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Timestamp: 2017-11-19 08:34:25
Document Index: 355126897

Matched Legal Cases: ['§ 2', '§ 5', '§ 5', '§ 3', '§ 6', '§ 6', '§ 5', '§ 8', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 14', '§ 1', '§ 2', '§ 3', '§ 5', '§ 6', '§ 8', '§ 9', '§ 11', '§ 14', '§ 14', '§ 18', 'Art. 3', '§ 18', '§ 14', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 111', '§ 14', 'Art. 3', 'Art. 101', 'Art. 106', '§ 3', '§ 5', '§ 5', '§ 8', '§ 9', '§ 11', '§ 14', '§ 14', '§ 8', '§ 14']

Bayerischer VerfGH, Urteil vom 15. Mai 2014 - Az. Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12
Urteil vom 15. Mai 2014 - Az. Vf. 8-VII-12
Bayerischer VerfGH · Urteil vom 15. Mai 2014 · Az. Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12
Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12
openJur 2014, 11739
1. Die Vorschriften des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung eines Rundfunkbeitrags im privaten Bereich für jede Wohnung (§ 2 Abs. 1 RBStV) und im nicht privaten Bereich für Betriebsstätten (§ 5 Abs. 1 RBStV) sowie für Kraftfahrzeuge (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV) sind mit der Bayerischen Verfassung vereinbar.2. Bei dem Rundfunkbeitrag handelt es sich um eine nichtsteuerliche Abgabe, die in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fällt. Sie ist sowohl im privaten wie auch im nicht privaten Bereich im Gegensatz zu einer Steuer nicht "voraussetzungslos" geschuldet, sondern wird als Gegenleistung für das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. 3. Dem Charakter einer Vorzugslast steht nicht entgegen, dass auch die Inhaber von Raumeinheiten, in denen sich keine Rundfunkempfangsgeräte befinden, zahlungspflichtig sind. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zwingt den Gesetzgeber nicht dazu, eine Befreiungsmöglichkeit für Personen vorzusehen, die von der ihnen eröffneten Nutzungsmöglichkeit keinen Gebrauch machen wollen.4. Im privaten Bereich wird mit der Anbindung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung (§ 3 Abs. 1 RBStV) die Möglichkeit der Rundfunknutzung als abzugeltender Vorteil sachgerecht erfasst.5. Mit den näher bestimmten Merkmalen Betriebsstätte (§ 6 Abs. 1 und 3 RBStV), Beschäftigte (§ 6 Abs. 4 RBStV) und Kraftfahrzeuge (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 RBStV), welche die Beitragspflicht im nicht privaten Bereich dem Grunde und der Höhe nach steuern, hält der Gesetzgeber sich im Rahmen seines Gestaltungsspielraums. Diese Kriterien sind hinreichend realitätsgerecht und ausreichend differenziert, um den beitragsauslösenden Vorteil abzubilden und die Beitragslasten im Verhältnis der Abgabenpflichtigen untereinander angemessen zu verteilen. 6. Die Anzeige- und Nachweispflichten, die § 8 i. V. m. § 9 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 und 3 RBStV den Beitragsschuldnern auferlegt, sind verfassungsgemäß. Das Auskunftsrecht der Landesrundfunkanstalt gegenüber Dritten nach § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 i. V. m. § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 RBStV ist ebenfalls mit der Bayerischen Verfassung vereinbar. Auch die Vorschrift des § 14 Abs. 9 RBStV über den einmaligen Meldedatenabgleich ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
§ 1Zweck des Rundfunkbeitrags
§ 2Rundfunkbeitrag im privaten Bereich
§ 3Wohnung
§ 5Rundfunkbeitrag im nicht privaten Bereich
1. mit keinem oder bis acht Beschäftigten ein Drittel des Rundfunkbei-trags,
§ 6Betriebsstätte, Beschäftigte
§ 8Anzeigepflicht
§ 9Auskunftsrecht, Satzungsermächtigung
§ 11Verwendung personenbezogener Daten
§ 14Übergangsbestimmungen
Durch den in § 14 Abs. 9 RBStV angeordneten Meldedatenabgleich werde offenbar, dass ohne Einwilligung der Betroffenen im automatisierten Verfahren ein zentrales Melderegister erstellt werde. Dabei würden zum einen unter Verstoß gegen das Prinzip der Datensparsamkeit und Datenvermeidung Daten übermittelt, die für die Abgabenpflicht vollkommen unerheblich seien, wie etwa der Doktorgrad, der Familienstand oder der Tag des Einzugs in die Wohnung. Zum anderen sei auch die Übermittlung der weiteren Daten verfassungsrechtlich nicht zuletzt wegen des enormen Missbrauchspotenzials unzulässig. Außerdem sei nicht einzusehen, warum eine Gewichtung stets zugunsten der Rundfunkanstalten erfolgen solle und den Meldebehörden kein Ermessen verbleibe. Darin könne ein Verstoß gegen § 18 Abs. 2 MRRG als vorrangiges Bundesrecht und damit zugleich gegen das Rechtsstaatsprinzip der Bayerischen Verfassung (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) gesehen werden. Denn im Rahmen des § 18 Abs. 2 MRRG sei auch bezüglich der Datenübermittlung an Rundfunkanstalten das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen abzuwägen, was im Rahmen des zwingend ausgestalteten Meldedatenabgleichs nach § 14 Abs. 9 RBStV zwangsläufig ausscheide.
Bei der Zahlungsverpflichtung, die der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag den Inhabern von Wohnungen, Betriebsstätten und Kraftfahrzeugen zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auferlegt, handelt es sich nach ihrem tatbestandlich bestimmten materiellen Gehalt um eine nichtsteuerliche Abgabe. Sie ist sowohl im privaten wie auch im nicht privaten Bereich im Gegensatz zu einer Steuer nicht „voraussetzungslos“ geschuldet, sondern wird als Gegenleistung für das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erhoben. Dieser stellt im Rahmen seines klassischen Funktionsauftrags, zur Meinungs- und Willensbildung beizutragen, zu unterhalten und zu informieren sowie eine kulturelle Verantwortung wahrzunehmen (vgl. BVerfG vom 11.9.2007 BVerfGE 119, 181/218; vom 25.3.2014 – 1 BvF 1/11 u. a. – juris Rn. 33 ff.), eine allgemein zugängliche Informationsquelle im Sinn des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG bereit. Zur Finanzierung dieser Aufgabe sollen nach der Konzeption des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags diejenigen herangezogen werden, denen die Rundfunkprogramme zugute kommen.
Wird der Rundfunkbeitrag demnach für das Programmangebot ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten und -absichten verlangt, also für die bloße Möglichkeit der Inanspruchnahme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, so handelt es sich, wie seine gesetzliche Bezeichnung klarstellt, um eine Vorzugslast in der herkömmlichen Gestalt eines Beitrags (vgl. BVerfG vom 24.1.1995 BVerfGE 92, 91/ 115).
(1) Dem Grunde nach ist der Rundfunkbeitrag im Verhältnis zur Steuer bundesverfassungsrechtlich durch seine Ausgleichsfunktion und die Finanzierungsgarantie zugunsten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks besonders sachlich gerechtfertigt. Der Vorteilsausgleich dient nach den Vorstellungen des Normgebers zwei ineinan-dergreifenden Zwecken: Zum einen soll er den Vorteil abgelten, der daraus entsteht, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk in besonderem Maß die Grundlagen der Informationsgesellschaft fördert und einen wichtigen Beitrag zur Integration und Teilhabe an demokratischen, kulturellen und wirtschaftlichen Prozessen leistet (LT-Drs. 16/7001 S. 11); insoweit ist grundsätzlich jede Person im Einwirkungsbereich des öffentlich-rechtlichen Rundfunks an der Finanzierungsverantwortung zu beteiligen, weil sie einen gleichsam strukturellen Vorteil aus dessen Wirken zieht. Zum anderen wird ein Entgelt für die Möglichkeit individueller Nutzung verlangt, von der bei typisierender Betrachtung in den gesetzlich bestimmten Raumeinheiten üblicherweise Gebrauch gemacht wird (vgl. etwa LT-Drs. 16/7001 S. 12 f., 17). Beide Gründe rechtfertigen jeweils für sich die Erhebung des Rundfunkbeitrags neben den Steuern (vgl. P. Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2010, S. 59 f.).
Die Rechtfertigung für die im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag gewählte Ausgestaltung des Rundfunkbeitrags folgt aus der grundgesetzlichen Finanzierungsgarantie zugunsten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Zur verfassungsrechtlichen Gewährleistung der Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gehört nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks einschließlich seiner bedarfsgerechten Finanzierung. Der Gesetzgeber hat Vorsorge dafür zu treffen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk seine Funktion unbeeinflusst von jeglicher Indienstnahme für außerpublizistische Zwecke, seien sie politischer oder ökonomischer Natur, erfüllen kann (BVerfGE 119, 181/214 ff. m. w. N.; BVerfG vom 25.3.2014 – 1 BvF 1/11 u. a. – juris Rn. 33 ff.). Auch wenn das Grundgesetz keine bestimmte Finanzierungsregelung vorschreibt, so ist doch eine Finanzierung erforderlich, die den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Stand setzt, die ihm zukommende Funktion im gegenwärtigen System des – unmittelbaren oder mittelbaren (vgl. Art. 111 a Abs. 2 Satz 1 BV) – Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichem und privatwirtschaftlichem Rundfunk zu erfüllen, und die ihn zugleich wirksam davor schützt, dass die Entscheidung über die Finanzausstattung zu politischen Einflussnahmen auf das Programm genutzt wird. Die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk gemäße Art der Finanzierung ist deshalb, wie das Bundesverfassungsgericht wiederholt hervorgehoben hat, die „Gebührenfinanzierung“; sie erlaubt es ihm, unabhängig von Einschaltquoten und Werbeaufträgen ein Programm anzubieten, das den verfassungsrechtlichen Anforderungen gegenständlicher und meinungsmäßiger Vielfalt entspricht (BVerfG vom 22.2.1994 BVerfGE 90, 60/90; 119, 181/219; vgl. auch VerfGH vom 15.12.2005 VerfGHE 58, 277/285). Damit ist die Rundfunkfinanzierung allerdings nicht auf das Modell der früheren gerätebezogenen Rundfunkgebühr eingeengt, sondern lediglich der verfassungsrechtliche Rahmen für eine vorrangige Finanzierung durch Vorzugslasten umschrieben, die eine staatsferne (deshalb keine Steuer) und zugleich quotenunabhängige (deshalb kein rein nutzungsbezogenes Entgelt) Deckung des Finanzbedarfs durch diejenigen sicherstellt, denen der Rundfunk zugutekommt. Hieraus bezieht der Rundfunkbeitrag in seiner staatsvertraglich begründeten Gestalt sowohl für den privaten als auch für den nicht privaten Bereich eine besondere sachliche Legitimation, die ihn von der Steuer hinreichend deutlich unterscheidet.
Der Rundfunkbeitrag ist seiner Zweckbestimmung nach darauf beschränkt sicherzustellen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk seine Funktion als Grundversorgung in der gegenwärtigen Rundfunkordnung ungeschmälert erfüllen kann. Dementsprechend sind die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter verpflichtet, sich im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunkauftrags zu halten und den aus den Programmentscheidungen abgeleiteten Finanzbedarf zutreffend und in Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu ermitteln (vgl. BVerfGE 90, 60/102 f.). Die Einhaltung dieser Verpflichtung unterliegt ihrerseits einer externen Kontrolle, wie sie im Rundfunkstaatsvertrag im Einzelnen ausgestaltet ist. Nach dessen § 14 Abs. 1 wird der Finanzbedarf des öffentlich-recht-lichen Rundfunks regelmäßig entsprechend den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, einschließlich der damit verbundenen Rationalisierungspotenziale, auf der Grundlage von Bedarfsanmeldungen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter durch die unabhängige Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) geprüft und ermittelt.
Der Verfassungsgerichtshof hat bisher offengelassen, ob entsprechend der Rechtsprechung zum Verstoß gegen höherrangiges Bundesrecht über Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV auch Vorschriften des Unionsrechts mittelbar in einem Popular-klageverfahren Bedeutung erlangen können (VerfGH vom 13.05.1986 VerfGHE 39, 56/62; vom 28.6.2013 NVwZ 2014, 141/142). Diese Frage braucht auch weiterhin nicht abschließend entschieden zu werden, weil die angegriffenen Vorschriften des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags nicht in einem offenkundigen und krassen, schwerwiegenden Widerspruch zum Unionsrecht stehen und damit insoweit auch nicht das Rechtsstaatsprinzip der Bayerischen Verfassung verletzen können.
Es handelt sich um einen Massenvorgang mit einer besonders hohen Fallzahl; die Adressaten des Programmangebots lassen sich allein im privaten Bereich etwa 40 Millionen Haushalten und 39 Millionen Wohnungen zuordnen (vgl. 18. KEF-Bericht Tz. 420 ff.). Die Abgabe berührt zudem bei einer eher geringen Belastung durchaus intensiv die grundrechtlich gewährleistete Privatheit (Art. 101 BV) in der besonders geschützten Wohnung (Art. 106 Abs. 3 BV). Deshalb bedarf es einer verständlichen und einfachen Typisierung, die einen verlässlichen, leicht feststellbaren und die Privatsphäre möglichst wenig beeinträchtigenden Anknüpfungstatbestand bietet. Das wird mit der Anbindung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung (§ 3 Abs. 1 RBStV) erreicht, mit der die Möglichkeit der Rundfunknutzung als abzugeltender Vorteil sachgerecht erfasst wird. Ihr liegt die plausible und realitätsgerechte Erwägung zugrunde, dass einerseits die mit dem Merkmal Wohnung umfasste Personengruppe eines Haushalts, etwa eine Familie oder eine Wohngemeinschaft, hinsichtlich der Rundfunknutzung oder -nutzungsmöglichkeit eine Gemeinschaft bildet und dass andererseits sich die unterschiedlichen Nutzungsarten und -gewohnheiten innerhalb dieser sozialen Gruppe ausgleichen (vgl. LT-Drs. 16/7001 S. 12 f.). In sachlich vertretbarer Weise soll ferner mit der typisierenden Anknüpfung an die Wohnung im Vergleich zur früheren gerätebezogenen Rundfunkgebühr das Erhebungsverfahren deutlich vereinfacht und zugleich der Schutz der Privatsphäre verbessert werden, weil Ermittlungen „hinter der Wohnungstüre“ entfallen. Da der Beitragstatbestand im Regelfall einfach und anhand objektiver Kriterien festgestellt werden kann, beugt die Typisierung zudem gleichheitswidrigen Erhebungsdefiziten oder Umgehungen und beitragsvermeidenden Gestaltungen vor, wie sie durch weitere Differenzierungen zwangsläufig hervorgerufen würden. Sie verhindert damit eine Benachteiligung der Rechtstreuen und dient einer größeren Abgabengerechtigkeit. Das stellt einen gewichtigen Gemeinwohlbelang dar, zumal es zur Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Grundlagen der Abgabenerhebung führen kann, wenn die Gleichheit im Belastungserfolg verfehlt wird (vgl. BVerfG vom 9.3.2004 BVerfGE 110, 94/112 ff. zur Steuererhebung).
Der allgemeine Gleichheitssatz verlangt nicht, dass dem einzelnen Wohnungsinhaber zur Vermeidung der Beitragspflicht der Nachweis erlaubt wird, in dem durch seine Wohnung erfassten Haushalt werde das Programm des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht empfangen. Insbesondere muss der Gesetzgeber nicht an der für die frühere Rundfunkgebühr maßgeblichen Unterscheidung festhalten, ob ein Empfangsgerät bereitgehalten wird oder nicht. Aufgrund der technischen Entwicklung elektronischer Medien im Zuge der Digitalisierung hat das Bereithalten eines Fernsehers oder Radios als Indiz für die Zuordnung eines Vorteils aus dem Rundfunkangebot spürbar an Überzeugungs- und Unterscheidungskraft eingebüßt. Rundfunkprogramme werden nicht mehr nur herkömmlich – terrestrisch, über Kabel oder Satellit – verbreitet, sondern im Rahmen des für neue Verbreitungsformen offenen Funktionsauftrags (vgl. BVerfGE 119, 181/218) zugleich auch in das Internet eingestellt. Neben herkömmliche monofunktionale Geräte zum Empfang von Hörfunk- oder Fernsehprogrammen tritt eine Vielzahl neuartiger multifunktionaler, teilweise leicht beweglicher Geräte, wie internetfähige stationäre oder mobile Personalcomputer, Mobiltelefone und Tabletcomputer; diese sind zum Rundfunkempfang geeignet und spielen für die Mediennutzung eine wachsende Rolle, dienen primär aber typischerweise anderen Zwecken. Die Verbreitung der herkömmlichen wie modernen Empfangsgeräte ist nahezu flächendeckend; so liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 % (bei einem durchschnittlichen Bestand von 160,8 Geräten je 100 Haushalten), mit stationären und mobilen Personalcomputern bei 82,0 %, mit Internetzugang bei 75,9 % und mit Mobiltelefonen bei 90 % (Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2012, S. 174). Empfangsgeräte sind, wie ihre weite Verbreitung in allen Bevölkerungskreisen zeigt, auch für Personen mit geringem Einkommen erschwinglich, weshalb ihre Anschaffung kein beachtliches Hindernis für eine Programmnutzung darstellt. Aufgrund ihrer Vielgestaltigkeit und Mobilität ist es zudem nahezu ausgeschlossen, das Bereithalten solcher Geräte in einem Massenverfahren in praktikabler Weise und ohne unverhältnismäßigen Eingriff in die Privatsphäre verlässlich festzustellen. Deshalb darf der Gesetzgeber davon ausgehen, dass die effektive Möglichkeit der Programmnutzung als abzugeltender Vorteil allgemein und geräteunabhängig besteht.
Aufgrund der zunehmenden Digitalisierung und Medienkonvergenz ist es auch nicht zu beanstanden, dass für die Beitragsbemessung nicht mehr, wie bei der früheren Rundfunkgebühr, zwischen Hörfunk- und Fernsehnutzung unterschieden, sondern ein einheitlicher, das gesamte Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks abdeckender Beitrag erhoben wird.
Dass Kraftfahrzeuge unter den Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 RBStV bei der Bemessung des Beitrags im nicht privaten Bereich zu berücksichtigen sind, ist plausibel. Denn im Verhältnis zum sonstigen unternehmerischen Bereich kommt es in einem betrieblichen Kraftfahrzeug, ähnlich wie in einem Hotel- oder Gästezimmer (§ 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 RBStV), nach der Lebens-erfahrung zu einer deutlich gesteigerten Nutzung des (Hörfunk-)Programmange-bots. Das darf der Gesetzgeber zum Anlass für eine eigenständige Vorteilsabgeltung nehmen, die mit einem Drittel des Rundfunkbeitrags für jedes beitragspflichtige Kraftfahrzeug sachgerecht bemessen ist. Eine Unterscheidung etwa nach der Art des Fahrzeugs (Personenkraftwagen, Lastkraftwagen, Omnibus) ist verfassungsrechtlich nicht geboten. Im Unterschied zu den Betriebsstätten handelt es sich bei einem Kraftfahrzeug gleich welcher Art um einen eng begrenzten, überschaubaren Raum, dem der Gesetzgeber typisierend einen einheitlich bemessenen Vorteil zuordnen darf. Eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung gegenüber dem privaten Bereich, in dem der wohnungsbezogene Rundfunkbeitrag die Programmnutzung im privaten Kraftfahrzeug abgilt, scheidet schon wegen der unterschiedlichen Vorteilslage aus.
Der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag stellt zwar zur Ermittlung der potenziellen Beitragsschuldner neben dem Meldedatenabgleich eine Reihe anderer Instrumente bereit: die allgemeine Anzeigepflicht nach § 8 RBStV und das sie ergänzende Auskunftsrecht nach § 9 RBStV, weiter die Erhebung personenbezogener Daten bei öffentlichen und nichtöffentlichen Stellen ohne Kenntnis des Betroffenen nach § 11 Abs. 4 RBStV, ferner speziell als Übergangsregelung zur Umstellung des Finanzierungssystems die Anzeigepflicht der bereits bislang als private Rundfunkteilnehmer gemeldeten Personen (§ 14 Abs. 1 RBStV) und die Weiterverwendung der bereits unter Geltung des Rundfunkgebührenstaatsvertrags gespeicherten Daten (§ 14 Abs. 6 RBStV). Diese Erhebungsmethoden sind allerdings teils von vornherein untauglich, teils nur bedingt geeignet, solche Personen zu ermitteln, die den Rundfunkanstalten unbekannt sind, sei es weil sie vorhandene Empfangsgeräte in Widerspruch zur früheren Rechtslage nicht angemeldet hatten („Schwarzseher“), sei es weil sie mangels vorhandener Geräte nicht gebührenpflichtig waren und nun ihrer Anzeigepflicht nach § 8 RBStV nicht nachkommen. Vor allem solche Wohnungsinhaber werden durch den einmaligen Meldedatenabgleich nach § 14 Abs. 9 RBStV in einfacher Weise erfasst. Alternativ bedürfte es der Nachforschung vor Ort, die mit einem weitaus stärkeren Eingriff in die Privatsphäre der Betroffenen verbunden wäre.
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