Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2013/C-830-13.htm
Timestamp: 2018-12-13 08:06:34
Document Index: 365129596

Matched Legal Cases: ['artículo 47', 'artículo 158', 'artículo 169', 'artículo 158', 'artículo 53', 'artículo 53', 'artículo 229', 'artículo 47', 'artículo 3', 'artículo 47', 'artículo 613', 'artículo 47', 'artículo 158', 'artículo 169', 'artículo 158', 'artículo 47', 'artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 47', 'artículo 47', 'artículo 47', 'artículo 47', 'artículo 47', 'artículo 47', 'artículo 158', 'artículo 47', 'artículo 47', 'artículo 242', 'artículo 158', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 148', 'artículo 4', 'artículo 34', 'artículo 116', 'artículo 158', 'artículo 150', 'artículo 4', 'artículo 13', 'artículo 64', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 242']

C-830-13
CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-Cosa juzgada constitucional
CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-Exequibilidad del primer inciso del parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, bajo el entendido que suspensión y convocatoria no procede cuando en el proceso ejecutivo los trabajadores reclamen acreencias laborales
CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-Vigencia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Configuración constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia entre ley y contenido/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables
El Título VI de la Constitución, relativo a la Rama Legislativa, trae en su Capítulo 3, sobre las leyes, una serie de preceptos que regulan su proceso de formación. Entre estos preceptos, en el artículo 158, se destaca el relacionado con la unidad de materia, del cual derivan tres mandatos para el legislador, a saber: (i) todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella; (ii) si una iniciativa no se aviene con el mandato anterior, el presidente de la respectiva comisión la rechazará, siendo esta decisión apelable ante la misma comisión; y (iii) cuando se reforme de manera parcial una ley, se debe publicar en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas. El primero de estos mandatos se reitera y complementa en el artículo 169 de la Constitución, que dispone: el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido. Del primero de los mandatos antedichos surge la necesidad de que haya correspondencia lógica entre el título y el contenido de una ley, y de que las normas que la integran tengan entre sí una conexidad interna. A partir de estas necesidades, al interpretar los artículos 158 y 169 de la Constitución, este tribunal ha destacado dos condiciones específicas para el ejercicio de la función legislativa, a saber: (i) debe definir de manera precisa, desde el mismo título del proyecto, cuáles son las materias de las que se va a ocupar; (ii) debe mantener una relación de conexidad interna entre las normas que conforman la ley, de manera tal que haya entre ellas una coherencia temática y una correspondencia lógica con su materia general. A partir de estas condiciones específicas, que se emplean a modo de parámetro del juicio, la unidad de materia se desconocería cuando se incluye en la ley normas que (i) o no encajan dentro el título que delimita la materia objeto de la legislación, o (ii) no guardan relación interna con el contenido global del articulado. Así, pues, la unidad de materia no es un límite competencial al poder legislativo de las cámaras respecto de un contenido material determinado: es una restricción a la iniciativa de hacerlo en un contexto temático predeterminado.
La unidad de materia persigue dos finalidades: la coherencia y la transparencia del proceso legislativo. Frente a la coherencia, la unidad de materia propende porque el proceso legislativo siga un hilo conductor que le de sentido, dentro del contexto específico definido por el propio legislador, de tal suerte que no se distorsione al extenderse a materias aisladas e inconexas. Se busca mantener un orden temático en el proceso de deliberación democrática, que es propio del Congreso, que permita un debate informado y serio. Frente a la transparencia, la unidad de materia busca impedir que en el proceso legislativo se introduzcan, de manera súbita, sorpresiva, inopinada o subrepticia, e incluso anónima, iniciativas oportunistas que no guardan relación con él y sobre las cuales no se ha dado un verdadero debate.
En el contexto del proceso legislativo, que se caracteriza por el debate, las propuestas, las modificaciones y los ajustes a los textos normativos, no se puede asumir a la unidad de materia como una exigencia inflexible o rígida, al punto de convertirla en un obstáculo a dicho proceso. Tampoco se puede confundir la unidad de materia, que plantea una exigencia de orden y de coherencia, con la simplicidad temática del proyecto. Al interpretar el artículo 158 de la Constitución, este tribunal ha puesto de presente que la expresión “materia” debe entenderse desde una perspectiva amplia y global, de tal suerte que permita comprender diversos temas cuyo límite es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley. Así, pues, una misma ley puede tener varios contenidos temáticos, siempre y cuando los mismos se relacionen entre sí y éstos a su vez con la materia de la ley. Para establecer si una ley vulnera o no la unidad de materia es necesario verificar si hay una relación de conexidad entre la parte y el todo, valga decir, un vínculo objetivo entre cada parte y el tema general o materia dominante de la ley. Esta relación de conexidad puede manifestarse de diversas formas, como la causal, la temática, la sistemática o la teleológica. Por lo tanto, este tribunal ha concluido que solo aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. Las diversas formas de relación de conexidad se describen y precisan por este tribunal así: (i) La conexidad causal se refiere a la identidad que debe haber entre la ley y cada una de sus disposiciones, vista a partir de los motivos que dieron lugar a su expedición, valga decir, hace relación a que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley; (ii) La conexidad temática alude a la vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o asunto que corresponde a un de sus disposiciones en particular, sin que ello implique que una misma ley no pueda referirse a varios asuntos; La conexidad sistemática se entiende como la relación que debe haber entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, de tal suerte que ellas puedan constituir un cuerpo organizado que responde a una racionalidad interna; (iv) La conexidad teleológica tiene que ver con la identidad en los fines u objetivos que persigue la ley tanto en su conjunto general como en cada una de sus disposiciones en particular, es decir, la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley.
A partir de los anteriores criterios, este tribunal ha diseñado una metodología para examinar la posible vulneración de la unidad de materia, que tiene dos etapas sucesivas de análisis. En la primera es menester determinar el “alcance material o contenido temático” de la ley que contiene la disposición demandada. En la segunda se debe verificar, de manera objetiva y razonable, si la disposición demandada tiene una relación de conexidad causal, temática, sistemática o teleológica con la materia de la ley, de tal suerte que su incorporación en el texto de esta última esté justificada. Para determinar el alcance material o contenido temático de una ley, hay tres herramientas útiles, que es necesario emplear. Estas herramientas son: (i) los antecedentes de la ley, valga decir, la exposición de motivos del proyecto de ley, los informes de ponencia, las actas de los debates en comisiones y en plenarias y sus textos originales, modificados y definitivos; (ii) el título o epígrafe de la ley, que precisa y defina la materia a tratar; y (iii) el contexto o contenido básico de la ley que se examina. Luego de fijar el alcance material o contenido temático de la ley, a partir del uso conjunto o independiente de las antedichas herramientas, según lo requiera cada caso, se puede emprender el juicio de control de constitucionalidad de la norma demandada, a fin de verificar si existe la referida relación de conexidad y, por tanto, definir si una determinada disposición desarrolla o no la materia de la ley a la cual pertenece y, por tanto, si la misma respeta el principio de unidad de materia previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta Política.
CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-Relación de conexidad con la autosostenibilidad fiscal y económica del municipio
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración por existencia de conexidad causal, teleológica, temática y sistémica con la materia dominante
CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-No opera en procesos ejecutivos promovidos con base en acreencias laborales
CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS EN ARTICULO 47 DE LA LEY 1551 DE 2012-No vulnera derecho a acceder a la justicia
2.1.2. Cargo: Se argumenta que la conciliación prejudicial, en tanto requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se adelanten contra municipios, no guarda una relación de conexidad con el objeto de modernizar, organizar y regular el funcionamiento de los municipios, que es la materia dominante de la Ley 1551 de 2012. Tanto los procesos ejecutivos contra municipios como sus requisitos de procedibilidad son materia propia de otras normas, como el Código de Procedimiento Civil o el Código Contencioso Administrativo, o de las que los modifiquen o remplacen, y no de normas que regulen el régimen municipal, como es la Ley 1551 de 2012. Agrega que la norma demandada no estaba en el proyecto de ley original, sino que fue incrustada artificiosamente, “rompiendo así la armonía y consonancia que debe existir en toda ley que se expida por el Congreso de la Republica.”.
2.2.2. Cargo: En cuanto al artículo 53 de la Constitución, se advierte que no es posible conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles en materia laboral, como son aquellos que prestan mérito ejecutivo, conforme a lo previsto en el artículo 53 de la Constitución. En cuanto al artículo 229 de la Constitución, el prever la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para el proceso ejecutivo contra municipios implica que se “desconoce la tutela judicial efectiva y el acceso efectivo a la administración de justicia, habida cuenta que (sic.) el título ejecutivo base de la ejecución contiene una obligación clara, expresa y exigible (art. 488 C.P.C.), cuya materialización de su importe se ve frustrada con tal requisito”. Por último, y pese a la circunstancia de haber demandado sólo unas expresiones del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, el actor solicita a este tribunal que declare la unidad normativa de estas expresiones con las demás que conforman el artículo y se pronuncie sobre todo su texto.
3.7. Intervención del Ministerio del Interior: inhibición y, en subsidio, exequibilidad. En sus tres escritos, el interviniente presenta, a modo de consideración previa, una serie de reflexiones sobre la aptitud de los cargos planteados contra la norma demandada, cuyo concepto de la violación carece de certeza, pertinencia y suficiencia. En cuanto a la unidad de materia, advierte que la conciliación, conforme se precisa en la Sentencia C-1195 de 2001, genera “una alerta para la misma administración” y contribuye a acercar a las partes para resolver sus controversias; en tanto alerta, contribuye a realizar el debido proceso (art. 29 C.P.) y, en especial, los principios de la función administrativa (art. 209 C.P.), pues este instrumento busca la defensa de lo público, al “generar alertas tempranas a nivel infrainstitucional en relación con la defensa pronta para la defensa de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios”. En este contexto, señala que la conciliación extrajudicial no es una temática exclusiva de los códigos procesales, sino un mecanismo alternativo de solución de conflictos. En cuanto a la conciliación de obligaciones laborales y al acceso a la justicia, destaca que la conciliación tiene la virtud de reducir los tiempos y los costos de transacción propios de la resolución de los conflictos; que en sí misma la conciliación no menoscaba los derechos ciertos e indiscutibles de los trabajadores; y que, por su condición alternativa, en lugar de vulnerar el acceso a la justicia, contribuye a solucionar los conflictos de manera más expedita, sin necesidad de congestionar a la administración de justicia; en todo caso la conciliación no disminuye o mengua la posibilidad de que fracasa se inicie el proceso ejecutivo.
3.8. Intervención de la Universidad Externado de Colombia: inexequibilidad. Afirma que la norma demandada desconoce el derecho a acceder a la justicia, en tanto impone una restricción excesiva sin que haya una justificación razonable –y proporcional- para ello. Resulta inadmisible que sea el propio Estado el que interponga obstáculos “antijurídicos a quienes tiene (sic.) el derecho de que el Estado honre de manera cabal y oportuna sus obligaciones”. A partir de las Sentencias C-160 de 1999 y C-334 de 2012 afirma que la conciliación no procede en los procesos ejecutivos, y que al imponerse como requisito de procedibilidad se afecta la prontitud de la justicia, que hace parte de su núcleo esencial. Indica que la norma demandada es regresiva, según los criterios de la Sentencia C-372 de 2011, en la medida en que desmejora la eficiencia y efectividad del acceso a la justicia. Por último, advierte que la norma demandada, al prever que la conciliación no requerirá aprobación judicial, desconoce la cosa juzgada constitucional, pues la ratio de la Sentencia C-713 de 2008 indica que se debe ampliar las medidas de protección del erario y no reducirlas, como lo hace la ley.
2.1.3. El Ministerio Público plantea la hipótesis de la derogatoria tácita, dentro de la cual ubica como especie a la derogatoria orgánica. La ciudadana interviniente alude a la derogatoria orgánica. Ante estas circunstancias, habría dos hipótesis relevantes de derogatoria a considerar en este caso: la tácita y la orgánica[1]. La derogatoria tácita se presenta cuando existe una incompatibilidad entre la ley anterior y la nueva ley, “lo que hace indispensable la interpretación de ambas leyes para establecer la vigente en la materia o si la derogación es parcial o total”[2]. La derogatoria orgánica, prevista en el artículo 3 de la Ley 153 de 1887, se configura cuando la ley posterior “regula integralmente la materia”.
2.1.1. Para el Ministerio Público la tensión entre los dos contenidos normativos es evidente. Mientras que la norma acusada establece que la conciliación prejudicial es un ‘requisito de procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios’ (art. 47, Ley 1551 de 2012), el Código General del Proceso indica que ‘no será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten’ (art. 613, Ley 1564 de 2012).[3] Es decir, mientras que la norma que forma parte del Código establece que ‘no es necesario’ agotar el requisito de audiencia de conciliación extrajudicial en ningún proceso ejecutivo, la primera establece que ‘sí es necesario’ agotar dicho requisito en ‘los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios’.
2.1.2. Para el Procurador, existe un conflicto normativo entre dos normas que regulan el tema de la conciliación como requisito de procedibilidad en procesos ejecutivos que debe ser resuelto en favor de la segunda de ellas por dos razones. (i) Por tratarse de la ley posterior (art. 2, Ley 153 de 1887),[4] y (ii) por haber sido derogada orgánicamente [en tanto la nueva norma reguló en forma integral el tema de la conciliación como requisito de procedibilidad en materia de procesos ejecutivos].
En el presente caso, resolver el aparente conflicto normativo entre el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 613 de la Ley 1564 de 2012 es artificioso, puesto que ambas normas fueron expedidas por el mismo Congreso de la República, prácticamente al mismo tiempo. La Ley 1551 de 2012 fue expedida el 6 de julio, y publicada ese mismo día en el Diario Oficial N° 48.483. La Ley 1564 fue expedida sólo 6 días después, el 12 de julio, y publicada ese mismo día en el Diario Oficial N° 48.489. De hecho, el trámite de la Comisión de Conciliación, que se surtió en ambos procesos legislativos, se llevó a cabo con relación a la Ley 1551 de 2012, antes que con respecto a la Ley 1564 del mismo año. El de aquella (1551) se hizo el 12 de junio de 2012 (Gaceta del Congreso, N°357) mientras que el de ésta se hizo el 5 de junio de 2012, 7 días antes. Es decir, en términos jurídicos, se ha de aceptar que si bien una de las leyes se expidió seis días antes, se trata de normas legales que fueron proferidas por el mismo legislador, al tiempo, para regular dos asuntos diversos. Resolver conflictos normativos entre estas dos leyes, teniendo en cuenta como criterio central la diferencia de tan sólo seis días, es una argumentación, que pretende seguir al pie de la letra la regla establecida en la ley de 1887, pero olvida el sentido básico de la misma: dar prelación a las nuevas soluciones legislativas para resolver un asunto, sobre las soluciones legislativas anteriores.[5]
Declarar EXEQUIBLE los apartes acusados del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, “por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, bajo el entendido de que el requisito de la conciliación prejudicial no puede ser exigido, cuando los trabajadores tengan acreencias laborales a su favor, susceptibles de ser reclamadas a los municipios mediante un proceso ejecutivo.
2.3.5. Merece la pena destacar que solo después del auto admisorio los ciudadanos y el Ministerio Público tienen la oportunidad de intervenir en el proceso y de manifestar sus opiniones y su concepto a la Corte. Estas opiniones y concepto deben ser considerados por este tribunal al momento de tomar una decisión, ya que contienen elementos de juicio relevantes[6]. Dado que uno de los temas que se puede trabajar en dichas opiniones y concepto es el de la aptitud de la demanda, y en vista de que la decisión definitiva sobre la misma corresponde a la Sala Plena de la Corte, esta cuestión puede y, cuando hay solicitud sobre el particular, debe ser analizada por este tribunal incluso con posterioridad al auto admisorio de la demanda.
4.2.1. El Título VI de la Constitución, relativo a la Rama Legislativa, trae en su Capítulo 3, sobre las leyes, una serie de preceptos que regulan su proceso de formación. Entre estos preceptos, en el artículo 158[7], se destaca el relacionado con la unidad de materia[8], del cual derivan tres mandatos para el legislador, a saber: (i) “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”; (ii) si una iniciativa no se aviene con el mandato anterior, el presidente de la respectiva comisión la rechazará, siendo esta decisión apelable ante la misma comisión; y (iii) cuando se reforme de manera parcial una ley, se debe publicar en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas. El primero de estos mandatos se reitera y complementa en el artículo 169 de la Constitución, que dispone: “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”.
4.2.2. Del primero de los mandatos antedichos surge la necesidad de que haya correspondencia lógica entre el título y el contenido de una ley, y de que las normas que la integran tengan entre sí una conexidad interna. A partir de estas necesidades, al interpretar los artículos 158 y 169 de la Constitución[9], este tribunal ha destacado dos condiciones específicas para el ejercicio de la función legislativa, a saber: (i) debe definir de manera precisa, desde el mismo título del proyecto, cuáles son las materias de las que se va a ocupar; (ii) debe mantener una relación de conexidad interna entre las normas que conforman la ley, de manera tal que haya entre ellas una coherencia temática y una correspondencia lógica con su materia general. A partir de estas condiciones específicas, que se emplean a modo de parámetro del juicio, la unidad de materia se desconocería cuando se incluye en la ley normas que (i) o “no encajan dentro el título que delimita la materia objeto de la legislación”, o (ii) “no guardan relación interna con el contenido global del articulado”[10]. Así, pues, la unidad de materia “No es un límite competencial al poder legislativo de las cámaras respecto de un contenido material determinado: es una restricción a la iniciativa de hacerlo en un contexto temático predeterminado”[11].
4.2.3. La unidad de materia persigue dos finalidades: la coherencia y la transparencia del proceso legislativo[12]. Frente a la coherencia, la unidad de materia propende porque el proceso legislativo siga un hilo conductor que le de sentido, dentro del contexto específico definido por el propio legislador, de tal suerte que no se distorsione al extenderse a materias aisladas e inconexas. Se busca mantener un orden temático en el proceso de deliberación democrática, que es propio del Congreso, que permita un debate informado y serio[13]. Frente a la transparencia, la unidad de materia busca impedir que en el proceso legislativo se introduzcan, de manera súbita, sorpresiva, inopinada o subrepticia, e incluso anónima, iniciativas oportunistas que no guardan relación con él y sobre las cuales no se ha dado un verdadero debate[14].
4.2.4. En el contexto del proceso legislativo, que se caracteriza por el debate, las propuestas, las modificaciones y los ajustes a los textos normativos, no se puede asumir a la unidad de materia como una exigencia inflexible o rígida, al punto de convertirla en un obstáculo a dicho proceso[15]. Tampoco se puede confundir la unidad de materia, que plantea una exigencia de orden y de coherencia, con la simplicidad temática del proyecto[16]. Al interpretar el artículo 158 de la Constitución, este tribunal ha puesto de presente que la expresión “materia” debe entenderse desde una perspectiva amplia y global, de tal suerte que “permita comprender diversos temas cuyo límite es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley”[17]. Así, pues, una misma ley puede tener varios contenidos temáticos, “siempre y cuando los mismos se relacionen entre sí y éstos a su vez con la materia de la ley”[18].
4.2.5. Para establecer si una ley vulnera o no la unidad de materia es necesario verificar si hay una relación de conexidad entre la parte y el todo, valga decir, un vínculo objetivo entre cada parte y el tema general o materia dominante de la ley[19]. Esta relación de conexidad puede manifestarse de diversas formas, como la causal, la temática, la sistemática o la teleológica[20]. Por lo tanto, este tribunal ha concluido que solo “aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[21].
4.2.6. Las diversas formas de relación de conexidad se describen y precisan por este tribunal[22] así:
4.3.3. Luego de fijar el alcance material o contenido temático de la ley, a partir del uso conjunto o independiente de las antedichas herramientas, según lo requiera cada caso, se puede emprender el juicio de control de constitucionalidad de la norma demandada, a fin de verificar si existe la referida relación de conexidad y, por tanto, “definir si una determinada disposición desarrolla o no la materia de la ley a la cual pertenece y, por tanto, si la misma respeta el principio de unidad de materia previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta Política”[23].
4.4.1. El proyecto de ley 212 de 2011, Cámara, y 171 de 2011, Senado, que a la postre se convertirá en la Ley 1551 de 2012, fue presentado por el Ministro del Interior y de Justicia ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes el día 13 de abril de 2011. El texto original del proyecto, “por el cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, según aparece publicado en la Gaceta del Congreso 191 de 2011, consta de once capítulos y cincuenta y cuatro artículos. Los capítulos son: (i) Definición, funciones y principios, (ii) Requisitos para la creación de municipios, (iii) Concejos municipales, (iv) Concejales, (v) Alcaldes, (vi) Asociación de municipios, (vii) Personero municipal, (viii) Participación comunitaria, (ix) Comunas y corregimientos, (x) Áreas metropolitanas y (xi) Distritos. En lo relevante para el caso sub examine, la exposición de motivos dice:
4.4.2. El proyecto original sufre algunas modificaciones en el primer debate, en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes[24], pero no se introduce la norma que ahora se demanda.
4.4.3. En el segundo debate, en la plenaria de la Cámara de Representantes[25], se producen más cambios al proyecto, que mantiene sus once capítulos, merced a la supresión de uno de los capítulos originales y a la adición de un nuevo capítulo. El capítulo que se suprime es el VI, relativo a la Asociación de Municipios, y la razón es la de que esta materia ya está prevista en la Ley 1454 de 2011. El capítulo que se adiciona, “por técnica legislativa” es el XI: “Otras disposiciones”, conformado por los artículos 57 y 58, que autorizan al Gobierno Nacional a compilar en un solo texto el Decreto Ley 1333 de 1986, las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000 y las “demás normas legales vigentes en materia municipal”, y prevén la vigencia de esta ley desde su publicación y la derogatoria de las disposiciones contrarias, respectivamente.
4.4.4. En el primer debate, en la Comisión Primera del Senado de la República[26], se agrega un nuevo artículo al referido Capítulo XI, que va entre los dos artículos antedichos, cuyo texto es el siguiente:
4.4.5. En el segundo debate, en la plenaria del Senado de la República[27], se destaca, como uno de los cambios propuestos, la necesidad de regular la procedencia de las medidas cautelares respecto de recursos de los municipios, la urgencia de implementar una defensa adecuada de los municipios y, en este contexto, se propone un artículo nuevo el 47, que a la postre resulta ser el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012.
4.4.6. Dadas las discrepancias entre el texto aprobado por cada una de las cámaras, se procedió a conformar una comisión de conciliación, para que elaborara un informe y lo sometiera a consideración y aprobación de las respectivas plenarias. Este informe[28], en lo relevante para el caso sub judice, adopta el texto aprobado por la plenaria del Senado de la República.
4.6.1. Según se pone de presente en la exposición de motivos del proyecto de ley[29], ante las novedades acaecidas en la Constitución y en diferentes leyes, el régimen legal de los municipios, previsto en la Ley 136 de 1994 y demás normas concordantes, amerita un rediseño que, sobre la base de respetar la diversidad, permita dar normas modernas, ágiles y acordes con la realidad, para que los municipios puedan ejercer de manera adecuada su autonomía, cumplir con las funciones y prestar los servicios a su cargo, promover el desarrollo de su territorio y mejorar las condiciones socio culturales de sus habitantes.
4.6.4. Para modernizar el funcionamiento del municipio, que también se beneficia de los cambios en la organización, se busca dar reglas claras para su gestión, en especial en materia del manejo de sus recursos económicos, de tal suerte que el municipio sea productivo y competitivo, valga decir, un municipio que sea viable en lo fiscal, pero al mismo tiempo capaz de cumplir con eficacia su misión y de dar respuestas prontas y adecuadas a los reclamos de la comunidad. De ahí que en el capítulo final, sobre otras disposiciones, que se incluyera en el trámite del proyecto[30], aparezcan normas sobre la no procedibilidad de medidas cautelares, sobre asesoría en defensa judicial, sobre conciliación prejudicial y sobre cesión de bienes inmuebles.
El artículo 4° de la Ley 1551 de 2012 tiene por objeto añadir tres criterios adicionales para la aplicación de los principios de la administración pública señalados en el artículo 5° de la Ley 136 de 1994. A los siete contemplados previamente, los criterios de “(1) coordinación; (2) concurrencia, (3) subsidiariedad, (4) complementariedad, (5) eficiencia, (6) responsabilidad y transparencia, y (7) participación”, la Ley del 2012 añadió tres criterios adicionales de aplicación de los principios de la administración pública. Tales criterios adicionales son, a saber (8) sostenibilidad, en términos ecológicos,[31] (9) asociatividad, y (10) economía y buen gobierno. Este último criterio es entendido así: “el municipio buscará garantizar su autosostenibilidad económica y fiscal, y deberá propender por la profesionalización de su administración, para lo cual promoverá esquemas asociativos que privilegien la reducción del gasto y el buen gobierno en su conformación y funcionamiento” (art. 4° Ley 1551 de 2012).
5.4. La Sala debe hacer la precisión de que la acción de inconstitucionalidad de la referencia dirige su acción de inconstitucionalidad contra el inciso primero del artículo 47 que establece la regla general mencionada y advierte que el trámite de tal conciliación deberá ser el establecido legalmente para los asuntos contencioso administrativos. Pero también se demanda el inciso segundo (que establece la libertad del acreedor de concurrir al proceso sin abogado, la no necesidad de aprobación judicial del acuerdo al que se llegue y la advertencia de que el incumplimiento de la conciliación ‘sólo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el proceso ejecutivo correspondiente’), el inciso tercero (que establece la acumulación para trámite conjunto de todas las solicitudes relacionadas con obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio, respetando el orden de preferencia de las acreencias previsto en la Ley 550 de 1999),[32] y el primer inciso del primer parágrafo (que establece que cuando se trate de actos administrativos expedidos por autoridades municipales, en los que conste la obligación de pagar una suma de dinero sólo podrá solicitarse la conciliación prejudicial seis meses después de expedido dicho acto administrativo). La acción de la referencia no incluye dentro de la demanda el tercer inciso del artículo 47 (acerca de las reclamaciones que pueden ser excluidas de la programación de pagos en la audiencia de conciliación), el inciso cuarto (acerca de pagos que pueden ser objetados por la Procuraduría o por la Contraloría respectiva y, como consecuencia, excluidos del acuerdo conciliatorio), el segundo inciso del primer parágrafo (que ordena la acumulación de los procesos ejecutivos adelantados por un mismo acreedor en contra de un municipio), así como tampoco el parágrafo segundo (que altera el comité de conciliación para los municipios de 4ª, 5ª y 6ª categorías) ni el parágrafo transitorio del artículo (el parágrafo transitorio tiene cuatro incisos; primero, advierte que los procesos ejecutivos actualmente en curso deberán ser suspendidos hasta tanto no se adelanten las conciliaciones; segundo, autoriza a las entidades públicas de todos los órdenes a rebajar interese pendientes o sanciones a que haya lugar, con relación a deudas de los municipios; tercero, establece descuentos especiales para los interese de las deudas de carácter tributario o parafiscal; cuarto, indica que no procede el cobro contra el municipio de deudas o saldos pendientes de convenios interadministrativos o de cofinanciación, cuando se compruebe que se originaron en conductas contrarias a la Ley que hayan generado detrimento al patrimonio público).
4.7.1. A fin de establecer si el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, que prevé la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra municipios, guarda una relación de conexidad con la materia dominante de esta ley[33], conforme a la metodología diseñada por este tribunal, fue menester emplear tres herramientas: los antecedentes de la ley[34], su título o epígrafe[35] y su contexto o contenido básico[36].
4.7.3. Al analizar el contenido de la norma demandada en una sentencia anterior, la C-533 de 2012[37], este tribunal puso de presente que la conciliación prejudicial tenía una clara relación de conexidad con la autosostenibilidad fiscal y económica del municipio, que se inscribe dentro del criterio de economía y buen gobierno, y que tiene que ver con el propósito de modernizar el funcionamiento del municipio. Este aserto se confirma al apreciar el contexto de la norma[38]; al advertir que en sus antecedentes, incluso desde el proyecto de ley original, se pretende asegurar la viabilidad fiscal del municipio y, en su desarrollo, se incorporó en el Senado de la República normas para defender sus recursos, como la que ahora se demanda[39]; y al constatar que su amplio y genérico título no excluye en modo alguno este tipo de medidas.
5.3.2. El condicionamiento del decisum de la Sentencia C-533 de 2012, según el cual las expresiones demandadas del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 son exequibles “bajo el entendido de que el requisito de la conciliación prejudicial no puede ser exigido, cuando los trabajadores tengan acreencias laborales a su favor, susceptibles de ser reclamadas a los municipios mediante un proceso ejecutivo”, implica que no procede la conciliación en materia de procesos ejecutivos laborales. En efecto, la ratio que soporta esta decisión[40], es la de que:
[…] la conciliación no opera en los procesos ejecutivos, porque en razón de su naturaleza la conciliación busca crear una situación de certeza en cuanto a los derechos laborales que el trabajador reclama al empleador, lo cual, por sustracción de materia no se requiere cuando ya se posee un título ejecutivo del cual emana una obligación a cargo de éste que para el trabajador configura un derecho cierto e indiscutible que no se puede renunciar ni negociar, como lo prevé el art. 53 de la Constitución Política[41].
Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-533 de 2013, en la cual se declaró EXEQUIBLES los tres primeros incisos y el primer inciso del parágrafo 1 del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, “bajo el entendido de que el requisito de la conciliación prejudicial no puede ser exigido, cuando los trabajadores tengan acreencias laborales a su favor, susceptibles de ser reclamadas a los municipios mediante un proceso ejecutivo”.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, por el cargo de vulnerar el artículo 158 de la Constitución, relativo a la unidad de materia.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos de vulnerar los artículos 53 y 229 de la Constitución, la expresión: “Los procesos ejecutivos actualmente en curso que se sigan contra municipios, en cualquier jurisdicción, cualquiera sea la etapa procesal en la que se encuentren, deberán suspenderse y convocarse a una audiencia de conciliación a la que se citarán todos los accionantes, con el fin de promover un acuerdo de pago que dé fin al proceso”, contenida en el primer inciso del parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, bajo el entendido de que dicha suspensión y convocatoria no procede cuando en el proceso ejecutivo los trabajadores reclamen acreencias laborales a su favor.
A LA SENTENCIA C-830/13
INFRACCION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vicio de naturaleza material conforme a jurisprudencia constitucional (Aclaración de voto)
Referencia: Expedientes D-9633 y D-9659 (acumulados)
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 47 (parcial) de la Ley 1551 de 2012, “por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.
Actores: Jaime Campos Jácome y Silvio Elías Murillo Moreno
Con el debido respeto por las decisiones de la Corte, formulo aclaración de voto a la sentencia C-830 de 2013 en lo atinente al análisis que se plantea en la sentencia en torno al carácter del vicio por infracción del principio de unidad de materia.
En una nota al margen de la sentencia[42] se sostiene que existen posiciones encontradas en la jurisprudencia constitucional en torno al carácter material o formal del vicio consistente en la infracción al principio de unidad de materia: de acuerdo con una vertiente jurisprudencial, este constituye un vicio de carácter material, en tanto exige examinar el contenido de la norma acusada; otra postura sostiene, en cambio, que se trata de un vicio de carácter formal, en tanto se verifica en el proceso de formación de la ley.
Aclaro mi voto para precisar que, contrario a lo que se sugiere en la sentencia, la jurisprudencia constitucional ha calificado la infracción del principio de unidad de materia como un vicio de naturaleza material cuya verificación, por tanto, no está sometida a la regla de caducidad prevista en el artículo 242 numeral 3º de la Constitución.
En efecto, a partir de la sentencia C-025 de 1993,[43] donde este Tribunal se ocupó por vez primera de examinar un cargo por infracción al principio de unidad de materia, la jurisprudencia constitucional ha sido constante en señalar que este vicio tiene un carácter material y no formal. En tal sentido, se afirma en esta providencia que:
“La ausencia de control interno por parte de la respectiva célula legislativa, para evitar que un proyecto vulnere el principio de unidad de materia, no tiene como consecuencia la subsanación del defecto derivado de su incumplimiento, el cual por recaer sobre la materia, tiene carácter sustancial y, por tanto, no es subsanable.”
El carácter material y no formal de la infracción a la regla prevista en el artículo 158 Superior ha sido reiterado de manera constante en posteriores decisiones. Así, en la sentencia C-531 de 1995,[44] la Corte examinó este punto en detalle y concluyó que:
4- La violación de la regla de unidad de materia puede además estar asociada a otros vicios que tampoco son de forma sino de competencia. Así, el Congreso puede incorporar en un determinado proyecto materias cuya iniciativa es privativa del Ejecutivo. Por ende, si la Corte admite que en esos casos la acción puede caducar, por considerar equivocadamente que se trata de un vicio de forma, la Corte estaría permitiendo que se mantuviera en el ordenamiento una norma que el Congreso no tenía competencia para expedir, por cuanto sólo podía dictarla si el proyecto había sido presentado por el Gobierno Nacional. Ahora bien, en anteriores decisiones, esta Corporación ha señalado que los vicios de competencia no son vicios de forma, por cuanto la competencia es el "presupuesto esencial que da, al funcionario o a la Corporación, legitimidad para acceder a la forma (…)”.
En similares términos, la consideración del carácter material del vicio por infracción al principio de unidad de materia es sostenida, entre otras, en las sentencias C-211 de 2007,[45] C-214 de 2007,[46] C-230 de 2008,[47] C-486 de 2009,[48] C-277 de 2011[49] y C-133 de 2012.[50]
Así las cosas, respetando las opiniones disidentes que de manera episódica han sido expresadas por algunos Magistrados de este Tribunal, no cabe señalar, sin embargo, que existan posiciones encontradas en la jurisprudencia constitucional en torno al carácter material, y no formal, del vicio derivado de la infracción del principio de unidad de materia. La Corte no ha variado su posición mayoritaria al respecto, pues considera, con razón, que los argumentos expuestos en la sentencia C-531 de 1995, antes citada, conservan plena vigencia.
[1] Cfr. Sentencia C-901 de 2011.
[2] Cfr. Sentencias C-025 de 1993 y C-901 de 2011.
[3] La norma advierte que tampoco será necesario agotar el requisito de procedibilidad ‘en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública’ (art. 613, Ley 1564 de 2012).
[4] Ley 153 de 1887 “Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887”, artículo 2°.- La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria á otra anterior, y ambas prexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior.
[5] La importancia de la regla del artículo 2° de la Ley 153 de 1887 es, entre otras, que permitió dar prelación a las soluciones legislativas del orden constitucional y legal creado desde 1886, sobre las soluciones hasta ahora vigentes, bajo los proyectos federalistas liberales del siglo XIX.
[6] Cfr. Sentencia C-1123 de 2008.
[7] Esta norma se replica, aunque de manera sintetizada, en el artículo 148 de la Ley 5 de 1992.
[8] Si bien este tribunal ha dicho, entre otras sentencias en la C-133 de 2012, que la unidad de materia “constituye un vicio de carácter material y no formal”, pues el juicio que requiere para verificarse exige examinar el contenido de la norma acusada y no el procedimiento formal de su aprobación, esta posición no es unánime, ya que existe otra corriente en el tribunal que sostiene lo contrario, valga decir, que la unidad de materia es un vicio de carácter formal, verificable en el proceso de formación de la ley. No obstante, en este caso no es necesario entrar en esta controversia, que es relevante para definir la posible caducidad de la acción, porque la demanda se presentó el 24 de abril de 2013, es decir, dentro del año siguiente a la publicación de la Ley 1551 de 2012 (art. 242.3 CP), que fue promulgada el 6 de julio de 2012.
[9] Cfr. Sentencia C-390 de 1996.
[10] Cfr. Sentencias C-390 de 1996, C-570 de 2003, C-188 de 2006, C-812 de 2009 y C-133 de 2012.
[11] Sentencia C-077 de 2012.
[12] Cfr. Sentencias C-501 de 2001 y C-714 de 2008.
[13] Cfr. Sentencias C-886 de 2002, C-230 de 2008, C-077 y C-133 de 2012.
[14] Cfr. Sentencias C-523 de 1995, C-657 de 2000, C-501 de 2001, C-570 de 2003, C-230 de 2008, C-802 de 2009 y C-077 de 2012.
[15] Cfr. Sentencias C-796 de 2004, C-188 y C-832 de 2006, C-400 de 2010 y C-277 de 2011.
[16] Cfr. Sentencias C-523 de 1995, C-992 de 2001, C-188 de 2006, C-400 de 2010 y C-077 de 2012.
[17] Sentencia C-523 de 1995.
[18] Sentencia C-188 de 2006 y C-432 de 2010.
[19] Cfr. Sentencia C-812 de 2009.
[20] Cfr. Sentencias C-025 de 1993, C-523 de 1995, C-1185 de 2000, C-714 de 2001, C-104 de 2004, C-188 de 2006, C-230 de 2008, C-486 de 2009, C-400 de 2010, C-077 y C-133 de 2012.
[21] Cfr. Sentencias C-025 de 1993, C-778 de 2001, C-812 de 2009, C-432 de 2010 y C-077 de 2012.
[22] Cfr. Sentencias C-025 de 1993, C-992 de 2001, C-400 de 2010 y C-133 de 2012.
[23] Cfr. Sentencias C-188 de 2006 y C-133 de 2012.
[24] Gaceta del Congreso 337 de 2011.
[25] Gaceta del Congreso 723 de 2011.
[26] Gaceta del Congreso 73 de 2012.
[27] Gaceta del Congreso 308 de 2012.
[28] Gaceta del Congreso 359 de 2012.
[29] Supra 4.4.1.
[30] Supra 4.4.4. y 4.4.5.
[31] Ley 1551 de 2012, artículo 4° “[…] Sostenibilidad. El municipio como entidad territorial, en concurso con la nación y el departamento, buscará las adecuadas condiciones de vida de su población. Para ello adoptará acciones tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social; propiciando el acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las oportunidades y benéficos de desarrollo; buscando reducir los desequilibrios; haciendo énfasis en lo rural y promover la conservación de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos.”
[32] El artículo 34 de la Ley 550 de 1999 “Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la restructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley”, debe entenderse en concordancia con los artículos 2494, 2495 y 2497 del Código Civil.
[33] Supra 3.
[34] Supra 4.4.
[35] Supra 4.5.
[36] Supra 4.6.
[37] Supra 4.6.5.
[38] Supra 4.6.1. a 4.6.4.
[39] Supra 4.4.4. y 4.4.5.
[40] Aparece en la Sección 8, bajo el título: “El legislador viola los derechos laborales y el derecho a la igualdad de los trabajadores que tienen deudas con municipios, susceptibles de ser reclamadas mediante un proceso ejecutivo”.
[41] Cfr. Sentencias C-160 de 1999, C-893 de 2001 y C-533 de 2013.
[42] Nota al pie No. 8, página 17.
[43] MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta sentencia se resolvió la demanda de constitucionalidad formulada contra varios artículos de las leyes 5ª y 6ª de 1992, algunos de los cuales fueron acusados por infringir el principio de unidad de materia. En esta ocasión la Corte desestimó el cargo, por considerar que las normas acusadas regulaban aspectos concretos de la función electoral asignada al Congreso, razón por la cual correspondían al ámbito de regulación propio de la ley orgánica que establecía el reglamento de esta corporación.
[44] MP. Alejandro Martínez Caballero. SV. Jorge Arango Mejía, AV. Hernando Herrera Vergara. En esta sentencia se declaró inexequible el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, por infringir la exigencia constitucional de unidad de materia. El Magistrado Jorge Arango Mejía salvó su voto, por considerar que la infracción al artículo 158 CP constituye un vicio formal, que se sanea por el paso de un año después de la sanción de la ley.
[45] MP. Álvaro Tafur Galvis, SPV. Humberto Sierra Porto. En esta sentencia se examinan varias normas de la Ley 1033 de 2006, “por la cual se establece la Carrera Administrativa Especial para los Empleados Públicos no uniformados al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares, de la Policía Nacional y de sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas al sector Defensa, se derogan y modifican unas disposiciones de la Ley 909 de 2004 y se conceden unas facultades conforme al numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política”, algunas de las cuales fueron acusadas de infringir el principio de unidad de materia. El salvamento parcial de voto del Magistrado Sierra Porto no versa sobre el carácter material de la aludida infracción constitucional, sino sobre la declaratoria de exequibilidad del artículo 4º de esta ley, que condiciona el acceso a cargos de personal civil no uniformado en el Ministerio de Defensa y sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, así como en las Fuerzas Militares y en la Policía Nacional, a que el candidato se someta a un estudio de seguridad de carácter reservado y obtenga un resultado favorable.
[46] MP. Álvaro Tafur Galvis, AV. Humberto Sierra Porto. En esta sentencia se declara inexequible la expresión ““la Ley 178 de 1959”, contenida en el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, “por la cual se modifican un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones”, por considerar que infringe el principio de unidad de materia. La aclaración de voto del magistrado Sierra versó sobre el alcance del control constitucional de las cláusulas derogatorias.
[47] MP. Rodrigo Escobar Gil. En ella se declara exequible el artículo 64 (parcial) de la Ley 962 de 2005, “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”, acusado, entre otros cargos, de infracción al principio de unidad de materia.
[48] MP. María Victoria Calle Correa. En esta sentencia se declara inexequible la expresión “todas” contenida en el artículo 8 de la Ley 1124 de 2007 – “por medio de la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de Administrador Ambiental” - y se declara exequible el resto de la disposición, por los cargos analizados, en el entendido de que la obligatoriedad de crear un departamento de gestión ambiental establecida en la norma examinada no se aplica a las micro y pequeñas empresas a nivel industrial. Uno de los cargos formulados en contra de esta disposición versaba sobre la infracción del principio de unidad de materia.
[49] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. AV. Humberto Sierra Porto, AV. Luis Ernesto Vargas. En esta sentencia se resolvió demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8 (Parcial) de la Ley 1340 de 2009, acusado de infringir los principios de unidad de materia y de consecutividad e identidad flexible. La Corte se declara inhibida para pronunciarse respecto del primer cargo, por ineptitud de la demanda, aunque dentro de los considerandos se aclara que el examen de este vicio no está sometido al término de caducidad previsto para las acciones por vicios de forma. Entretanto, declara exequible la norma en relación con el segundo cargo planteado. La aclaración de voto formulada por el magistrado Sierra Porto versa sobre los argumentos expuestos para fundamentar la decisión inhibitoria respecto del primer cargo planteado. A su vez, el magistrado Vargas Silva aclara su voto, entre otras razones, por considerar que la sentencia debió precisar el carácter material del vicio por infracción del principio de unidad de materia.
[50] MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV. Mauricio González Cuervo. En ella se declaran inexequibles los artículos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010, por infracción del principio de unidad de materia. El magistrado González Cuervo salva su voto para apartarse del criterio jurisprudencial dominante y proponer, en cambio, que la infracción del principio de unidad de materia debe ser considerado como un vicio de competencia, que a su juicio constituye una de las modalidades de vicios de forma sometidos a la regla de caducidad establecida en el artículo 242 numeral 3º de la Constitución.