Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/821351305
Timestamp: 2020-07-09 23:05:59
Document Index: 110037140

Matched Legal Cases: ['artículo 82', 'artículo 64', 'artículo 140', 'artículo 140', 'artículo 82', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 10', 'artículo 14', 'artículo 21', 'artículo 36', 'ARTÍCULO 140', 'artículo 82', 'artículo 180', 'artículo 86', 'Artículo 21']

Sentencia de Tutela nº 499/19 de Corte Constitucional, 22 de Octubre de 2019 - Jurisprudencia - VLEX 821351305
DERECHOS DE LOS VENDEDORES INFORMALES EN EL MARCO DE PROCESOS DE RESTITUCION DEL ESPACIO PUBLICO. Las entidades accionadas llevaron a cabo un operativo de recuperación del espacio público en la ciudad de Valledupar y, a raíz de éste, impusieron órdenes de comparendo por invasión al espacio público a varios vendedores ambulantes, entre los cuales se encontraba la accionante. De manera posterior, la peticionaria presentó un derecho de petición en el que les solicitaba permitirle continuar ejerciendo su actividad económica en el sitio donde realizaron el desalojo o, en su defecto, reubicarla en otro lugar, toda vez que era madre cabeza de familia y la única fuente de ingreso de su núcleo familiar. La Corte consideró, frente a la presunta afectación de los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital, que la acción de tutela no superaba el requisito de subsidiariedad por cuanto las decisiones adoptadas por las autoridades administrativas en el marco de procedimientos de recuperación del espacio público, por regla general, pueden ser atacadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Además, porque en el caso concreto no se acreditó un supuesto de perjuicio irremediable que justificara la procedencia transitoria de dicha acción. Con relación a la vulneración del derecho de petición la Sala concluyó que sí existió vulneración de esta garantía y por ello decidió ampararla, ordenando a la entidad emitir respuesta de fondo a la solicitud formulada. Recibo Relatoria:
Sentencia T-499/19
Referencia: Expediente T-7.302.700
Acción de tutela instaurada por M.C.S.L. en contra de la Alcaldía Municipal de Valledupar y otro.
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada D.F.R. y los magistrados L.G.G.P. y C.B.P., quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente
En el trámite de revisión del fallo de tutela del 27 de febrero de 2019, proferido por el Juzgado Segundo de Familia de Valledupar, que declaró improcedente la acción de amparo promovida por M.C.S.L. en contra de la Alcaldía de Valledupar, a la cual fue vinculada la S.C. de la Policía Nacional.
El expediente de la referencia fue escogido para revisión mediante auto del 30 de abril de 2019, de la Sala de Selección Número Cuatro[1], con fundamento en el criterio objetivo de “posible violación o desconocimiento de un precedente de la Corte Constitucional” y en el criterio subjetivo de “urgencia de proteger un derecho fundamental”.
En nombre propio y en representación de su hija menor de edad, la accionante solicitó, entre otros, la protección de sus derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital, como consecuencia del presunto desconocimiento del principio de confianza legítima en una actuación administrativa adelantada por la Alcaldía Municipal de Valledupar.
El día 16 de octubre de 2018, funcionarios de la Alcaldía de Valledupar y de la Policía Nacional llevaron a cabo un operativo de recuperación del espacio público en inmediaciones de la Clínica L.D. de la ciudad de Valledupar. Como consecuencia de este, las autoridades impusieron órdenes de comparendo a varios vendedores ambulantes, entre estos a la accionante quien “se encontraba ocupando el espacio público con una carreta sobre la acera de la [carrera] 19”[2].
El día 2 de noviembre de 2018, la actora presentó un derecho de petición ante el inspector de espacio público de la Alcaldía Municipal de Valledupar[3], en el que solicitó que se le permitiera continuar ejerciendo su actividad económica “al frente de la clínica L.D. y en caso de que no fuera posible se la reubicara en otro lugar para “poder tener el derecho al trabajo y [al] mínimo vital”.
Pretensiones y fundamentos de la acción[4]
Según indicó la tutelante, la Alcaldía Municipal de Valledupar desconoció el principio de confianza legítima, así como sus derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital, entre otros[5], al haberle impedido continuar ejerciendo su labor de vendedora informal frente a la Clínica L.D. de la ciudad de Valledupar. Por lo tanto, pidió que se le permitiera continuar ejerciendo dicha actividad en ese sector o, en caso contrario, fuera reubicada, se le indemnizara, o se le ofreciera una alternativa económica viable.
Para fundamentar su solicitud, indicó que ella y su hija se encontraban en estado de indefensión porque no tenían otra alternativa para satisfacer sus necesidades de alimentación, salud, vivienda –arrendamiento– y educación, ya que la actividad que desarrollaba como vendedora ambulante constituía su única fuente de ingreso[6]. Además, aportó una declaración extra juicio, “para demostrar el perjuicio irremediable”; en este documento se indica que M.C.S.L. es madre cabeza de familia de una menor de 17 años, que trabajó “durante quince (15) años en [un] kiosko ubicado afuera de la clínica L.D. de la ciudad de Valledupar”[7], en el que vendía diversos productos de consumo personal y que ella[8] era la única fuente de ingresos de su núcleo familiar[9].
La Alcaldía Municipal de Valledupar solicitó que se declarara improcedente la acción o, en su defecto, se negaran las pretensiones[10]. Según indicó, “no es cierto que la Administración haya desalojado a la accionante” del lugar en el que ejercía su actividad económica, pues fue la Policía Nacional la que, “en ejercicio de sus funciones impartió comparendo por invasión al espacio público”, y lo que hizo la alcaldía fue un “acompañamiento a la Policía Nacional para dichas diligencias”.
Advirtió, que “no ha vulnerado los derechos fundamentales a la parte accionante, toda vez que el artículo 82 de la Constitución Política establece que ‘es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público”. Además, manifestó que no era posible “convalidar comportamientos contrarios a la convivencia ciudadana en detrimento del interés general, a sabiendas que se encuentran prohibidos y son contrarios a las normas jurídicas”. Finalmente, señaló que la accionante sí había presentado un derecho de petición ante la Alcaldía Municipal de Valledupar, “para que la dejaran ubicada en el lugar, o en su defecto [fuera] reubicada”, pero que la alcaldía no era competente para “asignar puestos a las afueras de la Clínica L.D., puesto que el Gerente de dicha clínica solicitó el despeje de la entrada principal”.
El Departamento de Policía del Cesar también solicitó “denegar las súplicas de la demanda” porque los derechos fundamentales de la accionante no fueron vulnerados por esa entidad[11]. Según explicó, “[p]ara el caso particular, el funcionario policial […] utilizó los medios de policía, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional”, con fundamento en los cuales impuso comparendos a la accionante “y a varias personas más”. Esa decisión fue apelada por los presuntos infractores, lo que, a su juicio, evidenció “que en ningún momento se ha vulnerado ningún derecho fundamental al debido proceso”. Así mismo, indicó que, consultado el Sistema Nacional de Medidas Correctivas, la accionante registra un proceso por comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público, derivado de los hechos descritos, que aún no ha sido resuelto por el inspector de policía. En esa medida, advirtió que la acción de tutela resultaba improcedente, “[t]oda vez que la actora apeló la decisión tomada por el policial ante el inspector del policía, y es este quien dirime e impone las medidas correctivas”.
Decisión objeto de revisión[12]
El 27 de febrero de 2019, el Juzgado Segundo de Familia de Valledupar declaró improcedente la acción de tutela. Advirtió “que el amparo constitucional procede siempre y cuando, en principio, no exista en el ordenamiento jurídico otro mecanismo judicial para defender el derecho que se discute”. Luego de indicar que, “efectivamente la accionante con su puesto de venta a las afueras de la clínica L.D. invadía el espacio público, ejerciendo con esto comportamientos contrarios a la convivencia ciudadana”, señaló que este tipo de controversias no era posible dirimirlas mediante la acción de tutela, además de que no evidenciaba que la accionante se encontrara en una situación especial que le impidiera “soportar el trámite de un proceso administrativo o judicial”. Esta decisión no fue impugnada.
Mediante auto del 5 de junio de 2019, por medio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, el despacho del magistrado sustanciador dispuso oficiar a la Alcaldía Municipal de Valledupar para que indicara:
Si, entre los años 2016 y 2018, la administración municipal de Valledupar diseñó e implementó una política pública de recuperación del espacio público en esa ciudad. En caso de que la respuesta sea afirmativa, informar si en ejecución de dicha política pública, la administración municipal de Valledupar: (i) realizó operativos de recuperación del espacio público ocupado por vendedores informales; (ii) elaboró estudios de caracterización socioeconómica de los vendedores informales objeto de tales operativos; (iii) diseñó y ejecutó programas de reubicación y formalización económica de estos vendedores informales.
Si el día 15 de octubre de 2018, la administración municipal de Valledupar adelantó un operativo de recuperación del espacio público en el sector de la carrera 19 con calle 14 de esa ciudad, al frente de la clínica L.D.. En caso de que la respuesta sea afirmativa, informar si en desarrollo de ese operativo, (i) se aplicaron medidas correctivas como multa, decomiso o destrucción de bienes a los vendedores informales ubicados en ese sector y (ii) si, de manera previa a la imposición de la medida correctiva, se les ofrecieron alternativas de reubicación o de trabajo formal a estos vendedores informales.
Si la accionante, M.C.S.L., (i) ha sido objeto de estudios de caracterización socioeconómica como vendedora informal y (ii) ha sido beneficiada con programas de reubicación o de formalización económica por parte de la administración municipal de Valledupar.
Si, antes del 15 de octubre de 2018, la administración municipal de Valledupar adelantó operativos de recuperación del espacio público en el sector de la carrera 19 con calle 14 de esa ciudad, al frente de la clínica L.D.. En caso de que la respuesta sea afirmativa, informar en qué fechas se realizaron tales operativos.
Qué inspección de policía de Valledupar tiene a cargo el proceso por comportamiento contrario a la convivencia adelantado en contra de la accionante, M.C.S.L., identificado con el número de expediente 20-001-6-2018-3706. En particular, informar (i) si el recurso de apelación interpuesto por la accionante ya fue decidido por el inspector de policía, (ii) si la medida correctiva de multa que se le impuso a la accionante se encuentra en firme y (iii) remitir copia íntegra del expediente correspondiente al proceso policivo.
Igualmente, ordenó oficiar al Departamento de Policía del Cesar para que informara lo siguiente:
Si el día 15 de octubre de 2018, la Policía adelantó un operativo de recuperación del espacio público en el sector de la carrera 19 con calle 14 de esa ciudad, al frente de la clínica L.D.. En caso de que la respuesta sea afirmativa, informar si dicho operativo fue adelantado de oficio por la Policía o por solicitud de la administración municipal de Valledupar.
Si, antes del 15 de octubre de 2018, la Policía adelantó operativos de recuperación del espacio público en el sector de la carrera 19 con calle 14 de esa ciudad, al frente de la clínica L.D., o impuso medidas correctivas a los vendedores informales ubicados en el sector. En caso de que la respuesta sea afirmativa, informar en qué fechas se realizaron tales operativos o se impusieron dichas medidas.
También ordenó oficiar a la accionante para que informara:
Si actualmente ejerce alguna actividad económica o se encuentra desempleada. En caso de que esté ejerciendo alguna actividad económica, indicar si dicha actividad corresponde a un empleo formal o informal, y explicar en qué consiste.
Si se encuentra afiliada al sistema de seguridad social en salud y pensiones. En caso de que la respuesta sea afirmativa, adjuntar los correspondientes certificados de afiliación a las entidades de salud y pensiones.
Si ha sido beneficiada con programas de reubicación o de formalización económica por parte de la administración municipal de Valledupar.
Por último, ordenó poner las pruebas a disposición de las partes y terceros para que se pronunciaran en relación con las mismas, en cumplimiento de lo dispuesto por el inciso primero del artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015, Reglamento Interno de la Corte Constitucional.
Posteriormente, el 14 de junio de 2019, tal como consta en el folio 66 del cuaderno de revisión, el despacho del magistrado sustanciador se comunicó con la accionante a fin de determinar si había recibido el oficio mediante el cual se ponía en su conocimiento el auto de pruebas. La accionante manifestó que no lo había recibido porque su dirección no era la que aparecía en el escrito de tutela. Señaló que un trabajador social le había ayudado a redactar la tutela y que, por tal razón, se había consignado una dirección equivocada. Para subsanar lo anterior, indicó el lugar en el que podía ser notificada, así como un correo electrónico al que podía enviársele el auto de pruebas. Tras solicitarle información sobre lo que se le preguntaba en el auto de pruebas, la accionante informó lo siguiente: (i) que el operativo de que da cuenta la acción de tutela se llevó a cabo en el mes de octubre y que, aunque le impusieron un comparendo, no tuvo que pagar suma de dinero alguna, pues finalmente lo que le ordenaron fue cumplir unas horas de labor social. (ii) Que actualmente cotiza a salud y pensiones porque trabaja ejerciendo labores de planchado, aseo en viviendas y, además, porque “desde hace mucho tiempo” se desempeña como madre comunitaria. (iii) Que el negocio de venta ambulante que dio origen a la acción de tutela era un negocio conjunto, en el que también trabajaban otros miembros de la familia y algunos vecinos. En todo caso, aclaró que se trataba de un negocio informal y que no tenía ningún tipo de permiso para trabajar en las inmediaciones de la clínica. (iv) Finalmente, que la Alcaldía de Valledupar no le ofreció ningún plan de reubicación.
5.2. Respuestas allegadas
5.2.1. Respuesta del Departamento de Policía del Cesar[13]
El 14 de junio de 2019, el comandante del Departamento de Policía de Cesar señaló que el operativo de recuperación del espacio público se había llevado a cabo el 16 de octubre de 2018 y que, en desarrollo de este, se había impuesto una orden de comparendo a la señora M.S.L., en aplicación de lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016[14].
5.2.2. Respuesta de la Alcaldía de Valledupar[15]
Mediante comunicación del 18 de junio de 2019[16], la Alcaldía de Valledupar anexó una copia del comparendo[17] que le fue impuesto a la accionante y una copia de la resolución mediante la cual se ratificó la medida correctiva[18]. Además, dio respuesta a los interrogantes formulados en el auto de pruebas así:
En relación con las preguntas del literal a), señaló que entre los años de 2016 y 2018 la administración no había implementado algún tipo plan estratégico de recuperación del espacio público, por problemas técnicos y financieros.
Respecto de los interrogantes formulados en el literal b) del auto de pruebas, indicó que el “15 de octubre de 2018”, en atención a los requerimientos del gerente de la Clínica L.D., la Policía Nacional[19] realizó un “requerimiento por la indebida ocupación del espacio público a tres (3) puestos con ventas ambulantes sobre los puntos de ingreso de urgencias a dicha clínica, donde preparaban y expendían alimentos en condiciones sanitarias inadecuadas, además, generando problemas en la movilidad por el parqueo de motocicletas y taxis, que se detenían a consumir alimentos en estos negocios, ya que permanecían abiertos las 24 horas del día, sumado a situaciones de inseguridad en el sector, conexiones de energía fraudulentas y de alto riesgo de cortos circuitos”.
Además, indicó que la Policía impuso un comparendo a la accionante por invasión del espacio público, conforme a lo previsto por el artículo 140 del Código Nacional de Policía, con multa general tipo 1. También indicó que, en todo caso, en el procedimiento no se decomisaron o destruyeron bienes de los vendedores. Igualmente informó que la administración municipal hizo varios requerimientos a los vendedores ambulantes que se ubicaban en la entrada de urgencias de la Clínica L.D., a fin de que, de manera voluntaria, se retiraran de esta zona y se ubicaran en un sector con mejores condiciones, al igual de que “podían ser beneficiarios del programa capital semilla para que se dedicaran a otra actividad, pero nunca hubo un interés de parte de las tres personas. Por lo contrario, seguían en su actividad de manera arbitraria, desafiando a la autoridad policial pese al peligro que eso generaba…”.
En cuanto al requerimiento contenido en el literal c) del auto de pruebas, indicó que la administración municipal no había realizado estudios de caracterización socioeconómica de la accionante, quien tampoco había sido beneficiaria de programas de reubicación o formalización económica, “toda vez que después de la recuperación del espacio público por parte de la Policía […] la accionante no ha realizado ningún tipo de requerimiento a la administración municipal en este sentido”.
En relación con el literal d), precisó que antes del 15 de octubre de 2018 no se llevaron a cabo operaciones de recuperación del espacio público.
En cuanto al literal e), señaló que la Inspección Permanente Central de la Policía del barrio Los Fundadores tuvo a cargo el procedimiento adelantado en contra de la accionante y que, tras decidir el recurso de apelación interpuesto por ella, la medida correctiva quedó en firme.
Finalmente, indicó que de conformidad con el artículo 82 de la Constitución, “es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público” y por ello solicita que se confirme la decisión del juez de instancia, pues la administración municipal no vulneró los derechos fundamentales de la accionante.
5.2.3. Respuesta de la accionante[20]
Mediante correo electrónico del 18 de junio de 2019, la accionante dio respuesta a los interrogantes[21] planteados en el auto de pruebas del 5 de junio de 2019 en los siguientes términos: (i) en relación con la medida correctiva de multa, señaló que la misma había sido “borrada”[22]. (ii) Indicó que no se encontraba desempleada y que ejercía una actividad económica formal, pues era madre comunitaria. (iii) Manifestó que se estaba afiliada al sistema de salud y pensiones, y adjuntó un reporte del Ministerio de Salud y Protección Social en el que consta que se encuentra afiliada como cotizante activa a la EPS Salud Total S.A. y a Colpensiones. (iv) Por último, informó que no había sido beneficiaria de programas de formalización económica.
Esta Corte es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con lo previsto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, por los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en atención a lo dispuesto en el auto del 30 de abril de 2019, de la Sala de Selección Número Cuatro de esta Corte, que decidió seleccionar el presente asunto.
A fin de analizar el asunto sub examine, la Sala utilizará la siguiente metodología: a partir de la delimitación el caso, examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela y, en caso de que se superen, formulará y resolverá los problemas jurídicos que se deriven.
En múltiples ocasiones[23], la Corte Constitucional se ha referido a la tensión que puede surgir entre el deber de las autoridades de velar por la protección del espacio público[24] –en particular, de adoptar las medidas administrativas para recuperar su goce cuando este es perturbado– y los derechos de los vendedores ambulantes, que procuran su subsistencia por medio de ventas informales en aquel[25]. En estos casos, la jurisprudencia constitucional ha acudido al principio de confianza legítima, “como instrumento para conciliar los derechos y deberes constitucionales en tensión”[26]. Al respecto, ha señalado:
“En el plano de la recuperación del espacio público, la finalidad del principio de confianza legítima consiste en proteger a los ciudadanos afectados frente a cambios bruscos e intempestivos de las autoridades[27], que pueden enfrentarlos a una situación sensible que vulnere sus derechos fundamentales al mínimo vital y al trabajo”[28].
Por tanto, a partir de la jurisprudencia constitucional, en el marco de las acciones de tutela que se promueven como consecuencia de las operaciones de recuperación del espacio público, el estudio acerca del presunto desconocimiento del principio de confianza en tales actuaciones administrativas debe realizarse de cara a la posible afectación de derechos fundamentales, en especial al trabajo y al mínimo vital. Esto es así, pues la acción de amparo no tiene por objeto la protección del citado principio per se, como sí precaver la vulneración o amenaza de derechos constitucionales fundamentales, en razón a cambios intempestivos respecto de determinadas expectativas que genera la administración[29]. En este sentido señala el artículo 86 constitucional, “la protección inmediata de derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
Ahora, pese a que la actora solicitó el amparo de una serie de derechos fundamentales, principios constitucionales e hizo referencia a la configuración de defectos que justificarían la acción de tutela en contra de providencias judiciales, lo cierto es que los hechos del caso son relativos, por una parte, a la presunta afectación de los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital, como consecuencia del desconocimiento del principio de confianza legítima en la actuación administrativa adelantada por el Municipio de Valledupar y la Policía Nacional, que dio lugar a su desalojo del sitio en el que ejercía su labor de ventas ambulantes. Por otra parte, el caso también es relativo a la presunta afectación del derecho fundamental de petición de la actora, como consecuencia de la posible omisión de respuesta a su solicitud de noviembre 2 de 2018, en la que pidió que se le permitiera continuar ejerciendo su labor como vendedora ambulante en el lugar del cual había sido “desalojada”.
Finalmente, aunque en el trámite de la acción de tutela se constató que a la accionante le fue impuesto un comparendo[30] porque “se encontraba ocupando el espacio público con una carreta sobre la acera de la [carrera] 19”[31], la Sala no puede pronunciarse respecto de este hecho específico por las siguientes dos razones. En primer lugar, porque no se trata de una actuación que hubiese cuestionado la accionante como violatoria de garantías fundamentales. En segundo lugar, porque de haberse propuesto algún tipo de cuestionamiento por el desconocimiento de estas, existiría una carencia actual de objeto ya que, según informó la actora[32], la multa le fue conmutada[33] por horas de trabajo social, las cuales ya fueron cumplidas, razón por la cual dicha multa le “fue borrada”[34].
La acción de tutela es un mecanismo judicial de protección inmediato, oportuno y adecuado para las garantías fundamentales. De lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991 se ha considerado que son requisitos para su procedencia o estudio de fondo la acreditación de legitimación en la causa, un ejercicio oportuno –inmediatez– y subsidiario.
El artículo 86 de la Constitución prevé que toda persona puede promover la acción de tutela a fin de lograr la protección inmediata de sus derechos fundamentales. En este sentido, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que esta puede ser ejercida “por cualquier persona vulnerada o amenazada en sus derechos fundamentales”, quien puede actuar por sí misma, mediante representante o apoderado judicial, agente oficioso, el Defensor del Pueblo o los personeros municipales. Además, debe ser ejercida en contra del sujeto responsable de la presunta vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, sea este una autoridad pública o un particular, en este último supuesto, en casos excepcionales.
Adicionalmente, la Corte ha aclarado que los padres están legitimados para promover la acción de tutela en representación de sus hijos, “debido a que ostentan la representación judicial y extra judicial de los descendientes mediante la patria potestad”[35].
En el presente asunto la accionante acredita legitimación en la causa por activa pues fue la persona a la que, presuntamente, el Municipio de Valledupar y la Policía Nacional le impidieron seguir ejerciendo su actividad como vendedora ambulante en las inmediaciones de la Clínica L.D., lo cual habría generado la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital. Por otra parte, fue la persona a quien presuntamente se le vulneró su derecho fundamental de petición, dada la posible omisión de respuesta por parte de la alcaldía del citado municipio.
También se cumple este requisito respecto de la hija de la accionante, ya que a folio 21 del cuaderno principal se encuentra su registro civil de nacimiento, en el cual consta que M.C.S.L. es su madre y, por tanto, puede actuar en su representación. Además, de acuerdo con lo señalado en la acción de tutela, así como en la declaración extra juicio que se adjuntó, la menor dependía económicamente de su madre. Por lo tanto, su derecho fundamental al mínimo vital también pudo haber sido presuntamente afectado por las actuaciones desplegadas por la Alcaldía de Valledupar y la Policía Nacional en el operativo de recuperación del espacio público al que se ha hecho referencia.
Por otro lado, la acción de tutela es procedente en contra de la Alcaldía de Valledupar, pues fue la entidad que llevó a cabo el operativo de recuperación del espacio público que presuntamente dio origen a la vulneración de los derechos de la actora. Además, porque habría sido la entidad que presuntamente omitió dar respuesta al derecho de petición radicado por la accionante el 2 de noviembre de 2018.
También se acredita el requisito de legitimación en la causa por pasiva frente a la Policía Nacional, S.C., en tanto participó en el operativo de recuperación del espacio público mencionado, que presuntamente habría desconocido las garantías fundamentales de la accionante y su hija.
La acción de tutela debe interponerse en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que origina la presunta vulneración o amenaza a los derechos fundamentales. En el presente asunto esta exigencia se acredita si se tiene en cuenta que entre el día en que se llevó a cabo el operativo de recuperación del espacio público[36] y el día en el que se presentó la acción de amparo[37] transcurrieron 4 meses. Además, entre la presentación del derecho de petición, cuya omisión se cuestiona[38], y la radicación de la acción de tutela transcurrieron 2 meses. Estos términos no resultan excesivos, máxime que, como se precisa en el acápite siguiente, en relación con el primer hecho no se ha configurado el fenómeno de caducidad de las acciones judiciales procedentes y, en relación con el segundo, relativo al derecho de petición, para tal fecha la Administración se encontraba en mora de decidir.
La acción de tutela procede cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial efectivo para la protección de sus derechos fundamentales o, en caso de existir tal recurso judicial, se ejerce como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[39].
En el caso concreto, el juez de instancia declaró improcedente la acción porque consideró que no se superaba el requisito de subsidiariedad. Señaló que la actora podía acudir a otra jurisdicción para hacer efectivas sus reclamaciones porque no se encontraba en una situación especial que le impidiera agotar el proceso. Sin embargo, no precisó ante qué jurisdicción podría ejercer esos otros mecanismos de defensa judicial, ni por qué consideró que no se encontraba en una “situación especial”.
Así las cosas, la Sala procederá a evaluar si, en efecto, la accionante cuenta con medios de defensa judiciales distintos a la acción de tutela para solicitar la protección de sus derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital, como consecuencia del desconocimiento del principio de confianza legítima.
De conformidad con la jurisprudencia constitucional[40], las decisiones adoptadas “en procesos de restitución de espacio público, ya sean policivos o administrativos, están sujetos al control de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. De manera que la acción de tutela sólo será procedente cuando busque evitar un perjuicio irremediable, o cuando en el estudio del caso concreto, el juez de tutela determine que los mecanismos contemplados en la jurisdicción contencioso administrativa no son idóneos o eficaces”[41]. Por regla general, entonces, la acción de tutela en casos como el presente es improcedente[42].
Excepcionalmente, la jurisprudencia ha considerado que se supera el requisito de subsidiariedad en los casos en que, atendiendo a las particulares circunstancias en que se encuentre el accionante y ante la posible afectación de sus derechos fundamentales, resultaría desproporcionado exigirle que acudan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En casos similares al presente, se ha sostenido que, en atención a la posible afectación de derechos fundamentales como el mínimo vital y el trabajo, se “ha declarado procedente el estudio de la tutela, por la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable. Situación de mayor relevancia cuando se trata de núcleos familiares que dependen exclusivamente de los ingresos obtenidos mediante los negocios que se busca resituar y están compuestos por sujetos de especial protección constitucional”[43].
Adicionalmente, respecto de la configuración de un perjuicio irremediable, en pacífica y reiterada jurisprudencia, la Corte ha señalado que deben concurrir los siguientes elementos:
“(i) que se esté ante un perjuicio inminente o próximo a suceder, lo que exige un grado suficiente de certeza respecto de los hechos y la causa del daño; (ii) el perjuicio debe ser grave, esto es, que conlleve la afectación de un bien susceptible de determinación jurídica, altamente significativo para la persona; (iii) se requieran de medidas urgentes para superar el daño, las cuales deben ser adecuadas frente a la inminencia del perjuicio y, a su vez, deben considerar las circunstancias particulares del caso; y (iv) las medidas de protección deben ser impostergables, lo que significa que deben responder a condiciones de oportunidad y eficacia, que eviten la consumación del daño irreparable”[44].
En este caso, la accionante aclaró que interponía la acción de tutela a fin de evitar un perjuicio irremediable, lo cual respaldó con una declaración extra juicio en la que indicó que era madre cabeza de familia, que tenía una hija menor de edad –17 años– que dependía económicamente de ella y que los ingresos de su núcleo familiar provenían de su actividad como vendedora ambulante en el sitio del cual fue desalojada. Además, señaló que ella y su hija se encontraban en un estado de indefensión porque no tenían cómo sufragar sus gastos de vivienda –arrendamiento-, alimentación, salud y educación, pues la única fuente de ingresos que tenían “[se] la[s] quitó el municipio de Valledupar al desalojar[la]”[45]. A pesar de esto, en atención a la información recaudada en sede de revisión, no es posible inferir que se supere el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, en la medida en que no se configura un supuesto de perjuicio irremediable.
Aunque la actora indicó en su escrito de tutela que derivaba su sustento únicamente de la venta ambulante que desempeñaba en las inmediaciones de la Clínica L.D., lo cierto es que ni en la declaración extra juicio que aportó al escrito de tutela, ni en la comunicación telefónica que entabló con el despacho del magistrado sustanciador, ni en la respuesta al auto de pruebas respaldó tal afirmación. Así, aunque en la declaración extra juicio señaló “soy la única fuente de ingresos de mi núcleo familiar” de ello no se deriva que sus ingresos provengan únicamente de su labor como vendedora ambulante. Al contrario, en respuesta al auto de pruebas del 5 de junio de 2019 señaló que desempeñaba un trabajo formal como madre comunitaria, lo cual fue coincidente con la información telefónica que suministró[46], al indicar que trabajaba como madre comunitaria y que, en ocasiones, también trabajaba en labores de planchado y en aseo de viviendas. Adicionalmente, adjuntó un documento del Ministerio de Salud y Protección Social en el que consta que es cotizante y que su afiliación está activa en los sistemas de salud y pensiones.
Las anteriores inconsistencias tienen como causa, presumiblemente, el uso de un formato en la presentación de la acción de tutela. En efecto, en este documento, en el que se cambiaron algunos datos para adaptarlo al caso de la accionante, existen otras afirmaciones que no corresponden con la situación particular de la actora. Así, por ejemplo, se indicó que esta no contaba con medios para alimentar a “[sus] dos hijos”[47], pero lo cierto es que la accionante explicó, en otros apartes de la tutela, así como en su declaración juramentada, que quien dependía económicamente de ella era únicamente una hija menor de edad. Igualmente, en la tutela señaló que el operativo de desalojo se había llevado a cabo “en el mes de agosto de 2018”[48] pese a que este se realizó en el mes de octubre del citado año. Por otro lado, la accionante aclaró que la dirección que aparecía en la tutela no era la suya y que seguramente ello obedeció a que había sido un error del trabajador social que le había ayudado a redactar la tutela[49].
Aunque de que estas inconsistencias pudieran no ser definitorias para valorar la satisfacción del requisito de subsidiariedad, lo cierto es que de acuerdo con la información que obra en el expediente, no se avizora la posible configuración de un perjuicio irremediable. A pesar de que la actora no puede desempeñarse como vendedora ambulante en las inmediaciones de la Clínica L.D., cuenta con un trabajo formal como madre comunitaria y realiza otras actividades de las cuales deriva su sustento, y procura el de su hija, de modo que no se estaría ante un supuesto de perjuicio grave, inminente –próximo a suceder–, que requiera medidas urgentes e impostergables, de cara a la posible protección de sus derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital. Por este motivo, debe darse aplicación a la regla general, según la cual, la acción de tutela resulta improcedente cuando quiera que se pretende cuestionar medidas adoptadas por las autoridades en el marco de procedimientos de recuperación del espacio público. Ahora bien, de considerarlo pertinente, la actora puede cuestionar el presunto desconocimiento del principio de confianza legítima ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previo pronunciamiento del Municipio de Valledupar. En dicho caso, será el juez contencioso administrativo el que valorará si se configuran o no las exigencias de la protección del principio de confianza legítima.
En atención a las anteriores consideraciones, la acción de tutela es improcedente, en lo que tiene que ver con el presunto desconocimiento de los derechos al trabajo y al mínimo vital, como consecuencia del presunto desconocimiento del principio de confianza legítima en el procedimiento de desalojo de que fue objeto la accionante.
No ocurre lo mismo con la acreditación del requisito de subsidiariedad en lo que tiene que ver con la presunta afectación del derecho fundamental de petición pues, para su protección, el ordenamiento jurídico no contempla un medio judicial eficaz[50]. Por tanto, dado que en relación con la presunta afectación a este derecho se satisfacen las exigencias de procedencia de la acción de tutela, el problema jurídico que debe resolver la Corte es el siguiente: si la Alcaldía Municipal de Valledupar vulneró el derecho fundamental de petición de la actora por cuanto, presuntamente, omitió dar respuesta a una solicitud presentada el 2 de noviembre de 2018, mediante la cual solicitó que se le permitiera seguir ejerciendo su labor de vendedora ambulante en las inmediaciones de la Clínica L.D., por el presunto desconocimiento del principio de confianza legítima, en la actuación administrativa que se llevó a cabo en el mes de octubre de 2018.
La presunta afectación al derecho fundamental de petición
La accionante presentó un derecho de petición ante la Alcaldía de Valledupar el 2 de noviembre de 2018, a fin de que se le permitiera seguir ejerciendo su labor de vendedora ambulante en las inmediaciones de la Clínica L.D. de este municipio. Según indicó, para el momento en que presentó la acción de tutela, “todavía est[aba] esperando que [se lo] contest[aran]”.
La Alcaldía de Valledupar reconoció que la accionante sí había radicado dicho derecho de petición y que no le había dado respuesta. En específico, señaló:
“Es cierto que la señora presentó un requerimiento a la administración Municipal para que la dejaran ubicada en el lugar, o en su defecto reubicada [sic], pero esta Oficina no es competente para asignar puestos a las afueras de la Clínica L.D., puesto que el Gerente de dicha clínica solicitó el despeje de la entrada principal, en el cual se encontraba la accionante, la que fue retirada por la Policía Nacional con el acompañamiento de la Policía Nacional”[51].
Para la Sala, la justificación planteada por la Alcaldía de Valledupar es inaceptable. Las autoridades no se pueden negar a tramitar[52] las solicitudes que presentan las personas porque el derecho de petición no se agota en la posibilidad de elevar peticiones respetuosas a las autoridades, sino que garantiza, fundamentalmente, la posibilidad de obtener un pronunciamiento de fondo. Esto no significa, claro está, que el derecho ampare el sentido de la decisión, esto es, “La respuesta no implica necesariamente la aceptación de lo solicitado”[53], pero sí el deber de las autoridades de responder de fondo y dentro del plazo legal. Este último, para el caso en estudio, es el previsto en el artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual fue ampliamente superado para el momento en que se interpuso la acción de tutela. Por tanto, que la Alcaldía de Valledupar hubiese considerado que no podía acceder a las solicitudes de la peticionaria no la eximía de su obligación de dar respuesta a la petición o, en caso de considerar que la competencia para emitir una respuesta de fondo fuese de otra autoridad, ha debido dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 21 del citado código[54].
En consecuencia, la Corte amparará el derecho fundamental de petición de la actora y ordenará a la Alcaldía de Valledupar que profiera una respuesta de fondo dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia.
Al delimitar el caso, la Corte precisó que este era relativo, de un lado, a la presunta afectación de los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital de la actora, como consecuencia del posible desconocimiento del principio de confianza legítima en la actuación administrativa que dio lugar a su desalojo del sitio en el que ejercía su actividad de ventas ambulantes. De otro lado, que el caso también suponía valorar la presunta afectación del derecho fundamental de petición, como consecuencia de la posible omisión de dar respuesta a la solicitud presentada por la accionante el 2 de noviembre 2018, en la que había pedido se le permitiera continuar ejerciendo su labor como vendedora ambulante en el lugar del cual había sido “desalojada”.
Con relación a la primera problemática, concluyó que la acción de tutela no superaba los requisitos de procedibilidad. Consideró que las decisiones adoptadas por las autoridades administrativas, en el marco de procedimientos de recuperación del espacio público, por regla general, podían ser atacadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Además, que, en el caso concreto, de conformidad con la información aportada por la accionante en sede de revisión, no se acreditaba un supuesto de perjuicio irremediable que justificara la procedencia transitoria de esta acción.
Con relación a la segunda problemática, la Corte consideró que se satisfacían las exigencias de procedibilidad de la acción de tutela y al constatar el desconocimiento del derecho fundamental de petición, ordenó a la Alcaldía de Valledupar que, en el término máximo de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta decisión, diera una respuesta de fondo a la solicitud presentada por la accionante el 2 de noviembre de 2018.
Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el 27 de febrero de 2018 por el Juzgado Segundo de Familia de Valledupar, en lo relativo a la presunta afectación de los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital de la actora, como consecuencia del presunto desconocimiento del principio de confianza legítima, por las razones expuestas en la parte motiva.
Segundo. TUTELAR el derecho fundamental de petición de M.C.S.L.. En consecuencia, ORDENAR a la Alcaldía de Valledupar que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia dé respuesta de fondo al derecho de petición presentado por la accionante el 2 de noviembre de 2018.
Tercero. LIBRAR, por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
[1] La Sala de Selección Número Cuatro estuvo integrada por la magistrada C.P. y el magistrado A.R.R..
[2] Folio 80, cuaderno principal.
[3] Folios 27 y 28, cuaderno principal.
[4] Folio 1 al 16, cuaderno principal.
[5] En el escrito de tutela, la actora pidió que se garantizaran sus “derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, al trabajo, mínimo vital móvil, vida en condiciones dignas, debido proceso administrativo, derecho a la defensa, contradicción, los principios de confianza legítima, buena fe, seguridad jurídica, publicidad, al derecho a la población y oficios, a los derechos de niños protegidos por la Constitución y los tratados y convenios internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad donde este procedimiento es una clara vía de hecho por falta de notificación por defectos orgánicos, sustantivo absoluto, por violación del precedente constitucional, por violación directa de la constitución, por falta de motivación”. Además, solicitó que se protegieran los derechos fundamentales consagrados en los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 20, 23, 24, 25, 29, 30, 40, 56, 90, 93, 83, 84, 85, 86, 87, 103, 208, 209, 228, 229, 333 y 336 de la Constitución así como algunos derechos previstos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la Convención Americana de Derechos Humanos.
[6] Folio 1, cuaderno principal.
[7] Folio 19, cuaderno principal.
[8] Se indica en el documento aportado al proceso de tutela: “quiero manifestar que ostento la condición de madre soltera cabeza de familia de mi hija YDAS, menor de edad, dependen [sic] afectiva y económicamente de mí. Ya que soy la única fuente de ingresos de mi núcleo familiar”.
[9] Así consta en una declaración extraproceso que la accionante rindió el día 12 de diciembre de 2018, ante la Notaría Primera del Círculo de Valledupar. Esta declaración obra a los folios 18 y 19 del cuaderno principal.
[10] Folios 154 al 157, cuaderno principal.
[11] Folios 80 al 83, cuaderno principal.
[12] Folios 163 al 166, cuaderno principal.
[13] Folio 51, cuaderno de revisión.
[14] “ARTÍCULO 140. COMPORTAMIENTOS CONTRARIOS AL CUIDADO E INTEGRIDAD DEL ESPACIO PÚBLICO. Los siguientes comportamientos son contrarios al cuidado e integridad del espacio público y por lo tanto no deben efectuarse: […] 4. Ocupar el espacio público en violación de las normas vigentes”.
[15] Folios 40 al 49, cuaderno de revisión.
[16] Folios 40 al 42, cuaderno de revisión.
[17] Folio 44, cuaderno de revisión.
[18] En esta resolución se indicó que se ratificaba la medida correctiva porque existían pruebas que daban cuenta de la comisión de la infracción y de que la accionante no había asistido a la audiencia pública a la que había sido citada para ejercer su derecho de defensa y, así, poder objetar el comparendo. Finalmente, que esta tampoco solicitó pruebas que desvirtuaran la comisión de la conducta.
[19] En compañía de la Oficina de Espacio Público de la Alcaldía de Valledupar.
[20] Folios 52 al 55, cuaderno de revisión.
[21] Además de dar respuesta a los interrogantes que le fueron planteados, también se refirió a la información que fue solicitada a la Alcaldía de Valledupar y a la Policía Nacional.
[22] Folio 53, cuaderno de revisión.
[23] En especial, en las sentencias SU-360 de 1999, T-772 de 2003, T-028 de 2008, T-386 de 2013, T-231 de 2014, T-067 de 2017 y C-211 de 2017.
[24] Según dispone el artículo 82 de la Constitución, al Estado le corresponde “velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”.
[25] Sentencia C-211 de 2017.
[26] Sentencia T-424 de 2017. En este mismo sentido, en la Sentencia SU-360 de 1999, citada en la sentencia C-211 de 2017, señaló la Corte: “El eje sobre el cual ha girado el amparo a los vendedores ambulantes es lo que la doctrina especializada considera como la confianza legítima…”.
[27] “Ver C-478 de 1998, así como las sentencias T-398 de 1997, T-576 de 1998 y SU-260 de 1998. ‘Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades.’”.
[28] Sentencia T-257 de 2017.
[29] Cfr., Sentencia SU-360 de 1999.
[30] A folio 83 se indica que se trata de una multa general tipo 1, cuyo valor es de cuatro 4 salarios mínimos diarios legales vigentes.
[31] Folio 83, cuaderno principal.
[32] Folio 66, cuaderno de revisión.
[33] Esta posibilidad se regula en el artículo 180 del Código Nacional de Policía, según el cual: “A cambio del pago de la Multa General tipos 1 y 2 la persona podrá, dentro de un plazo máximo de cinco (5) días hábiles siguientes a la expedición del comparendo, solicitar a la autoridad de policía que se conmute la multa por la participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia”.
[34] Folio 53, cuaderno de revisión.
[35] Sentencia T- 351 de 2018, que retoma lo expuesto en la sentencia C-145 de 2010.
[36] Este operativo se llevó a cabo el 16 de octubre de 2018.
[37] La acción de tutela se presentó el 29 de enero de 2019.
[38] La actora señaló que este derecho de petición se radicó el 2 de noviembre de 2018.
[39] Constitución Política, artículo 86.
[40] En este sentido se pronunciaron las sentencias T-545 de 2001, T-210 de 2010, T-437 de 2012, T-257 de 2017 y T-424 de 2017.
[41]T-437 de 2012.
[42] Sentencia T-424 de 2017.
[43] Sentencia T-257 de 2017.
[44] Sentencia T-007 de 2019.
[45] Folio 1, cuaderno principal.
[46] Tal como consta en el folio 66 del cuaderno de revisión.
[47] Folios 1 y 2, cuaderno principal.
[48] Folio 3, cuaderno principal.
[49] Folio 66, cuaderno de revisión.
[50] En este sentido, entre otras, las sentencias T-149 de 2013, T-165 de 2017 y T-206 de 2018
[51] Folio 62, cuaderno principal.
[52] Sentencias T-251 de 2008, T-487 de 2017 y T-077 de 2018, entre otras.
[53] Sentencias C-418 de 2017 y T-077 de 2018, entre otras.
[54] El citado artículo dispone: “Artículo 21. Funcionario sin competencia. Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la Petición por la autoridad competente”.