Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-1004-de-noviembre-22-de-2007?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992042483cf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-09-18 20:16:41
Document Index: 26855226

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﻿ SENTENCIA C-1004 DE NOVIEMBRE 22 DE 2007
SENTENCIA C-1004 DE 22 DE NOVIEMBRE DE 2007
CONTENIDO:CÓDIGO DISCIPLINARIO DEL ABOGADO. DECLARADO EXEQUIBLE EL PARÁGRAFO CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 29, NUMERAL PRIMERO DE LA LEY 1123 DE 2007.
TEMAS ESPECÍFICOS:INHABILIDADES DEL SERVIDOR PÚBLICO, INCOMPATIBILIDADES DEL ABOGADO, ATRIBUCIONES DEL ABOGADO, CÓDIGO DISCIPLINARIO DEL ABOGADO
Sentencia C-1004 de noviembre 22 de 2007
Sentencia C-1004 de 2007
Ref.: Expediente D-6836
Demandante: Aníbal Carvajal Vásquez
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 29 numeral 1º parágrafo de la Ley 1123 de 2007
Bogotá, D.C., veintidós de noviembre de dos mil siete.
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada:
LEY NÚMERO 1123 DE 2007
“Por la cual se establece el Código Disciplinario del Abogado”.
Parte Especial.
Deberes e incompatibilidades del abogado
1. Los servidores públicos, aun en uso de licencia, salvo cuando deban hacerlo en función de su cargo o cuando el respectivo contrato se los permita. Pero en ningún caso los abogados contratados o vinculados podrán litigar contra la Nación, el departamento, el distrito o el municipio, según la esfera administrativa a que pertenezca la entidad o establecimiento al cual presten sus servicios, excepto en causa propia y los abogados de pobres en las actuaciones que deban adelantar en ejercicio de sus funciones.
PAR.—Los abogados titulados e inscritos que se desempeñen como profesores de universidades oficiales podrán ejercer la profesión de la abogacía, siempre que su ejercicio no interfiera las funciones del docente. Así mismo, los miembros de las corporaciones de elección popular, en los casos señalados en la Constitución y la ley.
2. Los militares en servicio activo, con las excepciones consagradas en el Código Penal Militar.
3. Las personas privadas de su libertad como consecuencia de la imposición de una medida de aseguramiento o sentencia, excepto cuando la actuación sea en causa propia, sin perjuicio de los reglamentos penitenciarios y carcelarios.
4. Los abogados suspendidos o excluidos de la profesión.
5. Los abogados en relación con asuntos de que hubieren conocido en desempeño de un cargo público o en los cuales hubieren intervenido en ejercicio de funciones oficiales. Tampoco podrán hacerlo ante la dependencia en la cual hayan trabajado, dentro del año siguiente a la dejación de su cargo o función y durante todo el tiempo que dure un proceso en el que hayan intervenido.”
1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de la Carta.
Objeto de la demanda
2. El demandante estima que la expresión “de universidades oficiales” contenida en el artículo 29 numeral 1º, parágrafo, de la Ley 1123 de 2007, desconoce el derecho a la igualdad (art. 13 superior) y el derecho al libre ejercicio de profesión u oficio (C.N., art. 26) por cuanto omite extender la excepción prevista en el parágrafo acusado —mediante la cual se habilita a los docentes de universidades oficiales para ejercer la docencia y al mismo tiempo desempeñarse como abogados— a efectos de cobijar con ella también a los docentes de colegios oficiales.
Según el actor, el legislador ignora el derecho a la igualdad de quienes —como los profesionales del derecho que a su vez desempeñan su actividad de docencia en colegios oficiales— están capacitados para cumplir ambas tareas en forma idónea. De este modo, la ley dio beneficios a unos, esto es, a los docentes de universidades oficiales, mientras que se abstuvo de concedérselos a otros, los docentes de colegios oficiales, sin que mediara justificación alguna. En opinión del demandante, lo anterior supone asimismo un desconocimiento del derecho a ejercer de manera libre oficio o profesión por cuanto impide a quienes actúan como docentes en colegios oficiales desempeñarse en la profesión para la cual fueron capacitados.
Algunas intervenciones se pronuncian a favor de la constitucionalidad de la norma demanda. Coinciden tales intervenciones en que la no extensión de la excepción prevista en el parágrafo acusado para favorecer a los docentes de universidades oficiales a los docentes abogados que laboran en colegios oficiales, obedece a razones por entero justificadas desde el punto de vista constitucional. Los docentes de universidades oficiales y los docentes de colegios oficiales tienen una naturaleza distinta y el régimen que se les aplica es también diferente. Solicitaron, por consiguiente, que la Corte declarara la constitucionalidad de la expresión contenida en el precepto demandado.
Otras intervenciones coadyuvaron la demanda pero estimaron que expulsar del ordenamiento jurídico la expresión acusada generaba más problemas de los que resolvía, por cuanto evitaba que los docentes de universidades públicas pudieran ejercer su profesión de abogados, algo que no tenía sustento jurídico y sí desconocía lo dispuesto en la Constitución. Estas intervenciones destacaron que justamente el parágrafo de la disposición demandada había sido introducido para llenar el vacío que presentaba la legislación anterior. Por el motivo expresado, recomendaron a la Corte declarar la constitucionalidad condicionada de la expresión demandada, esto es, bajo el entendido de abarcar tanto a los docentes de universidades oficiales, como a los docentes de colegios oficiales.
El Procurador General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional ejercer su control sobre la integridad del parágrafo demandado y no únicamente respecto de la expresión demandada. Dijo al respecto el jefe del Ministerio Público, que a pesar de haberse referido los cargos elevados por parte del actor únicamente a la expresión “de universidades oficiales”, el parágrafo en el que estaba contenida dicha expresión revestía suma importancia, razón por la cual resultaba relevante evaluar la constitucionalidad de esta disposición con relación a otros preceptos constitucionales según lo establecido en los artículos 241-4 y 243 superiores.
A juicio del Procurador General, los profesores universitarios y demás docentes oficiales “se rigen, en efecto, por regulaciones diferentes”. Esta diferencia, sin embargo, “no resulta relevante cuando se trata del ejercicio de la función que cumplen como servidores públicos y la posibilidad de realizar simultáneamente otras actividades en ejercicio de la profesión de abogados”. Por ese motivo, encontró la vista fiscal que “la distinción no era constitucionalmente legítima y no perseguía en sí misma un fin constitucionalmente importante, ni siquiera podría decirse que la autorización exclusiva a los docentes universitarios y no a los demás docentes oficiales, de colegios o de las otras instituciones públicas de educación superior, se [hubiera] establecido con una intención específica y por tanto no [era] una medida para alcanzar un fin determinado, razón por la cual la diferenciación [resultaba] caprichosa por cuanto dentro de los fines que [perseguía] la disposición, unos y otros igualmente podrían realizar actividades propias del ejercicio de la abogacía sin afectar sus obligaciones como docentes”.
A la luz de una interpretación sistemática de la disposición, solicitó a la corporación declarar la inconstitucionalidad de la expresión “de universidades oficiales”, de tal manera que se amplíe la autorización de ejercer la profesión de la abogacía a todos los profesores, particularmente a los de instituciones públicas de educación, siempre y cuando este ejercicio no interfiera con sus funciones docentes. Este ejercicio debe sujetarse a lo que al respecto establezcan los estatutos internos de las universidades en ejercicio de la autonomía universitaria y los estatutos que rigen la actividad docente de los profesores de colegios y de otras instituciones públicas de educación” (énfasis añadido en el concepto presentado por la vista fiscal).
3. En virtud de lo expuesto, la Corte estima que en el presente caso el actor sugiere la existencia de una omisión relativa del legislador por cuanto considera que este excluyó a los docentes de colegios oficiales de la excepción que los habilitaría —como lo hizo a favor de los docentes de universidades oficiales— para ejercer la profesión de abogacía sin incurrir en una causal de incompatibilidad. En tal sentido, le corresponde a la Corporación establecer si con tal omisión se desconoció el derecho de igualdad así como el derecho al libre ejercicio de oficio o profesión.
En otras palabras, debe comprobar la Corte Constitucional si con la expresión contenida en el precepto demandado se vulneró el derecho de igualdad así como el derecho al libre ejercicio de profesión u oficio, consignados en la Constitución Nacional, al permitir a los abogados inscritos, profesores de universidades oficiales, ejercer la profesión siempre y cuando esto no interfiera con su labor docente, sin hacer extensiva esta posibilidad a los abogados inscritos que actúan como educadores de colegios oficiales.
4. Con el fin de saber si en el caso bajo estudio se configuró una omisión legislativa relativa, procederá la Corte en primer lugar a: (i) repasar la jurisprudencia constitucional sobre la omisión legislativa relativa; (ii) examinar los objetivos de la Ley 1123 de 2007 y el margen de configuración del legislador; (iii) fijar el sentido y alcance de la excepción prevista en el parágrafo del numeral 1º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 a la luz de la Constitución de 1991 y constatar, de conformidad con lo anterior, si existe un motivo constitucionalmente relevante que justifique la exclusión de los docentes de colegios oficiales del beneficio de poder ejercer la docencia y también desempeñarse como profesionales de la abogacía. Luego, (iv) analizará la Corte los cargos elevados en la demanda y responderá, en consecuencia, si en el asunto sub lite se configuró una omisión legislativa relativa que desconoció el derecho de igualdad (art. 13 superior) y vulneró asimismo el derecho a ejercer libremente oficio o profesión (art. 26 constitucional).
La omisión legislativa relativa en la jurisprudencia de la Corte Constitucional
5. Acerca del problema de la omisión legislativa se ha pronunciado esta Corte en varias ocasiones. En vista de lo anterior, aquí se hará tan solo un breve resumen de los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para que se pueda hablar de la existencia de una omisión legislativa y, concretamente, de la presencia de una omisión legislativa relativa.
De manera reiterada ha aceptado la corporación el fenómeno de la omisión legislativa. Al respecto ha dicho lo siguiente: (i) la Constitución puede ser vulnerada tanto por medio de la acción del legislador como por vía de omisión legislativa, esto es, cuando el legislador estaba obligado a realizar una determinada acción —regulación— y no lo hace; (ii) no toda omisión del legislador puede abrir paso al control de constitucionalidad (10) ; (iii) la omisión legislativa absoluta no puede ser objeto de control de constitucionalidad por cuanto consiste en una ausencia completa de regulación y, en tal sentido, no existe norma que pueda ser cotejada con el texto Constitucional (11) ; (iv) la omisión legislativa relativa puede ser objeto de control de constitucionalidad (12) siempre y cuando se cumpla con alguna de las exigencias que se citan a continuación:
(a) Existe una disposición constitucional que contempla de manera expresa el deber de expedir una norma que la desarrolle (13) ; (b) el legislador regló de modo parcial la materia pero excluyó algunos supuestos sin mediar motivo razonable (14) ; (c) la omisión del legislador discrimina entre los sujetos o situaciones previstas en los supuestos por él regulados y aquellos sujetos o situaciones que fueron excluidos. En este orden de ideas, desconoce el Legislador el derecho a la igualdad; (d) el Legislador regula una determinada materia o crea una institución específica y, al hacerlo, omite “una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella (15) ”. Tal sería el caso, por ejemplo, del desconocimiento del derecho de defensa.
Ahora bien, la demanda por medio de la cual se alega una omisión legislativa relativa debe acusar el contenido normativo relacionado de forma específica con la omisión. Si la demanda recae sobre un conjunto indeterminado de normas o en ella se argumenta que se ha omitido la regulación de un aspecto particular o ella versa sobre normas “de las cuales no emerge el precepto que el actor echa de menos (16) ”, no podrá ser admitida para efectos de realizar el juicio de constitucionalidad.
6. En el caso concreto, el demandante acusa el parágrafo contenido en el numeral 1º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 por cuanto en dicho parágrafo se omite extender a los docentes de colegios oficiales la excepción que habilita a los docentes de universidades oficiales para ejercer su oficio o profesión como abogados inscritos, y al abstenerse de extender tal beneficio a lo docentes de colegios oficiales, la ley desconoce el derecho a la igualdad. En otros términos: estima el demandante que mientras los docentes de universidades oficiales gozan de la posibilidad de ejercer la docencia y también la profesión de abogacía, los docentes de colegios oficiales solo pueden dedicarse a la actividad docente quedando privados de ejercer su profesión de abogados sin que medie ninguna justificación de orden constitucional.
7. Al respecto, es preciso reiterar como lo ha hecho la Corte Constitucional de manera insistente, que no toda distinción o exclusión implica una discriminación injustificada. Esta corporación ha señalado, que existen diferenciaciones o exclusiones las cuales armonizan con lo dispuesto en el ordenamiento constitucional. Por tal motivo, es preciso analizar si, a la luz de la Constitución, debería el Legislador haber extendido a los docentes de colegios oficiales la posibilidad de ejercer simultáneamente la docencia y la profesión de la abogacía, tal como lo hizo con los docentes de universidades oficiales.
8. Para responder la cuestión formulada, estima la Corte pertinente abordar en forma breve los siguientes asuntos: (a) los objetivos de la Ley 1123 de 2007 y la libertad de configuración del legislador; (b) el sentido y alcance de la excepción prevista en el parágrafo del numeral 1º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007; (c) si de conformidad con las regulaciones específicas para las dos categorías de docentes —de universidades oficiales y de colegios oficiales— existe un motivo constitucionalmente relevante que justifique la exclusión de los docentes de colegios oficiales del beneficio de poder ejercer la docencia y también desempeñarse como profesionales de la abogacía.
Objetivos de la Ley 1123 de 2007 y el margen de configuración del legislador
9. Ha sido jurisprudencia constante de esta corporación insistir sobre el amplio margen de discrecionalidad que le corresponde al legislador para regular los distintos aspectos de la vida social. También ha señalado la Corte Constitucional que ese margen de configuración no es ilimitado y debe ajustarse a lo dispuesto por el ordenamiento constitucional. En ejercicio de la amplia facultad de configuración ya referida, el legislador aprobó la Ley 1123 de 2007.
10. La Ley 1123 de 2007 “por la cual se expide el Código Disciplinario del Abogado” se compone de tres libros. En el libro primero, se encuentra la parte general del código. El título I preliminar, capítulo primero, contiene los principios rectores dentro de los que se encuentran el de dignidad humana (art. 1º), legalidad (art. 3º), antijuridicidad (art. 4º), culpabilidad (art. 5º), debido proceso (art. 6º) favorabilidad (art. 7º), presunción de inocencia (art. 8º), non bis in idem (art. 9º), igualdad material (art. 10), función de la sanción disciplinaria (art. 11), derecho de defensa (art. 12), criterios para la graduación de la sanción (art. 13), gratuidad de la actuación disciplinaria (art. 14).
El artículo 15 establece lo siguiente: “en la interpretación y aplicación del código el funcionario competente debe tener en cuenta que la finalidad del proceso es la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen”. En el artículo 16, que se refiere a la aplicación de los principios y a la integración normativa, se determina, a su turno, que “[e]n la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en la Constitución Política y en esta ley. En lo no previsto en este código se aplicarán los tratados internacionales sobre Derechos Humanos y deontología de los abogados , y lo dispuesto en los códigos Disciplinario Único, Penal, de Procedimiento Penal y de Procedimiento Civil, en lo que no contravenga la naturaleza del derecho disciplinario” (énfasis y subrayas dentro del texto original).
En el título II del libro I, se adoptan las disposiciones generales. En el capítulo I, se determina lo concerniente a la falta disciplinaria (art. 17); en el capítulo II, el ámbito de aplicación (art. 18); en el capítulo III, los sujetos disciplinables (art. 19); en el capítulo IV, las formas de realización del comportamiento (arts. 20 y 21); en el capítulo V, la exclusión de la responsabilidad disciplinaria (art. 22). En el título III, del libro I, se establece lo concerniente a la extinción de la acción y de la sanción disciplinaria. Así, en el capítulo I, se contienen las causales de extinción de la acción disciplinaria; términos de prescripción y renuncia de la prescripción (arts. 23, 24, y 25, respectivamente); en el capítulo II, la extinción de la sanción disciplinaria (art. 26, causales y art. 27, término de prescripción).
El libro II contiene la parte especial del Código Disciplinario del Abogado. En el título I, capítulo I, se establecen los deberes e incompatibilidades del abogado (art. 28); en el capítulo II, se prevén las incompatibilidades (art. 29). En el título II, del libro II, se consignan las faltas en particular (arts. 30-39).
En el libro tercero se dispone lo referente al procedimiento disciplinario. Así, el título I, del libro tercero, contiene los principios rectores del procedimiento disciplinario (arts. 48-58) y en el título II se acoge el proceso disciplinario. De esta manera, en el capítulo I del título II, se establece la competencia (art. 59); en el capítulo II, los impedimentos y recusaciones (art. 61); la declaración de impedimento (art. 62); las recusaciones (art. 63); procedimiento en caso de impedimento o de recusación (art. 64). En el capítulo III, se regula lo referente a los intervinientes (arts. 65-66); en el capítulo IV, se dispone lo relacionado con el inicio de la acción disciplinaria (arts. 67-69); en el capítulo V, se determina lo concerniente a las notificaciones y comunicaciones (arts. 70-78); en el capítulo VI, se consagra lo referente a los recursos y ejecutoria (arts. 79-83); en el capítulo VII, se determina lo relacionado con las pruebas (arts. 84-97); en el capítulo VIII se prevén las nulidades (arts. 8-101).
El título III del libro III, contiene lo concerniente a la actuación procesal. Así, en el capítulo I, se determina lo relacionado con la iniciación (art. 102); en el capítulo II, la terminación anticipada (art. 103); en el capítulo III la investigación y calificación (arts. 104-105); en el capítulo IV se prevé lo relacionado con el juzgamiento (arts. 106-107). En el título IV del libro III se establecen las disposiciones complementarias (arts. 108-110) y en el título V del mismo libro las disposiciones finales (arts. 111-112).
11. En este lugar resulta pertinente recordar la descripción que se hace de la ley con motivo de la discusión que sobre el proyecto tuvo lugar en la Comisión Primera del Senado de la República y que aparece registrada en el acta 19 del día 18 de octubre de 2005 (17) . En aquella oportunidad se subrayó que el Código Disciplinario del Abogado no era un Código de Ética y se recalcó su naturaleza disciplinaria. En tal sentido se expresó lo siguiente:
“Se trata de un Código Disciplinario, no es un Código de Ética, tampoco es un estatuto del abogado, es simplemente un Código Disciplinario, un Código que contempla entonces las faltas, sanciones y el procedimiento, el estatuto del abogado actualmente en vigencia es mucho más amplio, contiene otra serie de normas que tienen que ver con la profesión de abogado, por lo tanto, repito no se trata de un estatuto [del] abogado, ni de un código de ética, sino de un código disciplinario que está fundamentado en tres bloques gruesos.
El primero de ellos una parte general que contiene las normas rectoras del Código Disciplinario como ocurre también en materia penal, es básicamente un traspolación de los principios rectores del proceso penal al disciplinario como quiera que son los dos procesos que hacen parte del derecho punitivo del Estado.
El segundo libro contiene una parte especial donde se establecen las faltas disciplinarias. En esta parte se adicionan unas faltas [no previstas en el Estatuto de 1971] que la experiencia de 30 años de procesos disciplinarios en el país tanto en los tribunales superiores, como el Tribunal Disciplinario, como la Sala Disciplinaria, ha demostrado [su necesidad].
Y el tercer libro, es el procedimiento disciplinario en el cual se hace realmente una enorme transformación por cuanto estamos pasando del sistema actual al sistema oral utilizando la experiencia que ya vivió la judicatura , [que ya vivieron] los jueces [con] la aplicación de la Ley 228 de 1995”.
Así, de conformidad con lo manifestado en el informe de ponencia, el referido Proyecto de Ley tuvo por objeto dar “respuesta a los múltiples cambios que se [habían] suscitado en el ordenamiento jurídico y Constitucional colombiano desde 1991”. Allí mismo se acentuó que uno de los propósitos principales había consistido en “adaptar el proceso disciplinario de los abogados a los nuevos cambios surgidos en el sistema legal, procurando un proceso más ágil y expedito (18) ”. Se expusieron, además, las razones por las cuales el trámite al que debía someterse el proyecto debía ser el ordinario y se subrayó la conveniencia del proyecto y su pertinencia para dotar al Consejo Superior de la Judicatura “de una herramienta exclusiva, mejorada, actualizada, ágil y adecuada que facilite la tarea de disciplinar a los abogados litigantes, ofreciéndoles para ello todas las garantías que evidencien el debido proceso”.
Más adelante, recordó el informe de ponencia que en el pasado ya se había presentado otro proyecto de contenido idéntico por parte del Consejo Superior de la Judicatura y llamó la atención acerca de que en ese entonces se había consultado “la opinión de varios de los colegios o gremios de abogados que [existían] en la actualidad con el ánimo de escuchar la posición de las partes afectadas o beneficiadas con la norma (19) . También precisó, que se acogería como título del proyecto el de Código Disciplinario del Abogado por encontrarse más apropiado y coherente con el contenido del mismo, pues este básicamente se orientaba a establecer “un proceso disciplinario para regular las conductas indebidas de los abogados”.
12. Si se examina lo expresado en el informe de ponencia para primer debate ante la Comisión Primera del Senado, se concluye que el propósito de la Ley bajo análisis aparte de legítimo, resulta constitucionalmente importante por cuanto promueve intereses públicos valorados por la Constitución, en general. Ahora bien, bajo una perspectiva más puntual relacionada con la demanda de inconstitucionalidad interpuesta en la presente ocasión, le corresponde analizar a la Corte el sentido y alcance del parágrafo contenido en el numeral 1º del artículo 29 del Código Disciplinario del Abogado a la luz de la Constitución de 1991, para luego poder establecer si, de conformidad con el ordenamiento constitucional vigente, la Legislación debería haber extendido la excepción prevista en el referido parágrafo a los docentes de colegios oficiales de forma que ellos también puedan ejercer simultáneamente la docencia y la profesión de abogacía, tal como lo pueden hacer los docentes de universidades oficiales.
Sentido y alcance del parágrafo contenido en el numeral 1º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 a la luz de la Constitución de 1991
13. El parágrafo que contiene la expresión demandada se encuentra en el artículo 29, numeral 1º de la Ley 1123 de 2007 y el artículo 29 está ubicado, a su turno, en el libro II, esto es, en la parte especial del Código Disciplinario del Abogado que prevé las incompatibilidades. En este lugar, vale la pena recordar el tenor literal del numeral primero del artículo 29.
PAR.—Los abogados titulados e inscritos que se desempeñen como profesores de universidades oficiales podrán ejercer la profesión de la abogacía, siempre que su ejercicio no interfiera las funciones del docente. Así mismo, los miembros de las corporaciones de elección popular, en los casos señalados en la Constitución y la ley”.
14. Como se desprende de la lectura del artículo en mención, no pueden ejercer la profesión de abogacía —aun cuando se encuentren inscritas y en uso de licencia— aquellas personas que ostenten la calidad de servidores públicos. Lo establecido en el numeral primero del artículo 29 representa la regla general y tiene como destinatarios a los servidores públicos. El parágrafo, configura, entretanto, la excepción y se aplica a los servidores públicos que además sean docentes de universidades oficiales.
La regla general consiste, por consiguiente, en que a los servidores públicos no se les permite prima facie ejercer la profesión de abogacía, así estén debidamente inscritos y quieran hacerlo en uso de licencia. Únicamente pueden los servidores públicos ejercer la profesión de abogacía cuando deban hacerlo por función de su cargo o cuando el respectivo contrato se los permite. Se les prohíbe de manera terminante a los servidores públicos litigar contra la Nación, el departamento, el distrito o el municipio dependiendo del ámbito de la administración a que se suscriba la entidad o el establecimiento al que estén vinculados estos servidores públicos. No obstante lo anterior, se permite a los servidores públicos litigar en causa propia y fungir como abogados de pobres.
15. Puede afirmarse hasta aquí, que lo establecido en el numeral primero del artículo 29 cumple varios propósitos pero se orienta, en particular, a asegurar la dedicación exclusiva de los servidores públicos al ejercicio de sus funciones. Lo anterior concuerda con lo dispuesto, a su turno, por el numeral 11 del artículo 34 del Código Disciplinario Único de conformidad con el cual es deber de los servidores públicos “[d]edicar la totalidad del tiempo reglamentario de trabajo al desempeño de las funciones encomendadas, salvo las excepciones legales”. De este modo, se restringe el ejercicio privado de la profesión bajo la aplicación del principio de eficacia pero también en consideración de los principios de neutralidad e imparcialidad en el sentido de asegurar la dedicación exclusiva de los servidores públicos al ejercicio de sus funciones y, por otro lado, impedir que los servidores públicos profesionales de la abogacía —que estén debidamente inscritos— incurran en situaciones que puedan originar conflictos de intereses (20) .
Lo anterior se hace evidente cuando se repara en el énfasis que pone el mismo numeral primero del artículo 29 al decir que “en ningún caso los abogados contratados o vinculados podrán litigar contra la Nación, el departamento, el distrito o el municipio, según la esfera administrativa a que pertenezca la entidad o establecimiento al cual presten sus servicios”. De ahí se infiere la preocupación de la Ley en diseñar un régimen de incompatibilidades en el que se plasmen exigencias y cautelas con el fin de evitar, en la medida de lo factible, producir situaciones que pongan en riesgo la actuación eficaz, objetiva, imparcial e independiente de los servidores públicos.
16. Estas cautelas y previsiones no constituyen, sin embargo, una camisa de fuerza que les niegue a los servidores públicos que son a su vez abogados debidamente inscritos la posibilidad de litigar. El numeral primero es claro cuando hace la salvedad de acuerdo con la cual aquellos servidores públicos que por razón de la función que cumplen o a quienes el respectivo contrato mediante el cual se vinculan en calidad de servidores públicos se los permite, pueden ejercer su profesión de abogacía. A lo que se suma el que tales servidores que también sean profesionales del derecho siempre pueden litigar en causa propia y como abogados de pobres. De todo ello se deriva, como lo mencionó la Corte en líneas precedentes, un interés porque los servidores públicos realicen su tarea de modo eficaz así como se comporten de manera imparcial y transparente y velen por los intereses de la sociedad en general.
17. Respecto de la excepción prevista en el parágrafo adicionado al numeral primero del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 vale la pena recordar en este lugar, que el numeral analizado estaba incluido en el estatuto de la abogacía Decreto 196 de 1971 (art. 39, num. 1º) y fue examinado y encontrado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-658 de 1996. También resulta preciso traer a la memoria cómo fue en el curso de la aprobación de la mencionada Ley 1123 en el Senado de la República, que se adicionó el numeral primero con un parágrafo otorgándole de esa manera a las personas profesionales de la abogacía debidamente tituladas e inscritas la posibilidad de desempeñarse como profesores(as) de universidades oficiales y a un mismo tiempo ejercer la profesión de derecho bajo una condición: que ese ejercicio de la abogacía no interfiera en el desarrollo de sus funciones como docentes.
18. Así las cosas, en el acta de comisión 23 de noviembre 2 de 2005 aparece consignado que la Comisión Primera del Senado avocó el estudio del articulado en el texto que presenta el pliego de modificaciones. A renglón seguido, se presentó una proposición respecto del artículo 31 y el senador Carlos Gaviria Díaz propuso adicionar el artículo 30 numeral 1º con un parágrafo del siguiente tenor: “[l]os abogados titulados e inscritos que se desempeñen como profesores de universidades oficiales, podrán ejercer la profesión de la abogacía, siempre que su ejercicio no interfiera con las funciones de docente (21) ”. A renglón seguido, expuso el senador las razones para incluir esa adición en el artículo 30 numeral 1º (hoy art. 29, num. 1º).
Dijo el senador Gaviria que esta adición era doblemente conveniente. De un lado, “los profesores de derecho ordinariamente (...) devengan un sueldo que no es suficiente para su supervivencia digna y de tiempo completo, sí (22) ”. De otro lado, “es conveniente que especialmente los profesores que regentan ciertas cátedras, alimenten y enriquezcan su cátedra con el ejercicio de la profesión. Lo que sucede es que hay que reglamentarla de tal manera que no se interfiera con el compromiso que ha adquirido la respectiva universidad de ciertos entes de tiempo completo (23) ”. Y más adelante añadió: “Yo creo que esto es bastante razonable, yo propongo entonces, hago esta proposición aditiva, parágrafo del numeral primero del artículo 30 (24) ”.
19. De lo manifestado en la exposición de motivos resalta el interés por permitir a las personas profesionales de la abogacía que actúan como docentes de universidades oficiales ejercer su profesión. De esta manera, la ley persiguió varios objetivos. De una parte, incentivar la participación de personas profesionales del derecho en el ejercicio de la docencia en universidades públicas, ofreciéndoles la posibilidad de complementar sus ingresos con el ejercicio de la abogacía. De otra, enriquecer la docencia del derecho en las universidades oficiales con los conocimientos teóricos que poseen los abogados y las abogadas así como con la experiencia que ellos y ellas obtienen por medio de la práctica de su profesión.
20. A partir de lo expuesto hasta este momento, pueden efectuarse, entonces, las siguientes distinciones: (i) el numeral 1º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 trae consigo una regla general en materia de incompatibilidades para los abogados inscritos que al mismo tiempo sean servidores(as) públicos(as) y es que, en principio, no pueden litigar, así tengan la licencia para ello. (ii) El mismo numeral prevé para todos(as) los(as) servidores(as) públicos(as) sin excepción ciertas salvedades que de presentarse los (las) habilitarían para ejercer su profesión de abogacía cuando: (a) lo deban hacer en función de su cargo; (b) el respectivo contrato se los permita; (c) litiguen en causa propia; (d) obren como abogados de pobres.
21. A las anteriores excepciones que se aplican a favor de todos(as) los(as) servidores(as) públicos(as) se agrega una excepción —prevista en el parágrafo del numeral primero del artículo 29— cuyas destinatarias son todas las personas profesionales de la abogacía tituladas e inscritas que se desempeñen como profesores(as) de universidades oficiales. La excepción que regula la norma demandada corresponde al desarrollo de la potestad de la legislación para regir los distintos aspectos de la vida social y, en este caso específico, las faltas disciplinarias, sanciones y procedimiento a que se sujetan las personas profesionales de la abogacía.
Como lo mencionó la Corte en párrafos precedentes, el propósito del numeral 1º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 fue asegurar la dedicación exclusiva de los (las) servidores(as) públicos(as) al ejercicio de sus funciones y, en tal sentido, obtener una actuación eficaz y eficiente encaminada a garantizar la protección del interés general así como tendiente a impedir, en la medida de lo factible, producir situaciones de conflicto de intereses que pongan en riesgo la objetividad, imparcialidad e independencia con que debe obrar todo(a) servidor(a) público(a) sin que la norma establezca una camisa de fuerza para que en ciertas circunstancias, la persona que obra en calidad de servidora pública, que a la vez posee el título de profesional en abogacía, pueda litigar con algunas restricciones.
22. Históricamente se ha previsto la necesidad de restringir a las personas que ostentan la calidad de servidoras públicas, el ejercicio privado de su profesión así como se les ha impedido ejercer más de un cargo público. No obstante, la mayoría de legislaciones consignan también excepciones conectadas precisamente con el ejercicio de la actividad científica, investigativa y docente. El parágrafo agregado en el curso del trámite al referido proyecto de ley en el Senado de la República constituye una excepción en tal sentido y, como se mencionó, tuvo el doble propósito de, por una parte, mejorar el ingreso de quienes siendo profesionales de la abogacía se dedican a la docencia en universidades oficiales y, por otra, enriquecer la cátedra universitaria con la experiencia en la práctica que se deriva del ejercicio de esta profesión.
23. Vista bajo esta óptica, la excepción consignada en el parágrafo del numeral 1º del artículo 29 del Código Disciplinario del Abogado armoniza con los preceptos constitucionales y, en particular, con lo establecido por el artículo 67 de la Constitución Nacional que consigna el derecho constitucional fundamental a la educación. En varios de sus pronunciamientos ha resaltado la Corte Constitucional el sentido y alcance de este derecho.
Recientemente en la Sentencia C-114 de 2005 recordó la corporación cómo las y los constituyentes habían definido la educación en tanto que un servicio público, es decir, “como una actividad organizada que tiende a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua de acuerdo con un régimen jurídico especial, bien sea que se realice por el Estado, directa o indirectamente, o por personas privadas (25) ”. Trajo a la memoria la corporación, que a partir de las características de la educación como servicio público se derivaban distintos propósitos como lo son “el servicio a la comunidad, la búsqueda del bienestar general, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, y la elevación de la calidad de vida de la población (26) .
Subrayó la Corte que existía “una estrecha conexión entre la educación y los fines del Estado”. De un lado, la educación constituye la plataforma de partida para poder llevar a la práctica los valores, principios y derechos constitucionales fundamentales previstos en los títulos I y II de la Constitución Nacional, entre ellos, “la democracia, la participación y el pluralismo y otros contenidos axiológicos de igual importancia [que] deben ser aprehendidos por medio del proceso educativo”. De otro lado, “la educación cumple un papel específico en la búsqueda de la igualdad material y en el desarrollo integral de los seres humanos”. En la medida en que los seres humanos desde las primeras fases de su desarrollo posean “similares oportunidades educativas, tendrán igualdad de oportunidades en la vida para efectos de su realización como personas (27) ”.
Enfatizó la Corte que la Constitución no se había limitado simplemente a reconocer la educación como derecho y como servicio público educativo, sino que había dotado el derecho constitucional fundamental a la educación “de un contenido específico, y le [había otorgado] un papel preponderante en nuestro proyecto nacional, fundamental para el desarrollo integral de los seres humanos, la solidez democrática de la República, el desarrollo económico y la riqueza cultural de la Nación (28) .
24. La regla prevista en el numeral primero del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 y la excepción consignada en el parágrafo de ese mismo numeral concuerdan, pues, con lo previsto en el artículo 67 superior y con la manera como la jurisprudencia constitucional ha fijado el sentido y alcance del derecho constitucional fundamental a la educación. De otra parte, la excepción prevista en el parágrafo del numeral 1º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 a favor de los (las) abogados(as) que se desempeñen como docentes de universidades públicas no riñe con el requisito de dedicación exclusiva que se les exige cumplir a quienes obran en calidad de servidores(as) públicos(as).
En el campo de la docencia del derecho en universidades oficiales, permitirles a las y a los profesionales del derecho la posibilidad de litigar no va en desmedro del ejercicio eficaz y eficiente de la función pública ni implica incurrir en conflicto de intereses que desconozca el propósito buscado por la incompatibilidad prevista en el Código Disciplinario del Abogado cual es garantizar un desempeño eficaz, eficiente, imparcial y objetivo de las funciones públicas encontrándose también en armonía con el artículo 209 superior de conformidad con el cual “la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.
25. Así las cosas, para la Corte tanto la prohibición como la excepción establecida por el legislador al ejercicio de la profesión de abogado por los servidores públicos está justificada desde el punto de vista constitucional. En el caso de los docentes universitarios que a su vez son profesionales de la abogacía no cabe duda que el litigio complementa y enriquece su desempeño como docentes de universidades oficiales y les proporciona un incentivo para permanecer en la docencia. En esa misma línea de pensamiento, asegura que las universidades públicas contarán con la presencia de profesionales que disponen de una preparación académica adecuada y sirve de puente para efectuar un enlace entre teoría y práctica lo cual resulta clave en la enseñanza del derecho.
26. Por los motivos expuestos, encuentra la Corte que el ejercicio de la abogacía resulta ser compatible con el ejercicio de la docencia en universidades oficiales independientemente de cuál sea la modalidad en que estos profesionales de la abogacía se vinculen a la enseñanza en universidades oficiales. De acuerdo con lo establecido por el mismo parágrafo del numeral 1º del artículo 29 del Código Disciplinario, solo se excluirá esta posibilidad cuando el ejercicio de la abogacía interfiere con la actividad docente. Será del resorte de las universidades públicas en desarrollo de la autonomía que les reconoce el ordenamiento constitucional en el artículo 69 superior adoptar las previsiones encaminadas a impedir esas interferencias (29) .
Análisis de los cargos elevados en la demanda: ¿se configura en el asunto sub lite una omisión legislativa relativa que desconoce el derecho de igualdad (art. 13 superior) y vulnera asimismo el derecho a ejercer libremente oficio o profesión (art. 26 constitucional)?
27. El interrogante que surge ahora es el siguiente: se pregunta la Corte si la manera como el Legislador reguló la excepción que habilita a los docentes de universidades oficiales para ejercer la abogacía siempre y cuando ello no interfiera en la función docente en tanto omitió extender esta posibilidad a los servidores públicos docentes de colegios oficiales se erige como un tratamiento discriminatorio frente a estos últimos y a su vez desconoció el derecho de estos docentes a ejercer con libertad su profesión u oficio.
28. Para determinar lo anterior la Sala Plena examinará, en primer lugar, si los regímenes que regulan la actividad docente en las universidades oficiales y en los colegios oficiales son diferentes y, si los son, porqué motivo estas diferencias podrían llegar a justificar que la excepción prevista en el parágrafo del numeral 1º del artículo 29 de Código Disciplinario del Abogado a favor de los docentes de universidades públicas no se extienda a los docentes de colegios oficiales.
29. Los docentes de universidades oficiales se regulan por el artículo 69 de la Constitución Nacional y por la Ley 30 de 1992. Los colegios oficiales, se rigen, entretanto, por lo previsto en las leyes 60 de 1993 y 115 de 1994. Si bien es cierto a partir de un estudio de estos regímenes jurídicos resulta posible detectar semejanzas, tales regímenes contienen también importantes diferencias.
De una parte, el artículo 69 de la Constitución Nacional les reconoce autonomía a las universidades del Estado y las permite regirse por sus propios estatutos. En esta línea de pensamiento, la Ley 30 de 1992 “por la cual se organiza el servicio público de la educación superior” define la autonomía universitaria como el derecho “a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional (30) ”.
Respecto del principio de autonomía de las universidades estatales se ha pronunciado la Corte Constitucional en sucesivas oportunidades. En la Sentencia C-053 de 1998 se refirió la corporación en extenso a esta temática (31) . La jurisprudencia allí sentada ha sido reiterada con algunos matices otras veces (32) . En aquella ocasión subrayó la Corte que las universidades estatales se equiparaban, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 113 constitucional, a “órganos del Estado autónomos e independientes” y en razón de su naturaleza y funciones no se integraban “en ninguna de las ramas del poder público”. Lo anterior, insistió la Sala Plena, no significa que estas universidades puedan mantenerse al margen del Estado o ser ajenas a las medidas estatales. Sin desconocer el amplio margen de configuración que les es propio a las universidades estatales, insistió la corporación en que esa autonomía conferida por la Constitución Nacional no les otorgaba el carácter de órganos superiores del Estado, ni les concedía un ámbito ilimitado de competencias. Acentuó la Corte que cualquier entidad pública por el simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho, se encontraba “sujeta a límites y restricciones determinados por la ley”. Subrayó en todo caso que las limitaciones a que podía verse sometida la autonomía de las universidades públicas debían ser excepcionales y expresas.
30. De lo hasta aquí dicho se deriva un primer aspecto que permite constatar la diferencia entre el régimen propio de las universidades oficiales y el de los colegios oficiales. En el caso de las universidades oficiales, la Constitución misma les reconoce un muy amplio margen de acción autónoma. Lo anterior no sucede en relación con los colegios oficiales. La intervención de la legislación respecto de estos últimos es notablemente mayor.
De otra parte, en consonancia con el tenor del artículo 71 de la Ley 30 de 1992 “Por medio de la cual se organiza el servicio público de la educación superior”, puede confirmarse que los (las) docentes de universidades oficiales tienen varias modalidades de vinculación, a saber: (i) dedicación exclusiva; (ii) tiempo completo, (iii) medio tiempo y (iv) hora cátedra. La referida Ley 30 de 1992 prevé un régimen especial para los profesores de cátedra y ocasionales quienes de conformidad con el artículo 73 de esa misma “no son empleados públicos ni trabajadores oficiales”. Según el artículo 72 Los profesores de dedicación exclusiva, tiempo completo y medio tiempo están amparados por el régimen especial previsto en esta ley y aunque son empleados públicos no son de libre nombramiento y remoción, salvo durante el período de prueba que establezca el reglamento docente de la universidad para cada una de las categorías previstas en el mismo”.
31. En relación con lo dicho surge otro elemento adicional que marca la diferencia entre los regímenes aplicables a los docentes de universidades oficiales y los que regulan la tarea desempeñada por los docentes de colegios oficiales. Mientras en el primer caso se admite la vinculación por hora cátedra y dicha vinculación puede ser ocasional, en el segundo caso se pone énfasis en el régimen de carrera administrativa y de concurso. Los preceptos que regulan la actividad de quienes se desempeñan como docentes de colegios oficiales promueven, por su parte, una vinculación permanente y estable así como una dedicación exclusiva de estos docentes al ejercicio de sus tareas en armonía con lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley 115 de 1994 según el cual “[l]a educación es un proceso de formación permanente, personal, cultural y social que se fundamenta en una concepción integral de la persona humana, de su dignidad, de sus derechos y de sus deberes”. En este mismo orden de ideas, se enfatiza la necesidad de pertenecer a la carrera docente y de de aplicar el régimen de escalafón (33) .
32. Respecto del escalafón docente se ha pronunciado la Corte Constitucional en múltiples ocasiones (34) . En Sentencia C-647 de 2006 reiteró su jurisprudencia sobre el tema. De interés para el asunto sub judice resulta el siguiente aparte:
[En] consecuencia, el escalafón nacional docente se estableció como un sistema de clasificación de los educadores para toda modalidad de docentes, ya sean estos del sector oficial o del no oficial. Sin embargo, en cuanto al primer grupo de educadores, la inscripción en el escalafón se convirtió en conditio sine qua non para habilitar a dichos profesionales en el acceso, permanencia y retiro de la carrera docente (35) ”.
El análisis sistemático efectuado por la Corte sobre los artículos 27 y subsiguientes del Decreto 2277 de 1979 o estatuto docente, la condujo a concluir en lo relativo a la situación de los docentes oficiales que la carrera exigía no solo la inscripción en el escalafón nacional docente sino requería a un mismo tiempo la superación de las etapas de procesos de selección o concurso, el nombramiento en propiedad y la toma de posesión en el cargo. Lo anterior significa que las personas que no acrediten el cumplimiento de las mencionadas condiciones no pueden acceder a la carrera docente así se encuentren inscritas en el escalafón nacional.
A partir de lo anterior subrayó la Corte que la carrera docente se había concebido como “régimen legal que [amparaba] el ejercicio de la profesión docente en el sector oficial, [garantizaba] la estabilidad de dichos educadores en el empleo, les [otorgaba] el derecho a la profesionalización, actualización y capacitación permanente, [establecía] el número de grados del escalafón docente y [regulaba] las condiciones de inscripción, ascenso y permanencia dentro del mismo, así como la promoción a los cargos directivos del carácter docente”.
33. El estatus especial de los docentes de colegios oficiales se manifiesta pues en varios aspectos y ha sido resaltado en diversas oportunidades por la Corte Constitucional (36) . En la Sentencia C-563 de 1997 subrayó la Corporación que los colegios [oficiales] estaban sometidos a un régimen especial de administración” (...) distinto del que gobernaba a los establecimientos públicos”. Tal como lo recordó la Corte en la referida sentencia, “[los docentes de colegios oficiales] se encuentran vinculados al servicio público [por medio] de un régimen de administración de personal que se rige por los principios de la carrera administrativa, conocido como estatuto docente (D. 2277/79), en el cual no existen cargos que se provean [por medio] del sistema de elección popular o de libre nombramiento y remoción”.
De otra parte, indicó la corporación que los docentes de colegios oficiales tenían un régimen especial de carrera docente o de escalafón y que de allí se seguía, la necesidad de que estos docentes tuviesen una formación profesional en docencia o estuviesen capacitados como docentes, por cuanto la calidad que se exigía era la de docente profesional o de escalafón. Por lo demás, recordó la Corte que el artículo 138 de la Ley 115 de 1994 determinaba la naturaleza de los establecimientos educativos estatales y las condiciones a las que estos se encontraban sujetos (37) . Destacó la Corte en la Sentencia C-563 de 1997 cómo a la luz de esa disposición resultaba preciso concluir que “los colegios oficiales no son establecimientos públicos sino establecimientos educativos sometidos a un régimen especial señalado en la Ley General de Educación”.
34. A partir de las consideraciones realizadas en líneas precedentes se constata cómo en virtud de lo dispuesto por la Constitución Nacional así como con fundamento en el amplio margen de apreciación que le reconoce la Constitución al legislador, los docentes de universidades públicas y los docentes de colegios oficiales se someten a regímenes distintos y su situación es diferente aún cuando respecto de la tarea que desempeñan se presenten amplias similitudes.
35. En el caso concreto el legislador por medio de lo dispuesto en el parágrafo del numeral 1º del artículo 29 del Código Disciplinario del Abogado omitió extender a los docentes de colegios oficiales la excepción con fundamento en la cual se habilita a las y a los docentes de universidades oficiales que sean simultáneamente profesionales de la abogacía debidamente titulados(as) e inscritos(as) para ejercer su profesión. A renglón seguido, pasa la Corte a exponer los motivos por los cuales al marcar esa diferenciación el legislador no desconoció el principio de igualdad y tampoco desconoció el derecho de los docentes de colegios oficiales a ejercer su profesión u oficio.
Análisis del cargo por violación del derecho a la igualdad.
36. Respecto del supuesto desconocimiento de la igualdad, estima la Sala Plena pertinente recordar en este lugar que la igualdad es un concepto relacional. Este carácter relacional acarrea una plurinormatividad requerida de precisión conceptual. De ahí que a partir de la famosa formulación aristotélica de “tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales”, la doctrina y la jurisprudencia se hayan esforzado en precisar el alcance del principio general de igualdad —al menos en su acepción de igualdad de trato— del cual se desprenden dos normas que vinculan a los poderes públicos: por una parte un mandamiento de tratamiento igual que obliga a dar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que no existan razones suficientes para otorgarles un trato diferente, del mismo modo el principio de igualdad también comprende un mandato de tratamiento desigual que obliga a las autoridades públicas a diferenciar entre situaciones diferentes.
Sin embargo, este segundo contenido no tiene un carácter tan estricto como el primero, sobre todo cuado va dirigido al legislador, pues en virtud de su reconocida libertad de configuración normativa, este no se encuentra obligado a la creación de una multiplicidad de regímenes jurídicos atendiendo todas las diferencias, por el contrario se admite que con el objeto de simplificar las relaciones sociales ordene de manera similar situaciones de hecho diferentes siempre que no exista una razón suficiente que imponga la diferenciación.
Esos dos contenidos iniciales del principio de igualdad pueden a su vez descomponerse en cuatro mandatos: (i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes (38) . Estos cuatro contenidos tienen sustento en el artículo 13 constitucional, pues mientras el inciso primero del citado precepto señala la igualdad de protección, de trato y en el goce de derechos, libertades y oportunidades, al igual que la prohibición de discriminación; los incisos segundo y tercero contienen mandatos específicos de trato diferenciado a favor de ciertos grupos marginados, discriminados o especialmente vulnerables.
37. Ahora bien, para poder determinar si en el caso concreto lo dispuesto en el parágrafo del numeral 1º del artículo 29 del Código Disciplinario del Abogado implica un desconocimiento de la igualdad, es indispensable constatar si el criterio que dio lugar a no equiparar en el aspecto previsto por el parágrafo demandado la situación de los(as) docentes de universidades públicas y los(as) docentes de colegios oficiales, se justifica desde el puno de vista constitucional. Adicionalmente, resulta necesario verificar si los(as) docentes de colegios oficiales y los(as) docentes de universidades oficiales (i) se encuentran en idéntica situación; (ii) no comparten ningún elemento en común; (iii) presentan similitudes y diferencias, pero las similitudes son más relevantes a pesar de las diferencias; (iv) se encuentran en una posición en parte similar y en parte diversa, pero las diferencias son más relevantes que las similitudes.
38. A partir del análisis efectuado en precedencia, considera la Corte que los (las) docentes de universidades públicas y los (las) docentes de colegios oficiales tienen una situación similar relacionada, en particular, con la realización del derecho constitucional fundamental a la educación, pero su situación denota diferencias considerables cuando se repara en los regímenes que regulan a unos(as) y otros(as) docentes.
Se advirtió que mientras la Constitución le reconocía a las universidades oficiales un amplio margen de autonomía para el manejo de sus asuntos y había previsto distintos tipos de vinculación de los docentes universitarios, la intervención del legislador respecto de los colegios oficiales era sustancialmente más amplia y perseguía asegurar un ejercicio permanente, estable, así como una dedicación exclusiva de estos docentes en el desempeño de sus tareas. En esa línea de orientación, la legislación que regula el régimen de los docentes de colegios oficiales enfatiza la necesidad de que los docentes de colegios oficiales pertenezcan a la carrera docente y se les aplique el régimen de escalafón.
Arriba se indicó igualmente que el legislador gozaba de un amplio margen de configuración normativa en virtud del cual podía marcar distinciones entre regímenes jurídicos siempre y cuando el criterio con referencia al cual se estableciera la diferenciación resultara compatible con los preceptos constitucionales. En ejercicio del margen de configuración que le reconoce la Constitución a la ley se expidió el parágrafo demandado contenido en el numeral primero del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007. Como se indicó con antelación, la lectura del parágrafo demandado debe efectuarse dentro del contexto del numeral primero del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 cuyo objetivo primordial está referido a las incompatibilidades en que pueden incurrir las personas profesionales de la abogacía.
Se dijo, asimismo que el fin buscado por el artículo 29 consistía en preservar el principio de exclusividad, esto es, en lograr que los(as) servidores(as) públicos(as) se dedicaran de manera exclusiva al ejercicio de sus funciones de modo que aseguraran un desempeño eficaz, eficiente, transparente, objetivo e imparcial de sus labores. En precedencia se indicó que la excepción prevista en el parágrafo a favor de los docentes de universidades oficiales no significaba una vulneración del principio de exclusividad y tampoco originaba un conflicto de intereses. Tal excepción ofrecía, por el contrario, a quienes se desempeñaban como docentes de universidades oficiales y eran a un mismo tiempo profesionales de la abogacía, un incentivo para permanecer en la docencia y enriquecer su actividad con la conexión entre teoría y práctica que resultaba clave en el aprendizaje del derecho.
39. Ahora bien, el análisis efectuado en las consideraciones de la presente sentencia conduce a confirmar que pese a las similitudes que puedan presentarse entre los (las) docentes de universidades oficiales y los (las) docentes de colegios oficiales en relación con la actividad que desempeñan —la docencia— su situación es distinta y se regula por regímenes diferentes, de ahí que el legislador no haya desconocido el principio de igualdad al no extender la excepción prevista en el parágrafo del numeral primero del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 a los (las) docentes de colegios oficiales. Estima la Corte que en el asunto sub judice no se presentan criterios de diferenciación prohibidos. Se está, más bien, frente a uno de aquellos supuestos para la regulación de los cuales el margen de configuración del legislador es amplio, en virtud de aplicación del principio democrático. Así las cosas, el control que ha de ejercer la Corte “no puede ser de tal magnitud que termine por sustituir la función que le corresponde desarrollar al Congreso como representante de la voluntad popular”.
40. Dadas las características distintas y peculiares del régimen que ha previsto la legislación para regular a los docentes de universidades oficiales y a los docentes de colegios oficiales, por no tratarse de una misma situación, el legislador no estaba obligado a incluir a los docentes de colegios oficiales en la excepción a la prohibición de ejercer la profesión de abogado y, por consiguiente, la expresión acusada del parágrafo del numeral 1º del artículo 29 de la Ley 1123 de 2007. En consecuencia, será desestimado el cargo por vulneración de principio de igualdad.
Análisis del cargo por desconocimiento del derecho al libre ejercicio de oficio o profesión.
41. Respecto del reproche elevado por el actor en relación con que el parágrafo demandado desconocía el derecho al libre ejercicio de oficio o profesión, considera la Corte pertinente abordar brevemente un punto que ha sido objeto de análisis por parte de esta corporación en varias oportunidades y, en particular, cuando se ha efectuado el control de constitucionalidad de las normas contempladas en el estatuto de ejercicio de la abogacía. Estima la Sala Plena que las consideraciones realizadas en esas ocasiones cobran una especial relevancia en el asunto sub judice.
42. Muchas veces (39) y en sentencias recientes (40) ha acentuado la Corte la distinción elaborada por la doctrina entre límites intrínsecos, es decir, aquellos “que se derivan de los confines del derecho y hacen parte integral de su propio alcance y definición” y límites extrínsecos, esto es, los que surgen a partir de los dispuesto de manera explícita o implícita, bien sea por el texto constitucional o por la legislación con el propósito de garantizar la vigencia de otros bienes jurídicos o intereses igualmente importantes. Así, ha expresado esta corporación que el artículo 26 de la Constitución fija de manera intrínseca los límites a los que se puede ver avocado el derecho al libre ejercicio de oficio o profesión.
En relación con los límites intrínsecos ha indicado la corporación que la misma disposición contenida en el artículo 26 superior faculta a la legislación para intervenir en el ejercicio del derecho allí contenido. Esta intervención se orienta, por una parte, a regular lo referente a la “identificación y reconocimiento de las profesiones”; se conecta también con “la exigencia de títulos de idoneidad así como con los requisitos de formación académica”. No en última instancia, se relaciona “con la definición de las ocupaciones y oficios que —aun sin necesitar de formación académica— generan riesgo social y requieren un mayor grado de ingerencia estatal; y, en general”, con el “régimen jurídico que aplica al desempeño de las profesiones, dentro del cual deben incluirse, además de los principios y pautas generales y específicas, las faltas contra la ética en que puedan incurrir sus destinatarios y, correlativamente, las sanciones que cabe imponer” (41) . Las fronteras de carácter extrínseco se derivan, a su turno, d lo establecido en la Constitución, en la jurisprudencia constitucional así como en otras normas jurídicas interpretadas, claro está, a la luz de la Constitución en su conjunto.
43. Puede afirmarse, por tanto, que si bien es cierto la ley goza de un amplio margen de acción para realizar los preceptos constitucionales y, en este orden, puede tanto actualizar el contenido de los derechos, como adaptarlo a las exigencias de cambio de una sociedad dinámica y puede también regular los derechos para hacerlos compatibles con otros derechos, para esos efectos la legislación debe actuar dentro del marco de configuración que le fija la Constitución Nacional.
44. La jurisprudencia constitucional ha sentado un grupo de criterios para determinar si la ley se ha ajustado o no a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico constitucional cuando en desarrollo de su facultad de realizar los preceptos constitucionales crea un estatuto que regule el ejercicio de la abogacía y establece una pautas cuya infracción dará paso a una sanción disciplinaria determinada. En ese orden de ideas resulta acorde con la Constitución una regulación que imponga restricciones al libre ejercicio de la profesión, incluso limitaciones que van más allá de la exigencia de títulos de idoneidad y de la previsión del riesgo social.
Así las cosas, se admite la posibilidad de que por intermedio de la legislación se sienten criterios mínimos de comportamiento ético y se impongan sanciones disciplinaras cuando se incurre en infracción de conductas prohibidas. No obstante, también ha dicho la Corte que las regulaciones efectuadas por medio de la ley deben ser razonables y proporcionadas así como no pueden ser arbitrarias ni discriminatorias. Tampoco deben encaminarse a imponer modelos de conducta perfeccionistas que desconozcan la autonomía de las personas profesionales de la abogacía ni su derecho a desarrollar de manera libre su personalidad.
45. Resulta imposible negar que la prohibición de litigar impuesta a los(as) docentes de colegios oficiales que tienen el título de abogados(as) significa intervención en el derecho de estas personas a ejercer libremente su profesión u oficio. La pregunta que surge a continuación, es si tal restricción está justificada desde el punto de vista constitucional y si no constituye una carga desproporcionada ni arbitraria para estas personas.
46. Como se ha mencionado a lo largo de la presente sentencia, la prohibición prevista en el precepto en el que está contenido el parágrafo demandado tiene como finalidad garantizar el principio de dedicación exclusiva de los(as) servidores(as) públicos(as) al ejercicio de su actividad y busca con ello asegurar que la función administrativa se ponga al servicio de los intereses generales y se desempeñe en concordancia con los principios de eficacia, eficiencia así como en armonía con los postulados de de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones, tal como lo prescribe el artículo 209 de la Constitución Nacional.
47. Esta exigencia de dedicación exclusiva ha sido matizada y se ha encontrado que no riñe con tal requerimiento el que los(as) servidores(as) públicos(as) permanezcan activos(as) en el campo de la investigación o de la docencia. La excepción prevista en el parágrafo demandado obedece —como se mencionó más atrás— a esta constatación. Es por ello que los(as) docentes de universidades oficiales —con independencia de la modalidad de vinculación que tengan— pueden ejercer la profesión del derecho con lo cual no solo complementan sus ingresos sino que ello incide en que tales profesionales de la abogacía permanezcan en el ejercicio de la docencia y puedan enriquecer dicha actividad con sus conocimientos académicos y prácticos.
48. La situación peculiar de los docentes de colegios oficiales, pone a las personas que tienen la calidad de abogadas —y quienes al ser tituladas y estar inscritas estarían en posibilidad de litigar— en una escenario diferente. Estas personas eligen libremente dedicarse a esta actividad como educadores y saben que para tales efectos se exige una dedicación mayor que, a un mismo tiempo, les garantiza también mayor estabilidad. Así las cosas, el régimen de los docentes de colegios oficiales se vincula estrechamente con la necesidad de garantizar no solo la eficacia y eficiencia en el ejercicio de su actividad sino con el requerimiento de afianzar una estabilidad de los docentes y asegurarles unas condiciones de ascenso y profesionalización.
49. Es por los motivos indicados que los docentes de colegios oficiales se someten, como se indicó en precedencia, a un régimen especial de carrera docente o de escalafón. Bajo esta óptica, la no extensión a los docentes de colegios oficiales —debidamente titulados e inscritos como abogados— la posibilidad de litigar, se justifica por cuanto su renuncia es el resultado de una elección libre y será compensada con los beneficios que se desprenden del régimen especial que cobija a esta clase de docentes.
50. Así las cosas, el precepto contenido en el parágrafo demandado resulta ser razonable, proporcionado y no arbitrario. La incompatibilidad prevista en el referido parágrafo se relaciona estrictamente con el ejercicio de la profesión de la abogacía y no restringe ningún otro derecho fundamental, tampoco se orienta a imponer un modelo de conducta perfeccionista que desconozca la autonomía de las personas profesionales de la abogacía ni el derecho a desarrollar de manera libre su personalidad.
51. Con arreglo a lo expuesto, estima la Sala que la restricción contenida en la norma demandada resulta por entero compatible con lo dispuesto en el artículo 26 (límites intrínsecos) como con lo establecido en la Constitución tomada integralmente (límites extrínsecos). La norma resulta razonable cuando se tiene en cuenta el régimen especial que cobija a los docentes de colegios oficiales. Por las razones expuestas estima la Corte que el cargo elevado por el actor respecto del desconocimiento del derecho al libre ejercicio de oficio y profesión tampoco está llamado a prosperar.
Con fundamento en las consideraciones que anteceden, declarará la Corte la exequibilidad del precepto demandado.
1. Declarar la EXEQUIBILIDAD del parágrafo contenido en el artículo 29, numeral primero de la Ley 1123 de 2007.
(10) Corte Constitucional. Sentencia C-509 de 2004.
(11) Corte Constitucional. Sentencia C-509 de 2004.
(12) “Por cuanto estas tienen efectos jurídicos que pueden ‘presentar una oposición objetiva y real con la Constitución, la cual es susceptible de verificarse a través de una confrontación de los mandatos acusados y las disposiciones superiores’”. Corte Constitucional. Sentencia C-690 de 1996. En el mismo sentido, ver, en particular, la Sentencia C-543 de 1996, y las sentencias C-146 de 1998, C-067 de 1998 y C-1255 de 2001.
(13) Corte Constitucional. Sentencia C-1236 de 2005.
(15) Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1996.
(16) Cfr. Sentencia C-1549 de 2000.
(17) En Gaceta del Congreso 913, del lunes 19 de diciembre de 2005 págs. 10-11.
(18) Publicada en Gaceta del Congreso 685 de jueves 29 de septiembre de 2005, pág. 9.
(19) Se indicó asimismo que se había consultado a la Procuraduría General de la Nación, al Colegio de Abogados Penalistas de Bogotá y Cundinamarca, el Club de Abogados, el Colegio de Abogados Rosaristas, El Colegio de Jueces y Fiscales de Antioquia, ATP-Abogados Defensores, el Círculo de Abogados Penalistas de Bogotá y rememoró que todas estas entidades habían hecho sugerencias de fondo que fueron tomadas en cuenta para la redacción del Proyecto de Ley. Ibíd. pág. 10.
(20) Así las cosas, el artículo 29 del Código Disciplinario del Abogado coincide con muchas disposiciones establecidas para los mismos efectos en el derecho comparado y cuyo propósito fundamental consiste en procurar que los servidores públicos se concentren en la tarea que desempeñan y lo ejerzan de modo eficaz atendiendo los intereses de los administrados. La mayoría de países prevén esta suerte de incompatibilidad y obligan a quienes están investidos como servidores públicos a dedicarse de modo exclusivo al ejercicio de sus funciones. La legislación francesa y la alemana prevén esa suerte de incompatibilidad, lo mismo que la legislación belga y la italiana. En Italia tal previsión se eleva a rango constitucional y aparece consignada en el artículo 98 de la Constitución según el cual “los funcionarios públicos están al servicio exclusivo de la nación”. En este país las situaciones de incompatibilidad pueden traer consigo la remoción del servidor público.
(21) En Gaceta del Congreso 21 de lunes 30 de enero de 2006, pág. 8.
(25) Sentencia T-380 de 1994, artículo 1º del Decreto 753 de 1956.
(26) Artículos 334 y 366 de la Constitución Política.
(27) Sentencia T-002 de 1992.
(28) El derecho a la educación, Bogotá, Defensoría del Pueblo, Serie DESC, 2003, pág. 33.
(29) “Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. / La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. / El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo. / El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior”.
(30) Artículo 28.
(31) En esa ocasión le correspondió a la Sala Plena pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 de la Ley 331 de 1996, por la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia del 1 de enero al 31 de diciembre de 1997. Uno de los reparos elevados consistió en que el artículo demandado desconocía la autonomía que la Constitución Nacional le había reconocido expresamente a las universidades oficiales por medio de lo consignado en el artículo 69 superior, autonomía esta, que según los demandantes se extendía, incluso, a aspectos administrativos, financieros y presupuestales.
(32) Entre otras véase Corte Constitucional. Sentencias C-220 de 1997; C-926 de 2005 con salvamento de voto de los magistrados Rodrigo Escobar y Humberto Antonio Sierra así como con salvamento parcial de voto del magistrado Manuel José Cepeda.
(33) Véase Ley General de Educación (115/94) “ART. 105.—Vinculación al servicio educativo estatal. La vinculación de personal docente, directivo y administrativo al servicio público educativo estatal, solo podrá efectuarse mediante nombramiento hecho por decreto y dentro de la planta de personal aprobada por la respectiva entidad territorial. / Únicamente podrán ser nombrados como educadores o funcionarios administrativos de la educación estatal, dentro de la planta de personal, quienes previo concurso, hayan sido seleccionados y acrediten los requisitos legales. / Los concursos para nombramientos de nuevos docentes serán convocados por los departamentos o distritos; los educadores podrán inscribirse en la entidad territorial convocante y como resultado del proceso saldrá una lista de elegibles, la cual corresponderá al número de plazas o cupos para proveer en cada municipio. El Ministerio de Educación Nacional, por intermedio del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior - Icfes, establecerá un sistema para celebrar los concursos, de tal manera que se asegure la total imparcialidad. / PAR. 1º—Al personal actualmente vinculado se le respetará la estabilidad laboral y en el caso de bachilleres no escalafonados, tendrán derecho a incorporarse al escalafón nacional docente siempre y cuando llenen los requisitos respectivos, en un plazo no mayor de dos (2) años. Si transcurrido este plazo no se han escalafonado, serán desvinculados del servicio educativo, salvo los bachilleres que se encuentren prestando sus servicios docentes en zonas de difícil acceso y en proceso de profesionalización comprobado, en cuyo caso contarán con dos años adicionales para tal efecto”.
(34) Ver, entre otras, Corte Constitucional. Sentencias C-1169 de 2004; C-031 de 2006.
(35) Al respecto, el inciso 2º del artículo 8º del Decreto 2277 de 1979, dispuso que: “La inscripción en dicho escalafón habilita al educador para ejercer los cargos de la carrera docente”. De igual manera, los artículos 27 y 28, determinaron: “ART. 27.—Gozarán de los derechos y garantías de la carrera docente los educadores oficiales que estén inscritos en el escalafón docente, sean designados para un cargo docente en propiedad y tomen posesión del mismo”. “ART. 28.—El educador escalafonado al servicio oficial no podrá ser suspendido o destituido del cargo, sin antes haber sido suspendido o excluido del escalafón (...)”(resaltado por fuera del texto original).
(36) En tiempos recientes también resaltó la Corte Constitucional el carácter especial del régimen de los docentes. En la Sentencia C-928 de 2006 efectuó un repaso de su jurisprudencia acerca de esta temática y llegó a la conclusión según la cual los docentes contaban con un régimen especial en materia de cesantías, pensiones y salud, sistema que debía ser entendido como un todo, sin que fuera dable examinar aisladamente cada de una de ellas”. Por este motivo, consideró la Corte que el régimen de los docentes no resultaba comparable con el de las personas reguladas por la Ley 50 de 1990. En aquella ocasión le correspondió a la Corte Constitucional establecer si como lo manifestó el actor, el legislador había vulnerado los derechos al trabajo y a la igualdad al disponer que el régimen de cesantías de los docentes no “no contemplara la obligación para la correspondiente entidad territorial de pagar un interés del 12% anual de intereses a las cesantías, como si lo hacen los empleadores en los términos de la Ley 0 de 1990”.
(37) ART. 138.—Naturaleza y condiciones del establecimiento educativo. Se entiende por establecimiento educativo o institución educativa, toda institución de carácter estatal, privada o de economía solidaria organizada con el fin de prestar el servicio público educativo en los términos fijados por esta ley./ El establecimiento educativo debe reunir los siguientes requisitos: / a) Tener licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial; / b) Disponer de una estructura administrativa, una planta física y medios educativos adecuados, y / c) Ofrecer un proyecto educativo institucional. / Los establecimientos educativos por niveles y grados, deben contar con la infraestructura administrativa y soportes de la actividad pedagógica para ofrecer al menos un grado de preescolar y los nueve grados de educación básica. El Ministerio de Educación Nacional definirá los requisitos mínimos de infraestructura, pedagogía, administración, financiación y dirección que debe reunir el establecimiento educativo para l prestación del servicio y la atención individual que favorezca el aprendizaje y la formación integral del niño. / PAR.—El Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades territoriales y teniendo en cuenta la infraestructura educativa actual, establecerá el programa y los plazos para que los actuales establecimientos educativos se ajusten a lo dispuesto en este artículo. Cumplidos estos plazos, no podrán existir establecimientos educativos que ofrezcan exclusivamente educación básica, en uno solo de sus ciclos de primaria o secundaria. / Mientras ofrezcan un nivel de educación de manera parcial, deberán establecer convenios con otros establecimientos que desarrollen un proyecto educativo similar o complementario, para garantizar la continuidad del proceso educativo de sus alumnos.
(38) Cfr. Carlos Bernal Pulido, El derecho de los derechos, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2005, pág. 257.
(39) Consultar, entre otras, Corte Constitucional. Sentencia C-002 de 1993; C-190 de 1996; C-119 de 1996; C-034 de 1997; C-744 de 1998; C-098 de 2003; C-393 de 2006.
(40) Corte Constitucional. Sentencia C-393 de 2006.
(41) Corte Constitucional. Sentencia C-393 de 2006.