Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2003-01207-de-abril-9-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_f837911b839b0102e0430a0101510102&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-09-18 20:18:46
Document Index: 250116913

Matched Legal Cases: ['artículo 90', 'artículo 136', 'artículo 4', 'artículo 1', 'artículo 357', 'artículo 358', 'artículo 149', 'artículo 1', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 39', 'artículo 90', 'artículo 56', 'artículo 8', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 4', 'artículo 90', 'artículo 38', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 1617', 'artículo 139', 'artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 8', 'artículo 120', 'artículo 56', 'artículo 8', 'Artículo 38']

﻿ Sentencia 2003-01207 de abril 9 de 2014
SENTENCIA 2003-01207 DE 09 DE ABRIL DE 2014
CONTENIDO:RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA SE PUEDE VER COMPROMETIDA POR LA EXPEDICIÓN DE LEYES QUE CREEN TRIBUTOS CUYA INEXEQUIBILIDAD SEA DECLARADA POR LA CORTE CONSTITUCIONAL, POR LOS PERJUICIOS QUE SE PUDIEREN OCASIONAR POR EL COBRO DEL TRIBUTO INCONSTITUCIONAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, CONGRESO DE LA REPÚBLICA, PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL, TRIBUTO, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, FALLO DE EXEQUIBILIDAD
Sentencia 2003-01207 de abril 9 de 2014
Rad.: 25000232600020030120702 (28811)
Demandante: Sociedad Laboratorios Wyeth Inc.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el día 18 de agosto de 2004, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
En escrito presentado el día 13 de enero de 2003 (fls. 6 a 21 c. 1), la sociedad Laboratorios Wyeth Inc., mediante apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra el Congreso de la República, con el fin de que se le declare administrativamente responsable por los daños causados “por la expedición y aplicación de unas normas abiertamente inexequibles, como son los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, que crearon la obligación de liquidar y pagar la tasa especial por servicios aduaneros” (fl. 6 c. 1).
“2. Que se repare el daño causado a Laboratorios Wyeth Inc., ordenando la devolución de lo que mi poderdante tuvo que pagar por la TESA en sus declaraciones de importación presentadas del 1º de enero al 25 de octubre de 2001, suma equivalente a cuatrocientos cincuenta y tres millones trescientos sesenta y tres mil doscientos noventa y siete pesos ($453.363.297).
“3. Que se ordene a la Nación a pagar los intereses correspondientes”.
“ART. 56.—Créase una tasa especial como contraprestación por el costo de los servicios aduaneros prestados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a los usuarios, que será equivalente al uno punto dos por ciento (1.2%) del valor FOB de los bienes objeto de importación.
“PAR.—En ningún caso el valor previsto en el inciso primero de este artículo podrá ser inferior al consignado en las declaraciones de importación”.
La sociedad demandante señaló, además, que “[l]a tasa especial se comenzó a recaudar desde el mes de enero de 2001, conforme lo establecido en la Resolución 29, de enero de 2001, de la DIAN” (fl. 8 c. 1).
La parte demandante agregó que mediante Sentencia C-992 del 19 de septiembre de 2001, la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de los artículos 56 y 57 de la referida Ley 633 de 2000.
A ello añadió que “[m]ientras la TESA estuvo vigente, la sociedad tuvo que pagar la suma de cuatrocientos cincuenta y tres millones trescientos sesenta y tres mil doscientos noventa y siete [pesos] ($456.363.297), correspondiente al 1.2% sobre el valor FOB de los bienes objeto de importación, cuando en realidad se trataba de un tributo ilegítimo” (fl. 8 c. 1).
Señaló, en conclusión, que “[l]a declaratoria de inconstitucionalidad de la norma confirma que este tributo nunca tuvo fundamento constitucional y que hubo una falla en el servicio legislativo, porque el Congreso no cumplió con los requisitos constitucionales para la creación de este tipo de gravámenes. También era previsible para el Congreso que si el Estado recaudaba un tributo ilegítimo iba a tener que devolver estas sumas a los contribuyentes” (fl. 16 c. 1), pero además “[e]l hecho de que la Corte no hubiera ordenado la devolución de lo pagado por concepto del recaudo de un tributo inconstitucional, no significa que el Estado pueda exonerarse de su responsabilidad patrimonial, puesto que de todas formas mientras la Ley 633 de 2000 estuvo vigente se generó la obligación de pagar la TESA lo cual causó un daño patrimonial antijurídico a mi poderdante, claramente imputable al Estado” (fl. 16 c. 1).
Notificado del auto admisorio de la demanda (fl. 27 c. 1), el Congreso de la República la contestó, en memorial presentado el 11 de julio de 2003 (fl. 28 a 40 c. 1), para oponerse a las pretensiones de la parte actora.
Indicó que “es jurídicamente erróneo derivar una responsabilidad administrativa por parte del Estado por la ejecución de una de las actividades que constitucionalmente constituye un deber, esto sería tanto como afectar de alguna manera la voluntad del legislador al hacer las leyes por el temor de que en algún momento se vaya a dimanar de esa actividad una responsabilidad de tipo administrativo” (fl. 30 c. 1); en la misma línea argumentativa agregó que:
“… el Consejo de Estado en reiteradas jurisprudencias ha establecido como regla general la irresponsabilidad del Estado por la expedición de las leyes; sería absurdo que porque a una persona no le pareció bien una norma o que porque eventualmente le cause perjuicios se le endilgue una responsabilidad administrativa al Congreso de la República; este tipo de contingencias siempre van a estar presentes cuando se expide una ley en Colombia; además hay que tener en cuenta que muchas veces esas cargas (sic) algunos de los asociados las van a tener que soportar para que se cumpla uno de los principios dentro del Estado social de derecho como es Colombia, este principio es la prevalencia del interés general sobre el interés particular, en consecuencia no se puede sacrificar el bienestar de muchos dentro del Estado porque se va a afectar un interés particular de una persona. Si esto fuera así las leyes no estarían cumpliendo con este principio y la actividad legislativa estaría sujeta [a los] caprichos individuales de los particulares” (fl. 33 c. 1).
Agregó a lo anterior que “la declaratoria de inexequibilidad no se formuló con efectos retroactivos como en otras ocasiones —como en el caso de la devolución de los bonos de guerra— y por consiguiente mientras el artículo (sic) 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 estuvieron vigentes, fue obligatorio y legítimo. El pago de tasas o impuestos constituyen (sic) cargas que los ciudadanos están en la obligación de aceptar” (fl. 39 c. 1).
En memorial del 24 de julio de 2003, la parte actora se pronunció acerca de las excepciones propuestas por el Congreso de la República, para reiterar que la responsabilidad patrimonial de la entidad pública demandada se configuró por la creación de un tributo que fue declarado inconstitucional y que la buena fe exenta de culpa grave o dolo no es constitutiva de causal eximente de responsabilidad en el ámbito de lo Contencioso Administrativo (fls. 43 a 46 c. 1).
4. El llamamiento en garantía.
En el memorial de contestación de la demanda, el Congreso de la República solicitó el llamamiento en garantía del Ministerio de Hacienda (fl. 29 c. 1), solicitud que fue despachada desfavorablemente por el tribunal a quo mediante auto del 13 de agosto de 2003 (fls. 1 a 2 c. 2); inconforme con el anterior proveído, la parte demandada interpuso recurso de apelación (fls. 3 a 8 c. 2), medio de impugnación que fue resuelto por la Sala en auto del 19 de febrero de 2004, confirmando el auto proferido por el tribunal a quo, puesto que “el llamamiento realizado por el demandado, es decir por la Nación - Congreso de la República no se hace a un tercero sino que se pretende la vinculación de la misma persona jurídica, la Nación, pero representada por el Ministerio de Hacienda” (fls. 20 a 22 c. 2).
5.1. La parte actora presentó alegatos de conclusión en debido tiempo (fls. 68 a 75 c. 1). Manifestó que “durante el periodo en que este tributo estuvo vigente, los contribuyentes tuvieron que pagar esta tasa inconstitucional, para poder legalizar el trámite de sus importaciones, pues la DIAN sólo aceptaba las declaraciones de importación si en ellas se liquidaba y pagaba dicha tasa” (fl. 71 c. 1), a lo cual agregó que en el sub lite se demostró el daño antijurídico, la imputación del mismo a la entidad pública demandada y el nexo de causalidad entre al daño causado y la acción del Congreso de la República.
5.2. En sus alegatos de conclusión (fls. 62 a 66 c. 1), el Congreso de la República reiteró los argumentos que esbozó en la contestación de la demanda, pero agregó que “resulta forzoso concluir que estamos frente a la ausencia de uno de los elementos de la responsabilidad del Estado, el daño antijurídico, toda vez que la firma Laboratorios Wyeth Inc., estaba en la obligación de soportarlo, pues el pago por concepto tenía como fundamento una ley formal y materialmente expedida por el Congreso de la República, que gozó de constitucionalidad durante la época de su causación y recaudo” (fl. 65 c. 1).
5.3. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda (fls. 77 a 85 c ppal.), por cuanto, en su criterio:
“… es claro que solo a partir del 23 de octubre de 2001 (publicación y notificación de la Sent. C-992/01), empezó a tener efectos la sentencia por medio de la cual se declararon inexequibles los artículos 4º, 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, por lo tanto, cuando la administración a través de la DIAN empezó a recaudar la tasa especial, TESA, lo hizo con fundamento en una norma legal vigente, que posteriormente fue excluida en forma parcial del ordenamiento jurídico no por contrariar ni atentar contra derechos fundamentales de los administrados, sino porque específicamente la contribución no se refería a costos generados por servicios aduaneros, sino que comprendía un servicio de importaciones.
“En ningún momento en vigencia de los artículos acusados, se puso en una situación de desigualdad a la demandante frente a los demás ciudadanos, no se lesionó ningún ‘derecho jurídicamente tutelado’, puesto que el daño alegado no es un daño antijurídico del cual trata el artículo 90 del (sic) C.N., toda vez que la declaratoria de inexequibilidad no se fundamenta en que la contribución no se refería a los costos generados por servicios aduaneros ‘sino que comprenden, o pueden comprender, servicios que correspondan a exportaciones y porque en la financiación de los costos laborales y de capacitación de la DIAN, caben conceptos que nada tienen que ver con las importaciones, o incluso, con el comercio exterior’” (fls. 83 a 84 c. ppal.).
Inconforme con el fallo proferido por el tribunal a quo, la sociedad demandante interpuso, en debido tiempo, recurso de apelación contra dicho proveído (fl. 87 c. ppal.), el cual se concedió en auto del 22 de septiembre de 2004 (fl. 89 c. ppal.); se sustentó en memorial del 10 de noviembre de 2004 (fl. 95 a 104 c. ppal.) y se admitió por esta corporación en auto del 17 de enero de 2005 (fl. 110 c. ppal.).
La sociedad impugnante afirmó que:
“… es un daño que mi representada no estaba obligada a soportar:
“— El importador no estaba obligado a pagar una tasa que no estaba retribuyendo ningún servicio prestado por el Estado, sin embargo su pago era indispensable para realizar la importación de bienes al país.
“— Los contribuyentes tienen el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad, lo cual de ninguna manera puede significar pagar tributos contrarios a la Constitución.
“— El principio de igualdad frente a las cargas públicas se rompe cuando unos contribuyentes deben pagar tributos constitucionales y otros deben pagar tributos inconstitucionales.
“— El estado se está enriqueciendo injustificadamente si no devuelve a los contribuyentes la tasa que fue recaudada violando la Constitución” (fl. 100 c. ppal.).
A ello agregó que “la TESA sí violaba la Constitución pues no remuneraba ningún servicio aduanero prestado a los importadores, ni la ley estableció el sistema ni el método para determinar los costos y beneficios, ni la forma de hacer su reparto. Luego se les impuso a los importadores una tasa que no cumplía con los requisitos constitucionales para serlo. De modo que no son de recibo las afirmaciones del tribunal en relación con que a su juicio la tasa no violaba la Carta, pues no tienen ningún fundamento legal” (fl. 102 c. ppal.) y concluyó “si no se declara la responsabilidad del Estado en el presente proceso, se está avalando el argumento según el cual el Estado puede financiarse mediante la expedición por parte del Congreso de leyes que impongan tributos que violan el ordenamiento constitucional” (fl. 103 c. ppal.).
7.1. La parte actora, en sus alegatos de conclusión (fls. 120 a 124 c. ppal.), reprodujo en lo general los argumentos que esbozó en el recurso de apelación.
7.2. El Congreso de la República afirmó, en sus alegatos de conclusión (fls. 113 a 117 c. ppal.), que se debería confirmar la sentencia de primera instancia pues “la teoría de que la aplicación de una ley antes de ser declarada inexequible es fuente de indemnización automática de perjuicios no solo contradice nuestro ordenamiento jurídico, sino que conduciría a una voluminosa y permanente aplicación de condenas contra el Estado con el consecuente descalabro del erario público pues las sumas a pagar en estos eventos serían incalculables” (fl. 117 c. ppal.).
Corresponde a la Sala decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección B, proferida el día 18 de agosto de 2004.
La Sala es competente para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra de la sentencia proferida el 18 de agosto de 2004, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, comoquiera que la demanda se presentó el 13 de enero de 2003 y la pretensión mayor se estimó en la suma de $453’363.297 por concepto de perjuicios materiales, la cual supera el monto exigido para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia ante esta corporación para aquella época, esto es $36’950.000.
En cuanto a la oportunidad para formular la acción indemnizatoria, advierte la Sala que la misma se ejerció dentro de los dos (2) años que establece el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que el daño por cuya indemnización se demandó, esto es el pago de una obligación tributaria declarada inconstitucional, se consolidó el 29 de octubre de 2001, tres días después de la desfijación del edicto Nº 494 de la Corte Constitucional, razón por la cual, por haberse interpuesto la demanda el 13 de enero de 2003, se impone concluir que la misma se interpuso oportunamente.
— Certificado de existencia y representación de la sociedad Laboratorios Wyeth Inc., emitido por la Cámara de Comercio de Bogotá, el 27 de noviembre de 2002 (fls. 2 a 5 c. 1).
— Copia del certificado del 16 de abril de 2002, emitido por la Secretaría General de la Corte Constitucional (fl. 1 c 3), mediante el cual se hizo constar:
“La Sala Plena de esta honorable corporación en sesión celebrada el día diecinueve (19) de septiembre de dos mil uno (2001), aprobó la Sentencia C-992 de 2001.
“La mencionada sentencia se notificó por edicto Nº 494, que se fijó en esta secretaría a las 8:00 a. m., del día veintitrés (23) de octubre de 2001 y se desfijó el día veinticinco (25) de octubre de 2001, a las 4:00 p. m”.
— Copia de 357 formularios correspondientes a declaraciones de importación que realizó la sociedad Sociedad Laboratorios Wyeth Inc., entre el 1º de enero de 2001 y el 25 de octubre del mismo año, en las cuales aparece en la casilla identificada con el número 72 el espacio correspondiente a la liquidación de la tasa especial de servicios aduaneros (c. 3).
“En otros términos, a la luz de la Constitución Política negar las pretensiones en un proceso en el cual los documentos en copia simple aportados por las partes han obrado a lo largo de la actuación, implicaría afectar —de modo significativo e injustificado— el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, así como el acceso efectivo a la administración de justicia (C. P., arts. 228 y 229).
La sociedad actora demandó en acción de reparación directa a la Nación - Congreso de la República alegando la falla del servicio del legislador por la expedición de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, mediante los cuales se creó la tasa especial de servicios aduaneros, disposiciones normativas que a la postre fueron declaradas inconstitucionales mediante Sentencia C-992 de 2001 de la Corte Constitucional, por lo cual sostuvo que se configuró un daño antijurídico cierto al haberse realizado los pagos correspondientes al referido tributo entre el 1º de enero y el 25 de octubre de 2001; la parte demandada, a su turno, alegó la inexistencia del deber de reparar, en atención a que, en su criterio, la actuación del Congreso de la República se habría cumplido en el marco de la buena fe exenta de culpa grave o de dolo.
La Sala evidencia que si bien la parte demandante omitió allegar al expediente la copia auténtica de la Sentencia C-992 de 2001 proferida por la Corte Constitucional, igual cabe reiterar que tanto porque dichos documentos se encuentran en la página web de la entidad(4) y que en aplicación de lo dispuesto en las leyes 527 de 1999 y 962 de 2005 no es necesario probar su existencia o contenido(5), como porque le corresponde al juez de la causa conocer y aplicar las fuentes de derecho que resulten pertinentes al caso concreto(6), la existencia y el contenido de la referida sentencia de constitucionalidad se encuentran exentos de prueba, conclusión que adquiere el carácter de irrefutable si a ello se agrega la consideración de que los efectos que se derivan de la aludida Sentencia de Constitucionalidad C-992 de 2001 —al igual que ocurre con todas las decisiones de su misma naturaleza— son erga omnes y, por tanto, resultan exigibles y predicables respecto de todas las autoridades y personas —naturales y jurídicas— sin que a su observancia y sus alcances pueda sustraerse el juez de lo contencioso administrativo, por lo cual resultaría inadmisible e insostenible predicar dichos efectos erga omnes en relación con los jueces que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero al mismo tiempo afirmar que dichos jueces únicamente podrían reconocer tales efectos en cuanto se probare dentro del expediente sometido a su conocimiento la existencia de la sentencia correspondiente mediante la aportación de una copia completa de su contenido.
De esta manera, en el expediente se encuentra acreditado, aun cuando no se hubiere allegado copia auténtica de la Sentencia C-992 de 2001 proferida por la Corte Constitucional, que dicho alto tribunal, en la aludida Sentencia C-992 del 19 de septiembre de 2001, declaró la inexequibilidad de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000; de la misma manera se probó, mediante las declaraciones de importación correspondientes, que la sociedad Laboratorios Wyeth Inc., realizó, en el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2001 y el 25 de octubre del mismo año, el pago correspondiente a la tasa especial de servicios aduaneros.
“La responsabilidad del Estado - legislador, que durante el siglo XIX fue negada como una “cuestión de principio” (Laferrière), poco a poco se fue abriendo paso en Francia gracias la labor decisiva de la jurisprudencia del Consejo de Estado. El famoso arrêt La Fleurette (14 de enero de 1938, Sté des produits laitiers “La Fleurette”)(7) a propósito de la expedición de la ley de 29 de junio de 1934 sobre protección de la producción lechera puso de relieve por primera vez que “no puede descartarse la indemnización de los perjuicios especiales que derivan del ejercicio del poder público”(8).
“Línea jurisprudencial que luego —como señala Garrido Falla— fue afianzada por decisiones posteriores como el arrêt Caucheteux et Desmont (21 de enero de 1944), el arrêt Societé des Atelliers du Cap Janet (28 de octubre de 1949), el arrêt Lacombe (1º de diciembre de 1961), en este último el Consejo de Estado Francés señaló que el perjuicio causado a un funcionario por una ley era susceptible de comprometer la responsabilidad del estado “sobre la base del principio de igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas”(9).
“Evolución jurisprudencial que encuentra en el arrêt Boyero (25 de enero de 1963) un hito destacado al reconocer los daños ocasionados por una ordenanza que tiene valor de ley, y al configurarse una ampliación de la jurisprudencia anterior, sin embargo —como advierte Rivero— “la cuestión, desde entonces, no se ha planteado de nuevo al juez, lo que no permite confirmar esta interpretación optimista”(10).
“Sin embargo, como advierte el profesor Vedel, la responsabilidad del Estado que se deriva de la ley es un punto de conflicto entre dos tendencias contradictorias del derecho público francés:
“En España, como advierten García de Enterría y Fernández, la imputación a la administración de daños producidos ‘por hecho de las leyes” es reciente y tuvo lugar a propósito de la expedición de la Ley 30 de 1984, el tribunal supremo luego de plantear la cuestión de inconstitucional ante el Tribunal Constitucional, frente al hecho de que este último desestimó esa supuesta inconstitucionalidad en varias providencias, propició que aquel entendiera una primera oportunidad —aunque la decisión no tocara el asunto y por lo mismo fuese un simple obiter dicta— “que esas modificaciones legales ‘en cuanto originaron una frustración de expectativas y determinados perjuicios económicos pueden merecer algún género de compensación’. Es un hecho que el tribunal supremo se apoya en esa declaración para proclamar con énfasis que leyes perfectamente válidas pueden dar lugar a una ‘responsabilidad del Estado por los actos del legislador”(12).
“A partir de entonces, dice el autor, el tribunal supremo dictará una serie importante de sentencias que declaran abiertamente, sin haber cuestionado la constitucionalidad de las leyes, una responsabilidad patrimonial que habría de soportar la administración por el contenido de tales leyes (sents. de 5 de marzo de 1993, 27 de junio de 1994 y 16 de diciembre de 1997)(13)”(14).
“En esa ocasión, la Sección Tercera consideró que pese al interés que revestía la materia, el caso no permitía crear jurisprudencia al respecto, por cuanto no se apreciaba cuál podría ser el interés general de la comunidad en que se incrementara la oferta de licores en el departamento. Para denegar las pretensiones de la demanda sostuvo que “la conciencia ciudadana suele quejarse del Estado cantinero, que nada hace para frenar la producción, distribución y consumo de bebidas embriagantes”. Sin embargo, citó la doctrina extranjera que ha reconocido la responsabilidad del Estado - legislador en los siguientes términos.
“Esta jurisprudencia, muy notable en teoría, no tuvo durante mucho tiempo sino un alcance práctico muy limitado: no recibió, después de la sentencia La Fleurette, sino una sola aplicación (C.E. 21 de enero de 1944 Caucheteux et Desmont, Rec., p. 22). Luego el Consejo de Estado afirmó el principio (1º de diciembre de 1961, Lacombe, D., 1962, p. - 89): lo aplicó en beneficio de un propietario que, habiendo obtenido un fallo de expulsión contra un inquilino cuyo hijo servía en Argelia, no había podido obtener la ejecución, por haber prohibido el legislador en ese tiempo tales expulsiones, imponiendo así a los propietarios cuyos inquilinos o miembros de su familia habían sido movilizados a Argelia, una carga especial, grave y excepcional (25 de enero de 1963, Bovero, JCP, 1963, Nº 13.326, y la nota del decano Vedel). Algunos han visto en esta decisión ‘una ampliación de la jurisprudencia anterior, y una admisión más franca de la responsabilidad del legislador’. Pero la cuestión, desde entonces, no se ha planteado de nuevo al juez, lo que no permite confirmar esta interpretación optimista.
“Pese a lo anterior, la misma providencia dejó abierta la posibilidad de declarar la responsabilidad del Estado legislador, pero considerando que si se pensaba que el hecho dañino era la promulgación de la ley, esta no podía ser objeto de crítica, por cuanto ella no era susceptible de ser acusada por falta o violación del derecho, y en segundo lugar, porque correspondía a la esfera del mismo legislador definir si debía concederse alguna indemnización a los particulares que, en dichas condiciones, hubiesen sufrido un daño de tal naturaleza.
“De esta manera, concluyó que eventualmente podría analizarse [que] la responsabilidad del legislador podía imputarse a título de riesgo excepcional o violación del principio de igualdad frente a las cargas públicas, aunque en todo caso, exigiéndose al menos el asentimiento tácito del legislador en que el daño fuese reparado.
“En sentencia de febrero 2 de 1995, tratándose de un caso de la muerte de una mujer en los hechos acaecidos en el Palacio de justicia de 6 y 7 de noviembre de 1985, la parte demandada en sus alegatos de conclusión, expuso que existía una falta de responsabilidad del Estado cuando su función implica el ejercicio de su soberanía. Indicó que “(…) Es así como ni los actos legislativos, ni los actos de gobierno, ni los actos del juez, ni los hechos de guerra pueden dar lugar a una acción de responsabilidad en contra del Estado, cualquiera que fuesen las faltas imputables a sus representantes o agentes (…)”.
“La sección Tercera desechó el argumento utilizado por la parte demandada para descartar la responsabilidad por el hecho de las leyes, en virtud del cual se sostenía que el ejercicio de la soberanía no podía relacionarse con daños antijurídicos algunos, de manera que, a juicio de la Sala, no era dable hablar de irresponsabilidad del Estado - legislador so pretexto del ejercicio de una función soberana(16).
“Luego, en sentencia del 25 de agosto de 1998, la Sala Plena del Consejo de Estado declaró, por primera vez en Colombia, responsable al Congreso de la República y al Ministerio de Relaciones Exteriores por los perjuicios causados a la parte actora por la aplicación de la Ley 6ª de 1972, por medio de la cual se aprobaba la Convención de Viena(17). Al respecto se dijo:
“En el caso presente la incorporación a la legislación nacional del texto de la Convención de Viena de fecha del 18 de abril de 1961, en desarrollo de una operación compleja de naturaleza pública consistente en la negociación y firma del dicho tratado, su incorporación como ley nacional y la sujeción a los controles jurisdiccionales de conformidad con la constitución y su aplicación produjo un daño consistente en el desequilibrio de las cargas públicas que los actores no deben soportar. (…).
“La aplicación del texto normativo en el sentido de conferir la inmunidad conduce a un enfrentamiento de derechos reconocidos por el ordenamiento colombiano; de un lado la condición del diplomático que goza de la inmunidad para ante los jueces colombianos y de otro lado el derecho que tienen todos los residentes en Colombia para accionar ante sus jueces naturales para que se respeten sus derechos, se les proteja o se les garantice conforme al derecho positivo vigente, y demandar y ser demandados. Si excepcionalmente como en este caso y por un tratamiento de privilegio conferido por el Estado a una persona, atendidas sus calidades, se produce un desequilibrio en su favor y en contra de otro que resulta damnificado y sin la posibilidad de demandar con fundamento en el hecho dañino ante su juez natural, es claro que hay un desequilibrio de las cargas públicas y que por ello el particular está habilitado para demandar al Estado en reparación con fundamento en su actuar complejo como ya se dijo”(18).
“En esta sentencia se concluyó entonces lo siguiente:
• “El título de imputación que se aplicó lo constituía el rompimiento del equilibrio de las cargas públicas, ocasionado por la actividad legítima de autoridades estatales (Congreso y Presidente de la República), por medio de la celebración de un tratado internacional y su aprobación por una ley, cuya aplicación causó daño antijurídico el cual un administrado en particular no tenía el deber de soportar.
“En pronunciamiento de fecha 26 de septiembre de 2002, Expediente 20945, se estudió la posibilidad de imputar la responsabilidad al legislador en los eventos en los cuales se causara un daño como consecuencia de los efectos generados por una norma declarada inexequible(20). La sentencia en cuestión analizó si era posible que el juez, por medio de la figura de la excepción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 4º de la Carta Política, extendiera hacia el pasado los efectos de la sentencia de inexequibilidad y reconociera los perjuicios causados por la normatividad mientras estuvo vigente.
“En esta oportunidad, concluyó la Sección Tercera que, surtiendo efectos hacia el futuro el fallo de inconstitucionalidad de la norma, la pretensión de responsabilidad estaría siempre llamada al fracaso, bajo el argumento de que la contradicción con la Carta Política se consolida única y exclusivamente a partir de la declaratoria de inexequibilidad, de modo que los daños irrogados durante su vigencia no podían ser calificados de antijurídicos, y por tal razón, no podía ordenarse reparación alguna.
“En efecto, el municipio demandante solicitó la declaratoria de responsabilidad del Estado por la promulgación del numeral 2.7 del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, mediante el cual se calificaron como “recursos de capital” los dineros recaudados por la Nación por concepto de concesión a los particulares de los servicios de telefonía celular, norma que mediante Sentencia C-423 de 1995 proferida por la honorable Corte Constitucional, fue declarada inexequible, argumentando que tales dineros pertenecían a los ingresos corrientes de la Nación, de los cuales detentaban los municipios derecho de participación de conformidad con la Ley 60 de 1993. Por tal razón, los municipios manifestaron haber sufrido un perjuicio, consistente en no haber participado en los ingresos corrientes de la Nación por tales sumas. Al respecto, discurrió el Consejo de Estado de la siguiente manera:
‘Por lo demás, teniendo en cuenta que el fundamento de la responsabilidad, en este caso, se encuentra en la existencia de un derecho, por parte del municipio demandante, sobre un porcentaje de los mismos dineros, según lo dispuesto en el artículo 357 de la Constitución, no podría pensarse, de ninguna manera, que la obligación de indemnizar pudiera encontrar sustento en la previsión contenida en el numeral citado de la Ley 168 de 1994, mientras mantuvo su vigencia. En efecto, antes de la notificación de la Sentencia C-423 del 21 de septiembre de 1995, los recursos mencionados, de acuerdo con dicha disposición, tenían el carácter de recursos de capital, sobre los cuales no corresponde participación alguna a las entidades territoriales, conforme a las disposiciones de la Constitución y especialmente a lo establecido en el artículo 358 de la misma, según el cual los ingresos corrientes están constituidos por los tributarios y no tributarios, ‘con excepción de los recursos de capital’.
‘Se precisa, al respecto, que si bien esta corporación ha aceptado la posibilidad de declarar la responsabilidad de la Nación por los perjuicios causados como consecuencia de la aplicación de normas constitucionales y legales, ella está referida a los casos en que el demandante demuestra que las mismas crean para él un desequilibrio frente a las cargas públicas, en relación con la situación en que se encuentran los demás ciudadanos(21). Es, entonces, en estos eventos, ese desequilibrio —que se materializa en un daño especial— lo que constituye el fundamento de la obligación de indemnizar que surge a cargo la Nación, la cual, por lo demás, debe ser representada en el proceso por el Presidente del Senado de la República, conforme a lo dispuesto en el artículo 149, inciso tercero, del Código Contencioso Administrativo.
‘Muy diferente es la situación que se plantea en el caso que hoy ocupa a la Sala; en efecto, como se ha expresado, la pretensión de declaración de responsabilidad está sustentada en el no pago de unos dineros que, según lo afirma el apoderado del municipio demandante, se deben a este último, situación que constituye una típica falla del servicio, referida concretamente a la aplicaciónde una norma contraria a la Constitución, esto es, el numeral 2.7 del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, para definir la naturaleza de los recursos recibidos por la concesión del servicio de telefonía móvil celular, antes de la declaratoria de inexequibilidad de la misma. Así las cosas y dado que, según lo explicado, la contradicción con la Carta Política no existe con respecto a las situaciones consolidadas con anterioridad a la notificación del pronunciamiento de la Corte contenido en el fallo C-423 de 1995, ni puede ser válidamente declarada por el juez contencioso administrativo, es claro que aquella pretensión no puede prosperar’(22).
“Por otro lado, en auto de 15 de mayo de 2003, Expediente 23245(23), la Sección Tercera concluyó que la acción de reparación directa era procedente para el análisis de la reparación de daños causados por la aplicación de normas declaradas inexequibles. Pese a ello, sostuvo [en] el auto que, aunque la inexequibilidad no obligaba el reconocimiento de lo pedido, debía acreditarse la existencia o claridad de su ocurrencia y su cuantía.
“En sentencia de 12 de junio de 2003 la Sección Cuarta de esta corporación indicó que los efectos generados por la aplicación de una norma declarada inconstitucional hacia el futuro, no podían desembocar en perjuicio alguno que pudiera reputarse de antijurídico, pues antes de la sentencia de inexequibilidad, el cumplimiento de la disposición era obligatoria desde su promulgación para todos los habitantes de la Nación. Así mismo, argumentó que no era de su competencia modificar el alcance de los efectos fijados en una sentencia de inexequibilidad so pretexto de ordenar la reparación de los presuntos perjuicios causados como consecuencia de la aplicación de la ley inconstitucional(24).
“Por su parte, en una sentencia que resolvió una acción de grupo con fecha 16 de marzo de 2007, Expediente 2004-00832, se solicitó el reintegro del cobro del impuesto de telefonía básica conmutada, cuyo tributo fue creado por el municipio de Pereira mediante el Acuerdo 51 de 2001. En la decisión se sostuvo que “las autoridades públicas se encuentran sometidas al imperio de la Constitución y la ley; de llegarse a conculcar dicha obligación se puede causar un daño antijurídico, imputable a la administración bajo el título de falla del servicio. El deber de indemnizar que surge de tal título no admite excepción alguna, como bien lo ha interpretado la Sala, al aplicar el artículo 90 de la Constitución Política”.
“A su turno, en sentencia de 23 de febrero de 2012, Expediente 24655, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado decidió confirmar la sentencia de primera instancia que condenó a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público(25), al considerar, entre otras cosas que, “[E]n el sistema jurídico colombiano el artículo 90 superior no excluye a autoridad pública alguna del deber de reparar los daños antijurídicos imputables a su acción o a su omisión, razón por la cual cabe entender comprendidos en el enunciado del referido canon constitucional a los autores de normas generales, impersonales y abstractas que ocasionen perjuicios de dicha índole, (…) con independencia del mantenimiento de las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de la norma general que consagraba la obligación tributaria declarada inexequible o nula —cosa que no está en discusión—, la persona que haya sufrido un daño antijurídico como consecuencia directa de la aplicación de tal disposición tiene derecho a que, a través del cauce procesal constituido por la acción de reparación directa, se examine si concurren, o no, los requisitos constitucionalmente exigidos para que se declare patrimonialmente responsable al Estado, vale decir, que el daño antijurídico causado sea imputable a la acción —el ejercicio irregular de su potestad normativa— desplegada por una autoridad pública (…)”.
“Así mismo, en providencia de 28 de septiembre de 2012, Expediente 24630(26), la subsección B de la Sección Tercera de esta corporación, indicó que la demandante fue privada de su derecho de acceso a la justicia y además que la legitimación por pasiva podía recaer, a prevención, en el Congreso de la República, en la medida en que, además del ejecutivo, esta autoridad pública también interviene en el proceso de suscripción de tratados y convenios internacionales(27).
Por último, en sentencias proferidas por la Subsección C de la Sección Tercera de esta corporación de la presente anualidad(28), se discutió sobre la responsabilidad del Congreso de la República al haber expedido la Ley 443 de 1998 (carrera administrativa), que en el parágrafo del artículo 39 dispuso sobre la posibilidad del extrabajador, en el momento de la supresión de su cargo, optar por la indemnización, caso en el cual, el acto administrativo que en ella constara, prestaría mérito ejecutivo. Así mismo, indicaba la norma que la caducidad establecida en el código contencioso administrativo para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se contarán a partir de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que originó la supresión del empleo.
El último aparte del parágrafo fue declarado inexequible por la honorable Corte Constitucional, por lo que los demandantes, en estos dos casos, al momento de tomarse esta decisión, no tuvieron la posibilidad de demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho la Resolución 0037 de 2000, por cuanto ya había caducado la acción (resoluciones que incorporaron funcionarios y distribuyeron unos cargos). En estas providencias, luego de hacer un recuento jurisprudencial, se refirió a los efectos de las sentencias del alto Tribunal Constitucional para concluir que, por regla general, los efectos de las decisiones constitucionales son hacia el futuro en principio, y en los eventos en que el daño se causa por el retiro de la norma y este sea antijurídico, existe una responsabilidad del Estado. Pese a ello, en los casos analizados por la Subsección se observó que no se encontraba acreditado el daño, por cuanto no se demostró que con [la] inexequibilidad del inciso final del parágrafo segundo de la Ley 443 de 1998, se hubiera lesionado el derecho de acceso a la administración de justicia(29).
“De otra parte, la honorable Corte Constitucional también se ha pronunciado acerca de la responsabilidad por el hecho del legislador. Mediante Sentencia C-149 de 1993, se declaró la inexequibilidad de los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992, normas que impusieron a los contribuyentes una inversión forzosa en bonos para desarrollo social y seguridad interna —BDSI—, decisión que tuvo efectos retroactivos, en consideración a que, de no hacerse así, tal cosa supondría un enriquecimiento sin causa para el Estado y un perjuicio injustificado para los contribuyentes, pues desaparecida la causa que legitime el pago del tributo, se impone la necesidad de su restitución.
‘(…) Teniendo en cuenta que al momento de proferir este fallo la mayor parte del tributo que se ha encontrado opuesto a la Constitución ya fue recaudada, con el objeto de realizar la justicia querida por el Constituyente volviendo las cosas al estado anterior al quebranto de los preceptos superiores y en busca de la prevalencia del derecho sustancial (C. N., art. 228), se ordenará al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la inmediata devolución de las sumas pagadas por los contribuyentes.
‘Este reintegro resulta apenas natural pues, de no ser así, siendo contrarios a la Carta los preceptos que autorizaban la colocación de los bonos, se tendría un enriquecimiento sin causa para el Estado y un perjuicio injustificado para los contribuyentes, quienes no están obligados a transferir recursos al erario sino en los casos y por los motivos que disponga la ley. Desaparecida esta, pierde fundamento el pago y, por ende, si se hubiere efectuado, debe ser restituído (sic) para realizar el principio de justicia y hacer operante y vigente el orden justo al que aspira la Constitución. Además, la aludida consecuencia se apoya en el principio de la buena fe. (…)’.
“Y mediante Sentencia C-038 de 2006, la Corte Constitucional reconoció que la responsabilidad del Estado - legislador no estaba circunscrita exclusivamente a las hipótesis previstas en la propia Constitución(30), ni tampoco a los eventos en los cuales se declarara con efectos retroactivos la inexequibilidad de las leyes, pues el fundamento de la responsabilidad radica en la antijuridicidad del daño y no en la actuación ilícita del legislador.
‘Tal como lo ha entendido el Consejo de Estado, la disposición constitucional que regula la materia establece la obligación de reparar los daños antijurídicos provenientes de cualquier autoridad pública. En efecto, como se ha reiterado el precepto simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad patrimonial estatal, a saber, que haya un daño antijurídico y que este sea imputable a una acción u omisión de una autoridad pública, sin hacer distingos en cuanto al causante del daño. De este modo la responsabilidad patrimonial del Estado por los hechos, acciones u omisiones imputables al poder legislativo está expresamente contemplada en el artículo 90 constitucional, pues cualquier otra posibilidad sería abiertamente inconstitucional desde la perspectiva del Estado social de derecho y de los principios y valores que rigen nuestro ordenamiento constitucional tales como la solidaridad, la igualdad, la justicia material y la supremacía de la Constitución. Principios que cristalizaron en el ordenamiento jurídico colombiano y que encontraron una de sus expresiones en la disposición constitucional en comento. No sobra advertir que la Constitución establece expresamente determinados supuestos de obligación reparatoria por la actuación del legislador, tales como la figura de la expropiación, la obligación de indemnizar cuando se establece un monopolio o cuando el Estado decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos. Lo anterior no significa que la responsabilidad del Estado legislador se vea circunscrita exclusivamente a los anteriores eventos o a los supuestos de declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes, pues como ya se ha dicho su fundamento estriba en la noción de daño antijurídico, la cual como se ha reiterado a lo largo de esta decisión descansa en los principios de solidaridad y de igualdad, y no en la idea de la actividad ilícita del legislador, entendida como tal las actuaciones contrarias a la Constitución’”(31).
Sin embargo, en una sentencia reciente en la que se discutían la responsabilidad patrimonial del Estado por los mismos hechos que se ventilan en la demanda que ahora se decide en segunda instancia, tras realizar un extenso recuento de la jurisprudencia de la corporación en torno a la relación existente entre la responsabilidad del Estado y las situaciones jurídicas consolidadas, esta Subsección declaró patrimonialmente responsable al Congreso de la República por los perjuicios causados con ocasión del pago de la tasa especial por servicios aduaneros, generados con ocasión de la declaratoria de inconstitucional de los artículos que la crearon; en aquella ocasión se realizaron algunas consideraciones que por su evidente pertinencia para el caso concreto se trascribirán in extenso, así:
“Dentro del sub lite es importante considerar que la vigencia de la norma, esto es, desde enero de 2001 hasta el día en que se profirió la decisión(32) la parte demandante canceló el valor por concepto de tasa hasta el mes de agosto de 2001, de conformidad con las copias de las declaraciones de importación allegadas al plenario.
“1) Ahora bien, la parte actora discute que el pago realizado se efectuó sin la contraprestación del servicio aduanero que debió reglamentar el ente o autoridad competente para ello. Pese a ello, la recurrente no acreditó la falta de la prestación del servicio sino que, dentro de las declaraciones de importación arrimadas al expediente, canceló por concepto de la tasa especial, por lo que se deduce que el servicio era prestado en atención a lo expuesto en el artículo 56 de la Ley 633 de 2000. Por lo tanto, se deduce del pago de esta tasa que efectivamente se prestó el servicio por parte del Estado.
“(…) si bien no corresponde a la Corte Constitucional la reparación de los daños antijurídicos causados por la actividad del legislador, excepcionalmente, en algunas ocasiones, mediante la técnica de modular los efectos temporales a sus decisiones ha permitido el resarcimiento de algunos de los perjuicios patrimoniales causados por leyes inconstitucionales, de manera específica al darle eficacia retroactiva a sus sentencias (…) Lo anterior no quiere decir que la modulación de los efectos temporales de las decisiones de inexequibilidad tenga como propósito la reparación de los daños antijurídicos causados por las leyes inconstitucionales, pues como antes se dijo esta labor no es propia del juez constitucional, sino que excepcionalmente, bajo ciertas circunstancias, la expedición de fallos con efectos retroactivos puede tener entre sus efectos el resarcimiento de algunos de los perjuicios causados por las leyes contrarias a la Constitución (…)”(33).
“En el presente asunto, no se observa cuál es la falla del servicio o el rompimiento de las cargas públicas causado a la parte demandante, por cuanto se insiste, los hechos acaecidos en vigencia de las normas, se encontraban amparados por la presunción de legalidad(34) y seguridad jurídica, principios sobre los cuales recaen todas las actuaciones públicas de las autoridades que en cumplimiento de la ley deban ejercer la actividad encomendada. Teniendo en cuenta lo anterior, la presunción de legalidad de la ley no se desvirtuó sino hasta cuando se ejerció la acción de inconstitucionalidad.
En vista de lo anterior, el pago efectuado por la parte demandante al Estado de conformidad con lo establecido en los artículos consagrados en la Ley 633 de 2000, y que posteriormente fueron declaradas inexequibles, no resultó antijurídico y, por lo tanto no puede desconocerse por parte de esta jurisdicción los efectos de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, quien al ser la única que puede modular los efectos de sus fallos, lo hace bajo unos parámetros que responden a la “necesidad imperante de garantizar, en determinados casos, el respeto a la supremacía constitucional y la defensa de los derechos fundamentales. Siendo la Constitución la norma jurídica principal y primordial del ordenamiento jurídico”(35), o que en palabras de la Corte “los efectos concretos de la sentencia de inexequibilidad dependerán entonces de una ponderación, frente al caso concreto, de los principios encontrados: la supremacía de la Constitucional (sic) —que aconseja atribuir a la decisión efectos ex tunc (…)— y el respeto a la seguridad jurídica —que, por el contrario, sugiere conferirle efectos ex nunc”(36).
“Por lo tanto en este caso, no se observa que los efectos de la sentencia hayan sido con efectos retroactivos, por lo que la obligatoriedad e irretroactividad de lo establecido por la Corte Constitucional en Sentencia C-992 de 2001 conlleva a que los hechos acaecidos en vigencia de los artículos cumplieron lo establecido por el ordenamiento jurídico y se insiste, cobijado por la presunción de legalidad”(37).
“Ahora bien, aun cuando la postura tradicional de la corporación en cuanto a las consecuencias y efectos de las sentencias de constitucionalidad resulta clara, lo cual no se discute en esta oportunidad, no es menos cierto que existen argumentos jurídicos que permiten concretar la responsabilidad del Estado - legislador de manera distinta, desde el punto de vista constitucional.
“Al respecto resulta particularmente significativo señalar que, en sentencia de 2012, la Sala, utilizando argumentos que resultan de suma pertinencia para el sub lite, declaró la responsabilidad patrimonial de la Nación - Ministerio de Hacienda frente a una sociedad comercial que había liquidado y pagado unas obligaciones tributarias cuyo sustento se encontraba en un aparte de la letra b) del artículo 8º del Decreto Reglamentario 650 de abril 3 de 1996, aparte que posteriormente fue anulado por parte de la Sección Cuarta del Consejo de Estado(38); en aquella oportunidad se analizaron con detenimiento las razones que imponen la declaratoria de responsabilidad de la administración, cuando quiera que se hubieren ejecutado y cobrado obligaciones de carácter tributario cuyo fundamento se encuentre en una norma de carácter general que ha sido excluida del ordenamiento jurídico por su inconformidad con la normativa superior a la cual debió ajustarse, frente a lo cual se afirmó:
“a. En el sistema jurídico colombiano el artículo 90 superior no excluye a autoridad pública alguna del deber de reparar los daños antijurídicos imputables a su acción o a su omisión, razón por la cual cabe entender comprendidos en el enunciado del referido canon constitucional a los autores de normas generales, impersonales y abstractas que ocasionen perjuicios de dicha índole, entre quienes debe incluirse, como no podría ser de otro modo, a las autoridades administrativas en ejercicio de sus potestades normativas. Afirmar que la relativa libertad de la cual efectivamente precisa la administración para ejercer eficazmente sus atribuciones normativas —así se trate de la materia tributaria— ha de traducirse en su irresponsabilidad por razón de los daños antijurídicos que irrogue en el ejercicio de dicha actividad, supondría admitir la existencia de un reducto en el cual uno de los principios más caros a todo Estado de derecho, el de responsabilidad de sus autoridades, no imperaría, en clara contravía del espíritu que irradia por entero la Constitución Política, de cuyos preceptos deriva el indudable sometimiento de todas las autoridades al ordenamiento jurídico —en especial, en cuanto aquí interesa, al artículo 90 constitucional— y a su aplicación y al control por parte de los jueces —artículos 1º, 4º, 6º, 122-2 y 123-2 de la Carta—.
“b. El silencio del tribunal encargado de practicar el control de constitucionalidad y/o de legalidad de las referidas normas de alcance general, impersonal y abstracto, respecto de los efectos del fallo que excluye del ordenamiento jurídico el precepto respectivo o la premisa en virtud de la cual los mencionados efectos no modifican las denominadas “situaciones jurídicas consolidadas” antes de la expedición de la correspondiente sentencia de nulidad, constituye una circunstancia que mal podrían catalogarse como impeditivas de que los jueces de lo contencioso administrativo se pronuncien en relación con la existencia de deberes resarcitorios a cargo de la autoridad que adoptó la decisión viciada de nulidad.
“Y es que si bien es verdad que es el juez encargado de acometer el control abstracto de juridicidad de una norma de alcance general el llamado a establecer cuáles han de ser los efectos de los fallos que profiere en tal suerte de procesos, razón por la cual mal podría sostenerse que el juez de la acción de reparación directa se encuentra llamado a pronunciarse, de manera y con alcance general, en punto de los efectos de fallos proferidos en procesos judiciales que tienen por objeto practicar control abstracto de legalidad y/o de constitucionalidad de actos administrativos generales, no es menos cierto que se hace necesario distinguir adecuadamente la intangibilidad de estos últimos, de la necesidad de reparar los daños antijurídicos causados durante la vigencia de la norma expulsada del ordenamiento jurídico, por manera que si frente a hechos ocurridos con antelación al fallo de nulidad concurren las exigencias previstas en el artículo 90 constitucional, procederá la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que hubiere causado, directamente, la eficacia de la disposición de alcance general a la postre excluida del ordenamiento en virtud de decisión judicial(39).
“Así pues, el examen de la responsabilidad extracontractual del Estado en casos como el sub lite en manera alguna supone que el juez de la acción de reparación directa se arrogue la facultad de modular temporalmente los efectos de las referidas decisiones emitidas en sede de control abstracto de constitucionalidad y/o de legalidad, pues tales efectos continúan siendo los que el tribunal competente —y, en ocasiones, el propio derecho positivo— haya decidido en o para cada específico pronunciamiento; tampoco se trata de que el juez, en la acción de reparación directa, lleve a cabo —nuevamente— una ponderación entre justicia y seguridad jurídica. Nº Simplemente se trata de dar cabal cumplimiento, por una parte, al imperativo contenido en el artículo 4º constitucional y, por otra parte, de materializar el postulado que expresa el artículo 90 superior, de suerte que no queden en el Estado de derecho daños antijurídicos —esto es, daños que quien los padece no se encontraría jurídicamente en el deber de soportar— cuya reparación no sea ordenada por los jueces ante la reclamación en ese sentido elevada por los ciudadanos afectados.
“Cuanto aquí se viene exponiendo fue en su momento explicado por la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del artículo 38 de la Ley 142 de 1994(40), en el cual se establece que los efectos de la sentencia que declara la nulidad de actos administrativos relacionados con servicios públicos domiciliarios ‘solo producirá efectos hacía el futuro’; en aquella oportunidad el Tribunal Constitucional diseccionó la garantía de protección para las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de la vigencia de los actos posteriormente anulados —con el fin de salvaguardar la continuidad en la prestación del servicio—, del deber de asumir el cubrimiento de las indemnizaciones de perjuicios, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 90 de la Carta…
“Los planteamientos que efectúa la Corte Constitucional en el fallo que se deja parcialmente transcrito resultan trasladables, mutatis mutandis, a casos como el que se examina en el sub judice, pues con independencia del mantenimiento de las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de la norma general que consagraba la obligación tributaria declarada inexequible o nula —cosa que no está en discusión—, la persona que haya sufrido un daño antijurídico como consecuencia directa de la aplicación de tal disposición tiene derecho a que, a través del cauce procesal constituido por la acción de reparación directa, se examine si concurren, o no, los requisitos constitucionalmente exigidos para que se declare patrimonialmente responsable al Estado, vale decir, que el daño antijurídico causado sea imputable a la acción —el ejercicio irregular de su potestad normativa— desplegada por una autoridad pública.
“c. El daño sufrido por los ciudadanos que se vieron compelidos a pagar el impuesto creado por la norma posteriormente excluida del sistema jurídico por virtud de decisión judicial es, a no dudarlo, antijurídico, comoquiera que carece de sustento en el ordenamiento el deber de hacer frente al pago de una exacción que fue establecida de manera irregular por una autoridad pública a través del ejercicio contrario a derecho de su potestad normativa; tal circunstancia abre la procedibilidad de la instauración de la acción de responsabilidad extracontractual en contra del Estado, con independencia de que se hubieren iniciado e incluso decidido ya procesos judiciales como resultado de los cuales se hubiere declarado conforme a derecho —antes de proferido el fallo de inconstitucionalidad o de nulidad de la norma general que establecía la correspondiente carga impositiva— la negativa de la administración a devolver al “contribuyente” lo que este indebidamente pagó, pues en un escenario —el de la legalidad de un acto administrativo— se produjo tanto la decisión administrativa enjuiciada como el pronunciamiento que avaló su juridicidad y en otro completamente distinto debe desatarse la cuestión relacionada con la responsabilidad extracontractual del Estado derivada de la causación de daños antijurídicos.
“Adicionalmente, varios principios constitucionales y legales, entre ellos los de igualdad, buena fe, tutela de la confianza legítima y seguridad jurídica, respaldan la declaratoria de la responsabilidad patrimonial del Estado por los perjuicios que cause como consecuencia de la eficacia de normas generales —legales y/o reglamentarias— que inconstitucional o ilegalmente crean obligaciones tributarias y por tal razón son expulsadas del ordenamiento jurídico por decisión con efectos erga omnes emanada del juez competente; sostener lo contrario conllevaría un rotundo desconocimiento del derecho a la igualdad radicado en cabeza de los “contribuyentes” cumplidores de sus obligaciones, quienes sufrirían un claro detrimento patrimonial si se compara su situación con la de aquellas personas que nunca hubieren pagado el impuesto que posteriormente es excluido del ordenamiento jurídico: los morosos o definitivamente incumplidos no verán mermado su peculio y en cambio sí padecerán un daño que no están en el deber jurídico de soportar, pero que no les sería reparado, quienes oportunamente satisficieron sus deberes tributarios.
“d. Asimismo, aunque el antes mencionado argumento del notable ‘quebranto para la hacienda pública’ o el desajuste que al erario ocasiona el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado en casos como el sub judice, no constituye un raciocinio, en estricto sentido, de naturaleza jurídica, pues hunde sus raíces en aspectos esencialmente macroeconómicos y de conveniencia —no por ello menos importantes, pero en relación con el manejo de los cuales las posibilidades y obligaciones de los jueces permiten márgenes de acción ciertamente limitados—, si se piensa en los efectos que desde esta perspectiva —económica y financiera— podría generar el asentamiento de una línea jurisprudencial que admitiese la irresponsabilidad patrimonial del Estado por razón de los daños antijurídicos causados con la expedición de normas tributarias inconstitucionales, con el consecuente —equivocado y funesto— mensaje que ello enviaría a la colectividad en el sentido de que puede resultar más ‘rentable’ no cumplir con las obligaciones tributarias —especialmente si cabe contemplar algún argumento que permita cuestionar judicialmente su conformidad para con el ordenamiento jurídico—, el desbalance presupuestal que semejante actitud —la cual, por lo demás, no es impensable que tendiese a generalizarse respecto de cualquier carga impositiva— por parte de los ciudadanos podría ocasionar, no es descartable, en absoluto, que sea aún mayor que las dificultades que al erario pueda suponerle afrontar la indemnización de los perjuicios que en este tipo de eventos se causen a quienes no se hallen en el deber jurídico de soportarlos.
“Lo anterior sin detenerse en los complejos problemas de orden social que significaría y generaría prohijar una tal costumbre o proclividad hacia la “desobediencia tributaria” en una economía emergente como la colombiana, en la cual, precisamente, la cultura tributaria constituye todavía un asunto pendiente y necesitado de fortalecimiento, para no abundar en argumentos —estos sí de índole indubitablemente jurídica— en la misma dirección, sustentados en la justicia como valor fundante del Estado, reconocido como tal en el preámbulo constitucional y que se vería seriamente menoscabado de admitirse que el ordenamiento jurídico brinda más respuestas y tratamientos favorables a quienes desatienden sus postulados que a las personas que procuran cumplir de manera oportuna, adecuada y abnegada con los deberes jurídicos que les son exigibles.
“Estimar improcedente la declaratoria judicial de la responsabilidad patrimonial del Estado en eventos como el sub examine a efectos de posibilitar que a quienes acuden a la jurisdicción en ejercicio de la acción de reparación directa les sea resarcido el daño antijurídico que les ha sido irrogado, además de suponer una evidente transgresión de los mencionados principios de igualdad, de buena fe y de tutela de la confianza legítima en detrimento de las personas que han cumplido con sus obligaciones tributarias con antelación a que se produjese el fallo de nulidad que dejó sin piso jurídico la carga impositiva de la cual se tratare, comportaría —como antes se indicó— enviar un mensaje completamente equivocado a la ciudadanía, en el sentido de que le puede resultar más rentable y conveniente evadir o no cumplir las obligaciones tributarias —o cuestionar su conformidad a derecho, administrativa o judicialmente, con o sin fundamento, a fin de evitar que la situación jurídica individual se consolide—, que atenderlas cabalmente, pues los efectos de las posturas asumidas por la jurisprudencia acabarían por perjudicar al contribuyente probo y por premiar injusta e injustificadamente al que no obra de dicha manera(41).
“Todo lo hasta ahora expuesto conduce a la Sala a concluir que existen sobradas razones para reiterar su jurisprudencia en virtud de la cual el Estado sí debe asumir la responsabilidad patrimonial por los daños antijurídicos que causen preceptos reglamentarios que consagren obligaciones tributarias y sean anulados por la jurisdicción, comoquiera que las personas que en esas condiciones pagaron el impuesto no están en el deber jurídico de soportar los consecuentes perjuicios, menos aún si se tiene en cuenta que semejante proceder por parte de las autoridades constituye una evidente falla en el servicio consistente en el ejercicio de facultades administrativas que autorizan la expedición de normas de alcance general, impersonal y abstracto, las cuales deben siempre ceñirse a la Constitución y a la ley, pues la contravención de estas últimas constituye título jurídico de imputación suficiente para atribuir responsabilidad al Estado, sin necesidad de que deba entrar a examinarse si ha mediado, o no, culpa o negligencia individual de uno o varios servidores públicos, según tradicionalmente lo ha señalado esta corporación e, igualmente, lo asevera la doctrina…
“e. Síguese de lo anterior que el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado en casos como el que aquí se decide lo constituye el irregular ejercicio de su potestad normativa o reglamentaria por parte de la administración, de suerte que al proferir ésta una norma de alcance general que contraría la Constitución o la ley, se incurre en una falla en el servicio; no se trata, entonces, de aquellos casos en los cuales “la Sala ha aceptado la posibilidad de declarar la responsabilidad de la Nación por los perjuicios causados como consecuencia de la aplicación de normas jurídicas —cuya validez no se discute— por virtud del desequilibrio que generan frente a las cargas públicas materializado en un daño especial(42)”(43). Es la mencionada falla en el servicio la que debe sustentar, entonces, el deber del Estado de indemnizar los perjuicios ocasionados a los demandantes como consecuencia de la ejecución de actos administrativos de alcance general, consagratorios de obligaciones tributarias y violatorios de la Constitución y/o de la ley, los cuales por razón de dicha contrariedad fueron a la postre anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
“f. Asuntos de diversa índole a los hasta aquí estudiados y que sin duda podrían ameritar interesantes y hasta necesarias reflexiones, son los de la plausibilidad jurídica de la tesis en virtud de la cual cuando se estudian las pretensiones de nulidad y restablecimiento de derecho formuladas contra actos administrativos individuales mediante los cuales se niega la devolución de lo pagado por el ciudadano en cumplimiento de la obligación tributaria impuesta por la administración mediante norma reglamentaria que posteriormente es declarada nula por la jurisdicción de lo contencioso administrativo o, incluso, cuando se produce esta última declaratoria en sede de control objetivo de legalidad, en cualquiera de los dos escenarios citados, se cierra la puerta a la restitución de las sumas de dinero de buena fe entregadas por los contribuyentes al Estado en cumplimiento de la obligación tributaria que irregularmente fue establecida, para no afectar situaciones jurídicas consolidadas, sino que se deja latente la posibilidad de reintegro de tales cantidades solamente tratándose de las aludidas situaciones jurídicas en curso de consolidación debido a que se halla pendiente de ser resuelta una reclamación administrativa o judicial”(44).
“Los razonamientos que llevaron a la Sala a declarar la responsabilidad patrimonial del Estado en el fallo que se acaba de transcribir resultan perfectamente aplicables al caso que se examina en esta oportunidad; las líneas generales de dicha postura jurisprudencial pueden resumirse en los siguientes puntos: i) Ninguna autoridad o sus actuaciones escapan a los postulados del artículo 90 de la Constitución Política, es decir al estudio que deba realizarse en cada caso concreto acerca de si la conducta —activa u omisiva— de las autoridades públicas pudo haber causado un daño antijurídico que les resulte imputable; ii) La eventual modulación de los fallos de nulidad o de inexequibilidad en nada puede afectar o incidir en la declaratoria de responsabilidad de la entidad emisora de la norma de carácter general que a la postre resulta contraria a mandatos superiores, legales y/o constitucionales, según corresponda; iii) Los ciudadanos no se encuentran en el deber de soportar la carga que les impone un conjunto normativo que ha debido ser expulsado del ordenamiento jurídico, razón por la cual se entiende configurado un daño antijurídico; iv) Considerar que el deber de cumplir las obligaciones impuestas por normas que posteriormente resultan declaradas ilegales o inconstitucionales constituye una carga que los ciudadanos están en el deber de soportar, comportaría “enviar un mensaje completamente equivocado a la ciudadanía, en el sentido de que le puede resultar más rentable y conveniente evadir o no cumplir las obligaciones tributarias —o cuestionar su conformidad a derecho, administrativa o judicialmente, con o sin fundamento, a fin de evitar que la situación jurídica individual se consolide—, que atenderlas cabalmente”; y, v) El régimen de responsabilidad aplicable para este tipo de eventos lo constituye la falla del servicio, imputable a la autoridad emisora de la disposición normativa de carácter general que haya sido objeto de expulsión del ordenamiento jurídico por parte de la autoridad judicial competente.
“En este orden de ideas, para la Sala existen argumentos suficientes para considerar que procede el análisis de la responsabilidad extracontractual del Estado por falla del servicio del Estado legislador por la declaratoria de inexequibilidad de una ley, por cuya virtud se haya creado un tributo, siempre y cuando, se reitera, se verifiquen los demás elementos que integran dicho régimen jurídico”(45).
Tal como se indicó en el acápite correspondiente, el asunto que ahora se decide en segunda instancia se contrae a determinar si se encuentra comprometida la responsabilidad patrimonial de la Nación - Congreso de la República por la expedición de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, mediante los cuales se creó la tasa especial por servicios aduaneros, disposición normativa que fue declarada inconstitucional mediante Sentencia C-992 del 19 de septiembre de 2001, proferida de la Corte Constitucional, por cuanto durante su vigencia la sociedad demandante liquidó y pagó el referido tributo inconstitucional.
En el presente caso concreto se acreditó que la empresa Laboratorios Wyeth Inc., pagó oportunamente los dineros correspondientes a la liquidación de la tasa especial de servicios aduaneros, en un monto de $453’362.796, razón por la cual esa suma constituye, en los términos de la jurisprudencia fijada por esta corporación, el valor que servirá de base para liquidar los perjuicios causados bajo el amparo de la vigencia de las referidas disposiciones normativas.
“Décimo quinto: Declarar la INEXEQUIBILIDAD de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000”(46).
Como se puede evidenciar, a partir de los acápites transcritos de la Sentencia C-992 de 2001, aun cuando la Corte Constitucional no moduló en manera alguna los efectos de la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, lo cierto es que ese pronunciamiento judicial puso en evidencia la falla del servicio en que incurrió el Estado legislador, en la medida en que los pagos que realizó la sociedad Laboratorios Wyeth Inc., por concepto de la tasa especial de servicios aduaneros, se hicieron con fundamento en una norma declarada contraria a la Constitución Política por dicho alto tribunal, razón por la cual se declarará la responsabilidad patrimonial de la entidad pública demandada.
Para efectos de liquidar los correspondientes perjuicios materiales causados a la parte actora, la Sala ordenará la devolución de las sumas de dinero que la sociedad Laboratorios Wyeth Inc., pagó, durante el tiempo en que estuvo vigente en el ordenamiento jurídico, por concepto del tributo irregularmente creado, sumas que serán actualizadas desde el mes en el cual se produjo el pago de cada una de ellas y hasta la fecha de la presente decisión —daño emergente—; por otra parte, se ordenará igualmente, atendiendo el monto de la suma mensual pagada, el reconocimiento del interés legal —6% anual, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 1617 del Código Civil—, desde el mes de pago de tales sumas por parte de Laboratorios Wyeht Inc., y hasta la fecha de la presente providencia.
a. Enero: Pagos efectuados en el mes de enero de 2001, por valor de $36´329.993.
RA = $67’109.570,oo.
Subtotal (a) daño emergente: $67’109.570,oo.
Intereses = $28’700.694,oo.
Subtotal (a) lucro cesante: $28’700.694,oo.
b. Febrero: Pago efectuado en el mes de febrero de 2001, por valor de $20’210.597,oo.
RA = $36´643.187,oo.
Subtotal (b) daño emergente: $36´643.187,oo.
Intereses = $15’865.319,oo.
Subtotal (b) lucro cesante: $15’865.319,oo.
c. Marzo: Pago efectuado el mes de marzo de 2001, por valor de $69´352.481.
RA = $123´896.489,oo.
Subtotal (c) daño emergente: $123´896.489,oo.
Intereses = $54´094.935,oo.
Subtotal (c) lucro cesante: $54´094.935,oo.
d. Abril: Pago efectuado el mes de abril de 2001, por valor de $35´088.204.
RA = $61´976.127,oo.
Subtotal (d) daño emergente: $61´976.127,oo.
Intereses = $ 27´933.358,oo.
Subtotal (d) lucro cesante: $ 27´933.358,oo.
e. Mayo: Pago efectuado el mes de mayo de 2001, por valor de $82´134.424.
RA = $144´478.173,oo.
Subtotal (e) daño emergente: $144´478.173,oo.
Intereses = $63´243.506,oo.
Subtotal (e) lucro cesante: $63´243.506,oo.
f. Junio: Pago efectuado el mes de junio de 2001, por valor de $28´896.063.
RA = $50´806.313,oo.
Subtotal (c) daño emergente: $50´806.313,oo.
Intereses = $22´105.488,oo.
Subtotal (f) lucro cesante: $22´105.488,oo.
g. Julio: Pago efectuado el mes de julio de 2001, por valor de $59´136.990.
RA = $103´866.744,oo.
Subtotal (g) daño emergente: $103´866.744,oo.
Intereses = $44´944.112,oo.
Subtotal (g) lucro cesante: $44´944.112,oo.
h. Agosto: Pago efectuado el mes de agosto de 2001, por valor de $70´154.763.
RA = $122´900.948,oo.
Subtotal (h) daño emergente: $122´900.948,oo.
Intereses = $52´966.841,oo.
Subtotal (h) lucro cesante: $52´966.841,oo.
i. Septiembre: Pagos efectuados el mes de septiembre de 2001, por valor de $34´406.599.
RA = $60´048.078,oo.
Subtotal (i) daño emergente: $60´048.078,oo.
Intereses = $25´804.949,oo.
Subtotal (i) lucro cesante: $25´804.949,oo.
j. Octubre: Pagos efectuados el mes de octubre de 2001, por valor de $17´652.682.
RA = $30´752.662,oo.
Subtotal (j) daño emergente: $30´752.662,oo.
Intereses = $13´151.248,oo.
Subtotal (j) lucro cesante: $13´151.248,oo.
Enero 2001 $67´109.570,oo.
Febrero 2001 $36’643.187,oo
Marzo 2001 $123´896.489,oo.
Abril 2001 $61´976.127,oo.
Mayo 2001 $144´478.173,oo.
Junio 2001 $50´806.313,oo.
Julio 2001 $103´866.744,oo.
Agosto 2001 $122´900.948,oo.
Septiembre 2001 $ 60´048.078,oo.
Octubre 2001 $ 30´752.662,oo.
Total $802’478.291.oo
Enero 2001 $28´700.694,oo.
Febrero 2001 $8´015.319,oo.
Marzo 2001 $54´094.935,oo.
Abril 2001 $27´193.358,oo.
Mayo 2001 $63´243.506,oo.
Junio 2001 $22´105.488,oo.
Julio 2001 $44´944.112,oo.
Agosto 2001 $52´966.841,oo.
Septiembre 2001 $25´804.949,oo.
Octubre 2001 $13´151.248,oo.
Total $340’220.450.oo
Total daño emergente: $802’478.291.oo.
Total lucro cesante: $340’220.450.oo.
Total perjuicios materiales: $1.142’698.741.oo.
1. REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día 18 de agosto de 2004 y, en su lugar, DISPÓNESE lo siguiente:
1.- Declárase la responsabilidad patrimonial de la Nación - Congreso de la República por la falla en el servicio en la que incurrió al expedir los artículos 56 y 57 de la Ley 601 de 2000, mediante los cuales se creó la tasa especial de servicios aduaneros, declarados inconstitucionales por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-992 de 2001.
2.- Condénase, en consecuencia, a la Nación - Congreso de la República a pagar a la sociedad Laboratorios Wyeth, la suma de ochocientos dos millones cuatrocientos setenta y ocho mil doscientos noventa y un pesos mcte. ($802’478.291.oo), por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y, en la modalidad de lucro cesante, la suma de trescientos cuarenta millones doscientos veinte mil cuatrocientos cincuenta pesos mcte. ($340’220.450.oo).
(1) Cita textual del fallo: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 18 de enero de 2012. M. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicado 1999-01250. Oportunidad en la que se precisó: “De conformidad con las manifestaciones de las partes, para la Sala dicho documento que obra en copia simple, tiene en esta oportunidad mérito para ser analizado y valorado, comoquiera que la parte demandada pidió tener esa copia como prueba y valorarla como tal; en otras palabras, la Nación no desconoció dicho documento ni lo tachó de falso, sino que conscientemente manifestó su intención de que el mismo fuese valorado dentro del proceso.
De igual forma, se pueden consultar la sentencia de 7 de marzo de 2011, Expediente 20171, M. P. Enrique Gil Botero, oportunidad en la que se precisó: “Lo primero que advierte la Sala es que el proceso penal fue aportado en copia simple por la parte actora desde la presentación de la demanda, circunstancia que, prima facie, haría invalorable los medios de convicción que allí reposan. No obstante, de conformidad con los lineamientos jurisprudenciales recientes, se reconocerá valor probatorio a la prueba documental que si bien se encuentra en fotocopia, ha obrado en el proceso desde el mismo instante de presentación del libelo demandatorio y que, por consiguiente, ha surtido el principio de contradicción.
(3) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, Expediente 25022, C. P. Enrique Gil Botero.
“No está demás señalar que al juez le asiste el deber de aplicar la reglamentación vigente en esta materia, no solo por tratarse de una normatividad especial con efecto vinculante general y abstracto, sino además porque no debe perderse de vista la eficacia práctica que vienen teniendo las nuevas tecnologías de la información en la dinámica de las relaciones intersubjetivas y por supuesto en la relación misma de la administración con el ciudadano, aspecto este último que lleva a la Sala a llamar la atención sobre la responsabilidad que le asiste a las distintas entidades públicas sobre la información publicitada por medios electrónicos, pues ésta necesariamente tendrá carácter oficial y en esa medida la compromete” (C. E., Secc. Tercera, sent. de ago. 16/2007, Exp. AP-992).
En igual dirección, Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 6 de diciembre de 2012, Expediente 45679, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
(6) Así, para la Sala “el juez al momento de adoptar sus decisiones debe hacerlo con arreglo a las fuentes de derecho, incluidas por ejemplo las tesis planteadas por la jurisprudencia con el fin de proveer un fallo justo, razón por la cual no es necesaria la práctica de tales pruebas dado que con dichos fallos no se pretende acreditar situación fáctica alguna que interese directamente al presente proceso o que se debata dentro de él”, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 11 de junio de 2013, Expediente 46996.
(7) Cita textual del fallo: Sobre la evolución de la jurisprudencia del Consejo de Estado francés en la llamada responsabilidad del Estado legislador, así como en derecho comparado ver Garrido Falla, Fernando et. ál., Tratado de Derecho Administrativo, Volumen II, Ed. Tecnos, Madrid, 12ª edición, 2005, p. 338 y ss.
(8) Cita textual del fallo: Ibídem p. 338.
(9) Cita textual del fallo: Ibídem p. 338.
Conviene señalar que el artículo 139.3 de la LRJAP y PAC (L. 30/92, régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común) da —como advierte Busto Lago— una respuesta legislativa a la llamada responsabilidad del Estado - legislador (en un precepto que ha sido objeto de críticas doctrinales) al señalar que ‘Las administraciones públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que estos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos’”. (Busto Lago, José Manuel, La responsabilidad civil de las administraciones públicas, en VVAA, Coordinador Fernando Reglero Campos, Tratado de Responsabilidad Civil, Tomo II Parte Especial, Aranzadi, 2002, p. 1502). Frente a las críticas que endilgan el carácter restrictivo de este texto legal, Parejo Alfonso asegura, por el contrario, que su redacción es acorde con el novedoso principio de la confianza legítima “en cuanto introduce en todo acto legislativo un elemento de ponderación propiciador de la más plena irretroactividad mediante la introducción de regulaciones intertemporales o transitorias garantizadoras de la no producción de cualesquiera efectos lesivos que pudieran determinar responsabilidad. Conviene decir de paso que la solución legal considerada permite, además, salvar el principio de legalidad en la fase de ejecución de los actos legislativos, incluido el control judicial de tal ejecución, en relación con el monopolio de control de constitucionalidad de las leyes por el Tribunal Constitucional” (Parejo Alonso, Luciano et. ál. Manual de derecho administrativo, Vol. 1, Ariel Derecho, 5ª ed., 1998, p. 690 y 691).
(14) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de marzo de 2007, Expediente 16421, C. P. Ruth Stella Correa Palacio.
(15) Cita textual del fallo: sentencia Expediente 5396.
(16) Cita textual del fallo: Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de febrero 2 de 1995, Expediente 9273: “(…) No es posible, pues, dar cabida a reclamaciones de irresponsabilidad del Estado, máxime si se trata de un Estado social de derecho (C. N., art. 1º) so pretexto de que la acción dañosa es constitutiva del ejercicio de su soberanía; tal recurso no podía jamás servir de excusa o de justificación para que el ejercicio del poder desborde los cauces del derecho, y, en el terreno de lo arbitrario, produzca impunemente daños antijurídicos a los asociados”.
(17) Cita textual del fallo: Los hechos que dieron lugar a la sentencia fueron los siguientes: En el año de 1991 un ciudadano colombiano murió luego de ser arrollado por un vehículo conducido por un agente diplomático norteamericano. La familia de la víctima intentó infructuosamente obtener compensación por los perjuicios sufridos ante la Corte Suprema de Justicia, órgano judicial que rechazó la demanda impetrada contra el conductor el vehículo debido a la inmunidad de que gozan los agentes diplomáticos extranjeros en Colombia en virtud de la Convención de Viena (aprobada por la L. 6ª/72). Posteriormente acudieron ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y demandan al Congreso de la República —representado en el proceso por el Ministerio del Interior—, bajo el entendimiento que estas entidades debían responder por los perjuicios causado por el accidente debido a que la inmunidad del agente diplomático tenía origen en la Convención de Viena, la cual había sido negociada por el Ministerio de Relaciones Exteriores y posteriormente aprobada por el Congreso de la República.
(18) Cita textual del fallo: Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de agosto 25 de 1998. Expediente IJ-001. En similar sentido Sentencia IJ-002.
(19) Cita textual del fallo: Con esto se aparta del fundamento de la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual si bien se había declarado la responsabilidad del Ministerio de Relaciones Exteriores, el a quo sostuvo que el origen de dicha responsabilidad no era el hecho de la ley, sino la ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas, pues a su juicio la responsabilidad del Estado - legislador sólo podía tener origen en la previa declaratoria de inconstitucionalidad de un precepto legislativo. Cfr. Sentencia C-038 de 2006 de la Corte Constitucional.
(20) Cita textual del fallo: El caso era el siguiente: un municipio reclamaba las sumas dejadas de transferir a este por concepto de participaciones en los ingresos corrientes de la Nación en el periodo comprendido de 1994-1995. El origen de la demanda era la Sentencia C-523 de 1995 por medio de la cual la Corte Constitucional declaró inexequible el numeral 2.7 del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, disposición que incorporaba los recursos percibidos por el Estado por concepto de los contratos de concesión a particulares de la telefonía móvil celular en el rubro de recursos de capital, excedentes financieros de la Nación, de manera tal que dichos recursos pasaban a un fondo especial y no eran distribuidos entre las entidades territoriales. Con la declaratoria de inconstitucionalidad del numeral contemplado en dicha ley, estos recursos ingresaron al rubro de ingresos corrientes de la Nación, los cuales debían ser distribuidos a las entidades territoriales. Sin embargo, la Corte Constitucional no le dio de manera expresa efectos retroactivos a su decisión y, por lo tanto, durante el año 1994 las entidades territoriales no tuvieron derecho a participar en dichas rentas.
(22) Cita textual del fallo: Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de septiembre 26 de 2002, Expediente 20945 “(…) La decisión sobre los efectos de un fallo de constitucionalidad, en consecuencia, también tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, de manera que no están facultadas las autoridades de la República para aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de una norma determinada, cuando la misma ha sido declarada inexequible por la Corte y el fallo respectivo tiene efectos hacia el futuro. Si, como se dijo anteriormente, se trata de actos proferidos o situaciones consolidadas con posterioridad al fallo, este simplemente debe acatarse, porque la norma en cuestión ha desaparecido del ordenamiento jurídico. Si, en cambio, se trata de actos proferidos con anterioridad al mismo o de situaciones consolidadas antes de su pronunciamiento, aquellos y estas conservan su eficacia jurídica. Una conclusión diferente nos llevaría a concluir, necesariamente, que el fallo de constitucionalidad puede ser desconocido, en situaciones concretas, por las autoridades competentes para resolverlas (…)”.
(23) Cita textual del fallo: Auto de Radicación 76001-23-31-000-2002-1912-01(23245).
(24) Cita textual del fallo: Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia de junio 12 de 2003, Expediente AG-2002-0014: Se trataba del Decreto-Ley 955 de 26 de mayo de 2000 por medio del cual creó el impuesto a las transacciones financieras, con tarifa única del dos por mil (2/1000)’, retroactivo al 1º de enero de 2000 y hasta el 31 de diciembre del mismo año. La DIAN siendo la entidad administradora del tributo lo recaudó desde enero de 2000 hasta el 31 de octubre del mismo año, por cuanto en dicha fecha se notificó al Gobierno Nacional de la Sentencia C-1403 de 2000, mediante la cual se declaró inexequible el decreto en mención. Por lo tanto solicitó como indemnización la devolución de lo recaudado por el tributo impuesto con la indexación debida. En dicha sentencia se expuso que:“(…) De lo anterior se colige que la causa del presunto perjuicio alegado es la ley, por tanto del cumplimiento o de la aplicación en sí de la misma no se puede derivar un perjuicio, puesto que es obligatoria para todos los habitantes del país desde su promulgación (art. 52, C. de R. P. y M.), y al ejecutivo dentro de las funciones constitucionales asignadas le corresponde velar por la estricta recaudación y administración de las rentas dentro del marco fijado en la ley por el Congreso o en los actos excepcionales con fuerza de ley. Así las cosas, el alegado detrimento del patrimonio de los usuarios del sistema financiero no sería antijurídico, porque el impuesto contenido en las disposiciones antes señaladas era aplicable y su constitucionalidad o legalidad sólo es susceptible de controversia ante el juez competente mediante el ejercicio de las acciones ordinarias contenidas en el ordenamiento jurídico y de otro lado el efecto de las inexequibilidades declaradas se determinó expresamente hacia el futuro. De otra parte, por la sola invocación de la ocurrencia de un presunto perjuicio no puede desnaturalizarse el objeto de la acción de grupo, que se reitera es exclusivamente indemnizatoria, así no es posible debatir la constitucionalidad de un tributo, ni modificar el alcance de los efectos fijados en una sentencia de inexequibilidad o desconocer esta y en su lugar aplicar los criterios expuestos en otra decisión sobre la constitucionalidad de norma diferente. (…) En relación con la solicitud de aplicar la excepción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 4º de la Carta, la Sala considera que en la presente acción no es aplicable, pues declarada la inexequibilidad de las normas hacia el futuro, el efecto implica que los recaudos efectuados con fundamento en preceptos vigentes en tal momento, se apoyaron en la obligatoriedad de su aplicación, por lo que el alegado perjuicio no puede devenir en antijurídico (…)”.
(25) Cita textual del fallo: Se trataba de lo siguiente: una empresa de carácter privado demandó a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público por el irregular ejercicio de la potestad reglamentaria contemplada en el Decreto 650 de 1996 artículo 8º literal b), reglamentaria de la Ley 223 de 1995. El Consejo de Estado, Sección Cuarta declaró la nulidad del mencionado literal del artículo norma con fundamento en la cual se recaudó el impuesto de registro que la empresa tuvo que pagar en 3 ocasiones.
(26) Cita textual del fallo: Nº de Radicación 25000-23-26-000-1999-01795-01. Se trataba de una exempleada de la embajada de Corea del Sur en Colombia, quien no pudo acceder a la justicia laboral para demandar el reconocimiento de sus derechos laborales, en virtud de la inmunidad diplomática de que en Colombia goza la embajada de la República de Corea del Sur.
(27) Cita textual del fallo: Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección “B”. Sentencia de septiembre 28 de 2012, Expediente 24630: “Es de anotar que la responsabilidad estatal que invoca la señora Rosa Otilia Correa no comporta el hecho del legislador exclusivamente, toda vez que, si bien el poder legislativo intervino en el proceso de adopción de los principios y normas internacionales contenidos concretamente en el tratado que reconoció el principio de inmunidad de jurisdicción, sin reservas, tal y como fue analizado por la corporación en la sentencia de 8 de septiembre de 1998 atrás referida, pues en su adopción intervino también el poder ejecutivo, si se considera que a la luz del numeral 20 del artículo 120 de la Constitución entonces vigente, la negociación y suscripción es asunto confiado al Presidente de la República como jefe de Estado y su aprobación al Congreso de la República. Huelga concluir, en consecuencia, que es La Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores, demandado por la actora, el responsable de los daños que le fueron ocasionados, en virtud de la inmunidad de jurisdicción acogida por el Estado colombiano, por la suscripción de la Convención de Viena de 1961, para preservar la soberanía de otros Estados en su territorio, como lo prevé las reglas del derecho internacional, legitimación que bien podría haber recaído, a prevención, en el Congreso de la República, en cuanto la intervención conjunta en punto a la suscripción de tratados y convenios internacionales”.
(31) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de octubre de 2013, Expediente 26690, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
(32) Cita textual del fallo: La Corte Constitucional en Sentencia C- 973 de 2004 se refirió respecto de la publicidad, comunicación y efectos de las sentencias de constitucionalidad, indicando que “cuando en una sentencia no se ha modulado el alcance del fallo, los efectos jurídicos se producen a partir del día siguiente a la fecha en que la Corte ejerció, en el caso específico, la jurisdicción de que está investida, esto es, “a partir del día siguiente a aquél en que tomó la decisión de exequibilidad o inexequibilidad y no a partir de la fecha en que se suscribe el texto que a ella corresponde o el de su notificación o ejecutoria. (…) Para determinar la oportunidad desde la cual las sentencias de constitucionalidad con efectos hacia el futuro tienen consecuencias jurídicas, la Corte ha recurrido al contenido normativo previsto en el artículo 56 de la Ley 270 de 1996. Esta disposición además de permitir que por el reglamento interno de cada corporación judicial se establezca la forma como serán expedidas y firmadas las providencias, conceptos o dictámenes adoptados y de señalar un término perentorio para la consignación de salvamentos o aclaraciones de voto; determina que las sentencias que se profieran tendrán como fecha la del momento del fallo, esto es, aquella en la cual se adopta por la respectiva corporación la decisión judicial y no aquella otra en que se suscribe formalmente el texto con sus correcciones o adiciones y/o en la que se complementa con sus salvamentos o aclaraciones (…). Por consiguiente, siempre que no se haya modulado el efecto de un fallo, una sentencia de constitucionalidad produce efectos a partir del día siguiente a la fecha en que la Corte ejerció la jurisdicción de que está investida, esto es, a partir del día siguiente al que se adoptó la decisión sobre la exequibilidad o no de la norma objeto de control, bajo la condición de haber sido divulgada a través de los medios ordinarios reconocidos por esta corporación. Se entiende que es a partir del “día siguiente”, pues la fecha en que se profiere la decisión, el expediente se encuentra al despacho y, por lo mismo, dicho fallo no puede aún producir efecto alguno (…)”.
(33) Cita textual del fallo: Sentencia de la Corte Constitucional C-038 de 2006. Por ejemplo en el caso de la Sentencia C-149 de 1993 se declaró la inconstitucionalidad de los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992 y se ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público reintegrar la totalidad de las sumas recaudadas por concepto de las disposiciones inconstitucionales. En esta oportunidad la Corte Constitucional encontró que al momento de proferir el fallo la mayor parte del tributo declarado inconstitucional había sido recaudada, por lo tanto la única manera de realizar la “justicia querida por el Constituyente” era mediante la devolución de las sumas ilegítimamente percibidas por el fisco.
(34) Cita textual del fallo: “La presunción de legalidad, entendida esta como “(…) el cabal sometimiento de la administración y de sus actos a las normas superiores (…) previamente proferidas como garantía ciudadana y para la estabilidad estatal. Debemos agregar a lo anterior, que la legalidad así entendida no es un simple presupuesto de la actuación administrativa; todo lo contrario (…) la legalidad de los actos se proyecta tanto en su procedimiento formativo como en la vigencia plena de los mismos. Se caracteriza de manera consecuente por su naturaleza previa, concomitante y subsiguiente a la manifestación del órgano administrativo. Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Cuarta Edición, 2003. Universidad Externado de Colombia, pág. 54.
(35) Cita textual del fallo: Quinche Ramírez, Manuel Fernando. Derecho constitucional colombiano: de la Carta de 1991 y sus reformas. Bogotá, Ibáñez, 2008, pág. 84.
(36) Cita textual del fallo: Sentencia Corte Constitucional C-055 de 1996.
(37) Cita textual del fallo: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de octubre de 2013, Expediente 26690, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
(38) En aquella ocasión se trataba de un aparte de la letra b) del artículo 8º del Decreto Reglamentario 650 de abril 3 de 1996, expedido por el Gobierno Nacional, mediante el cual se creó una forma de liquidar la base gravable del impuesto de registro que no se encontraba contemplada en la ley, excediendo de esa manera el poder reglamentario.
(39) Cita textual del fallo: De forma paralela a cuanto aquí se viene analizando, aún cuando en relación con la declaratoria de inconstitucionalidad de enunciados normativos generales con rango formal de ley, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha dejado claro que la de pronunciarse y resolver lo que corresponda en punto de la responsabilidad del Estado por razón de los daños antijurídicos causados por razón de la vigencia de las disposiciones posteriormente declaradas contrarias a la Constitución con efectos erga omnes, no es una competencia propia del juez que lleva a cabo el control abstracto de constitucionalidad, sino de la jurisdicción especializada de lo contencioso administrativo:
Sin duda el caso más conocido es el de la Sentencia C-149 de 1993(39), en el cual se declaró la inconstitucionalidad de los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992 y se ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público reintegrar la totalidad de las sumas recaudadas por concepto de las disposiciones inconstitucionales. En esta oportunidad la Corte Constitucional encontró que al momento de proferir el fallo la mayor parte del tributo declarado inconstitucional había sido recaudada, por lo tanto la única manera de realizar la “justicia querida por el Constituyente” era mediante la devolución de las sumas ilegítimamente percibidas por el fisco.
Lo anterior no quiere decir que la modulación de los efectos temporales de las decisiones de inexequibilidad tenga como propósito la reparación de los daños antijurídicos causados por las leyes inconstitucionales, pues como antes se dijo esta labor no es propia del juez constitucional, sino que excepcionalmente, bajo ciertas circunstancias, la expedición de fallos con efectos retroactivos puede tener entre sus efectos el resarcimiento de algunos de los perjuicios causados por las leyes contrarias a la Constitución” (énfasis añadido). Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-039 de 2006, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(40) Precepto del siguiente tenor: “Artículo 38. Efectos de nulidad sobre actos y contratos relacionados con servicios públicos. La anulación judicial de un acto administrativo relacionado con servicios públicos solo producirá efectos hacia el futuro. Si al declararse la nulidad se ordena el restablecimiento del derecho o la reparación del daño, ello se hará en dinero si es necesario, para no perjudicar la prestación del servicio al público ni los actos o contratos celebrados de buena fe”.
(41) Cita textual del fallo: La doctrina ha explicado cuanto se viene afirmando con singular claridad, aunque con referencia a la irregular imposición de obligaciones tributarias mediante normas con rango de ley:
“Por tanto, resulta gravosa la interpretación que desplaza la carga de la aplicación de una norma inconstitucional en contra del particular e igualmente, parece maligno favorecer la inaplicación de la norma inconstitucional únicamente respecto de aquellas personas que hubiesen presentado su inconformidad en un momento anterior a la decisión de la Corte. En otras palabras, no puede convertirse en un criterio para aplicar la excepción de inconstitucionalidad a las personas que hubiesen presentado su reclamación en un término anterior, pues las contingencias del procedimiento administrativo pueden derivar en circunstancias anómalas que afecten injustamente a personas cumplidoras de la ley y de sus deberes constitucionales, mientras que puede terminar favoreciendo la situación del moroso o evasor que hace el quite al cumplimiento de la obligación legal y sale favorecido porque ningún proceso sancionatorio podría ser exitoso, en su contra, toda vez que el acto administrativo que inicie tal procedimiento o imponga la sanción específica, habrá perdido su fuerza ejecutoria. Parece conveniente ilustrar esta aberración con el siguiente ejemplo: Se expide la Ley 1ª que obliga a todos los ciudadanos (carga pública general) al pago del tributo X dentro de los 6 meses siguientes a su expedición. Del conjunto de la ciudadanía, el 70% decide cumplir con su deber constitucional de cumplir la ley y contribuir con las cargas del Estado. El otro 30% evade el pago. Vencido el término para pagar, la administración tributaria inicia un proceso sancionatorio contra los evasores y procede a notificarlos del procedimiento. En el entretanto, la Corte Constitucional declara inexequible la Ley 1ª con efectos hacia el futuro. En este panorama, el 70% de los ciudadanos cumplidores de la ley no podrá solicitar la devolución de lo pagado, porque su situación jurídica se consolidó. Por su parte, el 30% que evadió el cumplimiento de la Ley 1ª, podrá argumentar en el procedimiento administrativo la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos expedidos en desarrollo de la Ley 1ª y muy seguramente se verán beneficiados con la culminación del procedimiento administrativo. Bajo este esquema, se crearía un incentivo a incumplir la ley y a que se reclame la inconstitucionalidad de las normas. Un sistema así no puede representar los postulados de un Estado social de derecho…”. Cfr. Botero Aristizábal, Luis Felipe, Responsabilidad patrimonial del legislador, Legis, Bogotá, 2007, pp. 244-245.
(42) Cita textual del fallo: Nota original de la sentencia citada: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 19 de febrero de 2004, Radicado 24027, C. P. Germán Rodríguez Villamizar: “es perfectamente posible que de decisiones proferidas por la administración con apego a la Constitución y a la ley, se deriven perjuicios para los administrados, los cuales constituyen un daño especial resarcible mediante la acción de reparación directa”; sentencia de 17 de febrero de 2005, Radicado 27131, C. P. Germán Rodríguez Villamizar; Sección Primera, sentencia de 21 de marzo de 1996, Radicado 3575, C. P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz: “El presunto daño que se pueda causar por un acto administrativo legal no puede reclamarse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como la incoada en el presente caso, dado que el restablecimiento del derecho en esta tiene, por el contrario, fundamento exclusivo en la inconstitucionalidad o ilegalidad del acto. Tal pretensión solamente podría deducirse ante esta jurisdicción mediante la acción de reparación directa en la modalidad de responsabilidad extracontractual del Estado por daño especial”.
(43) Cita textual del fallo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 5 de julio de 2006, C. P. Ruth Stella Correa Palacio; Radicación 25000-23-26-000-1999-00482-01(21051).
(44) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 23 de febrero de 2012, Expediente 24665.
(45) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 29 de enero de 2014, Expediente 26689.
(46) Corte Constitucional, Sentencia C-992 del 19 de septiembre de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil.