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Timestamp: 2016-10-27 19:02:24
Document Index: 47170495

Matched Legal Cases: ['Art. 4', 'BGE', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 84', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 4', 'Art. 2', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 2', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 9', 'Art. 21', 'Art. 9', 'Art. 21', 'Art. 15', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 21', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 9', 'Art. 21']

112 Ia 26842. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 22. Oktober 1986 i.S. Stadt Z�rich gegen Regierungsrat des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Autonomie communale. Plan d'affectation des b�timents de la Ville de Zurich (fixant une quote-part d'utilisation � des fins d'habitation). 1. Autonomie des communes zurichoises dans le domaine de la planification locale, dans les limites du plan directeur (consid. 2). 2. La planification communale lie en principe les pouvoirs publics cantonaux, pour autant qu'elle se situe dans le cadre des comp�tences communales, qu'elle ne viole aucune r�gle de rang sup�rieur et qu'elle n'entrave pas dans une mesure inacceptable le canton dans l'accomplissement de ses t�ches publiques (consid. 3). Faits � partir de page 269
Am 5. November 1980 beschloss der Gemeinderat der Stadt Z�rich einen Wohnanteilplan. Dieser scheidet in den Wohnzonen und in der Kernzone Gebiete aus, worin ein Mindestanteil der Bruttogeschossfl�che der Bauten Wohnzwecken dienen muss. Der vorgeschriebene Wohnanteil �ndert an der bestehenden Nutzung nichts; diese geniesst Bestandesgarantie. Der Wohnanteilplan muss hingegen bei Neu- und Umbauten beachtet werden.
Mit Beschluss vom 22. Januar 1986 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Z�rich den Wohnanteilplan. Der Rat versagte dem Plan jedoch die Genehmigung unter anderem in bezug auf verschiedene Liegenschaften, die �ffentlichen Aufgaben dienen. Gegen diesen Beschluss f�hrt die Stadt Z�rich mit Eingabe vom 19. Februar 1986 staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 BV und der Gemeindeautonomie. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut und weist sie im �brigen ab.
1. a) Mit dem angefochtenen Beschluss hat der Regierungsrat den Wohnanteilplan der Stadt Z�rich in bezug auf einzelne, �ffentlichen Aufgaben dienende Liegenschaften von der Genehmigung ausgenommen. Diese teilweise Nichtgenehmigung trifft die Stadt Z�rich in ihrer Eigenschaft als Tr�gerin hoheitlicher Gewalt. Sie ist daher berechtigt, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung ihrer Autonomie zu r�gen. Ob ihr im betreffenden Bereich tats�chlich Autonomie zusteht, ist keine Frage der Legitimation, sondern Gegenstand der materiellen Beurteilung (BGE 110 Ia 198 /199 E. 1 mit Hinweisen). Im Zusammenhang mit der R�ge der Autonomieverletzung kann die Beschwerdef�hrerin grunds�tzlich auch einen Verstoss gegen Art. 4 BV geltend machen; der Berufung auf diese Verfassungsvorschrift kommt im vorliegenden Fall jedoch keine selbst�ndige Bedeutung zu. Die Beschwerde ist fristgerecht eingereicht worden und erf�llt auch die �brigen formellen Anforderungen, weshalb darauf grunds�tzlich einzutreten ist.
b) W�hrend des bundesgerichtlichen Verfahrens hat die Stadt Z�rich die Beschwerde in bezug auf die Liegenschaft Selnaustrasse 36 zur�ckgezogen. Insoweit ist die Beschwerde als erledigt abzuschreiben.
c) Aus der Beschwerdeantwort der Direktion der �ffentlichen Bauten ergibt sich, dass die Geb�ude Lorenzgasse 6 und 8 von der Nichtgenehmigung des Wohnanteilplans nicht betroffen sind. In BGE 112 Ia 268 S. 270diesem Umfang fehlt es an einem anfechtbaren Entscheid (Art. 84 Abs. 1 OG); hinsichtlich dieser beiden Geb�ude ist daher auf die Beschwerde nicht einzutreten.
2. a) Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung �berl�sst und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einr�umt (BGE 110 Ia 199 E. 2 mit Hinweis). Ist diese Voraussetzung erf�llt, so kann sich die Gemeinde mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass die kantonale Beh�rde im Rechtsmittelverfahren ihre Pr�fungsbefugnis �berschreitet oder dass sie bei der Anwendung der kommunalen, kantonalen und bundesrechtlichen Normen, die den betreffenden Sachbereich ordnen, gegen das Willk�rverbot verst�sst oder, soweit kantonales oder eidgen�ssisches Verfassungsrecht in Frage steht, dieses unrichtig auslegt oder anwendet (BGE 111 Ia 132 E. 4a; BGE 110 Ia 200 E. 2b, je mit Hinweisen).
b) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht den Z�rcher Gemeinden beim Erlass einer Bau- und Zonenordnung ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Sie sind insoweit grunds�tzlich autonom. Das ergibt sich namentlich aus den �� 2 lit. c, 31, 32 und 45 ff. des Gesetzes �ber die Raumplanung und das �ffentliche Baurecht vom 7. September 1975 (Planungs- und Baugesetz, PBG; BGE 111 Ia 132 /133 E. 4b mit Hinweis; Urteil vom 27. Oktober 1982 i.S. Gemeinde Wetzikon, E. 3a, in: ZBl 84/1983, S. 317). Als kommunaler Nutzungsplan f�llt mithin auch ein Wohnanteilplan in den Autonomiebereich der Z�rcher Gemeinden. Ihre Befugnis, die Nutzung zu Wohnzwecken innerhalb der Bauzonen verbindlich vorzuschreiben, ist in � 50 Abs. 4, � 51 Abs. 3 und � 52 Abs. 2 PBG f�r die Kernzonen, die Zentrumszonen und die Wohnzonen ausdr�cklich vorgesehen. Die verfassungsrechtliche Zul�ssigkeit des Wohnanteilplans hat das Bundesgericht anerkannt (BGE 111 Ia 93 ff.). Die Stadt Z�rich kann sich somit zur Anfechtung der teilweisen Nichtgenehmigung des Wohnanteilplans auf ihre Autonomie berufen.
Soweit jedoch die Vereinbarkeit des Wohnanteilplans mit dem kantonalen Plan der �ffentlichen Bauten in Frage steht, unterscheidet die Rechtsprechung zwischen zwei F�llen. �berl�sst der kantonale Plan in seiner Eigenschaft als Richtplan der Gemeinde eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit, so kann sie den Schutz ihrer Autonomie beanspruchen. Entzieht er ihr jedoch die BGE 112 Ia 268 S. 271Entscheidungsfreiheit in einzelnen Bereichen, so ist sie insoweit nicht autonom (BGE 111 Ia 133 /134 E. 5b). In bezug auf den kantonalen Plan der �ffentlichen Bauten und Anlagen liegt die Grenze der Autonomie dort, wo sich aus dem Richtplan mit gen�gender Deutlichkeit die gewollte Nutzung f�r das in Frage stehende Areal ergibt. Es trifft dies namentlich insoweit zu, als der Richtplan �ber den Stand der den Planungsgrunds�tzen entsprechenden raumwirksamen T�tigkeiten Aufschluss gibt (Art. 6 Abs. 3 des Bundesgesetzes �ber die Raumplanung vom 22. Juni 1979, RPG; Art. 4 Abs. 1 der Verordnung �ber die Raumplanung vom 26. M�rz 1986, RPV). In diesem Fall verbleibt der Gemeinde keine Entscheidungsfreiheit, eine andere Nutzung vorzuschreiben; insoweit ist sie nicht autonom. Wo dagegen keine solche Bestimmtheit der mit dem Richtplan gewollten Nutzung f�r ein Areal ersichtlich ist, verbleibt der Gemeinde ein planerischer Ermessensspielraum. In diesem Umfang steht ihr Autonomie zu.
c) Wann eine Gemeinde durch den Entscheid einer kantonalen Rechtsmittel- oder Genehmigungsbeh�rde in ihrer Autonomie verletzt ist, h�ngt vom Umfang der �berpr�fungsbefugnis der kantonalen Instanz ab. Als Teil des Zonenplans unterliegt der Wohnanteilplan der regierungsr�tlichen Genehmigung (� 2 lit. a i.V.m. � 89 PBG). Dem Regierungsrat steht dabei die Pr�fung des Plans auf Rechtm�ssigkeit, Zweckm�ssigkeit und Angemessenheit zu (� 5 Abs. 1 PBG). Bei dieser umfassenden Pr�fungsbefugnis des Regierungsrates kann die Stadt Z�rich nur dann mit Erfolg eine Verletzung ihrer Autonomie geltend machen, wenn die teilweise Nichtgenehmigung des Plans sich nicht mit vern�nftigen, sachlichen Gr�nden vertreten l�sst. Auch darf der Regierungsrat nicht einfach das Ermessen der Gemeinde durch sein eigenes Ermessen ersetzen. Er hat es in �bereinstimmung mit der Regel von Art. 2 Abs. 3 RPG den Gemeinden zu �berlassen, unter mehreren verf�gbaren und zweckm�ssigen L�sungen zu w�hlen. Der Regierungsrat kann jedoch bei seiner Zweckm�ssigkeitskontrolle nicht erst einschreiten, wenn die L�sung der Gemeinde ohne sachliche Gr�nde getroffen wurde und schlechthin unhaltbar ist. Die kantonalen Beh�rden d�rfen sie vielmehr korrigieren, wenn sie sich auf Grund �berkommunaler �ffentlicher Interessen als unzweckm�ssig erweist oder wenn sie den wegleitenden Grunds�tzen und Zielen der Raumplanung nicht entspricht oder unzureichend Rechnung tr�gt. Hat der Regierungsrat mit vern�nftiger, sachlicher Begr�ndung die in Frage stehenden Liegenschaften von der Genehmigung BGE 112 Ia 268 S. 272ausgenommen, so kann darin keine Verletzung der Autonomie der Stadt Z�rich gesehen werden (BGE 110 Ia 52 E. 3 mit Hinweisen).
3. a) Ausser diesen Grunds�tzen ist im vorliegenden Fall zu beachten, dass der Regierungsrat f�r die Erf�llung der �ffentlichen Aufgaben des Kantons verantwortlich ist. Der Rat begr�ndet denn auch die umstrittene Nichtgenehmigung gr�sstenteils damit, dass der Kanton zur Erf�llung seiner �ffentlichen Aufgaben �ber die in Frage stehenden Liegenschaften ohne Bindung an einen Wohnanteil verf�gen k�nnen m�sse. Mit Recht stellt er jedoch nicht grunds�tzlich in Abrede, dass sich der Kanton beim Neu-, Um- oder Ausbau von Geb�uden f�r �ffentliche Zwecke an die Gemeindebauvorschriften zu halten hat. Er geht zwar zu Unrecht davon aus, dass die vom Bundesgericht in einem Urteil aus dem Jahre 1965 dargelegten Grunds�tze nicht auf den vorliegenden Fall �bertragen werden k�nnten. Nach jenem Entscheid folgt aus dem Grundsatz der Gesetzm�ssigkeit der Verwaltung, dass der Kanton als Bauherr nicht nur an das Baurecht gebunden ist, das er selbst oder das der Gesetzgeber einer h�heren Stufe erlassen hat. Er hat vielmehr auch die Bauvorschriften der unteren Verb�nde einzuhalten, soweit diese kompetenzgerecht festgesetzt wurden und �bergeordnetem Recht nicht widersprechen (BGE 91 I 422 ff. E. 2).
Im Verh�ltnis zwischen Kanton und Gemeinden f�llt freilich ins Gewicht, dass die Gemeinden der allgemeinen Aufsicht des Kantons unterstehen. Wie das Bundesgericht im angef�hrten Entscheid festgehalten hat, f�hrt das unter anderem dazu, dass der Kanton auf vielen Gebieten �ber andere und weitergehende M�glichkeiten verf�gt, um einer Behinderung seiner Verwaltungst�tigkeit durch das Recht der unteren Verb�nde vorzubeugen oder entgegenzutreten (BGE 91 I 425 E. 2b).
b) Diese Grunds�tze gelten auch f�r die in Erf�llung der Planungspflicht festgesetzten Richt- und Nutzungspl�ne (Art. 2 RPG; �� 8 ff. PBG). Deren Verbindlichkeit bringt das Z�rcher Planungs- und Baugesetz in � 9 Abs. 1 mit der Umschreibung der Grenzen zum Ausdruck, die jeder Planungstr�ger zu beachten hat. Danach gehen die Planungen jedes Planungstr�gers r�umlich und sachlich so weit, als die Erf�llung der ihm zugewiesenen Aufgaben und die Wahrung seiner Interessen es erfordern. Aus dieser Vorschrift ergibt sich auch f�r das Z�rcher Recht, das die Planhierarchie betont (� 16 PBG), das Gebot der Planabstimmung, wie es dem Eidgen�ssischen Raumplanungsgesetz zugrunde liegt (Art. 2 BGE 112 Ia 268 S. 273RPG; MARTIN LENDI/HANS ELSASSER, Raumplanung in der Schweiz, 2. A., Z�rich 1986, S. 227/228). Eine Planung, welche die r�umlichen und sachlichen Grenzen beachtet und demgem�ss kompetenzgerecht ist, bindet auch die Planungstr�ger �bergeordneter Stufe, es sei denn, sie widerspreche einer ebenfalls kompetenzgerecht festgesetzten Planung der oberen Stufe (� 16 PBG). Soweit ein solcher Widerspruch vorliegt, ist die Planung der unteren Stufe - wie die Direktion der �ffentlichen Bauten zutreffend darlegt - wegen Verstosses gegen die Verbindlichkeit der �bergeordneten Planung rechtswidrig und schon deshalb nicht zu genehmigen.
Wie dargelegt (E. 2), darf der Kanton ausserdem eine kommunale Planung nicht nur beanstanden, wenn diese klar gegen �bergeordnetes Recht einschliesslich �bergeordneter Planungen verst�sst, sondern bereits dann, wenn sie sich im Blick auf �berkommunale �ffentliche Interessen als unzweckm�ssig erweist. So anerkennt der Stadtrat zu Recht, dass es dem Kanton zusteht, einer kommunalen Planung die Genehmigung zu versagen, wenn diese die Erf�llung der ihm obliegenden �ffentlichen Aufgaben in unzumutbarer Weise behindern w�rde. Doch darf eine solche Behinderung nicht leichtfertig angenommen werden; sie ist nur anzuerkennen, wenn die im Spiel stehenden �ffentlichen Interessen des Kantons und die entgegenstehende Erschwerung durch die kommunale Planung von erheblichem Gewicht sind.
c) Bei der Pr�fung der Frage, ob der Kanton mit Grund eine unzumutbare Erschwerung bei der Erf�llung der ihm obliegenden �ffentlichen Aufgaben geltend macht, ist sodann die Funktion der Raumplanung zu ber�cksichtigen, die als st�ndige Aufgabe die raumwirksamen T�tigkeiten aller Hoheitstr�ger aufeinander abzustimmen hat (Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 RPG). Die Planungen sind ver�nderten Verh�ltnissen und besseren Erkenntnissen anzupassen (Art. 9 Abs. 2 und Art. 21 Abs. 2 RPG; � 9 Abs. 2 PBG). Das Raumplanungsgesetz fordert daher als Regel alle zehn Jahre eine gesamthafte �berpr�fung und n�tigenfalls �berarbeitung der Richtpl�ne (Art. 9 Abs. 3 RPG). F�r die Nutzungspl�ne sieht es die Bemessung der Bauzonen nach dem voraussichtlichen Bedarf von f�nfzehn Jahren vor, was die Anpassung der entsprechenden Planungen nach sich ziehen muss, wenn die Bauzone diesem Bedarf in erheblichem Ausmass nicht mehr entspricht (Art. 21 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 15 lit. b RPG). In gleicher Weise gilt diese �berpr�fungs- und Anpassungspflicht auch f�r Wohnanteilpl�ne.BGE 112 Ia 268 S. 274
Werden diese ver�nderten Verh�ltnisse nicht mehr gerecht, so sind sie anzupassen oder aufzuheben (BGE 111 Ia 99 E. 2b).
Diese �nderungspflicht kommt auch zum Zug, wenn sich sp�ter zeigt, dass eine �ffentliche Aufgabe nicht oder nur mit unzumutbarer Erschwerung erf�llt werden k�nnte, wenn der festgesetzte Wohnanteil eingehalten werden m�sste. Steht das im Zeitpunkt des Planerlasses nicht mit gen�gender Bestimmtheit fest, besteht f�r den Kanton kein Anlass, einer kompetenzgerechten Planung der Gemeinde die Genehmigung zu versagen. Wie das Bundesgericht im erw�hnten Urteil dargelegt hat, darf der Kanton die Genehmigung erst nach allseitiger W�rdigung aller Umst�nde und nach Abw�gung der entgegenstehenden Interessen verweigern. Der Kanton hat auch zu beachten, dass er mit den ihm zur Verf�gung stehenden Planungsinstrumenten zu einem sp�teren Zeitpunkt f�r das untergeordnete Gemeinwesen verbindlich anordnen kann, was zur Erf�llung seiner �ffentlichen Aufgaben n�tig ist (BGE 91 I 425 E. 2).
K�nnte der Anordnung kommunaler Wohnanteile die Genehmigung schon versagt werden, indem sich der Kanton ohne n�here Begr�ndung auf die ihm obliegenden �ffentlichen Aufgaben berufen w�rde, um einer ihn m�glicherweise behindernden Wohnanteilpflicht zu entgehen, so w�rde der Grundsatz verletzt, wonach sich auch das Gemeinwesen an die im �ffentlichen Interesse geforderten Nutzungsbeschr�nkungen zu halten hat. Der Wohnanteilplan der Stadt Z�rich nimmt daher zu Recht nicht alle �ffentlichen Zwecken dienenden Grundst�cke von der Wohnanteilpflicht aus. Wie das Bundesgericht schon bei der Beurteilung von Beschwerden privater Eigent�mer gegen ihnen auferlegte Wohnanteile festgestellt hat, wurde von einem Wohnanteil nur dort von vornherein abgesehen, wo klar feststand, dass die zweckm�ssige Erf�llung der �ffentlichen Aufgaben den Ausschluss von Wohnungen fordert (unver�ffentlichtes Urteil vom 27. Februar 1985 i.S. Crystal Hotels und Mitbeteiligte gegen Stadt Z�rich, E. 7a). Mit Recht darf andererseits eine bestehende Liegenschaft, die �ffentlichen Zwecken dient, von der Pflicht zur Einhaltung eines Wohnanteils befreit werden, auch wenn m�glicherweise auf weite Sicht eine Verlegung des entsprechenden Betriebs vorgesehen ist. Wird eine �ffentliche Anstalt wie etwa ein Spital oder ein Universit�tsbetrieb verlegt und die bisherige Liegenschaft nicht mehr f�r �ffentliche Aufgaben ben�tigt, so haben sich die Verh�ltnisse erheblich ge�ndert; die Gemeinde kann daher mit Recht eine �nderung des Wohnanteilplans BGE 112 Ia 268 S. 275beschliessen, einen Wohnanteil anordnen oder vom Regierungsrat die Wiedererw�gung einer ausgesprochenen Nichtgenehmigung verlangen (� 9 Abs. 2 PBG; Art. 21 Abs. 2 RPG).
4. Im folgenden ist anhand der dargelegten Grunds�tze f�r jede der in Frage stehenden Liegenschaften im einzelnen zu pr�fen, ob der angefochtene Regierungsratsbeschluss die Autonomie der Stadt Z�rich verletzt.
111 IA 93,
111 IA 99
� 9 Abs. 2 PBG suite... ,
� 50 Abs. 4, � 51 Abs. 3 und � 52 Abs. 2 PBG,
� 89 PBG,
� 5 Abs. 1 PBG,
Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 RPG,
Art. 9 Abs. 2 und Art. 21 Abs. 2 RPG,