la dominación española en los campos de batalla de Ayacucho (26).
La cláusula compromisoria de dicho tratado, disponía lo siguiente:
'Si (lo que a la verdad no puede esperarse), desgraciadamente al­gunos de los artículos contenidos en el presente tratado fuese en al­guna manera violado o infringido, se estipula expresamente que nin­guna de las dos Partes Contratantes ordenará o autorizará actos de represalia. ni declarará la guerra a la otra por quejas de injurias o daños, hasta que la palta que se crea ofendida haya presentado a la otra una exposición de aquellas injurias o daños, verificada con pruebas y testimonios competentes, exigiendo justicia y satisfacción, y esto haya sido negado o diferido sin razón. (27).
Esta estipulación amistosa, que generalizaron en Amé­rica los Estados Unidos y pasó asimismo a Europa, no cons­tituye la verdadera cláusula compromisoria, en virtud de la cual toda dificultad sobreviniente de la, ejecución, interpre­tación o violación de un tratado debe someterse a arbitraje, según la fórmula estipulada más tarde entre las Repúblicas latinoamericanas y entre éstas y algunos países europeos. Tenemos así que los tratados hispanoamericanos son mucho más precisos, claros y terminantes en la estipulación del ar­bitraje obligatorio para la, solución de cualquier dificultad que se produjere. La verdad es que los Estados Unidos no fueron partidarios del arbitraje obligatorio general y per­manente, como no lo son tampoco ahora, aunque aceptan una mayor amplitud para este recurso.
El 2 de Febrero de 1818 los Estados Unidos de Norte América subscriben con México el tratado de paz y amistad que puso fin a la guerra entre ellos, de resultas de la cual aquellos anexaron a su territorio Tejas, Nuevo México y Ca­lifornia. En este tratado se insertó la siguiente cláusula que transcribimos íntegra por su importancia histórica y jurídica:
Si desgraciadamente en el tiempo futuro se suscitare algún punto de desacuerdo entro los Gobiernos de las dos Repúblicas, bien sea so­bre la inteligencia de alguna estipulación de este Tratado, bien sobre cualquiera otra materia de las relaciones políticas o comerciales de las dos naciones, los mismos Gobiernos, a nombre de ellos, se compro­meten a procurar, de la manera más sincera y empeñosa, a allanar las diferencias que se presenten y conservar el estado de paz y amistad en que ahora se ponen los dos países, usando al efecto de representa­ciones mutuas y de negociaciones pacíficas. Y si por estos medios no se lograron todavía ponerse de acuerdo, no por eso se apelará a repre­salia, agresión, ni hostilidad de ningún género de una República con­tra la otra, hasta que el Gobierno de la que se crea agraviada haya considerado maduramente, y en espíritu de paz y buena vecindad, si no seria mejor que la diferencia se terminara por un arbitramiento de comisarios nombrados por ambas partes, o de una nación amiga. Y si tal medio fuere propuesto por cualquiera de las dos partes, la otra accederá a él, a no ser que lo juzgue absolutamente incompatible con la naturaleza y circunstancias del caso (28).
Debemos mencionar aquí también, aunque sea de paso y brevemente, el célebre caso del buque corsario Alabama, que por largo tiempo ocupó la atención mundial en la se­gunda mitad del siglo XIX, y sirvió de propaganda al sis­tema arbitral en Europa. Durante la guerra separatista en­tre los Estados del Sur y del Norte de Norte América (1865), los primeros equiparon y armaron en puertos ingleses el bu­que 'Alabama', el cual se dedicó a hacer el corso en las costas de Norteamérica. Esta situación originó serias dificultades y disidencias entre Estados Unidos e Inglaterra, sobre de­beres y derechos de neutral. Después de larga discusión y casi a punto de estallar la guerra, ambos países ajustaron en Washington, el 8 de Marzo de 1871, un tratado por el cual se sometió a arbitraje la seria y delicada controversia. Se designó un tribunal arbitral compuesto de un representan­te por cada parte y de tres árbitros designados por los gobiernos de Suiza, Italia y Brasil. El Tribunal funcionó en Ginebra, y el 14 de Septiembre de 1872 emitió su fallo, condenando a Gran Bretaña a pagar los perjuicios causados por el buque corsario Alabama, cuya salida de los puertos in­gleses no se impidió con la diligencia debida. La sentencia, dictada en conformidad a las reglas sobre neutralidad marí­tima que previamente se determinaron en el Tratado de 1871, fué acatada por Inglaterra, aunque formulando cier­tas reservas para el futuro.
Este célebre caso de arbitraje, de gran trascendencia e importancia en el orden jurídico internacional, por los precedentes que sentó, tuvo, además, el mérito de producir un gran movimiento europeo en favor del arbitraje obligatorio y de dar a conocer este sistema en el Viejo Mundo, muy conocido y practicado ya en América. De esta manera, el discutido caso del Alabama, que amenazó con provocar una guerra entre los EE.UU. e Inglaterra, fué resuelto por procedimientos casi desconocidos para la mayor parte de los Estados europeos; toda Europa pareció conmoverse ante los progresos realizados por las naciones americanas, pero a falta de una acción oficial de los Gobiernos, fué un grupo de científicos del Instituto de Derecho Internacional el que redactó el proyecto de reglamento de procedimiento arbitral, para la pacífica solución de los conflictos entre na­ciones, muchos de cuyas disposiciones sane reproducidas de las liornas del derecho consuetudinario arbitral americano (29).
El famoso caso arbitral del Alabama, desde el cual se hace partir el sistema del arbitraje jurídico, fué objeto asimismo de discusiones y mociones en los parlamentos de Gran Bretaña e Italia, en los cuales se propició, en 1873; por Richard y Mancini, respectivamente, la odopción siste­mática y obligatoria del arbitraje para la solución de los conflictos entre las naciones. Pero la verdadera obra mun­dial en favor del arbitraje comenzó en La Haya, en 1899, cuando ya las repúblicas americanas tenían una larga tradi­ción jurídica en orden a las soluciones pacíficas de los con­flictos y el arbitraje en especial. Demás está decir que el procedimiento arbitral obligatorio fué impracticable en Eu­ropa y no tuvo acogida sino en los círculos científicos.
Antes del arbitraje del Alabama, los Estados Uni­dos fueron en general reacios a la adopción de este sistema en la forma hispanoamericana. Mayor auge toma el arbi­traje en Norteamérica a raíz de las reclamaciones pecuniarias sostenidas contra los Gobiernos latinoamericanos. En­tonces, los norteamericanos, introducen y generalizan, como ya se ha dicho, el sistema de las comisiones mixtas, que, por vicios de constitución y procedimiento, como también por las materias sometidas a su jurisdicción, se prestan para abu­sos en un principio, hasta llegar a perfeccionarse más tar­de como órganos equitativos e imparciales de arbitraje y sobre todo de conciliación.
En la segunda época, a partir de la Primera Conferen­cia Panamericana celebrada en Washington en 1889, los Estados Unidos de Norteamérica toman parte activa en el desarrollo de la institución arbitral americana, la cual re­cibe también la influencia de Europa. (Conferencias de La Haya).
Título II : América española
El arbitraje en los tratados de unión y confederación hispanoamericanas (1822‑1865).‑ 1. Los comienzos.‑ Tratados de 1822‑1823
A principios del siglo XIX proclamaron su indepen­dencia las colonias españolas de la América, después de una lucha tenaz y sostenida contra la metrópoli (1810‑1826).
Los nuevos Estados soberanos no se unieron entre sí para formar una federación como los Estados del Norte. La idea, sin embargo, fué propiciada y ambicionada por los más ilustres estadistas y patriotas de la época como Juan Egaña en Chile, y principalmente por Bolívar. El Li­bertador, con raro espíritu visionario, previendo el futuro, anheló una confederación para los Estados de la América Hispana, que dirigiera sus destinos, amparara sus intereses comunes, resolviera sus problemas y al mismo tiempo fuera un instrumento de paz en sus disputas y diferencias. Se hi­cieron así diversos intentos. Pero estas ideas de unión no prosperaron ni trascendieron al terreno práctico. Múlti­ples causas influyeron en el fracaso: geográficas, políticas, culturales; y sobre todo, el caudillismo que sobrevino en es­tos países después de su independencia política, lo cual, uni­do a la inexperiencia y falta de organización, generó dis­cordias y ambiciones personales, anuló la acción de los más preparados y mejor inspirados e hizo imposible la orienta­ción única y la confederación, si bien los proyectos fueron acogidos con interés y aun tratados en diversos congresos hispano‑americanos destinados a producir la unión y con­servar la paz.
La necesidad de conservar la independencia ganada con tanto sacrificio, y un espíritu de solidaridad continental, subsistente a pesar del individualismo y la incomprensión, permiten no obstante, por algún tiempo, el desarrollo de este movimiento pro unión y confederación, que es el punto de partida del arbitraje internacional en América, y en ge­neral, de nuevos ideales pacifistas y nuevos principios de Derecho Internacional Público.
Efectivamente, en estos intentos de unión y confe­deración hispanoamericanas encontramos nosotros el origen de la institución arbitral de América. La idea, jurídica del arbitraje nace aquí asociada, a la idea política de liga y; confederación, y como complemento natural de éstas (30).
Es en los países de la costa del Pacífico donde tienen origen los proyectos de unión y confederación que traen consigo la idea de solucionar pacíficamente los conflictos internacionales, como también la serie de casos que han he­cho del arbitraje una regla positiva de derecho público ame­ricano: allí la comunidad fué más estrecha y la unión más necesaria, porque en esos países se prolongó activamente hasta su desenlace final la guerra de la independencia y con­tra ellos particularmente se hicieron sentir después miras ambiciosas de dominación y predominio europeo, las cuales no alcanzaron con sus alarmo al estuario del Plata (31).
La primera manifestación en tal sentido la encontra­mos en los proyectos de Constitución Federal del ilustre venezolano y precursor de la independencia americana Fran­cisco de Miranda, cuando aún las colonias se hallaban bajo la dominación de España, por el año 1805. Miranda había consultado su proyecto con algunos personajes influyentes de las asociaciones libertadoras que por esa época se habían formado para provocar la independencia de las colonias es­pañolas en América. También presentó su proyecto al mi­nistro británico William Pitt, buscando posiblemente la cooperación, de aquel gobierno. Dichos proyectos no diferían mucho del que más tarde quisiera llevar a la práctica el Li­bertador Bolívar: la formación de una confederación de na­ciones libres americanas, entre cuyas altas finalidades tendría también la de resolver pacíficamente las dificulta­des y controversias que se produjeran.
Las tentativas revolucionarias de Miranda fracasaron como se sabe (1806), y sus avanzados proyectos tampoco lle­garon a realizarse nunca. Correspondió a Bolívar. Más afor­tunado, realizar la magna obra libertadora. Su clara y pro­funda visión de estadista permite comprender al gran Li­bertador la necesidad en que se hallan los nuevos equeños Estados americanos de unirse políticamente para ser fuertes y lograr su futura grandeza. En 1515, en plena lucha por la independencia, escribía lo siguiente desde Jamaica, donde prepara sus planes bélicos:
Es una idea grandiosa pretender formar de todo el Mundo Nue­vo una sola Nación, con un solo vinculo que liras sus partes entre si y con el todo. Ya que tienen un origen, una, lengua, unas costumbres y una religión, deberían por consiguiente tener un mismo gobierno que confederase los diferentes Estados que hayan de formarla; mas no es posible, porque climas remotos, situaciones diversas, intereses opues­tos, caracteres desemejantes, dividen la América. ¡Qué bello sería que el Istmo de Panamá fuese para nosotros lo que el de Corinto para los griegos! Ojalá que algún día tengamos la fortuna, de instalar allí un Augusto Congreso, de los representantes de las Repúblicas, Reinos o Imperios, a tratar y discutir sobre los altos intereses de la paz y de la guerra, con las naciones de las otras partes del mundo.
Esta especie de Corporación podrá tener lugar en alguna época di­chosa de nuestra generación (32).
Esos eran los ideales americanistas del gran Bolívar, que algún tiempo después se trató de llevar a la realidad, con escasos resultados en el orden material y político.
En efecto, en 1821, el Gobierno de Colombia, a inspira­ción del Libertador, envía a don Joaquín Mosquera, con una misión especial ante los Gobiernos del Sur y a don Miguel Santamaría a México con análoga misión. Las instrucciones dadas a Mosquera, bajo la firma del entonces Secretario de Relaciones Exteriores de Colombia, don Pedro Gual, expre­saban en su parte más substancial:
Mas repito a Ud. que de cuanto llevo expuesto nada interesa tan­to en estos momentos como la formación de una liga; verdaderamente americana. Pero esta Confederación no debe formarse simplemente so­bre los principios de una alianza ordinaria para ofensa y defensa, debe ser mucho más estrecha que la que se ha formado últimamente en Europa contra las libertades de los pueblos. Es necesario que la nuestra sea una sociedad de naciones hermanas, separadas por ahora en el ejer­cicio de su soberanía por el curso de los acontecimientos humanos, pero unidas, fuertes y poderosas para sostenerse centra agresiones del poder extranjero. Es indispensable que Ud. encarezca incesantemente la ne­cesidad que hay de poner desde ahora los cimientos do un Cuerpo An­fictiónico o Asamblea de Plenipotenciarios que dé impulsos a los In­tereses comunes de los Estados americanos, que dirima las discor­dias que pueden suscitarse en lo venidero entre los pueblos que tie­nen, unas mismas costumbres y que por falta de una institución tan santa puedan quizá encender las guerras funestas une han desolado otras regiones menos afortunadas (33).
La importante misión confiada al distinguido diplomá­tico colombiano don Joaquín Mosquera, cristalizó con la ce­lebración de dos Tratados de Unión, Liga. y Confederación: primero con el Perú, representado por el argentino Monte­agudo, el 6 de Julio de 1822, y en seguida con Chile, el 21 de Octubre de ese mismo año. También Colombia celebró tratados análogos con México, el 3 de Octubre de 1823, y Centro América, el 15 de Marzo de 1825. Además firmó otro convenio con el Gobierno de Buenos Aires, el 10 de Junio de 1823 .
Los artículos 1.°, 2.° y 3.° del Tratado de Unión, Liga y Confederación perpetua, suscrito entre Colombia y Perú, y que consideramos da interés reproducir íntegramente por su, importancia histórico‑científica, establecían:
Art. 1.° Para estrechar más los vínculos que deben unir en lo ve­nidero a ambos Estados y allanar cualquiera dificultad que pueda presentarse e interrumpir de algún modo su buena correspondencia y armonía, se formará una asamblea compuesta de dos Plenipotencia­rios por cada parte, en los términos y con las mismas formalidades que en conformidad de los usos establecidos deben observarse para los ministros de igual clase cerca de los gobiernos de las naciones ex­tranjeras.
Art. 2.° Ambas partes se obligan a interponer sus buenos oficios con los Gobiernos de los demás Estados de América, antes española, para entrar en este pacto de unión, liga y confederación perpetua.
'Art. 3.° Luego quo se haya conseguido esto grande e importante objeto, se reunirá una Asamblea General de los Estados Americanos, compuesta de sus Plenipotenciarios, con el encargo, de aumentar de un modo más sólido y establecer las relaciones intimas que deben existir entre todos y cada uno de ellos y que les sirva de consejo en los grandes conflictos, de consejo en los grandes peligros comunes, de fiel intérprete de sus tratados públicos cuando ocurran dificulta­des y de juez árbitro y conciliador en sus disputas y diferencias (34).
En la misma, forma fueron suscritos los tratados con Chile y México, reproduciéndose literalmente las disposiciones antes transcritas. Estos acuerdos. lo fueron, sin embar­go, ratificados del mismo modo, que se concibieron y firma­ron: el Congreso peruano lo aprobó suprimiendo del artícu­lo 3.° la frase Juez árbitro, y expresando además que eran diplomáticas las funciones atribuidas a los miembros de la Asamblea General, también se suprimió esta misma frase, por ambas partes, al ratificarse el tratado con Méxi­co; por último, Centro América opuso limitaciones y el Se­nado de Chile no autorizó su ratificación (35) .
A pesar de todo, debemos afirmar que tales acuerdos han ejercido una influencia moral y jurídica considerable en las relaciones internacionales de este continente y con­tienen, puede decirse, principios básicos de lo que se llama derecho público americano.
Tal es el origen del Congreso de Panamá de 1826, que enseguida entramos a considerar, y el punto de partida del principio del empleo de los medios pacíficos de solución y del arbitraje internacional en América. Puede notarse que en estos tratados ya comienza a hacerse distinción entre la simple mediación y el arbitraje con cierto carácter judicial.
Por lo demás, el arbitraje considerado en dichos pactos y en los que siguen, es general y absoluto.
2.‑ Congreso de Panamá (1826)
Poco tiempo después de suscribirse los tratados de unión liga y confederación hispanoamericanas, preparato­rios del Congreso de Panamá, Bolívar invita formalmente a los Gobiernos de las repúblicas americanas a participar en la proyectada Asamblea General de Plenipotenciarios y a enviar sus representantes al Istmo. La invitación se hizo también extensiva al Emperador del Brasil y a los Estados Unidos de Norte América. La circular del esclarecido americano, expedida en Lima el 7 de Diciembre de 1824, decía:
Después de quince años de sacrificios consagrados a la libertad de América para obtener el sistema de garantías que en paz y en guerra sea el escudo de nuestro destino, es tiempo ya de que los in­tereses y las relaciones que unen entre sí a las Repúblicas Americanas, antes colonias españolas, tengan una base fundamental que eter­nice, si es posible, la duración de estos Gobiernos. Establecer aquel sistema y consolidar el poder de este gran cuerpo político pertenece al ejercicio do una, autoridad sublime, que dirija la política de nues­tros Gobiernos, cuyo influjo mantenga la uniformidad de sus princi­pios y cuyo nombre sólo calme nuestras tempestades. Tan respetable autoridad no puede existir sino en una Asamblea de Plenipotenciarios nombrados por cada una de nuestras Repúblicas y reunidos bajo los auspicios de la victoria obtenida por nuestras armas contra, el poder español (36).
En esta misma histórica comunicación, Bolívar aboga porque la instalación de la Asamblea se verifique en el término de seis meses y señala el Istmo de Panamá, ofrecido ya por Colombia, como el lugar provisional apropiado para realizar la primera Asamblea de las repúblicas americanas confederadas. Hace notar, asimismo, que este Congreso fi­jará las bases del derecho público americano.
El Gobierno de Chile, a pesar de sus convulsiones polí­ticas internas, respondió a la convocatoria en los términos siguientes:
El Director puedo asegurar al Consejo que hace mucho tiempo que este sublime proyecto, ocupa su atención; pues está íntimamente persuadido de que después de haber conseguido la América su liber­tad a costa de tantos sacrificios, su realización es el único medio que se lo presenta de afirmarla para siempre, de consolidar sus institu­ciones y de dar un peso inmenso de opinión, de majestad y de fuerza a estas nuevas naciones quo aisladas son pequeñas a los ojos de las potencias europea, y reunidas forman un todo respetable, tan capas do contener pretensiones ambiciosas como de intimidar a nuestra an­tigua metrópoli. Así es que las sabias reflexiones que el Consejo se sirve hacer sobre este laudable objeto sólo han servido para aumen­tar su convicción y persuación de la urgente necesidad de que cuento antes se efectúo (37).
En cuanto a los Estados Unidos, la invitación fué acep­tada en el Congreso de Washington, después de acalorados debates y serias resistencias, asegurándose que se darían instrucciones limitadas. Especialmente se relacionó este pro­yecto con la Doctrina de Monroe, la cuestión de la esclavi­tud, abolida por las repúblicas latinoamericanas, y la situa­ción de Cuba y Puerto Rico, sobre lo cual no se aceptarían compromisos. La Cámara de Representantes de Washing­ton declaró entonces que en su concepto, los Estados Uni­dos no debían aliarse de una manera cualquiera, con una o todas las repúblicas hispanoamericanas, ni unirse a ellas en una proclamación común de la Doctrina Monroe; agregó que los EE.UU., debían quedar libres para tratar, en tal hipótesis, dentro de un sentimiento de amistad hacia estas Repúblicas o siguiendo los principios que el honor o la po­lítica pudieran entonces aconsejarle (38) .
Después de agitada discusión se decidió enviar al Congreso de Panamá dos representantes, con encargo de no firmar ningún tratado de alianza defensiva y con instruc­ciones para tratar, entre otros puntos, de la construcción de un canal interoceánico (39). El arbitraje no se consideró en aquella oportunidad por los Estados Unidos con el inte­rés y la importancia que le daban las repúblicas latinoame­ricanas, especialmente Colombia. Ambos puntos de vista eran bien diferentes.
El Gobierno de Colombia, en cambio, daba especial im­portancia a la conservación de la paz y al arbitraje. Así es como propiciaba: Que cuando quiera que la Asamblea Americana haya de fallar como árbitro en las desavenencias o dificultades que ocurran entre uno y otro Estado, si aquel contra quien se decidiere no se conformare con la decisión, sea desde luego excluido de la Confederación y no pueda pretender volver de nuevo a ella sin haber cumplido con lo que se exigía de él y sin que haya unanimidad de votos de parte de los confederados, en favor de la admisión (40) . En esa forma, Colombia iba aún más lejos: fuera de la adop­ción de un arbitraje obligatorio para toda clase de conflic­tos, pedía, como se ve, tusa sanción positiva para el caso de no acatarse el fallo, con lo cual se adelantaba en mucho a las modernas concepciones del Derecho Internacional Público.
Preparado en la forma expuesta, pudo por fin reunirse en Panamá el anhelado Congreso Americano auspiciado por Bolívar, el 22 de Junio de 1826, funcionando hasta el 15 de Julio de ese mismo año. Concurrieron solamente represen­tantes de las repúblicas de Colombia (Venezuela, Nueva Granada y Ecuador), Centro América, Perú y México, los cuales firmaron en Panamá, el mismo día de la reunión, di­versos tratados de interés general, pudiendo adherirse los demás países del continente. Los otros países americanos no enviaron delegados o no pudieron hacerlo, probablemen­te debido a las conmociones internas y vicisitudes de la re­volución. Chilemanifiesta Cruchaga, no mandó repre­sentantes a causa de la situación difícil porque atravesaba el país en aquella época (41).
Los dos representantes enviados por el Gobierno de los Estados Unidos tampoco tomaron parte en las deliberacio­nes del Congreso, por cuanto uno murió en el camino y el otro llegó a destiempo. El representante boliviano arribó también con atraso a Panamá, y Argentina no mandó Ple­nipotenciarios, a pesar de que su Parlamento autorizó la concurrencia. El Gobierno argentino no era entonces parti­dario de la realización de este Congreso. 'Rivadavia que, imperaba a la sazón en Buenos Aires, rechazó la idea de Co­lombia de celebrar un pacto arbitral; por peligroso, celebrando uno solo de paz y amistad (10 de Junio de 1823); también se negó a asistir a la Conferencia, alegando con to­da claridad que la influencia de Colombia en los debates podía ser funesta a la soberanía de los países americanos con­currentes' (42).
También concurrió a Panamá, en calidad de observa­dor, un delegado de S. M. B. y otro de los Países Bajos, am­bos con intereses en América.
Los Plenipotenciarios americanos reunidos en el Con­greso dé Panamá, firmaron, entre otros, un Tratado de unión, liga y cosa federación perpetua, en el cual se repro­ducen en líneas generales, las disposiciones contenidas en los tratados preparatorios de 1822 ya citados.
En dicho pacto se estableció la Asamblea General de las Potencias Confederadas; pero las facultades que se dieron a ésta, con ser amplias y variadas, no fueron expresas y precisamente las de un juez árbitro, como se provenía en los tratados de 1822 (43).
El objeto y las atribuciones de la Asamblea, en esta ma­teria, se formularon de la manera siguiente:
'Art. 13. Contribuir al mantenimiento de una paz y amistad inal­terables entre las Potencias Confederadas, sirviéndoles de consejo en los grandes conflictos, de punto de contacto en los peligros comunes, de fiel intérprete de los tratados y convenciones públicas que han concluido en la misma Asamblea, cuando sobre su inteligencia ocurra alguna duda, y de conciliador en sus disputas y diferencias'.
El carácter de 'Juez árbitro' que en un comienzo se pensaba dar a la Asamblea General de Plenipotenciarios, desaparece en esta estipulación, dejándola como órgano con­ciliador simplemente, si bien podría también, de acuerdo con el tratado, funcionar como árbitro, si las partes en conflic­to así lo deseaban, en cuyo caso la decisión arbitral expedida por la Asamblea era obligatoria y su incumplimiento sancionado positivamente en la forma que hemos visto.
Los artículos 16 y 17 del pacto se refieren a la obligación de los confederados, en caso de un conflicto o dificultad entre ellos, de cualquiera naturaleza que sea, de recu­rrir primeramente y ante todo, al juicio de la Asamblea, si no hubiesen podido transigir amigablemente la diferencia por la vía directa. La Asamblea trataría de producir la conciliación, después de examinar el caso y las pruebas aduci­das por cada parte. 'La decisión no sería obligatoria, a me­nos que las partes interesadas hubieran querido darle esa fuerza, lo cual debían convenir de antemano explícitamen­te (arbitraje).
Las disposiciones en referencia son del tenor siguiente:
'Art. 16. Las Partes Contratantes se obligan y comprometen so­lemnemente a transigir amigablemente entre sí todas las diferencias que en el día existen o puedan existir entre algunas de ellas; y en caso de no terminarse entre las potencias discordes, se llevarán con preferencia a toda vía de hecho, para procurar su conciliación, a juicio de la Asamblea, cuya decisión no será obligatoria si dichas Potencias no se hubieren convenido antes explícitamente en que lo sea'.
'Art. 17. Sean cualesquiera las causas de injuria, daños graves u otros motivos que alguna de las Partes Contratantes puedan producir contra otra, ninguna de ellas podrá declararles la guerra ni, ordenar actos de represalia contra la República que sea ofensora, sin llevar antes la causa, apoyada en documentos y comprobantes, a la decisión de la Asamblea General'. (G. Toro, ob. cit., págs. 13 y 14).
De acuerdo con estas estipulaciones, contrariamente a lo establecido en los tratados de 1822, se daba a la Asamblea carácter de tribunal de conciliación simplemente en lugar de tribunal arbitral, si bien por voluntad de las partes podía actuar como árbitro.
Bajo diversos aspectos es interesante también la disposición del artículo 19, relativo a la sanción, cuando la Asamblea Americana haya de fallar como árbitro en una disputa: En este caso se establece como sanción para aque­lla parte que no se conforme con lo sentenciado, la exclu­sión de la Confederación, no admitiéndosele nuevamente sino por el asentimiento unánime de los confederados. Es éste un paso bastante avanzado en el Derecho Internacional Público y comprende una materia aún no resuelta y en ple­no desarrollo. Semejante disposición es, pues, sumamente interesante desde el punto de vista jurídico y nos demuestra que las naciones americanas, al echar las bases de su dere­cho público, como entonces se decía, trataban de apartarse de las prácticas y normas del Viejo Mundo, para establecer nuevas normas jurídicas, más ajustadas a la verdad y a la justicia. Cien años más tarde deberían hacerse ensayos pa­recidos en Europa, pero en forma más restringida y menos obligatoria, de lo cual muchos infieren que 'toda la obra moderna resulta una reproducción incompleta, de la de 1826'.
El artículo 18 del tratado de Panamá estatuía, además, que las partes contratantes, antes de declarar la guerra a una potencia extranjera, deberían solicitar los buenos ofi­cios de la Confederación y la mediación de sus aliados.
El Congreso de Panamá fracasó desde el punto de vista político, pues no se cumplieron en el Istmo los propósitos e ideales que abrigaba el gran Bolívar de confederar a las na­cientes repúblicas hispanoamericanas en una, gran Asamblea, General que les sirviera de punto de contacto, de con­sejo y de guía, de conciliador y juez árbitro en sus disputas y diferencias. Los acuerdos de Panamá no fueron ratifica­dos, salvo Colombia que ratificó el tratado de unión.
Las causas del fracaso fueron múltiples. Aparte de las dificultades geográficas y de orden material, se debió a las perturbaciones políticas internas de estos países y a las ri­validades eternas, situación que originó la división y el individualismo entre los países hermanos. La falta de expe­riencia en las cuestiones políticas también influyó. Por otra parte, los peligros de una reconquista disminuían cada vez más, haciendo innecesaria la unión desde este punto de vista.
Con todo, podemos afirmar que las resoluciones del Congreso de Panamá sentaron mi valioso precedente moral y jurídico, del cual no debían apartarse más tarde las repú­blicas latinoamericanas en sus relaciones mutuas, no obs­tante sus guerras y rivalidades; sobre todo, estos acuerdos contribuyeron a implantar en América, como norma de con­ducta internacional, el principio de las soluciones pacíficas de los conflictos entre naciones, el cual vemos incorporado desde entonces en numerosísimos tratados especiales sobre la materia y otros de paz y amistad, que convendría recor­dar en las actuales circunstancias de aislamiento y de odios al estilo europeo.
El Congreso de Panamá creó las bases de un sistema, de prevención de la guerra que debía alcanzar más tarde am­plio desarrollo. Su espíritu sobrevive en América.
3. Nuevos intentos de Unión y Confederación
En 1831 México toma la iniciativa para reunir a los países hispanoamericanos en un nuevo Congreso, con fines análogos al de Panamá, pero de un sentida más práctico. Se trataría, de la unión de las Repúblicas de la America La­tina para la defensa, contra las agresiones extranjeras, de la meditación en casos de diferencia entre ellas, y de la elaboración de un Código de Derecho Internacional Público, para que estos países pudieran cumplir, con conocimiento de causa, sus obligaciones internacionales.
La iniciativa de México, repetida en 1838 y 1840, no obstante las buenas acogidas que tuvo, no se llevó a la práctica ni se reunió nunca el proyectado Congreso. Algunos países no consideraron propicio el momento ni las circunstancias, debido a las agitadas conmociones políticas internas; manifestaron asimismo que, siendo bello el propósito, él debía abrigar fines aun más prácticos, sin abarcar una unión americana de imposible realización casi, por las modalidades e intereses especiales de cada región, muy distantes unas de otras, lo cual hacía estéril una ayuda eficaz en un momento dado. Por estas razones, proclamaban la mayor eficacia de los acuerdos parciales bilaterales, de Estado a Estado, con los cuales podrían llenarse las mismas finalidades propuestas.
4.Congreso de Lima (1847‑1848)
Después del Congreso de Panamá, el arbitraje internacional sigue tratándose y estipulándose en las Conferencias del Pacífico, llamadas así por ser en los países del Sur del Pacífico donde tienen lugar. La primera se reune en Lima a fines de 1847.
En esta serie de Conferencias el arbitraje continúa considerándose conjuntamente y como complemento obligado de los tratados de unión continental, hasta 1865, fecha en que se verifica una nueva conferencia en Lima para tratar de la unión y alianza de los países latino‑americanos y de la conservación de la paz. A partir de esa fecha (1865), los Estados de la América del Sur abandonan la idea de confederación y sus reuniones persiguen en adelante fines más prácticos, inmediatos, positivos. La institución arbitral, separada ya del principio político de unión y confederación hispanoamericanas, continúa entonces, desarrollándose a través de los tratados de paz y amistad, comercio y navegación, en forma de cláusula compromisoria general y permanente, o bien en tratados especiales sobre la materia.
En 1847 los Estados hispanoamericanos, particularmente los del Pacífico, vieron amenazada su existencia por la expedición que preparaba en Espacia el general ecuatoriano Flores. Con el objeto de conjurar este peligro y resistir la expedición realista, llegado el caso de producirse, los Gobier­nos americanos estimaron conveniente la reunión de una Asamblea Americana que tratara la cuestión. Por esta mis­ma época tenía, lugar la anexión de Tejas a los Estados Unidos, dando origen él conflicto a la invasión del territorio mexicano y a la guerra entre ambos países. Fué así como los Estados latinoamericanos más directamente amenazados por estos acontecimientos, Nueva Granada (hoy Colombia), Ecuador, Perú, Bolivia y Chile, se reunieron en un Congre­so en Lima, entre el 11 de Diciembre de 1847 y el 1.° de Mar­zo de 1848.
Los representantes de los países nombrados firmaron en el Congreso de Lima un Tratado de Confederación y otro de comercio; además, una convención consular y otra pos­tal. Para nuestro estudio interesa particularmente el Tratado de Confederación, suscrito el 8 de febrero de 1848, en­tre los Plenipotenciarios de las Repúblicas de Colombia, Ecuador, Perú Bolivia y Chile.
Después de establecer dicho pacto un 'Congreso de la Confederación', con grandes e importantes atribuciones, se previene la solución pacífica de las dificultades y diferencias que puedan sobrevenir entre los confederados, en las disposi­ciones de los artículos 9° y 10. El artículo 9° del Tratado dis­pone que las Repúblicas Confederadas, con el fin de conservar inalterable la paz, 'establecen que cualesquiera cuestiones o diferencias que entre ellas se susciten, se arreglen siempre por vías pacíficas', reparándose por medio de la Confede­ración las ofensas o agravios que se infieran. Sé compro­meten, al mismo tiempo, a no recurrir jamás a la fuerza.
En el artículo, 10 se contempla el método de solución pacífica y se estipula que para el caso de no solucionarse la dificultad por la vía diplomática o directa, 'los Gobier­nos de las demás Repúblicas Confederadas interpondrán sus buenos oficios directamente o por medio de sus Plenipo­tenciarios'. 'Pero si esta mediación no fuere bastante para que dichas Repúblicas terminen sus desaveniencias ni se conviniese en someterlas al arbitraje, de un Gobierno elegi­do por ellas mismas, entonces el Congreso de Plenipoten­ciarios, examinado los motivos en que cada una de las Re­públicas interesadas funde su pretensión, dará la decisión que hallare más justa'. En esta misma disposición se con­templa también la sanción que deberá sufrir la parte que rehuse dar cumplimiento a lo decidido por el Congreso:
'Las demás Repúblicas Confederadas suspenderán todos sus deberes para con ella', sin perjuicio de otros medios que re­suelvan adoptar para hacer efectiva la decisión.
Importante es asimismo el artículo 7.° del pacto de Li­ma, que se refiere a las cuestiones de límites. Se establece ahí que los Estados Confederados tienen perfecto derecho a la conservación de sus límites territoriales, 'según exis­tían al tiempo de su independencia de la España los de los respectivos Virreinatos, Capitanías Generales o Presiden­cias en que estaba dividida la América Española'. Tal es lo que se ha denominado el 'uti possidetis juris de 1810', principio consagrado desde entonces como norma para las demarcaciones territoriales en América.
Para hacer las delimitaciones, donde no lo estuvieren de manera natural y precisa, convienen en el nombramiento de 'comisionados que, reunidos y reconociendo en cuanto fue­re posible el territorio de que se trata, determinen la línea divisoria de la República, tomando las cumbres divisorias de las aguas, el 'talweg' de los ríos u otras líneas natura­les, siempre que lo permitan las localidades, a cuyo fin po­drán hacer los necesarios cambios y compensaciones de te­rreno, de la manera que consulte mejor la recíproca con­veniencia de las Repúblicas'. Para el caso de no ser apro­bada la demarcación hecha por los comisionados o fracasar el arreglo directo, 'se someterá el asunto a la decisión arbi­tral de alguna de las Repúblicas Confederadas, o de alguna de las naciones amigas, o del Congreso de Plenipotencia­rios' (44).
Las reglas sobre límites determinadas en el Tratado de Lima de 1848, han perdurado hasta ahora y raros son los casos de límites fronterizos no solucionados por las negocia­ciones directas, que no se hayan resuelto por medio del ar­bitraje. Cuando así no se ha hecho, el conflicto limítrofe pendiente se ha agudizado y complicado cada vez más a medida que transcurre el tiempo, poniendo en peligro la paz americana.
Merece citarse, por último, la disposición del artículo 21 del Tratado de Lima, que fija las atribuciones del Congreso de Plenipotenciarios cuando haya de actuar como mediador o árbitro. Son las siguientes:
'1.° Acordar las medidas, decisiones y demás actos que expresa­mente le estén encargados por este Tratado o por los que en adelan­te se celebren entre las Repúblicas Confederadas'.
'2.° Dar la debida interpretación a los tratados y convenciones de las Repúblicas Confederadas entre sí, celebrados en el mismo Congre­so, siempre que ocurran dudas en su ejecución'.
''3° Proponer a los Gobiernos de las Repúblicas Confederadas, en los grandes conflictos en que éstas puedan hallarse, las medidas quo en su concepto fueren más convenientes y que los Plenipotenciarios no estuvieron autorizados a acordar por medio de tratados' (45).
El Tratado de Confederación suscrito en Lima no fué ratificado, como no lo fueron tampoco las demás conven­ciones acordadas, salvo la convención consular que ratifi­có únicamente Colombia. No poco influyó en este resultado el hecho de haber desaparecido las circunstancias que im­pulsaron a la celebración de este Congreso americano, vol­viendo los Gobiernos 'al tortuoso cauce de su política de discordias'. No obstante, el Congreso de Lima de 1848 de­jó valiosas enseñanzas y precedentes, sentando principios jurídicos de trascendencia en el derecho público americano, como el 'uti possidetis de 1810' y el empleo de la media­ción y el arbitraje en las disputas internacionales. Asimis­mo, esta reunión demuestra la disposición de las naciones americanas para seguir ciertos principios y prácticas de Derecho Internacional Público diferentes de aquellos acep­tados y practicados en Europa.
La República de Colombia tuvo preponderante parti­cipación en la gestación y realización del Congreso de Lima y fué la principal impulsadora de la inclusión del prin­cipio jurídico del arbitraje dentro del pacto y de la renun­ciación de la guerra en la solución de los conflictos. La pa­tria de Bolívar quiso llevar a Lima los mismos principios que dieran origen al Congreso de Panamá.
En cuanto al Gobierno de Chile, 'no creyó convenien­te prestar su aprobación a los referidos tratados, porque sus estipulaciones exigían fundamentales alteraciones en el sistema de política externa y de la organización interior del país' (46).
5. Congreso de Santiago.  Tratado Continental de 1856
Alarmados nuevamente los países sudamericanos del Pacífico, por las incursiones filibusteras de Walker en la América Central, poco tiempo después de las anexiones de los territorios de Tejas, Nuevo México y California, por los Estados Unidos, se reunieron en un nuevo Congreso en Santiago de Chile el 15 de Septiembre de 1856, los representantes de Ecuador, Perú y Chile. Dichos países firma­ron entonces un Tratado de Unión Continental, donde se estipulan más o menos los mismos principios sustentados en congresos anteriores, aunque no refiriéndose precisamente al procedimiento arbitral, sino a la mediación. Así fué como este Tratado dispuso:
'El Congreso de Plenipotenciarios tendrá derecho y representa­ción bastante para ofrecer su mediación, por medio de individuo o in­dividuos de su seno que designe, en caso de diferencias entre los Estados Contratantes, y ninguno de ellos podrá dejar de aceptar dicha mediación' (47).
6.-Conferencia de Washington (1856)
Al mismo tiempo casi y a instancias de los Estados Unidos de Norte América, se celebró en Washington, entre las Repúblicas de México, Nueva Granada, Venezuela, Gua­temala, Salvador y Costa Rica, un Tratado de Alianza y Confederación, análogo al suscrito en Santiago de Chile. 'Como que tenía el mismo origen y tendía al mismo fin'.
Tanto el Tratado de Unión Continental de Santiago como el de Washington, idénticos en sus propósitos y a los cuales podían adherirse los demás países americanos, no lle­garon a perfeccionarse. Desaparecido el peligro, se eclip­saron en la misma forma que los anteriores pactos.
Desde el punto de vista jurídico tampoco estos pactos aportaron nada nuevo ni significaron un mayor avance en materia de arbitraje. Su labor fué más bien de ratificación de lo ya hecho, y por el contrario, 'con el transcurso del tiempo, ambas reuniones lejos de significar un adelanto, re­sultaron con acuerdos insuficientes a las exigencias pacíficas de la época' (48).
En ninguno de estos dos tratados se estipuló explícita­mente el procedimiento arbitral. Se habló solamente de me­diación, no así de arbitraje.
7.‑ Nuevo Congreso de Lima (1864‑1865)
Diversos acontecimientos ocurridos por esa fecha, a raíz de los cuales los países hispano‑americanos vieron amagada su independencia, como la reincorporación de Santo Domin­go a la monarquía española, en 1861, la expedición france­sa, contra México, persistentes rumores de que el presiden­te del Ecuador maquinaba también someter esta república a la soberanía o protectorado de España, y la llegada, por fin, de la escuadra española al Pacífico, la cual ocupó violenta­mente las islas peruanas de Chinchas, en Abril de 1864, re­novaron los temores y dieron origen a un nuevo Congreso Americano que se verificó en Lima el 15 de Octubre de 1864, con el fin de contrarrestar las miras ambiciosas de ciertas potencias europeas.
La invitación fue hecha por el Perú, con anterioridad a la ocupación de las islas Chinchas por la escuadra española, la que bombardeó más tarde el puerto de Valparaíso en Chi­le. Así se reunieron en Lima los representantes de Chile, Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, El Salvador y Venezue­la, firmando allí, el 23 de Enero de 1865, aparte de otras con­venciones, un Tratado de Unión y Alianza y otro de Conservación de la Paz. También concurrió un representante de la República Argentina, pero sin autorización para firmar los pactos que se suscribieron en el Congreso. A este propósito, se dice que los tratados de Unión Americana fueron siempre contrarios a la política tradicional Argentina.
El Tratado de Conservación de la Paz proscribe el em­pleo de los medios coercitivos y de las armas para terminar las diferencias y dispone, en cambio, que las partes contra­tantes emplearán exclusivamente los medios pacíficos para solucionar todas sus dificultades, sometiéndolas al arbitraje cuando no puedan transigirlas de otro modo. La fórmula expresaba textualmente:
'Las Altas Partes Contratantes se obligan solemnemente a no hos­tilizarse, ni aun por vía de apremio, y a no recurrir jamás al empleo de las armas, como medio de terminar sus diferencias, que procedan de hechos no comprendidos en el ''casus foederis del tratado de alian­za defensiva firmado en esta fecha. Por el contrario, emplearán exclusivamente los medios pacíficos para terminar todas esas diferencias, sometiéndolas al fallo inapelable de un árbitro cuando no puedan tran­sigirlas de otro modo. Las controversias sobre límites quedan com­prendidas en esta estipulación'. (Art. 1.°) (49).
El artículo 2.° de este mismo tratado se refiere al nombramiento del árbitro, estableciéndose que éste será designado por la Asamblea General de Plenipotenciarios si las partes no han convenido en su designación. A la misma ma­teria hacen referencia los artículos 3.° y 4.° El artículo 5.° dispone que si las partes no fijaren de antemano el proce­dimiento a seguir, éste será determinado por el árbitro. En general, las facultades del árbitro, cono ocurre en casi todos los tratados americanos de arbitraje, son amplísimas.
Como los anteriores tratados de unión y confederación, estos acuerdos tampoco llegaron a su ratificación por los Go­biernos signatarios. Seguramente, la desaparición del peli­gro exterior fué una de las causas principales de por qué no se hizo.
Fué el Congreso de Lima de 1865 el último que se cele­bró para producir formalmente la unión y confederación de los Estados hispano‑americanos. Mas tarde se realizaron otros intentos de unión en Centroamérica, sin mayor trascendencia y que también se frustraron.
Hemos visto hasta aquí cómo se desarrolla en la Améri­ca Latina la institución jurídica del arbitraje, asociada a la idea de unión, liga confederación Hispano‑americana. Dentro de este sistemaexplica Gaspar Toro,el arbitra­je aparece no como una institución de derecho internacional, sino más bien de derecho público interno', y a que 'la guerra entre los confederados tendría en tales casos el carácter de guerra civil, más bien que de guerra extranjera'. En realidad, se observa la existencia de este concepto entre los Es­tados hispano‑americano; pero semejante concepción se desvanece y va desapareciendo poco a poco hasta llegar al otro extremo, el de un aislamiento e individualismo que hacen pensar en el desaparecimiento del espíritu de solidaridad y cooperación que animó a los nuevos Estados americanos en sus primeros tiempos. Sin embargo, y a pesar de las dis­cordias que sobrevienen después y del separatismo que triunfa, el principio de las soluciones pacíficas se mantiene incolume y el arbitraje continúa estipulándose en tratados especiales y bilaterales.
A pesar de que ninguno de los pactos de unión y confe­deración llegó a ratificarse ni mucho menos pudo llevarse a la práctica, no se puede negar su influencia en el desa­rrollo de los medios de solución pacífica en América y de la institución de arbitraje en particular. Estos mismos prin­cipios se contemplan después en múltiples tratados particu­lares sobre la materia, como ser tratados de amistad, comer­cio y navegación con cláusula compromisoria y tratados es­peciales de arbitraje más tarde, que hacen de esta‑institu­ción pacífica una regla positiva de derecho público america­no. Tenemos así que la solidaridad continental manifestada a través de los congresos internacionales anteriormente es­tudiados, contribuyó poderosamente en la adopción del ar­bitraje y demás métodos pacíficos.
Antes de terminar con este párrafo, debemos decir, tal cual se desprende de los tratados citados y de los que vere­mos más adelante, que no se conoce en esta época el arbitra­je limitado ni el arbitraje facultativo: la única fórmula em­pleada y conocida es la del arbitraje obligatorio amplio. Por lo demás, el origen de la institución arbitral americana y las circunstancias especiales que rodean su implantación, expli­can suficientemente esta característica fundamental, que, por diversas razones, se desvirtúa más tarde.
En el título siguiente veremos cómo los países latino­americanos contemplan el arbitraje en sus tratados bilaterales de paz y amistad.
Titulo III : El arbitraje
EL ARBITRAJE FUERA DE LOS PACTOS DE UNIÓN Y CONFEDERACIÓN
La cláusula compromisoria. El arbitraje amplio en América
Fuera del arbitraje contemplado en los pactos multilaterales de unión y confederación, desde un comienzo de su vida internacional las repúblicas latino‑americanas insertan en sus tratados, sobre cualquier materia, especialmente en aquellos de amistad, comercio y navegación la, cláusula compromisoria 'por la cual las partes, en previsión de dificul­tades que puedan suscitarse entre ellas sobre la inteligencia o cumplimiento del respectivo tratado, se comprometen a solucionarla por el medio jurídico del arbitraje, indicado más o menos vagamente en la cláusula compromisoria' (50).
La cláusula compromisoria es así toda estipulación pa­cífica insertada en un tratado, mediante la cual las partes contratantes se obligan a someter al arbitraje las dificul­tades que provengan de su ejecución, cumplimiento o inter­pretación. No se trata de un acuerdo arbitral definitivo, si­no de la promesa o compromiso de las partes de constituirlo cuando la diferencia se produzca. Producida la dificultad que se ha querido prever por medio de esta cláusula, las par­tes deben constituir el compromiso arbitral, designando los árbitros, determinando el objeto, el procedimiento, etc.
La cláusula en referencia llegó a tener gran amplitud en América, particularmente en la primera época (siglo XIX), en estudio, y es una de las formas más característi­cas del desarrollo y aplicación del recurso arbitral en este continente. Por su naturaleza y extensión, las cláusulas com­promisorias insertadas en los primeros tratados suscritos entre las repúblicas hispano‑americanas, constituyen verdaderos pactos bilaterales de arbitraje obligatorio amplio.
La cláusula compromisoria, agregada de preferencia a los tratados de amistad, comercio y navegación, alcanzó su más amplio desarrollo y aplicación entre los países hispano­-americanos, quienes 'la adoptaron entre sí desde su común origen', dándole cada vez mayor extensión y generalidad y obligándose mediante ella 'a emplear el procedimiento ar­bitral para la solución de todas las cuestiones que puedan dividirlas, sin limitación de materias, o con alguna especial limitación'.
Los países de la América del Sur fueron los primeros en adoptar la cláusula compromisoria en sus tratados internacionales, y con posterioridad lograron introducirla, en sus pactos con los países europeos, aunque sólo excepcionalmen­te. Los Estados Unidos mismos fueron en un principio tan reacios como los europeos a la adopción de esta cláusula, no obstante ser este país americano el iniciador de los trata­dos de amistad, comercio y navegación, que más tarde debían generalizarse (51) . En efecto, los Estados de Norte Amé­rica celebraron con el Gobierno de Colombia, el 3 de Octu­bre de 1824, poco antes de la victoria de Ayacucho, el primer tratado de amistad, comercio y navegación suscrito en Amé­rica. Pero en dicho tratado, según lo hemos visto ya, no se contempla propiamente la cláusula compromisoria de nues­tra referencia, sino un procedimiento de representaciones, requerimientos y satisfacciones diplomáticas, en los casos de injurias o daños, con el objeto de arreglar pacífica y cor­dialmente toda diferencia. No se estipula explícitamente el arbitraje. La fórmula empleada por los Estados Unidos du­rante más de medio siglo, hasta después del arbitraje del Alabama en 1872, en sus relaciones con las repúblicas his­pano‑americanas, 'con ser pacífica y destinada a evitar ac­tos de violenciadice Gaspar Toro, no era la formal cláu­sula compromisoria que, pasada en realidad de América a Europa, se generalizó allí, fijándose en el derecho conven­cional'. Y agrega: las repúblicas latino‑americanas sí que pasaron más adelante en los tratados que ellas ajustaron desde los primeros días de su vida independiente. En su incansable anhelo de unión y de paz, fatigaron su ingenio ideando fórmulas de procedimientos amigables para arre­glar sus diferencias 'sin ocurrir jamás, según sus términos al ominoso y detestable medio de las armas'.
En sus tratados públicos, según se ha visto ya en el pá­rrafo anterior, las nuevas repúblicas americanas dispusieron requerimientos, plazos y notificaciones antes de decla­rar la guerra y para evitarla; también estipularon 'ofrecimiento y aceptación de buenos oficios o la mediación de otra república amiga o hermana', y, 'las más veces, estipularon la cláusula compromisoria especial general y permanente, en las más variadas formas, con o sin limitación de materia, con indicación del procedimiento arbitral o sin ella, con o sin determinación del arbitro, individual o colectivo, designado nominalmente, o a propuesta, o en orden alfabético o por sorteo entre los de una lista previamente organizada' (52).
Los referidas tratados de paz y amistado de amistad comercio y navegación simplemente, con cláusula compromi­soria amplio, y permanente. llegaron a constituir en América verdaderos tratados de arbitraje general, tanto por la, generalidad de las materias comprendidas dentro de estos tra­tados, que abarcaban casi todas las relaciones internaciona­les, como por la amplitud de la fórmula misma empleada; su celebración es, por lo demás, paralela a los acuerdos y convenciones multilaterales que suscriben los países hispano-americanos en sus primeros congresos y conferencias inter­nacionales, y a descritos. En la primera época, junto con los pactos americanos anteriormente citados, estos tratados comprenden lo que puede llamarse el arbitraje amplio en América; éste consiste en obligarse anticipadamente a someter al procedimiento arbitral cualesquiera controversias, por cualquier causa que se produzcan, y de cualquier naturaleza que sean, si no pueden arreglarse por la vía diplomática o di­recta. 'La idea del arbitraje amplioexpresa Cordero To­rresse funda en que no pueden tener ninguna realidad aquellas convenciones arbitrales constituidas con un objeto general para resolver cualesquiera controversias, de cual­quier naturaleza que sean, si se Hacen excepciones a la apli­cación del tratado, estando en razón directa su ineficacia con la mayor extensión de las cuestiones exceptuadas' (53). Es éste el principio dominante en la primera época. Todos o casi todos los tratados arbitrales del primer tiempo presentan esta misma, característica de amplitud, es decir, son tratados de arbitraje obligatorio ilimitado. Las excep­ciones comienzan a contemplarse, en los convenios que se ajustan con posterioridad a la Conferencia Panamericana de Washington de 1889, y ellas se refieren, particularmente, a la soberanía nacional, Honor, intereses vitales o independencia de los Estados. Así es cómo se somete a arbitraje toda dificultad o controversia, 'siempre que ella fuese suscep­tible de resolverse por este medio'. (Tratado de amistad comercio y navegación entre México y El Salvador, Abril 24 de 1893); o bien exceptuándose los 'asuntos que afecten a la soberanía nacional o que de otro modo sean, por su na­turaleza, incompatibles con el arbitraje' (Tratado entre Colombia y España, Abril 28 de 1894, y entre Perú y España, Junio 18 de 1898); o bien 'de conformidad, con los princi­pios recomendados por la Conferencia Internacional de Washington (Abril de 1890) Y en el Reglamento aprobado por el Instituto de Derecho Internacional en la sesión de La Haya de 1875' (Tratado entre Brasil y Bolivia, Julio 31. de 1896). También se contempla más tarde la, excepción de aquellas cuestiones que afecten las prescripciones constitu­cionales, conocida con el nombre de Fórmula del Senado ar­gentino (Tratados entre Argentina y Uruguay, Junio 8 de 1899, y entre Argentina y Chile, Mayo 28 de 1902).
Considerando las variadas formas, modalidades y al­cance que presentan los tratados de arbitraje en América, aparte de su clasificación general en amplios y limitados, podemos clasificarlos particularmente en diversos grupos, tomando en cuenta su amplitud y proscripción de los mé­todos violentos que en ellos se hace: a) tratados sin excepción ninguna y que prohíben en todo caso la guerra (Ejs: Tra­tado entre Costa Rica y Honduras, Enero 4 de 1850; y en­tre Ecuador y Costa Rica, Abril 19 de 1890); b) tratados que comprenden, sin excepción, todas las cuestiones, pero que admiten la posibilidad de un conflicto armado o auto­rizan la guerra, ya sea por fracaso o incumplimiento del ar­bitraje, aun cuando prohíben en términos generales las me­didas violentas (Ejs: Tratados entre Venezuela y Nueva Granada, Julio 23 de 1842; Colombia y Costa Rica, Febrero 5 de 1865; Nicaragua y Perú, Octubre 9 de 1879; Perú y Venezuela, Abril 1° de 1859); c) tratados que hacen ya ex­cepciones relativas a la soberanía e independencia naciona­les o bien sobre el honor nacional y los intereses vitales, (son muy numerosos en la segunda época, a partir de la Conferen­cia Panamericana de Washington); d) tratados que excep­túan las cuestiones que afectan los preceptos constitucionales, fórmulas que se hizo muy corriente (Ej.: tratado entre Ar­gentina y Brasil, Septiembre 7 de 1905); e) por último, tra­tados que contienen la excepción de las cuestiones de orden internos o domésticos o que se refieren a la acción o intereses de terceros; es la excepción moderna y la más precisa que se ha encontrado hasta ahora (Ej.: Tratado General de Arbitraje Interamericano de Washington, 1929). Casi todos los tratados modernos de arbitraje suscritos en América se ajustan a esta, última restricción, con tendencia a ser cada vez más amplios.
En general, podemos decir que los tratados restringidos de arbitraje pertenecen a la segunda época de nuestro es­tudio.
A continuación señalamos algunos de los principales tratados de amistad, comercio y navegación, con cláusula compromisoria general y permanente, a que nos liemos refe­rido, y que ahora nos permitimos reproducir del libro de don Gaspar Toro, muchas veces citado. En esta breve enu­meración que exponemos tan sólo con el afán de corroborar aún más lo que llevamos dicho, incluimos únicamente tra­tados celebrados durante la primera época, esto es, desde la independencia hasta la Primera Conferencia Panamericana (1890). Todos o casi todos estos tratados contemplan un ar­bitraje obligatorio amplio (54).
He aquí algunos de esos tratados:
CHILE Y PERÚ.  Abril 26 de 1823.  Tratado de auxilio al Perú con motivo de su independencia. Se señala este tratado como el primero con cláusula compromisoria de arbitraje, celebrado en América. El artículo 12 contiene la cláusula siguiente:
'Art. 12. Aunque los artículos de este tratado se han procurado concebir en términos claros y precisos, sin embargo, si contra lo que es de esperar, ocurriese alguna duda, las Partes Contratantes procu­rarán resolverla amigablemente, tomando por bate general que el Go­bierno de Chile no ha querido ni creído correspondiente a su dignidad ni al interés que tiene en la causa de la Independencia formar un objeto de lucro, o sacar ventajas de los auxilios que presta al Perú; pero que tampoco es ni debe ser su ánimo gravarse con la cesión que hace del empréstito, así como no lo son las intenciones del Perú recre­cer en manera alguna los sacrificios hechos constantemente en su be­neficio por la República de Chile, su amiga y alinda. Si bajo esto su­puesto las dudas no se conciliaren amigablemente, Le someterán a la decisión del Director Supremo de las Provincias Unidas del Río de la Plata o Gobernador de la Provincia de Buenos Aires, de S. M. el Emperador del Brasil, del Presidente de los estados Unidos de Norte América o del Presidente de Colombia, por el orden con que van nombrados, y de la decisión que cualquiera de éstos pronunciare, las ante­dichas Partes Contratantes no reclamarán en manera alguna' (55).
BOLIVIA Y PERÚ.  Noviembre 8 de 1831. Arequipa. Tratado de paz y amistad; 'concluído bajo la media­ción del Gobierno de Chile'. Dispone:
'Art. 18. Los créditos que se presenten por cada uno de los dos Estados serán liquidados y reconocidos por dos comisarios bolivianos y otros dos peruanos, nombrados por sus respectivos Gobierno. Si estos comisarios no convinieren sobre la justicia o legitimidad de alguno o algunos do sus cargos, se sujetaran a la solución de un árbi­tro. Desde ahora, ambos Gobiernos nombran y reconocen en calidad de tal, al de los Estados Unidos de América, cuyo consentimiento so­licitaran oportunamente'. (G. Toro, ob. cit., p. 79).
MÉXICO Y CENTRO AMÉRICA.  Abril 18 de 1832. Guatemala. Tratado de paz y amistad; establece en el artículo 1.°:
Habrá paz y amistad perpetua entre las Repúblicas Federales de Centro América y de los Estados Unidos Mexicanos; sus diferencias o pretensiones opuestas se terminaran por medios amigables o por el arbitramiento do otra nación amiga' (G. Toro, p. 79).
MÉXICO Y BÉLGICA.  Noviembre 19 de 1839. Tratado de amistad, comercio y navegación:
'Art. 7.° En el desgraciado caso de ocurrir entre las Altas Partes Contratantes algunas diferencias que puedan ser motivo de desave­nencia o interrupción de sus relaciones de amistad, se convienen en que, si después de haberse apurado los medios de una discusión fran­ca,, pacifica y armoniosa, no se consiguiere el objeto de la conformidad y avenencia, se solicitará, de común acuerdo el arbitraje de una ter­cera Potencia amiga de las dos, para evitar de este modo un rompi­miento que las obligue a hacerse la guerra' (G. Toro, p. 62).
VENEZUELA Y NUEVA GRANADA. Julio 23 de 1812, Caracas.  Tratado de amistad, comercio y navegación:
'Art. 4.° Si por desgracia llegaran a interrumpirse en algún tiem­po las relaciones de amistad y buena correspondencia que felizmente existen entre las dos Repúblicas, y que se procuran hacer duraderas por el presente Tratado, las Altas Partes Contratantes se comprome­ten solemnemente a no apelar jamás al doloroso recurso do las armas, antes de haber agotado cl de la negociación, exigiéndose y dándose explicaciones sobre los agravios...; y hasta que se niegue expresa­mente la debida satisfacción después de que una potencia amiga y neutral, escogida por árbitro, haya decido en vista de los alegatos o exposición de motivos, y de las contestaciones da la una y de la otra parte, sobre la justicia de la demanda' (G. Toro, p. 82).
COSTA RICA Y HONDURAS.  Enero 4 de 1850. San José.  Tratado de paz, amistad y comercio.
' Art. 15. Las dos Repúblicas se comprometen a no hacerse jamás la guerra y a no dar auxilios a las agresiones que acaso se promo­vieren contra la una o la otra, Sus diferencias, si ocurrieren, las de­cidirán siempre por un arbitramento, y sólo que una de esas no se ajuste a éste, lo será permitido a la otra el uso de las armas' (G. Toro, p. 84).
NUEVA GRANADA Y PERÚ.  Marzo 8 de 1858. Bogotá. Tratado de amistad comercio y navegación:
Art. 4.° En todos los casos de controversia en que no puedan avenirse las des Partes Contratantes por medio de las vías diplomáti­cas, ocurrirán a la decisión de un árbitro para arreglar pacífica, y de­finitivamente sus diferencias.
Ninguna de las Partes Contratantes podrá declarar la guerra a la otra, ni disponer o autorizar actos de represalia u hostilidad, sino el caso de que la otra haga imposible todo avenimiento por la vía di­plomática y la decisión arbitral de un Gobierno amigo. (G. Toro p. 85).
ECUADOR Y PERÚ. Enero 25 de 1860. Guayaquil. Tratado de paz, amistad y alianza
Art. 23. ... convienen en que ninguna de estas dos naciones hará uso de sus armas contra la otra, sin que rentes haya demandado jus­ticia del Gobierno de quien hubiere recibido la queja o agravio, y sin que la desavenencia se someta a la decisión de una potencia neu­tral'. (G. Toro, p. 86).
GUATEMALA Y NICARAGUA.  Septiembre 20 de 1862. Guatemala. Tratado de paz, amistad y comercio
Art. 7.° Ambas Repúblicas convienen en que en ningún caso se harán la guerra; y si ocurriere alguna diferencia, se darán previamen­te las explicaciones debidas, recurriendo en todo evento, caso que no puedan avenirse, al arbitramento de algún Gobierno de nación ami­ga'. (G. Toro, p. 87).
CHILE, ECUADOR Y BOLIVIA. Mayo 16 de 1867. Lima. Tratado sobre principios de derecho público.
La agresión de la escuadra española en 1865 contra los puertos del Callao y Valparaíso después, en un último intento para recuperar el dominio de las ex colonias españolas en Amé­rica, tuyo el mérito de estrechar las relaciones de las repú­blicas americanas más directamente afectadas, esto es, Perú, Chile, Ecuador y Bolivia, originando el tratado de alianza de 5 de Septiembre de 1805, entre Chile y Perú, al cual se adhirieron al año siguiente Bolivia y Ecuador. Consecuen­cia asimismo de esta especial situación fué el tratado tripar­tito de 167, sobre principios de derecho público, que a con­tinuación insertamos en la parte pertinente a nuestro estu­dio, reproducido de la obra de don Gaspar Toro, ya indicada:
'Art. 11. Las Repúblicas Contratantes, obedeciendo a sus antece­dentes sociales, a las exigencias de actualidad y a los principios que se proponen implantar en Amónica, declaran: que todas las cuestiones que, con cualquier motivo, pudieran suscitarse entre ellas, ya por mala inteligencia de aluno de lea artículos del presento tratado, ya por pretendidas infracciones del mismo, ya por ofensas, injurias o daños de que se quejare un Estado en contra de otro, o por disputa, de límites, jamás recurrirán a las armas, y la guerra nunca, será, en­tre ellas el medio de hacerse justicia ni de obligarse al cumplimiento de lo pactado. Así, dado que, por desgracia, lo que no es de esperar, llegara a interrumpirse la buena armonía que hoy existe entre ellas, se observará el siguiente procedimiento: Se dirigirán las Repúblicas en desacuerdo una exposición fundada que exprese las exigencias de cada cual y las razones en que las apoyen. Si por este medio no lo­grasen avenirse, buscarán los buenos oficios o la mediación de una de las otras. Si esta providencia no diere tampoco ningún resultado, se someterán al fallo inapelable de un árbitro. Cuando las partes interesadas no puedan convenir en el nombramiento de árbitro, se hará éste por una Asamblea Especial de Plenipotenciarios ad‑hoc, nombrados por las tres naciones contratantes; Asamblea que se reunirá en el territorio de la República que designe aquélla que primero hubiese solicitado el nombramiento'. (G. Toro, p. 90).
Este tratado, renovado en seguida con el Perú, no fué ratificado.
COSTA RICA Y NICARAGUA.  Julio 30 de 1868. San José. Tratado de paz y amistad:
'Art. 2.° ... jamás en ningún caso dichas Repúblicas se harán la guerra. Si ocurriese alguna diferencia entra ellas, se darán previamen­te las explicaciones debidas, y si éstas no alcanzaran a zanjar las di­ficultades y establecer la buena inteligencia, ocurrirán en toda, eventualidad el arbitramento del Gobierno de una nación amiga' (G. Toro, p. 90).
PERÚ Y BOLIVIA.  Febrero 6 de 1873. Lima. Tratado secreto de alianza.
En el artículo 8.° de este pacto, cuya publicidad provocó Chile en 1879, a raíz de su conflic­to con Bolivia, se establece lo siguiente sobre arbitraje:
'Las Altas Partes Contratantes se obligan también: 1.° a emplear con preferencia, siempre que sea posible, todos loa medios conciliato­rios para evitar un rompimiento o para terminar la guerra, aunque el rompimiento haya tenido lugar, reputado entre ellas como el más efec­tivo el arbitramento de una tercera potencia'. (G. Toro, p. 92).
CHILE Y BOLIVIA. Agosto 6 de 1874 y Julio 21 de 1875.  Tratado de límites y Protocolo complementario. La Paz. Por el tratado de 6 de Agosto de 1874 se fijó amis­tosamente el límite entre las Repúblicas de Chile y Bolivia, estableciéndose 'una comisión de dos peritos, nombrados uno por cada una de las partes Contratantes', para los casos de dudas en la determinación de ciertos lugares mineros (Art. 2.°, inciso 2.°). Asimismo el tratado disponía que 'las personas, industrias y capitales chilenos no quedarán sujetos a más contribuciones, de cualquiera clase que sean, que a las que al presente existen' (Art. 4.°). Y el Protocolo complementario a dicho tratado, suscrito en La Paz al afro siguiente, disponía en su artículo 2.°
'Todas las cuestiones a que diere lugar la inteligencia, y ejecu­ción del Tratado de seis de Agosto de mil ochocientos setenta y cua­tro, deberán someterse al arbitraje'. (A. Bascuñan M., Recopilación cit., p. 101).
Suscitadas las dificultades con Bolivia por nuevos impues­tos aplicados á, las compañías chilenas de salitre en Antofagas­ta, a principios de 3.879, Chile en vano invocó el cumplimien­to de la estipulación arbitral citada. Seguramente el tra­tado secreto de alianza que unía a Bolivia con el Perú, de­terminó la actitud intransigente de Bolivia, que rehusó el arbitraje, con los malos resultados que originó más tarde la guerra, nunca equitativa para dirimir dificultades entre los países.
VENEZUELA Y ESPAÑA.  Mayo 20 de 1882. Ca­racas. Tratado de comercio y navegación:
Art. 14. Si... llegase a surgir entre Venezuela y España alguna diferencia que no se pudiere zanjar amigablemente por los medios usuales y ordinarios, las dos Altas Partes Contratantes convienen en someter la resolución de la diferencia al arbitraje de una tercera potencia amiga de ambas, propuesta y aceptada, de común acuerdo'.
(G. Toro, p. 66).
PARAGUAY Y URUGUAY.  Abril 20 de 1882. Asunción.  Tratado de paz y amistad:
'Art. 8.° Si... llegaren a, surgir cuestiones de carácter grave y ca­paces de comprometer esas relaciones, objeto principal del presente tratado, en tal caso ambas Partes Contratantes se obligan, antes de acudir a medios extremos, a someterla a juicio arbitral de una o más potencias amigas'. (G. Toro, p. 95).
MÉXICO Y SUECIA‑NORUEGA. Julio 29 de 1885. México.  Tratado de amistad, comercio y navegación:
'Art. 26. Las cuestiones que sobrevengan sobre la ejecución o in­terpretación del presente tratado, o sobre las consecuencias de cual­quiera violación de él, se sujetarán, cuando están agotados los medios directos de arreglo o las discusiones pacíficas entre ambas Partes, a la decisión de Comisiones de arbitraje, cuyos fallos serán obligatorios para los, dos Gobiernos'.
'El procedimiento para el arbitraje se fijará en cada caso por los Estados Contratantes, y en defecto de ellos, la comisión de arbitraje lo determinará, antes de ejercer sus funciones. En todo caso las mismas Partes Contratantes precisarán las cuestiones o negocios que se so­metan al arbitraje'. (G. Toro, p. 67).
La última parte del inciso 3.° del artículo 26 arriba ci­tado, se ha estimado redundante, por cuanto la cláusula compromisoria de este tratado de amistad y comercio determina las materias que lean de someterse al arbitraje: interpreta­ción, ejecución y violación del mismo, habiéndose suprimido en tratados análogos celebrados con posterioridad entre di­versos países americanos y europeos.
ECUADOR Y ESPAÑA.  Mayo 23 de 1888. Madrid. Tratado adicional de paz y amistad:
'Art. 10. Toda cuestión o diferencias que se susciten entre Es­paña y Ecuador, bien sobre la interpretación de los tratados existen­tes, o bien sobre algún punto no previsto en ellos, si no pudiera, ser arreglada amistosamente, serle sometida al arbitrase de unan potencia amiga, propuesta y aceptada de común acuerdo'.
Esta misma cláusula fue la, recomendada después en el Congreso Jurídico Ibero‑Americano, celebrado en Madrid en 1892, que aprobó el arbitraje amplio, según lo veremos más adelante.
GUATEMALA, COSTA RICA, HONDURAS, NICA­RAGUA Y EL SALVADOR.  Febrero 16 de 1887. Tratado de paz y amistad
'Art.1° 'Si desgraciadamente ocurriere alguna diferencia entre dos o más de dichas Repúblicas, procurarán terminarla, entre ellas de un modo amigable y fraternal; mas, si ese arreglo no se alcanzare, adoptarán pre­cisa e ineludiblemente, para concluir la desavenencia, el medio del ar­bitraje'. (G. Toro, p. 97).
El 24 de Noviembre de 1888, las cinco repúblicas centro­americanas nombradas celebraron luz nuevo tratado, 'reite­rando substancialmente la anterior cláusula compromisoria'. Sin embargo, en los tratados suscritos posteriormente entre Guatemala y El Salvador, el 15 de Noviembre de 1890, entre El Salvador y Honduras, el 19 de Enero de 1895, y entre Honduras y Guatemala, el 2 de Marzo de 1896, ya comien­za a sentirse la influencia de los acuerdos adoptados en la Primera Conferencia Internacional Americana de 1889, cuyas disposiciones principales se reproducen en estos tratados. En Washington la amplitud del arbitraje obligatorio tradicional sufre limitaciones relativas a la independencia y honor nacionales. Desde entonces comienza a restringirse el arbitraje en América; y, particularmente, desde la Segunda Conferencia Internacional Americana verificada en México en 1902, el arbitraje amplio característico empie­za a ser objeto de excepciones referentes a la soberanía e independencia nacionales, honor, intereses vitales u orden constitucional, cuando no es pactado solamente para casos determinados y concretos, cuando la dificultad ya se ha pro­ducido (arbitraje facultativo). Por lo demás, se ve clara­mente en esta evolución la influencia de las Conferencias de La Haya de 1899 y 1907, que adoptaron un plan de arbitraje facultativo.
MÉXICO Y EL SALVADOR.  Abril 24 de 1893. México.  Tratado de amistad, comercio y navegación:
'Art. 1.° Si desgraciadamente ocurriere entre las dos Alta, partes Contratantes alguna controversia, procurarán resolverla de un modo amigable y fraternal; mas, si tal arreglo no se alcanzare, no obstante el celo que emplearán sus respectivos Gobierno, ellas se comprometen formal y solemnemente a terminar tal controversia por el medio ci­vilizado del arbitraje, siempre que ella fuese susceptible de resolverse por este medio'.
Esta disposición, análoga a las anteriores que hemos visto, presenta ya en su parte final una modificación substancial que limita y anula prácticamente el arbitraje obli­gatorio. Obsérvese al mismo tiempo la influencia a que nos hemos referido anteriormente. El arbitraje obligatorio em­pieza a aceptarse solamente para determinadas materias, exceptuándose las cuestiones en que a juicio de las partes interesadas, esté comprometida la independencia o el honor nacionales.
TRATADO DE UNIÓN CENTROAMERICANA. 
Las repúblicas centroamericanas celebran entre sí, desde 1872 a 1895, diversos tratados de paz y amistad destinados a restablecer la federación centroamericana, disuelta en 1839. En estos pactos se instituye tina autoridad superior o Dieta, entre cuyas atribuciones tiene la especial de diri­mir, por medio del arbitraje, les conflictos que sobrevengan entre dichas repúblicas. La Dieta sería algo así como una corte arbitral. Según Gaspar Toro, 'no se trataría propia­mente de un arbitraje internacional, sino de una institución nacional'. Con todo, y dadas las condiciones políticas e internacionales de los Estados centroamericanos, dichos tra­tados de unión constituyen también valiosos precedentes de arbitraje en América, máxime si consideramos que en el movimiento arbitralista americano, los países de Centroamérica han tenido participación destacada, especialmente en, lo que se refiere al arbitraje obligatorio amplio.
A continuación van algunos de estos tratados:
TRATADO DE UNIÓN CENTROAMERICANA EN­TRE COSTA RICA, HONDURAS, GUATEMALA Y EL SALVADOR. Febrero 17 de 1872.
'Art. 3.° La conservación de la paz entre las repúblicas Centroame­ricanas es un deber estricto de sus respectivos Gobiernos y pueblos, y las desavenencias quo entre ellas se susciten, cualesquiera que sean los motivos, serán arregladas conciliatoriamente, interponiendo sus ofi­cios los Gobiernos que no tuvieren parte en la cuestión; y, en caso de no haber avenimiento, se sujetarán al juicio arbitral de la autori­dad centroamericana que se establezca, o al de un tribunal de árbi­tros compuesto do representantes de les Gobiernos centroamericanos neutrales' (G. Toro, p. 103).
TRATADO DE UNIÓN CENTROAMERICANA EN­TRE EL SALVADOR, GUATEMALA, COSTA RICA, HONDURAS Y NICARAGUA. Octubre 15 de 1889.
'Art. 9.° En ningún caso y por ningún motivo se harán la guerra los diferentes Estados Centroamericanos. Si entre ellos ocurriere alguna diferencia y no pudieren avenirse, no obstante la mediación del Eje­cutivo Nacional, adoptarán precisa e ineludiblemente, para terminar la dificultad, el medio civilizador y humanitario del arbitraje' (G. Toro, p. 105).
TRATADO DE UNIÓN CENTRO AMERICANA CE­LEBRADO ENTRE GUATEMALA, EL SALVADOR, HONDURAS Y NICARAGUA.Mayo 23 de 1892.
'Art. 1.° Las Altas Partes Contratantes reconocen y se garantizan, como base de su derecha público internacional, los siguientes princi­pios: Núm. 3. El arbitraje, corro único medio de dirimir o resolver todas las cuestiones o desavenencias que pudieran suscitarse entre las Repúblicas signatarias cualesquiera que sean su causa, naturaleza u objeto' (G. Toro, p. 107).
El artículo 3.° del pacto disponía que la Dieta Centro‑americana tendría, entre otras atribuciones, la de 'dirimir como árbitro, las cuestiones que se le sometan', cuando no diere resultado la mediación.
2. Tratados especiales de arbitraje en la primera época
Los tratados especiales de arbitraje obligatorio son es­casos durante esta época. Según hemos apreciado ya, en América, en los primeros tiempos, el arbitraje internacional obligatorio se pacta en los tratados y convenciones de unión y confederación, y, muy especialmente, en forma de cláusu­la compromisoria amplia, en los tratados de amistad, comer­cio y navegación, los cuales comprendían casi todas las va­riadas relaciones internacionales de entonces. Son pocas, pues, las convenciones arbitrales propiamente dichas que se registran en el siglo XIX, y las que se cuentan sonde fines del siglo pasado, una paz que la independencia se consolida y las ideas de unión y confederación desaparecen.
Los tratados especiales de arbitraje, sean éstos amplios o limitados (los de arbitraje amplio son muy raros en la se­gunda época), pertenecen casi todos a la segunda época que distinguimos para los efectos de este estudio; todos ellos siguen la evolución y las restricciones que sufre el principio arbitral en América, hasta hacerse un recurso facultativo, re­surgiendo más tarde obligatorio y con las limitaciones indis­pensables. La intensificación del comercio y la complejidad de las múltiples relaciones internacionales modernas, traen consigo una mayor división y especificación de los tratados, de tal manera que ya no son suficientes los tratados de amis­tad y comercio para reglamentar todas estas relaciones; el arbitraje deja así de estipularse en esta clase de convenios, que son ahora muchos más simples. En la segunda época el arbitraje internacional es objeto de acuerdos especiales so­bre esta materia, más completos que los antiguos pactos ar­bitrales, aunque no tan amplios.
Abandonada por las repúblicas hispano‑americanas la idea de confederación y siendo ya más estable la vida interior de estos países en el último tercio del siglo XIX, queda siempre subsistente el espíritu de solidaridad y cooperación entre ellos. Los Estados latino‑americanos continúan consi­derándose 'como una familia de naciones, donde debe exis­tir relaciones amigables comerciales y una cierta comundad de vida en las relaciones exteriores'. La solidaridad his­pano‑americana adquiere otras modalidades y 'se orienta en un sentido más práctico y más conforme a la vida internacio­nal de estos países'.
La institución arbitral sigue el curso de las nuevas orientaciones de la política internacional americana y recibe su influencia en cierto modo; pero la idea del arbitraje obli­gatorio amplio y la necesidad de su empleo y aplicación práctica en América, queda subsistente siempre y se manifiesta a través de diversas convenciones especiales de arbitraje. Sólo más tarde, después dé 1890, y a raíz de sucesos que di­viden y enemistan a algunos países americanos, el principio sufre restricciones considerables.
Varias reuniones internacionales hispano‑americanas tienen lugar a fines del siglo XIX, con objetivos distintos y más prácticos que aquellos de los primeros congresos ameri­canos ya vistos. En algunas de estas reuniones se propicia la celebración, por todos los países americanos, de conven­ciones generales de arbitraje y se persiguen fines pacíficos de afianzamiento de la paz en América, tratando de implan­tar normas de derecho y de justicia obligatorias para todos los Estados americanos, quienes se sienten solidarios en su desarrollo y destinos.
Las convenciones o tratados arbitrales suscritos con mo­tivo de estos congresos pacifistas o con el objeto de prepa­rarlos, aun cuando en su mayor parte no llegan a perfeccio­narse, constituyen también valiosos precedentes jurídicos en materia de arbitraje internacional en América. El fracaso experimentado por estas reuniones y convenios especiales de arbitraje obligatorio se debe a cuestiones ajenas al prin­cipio mismo del sistema arbitral. Lo aprueban los tratados de arbitraje general celebrados posteriormente por aquellos mismos países que negaron su participación o adhesión a los proyectados congresos y tratados (56). Consideraciones de orden político más bien y los sucesos bélicos acaecidos enton­ces (Guerra del Pacífico), impidieron que los pactos auspi­ciados tuvieran mayor realidad.
Van a continuación los acontecimientos internacionales en referencia y que dicen relación con el arbitraje:
a) Convención de Bogotá y Congreso de Panamá (1880-­1882)
El 3 de Septiembre de 1880 el Encargado de Negocios de Chile y el Ministro de Relaciones Exteriores de Colombia, firmaron en Bogotá, ad‑referendum, una convención de ar­bitraje obligatorio permanente e eliminado. Por medio de esta convención las partes contraían 'a perpetuidad la obligación de sostener a arbitraje, cuando no consigan darles solución por la vía diplomática, las controversias y dificul­tades de cualquiera especie que puedan suscitarse entre ambas partes' (Art. 1.°). El artículo 2.° disponía que la designación del árbitro se haría en un convenio especial, donde se especificara también la cuestión litigiosa y el pro­cedimiento que haya de observarse en el juicio arbitral. En caso de desacuerdo para celebrar este convenio o si sé con­viniere en prescindir de él, 'el árbitro plenamente autori­zado para ejercer las funciones de tal será el Presidente de los Estados Unidos dé América'.
En la misma convención (Art. 3.° se estipulaba que los Gobiernos de Chile y de Colombia procurarían cele­brar 'con las otras naciones americanas convenciones aná­logas a la presente, a fin de que la solución de todo conflicto internacional, por medio del arbitraje, venga a ser fin principio de derecho público americano'.
El 11 de Octubre de 1880 el Gobierno de Colombia in­vitó formalmente a los demás Gobiernos de América, inclu­so los Estados Unidos, a reunirse en un congreso en Pana­má, con el objeto de celebrar una convención análoga a la suscrita con Chile. 'La paz es una necesidad especialísi­ma para la América Española, y hay anhelo visible por obtener este inapreciable bien y conservarlo de un extremo a otro de nuestro Continente'decía en su circular‑invitación el gobierno colombiano. 'Pero,agregaba, pueden sobrevenir discordias internacionales, especialmente por cuestiones de límites y de pundonor. Guerras de esta espe­cie son las que hay que evitar, y esto se conseguirá induda­blemente si todas las naciones del Continente se adhieren al principio salvador que encierra el pacto trascendental ce­lebrado entre Colombia y Chile' (57).
La mayor parte de las repúblicas hispano‑americanas contestaron afirmativamente a la invitación, aceptándola con agrado. México declinó asistir y la República Argen­tina objetó el proyecto. El Gobierno de los Estados Unidos manifestó al de Colombia 'su adhesión al gran principio del arbitramento', aceptando complacido el papel de árbitro que se le quería asignar.
México, adhiriéndose como siempre al principio de ar­bitraje, expuso en aquella oportunidad: 'Cree mi Gobierno que puede ser sabio y político estipular el arbitramento con determinado país, para determinados asuntos y en circunstancias conocidas; pero, limitándose a hablar de México, porque ni le incumbe ni puede analizar las condiciones especiales de las otras Repúblicas, cree también que sería más aventurado que útil contraer a perpetuidad la obligación de apelar al arbitraje, con todos los países latinos de Amé­rica, para toda clase de asuntos y en cualesquiera circunstancias' (58). Es la fórmula del arbitraje facultativo que debía predominar poco más tarde en América. En la actua­lidad México, como la mayoría de los países americanos, apoya el arbitraje obligatorio con el mínimum de restricciones.
En cuanto a la República Argentina, su Gobierno de­claró, no sin dejar también de protestar su adhesión al principio arbitral, acreditada por antecedentes históricos, que el objeto de la Conferencia no sólo debía limitarse a la firma de un pacto de arbitraje, sido que ella debía adoptar y proclamar al mismo tiempo varios otros principios de derecho público americano, como el mejor medio, a su juicio, de afirmar la paz y la solidaridad continentales, sin los cua­les la convención proyectada no sería provechosa. El prin­cipio que el Gobierno argentino quería ver proclamado ante todo era el de garantía de la integridad territorial de los Es­tados americanos. La idea no era nueva; había sido ya enunciada en los pactos de unión y confederación descri­tos anteriormente, a los cuales no se adhirió entonces Argentina (Pacto de Unión Continental de Santiago, 1856). Se ha dicho que esta diferente actitud del Gobierno argen­tino obedecía a motivos políticos: impedir a Chile, victorio­so en la Guerra del Pacífico, anexarse como indemnización parte del territorio peruano. Por lo demás, 'en aquella época, después de dos últimas negociaciones frustradas, la vieja cuestión de límites pendiente entre Chile y la Repú­blica Argentina mantenía en alto grado de tirantez la re­laciones de los dos países' (59).
Las circunstancias políticas apuntadas y las reticencias que rodearon la invitación, aparte de cuestiones doctrinarias derivadas de la convención misma, indujeron al Gobier­no de Chile a no ratificar la convención de Bogotá y a no aceptar tampoco la invitación al proyectado Congreso de Panamá, representando aún a las otras repúblicas hermanas la conveniencia de abstenerse de concurrir, 'ya que debía de faltar la armonía de propósitos que hace posibles y eficaces los acuerdos'.
Por fin, el 5 de Enero de 1882 se reunieron en Panamá solamente los representantes de Costa Rica, El Salvador y Guatemala. Los demás invitados no concurrieron. Así fué cómo fracasó definitivamente el proyectado y bien inspira­do congreso americano. Una vez más la adopción del ar­bitraje general y permanente, conjuntamente por todas las Repúblicas americanas, se vió postergada y entorpecida por cuestiones políticas independientes y ajenas del principio arbitral mismo que se quería implantar como norma pací­fica de prevención y de justicia.
En Panamá los delegados de Costa Rica y Colombia suscribieron una Convención particular de arbitraje, teniendo por base la de Bogotá ya citada, pero suprimiendo la parte que instituía árbitro permanente de cualquiera dificultad al Presidente de los Estados Unidos. En cambio, preconstituyeron como árbitro, para el caso de no producir­se acuerdo sobre la designación en el plazo de diez meses, a los Gobiernos de las repúblicas hispano‑americanas, que no tengan interés alguno en la cuestión debatida, por orden alfabético. Se opina que esta disposición, en cierto modo, envolvía también la preconstitución del árbitro, con todos sus inconvenientes de orden político y jurídico. Pero hoy día se tiende a la permanencia del órgano arbitral.
A raíz de la Convención de Bogotá, el Gobierno de Co­lombia celebró también en París, el 24 de Diciembre de 1880, con el representante diplomático de El Salvador, una convención de arbitraje general y permanente, análoga a aquella, la cual fué modificada más tarde en lo relativo a la designación el árbitro, estipulándose que desempeñaría las funciones de tal 'el que se designe de común acuerdo'.
b) Conferencia de Caracas (1883)
Tuvo lugar con motivo del centenario del natalicio de Bolívar. Para conmemorar este. fausto acontecimiento se reunieron en la capital venezolana, representantes de Ar­gentina, Colombia, Bolivia, Perú, El Salvador, México y Venezuela. Dichos representantes celebraron entonces una conferencia con el objeto de considerar varios puntos sobre derecho público americano, formulando una extensa de­claración de principios que comprendía también el arbitra­je. El N.° 5.° de esta declaratoria establecía, al efecto: 'Que, siendo el sentimiento de fraternidad el que debe guiar y presidir las relaciones internacionales de las citadas repú­blicas hermanas, a fin de hacer imposible las colisiones ar­madas, están obligadas a establecer el arbitraje como única solución de toda controversia sobre sus derechos e intereses que puedan estar en pugna' (60). La conferencia no tuvo mayor trascendencia.
c) Primer Congreso Jurídico Ibero‑americano de Madrid (1892)
Con ocasión del cuarto centenario del descubrimiento de América, se verificó en Madrid, el 24 de Octubre de 1892, un Congreso Jurídico, compuesto de representantes de to­das las Repúblicas latino‑americanas, España y Portugal, presidido por don Antonio Cánovas del Castillo, presiden­te del Consejo de Ministros. El Congreso, que revistió gran importancia por la calidad y número de sus componentes, se ocupó muy especialmente, entre otras materias, del arbitra­je internacional. Así, uno de sus temas de discusión era: 'Bases, conveniencia y alcance del arbitraje internacional para resolver las cuestiones que surjan o estén pendientes entre España, Portugal y los Estados ibero‑americanos. Forma de hacer eficaz el arbitraje'.
Como resultado final, el Congreso recomendó la concer­tación de 'tratados especiales de arbitraje, tomando por base el que se pactó entre España y el Ecuador, el 23 de Mayo de 1888, hasta que nuevos y anhelados progresos de derecho internacional públicos hagan posible la creación de un tribunal permanente, destinado a evitar o poner fin a las cuestiones que existan o puedan nacer entre los Estados mencionados'.
El referido tratado de arbitraje entre España y Ecua­dor, disponía, como se sabe, que toda cuestión o diferencia que se suscitase entre estos países, bien por interpretación de los tratados existentes o bien sobre algún punto no previsto, seria sometida al arbitraje de una potencia amiga, propuesta y aceptada de comían acuerdo, en el caso de no ser arreglada amistosamente por la vía directa.
Además, el Congreso Jurídico de Madrid llegó a las conclusiones siguientes:
'1.° El arbitraje es conveniente en el actual estado de la sociedad internacional, para decidir las contiendas que surjan entre naciones'.
'2.° Su aceptación por la América Latina, Portugal y España, sería muy oportuna en los momentos presentes'.
'4.° Deben someterse al principio de arbitraje, sin excepción, todos los conflictos internacionales'.
En cuanto a la sanción material que llegó a proponer­se para hacer efectivo el arbitraje, el Congreso acordó que quedara 'como materia propia de nuevas labores doctrina­les y como tema obligado de ulteriores congresos, a fin de no entorpecer o dilatar la inmediata aceptación de los prin­cipios de arbitraje' (61).
Un segundo Congreso Ibero‑americano se celebró des­pués en Madrid en 1900, donde se proclamó también el arbitraje obligatorio, sin excepciones, contemplándose una sanción efectiva para los casos de incumplimiento del laudo.
Por lo demás, la acción científica en favor riel arbitra­je internacional, sea colectiva o individual, privada u ofi­cial es más notoria e intensa en la segunda época, es decir, después de la Primera Conferencia Panamericana, ella se manifiesta a través de diversos y numerosos Congresos científicos americanos, reuniones de juristas, instituciones privadas de derecho internacional, trabajos individuales, etc. En general, podemos decir que la acción científica america­na se ha manifestado en favor del arbitraje obligatorio amplio.
3. El arbitraje en las cuestiones de límites
Se define la cuestión de límites como todo asunto don­de 'se ventila la soberanía de un territorio en que dos colindantescaso corriente; o varios colindante pretenden ejercer derechos de propiedad territorial' (62). En estos casos, la línea divisoria de dos países no se ha determinado aun definitivamente, permaneciendo en estado latente el conflicto de su demarcación. Las cuestiones de frontera, en cambio, se caracterizan por choques entre fuerzas militares o de otra índole, ocurridos en la frontera o limites, proviso­rios o ya definidos.
Las cuestiones de límites forman una especialidad ame­ricana, donde el arbitraje internacional ha encontrado amplio campo y desarrollo, con positivos resultados. En efecto, las numerosas convenciones de límites suscritas en, Améri­ca con estipulación del procedimiento arbitral para el caso de desacuerdo en la demarcación de la línea divisoria, y los variados conflictos de límites resueltos por este medio, prue­ban. esta afirmación, como asimismo que las cuestiones de lí­mites han sido siempre una materia indiscutida de arbitraje, amplio y permanente por lo general. 'Ninguna república hispano‑americana ha dejado de firmar o confirmar en sus pactos la cláusula compromisoria para dirimir con la vecina su respectiva cuestión de límites 'dice Gaspar Toro.
Sin duda alguna, el sistema arbitral ha sido singular­mente apropiado en América para dirimir las controversias de límites, por las características especiales que estas cues­tiones presentan en nuestro continente: la posesión y el do­minio se han fundado, antes que en la ocupación real y efec­tiva, en títulos o documentos emanados de la administración colonial española, generalmente vagos y contradictorios, de­bido a la extensión y desconocimiento de los territorios com­prendidos en dichos títulos. En la región del Alto Amazonas, por ejemplo, han existido verdaderas comunidades pro­-indiviso (63).
Esta situación explica el gran número de controversias de límites habidas en América y el éxito del arbitraje para resolverlas. La aplicación del arbitraje a esta clase de con­flictos ha sido comúnmente amplia y nunca objeto de excep­ciones en los tratados de arbitraje general. Además, raras veces ha fallado el procedimiento arbitral como medio pací­fico de solucionar definitivamente una dificultad limítrofe.
Al emanciparse las colonias españolas de la metrópoli, los nuevos Estados hispano‑americanos se encontraron can el problema de sus deslindes territoriales. Eran inmensos terri­torios casi despoblados, con elevadas cordilleras, extensos va­lles, selvas impenetrables, ríos caudalosos y desiertos, en su mayor parte desconocidos o muy poco explorados, que había necesidad de dividir, indicando claramente sus límites. No existía, pues, ocupación propiamente dicha que justificara el dominio territorial de los diversos Estados en que se dividió la América Española. De aquí que las nuevas Repúblicas se vieran en la necesidad de adoptar una regla general, funda­da en la división colonial española; esta regla es la que se conoce con el nombre del 'uti possidetis juris de 1810', principio de derecho público americano que consiste en asig­nar a cada uno de esos países los territorios y límites que tenía como colonia española, al separarse de la metrópoli en 1810; esto es, los de sus respectivos virreinatos, presidencias, gobernaciones o capitanías generales en que estaba dividi­da la América Española, según las reales cédulas y reales órdenes del tiempo de la colonia. De esta manera, la pose­sión se fundó en documentos o títulos de papel 'emanados de la administración española'.
Por medio de dicha norma, los países ibero‑americanos han tratado de determinar sus respectivos límites territoriales. Siendo ésta tal vez la única regla posible, surgieron, sin embargo, como era natural, las dificultades de su aplica­ción en el terreno práctico. La falta de cartas geográficas, las complicaciones y accidentes orohidrográficos y el des­conocimiento casi absoluto de algunas regiones del continen­te, dieron origen a las cuestiones de límites en América, tra­yendo consecuencialmente la aplicación del arbitraje para resolverlas en justicia y equidad, una vez fracasadas las ne­gociaciones directas.
Creemos, como Gaspar Toro, que el arbitraje ha constituido y constituye actualmente el medio más equitativo y de mayor estabilidad para dirimir las controversias de lí­mites. El arbitraje ha dado buenos resultados como sistema preventivo y de solución en estos casos, evitando más de una vez la guerra entre los países limítrofes americanos. Así es como han solucionado pacíficamente sus diferencias de lími­tes, por medio del arbitraje, Chile y la República Argentina (1896‑1902), habiéndose sometido también en el presente año al arbitraje del Procurador General de los Estados Unidos, Mr. Cummings, la última cuestión pendiente entre ambos países, relativa a la soberanía de las islas del Canal de Beagle, en Tierra del Fuego; Brasil y Argentina, en 1889; Co­lombia y Venezuela (1881‑1898); el fallo del Rey de España, nombrado árbitro, fué expedido en 1891; Brasil y Guayanas Inglesa y Francesa (1899); Argentina y Paraguay (1876); Estados Unidos y México (1889‑1924); la cuestión de límites pendientes entre estos dos países se sometió al ar­bitraje de una comisión mixta en 1910, resolviéndose en 1911, y quedando pendiente la fijación de la línea divisoria definitiva en los territorios de 'El Chamizal', etc. Tam­bién han arbitrado numerosas veces sus fronteras los países centro‑americanos. En cambio raras veces en el Nuevo mundo se han fijado los límites por medio de la fuerza, empleán­dose tradicionalmente los medios pacíficos y el arbitraje, cuando no ha sido posible el arreglo directo.
Contrariamente, en aquellos pocos casos en que se ha postergado y pospuesto la solución arbitral, el conflicto se ha perpetuado indefinidamente, complicándose más y más con las incursiones, movimientos militares y actos de dominio diversos, de uno y otro bando, en los territorios litigiosos y poniéndose a dura prueba la paz americana. Tal cosa ha ocu­rrido, por ejemplo, en el conflicto del Chaco, entre Bolivia y Paraguay. Este viejo pleito de límites que bien ha podido arbitrarse muchas veces, no sólo ira permanecido sin solución indefinidamente, sino que ha llegado al absurdo de encender una guerra fratricida de ningún provecho para los belige­rantes y de pésimas consecuencias para el porvenir de la América Latina, que necesita ante todo de unión y coopera­ción en su desarrollo progresivo. Este es un caso típico de cuestión de límites que ha debido someterse mucho tiempo an­tes a un arbitraje de derecho y equidad, tal vez cuando se originó la cuestión en 1852, o en 1879, cuando se suscribió el primer acuerdo arbitral entre estos dos países. Por medio de un arbitraje amplio, sin falsos prejuicios, sin duda, se ha­bría puesto término y a sal engorroso pleito, cada vez más com­plicado y difícil de solucionar por el transcurso del tiempo. Los países que se disputan el Chaco Boreal parecen haberse olvidado de los principios jurídicos y de la ética internacional que rige en América. Ha habido, y sigue habiendo actual­mente, incomprensión e intransigencia en un problema de vital importancia para los destinos no sólo de los litigantes, sino de la América toda.
La prolongación indefinida de esta cuestión de límites produjo la desgraciada guerra de 1932 y 33 entre Bolivia y Paraguay. Pero aquí sólo observaremos, en favor del arbi­traje obligatorio y amplio para esta clase de controversias, que ninguno de los tratados o protocolos de límites acordados entre Bolivia y Paraguay antes que estallara la guerra del Chaco en 1932, con estipulación del arbitraje, fue ratificado por ambos países o lo fue extemporáneamente, y que la cues­tión no fue nunca tampoco íntegramente sometida al arbi­traje, llegando hasta considerarse la controversia por una de las partes como una simple cuestión de fronteras, o bien, ex­cluyéndose del procedimiento arbitral determinadas regiones del territorio litigioso, lo cual debe considerarse antijurídico desde luego que existen pretensiones e intereses controver­tidos. Ninguna diferencia de criterio para apreciar la cuestión puede ser suficiente para eludir el arbitraje de un terce­ro imparcial y justo, tanto más cuanto que se trata precisa­mente de salvar la diferencia por medio de un tribunal de derecho y de equidad. Pierde el procedimiento de arbitraje su finalidad esencial, cual es la de prevenir y de solucionar en justicia, si se formulan restricciones previas o se ponen cortapisas a la solución del asunto controvertido. Existiendo pretensiones irreconciliables no encuentran ninguna expli­cación jurídica las reservas y exclusiones dentro del juicio arbitral, a menos que se dude de la imparcialidad del árbitro, o falte la buena fe.
Repetimos que ni el primitivo tratado de límites de 15 de Octubre de 1879, que determinaba la línea divisoria en­tre Bolivia y Paraguay, como los que se celebraron posteriormente con estipulación del arbitraje para una zona prevista, en defecto del arreglo directo, el 16 de Febrero de 1887 (Tratado Tamayo‑Aceval), el 23 de Noviembre de 1891 (Tratado Benítez‑Ichazo) y el 12 de Enero de 1907 (Trata­do Soler‑Pinilla), no fueron ratificados o lo fueron tardía­mente o en forma parcial, de tal manera que el arbitraje consultado en estos tres últimos acuerdos no pudo nunca for­malizarse ni mucho menos llevarse a la práctica. El arbitra­je obligatorio no ha fracasado, pues, en este caso, porque nunca se ha convenido ni practicado; más aún, se ha eludi­do siempre, declarándose explícitamente que no se acepta, y se han formulado reservas que han hecho imposible la so­lución arbitral. El problema no se ha sometido nunca ín­tegramente al arbitraje.
Felizmente, al cabo de tres años de lucha sangrienta y estéril y de numerosas negociaciones diplomáticas fracasa­das, el 12 de Junio de 1935, se puso término por fin a las hostilidades, mediante la firma de un Protocolo de Armis­ticio en Buenos Aires, negociado bajo los impulsos e inicia­tivas de los Gobiernos de Chile y la República Argentina, secundados eficazmente por los demás países americanos li­mítrofes y Estados Unidos. Dicho Protocolo de Paz, ade­más de disponer la cesación de las hostilidades, estableció una Conferencia de Paz del Chaco, formada por represen­tantes de Argentina, Brasil, Chile, Perú, Uruguay y Esta­dos Unidos, la cual se encargaría de estudiar y proponer una solución al problema de fondo actuando como mediadora. Para el caso de fracasar la mediación y no llegarse a un acuerdo directo, se conviene en someter la cuestión a un ar­bitraje de derecho por intermedio del Tribunal Permanen­te de Justicia Internacional de La Haya.
La mediación de la Conferencia de Paz de Buenos Ai­res, después de tres años de ardua e infatigable labor, se halla actualmente en su punto álgido, habiéndose ya formu­lado a Bolivia y Paraguay una proposición concreta de arreglo definitivo de la cuestión del Chaco Boreal, que solucio­naría equitativamente el viejo pleito. Sin embargo, dicha fórmula no ha logrado aún ser aceptada por ambos países, de manera que ya se habla de someter el asunto al arbitraje, en conformidad al Protocolo de 1935, o bien mediante el establecimiento de un tribunal arbitral americano, para que dilucide en definitiva los‑puntos acerca de loa cuales no se ha producido acuerdo entre las partes (64).
Este claro ejemplo demuestra, a contrario, de manera convincente, los beneficios que puede reportar la aplicación del arbitraje obligatorio corno sistema jurídico de preven­ción de la guerra.
Pueden citarse numerosos casos de límite, solucionado pacíficamente por medio del arbitraje, a punto de estallar un conflicto armado. Contrariamente, existen casos como el del Perú y Ecuador, por ejemplo, que postergando la so­lución arbitral de la cuestión (le límites pendiente, para pro­curar un arreglo directo estimado preferible, lean quedado sin la justa solución por el abandono del sistema arbi­tral (65).
Está demostrado que existiendo pretensiones contro­vertidas irreconciliables sobre un territorio en disputa, na­da hay más justo, equitativo y lógico, más de acuerdo con la justicia y el derecho, que someterla, al fallo imparcial de un árbitro competente. 'La observación de los hechos manifiesta que como medio pacífico de solucionar una con­troversia de límites entre los Estados americanos, una vez agotada la discusión y mantenido el desacuerdo, es prefe­rible el arbitraje; siempre eficaz, a los arreglos directos siempre renovados y nunca definitivos' (66).
Las convenciones de limites son, como hemos dicho, numerosísimas en América, como también son numerosos los casos en que la delimitación se ha efectuado por árbitros.
La casi totalidad de los tratados de límites suscritos en Amé­rica contienen la cláusula compromisoria de someter a arbitraje los desacuerdos que se produzcan en la demarcación de la línea divisoria. La materia del arbitraje se ha indicado frecuentemente en términos generales y amplios, expre­sándose como tal 'la cuestión de límites pendiente', 'la determinación controvertida de la lína divisoria', y dejando para un compromiso especial la determinación de los pun­tos controvertidos o bien facultándose al árbitro para de­terminarlos en caso de desacuerdo. 'Eso ha bastado efectivamente en varios casos, considerándose que el sólo enun­ciado de la cuestión y los antecedentes acumulados en la dis­cusión preparatoria precisaban suficientemente la materia única del arbitraje' (67). Muy raras veces sé ha restringi­do el objeto materia del arbitraje, considerándose como antijurídica la exclusión unilateral de zonas determinadas cu­ya soberanía se discute.
Para proceder a la determinación de los puntos por don­de ha de pasar una línea divisoria se han empleado las comisiones mixtas de peritos, nombrándose, al mismo tiempo, un tercero en discordia, cuya decisión es inapelable. Arbi­tro se ha designado, por lo general, al Gobierno de una ter­cera potencia amiga simplemente, o bien el nombramien­to se ha hecho recaer en un Gobierno o soberano determi­nados, con frecuencia el Gobierno de Estados Unidos, Pre­sidente de Suiza, Rey de Espada, Rey de Inglaterra, etc. El procedimiento arbitral en estos casos es bastante sim­ple: después de oír los alegatos de las partes y de examinar los antecedentes, documentos y demás pruebas acumuladas en el juicio, el árbitro, dentro de un plazo determinado, decide definitivamente la controversia.
Las numerosas cuestiones de límites arbitradas en América han llegado a formar un verdadero derecho consuetudinario sobre esta materia, formulándose diversas re­glas y principios de carácter jurídico y geográfico aplicables a los casos de límites en general.
Largo sería enumerar v transcribir todas estas conven­ciones, además, que nos saldríamos (le las proporciones y fi­nes de este modesto ensayo, cuya idea básica no es otra que la de hacer una síntesis metódica, dar una visión panorámica si se quiere, de la evolución y aplicación del principio arbitral en América. Las cuestiones de límites forman por sí solas un tema bastante amplio y complejo que no pode­mos abarcar totalmente en este trabajo de carácter general.
4. El arbitraje en las reclamaciones pecuniarias. Casos arbitrales
Podemos decir que durante el siglo pasado el arbitraje se presenta en América bajo tres aspectos principales: en los tratados de haz, amistad, comercio y navegación, esti­pulado en forma de cláusula compromisoria especial o general y permanente (arbitraje general); en las convenciones de límites, para dirimir desacuerdos en las demarcacio­nes fronterizas; y, por último, en las llamadas reclamaciones pecuniarias, donde el uso del arbitraje ha sido frecuente con el objeto de resolver reclamaciones de particulares ex­tranjeros residentes en países americanos y amparados por sus respectivos Gobiernos.
En los dos primeros tercios del siglo XIX las cuestiones propiamente resueltas por medio del arbitraje son escasas en América. Pocas veces se constituyó el compromiso arbi­tral contemplado en términos generales en los tratados de paz y‑ amistad que ya liemos estudiado, y las dificultades se resolvieron por negociaciones directas, por la guerra o bien por coacción y sometimiento cuando se trataba de un país poderoso (68).
Mayor aplicación práctica recibe el arbitraje en el úl­timo tercio del siglo XIX, y sobre todo, después del caso del 'Alabama', en 1872, que contribuyó a extender el sis­tema arbitral americano lucia Europa. Fuera de las cuestiones de límites que constituyen en América una especia­lidad, las reclamaciones pecuniarias forman el conjunto más voluminoso de casos arbitrales durante esta época, y ellas constituyen también otra de las materias de arbitraje típi­camente americanas.
Las cuestiones resueltas por el arbitraje son de diver­so carácter y origen, pero prevalecen las motivadas por reclamaciones pecuniarias de súbditos o ciudadanos extranje­ros, amparados por sus Gobiernos, quienes 'se han dicho ofendidos en su persona o perjudicados en sus bienes', con motivo de guerras civiles, revueltas y otros actos, imputando negligencia alas autoridades nacionales. Frecuentes han sido también las reclamaciones diplomáticas de compañías comerciales extranjeras; sobre todo norteamericanas.
Abundantes han sido las reclamaciones en favor de par­ticulares extranjeros radicados en la América Latina. Casi todas pertenecen a Gobiernos europeos y a los Estados Uni­dos. Las reclamaciones entre países latino‑americanos son muy escasas. Es curiosa la estadística de Manley O. Hudson, sobre reclamaciones pecuniarias en América: 'un 78 por ciento pertenecen a los Estados Unidos por daños en las personas o bienes de súbditos suyos o protegidos, y de compa­ñías nacionales americanas. Un 15 por ciento aproximado a reclamaciones de potencias europeas por empréstitos y da­ños de emigrantes, sufridos en revoluciones. El 8 por cien­to sobrante pertenece a reclamaciones de las veinte nacio­nes americanas, por reclamaciones entre sí, o contra los Es­tados Unidos en un caso rarísimo, o contra un país europeo, también excepcionalmente' (69).
Muchas de estas indemnizaciones pecuniarias sosteni­das por Estados Unidos y Gobiernos europeos han llegado a considerarse exageradas cuando no abusivas y más bien derivadas de la debilidad de las Repúblicas hispano‑ameri­canas.
Cuando estas reclamaciones diplomáticas no han sido transadas y solucionadas por la vía directa, reconociéndose una cantidad líquida a título de indemnización por los da­ños y perjuicios sufridos por el reclamante, ellas se han so­metido, por lo general, al fallo (le un soberano, de un Go­bierno amigo, de un representante diplomático, etc., Tam­bién se ha empleado, sobre todo en los últimos tiempos, el sistema de las comisiones mixtas, preconizado principal­mente por los Estados Unidos. En cuanto a estas comisio­nes arbitrales, ellas llegaron a formar verdaderos tribunales especiales que en muchos casos, por las materias sometidas a su conocimiento y dictamen, reemplazaron y suplantaron la justicia ordinaria del país reclamado.
Tales comisiones mixtas, creadas ad hoc para conocer de reclamaciones de particulares extranjeros y con participación de los mismos reclamantes muchas veces, dejaron mucho que desear en un principio y se prestaron para co­meter abusos. De aquí que el resultado final del juicio in­demnizatorio fuera, en numerosos casos, una transacción, reconociéndose por el Gobierno reclamado una determina­da suma en dinero efectivo, bastante subida en la generalidad de los casos.
Generalmente, la comisión mixta arbitral 'se formaba de dos individuos (uno por cada parte), nombrados por las dos naciones signatarias, y de un tercero en discordia nom­brado por el soberano (o Gobierno), de una nación amiga. El tribunal así compuesto de tres miembros era presidido por el último de los nombrados. Este debía resolver tam­bién las diferencias entre los comisionados. Las decisiones eran finales y decisivas y sin apelación alguna'. En cuanto al procedimiento y facultades de los árbitros se establecía que 'los comisionados o el tercero en discordia, según el caso, investigarán y decidirán tales reclamaciones con arreglo únicamente a las pruebas e informes suministrados por los respectivos Gobiernos o en nombre de éstos. Tendrán obli­gación de recibir y considerar todos los documentos o expo­siciones escritas que les fueren presentadas por los respec­tivos Gobiernos o en su nombre, en apoyo o en refutación de cualquiera reclamación, y de oír los argumentos orales o escritos que hiciere el agente del respectivo Gobierno so­bre cada reclamación' (70).
Se fijaba asimismo el plazo dentro del cual debía emi­tirse el fallo (seis meses, por ejemplo); toda duda de carácter procesal debía ser resuelta por la misma comisión.
La organización de las comisiones mixtas americanas ha variado. Por lo común se han compuesto de tres miembros, uno por cada parte y un tercero en discordia, perte­neciente a un Estado neutral, designado de común acuerdo o bien en otra forma (por una tercera potencia amiga, por ejemplo). Más tarde, estas comisiones mixtas se forman de cinco miembros, dos por cada parte, siendo uno nacional y el otro extranjero, más un quinto miembro o super‑árbi­tro nombrado de común acuerdo, alcanzando el sistema un mayor perfeccionamiento y numerosas aplicaciones en los procedimientos de conciliación y arbitraje. El sistema actual de comisión mita procura así la igualdad jurídica de las partes, mediante él nombramiento proporcional de miembros idóneos, y la imparcialidad en la investigación y dirección del juicio.
Gran parte de las reclamaciones pecuniarias ventiladas en América se han sometido al procedimiento de las comi­siones mitas de arbitraje, cuando no se han resuelto por árbitros unipersonales o bien por la Corte Permanente de Arbitraje de La Haya (en los últimos tiempos se ha recurri­do también, en diversos casos, al Tribunal Permanente de Justicia Internacional, creado por la SDN). En cuanto al objeto mismo de estos arbitrajes, éste ha versado común­mente sobre la existencia o inexistencia de la obligación a pagar la indemnización reclamada; en otros casos la mate­ria del arbitraje ha sido el monto mismo de la indemniza­ción cobrada, reconociéndose de antemano la obligación.
Las convenciones suscritas en América con este obje­to son numerosísimas. Por vía de ejemplo citaremos algunas solamente, haciendo notar que casi todos los países ame­ricanos han participado en ellas. En 1856 Nueva Granada y los Estados Unidos sometieron a una comisión arbitral todas las reclamaciones de ciudadanos y corporaciones nor­teamericanas contra el Gobierno de Nueva Granada. El 6 de Agosto de 1871 estos mismos Estados suscribieron una convención por la cual 'se sometió al juicio de una comi­sión arbitral de dos individuos, todo lo relativo al asunto del vapor 'Montijo', de propiedad de los ciudadanos ame­ricanos H. Schuber and Bros., que había sido apresado por fuerzas revolucionarias'. Venezuela y los Estados Unidos suscribieron asimismo convenciones o protocolos para el es­tablecimiento de comisiones mixtas de arbitraje, el 25 de Abril de 1866, 15 de Marzo de 1888, 5 de Diciembre de 1888, 3 de Febrero de 1903, con el objeto de resolver por este me­dio diversas reclamaciones diplomáticas contra el gobier­no venezolano (71). Convenciones análogas sobre tribuna­les mixtos de arbitraje, para conocer de reclamaciones di­plomáticas en su contra, acordó Venezuela con Italia, Suecia, Noruega, Alemania, Francia, España, Inglaterra, Bél­gica y Holanda.
'En 1882, 1883 y 1884, Chile suscribió convenciones con los gobiernos de Alemania, Francia, Gran Bretaña, Italia, Suiza, Austria‑Hungría, por las cuales se constitu­yeron las 'Comisiones Mixtas Internacionales', que fallaron las reclamaciones originadas por la guerra del Pacífi­co. En 1893 una convención suscrita entre Chile y Gran Bretaña, constituyó un 'Tribunal Arbitral' para el arre­glo de todas las reclamaciones inglesas provenientes de la guerra civil de 1891. En 1892 se firmó una convención en­tre Chile y los Estados Unidos de América a virtud de la cual se constituyó un tribunal arbitral destinado a fallar todas las reclamaciones chilenas cale existieren pendientes contra el Gobierno de los Estados Unidos y todas las ame­ricanas que existieren, contra Chile' (72).
Por su naturaleza, la mayor parte de las reclamaciones diplomáticas interpuestas contra los gobiernos latinoamericanos eran de la competencia de los tribunales naciona­les de justicia, los cuales seguramente no inspiraban con­fianza a los reclamantes. En otros casos la culpabilidad o responsabilidad del Estado reclamado por los daños y per­juicios que se decían causados, aparecía dudosa o inexisten­te. Todo esto trajo, sin duda, la reacción de los países lati­no‑americanos contra las referidas reclamaciones pecunia­rias. Así fué cómo se llegó a establecer que éstas sólo pro­ceden en el caso de denegación de justicia y después de ago­tados todos los recursos legales que las leves civiles de los Estados americanos mucho más generosas que las europeas, conceden, en igualdad de condiciones, a nacionales y ex­tranjeros.
Los tribunales mixtos de arbitraje para conocer y fa­llar de reclamaciones pecuniarias, llegaron a constituir en América una jurisdicción excepcional. sin precedentes en otros países, que si bien pudo ser aceptada en los primeros tiempos de la organización de los nuevos Estados Ameri­canas, por la falta de garantía que podían ofrecer sus pro­pios tribunales de justicia, mas tarde fué objetada por ellos, haciendo valer los mismos principios jurídicos que se aplicaban en el Viejo Continente y colocándose dentro del principio de la verdadera igualdad jurídica que debe exis­tir entre los Estados independientes y soberanos.
De aquí que en los convenios y protocolos de arreglo sobre reclamaciones pecuniarias suscritos a fines del siglo pasado y posteriormente, se registren a menudo estipula­ciones como ésta, insertada en el Protocolo sobre arreglo directo de las reclamaciones de súbditos españoles contra el Gobierno de Chile, por perjuicios causados durante la re­volución de 1891:
'Las reclamaciones de carácter particular que con, posterioridad al presente convenio se deduzcan por súbditos de S. M. Católica con­tra el Gobierno de Chile y por ciudadanos de la República, contra el Gobierno de España y que no fuesen acogidas por el Gobierno contra el cual se reclamo, quedan libradas a la competencia y resolución de los tribunales ordinarios de la nación, contra la cual se interponen; y en ellos no intervendrán oficialmente los agentes diplomáticos o con­sulares, a menos de imputarse a dichos tribunales una denegación de justicia o actos que envuelvan desconocimiento o infracción manifies­ta de las reglas del desecho internacional público o privado general­mente reconocido por las naciones civilizadas' (73).
Otros Estados americanos, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Venezuela y Ecuador entre ellos, han adoptado diversas disposiciones legales y constitucionales sobre esta materia que, aunque de dudoso efecto y dema­siado absolutas, demuestran el esfuerzo de estos países para restringir a sus justos términos las reclamaciones pecunia­ria. Las Constituciones Políticas de Guatemala y El Sal­vador dispusieron que tanto los nacionales como los extran­jeros no podían reclamar indemnización al Gobierno en ra­zón de daños o perjuicios que los facciosos pudieran causar en sus personas o bienes. Honduras y Nicaragua llegaron a establecer en sus leyes constitucionales que 'los extranje­ros filo pueden presentar reclamaciones, ni exigir del Esta­do ninguna indemnización, si no es en los mismos casos y en las mismas fondas que los nacionales, y que no pueden recurrir a la vía diplomática sino cuando han sido víctimas de ana denegación de justicia' (74). Venezuela llegó tam­bién a establecer en forma de precepto constitucional que: 'los extranjeros no podrán, recurrir a la vía diplomática sino cuando los tratados los autorizasen y en los casos en que ésta es admitida por los principios del derecho internacional' (75). En 1888 Ecuador dictó una ley bastante estricta sobre esta misma materia:
De esta manera, los Estados latino‑americanos han que­rido restringir las reclamaciones por daños y perjuicios, su­puestos o verdaderos, de ciudadanos o compañías extran­jeras, o bien por empréstitos y deudas públicas, que es otra de las formas que han revestido también las reclamaciones diplomáticas en América. Se ha llegado a estipular así, co­mo ocurre entre los países europeos: la irresponsabilidad del Estado relativamente a los perjuicios sufridos por los extranjeros en caso de guerra civil, a menos que la autoridad constituida se haya hecho culpable de negligencia en la represión'. En otras convenciones se ha establecido 'que toda reclamación de orden jurídico que un nacional de un país pueda hacer valer contra el gobierno de otro país, debe ser llevada ante la autoridad judicial de este último, no pudiendo el Estado del reclamante proteger a éste sino en caso de denegación de justicia'.
Generalmente, los países americanos, sin excepción ca­si, han propuesto el arbitraje para la resolución de los numerosos casos de reclamaciones ocurridos, cuando no ha si­do posible el arreglo directo, abominando de la fuerza y los medios coercitivos para el cobro de estas indemnizaciones.
La cuestión de las reclamaciones pecuniarias ha sido discutida posteriormente en las Conferencias Panamericanas, especialmente en las Conferencias de México, Río de Janeiro y Buenos Aires, en 1902, 1906 y 1910, respectiva­mente, celebrándose tratados generales de arbitraje pa­ra dirimir las relaciones que se susciten, como se verá en el capítulo correspondiente.
También se relaciona con esta materia la Doctrina Dra­go, sobre cobro de las deudas públicas por medio de la fuer­za, formulada a raíz de la acción coercitiva anglo‑ítalo‑ger­mana contra Venezuela, por reclamaciones pecuniarias, en 1902, y modificada más tarde por el delegado norteamerica­no Porter, en la II Conferencia de La Haya, como tendre­mos ocasión de exponerlo más adelante, al tratar del arbi­traje en la segunda época.
Titulo IV : El arbitraje en las Constituciones Políticas americanas
El arbitraje en las Constituciones Políticas americanas
Varios países americanos han elevado a la categoría de precepto constitucional expreso el principio de las solucio­nes pacíficas y del arbitraje, consagrando en forma oficial su uso práctico y confirmando con ello el arraigo profundo que dicha institución pacífica tiene en América como nor­ma de justicia internacional. Por lo demás, en América do­mina el principio de que las convenciones internacionales suscritas por representantes autorizados y aprobadas por el Congreso Nacional, pasan a formar parte de la legisla­ción positiva interna del país que las suscribe, con lo cual se viene a dar al arbitraje una mayor fuerza obligatoria.
Principalmente se distinguen en este sentido las re­públicas de Venezuela, Ecuador; Santo Domingo y Brasil, las cuales contemplan en sus respectivas Constituciones Po­líticas, de un modo u otro, el procedimiento arbitral como medio de solucionar pacífica y jurídicamente las diferen­cias internacionales, recurriendo a la guerra sólo en el caso de fracasar o hacerse imposible la aplicación de los recur­sos pacíficos, que deben agotarse previamente.
A estas manifestaciones debemos agregar, por nuestra parte, que la República de Chile, primero que sus hermanas tal vez, incorporó asimismo en sus primeras leyes constitu­cionales, en los albores de su independencia, el principio del arbitraje y de las soluciones pacíficas de los conflictos. Al efecto, las Constituciones Políticas de Chile de 1823 y 1823 contienen disposiciones expresas al respecto.
La Constitución Política del Estado de Chile, promul­gada el 29 de Diciembre de 1823, disponía en su artículo 231, del Título XX, referente a la fuerza pública: 'La na­ción chilena jamás se declara en estado de guerra sin con­vidar previa y públicamente a sus enemigos a la concilia­ción, por medio de plenipotenciarios o por el arbitraje de alguna potencia. Desde el momento que reconozca alguna intención hostil, o acto agresivo, hace esta invitación; y en­tre tanto el Director toma las medidas de defensa con la consulta del Senado, procediendo después a la declaración
de agresión o guerra en la forma constitucional cuando ésta se verifique' (76) .
Y la Constitución promulgada el 8 de Agosto de 1828, en el Capítulo VII, correspondiente al Poder Ejecutivo, establecía: 'Art. 83. Son atribuciones del Poder Ejecutivo: '9.° Declarar la guerra, previa la resolución del Congreso y después de emplear los medios de evitarla, sin menosca­bo del honor e independencia nacionales' (77).
Huelga hacer comentarios a estas claras disposiciones constitucionales de la naciente República de Chile, que se adelantaba en mucho a las modernas concepciones del De­recho Internacional Público, al hacer obligatorio el empleo de los medios de solución pacífica antes de acudir a la gue­rra, e incorporando semejante principio al derecho consti­tucional. Al dictarse la Carta Fundamental de 1833, se su­primió del precepto antes citado la mención relativa al empleo de los medios pacíficos; pero en su política internacio­nal los gobiernos de Chile han seguido inspirándose en las normas expresadas en sus primeros códigos constituciona­les, poniéndolas más de inca vez en práctica. Así, antes de estallar la guerra del Pacífico (1879), Chile propuso a Bo­livia insistentemente someter el conflicto al arbitraje, en conformidad a los pactos entonces vigentes; otra prueba mayor aun dio al arbitrar su cuestión de límites con la Re­pública Argentina en 1902, en circunstancias difíciles y cuando la guerra parecía inminente: Tales actos, y otros posteriores, corroboran la política pacifista tradicional de, Chile, en consonancia con los ideales americanos.
En cuanto a las Constituciones Políticas de los países americanos antes nombrados, ellas son bastante explícitas en la estipulación del principio arbitral.
La Constitución de Venezuela de 1874, establecía en su artículo 112: 'En los tratados internacionales de comercio y amistad, se pondrá la cláusula de que 'todas las diferen­cias entre las partes contratantes deberán decidirse, sin apelación a la guerra, por arbitramiento de potencia o potencias amigas'. Más tarde, la Constitución Federal de los
Estados Unidos de Venezuela, promulgada el 21 de Junio de 1893, reprodujo literalmente esta misma disposición (78).
La Constitución Política del Ecuador, de 31 de Marzo de 1878, dice: 'Art. 116. En toda negociación para celebrar tratados internacionales de amistad y comercio, se propon­drá que las diferencias entre las partes contratantes deban decidirse por arbitramento de potencia o potencias amigas, sin apelar, a la guerra' (79).
A simple vista parece que esta disposición se refiere solamente 'a la cláusula compromisoria en las materias ordinarias de tratados comerciales'; pero opinamos que ella comprende, en el hecho y en la práctica un arbitraje am­plio, pues dentro de los tratados de amistad y comercio que suscribían entonces los países de América, se comprendían todas las más variadas relaciones internacionales, de suerte que prácticamente no existe exclusión de materias.
Una disposición análoga contenía la Constitución Po­lítica de la Gran Colombia.
La República de Santo Domingo, en su Reglamento Constitucional de 20 de Mayo de 1880, estableció: 'Los poderes encargados por esta Constitución de declarar la gue­rra, no deberán hacerlo sin antes proponer el arbitramento 'de una o más potencias amigas: Para afirmar este princi­pio, deberá introducirse en todos los tratados internaciona­les que celebre la República, esta cláusula: 'Todas las di­ferencias que pudieran suscitarse entre las partes contratantes, deberán ser sometidas al arbitramento de una o más na­ciones amigas, antes de apelar a la guerra' (80).
La estipulación transcrita es aún más explícita y ge­neral, al consagrar un arbitraje obligatorio ilimitado.
La Constitución Federal del Brasil, de 24 de Febrero de 1891, contiene también el siguiente precepto: 'Art. 34. Compete privativamente al Congreso Nacional: '11.° Auto­rizar al Gobierno para que declare la guerra, si no tuviere lugar o no diere resultado el arbitraje'.
El Tratado de Amapala, celebrado entre Honduras, El Salvador y Nicaragua el 20 de Junio de 1895, constituyen­do la República Mayor de Centro América, y una Dieta común, disponía en el artículo 4.°, Inciso 2.°: 'En todo tratado de amistad que la Dieta celebre, consignará expresamente la cláusula de que todas las cuestiones que se susciten serán resueltan, ineludiblemente y sin excepción, por medio del ar­bitramento'.
Los preceptos constitucionales citados lían venido a dar al arbitraje internacional en América la fuerza de ley; su inclusión en diversas Constituciones Políticas america­nas tiene, pues, un, alcance especial y pone de manifiesto la gran compenetración que existe en nuestro continente entre el derecho interno y eterno. Esta circunstancia y el principio de que los tratados internacionales en América, aprobados y ratificados constitucionalmente, entran a for­mar parte de la legislación nacional de cada país y deben ser aplicados, por tanto, como ley propia en las materias que corresponden, han permitido decir que el arbitraje es una regla positiva de derecho público americano.
José María Cordero Torres.- “Estudio de los medios de polución pací­fica de los conflictos internacionales en América”. Madrid, 1929. (Inédito). volver
José María Cordero Torres.- Obra citada. volver
Luis Orrego Luco.- “Problemas Internacionales de Chile. El arbitra­je obligatorio”. Anexo sobre casos arbitrales, pág. 196. Santiago de Chile, 1902. volver
Tratado General de Arbitraje Interamericano de Washington, 1929. volver
José Maria Cordero Torres.- Obra citada. volver
Gaspar Toro-“Notas sobre Arbitraje Internacional en las Repúblicas Latino-Americanas”. pág. 58, Santiago de Chile, 1898. volver
“Tratados de Colombia, 1866”, colección citada por don Gaspar Toro, obra citada, pág., 59. volver
Tratados de México, citados por Gaspar Toril, obra citada, pág. 62. volver
Cordero Torres.- Obra, citada, pág. 129. volver
Gaspar Toro.- Obra citada, pág. 61. volver
Gaspar Toro.- Obra citada, pág. 8. volver
Francisco J. Urrutia.- “La evolución del principio de arbitraje en América”, pág. 10. Trabajos del Primer Congreso Científico Panamericano, 1908. Santiago de Chile, 1912. volver
Citada por J. F. Urrutia, obra citada, pág. 11. volver
Urrutia.- Obra citada, pág. 11. volver
Gaspar Toro.- Obra citada, pág. 12. volver
Urrutia..- Obra citada, pág. 13. volver
Miguel Cruchaga T.- “Nociones de Derecho Internacional”. Tomo I, pág. 413. Madrid, 1923. volver
Alejandro Alvarez.- Le Droit International Americain”, pág. 43. Pa­rís, 1910. volver
Alvarez.- Obra citada, pág. 48. volver
Urrutia.— Obra citada, pág. 14. volver
Cruchaga.— Obra citada, pág. 414. Algunos opinan que Chile en el fondo no era partidario de este Congreso; pero el Gobierno chileno se adhirió gus­toso a la proyectada reunión en Panamá y más bien nos imaginamos que no en­vió representantes sólo por motivos ajenos a su voluntad, y por dificultades cons­titucionales y de política interna mas que todo. volver
Cordero Torres.— Obra citada, pág. 44. volver
Gaspar Toro.— Obra citada, pág. 13. volver
Congreso de Lima, de 1848. Tratado de Confederación, citado por G. Toro, obra citada, pág. 16; Alvarez, obra citada, pág. 51; Urrutia, obra citada, Pág. 17 y 18 volver
Urrutia.— Obra. citada, pág. 18. volver
Cruchaga.— Obra citada, pág. 415. volver
Citado por G. Toro, obra citada, pág. 17. volver
Cordero Torres.— Obra citada, pág. 53. volver
Citado por G. Toro, obra citada, pág. 19. volver
G. Toro.— Obra citada, pág. 57. volver
G. Toro.— Obra citada, pág. 58. volver
G. Toro.— Obra, citada, pág. 60. volver
J. M. Cordero Torres,— Obra citada, pág. 160. volver
Tomamos la mayor parte de estas referencias del interesante libro de don Gaspar Toro, intitulado 'Notas sobre arbitraje Internacional en las Republicas Latino-Americanas', (Santiago, 1898), tantas veces citado en esta memoria, como que en realidad ha sido una de las fuentes principales que hemos consul­tado para el estudio de la institución arbitral en la primera época, por el abun­dante material v recopilación de tratados que contiene, como por sus apreciacio­nes sobre la materia del arbitraje y que parecen no Haber perdido actualidad mayores detalles sobre estos mismos tratados y sobre todo para examinar otros y más numerosos precedentes de lo que en esta Memoria pueden injertarse, pueden verse en la citada obra del señor Toro, donde el autor ha recopilado un buen número—por no decir casi todos,—de los tratados de Arbitraje celebrados en el siglo pasado en América. volver
Recopilación de Tratados hecha por A. Bascuñan Montes.— Tomo I, pág. 11. Santiago de Chile, 1694. volver
Tratado de arbitraje obligatorio celebrado entre Argentina, o Italia, Ju­lio 23 de 1893. Como éste pueden citarse también otros. volver
Urrutia.- Obra citada, pág. 34. volver
G. Toro.— Obra citada, pág. 26; Alvarez, obra citada, pág. 106. volver
Alvarez.— Obra citada, pág. 106. volver
G. Toro.— Obra citada, pág. 28. volver
G. Toro.— Obra citada, pág. 56. volver
Cordero Torres.— Obra citada. volver
G. Toro.— Obra citada, pág. 135. volver
Cuando ya habíamos puesto término a esta Memoria, ha tenido lugar el feliz suceso del arreglo definitivo del litigio del Chaco. Al efecto, el 21 de Julio del presente afeo, la Conferencia de Paz de Buenos Aires, ha visto corona­dos sus infatigables esfuerzos con la rubricación, bajo sus auspicios, del Tratado de Paz, Amistad y Limites entre Paraguay y Bolivia, por el cual se restablece definitivamente la paz entre los dos países y se entrega a la decisión de árbitros do equidad la fijación definitiva de la línea divisoria del Chaco. El Tratado da asimismo diversas franquicias comerciales a Bolivia y libre acceso al río Para­guay; además, establece la renuncia a la investigación sobre responsabilidades de la guerra. El artículo 2.° del referido Tratado, que otorga a los mediadores la calidad de árbitros y fija las condiciones del compromiso, dispone: 'La línea di­visoria del Chaco entre Bolivia y el Paraguay será la que determinen los Excelentísimos Presidentes de la República Argentina, Brasil, Chile, Estados Unidos, Perú y Uruguay, en su carácter de árbitros de equidad, quienes actuando “ex aquo et bono', dictarán su fallo arbitral de acuerdo con esta y las siguientes cláusulas: (Se determinan las zonas por donde debe pasar la línea divisoria).Este Tratado ha sido ya ratificado por ambos países. ('La Nación', de Santia­go, 22 Julio 1938). volver
Véase Tratado de 1887 y arbitraje del Rey de España, abandonado después, en G. Toro, obra citada, pág. 158. volver
G. Toro.— Obra citada. volver
G. Toro.— Obra citada, pág. 136. volver
G. Toro.— obra citada, pág. 110. volver
Cordero Torres.— obra citada, pág. 249. volver
Urrutia.— Obra citada, pág. 47. volver
Urrutia.— Obra, citado, págs. 45 y 46. volver
Memoria del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, correspon­diente al año 1897, pp. LXXIX y LXXX. Santiago, 1898. Véanse mayores precedentes en la obra de don Gaspar Toro ya citada, en el Capítulo V, 'Casos varios de arbitraje', pág. 110 y siguientes volver
Memoria del Ministerio de RR. EE. de Chile, correspondiente a 1896, pág. 259. Protocolo entre Chile y España, de 29 de Agosto de 1896. volver
Alvarez.— Obra citada, pág.;. 120, 121 y 122. volver
Véanse “Casos varios de arbitraje”, G. Toro, obra citada, pág. 110 y siguientes. volver
Julio Bañados Espinosa. — ' Derecho Constitucional., Constituciones de Chile, etc.', pág. 551. Santiago, 1889. volver
Bañados.— Obra citada, pág. 574. volver
G. Toro.- Obra citada, pág. 109. volver
G. Toro.- Obra citad, pág. 109. volver
l. Toro.-- Obra citada, pág. 110. volver