Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-43615121
Timestamp: 2020-08-14 13:41:00
Document Index: 51551758

Matched Legal Cases: ['artículo 4', 'artículo 41', 'artículo 124', 'artículo 90', 'artículo 29', 'artículo 29', 'Artículo 9', 'Artículo 12', 'Artículo 41', 'artículo 42', 'artículo 52', 'artículo 55', 'artículo 267', 'Artículo 4', 'artículo 90', 'artículo 4', 'artículo 53', 'Artículo 6', 'artículo 6', 'Artículo 12', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 63', 'Artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 39', 'artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 6', 'artículo 12', 'artículo 90', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 90', 'artículo 63', 'artículo 12', 'artículo 90', 'artículo 12', 'artículo 12']

Sentencia de Constitucionalidad nº 840/01 de Corte Constitucional, 9 de Agosto de 2001 - Jurisprudencia - VLEX 43615121
Sentencia citada en: 103 sentencias, 13 artículos doctrinales
Con arreglo a la nueva Carta Política la gestión fiscal no se puede reducir a perfiles económico-formalistas, pues, en desarrollo de los mandatos constitucionales y legales el servidor público y el particular, dentro de sus respectivas esferas, deben obrar no solamente salvaguardando la integridad del patrimonio público, sino ante todo, cultivando y animando su específico proyecto de gestión y resultados. Proceder éste que por entero va con la naturaleza propia de las cosas públicas, por cuanto la efectiva realización de los planes y programas de orden socio-económico, a tiempo que se sustenta y fortalece sobre cifras fiscales, funge como expresión material de éstas y de la acción humana, por donde la adecuada preservación y utilización de los bienes y rentas del Estado puede salir bien librada a instancias de la vocación de servicio legítimamente entendida, antes que de un plano y estéril cumplimiento normativo, que no por obligatorio garantiza sin más la realización práctica de las tareas públicas. Se podría agregar que: el servidor público o el particular -dentro de una dimensión programática-, con apoyo en los bienes y fondos estatales puestos a su cuidado pueden alcanzar los objetivos y resultados de la gestión proyectada, al propio tiempo que dichos bienes y fondos despliegan su eficiencia económica manteniendo la integralidad patrimonial que la vida útil y la circulación monetaria les permite. Se trata de abogar por la integridad y fortalecimiento de un patrimonio público dinámico, eficiente y eficaz, en la senda de la gestión estatal que por principio debe privilegiar el interés general sobre el interés particular; lo que equivale a decir que: la mejor manera de preservar y fortalecer el patrimonio público se halla en la acción programática, que no en la mera contemplación de unos haberes "completos" pero inertes.
Demandante: A.C.C.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano A.C.C., demandó la inconstitucionalidad de algunos apartes de los artículos 1, 4, 6, 12 y 41 de la ley 610 de 2000 "Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías".
P. 1. La responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquiera otra clase de responsabilidad.
P. 2. El grado de culpa a partir del cual se podrá establecer responsabilidad fiscal será el de la culpa leve.
P.. Cuando se hubieren decretado medidas cautelares dentro del proceso de jurisdicción coactiva y el deudor demuestre que se ha admitido demanda y que esta se encuentre pendiente de fallo ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, aquellas no podrán ser levantadas hasta tanto no se preste garantía bancaria o de compañía de seguros, por el valor adeudado más los intereses moratorios.
Decreto de las medidas cautelares a que hubiere lugar, las cuales deberán hacerse efectivas antes de la notificación del auto de apertura a los presuntos responsables."
La ciudadana A.L.P.C., en su calidad de apoderada de la Contraloría General de la República, interviene para defender las normas acusadas, con estos argumentos:
El ciudadano J.F.R.T., en su condición de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en el presente proceso en defensa de la normatividad demandada. Los argumentos que expone son los que se resumen a continuación:
- Frente a la demanda contra los artículos 1 y 6, sostiene que "la responsabilidad fiscal no recae exclusivamente sobre sujetos o individuos a quienes está asignado el manejo de bienes o fondos de la Nación. Precisamente, el término gestión fiscal incorpora a todos (aquellos con) los que se genera una relación, así sea incidental, dentro de las fases en el manejo del recuso público y que, adicionalmente, pueden estar recibiendo esos recursos. Si así no fuera, la vigilancia fiscal perdería su carácter objetivo (...)"
- Respecto del aparte del artículo 4 acusado, afirma que "la responsabilidad que se deriva de la gestión fiscal no puede limitarse a una visión estática del perjuicio, vale decir, el valor de un bien (...) la vigilancia fiscal entraña un ejercicio complejo, que comporta el estudio de una serie de variables en el manejo del erario, (de modo que) no es factible limitar el ámbito de la responsabilidad fiscal a un solo elemento cuando la propia vigilancia entraña la percepción de un cúmulo de ellos dentro de una concepción teleológica del Estado."
- Cuando el Estado permite que "personas particulares, públicas o privadas gestionen sus bienes, recursos e intereses, debe tener el consecuente derecho a exigir de ellas el resarcimiento de los daños patrimoniales que ocasionen con una gestión ineficiente o dolosa. Obviamente, deberá comprobarse el nexo causal entre la actuación de las personas físicas la integran (sic) y el daño causado. Esta responsabilidad, por supuesto, deberá probarse en el proceso fiscal y una vez probada, procederá la respectiva sanción administrativa y si es del caso el proceso de jurisdicción coactiva que haga efectiva la reparación correspondiente (...) Así, y a pesar de que las actuaciones son realizadas por personas físicas, éstas comprometen la responsabilidad de las personas jurídicas en tanto que estas últimas deben establecer los mecanismos pertinentes que garanticen la idoneidad de quienes las dirigen, administren o desempeñan funciones en su nombre, es decir, deben asumir las consecuencias de la culpa in eligiendo o de la culpa in vigilando, máxime si la actuación se ha realizado con miras al interés objetivo de la persona jurídica. Si esta posibilidad se ha aceptado en el campo del derecho penal con mayor razón y lógica, debe aceptarse en el campo del control fiscal."
- En cuanto al numeral 7 del artículo 41, considera el Procurador que es inconstitucional la expresión acusada, por cuanto "constituye una restricción a la responsabilidad de los funcionarios públicos que ejercen control fiscal, estableciendo una distinción injustificada entre el grado de responsabilidad de éstos con relación a los demás funcionarios. (...) Si bien el legislador puede graduar la culpa, en tanto que el artículo 124 lo faculta para determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva, no se encuentra justificación para eximir a los funcionarios que ejercen el control fiscal de la responsabilidad en el grado de culpa, en relación con el decreto de medidas cautelares, restringiéndola exclusivamente al dolo (...) el artículo 90 superior exige que se demuestre el dolo o la culpa grave para que proceda la acción de repetición contra el funcionario en caso de que el Estado sea condenado a la reparación patrimonial de daños que se causen por la actuación de sus agentes. Si la norma constitucional prevé en este caso responsabilidad por dolo o culpa grave, no le es dado al legislador restringir la responsabilidad del funcionario fiscal únicamente al dolo."
El postulado de Montesquieu, según el cual el poder debe controlar al poder, halló un definitorio eco en nuestro país a comienzos de la segunda década del siglo pasado. En efecto, a instancias de las recomendaciones formuladas por la Misión Kemmerer al gobierno de P.N.O. se expidió la ley 42 de 1923, sobre contabilidad nacional y Contraloría General de la República. Norma que posteriormente fue modificada por el decreto-ley 911 de 1932, particularmente en lo relativo a la prohibición de coadministrar por parte de la Contraloría y en lo atinente a la designación del Contralor General por parte de la Cámara de Representantes, en orden a establecer presupuestos básicos a la necesaria independencia mental que desde siempre debe presidir la función controladora. Hasta 1945 la Contraloría General de la República tuvo un rango legal, toda vez que a términos de la reforma constitucional de ese año su entidad jurídica ascendió al status de canon constitucional. Posteriormente, con ocasión de la ley 20 de 1975 la Contraloría experimentó cambios fundamentales en su estructura orgánica y funcional, y por esa vía el control fiscal mismo. Esta ley constituye el hito normativo que señaló el comienzo de cardinales transformaciones dentro del proceso de modernización que el ente fiscal protagonizó con anterioridad a la nueva Carta Política, tal como puede corroborarse al examinar entre sus principales disposiciones las correspondientes al sistema de control fiscal en sus etapas integradas de control previo, control perceptivo y control posterior. D. además el número de actos controlables al amparo de los criterios de selectividad y universalidad.
En síntesis, con arreglo a la nueva Carta Política la gestión fiscal no se puede reducir a perfiles económico-formalistas, pues, en desarrollo de los mandatos constitucionales y legales el servidor público y el particular, dentro de sus respectivas esferas, deben obrar no solamente salvaguardando la integridad del patrimonio público, sino ante todo, cultivando y animando su específico proyecto de gestión y resultados. Proceder éste que por entero va con la naturaleza propia de las cosas públicas, por cuanto la efectiva realización de los planes y programas de orden socio-económico, a tiempo que se sustenta y fortalece sobre cifras fiscales, funge como expresión material de éstas y de la acción humana, por donde la adecuada preservación y utilización de los bienes y rentas del Estado puede salir bien librada a instancias de la vocación de servicio legítimamente entendida, antes que de un plano y estéril cumplimiento normativo, que no por obligatorio garantiza sin más la realización práctica de las tareas públicas. Por esto mismo, a título de corolario se podría agregar que: el servidor público o el particular -dentro de una dimensión programática-, con apoyo en los bienes y fondos estatales puestos a su cuidado pueden alcanzar los objetivos y resultados de la gestión proyectada, al propio tiempo que dichos bienes y fondos despliegan su eficiencia económica manteniendo la integralidad patrimonial que la vida útil y la circulación monetaria les permite. Se trata entonces de abogar por la integridad y fortalecimiento de un patrimonio público dinámico, eficiente y eficaz, en la senda de la gestión estatal que por principio debe privilegiar el interés general sobre el interés particular; lo que equivale a decir que: la mejor manera de preservar y fortalecer el patrimonio público se halla en la acción programática, que no en la mera contemplación de unos haberes "completos" pero inertes.
Naturaleza y sentido del concepto de Gestión Fiscal.
Por lo tanto, cuando alguna contraloría del país decide crear y aplicar un programa de control fiscal en una entidad determinada, debe actuar con criterio selectivo frente a los servidores públicos a vigilar, esto es, tiene que identificar puntualmente a quienes ejercen gestión fiscal dentro de la entidad, dejando al margen de su órbita controladora a todos los demás servidores. Lo cual es indicativo de que el control fiscal no se puede practicar in sólidum o con criterio universal, tanto desde el punto de vista de los actos a examinar, como desde la óptica de los servidores públicos vinculados al respectivo ente. Circunstancia por demás importante si se tienen en cuenta las varias modalidades de asociación económica que suele asumir el Estado con los particulares en la fronda de la descentralización por servicios nacional y/o territorial. Eventos en los cuales la actividad fiscalizadora podrá encontrarse con empleados públicos, trabajadores oficiales o empleados particulares Tal como ocurre en relación con los empleados de las empresas de servicios públicos mixtas; y de las empresas de servicios públicos privadas que incorporen aportes estatales. (arts. 14, numerales 6 y 7, y 41 de la ley 142/94)., sin que para nada importe su específica condición cuando quiera que los mismos tengan adscripciones de gestión fiscal dentro de las correspondientes entidades o empresas.
Dicho proceso permite establecer la responsabilidad de quien tiene a su cargo bienes o recursos sobre los cuales recae la vigilancia de los entes de control, con miras a lograr el resarcimiento de los daños causados al erario público. De esta forma, el proceso de responsabilidad fiscal está encaminado a obtener una declaración jurídica en el sentido de que un determinado servidor público, o particular que tenga a su cargo fondos o bienes del Estado, debe asumir las consecuencias derivadas de las actuaciones irregulares en que haya podido incurrir, de manera dolosa o culposa, en la administración de los dineros públicos Op. Cit. SU 620 de 1996.
El proceso de responsabilidad fiscal es de naturaleza administrativa; Ciertamente, la Corte ha entendido que los órganos de control llevan a cabo una administración pasiva que consiste en la verificación de la legalidad, eficacia y eficiencia de la gestión de la administración activa, esto es, aquella que es esencial y propia de la rama ejecutiva, aunque no exclusiva de ella, pues los otros órganos del Estado también deben adelantar actividades de ejecución para que la entidad pueda cumplir sus fines. En este sentido, "la atribución de carácter administrativo a una tarea de control de la Contraloría no convierte a esa entidad en un órgano de administración activa, puesto que tal definición tiene como único efecto permitir la impugnación de esa actuación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (...) Es pues una labor en donde los servidores públicos deciden y ejecutan, por lo cual la doctrina suele señalar que al lado de esa administración activa existe una administración pasiva o de control, cuya tarea no es ejecutar acciones administrativas sino verificar la legalidad y, en ciertos casos, la eficacia y eficiencia de gestión de la administración activa." Sentencia C-189 de 1998, M.P.A.M.C.. Ver también Op Cit. SU 620 de 1996, C-540 de 1997, M.P.H.H.V. de ahí que la resolución por la cual se decide finalmente sobre la responsabilidad del procesado constituya un acto administrativo que, como tal, puede ser impugnado ante la jurisdicción contencioso administrativa.
En este orden de ideas la responsabilidad que se declara a través del proceso fiscal es eminentemente administrativa, dado que recae sobre la gestión y manejo de los bienes públicos; es de carácter subjetivo, porque busca determinar si el imputado obró con dolo o con culpa; es patrimonial y no sancionatoria, por cuanto su declaratoria acarrea el resarcimiento del daño causado por la gestión irregular; es autónoma e independiente, porque opera sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad; y, finalmente, en su trámite deben acatarse las garantías del debido proceso En la sentencia varias veces citada SU 620 de 1996 se establece el alcance del derecho al debido proceso en el proceso de responsabilidad fiscal, en los siguientes términos: "la norma del artículo 29 de la Constitución es aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de las siguientes garantías sustanciales y procesales: legalidad, juez natural o legal (autoridad administrativa competente), favorabilidad, presunción de inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, directamente o a través de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a oponer la nulidad de las autoridades con violación del debido proceso, y a interponer recursos contra la decisión condenatoria), debido proceso público sin dilaciones injustificadas, y ano ser juzgado dos veces por el mismo hecho." según voces del artículo 29 Superior.
Anteriormente el proceso de responsabilidad fiscal se hallaba regulado por la ley 42 de 1993. Sin embargo, ante las ostensibles inconsistencias de contenido que acusaban los artículos pertinentes, y habida consideración de la necesidad de estipular unas reglas muchos más idóneas sobre la materia, se expidió la ley 610 de 2000, "por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías".
En reciente pronunciamiento de esta Corporación Sentencia C-477/01, M.P.M.G.M.C. se resumió esquemáticamente el proceso de responsabilidad fiscal previsto en la ley 610 de 2000; del cual se transcriben a continuación los siguientes apartes:
"a. El proceso puede iniciarse de oficio por las propias contralorías, a solicitud de las entidades vigiladas, o por denuncias o quejas presentadas por cualquier persona u organización ciudadana, especialmente por las veedurías ciudadanas. (Artículo 9°).
Cuando se encuentre establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado, e indicios serios sobre los posibles autores del mismo, se ordenará la apertura del proceso de responsabilidad fiscal. (Articulo 40). Una vez abierto el proceso, en cualquier momento podrán decretarse medidas cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables. (Artículo 12)
En el auto de apertura del proceso, entre otros asuntos, deberán identificarse la entidad afectada y los presuntos responsables, y determinarse el daño patrimonial y la estimación de su cuantía. Dicho auto, además, debe contener el decreto de las pruebas que se estimen conducentes y pertinentes, el decreto de las medidas cautelares que deberán practicarse antes de la notificación, y la orden de practicar después de ellas, la notificación respectiva. (Artículo 41)
Como garantía de la defensa del implicado, el artículo 42 prescribe que quien tenga conocimiento de la existencia de indagación preliminar o proceso de responsabilidad fiscal en su contra, antes de que se le formule auto de imputación de responsabilidad fiscal, tiene el derecho de solicitar que se le reciba exposición libre y espontánea. De todas maneras, no puede proferirse el referido auto de imputación, si el presunto responsable no ha sido previamente escuchado.
De conformidad con lo prescrito por el artículo 52, "vencido el término del traslado, y practicadas las pruebas pertinentes, el funcionario competente proferirá decisión de fondo, llamada fallo, con o sin responsabilidad fiscal, según el caso, dentro del término de treinta (30) días.
En los términos del artículo 55, 'la providencia que decida el proceso de responsabilidad fiscal se notificará en la forma y términos que establece el Código Contencioso Administrativo y contra ella proceden los recursos allí señalados (...)".
No obstante, de la lectura del cargo se desprende que la acusación del actor va dirigida solamente contra la expresión "o con ocasión de ésta", pues considera que con ella se permite a la contraloría adelantar procesos de responsabilidad fiscal contra quienes no realizan de manera directa gestión fiscal, lo cual infringe abiertamente el artículo 267 Superior, a cuyos términos el control se ejerce sobre la administración y los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.
En primer lugar debe dilucidarse el contenido y alcance de la expresión "con ocasión de ésta", a efectos de determinar si con ella se podría dar pie a un eventual rebasamiento de la competencia asignada a las contralorías en torno al proceso de responsabilidad fiscal.
Consecuentemente, si el objeto del control fiscal comprende la vigilancia del manejo y administración de los bienes y recursos públicos, fuerza reconocer que a las contralorías les corresponde investigar, imputar cargos y deducir responsabilidades en cabeza de quienes en el manejo de tales haberes, o con ocasión de su gestión, causen daño al patrimonio del Estado por acción u omisión, tanto en forma dolosa como culposa. Y es que no tendría sentido un control fiscal desprovisto de los medios y mecanismos conducentes al establecimiento de responsabilidades fiscales con la subsiguiente recuperación de los montos resarcitorios. La defensa y protección del erario público así lo exige en aras de la moralidad y de la efectiva realización de las tareas públicas. Universo fiscal dentro del cual transitan como potenciales destinatarios, entre otros, los directivos y personas de las entidades que profieran decisiones determinantes de gestión fiscal, así como quienes desempeñen funciones de ordenación, control, dirección y coordinación, contratistas y particulares que causen perjuicios a los ingresos y bienes del Estado Op. Cit. Sentencia SU 620 de 1996 , siempre y cuando se sitúen dentro de la órbita de la gestión fiscal en razón de sus poderes y deberes fiscales.
Artículo 4 de la ley 610 de 2000. Indemnización de perjuicios en proceso de responsabilidad fiscal.
El artículo 90 de la Constitución consagra la obligación del Estado de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, admitiendo también la responsabilidad subjetiva de los funcionarios con base en los conceptos de dolo y culpa grave, por cuanto es posible que el daño se genere a partir de la acción u omisión de los servidores públicos, esto es, de un comportamiento que puede ser reprochable por irregular o ilícito Ver sentencia C-430 de 2000 M.P.A.B.C..
De otra parte destaca el artículo 4 el daño como fundamento de la responsabilidad fiscal, de modo que si no existe un perjuicio cierto, un daño fiscal, no hay cabida para la declaración de dicha responsabilidad. Por consiguiente, quien tiene a su cargo fondos o bienes estatales sólo responde cuando ha causado con su conducta dolosa o culposa un daño fiscal. El perjuicio material se repara mediante indemnización, que puede comprender tanto el daño emergente, como el lucro cesante, de modo que el afectado quede indemne, esto es, como si el perjuicio nunca hubiera ocurrido. Así, "el resarcimiento del perjuicio, debe guardar correspondencia directa con la magnitud del daño causado mas no puede superar ese límite." Sentencia C-197 de 1993 M.P.A.B.C. Y no podría ser de otro modo, pues de indemnizarse por encima del monto se produciría un enriquecimiento sin causa, desde todo punto de vista reprochable. Por lo mismo, la indemnización por los daños materiales sufridos debe ser integral, de tal forma que incluya el valor del bien perdido o lesionado (daño emergente), y el monto de lo que se ha dejado de percibir en virtud de tal lesión (lucro cesante). A lo cual se suma la indexación correspondiente, que para el caso de la responsabilidad fiscal se halla prevista en el inciso segundo del artículo 53 de la ley 610.
Así las cosas, "el proceso de responsabilidad fiscal conduce a obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor público o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario público, por su conducta dolosa o culposa." Op. Cit. Sentencia SU 620 de 1996
"Para la estimación del daño debe acudirse a las reglas generales aplicables en materia de responsabilidad; por lo tanto, entre otros factores que han de valorarse, debe considerarse que aquél ha de ser cierto, especial, anormal y cuantificable con arreglo a su real magnitud. En el proceso de determinación del monto del daño, por consiguiente, ha de establecerse no sólo la dimensión de éste, sino que debe examinarse también si eventualmente, a pesar de la gestión fiscal irregular, la administración obtuvo o no algún beneficio." Ibid
Artículo 6 de la ley 610 de 2000.
El actor aduce que las personas que "contribuyan" al deterioro del erario público no deben ser objeto de responsabilidad fiscal, sino sólo aquellas que manejen directamente esos bienes que son objeto de control. Y ocurre que esa apreciación se halla bastante cerca de lo que justamente la norma expresa sin rodeos.
Por las razones expuestas la Corte declarará la exequibilidad de la inflexión verbal "contribuyan", contenida en el artículo 6 de la ley 617 de 2000.
Artículo 12 de la ley 610 de 2000. Responsabilidad del funcionario que decreta medidas cautelares dentro del proceso de responsabilidad fiscal.
Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 90 Superior, en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial por daños antijurídicos que le sean imputables, los servidores públicos que los hayan causado con dolo o culpa grave deberán responder a instancias de la acción de repetición. Lo cual enseña que el Estado es quien primero debe responder dentro de la hipótesis del artículo 90, a tiempo que los servidores públicos lo harán a título de reintegro de las cantidades que previamente haya pagado el Tesoro Público a los afectados. Asimismo, en lo que hace al fenómeno de la culpabilidad y sus consecuencias pecuniarias, la Carta es diáfana al precisar que el funcionario infractor sólo debe responder cuando su conducta entrañe dolo o culpa grave. Por contraste, le corresponde al Estado responder con exclusividad -sin derecho a repetir- en los casos en que el servidor público haya obrado con culpa leve o levísima.
El dolo, según E.: "Es el querer un resultado contrario a derecho con la conciencia de infringirse el derecho o un deber".
Según el Diccionario Jurídico Espasa, el dolo: "Es la forma más grave de la culpabilidad. Suele definirse como conocimiento y voluntad de un resultado típico. Actúa dolosamente quien: 1º. Conoce los elementos esenciales del tipo del injusto; sabe, por ejemplo que la cosa es ajena. Además de saber que la acción que se propone está prohibida por la ley penal, (...). 2º. Quiere esa acción y su resultado. Se resuelve a ejecutar aquello que sabe está prohibido. Por tanto, el dolo tiene dos elementos: el intelectual (conocimiento) y el volitivo (voluntad), referidos a un resultado típico, es decir, prohibido por la ley penal. Caben varias clasificaciones del dolo, pero la más importante distingue entre dolo directo, que comprende aquellos casos en que el autor quiere intencionalmente el resultado representado en su mente, y es el más frecuente, y dolo eventual, referido a aquellos supuestos en que el agente se representa como probable la producción del resultado y, aunque no lo quiere directamente, acepta la probabilidad de que acontezca".
Con respecto a la culpa el artículo 63 del Código Civil prevé tres modalidades a saber: 1) "Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materias civiles equivale al dolo". 2) "Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios. Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano". 3) "Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes. Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado".
La temeridad está definida por el diccionario de la Real Academia Española como "calidad de temerario. 2. Acción temeraria. 3. Juicio temerario." Y al remitirse al significado de temerario se lee: "excesivamente imprudente arrostrando peligros. D. de las acciones del que obra de ese modo. 3. Que se dice, hace o piensa sin fundamento, razón o motivo."
Por su parte el Diccionario Jurídico Espasa define a la temeridad así: "Es el comportamiento imprudente. La imprudencia temeraria consiste en omitir el cuidado y diligencia que puede exigirse a la persona menos cuidadosa, atenta o diligente".
Siguiendo el esquema del profesor J.G.P.J.G.P., El principio general de la buena fe en el derecho administrativo, Madrid, Edit. Cívicas, 1984, pág. 241. es dable afirmar que el Estado puede atentar contra la buena fe en razón de los sujetos, del contenido, del lugar, del tiempo y la forma: 1) en cuanto a los sujetos cuando la Administración, conscientemente, le exige al administrado una prestación en circunstancias de inferioridad, siempre que el interés público no lo requiera de manera inaplazable; 2) en razón del contenido cuando teniendo la Administración la facultad de exigir optativamente diversas prestaciones al administrado, le pide aquella que resulta contraria a la conducta leal que cabe esperar de un hombre normal; 3) en cuanto al lugar cuando la Administración escoge un sitio inadecuado para el cumplimiento de sus mandatos; 4) en relación con el tiempo cuando la Administración ejerce el derecho prematuramente, en forma tardía o le señala una plaza inadecuada al sujeto pasivo para la realización de un prestación; 5) finalmente, en razón de la forma, se atenta contra la buena fe cuando la Administración desestima la trascendencia de los defectos que se presentan en el procedimiento de formación del acto administrativo en la medida en que su ejecución contra la voluntad del obligado, le acarrea a este graves perjuicios.
En esta última hipótesis la Administración tiene conocimiento sobre la irregularidad de su procedimiento, y además, tiene la voluntad para expedir el acto propulsor del daño. S. entonces la mala fe en el mismo rango del dolo.
Artículo 41 de la ley 610 de 2000. Medidas cautelares.
Las medidas cautelares a veces asumen el carácter de verdaderos procesos autónomos V.E.D., Tratado de Derecho Procesal Civil, Parte General Tomo I, Temis, pág. 15, 1984 (vgr. separación de bienes, protección policiva a la posesión de hecho, etc.), cuando ellas constituyen precisamente la finalidad o el objetivo del mismo. Pero también, y ésta es la generalidad de los casos, dichas medidas son dependientes o accesorias a un proceso cuando su aplicación y vigencia está condicionada a la existencia de éste, como ocurre en los casos del proceso ejecutivo, o en materia penal con el embargo y secuestro de bienes del imputado (C.P.P. art. 52).
No sobra destacar, finalmente, que las medidas cautelares no tienen ni pueden tener el sentido o alcance de una sanción, porque aún cuando afectan o pueden afectar los intereses de los sujetos contra quienes se promueven, su razón de ser es la de garantizar un derecho actual o futuro, y no la de imponer un castigo." Sentencia C-054 de 1997 M.P.A.B.C.
En efecto, estas medidas tienen un carácter precautorio, es decir, buscan prevenir o evitar que el investigado en el proceso de responsabilidad fiscal se insolvente con el fin de anular o impedir los efectos del fallo que se dicte dentro del mismo. En este sentido, "el fallo sería ilusorio si no se proveyeran las medidas necesarias para garantizar sus resultados, impidiendo la desaparición o la distracción de los bienes del sujeto obligado." Ibid Las medidas cautelares son pues, independientes de la decisión de condena o de exoneración que recaiga sobre el investigado como presunto responsable del mal manejo de bienes o recursos públicos. Pretender que éstas sean impuestas solamente cuando se tenga certeza sobre la responsabilidad del procesado carece de sentido, pues se desnaturaliza su carácter preventivo, teniendo en cuenta que ellas buscan, precisamente, garantizar la finalidad del proceso, esto es, el resarcimiento. En esta perspectiva las medidas cautelares pueden ser decretadas en cualquier momento del proceso de responsabilidad fiscal, habida consideración de las pruebas que obren sobre autoría del implicado, siendo la primera oportunidad legal para el efecto la correspondiente a la fecha de expedición del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. No antes.
En consonancia con la Constitución y la ley 610 el artículo 41 exhibe una gran pertinencia y una plena justificación. Pues a todas luces resulta evidente que para una mejor garantización de los efectos resarcitorios las medidas cautelares no pueden dejarse para último momento, ni condicionarse a la previa determinación de responsabilidad fiscal del servidor público o del particular con poderes de gestión fiscal. Lo cual no releva a las contralorías de sus deberes frente al principio de la necesidad de la prueba, y llegado el caso, de adelantar la indagación preliminar que amerite la falta de certeza prevista en el artículo 39 de la ley 610. De ahí que no le asista razón al demandante cuando afirma que el decreto de las medidas cautelares se establece como una consecuencia inmediata del auto de apertura, pues el mismo artículo aclara, a renglón seguido, que se impondrán aquellas "a que hubiere lugar", dando a entender que éstas sólo se decretarán en dicho auto cuando procedan y no de manera forzosa, como parece entenderlo el actor. En cualquier caso, no sobra advertir que en todos los actos y trámites del proceso de responsabilidad fiscal el funcionario competente deberá observar rigurosamente los dictados del debido proceso y de la prevalencia de lo sustancial sobre las formas.
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE la expresión "con ocasión de ésta", contemplada en el artículo 1 de la ley 610 de 2000, bajo el entendido de que los actos que la materialicen comporten una relación de conexidad próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal.
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLE el aparte del artículo 4 de la ley 610 de 2000 que reza: "mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal".
TERCERO. Declarar EXEQUIBLE la palabra "contribuyan" contenida en el artículo 6 de la ley 610 de 2000.
CUARTO. Declarar EXEQUIBLE el aparte demandado del artículo 12 de la ley 610 de 2000 que establece "este último responderá por los perjuicios que se causen en el evento de haber obrado con temeridad o mala fe", por los cargos analizados en esta sentencia. Aclarando que, en todo caso, el respectivo funcionario responderá siempre que obre con dolo o culpa grave.
La mala fe únicamente podría entenderse bajo los auspicios de la falsa motivación que en un momento dado pueda afectar la validez del respectivo acto administrativo, esto es: del auto por del cual se decretan medidas cautelares en el proceso de responsabilidad fiscal. Se trata entonces de un proceder, que sin ser doloso, tampoco se podría asimilar a la categoría de culpa grave, pues como bien se aprecia, la mala fe se identifica básicamente por el desprecio y desestimación que el servidor público muestra hacia la fundamentación que la preceptiva rectora le impone para la producción de sus actos. Lo que significa decir que en la hipótesis de la mala fe el funcionario, ante todo, procede arbitrariamente respecto de la órbita propia de sus facultades, pero sin acceder a los predios del dolo o de la culpa grave. Por donde su conducta no podría alcanzar la configuración culpabilista que prescribe el artículo 90 Superior a efectos de la acción de repetición. La subsistencia exclusiva de la palabra temeridad que pudiera darse al amparo del artículo 12 de la ley 610, no impide ni restringe la determinación de las condignas responsabilidades en cabeza de quienes hayan actuado con dolo o culpa grave. La expresión "mala fe" debió retirarse del ordenamiento jurídico.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, el suscrito magistrado se ve precisado a salvar su voto en relación con la declaración de exequibilidad de la locución "o mala fe" que aparece contenida en el artículo 12 de la ley 610 de 2000, por las razones que a continuación se indican:
En la aludida sentencia se declara la exequibilidad del artículo 12 de la ley 610 de 2000 en lo atinente al segmento demandado, que dice: "este último responderá por los perjuicios que se causen en el evento de haber obrado con temeridad o mala fe".
Al efecto la Corte estimó que la locución "mala fe" se sitúa en el rango del dolo, siendo por tanto compatible con el artículo 90 Superior en términos de culpabilidad. Lo cual, a mi juicio, resulta equivocado según pasa a demostrarse:
"De otra parte, no es exacto afirmar que el dolo "es equivalente a la mala fe". El dolo, según la definición del último inciso del artículo 63 del Código Civil, "consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro". La mala fe es el conocimiento que una persona tiene de la falta de fundamento de su pretensión, del carácter delictuoso o cuasidelictuoso de su acto, o de los vicios de su título".
"La mala fe "es el conocimiento que una persona tiene de la falta de fundamento de su pretensión, del carácter delictuoso o cuasidelictuoso de su acto, o de los vicios de su título" (Vocabulario Jurídico, H.C., Ed. D., Buenos Aires, pág. 361)"
Con apoyo en lo anterior, y para efectos del artículo 12 de la ley 610, la mala fe únicamente podría entenderse bajo los auspicios de la falsa motivación que en un momento dado pueda afectar la validez del respectivo acto administrativo, esto es: del auto por del cual se decretan medidas cautelares en el proceso de responsabilidad fiscal. Se trata entonces de un proceder, que sin ser doloso, tampoco se podría asimilar a la categoría de culpa grave, pues como bien se aprecia, la mala fe se identifica básicamente por el desprecio y desestimación que el servidor público muestra hacia la fundamentación que la preceptiva rectora le impone para la producción de sus actos. Lo que significa decir que en la hipótesis de la mala fe el funcionario, ante todo, procede arbitrariamente respecto de la órbita propia de sus facultades, pero sin acceder a los predios del dolo o de la culpa grave. Por donde su conducta no podría alcanzar la configuración culpabilista que prescribe el artículo 90 Superior a efectos de la acción de repetición. En todo caso, la subsistencia exclusiva de la palabra temeridad que pudiera darse al amparo del artículo 12 de la ley 610, no impide ni restringe la determinación de las condignas responsabilidades en cabeza de quienes hayan actuado con dolo o culpa grave. Por lo mismo, estimo que la expresión "mala fe" debió retirarse del ordenamiento jurídico.
MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Umbral diferente de categorías "temeridad o mala fe" (Aclaración de voto)
Con el debido respeto por la Corporación y por el magistrado ponente, aclaro mi voto para manifestar que no comparto las equivalencias entre los diferentes grados de culpa y el concepto de dolo, de una parte, y las categorías de "temeridad" y "mala fe", de otra parte.
Considero que las categorías "temeridad o mala fe" establecen un umbral para fijar la responsabilidad del funcionario que decrete las medidas cautelares a que se refiere el artículo 12 demandado. El legislador dispone de un margen suficiente de configuración para señalar en las diversas especialidades del derecho, así como en las múltiples materias que cada una de ellas regula, un umbral diferente. En este caso el legislador colocó dicho umbral en la temeridad o la mala fe. Estos criterios trazan la línea entre dos extremos: en uno se encuentra la irresponsabilidad absoluta del funcionario, lo cual es contrario a los principios constitucionales que rigen la materia, y en el otro extremo se ubica la responsabilidad objetiva por la mera causación de un daño. Entre estos dos extremos caben múltiples alternativas de política legislativa. A la Corte le corresponde juzgar la razonabilidad, desde el punto de vista constitucional, de la opción adoptada por el legislador. En este caso, en la norma demandada se acoge un criterio de responsabilidad pero protector del funcionario. Ello parece razonable dado que el funcionario en un proceso de responsabilidad fiscal debe disponer de un margen para decretar la medida cautelar sobre los bienes de la persona presuntamente responsable de un detrimento al patrimonio público por un monto suficiente para amparar el pago del posible desmedro al erario.
Adicionalmente, manifiesto que adhiero a los planteamientos del magistrado E.M.L..
La moderna teoría de la imputación objetiva, que surge del derecho civil y se extiende en la actualidad a otros campos como el derecho penal y administrativo, entiende que la regularidad de los fenómenos de la naturaleza y la sucesión de causas y efectos es insuficiente para la imputación de un determinado comportamiento. En una sociedad caracterizada como "sociedad de riesgo", en la cual es indispensable la aceptación de peligros para los bienes jurídicos con la finalidad de facilitar la interacción social, no es posible prohibir toda clase de riesgos, porque ello implicaría la parálisis social. Por esta razón, la única alternativa es poner límites a los peligros aceptados socialmente.
La moderna teoría de la imputación objetiva, que surge del derecho civil y se extiende en la actualidad a otros campos como el derecho penal y administrativo, entiende que la regularidad de los fenómenos de la naturaleza y la sucesión de causas y efectos es insuficiente para la imputación de un determinado comportamiento. En una sociedad caracterizada como "sociedad de riesgo", en la cual es indispensable la aceptación de peligros para los bienes jurídicos con la finalidad de facilitar la interacción social, no es posible prohibir toda clase de riesgos, porque ello implicaría la parálisis social. Por esta razón, la única alternativa es poner límites a los peligros aceptados socialmente. En consecuencia, cuando una persona ocasiona un daño, pero éste se produce dentro de los límites que la sociedad y el ordenamiento jurídico toleran, el daño no le es imputable. Ejemplo: si en el desempeño del cargo un servidor público conduce un vehículo oficial, y a pesar de observar las normas del tráfico automotor ocasiona un accidente en el cual se destruye el bien, es indiscutible que desde el punto de vista causal ha ocasionado directamente un daño patrimonial al estado. Sin embargo, este no le es imputable porque se encuentra dentro del riesgo permitido. En efecto, si a pesar de acatar las normas de diligencia que impone el tráfico automotor se produce un daño, este no le es atribuible porque las normas de diligencia no pueden eliminar todo tipo de peligros; siempre hay un residuo de peligro que es imposible eliminar a pesar de la observancia de las normas de diligencia.
Para que el daño sea imputable, es necesario que el servidor público tenga dentro de su ámbito de competencia el deber de evitar ese determinado resultado. Si la actividad estatal es eminentemente reglada y el servidor público sólo puede realizar aquellas acciones que la ley o el reglamento le permiten, es obvio entonces que sólo responde patrimonialmente por aquellos daños que debía evitar en virtud de sus deberes institucionales. No respondería desde el punto de vista fiscal por ejemplo, el funcionario que culposamente destruye un bien de propiedad de una empresa estatal para la cual no trabaja.
Si además de la causalidad y el daño, forman parte de la estructura de la imputación dos elementos más, la creación de un riesgo desaprobado y la realización de ese riesgo en el resultado, los conceptos de dolo y culpa tienen que construirse en relación con esos nuevos aspectos. Por ello, el grado de conocimiento del riesgo es el factor determinante para clasificar un comportamiento como doloso o culposo. El dolo es conocimiento del riesgo, la imprudencia, cognoscibilidad del mismo. Si la consagración de deberes de diligencia es un mecanismo para determinar el riesgo permitido, el incumplimiento de los mismos no es un problema sólo de la imputación a título de culpa, sino también del dolo. Sobre esta perspectiva, resulta impropio hablar entonces de que la imprudencia, la negligencia, la impericia y la violación de normas reglamentarias son factores exclusivos de la imputación culposa.
M.J.C.E.,