Source: http://www.juramagazin.de/107387.html
Timestamp: 2020-02-23 13:50:42
Document Index: 202638633

Matched Legal Cases: ['§ 23', '§ 44', '§ 6', '§7', '§ 9', '§ 23', '§ 23', '§ 44', '§ 23', '§ 44']

1. Anlass und Gegenstand der Berichterstattung
Die Bürgerschaft hat im Rahmen ihrer Beschlüsse zum Haushaltsplan-Entwurf 2003 ein Ersuchen zum Zuwendungsbereich beschlossen. Der Senat nimmt nachfolgend zu den einzelnen Punkten des Ersuchens Stellung; er kommt damit der Ziffer 8 des Ersuchens, der Bürgerschaft bis zum 30. Juni 2003 über die Umsetzung der Maßnahmen zu berichten, nach. Der Text des Ersuchens ist der jeweiligen Stellungnahme in Kursivdruck vorangestellt.
Gegenstand der folgenden Berichterstattung sind Zuwendungen nach § 23 Landeshaushaltsordnung (LHO); Zuwendungen in dieser Definition sind Leistungen an Stellen außerhalb der Verwaltung zur Erfüllung bestimmter Zwecke, die nur veranschlagt (und nach § 44 LHO nur bewilligt) werden dürfen, „wenn die Freie und Hansestadt Hamburg an der Erfüllung durch solche Stellen ein erhebliches Interesse hat, das ohne die Zuwendungen nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann".
Den Grundsätzen der Notwendigkeit (§ 6 LHO) sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (§7 LHO) folgend muss an dem von Dritten zu erfüllenden Zweck ein erhebliches Interesse der Freie und Hansestadt Hamburg bestehen, das ohne Zuwendung nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann (Subsidiaritätsprinzip).
Ein erhebliches Interesse an der Förderung Dritter kann in der Regel aus dem Haushaltsplan, den Regierungsprogrammen oder anderen offiziellen staatlichen Verlautbarungen abgeleitet werden, in denen sich die von den jeweiligen parlamentarischen Mehrheiten angestrebten politischen Ziele widerspiegeln. Das erhebliche Interesse kann zum Teil aber auch aus Spezialgesetzen abgeleitet werden, die darauf ausgerichtet sind, staatliche Aufgaben in einer dauerhaften Infrastruktur durch Zuwendungsempfänger anzubieten (z. B. Jugendhilfe, Wohlfahrtspflege, auch Sanitäts- und Betreuungsdienste im Katastrophenschutz).
2. Überblick über die Struktur der Zuwendungen
Der Senat fügt dieser Drucksache zur Verdeutlichung der heterogenen Struktur der Zuwendungen als Anlage 1 einen Gesamtüberblick über die Struktur der Zuwendungen des Haushalts 2003 sowie als Anlage 2 eine Übersicht nach Einzelplänen / Behörden bei. Ergänzend ist auf die folgenden Informationen hinzuweisen, die in abgestuften Detaillierungsgraden regelmäßig mit dem Haushaltsplan vorgelegt werden:
­ Der Finanzbericht gibt einen ausführlichen Überblick über Zuwendungsausgaben; er enthält eine zusammenfassende Darstellung der Zuwendungen nach Behörden/ Einzelplänen sowie ausgewählten Produktbereichen und erläutert die Entwicklung. Außerdem werden alle Titel des Haushalts, aus denen Zuwendungen gezahlt werden, mit Zweckbestimmungen, Ansätzen und Vergleichszahlen des Vorjahres aufgelistet (siehe Finanzbericht 2003 Anlage 4.1, orange Seiten).
­ In den behördlichen Einzelplänen wird in den jeweiligen Kapitelerläuterungen zusammenfassend auf die Zuwendungen und vor allem auf durchgeführte Erfolgskontrollen eingegangen. Hier werden auch herausragende Ziel- und Leistungsvereinbarungen genannt.
Detailliertere Informationen zu einzelnen ZuwenStellungnahme des Senats zu dem Ersuchen der Bürgerschaft vom 9./10./11. Dezember 2002 (Drucksache 17/1892)
­ Zuwendungen ­ dungsprogrammen oder auch zu einzelnen großen Empfängern enthalten die jeweiligen Erläuterungen zu den Haushaltstiteln, teilweise mit Übersichten zu Zielsetzungen, Laufzeiten und Erfolgskontrollen der Zuwendungsprogramme.
­ Für die Empfänger institutioneller Förderung über 100.000 Euro sind Kurzfassungen der Wirtschaftspläne in den Anlagen zu den Einzelplanbänden dargestellt.
­ In den Produktinformationen sind die Zuwendungen integriert in die Beschreibungen der Produktgruppen und Produkte. In Bereichen, deren Zielsetzungen überwiegend mit Hilfe von Zuwendungsempfängern verfolgt wird, sind zuwendungsbezogene Daten, teilweise auch für einzelne Empfänger (z. B. Theater) genannt.
3. Stellungnahme zum Ersuchen
Die Bürgerschaft hat den Senat mit ihrem Ersuchen aufgefordert, die Verantwortung jeder Behörde für die Umsetzung des Zuwendungsrechts der in ihrem Zuständigkeitsbereich vergebenen Gelder zu konkretisieren und in geeigneter Form festzuschreiben und bei Nichteinhaltung der Vorschriften geeignete Konsequenzen zu ziehen.
Die Aufstellung der Unterlagen für den Entwurf und die Ausführung des Haushaltsplans obliegen nach § 9 Landeshaushaltsordnung (LHO) den bei jeder Behörde zu bestellenden Beauftragten für den Haushalt (BfH). Diese Verantwortung umfasst auch die regelkonforme Veranschlagung und Bewilligung von Zuwendungen. Die Regeln sind in den Verwaltungsvorschriften zu §§ 23 und 44 LHO (Zuwendungsvorschriften) konkretisiert ­ einschließlich der Kompetenzen der zuständigen Bewilligungsbehörde.
Außerdem sind seit dem 1. Januar 2003 Pflichten zur Beteiligung der BfH bei Verzögerungen im Zuwendungsverfahren konkretisiert worden.
Konsequenzen bei Nichteinhaltung der Vorschriften können im Rahmen der disziplinar- und arbeitsrechtlichen Regelungen gegenüber Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern sowie im Rahmen der politischen Gesamtverantwortung der Behördenleitungen gezogen werden. Nach Auffassung des Senats ergibt sich kein weiterer Regelungsbedarf. zu veranlassen, dass unter Federführung der Finanzbehörde jede Behörde fachspezifische Kriterien für die Vergabe von Zuwendungen einführt.
Zu den Kriterien sollen gehören:
a) Prüfung, ob die Förderung der Maßnahme in gesellschaftspolitischer Hinsicht dringend geboten und finanzpolitisch zu vertreten ist.
b) Sofern a) bejaht wird, Prüfung, in welchem Umfang die Maßnahme notwendig ist.
c) Prüfung, inwieweit Einrichtungen im Zuwendungsbereich mit dem Ziel effizienteren Wirtschaftens zusammengelegt werden können.
Die Formulierung fachspezifischer Regelungen für die Zuwendungsvergabe ist Sache der fachlich verantwortlichen Behörden und Ämter; für eine Federführung der Finanzbehörde gibt es angesichts der Zuständigkeitsabgrenzungen des Senats keinen Raum. Die Rolle der Finanzbehörde ist in ihrer Funktion als Assistenzeinheit des Senats auf die Beurteilung der haushaltswirtschaftlichen Konsequenzen fachpolitischer Konzepte begrenzt; in diesem Kontext äußert sie sich auch zum Umfang geplanter Maßnahmen.
Allerdings ist es auch Aufgabe der Finanzbehörde, Standards zu formulieren für die Erläuterung der in den Einzelplänen der Behörden und Ämter veranschlagten Haushaltsmittel, um der Bürgerschaft ausreichende Entscheidungsgrundlagen für die Bewilligung von Haushaltsmitteln vorzulegen. Für die Veranschlagung von Zuwendungen bedeutet dies insbesondere, dass die mit den Zuwendungen verfolgten Ziele, Erwartungen und Qualitätskriterien in Produktinformationen und / oder Erläuterungen zu den Kapiteln und Titeln beschrieben werden.
Aus den Darstellungen in den Erläuterungen zum Haushaltsplan-Entwurf soll das erhebliche Interesse der Freien und Hansestadt Hamburg an der Förderung (ein gesellschaftspolitisches Gebot ist nicht ausreichend) erkennbar werden; die Bürgerschaft bestätigt letztlich mit der Bewilligung der Haushaltsmittel das formulierte erhebliche Interesse der Freien und Hansestadt Hamburg. Die Erläuterung im Haushaltsplan kann sich sowohl auf einzelne (in der Regel große) Zuwendungsempfänger als auch auf Förderprogramme beziehen.
Die Erläuterungen zum Haushaltsplan-Entwurf sind in den vergangenen Jahren auch für die veranschlagten Zuwendungen kontinuierlich verbessert worden; gleichwohl hat der Senat die Behörden und Ämter aufgefordert, zukünftig die in den Erläuterungen / Produktinformationen zum Haushaltsplan enthaltenen Zielbeschreibungen und Kennzahlen für veranschlagte Zuwendungen um konkrete qualitative und quantitative Zielvorgaben zu ergänzen, wenn dadurch die zuwendungsspezifischen Erfolgskontrollen verbessert und das in § 23 LHO geforderte erhebliche Interesse der Freien und Hansestadt Hamburg deutlicher dokumentiert werden kann.
Ergänzend zu den Darstellungen im Haushaltsplan sind fachspezifische Kriterien für eine Vielzahl von Förderungen in Förderrichtlinien formuliert, die zum Teil mit Zustimmung der Finanzbehörde (und teilweise des Rechnungshofs) erlassen werden bzw. wurden. Die unter a) und
b) des Ersuchens genannten Kriterien gehören zu den standardmäßig nach den Zuwendungsvorschriften zu beantwortenden Fragen bei der Prüfung eines Zuwendungsantrags; danach ist für jede Förderung das erhebliche Interesse der Freien und Hansestadt Hamburg sowie der Umfang der Zuwendung zu begründen (siehe § 44 LHO und VV). Für den Einzelfall wird das erhebliche öffentliche Interesse abgeleitet aus dem Haushaltsplan (speziell den Erläuterungen), Regierungsprogrammen, Entscheidungen der Bürgerschaft über Konzeptdrucksachen oder auch über Einzelfälle (z. B. im Rahmen der Entscheidungen zur Verwendung der Tronc-Abgabe). Der Umfang der Zuwendung ist entsprechend dem nach Umfang und Qualität definierten Zuwendungszweck und den zur Zweckerreichung nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit erforderlichen Ausgaben unter Berücksichtigung erzielbarer Einnahmen und einsetzbarer Eigenmittel der Empfänger in jedem Einzelfall zu ermitteln.
Die Möglichkeiten der Zusammenlegung von Zuwendungsempfängern sind nach Auffassung des Senats angesichts der verschiedenen Aufgabenstellungen und der unterschiedlichen Organisationsstruktur (z.B. Einbindung in Dachorganisationen, die nicht insgesamt gefördert werden) sowie des häufig vorhandenen, die Aufgabenstellung prägenden regionalen Bezugs der Zuwendungsempfänger begrenzt. Er wird jedoch im Rahmen aufgabenkritischer Überlegungen die Möglichkeiten von Kooperation und Zusammenlegung prüfen und gegebenenfalls nutzen.
Förderrichtlinien (unter anderem Ziel- und Leistungsvereinbarungen) und interne Handlungsanweisungen gemäß Bericht des Rechnungshofes 2002, Tz. 40, zu erlassen.
Ziel der genannten Instrumente ist es, Transparenz hinsichtlich der Förderziele und -bedingungen nach außen durch Förderrichtlinien herzustellen sowie die Verfahrenssicherheit innerhalb der Bewilligungsbehörden durch interne Handlungsanweisungen zu verbessern. In vielen geeigneten Zuwendungsbereichen gibt es deshalb bereits entsprechende Regelwerke. Die Finanzbehörde ist jedoch der Anregung des Rechnungshofs gefolgt und hat die Bewilligungsbehörden mit einer Ergänzung der Verwaltungsvorschriften zum 1. Januar 2003 grundsätzlich verpflichtet, für geeignete Bereiche Förderrichtlinien und/ oder interne Handlungsanweisungen zu erlassen.
Ziel- und Leistungsvereinbarungen sind nicht Gegenstand von Förderrichtlinien oder internen Handlungsanweisungen. Der Begriff wird im Zuwendungsverfahren gebraucht, seit mit der Modernisierung des Zuwendungsrechts zum 1. Januar 1997 die Aufgaben- und Ergebnisorientierung des Verwaltungshandelns (Outputorientierung) für den Zuwendungsbereich dadurch umgesetzt wurde, dass der Zuwendungszweck nach Umfang, Qualität und Zielsetzung so konkret zu beschreiben ist, dass er als Grundlage für eine Erfolgskontrolle geeignet ist. In diesem Zusammenhang werden Begriffe wie „Ziel- und Leistungsvereinbarungen", „Leistungsbeschreibungen", „Zweckbeschreibungen" gebraucht, die aber immer die konkrete Beschreibung des Zuwendungszwecks bedeuten. zukünftig in jedem Zuwendungsbescheid das durch die neu einzuführenden Kriterien definierte erhebliche öffentliche Interesse der Freien und Hansestadt Hamburg am Zweck und an dessen Erfüllung durch den Empfänger darzustellen.
Das erhebliche Interesse der Freien und Hansestadt Hamburg muss bei der Veranschlagung im Haushaltsplan durch die Erläuterungen (§ 23 LHO) und bei der Prüfung jedes Zuwendungsantrags vor der Bewilligungsentscheidung durch die jeweilige Behörde begründet werden (Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO) ­ siehe auch Abschnitt 3.2. Im Zuwendungsbescheid findet das erhebliche Interesse seinen Niederschlag in der Festlegung des Zuwendungszwecks und der Zuwendungshöhe. das gesamte Zuwendungsverfahren in allen hamburgischen Dienststellen einheitlich elektronisch durchzuführen und mit Sanktionsmöglichkeiten zu versehen, sodass jederzeit eine Übersicht über das Verfahren und eine Darstellung der Zielerreichung, möglichst unter Angabe von Kennzahlen, erstellt werden kann.
Der Senat hat entschieden, das Datenbanksystem INEZ grundsätzlich in allen Behörden und Ämtern, die Zuwendungen bewilligen, einzuführen. Bei der Festlegung der in der Datenbank zu erfassenden Inhalte sollen die Ergebnisse der noch ausstehenden bürgerschaftlichen Beratung des empfängerbezogenen Zuwendungsberichts einbezogen werden. Die flächendeckende Einführung kann angesichts des Umstellungsaufwands in einigen Behörden nur schrittweise erfolgen; die Umsetzung wird bis Mitte 2004 angestrebt. sicherzustellen, dass bei Einrichtungen, die zu 100 Prozent über Zuwendungen finanziert werden, die Gehälter der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter entsprechend den Regelungen des öffentlichen Dienstes gestaltet werden. Insbesondere soll sich die Höhe der Gehälter nach der Stellenbeschreibung und nicht nach der Ausbildung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter richten.
Die Stellenbeschreibungen sind auf ihre inhaltliche Richtigkeit zu überprüfen und bei Neubesetzungen entsprechend anzupassen.
Das Ersuchen stellt ab auf das Verbot der Besserstellung der Beschäftigten der Zuwendungsempfänger gegenüber vergleichbaren Beschäftigten der Freien und Hansestadt Hamburg. Das Besserstellungsverbot ist seit vielen Jahren im Haushaltsbeschluss (Artikel 21) verankert und wird damit jedes Jahr von der Bürgerschaft erneuert. In Zuwendungsbescheide und Verträge ist das Besserstellungsverbot grundsätzlich durch eine entsprechende Auflage, die standardmäßig in den mit den Verwaltungsvorschriften vorgegebenen Allgemeinen Nebenbestimmungen zu Zuwendungsbescheiden enthalten ist, aufzunehmen. Das Besserstellungsverbot umfasst zum einen die Bewertung von Stellen entsprechend den für den öffentlichen Dienst geltenden Regelungen (BAT), d. h., die Bezahlung der Beschäftigten richtet sich nach den Merkmalen der Tätigkeit und nicht nach der Qualifikation der Personen. Zum anderen sind die tatsächlichen finanziellen Leistungen entsprechend der Stellenbewertung und nach den persönlichen Verhältnissen der Beschäftigten der Zuwendungsempfänger (z. B. Alter, Familienstand) entsprechend BAT und MTL II zu vergleichen.
Das Besserstellungsverbot bezieht sich nicht nur auf Einrichtungen die zu 100% über Zuwendungen finanziert werden, sondern findet grundsätzlich Anwendung bei allen Empfängern institutioneller Förderung (unabhängig vom Anteil der Zuwendung an den Ausgaben) sowie bei Empfängern von Projektförderung, wenn die Gesamtausgaben des Trägers überwiegend aus Zuwendungen der öffentlichen Hand finanziert werden. Ausnahmen vom Besserstellungsverbot können im Einzelfall durch die Bewilligungsbehörde zugelassen werden, wenn damit die Wirksamkeit oder Wirtschaftlichkeit der Zuwendungsverwendung gefördert und/oder die Zuwendung auf Basis von Budgets in Verbindung mit einer eindeutigen Beschreibung des Zuwendungszwecks nach Umfang, Qualität und Zielsetzung bewilligt wird (vergleiche Artikel 21 des Haushaltsbeschlusses 2003). Das Besserstellungsverbot findet im Übrigen keine Anwendung, wenn der Zuwendungsempfänger als Arbeitgeber tarifvertraglich gebunden ist. zur Umsetzung dieser Maßnahmen die Verwaltungsvorschriften entsprechend anzupassen und gegebenenfalls neue Verwaltungsvorschriften zu erlassen.
Mit Ausnahme etwaiger Ergänzungen der Verwaltungsvorschriften, die aufgrund der geplanten Verarbeitung von empfängerbezogenen Zuwendungsdaten in einer zentralen Datenbank und gegebenenfalls deren Veröffentlichung erforderlich werden könnten, sind nach Auffassung des Senats alle mit dem Ersuchen verbundenen Zielsetzungen bereits in den Verwaltungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung seit dem 1. Januar 2003 aufgegriffen worden.