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Timestamp: 2019-11-16 00:10:15
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﻿ ASISTENCIA Y COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN. REFLEXIONES DESDE Y HACIA EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO
CONTENIDO:EL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN SE TORNA CADA VEZ MÁS COMPLEJO Y ESPECIALIZADO, DESBORDANDO INCLUSO LOS ESCENARIOS LOCALES O INTERNOS, PARA TRASPASAR FRONTERAS Y CON ELLO EVADIR EL ACCIONAR DE LA JUSTICIA. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y LA ASISTENCIA EN ESTE ÁMBITO, SON HERRAMIENTAS QUE PERMITEN ATACAR LA CORRUPCIÓN DESDE LA UNIÓN DE ESFUERZOS Y ESPECIALMENTE CON LA CONCIENCIA DE LOS ESTADOS DE LA NECESIDAD DE REALIZAR ACCIONES CONJUNTAS CON EL PROPÓSITO DE ATACAR DICHO FENÓMENO. ESTA TEMÁTICA ES ESTUDIADA A PROFUNDIDAD EN EL PRESENTE ARTÍCULO.
TEMAS ESPECÍFICOS:COOPERACIÓN INTERNACIONAL, CORRUPCIÓN, LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN
TÍTULO:ASISTENCIA Y COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN. REFLEXIONES DESDE Y HACIA EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO
AUTOR:RODRÍGUEZ GARCÍA, NICOLÁS.
REVISTA DERECHO PENAL N°:42, ENE.-MAR./2013, PÁGS. 107-178
Asistencia y cooperación internacional en la lucha contra la corrupción. Reflexiones desde y hacia el ordenamiento jurídico colombiano (*)
Profesor titular —catedrático acreditado—
de derecho procesal Universidad de Salamanca
El fenómeno de la corrupción se torna cada vez más complejo y especializado, desbordando incluso los escenarios locales o internos, para traspasar fronteras y con ello evadir el accionar de la justicia. La cooperación internacional y la asistencia en este ámbito, son herramientas que permiten atacar la corrupción desde la unión de esfuerzos y especialmente con la conciencia de los Estados de la necesidad de realizar acciones conjuntas con el propósito de atacar dicho fenómeno. Esta temática es estudiada a profundidad en el presente artículo.
Asistencia internacional; cooperación internacional; corrupción; lucha contra la corrupción.
1. Planteamiento preliminar
La realidad criminológica en los últimos veinticinco años nos viene enseñando que muchas de las ideas y principios con base en los cuales se han venido construyendo los sistemas penales de los Estados tienen que ser profundamente replanteados en una sociedad compleja como en la que vivimos, al menos con relación a algunas categorías delictivas. Así, desde el plano sustantivo, la visión clásica de que los ilícitos tipificados penalmente identifican a un infractor, un hecho delictivo y una víctima, se rompe desde el momento en el cual muchas de las conductas actuales más perniciosas y con efectos más devastadores —como el terrorismo, el narcotráfico, el tráfico de armas, los atentados medioambientales, la corrupción, el crimen organizado, el lavado de activos…— son cometidas por grupos organizados, que multiplican sus acciones delictivas y que con su actuar generan un daño colectivo(1), hechos todos ellos que provocan que se los pueda calificar como delitos sin víctima y que requieren además una redefinición de las consecuencias jurídicas que pueden anudar a sus actuaciones(2). Más allá de disquisiciones dogmáticas, a ello se llega, sin duda, cuando nos topamos con noticias relacionadas con los costes —políticos, sociales, institucionales, económicos…, y humanos— de la corrupción, el blanqueo de capitales y el crimen organizado(3).
Tampoco desde el plano procesal se puede mantener la falta de congruencia entre unas amenazas que tienen carácter transnacional y las respuestas jurisdiccionales de alcance nacional. Así, es un error pensar que conductas como las indicadas, caracterizadas por su complejidad y realización transfronteriza en los casos más dañinos, pueden ser enjuiciadas por integrantes del poder judicial, nacionales y autosuficientes en el desempeño de su función(4). Nada más lejos de la realidad. En la mayor parte de las ocasiones la función jurisdiccional que ejercen jueces y magistrados en estos asuntos está limitada, materialmente, por la exclusividad de la jurisdicción(5), lo que implica que para comunicarse y recabar actuaciones de autoridades no judiciales, funcionarios y otros organismos e instituciones, necesitan hacer uso del denominado “auxilio a la justicia”; y espacialmente, a consecuencia de la estructuración territorial de la administración de justicia, lo que les obliga a tener que acudir a los instrumentos y mecanismos de “auxilio judicial”, tanto fronteras adentro —interno— como en el exterior —internacional—, y de “cooperación internacional”.
La corrupción es una buena muestra de este planteamiento de responsabilidad compartida. Baste para ello rescatar en este momento alguna de las preocupaciones de los Estados puestas de relieve en el Preámbulo de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción del 2003:
— La gravedad de los problemas y las amenazas que plantea la corrupción para la estabilidad y seguridad de las sociedades al socavar las instituciones y los valores de la democracia, la ética y la justicia, al comprometer el desarrollo sostenible y el imperio de la ley;
— Los casos de corrupción, que entrañan vastas cantidades de activos y pueden constituir una proporción importante de los recursos de los Estados, los cuales amenazan la estabilidad política y el desarrollo sostenible de esos Estados;
— El hecho de que la corrupción ha dejado de ser un problema local para convertirse en un fenómeno transnacional que afecta a todas las sociedades y economías, lo que hace esencial la cooperación internacional para prevenirla y luchar contra ella;
— La prevención y la erradicación de la corrupción son responsabilidad de todos los Estados y que estos deben cooperar entre sí, con el apoyo y la participación de personas y grupos que no pertenecen al sector público, como la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones de base comunitaria, para que sus esfuerzos en este ámbito sean eficaces.
Queda claro que el control jurídico de la corrupción no es una tarea fácil en un contexto generalizado lleno de dificultades políticas, sociales, económicas, jurídicas y judiciales(6), donde cada vez es más común apreciar la politización de las instituciones —entre ellas las judiciales(7)— y la captura del Estado(8).
Si para un país el buen funcionamiento del sistema penal es clave para consolidar los procesos de democratización y de desarrollo económico, queda evidenciado que la cooperación penal internacional es una necesidad si se quiere combatir con un mínimo de eficacia la corrupción, tanto pensando en la fijación de responsabilidades penales y civiles de sus causantes como en la recuperación de los activos detraídos ilegal e ilegítimamente de las arcas públicas de los países. Hasta la fecha, se puede decir, que la corrupción ha sido una actividad muy rentable con poco riesgo para sus implicados.
Ahora bien, lejos de estar ante una materia estable y consolidada podemos decir sin ambages que la misma presenta dificultades propias a consecuencia del ámbito internacional en el que tiene que desarrollarse, entre las que se pueden citar:
a) La defensa a ultranza del principio de soberanía, conforme a la cual el ejercicio de la función jurisdiccional por parte de las autoridades judiciales de un Estado se encuentra circunscrito al interior de las fronteras estatales, vedándose cualquier tipo de injerencia, al menos cuando no sea consentida. Y relacionado con ello, desconfianza en las actuaciones que puedan emprender autoridades extranjeras, así como en los resultados que se obtengan de ellas.
b) Las asimetrías de las culturas, tradiciones y ordenamientos jurídicos aplicables, tanto en cuestiones orgánicas, como sustantivas y procesales, de ahí la importancia del derecho comparado y del método comparativo(9), así como de los movimientos legislativos de integración jurídica en espacios regionales europeos e iberoamericanos creados a partir del respeto a las diferentes tradiciones jurídicas y a las garantías constitucionalizadas.
c) El acceso a la normativa aplicable, así como la acumulación de disposiciones que tienen que ser aplicadas al mismo caso, muchas de ellas de soft law(10), debido a la acumulación de hechos, infractores y víctimas, así como por su actuación transnacional.
d) La complejidad de los asuntos, especialmente en el caso de la corrupción, y ello por dos motivos: primero, porque corrupción es un término simbólico, omnicomprensivo de gran cantidad de conductas delictivas que los legisladores nacionales e internacionales, sin prisa pero sin pausa, van asociando al mismo; y segundo, es un delito transversal, puesto que al día de hoy no se puede estudiar y combatir la corrupción sin reconocer sus relaciones con la criminalidad organizada y la delincuencia económica —en especial el lavado de activos—(11), en el intento de los grupos organizados por aumentar su participación en los mercados ilegales(12).
e) Los insuficientes medios humanos y recursos técnicos puestos al servicio —exclusivo o compartido— de la cooperación internacional.
f) La falta de capacitación y reciclaje formativo de los operadores implicados en la cooperación judicial —policías, fiscales, jueces y autoridades administrativas—, lo que genera un importante déficit de especialización.
g) El limitado conocimiento de lenguas, que reduce enormemente la comunicación directa entre los actores de la cooperación.
h) El mantenimiento de prácticas obsoletas y de excesivas formalidades en el desarrollo de los protocolos, instrumentos y procedimientos de cooperación.
i) Los tiempos de respuesta, lentos, ante las peticiones de información y rogatorias internacionales.
j) La generalizada falta de voluntad política para que esta cooperación funcione, lo cual se puede acreditar de muchas maneras: por el tiempo que tardan en ratificarse las normas supranacionales e internacionales —hablamos, entonces, de la creación de un derecho virtual—; por la divergente aplicación que de esas normas se hace en cada uno de los Estados; por las limitaciones prácticas que se imponen a la actuación de las autoridades administrativas, policiales, fiscales y judiciales; por la hipocresía —o doble moral— con que se comportan algunos de los de los países más ricos, poderosos e influyentes del planeta, evidenciada en que son de los mayores exportadores de corrupción del mundo, o por tolerar, amparar o disponer de paraísos fiscales en sus áreas de influencia(13); etcétera. Por todo ello, se reputa cada vez más necesario evaluar las necesidades de asistencia técnica de algunos países —como los iberoamericanos(14)— para poder ratificar los tratados y convenios internacionales, así como la labor de los mecanismos de seguimiento(15) de los mismos.
En consecuencia, puesto que la delincuencia más grave está organizada y actúa de forma transnacional, el reto actual para los países está en contribuir a que la cooperación jurídica internacional sea:
— Institucional, que vaya más allá del contacto puntual y personal de policías, fiscales y jueces de diversos países;
— Profesionalizada, por estar encomendada la cooperación a instituciones, personas y equipos técnicos especializados;
— Desformalizada, tanto por los trámites a superar por las peticiones de cooperación, más simplificados y agilizados, como por dejar de ser catalogados como actos de política exterior de los países, sometidos a los juicios políticos de los gobiernos, y sí más como actos judiciales a realizar en un clima de confianza mutua entre los Estados y sus autoridades respectivas;
— Participada, no hegemónica, creando espacios de reflexión y debate para que muchos países analicen los problemas y retos a los que se enfrenta la cooperación jurídica internacional en el ámbito penal, lo que no significa negar la relevancia que en esta actuación tienen que tener los países más desarrollados(16); y
— Efectiva, para cuyo alcance es muy relevante que junto a un alto nivel de integración en el funcionamiento de los Estados se genere un clima de confianza mutua que trascienda de ellos y cale en todos los profesionales implicados directa o indirectamente en la implementación y ejecución de los instrumentos de cooperación.
2. Claves para tratar de implementar un sistema efectivo de cooperación
2.1. Principios de actuación
A tenor de lo expuesto, echado a andar el siglo XXI la cooperación judicial internacional en el ámbito penal es, más que una opción, una necesidad. Y por ello los Estados, tratando de aprender de lecciones pasadas en esta materia, trufadas de experiencias muy costosas y nada efectivas, van a tener que posicionarse en sus producciones en, al menos, las siguientes cuestiones:
1. El rol a desempeñar por cada uno de los principales actores en la persecución penal de los delitos, esto es, policías, fiscales y jueces. Ya adelantamos en este punto como la tendencia generalizada en muchos países de distintas áreas geográficas es a encumbrar a la Fiscalía por encima de las demás instituciones, tanto desde el punto de vista operativo(17), alcanzándose las mayores cotas de especialización(18), como desde el punto de vista de referente institucional, y ello a consecuencia, en buena medida, de la marcada acusatoriedad de los procesos penales, de su dirección de la fase de investigación y de su ejercicio de la acción penal en régimen de exclusividad; se ha pasado de unos años en los cuales la intervención del Ministerio Fiscal en la asistencia judicial internacional ha sido residual a unos momentos en los cuales es fundamental(19).
2. El fundamento jurídico, lo que obliga a tener que analizar, por un lado, el derecho interno, y por otro lado, el bilateral y el multilateral —supranacional e internacional—, el cual, en última instancia, condiciona el quehacer legislativo nacional a consecuencia de los procesos de transposición de la legalidad externa por mor de los compromisos internacionales asumidos. En este punto, dejar desde ya constancia de que el devenir legislativo de los países(20) en los últimos años, buscando una represión justa, simple y eficaz de conductas como la corrupción, ha mostrado el tránsito por tres estadios sucesivos y progresivamente evolucionados: la asimilación, donde a partir de la existencia de sistemas penales independientes en cada uno de los Estados estos se comprometen a que los preceptos penales protectores de determinados intereses nacionales se apliquen igualmente a la tutela de los correspondientes intereses de otros países o de la comunidad internacional, ya sea a partir del sentir común —como sucede en muchos de los ámbitos de la justicia universal— ya sea como consecuencia de la formalización de tratados o acuerdos internacionales; la cooperación, intergubernamental, en los ámbitos policial y judicial, sustentada en el principio de reconocimiento mutuo, con base en el que los países se comprometen a funcionar con un mayor nivel de integración jurídica y judicial, favoreciendo la libre circulación de resoluciones judiciales; y la unificación —y últimamente armonización—, conforme a la cual hay que elaborar unas instituciones y reglas comunes, sustantivas —tipificando conductas y señalando sus consecuencias jurídicas— y procesales —con el desiderátum de crear espacios comunes de investigación y actuaciones judiciales— en relación con determinados delitos —en esencia, graves, transfronterizos y cometidos en un concreto ámbito geográfico por grupos organizados—.
3. Alcance a dar al principio de “reconocimiento mutuo” de resoluciones judiciales como fundamento de la cooperación judicial penal —y civil—, el cual se asienta en dos ideas fundamentales: la confianza —cada Estado debe confiar en el sistema judicial de los países con los cuales se relaciona— y la equivalencia —cada país debe aceptar las resoluciones dictadas por órganos judiciales de otro Estado, dándoles el mismo tratamiento jurídico que a las que pudieran haber emitido sus propios órganos jurisdiccionales—. Este principio se ha convertido en el complemento necesario del principio de “libre circulación”, de cuyo abuso en pro de sus intereses espurios dan buena cuenta las organizaciones criminales, que tratan de alcanzar mayores niveles de impunidad por medio del aprovechamiento de las ventajas que proporciona la eliminación de las fronteras y el favorecimiento de las comunicaciones de manera física o virtual. De esta manera, hay que romper con la autarquía institucional y con la inercia de los países de intentar combatir el crimen de manera individual y aislada, ya que este proceder a lo largo de los años ha demostrado, por un lado, en la respuesta penal a cada uno de los casos una ineficacia casi absoluta, y por otro lado, el surgimiento de paraísos penales a consecuencia de las expresadas asimetrías de los ordenamientos jurídicos nacionales, tanto por las diferencias sustanciales en sus normas de prevención y represión de la delincuencia como por los mayores o menores obstáculos que ponen a los pedidos de cooperación internacional.
4. La ponderación de las limitaciones a establecer a la cooperación internacional con base en el criterio de la “doble incriminación” o de identidad normativa entre Estado-requirente y Estado-requerido. En la actualidad los efectos obstativos de este principio suelen ser tamizados agrupando los supuestos en los cuales sí es obligatorio superar el control de la doble incriminación y diferenciándolos de aquellos otros en los cuales la tramitación de la petición de cooperación es automática.
5. El impulso que le quieran dar también a las instituciones de apoyo a la cooperación judicial internacional y a las prácticas informales en la materia, lo que se suele concretar en la promoción del intercambio de experiencias innovadoras en materia de cooperación a través del encuentro periódico de expertos y en la creación de medidas estructurales, tales como foros, asociaciones y redes, grupos de trabajo de especialistas e instrumentos de apoyo a la cooperación internacional, a los cuales dedicamos los siguientes apartados.
2.2. Organismos de asistencia
Estos organismos tienen como cometido específico prestar apoyo a los órganos judiciales nacionales cuando efectúen solicitudes de cooperación judicial internacional. En la praxis, ofrecen un importante y especializado trabajo con vistas al eficaz desarrollo de los procesos penales con conexiones transfronterizas.
Sin ánimo exhaustivo, se pueden citar:
2.2.1. En Iberoamérica
— La Red Iberoamericana de Cooperación Jurídica Internacional (IberRed), es una estructura formada por puntos de contacto procedentes de los ministerios de justicia y autoridades centrales, fiscalías y ministerios públicos, y poderes judiciales de los veintitrés países que componen la Comunidad Iberoamericana de Naciones, orientada a la optimización de los instrumentos de asistencia judicial penal —y civil—, y al reforzamiento de los lazos de cooperación entre estos países. En materia de cooperación judicial iberoamericana tiene aprobado un “Manual de buenas prácticas” a aplicar en la remisión y ejecución de solicitudes de asistencia, de conformidad con el derecho y los procedimientos judiciales nacionales.
— La Red Hemisférica de intercambio de información para la asistencia judicial mutua en materia penal y extradición (Remja), es un proyecto que se viene desarrollando desde el año 2000 a partir de una de las conclusiones alcanzadas en la Tercera Reunión de Ministros de Justicia o Procuradores Generales de las Américas: incrementar y mejorar el intercambio de información entre los estados miembros de la OEA en la esfera de la asistencia mutua en materia penal(21).
2.2.2. En la Unión Europea(22)
— Eurojust, que es un órgano de la Unión Europea compuesto por jueces y fiscales de los distintos Estados miembros, cuya función primordial consiste en apoyar y reforzar la coordinación y cooperación entre las autoridades nacionales encargadas de investigar y perseguir la delincuencia grave que afecte a varios Estados.
— La Red Judicial Europea, que está integrada por puntos de contacto judiciales de los distintos países de la Unión Europea, que proporcionan información jurídica y práctica a las autoridades judiciales de su país y a las autoridades judiciales locales de los demás países, con el fin de permitirles preparar de forma eficaz las solicitudes de cooperación judicial o de mejorar la cooperación judicial en general.
— El Marco de intercambio de Magistrados de Enlace, permite enviar o intercambiar entre Estados miembros magistrados o funcionarios con especial experiencia en procedimientos de cooperación judicial —magistrados de enlace— sobre la base de acuerdos bilaterales o multilaterales, los cuales se pueden extender a otros países no europeos(23). Entre sus funciones se incluyen cualquier actividad que contribuya a impulsar y acelerar —sobre todo a través de contactos directos con los servicios competentes y con las autoridades judiciales del Estado de acogida— todo tipo de cooperación judicial en materia penal —y, en su caso, civil—. Las funciones de los magistrados de enlace pueden incluir también, sobre la base de los acuerdos celebrados entre el Estado miembro de envío y el Estado miembro de acogida, cualquier actividad destinada a intercambiar información y datos estadísticos a fin de impulsar el conocimiento mutuo de los distintos sistemas y bancos de datos jurídicos de los Estados interesados, así como las relaciones entre los profesionales del campo jurídico de ambos Estados.
2.2.3. En España
— La Red Judicial Española de Cooperación Internacional está compuesta por sesenta y dos magistrados especializados en la materia, distribuidos por el territorio español, estructurados en dos secciones, una civil y otra penal. Su regulación se encuentra en los artículos 81 y siguientes del Reglamento del Consejo General del Poder Judicial 1/2005, del 15 de septiembre, sobre aspectos accesorios de las actuaciones judiciales. Su cometido consiste en prestar asistencia a los órganos judiciales para la correcta remisión y eficaz cumplimiento de las solicitudes de cooperación jurisdiccional, así como el apoyo que precisen los puntos de contacto de la Red Judicial Europea y de otras instituciones de análoga naturaleza.
— La Red de Fiscales Especialistas de Cooperación Internacional, agrupa a más de 50 fiscales especializados en la cooperación internacional, fundamentalmente en el ámbito penal, distribuidos en todas las Fiscalías Provinciales, existiendo al menos un punto de contacto en cada una de ellas y dos o tres en las fiscalías que tienen un mayor volumen de asuntos en materia de cooperación internacional. Se trata de la red interna de cooperación de fiscales que apoya y complementa a los puntos de contacto de la Red Judicial Europea.
— La Red Española de Secretarios Judiciales en Cooperación Jurídica Internacional, constituida para facilitar información y asesoramiento en esta materia, y para canalizar y resolver las consultas que puedan surgir en el desarrollo de las actuaciones de cooperación.
2.3. Redes
Las redes de cooperación internacional llevan años constituyéndose como estructuras nacionales e internacionales que apoyen, dinamicen y potencien la asistencia judicial y los esfuerzos individuales que en pro de la especialización en esta materia se vienen realizando por diferentes profesionales de la policía, la fiscalía y la judicatura. Con su oficialización, estabilización y publicitación, en pocos años se ha mejorado la intermediación activa y pasiva de los integrantes de las redes con órganos judiciales, fiscales y autoridades centrales nacionales, o con sus homónimos extranjeros.
Son múltiples y diversas estas redes en cuanto a su enfoque —preventivo y represivo—, su ámbito de aplicación —justicia penal en general, o materias tales como la corrupción, el crimen organizado y la delincuencia transfronteriza—, o sus integrantes —principalmente fiscales—, siendo el gran desiderátum que las mismas dispongan de fondos, recursos y compromisos reales de trabajo, que sean dinámicas, y que tengan fijados protocolos de revisión y actualización permanente de sus herramientas, y de evaluación de los resultados obtenidos. Destacamos las siguientes:
2.3.1. A nivel mundial
— La Cumbre Mundial de Fiscales Generales, creada bajo los auspicios de Naciones Unidas, agrupa 75 fiscales generales con la pretensión de que sus debates y conclusiones sean una contribución para las diversas conferencias de Estados parte relacionadas con las Convenciones de Naciones Unidas en el ámbito penal —crimen transnacional organizado y corrupción—.
— La Asociación Internacional de Fiscales (AIP), es una organización no política y no gubernamental que agrupa tanto a fiscalías como a asociaciones fiscales de diversos países, teniendo como objetivo la promoción de una labor de persecución penal efectiva, justa e imparcial.
2.3.2. A nivel iberoamericano
— La Conferencia de Ministros de Justicia de los Países Iberoamericanos (Comjib), es una organización que aglutina a 21 ministerios de justicia iberoamericanos con el fin último de avanzar en la mejora de la justicia, teniendo entre las áreas prioritarias de trabajo los procesos de reforma penal de la justicia y la cooperación jurídica internacional.
— La Asociación Iberoamericana de Ministerios Públicos (AIAMP), integrada por 21 Fiscalías o Ministerios Públicos, tiene como objetivos estrechar los vínculos de cooperación, solidaridad y enriquecimiento profesional recíprocos entre sus miembros, y fomentar el establecimiento de estrategias comunes frente a los problemas que afectan a los ministerios públicos. En su seno, el 4 de diciembre del 2003 se aprobó un acuerdo para incentivar la cooperación y la asistencia legal mutua entre sus miembros.
— El Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA), organismo internacional que tiene como miembros a todos los países integrantes activos de la Organización de Estados Americanos. Su misión esencial es apoyar a los Estados de la región en sus procesos de reforma a la justicia, para lo cual desarrolla actividades de capacitación, estudios e investigaciones empíricas, entre otras acciones, con la finalidad de cumplir con sus tres metas clave: estudiar en profundidad los sistemas de justicia y desarrollar planeamientos innovadores en la discusión de las reformas judiciales; favorecer la cooperación y el intercambio de experiencias entre los actores claves del sector justicia a nivel regional; y generar y difundir instrumentos que mejoren la información sobre justicia en las Américas.
2.3.3. A nivel europeo
— La Red Europea de Prevención de la Delincuencia (REPD), creada con el objetivo de contribuir a desarrollar los diferentes aspectos de la prevención de la delincuencia a escala de la Unión, teniendo en cuenta la estrategia de prevención de la delincuencia de la Unión Europea, apoyando además las actividades de prevención de la delincuencia en los niveles local y nacional. Esta actuación preventiva tiene que incluir todas aquellas medidas que persigan reducir o que contribuyan a reducir la delincuencia y el sentimiento de inseguridad de los ciudadanos, tanto cuantitativa como cualitativamente, bien mediante la disuasión directa de las actividades delictivas o mediante políticas y acciones orientadas a reducir el potencial de la delincuencia y sus causas; incluirá los trabajos realizados por el Gobierno, las autoridades competentes, las instituciones judiciales penales, las autoridades locales, y las asociaciones de especialistas que hayan establecido en Europa, el sector privado y las organizaciones benéficas, los investigadores y el público en general, con apoyo de los medios de comunicación.
— La Red de Cooperación Legislativa entre los Ministerios de Justicia de los Estados Miembros de la Unión Europea (Reclue), se creó con la finalidad de incrementar el acceso a la información que obra en poder de los ministerios de justicia de los Estados miembros de la Unión Europea sobre la legislación vigente, los sistemas judiciales y jurídicos y los grandes proyectos de reforma en materia de justicia. Más en concreto, su trabajo se centra en: facilitar a los miembros de la Red, a petición suya, una información legislativa y jurisprudencial coherente y actualizada sobre temas específicos; mejorar el acceso a los resultados de los estudios de derecho comparado efectuados por los ministerios de justicia de cada Estado; tener conocimiento de los grandes proyectos de reforma en materia de justicia, respetando la obligación de confidencialidad que tienen los organismos respectivos de los Estados.
— La Red Europea de Formación Judicial (REFJ), surge de la necesidad de construir un espacio europeo de formación correlativo a la progresiva implantación del espacio judicial europeo. La diversidad e importancia de la dimensión europea en la formación de los jueces ha ido obligando a los responsables de esta tarea en los distintos Estados miembros a una progresiva coordinación de sus programas y actuaciones demostrándose la insuficiencia de los contactos puntuales y la urgencia de constituir un marco estable de relaciones que favorezca la creación de una cultura judicial común indispensable para el correcto funcionamiento de los mecanismos de cooperación judicial. Esta red integra a las escuelas judiciales y organismos responsables de la formación de los jueces en los Estados miembros de la Unión.
— La Red de puntos de contacto en contra de la corrupción, que tiene como cometido constituir un foro de intercambio en el conjunto de la Unión Europea de información sobre medidas y experiencias eficaces en la prevención y lucha contra la corrupción, y facilitar el establecimiento y mantenimiento activo de contactos entre sus miembros.
— El Foro Consultivo de Fiscales Generales y Directores de Acción Pública de la Unión Europea, cuyo funcionamiento es apoyado por Eurojust, reúne a los representantes de los 27 países miembros de la Unión con el objetivo prioritario de ayudar a definir y desarrollar la política criminal de la Unión Europea, en especial las cuestiones relacionadas con el diseño e implementación de los instrumentos de reconocimiento mutuo en el área prioritaria marcada por los Tratados de la Unión: la delincuencia grave con dimensión transfronteriza.
— La Conferencia Eurojustice es un foro que engloba a los fiscales generales de los Estados miembros de la Unión Europea, a los que se añaden algunos fiscales generales de terceros países, así como instituciones europeas, en calidad de observadores. Se reúne anualmente para intercambiar experiencia y tratar temas de relevancia para los ministerios públicos europeos.
— La Red de Fiscales de Tribunales Supremos agrupa fiscales generales o instituciones equivalentes ante los tribunales supremos de los Estados miembros de la Unión Europea, teniendo como actividad principal reforzar la cooperación y promover el intercambio de experiencias de interés común entre los fiscales encargados de actuar ante los órganos judiciales de casación de sus respectivos países.
— El Consejo Consultivo de Fiscales, con cuyo funcionamiento se quiere implicar a los ministerios públicos de países miembros del Consejo de Europa en el desarrollo de las políticas comunes e instrumentos legales relacionados con su funcionamiento y sus actividades profesionales.
— La Comisión para la Eficacia de la Justicia (Cepej), compuesta por representantes de los países miembros del Consejo de Europa, fue creada para promover el Estado de derecho y los derechos fundamentales, mejorando la eficiencia y el funcionamiento de la justicia en los Estados miembros. Además, tiene la tarea de desarrollar el potencial de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TICs) para incrementar la eficiencia de la justicia.
— El Comité Europeo sobre Cooperación Legal (CDCJ), es el encargado de preparar al Comité de Ministros del Consejo de Europa propuestas de tratados y recomendaciones. Sus funciones pasan por definir la política de cooperación legal y establecer prioridades en el campo tanto del derecho público como del derecho privado, así como promover la cooperación y la reforma legal en diversos ámbitos, entre ellos todo lo que tiene que ver con justicia y cooperación internacional.
— El Comité de Expertos sobre Terrorismo (Codexter), de carácter intergubernamental e integrado por representantes de los países del Consejo de Europa, entre otras cuestiones tiene encomendado el intercambio de información y de mejores prácticas, la identificación de deficiencias en el derecho internacional y en las actuaciones contra el terrorismo, así como la propuesta de medidas para prevenirlo —importante en materia de su financiación y lavado de activos— y hacerle frente.
— El Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa.
— La Red Carin (Red Camden entre organismos para la recuperación de activos), se creó en La Haya en 2004 y actualmente incorpora más de setenta profesionales y expertos de todo el mundo con el objetivo de fortalecer el conocimiento común de los métodos y técnicas en el ámbito de la identificación, embargo, incautación y decomiso transfronterizo de los productos procedentes del delito y de otros bienes relacionados con él.
2.4. Grupos de trabajo
Por su singularidad en materia de prevención y combate a la corrupción destacamos, como organismo internacional de ámbito mundial, la Academia Internacional contra la Corrupción (IACA)(24), que tiene como finalidad promover la prevención y la lucha contra la corrupción de manera eficaz y eficiente mediante: la enseñanza y la formación profesional en materia de lucha contra la corrupción; la investigación de todos los aspectos relativos a la corrupción; la prestación de otras formas pertinentes de asistencia técnica en la lucha contra la corrupción; el fomento de la cooperación internacional y la creación de redes en relación con la lucha contra la corrupción. En las actividades de la academia se respetará el principio de libertad de cátedra, se cumplirán los criterios académicos y profesionales más rigurosos y se tratará el fenómeno de la corrupción de forma integral e interdisciplinaria, tomando debidamente en consideración la diversidad cultural, la igualdad de género y la evolución reciente en el ámbito de la corrupción en los planos mundial y regional.
A finales del 2010 la Organización de Estados Americanos ha firmado un “Memorando de entendimiento” con la academia para colaborar en la materia de manera organizada y coordinada. En concreto, se prevé la realización de actividades conjuntas de capacitación e investigación en materia de prevención y combate a la corrupción; el intercambio de conocimientos y experiencias, teniendo en cuenta sobre todo los desarrollos producidos en el marco del Mecanismo de Seguimiento de la Convención Interamericana contra la Corrupción (Mesicic); y la oferta de oportunidades de capacitación y entrenamiento sobre dicha materia a quienes sean designados por los países para integrar el comité de expertos de este mecanismo.
2.5. Instrumentos de apoyo
Los trabajos más avanzados en su diseño e implementación se han llevado a cabo en el ámbito europeo, donde podemos destacar cuatro iniciativas:
— El Atlas Judicial Europeo, accesible desde la web de la Red Judicial Europea, posibilita la identificación de las autoridades locales competentes para recibir una solicitud de auxilio judicial, proporcionando asimismo una importante ayuda para la confección de solicitudes de auxilio en el ámbito de la Unión Europea. Además, existe igualmente un Atlas dedicado monográficamente a la Orden Europea de Detención y Entrega, que permite conocer las autoridades competentes de ejecución en cada Estado miembro y los requisitos sobre idioma y plazo de transmisión de la misma.
— Las Fichas Belgas, que contienen la definición y regulación por parte de cada uno de los Estados de la Unión Europea de las medidas de investigación dentro del proceso penal en cada Estado.
— El Compendium, también accesible desde la web de la Red Judicial Europea, es una herramienta que proporciona la elaboración semiautomatizada y on line de las solicitudes de auxilio judicial.
— El Prontuario de Auxilio Judicial Internacional, accesible desde la página web del Consejo General del Poder Judicial español, contiene un compendio de todas las normas sobre auxilio judicial internacional aplicables en España. Pretende responder a las cuestiones más usuales suscitadas en el quehacer diario de los operadores judiciales, permitiendo identificar los convenios internacionales u otras normas jurídicas aplicables en esta materia, y proporcionando información sobre las diferentes instituciones que pueden ofrecer un apoyo suplementario, con directorio de contactos.
3. Marco jurídico de la cooperación
3.1. Introducción
Dejando a un lado el simple y clásico criterio de la reciprocidad, aplicable en las relaciones internacionales entre los países para los supuestos en los cuales no están relacionados jurídicamente por ningún tratado o acuerdo internacional, hemos resaltado que una de las principales dificultades que plantea el estudio de la cooperación jurídica internacional es lo amplia, dispersa y variada de su normativa reguladora, siendo las primeras dudas a despejar en cualquier asunto concreto cuál es la aplicable, por quién y de qué manera(25).
Los problemas derivados de esta acumulación legislativa los podemos analizar desde dos puntos de vista:
a) Desde una óptica material, las previsiones sobre la cooperación internacional se contienen en normas generales —códigos procesales y códigos orgánicos nacionales, y convenios y acuerdos internacionales de mayor o menor alcance territorial— como en normas específicas, las cuales realizan un tratamiento genérico de la materia —cooperación, asistencia y auxilio internacional penal— o monográfico —asistencia mutua y extradición básicamente, pero cada vez más traslado de detenidos y presos, ejecución de exhortos o cumplimiento de condenas penales en el extranjero—, ya referido abiertamente a cuestiones penales en general o circunscrito a algunos ámbitos delictivos —trata de personas, en particular mujeres y menores de edad; tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas; terrorismo y su financiación; lavado de activos, recuperación de bienes, productos y efectos del delito; crimen organizado; etc.—.
b) Desde una óptica espacial, conviven en materia de asistencia jurídica normas de derecho interno, convenios bilaterales y convenios multilaterales, y dentro de estos algunos tienen un alcance global, y la gran mayoría tienen una influencia regional o subregional.
Haciéndonos eco del ámbito geográfico de aplicación de estos convenios, de forma agrupadas indicamos a continuación algunos de los principales instrumentos jurídicos elaborados en los últimos años aplicables a los casos de corrupción, o que al menos influyen en la elaboración y aplicación de la normativa particular sobre la materia, en los que en mayor o menor medida es un tópico relevante —genérica o específicamente— la cooperación judicial o alguna de sus más clásicas manifestaciones —extradición o cartas rogatorias, básicamente—.
3.2. Instrumentos normativos internacionales
Sin lugar a dudas, la “Convención contra la corrupción”, del 9 de diciembre del 2003(26), de las Naciones Unidas, es el instrumento normativo referente por excelencia en la prevención y represión de la corrupción, pública y privada, para cuya consecución se considera fundamental promover, facilitar y apoyar la cooperación internacional y la asistencia técnica en la prevención y la lucha contra la corrupción, incluida la recuperación de activos (art. 1.º).
Desde un punto de vista procesal, el texto de Mérida es muy rico puesto que además de insistir que la clave para el enjuiciamiento de estas conductas está en la independencia e integridad del poder judicial —y del Ministerio Público—, recoge gran cantidad de medidas y derechos y garantías: derechos de defensa y a la presunción de inocencia; establecimiento de inmunidades y privilegios procesales que no restrinjan el enjuiciamiento; medidas cautelares personales y reales —embargo, incautación, decomiso—; mecanismos de protección de testigos, peritos, víctimas y denunciantes; y colaboración con la administración de justicia de partícipes, terceras personas, órganos y funcionarios públicos y órganos y personas del sector privado.
Destacar en especial los artículos 43 a 50, que por su contenido representan un breviario de cooperación internacional penal(27):
a) En primer término se establece de forma imperativa la cooperación de los Estados parte en los asuntos penales relacionados con la corrupción, exhortándoles a que se presten asistencia en las investigaciones y procedimientos correspondientes a cuestiones civiles y administrativas relacionadas con la corrupción. También se dan pautas con relación a la aplicación del principio de doble incriminación.
b) Se regula de forma detallada la extradición, y se abre la posibilidad a que los Estados celebren acuerdos o arreglos bilaterales o multilaterales sobre el traslado a su territorio de personas condenadas a cumplir una pena, e incluso de remisión de las actuaciones penales, en especial en los casos en los que intervengan varias jurisdicciones.
c) De forma minuciosa también se aborda el tema de la asistencia judicial recíproca, especialmente pensada para recibir testimonios o tomar declaración a personas; presentar documentos judiciales; efectuar inspecciones e incautaciones y embargos preventivos; examinar objetos y lugares; proporcionar información, elementos de prueba y evaluaciones de peritos; entregar originales o copias certificadas de los documentos y expedientes pertinentes, incluida la documentación pública, bancaria y financiera, así como la documentación social o comercial de sociedades mercantiles; identificar o localizar el producto del delito, los bienes, los instrumentos u otros elementos con fines probatorios; facilitar la comparecencia voluntaria de personas en el Estado parte requirente; prestar cualquier otro tipo de asistencia autorizada por el derecho interno del Estado parte requerido; identificar, embargar con carácter preventivo y localizar el producto del delito; y recuperar activos.
d) También se recogen vías de cooperación en materia de cumplimiento de la ley.
e) Finalmente, se dedican dos preceptos a regular la posible regulación de investigaciones conjuntas y la adopción de técnicas especiales de investigación como entregas vigiladas, vigilancia electrónica, y operaciones encubiertas.
De manera desgajada, los artículos 51 a 59 regulan la “recuperación de activos”, principio fundamental de la convención para cuya efectividad se pide a los Estados parte que se presten la más amplia cooperación y asistencia entre sí, para lo cual se disponen diferentes medidas proactivas y reactivas.
Por otro lado, los artículos 60 a 62 regulan la “asistencia técnica e intercambio de información”.
Indicar que el entendimiento de los antecedentes de esta política de asistencia y cooperación, y las tendencias de futuro, solo pueden hacerse efectivos considerando otros muchos instrumentos jurídicos generados en el marco de Naciones Unidas:
— Convención para la prevención y la sanción del delito de genocidio, del 9 de diciembre de 1948(28).
— Convenio sobre infracciones y ciertos otros actos cometidos a bordo de aeronaves, del 14 de septiembre de 1963(29).
— Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves, del 16 de diciembre de 1970(30), y su protocolo complementario del 10 de septiembre del 2010.
— Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil, del 23 de septiembre de 1971(31), y el Protocolo para la represión de los actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que presten servicio a la aviación civil internacional, del 24 de febrero de 1988(32).
— Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos, del 14 de diciembre de 1973(33).
— Convención internacional contra la toma de rehenes, del 17 de diciembre de 1979(34).
— Convención sobre la protección física de los materiales nucleares, del 3 de marzo de 1980(35).
— Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima, del 10 de marzo de 1988(36).
— Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental, del 10 de marzo de 1988(37).
— Convención contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, del 19 de diciembre de 1988(38).
— Convenio sobre la marcación de explosivos plásticos para los fines de detección, del 1.º de marzo de 1991(39).
— Convenio internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas, del 12 de enero de 1998(40).
— Estatuto del Tribunal Penal Internacional, del 17 de julio de 1998(41).
— Convenio internacional para la represión de la financiación del terrorismo, del 10 de enero del 2000(42).
— Convención contra la delincuencia organizada transnacional, del 15 de noviembre del 2000(43), así como sus protocolos adicionales, uno relativo a prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños(44), otro contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire(45), y otro contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones(46).
— Convenio internacional para la represión de los actos de terrorismo nuclear, del 14 de septiembre del 2005(47).
— Convenio para la represión de actos ilícitos relacionados con la aviación civil internacional, del 10 de septiembre del 2010(48).
3.3. Instrumentos normativos supranacionales
3.3.1. Ámbito interamericano
Indudablemente el texto base en materia de corrupción en la región, con influencia directa en los demás instrumentos legales aprobados por otros organismos —tanto por su contenido y sistematización de las medidas preventivas y represivas como por ser el primero aprobado específicamente en materia de corrupción—, es la “Convención Interamericana contra la corrupción”, del 29 de marzo de 1996(49). Se destacan en esta convención de la Organización de Estados Americanos (OEA), desde un primer momento, los frecuentes vínculos de la corrupción con el narcotráfico y la criminalidad organizada, y se reconoce que la corrupción tiene, en algunos casos, trascendencia internacional, lo que exige una acción coordinada de los Estados para combatirla eficazmente. Esta razón justifica la pertinencia de este instrumento jurídico internacional en el que se promueva y facilite la cooperación internacional para combatir este fenómeno delictivo y, en especial, para tomar las medidas apropiadas contra las personas que cometan actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas o específicamente vinculados con dicho ejercicio, así como respecto de los bienes producto de estos actos. Siendo así, a esta materia se dedica una parte importante del articulado: “extradición” (art. XIII), “asistencia y cooperación” (art. XIV), “medidas sobre bienes” —identificación, rastreo, inmovilización, confiscación y decomiso— (art. XV), y “secreto bancario” —excluyendo la posibilidad de que una petición de asistencia pueda ser negada al amparo de esta circunstancia— (art. XVI).
A mayores, hay que tener como otros referentes legislativos los siguientes:
— Código de Derecho Internacional privado (Código de Bustamante), del 20 de febrero de 1928(50).
— Tratado sobre Derecho Penal internacional, del 23 de enero de 1889 —revisado el 19 de marzo de 1940(51).
— Tratado Interamericano de asistencia recíproca, del 2 de septiembre de 1947(52).
— Convención Interamericana para prevenir y sancionar los actos de terrorismo configurados en delitos contra las personas y extorsión conexa cuando estos tengan trascendencia internacional, del 2 de febrero de 1971(53), y su protocolo adicional del 8 de mayo de 1979(54).
— Convención Interamericana sobre exhortos o cartas rogatorias, del 30 de enero de 1975(55), y su protocolo adicional, del 8 de mayo de 1979(56).
— Convención Interamericana sobre recepción de pruebas en el extranjero, del 30 de enero de 1975(57), y su protocolo adicional, del 24 de mayo de 1984.
— Convención Interamericana sobre cumplimiento de medidas cautelares, del 8 de mayo de 1979(58).
— Convención Interamericana sobre prueba e información acerca del derecho extranjero, del 8 de mayo de 1979(59).
— Convención Interamericana sobre Extradición, del 25 de febrero de 1981(60).
— Convención Interamericana sobre competencia en la esfera internacional para la eficacia extraterritorial de las sentencias extranjeras, del 24 de mayo de 1984(61).
— Convención Interamericana para prevenir y sancionar la tortura, del 9 de diciembre de 1985(62).
— Convención Interamericana sobre asistencia mutua en materia penal, del 23 de mayo de 1992(63), y su protocolo facultativo, del 11 de junio de 1993.
— Convención Interamericana para el cumplimiento de condenas penales en el extranjero, del 9 de junio de 1993(64).
— Convención Interamericana sobre desaparición forzada de personas, del 9 de junio de 1994(65).
— Convención Interamericana contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados, del 13 de noviembre de 1997(66).
— Convención Interamericana contra el terrorismo, del 3 de junio del 2002(67).
Destacar también que México, con el impulso de la OEA, va a liderar en los próximos años un plan de acción hemisférico contra la delincuencia organizada trasnacional, armonizando y coordinando los esfuerzos sobre el tema en los distintos órganos de la región, iniciada con la celebración de reuniones de trabajo entre expertos y encargados de seguridad y procuración de justicia del continente, cuyos resultados configurarán una red que acumule las políticas y las acciones que se pondrán en práctica.
3.3.2. Ámbito andino
La Comunidad Andina (CAN), de la que son miembros Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, y Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay como Estados asociados, además de los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración (SAI), es un organismo que si bien desde su creación en 1969 se ha venido dedicando a desarrollar una política de cooperación e integración comercial, económica y social, y en mucha menor medida judicial(68), buscando que se superen las asimetrías de las naciones agrupadas(69), lleva una década impulsando el trabajo conjunto en materia de política anticorrupción en la región andina(70), lo que ha cuajado con la aprobación el 13 de junio del 2007, del “Plan Andino de lucha contra la corrupción”, para cuya instrumentación se creó el Comité Ejecutivo Andino del Plan de lucha contra la corrupción, cuyo objetivo es promover el establecimiento de políticas, estrategias, metas y mecanismos para aumentar la eficacia y eficiencia en la lucha contra la corrupción que realizan los países de la CAN a través de acciones de cooperación. Entre las mismas destacar las relacionadas con la creación de una política judicial común en materia de prevención, investigación y sanción de la corrupción y, cuando proceda, la recuperación de activos, lo que obliga a emprender una doble estrategia: en general, acomodar las legislaciones nacionales a los postulados derivados de los compromisos internacionales adquiridos, y promover la capacitación y cooperación técnica entre organismos y autoridades nacionales e internacionales; y en particular, ejecutar acciones de combate a la impunidad en casos de corrupción, tales como:
— La adopción de medidas y procedimientos conducentes a facilitar la investigación por parte de las instituciones competentes y la investigación preprocesal y procesal penal con el fin de acelerar el inicio, trámite y conclusión de los procesos penales, a través de la creación y el fortalecimiento de instancias especializadas para delitos de corrupción;
— La aplicación intensiva de los mecanismos de asistencia judicial recíproca previstos en los instrumentos internacionales suscritos y ratificados por los países miembros;
— La ejecución de programas de capacitación en la función judicial sobre temática anticorrupción;
— La conformación de equipos multidisciplinarios especializados en la lucha contra la corrupción;
— El fortalecimiento de las estrategias nacionales y la cooperación regional, para ejecutar acciones de rastreo, incautación, decomiso y, si procede, repatriación de activos originados en delitos de corrupción en cumplimiento de convenciones internacionales; así como brindar asistencia técnica en delitos de corrupción en la preparación de casos e investigación a efectos de aplicar las indicadas medidas;
— La constitución de fondos nacionales para la lucha contra la corrupción, en cuyo financiamiento se considerarán recursos provenientes de la recuperación de activos ilícitos originados de delitos de corrupción y recursos de cooperación externa que éstos identifiquen.
3.3.3. Ámbito suramericano
En el Tratado de Asunción del 26 de marzo de 1991, por el que se creó el Mercosur, se sienta como idea fuerza la integración, entendida como condición fundamental para acelerar los procesos de desarrollo económico con justicia social, para lo cual tiene que operar la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, lo que requiere que los Estados partes armonicen sus legislaciones en las áreas pertinentes. Una de ellas es la jurídica, por lo que desde el comienzo de su andadura los países acordaron crear la “Reunión de Ministros de Justicia —o equivalentes— del Mercosur” a partir de la cual se creó un clima de trabajo que ha dado lugar a diversos instrumentos jurídicos, a los que se ha hecho participe a diversos países asociados, como Colombia(71), que en el ámbito penal se refieren básicamente a normas sobre extradición y asistencia judicial penal que puedan hacer frente a una delincuencia que cada vez más actúa internacionalmente y de forma organizada.
Con esta idea de aglutinar y sistematizar las necesidades y prácticas de auxilio judicial internacional penal el 18 de febrero del 2002 se aprobó el “Acuerdo sobre asistencia jurídica mutua en asuntos penales entre los Estados partes del Mercosur, Bolivia, Chile y Ecuador”, con el objetivo de que los Estados se presten asistencia mutua para la investigación de delitos, así como para la cooperación en los procedimientos judiciales relacionados con asuntos penales. En este sentido, la asistencia se hace extensible a: notificación de actos procesales; recepción y producción de pruebas tales como testimonios o declaraciones, realización de pericias y examen de personas, bienes y lugares; localización o identificación de personas; notificación a testigos o peritos para la comparecencia voluntaria fin de prestar testimonio en el Estado requirente; traslado de personas sujetas a un proceso penal a efectos de comparecer como testigos en el Estado requirente con otros propósitos expresamente indicados en la solicitud, conforme al presente acuerdo; medidas cautelares sobre bienes; cumplimiento de otras solicitudes respecto de bienes; entrega de documentos y otros elementos de prueba; incautación, transferencia de bienes decomisados y otras medidas de naturaleza similar; aseguramiento de bienes a efectos del cumplimiento de sentencias judiciales que impongan indemnizaciones o multas; cualquier otra forma de asistencia acorde con los fines de este acuerdo que no sea incompatible con las leyes del Estado requerido. Amén de muchas cuestiones formales y procedimentales, y de declarar que las actuaciones que se desarrollen al amparo del acuerdo se tienen que llevar a efecto con prontitud (art. 8.º), el artículo 19 regula el “traslado de personas sujetas a procedimiento penal”, el artículo 21 a la “localización o identificación de personas”, el artículo 22 a “medidas cautelares”, el artículo 23 a “entrega de documentos y otras medidas de cooperación” —en procedimientos referentes a medidas asegurativas, indemnización a las víctimas de delitos y cobro de multas impuestas por sentencia judicial—, y en el artículo 24 a “custodia y disposición de bienes”.
Otros acuerdos y protocolos, antecedentes y consecuencia del acuerdo del 2002, son los siguientes:
— Protocolo de asistencia jurídica mutua en asuntos penales del Mercosur, del 25 de junio de 1996(72).
— Acuerdo de cooperación y asistencia jurisdiccional en materia civil, comercial, laboral y administrativa entre los Estados partes del Mercosur, Bolivia, Chile y Ecuador, del 27 de mayo de 1992(73).
— Acuerdo sobre extradición entre el Mercosur, Bolivia, Chile y Ecuador, del 10 de diciembre de 1998.
— Acuerdo sobre el beneficio de litigar sin gastos y la asistencia jurídica gratuita entre los Estados partes del Mercosur, Bolivia y Chile, de 15 de diciembre del 2000(74).
— Acuerdo sobre traslado de personas condenadas entre los Estados parte del Mercosur y Bolivia y Chile, de 20 de noviembre del 2003(75), y el Protocolo Complementario sobre traslado de personas sujetas a regímenes especiales, del 19 de junio del 2005(76).
— Proyecto de Acuerdo entre los Estados parte del Mercosur y Estados Asociados —Bolivia y Chile— sobre la repartición de bienes decomisados, del 10 de noviembre del 2006(77).
— Guía de buenas prácticas en relación a la asistencia jurídica mutua en materia de trata de personas, entre los Estados parte del Mercosur y Asociados —Bolivia y Chile—, del 28 de junio del 2007.
— “Acuerdo entre los Estados Partes del Mercosur y Estados Asociados —Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela— sobre cooperación regional para la protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes en situación de vulnerabilidad, del 30 de junio del 2008(78).
— Acuerdo Marco de cooperación entre los Estados Parte del Mercosur y Estados Asociados —Bolivia, Ecuador y Colombia— para la creación de equipos conjuntos de investigación, del 2 de agosto del 2010(79).
— Acuerdo sobre orden Mercosur de detención y procedimientos de entrega entre los Estados Parte del Mercosur y Estados asociados —Bolivia, Ecuador y Perú—, del 16 de diciembre del 2010(80).
De igual forma no se puede desdeñar la influencia que tienen en la región las decisiones que se toman en el ámbito de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), de la que es miembro Colombia y que desde su creación el 23 de mayo del 2008 tiene entre sus objetivos la promoción de la cooperación entre las autoridades judiciales de los Estados de Unasur, así como la coordinación entre los organismos especializados de los Estados miembros, teniendo en cuenta las normas internacionales, para fortalecer la lucha contra el terrorismo, la corrupción, el problema mundial de las drogas, la trata de personas, el tráfico de armas pequeñas y ligeras, el crimen organizado transnacional y otras amenazas. Estas ideas han sido reafirmadas en la reunión de ministros de Unasur realizada en Cartagena de Indias el 3 de mayo del 2008, habiéndose comprometido a perfilar en los próximos meses nuevas estrategias comunes contra la delincuencia organizada transnacional.
3.3.4. Otros ámbitos relevantes
Una visión global del panorama normativo en materia de cooperación internacional en el ámbito penal con conexión directa en el enjuiciamiento penal de casos de corrupción quedaría incompleta si no se hiciera alusión a algunas iniciativas legislativas emprendidas en los últimos años desde otros organismos internacionales, algunas de las cuales —como las de la OCDE o las del Consejo de Europa— están abiertas a la firma de terceros países. Baste leer los trabajos legislativos llevados a cabo en el Mercosur, en la Organización de Estados Americanos, en Naciones Unidas o en los parlamentos nacionales para comprobar para comprobar su consideración e influencia.
Desde hace años, acorde a su misión, la OCDE ha mostrado una preocupación por los efectos de la corrupción en el comercio internacional, siendo su aporte fundamental el Convenio de lucha contra la corrupción de agentes públicos extranjeros en las transacciones comerciales internacionales, del 17 de diciembre de 1997(81), cuya adhesión es esencial para la incorporación de los Estados a la organización, tal y como han podido comprobar México, Brasil, Argentina, Chile y Colombia —en trámites para su incorporación—.
Esta organización, asentada sobre la defensa y promoción de los valores de la democracia, los derechos humanos y el Estado de derecho, ha sido la gran protagonista en el diseño de la política criminal europea, con influencia en otras zonas del mundo —también son miembros Estados Unidos, Canadá, Japón, Israel y México—.
Entre sus actuaciones de los últimos años destacamos tres:
a) desde una óptica general, la adopción el 6 de noviembre de 1997 por su comité de ministros de los 20 principios básicos en el combate a la corrupción(82);
b) en el plano legislativo represor, la aprobación el 27 de noviembre de 1999 del Convenio penal contra la corrupción(83); y
c) en el plano institucional, la creación el 5 de mayo de 1998 del Grupo de Estados contra la Corrupción (Greco), con el objetivo de asegurar el cumplimiento por los Estados de los estándares del Consejo de Europa contra la corrupción, para lo cual se ha establecido un mecanismo de evaluaciones mutuas, realizadas por grupos de expertos, con el fin de conseguir unos estándares de prácticas comunes. Las evaluaciones son confidenciales, pero el Greco puede hacer público el informe si considera que un Estado miembro no se muestra lo suficientemente activo con las recomendaciones vertidas en el Informe.
De los 203 tratados que tiene firmados, entresacamos otros de los más relevantes con contenido en asistencia judicial en materia penal:
— Convenio de extradición, del 13 de diciembre de 1957.
— Convenio de asistencia judicial penal, del 11 de abril de 1959, y su Protocolo Adicional, del 17 de marzo de 1978.
— Convenio para la de represión del terrorismo, del 27 de enero de 1977.
— Convenio civil contra la corrupción, del 4 de noviembre de 1999.
— Recomendación n.º R (88) 18 adoptada por el Comité de Ministros sobre responsabilidad de las empresas con personalidad jurídica por los delitos cometidos en el ejercicio de sus actividades, del 20 de octubre de 1988.
— Convenio sobre cibercriminalidad, del 23 de noviembre del 2001.
— Convenio relativo al blanqueo, seguimiento, embargo y decomiso de los productos del delito, y sobre la financiación del terrorismo, del 16 de mayo del 2005.
La Unión Europea está considerada como el mejor y más prolífico laboratorio jurídico en el diseño de políticas e instrumentos de cooperación jurídica internacional, cuyos resultados son aprovechados en otras regiones del mundo. Las líneas básicas de actuación están definidas en el título V (espacio de libertad, seguridad y justicia) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en concreto en los artículos 82 a 86 (cooperación judicial en materia penal) y 87 a 89 (cooperación policial).
Más allá de las cuestiones procedimentales relacionadas con la adopción de los acuerdos y resoluciones, los aspectos más destacables son los siguientes:
a) Como línea de partida se marca una doble idea: por un lado, que la Unión constituye un espacio de libertad, seguridad y justicia, pero dentro del respeto a los derechos fundamentales y de los distintos sistemas y tradiciones jurídicas de los Estados miembros, aspecto básico si se quieren que progresen adecuado los trámites de implementación de las distintas medidas que se pueden generar.
b) Desde una óptica mucho más práctica, se declara que la Unión se esforzará por garantizar un nivel elevado de seguridad mediante medidas de prevención de la delincuencia, el racismo y la xenofobia y de lucha en contra de ellos, medidas de coordinación y cooperación entre autoridades policiales y judiciales y otras autoridades competentes, así como mediante el reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales en materia penal y, si es necesario, mediante la aproximación de las legislaciones penales.
c) La cooperación judicial en materia penal en la Unión se seguirá basando, por un lado, en el principio de reconocimiento mutuo de las sentencias y resoluciones judiciales, y por otro lado en la aproximación de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros, armonización que se referirá a la definición de las infracciones penales y a las consecuencias jurídicas derivadas de las mismas. Ahora bien, estas actuaciones aparecen limitadas a un número en principio —porque con los años puede ser objeto de ampliación— reducido de ámbitos delictivos: el terrorismo, la trata de seres humanos y la explotación sexual de mujeres y niños, el tráfico ilícito de drogas, el tráfico ilícito de armas, el blanqueo de capitales, la corrupción, la falsificación de medios de pago, la delincuencia informática y la delincuencia organizada.
d) El Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión se responsabilizan de adoptar medidas tendentes a establecer normas y procedimientos para garantizar el reconocimiento en toda la Unión de las sentencias y resoluciones judiciales en todas sus formas; prevenir y resolver los conflictos de jurisdicción entre los Estados miembros; apoyar la formación de magistrados y del personal al servicio de la administración de justicia; facilitar la cooperación entre las autoridades judiciales o equivalentes de los Estados miembros en el marco del procedimiento penal y de la ejecución de resoluciones. De igual forma, cuando sea necesario para facilitar el reconocimiento mutuo de las sentencias y resoluciones judiciales y la cooperación policial y judicial en asuntos penales con dimensión transfronteriza, podrán establecer normas mínimas, que tendrán en cuenta las diferencias entre las tradiciones y los sistemas jurídicos de los Estados miembros, y que se referirán a: la admisibilidad mutua de pruebas entre los Estados miembros; los derechos de las personas durante el procedimiento penal; los derechos de las víctimas de los delitos; otros elementos específicos del procedimiento penal.
e) Desde una perspectiva orgánica, se ensalza el papel a cumplir por Eurojust como órgano de cooperación y coordinación entre las autoridades nacionales encargadas de investigar y perseguir la delincuencia grave que afecte a dos o más Estados o que deba perseguirse según criterios comunes, y a partir de este órgano se vuelve a insistir en la idea, frenada sistemáticamente en los últimos años, de crear una Fiscalía Europea competente en principio —también se deja abierta la posibilidad de que el Consejo Europeo amplíe sus competencias— el gran reto para los próximos años que tiene que servir para descubrir a los autores y cómplices de infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión, para incoar un procedimiento penal y solicitar la apertura de juicio contra ellos, ejerciendo ante los órganos jurisdiccionales competentes de los Estados miembros la acción penal relativa a dichas infracciones.
Por su incidencia directa en el objeto de este trabajo hay que destacar el Convenio de asistencia judicial en materia penal entre los Estados miembros de la Unión Europea, del 29 de mayo del 2000, y su “Protocolo”, del 16 de octubre del 2001, tanto por los principios que asienta —rapidez, eficacia, proporcionalidad y confianza mutua— como por la regulación básica de determinadas formas de asistencia judicial penal —restitución, traslado temporal de detenidos con fines de investigación, audición por videoconferencia y por conferencia telefónica, entregas vigiladas, equipos conjuntos de investigación, investigaciones encubiertas, responsabilidad penal y civil en relación con los funcionarios, intervención de las comunicaciones, información sobre cuentas y transacciones bancarias, y control sobre transacciones bancarias—.
Sin embargo, no menos relevantes, por consideraciones orgánicas, sustantivas, procesales y operativas, los siguientes instrumentos jurídicos(84):
— Convenio relativo al procedimiento simplificado de extradición entre los Estados miembros de la Unión Europea, del 10 de marzo de 1995.
— Convenio relativo a la extradición entre los Estados miembros de la Unión Europea, del 27 de septiembre de 1996.
— Convenio Europeo para la protección del medio ambiente a través del Derecho Penal, del 4 de noviembre de 1998.
— Acción Común del Consejo relativa a la tipificación penal de la participación en una organización delictiva en los Estados miembros de la Unión Europea, del 21 de diciembre de 1998.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea sobre el fortalecimiento de la protección, por medio de sanciones penales y de otro tipo, contra la falsificación de moneda con miras a la introducción del euro, del 29 de mayo del 2000.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea sobre la lucha contra el fraude y falsificación de medios de pago distintos del efectivo, del 28 de mayo del 2001.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea sobre blanqueo de capitales, identificación, seguimiento, embargo, incautación y decomiso de instrumentos y productos del delito, del 5 de julio del 2001.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros, del 13 de junio del 2002.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea relativa a los equipos conjuntos de investigación, del 13 de junio del 2002.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea sobre lucha contra el terrorismo, del 13 de junio del 2002.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea relativa a la lucha contra la trata de seres humanos, del 19 de julio del 2002.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea destinada a reforzar el marco penal para la represión de la ayuda a la entrada, a la circulación y a las estancias irregulares, del 28 de noviembre del 2002.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea relativa a la protección del medio ambiente a través del Derecho Penal, del 27 de enero del 2003.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea relativa a la lucha contra la corrupción en el sector privado, del 22 de julio del 2003.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea sobre ejecución en la Unión Europea de las resoluciones de embargo preventivo de bienes y de aseguramiento de pruebas, del 22 de julio del 2003.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea relativa a la lucha contra la explotación sexual de los niños y la pornografía infantil, del 22 de diciembre del 2003.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea relativa al establecimiento de disposiciones mínimas de los elementos constitutivos de delitos y las penas aplicables en el ámbito del tráfico ilícito de drogas, del 25 de octubre del 2004.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea relativa al decomiso de los productos, instrumentos y bienes relacionados con el delito, del 24 de febrero del 2005.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea relativa a los ataques contra los sistemas de información” del 24 de febrero del 2005.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea sobre aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sanciones pecuniarias, del 24 de febrero del 2005.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea destinada a reforzar el marco penal para la represión de la contaminación procedente de buques, del 12 de julio del 2005.
— Convenio Europeo relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, del 26 de julio del 2005.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea relativa al intercambio de información y a la cooperación sobre delitos de terrorismo, del 20 de septiembre del 2005.
— Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de la Unión Europea relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales y para la financiación del terrorismo, del 26 de octubre del 2005.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea relativa al intercambio de información de los registros de antecedentes penales, del 21 de noviembre del 2005.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea sobre la aplicación del reconocimiento mutuo de resoluciones de decomiso, del 6 de octubre del 2006.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea relativa a la consideración de las resoluciones condenatorias entre los Estados miembros de la Unión Europea con motivo de un nuevo proceso penal, del 24 de julio del 2008.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea relativa a la lucha contra la criminalidad organizada, del 24 de octubre del 2008.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sentencias en materia penal por las que se imponen penas u otras medidas privativas de libertad a efectos de su ejecución en la Unión Europea, del 27 de noviembre del 2008.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sentencias y resoluciones de libertad vigilada con miras a la vigilancia de las medidas de libertad vigilada y las penas sustitutivas, del 27 de noviembre del 2008.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea relativa a la protección de datos personales tratados en el marco de la cooperación policial y judicial en materia penal, del 27 de noviembre del 2008.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea relativa a la lucha contra determinadas formas y manifestaciones de racismo y xenofobia mediante el Derecho Penal, del 28 de noviembre del 2008.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea relativa al exhorto europeo de obtención de pruebas para recabar objetos, documentos y datos destinados a procedimientos en materia penal, del 18 de diciembre del 2008.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea destinada a reforzar los derechos procesales de las personas y a propiciar la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones dictadas a raíz de juicios celebrados sin comparecencia del imputado, del 26 de febrero del 2009.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea relativa a la organización y el contenido del intercambio de información de los registros de antecedentes penales entre los Estados Miembros, del 26 de febrero del 2009.
— Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea relativa a la aplicación, entre los Estados miembros de la Unión Europea, del principio de reconocimiento mutuo a las resoluciones sobre medidas de vigilancia como sustitución de la prisión provisional, del 23 de octubre del 2009.
— Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de la Unión Europea relativa al derecho a interpretación y a traducción en los procesos penales, del 20 de octubre del 2010.
— Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de la Unión Europea relativa a la prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas, del 5 de abril del 2011.
— Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de la Unión Europea relativa a la lucha contra los abusos sexuales y la explotación sexual de los menores y la pornografía infantil, del 13 de diciembre del 2011.
— Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de la Unión Europea sobre la orden europea de protección, del 13 de diciembre del 2011.
— Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de la Unión Europea sobre el derecho a la información en los procesos penales, del 22 de mayo del 2012.
Ámbito centroamericano
El regionalismo abierto con el que se viene trabajando en Iberoamérica tiene una muestra más con el Sistema de Integración Centroamericano (SICA), organismo creado por Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá el 13 de diciembre de 1991 con el Protocolo de Tegucigalpa. Trabaja por erradicar en la región la violencia, el terrorismo, el tráfico de armas, el narcotráfico, la corrupción y el blanqueo de capitales(85). En este sentido, en la Declaración de Tegucigalpa efectuada en la XXXIX Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los países del SICA, del 29 de junio del 2012, ha reafirmado el firme compromiso de los países de enfrentar la violencia y la inseguridad en Centroamérica(86), y en general en el área iberoamericana(87), por medio de políticas eficientes y eficaces y de estrategias integrales de seguridad ciudadana, con el objetivo de proteger los derechos humanos de toda su población, frente a las amenazas y ataques de la delincuencia organizada transnacional, la corrupción y el narcotráfico, mediante la promoción de la participación ciudadana y de políticas de prevención y protección a las víctimas, considerando que en el futuro será una pieza fundamental el Foro Centroamericano de Jóvenes contra la Violencia y la construcción de una estrategia regional de gestión de los recursos económicos destinados al plan de combate a la delincuencia(88).
Ámbito caribeño
La Comunidad del Caribe (Caricom), fundada en 1973 en Trinidad y Tobago, creada para favorecer las relaciones económicas, para coordinar la política exterior y la colaboración de los países en agricultura, industria, transportes y telecomunicaciones, ha tenido también como objeto de preocupación y actuación la seguridad en general, y el combate al narcotráfico y al crimen organizado en particular. Recientemente se ha comprometido con el SICA a hacer un frente común frente a esos dos fenómenos delictivos a partir de mecanismos de cooperación, de compartir información y de hacer un seguimiento efectivo de los movimientos de capitales.
Consciente de la necesidad de coordinar e intensificar la cooperación, la unidad, la cohesión y los esfuerzos para alcanzar unas condiciones de vida mejores para los pueblos de África, flagelados durísimamente por el problema de la corrupción en los sectores público y privado, lo que frena drásticamente su desarrollo económico, la Unión Africana aprobó el 11 de julio del 2003 la Convención sobre prevención y combate a la corrupción. Aunque sea de manera sucinta, su articulado repasa las cuestiones básicas relacionadas con la cooperación internacional: el artículo 9.º se dedica al “acceso a la información”, el 13 a la “jurisdicción”, el 14 a las “garantías mínimas del debido proceso”, el artículo 15 a la “extradición”, el 16 a la “confiscación y comiso de los productos e instrumentos de la corrupción”, el 17 al “secreto bancario”, y los artículos 18 y 19 a la “cooperación internacional” y a la “asistencia legal mutua”.
Asociación de Estados del Sur de Asia para la Cooperación Regional (Saarc)
El 14 de noviembre de 1987 aprobó la Convención regional para combatir el terrorismo, dedicada casi en exclusiva a regular la “extradición” (arts. I a VII) y la “asistencia legal mutua” (art. VIII).
Conferencia de la Organización Islámica (OIC)
En este ámbito se aprobó la Convención sobre el combate al terrorismo internacional, del 1.º de julio de 1999, con el deseo de mejorar el marco normativo internacional en los países islámicos con medidas preventivas y represivas que promuevan la cooperación internacional entre los países en la lucha contra el terrorismo, actividad delictiva relacionada directamente con el crimen organizado, el tráfico de armas, el narcotráfico, la corrupción y el lavado de capitales. La “extradición” es regulada en los artículos 5.º a 8.º, y las “comisiones rogatorias” en los artículos 9.º a 12.
En sentido parecido a lo hecho en los países islámicos, el 29 de mayo del 2000 se aprobó la Convención arábiga para combatir el terrorismo, dedicada básicamente a regular la “asistencia judicial” entre los países (arts. 4.º, 9.º a 12 y 29 a 33), la “extradición” (arts. 5.º a 8.º y 22 a 28), la “cooperación judicial” (arts. 13 a 18), el “comiso de los bienes y productos derivados de los delitos” (arts. 19 y 20), el “intercambio de pruebas” (art. 21), y las “medidas de protección de testigos y peritos” (arts. 34 a 38).
3.4. Instrumentos bilaterales
Como complemento a las iniciativa internacionales y supranacionales a las que se pueda adscribir un país, los Estados refuerzan su política legislativa con la firma de tratados y acuerdos bilaterales con aquellos países con los que además de tener identidades y lazos políticos, económicos, institucionales o sociales les ocupa y preocupa la proliferaciones de determinadas formas de delincuencia por su espectro transfronterizo y por la ineficacia de las acciones nacionales emprendidas en pro de su erradicación, con los que se intenta paliar la inexistencia, la falta de especificidad o las limitaciones de las estructuras multilaterales, lo que es una muestra más de los diferentes niveles de implicación de los Estados en la erradicación de determinadas conductas delictivas.
La mayor parte de los acuerdos y convenios suscritos por los países(89), y por Colombia en particular, tienen por objeto material la extradición, que en la región tienen como referente el Acuerdo de Extradición suscrito por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela el 18 de julio de 1911, y la Convención sobre extradición de Montevideo del 26 de diciembre de 1933, ratificada por Colombia. En la actualidad, Colombia tiene firmados convenios y acuerdos específicos de extradición con Argentina(90), Bélgica(91), Brasil(92), Chile(93), Costa Rica(94), Cuba(95), El Salvador(96), España(97), Estados Unidos(98), Francia(99), Gran Bretaña(100), Guatemala(101), México(102), Nicaragua(103), Panamá(104) y Perú(105).
Aunque mucho menos numerosos, también Colombia tiene suscritos convenios sobre cooperación judicial y asistencia mutua en materia penal con Brasil(106), Cuba(107), España(108), Panamá(109) y Perú(110), los cuales, sobre la base del respeto a los principios de soberanía, integridad territorial y no intervención, están dedicados básicamente a regular la notificación de actos procesales, a la localización e identificación de personas, a medidas cautelares, a la recepción y producción o práctica de pruebas, al traslado de personas detenidas a efectos de comparecer como testigos o al cumplimiento de otras solicitudes respecto de bienes, incluyendo la eventual transferencia del valor de los bienes decomisados de manera definitiva.
3.5. Legislación nacional
Al igual que sucede en otros países, la legislación interna colombiana en materia de cooperación jurídica internacional tiene como marco referencial primigenio a la Constitución Política, de cuyo articulado podemos destacar tres menciones relevantes a nuestros efectos:
a) las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia (art. 9.º);
b) el Estado promoverá la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional (art. 226);
c) el Estado tiene que promover la integración económica, social y política con las demás naciones y especialmente con los países de América Latina y del Caribe mediante la celebración de tratados que sobre bases de equidad, igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para conformar una comunidad latinoamericana de naciones (art. 227).
De esta forma, los convenios y acuerdos internacionales ratificados por el parlamento colombiano y los preceptos constitucionales conforman el bloque de constitucionalidad que deben ser tomados imperativamente en consideración por los distintos operadores jurídicos, que encuentran el desarrollo de los principios y criterios de actuación en materia de cooperación en el Código de Procedimiento Penal:
a) Para los delitos cometidos antes del 10 de enero del 2005, rige la Ley 600 del 24 de julio del 2000, en cuyo libro V, relativo a las “relaciones con autoridades extranjeras” se coloca como referente máximo en el plano operativo de la asistencia y cooperación al Fiscal General de la Nación, quien podrá celebrar con sus homólogos de otras naciones actos dirigidos al intercambio de tecnología, experiencia, coordinación de entregas vigiladas, controladas o agentes encubiertos, coordinación de la cooperación judicial, capacitación o cualquier otro que tenga propósitos similares (art. 500). Y son objeto de una regulación específica:
— Las solicitudes de asistencia judicial que tengan su origen en Colombia (arts. 503 a 505), cuyas autoridades judiciales, fiscales o policiales competentes pueden contactar con las autoridades extranjeras, bien directamente, bien por los conductos legalmente previstos a través de las autoridades centrales(111) para que se actúe(112);
— Las que provengan del exterior(113) (arts. 506 y 507), cuya práctica no podrá ser denegada por no estar tipificada en la legislación colombiana la conducta que se investiga, salvo que resulte ser manifiestamente contraria a la Constitución Política; y
— La extradición (arts. 508 a 534).
b) Por su parte, la Ley 906 del 31 de agosto del 2004, aplicable a los hechos delictivos cometidos con posterioridad al 10 de enero del 2005, y con la que se ha hecho efectiva la implementación del sistema acusatorio, conserva en esencia la estructura de la legislación precedente agrupando toda la materia en tres capítulos relativos a la materia probatoria (arts. 484 a 489), la extradición (arts. 490 a 514) y sentencias extranjeras (arts. 515 a 517), si bien de la misma podemos destacar algunas novedades con las cuales Colombia trata de hacer suyos algunos de los compromisos internacionales asumidos en esta materia:
— Se destaca como principio general de la cooperación internacional que las autoridades colombianas van a poder recibir también solicitudes de cooperación en desarrollo de la jurisdicción de la Corte Penal Internacional;
— Se atribuye eficacia directa en el territorio colombiano al requerimiento de una persona, mediante difusión o circular roja, a través de los canales de la Organización Internacional de Policía Criminal Interpol;
— Se recoge expresamente la posibilidad de solicitar a autoridades extranjeras el traslado de peritos y testigos relevantes y necesarios para una investigación y enjuiciamiento en Colombia;
— Se prevé la constitución de equipos de operación conjuntos de varios países para la práctica de diligencias en el territorio nacional, aprobados por el Fiscal General de la Nación, la dirección y coordinación de un fiscal delegado y la asistencia de un representante del Ministerio Público;
— Se insiste en la atenuación del principio de doble incriminación, por cuanto la asistencia judicial penal por parte de las autoridades colombianas se puede prestar incluso si la conducta por la cual se solicita no se encuentra tipificada en el derecho interno, salvo que resulte contraria a los valores y principios consagrados en la Constitución Política;
— Se posibilita la extradición de los colombianos por nacimiento, por hechos cometidos en el exterior y con posterioridad al 17 de diciembre de 1997, siempre que los mismos estén tipificados como delitos en la legislación penal nacional; y
— Se habilita al Fiscal General de la Nación para crear un fondo de asistencia judicial internacional en el que se depositen los recursos procedentes de las órdenes de extinción del derecho de dominio, comiso o cualquier otra medida definitiva, sin perjuicio de lo que corresponda al fondo para la inversión social y la lucha contra el crimen organizado.
Todo este conjunto normativo necesariamente tiene que ser completado en su intelección y ejecución por el “Manual de cooperación internacional en materia penal” del 16 de septiembre del 2009, expedido por la Fiscalía General de la Nación (Res. 0-4717), que sustituye al “Manual de asistencia judicial mutua nacional e internacional” del 22 de enero del 2002 (Res. 0-0024), y que se enmarca dentro de su objetivo general de actuación de generar redes de apoyo y lograr cooperación interinstitucional en territorio nacional e internacional.
Tratando de identificar los denominadores comunes en tan amplio espectro legislativo que en mayor o menor medida vienen condicionando y regulan la cooperación judicial internacional en el combate a la delincuencia grave que actúa en un ámbito transfronterizo, en especial la corrupción, destacamos de manera conclusiva aquellos con base en los cuales se están ejecutando las peticiones de cooperación de los Estados y que marcan la tendencia de las futuras reformas legislativas en la materia:
Primero: a pesar de que el primer desafío que generan nuevas formas de criminalidad —terrorismo, narcotráfico, criminalidad financiera— es su actuación transfronteriza, se protege a ultranza de la jurisdicción de cada uno de los Estados, de manera que los países actuarán con el máximo respeto de los principios de igualdad soberana e integridad territorial de cada uno de ellos, de forma que no podrán intervenir en los asuntos internos de otros Estados salvo que medie autorización del afectado.
Segundo: el problema de la ineficacia de la persecución penal de la corrupción no se debe a un déficit normativo sino más bien a una ausencia de voluntad política de los Estados en asumir hasta las últimas consecuencias los compromisos internacionales que han adquirido, o que debieran hacer suyos para ser coherentes y solidarios con los demás países. En este punto es esencial que primero los Estados firmen y ratifiquen —o se adhieran— a los instrumentos internacionales, después los implementen adecuadamente y por último se sometan sin recelos y reticencias a los mecanismos de seguimiento y control de los organismos internacionales.
Tercero: la cooperación judicial, como contrapartida a los excesos derivados de la libre circulación de los Estados, ha venido funcionando con medidas de asistencia judicial entre países soberanos con sistemas penales independientes. Sin embargo, pensando en mejorar los niveles de integración y seguridad jurídica el futuro pasa por la potenciación máxima del principio de reconocimiento mutuo de los Estados y por la armonización legislativa penal y procesal, siempre con el máximo respeto de los derechos fundamentales, de los distintos sistemas y tradiciones jurídicas de los Estados, y de las garantías procesales.
Cuarto: pese a que la asistencia judicial penal tradicional se ha centralizado fundamentalmente en la extradición, en el traslado de personas condenadas, en la realización de actos de comunicación y en la ejecución de sentencias penales, la tendencia moderna apunta la conveniencia de legislar y desarrollar tipos específicos de asistencia policial y judicial —comisarías conjuntas, persecuciones en caliente, equipos conjuntos de investigación, agentes encubiertos, entregas vigiladas, interceptación de comunicaciones, uso de videoconferencia...—, una legislación tipo que tenga que ser traspuesta al ordenamiento interno de los países, con lo que se mejorará en la comparabilidad de los ordenamientos y en la facilitación de la ejecución de las diligencias y actuaciones.
Quinto: la operativa de las peticiones de asistencia judicial tiene que variar notablemente, siendo imprescindible:
a) Defender el contacto directo entre las autoridades policiales, fiscales, judiciales y administrativas actuantes, al menos en los casos urgentes.
b) Centralizar la transmisión de las comunicaciones de asistencia a través de las autoridades centrales, relegando la vía diplomática y negando efectividad práctica a las decisiones amparadas en criterios políticos y no jurídicos.
c) No exigir, con carácter general, el cumplimiento del principio de doble incriminación —de tipicidad—, dejando su exigencia para la realización de diligencias restrictivas de derechos fundamentales y medidas cautelares o definitivas sobre bienes, incluso condicionándolo a determinados niveles de penalidad.
d) Tomar como criterio principal en la ejecución de las actuaciones requeridas en la petición de asistencia judicial el cumplimiento de la normativa del Estado peticionario, siempre y cuando no sea incompatible con el derecho interno. Y además, que se cumplan los pedidos con celeridad y eficacia.
e) Negar como causa de rechazo de la petición de asistencia judicial el secreto bancario.
f) Excluir la cooperación en la investigación y enjuiciamiento de delitos políticos o militares, o cuando las peticiones dejen traslucir situaciones discriminatorias por razones de raza, sexo, condición social, nacionalidad, religión o ideología.
Sexto: si una realidad incuestionable, y demoledora, es que en el sistema financiero internacional se blanquean anualmente en torno al 70% de las ganancias ilícitas, y tan solo se logra detectar, interceptar e incautar el 1% del producto blanqueado, se hace necesario hacer extensible la armonización legislativa y la cooperación internacional al cumplimiento de las órdenes extranjeras de embargo preventivo, incautación, decomiso y extinción del derecho de dominio —inclusive, si lo permite el derecho interno, cuando no esté basado en una condena—(114), tomando en cuenta las cuestiones relacionadas con la gestión de activos previo a su decomiso, así como la liquidación eficaz, el mantenimiento adecuado y la devolución de los bienes decomisados.
Séptimo: ante el reto de hacer frente a la impunidad y a la inseguridad ciudadana, tan o más importante que tener un sistema de justicia penal independiente y eficiente(115), en el que se incentive la cooperación policial, judicial e institucional represiva, básico para promover la seguridad y desarrollo económico, social e institucional de los países, y la protección de los derechos humanos de sus ciudadanos, lo es concienciar a todos los interesados y a los sectores de la sociedad(116) con el fin de prevenir la delincuencia en general, y la económica en particular(117), fomentando también la cooperación entre ellos(118). En clave preventiva son esenciales los incentivos e ideales como transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas(119), que cercenen la cultura del secreto por lo que es fundamental el papel que puedan cumplir los medios de comunicación(120). Específicamente, en el ámbito penal las tendencias modernas se centran en un enfoque basado en riesgos y en sujetos obligados, tal y como se viene ensayando en materia de blanqueo de capitales y de financiación del terrorismo(121), tratando de seguir el hilo conductor de las transacciones económicas, las cuales, por su volumen, son inocultables.
Las acciones colaborativas y coordinadas para prevenir, perseguir y castigar los delitos más graves en una economía ilegal globalizada son un instrumento valioso para la consolidación de una comunidad internacional más solidaria, más segura, más armónica y mas ciudadana, que aunque pone en jaque al orden internacional sus efectos se hacen sentir a nivel local en la vida cotidiana de los ciudadanos. En definitiva, un instrumento en evolución, dinámico, supervisado, que contrarreste las acciones de la industria del crimen, personas físicas y jurídicas para quienes no hay fronteras geográficas, políticas, lingüísticas, sociales y culturales, y cuya incidencia afecta más grave y directamente a las regiones más pobres, las cuales son doblemente castigadas cuando estas prácticas minimizan o anulan los efectos de las acciones de cooperación para el desarrollo(122).
En el combate a la corrupción y en la promoción de una cultura de la legalidad(123), que acabe con ese sentir popular concentrado en la expresión roba pero hace(124), Colombia declara enemigos(125) a los corruptos. Así, pone en liza más de una docena de instancias en el ámbito de los tres poderes del Estado y otras muchas iniciativas de control social, productores de moral(126) impulsadas por una ciudadanía(127) hastiada de la fortaleza de un mercado de la corrupción, donde oferentes y demandantes sortean sin problemas los controles del Estado de derecho. Dentro del programa presidencial de modernización, eficiencia y de lucha contra la corrupción el resultado más visible de la preconizada política de tolerancia cero(128) es el conocido como Estatuto anticorrupción del 2011(129), cargado de medidas(130), muchas(131) de naturaleza penal(132) —y menos de tipo procesal—, caseras, para hacer frente a la corrupción pública y privada, en cuya delimitación final está también contribuyendo de manera definitiva la jurisprudencia(133), en el que se echan de menos guiños a la asistencia, colaboración, cooperación y aproximación legislativa internacional necesarias para alcanzar este fin, que como toda la regulación multidisciplinar referida a la prevención y represión de la corrupción necesita de un análisis y actualización permanente.
En fin, que con el análisis que hemos efectuado en este trabajo de las sugerencias y oportunidades que ofrecen los paquetes normativos internacionales y regionales anticorrupción sobre cooperación jurídica internacional abrimos la puerta a la reflexión y a la revisión de la normativa nacional, quien tendrá que pasar en los próximos meses un importante examen —para su ingreso— ante la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, quien le revisará no solo la regulación penal del cohecho de funcionarios públicos extranjeros en relación con las transacciones comerciales internacionales(134), sino también todas las exigencias relativas a la asistencia jurídica mutua y a la extradición(135).
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(*) Director del “Grupo de Estudio contra la Corrupción” de la Universidad de Salamanca y codirector del “Máster en Corrupción y Estado de Derecho”. Este trabajo se enmarca en el proyecto de investigación “Recuperación de activos derivados del crimen organizado y la corrupción. Implementación de criterios internacionales en Latinoamérica a la luz de la experiencia europea”, financiado por el Ministerio de Educación del Gobierno de España (DER2012‑32638) y en el Proyecto de Investigación “Corrupción, fraude y delincuencia económica: vías de integración jurídica desde las experiencias europea e iberoamericana”, financiado por la Consejería de Educación de la Junta de Castilla y León (SA033A10-1).
(1) Con relación a esta diferenciación entre el Derecho Penal clásico y el Derecho Penal accesorio, con todos los problemas y críticas que suscita, véase el análisis conclusivo de Corcoy Bidasolo, M. “Protección de bienes jurídico penales supraindividuales y derecho penal mínimo”. VV. AA. “Derecho penal del siglo XXI”. En: Cuadernos de derecho judicial. Madrid, 2007.
(2) Así, en el ámbito del derecho penal económico se dan posturas enfrentadas entre quienes propugnan que las sanciones penales con las más eficaces y aquellos otros que sin negarlo de manera absoluta defienden sanciones alternativas y/o sanciones concurrentes de tipo administrativo y civil. Recientemente este debate se ha vuelto a abrir con ocasión de que muchos ordenamientos jurídico penales han adoptado la decisión de incluir entre los responsables penales a las personas jurídicas. Sobre esta cuestión, actualmente muy debatida en Colombia y España a partir de las recientes reformas de sus respectivos códigos penales véase Rodríguez García, N.“Corrupción y responsabilidad penal de las personas jurídicas”. En: Sintura Varela, F. y Rodríguez García, N. (edits.). El Estado de derecho colombiano frente a la corrupción. Retos y oportunidades a partir del Estatuto Anticorrupción de 2011. Bogotá: 2012.
(3) En general, ver Rodríguez García, N. y Fabián Caparrós, E. (coords.). La corrupción en un mundo globalizado. Análisis interdisciplinar. Salamanca: 2004; Corrupción y delincuencia económica. Bogotá: 2008; Sintura Varela, F. y Rodríguez García, N. (edits.). El Estado de derecho colombiano frente a la corrupción. Retos y oportunidades a partir del Estatuto Anticorrupción de 2011. Bogotá: 2012; Fabián Caparrós, E.; Ontiveros Alonso, M. y Rodríguez García, N. (coords.). El derecho penal y la política criminal frente a la corrupción, México D. F.: 2012.
Hay que destacar como el coste humano del crimen organizado, del que poco se suele hablar en la literatura jurídica y económica, ha sido analizado y destacado en el informe que el 16 de julio de 2012 la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc) ha presentado sobre el impacto de delitos como el tráfico de seres humanos, el contrabando de emigrantes, la falsificación, el tráfico de drogas ilegales, los crímenes contra el medio ambiente y el comercio de armas ilegales.
(4) Vid. Rodríguez García, N.“Globalización de la delincuencia versus globalización de la justicia penal: una lucha desigual”; ídem. “El progresivo diseño de espacios judiciales penales comunes para enfrentar la impunidad de la corrupción”.
(5) Vid. Rodríguez García, N.“De la extensión y límites de la jurisdicción a la prevención y resolución de conflictos de jurisdicciones penales”, En: Pérez Cepeda, A. I. (coord.). El principio de justicia universal: fundamento y límites. Valencia: 2012.
(6) Vid. Transparency International. Informe Global de la Corrupción 2007. Corrupción en sistemas judiciales. Buenos Aires: 2007.
(7) Y viceversa, como pone de manifiesto con relación a Colombia Uprimny Yepes, R. “La judicialización de la política en Colombia: casos, potencialidades y riesgos”. En: Revista Internacional de Derechos Humanos, n.º 6, 2007.
(8) Vid. Transparencia por Colombia. Riesgos de incidencia indebida de intereses particulares en la formación de las leyes; Garay Salamanca, L. J. La captura y la reconfiguración cooptada del Estado en Colombia.
En esta misma temática, resulta de sumo interés el informe “Estado de las ciudades de América Latina y el Caribe 2012”, confeccionado por la Oficina ONU‑Habitat, en el que se destaca cómo en esta región la falta de recursos, la capacidad técnica y el liderazgo obstaculizan al desarrollo de una buena gobernanza, lo que además se ve acrecentado por el hecho de que existe un proceso de captura de territorios y de cooptación de las instituciones del Estado por grupos de interés particulares y pertenecientes al crimen organizado.
(9) Vid. Gerber, D. G. “Globalization and Legal Knowledge: Implications for Comparative Law”. En: Tulane Law Review, n.º 75, 2001.
(10) Vid. Bernardi, A. “Sui rapporti tra Diritto penale e soft law”. En: Rivista Italiana di Diritto e Procedura Penale, n.º 2, 2011.
(11) Vid. Thoumi, F. E.“La relación entre corrupción y narcotráfico: un análisis general y algunas referencias a Colombia”. En: Revista de Economía de la Universidad del Rosario, II, 1999; Vargas Meza, R.“Colombia: usos y abusos de la guerra a las drogas. Los actores armados en Colombia y el problema de las drogas”. En: América Latina Hoy, n.º 23, 1999; Transparencia por Colombia Conflicto armado y delincuencia organizada: escenarios de corrupción. A propósito del caso de Colombia. Bogotá: 2007; Cepeda Ulloa, F. Narcotráfico, financiación política y corrupción. Bogotá: 2011; Casabianca Zuleta, M. P. J. “Relación entre la corrupción y el crimen organizado”. En: Sintura Varela, F. y Rodríguez García, N. (edits.). El Estado de derecho colombiano frente a la corrupción. Retos y oportunidades a partir del Estatuto Anticorrupción de 2011. Bogotá: 2012; United Nations Office on Drugs and Crime. Colombia: Coca cultivation survey 2011.
(12) De ahí que cada vez esté más en boga el estudio del análisis económico de la criminalidad, como destaca Foffani, L.“Criminalidad organizada y criminalidad económica”.
(13) El 18 de mayo de 2012 la OCDE ha actualizado sus controvertidos listados, manteniéndose vacía la lista negra ya que los últimos países que figuraban en ella en 2010 se han comprometido a intercambiar información financiera de conformidad con las exigencias de la OCDE, siendo entonces incluidos en la lista gris. Esta actualmente recoge solo a Nauru y Guatemala como países y jurisdicciones que si bien no han dejado de ser paraísos fiscales están en vías de hacerlo. En la lista blanca están 89 países con fiscalidad baja o inexistente, o con secreto bancario, pero que cumplen con todos los requisitos de transparencia bancaria exigidos por la OCDE; entre ellos, Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, México, Panamá y Uruguay. Si se comparan estos datos con los de años anteriores se puede constatar la movilidad en el camino del bien de muchos de los países, básicamente por haber suscrito acuerdos internacionales de intercambio de información y convenios para evitar la doble imposición con cláusula de intercambio de información. En general sobre este tema, ver Levi, M. “Crime and international co-operation: the offshore problem”. VV. AA. Vers un espace judiciaire pénal européen. Towards a European Criminal Area; VV. AA. International cooperation in the fight against corruption and offshore financial centres: obstacles and solutions, proceedings; Schomberger Tibocha, J.; López Murcia, J. D. “La problemática actual de los paraísos fiscales”; Hernández Vigueras, J. La Europa opaca de las finanzas y sus paraísos offshore; Jiménez Navas, M. M. “La incorporación a la Unión Europea de los Estados como sustitutivo del requisito de la firma de CDI con cláusula de intercambio de información en materia de paraísos fiscales”. Adame Martínez, F. (Dir.). Armonización, coordinación fiscal y lucha contra el fraude.
(14) En este punto destacar como el apoyo al fortalecimiento de la Administración de Justicia en Iberoamérica es un sector fundamental para la cooperación española, en cuyo desarrollo participan numerosas instituciones —Ministerios de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de Justicia, Consejo General del Poder Judicial, Fiscalía General del Estado, Tribunal Constitucional, Comunidades Autónomas y Universidades—, las cuales gozan de financiación nacional —básicamente de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo— e internacional —Comisión Europea (Europaid), Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto del Banco Mundial, etc.—. Se trata, básicamente, de llevar a cabo un apoyo bifronte: de un lado, en la reforma institucional en materia judicial, al ser un elemento fundamental para la consolidación de la democracia, el Estado de derecho y la promoción y garantía de los derechos humanos; de otro, en la creación o consolidación de instituciones homólogas sólidas como forma de favorecer el entendimiento, la confianza mutua y las posteriores relaciones en materia de auxilio internacional, incrementando las posibilidades de trabajo conjunto e intercambio de información en materias sensibles para la comunidad internacional.
Destacar la relevancia que tiene en este campo la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP), creada con el fin de gestionar los proyectos de cooperación para la gobernabilidad financiados con fondos multilaterales e impulsar la participación de la administración española en el marco de las iniciativas lanzadas por la Unión Europea.
(15) A esta cuestión ha prestado especial atención Naciones Unidas —con la Conferencia de Estados parte en la Convención contra la Corrupción—, la Organización de Estados Americanos —con el Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (Mesicic)—, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico —con el Grupo de Trabajo— y el Consejo de Europa —con el Grupo de Estados contra la Corrupción (Greco)—.
(16) En este punto, con un planteamiento politológico, ver Kochi, S. “Diseñando Convenciones para combatir la corrupción: la OCDE y la OEA a través de la teoría de las relaciones internacionales”.