Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-192-de-abril-15-de-1997?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920416828f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-10 11:22:27
Document Index: 351999678

Matched Legal Cases: ['artículo 76', 'artículo 34', 'artículo 347', 'artículo 14', 'artículo 10', 'artículo 89', 'artículo 351', 'artículo 347', 'artículo 189', 'artículo 352', 'artículo 36', 'artículo 88', 'artículo 256', 'artículo 34', 'artículo 76', 'artículo 346', 'artículo 150', 'artículo 347', 'artículo 351', 'artículo 341', 'artículo 349', 'artículo 348']

﻿ SENTENCIA C-192 DE ABRIL 15 DE 1997
SENTENCIA C-192 DE 15 DE ABRIL DE 1997
CONTENIDO:APROPIACIONES PRESUPUESTALES, REDUCCIÓN O APLAZAMIENTO POR EL GOBIERNO
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE UNIDAD PRESUPUESTAL, APROPIACIÓN PRESUPUESTAL, ESTATUTO ÓRGANICO DEL PRESUPUESTO DE LA NACIÓN, AUTONOMÍA PRESUPUESTAL DE LA ENTIDAD PÚBLICA
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:306 DE JUNIO DE 1997, PÁG.788
Sentencia C-192 de abril 15 de 1997
REDUCCIÓN O APLAZAMIENTO POR EL GOBIERNO
EXTRACTOS: «Del texto legal objeto de revisión. Conviene aclarar que el artículo 76 del Decreto 111 de 1996 o estatuto orgánico del presupuesto tiene exactamente el mismo contenido normativo del artículo 34 de la Ley 179 de 1994, puesto que el primer decreto se limitó a compilar las normas orgánicas tributarias, para facilitar su consulta, sin modificar su sentido. A continuación se transcribe el tenor literal de esas disposiciones:
“en cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En tales casos el gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones”.
4. Las normas acusadas permiten al gobierno, en ciertos eventos, reducir o aplazar, total o parcialmente, la ejecución de las apropiaciones presupuestales aprobadas en la ley de presupuesto. Según el actor, esta autorización vulnera la autonomía presupuestal de la rama judicial, ya que ésta goza de una garantía institucional, según la cual el Consejo Superior de la Judicatura ejecuta el presupuesto “de conformidad con la aprobación que haga el Congreso” (C.P., art. 256, ord. 5º), por lo cual el gobierno no puede afectar las apropiaciones para el sector justicia, una vez éstas fueron fijadas en la ley anual de presupuesto. Uno de los intervinientes va más lejos, pues sugiere que las normas son globalmente inconstitucionales, por cuanto la modificación del presupuesto es competencia del Congreso, por lo cual no puede la ley orgánica atribuir al gobierno la posibilidad de reducir o aplazar los gastos incorporados en la ley de apropiaciones. Por el contrario, la ciudadanía interviniente y el Ministerio Público consideran que esta autorización se ajusta a la Carta, pues tiene sustento en el principio de unidad presupuestal y en las responsabilidades del gobierno en materia fiscal, principios que limitan la autonomía presupuestal de la rama judicial y posibilitan que el ejecutivo reduzca gastos en ciertos eventos. Conforme a lo anterior, la Corte procederá a analizar si la ley orgánica puede autorizar al gobierno a reducir o aplazar las apropiaciones y, en caso de que ello sea posible, la corporación entrará a estudiar la relación de esa facultad con la autonomía presupuestal de la rama judicial y de otros órganos autónomos del Estado.
5. Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de Legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales. Según tal principio, es el Congreso y no el gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental(2). Con base en tales principios, esta Corporación ha concluido que no puede ordinariamente el gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribución corresponde al Congreso, como legislador ordinario, o al ejecutivo, cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción(3) por lo cual son inconstitucionales los créditos adicionales o los traslados presupuestales administrativos. Es cierto pues, como lo señala uno de los intervinientes, que no puede la ley orgánica atribuir al gobierno la facultad de modificar el presupuesto.
(2) Ver sentencia C-695/96, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento jurídico Nº 9 y ss.
(3) Ver, entre otras, las sentencias C-357/94 y C-695/96.
Una pregunta obvia surge: ¿la reducción o el aplazamiento de las apropiaciones aprobadas por el Congreso implican una modificación del presupuesto? La Corte debe estudiar ese interrogante, pues si la respuesta es afirmativa, entonces la disposición acusada es inexequible pues atribuiría al gobierno la facultad de alterar administrativamente de ley de presupuesto.
6. Podría argumentarse que existe una diferencia significativa entre aplazar una partida y reducirla. Así, a nivel semántico, aplazar es según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española “diferir un acto”, por lo cual un aplazamiento de una apropiación podría ser entendido como una suspensión temporal de la partida, ya sea en forma total o parcial, la cual sería posteriormente ejecutada. En cambio la palabra reducir tiene una connotación definitiva, ya que significa, según ese mismo diccionario “disminuir o aminorar”, por lo cual podría entenderse que se trata de una disminución permanente de una determinada magnitud de la apropiación o incluso de la totalidad de la misma. Conforme a tal distinción, podría sostenerse que el aplazamiento no implica una modificación del presupuesto, pues las partidas siguen siendo las mismas que aprobó el legislador, aun cuando su ejecución queda diferida temporalmente, pero que en cambio la reducción es inconstitucional, ya que el gobierno disminuye en forma permanente el monto de la apropiación efectuada por el Congreso, con lo cual modifica la ley del presupuesto. Según este argumento, la reducción definitiva de la partida equivale a su cancelación, con lo cual el ejecutivo podría alterar la voluntad del Congreso, pues la ley habría apropiada un gasto, que podría posteriormente ser suprimido por una medida gubernamental.
La Corte considera que ese argumento no es de recibo, pues un examen atento del proceso presupuestal muestra que la distinción entre reducción y aplazamiento no es tan rígida como lo sugiere el análisis puramente literal. En efecto, conforme a la Constitución y a la ley orgánica, en Colombia rige el principio de anualidad (C.P., art. 346), por lo cual una partida debe ser ejecutada o comprometida en el año fiscal respectivo, pues si ello no ocurre, la partida o los saldos de apropiación no afectados por compromisos inevitablemente expiran o caducan, de suerte que no podrán adquirirse compromisos con cargo a ella en los períodos fiscales posteriores(4). En ese orden de ideas, si suponemos que en el mes de octubre el gobierno constata que los recaudos son inferiores de lo previsto, y se ve obligado a aplazar por cuatro meses unas partidas en un cincuenta por ciento, es obvio que tal aplazamiento equivale a una reducción de esas apropiaciones en ese monto, ya que una vez vencido el año fiscal el 31 de diciembre, las partidas no pueden ser comprometidas o ejecutadas. Por ende, debido al principio de anualidad, la distinción entre reducción y aplazamiento es más una diferencia de grado que de naturaleza sustantiva. En el fondo, la decisión gubernamental de aplazar o reducir, en forma total o parcial, una partida depende exclusivamente de que exista o no la expectativa de un mejoramiento rápido de los ingresos o de la situación macroeconómica, de suerte que sea posible autorizar la ejecución plena de las apropiaciones en el mismo período fiscal.
(4) Ver el artículo 14 del Decreto 111 de 1996 o estatuto orgánico del presupuesto que reproduce el artículo 10 de la Ley 38 de 1989. Ver igualmente el artículo 89 del Decreto 111 de 1996 que compila los artículos 72 de la Ley 38 de 1989, 38 la Ley 179 de 1994 y 8º de la Ley 225 de 1995.
7. Esa similitud entre los conceptos de reducción y aplazamiento podría llevar a la conclusión de que la norma impugnada es globalmente inconstitucional, ya que estaría autorizando al gobierno a disminuir en forma permanente la totalidad o parte de las partidas aprobadas por la ley del presupuesto, lo cual equivaldría a una modificación del mismo y a una vulneración de competencias específicas del Congreso, a quien compete no sólo expedir el presupuesto (C.P., art. 349) sino que además expresamente el artículo 351 superior establece que, salvo ciertas excepciones, el “Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gasto propuestas por el gobierno”. Sin embargo la interpretación no es correcta, por cuanto desnaturaliza la noción de apropiación presupuestal y confunde la reducción o eliminación de una partida durante el trámite de aprobación legislativa del presupuesto, con su reducción o aplazamiento durante la ejecución del mismo.
Así, conviene tener en cuenta que una partida aprobada por la ley anual del presupuesto no es un gasto que inevitablemente debe ser efectuado por las autoridades. En efecto, el artículo 347 precisa que la ley de apropiaciones “deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva” (subrayas no originales). Nótese que la Carta no establece que se trata de los gastos que el Estado obligatoriamente realizará sino que este componente de la ley de presupuesto debe incluir los gastos que pretendan ser realizados por las autoridades, y que son autorizados mediante esa ley. Esta norma armoniza perfectamente con otras disposiciones constitucionales, como el artículo 189 ordinal 20 que precisa que corresponde al presidente decretar, conforme a la ley, la inversión de las rentas y caudales públicos, ya que si las apropiaciones fueran órdenes de gasto, no tendría ningún sentido esta disposición, pues sería absurdo que la propia Carta señalara que corresponde al gobierno decretar la inversión de los caudales públicos, por cuando el gasto ya habría sido decretado por la ley anual de presupuesto. Esto muestra que las apropiaciones presupuestales no son órdenes de gasto sino que constituyen, como bien lo señala la propia legislación orgánica presupuestal, “autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva” (art. 89 del Decreto 111 de 1996 o estatuto orgánico del presupuesto que compila los artículos 72 de la Ley 38 de 1989, 38 de la Ley 179 de 1994 y 8º de la Ley 225 de 1995). La ley anual de presupuesto, al apropiar una determinada partida, está entonces estableciendo el monto máximo de gasto estatal para una determinada finalidad y en un período específico.
La Constitución distingue entonces diversos momentos en relación con los gastos públicos. De un lado, el gobierno incluye dentro del proyecto del presupuesto las partidas que considera que deben ser ejecutadas dentro del período fiscal respectivo, partidas que deben corresponder a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (C.P., art. 347). Luego corresponde al Congreso aprobar o no las partidas, esto es, autorizar o no los gastos propuestos por el gobierno (C.P., arts. 348 y 349), momento en el cual la Carta le confiere la posibilidad de eliminar o reducir las partidas que no considere convenientes, salvo aquellas que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en el plan de desarrollo (C.P., art. 351). Finalmente, durante la ejecución del presupuesto, corresponde al gobierno y a las otras autoridades ordenadores del gasto, ejecutar, esto es, comprometer efectivamente las correspondientes partidas hasta los montos máximos aprobados por el Congreso (C.P., art. 189, ord. 20).
En esa medida, es necesario distinguir dos fenómenos diversos en el proceso presupuestal. Así, una cosa es la posibilidad que tiene el Congreso de no aprobar —esto es, no autorizar— un gasto propuesto por el gobierno, elemento que concreta el principio de legalidad del gasto, por lo cual es natural que la Carta establezca que los representantes del pueblo pueden reducir o eliminar las partidas propuestas por el gobierno. Sin embargo, otra cosa muy diferente es que el gobierno pueda reducir o aplazar una partida que ya ha sido autorizada por la ley de presupuesto. En efecto, como se vio, las apropiaciones no son las cifras que obligatoriamente van a ser comprometidas y gastadas sino que representan las sumas máximas que pueden ser ejecutadas por las autoridades respectivas, lo cual significa que en principio es un problema de ejecución presupuestal si una partida apropiada en la ley del presupuesto es o no integral y efectivamente comprometida y gastada durante el período fiscal respectivo. Por consiguiente, la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales no constituye en estricto sentido una modificación del presupuesto, como equivocadamente lo señala uno de los intervinientes, sino que es un momento de la ejecución del mismo.
La Corte considera entonces que el principio es legítimo que las normas acusadas, que hacen, parte del estatuto orgánico presupuestal, atribuyan al gobierno la posibilidad de reducir o aplazar ciertas apropiaciones, en determinados eventos pues, conforme al artículo 352 de la Carta, corresponde a la ley orgánica del presupuesto regular la ejecución presupuestal. Además, como bien lo destacan la ciudadanía interviniente y el Ministerio Público, y tal y como la ha señalado esta corporación(5), la Constitución atribuye al gobierno el peso esencial en la ejecución del presupuesto. Esto es natural, pues el ejecutivo no sólo tiene la responsabilidad primaria en la ejecución de la política económica general del Estado (C.P., arts. 150, 303 y 371) sino que, además, es el órgano que posee las capacidades técnicas y el conocimiento detallado de la disponibilidad de recursos para asegurar una ejecución idónea del presupuesto.
(5) Ver, entre otras, las sentencias C-478/92 y C-592/95.
8. Lo anterior no significa, empero, que la ley orgánica puede conferir una facultad abierta al gobierno para disminuir o aplazar con total discrecionalidad la ejecución de las distintas partidas apropiadas por la ley anual de presupuesto, por cuanto de todos modos el proceso presupuestal está sometido a la Constitución y a la ley. Admitir que el gobierno pudiera, a su arbitrio y en cualquier tiempo, disminuir o aplazar las apropiaciones implicaría conferir al ejecutivo un poder fiscal fuera de control, lo cual es contrario a la idea misma de Estado de derecho (C.P., art. 1º). Por consiguiente, estas facultades deben estar ligadas a las propias responsabilidades constitucionales del gobierno en materia fiscal y en el desarrollo de la política económica general y deben armonizar con la naturaleza misma de la ejecución presupuestal.
Entra pues la Corte a analizar si el contenido normativo acusado se ajusta a tal criterio. Así, la norma consagra cuatro hipótesis fácticas que autorizan la reducción o el aplazamiento de las apropiaciones. De un lado, esta posibilidad existe cuando el Ministerio de Hacienda y Crédito Público determina que los recaudos del año pueden ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deben pagarse con cargo a tales recursos. Esta hipótesis es perfectamente natural pues el presupuesto simplemente estima los ingresos del Estado, los cuales, por las inevitables variaciones de los ciclos económicos, pueden resultar inferiores a lo previsto. De otro lado, al ser eliminado el principio del equilibrio presupuestal, el gobierno puede presentar proyectos de presupuesto deficitarios, pero en tal caso le corresponde proponer por separado un proyecto de ley para obtener recursos adicionales (C.P., art. 347). Ahora bien, es posible que no sean aprobados los nuevos recursos por el Congreso, o que los aprobados sean insuficientes para atender los gastos deficitarios, caso en el cual también se encuentra perfectamente justificado que se confiera al gobierno la facultad de reducir o aplazar las apropiaciones. En tercer término, el gobierno ha podido pensar en financiar ciertos gastos con recursos de crédito, pero es posible que en la práctica éstos no se perfeccionen, evento en el cual también es razonable que se autorice una reducción o aplazamiento de las partidas.
La otra hipótesis es diversa pues no tiene que ver con ausencia de recursos sino con otro motivo. Así, las necesidades de coherencia macroeconómica pueden también exigir una reducción del gasto, puesto que la política fiscal tiene relaciones estrechas con la política económica general. Así, incluso existiendo recursos suficientes, puede a veces ser necesario que el gobierno reduzca o aplace la ejecución de las partidas, por ejemplo con el fin de corregir tendencias inflacionarias. En tales eventos, también es razonable que la ley autorice al gobierno a la reducción o aplazamiento de las apropiaciones pues el ejecutivo tiene responsabilidades esenciales a nivel macroeconómico. Ya esta corporación había señalado que “el presupuesto no debe conspirar contra las metas macroeconómicas fijadas por el gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República”, exigencia que “no se limita a las fases de programación y aprobación del presupuesto, sino que se extiende a todas las restantes”(6). Por ello señaló claramente la Corte en esa sentencia:
(6) Sentencia C-122/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz.
“A todo lo largo de la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto el gobierno y los demás órganos que intervienen en el proceso presupuestal están obligados a promover la coherencia macroeconómica y a aplicar una serie de principios y regulaciones dirigidas a evitar que el presupuesto que es instrumento de orden se convierta en factor de desorden y de imprecisión”.
9. Finalmente, y como bien lo señala la ciudadana interviniente y la vista fiscal, la norma establece garantías para el ejercicio no arbitrario de esta potestad gubernamental. De un lado, se debe contar con el concepto previo del Consejo de Ministros. De otro lado, el gobierno debe tomar esta decisión por medio de un decreto, esto es, de un acto administrativo que está sujeto a las acciones judiciales pertinentes, en caso de que la facultad no sea ejercida conforme a derecho. En efecto, es cierto que la norma acusada confiere un margen de apreciación al gobierno, lo cual implica una cierta discrecionalidad, pero como esta corporación lo ha señalado en diversas decisiones(7), no se puede confundir lo discrecional con lo arbitrario, pues la Carta admite la discrecionalidad administrativa pero excluye la arbitrariedad en el ejercicio de la función pública. Esto significa que la reducción o el aplazamiento de las apropiaciones no puede ser adelantada por el gobierno de manera arbitraria sino que se debe desarrollar en forma razonable y proporcionada, tomando en consideración la finalidad de la misma. Por ello, el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor la Corte considera que deben ser interpretadas estas facultades del gobierno, señala con claridad que “en la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa”. Por consiguiente, si el gobierno utiliza estas facultades, no para enfrentar los problemas de recaudo tributario o responder a las exigencias macroeconómicas sino, por ejemplo, para afectar la autonomía de determinadas entidades, estaríamos en frente de una desviación de poder que —conforme al artículo 88 del CCA— implicaría la nulidad de la actuación gubernamental, pues la autoridad habría utilizado sus atribuciones con una finalidad distinta a aquella para la cual le fueron conferidas por la normatividad. Esto significa entonces que la posibilidad del ejecutivo de reducir o aplazar las apropiaciones no escapa del control judicial, dado que los eventuales abusos son impugnables por la vía de lo contencioso administrativo, lo cual no afecta la legitimidad constitucional de esa potestad gubernamental en sí misma considerada. Sin embargo, y como es obvio, la Corte precisa que esta posibilidad de revisión judicial implica, en armonía con los principios de publicidad e imparcialidad de la función administrativa (C.P. art. 209), que el gobierno tiene el deber de motivar con precisión las razones y consideraciones fácticas que lo llevaron a aplazar o suspender, total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales.
(7) Ver, entre otras, sentencias C-031/95 y C-318/95.
10. Una vez mostrada la legitimidad general de la facultad concedida al gobierno por las normas acusadas, entra la Corte a determinar si ella es susceptible de afectar la autonomía presupuestal de determinados órganos estatales y, en particular, de la rama judicial. En este caso se trata claramente de una tensión
entre los principios de autonomía presupuestal y unidad del presupuesto. En efecto, según el actor, el gobierno no puede afectar las sumas apropiadas por el Congreso para la rama judicial pues la Constitución ha establecido la intangibilidad de las mismas ya que ordena que el Consejo Superior de la Judicatura ejecute el presupuesto de “conformidad con la aprobación que haga el Congreso” (C.P., art. 256 ord. 5º). En cambio, el Ministerio Público y la ciudadana interviniente consideran que esa potestad gubernamental es legítima pues deriva del principio de unidad presupuestal (C.P. arts. 154, 346 y 352).
11. En anteriores ocasiones, esta corporación ya había señalado que, debido al carácter unitario del Estado colombiano y a las responsabilidades fiscales y macroeconómicas del gobierno, la Constitución confiere, en general, una primacía al principio de unidad presupuestal sobre el principio de autonomía, y esto no sólo en relación con las entidades territoriales, las cuales aportan ingresos propios al presupuesto general de la Nación, sino también, y tal vez con mayor razón, respecto de los órganos del Estado que no perciben ingresos ni los aportan al presupuesto general(8).
(8) Ver sentencia C-592/95, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento jurídico Nº 3. Ver igualmente la sentencia C-478/92.
“La formulación del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones supone la potestad del gobierno de presentar el proyecto respectivo en la forma que considere debe ser aprobado por el Congreso. En esto radica precisamente la iniciativa presupuestal radicada en cabeza del ejecutivo, como responsable de la política económica y de desarrollo. No se entendería la exclusividad gubernamental de la iniciativa presupuestal (C.P., art. 154), de admitirse que hace parte de la autonomía de ciertos órganos del Estado la posibilidad de presentar al Congreso proyectos de presupuesto parciales, bien en forma separada o conjunta con el presupuesto general de la Nación. Es consustancial a la facultad de formulación del presupuesto, la potestad del gobierno para disponer libremente en el respectivo proyecto de las apropiaciones destinadas a cada sección del presupuesto. No de otra forma se explica por qué al propio Congreso le está prohibido aumentar ninguna de las partidas de gastos propuestas por el gobierno, salvo que medie la aceptación escrita del ministro del ramo (C.P., art. 351). Por otra parte, ante la eventualidad de que el Congreso no expida el presupuesto en el término dispuesto en la Constitución, rige el presupuesto presentado en tiempo por el gobierno (C.P., art. 348), disposición ésta que refuerza la tesis que reconoce potestades plenas al ejecutivo para la formulación y aprobación del presupuesto general. En consecuencia, la norma acusada no vulnera el principio de autonomía presupuestal de la Contraloría General de la República(9)”.
(9) Sentencia C-592/95, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento jurídico Nº 5.
“...la autonomía en la ejecución presupuestal no supone independencia respecto de las metas macroeconómicas y los planes de financiamiento de la operación estatal. La autonomía se cumple dentro de los límites que imponen intereses superiores como el equilibrio macroeconómico y financiero (art. 341, C.P.), el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (art. 373, C.P.) y la regulación orgánica en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación (C.P., art. 352)(10)”.
(10) Sentencia C-101/96, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento jurídico Nº 6.
13. Por todo lo anterior, y como bien lo destaca la vista fiscal, la Corte concluye que el artículo 256 ordinal 5º de la Carta, según el cual el Consejo Superior de la Judicatura ejecutará el presupuesto “de conformidad con la aprobación que haga el Congreso” no puede ser asumido literalmente, pues tal hermenéutica contradice principios constitucionales esenciales, ya que conduce a una fragmentación de la ejecución del presupuesto, cuando el conjunto de disposiciones constitucionales reafirman la unidad presupuestal también en este campo.
Conforme a lo anterior, y en función del principio de unidad de la Constitución, que obliga a interpretar armónicamente los distintos preceptos y principios de la Carta, esta corporación considera que es imprescindible determinar el alcance de la norma acusada, de tal manera que se tome la decisión que logre la máxima protección tanto de la responsabilidad fiscal global del gobierno como de la autonomía fiscal de las otras ramas y de los órganos autónomos. ¿Es posible obtener tal equilibrio? Para responder a ese interrogante, la Corte considera que es necesario recordar el sentido y alcance de los dos principios en tensión. Así, las responsabilidades fiscales globales del gobierno se concretan en el presente caso en la competencia que tiene el ejecutivo de reducir, en determinadas coyunturas, el monto global del gasto público, ya sea porque su ejecución puede afectar el equilibrio macroeconómico, o ya sea porque no existen los recursos para que se logre una ejecución sana del presupuesto. Por su parte, el contenido esencial de la autonomía presupuestal de las entidades reside en la posibilidad que éstas tienen de ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas mismas determinen, y en armonía con los cometidos constitucionales y legales de la respectiva entidad. Esta corporación ya había señalado que “la ejecución del presupuesto por falta de los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la ley de presupuesto”(11). En ese orden de ideas, aparece claramente que el gobierno, con el fin de poder cumplir sus responsabilidades fiscales globales, sólo tiene necesidad de establecer reducciones o aplazamientos generales en las distintas entidades autónomas, pero no existe ninguna razón para que el ejecutivo establezca específicamente cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que consagre trámites particulares que puedan afectar la autonomía administrativa de tales entidades. Esta decisión debe entonces ser tomada por las respectivas entidades autónomas, conforme a la valoración que hagan de sus propias prioridades. Admitir que el gobierno pueda reducir o aplazar partidas específicas de las otras ramas del poder y de los otros órganos autónomos del Estado, o pueda tener injerencia en la administración de sus recursos, implica entonces un sacrificio innecesario y desproporcionado de la autonomía de esas entidades estatales, en nombre de la búsqueda de la estabilidad macroeconómica y de la sanidad de las finanzas públicas, por lo cual esa interpretación es inadmisible. Por ello la Corte considera que las normas acusadas son exequibles, pero en el entendido de que el gobierno debe limitarse a señalar las reducciones globales necesarias en las entidades estatales autónomas, pero no puede entrar a determinar las partidas específicas que deben ser afectadas en las otras ramas del poder, ni en los otros órganos autónomos, ni afectar la gestión propia de esos recursos ya que tal decisión es propia de la autonomía de gasto de esas entidades.
(11) Sentencia C-101/96, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento jurídico Nº 6.
De otro lado e íntimamente ligado a lo anterior, la Corte considera que en principio el ejecutivo debe limitarse a establecer reducciones o aplazamiento uniformes e iguales para los diversos órganos y ramas del poder ya que de esa manera se concilia la autonomía fiscal de esas entidades con las responsabilidades fiscales y macroeconómicas del ejecutivo pues se evita que el gobierno afecte la autonomía de determinada entidad o rama del poder descargando en ella el peso esencial del ajuste al gasto. Esta corporación no desconoce que en determinadas coyunturas pueden existir prioridades que justifiquen que la reducción del gasto no sea uniforme para todos los órganos y ramas del poder. Sin embargo debido a que tales decisiones pueden afectar la autonomía fiscal de otros órganos del Estado la cual está ligada a un principio medular de la organización del Estado como es la separación de poderes (C.P., art. 113) la Corte considera que en este caso el establecimiento de tratos diversos sólo puede justificarse si las prioridades son claras de una evidente importancia constitucional y no existen medios alternativos para alcanzar tales objetivos prioritarios.
Finalmente, la Corte no sólo reitera que esta facultad gubernamental debe ser ejercida en forma razonable —tal y como se indicó en el fundamento Nº 9 de esta sentencia— sino que además en relación con las reducciones globales sobre entidades que gozan de autonomía presupuestal se requiere una mayor justificación de las decisiones gubernamentales por cuanto éstas son susceptibles de afectar la autonomía presupuestal de estos otros órganos. Por ello no sólo el deber de motivación del gobierno es en estos eventos mayor sino que, además, el eventual escrutinio judicial sobre la legitimidad de las medidas tomadas por el gobierno debe ser más intenso y riguroso. En tales casos, la autoridad judicial a quien corresponda analizar la legitimidad de estas intervenciones gubernamentales debe ser particularmente cuidadosa con el fin de proteger la autonomía de estos órganos.
En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la República de Colombia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Declarar EXEQUIBLE el artículo 34 de la Ley 179 de 1994 incorporado al estatuto orgánico del presupuesto por el artículo 76 del Decreto 111 de 1996 en el entendido de que la reducción o aplazamiento total o parcial de las apropiaciones presupuestales no implica una modificación del presupuesto y que el gobierno debe ejercer esa facultad en forma razonable y proporcionada, y respetando la autonomía presupuestal de las otras ramas del poder y entidades autónomas, en los términos de los numerales 9º y 14 de la parte motiva de esta sentencia.
(Sentencia C-192 de abril 15 de 1997. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero).
1. La facultad permanente conferida al gobierno por el artículo demandado, perteneciente a la ley orgánica de presupuesto, para reducir total o parcialmente las apropiaciones presupuestales es inconstitucional y así ha debido declararlo la Corte.
La contradicción con la Carta Política es evidente e innegable: reducir una apropiación presupuestal, en especial si ello tiene un alcance total, como lo contempla la norma —lo cual equivale a suprimirla—, no es otra cosa que modificar el presupuesto aprobado por el Congreso mediante la ley anual correspondiente.
En efecto, según el artículo 346 de la Constitución, “el gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deberá corresponder al plan nacional de desarrollo y lo presentará al Congreso (subrayo) dentro de los primeros diez días de cada legislativa”.
La tarea del gobierno es tan sólo la de presentar el proyecto y es el Congreso el llamado a aprobarlo mediante ley de la República, según resulta del artículo 150, numeral 11, de la Carta Política, a cuyo tenor es función del Congreso la de “establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración”.
Según el artículo 347 ibídem, el proyecto de ley de apropiaciones —que sólo se convertirá en tal a partir de la aprobación que le imparta el Congreso— deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
Aun en esa etapa —cuando todavía no hay “ley”—, no puede el gobierno, por sí y ante sí, introducir modificaciones al proyecto que se encuentra a consideración del Congreso: la Constitución establece que “si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno propondrá (subrayo), por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley de presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de los gastos contemplados”.
De conformidad con el artículo 351 de la Constitución “el Congreso (subrayo) podrá eliminar o reducir (subrayo) partidas de gastos propuestas por el gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo 341”.
La misma norma señala que, si se elevare el cálculo de las rentas, o si se eliminaren o disminuyeren algunas de las partidas del proyecto respectivo, las sumas así disponibles, sin exceder su cuantía, podrán aplicarse a otras inversiones o gastos autorizados, “conforme a lo prescrito en el inciso final del artículo 349 de la Constitución”. Es decir, por el Congreso y no por el gobierno, ya que el precepto al cual remite la disposición expresa con claridad: “Durante los tres primeros meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley orgánica, el Congreso (subrayo) discutirá y expedirá el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones” (subrayo).
El presupuesto y la ley de apropiaciones solamente pueden estar contenidos en acto del ejecutivo en la circunstancia de que el Congreso no los apruebe en la oportunidad constitucional en que le compete hacerlo, según lo que se acaba de expresar. Esa posibilidad del todo excepcional, está prevista por el artículo 348 de la Carta, a cuyo tenor “si el Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el del año anterior, pero el gobierno podrá reducir gastos, y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio”.
Por tanto, las apropiaciones que, según el precepto demandado, podría el gobierno reducir están contenidas en la ley de presupuesto y, como es apenas elemental, únicamente pueden ser modificadas —aumentadas o reducidas— por el propio Congreso mediante ley, o excepcionalmente por el gobierno cuando ha asumido funciones legislativas de carácter extraordinario, como esta Corte ha admitido que puede acontecer en los estados de excepción.
2. No se me escapa que, cual lo ha destacado la jurisprudencia y lo reitera el fallo del que discrepo, las partidas de la ley de apropiaciones son autorizaciones de gasto y no imposiciones a quien las ejecuta, de tal modo que una partida presupuestal puede permanecer intacta, si no se requiere en la práctica su utilización, en todo o en parte, o si, por razones de austeridad o restricción del gasto público, no se quiere hacer la erogación autorizada.
3. El aplazamiento en la ejecución de las partidas presupuestales, también autorizado por la norma en estudio, era suficiente para los fines de reducción del gasto público y no implicaba la reforma del presupuesto sino apenas la postergación, temporal o indefinida, de las erogaciones cuyos montos máximos ha previsto la ley correspondiente.
4. A mi juicio, ningún objeto tendría la adopción de los presupuestos anuales por el Congreso si el ejecutivo puede, por razones tan vagas y discrecionales como las que se han convalidado, introducir los cambios que juzgue pertinentes.
5. Desde el punto de vista constitucional, estas apreciaciones que me permito consignar no pretenden controvertir a la ley de presupuesto en “fetiche”, sino preservar, por una parte, la superior jerarquía del orden legal sobre la actividad administrativa del gobierno, llamado a ejecutar mas no a variar la ley, y, por otra, la autonomía presupuestal de ciertos órganos e instituciones estatales, como la justicia.
6. Con la debida consideración hacia mis colegas, estimo que la sentencia incurre en imperdonable ingenuidad cuando condiciona la exequibilidad de las reducciones gubernamentales de las apropiaciones previstas en el presupuesto, en el sentido de que ellas no implican una modificación del mismo, agregando que “el gobierno debe ejercer esa facultad en forma razonable y proporcionada, y respetando la autonomía de las otras ramas del poder y entidades autónomas”.