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Timestamp: 2018-07-21 11:49:33
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V. Distribución de competencias entre niveles de gobierno - González Cancino
V. Distribución de competencias entre niveles de gobiernoGC2018-06-02T05:08:21+00:00
Capítulo V. Distribución de competencias entre los niveles de gobierno
En un Estado Federado, es decir, en aquellas comunidades políticas que reúnen en su interior dos o más unidades de gobierno, es necesario establecer un sistema que permita repartir los distintos actos normativos. La distribución en si misma cumple varias funciones. Por una parte es un mecanismo para garantizar la supremacía y la inviolabilidad de la constitución al impedir que un determinado nivel de gobierno acumule demasiado poder; por otra parte, hace más eficiente la realización de las funciones públicas, al permitir que las autoridades atiendan de forma más exacta las distintas realidades que se dan en una comunidad política particular.
En ese contexto, es válido afirmar que la esencia del federalismo desde la perspectiva jurídica radica precisamente en la distribución de competencias entre los distintos niveles de gobierno.
La primera regla que se puede formular respecto del federalismo, consiste en que el ámbito territorial de validez en el que actúan las autoridades locales es más reducido en comparación con el ámbito territorial de validez asignado a las autoridades federales. En el caso del Estado Mexicano, los preceptos constitucionales que reflejan dicha regla son:
El artículo 121 fracción I de la CPEUM establece claramente la restricción territorial de las normas legislativas locales, lo cual de forma indirecta repercute en todo el actuar de las autoridades locales pues se debe recordar que en términos de lo dispuesto por los artículos 14 y 16 d la CPEUM todas las autoridades están sometidas al principio de legalidad y si la ley local solamente es válida dentro del territorio de un Estado de la República, el actuar de las autoridades locales solo se encuentra debidamente fundado cuando se opera dentro del ámbito territorial de validez de la ley expedida por el correspondiente congreso local.
Artículo 14…Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho.
Artículo 16.Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.
Otra disposición de la CPEUM que delimita territorialmente el actuar jurídico de las autoridades locales, respecto de las autoridades federales y del resto de las autoridades locales, es el artículo 40.
El artículo 40 de la CPEUM, al otorgar un ámbito de autonomía a los Estados de la República también acota la competencia del actuar de las autoridades locales respecto de los otros Estados.
Adicionalmente, el artículo 40 de la CPEUM establece una prohibición general a la Federación a efecto de no invadir la competencia de las autoridades locales.
Con la finalidad de lograr una comunicación efectiva se propone la siguiente terminología para este capítulo:
Competencia: la aptitud normativa para realizar un acto normativo o para atender una determinada materia. En este caso la imputación se realiza tomando en consideración las características particulares del sujeto.
Facultad: prerrogativa otorgada por la norma jurídica respecto de un objeto particular. Al comparar el objeto de la facultad con el concepto de materia, resulta que la facultad está referida a una parte específica de la materia (entendida como la realidad social a regular).
Funciones públicas: las distintas formas en que el Estado actúa, es decir los actos jurisdiccionales, administrativos y legislativos.
Imputación: la atribución o asignación que realiza un enunciado normativo a una determinada persona. Algunos ejemplos son: las imputaciones de prerrogativas, prohibiciones, competencias, capacidades, etc.
Materia: la parte de la realidad social que se pretende regular jurídicamente, designada de forma genérica. Consiste en una clasificación del conjunto de relaciones de convivencia. Idealmente se busca que tenga una generalidad tal que permita abarcar una cantidad considerable de eventos. Es importante mencionar que toda clasificación es un tanto cuanto arbitraria. Ejemplos: la materia familiar, penal, civil, mercantil, laboral, etc.
Una vez definidos los anteriores conceptos se prosigue con el análisis relativo a la forma en que se distribuyen las competencias.
En sistemas jurídicos como el mexicano, por regla general, una misma materia no puede estar asignada simultáneamente a la federación y a las autoridades locales, ello en virtud los artículos 16, 40, 103 fracciones II y III y 124 de la CPEUM.
Artículo 103.Los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:
Como ejemplo de una materia imputada en forma exclusiva a la federación se puede citar la referida en la fracción XXV del artículo 73 de la CPEUM “El Congreso tiene facultad:… XXV… Para legislar en materia de derechos de autor y otras figuras de la propiedad intelectual relacionadas con la misma.” Esta materia al estar asignada expresamente a la federación, se encuentra prohibida para las entidades federativas en aplicación del artículo 124 de la CPEUM.
Otra manera en que se pueden asignar competencias en una federación es imputando una misma materia a distintos niveles de gobierno.
A grandes rasgos, la distribución de materias entre la federación y las autoridades locales puede realizarse de dos formas.
La primera de ellas consiste en que la federación y los estados compartan la materia al cien por ciento, es decir ambos niveles de gobierno pueden regular y actuar exhaustivamente en la realidad social que se pretende ordenar jurídicamente. A este tipo de materias se les puede denominar totalmente compartidas.
Como ejemplo de este primer tipo de compartición se puede citar el combate al alcoholismo que, en términos CPEUM, está asignado tanto a la federación como a las entidades federativas: “Artículo 117… El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados dictarán, desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo.”
La segunda forma en que una misma materia puede ser compartida es asignando una parte de la materia en forma exclusiva a la federación o a las entidades federativas, dejando el resto de la materia al otro nivel de gobierno y en virtud de ello se les puede denominar parcialmente compartidas.
Un ejemplo de este segundo tipo de imputación de materias lo constituye la materia contencioso-administrativa, que comprende todo tipo de controversias suscitadas entre los particulares y la administración pública.
Cuando una de las partes contendientes es integrante de la Administración Pública Federal la materia corresponde exclusivamente a la federación, mientras que cuando está involucrada la Administración Pública Local la competencia está asignada a las entidades federativas.
Artículo 73.El Congreso tiene facultad:
Dentro de las materias parcialmente compartidas cabe distinguir aquellas en las que el criterio de asignación es otorgado directamente por la constitución, como en el caso de la materia contencioso-administrativa, de aquellas en las que se faculta al Congreso de la Unión para establecer los criterios de asignación.
Ejemplo de materia compartida cuyos criterios de asignación corresponde establecer al Congreso de la Unión:
Es importante mencionar que la imputación de competencias puede realizarse haciendo referencia principalmente a una materia (a la porción de la realidad social que se pretende regular) o haciendo referencia primordialmente a la función, es decir, a la forma en que actúa jurídicamente la autoridad (actos materialmente legislativos, administrativos y jurisdiccionales) y secundariamente aludiendo a la materia.
El artículo 104 fracción II de la CPEUM es un ejemplo de una asignación de competencia hecha principalmente con referencia a la función estatal, en este caso la función jurisdiccional:
Artículo 104.Los Tribunales de la Federación conocerán:
Como se puede observar, el artículo 104 fracción II establece una función jurisdiccional compartida por la federación y los gobiernos locales en materia civil y mercantil.
Normalmente la imputación de una materia en la federación incluye las tres funciones de gobierno (actos legislativos, administrativos y jurisdiccionales) pero ello no impide que la constitución expresamente señale que una función, por ejemplo la función legislative, estará a cargo de la federación y el resto de las funciones estarán asignadas de forma distinta.
La materia de amparo demuestra lo anterior, en virtud de que la Ley correspondiente es expedida por un órgano federal y la función jurisdiccional es compartida por lo que hace a la materia penal, según lo dispuesto por el artículo 107 fracción XII de la CPEUM.
A continuación se aborda el tema relativo a la reserva legal, que constituye otra manera de imputar competencias.
La reserva legal es un claro ejemplo de materias en las cuales el principio de división de poderes no admite excepciones, pues por disposición expresa de la constitución una materia determinada solamente es susceptible de ser regulada por el poder legislativo; es decir no tienen cabida las disposiciones reglamentarias, ni los procesos de integración del derecho de la función jurisdiccional.
El principio de reserva legal tiene como finalidad evitar abusos por parte de las autoridades que aplican el derecho, es por ello que se encomienda la emisión de normas jurídicas a un poder distinto de aquel que va a realizar su aplicación en los casos concretos.
A continuación se enuncian algunos ejemplos de la reserva legal:
El artículo 14 de la CPEUM contiene el principio de reserva legal en materia penal que se traduce por lo que hace al poder judicial en la prohibición de emplear interpretación creativa o extensiva para sancionar penalmente a alguien y en solamente considerar los delitos previstos en ley, descartándose así la posibilidad de que existan delitos en reglamentos o cualquier otro tipo de normas. Asimismo, el artículo implica una prohibición a la autoridad administrativa que le impide crear tipos penales en disposiciones administrativas (reglamentos, circulares, etc.).
Otro caso del principio de reserva legal se encuentra en materia de contribuciones, ya que el artículo 31 de la CPEUM claramente establece que solamente la ley es la norma jurídica autorizada para imponer este tipo de obligaciones: “IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.”
Por su parte el artículo 16 de la CPEUM también establece una reserva legal ya que establece que todo acto de molestia deberá estar fundado en ley, situación que de inmediato elimina la posibilidad de que dichos actos estén fundados en reglamentos, circulares, decretos, órdenes, etc.: “Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.”
Finalmente, es importante señalar que el principio de reserva legal no es una institución jurídica exclusiva de los textos constitucionales, ya que es posible encontrar tratados internacionales que contemplan dicha figura dentro del ámbito de los derechos humanos. Tal es el caso del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos:
En términos del tratado internacional citado, la creación y la asignación de competencia de los órganos jurisdiccionales debe realizarse por medio de una ley. Por tanto, todos aquellos órganos jurisdiccionales creados por acuerdos emitidos por el poder judicial tienen un problema de convencionalidad (entendida como un problema de regularidad frente a un tratado internacional) al igual que los tribunales creados por el poder ejecutivo mediante reglamentos.
Es muy importante señalar que la reserva legal, no implica que el poder legislativo sea soberano para regular la materia, pues en todo caso deberá respetar tanto el proceso legislativo establecido por la constitución como los derechos humanos y demás disposiciones de carácter material (en oposición al formal o procedimental) protegidas constitucionalmente, ello con fundamento en lo dispuesto por los artículos 1° y 128 de la CPEUM.
Artículo 1.En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
Artículo 128.Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen.
A continuación se estudiará la distribución de competencias existente entre la federación y los gobiernos locales.
La Federación y los Estados
El principio de plenitud hermenéutica del Derecho indica que toda situación jurídicamente relevante será resuelta por el Derecho, es decir, el Derecho es un sistema omnicomprensivo de todas las conductas sociales que reclaman una regulación.
Dicho principio se encuentra plasmado en el artículo 14 de la CPEUM al facultar a los órganos jurisdiccionales a resolver las controversias civiles aún ante la falta de ley aplicable, pues en dichas circunstancias se autoriza el uso de los principios generales del derecho: “En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho.”
El texto del artículo 14 de la CPEUM refleja el principio de plenitud hermenéutica del Derecho en su dimensión material o sustantiva pero, ¿cuál es la expresión del principio de plenitud hermenéutica del Derecho tratándose de la competencia? ¿De qué forma la constitución garantiza que siempre habrá una autoridad competente para así cumplir con el artículo 16 de la CPEUM
La solución adoptada por la CPEUM por lo que hace a la relación entre la federación y los gobiernos locales se encuentra en el artículo 124: “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.”
El artículo 124 CPEUM permite que siempre exista una autoridad competente pues si una materia no está asignada a la federación inmediatamente se encontrará imputada competencialmente a los gobiernos locales.
Para ejemplificar lo anterior se analizará un caso en el que la federación invade la competencia local, por tratarse precisamente de una materia que no fue asignada en forma expresa a la federación.
El artículo 56 de la Ley de Instituciones de Crédito establece una disposición mortis causa, es decir una disposición que tiene efectos con motivo de la muerte de una persona y por lo tanto pertenecienteal derecho civil, en específico al sucesorio. Se debe recordar que la CPEUM no imputa la materia sucesoria a la federación, por lo que su regulación corresponde a los gobiernos locales.
Ahora corresponde analizar un caso en el que los gobiernos locales invaden la competencia federal.
En términos la fracción XVII del artículo 73 de la CPEUM, la materia de telecomunicaciones está asignada a la federación:
No obstante lo anterior, el Congreso Local de Aguascalientes estableció una agravante penal relacionada con el uso de internet, siendo que los congresos locales no tienen competencia para regular las telecomunicaciones: “Artículo 45. El Robo será Calificado cuando: XI. Se lleve a cabo el apoderamiento mediante el uso de sistemas de informática, sistema de redes de computadoras, base de datos, soporte lógico o programas de cómputo;”
A continuación se analizará la relación competencial que existe entre el Distrito Federal y la Federación.
La Federación y el Distrito Federal
En el caso del Distrito Federal, la competencia residual está asignada a la Federación; es decir la fórmula adoptada es la opuesta a la escogida por la Constitución al regular la relación entre las entidades federativas y la federación, según se observa del artículo 122 de la CPEUM.
De la disposición citada resulta que toda aquella materia que no esté expresamente asignada a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal se entiende reservada al Congreso de la Unión.
Para comprender lo anterior se cita un ejemplo en el que la Asamblea del Distrito Federal invade la competencia del Congreso de la Unión.
En términos del artículo 122 Apartado C, Base Primera, Fracción V, inciso h) de la CPEUM, a la Asamblea Legislativa le fue asignada la materia civil, pero no así la materia adjetiva civil.
En otras palabras, la Asamblea Legislativa puede válidamente expedir el Código Civil para el Distrito Federal pero no puede expedir el Código de Procedimientos Civiles.
Al respecto se podría alegar que la materia procesal está implícita en la materia civil conferida a la Asamblea Legislativa, pero al respecto cabe hacer dos precisiones que desvirtúan lo anterior.
En primer lugar, la Asamblea Legislativa no cuenta con un equivalente a la fracción XXX del artículo 73 de la CPEUM que establece las facultades implícitas a favor del Congreso de la Unión.
En segundo lugar, la CPEUM por lo que hace al Distrito Federal, distingue la materia sustantiva de la adjetiva o procesal, pues al regular la materia administrativa en el artículo 122 Apartado C, Base Primera, Fracción V, inciso g) por una parte señala la materia administrativa (aspecto sustantivo) y por la otra refiere expresamente a los procedimientos administrativos: “V. La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades:… g) Legislar en materia de Administración Pública local, su régimen interno y de procedimientos administrativos;”
La redacción misma del artículo 122 de la CPEUM permite afirmar que se hace una distinción clara entre los aspectos sustantivos y los procesales, por lo tanto, al no haber sido imputada expresamente la materia procesal civil, la autoridad competente para regular los procedimientos civiles en el Distrito Federal es el Congreso de la Unión y no la Asamblea Legislativa, quién solamente puede expedir el Código Civil sustantivo.
De todo lo expuesto en este capítulo es posible formular los siguientes criterios para analizar la competencia de una autoridad:
· Verificar si la materia está asignada en forma exclusiva a un determinado nivel de gobierno.
· Verificar si la materia está imputada de forma compartida, y si la compartición es total o parcial. En caso de materias compartidas, verificar si la distribución de competencias la realiza directamente la Constitución o un poder constituido.
· Revisar si existen facultades específicas otorgadas a una autoridad distinta de aquella a la que fue imputada la materia en lo general.
· Identificar si el acto constituye o no, una excepción al principio de división de poderes y en caso afirmativo, buscar el fundamento constitucional de dicha excepción.
· Identificar qué nivel de gobierno tiene las facultades residuales.
· Revisar si la imputación de la materia comprendió todas las funciones estatales o si solo abarcó unas cuantas.
· Verificar si existe alguna reserva legal al respecto.
Es importante mencionar que no siempre será fácil determinar a qué materia pertenece un determinado fenómeno jurídico, pues bien podría ser calificado como perteneciente a dos materias distintas. Por ejemplo, supóngase que una autoridad administrativa ordena a un extranjero abandonar el territorio nacional. Este hecho puede ser calificado como el ejercicio de la facultad prevista en el artículo 33 de la CPEUM pero también puede calificarse como un destierro.
Por último y en relación a este tema, se recomienda el libro “Cláusula de Distribución de Competencias del Pacto Federal Mexicano” de Sergio Charbel Olvera Rangel para un estudio detallado de las características del Federalismo Mexicano.
[i] Artículo 16.Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.