Source: http://www.mauriziolucca.com/incentivi-di-pianificazione-esclusi-in-assenza-di-oo-pp/
Timestamp: 2017-11-20 21:04:06+00:00
Document Index: 32403382

Matched Legal Cases: ['art. 92', 'art.90', 'art.92', 'art. 92', 'art. 90', 'art. 7', 'art. 92', 'art. 9', 'art. 92', 'art. 9', 'art. 7', 'art. 50', 'art. 7', 'art. 92', 'art. 18', 'art. 92', 'art. 90', 'art. 92', 'art. 90', 'art. 92', 'art.92', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 92', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9']

Incentivi di pianificazione esclusi in assenza di oo.pp. | Maurizio LuccaMaurizio Lucca
»Incentivi di pianificazione esclusi in assenza di oo.pp.»
« Cartelle esattoriali firmate dal dirigente (nominato senza concorso) sono nulle
Ricusazione dei simboli riconducibili al disciolto partito fascista »
Sul primo quesito, la Corte opera per ralationem a precedenti pareri di altre sezioni regionali chiarendo, in prima battuta, che se l’espressione utilizzata dal legislatore non è precisa al punto da richiedere una norma secondaria per una puntuale definizione del contenuto precettivo, questo non esclude comunque che per “atto di pianificazione” vada “inteso qualsiasi elaborato complesso, previsto dalla legislazione statale o regionale, composto da parte grafica/cartografica, da testi illustrativi e da testi normativi (es., norme tecniche di attuazione), finalizzato a programmare, definire e regolare, in tutto o in parte, il corretto assetto del territorio comunale, coerentemente con le prescrizioni normative e con la pianificazione territoriale degli altri livelli di governo”.
Tale circostanza serve alla Corte per introdurre il fatto oggettivo che l’atto di pianificazione è sicuramente un documento che rientra all’interno del dettato normativo e che necessità di adeguate competenze tecniche rinvenibili all’interno della struttura comunale, ma questo non esime dal ritenere che l’elaborato non sia funzionale alla realizzazione dell’opera pubblica, non potendo argomentare a contrario che la pianificazione assume una dimensione autonoma rispetto ai lavori da eseguire.
In termini diversi, la sussistenza di un contenuto tecnico documentale degli elaborati non può che essere contestualizzata nell’ambito dei LL.PP., in un rapporto di necessaria strumentalità, senza assurgere a fondamento del riconoscimento dell’istituto dell’incentivazione previsto dall’art. 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006: la condicio sine qua non è la progettazione – esecuzione dell’opera pubblica e non l’atto di pianificazione ex se, dovendo ricondurre l’attività di pianificazione nell’alveo degli “interventi pubblici o di opere di pubblico interesse”, in relazione alle quali l’ente agirà in veste di stazione appaltante.
Si evince che la norma lega il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione sia riferita ad “opere pubbliche” e non ad “atti di pianificazione del territorio”, e l’attività sia avvenuta all’interno dell’Ente: ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’“opera pubblica”, ovvero a quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
L’interpretazione viene avvalorata dalla collocazione sistematica nell’ambito del “Codice dei contratti pubblici”, sia dell’art.90: rubricato “Progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici”, che dell’art.92: rubricato “Corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizioni delle stazioni appaltanti”, entrambi gli articoli inseriti nel Capo IV denominato “Servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria”, Sezione I dedicata alla “Progettazione interna ed esterna, livelli della progettazione”, oltre che dalla storica derivazione degli stessi, dai medesimi artt. 17 e 18, Legge n.109/1994, “Legge – Quadro in materia di lavori pubblici”, facilmente rinvenibile nei riferimenti normativi riportati nelle rispettive rubriche in un evidente coincidenza di drafting legislativo.
L’articolo 92 (comma 6) è strettamente connesso con l’articolo 90, ed insieme racchiudono le attività (alias “fasi”) di progettazione necessarie per dar corso all’appalto dell’opera progettata: in termini, l’incentivo va ripartito esclusivamente “tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto”, evidenziando come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis sia ascrivibile solo alla materia dei “lavori pubblici”, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse.
Tale orientamento valorizza l’interpretazione secondo la quale l’art. 92, comma 6, non potrebbe costituire titolo per l’erogazione di speciali compensi ai dipendenti che svolgono attività sussidiarie, strumentali o di supporto alla redazione di atti di pianificazione affidata a professionisti esterni, atti comunque che devono essere connessi alla realizzazione dell’opera pubblica.
Tale disposizione, infatti, abilita a riconoscere uno speciale compenso, al di là del trattamento economico ordinariamente spettante, solo in presenza dei due seguenti elementi di fattispecie:
b) implicitamente, che la redazione dello stesso non sia stata esternalizzata ad un professionista esterno, ai sensi dell’art. 90, comma 6.
Riversando dette coordinate ermeneutiche di ordine sistematico e storico, si perimetra l’ambito di applicazione della norma citata, con riferimento anche alla più generale “attività di pianificazione”, esclusivamente all’interno dell’attività progettuale e tecnico – amministrative ad essa connesse, di “opere e lavori pubblici”, senza possibilità di estendere analogicamente tale disciplina ad altre tipologie di prestazioni, quali quelle di progettazione urbanistica o atti di pianificazione.
A conclusione il Collegio, al fine di evitare inutili interpretazioni (ergo indebite erogazioni), osserva che l’amministrazione potrebbe (ergo dovrebbe) adottare una norma regolamentare che individua le diverse tipologie di “atto di pianificazione comunque denominato”, sempre e comunque nell’alveo interpretativo elaborato dalla giurisprudenza contabile che rigetta l’orientamento di un autonoma attività di pianificazione non direttamente connessa con la realizzazione di un opera di pubblica utilità.
La conseguenza diretta di tale orientamento (che non risulta consolidato) si può ripercuote (senza riserve) sulla necessità (obbligo) di un adeguamento dell’apposita fonte regolamentare qualora non (più) coerente con i principi sopra enunciati, o quanto meno dovrebbe essere disapplicata dal responsabile del procedimento (di liquidazione) al fine di non (in)concorrere in responsabilità erariali.
(estratto, No agli incentivi per gli atti di pianificazione, La Gazzetta degli enti locali, 7 maggio 2013 e appaltiecontratti.it e No agli incentivi per gli atti di pianificazione e conseguente modifica regolamentare, segretarientilocali.it)
Parere n. 141 /2013
Referendario Dr.ssa Innocenza Zaffina
Referendario Dr.ssa Rossana De Corato Relatore
ha adottato la seguente deliberazione nella camera di consiglio del 10 aprile 2013
Vista la nota prot. n° 2227 del 5 febbraio 2013, a firma del Sindaco del Comune di Volla (NA), acquisito al protocollo della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti in data 6 febbraio 2013 con la quale viene richiesto parere di questa Sezione ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003 n° 131;
Vista l’ordinanza presidenziale n° 7/2013 con la quale la questione è stata deferita all’esame collegiale della Sezione;
Udito il relatore, Referendario Rossana De Corato,
Con la nota indicata in epigrafe, il Sindaco del Comune di Volla (NA) ha sollecitato un parere in merito alla configurabilità ed all’ambito di applicazione dell’istituto giuridico dell’incentivo al personale interno per l’affidamento dell’attività di progettazione urbanistica ai sensi dell’art. 92 comma 6 del Codice degli Appalti, nonché, in relazione ai limiti contemplati dall’art. 9 comma 2 bis del D.L. n. 78/2010, con riferimento al computo delle medesime voci incentivanti.
Preliminarmente l’Ente istante ha rappresentato che:
Con delibera di Giunta Comunale ha affidato la redazione del Piano Urbanistico Comunale all’Ufficio tecnico, attribuendo la responsabilità dello stesso al relativo funzionario, con il supporto del Dipartimento di Progettazione Urbana e Urbanistica dell’Università di Napoli e, la redazione degli atti tecnici relativi al procedimento di Valutazione Ambientale Strategica ed allo Strumento di Intervento per l’Apparato Distributivo ad un professionista esterno.
In considerazione dell’orientamento espresso in sede consultiva dalla giurisprudenza della Corte dei conti, il Legale Rappresentante del Comune di Volla (NA) ha formulato i seguenti quesiti:
Se l’erogazione dell’incentivo per l’affidamento dell’attività di progettazione urbanistica di cui all’art. 92, comma 6, del Codice degli Appalti sia necessariamente subordinata alla realizzazione di opere pubbliche, nel senso che l’atto di pianificazione, comunque denominato, debba necessariamente riferirsi alla progettazione di opere pubbliche e non solo ad un atto di pianificazione territoriale redatto dal personale tecnico abilitato dipendente dell’amministrazione;
Se, detto compenso, obbligato com’è a transitare nel Fondo per la contrattazione decentrata, risenta del divieto di incremento di cui all’art. 9 comma 2 bis della legge 31 luglio 2010, n. 122, nel senso che il suo ammontare vada considerato nel complesso delle voci relative al salario accessorio che, per effetto della disposizione sopra richiamata, non potrà superare il corrispondente importo dell’anno 2010.
Per completezza si precisa che in data 21 marzo 2013 è pervenuta un’ulteriore nota, a firma del Sindaco del Comune di Volla (NA), con la quale vengono trasmesse le osservazioni formulate dal Responsabile dell’Ufficio Tecnico comunale in relazione alla richiesta di parere de quo.
In rito, ricorda la Sezione che l’art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003 prevede che gli Enti Locali possano chiedere pareri in materia di contabilità pubblica alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti “… di norma, tramite il Consiglio delle Autonomie Locali …”.
Riguardo a tale aspetto, ritiene la Sezione non esservi motivo per discostarsi dall’orientamento sin qui seguito da tutte le Sezioni, secondo cui la mancata costituzione di detto Organismo (pur previsto nello Statuto della Regione Campania recentemente approvato con la legge regionale n. 6 del 28 maggio 2009) non può fondare ragioni di preclusione dell’esercizio di una facoltà attribuita dalla legge agli Enti Locali ed alla stessa Regione.
Pertanto, nelle more della costituzione, nella Regione Campania, del predetto Consiglio delle Autonomie Locali, la richiesta di parere deve considerarsi ammissibile, sotto il profilo soggettivo, se ed in quanto formulata – come nel caso di specie – dal Sindaco del comune, quale organo di vertice dell’Amministrazione comunale, legittimato ad esprimere la volontà dell’Ente, essendo munito di rappresentanza legale esterna ai sensi dell’art. 50 del D.L.vo n. 267/2000.
In relazione all’ammissibilità dei quesiti, sottoposti all’attenzione della Sezione, sotto il profilo oggettivo, si rende, invece, necessario vagliare la ricorrenza delle condizioni e dei requisiti previsti dalla vigente normativa ed elaborati in via interpretativa dalla consolidata giurisprudenza delle Sezioni Riunite in sede di controllo, della Sezione delle Autonomie, nonché delle Sezioni regionali di controllo.
In via preliminare, la sussistenza delle condizioni oggettive di ammissibilità va scrutinata mediante la verifica dell’attinenza del parere richiesto con la materia della contabilità pubblica (in base al citato art. 7, comma 8, della Legge 131/2003) e del carattere generale e astratto della questione sottostante il quesito.
Inoltre, si rende necessario verificare se il quesito proposto non implichi la valutazione di provvedimenti amministrativi di ordine gestionale, ancor più se connessi ad atti già adottati o comportamenti espletati, se l’ambito di interesse in concreto sia oggetto di indagini della procura regionale o di giudizio innanzi alla sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti, ovvero oggetto di contenzioso penale, civile o amministrativo.
Ebbene, la questione sottoposta all’attenzione della Sezione in sede consultiva, verte in materia di contabilità pubblica, atteso che esso, muovendo da problematiche afferenti, in linea generale, la materia dei contratti pubblici, (storicamente attratta in quella della contabilità pubblica), involge questioni interpretative della vigente normativa in tema di contenimento della spesa pubblica, sia con riferimento al riconoscimento di emolumenti al personale dipendente, sia in funzione della peculiare tipologia della prestazione professionale de qua, inerente “… ad attività sostanzialmente finalizzata ad investimenti…” (Cfr. Corte dei conti – SS.RR. in sede di controllo, Delibera n. 51/CONTR/11 depositata in data 4 ottobre 2011). Pertanto, il Collegio ritiene di poter scrutinare il contenuto del quesito esclusivamente con riferimento alle problematiche generali ed astratte ivi prospettate ed ai principi normativi, cui l’ente potrà far riferimento per assumere le necessarie determinazioni di propria competenza.
Il primo quesito sottoposto all’attenzione della Sezione involge principalmente la portata interpretativa dell’art. 92 comma 6 del D. Lgs. n. 163/2006, il quale prevede che il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un “atto di pianificazione comunque denominato” possa essere ripartito, con le modalità e i criteri previsti nell’apposito regolamento interno tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto.
La norma ricalca sostanzialmente quanto disposto dal previgente art. 18 comma 2 della L. n. 109/94.
In particolare, l’Ente istante chiede di conoscere se all’atto di “pianificazione comunque denominato”, ai fini dell’erogazione dell’incentivo, debba necessariamente ricondursi l’attività di progettazione di un’opera, ovvero se possa considerarsi a tal fine, anche un mero atto di pianificazione. L’espressione utilizzata dal legislatore, appare generica nella sua formulazione e al più, sembrerebbe rinviare al regolamento comunale l’individuazione di norme con un contenuto descrittivo maggiormente dettagliato. Tuttavia, la giurisprudenza della Corte dei conti, in sede consultiva, ha già in numerose pronunce esplicitato in via definitoria che: “ … per atto di pianificazione comunque denominato, vada inteso qualsiasi elaborato complesso, previsto dalla legislazione statale o regionale, composto da parte grafica / cartografica, da testi illustrativi e da testi normativi (es., norme tecniche di attuazione), finalizzato a programmare, definire e regolare, in tutto o in parte, il corretto assetto del territorio comunale, coerentemente con le prescrizioni normative e con la pianificazione territoriale degli altri livelli di governo ..” (Cfr. Corte dei conti, SS.RR. per la Regione siciliana in sede consultiva, Delibera n. 2/2013.)
Ebbene, è imprescindibile la sussistenza di un contenuto tecnico documentale degli elaborati che, richiedendo necessariamente specifiche competenze professionali reperibili esclusivamente all’interno dell’ente, fonderebbe il riconoscimento dell’istituto dell’incentivazione previsto dall’art. 92 comma 6 del D.Lgs n. 163/2006.
Inoltre, un consolidato orientamento delle Sezioni regionali di controllo, dal quale il Collegio non ritiene di doversi discostare, ha ritenuto che l’attività di pianificazione debba essere contestualizzata nell’ambito dei lavori pubblici, in un rapporto di necessaria strumentalità con l’attività di progettazione di opere pubbliche (In tale senso: Corte dei conti, Sezione regionale di controllo Toscana, delibera n. 213/2011/PAR, Corte dei conti, Sezione regionale di controllo Puglia, delibera n. 1/2012/PAR, Corte dei conti, Sezione regionale di controllo Campania, delibera n. 14/2008/PAR).
Ai fini del riconoscimento dell’incentivo, la citata latitudine ermeneutica, riconduce l’attività di pianificazione nell’alveo di interventi pubblici o di opere di pubblico interesse, in relazione alle quali l’ente agirà in veste di stazione appaltante.
Questa interpretazione trova fondamento nella collocazione sistematica nell’ambito del cd. “Codice dei contratti pubblici”, sia dell’art. 90: rubricato “Progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici” , che dell’art. 92: rubricato “Corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizioni delle stazioni appaltanti” del D.Lgs n. 163/2006, entrambi inseriti ne Capo IV del codice dei contratti pubblici (denominato “Servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria”, Sezione I dedicata alla “Progettazione interna ed esterna, livelli della progettazione”).
Come già evidenziato da questa Sezione in un altro parere (deliberazione n. 67 del 13 marzo 2012): “ … la stringente connessione tra gli artt. 90 e 92 del Codice dei contratti pubblici è ampiamente acclarata, non solo da ovvie valutazioni di ordine sistematico, ma soprattutto dalla storica derivazione degli stessi, dai medesimi artt. 17 e 18, legge n. 109/1994 (Legge – Quadro in materia di lavori pubblici), facilmente rinvenibile nei riferimenti normativi riportati nelle rispettive rubriche, così come inseriti dal legislatore del Codice dei contratti, mediante l’utilizzo di tale specifica tecnica compilativa …)”.
Pertanto, l’esclusivo riferimento ai lavori pubblici dell’art. 90 D.Lgs cit., induce a ritenere che l’art. 92, presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata. A fortiori, lo stesso comma 6 dell’art.92 prevede che l’incentivo alla progettazione venga ripartito “ .. tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto … ” e, dunque, è di palmare evidenza come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis sia ascrivibile solo alla materia dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblico interesse”;
La tassatività della normativa de qua e le ulteriori considerazioni di ordine sistematico e storico già esposte, inducono a ritenere che l’ambito di applicazione del citato art. 92, ivi compreso il comma 6 (e quindi con riferimento anche alla più generale attività di pianificazione), è esclusivamente limitato all’attività progettuale e tecnico – amministrative ad essa connesse, di opere e lavori pubblici, senza possibilità di estendere analogicamente tale disciplina ad altre tipologie di prestazioni.
Il Collegio osserva che potrebbe comunque competere alla fonte regolamentare prevista dall’art. 92 commi 5 e 6 del D. Lgs. n. 163/2006, definire l’esatta portata ermeneutica del concetto di “atto di pianificazione comunque denominato”, anche prevedendo un’elencazione delle fattispecie di riferimento, che comunque tengano conto dell’alveo interpretativo elaborato dalla giurisprudenza contabile.
Il secondo quesito sottoposto all’attenzione della Sezione riguarda l’applicabilità all’incentivo previsto dall’art. 92 comma 6 citato, del divieto di incremento di cui all’art. 9 comma 2 bis della legge 31 luglio 2010, n. 122, il quale contempla che il l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell’anno 2010.
Il Collegio osserva che, sulla scorta di quanto statuito dalle Sezioni Riunite della Corte dei Conti con deliberazione n. 51/2011 alla luce del quadro normativo di riferimento e della ratio che ne costituisce il fondamento, l’art. 9 comma 2 bis precitato è una disposizione di stretta interpretazione. Sicché, in via di principio, essa non sembra possa ammettere deroghe od esclusioni (Cfr. anche Sezione regionale di controllo per il Veneto n. 285/2011), in quanto la regola generale voluta dal legislatore è quella di porre un limite alla crescita dei fondi della contrattazione integrativa destinati alla generalità dei dipendenti dell’ente pubblico.
Ferma tale enunciazione generale, le Sezioni Riunite della Corte dei conti hanno ritenuto escluse dall’ambito applicativo del predetto art. 9 comma 2 bis le sole risorse di alimentazione dei fondi destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che potrebbero essere acquisite attraverso il ricorso all’esterno dell’amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi per il bilancio dei singoli enti. In tali ipotesi dette risorse alimentano il fondo in senso solo figurativo, dato che esse non sono poi destinate a finanziare gli incentivi spettanti alla generalità del personale dell’amministrazione pubblica.
In relazione al quesito in oggetto ed in ossequio all’esegesi nomofilattica delle Sezioni Riunite, il Collegio segnala che detta caratteristica ricorre per quelle risorse finalizzate ad incentivare prestazioni poste in essere per la progettazione di opere pubbliche e per la redazione di atti di pianificazione, in quanto si tratta di risorse correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche offerte da personale qualificato in servizio presso l’amministrazione pubblica. Peraltro, laddove le amministrazioni pubbliche non disponessero di personale interno qualificato, dovrebbero ricorrere al mercato attraverso professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell’ente interessato.
Alla luce di quanto precede deve aggiungersi che, ai fini del calcolo del tetto di spesa cui fa riferimento il citato art. 9 comma 2 bis, e cioè per stabilire se l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale non superi il corrispondente importo dell’anno 2010, occorrerà sterilizzare, non includendole nel computo del 2010, le risorse destinate alla progettazione e alla pianificazione interna. Con tale accortezza sarà così possibile evitare effetti distorsivi nell’applicazione della norma, come ad esempio nel caso in cui un ente, nel 2010, abbia destinato consistenti risorse a dette finalità, con ciò elevando in modo improprio il tetto delle risorse complessive destinabili alla contrattazione integrativa.
In conclusione, le risorse incentivanti destinate a remunerare prestazioni professionali per la progettazione di opere pubbliche e per la redazione di atti di pianificazione devono ritenersi escluse dall’ambito applicativo dell’art. 9 comma 2 bis della l. n. 122/2010.
Così deliberato in Napoli, nella Camera di consiglio del 10 aprile 2013.
f.to Ref. Rossana De Corato f.to Ciro Valentino
Depositato in Segreteria in data 10 aprile 2013