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Timestamp: 2020-01-21 12:01:57
Document Index: 307105554

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BOE.es - Documento BOE-A-2018-1678
Documento BOE-A-2018-1678
«BOE» núm. 34, de 7 de febrero de 2018, páginas 14733 a 14745 (13 págs.)
1. Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 21 de abril de 2017, el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 2 [apartado a)], 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 12.1 [primer párrafo in fine], la disposición adicional primera y el inciso final del primer párrafo de la disposición adicional segunda de la Ley 7/2016, de 21 de julio, de medidas extraordinarias contra la exclusión social, de la Comunidad Autónoma de Extremadura, publicada en el «Diario Oficial de Extremadura» núm. 141, de 22 de julio de 2016, y en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 192, de 10 de agosto de 2016.
a) Por un lado, se impugnan los artículos 2 [apartado a)], 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10, que forman parte del título II de la Ley 7/2016, que lleva por rúbrica «Universalización de la atención sanitaria en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Extremadura». El escrito de interposición señala que dichos preceptos incurren en extralimitación competencial porque regulan materias de competencia estatal conforme a los apartados primero, segundo, decimosexto y decimoséptimo del artículo 149.1 CE, pues corresponde únicamente al Estado establecer las fórmulas legales que permitan acceder a la asistencia sanitaria pública a los extranjeros no registrados ni autorizados como residentes en España.
Se alega que, de forma análoga, incurren en inconstitucionalidad por conexión las disposiciones adicionales primera y segunda (inciso final del primer párrafo), relativas a las «situaciones especiales de atención primaria» y a la «evaluación y seguimiento» del cumplimiento de los objetivos de la Ley.
b) Por otro lado, se impugna el artículo 12.1, primer párrafo in fine, que regula la inembargabilidad de las ayudas económicas de apoyo social. El escrito de interposición señala que vulnera el orden de distribución de competencias previsto en el artículo 149.1.6 CE, según el cual corresponde al Estado la competencia exclusiva sobre legislación procesal, «sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas». La excepción competencial que contempla el «sin perjuicio» no sería de aplicación en el presente caso, porque la Comunidad Autónoma de Extremadura carece de competencia normativa en esta materia.
3. Por providencia de 9 de mayo de 2017, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de su Sección Primera, acordó admitir a trámite el presente recurso de inconstitucionalidad, dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, así como a la Junta de Extremadura y a la Asamblea de Extremadura, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes, así como publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial de Extremadura». La incoación del recurso se publicó en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 115, de 15 de mayo de 2017.
a) Como cuestión previa se señala que el recurso interpuesto es extemporáneo. Si bien se interpuso en plazo frente a la Ley 7/2016, pues ésta se publicó en el «Diario Oficial de Extremadura» de 22 de julio de 2016 y el recurso se presentó el 21 de abril de 2017, se alega que la referida Ley no es sino el trasunto de la modificación parlamentaria del Decreto-ley 1/2016, de 10 de mayo, de medidas extraordinarias de exclusión social, publicado en el «Diario Oficial de Extremadura» de 11 de mayo de 2017, y cuyos artículos 3 a 10 y 12 vienen a coincidir casi literalmente con la regulación ahora impugnada. Se advierte que el Decreto-ley fue convalidado en la sesión plenaria de la Asamblea de Extremadura de 26 de mayo de 2016, y que el Reglamento de la Asamblea de Extremadura (art. 192) no exige la publicidad oficial del acuerdo de convalidación o derogación, como sí hace el artículo 151.6 del Reglamento del Congreso de los Diputados. El letrado argumenta que, conforme con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el Decreto-ley convalidado se ha integrado con carácter permanente en el ordenamiento jurídico y que los derechos a las prestaciones sanitarias –al menos– de los extranjeros empadronados estaban ya reconocidos en una norma vigente en cuanto no derogada, que no puede ni debe ser impugnada en cuanto que el plazo para ello venció, no existiendo, por otra parte, norma constitucional o legal que establezca un automatismo derogatorio de los decretos-leyes con la entrada en vigor de las leyes tramitadas sucesivamente, al amparo de lo dispuesto en el artículo 86.3 CE o, en este caso, al amparo de lo prevenido en el artículo 33.4 del Estatuto de Autonomía de Extremadura (EAE). Se concluye que, si la norma que confiere el marco regulador fue publicada el 11 de mayo de 2017, el recurso es extemporáneo y, por ello, debe inadmitirse.
b) En segundo lugar, se alega el defectuoso modo en que se habría propuesto el recurso. El recurso se ha planteado por el Abogado del Estado por orden de la Vicepresidenta del Gobierno actuando en suplencia del Presidente del Gobierno, el cual, como se indica en el escrito de interposición, se encontraba en viaje oficial en Sevilla. Se razona que la facultad prevenida en los artículos 162.1 a) CE y concordantes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional tiene naturaleza institucional y, como tal, propia e indeclinable, esto es, no delegable o transferible, sin perjuicio de que, como señala la STC 71/2014, pueda operar la suplencia en cuanto no haya desplazamiento de la competencia. La suplencia regulada en el artículo 13 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, tiene causas tasadas, precisamente para deslindarla de figuras traslativas, entre otras la delegación o la desconcentración, y en el caso presente se basa en la ausencia. El letrado sostiene que la aplicación de la suplencia era, en este caso, difícilmente sostenible porque, a diferencia del supuesto de hecho de la STC 71/2014 en el que el Presidente estaba ausente del territorio nacional, en el presente caso estaba en Sevilla, dentro del territorio estatal en todo el cual el Presidente ejerce sus competencias. Si actos institucionales pueden suscribirse por el Jefe del Estado, con el refrendo del propio Presidente del Gobierno, en lugares tan exóticos como la embajada española ante la República Popular China en Pekín («Boletín Oficial del Estado» núm. 155, de 29 de junio de 2007, pág. 28201) por considerar que conforme al derecho internacional las embajadas gozan de extraterritorialidad, en términos latos son territorio español, mucho más puede predicarse cuando el Presidente se encuentra en la capital de una Comunidad Autónoma. Si leyes y reales decretos pueden sancionarse en Baqueira Beret o Marivent, sin que hacerlo allí suponga ausencia del titular del acto o del refrendo, difícilmente se puede admitir que firmar la orden de interposición del recurso aceptando la propuesta del Gobierno pueda justificarse en este caso por la ausencia, ya que hemos de entender que la competencia del Presidente del Gobierno se extiende a todos los puntos del territorio nacional. Adicionalmente se alega que el plazo para la impugnación vencía el 22 de abril de 2017, que por ser sábado era inhábil conforme al cómputo procesal, habilitando el día 24 de abril, fecha en la que no se justifica la ausencia, además de todos los días previos para poder formalizar la impugnación.
Finalmente, tampoco se comparte la vulneración del artículo 149.1.16 CE, tanto por lo ya argumentado como por el hecho de que el párrafo primero del artículo 4 de la Ley impugnada es claro y terminante en este punto. Asimismo se afirma que «sostener en una materia prestacional que las bases del sistema no suponen un mínimo común normativo, expresión acrisolada por la jurisprudencia constitucional, sino el máximo prestacional posible, o si se quiere el único concepto aplicable excluyendo otros títulos competenciales o la modulación constitucionalmente admisible en el ámbito de las actuaciones y competencias territoriales es algo no consentido por ese Alto Tribunal, y menos en materias que por nuclear el contenido del llamado derecho social, están marcadas por el principio de mínimos, lo que debería permitir la ampliación del ámbito subjetivo y objetivo». Por eso, en la cartera de servicios del sistema nacional de salud existen prestaciones comunes a todo el territorio nacional y otras que solo se ofrecen en determinadas comunidades, sin que ello atente contra el principio de igualdad a que se refiere el artículo 149.1.1 CE ni ningún otro. Si esto es posible desde la determinación objetiva de las prestaciones sanitarias (en sentido amplio, médicas, protésicas, farmacológicas, etc.), no puede entenderse que ello no pueda operar desde el punto de vista subjetivo, integrando a los extranjeros a los que se refiere la ley impugnada. Y debe tenerse en cuenta que las medidas estatales surgieron en una coyuntura de crisis económica innegable en 2012, como indica la exposición de motivos del Real Decreto-ley 16/2012, que, en la actualidad, según declaraciones públicas del Gobierno, está superada.
a) El primer defecto procesal consiste en la extemporaneidad del presente recurso de inconstitucionalidad: extemporaneidad que no se fundamenta en que se hubiera presentado fuera del plazo de nueve meses previsto en el artículo 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), sino en que fue interpuesto frente a una ley que es consecuencia de la tramitación parlamentaria de un decreto-ley, debidamente convalidado por la Asamblea autonómica, cuyos preceptos coinciden casi literalmente –se dice– con los de las disposiciones legales ahora impugnadas. El defecto alegado se acompaña de dos argumentos adicionales: las disposiciones del Decreto-ley convalidado se habrían integrado «con carácter permanente» en el ordenamiento jurídico; y ninguna norma constitucional o legal establece un «automatismo derogatorio» de los decretos-leyes con la entrada en vigor de las leyes tramitadas sucesivamente.
Aunque no se dice con estas palabras, la alegación de la extemporaneidad apunta en realidad a una especie de doctrina del acto confirmatorio de perfiles imprecisos, pues no se especifica si sería de aplicación general en la jurisdicción constitucional o, por el contrario, quedaría circunscrita a las leyes cuya existencia trae causa de la decisión de tramitar por el procedimiento legislativo el contenido de un decreto-ley previamente convalidado. Al menos en estos últimos casos –parece decirse– las disposiciones del decreto-ley no solo no quedarían derogadas automáticamente por las disposiciones coincidentes de la ley posteriormente adoptada, sino que tampoco podrían ser impugnadas indirectamente mediante recursos dirigidos exclusivamente frente a estas últimas.
La alegación no puede ser compartida, ni en sus presupuestos de partida ni en la consecuencia que pretende extraerse. En primer lugar, debe señalarse que la Ley 7/2016, de 21 de julio, de medidas extraordinarias contra la exclusión social, no se limita a modificar lo previsto en el Decreto-ley 1/2016, de 10 de mayo, de medidas extraordinarias contra la exclusión social, de forma que las disposiciones de este último quedaran subsistentes en todo lo no modificado por la Ley 7/2016. La consecuencia de aprobarse una nueva norma del mismo rango, mismo título y mismo objeto no puede ser otra que la sustitución de la primera por la segunda, en virtud del criterio lex posterior derogat priori, con independencia del grado de coincidencia material entre una y otra regulación. Esta es la lógica jurídica que subyace a la práctica parlamentaria de tramitar como proyecto de ley el contenido de los decretos-leyes una vez convalidados. Tan evidente resulta la sustitución normativa que se produce entre el Decreto-ley convalidado y la Ley resultante de su tramitación parlamentaria como proyecto de ley que, como ha ocurrido en el presente caso, se suele considerar innecesario disponer expresamente la derogación del Decreto-ley que se sustituye; disposición derogatoria que, en todo caso, no viene exigida por nuestro ordenamiento jurídico pues, de conformidad con lo previsto en el artículo 2 del Código civil, la derogación «se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia sea incompatible con la anterior».
Esta alegación tampoco puede compartirse en ninguna de sus dos variantes. Debemos comenzar recordando que en la STC 71/2014, de 6 de mayo, FJ 2, este Tribunal tuvo ocasión de pronunciarse con cierta extensión sobre la incidencia del régimen de suplencia del Presidente del Gobierno en su facultad para interponer el recurso de inconstitucionalidad. Entonces afirmamos que «la suplencia se caracteriza por el ejercicio meramente temporal, accidental, de las funciones atribuidas a un órgano por una persona física distinta de la del titular, sin que se produzca por tanto el desplazamiento de la competencia a un órgano distinto» y que «no resulta equivalente a la delegación, ni tampoco constituye un supuesto de transmisión de la competencia, pues en definitiva el órgano que actúa sigue siendo el mismo», y concluimos «en caso de suplencia por ausencia temporal del Presidente del Gobierno, es el mismo órgano el que actúa, es el mismo órgano el que, en este caso, interpone el recurso de inconstitucionalidad».
a) Los artículos 2 [apartado a)], 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 forman parte del título II de la Ley 7/2016, cuya rúbrica es «Universalización de la atención sanitaria en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Extremadura», y detallan el alcance de esa universalización, las prestaciones asistenciales y farmacéuticas incluidas, los requisitos exigidos para solicitar el acceso, el procedimiento, la asignación de centro y de médico y los supuestos de exclusión. Y las disposiciones adicionales primera y segunda (inciso final del primer párrafo), impugnadas por conexión, se refieren a las «situaciones especiales de atención primaria» y la «evaluación y seguimiento» del cumplimiento de los objetivos de la Ley.
Por lo que respecta al alcance subjetivo, el artículo 2 establece en su letra a) que las acciones y medidas previstas en la Ley se articulan mediante «[l]a cobertura sanitaria de personas extranjeras que no tengan la condición de aseguradas ni de beneficiarias del Sistema Nacional de Salud, a través de la emisión de una tarjeta identificativa personal de acceso al sistema extremeño de salud y dentro de las competencias de la Comunidad Autónoma de Extremadura». En el mismo sentido, el artículo 3 dispone que el objeto de la Ley es «garantizar el acceso a las prestaciones sanitarias a aquellas personas extranjeras no registradas, ni autorizadas como residentes en España y con residencia efectiva en la Comunidad Autónoma de Extremadura, que no tengan la condición de aseguradas ni de beneficiarias del Sistema Nacional de Salud, previsto en el artículo 3.5 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, y que no puedan exportar el derecho a cobertura sanitaria en el sistema nacional de salud (SNS) desde sus países de origen, ni exista un tercero obligado a pago.»
Por lo que se refiere al alcance objetivo de la universalización, el artículo 5 dispone lo siguiente con relación a las prestaciones sanitarias: «Las personas que accedan al Servicio Extremeño de Salud en las condiciones establecidas en esta ley tendrán acceso a la totalidad de servicios, en las mismas condiciones de igualdad efectiva y calidad que el resto de usuarios del Sistema Nacional de Salud dentro del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Extremadura». Por su parte, el artículo 6.1 señala con relación a las prestaciones farmacéuticas: «La aportación en la prestación farmacéutica ambulatoria de estos usuarios será del 40 por 100 para las personas menores de 65 años y del 10 por 100 para los mayores de 65 años, con el límite mensual mínimo establecido por la legislación vigente para este último supuesto. Esta cantidad será del 10 por 100 en el caso de medicamentos sometidos a aportación reducida, con el máximo por envase que sea aplicable. Asimismo, se dispondrán los mecanismos adecuados para que las personas que no pueden pagar dicho porcentaje puedan acceder a dicha prestación farmacéutica». Finalmente, en el caso de las prestaciones ortoprotésicas, el artículo 6.2 establece que «las personas incluidas en el ámbito de aplicación de la presente ley accederán en las mismas condiciones que se establezcan para el resto de usuarios del Sistema Nacional de Salud».
«[A] la hora de delimitar, conforme al mencionado sistema de bases, quién tenga derecho a la prestación sanitaria, las diferentes Comunidades Autónomas, en cuanto administraciones sanitarias que tienen a su cargo el desarrollo normativo y la función ejecutiva de la prestación sanitaria, hayan de adecuar necesariamente sus regulaciones a los conceptos de asegurado y de beneficiario en la forma y con los límites configuradores que establece aquella normativa estatal básica, de tal manera que no puedan extender el ámbito subjetivo de la relación prestacional más allá de los límites que configura el art. 3 de la Ley 16/2003, en la redacción operada por el art. 1.1 del Real Decreto-ley 16/2012, que únicamente contempla como supuesto residual, al margen de los determinados por los conceptos de asegurado y beneficiario, el de la suscripción de un convenio especial en el que, de modo individual, quién pretenda obtener el acceso a la prestación de asistencia sanitaria, deba concertarlo con la administración sanitaria correspondiente mediante el pago de una contraprestación o cuota (art. 3.5 de la Ley 16/2003, en la redacción introducida por el art. 1.1 del Real Decreto-ley 16/2012).
Por tanto, la normativa básica estatal cierra toda posibilidad a las normas autonómicas de desarrollo para configurar un sistema de acceso a las prestaciones sanitarias que no atienda a los conceptos de asegurado o de beneficiario que han establecido las bases recogidas en el tantas veces citado art. 3 de la Ley 16/2003, a excepción del supuesto residual de la suscripción del convenio especial previsto en el apartado 5 del citado precepto.»
En definitiva, el artículo 3 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, en la redacción introducida por el artículo 1.1 del Real Decreto-ley 16/2012, diseña una nueva configuración de las bases en el ámbito sanitario. Dicho precepto estatal garantiza la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud, a aquellas personas que ostenten la condición de asegurado. Según el apartado primero tienen la condición de asegurado: los ciudadanos de nacionalidad española o los extranjeros afiliados a la Seguridad Social como trabajadores por cuenta ajena o propia, en situación de alta o asimilada al alta; los pensionistas del Sistema de Seguridad Social; los perceptores de cualquier otra prestación periódica de la Seguridad Social (incluyendo la prestación y el subsidio de desempleo) y los inscritos en las oficinas de trabajo, una vez que hayan agotado la prestación o el subsidio de desempleo. El apartado tercero del mismo artículo 3 de la Ley 16/2003 amplía el colectivo de personas que pueden acceder a la condición de asegurado, aunque no cumplan ninguno de los requisitos anteriores, a quienes tengan la nacionalidad española o de algún otro Estado de la Unión Europea, del Espacio Económico Europeo o de Suiza, y los extranjeros titulares de una autorización para residir en territorio español, siempre y cuando no superen el límite de ingresos que se determine reglamentariamente. El apartado cuarto extiende la cobertura a personas que tampoco mantienen una vinculación personal directa con el Sistema de la Seguridad Social, como son los «beneficiarios», categoría que comprende a los cónyuges y a las personas con una relación asimilada jurídicamente; a los excónyuges a cargo del asegurado; a los descendientes y personas asimiladas que sean menores de 26 años o que tengan una discapacidad de grado igual o superior al 65 por 100. El apartado quinto prevé el acceso a las prestaciones sanitarias de todas las personas que no tengan la condición de asegurado o de beneficiario mediante la correspondiente contraprestación o pago de una cuota derivada de la suscripción de un convenio especial (regulado por el Real Decreto 576/2013, de 26 de julio). Finalmente, en el apartado sexto se mantiene el régimen específico de gestión indirecta de la asistencia sanitaria para las personas titulares o beneficiarias de los regímenes especiales de la Seguridad Social gestionados por diversas mutualidades.
En consecuencia, al no atender al criterio de lo básico establecido en la norma estatal, los artículos 2 a) y 3 de la Ley 7/2016 deben declararse inconstitucionales y nulos por vulneración del artículo 149.1.16 CE. Igualmente y por idéntico motivo deben declararse inconstitucionales y nulos los artículos 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 y la disposición adicional primera, ya sea por determinar las concretas prestaciones sanitarias a las que, en contravención de las bases estatales, tendrían acceso las personas mencionadas en los artículos 2 a) y 3, ya por establecer normas instrumentales para regular dicho acceso o evaluarlo. En cambio, no procede declarar la inconstitucionalidad y nulidad del —también impugnado— inciso «así como la posible utilización inadecuada del acceso al Sistema Extremeño de Salud» del párrafo primero de la disposición adicional segunda, pues una vez depurada la Ley 7/2016 de los aspectos que contradicen las bases estatales, su previsión no plantea ya tacha de inconstitucionalidad alguna.
a) El Abogado del Estado señala que la previsión de la inembargabilidad de las referidas ayudas vulnera el orden de distribución de competencias previsto en el artículo 149.1.6 CE, según el cual corresponde al Estado la competencia exclusiva sobre legislación procesal, sin que sea aplicable la excepción relativa a «las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas».
Si bien la doctrina de este Tribunal ha establecido que «la mera reiteración de reglas procesales generales en la legislación autonómica no hace buena, sin más, una tal previsión» (SSTC 71/1982, FJ 20, y 173/1998, de 23 de julio, FJ 16), esta proscripción de la reiteración o reproducción de normas procesales por el legislador autonómico (leges repetitae) no es absoluta, y hemos admitido la reiteración cuando solo persigue dotar de sentido o inteligibilidad al texto normativo aprobado por el Parlamento autonómico dentro de sus competencias (STC 47/2004, FJ 8).
c) Constatado que no es una mera reiteración de normas procesales generales, queda comprobar si la norma impugnada constituye ejercicio de la competencia procesal autonómica. De acuerdo con el artículo 149.1.6 CE, la legislación procesal constituye una competencia general del Estado y la competencia atribuida a las Comunidades Autónomas por ese precepto constitucional es de orden limitado, pues está circunscrita a «las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas».
Por un lado, el Tribunal se pronunció sobre el alcance de esa competencia autonómica en estos términos: «La competencia asumida por las Comunidades Autónomas al amparo de la salvedad recogida en el artículo 149.1.6 CE no les permite, sin más, introducir en su ordenamiento normas procesales por el mero hecho de haber promulgado regulaciones de Derecho sustantivo en el ejercicio de sus competencias, esto es, innovar el ordenamiento procesal en relación con la defensa jurídica de aquellos derechos e intereses que materialmente regulen, lo que equivaldría a vaciar de contenido o privar de todo significado a la especificidad con que la materia procesal se contempla en el artículo 149.1.6 CE, sino que, como indica la expresión ‘necesarias especialidades’ del citado precepto constitucional, tan sólo pueden introducir aquellas innovaciones procesales que inevitablemente se deduzcan, desde la perspectiva de la defensa judicial, de las reclamaciones jurídicas sustantivas configuradas por la norma autonómica en virtud de las particularidades del Derecho creado por la propia Comunidad Autónoma, o, dicho en otros términos, las singularidades procesales que se permiten a las Comunidades Autónomas han de limitarse a aquéllas que, por la conexión directa con las particularidades del Derecho sustantivo autonómico, vengan requeridas por éstas» (STC 47/2004, FJ 4).
Por tanto, de acuerdo con nuestra consolidada doctrina, no basta con que la norma procesal autonómica represente una innovación o una mejora de la legislación procesal para una Comunidad Autónoma, si no viene justificada por una especialidad del derecho sustantivo autonómico (en este sentido SSTC 123/1988, de 23 de junio, FJ 2; 47/2004, FJ 15; 243/2004, de 16 de diciembre, FJ 6; 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 e); 31/2010, de 28 de enero, FJ 27, y 21/2012, de 16 de febrero, FFJJ 7 y 9). Le corresponde al legislador autonómico o, en su defecto, a quienes asuman la defensa de la Ley en su caso impugnada, ofrecer la suficiente justificación sobre la necesidad de alterar las reglas procesales comúnmente aplicables, cuando menos siempre que del propio examen de la Ley no se puedan desprender o inferir esas «necesarias especialidades» (SSTC 127/1999, de 1 de julio, FJ 5; 47/2004, FJ 4, y 21/2012, FJ 7). Teniendo presente que la necesidad a que se refiere la cláusula competencial del artículo 149.1.6 CE «no puede ser entendida como absoluta, pues tal intelección del precepto constitucional dejaría vacía de contenido y aplicación la habilitación competencial que éste reconoce en favor de las Comunidades Autónomas» (STC 47/2004, FJ 5).
Por otra parte, desde el punto de vista metodológico, la citada STC 47/2004 (FJ 5) señaló que deben completarse tres operaciones para aplicar la salvedad competencial contenida en el artículo 149.1.6 CE y dilucidar si una norma procesal autonómica constituye o no una «necesaria especialidad» procesal que encuentra legitimidad constitucional en el artículo 149.1.6 CE: primero, ha de determinarse cuál es el derecho sustantivo autonómico que presenta particularidades; segundo, hay que señalar respecto de qué legislación procesal estatal, y por tanto general o común, se predican las eventuales especialidades de orden procesal incorporadas por el legislador autonómico; y, finalmente, ha de indagarse si entre las peculiaridades del ordenamiento sustantivo autonómico y las singularidades procesales incorporadas por el legislador autonómico en la norma impugnada existe una conexión directa tal que justifique las especialidades procesales.
Por todo ello, procede declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso «Estas ayudas tienen el carácter de inembargables» del párrafo primero del artículo 12 de la Ley 7/2016, por invadir el ámbito competencial reservado al Estado por el artículo 149.1.6 CE.
Madrid, a once de enero de dos mil dieciocho. Fernando Valdés Dal-Ré.–Juan Antonio Xiol Ríos.–Cándido Conde-Pumpido Tourón.–María Luisa Balaguer Callejón.–Firmado y rubricado.
Madrid, a once de enero de dos mil dieciocho.–Antonio Narváez Rodríguez.–Firmado y rubricado.
DICTADA en el Recurso 2002/2017 (Ref. BOE-A-2017-5308).
DECLARA incostitucionales y nulos los arts. 2.a), 3 a 10, el inciso indicado del art. 12.1, la disposición adicional 1 y la desestimación en lo demás, de la Ley 7/2016, de 21 de julio (Ref. BOE-A-2016-7692).