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Timestamp: 2017-10-22 17:27:22+00:00
Document Index: 38187755

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 20', 'art. 25', 'art. 25', 'art. 25', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 30', 'art. 23', 'art. 41', 'art. 36', 'art. 42', 'art. 45', 'art. 648', 'art. 648', 'art. 3', 'art. 12', 'art. 6', 'art. 12', 'art. 49', 'art. 6', 'art. 12', 'art. 52', 'art. 41', 'art. 41', 'art. 41', 'art. 43']

La vigilanza sul riciclaggio nelle imprese finanziarie
di Andrea Miglionico dal Numero 3 - Luglio - Settembre 2012
1. Note introduttive: il quadro normativo di riferimento
La disciplina di contrasto del riciclaggio del denaro di provenienza illecita ha assunto, nel corso degli ultimi decenni, una posizione di assoluto rilievo nel settore bancario e finanziario.
L’emersione di nuovi fenomeni criminali correlati all’integrazione dei mercati dei capitali ha inciso sulla materia determinando profondi cambiamenti dei criteri ordinatori e delle tecniche operative di riferimento1. In tale contesto, il legislatore nazionale ha avvertito da tempo l’esigenza di adottare misure idonee a garantire il corretto ed efficiente svolgimento delle negoziazioni finanziarie2.
In particolare, l’ordinamento italiano ha previsto una regolamentazione speciale per la lotta all’utilizzo di flussi di denaro frutto di condotte illecite. Il primo intervento normativo si è avuto con la l. n. 197/1991 (“provvedimenti urgenti per limitare l’uso del contante e dei titoli al portatore nelle transazioni e prevenire l’utilizzazione del sistema finanziario a scopo di riciclaggio”) di conversione del d.l. n. 143/1991. Tale intervento legislativo rifletteva, peraltro, i contenuti della direttiva comunitaria n. 91/308/CEE relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario dei proventi di attività illecite.
Successivamente l’originaria legge del 1991 ha subito una parziale modifica ad opera della l. n. 52/1996 e conseguente d.lgs. n. 153/1997. Ad essa ha fatto seguito l’intervento operato dal d.lgs. n. 374/1999 (“estensione delle disposizioni in materia di riciclaggio dei capitali di provenienza illecita ed attività finanziarie particolarmente suscettibili di utilizzazione a fini di riciclaggio”) e dalla ‹‹seconda direttiva antiriciclaggio›› n. 2001/97/CE recepita nel nostro ordinamento mediante d.lgs. n. 56/2004.
A livello internazionale, si è invece assistito al proliferare di raccomandazioni elaborate dai cd.
global regulators – in particolare del Gruppo di Azione Finanziaria Internazionale (GAFI)3 – impegnati nel contrasto del terrorismo in ambito finanziario4. E ciò vuoi sia per il comune intento di ostacolare il finanziamento delle organizzazioni e attività illegali, sia nella prospettiva di stabilire adeguati strumenti di prevenzione dell’economia criminale.
Come è noto, siffatto quadro normativo è stato completato dall’attuazione della ‹‹terza direttiva antiriciclaggio›› n. 2005/60/CE (modificata dalla direttiva n. 2006/70/CE) e dal suo recepimento nell’ordinamento nazionale tramite d.lgs. n. 231/20075.
Il nuovo articolato disciplinare si fonda su specifici principi tra cui la ‹‹canalizzazione delle operazioni››, gli obblighi di ‹‹identificazione e registrazione››, gli obblighi di ‹‹segnalazione di operazioni sospette›› e gli obblighi di ‹‹adeguata verifica della clientela››6.
L’intervento per tal via attivato mira ad implementare le tecniche preventive e repressive del fenomeno riciclaggio e gli strumenti di gestione dei rischi di operatività nel settore finanziario. Con riguardo ai principi che sorreggono la disciplina in parola, l’art. 2, comma 1, d.lgs. n. 231/2007 fornisce una autonoma definizione di riciclaggio individuando un gruppo di fattispecie criminose aventi principalmente ad oggetto il sostentamento di attività terroristiche e la circolazione di ricchezza illecita7.
Ulteriore profilo di interesse si rinviene nell’art. 3, comma 1 del decreto, ove si prevede una stretta collaborazione fra i soggetti destinatari delle disposizioni e le autorità competenti alla segnalazione dei rischi di riciclaggio. Inoltre, l’art. 3, comma 3 richiama il ‹‹principio di proporzionalità››, che richiede una valutazione obiettiva sia dell’attività del destinatario nel fronteggiare la situazione di illecito, sia del rischio effettivo di riciclaggio8. Ampliata risulta la categoria dei destinatari della novella tra cui sono ricompresi gli intermediari finanziari, le banche, i revisori contabili ed i professionisti9.
Come è stato puntualmente messo in evidenza dalla dottrina, il decreto legislativo di riforma ha compiuto una opportuna opera di razionalizzazione e di riordino degli svariati interventi normativi, delineando così un impianto disciplinare coerente ed organico a tutela dell’ordinamento finanziario10. Tuttavia, il legislatore nazionale ha apportato numerose modifiche al testo del 2007, ultima in ordine temporale con il d.l. n. 201/2011 (convertito dalla l. n. 241/2011), cui vanno aggiunti il d.l. n. 138/2011 (convertito con modificazioni dalla l. n. 14/2011), il d.lgs. n. 151/2009 ed il d.l. 112/2008 (convertito in l. n. 133/2008). In particolare, tali modifiche hanno riguardato le limitazioni all’utilizzo dei contanti e dei titoli al portatore11, nonché l’organizzazione dei controlli interni e di gestione in funzione antiriciclaggio12. A fronte di detto complesso quadro regolamentare, appare evidente che l’utilizzo di presidi di contrasto al fenomeno del riciclaggio identifica un percorso virtuoso che consenta una più compiuta rappresentazione delle esposizioni a rischio. Tuttavia è stato notato che ‹‹la rilevata mobilità delle frontiere della disciplina antiriciclaggio ... non può giovare alla certezza delle regole e dunque, in ultima istanza, anche alla tutela dell’economia “sana”, che era e resta l’obiettivo fondante dell’intero impianto degli strumenti di contrasto del money laundering››13.
La particolare attenzione dedicata dal legislatore, tanto nazionale quanto comunitario, all’implementazione di strumenti tecnico-giuridici destinati alla salvaguardia dei mercati sottolinea lo sforzo comune nel favorire la stabilità ed integrità delle relazioni economiche14. Sicchè, sembra ragionevole osservare che la normativa in vigore ha reso più stringente il sistema dei controlli sulla circolazione dei proventi frutto di illeciti.
Da quanto precede, diviene possibile comprendere la reale portata delle previsioni normative che danno contenuto all’antiriciclaggio e alla lotta al terrorismo, previsioni che trovano compendio in una costante attività di monitoraggio e controllo dei flussi monetari e valutari.
La disamina delle variegate misure che possono essere d’ausilio nel fronteggiare le attività di riciclaggio del denaro “sporco” deve, su un piano logico, essere correlata alle indicazioni che derivano a livello di provvedimenti emanati delle authorities di supervisione (Banca d’Italia, Consob ed Isvap) e, più in generale, dell’impiego di procedure organizzative idonee al rafforzamento dell’apparato di controllo. Alla luce di tali premesse ricostruttive, la chiarificazione della reale portata delle misure di contrasto al riciclaggio esige di indirizzare la ricerca verso molteplici direzioni: dall’analisi delle disposizioni sulla verifica della clientela, alla disamina delle norme inerenti la segnalazione delle
‹‹operazioni sospette››, all’esame delle procedure di prevenzione dei rischi di money laundering.
2. L’adeguata verifica della clientela.
La normativa antiriciclaggio prevede come primo obbligo l’adeguata verifica della clientela da parte degli intermediari finanziari (artt. 15-18, d.lgs. n. 231/2007). Ad essi è richiesto di identificare il cliente verificandone l’identità e ottenendo informazioni sullo scopo del rapporto o della prestazione assunta (cd. customer due diligence); mentre è prescritto ai nuovi clienti di fornire, sotto la propria responsabilità, tutte le informazioni necessarie al fine di consentire il controllo accurato dei dati (artt. 21-22).
Più in particolare, la verifica riguarda qualsivoglia importo di denaro sul quale sussistano dubbi sulla provenienza, nonchè sospetti di riciclaggio o terrorismo. Al riguardo rileva la previsione, contenuta nelle disposizioni del decreto sopra richiamato, in base alla quale l’onere di dimostrare l’adeguatezza dei controlli, in rapporto all’entità del rischio, grava sull’intermediario. Donde la specificazione di cui all’art. 20, comma 1, ove si stabilisce che ‹‹gli obblighi di adeguata verifica della clientela sono assolti commisurandoli al rischio associato al tipo di cliente, rapporto continuativo, prestazione professionale, operazione, prodotto o transazione di cui trattasi››.
Si è in presenza, quindi, di un complesso dispositivo che lascia ampio spazio di autonomia organizzativa agli intermediari, ai quali è offerta la possibilità di individuare e classificare le categorie di operazioni non considerate rilevanti ai fini del riciclaggio secondo valutazioni soggettive.
Di tal che è possibile desumere che sussistono i presupposti per forme di discrezionalità (da parte dell’intermediario) nello svolgimento delle funzioni di cui trattasi.
Con riguardo, poi, ai diversi livelli di verifica della clientela, l’art. 25 del decreto in parola definisce semplificati gli obblighi riguardanti i soggetti
considerati “sicuri”, tra cui ‹‹gli enti creditizi o finanziari comunitari soggetti alla direttiva 2005/60 e quelli situati in uno Stato extracomunitario; le società o altri organismi quotati i cui strumenti finanziari sono ammessi alla negoziazione su un mercato regolamentato ai sensi della direttiva MiFID in uno o più Stati membri; società o altri organismi quotati di Stato estero soggetto ad obblighi di comunicazione conformi alla normativa comunitaria››.
A ciò aggiungasi che l’identificazione e la verifica non sono richieste se il cliente è un ufficio della pubblica amministrazione ovvero una istituzione o un organismo che svolge funzioni pubbliche (art. 25, comma 3). Tali obblighi semplificati non si applicano qualora si abbia motivo di ritenere che l’identificazione effettuata non sia attendibile, ovvero qualora essa non consenta l’acquisizione delle informazioni necessarie (art. 25, comma 5). La normativa prevede, inoltre, obblighi cd. rafforzati in presenza di un rischio più elevato di riciclaggio o finanziamento del terrorismo (art. 28, comma 1). Significativa è la previsione secondo cui, in caso il cliente non sia fisicamente presente, è prescritto all’intermediario di assicurarsi che il primo pagamento relativo all’operazione sia effettuato tramite un conto intestato al cliente presso un ente creditizio (art. 28, comma 2, lett. c). Altrettanto significativa deve ritenersi la disposizione dell’art. 28, comma 6 del decreto, laddove si stabilisce che ‹‹gli intermediari finanziari non possono aprire o mantenere anche indirettamente conti di corrispondenza con una banca di comodo››. È evidente come si addivenga, per tal via, ad una sostanziale restrizione dei rapporti con istituzioni bancarie situate in paesi cd. off shore.
È prevista anche la possibilità di esecuzione di detti obblighi da parte di terzi, sicchè l’adeguata verifica si considera comunque assolta, pur in assenza del cliente, quando è fornita idonea attestazione da parte dei soggetti indicati dalla norma (art. 30, comma 1)15.
E sul punto è appena il caso di far presente che l’attestazione deve essere idonea a confermare non soltanto l’identità tra il soggetto sottoposto ad identificazione e il soggetto titolare del conto, ma anche la veridicità ed esattezza delle informazioni comunicate a distanza.
Nel caso in cui i soggetti destinatari degli obblighi di profilatura della clientela non siano in grado di assicurare gli adempimenti stabiliti, è previsto il divieto di instaurare il rapporto continuativo e di eseguire operazioni o prestazioni professionali, nonché sussiste l’obbligo di porre fine al rapporto o alla prestazione (art. 23, comma 1). Tali soggetti, inoltre, possono valutare se effettuare una segnalazione di ‹‹operazione sospetta›› all’Unità di Informazione Finanziaria ex art. 41 ss.
Siffatto sistema normativo viene completato dalle disposizioni che regolano gli obblighi di registrazione dei documenti e delle informazioni raccolte (art. 36 ss. del decreto). È infatti imposto di conservare per dieci anni copia dei documenti tramite apposito ‹‹archivio unico informatico››16. Non vi è dubbio che l’intento del legislatore è stato quello di assicurare la trasparenza e tracciabilità dei movimenti di denaro ritenuti significativi ai fini del riciclaggio; ciò al fine di agevolare le autorità di supervisione nel difficile compito di contrasto dei traffici illeciti.
Ed è proprio con riferimento alla caratterizzazione conferita a detta procedura che l’intervento operato dal legislatore appare sicuramente preordinato alla tutela delle relazioni con la clientela e del sistema finanziario nel suo complesso.
Siffatte procedure organizzative e sanzionatorie consentono l’emersione delle anomalie dell’agere finanziario, nonché assicurano stabilità e correttezza dei rapporti economici impedendo che in questi possa trovare affermazione l’illegalità ed il crimine organizzato.
Va da sé che la necessità di impedire forme d’interferenza sulle corrette dinamiche del mercato sia il principale obiettivo perseguito dal regolatore nell’istituzione di misure idonee a contrastare squilibri connessi ad un non corretto esercizio dell’attività finanziaria. Ed invero, il fenomeno del riciclaggio accentuato dal susseguirsi degli eventi patologici connessi alla recente crisi costituisce oramai un allarme economico e sociale, la cui ‹‹pericolosità è difficilmente percepibile ma pervasiva››17. L’indicata esigenza di prevenire pratiche criminali che alterino le condizioni di concorrenza nei mercati – favorendo così l’impiego di fondi illeciti nel patrimonio delle imprese – trova espressione nell’applicazione di formule operative volte alla repressione di organizzazioni dedite al money laundering.
Da qui il rilievo del ruolo ascrivibile all’attività del GAFI (impegnato nel fissare principi normativi e linee guida per contrastare la circolazione di denaro “sporco”) nel rafforzamento delle strategie di prevenzione, cui è rivolta la sua azione di natura regolamentare.
Alla luce di quanto precede può dirsi che l’intervento attivo di intermediari ed agenti economici nella lotta ai flussi illegali presenta dei risvolti certamente positivi e costituisce una leva per la concreta attuazione dei presidi di controllo.
3. Segue: gli obblighi di segnalazione delle ‹‹operazioni sospette›› e la gestione dei rischi di riciclaggio.
Il complesso disciplinare introdotto dalla normativa antiriciclaggio qualifica ‹‹sospetta›› l’operazione che possa avere quale intento principale la circolazione di ricchezza proveniente da illeciti. Nella fattispecie in considerazione, la prevista proposizione di una «segnalazione» da inoltrare all’Unità di Informazione Finanziaria (UIF), individua i presupposti per l’attivazione da parte dei soggetti procedenti del meccanismo di monitoraggio delle operazioni anomale18.
Un ruolo significativo, al riguardo, è svolto dagli intermediari finanziari cui è rimesso il giudizio sulle operazioni che effettivamente destino un sospetto, in considerazione del grado di rischio del cliente (cd. risk based approach)19. A ben considerare, la disciplina richiede uno specifico obbligo di attenzione in base a circostanze conosciute in ragione delle funzioni esercitate.
La procedura prende avvio con la segnalazione del ‹‹responsabile della dipendenza, dell’ufficio, di altro punto operativo, unità organizzativa o struttura dell’intermediario cui compete l’amministrazione e la gestione concreta dei rapporti con la clientela››. Comunicazione che deve avvenire senza ritardo al titolare dell’attività, il quale esamina la segnalazione pervenutagli – alla luce anche dei dati desumibili dall’archivio unico informatico – prima di trasmetterla all’UIF priva del nominativo del segnalante (art. 42, comma 2).
L’UIF opera un ulteriore verifica della posizione segnalata mediante ispezioni, approfondimenti e risultati di analisi. Al termine dei controlli, se la segnalazione risulta infondata si procede all’archiviazione, in caso contrario viene trasmessa alla Direzione Investigativa Antimafia e al Nucleo speciale di polizia valutaria della Guardia di Finanza per la valutazione tecnica del caso20.
Per cui, il definitivo accertamento della fondatezza della segnalazione sull’operazione sospetta compete alle authorities di supervisione in collaborazione con l’Autorità giudiziaria. Si è, dunque, in presenza di una forma procedurale che denota carattere di complementarietà rispetto all’attività di vigilanza, della quale costituisce una innovativa forma di regolamentazione.
Nel medesimo ordine logico va collocata la disposizione inerente la ‹‹tutela della riservatezza›› (art. 45). È infatti richiesto agli intermediari di adottare adeguate misure per assicurare il massimo riserbo sull’identità dei soggetti che effettuano la segnalazione.
Ciò implica la necessaria verifica, nella fattispecie, dell’osservanza dei criteri ordinatori da parte degli intermediari, sì da evitare che possano essere alterati i canoni di tutela dei soggetti sottoposti ad indagini di riciclaggio. Considerazione, quest’ultima, che assume specifico rilievo alla luce di quanto è stato sottolineato da un attento studioso secondo cui ‹‹è in tale ambito concettuale che va ricercata la ratio della riservatezza sulle informazioni di cui vengono in possesso gli intermediari››21. È di tutta evidenza, peraltro, che lo sforzo comune di opporre un’azione concertata volta a combattere la piaga del riciclaggio debba trovare esplicazione secondo una logica interventista che si propone il rispetto del dettato normativo (e, dunque, tiene conto delle finalità che il legislatore ha concretamente perseguito).
Sotto altro profilo, si osserva che l’intensificarsi dei traffici di proventi illeciti – di recente sotto osservazione da parte dei regolatori globali – presenta una minaccia significativa e decisamente maggiore rispetto a quella che può ravvisarsi in qualsivoglia altro settore dell’ordinamento finanziario22. Da qui la necessità di regole condivise e uniformi a livello internazionale, idonee a limitare pratiche di arbitraggio tra regolamentazioni nei diversi ordinamenti23.
Conseguentemente si individuano difficoltà connesse all’evoluzione delle organizzazioni criminali tali da ravvisare un rafforzamento degli schemi disciplinari introdotti dal legislatore con riguardo soprattutto alle tecniche procedimentali in esame24. È del tutto evidente che un’efficace vigilanza sul riciclaggio rende meno probabile che il crimine organizzato sia in grado di eludere l’attività degli intermediari, mettendone in pericolo gli obiettivi di sana e prudente gestione25.
La dimensione di tale rischio può essere compresa nei suoi giusti termini solo ove si consideri ‹‹l’ulteriore effetto, specificamente avvertito a livello sociale, di un’inevitabile caduta dello sviluppo economico, non più supportato da scelte di finanziamento improntate al criterio del merito del credito››26.
Per quanto concerne, in particolare, la realtà della governance aziendale si deve dare conto dei numerosi presidi di controllo interni (ad esempio il responsabile della funzione antiriciclaggio) interessati nell’applicazione della normativa in questione, che testimonia concretamente la rilevanza dimensionale del complesso disciplinare posto in essere per il contrasto del fenomeno dell’economia illegale. Da qui l’affermazione secondo cui la normativa sul riciclaggio ha, di fatto, ‹‹consentito alle imprese di assimilare gradualmente la cultura della compliance e della prevenzione dei reati»27.
Ne consegue che il ricorso a forme operative che migliorino assetti organizzativi e di governo costituisce condizione essenziale per prevenire e mitigare i fattori di rischio dell’impresa. In tale prospettiva, si guarda con favore l’introduzione di innovative misure idonee ad una più efficace prevenzione dei rischi nella materia di cui trattasi28.
Sono di guida nella realizzazione di tale obiettivo le indicazioni rivenienti a livello regolamentare; più precisamente, vengono in considerazione le nuove disposizioni emanate dalla Banca d’Italia in materia di organizzazione, procedure e controlli interni che gli intermediari bancari e finanziari devono adottare a fini di prevenzione e contrasto del riciclaggio e del finanziamento al terrorismo29. Tale complesso interventistico, in linea con le disposizioni volte a rafforzare la gestione del rischio di non conformità (compliance), mira a introdurre strumenti specifici per il controllo del rischio di formazione di nuovi fenomeni patologici. Non v’è dubbio che la riferibilità (per il contrasto al riciclaggio) ad un impianto normativo di tal genere favorisce il conseguimento di più elevati livelli di trasparenza nelle operazioni di credito. Se ne deduce un meccanismo di controlli particolarmente intenso, esteso dalla fase di profilatura della clientela sino a quella dello svolgimento degli eventuali accertamenti giudiziari.
Si è dunque in presenza di un regime disciplinare strutturato in modo tale da garantire un livello elevato di sicurezza nell’assolvimento dell’obbligo d’informativa che fa carico agli intermediari. Di certo, tale regime è il risultato della crescente attenzione verso formule procedimentali volte alla protezione dell’economia legale.
Da sottolineare, inoltre, che il legislatore nell’adottare procedure operative e sistemi informativi volti a garantire l’osservanza delle norme di legge e regolamentari in materia di prevenzione e contrasto dei reati di riciclaggio e di terrorismo ha mantenuto ferme le prerogative di tutela nei rapporti con la clientela. Si comprendono, quindi, le positive valutazioni formulate con riguardo all’attuazione di strategie ed azioni preventive, rese possibili dalla definizione di obiettivi perseguiti secondo la logica di ‹‹collaborazione attiva›› su cui viene fondata la normativa antiriciclaggio30. Dalle considerazioni che precedono risulta sicuramente rafforzato il sistema di prevenzione dei fenomeni di criminalità in ambito bancario finanziario. Ciò in ragione del particolare impegno mostrato dal legislatore e dalle autorità di settore che hanno recepito e, talora, anticipato le principali indicazioni maturate nelle diverse sedi internazionali.
Il particolare rilievo che ha assunto il fenomeno del riciclaggio nel mondo economico finanziario ha evidenziato l’esigenza di più stringenti meccanismi di verifica e monitoraggio a tutela della circolazione di ricchezza31.
È noto che il legislatore nazionale – nella consapevolezza della priorità ascrivibile al coordinamento degli interventi in subiecta materia – ha incentrato la propria attenzione nel perseguimento di obiettivi di tutela che, nel settore del money laundering, divengono sempre più parte integrante delle policy di impresa.
Risulta evidente, allora, l’importanza che ai fini del corretto andamento del mercato denota l’introduzione di innovative forme di collaborazione fra gli intermediari e le authorities di settore, nelle quali siano poste le basi per la concreta attuazione di azioni virtuose volte a salvaguardare esigenze che sono comunemente avvertite nell’ordinamento finanziario.
Come è stato notato da una attenta dottrina, ‹‹la collaborazione attiva degli intermediari nella lotta al riciclaggio comporta l’adozione di politiche, procedure e sistemi di controllo finalizzati alla realizzazione di un modello organizzativo proprietario incardinato sulla valutazione interna del rischio››32.
È del tutto chiaro che l’intento legislativo di attuare una politica di prevenzione e repressione dei fenomeni criminali si è tradotto nella previsione di moduli organizzativi che se per un verso, consentono di identificare tempestivamente le operazioni sospette, per altro rimettono alla competenza di organismi giudiziari e di vigilanza la concreta applicazione delle procedure sanzionatorie. La funzione di detto schema organizzativo appare maggiormente rilevante ove si tenga conto del contributo che la lotta al riciclaggio è in grado di offrire allo sviluppo del mercato dei capitali.
In tale ambito, tra gli strumenti idonei a garantire la legalità delle operazioni finanziarie vanno tenute presenti le strutture di controllo interno alle imprese che implicano il coinvolgimento di organismi le cui funzioni sono riconducibili a meccanismi di self-regulation. Pertanto, una costruzione siffatta – comportando una maggiore responsabilizzazione degli intermediari – interagisce positivamente sullo sviluppo di efficaci formule operative.
Non v’è dubbio, infatti, che gli strumenti nel campo dell’antiriciclaggio denotano, per loro intrinseche caratteristiche, una forte correlazione col mercato e la governance di azienda. Ne consegue che la disciplina in parola, mostrando una marcata adesione alle logiche comunitarie, realizza sul piano delle concretezze un consolidato framework di misure volte al sostegno dell’economia legale. Venendo ad una considerazione conclusiva, la necessità di intervenire per porre un argine al riciclo di “denaro sporco” nei rapporti finanziari ha determinato, sul piano normativo, un’evoluzione dello strumentario di vigilanza. Ciò deve ritenersi necessariamente correlato all’opera di sensibilizzazione di tutti gli attori del mercato verso una cultura della legalità e del rispetto delle regole poste a fondamento dell’interesse collettivo.
Cfr. TARANTOLA, La prevenzione del riciclaggio nel settore finanziario. Il ruolo della Banca d’Italia, Intervento presso la Scuola Superiore dell’economia e delle finanze nell’ambito del Master “Etica nella Pubblica Amministrazione e contrasto alla corruzione”, Roma, 10 maggio 2011, pp. 3-4.
Si consideri l’ampia produzione normativa che ha interessato negli ultimi anni l’antiriciclaggio in ambito bancario finanziario: d.l. 28 settembre 2001, n. 353 (convertito in l. n. 415/2001); d.l. 12 ottobre 2001, n. 369 (convertito in l. n. 431/2001); d.l. 18 ottobre 2001, n. 374 (convertito in l. n. 438/2001). Inoltre, deve darsi conto delle disposizioni di cui all’art. 648 bis, comma 1, c.p., ove si prevede che ‹‹fuori dei casi di concorso nel reato, chiunque sostituisce o trasferisce denaro, beni o altre utilità provenienti da delitto non colposo, ovvero compie in relazione ad essi altre operazioni, in modo da ostacolare l’identificazione della loro provenienza delittuosa, è punito con la reclusione da quattro a dodici anni...››; e dell’art. 648 ter, comma 1, c.p., ove si stabilisce che ‹‹chiunque, fuori dei casi di concorso nel reato e dei casi previsti dagli articoli 648 e 648 bis, impiega in attività economiche o finanziarie denaro, beni o altre utilità provenienti da delitto, è punito con la reclusione da quattro a dodici anni... ››.
Come è noto, il Gruppo di Azione Finanziaria Internazionale (GAFI) è un organismo istituito presso l’OCSE, specializzato nel settore della prevenzione, contrasto del riciclaggio e finanziamento del terrorismo.
Cfr. FINANCIAL ACTION TASK FORCE ON MONEY LAUNDERING, Special Recommendations on Terrorist Financing, 31 ottobre 2001; ed inoltre si v. COMITATO DI BASILEA, Dovere di diligenza delle banche nell’identificazione della clientela, ottobre 2001.
Per una puntuale disamina di tali provvedimenti, si v. CASSESE E. COSTANZO, La terza direttiva comunitaria in materia di antiriciclaggio e antiterrorismo, in Giornale dir. amm., 2006, n. 1, p. 5 ss.
La competenza sul controllo di tali principi è stata trasferita all’Unità di Informazione Finanziaria (UIF), che ha di fatto sostituito l’Ufficio Italiano dei Cambi (UIC). L’UIF svolge compiti di analisi delle segnalazioni sospette, prevenzione del riciclaggio e dei flussi finanziari impiegati nelle organizzazioni terroristiche (cd. Financial Intelligence Unit) ed è coadiuvato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, da un Comitato di sicurezza finanziaria (CSF), nonché da un nucleo di esperti con funzioni consultive. Nello specifico, l’UIF svolge una ‹‹funzione filtro›› tra i soggetti sui quali grava l’obbligo delle segnalazioni e le autorità di settore incaricate delle verifiche investigative. In dottrina, si v. CARRIÈRE – BASCELLI, La riforma della disciplina dell’antiriciclaggio, in Contratti, 2010, n. 3, pp. 294-297.
Più specificamente, l’art. 3 del decreto fa riferimento: (a) alla conversione o il trasferimento di beni, effettuati essendo a conoscenza che essi provengono da un’attività criminosa o da una partecipazione a tale attività, allo scopo di occultare o dissimulare l’origine illecita dei beni medesimi o di aiutare chiunque sia coinvolto in tale attività a sottrarsi alle conseguenze giuridiche delle proprie azioni; (b) all’occultamento o la dissimulazione della reale natura, provenienza, ubicazione, disposizione, movimento, proprietà dei beni o dei diritti sugli stessi, effettuati essendo a conoscenza che tali beni provengono da un’attività criminosa o da una partecipazione a tale attività; (c) all’acquisto, la detenzione o l’utilizzazione di beni essendo a conoscenza, al momento della loro ricezione, che tali beni provengono da un’attività criminosa o da una partecipazione a tale attività; d) alla partecipazione ad uno degli atti di cui alle lettere precedenti, nonché l’associazione per commettere tale atto, il tentativo di perpetrarlo, il fatto di aiutare, istigare o consigliare qualcuno a commetterlo o il fatto di agevolarne l’esecuzione.
Sul punto cfr. URBANI, La disciplina di contrasto del riciclaggio e dell’usura, in AA.VV., L’attività delle banche, a cura di Urbani, Padova, 2010, pp. 493-494; ID., Gli strumenti di contrasto dell’economia illegale, in AA.VV., L’ordinamento finanziario italiano, a cura di Capriglione, tomo II, Padova, 2010, p. 789.
Per quanto riguarda la categoria dei professionisti, l’art. 12, d.lgs. n. 231/2007 così come modificato dall’art. 6, comma 1, lettera a), d.lgs. n. 151/2009 fa espresso riferimento alle cd. professioni contabili e legali. A livello di normativa secondaria, va ricordato il recente decreto del Ministero della Giustizia del 16 aprile 2010, con il quale sono stati emanati gli indici di anomalia per i professionisti ed i revisori contabili.
Cfr. URBANI, Le mobili frontiere della disciplina antiriciclaggio, in AA.VV., Scritti in onore di Francesco Capriglione, a cura di Alpa, Amorosino, Antonucci, Conte, Pellegrini, Sepe, Troiano, tomo I, Padova, 2010, p. 467.
In particolare, si v. l’art. 12, comma 1, del d.l. n. 201/2011 (cd. “Decreto salva Italia”) che ha modificato l’art. 49 del d.lgs. n. 231/2007, portando la soglia oltre la quale si applicano le limitazioni all’uso dei contanti all’importo di 1.000 euro. In tale ambito, è stata di recente emanata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze la Circolare n. 2/2012, recante “Disposizioni in materia di procedimenti sanzionatori antiriciclaggio”.
Al riguardo, rileva l’art. 6, d.lgs. n. 151/2009 che ha introdotto il comma 3 bis all’art. 12, d.lgs. n. 231/2007 secondo cui ‹‹i componenti degli organi di controllo, comunque denominati, per quanto disciplinato dal presente decreto e fermo restando il rispetto del disposto di cui all’articolo 52, sono esonerati dagli obblighi di cui al titolo II, capi I, II e III››. Come si evince dal testo della norma, essa non va a toccare l’art. 52 del decreto, che prevede l’obbligo per i componenti degli organi di controllo dei soggetti destinatari del decreto di dover vigilare sul rispetto della normativa riciclaggio.
Cfr. URBANI, op. ult. cit., p. 476.
A tal proposito, si v. la Relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio “sull’applicazione della direttiva 2005/60/CE relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo” (COM(2012) 168 final), Bruxelles, 11 aprile 2012.
Nello specifico, si fa riferimento agli intermediari finanziari ed enti creditizi di Stati membri dell’Unione europea, banche aventi sede legale e amministrativa in Stati extracomunitari e professionisti di cui agli articoli 12, comma 1, e 13, comma 1, lettera b), nei confronti di altri professionisti.
Tale archivio è gestito in modo tale da assicurare chiarezza, completezza e immediatezza delle informazioni e costituisce essenzialmente una banca dati informatizzata, che ciascun intermediario ha l’obbligo di istituire.
Cfr. TARANTOLA, Prevenzione e contrasto del riciclaggio: l’azione della Banca d’Italia, Intervento presso la Fondazione Centro nazionale di prevenzione e difesa sociale CNPDS, Riciclaggio, evasione fiscale ed abuso dei beni sociali: la responsabilità degli intermediari, Milano, 28 novembre 2011, p. 3.
In particolare, l’art. 41, comma 1, d.lgs. 231/2007 stabilisce che ‹‹il sospetto è desunto dalle caratteristiche, entità, natura dell’operazione o da qualsivoglia altra circostanza conosciuta in ragione delle funzioni esercitate, tenuto conto anche della capacità economica e dell’attività svolta dal soggetto cui è riferita, in base agli elementi a disposizione dei segnalanti, acquisiti nell’ambito dell’attività svolta ovvero a seguito del conferimento di un incarico››. Al fine di agevolare l’individuazione e la valutazione di operazioni sospette, vengono utilizzati da parte dell’UIF ‹‹indicatori di anomalia›› (art. 41, comma 2). Tali indicatori sono volti a ridurre i margini di incertezza connessi con valutazioni soggettive o con comportamenti discrezionali e intendono contribuire al contenimento degli oneri e al corretto e omogeneo adempimento degli obblighi.
Ad esempio, è un elemento di sospetto il ricorso frequente o ingiustificato a operazioni in contante, e, in particolare, il prelievo o il versamento in contante con intermediari finanziari di importo pari o superiore a 15.000 euro (art. 41, comma 1). In tale ambito, si v. il documento della Banca d’Italia, Istruzioni operative per l’individuazione delle operazioni sospette del 12 gennaio 2001, ultima edizione delle Indicazioni operative per la segnalazione di operazioni sospette (cd. “Decalogo”), emanate dalla Banca d’Italia in collaborazione con l’Associazione Bancaria Italiana nel 1993. Inoltre, si v. il provvedimento emanato dall’UIF, in data 4 maggio 2011, che introduce un nuovo sistema di raccolta e gestione delle segnalazioni di operazioni sospette di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo (cd. sistema RADAR).
Cfr. CASTALDI, L’azione di prevenzione e contrasto del riciclaggio, audizione presso la Commissione Parlamentare d’inchiesta sul fenomeno della mafia e sulle altre associazioni criminali anche straniere, Roma, 28 giugno 2011, pp. 11-12.
Cfr. CAPRIGLIONE, Riservatezza ed obbligo di informazione nella legislazione antiriciclaggio e in quella antiterrorismo, in Nuova giur. civ. comm., 2004, n. 2, p. 255.
Al riguardo, si v. FINANCIAL ACTION TASK FORCE RECOMMENDATIONS, International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation, febbraio 2012, reperibile sul sito internet www.fatf-gafi.org; ID., Best Practices Paper on Recommendation 2: Sharing among domestic competent authorities information related to the financing of proliferation, febbraio 2012.
Cfr. CONDEMI – DE PASQUALE, Introduzione a AA.VV., Lineamenti della disciplina internazionale di prevenzione e contrasto del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, a cura di Condemi e De Pasquale, Quaderni di Ricerca Giuridica della Banca d’Italia, febbraio 2008, n. 60, p. 27.
Ci si riferisce principalmente alla proposta di introdurre nella legislazione penale il reato di ‹‹autoriciclaggio››. Sul punto cfr. DRAGHI, L’azione di prevenzione e contrasto del riciclaggio, audizione tenuta presso la Commissione Parlamentare d’inchiesta sul fenomeno della mafia e sulle altre associazioni criminali, anche straniere, Roma, 22 luglio 2009, p. 14.
Cfr. URBANI, Supervisione bancaria e lotta al riciclaggio, in Banca borsa tit. cred., 2002, IV, p. 480.
Così CAPRIGLIONE, L’antiriciclaggio tra prevenzione sociale e disinquinamento del settore finanziario, in Banca borsa tit. cred., 1998, IV, p. 420.
Cfr. GALANTI, Riciclaggio e responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, in Società, 2008, n. 11, p.1343.
In tale contesto, deve darsi conto dell’approvazione da parte dell’Isvap del regolamento 15 maggio 2012, n.41 recante ‹‹disposizioni attuative in materia di organizzazione, procedure e controlli interni volti a prevenire l’utilizzo delle imprese di assicurazione e degli intermediari assicurativi a fini di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo››. Inoltre, si v. il Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, emanato in data 4 maggio 2012, di attuazione dell’art. 43, comma 2, d.lgs. 231/2007, che ha previsto per il Consiglio Nazionale dei commercialisti la possibilità di ricevere segnalazioni di operazioni sospette; ed infine, la recente consultazione pubblica avviata dalla Banca d’Italia sulle disposizioni del d.lgs. 231/2007 riguardanti l’adeguata verifica della clientela (2 febbraio 2012).
Le disposizioni, emanate nel marzo del 2011, sono strutturate in principi e linee guida e rimettono all’autonomia degli intermediari e degli operatori la concreta individuazione delle soluzioni organizzative più idonee. In particolare, la disciplina si caratterizza per la neutralità delle norme rispetto alle scelte di governance, la proporzionalità rispetto alle caratteristiche operative e dimensionali dei destinatari, l’estensione degli adempimenti a tutti gli organi aziendali, la specializzazione dei controlli con l’introduzione di una apposita funzione antiriciclaggio competente per la predisposizione e la corretta operatività delle procedure.
Più precisamente, il principio di ‹‹collaborazione attiva›› richiede un impegno concreto nella formazione del personale e nell’adeguamento delle strutture organizzative; e ciò con lo specifico obiettivo di ottenere una migliore conoscenza della clientela e minori rischi di coinvolgimento in operazioni illecite. Cfr. RUGGIERO, Centrale rischi e normativa antiriciclaggio a tutela del sistema creditizio, in Corriere giur., 2006, n. 4, p. 576.
Cfr. MIELI, Il nuovo approccio regolamentare al rischio di riciclaggio, Intervento al Convegno Compliance Dexia Crediop, “Antiriciclaggio: innovazioni normative e operazioni sospette”, Roma, 24 giugno 2010, pp. 6-7.
Cfr. RAZZANTE – DELLAROSA, La normativa antiriciclaggio e il nuovo Sistema dei controlli interni, in Bancaria, 2010, n. 1, p. 57.