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Timestamp: 2014-03-07 10:25:22+00:00
Document Index: 6445183

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'art. 10', 'art. 2', 'art. 25', 'art. 10', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 10', 'art. 24', 'art. 25', 'sentenza ', 'art. 10', 'art. 10', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 25', 'art. 274']

di Chiarenza Millemaggi Consiglio di Stato, sez. V, dec. n. 1772 del 24 marzo 2011
Accesso ai documenti - Enti locali - Modalità di esercizio - Artt. 22 e segg. L. n. 241 del 1990 - Si applicano - Ragioni.
L’articolo 10 del Dlgs 18 agosto 2000, n. 267 (e prima di esso l’articolo 7 della legge 8 giugno 1990, n. 142) contiene una deroga all’articolo 24 della legge 7 agosto 1990, n. 241, ma non alle disposizioni di cui al successivo articolo 25; pertanto, per quanto riguarda i requisiti di accoglimento della domanda di accesso ad atti delle amministrazioni locali non sussiste alcuna ragione per discostarsi da quelli contenuti nella disciplina generale di cui agli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, che richiedono la motivazione dell’istanza con riguardo alla sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso.
Accesso ai documenti - Enti locali - Potere regolamentare - Natura e funzione.
Il potere riconosciuto all’amministrazione locale, ai sensi dell’articolo 7, comma 3, della legge 8 giugno 1990, n. 142, e del successivo articolo 10, comma 2, del Dlgs18 agosto 2000, n. 267, di disciplinare in concreto il diritto di accesso ai propri atti, non si configura come potere normativo libero e autonomo, derogatorio dei principi generali in materia, bensì si colloca armonicamente come strumentale all’applicazione dei principi fondamentali della materia (nel rispetto, quindi, del fondamentale rispetto del principio di legalità cui è subordinato l’esercizio del potere regolamentare), essendo espressamente diretto ad assicurare ai cittadini, singoli e associati, il diritto di accesso ai documenti attraverso la disciplina del rilascio delle copie di atti previo pagamento dei soli costi; individuando, anche attraverso norme di organizzazione, gli uffici e i servizi e i responsabili del procedimento; dettando le norme per assicurare ai cittadini l’informazione sugli atti, procedure e provvedimenti che li riguardano e in generale l’accesso alle informazioni in possesso dell’informazione.
Accesso ai documenti - Modalità di esercizio - Presupposto legittimante - Interesse all’accesso - Nozione.
La nozione di interesse all’accesso ai documenti amministrativi è diversa e più ampia di quella dell’interesse all’impugnativa, non presupponendo necessariamente una posizione soggettiva qualificabile come diritto soggettivo o interesse legittimo, in quanto la legittimazione all’accesso può essere riconosciuta a chi possa dimostrare che gli atti - anche procedimentali - richiesti abbiano spiegato o siano idonei a spiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica, stante l’autonomia del diritto di accesso, inteso come interesse a un bene della vita distinto rispetto a quello relativo alla situazione legittimante eventualmente l’impugnativa dell’atto.
Il Consiglio di Stato, con la sentenza annotata - che affronta principalmente il tema delle modalità di accesso agli atti di un comune da parte di un suo cittadino residente - conferma Tar Puglia, sezione interna II della sezione staccata di Lecce n. 1020 del 27 aprile 2010, aderendo alle tesi del giudice di primo grado, che traggono, del resto, conforto da conforme e prevalente giurisprudenza amministrativa (specificamente dalla medesima sezione V del Consiglio di Stato) espressamente richiamata nella sentenza appellata, ripercorrendone le indicazioni argomentative con ulteriori ragionamenti atti a rafforzarne, sul piano esegetico, domanda di tutela nasce dall’invito, rivolto dal Responsabile di settore di un comune pugliese, al cittadino residente - che aveva chiesto di accedere agli atti relativi a una deliberazione di giunta che aveva ammesso ad anticipazione una parte delle somme dovute all’affidatario del servizio rifiuti solidi urbani (Rr.ss.uu.) - di chiarire la propria posizione legittimante, precisando il proprio interesse diretto, concreto e attuale a ottenere copia degli atti indicati nell’istanza di accesso.
Il richiedente, che ha ritenuto l’invito in contrasto con l’art. 10 del Dlgs n. 267/2000, in relazione agli artt. 22 e segg. della L. n. 241 del 1990 e con l’art. 2 del Regolamento comunale in materia di accesso agli atti del comune, in riferimento agli artt. 1 e 19 del medesimo regolamento, ha mosso, dapprima, le proprie rimostranze allo stesso Responsabile, e, successivamente, avendo ricevuto, in tutta risposta, la reiterazione dell’invito a specificare la posizione legittimante, piuttosto che fornire gli elementi giustificativi richiesti, ha proposto il ricorso di cui all’art. 25, co. 4, della legge n. 241 del 1990 [1], sollevando, davanti al Tar Puglia adito, la questione della specialità delle norme contenute nell’art. 10 del Dlgs n. 267/2000 e nel regolamento comunale, rispetto alla disciplina generale dell’accesso contenuta nella legga n. 241 citata.
Il giudice di primo grado ha negato che la specialità della norma che richiede nelle linee generali la pubblicità degli atti dei comuni e delle province abbia una qualche incidenza sulla configurazione del diritto di accesso e sulle modalità del suo esercizio, altresì escludendo che, da parte loro, le norme del regolamento del comune coinvolto nella vicenda abbiano attribuito, autonomamente, ai cittadini residenti, un qualche aggio, in tema di accesso agli atti soggetti a pubblicità, esonerandoli dall’onere di rendere conto della specifica posizione legittimante.
Il Consiglio di Stato, respingendo, con la sentenza annotata, l’appello, ha confermato le conclusioni del giudice di primo grado, chiarendo anche quale sia lo spatium deliberandi dei comuni (e delle province) e la funzione assegnata agli enti locali con il conferimento del potere regolamentare in tema di accesso agli atti dell’amministrazione [2].
L’esposizione che precede indica già quale sia l’aspetto centrale della questione affrontata dal giudice di appello, con la sentenza annotata. A sottolinearne l’evidenza, è lo stesso giudice di appello, il quale enuncia, nelle prime battute della motivazione che “la questione controversa sottoposta all’esame della sezione consiste nello stabilire se l’accesso agli atti di un’amministrazione locale, tanto più quanto esso sia specialmente regolato da un apposito regolamento, possa prescindere o meno dalle, ovvero possa derogare alle, condizioni generali per l’esercizio dell’accesso fissate dall’articolo 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241.
La sentenza prosegue mettendo immediatamente a fuoco la tesi (del resto conforme alla linea seguita dal giudice di primo grado) che la disposizione contenuta nel primo comma dell’articolo 10 del Dlgs. 18 agosto 2000, n. 267, nel sancire il principio della pubblicità degli atti delle amministrazioni locali, non implica una configurazione del diritto di accesso diversa da quella desumibile dall’articolo 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241, né ha introdotto modalità differenziate e speciali di esercizio di tale diritto, da parte dei cittadini residenti, per gli atti delle amministrazioni locali.
La conclusione viene fatta derivare dallo stesso testo dell’art. 10 del Dlgs sugli enti locali dalla cui corretta lettura deriverebbe che le disposizioni ivi contenute sarebbero eccezionali e derogatorie soltanto (e per limitati profili) rispetto alle disposizioni contenute nell’art. 24 della legge n. 241 del 1990, senza intaccare né le modalità di esercizio del diritto di accesso fissate nell’art. 25 della stessa legge, né la configurazione del diritto medesimo, come desumibile dal complesso delle disposizioni contenute nel complesso normativo costituito dagli articoli dal 22 al 25 della legge citata, i quali fissano principi inderogabili e, fra questi, il principio che l’accesso agli atti delle amministrazioni pubbliche richiede sempre un presupposto legittimante, che deve essere fatto risiedere nell’interesse dell’istante all’esercizio dell’accesso, a tutela di una posizione giuridicamente rilevante, la cui titolarità è onere del richiedente medesimo di enunciare e dimostrare.
Il giudice di appello evidenzia come nel medesimo senso si sia già pronunciato il Consiglio di Stato, in numerosi precedenti consimili, anche della medesima sezione [3] e sul punto la sentenza impugnata non ritiene di dover ritornare con ulteriori approfondimenti di differenti tesi [4], anche se avverte poi l’esigenza di precisare che “la nozione di tale interesse è diversa e più ampia di quella dell’interesse all’impugnativa, non presupponendo necessariamente una posizione soggettiva qualificabile come diritto soggettivo o interesse legittimo (con la conseguenza che la legittimazione all’accesso può essere riconosciuta a chi possa dimostrare che gli atti - anche procedimentali - richiesti abbiano spiegato o siano idonei a spiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti, indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica, stante l’autonomia del diritto di accesso, inteso come interesse a un bene della vita distinto rispetto a quello relativo alla situazione legittimante eventualmente l’impugnativa dell’atto)” [5].
A conclusioni differenti non potrebbe condurre l’esame del comma 2 del citato art. 10, del Dlgs. 18 agosto 2000, n. 267 (e, ancor prima dall’articolo 7, comma 3, della legge 8 giugno 1990, n. 142), nel quale l’appellante rinviene, invece, l’attribuzione di un particolare potere degli enti locali, di disciplinare il diritto di accesso dei propri cittadini residenti in deroga alle norme comuni, poiché, come è specificato nella decisione annotata, il potere di disciplinare in concreto il diritto di accesso ai propri atti, “non si configura affatto come potere normativo libero e autonomo, derogatorio dei principi generali in materia, bensì si colloca armonicamente proprio come strumentale all’applicazione dei principi fondamentali della materia (nel rispetto, quindi, del fondamentale rispetto del principio di legalità cui è subordinato l’esercizio del potere regolamentare), essendo diretto, come puntualmente stabilito dalle disposizioni legislative ricordate, ad assicurare ai cittadini, singoli e associati, il diritto di accesso ai documenti attraverso la disciplina del rilascio delle copie di atti previo pagamento dei soli costi; individuando, anche attraverso norme di organizzazione, gli uffici e i servizi e i responsabili del procedimento; dettando le norme per assicurare ai cittadini l’informazione sugli atti, procedure e provvedimenti che li riguardano e in generale l’accesso alle informazioni in possesso dell’amministrazione”.
In questa ottica, sarebbero da interpretare le norme di un regolamento comunale che (come quello di cui, erroneneamente, l’appellante denuncia la violazione), espressamente dichiara di volere dare concreta applicazione a quanto prescritto dalla norma che ha conferito il potere (ovvero il più volte citato art. 10 Dlgs n. 142 del 1990). Nel caso in esame sarebbe solenne e inequivocabile l’affermazione dell’articolo 2, comma 1, del testo regolamentare, secondo cui il diritto di accesso dei cittadini agli atti amministrativi è assicurato in conformità di quanto disposto dall’articolo 7 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (ora articolo 10 del Dlgs 18 agosto 2000, n. 267).
Pertanto, il riferimento ai “cittadini residenti” (art. 2, comma 2, sub lett. a) non potrebbe avere altro significato che quello di individuare, sulla base della loro caratterizzazione (in relazione all’ente che ha emanato il regolamento), i destinatari delle disposizioni regolamentari e non invece (come preteso dall’appellante) di volere enucleare una particolare categoria di titolari, diversa dai cittadini non residenti, legittimati all’accesso sulla sola base della loro condizione. Una differente interpretazione porrebbe la norma regolamentare in palese contrasto con il principio di uguaglianza dei cittadini ed evidenzierebbe l’irragionevolezza della determinazione comunale di consentire, proprio con il regolamento di sua provenienza, un potere di controllo, generico e generalizzato, che, lungi dal costituire un mezzo di partecipazione responsabile dei cittadini in ossequio ai principi di trasparenza, imparzialità e buona amministrazione, determinerebbe un ingiustificato appesantimento e rallentamento della stessa attività amministrativa.
Completano il quadro degli argomenti che il Consiglio adduce a sostegno delle tesi sopra enunciate, la notazione che la pubblicazione all’albo pretorio delle delibere comunali non è direttamente finalizzata alle esigenze di trasparenza e di partecipazione al procedimento, cui si ispira la normativa in materia di accesso, ma riguarderebbe, piuttosto, la fase di perfezionamento dell’efficacia dell’atto e la considerazione ulteriore che la generalità degli atti deliberativi degli enti locali devono essere pubblicati nell’albo pretorio, cosicché, se a tali atti tutti i cittadini residenti potessero avere accesso - rilevandone copia - senza dovere dimostrare la posizione legittimante, la normativa in materia di accesso (compresa quella regolamentare di competenza degli stessi enti) si porrebbe, per le amministrazioni locali, come meramente residuale in quanto sarebbe, di per sé, limitata a quei soli (pochi) atti che, per legge o per disposizione regolamentare, non siano oggetto di affissione all’albo pretorio.
La sentenza annotata si muove, dunque, sui binari di un orientamento giurisprudenziale consolidato, nel senso che, anche in tema di accesso agli atti e alle informazioni degli enti locali dei soggetti interessati (come definiti dagli artt. 22 e segg. della legge sul procedimento), ancorché cittadini residenti, debbano sussistere i requisiti di legittimazione all’accesso prescritti dalla legge generale sul procedimento [6]. Le conclusioni ivi contenute sono in larga misura da condividere, ma richiedono talune precisazioni. Non è senza ragione, l’ampio dibattito apertosi, in passato, sul problema dell’accesso agli atti degli enti locali nel dubbio che si dovessero seguire le disposizioni introdotte dalle specifiche norme, derogatorie, per taluni, integrative, per altri, di quelle poste dalla legge generale sul procedimento amministrativo.
Non può infatti non ricordarsi che - prima ancora che vedesse la luce la legge generale sul procedimento amministrativo, rispondendo alle sollecitazioni della comunità europea - l’art. 25 della legge n. 816/1985 (abrogata soltanto dall’art. 274 del Dlgs n. 267/2000) riconosceva il diritto di tutti i cittadini di prendere visione dei provvedimenti emessi da province e comuni, e da taluni enti territoriali, quali le comunità montane e le un