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Timestamp: 2018-02-23 04:24:45+00:00
Document Index: 38723619

Matched Legal Cases: ["l'article 76", "l'article 76", "l'article 20", '§ 10', "l'article 10", "l'article 20", '§ 20', '§ 10', '§ 20', "l'article 413", 'art. 17']

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; LUART (Roland du), Rapporteur spécial
RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 35 - COMMISSION DES FINANCES
I. EXAMEN RETROSPECTIF
A. EXÉCUTION 1997
2. Les mouvements de crédits intervenus en cours d'exercice
3. La consommation des crédits
B. OBSERVATIONS DE LA COUR DES COMPTES SUR LA GESTION DES SERVICES GÉNÉRAUX ENTRE 1993 ET 1995
II. LA PRÉSENTATION DES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 1999
1. Des dépenses ordinaires en nette diminution
a) Une diminution des moyens des services (- 6,37 %)
b) Les dépenses d'intervention diminuent très fortement ( - 30,04 %)
2. Des dépenses en capital en forte hausse
III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. LE NÉCESSAIRE AUDIT DES ORGANISMES RATTACHÉS AU PREMIER MINISTRE
1. Des organismes toujours plus nombreux
a) 47 organismes placés auprès du Premier ministre
b) Augmentation de leur nombre en 1999
(1) Les suppressions
(2) Les transferts
(3) Les créations
(4) Quelques remarques
2. Des transferts à répétition
3. Un effort de rationalisation de grande ampleur doit être entrepris
B. LES CRÉDITS DU MÉDIATEUR DE LA RÉPUBLIQUE
1. L'activité de la Médiature de la République
2. Les crédits de la Médiature de la République
3. La question des mises à disposition de personnel
C. LES CRÉDITS DE L'INSTITUT FRANÇAIS DES RELATIONS INTERNATIONALES (IFRI)
D. LA MISSION INTERMINISTÉRIELLE DE LUTTE CONTRE LA DROGUE ET LA TOXICOMANIE (MILDT)
E. LA STABILISATION DES FONDS SPÉCIAUX
F. LES CREDITS DE LA POLITIQUE DE DÉLOCALISATION DES ADMINISTRATIONS
LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le budget des services généraux du Premier ministre constitue l'un des quatre fascicules budgétaires des services du Premier ministre 1(*).
Comme les années précédentes, le budget des services généraux du Premier ministre pour 1999 recouvre une grande variété de dépenses.
1- En effet, il comprend les dotations de trois cabinets ministériels (Premier ministre, ministre des relations avec le Parlement et ministre de la fonction publique) ainsi que les fonds spéciaux.
2- Sont également inscrits à ce budget les crédits destinés aux services et organismes rattachés au Premier ministre. Il s'agit du Secrétariat général du Gouvernement (SGG) ainsi que des directions, services, commissariats, délégations, conseils et missions dont la gestion administrative et budgétaire est assurée par la direction des services administratifs et financiers, placée auprès du Secrétariat général du Gouvernement.
3- Enfin, y figurent les crédits alloués à quatre autorités administratives indépendantes : le Médiateur de la République, le Conseil supérieur de l'audiovisuel, la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité et la Commission consultative du secret de la défense nationale.
Ces crédits représentent l'ensemble des dotations affectées aux services généraux du Premier ministre. Toutefois, on rappellera que les moyens destinés au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), à l'exonération des redevances de télévision et aux mesures de soutien à la presse font l'objet d'études plus détaillées dans les rapports consacrés aux crédits de la communication et de la presse. En outre, les observations relatives à la fonction publique font l'objet d'un rapport séparé. Enfin, les crédits de l'Institut des hautes études de la défense nationale (IHEDN) sont examinés dans le cadre du budget du Secrétariat général de la défense nationale (SGDN), qui conserve la tutelle de l'établissement par délégation du Premier ministre.
Les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 1997 s'élèvent à 4,049 milliards de francs, en diminution de 8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1996.
Les crédits disponibles, après intervention de la loi de finances rectificative et des différents mouvements sur dotations en cours d'exercice, s'élèvent à 3,912 milliards de francs, en diminution de 3,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997.
Comparaison des crédits ouverts et des crédits disponibles en 1997 : (en francs)
Crédits ouverts en LFI 1997
3 966 599 700
3 661 926 050
250 081 808
+ 203,3 %
4 049 049 700
3 912 007 858
Autorisations de progr. (AP)
350 275 555
+ 278,3 %
Source : Rapport sur la gestion 1997 des Services du Premier ministre - août 1998.
Quelques remarques peuvent être faites sur les principales caractéristiques de l'exécution 1997 du budget des services généraux :
1- Il convient tout d'abord de rappeler qu'une part non négligeable 2(*) des crédits ouverts au budget des services généraux échappe au contrôle financier des services du Premier ministre :
a) les crédits nécessaires au fonctionnement des autorités administratives indépendantes : Médiateur de la République, Conseil supérieur de l'audiovisuel, Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité et Commission consultative du secret de la défense nationale ;
b) les crédits inscrits à certains chapitres réservoirs destinés à abonder par répartition ou transferts d'autres sections ministérielles.
2- On remarquera notamment le montant relativement important des répartitions de crédits de dépenses ordinaires qui a porté sur 7 % des crédits inscrits en loi de finances initiale. Cette situation s'explique par l'inscription à ce budget de plusieurs dotations à vocation interministérielle, notamment l'action sociale interministérielle, les réimplantations d'administrations, le Fonds pour la réforme de l'Etat et l'action interministérielle de lutte contre la toxicomanie.
3- Le montant des reports de crédits, en baisse par rapport à 1996 3(*), demeure élevé depuis 1994: ils concernent respectivement 6 et 272 % des crédits ouverts en loi de finances initiale pour les dépenses ordinaires et les crédits de paiement. Ces reports sont concentrés sur un nombre limité de chapitres et concernent principalement les dépenses en capital et les fonds à vocation interministérielle. En particulier on relèvera que les réimplantations d'administration font l'objet d'un report total de 257,43 millions de francs en raison des retards pris dans la réalisation des délocalisations. Il convient de rappeler que des reports excessifs témoignent de l'insuffisance des taux de consommation des crédits concernés.
4- Les annulations de crédits s'établissent à 3 % des crédits inscrits en loi de finances initiale, un niveau un peu supérieur à la moyenne qui est de 1,84 % des crédits inscrits en loi de finances initiale pour le budget général en 1997 (et 2,23 % en 1996).
Le tableau ci-après retrace les différents mouvements sur dotations intervenus en cours d'exercice :
Détail des mouvements intervenus sur les crédits en 1997 : (en millions de francs)
( % LFI )
- 337,0
· En ce qui concerne les dépenses ordinaires, plus de 96 % des crédits ouverts en 1997 ont été consommés.
1- Les rares cas de sous-consommation notable concernent les " Dépenses relatives à la réalisation et à la diffusion d'enquêtes et d'études " (40 %, comme les années précédentes), les " Actions d'information à caractère interministériel " (55 %, principalement en raison du changement de Gouvernement) et la politique en faveur des rapatriés (79 %, comme les années précédentes).
2- Deux chapitres ont connu des tensions : " Prestations sociales versées par l'Etat " (102 %) et " Réparations civiles et frais de justice " (183 %).
· La situation est différente en ce qui concerne les dépenses en capital où le taux moyen de consommation s'établit à moins de 16 %. La Cour des comptes a souligné cette faiblesse, qui concerne en particulier les opérations de délocalisations. A une question de votre commission portant sur ce point, les services du Premier ministre ont répondu : " S'agissant d'opérations de délocalisations souvent techniquement et psychologiquement difficiles à mettre en oeuvre, celles-ci ne sont pas décidées sans avoir été auparavant soigneusement étudiées avec l'ensemble des partenaires concernés, ce qui explique les mouvements erratiques du rythme des dépenses auxquelles des opérations aussi complexes donnent lieu ".
· En matière d'autorisations de programme, les services généraux présentent un taux d'affectation parmi les plus faibles, ce qui conduit la Cour des comptes 4(*) à mettre en doute la validité des dotations affectées à ces services (le montant des autorisations de programme non affectées en fin d'exercice est supérieur à la dotation annuelle votée en LFI).
La gestion et le fonctionnement des services généraux du Premier ministre entre 1993 et 1995 a fait l'objet d'un examen approfondi de la Cour des comptes. Ces investigations n'ont pas fait l'objet d'un rapport public : des courriers ont été échangés en 1997 entre la Cour des Comptes et le Secrétariat général du Gouvernement, et la presse s'est fait l'écho des observations de la Cour en juin 1998.
La Cour avait formulé des observations sur les points suivants :
- La gestion des crédits : Le Secrétariat général du Gouvernement s'est engagé dans son courrier à mettre en place une comptabilité analytique, ainsi qu'à améliorer la connaissance des ressources en personnel dont disposent les services du Premier ministre.
- Les modes de rémunération : La Cour avait notamment soulevé la question des " collaborateurs officieux " des cabinets ministériels. En particulier, à une question de votre commission, les services du Premier ministre indiquent : " Afin d'assurer une plus grande transparence et d'améliorer l'information du Parlement dans le cadre de l'examen du budget, la préparation d'une annexe explicative au projet de loi de finances sera engagée pour faire apparaître les moyens en personnel affectés aux cabinets des ministres et secrétaires d'Etat " 5(*).
Le dossier a été considéré comme clos de part et d'autre. Toutefois, votre commission demeurera vigilante dans les années qui viennent sur la suite donnée aux observations de la Cour des comptes.
Les crédits demandés pour le budget 1999 des Services généraux (dépenses ordinaires et crédits de paiement) s'élèvent à 4,038 milliards de francs, en quasi-stabilité (- 0,81 %) par rapport aux crédits votés pour 1998.
Le montant global de ce budget, semble a priori très stable depuis trois ans, autour de 4 milliards de francs, comme le montre le tableau ci-après.
Montants des crédits votés et évolution : (en milliards de francs)
Evolution 98/97 (%)
19996(*)
Evolution 99/98 (%)
Cette stabilité apparente recouvre en réalité de nombreuses modifications de périmètre budgétaire, qui ont lieu tous les ans et qui rendent difficile la lecture de ce budget.
En particulier, il faut remarquer en 1999 :
. le transfert du service central de la sécurité des systèmes d'information, vers le Secrétariat général de la défense nationale (SGDN) ;
. le transfert de la mission interministérielle sur l'effet de serre, en provenance du ministère de l'environnement ;
. le transfert des dépenses de gros entretien et d'équipement des cités administratives, en provenance des charges communes.
ð A structure constante, ce budget connaît une hausse de 1,3 %.
Le tableau suivant fournit le détail des évolutions des crédits par titre. Il faut y remarquer un fort contraste entre :
1- d'une part, la diminution des dépenses ordinaires ;
2- et d'autre part, la très forte augmentation des dépenses en capital.
Montants des crédits par titre et évolution : (en millions de francs)
Crédits votés pour 1998
+ 784,07 % 7(*)
+ 2435,29 %
Le tableau ci-après donne le détail de l'évolution de ce budget par agrégat. Il convient de rappeler que les agrégats 02,04 et 05 font l'objet d'un examen détaillé dans les rapports budgétaires consacrés aux crédits de la fonction publique (agrégat 02) et à ceux de la communication audiovisuelle et de la presse (agrégats 04 et 05). Le présent rapport relatif aux services généraux du Premier ministre s'attache à l'examen des crédits de l'agrégat 01, Administration générale, qui augmente en 1999 de 9,15 %.
Evolution du budget des services généraux du Premier ministre par agrégat : (en millions de francs)
Agrégat 01 - Administration générale
Agrégat 02 - Fonction publique
Agrégat 04 - Politique de la communication
Agrégat 05 - Conseil supérieur de l'audiovisuel
Les principales caractéristiques de ce budget pour 1999 sont :
1- des dépenses ordinaires en baisse (- 9,62 %) : les moyens des services diminuent d'environ - 6 % et les dépenses d'intervention accusent une baisse de plus de 30 % ;
2- des dépenses de capital en forte hausse : leur montant est multiplié par plus de 8 en raison principalement des transferts 8(*) et de l'inscription dans le titre V de crédits destinés à l'action sociale (255 millions de francs).
Les dépenses ordinaires de ce budget pour 1999 s'établissent à 3,64 milliards de francs, en baisse de plus de 9 % par rapport à 1998 9(*).
Cette diminution résulte de la baisse des deux titres concernés :
- diminution de plus de 6 % du Titre III (Moyens des services) qui représente 89 % du montant global des dépenses ordinaires ;
- diminution de plus de 30 % du Titre IV (Interventions publiques) qui représente 11 % du montant global des dépenses ordinaires.
Le présent projet de loi de finances prévoit une diminution des crédits du titre III de 6,37 % par rapport aux dotations votées en 1998.
Les principales diminutions de crédits concernent :
- le service central de la sécurité et des systèmes d'information qui est transféré au budget du Secrétariat général à la défense nationale (SGDN) ;
- le commissariat à la réforme de l'Etat qui devient la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat et dont les crédits ne sont plus individualisés dans des lignes budgétaires spécifiques ;
- les " opérations d'action sociale " (action sociale interministérielle) dont la ligne est supprimée dans le titre III, pour être transférées au titre V ;
- le service d'information du Gouvernement (SIG) 10(*) dont les " Dépenses diverses " sont supprimées . Cette suppression apparente de 16,7 millions de francs correspond en réalité à la répartition de ces crédits entre deux autres chapitres existants : le chapitre 37-10 pour les dépenses liées aux actions d'information du SIG et le chapitre 34-98 pour les dépenses de fonctionnement du service, gérées dorénavant par les services centraux ;
- le fonds pour la réforme de l'Etat dont les crédits prévus pour les opérations à caractère national et local diminuent respectivement de 200 000 francs (- 0,53 %) et 2 millions de francs (- 2,67 %) ; il faut toutefois noter que les crédits du fonds inscrits en titre V augmentent de 5 millions ;
- les fonds spéciaux qui diminuent d'1 million de francs (- 0,25 %).
Les effectifs budgétaires s'élèvent, au 31 décembre 1998, à 1.432 emplois. Compte tenu de la suppression de 30 emplois, l'effectif budgétaire au 31 décembre 1999 s'établira à 1.402 emplois.
Cette diminution s'explique par la suppression du commissariat à la réforme de l'Etat (17 emplois supprimés), le transfert du service central de la sécurité des systèmes d'information (36 emplois transférés), la suppression d'un emploi à la Documentation française et de la création de 17 emplois à la direction générale de l'administration et de la fonction publique et de 7 emplois dans les services centraux.
Tableau récapitulatif du nombre des emplois :
Effectifs fin 97
Effectifs fin 98
Effectifs fin 99
Différence 99/98
Les rémunérations d'activité s'établissent pour 1999 à 320,6 millions de francs, en hausse de + 2,1 % par rapport à 1998 (hors CSA, cette progression est ramenée à 1,7 %).
D'importantes mesures concernant les rémunérations publiques expliquent cette évolution, notamment l'accord salarial conclu le 10 février 1998 portant sur la revalorisation générale des traitements des personnels civils de l'Etat ; d'autres efforts ont été faits en direction des personnels des établissements publics et dans le domaine social interministériel.
Les dépenses ordinaires du Titre IV sont en forte diminution, de plus de 30 % par rapport aux crédits votés en 1998.
Cette diminution s'explique principalement par la réduction très forte des crédits inscrits au chapitre 46-01 " Contribution forfaitaire de l'Etat au financement des exonérations de redevances de télévision " qui passent, par mesure d'économie, de 295,1 à 122,52 millions de francs, soit une diminution de - 58,5 % par rapport à 1998 ; cette diminution devrait être compensée par l'augmentation du produit de la redevance de près de 5 % 11(*). Ce chapitre a fait, par le passé, l'objet de dotations erratiques qui ne favorisent pas la bonne lisibilité de ce titre.
Montants de crédits votés et évolution : (en millions de francs)
Evolution 97/96 (%)
1999 12(*)
Cette forte baisse des crédits d'un chapitre qui représentait en 1998 plus de 53 % du titre IV, n'est que légèrement compensée par l'augmentation de crédits des autres chapitres, notamment les mesures de soutien à la presse qui augmentent de + 2,15 % (+ 18 millions de francs).
Les dépenses en capital pour 1999 sont multipliées par plus de 8 : elles passent de 45,2 millions de francs votés en 1998 à 399,6 millions de francs demandés pour 1999. Cette augmentation importante s'explique principalement par des mesures de transferts.
Les principaux chapitres concernés sont :
- le fonds pour la réforme de l'Etat, qui bénéficie de 5 millions de francs de crédits supplémentaires (à comparer aux 2,2 millions de francs qui lui sont retirés dans le Titre III) ;
- l'action sociale interministérielle, avec l'ouverture de 255 millions de francs de crédits supplémentaires, en provenance du titre III (dont la reconduction d'une enveloppe exceptionnelle de 230 millions de francs) ;
- la mission interministérielle de l'effet de serre, rattachée aux services du Premier ministre en juin 1998 ;
- les moyens affectés aux cités administratives, qui étaient préalablement inscrits aux " charges communes ".
Les organismes gravitant autour du Premier ministre sont nombreux et forment un ensemble hétérogène qui évolue chaque année.
En 1998, leur nombre a augmenté, pour atteindre 47, entraînant une complexité et des risques de redondance accrus. Si l'on en croit le décompte donné dans le " jaune budgétaire " intitulé " Liste des commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres ", on dénombre :
- 15 organismes dont les crédits sont inscrits sur le budget des services généraux du Premier ministre (contre 13 en 1998) ;
- et 32 organismes dont les crédits ne sont pas inscrits sur le budget des services généraux du Premier ministre (contre 29 en 1998).
Liste des commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement après du Premier ministre :
· Commissions et instances dont les crédits sont inscrits sur le budget des services généraux du Premier ministre
. Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics
. Comité interministériel de la sécurité nucléaire (CISN)
. Comité national de publication des travaux préparatoires aux institutions de la Vème République
. Commission d'accès aux documents administratifs (CADA)
. Commission consultative du secret de la défense nationale
. Comité des publications
. Commission de déontologie
. Commission nationale consultative des droits de l'homme
. Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNIS)
. Commission de simplification des formalités incombant aux entreprises (COSIFORM)
. Commission supérieure de codification et commissions annexes
. Conseil national de la vie associative (CNVA)
. Conseil d'analyse économique (CAE)
. Mission interministérielle sur l'effet de serre
. Mission interministérielle de soutien technique pour le développement des technologies de l'information et de la communication dans l'administration
· Commissions et instances dont les crédits ne sont pas inscrits sur le budget des services généraux du Premier ministre
. Comité consultatif national de règlement amiable des différents ou litiges relatifs aux marchés passés par les services centraux de l'Etat
. Comité interministériel de l'aide au développement
. Comité interministériel de l'évaluation des politiques publiques et conseil scientifique de l'évaluation
. Comité interministériel à l'intégration
. Comité interministériel de lutte contre la drogue et la toxicomanie
. Comité interministériel pour les restructurations de défense
. Comité interministériel à la sécurité routière
. Groupe interministériel permanent de la sécurité routière
. Commission de défense nationale en matière de télécommunications
. Commission interministérielle de contrôle des manifestations aériennes
. Commission interministérielle de coordination des instances de contrôle des transferts intéressant la défense et la sécurité
. Commission nationale de la coopération décentralisée
. Commission nationale d'évaluation des gens du voyage
. Commission nationale d'évaluation de la parité sociale globale
. Conseil national des langues et cultures régionales
. Conseil national de la montagne
. Conseil d'orientation de la forêt méditerranéenne
. Conseil supérieur pour l'emploi, les revenus et les coûts
. Conseil supérieur de la langue française
. Haut comité pour le logement des personnes défavorisées
. Haut conseil de l'information scientifique et technique
. Haut conseil à l'intégration
. Haut conseil du secteur public
. Mission interministérielle pour la Nouvelle Calédonie 13(*)
. Commission de contrôle de l'organisation et du déroulement de la consultation des populations de Nouvelle-Calédonie prévue par l'article 76 de la Constitution
. Mission d'étude sur la spoliation des juifs de France
. Comité du fonds de coopération économique, sociale et culturelle pour le Pacifique Sud (géré par le secrétaire permanent pour le Pacifique Sud, placé sous l'autorité du Premier ministre)
. Observatoire de la parité hommes/femmes
. Mission interministérielle de lutte contre les sectes
. Comité interministériel des moyens de l'Etat à l'étranger (CIMEE)
. Conseil de l'audiovisuel extérieur de la France (CAEF)
. Comité interministériel de la coopération régionale Caraïbes - Guyane
Certes, l'année 1998 a vu de nombreuses disparitions - créations d'organismes effectuées à moyens constants, mais le bilan net montre un accroissement du nombre des organismes placés auprès du Premier ministre.
Quelques organismes ont été dissous :
1- la commission de coordination de la documentation administrative (CCDA), dont les compétences sont désormais partagées entre le comité des publications et la nouvelle mission interministérielle de soutien technique pour le développement des technologies de l'information et de la communication dans l'administration,
2- le commissariat à la réforme de l'Etat qui devient la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat 14(*),
3- l'observatoire interministériel sur les sectes, remplacé par la mission interministérielle de lutte contre les sectes.
En outre, la disparition d'un autre organisme est d'ores et déjà prévue pour 1999 : la COSIFORM (Commission pour la simplification des formalités) qui sera remplacée, selon la communication du Conseil des ministres du mercredi 18 novembre 1999, par une nouvelle commission aux méthodes de travail rénovées 15(*). Celle-ci, la COSA (commission pour les simplifications administratives), sera placée auprès du Premier ministre et sa vice-présidence sera assurée conjointement par les ministres chargés des PME et de la réforme de l'Etat.
Un organisme, le service central de la sécurité des systèmes d'information, est transféré en 1999 vers le Secrétariat général de la défense nationale (SGDN).
La mission interministérielle de l'effet de serre 16(*), antérieurement placée sous l'autorité du ministre chargé de l'environnement, est placée auprès du Premier ministre et mise à la disposition du ministre de l'environnement.
En outre, de nombreux organismes ont été créés :
1- le comité des publications 17(*) : Il ne s'agit pas à proprement parler d'une création, étant donné que ce comité existait déjà ; mais la commission de coordination de la documentation administrative à laquelle il était rattaché ayant été supprimée, il est désormais rattaché à la Direction de la Documentation française,
2- la mission interministérielle de soutien technique pour le développement des technologies de l'information et de la communication dans l'administration 18(*) qui reprend les compétences en matière de nouvelles technologies de l'ancienne commission de coordination de la documentation administrative 19(*),
3- la délégation interministérielle à la réforme de l'Etat (DIRE) 20(*),
4- la commission consultative du secret de la défense nationale 21(*),
5- la mission interministérielle de lutte contre les sectes 22(*), qui remplace, mais avec des compétences beaucoup plus larges, l'observatoire existant,
6- la commission de contrôle de l'organisation et du déroulement de la consultation des populations de Nouvelle Calédonie prévue par l'article 76 de la Constitution 23(*),
7- la mission pour la célébration du cinquantième anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l'homme 24(*).
ð Il y a donc, si l'on se fonde sur le " jaune budgétaire ", 3 créations nettes d'organismes pour 1999.
Afin d'éviter la pérennisation d'organismes, le Gouvernement a créé des " organismes à durée de vie limitée ", c'est le cas notamment de la mission pour la célébration du cinquantième anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l'homme, créée jusqu'au 1er janvier 1999, et aussi de la mission interministérielle de soutien technique pour le développement des technologies de l'information et de la communication dans l'administration, instituée pour trois ans.
En annexe du projet de loi de finances est publié depuis 1997 un " jaune budgétaire " 25(*). Votre commission tient à souligner que ce document est élaboré avec plus de soin que les années précédentes, notamment depuis que votre commission avait relevé de nombreuses erreurs. Cette année, on notera toutefois la présence dans cette liste de la Mission interministérielle pour la Nouvelle-Calédonie, créée en avril 1996 pour deux ans mais qui n'existe plus depuis plusieurs mois.
En outre, l'ensemble des organismes gravitant autour du Premier ministre semble peu stabilisé.
En 1999, on assiste au transfert en direction du Secrétariat de la défense nationale (SGDN) du service central de la sécurité des systèmes d'information ; en 1998, c'est en provenance du SGDN qu'avait été transféré l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN) vers les services généraux du Premier ministre.
De même, entre 1996 et 1998, la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) avait été transférée au ministère des affaires sociales puis était revenue dans le budget des services généraux du Premier ministre. Depuis 1997, elle est mise à la disposition du Secrétariat d'Etat à la Santé 26(*) par les services du Premier ministre auxquels elle reste administrativement rattachée.
En 1999, la mission interministérielle de l'effet de serre, antérieurement placée sous l'autorité de la ministre chargée de l'environnement, est placée auprès du Premier ministre et mise à la disposition du ministre de l'environnement.
Ces transferts à répétition (au moins un chaque année) ne contribuent pas à la lisibilité du budget des services généraux du Premier ministre.
Des efforts ponctuels de rationalisation sont entrepris par les services du Premier ministre : sur les trois dernières années, environ 18 organismes ont été concernés par des mesures de suppression ou de réorganisation :
· 12 services ont été supprimés 27(*),
· 2 services ont été rattachés à d'autres membres du Gouvernement 28(*),
· et 4 services qui demeurent administrativement rattachés au Premier ministre ont été mis à disposition d'autres ministères 29(*).
Il faut en outre rappeler que la plus grande partie des effectifs et des moyens des Services généraux est consacrée à des structures classiques et permanentes (cabinets, Secrétariat général du Gouvernement, Direction générale de l'administration et de la fonction publique, Direction de la documentation française, etc.).
Ces structures permanentes représentaient, selon les chiffres fournis par les services du Premier ministre, 81 % des effectifs et 58 % des crédits des services généraux en 1997. Les " Autres services " 30(*) représentent donc près de 20 % des effectifs et plus de 40 % des crédits, ce qui est loin d'être négligeable.
Services permanents et autres services dans les crédits et les effectifs en 1997 :
Crédits (en MF)
Services permanents *
Autres services **
* Services centraux, Direction générale de l'administration et de la fonction publique, Centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA), Direction de la documentation française, Service juridique et technique de l'information et de la communication (SJTIC), Service d'information du Gouvernement (SIG).
** Rapatriés, Commissariat à la réforme de l'Etat (CRE), Conseil national de la vie associative (CNVA), Commission nationale consultative des droits de l'homme, Institut français des relations internationales (IFRI), Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), etc.
Source : Service généraux du Premier ministre.
Toutefois, un audit de l'ensemble de ces organismes semble indispensable, il en va de l'efficacité de l'Etat et de la bonne gestion des dépenses publiques : tous ces organismes doivent-ils être rattachés au Premier ministre ? des regroupements, voire des suppressions, d'organismes ne peuvent-ils pas être envisagés, permettant de réaliser des économies ?
Réclamé conjointement par les commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale depuis plusieurs années, cet audit d'ensemble n'a toujours pas été engagé par le Gouvernement.
La loi du 3 janvier 1973 (complétée par les lois du 24 décembre 1976 et du 13 janvier 1989) confie au Médiateur de la République deux missions :
1- il reçoit les réclamations concernant le fonctionnement des administrations de l'Etat, des collectivités publiques territoriales, des établissements publics et de tout autre organisme investi d'une mission de service public ;
2- à cette occasion, il peut proposer des réformes " tendant à améliorer le fonctionnement de l'organisme concerné ".
Les données statistiques traduisent un développement de l'activité du Médiateur de la République : en 1997, le Médiateur a reçu 45.867 réclamations, en augmentation de 5,4 % par rapport à 1996 et cette progression s'est confirmée au cours des six premiers mois de 1998. L'augmentation concerne surtout le secteur dit " Administration générale " (avec notamment le problème des " sans papiers ") et le secteur fiscal.
L'activité du Médiateur en matière de propositions de réforme s'est également développée au cours de l'année 1997 : 31 propositions (contre 19 en 1996) sur lesquelles 12 ont connu des suites positives (contre 7 en 1996). L'amélioration de ces résultats s'explique par plusieurs raisons :
1- par l'implication du Secrétariat général du Gouvernement dans la procédure de négociation avec les départements ministériels concernés et par le soutien du ministre chargé de la réforme de l'Etat aux initiatives du Médiateur de la République ;
2- par la diversification des méthodes retenues pour faciliter l'instruction des suggestions du Médiateur, notamment par des liens plus étroits noués avec les parlementaires qui constituent d'indispensables relais lorsque les propositions du Médiateur nécessitent des réformes de nature législative.
A cette occasion, il convient de rappeler que l'actuel " projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations " prévoit de consacrer l'existence des délégués départementaux, d'accroître le pouvoir de proposition de réforme de la législation du Médiateur et de lui donner le pouvoir de proposer toute mesure susceptible de remédier aux dysfonctionnements d'une administration. En particulier, son rapport annuel ferait l'objet d'une communication devant les deux assemblées 31(*).
Montants des crédits alloués au Médiateur de la République :
24,42 *
* Dont 0,2 million de francs non reconductibles au titre du colloque de février 1998 organisé à l'occasion du 25ème anniversaire de l'Institution.
Pour 1999, le Médiateur de la République bénéficiera de deux mesures nouvelles d'un montant global de 1 million de francs afin de permettre :
1- le recrutement de deux agents contractuels ;
2- la mise en place d'un nouveau système informatique.
En septembre 1998, le personnel au siège de l'institution à Paris 32(*) comprend 85 agents permanents dont 57 sont mis à disposition par les différentes administrations de l'Etat ou organismes chargés d'une mission de service public, ce qui représente 67 % de l'effectif total.
Les difficultés de recrutement rencontrées par la Médiature devraient s'accentuer dans les années à venir pour deux raisons principales :
1- les mises à disposition devraient se faire plus rares en raison des mesures de réduction des effectifs qui frappent les départements ministériels ;
2- la Médiature ne dispose pas aujourd'hui des moyens budgétaires suffisants pour procéder au recrutement de fonctionnaires en détachement ou d'agents contractuels.
Il est donc à envisager, pour les années futures, une revalorisation des crédits alloués au Médiateur.
Organisme de droit privé, l'IFRI n'est pas un organisme rattaché au Premier ministre mais ses recettes comportent une subvention inscrite au budget des services du Premier ministre. Il reçoit également des subventions du ministère des affaires étrangères et du ministère de la défense, mais la subvention inscrite aux services généraux du Premier ministre est la plus importante.
Les recettes de l'IFRI sont constituées de subventions et de ressources propres. Les subventions de l'Etat (au sens large, en valorisant les mises à disposition de fonctionnaires) représentaient entre 35 et 45 % des ressources de l'Institut jusqu'en 1996 ; en 1997 et 1998 elles ont dépassé les 50 %.
Pour 1999, l'IFRI souhaitait que le montant de la subvention qu'il reçoit du budget des services généraux du Premier ministre soit maintenu au niveau de 9 millions de francs. Selon l'Institut, " seul ce niveau de subvention permet d'envisager la poursuite des activités entreprises dans les domaines stratégiques, régionaux et économiques et d'aborder de nouveaux sujets de recherche ". Les premières simulations budgétaires pour 1999 montrent que l'IFRI réalise tout juste l'équilibre de son budget, avec une subvention du Premier ministre de 9 millions de francs.
Votre commission se montrera particulièrement attentive à ce que la dotation prévue en 1999, qui s'élève effectivement aux 9 millions de francs prévus, ne soit pas amputée en cours d'année budgétaire.
En effet, il faut rappeler que la structure financière de l'Institut avait été grandement fragilisée en 1996 et 1997 (avec notamment l'annulation de 2,25 millions de francs, soit 25 %, de la subvention inscrite au budget des Services généraux du Premier ministre).
La MILDT a fait l'objet de critiques de la Cour des comptes dans son rapport publié le 7 juillet 1998. Celles-ci sont de trois ordres :
1- les limites de l'efficacité de la structure interministérielle : la Cour a notamment constaté que les crédits étaient simplement reconduits d'année en année pour financer les mêmes actions ;
2- les lacunes de la coordination interministérielle : la Cour a constaté que, même si sur certains dossiers la mission avait réussi à jouer un rôle fédérateur, son rôle était bien souvent limité à celui d'un distributeur de crédits, sans réel contrôle sur les crédits délégués ;
3- l'insuffisante coordination dans le domaine international ;
4- est également dénoncée " l'instabilité chronique " de la mission qui a connu près d'une quinzaine de " patrons " depuis sa création en 1982 et qui a été dans les dernières années rattachée successivement au Premier ministre, puis au Secrétariat d'Etat à la Santé, puis à nouveau au Premier ministre sous forme d'une mise à disposition au Secrétariat d'Etat à la Santé.
Afin de corriger ces insuffisances, le Premier ministre a fait un certain nombre de propositions de réforme et la MILDT a engagé une réflexion visant, selon une réponse aux questions de votre commission, " clarifier l'utilisation et les objectifs des crédits ministériels et à revoir ses modalités d'intervention en amont et en aval des procédures budgétaires ". En réponse aux propositions du Premier ministre, une première note d'étape lui a été rendue en octobre dernier.
Les fonds spéciaux ont une existence parfaitement légale. La loi du 27 avril 1946 portant ouverture et annulation de crédits sur l'exercice 1946 prévoit en effet, pour un meilleur contrôle, le regroupement au budget du Premier ministre des fonds secrets jusque là dispersés entre les budgets des différents ministères. Leur affectation relève, discrétionnairement, du Premier ministre, sans contrôle ni du Parlement, ni de la Cour des comptes.
Ces crédits servent à couvrir essentiellement :
- les dépenses des services de renseignement (notamment celles de la Direction générale de la sécurité extérieure, qui reçoit par ailleurs des dotations du Ministère de la Défense) : fonds inscrits à l'article 20 § 10 du chapitre 37-91,
- et certaines dépenses des différents ministères : fonds inscrits à l'article 10 et à l'article 20 § 20 du même chapitre.
A titre d'information et de comparaison, en Grande-Bretagne, les crédits destinés aux services secrets sont examinés et votés dans les mêmes conditions que les crédits inscrits aux autres budgets mais dans une présentation moins détaillée. En Allemagne, neuf membres de la commission des finances du Bundestag, regroupés dans un " comité de confiance ", préparent le budget des services secrets, qui est adopté sans discussion avec le budget général.
Sans remettre en cause l'existence ni la procédure des fonds spéciaux, votre rapporteur se félicite de la stabilisation de leur montant aux alentours de 394 millions de francs, en légère diminution de - 0,25 % pour 1999, alors qu'en 1993 ils atteignaient 460,7 millions de francs.
Evolution des fonds spéciaux : (en millions de francs)
394,77 *
Art. 10 - Fonds spéciaux à destination du Gouvernement
Art. 20 - Fonds spéciaux à destination particulière, dont :
- § 10 Dépenses de la direction générale de la sécurité extérieure
- § 20 Dépenses diverses
Evolution du chapitre n/n-1 (en %)
Source : Service du Premier ministre. nc : non connu.
* A noter toutefois qu'en 1997, 114,52 millions de francs ont été inscrits sur ce chapitre 34-91 par répartition du crédit global " Dépenses accidentelles ".
Le financement des mesures de délocalisation d'emplois publics hors de Paris est notamment assuré par l'ouverture de crédits inscrits au budget des services généraux du Premier ministre, tant en investissement qu'en fonctionnement, constituant le " fonds des délocalisations publiques ", piloté par un Comité interministériel.
Les services du Premier ministre indiquent que les crédits de paiements disponibles à la fin de l'exercice 98 sur le chapitre 57-01 pourraient ne pas suffire à couvrir les dépenses d'ores et déjà programmée par le Comité de gestion du fonds pour l'exercice 1999. A fortiori ne permettront-ils pas de contribuer au financement des opérations déjà prévues par un Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) mais non encore matériellement engagées.
Enfin, votre commission tient à souligner qu'aucun crédit n'est prévu en 1999 pour faciliter les délocalisations d'administrations. En l'absence d'ouverture d'autorisations de programme et de crédits de paiement par la loi de finances pour 1999, l'équilibre et la poursuite de l'activité du fonds de délocalisation sont donc dépendants de son abondement en loi de finances rectificative pour 1998.
Evolution des crédits prévus en lois de finances initiales depuis 1996 : (en millions de francs)
Chapitre 57-01 (AP)
Chapitre 37-07 (DO)
LFR 98 (prévision)
Solde dispo. fin 98
Dispo. 99 (prévision)
Le fonds de délocalisation participe au financement des opérations pour une dépense moyenne de 210.000 francs par emploi financé 33(*) (entre 23.000 francs et 1 million de francs en fonction de l'activité publique, du département ministériel et du statut de l'organisme concerné).
Selon les chiffres du Conseil économique et social, le coût de revient brut moyen est estimé à environ 400.000 francs par emploi délocalisé. Si l'on en croit les services du Premier ministre, le coût net pour l'Etat est difficile à évaluer : une étude a été confiée à un cabinet spécialisé, ses résultats devraient être disponibles dans le courant du premier semestre 1999 34(*).
A la mi-1998, un programme de 26 650 transferts d'emplois avait été arrêté par les CIADT successifs de 1991 à 1997, dont 13 050 emplois ont été effectivement transférés à la date du 1er juillet 1998 (soit un peu moins de 49 % du programme) et 4 500 emplois sont en cours de transfert (soit en tout 66 % du programme). L'objectif de 30 000 emplois à localiser en province à l'horizon 2000 et défini en 1991 demeure d'actualité.
Bilan au 01/07/1998 des délocalisations d'emplois publics depuis 1991
Programme arrêté par les CIADT successifs
Emplois effectivement transférés (1)
Emplois en cours de transfert (2) *
* Il s'agit des projets ayant fait l'objet d'actes juridiques ou financiers (achat de terrain, engagement de crédits non limité à une étude exploratoire, etc.).
Tableau des transferts réalisés ou en cours par région française (depuis 1991 ; au 01/07/98)
I. LES CRÉDITS NON RECONDUCTIBLES
Les majorations de crédits non reconductibles relatives au budget des services généraux du Premier ministre concernent le titre III pour un montant total de 1,8 million de francs.
Les chapitres concernés sont les suivants :
- le chapitre 36-10 article 12 " Subventions de fonctionnement aux établissements publics et budget annexe - Institut international d'administration publique " pour 0,5 million de francs ;
- le chapitre 37-05 article 10 " Dépenses relatives à l'activité du médiateur de la République " pour 0,3 million de francs ;
- le chapitre 37-06 article 10 " Actions en faveur des droits de l'homme " pour 1 million de francs.
II. LES MESURES NOUVELLES
Le Gouvernement s'est engagé à abonder à titre non reconductible le titre III d'un montant de 66 millions de francs. En outre, une réaffectation de crédits du titre V, d'un montant de 50 millions de francs, a été prévue.
· Tout d'abord, la mission d'études sur la spoliation des biens juifs en France bénéficie de crédits supplémentaires d'un montant de 10 millions de francs. Les chapitres concernés sont les suivants :
- le chapitre 31-96 article 21 " Autres rémunérations - Services centraux " pour 4,266 millions de francs,
- le chapitre 33-90 article 21 " Cotisations sociales. Part de l'Etat - Services centraux " pour 1,0665 million de francs,
- le chapitre 34-98 article 21 " Moyens de fonctionnement des services - Administration générale " pour 4,6675 millions de francs.
· Par ailleurs, 40 millions de francs sont prévus pour le chapitre 37-06 article 20 " Actions en faveur des droits de l'homme et du développement de la citoyenneté - organismes concourant au développement de la citoyenneté " 35(*).
· Enfin, le Gouvernement a souhaité réaffecter 50 millions de francs inscrits au chapitre 57-06 " Equipements : action sociale interministérielle (nouveau) " à d'autres chapitres.
Les crédits inscrits au chapitre 57-06 comprenaient 230 millions de francs de crédits exceptionnels en vertu de l'accord salarial de février 1998. L'utilisation de ces 230 millions de francs n'étant pas encore déterminée au moment du dépôt du projet de loi de finances, ils avaient été inscrits au chapitre 57-06. La répartition de ces 230 millions de francs a, depuis, été débattue avec les partenaires sociaux et il a été décidé de réaffecter 50 millions de francs à des actions qui ne relèvent pas du chapitre 57-06. En conséquence, les chapitres suivants bénéficient de :
- 35 millions de francs pour le chapitre 33-94 " Action sociale interministérielle. Prestations et versements facultatifs " ,
- 15 millions de francs pour le chapitre 57-07 article 50 " Fonds interministériel sur l'accessibilité des immeubles administratifs aux handicapés ".
En conséquence, votre commission des finances a rectifié son amendement de réduction des crédits.
Celui-ci a pour objet de réduire de 205 millions de francs les autorisations de programme et les crédits de paiement du chapitre 57-06 " Equipements : action sociale interministérielle (nouveau) " ainsi que de 35 millions de francs les crédits du chapitre 33-94 " Action sociale interministérielle ". Ces chapitres recouvrent des mesures d'accompagnement des négociations salariales que votre commission des finances avait déjà annulées l'an dernier au motif qu'aucune revalorisation ne devait être envisagée dans la fonction publique avant que ne soit engagé le mouvement de réduction des effectifs indispensable à la modernisation de l'Etat. Comme l'année précédente et pour les mêmes raisons, votre commission des finances vous propose donc d'annuler ces crédits.
1 Les trois autres concernent le Secrétariat général de la défense nationale, le Conseil économique et social et le Plan.
2 Ces crédits ont représenté en 1997 23 % des crédits ouverts pour les dépenses ordinaires et 20 % des crédits de paiement ouvertes pour les dépenses en capital.
3 453,5 millions de francs en 1997, contre 586,7 millions de francs en 1996, soit une diminution de 22,7 % qui s'explique par la réduction des reports sur deux chapitres.
4 Rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 1997, juillet 1998.
5 A titre d'information, les cabinets ministériels du Gouvernement de M. Lionel Jospin, au sein desquels les " officieux " sont " officiellement " interdits, emploient plus de 400 personnes.
6 Crédits demandés pour 1999.
7 Cette augmentation très forte s'explique notamment par l'inscription au titre V d'une enveloppe exceptionnelle de 255 millions de francs au titre de l'action sociale interministérielle ainsi que par des transferts de crédits en provenance d'autres fascicules budgétaires (et notamment le transfert des dépenses de gros entretien et d'équipement des cités administratives, en provenance des charges communes).
8 Notamment : mission interministérielle de l'effet de serre et dépenses de gros entretien et d'équipement des cités administratives.
9 En 1998, les dépenses ordinaires s'établissaient à près de 4,03 milliards de francs.
10 Le SIG est chargé d'informer le Gouvernement sur l'évolution de l'opinion publique et des médias, d'informer sur l'action du Gouvernement et de coordonner les actions de communication gouvernementale.
11 Ces crédits sont examinés par le Parlement dans le cadre du budget du ministère de la culture et de la communication.
12 Crédits demandés pour 1999.
13 Cette mission avait été instituée par le décret n° 96-362 du 30 avril 1996 pour une durée de deux ans. Aujourd'hui disparue depuis plusieurs mois, elle ne devrait en principe plus se trouver dans cette liste.
14 Décret n° 98-573 du 8 juillet 1998. Les missions de la délégation sont identiques à celles du commissariat, mais il s'agit désormais d'une structure pérenne, alors que le commissariat avait été créé pour une durée de trois ans.
15 Le mandat des membres de la COSIFORM, arrivé à échéance en août 1997, n'avait pas été renouvelé dans l'attente d'une réforme des structures et des missions de la commission. On rappellera que la création d'une délégation interministérielle à la simplification avait été préconisée par le député Dominique Baert dans son rapport sur la simplification des formalités des entreprises.
16 Décret n° 98-441 du 5 juin 1998.
17 Décret n° 98-752 du 27 août 1998. Le comité est chargé d'étudier les questions posées par la publication et la diffusion des publications émanant des services et établissements publics administratifs de l'Etat. Rappelons à ce sujet qu'un rapport du comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics consacré au coût des publications administratives et publié en 1997 avait préconisé la mise en place d'un comité ministériel chargé en particulier de définir une politique des publications cohérente. La réorganisation actuelle dans le domaine des publications administratives ne s'oriente pas dans ce sens.
18 Décret n° 98-751 du 27 août 1998. La mission anime, soutient et évalue les actions menées par les services et établissements publics de l'Etat pour le développement de leurs réseaux d'information et de communication.
19 Il faut rappeler à cet égard que l'une des priorités du Gouvernement pour 1999 en matière de réforme de l'Etat est de faire de l'Etat, un " acteur de la société de l'information ", avec en particulier le développement de la diffusion de l'information administrative.
20 Décret n° 98-573 du 8 juillet 1998.
21 Loi n° 98-567 du 8 juillet 1998. La commission est chargée de donner un avis sur la déclassification et la communication d'informations ayant fait l'objet d'une classification en application des dispositions de l'article 413-9 du Code pénal, à l'exclusion des informations dont les règles de classification ne relèvent pas des seules autorités françaises.
22 Décret n° 98-890 du 7 octobre 1998.
23 Décret n° 98-733 du 20 août 1998, art. 17. Cette commission a été chargée de l'organisation de la consultation du 8 novembre 1998, du recensement des votes et de la proclamation des résultats.
24 Décret n° 98-100 du 20 février 1998. Cette mission devrait prendre fin le 1er janvier 1999.
25 Mentionné plus haut.
26 Elle est située au 8 avenue de Ségur, dans les locaux du secrétariat d'Etat à la Santé mais devrait prochainement déménager.
27 Le délégué aux fonctionnaires internationaux, le comité interministériel de l'informatique et de la bureautique dans l'administration, le délégué à l'espace aérien, la mission interministérielle de la mer, la mission du cinquantenaire des débarquements et de la Libération, le comité pour la réorganisation et la déconcentration des administrations, la délégation interministérielle pour la sécurité des systèmes d'information, le collège de la prévention des risques technologiques, l'observatoire juridique des technologies de l'information, le délégué interministériel à la coopération régionale Caraïbes-Guyanes, le conseil supérieur du cheval et le comité de coordination des télécommunications.
28 Le commissaire interministériel pour l'emploi (ministre chargé de l'emploi) et la délégation générale à la langue française (ministre de la culture).
29 Le délégué interministériel aux professions libérales (secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat), le délégué interministériel à la coupe du monde de football de 1998, encore responsable de la clôture des opérations (ministre de la jeunesse et des sports), la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (secrétaire d'Etat à la santé) et la mission interministérielle de l'effet de serre (ministre de l'environnement).
30 A noter toutefois que cet ensemble englobe quelques organismes qui ne sont pas " rattachés au Premier ministre ", comme l'IFRI.
31 Article 23 modifiant la loi du 3 janvier 1973.
32 Il convient de rappeler que la médiateur est une institution décentralisée qui compte, outre son personnel sur Paris, 122 délégués départementaux.
33 275.000 selon les chiffres du Conseil économique et social.
34 Dans un avis du 24 septembre 1997, le Conseil économique et social avait notamment estimé que la politique de délocalisation devait faire l'objet d'un suivi permanent et d'évaluations régulières.
35 Le libellé du chapitre est modifié et l'article est créé.