Source: http://kraken.slv.cz/5As48/2006
Timestamp: 2018-09-21 09:12:13+00:00
Document Index: 46142455

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 59', '§ 44', '§ 26', '§ 66', 'soud ', 'soud ', '§ 44', '§ 26', 'soud ', 'soud ', '§ 14', 'soud ', '§ 26', 'soud ', 'soud ', '§ 26', 'soud ', '§ 7', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 26', '§ 14', '§ 15', '§ 139', '§ 47', 'soud ', '§ 26', '§ 14', 'soud ', '§ 26', '§ 14', 'soud ', 'in dubio', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 14', '§ 14', '§ 14', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 26', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 23', 'soud ', '§ 103', '§ 26', '§ 12', '§ 13', '§ 15', '§ 26', 'soud ', '§ 26', '§ 14', 'soud ', '§ 1', '§ 18', '§ 20', '§ 21', '§ 22', 'soud ', '§ 21', '§ 26', '§ 2', '§ 14', '§ 44', 'soud ', '§ 14', 'soud ', '§ 47', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 26', 'in dubio', 'soud ', 'soud ', '§ 36', 'soud ', '§ 110', '§ 60', '§ 120', 'soud ']

5As48/2006
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Vojtìcha ©imíèka a soudcù Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Milu¹e Do¹kové v právní vìci ¾alobce ENRI, s. r. o., se sídlem Praha 5, Radlická 28, zastoupeného JUDr. Drahomírem ©achtou, advokátem se sídlem Praha 5, Radlická 28, proti ¾alovanému Ministerstvu ¾ivotního prostøedí, se sídlem Praha 10, Vr¹ovická 65, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2006, è. j. 8 Ca 89/2005-41,
Rozhodnutím ¾alovaného ze dne 12. 1. 2005, è. j. 520/24/05 (dále jen napadené rozhodnutí ), bylo ve smyslu § 59 odst. 2 zákona è. 71/1967 Sb., o správním øízení (správní øád), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ) potvrzeno rozhodnutí Správy Chránìné krajinné oblasti Slavkovský les (dále jen správní orgán prvního stupnì ) ze dne 5. 11. 2004 (pozn: v napadeném rozhodnutí je nesprávnì uvedeno datum 1. 11. 2004), è. j. 3355/04. Tímto rozhodnutím, vydaným dle § 44 odst. 1, § 26 odst. 1 písm. f) a § 66 zákona è. 114/1992 Sb., o ochranì pøírody a krajiny, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o ochranì pøírody a krajiny ) správní orgán prvního stupnì nesouhlasil s vydáním rozhodnutí o umístìní stavby Golf Village Karlovy Vary na pozemcích parc. è. 933, 936/1, 936/2, 937, 951, 952, 960, 961/2, 962/1, 962/3, 962/6, 963, 964, 965, 966, 967 a 968 v k. ú. Ol¹ová Vrata ve správním území mìsta Karlovy Vary.
Rozhodnutí ¾alovaného napadl ¾alobce u Mìstského soudu v Praze ¾alobou, kterou se domáhal jeho zru¹ení. Mìstský soud rozsudkem ze dne 27. 4. 2006, è. j. 8 Ca 89/2005-41, ¾alobu zamítl.
Mìstský soud v odùvodnìní svého rozsudku pøedev¹ím s odkazem na § 44 odst. 1 a § 26 odst. 1 písm. b) zákona o ochranì pøírody a krajiny uvedl, ¾e pøedmìtem sporu v projednávané vìci je výklad pojmu sídelní útvar a jeho aplikace správním orgánem prvního stupnì a ¾alovaným. Zde pøednì odmítl námitku, ¾e správní orgán prvního stupnì nevycházel ze spolehlivì zji¹tìného stavu vìci; takto formulovanou námitku by, dle jeho názoru, bylo mo¾né vznést pouze v pøípadì rozhodnutí uèinìného bez dostateèného skutkového zji¹tìní pro následnì vyvozené právní závìry. Je-li v¹ak pøedmìtem posouzení to, zda je zámìr ¾alobce svou podstatou sídelním útvarem èi nikoli, pak dostateèným podkladem byla znalost zámìru ¾alobce a souèasnì zji¹tìní, ¾e tímto zámìrem by bylo dotèeno území Chránìné krajinné oblasti Slavkovský les (dále té¾ CHKO). ®ádná dal¹í skutková zji¹tìní ji¾ potøebná nebyla. Mìstský soud tuto ¾alobní námitku neuznal jako dùvodnou i proto, ¾e k tvrzenému nespolehlivì zji¹tìnému skutkovému stavu nebylo v ¾alobì nic bli¾¹ího uvedeno, pøièem¾ o úplnosti a správnosti podkladù nebylo mezi úèastníky správního øízení sporu.
Dále mìstský soud zkoumal samotné posouzení zámìru výstavby Golf Village Karlovy Vary jako sídelního útvaru. Uvedl pøednì, ¾e tento pojem není v ¾ádném právním pøedpisu definován, resp. ¾e jeho definice obsa¾ená v § 14 vìtì druhé zákona è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen stavební zákon ) platila jen do 30. 6. 1998. Podle této definice se sídelním útvarem rozumìla ka¾dá jednotka osídlení, která tvoøí uzavøený, od jiných jednotek osídlení prostorovì oddìlený, útvar. Pro jiný výklad mìstský soud neshledal dùvod, a to i pøesto, ¾e platný stavební zákon ji¾ tuto definici neobsahuje. Naopak mìl zato, ¾e pøi aplikaci § 26 odst. 1 písm. f) zákona o ochranì pøírody a krajiny (zakazujícího výstavbu sídelních útvarù na území) byl historický výklad pojmu sídlení útvar pou¾it správnì. Dále mìstský soud uvedl, ¾e výklad pojmu sídelní útvar , opøený správními orgány o posudek Agentury ochrany pøírody a krajiny ÈR a stanovisko doc. Ing. arch. I. V., CSc., je srozumitelný a dostateèný. V posudku prvnì zmiòovaném je navíc vylo¾eno, jaké parametry zamý¹leného zámìru, s pøihlédnutím k charakteristikám pøedmìtného území, vedly agenturu k názoru, ¾e pøedmìtný stavební zámìr je sídelním útvarem. By» tedy správní orgán prvního stupnì tyto závìry sám výslovnì neuvedl, je nesporné, ¾e z nich vycházel a ¾e je pro úèely svého rozhodování akceptoval a pøijal za své. V návaznosti na to odmítl mìstský soud i námitku, ¾e správní orgány neposoudily vliv zamý¹lené stavby na ¾ivotní prostøedí. Jestli¾e toti¾ uèinily závìr, ¾e zámìr ¾alobce je sídelním útvarem, pak ji¾ v tomto závìru je implicitnì obsa¾eno vyjádøení negativního vlivu stavby na ¾ivotní prostøedí, které zákonodárce vtìlil do § 26 odst. 1 písm. f) zákona o ochranì pøírody a krajiny.
Závìrem se mìstský soud vyjádøil k námitce, ¾e se správní orgán prvního stupnì nevyrovnal se studií EIA [tj. s výsledkem zji¹»ovacího øízení podle § 7 zákona è. 100/2001 Sb., o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o posuzování vlivù na ¾ivotní prostøedí )]. Mìstský soud k této námitce pøedev¹ím uvedl, ¾e ¾alovaný mìl v odvolacím øízení mo¾nost øízení doplnit a odstranit zji¹tìné vady, co¾ také uèinil, kdy¾ v rámci odvolacího øízení pøedmìtnou studii EIA posoudil a vylo¾il, z jakých dùvodù nebyly její závìry akceptovány, èím¾ byl nedostatek prvostupòového rozhodování zhojen. Obdobnì odmítl mìstský soud i námitku, ¾e správní orgány nezohlednily, ¾e v tìsné blízkosti místa realizace má probíhat výstavba rychlostní komunikace spojující Prahu a Karlovy Vary. Mìstský soud dospìl k tomu, ¾e je-li území chránìné krajinné oblasti zatí¾eno existencí urèité stavby, není dùvod, aby toto zatí¾ení bylo je¹tì zvy¹ováno. Opaèný názor by se vymykal zájmu státu na ochranì pøírody a krajiny. Nelze tudí¾ správním orgánùm vytknout, ¾e se tímto argumentem nezabývaly. Koneènì i námitku, ¾e správní orgány nerespektovaly fakt, ¾e územní plán mìsta Karlovy Vary s výstavbou na pøedmìtném území poèítá, mìstský soud neuznal jako dùvodnou. Uvedl, ¾e podkladem pro posouzení pøípadného souhlasu s výstavbou byla právì jen hlediska taxativnì vyjádøená v § 26 odst. 1 písm. f) zákona o ochranì pøírody a krajiny, a tedy ¾e konflikt mezi zájmy chránìné krajinné oblasti a umístìním sídelního útvaru je z vùle zákonodárce øe¹en ve prospìch chránìné krajinné oblasti, ani¾ by bylo mo¾no pøihlí¾et k jakýmkoli skuteènostem, schválený územní plán nevyjímaje.
Podle stì¾ovatele byla mo¾nost pou¾ívání pojmu sídelní útvar ukonèena k 1. 7. 1998 zákonem è. 83/1998 Sb., kterým byl novelizován stavební zákon. Stì¾ovatel má nicménì zato, ¾e i do té doby byl pojem sídelní útvar mínìn jen jako obecné oznaèení pro jednotlivá mìsta a obce a u vìt¹ích z nich pro jejich jednotlivé èásti. V tomto smyslu také stavební zákon zavedl kategorii územního plánu a územního projektu sídelního útvaru. Definice obsa¾ená v § 14 odst. 1 vìtì druhé stavebního zákona slou¾ila pro úèely této kategorizace; územní plán a územního projekt sídelního útvaru se mìly zpracovávat pro jednotky osídlení , tedy mìsta a obce, vèetnì jejich zájmového území, které tvoøí od jiných jednotek osídlení (mìst a obcí) prostorovì oddìlený útvar. Pro ucelené èásti sídelního útvaru se zpracovávala územnì plánovací dokumentace zóny (§ 15 stavebního zákona ve znìní do 1. 7. 1998). Vý¹e zmínìnou novelou stavebního zákona pak byl pojem územní plán sídelního útvaru nahrazen pojmem územní plán obce a souèasnì byly novì definovány pojmy územního plánování, mj. i pojem souèasnì zastavìné území obce . Stì¾ovatel z toho vyvozuje, ¾e pojem sídelní útvar nyní odpovídá pojmu obec , resp. pojmu (zastavìné) území obce, pøípadnì novému pojmu souèasnì zastavìné území obce (§ 139a odst. 2 stavebního zákona), co¾ podpírá výkladovým stanoviskem komise ministra ¾ivotního prostøedí è. 10/2001 Pojmy zastavìné území a sídelní útvar ve vyhlá¹ce o zøízení chránìné krajinné oblasti Poodøí , publikovaném ve Vìstníku Ministerstva ¾ivotního prostøedí è. 4/2001. Zde výkladová komise explicitnì uvádí, ¾e pojem sídelní útvar u¾itý ve spojení s pojmem zastavìné území , obsahovì odpovídá novému pojmu stavebního zákona souèastnì zastavìné území obce , které podle definice tvoøí jedno nebo více oddìlených zastavìných území ve správním území obce. Tento závìr podpùrnì opírá i o skuteènost, ¾e podle právní úpravy úèinné ke dni vyhlá¹ení zákona o ochranì pøírody a krajiny se soubory staveb pro individuální rekreaci nepova¾ovaly za sídelní útvary a poukázal na tehdy platná ustanovení § 47 an. vyhlá¹ky è. 83/1976 Sb., o obecných technických po¾adavcích na výstavbu, podle nich¾ se napø. rekreaèní chaty soustøedìné v chatové oblasti pova¾ovaly za rekreaèní chaty v krajinì (nikoli za stavby v sídelním útvaru). Navíc i v neprávní odborné literatuøe se uvádí, ¾e pojem sídelní útvar v neprávním smyslu má ¹ir¹í význam ne¾ jak je zákonodárcem u¾it ve stavebním zákonì. Vycházel-li mìstský soud z historického výkladu stavebního zákona, který z vý¹e uvedených dùvodù pou¾ívá pojem sídelní útvar jen pro oddìlená mìsta nebo obce, nemohl dojít k závìru, ¾e zamý¹lená stavba sportovnì rekreaèního areálu stì¾ovatele je sídelním útvarem, nebo» nedosahuje parametrù oddìlené obce, a tím ménì mìsta. Stì¾ovatel kromì toho namítá, ¾e sídelním útvarem mù¾e být jen útvar, který je jednotkou osídlení, tedy (s odkazem na odbornou literaturu definující pojem sídlo ) místem zpùsobilým k trvalému pøebývání. Zamý¹lená stavba v¹ak stavby k trvalému bydlení obsahovat nemá, a proto se nejedná ani o sídlo , ani o jednotku osídlení , ani o sídelní útvar .
Dále stì¾ovatel mìstskému soudu vytýká, ¾e na stranì jedné potvrdil správnost pou¾ití historického výkladu § 26 odst. 1 písm. f) zákona o ochranì pøírody a krajiny, ve spojení se zru¹eným § 14 odst. 1 stavebního zákona ¾alovaným, souèasnì se v¹ak nezabýval ¾alobní námitkou, dle které se ¾alovaný a správní orgán prvního stupnì mìli vypoøádat s otázkou, proè je stavba stì¾ovatele jednotka osídlení prostorovì oddìlená od jiných jednotek osídlení . Souèasnì mìstský soud pominul, ¾e platné stavební pøedpisy pou¾ívaly pojmu sídelní útvar pro oznaèení souborù staveb o parametrech obce. Správní orgány tak neuvedly pøesvìdèivé dùvody pro naplnìní definice sídelního útvaru. Proto také stì¾ovatel nesouhlasí ani s názorem soudu, ¾e ¾alovaný nále¾itì objasnil aplikaci § 26 odst. 1 písm. f) zákona o ochranì pøírody a krajiny, nebo» ani posudek Agentury ochrany pøírody a krajiny ÈR, ani stanovisko doc. Ing. arch. Ivana Vorla, CSc. se kvalifikaèními znaky podle zru¹eného § 14 odst. 1 stavebního zákona nezabývají. Ani jeden z výkladù v tìchto dokumentech ve skuteènosti neodpovídá historickému výkladu, jemu¾ mìstský soud dal za pravdu.
Stì¾ovatel závìrem kasaèní stí¾nosti shrnuje tøi mo¾né varianty výkladu pojmu sídelní útvar : Zaprvé se mù¾e jednat o obecné oznaèení pro prostorovì oddìlená mìsta nebo obce u¾ívané ve stavebním zákonì v do 1. 7. 1998 pro úèely kategorizace územnì plánovací dokumentace. Podle tohoto výkladu není sídelním útvarem soubor staveb, který nesplòuje charakteristiku obce. Zadruhé mù¾e pøedstavovat obecné oznaèení pro jakékoli skupinové formy osídlení, napø. samoty. Sídelním útvarem tak není soubor staveb, který nesplòuje charakteristiku sídla prostorovì oddìleného od jiných sídel. S ohledem na vý¹e zmínìnou definici sídla stì¾ovatel dospívá k závìru, ¾e není sídelním útvarem soubor staveb neslou¾ících k bydlení, a tedy ani sportovní areál èi stavby objektù pro individuální rekreaci. Zatøetí jde o obecné oznaèení pro jakoukoli skupinu staveb bez ohledu na jejich stavebnì technické urèení, jsou-li prostorovì oddìleny od existující zástavby. S tímto stanoviskem v¹ak stì¾ovatel nesouhlasí, nebo» se tento výklad (podaný ve stanovisku doc. Ing. arch. I. V., CSc.) nevypoøádává s premisou, ¾e sídlo je místo zpùsobilé k trvalému pøebývání . K tomu stì¾ovatel, s poukazem na nález Ústavního soudu ze dne 15. 12. 2003, sp. zn. IV. ÚS 666/02, pøipomíná, ¾e v pøípadì mo¾ného dvojího výkladu právní normy je tøeba vycházet z maximy in dubio mitius, tj. v pochybnostech postupovat mírnìji, k èemu¾ se pøiklonil i Nejvy¹¹í správní soud v rozhodnutí è. 701/2005 Sb. NSS. Takovému pøístupu v¹ak vyhovuje pouze výklad první, zatímco výklad uvedený jako tøetí v poøadí je nutné odmítnout.
®alovaný ke kasaèní stí¾nosti uvedl, ¾e stí¾nost neobsahuje ¾ádný argument vyvracející závìry správních orgánù obou stupòù; stì¾ovatel pouze pokraèuje v pøedkládání ji¾ nìkolikrát vyvrácených argumentù, v nich¾ konstruuje vlastní výklad pojmù a práva a ignoruje oficiální výklady. Vzhledem k tomu, ¾e stí¾nost neobsahuje ¾ádné nové skuteènosti, nepova¾uje ¾alovaný za nutné se k ní dále vyjadøovat.
Nejprve se Nejvy¹¹í správní soud musel zabývat námitkou nepøezkoumatelnosti rozsudku, která má spoèívat v tom, ¾e mìstský soud pouze konstatoval, ¾e ¾alovaný vy¹el pøi posouzení, zda je zamý¹lená stavba areálu Golf Village sídelním útvarem, správnì z historického výkladu ustanovení § 14 odst. 1 vìty druhé stavebního zákona, ve znìní ke dni vyhlá¹ení zákona o ochranì pøírody a krajiny, ani¾ by se v¹ak posouzením, zda zamý¹lená stavba také reálnì naplòuje uvedenou definici, zabýval samostatnì. Pokud by toti¾ byla shledána nepøezkoumatelnost napadeného rozsudku, zpravidla by to vyluèovalo mo¾nost meritornì se vypoøádat té¾ s ostatními kasaèními námitkami, leda¾e by touto vadou byly sti¾eny toliko skutkovì èi právnì oddìlitelné otázky o nich¾ napadené soudní rozhodnutí pojednává (viz napø. usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 19. 8. 2008, è. j. 7 As 212/2006-74, publikované pod è. 1566/2008 Sb. NSS).
Je na místì ji¾ zde uvést, ¾e pojmu sídelní útvar lze pøinejmen¹ím od 1. 7. 1998, kdy pozbyla platnosti a úèinnosti definice jeho charakteristických a urèujících znakù obsa¾ená v § 14 stavebního zákona, pøiznat charakter neurèitého právního pojmu. Neurèité právní pojmy zahrnují jevy, nebo skuteènosti, které nelze úspì¹nì zcela pøesnì právnì definovat; jejich obsah a rozsah se mù¾e mìnit, èasto bývá podmínìn èasem a místem aplikace normy a zákonodárce správnímu orgánu leckdy dává i vodítko tím, ¾e se sna¾í uvést co nejvíce znakù vìcí nebo jevù, které má neurèitý právní pojem zahrnovat (podobnì, jak to èinil § 14 stavebního zákona, ve znìní do 30. 6. 1998). Pou¾ití neurèitého právního pojmu klade na správní orgány zvý¹ené argumentaèní nároky; ty se pak musí projevit ve formulaèní a logické kvalitì vydaného rozhodnutí, nebo» se správní orgán pøi jejich interpretaci musí zabývat konkrétními okolnostmi pøípadu; sám pøitom musí alespoò rámcovì obsah a význam u¾itého neurèitého pojmu objasnit, a to z toho hlediska, zda posuzovanou vìc lze do rámce vytvoøeného rozsahem neurèitého pojmu zaøadit (srov. napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 28. 7. 2005, è. j. 5 Afs 151/2004-73, publikovaný pod è. 701/2005 Sb. NSS). Výklad neurèitého právního pojmu není aplikací správního uvá¾ení a správní soudy tedy nejsou nikterak omezeny v hodnocení, zda konkrétní situace patøí do rozsahu urèitého neurèitého právního pojmu, èi nikoli.
Vychází-li Nejvy¹¹í správní soud z vý¹e uvedeného pojetí nepøezkoumatelnosti a povahy sídelního útvaru coby neurèitého právního pojmu, nemù¾e ne¾ konstatovat, ¾e nepøezkoumatelnost závìru mìstského soudu o tom, ¾e zamý¹lená výstavba sportovnì-ubytovacího areálu Golf Village naplòuje znaky sídelního útvaru, není dána. Je sice pravdou, ¾e se mìstský soud opøel o závìry uèinìné v rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì a v napadeném rozhodnutí, to v¹ak není pøezkoumatelnosti rozsudku nutnì na závadu, nebo», jak bylo ji¾ vysvìtleno, je to pøedev¹ím správní orgán, na nìm¾ le¾í posouzení, zda pøezkoumávaný skutkový stav naplòuje obsah neurèitého právního pojmu. Není nutné, a dokonce ani ¾ádoucí, aby soud nahrazoval ve svém rozsudku právní a skutkový rozbor, které mìl uèinit správní orgán sám, popøípadì aby opakoval skutková zji¹tìní a jejich hodnocení za situace, kdy se s nimi ztoto¾òuje. Mìstský soud proto postupoval správnì, pokud úvahu ¾alovaného (pøípadnì správního orgánu prvního stupnì) pouze verifikoval tím, ¾e konstatoval: pou¾il-li zákonodárce v ust. § 26 odst. 1 písm. f) zákona o ochranì pøírody a krajiny pojmu sídelní útvar , ¹lo o pojem definovaný právì v citované normì stavebního zákona; pro jiný výklad neshledává soud ¾ádný rozumný dùvod. Skuteènost, ¾e od 1. 7. 1998 stavební zákon tuto definici sídelního útvaru neobsahuje, pak neznamená, ¾e by ji pro úèely zákona o ochranì pøírody a krajiny nebylo mo¾no i nadále u¾ívat; jak správní orgán I. stupnì, tak i ¾alovaný zde správnì pou¾ili historického výkladu právní normy, s ním¾ se soud ztoto¾òuje. . Správní orgán prvního stupnì pøitom sídelní útvary definoval jako: soubory budov k trvalému i doèasnému obývání, vèetnì napø. chatových osad. Podle této právní úpravy byl sídelní útvar prakticky toto¾ný s termínem souvisle zastavìné území obce s pøilehlými rozvojovými plochami. . Souèasnì správní orgán prvního stupnì vycházel pøi svém rozhodnutí z ji¾ zmiòovaného odborného posudku, v nìm¾ se mj. uvádí, ¾e: je evidentní, ¾e výstavba skupiny (více ne¾ jednoho) obytných, rekreaèních, výrobních èi jiných objektù nebo skupiny smí¹ené z objektù rùzných funkcí oddìlených prostorovì i funkènì (zejména bezprostøední napojení na dopravní a technickou infrastrukturu) od existující zástavby pøedstavuje výstavbu nové sídelní jednotky a nového sídelního útvaru) . Nejvy¹¹í správní soud sice uznává, ¾e správní orgán prvního stupnì, popø. ¾alovaný, mohli do odùvodnìní svých rozhodnutí zahrnout nejen závìry odborného stanoviska èi znaleckého posudku, ale i jejich èásti, které k tìmto závìrùm teprve smìøují, av¹ak tato vada dle jeho názoru takté¾ nevede k nepøezkoumatelnosti, nebo» úèastníci øízení mìli mo¾nost se v detailech s tìmito podklady pro rozhodnutí seznámit postupem podle §§ 23 a 32 správního øádu.
S ohledem na shora uvedené pova¾uje Nejvy¹¹í správní soud námitku nepøezkoumatelnosti za nedùvodnou a dále se tak bude zabývat namítanou nezákonností spoèívající v nesprávném právním posouzení vìci [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s.].
Pokud jde o samotné posouzení zákonnosti právního posouzení výkladu pojmu sídelní útvar v kontextu skutkového dìje, je vhodné zopakovat, ¾e tomuto pojmu v platné legislativì není pøiøazena platná definice. Proto i pojetí sídelního útvaru tak, jak je vnímá odborná veøejnost, není zcela jednotné, co¾ ostatnì dokazují i odkazy na odbornou literaturu uvedené v kasaèní stí¾nosti. Je zøejmé, ¾e pou¾ití pojmu sídelní útvar v ustanovení § 26 odst. 1 písm. f) zákona o ochranì pøírody a krajiny, odpovídá terminologii územního plánování tak, jak platila do 30. 6. 1998 a je jejím pozùstatkem. Do tohoto data byly stupnì územnì plánovací dokumentace (§ 12 stavebního zákona ve znìní úèinném do 30. 6. 1998) tvoøeny územními plány velkých územních celkù, sídelních útvarù a zón; pøitom z dikce § 13 a¾ § 15 tohoto zákona, stejnì jako z pøedpisù pøijatých k jeho provedení, vyplývalo, ¾e velké územní celky se dìlily na sídelní útvary a tyto dále na zóny. Od 1. 7. 1998 se systematika územnì plánovacích podkladù a dokumentace zjednodu¹ila, do¹lo i ke zmìnì pou¾ívané terminologie a byl mj. nahrazen územní plán sídelního útvaru územním plánem obce. Ze stavebního zákona tak zmizelo sousloví sídelní útvar (vèetnì jeho definice), co¾ se v¹ak nepromítlo napø. v odpovídající novelizaci § 26 odst. 1 písm. f) zákona o ochranì pøírody a krajiny, který s tímto pojmem dosud operuje.
Jakkoli by shora uvedené skuteènosti prima facie implikovaly správnost názoru stì¾ovatele, dle kterého jsou pojmy sídelní útvar a obec ekvivalentní (pojem obec nebyl navíc v èásti první stavebního zákona, upravující územní plánování, vùbec u¾it), nelze pøehlédnout, ¾e stavební zákon v rozhodném období obsahoval legální definici sporného pojmu. Mìstský soud zde zcela správnì k jeho interpretaci (mínìno pojmu uvedeného v § 26 odst. 1 zákona o ochranì pøírody a krajiny) pøistoupil za pomoci tzv. historického výkladu, který spoèívá v nutnosti nahlí¾et na právní normu v okolnostech jejího vzniku a pøedpokládaného úmyslu zákonodárce. Podle døíve platného § 14 stavebního zákona se sídelním útvarem mìla na mysli ka¾dá jednotka osídlení, která tvoøila uzavøený, od jiných jednotek osídlení prostorovì oddìlený útvar. Z této definice rozhodnì nevyplývalo, ¾e by sídelní útvar musel dosahovat velikosti a parametrù obce; nelze proto a priori vylouèit, ¾e napø. jedna obec v sobì mohla zahrnovat více sídelních útvarù. Tomuto závìru svìdèí napøíklad vyhlá¹ka hl. m. Prahy ze 17. 12. 1987 è. 6/1987, o pøipojení sídelních útvarù Lehovec a Èerný Most k území pøímo spravovanému Obvodním národním výborem v Praze 9, kde do¹lo k administrativnímu pøevedení nìkolika sídelních útvarù v rámci jedné obce. Stejný závìr vyplývá i z pøirovnání sídelního útvaru k souvisle zastavìnému území obce s pøilehlými rozvojovými plochami, které uèinil správní orgán prvního stupnì (k tomu viz dále). Nejvy¹¹í správní soud v tìchto úvahách neshledává logický rozpor. Staví-li tedy stì¾ovatel svou argumentaci na tvrzení, ¾e ve svìtle platné systematiky územního plánování je døíve pou¾ívaný pojem sídelní útvar nyní toto¾ný s pojmem obec , pak s takových výkladem nelze souhlasit, a to i s pøihlédnutím k následujícím dùvodùm.
Obec je v souladu s § 1 zákona è. 128/2000 Sb., o obcích, ve znìní úèinném pro projednávanou vìc (dále jen zákon o obcích ) tvoøena jak slo¾kou osobní ( spoleèenství obèanù ), tak i slo¾kou územní ( územní celek ), která je vymezena hranicí území obce. Ka¾dá èást území Èeské republiky je pøitom souèástí území nìkteré obce, nestanoví-li zvlá¹tní zákon jinak (výjimku pøedstavují vojenské újezdy), a obec má jedno èi více katastrálních území (§ 18 zákona o obcích). Podle ustanovení § 20a zákona o obcích mù¾e nová obec vzniknout pouze oddìlením od ji¾ existující obce, a to za splnìní øady pomìrnì pøísných podmínek, jimi¾ mj. jsou minimální poèet obyvatel, samostatné katastrální území, souhlas v místním referendu obèany té obce, která se chce oddìlit, èi schválení oddìlení rozhodnutím krajského úøadu (blí¾e viz § 21 a § 22 zákona o obcích). Vezme-li Nejvy¹¹í správní soud v úvahu, ¾e novì vzniklá obec musí (mimo jiné) èítat alespoò tisíc obyvatel (§ 21 odst. 1, vìta první za støedníkem zákona o obcích), nelze si reálnì pøedstavit, ¾e by mohla vzniknout bez stávající existence odpovídajícího souboru budov a související infrastruktury. Z logiky vìci plyne, ¾e novì vzniklá obec urèitým odpovídajícím poètem budov a infrastrukturou ji¾ musí disponovat, aby mohl být pøinejmen¹ím naplnìn po¾adavek minimálního poètu v ní trvale ¾ijících obèanù. Vznik nové obce je pøedev¹ím otázkou administrativní, nebo» vzniká nový subjekt práva (veøejnoprávní korporace), který je (jako¾to orgán územní samosprávy a dekoncentrovaný orgán státní správy) nadán øadou pravomocí ale i povinností. Vý¹e zmiòované po¾adavky kladené zákonem na jejich vznik jsou tak pøedev¹ím odrazem veøejného zájmu na zaji¹tìní efektivního fungování obcí coby samosprávných jednotek. Vznik obce proto nelze zamìòovat s jejím faktickým územním roz¹iøováním, nebo» v tìchto pøípadech není mo¾né hovoøit o vzniku nové obce . Ve svìtle vý¹e uvedeného by zákaz stavìt na území chránìné krajinné oblasti nové sídelní útvary absurdnì dopadal pouze na vznik nových obcí v chránìných krajinných oblastech. Dle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu je tak i z tohoto pohledu výklad § 26 odst. 1 písm. f) zákona o ochranì pøírody a krajiny pøedkládaný stì¾ovatelem neudr¾itelný.
Tento výklad by nekorespondoval té¾ se smyslem a úèelem ochrany pøírody a krajiny, kterou se rozumí vymezená péèe státu a fyzických i právnických osob o volnì ¾ijící ¾ivoèichy, planì rostoucí rostliny a jejich spoleèenstva, o nerosty, horniny, paleontologické nálezy a geologické celky, péèe o ekologické systémy a krajinné celky, jako¾ i péèe o vzhled a pøístupnost krajiny (§ 2 zákona o ochranì pøírody a krajiny). Za zvlá¹tì chránìné území (mimo jiné i chránìné krajinné oblasti) pøitom lze podle § 14 odst. 1 zákona o ochranì pøírody a krajiny vyhlásit území pøírodovìdecky èi esteticky velmi významná nebo jedineèná; pøitom se stanoví podmínky jejich ochrany. Ochrana zvlá¹tì chránìného území tak primárnì smìøuje proti nadmìrnému rozvoji výstavby, její¾ vliv by mohl naru¹it specifickou rovnováhu a mnohdy nevyèíslitelnou ekologickou hodnotu chránìné krajinné oblasti. Tomu ostatnì odpovídá i § 44 odst. 2 zákona o ochranì pøírody a krajiny, dle kterého závazné stanovisko (...) není tøeba, jde-li o stavby v souvisle zastavìném území obce ve ètvrté zónì chránìné krajinné oblasti a pokud má obec schválenou územnì plánovací dokumentaci se zapracovaným stanoviskem orgánù ochrany pøírody k této dokumentaci. Z jeho znìní lze podpùrnì dovodit, ¾e smyslem a úèelem zákazu vytváøení nových sídelních útvarù na území chránìné krajinné oblasti je pøedev¹ím nezakládat dal¹í souvisle zastavìná území obce (zde slu¹í jen zopakovat, ¾e, s výjimkou vojenských újezdù, je ka¾dá èást plochy ÈR souèástí nìkteré z obcí); výjimka se týká ji¾ existujících souvisle zastavìných území nacházejících se ve ètvrté zónì chránìné krajinné oblasti. Z naposledy citovaného ustanovení lze tak dovodit nejen to, ¾e souvisle zastavìné území obce je termín obsahovì obdobný sídelnímu útvaru , ale i to, co bylo ji¾ vysloveno vý¹e, a sice ¾e není vylouèeno, aby obec byla slo¾ena z více souvisle zastavìných území.
Nejvy¹¹í správní soud dále, na rozdíl od stì¾ovatele, zastává názor, ¾e pojem sídlo (tvoøící základ pojmù sídelní útvar a jednotka osídlení u¾itých v § 14 zákona o ochranì pøírody a krajiny) nemusí být imanentnì spjat s trvalým pøebýváním osob ve smyslu (trvalého) bydli¹tì osob, které zde pøebývají. Nespatøuje toti¾ kvalitativní rozdíl mezi tím, zda je stavba obývána po urèitý èasový úsek tými¾ osobami, èi zda v objektu dochází k cyklické obmìnì osob rùzných (napøíklad hotelových hostù, jak je tomu v pøípadì zamý¹leném stì¾ovatelem). V obou pøípadech bude toti¾ pøítomnost osob spjata s obdobným úèinkem na okolní pøírodu a krajinu. Co se týèe dal¹í dílèí námitky, dle které se podle døíve platné právní úpravy za sídelní útvary nepova¾ovaly stavby pro individuální rekreaci, tuto námitku pokládá Nejvy¹¹í správní soud za irelevantní, nebo» výstavba komplexu budov v areálu Golf Village o kapacitì více jak tisíce osob v ¾ádném pøípadì nemù¾e být posuzována jako stavba pro individuální rekreaci, a dokonce ani jako soubor takových staveb (tj. rekreaèních chat, chalup a domkù v krajinì, o nich¾ hovoøí
§ 47 vyhlá¹ky è. 83/1976 Sb., o obecných technických po¾adavcích na výstavbu), nebo» se zjevnì jedná o ubytovací komplex hotelového typu, navíc vyu¾ívaný komerènì. Na pøípady tìchto staveb dopadala úprava jiné èásti vyhlá¹ky-èást ètvrtá díl tøetí oddíl ètvrtý-nazvaná stavby pro doèasné ubytování .
Na tomto místì Nejvy¹¹í správní soud podotýká, ¾e ani argumentace kasaèní stí¾nosti není zcela konzistentní. Na stranì jedné toti¾ stì¾ovatel trvá na tom, ¾e pojem sídelní útvar odpovídá pojmu obec , tento názor v¹ak na stranì druhé podepírá ji¾ zmiòovaným stanoviskem výkladové komise ministra ¾ivotního prostøedí è. 10/2001, podle nìho¾ v¹ak pojem sídelní útvar obsahovì odpovídá novému pojmu souèasnì zastavìné území obce , které je definováno jako jedno nebo více oddìlených zastavìných území ve správním území obce. Stì¾ovatel tak kasaèní stí¾nost opírá o argumentaci, kterou v podstatì pou¾il správní orgán prvního stupnì (a potvrdil ¾alovaný) a se kterou se ztoto¾nil mìstský soud a nyní i soud zdej¹í.
Namítal-li stì¾ovatel koneènì, ¾e pøi výkladu § 26 odst. 1 písm. f) zákona o ochranì pøírody a krajiny nebyla ¹etøena jeho práva neuplatnìním zásady in dubio mitius, pak Nejvy¹¹í správní soud má zato, ¾e v projednávané vìci sporná linie nevede mezi vlídným a nevlídným výkladem veøejnoprávního pøedpisu, nýbr¾ mezi výkladem zalo¾eným na historickém kontextu právní normy v souladu s jejím úèelem na stranì jedné, a mezi výkladem vedoucím k absurdním závìrùm na stranì druhé. V této kolizi pak Nejvy¹¹í správní soud, ve shodì s mìstským soudem, samozøejmì volí pøístup první, nebo» ten umo¾òuje nacházet rozumná øe¹ení, ve shodì se smyslem aplikované právní úpravy.
Nejvy¹¹í správní soud tak shrnuje, ¾e ¾alovaný své rozhodnutí správnì a v souladu se zákonem opøel o historický výklad pojmu sídelní útvar , to v¹e s pøihlédnutím k odborným vyjádøením a znaleckým posudkùm tam, kde nedisponoval dostatkem potøebných odborných znalostí (§ 36 správního øádu). Stí¾ní námitky, podle nich¾ sídelním útvarem nemù¾e být jednotka men¹í ne¾ obec, Nejvy¹¹í správní soud neuznal jako dùvodné, a proto kasaèní stí¾nost zamítl podle § 110 odst. 1, vìty druhé s. ø. s..
O náhradì nákladù tohoto øízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení § 60 odst. 1, vìty první s. ø. s., ve spojení s ustanovením § 120 s. ø. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má úèastník, který mìl ve vìci plný úspìch, právo na náhradu nákladù øízení pøed soudem, které dùvodnì vynalo¾il proti úèastníkovi, který ve vìci úspìch nemìl. Vzhledem k tomu, ¾e stì¾ovatel byl v øízení o kasaèní stí¾nosti procesnì neúspì¹ný, právo na náhradu nákladù øízení mu nenále¾í. Pokud jde o procesnì úspì¹ného úèastníka-¾alovaného, nebylo prokázáno, ¾e by mu nìjaké náklady vznikly. Nejvy¹¹í správní soud proto v jeho pøípadì rozhodl tak, ¾e se mu náhrada nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti nepøiznává.