Source: http://galeon.hispavista.com/abmagana/aconst7.htm
Timestamp: 2018-02-21 03:24:20
Document Index: 2139005

Matched Legal Cases: ['Artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 26', 'artículo 39', 'artículo 92', 'artículo 92', 'artículo 45', 'artículo 90', 'artículo 48', 'artículo 11', 'artículo 40', 'artículo 115']

UNIDAD 7. FORMAS DE ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
7. FORMAS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
7.1 CENTRALIZACIÓN Y CONCENTRACIÓN
7.2 SECRETARÍAS DE ESTADO
7.2.1 LAS QUE DEPENDEN DEL EJECUTIVO FEDERAL
7.2.2 LAS QUE DEPENDEN DEL EJECUTIVO ESTATAL
7.3 DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA
7.4 EMPRESAS DE PARTICIPACION ESTATAL
7.5 FIDEICOMISOS PÚBLICOS
7.6 COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA
7.1. CENTRALIZACIÓN Y CONCENTRACIÓN
Gabino Fraga en su trabajo de “Derecho Administrativo” contempla determinadas formas de organización administrativa, que son las siguientes:
“ La Centralización Administrativa” que es la que existe cuando los órganos se encuentran colocados en diversos niveles pero todos en una situación de dependencia en cada nivel hasta llegar a la cúspide en que se encuentra el Jefe Supremo de la Administración Pública.
“La Desconcentración” que consiste en la delegación que hacen las autoridades superiores a favor de los órganos que les están subordinados, de ciertas facultades de decisión.
“La descentralización” que tiene lugar cuando se confía la realización de algunas actividades administrativas a organismos desvinculados en mayor o menor grado de la Administración Central.
“El sistema de Empresas de participación Estatal” que es una forma de organización en la que el Estado recurre como uno de los medios directos de realizar su intervención en la vida económica del País.
Esa relación de jerarquía implica varios poderes que mantienen la unidad de dicha administración a pesar de la diversidad de los órganos que la forman. Esos poderes son los de decisión y de mando que conserva la autoridad superior.
La concentración del poder de decisión consiste en que no todos los empleados que forman parte de la organización administrativa tienen facultad de resolver, de realizar actos jurídicos creadores de situaciones de derecho, ni de imponer sus determinaciones. En la organización centralizada existe un número reducido de órganos con competencia para dictar esas resoluciones y para imponer sus determinaciones. Los demás órganos simplemente realizan los actos materiales necesarios para auxiliar a aquellas autoridades, poniendo los asuntos que son de su competencia en estado de resolución. De esta manera, aunque sean muy pocas las autoridades que tienen facultad de resolución, ellas pueden realizar todas las actividades relativas a la administración, en vista de la colaboración de los órganos de preparación. Un secretario de Estado, por ejemplo, tiene la posibilidad de resolver todos los asuntos encomendados a su Secretaría, porque su intervención personal se reduce al momento en que hay que dictar la resolución. Todos los actos previos a esa resolución, los necesarios para el estudio del asunto que aportan los datos indispensables a dicha resolución, no los hace personalmente, sino que están encomendados al grupo de empleados que dependen de él.
No sólo la concentración del poder de decisión tiene lugar en el régimen central centralizado, sino que esa concentración llega a abarcar el aspecto técnico que presenta la atención de los asuntos administrativos. Esto se logra mediante las órdenes e instrucciones que los superiores pueden dirigir a los inferiores, según más adelante se explicará, y en los cuales se fijan las bases para el estudio y preparación de los asuntos que requieren una competencia técnica especial.
Además, en régimen centralizado existe una concentración de la fuerza pública, de tal manera que las medidas de ejecución forzada de las resoluciones administrativas no pueden llevarse a cabo por cualquier órgano de la Administración, sino por un número muy reducido de ellos a quienes legalmente se les otorga competencia para ese efecto.
Además de la relación de jerarquía implica los siguientes de los órganos superiores sobre los inferiores:
Es una de las características del régimen centralizado la facultad que tienen las autoridades superiores para hacer por medio de nombramientos la designación de los titulares de los órganos que les están subordinados.
La facultad de nombramiento, sin embargo no está atribuida a todas las autoridades que forman grados en la jerarquía administrativa. Dentro de nuestra organización, al presidente corresponde únicamente la designación de los empleados de la Administración, y sólo excepcionalmente y por virtud de una ley esa facultad puede estar encomendada a otras autoridades.
Dentro del régimen de centralización éste consiste en la facultad de las autoridades superiores de dar órdenes e instrucciones a los órganos inferiores, señalándoles los lineamientos que deben seguir para el ejercicio de las funciones que le están atribuidas.
Este poder de mando se ejercita generalmente por medio de órdenes, instrucciones o circulares dirigidas por las autoridades superiores a los empleados que les está subordinados.
Las órdenes y las instrucciones pueden tener el carácter de individuales o generales, y las circulares siempre tienen el carácter de generales.
Este generalmente se da en la vigilancia que las autoridades superiores ejercen sin relación a los empleados que de ella dependen.
La facultad de vigilancia se realiza por medio de actos de carácter puramente material que consisten en exigir rendición de cuentas, en practicar investigaciones o informaciones sobre la tramitación de los asuntos y en general, de todos aquellos actos que tienden a dar conocimiento a las autoridades superiores de la regularidad con que los inferiores están desempeñando sus funciones.
La falta de cumplimiento de los deberes que impone la función pública da nacimiento a la responsabilidad del autor, responsabilidad que puede ser de orden civil, de orden penal o de orden administrativo. Cualquiera falta cometida por el empleado en el desempeño de sus funciones lo hace responsable administrativamente, sin prejuicio de que pueda originarse, además, una responsabilidad civil o penal.
Esa responsabilidad no trasciende fuera de la administración; la falta que la origina se denomina falta disciplinaria; la sanción que amerita es también una pena disciplinaria y la autoridad que la impone es la jerárquica superior al empleado que ha cometido la falta.
La determinación de la falta disciplinaria significa muy seria dificultades, al grado de que no siendo fácil señalar una a una las obligaciones de cada empleado, se puede afirmar que tampoco puede hacerse una enumeración de sus infracciones. Por regla general, las disposiciones legales se limitan ante esta imposibilidad a definir la falta disciplinaria como la falta de cumplimiento de las obligaciones inherentes al cargo.
Las penas disciplinarias en materia administrativa son:
b) El Extrañamiento, la amonestación y censura
d) La privación del Derecho de Ascenso
f) La Suspensión Temporal del Empleo
g) La privación del Empleo
PODER DE REVISIÓN.
Este consiste en las facultades de las autoridades superiores respecto de los actos que los inferiores realizan.
En este dominio las facultades derivadas de la relación jerárquica consisten en poder otorgar aprobación previa a los actos de los inferiores, suspenderlos, anularlos o reformarlos. Tales facultades deben entenderse siempre como el ejercicio de una competencia propia de las autoridades superiores sin que ninguna de dichas facultades autorice a éstas para sustituirse en la competencia de las autoridades inferiores. La autoridad inferior dicta el acto y la superior lo revisa.
PODER PARA LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS DE COMPETENCIA
Entre los diversos órganos ligados por la relación jerárquica pueden surgir conflictos de competencia, bien porque uno de ellos se atribuya facultad que otro reclame o bien porque ninguno se considere competente para actuar en un caso especial.
Cómo estos conflictos de competencia pueden originar u desorden en la Administración o una paralización en su funcionamiento, es natural que en el régimen de organización centralizada se considere que la autoridad jerárquica superior tiene facultad de resolver conflictos de competencia que surjan entre autoridades inferiores que le están subordinadas.
Dentro de la centralización se habla del Poder Central, esta forma de organización plantea la concentración de poderes en una persona que se encuentra en la cúspide de la estructura administrativa que ejerce el Poder Ejecutivo está atribuida a esa persona. Sin embargo, en virtud de la imposibilidad de que un solo individuo realice todas las actividades que el ejercicio de esta función implica, para el despacho de los asuntos del orden administrativo cuenta con diversas dependencias, denominadas Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos, así como la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal y diversas unidades de asesoría, de apoyo técnico y de coordinación, en los términos de los artículos 2o. 4o. y 8o. De la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
El órgano denominado Presidencia de la República está integrado por una serie de unidades administrativas que auxilian directa e inmediatamente al Jefe del Ejecutivo. Hasta el año de 1976 existió una dependencia denominada Secretaría de la Presidencia, que fue creada por la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado publicada en el Diario Oficial el 24 de diciembre de 1958, y que existió durante la vigencia de ésta ley, que fue aprobada por la actual Ley de la Administración Pública Federal, publicada en el Diario Oficial del 29 de diciembre de 1976. Esta Secretaría tenía a su cargo el control y seguimiento de los acuerdos presidenciales, la planeación y el control de la inversión pública, el registro de leyes, decretos, acuerdos y resoluciones, así como el aspecto administrativo de la presidencia. Al desaparecer esta Secretaría sólo de dejó la estructura administrativa de apoyo al Presidente, necesaria para el ejercicio de sus funciones exclusivas, integradas por unidades de asesoría, de apoyo técnico y de coordinación.
Estas unidades administrativas que integran el órgano denominado Presidencia de la República, aunque ya no constituyen una Secretaría de Estado, tienen una estructura y una organización, puesto que no existe una disposición legislativa o administrativa que la establezca, por lo que se ha ido integrando por acuerdos del Presidente, conforme a sus necesidades.
Así tenemos que en la actualidad la presidencia de la República cuenta con las siguientes unidades:
a) Secretaría Particular
b) Estado Mayor Presidencial
c) Dirección General del Secretariado Técnico del Gabinete
d) Dirección General de Asuntos Jurídicos
e) Dirección de Administración
f) Dirección General de Comunicación Social
De acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el Presidente de la República cuenta con un consejero Jurídico, que es el titular de la Procuraduría General de la República, la cual se rige por su propia Ley Orgánica.
Como sabemos el Presidente de la República desempeña las funciones de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, es decir, tiene funciones políticas y administrativas.
El Artículo 90 de la Constitución política de los Estados Unidos mexicanos manifiesta, “la Administración Pública Federal será centralizada y Paraestatal conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que expida el Congreso que distribuirá los negocios de orden administrativo de la federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y Departamentos Administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación”.
7.2. SECRETARÍAS DE ESTADO
Para el despacho de los asuntos que concierne a la función administrativa, el Poder Ejecutivo cuenta con Secretarías y Departamentos Administrativos. La existencia de órganos administrativos con una competencia determinada para apoyar al Jefe del Ejecutivo en el ejercicio de sus funciones, es indispensable en toda organización estatal, ya que todas las actividades que implica el ejercicio de la función administrativa deben ser realizadas por las personas necesarias, que integran estos órganos, cuya naturaleza y características difieren de acuerdo al régimen político a que está sometido el Estado, y que se plasma en las normas jurídicas.
Como sabemos, el régimen de un Estado puede ser parlamentario o presidencial, aunque puedan darse combinaciones en estos dos sistemas. En el sistema parlamentario, los funcionarios que realizan funciones administrativas, a los que se denomina ministros, son elegidos entre los miembros del parlamento, que representa a la población; en el sistema presidencial, es el jefe del Ejecutivo quien los nombra directamente, con facultades de removerlos libremente.
7.2.1 SECRETARÍAS QUE DEPENDEN DEL EJECUTIVO FEDERAL
Las diferentes leyes de Secretarías y Departamentos de Estado, promulgadas con base en el artículo 90 de la Constitución de 1917, han ido incrementando el número de dependencias y modificado sus nombres y competencia. El artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública federal señala que para despachar asuntos del orden administrativo, el Poder Ejecutivo de la Unión contará con las siguientes dependencias.
La estructura de la Administración Pública centralizada mantiene coordinadas a todas las Secretarías y Departamentos de Estado, ya que todas se encuentran al mismo nivel, por lo que no existe dependencia de unas con otras. Dependen directamente del Jefe del Ejecutivo, además de que internamente mantienen la cohesión que les da su Organización Jerárquica, a partir de los titulares de cada dependencia, que son nombrados y removidos libremente por el presidente de acuerdo con las facultades que le otorga la fracción II del artículo 39 Constitucional.
Los Secretarios de Estado y jefes de Departamento Administrativo, se integran al Poder Ejecutivo como auxiliares en la realización de la función administrativa, ya que como hemos visto, el ejercicio del Poder Ejecutivo recae en una sola persona, por lo que los actos de los titulares se considerarán como actos del Presidente, no obstante que sus funciones son políticas y administrativas.
Las funciones políticas, que se refieren al refrendo y a la comparecencia ante el Congreso de la Unión se encuentren establecidos en el artículo 92 y en el 93 de la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, respectivamente.
El primero, señala que todos lo reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado o Jefe de Departamento Administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.
El segundo, establece que los Secretarios del Despacho y los Jefes de los Departamentos Administrativos, luego que esté abierto el período de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso, del estado que guarden sus respectivos ramos.
7.2.2 SECRETARÍAS QUE DEPENDEN DEL EJECUTIVO ESTATAL
El artículo 92 de la Constitución Política del Estado de Quintana Roo señala que para el despacho de los negocios del orden administrativo, habrá el número de Secretarías que se determine en la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Quintana Roo y los demás servidores públicos que determine la propia Ley, así como los Organismos Descentralizados, Empresas de Participación Estatal, Fideicomisos y demás órganos creados o que se creen en la forma que establezcan las leyes.
En el Estado de Quintana Roo, en base a la Ley Orgánica de la Administración Publica Estatal reformada el 15 de Mayo de 1996 se contemplan las siguientes Secretarías y Entidades pertenecientes a la administración política estatal.
1. Secretaría particular del Gobierno del Estado
Secretaría Técnica del Gabinete.
Secretaría Federal de Gobierno
Secretaría de Infraestructura, Medio Ambiente y Pesca
7.3 LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Al lado del régimen de centralización existe otra forma de organización administrativa: la descentralización, que en términos generales consiste en confiar la realización de algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación diversa de la jerarquía.
La descentralización administrativa, a obedecido en unos casos, a la necesidad de dar satisfacción a las ideas democráticas y a la conveniencia de dar mayor eficacia a la gestión de los intereses locales, para lo cual el Estado constituye autoridades administrativas cuyos titulares se eligen por los mismos individuos cuyos intereses se van a ver comprometidos con la acción de dichas autoridades. En otros casos la naturaleza técnica de los actos que tiene que realizar la Administración, la obliga a sustraer dichos actos del conocimiento de los funcionarios y empleados centralizados y los encomienda a elementos que tengan la preparación suficiente para atenderlos.
Por último, ocurre con frecuencia que la Administración se descarga de algunas labores, encomendando facultades de consulta, de decisión o de ejecución a ciertos organismos constituidos por elementos particulares que no forman parte de la misma Administración.
Correspondiendo a los propósitos antes mencionados, la Descentralización a adoptado tres modalidades diferentes, que son:
a) Descentralización por Región.
b) Descentralización por Servicio
c) Descentralización por Colaboración
El concepto de descentralización a sido confundido con el de Desconcentración, por lo que es necesario precisar sus diferencias a partir del concepto de que la “Descentralización” consiste en sacar de la centralización las funciones y actividades que se le asignan a un ente; en tanto que la “Desconcentración” consiste en evitar la concentración de facultades en un órgano central sin que el nuevo órgano salga de la Organización Centralizada.
La creación de Organismos por ley o por decreto con personalidad jurídica y patrimonio propios, para la realización de actividades estratégicas o prioritarias, en la prestación de servicios públicos o sociales recibe el nombre de Descentralización según el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
En efecto, mucho se a hablado de la necesidad de centralizar las Secretarías de Estado, trasladando las oficinas a las provincias, particularmente a partir de los terremotos ocurridos en al año de 1985 en el Distrito Federal, sin embrago, este proceso jurídicamente sería Desconcentración, puesto que, como hemos visto al sacar dependencias del D. F., éstas no tendrían personalidad jurídica ni patrimonio propio, y por lo tanto, no quedaría fuera de la Administración Pública.
Como ya se señaló, la descentralización implica la creación de organismos con personalidad jurídica distinta a la de la Administración Pública centralizada, es decir, se trata de un ente jurídico diferente que por necesidades técnicas, administrativas, financieras y jurídicas, es creado para la realización de actividades especiales, que no es conveniente que realice la organización centralizada, cuya estructura impide la celeridad o especialización en las funciones en su cargo, por lo que es necesario encargarlas a un ente diferente.
De lo anterior derivamos que la descentralización implica:
CREACIÓN DE UN ENTE, a través de una ley o decreto del legislativo, o de un decreto ejecutivo.
OTORGAMIENTO DE UN PATRIMONIO PROPIO, que aunque originalmente pertenece al patrimonio del estado, su manejo y aplicación se realiza de acuerdo con los fines de esta persona.
REALIZACIÓN DE ACTIVIDADES ESTRATÉGICAS O PRIORITARIAS DEL ESTADO, prestación de servicio público o social, o de obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia y seguridad social.
CONTROL POR PARTE DE LA ADMINISTRACION PUBLICA CENTRALIZADA, a través de integración en un sector a cargo de una dependencia.
7.4 EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN ESTATAL
En términos del artículo 90 constitucional, la Administración pública Federal será centralizada y Paraestatal, a su vez, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece en su párrafo tercero que:
“Los Organismos Descentralizados, las Empresas de Participación Estatal, las Instituciones Nacionales de Crédito, las Instituciones Nacionales de Seguros y Fianzas y los Fideicomisos, componen la Administración Pública Paraestatal”.
El concepto de “Administración Paraestatal” nos da la idea de una organización administrativa paralela a la centralizada ya que el término “Paraestatal”, significa “al lado de”, es decir, que aunque se trata de una organización de la Administración Pública, no está integrada en la forma centralizada, por lo que tiene su propia estructura y funcionamiento.
La organización paraestatal se ha establecido y desarrollado de acuerdo con la evolución del estado de Derecho, que al ir ampliando su esfera de acción e intervenir cada vez más en el campo de los particulares a tenido la necesidad de crear entidades que realicen actividades, que aunque no sean propias o exclusivas de la Administración Pública, su desempeño es de interés público, o que tratándose de actividades estratégicas y exclusivas del Estado, requieren de autonomía técnica, financiera, administrativa y jurídica, a fin de facilitar la consecución del éxito de su empresa, lo cual se dificultaría si estuvieran supeditadas a la organización jerárquica centralizada que les impide libertad de acción y flexibilidad.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Administración Pública Paraestatal es la forma de organización administrativa que, conforme a la ley, se establece junto a la Administración Centralizada, mediante Organismos Descentralizados, empresas Públicas, etc., para la realización de actividades específicas de interés público, con una estructura, funciones, recursos y personalidad jurídica independiente del Estado.
Con relación al control de las entidades paraestatales, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, dispone en su artículo 48 que “... que el Presidente de la República las agrupará por sectores definidos, considerando el objeto de cada una de dichas entidades en relación con la esfera de competencia que esta y otras leyes atribuyen a las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos”, de donde se ha integrado la llamada sectorización de la Administración Pública por lo que se ha dado en llamar a las dependencias: “Cabezas de Sector” o “Coordinadores de Sector” de acuerdo con las listas de agrupamiento que se publiquen en el Diario Oficial de la Federación.
La Ley Federal de Entidades Paraestatales, establece en su artículo 11 que la Entidades Paraestatales gozarán de autonomía para el cabal cumplimiento de su objeto, de los objetivos y metas señalados en sus programas. Al efecto, contarán con una administración ágil y eficiente y se sujetarán a los sistemas de control establecidos en la ley.
7.5. FIDEICOMISOS PÚBLICOS
La figura del Fideicomiso, como entidad integrante de la Administración Paraestatal, tuvo su auge en la década de los setentas, al ser utilizado por el Gobierno Federal para coadyuvar en la consecución de sus objetivos. El Fideicomiso es una Institución del Derecho Mercantil que nuestro sistema jurídico tomó del Derecho Anglosajón, y que tiene su antecedente más remoto en el Derecho Romano. Consiste en la declaración de voluntad de un sujeto llamado Fideicomitente, para afectar un patrimonio determinado a favor de un tercero individual o colectivo, llamado Fideicomisario, a través de una empresa llamada Fiduciaria, que en nuestro sistema deberá ser una institución bancaria.
Por primera vez, nuestra legislación reguló el Fideicomiso Público en la Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal, que en sus artículos 25 y 26 señalaba los siguientes preceptos:
a) Constituidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como Fideicomitente único.
b) Objeto Inversión, Manejo o Administración de Obras Públicas, Prestación de Servicios o Producción de Bienes para el Mercado.
c) Control por parte de un Comisario del Gobierno Federal.
d) Creados por la Ley, Decreto u otro instrumento jurídico.
e) Deben inscribirse en un registro especial
Esta ley fue abrogada por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales publicada en Diario oficial de 1986, cuyo capítulo 4o regula en particular a los Fideicomisos Públicos, estableciendo en coordinación con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federa, que para considerar un Fideicomiso requiere, de acuerdo con el artículo 40:
a) Que se organice de manera análoga a los Organismos Descentralizados o Empresas de Participación Estatal mayoritaria.
b) Que tengan como propósito, auxiliar al Ejecutivo mediante la realización de actividades prioritarias.
c) Que cuenten con comités técnicos.
La constitución de los Fideicomisos puede obedecer a un mandato legal o a una decisión del Ejecutivo, de acuerdo con las políticas de Administración, pero su integración, facultades y funcionamiento se regulará de acuerdo con las disposiciones de la Ley de Entidades paraestatales.
En los últimos años, la Administración Pública Federal ha venido utilizando una novedosa técnica de administración que difiere de las mencionadas en las que se involucran las administraciones Estatales y Municipales en la realización de las funciones administrativas de la Federación. Esta técnica se denomina coordinación.
El propósito de coordinación se manifestó a través de acciones administrativas del Ejecutivo Federal, como los Convenios Únicos de Coordinación que celebra con las Entidades Federativas, por lo que fue necesario darle el soporte constitucional, el cual se realizó con la reforma al artículo 115 constitucional que en su fracción X autorizó la transferencia de funciones a Estados y Municipios, logrando así una nueva técnica de administración.
De esta manera, la Administración Pública Federal logró la realización de sus funciones al coordinarse con otros entes que no formaban parte de su estructura administrativa, sin necesidad de crear un nuevo órgano, y solo con la utilización de instrumentos denominados Convenios o Acuerdos de Adhesión o de Coordinación, según el caso.
La coordinación se realiza principalmente en materia de Servicios Coordinados de Salud Pública, de Comisiones Agrarias mixtas, de Comités de Planeación para el Desarrollo y en Materia Fiscal.