Source: https://www.scribd.com/document/158362682/La-tributacion-directa-en-Chile
Timestamp: 2018-12-18 22:17:40
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a tributación directa en Chile: equidad y desafíos
Michael Jorratt De Luis
División de Desarrollo Económico Santiago de Chile, septiembre de 2009
Este documento fue preparado por Michael Jorratt De Luis, consultor de la División de Desarrollo Económico de la CEPAL, en el marco de las actividades del Proyecto: “Fiscal policies towards greater equity: building a fiscal covenant”, ejecutado por la CEPAL en conjunto con la Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit GTZ y financiado por el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania (BMZ). El autor agradece los comentarios y sugerencias de Juan Pablo Jiménez, coordinador del Proyecto, y de Andrea Podestá, ambos funcionarios de la División de Desarrollo Económico de la CEPAL. Del mismo modo, el autor también agradece los comentarios y recomendaciones recibidos por los asistentes al Seminario “Tributación, equidad y evasión en América Latina: desafíos y tendencias” organizado por la CEPAL en Santiago de Chile en el mes de noviembre de 2008. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización.
Publicación de las Naciones Unidas ISSN versión impresa 1680-8843 ISSN versión electrónica 1680-8851 ISBN: 978-92-1-323328-3 LC/L.3094-P N° de venta: S.09.II.G.78 Copyright © Naciones Unidas, septiembre de 2009. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
CEPAL - Serie Macroeconomía del desarrollo No 92
Resumen .................................................................................................... 7 1. 2. Introducción ...................................................................................... 9 El Sistema Tributario Chileno y la Importancia Relativa de la Tributación Directa .............................................................. 11 2.1. Importancia de los Ingresos Tributarios como Fuente de Financiamiento del Gasto Público............................................ 11 2.2. La Carga Tributaria .................................................................. 13 2.3. La Estructura Tributaria ........................................................... 14 2.4. Incidencia Distributiva del Sistema Tributario......................... 19 2.5. El Gasto Tributario................................................................... 21 Imposición Directa: Los Impuestos Patrimoniales ...................... 23 3.1. Descripción de los Impuestos Patrimoniales en la Estructura Tributaria Chilena ................................................... 24 3.1.1. Impuesto a las herencias, asignaciones y donaciones .................................................................. 24 3.1.2. Impuesto Territorial o a los Bienes Raíces ................. 26 3.2. Análisis del Impuesto Territorial.............................................. 27 Imposición Directa: El Impuesto a la Renta ................................ 31 4.1. Visión Panorámica del Impuesto y su Recaudación................. 31 4.2. Aspectos Específicos del Diseño del Impuesto ........................ 35 4.2.1. Tratamiento Preferencial a las Rentas Empresariales . 35 4.2.2. Regímenes de Tributación de las Empresas................ 36 4.2.3. Otros Beneficios Tributarios para las empresas.......... 37 4.2.4. Tributación de las Rentas Provenientes del Arrendamiento de Bienes Raíces no Agrícolas........... 37
1.....5 TABLA 2.............................................1.............4..3..................................................................................19 SIMULACIÓN DE REFORMA: DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Y CARGA TRIBUTARIA...... Recomendaciones de Administración Tributaria ................ SEGÚN NIVELES DE GOBIERNOS 1990–2006 ..CEPAL ..................................6....... TABLA 2..........2.......3..........3 TABLA 2........ 52 VI....................................................................3......................................................4 TABLA 3..............................8 TABLA 2....5 TABAL 4................22 TASAS DEL IMPUESTO A LAS HERENCIAS.......... Recomendaciones de Política Tributaria...... Estimación de la Evasión en el Impuesto a la Renta Personal ...........................................................5.......................................................... PARTIDAS MÁS RELEVANTES ..................................................................29 COSTO DE ADMINISTRACIÓN DEL IMPUESTO TERRITORIAL Y RESTO DE IMPUESTOS ..................12 RECAUDACIÓN TRIBUTARIA 1990–2006 ..................................41 RECAUDACIÓN POTENCIAL CON BASE DEVENGADA..20 INGRESO PROMEDIO FAMILIAR MENSUAL.......................................................... Regímenes Simplificados de Tributación ................................................... 43 4..........................9 TABLA 3..... Rentas Exentas e Ingresos No Renta ..........................7.... 39 4...................................... 40 4..................................................................5....................7 TABLA 2...........26 IMPUESTO TERRITORIAL: PROGRESIÓN DE TASAS MEDIAS.......................................................... 40 4................................4 TABLA 2............................................................2 TABLA 4..................28 CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN DEL FONDO COMÚN MUNICIPAL.. Resumen y recomendaciones..........32 IMPUESTO A LA RENTA DECLARADO 1993–2007 ......................... Estimación de la Evasión en el Impuesto a la Renta de las Empresas . 47 5....................... Evasión en el Impuesto a la Renta......................................................................................................1............. 44 V................................................. Resumen..... Franquicias Regionales................3............................................6 TABLA 4.......5 TABLA 3................................................... Asimetría entre la tributación de las rentas del capital y del trabajo ...............2......................................... 44 4...............42 TASA MEDIA DE LA TRIBUTACIÓN EN BASE A RETIROS EN COMPARACIÓN CON LA TRIBUTACIÓN EN BASE DEVENGADA..............................................................42 DATOS DEL FUT SEGÚN SECTOR ECONÓMICO DE LAS EMPRESAS AL 2006 (CIFRAS EN MILLONES DE DÓLARES) .......................................................... 63 Serie Macroeconomía del desarrollo: números publicados ................................ 47 5.............42 POLÍTICA DE DISTRIBUCIÓN DE UTILIDADES SEGÚN DATOS TRIBUTARIOS (EN MILLONES DE PESOS CADA AÑO).......... 57 6... Incentivos al ahorro y otros beneficios para los Trabajadores.17 IMPACTO DE CAMBIOS TRIBUTARIOS RADICALES SOBRE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO............................. 38 4........................3 TABLA 4..... 44 4...... 39 4....................................4 TABLA 4............................ 57 6......................... 65 Índice de tablas TABLA 2......... 59 6.......... El Período de Tributación.........2 TABLA 2....22 CHILE: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO TRIBUTARIO 2004 POR QUINTIL DE INGRESOS DE LOS BENEFICIARIOS..................... La Unidad de Tributación.2.......................43 4 .................................................34 IMPUESTOS PAGADOS POR LAS RENTAS DEL CAPITAL ........1 TABLA 4....................6 TABLA 4..........1 TABLA 3...................3.............29 ESCALA DE TASAS DEL IMPUESTO GLOBAL COMPLEMENTARIO ..............................2 TABLA 3............ ESTRUCTURA TRIBUTARIA ACTUAL VERSUS SIMULADA.......................2.............................................................................1................3.................21 GASTO TRIBUTARIO 2008................6 TABLA 2................2..............25 TASAS DEL IMPUESTO A LOS BIENES RAÍCES NO ASIGNADOS . 61 Bibliografía .....................2.....................15 RECAUDACIÓN TRIBUTARIA 1990–2006 ....................3................................. ASIGNACIONES Y DONACIONES..........Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos 4. Tributación de las Rentas de Capitales Mobiliarios y de las Ganancias de Capital .......21 GASTO TRIBUTARIO 2008 ORDENADO POR SECTOR U OBJETIVO BENEFICIADO ..............................7 PARTICIPACIÓN PORCENTUAL DE LOS DISTINTOS CONCEPTOS DE INGRESOS... Aspectos que Afectan la Equidad en el Impuesto a la Renta ................................................................................28 NÚMERO DE PREDIOS Y AVALÚO FISCAL POR SERIE ...3..........................3 TABLA 3..................
...........2 CARGA TRIBUTARIA DEL GOBIERNO GENERAL .................................................4 TABLA 5........55 BRECHA DE BASE IMPONIBLE Y RECAUDACIÓN POR DECIL DE INGRESOS – AÑO 2003 ...................................................6 TABLA 5.....Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos TABLA 5.............................8 TABLA 6...... ESQUEMA SINÓPTICO DEL IMPUESTO A LA RENTA CHILENO.....................14 TASA DE EVASIÓN DEL IMPUESTO A LA RENTA DE EMPRESAS .....1..........2........................................52 Índice de figuras FIGURA 4........................................1 TABLA 5.....................................................................1 ESTIMACIÓN DE LA BASE IMPONIBLE TEÓRICA DEL IMPUESTO DE PRIMERA CATEGORÍA (MILLONES DE PESOS DE CADA AÑO) .........51 ESTIMACIÓN DE LA EVASIÓN EN LOS IMPUESTOS PERSONALES – AÑO 2003 ......51 ESTIMACIÓN DE LA TASA DE EVASIÓN DEL IMPUESTO DE PRIMERA CATEGORÍA (INDICADOR 2) MILLONES DE PESOS DE CADA AÑO .....................1 GRÁFICO 5...........................................2 TABLA 5................................................51 ESTIMACIÓN DE LA TASA DE EVASIÓN DEL IMPUESTO DE PRIMERA CATEGORÍA (INDICADOR 3) MILLONES DE PESOS DE CADA AÑO ......................56 SEGMENTACIÓN POR CARACATERÍSTICAS TRIBUTARIAS...............3 TABLA 5...........54 BRECHA DE BASE IMPONIBLE POR TIPO DE RENTA – AÑO 2003 .7 TABLA 5.....62 Índice de gráficos GRÁFICO 2........................CEPAL ....................1...5 TABLA 5...........................52 TASA DE EVASIÓN DEL IMPUESTO A LA RENTA DE EMPRESAS EXCLUYENDO A LA MINERÍA DEL COBRE......13 EVOLUCIÓN DE LAS PRINCIPALES TASAS IMPOSITIVAS ...............................................................................33 5 . GRÁFICO 2..................... GRÁFICO 5..........50 ESTIMACIÓN DE LA TASA DE EVASIÓN DEL IMPUESTO DE PRIMERA CATEGORÍA (INDICADOR 1) MILLONES DE PESOS DE CADA AÑO .......55 BRECHA DE NÚMEROS DE CONTRIBUYENTE POR TRAMO DE RENTA AÑO – 2003 .......
En el ámbito de la política tributaria. En el plano de la administración tributaria.5%. la homogenización de la tributación de los distintos tipos de renta. mientras que sobre base devengada habrían soportado una carga de 26. un incremento moderado de la tasa del impuesto a las empresas y una reducción de las tasas marginales de los impuestos personales. lo que se explica por las mayores posibilidades de evadir que existen para ese tipo de rentas y porque el método de estimación recoge parte de la elusión que se produce mediante la acumulación de utilidades en las sociedades de inversión. reemplazándola por otra que tome en cuenta las características tributarias y los riesgos particulares de cada grupo. El principal aspecto de diseño que afecta la equidad del Impuesto a la Renta es el tratamiento preferencial que reciben las rentas empresariales. se estima que una reforma para una mayor equidad debería contemplar. Las estimaciones arrojan como resultado un incumplimiento en torno al 30% en el impuesto a las empresas y de aproximadamente 46% en los impuestos personales. La evasión del Impuesto a la Renta es otra fuente importante de inequidad.CEPAL . como ideas matrices. identificando los principales aspectos que afectan la equidad de los tributos. estimando la evasión y realizando propuestas que favorezcan una mayor equidad y cumplimiento tributario. Respecto de esta última cifra.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos Resumen El propósito de este trabajo es analizar la tributación directa en Chile. 7 .2%. provocando una asimetría respecto de la tributación de las rentas del trabajo. Se muestra que en 2006 las rentas empresariales pagaron un impuesto promedio de 15. la derogación de la mayoría de las franquicias tributarias actuales. se propone abandonar la segmentación de contribuyentes por tamaño. al tributar sobre la base de retiros en vez de base devengada. el 92% de la brecha proviene de las rentas empresariales (retiros de utilidades y dividendos).
en el capítulo 5. estimando los niveles de evasión y realizando propuestas que favorezcan una mayor equidad y cumplimiento tributario. se revisan los impuestos patrimoniales. La primera.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos 1. el presente estudio tiene como propósito analizar la tributación directa en Chile. los impuestos directos juegan un rol fundamental. en el capítulo 4. Cualquier intento por dotar al sistema tributario de una mayor impacto redistributivo requerirá de un rediseño del Impuesto a la Renta y de los Impuestos Patrimoniales. en el capítulo 6. En esta segunda vía. al gasto social con fines redistributivos. La política tributaria incide en la distribución del ingreso por dos vías.CEPAL . pues es un hecho cierto que ambos fenómenos son una de las principales fuentes de inequidad. Al respecto. Introducción América Latina es la región con mayor desigualdad en la distribución del ingreso en el mundo. mediante la progresividad o regresividad de los impuestos que componen la estructura tributaria. que les otorgue una mayor participación en la recaudación total. el control de la evasión y elusión tributaria son esenciales. identificando los principales aspectos que afectan la equidad de los tributos. que es destinada al gasto público y. La segunda. se muestran las estimaciones de evasión en el impuesto a la renta de las empresas y el impuesto a las rentas personales. mediante la recaudación. El resto del documento se organiza de la siguiente manera: en el capítulo 2. Es por ello que el tema de la política tributaria y su impacto en la distribución del ingreso es un tema recurrente en los ámbitos académicos y políticos del país. 9 . En el sentido de lo expresado anteriormente. en particular. en el capítulo 3. al mismo tiempo que un mayor grado de progresividad. y por último. se hace un análisis global del sistema tributario chileno y la importancia relativa de la tributación directa. y ciertamente Chile no es la excepción. se presentan las recomendaciones de política y administración tributaria. se examina el Impuesto a la Renta.
Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos 2.1% en el año 2002.8% en el año 1999.8% en 1990 y un máximo de 79. Importancia de los ingresos tributarios como fuente de financiamiento del gasto público En Chile. A diferencia de las demás líneas de ingreso. entre 1990 y 2006 la recaudación tributaria aportó entre un 61. cuando el precio de la libra de cobre promedió los 71 centavos de dólar.1% en el año 2006. que corresponden a los excedentes generados por la compañía estatal CODELCO. Si se analiza exclusivamente los ingresos del Gobierno Central.CEPAL . lógicamente a consecuencia de las variaciones del precio del metal en los mercados.3% a lo largo del período. la situación es similar: los ingresos tributarios aportaron. los ingresos tributarios constituyen la principal fuente de financiamiento del gasto público. los excedentes del cobre muestran una alta fluctuación.5% (2002) de los ingresos totales del Gobierno General. Según se aprecia en la tabla 2. promediando un 73. en promedio. y un 22. tanto para Gobierno Central como para los gobiernos locales.6% en el período.1. alcanzando un mínimo de 60. El sistema tributario chileno y la importancia relativa de la tributación directa 2. cuando el metal alcanzó un precio promedio de 305 centavos de dólar la libra.8% (1990) y un 78.1.7% de los ingresos totales. 11 . En segundo lugar aparecen los ingresos del cobre. cuyo aporte promedió un 8. un 73. Es así que su participación osciló entre un 1.
6 100 78 1.3 1.8 2.1 PARTICIPACIÓN PORCENTUAL DE LOS DISTINTOS CONCEPTOS DE INGRESOS.8 2.6 0.2 6 0. SEGÚN NIVELES DE GOBIERNOS 1990–2006 1990 INGRESOS DEL GOBIERNO GENERAL Ingresos tributarios netos Cobre bruto Imposiciones previsionales Donaciones Rentas de la propiedad Ingresos de operación Otros ingresos INGRESOS DEL GOBIERNO CENTRAL Ingresos tributarios netos Cobre bruto Imposiciones previsionales Donaciones Rentas de la propiedad Ingresos de operación Otros ingresos INGRESOS DE LAS MUNICIPALIDADES Ingresos tributarios netos Cobre bruto Imposiciones previsionales Donaciones Rentas de la propiedad Ingresos de operación Otros ingresos 100 61.3 7.5 1.1 1.5 9.7 4.4 100 48 0 0 38.6 7.6 0.7 4.5 8.2 3 4.6 4.2 4.8 1.5 0 0 32.2 4.9 0 0 37 1.7 7.7 4.4 2.2 0 0 36.3 100 72.4 4.9 1.3 4.1 3.2 1991 100 71.3 1997 100 75.4 4.7 1.6 7.5 1.5 6.8 2.4 8.2 2.5 100 52.4 1995 100 71.3 8 4.7 1.5 0.7 4.1 2.9 1.3 1.5 5. Estadísticas de las Finanzas Públicas.8 2.4 2.8 0 0 35.5 3.9 5.5 6.4 2.6 4.7 5.8 6.4 3.6 11 5.3 1.9 0.6 4.CEPAL .1 4.9 2.7 0 0 36.4 1996 100 76.2 0.3 1.4 100 49.7 100 77.1 6.5 1.2 2001 100 76.5 1.1 2.4 0.5 6.4 3.1 2.6 4.4 8.9 3.9 6 1.9 6.6 0.5 4.8 7 1 3.9 6.1 1.8 0.8 3 4.3 12 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos 100 48.8 2.5 6.9 7. .1 100 76.6 1.7 100 77.5 1.9 2004 100 71.1 4.2 2.4 4 4 100 48.9 3.7 6.2 6 1.8 0 0 38.8 20.5 9.9 5.9 3.6 100 50.9 0.5 3.8 100 71 13.5 1.7 6.1 1.3 1.8 3.7 4.8 2.7 6.9 0.6 4.5 3.8 4.3 6.7 5 100 49.4 100 50.5 1 2.3 4.9 20.2 4.5 100 49.2 0.7 14.8 5.2 1.8 6.8 3 3.4 3.6 3.5 7.4 100 47.6 5.2 12.6 2000 100 76 3.9 10.7 4.9 0.7 2.1 8.2 100 75.8 5.5 100 60.5 2 6.6 3 100 48.8 0 0 36.5 4.4 100 52.1 100 65.6 2006 100 65.3 2002 100 78.2 5.4 2.7 4.1 5 5.3 0 0 39.8 4.3 1.5 5.5 1.8 6.4 7.4 100 76.9 0.4 5.9 2.8 4.2 0.3 0.1 1.3 5.7 100 47.7 10.6 100 79.5 4.8 5 100 48.5 3.9 8.4 6.8 1999 100 76.4 3.2 2.6 100 48 0 0 38.7 100 76.8 2005 100 70.4 0 0 35 1.3 2.2 0 0 31.1 4.6 5.7 3.7 3.4 100 70.4 4.6 6.9 2.8 3.2 2.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 TABLA 2.2 6.9 22.3 1.6 4.2 5.6 9.5 7.7 0.3 Fuente: Dirección de Presupuestos (2008).1 0 0 30.5 1992 100 73.8 0.6 6.9 0 0 33.6 100 76.6 4.1 4.4 5.9 2.2 1.8 0 0 35.2 3.5 5.9 3.4 8.7 5.3 8.2 6.2 5.2 100 52.9 1.4 1.4 0 0 33 1.3 2.5 5.8 4.1 4.8 4.4 4.5 4.7 3.6 1993 100 77.3 0 0 37.1 5.2 4.4 3.4 0.3 3.9 0.5 100 71.4 1.1 1998 100 77.6 4.8 2.9 3.8 1.8 100 71 15.9 1994 100 75.4 9.5 10.2 2003 100 76.8 19.8 2.6 5.4 4.7 6.6 8.7 3.4 1.5 6.9 6.5 4.8 1.2 100 75.3 100 54.3 4.9 3.1 5.6 1.6 4.
sii.1 1.9 14.3 18.1 15.8 1.0 16.7 15.2%.3 15. que estuvo vigente desde principios de la década de los ochenta.4 1.1 8 6 4 2 0 15.1 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Gobierno Central Gobiernos Locales Fuente: Elaborado en base a estadísticas disponibles en www. se observa una carga tributaria algo mayor. oscilando entre un 17% y 18% del PIB.2 1. En segundo lugar de importancia aparecen las donaciones. el primero de la serie mostrada.2). Este descenso es consecuencia de una serie de reducciones de impuestos.3 16.2 15. En el subperíodo 1988-1990 se aprecia un descenso considerable de la carga hasta un nivel de 15.3 1. se llevó a cabo una reforma tributaria. que corresponden fundamentalmente a transferencias que los municipios reciben desde el Gobierno Central.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos En tercer lugar. la derogación del impuesto a la renta de las empresas en el año 1990.2 18.7 17.4% de los ingresos totales del período. también la recaudación tributaria juega un rol importante.3 17.6 16.0 1.4 1.2 1. En efecto. efectuados en una época de bonanza fiscal y previa al plebiscito de 1989.5 16.3% (2000) y un 54.2 18.6% de los ingresos totales.1 se muestra la carga tributaria del Gobierno General. Cabe señalar que ni esta reforma ni otras que 13 . Esta componente representó en promedioun 35.2 17. aparecen las imposiciones previsionales. sin incluir la seguridad social.1 CARGA TRIBUTARIA DEL GOBIERNO GENERAL (Porcentaje del PIB) 20 18 16 14 12 10 17.CEPAL .5 17.9 16.5 18.2.4 1.3 16.0 1.4 1. desde un 56% a un 50%.2 1.7 15. La carga tributaria En el gráfico 2.6 1.2 17.6 17. Con la vuelta a la democracia. en el período bajo análisis estos ingresos aportaron entre un 47. Entre estas rebajas destacan la disminución de la tasa del IVA. promediando un 49.6 16. desde un 20% a un 15% (ver gráfico 2.2 14.7 16. Ésta ha sido bastante estable en los últimos veinte años.4 1. que restableció parcialmente el nivel anterior de algunas alícuotas e introdujo otras modificaciones que buscaban elevar la carga tributaria en 2 a 3 puntos del PIB.1 17. 2.9 16. GRÁFICO 2.2 18.9 1. la reducción de la tasa marginal máxima de los impuestos personales.6 18. al menos a partir del año 1991.4 1. dentro de los ingresos del Gobierno Central.5% (1991). En cuanto a los ingresos de los gobiernos locales. aprobada en junio de 1990. que representaron en promedio un 6.3 17.4 1.2 1.8%.9 16.6 1.4 15.1% en 1990. de 19.2 16.4 17.cl e Informe de Finanzas Públicas de la Dirección de Presupuestos (varios años). Estas imposiciones corresponden principalmente a los aportes efectuados por los trabajadores afiliados al Fondo Nacional de Salud y los aportes de seguridad social del personal de las fuerzas armadas. En el año 1987.9 19.8 15. que es reflejo de una estructura tributaria más gravosa.5 1. y la reducción de la tasa general de aranceles a las importaciones. desde un 20% a un 16%.5 18.7 16.
10/04/05. La recaudación tributaria de la empresa estatal CODELCO se registra como ingresos del cobre en las estadísticas oficiales.2519 19 19 19 16 17 15 15 1513 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 16 16. lo que no guarda relación con la realidad. Diputados Paya y Cubillos. 24/10/04. cuya participación fue cercana al 25% a lo largo del período. que muestra una carga tributaria oscilando en torno al 17. en cambio. alcanzando a un 17%. www.3 La estructura tributaria En la tabla 2. “Propuesta Tributaria para Desahogar la Clase Media”. año en que la participación de ambos impuestos prácticamente se iguala. y el Impuesto a la Renta. se concluye que sólo la tasa del impuesto a la renta de las empresas ha subido. Este cambio obedece fundamentalmente al alto precio del cobre en el último tiempo. Senador Sergio Romero.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos vinieron en años posteriores permitieron volver a los niveles de carga tributaria de principios de los ochenta. “¿Más impuestos? ¡Por ningún motivo!”.2 se presentan las cifras de recaudación impositiva para el período 1990 a 2006. 14 . La tasa del IVA. Esta situación cambia radicalmente en 2006. es un punto porcentual inferior a la de entonces.cl/archivos/noticias/2006/abril/1104/noticia. http://www. GRÁFICO 2. 1 2 Véase por ejemplo: La tercera. Los impuestos de mayor relevancia son el IVA.2 EVOLUCIÓN DE LAS PRINCIPALES TASAS IMPOSITIVAS 70 60 60 58 58 65 58 57 56 56 56 50 50 50 50 50 50 50 48 45 45 45 45 45 45 45 42 40 % 40 40 40 40 30 20 20 20 20 20 20 20 20 20 10 10 10 10 10 10 10 10 18 18 18 18 18 18 18 18 18 18 18 18 1818. la tasa general de aranceles a las importaciones ha descendido de 20% a 6% (sin considerar acuerdos comerciales). y la tasa marginal máxima de los impuestos personales se redujo desde niveles cercanos al 60% hasta el nivel actual de 40%.CEPAL . “Impuestos a las Bencinas”.cl portada Senador Larraín.htm. 10/04/02.5% del PIB. “¡Otra vez los impuestos señor ministro!”.5 17 17 17 10 10 10 11 11 11 11 11 11 11 10 9 8 7 6 6 6 6 6 0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 10 0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 Año IVA Arancel Renta Personal Renta Em presas Fuente: Elaborado en base a la legislación tributaria 2. Si se compara el nivel actual de las tasas impositivas más relevantes con las que existían en la primera mitad de la década de los ochenta.senado. cercanos al 20% del PIB. mientras que hace 20 años era de sólo 10%. El Mostrador. siendo ésta de un 38% para el impuesto a la renta y 40% para el IVA. Diputado Dittborn y Senador Larraín.marcelacubillos. muchas de las cuales se encontraban en situación de pérdidas tributarias en la primera mitad de la década. que en promedio representó aproximadamente un 45% de la recaudación total. para parte de la opinión pública existe la percepción de que la presión tributaria ha crecido desde 1990 a la fecha1. 11/04/06. que ha producido un aumento significativo de la tributación a la renta de las empresas mineras privadas2. Curiosamente.
6 8.4 46 3 6.4 -0.3 100 2005 11 193 3 952 5 348 383 737 458 328 -14 927 412 139 234 141 1 12 120 92.9 1.5 8. Impuestos Municipales Impuesto Territorial Permisos de circulación Patentes municipales Derechos municipales Otros impuestos y ajustes Impuestos Gobierno General (I+II) Como porcentaje del total La tributación directa en Chile: equidad y desafíos (continúa) .9 -0.4 44.4 -0.4 45 3.1 6.1 1.7 45.2 3.1 1.5 2.1 23.2 100 4. Impuestos Municipales Impuesto Territorial Permisos de circulación Patentes municipales Derechos municipales Otros impuestos y ajustes 55 1 448 92. Impuestos Gobierno Central A la renta IVA Tabaco Combustibles Timbres y estampillas Comercio exterior Otros II.5 11.3 7.1 3.2 1.3 -0.9 3.8 0.1 3 5 3.4 3.2 5.6 23 45.2 22.9 4.1 8.9 21.4 24 45 3.8 44.4 2.1 4.7 6.5 12.7 11.1 1.7 47.2 8.9 3 6.1 7.3 -0.8 1 344 238 650 61 117 46 222 10 105 50 1991 2 012 494 933 78 162 54 276 14 148 76 1992 2 624 632 1 268 92 201 77 335 19 195 100 1993 3 305 813 1 558 109 234 111 413 66 246 122 1994 3 742 944 1 851 127 229 135 452 4 273 119 1995 4 407 1 079 2 149 149 276 154 580 18 350 157 1996 5 167 1 328 2 510 168 340 198 622 1 422 192 1997 5 674 1 442 2 835 184 406 234 590 -17 485 225 1998 5 956 1 495 2 974 208 453 229 625 -30 544 250 1999 5 807 1 374 2 932 247 468 246 592 -52 581 275 96 132 95 -17 6 387 90.6 3.4 100 3.2 6.5 100 -0.5 9.CEPAL .6 3.3 2.2 1 1.9 3.3 2.7 294 6 500 91.6 -0.5 46.8 9.8 7.4 -0.4 7.9 7.1 1.2 15.7 -0.4 44.4 260 6 159 92.3 100 3.1 2.6 3.4 1.1 1.5 -0.4 32. Impuestos Gobierno Central A la renta IVA Tabaco Combustibles Timbres y estampillas Comercio exterior Otros II.9 3.8 7.4 25.1 3.6 1.4 2.9 3.3 230 5 590 92.8 9.4 71 2 160 93.8 3 192 4 756 92.1 3.6 3.8 3.1 100 4.3 100 2003 8 117 2 292 4 197 333 650 363 375 -93 788 365 126 208 122 -33 8 906 91.7 3.9 43.2 0 100 2006 13 228 5 436 5 706 427 717 481 329 133 991 452 146 245 147 1 14 219 93 38.6 8.7 7.3 7.7 6.3 1.6 7.2 3.2 12.8 3.6 3.3 100 2000 6 619 1 738 3 260 283 533 241 605 -41 621 299 96 143 105 -22 7 240 91.6 44.9 43.5 3.9 7 3.3 0.3 1.4 3.4 0.8 16.3 3.2 7 3.4 23.1 22.9 3.8 48.4 2.9 7.3 0.4 100 2004 9 114 2 652 4 798 354 643 396 324 -53 795 359 126 219 126 -34 9 909 92 26.9 1.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 TABLA 2.7 7.5 2.1 25.6 3.5 124 3 551 93.5 96 2 819 93.6 1.3 3.5 45.7 1 0 100 En miles de millones de pesos de cada año 15 Impuestos Gobierno General (I+II) I.3 8.3 100 2002 7 710 2 152 3 817 323 634 338 500 -54 723 327 114 187 122 -28 8 433 91.6 6.1 5.7 22.8 9.8 2.1 0 7.6 -0.2 3.2 3.5 100 3.9 6.1 3.2 40.5 45.8 3.4 11.1 4.2 23.2 -1 8.5 8 3.5 4 1.1 3.2 1.6 6.4 -0.9 0.6 4.3 100 2001 7 238 2 009 3 499 303 605 293 525 4 676 318 105 163 113 -23 7 914 91.1 6.5 4 5.4 3.3 4.3 -0.8 100 3.2 0.9 4.1 22.3 2 1.5 25.5 4 3.6 0.1 11.4 154 4 015 93.3 3.2 a RECAUDACIÓN TRIBUTARIA 1990–2006 1990 I.8 100 4 100 4.1 3.
2 0.2 0 1.3 8 0.7 1.1 0.6 3.1 0.2 0.6 1.7 0.7 15.1 1.7 17.2 0.6 0.1 0.7 0.7 1.6 -0.1 1.6 1.6 0.2 0.1 1.1 1.1 4.1 0.4 0.7 1.2 0.1 0.2 0.5 1.1 4.6 1.2 -0.6 1.4 2.8 5.2 15.9 7.6 0.2 0.1 0.2 17.7 0.2 0.8 0.1 1.7 7.7 0.1 18.5 6.9 0.6 16.3 0.6 0.3 0.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 TABLA 2.8 0.5 0.1 1.6 4.7 0.5 -0.6 2 0 1. Impuestos Municipales Impuesto Territorial Permisos de circulación Patentes municipales Derechos municipales Otros impuestos y ajustes Impuestos Gobierno General (I+II) 0.4 0.4 0.6 1.7 1.2 0.4 0.5 1 0.2 0.3 0.7 0.5 1 0.7 0.2 0 18.3 0.2 0.6 0.2 0.2 16.6 16.4 0.2 0.8 16.1 8 0.2 1.6 2.6 0.7 1.1 7 7.cl y a las Estadísticas de Finanzas Públicas de la Dirección de Presupuestos.9 0.1 17.6 17 0.4 16 Fuente: Elaboración propia estadísticas disponibles en www.6 3.6 15.4 15.9 0.6 -0.6 1.6 18.6 8.2 8.2 8.1 1. La tributación directa en Chile: equidad y desafíos .3 0 17.sii.2 0.6 8 0.9 8 0.8 17.7 17.2 -0.1 17 16.1 17.7 0 1.6 4.6 1.6 0.5 15.6 16.5 2.4 0.4 0.5 1.8 3.4 0.4 0.9 7.3 4.7 -0.1 1.6 4.5 4.2 0.1 1.3 0. Impuestos Gobierno Central A la renta IVA Tabaco Combustibles Timbres y estampillas Comercio exterior Otros II.7 0.6 0.2 0.5 0.4 0.3 0.1 -0.2 (conclusión) 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Como porcentaje del PIB I.4 0.3 0.3 3.1 0.3 4.7 16.5 0. los cuales son registrados como Ingresos del Cobre en las estadísticas de recaudación.3 0.7 1.6 1.6 17.3 -0.7 -0.5 0.9 4.4 0.7 1.3 8 0.6 16.2 0.4 0.3 -0.5 8.4 0.5 2.6 2 0 1.7 0. a/ No incluye los ingresos tributarios de la minera estatal CODELCO.6 1.3 0.5 2.CEPAL .7 1.1 18.5 0 1.1 0.1 8.7 17.6 16.5 15.4 0.2 0 18.2 1.3 -0.2 0.2 0.1 0.5 8.3 0.8 7.6 0.4 0.2 16.8 14 2.1 0.3 1.3 0.9 0.3 4.2 0.7 1.2 0.6 17.
en donde los indirectos representan un 55.4% se obtuvo de impuestos indirectos. contra un 36% de los directos. clasificada en impuestos directos e indirectos. La recaudación del Gobierno Central está aun más concentrada en los segundos.CEPAL . Esta tendencia cambia en el último año.3% de los ingresos tributarios totales del Gobierno General a lo largo del período de análisis.1% de la recaudación a lo largo del período. Se observa una marcada concentración en los impuestos indirectos. el impuesto de Timbres y Estampillas. y los aranceles a las importaciones. lo cual es consecuencia de los elevados precios del cobre que ha determinado un mayor pago de impuesto a la renta de las mineras privadas.2% de la recaudación total.5% y un 4. los impuestos indirectos representaron durante el período un promedio de 11.6% del PIB.3 se muestra la estructura tributaria desde otro punto de vista. TABLA 2.2% de los impuestos directos. del total de recaudación del Gobierno Central percibida en el período bajo análisis.6% provino de impuestos directos y un 13. En términos de carga tributaria. A partir de los datos de la tabla 3 es posible calcular que. pasando de un 15. Por su parte.1%. frente a un 6. que explica entre un 3% y un 4. con una participación cada vez menor. La participación relativa de directos e indirectos es distinta según niveles de gobierno.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos En un segundo nivel de importancia se encuentran los impuestos a los combustibles. Impuestos Municipales Directos A la renta Patrimoniales Impuesto Territorial Permisos de circulación Patentes municipales Indirectos Impuestos Gobierno General (I+II) Directos Indirectos 5 807 1 393 1 374 19 15 4 4 413 581 502 0 502 275 96 132 78 6 387 1 895 4 492 6 619 1 753 1 738 15 11 4 4 866 621 538 0 538 299 96 143 83 7 240 2 291 4 949 7 238 2 030 2 009 21 18 4 5 208 676 586 0 586 318 105 163 90 7 914 2 617 5 298 7 710 2 183 2 152 31 26 5 5 527 723 629 0 629 327 114 187 95 8 433 2 812 5 621 8 117 2 309 2 292 17 12 5 5 809 788 698 0 698 365 126 208 90 8 906 3 007 5 899 9 114 2 672 2 652 21 16 5 6 442 795 703 0 703 359 126 219 92 9 909 3 376 6 533 11 193 3 981 3 952 29 23 6 7 212 927 785 0 785 412 139 234 142 12 120 4 766 7 354 13 228 5 466 5 436 30 23 7 7 762 991 843 0 843 452 146 245 148 14 219 6 308 7 910 (continúa) 17 . en tanto que un 68. los que en promedio aportaron un 64% de la recaudación del Gobierno General. Dentro de los impuestos municipales. Impuestos Gobierno Central Directos A la renta Patrimoniales Herencias y donaciones Sobretasa bienes raíces Indirectos II. un 31.6% de la recaudación contra un 44.4% de indirectos.3 RECAUDACIÓN TRIBUTARIA 1999–2006 (En miles de millones de pesos de cada año) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 En miles de millones de pesos de cada año I. el de mayor importancia recaudatoria es el Impuesto Territorial. cuya participación oscila entre un 3.4% en 1990 a un 2.4% de los directos. el impuesto al tabaco. que representan entre un 5% y un 8. Esta desagregación sólo fue posible obtenerla para el período 1999-2006. cuya participación oscila entre un 2. la recaudación de los gobiernos locales es a la inversa: un 86.0% y un 4.6% provino de impuestos directos. En la tabla 2.3% en 2006.
1 0 7.7 4.3 0 1.6 4.9 1.7 91.1 15.7 4.6 7.1 65.4 0.6 Como porcentaje del PIB I.2 0 65.4 2.2 10.1 12.1 16.6 0.2 17.2 0 54.2 0 59.2 11 17.1 65.3 0.6 0.9 0 7.1 7.2 0.3 66.4 0 1.4 0.1 25.1 1.4 24.5 0 0 0 11 1.2 0.2 6 12.1 0 1.1 9.6 7.9 4.2 0.3 0.2 100 39.4 8.cl y a las Estadísticas de Finanzas Públicas de la Dirección de Presupuestos.1 0.3 0.4 0.9 1.1 1.4 2.2 17.3 4.4 91.3 4.7 70.3 (conclusión) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Como porcentaje del total I.4 0 7.3 1 100 33.2 17 5.8 32. Impuestos Municipales Directos A la renta Patrimoniales Impuesto Territorial Permisos de circulación Patentes municipales Indirectos Impuestos Gobierno General (I+II) Directos Indirectos 90.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos TABLA 2.2 0.4 1.5 3.7 0.2 0.2 0.6 4.1 1. 18 .3 2 1.2 16.8 0 7.4 0.5 2.1 3.6 1.3 0.4 0.7 1 100 44.9 7.3 1.7 0.2 18.6 6.5 25.6 0.1 0 11.2 0.8 5.1 7.1 1.9 1.9 3.9 100 34. Impuestos Gobierno Central Directos A la renta Patrimoniales Herencias y donaciones Sobretasa bienes raíces Indirectos II.5 0 7.2 8.6 1.sii.2 100 29.4 0.1 69.2 0.7 93 38.2 0.1 0 0 11.3 2.9 4.2 0 1.4 5.5 0.9 21.9 25.1 7 0 0 0 10 1.4 0 1.2 1 1.9 11.2 0.6 0 0 0 12 1.2 1.2 18.7 0.4 38.4 1.2 16.5 0.8 8.9 92.4 1.4 0.4 32.6 0.4 25.6 4.2 17.3 2.1 0.2 0.8 6 5.3 0 1.2 0.1 100 33.1 67.5 0 0 0 11.1 1.1 65.4 0 1.1 66.4 0.2 Fuente: Elaboración propia estadísticas disponibles en www.5 0 6.2 5.5 4.4 1.4 0.5 15.4 4.6 7 5.3 0.1 65 8 7.9 1.2 0.6 1.8 4.6 12.1 12.3 0 0 0 12 1.3 0. Impuestos Gobierno Central Directos A la renta Patrimoniales Herencias y donaciones Sobretasa bienes raíces Indirectos II.3 91. Impuestos Municipales Directos A la renta Patrimoniales Impuesto Territorial Permisos de circulación Patentes municipales Indirectos Impuestos Gobierno General (I+II) Directos Indirectos 15.2 92 27 26.7 0.7 0.2 18.2 0.6 68.9 0 0 0 10.2 18.5 7.5 7.4 0.2 0.7 0.6 0.1 100 33.6 4.4 0.2 0.5 3.8 0.9 91.4 0 7.7 25.9 25.2 16.5 1.1 0.4 0.3 0.8 66.1 100 31.5 8.3 60.8 11.4 55.8 1.2 0 1.8 3.3 1.8 21.4 4 1.2 7.2 24 0.2 8.7 0.6 1.CEPAL .2 6.5 1.9 0 5.2 0.2 0.6 3.2 0.
4). El análisis incluyó los impuestos a las rentas personales.74 41. Los resultados mostraron que el índice de Gini permanecía casi inalterado antes y después de la política tributaria. 2: Flat Tax 20% 1.61 4.55 5.52 5.35 Esc.54 4. es el realizado a fines de los noventa por una comisión de expertos que asesoró al Servicio de Impuestos Internos (Engel et al (1998). Tal como se ha visto en la sección anterior.4961 14.4 2.42 6.38 2.08 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Gini Razón Fuente: Engel et al (1999). En este estudio se analiza el impacto de la estructura tributaria vigente en el año 1996 sobre la distribución del ingreso. el IVA.56 15.496. el estudio no incorporó en la medición el Impuesto de Primera Categoría que afecta a las rentas empresariales retenidas. reemplazar el impuesto a la renta por un Flat Tax de tasa 20% y duplicar el impuesto a la bencina.5003 14.51 15. 1: Con IVA de 25% 1. estimándose una caída del índice de Gini a 0.47 0. elevar la tasa de IVA hasta un 25%. privilegiando de esta manera la eficiencia en la recaudación por sobre los aspectos de equidad. haciendo uso de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica (CASEN) de ese año y de bases de datos tributarias. subiendo levemente desde 0. Sin embargo.37 2.58 4. entre los especialistas hay opiniones diversas respecto de la potencialidad de los impuestos como instrumento de redistribución.47 6. En cambio. la estructura tributaria ha estado fuertemente dominada por impuestos al consumo de naturaleza regresiva. Un estudio clave en este sentido. los aranceles a las importaciones y algunos impuestos selectivos al consumo. al menos entre aquellos especialistas que inciden en la política tributaria. En las tres. cual es que la redistribución más efectiva se logra a través del gasto social.09 0. 1.48 6.61 3. Incidencia distributiva del sistema tributario La posibilidad de usar el sistema tributario como herramienta de redistribución del ingreso ha sido un tema de permanente discusión en Chile.15 10. Evidentemente.4958 14.488 a 0.6 15.4995 14.64 8.44 Esc.59 3.63 3.78 41. 3: Duplicar impuesto a la bencina 1.4.61 15. los resultados obtenidos en los índices de redistribución seguían siendo insignificantes comparados con los obtenidos al aplicar el gasto público (ver tabla 2.73 41.09 0.59 5.49 0.64 3.75 41.2 10.4 2. Este último sí producía una redistribución importante de los ingresos.CEPAL .12 19 .66 8. entre ellas.62 4.59 8. Este magro desempeño distributivo no cambió incluso cuando se simularon algunas reformas radicales.14 10.42 6. la permanencia de esta estructura tributaria regresiva a lo largo de los años es reflejo de que existe una idea predominante.59 8. en tanto que la política tributaria debe guiarse por criterios de eficiencia.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos 2.4 IMPACTO DE CAMBIOS TRIBUTARIOS RADICALES SOBRE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Decil Estructura 1996 Esc.6 5.19 10. TABLA 2.439.
16 100 0.34 100 0.CEPAL .87 11.21 14. Una primera conclusión del estudio es que la estructura tributaria actual es regresiva. Se mide un índice de Gini de 0. lo que genera a los individuos de rentas altas un incentivo a retener utilidades. También se concluye que cierto tipo de reformas radicales. antes y después de impuestos respectivamente. la principal recomendación de este estudio es que a la hora de recaudar se deben escoger los impuestos más eficientes. situación actual 0.4 18.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos En razón de lo anterior. simultáneamente.19 8. de tal forma de mantener la recaudación constante. Se advierte entonces que al no considerar esta componente como parte del análisis.03 5.4304.76 5.35 4.02 2. enfocando los esfuerzos redistributivos por el lado del gasto social.93 1. Ambos índices son superiores a los obtenidos en el estudio anterior.84 4.27 39.5302. Los autores estiman que esta reducción es significativa. 20 .79 11.47 5.02 2. Cantallopts et al (2007) incorporan dos elementos no considerados anteriormente.34 4.44 5. en tanto que el gasto público sería responsable del 57.54 6.5 SIMULACIÓN DE REFORMA: DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Y CARGA TRIBUTARIA Decil de Ingreso Material Antes de impuestos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Gini Razón Q5/Q1 1.5). se concluye que la combinación de un IVA regresivo con un impuesto a la renta progresivo da como resultado una estructura tributaria ligeramente regresiva.75 2.8 100 0. En un estudio más reciente.44 3.47 4.14 6.5223 y 0.27 3.55 5.64 Después de impuestos.88 44.49 20.5 10.04 20.75 5.32 0.5302 a 0. En efecto.66 4.4879 14. podrían tener un impacto significativo en la redistribución de los ingresos.07 1.82 8. como son la participación de los individuos en las utilidades retenidas en las empresas y el impuesto que las afecta.4 1.95 Total IVA Carga Tributaria (%) Imp.61 28.09 5. se logró una mejora en la distribución del ingreso.62 13.23 11. cuya concentración en los deciles superiores es notoriamente mayor que la del resto de las rentas.99 12.15 7.98 5.4% de la mejora en la distribución del ingreso.15 5.5223 17. con reforma 1.94 10. establece una importante brecha entre la tasa de impuesto a las utilidades de la empresas (17%) y la tasa marginal máxima de los impuestos personales (40%). siendo el índice de Gini después de impuestos y gasto público igual a 0. El primer elemento es especialmente relevante en Chile. Al igual que en los estudios anteriores.63 7. por cuanto. que se traduce en una reducción del índice de Gini desde 0. TABLA 2.57 5. los impuestos serían responsables del 42.52 20. lo que se explica por la incorporación de las utilidades retenidas. por cuanto el Impuesto a la Renta aplica a las rentas empresariales un sistema de tributación en base a retiros y.72 3.56 5.72 6.29 15.34 5. y la traslación del IVA originado por las exenciones.5302 19.17 5.04 Distribución Ingreso H-S (%) Después de impuestos.06 10.03 1. en el sentido de revertir la relación entre la recaudación de los impuestos directos e indirectos.01 5.22 4.69 11. a la Renta 1. al simular un cambio tributario orientado a expandir la base imponible del impuesto progresivo a la renta y reducir la participación del IVA.51 7.27 1.6% restante.61 5.71 Fuente: Cantallopts et al (2007).46 14.95 Otros Impuestos 7.66 3.28 3.54 13.91 5.12 6.85 5. El resultado de esto es que una buena parte de los ahorros de los hogares de altos ingresos toman la forma de utilidades retenidas. es posible que se esté subestimando tanto la concentración de las rentas como el potencial redistributivo de los impuestos.62 14.98 44.69 11.4879 (ver tabla 2.
23% 0. Dirección de Presupuestos.01% 0.4 10.5 3. mostrándose que ésta incrementa los ingresos mensuales promedios de los deciles 1 y 2 en un 37.6 INGRESO PROMEDIO FAMILIAR MENSUAL.CEPAL .8 11.6% y 18.10% 5.02% 0.4 7.1 -9.22% 100. en el cual se revela la pérdida de recaudación asociada a las principales franquicias y tratamientos especiales en el IVA y el Impuesto a la Renta.00% Fuente: Informe de Finanzas Públicas 2008.62% 0. TABLA 2.07% 0.80% -2.6 18. TABLA 2.6).6%. El gasto tributario El Servicio de Impuestos Internos (SII) publica anualmente un informe de gasto tributario (GT).7 GASTO TRIBUTARIO 2008 ORDENADO POR SECTOR U OBJETIVO BENEFICIADO Sector / Objetivo Ahorro-Inversión Inmobiliario Educación Salud Regional Fomento a la MYPE Transporte Seguros Exportadores Resto de sectores Efectos conjuntos no asignados TOTAL Millones de $ 3 014 155 577 072 219 573 243 365 90 941 69 500 43 541 16 425 2 536 120 387 -95 602 4 301 892 % PIB 3.62% 1.9 13.60% % TOTAL 70.24% 0. ESTRUCTURA TRIBUTARIA ACTUAL VERSUS SIMULADA Ingreso Promedio Familiar Decil de Ingreso Material Después de Impuestos Actuales 60 180 256 353 407 492 641 845 1 191 3 526 Después de Impuestos Simulación 82 214 294 400 460 548 707 908 1 228 3 201 Diferencia Dólares % 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Fuente: Cantallopts et al (2007).10% 4.3 12.06% 2.07% 13.05% 0.38% 0.11% 1.5.2 2.41% 5.66% 2.26% 0.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos Se evalúa también la significancia del impacto distributivo en términos del efecto que la reforma simulada tiene sobre los ingresos de los hogares de menores ingresos. 21 .00% 0.10% 0.6 14. 23 34 38 47 52 56 66 63 37 -325 37.13% -0. respectivamente (ver tabla 2.
32 13. personas.12% 0.12% del PIB). diferimientos IR.44 92.85% del PIB asociado a franquicias del Impuesto a la Renta y 0.29% Ahorro-Inversión 0.11% Fuente: Informe de Finanzas Públicas 2008.37 0.30% 0. Dirección de Presupuestos.58% 0.79 Q3 0.9). Otro 13. empresas.02 1. diferimientos Sector Ahorro-Inversión Ahorro-Inversión Inmobiliario Ahorro-Inversión % del PIB 1.48 5. diferimientos IR.23 Q5 98. TABLA 2. seguido del diferimiento de la tributación de las rentas destinadas a fondos de pensiones. TABLA 2. lo que da cuenta de una estructura de concesiones que es claramente regresiva y que.29 2. De ellos. personas. PARTIDAS MÁS RELEVANTES Partida de Gasto (1) Rentas empresariales retenidas (2) Tratamiento de las rentas del sistema de fondos de pensiones (3) Crédito especial para la construcción de viviendas (4) Retiros reinvertidos antes de 20 días (5) Otras diferencias temporarias (contabilidad financiera versus tributaria) (6) Depreciación acelerada (7) Exención de IVA a las prestaciones de salud (8) Rentas de arrendamiento de viviendas acogidas al DFL 2 (9) Exención de IVA a establecimientos de educación (10) Cuotas de leasing Categoría a la que pertenece IR.15% 0. diferimientos IR. exenciones IR. en el caso del IVA.CEPAL . el GT para el año 2008 se estima en 4.8 GASTO TRIBUTARIO 2008. entre las que destacan un crédito especial de IVA para la construcción de viviendas (0. En el Informe de Gasto Tributario del año 2005 el SII estimó la distribución de los gastos tributarios por quintil (ver tabla 2. 22 . Informe de Gasto Tributario 2005. exenciones IVA.36 71.6% del PIB.6% del PIB.76% por concepto de franquicias del IVA. créditos IR. diferimientos IVA.22% Ahorro-Inversión Salud Inmobiliario Educación Ahorro-Inversión 0. empresas.74 3. empresas.3% del PIB) y la exención de Impuesto a la Renta para los ingresos por arrendamiento de viviendas acogidas al DFL 2 (0.52 Total 100 100 100 Fuente: Servicio de Impuestos Internos.4% del GT se origina en franquicias que benefician a la actividad inmobiliaria.6% del PIB. cifra que se descompone en 3. Llama la atención la alta concentración de éstos en el quintil de mayores ingresos.9 CHILE: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO TRIBUTARIO 2004 POR QUINTIL DE INGRESOS DE LOS BENEFICIARIOS Q1 Impuesto a la Renta IVA Total 1.51 7. personas. El 70% del GT está asociado a tratamientos preferenciales que buscan estimular el ahorro y la inversión.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos De acuerdo a las últimas cifras entregadas por el SII.12% 0. diferimientos IVA.45 Q2 -0.44 2. tiende a exacerbar la natural regresividad de este impuesto.01 Q4 0.62% 0. el principal es el diferimiento de la tributación de las utilidades reinvertidas.16% 0. empresas. estimado en un 0. que representa un 1. exenciones IR.
al igual que la renta. los activos que poseen las personas netos de las obligaciones. lo que justificaría la aplicación de ciertas formas de impuestos al patrimonio. o bien pierden progresividad debido a la abundancia de gastos tributarios. Imposición directa: los impuestos patrimoniales En general. o bien sobre una parte del patrimonio. es una variable indicativa de esa capacidad. la existencia de un impuesto comprehensivo sobre la renta sería suficiente como elemento de progresividad de la estructura tributaria. es decir. o bien sobre los stocks. los impuestos pueden aplicarse sobre los flujos.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos 3. Por el lado de la capacidad de pago. en la práctica los gravámenes sobre la renta excluyen de su base imponible a determinados ingresos. Sin embargo. Por el lado del beneficio. a la evasión y a la elusión.CEPAL . esto es. correspondiéndoles a éstas pagar por dicho incremento. Los impuestos al patrimonio se pueden aplicar sobre el patrimonio total. el patrimonio. como son el consumo o la renta. Siguiendo a Musgrave y Musgrave (1992). el patrimonio. como por ejemplo los impuestos sobre bienes raíces o los impuestos a la tenencia de vehículos. se puede argumentar que los servicios públicos incrementan el valor del patrimonio de las personas. del patrimonio de sus propietarios. 23 . Por ejemplo. por ende. la justificación para los impuestos sobre el patrimonio se puede encontrar tanto en el principio del beneficio como en el de la capacidad de pago. la pavimentación de las calles contribuye a aumentar el valor de los bienes raíces y. Desde ese punto de vista.
los costos de publicación de testamento. El impuesto se aplica sobre el valor líquido de las asignaciones por causa de muerte o las donaciones. no necesariamente todos estos impuestos serán considerados como gravámenes al patrimonio. y las Patentes Municipales. industrial o de servicios en un local u oficina determinada.CEPAL . Dentro de los impuestos del Gobierno Central.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos Por otro lado. Cesare y Lazo (2007) señalan que no se deben confundir los impuestos a la propiedad con aquellos establecidos por el uso o permiso para usar bienes. que se aplica sobre el valor fiscal de los sobre bienes raíces. y las asignaciones alimenticias forzosas. lo que corresponde al heredero una vez deducidos del cuerpo o masa de bienes que el difunto ha dejado los gastos adeudados por concepto de última enfermedad y entierro. entre otros. por cuanto es un pago que permite el uso del automóvil. herencias y donaciones”. y en impuestos no recurrentes. Impuesto a las herencias. Se entiende por valor líquido de una asignación. como sería el caso del impuesto sobre bienes raíces. los impuestos al patrimonio se suelen clasificar en impuestos a la tenencia de masas patrimoniales. es decir. son dos los impuestos al patrimonio en la estructura tributaria chilena y que serán analizados en detalle: el Impuesto a las Herencias. y que será el adoptado en este trabajo. Las tasas marginales de la escala progresiva son distintas dependiendo de la relación de parentesco entre difunto/donante y heredero/donatario. según se muestra en la tabla siguiente: 24 .2% de los ingresos tributarios totales. que no explica más que el 0. El primero.1. cuya base imponible es el patrimonio tributario de las empresas. En efecto. A su vez. que son los que se aplican de manera esporádica. que se aplica sobre la tasación fiscal de los vehículos motorizados. posesión efectiva y asignación. el impuesto de Permisos de Circulación de Vehículos. con ocasión de la transferencia. En la clasificación propuesta por el IMF. de acuerdo con una escala progresiva de tasas. mientras que el segundo califica en la subclase “Impuestos recurrentes sobre bienes inmuebles”. por ejemplo. tanto de personas naturales como de personas jurídicas. 3. el primero pertenece a la subclase denominada “Impuestos a las transferencias por sucesión. el impuesto de Permisos de Circulación de Vehículos y las Patentes Municipales no califican como impuestos al patrimonio. Dependiendo del criterio de clasificación utilizado. mientras que en el ámbito de los impuestos locales. que se aplican en intervalos regulares de tiempo.1. que es el caso de los impuestos a las herencias y donaciones. Asignaciones y Donaciones. Descripción de los impuestos patrimoniales en la estructura tributaria chilena En Chile. 3. existen el Impuesto Territorial. asignaciones y donaciones El Impuesto a las Herencias. existen varios impuestos que se aplican sobre el total o parte del patrimonio.1. se tiene el Impuesto a las Herencias y Donaciones. y el Impuesto Territorial. Desde este punto de vista. se clasifican en impuestos recurrentes. y en impuestos a la transferencia de patrimonios. mientras que el segundo. las deudas hereditarias. que además es coincidente con la clasificación de impuestos propuesta por el IMF en el sistema de clasificación de ingresos del Government Finance Statistics 2001. En definitiva. permite el ejercicio de una actividad comercial. Asignaciones y Donaciones es un impuesto de destino fiscal de escaso poder recaudatorio. apertura de sucesión.
cabe señalar que la ley establece que estarán exentas del impuesto las siguientes asignaciones o donaciones: a) Las que se dejen o hagan a la Beneficencia Pública Chilena.271. f) La destinada exclusivamente a un fin de bien público y cuya exención sea decretada por el Presidente de la República. para los efectos de la Ley de Donaciones con Fines Culturales. en beneficio de personas que no se encuentren amparadas por los tramos exentos generales.0% 2. d) Las que se dejen para la construcción o reparación de templos destinados al servicio de un culto o para el mantenimiento del mismo culto. g) Las asignaciones hereditarias que cedan en favor de alguna de las entidades consideradas beneficiarias.0% Tasa Marginal Parentesco colateral hasta cuarto grado 1. e) Aquellas cuyo único fin sea la beneficencia.0% 35. En efecto.0% 12.0% 25.0% 10. cuyo valor a diciembre de 2007 equivalía aproximadamente a 840 dólares. las escalas de tasas antes mostradas se aplican siempre sobre las asignaciones y donaciones que exceden a los tramos exentos.0% 24.CEPAL .0% 6. a las Municipalidades de la República y a las corporaciones o fundaciones de derecho público costeadas o subvencionadas con fondos del Estado.2% 3. se contemplan tramos exentos que también difieren en función del grado del parentesco. Asignaciones y Donaciones a/ : La UTA (unidad tributaria anual) es una unidad reajustable por inflación. ASIGNACIONES Y DONACIONES Tramo Donación o Asignación (UTA)a Desde 0 80 160 320 480 640 800 1 200 Hasta 80 160 320 480 640 800 1 200 y más Parentesco directo 1.0% 21.5% 14. 25 .5% 7.0% 28. las asignaciones o donaciones que benefician a parientes colaterales hasta el cuarto grado.0% 15. la difusión de la instrucción o el adelanto de la ciencia en el país. En todo caso.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos TABLA 3. c) Las que consistan en cantidades periódicas destinadas a la alimentación de personas a quienes el causante o donante esté obligado por la ley a alimentar.0% Fuente: Ley No 16.0% 9.0% 7. las asignaciones y donaciones que corresponden a parientes directos gozan de una exención de 50 UTA y 5 UTA. Además.5% 5. Por último.1 TASAS DEL IMPUESTO A LAS HERENCIAS.0% 20. gozan de una exención de 5 UTA.4% 3. mientras que las demás asignaciones o donaciones. respectivamente. b) Las donaciones de poca monta establecidas por la costumbre. no se benefician con un tramo exento.0% 18.0% Otro 1. sobre Impuesto a las Herencias.0% 30.5% 10.
el mayor valor que adquieran los terrenos como consecuencia de algunas mejoras costeadas por los particulares. La administración de este impuesto corresponde al Servicio de Impuestos Internos (SII).00% 1.4 millones (US$100 mil) Mayor que $60.2 TASAS DEL IMPUESTO A LOS BIENES RAÍCES NO AGRÍCOLAS Tramo de Avalúo Fiscal Menor que $16.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos 3. Bienes raíces agrícolas: Comprende a los predios que. limpias y destronques.2% de la recaudación total y representa el 0. tales como represas. puentes y caminos. independientemente de su ubicación. Así también. los recursos generados por el impuesto benefician a los municipios. Impuesto territorial o a los bienes raíces La Ley 17. el cual se aplica sobre el avalúo fiscal de los mismos. estén destinados preferentemente a la producción agropecuaria o forestal. se deben reajustar en la misma proporción en que varíen en promedio los avalúos de las propiedades. o que económicamente sea susceptible de dichas producciones en forma predominante. entidad que cumple igual función respecto de todos los impuestos del Gobierno Central. vegetales o animales. para quienes constituye la principal fuente de ingresos. etc. La tasa del impuesto es del 1% y se aplica sobre la parte del avalúo fiscal que exceda de aproximadamente $6.4 millones (US$100 mil) Fuente: Ley N 17. 26 . mantener actualizado el catastro de los mismos y efectuar el giro del impuesto.2.2 millones (unos US$10 mil). canales y otras obras de regadío para terrenos de secano. En el caso de los bienes raíces no agrícolas con destino habitacional. Si bien la administración y recaudación recae en las entidades del Gobierno Central.1. obras de drenaje hechas en terrenos húmedos y turbosos.6% del PIB. En la serie agrícola el impuesto se aplica sobre el avalúo fiscal de los terrenos y las casas patronales. independientemente de su ubicación y de la característica del terreno. La Ley del Impuesto Territorial agrupa a los bienes inmuebles en dos series: bienes raíces agrícolas y bienes raíces no agrícolas. sobre Impuesto Territorial. tengan establecimientos cuyo fin sea la obtención de productos agropecuarios primarios. A continuación se describen las características esenciales del tratamiento impositivo de cada una. tranques. establece el impuesto sobre los bienes raíces. Bienes raíces no agrícolas: Comprende todos los bienes raíces no incluidos en la serie agrícola. Así también.235.235 de 1969.20% Sobretasa destino fiscal 0. El Impuesto Territorial explica el 3. se debe reajustar en la misma proporción en que varíen en promedio los avalúos de las propiedades.9 millones (US$28 mil) Entre $16. se aplica la siguiente escala de tasas: TABLA 3. La recaudación y cobranza es efectuada por la Tesorería General de la República. También se incluyen en esta serie los inmuebles que. con ocasión de los procesos de reavalúos.CEPAL .03% Los tramos de avalúos se reajustan semestralmente según la variación del IPC. Esta cantidad se reajusta semestralmente según la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC). por un plazo de diez años. entidad responsable de determinar el avalúo de los bienes raíces. con ocasión de los procesos de reavalúos. o Tasa Exento 1. Se excluyen del avalúo fiscal.9 millones (US$28 mil) y $60.
2. el decil superior destina el 1.46% de su renta al pago de las contribuciones. Análisis del impuesto territorial Impuesto progresivo: Un primer elemento que destaca en el Impuesto Territorial es su carácter progresivo. las municipalidades. Destaca también la exención de 50% del impuesto.CEPAL . por el plazo de 10 años. se deberá ajustar proporcionalmente las tasas del impuesto. este cuerpo legal estableció que el giro del impuesto territorial a nivel nacional no podrá aumentar en más de un 10%. Mientras que el decil de menores ingresos destina el 0.033 de 2005 introdujo algunas restricciones a los incrementos de las tasaciones con ocasión de los procesos de los reavalúos. agrupaciones sociales y organizaciones sin fines de lucro mencionadas expresamente en la ley. derivado de la aplicación de un tramo exento y de una escala progresiva de tasas para los bienes raíces con destino habitacional. de modo que el giro total nacional del impuesto no sobrepase el referido 10%. no obstante. Para estos efectos. como crédito contra el impuesto. Tasación de los bienes raíces: La entidad encargada de determinar el avalúo de los bienes inmuebles es el Servicio de Impuestos Internos (SII). 27 . cementerios. La misma norma legal estableció que. 3. El Gobierno de la época intentó su derogación total. sólo fue posible su eliminación parcial. instalaciones deportivas y agrupaciones sindicales. Cada cinco años esta entidad debe efectuar un reavalúo tanto de los bienes raíces agrícolas como de los no agrícolas. las contribuciones de bienes raíces pagadas durante el ejercicio. los establecimientos educacionales. propiedades abandonadas o pozos lastreros. estableció una gradualidad en el incremento del impuesto para aquellos bienes raíces que. En efecto. Exenciones: La Ley contempla exenciones del 100%. Esta progresividad del gravamen se aprecia en la tabla 3.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos Los bienes raíces no agrícolas. Cabe señalar que sobre el 80% de las viviendas construidas anualmente se encuentra acogidas a este cuerpo legal. constructoras y de explotación de bienes raíces podrán rebajar. cualquier empresa podía recuperar el Impuesto Territorial como crédito contra el Impuesto a la Renta. templos. quedando restringido a los sectores antes mencionados. que muestra la progresión de tasas medias. de haberse aplicado las tasas correspondientes del impuesto a la base imponible de cada una de las propiedades.91%. el primer semestre de vigencia de los reavalúos. y que corresponden a sitios no edificados con urbanización. Hasta antes del año 1998 el crédito era de aplicación general. el SII puede solicitar la cooperación de los municipios y requerir información a los propietarios de los inmuebles. deben pagar una sobretasa del 100% respecto de la tasa vigente del impuesto. vean incrementada su contribución en más de un 25%. en relación al impuesto territorial que debiera girarse conforme a la ley en el semestre inmediatamente anterior a la vigencia de dicho reavalúo. 75% y 50% para diversas personas y bienes raíces. si con motivo del proceso de reavalúo el giro total nacional del impuesto aumenta más de un 10%.2% sobre el avalúo fiscal.3. Crédito contra el impuesto a la renta de las empresas: La Ley del Impuesto a la Renta establece que las empresas agrícolas. Las nuevas tasas que se determinen mediante este procedimiento regirán durante todo el tiempo de vigencia de los nuevos avalúos. Asimismo. al aplicarse el reavalúo. Entre ellas cabe mencionar al Fisco. a las viviendas económicas acogidas al DFL 2 de 1979. La Ley 20. Los bienes raíces no agrícolas afectos ubicados en áreas urbanas. están sujetos a una tasa del 1. En el año 2006 este crédito represento aproximadamente un 11% de la recaudación del Impuesto Territorial. con un destino distinto al habitacional. es decir.
91 1.21% de su renta al pago del tributo. Emergencias Modalidad de Redistribución (de acuerdo a) En partes iguales Pobreza relativa (factores medidos por el o los indicadores que establezca el reglamento) En proporción directa a la población de cada comuna En proporción directa al número de predios exentos cada comuna/ predios exentos país En proporción directa Ingreso Municipal per cápita/ promedio nacional ingresos per cápita Gestión Municipal 3 Santiago. 28 . el promedio de los hogares no destina más que el 1.3 IMPUESTO TERRITORIAL: PROGRESIÓN DE TASAS MEDIAS Decil de Ingreso 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Fuente: Cantallopts et al (2003).33 0.CEPAL . La distribución de este fondo está sujeta a criterios principalmente redistributivos. Las Condes y Vitacura.21 No obstante este carácter progresivo del gravamen.28 0. También se debe destacar que el impuesto tiene una componente progresiva por el lado de la asignación de su recaudación.41 0. En efecto.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos TABLA 3. su impacto de la distribución del ingreso es escaso. Tasa media 0. debido a la baja participación del mismo en la recaudación tributaria. las cuatro municipalidades con mayores ingresos propios del país3 deben aportar un 65% del impuesto al FCM. Más aun. Así el 60% de la recaudación de cada municipio se destina al denominado Fondo Común Municipal (FCM). según se muestra en la siguiente tabla: TABLA 3. que es un fondo de redistribución solidaria de los ingresos propios generados por los gobiernos locales.46 0.85 1.64 0.37 0.12 1.51 0.4 CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN DEL FONDO COMÚN MUNICIPAL DISTRIBUCION DEL FCM % 10% 10% 90% Redistributivo 15% 30% 35% 50% 10% Restante 50% Fuente: Orrego (2007). Providencia.
en el contexto latinoamericano la recaudación del impuesto (0. de la combinación de alícuota y exenciones que origina una baja recaudación. por lo que probablemente la amplitud de los avalúos exentos se compensa con alícuotas superiores a la de los demás países. 2007).1 Costo de recaudar $100 1. y por otra. por una parte.1 Recaudación por funcionariob 1.7 4.cl. menos frecuente en otros países.3 4.6 452 13 890.sii.3 miles de millones. mientras que la recaudación de cada funcionario destinado a la administración de los demás impuestos internos es de $4. TABLA 3.00 14 342. 29 . Efectivamente.5). para recaudar $100 de impuesto territorial el SII debe gastar $1.6. es su amplia base imponible exenta (Orrego.5 NÚMERO DE PREDIOS Y AVALÚO FISCAL POR SERIE Predios Serie Agrícola Exentos 569 338 77% No Agrícola 3 195 343 64% Total 3 764 681 66% Afectos 168 290 23% 1 792 097 36% 1 960 387 34% Totales 737 628 100% 4 987 440 100% 5 725 068 100% Exento (mm$) 2 755 847 37% 47 805 071 51% 50 560 918 50% Avalúo Afecto (mm$) 4 593 913 63% 46 613 283 49% 51 207 196 50% Total (mm$) 7 349 760 100% 94 418 353 100% 101 768 114 100% Fuente: www. Sin embargo. el 66% de los predios se encuentran completamente exentos del tributo. para recaudar $100 en los demás impuestos internos se incurre en un costo de sólo $0.4.cl y del presupuesto del SII Notas: a/ Excluye los funcionarios destinados a actividades de apoyo.6% del PIB) se encuentra en la mitad superior (ver De Cesare y Lazo. Costo de administración elevado Otra característica del Impuesto Territorial es su alto costo de administración en relación con los demás impuestos internos. de la alta complejidad del proceso de tasación de los bienes raíces y de mantención del catastro.4 77.sii. en tanto que el 50% del avalúo total de los predios es avalúo exento del impuesto (ver tabla 3.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos Amplia base imponible exenta Una característica del Impuesto Territorial chileno.00 Fuente: Elaboración propia en base a información obtenida de www. Este alto costo se deriva. 2007).6 COSTO DE ADMINISTRACIÓN DEL IMPUESTO TERRITORIAL Y DEL RESTO DE IMPUESTOS Número de Funcionariosa Administración Impuesto Territorial Administración resto de impuestos internos Total 269 3 256 3 525 Recaudaciónb Presupuesto SIIb.6 84. c/ El presupuesto total se ha distribuido en proporción al número de funcionarios de cada línea.6 0.7 miles de millones. En la tabla siguiente se muestra que cada funcionario del SII dedicado a la administración del Impuesto Territorial produce una recaudación de $1. TABLA 3. En tanto.CEPAL .c 6. Desde otra perspectiva. b/ En miles de millones de pesos.4 0.
lo que se denomina el principio de la renta global. puesto que se permite rebajarlos de éstos. Evidentemente. lo cual se concreta por medio de una escala progresiva de tasas. El tercero. es que los sujetos de la tributación deben ser. la ley original y sus sucesivas modificaciones han ido estableciendo una serie de excepciones a ellos no obstante que están claramente presentes en las normas de aplicación más general y debieran seguir siendo considerados en una eventual reforma del impuesto.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos 4. El segundo principio. Visión panorámica del impuesto y su recaudación Hay tres principios fundamentales sobre los cuales se construye el Impuesto a la Renta chileno y que es necesario tener presentes para entender la su estructura actual. es que la base imponible debe estar compuesta por el conjunto de rentas percibidas por la persona durante el período tributario. Estos principios apuntan en la dirección de dotar al impuesto de los atributos de equidad y eficiencia.1. las personas naturales. evitando de esta manera la doble tributación típica del sistema clásico de tributación. en último término. los impuestos que pagan las personas jurídicas son sólo a cuenta de los impuestos personales. es que el impuesto debe ser utilizado como una herramienta de redistribución de ingresos. El primero de ellos. 31 .CEPAL . Imposición directa: el impuesto a la renta 4.
A su vez. así como las pensiones. etc.CEPAL .1). Por otra parte. Todas las rentas obtenidas por las personas naturales residentes. denominadas de Primera Categoría. socios o dueños de las empresas. y es retenido y declarado mensualmente por el empleador o pagador de la pensión. y las rentas del trabajo. pero expresada en rentas mensuales. el IGC se reemplaza por el Impuesto Adicional (IA). tales como honorarios. cuyo valor a diciembre de 2007 equivalía aproximadamente a 840 dólares En la legislación chilena se aplica también el principio de renta mundial. por el cual las personas residentes deben declarar tanto las rentas de fuente chilena como las de fuente extranjera.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos Los tres principios se materializan en el denominado Impuesto Global Complementario (IGC). de tasa variable. En efecto. tales como sueldos. un impuesto de 40% sobre las utilidades generadas. este impuesto está integrado con el IGC que afecta a los accionistas. Esto se materializa reconociendo al IPCA como un crédito contra el impuesto personal. salarios y rentas accesorias o complementarias a las anteriores. las rentas provenientes de una actividad laboral ejercida en forma dependiente. Este gravamen se aplica con una escala de tasas progresivas. Ahora bien. pudiendo rebajar como crédito los impuestos de Primera o Segunda 32 . que llega hasta 5% sobre utilidades operacionales. TABLA 4. Las primeras son gravadas con el “Impuesto de Primera Categoría” (IPCA).5 30 50 70 90 120 150 Hasta (UTA) 13. la Ley de Impuesto a la Renta distingue entre las rentas del capital. equivalente a la del IGC. quedan gravadas con el Impuesto de Segunda Categoría (ISC). retiros de empresas. Este impuesto debe ser declarado y pagado anualmente por todas las personas naturales residentes. Desde (UTA) 0 13. si la obligación personal es inferior al impuesto que adelantó la empresa.1 ESCALA DE TASAS DEL IMPUESTO GLOBAL COMPLEMENTARIO Renta Tributable Aprox. ya sean del capital o del trabajo. Cuando las rentas son obtenidas por personas extranjeras o no residentes. dividendos. y a él confluyen todas las rentas percibidas durante dicho período. Las empresas del Estado deben pagar. las empresas mineras deben pagar un impuesto adicional a la renta. deben pagar anualmente el IGC. por los dividendos o retiros de utilidades. el que incluso es susceptible de devolución. cuya tasa es de un 17% y opera como un anticipo de los impuestos personales que deben pagar los accionistas. ganancias de capital. socios o dueños de las empresas. articulo 52 Nota: La UTA (unidad tributaria anual) es una unidad reajustable por inflación. identificadas con la Segunda Categoría.5 30 50 70 90 120 150 Y más Tasa Marginal Exento 5% 10% 15% 25% 32% 37% 40% Fuente: Ley de Impuesto a la Renta. en forma adicional. que es un impuesto progresivo cuyas tasas varían de 0% a 40% (ver tabla 4. conocido comúnmente como royalty minero. Este impuesto afecta a las rentas remesadas al exterior y aplica distintas tasas dependiendo del tipo de renta.
Personas naturales o jurídicas no residentes Impuesto Adicional con crédito por los impuestos de categoría. Si bien en el año 2005 la tasa impositiva se elevó de 16. lo que tiene un efecto en mayor recaudación. de 50% a 45% y de 45% a 40%. en la mayoría de los casos se aplica algún mecanismo de retención o anticipo a cuenta del gravamen. La tabla siguiente muestra la recaudación de los distintos impuestos que componen el Impuesto a la Renta. para los contribuyentes del IA.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos Categoría que hayan afectado a unas y otras4. etc. respectivamente. entre 1996 y 1999 la recaudación sube desde 0. respectivamente. de fuente chilena. El ISC oscila entre 0. En efecto. en cuyo caso el Impuesto de Segunda Categoría toma el carácter de impuesto único a la renta. En ambos años se aprecia una disminución en la recaudación del impuesto de 0. Por otro lado.8%.9% y 1. 2005 y 2006. 4 Salvo las personas que sólo hayan percibido rentas del trabajo dependientes. el IGC afecta a las personas que obtienen rentas por el ejercicio de actividades laborales independientes. el IA que se aplica a la remesa de utilidades empresariales también funciona bajo el mecanismo de integración con el IPCA. Se aplica con una tasa general de 35% y opera sobre las utilidades distribuidas o retiradas por la vía de remesas hacia el exterior. En la práctica. En forma análoga al IGC. la carga tributaria es 1. FIGURA 4. el IPCA pagado por las empresas sobre las rentas que se remesan. Con excepción de la rentas por instrumentos financieros.5% en los años 2004.2% del PIB. Otros tipos de remesas al exterior también están afectas a este gravamen con diferentes tasas impositivas. por retornos en inversiones financieras.CEPAL . producto de la progresividad de las tasas impositivas. si se excluye a la minería de cobre tanto de la recaudación del IPCA como del PIB.2% del PIB a lo largo del período. • Residentes: Pagan sobre renta mundial • No residentes: Pagan sólo por rentas de fuente chilena Fuente: Elaboración propia. Por lo tanto.1 ESQUEMA SINÓPTICO DEL IMPUESTO A LA RENTA CHILENO • Rentas del capital • Rentas del trabajo Impuesto de Primera Categoría Impuesto de Segunda Categoría Personas naturales residentes Impuesto Global Complementario con crédito por los impuestos de categoría. accionista o dueño de empresas. para el período 1993–2006. esta alza no explica más de 0. en que excepcionalmente subió por sobre el 3% del PIB. 33 .5% a 17%. Se presume que esta situación obedece al incremento que experimentaron las remuneraciones en esos años. la mayor recaudación se explica fundamentalmente por los mejores resultados de las empresas mineras. En los años 1995 y 2003 hubo caídas de la tasa marginal máxima. Es decir. salvo en los dos últimos años.1 puntos del PIB. sirve de crédito a su obligación. por actividades empresariales en calidad de socio. Se observa que el IPCA ha estado siempre en torno al 2% del PIB. sin que existan alzas de tasas en dicho período.9% a 1.1% y 1.1 puntos del PIB. 2. El IA afecta a las personas naturales o jurídicas que no tienen residencia ni domicilio en Chile.
1 0.0 2 490.3 12.0 0.1 0.0 1 369.8 1.1 0.7 0.9 0.4 635.0 197.0 0.1 430.1 16.3 2.0 0.6 0.1 4.8 17.6 1.2 1.8 164.8 4.0 0.3 15.0 0.6 26.1 1.9 2.0 49.6 20.5 12.7 333.0 0.1 10.9 0.5 0.9 1.9 2.8 0.9 0.9 5.2 4.3 4.7 30.4 0.9 36.0 0.0 1 482.3 6.3 0.0 19. .1 18.0 0.7 2.2 1.9 1.0 34 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos Fuente: Elaboración propia en base a estadísticas obtenidas en www.7 -0.0 0.2 100.2 1.9 430.8 759.7 15.3 1.1 6.0 49.6 11.1 5.0 66.4 1.9 0.7 84.0 4.0 16.6 7.3 1.0 1 935.6 12.1 1.6 100.5 1 242.9 25.0 903.9 3.4 12.4 553.4 25.2 100.3 12.6 27.0 -0.9 20.0 0.0 3.0 5 255.8 224.6 19.2 12.1 804.6 83.0 100.1 177.1 30.0 51.0 1 025.3 4.6 3.1 1.4 21.7 1.7 417.1 2.3 2.3 0.9 0.2 2.1 684.6 1 760.0 0.7 0.1 49.6 0.7 462.6 0.6 3.6 3.5 0.2 0.7 44.2 0.2 Porcentaje del total 100.2 0.0 54.9 733.2 24.2 31.0 0.2 29.0 1.9 0.1 185.0 45.sii.4 976.4 66.1 0.1 0.3 0.0 2.6 59.1 4.0 3.3 30.0 53.9 1 333.0 45.5 0.5 0.5 12.9 3.5 540.0 0.1 0.6 3.2 44.2 0.9 1.3 0.0 51.0 0.8 95.1 0.7 0.6 176.0 0.5 15.0 -0.9 0.1 4.0 100.3 28.5 0.7 2.7 3.9 0.2 0.1 150.2 0.7 1.0 1 268.1 100.0 41.3 590.0 3.4 0.1 572.0 2 141.1 16.0 0.5 1.3 351.0 0.CEPAL .4 0.1 49.8 0.1 0.0 13.1 0.0 0.0 3.1 22.8 293.2 3.2 3.7 1.6 18.3 47.8 59.3 33.4 293.9 2 138.6 100.0 58.6 2.1 699.8 0.7 3.1 0.4 490.2 IIMPUESTO A LA RENTA DECLARADO 1993–2007 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Miles de millones de pesos de cada año Impuestos Declarados Primera Categoría Neta Segunda Categoría Global Complementario Neto Adicional Tasa 40% empresas estatales Gastos rechazados Término de Giro Impuestos Declarados Primera Categoría Neta Segunda Categoría Global Complementario Neto Adicional Tasa 40% empresas estatales Gastos rechazados Término de Giro Impuestos Declarados Primera Categoría Neta Segunda Categoría Global Complementario Neto Adicional Tasa 40% empresas estatales Gastos rechazados Término de Giro 750.2 0.3 847.9 107.1 0.1 0.0 0.9 16.1 131.7 32.8 0.2 0.2 0.8 13.6 444.2 69.5 100.9 1.6 0.2 100.1 0.1 0.2 0.3 47.1 0.5 0.0 3 645.0 0.2 0.7 -47.6 1.6 28.5 0.0 1.6 3.0 5.1 0.0 43.2 0.cl.0 477.0 0.1 100.1 1.9 6.3 3.0 52.5 43.1 0.1 0.7 689.0 1 930.9 0.1 0.1 0.1 100.2 34.7 802.0 23.5 187.9 28.1 0.0 4.9 3.8 45.9 1.1 1.1 0.0 1 075.5 100.7 6.8 0.1 0.0 385.1 32.2 0.0 118.9 2.4 1.2 100.3 3 326.0 3.6 78.0 3.1 0.2 0.6 242.0 Porcentaje del PIB 4.5 0.0 1.6 0.0 0.1 3.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 TABLA 4.3 2.6 542.2 1.7 23.7 1.5 25.6 0.2 0.1 1.1 0.0 63.0 0.5 3.2 787.
las empresas con pérdidas tributarias pueden distribuir utilidades financieras sin pagar impuestos. que deben ser frenados a través de normas tales como la presunción de retiros o la tributación especial sobre gastos rechazados. En un plano más empírico. ambos impuestos son poco significativos en términos de recaudación 4. que se aplica con una tasa de 35% sobre las utilidades retenidas en la empresa. lo que determina que al declarar el IGC muchos de ellos soliciten la devolución de parte del impuesto que soportaron los retiros de utilidades. Finalmente. genera incentivos a la elusión. el traspaso de utilidades desde empresas con renta efectiva hacia otras con renta presunta. oscilando entre 0. La conclusión es que la demanda agregada de capital no es sensible a la tasa del impuesto a las utilidades retenidas. Con ello se busca evitar la doble tributación de las rentas. En la medida en que los retiros son castigados con una alta tasa impositiva. Como se ve. Por ejemplo. en el mejor de los casos. más la tributación de las utilidades sobre base retirada. que consiste en una tasa de 35% aplicable sobre aquellos gastos que no son aceptados como tales por la ley y que son asimilables a retiros. las cuales se encontraban exentas.1. En cuanto a la tasa adicional de 40% a las utilidades de las empresas estatales. se dice que este esquema de tributación contribuye a aumentar la liquidez de las empresas. De esta característica del impuesto a la renta deriva también la necesidad de utilizar el Registro de Fondos de Utilidades Tributables (FUT). los empresarios preferirán la opción de retener las utilidades y. Engel y otros (1998) estiman una demanda de largo plazo por capital en Chile. que enfrentan restricciones para acceder a los 35 . Sin embargo. Esta brecha. la reinversión de utilidades en acciones de pago. oscilando entre –0.1% y 0. son también parte del Impuesto a la Renta el impuesto a los gastos rechazados de las sociedades anónimas. que no han pagado IGC o IA.CEPAL .4% del PIB durante el período. que afectan a las utilidades distribuidas. con el IGC o el IA. el impuesto a la renta ofrece a los empresarios variadas formas de retirar utilidades eludiendo el pago del IGC o del IA. Tratamiento preferencial a las rentas empresariales Ya se señaló que una característica esencial del Impuesto a la Renta es la integración del IPCA.1% y 0. Por ejemplo.5% y 1. que luego eran vendidas. Es decir. Además de ser un incentivo a la inversión. y el impuesto por término de giro. la brecha de tasas era.2. lo que permite estudiar la sensibilidad del stock de capital deseado por las empresas ante variaciones de las tasas de impuestos. El propósito que persigue el actual esquema de tributación de las rentas empresariales es estimular la reinversión de las utilidades. menor que la simple diferencia entre las tasas legales de impuestos. la recaudación del IA ha oscilado entre 0. su recaudación ha sido poco significativa. un registro tal vez único en el mundo.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos El IGC se presenta neto de los créditos de Primera y Segunda Categoría. de tal forma que quien paga el impuesto en definitiva es la persona natural. Una segunda característica particular del impuesto es la brecha que existe entre la tasa del IPCA (17%) y la tasa marginal máxima del IGC (40%). no hay pruebas concluyentes sobre este punto. por la vía de permitir la utilización del primero como crédito contra estos últimos. etc. e incluso inferior.2% del PIB. al 17% del IPCA. su volumen queda determinado por la política de distribución de utilidades de los principales inversionistas extranjeros. que grava las utilidades de las empresas. en estas cifras incide de manera importante el que la tasa media de los empresarios es cercana. la transformación de rentas en ganancias de capital. Como este impuesto se paga principalmente sobre las remesas de utilidades al extranjero. con lo cual la recaudación resultante es pequeña.3% del PIB. al momento de cesar las actividades. Aspectos específicos del diseño del impuesto 4. lo cual sería especialmente relevante para las empresas pequeñas en países con mercados financieros poco desarrollados. destinarlas a financiar proyectos de inversión. Por su parte. y que constituye uno de los aspectos más engorrosos del impuesto. en la década de los ochenta había amplias facilidades para este tipo de prácticas. Si bien es cierto que los espacios de elusión se han ido cerrando en los últimos años. Como se verá más adelante. en la práctica.2.
en el cual se determina la renta por contabilidad completa y al que se encuentran acogidos el 60% de las empresas. además de pertenecer a la actividad económica específica. o la tributación especial sobre gastos rechazados. a estos contribuyentes se les grava con un impuesto único que puede corresponder a un monto fijo o a un porcentaje de las ventas. La segunda razón. lo que habría desencadenado los efectos antes descritos. Para acogerse a ellos. Regímenes de tributación de las empresas La Ley del Impuesto a la Renta admite catorce regímenes distintos de tributación para las empresas. es que para estas unidades productivas el costo de cumplimiento asociado a la contabilidad completa resulta excesivamente alto. El segundo. Dependiendo de cada caso. lo que introduce regresividad al impuesto.000 UTM paguen los impuestos sólo por las cantidades que distribuyan a sus propietarios. lleven una contabilidad basada en planillas de ingresos y gastos. con lo que se evitaba el retiro de utilidades para el mismo fin. 4. (2) la excesiva retención de utilidades en las empresas. En segundo lugar. en proporción a los impuestos que les corresponde pagar. se conoce como la contabilidad simplificada y permite que aquellos contribuyentes con escaso movimiento o con poca instrucción. El tercero. cuya carga cae pesadamente sobre los ingresos del trabajo. y que además sean contribuyentes de IVA. crea incentivos a la elusión. También existen cinco regímenes para pequeños contribuyentes que desarrollen determinadas actividades. los principales costos son: (1) la excesiva creación de empresas por razones exclusivamente tributarias. En esos casos. que a su vez agregan más complejidad al sistema tributario. de las normas sobre retiros presuntos. Por su parte. paguen los impuestos sobre el flujo de caja operativo anual. creada para evitar una antigua práctica que consistía en comprar a nombre de las empresas bienes raíces. por ejemplo. las estadísticas muestran que los pequeños empresarios en su gran mayoría enfrentan tasas marginales de tributación personal inferiores a la tasa del Impuesto de Primera Categoría. pequeños mineros. es que más del 80% de las unidades 36 . Este es el caso. puesto que se accede a la devolución del crédito de Primera Categoría. los transportistas de pasajeros y la explotación de bienes raíces. se explica por la reducción de la tasa de impuestos sobre las utilidades retenidas. en referencia al artículo que lo establece. los cuales deben ser cuidadosamente ponderados frente a los eventuales beneficios. Finalmente. existen cinco regímenes de renta presunta. a saber: pequeños talleres artesanales. y (3) la inequidad que produce en el impuesto progresivo a las personas. Zee (1997) señala que este esquema podría ocasionar importantes costos en términos de recaudación. lo cual distorsiona el mercado de capitales. el tratamiento preferencial a las rentas empresariales tiene una serie de problemas y desventajas que deben ser considerados: En primer lugar.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos mercados de capitales. hay tres regímenes simplificados para las empresas de menor tamaño. Por otro lado.2. vehículos y otros activos de valor para uso exclusivo de los socios. A su juicio. a cualquier título. previa autorización de la administración tributaria. permite que las empresas unipersonales. El más utilizado es el régimen general. Luego.CEPAL . El argumento es que si la empresa retiene utilidades. que deben ser frenados con normas legales. lo que implica mayores costos de cumplimiento y de administración. la posición de liquidez mejora al distribuir las utilidades. pequeños pescadores artesanales. La implantación de regímenes simplificados para pequeños contribuyentes se justifican por dos razones: la primera. el régimen del artículo 14 ter. suplementeros y pequeños comerciantes que ejerzan su actividad en la vía pública. En todo caso. relacionados principalmente con el volumen de ventas. quedando más recursos disponibles para capital de trabajo.000 UTM. la mediana minería. aumenta la complejidad del impuesto a la renta. Hsieh y Parker (2006) encuentran evidencia empírica de que el boom de crecimiento e inversión en Chile en la década de los 80. paga menos impuestos.2. permite que las empresas cuyas ventas anuales sean inferiores a 3. El primero. conocido como 14 bis. eficiencia y equidad. con ventas anuales inferiores a 3. los pequeños transportistas de carga. se deben cumplir otros requisitos que establece la ley. para los pequeños agricultores. sin distinción de la actividad económica que desarrollen.
y que representan alrededor del 80% de las viviendas del país. en la tabla 4. las donaciones a universidades. pero la recaudación que generan es inferior al 1% del total. la amortización acelerada de los gastos de puesta en marcha. y los gastos en capacitación. 4.CEPAL . se pueden imputar contra esas utilidades y solicitar la devolución del impuesto que pagaron en su oportunidad. se establece un régimen de renta presunta y la posibilidad de llevar una contabilidad simplificada. esto es. Por lo tanto. Esa era la idea original del régimen del artículo 14 ter. accesible a todas las actividades económicas. Tributación de las rentas provenientes del arrendamiento de bienes raíces no agrícolas La tributación de las rentas de arrendamiento de bienes raíces no agrícolas varía en función del tipo de bien raíz. Este complejo sistema de tributación es producto de la percepción del legislador de una incapacidad de algunos contribuyentes para tributar según el régimen normal. del monto de la renta y del avalúo fiscal del inmueble. entidades y proyectos culturales. el impuesto a los bienes raíces. el tratamiento tributario del leasing y la deducción de los gastos de fabricación como gastos del período son ejemplos de estas franquicias que permiten postergar el pago de impuestos. Otros beneficios tributarios para las empresas La Ley contempla una serie de beneficios para las empresas que llevan a que la renta para fines tributarios sea menor a la renta determinada bajo los principios de la contabilidad financiera. para financiar proyectos educativos y deportivos. Si en el año en que se producen las pérdidas la empresa tiene utilidades acumuladas. aun cuando en dicho cálculo se considera solamente el efecto de los créditos contra el impuesto. En virtud de ello. y a entidades con fines sociales. que cumpla con las características deseables de todo sistema tributario. Asimismo. finalmente se transformó en una opción más y restringido a empresas unipersonales y contribuyentes de IVA. fácil de fiscalizar. permite a la administración tributaria liberar recursos que pueden ser reorientados a fiscalizar otros impuestos de mayor importancia. como el IVA.2.3.5%. una correcta aplicación de regímenes para pequeños contribuyentes. 37 . 4. Ahora bien. institutos profesionales. sin límite de tiempo. requiere idealmente de la existencia de un único régimen simplificado. o bien a fiscalizar el impuesto a la renta de los contribuyentes de mayor importancia. fácil de declarar y de administrar.3 se muestra que la tasa media del IPCA en 2006 es de 13.5% de la utilidad tributaria. Todos estos beneficios determinan una tasa efectiva de Primera Categoría que es inferior a la tasa legal de 17%. Por otro lado.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos productivas son microempresas. del tipo de contribuyente que lo explota. se otorgan exenciones basadas en el valor fiscal de la propiedad. La depreciación acelerada de los bienes del activo fijo. un régimen para todas las empresas de menor tamaño y que reemplazaría a todos los demás regímenes simplificados. a pesar de que éste no guarda relación con la capacidad de pago de los contribuyentes y olvidando que ya existe tramo exento en la escala de tasas de los impuestos personales. contabilizándose trece formas distintas de tributar. se consideran ingresos no renta. Así también. Sin embargo.2. su incorporación a un régimen simplificado. y en donde el impuesto guarde relación con la capacidad de pago de los contribuyentes. En efecto. se permite rebajar del impuesto el 4% de la inversión en activos fijos nuevos. pagado por las empresas agrícolas e inmobiliarias. con tope del 1% de las remuneraciones anuales. En cuanto al tratamiento de las pérdidas tributarias. de la calidad en que lo explota.4. con tope de 500 UTM. en alusión al cuerpo legal que las regula. con tope del 3. se permite que sean deducidas de las utilidades futuras. en unos casos sobre la renta efectiva determinada por contabilidad completa. en otros en base a contabilidad simplificada y algunos sobre una renta presunta. los ingresos de arriendo generados por las denominadas viviendas DFL 2.
las generadas por los diversos activos financieros que existen en el mercado– es también heterogénea. corresponde a la diferencia entre el precio de venta del activo y su costo de adquisición. 20 UTM para los intereses financieros– mientras que el resto de contribuyentes no. Sin embargo. la ganancia de capital se calcula como la diferencia entre el precio de venta y el valor libro. bienes en participación de herencia y bienes en liquidación de sociedad conyugal. pertenencias mineras y derechos de agua. 38 . Las ganancias de capital en algunos activos y bajo determinadas circunstancias están exentas de impuestos o derechamente no constituyen rentas afectas. y vehículos. Ahora bien. la ganancia de capital se determina como la diferencia entre el precio de venta menos su costo de adquisición depreciado. hay aquí una fuente importante de pérdida de progresividad del impuesto. Una heterogeneidad talvez mayor que en las rentas de capitales mobiliarios es la que se observa en el tratamiento de las ganancias de capital. la tributación incluso puede ser suspendida cuando los fondos rescatados se reinvierten en otro instrumento similar. bienes raíces. la ganancia de capital se determina como la diferencia entre el precio de venta y su costo de adquisición descontando lo ya rescatado.CEPAL . en los bienes corporales y en los derechos sociales. ya sea a los impuestos normales o al Impuesto Único de Primera Categoría. Excepciones a este principio de determinación se hallan en los bonos.5. y que admita una modalidad de registro simplificado de ingresos y gastos para las personas naturales. acciones y derechos de una sociedad legal minera o contractual minera. derechos sociales. por cuanto estas rentas suelen estar más concentradas que otras en los percentiles de altos ingresos. bonos. Es importante destacar la tributación que da la legislación a las ganancias de capital de bienes raíces. reajustado éste último según la variación mensual del Índice de Precios al Consumidor (IPC). derechos o cuotas bienes raíces poseídos en comunidad. en la que todas las rentas de arrendamiento se encuentren afectas al impuesto. sería un gran avance en términos de equidad del impuesto y también de simplificación. • Algunas rentas están sujetas a retención por parte del pagador y otras no.2. las ganancias de capital exentas son un vehículo para eludir el pago de impuestos. Los siguientes son algunos ejemplos que permiten ilustrar los diferencias tratamientos tributarios que la ley da a estas rentas: • Los intereses de depósitos a plazo y cuentas de ahorro tributan sobre base percibida. (ii) la persona que las percibe. En el caso de bonos e instrumentos de este tipo. bienes muebles. • Los trabajadores dependientes gozan de exención hasta cierto nivel de rentas –por ejemplo. En el caso de los fondos mutuos. Estas rentas quedan afectas a los impuestos normales cuando son obtenidas por empresas que están obligadas a llevar contabilidad completa. Estas exenciones además se superponen con la exención general del IGC. y depende principalmente tres variables: (i) el tipo de instrumento financiero que las genera. En el caso de los bienes corporales. • Las cuotas exentas concedidas a los trabajadores dependientes tienen distintos montos. 4. En el caso de derechos sociales. mientras que las ganancias en cuotas de fondos mutuos y fondos de inversión lo hacen sobre base realizada. la base imponible sobre la cual se aplican los impuestos. Peor aún.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos Una tributación homogénea. mediante la transformación de rentas afectas en ganancias de capital exentas. • Algunos intereses percibidos por contribuyentes no obligados a llevar contabilidad completa están exentos de IPCA y otros están afectos. en casi todas las demás situaciones se consideran ingreso no constitutivo de renta. dependiendo del instrumento. La Ley de Impuesto a la Renta trata de manera distinta las ganancias de capital de los siguientes activos: acciones. en los casos en que sí están afectas. derechos de propiedad intelectual o industrial. Tributación de las rentas de capitales mobiliarios y de las ganancias de capital La tributación que afecta a las rentas de los capitales mobiliarios –esto es. Evidentemente. y (iii) el monto de las mismas. como es el caso de las acciones con alta presencia bursátil.
y que desarrollen exclusivamente actividades industriales. Los principales argumentos de quienes abogan por la derogación de este impuesto son. (iii) La Ley N° 19. y en ningún caso puede exceder de 8 Unidades Tributarias Anuales (UTA) (aproximadamente 6.2. En ambos casos se aplica un límite máximo de cotizaciones. 4. Esta franquicia permite postergar el pago de IGC por aquella parte de las rentas que hayan sido ahorradas en instrumentos financieros que determina la ley. equivalente a los porcentajes anteriores aplicados sobre un sueldo máximo imponible de 60 Unidades de Fomento (UF) (aproximadamente 2.000 dólares). Esto ha dado lugar a la aprobación de sucesivos cambios legales.CEPAL . a las 39 .2. por un plazo de 44 años. Una situación similar se ha dado también con las rentas de capitales mobiliarios. las cuales pueden reducir significativamente el pago de impuestos. de transporte y de turismo. En segundo lugar. En tercer lugar.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos En Chile. que van en la línea de eximir de impuestos a las ganancias de capital en acciones y otros instrumentos de oferta pública.392 de 1985 que exime del IPCA. de explotación de las riquezas del mar. En primer lugar. a las empresas que se instalen físicamente en el territorio de la XII región cuyos límites precisa la ley. Por otro lado. 4. El beneficio funciona en la forma de un crédito contra el citado impuesto al momento del ahorro. encareciendo su administración y elevando los costos de cumplimiento. que exime del IPCA.S. devengados en créditos con garantía hipotecaria destinados a la compra o construcción de viviendas. Franquicias regionales La legislación chilena contempla diversas franquicias que benefician a determinadas zonas geográficas del país. Entre ellas están las siguientes: (i) El D. con el propósito de desgravar las rentas que se mantienen ahorradas en el sistema financiero –tema que se abordará en la sección siguiente– originando también una serie de cambios menores en la tributación de instrumentos particulares. Aproximadamente un 80% de ellos opta por la segunda alternativa. mineras. hasta el momento en que se produzca el desahorro de estas cantidades. Mediante esta franquicia se pueden deducir hasta 50 UF mensuales (aproximadamente 2. que hacen cada vez más complejo el impuesto. (ii) La Ley N° 18. pues gravaría primero el mayor valor del activo y luego los flujos que generaron dicho aumento. El monto deducible se reduce es menor mientras mayor sea la renta de la persona. la pérdida de competitividad que imprime a los mercados financieros. en primer lugar. en referencia al artículo que lo establece. tanto los trabajadores dependientes como los independientes tienen derecho a rebajar de la base imponible de sus impuestos personales las cantidades destinadas a “Ahorro Provisional Voluntario”. se permite deducir de la base imponible de los trabajadores dependientes las cotizaciones obligatorias para fondos de pensiones y seguros de salud.149 de 1992. los trabajadores independientes pueden optar entre llevar la contabilidad efectiva de sus gastos o rebajar gastos presuntos iguales al 30% de sus ingresos. la ley permite la deducción anual de los intereses pagados. se viene dando una discusión respecto de la conveniencia de aplicar impuestos a las ganancias de capital.7.600 dólares). y en segundo lugar.6.3% de la renta mensual (10% de ahorro provisional y 2.3% de comisión y seguro de invalidez) y las segundas un 7% de la renta mensual. equivalente al ahorro neto del ejercicio multiplicado por un 15%. igual al 15% aplicado sobre el ahorro neto negativo determinado al término del ejercicio. y un débito a reintegrar por concepto de dicho impuesto al momento del desahorro. desde hace ya varios años. 341. Las primeras equivalen a un 12. por un plazo de 50 años. puesto que en la práctica los gastos efectivos asociados al ejercicio de una profesión u oficio son bastante inferiores a ese porcentaje. que exime del IPCA y de IVA a las empresas instaladas en las Zonas Francas de Iquique y Punta Arenas. instrumentos regulados por ley y que tienen como objetivo incrementar las futuras pensiones de los trabajadores. por las utilidades generadas en dichas zonas. la supuesta doble tributación que produce. Incentivos al ahorro y otros beneficios para los trabajadores La ley contempla algunas franquicias principalmente orientadas a incentivar el ahorro de las personas. Finalmente. la ley contempla un incentivo al ahorro conocido como 57 bis.400 dólares).
se sitúa en un 13.6 ayuda a entender por qué: anualmente las empresas. de transporte y de turismo.420 de 1995 que establece un crédito tributario por las inversiones efectuadas en las provincias de Arica y Parinacota destinadas a la producción de bienes o prestación de servicios en esas provincias. de aplicarse la base devengada. 11.3. esta situación no ha ocurrido. pues cada una de ellas tiene distintas reglamentaciones y tratamientos tributarios. aún cuando la tasa legal es de 17%. ganaderas. cabe señalar que la existencia de franquicias regionales incentiva a que representantes de otras zonas. Un primer aspecto que llama la atención.5% ese mismo año. Una forma de evaluar la magnitud de este beneficio tributario es a través de la cuantificación de la tasa media de tributación que afecta a las rentas empresariales. ubicadas en el territorio de la XII región. para su consumo. Al agregar los impuestos personales. como el tratamiento preferencial a las rentas empresariales no es una rebaja de impuestos sino sólo una postergación de ellos. de explotación de las riquezas del mar. o que son remesadas al exterior. estas franquicias abren espacios de evasión que no existen en las zonas con régimen de tributación normal. la tasa promedio sobre las rentas del capital llega a 15. con problemas económicos o de otra índole. y que desarrollen exclusivamente actividades industriales. En la práctica. la tasa media sobre las rentas del capital habría sido un 26. sino que además complican la administración del impuesto. Asimetría entre la tributación de las rentas del capital y del trabajo En Chile las rentas empresariales soportan una carga tributaria menor que las rentas del trabajo. Estas franquicias no sólo erosionan la base imponible. 4.6). comparada con la que soportarían bajo un esquema de base devengada. Aspectos que afectan la equidad en el impuesto a la renta 4. es la tasa promedio de Primera Categoría.1. en la tabla 4. Esta diferencia es más o menos la que se produce entre un empresario y un trabajador dependiente con igual nivel de renta. presionen para obtener tratamientos tributarios especiales.2% en 2006.CEPAL . diferencia que es similar en años anteriores (ver tabla 4. 4. cuando los retiros y dividendos superen a las utilidades devengadas. derivada de la aplicación del impuesto sobre la base de los retiros.4 y 4.3. en promedio. agrícolas. cabría esperar que la diferencia de tasas medias se revirtiera en algunos años. 40 .5. Finalmente. esto es. no distribuyen más allá del equivalente a un tercio de las utilidades devengadas en el mismo año.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos empresas que se instalen físicamente en las comunas de Porvenir y Primavera. En la tabla 4. agroindustriales. como el que afecta a las rentas del trabajo dependiente. Este cálculo se desarrolla en las tablas 4. entendiendo por utilidades distribuidas aquellas que llegan a manos de personas naturales. tal como se explicó en la sección anterior. lo que da cuenta de un sacrificio de la equidad horizontal del sistema tributario en búsqueda de una mayor eficiencia. la que producto de los créditos y rebajas que concede la legislación. También. igualmente atendibles. No obstante lo anterior. La tabla 4.5% en el año 2006. situación especialmente importante en las zonas francas de Iquique y Punta Arenas.4 se muestra que.3.3 puntos porcentuales superior a la efectiva. mineras. (iv) La Ley N° 19.3.
5% 202 031 275 212 -73 181 2 032 923 11.Otras rebajas = Impuesto Neto (2) Tasa promedio Impuesto Global Complementario Utilidades distribuidas x Tasa media = Impuesto según tabla .2% 10 384 778 17.PPM utilidades absorbidas .1% 1 373 199 35% 480 620 175 848 304 771 1 870 197 15.Crédito de Primera Categoría = Impuesto Neto (4) Total Impuestos sobre las rentas del Capital (5 = 2+3+4) Tasa media de impuestos sobre las rentas del capital (5/1) 876 234 35% 306 682 109 709 196 973 911 515 11.CEPAL .0% 1 765 412 135 182 1 630 230 61 092 155 746 34 398 1 378 994 13.Créditos contra el impuesto = Impuesto antes de rebajas . proporcionadas por el SII.3 IMPUESTOS PAGADOS POR LAS RENTAS DEL CAPITAL 2004 Primera Categoría Utilidad Tributaria (1) x Tasa = Impuesto antes de créditos y rebajas .2% 1 756 792 11.0% 2 091 124 156 311 1 934 813 69 754 167 941 36 558 1 660 560 13.8% 793 661 35% 277 781 101 634 176 147 1 464 934 14.3% 12 300 729 17. 41 .Rebaja SENCE .Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos TABLA 4.5% 2005 2006 Fuente: Elaboración propia en base a estadísticas agregadas de las declaraciones de Impuesto a la Renta.5% 1 269 793 122 218 1 147 574 76 258 239 033 44 560 787 723 10.5% 263 014 358 149 -95 135 7 695 713 16.Crédito de Primera Categoría = Impuesto Neto (3) Impuesto Adicional Utilidades distribuidas x Tasa = Impuesto según tabla .5% 233 786 323 993 -90 207 2 287 080 11.
CEPAL . proporcionadas por el SII.30% Fuente: Elaboración propia en base a estadísticas agregadas de las declaraciones de Impuesto a la Renta.30% 35.6 POLÍTICA DE DISTRIBUCIÓN DE UTILIDADES.0% 2 074 287 1 306 613 767 674 787 723 2005 1 378 994 2006 1 660 560 Fuente: Elaboración propia en base a estadísticas agregadas de las declaraciones de Impuesto a la Renta.20% 26. 42 . proporcionada por el SII.40% 2006 15. proporcionadas por el SII.10% 25.50% 2005 14.80% 23. SEGÚN DATOS TRIBUTARIOS (En millones de pesos de cada año) Utilidades tributarias (1) 5 951 961 6 634 503 6 994 317 7 695 713 10 384 778 12 300 729 Utilidades distribuidas (2) 1 888 213 2 142 157 2 475 356 2 633 026 2 826 584 3 660 279 Año 2001 2002 2003 2004 2005 2006 (2) / (1) 31.0% 2 015 705 1 269 712 745 993 7 685 959 27. TABLA 4.5% 4 614 770 35% 1 615 169 784 511 830 659 3 258 893 26.20% 27.40% 11.80% Fuente: Elaboración propia en base a estadísticas agregadas de las declaraciones de Impuesto a la Renta.5% 5 134 689 27.50% 11.5 TASA MEDIA DE LA TRIBUTACIÓN EN BASE A RETIROS EN COMPARACIÓN CON LA TRIBUTACIÓN EN BASE DEVENGADA 2004 Tasa media de impuestos sobre las rentas del capital Base retiros Tasa media de impuestos sobre las rentas del capital Base devengada Diferencial efectivo 11.Crédito de Primera Categoría = Impuesto Neto (4) Total Impuestos sobre las rentas del Capital (5 = 2+3+4) Tasa media de impuestos sobre las rentas del capital (5/1) 2 561 024 35% 896 358 422 569 473 789 1 800 038 23.20% 29. TABLA 4.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos TABLA 4.50% 11.40% 34.4 RECAUDACIÓN POTENCIAL CON BASE DEVENGADA 2004 Primera Categoría (no cambia) Impuesto Global Complementario Utilidad Tributaria x Tasa media = Impuesto según tabla .Crédito de Primera Categoría = Impuesto Neto (3) Impuesto Adicional Utilidad Tributaria x Tasa = Impuesto según tabla .70% 32.4% 2 915 884 35% 1 020 559 495 700 524 859 2 649 847 25.0% 1 385 750 847 224 538 526 7 468 894 27.
TABLA 4. surge con la aplicación de impuestos progresivos. 14 Dividendos y retiros recibidos Otros Salidas Pérdida tributaria Distribuciones Otras = Saldo Final Neto Saldo positivo Saldo negativo Salidas / Entradas 44 487 10 003 13 624 3 621 4 475 3 522 28 773 152 3 718 533 2 417 768 10 760 14 352 3 592 0.66 Otros 175 047 -4 710 31 806 36 516 18 288 14 134 247 3 021 887 14 876 1 873 11 016 1 987 -1 298 36 229 37 527 0. al igual que en prácticamente toda América Latina y gran parte del mundo. vale decir. es claro que esta situación se ve exacerbada por el beneficio tributario.77 Fuente: Elaboración propia en base a estadísticas agregadas de las declaraciones de Impuesto a la Renta. es el de la unidad de tributación.2.81 Total 484 203 27 273 81 812 54 538 37 674 22 484 1 069 12 341 1 780 29 001 4 907 20 404 3 689 35 946 92 326 56 379 0. Sin embargo. más que la inversión productiva.83 Comercio 233 868 6 812 11 366 4 554 3 906 3 285 23 444 154 3 195 673 1 983 539 7 524 12 343 4 819 0. si en una 43 . la unidad de tributación son los individuos. En efecto.3. 4. En la tabla 4. Llama la atención que más del 50% de las utilidades tributarias que históricamente se han retenido están acumuladas en empresas cuyo giro es el de sociedades de inversión.7 DATOS DEL FUT SEGÚN SECTOR ECONÓMICO DE LAS EMPRESAS AL 2006 (Cifras en millones de dólares) Industria Número de Empresas + Saldo Inicial Neto Saldo positivo Saldo negativo + Entradas Utilidad tributaria Reinversiones art. La unidad de tributación Un elemento que incide en la equidad del Impuesto a la Renta. puesto que tales utilidades no necesariamente se destinan a inversión productiva. En otros lugares se acepta como unidad de tributación al matrimonio o incluso al grupo familiar.82 Soc. Sin embargo. en relación con la equidad. Cuando el impuesto se aplica sobre los individuos. La importancia de la unidad de tributación. cumpliendo así uno de los propósitos para los cuales fue creado. es posible que dos familias con igual número de integrantes e igual ingreso familiar paguen distinto impuesto. En Chile.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos En una economía en crecimiento no es raro que permanentemente se retenga una parte de las utilidades devengadas.CEPAL .7 se muestran los saldos de utilidades retenidas por sector económico. Estas cifras permiten concluir que el tratamiento preferencial a las rentas empresariales ha estimulado principalmente el ahorro dentro de las empresas. proporcionadas por el SII. el objetivo de estimular la retención de utilidades es cuestionable. el conjunto de rentas sobre el que se aplican los impuestos. y al que en general se le ha prestado poca atención. cual es estimular la retención de utilidades. de Inversión 30 801 15 168 25 016 9 848 11 005 1 542 772 8 104 587 7 212 1 829 4 988 395 18 961 29 403 10 442 0.
estos activos suelen ser utilizados por las empresas como una forma de distribuir utilidades a los dueños. salvo cuando son obtenidas por una empresa que lleva contabilidad completa. La alternativa de la declaración individual es más sencilla y más fácil de controlar.3. como 44 . eludiendo el pago de impuestos personales. es dar a las rentas del trabajo el mismo tratamiento que a las rentas empresariales. La segunda. El primero. la primera familia soportará una carga tributaria mayor. Peor aún. El segundo. la declaración individual fomenta ciertas figuras de elusión tributaria.2 se describieron los distintos regímenes tributarios simplificados a los que pueden optar las empresas. Sin embargo. que buscan fraccionar las rentas entre todos los miembros de un grupo familiar. Rentas exentas e ingresos no renta La existencia de rentas exentas merma la recaudación tributaria por dos vías. Evidentemente. Desde el punto de vista de la equidad. Otros en cambio. A modo de ejemplo. aun cuando el resto del año quede cesante y su renta anual no supere el tramo exento. para las rentas del trabajo dependiente el período de tributación es el mes. En ese sentido. se debe notar que algunos de ellos. las herramientas tecnológicas actualmente disponibles facilitarían mucho la labor de administrar y cumplir con declaraciones conjuntas. Si esta alternativa significa mejoras en términos de equidad y eliminación de espacios de elusión. al tiempo que los propietarios pueden administrar los retiros. para así reducir la carga tributaria conjunta. como el régimen de contabilidad simplificada del artículo 14 ter y los regímenes para pequeños contribuyentes del artículo 22. Un caso especialmente importante es el de las ganancias de capital en bienes raíces. Cuando las rentas son variables.5. 4. el actual esquema también beneficia a las rentas empresariales y perjudica a las del trabajo dependiente.4. Por otro lado. En efecto. sin conceder necesariamente alivios en la tributación directa. cumplen efectivamente el rol de reducir los costos de cumplimientos que demanda el régimen general. las que no se consideran renta. para acceder a la devolución del impuesto pagado en exceso.3. La primera. es la recaudación que se deja de percibir al no incorporar esas rentas en la base gravable. y para las demás rentas es el año calendario. para las rentas de las empresas el período de tributación es prácticamente todo el ciclo de vida de la empresa. 4. es permitir que los trabajadores dependientes puedan hacer una reliquidación anual de sus rentas. de manera legal o ilegal. permitiendo que los trabajadores lleven contabilidad completa por sus rentas y tributen anualmente por los retiros.2. mientras que en la otra cada uno recibe la mitad. si una persona recibe una renta del trabajo suficientemente alta durante un mes. es por la creación de un incentivo a transformar.3. El período de tributación Otro elemento que reduce la equidad en el Impuesto a la Renta chileno es la aplicación de distintos períodos de tributación. Regímenes simplificados de tributación En la sección 4. las rentas afectas en rentas exentas. puesto que este tipo de rentas se concentran principalmente en los grupos de altos ingresos. afectando fuertemente la equidad. que son la base de su tributación personal. tal como si fuesen una empresa cuyo capital es el conocimiento o las habilidades.3. Para avanzar en la solución de este problema existen al menos dos caminos. La incidencia del período de tributación sobre la equidad se produce por la aplicación de un impuesto progresivo. pagará impuesto en ese período. 4. puesto que el tratamiento dado a las pérdidas permite recuperar en cualquier momento el impuesto en exceso pagado en períodos anteriores. hay enormes ganancias por este concepto que no están tributando.CEPAL .Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos de las familias todo el ingreso lo recibe uno de los cónyuges. bien valdría la pena estudiar su implementación. mientras menor sea el período de tributación mayor será la carga tributaria soportada. dependiendo del tipo de renta que se perciba.
45 . Por otro lado. en donde no existe límite de tamaño para acceder. concentrándose en los contribuyentes de menor tamaño. sino que además reducen la carga tributaria directa de quienes se encuentran acogidos a ellos. excluyéndose sólo a las sociedades anónimas. Felizmente.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos los regímenes de renta presunta y el régimen simplificado del artículo 14 bis. no sólo reducen los costos de cumplimiento. afectando negativamente la equidad.CEPAL . La excepción es el transporte de pasajeros. el acceso a los regímenes de renta presunta se ha ido limitando a través del tiempo. con el propósito de transferir rentas desde el régimen general hacia el presunto. es conocida la práctica de algunas empresas de mayor tamaño que crean sociedades que califican en los regímenes de renta presunta.
1.CEPAL . pues los estímulos a evadir serán mayores mientras más altas sean las tasas impositivas soportadas. A ello se agrega que las personas de mayores recursos pueden acceder con mayor facilidad a asesorías profesionales que muchas veces promueven estrategias de elusión tributaria o reducen los riesgos del incumplimiento. sobretodo en los impuestos progresivos a la renta. con igual capacidad de pago. Pero la evasión también puede reducir la equidad vertical. la evasión afecta a la equidad horizontal. Evasión en el impuesto a la renta La evasión es una de las principales fuentes de inequidad de los sistemas tributarios. Estimación de la evasión en el impuesto a la renta de las empresas Metodología: La estimación que se muestra a continuación se basa en la metodología desarrollada por Jorratt y Serra (1999). En efecto. puesto que los evasores terminan pagando menos impuestos que aquellos contribuyentes que. En este capítulo se muestran las estimaciones de evasión realizadas para el Impuesto a la Renta de las Empresas (IPCA) y los impuestos personales a la renta (ISC e IGC). Una primera forma de aproximarse al impacto efectivo de la evasión sobre la equidad es contando con estimaciones de su magnitud. la base imponible teórica del impuesto se puede estima de la siguiente manera: BI = EE + IN + TI – RE – RP – (DT – D) – DON + CM + PT – PEA + GC 47 . 5. deciden cumplir sus obligaciones tributarias. De acuerdo a ésta.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos V.
El sector propiedad de vivienda comprende tanto el arriendo de viviendas como la imputación por el uso de las viviendas propias. referida a empresas individuales en donde no es posible distinguir claramente entre ingresos del trabajo y utilidades. derivados de la explotación de la tierra y del subsuelo. El excedente de explotación del sector propiedad de vivienda se obtiene directamente de las Cuentas Nacionales. Intereses netos Los intereses pagados y recibidos están disponibles en las estadísticas de cuentas nacionales. A continuación se describe cómo se incorporaron las distintas variables en la estimación de la base imponible potencial. por lo que corresponde agregarlas a la estimación. Excedente de explotación neto Se obtiene directamente de las estadísticas de cuentas nacionales. Rentas de la tierra netas Las rentas de la tierra se refieren a los enriquecimientos. En estas tablas esta variable se presenta desagregada en Ingreso Mixto. las que en el trabajo antes citado se omitieron por considerarlas poco significativas. según las estimaciones de los informes de Gasto Tributario. la mayor parte de las rentas de arriendo de vivienda están exentas del impuesto.CEPAL . los servicios profesionales y las utilidades de empresas instaladas en zonas con franquicias regionales. las cuales no forman parte del excedente de explotación en el Sistema de Cuentas Nacionales 1993. en tanto que no se presume renta por el uso de las viviendas 48 . se obtienen de las cuentas de asignación primaria del ingreso. En Chile. Se consideran los intereses recibidos y pagados por las sociedades financieras y no financieras. que se comenzaron a publicar en 2003. La primera. Excedente de explotación de actividades exentas o no afectas Las principales actividades exentas del impuesto de Primera Categoría son la propiedad de la vivienda.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos Donde: EE: IN: RT: RE: RP: DT: D: Excedente de explotación neto Intereses netos (recibidos menos pagados) Rentas de la tierra netas (percibidas menos pagadas) Excedente de explotación de actividades exentas o no afectas Excedente de explotación de actividades con renta presunta Depreciación tributaria Depreciación Financiera DON: Donaciones aceptadas como gastos CM: PT: PEA: GC: Ajuste por corrección monetaria y diferencias de cambio Pérdidas tributarias del ejercicio Pérdidas de ejercicios anteriores Ganancias de capital afectas La fórmula anterior incorpora dos cambios en relación con la original. es la adición de los intereses netos y las rentas de la tierra netas. es la incorporación de las diferencias por depreciación. en las cuentas de asignación primaria del ingreso. La segunda. considerando sociedades financieras y no financieras. estas diferencias son de una magnitud considerable. Sin embargo. de las tablas “Cuentas corrientes y de acumulación” de cada año. o pérdidas. Al igual que los intereses. y Excedente de Explotación propiamente tal.
Por ello se consideró que los ingresos netos. Este monto fue descontado de la base imponible teórica. para fines sociales y deportivas. Excedente de explotación de actividades con renta presunta La existencia de regímenes de tributación en base a rentas presuntas crea otra brecha entre el excedente de explotación del SCN y la base imponible del impuesto de primera categoría. Los servicios prestados por profesionales que trabajan en forma independiente. 49 . o por sociedades de profesionales. Diferencias temporales por depreciación El concepto de excedente de explotación neto considera la deducción de la depreciación económica de los activos fijos. como sí lo hace la base imponible del impuesto. y los criterios de la contabilidad tributaria. excluir de la recaudación efectiva aquella obtenida de las mismas empresas. recogidos en el excedente de explotación. informados en sus estados financieros públicos. Se obtuvo las diferencias temporales entre contabilidad financiera y tributaria para las sociedades anónimas abiertas. el tratamiento de los contratos de leasing y la amortización de los activos intangibles. Asimismo. educacionales. después de gastos. En cuanto a las franquicias regionales. como contrapartida. Ajuste por corrección monetaria y diferencias de cambio El excedente de explotación de Cuentas Nacionales no incorpora corrección monetaria ni diferencias de cambios. como por ejemplo. cifra que luego fue proyectada al universo de empresas. se debe excluir del cálculo de la base imponible potencial el excedente de explotación de las empresas acogidas a renta presunta y. a partir de los estados financieros presentados a la Superintendencia de Valores y Seguros. por lo cual corresponde restarlas de dicho agregado para construir la base imponible. No obstante. no están afectos al impuesto de primera categoría. las rentas netas de estos profesionales están incluidas en el Excedente de Explotación. obtenidos de las estadísticas agregadas de las declaraciones anuales del Impuesto a la Renta. minería y transporte. Al usar datos efectivos se omite de la estimación la evasión eventual por sobredeclaración de pérdidas. por lo que se usaron datos efectivos.CEPAL . se consideró solamente la exención a las zonas francas. hay otras diferencias temporales entre los criterios de la contabilidad financiera. Para ajustar por ambos conceptos se adicionó a la base imponible potencial los valores efectivos de la corrección monetaria y las diferencias de cambio de las sociedades anónimas abiertas y las instituciones financieras. culturales. en proporción al volumen de activos informados en las declaraciones tributarias. se restó el ingreso mixto de los tres sectores. de los sectores agricultura. obtenidos de estadísticas agregadas de las declaraciones anuales del Impuesto a la Renta. Este dato está disponible en Cuentas Nacionales sólo para el año 2003. en la forma de un crédito. Para los demás años se proyectó según la variación del excedente de explotación sectorial total. Las empresas beneficiadas con estas franquicias deben incorporar las utilidades exentas dentro de la base imponible del impuesto. Pérdidas de ejercicios anteriores y pérdida tributaria del ejercicio No existe una fuente que permita estimar las pérdidas teóricas. Por lo tanto. Se incorporan las donaciones a universidades. es razonable excluir del cálculo de la base imponible la totalidad del excedente de explotación asociado al sector. Como en general estos regímenes favorecen a empresas de menor tamaño. para luego rebajar del mismo. es decir. Esta magnitud difiere de la depreciación que se aplica para el cálculo de la base imponible del impuesto. pues la Ley de Impuesto a la Renta admite un mecanismo de depreciación acelerada. medida por la variable Consumo de Capital Fijo.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos propias. Se obtuvo este crédito de las estadísticas agregadas de las declaraciones anuales del Impuesto a la Renta. Por lo tanto. declarados como honorarios corresponden a los excedentes de explotación generados por éstos. cuyo objetivo es incentivar la inversión. el impuesto asociado a dichas utilidades exentas. Donaciones aceptadas como gastos Se usan los gastos efectivos por donaciones. por ser las de mayor costo fiscal.
Ganancias de capital Se omitió por falta de información. En todo caso, en el trabajo de Jorratt y Serra (1999), en donde se estimó a partir de información puntual proporcionada por el SII, este ítem no superaba el 0,15% de la base imponible teórica. Resultados: En la tabla 5.1 se muestra el cálculo de la base imponible teórica, detallando el valor de cada componente señalada anteriormente. Se han definido tres indicadores de tasas de evasión, los que se muestran en las tablas 5.2, 5.3 y 5.4. El primer indicador corresponde a la diferencia entre las bases imponibles teórica y efectiva, dividida por la teórica. El segundo indicador se define como la diferencia entre los resultados tributarios teórico y efectivo (antes del ajuste por pérdidas), dividida por el resultado tributario teórico. Por último, el tercer indicador se calcula como la diferencia entre la recaudación tributaria teórica y efectiva, dividida por la recaudación tributaria teórica.
TABLA 5.1 ESTIMACIÓN DE LA BASE IMPONIBLE TEÓRICA DEL IMPUESTO DE PRIMERA CATEGORÍA
(Millones de pesos de cada año) 2003 1. Utilidad financiera estimada Excedente de explotación neto Ingreso mixto Intereses recibidos Intereses pagados Rentas de la tierra 2. Excedente de explotación de actividades no afectas Propiedad de vivienda, DFL 2 y arriendos Profesionales independientes Franquicias regionales 3. Excedente de explotación de entidades con renta presunta Agricultura Pequeña y mediana minería Transporte 4. 5. 6. 7. 8. Diferencias temporales entre contabilidad tributaria y financiera Donaciones aceptadas como gasto Corrección monetaria y diferencias de cambio Resultado tributario teórico del ejercicio (1 (2+3+4+5) + 6) Ajuste por pérdidas Pérdidas de ejercicios anteriores Pérdidas del ejercicio 9. Base Imponible Teórica (7+8) 18 123 989 13 317 413 4 049 623 5 613 767 -4 833 717 -23 097 3 177 286 1 175 153 1 945 312 56 821 820 364 164 617 7 371 648 377 780 566 16 541 884 704 14 213 937 1 311 065 26 141 290 27 452 354 15 525 002 2004 22 518 415 17 083 720 4 560 931 5 610 138 -4 729 694 -6 680 3 346 733 1 178 146 2 124 360 44 228 912 031 162 910 13 969 735 151 1 851 388 17 564 230 763 16 621 462 1 716 490 25 798 048 27 514 538 18 337 952 2005 27 288 219 21 271 332 4 776 807 6 849 189 -5 604 647 -4 461 3 594 676 1 238 926 2 296 219 59 532 959 651 182 093 19 998 757 560 1 451 549 15 338 210 429 21 477 434 2 192 612 28 354 509 30 547 120 23 670 045 2006 35 046 015 28 452 769 5 020 671 8 468 315 -6 856 537 -39 203 3 898 199 1 302 079 2 447 734 148 386 980 817 184 693 34 425 761 698 -3 265 467 16 431 -160 089 33 255 946 3 026 588 19 259 982 22 286 570 36 282 534
Cualquiera sea el índice de evasión que se mire, los resultados muestran una tasa de evasión en torno al 50% en 2003, que desciende a niveles en torno al 30% en los años siguientes.
Se debe tener presente que los métodos del potencial teórico basados en cuentas nacionales entregan una buena estimación de la evolución de la tasa de evasión, aunque no necesariamente del valor absoluto de la misma. Esto es así especialmente en la aplicación al impuesto a la renta de las empresas, por cuanto la variable macroeconómica básica, que es el excedente de explotación, es una variable residual dentro de las estimaciones de Cuentas Nacionales, lo que la hace menos precisa.
TABLA 5.2 ESTIMACIÓN DE LA TASA DE EVASIÓN DEL IMPUESTO DE PRIMERA CATEGORÍA (INDICADOR 1)
(Millones de pesos de cada año) 2003 Base Imponible Teórica Base Imponible Efectiva Diferencia Tasa Evasión 1 Fuente: Elaboración propia. 15 525 002 8 338 156 7 186 846 46% 2004 18 337 952 13 212 743 5 125 208 28% 2005 23 670 045 16 736 106 6 933 939 29% 2006 36 282 534 26 404 591 9 877 943 27%
TABLA 5.3 ESTIMACIÓN DE LA TASA DE EVASIÓN DEL IMPUESTO DE PRIMERA CATEGORÍA (INDICADOR 2)
(Millones de pesos de cada año) 2003 Resultado Tributario Teórico Base Imponible Efectiva + Pérdidas Ejercicios Anteriores - Pérdidas del Ejercicio Resultado Tributario Efectivo Diferencia Tasa Evasión 2 Fuente: Elaboración propia. 14 213 937 8 338 156 26 141 290 27 452 354 7 027 091 7 186 846 51% 2004 16 621 462 13 212 743 25 798 048 27 514 538 11 496 253 5 125 208 31% 2005 21 477 434 16 736 106 28 354 509 30 547 120 14 543 495 6 933 939 32% 2006 33 255 946 26 404 591 19 259 982 22 286 570 23 378 003 9 877 943 30%
TABLA 5.4 ESTIMACIÓN DE LA TASA DE EVASIÓN DEL IMPUESTO DE PRIMERA CATEGORÍA (INDICADOR 3)
(Millones de pesos de cada año) 2003 Base Imponible Teórica Tasa Impuesto Primera Categoría antes de créditos Créditos efectivos Recaudación Teórica Recaudación Efectiva Evasión Tasa Evasión 3 Fuente: Elaboración propia. 15 525 002 16,50% 2 561 625 -110 776 2 450 850 1 265 020 1 185 830 48% 2004 18 337 952 17,00% 3 117 452 -123 706 2 993 746 2 122 461 871 285 29% 2005 23 670 045 17,00% 4 023 908 -151 096 3 872 812 2 694 042 1 178 770 30% 2006 36 282 534 17,00% 6 168 031 -488 123 5 679 907 4 000 657 1 679 250 30%
Una pregunta interesante de responder es qué efecto ha tenido sobre la tasa de evasión el fuerte incremento en el pago de impuestos de la minería del cobre, experimentado a partir del año 2004. Hay que tener en cuenta que las grandes mineras de cobre, que normalmente no evaden, han contribuido a 51
incrementar de manera importante la recaudación potencial y efectiva del impuesto. Para ello, se hizo el ejercicio de excluir, tanto de la recaudación teórica como de la potencial, el aporte de este sector, tanto de las grandes empresas privadas como de la empresa estatal CODELCO. El impacto en la tasa de evasión se muestra en los gráficos 5.1 y 5.2. Se puede ver que una parte de la reducción de la tasa de evasión entre 2003 y 2004, así como la mantención de la tasa en niveles de 30% en los años siguientes, se debe al mayor aporte de CODELCO y las grandes mineras privadas y no se explica sólo por el desempeño de la Administración Tributaria. De hecho, de no ser por los mayores precios del cobre de los años recientes, la tasa de evasión habría experimentado un aumento a partir de 2004.
GRÁFICO 5.1 TASA DE EVASIÓN DEL IMPUESTO A LA RENTA DE EMPRESAS
GRÁFICO 5.2 TASA DE EVASIÓN DEL IMPUESTO A LA RENTA DE EMPRESAS EXCLUYENDO A LA MINERÍA DEL COBRE
60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2003 2004 2005 2006 47% 41% 37% 48%
5.2. Estimación de la evasión en el impuesto a la renta personal
El método más adecuado para medir la evasión en un impuesto de tasas progresivas, como el impuesto a la renta personal, es el “Método del Potencial Teórico a partir de Encuestas de Ingresos”. La recaudación potencial se estima a través de encuestas de presupuestos familiares u otras similares, que permiten 52
por encontrarse exentas del impuesto. las pensiones y jubilaciones. y las rentas de arrendamiento de bienes raíces. el cobro de seguros de desempleo. En rigor. obtenidos del Informe Anual de Gastos Tributarios. aproximadamente. equivalente al valor mínimo entre el 30% de los ingresos y 15 UTA7. Para el caso de Chile. pues está comprobado que en las encuestas de hogares existe una significativa subdeclaración de los ingresos familiares5. y hogares propietarios de la vivienda y que no reportan arriendo imputado. puede haber un gasto efectivo asociado a estas rentas. la que fue utilizada para imputar el valor de las 5 6 7 8 La excepción es el valor asignado al uso de la vivienda propia. que incorpora los ingresos líquidos (después de impuestos y cotizaciones sociales) del trabajo dependiente. el ajuste consiste en imputar a cada una de estas personas u hogares el ingreso promedio de las personas de similar nivel de ingresos que sí presentaron respuestas. La explicación más detallada de la metodología de ajuste se encuentra en Feres (2007). Posteriormente.150 hogares. por cuanto pueden afectar significativamente el monto de los impuestos pagados. que no son tributables. el autosuministro y el valor locativo. Fue levantada entre el 8 de noviembre y el 20 de diciembre de 2003 y tiene representatividad nacional. El segundo paso en la metodología es la estimación de la base imponible de cada individuo a partir de las variables de ingreso de la encuesta. los dividendos de acciones. los ingresos del trabajo independiente. tanto por no respuesta como por subdeclaración. Felizmente. el valor locativo. De todas formas. Por su parte. En la corrección por no respuesta. se restó de los ingresos por honorarios el gasto presunto admitido para fines tributarios. se ajustan tres corrientes de ingresos: personas que se declaran ocupadas y no informan su ingreso. En general. mencionadas en el capítulo anterior. Esta encuesta considera una muestra de 272 mil personas. existe una desagregación a nivel de centiles. se utilizó la información de ingresos registrada en la Encuesta de Caracterización Socioeconómica (CASEN) del año 2003. equivalentes a US$1. pertenecientes a 68. así como también un porcentaje de no respuesta para los distintos tipos de ingresos. que haya sido deducido por el encuestado al momento de entregar la información de sus ingresos. las rentas de capitales mobiliarios. los retiros de utilidades. regional y por zonas (urbana y rural).400. elaborado por el SII. Existen algunas concesiones tributarias. por lo que es ajustado a la baja para hacerlo coincidir con las cifras de Cuentas Nacionales. se imputa a cada tipo de ingreso la discrepancia porcentual entre el monto global registrado en la encuesta y su equivalente en cuentas nacionales6.000. lo que hace posible trabajar directamente con la base de datos disponible para el público.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos descomponer la base imponible teórica en tramos de rentas. En estos casos. el autosuministro. en el ajuste por subdeclaración de ingresos. cosa que no es posible hacer con los agregados de Cuentas Nacionales. 53 . los ingresos por arriendos de bienes raíces. las rentas de intereses y dividendos que no excedieran de 20 UTM8. las pensiones asistenciales. Metodología: La primera etapa en la metodología de estimación debe ser el ajuste de los ingresos de la encuesta. las variables de ingreso de la encuesta CASEN han sido previamente sometidas a procedimientos de ajuste. del ingreso autónomo se dedujeron los siguientes ingresos: el autoconsumo. Sin embargo. pero que deben ser consideradas. que muestra los gastos tributarios asociados a las rentas percibidas en el año 2003. que mayoritariamente se encuentran exentas del impuesto.CEPAL . se hizo una imputación de los montos efectivos. 20 Unidades Tributarias Mensuales. personas que se declaran pensionadas y no informan el monto de la pensión. el autoconsumo. 15 Unidades Tributarias Anuales. y para los trabajadores dependientes. que presenta un ostensible grado de sobreestimación (Feres (2007). aproximadamente. La variable de la encuesta CASEN que más se aproxima a la renta tributable es el ingreso autónomo. conviene explicar en qué consisten ambos tipos de ajuste. cuyo monto no guarda relación con ninguna de las variables disponibles en la encuesta. mayoritariamente las personas que optan por rebajar gastos presuntos son aquellas que no tienen gastos efectivos o cuyo monto es irrelevante. A su vez. equivalentes a US$12. y las donaciones recibidas. En el informe del año 2004. las ganancias de capital realizadas.
mientras que la base imponible efectiva es un 30% inferior a la base imponible teórica. Es posible que al responder la encuesta estas personas hayan reportado tales rentas como parte de sus ingresos por concepto de retiros o dividendos. la que es entonces comparada con la recaudación efectiva. se asignó cada gasto tributario de manera aleatoria a los individuos de cada centil de renta. del impuesto así determinado. y la deducción del 20% de las inversiones en acciones de pago (ex artículo 57 bis). Esta situación se explica. las que están sujetas a retención del impuesto por parte del pagador de la renta.6). Las franquicias consideradas en este procedimiento fueron las deducciones por Ahorro Provisional Voluntario (APV). que es indistinguible de la evasión con el método empleado.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos franquicias según los estratos de ingresos. En efecto. usando para ello los factores de expansión individuales provistos en la encuesta. por las mayores posibilidades de evadir que existen para las rentas empresariales. los resultados se expanden al universo. determinándose el monto y la tasa de evasión. muchos empresarios reciben los retiros o dividendos en las denominadas sociedades de inversión. obteniendo de esta manera el Impuesto a la Renta de cada individuo. se creó una variable de ingreso auxiliar similar a la utilizada en dicho informe. TABLA 5. neta de las deducciones por gastos tributarios y antes de impuestos. y se procedió a ordenar a los individuos de la encuesta de menor a mayor ingreso auxiliar. las deducciones de intereses de créditos hipotecarios. el crédito por ahorro neto positivo. En la misma tabla se muestra también que el número de contribuyentes registrados en las bases de datos tributarias es un 19% inferior al número de personas que perciben rentas tributables. Sobre la base tributaria resultante.5 se muestran los resultados de la estimación. 54 . se imputó a cada hogar de la encuesta CASEN el Impuesto a la Renta efectivo. Pero también puede ser reflejo de la elusión o planificación tributaria.5 ESTIMACIÓN DE LA EVASIÓN EN LOS IMPUESTOS PERSONALES – AÑO 2003 Brecha Teórico Número de Contribuyentes Base Imponible (millones de pesos) Recaudación (millones de pesos) Fuente: Elaboración propia. Posteriormente. con el fin de postergar el pago de los impuestos personales. obteniéndose de esta manera la recaudación teórica del impuesto. del artículo 57 bis. en contraposición con las rentas del trabajo.3% (ver tabla 5. la deducción de los dividendos de créditos hipotecarios para viviendas DFL 2 adquiridas en los años 1998 y 1999.CEPAL . según los cuales la evasión de los impuestos personales a la renta fue de un 46% en el año 2003. Con el mismo método anterior. se aplicó la escala de tasas. Para asegurar concordancia entre los estratos de ingreso de la encuesta CASEN y aquellos del informe de gasto tributario. Luego.7% de la subdeclaración de ingresos se produce en las rentas empresariales –retiros de utilidades y dividendos– mientras que en el resto de las rentas la subdeclaración es de sólo un 8. en parte. se restó el crédito por ahorro neto positivo. Resultados: En la tabla 5. Luego. paso necesario para transformar los ingresos de la encuesta CASEN en ingresos brutos. 6 826 593 26 229 067 1 689 473 Efectivo 5 498 536 18 359 197 912 053 Monto 1 328 057 7 869 870 777 421 Porcentaje 19 30 46 Un dato relevante para entender esta alta cifra de evasión es que el 91. a pesar que desde el punto de vista tributario son rentas de una sociedad y por lo tanto no quedan afectas a los impuestos personales.
3 100 En la tabla 5. 55 . La tasa de evasión del decil 9 es de un 6%. cuya información no es reportada al SII. mientras que la del decil 10 alcanza al 47%.6 BRECHA DE BASE IMPONIBLE POR TIPO DE RENTA – AÑO 2003 Teórico Retiros y dividendos Otras rentas Total rentas Fuente: Elaboración propia. más del 90% de la brecha se produce en el tramo exento. Pero también se aprecia que en el tramo superior sólo aparece declarando la tercera parte de los que debieran estar ahí. Esto se explica en parte por los trabajadores informales. 8 677 726 17 551 342 26 229 067 Efectivo 1 463 427 16 895 770 18 359 197 Brecha 7 214 298 655 572 7 869 870 Porcentaje de la Brecha Total 91. Esta idea se corrobora en la tabla 5.8.7 8. En efecto. TABLA 5. según los datos de la encuesta CASEN. La brecha de base imponible se produce en todos los deciles de ingreso.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos TABLA 5.7 se muestra la brecha de base imponible y recaudación por decil de ingresos.CEPAL . Cabe destacar que la distribución del ingreso y amplitud del tramo exento determinan que sólo los deciles 9 y 10 queden afectos al impuesto personal a la renta.7 BRECHA DE BASE IMPONIBLE Y RECAUDACIÓN POR DECIL DE INGRESOS – AÑO 2003 Base Imponible Decil de Ingresos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Teórica (mm$) 369 375 666 300 836 170 981 470 1 195 760 1 475 566 1 832 874 2 490 181 3 705 431 12 675 941 26 229 067 Efectiva (mm$) 27 598 143 396 348 834 494 509 638 279 921 676 1 335 216 1 962 554 3 110 707 9 376 428 18 359 197 Brecha (mm$) 341 777 522 904 487 336 486 961 557 482 553 889 497 659 527 627 594 724 3 299 513 7 869 870 Brecha (%) 93 78 58 50 47 38 27 21 16 26 30 Teórica (mm$) 0 0 0 0 0 0 0 0 25 819 1 663 646 1 689 465 Recaudación Efectiva (mm$) 0 0 0 0 0 0 0 0 24 383 887 670 912 053 Brecha (mm$) 0 0 0 0 0 0 0 0 1 436 775 976 777 412 Brecha (%) 6 47 46 Fuente: Elaboración propia. en que se muestra la brecha de contribuyentes por tramo de renta. incluso en los que no quedan afectos al impuesto.
CEPAL .Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos TABLA 5.8 BRECHA DE NÚMEROS DE CONTRIBUYENTES POR TRAMO DE RENTA AÑO 2003 Diferencia Tramo 0% 5% 10% 15% 25% 32% 37% 40% Total Teórico 5 676 577 790 646 185 010 63 688 33 523 18 969 25 919 32 261 6 826 593 Efectivo Número 4 517 001 642 868 181 724 73 302 37 470 25 065 9 586 11 520 5 498 536 1 159 576 147 778 3 286 -9 614 -3 947 -6 096 16 333 20 741 1 328 057 Porcentaje 20 19 2 -15 -12 -32 63 64 19 Fuente: Elaboración propia. 56 .
6% durante el período 1990–2006.6% de la recaudación contra un 44. Resumen y recomendaciones 6. Resumen El sistema tributario chileno En Chile.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos VI. lo cual es consecuencia de los elevados precios del cobre que ha determinado un mayor pago de impuesto a la renta de las mineras privadas. 57 . los ingresos tributarios constituyen la principal fuente de financiamiento del gasto público.4% de los directos. se observa una marcada concentración en los impuestos indirectos.1. predominando un IVA regresivo que es parcialmente compensado con un impuesto a la renta progresivo. aportando en promedio un 73. Por su parte. Esta tendencia cambia en el último año. oscilando entre un 17% y 18% del PIB.CEPAL . En términos de la estructura tributaria. en donde los indirectos representan un 55. los que en el subperíodo 1999– 2006 aportaron en promedio un 64% de la recaudación del Gobierno General. contra un 36% de los directos. Los estudios recientes de incidencia distributiva del sistema tributario muestran que la estructura tributaria es levemente regresiva. la carga tributaria del Gobierno General ha sido bastante estable en los últimos veinte años.
para las rentas empresariales (el ciclo de vida) y para las demás rentas (el año calendario). Asignaciones y Donaciones. comparado con una de $4.4.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos Los impuestos al patrimonio: Son dos los impuestos al patrimonio en la estructura tributaria: el Impuesto a las Herencias. desde otra perspectiva. ha privilegiado la eficiencia por sobre los demás atributos deseables. respectivamente– el impacto redistributivo es escaso. el segundo equidad horizontal y el tercero. el incentivo al ahorro del artículo 57 bis. como la depreciación acelerada– en tanto que de haber tributado sobre base devengada habrían soportado una carga de 26. La política tributaria. las estadísticas muestran que el 66% de los predios se encuentran completamente exentos del tributo. en lo que respecta al diseño del Impuesto a la Renta.2% de la recaudación total. sacrificar los atributos de equidad y simplicidad. Se ha intentado que el impuesto afecte lo menos posible las decisiones de ahorro e inversión. la deducción por ahorro previsional voluntario. en particular. aproximando la base imponible a una base consumo. El principal aspecto que afecta la equidad del Impuesto a la Renta es el tratamiento preferencial que reciben las rentas empresariales. como su aporte a la recaudación es moderado –0. cuyo fin principal es justamente acumular rentas empresariales para postergar la tributación con los impuestos personales. Ambos tienen un diseño progresivo. la exención de las ganancias de capital de los bienes raíces y algunas rentas de arrendamiento. 58 .2% y 3. equidad vertical.6. Otras características del impuesto que afectan la equidad son: • La unidad de tributación. el crédito de activos fijos. el Impuesto Territorial tiene otras dos características distintivas: una amplia base imponible exenta y un alto costo de administración. • El distinto período de tributación para las rentas del trabajo dependiente (mes). Respecto de la primera. las que tributan en base devengada. En cuanto al costo de administración. las exenciones facilitan la elusión tributaria. que intensifican los efectos sobre la equidad. Este particular sistema de tributación estimula algunas formas de evasión y elusión. El primero busca eficiencia. Sin embargo. • Las rentas exentas y los ingresos no constitutivos de renta. en tanto que el 50% del avalúo total de los predios es avalúo exento del impuesto.2% –aún sin considerar los beneficios tributarios que reducen la base imponible. Además de la progresividad. mientras que para los demás impuestos se gastan sólo $0. por cierto. Prueba de ello es que más del 50% de las utilidades tributarias que históricamente se han retenido en las empresas están acumuladas en las denominadas sociedades de inversión. lo que provoca una asimetría respecto de la tributación de las rentas del trabajo. para recaudar $100 de impuesto territorial el SII debe gastar $1.3 miles de millones para los demás impuestos.5%. En el camino.7 miles de millones. el régimen de depreciación acelerada. (ii) la base imponible debe ser la renta global. al tributar sobre la base de retiros en vez de base devengada. que considera a los individuos en vez de los hogares. Algunos ejemplos de lo anterior son: la tributación de las rentas empresariales en base a retiros. Se muestra que en el año 2006 las rentas empresariales pagaron un impuesto promedio de 15. El impuesto a la renta: El Impuesto a la Renta chileno descansa sobre tres principios básicos: (i) los sujetos de la tributación deben ser las personas naturales. lo que con tasas marginales elevadas produce asimetrías entre los hogares de distinta composición y estimula el fraccionamiento de rentas para bajar la tributación. y el Impuesto Territorial. mediante la transformación de las rentas afectas en rentas exentas. ha sido necesario. y las exenciones sobre las ganancias de capital. Pero además. se estima una recaudación por funcionario de $1.CEPAL . Estas exenciones favorecen más a los percentiles de mayores ingresos. y (iii) el impuesto debe ser progresivo.
Por ejemplo. la deducción de intereses hipotecarios y las exenciones a las rentas de capitales mobiliarios. La igualación de tasas más la aplicación del impuesto a las rentas empresariales sobre base devengada. el 92% de la brecha proviene de las rentas empresariales. aproximándola a la de las rentas del trabajo. terminar con las presunciones de rentas personales por el uso de los activos de la empresa y simplificar la tributación especial sobre gastos rechazados. desincentivaría gran parte de las figuras de elusión y evasión observadas en el sistema actual. Por otro lado. determinando el impuesto a pagar como el impuesto de la renta per cápita multiplicado por el número de integrantes del grupo familiar. En términos más específicos. se proponen los siguientes cambios legales: a) Cambios de tasas • Aumentar la tasa del impuesto de Primera Categoría desde 17% a un 20% o 25%. la homogenización de la tributación de los distintos tipos de renta. En efecto. IGC e IA. Respecto de esta última cifra. para el año 2003. que aseguren una mayor equidad en la tributación de los hogares. los que tendrían menos justificación al reducir considerablemente las tasas marginales.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos • Los regímenes simplificados de tributación para empresas que reducen la tributación. como ideas matrices.CEPAL . • Derogar varios de los incentivos actualmente disponibles. los regímenes de renta presunta y el régimen simplificado del artículo 14 bis. tal vez la principal forma de elusión de los impuestos personales. el incentivo al ahorro del artículo 57 bis. Se estima que una reforma en esta línea debiera mantener los tres principios básicos del Impuesto a la Renta. Un esquema interesante de explorar en este sentido es el de aplicar la escala de tasas sobre la renta per cápita del hogar. en parte. sería posible suprimir el registro FUT. Pero también es posible que la cifra recoja parte de la elusión que se produce mediante la acumulación de utilidades en las sociedades de inversión. antes mencionados. un incremento moderado de la tasa del impuesto a las empresas y una reducción de las tasas marginales de los impuestos personales. en particular la creación de sociedades de inversión con fines exclusivamente tributarios. por las mayores posibilidades de evadir que existen para ese tipo de rentas. • Aplicar la tributación personal a las rentas empresariales. b) Modificaciones a los impuestos personales • Permitir la reliquidación anual del impuesto al trabajo dependiente (ISC). sobre base devengada. La evasión en el impuesto a la renta: Las estimaciones de evasión en el Impuesto a la Renta arrojan como resultado una evasión en torno al 30% en el impuesto a las empresas y una evasión de aproximadamente 46%. permitirían una simplificación radical del Impuesto a la Renta. • Igualar la tasa margina máxima de los impuestos personales (ISC e IGC) con la tasa de Primera Categoría. en los impuestos personales. • Estudiar mecanismos de tributación familiar. transformando así el período de tributación de mensual a anual. que están sujetas a retención. Adicionalmente. 6. en particular. Recomendaciones de política tributaria De acuerdo con el análisis de la tributación directa efectuado en los capítulos anteriores. la derogación de la casi totalidad de las franquicias tributarias actuales. Esta situación se explica. al igual que para el resto de las rentas. 59 . en contraposición con las rentas del trabajo. es claro que para una mejora sustantiva de la equidad tributaria en Chile es fundamental incrementar la tributación de las rentas del capital.2. la reforma para una mayor equidad debería contemplar.
la tasa media de tributación personal. e) Tributación de las rentas de capitales mobiliarios • Elevar de 4% a 10% el Impuesto Adicional a las remesas de intereses al exterior. − Luego. se propone derogar la franquicia para las viviendas DFL 2 que se construyan con posterioridad al cambio legal y por tanto se sometan al tratamiento descrito arriba. en beneficio de aquellas personas que venden su casa habitación. Simultáneamente. las rentas de arrendamiento estarían exentas del IPCA y afectas al IGC o IA. constructoras y de explotación de bienes raíces. aplicar al resto de las ganancias de capital. • Se propone definir la ganancia de capital de los bienes raíces como la diferencia entre el precio de venta del bien raíz y su costo de adquisición previamente depreciado. sobre la base de renta efectiva determinada mediante la contabilidad simplificada del artículo 14 ter. que sean normalmente avaluadas por el SII. • Si el bien raíz es explotado por una persona natural con contabilidad completa o por personas jurídicas. derogar todos los demás regímenes de tributación simplificada. actualmente no afectas al impuesto cuando son obtenidas por las personas naturales. • Para evitar los problemas de sobretributación derivados de la aplicación de impuestos progresivos sobre ganancias de capital realizadas que se han ido devengando durante muchos años. f) Tributación de las rentas de arrendamiento de bienes raíces no agrícolas Se propone el siguiente esquema de tributación: • Si el bien raíz es explotado por una persona natural que no lleva contabilidad completa. mejorando de paso el rendimiento del Impuesto Territorial. ambos valores actualizados por IPC. se propone el siguiente mecanismo de tributación: − Incorporación a la renta anual de las ganancias de capital anualizadas. actualmente aplicable a las empresas agrícolas. la ganancia de capital total dividida por el número de años que se mantuvo el activo.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos c) Modificaciones a la tributación de empresas y empresarios • Extender el régimen simplificado del artículo 14 ter a las sociedades y contribuyentes no afectos a IVA. d) Tributación de las ganancias de capital • Gravar con los impuestos normales todas las ganancias de capital actualmente exentas. • Permitir a los cotizantes de las AFP la imputación de los créditos de Primera Categoría asociados a los dividendos percibidos por los fondos de pensiones. se propone establecer un tramo exento. e incorporando al costo las mejoras financiadas por el propietario. en particular acciones y bienes raíces. las rentas de arrendamiento quedarían afectas a IPCA e IGC o IA. es decir. admitiendo sólo su amortización normal.CEPAL . • Derogar el crédito de Primera Categoría por las contribuciones de bienes raíces. artículo 14 bis y pequeños contribuyentes. vales decir. • Derogar el crédito del 4% por compras de activo fijo • Eliminar la amortización acelerada de los gastos de organización y puesta en marcha. Esto último sería también un incentivo para que los propietarios soliciten el avalúo fiscal de las mejoras. determinadas sobre la base de contabilidad completa. renta presunta. • Respecto de las viviendas acogidas al DFL 2. • En el caso particular de las ganancias de capital de los bienes raíces. 60 .
En la etapa actual. los esquemas tributarios simples dejan menos espacios para el hallazgo de resquicios legales que permitan reducir la carga tributaria transgrediendo el espíritu de la ley. También. Recomendaciones de administración tributaria Las estimaciones de evasión mostradas en el capítulo 5 muestran que aún hay bastante espacio para incrementar la recaudación y la equidad tributaria por la vía de mejorar el cumplimiento. en un esquema tipo flat tax con un tramo exento amplio.3. 61 . basada en criterios tributarios. El resultado encontrado fue que el esquema propuesto permitía un aumento moderado de la recaudación y una progresión de tasas medias similar al esquema actual. la incorporación de tecnologías de información en los procedimientos de fiscalización masiva. a cargo de la fiscalización de unas 2 mil empresas grades. se reducen los costos de administración. pues en esos casos bien vale la pena concentrarse en controlar a aquellas empresas que pueden potencialmente aportar una gran cantidad de recursos. Para ello. lo que no fue posible. se fueron creando unidades de medianos contribuyentes. contribuirían a una simplificación radical del impuesto. en un estudio anterior. Sin embargo. El SII ha experimentado una evidente modernización desde principios de los noventa. tales como la profesionalización de los recursos humanos. Al mismo tiempo. Sobre esto último.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos Los cambios propuestos dotarían al Impuesto a la Renta de una mayor equidad. tanto en un sentido vertical como horizontal. El logro de este objetivo se basa en una serie de estrategias complementarias. con la creación de la Dirección de Grandes Contribuyentes. responsables del control de un número reducido de contribuyentes. como consecuencia de la simplificación del impuesto y el cierre de varios espacios de evasión y elusión. este proceso fue algo más tardío. (Jorratt. Por otro lado. hay también otras herramientas en el ámbito de la administración tributaria que pueden ayudar a este fin. Sin embargo. 6. En Chile. 2003) se evaluó la aplicación de una reforma similar. tendría un efecto positivo sobre la progresividad de la estructura tributaria. que ha permitido reducir la evasión en el IVA a niveles cercanos a un dígito. es fundamental contar con una adecuada segmentación de los contribuyentes. La segmentación por tamaño es útil cuando existen problemas de evasión generalizada y la AT cuenta con pocos recursos. es de esperar que la aplicación ya sea de un flat tax con tasa de 25% o de una escala progresiva con una tasa marginal máxima algo superior a 20%. probablemente hay mucho que avanzar en la definición de estrategias de selección de contribuyentes a auditar y en la identificación de grupos de riesgo específicos.CEPAL . lo que tendría un doble beneficio: una reducción importante de los costos de cumplimiento y una reducción de la evasión y la elusión. como el SIMPLES en Brasil o el Monotributo en Argentina. combinado con la derogación masiva de incentivos tributarios. pero que representaban entre un 40% y un 85% de la recaudación. Los cambios legales propuestos en la sección anterior tendrían un efecto positivo en este sentido. Durante los años ochenta y noventa se generalizó entre las administraciones tributarias (AT) la segmentación de contribuyentes por tamaño. La evaluación cuantitativa de los cambios propuestos está fuera de los alcances de este estudio9. en algunos países. en una etapa 9 Para ello se requiere tener acceso a las bases de datos tributarias. con una igualación de las tasas de impuesto a las empresas y marginal máxima de las personas en un 20%. En consecuencia. a partir de entonces muchas AT comenzaron a crear unidades de grandes contribuyentes. Este efecto sería aun más positivo si la recaudación adicional derivada de la modificación del impuesto a la renta se compensara con una reducción en la tasa del IVA. herramientas legales como los cambios de sujeto en el IVA y el aumento progresivo de la dotación. en tanto que a los pequeños contribuyentes se los abordó por la vía de los regímenes simplificados. Como señala Baer (2006). lo que posibilita destinar los recursos liberados al combate contra la evasión. No obstante lo anterior. comenzando recién el año 2001.
cuando se ha mejorado el cumplimiento y se requiere una fiscalización más selectiva. etc. Por ejemplo. 62 . pero realizan planificación tributaria. Es el caso.1 SEGMENTACIÓN POR CARACTERÍSTICAS TRIBUTARIAS Segmento Negocios minoristas de menor tamaño Negocios minoristas de mayor tamaño y empresas con ventas intermedias Sociedades de inversión Sociedades anónimas abiertas y otras grandes empresas reguladas Empresas con capitales extranjeros e inversiones en el exterior Fuente: Elaboración propia. • La variable usada para segmentar normalmente es el volumen de ventas. quedando sometida a controles menos rigurosos o menos adecuados que en caso de conocerse su tamaño real. el dueño tiene control directo sobre los ingresos. una empresa minera o una gran tienda. por ejemplo. pero evidentemente las variables tributarias que afectan a ambas son absolutamente distintas. pueden representar los mismos riesgos de evasión. si se toman en cuenta las posibilidades de evadir los distintos impuestos. dentro de las grandes empresas se pueden encontrar contribuyentes tan disímiles como un banco. se podrían definir algunos segmentos como los siguientes: TABLA 6. Afectos a IVA. una segmentación por características tributarias como la sugerida. Acumulan utilidades de otras empresas para postergar la tributación con los impuestos personales. una empresa evasora podría ser clasificada. Así también.CEPAL . y sin pretender exhaustividad. la que lógicamente está contaminada por la evasión. normas de subcapitalización. que tome en cuenta las características tributarias de los contribuyentes y los riesgos particulares de cada grupo. en un segmento inferior. complementada con la explotación racional de la cuantiosa información acumulada por el SII y la generación de funciones discriminantes que apoyen la selección de contribuyentes a fiscalizar. Evade principalmente mediante ventas sin comprobante. • Por el contrario. la segmentación por tamaño no es útil. pues presenta problemas como los siguientes: • Empresas de igual tamaño se parecen poco desde el punto de vista tributario. Buscan estrategias para retirar o consumir las utilidades sin pagar impuestos. de una gran cadena de supermercados que requiere de igual control y servicios que una pequeña cadena regional. Sujetas a normativas especiales de precios de transferencia. empresas de distinto tamaño pueden tener características similares desde el punto de vista tributario. Finalmente. Evaden principalmente mediante facturas falsas y abultamiento de créditos. A modo de ejemplo. un minimarket y una sociedad de inversiones pueden calificar como pequeñas empresas. ventas a consumidor final. El análisis anterior sugiere una segmentación distinta. permitirían dar nuevos pasos en el control de la evasión. sin sucursales. En general no evaden. Es decir. por ese hecho. obligados a vender con factura o comprobante. es decir.Serie Macroeconomía del desarrollo No 92 La tributación directa en Chile: equidad y desafíos posterior. Características Afectos a IVA.
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