Source: http://cismveneto.it/dati/minori.html
Timestamp: 2017-10-18 21:53:20+00:00
Document Index: 55431248

Matched Legal Cases: ['art.8', 'art.13', 'art.13', 'sentenza ', 'art.2110', 'art.13', 'art.7', 'art.32', 'art.12', 'art.13', 'art.4', 'art.14', 'art.34', 'art.10']

MINORI STRANIERI NATI IN ITALIA
Le fasi del corso di vita del minore straniero in Italia
Il diritto alla vita è un diritto inviolabile per ogni essere umano, che va ben al di là della cittadinanza. E' in quest'ottica che diverse Convenzioni internazionali ma anche leggi dello Stato garantiscono la tutela delle donne nella maternità, intesa quindi come tutela della madre ma anche del nascituro, anche a tutte le donne straniere, a prescindere dal possesso o meno del permesso di soggiorno.
In molti casi, se la donna è iscritta al Servizio sanitario nazionale oppure è residente in Italia e iscritta alle liste di collocamento, tutte le prestazioni ospedaliere sono gratuite (tra cui, la preparazione al parto, il parto e le cure per eventuali malattie conseguenti al parto); in altri casi, la donna dovrà sostenere le spese relative alle analisi, alle prestazioni farmaceutiche e specialistiche collegate alla gravidanza. Anche il recente D.L. 132/1996, oltre a ribadire, all'art.8, che è "garantita la tutela della maternità responsabile e della gravidanza, come previsto dalle leggi vigenti norme applicabili alle cittadine italiane", all'art.13, ha sottolineato che "agli stranieri temporaneamente presenti nel territorio dello Stato... salvo le quote di partecipazione alla spesa, ove previste, sono erogate senza oneri a carico dei richiedenti le prestazioni preventive, quelle per la tutela della maternità e della gravidanza".
Prima di esaminare la reale applicazione di queste norme e anche i nodi problematici connessi alla nascita di un bambino straniero, è opportuno fare riferimento ai dati statistici per avere un quadro generale della realtà italiana.
Una parte considerevole di informazioni relative agli stranieri che nascono in Italia le possiamo ottenere dai dati elaborati dall'Istat, che, a partire dal 1984, oltre al luogo e alla data di nascita, al sesso, allo stato civile, alla professione, registra anche la cittadinanza di entrambi i genitori del nato. Tuttavia, i dati che vengono generalmente diffusi si riferiscono non solo ai nati da entrambi i genitori stranieri, ma anche a quelli di cui almeno uno dei genitori è cittadino straniero, che, a differenza dei primi, secondo le nuove norme sulla cittadinanza, sono di fatto cittadini italiani sin dalla nascita. Per ovviare a questa sovrapposizione, si dovrebbe accedere a dati scorporati per nazionalità del singolo genitore, ma ciò non sempre appare possibile. Le schede di rilevazione utilizzate dall'Istat riportano anche le risposte della partoriente sulla precedente vita riproduttiva, sulle circostanze della gravidanza e del parto, sullo stato di salute del neonato. Nel caso in cui il neonato muore nel primo anno di vita, vengono registrate notizie dettagliate sulle cause e sulle circostanze della morte. L'attendibilità dei dati Istat sembra abbastanza elevata, sia perché difficilmente la nascita non viene denunciata dal genitore straniero agli uffici comunali, sia perché limitata dovrebbe essere la paura delle partorienti non in regola con il permesso di soggiorno di essere "schedate" in ospedale al momento del parto, anche a seguito del riconoscimento al diritto alle "cure urgenti ospedaliere per maternità" prevista dalla legge 33/1980 e ribadito dall'art.13 del D.L. 19 marzo 1996, n.132. E' evidente però che, nel caso in cui entrambi i genitori non siano in regola con il soggiorno, il minore molto probabilmente non sarà registrato in Questura.
Da un punto di vista strettamente statistico, emerge con evidenza che nell'arco degli ultimi dieci anni, le nascite di stranieri (intesi nell'accezione adottata dall'Istat) sono pressoché quadruplicate, passando dalle 5.415 del 1984 alle 20.174 del 1994, dato che acquista un maggiore significato se rapportato al decremento che nello stesso periodo ha interessato il totale nazionale delle nascite. Così, se nel 1986 i neonati stranieri rappresentavano l'1,1% del totale, nel 1994 hanno raggiunto il 3,8%.
Tabella 1. Minori con almeno un genitore straniero nati in Italia
(*) Le percentuali si riferiscono al numero di minori stranieri
sul totale delle nascite registrate in quello stesso anno.
Le regioni con il maggior numero di nati in Italia da genitori dei quali almeno uno di cittadinanza straniera nel 1994 sono la Lombardia (4.240) e il Lazio (3.692), che insieme raggiungono il 39,3% di tutti i nati stranieri in Italia (nel 1993 le due regioni raggiungevano il 39,8%).
Sono diverse le regioni che negli ultimi anni sono state significativamente coinvolte, sia in termini assoluti sia percentuali, dal boom demografico di nati stranieri, sebbene se analizziamo i dati relativi ai capoluoghi di provincia in cui, nel 1994, sono state registrate più di 500 nascite, abbiamo: Roma (2.971), Milano (1.422) e, molto più distanziate, Torino (609), Palermo (500). L'impressione di una sorta di decentramento territoriale delle nascite, è confermata dal fatto che le nascite registrate nei capoluoghi il 56,6%. Particolarmente significative sono, a tal proposito, le province di Napoli (695), Firenze (641), Brescia (527) e Vicenza (523). Complessivamente, il 52,4% delle nascite sono avvenute nel Nord Italia; il 28,8 % nel Centro; l'11% nel Meridione e il 7,8%.
Tabella 2. Minori con almeno un genitore straniero nati in Italia suddivisi per Regione
Tenendo conto delle nascite registrate nelle schede di rilevazione dell'Istat riferite al periodo 1984-1992, possiamo anche osservare che la percentuale di neonati con entrambi i genitori stranieri appare in sensibile crescita: dopo un picco raggiunto nel primo anno di rilevazione (il 51,2% registrato nel 1984), si è passati dal 40,6% del 1986 al 54,8% del 1992. Recenti indagini locali hanno fatto luce su alcune realtà: secondo una rilevazione condotta dalle U.S.L. di Torino, nel 1994, su 4.127 nati 492 (pari all'11,9% di tutti i nati) erano stranieri, di cui 215 (43,7%) con entrambi i genitori stranieri. Ad un dato analogo sono giunte recenti ricerche condotte in diversi ospedali milanesi.
Su questo stesso aspetto, possiamo far riferimento anche ad un altro campione nazionale, che si riferisce ai nati nel 1994 da entrambi i genitori stranieri iscritti in anagrafe e che quindi risultano residenti in Italia: sono 7.999 i neonati, a fronte dei 7.012 registrati nell'anno precedente.
Tabella 3. Minori stranieri nati in Italia ed iscritti all'Anagrafe
Se questi dati fossero confermati da un'analisi più dettagliata, dimostrerebbero che il tasso di nascita delle coppie straniere a cittadinanza omogenea si avvicina molto di più a quello di una coppia italiana che non a quello presente nei paesi d'origine, quasi a sottolineare come l'evento della nascita risenta in maniera decisiva delle difficoltà inerenti l'esperienza migratoria.
Un secondo dato significativo è la percentuale registrata nel 1994 di nascite di bambini stranieri al di fuori del matrimonio, tra le quali elevato è il numero di quelle riconosciute da un solo genitore: il 24,3%, contro il 6,7% della media nazionale. Tale situazione sembra interessare soprattutto le coppie straniere e i nati da padre italiano. Tuttavia, percentuali analoghe erano state già registrate negli anni passati: in una ricerca condotta a Roma nel 1984, ad esempio, su un totale di 1.030 nascite (pari al 20% di tutte le nascite di stranieri in Italia), la percentuale di figli naturali esclusivamente di genitori stranieri era del 25,5% contro il 7,6% del totale romano; in uno studio successivo su scala nazionale, relativo al 1988, emergeva che il 41,2% dei nati da padre italiano erano illegittimi. Indubbiamente questo dato deve far riflettere, sebbene è anche importante tener conto che spesso alla nascita fa seguito il matrimonio tra il padre e la madre del neonato.
Un altro dato importante sempre relativo al momento del parto, è quello che si riferisce al luogo in cui esso avviene. Purtroppo, anche in questo caso, sono assai rare le indagini in proposito. Sempre utilizzando le informazioni relative alla ricerca romana del 1984, risulta che "la maggior parte delle nascite da donne straniere avviene negli istituti di cura pubblici" (65,4%), seguite da quelle avvenute nelle case di cura private (30,2%), a conferma dell'esistenza di una "decisa tendenza ad utilizzare le nostre attrezzature sanitarie anziché partorire nelle loro abitazioni o in altri luoghi". Sarebbe opportuno una verifica di questi dati attraverso ricerche più recenti, così come sarebbe importante comprendere i motivi che spingono le donne straniere a non partorire in strutture sanitarie pubbliche o private. Dalle scarse informazioni che abbiamo sui pochissimi casi di parti avvenuti per strada, risulta che ciò è avvenuto non tanto per un'irregolarità del soggiorno della partoriente, quanto per le difficoltà socio-culturali che esse incontrano nell'entrare in contatto con i servizi messi a disposizione delle istituzioni pubbliche. Questo dato, su cui torneremo più volte, dovrebbe essere affrontato in maniera specifica, anche per rendere reale quel diritto alla salute ribadito non soltanto dall'enunciato costituzionale ma da leggi attuative. Va anche tenuto conto che a volte le donne straniere preferiscono tornare nel proprio paese d'origine a partorire, per via della maggiore possibilità di far riferimento alla rete sociale di parenti ed amici, a medici di famiglia, e dove minori sono i disagi soprattutto alloggiativi che la donna deve affrontare prima e dopo il parto, tant'è che, anche dopo il parto, è possibile che il neonato rimanga nel paese d'origine mentre la madre torni nel paese d'emigrazione per continuare a lavorare; per motivi analoghi, spesso, nei casi in cui il parto avviene in Italia, non è raro che il neonato venga fatto rientrare nel paese d'origine per affidarlo alle cure di sorelle o parenti. Stando, ad esempio, a quanto emerge dalla ricerca già prima ricordata, condotta tra il 1992 e il 1994 a Roma su 543 partorienti, il 28,3% delle donne straniere (in particolare le filippine) ha espresso la decisa volontà di rimandare in patria il figlio appena ciò fosse stato possibile, e cioè subito dopo lo svezzamento. Accanto a fattori di ordine culturale, all'origine di queste separazioni vi sono le difficoltà che incontrano molti stranieri nel trovare soluzioni alla riorganizzazione della vita del neonato e della madre soprattutto nei primi mesi - e a volte nei primi anni - dopo il parto. E' opportuno anche ricordare che, nel caso in cui i cittadini stranieri si trovino in disagiate condizioni economiche, hanno comunque diritto ad usufruire di alcune prestazioni economiche e sociali erogate dai servizi sociali dei Comuni di residenza (ma anche in questo caso è indispensabile dimostrare di essere residenti nel Comune), e diversi sono ormai gli interventi degli enti locali atti a tutelare la maternità delle donne straniere. Ma alcuni segnali continuano a sottolineare quante siano ancora diffuse le difficoltà di rendere efficaci tali interventi.
Il problema che il nascituro straniero si trova a dover affrontare prima ancora della nascita, infatti, sono le difficoltà che i genitori o la sola madre hanno nel ripensare alla propria esistenza: la nascita del figlio obbliga ad una normalizzazione della vita quotidiana che purtroppo spesso la famiglia non vuole, ma più frequentemente non può permettersi. Oltre alle costanti difficoltà alloggiative, in una società come quella italiana, le donne immigrate svolgono quasi esclusivamente lavori difficilmente compatibili con la maternità, per tipo di attività, di orario, ma soprattutto per un atteggiamento ostile del datore di lavoro. In diverse occasioni alcuni testimoni privilegiati hanno denunciato casi di donne immigrate licenziate dal datore di lavoro perché rimaste incinta. Sebbene una sentenza della Corte Costituzionale (n.93/1995) abbia dichiarato che è applicabile anche al lavoro domestico (cioè l'attività che in genere svolgono le donne immigrate in Italia) quanto previsto dall'art.2110 del Codice civile, il divieto di licenziamento in caso di maternità, è anche indubbio che il problema sussiste nei frequenti casi in cui la donna straniera svolge attività non regolare.
E' in questa prospettiva che desta preoccupazione la notizia di un incremento delle interruzioni volontarie di gravidanza da parte di donne immigrate, soprattutto perché è un fenomeno in contro tendenza con la diminuzione di interventi riscontrata tra la popolazione femminile italiana; da notizie stampa, che andrebbero comunque verificate, risulta che in ospedali di alcune grandi città le I.V.G. riguardano donne immigrate nel 10% dei casi (percentuale assai elevata se raffrontata con la percentuale raggiunta dalle donne straniere sul totale delle presenze femminili). Già nelle analisi relative ai comportamenti riproduttivi degli stranieri in Italia effettuate sui dati del 1984 risultava che le madri straniere con uno o più aborti erano percentualmente più numerose rispetto alla media italiana, sebbene non veniva specificato se l'aborto fosse stato praticato in Italia o in un altro paese. Anche in questo caso, mancano informazioni più attendibili e non va sottovalutato il fatto che in molti paesi la pratica dell'aborto è ampiamente diffuso. L'ipotesi più attendibile è però che spesso l'I.V.G. sia una "scelta" legata alla solitudine con cui la donna straniera si trova in genere a vivere la gravidanza, dato che sembra confermato anche da una recente ricerca romana prima ricordata, e condotta su oltre 500 donne, nella stragrande maggioranza dei casi non in regola con il permesso di soggiorno, che hanno avuto un colloquio con l'assistente sociale dell'ospedale perché in gravidanza: di queste, soltanto il 2,2% ha poi deciso di abortire. In altri termini, nel momento stesso in cui la donna straniera entra in contatto con la struttura pubblica, anche se non è in regola con il permesso di soggiorno, il tasso di aborti diminuisce sensibilmente. Non sembra invece aver trovato conferma la notizia pubblicata dai mass media circa eventuali richieste di aborto avanzate da coppie di stranieri una volta saputo il sesso del nascituro.
Estremamente inquietanti invece sono le informazioni circa il fenomeno degli aborti illegali, di cui è difficilissimo avanzare una qualche stima attendibile, sebbene la recente scoperta di alcuni ambulatori clandestini in Toscana e nel Lazio, specializzati proprio in aborti di donne immigrate, non fa che rafforzare l'ipotesi di un preoccupante aumento del fenomeno. Spesso ricorrono all'aborto illegale donne immigrate presenti in Italia senza permesso di soggiorno, convinte che l'andare in ospedale comporti una qualche schedatura, cui potrebbe far seguito l'espulsione dal nostro Paese. In realtà, anche per evitare fraintendimenti, il recente D.L. 132/1996, all'art.13, che modifica quanto previsto in merito dalla l.33/1980, recita: "L'accesso dello straniero alle strutture sanitarie non può comportare alcun tipo di segnalazione, salvo i casi in cui sia obbligatorio il referto, a parità di condizioni con il cittadino italiano". Non solo, ma l'art.7 sexies, comma 9, lettera d), dello stesso decreto legge, stabilisce che, fatto salvi i casi di espulsione per motivi di sicurezza, non possono essere espulse "le donne in stato di gravidanza oltre il terzo mese" (sebbene non sia affatto chiaro fino a quando tale provvedimento non può essere applicato, se fino al parto o no, ad esempio).
Un altro dato che desta preoccupazione riguarda soprattutto i neonati di entrambi genitori provenienti da paesi in via di sviluppo, i quali registrano "bassi pesi alla nascita e alta natimortalità". Dall'analisi dei dati Istat risulta che nel 1988 i bambini stranieri morti nel primo anno di vita sono stati 108, pari all'1,3% del totale, percentuale superiore alla media nazionale. Un'indagine condotta dall'Osservatorio epidemiologico del Lazio su 3.548 bambini nati, tra il 1982 e il 1991, da madri straniere ha evidenziato come i neonati pesavano mediamente meno dei coetanei laziali, anche perché molto spesso si trattava di nascite premature; ma ha soprattutto fatto emergere che nel primo anno di vita la mortalità è più che doppia rispetto a quella dei coetanei romani: su 1.000 neonati stranieri ben 19 - 20 sono morti nel primo anno di vita. Le cause in genere sono attribuibili al fatto che spesso le partorienti non sono seguite durante la gravidanza (dato che trova qui un'ulteriore conferma), ma soprattutto alle condizioni abitative e al tipo di vita condotto dalla madre, spesso costretta a lavorare fino a pochi giorni prima e subito dopo il parto. Le osservazioni avanzate all'epoca da alcuni studiosi, secondo cui "le madri immigrate e i loro neonati sono gruppi ad alto rischio di morbosità e mortalità per i quali è necessario prevedere servizi e strategie di intervento sanitario attivo nelle zone del paese maggiormente interessate dall'immigrazione", sembrano ancora oggi valide, sebbene dovrebbero essere verificate con ricerche più specifiche e recenti. Soprattutto dovrebbe essere meglio indagata la variabile dei paesi di provenienza o del gruppo etnico di appartenenza, poiché molto presumibilmente parte di questi problemi riguardano maggiormente la popolazione zingara e nomade.
Certo è che l'assai diffusa precarietà economica, occupazionale, alloggiativa, legislativa, ma anche affettiva che spesso caratterizza ancora la prima generazione di immigrati nel nostro Paese, finisce per mettere a repentaglio la vita stessa del neonato straniero. A fronte di pochissimi casi di minori stranieri nati in Italia e poi "venduti" a famiglie italiane, la cronaca si è occupata in diverse occasioni di episodi di bambini stranieri, a volte con poche settimane di vita, abbandonati, spesso dalla madre, in cassonetti dell'immondizia, in scompartimenti di treni, in autobus, in parchi, ecc. Mancano, anche in questo caso, notizie più dettagliate, anche se da quelle poche che ne offre la stampa, sembra che i motivi siano dovuti soprattutto all'estrema difficoltà che incontra una madre straniera, spesso da sola e senza un regolare permesso di soggiorno, a far crescere il proprio figlio in Italia. Confermerebbe questa ipotesi il fatto che il neonato abbandonato non presenta in genere handicap o gravi patologie. Si tratta sicuramente di situazioni limite, ma comunque da tenere sotto controllo anche perché complessivamente sono in aumento i casi di abbandono "selvaggio", fenomeno che riguarda anche i neonati italiani. Così come andrebbero verificati dettagliatamente alcuni casi di infanticidio compiuti da alcune madri straniere subito dopo il parto, che la stampa ha denunciato negli ultimi mesi.
Una maggiore tutela della maternità potrebbe accompagnarsi anche a specifici interventi informativi diretti alle madri straniere, affinché, in caso di gravidanza non voluta, possano comunque far nascere il bambino, non riconoscerlo e rimanere anonime, così come consente la legge 184\1983. Tuttavia, torniamo qui a sottolineare che il problema non appare quello del parto, che in genere, anche nei casi di abbandono "selvaggio", avviene in ospedale, ma quello di riuscire a garantire una maggiore assistenza alla madre e al neonato nei primi mesi dopo il parto, anche attraverso una maggiore possibilità di usufruire delle strutture pubbliche, come gli asili nido, tema che affronteremo nelle pagine seguenti.
Nel caso in cui i genitori o la madre decidono di far nascere e di far rimanere in Italia il neonato, il problema più immediato che si trovano ad affrontare è quello del riuscire a dare soluzioni concrete ai nuovi problemi relativi soprattutto alle difficoltà di riprendere l'attività lavorativa, di trovare una sistemazione alloggiativa più idonea di quella nella quale vivono in genere le immigrate o le coppie senza prole. In questo senso, vanno ricordati gli interventi assistenziali offerti dagli enti locali e dal volontariato che offrono ospitalità temporanea a ragazze madri e ai loro figli, e che spesso si fanno carico anche degli aiuti di tipo materiale, come l'abbigliamento, i pannolini, i farmaci, la culla, la carrozzina, ecc. Ma sono iniziative che, comunque, non riescono ancora a soddisfare la reale domanda di bisogni avanzati dalle comunità straniere (basta qui considerare che fino a pochi anni fa i centri d'accoglienza previsti dalla legge 39/1990 erano progettati quasi esclusivamente per immigrati senza prole).
Parte dei problemi potrebbero essere risolti garantendo maggiormente l'iscrizione dei minori stranieri agli asili nido comunali. Infatti, spesso ciò non avviene, per numerosi fattori: sono troppo limitati i tempi per la presentazione della domanda; invece è troppo lungo il periodo che trascorre dal momento della presentazione della domanda al momento della effettiva possibilità di usufruire del nido; numerose sono le difficoltà nel presentare la documentazione necessaria; spesso gli orari sono troppo limitati per il tipo di lavoro che svolge la madre; i posti disponibili spesso sono insufficienti per gli stessi residenti, ecc. Va anche ricordato che, fino all'emanazione di una circolare nel 1995, i minori stranieri con età inferiore ai 3 anni, irregolarmente presenti sul territorio nazionale, non potevano iscriversi ai nidi comunali poiché in molti casi i regolamenti prevedevano l'accesso ai soli residenti. Con l'approvazione della circolare, molti di questi ostacoli dovrebbero ora essere risolti.
Tuttavia, la mancanza di dati nazionali, risulta una lacuna estremamente grave; infatti, l'universo dei minori stranieri presenti in Italia con età compresa tra zero e tre anni dovrebbe aggirarsi almeno intorno alle 16.000 presenze (stima ricavabile dai dati sui nati stranieri, con entrambi i genitori non italiani, negli ultimi tre anni, tenendo anche conto dei rientri in patria). Quanti di questi minori usufruiscono dell'asilo nido comunale, statale o privato? Quanti invece sono ricoverati in istituto (anche perché alcune indagini hanno evidenziato che questa è l'età in cui avvengono un notevole numero di affidamenti eterofamiliari)? E gli altri? Proprio per la rilevanza quantitativa e per l'importanza del periodo esistenziale, è importantissimo raccogliere quante più informazioni possibili su questa componente.
È difficile comunque avanzare qualsiasi valutazione attendibile, sebbene in alcune località sembra che ormai la presenza di stranieri negli asili nido sia ormai significativa. Nel caso di Milano (cfr. ISMU, 1995), ad esempio, nell'anno scolastico 1993/94, risultavano iscritti 283 alunni stranieri, così suddivisi: 23 con meno di un anno; 53 con un anno di vita; 114 con due anni di vita; 66 con 3 anni di vita, a cui vanno aggiunti 27 bambini di cui non è stata specificata l'età. L'incidenza di questi alunni sull'intera popolazione scolastica comunale raggiunge il 5,9%, sebbene - è bene sottolinearlo - nell'analisi milanese sono stati conteggiati anche i minori con un solo genitore straniero, che molto presumibilmente sono a tutti gli effetti cittadini italiani. E' comunque un dato percentuale che va tenuto presente.
Bassissima è invece la frequenza di minori zingari e nomadi. Un altro dato a nostra disposizione riguarda i minori provenienti dalla ex Iugoslavia, riconosciuti sfollati dalla legge 390/1992 e ospitati temporaneamente nei centri di accoglienza istituiti dal Ministero dell'Interno: al 31 ottobre 1995, risultavano iscritti negli asili nido 25 bambini, sebbene non è dato sapere il numero di minori sfollati presenti complessivamente
Data la difficoltà di iscrivere il minore nell'asilo nido e anche il fatto che spesso neanche il nido riesce a risolvere i problemi legati ad esempio all'orario lavorativo della madre, si profilano diverse soluzioni: mandare il neonato nel paese di provenienza della madre; far riferimento alle strutture del volontariato; iscriverlo in un asilo privato, che spesso implica un costo elevato; far ricorso all'affido eterofamiliare (su queste ultime due soluzioni torneremo in seguito). E' però indubbio che proprio questi primi anni di vita sono per il nascituro quelli in cui appare più a rischio di disagio.
La condizione del minore straniero sembra subire alcune modificazioni in positivo dopo i tre anni di vita. Ciò è dovuto in gran parte alla maggiore possibilità di accedere alle strutture pubbliche, in primis la scuola materna, anche per gli effetti del decremento della popolazione italiana. Pur rimanendo gran parte dei problemi prima ricordati, relativi alla documentazione (certificato di nascita, certificato di residenza e certificato di vaccinazione), ai tempi di apertura della scuola, alla quota da versare mensilmente, ecc., è anche vero che l'iscrizione del minore straniero presso strutture scolastiche pubbliche e private, è stato oggetto di una serie di importanti iniziative normative che hanno garantito l'accesso anche ai minori privi di permesso di soggiorno, che esamineremo più dettagliatamente nel capitolo dedicato alla scuola dell'obbligo.
Stando ai dati dell'Istat gli studenti stranieri iscritti alle scuole materne (dove sono conteggiati anche i minori con un solo genitore straniero) sono aumentati nettamente negli ultimi anni, passando dai 1.388 dell'anno scolastico 1983/84 ai 6.202 del 1992/93 (ultimo anno scolastico di cui disponiamo dati nazionali), sebbene l'incremento più netto si è avuto negli anni 1990-1992.
Tabella 4. Stranieri iscritti alle scuole materne
E' interessante osservare che i 6.202 iscritti nell'anno scolastico 1992/93 rappresentavano appena lo 0,4% dell'intera popolazione scolastica delle materne, a fronte di percentuali più elevate raggiunte dai minori stranieri in altri ambiti, come ad esempio nelle nascite. Tuttavia, notevoli sono le differenze geografiche: così, ad esempio, se nel Meridione gli studenti stranieri per 1.000 iscritti sono appena lo 0,8, nel Centro raggiungono il 6,3; nel Nord-Est il 6,1 e nel Nord-Ovest ben il 7,0. Tra le regioni, le più significative sono la Lombardia (1.760), il Lazio (1.057) e l'Emilia-Romagna (706). Le provenienze degli alunni sono soprattutto africani (2.067) ed europei (1.756), cui fanno seguito gli americani (1.195) e gli asiatici (1.165).
Andrebbe compreso perché, essendo assai simili le rilevazioni del Ministero della Pubblica Istruzione e quelle dell'Istat, 15.755 nati nel 1992, soltanto 6.202 minori frequentavano le scuole elementari nell'a.s. 1992/93.
E' però probabile che questo dato risenta anche delle numerose difficoltà metodologiche che ancora oggi sussistono nella rilevazione ufficiale dei dati relativi anche agli alunni stranieri. Ne è una prova quanto risulta dalla ricerca condotta dal Centro studi emigrazione (CSER), secondo la quale, al 31 ottobre 1991 - e quindi con riferimento all'anno scolastico 1991-92 - risultavano iscritti nella scuola materna, sia pubblica sia privata, 6.419 alunni stranieri (compresi statunitensi, tedeschi, ecc., mentre 804 alunni erano considerati con "doppia cittadinanza", quindi anche con almeno un genitore cittadino italiano): quindi circa 850 in più rispetto al dato dell'Istat. L'indagine dello CSER ha anche evidenziato come le famiglie straniere tendono ad iscrivere i propri figli, in maniera più significativa di quelle italiane, a scuole non statali, probabilmente perché tali scuole consentono orari prolungati, più idonei agli impegni lavorativi della madre o dei genitori.
Anche in questo caso, sarebbe estremamente importante riuscire a dar conto della limitata presenza di alunni stranieri nella scuola materna, verificando, ad esempio, se ciò dipende dal ricorso a soluzioni alternative che prima abbiamo ricordato o ad altri fattori. Proprio a tale proposito, possiamo far ricorso ai dati messi a disposizione dalla ricerca condotta dallo CSER, in particolare alle comunità straniere (escluse quelle provenienti da Paesi a sviluppo avanzato) maggiormente presenti nelle scuole materne:
Tabella 5. Paesi di provenienza degli stranieri iscritti alle scuole materne nell'a.s. 1991\1992
Fonte: C.S.E.R.
(E' qui interessante osservare l'assenza delle nazionalità da cui provengono i minori stranieri in attesa di adozione registrati nella prima parte, quasi a evidenziare che si tratta di minori con età superiore ai 6 anni).
In assenza di dati più aggiornati, ci sembra interessante fare riferimento ad un'indagine condotta dall'ISMU (gennaio 1995) sulla realtà milanese nell'anno scolastico 1993/94, da cui risulta la presenza di 1.300 alunni stranieri iscritti nelle scuole materne, sia comunali (911, con un'incidenza del 4,3%) sia statali (389, con un'incidenza pari all'1,1% del totale), così divisi per età: 199 con tre anni; 418 con quattro anni; 376 con cinque anni e 222 con sei anni (di 85 minori non è stato possibile rilevare l'età). Se raffrontato al dato su Milano che emerge dall'indagine CSER prima esposta, sorprende il netto incremento registrato: si passa infatti da 696 alunni iscritti nell'anno scolastico 1991/92 a ben 1.300 nell'anno 1993/94, con un incremento quasi del 90%, che va forse attribuito ad una differente metodologia d'indagine.
Per quanto riguarda i minori sfollati provenienti dalla ex Iugoslavia e ospitati nei centri di accoglienza, al 31 ottobre 1995, risultavano iscritti e frequentanti 75 alunni.
Sempre riferendoci alla realtà milanese, ma utilizzando i dati dell'Opera nomadi, possiamo osservare un discreto incremento degli alunni nomadi iscritti nelle scuole materne, che da 30 sono divenuti 55 (40 a Milano e 15 in provincia), sebbene per l'anno scolastico 1992/93 non è dato sapere il numero reale di frequentanti (che nell'anno precedente erano appena 11). Per quanto riguarda la realtà dei nomadi a Roma, nell'a.s. 1995/1996 gli iscritti erano un centinaio.
Va osservato che, per un corretto raffronto con quanto ipotizzato nella prima parte del presente rapporto, sarebbe opportuno scorporare dal dato generale, gli alunni con cittadinanza straniera: è possibile che anche nella scuola sia confermata la percentuale di circa il 50% registrata nelle nascite? L'importanza di questo dato, lo ricordiamo, sta proprio nel tentativo di rendere conto delle diverse migliaia di minori stranieri di cui non abbiamo alcuna informazione.
Con una certa unanimità, gli studiosi hanno evidenziato come spesso, proprio nel corso di questa prima esperienza scolastica, il minore straniero affronta i problemi legati al bilinguismo, problemi che trovano spesso motivo nella svalorizzazione della lingua parlata in famiglia (la cosiddetta "lingua degli affetti"), mentre minori difficoltà sembrano incontrare nell'apprendimento della lingua italiana. Sempre dalla ricerca dell'ISMU (gennaio 1995), stando alle informazioni fornite dagli insegnanti, risulta che il 66,5% degli alunni stranieri presenti nelle scuole materne e negli asili nido milanesi ha una conoscenza sufficiente della lingua italiana "ai fini della comunicazione", contro l'11,2% che risulta insufficiente (ma va detto che un 22,3% non ha risposto).
Va infine ricordato che sono numerosi gli interventi degli enti locali e soprattutto del volontariato, diretti proprio a questa fascia d'età, sia per ciò che riguarda la scolarizzazione, sia l'utilizzo del tempo libero.
La salute del minore nei primi sei anni di vita.
Sebbene l'art.32 della Costituzione reciti che "La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti", e nonostante numerosi Convenzioni internazionali ribadiscono il diritto alla salute per tutti (come il Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali del 1966, in particolare l'art.12), nell'esperienza italiana la tutela della salute degli stranieri appare ancora schiacciata tra assenza ed emergenza.
Anche in questo caso, la tutela della salute del minore dipende sensibilmente dalla posizione giuridica dei genitori. Così, se uno dei genitori ha un regolare permesso di soggiorno, risulta residente, svolge un lavoro che dà titolo all'assicurazione obbligatoria contro la malattia, può iscriversi al Servizio sanitario nazionale e può accedere alle prestazioni da esso erogate. Tuttavia, attraverso diversi decreti legge e circolari, sono stati previsti interventi atti a garantire la tutela della salute anche per gli stranieri disoccupati, ma comunque residenti ed iscritti alle liste di collocamento (in particolare D.L. 29 dicembre 1990, n.415; D.L. 21 gennaio 1995, n.20), così come sono stati stabiliti i criteri di iscrizione a richiesta al SSN per quegli stranieri non assicurati a titolo obbligatorio (D.P.R. 24 dicembre 1992). L'iscrizione al SSN dà diritto, tra l'altro, anche all'assistenza pediatrica gratuita per i minori di 14 anni.
Il nuovo decreto 132/1996, all'art.13, ha modificato quanto previsto dalla legge 29 febbraio 1980, n.33, introducendo alcune importanti innovazioni, oltre a quelle relative alla gravidanza e maternità prima ricordate: innanzi tutto, "agli stranieri temporaneamente presenti nel territorio dello Stato sono assicurate, nei presidi pubblici ed accreditati, le cure ambulatoriali ed ospedaliere assistenziali, ancorché continuative, per malattia ed infortunio, e sono estesi i programmi di medicina preventiva" (come è facile osservare, non vi è alcun riferimento al possesso del permesso di soggiorno). Va però anche ricordato, che lo stesso decreto legge, riprendendo quanto previsto nei D.L. precedenti (498/1995; 22/1996) ha anche posto alcuni limiti agli ingressi per motivi di ordine sanitario (art.4).
Ancor più difficile è, nel caso dei minori, stabilire l'applicazione reale di queste norme. Troppe poche sono, infatti, le informazioni specifiche. Tra i pochi studi dedicati agli stranieri con meno di 6 anni, possiamo ricordare un'indagine condotta a Roma, su un campione composto da 135 bambini immigrati e nomadi con età compresa tra i 2 e i 4 anni che, dall'11 al 17 gennaio 1993, si sono rivolti ai pronto soccorsi di sette ospedali della capitale, da cui è emerso che solo nel 6% dei casi il ricorso al pronto soccorso era veramente urgente: nel 60% dei casi si trattava di influenze e raffreddori, che dipendevano, a detta dei ricercatori, soprattutto dalle condizioni abitative assai precarie in cui essi vivevano, dato questo che risulta essere di sicuro quello più spesso richiamato dalla maggior parte delle ricerche sulla salute degli immigrati. D'altra parte, sempre stando alla ricerca romana, il 61% dei minori immigrati e il 96% dei bimbi nomadi fino ad allora erano stati visitati soltanto in ambito ospedaliero. Questi dati sono confermati da numerose altre indagini locali, in cui risulta che il bambino straniero è molto più spesso vittima di quelle patologie in genere legate alla povertà e al sovraffollamento, che non di patologie infettive comuni nei paesi di provenienza. In altre ricerche, effettuate però dai medici scolastici, quindi su una popolazione differente e già "selezionata", è risultato che, soprattutto nel caso di minori giunti in Italia dopo aver trascorso alcuni anni nel paese d'origine della famiglia, i disturbi più frequenti sono le gastriti legate alla difficoltà di abituarsi all'alimentazione italiana, le otiti, problemi dentistici, ecc.. Molto diffusi sono anche i disturbi ansiosi legati a problemi di adattamento, che possono anche provocare malattie psicosomatiche.
La frequenza del minore straniero dell'asilo nido o della scuola materna permetterebbe anche di garantire l'assistenza sanitaria, sebbene non è improbabile che in alcuni casi la famiglia ricorra al pediatra privato. Ciò che però appare evidente è che sia estremamente necessario una diffusa operazione di informazione ed educazione sanitaria rivolta proprio al minore straniero e alla sua famiglia.
Più semplice, per altri versi, appare invece l'opera di formazione del personale medico e paramedico rispetto a questi nuovi pazienti: infatti in Italia ormai da diversi anni, proprio partendo dalle informazioni che provenivano dai diversi poliambulatori gestiti dal volontariato, si è sviluppata una specifica branca della medicina attenta proprio al problema delle popolazioni migranti, che ha avuto l'indubbio merito di smitizzare tutta una serie di considerazioni sulle malattie di cui gli stranieri sarebbero portatori. Il problema semmai è un altro: l'attività di supplenza svolta soprattutto dalle associazioni del volontariato o del privato sociale, ha finito per creare un efficiente circuito "per stranieri", che, se da una parte ha certamente garantito un'attenta assistenza agli stranieri, corre oggi il rischio di essere utilizzato come pretesto per giustificare il ritardo delle strutture pubbliche nell'offrire servizi che valgano per tutti, anche per stranieri. Alcuni segnali in positivo vanno però sottolineati: basta pensare che in alcune strutture, soprattutto nei reparti di ostetricia e ginecologia, è ormai una pratica diffusa il ricorso a mediatori culturali. Infatti, garantire una maggiore informazione e l'uso delle strutture socio-sanitarie pubbliche vuol anche dire adeguare queste strutture a ricevere soggetti che spesso, soltanto per problemi culturali e linguistici, rischiano di essere emarginati, con le ovvie conseguenze anche per ciò che riguarda la popolazione locale. A tal proposito va ricordata la proposta di legge, avanzata su indicazioni di alcune associazioni di volontariato impegnate sul tema del diritto alla salute, che stabilirebbe l'obbligo di iscrizione temporaneo fino ai 14 anni al Servizio sanitario nazionale per tutti i minori stranieri presenti in Italia.
Da ultimo vorremo fare un'osservazione sul problema dell'infibulazione e della clitoridectomia, che ha creato un acceso dibattito in Francia in anni recenti. Dopo la segnalazione in Italia di alcuni casi nel 1988 di bambine africane minorenni che erano state sottoposte a interventi di clitoridectomia presso alcune strutture sanitarie pubbliche, segnalazione che comportò la diffida dei medici dal praticare ogni forma di escissione, non è più emerso alcun caso del genere, ma anzi sono state diverse le prese di posizione pubbliche di denuncia. Tuttavia, è probabile che in alcuni casi le bambine africane nate in Italia, vengano ricondotte in patria per subire l'intervento. Ciò impone una riflessione che dovrebbe essere culturale e morale oltre che legislativa.
L'inserimento dell'alunno straniero nella scuola dell'obbligo è stato regolamentato in Italia con modalità differenti rispetto a quelle adottate in altri paesi europei interessati già da alcuni decenni dal fenomeno immigratorio (Germania, Svizzera, Francia). Rifiutando la creazione di apposite "classi speciali" (tranne che per una breve esperienza relativa ai nomadi che vedremo più avanti), l'alunno straniero è stato inserito nel normale corso scolastico. Probabilmente in ciò ha avuto un certo ruolo la memoria storica di una segregazione scolastica che la seconda generazione di emigrati italiani ha dovuto subire, così come una certa influenza è stata esercitata dal tipo di inserimento scolastico garantito ad altre "categorie deboli", come i portatori di handicap, ai quali spesso il minore extracomunitario è stato paragonato. Certo è che negli ultimi anni, tutta la materia dell'inserimento e dell'integrazione dei minori stranieri nella scuola dell'obbligo, anche a fronte di una maggiore presenza tra i banchi di scuola di alunni provenienti da altri Paesi, è andata incontro ad una modificazione assai profonda, reimpostando tutta la materia che per decenni era stata regolamentata dall'art.14 del Regio decreto n. 653 del 4 maggio 1925, relativo all'inserimento nella scuola italiana dei "giovani provenienti dall'estero".
D'altra parte, le indicazioni per un revisione della materia erano presenti nel principio costituzionale (art.34), nella Dichiarazione dei diritti del fanciullo proclamata dall'O.N.U. nel 1959, nella direttiva C.E.E. n.486 del 1977 sulla formazione scolastica dei figli dei lavoratori migranti, attuata con D.P.R. n.722 del 1982. Tuttavia, a parte alcune importanti modificazioni riguardanti le popolazioni nomadi e zingare (che però, ricordiamo, sono composte in gran parte da cittadini italiani), e alcune considerazioni generali contenute nella legge n.943 del 1986 (in particolare nella parte in cui affida alle Regioni il compito di assistenza e di programmazione degli interventi necessari all'integrazione del lavoratore straniero e della sua famiglia), le problematiche del minore straniero sono state affrontate in una nuova ottica soltanto nel 1989, con l'emanazione, da parte del Ministero della Pubblica Istruzione, di una circolare, datata 26 giugno 1989 (n.301), specificatamente dedicata all'Inserimento degli stranieri nella scuola dell'obbligo: promozione e coordinamento delle iniziative per l'esercizio al diritto allo studio". Gli anni novanta sono stati, come vedremo, notevolmente innovativi da un punto di vista normativo, anche per le indicazioni contenute nella Convenzione di New York del 1989, in particolare negli artt.28 e 29, relative al diritto del fanciullo all'educazione (ed in particolare garantire "l'insegnamento primario obbligatorio e gratuito per tutti") e al rispetto per la sua identità culturale, "nonché dei valori nazionali del paese nel quale vive, del paese di cui può essere originario e delle civiltà diverse dalla sua".
La nota dolente di questa importante opera di revisione è che è avvenuta in genere attraverso circolari ministeriali e non con una legge organica, di cui comunque si auspica una prossima emanazione. Come abbiamo evidenziato nella prima parte del presente lavoro, possono essere diversi i motivi di soggiorno; se per il minore straniero nato in Italia le difficoltà sembrano abbastanza limitate, maggiori ostacoli incontra chi entra successivamente, perché si dovrà effettuare una verifica al fine di raffrontare gli studi effettuati nel paese d'origine. Un caso a parte riguarda quei minori che chiedono di fare ingresso in Italia per motivi di studio, al fine di frequentare le scuole di primo e secondo grado: ciò richiede uno specifico visto, rilasciato dopo aver accertato i requisiti relativi al titolo di studio idoneo per l'iscrizione all'istituto scolastico prescelto, e una certa disponibilità economica.
Per esaminare il tipo di inserimento oggi garantito al minore straniero nella scuola dell'obbligo italiana, enucleeremo quelli che possiamo considerare i nodi principali della questione.
L'ammissione scolastica
L'ammissione nella scuola dell'obbligo è stata per anni limitata a quegli alunni stranieri "in possesso del permesso di soggiorno in Italia per motivi di studio o di lavoro" (così ribadiva, ad esempio, la c.m. n.400 del 31 dicembre 1991, "Iscrizione degli alunni alle scuole materna, elementare, secondaria di I e II grado"). In altri termini, la scuola dell'obbligo era un diritto/dovere soltanto per i minori stranieri i cui genitori erano in regola con la documentazione relativa al soggiorno.
Al sempre maggior numero di minori stranieri che, pur non avendo tutti i documenti richiesti (certificato di nascita, copia del titolo di studio e traduzione giurata in lingua italiana, stato di famiglia, certificato di vaccinazione e soprattutto il certificato di residenza, legato alla regolarità del permesso di soggiorno), chiedevano comunque di frequentare la scuola dell'obbligo, il Ministero della Pubblica Istruzione ha risposto, facendo riferimento a quanto stabilito dalla legge 23 dicembre 1991, n.423, concernente "disposizioni a favore dei cittadini iugoslavi appartenenti alla minoranza italiana", ma anche al principio costituzionale e alle leggi vigenti in materia, con la c.m. n.67 del 7 marzo 1992 ("Soppressione della ratifica ministeriale ai fini dell'iscrizione negli istituti e scuole di istruzione secondaria di studenti provenienti dall'estero"). Tale circolare ha stabilito che, nei casi in cui il minore era in possesso di una documentazione incompleta, i capi d'istituto, previa deliberazione del consiglio di classe, potevano procedere all'iscrizione con riserva sulla base di una dichiarazione attestante la classe e il tipo di scuola frequentato nel paese di provenienza, con l'obbligo di avviare, nel contempo, verifiche delle dichiarazioni prendendo contatti con le competenti autorità consolari o diplomatiche. Con la stessa c.m. veniva soppressa la ratifica ministeriale della delibera del Consiglio di classe relativa all'ammissione dei giovani stranieri. L'argomento dei minori stranieri privi del permesso di soggiorno è stato ripreso nella c.m. n.32 del 20 luglio 1993, diramata dal Ministero dell'Interno, che assicurava ai minori privi di permesso di soggiorno, in stato di abbandono e entrati clandestinamente in Italia, l'inserimento in attività scolastiche o di formazione professionale. Più specifica ancora è la c.m. n.5 del 12 gennaio 1994 ("Iscrizione nelle scuole e negli istituti di ogni ordine e grado di minori stranieri privi del permesso di soggiorno"): in attuazione della Convenzione di New York del 1989, recepita nel nostro ordinamento con la legge 27 maggio 1991, n.176, si ribadiva che i minori stranieri avevano titolo ad essere iscritti a frequentare gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado in Italia. A garanzia del diritto allo studio del minore, in caso di difficoltà, poteva essere anche richiesto l'intervento del giudice tutelare. Tuttavia, l'iscrizione era ancora effettuata con riserva da sciogliere non appena gli interessati avessero normalizzato la propria situazione, a seguito degli accertamenti amministrativi successivi, vincolati alle eventuali decisioni delle autorità di polizia sul permesso di soggiorno alla famiglia. Tale iscrizione, si ribadiva, "non costituisce un requisito per la regolarizzazione della presenza sul territorio italiano, né per il minore né per i genitori".
In diverse occasioni è stato fatto osservare che l'iscrizione con riserva appariva una pericolosa contraddizione poiché il diritto all'istruzione è direttamente legato al suo soggetto titolare, cioè il minore, e non può essere fatto dipendere dalla famiglia, a cui spesso va invece imputata l'irregolarità nel soggiorno. Ne conseguiva una condizione di precarietà ma anche di emarginazione: infatti, la "riserva" faceva sì che la frequenza scolastica poteva non tradursi, al termine del corso, in riconoscimento del titolo di studio, così come impediva al minore di partecipare alle gite e alle uscite scolastiche, ecc.. Finalmente, con c.m. del 6 aprile 1995, n.396, sollecitata anche dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, è stata prevista la possibilità del rilascio del diploma anche a quegli alunni stranieri iscritti con riserva: si afferma infatti che "ferme restando le modalità per l'iscrizione indicate con la circolare 5/94, la riserva sia sciolta in senso positivo a seguito del conseguimento del titolo conclusivo di studio d'istruzione secondaria o superiore".
A fronte di questa importante precisazione, che non risolve ovviamente tutte le limitazioni imposte dall'ammissione con riserva, continuano ad essere ancora denunciate difficoltà che incontra il minore straniero (specie se nomade, ma anche rifugiato) nel produrre documenti, come quelli relativi alla certificazione medica e alle vaccinazioni effettuate in precedenza.
Infine, è doveroso ricordare che in alcuni casi l'ammissione scolastica di minori nomadi è stata oggetto di violente proteste da parte dei genitori i cui figli erano compagni di classe dei nomadi. Sebbene, quasi sempre la situazione si è risolta con l'intervento delle autorità scolastiche, è indubbiamente un segnale di una convivenza in cui c'è ancora molto da costruire.
La determinazione della classe d'iscrizione
Già con D.P.R. n.722 del 1982, in attuazione della direttiva C.E.E. n.486 del 1977, era stato disposto che gli alunni figli di lavoratori stranieri comunitari residenti in Italia fossero iscritti "alla classe della scuola d'obbligo successivo, per numero di anni di studio, a quella frequentata con esito positivo nel paese di provenienza". Successivamente, la c.m. n.301/1989 ha equiparato gli alunni extracomunitari a quelli comunitari (concetto ribadito nella legge 39/1990, art.10, c.4), sebbene ciò sia stato nei fatti ostacolato sia da un non sempre facile raffronto tra la struttura del nostro sistema scolastico con quella del paese di appartenenza del minore straniero, sia dalla necessità di una "dichiarazione dell'autorità diplomatica o consolare italiana sul carattere legale della scuola estera di provenienza dell'alunno".
Accanto a questi problemi relativi al curricolo precedente, la determinazione della classe d'iscrizione è valutata anche in base alla conoscenza della nostra lingua da parte del minore straniero. Tuttavia, nel caso risultasse una conoscenza insufficiente, più che far retrocedere di diverse classi il minore straniero, nella stessa circolare si consigliava di iscriverlo alla classe sulla base della scolarità pregressa, disponendo specifici interventi al fine di ridurre i problemi linguistici (laboratorio, formazione di gruppi, ecc.).
L'assegnazione alla classe
La c.m. 205/1990 (confermando quanto sostenuto dal D.P.R. n.722/1982 e dalla c.m. n.301/1989) ha ribadito che "l'assegnazione alle classi è effettuata, ove possibile, raggruppando alunni dello stesso gruppo linguistico che, comunque, non devono superare il numero di cinque per ogni classe. Al riguardo sembra opportuno ripartire gli alunni stranieri in ragione di qualche unità soltanto per classe, al fine di agevolarne la naturale integrazione linguistica con gli alunni italiani, mentre può essere utile costituire gruppi anche superiori alle cinque unità nei momenti di specifiche attività linguistiche".
Va segnalato che, a partire dall'indagine del CSER del 1989, emergeva che nella stragrande maggioranza dei casi le scuole avevano soltanto un numero assai limitato di alunni stranieri, segno di una certa frantumazione nella distribuzione territoriale. Il problema si è invece posto in alcuni casi specifici, dove il numero di stranieri raggiungeva anche il 50% degli alunni per classe, fatto questo che ha posto problemi estremamente articolati.
Di certo, nei prossimi anni, con il prevedibile aumento del numero di alunni stranieri, sarà possibile verificare la normativa oggi vigente.