Source: https://www.scribd.com/document/354412048/La-Politica-Autista-Critica-a-La-Red-de-Implementacion-Municipal-de-La-Ley-de-Desarrollo-Rural-Suste
Timestamp: 2018-11-20 20:13:51
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La Política Autista Crítica a La Red de Implementa...
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ISSN: 1405-1079
alejandro.campos@cide.edu
Merino, Mauricio; Macedo, Ignacio
La política autista Crítica a la red de implementación municipal de la Ley de Desarrollo Rural
Gestión y Política Pública, vol. XV, núm. 2, 2006, pp. 411-456
Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=13315206
Crítica a la red de implementación municipal
de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable1
Este documento estudia la importancia de las rutinas que se desprenden de los marcos
institucionales vigentes en el gobierno municipal mexicano. Su propósito es analizar la red
de implementación prevista en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, en relación con los
procedimientos que ese nuevo marco normativo establece como pautas de comporta-
miento obligado para los gobiernos municipales y, a la vez, como condición para el éxito
de una de sus modalidades de ejecución. Los autores se preguntan si el diseño de esa red de
implementación corresponde a la manera como los municipios afrontan efectivamente la
política de desarrollo rural. Y sobre esa base, tratan de identificar el proceso de ajuste or-
ganizacional que hay entre el diseño de esa nueva política y las rutinas previamente adop-
tadas por los gobiernos municipales. La hipótesis, en términos llanos, es que los gobiernos
municipales suelen mucho más adaptar la nueva política a sus propias rutinas que modifi-
car su manera de actuar como consecuencia de una nueva política federal.
Palabras clave: gobierno municipal, marcos institucionales, rutinas institucionales.
* El doctor Mauricio Merino es director de la División de Administración Pública del Centro de Investiga-
ción y Docencia Económicas, A.C., Carretera México-Toluca 3655, Colonia Lomas de Santa Fe, México, DF, CP
01210. Correo electrónico: mauricio.merino@cide.edu. El maestro Ignacio Macedo es Consultor Nacional de
la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO); tel. 1107-6425, ext. 328. Correo
electrónico: ignacio.macedo@yahoo.com. Los autores agradecemos la colaboración que nos brindaron Eunice
Lerin y Eduardo Villarreal en la recopilación de datos y los primeros análisis que se utilizaron para este docu-
mento. Asimismo, agradecemos el invaluable apoyo otorgado por el licenciado Octavio Acosta Arévalo, director de
Capacitación y Profesionalización del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED).
Artículo recibido el 15 de junio de 2005 y aceptado para su publicación el 25 de noviembre de 2005.
La posición expresada en el artículo es responsabilidad exclusiva de los autores.
VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 ■ PP. 411-456 Gestión y Política Pública 411
G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L
Autistic Policy. Criticism of the Network of Municipal Implementation
of the Law of Sustainable Rural Development
This paper is focused on the relevance of routines as a part of the current institutional frame-
work in the context of Mexican local governments. Its purpose is to analyze the implemen-
tation network considered in the Law of Sustainable Rural Development, in relation to the
procedures that new normative framework establishes like guidelines of forced behavior
for the municipal governments and, simultaneously, as a condition for success for one of
its modalities of execution. The authors look for the implementation network and the real
way followed by municipalities to face the Rural Development Policy. In this way, they try
to identify the organizational adjustment process that exists among the new policy design
and the routines previously adopted by local governments. The hypothesis is that local
governments tend to adapt the new policy to their own routines, instead of modify their
behavior in relation to the new policy.
Keywords: municipal government, institutional frameworks, institutional routines.
Este documento se inscribe en un proyecto de investigación más amplio que bus-
ca estudiar la importancia de las rutinas que se desprenden de los marcos institu-
cionales vigentes en el gobierno municipal mexicano. Su propósito es analizar la
red de implementación prevista en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable,2 a la luz
de los procedimientos que ese nuevo marco normativo establece como pautas de
comportamiento obligado para los gobiernos municipales del país y, al mismo
tiempo, como condición para el éxito de una de sus modalidades de ejecución. Nos
preguntamos si el diseño de esa red de implementación corresponde a la manera
como los municipios afrontan efectivamente la política de desarrollo rural y, sobre
esa base, tratamos de identificar el proceso de ajuste organizacional que hay entre
el diseño de esa nueva política y las rutinas previamente adoptadas por los gobier-
nos municipales. Nuestra hipótesis, en términos llanos, es que los gobiernos muni-
La Ley de Desarrollo Rural Sustentable fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de diciem-
bre de 2001 y entró en vigor al día siguiente de su publicación.
412 Gestión y Política Pública VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006
cipales suelen mucho más adaptar la implementación de las nuevas políticas a sus
propias rutinas que modificar su manera de actuar como consecuencia de una nue-
va política federal.
En otra parte hemos discutido con más amplitud las razones que actúan en contra
del proceso de adopción de políticas nuevas a partir de rutinas de gestión previa-
mente adquiridas (Merino, 2005). Las conclusiones más relevantes de ese estudio
preliminar se anotan en el siguiente apartado. En este documento, sin embargo,
quisimos poner a prueba esa interpretación con el caso de una política pública re-
cién diseñada, cuyo principal desafío es pasar de las normas legales a las prácticas
cotidianas, precisamente en el momento en el que los gobiernos municipales deben
adoptar o adaptar las nuevas reglas del juego a sus propias rutinas. De ahí que haya-
mos seleccionado la red de implementación municipal de la nueva Ley de Desarro-
llo Rural Sustentable (LDRS), en busca de evidencia confiable para comparar las normas
establecidas con la manera como las han traducido los municipios a sus propias
modalidades de gestión pública. En particular, se analiza la operación municipaliza-
da del Programa de Desarrollo Rural que se circunscribe en el marco del Programa
Alianza Contigo, principal instrumento de capitalización y fomento de actividades
productivas del sector agropecuario de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, De-
sarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa). Se seleccionó este programa, por-
que sus reglas de operación fueron las primeras en incorporar la LDRS como su eje
En ese sentido, nuestros datos confirman la hipótesis: en efecto, hemos obser-
vado que los gobiernos municipales no están siguiendo los procedimientos estable-
cidos en la ley, sino que han optado por la adaptación de la nueva política a las vie-
jas rutinas para, en el mejor de los casos, obtener el mayor provecho posible de los
incentivos que esa ley les ofrece. También hemos registrado que el diseño original
de la política pública se llevó a cabo sin tener en cuenta la existencia previa de esas
rutinas. Desde ese punto de vista, el caso que estudiamos ofrece evidencia empíri-
ca para sostener la importancia de las rutinas como fuente indispensable en el di-
seño de nuevas políticas públicas.
Este documento se divide en cuatro secciones: en la primera, se resumen los
conceptos que se han desarrollado en momentos anteriores de esta investigación
VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 Gestión y Política Pública 413
Es obvio que esas recomendaciones parten de las mismas premisas planteadas y abundan en favor de la conveniencia de tener en cuenta las rutinas de gestión previamente establecidas en el diseño de nuevas polí- ticas públicas. En la segunda. En la tercera sección se presentan los resultados del análisis de rutinas de ges- tión local que realizamos en distintos municipios mediante dos instrumentos com- plementarios: por un lado. una encuesta aplicada a los responsables del desarrollo rural en los municipios de Morelos y Za- catecas. 414 Gestión y Política Pública VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 . las nuevas reglas de procedimiento que habrían de ser adoptadas por los gobiernos munici- pales para contribuir al éxito de la nueva política pública. Es decir. entrevistas a profundidad realizadas con distintos actores involucrados en el cumplimiento de esos procedimientos. para observar la atención organizacional que ha merecido la nue- va política diseñada. en particular. Sobre todo si éstas pretenden obtener resultados o. conforme a la nueva ley. los gobiernos municipales de México. se describe el marco normativo en el que se apoyan la nueva políti- ca pública diseñada para el desarrollo rural sustentable y. esa segunda sección se detiene en la llamada “modalidad municipalizada” de operación del Programa de Desarrollo Rural de Alianza Contigo (antes Alianza para el Campo). en la cuarta sección formulamos un conjunto de consideraciones orien- tadas hacia la posible corrección de la política pública que nos interesa. seleccionados por su importancia relativa para los objetivos de la política que se estudia. en cinco municipios con- siderados como “ejemplares” por los propios funcionarios federales responsables de supervisar la implementación de la nueva política. de la que se derivan las funciones y las obligaciones que deben cumplir. para obtener información comparable sobre la mane- ra como esos gobiernos están afrontando la implementación de la nueva política de desarrollo rural sustentable conforme a la hipótesis de esta investigación. y por el otro. al menos. Por último. para confron- tar la normatividad formal con las prácticas rutinarias que realmente se llevan a cabo. De manera particular. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L como herramientas de método para llevar a cabo el análisis que aquí se propone. a la luz de los resultados de la investigación. y por el otro. evitar desviaciones desde un principio. Ambos instrumentos fueron diseñados. por un lado.
La importancia de esa tensión aumenta en la medida en la que la red de implementación de la nueva política depende de la participación discipli- VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 Gestión y Política Pública 415 . según las cuales el incrementalismo es la vía más rápida para lograr éxitos parciales en la implementación de una nueva política (Lindblom. Sobre todo cuando esa nueva política supone una red de implementación compleja. éstos se ven forzados a dedicar solamente una parte de su atención organizacional al cumplimiento de la nueva política a partir de los recursos escasos que tiene a su alcance. No nos referimos solamente a las limitaciones clásicas observadas por Charles Lindblom. obligada a atravesar por dis- tintas agencias y niveles gubernamentales y a incorporar la participación de orga- nizaciones sociales y empresariales de todo cuño. En este do- cumento asumimos que los gobiernos municipales actúan como agentes en una red de implementación muy compleja. lo que sostiene es que el pro- ceso de innovación resulta potencialmente más exitoso cuando tiene en cuenta las rutinas organizacionales establecidas para situar en ellas los cambios que corres- ponden a los propósitos de una nueva política pública. También asumimos que la implemen- tación de la nueva política diseñada no es la única obligación de los gobiernos mu- nicipales. De modo que. 2000a). Por el contrario. En ese sentido. 2005). a que éstos logren imponerse en definitiva. De ahí la tensión entre rutinas y nue- vos procedimientos que lleva a los agentes a adaptar lo que suelen y saben hacer para obtener el mayor provecho posible. Nuestro punto es que el diseño de una política pública no puede prescindir del análisis de esas rutinas establecidas. pues éstas representan la materia prima de la implementación. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L EN BUSCA DE LAS RUTINAS: SOBRE EL MARCO TEÓRICO UTILIZADO El marco teórico que se utilizó para esta investigación no contradice la relevancia ni mucho menos la posibilidad de innovar en los procedimientos propios de la ad- ministración pública (Merino. en realidad. en lugar de adoptar al pie de la letra el conjunto de procedimientos que se supone deben seguir conforme a las nuevas normas establecidas. es mucho más probable que la nueva política se modifique o fracase por la tensión que se presenta entre las rutinas establecidas y los nuevos procedimientos. donde el principal (en este caso el gobierno federal) pretende fijar procedimientos nuevos sin tener en cuenta la historia organi- zacional ni la heterogeneidad de esos agentes.
De ahí también el título de este trabajo: cuando las políticas públicas se diseñan y pretenden implementarse como si fueran las únicas existentes. se vean prácticamente obligados al proceso de adaptación entre rutinas y procedimientos innovadores. sino que. el resultado es una especie de autismo atrapado en las verdaderas rutinas de gestión pública previa- mente adoptadas por los agentes que participan en ellas. la expedición de un permiso para vender en la vía pública es una función de la gestión local que. En el estudio previo a este documento. De ahí que. encontramos que los gobiernos muni- cipales de México tienen facultades constitucionales exclusivas que los orientan de manera predominante hacia los proyectos de desarrollo urbano. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L nada de un número creciente de agentes involucrados. En este documento. Dicho en términos llanos: los gobiernos municipales tienen demasiadas obligacio- nes y no cuentan con los medios para cumplir todas y cada una de ellas al pie de la letra. en las que están incluidos los gobiernos municipales a través de muy distintos procedimientos formales. para cumplir- se. Pero también ob- servamos que existen al menos 126 leyes promulgadas por el congreso federal en las que se incluyen distintas facultades y obligaciones que amplían la órbita de ac- tuación de los gobiernos municipales a muchos otros ámbitos públicos. En esa re- visión. De ahí que esos gobiernos no sólo suelan distribuir su atención organizacional de la manera más racional posible conforme a los recursos a su alcance y en función de los incentivos económicos y políticos que determinan su capacidad de actuación. más de 150 reglas de operación diseñadas por el gobierno federal. en realidad. en particular. vimos que hay al menos 844 artículos vigentes que mencionan el municipio de los que se desprenden. a su vez. seleccionen prioridades e incentivos de manera más o menos exitosa a partir de los recursos disponibles y de su historia organizacional. cada uno de los cuales po- see su propio bagaje de rutinas establecidas. además. entendemos por rutina una actividad repe- tida dentro de una organización que se realiza de manera habitual como una ma- nera asumida de cumplir con un objetivo previamente establecido. De aquí que rutina de gestión se entienda como una actividad repetida que se ejecuta de ma- nera habitual y que persigue como objetivo cumplir con alguna de las responsabili- dades que impone la gestión municipal. Por ejemplo. requiere la ejecución de un conjunto de procedimientos como recibir docu- 416 Gestión y Política Pública VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 .
que la implementación de VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 Gestión y Política Pública 417 . discutimos con amplitud las corrientes y los autores que convergen en advertir la importancia de esas rutinas. Para los propósi- tos de este trabajo. es posi- ble identificar un conjunto de rutinas de gestión que se derivan del marco norma- tivo al que se encuentran sujetos los gobiernos municipales. usos y tradiciones). etc. vale la pena recuperar siete de esas ideas: Primero: el desarrollo teórico y práctico derivado del enfoque de política pública ha demostrado. también hay rutinas de gestión que no son determinadas por una norma en particular. pero también porque su traducción en acciones repetidas y estables les permite interpretar la complejidad de llevar a cabo varias funciones simultáneas en un entorno de recursos limitados. recibir pagos. Así planteadas. Ese conjunto puede estudiarse como las ru- tinas de gestión que le interesan a esta investigación. Por otra parte. así como del sistema de incentivos (positivos o negativos) para cumplir con esas obligaciones. elaborar los permisos. cuya combinación habla del en- torno institucional donde actúa cada gobierno municipal. A su vez. En el marco teórico ya citado. de un proceso racional de selección de incentivos y de limita- ciones informales (costumbres. las rutinas de gestión son consecuencia de un conjunto de res- tricciones formales. a partir de contextos propios. Cada uno de esos procedimientos implica por sí mismo la ejecución de un conjunto de acciones más o menos repetidas y más o menos ha- bituales con un objetivo determinado. a nuestro juicio de modo contundente. sino que responden a la historia organizacional a secas: costumbres y tradiciones de la gestión municipal que han sido adoptadas por los actores locales a lo largo del tiempo. pero hay otras que son producto de esa selección de incentivos. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L mentos. entregarlos. porque explican la manera como efectivamente realizan los gobiernos sus tareas cotidianas. las rutinas de gestión son consecuencia de las obligaciones formales que cada agencia tiene respecto de su gestión. Esa combinación es la que produce dife- rencias tan amplias entre agentes distintos dentro de una misma red de implemen- tación: cada uno de ellos actúa conforme a esa mezcla de obligaciones formales y selección de incentivos. Las rutinas importan. así como el grado en el que realmente logran internalizar el mar- co normativo al que se encuentran sujetos. En ese sentido. además. estudiarlos conforme a una cierta normatividad.
por el contrario. menos serán las decisiones que tengan que adop- tarse para su realización final y mayor la probabilidad de que se implemente” (Pressman y Wildavsky. lo ha hecho respecto a la reelaboración de rutinas y culturas organizacionales orien- tadas a la fase de implementación de una política (Barzelay. la política suele perderse. Desde el mirador de la Nueva Gestión Pública (NGP). las políticas que se implantan en las rutinas ya establecidas tienen mayores probabilidades de per- manecer. sino reducir los puntos decisorios y evitar la desviación de los fines por la multiplicación de los intereses en juego. para que las rutinas adopten la política diseñada. Tercero: es posible imponer una política pública mediante incentivos directos como la transferencia de recursos. Cuanto más directamente apunte una política a su objetivo. los objetivos originales se pierden. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L un programa puede contradecir su diseño. 1999. 4 DiMaggio y Powell comentan al respecto que: “el nuevo institucionalismo en el análisis organizacional toma como punto de partida la sorprendente homogeneidad de prácticas y acuerdos que se encuentran en el mercado de trabajo. mejor. La experiencia acumulada en esta materia demuestra que lo más relevante para ase- gurar que una política se cumpla no es agregar normas y procedimientos de manera indiscriminada (reglamentos. 1998.3 Segundo: ese mismo desarrollo teórico y práctico demuestra que la mejor im- plementación de una política que involucra a distintos actores (como en este caso. 418 Gestión y Política Pública VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 . estados y corporaciones. sino más bien con un planteamiento que localiza la persistencia de las prácticas tanto en su calidad dada por sentado como en su reproducción en estructura que. La primera impresión de que una política se cumple porque hay dinero suficiente suele ser falsa: cuando el dinero se acaba. 244). Pero las pruebas empíricas demuestran que. 43). Michael Barzelay también ha incorporado el tema de las rutinas. menos serán las oportunidades de desastre. a los gobiernos municipales) radica en tomar en consideración las rutinas que rea- lizan dichos actores para adaptar la política a ellas y no. manuales. aunque desaparezcan los incentivos originales. una vez retirados los incentivos. aun cuando ambos sean correctos. 1998). intentar que únicamente mediante normas externas. La calidad constante y repetitiva de mucha de la vida organizada puede explicarse no simplemente en relación con actores individuales maximizadores. Sin embargo. En cambio. instrucciones superiores y capacitación constante sean los actores los que se adecuen a las órdenes giradas para cumplir la política pública.4 La fórmula en ese sentido es: adaptar la política a las rutinas. Cuanto menos sean las etapas por las que se pase para llevar a cabo un programa. Las mejores prácticas demuestran que la fórmula es: mientras más sencillo. guías). escuelas. en cierta medida. Pressman y Wildavsky han expresado: “La experiencia cobrada con las innumerables eta- pas de la implementación de programas indica que es muy deseable la sencillez de las políticas. De ahí la importancia de tener 3 En ese sentido. se sostienen a sí mismas” (DiMaggio y Powell.
que rara vez son fuente obvia e in- mediata de interacciones diarias”. en nuestras relaciones sociales externas o en actividades de negocios. 5 Desde la perspectiva institucionalista. no basta con la inclusión de incentivos. desde el punto de vista del institucionalismo que acepta la elección racional. la estructura que rige está abrumadoramente definida mediante códigos de conducta. siempre y cuando éstas no produzcan conductas ilícitas. sea en la familia. El que las limitaciones informales sean importantes en sí mismas (y no sim- plemente apéndices de reglas formales) se puede observar partiendo de la comprobación de que las mismas reglas formales o constitucionales impuestas a diferentes sociedades producen resultados diferentes (North. 1993. Quinto: aunque es común depositar grandes cuotas de confianza en las reglas formales que determinan una política pública. las reglas informales suelen ser tanto o más importantes que las escritas. concretamente nos dice que es “una dinámica de relaciones entre actores que se gestan y evolucionan en el tiempo donde son los diversos movi- mientos entre agentes y estructuras los que en realidad van generando nuevas dinámicas organizacionales” (Arellano. le impone al cambio ins- titucional. De ahí que reconocer y comprender las limitaciones no escritas sea tanto o más relevante para el éxito de una política pública que re- dactar nuevas normas. 6 Conviene tener presente a Michel Crozier (1980).5 Cuarto: aun cuando existe una tendencia a considerar que las políticas que gene- ran grandes consensos entre muchos actores son mejores. David Arellano establece que el “cambio” es más un proceso que una decisión racional. 26).6 La legitimación pública de una política bien hecha está más en sus resultados y en la transparencia de sus procesos que en el número de personas que participan en su red de imple- mentación. normas de comportamiento y convencio- nes. ya que incluso después de cambios violentos en el orden social. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L en cuenta lo que realmente hacen los actores. 7 El neoinstitucionalismo económico a través de North tiene presente la importancia de las limitaciones in- formales dentro de los marcos decisorios. 54). Inventar una política también significa reconocer claramente lo que ya se hace. lo cierto es que mientras más actores participen en una política más probabilidades hay de que sus intereses se contradigan. Al respecto establece que: “en nuestra interacción diaria con los de- más. DiMaggio (1991). la nuevas reglas del juego acaban por incorporar muchas de las rutinas previamente existentes” (Romero. Al respecto. También se recomienda consultar a Paul J.7 En ese sentido. VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 Gestión y Política Pública 419 . Para generar cambios organizacionales. la normatividad nueva puede llegar a implan- tarse. 1999. a fin de colocar la implementación en eso que hacen. Jorge Javier Romero nos dice que: “las rutinas establecidas cultural- mente. lo mismo que la relación entre preferencias y recursos al alcance de los actores. Abajo de estas limitaciones informales se encuentran las reglas formales. 2003). un carácter fundamen- talmente incremental. y de que la política pública se desvíe de sus fines. pero es más rápido y más eficiente tener en cuenta las reglas organizacionales que funcionan de hecho.
Esto genera que los gobiernos locales traten de “salir del paso” en términos de Lindblom (Cabrero. 2000a. 1998. 212). lo cierto es que la complejidad de una política nueva obliga a un proceso de adopción y adecuación que toma tiem- po. burocrático y lento de las decisiones. es decir. Herbert Simon fue pionero en defender la idea de que existen limitaciones tanto de infor- mación como de capacidad para analizar las diversas opciones que se presentan en los individuos y organizacio- nes en el proceso de toma de decisiones. al señalar que el pro- ceso de política pública suele ser compactado en tiempo y espacio. una vez formulado el programa de acción casi de inmediato se pone en marcha. entre los procedimientos deri- vados de esas políticas. 2003). a partir de sus propias rutinas. a su vez. aun con la mejor voluntad y los mejores recursos (Pressman y Wil- davsky. 9 En este sentido. En el contexto de nuestro estudio. se sugiere revisar los trabajos de Christopher Hood y Mi- chael Jackson respecto a la influencia de la corriente gerencialista —como argumento— sobre la toma de deci- siones gubernamentales (Hood y Jackson. e incluso contradicción. En el caso particular de la fase de imple- mentación nos dice que: “la agenda local tiende a aproximar mucho más las acciones de las decisiones. 1997). En particular. más tiempo requerirá llevarla a cabo. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L Sexto: la implementación de una política pública puede complicarse más si se omite el factor tiempo: mientras más normas nuevas y más actores estén involucra- dos. quien en “la ciencia del salir del paso” revela que una manera de abordar los problemas públicos es a través de un análisis adaptativo de las condiciones (modelo de comparaciones limitadas sucesivas) para afrontar los problemas en tiempo y forma sin caer en la ilusión de llegar a conseguir soluciones óptimas (modelo racional-exhaustivo) que difícilmente es eficiente para resolver un problema público (Lindblom. En el contexto de la Nueva Gestión Pública (NGP). observa el comportamiento de los cuerpos administra- tivos que se ven forzados a tomar decisiones subóptimas como consecuencia de esas limitantes (Simon. lo cual si bien evita un desdo- blamiento complicado. podemos decir que estas decisiones subóptimas van íntimamente rela- cionadas con las rutinas previamente establecidas dentro de una estructura administrativa.8 Séptimo: ante la acumulación de distintas políticas públicas en una misma agen- cia y ante la multiplicación. La fórmula es que cuanto más compleja sea una política. 201). más tiempo se agrega al proceso de adaptación de la política diseñada. 1991). 8 Enrique Cabrero provee un ejemplo claro en el contexto de los gobiernos locales. los gobiernos optan por otorgar distintos niveles de aten- ción organizacional a cada una de ellas. que. No im- porta cuán bien se hayan formulado los planes. genera ciertos riesgos al llevar a operar acciones que posiblemente no pudieron ser implementadas en una fase piloto de experimentación”. El resultado es un proceso de adaptación diferenciado en cada una de esas agencias. Nuevamente es im- portante hacer referencia al concepto de incrementalismo de Lindblom. en las siguientes dos secciones haremos un análisis normativo de los procedimientos que se desprenden de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y sus normas reglamentarias destinadas a los gobiernos municipales.9 A partir de esas premisas. 420 Gestión y Política Pública VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 . se desprende de la selección de incentivos realmente disponibles.
regio- nal y municipal. la ley quiere promover el desarrollo rural sustentable en el país. los que se han diseñado en el marco del programa Alianza Contigo. la biodiversidad y los servicios ambientales de dicho te- 10 La fracción XX del artículo 27 constitucional dice. que intenta adecuarse a los lineamientos establecidos por dicha ley. considerándolas de interés público”. La propia definición del objeto de la ley agrega. créditos. a la letra: “El estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral. con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación en el desarrollo nacional. y fomentará la actividad agropecuaria y forestal para el óptimo uso de la tierra. social y pri- vado en el crecimiento económico y en la distribución justa de la riqueza. pero también propi- ciar un medio ambiente adecuado (entendido éste como un derecho constitucio- nal) y garantizar. uno de los me- jores ejemplos disponibles para estudiar una red de implementación compleja que persigue propósitos muy ambiciosos. VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 Gestión y Política Pública 421 . expedirá la legislación reglamentaria para planear y organizar la producción agropecuaria. sobre todo. insumos.10 La LDRS es una política federal de carácter intergubernamental que. servicios de capacitación y asistencia técnica. Reglamentaria de la fracción XX del artículo 27 constitucional. la rectoría del estado y su papel en la promoción de la equidad. por su alcance. estatal. el territorio a través de una ejecución de cobertura mixta —nacional. Asimismo. además. así como al artículo 25 constitucional que establece la rectoría del estado en el desarrollo nacional y la concurrencia de los sectores público. relativo al derecho a un medio ambiente adecuado. ya que su incidencia es. quizás. La LDRS define de modo explícito el desarrollo rural sustentable como “el mejo- ramiento integral del bienestar social de la población y de las actividades económi- cas en el territorio comprendido fuera de los núcleos considerados urbanos de acuerdo con las disposiciones aplicables. se señala también el artículo 26 constitucional. se clasifica como de tipo nacional. además. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L En particular. asegurando la conservación permanente de los recursos naturales. con obras de infraestructura. Se trata de la norma en la que se define y con- creta prácticamente toda la visión del estado mexicano en relación con el desarro- llo del medio rural. su industrialización y comercialización. donde se plasman los principios del sistema nacional de planeación democrática. En el mismo sentido. la referencia explícita al párrafo 4º del artículo 4º constitucional. MARCO NORMATIVO DE LA GESTIÓN LOCAL: LA VISIÓN RURAL SOBRE LA LEY DE DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE La Ley de Desarrollo Rural Sustentable (en adelante LDRS) es.
es una norma que. tanto del estado como de los agentes sociales involucrados en el medio rural. La LDRS también define los propósitos que se derivan de ella en términos de un proceso de transformación social y económica. De ahí que resulte por lo menos difícil encontrar un mejor ejemplo de una norma jurídica con propósitos tan ambiciosos y una complejidad de implementación equivalente. según lo pre- visto en el artículo 26 de la Constitución”. fomentar la conservación de la biodiversidad y el mejoramiento de la calidad de los recursos na- turales. Es decir. de los agen- tes de la sociedad rural”. También quiere corregir disparidades de desarrollo regio- nal. la LDRS crea cinco ór- ganos colegiados con distintos niveles de integración y responsabilidad. y todas aquellas acciones tendientes a la elevación de la calidad de vida de la población rural. su industrializa- ción y comercialización. sociales y culturales de las diferentes manifestaciones de la agricultura nacional. contribuir a la soberanía y seguridad alimentaria de la nación. El sentido último de la ley es ordenar la acción pública. Por sepa- rado. en el mismo sentido. desde una visión general situada en la ca- lidad de vida. Esta norma quiere “promover el bienestar social y económico de los producto- res. así como valorar las diversas funciones económicas. ambientales. quiere integrar y articular las actividades emprendidas por diferentes órganos de gobierno y la sociedad en una sola estrategia de conjunto. Y establece. la acción gubernamental y la participación de la sociedad con el objetivo de mejorar el desarrollo humano de los habitantes del campo mexicano. en general. que el desarrollo rural sustentable “in- cluye la planeación y organización de la producción agropecuaria. son los siguientes: 422 Gestión y Política Pública VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 . G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L rritorio”. a través del fomento de las actividades produc- tivas y de desarrollo social que se realicen en el ámbito de las diversas regiones del medio rural”. en consecuencia. con coherencia. en un es- fuerzo común destinado a incrementar las condiciones materiales de existencia en el medio rural. A fin de articular y coordinar las distintas aportaciones de los órganos de gobier- no y de los agentes sociales involucrados en su cumplimiento. de los trabajadores del campo y. de sus comunidades. y de los demás bienes y servicios. que pone el acento en “las condi- ciones de vida de la población rural. Se trata. de una norma que propone una política pública específicamente des- tinada a articular.
la de Comunicaciones y Transportes. Estos consejos serán “instancias para la participación de los productores y demás agentes de la sociedad ru- ral en la definición de prioridades regionales. la de la Reforma Agraria. 2. y serán miembros permanentes “los representantes de las dependencias estatales que los go- VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 Gestión y Política Pública 423 . como una ins- tancia consultiva del gobierno federal que se integra con los miembros de la Comisión Intersecretarial y “con representantes (acreditados) de las organi- zaciones nacionales del sector social y privado rural. cuyo titular la preside. de las organizaciones nacionales agroindustriales. y de los comités de los sistemas producto. que se desprenden de convenios de coordinación suscritos entre la Sagarpa y las entidades federativas. acciones y normas relacionadas tanto con el Programa Especial Con- currente (del que nos ocuparemos más adelante). la de Economía. En esa comisión podrán participar. la de Salud. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L 1. la de Hacienda y Crédito Público. Una Comisión Intersecretarial. la de Desarrollo Social. las entidades federativas y los municipios destinen al apoyo de las inversiones productivas. Los consejos estatales “po- drán” ser presididos por los gobernadores de los estados. y para el desarrollo rural sustentable” conforme a los principios de la LDRS. la planeación y distribución de los recursos que la federación. según los te- mas por tratar”. Ganadería. además. Consejos estatales para el desarrollo rural sustentable. Un Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable. como de los sistemas contemplados en la propia LDRS. y la de Educación Pública. de acuerdo con los temas de que se trate”. “las dependencias y entidades del poder ejecutivo fede- ral que se consideren necesarias. De- sarrollo Rural. 3. homologados al Con- sejo Mexicano. pensada para asegurar que “la gestión pública que se realice para cumplir esta ley constituya una acción integral del estado en apoyo al desarrollo rural sustentable”. Su propósito es emitir opiniones y coordinar las actividades de difusión y promoción hacia los sectores sociales representados en los pro- gramas. instituciones de educación e investigación y organismos no gubernamentales. de comercialización y por rama de producción agropecuaria. la de Medio Ambiente y Recursos Naturales. integrada de manera permanente por los titulares de nueve secretarías de estado: la de Agricultura. Pesca y Alimentación.
entendidos como la instancia de coordinación y concertación vinculada a la unidad administrati- va y territorial básica establecida por la LDRS. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L biernos de las entidades federativas determinen. así como los representantes de las organizaciones sociales y privadas de carác- ter económico y social del sector rural. Sus miembros son “los repre- sentantes de las dependencias y entidades presentes en el área correspon- diente. los funcionarios de las entidades federativas que éstas determinen y los repre- sentantes de las organizaciones sociales y privadas de carácter económico y social del sector rural en el municipio correspondiente. los repre- sentantes en el municipio correspondiente de las dependencias y de las en- tidades participantes que formen parte de la Comisión Intersecretarial. que forman parte de la Comisión Intersecretarial. Consejos municipales para el desarrollo rural sustentable. y con apego a las normas es- tatutarias que se desprendan de esos convenios. que los gobiernos de los municipios han de participar sobre la base de los convenios suscritos entre la federación y los estados. los municipios aparecen como la parte in- 424 Gestión y Política Pública VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 . 5. distritales y municipales se regirán por los estatutos que al respecto se acuerden entre el gobierno federal y los de las entidades federativas. De acuerdo con la LDRS. en la práctica. “la organización y funcionamiento de los consejos estata- les. quienes los podrán presidir. los representantes de las dependencias y entidades que forman parte de la Comisión Intersecretarial y los representantes de cada uno de los distritos de desarrollo rural. Consejos distritales para el desarrollo rural sustentable. los funcionarios de las entidades federativas que éstas determinen y los representantes de cada uno de los consejos municipales. de manera similar a la integración que se adopta para el Consejo Mexicano”. así como los representantes de las organi- zaciones sociales y privadas de carácter económico y social del sector rural. En la lógica de “escala” que se plantea para el cumplimiento de la LDRS. cuyos miembros serán “los presidentes municipales. de manera similar a la integración que se adopta para el Consejo Mexicano. quedando a cargo del primero la expedición de reglas generales sobre la materia”. de manera similar a la integración que se adopta para el Consejo Mexicano”. 4. Lo que significa.
conforme a los sistemas y servicios que contempla. al final. Y como veremos en el apartado siguiente. que “comprenderá las políticas públicas orientadas a la ge- neración y diversificación del empleo y a garantizar a la población campesina el bie- VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 Gestión y Política Pública 425 . LOS GOBIERNOS MUNICIPALES EN LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE Conforme a la LDRS. En suma. Pero también es una ley que atribuye la responsabilidad de la implementación. de manera inequívoca. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L ferior de una compleja cadena de participación que desemboca. Pero ese papel no es decisorio: los consejos están lla- mados a representar un papel de asistencia y consulta: están definidos para que la participación tenga un espacio institucional. incorpora la variable del federalismo participativo como uno de los instru- mentos privilegiados para garantizar su cumplimiento. que los distintos actores involucrados con el desarrollo rural sustentable han de encontrar en los diferentes consejos la instancia adecuada para definir prioridades y elaborar planes puntuales de acción. en principio. conviene subra- yar que esta línea de colaboración prevista en la ley supone. al propio gobierno federal. en las de- cisiones tomadas por la Comisión Intersecretarial. Y es en este marco donde debe apreciarse el papel que se asigna en ella a los gobiernos municipales. desde luego. No les corresponde tomar decisiones vinculantes con la asignación de recursos presupuestarios ni tampoco operar direc- tamente los proyectos aprobados. esa organización está ceñida por el control que ejerce el gobierno federal en todas y cada una de las instancias decisorias de la red de implementación. la LDRS es el continente de una política pública que busca la acción or- questada de prácticamente todas las instancias que mantienen un vínculo con el desarrollo rural del país. la Comisión Intersecretarial tiene la obligación de proponer al ejecutivo federal el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Susten- table (en adelante. Sin embargo. Y. sino que señala el papel que les corresponde desempeñar a los gobier- nos municipales en particular. En este sentido. esa asignación de papeles institucionales no sólo determina su funcionamiento norma- tivo interno. PEC). El diseño de la norma habla de distintas instancias organizadas de participación y de diferentes ni- veles de colaboración.
de las distintas capa- cidades que posee el gobierno federal para actuar en todos esos frentes. Si el primero observa el desarrollo rural sustentable como el producto de la acción orquestada de los distintos actores que participan tanto en la Comisión Intersecretarial como en el Consejo Mexicano. No obstante. a través de sus propias estructuras administrativas. De ahí que haya una clara di- ferencia entre los instrumentos empleados por el gobierno nacional para respaldar la política que se deriva de la LDRS y las posibilidades de acción de los estados y mu- nicipios en esa misma materia. los convenios de coordinación con las entidades federativas. La amplitud de esta visión se desprende. desvinculadas del marco normativo en el que se plasma la política de desarrollo rural. los segundos son vistos como agentes de apoyo para multiplicar las oportunidades de cumplir los propósitos del programa en relación con las políticas y con los procedimientos específicamente diseñados para cada uno de los rubros que cubre. Si bien la LDRS determina el marco normativo de origen. ese programa no sólo está destinado a cumplir objetivos vincula- dos a la producción rural. En este sentido. las Reglas de Operación de Alianza Contigo. las distintas atribuciones y obligaciones a las que debe ceñirse la colaboración que se espera de las instancias municipales. los estatutos de los consejos estata- les de desarrollo rural sustentable. Pero por la propia complejidad de la norma que le da existencia. las tareas emprendidas por los gobiernos municipales. no pueden en- tenderse como acciones autónomas. El PEC es. en buena medida. sino como partes de una estrategia que reba- sa tanto su ámbito de actuación formal como su propio territorio. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L nestar y su participación e incorporación al desarrollo nacional. en conjunto. en particular. Se trata de siete instrumentos complementa- rios (la propia LDRS. el PEC. en ese sentido. Y de ahí la im- portancia que cobra la secuencia de procedimientos y rutinas establecidos por las distintas normas que concurren para hacer posible el cumplimiento de esta política. sino que sostiene también una visión integral del desa- rrollo rural basada en propósitos muy extensos. el principal instrumento de planeación orien- tado al desarrollo rural sustentable. dando prioridad a las zonas de alta y muy alta marginación y a las poblaciones económica y socialmen- te débiles”. esas capacidades son mucho más limitadas en los ámbitos de los gobiernos locales. el reglamento de los distritos de desarrollo rural 426 Gestión y Política Pública VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 . de su propio contenido se desprende el resto de los instrumentos reglamentarios que fijan.
respecto del total na- cional y el inventario ganadero respecto del nacional. la corrección de los datos anteriores se reali- za a través de la relación del presupuesto estatal convenido el año anterior respecto del presupuesto federal asignado. Se trata de una red que integra organismos y métodos de colaboración tan- to horizontales como verticales. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L sustentable. y los estatutos de los consejos municipales de desarrollo rural susten- table). se incluyen las hectáreas de riego sembradas dos años antes respecto del total nacional. la cual se apoya en una fórmula de asignación de recursos federales a las entidades federativas. Está. o bien relativos a proyectos integrales concebidos como prioridades nacionales. En ella se incluyen parámetros relativos a las asignaciones previas para los programas de desarrollo rural. Se trata de una vía de ejecución central. con la que se constituye el fondo asignable a los proyectos presentados por la operación de estas organizaciones y consejos. mediante la cual se asignan fondos para respaldar proyectos convenidos con grandes organizaciones de productores. en cambio. De ahí la importancia de este segundo nivel de análisis. Ese conjunto normativo establece cada uno de los niveles de participación entre las distintas instancias que han de coordinarse para promover el desarrollo rural en México. forma en conjunto la vía de “ejecución nacional” de la política pública. ejecutadas a través de la estructura nacional de la Sagarpa. agricultura y ganadería. y el valor de la producción agrícola respecto del total nacional. Entre los criterios empleados en el primer rubro de la fórmula. la calidad de la colaboración esperada de las instancias municipales. cuyas decisio- nes no están condicionadas a la participación de la red de organizaciones y consejos. las hectáreas sembradas de temporal para el mismo periodo. los sistemas y los servicios nacionales contemplados en la LDRS cuentan con mecanismos de gestión. Por último. Por un lado. En el segundo. se tiene en cuenta el valor de la producción pecuaria registrada dos años antes (excepto animales en pie). de cumplirse puntualmente. cuya correcta articulación determinaría. VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 Gestión y Política Pública 427 . el porcentaje que representa el número de unidades de producción rural por enti- dad. en el que concu- rren distintos comités y fideicomisos con propuestas específicas según la rama de ac- tividad que atienden. Ese plano horizontal. cuyas opiniones de- sembocan en las decisiones tomadas por la Comisión Intersecretarial. En el tercer rubro. así como un factor de corrección que premia la eficiencia y la participación de los estados en el conjunto de los programas autoriza- dos. así como el avance en el ejercicio del presupuesto finalmente asignado. destacan la población en comunidades me- nores de 2 500 habitantes. o bien negociados como prioridades espe- ciales con gobiernos estatales.11 En esta segunda forma de operación de los re- cursos destinados a cumplir con la política de desarrollo rural sustentable es don- 11 La “Fórmula de distribución de recursos a las entidades federativas para los programas federalizados de la Alianza Contigo” se publica en el Diario Oficial de la Federación. y el porcentaje que representa la población indígena de la entidad. la denominada “ejecución federalizada”.
La “ejecución federalizada” de Alianza Contigo implica que. a partir de la promulgación de la LDRS. vinculadas con los convenios suscri- tos entre los gobiernos de los estados y la federación. el análisis se circunscribe al contexto del Programa Alianza Contigo en cuanto a su condición normativa y procedimental que impacta el ámbito municipal. además de seis responsabilidades que tendrían que ser asumidas por los municipios. En ellos convergen las distintas propuestas presentadas a través de la red vertical de operación de la política pública y de ellos parten. de los que se derivan 35 atribuciones y 33 obligaciones. Como se muestra en el cuadro 1. las decisiones finales sobre el destino que tendrán los fondos finalmente auto- rizados. y las 30 restantes que se refieren a los demás programas contemplados dentro de la estrategia general de desarrollo rural sustentable. esas obligaciones y atribuciones pueden dividirse entre las 31 funciones que están directamente asociadas al cumplimiento del programa Alianza Contigo y que se desprenden de la LDRS. Para este caso. sin embargo. En términos funcionales. para tener acceso al respaldo de los recursos federales finalmente asignados conforme a la fórmula em- pleada. A lo largo de este documento. en el segundo conjunto normativo —de eje- cución federalizada— se menciona al gobierno municipal en 102 artículos. en su componente denominado Programa de Desarrollo Rural (PDR). los estatutos de los consejos municipales para el de- sarrollo rural sustentable y los convenios de coordinación. la Sagarpa modificó las Reglas de Operación del Programa Alianza Contigo y. Alianza Contigo es un instrumento de la política sectorial del gobierno fe- deral que forma parte de un conjunto de instrumentos que complementan la estrategia de desarrollo rural sustentable. las Reglas de Operación exigieron ya la ejecución de por lo menos 35% de los recur- sos destinados al PDR mediante esta nueva modalidad. que es el órgano auxiliar de carácter técnico de los consejos estatales de desa- rrollo rural sustentable. a su vez. se incluyó la modalidad de ejecución municipalizada de recursos a tal grado que. Cabe señalar que. sino también ser aceptados por el Comité Técnico del Fideicomiso Estatal de Distribución de Fon- dos. 428 Gestión y Política Pública VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 . los proyectos presentados no sólo deben cumplir puntualmente con la nor- matividad establecida por las reglas de operación de la política. pese a la existencia de la modalidad de “ejecución fede- ralizada”. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L de participan los gobiernos municipales. para 2003.
VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 Gestión y Política Pública 429 . CUADRO 2. Desde este mirador. deben integrar un consejo municipal de desarrollo rural sustentable para estar en condiciones de ha- cerse representar en el consejo distrital y en el órgano de gobierno del dis- trito de desarrollo rural que les corresponda. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L CUADRO 1. En términos llanos. NORMAS DERIVADAS DE LA LEGISLACIÓN EN MATERIA DE DESARROLLO RURAL. Deben colaborar en la estrategia de desarrollo rural sustentable como miem- bros activos de los distintos cuerpos colegiados que determinan el conteni- do material de la política establecida. APLICABLES A LOS GOBIERNOS MUNICIPALES Expresión normativa Artículos Atribuciones directas 3 Atribuciones indirectas 32 Obligaciones directas 10 Obligaciones indirectas 23 Prohibiciones Convenios 6 Otros 28 Total 102 Fuente: Elaboración propia a partir de la normatividad vigente en materia de desarrollo rural sustentable. Es decir. hay cinco funciones que los gobiernos municipales deben desarrollar como parte de los distintos consejos de desarrollo rural sustentable. del análisis de ese conjunto de normas se desprende que los gobiernos municipales: 1. cuatro que se relacionan directamente con la tarea de promover y coadyuvar en la participación de los productores que actúan dentro de las fronteras municipales y 22 más vinculadas con la gestión de los programas que forman parte de esta políti- ca pública (véase el cuadro 2). FUNCIONES ASIGNADAS A LOS GOBIERNOS MUNICIPALES EN LA POLÍTICA DE DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE Funciones relacionadas con Núm. de funciones Los consejos de desarrollo rural 5 La participación de los productores 4 La gestión de los programas 22 Total 31 Fuente: Elaboración propia a partir de la normatividad vigente en materia de desarrollo rural sustentable.
Deben seguir procedimientos rutinarios específicos para contribuir a la ad- ministración eficiente y transparente de los apoyos otorgados. los apoyos y las solicitudes de los pro- ductores del municipio. 6. 4. y brindar a los productores el apoyo necesario para formar parte de ese padrón y de las deliberaciones colegiadas en los consejos mu- nicipales de desarrollo rural sustentable. a fin de contri- buir al cumplimiento de la política dentro de los convenios suscritos con los gobiernos de los estados. los distritales y el consejo estatal de desarrollo ru- ral sustentable. 8. Deben participar en la planeación del desarrollo rural sustentable a través del programa municipal correspondiente. Deben articular los planteamientos. Deben establecer procedimientos de archivo y comunicación formal con las instancias establecidas por esta política en relación con los proyectos y las or- ganizaciones y sujetos apoyados efectivamente por alguno de los programas contemplados en los convenios. 7. Deben aportar recursos. Deben establecer procedimientos internos para verificar la documentación e información que se vincule con las solicitudes de apoyo presentadas por los productores del municipio e integrar expedientes para ser validados por los consejos municipales. conforme a las normas fijadas para la implementación de la política. elaborando un padrón único de organizaciones y sujetos beneficiarios del sector rural. Deben promover de manera activa la participación de los productores del campo en la estrategia de desarrollo rural sustentable. 430 Gestión y Política Pública VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 . Deben establecerse mecanismos de colaboración y retroalimentación entre los consejos municipales. 3. asumiendo el liderazgo de la promoción como in- terlocutores válidos entre los productores y las instancias decisorias de la política. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L 2. el cual. 5. 9. en la medida de sus posibilidades. 10. ha de derivarse de las deliberaciones propias del consejo municipal. a su vez. Deben respaldar y contribuir a la organización de los productores del muni- cipio.
c) cuentan con un área respon- sable del desarrollo rural sustentable en el municipio. De éstos es necesario subrayar. si: a) han logrado integrar el Consejo Municipal de desarrollo rural sustentable. desde luego. Es decir. cuyo titular haya sido avalado por el Consejo Municipal. ACCIONES Y PROCEDIMIENTOS QUE DEBEN SEGUIR LOS GOBIERNOS MUNICIPALES DENTRO DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE Acciones y procedimientos identificados Acciones únicas 6 Procedimientos decisorios 30 Procedimientos rutinarios 71 Total 107 Fuente: Elaboración propia a partir de la normatividad vigente en materia de desarrollo rural sustentable. pueden promover de modo activo las iniciativas de los sujetos y de los producto- res organizados en ese municipio. y e) se han establecido procedimientos puntuales para administrar y re- gistrar las solicitudes de los ciudadanos que se atienden bajo la figura del Consejo Municipal. los manuales de operación municipalizada del PDR elaborados por la Sagarpa determinan (como se muestra en el cuadro 3) que los municipios han de materializar esa participación activa en el cumplimiento de la política a tra- vés de 19 procesos diferentes. de hecho. d) cuentan con un mecanismo para identificar organiza- ciones de productores y para promover su participación en la estrategia de desa- rrollo rural. b) cuentan con un plan y un programa de presu- puesto validado también por el Consejo Municipal. los gobiernos munici- pales que cumplan con ese decálogo funcional pueden participar de modo directo en la estrategia de desarrollo rural sustentable dentro de sus municipios. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L Según las distintas normas fijadas por los poderes federales. ese conjunto de procedimientos representa la manera como podrían concretarse y verificarse en la práctica las distintas funciones antes señaladas. que su cum- plimiento no sólo se vincula directamente con las responsabilidades que habrían de asumir los municipios en caso de decidir incorporarse de lleno como parte activa de la red de implementación de esta política. De ahí su relevancia para los propó- sitos de esta investigación. VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 Gestión y Política Pública 431 . En esos casos. que incluyen 30 procedimientos decisorios y 71 pro- cedimientos rutinarios. sino que. CUADRO 3.
8. confirmando que éstas se lleven a cabo con respeto a la dignidad de las per- sonas y de las familias. 7. 3. para elevarlo a través del consejo municipal a las instancias superio- res de decisión y. 2. 6. Las 30 funciones que se han detectado en ese conjunto normativo se refieren a distintas formas genéricas de colaboración de las instancias municipales con los propósitos más amplios establecidos en la LDRS. 5. Como podemos ver. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L En contraste. Deben participar en la detección de necesidades de profilaxis en salud. en brigadas móviles para la atención de enfermedades endémicas o contra epi- demias. se trata de funciones tan amplias como de difícil cumplimiento y verifi- cación práctica. deben colaborar en la estrategia ge- neral de educación cívica y promoción de la cultura de la legalidad. Deben promover y fomentar la organización de los productores. apoyar a los productores en zonas de reconversión y luchar con- tra la desertificación y degradación de los recursos naturales. su asisten- cia técnica y su capacitación. Deben fomentar el uso de suelo más pertinente para el cuidado del medio ambiente. a su vez. 432 Gestión y Política Pública VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 . pueda verificarse mediante procedi- mientos decisorios o rutinarios específicos. Deben contribuir a fomentar las políticas de población en el medio rural. el resto de las funciones que los distintos instrumentos normativos les otorgan a los gobiernos municipales en materia de desarrollo rural sustentable no tienen una traducción funcional que. Deben contribuir a la programación municipal del desarrollo rural sustenta- ble a través de sus propios medios. y deben colaborar en las estrategias nacionales de protección civil. Deben participar en los comités de “sistema-producto” y en las distintas ins- tancias abiertas para conocer su opinión y sus propuestas en relación con el desarrollo rural sustentable. en el mismo sentido. De ese otro grupo de funciones se desprende que los municipios: 1. Deben elaborar un catálogo de necesidades locales y regionales sobre edu- cación. Deben participar en la integración del Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Rural Sustentable. 4. para contribuir a la construcción de capital so- cial en el campo mexicano.
no hay instrumentos de administración pública específicamente diseñados para producir incentivos que hagan posible una participación activa de los gobiernos municipales. presupuesta- rias y humanas de cada uno de los municipios en particular. participar. en el resto de las funciones en las que se menciona la participación de los municipios respecto de la estrategia para el desarrollo rural sustentable. ni tampoco de la definición de instrumentos a través de los cuales se verifique una mayor cuota de responsabilidad con el cumplimiento de la política en ese ámbito. el rasgo general de este segundo grupo de funciones está en su carácter volitivo. No obstante su amplitud. Deben participar en los programas. así como en las posibilidades técnicas. mientras así se prevea en los convenios de colaboración respectivos. contribuir. En la práctica. fomentar. sistemas y servicios derivados de la LDRS. en éste los procedimientos tendrían que derivarse de la propia decisión de las instancias municipales. De ahí que la única posibilidad de investigar la contribución efectiva de los gobiernos municipales con el resto de la política sea a través de las tareas directamente emprendidas por los consejos municipales. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L 9. 10. VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 Gestión y Política Pública 433 . Deben participar en la definición y seguimiento de programas orientados al bienestar social en zonas marginadas de la población rural. los verbos que se utilizan en la redacción de este segundo grupo de normas es elocuente de esa manera de interpretar la colaboración de los municipios: coadyuvar. A diferencia de las que se vinculan directamente con el programa Alianza Contigo. apoyar. que eventualmente habrían de convertirse en rutinas de gestión dentro de los gobiernos locales. En ningún caso se trata de obligaciones directamente asignadas a esa instancia. Si en el primer caso existen procedimientos concretos y verificables diseñados desde la federación. que se traducen es una estrategia que busca fijar proce- dimientos puntuales a través de los cuales puede verificarse su cumplimiento. De hecho. el nivel de compromiso y la calidad de la participación en este otro conjunto se apoyan exclusivamente en los procesos de deliberación que se desarrollen dentro de los consejos municipales.
d) deben promover la participación activa de los productores del municipio en la estrategia de desarrollo rural sustentable. b) deben establecer un programa de desarrollo rural sustentable. Como se dijo en los primeros puntos de esta síntesis. esa normatividad produce grandes riesgos de imple- mentación. 2. h) deben establecer procedimientos para ve- rificar la documentación e información que se vincule con los proyectos apoyados e integrar expedientes. no obstante. La Ley de Desarrollo Rural Sustentable es una de las más complejas que se hayan diseñado en México si se tienen en cuenta sus propósitos y sus redes de implementación. 10 obligaciones que los municipios tendrían que cumplir para su- marse a la política de desarrollo rural sustentable: a) deben participar como miembros activos de los cuerpos colegiados que determinan el contenido ma- terial de la política y establecer consejos de desarrollo rural sustentable. g) deben aportar recursos municipales para contribuir a la política de desarrollo rural. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L CONCLUSIONES DEL MARCO NORMATIVO A partir del análisis efectuado en las dos secciones anteriores se puede concluir que: 1. En un análisis más puntual de esa normatividad pueden encontrarse. c) deben establecer mecanismos de colaboración con los consejos distritales y estatales. En ese mismo marco normativo. Considerando su contenido y todos los documentos normativos que se desprenden de ella. f) deben participar en la elaboración del padrón de productores beneficia- rios de los proyectos. se aprecian 31 funciones que los municipios deben desarrollar para sumarse a la política de desarrollo rural sustentable en los términos exactos en que fue diseñada. y j) deben seguir procedi- 434 Gestión y Política Pública VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 . e) deben articular y gestio- nar las solicitudes de los productores del municipio como interlocutores en- tre ellos y las instancias decisorias de los recursos asignados por proyecto. pueden encontrarse 102 artículos en los que se refiere expresamente al municipio como parte de su cumplimiento. i) deben establecer procedimientos de ar- chivo y seguimiento de los proyectos apoyados.
tuvimos entrevistas a profundidad con funcionarios y productores de cinco municipios considerados como “ejemplares”. Esa información ha permitido conformar un mapa de los procedimientos que los municipios habrían de seguir. dado el nivel de desarrollo institucional de los municipios. A fin de cumplir con esas funciones mínimas y apegarse a los manuales opera- tivos establecidos por la Sagarpa. Como consecuencia de ese análisis. sino para formular y ejecutar su propia estrategia en esa materia. 3. Pero.12 y por la otra. en consulta con los operadores de la VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 Gestión y Política Pública 435 . además de seis acciones únicas que los acreditan a ser parte acti- va de la política diseñada. Por una parte. aplicamos una encuesta a los responsables del 12 La selección de esos municipios se hizo a partir de una lista formulada por funcionarios del Instituto Na- cional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal del gobierno federal. hemos observado que los municipios enfrentan un entorno normativo tan extenso como complejo. conforme a las normas establecidas. según los propios operadores de la nueva política de desarro- llo rural sustentable. que incluyen 30 procedimientos decisorios y 71 procedimientos rutinarios. no sólo para formar parte de la red de implementación diseñada desde el gobierno federal. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L mientos específicos para contribuir a la administración transparente de los recursos asignados por la política. los municipios deben materializar su parti- cipación en la política de desarrollo rural sustentable a través de 19 procesos diferentes. ¿hasta dónde están cumpliendo los gobiernos municipales con las reglas puntuales de ese juego de política pública? ¿Cumplir con las normas establecidas en esa normatividad nueva ha significado una modificación de rutinas establecidas o más bien se ha producido un proceso de adaptación y ajuste mutuo? Como ya se ha dicho. para tratar de responder a esta última pregunta se han uti- lizado dos instrumentos complementarios que han tratado de confrontar los proce- dimientos formales con las rutinas establecidas. ENTRE LAS NORMAS Y LAS RUTINAS: LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL EN LOS MUNICIPIOS Ya hemos visto la estructura normativa a la que se encuentran sujetos los munici- pios en materia de desarrollo rural y lo que se supone que deben hacer. Se trata de procedimientos de muy compleja rea- lización práctica.
la evolución de la propia política ni cam- bios de percepción por el mero paso del tiempo. Es decir. Agricultura y Pes- ca (Sagarpa). Con esos dos criterios. de los cuales 45 respondieron las encuestas directamente a través de los responsables del área de desarrollo rural de los gobiernos municipa- les (RADR). los gobiernos municipales serían capaces de adoptar los nuevos procedimientos fijados por la normatividad federal y ajustarían sus rutinas de gestión para estar en condiciones de obtener el mayor beneficio posible de esa nueva política. 13 Como cualquier otro proceso de selección a partir de criterios establecidos. Desarrollo Rural. Por último. a partir de la cual se encontrarían di- ferencias de grado en la manera como cada uno de los municipios estaría adoptan- do los nuevos procedimientos. basado en la pluralidad política. es decir. suponemos que la estrategia de desarrollo rural tendría que ser más importante. Los resultados se describen en los dos incisos si- guientes. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L desarrollo rural en los municipios de Morelos y Zacatecas. Pero no tenemos duda de que refleja con objetividad la manera como están reaccionando los municipios de esos dos estados fren- te a la política pública que interesa en este estudio. no pretendemos que los resulta- dos de esas dos entidades sean representativos de la situación que prevalece en todo el país. se procedió como si la política recién diseñada fuera una suerte de tipo ideal. en el sentido de Weber.13 Ambos instrumentos se construyeron a partir del supuesto metodoló- gico de que. corresponde a las hipótesis de esta investigación: asumimos que cuanto más diversa sea la representación partidaria entre los municipios de la entidad. en efecto. entidades que fueron se- leccionadas por sus condiciones rurales y por tener una conformación partidista di- versificada. del cual se desprendió la mayor parte de la in- formación plasmada en este documento. una consideración práctica: la encuesta fue apli- cada in situ entre los funcionarios de los municipios de ambas entidades y además en fechas muy próximas. Con esa lógica combinada. la información no tuvo que resentir acontecimientos políticos. en el marco de un proyecto de investigación sobre rutinas de gestión local desarrollado por los autores en el Centro de Investigación y Docencia Económicas. El universo considerado para este estudio fue de 91 municipios. El tercer criterio. 436 Gestión y Política Pública VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 . La aplicación se efectuó el 14 de abril de 2005 en Morelos y el 19 de abril del mismo año en Zacatecas. La fuente de información utilizada para la aplicación de esos criterios fue el Sistema Nacional de Informa- ción Municipal (SNIM). menor será el peso de la “línea” política trazada por los gobiernos de los estados y mayor será la im- portancia relativa de las normas federales vigentes. en efecto. El nivel de confianza de los resultados es de 94% con un margen de error de ±5 por ciento. éste también tuvo una do- sis de arbitrariedad. nueva política de desarrollo rural sustentable de la Secretaría de Ganadería. Lo usamos por dos razones: la primera fue que. bajo la supervisión personal de Ignacio Macedo. estimamos que la importancia relativa de la estrategia de desarrollo rural es mayor en la medida en la que aumenta la población económica- mente activa dedicada a esas actividades y en la medida en la que existe un mayor número de municipios con características rurales predominantes.
esto es. el prime- ro integrado por el presidente municipal y el regidor. hasta lo particular. el funcionario municipal responsable del área de desarrollo rural. Los criterios para seleccionar a estos municipios fueron: a) que se encontraran clasificados por la Sagarpa como municipios que podían operar los recursos del programa Alianza Contigo de manera municipalizada. con base en la información recabada en las entrevistas a profundi- dad. Tlaquiltenango (Morelos) y Tezonapa (Veracruz). con el que se buscó identificar la importancia relativa del desarrollo rural dentro del municipio. b) que no pertenecieran al mismo estado. el regidor responsable de los temas rurales. Esos criterios se utilizaron para determinar la selección definitiva a partir de la lista provista originalmente por los propios operadores de la nueva política de desarrollo rural sustentable. Por otra parte. se diseñó un cuestionario que inclu- yó preguntas que partieron desde la visión general derivada de la propia norma. Aquismón (San Luis Potosí). b) el segundo bloque permitió identificar aspectos relativos a la manera como se están llevando a cabo las funcio- nes que emanan de las normas reglamentarias incluidas en la política de desarrollo rural. Ese cuestionario fue aplicado de manera diferenciada en dos grupos. se diseñó una encuesta específica para observar las rutinas de gestión efecti- vamente seguidas por los gobiernos municipales. los conve- 14 Los municipios entrevistados fueron San Luis Acatlán (Guerrero). y el segundo integrado por funcionarios responsables de ejecutar actividades relacionadas con el desarrollo ru- ral y por productores que habían participado en dichas actividades. Para ello. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L SOBRE LOS INSTRUMENTOS Se llevaron a cabo entrevistas en cinco municipios de igual número de entidades14 con los principales actores relacionados con el desarrollo rural del municipio: el presidente municipal. VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 Gestión y Política Pública 437 . estructurada en tres partes: a) el primer bloque de preguntas permitió identificar las acciones genéricas que habían llevado a cabo los funcionarios municipales conforme a los lineamientos generales desprendidos de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) para estar en condi- ciones de enfrentar la estrategia de desarrollo rural. Zitácuaro (Michoacán). las Reglas de Operación de Alianza para el Campo. y c) que sus presidentes municipales provinieran de partidos políticos diferentes. y productores que han partici- pado en esa nueva política pública. en busca de los procedimientos específicos que efec- tivamente seguían los funcionarios para enfrentar la estrategia municipal de desa- rrollo rural. de las funciones derivadas de los siete instrumentos normativos com- plementarios (el PEC.
Por tal motivo. La encuesta fue aplicada en los municipios de Morelos y Zacatecas a los funcio- narios encargados del área de desarrollo rural —bajo la figura de director. el diseño del cuestio- nario no alcanza a percibir aspectos sociales y de sustentabilidad que también son objeto de la LDRS. Las preguntas relacionadas con esas funciones nos ofrecieron información acerca de lo que los funcionarios municipa- les están haciendo. la tensión existente entre las viejas rutinas y los nuevos procedimientos relacionados con la solicitud de apoyos económicos y la asignación de éstos en el contexto del Pro- grama de Desarrollo Rural de Alianza Contigo. percepciones y actitudes que 438 Gestión y Política Pública VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 . a fin de enfrentar la estrategia de desarrollo rural en su municipio. Es importante subrayar que en la aplicación de ambos instrumentos no fuimos en busca de una evaluación. las entrevistas generaron información cualitativa relevante que sirvió para capturar hechos. Conviene insistir en que el diseño de la encuesta se basó en el análi- sis funcional de la normatividad a la que se encuentran sujetos los municipios. Y de ahí se desprendieron las preguntas puntuales sobre los procedimientos y las ruti- nas establecidas. Por un lado. De ahí que el punto de partida de la investigación de campo haya sido deliberadamente ingenuo: el propósito era que los propios go- biernos municipales nos mostraran. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L nios de coordinación con las entidades federativas. los estatutos de los consejos es- tatales de desarrollo rural sustentable. coor- dinador o su equivalente—. Por último. Los resultados obtenidos se presentan en la siguiente sección. el reglamento de los distritos de desarrollo rural sustentable y los estatutos de los consejos municipales de desarrollo rural sus- tentable). SOBRE LOS RESULTADOS Los resultados obtenidos a partir de la aplicación de los dos instrumentos pueden interpretarse en dos niveles. por ser quienes poseen un conocimiento extenso acer- ca de los procedimientos ejecutados en su área y quienes están en condiciones de responder con mayor precisión y detalle. a través de los dos instrumentos empleados. la tercera parte de la encuesta se diseñó para tratar de iden- tificar las funciones específicas relacionadas con las guías de municipalización del Programa de Desarrollo Rural Alianza Contigo. realmente.
La entrevista reveló que la promulgación de la LDRS ha afectado las actividades cotidianas de los municipios de manera claramente diferenciada. a su vez. De la misma manera. a partir de ellas. 1. a VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 Gestión y Política Pública 439 . en función del grado en el que los principales funcionarios del ayuntamiento estaban relacionados previamente con los detalles de esa normatividad. permiten identificar puntos críticos en la red de implementación. se establecieron cinco criterios de comparación para confrontar la norma con las ruti- nas de gestión municipal. Criterio: Establecer un cuerpo colegiado donde ciudadanos. lo que se observó fue que la LDRS ha afec- tado la actividad diaria de los municipios en la misma medida en la que las autori- dades locales conocían y comprendían el alcance de la nueva legislación. En ese sentido. la entrevista nos permitió apreciar que la colaboración entre consejos distritales y estatales se limitaba. El conocimiento previo y aun el liderazgo personal de los alcaldes en esa materia se presentó como un dato rele- vante respecto de la manera como los gobiernos han decidido dedicar mayor aten- ción organizacional a la nueva política de desarrollo rural y aplicar recursos para su implementación. La combi- nación de ese conocimiento previo y del liderazgo personal de los alcaldes surgió como un factor determinante en la aceptación o rechazo de las nuevas reglas del juego. que pueden ser leí- dos de manera agregada y que. A partir de cada uno de estos criterios. como se muestra a continuación. y con el pro- pósito de ordenar la presentación de nuestros hallazgos. nos basamos en las 10 fun- ciones básicas que fueron identificadas en el capítulo anterior y. En esta sección partimos del modelo ideal construido a partir del análisis norma- tivo como guía para la interpretación de los resultados. en la mayoría de las ocasiones. la encuesta generó datos cuantitativos. autoridades muni- cipales. se confrontó la norma de la política de de- sarrollo rural sustentable con los procedimientos identificados en las entrevistas a profundidad y la encuesta sobre rutinas de gestión. La construcción de los criterios de comparación se des- cribe en el cuadro 4. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L se presentaron en los municipios en el momento de incorporar la nueva política pública. En ese mismo sentido. estatales y federales interactúen en la estrategia de desarrollo rural. De ahí la complementariedad de ambos instrumentos. Por otro lado.
estatales y federales interactúen en la estrategia de de- Se deben establecer mecanismos de colaboración y retroalimentación entre los sarrollo rural. sin la orientación ni el respaldo del municipio. vos para enfrentar la estrategia de desarrollo sarrollo rural. los distritales y el consejo estatal de desarrollo rural sus- tentable. más allá de lo que establece la norma. Deben seguir procedimientos rutinarios específicos para contribuir a la adminis- tración eficiente y transparente de los apoyos otorgados. los entrevistados confirma- ron que los gobiernos municipales eran considerados como agentes dentro de la red de implementación y no como entidades responsables de cumplir funciones y procedimientos propios. rural. los entrevistados señalaron que los produc- tores preferían buscar apoyos en otras instancias de gobierno. los proyectos. Por otro lado. Deben promover la participación activa de los productores del municipio en la Identificar a las organizaciones de producto- estrategia de desarrollo rural sustentable. contemple la asignación de recursos exclusi- Deben aportar recursos municipales propios para contribuir a la política de de. consejos municipales.go de enfrentar la demanda administrativa que dos para cada proyecto. co. a su vez.Asignar una instancia formal que se haga car- mo interlocutores entre ellos y las instancias decisorias de los recursos asigna.con el uso intensivo de sistemas de informa- citados. danos. res y promover su participación en la estrate- Deben participar en la elaboración del padrón de productores beneficiarios de gia de desarrollo rural. apoyados para contribuir a la administración transparente de los recursos soli. Deben establecer procedimientos para verificar la documentación e informa- ción que se vincule con los proyectos apoyados e integrar expedientes. ción y archivos. mediante la Contar con un plan y un presupuesto que aprobación de un programa municipal específicamente diseñado para ese ámbito. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L CUADRO 4. CRITERIOS DE COMPARACIÓN VINCULADOS A LO ESTABLECI- DO EN LA NORMA Y A LAS RUTINAS DE GESTIÓN MUNICIPAL Norma Criterio de comparación Los gobiernos municipales deben participar como miembros activos de los cuer- pos colegiados que determinan el contenido material de la política y. participar en sesiones formales donde otras instancias de gobierno ofrecían infor- mación o impartían instrucciones acerca de las reglas de operación específicamente destinadas a ejercer determinados apoyos que no necesariamente estaban relacio- nados con la nueva política de desarrollo rural. Deben participar en la planeación del desarrollo rural sustentable. establecer consejos municipales de desarrollo rural sustentable para estar en Establecer un cuerpo colegiado donde ciuda- condiciones de sumarse a la red de implementación. También fue posible observar que la colaboración inter- gubernamental. Establecer procedimientos específicos para el Deben establecer procedimientos de archivo y seguimiento de los proyectos manejo de las solicitudes de los productores. Es decir. autoridades municipales. Deben articular y gestionar las solicitudes de los productores del municipio. implica ejecutar la estrategia de desarrollo. dependía de la voluntad y 440 Gestión y Política Pública VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 .
aunque el espíritu de la norma persigue incluir la par- ticipación directa de los productores en la estrategia de desarrollo rural. en 78% de los casos. Es decir. o bien estaba intentando em- plear el uso de esos cuerpos colegiados para la toma de decisiones dentro de sus estrategias municipales. Ya hemos mencionado que. a pesar de las reglas establecidas en ese sentido. se observa que. En algunos casos se identificó un trato más igualitario por parte de los funcionarios estatales y federales hacia los munici- pales. como causa directa de que los resultados de la implementación de la política fueran todavía muy limitados. la imple- mentación de la política ha traído resultados encontrados. efectivamente se estaba utilizando el municipio como base territorial para atender las solicitudes de apoyo de los productores. éstos eran formulados por funcio- narios municipales en 60% de los casos. es indispensable actuar de manera colegiada para ejercer los recursos. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L actitud de los funcionarios involucrados. el estado. pero en la mayo- ría se denunciaron actitudes de jerarquía y reclamo de obediencias. De manera específica. según las reglas de operación de la nueva política de desarrollo rural. sino que contaban con información suficiente y sí deseaban participar de manera activa en la nueva política de desarrollo rural. Así pues. Por su parte. lo que en 68% de los casos se materializaba mediante un expediente por cada proyecto. De manera agregada. Sin embargo. Por un lado. No obstante. mientras que el restante 42% admitió que las decisiones se seguían tomando de la manera tradicional. mientras que sólo 38% era presentado por productores o ciudadanos. lo que nos permitió observar que no sólo estaban relacionados con la materia. respondieron a 92% de los reactivos. el cual permitía una colaboración mucho más productiva. únicamente 58% de ellos los había integrado formal y prácticamente. observamos VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 Gestión y Política Pública 441 . mientras que 18% utilizaba el distrito de desarrollo rural y 2%. La encuesta también nos informó que. pudimos identificar también que 84% de los municipios ya habían establecido procedimientos para la asignación de recursos otorgados a los productores. especialmente por parte de los funcionarios estatales. que en cuatro de cada diez municipios no se estaba cumpliendo con la primera condición fijada por las reglas del juego para participar en la red de implementación. la encuesta nos mostró que los funcionarios responsables del de- sarrollo rural municipal conocían bien los pormenores de los nuevos procedimientos que establecen las reglas de operación.
Asimismo. 2. observamos que la búsqueda del incentivo económico era. pero por el otro. pero también observamos que ese incremento estaba directamente vinculado al incentivo que lo producía: si la federación no transfiriera más recursos. La entrevista nos permitió observar que los municipios estaban invirtiendo re- cursos para sumarse a esta nueva política en función del efecto multiplicador que esos recursos traerían en favor de las iniciativas municipales. la razón principal por la que los gobiernos municipales han aportado recursos adicionales para el desarrollo rural está en el incentivo ofrecido por la nueva política federal. Pero no pudimos verificar que la norma ligada a la progra- mación municipal se estuviera cumpliendo. fue determinada mediante los criterios establecidos 442 Gestión y Política Pública VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 . efectivamente. a todas luces. los cuales no podría afrontar de otro modo. En ese sentido. los gobiernos municipales tampoco los aportarían. Criterio: Contar con un plan y un presupuesto que contemple la asignación de recursos exclusivos para enfrentar la estrategia de desarrollo rural. Vimos que el incenti- vo federal estaba produciendo los resultados deseados. en 72% de los casos. la entrevista reveló que la nueva normatividad no había mo- dificado prácticamente la estrategia tradicional con la que se realizaba la planeación del desarrollo municipal. Los gobiernos entrevistados dijeron que el efecto más vi- sible era que había aumentado el monto del presupuesto destinado a ese rubro. En consecuencia. 64% de los municipios destinó una partida especial para el rubro de desarrollo rural que. De hecho. gracias al incremento de las transferencias federales provisto por esa política de de- sarrollo. esos mismos funcionarios declararon que 61% de los recur- sos finalmente asignados se decide fuera de las instancias municipales. No obstan- te. Con la encuesta confirmamos que. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L municipios que trabajan de manera coordinada para aproximarse de manera exito- sa al ideal operativo de la política. se observa una adaptación de la normatividad a las viejas rutinas que consiste en simular la operación de los con- sejos municipales de desarrollo rural sustentable bajo la dirección de los funciona- rios federales y estatales obligados a cumplir con la norma establecida. el principal motivo de los gobiernos municipales para participar en la nueva estrategia. 79% de los funcionarios declaró tener convenios con los demás ámbitos de gobierno para sol- ventar los apoyos solicitados por los productores.
esa segunda regla de procedimiento tampoco se estaba adoptando conforme a la norma establecida en las instancias municipales. 48% de los entrevistados indicó que el municipio. no existe personal que realice gestiones con funciona- rios de otros niveles de gobierno. El matiz sí importa: los municipios formulan diagnósti- cos para asignar prioridades de atención organizacional. y 35% que son los productores. En la misma dirección. que la nueva política no había modificado las formas tradicionales de relación de los gobiernos municipales con otros niveles de gobierno ni con los productores. los nuevos procedimientos formales se habían adaptado a las viejas rutinas en ambos sentidos. pues a pesar de que a lo largo de toda la encuesta los funcionarios municipales expresaron que los pro- ductores tenían incidencia sobre la asignación de recursos. y son las autoridades locales quienes. pero no programas estra- tégicos. Por el contrario. conforme a sus prioridades. a partir de esos diagnósticos. y otro 48% como consecuencia de la negociación con otros ámbitos de gobierno. Por último. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L por los propios ayuntamientos: 48% conforme a los diagnósticos sobre las necesi- dades identificadas en sus linderos municipales. observamos la vigencia de viejas prácticas clientelares por parte de la autoridad municipal para canalizar los recursos. la encuesta mostró que en cuatro de cada diez casos. con el apoyo de los funcionarios mu- nicipales. quienes realizan esa programación. junto con otros ámbitos de gobierno. en efec- to. en 82% de los munici- pios encuestados era a través de un diagnóstico elaborado por las propias autori- dades municipales como se determinaban las prioridades y las necesidades del municipio en esta materia. La encuesta también reveló que 33% de los municipios todavía no contaban con un instrumento de planeación destinado a orientar y controlar los recursos re- queridos para la implementación de la política de desarrollo rural. fijan la prioridad que se asignará a cada proyecto. es el encargado de elaborar di- cho instrumento. 16% afirmó que lo es el municipio por sí mismo. mientras que 73% citó el presupuesto anual como el instrumento empleado para cubrir el expe- diente exigido por la nueva política. En cuanto a las modalidades específicas para definir los contenidos de ese programa anual. Esos datos confirmaron que. VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 Gestión y Política Pública 443 . Es decir.
Quizá por esa razón. No obstante. sólo 28% de los municipios encuestados ha- bía contratado personal adicional para hacer frente a las nuevas responsabilidades que el nuevo programa implicaba. aunque una de la condiciones para poder tener acceso a los recursos federales consiste en contar con una oficina municipal específicamente encargada del desarrollo rural. en la práctica. 68% de los municipios no contrató nuevo personal. pero 86% de ellos aseguró que cuando aparece un nuevo programa federal que incluye el go- bierno municipal. en 51% de los 444 Gestión y Política Pública VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 . Como consecuencia de ese proceso de adaptación. En algunos municipios. 93% de los municipios había reasignado funciona- rios municipales para atender la nueva política de desarrollo rural. En relación con los recursos materiales y humanos necesarios para implemen- tar la política de desarrollo rural. los municipios han adaptado o rediseñado áreas que ya existían previamente para cumplir con ese re- quisito. observamos también que la ejecu- ción de la nueva política había incrementado las cargas de trabajo de los funciona- rios municipales en una proporción mayor que los recursos financieros finalmente obtenidos: ésta fue una queja reiterada y compartida por los funcionarios munici- pales entrevistados. esa labor de intermedia- ción apareció como uno de los tópicos de mayor interés para los propios funciona- rios municipales. Pero también recabamos testi- monios de productores y ciudadanos según los cuales esos procedimientos resul- taban discrecionales. los funcionarios responsables del área de desa- rrollo rural cumplen la tarea de dar un formato adecuado a esas solicitudes. apreciamos en primer lugar que no todos los muni- cipios poseen un área especial para atender asuntos relacionados con el desarrollo rural. sino que se había limitado a responder a la formalidad de la norma mediante un proceso de adaptación administrativa. Una prueba de ese límite es que. Sin embargo. En cambio. las cargas de trabajo de los funcionarios responsables se veían se- riamente incrementadas. Los productores que presentan solicitudes de apoyo al mu- nicipio lo hacen de manera verbal o escrita a través de la oficina del presidente municipal. a fin de que sean consistentes con las reglas de operación. De acuerdo con los datos recabados en la entrevista. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L 3. Criterio: Asignar una instancia formal que se haga cargo de enfrentar la deman- da administrativa que implica ejecutar la estrategia de desarrollo. y la mayoría no había destinado recursos para crear nuevas áreas.
pero no se habían actualizado. Criterio: Identificar a las organizaciones de productores y promover su partici- pación en la estrategia de desarrollo rural. y al contrario de lo que establecen las normas de operación de la nueva políti- ca. del sector urbano. sino que las autoridades dicen identificar plenamente a los productores de la región. de ma- nera práctica se observó que el responsable de ejecutar la nueva política de desa- rrollo rural es. A partir de la información empírica mostrada. Datos que confirmaron la lógica que ha seguido este docu- mento: a pesar de la vigencia de los nuevos procedimientos e incluso de su carácter de condición para la transferencia de recursos. es posible afirmar que en la ma- yoría de los casos no se ha creado un área exclusiva para enfrentar la estrategia de desarrollo rural. La entrevista nos reveló que no existían padrones actualizados de los produc- tores del municipio. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L casos. el encargado de ejecutar otras políticas federales que tienen alguna relación con el sector agropecuario e. y 98% aseguró que esas solicitudes llegan a tomar la forma de solicitudes formales de apoyo. Sólo 27% de los funcionarios ad- mitió que no existía un procedimiento específico para atender esas solicitudes y afirmó que no existían recursos suficientes para satisfacerlas. En ese mismo senti- do. 4. En el contexto de este punto. De acuerdo con las condiciones de la mayoría de los municipios. Sólo ocasionalmente se habían levantado padrones. 37% de los funcionarios dijo que el municipio no asignaba ningún presupuesto adicional para satisfacer las solicitudes de los productores. al mismo tiempo. los padrones respondían más al cono- VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 Gestión y Política Pública 445 . la adaptación de las nuevas reglas de operación ha sido una constante. incluso en algunos casos. los temas vinculados al desarrollo rural eran atendidos por una instancia que no estaba destinada exclusivamente a atender temas de desarrollo rural. mientras que la adopción de éstas ha sido la excepción. Lo mismo pasa con los espacios físicos que se requieren para eje- cutar desde el ángulo administrativo la política de desarrollo rural. En el mismo sentido. No está de más agregar que 46% de los funcionarios afirmó que el presupuesto asignado para enfrentar los temas vinculados con la nueva política pública era insuficiente. todos los funcionarios que respondieron la encuesta se mostraron dispuestos a recibir y procesar las solicitudes planteadas por los ciuda- danos o los productores del municipio.
la encuesta nos permitió observar que 98% de los funcionarios municipales dice tener en cuenta la opinión de los productores de la región para diseñar su propia estrategia de desarrollo rural y 95% afirmó que en esa estrategia se contemplaba la posibilidad de organizar a los productores del municipio. de hecho. identificamos experiencias donde los ciudadanos efectivamente habían empezado a generar mayor credibilidad sobre las autoridades municipales. se observa que 87% de los funciona- rios afirmó que las asociaciones de productores del municipio se encontraban cla- ramente identificadas y 71% respondió que los productores efectivamente se en- contraban registrados en un padrón. pero en todo caso nos dieron la certi- dumbre de que la nueva política no había influido en la manera como cada gobier- no local se relacionaba con los ciudadanos del municipio. al observar que los recursos eran liberados de acuerdo con las necesidades que ellos mismos habían planteado. esa mayoría consideró que incorporar la opinión de los pro- ductores en la estrategia de desarrollo rural podría crear situaciones de desconfianza acerca de los verdaderos intereses de esas organizaciones respecto de las necesida- des del resto de la población. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L cimiento previamente adquirido y a las relaciones ya establecidas entre autoridades locales y productores. capacidad para participar en la toma de de- cisiones en la materia y 84% afirmó que los apoyos otorgados eran acordados inva- 446 Gestión y Política Pública VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 . en realidad. al preguntar sobre los registros que el municipio crea para saber cuántas solicitudes se están procesando. que a un esfuerzo reciente de incorporación o de actualiza- ción de los posibles beneficiarios de la nueva política. Sin embargo. los nuevos procedimien- tos no correspondían a las prácticas tradicionales utilizadas por los gobiernos mu- nicipales. son los propios productores los que tienen la obligación de acercarse al municipio para obtener su inscripción al pa- drón. 30% de los encuestados respondió que. En general. una vez más. Estos resultados nos confirmaron que. Asimismo. la entrevista nos indicó que había municipios en los que considerar la opinión de los ciudadanos en los asuntos de gobierno era ya una práctica tradi- cional. las entrevistas recabadas en ese punto nos ofrecieron información contradictoria. Al analizar estos resultados en la encuesta. De hecho. 86% dijo que los productores tenían. Por el contrario. no era el caso de la mayoría de los munici- pios. Sin embargo. No obstante.
se hacían mediante la presentación de documentos. sólo 73% de los encues- tados confirmó la existencia de procedimientos específicamente vinculados con la atención y el manejo de las solicitudes asociadas a la nueva política pública. 5. respecto a la participación de los productores. en segundo lugar. que no se cuenta con los mecanismos adecuados para llevar dicho registro. de informa- ción ambigua: los responsables de la política de desarrollo rural en los municipios VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 Gestión y Política Pública 447 . En el resto de los municipios. mientras que 26% dijo que tampoco existía un procedimiento rutinario para liberar recursos a los solicitantes. Se trata. En el mejor de los casos. eran los propios funcionarios quienes dirigían esas relaciones a partir de los recursos disponibles. pues. Criterio: Establecer procedimientos específicos para el manejo de las solicitudes de los productores con el uso intensivo de sistemas de información y archivos. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L riablemente entre autoridades y productores. que no existe la costumbre de lle- var un registro formal y actualizado de los productores de la región ni recursos pa- ra ello y. Sin embargo. Respecto del uso de archivos sistematizados. En la entrevista observamos que los procedimientos que seguían los gobiernos municipales en ese sentido eran prácticamente los mismos que existían antes de la incorporación de la nueva política. Los datos anteriores reflejan. En la encuesta declararon que. 34% declaró que no existía un procedimiento establecido para determinar los montos asignables a cada proyecto. según los propios testimonios de los responsa- bles del área. mientras que esa cifra disminuyó a 64% al preguntar si esos procedimientos podían conside- rarse como parte de los trabajos rutinarios del municipio. en primer lugar. observamos que sólo en uno había un sistema de archivo completo. Sin embargo. en 91% de los casos. existían procedimientos para procesar las solicitudes de los productores y 89% de los funcionaros afirmó que existían procedimientos administrativos verificables que. el cons- tante cambio administrativo (que suele ser la práctica más extendida en la mayoría de los municipios de México) había dejado como saldo un cierto desorden en el manejo de las solicitudes de los productores. Finalmente. los municipios nos dicen que la nueva política pública no ha influido en los métodos tradicionales empleados por sus gobiernos para promover la participación de ciu- dadanos o productores en el desarrollo rural. pese a la nueva política.
CONSIDERACIONES FINALES A lo largo de este documento. sin necesidad de presentar el formato establecido en las reglas de operación. confirmamos que única- mente 49% de los funcionarios responsables del desarrollo rural en los municipios cuenta con un sistema de archivo estructurado conforme a los manuales de opera- ción del programa Alianza Contigo. en vista de la manera como se han venido procesando las solicitudes de los productores para arribar hasta su formalización en los Consejos Municipales de Desa- rrollo Rural Sustentable. A nuestro juicio. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L encuestados admitieron que la gestión se seguía realizando de la misma manera que antes del inicio de la nueva política de desarrollo rural. En la encuesta. Tanto los ciudadanos como las autoridades mantienen el mismo esquema de relación que prevalecía antes de la aparición de la nueva Ley de Desarrollo Rural Sustentable. ambiciosa y compleja. lo que realmente está prevaleciendo son las viejas rutinas de gestión local. No está de más agregar que. Sin embargo. hemos intentado plasmar el contraste que hay entre el diseño de una red de implementación. el cual puede ser con- sultado por ciudadanos y por otros ámbitos de gobierno. adaptadas en el mejor de los casos a los requerimientos formales de va- lidación que exigen los nuevos procedimientos diseñados por el gobierno federal. los datos anteriores revelan que la infraestructura organizacional en la que se está apoyando la operación de la nueva política se ha acoplado a las posibi- lidades de cada uno de los municipios hasta donde ha sido viable. pero mediante la adap- tación de los viejos procedimientos a las nuevas reglas del juego. 55% de los funcio- narios encuestados aseguró que el municipio dispone de un sistema de archivo en el que se encuentran clasificadas las solicitudes ciudadanas. mientras que 41% reconoció que administra las solicitudes de los productores de manera manual. y la manera como realmente se lleva a cabo en el terreno de las agencias que deben participar en ella. 448 Gestión y Política Pública VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 . Por ejemplo. los municipios siguen recibiendo las solicitudes en forma de oficio o verbal. aunque 80% de los funcionarios respondió que existe una ins- tancia que procesa y valida las solicitudes de los productores y 58% dijo que ese procedimiento se realiza a través de un órgano colegiado.
Con ese hilo conductor. Nos hemos ceñido estrictamente a la pregunta que nos hicimos. como se confirmó tanto en las entrevistas a profundidad como en las encuestas realizadas en el marco de esta investigación. los municipios realmente están encontrando dificultades para cumplir con los procedimientos establecidos en la nueva política federal de desarrollo rural sustentable. Sobre esa base. en un sentido más amplio. hemos tomado la nueva política derivada de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Sólo en los municipios donde ya había funcionarios familiari- zados e incluso comprometidos con los propósitos de la nueva política de desarrollo rural sustentable. es un proceso de adaptación de la política a sus propias ruti- nas organizacionales. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L Nuestra hipótesis ha sido que las políticas públicas que implican procedimientos complejos no son adoptadas por las agencias que las deben cumplir. se habían logrado avances mayores. sino que en realidad son adaptadas a las rutinas ya establecidas. Lo que está ocurriendo. No hemos tratado de hacer una evaluación de los alcances de esa política ni tampoco hemos hecho inferencias sobre los costos de las desviaciones que ese pro- ceso acarrea para los resultados de la nueva política diseñada. En este apartado nos referimos a las conclusio- nes que consideramos más pertinentes. No obstante. para acoplarse a ellas a partir de lo que efectivamente pueden y saben hacer. gracias al liderazgo que esos funcionarios ejercían dentro de su organización. En primer lugar. para buscar información sobre un caso donde esté te- niendo lugar ese proceso de ajuste mutuo entre nuevos procedimientos y viejas ru- tinas. observamos que en la práctica los funcionarios municipales suelen realizar una suerte de ejercicio de “traducción” de las prioridades formales. acerca del papel que desempeñan las instituciones en el proceso de arran- que de una nueva política pública. observamos que existe una clara tendencia a la simplificación de esas nor- mas a partir de un esfuerzo de adaptación. En términos llanos. en la mayoría de los casos. hemos encontrado conclusiones que nos parecen relevantes respecto a la importancia de las rutinas en el diseño y la implementación de nuevas políticas públicas y. en su modalidad municipalizada. ante la complejidad de los procedimientos fijados por las normas establecidas. los funcionarios muni- cipales que participan en la nueva política diseñada han intentado concentrar su atención organizacional en cinco funciones: a) promover la política de desarrollo VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 Gestión y Política Pública 449 . En ese sentido.
Pero también observamos que ninguna de esas funciones agregadas se cumple exacta- mente como lo determinan los procedimientos formales. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L rural entre los productores del municipio. al margen de la situa- ción institucional en la que tendrían que actuar. existen desviaciones y ajustes que. y e) establecer una oficina municipal. pero la propia complejidad de esa nueva política ha limitado su cumplimiento. o al menos. tanto en términos de atención organizacional como en función de sus verdaderas capacidades para adoptar sin más todos y cada uno de los nuevos procedimientos. De acuerdo con esos resultados. no sólo fracasa por su casi total falta de consideración hacia otras políticas y programas que de todos modos reclaman atención organizacional de los municipios. a fin de tratar de seguir la normatividad establecida. d) aportar recursos para contribuir al finan- ciamiento de esos proyectos. 450 Gestión y Política Pública VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 . vinculada con los funcionarios federales. b) organizar un consejo municipal de de- sarrollo rural sustentable. son producto de las rutinas ya establecidas por los gobiernos municipales. En ese sentido. sino por una suerte de obsesión organizacional que pretende planearlo todo sin tener en cuenta las restricciones institucionales en las que se desarrollará. La política autista. en todas ellas. no en la manera como se comete un acto de corrupción que busca alterar la ley de manera deliberada para obtener un beneficio ilícito. bastaría en realidad con que los municipios utilizaran la infraestructura humana y física a su alcance para sumarse a esta política a partir de sus propias rutinas. una constante de la información recabada fue que a los ayuntamientos les parecía que estaban dedicando recursos y tiempo demasiado amplios a las cuestio- nes burocráticas y. Hemos documentado que. No vemos esas desviaciones como la consecuencia de una actitud opuesta al cumplimiento de las normas fijadas. explica en buena medida los pro- blemas de implementación observados. Por el contrario. en consecuencia. De hecho. como aquí la hemos llamado. estaban buscando la manera de eludirlas sin contrariar los manuales de operación. el intento federal por prever y aun determinar todos y cada uno de los pasos por seguir. en realidad. apreciamos un esfuerzo sincero de los gobiernos municipales que estudiamos por sumarse al cumplimiento de la nueva política pú- blica. en la medida en que lo fundamental de su participación es promover y organizar la participación de los productores del municipio. c) auspiciar que se presenten proyectos viables ante ese consejo de desarrollo rural sustentable.
c) determinen el in- terlocutor formal que se hará cargo del seguimiento de la política en el gobierno municipal. a fin de descargar algunas de las complejidades normativas que actualmente contradicen su éxito relativo. sus tareas cotidianas. Si se tuvieran en cuenta las rutinas de gestión local. medidos. los pormenores de esos cinco puntos podrían ser adaptados a la manera como cada municipio realiza. de hecho. esos puntos constituyen. El primer incentivo depende de la federación. Por otra parte. observamos que los incentivos que se identifican con la puesta en marcha de esa política son de dos órdenes: los económicos. y los de participación social. y e) identifiquen a las organizaciones y a los productores que participarán en los proyectos derivados de la política. en todo caso. por resultados. por ejemplo. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L En nuestra opinión y a la luz de la evidencia disponible. aprove- chando la fuerza de las rutinas. en la medida en la que los municipios aprecian que sus posibilidades de acción pueden incrementarse gracias a los recursos aportados por la federación. los resultados podrían cifrarse en: a) el número de organizaciones y produc- tores vinculados por el municipio. la mejor contribución de los municipios a la nueva política diseñada y el producto de sus propias rutinas. En cuanto a los pri- meros. pero el segundo puede ser un motivo más para implantar la VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 Gestión y Política Pública 451 . las prácticas efectivamente realizadas en ese sentido surgen como desviacio- nes que deben ser corregidas. al mismo tiempo. y c) los informes de seguimiento derivados de los proyectos realmente aprobados. en cuanto a que esa política les permite ensanchar sus relaciones con los productores del municipio y mejorar su capacidad de respuesta frente a los problemas locales. En suma: cinco puntos críticos y tres resultados que podrían facilitar su puesta en marcha a escala nacional. en el momento del arranque de esa política. b) aporten una cantidad de recursos para auspiciar la política municipal en esa materia. d) suscriban los convenios para cumplir la normatividad derivada de la transferencia de recursos. No deja de llamar la atención que. la contribución de los gobiernos municipales a la nueva política de desarrollo rural podría cifrarse en al- gunos puntos críticos. de hecho. b) el número de proyectos realmente presentados conforme a la norma establecida por la política. Sin embargo. Por su parte. a fin de participar en las decisiones en materia de desarrollo rural. bastaría fijar que los municipios: a) establezcan un cuerpo co- legiado donde tengan cabida los productores y los funcionarios federales.
ha prevalecido el proceso de adaptación muy por encima del cumplimiento puntual de la red de implementación originalmente pre- vista. El resultado es que la política que aquí hemos lla- mado autista y que comparte ese calificativo con muchas otras políticas públicas que incluyen la participación de los gobiernos municipales de México. Esa ventaja comparativa no es menor si se consideran los propósitos generales que persigue la nueva política de desarrollo rural sustentable. mientras que los gobier- nos municipales la consideran un espacio de oportunidad para obtener más recursos y generar mejores respuestas frente a las demandas públicas locales. de la libertad de gestión que la federación les otorgue: si se optara por la selección de puntos críticos y resultados mensurables. además. a contrapelo de los manuales y las reglas formales que acompañan a la política pública y. los resultados de esta investigación nos han mostrado que. más o menos discrecional. Los procedimientos fijados por la reglamentación se han simplificado en la práctica. Si las rutinas siempre importan. al omitir la importancia del estudio de las rutinas en el diseño de esa política pública. a las rutinas previamente establecidas en su entorno ins- titucional. sino que. en la práctica. ante la com- plejidad de las normas. los municipios están reaccionando mediante su adaptación. Sin embargo. se ha com- plicado a sí misma de un modo innecesario. con acciones de promoción y organización social que los municipios ya venían efectuando. y la presencia de funcionarios públicos federales en el ámbito distrital sigue siendo la clave para la implementación de la política. entre otras razones. los municipios qui- zás podrían potenciar en favor de esos resultados lo que de hecho saben hacer. porque sintetizan una historia organizacional que no puede pasar 452 Gestión y Política Pública VOLUMEN XV ■ NÚMERO 2 ■ II SEMESTRE DE 2006 . eso es consecuencia de que los municipios deben dedicar sólo una parte de su atención organizacional al desarrollo rural. Lo mejor que pueden ofrecer los gobiernos municipales es la promoción de la política entre los productores locales. sin embargo. la nueva política de desarrollo rural sustentable se combina. En buena medida. no sólo se ha perdido esa ventaja. mientras que otras prioridades de desarrollo social y urbano ocupan la mayoría de su tiempo y sus re- cursos. en los hechos. la mayor deficiencia de los gobiernos municipales está en su debilidad administra- tiva. así como su organización para presentar pro- yectos útiles. se ha con- vertido en un nuevo problema. En efecto. sin violentar las rutinas. En cambio. Eso depende. G E S T I Ó N R E G I O N A L Y L O C A L política como un compromiso propio de los municipios.
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