Source: http://www.franciscosantana.net/2013/02/sala-consitucional-revisa-control.html
Timestamp: 2018-12-15 19:50:39
Document Index: 37409051

Matched Legal Cases: ['artículo 211', 'artículo 211', 'artículo 12', 'artículo 156', 'artículo 179', 'artículo 156', 'artículo 156', 'artículo 183', 'artículo 183', 'Artículo 183', 'artículo 302', 'artículo 156', 'artículo 183', 'artículo 156', 'artículo 211', 'Artículo 211', 'artículo 211', 'de lege ferenda', 'artículo 336']

Corresponde a esta Sala pronunciarse en revisión de la sentencia que acordó la desaplicación por control difuso de la constitucionalidad del “Código II Comercio 5. VENTA DE PRODUCTOS DERIVADOS DEL PETRÓLEO. 5.3. Distribuidores y Mayoristas de Combustible” contenido en la Ordenanza sobre Patente de Impuesto de Industria y Comercio, Servicios e Índole Similar del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, publicada en la Gaceta Municipal núm. 078 del 21 de diciembre de 2004.
Al respecto, la Sala Político Administrativa acordó la desaplicación de la referida norma con base en lo siguiente: (i) las normas constitucionales determinan que la competencia en materia de hidrocarburos le pertenece en su totalidad al Poder Nacional, incluyendo la potestad tributaria; (ii) la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, aunque no es aplicable para la causa objeto de estudio por razones de irretroactividad, confirma la posición asumida al prohibir de manera expresa en su artículo 211, la exacción de los impuestos tributarios sobre la venta de hidrocarburos que puedan realizar los particulares. Atendiendo ambas premisas, concluyó la imposibilidad de aplicar la exacción municipal a la actividad desempeñada por la sociedad mercantil.
Los aspectos considerados por la Sala Político Administrativa comprenden el objeto del presente estudio a los fines de verificar la pertinencia de la desaplicación. Para ello, esta Sala Constitucional circunscribirá su estudio sobre la base de los siguientes aspectos: (i) la temporalidad en que se dictó la sentencia que propuso la desaplicación y su comparación con los criterios dictados por esta Sala Constitucional, imperantes en su momento; (ii) La pertinencia de considerar el artículo 211 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal como orden normativo y la correlación de dicha norma con la posición asumida por esta Sala en la materia.
En lo concerniente al primer punto, vista la fecha en que se dictó el fallo por parte de la Sala Político Administrativa (7 de noviembre de 2007, publicada al día posterior), determina que dicho mandato debió vincularse con el lineamiento establecido en la sentencia número 1892 del 18 de octubre del 2007, dictada por esta Sala Constitucional, que asentó, con respecto a la exacción tributaria municipal en materia de hidrocarburos, lo siguiente:
“Para la Sala no cabe duda, con base en la Constitución, de que la tributación sobre la industria de los hidrocarburos está reservada al Poder Nacional. Ahora bien, esa reserva a favor de la República, tal como se dejó sentado en los dos apartados previos no deriva ni del artículo 12 ni del numeral 16 del artículo 156 de la Constitución. Además, y a ello se referirán los párrafos que siguen; tal exclusión del poder tributario estadal y local, sólo abarca el caso de las empresas que efectivamente se aprovechen económicamente de los hidrocarburos y no el caso de las empresas que actúen en tal sector, a través de la prestación de servicios, cualquiera que sea la relación jurídica que exista entre ellas y a quienes les preste el servicio.
El caso del impuesto a las actividades económicas es el más claro ejemplo. Se trata de un tributo en principio de espectro amplísimo -el ejercicio de actividades económicas en territorio local-, pero que está sujeto a los límites que fije la Constitución. El artículo 179 lo dispone así expresamente:
1. (…) los impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar, con las limitaciones establecidas en esta Constitución (…)’.
Las limitaciones a la tributación están dispersas en el Texto Constitucional, pero a los efectos de este fallo interesa el numeral 12 de su artículo 156, ya transcrito en este apartado del fallo, según el cual corresponde al Poder Nacional ‘la creación, organización, recaudación, administración y control de los impuestos sobre (…) los hidrocarburos’.
En esa disposición se establece de manera expresa que los impuestos sobre los hidrocarburos están reservados al Poder Nacional. Ahora bien, en vista de que no es posible constitucionalmente -como se ha advertido- limitar el alcance del poder tributario de los entes territoriales -pues todos tienen garantizada su autonomía-, cualquier interpretación que se haga de las normas correspondientes ha de ser restrictiva; de lo contrario, se favorecería a un ente en desmedro de otro u otros.
En criterio de la Sala, es fundamental determinar quién tiene la propiedad de los hidrocarburos para a su vez precisar cuál es el ente territorial que puede gravar su aprovechamiento. En el apartado correspondiente, la Sala ha dejado sentado que la sola propiedad nacional de los hidrocarburos no es suficiente para excluir toda tributación local sobre empresas que operen en ese sector. En esta oportunidad reitera tal aserto, pero destacando que esa titularidad es la que lleva a que, como uno de los límites constitucionales expresos, el artículo 156.12 reserve al Poder Nacional ciertos tributos, entre los que se encuentran aquellos ‘sobre (...) los hidrocarburos’.
La propia parte actora ha invocado el artículo 183 de la Constitución para poner de relieve los límites del poder de tributación de estados y municipios. Por supuesto, en esa norma están algunos de esos límites, pero estima la Sala que el contenido en el numeral 1, que le prohíbe gravar ‘materias rentísticas de la competencia nacional’ debe ser interpretado de manera restrictiva. Dispone ese artículo 183, en su totalidad, lo siguiente:
‘Artículo 183. Los Estados y los Municipios no podrán:
Los Estados y Municipios sólo podrán gravar la agricultura, la cría, la pesca y la actividad forestal en la oportunidad, forma y medida que lo permita la ley nacional’.
De todas las restricciones que establece el artículo transcrito, sólo dos guardan relación con el impuesto a las actividades económicas: la prohibición de gravar las materias rentísticas de la competencia nacional y la necesidad de que ciertas actividades -en concreto: agricultura, cría, pesca y la actividad forestal- se graven con sujeción a la ley nacional. Como se ve, existe un caso de prohibición total (la de crear impuestos que recaigan sobre las materias rentísticas de la República) y una de simple limitación (la de gravar las actividades enumeradas precedentemente).
Para la Sala, entonces, es otro el sentido de la norma, y de allí la importancia de su inclusión en el Texto Fundamental: lo que se ha querido impedir es que las entidades federadas y locales graven la renta que recibe la República con ocasión del ejercicio de ciertas actividades. Estima la Sala que ‘materia rentística de la competencia nacional’ es aquella actividad del Poder Nacional capaz de generar una renta, es decir, un provecho económico. La disposición es clara al indicar que se trata de casos en los que la renta se produce como resultado de la competencia nacional, por lo que se excluye cualquier caso en el que la actividad estatal no corresponde a una competencia (asignación de tarea según el Derecho Público), sino a una actividad que se desarrolla de manera idéntica o similar a la de un particular.
‘En esa sentencia se decidió que las actividades que implican auténtica explotación de hidrocarburos, por cuanto conllevan la adquisición de propiedad sobre el crudo extraído por parte de las asociaciones empresariales conformadas tanto el capital público como por capital privado, son las que escapan de la tributación municipal, mas no las actividades que llevan a cabo quienes ejecutan los llamados “Convenios de Servicios Operativos”, en los cuales expresamente se excluye que la titularidad sobre el crudo pase a los operadores del campo -entes eminentemente privados- por lo cual se entiende que tales entes llevan a cabo servicios comerciales que no significan explotación del hidrocarburo. En consecuencia, esos Convenios y cualesquiera otros en los cuales el particular no se apropie del hidrocarburo, en asociación con el Estado venezolano, quedan sujetos a los tributos municipales’.
Para la Sala, constituyó un error ‘pretender que cualquier empresa que presta servicios a la industria petrolera ejecuta actividades que comportan la explotación de hidrocarburos’, por lo que en el caso resuelto a través del fallo Nº 285/2004 aceptó que los municipios podían gravar a las empresas prestadoras de servicios a la industria de los hidrocarburos, en el caso en que ‘el contribuyente tenga fijado su ‘establecimiento permanente’ (en el sentido más tradicional en imposición municipal venezolana, entendido como ‘sucursal’, ‘oficina’, ‘local’)”, con lo que “atrae para sí todos los ingresos que le reporten esas actividades al respectivo contribuyente’.
Por lo expuesto, la Sala declara que la actividad directamente relacionada con la industria de los hidrocarburos está reservada al Poder Nacional con base en el artículo 302 de la Constitución, y su tributación le está también reservada en virtud del numeral 12 del artículo 156 eiusdem, lo que implica la imposibilidad de que los Municipios graven el ejercicio de esa actividad, dada la restricción que impone el numeral 1 del artículo 183 de la misma Carta Magna. Esa exclusividad sólo existe respecto de las empresas que efectivamente se aprovechan del producto (hidrocarburo), a través de la obtención de una renta, y no respecto de cualquier empresa que preste servicios colaterales a la industria, así sean indispensables para el desarrollo de la actividad. Así se declara”.
Visto el fallo en referencia, esta Sala Constitucional mantiene una posición opuesta a la conclusión arrojada por la Sala Político Administrativa. Lo expuesto anteriormente resalta la diferenciación existente entre los términos “reserva” y “potestad tributaria” adjudicada a los tres niveles territoriales; delimitando una clara distinción de la cual se expone que las materias adjudicadas al Poder Nacional no excluyen per se el ejercicio de las demás potestades conferidas constitucionalmente a los demás entes político territoriales. El fallo dictado por esta Sala concluye que el manejo competencial adjudicado al Poder Nacional no excluye una armonización con las potestades tributarias municipales, por cuanto ambas son de carácter constitucional y obligan de manera necesaria a estudiar cada una de las atribuciones, atendiendo a la naturaleza jurídica de las instituciones jurídicas asignadas a efectos de determinar conflictos potenciales y de la concomitancia total o parcial bajo un esquema de ponderación que racionalice su aplicación.
Asimismo, el criterio en referencia tiene su origen en la sentencia núm. 285, dictada, el 4 de marzo de 2004, en el caso Adriana Vigilanza que delimitó el sentido y alcance de los artículos 156 y 180 constitucionales, y, en particular al primer párrafo de esta última disposición cuando establece que: “La potestad tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y autónoma de las potestades reguladoras que esta Constitución o las leyes atribuyan al Poder Nacional o Estadal sobre determinadas materias o actividades”. Con base en las referidas normas constitucionales, la Sala dictaminó lo siguiente:
“Como se observa, parece desprenderse de ese artículo que la discusión quedó definitivamente zanjada, a favor de la tesis de la separación de potestades. La norma es clara al respecto: la potestad tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y autónoma de las potestades reguladoras atribuidas al Poder Nacional o Estadal sobre determinadas materias o actividades. Con esa disposición se dejan a salvo las potestades tributarias locales, que no deben verse afectadas por lo que sólo sean potestades nacionales de regulación. Por supuesto, ello obliga a precisar, entre las potestades nacionales, cuáles son las reguladoras”.
La norma sobre la que versa este proceso constituye una de las novedades constitucionales: la expresa distinción entre potestades tributarias y potestades reguladoras. La inclusión de esta disposición obedeció, sin duda, a la necesidad de eliminar una incertidumbre que siempre existió en nuestro Derecho: el alcance del poder normativo de la República y, en mucho menor medida, de los estados, respecto de las competencias municipales, en materia tributaria”.
“De todos esos numerales es predicable el mismo aserto: no deben confundirse potestades de regulación con las de tributación. El Alcalde accionante, al igual que lo hizo respecto del caso de las aguas, hizo uso de la argumentación ad absurdum, a fin de demostrar lo irrazonable que es unir nociones que deben mantenerse separadas. Basta leer los nada menos que 33 numerales del artículo 156 para eliminar las dudas acerca de las supuestas competencias implícitas: de ser ciertas, prácticamente no habría poder tributario estadal o municipal, debido a que la República goza de un poder regulador amplísimo, que abarca la casi totalidad de las materias o sectores de interés.
En ese punto, en lo que respecta a la antinomia reserva-potestad tributaria, la Sala debe necesariamente indagar en los elementos sustanciales de cada uno de los elementos que condicionan la institución jurídica constitucional, a los fines de esclarecer los puntos antagónicos o de armonización –si así fuere- del ejercicio de las diversas competencias que puedan colidir.
Un ejemplo de lo anterior constituye el criterio establecido por esta Sala (s.S.C. 2408 del 20 de diciembre de 2007; caso: Pernord Ricard C.A.), mediante el cual, consideró la convivencia de dos especies impositivas como el impuesto sobre especies alcohólicas y el impuesto municipal a las actividades económicas:
“Así las cosas, se infiere el reconocimiento por parte del Legislador de la plena compatibilidad entre el gravamen específico al consumo previsto en la Ley de Impuesto al Alcohol y Especies Alcohólicas y el impuesto a las actividades económicas que corresponde a los Municipios, no obstante que -en atención al potencial impacto de este último- haya establecido como cláusulas de armonización tributaria la exclusión de su base imponible de lo pagado a la República por concepto de este tributo específico, así como la autorización para que -vía Ley de Presupuesto- sean fijados topes en las alícuotas municipales”.
Por ende, resulta evidente que el impuesto sobre actividades comerciales de industria, comercio, servicio o de índole similar solo se vincula a un pago por el desarrollo de una actividad lucrativa que no puede desarrollarse sin la autorización (patente) por parte del Municipio. La única correlación que existe respecto a este impuesto es la vinculación entre la ejecución del ejercicio de la actividad lucrativa y su exacción por parte de la potestad tributaria municipal donde la misma se desarrolle. Siendo así, la mera actividad que ha sido permitida, entendida en su sentido más estricto, prescinde de cualquier otro elemento que pueda estimarse comohecho generador del impuesto (número de ventas, bienes aprovechables, renta obtenida, ingresos brutos percibidos) que en ese caso solo vendrían a fungir como factores de medición hipotéticos para permitir la estimación del lucro obtenido y su posible cuantificación a efectos de de la base imponible y de la alícuota aplicable.
Siendo así, el hecho generador (la mera realización de una actividad lucrativa entendida en su sentido más objetivo), es deslindable y armonizable con la aplicación de los impuestos nacionales como el de alcoholes (que gravan el consumo); hidrocarburos y telecomunicaciones (que aprovechan la explotación sobre bienes del dominio público y por permitir el ingreso de particulares en determinados sectores de carácter estratégico para el país); exportaciones (que graban la salida de productos fabricados o mejorados en el territorio nacional); o la mera renta, cuyo objeto es exclusivo del impuesto nacional -de carácter netamente subjetivo- del mismo nombre.
En ese sentido, el análisis sobre el hecho generador del impuesto podrá divisar la presencia de una indebida ingerencia que incurra en la prohibición de la doble tributación; o si por el contrario, se estaría en presencia de dos especies impositivas distintas, conferidas por la Constitución a cada nivel político-territorial, y cuya armonización pueda congeniarse para su aplicación sobre cada sector de relevancia económica.
En lo que corresponde al segundo aspecto relevante a los fines de la presente decisión, la Sala Político Administrativo invocó –de modo referencial- la disposición contenida en el artículo 211 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2006 (publicada en la Gaceta Oficial núm. 38421 del 21 de abril de 2006), el cual dispone:
Artículo 211. El Ejecutivo Nacional o Estadal, deberá tomar en cuenta el costo del impuesto municipal en la fijación del margen de utilidad conferido a los servicios o productos cuyo precio es fijado por éste. A estos fines, la alícuota impositiva aplicable de manera general a todos los municipios, será la fijada en la Ley de Presupuesto Anual, a proposición del Ejecutivo Nacional.
De conformidad con los artículos 183 y 302 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las actividades económicas de venta de productos provenientes de la manufactura o refinación del petróleo ejecutada por una empresa del Estado, no estarán sujetas al pago de impuestos sobre actividades económicas, no quedan incluidos aquellos productos que se obtengan de una transformación ulterior de bien manufacturado por la empresa del Estado.
El impuesto sobre actividad económica de suministro de electricidad deberá ser soportado y pagado por quien presta el servicio (Resaltado del presente fallo).
La mencionada disposición se mantiene vigente en el artículo 211 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de 2009 (G.O. 39.163 del 22 de abril de 2009), la cual edita en iguales términos lo dispuesto en la Ley de 2006. Siendo así, esta Sala considera necesario hacer algunas consideraciones a fin de determinar si la norma en cuestión avala el criterio establecido por la Sala Político Administrativa sobre si la misma prevé exención alguna a favor de los particulares que desarrollen actividades comerciales relacionadas con el sector de los hidrocarburos.
La norma invocada por la Sala Político Administrativa –dictada con posterioridad al acaecimiento de hecho generador- y de la cual pretende respaldar el análisis empleado por dicha Sala a modo de lege ferendapor considerar que el fundamento empleado en la decisión ahora supuestamente coincide con la norma dictada posteriormente, resulta inaplicable. La mencionada disposición establece la liberación del pago del impuesto municipal a las empresas del Estado y no prevé exención alguna a favor de los particulares que desarrollen actividades económicas relacionadas con el sector de los hidrocarburos, por lo que se encuentran obligados al cumplimiento del tributo.
El contenido de la norma invocada por la Sala Político Administrativa tiene su fundamento en el principio de inmunidad tributaria al considerar que las empresas del Estado quedan liberadas de sufragar pagos a los entes municipales, sin que su conformación como sujetos de derecho privado modifique la condición que poseen dada la titularidad y control que tiene el Estado sobre las mismas.
Sin embargo, a diferencia de lo planteado por la Sala Político Administrativa, dicha norma no es aplicable a los particulares, quienes, tal como se indica, no tienen ese privilegio fiscal, quedando obligados en su condición de contribuyentes, al aporte al Fisco local en razón de la actividad desempeñada. Por tanto, no se está en presencia de una convalidación legal posterior que exencione a los particulares al pago del impuesto que pueda entenderse como respaldo alguno a la decisión dictada por la Sala Político Administrativa.
Establecidas las anteriores consideraciones, esta Sala concluye que la decisión dictada el 7 de noviembre de 2007 –publicada al día siguiente- por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia resulta contraria al criterio vinculante establecido por esta Sala Constitucional en la sentencia número 1892 del 18 de octubre del 2007, referida anteriormente, cuya aplicación debió realizarse dada la temporalidad en que se dictó la decisión revisada y el apego que debió guardar, en razón de su momento, con la doctrina imperante en la materia proferida conforme a la interpretación realizada de la Constitución. Siendo así, de conformidad con el artículo 336.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; así como en lo dispuesto en su jurisprudencia en materia de revisión constitucional (vid. s. S.C. núm. 93/2001, del 6 de febrero; caso: Corpoturismo; 1992/2004, del 8 de septiembre de 2004; caso: Meter Hofle Szabo; 2216/2004, del 21 de septiembre de 2004; caso: Claudia Turchetti Bonfanti; 325/2005, del 30 de marzo de 2005; caso: Álcido Parra Ferreira), estima procedente la presente revisión constitucional, por lo que concluye que la presente revisión de la desaplicación en aras del control difuso de la constitucional, debe ser declarada no conforme a derecho;razón por la cual, revoca la mencionada decisión, y ordena a la Sala Político Administrativa, previa notificación a las partes de la causa principal, que proceda a dictar nueva decisión conforme a lo previsto en este fallo. Así se decide.
http://www.tsj.gov.ve/decisiones/scon/Febrero/105-26213-2013-07-1832.html
Etiquetas: Exacción tributaria Hecho generador Hecho imponible Hidrocarburos Potestad tributaria revisión