Source: https://tc.vlex.es/vid/stc-485966170
Timestamp: 2019-08-20 05:50:42
Document Index: 404966356

Matched Legal Cases: ['artículo 125', 'artículo 125', 'artículo 36', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 125', 'artículo 44']

STC 201/2013, 5 de Diciembre de 2013 - Jurisprudencia - VLEX 485966170
STC 201/2013, 5 de Diciembre de 2013
Número de Recurso: Recurso de inconstitucionalidad 8434-2006
COLEGIOS PROFESIONALES. SANCIONES. COMPETENCIA. La remisión de la regulación de la potestad disciplinaria a los estatutos colegiales, no excluye cualquier posible intervención legislativa en esta materia, ya que la competencia del Estado para regular el régimen sancionador en una materia determinada tendrá el alcance que tenga su competencia normativa —básica o de legislación plena— en dicha materia.
Sentencia citada en: 35 sentencias, un artículo doctrinal, una disposición normativa, 2 resoluciones administrativas
STC 201/2013
El Pleno del Tribunal, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez y don Enrique López y López, Magistrados, ha pronunciadoEN NOMBRE DEL REY
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 8434-2006 promovido por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados, y, en su representación y defensa por el Comisionado don Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa en relación con los artículos 2, 17 a 21, 23, 37.4 y 5, 38, 44.4, 48, 54, 67 y 70; disposición transitoria quinta y disposición adicional segunda de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales, en conexión con el artículo 125 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Han comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado, el Abogado de la Generalitat de Cataluña y el Letrado del Parlamento de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez, quien expresa el parecer del Tribunal.I. ANTECEDENTES
El día 8 de septiembre de 2006 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional, escrito de don Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa, comisionado por más de cincuenta diputados del Grupo Popular del Congreso de los Diputados, por el que, en nombre y representación de los mismos, interpone recurso de inconstitucionalidad en relación con los artículos 2, 17 a 21, 23, 27, 37.4 y 5, 38, 44.4, 48, 54, 67 y 70; disposición transitoria quinta y disposición adicional segunda de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales, en conexión con el artículo 125 del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio.
Se considera contraria al orden constitucional de distribución de competencias la incorporación del concepto de “profesión titulada” que efectúa el art. 2, por cuanto la competencia autonómica sobre “ejercicio de profesiones tituladas” no le habilita para determinar cuándo una profesión debe pasar a ser profesión titulada, determinación que corresponde efectuar al Estado por mor de la competencia que le atribuye el art. 149.1.30 CE en materia de “regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales”. A juicio del recurrente, la jurisprudencia constitucional recaída en esta materia (SSTC 122/1989, 11/1993, 386/1993 y 330/1994), permite concluir que pertenece a la competencia del Estado regular aquellos aspectos que caracterizan jurídicamente a las profesiones tituladas, tales como la concreción de las actividades que comprenden, las obligaciones y derechos de los profesionales, o su carácter colegiado, lo que evidencia que el legislador catalán no puede adoptar un concepto de profesión titulada. La intervención estatal sobre el ejercicio de las profesiones tituladas queda aún más reforzada cuando, por las características de las profesiones, el ejercicio de éstas se desarrolle en específicos ámbitos materiales competencialmente reservados al Estado, como es el caso de los Abogados y Procuradores (STC 56/1990) o de los Notarios y Registradores de la Propiedad y Mercantiles (STC 87/1989), e incluso en relación a determinadas actividades profesionales no necesitadas de titulación académica específica, el Estado puede también ejercitar algunas competencias ordenadoras, como ocurre en la materia de “seguros” (STC 86/1989).
Las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia de colegios profesionales, no habilitan a ésta para imponer a los correspondientes profesionales, como condición para el ejercicio profesional, la colegiación obligatoria, pues tal determinación sólo corresponde adoptarla al Estado, al amparo de las competencias resultantes del art. 149.1.1 y 18 CE. Por este motivo la Ley autonómica incurre en extralimitación competencial, al determinar que corresponde al Gobierno de la Generalitat, mediante decreto, la creación de colegios profesionales (art. 37.4), previa apreciación por el Parlamento de la afección al interés público y la especial relevancia social o económica de las funciones inherentes a la profesión (art. 37.5), y al reconocer simultáneamente que la incorporación al correspondiente colegio profesional es requisito necesario para el ejercicio de la profesión colegiada (art. 38.1). La anterior inconstitucionalidad se proyecta igualmente sobre el art. 54 de la Ley, al requerir de una ley del Parlamento de Cataluña para la creación de nuevos colegios profesionales a partir de la fusión o segregación de colegios preexistentes.
La configuración del principio de colegiación única sancionado por el art. 44.4 de la Ley autonómica, en desarrollo de la norma básica contenida en el art. 3.2 de la Ley estatal 2/1974, no es conforme al orden constitucional de distribución de competencias, por contradecir lo dispuesto en la mencionada norma básica. En concreto, se introduce una excepción al principio de colegiación única que no está contemplado en la legislación básica del Estado: “salvo en el supuesto de que una ley disponga otra cosa debido a la exigencia del deber de residencia para la prestación de los servicios profesionales”. De otra parte, el segundo párrafo del art. 44.4 dispone que “los profesionales colegiados solo pueden estar sujetos al deber de comunicación al colegio profesional del lugar donde deban prestar sus servicios cuando así se establezca legalmente”, previsión que contradice también lo dispuesto en la norma básica, al sustituir la norma estatutaria corporativa —el estatuto general o los estatutos autonómicos— como fuente de creación del deber de comunicar las actuaciones profesionales realizadas fuera del territorio de colegiación, por una disposición de rango legal.
El art. 38.2 y la disposición adicional segunda, se impugnan en cuanto dispensan de colegiación a los profesionales que desarrollan su actividad profesional característica, propia y específica, en un régimen de dependencia funcionarial o asimilable, por entender que, al igual que la Comunidad Autónoma carece de competencia para crear profesiones sujetas a colegiación obligatoria, tampoco puede excepcionar la colegiación obligatoria cuando el Estado la haya establecido y, en concreto, no puede excepcionarla por razón, sin más, de que la actividad propia de la profesión se realice por cuenta de la Administración y no por cuenta propia. Solo en el supuesto de que el destinatario de la actividad profesional sea la propia Administración, de la que el profesional depende por su condición de funcionario o personal laboral, puede excepcionarse la colegiación obligatoria; pero cuando los destinatarios son los particulares, el hecho de que la actividad no se preste por cuenta propia, sino por cuenta de la Administración, no habilita a excluir la obligación de colegiación, salvo que, con el carácter de norma básica, lo haya previsto el legislador estatal.
La inconstitucionalidad de los arts. 17 a 21, 23 y 48 se fundamenta en la definición de un sistema sancionador aplicable a las profesiones colegiadas, que impide la tipificación de nuevas infracciones y sanciones por los propios colegios profesionales, e impide, lógicamente, su articulación con el régimen disciplinario estatal vía acomodación al estatuto general. La inclusión de un régimen disciplinario común a las profesiones colegiadas en una regulación corporativa estatal deriva de la necesidad de una regulación del régimen disciplinario corporativo de carácter básico idéntico en todo el Estado, con arreglo al art. 6.3 g) de la Ley 2/1974, de colegios profesionales, que tiene la condición de norma básica ex art. 149.1.18 CE.
En tanto el Estado ha dispuesto con el carácter de norma básica y al amparo del art. 149.1.18 CE, la existencia de consejos generales en los que necesariamente participan las demás organizaciones colegiales de una misma profesión, el art. 70 incurre en extralimitación competencial, en cuanto elimina o excluye de tales consejos a las organizaciones colegiales existentes en el ámbito territorial de Cataluña y afirma taxativamente que las relaciones de la organización colegial y de consejos de colegios de Cataluña con otras entidades de la misma profesión fuera de su ámbito territorial se rigen por el principio de colaboración y cooperación voluntarias; desconoce así lo dispuesto en la Ley 2/1974, sobre colegios profesionales y en la Ley 12/1983, del proceso autonómico, que debe reputarse básica ex art. 149.1.18 CE.
La disposición transitoria quinta, que permite la creación de colegios de Cataluña, superpuestos a colegios únicos de ámbito nacional, no resulta conforme a la Constitución por comportar un efecto extraterritorial, que pretende soslayarse por el expediente técnico de modificar el punto de conexión de la legislación, que, en este caso, no se refiere a los colegios sino que se identifica con los “profesionales incorporados al colegio único de ámbito estatal a través de cualesquiera delegaciones radicadas en Cataluña”. Se vulnera además el principio de unidad o monopolio colegial, reconocido en el art. 4.3 de la Ley 2/1974, de colegios profesionales, de conformidad con el cual, sólo puede existir un único colegio profesional en un mismo territorio.
El art. 67 contiene una inequívoca regla procesal, en la medida en que, por una parte, incorpora una afirmación de la atribución de competencia jurisdiccional a favor del orden contencioso-administrativo respecto de los actos corporativos sujetos a Derecho administrativo y, por otra, precisa los supuestos de personas y entidades legitimadas para la interposición del consiguiente recurso contencioso-administrativo, vulnerando la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal ex art. 149.1.6 CE, sin que se aprecie la concurrencia de la necesaria especialidad, derivada de la particularidad del Derecho sustantivo autonómico. Dicho reproche se hace extensible a las menciones que en el art. 27 de la Ley autonómica se hace a la impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa de las resoluciones sancionadoras.
Este Tribunal, mediante providencia de la Sección Primera de 10 de octubre de 2006, admitió a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados, y en su representación y defensa por el comisionado don Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa, acordando dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, al objeto de que en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran pertinentes; respecto a lo interesado en el otrosí digo de la demanda, se dispone que en el momento procesal oportuno se acordará lo procedente, y se acuerda publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”.
En fecha 13 de octubre, el Abogado del Estado se persona, en nombre del Gobierno, en el referido recurso y solicita prórroga por el máximo legal del plazo concedido, para formular alegaciones. En posterior providencia de este Tribunal, de la misma fecha, se le tiene por personado y se le prorroga en ocho días más el plazo concedido en anterior providencia.
La Mesa del Congreso de los Diputados, por escrito de su Presidente de 17 de octubre de 2006, acuerda dar por personada a la Cámara en este procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
En fecha 23 de octubre de 2006, el Letrado del Parlamento de Cataluña, en nombre y representación del mismo, solicita se le tenga por personado y se le conceda prórroga para formular alegaciones. En providencia de 24 de octubre siguiente, la Sección Primera del Tribunal acuerda la personación y la prórroga en ocho días del plazo concedido en anterior providencia.
La Mesa del Senado, por escrito de su Presidente de 23 de octubre de 2006, acuerda dar por personada a la Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
El Abogado de la Generalitat de Cataluña, en representación y defensa de su Gobierno, se persona en el procedimiento en fecha 26 de octubre de 2006, y solicita prórroga del plazo para efectuar alegaciones hasta el máximo legalmente posible. Por providencia de la Sección Primera de este Tribunal, de 31 de octubre siguiente, se le tiene por personado en nombre de dicho Gobierno y se le prorroga en ocho días el plazo concedido en anterior providencia.
En fecha 16 de noviembre de 2006 tiene entrada en este Tribunal escrito de alegaciones del Abogado del Estado, en el que señala que se limitará en el presente recurso a defender la constitucionalidad del art. 125 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), con remisión a los argumentos utilizados en el recurso núm. 8045-2006, planteado contra la Ley Orgánica de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Considera el Abogado del Estado que la omisión de cláusulas de salvaguarda de las competencias constitucionales del Estado que puedan incidir en las competencias exclusivas de la Generalitat, no convierte en inconstitucional el precepto estatutario silente ni impide que las competencias exclusivas del Estado se desplieguen legítimamente en toda su extensión, alcance y eficacia, dado que las mismas derivan directamente de la Constitución y no de un reconocimiento estatutario innecesario. La atribución competencial a la Comunidad Autónoma debe entenderse limitada por el legítimo ejercicio por el Estado de sus competencias exclusivas, tal y como las ha definido este Tribunal. Concluye el Abogado del Estado que la demanda no incorpora nuevos razonamientos sobre la inconstitucionalidad del art. 125 del Estatuto, por lo que procede remitirse a la interpretación que del mismo hizo esa parte en el recurso 8045-2006.
En fecha 21 de noviembre de 2006, tiene entrada en el Tribunal el escrito de alegaciones de la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en el que plantea, como cuestiones previas, la necesidad de concretar los preceptos que son objeto de impugnación en el presente recurso de inconstitucionalidad que, a su juicio, los recurrentes no identifican con la debida claridad; y la solicitud de que se declare la inadmisibilidad del recurso en relación con el art. 125 EAC, al encontrarse pendiente el recurso de inconstitucionalidad núm. 8045-2006 interpuesto por ese mismo Grupo Parlamentario Popular contra la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, lo que crea una situación de litispendencia que afecta a la pretensión deducida por el recurrente en la demanda, y a los motivos en que se fundamenta la impugnación, que no pueden ser modificados por la parte.
En relación con el art. 2, el representante autonómico afirma que el Estado, en ejercicio de su competencia para establecer títulos académicos y profesionales (art. 149.1.30 CE), es quien ha de determinar cuándo una concreta profesión es o pasa a ser titulada, pero tal regulación no puede ser de carácter general, pues vendrá referida en cada caso al título que esté estableciendo o la profesión titulada que proceda crear, siendo así que la regulación de su ejercicio corresponde a las Comunidades Autónomas, y, para dicha regulación, aunque sea a simples efectos ilustrativos, habrá que señalar qué se entiende por profesión titulada y en qué consiste el ejercicio de la profesión. No se vulnera pues la competencia exclusiva estatal del art. 149.1.30 CE, dado que la misma no incluye la facultad de definir con carácter general el concepto de profesión titulada.
En materia de creación de colegios oficiales, régimen de adscripción obligatoria y principio de colegiación única (arts. 37.3 y 5, 38, 44.4 y 54), afirma el Letrado autonómico que el art. 149.1.18 CE habilita al Estado para determinar los aspectos básicos del régimen jurídico de los colegios profesionales, entre los que este Tribunal Constitucional ha incluido el régimen de adscripción, y esa determinación ya se ha llevado a cabo a través de la Ley 7/1997, de 14 de abril, que declaró básico el art. 3.2 de la Ley 2/1974, de colegios profesionales, en el que se establece el régimen de adscripción obligatoria, por lo que la Ley catalana respeta dicha previsión básica, atendido que su art. 38 establece asimismo el carácter obligatorio de la colegiación. Por otra parte, y desde la perspectiva del art. 149.1.1 CE, la limitación que supone la colegiación obligatoria del derecho de asociación, ya viene específicamente admitida por la Constitución en el artículo 36, que por ello establece la reserva de ley para la creación de los colegios profesionales, sin precisar que sea a favor del legislador estatal, por lo que nada impide que la garantía de establecer legalmente la colegiación obligatoria tenga lugar en sede autonómica.
En lo que respecta a la dispensa de colegiación obligatoria de los profesionales al servicio de las administraciones públicas de Cataluña (art. 38.2), afirma el Letrado de la Generalitat que la jurisprudencia constitucional ha entendido que resulta admisible excepcionar a un grupo de profesionales del requisito general de la colegiación para ejercer una misma profesión, cuando ejerzan su actividad profesional exclusivamente en el ámbito de la Administración pública, puesto que ello comporta la asunción por ésta de la tutela de los intereses concurrentes en el ejercicio de la profesión y la garantía de que este ejercicio se ajuste a las reglas o normas que aseguren tanto su eficacia como la eventual responsabilidad del mismo. Y no ha de suscitar duda que quien puede establecer la dispensa es el legislador autonómico, y así lo ha entendido el Tribunal Constitucional en su STC 76/2003, pues es él quien ostenta la competencia sobre el personal al servicio de la Administración catalana y el competente, asimismo, en materia de colegios profesionales.
Las previsiones en materia de potestad sancionadora de los colegios profesionales, contempladas en los arts. 17 a 21, 23 y 48, no vulneran competencias estatales en la medida en que el régimen disciplinario debe ser considerado como una parte más de la materia competencial de que se trate, esto es, se configura como un instrumento de garantía del cumplimiento de las obligaciones y los deberes que impone la legislación sectorial, en este caso la Ley catalana 7/2006 y, por tanto, forma parte inescindible de dicha competencia sectorial.
En cuanto a las relaciones de los colegios y consejos de colegios de Cataluña con los consejos generales (art. 70), a juicio del Letrado, la organización profesional prevista en la Ley estatal de 1974 ha quedado afectada por la asunción de competencias exclusivas por las Comunidades Autónomas sobre colegios profesionales, que impide la pervivencia de un sistema jerarquizado o subordinado. El precepto autonómico no niega la existencia de los consejos generales ni colisiona con la posibilidad de que el Estado, por ley, cree o mantenga los consejos generales con funciones de representación general de los intereses corporativos. El hecho de que una ley postconstitucional, como es la Ley del proceso autonómico, determine que por ley estatal “podrán” constituirse consejos generales, permite entender que se ha establecido un nuevo principio que desactiva el modelo de la Ley preconstitucional 2/1974, en el sentido de que pasan a ser entidades potestativas que necesitan de una decisión legal expresa de creación. Ello confirma que las previsiones de la Ley 2/1974 en esta materia no pueden tener la consideración de básicas y que las Comunidades Autónomas pueden establecer y regular su organización colegial bajo el principio de autonomía.
La disposición transitoria quinta parte de la continuidad del colegio único estatal, sobre el que no se prevé ninguna determinación y, simplemente, permite la creación de un colegio de ámbito catalán, sin perjuicio del mantenimiento de la adscripción en el colegio estatal. Dicha previsión tiene carácter excepcional y se establece precisamente con la voluntad de no incidir en una entidad —colegio único de ámbito estatal— que trasciende el ámbito de competencia autonómico. Se alega, además que nos hallamos ante una impugnación de carácter preventivo, dado que la pretendida inconstitucionalidad se produciría a través de la concreta norma autonómica que procediera a crear el correspondiente colegio profesional catalán, por la vía de este precepto.
Se rechaza, por último, la pretendida inconstitucionalidad de los arts. 27 y 67, pues no puede negarse que la regulación que contienen tenga la condición de particularidad del Derecho sustantivo autonómico, lo que confiere a estos preceptos la cobertura del art. 149.1.6 CE; y que el art. 19.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa establece la legitimación de las Comunidades Autónomas para impugnar los actos y disposiciones emanadas de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u organismo público, así como los de las entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local.
En fecha 21 de noviembre de 2006 tiene entrada en el Registro General del Tribunal escrito de alegaciones formulado por el Letrado del Parlamento de Cataluña, en nombre y representación del mismo. Se plantea por el Letrado, como cuestión previa, la inadmisión del recurso en lo que respecta al art. 125 EAC, por considerar que no es admisible que Diputados que ya han interpuesto el recurso de inconstitucionalidad 8045-2006 contra el citado Estatuto de Autonomía, interpongan sucesivos recursos contra las mismas normas impugnadas, ya que supone una duplicidad de las mismas acciones y hay una evidente identidad de la norma impugnada.
En cuanto a la dispensa de colegiación obligatoria, a que se refieren el art. 38.2 y la disposición adicional segunda , se afirma que es conforme con la Constitución y no vulnera la normativa básica, que por ley se establezca la colegiación obligatoria y la dispensa; la exigencia de colegiación es disponible para el legislador en virtud de razones de interés público y son diversas las Comunidades Autónomas que la han regulado por ley.
Mediante escritos presentados en el Registro General de este Tribunal en fechas 1 y 2 de agosto de 2013, el Parlamento y el Gobierno de la Generalitat de Cataluña formulan incidente de recusación del Presidente del Tribunal Constitucional en una serie de procesos, entre los que se incluye el presente recurso de inconstitucionalidad, por las causas 9 y 10 del art. 219 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en relación con el art. 80 LOTC. Por Auto del Tribunal de17 de septiembre de 2013, se acuerda la inadmisión a trámite de las recusaciones promovidas, y, formulado recurso de súplica contra el anterior Auto por el Parlamento y la Generalitat de Cataluña, el Pleno, en providencia de 12 de octubre de 2013 acordó su inadmisión a trámite.
Por providencia de 3 de diciembre de 2013 se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 5 de diciembre de 2013.
El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por más de cincuenta diputados del Grupo Popular en el Congreso de los Diputados, contra los arts. 2, 17 a 21, 23, 27, 37.4 y 5, 38, 44.4, 48, 54, 67, 70, disposición adicional segunda y disposición transitoria quinta de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales, en conexión con el art. 125 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
El Gobierno de la Generalitat plantea como cuestión previa, la necesidad de determinar con precisión los preceptos de la Ley que son objeto del presente recurso de inconstitucionalidad, pues considera que no resultan delimitados con suficiente claridad en el texto de la demanda.
No constituye óbice a lo que acaba de señalarse el hecho de que es el art. 125 de la Ley Orgánica 6/2006, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, la norma estatutaria que constituye parámetro de control del presente conflicto, en aplicación de nuestra doctrina sobre el ius superveniens, conforme a la cual “el control de las normas que incurren en un posible exceso competencial debe hacerse de acuerdo a las normas del bloque de constitucionalidad vigentes en el momento de dictar Sentencia” (STC 1/2011, de 14 de febrero, FJ 2, y doctrina allí citada), lo que determina que el análisis de la controversia planteada haya de hacerse a la luz de la delimitación competencial que deriva de la mencionada reforma del Estatuto de Autonomía, y de conformidad con la interpretación jurisprudencial contenida en la STC 31/2010.
Con carácter previo al enjuiciamiento de fondo, resulta necesario, asimismo, determinar la vigencia de la controversia competencial en los términos en que ha sido planteada, a la vista de las modificaciones operadas en la Ley que es objeto del presente recurso, y a la luz de lo que este Tribunal ha afirmado reiteradamente, en el sentido de que “la eventual apreciación de la pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma y no puede resolverse apriorísticamente en función de criterios abstractos o genéricos, pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del ordenamiento, cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial, toda vez que poner fin a la misma a la luz del orden constitucional de reparto de competencias es el fin último al que sirven tales procesos” [por todas STC 149/2012, de 5 de julio, FJ 2 b)].
Puesto que del examen de la demanda se deduce con claridad que nos encontramos ante un recurso de inconstitucionalidad de carácter competencial, debemos comenzar por el examen del contexto competencial general en el que se insertan los preceptos controvertidos, esto es, la delimitación competencial en materia de colegios profesionales y profesiones tituladas.
La impugnación se dirige, en primer término, contra el art. 2 de la Ley 7/2006, y se ciñe a la definición que efectúa de las profesiones tituladas:
A los efectos de la presente ley son profesiones tituladas las que se caracterizan por la aplicación de conocimientos y técnicas para cuyo ejercicio es preciso estar en posesión de un título académico universitario, acreditativo de la completa superación de un plan de estudios, que habilite para el ejercicio profesional, de acuerdo con la normativa vigente y, si procede, para cumplir las demás condiciones establecidas por ley.
La impugnación dirigida contra los arts. 37.3 y 5, 38 y 54 de la Ley 7/2006 se fundamenta por el recurrente en que las competencias de la Generalitat en materia de colegios profesionales no habilitan a ésta para imponer a los profesionales, como condición para el ejercicio profesional, la colegiación obligatoria, pues tal determinación solo corresponde adoptarla al Estado, al amparo de las competencias resultantes del art. 149.1.1 y 18 CE. A su juicio, la Ley autonómica incurre en extralimitación competencial al establecer que corresponde al Gobierno de la Generalitat, mediante decreto, la creación de colegios profesionales (art. 37.3), previa apreciación por el Parlamento de la afección al interés público y la especial relevancia social o económica de las funciones inherentes a la profesión (art. 37.5) y al reconocer simultáneamente que la incorporación al correspondiente colegio profesional es requisito necesario para el ejercicio de la profesión colegiada (art. 38); la inconstitucionalidad se proyectaría asimismo sobre el art. 54, al requerir de una ley del Parlamento de Cataluña para la creación de nuevos colegios profesionales a partir de la fusión o segregación de los colegios preexistentes.
En cuanto al art. 54, el mismo dispone:
1. La fusión de colegios de distintas profesiones y la segregación de un colegio profesional, si comporta la creación de uno nuevo para el ejercicio de una profesión que requiera una titulación diferente a la del colegio profesional de origen, deben aprobarse por ley del Parlamento, con los requisitos y efectos regulados por el art. 37, previo informe del consejo o de los correspondientes consejos de colegios profesionales.
2. El acuerdo de fusión o segregación debe ser adoptado por la junta o la asamblea general extraordinaria de colegios profesionales que pretendan fusionarse o del colegio profesional afectado por la segregación, en la forma y con los requisitos establecidos por los estatutos.
La impugnación se dirige asimismo contra el art. 38.2 y la disposición adicional cuarta de la Ley 7/2006. El art. 38.2 dispone:
El requisito de colegiación no es necesario si se trata de personal al servicio de las administraciones públicas de Cataluña, en lo concerniente al ejercicio con carácter exclusivo de la funciones y actividades propias de su profesión que ejercen por cuenta de aquéllas.
1. Para los profesionales médicos, odontólogos, farmacéuticos y de enfermería al servicio de las administraciones públicas cuyas funciones comprendan la realización de actos profesionales que tienen como destinatarios inmediatos a los ciudadanos, la efectividad de lo establecido por el artículo 38.2 requiere la declaración previa del Gobierno mediante decreto a propuesta de los departamentos de la Generalidad competentes en esta materia. 2. El Gobierno debe dictar el decreto a que se refiere el apartado 1 después de haber analizado la incidencia que la medida establecida por el artículo 38.2 puede implicar para el interés público y el funcionamiento del sistema catalán de salud.
Consideran los recurrentes que la regulación del régimen disciplinario de las profesiones colegiadas forma parte de la competencia básica estatal en materia de colegios profesionales, argumento que sustenta la impugnación formulada contra los arts. 17, 18 y 19, en los que se tipifican las infracciones muy graves, graves y leves, respectivamente; art. 20, que atribuye a los colegios la facultad de desarrollo del régimen disciplinario, siempre que no se introduzcan nuevos supuestos de infracción distintos de los establecidos en los artículos anteriores; art. 21, en el que se contemplan las sanciones aplicables; art. 23, en el que se regula la sanción de inhabilitación profesional; y art. 48, que regula el régimen disciplinario “colegial”, esto es, el que deriva del incumplimiento de los deberes colegiales.
En lo atinente al art. 70, objeto del presente recurso de inconstitucionalidad, el mismo dispone lo siguiente:
1. Los colegios profesionales y consejos de colegios profesionales de Cataluña son autónomos respecto a las demás entidades de la misma profesión fuera de su ámbito territorial.
2. Las relaciones de los colegios profesionales y de los consejos de colegios profesionales con las entidades a que se refiere el apartado 1 se rigen por los principios de colaboración y cooperación voluntarias y se formalizan mediante un acuerdo o un convenio, sin perjuicio del derecho de acceso, acción y representación directa de los colegios profesionales y consejos de colegios profesionales ante todas las instituciones del Estado y de las funciones de representación general que pueden cumplir.
Es objeto también del presente recurso la disposición transitoria quinta de la Ley autonómica, en la que se dispone:
Los profesionales integrados en un único colegio de ámbito estatal, incorporados a éste por medio de cualquiera de sus delegaciones radicadas en Cataluña, sin perjuicio de poder mantener su colegiación actual, pueden formar un solo colegio profesional de ámbito catalán, de conformidad con lo establecido en la presente ley. El acuerdo de constitución del colegio profesional debe aprobarse por mayoría de votos de las personas asistentes a una asamblea general, a la que deben ser convocados todos los profesionales con domicilio profesional único principal en Cataluña y que puede convocarse a iniciativa del delegado o delegada si lo solicita un número de los colegiados anteriormente mencionados igual o superior al 10 por 100.
Consideran los recurrentes que el art. 67 de la Ley 7/2006 contiene una inequívoca regla procesal que vulnera la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal ex art. 149.1.6 CE, al no apreciarse la concurrencia de la “necesaria especialidad” derivada de la particularidad del Derecho sustantivo autonómico. El precepto dispone:
1. Los actos y acuerdos de los colegios profesionales y de los consejos de colegios profesionales sujetos al derecho administrativo ponen fin a la vía administrativa y pueden ser objeto de recurso directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa por las personas afectadas y la Administración de la Generalidad. No obstante, pueden ser objeto de recurso potestativo de reposición ante el órgano que los haya dictado.
Declarar la inadmisión del recurso formulado en relación con el artículo 125 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
Declarar extinguido, por pérdida sobrevenida de objeto, el recurso formulado en relación con el artículo 44.4 de la Ley 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales.
Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar que son inconstitucionales y nulos los siguientes preceptos de la Ley 7/2006, de 31 de mayo: art. 20, en el inciso “sin introducir nuevos supuestos de infracción distintos de los establecidos por los arts. 17, 18 y 19”; art. 38.1 y 2; art. 48.3, primer párrafo, en el inciso “solo pueden constituir infracción colegial”; disposición adicional cuarta; y disposición transitoria quinta, primer párrafo en el inciso “de conformidad con lo establecido por la presente ley”.
Declarar que no son inconstitucionales: el art. 37.3 y 5 siempre que se interprete conforme a lo señalado en el fundamento jurídico 5 de la presente resolución; el art. 54, interpretado de conformidad con lo dispuesto en el fundamento jurídico 6; y el art. 70 en la interpretación recogida en el fundamento jurídico 9.
Sentencia nº 2136 de TSJ Galicia (A Coruña), Sala de lo Social, 26 de Octubre de 2005
STSJ Comunidad Valenciana 118/2013, 6 de Noviembre de 2013