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Timestamp: 2017-11-24 10:59:06
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No Queremos Inundarnos: Aportes legales para la actualización del ordenamiento territorial de bosques nativos de Córdoba
Un algarrobo añejo en la localidad de Embalse
por Alejandro O. Vera
Pero esta cuestión formal no es la única razón para sancionar una ley. La 9814 fue objeto de numerosas críticas debido a su irregular proceso de sanción y su contenido [1]. En especial, sus artículos 6° y 14. El primero porque define al “aprovechamiento sustentable”, expresión utilizada para englobar numerosas actividades que el art. 5° habilita para zonas rojas, lo que fue observado por la Autoridad Nacional de Aplicación por incongruente con las actividades permitidas por la Ley Nacional. En cuanto al art. 14, la norma fue observada por forzar la categorización como verde de “zonas estratégicas” y “predios donde se genere infraestructura para riego”, apartándose así de los diez criterios de la Ley Nacional. Por estas razones, el Gobierno provincial debió dictar el Decreto 1131/2012 [2], a los fines de derogar la reglamentación de estos artículos y diferir su aplicación hasta la actualización quinquenal que ahora se está discutiendo. Esto quiere decir que, al actualizarse el mapa, estos conceptos recobrarían vigencia y, por tanto, deberían ser derogados o modificados por una nueva ley.
En resumen, debido a la necesidad de pasar sí o sí por la Legislatura, Córdoba tiene dos opciones: la primera es modificar los artículos necesarios de la Ley 9814 en orden a incluir el mapa actualizado y modificar los aspectos inconstitucionales de esta ley; la segunda opción es sancionar un régimen integral nuevo, lo que parece ser la intención del Gobierno, según puede verse en el proyecto de ley 20811/L/16. Sin embargo, de optarse por esta última opción, el principio de no regresión [3] impone el deber de mantener aquellos aspectos positivos vigentes en el régimen actual, tales como el concepto de bosque nativo o la prohibición de realizar desmonte químico. De este modo, la nueva normativa debería respetar tales derechos y garantizar un régimen de transición institucionalmente armónico y que no genere impunidad ni lagunas legales.
Vinculado a esto, clarificar que estamos hablando de una actualización también es importante por dos razones. En primer lugar, porque existen dos ordenamientos paralelos en Córdoba. Según la Ley 9814, Córdoba aprobó un mapa y una zonificación con 1.863.743 has en rojo, 3.936.715 has en amarillo y 9.696.945 has en verde. Se trataba de un ordenamiento que intentó abarcar casi toda la superficie provincial. Posteriormente, en el seno del COFEMA [4], se definió un criterio distinto a los fines de la acreditación nacional, zonificando únicamente las áreas con bosques en una conceptualización sumamente acotada [5]. Así, sorpresivamente en el año 2012, apareció un mapa nuevo en el sitio web de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (hoy Ministerio), en el cual figuraban 2.393.791 has en rojo, 530.194 has en amarillo y 0 has en verde, modificación esta que no fue aprobada por ley provincial, sino que es utilizada únicamente ante la Autoridad Nacional a los fines del envío de fondos para los planes de conservación. Debido a lo expuesto y más allá de que tal paralelismo pueda presentar a futuro problemas de compatibilidad, el ordenamiento territorial del que debe partirse y único aprobado por ley hasta ahora es el de la Ley 9814 del año 2010.
¿Puede Córdoba tener un ordenamiento más abarcador que el reconocido por Nación? Puede hacerlo (y de hecho lo hizo) porque una provincia siempre puede proteger más de lo establecido como mínimo por Nación. En este caso, incluyendo más estratos en un concepto de bosque amplio e incluso zonificando zonas actualmente sin bosques pero con gran potencial de recuperación. De hecho Nación acepta expresamente esto en la Res 236/2012 del COFEMA, [6] al señalar que las autoridades locales podrán incorporar ambientes no boscosos, con la salvedad de que éstos no podrán obtener fondos nacionales, lo que no quita que obtengan apoyo local de un fondo provincial, el cual es creado incluso por la Ley 9814.
La segunda razón por la cual es importante tener en cuenta que esto es una actualización es que se debe definir en cada unidad de observación si habrá un cambio de categoría y cuál será, procurando que tal cambio obedezca a avances tecnológicos en el diagnóstico (por ej. información satelital más precisa) o cambios ambientales en el terreno (por ej. zonas que antes no tenían bosques y que ahora sí). Estos cambios deben ser realizados siempre a la luz del principio de no regresión [7], asegurando incrementar y nunca disminuir el nivel de protección de los bosques. Puede verse entonces que resulta muy diferente pretender regular una categorización inicial, modalidad que pretende instalar el Gobierno, a rendir cuentas por una actualización que parte de una categoría ya definida. En este último caso, si se pretende disminuir en relación a una determinada superficie su nivel de protección o ser excluida del ordenamiento, se deberá explicar con precisión las razones de tal decisión, caso por caso.
En orden a actualizar el mapa, un aspecto central a considerar son las áreas que han sido desmontadas en infracción, esto es, sin autorización de la Autoridad Local de Aplicación. Desde el año 1991, con la Ley 8066, la provincia tiene un régimen especial de licenciamiento para las intervenciones sobre sus bosques nativos. Incluso a partir de la Ley 8742 del año 1999, que modificó a la Ley 8066, se incluyó también la pena accesoria de reforestación para aquellos que desmonten sin seguir los procedimientos establecidos [8]. Luego se reguló el régimen con la Ley 9219 en el año 2005, también llamada “ley de desmonte selectivo”. En vigencia de esta regulación, se dicta la Ley Nacional 26331 en el año 2007, estableciendo como presupuesto mínimo la prohibición total de desmontar entre la sanción de esta ley (28/11/2007) y el día que cada jurisdicción haga su ordenamiento, que en el caso de Córdoba fue el día de sanción de la Ley 9814, 5/8/2010. A partir de ese día, rigen las reglas contenidas en estos presupuestos mínimos para las zonas definidas por cada provincia, entre ellas que el desmonte queda prohibido en la zona roja y amarilla (art. 14 de la 26331).
Pero además de esta prohibición, la Ley Nacional dispuso también una importante norma de transición vinculada a las áreas en infracción, adelantándose a los conflictos que podían presentarse a raíz de las actualizaciones quinquenales. Me refiero al artículo 40, el cual dispone: “En los casos de bosques nativos que hayan sido afectados por incendios o por otros eventos naturales o antrópicos que los hubieren degradado, corresponde a la autoridad de aplicación de la jurisdicción respectiva la realización de tareas para su recuperación y restauración, manteniendo la categoría de clasificación que se hubiere definido en el ordenamiento territorial”.
En este sentido, la propuesta del Gobierno [9] de categorizar éstas áreas como rojas es correcta. El problema es que se sostiene oficialmente que la información relativa a áreas desmontadas en infracción anteriores al 2014 no se encuentra disponible. Se trata de todos los expedientes de infracciones que fueron manejados por la Secretaría de Ambiente, antes de transferir esta competencia a la Dirección de Policía Ambiental [10]. Esta inexplicable ausencia de información debería conllevar serias responsabilidades políticas, administrativas y penales, considerando que, como se explicó, el régimen de autorizaciones e infracciones en esta provincia tiene larga data. El informe técnico elaborado por la Autoridad Nacional sobre la herramienta remarca este tema y cuestiona la capa de infracciones propuesta por el Gobierno provincial en los siguientes términos: “es de importancia contar con información actualizada sobre desmontes desde la fecha de sanción de la Ley N° 26.331 hasta la actualidad [11]”. Incluso la Autoridad Nacional pone a disposición los datos obtenidos por la Unidad de Manejo del Sistema de Evaluación Forestal (UMSEF).
A su vez, el mismo Gobierno parece desconocer la norma proyectada al incluir en la herramienta de ponderación la capa de planes de conservación y manejo aprobados durante los últimos años. No obstante, esta capa de planes conlleva un segundo problema vinculado con este punto que es necesario clarificar y que se relaciona con el Decreto 170/2011, reglamentario de la Ley 9814. Uno de los grandes inconvenientes de este decreto es haber establecido un régimen que desconoce el mapa de la 9814 a los fines de la categorización. En lugar de establecer que las zonas rojas, amarillas y verdes serían las definidas por el mapa aprobado por la Ley 9814, regula que serán rojas las declaradas como zonas intangibles (núcleos correspondientes a un 30 % a un 40 % por predio), según los términos del decreto. Esto quiere decir que, en lugar de seguir la zonificación del mapa, se sigue otra particularizada en cada predio, donde las reservas intangibles serán rojas y el resto amarillo. Esta incongruencia luego aflora en la herramienta técnica propuesta por la provincia, al incluirse en la categoría roja por definición, no sólo a los planes de conservación aprobados, como debe ser, sino también aquellas zonas rojas y amarillas a nivel predial, según el sistema del decreto mencionado. Es por esto que la Autoridad Nacional remarca en su análisis: “Se observa que la categorización en la que aparecen los planes de manejo y conservación, en ciertos casos, no coincide con la zonificación de bosques nativos realizada en el marco del OTBN provincial. Es necesario contar con una explicación sobre los criterios utilizados para la confección de dicha capa”.
Si bien puede parecer una obviedad, es importante reiterar que uno de los principales presupuestos mínimos establecidos en la Ley Nacional es el régimen de actividades prohibidas en cada una de las categorías definidas por las provincias [12]. Éstas jurisdicciones pueden incluso incrementar tales prohibiciones, pero nunca establecer más actividades permitidas. Por ejemplo, para el caso de la zona roja, el art. 9° señala que sólo puede ser hábitat de comunidades indígenas (asimiladas a pequeños productores según los términos del Decreto Regl. 91/2009) e investigación científica. Por este motivo, la Autoridad Nacional observó la posibilidad de realizar “aprovechamiento sustentable” en esta área, según dispuso la Ley 9814.
Mucho se hablado también de cómo debe ser el proceso participativo necesario para la actualización del ordenamiento. La Ley Nacional establece en su art. 6° que, tanto el ordenamiento como su actualización quinquenal, deben realizarse de manera participativa. A su vez, cuando Córdoba sanciona la Ley 9814 en el año 2010, establece un mecanismo de participación propio para futuras actualizaciones a partir de una Comisión Asesora Honoraria de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos [13] y de Comunidades Regionales [14]. En este sentido, el art. 18 de la Ley 9814 establece: “La Comisión Asesora Honoraria de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos de la Provincia de Córdoba (CAHOTBN) tendrá por objeto asesorar a la Autoridad de Aplicación en el proceso de ordenamiento territorial de los bosques nativos y su actualización”. Estas entidades de participación nunca fueron creadas e incluso es llamativo que el Gobierno no ha hecho, en sus informes, la más mínima mención a esta obligación, a pesar de insistir con la figura en los arts. 26 a 30 del proyecto 20811/L/16.
Por otro lado, en el año 2014 fue sancionada la Ley de Política Ambiental provincial Nro. 10208, la cual regula un instrumento específico para este tipo de procedimientos: la Evaluación de Impacto Ambiental Estratégica (EIAE). Dispone su artículo 39 que la EIAE “se aplica obligatoriamente a planes de ordenamiento territorial, planes reguladores intermunicipales o intercomunales, planes regionales de desarrollo urbano y zonificaciones y al manejo integrado de cuencas o los instrumentos de ordenamiento territorial que los reemplacen o sistematicen”. No caben dudas de que esta actualización encuadra en el supuesto de la norma. No obstante, ninguna autoridad ha invocado la necesidad de someter la actualización a este procedimiento previo, el cual se encuentra incluso reglamentado por Resolución 13/2015 del Ministerio de Agua, Ambiente y Servicios Públicos [15].
En relación a las pautas metodológicas establecidas por el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) para las actualizaciones de los ordenamientos realizados por las provincias [16], cabe hacer algunas consideraciones en relación a la entidad jurídica de estas disposiciones. El acta constitutiva del COFEMA fue reconocida por la máxima ley ambiental de nuestro país, la Ley General del Ambiente [17], en su Anexo I. En relación a las resoluciones dictadas por este organismo, el artículo 4° de dicho anexo señala: “Los estados partes se obligan a adoptar a través del poder que corresponda las reglamentaciones y normas generales que resuelva la Asamblea cuando se expida en forma de resolución”. En el caso de la resolución 236/2012, la cual contiene una detallada regulación de cómo debe ser el proceso participativo a los fines de la actualización de los ordenamientos, su artículo 2° dispone: “Encomendar a la Autoridad de Aplicación la consideración de las pautas establecidas en el documento del art. 1° durante los futuros procesos de OTBN”. Como puede verse, se trata de una norma que se limita a encomendar la consideración de estas pautas, las cuales deben ser receptadas expresamente por alguno de los tres poderes de la provincia.
En el caso de Córdoba, a más de haber suscripto el acta que da origen a esta resolución, tal recepción en el ámbito interno provincial operó a través del dictado de la Resolución N° 100/2014 del Ministerio de Agua, Ambiente y Servicios Públicos, la cual crea la “Unidad Ejecutora del Proceso y Programa de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos de la Provincia de Córdoba”, la que funcionaría dentro de la órbita de la Secretaría de Ambiente, según dispone su artículo 1°. A su vez, el artículo 2° de esta resolución, la cual no figura como derogada en el Codex provincial [18], señala entre las funciones de esta Unidad Ejecutora, la “elaboración de la propuesta de actualización del OTBN, incluyendo los documentos técnicos como así también los mapas pertinentes, acorde a lo establecido en el documento: "Pautas metodológicas para las actualizaciones de los Ordenamientos Territoriales de los Bosques Nativos", aprobados por Resolución N° 236/12 del COFEMA [19]“. Por tal motivo, llama la atención que la Secretaría de Ambiente desconozca ahora la necesidad de crear una Unidad Ejecutora y el valor de estas pautas metodológicas a los fines de instrumentar el proceso participativo.
Pero a más de estos aspectos, las pautas del COFEMA son también importantes dado que son la principal referencia que la Autoridad Nacional tendrá a la hora de acreditar la actualización que Córdoba está discutiendo y enviar los fondos necesarios para los planes aprobados y a aprobarse en un futuro. La Autoridad Nacional ha dejado en claro esto en su informe, surgiendo a su vez de los términos de la misma Resolución 236/2012 cuando señala en su artículo 3°: “Recomendar a la SAyDS la consideración de la pautas establecidas en el documento del art. 1° durante los futuros procesos de acreditación de los OTBN”.
Conclusión: Los aspectos procedimentales necesarios para efectuar la actualización requerida no son una mera guía sino un marco normativo que debe ser respetado, a riesgo de invalidarse cualquier norma a dictarse. En este sentido, la necesidad de instrumentar un proceso participativo previo y genuino, conformar una comisión asesora honoraria y comunidades regionales, instrumentar una Evaluación de Impacto Ambiental Estratégica y conformar una unidad ejecutora son requisitos que tienen fuente en leyes nacionales, provinciales y resoluciones de cumplimiento obligatorio. En el caso de las pautas metodológicas del COFEMA, las mismas han sido receptadas según la normativa dictada por el Ministerio de Agua, Ambiente y Servicios Públicos.
Uno de los aspectos más llamativos de esta problemática es la permanente negación e incumplimiento de la legislación ambiental nacional y provincial. Es cierto que a veces el cúmulo de normas deviene en una enorme complejidad de análisis, pero también es cierto que en este tema puntual ha habido un deliberado apartamiento de lo que marca la ley. Córdoba ha intentado por todos los medios evitar la aplicación de los presupuestos mínimos nacionales en materia de protección de bosques nativos. Ahora, consciente de que no tiene más remedio que acogerse al mandato de la ley nacional, pretende impulsar un ordenamiento desde cero, desconociendo sus obligaciones pasadas. Esta especie de ordenamiento inicial proyectado tampoco resulta, en muchos de sus puntos, una opción superadora.
¿Cuál es la solución entonces? Organizar un proceso participativo previo de acuerdo al marco legal vigente señalado y con una verdadera apertura y actitud constructiva, no meramente validadora de algo previamente decidido. Mientras tanto, revisar cada una de las autorizaciones de desmonte que hayan sido otorgadas. Algunas decisiones judiciales tomadas en este último tiempo, en especial la sentencia dictada en el caso “ADARSA c/ Superior Gobierno de Córdoba [20]”, donde la Provincia ha sido condenada a recomponer por haber autorizado un desmonte para urbanización en zona amarilla, o el pedido de elevación a juicio decidido a fines del año pasado [21] sobre ex funcionarios de la Secretaría de Ambiente imputados por este y otros hechos, están demostrando que no se están haciendo las cosas bien en este tema. Es tiempo de respetar la ley.
Ver Vera, A. “El primer ordenamiento territorial de bosques nativos de Córdoba: Algunos aspectos políticos e institucionales del proceso participativo” Disponible en https://www.academia.edu/25867724/El_primer_ordenamiento_territorial_de_bosques_nativos_de_C%C3%B3rdoba_Algunos_aspectos_pol%C3%ADticos_e_institucionales_del_proceso_participativo
BO Cba 16/8/2013
Derivado del principio de progresividad en el art. 4° de la Ley General del Ambiente
Ver Res. 230/2012 del COFEMA
Pautas metodológicas para las actualizaciones de los Ordenamientos Territoriales de los Bosques Nativos, pag 9
Ver art. 68 de la Ley 8066
Informe técnico. Mapa de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos. Provincia de Córdoba. 2016, elaborado por la Secretaría de la Gobernación de la Provincia de Córdoba
Ver la ley de creación de esta dirección, Nro. 10115 B.O. Córdoba 21/12/2012
Informe técnico de la Dirección de Bosques -MAyDS sobre el documento “Proceso de Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos de la Provincia de Córdoba 2016”, de fecha 28/3/2017
Art. 9°, Ley Nacional 26331, B.O. 26/12/2007
Ver arts. 16 a 18 de la Ley N° 9814
Ver art. 19 de la Ley N° 9814
B.O. Cba. 10/3/2015
Resolución COFEMA N° 230/12 (Pautas para la consideración, identificación y mapeo de los bosques nativos en el Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos), Resolución COFEMA N° 236/12 (Pautas metodológicas para las actualizaciones de los Ordenamientos Territoriales de los Bosques Nativos) y Resolución COFEMA N° 277/14 (Reglamento de procedimientos generales Ley N° 26.331 – Documentación referida a los OTBN y actualizaciones)
Ley 25675, B.O. 28/11/2002
http://codex.cba.gov.ar, base digital de normas disponible en el portal oficial del Gobierno de la Provincia de Córdoba: http://web2.cba.gov.ar/web/leyes.nsf/fri?OpenForm
Art. 2°, inc. e de la Resolución 100/2014. BO Cba 2/2/2015.
Juzg. Civil, Com, Con y Flia de 2° Nom de Carlos Paz, Sent. de fecha 30/5/2017, en autos “ADARSA c/ Superior Gobierno de Córdoba”
Fisc. de Instr. en lo Penal Económico de 1° Nom, Requerimiento de citación a juicio, 28/12/2016, en autos “Bocco, Federico Luis - Costa, Raúl Omar – p.ss.aa abuso de autoridad”
Alejandro O. Vera, Aportes legales para la actualización del ordenamiento territorial de bosques nativos de Córdoba, 23/06/17, Red educativa para el acceso a la información pública ambiental. Consultado 24/06/17.