Source: http://www.internes-administratifs-suisse.com/articles/a-vous-de-juger
Timestamp: 2017-08-22 12:45:07+00:00
Document Index: 77240251

Matched Legal Cases: ['art. 109', 'art. 109', 'art. 112', 'art. 406', 'art. 406', 'art. 406', 'ATF ', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 397', 'art. 406', 'art. 3', 'art. 3', 'art.\n397', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 8', 'art. 15', 'art. 1', 'art. 15', 'art. 6', 'art. 21', 'art. 5', 'art. 122', 'art. 5', 'art. 7', 'art.\n122', 'art. 173', 'art. 164', 'art. 3', 'art. 3']

A vous de juger - 40 ans d'attente et les excuses de la Suisse
A vous de juger ce projet de réhabilitation des internes administratifs, ou la théorie nazie de Joseph Jörger est confirmée la destruction physique et mentale des pauvres, pour un propre en ordre Suisse.
Na t i o n a l r a t
Co n s e i l n a t i o n a l
Co n s i g l i o n a z i o n a l e
Cu s s e g l n a z i u n a l
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11.431 Initiative parlementaire
Réhabilitation des personnes placées par décision
DE LA COMMISSION DES AFFAIRES JURIDIQUES
DU 11 OCTOBRE 2012
En Suisse, pendant de nombreuses années, il était courant que les autorités de
tutelle prononcent l’internement de personnes – souvent jeunes – dans divers
établissements et institutions, pour des causes telles que la « paresse » ou le
« libertinage ». Etant donné que, en règle générale, des autorités administratives
étaient chargées de procéder à ces placements, ces derniers faisaient l’objet d’une
« décision administrative ». Les bases légales qui étaient en vigueur avant
l’adoption, en 1981, des dispositions sur la privation de liberté à des fins
d’assistance ne correspondraient pas toutes, et de loin, à nos valeurs actuelles :
ainsi, dans de nombreux cas, les personnes concernées n’avaient aucune possibilité
de faire examiner leur situation par un tribunal. En outre, l’exécution de ces
décisions administratives a souvent posé des problèmes : un grand nombre de
personnes ont été placées dans des établissements pénitentiaires alors qu’elles
n’étaient sous le coup d’aucune condamnation pénale. Par ailleurs, on rapporte
plusieurs cas où les autorités ont outrepassé leurs compétences et ont été
surchargées. Aujourd’hui, force est de constater que cette situation a créé une
injustice énorme envers une partie des personnes concernées. La commission
propose à son conseil de reconnaître le tort causé aux personnes placées par
décision administrative et de contribuer à leur offrir une réparation morale en
adoptant le projet de loi fédérale ci-joint.
1.1 Initiative parlementaire
Le 13 avril 2011, Paul Rechsteiner, alors conseiller national, a déposé une initiative
parlementaire visant à édicter une loi sur la réhabilitation des personnes placées par
décision administrative. Le 12 août 2011, la Commission des affaires juridiques du
Conseil national (CAJ-N) a procédé à l’examen préalable de l’initiative,
conformément à l’art. 109, al. 2, de la loi du 13 décembre 2002 sur l’Assemblée
fédérale (LParl)1 et, par 17 voix contre 4 et 2 abstentions, a décidé d’y donner suite.
Le 21 octobre 2011, la Commission des affaires juridiques du Conseil des États a
approuvé cette décision par 9 voix contre 0 et 1 abstention (art. 109, al. 3, LParl).
1.2 Travaux de la commission
En 2012, la commission a consacré deux séances à la mise en oeuvre de l’initiative
parlementaire. Le 11 octobre 2012, elle a approuvé l’avant-projet ci-joint par
17 voix contre 5. Une minorité (Stamm, Estermann, Freysinger, Reimann Lukas,
Schwander) propose de rejeter l’avant-projet.
Conformément à la loi fédérale du 18 mars 2005 sur la procédure de consultation2,
cet avant-projet sera mis en consultation.
En vertu de l’art. 112, al. 1, LParl, la commission a été assistée dans ses travaux par
le Département fédéral de justice et police (DFJP).
2 Considérations d’ordre général
2.1 Rappel des faits
En Suisse, jusqu’à l’adoption de dispositions sur la privation de liberté à des fins
d’assistance3 en 1981, des hommes et des femmes – jeunes pour la plupart – ont été
placés, pour des raisons notamment de « paresse » ou de « libertinage »(voir théorie de Joseph Jörger), dans des
institutions souvent inadaptées à leur cas, comme des établissements pénitentiaires.
Dans la plupart des cantons, c’étaient les autorités administratives qui étaient
chargées de prononcer un placement, ce qui explique pourquoi il est question de
« placement administratif ». Dans plusieurs cantons, au contraire, une autorité
judiciaire se chargeait de ces placements4. En outre, il arrivait que des parents soient
2 RS 172.061
3 Art. 397a à 397f du code civil suisse (CC ; RS 210)
4 Message du 17 août 1977 concernant la modification du code civil suisse (privation de
liberté à des fins d’assistance) et le retrait de la réserve apportée à l’article 5 de la
Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (FF 1977
III 1, 11)
à l’origine de la demande de placement, même si son exécution requérait
l’approbation des autorités compétentes.
Pratiqués depuis le milieu du XIXe siècle, ces placements ont généralement été
ordonnés en vertu de droits d’assistance cantonaux. Les lois relatives au placement
étaient très différentes selon les cantons, aussi bien pour ce qui était de la procédure
qu’en ce qui concernait les conditions matérielles à réunir pour qu’un placement soit
prononcé. Certains cantons ne prévoyaient aucun droit à ce que la cause soit
examinée par une autorité judiciaire5. Eu égard au caractère souvent radical d’un
placement administratif, cette protection juridique insuffisante selon les critères
actuels pouvait avoir des répercussions graves sur la vie des personnes concernées.
Aux dispositions cantonales de droit public s'ajoutait l’art. 406 du code civil dans sa
version originale de 1907 (aCC). Cet article prévoyait que le tuteur chargé de
protéger la personne confiée à sa tutelle (appelée « interdit ») pouvait, au titre d’une
assistance, le placer si nécessaire dans un établissement6. A la différence des
dispositions cantonales, l’art. 406 aCC posait comme préalable l’existence d’une
mesure tutélaire (désignation d’un tuteur). Pour le reste, la norme était
particulièrement rudimentaire et laissait aux autorités une large marge
d’interprétation. Dans la pratique, les problèmes de délimitation entre le droit
cantonal et les dispositions du code civil relatives au droit de tutelle n’ont jamais pu
être résolus entièrement. Alors que certains cantons se fondaient sur l’art. 406 aCC
Tribunal fédéral plaçait la ligne de partage entre le placement à des fins d’assistance
et le placement pour des motifs de police, estimant qu’il appartenait aux lois
cantonales de prévoir, dans l’intérêt public, les mesures nécessaires aux fins de
protéger l’ordre et la sécurité publics et de prévenir, en particulier, la commission de
délits. A l’inverse, le droit fédéral de la tutelle viserait de prime abord à protéger le
bien-être individuel de la personne concernée7. La distinction établie par le Tribunal
fédéral n’était toutefois pas d’une très grande utilité, étant donné qu’un grand
nombre de placements administratifs étaient ordonnés à la fois à des fins
d’assistance et pour des motifs de police8.
pour placer des interdits et sur les dispositions cantonales pour placer des adultes, le
Les lois relatives à l’internement administratif étaient déjà fortement critiquées
lorsqu’elles étaient en vigueur. Leurs détracteurs estimaient notamment que la
protection juridique était insuffisante et que les conditions matérielles donnant lieu à
un placement étaient formulées de manière trop vague (la notion de « libertinage »,
5 Concernant la situation juridique de l’époque, cf. FF 1977 III 1, 9 ss ; BOSSART Peter,
Persönliche Freiheit und administrative Versorgung, Winterthour 1965 ; DUBS Hans, Die
rechtlichen Grundlagen der Anstaltsversorgung in der Schweiz, Bâle 1955 ; ZBINDEN
Karl, Die administrativen Einweisungsverfahren in der Schweiz, in: Verhandlungen des
Schweizerischen Vereins für Straf-, Gefängnis- und Schutzaufsicht 21 (1942), pp. 28-49
6 RO 24 245
7 ATF 73 I 42, 46
8 FF 1977 III 1, 12-13
par exemple)9. En outre, lors des travaux préparatoires à l’adhésion de la Suisse à la
Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales (CEDH)10, une incompatibilité a été constatée entre l’art. 5 de ladite
convention (Droit à la liberté et à la sûreté) et la situation juridique en vigueur à
l’époque11. Pour cette raison, la Suisse avait émis une réserve lors de la ratification
de la convention, réserve qui n’a pu être levée qu’avec l’adoption des dispositions
sur la privation de liberté à des fins d’assistance. Récemment, des voix se sont
élevées pour demander aux autorités d’accorder une réparation morale (voire
financière) aux personnes placées par décision administrative. Le
10 septembre 2010, des représentants de la Confédération12 et des cantons13 leur ont
présenté des excuses officielles lors d’une cérémonie commémorative qui s’est tenue
à Hindelbank. Ils ont regretté qu’une telle situation juridique et une telle pratique
aient pu exister, précisant que les placements en question ne correspondaient plus
aux principes actuels et au travail que l’on attendait aujourd’hui des autorités
chargées de protéger les mineurs et les adultes14.
2.2 Question de la réparation
La commission constate que, selon les critères actuels, le placement administratif
doit être considéré comme une pratique choquante. Cette dernière témoigne de
l’incapacité de la société de l’époque à s’occuper des personnes dont le mode de vie
différait de la norme. Les bases légales alors en vigueur et leur mise en oeuvre par les
autorités ont causé une souffrance inutile aux personnes concernées ; de nombreuses
personnes placées par décision administrative ont gardé toute leur vie des séquelles,
surtout sur le plan psychique. Les conséquences de ces placements ont été d’autant
plus graves que ceux-ci concernaient souvent des personnes jeunes, qui se trouvaient
donc dans une phase particulièrement importante de leur développement personnel
et professionnel. Ces personnes ont éprouvé un sentiment de stigmatisation qui a eu
(ou a encore) une influence néfaste sur leur vie. Les témoignages à ce sujet ont
9 BERSIER Roland, Contribution à l'étude de la liberté personnelle. L'internement des
aliénés et des asociaux. La stérilisation des aliénés, Lausanne 1968, p. 186 ; BOSSART
Peter, ibid., pp. 60 ss, 78 s. ; EGGER August, Die Vormundschaft, Zurich 1948,
introduction, ch. marg. 28 ; LOOSLI Carl Albert, „Administrativjustiz“ und schweizerische
Konzentrationslager, Berne 1939 ; RIETMANN Tanja, „Die Freiheit so elend entziehen“.
Zur „administrativen Anstaltsversorgung“ im Kanton Bern in den 1950er-Jahren, in:
OPITZ Claudia, STUDER Brigitte, TANNER Jakob (éditeurs), Kriminalisieren –
Entkriminalisieren – Normalisieren, Zurich 2006, pp. 297-308 ; FF 1977 III 1, 4.
10 RS 0.101
11 Rapport du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale du 9 décembre 1968 sur la Convention
de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (FF 1968 II 1069,
1098 ss)
12 La chef du DFJP
13 Des représentants de la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires
sociales (CDAS), de la Conférence des directrices et directeurs des départements
cantonaux de justice et police (CCDJP) et de la Conférence des cantons en matière de
protection des mineurs et des adultes (COPMA)
14 Communiqué de presse du DFJP du 10 septembre 2010
interpelé la commission15. Manifestement, non seulement les mesures prises à
l’époque ont causé des souffrances aux personnes concernées, mais elles n’ont pas
toujours eu les effets escomptés, bien au contraire. Aujourd’hui, certains éléments de
la législation et de la pratique de l’époque semblent incompréhensibles et
déconcertantes, notamment l’absence de protection juridique ou les faits reprochés
aux personnes pour justifier leur placement. Il est difficile de concevoir que, à
l’époque, le placement semblait parfois constituer tout simplement la réponse à des
comportements considérés comme anormaux.
La commission estime toutefois qu’il faut faire preuve d’une grande prudence avant
d’émettre un jugement sur la législation et la pratique d’une autre époque. En effet,
la législation reflète les valeurs auxquelles adhère une société à un moment donné ;
dès lors, il est délicat, pour le législateur actuel – qui a une conception moderne de la
protection de l’adulte et de l’enfant –, de s’exprimer sur des dispositions adoptées en
conformité avec le droit et sur le comportement des autorités de tutelle. Ce sont
notamment les décisions prises par ces dernières qui sont difficiles à évaluer. La
commission part du principe que ces décisions étaient la plupart du temps conformes
au droit alors en vigueur. Pour cette raison, la commission ne souhaite pas en
premier lieu critiquer des décisions ou blâmer des responsables, mais plutôt
reconnaître la souffrance et l’injustice que certaines décisions ont causées. Elle
estime que l’Assemblée fédérale doit exprimer ses regrets à l’intention des
personnes concernées et se joindre ainsi aux représentants des autorités qui ont déjà
présenté des excuses officielles. Par conséquent, elle propose au Conseil national
d’adopter le projet d’acte ci-joint.
2.3 Réhabilitations prononcées par l’Assemblée fédérale
Dans la loi fédérale du 20 juin 2003 sur l’annulation des jugements pénaux
prononcés contre des personnes qui, à l’époque du nazisme, ont aidé des victimes
des persécutions à fuir16, l’Assemblée fédérale a créé une procédure de réhabilitation
« sui generis », permettant la réhabilitation de groupes de personnes spécifiques17.
Cette procédure comporte deux niveaux : d’une part, une réhabilitation générale et
abstraite de par la loi, d’autre part, une constatation individuelle et concrète que
l’annulation s’applique dans le cas d’espèce.
Au moment de réhabiliter les volontaires de la guerre civile espagnole18,
l’Assemblée fédérale a renoncé au deuxième niveau (constatation individuelle et
concrète), sur la base des expériences réalisées par la Commission de réhabilitation
dans le cas des personnes ayant aidé les victimes des persécutions du nazisme à fuir.
Ces expériences attestent le coût élevé et l’important travail représenté par le
traitement des différents cas. Contrairement à la réhabilitation des personnes ayant
15 STREBEL Dominique, Weggesperrt. Warum Tausende in der Schweiz unschuldig hinter
Gittern sassen, Zurich 2010 ; WÄCHTER Vreni, Arbeitsscheue und Liederliche…,
Frauenfeld 1974 ; RIETMANN Tanja, ibid., pp. 302 ss ; //www.administrativversorgte.
ch/schicksale.html (site consulté le 22 août 2012).
16 RS 371
17 Cf. rapport de la CAJ-N du 29 octobre 2002, FF 2002 7238
18 Loi fédérale du 20 mars 2009 sur la réhabilitation des volontaires de la guerre civile
espagnole, RS 321.1 ; cf. également le rapport de la CAJ-N du 6 novembre 2008, FF 2008
aidé les victimes des persécutions du nazisme à fuir, celle des volontaires de la
guerre civile espagnole comprenait non seulement l’annulation de sanctions pénales,
mais plus largement celle de tout jugement ou décision des autorités fédérales ou
cantonales prévoyant une sanction (peine ou mesure administrative).
2.4 Grandes lignes et objectif du projet
L’initiative parlementaire vise à faire reconnaître l’injustice dont ont été victimes les
personnes placées dans des établissements par décision administrative. La
commission propose de signifier cette reconnaissance au moyen d’une loi fédérale.
A l’instar de l’auteur de l’initiative, elle estime en outre qu’une enquête historique
est nécessaire pour réparer correctement les torts causés par les internements
administratifs. Si, pour l’instant, de telles recherches n’ont été menées que
ponctuellement19, le projet de loi charge le Conseil fédéral de mener une enquête
complète. Par ailleurs, la loi vise à ce que les personnes concernées aient accès à
leurs dossiers et à ce que ceux-ci soient archivés. Par contre, la commission rejette
toute réparation de nature financière.
A la différence des cas de réhabilitation décrits plus haut, seule une infime minorité
des placements administratifs ont résulté d’un jugement pénal. Les placements
administratifs étaient ordonnés non pas pour sanctionner une infraction, mais en
réaction contre un comportement jugé socialement déviant. D’un point de vue
formel, la plupart des placements ont été ordonnés sous la forme d’une décision
administrative. En raison des différences existant par rapport à la situation des
personnes ayant aidé les victimes des persécutions du nazisme à fuir et des
volontaires de la guerre civile espagnole, la commission élargit quelque peu ici la
portée de la notion de « réhabilitation sui generis ». Dans son acception élargie, la
réhabilitation ne se limite plus aux cas où il y a eu annulation formelle d’une
décision ou d’un jugement pénal, mais inclut la reconnaissance des injustices subies
et les mesures qui présentent un intérêt pour l’étude du passé, aux niveaux individuel
et collectif.
La commission espère que, en adoptant cette loi, l’Assemblée fédérale contribuera à
approfondir la réflexion sur cette question sensible et à faire reconnaître l’injustice
qu’ont constitué ces placements. Enfin, la commission considère que cette
discussion contribue à sensibiliser les responsables actuels et, partant, à prévenir
d’autres abus dans le domaine de la protection de l’enfant et de l’adulte.
Une minorité (Stamm, Estermann, Freysinger, Reimann Lukas, Schwander) estime
qu’il ne faut pas adopter la présente loi fédérale. Sans remettre en question la
légitimité d’une étude sur les injustices précitées, elle considère que cette tâche
n’incombe pas à l’Assemblée fédérale. Selon elle, le législateur actuel ne devrait pas
juger d’une situation juridique et d’une pratique qui étaient en vigueur dans le passé.
19 Pour le canton de Berne : RIETMANN Tanja, „Liederlichkeit“ und „Arbeitsscheu“. Die
administrative Anstaltsversorgung im Kanton Bern, 1884-1981 [thèse publiée en
automne 2012] ; pour le canton de Thurgovie : LIPPUNER Sabine, Bessern und
Verwahren. Die Praxis der administrativen Versorgung von „Liederlichen“ und
„Arbeitsscheuen“ in der thurgauischen Zwangsarbeitsanstalt Kalchrain (19. und frühes
20. Jahrhundert), Frauenfeld 2005
3 Commentaires des dispositions
L'initiative parlementaire demande la réhabilitation des personnes placées par
décision administrative. Elle vise principalement « à ce que le tort infligé aux
personnes concernées soit reconnu » (voir aussi l'art. 3). La reconnaissance de ce tort
repose sur le sentiment de justice tel qu'il prévaut dans la société actuelle.
Les personnes placées par décision administratives étaient souvent envoyées dans un
établissement d'exécution des peines. Elles y côtoyaient des détenus de droit pénal.
Ces établissements (tels que Hindelbank dans le canton de Berne) étaient connus du
public comme des établissements pénitentiaires, et non comme des établissements
d'éducation. Autant dire que les placés administratifs portaient aux yeux de la
société les mêmes stigmates et traînaient la même réputation que leurs codétenus de
droit pénal. Ce passé les poursuit aujourd'hui encore.
La réhabilitation des personnes concernées passe pour l'essentiel par trois mesures:
a. la reconnaissance de l'injustice subie ex lege (art. 3);
b. la réalisation d'une étude historique (art. 5);
c. l’octroi aux personnes concernées d’un accès illimité et gratuit à leur dossier
et l'obligation d'archiver les documents qui subsistent (art. 6 et 7).
Ensemble, ces trois mesures permettront aux personnes concernées d’accéder à des
informations sur leur passé, de prendre conscience de ce qui leur est arrivé et du tort
qui leur a été fait et, grâce notamment à la reconnaissance par l’Etat de l'injustice
qu’elles ont subie, d’accepter et de surmonter ce passé douloureux. Ce travail
s’avérera sans doute utile pour toute la société.
La loi s’applique à toutes les personnes ayant subi en Suisse un placement dans un
établissement en vertu d'une décision administrative d'une autorité cantonale ou
communale fondée sur les dispositions du droit public cantonal ou du code civil qui
étaient en vigueur avant le 1er janvier 1981.
Le placement par décision administrative, introduit dans la seconde moitié du 19e
siècle en tant qu’instrument politique de lutte contre la pauvreté, est un terme
générique couvrant diverses mesures de contrainte à des fins d’assistance. Ce terme
a désigné l’enfermement, dans des établissements d'exécution des peines ou d’autres
établissements similaires, de jeunes femmes et de jeunes hommes essentiellement,
accusés de s’adonner à la paresse, au libertinage ou à l’ivrognerie. Un mode de vie
dissonant, jugé socialement dérangeant, était motif à enfermement et à des mesures
de « remise au pas » et d’« éducation par le travail ».(voir la théorie de Joseph Jörger,Alfred Siegfried, Felicien Morel en 1966 ,bien appliquée)
Le champ d’application connaît plusieurs limitations. La première est d’ordre
temporel. La loi ne concerne que les placements par décision administrative qui se
fondaient sur le droit en vigueur avant le 1er janvier 1981. Cette date correspond à
l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions du CC régissant la privation de liberté
1. Selon le médecin adjoint et futur directeur de la clinique psychiatrique Bel-Air à Genève, Ferdinand Morel, il comprend « les idiots, les imbéciles et les débiles mentaux et moraux, (pauperisme) » Plus tard,on se mettra à considérer « la pauvreté comme une malédiction et le ´mauvais`pauvre comme un être inutile, voire dangereux pour la société
Il est en général associé à un autre mal désigné comme « constitution perverse ». La constitution
perverse désigne « l’individualité dans la totalité de ses éléments héréditaires, tels qu’ils existent dès la naissance »
Il est interessant de découvrir Alfred Siegfried et ses partisans Rudolf Waltisbühl, autre auteur problématique qui se trouve dans les trois mémoires ainsi que chez Alfred Siegfried. Il s’agit d’un juriste dont la thèse datant de 1944 se réfère « sans réserve [aux] intéressantes expériences menées pour améliorer la santé génétique du peuple suisse ».Apparemment, nous nous trouvons très près de « l’antisémitisme rédempteur »il préconise aussi la
stérilisation forcée.
« Comme la gente des Zero s’est pourrie grâce à sa pénétration par le vagabondage, l’alcoolisme, la paresse, ce n’est que par la destruction de celui-ci qu’elle pourra être régénérée. Seul le temps tout-puissant peut conduire les améliorables sur la bonne voie par les modifications qu’il apportera aux conditions de vie de ces éléments, par la destruction des formes sociales mauvaises (paupérisme) et l’anéantissement des incurables.
Comment appeler ces théories sinon du nazisme pur et dur.
à des fins d’assistance20. Grâce à cette délimitation, on évite que les mesures de
contrainte exécutées selon les nouvelles dispositions (comme le placement à des fins
d’assistance au sens des art. 397a ss CC) ne puissent tomber sous le coup de la loi.
La loi s’applique aussi bien aux placements par décision administrative ordonnés en
vertu du droit public cantonal qu'à ceux exécutés sur la base de l’art. 406 de l’ancien
code civil21.
Le champ d’application exclut les cas où le placement dans un établissement a eu
lieu principalement pour des raisons médicales (placement dans un hôpital
psychiatrique p. ex.). Certes, suivant les cas, les personnes concernées se voyaient
également privées de leur liberté. Mais leur placement ne résultait normalement pas
d'une décision administrative, et il ne s'effectuait en principe pas dans un
établissement de détention pénale.
Au demeurant, la loi ne couvre pas seulement les personnes placées à tort par
décision administrative ou dont le placement s’est effectué sous une forme
constituant une injustice (voir le commentaire de l'art. 3). La loi vaut pour toutes les
personnes placées dans un établissement sur une décision administrative d'une
autorité cantonale ou communale (elle s’applique donc également aux personnes
dont le placement est justifié). Les articles régissant la réalisation d’une étude
historique, le droit d'accès aux dossiers et l’archivage s'appliquent ainsi à l’ensemble
des placements ordonnés à l'époque par décision administrative. Le large champ
d’application de la loi permettra de préserver de la destruction les dossiers encore
existants et de les archiver comme il se doit. Les historiens doivent en effet disposer
de l'ensemble de ces témoins pour pouvoir procéder à une étude approfondie de la
pratique des placements administratifs et déterminer plus précisément les
circonstances qui font qu’un placement doive être considéré comme juste ou injuste.
Art. 3 Reconnaissance de l'injustice faite
En reconnaissant l’injustice subie par les personnes placées par décision
administrative, cette disposition répond à une demande centrale de l’initiative
parlementaire et des victimes.
La loi reconnaît des injustices de deux ordres: lorsque la décision administrative de
placement constitue en soi une injustice (p. ex. parce qu'elle ne se justifiait pas,
qu'elle était matériellement infondée ou que la procédure de décision ne respectait
pas des règles élémentaires). L’injustice peut également résider dans la manière dans
laquelle le placement a été exécuté. Le fait qu’une personne placée par décision
administrative soit envoyée dans un établissement d’exécution des peines est
aujourd’hui explicitement considéré et reconnu comme une injustice (art. 3, al. 2).
Les principaux critères permettant de déterminer si un placement par décision
administrative était justifié ou non dans le cas d’espèce sont fournis par les
dispositions du CC entrées en vigueur le 1er janvier 1981. Concrètement, il faut que
les conditions justifiant la privation de liberté à des fins d’assistance définies aux art.
397a ss CC soient remplies. On appliquera par ailleurs les éventuelles dispositions
cantonales d’exécution, ainsi que les normes médicales et autres standards
professionnels régissant l’exécution des mesures de contrainte visées. La
20 RO 1980 375
21 RO 24 233
formulation de l’art. 3, al. 2, vise à ce que les conditions introduites ou modifiées
après le 1er janvier 1981 ne soient pas toutes considérées comme des critères : seules
les conditions qualifiées d’« essentielles » le seraient (par ex. la garantie de l’accès
au juge est une condition essentielle ; par contre, une disposition sur le droit des
personnes placées à obtenir de l’argent de poche ne constitue pas une condition
essentielle).
Les termes « de nombreux placements » utilisés à l'al. 1 laissent entendre qu’outre
les placements à considérer aujourd’hui comme injustes sur le fond ou dans leur
forme, il en existe de nombreux autres qui étaient justifiés. Ces derniers ne tombent
pas sous le coup de l'art. 3.
Si la cohabitation entre jeunes ayant subi une condamnation pénale et jeunes placés
par une autorité de tutelle ou de protection de l’enfant n'est plus possible aujourd’hui
dans les établissements de détention pénale, elle reste de mise dans les
établissements d’éducation pour mineurs, régis par les législations cantonales22.
Citons à titre d'exemple le « Platanenhof »23, dans le canton de Saint-Gall, et
l’établissement pour jeunes d'Aarburg24, dans le canton d’Argovie. Dans ces
établissements, des jeunes condamnées en vertu du CPMin en côtoient d'autres
placés au titre d’une mesure de protection ou de tutelle. L’encadrement commun des
premiers et des seconds se justifie du fait que les mesures de protection de l’enfant
prévues par le droit civil et par le droit pénal se recoupent en grande partie25. Le
droit pénal des mineurs s’efforce de tenir compte le mieux possible des besoins de
jeunes qui sont fragilisés26. Les établissements d'éducation exécutent les mesures
prises à l’égard des jeunes en vertu du droit civil ou du droit pénal des mineurs.
Comme l’indique leur nom, les foyers d’éducation ne sont pas des établissements de
détention pénale, et les jeunes qui y sont placés ne devraient pas voir leur réputation
durablement entachée. La loi projetée n’a aucun impact sur les pratiques actuelles et
ne les remet pas en question.
On peut se demander s’il ne faudrait pas inclure dans la loi une disposition annulant
formellement les décisions administratives de placement, à l’instar des lois sur la
réhabilitation des personnes ayant aidé les victimes des persécutions du nazisme à
fuir et des volontaires de la guerre civile espagnole. Si l’on a renoncé à intégrer une
telle règle dans la loi, c’est d'une part parce que, comme nous l’avons dit, un certain
nombre de placements ont été effectués à juste titre et de manière correcte, mais
aussi parce que le tri qu’il y aurait à effectuer entre les décisions à considérer
aujourd’hui comme justes et celles présentant un caractère injuste n’irait pas sans
poser des difficultés. L’expérience montre que de telles décisions ont souvent des
22 L'organisation des prisons et des établissement d'exécution est de la compétence des
cantons (art. 8, al. 1, de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur la procédure pénale applicable
aux mineurs [Procédure pénale applicable aux mineurs, PPMin, RS 312.1]). L'art. 15 du
droit pénal des mineurs (loi fédérale du 20 juin 2003 régissant la condition pénale des
mineurs [DPMin, RS 311.1]) dispose que le placement du mineur s'effectue chez des
particuliers ou dans un établissement d'éducation ou de traitement en mesure de fournir la
prise en charge éducative ou thérapeutique requise.
23 Art. 4 de la « Verordnung über die Gefängnisse und die Vollzugsanstalten » du canton de
Saint-Gall du 13 juin 2000, sGS 962.14.
24 Art. 1 de la « Verordnung über die Organisation des Jugendheims Aarburg » du canton
d'Argovie du 21 janvier 2004, SAR 253.371.
25 BSK StGB I-GÜRBER/HUG/SCHLÄFLI, partie préc. l'art. 1 DPMin, n° 27.
26 BSK StGB I- GÜRBER/HUG/SCHLÄFLI, art. 15 DPMin, n° 4 ss.
conséquences pour les autorités et/ou les individus concernés (p. ex. lorsqu’elles
touchent au droit patrimonial au sens large). L’annulation formelle d’une décision
administrative de placement pourrait engendrer une grande insécurité juridique et
risquerait d’ouvrir la voie à des prétentions financières et à des recours aux
conséquences imprévisibles.
Au demeurant, il s’agit d’éviter qu’en plus d’une reconnaissance de l’injustice faite,
les personnes concernées ne se voient accorder le droit de faire constater
formellement le caractère injuste de leur placement dans un établissement
d’exécution des peines.
Art. 4 Exclusion de prétentions financières
Lors de ses délibérations concernant l’initiative parlementaire, la commission a
conclu à la nécessité de renoncer à la possibilité de prétentions financières ou à la
création d’un fond de réparation. Elle a également rejeté une réglementation spéciale
pour les cas de rigueur, en raison des difficultés de délimitation desdits cas et du
risque que cette solution n’entraîne de nouvelles inéquités. Il convient d’éviter de
créer un précédent dans la perspective d’autres événements historiques qui n’ont pas
encore été étudiés ou ne l’ont été que partiellement, et qui pourraient à leur tour
donner lieu à des demandes de dommages-intérêts. C’est pourquoi la loi exclut
explicitement toute prétention à des dommage-intérêts, à des indemnités pour tort
moral ou à d’autres prestations financières.
Enfin, il n’est pas sûr que la Confédération dispose de compétences
constitutionnelles suffisantes pour légiférer sur les conséquences financières d’une
réhabilitation, voire pour procéder elle-même à des réparations financières27.
Le rejet de la possibilité de prétentions financières au niveau fédéral n’exclut
toutefois pas une éventuelle forme de réparation aux niveaux cantonal ou communal.
Art. 5 Etude historique
Il est dans l’intérêt de la Suisse que toute la lumière soit faite sur le phénomène des
placements par décision administrative et de rendre accessibles à un large public les
résultats et conclusions de l’étude qui sera réalisée. Il serait judicieux de confier
cette dernière à une équipe d’experts issus de divers domaines, comprenant
notamment des historiens, des juristes et des acteurs de l’action sociale. Dans
l'affaire des placements administratifs, il est reproché à la Confédération de s’être
montrée pendant plusieurs décennies (trop) passive face aux placements dans des
établissements pénaux ou d'autres institutions pratiqués par les cantons et les
communes, alors que la compétence de légiférer en matière de droit civil lui
appartient. Confier l’étude à un groupe d'experts aussi indépendants que possible
permettra d’éviter que la Confédération puisse se voir soupçonner de vouloir
enjoliver son rôle de l’époque. Pour cette raison, la commission est favorable à ce
que l’étude historique soit menée par une commission indépendante composée
d’experts issus de divers domaines. Une minorité (Flach, Caroni, Chevalley,
Estermann, Freysinger, Huber, Lüscher, Reimann Lukas, Schwander, Stamm)
souhaite quant à elle que l’étude soit effectuée par le Fonds national suisse. Par
27 Le Conseil des Etats a mis en doute la constitutionnalité d'une indemnisation des victimes
de stérilisations forcées,(Alfred Siegfied recommandation appliquées et reconnues) cf. BO 2004 E 267.
conséquent, elle propose que le Conseil fédéral charge le Fonds national suisse de
réaliser un programme national de recherche, conformément à l’art. 6, al. 2, de la loi
du 7 octobre 1983 sur l’encouragement de la recherche et de l’innovation28. Cela
permettrait d’éviter la création de nouvelles structures et l’augmentation
correspondante de la charge de travail organisationnelle. Les résultats de l’étude et
les conclusions qui en seront tirées paraîtront sous une forme appropriée. Les
données personnelles devront évidemment avoir été préalablement rendues
anonymes, en tenant compte en particulier des dispositions fédérales et cantonales
sur la protection des données. L’obligation d’anonymisation concerne non seulement
les données personnelles des individus directement concernés, mais aussi celles des
membres des autorités impliqués et, entre autres, des employés des établissements de
détention pénale, les uns et les autres ayant certainement à l’époque respecté dans
leur grande majorité le cadre légal, ne faisant qu'appliquer les dispositions en
vigueur ou les instructions qui leur étaient données. Le fait qu’on puisse qualifier
aujourd’hui d'injustes une grande part des décisions de placement n’y change rien.
La publication des données personnelles des membres des autorités et des autres
personnes impliquées constituerait donc une violation de la personnalité.
L’obligation de rendre anonymes les données personnelles qui font l’objet d’une
publication est inscrite dans la loi. L’anonymisation n’est pas obligatoire si la
personne concernée a donné son consentement écrit ou qu'elle a dans l’intervalle
acquis une renommée historique. Les détails sont à régler par le Conseil fédéral
(choix des experts, définition du mandat, etc.).
L’inscription dans la loi d’un crédit d’engagement destiné à financer l’étude
n’apparaît pas nécessaire. L’art. 21 de la loi du 7 octobre 2005 sur les finances de la
Confédération (LFC)29 définit les conditions dans lesquelles un crédit d’engagement
est requis. Selon cet article, un crédit est requis lorsqu’il est prévu de contracter des
engagements financiers allant au-delà de l’exercice courant. On peut toutefois y
renoncer si le coût total d’acquisition d'une prestation est inférieur à dix millions de
francs30. S’il apparaissait que le coût de l’étude visée à l’art. 5 dépassait ce montant,
il faudrait préciser dans la loi le plafond du crédit d’engagement.
Art. 6 Archivage des dossiers
Les autorités cantonales et communales sont tenues de protéger d’une éventuelle
élimination les dossiers relatifs à des placements administratifs et à les archiver dans
les règles. Elles ne peuvent se fonder sur ces dossiers pour prendre des décisions au
détriment des personnes concernées.
La loi prévoit un délai de protection relativement long (cent ans), destiné à empêcher
que des personnes non autorisées ne puissent consulter les dossiers du vivant des
personnes concernées. Seuls pourront y accéder les historiens chargés d’étudier cette
période, pour autant que l’exécution de leur mandat le requiert.
Le calcul du délai de protection se fonde sur l’ordonnance du 8 septembre 1999
relative à la loi fédérale sur l’archivage (OLAr)31. Le délai de protection se calcule à
28 RS 420.1
29 RS 611.0
30 Art. 11 de l’ordonnance du 5 avril 2006 sur les finances de la Confédération (OFC, RS
611.01)
31 RS 152.11
partir de l'année du document le plus récent32, généralement à partir du moment où
un dossier est clos.
Le Conseil fédéral règle les détails relatifs à la consultation des dossiers. Les
dispositions cantonales régissant l’archivage s’appliquent au demeurant.
Art. 7 Droit de consulter les dossiers
Les décisions relatives aux dossiers des personnes placées appartiennent en principe
aux autorités d'exécution, à savoir aux cantons et aux communes. La Confédération
peut toutefois faire usage de la compétence de légiférer que lui donnent l’art. 122, al.
1, de la constitution (Cst.)33, et édicter une disposition réglementant la protection des
données dans ce domaine, qui s’appliquera aussi bien aux autorités fédérales
compétentes qu’aux autorités cantonales chargées de mettre en oeuvre le droit
Les autorités cantonales et communales doivent accorder aux personnes placées par
décision administrative et, après leur décès, à leurs proches le droit de consulter leur
dossier aisément et gratuitement.
Il en ira de même pour les historiens chargés de l’étude, qui auront accès à tous les
dossiers si l’exécution de leur mandat l’exige.
4 Conséquences en matière de finances et de personnel
L’étude historique prévue à l'art. 5 sera confiée à des experts. Il faut s’attendre à ce
qu’elle dure quelques années. Les conséquences financières du projet dépendent de
la manière dont le Conseil fédéral définira concrètement le mandat d’experts et du
temps que ces derniers et leurs assistants y consacreront. Elles dépendront aussi de
la forme et de l’état des dossiers aux mains des cantons et des communes. On
s’attend toutefois à ce que le coût de l'étude reste inférieur au plafond de dix
millions de francs34.
Le droit de consulter les dossiers prévu à l'art. 7 pourra également avoir des
conséquences au niveau du personnel des cantons et des communes, en fonction du
nombre de personnes qui feront valoir leur droit. Ces conséquences dépendront en
grande partie de la manière dont les autorités concernées s’organiseront. La
réalisation de l'étude et la consultation des dossiers entraîneront néanmoins un léger
surcroît de travail pour le personnel des communes et des cantons, difficile à
quantifier pour l'heure.
32 Art. 13, al. 2, OLAr
33 RS 101
34 Art. 11 OFC
5 Aspects juridiques
5.1 Constitutionnalité et légalité
Les placements par décision administrative ont été la plupart du temps ordonnés par
les autorités cantonales chargées d’appliquer les dispositions cantonales en matière
d’assistance publique ou les dispositions en matière de tutelle resp. de protection de
l’enfant. La présente loi s’inscrit donc dans le domaine du droit civil. Etant donné
que la législation dans ce domaine relève de la compétence de la Confédération (art.
122, al. 1, Cst.), cette dernière est habilitée à édicter des normes légales sur les
placements pratiqués à l’époque. Le fait que la plupart des décisions aient été prises
et exécutées par des autorités cantonales ou communales n’y change rien. On se
trouve ici dans une situation comparable à la réhabilitation des personnes ayant aidé
les victimes des persécutions du nazisme à fuir 35 ou à celle des volontaires de la
guerre civile espagnole36.
La compétence de la Confédération peut également se fonder sur une compétence
inhérente, justifiée par l'existence même et le caractère intrinsèque de l’Etat. On
admet une telle compétence quand le règlement d’une matière incombe de par sa
nature au pouvoir fédéral. On parle dans ce cas de compétence justifiée par la
structure fédérative de l’Etat37. Après l'entrée en vigueur de la nouvelle constitution
fédérale, le Conseil fédéral s’est appuyé sur cette compétence inhérente notamment
pour son projet de Fondation Suisse solidaire38. Toutefois, l’invocation de tels
pouvoirs inhérents doit se faire avec retenue39. Une telle retenue s’impose également
au moment de mettre en oeuvre une compétence inhérente, notamment lorsque
l'autonomie des cantons en matière d’organisation entre en jeu. En général, on
invoque une telle compétence inhérente de la Confédération dans une loi en
inscrivant dans son préambule un renvoi vers l'art. 173, al. 2, Cst. A noter que la
disposition en question concerne en réalité les compétences de l’Assemblée fédérale
en tant qu’organe.
5.2 Forme de l'acte
Le présent projet définit des normes légales importantes concernant des droits et des
devoirs de personnes et des obligations des cantons lors de la mise en oeuvre et de
l'exécution du droit fédéral (art. 164, al. 1, Cst.). De telles dispositions doivent être
édictées sous la forme d’une loi fédérale.
35 Loi fédérale du 20 juin 2003 sur l'annulation des jugements pénaux prononcés contre des
personnes qui, à l'époque du nazisme, ont aidé des victimes des persécutions à fuir (RS
36 Loi fédérale du 20 mars 2009 sur la réhabilitation des volontaires de la guerre civile
espagnole (RS 321.1)
37 cf. Peter Saladin dans Commentaire de l'ancienne constutiton fédérale, art. 3, note marg.
38 FF 2000 3803
39 cf. R. Schweizer, St. Galler Kommentar ad art. 3 Cst., 2e édition 2008, note marg. 12
Donnez nous vos commentaires, suggestions vos idées pour que ce projet soit le plus juste possible.