Source: https://de.scribd.com/document/95511037/A-Educacao-Ambiental-como-Politica-Publica-SOTERO-2008
Timestamp: 2019-07-22 21:50:06+00:00
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A Educação Ambiental como Política Pública - SOTERO-2008 | State (Polity) | Statutory Law
A Educação Ambiental como Política Pública - SOTERO-2008
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A Educao Ambiental como Poltica Pblica: Reflexes sobre seu Financiamento
Joo Paulo Sotero
analista ambiental do Servio Florestal Brasileiro, est coordenador do Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal FNDF. Bilogo e mestre em Desenvolvimento Sustentvel Poltica e Gesto Ambiental pelo CDS/UnB.
Professor doutor na rea de educao e poltica ambiental da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz, Universidade de So Paulo. Ex-diretor de EA do Ministrio do Meio Ambiente 2003-2008 (gesto da Ministra Marina Silva).
RESUMO A educao ambiental (EA) tem forte raiz no movimento ambientalista, sendo um dos instrumentos de contestao do modo de produo e consumo, hegemnico na contemporaneidade, estabelecida por um modelo de desenvolvimento que prioriza o TER, a propriedade privada e o capital em detrimento do SER, do bem comum, da qualidade de vida e sustentabilidade socioambiental das sociedades humanas. Sua institucionalizao no Estado brasileiro tem seu marco inicial em 1973 com a criao da Secretaria Especial do Meio Ambiente SEMA. Atualmente reconhecida como um direito social fundamental da sociedade brasileira (artigo 225 da Constituio Federal) e tratada como Poltica Nacional (Lei 9.795/99). A EA vem sendo experimentada e executada em diferentes espaos pblicos e privados, com atores distintos e diversos. Embora venha conquistando espao na agenda das instituies, o seu financiamento, enquanto poltica pblica, ainda precrio, evidenciando, portanto, uma assimetria. Pode-se afirmar que o acesso aos recursos pblicos para sua implementao no acompanhou o avano e o amadurecimento das prticas metodolgicas, que fazem da educao ambiental um importante campo de pesquisa e ao. Este trabalho objetivou refletir sobre o financiamento da PNEA tendo como referncia o artigo vetado na lei, contudo, apresentando outras estratgias desenvolvidas por inmeros atores. O trabalho chama a ateno para os possveis prejuzos relativos ao veto do referido artigo, entretanto, apresenta a pouca conexo, integrao e complementaridade entre os atores que fazem EA, como um dos maiores gargalos e riscos para o financiamento da educao ambiental e por sua vez para a sua implementao enquanto poltica publica.
A educao ambiental (EA), em funo de suas mltiplas histrias em todo planeta e no Brasil, explicitada por distintas definies, linhas, tendncias. No contexto deste trabalho o conceito de educao ambiental uma pequena adaptao daquele expresso no Tratado de Educao Ambiental para Sociedades Sustentveis e Responsabilidade Global (Brasil, 2005), documento produzido na Jornada Internacional de Educao Ambiental, durante o Frum Global, paralelo Rio-92 e da misso e objetivos enunciados pelo Programa Nacional de Educao Ambiental (ProNEA, 2004):
a educao ambiental consiste em processos permanentes, continuados, articulados e com a totalidade dos habitantes de cada base territorial, de aprendizagem baseada no cuidado e respeito com todas as formas de vida e na conservao, recuperao e melhoria do meio ambiente e da qualidade de vida. Tal educao afirma valores e aes que contribuem para a transformao humana e social e estimula a formao de sociedades sustentveis, que conservam entre si relao de interdependncia e diversidade. Isto requer responsabilidade individual e coletiva em nvel local, nacional e planetrio.
1. Do movimento ecolgico ao Estado brasileiro: a EA como poltica pblica 1.1 Um pouco sobre polticas pblicas
Para Souza (2006), no existe uma nica, nem melhor, definio sobre o que seja poltica pblica. A autora traz algumas definies como as de Mead (1995) que define poltica pblica como um campo dentro do estudo da poltica que analisa o governo luz de grandes questes pblicas e Lynn (1980), como um conjunto de aes do governo que iro produzir efeitos especficos. Para Peters (1986), poltica pblica a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou atravs de delegao, e que influenciam a vida dos cidados. Dye (1984) sintetiza a definio de poltica pblica como o que o governo escolhe fazer ou no fazer. Souza (2006) ressalta que a definio mais conhecida continua sendo a de Laswell (2006), ou seja, decises e anlises sobre poltica pblica implicam responder s seguintes questes: quem ganha o qu, por qu e que diferena faz. Existem outras conceituaes sobre poltica pblica como a colocada por Sorrentino et al (2005).
Considerando a tica da sustentabilidade e os pressupostos da cidadania, a poltica pblica pode ser entendida como um conjunto de procedimentos formais e informais que expressam a relao de poder e se destina resoluo pacfica de conflitos assim como construo e aprimoramento do bem comum. Sua origem est nas demandas provenientes de diversos sistemas (mundial, nacional, estadual, municipal) e seus subsistemas polticos, sociais e econmicos onde as questes que afetam a sociedade se tornam pblicas e formam correntes de opinio com pautas a serem debatidas em fruns especficos (Sorrentino, 2005: 286).
Destaca-se na conceituao acima que a origem de uma poltica pblica, pode estar relacionada a uma demanda internacional, nacional, estadual e municipal. No caso de uma demanda internacional um bom exemplo o legado da Conferncia de Estocolmo-1972 e sua influncia para institucionalizao do tema meio ambiente no Estado brasileiro com a criao da Secretria Especial do Meio Ambiente (SEMA) em 1973. Desta forma, a poltica pblica pode surgir de demandas diversas, entretanto, sua finalidade precpua deve ser o atendimento de questes que afetam a sociedade.
Para Guareschi,
polticas pblicas so o conjunto de aes coletivas voltadas para a garantia dos direitos sociais, configurando um compromisso pblico que visa dar conta de determinada demanda, em diversas reas. Expressa a transformao daquilo que do mbito privado em aes coletivas no espao pblico (Guareschi et al. 2004: 180).
Ao se pensar em poltica pblica faz-se necessria a compreenso do termo pblico e sua dimenso. Nesse sentido Pereira (1994) destaca que
o termo pblico, associado poltica, no uma referncia exclusiva ao Estado, como muitos pensam, mas sim coisa pblica, ou seja, de todos, sob a gide de uma mesma lei e o apoio de uma comunidade de interesses. Portanto, embora as polticas pblicas sejam reguladas e freqentemente providas pelo Estado, elas tambm englobam preferncias, escolhas e decises privadas podendo (e devendo) ser controladas pelos cidados. A poltica pblica expressa, assim, a converso de decises privadas em decises e aes pblicas, que afetam a todos. (Pereira, 1994: 17).
Desta forma, as aes governamentais devem ser elaboradas para a sociedade e, acima de tudo, com a sociedade, ou seja, devem ser concebidas levando em conta os desejos da coletividade, principalmente dos grupos excludos, no sentido de promover o bem estar social. Para tal, faz-se necessrio o estabelecimento de canais e espaos que promovam o dilogo para a efetiva participao da sociedade organizada em grupos de interesse na formulao, acompanhamento e avaliao das polticas pblicas. Neste contexto, vale lembrar as reflexes de Paulo Freire ao dizer que o dilogo uma relao horizontal. Nutre-se de amor, de humanidade, de esperana, de f e confiana. Por isso, s o dilogo comunica (Freire, 1974). A dialogicidade uma exigncia da natureza humana e tambm um reclamo da opo democrtica (Freire, 1995). esse processo dialgico que permite que ambos os sujeitos cresam no respeito diferena, no que o outro e expressa, permitindo que a cultura de ambos seja respeitada, inclusive, conhecida, colaborativamente (Freire, 2002). Para o devido estabelecimento de polticas pblicas de vanguarda, modernas e capazes de se contraporem aos problemas e desafios postos, ressaltamos a necessidade da incorporao de alguns princpios que iro nortear toda e qualquer ao estatal que se d por meio das polticas, planos, programas e projetos. Destacamos os oito princpios do Estado propostos por Castells (1999) e transferimos-os para as polticas pblicas, pois so instrumentos de ao do Estado e da prpria sociedade. Trata-se:
(1) da subsidiariedade, que dialoga com descentralizao; (2) a flexibilidade; (3) a coordenao; (4) a participao cidad; (5) a transparncia administrativa; (6) a modernizao tecnolgica; (7) a transformao dos agentes da administrao, que implica a valorizao dos recursos humanos do Estado, e (8) a retroao na gesto (conseqncia da dialogicidade na implementao nas polticas) (Castells, 1999 apud Sorrentino et al 2005, p.297).
Destacamos tambm os princpios da administrao pblica previstos na Constituio Federal de 1988 e ressaltamos a necessidade de serem incorporados na gnese e vida destas polticas. Tratase da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia (Brasil, 1988).
Para Pazzaglini Filho (2000), a legalidade o fundamento e a essncia do Estado de Direito, onde as leis governam e no os homens. A impessoalidade caracteriza-se pela objetividade e neutralidade da atuao da Administrao Pblica tendo por nico propsito legal o atendimento do interesse pblico. A moralidade significa a tica da conduta administrativa, a pauta de valores morais que a Administrao Pblica, segundo o corpo social, deve submeter-se para a consecuo do interesse coletivo. A publicidade o acesso difuso do pblico aos dados das atividades da administrao, seja pela publicao na imprensa oficial e na imprensa comum, seja pela prestao de contas dos seus atos, ou pelo fornecimento de informaes de interesse geral ou particular, quando solicitadas nos rgos pblicos, sob pena de responsabilidade. A publicidade confere transparncia gesto da coisa pblica e permite o seu controle interno e externo. A eficincia significa a obrigao do agente pblico agir com eficcia real e concreta, isto , do administrador aplicar, sempre, no desempenho de suas atividades pblicas, as medidas ou solues, dentre as previstas em abstrato no ordenamento jurdico, mais positivas (operativas, razoveis, racionais e de maior eficcia) para a realizao satisfatria das finalidades pblicas almejadas pela sociedade.
1.1.1 As bases e os instrumentos da poltica pblica
Tratar conceitualmente dos fundamentos das polticas pblicas requer uma abordagem, mesmo que breve, sobre as bases e os instrumentos destas polticas. Uma poltica pblica, necessariamente deve possuir trs bases claras e interdependentes: (1) arcabouo legal constitudos de leis e/ou normas especficas ou genricas que subsidiam e normatizam a ao, apresentando inclusive as competncias e funes institucionais; (2) base filosfica orientadora dos princpios, diretrizes, objetivos, mtodos e resultados a serem viabilizados; e (3) instrumentos, dentre os quais (planejamento zoneamento territorial, projetos, programas, planos e polticas; fomento; educao; fiscalizao; licenciamento; monitoramento e avaliao; pesquisa e desenvolvimento tecnolgico; informao; comunicao; administrao) deve-se destacar os de financiamento toda e qualquer ao estatal deve, necessariamente, contar com recursos financeiros (Sotero, 2008). O estabelecimento de polticas pblicas demanda, para sua implementao, o planejamento das aes. Em alguns casos as polticas pblicas esto organizadas em planos, programas e projetos, sendo estes, portanto, os instrumentos de planejamento e execuo da poltica. comum observar que boa parte das polticas no conta com a totalidade destes instrumentos, talvez, devido a escala, tamanho da ao. A Constituio Federal (Artigo 165, pargrafo 1) instituiu o Plano Plurianual (PPA) como uma obrigao da Unio e demais entes federados para planejar e executar suas aes (Brasil, 1988). Este plano estabelece diretrizes, objetivos e metas para as polticas pblicas, sendo formado por programas que por sua vez so formados por aes e projetos (Brasil, 2004). Deve-se ressaltar que a nomenclatura e conceito a respeito destes instrumentos muito variada, e no necessariamente a lgica que predomina a do PPA. Partiremos do princpio que a poltica pblica, sobretudo uma poltica nacional deve ser formada por um plano ( freqente, em muitos casos, observar a inexistncia de um plano, sobretudo
em polticas de menor vulto), por programas e por sua vez por projetos, alm de ser estabelecida ou orientada por uma lei, decreto ou outro instrumento de normatizao. Cada um destes trs instrumentos plano, programa, projeto tem em comum a necessidade de estabelecer objetivos e metas no sentido de resolver alguma situao, um problema, portanto, geralmente partem de uma inquietao. Essa a tnica das polticas pblicas. A seguir, tratamos brevemente de cada um deles. O plano a apresentao sistematizada e justificada das decises tomadas relativas ao a realizar (Padilha, 2001). Podemos ter como exemplo a educao, neste caso, o Plano Nacional de Educao (PNE) onde se reflete toda a poltica educacional de um povo, inserido no contexto histrico, que desenvolvida a longo, mdio ou curto prazo (Sant'anna et al 1995). O PNE disciplinado em lei federal trazendo tanto o prazo para a sua execuo (decenal 10 anos), quanto s diretrizes, objetivos e metas para o perodo. Os planos so formados por programas. O programa uma unidade, instrumento de planejamento composto por um ou mais projetos de determinados rgos e setores em um certo perodo (geralmente mdio prazo). Para Gandin (1995 apud Baffi 2002), o programa, dentro de um plano, o espao onde so registradas as propostas de ao, visando aproximar a realidade existente da realidade desejada. Os programas tm nos projetos suas unidades executoras. O projeto um esforo temporrio empreendido para viabilizar a criao de um produto, a execuo de um servio ou atingir um dado resultado. Trata-se de uma ao pontual inserida dentro de um contexto maior, ou seja, de um programa. O projeto possui fundamentos comuns aos programas, todavia, com um grau de detalhamento muito maior. Basicamente, tm objetivos bem especficos e geralmente formado por (1) metas que viabilizaro o cumprimento do objetivo; (2) atividades interligadas que viabilizaro o cumprimento das metas; e (3) insumos recursos humanos, financeiros e materiais necessrios viabilizao das atividades. No caso da educao ambiental no Brasil, em nvel federal, existe uma lei que estabelece a Poltica Nacional de Educao Ambiental (1999), um decreto regulamentador desta lei (2002), um Programa Nacional de Educao Ambiental em sua segunda verso (2004) e uma srie de projetos elaborados e executados pelos Ministrio da Educao, Ministrio do Meio Ambiente e suas instituies vinculadas, bem como por outros Ministrios (Cidades, Desenvolvimento Agrrio, Minas e Energia entre outros). Vrios estados contam com realidades semelhantes Federal, ou seja, possuem legislao especfica de EA, programas, projetos. Alguns municpios, sobretudo os maiores tambm possuem alguns destes instrumentos. Todavia, percebe-se uma ausncia, nas trs esferas de governo, de planos como instrumento de macro-gesto das polticas de EA.
1.2 A trajetria da EA no governo federal
A dcada de 1970 foi determinante para o incio da institucionalizao da EA no Estado brasileiro. Eventos como a Conferncia de Estocolmo-1972, a Conferncia de Tbilisi-1977 cumpriram relevante papel na agenda internacional e estimularam que os Estados-Nao iniciassem trabalhos com os temas meio ambiente e educao ambiental. No Brasil isso ocorre em 1973 com a criao da Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA) vinculada ao Ministrio do Interior, por meio do Decreto
n 73.030, de 30 de outubro de 1973. Uma das suas atribuies era o esclarecimento e a educao do povo brasileiro para o uso adequado dos recursos naturais, tendo em vista a conservao do meio ambiente. Contudo, h que se ressaltar que mesmo antes da criao da SEMA, ainda na dcada anterior, o Cdigo Florestal de 1965 Lei 4.771/65 trouxe em seu artigo 42 a necessidade da incluso de textos de educao florestal nos livros escolares de leitura Na dcada de 1980 houve mais um avano relacionado legislao, entretanto, pouco se progrediu no que tange s aes de EA no mbito Federal. Em 1987, o Conselho Federal de Educao aprova o parecer n 226 em relao necessidade de incluso da Educao Ambiental nos currculos escolares de 1 e 2 Graus (MEC, 2002). Todavia, segundo Vianna (2002), mesmo tendo a sua necessidade reconhecida pelo poder pblico, pode-se afirmar que as iniciativas do sistema de ensino para institucionalizar a educao ambiental foram muito tmidas. No final dos anos 80 ocorrem dois fatos importantes para a EA e que tiveram repercusso a partir da dcada seguinte. Trata-se da criao do IBAMA (Lei 7.735/89) que passaria a contribuir para a construo da educao ambiental brasileira e da criao do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA), por meio da Lei 7.797/89, tendo a educao ambiental como uma de suas reas prioritrias (artigo 5, inciso III). Segundo Sotero & Sorrentino (2007), o FNMA j financiou mais de 300 projetos de educao ambiental, representando, aproximadamente, um quarto do total de projetos financiados1. Em 1991 o MEC, por meio da portaria n 678, instituiu que todos os currculos nos diversos nveis de ensino deveriam contemplar contedos de educao ambiental. Em 1993 criada no MEC a Coordenao de Educao Ambiental, ligada diretamente ao gabinete do Ministro;2 Em 1992 so criados os Ncleos de Educao Ambiental (NEA) do IBAMA nas Superintendncias e Gernciasexecutivas em cada uma das unidades federativas, contribuindo desta forma, para a execuo das aes ambientais de competncia do Governo Federal nos estados. Nesse sentido, de acordo com Bresser-Pereira (1995), tratou-se de uma ao de desconcentrao da gesto. Em dezembro de 1994 criado pela Presidncia da Repblica, aps um esforo conjunto dos Ministrios do Meio Ambiente (participao do IBAMA) e da Educao, com a parceria dos Ministrios da Cultura e de Cincia e Tecnologia, o Programa Nacional de Educao Ambiental (PRONEA). Em 1999 criada a Diretoria do Programa Nacional de Educao Ambiental (PNEA) no MMA, vinculada diretamente ao gabinete do Ministro. Neste mesmo ano, a EA no MEC deixa seu vnculo direto com o gabinete do Ministro e passa a integrar a Secretaria de Ensino Fundamental (SEF), por meio da Coordenao de Educao Ambiental (COEA), cuja maior responsabilidade seria implementar o programa Parmetros em Ao. A dcada de 1990 termina com a aprovao da lei que estabeleceu a Poltica Nacional de Educao Ambiental PNEA (tratada adiante). No ano 2000 a educao ambiental contemplada no Plano Plurianual do Governo Federal (PPA) como um programa especfico (continuando nos Planos seguintes). Em 2002 a Lei 9.795/99 regulamentada por meio do Decreto 4.281 e lanado Sistema Brasileiro de Informao sobre
Em nmero de projetos, a EA ultrapassou os 20%, porm a relao nmero de projetos e volume de recursos no linear ou proporcional. Ter um quarto de projetos do FNMA no necessariamente assegurou a EA a mesma frao em volume de recursos. Disponvel em <http://portal.mec.gov.br/secad> Acessado em: 04 jun. 2009.
Educao Ambiental e Prticas Sustentveis (SIBEA). A CTEA do CONAMA passa a ter carter permanente a partir de abril de 2003 (Brasil, CONAMA, 2003). Em 21 de junho (2003) ocorre um fato marcante e decisivo para a gesto e implementao da PNEA, Ministrio do Meio Ambiente e Ministrio da Educao promoveram a reunio de instalao do rgo Gestor (OG) da Poltica Nacional de Educao Ambiental (PNEA), espao responsvel pela articulao, dilogo e construo no campo da EA. O primeiro ato do OG, alm da criao e instalao do seu Comit Assessor, previsto no decreto de regulamentao da Lei, foi a assinatura de um Termo de Cooperao Tcnica para a realizao conjunta da Conferncia Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente. Em 2004, aps consulta pblica que contou com a participao de mais de 800 pessoas, lanado um novo Programa Nacional de Educao Ambiental, o ProNEA. Em 2007 o IBAMA foi reestruturado, sendo transferidas todas as atribuies relacionadas s unidades de conservao, para o recm criado Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio). Neste contexto, a EA passa a ser atribuio nas duas autarquias, todavia a Coordenao Geral de Educao Ambiental deixa de existir, no sendo criada estrutura semelhante no ICMBio, at o presente momento, em que pesem as declaraes de compromissos neste sentido dos dirigentes do MMA e dos Institutos. Ou seja, ambos os institutos possuem atribuies para executar aes de EA, entretanto no existe mais um vnculo institucional responsvel por isso. Ao fazer uma reflexo sobre a institucionalizao da EA no Estado brasileiro com foco no Governo Federal percebemos avanos relacionados estrutura, corpo funcional, atividades desenvolvidas, recursos disponibilizados, materiais produzidos, eventos realizados. Todavia, fica clara a fragilidade da educao ambiental (suas estruturas de gesto), mesmo 35 anos depois de iniciada a sua institucionalizao no pas. Foram idas e vindas, extino e recriao, rebaixamento e valorizao. A trajetria das polticas pblicas de EA no estado brasileiro foi marcada pela sua capacidade de ressurgir, de renascer aos desmandos estatais, incapacidade do Estado e de seus governos de perceb-la como estratgica para os ideais de justia social e equilbrio do meio ambiente, ou talvez por perceber-se isso, e intencionar-se no fortalec-la. Ao olhar para trs, mesmo com as adversidades, pode-se perceber que a EA deu grandes passos, trilhando tortuosos mas significativos caminhos. Ao olhar para frente, percebe-se o quanto ainda necessrio caminhar e fortalec-la no Estado brasileiro, no sentido de contribuir para as profundas transformaes da ordem socioambiental, poltica e econmica que a contemporaneidade est a demandar.
1.3 A EA no ordenamento jurdico brasileiro: de aparies secundrias direito Constitucional e Poltica Nacional
Embora a educao ambiental esteja citada em vrias normas legais, entre elas o Cdigo Florestal de 1965 (Lei 4.771 de quinze de setembro de 1965) muito debatido nos dias atuais, podemos considerar que do ponto de vista de legislao, o passo inicial para a institucionalizao da educao ambiental foi dado com a aprovao da Poltica Nacional de Meio Ambiente (Lei n 6.938/81). Ao estabelecer em 1981, a necessidade da incluso da educao ambiental em todos os nveis de ensino,
inclusive a educao da comunidade objetivando capacit-la para a participao ativa na defesa do meio ambiente (Brasil, 1981). Alm de contemplar a educao ambiental, esta lei criou o Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, que com o passar dos anos derivou a criao de outros sistemas. Criou tambm o Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA, um dos Conselhos mais respeitados e representativos composto por representantes dos trs setores da sociedade governo, empresariado e sociedade civil. Com a promulgao da Constituio Federal em 5 de outubro de 1988 a educao ambiental passa a ser um direito da sociedade brasileira. O artigo 205 da Constituio garante a Educao como direito de todos e dever do Estado. De acordo com o artigo 225, todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e para assegurar a efetividade desse direito, cabe ao Poder Pblico promover a educao ambiental. Alm disso, o inciso VI do artigo 225, traz a necessidade de promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente. Desta forma, podemos considerar que o direito da sociedade Educao e ao Meio Ambiente ecologicamente equilibrado significa a necessidade de o Estado promover e prover, direta ou indiretamente, aes que viabilizem a concretizao destes direitos (Brasil, 1988). Em dezembro de 1996 aprovada a Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB). Relacionado educao ambiental, Borboleto et al (2005), ressalta a forma vaga e dispersa com que a EA tratada. Para a autora, o texto da LDB apresenta contedo esvaziado, um texto incuo e genrico nos mais variados aspectos. Pode-se considerar que uma LDB minimalista que favorece a formulao de reformas pontuais, tpicas, localizadas, como por exemplo, a elaborao dos Parmetros Curriculares Nacionais (PCNs). Contudo, no ano seguinte so propostos os PCNs e o meio ambiente contemplado como um tema transversal,3 devendo ser desta forma, trabalhado de forma transversal em todo currculo escolar. Em 1993, ano seguinte a realizao da Rio-92, o deputado federal pelo estado de So Paulo, Fbio Feldmann4 apresenta o Projeto de Lei (PL) 3.792/93 que dispe sobre a educao ambiental, institui a Poltica Nacional de Educao Ambiental e d outras providncias.5 Iniciava-se, portanto, um longo processo de tramitao do referido projeto at a sua aprovao. De acordo com o autor do PL, as motivaes que o levaram a propor o projeto foram:
O Brasil um pas continental com realidades muito distintas. Acho que as leis nacionais so modelos muito importantes para os estados e at mesmo para os municpios. Se verificarmos as Constituies Estaduais elaboradas a partir de 1989, veremos que elas reproduzem ou replicam, pelo menos em partes, o que foi tratado na Constituio de 1988, assim como as Leis Orgnicas dos municpios. Ento eu adotei como estratgia apresentar naqueles temas que achava ser relevante, polticas nacionais Poltica Nacional de Educao Ambiental, Poltica Nacional de Resduos Slidos pois atravs delas voc fixa conceitos, considerando que existem estados onde o acesso informao muito baixo. Ento a motivao bsica de uma poltica nacional era voc fixar conceitos bsicos, inclusive
Os temas transversais so: tica, pluralidade cultural, meio ambiente, sade, orientao sexual, trabalho e consumo. Fbio Feldmann foi deputado federal por trs mandatos consecutivos (1986-1998) e participou como deputado constituinte na elaborao da Constituio de 1988, sendo responsvel pela elaborao do captulo destinado ao meio ambiente artigo 225. Entre 1995-1998 foi Secretrio de Meio Ambiente do Estado de So Paulo. 5 Assinado e protocolado pelo deputado em 6 de maio de 1993, foi publicado no dia 04 de junho de 1993 na Seo I do Dirio do Congresso Nacional.
de certa maneira definir algumas opes (...). Era voc definir para o pas e para a sociedade brasileira algumas diretrizes bsicas (Entrevista Fbio Feldmann, 2008).
Da proposio do projeto de lei at a sua aprovao em abril de 1999 foram quase seis anos. Neste perodo o PL passou por varias comisses, tanto na Cmara quanto no Senado. Em 27 de abril de 1999 a lei sancionada pelo Presidente da Repblica e no dia seguinte publicada no Dirio Oficial da Unio. A Lei 9.795/99 expressa o seu conceito de educao ambiental (com o qual muitos educadores e educadoras ambientais j manifestaram divergncias, por consider-lo limitante da EA a sua dimenso conservacionista), afirmando que todos tm direito educao ambiental e para a efetivao deste direito, traz as incumbncias do poder pblico, das instituies educativas, dos rgos integrantes do SISNAMA, dos meios de comunicao de massa, das empresas e da sociedade. Estabelece os princpios bsicos da educao ambiental, seus objetivos fundamentais. Conceitua a educao formal e no formal, explicitando que a EA no deve ser implantada como disciplina especfica no currculo de ensino. Cria o rgo Gestor responsvel pela coordenao da PNEA e apresenta suas atribuies. Aponta a necessidade dos demais entes federados definirem diretrizes, normas e critrios para a EA em suas esferas de competncia. Contudo, no que tange ao financiamento desta poltica, teve o artigo que tratava desta questo vetado.
2. O financiamento da PNEA
O artigo 18 da Lei 9.795/99 foi vetado pelo Poder Executivo logo aps a aprovao da lei no Congresso Nacional. Seu equivalente no Projeto de Lei (PL) 3.792/93 era o artigo 22 que tinha a seguinte redao: podem ser destinados a aes de educao ambiental at 20% (vinte por cento) dos recursos arrecadados em funo de multas decorrentes do descumprimento da legislao ambiental (Brasil, 1993). O artigo 18, antes do veto, possua como redao: Devem ser destinados a aes de educao ambiental pelo menos vinte por cento dos recursos arrecadados em funo da aplicao de multas decorrentes do descumprimento da legislao ambiental (Brasil, 1999). Ou seja, neste aspecto, a tramitao do PL no Congresso trouxe ganhos educao ambiental, pois na proposta inicial existia um teto de 20%, que na proposta final foi transformado em piso, porm, a proposta do legislativo foi vetada.6 As razes do veto expressa na mensagem da Presidncia da Repblica (n 539, de 27 de abril de 1999)7, encaminhada ao Presidente do Senado Federal, so no mnimo controversas e sujeita a diferentes interpretaes. Cabe ressaltar que a deciso do Presidente da Repblica Fernando Henrique Cardoso pelo veto do artigo ocorreu aps consulta e anuncia do prprio Ministrio do Meio Ambiente, que juntamente com o Ministrio da Educao so os responsveis pela coordenao da Poltica Nacional de Educao Ambiental.
6 Cabe ressaltar que o Legislativo tem prerrogativa para derrubar o veto presidencial, ou seja, a palavra final sua. Entretanto, isso raramente ocorre a no ser que a oposio seja ampla maioria no Legislativo. No caso da votao do veto presidencial, dos 354 votos (o total de votos so 513), 265 votaram favorveis a manuteno do veto, 88 contrrios, nenhum se absteve e 1 votou nulo. 7 A mensagem pode ser acessada no endereo eletrnico: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/Mensagem_Veto/1999/Mv053999.htm
A mensagem de veto inicialmente faz uma relao de incompatibilidade entre o artigo 18 (Lei 9.795/99) e o artigo 73 da Lei de Crimes Ambientais (9.605/98). Pois, um (se no vetado) interferiria no outro. Portanto, toda argumentao jurdica teve, basicamente, esta questo como alicerce. Todavia, tratava-se de um alicerce frgil, pois os recursos das multas seriam destinados ao FNMA (entre outros), sendo a educao ambiental rea prioritria deste fundo, caberia somente vincular um quinto dos recursos para projetos de EA. Porm, a argumentao minimiza a EA ao dizer que ela apenas uma das sete reas em que o Fundo Nacional do Meio Ambiente deve considerar prioritria, sem contudo, considerar seu aspecto transversal e a necessidade de ser incorporada e tratada pelas demais reas prioritrias do FNMA. Neste sentido, a EA possui um peso diferenciado em relao s demais. Ainda em relao incompatibilidade entre os artigos 18 (vetado) e 73 (Lei 9.605/98), a mensagem de veto traz que se no vetado, o artigo 18 privilegiaria umas das reas de fomento da Poltica de Meio Ambiente em detrimento de todas as outras. Todavia no existe nenhum dispositivo legal que obrigue o FNMA a distribuir equitativamente os recursos entre suas sete reas prioritrias. Inclusive reas como, Pesquisa e Desenvolvimento Tecnolgico, Desenvolvimento Institucional e Aproveitamento Econmico Racional e Sustentvel da Flora e Fauna Nativas, historicamente no contaram com aportes significativos de recursos financeiros. Outras reas que no constam na lei de criao do FNMA receberam muito mais recursos que as reas ditas prioritrias (Ex. construo de Agendas 21 locais, recursos hdricos, resduos slidos urbanos). Outra questo trazida pela mensagem de veto e que merece destaque tem relao com a expresso interesse pblico, mencionada duas vezes relacionadas vinculao de receitas. Neste caso cabe a indagao: interesse pblico de quem? Se o pblico so sujeitos preocupados com as questes socioambientais, o interesse dominante muito provavelmente seria pela vinculao de receitas e no pela simples discricionariedade do administrador pblico. A vinculao existente de recursos federais, estaduais e municipais, para a educao e para a sade seriam contrrias ao interesse pblico? No seriam suficientes os desafios de sobrevivncia da espcie humana e as reiteradas demandas por processos educadores e ambientalistas que respondam importncia da crise ambiental vivenciada na contemporaneidade? A mensagem de veto apresentada pelo Poder Executivo ao Congresso registrou tambm a existncia de uma proposta de regulamentao da lei8 de crimes ambientais (Lei 9.605/98), a qual contempla um percentual de 10% da arrecadao do IBAMA para as aes de educao ambiental. Informava ainda que este percentual foi definido a partir de estudos e por sugesto do FNMA. Cabe aqui uma indagao: qual era a diferena entre destinar 20% ou 10% para a educao ambiental a no ser pelos quantitativos? A promessa de destinar pelo menos os 10% no se concretizou no decreto que regulamentou a referida lei (Decreto 3.179/99). Inclusive esse decreto prejudicou o prprio FNMA, pois a Lei de Crimes Ambientais em seu artigo 73, dava o FNMA (entre outros) como destino dos valores arrecadados em pagamento de multas por infrao ambiental. Todavia o Decreto 3.179/99 (regulamentador da Lei de Crimes Ambientais), em seu artigo 3, limitou em apenas 10% do total
A regulamentao de lei uma funo exclusiva do Poder Executivo.
arrecadado, sem determinar uma rea especfica. Anos depois, o Decreto 6.514/08 determinou outro percentual a ser revertido ao FNMA em caso da aplicao de multas, 50%. Contudo, passados alguns meses um novo decreto alterou novamente esse percentual. O Decreto 6.686/08 estabeleceu 20%. Por fim, um acontecimento mais recente corrobora todas as nossas reflexes acerca do veto, entretanto, importante compreender todo seu contexto.
Em 2003, o Deputado Federal pelo
Esprito Santo, Renato Casagrande, criou o Projeto de Lei 1.016/03 e props o acrscimo do artigo 19-A Lei 9.795/99 (a PNEA). Esse novo artigo propunha que o fabricante e o distribuidor de produto cuja veiculao comercial seja efetuada em embalagem descartvel deve destinar 10% (dez por cento) do valor despendido com a propaganda comercial do respectivo produto educao ambiental, na forma do regulamento. Essa proposta foi tratada pela Confederao Nacional da Indstria (CNI) como inconveniente, sendo sua posio divergente ao PL (Confederao Nacional da Indstria, 2005). Cabe aqui destacar a estratgia da CNI em acompanhar toda atividade legislativa do Congresso Nacional, inclusive expressando suas opinies em documentos. Muito provavelmente a Confederao Nacional da Indstria trata dos temas afetos as suas atividades diretamente com deputados e senadores (inclusive muitos destes so empresrios). Essa estratgia certamente no ocorre entre os educadores e educadoras ambientais e seus espaos de participao e mobilizao como as Redes de EA. O referido projeto de lei foi encaminhado em setembro de 2003 ao Ministrio do Meio Ambiente para pronunciamento.10 Desta forma, o Departamento de Educao Ambiental (DEA) elaborou parecer favorvel proposta11, inclusive acrescentando como sugesto o artigo vetado pelo Presidente da Repblica, ou seja, o DEA incluiu na ntegra o texto do artigo 18 da Lei 9.795/99. Receosos quanto constitucionalidade de ambos os artigos (19-A e a insero do artigo vetado, agora artigo 19-B), o DEA solicitou parecer Consultoria Jurdica do MMA, que de acordo com o Parecer n 319 de 5 de setembro de 2003, afirma, com relao a proposta do Deputado Renato Casagrande, acrescida do artigo 19-B, no vislumbrar quaisquer afronta aos princpios de constitucionalidade e legalidade. Ou seja, a proposta com os dois artigos, no infringe qualquer dispositivo legal ou constitucional vigente (Brasil, 2003). O pronunciamento do MMA serviu de subsdio para que o PL 1.016/03 fosse aprovado na Comisso de Economia, Indstria, Comrcio e Turismo (CEICT), Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CMADS),12 Comisso de Constituio e Justia (CCJ) e Comisso de Educao e Cultura (CEC). Portanto, em 1999 o Ministrio do Meio Ambiente sugeriu o veto do artigo 18 e alguns anos depois, em 2003, o mesmo Ministrio aprova o texto do artigo 18, comprovando ento que se tratou de uma interpretao jurdica motivada por questes polticas, no tcnicas. Tal deciso de fato no levou em conta o interesse pblico.
Atualmente Senador pelo mesmo Estado. Solicitar pronunciamento do Poder Executivo sobre as matrias transformadas em projeto de lei um procedimento freqente do Congresso Nacional. 11 Parecer s/n de 03 de setembro de 2003. 12 Anteriormente chamada de Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias.
Quanto continuidade de sua tramitao, o PL 1.016/03 foi arquivado nos termos do Artigo 105 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, tendo em vista o fim da legislatura. A proposio deveria ser desarquivada mediante requerimento do Autor, ou Autores, dentro dos primeiros cento e oitenta dias da primeira sesso legislativa ordinria da legislatura subseqente. Contudo, nenhum dos autores solicitou o seu desarquivamento em tempo regimental hbil, o que inviabilizou o projeto de lei. Portanto, se em 1999 o Poder Executivo vetou a possibilidade da existncia de uma fonte prpria de recursos para a educao ambiental, em 2007 (ano do arquivamento) foi o Poder Legislativo, por desateno ou desleixo, que interrompeu esta possvel conquista de educadores e educadoras ambientais. Todavia, em 2009, como desdobramento do seminrio 10 anos da PNEA13 e acatando uma demanda da organizao do evento, o Deputado Jos Paulo Tffano (PV/SP), reapresentou o projeto de lei arquivado, sendo agora o Projeto de Lei 6572 de 8 de dezembro de 200814. Para que seja aprovado, o PL deve passar por algumas Comisses na Cmara dos Deputados e em seguida passar pelo Senado Federal. Mas qual foi o impacto do veto do artigo 18 da PNEA para a implementao da Poltica Nacional de Educao Ambiental? Quanto representaria numericamente os 20% do total arrecadado de multas por crimes ambientais?
2.1 Os impactos do veto
A Lei de Crimes Ambientais, sancionada em 1998, prev em seu artigo 75 o valor da multa administrativa,15 sendo o mnimo de R$ 50,00 (cinqenta reais) e o mximo de R$ 50.000.000,00 (cinqenta milhes de reais). Em uma operao de fiscalizao do IBAMA, o valor do auto de infrao pode chegar ao mximo permitido em lei, conforme a gravidade do dano ambiental. Desta forma, podemos refletir que caso o artigo 18 da PNEA fosse aprovado, 20% do valor destas multas seria aplicado em educao ambiental. Ao fazer esta relao, a tendncia seria acreditar que o veto do artigo representou enormes perdas para a EA, inclusive perda de autonomia. Um outro dado contribui para enfatizar esse sentimento de perda. Entre os anos de 2004 e 2008, somente o IBAMA realizou 139.821 autos de infrao, o que representaria um volume de recursos da ordem de R$ 10,71 bilhes. Desta forma, 20% destes recursos significariam R$ 2,14 bilhes para a educao ambiental (Brasil, 2009). Portanto, ao analisar somente estes nmeros no restariam dvidas quanto ao desastre que o veto do artigo representaria para a EA. Contudo, os valores das multas no necessariamente so pagos na sua totalidade. Em levantamento realizado junto a Coordenao Geral de Finanas e Arrecadao do IBAMA, verificou-se que no perodo de 2004 a 2007 os recursos arrecadados com penalidades pecunirias (multas) foi de R$ 109,4 milhes e o valor relativo EA (caso o artigo 18 fosse aprovado) seria de R$ 21,8 milhes.
Seminrio organizado pelo Grupo de Pesquisa em Politicas Pblicas e EA (constitudo por pesquisadores e servidores pblicos) juntamente com os gabinetes da Senadora Marina Silva e do Deputado JosPaulo Tffano, alm do rgo Gestor da PNEA entre 27 e 29 abril de 2009. 14 O PL pode ser acessado no http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=463294 15 Considera-se infrao administrativa ambiental toda ao ou omisso que viole as regras jurdicas de uso, gozo, promoo, proteo e recuperao do meio ambiente.
Uma mdia de pouco mais de R$ 5 milhes/ano. importante salientar que atualmente existe uma baixa efetividade da arrecadao dos valores das multas, ou seja, aquilo que est no auto de infrao no necessariamente materializado em recurso financeiro. Sotero & Leme (2009), demonstram que apenas 1,63% dos valores aplicados nas multas so convertidos em recursos financeiros. Todavia, caso esse problema estruturante para o financiamento ambiental no Brasil fosse resolvido, ou mesmo minimizado, os recursos cabveis educao ambiental poderiam ser muito maiores. Sotero & Leme (2009), apresentam um exerccio que se o percentual de efetivao do pagamento das multas passasse de 1,63% em mdia, para 10%, no perodo de 2004 a 2008, teramos R$ 1,07 bilho em recursos pagos ao Tesouro Nacional, considerando os 20% cabveis EA, teramos R$ 200 milhes, mdia de R$ 50 milhes por ano. No entanto, mesmo no contando com uma fonte especfica, a EA contou com recursos financeiros. Entre 2004 e 2007, o Plano Plurianual do Governo Federal, por meio do Programa 0052 Educao Ambiental para Sociedades Sustentveis, empenhou no oramento federal R$ 29,2 milhes para aes de EA. Uma mdia de R$ 7,3 milhes/ano, ou seja, mais que os valores cabveis a EA caso o artigo 18 estivesse vigente e considerando os valores das multas efetivados, pagos. Portanto, ao considerar a realidade e os gargalos relativos a arrecadao dos recursos provenientes de multas, houve pouco prejuzo ao financiamento da educao ambiental, pois os valores aplicados so superiores aos valores cabveis caso o artigo 18 estivesse vigente. Contudo, ao considerar o potencial de arrecadao das multas caso os gargalos para efetivao da receita sejam parcialmente resolvidos, o prejuzo do veto do referido artigo poderia ser muito grande. Cabendo assim, uma estratgia de mobilizao para que por exemplo o PL 6572/2008 seja aprovado no Congresso Nacional, ou outra estratgia que garanta recursos significativos para a implantao de polticas pblicas de EA, seja efetivada.
2.2 Novas estratgias para o Financiamento da PNEA
Implementar a Poltica Nacional de Educao Ambiental algo complexo (considerando a diversidade de atores, os entes federados, as realidades distintas do Brasil e o tamanho do seu territrio), caro e essencial sustentabilidade socioambiental. Mas afinal, quanto custa implementar a PNEA? Se essa pergunta no feita, ela no pode ser respondida16. Por outro lado, quanto custa no implementar a PNEA? No caso de sua no implementao, quem fica com os prejuzos? Mesmo sem ter respostas prontas para estas perguntas, pode-se afirmar que o que se gasta atualmente para a implementao da PNEA (focando-se apenas no papel do seu rgo Gestor) insuficiente, considerando o tamanho do pas, a populao ainda crescente, os desafios para a superao das demandas de uma sociedade inserida no contexto de mercado global, crescentemente de consumo e de consumo crescente, que aumenta a presso sobre os recursos naturais e exige ainda investimentos estruturantes no campo da EA, que vo da utilizao dos meios de comunicao
No primeiro semestre de 2007 o DEA/MMA respondeu a uma solicitao neste sentido, formulada pela ento Ministra do Meio Ambiente, tendo em vista as negociaes com o Parlamento Nacional para a incluso de algumas Emendas Parlamentares que possibilitassem mais recursos na LOA (Lei Oramentria Anual) que estava em discusso. Definiram a necessidade de um oramento de cinqenta milhes de reais anuais, para fazer frente aos desafios de implantao de uma poltica nacional estruturante de EA.
de massas criao de uma cultura de sustentabilidade e de procedimentos democrticos que aproxime atores e promova a sinergia dos recursos na rea. Alm de ampliar os recursos disponibilizados pelo Governo Federal, fundamental o estabelecimento de outras fontes de recursos, para alm das tradicionais. Fontes mais criativas, diversas e que propiciem o atendimento das diversidades de pblicos e realidades dos atores que fazem EA no Brasil. Neste sentido cabem duas aes distintas, porm interdependentes: (1) ampliar o cardpio de possibilidades de recursos para a EA por meio de novas estratgias, criativas e que se comuniquem com as j estabelecidas; (2) ampliar a organicidade das aes de educao ambiental realizadas pelos diversos atores, pblicos ou privados, por meio de uma ao sistmica, o que tende a contribuir para a otimizao dos recursos aplicados. Quanto ampliao deste cardpio, apresentamos na tabela abaixo algumas aes recentes relativas ao financiamento da EA e outras j consolidadas como o FNMA. A tabela traz tanto os agentes financiadores ou estratgias quanto as aes financiveis. Ambas no mbito do Governo Federal.
Estratgia/financiador Emendas parlamentares Rede de Fundos Socioambientais (federais, estaduais e municipais) Fundos Federais Fundo Nacional do Meio Ambiente FNMA Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE Fundo de Defesa dos Direitos Difusos FDD Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal FNDF Empresas com aes de responsabilidade socioambiental Aes financiveis Projetos de EA (necessrio articulao com deputados). Os fundos membros da Rede (sobretudo os estaduais e municipais) financiam principalmente pequenos projetos de EA. Estes fundos so principalmente fundos ligados s pastas de meio ambiente de estados e municpios, bem como fundos de recursos hdricos, atrelados aos sistemas de recursos hdricos estaduais. Sua principal fonte de recursos a cobrana pelo uso da gua. Prioritariamente projetos estruturantes de EA. Formao Continuada de Professores e Projetos de EA no contra-turno das escolas (Iniciativa denominada de Educao de Chico Mendes pela Coordenao Geral de EA do MEC). Prioritariamente projetos de EA com foco no consumo sustentvel. Projetos de qualificao profissional (Ex. formao de educadores ambientais ou agentes socioambientais). Necessariamente projetos de EA com foco no uso sustentvel dos recursos florestais, bem como projetos com foco na restaurao florestal. Projetos diversos de EA. Financiados diretamente pela empresa ou por meio de uma ONG (vinculada diretamente empresa, ou no). Em alguns casos podem existir editais ou formulrios para facilitar o acesso. Determinados empreendimentos ao serem licenciados pelos rgos ambientais devem prever projetos e/ou programas de educao ambiental para os trabalhadores da obra e a comunidade atingida. A execuo das atividades de responsabilidade do prprio empreendedor (que contrata ou no um terceiro), cabendo ao rgo ambiental monitorar e fiscalizar a execuo. Projetos de EA relacionados ao objeto dos Termos de Ajuste de Conduta TACs (necessrio articulao com o MP da comarca onde se pretende desenvolver o projeto). Instituda pela Lei n 9.985/2000 e regulamentada pelo Decreto n 4.340/02, a Compensao Ambiental constitui uma obrigao legal de todos os empreendimentos causadores de significativo impacto ambiental, identificados no processo de licenciamento ambiental. Os
Oramento Geral Unio (OGU)
empreendedores ficam obrigados a investir percentual dos custos totais do empreendimento na implantao e manuteno de unidades de conservao. De acordo com o Ministrio das Cidades, de 0,5 a 3% dos recursos destinados as obras de saneamento financiadas pelo Governo Federal, devem ser empregados na realizao de trabalhos sociais, que por sua vez podem ser alocados para aes de educao ambiental, mobilizao social, organizao da comunidade, capacitao profissional e/ou gerao de renda. Em levantamento no PPA 2004-2007 foi constatado mais de 30 aes de capacitao/formao relacionadas a meio ambiente e desenvolvimento sustentvel. Assim, o OGU possui recursos diversos, distintos e pulverizados para EA. Existem inmeras outras fontes e possibilidades de recursos para educao ambiental, por exemplo recursos de doaes internacionais, recursos de emprstimos (Banco Mundial, BID), entre outros.
Tabela 1 Cardpio (inicial) de fontes de financiamento para projetos de EA.
As novas estratgias daro novo flego ao financiamento da EA, atuaro em nichos ainda no ocupados, com formas mais simples e dinmicas de atuao. Podendo levar em conta o princpio da subsidiariedade (mais prximo possvel da comunidade) abordado anteriormente. Contudo, ampliar os atores que fomentam aes de EA requer necessariamente uma ao aglutinadora e articuladora com vias a potencializao de esforos. Ampliar os recursos e as suas fontes (novas estratgias), significar um grande avano para o financiamento da EA, porm mais que avanos, so necessrios saltos. Existem exemplos clssicos que demonstram que ampliar a disponibilidade de recursos para uma dada ao, no necessariamente contribui para transformaes significativas. Por isso, mais que ampliar os recursos financeiros, necessrio ampliar a capacidade de dilogo e conexo entre atores. Sampaio (2006), corrobora ao trazer que:
outros atores participam do financiamento ambiental, so organizaes privadas nacionais e internacionais, sem fins lucrativos, com fins lucrativos; organismos internacionais; agncias bilaterais, embaixadas, bancos de fomento, entre diversas outras. Ocorre que estes atuam de forma dissociada, cumprindo agendas prprias, de forma que se quer possvel contabilizar ao certo os volumes de recursos envolvidos. Um exemplo deste fato so as aes em educao ambiental. Se feito o recorte apenas em fundos do Executivo Federal, financiam educao ambiental, o FNMA/MMA, o Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educao (FNDE) do Ministrio da Educao (MEC), o FDD/MJ. Se analisado o comportamento apenas do FDD, temos que aproximadamente 50% dos recursos deste Fundo, ou cerca de R$3 milhes, no ano de 2005, so aplicados em projetos de Meio Ambiente, mais especificamente em projetos de Educao Ambiental. Apesar de o MMA possuir assento no FDD, pequena a coordenao quanto ao destino dos recursos disponveis ao Fundo (Sampaio, 2006 p173).
A formao de professores em educao ambiental mais um destes exemplos claros onde vrios atores desenvolvem aes semelhantes para os mesmos pblicos. O Ministrio da Educao possui aes de formao de professores, Conferncia de Meio Ambiente nas escolas entre outras, entretanto, muitas Secretarias Estaduais de Educao e at municipais (principalmente nos grandes municpios) tambm realizam aes de formao de professores, alm de ONGs e empresas, todavia, elas no esto integradas, conectadas e desta forma contribuem para a sobreposio de esforos, o desperdcio de recursos pblicos e sua capacidade de transformao muitas vezes fica limitada.
Existem alguns stios na internet que apresentam lista de fontes de recursos para projetos socioambientais, entretanto sem especificar os financiadores de projetos de EA.
Portanto, urgente a busca por sinergia, articulao e conexo entre os diversos envolvidos no campo da educao ambiental, seja no prprio Estado entre poderes, entes e instituies seja na sociedade. Seja entre os financiadores evitando sobreposies e desperdcio de recursos. Seja entre os financiados atuando de forma colaborativa, com nichos e pblicos claros. Tudo isso pressupe uma atuao sistmica e em rede, permitindo aos atores envolvidos a otimizao dos recursos fsicos, financeiros e humanos. Este, possivelmente o grande gargalo para a implementao efetiva da PNEA. Cabe ressaltar que esta, no uma deficincia e necessidade restrita da educao ambiental ou das polticas ambientais. recorrente na maioria das polticas pblicas, sejam as nacionais, sejam as que ocorrem nos menores municpios.18 No sentido de trazer a tona a necessidade de articular atores do campo da EA, Sotero (2008) apresenta um levantamento de todas as aes de capacitao e/ou formao relacionadas ao meio ambiente e/ou desenvolvimento sustentvel no PPA 2004-2007. Estas aes deveriam ter em maior ou menor grau, relao com a educao ambiental. Foram encontrados 25 programas em oito Ministrios mais a Presidncia da Repblica, num total de 30 aes de formao e capacitao no campo socioambiental ou afins. Isso significa que a educao ambiental est sendo trabalhada por outras reas do Governo Federal, contudo, na maioria dos casos com nomes diferentes e ainda de forma pouco adensada. Desta maneira, o PPA possui um grande potencial de sinergia entre as aes federais de EA.
A falta de conexo e complementaridade entre as aes e seus atores, nos leva a acreditar que os recursos para a educao ambiental so significativos no necessariamente suficientes e que uma reorganizao dos atores e suas prticas seria um salto para o financiamento da EA e desta forma para a sua implementao enquanto poltica pblica. Portanto, a educao ambiental deve fortalecer sua ao em rede e a gesto da PNEA deve ser necessariamente sistmica. Neste sentido, destacamos a experincia trazida pela Rede de Fundos Socioambientais, onde o financiamento de projetos de EA marcou o incio de sua articulao, promovendo sinergia entre os fundos e conexes com o rgo Gestor da PNEA (MMA e MEC) e colegiados de meio ambiente e educao ambiental (Cmaras Tcnicas de Conselhos de Meio Ambiente, Comisses Intersetoriais de Educao Ambiental CIEAs nos estados). Os resultados desta iniciativa foram promissores, pois alm do financiamento de vrios projetos de EA espalhados pelo pas (financiados de diferentes formas, para diferentes pblicos e por diferentes fundos), esta iniciativa contribuiu para recolocar a educao ambiental na pauta dos fundos que compe a Rede de Fundos Socioambientais. Destacamos ainda a iniciativa do Governo Federal na tentativa de estabelecer um Sistema Nacional de Educao Ambiental (SisNEA) com o intuito de promover sinergia e articulao entre os atores do campo da educao ambiental. Tal sistema se justifica por tratar de uma rea eminentemente transversal e sob competncia de pelo menos dois Ministrios (assim como secretarias
Para uma reflexo mais aprofundada sobre estas questes, ver: SOTERO, F. Gesto Participativa em Rede: Descentralizao e participao da gesto municipal. Braslia, 2002. Disponvel em <http://www.abdl.org.br/filemanager/fileview/221/>.
de meio ambiente e educao nos estados e municpios). Contudo, h que se destacar que caso a idia do SisNEA amadurea e ganhe fora, ele deve dialogar organicamente com o SISNAMA e com os Sistemas de Ensino, de Gerenciamento dos Recursos Hdricos, de Sade (SUS), de Assistncia Social (SUAS) e todos os demais. Apresentamos ainda a necessidade da criao de novos instrumentos e estratgias para o financiamento da poltica pblica de EA, complementares e articulados aos j existentes. Nesse sentido, propomos a criao de um fundo pblico no-estatal para a educao ambiental com o objetivo de contribuir com as instncias estatais (fundos nacionais, demais instituies de governo) e privadas no financiamento das aes de EA. O intuito do Fundo Brasileiro de Educao Ambiental (FunBEA) trabalhar necessariamente com recursos de doao de organismos internacionais, grandes ONGs, empresas socialmente responsveis (destacamos os bancos, as empresas de energia, mineradoras e transformadoras de minrio), Ministrio Pblico, fundos multilaterais entre outras fontes, portanto, captar recursos em nichos alheios atuao das instituies governamentais. Desta forma, ser possvel a criao de mecanismos diferenciados de acesso aos recursos, graus de exigncias distintos elaborao dos projetos, prestao de contas e condizentes com a realidade institucional das diversas instituies que atuam no campo da educao ambiental. A atuao deste fundo deve estar pautada nos princpios da boa governana, transparncia, participao, controle social e na busca de sinergia entre os diversos financiadores de polticas pblicas de EA. Nesse sentido o FunBEA deve contar com um conselho formado por representantes de instituies financiadoras, movimento social, universidade e pelo Governo Federal, sendo a atribuio essencial deste ltimo, zelar pela conexo entre as aes promovidas no mbito da PNEA e as aes de financiamento do fundo. Por fim, retomamos o desafio colocado para todo Estado-nao contemporneo - fortalecer a potncia de ao de cada indivduo e seus grupos, conectando suas comunidades locais com a governana e governabilidade planetria, forjando uma cidadania, identidade e sentimento de pertencimento que seja simultaneamente local e global, que envolva a todos e a cada um na construo de seus sonhos e projetos de futuro a partir de seus territrios de convivencialidade, que se apropriam das responsabilidades de construo do Bem Comum em Sociedades Sustentveis. Tal desafio exige a compreenso do papel do Estado-nao na construo de polticas pblicas que sejam cada vez mais inclusivas no fortalecimento da diversidade e na potencializao da participao de foras instituintes da sociedade, na formulao, implantao e avaliao das mesmas.
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