Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2011-00841-21087-de-marzo-1-de-2018?documento=jurcol&contexto=jurcol_2cd1a958be074299ba3f0abd4e58b553&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-07-20 12:20:01
Document Index: 31163222

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 59', 'ARTÍCULO 720', 'artículo 4', 'artículo 85', 'artículo 86', 'artículo 90', 'artículo 863', 'artículo 850', 'artículo 59', 'artículo 863', 'artículo 85', 'artículo 362', 'artículo 59', 'artículo 720', 'artículo 372', 'artículo 372', 'artículo 732', 'artículo 12', 'artículo 372', 'artículo 732', 'artículo 734', 'artículo 374', 'artículo 11', 'artículo 863', 'artículo 864', 'artículo 864', 'artículo 864', 'artículo 864']

﻿ SENTENCIA 2011-00841/21087 DE MARZO 1 DE 2018
SENTENCIA 2011-00841 DE 01 DE MARZO DE 2018
CONTENIDO:ANTE AUSENCIA DE REGULACIÓN EN LA NORMA LOCAL DE SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN DE PAGOS DE LO NO DEBIDO, RESULTA NECESARIO REMITIRSE A LOS PROCEDIMIENTOS DEL ESTATUTO TRIBUTARIO. SE ESTABLECE QUE ANTE LA AUSENCIA DE UNA NORMA LOCAL QUE REGULE LAS SOLICITUDES DE DEVOLUCIÓN ORIGINADAS EN PAGOS DE LO NO DEBIDO, LOS ENTES TERRITORIALES DEBEN REMITIRSE A LOS PROCEDIMIENTOS (RECURSOS) REGIDOS POR EL ESTATUTO TRIBUTARIO-ET, EN LOS ASPECTOS NO REGULADOS POR EL ENTE LOCAL, SEGÚN LO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 59 DE LA LEY 788 DE 2002. TENIENDO EN CUENTA NO SOLO QUE POR ESE MANDATO LEGAL EXPRESO, LA NORMATIVA APLICABLE A LOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN ADMINISTRATIVA TRIBUTARIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES, DEBE SER ACORDE CON LA REGULACIÓN QUE DE ESA CLASE DE PROCEDIMIENTOS SE HACE EN EL ESTATUTO TRIBUTARIO, SINO TAMBIÉN POR RAZONES DE ESPECIALIDAD, SON PREFERIBLES LOS PROCEDIMIENTOS DEL ET A LOS ESTABLECIDOS, PARA EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, EN EL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EN ESE SENTIDO, SI LA NORMA LOCAL NO HACE REFERENCIA EXPRESA AL RECURSO PROCEDENTE CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DECIDAN LAS DEVOLUCIONES, A PESAR DE QUE ESTABLEZCA EL PROCEDIMIENTO DE DEVOLUCIONES POR SALDOS A FAVORLA ADMINISTRACIÓN LOCAL DEBE APLICAR EL ARTÍCULO 720 ET QUE ESTIPULA QUE EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN, PROCEDE CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DECIDEN LAS SOLICITUDES DE DEVOLUCIÓNEN CONSECUENCIA AL NO APLICARSE, OPERA LA FIGURA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ENTIDAD TERRITORIAL, IMPUESTO AL ALUMBRADO PÚBLICO, SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO, PAGO DE LO NO DEBIDO, ESTATUTO TRIBUTARIO, DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO NO DEBIDO, SOLICITUD DE LA DEVOLUCIÓN TRIBUTARIA, ESTATUTO TRIBUTARIO MUNICIPAL
Sentencia 2011-00841/21087 de marzo 1 de 2018
Rad.: 73001 23 31 000 2011 00841 01
Número interno: 21087
Demandante: Diana Corporación S.A.
En los términos del recurso de apelación presentado por la sociedad DICORP, le corresponde a la Sala pronunciarse sobre la sentencia del ocho de abril de 2014, que declaró de oficio la excepción de ineptitud de la demanda y concurrentemente se inhibió para resolver de fondo la litis.
Al efecto, la Sala definirá el medio judicial acorde con la pretensión de la demanda. Seguidamente, se determinará si es procedente el estudio de fondo que conlleva al control de legalidad de los actos administrativos combatidos y a la eventual declaración del silencio administrativo positivo.
Se adoptará la decisión tomando en consideración las siguientes pruebas:
(i) Sentencia del nueve de octubre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se declaró la nulidad de los artículos 181 y 186 del Acuerdo 56 de 1999, modificado por el Acuerdo 16 de 2007 (fls. 14 a 29).
(ii) Auto del 29 de enero de 2010, por el cual se declara desierto el recurso de apelación interpuesto por el municipio de El Espinal, contra la sentencia del tribunal (fls. 30 y 31).
(iii) Escritos de petición radicados el 30 de diciembre del 2009 ante la demandada, mediante los cuales DICORP solicita la devolución por pago de lo no debido por concepto del impuesto de alumbrado público de los años 2003 a 2008 (fls. 6 y 7; 13 y 14; 22 y 23; 31 y 32; 40 y 41; y 49 y 50 c a).
(iv) Oficio 307, del 24 de marzo del 2010, por el cual la Administración negó la devolución de los pagos efectuados por la demandante, con ocasión del Acuerdo 56 de 1999 (fls. 8 y 8ª). Este acto fue notificado a la actora el 30 de marzo de 2010.
(v) Recurso de reconsideración interpuesto por DICORP contra la decisión que negó la devolución del pago de lo no debido, radicado el 23 de abril de 2010 (fls. 42 a 59).
(vi) Escrito de petición del 29 de julio del 2011, a través del cual DICORP solicitó a la demandada, la declaración del silencio administrativo positivo como resultado de la omisión en la expedición del acto que resuelve el recurso de reconsideración contra el acto que denegó la devolución (fls. 60 a 64).
(vii) Oficio 774 SHTM, del 22 de agosto del 2011, por el cual se niega la solicitud de la declaración del silencio administrativo positivo y se insiste en negar la devolución de lo pagado por concepto del impuesto de alumbrado público de los años 2003 a 2008 (fls. 10 a 12).
Nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa.
Las actuaciones administrativas pueden surgir en cumplimiento de un deber legal, de oficio, o a través del ejercicio de los derechos de petición de interés general o particular (artículo 4º del Decreto 1º de 1984). Al pronunciarse la Administración mediante un acto administrativo, ya sea particular o impersonal, que produce efectos jurídicos, en el sentido de que crea, modifica o extingue derechos u obligaciones, podrá ser objeto de control judicial y, eventualmente, conllevar el restablecimiento del derecho de un particular cuando ello sea procedente.
En ese escenario, el administrado desvirtuará la presunción de legalidad y solicitará el restablecimiento del derecho que implica volver las cosas a su estado anterior. Si el restablecimiento no es posible, deberá repararse el daño y, si es el caso, devolver lo pagado indebidamente.
En torno al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 85 del Decreto 1º de 1984 (vigente para la época de la presentación de la demanda), establecía (acentúa la Sala):
Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o la devolución de lo que pagó indebidamente.
Como se aprecia, siempre que se predique una lesión o un daño por la expedición de un acto administrativo de carácter general o particular, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sobre el particular, la Administración en su actuar también puede producir efectos jurídicos sin que medie la existencia de un acto administrativo, como es el caso de un hecho (omisión), una operación administrativa o los contratos. Tratándose de los hechos (omisiones) y las operaciones administrativas, el artículo 86 ibidem regula la acción de reparación directa, así (acentúa la Sala):
“ART. 86.—La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.
Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resultan perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública.
La norma se acompasa con el artículo 90 constitucional, según el cual:
“ART. 90.—El Estado responderá, patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. (…).
Vale decir, la acción de reparación directa procede ante la ocurrencia de un daño, originado en un hecho, omisión, operación administrativa u ocupación temporal o permanente de bienes por parte de una entidad pública o de un particular que haya obrado siguiendo una precisa instrucción de la misma. En estos términos, también es procedente la acción de grupo la cual es eminentemente indemnizatoria respecto de un grupo de personas que fueron lesionadas con el mismo hecho, omisión u operación administrativa.
Por su parte, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho procede para controvertir la legalidad de un acto administrativo cuya anulación conlleva al restablecimiento del derecho (entre ellos la devolución de lo pagado indebidamente), y, si es del caso, a la indemnización de los perjuicios que hubieren ocasionado los efectos jurídicos del acto.
Al descender al caso concreto, la Sala observa que en el acápite de las pretensiones de la demanda se reclama lo siguiente:
PRIMERO: Que por los motivos de ilegalidad que serán expuestos en la presente demanda, se declare la NULIDAD de los siguientes actos administrativos:
(i) Oficio 307 de fecha veinticuatro (24) de marzo de dos mil diez (2010) expedido por la Secretaría de Hacienda y Tránsito Municipal (…).
(ii) Oficio 774 SHTM de fecha veintidós (22) de agosto de dos mil once (2011) expedido por la Secretaría de Hacienda y Tránsito Municipal (…)
SEGUNDO: Que a título de Restablecimiento del Derecho, (i) se declare a favor de Dicorp el Silencio Administrativo Positivo frente al recurso de reconsideración interpuesto por Dicorp en debida forma el 23 de abril de 2010 en contra del Oficio 307 del 24 de marzo de 2010 (…), (ii) que en consecuencia se reconozca, que las peticiones del recurso de reconsideración interpuesto por Dicorp se entienden falladas a favor (…), y en consecuencia se ordene la devolución a Dicorp de la suma de Doscientos Noventa y Dos Millones Cincuenta y Ocho Mil Trescientos Ochenta y Dos Pesos ($292.058.382) (…), más los intereses corrientes y moratorios de conformidad con el artículo 863 del Estatuto Tributario Nacional.
Según se desprende del petitum de la demanda, es patente que la actora solicita la nulidad de los actos administrativos de contenido particular que negaron la devolución de lo pagado indebidamente. Asimismo, tratándose de los pagos efectuados sin causa legal, la normativa tributaria regula taxativamente el procedimiento de devolución en el artículo 850 del ET, en consonancia con el Decreto 1000 de 1997 (vigente para la época de los hechos), normativa aplicable a los tributos territoriales conforme al artículo 59 de la Ley 788 de 2002(1).
Al efecto, el a quo erró en la interpretación de las pretensiones de la demanda, pues, aparte de la discusión de si es procedente la acción de reparación directa para obtener la indemnización de los eventuales perjuicios ocasionados en vigencia de la normativa posteriormente anulada, es lo cierto que la demanda sub judice no reclama la indemnización a título de lucro cesante o daño emergente, sino la anulación de los actos que no devolvieron los dineros pagados, junto con los intereses previstos en el artículo 863 del ET.
En estos términos la Sala encuentra que las anteriores razones son suficientes para revocar la decisión adoptada en la sentencia de primer grado que declaró la excepción de inepta demanda y se inhibió para resolver de fondo. Al ser procedente el cargo de apelación, esta Judicatura resolverá las excepciones previas que hubiere formulado la parte demanda y, a continuación, se analizarán los demás cargos de nulidad del escrito de demanda.
El apoderado del municipio de El Espinal propuso la excepción previa de caducidad de la acción, pues, en su criterio, los hechos del escrito de demanda se fundamentan en la Sentencia del 9 de octubre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, de modo que a su entender la parte actora contaba con cuatro meses, es decir hasta el 9 de marzo de 2010, para promover de forma oportuna la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, considerando el término de caducidad asignado en el Código Contencioso Administrativo a esa clase de acción (fl. 94).
No es de recibo el planteamiento exceptivo que formula la demandada, puesto que, de acuerdo con el artículo 85 del Decreto 1º de 1984, la caducidad se predica respecto de la oportunidad para promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que profiere la Administración y se contabiliza a partir del día siguiente a la notificación de dichos actos. No cabe plantear la caducidad para demandar regulada en la norma en mención, desde la fecha de la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de un acto administrativo general, como eran los artículos 181 y 186 del Acuerdo 056 de 1999, del municipio de El Espinal.
Tratándose de la sentencia que anula un acto administrativo general como sucedió en el caso del fallo del 9 de octubre de 2009, debe advertirse que la demandante podía acudir a la Administración a solicitar la devolución de los dineros que hubiere pagado a la autoridad tributaria, con fundamento en la providencia que anuló el acto. Eventualmente habrá lugar al rechazo de la solicitud de devolución de la actora si el pago se efectuó con anterioridad a los últimos 5 años a la fecha de la sentencia anulatoria.
Sobre la eventual prescripción de las sumas pagadas por la demandante, la Sala se pronunciará más adelante.
Devolución del pago de lo no debido-silencio administrativo positivo.
En criterio de la demandante, procede la devolución de los pagos efectuados por concepto del impuesto de alumbrado público de los años 2003 a 2008, debido a que el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la sentencia del nueve de octubre de 2009, anuló los artículos 181 y 186 del Acuerdo 56 de 1999, modificado por el Acuerdo 16 de 2007, proferidos por el Concejo Municipal del Espinal. El recurso de apelación interpuesto por el municipio de El Espinal contra la anterior providencia, fue declarado desierto por el Consejo de Estado a través de Auto del 29 de enero de 2010 (fls. 30 y 31).
Por su parte, DICORP presentó escritos de petición, radicados ante la demandada el 30 de diciembre de 2009 (fls. 6º y 7º; 13 y 14; 22 y 23; 31 y 32; 40 y 41; 49 y 50 ca), en los cuales solicitó la devolución del impuesto de alumbrado público pagado en los años 2003 a 2008, de conformidad con la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.
El 24 de marzo de 2010, mediante Oficio 307 el municipio de El Espinal resolvió las solicitudes de la contribuyente, así (fls. 8º y 9º):
(…) los pagos que por dicho concepto se efectuaron durante el tiempo que duró vigente el Acuerdo 056 de 1999 y 16 de 2005 están amparados en un Acto Administrativo de carácter general que gozaba de presunción de legalidad, por lo que los cobros y pagos se ajustaron a la normatividad vigente para esa época.
De otra parte, si bien es cierto los artículos antes descritos fueron declarados nulo (sic) mediante fallo de primera instancia de fecha 9 de Octubre de 2009, por el Tribunal del Tolima, también es cierto que el Acuerdo ya había dejado de regir en el Municipio por disposición del Nuevo Estatuto de Rentas Municipales, que fue sancionado mucho antes de que se instaurara la demanda de nulidad ante el Contencioso Administrativo. (…)
Por lo tanto, esta Secretaría se abstiene de ordenar la devolución solicitada.
Dicho acto administrativo fue notificado a la actora el 30 de marzo de 2010 (fl. 61 ca). Ahora bien, el artículo 362 del Acuerdo 25 del 2008, establece la procedencia del recurso de reconsideración, en los siguientes casos:
“ART. 362.—Recursos tributarios. Una vez practicadas las actuaciones mediante las cuales la administración determina los impuestos o sanciones a cargo de un contribuyente, ya sea que estas se llamen liquidaciones de revisión, corrección, aforo o resoluciones, el contribuyente, agente retenedor, responsable o declarante, puede mostrar su inconformidad interponiendo el recurso de reconsideración dentro del mes siguiente a la notificación, ante el funcionario competente.
Nótese que el precitado artículo no hizo referencia expresa al recurso procedente contra los actos administrativos que decidan las devoluciones.
Igualmente, se verifica que el Acuerdo 25 de 2008 no reguló el recurso procedente contra los actos administrativos que decidan las solicitudes de devolución, a pesar de que los artículos 438 a 440 ibid establecen el procedimiento de devoluciones por saldos a favor. Tampoco el ente territorial dispuso expresamente que contra dichos actos administrativos no procedía recurso alguno.
En torno a esta aparente anomia de procedimiento en las solicitudes de devolución, se precisa que frente a los recursos procedentes y el trámite de las solicitudes de devolución originadas en pagos de lo no debido, los entes territoriales deben plegarse a los procedimientos (recursos) regidos por el ET, en los aspectos no regulados por el ente local, según voces del artículo 59 de la Ley 788 de 2002(2).
Ello, teniendo en cuenta no solo que por ese mandato legal expreso, la normativa aplicable a los procedimientos de gestión admninistrativa tributaria de las entidades territoriales debe ser acorde con la regulación que de esa clase de procedimientos se hace en el Estatuto Tributario expedido mediante el Decreto 624 de 1989 (ET); sino también porque, por razones de especialidad, son preferibles los procedimientos del ET a los que establecidos, para el procedimiento adminstrativo general, en el Decreto 1º de 1984 o, actualmente, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Corolario de lo anterior, el artículo 720 del ET establece que el recurso de reconsideración, procede contra los actos administrativos que deciden las solicitudes de devolución, como pasa a verse:
“ART. 720.—Recursos contra los actos de la administración tributaria. Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales de este Estatuto, contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos, en relación con los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección General de Impuestos Nacionales, procede el Recurso de Reconsideración.
Por su parte, los artículos 372 y 374 del Acuerdo 025 del 2008, establecen el término para desatar el recurso de reconsideración y la ocurrencia de la figura del silencio administrativo positivo, así:
“ART. 372.—Términos para fallar el recurso de reconsideración. El funcionario competente del despacho del Alcalde Municipal o la Secretaría de Hacienda, tendrá un plazo de un (1) año para resolver el recurso de reconsideración contados a partir de la fecha de notificación del auto admisorio del mismo.
“ART. 374.—Silencio administrativo positivo. Si transcurrido el término señalado para resolver el recurso, este no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso el funcionario competente así lo declare (sic)
Con apoyo en lo anterior, la Sala evidencia que:
El 23 de abril de 2010, la actora interpuso el recurso de reconsideración contra el acto administrativo que negó la prenotada devolución (fl. 42). Dicho recurso fue presentado de forma oportuna.
Según el artículo 372 del Acuerdo 25 de 2008, la Administración tenía un año para desatar el recurso de reconsideración contado a partir de la fecha de notificación del auto admisorio del recurso; sin embargo, el demandado no profirió auto admisorio como tampoco desató el recurso de reconsideración debidamente interpuesto.
Al efecto, la redacción del artículo 372 ibidem, podría eventualmente llevar a la interpretación de que la figura del silencio administrativo positivo no se generaría en la medida en que la autoridad tributaria omitiera expedir el auto admisorio del recurso. No obstante, se reitera que los entes territoriales deben observar el procedimiento establecido en el ET, de tal forma que el término para desatar el recurso de reconsideración comienza desde su presentación en debida forma de acuerdo con el artículo 732 del ET(3). Así, la Sala en virtud del artículo 12 de la Ley 153 de 1887, inaplicará el artículo 372 del Acuerdo 25 de 2008, vía excepción de ilegalidad, a fin de dar prevalencia a las disposiciones del ET sobre dicha normativa territorial y en aras de salvaguardar la unidad del sistema jurídico tal como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional; en el sentido en que respecto de la excepción de ilegalidad se pronunció Corte Constitucional en la Sentencia C-037, del 26 de enero de 2000.
Así, el municipio de El Espinal debía notificar el acto administrativo que resolvía el recurso de reconsideración, a más tardar, el 23 de abril de 2011, de acuerdo con el artículo 732 del ET; y, como no lo hizo, operó la figura del silencio administrativo positivo.
Luego, el acaecimiento del silencio administrativo positivo se configura, como bien lo señalan las normas descritas, cuando la Administración no expide y notifica el acto que desata el recurso de reconsideración dentro del año a partir de la fecha de su debida interposición, tal como lo ha sostenido esta corporación:
Dentro de este plazo, la Administración no sólo debe proferir el acto por el que resuelve el recurso de reconsideración, sino que debe notificarlo, pues es a partir de la notificación que los actos administrativos de carácter particular y concreto surten sus efectos jurídicos(4).
Conforme lo dispone el artículo 734 del ET, el contribuyente podrá solicitar a su favor la declaración del silencio administrativo positivo, tal como lo hizo DICORP mediante escrito radicado ante la demandada, el 29 de julio de 2011 (fls. 60 a 64).
Sin embargo, el municipio de El Espinal mediante Oficio 0774 SHTM, del 22 de agosto de 2011, denegó la solicitud de declarar el silencio administrativo positivo, pues, en su criterio, la omisión en la resolución del recurso interpuesto conlleva al silencio administrativo negativo, que no positivo.
Contrario a lo manifestado por la autoridad tributaria, el 23 de abril de 2011 finalizó el término para desatar el recurso de reconsideración, toda vez que fue interpuesto el 23 de abril de 2010.
Cabe registrar que a la fecha no existe noticia de que la Administración le haya notificado a la actora la decisión del recurso de reconsideración interpuesto.
Así, puesto que la Administración no desató el recurso de reconsideración y denegó el reconocimiento del silencio administrativo positivo mediante el Oficio 0774 SHTM, del 22 de agosto de 2011, los actos acusados adolecen de nulidad por configurarse un defecto de competencia temporal, como lo ha indicado esta Sección(5).
Si bien es cierto que la figura del silencio administrativo positivo trae consigo la consecuencia de entenderse fallado el recurso a favor del recurrente, en el sub judice, la ocurrencia del silencio administrativo positivo es provocada dentro de un procedimiento administrativo iniciado por la actora mediante peticiones de devolución presentadas el 30 de diciembre de 2009 (fls. 6 y 7; 13 y 14; 22 y 23; 31 y 32; 40 y 41; y 49 y 50 c a).
Esta corporación detalla que la demandante solicitó al municipio de El Espinal la devolución de los pagos efectuados por concepto del impuesto de alumbrado público de los años 2003 a 2008, así (fl. 48):
Impuesto pagado Valor pagado
Año 2003 $43.792.130
Año 2004 $43.701.911
Año 2005 $49.141.497
Año 2006 $50.041.716
Año 2007 $43.523.737
Año 2008 $61.857.391
Total $292.058.382
La anterior solicitud estuvo fundamentada en la sentencia del nueve de octubre del 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se anularon los artículos 181 a 186 del Acuerdo 56 de 1999(6), que establecían el impuesto de alumbrado público en dicho municipio (Tribunal Administrativo del Tolima, expediente 00078/09). Dicha corporación, estimó:
La solicitud de nulidad se fundamenta básicamente en que el Municipio accionado tomó las facultades establecidas en las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 para establecer el impuesto sobre alumbrado público y expidió el Acuerdo 56 de 1999, modificado por el Acuerdo 16 de 2007, no obstante que dicho impuesto perdió aplicabilidad y no puede desarrollarse a nivel municipal, debido a la falta de precisión en la Ley 97 de 1913 frente a lo que se pretende gravar.
A partir de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado se han expuesto tres tesis, a saber: (i) Aquellas que niegan de manera rotunda las existencia (sic) de un poder tributario en materia local; (ii) Las que no definen la cuestión jurídica; y (iii) Las que apuestan por la existencia de sistemas de tributarios diferenciados y, por tanto, justifican la existencia de un poder tributario autónomo en el ámbito local.
En este orden de ideas, al paso que la Corte Constitucional ha oscilado entre los tres tipos de tesis, la postura predominante en el Consejo de Estado ha sido la negativa, fundamentada en la reserva de ley. (…)
Considera esta Sala, con relación al impuesto objeto de controversia, que el Concejo del Municipio de el Espinal Tolima no tiene autorización legal para implantar e implementar tanto el impuesto de alumbrado público como fijar los elementos estructurantes del tributo.
El Concejo Municipal de El Espinal-Tolima estableció en los artículos 181 a 186 inclusive, los elementos del “Impuesto de alumbrado público”, los hechos generadores, sin que exista una norma superior que les fije los parámetros para determinar estos elementos propios de la ley que crea el gravamen, por lo que, ante la ausencia de determinación legal de los elementos estructurales del impuesto, el Concejo carece de competencia derivada para desarrollarlo.
2. SON NULOS los artículos 181 a 186 del Acuerdo 56 de 1999, modificado por el Acuerdo 16 de 2007, expedido por el Concejo Municipal de El Espinal, que estableció los elementos, los sujetos, la base gravable, el hecho generador y demás elementos de la contribución del impuesto de alumbrado público en esa población (fls. 18, 19, 20 y 28).
Como se aprecia, la sentencia que anuló las disposiciones del Acuerdo 56 de 1999, modificado por el Acuerdo 16 de 2007, determinó que el municipio de El Espinal no podía establecer el impuesto de alumbrado público; esta providencia fue recurrida en apelación por parte del municipio; sin embargo, por medio del auto, del 29 de enero del 2010, esta Judicatura declaró desierto el mentado recurso(7) (fls. 30 y 31). Y la sentencia que decretó la ilegalidad del cobro del impuesto de alumbrado público con fundamento en los Acuerdos 56 de 1999, y 16 de 2007, está en firme e hizo tránsito a cosa juzgada.
Como la actora solicitó la devolución de lo pagado por impuesto de alumbrado público de los años 2003 a 2008, con fundamento en la sentencia de nulidad del Tribunal Administrativo del Tolima, se observa que su solicitud es viable de acuerdo con la Constitución y la ley.
En consecuencia, no existe obstáculo jurídico para reconocer que se configuró el silencio administrativo positivo establecido en el artículo 374 del Acuerdo 25 de 2008, hecho que implica la resolución favorable a la solicitud de devolución de los pagos, por concepto de impuesto de alumbrado público de los años 2003 a 2008.
Sin embargo, la Sala observa que en torno a la devolución del impuesto de alumbrado público sufragado por los años 2003 y 2004 operó la prescripción regulada en el artículo 11 del Decreto 1000 de 1997 habida cuenta de que la solicitud de devolución se radicó el 30 de diciembre de 2009 (fls. 13 y 14 c a); excepción que fue formulada por el apoderado del municipio de El Espinal en la contestación de la demanda y que esta corporación deberá acoger (fls. 124 y 125).
En relación con este aspecto, en anteriores providencias esta Sección ha considerado que las sentencias que anulan actos administrativos generales, surten efectos jurídicos inmediatos respecto de las situaciones jurídicas no consolidadas; es decir, de aquellas susceptibles de ser discutidas en sede administrativa o en vía judicial. Al efecto, se ha indicado en la Sentencia del 29 de junio de 2017, emitida por la Sección Cuarta, expediente 21724, (MP Stella Jeannette Carvajal Basto) que:
la declaratoria de nulidad de un acto de carácter general supone afectar situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas que se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa al momento de proferirse el fallo. Por lo tanto, tratándose de situaciones jurídicas particulares no consolidadas, esto es, se reitera, de situaciones pendientes o en curso que estén en controversia ante la Administración o la Jurisdicción, la declaratoria de nulidad del acto general incide necesariamente en su validez.
Corolario a lo antecedente, la Sala verifica que, respecto de los pagos del impuesto de alumbrado público, que realizó la actora en los años 2003 y 2004, se consolidó la situación jurídica con ocasión de la prescripción.
En relación con los demás pagos efectuados, este juez colegiado observa que, si bien en los escritos de petición se anuncian como anexos las copias de los recibos de pago, estos no obran como pruebas en el proceso. En todo caso, la demandada en ningún momento refutó la existencia de los pagos que pide en devolución DICORP.
Conforme con lo anterior, se le ordenará a la Administración que verifique si por concepto del impuesto de alumbrado público de los años 2005 a 2008, hubo pago por parte de la demandante, caso en el cual, el municipio de El Espinal deberá devolver dichas sumas, con el reconocimiento de los respectivos intereses moratorios. Las sumas a reintegrar procederán en la medida en que no exista una obligación pendiente, diferente a la analizada. Prosperan parcialmente los cargos.
Del reconocimiento de intereses.
Se reitera que se reconocen los intereses corrientes y de mora previstos en el artículo 863 del ET, aplicable a los pagos en exceso y de lo no debido por remisión de los artículos 850 y 855 ibidem.
El alcance que la Sala le ha dado a la normativa en cita es que los intereses corrientes se causan a partir de la notificación del acto administrativo que negó la devolución y hasta la ejecutoria del acto administrativo que resuelve favorablemente la petición de devolución o la sentencia que declare a favor dicho reintegro(8). En caso de que ese acto administrativo se demande en acción de nulidad, los intereses corrientes se reconocerán hasta la ejecutoria de la sentencia que declaró nulo el acto que negó la devolución. Por su parte, los intereses de mora se causan a partir del vencimiento del término para devolver y hasta la fecha del pago.
En los casos de devolución de pagos en exceso o no de lo debido, se generan a partir de la exigibilidad de la obligación, que para el caso de que se anule el acto administrativo que rechaza la devolución, se presenta a partir del día siguiente de la ejecutoria de la sentencia que declaró nulo el acto que negó la devolución.
En el evento en el que haya lugar a la devolución de alguna suma de dinero a favor del contribuyente, conforme con lo expuesto con anterioridad, se ordenará el reconocimiento de intereses, a cargo del municipio de El Espinal, a la tasa señalada en el artículo 864 del ET, desde la fecha de notificación del acto que rechazó la devolución - i.e. 30 de marzo de 2010 (fl. 8) - hasta la ejecutoria de esta providencia; e intereses moratorios, desde el día siguiente de la ejecutoria de este fallo hasta la fecha de giro del cheque, emisión del título o consignación, también a la tasa prevista en el artículo 864 ibidem.
En estos términos se revocará la sentencia de primer grado y en su lugar se accederá a la nulidad parcial de los actos demandados.
1. REVÓCASE la Sentencia del ocho de abril de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró de oficio la excepción de inepta demanda y se inhibió para conocer de fondo los actos censurados. En su lugar:
2. DECLÁRASE la nulidad parcial del Oficio 774, del 22 de agosto de 2011, proferido por la Secretaría de Hacienda y Tránsito Municipal del Espinal, a través del cual se negó la declaración del silencio administrativo positivo, en relación con el recurso de reconsideración oportunamente interpuesto por la sociedad actora.
3. Concurrentemente, DECLÁRASE la nulidad parcial del Oficio 307, del 24 de marzo de 2010, mediante el cual se negó la devolución de los pagos indebidos por concepto del impuesto de alumbrado público de los años 2004 a 2008, conforme a lo analizado.
4. A título de restablecimiento del derecho y como resultado del silencio administrativo positivo a favor de DICORP se le ordena al municipio de El Espinal que verifique, en los términos indicados en esta sentencia, si por concepto de impuesto del impuesto de alumbrado público de los años 2005 a 2008, hubo pago del tributo, por parte de la actora, caso en el cual, la demandada deberá devolver, las sumas sufragadas en dicho período, junto con los intereses corrientes a la tasa señalada en el artículo 864 del Estatuto Tributario, desde la fecha de notificación del acto que rechazó la devolución —30 de marzo de 2010— hasta la ejecutoria de esta providencia, y con los intereses moratorios desde el día siguiente de la ejecutoria de este fallo hasta la fecha de giro del cheque, emisión del título o consignación, también a la tasa prevista en el artículo 864 ibidem. La anterior devolución procederá previa verificación de que no exista una obligación tributaria pendiente, diferente a la analizada.
5. DECLÁRASE probada la excepción de prescripción de los pagos efectuados por la demandante durante los años 2003 y 2004, por concepto de impuesto de alumbrado público, conforme a la parte considerativa de esta decisión.
1. ART. 59.—Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados (…).
2. “ART. 59.—Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos.
3. ART. 732.—Término para resolver los recursos. La Administración de Impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contados a partir de su interposición en debida forma.
4. Consejo de Estado. Sección Cuarta. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Sentencia del 12 de abril de 2012. Exp. 25000-23-27-000-2010-00037-01(18613).
5. Ver Sentencia de 19 de enero de 2012. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Exp. 85001-23-31-000-2007-00120-01(17578).
6. Modificado por el Acuerdo 16 de 2007.
7. Consejo de Estado. Sección Cuarta. CP William Giraldo Giraldo. Auto del 29 de enero de 2010, expediente 73001233100020090007802 (18028).
8. Ver: Consejo de Estado. Sección Cuarta. CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Sentencia del 30 de agosto de 2017, expediente 5001-23-31-000-2002-03243-01(20755).