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Timestamp: 2016-10-28 06:37:21
Document Index: 92780445

Matched Legal Cases: ['Art. 8', 'Art. 9', 'Art. 99', 'Art. 8', 'Art. 9', 'Art. 8', 'Art. 9', 'BGE', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 107', 'Art. 66', 'Art. 68', 'Art. 67']

2C_153/2007 (10.10.2007)
2C_153/2007 /leb
Urteil vom 10. Oktober 2007
Bundesrichter M�ller,
Beschwerdef�hrerin, vertreten durch
Rechtsanwalt Andreas Mathys,
Stadt Z�rich, vertreten durch den Stadtrat von Z�rich, Postfach, 8022 Z�rich,
Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich,
3. Abteilung, 3. Kammer, Postfach, 8090 Z�rich.
Art. 8 Abs. 1 und Art. 9 BV (Wasseranschlussgeb�hren),
Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts
des Kantons Z�rich, 3. Abteilung, 3. Kammer,
vom 8. Februar 2007.
Die A.________ AG erstellte auf dem Areal der ehemaligen B.________ AG an der X.________strasse in Z�rich zwei neue Bauten zu Dienstleistungszwecken. Sie traten an die Stelle eines Lager- und eines Betriebsgeb�udes (Erstellungsjahr 1958 und 1990). Der Vorsteher des Departements der Industriellen Betriebe der Stadt Z�rich setzte am 19. Januar 2006 die Geb�hr f�r den Anschluss der beiden neuen Bauten an die Wasserversorgung auf Fr. 381'723.35 fest. Die Rechtsmittel, welche die A.________ AG gegen diese Geb�hrenverf�gung bei den kantonalen Instanzen erhob, blieben ohne Erfolg.
Die A.________ AG beantragt dem Bundesgericht mit Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 24. April 2007, den in dieser Sache zuletzt ergangenen Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 8. Februar 2007 aufzuheben und die Anschlussgeb�hren nach Massgabe der Ver�nderung der Bemessungsfaktoren gem�ss Ziff. 4.3 des Tarifs �ber die Abgabe von Wasser durch die Wasserversorgung Z�rich vom 5. Juli 1989 (Wasserabgabetarif, WT) festzusetzen, eventuell die Sache zur neuen Beurteilung an das Verwaltungsgericht bzw. subeventuell an die Stadt Z�rich zur�ckzuweisen.
Die Stadt Z�rich ersucht um Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht stellt den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Die Beschwerdef�hrerin wirft der Vorinstanz eine offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellung vor. Es treffe nicht zu, dass die B.________ AG f�r die abgebrochenen Geb�ude nie Geb�hren f�r den Anschluss an die Wasserversorgung bezahlt habe.
Aus der von der Beschwerdef�hrerin - als zul�ssige Noven (vgl. Art. 99 Abs. 1 BGG) - eingereichten Rechnung vom 27. Juni 1988 und der Zahlungsanweisung geht hervor, dass bereits fr�her zumindest in Bezug auf das abgebrochene Lagergeb�ude ein Betrag von Fr. 20'000.-- f�r den Anschluss an die Wasserversorgung �berwiesen wurde. Die Stadt Z�rich best�tigt in ihrer Vernehmlassung diese Zahlung. Diese vorgebrachte R�ge ist somit begr�ndet. Wie aus den nachstehenden Erw�gungen hervorgeht, kommt der fraglichen Zahlung jedoch keine entscheidende Bedeutung zu. Denn nach dem massgeblichen kommunalen Recht spielen fr�her bezahlte Abgaben bei der Bemessung der Anschlussgeb�hr f�r die neu erstellten Geb�ude keine Rolle.
Die Stadt Z�rich hat die umstrittenen Anschlussgeb�hren gest�tzt auf Ziff. 4.2 WT festgesetzt. Danach sind Anschlussgeb�hren zu entrichten bei jedem Neuanschluss und wenn bestehende Geb�ude abgebrochen oder ausgeh�hlt und durch Neubauten ersetzt werden. Gem�ss Ziff. 4.1 WT bemisst sich die Anschlussgeb�hr bei Neubauten nach der Leistungsf�higkeit des Anschlusses und nach dem Geb�udewert.
Die Beschwerdef�hrerin stellt nicht in Frage, dass die genannten Bestimmungen eine gen�gende gesetzliche Grundlage f�r die angefochtenen Geb�hren bilden und die von der Stadt Z�rich verlangten Betr�ge korrekt festgesetzt worden sind. Sie h�lt jedoch die Regelung der Anschlussgeb�hren im Wasserabgabetarif der Stadt Z�rich selber f�r verfassungswidrig. Es verstosse gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) und gegen das Willk�rverbot (Art. 9 BV), wenn Ziff. 4.2 WT f�r Ersatzbauten die Erhebung einer gleich hohen Anschlussgeb�hr vorsehe wie f�r Neubauten, w�hrend sich nach Ziff. 4.3 WT bei Um- und Erweiterungsbauten sowie bei Neubauten nach unfreiwilliger Zerst�rung eines Geb�udes (durch Brand, Explosion usw.) die geschuldete Geb�hr lediglich nach der Differenz zwischen der neuen und der bisherigen Nenngr�sse des Wasserz�hlers sowie des neuen und des alten Geb�udeversicherungswerts berechne. F�r diese Ungleichbehandlung gebe es keinen sachlichen Grund. Richtigerweise m�sse auch bei Ersatzbauten die Anschlussgeb�hr allein nach der Erh�hung der Leistungsf�higkeit des Anschlusses und des Geb�udeversicherungswerts bemessen werden.
3.1 Das Gebot der Gleichbehandlung gem�ss Art. 8 Abs. 1 BV verlangt, dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Dieser Grundsatz ist verletzt, wenn ein Erlass rechtliche Unterscheidungen trifft, f�r die ein vern�nftiger Grund in den zu regelnden Verh�ltnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterl�sst, die sich aufgrund der Verh�ltnisse aufdr�ngen. Eine Regelung verst�sst gegen das Willk�rverbot gem�ss Art. 9 BV, wenn sie sich nicht auf ernsthafte sachliche Gr�nde st�tzen l�sst oder sinn- und zwecklos ist (BGE 132 I 157 E. 4.1 S. 162 f.).
3.2 Ziff. 4 WT unterscheidet zwei Arten von Geb�hren f�r den Anschluss an die Wasserversorgung, die sich nach verschiedenen Kriterien bemessen. Einerseits findet sich die volle Geb�hr, die bei Neubauten erhoben wird und sich nach dem Geb�udewert sowie der gesamten Leistungsf�higkeit des Wasseranschlusses berechnet (Ziff. 4.1 WT). Anderseits ist eine erg�nzende Geb�hr (taxe compl�mentaire) vorgesehen, die bei Um- und Erweiterungsbauten sowie Neubauten nach unfreiwilliger Zerst�rung zur Anwendung gelangt und sich nach der Zunahme des Geb�udewertes und den geschaffenen zus�tzlichen Nutzungsm�glichkeiten richtet (Ziff. 4.3 WT). Die Beschwerdef�hrerin stellt diese Unterscheidung zu Recht nicht in Frage. Es liegt auf der Hand, dass bei nachtr�glichen �nderungen eines Geb�udes, f�r dessen Anschluss bereits eine Abgabe bezahlt wurde, nicht nochmals eine volle Geb�hr verlangt werden kann. Umgekehrt erscheint es gerechtfertigt, dass in F�llen, in denen die Anschlussgeb�hr nach der tats�chlichen Bebauung bemessen wird, nachtr�gliche Erweiterungen nicht unber�cksichtigt bleiben und eine erg�nzende Geb�hr erhoben wird (vgl. Urteil 2P.45/2003 vom 28. August 2003, publ. in: ZBl 105/2004 S. 263, E. 5.3).
Die Beschwerdef�hrerin wendet sich indessen gegen die Zuordnung der Ersatzbauten zu den zwei genannten Arten von Anschlussgeb�hren. Nach ihrer Auffassung ist die in Ziff. 4.2 WT vorgenommene Gleichstellung der Ersatzbauten mit den Neubauten bzw. Neuanschl�ssen unsachlich und willk�rlich. Vielmehr m�ssten die Ersatz- gleich wie die Um- und Erweiterungsbauten sowie Neubauten nach unfreiwilliger Zerst�rung behandelt werden. Es d�rfe deshalb daf�r nur eine erg�nzende Geb�hr erhoben werden, die sich nach den geschaffenen zus�tzlichen Nutzungsm�glichkeiten richtet. Nach Ansicht der Beschwerdef�hrerin bewirkt also nicht die Unterscheidung zwischen einer vollen und einer erg�nzenden Anschlussgeb�hr eine unzul�ssige Ungleichbehandlung, sondern die unsachgem�sse Umschreibung des Anwendungsbereichs der beiden Arten von Abgaben.
Anschlussgeb�hren dienen dazu, die Kosten der Erstellung der Infrastrukturanlagen (inkl. Amortisation und angemessene Reserve) zu decken, an welche die Liegenschaft angeschlossen wird. Ein Teil dieses Aufwands wird bisweilen auch durch Beitr�ge (Vorzugslasten) gedeckt (vgl. BGE 106 Ia 241 E. 3b S. 243; Urteil 2P.78/2003 vom 1. September 2003, publ. in: ZBl 105/2004 S. 270, E. 3.6; Adrian Hungerb�hler, Grunds�tze des Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003 S. 509 f., auch zur begrifflichen Unterscheidung). Die Anschlussgeb�hr ist das Entgelt f�r die mit dem Anschluss er�ffnete M�glichkeit, das fragliche Leitungsnetz zu benutzen. Mit ihrer Entrichtung erfolgt somit ein Einkauf in das Infrastrukturnetz. Demgegen�ber sind die periodisch zu entrichtenden Benutzungsgeb�hren - bei der Wasserversorgung in der Stadt Z�rich die Grundgeb�hr und der Verbrauchspreis gem�ss Ziff. 1 WT - vor allem daf�r bestimmt, die laufend anfallenden Betriebs- und Unterhaltskosten zu decken.
Die erg�nzenden Anschlussgeb�hren, die gem�ss Ziff. 4.3 WT bei Um- und Erweiterungsbauten sowie Neubauten nach unfreiwilliger Zerst�rung erhoben werden, dienen dem nachtr�glichen Einkauf jener Geb�udeteile, die bei der urspr�nglichen Festsetzung der Anschlussgeb�hr noch nicht erfasst wurden. Die Bemessung richtet sich dementsprechend nach der Zunahme der Leistungsf�higkeit des Anschlusses und der Erh�hung der Versicherungssumme. Im Unterschied dazu ist gem�ss Ziff. 4.2 WT bei Ersatzbauten - im Sinne von Neubauten nach Abbruch oder Aush�hlung eines fr�heren Geb�udes - eine volle Anschlussgeb�hr zu entrichten wie bei einem Neuanschluss einer bisher unbebauten Parzelle. Es hat also ein erneuter vollst�ndiger Einkauf in die Wasserversorgung stattzufinden. Im Licht des erw�hnten Zwecks der Anschlussgeb�hren ist zu pr�fen, ob sich diese Ungleichbehandlung im Verh�ltnis zu den Um- und Erweiterungsbauten sowie Neubauten nach unfreiwilliger Zerst�rung, bei denen ein Einkauf lediglich im Umfang der Erh�hung der Nutzungsm�glichkeit zu erfolgen hat, sachlich rechtfertigen l�sst.
5.1 Die Vorinstanz folgt der baurechtlichen Betrachtungsweise, nach der Ersatzbauten als Neubauten gelten, wenn sie nach Art und Umfang der vorgenommenen Ver�nderungen einem Neubau gleichkommen. Die Anschlussgeb�hr sei auf die durchschnittliche Lebensdauer eines Geb�udes zugeschnitten, weshalb es sich rechtfertige, nach einem Abbruch und einem Neubau wiederum eine volle Anschlussgeb�hr zu erheben. Es gebe, wie das Bundesgericht in einem neueren Entscheid anget�nt habe (Urteil 2P.223/2004 vom 18. Mai 2005, E. 3.3.3), kein unabh�ngig von einem bestimmten Geb�ude bestehendes, zeitlich unbeschr�nktes wohlerworbenes Anschlussrecht, das bei sp�teren baulichen �nderungen als feste Gr�sse respektiert werden m�sse.
5.2 Die erw�hnte Argumentation unterstellt, dass Ersatzbauten stets nur dann errichtet w�rden, wenn das fr�here Geb�ude das Ende seiner Lebensdauer erreicht habe und es wegen seiner Bauf�lligkeit abgebrochen werde. Damit wird ausgeblendet, dass oftmals Bauten aufgrund neuer wirtschaftlicher Bed�rfnisse oder aus anderen Gr�nden lange vor Ablauf ihrer Lebensdauer beseitigt und durch neue Bauten ersetzt werden. Die Vorinstanz �bersieht aber auch, dass die Anschlussgeb�hren nicht ein Entgelt f�r die Erhaltung der Lieferbereitschaft der Wasserversorgung - hierf�r wird in der Stadt Z�rich gem�ss Ziff. 1.1 und 1.2 WT eine j�hrliche Grundgeb�hr erhoben - darstellen, sondern dass sie wie (in E. 4) erw�hnt die Erstellungskosten der Versorgungsanlagen decken sollen. Unter diesem Gesichtspunkt erscheint es indessen nicht entscheidend, wie sp�tere bauliche Ver�nderungen auf einem angeschlossenen Grundst�ck in baurechtlicher Hinsicht zu qualifizieren sind. Massgeblich ist in erster Linie, ob das Versorgungswerk f�r sie zus�tzliche Kapazit�ten zur Verf�gung stellen muss und dem Gemeinwesen deshalb allenfalls zus�tzliche Baukosten erwachsen. Im Blick auf den mit den Anschlussgeb�hren verfolgten Finanzierungszweck erscheint es daher grunds�tzlich nicht gerechtfertigt, Ersatzbauten anders zu behandeln als Um- und Erweiterungsbauten sowie Neubauten nach unfreiwilliger Zerst�rung. Eine andere Beurteilung dr�ngt sich allenfalls dann auf, wenn das abgebrochene Geb�ude bauf�llig war und der ihm dienende Anschluss w�hrend l�ngerer Zeit nicht mehr benutzt wurde.
5.3 Das Bundesgericht hat bereits in seiner bisherigen Rechtsprechung darauf hingewiesen, dass die Errichtung einer Ersatzbaute die �ffentlichen Versorgungswerke unter Umst�nden weniger stark in Anspruch nimmt als die beseitigte Altbaute und die Erhebung einer vollen Anschlussgeb�hr deshalb fragw�rdig erscheine. Ausserdem hat es festgehalten, dass sich bis zu einem gewissen Grad schon aus praktischen Gr�nden eine Gleichbehandlung von Um- und Erweiterungsbauten sowie von eigentlichen Ersatzbauten aufdr�nge, da zwischen ihnen letztlich keine scharfe Trennung gemacht werden k�nne. Es hat deshalb die Auffassung des Aargauer Verwaltungsgerichts gesch�tzt, das in einer unterschiedlichen Bemessung der Anschlussgeb�hren bei Um- bzw. Erweiterungsbauten einerseits und bei Ersatzbauten anderseits einen Verstoss gegen das Gleichbehandlungsgebot erblickt hatte (Urteil 2P.78/2003 vom 1. September 2003 in: ZBl 105/2004 S. 270, E. 3.6; im gleichen Sinne auch das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27. April 1998, publ. in: BVR 1988 S. 459; Werner Spring/Rudolf St�deli, Die Finanzierung kommunaler Abwasseranlagen, Z�rich/Bern 1985, S. 51).
5.4 Wenn es demnach Art. 8 BV verletzt, Ersatzbauten bei der Erhebung von Anschlussgeb�hren anders zu behandeln als Um- und Erweiterungsbauten, so ergibt sich daraus keine Pflicht zur Verwendung eines bestimmten Bemessungskriteriums. Das Bundesrecht schr�nkt zwar die Freiheit der Kantone und Gemeinden bei der Ausgestaltung der Anschlussgeb�hren ein; es schreibt ihnen aber nicht vor, nach welchem Massstab diese Abgaben zu erheben sind. Es ist auch nicht ausgeschlossen, f�r Ersatzbauten eine gleich hohe Anschlussgeb�hr zu verlangen wie f�r Neubauten, wenn f�r die Altbaute bisher nie eine solche Abgabe erhoben wurde. Dies setzt allerdings voraus, dass auch bei Um- und Erweiterungsbauten die Geb�hr wie bei einer Neubaute festgesetzt wird.
Die von der Beschwerdef�hrerin abgebrochenen Geb�ude wurden in den Jahren 1958 und 1990 erstellt; ihr Geb�udeversicherungswert belief sich im Zeitpunkt des Abbruchs auf insgesamt rund 41 Millionen Franken. Die Lebensdauer der Altbauten war nicht abgelaufen, und der Anschluss auf den Liegenschaften war auch nicht seit l�ngerer Zeit ausser Gebrauch. Unter diesen Umst�nden bewirkt die Anwendung von Ziff. 4.2 WT nach dem Ausgef�hrten eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung.
Der angefochtene Entscheid ist somit wegen Verletzung des Gleichbehandlungsgebots gem�ss Art. 8 Abs. 1 BV aufzuheben. Die Beschwerdef�hrerin beantragt die Bemessung der Anschlussgeb�hr gem�ss Ziff. 4.3 WT. Da die zur Anwendung dieser Bestimmung erforderlichen Sachverhaltsfeststellungen fehlen, ist die Sache im Hauptpunkt entsprechend dem Eventualantrag zur Neubeurteilung an die Stadt Z�rich zur�ckzuweisen (Art. 107 Abs. 2 BGG).
Bei diesem Verfahrensausgang und angesichts des auf dem Spiel stehenden Verm�gensinteresses sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der Stadt Z�rich aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Sie hat ausserdem die Beschwerdef�hrerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entsch�digen (Art. 68 Abs. 2 BGG). F�r die erforderliche Neuregelung der Kosten- und Entsch�digungsfolgen im kantonalen Verfahren wird die Sache an das Verwaltungsgericht zur�ckgewiesen (vgl. Art. 67 und 68 Abs. 5 BGG).
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 8. Februar 2007 wird aufgehoben. Die Sache wird zur Neubeurteilung an die Stadt Z�rich und zur Neuregelung der Kosten- und Entsch�digungsfolgen im kantonalen Verfahren an das Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich zur�ckgewiesen.
Die Gerichtsgeb�hr von Fr. 8'000.-- wird der Stadt Z�rich auferlegt.
Die Stadt Z�rich hat die Beschwerdef�hrerin f�r das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 8'000.-- zu entsch�digen.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich, 3. Abteilung, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 10. Oktober 2007