Source: http://www.forgionegianluca.it/PUBBLICO_IMPIEGO/DOTTRINA/DIRIGENZA_PUBBLICA/2015_cass_22810__Funzionari%20A.E.%20privi%20di%20qualifica%20dirig_C_Cost%2037_2015.php
Timestamp: 2020-02-22 07:12:52+00:00
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﻿ Cass 22810/2015 Funzionari A.E. privi di qualifica dirig (C Cost 37/2015). Sono validi gli atti di accertamento emessi prima della pronuncia 37/2015 della Corte Costituzionale dai dirigenti carenti di potere. E' questo quanto affermato dalla sezione tributaria civile della Corte di Cassazione che, con la sentenza n. 22810/2015, ha confermato la validità degli atti firmati da un direttore provinciale che aveva assunto la propria posizione dirigenziale senza i requisiti previsti per legge.
Cass 22810/2015 Funzionari A.E. privi di qualifica dirig (C Cost 37/2015).
Sono validi gli atti di accertamento emessi prima della pronuncia 37/2015 della Corte Costituzionale dai dirigenti carenti di potere. E' questo quanto affermato dalla sezione tributaria civile della Corte di Cassazione che, con la sentenza n. 22810/2015, ha confermato la validità degli atti firmati da un direttore provinciale che aveva assunto la propria posizione dirigenziale senza i requisiti previsti per legge.
La Corte Costituzionale con sentenza n. 37 del 2015 ha sancito la necessità che il conferimento degli incarichi dirigenziali nell'ambito di un'amministrazione pubblica debba avvenire previa procedura di pubblico concorso, necessario anche per gli inquadramenti di dipendenti già in servizio o per i passaggi a fasce funzionali superiori
La Cassazione ha precisato, ai sensi dell'art. 363 c.p.c. e nell'interesse della legge che "in ordine agli avvisi di accertamento in rettifica e agli accertamenti d'ufficio, il d.P.R. n. 600 del 1973 art. 42, impone sotto pena di nullità che l'atto sia sottoscritto dal 'capo dell'ufficio' o da altro 'impiegato della carriera direttiva da lui delegato', senza richiedere che il capo dell'ufficio o il funzionario delegato abbia a rivestire anche una qualifica dirigenziale; ciò ancorché una simile qualifica sia eventualmente richiesta da altre disposizioni".
Nel caso di specie, la Suprema Corte ha ritenuto il ricorrente decaduto dalla possibilità di eccepire, nel giudizio di cassazione, l’invalidità dell’atto impugnato sotto il nuovo profilo della pretesa carenza dei requisiti dirigenziali in capo al funzionario firmatario. La questione della nullità dell’impugnato avviso di accertamento per vizio di sottoscrizione, si legge nella sentenza 21616/2015, “è stata avanzata dal contribuente, per la prima volta, nel corso dell’odierna discussione orale. Egli invoca gli effetti invalidanti, a suo dire rilevabili anche d’ufficio, della recente declaratoria d'illegittimità costituzionale di taluni strumenti normativi d'inquadramento dirigenziale del personale dell'Agenzia delle Entrate. Si ritiene, sul piano processuale, che la pretesa nullità dell'avviso di accertamento per l'asserita carenza dei requisiti (soggettivi) indicati nell'art. 42 D.P.R. 600/1973 e nell'art. 56 D.P.R. 633/1972 non è rilevabile d'ufficio e la relativa questione, se non prospettata nel giudizio di primo grado - o più esattamente nel ricorso introduttivo col passaggio dal D.P.R. 636/1972 al D.Lgs. 546/1992 - non può essere introdotta successivamente. Restano, dunque, ferme le preclusioni che derivano del peculiare regime di carattere impugnatorio del processo tributario" [v. Cass. n. 8114/02, n. 13087/03, n. 10802/10].
È già stato chiarito [Cass. n. 18448/15] che, diversamente da quanto accade nel diritto amministrativo, in materia fiscale opera un regime unitario del vizio dell'atto che deve essere fatto valere nella forma e nel termine di decadenza prevista dall'art. 21 del D.Lgs. n. 546/92.
In difetto, il provvedimento diventa incensurabile sul punto. Il legislatore fiscale usa la sanzione della "nullità" in senso a-tecnico, nel senso che la sua reale natura giuridica va intesa come "annullabilità"; e il regime dei vizi degli atti amministrativi [art. 21-septies L. 241/90] non può essere automaticamente esteso in ambito tributario, essendo applicabile solo laddove non sia incompatibile con le norme di diritto che disciplinano il procedimento impositivo.
La Suprema Corte entra così nel merito della questione, mettendo in chiaro almeno tre punti fondamentali
– Sentenza 22800/2015: afferma che l'avviso di accertamento è nullo senza la firma del capo ufficio o di un altro impiegato alla carriera direttiva da lui delegato. Qualora poi sia il contribuente a contestare la legittimazione alla firma, è onere del fisco provare il possesso dei requisiti previsti dalla legge;
– Sentenza 22803/2015: decreta che la delega in bianco, priva del nome del soggetto delegato va considerata nulla, in quanto il contribuente non può facilmente appurare se il delegatario ha il potere di sottoscrivere l'atto. La sentenza ricorda, anche, che quando il contribuente eccepisce la potenziale illegittimità della sottoscrizione, l'onere della prova circa la legittimità della stessa spetta all'ente impositore. In questo caso qualche apertura per il contribuente potrebbe ancora esserci, presupposto che l'eventuale illegittimità sia stata sollevata nel primo ricorso e non durante il contenzioso;
– Sentenza 22810/2015: dichiara che non occorre che i funzionari delegati possiedano qualifiche dirigenziali affinché gli avvisi siano legittimi.
Atti validi, quindi, ma nell'ambito di criteri ben precisi, ricordando infine, nella pronuncia n.22810, che: "Possono in conclusione essere affermati nell'interesse della legge, ai sensi dell'art. 363 cod. proc. civ., i seguenti principi di diritto: "In ordine agli avvisi di accertamento in rettifica e agli accertamenti d'ufficio, il d.P.R. n. 600 del 1973, art. 42, impone sotto pena di nullità che l'atto sia sottoscritto dal "capo dell'ufficio" o "da altro impiegato della carriera direttiva da lui delegato", senza richiedere che il capo dell'ufficio o il funzionario delegato abbia a rivestire anche una qualifica dirigenziale; ciò ancorché una simile qualifica sia eventualmente richiesta da altre disposizioni. In esito alla evoluzione legislativa e ordinamentale, sono impiegati della carriera direttiva, ai sensi della norma appena evocata, i "funzionari di area terza" di cui al contratto del comparto agenzie fiscali fissato per il quadriennio 2002-2005. In questo senso la norma sopra citata individua l'agente capace di manifestare la volontà della amministrazione finanziaria negli atti a rilevanza esterna, identificando quale debba essere la professionalità per legge idonea a emettere quegli atti. Essendo la materia tributaria governata dal principio di tassatività delle cause di nullità degli atti fiscali, e non occorrendo, ai meri fini della validità di tali atti, che i funzionari (delegati o deleganti) possiedano qualifiche dirigenziali, ne consegue che la sorte degli atti impositivi formati anteriormente alla sentenza n. 37 del 2015 della corte costituzionale, sottoscritti da soggetti al momento rivestenti funzioni di capo dell'ufficio, ovvero da funzionari della carriera direttiva appositamente delegati, e dunque da soggetti idonei ai sensi dell'art. 42 del d.P.R. n. 600 del 1973, non è condizionata dalla validità o meno della qualifica dirigenziale attribuita per effetto della censurata disposizione di cui art. 8, 24° comma, del d.l. n. 16 del 2012".
Cass Sentenza 22810/2015: sentenza sul ricorso 12913/2015 proposto da:
E' sufficiente osservare che l'eccepito aggiramento della regola costituzionale di accesso alla carriera dirigenziale quanto a quel soggetto, per aver rivestito la qualifica senza superamento delle legittime procedure, non risulta affatto dall'impugnata sentenza, né è evidenziata in termini di autosufficienza nel ricorso per cassazione. Il quale ricorso non documenta neppure se la parte ricorrente abbia mai invitato l'amministrazione a dichiarare quale fosse la qualifica del soggetto delegante e/o del soggetto firmatario dell'atto fiscale, in modo da potersi in qualche misura apprezzare che sia mai stato in effetti posto in dubbio (quanto meno) il possesso, nel primo o nel secondo, della qualifica funzionale.
3. – Nonostante l'inammissibilità, la corte reputa di affrontare egualmente la sottostante questione giuridica nell'ottica di cui all'art. 363 c.p.c., giacché la questione si presenta di particolare importanza avendo determinato, con ampio risalto mediatico, caotiche interpretazioni in sede di merito.
5. – Tanto premesso, una tesi ha affermato – non senza contrasti – che la declaratoria di illegittimità costituzionale suddetta avrebbe l'effetto di travolgere gli atti tributari anteriormente sottoscritti da soggetti che non abbiano conseguito la qualifica dirigenziale in conformità alla legge, ovvero da soggetti comunque delegati da quelli.
6. – Tuttavia il dianzi sottolineato presupposto dell'affermazione – vale a dire che, ai fini della valida sottoscrizione di un atto impositivo, sarebbe necessario in chi ha sottoscritto l'atto ovvero ha conferito la delega il possesso di una qualifica dirigenziale – non è giustificato dal dato normativo, e dunque non è corretto.
Difatti il D.P.R. n. 600 del 1973, art. 42, comma 1, si limita – come s'è visto – a prevedere che gli avvisi, con cui sono portati a conoscenza dei contribuenti gli accertamenti in rettifica e gli accertamenti d'ufficio, sono sottoscritti dal "capo dell'ufficio" o "da altro impiegato della carriera direttiva da lui delegato", senza richiedere che il capo dell'ufficio abbia a rivestire anche una qualifica dirigenziale.
7. – Tale conclusione, per quanto esplicitamente sostenuta in un solo precedente (v. Sez. 5^ n. 18515-10), può considerarsi del tutto pacifica nella giurisprudenza della corte di riflesso a quanto affermato a proposito della validità della delega a funzionario, quale il direttore tributario di nona qualifica funzionale poi divenuta l'area C di cui al D.P.R. n. 266 del 1987, art. 20, comma 1, lett. d), sottoscrivente l'atto senza essere titolare dell'ufficio (v. Sez. 6^ – 5 n. 17400-12, cui adde Sez. 5^ n. 14626-00 nonché, di recente, anche per il connesso profilo dell'onere della prova, incombente all'amministrazione, in ordine al corretto esercizio del potere sostitutivo da parte del sottoscrittore o alla presenza della delega del titolare dell'ufficio, Sez. 5^ n. 14942-13, n. 17044-13, n. 18758-14).
Né la norma si presta a un'interpretazione diversa da quella letterale.
Merita di essere sottolineato che l'espressione "impiegato della carriera direttiva" è stata coniata in un contesto ordinamentale complessivo che già conosceva le qualifiche funzionali della dirigenza pubblica; al punto da doversi considerare utilizzata dal legislatore a proposito, in senso non evocativo – cioè – di un requisito specifico qual è quello inerente al non richiamato possesso della "qualifica dirigenziale".
Giova qui rammentare che nelle amministrazioni statali la figura del dirigente – antesignana di quella attualmente prevista dal D.Lgs. n. 165 del 2001 – è stata introdotta per la prima volta col D.P.R. n. 748 del 1972, cui si deve la creazione della nuova carriera dirigenziale scissa da quella semplicemente direttiva prevista dall'anteriore D.P.R. n. 3 del 1957.
8. – In qualche caso si è detto che l'appartenenza al ruolo dirigenziale sarebbe stata prevista per implicito dal regolamento interno di amministrazione dell'agenzia delle entrate approvato con la delibera del comitato direttivo n. 4 del 22-4-2000.
Così come non supera consimili confini – e dunque non rileva esso pure in senso contrario al D.P.R. n. 600 del 1973, art. 42, commi 1 e 3, o comunque in senso integrativo o correttivo – il D.Lgs. n. 165 del 2001 che, all'art. 17 e segg., ha ridefinito, come già si è anticipato, l'ambito delle competenze e delle funzioni della c.d. carriera dirigenziale.
Anche in tal caso si tratta di "norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche", e dunque di norme sì di rango paritario rispetto al D.P.R. n. 600 del 1973, art. 42, ma non interferenti col regime di validità degli atti – solo da tale norma derivante – costituenti estrinsecazione della funzione amministrativa di dettaglio. L'autonoma valenza riconosciuta al ripetuto art. 42 trova conforto, ai fini specifici, nella costante affermazione giurisprudenziale secondo cui va esclusa, in materia tributaria, l'applicazione del principio desumibile dalla L. n. 241 del 1990, art. 21 octies, secondo il quale è in sè invalido l'atto amministrativo emanato in violazione di una norma di legge. Sicchè la nullità, di cui è dato discutere nella presente sede, è soltanto quella rigidamente circoscritta dai limiti dell'art. 42 citato, rispetto alla quale non assume rilievo l'eventuale illegittimità del conferimento d'incarico (finanche temporaneo) al capo dell'ufficio siccome avvenuto in dipendenza di una norma regolamentare illegittima o, per quanto rileva, di una norma di legge dichiarata incostituzionale.
9. – Quanto esposto in ordine alla corretta esegesi del D.P.R. n. 600 del 1973, art. 42, costituisce del resto un corollario del principio generale che presidia l'attività amministrativa di accertamento fiscale, rispondente a peculiari esigenze di stabilità e di continuità.
Poiché allora l'art. 42, comma 3, postula l'esistenza del vizio invalidante in relazione al non essere l'atto fiscale proveniente da chi abbia titolo per agire in nome e per conto dell'amministrazione, e poiché colui che vanta, in base al 1 comma della norma, questo titolo è il funzionario di carriera direttiva che sia stato messo a capo dell'ufficio ovvero che sia stato da questi appositamente delegato, non anche il funzionario avente qualifica dirigenziale, la conseguenza è che rimane irrilevante, ai fini specifici, la sopravvenuta decisione n. 37 del 2015 della corte costituzionale.
Tuttavia i due aspetti – quello della dirigenza e quello della validità degli atti anteriormente sottoscritti da impiegati della carriera direttiva, preposti agli uffici finanziari o delegati – non sono, per quanto esposto, in modo alcuno confondibili, non essendo previsto che gli avvisi di accertamento promanino, per essere imputabili all'amministrazione finanziaria, da soggetti aventi qualifiche dirigenziali. Cosicchè non è utile ai fini specifici insistere oltre, circa la portata retroattiva ordinariamente ascrivibile alla citata declaratoria di incostituzionalità, per il semplice fatto che quella declaratoria resta irrilevante quanto alla soluzione del problema in esame.
10. – Possono in conclusione essere affermati nell'interesse della legge, ai sensi dell'art. 363 c.p.c., i seguenti principi di diritto:
11. – E' ora possibile passare all'esame dei restanti motivi di ricorso.
13. – Col terzo motivo di ricorso viene dedotta la violazione e falsa applicazione del D.L. n. 16 del 2012, art. 8, commi 1 e 3, conv. con mod. in L. n. 44 del 2012, giacchè, in conseguenza di quanto esposto nell'ambito del secondo motivo, e in ogni caso in ragione della corretta esegesi del regime transitorio di cui alla norma appena citata, non potevasi ritenere esistente, rispetto all'applicazione retroattiva della disciplina di favore, il limite della definitività degli atti tributari emessi in base alla normativa precedente.
14. – I ricorrenti oppongono che l'applicazione retroattiva, dettata dalla norma transitoria D.L. n. 16 del 2012, ex art. 8, comma 3, (come convertito) doveva trovare come limite un diverso concetto di definitività dell'atto, giacchè tale non era da intendere l'atto per il quale il contribuente si fosse avvalso degli istituti definitori di cui al D.Lgs. n. 218 del 1997, oppure l'atto per il quale il termine di impugnazione fosse pendente, oppure ancora l'atto in relazione al quale la sentenza non fosse ancora passata in giudicato.
Solo in tal caso l'atto è destinato a essere assorbito nella (e sostituto dalla) statuizione giudiziale, in quanto, come da questa corte più volte affermato, anche a sezioni unite (v. sez. un. n. 25790-09), la sentenza del giudice tributario, che definisca il giudizio di impugnazione – merito, opera in funzione sostitutiva dell'atto amministrativo tributario (v. Sez. 5 n. 26157 – 13, n. 6918- 13, n. 13034-12).
Questa sentenza, da un lato, non attiene al tema, sebbene al profilo della individuazione della lite pendente in vista della definizione agevolata a mezzo condono, e, dall'altro, supporta – anzichè contraddire – il principio sopra esposto, essendo stato anche in quell'occasione dalle sezioni unite ritenuto necessario, onde stabilire la pendenza della lite condonabile, il riscontro di un'iniziativa giudiziaria del contribuente comunque idonea a consentire il sindacato sul provvedimento impositivo.
15. – Col quarto motivo di ricorso è infine dedotta la nullità del giudizio d'appello e della sentenza per violazione del D.Lgs. n. 546 del 1992, artt. 17 bis e 19, considerato che la "partita di ruolo", mentovata dalla commissione tributaria regionale in ordine alla inammissibilità dei ricorsi relativi alle iscrizioni a ruolo dell'anno 2007, non imponeva l'attivazione del reclamo-mediazione non costituendo atto impugnabile dinanzi al giudice tributario.
Dirigenti illegittimi: la Cassazione salva gli atti dell'Agenzia delle Entrate
Corte Cost. 37/2015
È costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 3, 51 e 97 Cost., l'art. 8, comma 24, del d.l. 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della l. 26 aprile 2012, n. 44 in quanto consente alle Agenzie delle dogane, delle entrate e del territorio di coprire provvisoriamente posizioni dirigenziali, nelle more dell'espletamento delle procedure concorsuali, attraverso l'affidamento di incarichi dirigenziali a tempo determinato a funzionari privi della relativa qualifica, protraendo un'assegnazione asseritamente temporanea di mansioni superiori in maniera indefinita nel tempo in conseguenza delle reiterate proroghe del termine previsto per l'espletamento del concorso per dirigenti. La disposizione impugnata viola la regola del pubblico concorso per l'accesso alle pubbliche amministrazioni. L'assegnazione di posizioni dirigenziali ad un funzionario può avvenire solo ricorrendo alla reggenza, quale istituto che serve a colmare vacanze nell'ufficio determinate da cause imprevedibili ed a cui è possibile ricorrere a condizione che sia stata avviata la procedura per la copertura del posto vacante e nei limiti di tempo previsti per tale copertura. Straordinarietà e temporaneità sono caratteristiche essenziali dell'istituto.
Per contro, la norma impugnata, pur avendo cura di esibire il carattere della temporanietà, consente il ricorso alla descritta modalità di copertura delle posizioni vacanti sino all'assunzione dei vincitori delle procedure concorsuali. Questo significa che al termine, certo nell'an e nel quando, delle procedure concorsuali si affianca un diverso termine, certo nella sola attribuzione del diritto all'assunzione, ma incerto nel quando perché tra il completamento delle procedure concorsuali e l'assunzione dei vincitori può trascorrere anche un notevole lasso temporale. In questo senso, il termine finale fissato dalla disposizione impugnata finisce per non essere certo, preciso e sicuro, in contraddizione con l'affermata temporaneità. Inoltre, la regola del pubblico concorso per l'accesso alle pubbliche amministrazioni non è soddisfatta dal rinvio che la norma impugnata opera all'art. 19, comma 1- bis , del d.lgs. n. 165 del 2001, nella parte in cui stabilisce che gli incarichi dirigenziali ai funzionari sono attribuiti con apposita procedura selettiva. La norma di rinvio si limita a prevedere che l'amministrazione renda conoscibili, anche mediante pubblicazione di apposito avviso sul sito istituzionale, il numero e la tipologia di posti che si rendono disponibili nella dotazione organica ed i criteri di scelta, stabilendo, altresì, che siano acquisite e valutate le disponibilità dei funzionari interni interessati. I contratti non sono, dunque, assegnati attraverso il ricorso ad una procedura aperta e pubblica, conformemente a quanto richiesto dagli artt. 3, 51 e 97 Cost. Sulla delimitazione del thema decidendum ad opera dell'ordinanza di rimessione, v. ex plurimis le citate sentenze nn. 50/2010, 227/2010, 275/2013, 198/2014 e 211/2014. Sulla riconducibilità alla regola del pubblico concorso del passaggio ad una fascia funzionale superiore, v. ex plurimis le sentenze nn. 194/2002, 293/2009, 150/2010, 7/2011 e 217/2012. Sull'inapplicabilità dell'interpello laddove sia necessario il passaggio dalla qualifica di funzionario a quella di dirigente, v. la citata sentenza n. 17/2014. Sulla necessità che gli incarichi dirigenziali siano attribuiti attraverso il ricorso ad una procedura aperta e pubblica, v. le citate sentenze nn. 453/1990, 293/2009, 149/2010, 150/2010 e 217/2012.
Sono costituzionalmente illegittimi, ai sensi dell'art. 27 della l. 11 marzo 1953, n. 87, l'art. 1, comma 14, del d.l. 30 dicembre 2013, n. 150 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26 aprile 2012, n. 44 e l'art. 1, comma 14, del d.l. 30 dicembre 2013, n. 150 (Proroga dei termini previsti da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 27 febbraio 2014, n. 15. Tali disposizioni hanno carattere consequenziale e concorrono ad integrare la disciplina dell'art. 8, comma 24, del d.l. n. 16 del 2012 dichiarato costituzionalmente illegittimo per violazione degli artt. 3, 51 e 97 Cost. Non osta alla dichiarazione di illegittimità costituzionale la natura sopravvenuta rispetto al giudizio a quo delle suddette disposizioni in quanto la valutazione svolta ai sensi dell'art. 27 della l. 11 marzo 1953, n. 87 non presuppone la rilevanza delle norme ai fini della decisione propria del processo principale, ma cade sul rapporto con cui esse si concatenano nell'ordinamento, con riguardo agli effetti prodotti dalle sentenze dichiarative di illegittimità costituzionale. Sul rapporto tra illegittimità costituzionale consequenziale e giudizio di rilevanza delle norme ai fini della decisione nel processo principale, v. la citata sentenza n. 214/2010.