Source: http://docplayer.fi/9947248-Etla-elinkeinoelaman-tutkimuslaitos.html
Timestamp: 2018-05-23 19:27:46+00:00
Document Index: 4941311

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

1 ETLA ELINKEINOELÄMÄN TUTKIMUSLAITOS THE RESEARCH INSTITUTE OF THE FINNISH ECONOMY Lönnrotinkatu 4 B Helsinki Finland Tel Telefax World Wide Web: Keskusteluaiheita Discussion papers No Laura Valkonen VEROKANNUSTIMET INNOVAATIOPOLITIIKAN VÄLINEENÄ KATSAUS VEROKANNUSTIMIEN KÄYTTÖÖN OECD-MAISSA Julkaistu samanaikaisesti myös Suomen itsenäisyyden juhlarahaston Sitran Muut julkaisut -sarjassa (ISBN ) ja saatavissa myös osoitteesta Raportti on osa laajempaa Verokannustimet innovaatio- ja yrittäjyyspolitiikan välineinä -hanketta. Kiitämme Tekesiä ja Sitraa hanketta varten saadusta rahoituksesta sekä Outi Honkatukiaa OECD-maiden verokannustimia ja verotuskäytäntöjä koskevasta taustamuistiosta. ISSN
2 VALKONEN, Laura, VEROKANNUSTIMET INNOVAATIOPOLITIIKAN VÄLINEENÄ KATSAUS VEROKANNUSTIMIEN KÄYTTÖÖN OECD-MAISSA. Helsinki: ETLA, Elinkeinoelämän Tutkimuslaitos, The Research Institute of the Finnish Economy, 2006, 26 s. (Keskusteluaiheita, Discussion Papers, ISSN ; No. 1046). TIIVISTELMÄ: Kansainvälisen verokilpailun kiristyessä yhä useammat maat tukevat yritysten T&K-toimintaa verokannustimin. Suorien T&K-tukien merkitys on vuorostaan vähenemässä. Tämä raportti tarkastelee innovaatiotoiminnan verokannustinjärjestelmiä OECD-maissa. Lisäksi näiden maiden osalta raportoidaan empiirisiä tutkimustuloksia verokannustimien vaikutuksista. Tutkimustulosten osittaisesta ristiriitaisuudesta huolimatta tulosten perusteella näyttäisi siltä, että verokannustimilla on selvä innovaatiotoimintaa edistävä vaikutus. Verokannustimet eivät kuitenkaan ole mitenkään poikkeuksellisen tehokkaita T&K-toiminnan suoriin tukiin verrattuna. Verokannustimet ja suorat tuet näyttävät olevan toisiaan korvaavia järjestelmiä. Verrattaessa T&K-toiminnan tasoon ja lisäykseen perustuvia verokannustinjärjestelmiä näyttävät T&K:N lisäykseen perustuvat kannustimet olevan hieman T&K:n tasoon perustuvia kannustimia tehokkaampia. Asiasanat: Tutkimus ja kehitys, T&K, verokannustimet JEL-koodit: H25, K34, O38, O57 VALKONEN, Laura, TAX INCENTIVES AS A MEANS TO SUPPORT INNOVATION A SURVEY ON TAX INCENTIVES IN OECD-COUNTRIES. Helsinki: ETLA, Elinkeinoelämän Tutkimuslaitos, The Research Institute of the Finnish Economy, 2006, 26 p. (Keskusteluaiheita, Discussion Papers, ISSN ; No. 1046). ABSTRACT: An increasing number of countries support private R&D activity by fiscal incentives in response to the tightening international tax competition. Consequently, the importance of direct R&D subsidies is diminishing. This paper describes R&D tax incentive mechanisms in OECD countries and surveys the evidence on the effectiveness of tax incentives on R&D. Despite patchy and partly conflicting evidence, tax incentives seem to be efficient in encouraging R&D. However, the efficiency is not exceptional when compared to direct subsidies. Moreover, tax incentives and direct subsidies seem to be substitutes. Tax incentive mechanisms based on the increment of R&D seem to be slightly more efficient than tax incentive mechanisms based on the level of R&D. Key words: Research and development, R&D, fiscal incentives JEL: H25, K34, O38, O57
3 Sisällys 1 Johdanto Verokannustimet ovat yksi innovaatiopolitiikan muoto Yritysten innovaatiotoimintaan vaikuttavat tekijät Julkisen T&K-rahoituksen muodot Julkisen T&K-rahoituksen vaikuttavuus Vaikuttavuuden tutkimisen haasteet Näkökohtia julkisen T&K-rahoituksen vaikutusten arvioinnista Suorat tuet Verokannustimet Verokannustimien käyttö OECD-maissa OECD-maiden verokannustinjärjestelmien vertailua Verokannustimen osuus yritysten T&K-menoista Verokannustimien vaikuttavuus Johtopäätökset...23 Lähteet...24
4 1 Johdanto Kansainvälinen verokilpailu koskee myös yrityssektorin tutkimus- ja kehitystoimintaa. Yksityistä T&K-toimintaa tuetaan yhä enenevässä määrin verotuksellisin keinoin suoran julkisen tuen ohella. Monissa maissa onkin viime vuosina toteutettu erilaisia T&K-toimintaa tukevia verouudistuksia. Yritysverotuksen keventämisen ohella useat maat ovat ryhtyneet tukemaan yksityistä T&K-toimintaa verokannustein. Verokannusteiden eduksi suoriin tukiin nähden voidaan lukea niiden tasapuolisuus, mistä syystä ne eivät juuri vääristä kilpailua markkinoilla. Verokannusteet ja suorat tuet ovat useissa maissa rinnakkaisia järjestelmiä. Kaikki OECDmaat myöntävät suoraa julkista tukea yritysten T&K-hankkeisiin. Verokannustein yritysten T&K-toimintaa tukee 70 prosenttia OECD-maista (19 maata kaikista 27 OECD-maasta). (Warda 2006.) Tämän raportin tavoitteena on antaa yleiskuva verokannustimien hyödyistä ja haittapuolista suhteessa suoriin T&K-tukiin sekä toimia katsauksena innovaatiotoiminnan verokannustinjärjestelmiin OECD-maissa. Lisäksi raportoidaan empiirisiä tuloksia verokannustimien vaikutuksista yritysten innovaatiotoimintaan. 1 Tarkastelun painopiste on yritysten tutkimus- ja kehitystoiminnassa (T&K) eikä koko innovaatiotoiminnassa, koska verokannustimia käytetään nimenomaan T&K-toiminnan edistämiseen. Raportin rakenne on seuraava. Luvussa 2 tarkastellaan T&K-toiminnan verokannustimien etuja ja huonoja puolia suhteessa T&K-toimintaan myönnettäviin suoriin tukiin. Seuraavassa luvussa vertaillaan näiden kahden tukimuodon vaikuttavuutta. Luvussa neljä esitellään OECD-maissa käytössä olevia verokannustinjärjestelmiä sekä tarkastellaan sitä, kuinka suuri osa T&K-menoista jää yritysten itsensä maksettavaksi näissä maissa. Verokannustinjärjestelmään ja kannusteiden vaikuttavuuteen perehdytään hieman tarkemmin Norjan ja Hollannin osalta. Luku viisi käsittelee verokannustimien vaikutusten arviointia yritysten innovaatiotoimintaan. Johtopäätökset esitetään kuudennessa ja viimeisessä luvussa. 1 Tässä raportissa on käytetty lähteinä pääosin kotimaisia sekä kansainvälisiä kirjallisuuskatsauksia. Näin ollen tässä raportissa ei ole voitu, kirjallisuuskatsaukselle ehkä hieman poikkeuksellisesti, aina perehtyä alkuperäisiin lähteisiin.
5 2 2 Verokannustimet ovat yksi innovaatiopolitiikan muoto 2.1 Yritysten innovaatiotoimintaan vaikuttavat tekijät Yritysten innovaatiotoimintaa edistetään innovaatiopolitiikalla, johon kuuluu: Julkisen sektorin tuki innovaatiotoiminnalle suorien tukien ja verokannustimien muodossa, Julkisen sektorin tutkimustoiminnan rahoittaminen sekä julkisen ja yksityisen sektorinvälisen tutkimusyhteistyön lisääminen, Immateriaalioikeuksien riittävä suojaaminen, Rahoituksen saatavuuden parantaminen innovaatioinvestointeihin, ja Pätevän ja koulutetun työvoiman saatavuuden parantaminen. Innovaatiopolitiikan lisäksi yrityksen innovaatiotoimintaan vaikuttaa yleinen talouspolitiikka (mukaanlukien yritysverotus), yrityksen toimintaympäristö sekä maan ja koko maailmantalouden tilanne. Kaikki nämä edistävät innovaatiotoimintaa sekä yksin että tekijöiden yhteisvaikutuksen kautta. Jaumotte ja Pain (2005d) ovat tutkineet innovaatiopolitiikan sekä muiden politiikkatoimenpiteiden vaikutusta yritysten innovaatiotoimintaan OECD-maissa. Kuviossa 1 on esitetty missä määrin innovaatiopolitiikka ja yleinen talouspolitiikka selittävät OECDmaiden välisiä eroja T&K-intensiteetissä sekä T&K-intensiteetin muutoksissa. Kuva 1 Innovaatiopolitiikan ja yleisen talouspolitiikan vaikutus yritysten T&K-intensiteetin kasvuun*, (Jaumote & Pain 2005d) Yritysten T&K-intensiteetti Innovaatiopolitiikka (1) Yleinen talouspolitiikka (2) FIN SWE DNK AUT BEL CAN IRE AUS NLD PRT USA ESP JPN CHE NOR DEU ITA FRA GBR FIN SWE DNK AUT BEL CAN IRE AUS NLD PRT USA ESP JPN CHE NOR DEU ITA FRA GBR FIN SWE DNK AUT BEL CAN IRE AUS NLD PRT USA ESP JPN CHE NOR DEU ITA FRA GBR * prosenttiyksiköissä mitattu muutos vuodesta 1991 vuoteen 2000 (1) Innovaatiopolitiikkaan sisältyy mm. verokannustimet, suorat tuet, immateriaalioikeudet, ja tutkijoiden osuus työvoimasta. (2) Yleiseen talouspolitiikkaan kuuluu mm. korkotaso, valuuttakurssi, avoimuus ulkomaankaupalle, ja markkinasääntelyn taso
6 3 2.2 Julkisen T&K-rahoituksen muodot Yritysten T&K-toimintaa voidaan tukea julkisin varoin joko myöntämällä yrityksille suoria tukia T&K-investointeihin tai verohelpotuksia tehtyihin T&K-investointeihin perustuen. Suorien tukien suhteellinen merkitys on OECD-maissa nyttemmin vähentynyt maiden siirtäessä painopistettä verokannustimiin (OECD 2005a, Warda 2006). Kumpikaan näistä julkisen T&K-rahoituksen muodoista ei ole täysin ongelmaton. Verokannustimilla on kuitenkin suoriin tukiin nähden monia selkeitä etuja. Ensinnäkin verokannustimet ovat markkinapohjainen tapa tukea yritysten T&K-toimintaa (Mohnen 1999). Verokannustimia käytettäessä markkinat siis päättävät, mihin hankkeisiin julkinen tuki ohjautuu. Jos kaikilla yrityksillä on yhtäläinen mahdollisuus saada verohelpotuksia T&K-investoinneistaan, ei verokannustimien käyttö vääristä kilpailua toisin kuin suorien tukien myöntäminen, joka säätelee markkinoiden toimintaa verokannusteita voimakkaammin (David, Hall & Toole 2000, Guellec & van Pottelsberghe 2000). Julkisen sektorin suora tuki kohdistetaan yhä useammin tarkkaan määritellyille projekteille, jotka kilpailutetaan. Näin ollen suoria tukia voidaan kohdentaa sellaiseen T&K-toimintaan, josta yhteiskunta saa suurimman hyödyn. Suoraa rahoitusta voidaan ainakin periaatteessa ohjata sellaisiin hankkeisiin, joiden tuotto-odotukset eivät ole tarpeeksi suuria houkuttelemaan yksityistä rahoitusta, mutta joista on odotettavissa suuria yhteiskunnallisia hyötyjä. Yritykset käyttävät verohelpotusten muodossa saatavaa rahoitusta niihin T&K-projekteihin, joiden tuotto-odotus on suurin. Tuotto-odotuksiltaan suurimmat projektit eivät kuitenkaan välttämättä ole hankkeita, joiden potentiaalinen yhteiskunnallinen hyöty on suurin. Tiedon läikkyminen on suurta juuri yhteiskunnallisesti merkittävien innovaatioiden tapauksessa. Verokannusteita käytettäessä tiedon läikkyminen saattaa siis olla vaatimattomampaa kuin jos julkinen rahoitus perustuisi suoriin tukiin. Yhteiskunnallisesti merkittävät hankkeet saattaisivat jäädä toteutumatta ilman julkista rahoitusta. (David ym. 2000, Guellec & van Pottelsberghe 2000, Hall & Van Reenen 2000.) Käytännössä on kuitenkin hyvin vaikea vertailla eri T&K-projekteja, niiden tuloksia ja kokonaisvaikutuksia keskenään. Erityisen vaikeaa on T&K-toiminnan yhteiskunnallisen hyödyn arviointi, koska tällöin tulee ensin määritellä, mikä olisi ollut yhteiskunnallisen hyödyn taso ilman julkisen sektorin tukea T&K-toiminnalle. Suora tuki saattaa siis allokoitua markkinoille tehottomasti. Toisaalta verokannustimien avulla tukea ei voida ohjata yhteiskunnallisesti merkittäviin hankkeisiin. Verokannustimilla voidaan vaikuttaa vain T&Kinvestointien määrään, ei niiden laatuun (ETAN 1999), mikä tarkoittaa myös sitä, että verokannusteiden käyttö saattaa lisätä tutkimustoiminnan päällekkäisyyttä (Jaumotte & Pain 2005c). Markkinapohjaisuuden lisäksi verokannustimien hyöty suoriin tukiin nähden on niiden edullisuus hallinnollisesti (Mohnen 1999). Koska verohelpotusten myöntäminen ei edellytä yritysten ja niiden hankkeiden arviointiprosesseja vaan tuki on kaikkien saatavilla, ovat verokannustimet hallinnollisesti kevyempi järjestelmä kuin suora tuki. Tämä koskee myös yrityksiä, sillä verohelpotukset poistavat raskaan ja epävarman hakuprosessin. Lisäksi verokannustimet ovat helposti haettavissa sekä läpinäkyvä tapa tukea yritysten T&K-investointeja. Verokannustimien eduksi voidaan myös lukea näin saatavan tuen ennustettavuus (Promoting innovation by tax incentives; van Pottelsberghe, Nysten & Megally 2003). Suorien tukien saaminen on aina hyvin epävarmaa. Verotus on kuitenkin eräänlaista sääntelyä. Markkinoiden vapaaseen toimintaan puuttuminen saattaa aiheuttaa markkinavääristymiä. Tempoileva veropolitiikka ja T&K-investointien verokohtelun jatkuva muuttaminen saattaa heikentää verokannusteiden tehokkuutta nakertamalla politiikan uskottavuutta. Tällöin verohelpotukset saattavat kannustaa yrityksiä toteuttamaan T&K-hankkeita lyhytnäköisesti. Investointeja saate-
7 4 taan tehdä vain verohelpotusten toivossa ilman että niiden oletetaan olevan kovinkaan tuottavia. Verokannustimien käyttö saattaa siis kannustaa yrityksiä panostamaan sellaisiin hankkeisiin, jotka tuottavat pieniä välittömiä hyötyjä pitkällä ajanjaksolla suuria hyötyjä tuottavien hankkeiden kustannuksella. Verokannustimet saattavat myös kannustaa yrityksiä ohjaamaan menoja kirjanpidollisesti T&K-menoiksi verohelpotusten toivossa. Tällöin T&K-menojen määrä kasvaa, mutta varsinainen T&K-toiminta ei kasva. (Jaumotte & Pain 2005a, Mohnen 1999.) Myönnettäessä yrityksille verohelpotuksia näiden T&K-panostuksista tulisi huomiota kiinnittää pitkäjänteiseen ja ennustettavaan veropolitiikkaan. On myös vaarana, että valtiovalta käyttää verokannustimia muihin tarkoituksiin kuin T&Ktominnan tukemiseen, esimerkiksi aluepoliittisiin tarkoituksiin tai työttömyyden vähentämiseen (Mohnen 1999). Verohelpotusten käyttöä arvostellaan usein siitä, että ne ovat yrityksille ylimääräinen tulon lähde, joka vapauttaa yritysten rahaa muuhun käyttöön, sillä verohelpotukset eivät vaikuta yritysten T&K-strategiaan. Sen sijaan suorien tukien avulla julkista T&Krahoitusta voidaan ohjata yhteiskunnallisesti merkittäviin hankkeisiin. Verokannustimilla on kuitenkin eräs merkittävä etu suoriin tukiin nähden, sillä ne alentavat T&K-investointien rajakustannuksia. Jos yritysten T&K:n kysyntä ei ole kovin joustamatonta, lisäävät verokannustimet T&K-investointien määrää taloudessa eikä niillä näin ollen ole suoraa yksityisiä T&Kinvestointeja syrjäyttävää vaikutusta toisin kuin suorilla T&K-tuilla. Tehokkain tapa tukea yksityisiä T&K-investointeja saattaakin olla käyttää suoria tukia ja verokannustimia rinnakkain. Mikäli suora rahoitus pystytään kohdentamaan tarkasti sellaisiin hankkeisiin, jotka jäisivät toteutumatta ilman tukea, voidaan välttää sen syrjäyttämisvaikutus, ja julkinen ja yksityinen T&K-rahoitus suuntautuvat eri hankkeisiin. (David ym. 2000, Guellec & Van Pottelsberge 2000, Lach 2002.) On kuitenkin syytä huomioida, että yllä esitettyjen suoran T&K-tuen ja T&K-toimintaan kohdistuvien verokannustimien edut ja haitat riippuvat toteutetun järjestelmän luonteesta ja rakenteesta. OECD-maiden verokannustinjärjestelmiä vertaillaan luvussa neljä. Seuraavassa luvussa tarkastellaan verokannustimien & suorien tukien vaikuttavuutta.
8 5 3 Julkisen T&K-rahoituksen vaikuttavuus 3.1 Vaikuttavuuden tutkimisen haasteet Julkisen T&K-rahoituksen vaikuttavuutta voidaan tutkia tarkastelemalla sen aiheuttamien kustannusten suhdetta saatuihin hyötyihin. Verokannustimien ja etenkin suorien tukien vaikuttavuutta on tarkasteltu paljon ekonometrisin menetelmin. Vaikuttavuutta on tutkittu myös haastattelemalla yritysjohtajia. Tutkimukset, joissa on tarkasteltu julkisen T&K-rahoituksen vaikuttavuutta kvantitatiivisesti poikkeavat paljon toisistaan. Eroja on muun muassa tilastoaineistojen kattavuudessa ja laadussa, estimointimenetelmissä sekä tutkitussa ajanjaksossa. Koska tällaiset seikat vaikuttavat paljon saatuihin tutkimustuloksiin, tulee tuloksia vertailla varovaisesti. Seuraavassa esitellään joitakin keskeisiä vaikuttavuuden tutkimisen haasteita. Vaikuttavuuden arviointi perustuu yleensä kyseessä olevan tukimuodon kustannusten ja hyötyjen arvioimiseen. Suoran tuen tai verokannustimien hyöty on niiden aiheuttama suora tai epäsuora lisäys T&K-toiminnassa. Kustannukset puolestaan muodostuvat verokannustimien kohdalla menetetystä verotuotosta sekä suorien tukien tapauksessa myönnetystä tuesta. Kustannuksiin tulisi myös sisällyttää tukimuodon aiheuttamat hallinnolliset kustannukset sekä tämän vaihtoehtoiskustannus. Kustannusten ja hyötyjen arvioiminen empiirisesti on kuitenkin hyvin vaikeaa. Yksityiskohtaisen kustannus-hyöty-laskelman tekeminen edellyttäisi tukimuodon aiheuttamien kustannusten ja hyötyjen tarkkaa arvioimista, mikä vaatisi hyvin paljon yksityiskohtaista informaatiota, mitä ei useinkaan ole saatavilla. On muun muassa lähes mahdotonta arvioida, mikä olisi ollut T&K-investointien määrä saati näiden investointien tuottamat innovaatiot, mikäli verohuojennusta ei olisi toteutettu. (Hall & Van Reenen 2000, Mohnen 1999, Russo 2004.) Tarkkojen kustannus-hyöty-laskelmien puuttuessa verokannustimien vaikuttavuutta arvioidaan usein laskemalla T&K-menojen lisäys suhteessa marginaaliseen menetettyyn verotuottoon. Jos yksi menetetty veroeuro lisää T&K-toimintaa yhdellä eurolla, voidaan verokannustimia pitää tehokkaina. Jos näiden välinen suhde on alle yksi, on verokannustin tehoton. Koska T&K-toiminnan lisääntymistä on vaikea arvioida, tyydytään yleensä laskemaan verokannusteen vaikutus T&K-investoinnin kustannukseen (T&K-investointien käyttökustannusten jousto), joka kerrotaan T&K-toiminnan kysynnän hintajoustolla. Jos taas hyödyn ja kustannusten muutosten suhde on yhtä suurempi, on verohuojennus tehokas tapa tukea T&Ktoimintaa. Verohuojennusten kustannuksia arvioitaessa tulisi huomioida, että verohuojennus saattaa muuttaa yrityksen koko verotaakkaa. Näin ollen verohuojennuksella saattaa olla epäsuoria vaikutuksia, jolloin kustannukset eivät muodostu yksinomaan verohuojennusten yhteismäärästä. Lisäksi muutokset verohelpotuksissa liittyvät usein muutoksiin yritysverotuksessa, mikä vaikeuttaa verokannustimien vaikutusten arviointia. Verohuojennukset saattavat myös lisätä yritysten hallinnollista taakkaa ja kustannuksia. (Hall & Van Reenen 2000, Mohnen 1999, Russo 2004.) Vaikka verohelpotusten aiheuttamat hallinnolliset kulut ovat verrattain pieniä, saattavat ne muodostua korkeiksi pienille yrityksille. Gunzin ym. (1996, ks. Mohnen 1999) mukaan T&K-investointien verohelpotusten hakemisen hallinnolliset kustannukset ovat Kanadassa 0,7 prosenttia saaduista verohelpotuksista. Kuitenkin pienten yritysten tapauksessa tämä luku on jo 15 prosenttia. Menetelmällisesti ja teknisesti haasteita vaikuttavuuden arvioinnille asettaa se, että verokannusteiden ja suorien tukien ohella T&K-toimintaan vaikuttavat monet muut tekijät, kuten esimerkiksi tutkijoiden saatavuus, talouden suhdannetilanne, verohelpotukseen oikeuttavien
9 6 T&K-menojen määrittely, sekä se, miten helposti yritys käyttää tarjottua verokannustinta hyväkseen (Asplund & Kiander 2003, Bloom, Griffith & van Reenen 2002). Tällaisten tekijöiden vaikutusten eristäminen julkisen T&K-rahoituksen tehokkuutta arvioitaessa asettaa tutkimukselle menetelmällisiä haasteita. Julkisella T&K-rahoituksella on myös epäsuoria vaikutuksia, jotka saattavat ilmetä vasta hyvin pitkän ajan päästä. Tällaisiin epäsuoriin vaikutuksiin lukeutuu muun muassa tiedon läikkyminen. Nämä niin kutsutut ulkoisvaikutukset saattavat myös olla aineettomia, mistä syystä niiden kvantitatiivinen arvioiminen on vaikeaa. Tällöin kustannustehokkuudeksi saatetaan saada alle yksi vaikka innovointi ja hyvinvointi olisivat nousseet. Epäsuorien vaikutusten arvioimisen haasteellisuudesta johtuen verokannustimien kokonaisvaikutuksia on vaikea arvioida. Kokonaisvaikutusten arviointia vaikeuttaa myös se, että osa T&K-toiminnan tuloksena syntyneistä innovaatioista pysyy salaisina. Kustannustehokkuusanalyysit saattavat siis aliarvioida julkisen T&K-rahoituksen tehokkuutta. (Jaumotte & Pain 2005d, Russo 2004.) Menetelmällisiä haasteita syntyy myös siitä, että valtiovallan toiminta ja julkisen T&Krahoituksen käyttö voivat olla endogeenisia tekijöitä vaikuttavuutta arvioitaessa. Mikäli verokannustimia käyttävät tai suoria tukia hakevat pääasiassa yritykset, jotka ovat menestyneitä T&K-toiminnassaan, saadaan julkisen T&K-tuen vaikuttavuudeksi totuudenmukaista parempi tulos. Toisaalta, mikäli T&K-toiminnan verokannusteet on otettu käyttöön silloin kun T&Ktoiminta on ollut hyvin vähäistä, saattavat vaikuttavuusarviointien tulokset liioitella kannustimien tehokkuutta. Suoria tukia käytettäessä saattaa käydä niin, että valtiovalta suosii jo innovatiivisia yrityksiä rahoituspäätöksissään. Kun rahoitusta saavat jo innovatiiviset yritykset, positiivista ja merkitsevää suhdetta yrityksen T&K-panostusten ja julkisen rahoituksen välillä ei voida pitää todisteena julkisen rahoituksen vaikuttavuudesta. (David ym. 2000, Guellec & van Pottelsberghe 2000.) Julkisen T&K-rahoituksen vaikuttavuutta sekä endogeenisuus- ja valikoituvuusongelmien käsittelyä pohtivat tarkemmin muun muassa Asplund ja Kiander (2003). Suorien tukien ja verokannustimien vaikuttavuutta voidaan tarkastella monella tasolla. Myös tarkastelutason valinta tulisi ottaa huomioon tutkimustuloksia tarkasteltaessa. Yritystason tarkastelussa keskitytään siihen, kuinka paljon suora tuki tai verokannustin lisää yrityksen T&Kpanostuksia. Tällainen tarkastelu jättää huomioimatta sen, että T&K-panostusten lisäämisellä saattaa olla koko toimialaa koskevia ulkoisvaikutuksia, joko negatiivisia tai positiivisia. T&Ktukien vaikuttavuutta tulee siis tarkastella myös toimialatasolla. T&K-tuella on negatiivinen ulkoisvaikutus esimerkiksi silloin kun se johtaa yrityksen innovaatiotoiminnan kasvuun (T&K-panostus on tuottoisa) ja jos uusi innovaatio kasvattaa yrityksen markkinavoimaa siten että toimialan kilpailu heikkenee. Tällöin yhdelle yritykselle suunnattu T&K-tuki saattaa vähentää muiden yritysten T&K-investointeja. Positiivinen ulkoisvaikutus on kyseessä esimerkiksi silloin kun uusi tieto tai teknologia leviää muihin yrityksiin ja hyödyttää myös näitä. (Asplund & Kiander 2003.) Seuraavassa kappaleessa esitetään empiiristen tutkimusten tuloksia T&K-investointeihin myönnettävien suorien tukien sekä T&K-toiminnan verokannustimien tehokkuudesta. Koska kunkin tutkimuksen tuloksiin ovat vaikuttaneet käytetty aineisto ja menetelmät, on yllä mainitut julkisen T&K-rahoituksen vaikuttavuuden arviointiin liittyvät haasteet hyvä pitää mielessä.
10 7 3.2 Näkökohtia julkisen T&K-rahoituksen vaikutusten arvioinnista Suorat tuet Valtion suorien tukien, verokannustimien ja julkisen sektorin tutkimustoiminnan vaikutuksia yritysten innovaatiotoimintaan on tutkittu paljon (katso esimerkiksi David ym. 2000, Hall & van Reenen 2000, Klette, Møen & Griliches 2000). Tutkijat eivät kuitenkaan ole yksimielisiä siitä miten suuri suorien tukien vaikutus on (Garcia-Quevado 2004, Jaumotte & Pain 2005a). Kaikissa selvityksissä korostuvat aineiston aggregointitason sekä mukana olevien muuttujien vaikutus tutkimustuloksiin. Suorien tukien vaikuttavuutta on tutkittu paljon kansainvälisesti. Myös suomalaisia tutkimuksia on jonkin verran. Kansainvälisesti suorien tukien vaikuttavuuden tulokset ovat ristiriitaisia (Jaumotte & Pain 2005a). Muun muassa David ym. (2000) ovat vetäneet yhteen suorien tukien vaikuttavuutta tarkastelleiden kansainvälisten tutkimusten tuloksia. Wallsten (1999, Davidin ym. (2000) mukaan) on havainnut julkisen suoran T&K-tuen syrjäyttäneen yksityisiä T&K-investointeja tuen määrällä yhdysvaltalaisissa yrityksissä. Tämä tulos viittaisi siis siihen, että julkinen suora T&K-tuki ja yksityiset T&K-investoinnit olisivat toisiaan syrjäyttäviä eli toistensa substituutteja. Wallstenin tutkimuksessa oli kuitenkin tarkasteltu vain pörssinoteerattuja yrityksiä. Useat tutkimukset ovat sen sijaan havainneet suorien tukien ja yksityisten T&K-investointien olevan ennemmin toisiaan täydentäviä eli komplementaarisia (ks. esim. Ali-Yrkkö & Pajarinen 2003, Bloom ym. 2002, Garcìa-Quevedo 2003, Guellec & van Pottelsberghe 2000). Eräs norjalaisia korkean teknologian yritysten tuotantoyksiköitä tarkastellut tutkimus (Klette & Moen 1998, Davidin ym mukaan) on havainnut suoran T&K-tuen myötävaikuttaneen pysyvästi yksityisten T&K-investointien tason nousuun. Israelia koskevan tutkimuksen mukaan suorat tuet näyttävät olevan erittäin tehokas innovaatiopolitiikan väline, sillä suoriin tukiin käytetyt rahat ovat kannustaneet pieniä yrityksiä investoimaan T&K-toimintaansa yksitoistakertaisen summan tukeen verrattuna (Lach 2002). Suurten yritysten kohdalla suoran T&K-tuen vaikutuksen on havaittu olevan negatiivinen (mutta ei kuitenkaan tilastollisesti merkitsevä). Koska suuri osa tuista on myönnetty suurille yrityksille, on julkiseen T&K-tukeen käytetty raha generoinut keskimäärin vain 0,23-kertaisesti T&Kinvestointeja. Suurille yrityksille myönnetyt suorat T&K-tuet näyttävät siis olevan tehottomampia kuin pienille yrityksille myönnetyt tuet, mikä saattaa johtua siitä, että suuryritykset toteuttaisivat T&K-investointinsa joka tapauksessa myös ilman myönnettyä tukea. Näin ollen julkisen tuen vaikutus on vähemmän merkityksellinen suuryrityksissä. (Lach 2002.) Falk (2004) toteaa 21 OECD-maan vertailututkimuksessaan, että valtion suorat tuet kasvattavat merkittävästi yritysten omia T&K-menoja vain jos T&K-toiminnan intensiteettiä ei oteta huomioon. Tämän voidaan tulkita tarkoittavan sitä, että valtiot myöntävät suoraa tukea pääosin yrityksille, jotka ovat jo aiemmin harjoittaneet T&K-toimintaa (OECD 2005a). Myös suomalaisten tutkimusten tulokset suorien T&K-tukien vaikuttavuudesta ovat ristiriitaisia (Berghäll, Teuvo & Kiander 2006). Useiden tutkimusten mukaan julkinen T&K-rahoitus nostaa T&K-investointeja yrityksissä (Toivanen & Niininen 2000, Berghäll ym mukaan). Esimerkiksi Lehto (2000) on osoittanut julkisen T&K-tuen yhden yksikön suuruisen lisäyksen nostaneen T&K-menoja yhdellä yksiköllä 1990-luvulla. Ali-Yrkön (2004) tutkimuksen mukaan lisäysvaikutus on pienempi pienten yritysten kohdalla verrattuna suuriin yrityksiin. Saman tutkimuksen mukaan rahoitusrajoitteisilla yrityksillä (alhainen koronmaksukyky) lisäysvaikutus oli samanlainen kuin niillä yrityksillä, joilla ei ollut rahoitusrajoitteita. Osan tutkimuksista mukaan julkista suoraa T&K-tukea saaneiden ja ilman tukea toimineiden
11 8 yritysten tuottavuuden välillä on hyvin vähän eroa (esim. Maliranta 2000 ja Venetoklis 2001 Berghäll ym mukaan). Piekkola (2006) on havainnut Tekesin myöntämän suoran T&Ktuen nostaneen tuottavuutta erityisesti pienissä ja keskisuurissa yrityksissä sekä korkean tuottavuuden yrityksissä. Sen sijaan suorat tuet eivät ole vaikuttaneet suurten yritysten tuottavuuteen Verokannustimet Verokannustimien vaikutuksista tiedetään huomattavasti vähemmän kuin suorien tukien vaikutuksista. Tämä johtuu osin siitä, että verokannustimien vaikutuksia on vaikeampi arvioida. Verokannustimiin vaikuttavat usein yrityksen koko ja sijainti. Myös tutkimuksessa käytetyllä aineistolla on suuri merkitys saatuihin tuloksiin. Yrityskohtaisella mikroaineistolla tehdyt tutkimukset osoittavat julkisen tuen syrjäyttävän yritysten omaa tutkimusrahoitusta huomattavasti useammin kuin aggregoidummalla toimialatasolla tehdyt tutkimukset (OECD 2005a). Tämä voi johtua osin siitä, että toimialatasolla tehdyissä tutkimuksissa näkyy T&K-toiminnan läikkymisvaikutukset (spillover) koko toimialalle. Kun verokannustimien tehokkuutta mitataan yritystasolla, on käytössä käytännössä kolme erilaista menetelmää. Ensinnäkin vaikuttavuutta voidaan mitata ekonometrisin menetelmin, toiseksi sitä voidaan tutkia yrityskyselyin ja vertailevin tunnusluvuin. Kolmanneksi vaikuttavuutta mitataan usein vertailemalla yrityskohtaisesti T&K-menojen määrää ennen verokannusteen käyttöönottoa ja tämän jälkeen. Tämä menetelmä jättää kuitenkin huomioimatta muut mahdolliset taloudelliset muutokset tuona aikana (Mohnen 1999). Verokannustimien vaikuttavuutta voidaan mitata T&K-investointien hintajoustolla eli sillä kuinka paljon T&K-menot lisääntyvät, kuin verokannustimiin käytetään yksi rahayksikkö lisää. (Mohnen 1999.) Varhaisemmissa tutkimuksissa on verokannusteiden vaikutusten havaittu olevan verrattain vaatimattomia. Uudemmissa tutkimuksissa metodologia on kehittyneempää ja tulokset ovat muuttuneet: verokannustimet näyttävät olevan tehokas muoto tukea T&K-investointeja. (Atkinson 2006.) Jaumotte ja Pain (2005b) ovat arvioineet eri politiikkaparametrien vaikutusta yritysten innovaatiotoimintaan OECD-maissa simulointimenetelmällä. Heidän mukaansa verokannustimet ovat suoria tukia tehokkaampi tapa tukea yritysten innovaatiotoimintaa. Verokannustimien suurentaminen lisää innovaatiota, kun taas suorien tukien kasvattaminen nykytasolta ei sitä tee. Verokannustimien lisäyksen vaikutus on kuitenkin suhteellisen pieni. Bloom ym. (2002) havaitsivat, että verohelpotusten nostaminen lisäsi T&K-investointeja ja verokannustimiin käytettävän rahan vähentäminen laski T&K-investointeja (Atkinson 2006). Kanadassa verokannustimien on havaittu olevan tehokkaampi tapa tukea T&K-investointeja kuin suorien tukien (Finance Canada 1998, ks. OECD 2003). Suorien tukien ja verokannustimien vaikuttavuudessa selkeänä erona näyttää olevan se, että verokannustimien vaikutukset näkyvät nopeammin mutta ovat lyhytkestoisempia kuin suorien tukien vaikutukset (Bloom ym. 2002, David ym. 2000, Falk 2006, Guellec & van Pottelsberghe 2000). Tämä ero johtuu ensisijaisesti siitä, ettei verokannustimien käyttö sido yrityksen T&K-strategiaa erilaisin vaatein toisin kuin suorat T&K-tuet. Sen sijaan suoran T&K-tuen vipuvaikutus vie hieman aikaa, mistä syystä suorien tukien positiiviset vaikutukset näkyvät pienellä viiveellä. (Guellec & van Pottelsberghe 2000.) Guellec ja Potelsberghe (2000) ovat havainneet 17 OECD-maata tarkastelleessa tutkimuksessaan jokaisen suoraan tukeen käytetyn euron lisänneen T&K-investointeja 0,70 eurolla. Tämä on positiivisen ulkoisvaikutuksen osuus. Kokonaisuudessaan T&K-investoinnit ovat lisääntyneet siis 1,70 eurolla suoran tuen kasvaessa yhdellä eurolla. Verokannustimien vaikutus on (positiivinen ja) hieman suurempi mutta lyhytaikainen. Täytyy kuitenkin huomioida, että on hyvin todennäköistä, että suora jul-
12 9 kinen tuki T&K-investoinneille nostaa investointeihin vaadittavien resurssien hintoja, jolloin osa edellä mainituista positiivisista ulkoisvaikutuksista on nimellisiä. Suoran tuen reaalinen vaikutus saattaa olla edellä mainittua pienempi, sillä suora tuki saattaa syrjäyttää yksityisesti rahoitettuja T&K-investointeja. Mielenkiintoista on se, että kun T&K-investointien jouston on annettu vaihdella maittain, on joustojen havaittu olevan suurimpia maissa, joissa tuen määrä on ollut keskinkertainen. Tämä tarkoittaa sitä, että suoran tuen vaikutus on ollut heikoin maissa, joissa suora tuki on ollut joko hyvin pientä tai hyvin suurta. Guellec ja van Pottelsberghe (2000) ovat myös havainneet suoran tuen ja verokannustimien olevan toistensa substituutteja, mikä tarkoittaa sitä, että suoran tuen lisääminen vähentää verokannustimien vaikuttavuutta ja päinvastoin. Koska yritysten T&K-toiminnan läikkymisvaikutukset sekä verokannustimien todellinen käyttö näkyvät vasta pitkällä aikavälillä, vaikuttaa tarkasteluajanjakson pituus verokannustimien tehokkuuteen (Bloom ym. 2002, Falk 2006). Myös Falk (2006) on tutkinut verokannustimien ja suorien tukien vaikutusta OECD-maissa (vuosina ). Hänen tulostensa mukaan sekä verokannustimet että suorat tuet vaikuttavat positiivisesti yritysten T&Kinvestointeihin. Verokannustimien hintajousto lyhyellä ajanjaksolla on -0,22, mikä tarkoittaa sitä, että yhden prosentin lisäys verokannustimissa (yhden prosentin verotulomenetys) kasvattaa yrityssektorin T&K-investointeja 0,22 prosentilla. Pitkällä ajanjaksolla tämän vaikutuksen on havaittu olevan jo 0,84 prosenttia. Suorien tukien osalta tulokset ovat kuitenkin jonkin verran epävarmoja (mixed evidence). Suorat tuet vaikuttavat T&K-investointeihin tilastollisesti merkitsevästi vain käytettäessä tiettyjä estimointitekniikoita. Suorien tukien jousto pitkällä ajanjaksolla on 0.14 ja 0.3 välillä. Myös Bloomin ym. (2002) tutkimus on keskittynyt arvioimaan verokannustimien vaikuttavuutta (yhdeksässä) OECD-maissa vuosina Myös he ovat havainneet verokannustimien vaikutuksen vaihtelevan tarkastellun ajanjakson mukaan. Lyhyellä ajanjaksolla kymmenen prosentin lasku T&K-kustannuksissa (verokannustimen kautta) lisää T&K-toimintaa vain prosentilla. Pitkällä ajanjaksolla T&K-toiminta lisääntyy kuitenkin jo lähes kymmenellä prosentilla. T&K-toiminnan hintajousto on siis pitkällä ajanjaksolla lähes yksi. Näin ollen Bloomin ym. tulokset vahvistavat sen, että verokannustimet eivät ole tehoton tapa tukea T&K-investointeja. Tulosten valossa ei voida kuitenkaan pitää varmana, että verokannustimet ovat sopivin muoto. Analyysiin ei nimittäin ole sisällytetty verokannustimien aiheuttamia monitorointikustannuksia (administrative work). Samansuuntaisia tuloksia Bloomin ym. kanssa ovat saaneet Parisi ja Sembenelli (2003). Heidän laskelmiensa mukaan yhden prosentin muutos pääomakustannuksissa lisäisi yritysten T&Ktoimintaa 1,5 1,8 prosentilla Italiassa. Guellec ja van Pottelsberghin (2003, ks. Falk 2006) mukaan T&K-kustannusten laskun vaikutus olisi huomattavasti vaatimattomampi. Kustannusten aleneminen yhdellä prosentilla kasvattaa T&K-toimintaa keskimäärin vain 0,31 prosentilla pitkällä ajanjaksolla. Kuten T&K-toiminnan suorat tuet, myös verokannustimet saattavat olla tehoton muoto kannustaa sellaisia yrityksiä investoimaan T&K-toimintaan, jotka eivät ole aiemmin näitä investointeja tehneet. Muun muassa Australiassa on saatu tällaisia tuloksia. Espanjassa on havaittu, että suoraa tukea hakevat yritykset, joilla jo on T&K-toimintaa. Uudet yritykset hakevat (ja myös saavat) vähemmän näitä tukia. (Blanes & Busom 2004). Yritykset, joiden innovatiivisuuden aste on alhainen, eivät lisää T&K-investointejaan, jos niiden rajakustannus laskee vain hieman. Tällaisten yritysten kohdalla tarvitaan järeitä kannustimia, kuten esimerkiksi suoria tukia. Tehokkain tapa tukea yksityisiä T&K-investointeja koko taloudessa saattaisi siis olla suorien tukien ja verokannustimien yhtäaikainen käyttö. (ETAN 1999.) Useiden tutkimusten mukaan verokannustimet ja valtion suora tuki T&K-toiminnalle ovat kuitenkin toistensa substituutteja (mm. Guellec & van Pottelsberghe 2000). Yksinään katsot-
13 10 tuna suorat julkiset tuet lisäävät huomattavasti yritysten omaa rahoitusta T&K-toiminnalle, etenkin jos suoran tuen osuus yrityksen T&K-menoista on kohtuullisen alhainen (OECD 2005a). Verokannustimet sen sijaan näyttävät vähentävän valtion suorien tukien vaikutusta merkittävästi (mm. Guellec & van Pottelsberghe 2000). Toisaalta Pajarisen, Rouvisen & Ylä- Anttilan (2006) laskelmat osoittavat T&K:n suoran tuen ja verokannustimien välillä vallitsevan pikemminkin positiivinen yhteyden kuin päinvastoin. Vaikka otetaan huomioon julkisen T&K-toiminnan suora hyöty, on mahdollista että samasta rahamäärästä olisi saatu suurempi kokonaishyöty käyttämällä ne johonkin muuhun tarkoitukseen. On vaikea arvioida ovatko verohelpotukset yhteiskunnalle kannattava sijoitus vai olisiko se voinut käyttää vastaavat verohelpotukset johonkin yhteiskunnan kannalta tärkeämpään kohteeseen. Russon (2004) tekemän verokannustimien ja vastaavien ex-ante verotulojen kustannushyötyanalyysin mukaan T&K-verokannustimista saatu hyöty on huomattavasti suurempi kuin yritys- tai tuloverojen alennuksesta saatu hyöty. Vaikkei tästä tutkimustuloksesta voi vetää yleisempiä johtopäätöksiä, osoittaa se kuitenkin miten tärkeää on ottaa huomioon innovaation läikkymisvaikutukset ja niiden vaikutus hyvinvointiin. Edellä esitettyjen tutkimustulosten pohjalta ei voida päätellä, miten T&K-toiminnan verokannustimet vaikuttaisivat yksityisiin T&K-investointeihin Suomessa. Verokannustinjärjestelmän luonteen ja rakenteen lisäksi kannustimien tehokkuuteen vaikuttaa muu innovaatiopolitiikka. Verokannustimien yhteisvaikutuksesta muun innovaatiopolitiikan kanssa tiedetään verrattain vähän. Näitä yhteisvaikutuksia on myös vaikea selvittää, koska maat käyttävät eri politiikkainstrumentteja samanaikaisesti ja itse innovaatiotoimintaan vaikuttaa suuresti myös muun muassa yleinen taloustilanne, kilpailupolitiikka, immateriaalioikeuksien suojaus. Guellec ja van Pottelsberghe (2000) toteavat, että tutkimuksissa pitäisi ottaa huomioon kaikkien politiikkatoimenpiteiden yhteisvaikutus, mukaan lukien julkisen sektorin tutkimustoiminnan, koska maat käyttävät kaikkia politiikkainstrumentteja päällekkäin. Heidän tutkimuksensa mukaan innovaatiopolitiikka edistää yritysten innovaatiotoimintaa eli eri politiikkatoimenpiteiden yhteisvaikutus on positiivinen, vaikka yksittäisen politiikkatoimenpiteen vaikutus saattaa olla negatiivinen. Myös eri politiikkatoimenpiteiden ristikkäisvaikutukset (trade-offs) tulisi ottaa huomioon arvioitaessa yksittäisen politiikkatoimenpiteen vaikutusta. Joillakin politiikkatoimenpiteillä voi olla sekä positiivinen että negatiivinen vaikutus yritysten innovaatiotoiminnalle. Toisilla taas voi olla ristikkäisvaikutuksia. Eri politiikkatoimenpiteiden vaikutusten arviointi on vaikeaa myös siksi, ettei ole mahdollista määritellä tarkasti mitä olisi tapahtunut ilman kyseessä olevia politiikkatoimenpiteitä. Verohelpotusten vaikuttavuus riippuu luonnollisesti käytössä olevasta verokannustinjärjestelmästä. Seuraavassa luvussa tarkastellaan verokannustinjärjestelmiä ja niiden kehittymistä eri maissa.
14 11 4 Verokannustimien käyttö OECD-maissa 4.1 OECD-maiden verokannustinjärjestelmien vertailua Verokannustimien vaikuttavuus riippuu verokannustinjärjestelmän luonteesta ja rakenteesta. Verokannustimia on kahdenlaisia, verotettavasta tulosta tehtäviä verovähennyksiä (tax allowances) sekä yritysveroista myönnettäviä huojennuksia (tax credits), joista verohuojennukset ovat yleisemmin käytettyjä. Verohuojennukset ovat käytössä 12 OECD-maassa (Kanadassa, Irlannissa, Italiassa, Koreassa, Alankomaissa, Norjassa, Ranskassa, Japanissa, Meksikossa, USAssa, Portugalissa ja Espanjassa) ja verovähennykset 7 OECD-maassa (Belgiassa, Tanskassa, Iso-Britanniassa, Itävallassa, Australiassa, Tsekissä ja Unkarissa) (Taulukko 1). (Warda 2006.) Verokannustimien käyttö on lisääntynyt merkittävästi viime vuosien aikana. Vuonna 1996 verokannustimet olivat käytössä vain 12 OECD-maassa. Vuonna 1999 määrä oli noussut jo kuuteentoista ja nykyään (vuonna 2006) verokannustimia tarjoaa siis jo 19 OECD-maata. (Warda 2002 ja Warda 2006.) Kaikissa maissa yritykset voivat vähentää T&K-menot (mahdollisesti kiinteitä investointeja lukuunottamatta) suoraan verotuksessa (immediate write-off) (Warda 2006). Niissä maissa, joissa T&K-investointeja tuetaan lisäksi verovähennyksin, yritykset saavat vähentää verotettavasta tulostaan enemmän kuin ne ovat käyttäneet T&K-menoihin. Näin ollen verovähennyksen arvo yritykselle riippuu käytössä olevasta yritysveroasteesta. Kun T&K-toiminnan menoja voi vähentää yritysverotuksessa, yritysveron alentaminen vähentää julkista tukea T&Kinvestoinneille. Toisaalta alhaisempi yritysverokanta kasvattaa yritysten veronjälkeistä tuloa ja näin ollen alentaa T&K-investoinnin hintaa kannattavuuslaskelmissa, kun T&K-toiminnan menojen kattamista varten vaadittavien tulojen täytyy olla alhaisempia. Yleisesti yritysveroasteen jälkimmäinen vaikutus dominoi. (Mohnen 1999) Verohuojennus vuorostaan pienentää yrityksen maksamaa veron määrää tietyn prosenttiosuuden (T&K-menoista) verran. Verohuojennuksen arvo ei riipu käytössä olevasta yritysveroasteesta. Käyttämättä jääneitä verovähennysoikeuksia voi joissain maissa siirtää tuleville vuosille. Verohuojennusten tapauksessa täytyy tällöin perustaa pooli käyttämättömille huojennuksille. Sekä verovähennyksiin että -huojennuksiin on monissa maissa asetettu ala- ja ylärajoja koskien sekä T&K-menojen määrää että verohelpotusten määrää. (OECD 2003.) Verovähennykset ja -huojennukset voivat perustua joko T&K-menojen kokonaistasoon, niiden kasvuosuuteen kyseisenä vuonna tai näiden yhdistelmään. Investointien lisäykseen perustuvat verohelpotukset olivat aiemmin yleisemmin käytettyjä. Viime aikoina suuntaus on kuitenkin ollut kohti investointien tasoon perustuvia helpotuksia. (Taulukko 1) Vuodesta 2001 eteenpäin käyttöönotetut verokannustinjärjestelmät ovat lähes kaikki perustuneet T&Kinvestointien tasoon, Irlannin muodostaessa kuitenkin poikkeuksen. Japani on muuttanut verokannustinjärjestelmänsä koskemaan kaikkia T&K-menoja kasvuosuuden sijaan. Myös Ranska on hiljattain lisännyt kannustinjärjestelmäänsä osion joka kattaa kaikki T&K-menot. (Warda 2006.) Otettaessa käyttöön vuonna 1983 Ranskan verokannustinjärjestelmä perustui ainoastaan investointien volyymiin (ETAN 1999).
15 12 Taulukko 1 Verohuojennusten ja vähennysten käyttö OECD-maissa (Warda 2006) Tax credit Tax allowance Level Increment Mixed Kanada, Italia, Japani, Meksiko, Norja, Alankomaat Belgia, Tsekki, Tanska, Iso-Britannia, Unkari Irlanti, USA Ranska, Espanja, Portugali, Korea Australia, Itävalta Kokonaismäärästä myönnettävät verohelpotukset perustuvat siihen ajatukseen, että yrityksillä ei ole riittävästi rahoitusta toteuttaa T&K-investointeja. Lisäosuuteen perustuvat helpotukset taas olettavat, että yritykset investoivat joka tapauksessa perusmäärän T&K-menoihin. (Klassen, Pittman & Reed 2004.) Verokannustimet, jotka perustuvat T&K-investointien määrään eivätkä kasvuosuuteen saattavat tukea sellaisia investointeja, jotka yritykset toteuttavat joka tapauksessa vaikka eivät saisikaan julkista tukea hankkeilleen. Kasvuosuuteen perustuvat kannusteet kohdentuvat nimenomaan ylimääräisiin investointeihin. Järjestelmät, joissa verohyöty perustuu T&K-investointien määrään saattaa suosia suuria yrityksiä pienten kustannuksella vaikka verokannustimet olisivat suurempia pienille yrityksille. Tämä siksi, että suuret yritykset voivat olla halukkaampia käyttämään verohyötyjä, sillä investointien ollessa suuria verohyödytkin ovat suuria. Lisäksi verohyötyjen käyttö saattaa olla vaivalloista pienille ja uusille yrityksille. Ne eivät ehkä tiedä kannustimista tai eivät osaa käyttää niitä. Lisäksi pienet uudet yritykset saattavat pelätä innovaatioidensa paljastuvan markkinoille ennen aikojaan verohyötyjä tavoitellessa. (Mohnen 1999.) Suomessa ja Ruotsissa ei ole käytössä verokannustimia. Lisäksi suorien tukien käyttö näissä maissa suhteessa yritysten omiin T&K-investointeihin on vähäistä. Siitä huolimatta yksityinen T&K-toiminta on vilkasta. Tämä selittyy osittain sillä, että maiden tuotanto on keskittynyt korkean osaamistason työvoimaintensiivisille aloille. Lisäksi yritysveroaste on verrattain alhainen (28 ja 29 prosenttia). (OECD 2003.) Taulukko 2 T&K-verovähennykset OECD-maissa vuosina (Warda 2006) Maa T&K:n taso T&K:n lisäys PK-yritysten erityiskohtelu Australia 125 % 175 % Itävalta 125 % 135 % Belgia 113,5 % Tsekki 200 % Tanska 150 % Unkari % Iso-Britannia 125 % 150 % tasosta
16 13 Viidessä verovähennyksiä käyttävässä maassa vähennykset perustuvat T&K-investointien tasoon. Investointien lisäys on puolestaan verohelpotusten pohjana kahdessa maassa (Taulukko 2). Kaikkia T&K-menoja koskeva verovähennys on siis yleisempi kuin ainoastaan menojen kasvuosaa koskeva vähennys. Verohuojennukset puolestaan perustuvat T&Kinvestointien tasoon kuudessa verohuojennuksia käyttävässä maassa. Kaksi maata, Irlanti ja USA, tukevat ainoastaan T&K-investointien lisäyksiä. Kolmessa maassa, Ranskassa, Portugalissa ja Espanjassa, on vuorostaan käytössä näiden kahden tukimuodon sekajärjestelmä. (Taulukko 3) Koreassa yritykset voivat valita kumpaa verohelpotustapaa, verovähennystä vai -huojennusta, ne haluavat käyttää. Verovähennys- ja verohuojennusasteet vaihtelevat paljon maittain. (Warda 2006.) Taulukko 3 T&K-toiminnan verohuojennukset OECD-maissa (Warda 2006) Maa T&K:n taso T&K:n lisäys PK-yritysten erityiskohtelu Itävalta 8 % Kanada * 20 % 35 % tasosta Ranska ** 10 % 40 % Irlanti 20 % Italia 30 % tasosta Japani % 15 % tasosta Korea 15 % 50 % Meksiko 30 % Alankomaat 14 % 42 % tasosta Norja 18 % 20 % tasosta Portugali 20 % 50 % Espanja 30 % 50 % Yhdysvallat* 20 % * Kanadassa ja Yhdysvalloissa jotkut osavaltiot tarjoavat yllämainittujen kansallisten verohelpotusten ylittäviä ylimääräisiä verohelpotuksia (Klassen ym. 2004). ** Tiedot ovat vuodelta 2006 (Promoting innovation by tax incentives). Vielä 1980-luvun lopussa ja 1990-luvun alussa verokannustimet olivat maailman anteliaimmat Yhdysvalloissa. Verohelpotuksia on heikennetty Yhdysvalloissa vuosien varrella, ja nykyään yhdysvaltalaiset verokannustimet ovat keskitasoa alhaisemmat. USAn suhteellista asemaa on heikentänyt myös se, että muissa maissa verokannustimia on päinvastoin kehitetty voimakkaasti viime vuosina. USAssa verokannustimet koskevat vain T&K-investointien lisäyksiä, joille yritys saa 20 prosentin verohuojennuksen (vuoden 2005 tilanne). Espanjassa T&K-investointeja tuetaan 30 prosentin tasahuojennuksella, jonka lisäksi lisäinvestointeja tuetaan ylimääräisellä 50 prosentin tuella (vuoden 2005 tilanne). (Atkinson 2006, Warda 2006.) Ranskassa on tämän vuoden alusta ollut voimassa käytäntö, jonka mukaan T&K-
17 14 investointien kokonaismäärästä myönnetään kymmenen prosentin huojennus, minkä lisäksi investointien lisäyksiä tuetaan 40 prosentilla. Huojennusten enimmäismäärää on myös korotettu kahdeksasta miljoonasta eurosta kymmeneen miljoonaan euroon. (Promoting innovation by tax incentives.) Joissakin OECD-maissa verohelpotukset koskevat vain tietyntyyppisiä T&K-menoja. Esimerkiksi Alankomaissa yrityksille on myönnetty verohelpotuksia tutkijoiden palkkoihin vuodesta 1994 (Poot, den Hertog, Grosfeld & Brouwer 2003). Verohelpotusten tarkoitus on edistää pienten yritysten T&K-toimintaa, joten yrityksen työvoimakustannukset vaikuttavat verokannustimen suuruuteen. Hollannin järjestelmää kuvaillaan tarkemmin seuraavalla sivulla. Tanskassa ja Unkarissa verovähennys edellyttää yrityksen yhteistyötä julkisen tutkimuslaitoksen kanssa (Warda 2006), kun taas Belgiassa vähennyksen saa tehdä ainoastaan T&K-toimintaan liittyvistä pääomakuluista. (IBFD 2004.) Mikäli yrityksellä ei ole liikevoittoa, saattavat verohelpotukset jäädä käyttämättä. Monissa maissa (esimerkiksi Iso-Britanniassa, Ranskassa, Kanadassa ja Norjassa) tämä on ratkaistu maksamalla verokannustimia vastaava hyöty yrityksille rahana tai sallimalla verovähennys ja -huojennusoikeuksien siirtäminen tuleville vuosille. Näin yritykset eivät menetä T&Kverokannustimista saatavaa hyötyä vaikka niiden tulos olisi tappiollinen. (OECD 2003, Promoting innovation by tax incentives.) Verohelpotuksilla pyritään useissa maissa tukemaan erityisesti PK-yritysten T&K-investointeja, mistä syystä PK-yritykset saavat usein suurempia verohelpotuksia T&K-toiminnastaan. Italiassa verohelpotukset koskevat vain PK-yrityksiä. Kanadassa, Japanissa, Alankomaissa, Norjassa ja Iso-Britanniassa verohelpotukset ovat anteliaampia pienille kuin suurille yrityksille kuten taulukoista 2 ja 3 käy ilmi. Kanadassa myös yritysverotus on PK-yrityksille suotuisa. Siellä suurimman osan T&K-investointien verokannustinjärjestelmän kautta menevästä T&Ktuesta käyttävät juuri PK-yritykset (75 %). Erään kanadalaisen kyselytutkimuksen mukaan kolme neljästä vastaajasta sanoi järjestelmän olevan tehokas tapa tukea T&K-investointeja. Yli puolet vastaajista sanoi kannattavuutensa nousseen järjestelmän avulla. (Promoting innovation by tax incentives.) Erityisen hyvää tukea PK-yritysten T&K-toimintaan tarjoavat Kanadan lisäksi Italia, Alankomaat ja Iso-Britannia (ks. taulukot 2 ja 3). Iso-Britannian T&K-toiminnan verokannustinjärjestelmä perustuu verovähennyksiin. Järjestelmä on hyvin nuori, sillä se otettiin käyttöön vuonna Tuolloin ohjelman kohteena olivat ainoastaan PK-yritykset. Suuryritykset pääsivät ohjelmaan mukaan vuonna Britanniassa PK-yritykset voivat vähentää 150 % T&K-kustannuksistaan verotettavasta tulostaan ja suuryritykset puolestaan 125 %. Järjestelmän tarkoituksena on siis selkeästi tukea erityisesti PK-yrityksiä. Tutkimusten mukaan T&Kintensiivisiä yrityksiä on ilmestynyt aloille, jotka eivät ole perinteisesti olleet kovin T&Kintensiivisiä. Eräässä kyselytutkimuksessa vuodelta 2005 (Clemens ym. 2005, ks. Promoting innovation by tax incentives) yritysjohtajat kertoivat järjestelmän vaikuttaneen T&Kinvestointipäätöksiin ja näin ollen T&K-investointien määrään. Mutta täytyy kuitenkin huomioida, että yritysjohtajien vastaukset saattavat olla puolueellisia ja tuloksiin tulisi näin ollen suhtautua varauksellisesti.
18 15 Hollannissa verokannustimet koskevat vain T&K-toimintojen työvoimakustannuksia Hollannin T&K-toiminnan verokannustinjärjestelmä (WBSO), joka otettiin käyttöön vuonna 1994, eroaa merkittävästi muiden maiden järjestelmistä. Hollannissa T&K-toiminnan verohelpotukset koskevat T&K-tehtävissä työskentelevien työntekijöiden palkkoja ja palkkojen sivukuluja. Verohelpotusten piiriin luetaan ainoastaan ne tieteellisen tai teknisen tutkimuksen toiminnot, jotka tähtäävät uusien tuotteiden, prosessien tai ohjelmistojen kehittämiseen. WBSO:sta on tullut merkittävin T&Ktoiminnan tukemisen väline. (Poot ym ) Verohelpotukset koskevat ainoastaan T&K-toiminnan henkilöstön palkkojen kasvuosuutta. Vuonna 2004 verohelpotus oli 42 prosentin suuruinen euroon asti ja 14 prosenttia tätä ylittävistä palkkamenoista. Verohelpotus nousee 60 prosenttiin euroon asti, mikäli yrityksen T&Ktoiminta on ollut hyvin intensiivistä edeltävinä vuosina. Vuonna 2004 verohuojennuksen enimmäismäärä työntekijää kohden on rajattu hieman vajaaseen kahdeksaan miljoonaan euroon. Verohelpotuksen voi saada vain verotettavasta tulosta. Verohuojennuksia ei siis voida maksaa rahana kuten monissa muissa maissa (mm. Iso-Britanniassa, Ranskassa, Norjassa ja Kanadassa) voidaan tehdä, mikäli yrityksellä ei ole verotettavaa tuloa kyseiseltä verohelpotukseen oikeuttavalta vuodelta. (IBFD 2004.) Puolen WBSO:n piirissä olevien yritysten mielestä järjestelmä on merkityksellinen hankkeiden toteuttamisen kannalta. Hieman vajaa viidennes puolestaan pitää järjestelmää erittäin tärkeänä. Noin kolmanneksen mielestä järjestelmän olemassaolo ei vaikuta heidän T&K-hankkeidensa toteuttamispäätöksiin. Keskimäärin suuret yritykset pitävät järjestelmää vähemmän merkityksellisenä kuin pienet yritykset. WBSO mahdollistaa korkean riskin T&K-hankkeiden toteuttamisen sekä T&Kinvestointien lisäämisen erityisesti pienten ja T&K-intensiivisten yritysten kohdalla. (Poot ym ) Poot ym. (2003) ovat tehneet yksityiskohtaisen arvion Alankomaiden verokannustinjärjestelmän vaikutuksista. He toteavat yhden euron verohelpotuksen lisäävän T&K-toiminnan työvoimakustannuksia 1,01 1,02 euroa. Tässä ei kuitenkaan ole huomioitu pitkän ajanjakson dynaamisia vaikutuksia. Samansuuntaisia tuloksia on saatu myös muissa tutkimuksissa (Bureau Bartels 1998, Hove ym. 1998, ks. Cornet 2001). Osa verokannustimien ansioksi luettavasta havaitusta T&K-toiminnan tason noususta saattaa kuitenkin olla nimellistä, sillä lisääntynyt T&K-toiminta nostaa tutkijoiden työpanoksen kysyntää ja näin ollen heidän palkkojaan (Mansfield 1986, ks. Cornet 2001). WBSO-järjestelmän on havaittu nostavan T&K-henkilöstön palkkoja, koska tutkijoiden tarjonta on joustamatonta. Marey ja Borghans (2000, ks. Cornet 2001) ovat arvioineet % T&K-toiminnan kasvusta olevan nimellistä ja johtuvan tutkijoiden palkkojen noususta. Goolsbee (1998) ja Trajtenberg (2000) ovat saaneet samansuuntaisia tuloksia USA:n ja Israelin osalta (ks. Cornet 2001). Pootin ym. (2003) mukaan WBSO-järjestelmä on tukenut yritysten T&K-investointeja voimakkaasti niin että WBSO-järjestelmän piirissä olevat yritykset ovat investoineet T&K-toimintaan keskimäärin enemmän kuin niiden saama tuki järjestelmän kautta on ollut. Poot ym. (2003) toteavat myös uusien tuotteiden osuuden yrityksen kokonaismyynnistä olevan suurempi verohelpotuksista hyötyvillä yrityksillä kuin muilla. Heidän laskelmiensa mukaan WBSO:n kautta saatavan tuen noustessa yhden prosentin (viisi prosenttia), on uusien tuotteiden osuus liikevaihdosta kasvanut noin 0,2 prosentin (5,2 prosentin) verran. Pienten yritysten on havaittu hyötyneen järjestelmästä enemmän kuin suurten yritysten. WBSO-järjestelmän hallinnointi on kuitenkin kallista. Hallinnointikustannusten on arvioitu olevan noin kolme prosenttia WBSO:hon käytetystä budjetista. Verokannustimien hallinnointikulujen yrityksissä on arvioitu olevan noin viisi prosenttia yritysten saamasta tuesta. Järjestelmän heikkoutena pidetään lisäksi sitä, että se ei tarjoa kannusteita nostaa T&K-toiminan tasoa niissä yrityksissä, jotka ovat saaneet tuen enimmäismäärän. (Cornet 2001.)
19 16 Verovähennysten ja -huojennusten käytön laajuus osoittaa, että OECD-maat käyttävät näitä instrumentteja yhä enemmän T&K-toiminnan edistämiseen. Osin tämä on osoitus maiden pyrkimyksestä saavuttaa T&K-toiminnalle asetettuja poliittisia tavoitteita. Tämä osoittaa myös, että maat pyrkivät aktiivisesti luomaan yritystoiminnalle suotuisampaa toimintaympäristöä tilanteessa, jossa kilpailu kansainvälisestä T&K-toiminnasta kiristyy yhä. Osana tätä verokilpailua monet maat ovat alentaneet yritysten veroastetta (corporate income tax rate). Yritysten veroastetta yli viidellä prosenttiyksiköllä vuodesta 2000 ovat alentaneet Belgia, Kanada, Irlanti, Islanti, Itävalta, Luxemburg, Meksiko, Portugali, Saksa, Slovakia ja Tsekki (OECD 2005b). Monissa maissa verokannustinjärjestelmän käyttöönotto tai sen parantaminen yrityksille edullisemmaksi on liittynyt pyrkimykseen parantaa maan asemaa kansainvälisessä verokilpailussa. Iso-Britanniassa viime vuosina toteutettujen verokannustimien parannusten taustalla on ollut halu houkutella monikansallisia T&K-investointeja. Sama pyrkimys on ollut myös Australiassa, Irlannissa ja Kanadassa. (Atkinson 2006.) Ranskan T&K-toiminnan verokannustinjärjestelmä tukee voimakkaasti nuoria innovatiivisia yrityksiä, jotka ovat vielä kasvuvaiheessaan. Järjestelmän tarkoituksena on yhtäältä pitää suuret yritykset Ranskassa ja toisaalta tukea PKyritysten kehittymistä. (Promoting innovation by tax incentives.) Jotain verokilpailun heijastumisesta T&K-toiminnan verohelpotuksiin kertoo myös se, että Kiina myöntää 150 prosentin vähennyksen T&K-menoista, mikäli nämä ovat lisääntyneet kymmenellä prosentilla edelliseen vuoteen verrattuna. Intia vuorostaan myöntää 125 prosentin verovähennyksen tietyistä T&K-menoista. (Atkinson 2006.) Monissa maissa on siis reagoitu verokilpailuun. On kuitenkin vaikea arvioida missä määrin verohelpotukset vaikuttavat T&K-intensiivisten monikansallisten yritysten sijaintipäätöksiin. Yhdysvalloissa verokilpailua käydään myös osavaltioiden välillä, sillä osavaltiot voivat tarjota kansallisten verohuojennukset ylittäviä verohelpotuksia (Atkinson 2006). Kaliforniassa on havaittu tutkimuksen olleen juuri se toiminto, jonka hightech-yritykset ovat suurimmalla todennäköisyydellä siirtäneet ulkomaille (offshore). Näin on tehnyt kuutisenkymmentä prosenttia kalifornialaisista yrityksistä. (Bardhan & Jaffee 2005, ks. Atkinson 2006.) Osavaltiokohtaisten verokannustinjärjestelmien on havaittu houkuttelevan yrityksiä siirtämään T&Ktoimintojaan niihin yhdysvaltalaisiin osavaltioihin, joissa verohelpotukset ovat anteliaimpia. Lisäksi yhdysvaltalaisten yritysten tytäryhtiöiden T&K-investointien on havaittu olevan suurempia maissa, joissa T&K-toimintaa tuetaan verokannustimin. (Atkinson 2006.) Mikäli verokannustimien käyttö lisääntyy ja ne vaikuttavat monikansallisten yritysten päätöksiin myös muualla, ovat maat jotka eivät tarjoa verohelpotuksia muita epäedullisemmassa asemassa (Poot ym. 2003). Tähän vaikuttaa myös se missä määrin tiedon läikkyminen maiden välillä edellyttää paikallisen tutkimuskapasiteetin olemassaoloa. Mikäli näin on, verokannustimet ovat tärkeämpiä pienille maille kuin suurille (Jaumotte & Pain 2005a).
20 17 Norjan verokannustinjärjestelmä on hyvin tuore Norjassa yritysten T&K-investointeja on tuettu julkisen tuen avulla vasta vuodesta 2001, jolloin suorat tuet otettiin käyttöön. Vuodesta 2002 PK-yrityksille on myönnetty verohuojennuksia T&Kinvestoinneista (nk. SkatteFUNN-hanke). Vuotta myöhemmin verohuojennuksia ovat voineet saada kaikki yritykset niiden koosta riippumatta. Tuen taustalla on pyrkimys kaksinkertaistaa T&Kinvestoinnit vuoden 2004 tasosta vuoteen 2010 mennessä, mikä on hyvin kunnianhimoinen tavoite. (Hægeland, Kjesbu & Møen 2006, Promoting innovation by tax incentives). SkatteFUNN-ohjelman kautta yritykset voivat saada verohuojennuksia T&K-investoinneistaan 18 prosenttiin (PK-yriyksille 20 prosenttiin) asti investointien määrästä. Huojennusten määrä on kuitenkin rajoitettu hyvin pieneksi kunkin yrityksen kohdalla. PK-yritys voi saada verohuojennuksia enintään Norjan kruunun verran ja suuryritys vielä tätä vähemmän. Järjestelmä on siis edullisempi pienille kuin suurille yrityksille. Verrattuna muiden maiden järjestelmiin, on SkatteFUNNohjelman tavoitteena tukea laajalti kaikkia yrityksiä toimialasta riippumatta. Myönnetty tuki on kuitenkin hyvin vaatimaton. Norjassa siis koetaan tärkeäksi, että ohjelma tavoittaa mahdollisimman monta yritystä kaikilta toimialoilta sen sijaan, että tukea kohdennettaisiin vain korkean teknologian yrityksille. (Hægeland ym. 2006, Promoting innovation by tax incentives). Lähes kaksi kolmannesta verohuojennusten piirissä olevista yrityksistä on alle kymmenen henkeä työllistäviä PK-yrityksiä. Nämä yritykset saavat noin 40 prosenttia kaikesta myönnetystä tuesta. Tuki on siis pystytty jakamaan tavoitteen mukaisesti hyvin laajan yrityskunnan kesken. Haegelandin ym. (2006) mukaan yritysten T&K-investoinnit ovat lisääntyneet vuoden 2002 jälkeen, jolloin T&Kinvestointien verohelpotukset otettiin käyttöön. Tutkimus ei kuitenkaan pysty sanomaan sitä, onko T&K-investointien lisäys johtunut juuri verokannustimien käyttöönotosta vai muista tekijöistä. SkatteFUNN-ohjelman vaikuttavuutta arvioidaan hankkeessa, jonka loppuraportin on määrä valmistua vuonna Eräässä tutkimuksessa 80 prosenttia vastaajista oli sitä mieltä, että ilman tukea investointeja ei olisi toteutettu. 72 prosenttia vuorostaan oli sitä mieltä, että ohjelmalla on ollut keskeinen rooli yrityksen kasvussa (SkatteFUNN presentation 2005, ks. Promoting innovation by tax incentives). Hægelandin ym. (2006) mukaan T&K-investoinnit ovat suurempia juuri niissä yrityksissä, jotka käyttävät verohelpotuksia hyväkseen (valikoitumisongelma hyvin todennäköinen!). Verokannustimien on myös havaittu vaikuttavan enemmän pienten kuin suurten yritysten T&K-investointeihin. (Hægeland ym. 2006, Promoting innovation by tax incentives).
Kansantaloudellinen aikakauskirja 103. vsk. 4/2007 Verokannustimet innovaatiopolitiikan välineenä Mika Pajarinen KTM, tutkija etlatieto oy Pekka Ylä-Anttila KTL, toimitusjohtaja etlatieto oy Petri Rouvinen
T&k-rahoituksen muutoksia
T&k-rahoituksen muutoksia 2009-2016 1. T&k-toiminta 1.1 Ylesitä t&k-rahoituksen kehityksestä Vuonna 2011 alkanut valtion suoran t&k-rahoituksen nimellinen lasku jatkui myös vuonna 2014. Tilastokeskuksen
Verokannustimet innovaatio- ja yrittäjäpolitiikan välineinä Mika Pajarinen, Petri Rouvinen ja Pekka Ylä-Anttila Teknologiakatsaus 217/2007 Verokannustimet innovaatio- ja yrittäjäpolitiikan välineinä Mika