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Timestamp: 2017-07-20 18:41:13+00:00
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Constitucionalidade da contribuição de iluminação pública Daniel Barbosa Lima Faria Corrêa de Souza*
Primeiramente, importa definir o que é tributo(1). Forte no artigo 3º do Código Tributário Nacional: "Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada." Trata-se de dever fundamental o pagamento de tributos(2), porquanto se constitui em forma de contribuir com o gasto público. Este também é o escólio do jurista lusitano Casalta Nabais(3).
Fato gerador pode ser classificado em fato gerador em abstrato e fato gerador em concreto(4). A expressão fato gerador é equívoca porque pode significar qualquer uma das espécies mencionadas, embora a maioria da doutrina a utilize no segundo sentido. Fato gerador em abstrato é também denominado de hipótese de incidência. Segundo aponta Machado(5), é a descrição que se encontra inserida no texto da lei, a qual é suficiente e necessária para o surgimento da obrigação tributária(6). Por seu turno, o fato gerador em concreto, também denominado de fato imponível, é a ocorrência, no mundo dos fatos, do fato gerador em abstrato.
Ocorrido o fato gerador em concreto, deverá ocorrer o lançamento. Em síntese(7), podemos afirmar que lançamento é um procedimento administrativo, o qual tem por desiderato observar a ocorrência do fato gerador da obrigação tributária, determinar a matéria tributável, calcular o quantum de tributo devido, apontar o sujeito passivo e, eventualmente, cominar a penalidade aplicável. Assim, o lançamento constitui o crédito tributário.
A Emenda Constitucional nº 39 de 2002 incluiu o artigo 149-A no texto constitucional, ocasião em que fora permitido aos Municípios e ao Distrito Federal a criação de Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública, denominada CIP ou COSIP. Alude o dispositivo: Art. 149-A Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto no art. 150, I e III. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 39, de 2002)
Parágrafo único. É facultada a cobrança da contribuição a que se refere o caput, na fatura de consumo de energia elétrica.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 39, de 2002) (Grifou-se)
Obtemperamos(8) serem em número de cinco as espécies tributárias: (i) impostos; (ii) taxas; (iii) contribuições de melhoria; (iv) contribuições em geral; (v) empréstimos compulsórios. As contribuições em geral, por seu turno, se subdividem em:
Com o advento do artigo 149-A da Constituição Federal, os Municípios e o Distrito Federal, com competência plena e privativa para legislar a respeito de contribuição de iluminação pública no âmbito de seus territórios, editaram Leis instituindo e disciplinando a Contribuição para Custeio da Iluminação Pública. II.6 Do conceito de iluminação pública:
A Resolução da ANEEL nº 456, de 29 de novembro de 2000, em seu art. 2º, XXIV, conceitua iluminação pública como sendo o: "serviço que tem por objetivo prover de luz, ou claridade artificial, os logradouros públicos no período noturno ou nos escurecimentos diurnos ocasionais, inclusive aqueles que necessitam de iluminação permanente no período diurno."
O art. 20, inciso IV, da mesma resolução classifica como iluminação pública como o "fornecimento de energia elétrica para iluminação de ruas, praças, avenidas, túneis, passagens subterrâneas, jardins, vias, estradas, passarelas, abrigos de usuários de transportes coletivos, e outros logradouros de domínio público, de uso comum e livre acesso, de responsabilidade de pessoa jurídica de direito público ou por esta delegada mediante concessão ou autorização, incluído o fornecimento destinado à iluminação de monumentos, fachadas, fontes luminosas e obras de arte de valor historio, cultural ou ambiental, localizadas em áreas públicas e definidas por meio de legislação específica, excluído o fornecimento de energia elétrica que tenha por objetivo qualquer forma de propaganda ou publicidade." II.7 Ao criar a Contribuição de Iluminação Pública, o constituinte derivado ampliou um direito já assegurado aos Entes Públicos, através do artigo 149-A, possibilitando que as contribuições beneficiem, além dos sistemas de previdência e assistência social, os serviços de Iluminação Pública, considerando a sua imprescindibilidade e a impossibilidade de ser arcado pelos entes públicos, sem a existência de uma fonte de custeio específica, pois não é um serviço abrigado por nenhum dos impostos que ao ente público Município é possível instituir.
Tanto isso é verdade, que a contrariedade dos nossos tribunais à instituição da "taxa de iluminação pública" fundamentou-se sempre na impossibilidade da divisibilidade do tributo e nunca na inocorrência da obrigação pelos serviços recebidos. A respeito da inconstitucionalidade de taxa de iluminação pública, assim se manifestou o STF:
O art. 149-A, introduzido através da Emenda Constitucional nº 39 veio exatamente sanar esta impossibilidade jurídica quanto à forma de efetivar-se a participação do beneficiado no ressarcimento do serviço que lhe é disponibilizado, possibilitando a instituição de uma contribuição que tem por base o consumo deste beneficiado, em sua residência ou empresa, de forma que cada um contribuirá de acordo com a sua capacidade de utilização do benefício. No azo, aplica-se o princípio da capacidade contributiva, corolário da isonomia.
Centro e Apoio de Defesa do Consumidor do Estado do Rio Grande do Sul, através do Procurador de Justiça Paulo Valério Dal Pai Morais, intentou expediente visando obter o estabelecimento de procedimentos adequados aos integrantes do Ministério Público, tendo em vista a criação da contribuição para o custeio da Iluminação Pública Municipal criada pela Emenda Constitucional nº 39/02 e obteve, da Procuradoria Geral da República, o seguinte posicionamento:
"Proc. Nº MPF/PGR. 1.00.000.007678/2003-19. Antônio Fernando Barros e Silva e Souza - Vice Procurador Geral da República.
"... As violações referentes à estrutura tributária constitucional estariam em que não poderia ter sido instituída nova contribuição com fato gerador e base de cálculo idênticos aos de outros tributos, tais como o IPTU e o ICMS. Tais alegações, igualmente, não merecem procedência.
O CTN, o caso específico do IPTU, ao se reportar à rede de iluminação pública em seu art. 32, ao contrário de que afirma o requerente, não o faz com a pretensão de integrar a mesma ao fato gerador do imposto, mas sim para fins de definição do que seria zona urbana, com vistas a fazer a necessária distinção do que seria zona urbana, com vistas a fazer a necessária distinção entre as áreas sujeitas à cobrança do IPTU e aquelas sujeitas às exigências do ITR. O fato gerador do IPTU é, como deixa claro o dispositivo, "a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física".
Não há que se confundir, como fez o requerente, o fato gerador fixado à incidência do tributo com a suposta destinação que terá a verba recolhida. Além disso, a afirmação de que o IPTU seria o tributo através do qual o Município custeia a infra-estrutura municipal, dentro dela o serviço de iluminação pública, é mera especulação, já que, em razão do princípio da não-afetação, que veda a vinculação da receita dos impostos à destinação específica - à exceção das hipóteses previstas no art. 167 - não há qualquer dispositivo legal ou constitucional vinculando a receita do IPTU ao custeio da iluminação pública ou mesmo a nenhuma contraprestação estatal - ou municipal - específica. Os impostos, como sabença geral, integram a receita da entidade arrecadadora, que a empregará - a seu critério - de acordo com as necessidades municipais.
Vale dizer, ademais, que o Supremo Tribunal Federal, em mais de uma ocasião, firmou entendimento no sentido de que não se aplica às contribuições novas a regra da segunda parte do art. 154, I, da Constituição Federal, que proíbe nova incidência sobre fato gerador ou base de cálculo próprios dos impostos já discriminados em seu texto. Para o caso de instituição da contribuição por emenda constitucional, vai a Suprema Corte mais além, determinando a não aplicação do preceito à criação de qualquer tributo, como se infere de trecho do voto do Min. Carlos Velloso na ADIN nº 1.497-8/DF:
"O que deve ficar claro é que, de fato, apesar de não prever a Constituição Federal a possibilidade de instituição de nova contribuição - que não aquelas para o financiamento da seguridade social, de intervenção no domínio econômico e as corporativas - também não veda ela tal prática."
"... A tese da inconstitucionalidade da contribuição, a ser admitida, retiraria do texto constitucional a necessária flexibilidade exigida para o atendimento das necessidades sociais e mesmo já pensada pelo legislador constituinte originário ao prever a possibilidade de reforma do texto inicialmente tido como ideal.
O Tribunal de Justiça de Minas Gerais, em acórdão prolatado em 24 de março de 2004. julgando a inconstitucionalidade de uma TAXA DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA, instituída por Município mineiro, Proc. Nº 1.00000.00.276581-6/000, mereceu do relator, Des. Roney Oliveira, o seguinte voto:
"Sempre me posicionei, quando dividia a Corte Superior sobre a matéria, pela inconstitucionalidade da taxa de ILUMINAÇÃO PÚBLICA, o que me levaria, por coerência com aquele posicionamento, a acompanhar o parecer da representação. Isso não obstante, e na esteira do voto pioneiro do Em. Des. Cláudio Costa, forçoso reconhece que a matéria passou a ter novo enfoque, com o advento da EC nº 39, de 10.12.02, que acrescentou o art. 149-A `a Constituição Federal, passando a permitir o que dantes era vedado.
Voto no sentido de que a ADIN esteja prejudicada pela perda do objeto." (grifo nosso)
Por derradeiro, devo destacar que se as Constituições Federal e Estadual não estabeleceram que as contribuições não devem ter fato gerador e base de cálculo própria de impostos, não há que se falar em inconstitucionalidade por infringência ao princípio da competência tributária. (...)"
Ademais, consoante simples leitura do texto constitucional, verifica-se que os Municípios e o Distrito Federal deverão criar a respectiva contribuição de iluminação pública nos termos de suas respectivas leis. Ora, da mera leitura do caput do artigo 149-A percebe-se a desnecessidade de lei federal a disciplinar a matéria. Ainda, entende-se inconstitucional lei federal que venha a disciplinar a questão, uma vez que a Constituição Federal reservou privativamente aos Municípios e ao Distrito Federal competência para legislar sobre a matéria em comento. II.14 Do contribuinte:
Cumpre esclarecer que a atual contribuição não se confunde com a taxa e iluminação pública que muitos Municípios cobravam em priscas eras. Como taxa - se constitucional fosse - somente poderiam ser contribuintes as pessoas efetiva ou potencialmente beneficiadas por serviço específico e divisível - na prática os moradores em vias dotadas de iluminação pública.
Exatamente porque o serviço de iluminação pública não é específico e divisível - isso é, não beneficia apenas os moradores nas vias iluminadas, mas toda a população que transita por ela -, é que o Poder Judiciário declarou inconstitucionais as leis que criaram a obrigação de pagar como taxa. E é em razão disso que se buscou saída constitucional para a cobrança, que veio com a faculdade de instituir contribuição, cuja cobrança não pressupõe benefício direto e imediato ao contribuinte. Esse vai pagar, não para que tenha o serviço junto a sua residência, mas para custear o serviço em si.
"efetivamente, no caso das contribuições a Constituição não adota a materialidade do fato gerador para atribuir competência tributária com bem já notou Marco Aurélio Greco, o parâmetro é a finalidade.
Dentro desta premissa constitucional, a CIP tem como finalidade não um prestar serviços, mas sim, um custear serviço. O prius não é o fato do prestar serviços, mas sim o ter de custear serviços. Paga-se não porque realiza fato gerador, paga-se por que há que se custear serviços." [Grifou-se]
Desse modo, não há, para a cobrança da CIP, qualquer vinculação à utilização autônoma do serviço. Trata-se de espécie tributária "sui generis", em que basta a disponibilidade de iluminação (em ruas, praças, avenidas, jardins, estradas, e outros logradouros de domínio público, de uso comum e de livre acesso), para que seja autorizada a sua cobrança.
II.16 Nessa alheta, é o ensinamento do Mestre Paulo Roberto Lyrio Pimenta(9): "Em face da finalidade específica da contribuição em exame, que não se identifica com os objetivos mencionados no caput do artigo 149, pode-se afirmar que constitui um quarta espécie de contribuição especial, posicionando-se ao lado das contribuições sociais, interventivas e corporativas."
A contribuição para o custeio da iluminação pública não constitui taxa nem imposto. É contribuição que tem por desiderato custear a aludida despesa. II.17 Nesse mesmo sentido, o ensinamento de Paulo Roberto Lyrio Pimenta(10) aponta a constitucionalidade da CIP:
"A Emenda Constitucional nº 39 poderia modificar o perfil das contribuições especiais - ao autorizar a instituição de uma contribuição distinta do modelo normativo descrito no caput do art.149 -, conduta que não pode ser acoimada de inconstitucional. Tais atos normativos não violaram qualquer cláusula pétrea, sendo, portanto, válidos."
II.18 Conforme escólio de LEANDRO PAULSEN(11):
"Fez bem o constituinte derivado ao optar por outorgar competência para a instituição de contribuição e não de taxa. Do contrário, teríamos uma taxa pela prestação de serviço não divisível. Com a opção pela espécie contribuição no artigo 149-A, privilegiou-se a pureza da figura das taxas, tal como aparecem tradicionalmente em nosso direito, ou seja, relacionadas a serviços específicos e divisíveis tão somente."
Trata-se de dever fundamental o pagamento de tributos(12), porquanto se constitui em forma de contribuir com o gasto público. Este foi o entendimento que motivou o constituinte a priorizar entre as contribuições que o Município tem a faculdade de instituir, a do custeio da Iluminação Pública, visando exatamente assegurar a prestação do serviço, a sua manutenção e conservação, como também sua ampliação na razão em que se ampliam os aglomerados urbanos.
II.20 Procedimentos a serem adotados para cobrança da CIP:
Sobre a CIP, manifestou-se também a Assessoria Técnica da Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, respondendo a questão formulada por Município do Estado, que não versou sobre a constitucionalidade ou não da instituição da contribuição, mas de procedimentos a serem adotados para arrecadar a contribuição para o custeio da Iluminação Pública, após instituída esta por lei municipal.Das manifestações da Assessoria Técnica do TCE, podemos destacar o seguinte:
"Informação nº 011/2003.
Processo nº 1.656-02.00/03-6
1ª) - a contribuição para o custeio da iluminação pública, mais conhecida como CIP, apresenta cunho tributário, eis que encontra-se inserida no Título VI - Da Tributação Nacional, Seção I - Dos Princípios Gerais;
2ª) - a contribuição destina-se, exclusivamente, ao custeio das despesas com o serviço de iluminação pública, da alçada dos Municípios e do Distrito Federal, incluindo-se naquelas despesas, em especial, o consumo de energia elétrica (a ser pago à respectiva concessionária), lâmpadas, luminárias, fiação, serviços específicos, etc.
3ª) - É obrigatória a edição de lei municipal ou distrital, objetivando a instituição, cobrança e/ou majoração da CIP (art. 150, I);
4ª) - é vedado aos Municípios e ao Distrito Federal cobrar a CIP em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que a houver instituídos ou que a instituiu ou aumentou (art. 150, III);
5ª) - encontra-se facultado que a cobrança da CIP, visando a facilitar e agilizar a ação do Poder Público respectivo, seja efetuada mediante pagamento em conjunto com a conta mensal do consumidor, a qual é emitida pela concessionária de serviço público de energia elétrica. Se o Poder Público entender pertinente, poderá proceder cobrança sem a intermediação da concessionária que atenda a região;
6ª) - pode ser cobrada de outras esferas de governo, eis que a vedação posta no inciso VI do art. 150 da Carta da República somente se aplica a impostos, não tendo sido estendida à CIP."
Muitas das leis municipais têm como base de cálculo o valor da tarifa do Mwh (Megawatt/hora) de iluminação pública, de acordo com a classe e faixa de cada unidade consumidora.
Como exemplo, destacamos o art. 1º da Lei Municipal Leopoldense nº 5367/2003, em alteração ao art. 4º da lei Municipal nº 5204/01, o qual estabelece:
"A base de cálculo da CIP é o valor da tarifa do MwH (megawatt/hora) de iluminação pública, de acordo com a classe e faixa de cada unidade consumidora." Desse modo, no Município de São Leopoldo a base de cálculo não é o "valor do consumo residencial ou comercial", mas tarifa básica, sem a incidência de qualquer imposto. Desse modo, totalmente ausente o fenômeno da bi-tributação.
De qualquer modo, convém salientar que, ainda se a base de cálculo da CIP fosse a mesma de outros impostos, não haveria qualquer irregularidade. O STF firmou entendimento no sentido de que não se aplica às contribuições novas a regra previstas no art. 154, I, da Constituição Federal(13). Nesse sentido:
"Contribuições para o fundo de manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental e de valorização do magistério. (...) Vedação do art. 154, I da CF que não atinge esta contribuição, somente impostos. Não se trata de outra fonte para a seguridade social. Imprecisão quanto à hipótese de incidência (...)." (ADC 3, Rel. Min. Nelson Jobim, julgamento em 1º-12-99, DJ de9-5-03)
Em 25/03/2209, o STF, ao julgar o Recurso Extraordinário nº 573675, apresentado pelo Ministério Público Catarinense, entendeu ser constitucional ser a Lei Municipal de São José (SC), que disciplinava a cobrança da Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública.
(III)Constituir o tributo em liça em inegável apoio à segurança pública.
(V.1) contribuições sociais (CF, art. 194), as quais novamente se subdividem em:
(V.1.1) contribuições de seguridade social (CF, art. 195, CF, 195, § 4º) (V.1.2) contribuições salário educação (CF, art. 212, § 5º) e (V.2) contribuições especiais, as quais novamente se subdividem em:
(V.2.1) contribuições de intervenção no domínio econômico (CF, art. 194);
(V.2.2) contribuições de interesse de categorias profissionais ou econômicas (CF, art. 194); (V.2.3) contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública (CF, art. 149-A) (VI) Portanto, a CIP é sub-espécie de contribuição especial.
(3) NABAIS, Casalta. O Dever Fundamental de Pagar Impostos. Coimbra: Almedina, 2004.
(4) SOUZA, Daniel Barbosa Lima Faria Corrêa de. Prescrição e Decadência em Direito Tributário. Natal, 2008.
(5) MACHADO, Hugo de Brito. Op. Cit., p. 156, apud SOUZA, Daniel Barbosa Lima Faria Corrêa de. Prescrição e Decadência em Direito Tributário. Natal, 2008.
(7) SOUZA, Daniel Barbosa Lima Faria Corrêa de. Prescrição e Decadência em Direito Tributário. Natal, 2008.
(8) SOUZA, Daniel Barbosa Lima Faria Correa de. Concessão à autarquia federal de isenção de tributos municipais, distritais e estaduais por norma infraconstitucional da União. Inconstitucionalidade da isenção heterônoma. Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1496, 6 ago. 2007. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=10237>. Acesso em: 06 ago. 2007.
(9) PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio. Contribuição para o custeio do Serviço de Iluminação Pública. Apud PAULSEN, Leandro. Direito Tributário. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 7ª ed., 2005, p. 180.
(10) PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio. Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública. RDDT 95/108, ago/2003, apud PAULSEN, Leandro. Direito Tributário. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 7ª ed., 2005, p. 180.
(11) PAULSEN, Leandro. Direito Tributário. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 7ª ed., 2005, p. 180.
(12) IVO, Gabriel. O Princípio da Tipologia Tributária e o dever fundamental de pagar tributos. IN: Direitos Fundamentais na Constituição de 1988 - Estudos Comemorativos aos seus Vinte Anos. Coordenador: Rosmar Antonni Rodrigues Cavalcanti de Alencar. Porto alegre: Nuria Fabris, 2008, p. 41.
Leia o curriculum do(a) autor(a): Daniel Barbosa Lima Faria Corrêa de Souza.- Publicado em 20/05/2009