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Timestamp: 2019-08-23 20:44:06+00:00
Document Index: 159725145

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Il Consiglio di Stato sul CINECA e l’in house providing | ROARS
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Il Consiglio di Stato sul CINECA e l’in house providing
Segnaliamo ai lettori la sentenza con la quale il Consiglio di Stato ha affermato che il CINECA non possiede i requisiti per l’affidamento in house (senza gara) da parte dell’Amministrazione. La questione era stata oggetto anche di un precedente parere dell’Antitrust, che riportiamo in appendice.
Si tratta di una vicenda che avrà con ogni probabilità un impatto sul sistema universitario e della ricerca, e che potrebbe coinvolgere anche le procedure relative alla “nuova ASN” e alla prossima VQR.
09943/2014 REG.RIC.
Universita’ degli Studi di Reggio Calabria, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
della sentenza breve del T.A.R. CALABRIA – CATANZARO :SEZIONE II n. 01186/2014, resa tra le parti, concernente affidamento dei servizi informatici relativi all’attivazione del sistema u-gov e esse3
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Be Smart Srl e di Universita’ degli Studi di Reggio Calabria;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2015 il Cons. Roberto Giovagnoli e uditi per le parti gli avvocati Caia, Sanino, Romano, Satta, Roberti e, dello Stato, Tortora;
Viene in decisione l’appello proposto dal Consorzio Interuniversitario Cineca per ottenere la riforma della sentenza, di estremi indicati in epigrafe, con la quale il T.a.r. per la Calabria, sede di Catanzaro, ha accolto il ricorso proposto in primo grado da Be Smart s.r.l. e, per l’effetto, ha annullato, la delibera del Consiglio di Amministrazione dell’Università della Calabria del 14 aprile 2014.
Con la delibera impugnata, l’Università della Calabria, sul presupposto che il rapporto con il Cineca fosse riconducibile alla figura dell’in house, ha disposto l’affidamento diretto senza gara dei servizi informatici relativi all’attivazione del sistema U-GOV e ESSE3 della medesima Università, così confermando, previa integrazione e specificazione della motivazione, i contenuti delle precedenti delibere del Consiglio di Amministrazione del 23 settembre 2013 e del 17 dicembre 2013.
La sentenza impugnata ha accolto il ricorso ritenendo che la delibera impugnata non avesse adeguatamente motivato in ordine al possesso da parte del Consorzio interunivestiario CINECA dei requisiti dell’in house providing
Secondo il T.a.r., in particolare, non risulterebbe provato il requisito del controllo analogo, in considerazione del fatto che: a) lo Statuto del Cineca riconosce alle Università consorziate unicamente il diritto di prendere parte alle sedute del Consiglio consortile tramite un proprio rappresentante; b) manca, inoltre, la partecipazione pubblica totalitaria perché al Cineca partecipano anche Università private (come, ad esempio, l’Università commerciale Luigi Bocconi e lo I.U.L.M.).Il Cineca lamenta l’erroneità di tale sentenza, formulando, in sintesi, le seguenti censure: a) la deroga all’obbligo dell’evidenza pubblica troverebbe il suo fondamento nell’art. 19, comma 2, d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, in quanto il Cineca sarebbe titolare di un “diritto esclusivo” ai sensi dell’art. 7, comma 42-bis, d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modifiche, in legge 7 agosto 2012, n. 135. Tale disposizione normativa qualifica, infatti, il Cineca quale “unico soggetto nazionale” investito del “compito di assicurare l’adeguato supporto, in termini di innovazione e offerta di servizi, alle esigenze del Ministero, del sistema universitario e del settore di ricerca e del settore istruzione”; b) in ogni caso, anche a prescindere dal rilievo assorbente dell’art. 7, comma 42bis, d.l. n. 95 del 2012, il rapporto tra Università e Cineca rispetterebbe i requisiti dell’in house. Vi sarebbe, infatti, il controllo analogo atteso che: b1) le università non statali presenti nella compagine consortile dovrebbero essere qualificate come enti pubblici o, comunque, soggetti equiparati agli enti pubblici; b2) il Cineca sarebbe sottoposto al controllo analogo congiunto degli enti consorziati sia sotto il profilo funzionale (perché non persegue fini autonomi, ma è un’autorità servente, tenuta ad operare su mandato e nell’interesse dei consorziati stessi), sia sotto il profilo strutturale organizzativo (in quanto tutti i consorziati partecipano tramite un loro rappresentante al Consiglio consortile, il quale, ai sensi dell’art. 7, comma 1, dello Statuto è, fra l’altro, investito delle “funzioni di indirizzo strategico e di controllo nei confronti degli organi consortili, anche ai fini del controllo analogo congiunto”; b3) sempre ai fini del controllo analogo, oltre a quanto previsto dallo Statuto, rileverebbe l’accordo quadro sottoscritto dall’Università della Calabria e il Cineca, approvato dalla delibera del Consiglio di Amministrazione dell’Università 23 settembre 2013.
Si è costituita in giudizio la società Be Smart s.r.l., la quale, oltre a chiedere il rigetto dell’appello, ha riproposto, ai sensi dell’art. 101 Cod. proc. amm., il motivo di primo grado (non esaminato dal T.a.r.) volto a far valere la carenza dell’ulteriore requisito dell’attività prevalentemente svolta. Giova evidenziare che Be Smart ha anche notificato tale memoria al dichiarato fine di farla valere anche come appello incidentale, in considerazione del fatto chela sentenza appellata contiene un’incidentale affermazione che sembra dichiarare sussistente il requisito dell’attività prevalentemente svolta.
Si è costituita in giudizio l’Università della Calabria chiedendo l’accoglimento dell’appello principale proposto dal Cineca.
Alla pubblica udienza del 3 febbraio 2015, la causa è stata trattenuta per la decisione.
È, innanzitutto, infondato il primo motivo di appello con il quale Cineca contesta la sentenza gravata nella parte in cui non ha preso in considerazione l’art. 7, comma 42-bis, d.l. 6 luglio 2012, n. 95 (convertito con modificazioni in legge 7 agosto 2012, n. 135).
L’interpretazione proposta da Cineca risulta smentita sia dal dato letterale che da quello telelogico.
Del resto, l’attribuzione di un diritto di esclusiva ai sensi dell’art. 18 della direttiva 2004/18/CE attuato con l’art. 19 d.lgs. n. 163 del 2006, implicando la creazione di una situazione di monopolio, per la sua portata significativamente derogatoria della concorrenza e delle regole dell’evidenza pubblica, richiederebbe una esplicita formulazione della volontà legislativa, che certamente manca nella disposizione sopra trascritta.
Deve, dunque, escludersi che l’affidamento diretto possa essere giustificato ai sensi dell’art. 19 d.lgs. n. 163 del 2006, non esistendo a favore di Cineca la titolarità di un diritto esclusivo conferitole dall’art. 7, comma 42-bis, d.. n. 95 del 2012.
Occorre, a questo punto, esaminare la sussistenza dei presupposti dell’in house.
Preliminarmente, giova ricostruire brevemente i tratti essenziali dell’istituto dell’in house, come risultanti dalla giurisprudenza comunitaria e nazionale.
I principi generali affermati con la sentenza Teckal e poi costantemente ribaditi con le pronunce successive sono così riassumibili: (i) l’affidamento diretto (senza gara e senza ricorso a procedure di evidenza pubblica) di appalti e concessioni è consentito tutte le volte in cui si possa affermare che l’organismo affidatario (nei casi in questione, una società), ancorché dotato di autonoma personalità giuridica, presenti connotazioni tali da giustificare la sua equiparazione a un “ufficio interno” dell’amministrazione affidante, poiché in questo caso non vi sarebbe un rapporto di alterità sostanziale, ma solo formale, sicché non si tratterebbe, nella sostanza, di un effettivo “ricorso al mercato” (“outsourcing”), bensì di una forma di “autoproduzione” o comunque di erogazione di servizi pubblici “direttamente” ad opera dell’amministrazione, attraverso strumenti “propri” (“in house providing”); (ii) detta equiparazione sarebbe predicabile esclusivamente in presenza di due specifici presupposti, identificati nel c.d. “controllo analogo”, ovverosia in una situazione, di fatto e di diritto, nella quale l’ente sia in grado di esercitare sulla società un controllo analogo a quello che lo stesso ente esercita sui propri “servizi interni”, e nella necessità che la società svolga la “parte più importante della propria attività” con l’amministrazione o le amministrazioni affidanti.
Nel caso di specie deve escludersi che ricorrano i requisiti dell’in house, così come definiti dalla giurisprudenza appena richiamata.
In primo luogo, manca il requisito della partecipazione pubblica totalitaria.
È vero, infatti, che nel corso degli ultimi anni, la nozione di ente pubblico si è progressivamente “frantumata” e “relativizzata”. Spesso la giurisprudenza ha riconosciuto, dando rilievo a dati sostanziali e funzionali, natura pubblicistica a soggetti formalmente privati, al fine di sottoporli in tutto o in parte ad un regime di diritto amministrativo. Tale equiparazione è stata a volte espressamente stabilita anche dal legislatore con disposizioni che sottopongono soggetti formalmente privati a regole pubblicistiche: si pensi alla stessa figura dell’organismo di diritto pubblico o alle più recenti previsioni normative che hanno in parte “amministrativizzato” l’attività delle società a partecipazione pubblica (cfr., ad esempio, l’art. 18 d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133).
Tali tendenze normative e tali arresti giurisprudenziali non possono, tuttavia, essere invocati per sostenere, sic et simpliciter, una completa equiparazione, ad ogni fine, tra Università private ed enti pubblici.
Tornando al caso oggetto del presente giudizio, appurato che la nozione di ente pubblico cui si deve fare riferimento è funzionale e cangiante, allora, la circostanza che talvolta le Università private siano state ritenute enti pubblici dalla giurisprudenza (e trattate come tali ai fini della giurisdizione sulle controversie in materia di impiego o della giurisdizione della Corte dei conti) non è di per sé sufficiente per ritenere che lo siano sempre. Non è di per sé sufficiente per ritenere che lo siano, per quanto più interessa in questa sede, anche quando si tratta di verificare la condizione, rilevante per configurare un rapporto in house, della partecipazione pubblica totalitaria.
Alla luce di queste considerazioni deve allora ritenersi che la nozione di ente pubblico che viene in rilievo ai fini della verifica del requisito del controllo analogo nell’ambito dell’istituto dell’in house sia particolarmente rigorosa e restrittiva, dovendosi escludere la possibilità di equiparare all’ente pubblico qualsiasi soggetto che, a prescindere dai poteri, dai fini e dalla struttura organizzativa, operi grazie a capitali privati. E questo è certamente il caso delle Università private di cui si discorre in questa sede.
Ci si deve chiedere se tali conclusioni meritino conferma anche alla luce delle previsioni contenuto nelle nuove direttive comunitarie in materia di appalti e concessioni.
Come è stato efficacemente evidenziato in dottrina, se l’obbligo d’interpretazione conforme ha un valore prossimo all’effetto diretto, lo stesso valore non può riconoscersi all’obbligo di astensione da un’interpretazione difforme dal diritto dell’Unione europea che non consente una lettura della norma interna additiva, dovendosi altrimenti ritenere i due istituti giuridici sovrapponibili.
Per ragioni analoghe, non appare corretto ritenere immediatamente operativa la possibilità di partecipazione di capitali privati house richiamando il c.d. obbligo di interpretazione conforme da parte del giudice nazionale.
In ogni caso, anche a prescindere dalle considerazioni appena svolte sul regime giuridico della direttiva in pendenza del termine di recepimento, appare decisivo il richiamo alla consolidata giurisprudenza nazionale (avallata anche dalla Corte costituzionale) secondo cui l’in house di derivazione comunitaria rappresenta, comunque, una deroga alla regola della concorrenza. Trattandosi di istituto “eccezionale”, di esso il legislatore nazionale può, ma non deve, avvalersi, risultando, pertanto, certamente legittima la scelta di configurare sul piano del diritto interno la possibilità di ricorrere all’istituto in termini più restrittivi rispetto a quelli consentiti (ma non imposti) dal diritto dell’Unione europea.
Va ulteriormente considerato, peraltro, che in forza dell’art. 12 della nuova direttiva appalti, le “forme di partecipazione di capitali privati” devono essere “prescritte dalle disposizioni legislative nazionali, in conformità dei trattati”.
Nessun utile argomento a sostegno della tesi dell’appellante può, quindi, desumersi dall’art. 12 della nuova direttiva appalti.
Per completezza può comunque ulteriormente evidenziarsi che nel caso di specie risultano carenti anche gli ulteriori presupposti richiesti dalla giurisprudenza comunitaria, ovvero l’esistenza di strumenti idonei ad assicurare l’esercizio da parte dell’Università della Calabria, anche in forma congiunta con altri enti consorziati, di poteri di controllo analogo.
Non vale in senso contrario richiamare il principio affermato dalla Corte di giustizia UE nella sentenza sez. III 29 novembre 2012, (cause riunite C-182/11 e C-183/11, Econord), secondo cui, ove più autorità pubbliche facciano ricorso ad un’entità comune ai fini dell’adempimento di un compito comune di servizio pubblico, non è indispensabile che ciascuna di esse detenga da sola un potere di controllo individuale su tale entità, potendo il controllo esercitarsi anche in maniera congiunta qualora ciascuna delle autorità stesse partecipi sia al capitale sia agli organi direttivi della società.
Nel caso di specie, la sussistenza in concreto di un controllo analogo da parte delle Università consorziate è escluso dalla posizione di indiscussa primazia riconosciuta al MIUR nell’ambito dell’organizzazione e del funzionamento del CINECA.
Non risulta, infine, sussistente neanche il requisito dell’attività prevalentemente svolta a favore di soggetti consorziati.
Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello proposto dal Cineca deve essere respinto.
CINECAANTITRUST
p.marcati 11 Giugno 2015 at 18:53
Non sono competente a giudicare la sentenza ma immagino che deve avere solide basi giuridiche. Qualcuno forse ha mancato di prudenza, ritenendo che un consorzio tra università avesse il diritto di fornire servizi alle università senza passare per una gara, onestamente con il senso comune non riesco molto a capirlo.
Rimane comunque il fatto che il sistema universitario ha bisogno di piattaforme informatiche compatibili tra loro e il MIUR ha bisogno di avere una gestione informatizzata delle sue banche dati e dei suoi serviz, dialogante con i sistemi delle università. Se l’obiettivo e’ quello di frantumare il tutto in una pletora di sistemi incompatibili, fatti da società prive di qualsiasi esperienza e operanti su una nicchia di mercato iper specialistica, temo che avremo effetti disastrosi.
Mi auguro che se non si trova una soluzione accettabile, il MIUR costituisca rapidamente una commissione di esperti per stilare una serie di specifiche dettagliate che i sistemi informatici delle università dovranno rispettare, in modo da renderli compatibili e comunicanti tra loro. Non prevedo un frazionamento dei costi e temo ci sara’ un aumento di casi di corruzione.
Alberto Baccini 12 Giugno 2015 at 10:39
La sentenza dice una cosa del tutto condivisibile. Che se si fa il mercato, mercato deve essere. Altrimenti si creano servizi in-house del ministero. Cioè non si fa finta di fare il mercato.
nicola perrotti 11 Giugno 2015 at 21:04
ho notato che la sentenza fa riferimento all’ universita’ di reggio calabria , all’ inizio. all’universita’ della calabria nel resto della sentenza. sono universita’ diverse. quella della calabria si trova a cosenza.