Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/736902349
Timestamp: 2019-10-18 23:16:28
Document Index: 397609524

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Ejecutoria num. 2a./J. 78/2018 (10a.) de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala - Jurisprudencia - VLEX 736902349
Número de Resolución: 2a./J. 78/2018 (10a.)
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5670/2017. J.G.C. CANTERA. 7 DE FEBRERO DE 2018. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y EDUARDO MEDINA MORA I. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIA: J.M.M.F..
PRIMERO.—Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto.(1)
SEGUNDO.—Oportunidad. El recurso de revisión fue interpuesto oportunamente.(2)
TERCERO.—Legitimación. El recurso de revisión fue interpuesto por persona legitimada para ello.(3)
CUARTO.—Para mejor comprensión y resolución de este recurso, a continuación se sintetizan los hechos más relevantes.
1. J.G.C.C. promovió juicio de nulidad contra la suspensión del cargo de policía tercero jefe de la unidad de reacción, adscrito a la Secretaría de Seguridad Pública Municipal de San Juan del Río, Estado de Querétaro, acto que atribuyó al titular de la citada dependencia; así como su ejecución, consistente en la suspensión del pago de nómina.
Asimismo, el actor solicitó el pago de las percepciones económicas que dejó de percibir con motivo de la suspensión del cargo que desempeñaba, desde el aludido acto impugnado hasta la efectiva reincorporación al servicio.
2. Del asunto conoció el Juez de lo Contencioso Administrativo del Distrito Judicial de Cadereyta de Montes, Estado de Querétaro, registrado bajo el expediente de número 117/2016-C; posteriormente, el veintisiete de octubre de dos mil dieciséis, dictó sentencia en el sentido de decretar la nulidad de la orden de suspensión del goce de sueldo, condenó al secretario de Administración de Servicios Internos, Recursos Humanos, Materiales y Técnicos de San Juan del Río, de la referida entidad federativa, al pago de la indemnización constitucional, al considerar que se actualizaba la hipótesis contenida en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como del resto de las prestaciones económicas solicitadas por el actor.
3. Contra esa decisión, el quejoso interpuso recurso de revisión, del que conoció la Sala Unitaria del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, registrado con el expediente de número 244/2016, dictando sentencia el seis de abril de dos mil diecisiete, en la que se determinó lo siguiente:
a. No es posible reinstalar al actor en el puesto que desempeñaba dentro de la Secretaría de Seguridad Pública del Municipio de San Juan del Río, Estado de Querétaro, en virtud de la prohibición que se prevé en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
b. Que lo anterior obedece al régimen de excepción que rige para los miembros de instituciones policiales, ya que el precepto constitucional en comento, dispone la prohibición de reinstalación aludida cuando el elemento operativo sea separado, removido, dado de baja o cesado de sus funciones, o que por cualquier otra forma haya terminado su servicio.
c. Con independencia de que la autoridad jurisdiccional haya declarado la nulidad de la suspensión del cargo reclamado, lo procedente, únicamente, resulta en el entero de la indemnización constitucional respectiva, y demás prestaciones, pero bajo circunstancia alguna procede la reinstalación.
d. De la interpretación conjunta de los artículos 179 y 188 de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, en relación con el numeral 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal, se advierte que la suspensión implica la cesación, consumación, término, culminación, extinción y desenlace de los servicios del elemento operativo; de modo tal que deviene la improcedencia de la reincorporación.
e. Además, no es obstáculo que la terminación de la relación se califique de justificada o no, debido a que conlleva a la proscripción de la reinstalación.
f. En diverso aspecto, se determinó que era procedente la modificación de la sentencia impugnada, para el efecto de incluir dentro del pago a que se condenó a la autoridad demandada, los salarios caídos desde la fecha en que se ordenó la suspensión verbal del puesto desempeñado por el actor hasta la fecha en que se concrete el entero respectivo, el salario base será de $4,808.00 (cuatro mil ochocientos ocho pesos 00/100 moneda nacional).
4. Contra esa decisión, el quejoso promovió juicio de amparo directo, del que conoció el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Vigésimo Segundo Circuito, registrado con el expediente de número 286/2017, en el cual el recurrente argumentó lo siguiente:
• Deviene ilegal la sentencia recurrida, debido a que la autoridad responsable realiza una inexacta interpretación del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ya que equipara la suspensión del cargo sin goce de sueldo, a la destitución o separación del encargo a que alude dicha porción normativa.
• La prohibición a que se refiere el aludido precepto constitucional, se produce cuando existe una separación definitiva (destitución o despido); no así cuando se trata de una suspensión del cargo.
• Los vocablos remoción y suspensión son diferentes entre sí, debido a que el primero se refiere a la separación definitiva, mientras que el segundo se refiere a la interrupción por un lapso.
• Los elementos policíacos que son separados del cargo son los que no pueden ser reinstalados en el puesto, en tanto que se produce una separación; siendo que, por su parte, la suspensión debe ser entendida como una paralización; de ahí la inexactitud del estudio emprendido por la autoridad responsable.
• En la sentencia impugnada no se establece cuál es la razón por la que considera que el numeral 188 de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, indica que la prohibición de la reincorporación también aplica por cuanto hace a los policías suspendidos, sin que exista una decisión de darlos de baja posterior.
• El artículo 188 de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro colisiona con el contenido del numeral 123, aparrado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que la última de las porciones normativas acota la prohibición en la reinstalación a los supuestos en que los elementos policíacos hayan sido dados de baja, sin que se incluyan los casos de suspensiones; mientras que, por su parte, el primero de los enunciados jurídicos, contempla ambos supuestos, es decir, que los policías separados como los suspendidos no pueden ser reinstalados.
Motivo por el cual la autoridad responsable debió desaplicar el aludido artículo 188.
• Las jurisprudencias aplicadas por la autoridad responsable no son idóneas para el caso concreto, debido a que no sustentan o justifican que los elementos que hayan sido suspendidos se ubiquen en las hipótesis de prohibición en la reincorporación de los cargos.
• El numeral 188 de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana para el Estado de Querétaro, es inconstitucional al rebasar el contenido del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal; ya que amplía, indebidamente, la prohibición en la reinstalación de los miembros de instituciones de seguridad pública, en tanto que la porción constitucional sólo contempla a los policías que hayan sido dados de baja de modo definitivo; mientras que la norma secundaria incluye la suspensión temporal.
Por tanto, al ampliar la prohibición relatada, el artículo tildado de inconstitucional rebasa la disposición de la Ley Fundamental señalada.
• Asimismo, esa ampliación viola el derecho a la seguridad jurídica, puesto que al impedirse su reincorporación, se transgrede que se le administre justicia completa, en la medida en que, al haber obtenido una sentencia favorable, no podría ser restituido en el pleno goce de todos los derechos que se le transgredieron.
5. En sesión de diecisiete de agosto de dos mil diecisiete, el Tribunal Colegiado del conocimiento dictó sentencia, en el sentido de negar el amparo solicitado, exponiendo los razonamientos siguientes:
a) En cuanto al tema de la inconstitucionalidad del artículo 188 de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, se calificó de infundado el concepto de violación hecho valer al respecto.
Sobre el particular, el órgano colegiado de amparo consideró que ese precepto legal prevé como causa expresa de separación del servicio de los elementos policíacos, entre otras, la suspensión, aunado a que cualquier forma de terminación de la relación administrativa, conduce a la improcedencia de la reincorporación al servicio, teniéndose, únicamente, derecho a la indemnización.
b) Que el numeral impugnado delimita a la suspensión como un supuesto de cesación del servicio y, por ende, no es procedente la restitución del cargo de policía; además, que con independencia de la denominación que se otorgue a la separación o el motivo de su actualización, no es procedente la reinstalación.
c) De ese modo, en tanto que la suspensión, de acuerdo al texto combatido, es una forma de terminación de la relación administrativa, no es necesaria la destitución expresa, ya que la propia suspensión implica el cese del cargo.
d) Que la equiparación de la suspensión con el término de separación que se advierte en el artículo reclamado, no implica que se rebase el contenido del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que esta última disposición, además de los supuestos de "separación", "remoción", "baja" y "cese", también hace referencia a cualquier forma de terminación del servicio, lo que incluye la hipótesis de "suspensión".
En efecto, fue voluntad del constituyente permanente que en ningún caso fuera procedente la reincorporación con independencia de la forma en que concluya la relación administrativa, e incluso, que no es obstáculo a esa prohibición si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación es injustificada, dado que en ese supuesto, solamente se cubrirá la indemnización y el pago de las demás prestaciones.
e) No es impedimento que en el caso concreto el quejoso impugnó la suspensión verbal sin la mediación de un procedimiento desahogado por autoridad competente, ya que tiene preferencia la decisión del Constituyente permanente, relacionado con el combate a la corrupción y el privilegio de la seguridad pública.
f) No es cierto que la autoridad responsable dejó de analizar diversos planteamientos, es decir, no infringió el principio de exhaustividad.
g) La autoridad responsable interpretó correctamente el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; en tanto que fue acertada la precisión relativa a que la restricción de restituir en el cargo a los policías, es absoluta.
Es acorde la aseveración consistente en que no importa la forma o motivo por el que culminó la separación del servicio (justificada o no), pero dentro de esos supuestos se incluye a la suspensión.
h) Fue correcta la interpretación realizada en torno al numeral 188 de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, puesto que de su interpretación gramatical, se advierte que al hacer mención del término "suspensión", se refiere a una causa de separación del cargo y grado; de ahí que el legislador local estableció como supuesto de imposibilidad para la reinstalación cuando un policía sea suspendido.
10. En contra de la sentencia aludida, el quejoso interpuso el presente recurso de revisión.
QUINTO.—Agravios. Las manifestaciones que en vía de agravio aduce la parte recurrente, consisten esencialmente en que:
• El Tribunal Colegiado del conocimiento realizó una indebida interpretación del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; debido a que amplía los supuestos que conducen a la prohibición de reinstalar en sus cargos a los miembros de instituciones de seguridad pública.
En efecto, al analizar el argumento respecto de la impugnación del contenido del artículo 188 de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, el órgano colegiado de amparo señaló, inexactamente, que la proscripción de reincorporar a los policías en sus funciones, también abarca no solamente a los dados de baja, sino que también aplica para los que fueron suspendidos provisional o preventivamente.
• Sobre dicho tópico, el precepto constitucional en comento no contempla como supuesto de la mencionada prohibición de reinstalación al cargo policial los supuestos en que se suspenda provisionalmente al miembro correspondiente de la institución y seguridad pública; además, la porción de la Ley Fundamental analizada pone de relieve que la prohibición aludida, únicamente, procede por cuanto hace a la remoción, cese, separación definitiva o las hipótesis referidas a una terminación de la relación administrativa con el Estado, aspecto que no acontece con una interrupción provisional.
• El poder reformador de la Constitución Federal, únicamente estableció que la prohibición a la que se hace mención opera en las hipótesis en la que los elementos policiales son dados de baja de modo definitivo, sin que en la exposición de motivos o de los trabajos legislativos que impulsaron su modificación, se advierta la inclusión del supuesto de suspensión temporal del cargo.
• Del estudio del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no se dilucida el establecimiento del vocablo "suspensión", como causa para la imposibilidad de ordenar la reinstalación en el cargo desempeñado, en tanto que tal previsión, se actualiza tratándose del despido, destitución, terminación definitiva del puesto; máxime que, la suspensión implica, únicamente, interrumpir temporalmente la relación administrativa, aspecto distinto del que acontece cuando se ordena la baja definitiva del elemento operativo.
• Asimismo, debe considerarse que la nulidad del acto de suspensión reclamado, implícitamente, conlleva a que se levante la interrupción temporal de las funciones del policía, es decir, que continúe en el desempeño de sus labores y se reinicie el pago de nómina correspondiente; circunstancias que son diferentes a las que suceden en los casos de cese, destitución o separación definitiva.
• En el caso concreto, la suspensión que se le impuso al quejoso fue solamente temporal o provisional, pero no se trató de una medida de separación definitiva.
• Atento a dichos razonamientos, el pronunciamiento del Tribunal Colegiado, respecto de la validez constitucional del artículo 188 de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro es imprecisa, en tanto que el estudio del cual se desprende esa decisión se hace depender de una inexacta interpretación del numeral 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que, insiste, esa porción normativa no prevé como causa para impedir la reinstalación de los policías en sus puestos a los casos en que se les suspenda temporalmente y, en consecuencia, no es dable que esa prohibición se extienda en la legislación secundaria.
SEXTO.—Procedencia. A efecto de determinar sobre la procedencia de este medio de impugnación, resulta conveniente precisar lo siguiente:
Inicialmente, conforme a las reglas del juicio de amparo, el que se tramitaba por la vía directa era un juicio estrictamente uni-instancial. Es decir, la sentencia que dictaba la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el amparo directo era definitiva y en su contra no procedía ningún medio de defensa.
Posteriormente, con la creación de los Tribunales Colegiados de Circuito en mil novecientos cincuenta y uno, lo resuelto por éstos era la última palabra y se trataba de una determinación firme e inimpugnable, salvo que en la sentencia del amparo directo, se decidiera sobre la inconstitucionalidad de una ley o se estableciera la interpretación directa de un precepto de la Constitución.(4)
Mediante reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve,(5) se modificaron las reglas del juicio de amparo para el efecto de facultar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que conociera de la revisión en amparo directo "únicamente cuando las resoluciones pronunciadas por los Tribunales Colegiados decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretación directa de un precepto de la constitución, cuya resolución entrañe, a juicio de la propia corte, la fijación de un criterio de importancia y trascendencia", conforme a la intención del Constituyente, expresada en la exposición de motivos de la mencionada reforma constitucional.
Es importante tener presente que la finalidad de esa reforma, que modificó varios artículos, fue la de fortalecer a la Suprema Corte de Justicia de la Nación como un tribunal constitucional. En este contexto, en la referida exposición de motivos, se indicó que la intención del órgano reformador de la Constitución era:
"... fortalecer el carácter final de la Suprema Corte de Justicia y es congruente con el carácter uni-instancial del amparo directo. Cabe recordar que la procedencia de este último, conocido también como amparo en casación o de legalidad, supone que el afectado dispuso de dos instancias jurisdiccionales previas y, en algunos casos, de un recurso administrativo, para hacer valer todos sus derechos.
"En consecuencia, la propuesta no va en demérito alguno de los medios de defensa que nuestro orden jurídico tradicionalmente ha previsto en favor de los ciudadanos y, por el contrario, permitirá a la Suprema Corte continuar contando con un mecanismo de revisión cuando las circunstancias exijan la fijación de un criterio de importancia y trascendencia que oriente la interpretación y aplicación de las normas jurídicas."(6)
"IX. Las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito no admiten recurso alguno, a menos de que decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución cuya resolución, a juicio de la Suprema Corte de Justicia y conforme a acuerdos generales, entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia. Sólo en esta hipótesis procederá la revisión ante la Suprema Corte de Justicia, limitándose la materia del recurso exclusivamente a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales."
Posteriormente, en dos mil once, hubieron reformas constitucionales de gran relevancia para el orden jurídico nacional, pues se hicieron explícitos los derechos humanos de los que son titulares las personas y se modificó, sustancialmente, el régimen del juicio de amparo. Esta reforma también modificó la fracción IX del artículo 107 constitucional, para quedar de la siguiente forma:
"IX. En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan lainterpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras."
Como se advierte, la redacción es muy similar a la del texto anterior, pero la expresión que se refería a las sentencias que "decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley" se modificó, para ampliar la procedencia a "sentencias que decidan sobre la constitucionalidad de normas generales".
Asimismo, se agregó, expresamente, un supuesto de procedencia del recurso de revisión que se había establecido previamente por la vía jurisprudencial: el caso en que el Tribunal Colegiado omita el estudio de alguna cuestión de constitucionalidad que hubiera sido planteada en la demanda.
Sin embargo, la esencia de este recurso es la misma: se trata de un medio de defensa extraordinario, pues por regla general el amparo directo sigue siendo uni-instancial. Además, hay otro elemento crucial: para la procedencia del recurso, no basta con que en el asunto esté involucrado algún tema de constitucionalidad, sino que es necesario que este Tribunal Constitucional considere que, con motivo de la resolución del recurso, se fijará un criterio de importancia y trascendencia.
Para aterrizar las reformas constitucionales de dos mil once en la legislación secundaria, el Congreso de la Unión expidió la nueva Ley de Amparo, mediante publicación del dos de abril de dos mil trece en el Diario Oficial de la Federación.
Ahora bien, cabe precisar que el artículo 107, fracción IX, de la Constitución Federal, tanto en su redacción de mil novecientos noventa y nueve como en la vigente, claramente establecen que los criterios sobre cuándo debe estimarse que una asunto reviste las características de importancia y trascendencia serán fijados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación a través de acuerdos generales del Pleno.
El Pleno emitió el Acuerdo General Número 5/1999, que regulaba el texto constitucional publicado ese año y también reflejaba lo dispuesto en el artículo 83, fracción V, de la Ley de Amparo anteriormente vigente; sin embargo, como ya se ha dicho, todo este marco legal fue modificado. Para atender a estos cambios, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación expidió el Acuerdo General Número 9/2015, publicado en el Diario Oficial de la Federación el doce de junio de dos mil quince.
Entre el Acuerdo General Número 5/1999 y el Acuerdo General Número 9/2015, hay una diferencia sustantiva. El primero (que ya no está vigente), establecía, en el punto primero, fracción II,(7) un listado de supuestos en que debía estimarse que no se surtían los requisitos de importancia y trascendencia, como por ejemplo, cuando hubiera jurisprudencia sobre el tema de constitucionalidad planteado, cuando no hubiera expresión de agravios o éstos se calificaran como inoperantes, o en otros casos análogos.
Por este motivo, en la mayoría de los recursos de revisión que resolvían el desechamiento, las Salas de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se avocaban al análisis de los agravios y, si eran inoperantes, esto conducía a la improcedencia del recurso.
Sin embargo, el Acuerdo General Número 9/2015, actualmente vigente, adopta una metodología diferente para determinar si es procedente o no el recurso de revisión. De esta forma, una vez actualizados los presupuestos procesales (como la competencia, legitimación, oportunidad del recurso –en su caso–, entre otros), es necesario que se cumplan las dos condiciones que establecen tanto la Constitución Federal, como el artículo 81, fracción II, de la Ley de Amparo,(8) a saber:
Así pues, el Acuerdo General Número 9/2015, actualmente, vigente adopta una postura más deferente hacia la consideración de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre cuándo un determinado asunto es importante y trascendente.
Es decir, en vez de privilegiar el análisis de los agravios en la revisión; permite a esta Suprema Corte valorar de manera discrecional si, a su juicio, la resolución de un determinado asunto puede: (i) dar lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional; o, (ii) lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en relación con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.
Lo cierto es que el recurso de revisión en contra de las sentencias de amparo directo, conforme al régimen jurídico actualmente vigente, permite a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación hacer una valoración discrecional de los méritos de cada asunto, para determinar si a su juicio procede o no el recurso de revisión extraordinario. Como lo señaló el propio Constituyente, esto tiene como finalidad la de fortalecer el carácter de órgano límite de este Tribunal Constitucional, pero sin que esto entorpezca sus labores cotidianas.
Es por este motivo que la aceptación de un recurso de revisión está sujeta a las dos condiciones enumeradas, que son de apreciación discrecional y subjetiva por parte de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto de cuándo un criterio puede llegar a impactar de forma relevante al orden jurídico nacional o de cuándo algún criterio jurisprudencial sobre un tema de constitucionalidad puede contravenirse.
Ahora, en el caso se observa que el recurrente impugnó desde su demanda de amparo la constitucionalidad del artículo 188 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública Ciudadana del Estado de Querétaro, así como también solicitó la interpretación del numeral 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Sobre dichos tópicos el Tribunal Colegiado del conocimiento dio contestación, medularmente, sobre la base de la intelección del referido artículo constitucional, del cual desentrañó su alcance y contenido y, posteriormente, estableció la concordancia entre dicha porción normativa y el artículo impugnado, desestimando el argumento del recurrente, el cual –como se ha explicitado– consiste en un tema propiamente constitucional.
Con base en lo anterior, se arriba a la convicción de que en este asunto se satisface el primero de los requisitos para la procedencia del recurso de revisión en amparo directo, puesto que subsiste un problema de constitucionalidad, relacionado con una norma general, a saber, el artículo 188 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública Ciudadana del Estado de Querétaro, así como la interpretación de un precepto de la Ley Fundamental; además, en la presente instancia, el peticionario de amparo hace valer argumentos tendientes a combatir los razonamientos esgrimidos por el Tribunal Colegiado sobre dichos tópicos.
En diverso aspecto, no se soslaya que sobre la interpretación y alcance del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este Alto Tribunal ha emitido diversos criterios en los cuales se establece su debida intelección; sin embargo, en el caso concreto, de los agravios del recurrente –esencialmente– se desprende que, la litis planteada, consiste en que el pronunciamiento del Tribunal Colegiado podría revestir un desconocimiento a los precedentes resueltos por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, es decir, que de los argumentos vertidos en la sentencia recurrida, se desprende la existencia de un estudio que contraviene la doctrina jurisprudencial que este Tribunal Constitucional ha establecido en torno a la referida porción normativa de la Ley Fundamental.(9)
De ese modo, si la impugnación del artículo 188 de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, se hizo depender de la interpretación del multicitado precepto constitucional y, en la especie, el quejoso alega que la intelección que al efecto realizó el Tribunal Colegiado es inexacta, aunado a que señala la indebida aplicación de jurisprudencia emitida por esta Segunda Sala, es inconcuso que el asunto reviste las notas de importancia y trascendencia, motivo por el cual es dable establecer que se acreditan los elementos de procedencia del presente recurso de revisión.
SÉPTIMO.—Estudio de fondo. Para efectos de abordar la litis del presente asunto, es necesario traer a colación los razonamientos que este Alto Tribunal, ha emitido en torno a la interpretación del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Bajo ese contexto, el texto original del artículo 123 constitucional no contenía división alguna en los apartados que al día de hoy rigen el ámbito laboral dentro de nuestro sistema jurídico, es decir, que no se hacía distinción alguna entre los trabajadores al servicio de particulares o al servicio de los gobiernos, constituyéndose así un principio de igualdad en las condiciones que regirían toda relación de trabajo; empero, la condición de servidor en la función pública se mantuvo bajo los lineamientos de naturaleza administrativa, hasta la reforma a la Constitución Federal publicada en el Diario Oficial de la Federación el cinco de diciembre de mil novecientos sesenta.
La exposición de motivos que medió a la referida reforma constitucional, esencialmente sostuvo:
• Que si bien es cierto que la relación jurídica que une a los trabajadores en general con sus respectivos patrones, es de distinta naturaleza de la que liga a los servidores públicos con el Estado, también lo es, que el trabajo no es una simple mercancía, sino que forma parte esencial de la dignidad del hombre, de ahí que deba ser siempre legalmente tutelado y promover para los servidores públicos las garantías sociales contenidas en el artículo 123 constitucional.
• Que la adición del apartado B comprende la enumeración de los derechos de los trabajadores y consagra las bases mínimas de previsión social que aseguren, en lo posible, tanto su tranquilidad y bienestar personal, como los de sus familiares: jornada máxima, descansos semanales, vacaciones, salarios, permanencia en el trabajo, sistema de escalafón para los ascensos, derecho para asociarse, uso del derecho de huelga, protección en caso de accidentes y enfermedades, así profesionales como no profesionales, jubilación, protección en caso de invalidez, vejez y muerte, centros vacacionales y de recuperación, habitaciones baratas, en arrendamiento o venta, así como las medidas protectoras indispensables para las mujeres durante el periodo de la gestación, en el alumbramiento y durante la lactancia.
Así, el objeto de la reforma constitucional de mil novecientos sesenta, se resume en brindar una debida protección a los trabajadores al servicio del Estado, es decir, con independencia de la calidad jurídica del patrón –particular o Estado– se buscaba establecer una base de defensa a los derechos humanos laborales protegidos por el texto original del artículo 123 de la Constitución Federal.(10)
Por su parte, los dictámenes de las Cámaras de Senadores y de Diputados publicadas el diez y veintitrés de diciembre de mil novecientos cincuenta y nueve, respectivamente, determinaron que eran justificadas las adiciones al artículo 123, materia de la iniciativa, puesto que se enriquecen las garantías sociales que la propia Carta Magna consagra y se elevan en esa misma categoría jurídica, disposiciones que tienden a garantizar el respeto de los derechos inherentes a los servidores del Estado, limitando al poder público en sus relaciones con ellos; asimismo, se procura el mejoramiento del nivel de vida de los trabajadores y sus familiares al adoptar bases mínimas de seguridad social.
Con fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, se publicó en el Diario Oficial de la Federación una nueva reforma al artículo 123 constitucional, a fin de expresar, claramente, en el primer párrafo de dicho precepto, que el trabajo es un derecho fundamental protegido y garantizado por la propia Constitución y, su propósito, es constituir un sistema normativo que organice y vele por "la actividad productiva del hombre que vive de su trabajo, con independencia del vínculo jurídico que lo subordine necesariamente a la figura de un patrón determinado, pues no puede desconocerse, en una sociedad de economía mixta, que el hombre de trabajo, en tanto cuenta solamente con su propia actividad como medio para subsistir, aunque no esté subordinado a un patrón, siempre lo estará al imperio de la economía ...",(11) es decir, con la reforma de mérito, se eleva a nivel constitucional una garantía no de índole individual, sino social, puesto que es obligación del Estado y de la misma sociedad, configurar las condiciones óptimas en el desarrollo del empleo.
El ocho de marzo de mil novecientos noventa y nueve, es publicada en el Diario Oficial de la Federación una nueva reforma constitucional, cuya exposición de motivos que rigió la modificación del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal, en lo esencial dispuso:
• Que es indispensable establecer un marco constitucional que permita, por una parte, cumplir con el objeto de los sistemas de carrera de las instituciones de seguridad pública y, por la otra, contar con los mecanismos necesarios para remover libremente a aquellos servidores públicos que no cumplan con los requisitos de permanencia que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en el cargo.
• Que en la legislación secundaria habrán de mantenerse, por una parte, las ventajas que ofrecen los sistemas de carrera en lo relativo a la selección, ingreso, formación, capacitación, profesionalización, desarrollo, actualización, promoción, reconocimiento y separación de los miembros de las instituciones de seguridad pública y policiales y, por la otra, regular la libre remoción de quienes hubieran dejado de cumplir con requisitos de permanencia para el servicio.
• Que, de conformidad con la interpretación que ha realizado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es necesario reformar el párrafo primero de la fracción XIII del artículo 123 constitucional, a fin de precisar que los miembros del Ministerio Público y los de la policía que los auxilia, son parte de las instituciones de seguridad pública y se rigen por sus propias leyes especiales.
• Que se propone la adición de un último párrafo a la fracción XIII del apartado B del multicitado precepto constitucional, con el objeto de permitir la libre remoción del cargo de aquellos miembros de las instituciones de seguridad pública e instituciones policiales que no cumplan con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del cese, señalen para permanecer en dichas instituciones, sin que, en ningún caso, proceda la reinstalación o restitución de la plaza, cargo o comisión, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa utilizado para combatir el acto.
• Que con la propuesta de reforma no se pretende eliminar los beneficios de la carrera judicial (sic), puesto que los buenos elementos las instituciones policiales y de seguridad pública deben contar con sistemas que les permitan hacer una carrera profesional, digna y reconocida sociedad; sin embargo, estos sistemas deben también permitir a las autoridades separar oportunamente a los elementos que abusen de su posición y corrompan las instituciones.
Posteriormente, mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho, se modificó el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal, a fin de quedar en los siguientes términos:
"Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.
"Las autoridades del orden federal, estatal, del Distrito Federal y municipal, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema de seguridad social del personal del Ministerio Público, de las corporaciones policiales y de los servicios periciales, de sus familias y dependientes, instrumentarán sistemas complementarios de seguridad social."
La motivación que precedió a la citada reforma, se fundamentó en los principios contenidos en el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia de la Cámara de Diputados, publicado en la Gaceta Parlamentaria, el once de diciembre de dos mil siete, mismos que fueron adoptados y reproducidos en el dictamen de la Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Justicia; de Gobernación; de Seguridad Pública y de Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores, de trece de diciembre de la propia anualidad y que en lo esencial establecen:
- Que, como servidorespúblicos, los miembros de las instituciones policiales, de procuración de justicia y de investigación de delitos, se rigen por los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones.
- Que, ante los principios que rigen su labor, es medida necesaria la separación o remoción de los agentes del Ministerio Público, los peritos, y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios de su cargo, cuando incumplan con las leyes que establezcan las reglas de permanencia o incurran en responsabilidad en el desempeño de sus funciones, sin que en ningún supuesto proceda la reinstalación o reincorporación.
- Que aun y cuando el servidor público interponga un medio de defensa en contra de su remoción, cese o separación, y lograra obtener una sentencia favorable, tanto por vicios en el procedimiento que propicien la reposición del procedimiento como por una resolución de fondo, el Estado no concederá la reinstalación, sino un resarcimiento mediante indemnización.
- Que se incluyó en dicho régimen especial a los agentes del Ministerio Público y peritos, en la medida que son elementos fundamentales en el proceso de procuración de justicia e investigación y se requiere mantener su desempeño en los principios de profesionalismo, ética y eficiencia.
- Que, como medida de combate a la corrupción, la reforma es contundente al señalar que elementos que han incurrido en incumplimiento o falta grave, prevista en sus ordenamientos disciplinarios o laborales, no podrán ser restituidos en sus cargos por significar una falta a los valores institucionales de rectitud y alto valor ético que se requiere en el sistema de seguridad pública e impartición de justicia.
- Que la reforma propicia un sano equilibrio entre la necesidad de mantener un servicio de carrera y el imperativo de contar con mecanismos eficientes de depuración de los elementos que se apartan de los principios de ética y ensucian y dañan a las instituciones.
- Que se retoma como prioridad elevar el nivel de calidad de vida de los agentes del Ministerio Público, miembros de corporaciones policiales y peritos, así como de sus familias y dependientes, mediante sistemas complementarios de seguridad social que podrán establecer las autoridades competentes.
Como se advierte, con la reforma al artículo 123 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho –texto actual–, el legislador estableció como regla absoluta la separación a su cargo de los agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales en caso de que no cumplan con los requisitos de permanencia o incurran en responsabilidad administrativa, sin que en ningún caso proceda la reinstalación o reincorporación del sujeto al servicio, puesto que el Constituyente Permanente privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad por encima de la afectación que pudiere sufrir el agraviado.(12)
Empero, se previó la figura de la indemnización en el supuesto que, mediante sentencia firme dictada por autoridad judicial competente, se resolviera que el cese o baja del servidor público no se sustentó en causa justificada, sin que ello obligue al Estado a reincorporar o reinstalar al afectado al puesto que desempeñaba.
Aunado a lo anterior, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado, a lo largo de las reformas constitucionales reseñadas con anterioridad, diversos criterios tendentes a desentrañar el sentido jurídico del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal.
En dichos términos, este Alto Tribunal ha sostenido reiteradamente que, mediante la reforma al multicitado precepto constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación en mil novecientos sesenta, la relación del Estado con sus servidores públicos, se transformó y reconoció como un nexo de naturaleza laboral; empero, el propio numeral excluyó en su apartado B, fracción XIII, a ciertos servidores públicos, cuyo vínculo con el Estado se mantendría bajo un régimen jurídico de carácter estrictamente administrativo y, serían las leyes especiales en la misma materia las que determinarían las condiciones en las que se desarrollaría la función pública de mérito;(13) por tanto, la existencia de normas jurídicas que califiquen de laboral la relación que media entre el Estado y los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, es una evidente contravención a lo señalado en la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional.(14)
Asimismo, la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo que, de conformidad con el espíritu de la adición del tercer párrafo a la fracción XIII del artículo 123, apartado B, constitucional, mediante decreto publicado, oficialmente, el ocho de marzo de mil novecientos noventa y nueve, tendente a depurar y profesionalizar a los miembros de los cuerpos policíacos, se instruyó la posible separación o remoción del cargo al servidor público que no cumpliera con los requisitos de permanencia exigidos por las leyes vigentes, sin derecho a ser reinstalado y sólo al pago de una indemnización, circunstancia que implica una distinción excepcional de las garantías sociales entre los trabajadores que se rigen por el apartado A de los que se rigen por el apartado B, sin que ello conlleve en sí mismo una arbitrariedad o cláusula abierta para el Estado, puesto que en la propia Constitución se fijan los parámetros o condiciones que garanticen el bienestar personal del servidor público.(15)
Por otra parte, se ha establecido mediante criterio jurisprudencial que los nombramientos a cargos públicos como los señalados por la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, derivan propiamente, de un acto administrativo por virtud del cual el administrado acepta las atribuciones que el cargo circunscribe y, a su vez, dicho acto está condicionado en su validez y respectivos efectos a la satisfacción de los requisitos legales que la normatividad especial establezca para el desempeño de las funciones propias del servicio.(16)
Ello, derivaba, consecuentemente, en la afirmación de que las relaciones que se entablan con el Estado, bajo las condiciones indicadas, al no tener una naturaleza estrictamente laboral, no sean base de protección constitucional en cuanto a la estabilidad en el empleo y de la inmutabilidad de toda condición de ingreso o permanencia en el cargo,(17) ni sean susceptibles de un análisis a la luz de la garantía de irretroactividad de la ley, contenida en el artículo 14 constitucional, puesto que en la hipótesis de mérito, no puede el servidor público invocar derechos adquiridos, en tanto que el "acto condición" se caracteriza por regir sobre la obligación de cumplimiento de los requisitos de profesionalización circunscritos en las leyes vigentes y, la permanencia, engloba situaciones y acontecimientos que sólo se presentan en tiempo futuro, pues denota una acción o estado de cosas posteriores, es decir, esa permanencia es una expectativa de derecho, cuya concretización está limitada –condicionada– por la satisfacción de los requisitos que, en términos de la legislación aplicable, son imprescindibles para el desarrollo de la función pública.(18)
En consecuencia, a partir de la reforma al artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el dieciocho de junio de dos mil ocho, la prohibición de otorgar la reinstalación al servidor público dentro de alguna de las funciones señaladas en el propio precepto jurídico, es absoluta, puesto que al privilegiarse el interés general ante el individual del servidor público por razones de combate a la corrupción e inseguridad, se proscribió toda estabilidad o permanencia en el cargo, dejando sólo en favor del administrado, el derecho al pago de una indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho en términos de la legislación aplicable, en caso de que, mediante sentencia firme del órgano jurisdiccional competente, se declarara que no existió causa justificada para la remoción.(19)
Ahora bien, como se ha manifestado, reiteradamente, la relación que sostiene el Estado con los miembros de las instituciones policiales que, efectivamente, realicen funciones de policía y estén sujetos a la servicio de carrera, es de naturaleza administrativa y, por tanto, dicho vínculo será regulado por las leyes especiales que para el efecto se emitan, es decir, mediante normas secundarias de carácter administrativo, se establecerán los lineamientos que regirán el servicio de mérito entre los servidores públicos y la Federación, los Estados, Municipios o el Distrito Federal, mismos que podrán traducirse en los requisitos de ingreso, permanencia, causales de remoción, entre otros aspectos y principios que regirán el servicio.
Por su parte, el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Federal, establece que: "... los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido ...", es decir, el aludido precepto constitucional proscribe el derecho de estabilidad en el cargo a los miembros de las instituciones de seguridad pública con los que el Estado –en cualquiera de sus niveles– haya dado por terminado el servicio.
En esas condiciones, se reitera, la intención del legislador fue la de no permitir, bajo ningún supuesto, la reinstalación o restitución de los miembros de las instituciones policiales, de procuración de justicia y de investigación de conductas delictivas en sus cargos después de haber sido separados o destituidos definitivamente de los mismos, con el objeto de que el Estado cuente con agentes ministeriales y policías eficientes, honestos y confiables que puedan combatir de forma profesional, ética y efectiva la delincuencia.
En otras palabras, la prohibición a la que se alude, aplica en los supuestos a partir de los cuales el Estado estima procedente dar por terminada la relación administrativa entablada con el elemento de la institución de seguridad pública; así, es posible aseverar que la proscripción contenida en el referido precepto constitucional, aplica tratándose de las hipótesis en la que los policías, agentes del Ministerio Público o peritos son cesados o removidos de modo definitivo.
No debe soslayarse que el sentido de la actualización de dicha proscripción, radica en la medida en que, en primer lugar, se materialice el supuesto relativo a que se dé por terminada –definitivamente– la relación administrativa de que se trate; por tanto, para estar en posibilidad de decretar la imposibilidad de la reinstalación, es imprescindible que la relación aludida termine de manera contundente.
Ahora, existe la posibilidad que en las leyes que rigen las funciones de los elementos de las instituciones de seguridad pública, se prevean diversas denominaciones para las causas que dan por terminada la relación administrativa; no obstante, ante esa multiplicidad de conceptos que puedan definirse, lo cierto es que no debe atenderse, únicamente, a ese aspecto superficial, sino que debe analizarse el verdadero sentido y alcance que se le otorgó a dicha definición, de modo que sea posible atender, desde su interpretación, que con independencia de su denominación su contenido implique el cese, separación o destitución definitiva del cargo desempeñado, en otras palabras, que la causa de que se trate, conlleve la interrupción concluyente de las tareas desempeñadas por el elemento operativo y, en consecuencia, el rompimiento de la relación entre éste y el Estado.
Asimismo, no debe desatenderse la circunstancia que de los trabajos legislativos que motivaron la reforma de la mencionada porción constitucional, se desprende que el legislador aludió a conceptos tales como "remoción", "baja", "destitución" o "separación"; sin embargo, como se ha sostenido en líneas precedentes, la evocación de esa multiplicidad de vocablos concurren en una premisa fundamental e inequívoca, consistente en que el vínculo administrativo entre el policía y el Estado concluya definitivamente, a grado tal que no sea posible que siga brindando sus servicios, ni mucho menos desempeñar las funciones inherentes del cargo correspondiente.
Por tanto, bajo esa línea interpretativa, esta Segunda Sala alcanza la convicción que la prohibición de reinstalación a que se refiere el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se actualiza en todos los supuestos de terminación definitiva de la relación administrativa, que sin importar la denominación que se le otorgue a la causa que motive ese rompimiento, de su contenido se advierta, claramente, que su materialización, implica la cesación completa de las funciones propias del encargo, y el quebranto del vínculo con el Estado.
En sentido contrario, si en la legislación secundaria correspondiente se fijan denominaciones variadas, a partir de las que se determina la finalización de la relación entre el Estado y elemento de seguridad pública, procuración de justicia y de investigación de delitos, pero del análisis concatenado de su definición, se desprende que su actualización no provoca la terminación definitiva del encargo, sino solamente una interrupción provisional o preventiva de las funciones desempeñadas (sin que por sí misma conlleve a la desincorporación terminal de la institución pública) es claro que no puede considerarse a ese concepto como un motivo para aplicar la prohibición contenida en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal; puesto que el supuesto que provoca la proscripción aludida, versa sobre una idea única, consistente en la conclusión definitiva del encargo otorgado.
Ante esas consideraciones, es fundado el agravio del recurrente, en el que manifestó que el Tribunal Colegiado realizó una indebida interpretación del numeral 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la medida en que se ha puesto de relieve, dicha porción normativa si bien establece la prohibición de reinstalar en sus puestos a los elementos policiales, Ministerios Públicos, peritos, miembros de las fuerzas armadas y de las instituciones de procuración de justicia; lo cierto es que tal mandamiento se actualiza, únicamente, en los casos en que el Estado concluya definitivamente la relación administrativa entablada, al grado de que se provoque la interrupción terminante en el desempeño de las funciones que se les encomendaron; cuestión que no ocurre cuando existe una paralización provisional, temporal o preventiva sobre esa prestación del servicio público.
Una vez determinada la circunstancia relativa a la indebida interpretación realizada por el Tribunal Colegiado en torno al artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo procedente es analizar el resto de los argumentos del quejoso en los que aduce lo impreciso de la sentencia recurrida, específicamente, sobre la regularidad constitucional del numeral 188 de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado "La Sombra de A.", el treinta de agosto de dos mil catorce.
Al respecto, es necesario analizar el contenido del artículo impugnado, a la luz de los razonamientos sostenidos en esta sentencia sobre el alcance y sentido de la prohibición a que hace referencia el numeral 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal.
El quejoso manifiesta que, contrario a lo vertido en la sentencia recurrida, el artículo 188 de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro rebasa el contenido del multicitado precepto constitucional; en la medida en que contempla al concepto de "suspensión" como una causa que da por terminada la relación administrativa entablada entre el Estado y un policía y, por ende, dicha porción normativa provoca que no sea posible la reinstalación solicitada.
La parte quejosa aduce que el concepto denominado "suspensión", previsto en el artículo tildado de inconstitucional, no resulta ser un verdadero motivo de terminación del vínculo administrativo con el poder público, en tanto que, únicamente, implica la interrupción temporal en la prestación del servicio en materia de seguridad pública; por tanto, el texto legal impugnado rebasa el contenido del numeral 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que amplía la proscripción en la reinstalación de un policía en el cargo que desempeñaba, a través de un supuesto que no conlleva la separación definitiva del cargo, ni mucho menos la conclusión irreversible de la relación administrativa.
Para abordar tal motivo de inconformidad, deviene necesario traer a colación el contenido del artículo 188 de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, que es del tenor siguiente:
"Artículo 188. Los policías podrán ser separados de su cargo y grado, si no cumplen con los requisitos de permanencia en la carrera policial y lo establecido en los reglamentos vigentes, sin que proceda su reinstalación, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir la remoción y, en su caso, sólo procederá la indemnización.
"La indemnización a que se refiere la fracción XIII del apartado B, del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, salvo cuando se trate de separación del servicio por causas disciplinarias, consistirá en:
"a) Tres meses del numerario que se reciba como contraprestación por los servicios prestados en los términos de la presente ley.
"b) Veinte días por cada año de servicio efectivamente prestado en los términos de la presente ley.
"c) Una prima de antigüedad consistente en un mínimo de doce días de la cantidad que como salario se reciba como contraprestación por los servicios prestados en los términos de la presente ley, calculado por cada año de servicio.
"Si la autoridad jurisdiccional o administrativa resuelve que la suspensión, separación, destitución, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación de la relación administrativa fue injustificada, el personal policial tendrá derecho, además, cualquiera que hubiese sido la acción intentada, a que se le paguen los contraprestaciones dejadas de percibir, computadas desde la fecha de la suspensión, separación, destitución, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio, hasta por un periodo máximo de doce meses.
"Si al término del plazo señalado en el párrafo anterior no ha concluido el procedimiento o no se ha dado cumplimiento a la resolución que ponga fin al procedimiento o proceso jurisdiccional, se pagarán al personal policial los intereses que se generen sobre el importe de quince meses de salario, a razón del dos por ciento mensual, capitalizable al momento del pago. Lo dispuesto en este párrafo no será aplicable para el pago deotro tipo de indemnizaciones o prestaciones."
Del párrafo primero del transcrito numeral, se advierte que los policías que sean separados del cargo, al no cumplir con los requisitos de permanencia, no podrán ser reinstalados en su puesto, sin que sea obstáculo el medio de defensa desplegado para impugnar la remoción, procediendo, únicamente, al pago de la indemnización.
Así, en el párrafo segundo de dicho precepto legal, se establece que esa indemnización se calculará en términos del artículo 123, apartado B, fracción XIII, contemplando los tres meses de remuneración, veinte días por cada año trabajado y la prima de antigüedad por cada año de servicio.
Ahora, en el párrafo tercero, se dilucida que el legislador local estableció que si una autoridad jurisdiccional o administrativa determina que la "suspensión, "separación", destitución", "remoción", "baja", "cese" o cualquier forma de conclusión de la relación administrativa es injustificada, el policía tendrá derecho a recibir las prestaciones que dejó de percibir desde el momento de la interrupción de su servicio hasta por un plazo máximo de doce meses.
De la interpretación del aludido párrafo tercero del artículo impugnado, es posible establecer que se equipara el vocablo "suspensión" como una forma de terminación de la relación administrativa entre el Estado y el policía, por lo que en el supuesto de que una autoridad jurisdiccional o administrativa resuelva que fue injustificada esa conclusión del vínculo aludido, el funcionario tendrá derecho a recibir las contraprestaciones que dejó de percibir desde el momento en que se le desincorporó de la institución de seguridad pública.
Por su parte, como se adujo, en el párrafo primero del multicitado numeral, se contempla la proscripción a que alude el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal, consistente en que la separación del elemento policía, por no cumplir con los requisitos de permanencia, impide su reinstalación en el puesto desempeñado.
De ese modo, de una interpretación conjunta de dichas porciones legales, es dable estimar que el legislador local, al concebir a la suspensión como un mecanismo de terminación de la relación entre el Estado y el policía, implícitamente, da lugar a que se amplíe la prohibición de la reinstalación mencionada; en tanto que de actualizarse el caso de una suspensión a un policía de dicha entidad federativa, no será posible ordenar su reincorporación al servicio activo y, por ende, al desempeño de las funciones a su cargo; lo anterior, sobre la premisa que se equiparó a dicho concepto como una causa que da lugar a la interrupción definitiva a la relación con el poder público.
En esas condiciones, resulta indispensable establecer el significado del vocablo "suspensión", en términos de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, debido a que como se sostuvo en líneas precedentes, existen supuestos en los que en la legislación secundaria, se otorgan diversas denominaciones a las causas por las que se da por terminada la relación entre el Estado y un miembro de una institución de seguridad pública, pero con independencia del concepto que se instruya para tal efecto, lo importante es determinar si de su contenido o definición puede desprenderse que su finalidad es la de interrumpir definitivamente la prestación del servicio.
De concebirse inexorablemente que el contenido del concepto de que se trate, conlleva a la desincorporación de la institución policial, sin duda alguna podrá establecerse, con independencia de su denominación, que la intención del legislador local es la de dar por terminada en definitiva la relación administrativa aludida; por el contrario, si el alcance y definición del concepto, únicamente, provoca la interrupción provisional, preventiva o temporal en el desempeño de las funciones del policía, no será posible concebirlo como una causa de conclusión del vínculo entre el miembro de la institución de seguridad pública y el poder público y, en consecuencia, no podrá prohibirse su "reinstalación", siendo que lo procedente sólo es que el tiempo de suspensión se ha agotado y que el servidor público reinicie sus labores en el cargo.
Con la finalidad de determinar el alcance y naturaleza del concepto "suspensión" para efectos de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana para el Estado de Querétaro, son aplicables los artículos 174, 177, inciso b) y 179 de dicha legislación, los cuales se transcriben a continuación:
"Artículo 171. El Consejo de Honor y Justicia es un órgano colegiado de carácter permanente, encargado de:
"I.C. y resolver sobre la inobservancia o incumplimiento de los deberes y obligaciones previstos en la presente ley y en los reglamentos respectivo (sic) de cada corporación;
"II. Determinar la aplicación de sanciones a los policías que hayan incurrido en alguna conducta que implique responsabilidad, de conformidad con la presente ley, los reglamentos que de ésta emanen y los demás ordenamientos aplicables, cuando resulte procedente;
"III. Resolver los recursos que interpongan los policías en contra de las resoluciones emitidas por el Consejo de Honor y Justicia, por la Comisión de Carrera Policial o por el director de Policía Estatal; y
"IV. Las demás que establezcan la presente ley y los reglamentos respectivos.
"El Consejo de Honor y Justicia velará por la honorabilidad y reputación de las corporaciones de policía y combatirá con energía las conductas lesivas para la comunidad o la misma corporación; para tal efecto, podrá emitir las medidas para mejor proveer que se consideren pertinentes, con la finalidad de tener el conocimiento de los hechos que se presenten con motivo del enjuiciamiento de policías sujetos a régimen disciplinario.
"La Unidad de Asuntos Internos podrá inconformarse contra las resoluciones que emita el Consejo de Honor y Justicia, en defensa de los intereses de la víctima o afectado por la conducta irregular de los policías."
"Artículo 174. El Consejo de Honor y Justicia podrá adoptar como medidas preventivas a solicitud de la Unidad de Asuntos Internos o su similar, cuando sean sujetos de un procedimiento interno las siguientes:
"II. Suspensión, sin goce de sueldo, en tanto dure el procedimiento administrativo; y ..."
"Artículo 177. Las sanciones y correctivos disciplinarios consistirán en:
"II. Sanciones:
"b) Suspensión sin goce de sueldo de 15 y hasta por 180 días naturales."
"Artículo 179. El Consejo de Honor y Justicia de cada corporación determinará la aplicación de una suspensión temporal del policía sujeto a procedimiento cuando considere que el mantenerlo activo puede afectar las condiciones del servicio o representa un riesgo para la sociedad.
"Esta suspensión temporal tendrá carácter preventiva y subsistirá hasta que el procedimiento de que se trate quede total y definitivamente resuelto, a menos que el Consejo de Honor y Justicia considere que es procedente levantar la suspensión mediante resolución debidamente fundada y motivada.
"La suspensión conlleva tanto la cesación de su servicio, percepciones y prestaciones, pero en caso de que el elemento sea declarado sin responsabilidad por el Consejo de Honor y Justicia competente, se le reintegrarán las percepciones suspendidas y se le reincorporará a su puesto."
De las disposiciones legales transcritas, se desprende que el órgano encargado de conocer y resolver el incumplimiento de los deberes y obligaciones de los policías, así como para determinar la aplicación de sanciones como consecuencia del desconocimiento de los miembros de las corporaciones de seguridad pública que impliquen una responsabilidad, entre otras tareas tendientes al correcta funcionamiento de las instituciones policiales, es el Consejo de Honor y Justicia.
Asimismo, dicho órgano de control interno, durante el procedimiento de responsabilidad respectivo puede adoptar medidas preventivas, cuando así lo solicite la Unidad de Asuntos Internos o su similar. Dichas medidas podrán consistir en la suspensión del sujeto a revisión, sin goce de sueldo, durante el desahogo del procedimiento de mérito.
De la misma manera, al resolver los procedimientos internos, y de encontrarse responsable al policía, el Consejo de Honor y Justicia o su similar podrá imponer sanciones o correctivos disciplinarios, como la suspensión sin goce de sueldo de quince hasta ciento ochenta días naturales.
Además, el referido órgano de control interno podrá establecer medidas temporales, como la suspensión provisional del policía sujeto a procedimiento, cuando a consideración del Consejo de Honor y Justicia considere que el mantenerlo en activo pueda afectar las condiciones del servicio o un riesgo a la sociedad.
Sobre esta medida preventiva (suspensión), de conformidad con el párrafo tercero del numeral 179 de la aludida ley, implica la cesación momentánea de la prestación del servicio y, en consecuencia, que el policía no reciba sus percepciones y prestaciones; sin embargo, en el caso que no se le declare como responsable de la conducta administrativa que se le impute, se le reintegrarán las prestaciones y podrá reincorporarse en su puesto.
Ahora, resulta imprescindible aclarar que en el presente asunto, la suspensión impugnada por el quejoso no derivó de un procedimiento de responsabilidad administrativa incoado en su contra; sino que ocurrió como consecuencia de una orden verbal emitida por el superior jerárquico del recurrente, sin que de los autos se establezca que dicha determinación surgió con motivo de una acción disciplinaria, o incluso, por la desatención al cumplimiento de sus funciones.
No debe soslayarse que una suspensión temporal de un miembro de una institución de seguridad pública no deriva, exclusivamente, de un procedimiento de responsabilidad administrativa, sino que puede desprenderse de la relación de coordinación que existe entre el Estado y el elemento operativo, cuestión distinta de los procedimientos en comento, donde el Estado actúa en una relación de supra a subordinación.
En efecto, la suspensión temporal puede suscitarse, a partir de aspectos relacionados con acciones disciplinarias, directamente vinculados con el cumplimiento de las funciones que desempeñan dentro de las corporaciones de seguridad pública; pero que se imponen, desde luego, a partir de la relación de coordinación entre el Estado y el funcionario público.
De esa manera, las interrupciones provisionales de los policías pueden obedecer a circunstancias distintas entre sí, pero su imposición y ejecución no pueden concebirse como una separación definitiva, por el contrario, como se ha reiterado, representan un mecanismo a partir del cual el elemento operativo no puede desarrollar sus funciones durante un plazo provisional, pero sin que se le desincorpore de la institución pública.
Si bien los artículos transcritos de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro se refieren a aspectos propios de un procedimiento de responsabilidad administrativa, lo cierto es que fungen, dentro de la citada legislación, como el punto de referencia a partir del cual puede analizarse el contenido e impacto del concepto "suspensión" para efectos de la relación entre el Estado y el policía, de ahí la importancia de analizarlos y desentrañar su alcance.
Precisado lo anterior, en la inteligencia que una suspensión temporal no deriva, necesariamente, de un procedimiento de responsabilidad administrativa, dentro del contexto propio de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, es indudable que el concepto de "suspensión" se entiende como la interrupción temporal, provisional o preventiva de la prestación del servicio de seguridad pública por parte del policía; en otras palabras, solamente puede concebirse como una paralización no definitiva en el desempeño de las funciones de un elemento operativo, sin que pueda entenderse como una desincorporación definitiva de la corporación policial.
La suspensión de un policía, en los términos que establece la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro no puede ser atendida como una forma de terminación definitiva de la relación administrativa del policía con el Estado; por el contrario, dicho concepto, únicamente, representa la parálisis temporal en la prestación del servicio público, sin que por ese motivo el funcionario quede desvinculado del poder público.
Aunado a lo anterior, la suspensión para efectos de la multicitada ley tiene una doble característica, a saber, como medida preventiva y, por otra, como sanción ante la acreditación de que el policía de que se trate inobservó la ley que rige su función.
Ahora, en la propia Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, se establecen las hipótesis normativas por virtud de las cuales es posible entender que la relación administrativa entre el policía y el Estado queda definitivamente terminada.
En efecto, basta con acudir al contenido de los artículos 184,(20) 185(21) y 186(22) de dicho ordenamiento jurídico local, para advertir que la finalización en definitiva de la relación administrativa relatada, acontece cuando se ordena la "separación" y "retiro" del policía; en tanto que dichos conceptos, implican el cese de las funciones del elemento operativo de manera terminante.
Incluso, que esa separación o retiro definitivo del servicio activo puede suscitarse ante la actualización de causas ordinarias o extraordinarias establecidas en la ley, con la finalidad de preservar los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos.
Además, que de las causas que provocan la separación o retiro, no se advierte la existencia del supuesto relativo a la suspensión preventiva o provisional a que pueda ser sujeto el policía.
En consecuencia, para efectos de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, las maneras en que se puede dar por terminada en definitiva la relación administrativa entre el poder público y un elemento policial, son la separación y el retiro; sin que pueda desprenderse la previsión de la hipótesis de la suspensión temporal.
Por el contrario, la suspensión temporal se entiende, en términos de la relatada legislación local, como una medida preventiva o como una sanción de carácter no definitivo, pero sin que en ninguno de los casos implique la desincorporación del policía de la institución de seguridad pública o el quebrantamiento tajante de la relación con el Estado.
Bajo ese contexto, es fundado el agravio expresado por el quejoso, en el que sostiene que el numeral 188, párrafo tercero, en la porción normativa "suspensión", de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, resulta inconstitucional, al ampliar la prohibición a que hace referencia el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal.
Lo anterior, en la medida en que la disposición jurídica local prevé un supuesto para impedir la reinstalación de un policía en su puesto, que propiamente no puede ser entendido como una causa de interrupción definitiva de la institución de seguridad pública; es decir, al contemplar como forma de terminación de la relación a la paralización momentánea o temporal en el desempeño de las funciones del elemento operativo, el legislador estatal desconoció el contenido del aludido precepto constitucional.
Atendiendo al hecho que la prohibición de reincorporación de los miembros de instituciones de seguridad pública a que alude el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, únicamente opera cuando se actualiza una causa de terminación definitiva de la relación administrativa; es posible determinar que el artículo impugnado, al contemplar una interrupción provisional o temporal en el desempeño del cargo como una forma de terminación definitiva de la relación administrativa entre el Estado y el funcionario, es inconcuso, que el numeral 188, párrafo tercero, de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, en la porción normativa "suspensión" deviene inconstitucional.
En efecto, tal como se sostiene en esta sentencia, en las legislaciones secundarias puede otorgársele una denominación diferente a las causas que provocan la disolución terminante de la relación entre el Estado y el policía, pero con independencia de la multiplicidad de conceptos que sobre el particular puedan establecerse, lo que debe tomarse en consideración –para efectos de concluir en que es improcedente la reinstalación en sus funciones– es el contenido del concepto que se emplee, con la finalidad de poder alcanzar la plena convicción que su objeto principal es la de separar, remover o terminar en modo definitivo al funcionario y, en consecuencia, su desincorporación terminal de la institución pública respectiva.
Cuestión que en el caso que se analiza no acontece, en la medida que la suspensión no puede ser entendida como un supuesto de conclusión y quebrantamiento de la relación administrativa entre el Estado y el elemento operativo, sino solamente como la paralización temporal en el desempeño de las funciones inherentes a su cargo. Por esas razones, resulta inconstitucional el artículo 188, párrafo tercero, de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, únicamente por lo que hace a la porción normativa "suspensión".
En consecuencia, lo procedente es revocar la sentencia recurrida y, por ende, conceder el amparo solicitado para los efectos siguientes:
a) La Sala Unitaria del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro deje insubsistente la sentencia dictada en el expediente 244/2016 de su índice.
b) En su lugar emita otra, en la que:
• Atendiendo a que se ha decretado la inconstitucionalidad del artículo 188, párrafo tercero, de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana del Estado de Querétaro, únicamente por lo que hace a la porción normativa "suspensión"; se pronuncié en torno a la solicitud del quejoso de reinstalarlo en el cargo de policía tercero jefe de la unidad de reacción, adscrito a la Secretaría de Seguridad Pública Municipal de San Juan del Río, Estado de Querétaro.
SEGUNDO.—La Justicia de la Unión ampara y protege a la parte quejosa en contra del acto reclamado y por la autoridad señalada en el resultando primero de esta ejecutoria, para los efectos precisados en la parte final del último considerando de la presente sentencia.
N., con testimonio de la presente ejecutoria, devuélvanse los autos al Tribunal Colegiado de su origen y, en su oportunidad, archívese el presente como asunto concluido.
1. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX, dela Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, de la Ley de Amparo vigente; 11, fracción V, y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en el punto primero del Acuerdo General Número 9/2015 del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, toda vez que se interpuso en contra de una sentencia dictada por un Tribunal Colegiado de Circuito en un juicio de amparo directo cuyo conocimiento, en atención a la materia que trata (administrativa), corresponde a esta S., aunado a que no se considera necesaria la intervención del Tribunal Pleno.
2. De las constancias de autos se advierte que la sentencia recurrida fue notificada personalmente al autorizado del quejoso el treinta de agosto de dos mil diecisiete (foja 193 del cuaderno de amparo), razón por la que conforme a lo dispuesto por el artículo 31, fracción II, de la Ley de Amparo, dicha notificación surtió efectos el día hábil siguiente, esto es, el treinta y uno de ese mismo mes y año; por lo que el plazo para la interposición del recurso de revisión a que se refiere el artículo 86 de la ley de la materia, transcurrió del uno al dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete, sin tomar en cuenta los días dos, tres, nueve, diez, dieciséis y diecisiete de los referidos mes y año, por ser inhábiles, conforme a lo dispuesto por los artículos 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como el catorce y quince de septiembre de dos mil diecisiete, en términos del punto primero, inciso n), del Acuerdo General Plenario Número 18/2013 emitido por este Alto Tribunal.
Ahora, si el escrito de agravios se interpuso el veintidós de agosto de dos mil diecisiete en la Oficialía de Partes del Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Vigésimo Segundo Circuito (foja 3 del toca en que se actúa), es inconcuso que se presentó oportunamente; sin que sea obstáculo el hecho de que su interposición, se realizó antes del inicio del plazo aludido. Es aplicable la jurisprudencia 2a./J. 16/2016 (10a.), de título, subtítulo y contenido siguientes: "RECURSO DE REVISIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. SU INTERPOSICIÓN RESULTA OPORTUNA AUN CUANDO OCURRA ANTES DE QUE INICIE EL CÓMPUTO DEL PLAZO RESPECTIVO." (Segunda Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 27, Tomo I, febrero de 2016, página 729 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 26 de febrero de 2016 a las 10:30 horas»).
3. En razón de que el recurso de revisión fue suscrito por C.R.B., en su calidad de mandatario judicial del quejoso, personalidad que se le reconoció en el auto de veintisiete de abril de dos mil diecisiete dictado en el juicio de amparo directo 286/2017.
4. "Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo con las bases siguientes: ... IX. Las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito, no admiten recurso alguno, a menos que decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezca la interpretación directa de un precepto de la Constitución, caso en que serán recurribles ante la Suprema Corte de Justicia, limitándose la materia del recurso exclusivamente a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales. Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de febrero de mil novecientos cincuenta y uno."
5. Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de junio de mil novecientos noventa y nueve.
6. Exposición de motivos de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de junio de mil novecientos noventa y nueve.
7. "PRIMERO. Procedencia
"a) Si en ella se decide sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, tratado internacional o reglamento –federal o local–, o se establece la interpretación directa de un precepto constitucional; o bien, si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones acabadas de mencionar, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo.
"b) Si el problema de constitucionalidad referido en el subinciso anterior, entraña la fijación de un criterio jurídico de importancia y trascendencia a juicio de la Sala respectiva.
"c) En los demás casos análogos a juicio de la Sala correspondiente."
8. "Artículo 81. Procede el recurso de revisión:
9. Sirve de apoyo a lo anterior la tesis 2a. LXXXII/2016 (10a.), de título, subtítulo y contenido siguientes: "REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. PROCEDE EXCEPCIONALMENTE CUANDO SE IMPUGNE LA APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA EMITIDA POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, RELACIONADA CON UN TEMA PROPIAMENTE CONSTITUCIONAL. El análisis sobre la aplicación de la jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación constituye una cuestión de legalidad que, en principio, no debe analizarse; sin embargo, si ésta se refiere a un tema propiamente constitucional y en agravios se impugna su aplicación indebida por considerarse que el Tribunal Colegiado de Circuito le dio una interpretación distinta a la que le dio el Tribunal Supremo, procederá de manera excepcional el recurso de revisión en amparo directo. Lo anterior se justifica en la medida en que se plantea la posibilidad de que el Tribunal Colegiado no haya realizado una mera aplicación de los criterios jurisprudenciales emitidos por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, sino más bien que haya llevado a cabo una nueva interpretación constitucional en el caso concreto, por lo que el recurso de revisión en amparo directo es procedente." (Segunda Sala, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 34, Tomo I, septiembre de 2016, página 849 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 9 de septiembre de 2016 a las 10:18 horas»).
10. Derechos de los pueblos mexicanos: México a través de sus constituciones, tomo XX, sección II, página 483.
11. Dictamen de la Cámara de Origen publicada en el Diario Oficial de la Federación el día veintiséis de septiembre de mil novecientos setenta y ocho.
12. R. y texto: "SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR EN SU CARGO A LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, PREVISTA POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, ES APLICABLE EN TODOS LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE.—Del citado precepto constitucional se advierte que los miembros de las instituciones policiales podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos de permanencia o si incurren en responsabilidad, con la expresa previsión de que si la autoridad resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. De lo anterior se sigue que a partir de la aludida reforma la prohibición de reincorporación es absoluta, lo que se corrobora con el análisis del proceso relativo del que deriva que el Constituyente Permanente privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad por encima de la afectación que pudiere sufrir el agraviado la que, en su caso, se compensaría con el pago de la indemnización respectiva, por lo que independientemente de la razón del cese tiene preferencia la decisión del Constituyente de impedir que los miembros de las corporaciones policíacas que hubiesen causado baja se reincorporen al servicio."
Datos de localización: Jurisprudencia. Novena Época. Segunda Sala, S.J. de la Federación y su Gaceta, XXXII, julio de 2010, tesis 2a./J. 103/2010, página 310.
13. R. y texto: "POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.—La relación Estado-empleado fue, en principio de naturaleza administrativa, pero en derecho positivo mexicano, en beneficio y protección de los empleados, ha transformado la naturaleza de dicha relación equiparándola a una de carácter laboral y ha considerado al Estado como un patrón sui generis. Sin embargo, de dicho tratamiento general se encuentran excluidos cuatro grupos a saber: los militares, los marinos, los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior, para los cuales la relación sigue siendo de orden administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si los miembros de la policía municipal o judicial del Estado de México, constituyen un cuerpo de seguridad pública, están excluidos por la fracción XIII, apartado B del artículo 123, en relación con los artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo y 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la determinación jurídica que considera la relación del servicio asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a un patrón, de donde se concluye que la relación que guardan con el gobierno del Estado o del Municipio, es de naturaleza administrativa y se rige por las normas también administrativas de la ley y reglamentos que les correspondan y que, por lo tanto, las determinaciones que dichas entidades tomen en torno a ésta no constituyen actos de particulares, sino de una autoridad, que en el caso particular referente a la orden de baja del servicio, hace procedente el juicio de amparo ante el Juez de Distrito."
Datos de localización: Jurisprudencia, Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., septiembre de 1995, tesis P./J. 24/95, página 43.
14. R. y texto: "POLICÍA JUDICIAL FEDERAL. LOS ARTÍCULOS 65 Y 66 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, QUE ESTABLECEN UNA RELACIÓN LABORAL ENTRE LOS AGENTES QUE INTEGRAN AQUÉLLA Y DICHA DEPENDENCIA, TRANSGREDEN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, CONSTITUCIONAL.—Conforme a la interpretación jurisprudencial que del citado precepto constitucional ha realizado este Alto Tribunal, el vínculo existente entre los miembros de los cuerpos de seguridad pública y el Estado no es de naturaleza laboral sino administrativa, ya que al disponer el Poder Revisor de la Constitución que los militares, los marinos, los miembros de los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior se regirán por sus propias leyes, excluyó a estos grupos del régimen laboral establecido en el apartado B del artículo 123, aunado a que, en el segundo párrafo de la fracción XIII de tal dispositivo otorgó expresamente, por estar excluidos de ello, a uno de estos grupos –miembros en activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada– las prestaciones establecidas en el inciso f) de la fracción XI del numeral en comento. Por ello, al prever los artículos 65 y 66 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que son trabajadores de confianza los agentes de la Policía Judicial Federal y que tal relación se regirá por lo dispuesto en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, estableciendo así un vínculo laboral entre dichos agentes y la citada procuraduría, se transgrede lo dispuesto en la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional."
Datos de localización: Tesis aislada, Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., julio de 1998, tesis P. XLIX/98, página 31.
R. y texto: "POLICÍAS MUNICIPALES. EL ARTÍCULO 5o., INCISO A), DE LA LEY NÚMERO 51 RELATIVA AL ESTATUTO DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO, DE LOS MUNICIPIOS Y DE LOS ORGANISMOS PÚBLICOS COORDINADOS Y DESCENTRALIZADOS DEL ESTADO DE GUERRERO QUE LOS CONSIDERA TRABAJADORES DE CONFIANZA, EXCEDE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.—Antes de la reforma al citado precepto constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 8 de marzo de 1999, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia de rubro: ‘POLICÍA JUDICIAL FEDERAL. LOS ARTÍCULOS 65 Y 66 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, EN LOS QUE SE LES CONSIDERA TRABAJADORES DE CONFIANZA, SON INCONSTITUCIONALES DE ACUERDO CON LA JURISPRUDENCIA TEMÁTICA RELATIVA.’ (A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-2000, Novena Época, Tomo I, materia constitucional, tesis 407, página 468), se pronunció en el sentido de que los grupos constituidos por los militares, los marinos, los miembros de los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior, incluidos en la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Federal, no son considerados constitucionalmente como trabajadores al servicio del Estado, sino que su relación con el poder público es de naturaleza administrativa. Por otra parte, del proceso de reformas que dio lugar al texto actual de la citada Norma Fundamental, se advierte que el Constituyente Permanente no tuvo la intención de modificar la naturaleza jurídica de la relación entre los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público y miembros de los cuerpos policiales, considerándola laboral, sino que estimó más apropiado que el texto constitucional hiciera referencia específica a los agentes del Ministerio Público y a los miembros de las instituciones policiales, expresando claramente que los miembros de las instituciones policiales de los Municipios, entidades federativas, del Distrito Federal, así como de la Federación, podrán ser removidos de su cargo si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en dichas instituciones, sin que proceda su reinstalación, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir la remoción y, en su caso, sólo procederá la indemnización, lo que implica que se dejó intocada la naturaleza administrativa de la relación de esos grupos con el Estado. En ese sentido, se concluye que el artículo 5o. inciso a), de la Ley Número 51 relativa al Estatuto de los Trabajadores al Servicio del Estado, de los Municipios y de los Organismos Públicos Coordinados y Descentralizados del Estado de G. al considerar de confianza a los miembros de los cuerpos de policía, excede lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que los excluye de la relación que se entabla con el Estado, la cual debe ser de índole administrativa y no laboral, de manera que al quedar excluidos de este régimen no puede estimarse que su cargo sea de confianza."
Datos de localización: Tesis aislada, Novena Época, Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, junio de 2007, tesis 2a. L/2007, página 346.
15. Rubro y texto: "POLICÍAS. SI BIEN LOS REQUISITOS DE PERMANENCIA POR REGLA GENERAL NO PUEDEN LIMITAR SUS GARANTÍAS INDIVIDUALES, SÍ LO PUEDEN HACER EXCEPCIONALMENTE CUANDO ESTÉN RELACIONADAS CON LA PROFESIONALIZACIÓN.—El proceso legislativo que culminó con la adición del tercer párrafo a la fracción XIII del artículo 123, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de marzo de 1999, tuvo por objeto la depuración y profesionalización de los cuerpos policíacos a través de un procedimiento que pueda concluir con la remoción de quienes no satisfagan los requisitos de permanencia exigidos por las leyes vigentes, sin derecho a ser reinstalados sino, en su caso, sólo a recibir la indemnización correspondiente. Así, conforme al régimen especial al que están sujetos los policías, los requisitos establecidos en la ley relativa para su permanencia en instituciones policiales pueden llegar a limitar, excepcionalmente, derechos fundamentales cuando estén relacionados con la profesionalización de dichas instituciones, dada su naturaleza y funciones, sin que ello pueda entenderse como una cláusula abierta e ilimitada que permita menoscabar tales derechos, pues la Constitución Federal pondera en gran medida a la persona humana, así como a su bienestar y, por ende, el J. constitucional tendrá que valorar, mediante un juicio de proporcionalidad entre el grado de importancia del derecho, la intensidad de la interferencia y la finalidad de profesionalización de los cuerpos de seguridad, para determinar si el requisito de permanencia tiene o no justificación constitucional."
Datos de localización: Tesis aislada, Novena Época, Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, mayo de 2007, tesis 2a. XLII/2007, página 1185.
16. Rubro y texto: "POLICÍA FEDERAL MINISTERIAL. LOS NOMBRAMIENTOS DE SUS AGENTES NO SON CONTRATOS DE TRABAJO SINO ‘ACTOS CONDICIÓN’. Los nombramientos a cargos públicos, como los de Policía Federal Ministerial, representan actos administrativos condicionados, también conocidos como ‘actos condición’, en virtud de que sus investiduras no se concretan mediante un acto unilateral (aunque sea discrecional) emitido por la persona facultada para hacer la designación, pues no puede imponerse obligatoriamente un cargo público a un administrado sin su aceptación, ni tampoco se trata de un contrato, porque el nombramiento no origina situaciones jurídicas individuales. Por ende, se trata de actos diversos en cuya formación concurren las voluntades del Estado y del particular que acepta el nombramiento, cuyos efectos no son fijar derechos y obligaciones recíprocas, sino condicionar la existencia del acto administrativo del que deriva el cargo a las disposiciones legales vigentes en las que se determinen abstracta e impersonalmente los derechos y obligaciones que les corresponden, de manera que esta modalidadrepresenta una expresión de la voluntad de la administración pública mediante resolución, que se caracteriza porque su validez o extinción se relaciona necesariamente con acontecimientos futuros e inciertos que representan las condiciones a las cuales se subordina tanto el valor como la subsistencia del acto. Por tanto, los nombramientos de los agentes policiales, siendo actos condición, jurídicamente no pueden considerarse contratos de trabajo conforme a la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que excluye a los miembros de los cuerpos de seguridad pública y policías de la aplicación de las normas que rigen las relaciones del Estado con sus trabajadores, siendo esa expulsión el fin constitucional perseguido con la introducción de esa regulación, concretada mediante el decreto de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de diciembre de 1960, en cuya exposición de motivos se mencionó que era necesario establecer bases constitucionales para un régimen protector de los empleados al servicio del Estado en términos semejantes –no iguales– a los previstos en el apartado A, por una parte, pero con la precisión, por la otra, de que de dicho estatus se haría la exclusión expresa de cuatro grupos: militares, marinos, miembros de los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior, lo que a la fecha permanece a pesar de las reformas constitucionales posteriores."
Datos de localización: Jurisprudencia. Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2011, tesis 1a./J. 104/2010, página 371.
17. Rubro y texto: "POLICÍA FEDERAL MINISTERIAL. SUS AGENTES PERTENECEN CONSTITUCIONALMENTE A UN RÉGIMEN ESPECIAL DONDE NO PUEDE RECLAMARSE LA POSIBLE AFECTACIÓN A DERECHOS LABORALES COMO EL DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO O CARGO O INMUTABILIDAD DE LAS CONDICIONES DE PERMANENCIA.—Los agentes de la policía federal ministerial son empleados públicos nombrados mediante actos condición, que por virtud del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos fueron excluidos de los derechos laborales de los trabajadores del Estado, pero particularmente carecen del derecho a la estabilidad en el empleo y de la inmutabilidad de toda condición de ingreso o permanencia en el cargo, medida constitucional que se adoptó en congruencia con los principios del derecho internacional en la materia, particularmente en los artículos 9, punto 1, del Convenio 87 sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación, aprobado el 17 de junio de 1948; y 1, puntos 2 y 3, del Convenio 151 sobre la Protección del Derecho de Sindicación y los Procedimientos para Determinar las Condiciones de Empleo en la Administración Pública aprobado el 27 de junio de 1978, ambos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en los que se recomendó la no inclusión como trabajadores estatales de militares, marinos, cuerpos de seguridad pública en los derechos laborales, como también se les excluyó de los derechos de estabilidad por las características peculiares de sus servicios públicos cuyo objeto es el establecimiento del orden, la estabilidad y defensa de la nación, o para su imagen interna, cuyo control requiere de una rígida disciplina jerárquica de carácter administrativo, una constante vigilancia y una movilidad de los cargos y servidores públicos en razón de las necesidades que se susciten para el Estado y que representa una medida de orden constitucional a la fecha y que reconoce la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia del Tribunal en Pleno P./J. 24/95, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.I., septiembre de 1995, página 43, de rubro: ‘POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.’. De todo lo anterior se sigue que la relación jurídica entre el Estado y un agente del servicio público de seguridad no es de trabajo, ni siquiera la que corresponde a un empleado de confianza como lo establece la jurisprudencia de la Segunda Sala del Alto Tribunal 2a./J. 14/98, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., marzo de 1998, página 352, de rubro: ‘POLICÍA JUDICIAL FEDERAL. LOS ARTÍCULOS 65 Y 66 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, EN LOS QUE SE LES CONSIDERA TRABAJADORES DE CONFIANZA, SON INCONSTITUCIONALES DE ACUERDO CON LA JURISPRUDENCIA TEMÁTICA RELATIVA.’, por lo cual no pueden reclamar la posible afectación a derechos de estabilidad laboral ni la inmutabilidad de las condiciones de subsistencia de su nombramiento."
Datos de localización: Jurisprudencia, Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2011, tesis 1a./J. 106/2010, página 372.
18. Rubro y texto: "POLICÍA FEDERAL MINISTERIAL. EL NOMBRAMIENTO Y LA PERMANENCIA EN EL CARGO DE SUS AGENTES NO SON SUSCEPTIBLES DE ANÁLISIS CONSTITUCIONAL A TRAVÉS DE LA GARANTÍA DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY.—El nombramiento de Policía Federal Ministerial representa un acto condición y, por ende, debe reconocerse que no tiene el efecto de fijar derechos ni obligaciones entre la persona designada y el Estado, sino de condicionar la existencia del acto al cumplimiento de las disposiciones legales existentes por parte de la persona destinataria, las que determinan en forma abstracta e impersonal los derechos y obligaciones que le corresponden, aunado a que constitucionalmente los policías y el personal de seguridad pública se encuentran excluidos de los derechos de estabilidad en el empleo conforme a la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por tanto, los nombramientos de los agentes policiales y su permanencia en dichos cargos representan cuestiones que no son susceptibles de análisis constitucional a través de la garantía de irretroactividad de la ley contenida en el primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que no pueden invocarse derechos adquiridos en ese ámbito, pues el acto condición se caracteriza por regir sobre la obligación de cumplimiento de las exigencias presentadas en términos de las leyes y exigencias de subsistencia vigentes, y la permanencia, al representar un estado de inmutabilidad y estancia en un mismo lugar. Esto es, se trata de un concepto referido hacia el futuro, ya que ‘permanecer’ no es un concepto que actúe hacia el pasado ni afecta situaciones que pudieran constituir derechos adquiridos, sino que trata situaciones y acontecimientos que sólo se presentan en tiempo futuro, porque la satisfacción de requisitos para mantener dicho estado presupone que su contenido se satisfaga al porvenir, es decir, se trata de situaciones cuyo tiempo gramatical denota una acción, proceso o estado de cosas posteriores."
Datos de localización: Jurisprudencia, Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., enero de 2011, tesis 1a./J. 105/2010, página 370.
19. Rubro y texto: "SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR EN SU CARGO A LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, PREVISTA POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, ES APLICABLE EN TODOS LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE.—Del citado precepto constitucional se advierte que los miembros de las instituciones policiales podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos de permanencia o si incurren en responsabilidad, con la expresa previsión de que si la autoridad resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. De lo anterior se sigue que a partir de la aludida reforma la prohibición de reincorporación es absoluta, lo que se corrobora con el análisis del proceso relativo del que deriva que el Constituyente Permanente privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad por encima de la afectación que pudiere sufrir el agraviado la que, en su caso, se compensaría con el pago de la indemnización respectiva, por lo que independientemente de la razón del cese tiene preferencia la decisión del Constituyente de impedir que los miembros de las corporaciones policíacas que hubiesen causado baja se reincorporen al servicio."
Datos de localización: Jurisprudencia, Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de 2010, tesis 2a./J. 103/2010, página 310.
20. "Artículo 184. Con la separación y retiro cesan los efectos del nombramiento y se da por terminada la relación administrativa entre el policía y la corporación, de manera definitiva.
"Será la Comisión de Carrera Policial quien emita la constancia de separación y retiro."
21. "Artículo 185. La separación y retiro del policía puede ser por causas ordinarias o extraordinarias legalmente establecidas en la presente ley, a fin de preservar los requisitos de permanencia en la carrera policial y los principios constitucionales de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos."
22. "Artículo 186. Son causales de separación y retiro:
"I. Ordinarias:
"a) Renuncia.
"b) Incapacidad permanente total o parcial para el desempeño de sus funciones.
"c) Jubilación, por haberse cumplido el tiempo de servicios, que en los policías será de 25 años.
"d) V., por haber llegado a los 60 años de edad y 18 de servicio.
"e) La muerte; y
"II. Extraordinarias: Incumplimiento de los requisitos de permanencia que debe mantener en todo tiempo el policía.
"En tratándose de separación y retiro por vejez, se percibirá respecto al salario y quinquenios pagados mensualmente, la cantidad que resulte conforme a los siguientes porcentajes:
"a) 24 años de servicio el 95%.
"b) 23 años de servicio el 90%.
"c) 22 años de servicio el 85%.
"d) 21 años de servicio el 80%.
"e) 20 años de servicio el 75%.
"f) 19 años de servicio el 70%.
"g) 18 años de servicio el 65%."