Source: http://svjt.se/svjt/1959/374
Timestamp: 2019-07-19 07:01:48+00:00
Document Index: 14250166

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR | SvJT
AV F. D. REGERINGSRÅDET CARL W. U. KUYLENSTIERNA
Den 26 maj 1909 utfärdades lagen om Kungl. Maj :ts regeringsrätt. Samma dag utnämndes de första regeringsråden och den 27 maj sammanträdde de för överläggning om det kommande arbetet. De närmast följande dagarna föredrogs ett förslag till stadga angående behandlingen inom statsdepartementen av de mål och ärenden, som tillhörde regeringsrätten. Den 3 juni anmäldes och »redogjordes för» de tre första besvärsmålen, från civildepartementet, men först den 5 juni, sedan stadgan antagits, fick föredraganden i de målen formell kompetens, varför de undertecknades som föredragna en senare dag, då samma ledamöter tjänstgjorde som den 3 juni. Regeringsrättens årsbok redovisar den första officiella föredragningen av besvärsmål på den 7 juni 1909.
Till grund för regeringsrättens tillblivelse ligger det betänkande »om inrättande av en administrativ högsta domstol eller regeringsrätt» som avgivits av dåvarande sändebudet i Köpenhamn, HJALMAR HAMMARSKJÖLD. Denne hade erhållit sitt utredningsuppdrag i anledning av en riksdagsskrivelse år 1903, då han var president i Göta hovrätt, men hade sedan dess hunnit med att vara ecklesiastikminister och underhandlare i Karlstad i samband med unionsupplösningen 1905. Inom kort blev han landshövding i Uppsala och sedermera under första världskrigets kritiska år statsminister. Det är skäl att under regeringsrättens jubileumsår erinra om Hammarskjölds stora personliga insats för dess tillblivelse.
Vid ett annat jubileumstillfälle — trehundraårsminnet av 1634 års regeringsform — yttrade professor NILS HERLITZ, att ett jubileum får mening och innehåll om det bäres upp av medvetandet om inre gemenskap med någonting som levat länge och ännu lever. Herlitz har utanför regeringsrättens krets såsom vetenskapsman och riksdagsman mer än någon annan på senare tid intresserat sig för denna domstol men även, såsom utredningsman, för dess framtida verksamhet. Han har givit vittnesbörd att regeringsrätten lever och kan förväntas komma att leva.
Med dessa rader vill jag också väcka till liv medvetandet om inre gemenskap med någonting som levat länge. De idéer, som resulterade i regeringsrätten och som alltjämt förs fram i diskus-
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 375
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 375sionen om denna institution, är gamla. Hammarskjöld har i sitt betänkande i den objektiva och sakliga form som utmärker offentliga utredningar lämnat en välgjord sammanfattning om vad härutinnan förekommit, och den följande historiska betraktelsen är till största delen hämtad därur. Men det har visat sig stimulerande och för den personliga kontakten med gamla tider givande att också forska något i källorna, mest äldre riksdagsprotokoll. Ur ofta väl genomtänkta och omsorgsfullt utarbetade anföranden av framstående politiska talare får man en rätt god bild av de strömningar som påverkat de försök till lösningar av ofrånkomliga problem, vilka tid efter annan under skilda aspekter framträtt med växlande styrka.
Om sedan gammalt den lokala rättskipningen och administrationen handhades av skilda organ, och för rättskipningens del hovrätterna under 1600-talet kom att utgöra en speciell högre, reellt t. o. m. högsta, instans, så hade i alla fall envar rätt att till sist gå till kungs i alla både judiciella och administrativa mål. Under frihetstiden hade i stället riksdagen sista ordet. Givetvis hade man klart för sig de olika frågornas skilda karaktär, men man drog inga klara slutsatser härav beträffande den översta instansens utformning förrän högsta domstolen inrättades år 1789. Konungen personligen hade två röster i högsta domstolen, men detta var intet nytt, det hade han haft också under frihetstiden i rådet både i justitiesaker och eljest. Det var emellertid alltid i Konungens namn som besluten expedierades, och så förblev det även beträffande högsta domstolens avgöranden, fastän Konungens personliga rösträtt praktiskt taget aldrig kom att där utövas.
Man hade likväl länge haft sin särskilda uppmärksamhet riktad även på de administrativa besvärsmålen såsom en särskild grupp. Redan på 1600-talet dryftades åtgärder för att lätta regeringensarbets börda. Det är samma frågeställning som sedan ständigt framkommit, beträffande regeringen, beträffande högsta domstolen och beträffande regeringsrätten. Man kanske kan uttrycka samma fråga på ett annat sätt. Statens verksamhet har ständigt ökats och i takt därmed också antalet fall som krävt avgörande i högsta instans. Detta måste med nödvändighet medföra en ökad organisation, och det gäller bara att bestämma dess utrustning och form. I fråga om topputrustningen har, särskilt när det gällt regeringsavgöranden, funnits en viss elasticitet. Man har haft möjlighet att låta den personliga handläggningen inom statsrådet i många fall bli mer summarisk, och man har, inom vissa gränser, kunnat nöja sig med att utöka antalet ämbetsmän och andra, som
376 CARL W. U. KUYLENSTIERNAhaft att bereda frågorna. Men elasticiteten i fråga om toppmännens arbetsförmåga har sina gränser, och när överbelastningen av dessa gör sig gällande, måste en avlastning från dem ske på ett eller annat sätt. Det är sådana omständigheter som hela tiden drivit på utvecklingen, som föranlett inrättandet av nya högsta instanser, en utökning av dessa så långt det varit möjligt, avskärande av klagorätt till högsta instans i vissa grupper av mål och därigenom upphöjande av andra myndigheter till högsta beslutande organ. Man har bevittnat dessa utvecklingsfaser beträffande både statsdepartementen, högsta domstolen och regeringsrätten, och man har därvid, om vid ett tillfälle outnyttjad kapacitet tillsynes förelegat på något håll, gärna velat i första hand utnyttja denna men stundom mött motstånd av principiella skäl. Sådant motstånd har kommit ej minst från institutionerna själva, och detta även där en lättnad i och för sig varit starkt av nöden och motståndet betytt en uppoffring av personliga hänsyn för att hålla läget något så när flytande.
Under hänvisning bl. a. till den tyngande arbetsbördan vidtogs redan under 1600-talet åtskilliga organisatoriska ändringar, kollegier inrättades o. s. v. Och under 1700-talet hade man sin uppmärksamhet inriktad på lämpligheten av att för beredningen av olika slags ärenden skapa specialister. Vad man i första hand tänkte på var dock de verkliga rättegångsmålen.
I ett på ständernas initiativ år 1727 utfärdat kungl. cirkulär till alla kollegier framhävdes emellertid behovet av rättsskydd för de enskilda även i administrativa mål. När ett administrativt ärende rörde enskild rätt, skulle den intresserade få tillfälle att taga kännedom om vad som förekommit och avge förklaring. Att en verklig domsrätt kunde ifrågakomma i administrativa mål framgår också av 1734 års lags ofta åberopade stadgande i RB 10: 26 att de mål, som rörde den allmänna hushållningen i riket och kronans varjehanda ingälder m. m., skulle prövas och dömas av dem, som Konungen vård och inseende däröver betrott hade, efter ty som i särskilda stadgar därom sades.
Att insikten om de administrativa rättsfrågornas särskilda karaktär med tiden framstått allt klarare framgår av en passus i justitiekanslerns ämbetsberättelse år 1769, vilken jag ej kan neka mig nöjet att — liksom Hammarskjöld — återge:
»Det är oemotsägligt att en myckenhet av de varjehanda mål och ärenden, som varda Kungl. Maj :t i rådkammaren av inrikes-civilexpeditionen föredragna och efter gällande författningar ostridigt höra till detta kanslidepartement, äro till sin natur och sitt
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 377
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 377inre väsende ofta sådana att de kunna i viss mån skattas för domssaker eller att åtminstone därmed uti den närmaste förbindelse stå, såsom de där, oansett de ej på rättegångsvägen förda blivit, likväl alltid ankomma på ett lagligt urskiljande efter allmänna eller särskilda stadgar, vad mitt eller ditt vara mån de eller den ene framför den andre med rätta tillhörer, när tvist sig därom yppar och den rättvisligen slitas bör; synnerligast i vissa fall förete sig merendels rättegångs- eller lagfrågor, oftast så invecklade och i stridigheter sammanbundna, att de ej lätteligen och tillbörligen kunna upplösas utan att förut tarva en lämplig beredning, var tillåter fordras kunskap i själva lagfarenheten och dess grundvetenskaper samt därhos en stadgad erfarenhet.»
Justitiekansler var vid denna tid ERIK V. STOCKENSTRÖM, känd hattpartist, som samma år blev riksråd. Han var ständernas förtroendeman, justitieombudsmannens företrädare, och hade rätt att närvara vid diverse regeringsorgans sammanträden. Uttalandet betecknades av honom själv som en frukt av erfarenheter från talrika besök hos inrikes-civilexpeditionen. Det vore i varje fall ej onaturligt, om aktstyckets författare givit de i berättelsen förekommande distinktionerna en så pregnant formulering under intryck av MONTESQUIEUS maktlära. År 1748 hade denne givit ut sin »De l'esprit des lois». Även om Montesquieus teser ej var egentligen nya, så hade de kommit att starkt påverka det politiska tänkandet. Att kort därefter åt högsta domstolen förlänades en verkligt självständig ställning var helt i överensstämmelse med de idériktningar som mer och mer gjorde sig gällande.
Då tillgodoseende av rättsskyddet är en huvuduppgift för regeringsrätten, kan det vara motiverat att ur den åberopade ämbetsberättelsen återge även en annan passus som ger en viss konkret föreställning om hur folk personligen vände sig till vad som då betraktades som högsta instans och om vad som på den tiden rörde sig i folkets sinnen i deras förhållande till myndigheterna. Justitiekanslern skrädde inte orden. Beträffande »supplicationer eller besvärsmål» framhåller han ständernas anbefallning till justitiekanslern att var man måtte äga obehindrat tillträde för att munt- eller skrifteligen angiva vad helst förmentes lagstridigt vara och av ämbetsmän eller andra emot lag förövat, med bevis och anledning till åtal därå. Och så lämnar han följande bild ur livet:
»Denna vidsträckta frihet, som var man, sökande eller klagande, är i så måtto vorden lämnad, har ock snart var man i all sin vidd nyttjat: föga någon söcknedag har gått förbi att ju, utan vad av kommande eller gående munteligen anmält blivit, flere kla-
378 CARL W. U. KUYLENSTIERNAgo- eller böneskrifter till mig inkommit. Jag har, såsom mig ålegat, villigt lämnat allom i mitt ämbetes rum tillträde, granneligen givit akt uppå allas tal, saktmodeligen och tåliga avhört deras böner och rop, välvilleligen och skyndsamt lämnat ämbetes handräckning, eftersom jag funnit sakens beskaffenhet och min ämbetes plikt fordra, samt i alla fall troligen och rättrådeligen lagt mig emellan dem som klagat och varit anklagade.» Han tillägger att somliga hade fog för sin talan men andra inte alls.
Såsom påpekats stod, i anslutning till Montesquieus läror, i förgrunden frågan om avskiljande från regeringsmakten av de egentliga justitiemålen. Och visserligen såsom en logisk konsekvens av strävandena i denna riktning men i praktiken närmast som en utlösning av politiska maktstrider tillskapades högsta domstolen. Genom 1772 års statsvälvning hade strukits ett streck över ständernas jurisdiktion i både rättegångs- och administrativa mål. Samtidigt med högsta domstolen tillskapades år 1789 för administrativa mål och ärenden rikets allmänna ärendens beredning. Skillnaden i behörighet för de båda instanserna var närmast den att, medan högsta domstolen hade beslutanderätt i stora grupper justitiemål och avgav utlåtanden till Kungl. Maj :t i andra, allmänna beredningen endast avgav utlåtanden, vilka likvisst i flertalet fall följdes. Genom 1809 års regeringsform stadfästes och förstärktes högsta domstolens ställning, och rikets allmänna ärendens beredning fick fastare form. Beredningen skulle bestå av åtta skicklige och oväldige män, vilka hade att avge yttranden bl. a. i administrativa besvärsmål. Hammarskjöld yttrar, att beredningen faktiskt var nära jämförlig med en administrativ högsta domstol.
Under den följande tiden kommer emellertid frågan om de administrativa besvärsmålens avskiljande från de egentliga regeringsärendena, vilken fråga först efter många decennier skulle få sin slutgiltiga lösning genom regeringsrättens tillkomst, alltmer i förgrunden. Rörande den riktiga metoden för att komma till rätta med detta spörsmål synes man till en början knappast ha varit tveksam. 1817 års riksdag ansåg att alla rättsfrågor borde avskiljas från förvaltningsverken och domsrätten däri överlämnas till de allmänna domstolarna. Riksdagen hemställde att en kommitté måtte tillsättas för att utreda frågan om styrelseverkens omorganisation. En sådan kommitté förordnades också tillika med en lagkommitté och en kommitté för de ekonomiska författningarnas överseende. Genom ett kungl. brev 1819 anbefalldes dessa kommittéer att vid utarbetande av sina förslag noga till-
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 379
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 379se, det alla rättsfrågor bleve skilda från de allmänna ärenden som tillhörde de administrativa myndigheterna, på det den befattning, som dessa myndigheter dittills ägt med ämnen, vilka efter deras egenskap borde tillkomma domaremakten, framdeles måtte upphöra. Kungl. Maj: t hade funnit den sammanblandning av de administrativa myndigheternas och domaremaktens befattningar, som uti åtskilliga gällande lagar och författningar ej funnes tillräckligt förekommen, utgöra väsentligaste hindret för ernående av det viktiga ändamålet, att de allmänna ärenden som tillkomme de administrativa myndigheterna, måtte med kraft och verksamhet kunna skötas samt enskild rätt och säkerhet noggrant vårdas genom lagarnas oväldiga skipande av en oberoende domarmakt. Kommittéerna framhöll i sitt gemensamma betänkande rörande rättsfrågors skiljande från de administrativa verken, att problemet hade två sidor, dels att åtskilliga rättsfrågor på grund av sin gemenskap med administrativa ärenden kommit att upptagas, behandlas och fullföljas såsom sådana, dels att flera av de administrativa ämbetsverken betraktats som särskilda domstolar i vissa mål. Målens juridiska art hade desto mindre varit tvivel underkastad, som de sedermera, då ändring skolat sökas, dragits under den egentliga domaremaktens prövning. Kommittéerna avgav förslag om överflyttning av åtskilliga mål till allmänna domstolarna, men det rådde oenighet om vilka mål det skulle gälla. Sedan ständerna än en gång hörts i frågan och alltjämt ingen skiljaktig mening yppats om de allmänna principerna, fick denna etapp av utvecklingen sitt slut genom att år 1828 talrika mål skildes från ämbetsverken, särskilt kommerskollegium och bergskollegium, och överflyttades till de allmänna domstolarna. En ny gräns drogs sålunda mellan judiciella och administrativa mål, men någon reform av innebörd att låta administrativa mål i högsta instans gå till högsta domstolen i stället för regeringen blev det ej.
Snart nog vidtogs en i sammanhanget betydelsefull ändring på ett annat område, nämligen genom departementalreformen år 1840. Det var nu statsdepartementen kom till stånd. I samband därmed avskaffades rikets allmänna ärendens beredning. Man insåg tydligen redan från början, att detta skulle kunna leda till viss överbelastning av departementen. I riksarkivet förvaras enbunt handlingar, som på sin tid tillhört N. F. WALLENSTEEN, vilken just år 1840 befordrades från expeditionssekreterare i kammarexpeditionen till expeditionschef i civildepartementet och sedermera i många år var konsultativt statsråd. Bland dessa handlingar finnes en, skriven med Wallensteens handstil, innefattande
380 CARL W. U. KUYLENSTIERNAutkast till inrättande av en högsta administrativ domstol. Det är ej uteslutet att Wallensteen själv författat detta dokument, ty det sades om honom — enligt LOUIS DE GEER — att han varit en mycket effektiv och särdeles kunnig man. Innehållet av handlingen, som in extenso återgivits av Hammarskjöld, skall ej här refereras. Det innefattar dock det första kända förslaget till en regeringsrätt.
Nästa dokument i ämnet är en uppsats av den kände rättslärde liberale Uppsalaprofessorn P. E. BERGFALK i tidskriften Frey för år 1842, betitlad »Anmärkningar om justis och administration m. m.» Dess tyngdpunkt ligger väl i en analys av skillnaden mellan de olika målen. »Om samhällets väsende såsom samhälle är i fråga, så är avgörandet icke justis utan realisation av begreppet om mänsklighetens högsta möjliga fullkomlighet, eller administration, vilken omfattar alla frågor om samhällets i dess väsende grundade rättigheter och skyldigheter, samt särskilt om vad samhället för mänsklighetens närmande till sitt mål bör åstadkomma genom bud eller förbud eller åt fri enskild verksamhet måste överlämna, och om det förhållandet, varuti samhällets särskilda medlemmar för de allmänna ändamålen måste försaka sina enskilda.» Men i uppsatsen hänvisas också till att redan enligt 1720 års regeringsform en särskild ordning använts för vissa administrativa beslut, vartill knytes ett uttalande, som ännu vid 1890-talets riksdagsbehandling av frågan om en regeringsrätt åberopades såsom en märklig spådom om vad som skulle komma att inträffa:
»Den kommer väl ock, den tid då den regerande konungen finner sina rådgivares arbetsförmåga otillräcklig att på en gång medhinna icke stridiga administrativa måls handläggning och en sorgfällig prövning utav den mängd stridiga, som enligt nu gällande ordning uti statsrådet skola föredragas och avgöras. Fåvitskt vore att förutsäga när denna tid skall komma. Närmad har den ofelbart blivit genom den nya organisation som statsrådet år 1840 erhöll. Men med säkerhet kan väntas att, när denna tid inträffar, det bliver stridiga administrativa mål dem den nu regerande konungen, likasom 1720 det regerande rådet, anser sig böra överlämna åt andras behandling, samt att konung och folk bliva ense därom, att sättet för de från statsrådets befattning avskilda ärendenas behandling skall lämna nödig garanti. En sådan lär åter snarast sökas uti en för detta slags måls avgörande i högsta instans inrättad domstol, vars ledamöter njuta domare oberoende men också äro underkastade domare ansvar.»
Att Wallensteens och Bergfalks funderingar ej varit från var-
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 381
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 381andra helt fristående är desto mera antagligt som den senare var sekreterare i 1840 års konstitutionsutskott. Men vem som var den ursprunglige idégivaren kan svårligen avgöras. Förebilden hade man säkerligen i den franska administrativa högsta domstolen, dess Conseil d'état. Bergfalk utgår i sin skrift från Montesquieus läror och anknyter väsentligen till franska förhållanden.
Inom regeringen synes man emellertid ej ha varit intresserad av denna utväg. Ökningen av mål hos Kungl. Maj :ts kansli hade uppenbarligen blivit besvärande och behovet av lättnad framstod tydligen som trängande. Men detta syfte sökte man nu vinna genom att föreslå utökning av antalet ledamöter i högsta domstolen och en överflyttning till denna domstol av de administrativa besvärsmålen. Proposition härom framlades vid 1844—45 års riksdag. Av lagkommittén och lagberedningen hade kammarrätten betraktats som en hovrätt, och med en dylik uppfattning skulle alla mål därifrån automatiskt gå till högsta domstolen. Men frågan föll och likaså ett förslag att öka de konsultativa statsrådens antal.
Nästa initiativ i ämnet kom från konstitutionsutskottet vid 1853—54 års riksdag. Ordförande i utskottet var vid denna riksdag den redan då bemärkte greve GUSTAF LAGERBJELKE, småningom ansedd som en av rikets mest framstående män, lantmarskalk vid den sista ståndsriksdagen och självskriven såsom den förste talmannen i första kammaren. Konstitutionsutskottet hade initiativrätt att framlägga förslag hos ständerna, och initiativet föranleddes ofta av motioner inom utskottet. På detta sätt framlade nu Lagerbjelke en motion inom utskottet, vilken utan argumentering eller yrkande bestod av ett icke motiverat utkast till ändringar i grundlagen för att möjliggöra inrättande av en administrativ högsta domstol. Om Lagerbjelke själv författat detta utkast eller endast satt sitt namn under det, kanske i anledning av tidigare överläggningar inom utskottet, är icke känt. Lagerbjelke hade i varje fall ansvaret för motionen och har senare framstått som den förste initiativtagaren till regeringsrätten.
Utskottet hade en ganska vidlyftig motivering till sitt förslag om grundlagsändringar. Ändringarna var väsentligen avfattade i överensstämmelse med Lagerbjelkes motion. I denna hade likväl bl. a. föreslagits att den ifrågavarande domstolens protokoll skulle överlämnas till konstitutionsutskottet för granskning, därav kunde tänkas följa att regeringsråd åtalades inför riksrätt. Åtalsmöjligheten fanns kvar i utskottets betänkande men inte metoden för åtalsinitiativ.
382 CARL W. U. KUYLENSTIERNA Det finns knappast tillräcklig anledning att här fördjupa sig i det av konstitutionsutskottet antagna förslagets detaljer. Men det kan vara skäl att återge några uttalanden i motiveringen. Utskottet hade vid sin granskning av statsrådsprotokollen kommit att uppfatta till vilken grad regeringens tid togs i anspråk förprövning av en stor mängd olikartade tvistefrågor, till oundvikligt men för behandlingen av de stora, på samhällets utveckling direkt inverkande angelägenheterna. Att besvärsmålen överlämnades till högsta domstolen fann utskottet av åtskilliga grunder icke vara den rätta utvägen även bortsett från att ett förslag i denna riktning nyligen blivit av ständerna förkastat. Att de centrala ämbetsverken bleve, vart inom sitt område, högsta instans, innebure en vidsträckt rubbning av rådande förhållanden och strede mot ständernas betonande av att nationen sedan urminnes tider varit van att se högsta prövningen av frågor om lagarnas tilllämpning vara landets regering tillhörig. Icke heller hade utskottet kunnat biträda den vid 1844 års riksdag diskuterade tanken att öka antalet konsultativa statsråd och låta dem särskilt sysselsätta sig med beredning av besvärsmålen. Därmed skulle vinnas så litet. Utskottet hade funnit ett avgjort företräde böra i alla avseenden tillerkännas förslaget att för prövning av besvärsmålen inrätta en emot högsta domstolen svarande myndighet, som i Konungens namn utövade avgöranderätten. Denna myndighet, regeringsrätten, borde utgöras av ett lämpligt antal personer, regeringsråd, med sådana egenskaper som erfordrades för beklädande av högre ämbeten inom statsförvaltningen. Om ledamöternas antal kunde bli så stort att inom myndigheten även kunde inrymmas det högre måttet av juridisk kunskap och erfarenhet, skulle den kunna tillfredsställa anspråken på ärendenas bedömande även med den säkrare vana vid lagbuds noggranna tydning samt vid rättegångsformers tillämpning och beslutens avfattning med nödig säkerhet och klarhet, som i allmänhet ansåges i synnerlig mån förvärvas genom den juridiska ämbetsmannaverksamheten och domarekallets handhavande. Man framhöll parallellismen mellan högsta domstolen och regeringsrätten »för utövning av konungamaktens högsta prövning av tvistefrågor». De båda domstolarna skulle skilja sig från varandra »endast i vad som, till följd av beskaffenheten av föremålen inom varderas verkningskrets» måste vara olika. Benämningen regeringsrätt föreslogs »såsom påminnande både därom, att föremålen för deras handläggning äro ärenden, vilka blivit dragna under den högsta styrelsemaktens eller regeringens prövning, och därom att denna myn-
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 383
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 383dighet har att bedöma tvistiga mål eller rättsfrågor. Ledamöternas benämning kunde då vara regeringsråd, och torde i sistnämnda avseende böra erinras att samma benämning »regeringsråd» väl tillförene varit använd, men för en befattning vilken sedan länge upphört. Utskottet åsyftade här att styrelsemedlemmarna i svenska provinser i Tyskland så benämnts.
De av utskottet föreslagna grundlagsändringarna blev såsom vilande antagna av ständerna — men bondeståndet röstade nej. Hur det skulle ha gått inom de övriga tre stånden om det gällt ett definitivt förslag, synes ovisst. I debatterna uppträdde talare, vilka som skäl för sina yrkanden om bifall starkt framhöll att det endast gällde vilande ändringsförslag. Diskussionen i stånden var f. ö. livlig, framför allt hos adeln och prästerskapet. Många bemärkta män var i elden. Å ena sidan utvecklade man utförligare sådana synpunkter som framförts av utskottet. Å andra sidan framhöll man farhågorna för att regeringens makt skulle bli alltför kringskuren, de minskade möjligheterna att gå till kungs — därvid hänvisande också till Konungens personliga ställning — samt svårigheten att förena förslaget med konstitutionens grundtankar. Bl. a. föreslogs från vissa talare att liksom i högsta domstolen Konungen borde få två röster i regeringsrätten. Man undrade också på sina håll, om regeringen verkligen hade så stor arbetsbörda. Och man förmenade att om rikets allmänna ärendens beredning inte avskaffats och om man bifallit förslaget om överflyttning av ytterligare mål till högsta domstolen, så hade det nu framkomna förslaget aldrig varit behövligt. Överläggningarna äro intressanta — de ge en inblick i vad olika människor tänkte, en inblick som man icke kan få i utskottsutlåtanden o. dyl.
Ständerna begärde att Kungl. Maj :t skulle framlägga förslag till stadga för regeringsrätten. Ett sådant förslag presenterades också vid 1856 års riksdag, men då föll det vilande grundlagsförslaget; det antogs endast av borgarståndet.
Vid 1856 års riksdag kom konstitutionsutskottet med ett nytt initiativ om att låta högsta domstolen bli sista instans i en del besvärsmål i överensstämmelse med 1844 års tankegångar. Men även detta förslag förkastades liksom även ett efter riksdagens avslag på grundlagsändringarna framlagt nytt förslag om ökning av de konsultativa statsrådens antal.
Det enda som under detta skede gjordes i frågan var att under de följande åren smärre reformer genomfördes, såsom att ytterligare mål överfördes från kammarkollegium till allmänna domstolarna och därigenom i sista instans från regeringen till
384 CARL W. U. KUYLENSTIERNAhögsta domstolen. När år 1868 en proposition om viss ministerstyrelse avslogs av riksdagen förordade konstitutionsutskottet istället att riksdagen skulle i en skrivelse till Konungen begära utredning rörande överflyttning av en stor del av de administrativa besvärsmålen till högsta domstolen. Denna arbetade nu på två avdelningar, varför en överflyttning måhända vore möjlig utan att målens avgörande fördröjdes o. s. v.
En motion vid samma 1868 års riksdag med liknande syfte gick till ett särskilt utskott, som i sitt betänkande gav sig in på en analys av de olika målens natur. Detta utskott kom till det resultatet att en särskild administrativ domsrätt icke vore lämplig eller riktig utan tvärtom innebure en självmotsägelse, då ett förfarande enligt förvaltningsgrunder, d. v. s. efter lämplighetshänsyn, icke kunde vara rättskipning och införandet av en sådan domsrätt skulle medföra stora olägenheter för förvaltningen. En domstol kunde aldrig besvara en fråga om klokheten, nyttan eller billigheten av en åtgärd, utan endast om dess rättmätighet. De flesta av de senaste årens besvärsmål hade emellertid enligt en undersökning inom utskottet visat sig vara grundade på anförda rättspåståenden och borde handläggas av allmänna domstolar. Särskilda utskottets utlåtande var emellertid icke enhälligt. Några reservanter förmenade att alla mål av blandad administrativ och judiciell beskaffenhet borde handläggas i första instans av administrativ ortsmyndighet och i sista instans av högsta domstolen, emedan målen även berörde enskild rätt och ett fullt betryggat rättstillstånd vore den grund på vilken samhällets utveckling måste vila. Ifrågasättas kunde att slå ihop kammarkollegium och kammarrätten till en administrativ hovrätt, som hade att såsom lägre instans upptaga alla mål av blandad judiciell och administrativ egenskap, och låta en särskild avdelning av högsta domstolen alltid upptaga de blandade målen. Riksdagen beslöt i huvudsak enligt reservanternas förslag samt begärde utredning.
Sådan verkställdes och den resulterade i en proposition till 1873 års riksdag. Enligt denna skulle ytterligare en mängd dittills i administrativ väg handlagda tvister överflyttas till de allmänna domstolarna samt vissa mål från kammarrätten och kammarkollegium fullföljas till högsta domstolen, en ny variation alltså av äldre tankegångar. Kungl. Maj :t hade före förslagets utarbetande hört kammarkollegium och kammarrätten, och högsta domstolens ledamöter hade avgivit yttranden, delvis vidlyftiga och principiellt hållna. I vissa av justitierådens yttranden betonades starkt de förvaltningsmässiga synpunkterna. Den enskildes anspråk på grund
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 385
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 385av förvaltningens anordningar i statens intresse vore ej berättigade till mer avseende än allas gemensamma eller hela samhällets anspråk. Den enskildes rätt i de administrativt-judiciella målen vore väsentligen beroende av det allmännas fördel, som statsförvaltningen förbehållit sig att pröva, i följd varav avgörandet icke utan äventyr kunde undandragas de administrativa myndigheterna. Högsta domstolen var överhuvudtaget kritisk mot en överflyttning av mål till domstolen, och justitiestatsministern — som då var A. G. ADLERCREUTZ, president i Göta hovrätt och själv f. d.justitieråd — föranleddes svara med att betona rättssäkerhetskravet. De enskilda borde såvitt möjligt vid den ekonomiska och administrativa lagtillämpningen tillförsäkras samma trygghet och skydd för lagligen förvärvade rättigheter, som de på det civil och kriminalrättsliga området redan hade att påräkna. Efter riksdagsbehandlingen var det icke mycket kvar av det ursprungliga förslaget, men det resulterade dock till sist i att år 1887 åtskilliga tvistefrågor överflyttades till de allmänna domstolarna.
Det visade sig alltså svårt att få en lösning på den alltjämt brännande frågan hur regeringen skulle kunna befrias från en mängd tyngande besvärsmål. Den följande perioden är icke fri från uppslag. Dessa rörde sig på olika områden. Tanken på en särskild avdelning inom högsta domstolen för administrativa besvärsmål framkom åter och likaså tanken att öka antalet statsrådsledamöter, men nu i förening med ett förslag att en särskild avdelning inom konseljen skulle handlägga dessa mål. Båda dessa utvägar snudda ju nära vid begreppet särskild administrativ högsta domstol, fastän man ej ville ta steget fullt ut.
Men nästa utvecklingsfas siktade direkt på en regeringsrätt. I mer eller mindre utpräglad anslutning till den klassiska förebilden, den franska Conseil d'état, hade man särskilt under senare hälften av 1800-talet infört en domstolsprövning av administrativa besvärsmål, framför allt i högsta instans, i åtskilliga europeiska länder, bl. a. flera tyska stater. Hammarskjöld lämnar en rätt utförlig redogörelse i ämnet. Det fanns alltså förebilder och erfarenheter att hänvisa till. År 1897 fördes frågan inför riksdagen i en motion av AXEL W. LJUNGMAN, riksdagsman för Orust och Tjörn, till professionen zoolog och specialist på fiske samt f. d. docent i zoologi i Uppsala, men nu starkt engagerad i konstitutionella frågor och flitig motionär rörande sådana, vice ordförande i konstitutionsutskottet. Han hänvisade i sin ifrågavarande motion till den rådande överbelastningen av åtminstone två eller tre av departementscheferna och den mindre tidsenliga och ända-
25—593004. Svensk Juristtidning 1959
386 CARL W. U. KUYLENSTIERNAmålsenliga utövningen av konungens administrativa domsrätt. I likhet med vad som skett i en del främmande stater borde avgörandet av de administrativa besvärsmålen hänskjutas till en fristående domstol, och samma reform borde nu vidtagas för dessa besvärsmål som mer än ett århundrade tidigare genomförts för justitiemålen. Motionären framlade ett fullständigt förslag till grundlagsändringar. Det kunde han göra utan större besvär, ty förslaget var i allt väsentligt en avskrift av det förslag som antagits såsom vilande av 1854 års riksdag.
1897 års konstitutionsutskott återgav i valda delar 1854 års utskotts yttrande och redovisade en hel del av de efter 1809 framkomna uppslagen att åstadkomma lättnad i departementens arbetsbörda. Utskottet införskaffade uppgifter om antalet mål av olika slag i departementen och uttalade sympatier för inrättande av en regeringsrätt, men förmenade att ett initiativ i ämnet borde ankomma på regeringen och avstyrkte på den grund motionen. Flera reservanter yrkade att riksdagen skulle i skrivelse till Konungen begära utredning av frågan. Diskussionen i riksdagen blev icke lång. I andra kammaren framhölls att en lättnad i departementens arbetsbörda borde vinnas genom inrättande av ett nytt statsdepartement, men i första kammaren fällde en av reservanterna i utskottet, den kände konservative politikern, professor Skytteanus i Uppsala, OSKAR ALIN några ord för att föra frågan framåt. En talare av utskottsmajoriteten sökte förklara utskottets negativa ståndpunkt, fastän, som han sade, meningsskiljaktigheterna inom utskottet icke varit mycket stora mellan majoritetens mening och reservanternas. Båda meningsriktningarna hade varit djupt genomträngda av betydelsen av greve Lagerbjelkes initiativ. Man hade bara inte varit helt enig om innehållet i en eventuell riksdagsskrivelse. En sida ville hålla på den nya inrättningens egenskap av domstol för besvärsmål och kallade den hela tiden för domstol. En annan grupp ville lika starkt framhålla den nya inrättningens egenskap av att vara utredande och förberedande för konungens administrativa och ekonomiska lagstiftning. En tredje grupp ville ha in »en liten mening» om införande, åtminstone i ringa grad, av ett slags ministerstyrelse, och en fjärde grupp ville framhålla att man framför allt behövde ökning av departementens antal. En femte grupp åter önskade både en regeringsrätt och ytterligare statsdepartement. Och det hade även sagts att genom den dubbla egenskapen hos regeringsrätten av både dömande och utredande den rätta parallellen skulle åstadkommas med högsta domstolen, som också vore dels dö-
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 387
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 387mande, dels beredande. Man hade varit överens om att Kungl.Maj :t kunde förväntas ändå ägna frågan sin uppmärksamhet. Det framgår av denna och följande debatter tydligt, att man var rädd för att en regeringsrätt skulle komma att konkurrera bort ett ifrågasatt jordbruksdepartement. Konstitutionsutskottets utlåtande bifölls av riksdagen. Man var överhuvud inte pigg på att inrätta nya ämbetsmyndigheter.
Någon utredning i ämnet hördes emellertid inte av, och Ljungman kom igen med en ny motion år 1899. Visserligen hade vid årets riksdag Kungl. Maj:t föreslagit en utökning av departementen med ett jordbruksdepartement. Men denna lösning av frågan om lättnad i departementens arbetsbörda vore icke den bästa och därför upprepade motionären sitt förslag om grundlagsändringar för inrättande av en regeringsrätt. Det må inskjutas att civilministern J. E. v. KRUSENSTJERNA, då i civila livet generalpostdirektör men tidigare bl. a. revisionssekreterare och expeditionschef — vilkens departement det var fråga om att dela — i sitt anförande till statsrådsprotokollet rörande delningen motiverade varför ej i stället förslag framlagts om en regeringsrätt särskilt därmed att, såvitt han kunnat finna, allmänna opinionen icke var benägen för en sådan anordning. Man önskade fortfarande kunna »gå till kungs» med sina administrativa besvär.
1899 års konstitutionsutskott hänvisade i anledning av Ljungmans motion till 1897 års utlåtande och det förhållandet att utskottet redan tillstyrkt inrättandet av ett jordbruksdepartement. Huvudreservant var denna gång den Alin politiskt närstående Uppsalaprofessorn i statsrätt och förvaltningsrätt HUGO BLOMBERG. Denne ansåg att den i motionen antydda reformen borde allvarligen främjas och att arbetet på dess realiserande ingalunda finge uppskjutas: »De samhällsintressen, som skulle genom den nya institutionen tillgodoses, äro alltför betydande för att man skulle kunna längre lämna dem å sido. Inrättandet av en administrativ högsta domstol åsyftar nämligen icke blott att medföra lindring i departementschefernas år från år växande arbetsbörda — en lindring, som nog skall visa sig nödig och önskvärd om också departementens antal ökas — utan även och i synnerhet att bereda ökad rättssäkerhet i samhället med avseende å de många viktiga rättsfrågor, som ännu handläggas administrativt och slutligt avgöras av konungen i statsrådet; därjämte skulle genom den tilltänkta institutionen vinnas stora fördelar med hänsyn till omsorgsfull beredning av ekonomiskt-administrativa lagstiftningsärenden.» Blomberg föreslog riksdagsskrivelse till Kungl. Maj :t
388 CARL W. U. KUYLENSTIERNAför att reda ut frågan om en regeringsrätt. Han fick med sig tre andra reservanter.
Denna gång blev det en livligare riksdagsdebatt, ett tecken, kan det tyckas, på frågans allt större aktualitet. Debatten i första kammaren inleddes av professor Blomberg, som utvecklade sina synpunkter från utskottsreservationen. Han belyste de administrativa besvärsmålens karaktär, och han var en av dem som hänvisade till Bergfalks uttalanden år 1842, uttalanden »som kunde sägas vara rent av divinatoriska med avseende å den kommande utvecklingen». Han påpekade att de reformer som genomförts i några tyska stater väckt missnöje endast därför att för den nya institutionen satts för snäva gränser. Den likaså välkände historielektorn TEOFRON SÄVE, ävenledes reservant i utskottet, anlade historiska och komparativa perspektiv och påpekade att institutioner motsvarande regeringsrätten visat sig passande både i konstitutionellt styrda stater och under absolutistiska regimer. Tre länsstyrelsespecialister uppträdde men var icke eniga. Landshövdingen i Hallands län K. O. K. J. NORDENFALK talade för förslaget. Han ansåg i likhet med andra talare, att det visserligen ännu icke förelåg någon fara för rättssäkerheten, men att man måste vara beredd på att det kunde bli annorlunda i framtiden. Landshövdingen i Malmöhus län ROBERT DICKSON var däremot emot förslaget. Det fanns flera bemärkta män även på den sidan, såsom veteranen, den mycket högt ansedde förre talmannen och universitetskanslern PEHR V. EHRENHEIM samt GUNNAR WENNERBERG, som nu var gammal men som bl. a. hade varit landshövding i Växjö. Det var mycket man hade att invända mot att inrätta en regeringsrätt. Man fann en sådan onödig, då man nu bestämt sig för ett jordbruksdepartement, vilket skulle medföra en lättnad inom regeringen, och man befarade att, om det klagades över för liten formalism vid de administrativa besvärens behandling, så kunde med en regeringsrätt befaras en alltför stor formalism. En av talarna på denna sida yttrade att han ingalunda hade den farhågan att det för landet skulle vara till verklig skada om en regeringsrätt inrättades!
I andra kammaren var debatten kort. Motionären Ljungman framhöll bl. a. att regeringen, om den befriades från alla dessa besvärsmål, skulle bli mer mäktig av initiativ än dittills. Han framhöll vidare de fördelar, som skulle vinnas med en regeringsrätt, och underströk särskilt möjligheten att från en regeringsrätt inhämta utlåtanden rörande administrativ lagstiftning. En annan kammarledamot framförde en helt ny synpunkt: behovet
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 389
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 389att lätta högsta domstolens arbetsbörda, vilket kunde ske genom att överföra mål till en regeringsrätt. Högsta domstolen hade att avge så många yttranden rörande lagfrågor, att den enskilde fick i åratal vänta på sin rätt. Så fick det inte fortgå.
Frågan föll även denna gång i riksdagen.
Men år 1903 var man mogen för ett definitivt positivt ståndpunktstagande. Denna gång var det liksom år 1854 konstitutionsutskottet, där professor Blomberg nu var ordförande, som utan motion i ämnet tog initiativet till en riksdagsskrivelse till Kungl.Maj:t med anhållan om utredning och prövning av frågan om inrättande av en särskild högsta domstol eller regeringsrätt för avdömande i sista instans av administrativa besvärsmål och för avgivande av utlåtanden och förslag till ekonomiska och administrativa lagar och författningar. Utskottet åberopade här flertalet av de argument som tidigare anförts för att inrätta en regeringsrätt, såsom det alltmer framträdande behovet att lätta statsdepartementens arbetsbörda, att det i administrativa besvärsmål verkligen gällde att fälla dom i rättstvister, en funktion som icke kunde vara väl förenlig med statsrådens ställning såsom innehavare av förtroendesysslor, den ökade garantien för rättssäkerhet åt de enskilda samt tillgodoseendet av kontinuitet i den administrativa rättsskipningen oberoende av politiska partiförhållanden. Regeringsrätten borde vara sammansatt av lagkunniga män som ådagalagt insikt och erfarenhet i domarevärv eller inom statsförvaltningen. Regeringsrättens funktion borde emellertid ej inskränkas till allenast dömande, utan regeringsrätten borde även avge yttranden över förslag till ekonomiska och administrativa lagar och författningar.
Fastän konstitutionsutskottet var alldeles enhälligt blev det ånyo viss debatt i riksdagen. Numera överståthållaren Dickson var denna gång huvudtalare i första kammaren mot förslaget, och professor Blomberg såsom utskottsordförande för det. Men i första kammaren fällde nu också presidenten IVAR AFZELIUS, en av rikets allra främsta jurister, varma ord för en regeringsrätt. Han påminde om den tänkbara utvägen att flytta administrativa mål till högsta domstolen: »Men detta sätt att realisera tanken är efter mitt förmenande icke lyckligt, därför att de allmänna domstolarna icke hava den rätta synen på administrativa frågor, icke besitta erforderlig insikt ens i den ofantliga massa administrativa författningar, till vilka man på detta område är hänvisad, ännu mindre förstå att rätt uppfatta dessa författningars grunder. Jag kan säga av egen erfarenhet, att just dessa mål, särskilt de ka-
390 CARL W. U. KUYLENSTIERNAmerala, höra till dem som vid domstolarna förorsaka det allra mesta arbetet, det allra största huvudbryet, och jag får som en personlig bekännelse tillägga, att det är inga mål med avseende a vilka man till sist känner sig så tveksam, huruvida man funnit det rätta. Nu vill eller helt enkelt kan man icke vid realiserandet av den angivna grundtanken fortgå på den förut beträdda vägen, det förbjuder sig självt — och, som sagt, den är icke lycklig.» Det var ingen som yttrade sig efter Afzelius, och utskottsutlåtandet bifölls, denna gång utan votering.
Även i andra kammaren förekom någon diskussion, men intet annat yrkande framställdes än på bifall till utskottsförslaget. Inledare var nu generaldirektören v. Krusenstjerna, som några år tidigare såsom civilminister icke velat förorda att en regeringsrätt inrättades men som nu icke hade något emot bifall till utskottsförslaget. Han vände sig mot vissa punkter i utskottets motivering. Tydligen var han särskilt känslig för vad som yttrats om rättssäkerheten, den vore i själva verket väl tillgodosedd. Han underströk tillika kraftigt att departementschefernas erfarenheter från prövningen av besvärsmål var av stor betydelse för deras förmåga att bedöma lagstiftnings- och dylika frågor. Bland övriga talare var även revisionssekreteraren, sedermera borgmästaren CARL LINDHAGEN, som inte hade något emot en regeringsrätt men även han anmärkte mot utskottets motivering, dock med en argumentering som till stor del låg vid sidan av saken. Han kritiserade mest sättet för föredragning i högsta domstolen.
Det bör kanske från de närmast följande årens riksdagshistoria erinras om en motion år 1904, däri framhölls behovet av en administrativ rättegångsordning med bestämmelser om den administrativa domsrättens omfattning, forum, kallelse till svaromål, jäv, förhandlingssättet, rättegångsbiträde, bevis, beslut, besvär o. dyl. eller med andra ord allt som kunde trygga rättssäkerheten. Förslaget föll, emedan frågan var alltför outredd, men flera utskottsreservanter, bland dem Lindhagen och KARL STAAFF, yrkade att i skrivelse till Kungl. Maj :t måtte hemställas om utredning i ämnet i samband med utredningen om en regeringsrätt. Andra kammaren antog denna reservation, men första kammaren sade nej. Från 1905 års riksdag är att anteckna ett utan framgång framfört initiativ till ändringar i landshövdingeinstruktionen i syfte att länsstyrelserna skulle ombildas till ett slags kollegiala förvaltningsdomstolar.
Så kommer Hammarskjölds utredning. Vissa antydningar ha redan lämnats om delar av denna utrednings innehåll. Betänkan-
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 391
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 391det innefattade, såsom redan nämnts, en grundlig historisk undersökning men också en tämligen omfattande redogörelse för administrativ jurisdiktion i främmande länder, begynnande med Frankrike och den i tidigare diskussioner ofta uppdykande Conseil d'état i spetsen för en särskild administrativ domstolsorganisation jämnlöpande med den allmänna. Han fortsatte med England, vars system med den betydelsefulla fredsdomareinstitutionen i botten vore rakt motsatt det franska. Vidare Österrike och ett antal tyska stater med högsta förvaltningsdomstolar av något skiftande karaktär samt andra stater med olika anordningar.
Hammarskjölds betänkande utmynnade ju i ett förslag att en regeringsrätt skulle inrättas. I motiven redovisar han, koncist och elegant, sina synpunkter på de skäl som under tidernas lopp anförts för och emot. Rätt mycket uppehåller han sig vid de yppade farhågorna för att genom besvärsmålens bortflyttande regeringen skulle förlora en för dess verksamhet gagnelig kunskapskälla, en synpunkt som syntes ha visst fog för sig men som icke vore tillräckligt vägande mot reformen, desto mindre som samma anmärkning kunde göras beträffande de rent judiciella målen. Hammarskjöld uttalar sig bl. a. om möjligheten att inrätta specialdomstolar för särskilda mål. De förr så talrika specialdomstolarna hade utgjort ett uttryck för uppfattningen att avgörandet av vissa mål förutsatte särskilda insikter, vilka icke kunde påräknas av de vanliga eller allmänna domstolarna. Denna uppfattning hade emellertid blivit kritiserad och till största delen övergiven. »Den berodde», säger Hammarskjöld, »i själva verket på ett överskattande och ett underskattande av domaren. Man överskattade honom, då man tilltrodde honom egen insikt och erfarenhet i alla ämnen, som ej förbehållits eller borde förbehållas åt specialdomstolar. Man underskattade domaren, då man ej tilltrodde honom förmågan att på grund av sakkunnig utredning bilda sig ett omdöme även i ämnen, om vilka han icke ägde någon grundligare kännedom. Både överskattandet och underskattandet hänvisa på en sammanblandning av domares och av sakkunniges eller sakkunniga vittnens funktioner och uppgift.» Ifråga om möjligheten att låta de administrativa besvärsmålen handläggas av en särskild avdelning av högsta domstolen säger Hammarskjöld, att om denna handläggning sker på en bestämd avdelning med ständiga ledamöter, så är detta förhållande oskadligt, men då skiljer sig denna avdelning endast formellt från en fristående regeringsrätt. Hammarskjöld gör ett annat påpekande, som det kan vara skäl att minnas, nämligen att även behandlingssättet för administra-
392 CARL W. U. KUYLENSTIERNAtiva mål måste vara ett annat än för rättegångssaker. Detta följde redan av att de administrativa målen icke i de lägre instanserna varit föremål för judiciell handläggning och att de således förelåge hos högsta instansen i ett helt annat skick än rättegångssakerna. Ett genomförande av vanliga processuella rättegångsformer försvårades av den i de administrativa målen ofta förekommande sammanblandningen av rätts- och lämplighetsfrågor samt skulle helt säkert avsevärt fördröja behandlingen. Ännu viktigare vore att i de administrativa målen klaganden ofta icke har någon egentlig motpart, om man ej såsom sådan vill räkna det allmänna representerat av den myndighet, vars beslut överklagas. Även av denna grund skulle båda klassernas mål lätt bli lidande, om de sammanfördes inom samma myndighets verksamhetsområde. Av dessa och andra — här icke återgivna — skäl borde administrativa besvärsmål i största möjliga omfattning överflyttas till en s. k. regeringsrätt, i syfte att dels regeringens arbetsbörda måtte minskas, dels ökade garantier måtte vinnas för rättssäkerheten.
Den fråga som i sammanhanget särskilt kom i förgrunden gällde regeringsrättens kompetensområde. Hammarskjöld tänkte sig den anordningen att regeringsrätten skulle i första hand upptaga alla administrativa besvärsmål, som icke skulle gå till högsta domstolen. Regeringsrätten skulle avgöra om rättsfråga var för handen och pröva den men lämna resten av avgörandet till Kungl.Maj :t i statsrådet. Regeringsrätten skulle följaktligen ha att pröva, huruvida besvär rätteligen anförts samt huruvida det överklagade beslutet kränkte klagandens enskilda rätt eller eljest vilade på orättvis grund eller tillkommit utan iakttagande av laga ordning eller stode i strid med allmän lag eller författning eller eljest överskrede dens befogenhet som fattat beslutet. Regeringsrätten skulle däremot icke äga ingå i prövning av fråga, som berodde på bedömande av besluts eller åtgärds lämplighet och ändamålsenlighet. Emellertid uppräknades i en särskild paragrafen hel del grupper av mål som skulle höra till regeringsrättens slutliga avgörande.
Förslag till grundlagsändringar för att möjliggöra införande av en regeringsrätt framlades i proposition nr 37 till 1908 års riksdag. Justitieminister var nu ALBERT PETERSSON, f. d. justitieråd och sedermera president i kammarrätten. Det kan ifrågasättas om han inte personligen avfattat delar av propositionen — han ville gärna skriva själv. Till sitt förfogande hade han emellertid en sakkunnigberedning, bestående av vice häradshövdingen K. STAAFF, generaldirektören i statskontoret greve H. WACHTMEISTER,
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 393
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 393landshövdingen i Gotlands län A. WALL och justitierådet H.WESTRING. Även Hammarskjöld deltog, enligt vad i propositionen upplyses, i departementsbehandlingen av frågan. Med följande ord inledde justitieministern sitt anförande:
»Att prövningen i högsta instans av administrativa besvärsmål bör i största möjliga utsträckning överflyttas från Kungl. Maj :t i statsrådet till annan myndighet, lärer i det underdåniga betänkandet vara övertygande visat. Ur synpunkten av den enskilda rättssäkerheten och, framför allt, med hänsyn till de allt större krav, vilka statslivets utveckling ställer på regeringsmaktens organisatoriska verksamhet, måste den nuvarande ordningen framstå såsom otillfredsställande. Den i betänkandet lämnade utredning angående möjliga sätt för frågans lösning synes mig ock giva vid handen, att en ny myndighet, en ny domstol bör inrättas med huvudsaklig uppgift att pröva administrativa besvär. Ett lämpligt namn på denna myndighet torde vara regeringsrätt, en benämning varmed man sedan gammalt i den offentliga diskussionen gjort sig förtrogen.»
Detta doptal var hela den allmänna motiveringen, men den som kände Albert Petersson förstår att han tyckte att detta var exakt den motivering som behövdes. Därefter kastar sig statsrådet direkt in på den huvudfråga vari propositionen skilde sig från betänkandet, nämligen om regeringsrättens kompetensområde. Betänkandets särskiljande av egentliga rättsfrågor och deras förläggande till regeringsrätten ansågs innefatta en logisk och ur många synpunkter tilltalande lösning. Men denna hade väckt betänkligheter. Den dubbla föredragningen i samma mål — hos regeringsrätten och hos statsrådet — kunde lätt innebära en misshushållning med tid och arbetskraft. Allvarligare syntes dock vara att själva prövningen av den i målet förda klagan ofta torde bli lidande på att den icke i allo verkställdes av samma myndighet. Svårigheterna i fråga om gränsbestämningen hade man icke kommit ifrån genom förslaget. De hade blott flyttats från lagstiftningens område in på lagtillämpningens. Tid och skarpsinne skulle behöva offras på frågor som i själva målet saknade betydelse. Det vore lämpligare att tillgripa den andra möjliga utvägen — som också redovisats i betänkandet — nämligen att i lagen göra en fullt uttömmande fördelning av besvärsmålen i sådana som skulle i sin helhet avgöras av regeringsrätten och andra som skulle behandlas i rent administrativ väg. Detta kunde ske genom en uppräkning, enumeration, av endera gruppen, dem som skulle tillhöra regeringsrätten eller dem som skulle stanna hos statsrådet.
394 CARL W. U. KUYLENSTIERNAAlla icke uppräknade mål skulle tillfalla den andra gruppen. Man valde utvägen att räkna upp de mål som skulle gå till regeringsrätten. Att åt denna domstol anförtro frågor, beträffande vilka de administrativa myndigheterna hade en mera obunden prövningsrätt, syntes icke i och för sig kunna väcka betänklighet. Även de allmänna domstolarna hade ofta att träffa sitt avgörande efter skälighets- eller lämplighetsgrunder. Det kunde icke antagas att regeringsrätten skulle vid ett diskretionärt bedömande anlägga en främmande synpunkt och att den skulle sakna sinne för den självständighet, det initiativ, som borde utmärka administrationen. Men väl måste det anses önskligt att man icke undanhölle regeringsrätten varje fråga, där ett friare utrymme vore lämnat åt omdömet, och sålunda gåve anledning till att hos dess medlemmar skulle stadgas ett ensidigt juridiskt betraktelsesätt. —Hammarskjöld lär icke ha varit glad åt denna omläggning i en av de viktigaste huvudfrågorna.
Konstitutionsutskottet tillstyrkte enhälligt propositionen utan annan väsentlig ändring än att, medan enligt propositionen av de tänkta sju ledamöterna i regeringsrätten en icke behövde vara lagfaren, det enligt utskottsförslaget skulle vara möjligt att utse två icke lagfarna regeringsråd. Man finge icke förbise att de administrativa besvärsmålen mycket ofta avsåge praktiska förhållanden, där viss hänsyn måste tagas till vad lämplighet och billighet kräver.
Genom nämnda proposition kom i realiteten en av de för regeringsrätten tänkta uppgifterna, att granska administrativa lagar och författningar, att bortfalla. Det var nämligen i sammanhang med regeringsrättens tillkomst som inrättande av ett lagråd föreslogs, varigenom högsta domstolens laggranskning skulle bringas att upphöra. Nu insattes tre justitieråd och ett regeringsråd i lagrådet, men de administrativa lagförslag, som lagrådet under årens lopp granskat, äro få. Av 1890-talets riksdagsdiskussioner framgick att man ansåg en författningsgranskning inom regeringsrätten synnerligen betydelsefull, men förhoppningarna härutinnan ha praktiskt taget icke i någon mån infriats.
Vid 1909 års riksdag antogs utan yppade meningsskiljaktigheter de vilande grundlagsändringarna så ock ett förslag till lag om Kungl. Maj:ts regeringsrätt, vilket kan sägas ha varit i sakväsentligen accepterat redan år 1908.
Det anförda har i första hand avsett att belysa förutsättningarna för regeringsrättens tillkomst. Redogörelsen kan tyckas vid-
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 395
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 395lyftig. Det har emellertid synts angeläget att påvisa de olika idériktningar som framkommit under ett par hundra år, hur man försökt snart sagt alla upptänkliga metoder att komma till rätta med den alltid ökade arbetsbördan hos det administrativa centrum, hur sakens natur pekat på den lösning som till sist valdes, men hur man dragit sig för den i det längsta i fruktan att konungamakten skulle lida intrång och att tillskapande av en regeringsrätt skulle konkurrera bort av riksdagsmännen mera efterlängtade reformer. När alla andra lösningar visat sig antingen helt ogenomförbara eller, delvis genomförda, utgöra endast palliativ, när sålunda alla andra effektiva lösningar avvisats, utkristalliserade sig till sist den logiska lösningen, och regeringsrätten skapades i enighetens tecken. Särskilt 1800-talsdebatten var rik på synpunkter, av vilka några här återgivits icke minst för att påvisa hur problemställningar, som idag har aktualitet, ingalunda är nya, utan att som vanligt historien går igen.
Det har genomgående varit behovet att lätta arbetsbördan särskilt för regeringen som varit den drivande kraften, detta har varit en påtaglig sak. Men samtidigt har en principiell tanke, starkt betonad sedan Montesquieus läror spritt sig, gjort sig gällande, nämligen att rätten borde skipas av organ som vore oberoende av regeringen. Nu betygades vid olika tillfällen under 1800-talet att man icke hört någon klaga över att rättssäkerheten var i fara eller att någon var missnöjd över Kungl. Maj :ts avgöranden i statsrådet. Häremot genmälte någon riksdagstalare i debatten omkring sekelskiftet — säkerligen inspirerad av ett liknande uttalande av Louis de Geer — att detta vore högst märkvärdigt, eftersom förlorare brukade vara missnöjda. Men det var faktiskt icke en aktualiserad fara för rättssäkerheten, som föranledde att en sådan fara så starkt betonades, utan farhågor för vad som framdeles kunde komma med starkt politiskt färgade regeringar, vilka vore mer intresserade av vad de funne lämpligt än av att den enskilde fick rätt. En allmän rösträtt kunde förväntas inom kort. Rättssäkerhetskravet upphöjdes faktiskt mer eller mindre klart till det primära i 1900-talets motiveringar för en regeringsrätt.
Vad som i detta sammanhang återstår att besvara är nu, om regeringsrätten under de femtio åren fyllt den funktion som avsågs och infriat de förhoppningar man hade vid dess tillblivelse. Detta är ett mycket stort ämne, om man vill belysa alla olika sidor. Här skall detta naturligtvis inte ske. Men man kan väl våga sig på ett omdöme i stort, sedan man något betraktat regerings-
396 CARL W. U. KUYLENSTIERNArätten och dess verksamhet under de gångna 50 åren. Jag kan här förbigå regeringsrättens arbetssätt och dylikt som andra skrivit om förut. Erinras må särskilt om »Anteckningar om regeringsrätten vid dess 30-åriga tillvaro», som då pensionerade regeringsrådet JARL ERNBERG författade till Förvaltningsrättslig tidskrift år 1939, om den uppsats om »Regeringsrättens årsbok 30 år» som dåvarande regeringsrådet ADOLF LUNDEVALL införde i nämnda tidskrift, om den initierade redogörelse som år 1930 dåvarande föredraganden i regeringsrätten, kanslisekreteraren, sedermera kanslirådet HELGE BERGLUND under rubriken »Ett och annat om regeringsrätten» i Nordisk administrativt tidsskrift lämnade om regeringsrättens ställning, om arbetssättet inom regeringsrätten och åtskilligt annat. Det mesta som där skrivits innefattar upplysningar vilka alltjämt är aktuella. Det tillåtes mig kanske att också hänvisa till en uppsats av mig själv som under rubriken »Något om regeringsrätten och dess verksamhet» varit införd i Förvaltningsrättslig tidskrift 1958. Med anknytning till 50-årsjubileet publiceras på olika håll ett antal uppsatser om skilda sidor av regeringsrättens verksamhet. Blott där sammanhanget direkt kräver det skall här tagas upp det som sålunda finns skrivet på andra håll.
Några huvudlinjer om regeringsrätten och några personuppgifter från de 50 åren må dock anföras.
När den första uppsättningen regeringsråd utnämndes var man tydligen mycket angelägen om en sammansättning som representerade mångsidig sakkunskap av högsta valör, med betonande av både juridiska och praktiska synpunkter. Som första namn nämndes justitierådet JOHAN OLOF RAMSTEDT, vilken hade bakom sig en bana såsom domare och såsom expeditionschef i justitiedepartementet, hade varit konsultativt statsråd och under unionskrisen år 1905 statsminister. Sedermera blev han som bekant överståthållare. Genom hans utnämning betonades den höga ställning som man ansåg böra tillkomma regeringsrätten. Som först utnämnde ledamot blev Ramstedt regeringsrättens förste ordförande. AUGUST WALL hade, som redan nämnts, deltagit i beredningen rörande regeringsrättens tillkomst. Han var ämbetsman, hade tjänstgjort i ecklesiastikdepartementet och såsom expeditionschef i sjöförsvarsdepartementet, varit mångårig sekreterare i Stockholms läns landsting och var vid sin utnämning landshövding. Wall blev regeringsrättens förste ledamot i lagrådet och det dröjde alltså innan han kom att tjänstgöra i regeringsrätten. JARL ERNBERG hade bakom sig en rätt mångsidig tjänstgöring från hovrätt, statsdepartement, riksdag och kommittéer; när
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 397
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 397han utnämndes var han expeditionschef i finansdepartementet. ANDERS LINDSTEDT var icke lagfaren, hade börjat som astronom och försäkringsmatematiker samt var professor i matematik vid tekniska högskolan, f. ö. högskolans rektor. Han kom att göra sina största insatser på det sociala försäkringsväsendets område. GABRIEL THULIN var kammarråd, hade tidigare varit docent i Lund och hade skrivit framstående avhandlingar i statsrätt och kameralistik. HERMAN PALMGREN var väl redan när han utnämndes till regeringsråd vår främste skattespecialist och hade haft största delen av sin tjänst förlagd till kammarrätten, där han var kammarrättsråd. Han hade deltagit vid skattelagstiftningen från seklets början och hade flera år varit sekreterare i riksdagens andra kammare. AXEL RYDIN slutligen var tekniker och vid sin utnämning byråchef i telegrafstyrelsen. Han var alltså den andre icke-juristen bland de första regeringsråden. Man ville tydligen effektuera konstitutionsutskottets och riksdagsmännens önskemål om två icke lagfarna ledamöter. Denna sammanlagda meritlista gör det mycket tydligt hur angelägen man var att tillföra regeringsrätten så många slag av sakkunskap som det överhuvudtaget var möjligt.
Föredragandena i regeringsrätten hämtades, såsom vid diskussionerna om en regeringsrätt förutsatts, från de olika departementen. Det var i regel unga män, som fick denna uppgift. Av de första föredragandena är dåvarande kanslirådet i lantförsvarsdepartementet, sedermera kammarrättsrådet GUNNAR AFZELIUS, ännu i livet, men såvitt jag vet bara han. Bland det stora antal sakkunniga och skickliga föredragande, som passerat regeringsrätten, skall jag f. ö. nämna en enda, vilken redan första året tjänstgjorde såsom protokollförare men snart blev föredragande, nämligen sedermera kanslirådet EMIL SUNDBERG. Denne har ett oslagbart rekord såsom den vilken längsta tiden tjänstgjort inom regeringsrätten. Vid sin avgång 1949 fick han expeditionschefs namn på grund av sina stora förtjänster såsom föredragande och chef för finansdepartementets regeringsrättsbyrå.
En episod från regeringsrättens första tid må dragas fram ur glömskan, fastän den numera i och för sig förefaller mycket oviktig. Såsom föredragande från finansdepartementet uppträdde första gången kanslirådet SVEN KÖHLER. Han hade med sig en bunt handlingar, som han började föredraga summariskt som han var van från departementet och säkerligen mycket elegant, ty Köhler var en erkänt skicklig föredragande. Men en sådan föredragning passade inte regeringsråden, som ville ha utförliga
398 CARL W. U. KUYLENSTIERNApromemorior. Köhler kunde ej förmås att ändra sig, och det blev en konflikt. Den första gången torde också ha varit den enda då Köhler var med. Det intressanta i sammanhanget är emellertid ej episoden i och för sig utan något annat. Man får nämligen det bestämda intrycket, att det verkliga avgörandet av målen inom departementet vanligen brukat ankomma på föredraganden med expeditionschefen som noggrann kontrollant, och icke på vederbörande statsråd. Det avgörandet kan ha varit gott nog men innebar ju knappast några klara rättssäkerhetsgarantier.
En blick på regeringsrättens äldsta protokoll ger intrycket, att det redan från början där gick till ungefär som det gjort hela tiden därefter. Ett studium av regeringsrättens årsbok befäster intrycket. Protokollföringen var mycket strikt. På promemorieskrivning nedlades stor omsorg. Vissa promemorior är förebildliga. Rubrikerna till utslagen var litet vidlyftigare då än nu. Särskilda motiveringar för domsluten förekom väl i ungefär samma utsträckning som länge därefter. På senare år har man lagt anpå att skriva utförliga motiveringar i flera mål än tidigare. Vid avfattningen av både rubriker och utslag har man, synes det, väsentligen följt förebilder. Såvitt kan bedömas har man i stor utsträckning fortsatt att skriva ungefär som man brukat skriva i departementen.
Från regeringsrättens första tid är f. ö. knappast annat att anföra än att Ramstedt lär ha såsom ordförande bedrivit sin uppgift med energi och målmedvetenhet, och att i skattemålen Palmgrens inflytande redan från början gjorde sig starkt gällande. När Ramstedt lämnade regeringsrätten redan år 1911 för att bli överståthållare, blev justitierådet CARL HEDERSTIERNA hans efterträdare. Han blev också ordförande, han ansågs som äldste ledamot, ty han hade utnämnts till justitieråd redan år 1905 och fick intaga plats i regeringsrätten med hänsyn därtill. Han återgick sedermera till högsta domstolen och efterträdde Ramstedt som överståthållare samt blev som bekant mycket aktiv politiker. Någon personlig presentation av övriga dåvarande och senare regeringsråd skall jag icke här lämna. Rekryteringen har givetvis påverkats av regeringsrättens utökning vid olika tillfällen och av det faktum att det vid återkommande tillfällen gällt att utnämna flera regeringsråd samtidigt. En så genomtänkt utnämningspolitik som tillämpades i början har det knappast varit möjligt att hålla. Man har sedermera nöjt sig med en enda ej lagfaren ledamot. Det har alltid setts till att det skulle finnas någon skattespecialist i regeringsrätten; nu, när regeringsrätten arbetar
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 399
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 399på tre avdelningar, finns det flera som utbildats till skattespecialister. Någon ackvisition från högsta domstolen har det efter Hederstiernas utnämning icke blivit fråga om, däremot har några regeringsråd med hänsyn till sin intresseinriktning gått den motsatta vägen över till högsta domstolen. De flesta regeringsråden har suttit sin tjänstetid ut i regeringsrätten men några har lämnat regeringsrätten i förtid. Detta har säkerligen sammanhängt med regeringsrådens — liksom justitierådens — i relation till andra försämrade inkomstmöjligheter. Även absolut sett har avlöningsförhållandena avsevärt försämrats. Av en årslön på 13 000 kronor år 1909 återstod efter skatt över 12 000 kronor. Av omkring 50 000 kronor i lön nu återstår efter skatt för ett ogift regeringsråd cirka 28 000 kronor, medan levnadskostnaderna från 1909 stigit till bortåt det fyrdubbla. Låt vara att vid besvarande av frågan om vad som är lämpligt och riktigt läget ej bör bedömas enbart på grundval av dessa enkla siffror, så kan själva faktum om regeringsrådens starkt ändrade ekonomiska ställning icke resoneras bort.
Om man i regeringsrättens årsbok studerar vilka slags mål som vid skilda tider förekommit i större utsträckning, så konstaterar man helt naturligt avsevärda olikheter. Detta beror i huvudsak icke på ändringar i regeringsrättslagen men desto mera på statsverksamhetens utveckling och förskjutning. Det ligger t. ex. i sakens natur, att eftersom regeringsrätten har under sin domvärjo en hel del mål som sammanhänger med bilismen, denna sökning har givit regeringsrätten mycket att göra. I synnerhet har de s. k. körkortsmålen, som till största delen gäller indragning av körkort, kommit att taga avsevärd tid i anspråk. Dessa mål är ur regeringsrättens synpunkt mestadels enkla, men de har vanligen mycket stor betydelse för dem, ofta yrkesmän, som indragningen gäller. Några dylika mål förekom icke under det tidigare skedet av femtioårsperioden. Ej heller förekom någon motsvarighet till de nu tyngande målen om omhändertagande av alkoholister och om skyddsuppfostran. Både nykterhetsvården och barnavården har senare reglerats genom ingripande lagstiftning i linje med »välfärdssamhällets» utveckling. Byggnads- och hälsovărdsmål förekom även tidigare, men deras antal och betydelse har ökat med en mera närgången byggnadslagstiftning och större krav på hygien. Skattemålens både absoluta och relativa betydelse har stigit enormt såsom en följd av skatternas väldiga stegring, en mera utvecklad skattelagstiftning och en mångdubbelt förstärkt taxeringsorganisation. Man får det bestämda intryc-
400 CARL W. U. KUYLENSTIERNAket, och det ligger väl för resten också i sakens natur, att regeringsrättens både absoluta och relativa betydelse såsom samhällsorgan har ökats mycket under de 50 åren. Detta på såväl det personliga som det ekonomiska planet. I sistnämnda hänseende kommer naturligtvis skatterna i förgrunden, de kan gälla jättebelopp, men också t. ex. hälsovårds- och byggnadsmål kan avse stora värden. Intrycket står fast även i betraktande av att åtskilliga grupper av mål helt eller i huvudsak försvunnit.
Att vissa tidigare stora grupper av mål nu saknas eller minskats i antal beror på flera omständigheter. De förr talrika vägmålen har t. ex. i huvudsak bortfallit efter vägväsendets förstatligande. Detta har skett utan ändring i regeringsrättslagen. Flottningsmål och jorddelningsmål har av sakliga skäl efter ändring i regeringsrättslagen överflyttats till allmänna domstolar. Och slutligen har fullföljdsrätt till regeringsrätten borttagits i ganska många mål.
Att så skett sammanhänger med regeringsrättens ökade arbetsbörda, en parallell alltså till vad som tidigare gällt statsrådet och som lett till regeringsrättens tillkomst. Jag kan inte underlåta att än en gång understryka hur motsvarande företeelse redan från gamla tider med ett slags naturnödvändighet styrt utvecklingen i fråga om de högsta samhällsorganens utrustning. Allt en följd av statsverksamhetens särskilt under de senaste årtiondena starka ansvällning. På konseljsidan har man för länge sedan dragit konsekvenserna av den där skeende utvecklingen genom en mera dynamisk organisation med större lätthet att inrätta nya departement, med flera konsultativa statsråd och ökning av antalet tjänstemän.
Ganska tidigt började man såvitt angår regeringsrätten klaga över ökningen av arbetsbalansen. Och där har föga eller intet kunnat vinnas genom nya arbetsmetoder. Alla deltagande regeringsråd måste ha en detaljerad bild av målen. I första hand sökte man enligt känt mönster avhjälpa missförhållandet just genom att avskära fullföljdsrätten till regeringsrätten beträffande vissa slags mål och i sammmanhang därmed mer eller mindre förstärka den instans som i stället skulle få sista ordet och som i själva verket beträffande alla dessa mål var kammarrätten. Genom administrativ lagstiftning gjordes år 1924 kammarrätten till sista instans i flertalet avlönings- och anmärkningsmål. Sådana voro många och deras bortfallande betydde en ej ringa lättnad för regeringsrätten. Men ej tillräcklig; man fann sig nödsakad att försöka gå vidare på den inslagna vägen och befria regerings-
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 401
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 401rätten från flera mål särskilt därför att skattemålen mycket ökats, trots att de många krigskonjunkturskattemålen från första världskriget slutbehandlats. Det allmänna hade börjat ägna större intresse åt skattemålen och allmänheten hade reagerat mera än tidigare. Genom 1928 års taxeringsförordning blev sålunda kammarrätten sista instans i flertalet fastighetstaxeringsmål samt i mål om skogsaccis — vilken f. ö. senare avskaffades. Vad de förra målen angår gällde avskärandet av fullföljdsrätten värderingsfrågor, och dessa tillhör ju i och för sig icke ämnen av den typ för vilken regeringsrätten inrättats. I stället förstärkte man kammarrätten med sakkunniga icke lagfarna specialister, vilkas medverkan i sådana mål är särskilt värdefull.
Men möjligheten att avskära fullföljdsrätt till regeringsrätten var ju begränsad, och man fann sig inom kort nödsakad att för avarbetande av den stora balansen skattemål tillfälligt utöka regeringsrådens antal med fyra. Regeringsrätten kom nu att arbeta på två avdelningar. Det lyckades faktiskt att åter bringa ned balansen av mål. Under några år ersattes ej de då avgående regeringsråden med nya, och år 1933 var regeringsråden åter nere i sitt ursprungliga antal. Ännu ett tiotal år senare kunde målen hos regeringsrätten avgöras i normal takt — föredragandena i skattemål hade ibland svårigheter att fylla sina föredragningsdagar. Vad som då tillfälligt verkade nästan som en lättnad var dock endast ett sken. Ty hos länsstyrelserna låg ett stort antal till kammarrätten och regeringsrätten fullföljda mål, som på grund av brist på arbetskraft där blivit försenade, och kammarrätten låg också med för stor arbetsbalans, som bl. a. avsåg invecklade krigskonjunkturskattemål från andra världskriget. Genom olika åtgärder påskyndades målens färdigställande hos dessa instanser, och nu började tillströmningen av mål till regeringsrätten åter att stiga i sådan takt, att man nödgades återigen »tillfälligt» öka regeringsrådens antal med tre. Detta var år 1946. Fastän avverkningen av mål steg ungefär i proportion till utökningen fortsatte dock balansen av skattemål att stiga. Utan att någon ny avdelning inrättades kunde regeringsrätten år 1952 med sig införliva ytterligare tre regeringsråd. De avgjorda målens antal steg efter beräkning, men balansen ökades likväl. Man trodde sig kunna avarbeta den, om regeringsrätten under några år fick ännu tre ledamöter, vilket emellertid skulle betyda en ny avdelning. Även detta fick man finna sig i, och från hösten 1956 finns det alltså 16 regeringsråd, av vilka en sitter i lagrådet. Det är inte lyckligt med en stor regeringsrätt, ty det är svårt för en
26—593004. Svensk Juristtidning 1959
402 CARL W. U. KUYLENSTIERNAmånghövdad institution att enhetligt leda utvecklingen av rättspraxis i ett otal skiftande ämnen, där lagstiftningen ofta är ofullständig, där vägledande litteratur väsentligen saknas och där prejudikatgivningen har en i hög grad rättsbildande effekt.
Man har därför på nytt inriktat strävandena på att avskära vissa mål från fullföljd till regeringsrätten, väl vetande att det också kan bli fråga om att av vägande sakliga skäl överflytta smärre grupper mål till denna domstol. Det enda längre syftande uppslag i dylik riktning som hittills genomförts är att man till slut — man drog sig för det i det längsta — införde en summa revisibilis i skattemål, en reform som dock ej kan utöva effekt förrän på rätt lång sikt, eftersom alla de äldre mål, för vilka summa revisibilis ej gäller, i huvudsak måste först avgöras. Det återstår alltså att se, hur stor arbetsbesparing denna reform kommer att medföra och om man kanske rent av måste gå längre på denna väg och låta flera mål stanna hos kammarrätten. Denna är ju en mycket kompetent överdomstol. Om det skall bli möjligt att åter minska regeringsrådens antal må lämnas därhän. Mot bakgrunden av de historiska perspektiven kan man tvivla.
Under senare år har frågan om rättsskyddet i administrativa mål livligt diskuterats, delvis på ett mera abstrakt och allmänt plan i det internordiska samarbetet. Den frågan har jag något utförligare behandlat i den ovan omnämnda uppsatsen och den skall därför här ej mycket beröras. Dock må erinras att läget i Sverige är ett helt annat än i grannländerna Danmark och Norge, där någon motsvarighet till regeringsrätten ej finnes utan rättsfrågor i administrativa mål i princip — men med många undantag — får dragas inför allmänna domstolarna. I sin redogörelse för förhållandena i Italien yttrade Hammarskjöld att i överensstämmelse med sakens natur och det vanliga förhållandet det även i Italien visade sig, att vad rättsskyddet möjligen vinner i intensitet genom den administrativa rättskipningens överlämnande åt de allmänna domstolarna, förloras i rättsskyddets utsträckning. Det torde stämma ganska väl med erfarenheterna från våra grannländer. Vad som blir mer intensivt blir också dyrare både för staten och den enskilde. Det ligger i sakens natur att möjligheten att anföra besvär utnyttjas mycket mindre om det är dyrt än om det är billigt att processa. Dessutom ligger det nära till hands för staten att stadga många undantag från fullföljdsrätten, om förfarandet är kostsamt. Om man ger en allmän regel vid bestämmande av fullföljdsrätten men därvid stadgar en
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 403
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 403mängd undantag eller om man tillämpar en enumerationsregel spelar däremot i och för sig ingen större roll. En omfattande enumerationsregel kan betyda kvantitativt mer än en generell regel med många undantag. Hammarskjöld framhöll att en sådan regel kunde göras positiv eller negativ. Man kunde ange kompetensfallen eller räkna upp undantag från kompetensen, och i huvudsak samma resultat kunde vinnas på båda vägarna. Mycket betydelsefullare är om kompetensfrågan ordnas så att högsta instansen skall i administrativa mål avgöra endast s. k. rättsfrågor eller målen i deras helhet. Det senare är möjligt med en lämpligt sammansatt administrativ högsta domstol, och det är nog intet fel utan i vissa avseenden en förtjänst att i de flesta slagen av mål icke en domstol utan en rent administrativ myndighet är underinstans. Hos en sådan kan lämpligheten med stöd av lokal sakkunskap bättre bedömas. Sedan får den administrativa högsta domstolen rätta till där det påfordras och behövs. Myndigheter av länsstyrelsernas typ med utmärkt både administrativ och juridisk sakkunskap torde kunna betraktas som mycket ändamålsenliga för många avgöranden.
Innan regeringsrätten kom till fanns det ju de som befarade att den skulle bli alltför formalistisk. Det var sådana farhågor som föranledde konstitutionsutskottet att föreslå möjligheten att i regeringsrätten placera två icke lagfarna ledamöter. Trots allt som hade skrivits om skillnaden mellan rättsfrågor och lämplighetsfrågor är jag inte säker på att man i allmänhet tillräckligt trängt in i skillnaden mellan dem och gjort klart för sig vad som är formalism och icke-formalism. I de mest renodlade rättsfrågorna — t. ex. en mängd processuella frågor — finns det ju i princip bara ett alternativ som är det rätta — att meningarna kan bryta sig om vilket som är det rätta hindrar icke detta faktum. I sådana mål kan det icke bli fråga om större eller mindre formalism. I andra fall kan rum finnas för ett par alternativ eller en viss skönsmarginal och det kan ändå uppenbarligen gälla rättsfrågor. I åter andra fall kan det bli fråga om en vidare marginal eller flera alternativ, men man får icke lagligen gå utanför dessa. Kan man icke även här rimligen tala om rättsfrågor? Gäller det icke för övrigt rättsfrågor i vid bemärkelse alltid när lag skall tillämpas? Så snart det blir fråga om mer än en enda principiellt möjlig alternativ lösning, så finns ju ett visst utrymme för lämplighetssynpunkter. Då frågas: är det formalism att, där plats finns för lämplighetshänsyn, söka bedöma olika fall enhetligt, fastän det i och för sig kunde vara lockande att
404 CARL W. U. KUYLENSTIERNAförfara än si än så? Om det anses vara formalism att döma enhetligt även där flera olika alternativ vore i och för sig tänkbara, så måste såvitt jag förstår en instans med högsta domstols karaktär vara formalistisk. Ty denna måste tänka på prejudikatverkan. Den ene har »rätt» att behandlas på samma sätt som den andre. Som formalism kanske man emellertid med anläggande av de nu givna synpunkterna kan beteckna en benägenhet att inskränka de tänkbara alternativen eller den förefintliga marginalen till minsta möjliga.
Vid en ren kassation är det uppenbarligen mycket lättare att komma till rätta med begreppet rättsfråga, därför att det där gäller endast att fastslå vad som är olagligt. Det är nämligen allt som faller utanför de möjliga alternativen eller den möjliga marginalen. Mig förefaller det emellertid lämpligare att tala om kassationsanledning eller dylikt än att inskränka begreppet rättsfråga på detta sätt. Om man nu inte vill betrakta kassationsanledningarna som de enda rättsfrågorna, spörjer man sig emellertid om en definition av begreppet rättsfråga till skillnad från lämplighetsfråga vid lagtillämpningen har någon förnuftig mission att fylla. Och om det inte är riktigare att beakta graden av rätt till skönsbedömande och anläggande av lämplighetssynpunkter inom vad som må betecknas såsom rättsfrågor. Vid fördelning av målen på statsrådet och regeringsrätten är det väl i huvudsak ett sådant betraktande som gjort sig gällande. Till regeringsrätten har man väl också velat i huvudsak hänskjuta mål där tillämpning av vad som allmänt plägar betecknas som juridik i större utsträckning förekommer. Att här fullfölja dessa tankegångar skulle föra för långt.
Om man nu med beaktande av det sagda närmast kommer därhän att man på en högsta domstolsinstans kan uppställa i stort sett det kravet, att den inom lagens råmärken skall döma förnuftigt och enhetligt, betyder väl detta bl. a. att deltagandet av andra än lagfarna ledamöter har betydelse främst på grund av den i vissa stycken kvalificerade sakkunskap som genom dem tillföres domstolen. Dessa ledamöter är skyldiga att döma efter lag och författning liksom andra och ha inte större fält till fritt bedömande än de lagfarna. Uppenbarligen kan de i fall, där många alternativ är möjliga, lämna särskilda bidrag i valet om vilket som är lämpligast. Men de kan i princip inte döma annorlunda än lagfarna ledamöter. Min egen erfarenhet från regeringsrätten är att man där har starkt sinne för realiteter och förlämplighet, att detta förhållande sätter sin prägel på regerings-
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 405
REGERINGSRÄTTEN 50 ÅR 405rättens verksamhet och att man uppenbarligen dömer med hänsyn därtill, där det gäller att draga upp linjer för praxis. Men man kan icke komma ifrån kravet på konsekvens, och detta kan ha den effekten att en dragen linje i ett särskilt fall inte passar lika bra som i flertalet andra fall men icke förty måste följas.
Kriteriet på om regeringsrätten lyckats mer eller mindre väl med sin uppgift är väl alltså i stort sett, för det första om regeringsrätten, där blott ett alternativ varit möjligt, d. v. s. där det rört de mest typiska juridiska frågorna, riktigt fastställt detta alternativ, om den vidare, där olika alternativ är möjliga, valt det lämpligaste och sedan konsekvent följt den »rätt» den sålunda själv skapat. Jag har personligen så liten del i regeringsrättens arbetsresultat under de 50 åren men har haft en sådan inblick i dess arbete och har sett så mycket av resultaten, att jag kan ha rätt uttala en personlig mening att regeringsrätten verkligen infriat de förväntningar man rimligen kunnat ställa på den. I sin tillämpning av processregler har regeringsrätten minst av allt varit formalistisk. Detta är mycket mer betydelsefullt än den rättssökande allmänheten anar. Regeringsrätten har om möjligt tagit upp mål till saklig prövning även där parterna felat i något formellt avseende — detta kan lättare låta sig göra näringen annan motpart till den enskilde finns än det allmänna. I sådana avseenden funnes möjlighet till formskäreri, och det är väl ingen tvekan att just den omständigheten att regeringsrätten har att fälla sista ordet i sak rörande så många djupt mänskliga angelägenheter gjort regeringsrätten mer benägen för vidsynt bedömning i allmänhet än den skulle ha varit om den bara sysslat med formfrågor. Detta framhölls av justitieministern i 1908 års proposition, och hans ord var för visso klokt.
Inom regeringsrätten har man ofta haft en känsla av att man gärna ville veta mer om de fall som skola avdömas än vad som står i handlingarna. Detta kan bero på oavsiktligt eller avsiktligt bristande utredning från parternas sida. Det är kanske möjligt att med en intensifierad processordning, helst i förening med statlig rättshjälp åt de rättsökande, utan alltför stor ökning av regeringsrättens arbetsbörda förbättra läget härutinnan. Muntlig förhandling i vissa mål skulle säkerligen vara mycket värdefull, men samtidigt tidskrävande, och följaktligen försämra takten för målens avgörande. Det föreligger nu en utredning som går ut på att tillföra regeringsrätten en rad nya mål. Att finna den rätta avvägningen mellan olika hänsyn må bliva en uppgift för de följande åren.