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Timestamp: 2016-10-27 13:09:49+00:00
Document Index: 151700671

Matched Legal Cases: ['art. 4', 'art. 18', 'art. 20', 'art. 5', 'art. 4', 'art. 18', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 5']

100 IB 368
100 Ib 36866. Arr�t du 3 mai 1974 dans la cause Perren contre Conseil d'Etat du canton du Valais.
Ouverture d'un cin�ma. Demande de nouvel examen. Art. 18 et 20 de la LF sur le cin�ma, art. 4 Cst. 1. La voie du recours de droit administratif est ouverte lorsque l'application du droit f�d�ral est pratiquement empech�e par des motifs de proc�dure tir�s du droit cantonal (consid. 1). 2. Demande de nouvel examen: cas dans lesquels une autorit� a l'obligation de s'en saisir (consid. 3). Faits � partir de page 368
BGE 100 Ib 368 S. 368
A.- Le 18 f�vrier 1971, Bruno Perren a demand� au D�partement de la justice, de la police et de la sant� publique du canton du Valais l'autorisation d'ouvrir, au premier soussol d'un immeuble en construction � la Bahnhofstrasse de Zermatt, un petit cin�ma de cent places assises, dans lequel il se proposait de projeter en public, deux fois par semaine environ, des films de petit format (16 mm et occasionnellement 8 mm). Appel� � donner un pr�avis, le Groupement des cin�mas du Valais, membre de l'Association cin�matographique suisse romande, s'est oppos� � la demande.
BGE 100 Ib 368 S. 369
Le Chef du D�partement cantonal a rejet� la demande le 22 octobre 1971. Apr�s avoir �mis, au sujet de l'emplacement de la salle, des r�serves fond�es sur les prescriptions cantonales de police, la d�cision constate que Zermatt dispose d'une salle de cin�ma de 400 places, enti�rement r�nov�e et �quip�e d'appareils ultramodernes pour projeter des films de 35 et de 16 mm, ainsi que d'une seconde salle qui pr�sente des films documentaires trois fois par semaine, �t� comme hiver; qu'en cons�quence l'ouverture d'une troisi�me salle porterait atteinte aux int�r�ts des exploitations existantes et provoquerait une comp�tition de mauvais aloi, qui conduirait � un abaissement du niveau des films.
B.- Apr�s deux demandes de nouvel examen sur lesquelles le Chef du D�partement a refus� d'entrer en mati�re, Perren a pr�sent� le 29 ao�t 1972 une quatri�me requ�te, plus compl�te, o� il faisait valoir, en substance: la fr�quence des projections dans la salle en question serait en d�finitive plus grande qu'on ne l'a dit jusqu'ici, de sorte qu'il s'agirait d'une nouvelle demande; le Groupement des cin�mas du Valais ne serait plus gu�re d�favorable � l'ouverture de ce cin�ma, tandis que la commune de Zermatt s'y int�resse; les prescriptions cantonales de police, selon lesquelles un cin�ma doit �tre en g�n�ral install� au rez-de-chauss�e, ne sont pas absolues et ne concernent que la police du feu; un autre cin�ma de Zermatt est situ� au sous-sol, de sorte que le maintien du refus constituerait une in�galit� de traitement. Il relevait �galement certaines inexactitudes de fait retenues par le D�partement.
Consid�rant que le requ�rant n'all�guait aucun fait nouveau d�terminant, qu'en particulier l'autorisation d'ouvrir un cin�ma vaut toujours pour un nombre illimit� de repr�sentations, qu'on se trouvait donc en pr�sence d'une demande de nouvel examen.(Wiedererw�gungsgesuch) qui concernait le m�me objet et ne s'appuyait sur rien de d�cisif, le Chef du D�partement a rejet� la requ�te le 20 d�cembre 1972.
Saisi d'un recours de Perren, le Conseil d'Etat l'a d�clar� irrecevable, ajoutant que s'il avait �t� recevable, il aurait d� �tre rejet�.
C.- Agissant par la voie du recours de droit administratif, Bruno Perren requiert le Tribunal f�d�ral d'annuler la d�cision du Conseil d'Etat et d'octroyer l'autorisation requise, subsidiairement de renvoyer la cause � l'autorit� cantonale.
BGE 100 Ib 368 S. 370
Le Conseil d'Etat conclut principalement � l'irrecevabilit� du recours, subsidiairement � son rejet. Le D�partement f�d�ral de l'int�rieur, sans prendre de conclusions expresses, d�clare souhaiter un arr�t sur le fond.
1. L'ouverture d'un nouveau cin�ma est soumise � autorisation par l'art. 18 de la loi f�d�rale sur le cin�ma du 28 septembre 1962 (en abr�g�: la loi f�d�rale). L'autorisation est accord�e par l'autorit� d�sign�e par le canton; les d�cisions de l'autorit� cantonale de derni�re instance peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal f�d�ral (art. 20 de la loi f�d�rale).
Si, en l'esp�ce, le Conseil d'Etat s'est fond� non pas sur le droit f�d�ral, mais sur le droit cantonal de proc�dure pour refuser d'entrer en mati�re sur le fond du recours dont il �tait saisi, cela n'emp�che cependant pas que le recours de droit administratif soit recevable. Une telle voie de recours est en effet ouverte, selon la jurisprudence, lorsque le droit cantonal a �t� appliqu� en lieu et place du droit f�d�ral applicable (RO 96 I 689 consid. 1a) ou lorsque l'application de ce dernier droit est pratiquement emp�ch�e pour des motifs de proc�dure tir�s du droit cantonal (RO 98 Ib 336). Dans ce dernier cas, la Chambre de droit administratif examine non pas librement, mais uniquement sous l'angle restreint de l'arbitraire, l'interpr�tation et l'application du droit l�gal cantonal, comme le ferait la Chambre de droit public saisie d'un recours pour arbitraire dans l'application du droit cantonal (RO 98 Ib 336).
2. Estimant que la requ�te du 28 ao�t 1972 adress�e au D�partement avait le m�me contenu que les pr�c�dentes et devait de ce fait �tre consid�r�e comme une demande de nouvel examen, le Conseil d'Etat a d�clar� que le recours �tait irrecevable, car une telle requ�te ne donne pas � son auteur le droit d'obtenir une d�cision sur le fond, de sorte que la d�cision qui refuse de statuer sur le fond ne fait pas courir un nouveau d�lai de recours au Conseil d'Etat.
Le recourant ne conteste pas directement qu'il se soit agi d'une demande de nouvel examen et que le Conseil d'Etat ait pu en d�duire l'irrecevabilit� du recours au fond. Mais il soutient qu'une requ�te tendant � obtenir une autorisation peut BGE 100 Ib 368 S. 371�tre renouvel�e en tout temps et il critique la disposition de l'art. 5 al. 2 du d�cret cantonal d'ex�cution - du 17 mai 1963 - de la loi f�d�rale sur le cin�ma du 28 septembre 1962, disposition selon laquelle "en cas de refus de l'autorisation, la requ�te ne peut �tre renouvel�e avant le d�lai de trois ans". Il estime que cette disposition viole l'art. 4 Cst. et qu'elle est apte � cr�er des in�galit�s entre divers concurrents.
Mais le Conseil d'Etat ne s'est pas fond� sur cette disposition pour refuser d'entrer en mati�re sur le fond du recours. Il s'est au contraire fond� sur l'art. 18 de l'arr�t� cantonal du 11 octobre 1966 "concernant la proc�dure administrative pardevant le Conseil d'Etat et ses d�partements" (en abr�g�: APA) et sur la d�duction qu'en a tir�e la doctrine, � savoir que les d�cisions qui refusent d'entrer en mati�re sur une demande de nouvel examen ne font pas courir un nouveau d�lai de recours (VON WERRA, Handkommentar zum Walliser Verwaltungsverfahren, p. 106).
Or le recourant ne discute pas ni ne conteste express�ment cette argumentation; il se contente d'y opposer l'all�gation selon laquelle une demande d'autorisation peut �tre renouvel�e en tout temps. C'est donc essentiellement ce point qu'il s'agit d'examiner ici.
3. Les demandes de nouvel examen ne sauraient servir � remettre continuellement en question des d�cisions administratives, ni surtout � �luder les dispositions l�gales sur les d�lais de recours. Aussi les autorit�s administratives ne sontelles oblig�es de s'en saisir et de statuer sur le fond que lorsque certaines conditions sont remplies.
a) Dans les cas o� une telle obligation n'est pas pr�vue par la l�gislation ou ne d�coule pas d'une pratique administrative constante, ce sont les principes d�duits de l'art. 4 Cst. qui s'appliquent (RO 67 I 73). Ceux-ci l'emportent d'ailleurs sur les r�gles cantonales qui contestent l'existence de l'obligation en question ou lui donnent une port�e moins �tendue que celle qui d�rive de l'art. 4 Cst. Selon la jurisprudence et la doctrine relative � cette disposition, une autorit� n'est tenue de se saisir d'une demande de nouvel examen que si les circonstances se sont modifi�es dans une mesure notable depuis la premi�re d�cision, ou si le requ�rant invoque des faits et des moyens de preuve importants qu'il ne connaissait pas lors de la premi�re d�cision, ou dont il ne pouvait pas se pr�valoir ou n'avait pas BGE 100 Ib 368 S. 372de raison de se pr�valoir � cette �poque (RO 67 I 72 s., 70 I 68, 78 I 201 et les arr�ts cit�s; JAAC 1966/67 No 19, p. 41 et la jurisprudence cit�e; GRISEL, Droit administratif suisse, p. 462; IMBODEN, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 3e �d. No 324 III p. 179 s.).
Il est vrai que, selon certains arr�ts du Tribunal f�d�ral, une demande de nouvel examen serait toujours recevable lorsqu'elle vise une d�cision de refus (RO 56 I 478, 60 I 52 et 256 consid. 2). Si une telle opinion peut �ventuellement se justifier dans certains cas, en raison de la nature m�me de la mati�re vis�e ou en vertu d'une disposition l�gale expresse ou d'une pratique administrative dans un secteur d�termin�, on ne saurait en revanche lui donner la port�e g�n�rale qui semble ressortir des arr�ts pr�cit�s.
En effet, s'il y a demande de nouvel examen, c'est qu'il y a eu refus - au moins partiel - de la premi�re demande, de sorte que si l'on voulait appliquer de fa�on g�n�rale la jurisprudence cit�e ci-dessus, on en viendrait pratiquement � vider de son contenu, au profit de l'exception, la r�gle jurisprudentielle qui pr�cise les cas dans lesquels une autorit� est tenue de se saisir d'une telle demande; de m�me les prescriptions sur les d�lais de recours en mati�re administrative seraient rendues inop�rantes dans de nombreux cas.
b) L'autorit� saisie d'une demande de nouvel examen doit tout d'abord contr�ler si les conditions requises pour l'obliger � statuer sont remplies. Si tel est le cas, elle doit entrer en mati�re sur le fond, au besoin compl�ter l'instruction, et rendre une nouvelle d�cision au fond contre laquelle sont normalement ouvertes les voies de droit habituelles. Mais si elle estime que les conditions requises ne sont pas remplies, alors m�me que le requ�rant pr�tendrait le contraire, elle peut refuser d'examiner le fond de la requ�te, sans que sa d�cision fasse courir un nouveau d�lai de recours sur le fond; le requ�rant peut simplement recourir en all�guant que l'autorit� inf�rieure a ni� � tort l'existence des conditions requises. Quant aux demandes dans lesquelles le requ�rant n'all�gue m�me pas l'existence des conditions qui obligeraient l'autorit� � statuer sur le fond, celle-ci peut se contenter de les d�clarer irrecevables, et le recours �ventuel contre une telle d�cision serait lui-m�me irrecevable. Enfin si, sans y �tre oblig�e, l'autorit� examine le fond d'une demande de nouvel examen et rend une BGE 100 Ib 368 S. 373nouvelle d�cision au fond, les voies de recours habituelles sont �galement ouvertes contre cette nouvelle d�cision.
4. Dans sa demande du 29 ao�t 1972 adress�e au D�partement, le recourant pr�tendait qu'il s'agissait d'une nouvelle requ�te, parce que son contenu diff�rait "de par son �tendue de celui qui avait provoqu� votre refus"; la diff�rence aurait consist� en ceci que la pr�sentation de films documentaires s'�talerait tout au long de l'ann�e selon les besoins touristiques et culturels de la station. Or, comme l'ont relev� aussi bien le D�partement que le Conseil d'Etat dans leurs d�cisions respectives, l'autorisation d'ouvrir un cin�ma ne comporte pas de limitations quant aux dates de projection et au nombre de repr�sentations. C'est donc sans arbitraire que les autorit�s en cause pouvaient admettre qu'elles �taient en pr�sence, non pas d'une demande diff�rente des pr�c�dentes, mais bien d'une demande de nouvel examen concernant le m�me objet: il s'agissait toujours de la m�me salle de spectacle, avec le m�me nombre de places, �quip�e pour projeter en public des films de 16 mm et occasionnellement de 8 mm.
A part cela, le recourant ne pr�tendait pas que les circonstances avaient chang� de mani�re notable depuis la premi�re d�cision; tout au plus pr�cisait-il que "le pr�avis du Groupement des cin�mas du canton du Valais n'est aujourd'hui gu�re d�favorable � l'ouverture de ce cin�ma", que "les autorit�s communales s'y sont int�ress�es" et parlait-il des "besoins toujours accrus de la station de Zermatt qui me poussent � �largir ainsi le contenu de ma demande", sans d'ailleurs appuyer ses all�gations par des offres de preuve. Pour le surplus, il se permettait, disait-il, de "r�futer les divers motifs qui �tayaient la d�cision du 22 octobre 1971", sans pr�tendre avoir �t� dans l'impossibilit� de faire valoir � l'�poque des faits et moyens de preuve dans un recours dirig� contre cette derni�re d�cision.
C'est donc sans arbitraire que le D�partement pouvait consid�rer que la demande de nouvel examen du 29 ao�t 1972 ne l'obligeait pas � statuer � n ouveau sur le fond et qu'il a refus� d'y donner suite. Partant, c'est �galement sans arbitraire que le Conseil d'Etat, estimant que le D�partement avait eu raison de proc�der comme il l'avait fait, a implicitement rejet� le recours sur ce point et refus� d'entrer en mati�re sur le fond.
BGE 100 Ib 368 S. 374
Il est vrai que le Conseil d'Etat, au lieu de d�clarer simplement qu'il n'entrait pas en mati�re sur le recours, aurait d� pr�ciser que ce dernier devait �tre rejet� quant au seul point sur lequel il pouvait porter, c'est-�-dire sur le point de savoir si c'�tait � tort ou � raison que le D�partement avait consid�r� comme non remplies les conditions qui l'auraient oblig� � statuer sur le fond; puis, apr�s avoir rejet� le recours sur ce point, le Conseil d'Etat pouvait d�clarer qu'en cons�quence il n'entrait pas en mati�re sur le fond. Mais c'est bien le sens que l'on peut d�duire de la d�cision attaqu�e. D'ailleurs, le recourant ne subit aucun pr�judice d'une formulation du dispositif qui aurait pu �tre plus pr�cise et plus nuanc�e.
5. En d�clarant qu'il n'avait pas � entrer en mati�re sur le fond du recours, le Conseil d'Etat a relev� n�anmoins que, s'il avait pu le faire, il aurait d� rejeter le recours, d'une part pour des motifs tir�s du droit cantonal des constructions (dont on n'a pas � s'occuper ici), d'autre part pour des motifs tir�s du droit f�d�ral. Comme le requ�rant peut, apr�s le d�lai de trois ans d�s le rejet de la premi�re demande, pr�senter une nouvelle demande en vertu de l'art. 5 al. 2 du d�cret cantonal d'ex�cution de la loi f�d�rale, les autorit�s valaisannes auront vraisemblablement � se prononcer � nouveau sur l'application du droit f�d�ral. On rel�vera sur ce point qu'on ne voit pas comment la projection de films de 16 mm ou 8 mm, deux � trois fois par semaine dans une petite salle de cent places, va concurrencer les autres cin�mas de Zermatt de mani�re telle que la qualit� des films en sera s�rieusement affect�e et que les int�r�ts g�n�raux de la culture et de l'Etat en subiront des cons�quences f�cheuses. N'utilisant que des projecteurs de 16 mm, voire de 8 mm, le recourant ne disposera que d'un r�pertoire restreint, compos� essentiellement de films documentaires d'une part, de vieux films de fiction d'autre part. Ce fait ne saurait justifier les craintes retenues par les autorit�s valaisannes � la base de leurs d�cisions de refus. Il est d'ailleurs loisible � l'autorit� comp�tente de limiter l'autorisation quant au genre de films que l'exploitant pourra projeter (cf. BIRCHMEIER, Kommentar zum Eidgen�ssischen Filmgesetz, p. 111 al. 2).