Source: http://www.senat.fr/rap/l16-607/l16-60712.html
Timestamp: 2019-04-23 05:04:43+00:00
Document Index: 15925410

Matched Legal Cases: ["l'article 81", "l'article 81", 'arrêt ', "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7", "l'article 7"]

L'article 7 du projet de loi prévoit que chaque assemblée parlementaire fixe les règles relatives au remboursement des frais de mandat de ses membres, dans la limite de plafonds qu'elle détermine et sur présentation de justificatifs.
Ce système de contrôle aurait vocation à se substituer à l'indemnité représentative de frais de mandat (IRFM), aujourd'hui mentionnée à l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale.
1. L'indemnité représentative de frais de mandat (IRFM)
· Sa fonction et son montant
L'indemnité représentative de frais de mandat est une allocation forfaitaire spécifiquement destinée à couvrir les frais inhérents à l'exercice du mandat parlementaire. Elle se distingue de l'indemnité parlementaire143(*), contrairement à l'indemnité de fonction qui en constitue une composante.
Elle est assujettie à la CSG et à la CRDS et indexée sur le point d'indice de la fonction publique. Son montant mensuel est plafonné par l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale au montant brut cumulé de l'indemnité parlementaire de base et de l'indemnité de fonction, soit 7 041, 75 euros brut au 1er mars 2017.
Le montant de l'IRFM est fixé par le bureau de chaque assemblée dans la limite de ce plafond et, au Sénat, celui-ci s'élève à 6 109,89 euros nets.
Couvrant des frais inhérents à l'exercice du mandat, l'IRFM n'est pas soumise à l'impôt sur le revenu, conformément au principe posé par l'article 81 du code général des impôts pour les allocations spéciales de ce type144(*).
· Le contrôle de l'utilisation et de la gestion de l'IRFM
Plusieurs dispositions encadrent l'utilisation de l'IRFM, même si l'article 81 précité du code général des impôts dispose que les allocations spéciales pour frais sont « toujours réputées utilisées conformément à leur objet et ne peuvent donner lieu à aucune vérification de la part de l'administration (fiscale) ».
L'article L. 52-8-1 du code électoral prévoit, tout d'abord, « qu'aucun candidat ne peut utiliser, directement ou indirectement, les indemnités et les avantages en nature mis à disposition de leurs membres par les assemblées parlementaires pour couvrir les frais liés à l'exercice de leur mandat ».
À titre d'exemple, un candidat ne peut utiliser son IRFM comme apport personnel pour financer sa campagne, sous peine de rejet de son compte de campagne par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ou par le juge électoral145(*) ; idem concernant la prise en charge des coûts de fonctionnement du local de campagne146(*).
En outre, lors de l'examen des déclarations de situation patrimoniale de fin de mandat, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) vérifie que l'IRFM n'a pas servi à accroître le patrimoine personnel du parlementaire147(*). Dans le cas contraire, elle peut formuler « toute appréciation (...) qu'elle estime utile » sur sa déclaration de situation patrimoniale, voire saisir le juge pénal lorsqu'elle soupçonne la commission d'une infraction pénale.
Le bureau de chaque assemblée a également défini les dépenses éligibles à l'indemnité représentative de frais de mandat ainsi que ses principes de gestion. Au Sénat, ces règles sont fixées par le chapitre XX sexies de l'Instruction générale du Bureau et un guide d'utilisation de l'IRFM qui lui est annexé148(*).
S'agissant des dépenses éligibles, le guide fixe une liste non exhaustive de « dépenses en relation directe avec l'exercice du mandat parlementaire » et donc imputables sur l'IRFM : les frais liés à la permanence et à l'hébergement du sénateur, les frais de déplacement du sénateur et de ses collaborateurs, les frais de documentation et de communication, les frais de représentation et de réception, les frais de formation du sénateur et de ses collaborateurs et la participation aux dépenses de fonctionnement d'un groupe parlementaire. À l'inverse, l'utilisation de l'IRFM pour acquérir un bien immobilier est interdite depuis le 1er janvier 2016.
Ces dispositions sont complétées par la doctrine du comité de déontologie parlementaire. En 2016, ses membres ont été saisis à seize reprises sur les conditions d'utilisation de l'IRFM et ont « régulièrement rappelé la nécessité d'un lien direct de la dépense envisagée avec l'exercice du mandat parlementaire ».
Ils ont précisé, à titre d'exemple, que l'IRFM peut permettre de rémunérer des prestataires de services pour la conception graphique d'une lettre d'information ou la réalisation d'un site internet. À l'inverse, l'IRFM ne peut servir à verser une prime exceptionnelle aux collaborateurs parlementaires. En effet, « la réglementation du Sénat (...), d'une part, ne permet pas d'abonder ce crédit collaborateur par l'IRFM et, d'autre part, prévoit qu'il ne peut en être fait usage aux fins de versement d'une gratification bénévole »149(*).
En termes de gestion, l'IRFM est versée sur un compte bancaire spécifique, distinct de celui sur lequel est versée l'indemnité parlementaire, et strictement dédié à sa gestion. Par souci de traçabilité, le guide d'utilisation précise que les virements opérés à partir du compte IRFM, « sans être proscrits, doivent répondre à des nécessités précises et faire l'objet d'une attention particulière ». De même, « si les nécessités de l'exercice courant du mandat parlementaire justifient le règlement de certaines dépenses en espèces, les retraits effectués sur le compte doivent rester limités ».
Enfin, le montant de l'IRFM que le sénateur n'a pas utilisé (reliquat) est reversé au Sénat à la fin de son mandat150(*).
La prise en charge des frais de mandat : comparaisons internationales151(*)
L'Allemagne, la Finlande et le Parlement européen possèdent un système comparable à la France : une indemnité forfaitaire et non fiscalisée est versée aux parlementaires ; les catégories de dépenses éligibles sont préalablement définies.
L'indemnité finlandaise varie en fonction du lieu d'habitation du parlementaire. La Finlande est l'un des seuls États, avec le Royaume-Uni, dans lequel les reçus et comptes des parlementaires font l'objet d'un droit de communication de la part des citoyens.
L'Italie présente un système mixte, l'indemnité de frais de mandat combinant une part forfaitaire et une part versée sur présentation de justificatifs de dépenses.
En Norvège et au Royaume-Uni, le principe retenu est celui du remboursement aux frais réels des dépenses engagées dans l'exercice du mandat.
Le Royaume-Uni se singularise par la création, en 2009, de l'autorité indépendante pour les règles de conduite parlementaires (IPSA)152(*), chargée de gérer la rémunération, les pensions et la couverture des frais de mandat des membres de la Chambre des communes (et non de la Chambre des lords).
Concrètement, le parlementaire britannique demande à l'IPSA, dans un délai de 90 jours, le remboursement de ses frais de fonction et fournit un justificatif pour chacune de ces dépenses. Chaque jour, l'IPSA traite et vérifie la conformité de 155 demandes de remboursement. Dans un souci de bonne gestion des deniers publics, elle met en oeuvre sept méthodes alternatives au remboursement (prêts, avances, cartes de crédits, etc.)
L'IPSA publie, pour chaque parlementaire, un registre des demandes reçues, le montant global des remboursements et les postes de dépenses (logement, transport, etc.). Depuis un arrêt de la Cour of Appeal d'avril 2015, elle a l'obligation de rendre publics, sur demande d'un tiers, les reçus et justificatifs afférents à n'importe quelle demande individuelle de remboursement, acceptée ou refusée, émise par un parlementaire. Pour l'année parlementaire 2015-2016, elle a ainsi publié près de 1 300 justificatifs.
Le budget 2015-2016 de l'IPSA s'est élevé à 203 millions d'euros, montant qui inclut les indemnités versées aux parlementaires. Ses frais de gestion administrative sont de 7 millions d'euros et elle bénéficie de l'appui de 79 collaborateurs à temps plein.
En sus de l'IRFM, les assemblées ont mis en place des dispositifs de prise en charge de frais spécifiques de leurs membres (frais de transport, de téléphone et d'acquisition ou de renouvellement de matériels informatiques principalement).
2. Un nouveau système de remboursement des frais de mandat
· Les dispositions de l'article 7 du projet de loi
L'article 7 tend à insérer un nouvel article 4 sexies dans l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires afin de prévoir que chaque assemblée définit les conditions dans lesquelles les frais de mandat réellement exposés par chaque député et sénateur leur sont « remboursés, dans la limite de plafonds (que l'assemblée) détermine, sur présentation de justificatifs de ces frais ».
Selon l'étude d'impact, il s'agit de renforcer l'encadrement de la prise en charge des frais de mandat « en substituant à un versement a priori d'une somme mensuelle soumise à des conditions d'utilisation fixées par les assemblées un remboursement a posteriori sur présentation de justificatifs. Le remboursement sur la base de justificatifs permettra à chaque assemblée de contrôler que les frais engagés correspondent bien à des frais de mandat et d'éviter une confusion entre le traitement du parlementaire et cette indemnité. Afin de préserver l'autonomie des assemblées, celles-ci décideront des éléments constitutifs des frais de mandat et fixeront un plafond de remboursement »153(*).
La procédure proposée pour couvrir les frais de mandat des députés et des sénateurs serait la suivante :
a) chaque assemblée définirait, comme aujourd'hui, des catégories de dépenses éligibles au remboursement des frais de mandat et fixerait des plafonds de dépense, l'emploi du pluriel étant justifié par la possible coexistence, comme aujourd'hui, de plusieurs dispositifs distincts de prise en charge des frais afférents à l'exercice du mandat parlementaire ;
b) le parlementaire procèderait à la dépense en avançant les fonds sur ses deniers personnels ;
c) il devrait transmettre, dans un délai préalablement défini, un justificatif aux services de son assemblée qui contrôleraient que la dépense correspond bien au remboursement d'un frais de mandat ;
d) après vérification, chaque assemblée rembourserait les dépenses de frais de mandat de ses membres.
L'étude d'impact précise que les assemblées seraient seules compétentes pour garantir la bonne application de ces nouvelles modalités de remboursement des frais de mandat. En effet, « des remboursements de frais ne constituent pas des revenus imposables et n'ont donc pas à être déclarés à l'administration fiscale. Par ailleurs, celle-ci ne dispose pas d'un droit de vérification à l'égard des assemblées. Il est donc exclu qu'elle apprécie si les remboursements de frais du mandat assurés par les assemblées correspondent réellement à des dépenses relatives à l'exercice du mandat »154(*).
En conséquence, l'administration fiscale ne pourrait en aucun cas, lors de la déclaration d'impôt du parlementaire, requalifier un frais de mandat en un « avantage en nature », sous peine d'attenter au principe constitutionnel de séparation des pouvoirs et de l'autonomie des assemblées parlementaires qui en découle.
Cette interprétation a d'ailleurs été confirmée par le Conseil d'État dans son avis n° 393324 du 12 juin 2017155(*) et par les services de la direction générale des finances publiques (DGFiP)156(*).
D'une manière générale, votre rapporteur regrette que l'étude d'impact reste trop imprécise concernant la mise en oeuvre concrète de ce nouveau dispositif et les coûts induits pour les assemblées, qui s'élèvent à 7 millions d'euros pour l'IPSA. Elle présuppose d'ailleurs explicitement que « la dépense mensuelle par parlementaire devrait être légèrement inférieure au montant actuel de l'indemnité représentative des frais de mandat, du fait d'une probable déperdition (absence de demande de remboursement, perte de justificatif...) ».
Cette étude est même erronée lorsqu'elle affirme que l'IPSA contrôle les 1 600 parlementaires britanniques : cette autorité administrative ne contrôle que les membres de la Chambre des communes (650 députés), et non ceux de la Chambre des lords157(*), soit un nombre de parlementaires inférieur au nombre total de députés (577) et de sénateurs (348).
À l'initiative de son rapporteur, votre commission a souhaité préciser et simplifier le dispositif de contrôle des frais de mandat proposé à l'article 7, sans remettre en cause son économie générale (amendement COM-56) et en maintenant la double exigence de plafonds et de justificatifs.
Il s'agit, en premier lieu, de prévoir qu'il revient au bureau de chaque assemblée, après consultation de l'organe chargé de la déontologie parlementaire, de définir les conditions de prise en charge, par l'assemblée dont ils sont membres, des frais de mandat réellement exposés par les députés et sénateurs.
Comme l'a souligné le Conseil constitutionnel, le contenu des règlements de chaque assemblée se limite, en effet, à l'organisation et au fonctionnement de l'Assemblée nationale ou du Sénat, à la procédure législative et au contrôle de l'action du Gouvernement158(*) ; il exclut donc la gestion des frais de mandat.
Les bureaux des assemblées constituent des organes pluralistes, au sein desquels doivent être représentés l'ensemble des groupes politiques. Leurs instructions générales sont publiées et définissent, à l'heure actuelle, les règles d'utilisation de l'IRFM (Cf. supra).
La consultation de l'organe chargé de la déontologie parlementaire est de nature à apporter une garantie supplémentaire en vue d'une définition adaptée des conditions de prise en charge des frais afférents à l'exercice du mandat parlementaire.
En second lieu, l'amendement adopté par votre commission tend à prévoir que les frais exposés par les députés et sénateurs pour l'exercice de leur mandat parlementaire sont « pris en charge », et non « remboursés », par l'assemblée dont ils sont membres, en maintenant la double exigence de plafonds et de justificatifs.
En imposant aux parlementaires de faire l'avance de frais qui peuvent être importants, comme par exemple la location d'une permanence en circonscription, la rédaction retenue par le projet de loi est susceptible d'entraver, à l'excès, l'exercice du mandat parlementaire.
Le système britannique, souvent pris en exemple, a prévu un système de remboursement très complexe, qu'il a fallu tempérer en prévoyant sept méthodes alternatives au remboursement (prêts, avances, cartes de crédits, etc.).
En outre, en contraignant les assemblées à mettre en place un contrôle a priori de l'ensemble des demandes de remboursement des frais de mandat parlementaire, la rédaction de l'article 7 va à l'encontre de l'objectif d'une bonne gestion des deniers publics, eu égard au nombre considérable de factures à traiter - plusieurs dizaines de milliers par an. Dans le seul cas du Sénat, un contrôle a priori des frais de mandat pourrait nécessiter l'emploi de plusieurs dizaines d'équivalents temps plein supplémentaires en fonction de la méthode retenue.
À titre de comparaison, au Royaume-Uni, l'IPSA, emploie 79 personnes et ses frais de gestion s'élèvent à 7 millions d'euros (Cf. supra). La mise en oeuvre de contrôles a posteriori des frais de mandat pourrait apparaître, à ce stade, plus efficiente qu'un contrôle a priori mais il reviendra au bureau de chaque assemblée de décider.
La rédaction retenue par votre commission permet donc de concilier la double exigence d'un contrôle rigoureux, qu'il soit a priori ou a posteriori, et d'une nécessaire souplesse de gestion, par le biais d'avances ou de remboursements, dans la prise en charge des frais du mandat parlementaire.
L'article 7 bis du projet de loi vise à soumettre à l'impôt sur le revenu les indemnités de fonction complémentaires versées à certaines autorités des assemblées parlementaires (présidents, vice-présidents, questeurs, secrétaires, etc.).
Il est issu de l'amendement COM-122 de nos collègues Bernard Saugey, Jean-Léonce Dupont et Dominique Bailly, questeurs du Sénat.
Le régime indemnitaire des parlementaires
1. L'indemnité parlementaire
Députés et sénateurs perçoivent une indemnité parlementaire. Relevant de la loi organique159(*), elle comprend trois éléments :
- l'indemnité parlementaire de base, équivalente à la moyenne du traitement le plus bas (lettre A) et du traitement le plus haut (lettre G) des fonctionnaires classés dans la catégorie hors échelle (conseillers d'État, préfets, directeurs d'administration centrale)160(*) ;
- l'indemnité de résidence, également accordée à tous les agents de la fonction publique, qui représente 3 % du montant mensuel brut de l'indemnité parlementaire de base161(*) ;
- l'indemnité de fonction, égale à 25 % des deux précédentes162(*).
Au 1er mars 2017, le montant brut mensuel de l'indemnité parlementaire s'élève à 7 209,74 euros et se décompose de la façon suivante : 5 599,80 euros pour l'indemnité parlementaire de base, 167,99 euros pour l'indemnité de résidence, 1 441,95 euros pour l'indemnité de fonction.
Ce montant est revalorisé, comme le traitement des fonctionnaires, en suivant le point d'indice de la fonction publique.
À l'instar des prélèvements opérés sur les traitements et salaires, l'indemnité parlementaire est soumise à diverses retenues : contribution sociale généralisée (C.S.G) et contribution au remboursement de la dette sociale (C.R.D.S) ; contribution exceptionnelle de solidarité (1 % du traitement affecté aux travailleurs privés d'emploi163(*)) ; cotisations de sécurité sociale ; cotisations de retraite.
Le net mensuel perçu par les sénateurs s'élève, en conséquence, à 5 423,18 euros au 1er mars 2017. Ce montant est majoré, le cas échéant, des prestations familiales, équivalentes à celles du régime des salariés.
D'une manière générale, l'indemnité parlementaire de base, l'indemnité de résidence et, depuis la loi de finances pour 2017164(*), l'indemnité de fonction sont soumises à l'impôt sur le revenu suivant les règles fiscales de droit commun.
À de rares exceptions près (professeurs d'université et pensions allouées à titre de récompense nationale notamment), l'indemnité parlementaire « est exclusive de toute rémunération publique »165(*).
Par ailleurs, un parlementaire ne peut cumuler son indemnité parlementaire et les indemnités afférentes à d'autres mandats électifs que dans la limite d'une fois et demie le montant brut de l'indemnité parlementaire de base, soit 8 399,70 euros au 1er mars 2017. Un parlementaire ne peut donc percevoir plus de 2 799,90 euros au titre de ses mandats locaux166(*).
2. Les indemnités de fonction complémentaires
En complément de l'indemnité parlementaire, des indemnités destinées à compenser les sujétions attachées à l'exercice de certaines fonctions sont attribuées aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, aux vice-présidents, aux Questeurs, aux secrétaires du Bureau, aux présidents de groupe, aux présidents de commission, aux rapporteurs généraux des commissions des finances et des affaires sociales et aux présidents de délégation.
Dénommées « indemnités spéciales » à l'Assemblée nationale et « indemnités de fonction complémentaires » au Sénat, elles ne sont pas soumises à l'impôt sur le revenu.
Leur montant est fixé par le bureau de chaque assemblée, dans la limite de 1,5 fois le montant cumulé de l'indemnité parlementaire et de l'indemnité de fonction, soit 10 562,63 euros au 1er mars 2017167(*).
Au Sénat, le montant brut mensuel de ces indemnités de fonction complémentaires est de 7 166,49 euros pour le Président, 4 196,07 euros pour les Questeurs, 2 061,99 euros pour les vice-présidents du Bureau, les présidents de groupe politique, les présidents de commission et les rapporteurs généraux, 1 903,37 euros pour les présidents de délégation et 706,56 euros pour les secrétaires du Bureau.
En l'état du droit, les indemnités de fonction complémentaires sont soumises à la CSG et à la CRDS, conformément à l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale.
Contrairement à l'indemnité parlementaire, elles n'entrent pas en compte dans le calcul de l'impôt sur le revenu des députés et des sénateurs.
Dès lors, l'article 7 bis du projet de loi vise à soumettre ces indemnités de fonction complémentaires à l'impôt sur le revenu à compter du 1er janvier 2018.
* 143 Conseil constitutionnel, 11 juin 2015, Résolution réformant les méthodes de travail du Sénat dans le respect du pluralisme, du droit d'amendement et de la spécificité sénatoriale, pour un Sénat plus présent, plus moderne et plus efficace, décision n° 2015-712 DC.
* 144 Dans la même logique, le remboursement des frais de mandat des élus locaux et des représentants français au Parlement européen n'est pas soumis à l'impôt sur le revenu (article 81 du code général des impôts pour les élus locaux ; articles 12 et 20 de la décision du Parlement européen du 28 septembre 2005 pour les députés européens).
* 145 Conseil constitutionnel, 1er mars 2013, Deuxième circonscription de la Haute-Vienne, élections législatives des 10 et 17 juin 2012, décision n° 2012-4715 AN.
* 146 Conseil d'État, Liste « Ensemble, portons une nouvelle ambition pour Villiers », élections municipales dans la commune de Villiers-sur-Marne de mars 2014, affaire n° 388442.
* 147 Source : Rapport d'activité 2016 de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, avril 2017, p. 58-61. Ce document est consultable au lien suivant :
* 148 Ces documents sont consultables au lien suivant :
https://www.senat.fr/reglement/reglement79.html#toc310.
* 149 Source : rapport d'activité du comité de déontologie parlementaire du Sénat pour l'année 2015-2016, octobre 2016, p. 6 à 8, 24 et 26. Ce rapport est consultable au lien suivant :
https://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/sgp/Rapport_Activite_2015-2016.pdf.
* 150 En cas de décès du sénateur, le trésorier du Sénat notifie à la succession la demande de reversement de ce reliquat.
* 151 Pour plus de précisions, voir, en annexe, l'étude de la division de la législation comparée de la direction de l'initiative parlementaire et des délégations (DIPED) du Sénat.
* 152 Le collège de l'IPSA comprend cinq membres nommés par la Reine d'Angleterre, dont un ancien juge de haut rang, une personne qualifiée pour exercer les fonctions d'auditeur public national et un ancien membre de la Chambre des communes.
* 153 Étude d'impact du projet de loi, p. 64.
* 154 Étude d'impact du projet de loi, p. 65.
* 155 « Si l'administration fiscale devait être amenée à porter une appréciation sur le caractère réel de frais ayant donné lieu au remboursement ou sur leur nature de frais de mandat, alors que les autorités compétentes des assemblées parlementaires ont, dans les conditions qu'elles ont déterminées conformément à la loi organique, considéré que ces frais devaient être remboursés, le dispositif risquerait de porter atteinte au principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs ».
* 156 Dans une contribution écrite transmise le 28 juin 2017 à votre rapporteur, la DGFiP confirme que « l'administration des finances publiques ne tient pas de droit de contrôle sur les assemblées conformément au principe de séparation des pouvoirs ».
* 157 Étude d'impact du projet de loi, p. 65 et 66.
* 158 Conseil constitutionnel, 11 décembre 2014, Résolution tendant à modifier le règlement de l'Assemblée nationale, décision n° 2014-705 DC.
* 159 L'article 25 de la Constitution dispose qu'une « loi organique fixe la durée des pouvoirs de chaque assemblée, le nombre de ses membres, leur indemnité, les conditions d'éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités ».
* 160 Article 1er de l'ordonnance organique n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement.
* 161 Article L. 136-2 du code de la sécurité sociale.
* 162 Article 2 de l'ordonnance organique n° 58-1210 du 13 décembre 1958 précitée.
* 163 Loi n° 82-939 du 4 novembre 1982 relative à la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi.
* 164 Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.
* 165 Article 4 de l'ordonnance n° 58-1210 précitée.
À titre d'exemple, l'indemnité parlementaire ne peut être cumulée avec un solde de congé spécial alloué à un ancien gouverneur de la France d'outre-mer (Conseil d'État, 20 mars 1974, Bourges, affaire n° 86426).
* 166 Cette somme s'entend déduction faite des versements obligatoires aux régimes d'assurance-maladie et d'assurance-vieillesse.
* 167 Article L. 136-2 du code de la sécurité sociale.