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Timestamp: 2019-07-20 20:33:42
Document Index: 243273850

Matched Legal Cases: ['artículo 157', 'Artículo 1', 'artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 9', 'artículo 6', 'artículo 76', 'Artículo 76', 'artículo 1', 'Artículo 1', 'Artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 71', 'Artículo 165', 'artículo 182', 'ARTÍCULO 182', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 167', 'Artículo 167', 'artículo 67', 'artículo 2', 'Artículo 67', 'artículo 1', 'artículo 69', 'artículo 67']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 043 del 31/05/2019
Opinión Jurídica : 043 - J del 31/05/2019
Consultante: Salmerón Castillo Leonardo Alberto
Cargo: Jefe de Área a.i Comisión de Asuntos Económicos
Funcionarios: Silvia Patiño CruzYolanda Mora Madrigal
Texto Opinión Jurídica 043
OJ-043-2019
Leonardo Alberto Salmerón Castillo
Jefe de Área a.i
Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio HAC-348-2019 del 15 de enero de 2019, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley para racionalizar el gasto en arrendamientos en inmuebles para amortización de la deuda pública”, el cual se tramita bajo el número de expediente 21.112.
Debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).
De la exposición de motivos del proyecto de Ley se extrae la necesidad de establecer un marco legal para regular las necesidades del Estado Costarricense de arrendar bienes inmuebles y que sirva para orientar la política pública en esta materia.
Lo anterior a raíz del creciente incremento por este concepto, lo cual ha alcanzado cifras que para el año 2015 superaban los treinta mil millones de colones en el Gobierno Central. Al respecto señala la exposición de motivos del proyecto:
En tal sentido, en el ejercicio del gasto público siempre debe prevalecer una relación de adecuación entre el empleo de los recursos económicos que se administran y los objetivos que se persiguen. De esta forma, una correcta administración debe sustentarse en un ejercicio ordenado del gasto que alcance los fines perseguidos, sin que esto implique el detrimento de otros, lo cual debilita el uso efectivo de los recursos públicos.
Desde esta perspectiva y como Diputado de la Nación, deseo presentar propuestas que se orienten hacia esos esfuerzos de obtener medidas de contención del gasto que generen valor agregado en el uso racional y eficiente de los recursos públicos. Estas medidas pueden orientarse desde un ajuste a la metodología de los presupuestos ordinarios y extraordinarios hasta la necesidad real de regular variables de gasto como son las pensiones de lujo en el sector público y alquileres de espacios para fines públicos sin perjuicio de una disminución en la prestación y calidad del servicio público.
Debemos indicar que realizaremos un análisis del articulado de manera general, advirtiendo que nos referiremos sólo a aquellos numerales que ameriten alguna discusión de tipo jurídico o de técnica legislativa, sin pronunciarnos sobre la oportunidad y conveniencia de su aprobación, por tratarse de aspectos enmarcados dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.
Artículo 1 en relación con el 9
Señalan los artículos 1 y 2 que la aplicación de esta ley será para “las dependencias de la Administración Pública”, concepto que a partir de lo dispuesto en el numeral 1 de la Ley General de la Administración Pública incluye tanto a la Administración central como a la descentralizada del Estado.
No obstante lo anterior, el artículo 9 deja la duda sobre el campo de aplicación de la ley, pues señala que esta ley sería facultativa para los Supremos Poderes Legislativo y Judicial, así como al Tribunal Supremo de Elecciones y Universidades Estatales.
Además, exhorta a las demás entidades públicas que conforman el Sector Público costarricense y las entidades que por leyes específicas no se les aplique la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos para que también colaboren en la aplicación de estas medidas.
Por tanto, debe unificarse el ámbito de aplicación dispuesto en el artículo 1 del proyecto de ley, con relación a su artículo 9.
Debe recordarse, además, que respecto al tema de arrendamientos de bienes inmuebles del Estado, la Ley de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos y la Ley de Contratación Administrativa, en concordancia con la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, abarcan a todos los órganos y entes del Estado, es decir, incluye a los entes descentralizados.
Señala el artículo 6 de la Ley de Arrendamientos:
“ARTICULO 6.- Estado, entes descentralizados y municipalidades.
El procedimiento de licitación se rige por las disposiciones legales y reglamentarias de la contratación administrativa.”
Por su parte, el artículo 76 de la Ley de Contratación Administrativa dispone:
“Arrendamiento de inmuebles
Artículo 76.-Procedimiento aplicable. Para tomar en arrendamiento bienes inmuebles, con construcciones o sin ellas, la administración deberá acudir al procedimiento de licitación pública, licitación abreviada o contratación directa, según corresponda, de acuerdo con el monto.”
Finalmente, el artículo 1° de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos acota:
“Artículo 1°-Ámbito de aplicación. La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:
Conforme las normas citadas, se deberá establecer de forma expresa si esta ley aplicaría únicamente para la Administración Central del Estado, o bien, si su ámbito de aplicación también comprendería a la Administración descentralizada. Esto, con el objetivo de que no se generen dudas de interpretación con relación a otras leyes.
Ahora bien, debemos advertir que en caso de que la intención del Legislador sea incluir tanto a la Administración centralizada como a la descentralizada, la competencia que se otorga al Ministerio de Hacienda como el ente rector en materia de arrendamientos de bienes inmuebles se vería comprometida debido a la autonomía de ciertos entes por especialidad y territorio.
Consecuentemente, si bien los entes autónomos podrían someterse de manera general al campo de acción de la ley, no podrían someterse a la competencia otorgada al Ministerio de Hacienda, pues ello violaría su autonomía garantizada constitucionalmente.
Por tanto, se recomienda replantear lo dispuesto en los numerales 1 y 2 del proyecto de ley con relación al 9.
Artículo 1 en relación con el artículo 2
El artículo 1 del proyecto de ley establece que las dependencias de la Administración Pública deberán presentar al Ministerio de Hacienda un programa anual y calendarizado que contenga sus necesidades inmobiliarias bajo criterio de eficiencia, eficacia y economía.
Por lo anterior, el artículo 2 dispone que será competencia el Ministerio de Hacienda:
“I- Verificar que el uso de los inmuebles sea compatible con las disposiciones vigentes en materia de adquisiciones o planeamiento que posean las instituciones públicas con respecto a su programación.
II- Cuantificar y calificar los requerimientos atendiendo a las características de los inmuebles solicitados y a su localización.
III- Revisar el inventario y plano catastral con su respectivo registro de la propiedad inmueble que se desee considerar para la prestación total o parcial de los servicios públicos sea más racional, eficiente y eficaz que la Administración pueda adquirir. Tendrá oportunidad aquellas existentes de inmuebles o, en su defecto, la necesidad de adquirir.
IV- Destinar a la dependencia interesada los inmuebles disponibles; y
V- De no ser posible, adquirir los inmuebles con cargo a la partida presupuestaria autorizada de la dependencia interesada y realizar las gestiones necesarias para la firma, registro y archivo de la escritura de propiedad correspondiente.”
En primer término, nótese que el artículo 1 se limita a señalar que las dependencias de la Administración Pública deberán presentar ante el Ministerio de Hacienda únicamente un programa anual con sus necesidades inmobiliarias; es decir, no hace mención a ningún otro requisito adicional para la entidad solicitante.
Sin embargo, el numeral 2 incisos II y III señala que el Ministerio de Hacienda debe “cuantificar y calificar” la solicitud según las “características de los inmuebles solicitados y a su localización” y “revisar el inventario y plano catastral con su respectivo registro de la propiedad inmueble”.
En ese sentido, de la lectura del artículo segundo del proyecto, pareciera que la Administración solicitante deberá presentar, además del programa anual, una “propuesta” de bienes inmuebles que considera son aptos para su necesidad. Esto porque se señala que el Ministerio de Hacienda debe calificar y cuantificar las características de los inmuebles solicitados y su localización, además de revisar el inventario y el plano catastral del inmueble que se desea considerar.
Conforme se aprecia, ambos artículos no son concordantes en su contenido, o al menos su redacción parece confusa, por lo que, se sugiere replantear su contenido conforme la verdadera intención del legislador, clarificando qué deben presentar las diferentes dependencias de la Administración.
El artículo 2 del proyecto de ley es confuso, pues no existe claridad si el procedimiento ahí establecido en manos del Ministerio de Hacienda está destinado a la compra de bienes inmuebles o también incluye alquileres.
En los incisos de este artículo se hace referencia a los términos “adquisiciones”, “pueda adquirir”, “necesidad de adquirir”, “adquirir los inmuebles”, con lo cual pareciera que está regulando únicamente el tema de la compra de inmuebles, quedando excluido el arrendamiento.
Partiendo de dicha interpretación, analizaremos los incisos de este artículo:
a) El inciso II se refiere a “cuantificar” y “calificar” los requerimientos atendiendo a las características de los inmuebles solicitados y a su localización.
Ambos términos utilizados en este numeral no resultan claros. De la redacción del artículo no se extrae claramente cuál es la intención del legislador al referirse a “cuantificar” y “calificar” los requerimientos de la Administración, por lo que se sugiere mejorar y aclarar la redacción.
b) El artículo 2.III establece un procedimiento donde el Ministerio de Hacienda revisará el inventario y plano catastral para determinar cuál propiedad resulta más racional, eficiente y eficaz para la Administración.
Dicho “procedimiento especial” para la compra de un bien inmueble parece desconocer lo dispuesto en el artículo 71 de Ley de Contratación Administrativa y el numeral 165 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, los cuales señalan:
“ARTICULO 71.-Procedimiento aplicable y límites. Para adquirir bienes inmuebles, la Administración acudirá al procedimiento de licitación pública, salvo que use las facultades de expropiación o compra directa, dispuestas en leyes especiales. Podrá adquirir por compra directa, previa autorización de la Contraloría General de la República, el inmueble que, por su ubicación, naturaleza, condiciones y situación, se determine como único propio para la finalidad propuesta.
Nunca podrá adquirirse un bien inmueble por un monto superior al fijado, en el avalúo, por el órgano administrativo especializado que se determinará reglamentariamente.”
“Artículo 165.-Adquisición de inmuebles. Para adquirir bienes inmuebles la Administración debe seguir el procedimiento de licitación pública, salvo los casos en que leyes especiales la autorizan para ejercer las facultades de expropiación o bien cuando medie autorización de la Contraloría General de la República.
En el cartel respectivo, se indicará que el inmueble sujeto de adjudicación será sometido a un avalúo realizado por el órgano especializado de la administración respectiva o en su defecto de la Dirección General de Tributación, tratándose del Gobierno Central, o de la dependencia especializada de la respectiva Administración, a efecto de que el precio de adquisición en ningún caso supere el monto de dicho avalúo.
Si el monto fijado en el avalúo es igual o mayor al precio establecido en la oferta, la compra se hará sobre el precio ofertado. En caso de que la estimación definida en la valoración pericial sea inferior a lo cobrado por el oferente, éste podrá rebajar el precio para que se ajuste al avalúo o, por el contrario, dejar sin efecto su oferta sin responsabilidad alguna de su parte por ese motivo. En este último supuesto, la Administración procederá a realizar el avalúo del bien ofertado que se encuentre en segundo lugar bajo las anteriores reglas y así sucesivamente.
Además, de previo a dictar el acto de adjudicación, deberá constar en el expediente una justificación técnica en la cual se acredite que el bien es apto para la necesidad que se pretende satisfacer, haciendo referencia a la relación entre los fines y las características del inmueble. Adquirir un bien sin que se haya realizado este estudio generará responsabilidad disciplinaria.”
Conforme se aprecia, previo a la compra de un bien inmueble, deberá necesariamente mediar un proceso de contratación administrativa, donde se garanticen los principios en la materia, como lo son la eficacia y eficiencia, igualdad y libre competencia, publicidad, buena fe, etc.
Por consiguiente, pretender que el Ministerio de Hacienda sea quien califique el inmueble a “adquirir” sería contrario a los principios de contratación administrativa, toda vez que, la Ley de Contratación Administrativa y su reglamento son claros en señalar que para la adquisición de bienes inmuebles se deberá acudir a un proceso de licitación.
En ese mismo sentido, debe considerarse que el artículo 182 de la Constitución Política establece que los arrendamientos y ventas de los Poderes del Estado se harán mediante licitación, de acuerdo con la ley en cuanto al monto respectivo. Señala el artículo Constitucional:
“ARTÍCULO 182.- Los contratos para la ejecución de obras públicas que celebren los Poderes del Estado, las Municipalidades y las instituciones autónomas, las compras que se hagan con fondos de esas entidades y las ventas o arrendamientos de bienes pertenecientes a las mismas, se harán mediante licitación, de acuerdo con la ley en cuanto al monto respectivo.”
Partiendo de lo anterior, se recomienda revisar la propuesta planteada y uniformarla con los principios constitucionales que informan la materia.
Adicionalmente, este inciso menciona expresamente que “Tendrá oportunidad aquellas existentes de inmuebles o, en su defecto, la necesidad de adquirir”, redacción que no resulta comprensible.
Dicha frase no expresa de forma clara la intención del legislador, por lo que, se sugiere precisar su contenido a efectos de evitar problemas de aplicabilidad en el futuro o diversas interpretaciones.
c) El artículo 2.IV hace referencia a “destinar a la dependencia interesada los inmuebles disponibles”, sin que se especifique a cuáles bienes disponibles se refiere.
Por un lado, podría interpretarse que el Ministerio de Hacienda deberá tener un inventario actualizado de bienes inmuebles que podrían ser objeto de compra, es decir, debe existir una “precalificación” de bienes inmuebles.
Por otro lado, podría interpretarse que se trata de inmuebles públicos disponibles para ser ocupados por alguna institución que lo requiera, tal y como se indica de forma escueta en el artículo 3 del proyecto de ley, al señalar: “… no se disponga de inmuebles públicos adecuados para satisfacer los requerimientos específicos.”.
En caso de que la intención del proyecto de Ley sea el primer supuesto, es decir, destinar a la dependencia interesada un inmueble “precalificado” por el Ministerio de Hacienda para ser adquirido, esto contravendría los principios de contratación administrativa y, en consecuencia, presentaría dudas de constitucionalidad.
d) Respecto al artículo 2.V no existe claridad en su redacción. En ese sentido, se sugiere replantear su contenido conforme la verdadera intención del legislador.
El artículo 4 utiliza el término “entidad pública adscrita al Poder Ejecutivo”, por lo que se reitera lo dicho anteriormente en cuanto a que debe clarificarse el ámbito de aplicación de la eventual ley que se apruebe.
Por otro lado, señala el artículo que cuando una entidad pública “…adquiera en los términos del derecho privado un inmueble… el Ministerio de Hacienda y la entidad correspondiente deberán convenir con los propietarios de los inmuebles, la forma y términos conforme a los cuales se darán por terminados los contratos de arrendamiento…”.
Al respecto, debemos recordar que, por disposición constitucional, tanto la adquisición de bienes inmuebles como su arrendamiento se rige por los procesos de contratación administrativa, garantizándose de esta forma los principios que rigen en la materia como lo son: eficacia y eficiencia, igualdad y libre competencia, publicidad, buena fe, entre otros.
Lo anterior significa que los términos contractuales bajo los cuales se regirá la compra del inmueble o arrendamiento, deberán estar claramente definidos desde la publicidad del cartel, dentro de los cuales se incluye la forma y términos para finiquitar el contrato.
Bajo ese entendido, no resulta posible señalar que será a través de un convenio entre el Ministerio de Hacienda, el órgano contratante y los propietarios del inmueble, que se definirá la forma y términos que darán terminado un contrato de arrendamiento.
Por ello, se recomienda de manera respetuosa revisar este tema y replantear este artículo del proyecto de ley.
Ahora bien, este mismo artículo señala: “Cuando una entidad pública adscrita al Poder Ejecutivo adquiera en los términos del derecho privado un inmueble…”.
En primer lugar, se sugiere sustituir el término “adquiera”, por cuando, el contenido de este artículo se refiere más bien a los contratos de arrendamiento, comodato o cualquier otro tipo de relación jurídica que les otorgue la posesión del bien, y no a la compra de un inmueble donde lo que se trasfiere es el dominio total de un bien.
En segundo término, debe tomarse en consideración que la compra o arrendamiento de bienes inmuebles por parte de la Administración Pública son actos de contratación administrativa, y, por lo tanto, se rigen por las reglas del Derecho Administrativo y no del Derecho Privado.
En consecuencia, deberá revisarse la remisión que hace este artículo al “derecho privado”.
Este artículo presenta problemas de redacción que hacen difícil entender su intención, por lo que se sugiere analizar su contenido con base en la verdadera intención del proyecto de ley y replantearlo.
Este artículo presenta la misma debilidad ya apuntada en el análisis del articulado, en virtud de que se refiere a las “entidades del Poder Ejecutivo”, por lo que se reitera, debe definirse el ámbito de aplicación dado lo dispuesto en el numeral 1 del proyecto de ley.
Establece que el reajuste de precios en arrendamientos se actualizará al final de cada año del contrato y, además, formula varias reglas para calcular su reajuste.
Es importante señalar que, actualmente para el reajuste del precio en los contratos de arrendamiento de la Administración Pública aplica lo dispuesto en el artículo 167 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, que señala:
“Artículo 167.-Arrendamiento de inmuebles. La Administración podrá tomar en arrendamiento bienes inmuebles, con o sin opción de compra, mediante el procedimiento de licitación pública, licitación abreviada o contratación directa, según corresponda, de acuerdo con el monto estimado; sin perjuicio de lo establecido en relación con el arrendamiento o compra de bienes únicos de este Reglamento.
El propietario del inmueble no rendirá ninguna clase de garantía de cumplimiento a favor de la Administración.
Para el reajuste de la renta o precio se aplicará lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos.
(Corrida su numeración por el artículo 2° del decreto ejecutivo N° 40124 del 10 de octubre del 2016, que lo traspasó del antiguo 159 al 167)”
Nótese que la norma reglamentaria remite a lo dispuesto en el numeral 67 de la Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos, que con la reforma operada en el año 2016 establece:
“Artículo 67.- Reajuste del precio para vivienda
Salvo acuerdo más favorable para el inquilino, el reajuste se regirá por las siguientes reglas:
a) Cuando la tasa de inflación acumulada de los doce meses anteriores al vencimiento de cada año del contrato sea menor o igual al diez por ciento (10%), el arrendador está facultado, de pleno derecho, para reajustar el alquiler de la vivienda, en un porcentaje igual o menor a la tasa de inflación acumulada de los doce meses anteriores al vencimiento de cada año del contrato. La inflación se calculará de acuerdo con el índice oficial de precios al consumidor, del Instituto Nacional de Estadística y Censos.
b) Cuando la tasa de inflación acumulada de los doce meses anteriores al vencimiento de cada año del contrato sea mayor al diez por ciento (10%), el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (Mivah), con base en consideraciones que tomen en cuenta el desarrollo de la actividad de la construcción y el equilibrio necesario entre prestaciones del arrendador y el arrendatario, establecerá el porcentaje adicional de aumento que se aplicará al alquiler de la vivienda, siempre que no sea inferior a ese diez por ciento (10%) ni mayor que la tasa anual de inflación.
Cualquier reajuste de la renta, superior al establecido en este artículo, será nulo de pleno derecho.
Es válido el convenio de partes que acuerde un reajuste de precio menor y el pacto escrito por el cual se conviene en reajustes menores al índice oficial de precios al consumidor, del Instituto Nacional de Estadística y Censos.
(Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 9354 del 4 de abril del 2016)”
Conforme se aprecia, el reajuste de precios en los contratos de arrendamiento que suscribe la Administración Pública se rige actualmente por el “reajuste del precio para vivienda” contenido en la Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos y no por el aumento estipulado para los contratos comerciales (artículo 69 de dicha ley). Sin prejuzgar sobre la legalidad de lo estipulado en el decreto de cita, procederemos a analizar la norma vigente y la que se propone en el presente proyecto de ley.
Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos (artículo 67)
Cuando la tasa de inflación acumulada de los 12 meses anteriores al vencimiento de cada año del contrato sea menor o igual al 10%, el arrendador está facultado para reajustar el precio del arrendamiento en ese mismo porcentaje o menos.
Cuando esa misma tasa de inflación acumulada sea menor o igual al 15%, el arrendador podrá reajustar el alquiler en un porcentaje no mayor a esa tasa.
Cuando esa misma tasa de inflación sea mayor al 10%, el MIVAH establecerá el porcentaje de aumento, siempre que no sea inferior al 10% ni mayor que la tasa anual de inflación.
Cuando la tasa es mayor al 15%, el Ministerio de Hacienda dictará el porcentaje adicional de aumento que se aplicará al alquiler del bien inmueble, siempre que no sea inferior al 15% ni mayor que la tasa anual de inflación.
Para los contratos de arrendamientos suscritos en una moneda extrajera, el monto de arrendamiento no sufrirá reajuste durante el plazo del contrato.
Es omiso
Es válido el convenio de partes que acuerde un reajuste de precio menor y el pacto escrito por el cual se conviene en reajustes menores al índice oficial de precios al consumidor del INEC.
Las partes podrán convenir reajustes de precio menores al índice oficial de precios al consumidor de la Dirección General de Estadística y Censos.
Tal y como se muestra, el porcentaje para el reajuste de precios de alquiler contenidos en el proyecto de ley es superior al vigente en la actualidad, lo cual, no resulta congruente con la intención del proyecto de ley, que es precisamente racionalizar el gasto de arrendamientos de bienes inmuebles, conforme se indica en la exposición de motivos.
Adicionalmente, el proyecto de ley es omiso en cuanto al reajuste de precios en los contratos de arrendamiento que fueron pactados en una moneda extrajera, lo cual crea una laguna legal.
Respecto a este mismo tema, cabe señalar que el Ministerio de Hacienda emitió la Directriz No. 08 del 19 de julio de 2017 “Uso de la moneda nacional en las contrataciones de arrendamientos de edificios, locales y terrenos”, donde se dispuso que las entidades y órganos del Poder Ejecutivo que contraten servicios de alquiler de edificios, locales y terrenos, deberán elaborar los carteles indicando que solamente se recibirán ofertas en colones costarricenses.
Pese a lo anterior, este órgano técnico considera de vital importancia que sea a través de una disposición legal que se establezca la moneda en la cual se pactarán los contratos de arrendamiento de la Administración.
En consecuencia, se sugiere a los señores Diputados analizar ambas observaciones, respecto al reajuste de precios en los contratos de arrendamiento y a la moneda en que pactarán los contratos.
A partir de lo expuesto, este órgano asesor considera que el proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento presenta dudas de constitucionalidad que deben ser dilucidados en sede constitucional.
Adicionalmente, se recomienda valorar las recomendaciones aquí señaladas de técnica legislativa.
Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal
Procuradora Adjunta Abogada de la Procuraduría