Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2001-01266-de-agosto-28-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_04dc9a5179fc00f4e0530a01015100f4&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-16 10:51:19
Document Index: 73226175

Matched Legal Cases: ['artículo 85', 'artículo 86', 'artículo 136', 'artículo 127', 'artículo 41', 'artículo 25', 'artículo 40', 'artículo 25', 'artículo 6', 'artículo 277']

SENTENCIA 2001-01266 DE 28 DE AGOSTO DE 2014
CONTENIDO:PROCESO DISCIPLINARIO- CARGA JURÍDICA PARA SERVIDOR PÚBLICO. EL HECHO DE QUE UNA INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA CULMINE CON ABSOLUCIÓN, ELLO NO IMPLICA QUE LA MISMA NO TENÍA QUE INICIARSE, PUES DEBE RECORDARSE LA FINALIDAD CONSTITUCIONAL CONSISTENTE EN VIGILAR LA CONDUCTA OFICIAL, OBVIAMENTE, CUANDO HAYA MÉRITO PARA EL CASO. EN EL CASO BAJO ESTUDIO, SE DETERMINÓ QUE A LA PROCURADURÍA LE CORRESPONDÍA INVESTIGAR LA PRESUNTA PARTICIPACIÓN EN POLÍTICA POR PARTE DEL PERSONERO MUNICIPAL, SOBRE TODO ANTE LAS QUEJAS RECIBIDAS POR PARTE DE ALGUNOS HABITANTES DE LA LOCALIDAD. DE ESTA MANERA, EL PROCESO DISCIPLINARIO QUE ADELANTO LA PROCURADURÍA EN CONTRA DEL ACTOR, CONSTITUYO UNA CARGA JURÍDICA QUE EL INVESTIGADO ESTABA EN LA LEGÍTIMA OBLIGACIÓN DE SOPORTAR POR SU CONDICIÓN DE SERVIDOR PÚBLICO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, SERVIDOR PÚBLICO, PROCESO DISCIPLINARIO, PERSONERO MUNICIPAL, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
Sentencia 2001-01266/29484 de agosto 28 de 2014
Rad. 250002326000-2001-01266 01
Exp.: 29.484
Actor: Jesús Antonio Acosta Duarte
La Sala es competente para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 20 de octubre de 2004, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, comoquiera que la demanda fue presentada al día 12 de junio de 2001 y la mayor pretensión se estimó en 5.000 gramos de oro por concepto de indemnización de perjuicios morales (equivalentes a $ 94.441.800), monto que supera el exigido para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia ante esta Corporación para aquella época, esto es $ 26.390.000(11).
2.2. La acción procedente en el presente asunto y el ejercicio oportuno de la misma.
Tal y como se dejó indicado en los antecedentes de esta sentencia, el demandante interpuso acción de reparación directa con el fin de obtener la declaratoria de responsabilidad de la demanda por los perjuicios sufridos como consecuencia de la actuación administrativa adelantada por la Comisión Especial Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, dentro de la cual se ordenó tanto la suspensión provisional como la destitución del actor en el cargo de personero municipal de Facatativá (Cundinamarca), medidas que posteriormente fueron revocadas por la Procuraduría General de la Nación.
Ahora bien, constituye jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado que, en el marco de la estructura de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo establecida por el ordenamiento jurídico colombiano, la escogencia del medio de control no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado; en este sentido se ha sostenido que,
“… la acción procedente para solicitar la indemnización de daños generados por un acto administrativo, precisando que el criterio útil en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración es el origen de los mismos, de manera tal que si la causa del perjuicio es un acto administrativo debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Dicho criterio tiene por fundamento, además del texto del artículo 85 del CCA, una regla práctica: si el daño es generado por un acto administrativo ilegal, para que la reparación sea posible será necesario, de modo previo, dejarlo sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad que lo cobija, solo será posible con la declaración judicial de anulación del mismo(12).
Ahora bien, la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de esta última en la causa del daño. En efecto, como se deduce de todo lo dicho, la primera solo será procedente en los casos en los cuales el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble. En cambio la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño hubiere sido un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad, salvo que, como lo ha precisado la Sala, el daño alegado se origine en la eficacia o efectos mismos del acto administrativo, caso en el cual, al no pretenderse la declaratoria de ilegalidad, sí resultaría procedente la acción de reparación directa”(13). (se destaca)
Así pues, en casos similares al que ocupa ahora la atención de la Sala, en los cuales se ha discutido la responsabilidad del Estado por los daños irrogados a particulares como consecuencia de la revocatoria o a la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter particular, la jurisprudencia de esta Sección del Consejo de Estado ha discurrido de la siguiente manera:
“… la responsabilidad extracontractual no solo puede provenir de hechos, omisiones, operaciones administrativas materiales, ocupación permanente o temporal por trabajos públicos, también puede provenir de la declaración administrativa o judicial de la ilegalidad de los actos, revocatoria o nulidad, respectivamente; pues esas declaratorias reconocen la anomalía administrativa”(14).
“… habiendo operado la institución de la cosa juzgada respecto de la ilegalidad del acto, él ha dejado de existir como objeto de cualquier acción que pretenda su nulidad, por manera que los daños causados por tal acto, “debidamente acreditados en cuanto a su ocurrencia y cuantía, habilitan al perjudicado para demandarlos por la cuerda propia de la acción de reparación directa”(15).
En línea con lo anterior, es claro entonces que en los casos en los cuales se pretenda la indemnización de perjuicios derivados con la expedición de un acto administrativo que posteriormente es declarado nulo judicialmente o revocado en virtud del trámite de vía gubernativa por la propia Administración, el medio de control procedente será el de reparación directa.
Adicionalmente, cabe señalar que para el caso concreto se tiene que los actos administrativos por medio de los cuales se suspendió y se destituyó al actor del cargo de personero municipal de Facatativá, constituyen decisiones de trámite y, por tanto, no son susceptibles de control por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, habida cuenta de que en virtud del recurso de apelación interpuesto en contra de esa última decisión, la Procuraduría Segunda de Vigilancia Administrativa decidió revocar la misma y, en consecuencia, concluyó que el ahora demandante no incurrió en responsabilidad disciplinaria alguna que le hubiera sido imputable.
Al respecto, frente a la posibilidad de enjuiciar los actos administrativos de trámite, la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado:
No todo lo que la Administración dice o hace se traduce en un acto administrativo demandable, de ahí que se hable de los actos de la Administración para diferenciarlos de los actos administrativos propiamente dichosְ’(16)”(17).
Por consiguiente, dado que los actos mediante los cuales se ordenó suspender y posteriormente destituir al señor Jesús Antonio Acosta Duarte no son susceptibles de control por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, puesto que se trata de unas decisiones de trámite y, en la medida en que en la demanda no se alegó cargo de ilegalidad alguno contra el acto administrativo que decidió de forma definitiva el procedimiento disciplinario iniciado —esto es la Resolución de 30 de junio de 1999—, para la Sala, la acción procedente es la reparación directa —como en efecto se instauró—, tanto así que, solo al momento en el cual se profirió la decisión que revocó dichas órdenes de suspensión y destitución, se reveló su inocencia respecto de las faltas disciplinarias que le fueron imputadas, razón por la cual por haberse interpuesto la demanda el 12 de junio de 2001, se impone concluir que la misma se formuló dentro de los 2 años que establece el numeral 8º del artículo 136 del CCA.
2.3. Lo que se debate
Debe la Sala resolver el recurso de apelación instaurado por la parte demandante contra la sentencia que negó las súplicas de la demanda, la cual, consideró, básicamente, que el ahora demandante estaba en la obligación de soportar la investigación disciplinaria para esclarecer su comportamiento como funcionario público; por su parte, el impugnante contraría al a quo porque, en su sentir, el proceso disciplinario fue surtido de forma ilegal y arbitraria, causándole perjuicios de índole moral y material.
Por tanto, corresponde a la Sala determinar —en función de los hechos probados— si el proceso disciplinario seguido contra el demandante generó daños antijurídicos imputables a la entidad pública demandada.
El 25 de agosto de 1995 la dirección Nacional de Investigaciones Especiales de la Procuraduría General de la Nación mediante Auto 01447 inició investigación disciplinaria en contra del señor Jesús Antonio Acosta Duarte por la presunta falta consistente en participación en política(18).
Mediante proveído de fecha 23 de octubre de 1997 la Comisión Especial disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación dispuso la suspensión provisional en el cargo de personero municipal de Facatativá ejercida para la época por el señor Jesús Antonio Duarte, al tiempo que se ordenó compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación con el fin de que se investigara la posible comisión de los delitos de concusión y constreñimiento al elector(19). La anterior suspensión provisional fue prorrogada por tres (3) meses más mediante auto del 24 de enero de 1998(20).
Posteriormente y luego de adelantarse el trámite legal correspondiente, la Comisión Especial Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación profirió fallo de primera instancia, en el sentido de destituir en el cargo de personero municipal de Facatativá al señor Jesús Antonio Acosta Duarte e imponerle una inhabilidad por el término de tres (3) años para ejercer cargos públicos, por haber sido declarado responsable “como autor de la falta gravísima consistente en haber quebrantado la prohibición prevista en el artículo 127 de la C.P. y el numeral 14 del artículo 41 de la Ley 200 (…)”.
“Al doctor Jesús Antonio Acosta Duarte se le imputa que en su condición de Personero de Facatativá, utilizó el empleo para influir en el proceso electoral de carácter político partidista que se cumplió, en razón a que en tal calidad no ejerció sus funciones y su cargo con imparcialidad para garantizar la neutralidad y transparencia en la elección popular de los diferentes cargos.
Lo anterior por haber promovido su propia candidatura a la alcaldía de Facatativá y por el apoyo a las candidaturas de Camilo Sánchez Ortega a la Gobernación, Iván Ricardo Contreras Calderón a la Asamblea Departamental, Julio Pedreros Uribe a la Alcaldía y Héctor Forero al Concejo de Facatativá.
En efecto, en la cancha de Tejo ‘El Colorado’, se realizó una reunión política a la que asistió el doctor Camilo Sánchez Ortega en su condición de candidato a la Gobernación de Cundinamarca, evento que tuvo registro fílmico en el que aparece, en su parte final, el doctor Jesús Antonio Acosta Duarte.
El 26 de febrero del mismo año se llevó a cabo otra reunión política en las horas de la noche en el restaurante Casa Real de Facatativá en la que se hizo presente el doctor Camilo Sánchez Ortega y Jesús Antonio Acosta Duarte.
En el curso de la investigación el señor José Ignacio Arévalo Moreno se presentó en el Despacho del señor Personero con el fin de solicitar su intervención en una actuación policiva, el doctor Acosta Duarte le manifestó que le ayudaría pero con la condición de que tanto él como sus inquilinos debían votar para que salieran elegidos los señores Camilo Sánchez a la Gobernación, Iván Contreras a la Asamblea, Julio Pedreros a la Alcaldía y Héctor Garzón al Concejo. (…).
No cabe duda que se demostró plenamente que el doctor Jesús Antonio Acosta Duarte, Personero de Facatativá, para la época de los hechos, incurrió en falta disciplinaria prevista en el numeral 6º, artículo 25 de la Ley 200 de 1995 al realizar diversos actos de apoyo y promoción a los candidatos (…), y porque llevó a cabo actos positivos para su candidatura a la alcaldía de Facatativá.
Igualmente incumplió los deberes previstos en los numerales 1º, 2º, 3º y 22 del artículo 40 de la Ley 200 de 1995 ya que el investigado debía cumplir la Constitución y las leyes y prestar con imparcialidad el servicio que le había sido encomendado (…). De acurdo (sic) con el numeral 6 del artículo 25 de la Ley 200 de 1995 la utilización de empleo para presionar a particulares o subalternos a respaldar una causa o campaña política o influir en procesos electorales de carácter político partidista constituye una falta gravísima”.
La anterior decisión fue revocada mediante providencia del 30 de junio de 1999 proferida por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, en virtud del recurso de apelación formulado por el señor Acosta Duarte; en consecuencia, dicha providencia dispuso “absolverlo de responsabilidad disciplinaria”.
“Realizada una revisión a las pruebas que obran en el proceso disciplinario, el Despacho luego del análisis y valoración de las mismas, deduce que el disciplinado Acosta Duarte si bien hizo presencia en los eventos realizados el 15 y 26 de febrero de 1997, en los que presuntamente se promocionó la candidatura del doctor Camilo Sánchez Ortega a la Gobernación de Cundinamarca, solo asistió a los mismos, en el primero por 10 minutos y al segundo atendiendo una invitación a un acto diferente, pero no dirigido a una candidatura política, con discursos o actos favoreciendo a algún candidato o partido político determinado. (…).
Las anteriores conclusiones se extractan de algunas de las declaraciones que obran en la investigación que coinciden en circunstancias de tiempo, modo y lugar con lo afirmado por el Personero en su defensa, elementos estos que aunados a lo que debe entenderse por participación política, concretamente con respecto a la conducta ‘influir’ en un proceso electoral, lleva a la conclusión a la Delegada que el Personero de Facatativá debe ser absuelto por estos dos cargos.
En cuanto al tercer reproche motivo de investigación, concerniente a la queja presentada por el ciudadano José Ignacio Arévalo Moreno, esta delegada no comparte las conclusiones del a quo, pues al analizar la queja presentada por el señor Arévalo Moreno, su ampliación y posterior ratificación, se observa que todas ellas son contradictorias, circunstancia que sin lugar a dubitación alguna menoscaban el valor probatorio de las mismas, únicos elementos que sirvieron de base para edificar el cargo (…).
Tiene en claro entonces esta Delegada que en este caso se configura la duda razonable consagrada en el artículo 6º de la Ley 200 de 1995, pues no está demostrado dentro de las diligencias, aparte de las contradictorias afirmaciones del quejoso, que el implicado condicionó al señor José Ignacio Arévalo Moreno, cuando se acercó al despacho de la Personería para solicitarle intervención policiva, su actuación al voto por las personas que le relacionó en el manuscrito. Ello por cuanto solo en la afirmación de Arévalo de la finalidad que tenía el escrito se basó la actuación disciplinaria.
Por lo anterior considera esta delegada que al no existir modo de eliminar la duda y en razón que no está demostrado en estas diligencias la participación política del investigado Jesús Antonio Acosta Duarte y al encontrarse cualquier forma de responsabilidad objetiva en el proceso disciplinario, se absolverá al mismo de los cargos reprochados”(21). (negrillas adicionales)
Con fundamento en los anteriores hechos probados, concluye la Sala para el caso sub examine que la Procuraduría General de la Nación contaba con los elementos que justificaron investigar la conducta oficial del señor Jesús Antonio Acosta Duarte, sin perjuicio de que el procedimiento disciplinario hubiere finalmente culminado con su absolución por los cargos referidos, pues en todo caso los hechos, que en realidad existieron, en su momento merecían ser investigados.
En ese sentido debe precisarse que el hecho de que una investigación disciplinaria culmine con absolución, ello no implica que la misma no tenía que iniciarse, pues debe recordarse la finalidad constitucional consistente precisamente en “vigilar la conducta oficial”(22), obviamente, cuando haya méritos para en caso —como en el presente asunto—, que correspondía investigar la presunta participación en política por parte del entonces personero municipal de Facatativá. Bien hizo entonces la Procuraduría cuando resolvió iniciar la investigación por conductas constitutivas de faltas disciplinarias, sobre todo ante las quejas recibidas por parte de algunos habitantes de esa localidad, lo que significa que, en realidad, la Procuraduría, con mérito suficiente, adelantó la investigación que le correspondía.
Así las cosas, habiendo mérito para el efecto, la Procuraduría inició conforme al trámite legal investigación que culminó luego del trámite correspondiente, con la absolución del actor, decisión que se profirió en aplicación del principio de favorabilidad contenido en la Ley 200 de 1995.
En este aspecto, la Sala llama la atención sobre la falta total de pruebas que demuestran la supuesta arbitrariedad e ilegalidad que el hoy actor señaló en el trámite de la presente acción respecto de la actuación disciplinaria adelantada por la Procuraduría, así como en relación con el presunto daño moral que dicha actuación le pudo haber generado. Particularmente, el actor se refiere a su vulneración al buen nombre por la trascendencia del caso en los medios de comunicación, punto sobre el que ninguna prueba se aportó al proceso.
En síntesis, está demostrado que (i) frente a unos hechos que merecían investigación, la Procuraduría inició proceso disciplinario en el ejercicio legítimo de su función constitucional; (ii) el asunto culminó con decisión absolutoria en aplicación del principio de favorabilidad y, (iii) no se advirtió irregularidad alguna en el trámite del procedimiento disciplinario adelantado en contra del ahora demandante. Es de notar que la decisión absolutoria no se basó en falta de méritos para la formulación de los cargos, hipótesis diferente que tendría otro análisis.
Así las cosas, a juicio de la Sala, las actuaciones surtidas por la autoridad disciplinaria —Procuraduría General de la Nación—, en contra del señor Acosta Duarte, en modo alguno pueden considerarse irregulares, tardías y mucho menos omisivas frente al ordenamiento jurídico vigente para la época, puesto que cada una de esas actuaciones y/o decisiones se surtieron a cabalidad y de forma oportuna, además, dicha investigación disciplinaria no significó la afectación del derecho fundamental al debido proceso en perjuicio de la citada persona; adicionalmente, no obra prueba alguna en el expediente respecto de la supuestos perjuicios morales o económicos, frente a los cuales se pudiere concluir acerca de la certeza del presunto daño.
Por consiguiente, la Sala encuentra que el proceso disciplinario que adelantó la Procuraduría en contra del actor, en las condiciones estudiadas, constituyó una carga jurídica que el investigado estaba en la legítima obligación de soportar por su condición de servidor público, sin olvidar que se trató del racional y proporcional ejercicio de la función constitucional asignada a la entidad demandada, motivos suficientes para confirmar el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
Finalmente, respecto de los eventuales perjuicios que pudieran derivarse de la decisión que ordenó suspender al actor del cargo de personero municipal de Facatativá, debe señalar la Sala, con apoyo en la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta corporación, que la medida se suspensión en el cargo, en virtud de una orden judicial proferida para investigar a un servidor público, no extingue el vínculo laboral, razón por la cual, al levantarse la suspensión como consecuencia de la absolución del servidor investigado, resultaba procedente tanto el reintegro a su cargo, como el pago de los emolumentos que se derivan de la relación laboral por el lapso que duró la suspensión.
En este sentido, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en Sentencia de 25 de enero de 2007(23), al recoger la posición sentada proferida dentro del proceso radicado con el Nº 730012331000199613147-01 (IJ-004)(24) señaló:
“El levantamiento de la suspensión – Efectos.
Con el levantamiento de la medida penal las cosas se retrotraen al estado anterior, como si nunca se hubiera expedido al acto de suspensión, de manera que así como se dispuso el reintegro del actor al servicio debieron reconocérsele los derechos salariales y prestacionales, por tal periodo” (se destaca).
Por consiguiente, todas las razones hasta ahora expresadas servirán de apoyo para confirmar la sentencia apelada y, en consecuencia, denegar las pretensiones de la demanda.
En mérito de los expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
1. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, el 20 de octubre de 2004, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
(11) Decreto 597 de 1988.
(12) Cita textual del fallo: Auto del 13 de diciembre de 2001, Exp. 20.678.
(13) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008, Exp. 15906.
(14) Nota original de la providencia citada: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 19 de abril de 2000, expediente 19517.
(15) Nota original de la providencia citada: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de agosto 24 de 1988. Expediente 13685.
(16) En otro contexto distinto al que se está tratando, pero refiriéndose a actos análogos al ahora analizado, el tratadista Roberto Dromi define el simple acto de la administración, para diferenciarlo del acto administrativo propiamente dicho. Dice Dromi:
Los simples actos de la Administración no gozan del principio de estabilidad. Tampoco son susceptibles de impugnación. Son irrecurribles (art. 80, RLNPA) y no requieren publicación ni notificación. Sólo basta el conocimiento del órgano que solicitó la propuesta o el dictamen”. Derecho Administrativo. Roberto Dromi. Ediciones Ciudad Argentina. 5ª Edición. 1996. Páginas 291 y ss.
(17) Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 11 de febrero de 2014. Expediente. 18456. MP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Entre otras.
(18) Fls. 458, cdno. 2.
(19) Fls. 1 a 4 cdno. 2.
(20) Fls. 3 a 8 cdno. 2.
(21) Fls. 41 a 52 cdno. 2.
(22) Al respecto el artículo 277 de la Carta Política establece: “El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:
1. Vigilar el cumplimento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos.
Para el cumplimiento de sus funciones la Procuraduría tendrá atribuciones de policía judicial, y podrá interponer las acciones que considere necesarias”. (negrillas adicionales)
(23) Radicación 05001-23-31-000-1998-00883-01 (1618-03), Consejera Ponente: Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez.
(24) En dichas providencia, fechada el 30 de mayo de 2002, la Sala Plena de la Sección Segunda estimó que el camino procesal para reclamar el pago de los salarios dejados de percibir, como consecuencia de la suspensión en el cargo por orden judicial, era la acción de reparación directa, incoada en contra de la entidad que ordenó la mencionada suspensión.