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Timestamp: 2017-04-28 14:05:34+00:00
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CONSTITUCIONALIDADE DA CONTRIBUI
Autor: DANIEL FARIA-CORRÊA
1ª edição: São Leopoldo (RS) – 17/04/2009
http://www.fariacorrea.com EMENTA: Direito Tributário Constitucional. Direito Municipal. Espécies Tributárias. Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública (CIP). Constitucionalidade.
Desde a Emenda Constitucional 39 de 2002, a qual incluiu o artigo 149-A no texto constitucional, fora permitido aos Municípios e ao Distrito Federal a criação de Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública, denominada CIP ou COSIP. Desde então, muito se discutiu a respeito da constitucionalidade ou não do novel tributo. Passemos à discussão do tema.
II.1 - DA DEFINIÇÃO DE TRIBUTO: Primeiramente, importa definir o que é tributo[1]. Forte no artigo 3º do Código Tributário Nacional: “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.” Trata-se de dever fundamental o pagamento de tributos[2], porquanto se constitui em forma de contribuir com o gasto público. Este também é o escólio do jurista lusitano Casalta Nabais[3].
II.2 – CONCEITO DE FATO GERADOR: Fato gerador pode ser classificado em fato gerador em abstrato e fato gerador em concreto[4]. A expressão fato gerador é equívoca porque pode significar qualquer uma das espécies mencionadas, embora a maioria da doutrina a utilize no segundo sentido.
Fato gerador em abstrato é também denominado de hipótese de incidência. Segundo aponta Machado[5], é a descrição que se encontra inserida no texto da lei, a qual é suficiente e necessária para o surgimento da obrigação tributária[6]. Por seu turno, o fato gerador em concreto, também denominado de fato imponível, é a ocorrência, no mundo dos fatos, do fato gerador em abstrato.
Ocorrido o fato gerador em concreto, deverá ocorrer o lançamento. Em síntese[7], podemos afirmar que lançamento é um procedimento administrativo, o qual tem por desiderato observar a ocorrência do fato gerador da obrigação tributária, determinar a matéria tributável, calcular o quantum de tributo devido, apontar o sujeito passivo e, eventualmente, cominar a penalidade aplicável. Assim, o lançamento constitui o crédito tributário.
A Emenda Constitucional nº 39 de 2002 incluiu o artigo 149-A no texto constitucional, ocasião em que fora permitido aos Municípios e ao Distrito Federal a criação de Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública, denominada CIP ou COSIP. Alude o dispositivo: Art. 149-A Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto no art. 150, I e III.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 39, de 2002)
Gize-se que a CIP não é imposto nem taxa, mas contribuição. Assim, difere da vetusta Taxa de Iluminação Pública.
Obtemperamos[8] serem em número de cinco as espécies tributárias: (i) impostos; (ii) taxas; (iii) contribuições de melhoria; (iv) contribuições em geral; (v) empréstimos compulsórios. As contribuições em geral, por seu turno, se subdividem em:
1.1) contribuições de seguridade social (CF, art. 195, CF, 195, § 4º) 1.2) contribuições salário educação (CF, art. 212, § 5º) e 2) contribuições especiais, as quais novamente se subdividem em:
2.2) contribuições de interesse de categorias profissionais ou econômicas (CF, art. 149); 2.3) contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública (CF, art. 149-A) II.5.
Consoante simples leitura do texto constitucional, verifica-se que os Municípios e o Distrito Federal deverão criar a respectiva contribuição de iluminação pública nos termos de suas respectivas leis. Ora, da mera leitura do caput do artigo 149-A percebe-se a desnecessidade de lei federal a disciplinar a matéria. Ainda, entende-se inconstitucional lei federal que venha a disciplinar a questão, uma vez que a Constituição Federal reservou privativamente aos Municípios e ao Distrito Federal competência para legislar sobre a matéria em comento. Dessarte, não há falar em possibilidade de edição de lei federal a respeito do tema. O Município detém competência plena e privativa para legislar a respeito da contribuição em testilha. Pensar diferente será desrespeitar o constituinte derivado e criar limitação não fixada por este.
II.6 DO CONCEITO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA: A Resolução da ANEEL nº 456, de 29 de novembro de 2000, em seu art. 2º, XXIV, conceitua iluminação pública como sendo o: “serviço que tem por objetivo prover de luz, ou claridade artificial, os logradouros públicos no período noturno ou nos escurecimentos diurnos ocasionais, inclusive aqueles que necessitam de iluminação permanente no período diurno.”
Ao criar a Contribuição de Iluminação Pública, o constituinte derivado ampliou um direito já assegurado aos Entes Públicos, através do artigo 149-A, possibilitando que as contribuições beneficiem, além dos sistemas de previdência e assistência social, os serviços de Iluminação Pública, considerando a sua imprescindibilidade e a impossibilidade de ser arcado pelos entes públicos, sem a existência de uma fonte de custeio específica, pois não é um serviço abrigado por nenhum dos impostos que ao ente público Município é possível instituir.
EMENTA: TRIBUTÁRIO. TIP - TAXA DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA. MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE. INCONSTITUCIONALIDADE. A orientação do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que a Taxa de Iluminação Pública é inconstitucional, uma vez que seu fato gerador tem caráter inespecífico e indivisível. Agravo regimental conhecido, mas ao qual se nega provimento. (AI 479587 AgR, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, julgado em 03/03/2009, DJe-053 DIVULG 19-03-2009 PUBLIC 20-03-2009 EMENT VOL-02353-05 PP-00881) II.8
Os tribunais contestaram a impossibilidade de estabelecer-se um valor exato a cada contribuinte pela extensão do serviço que lhe é oferecido, porém, em nenhum momento, contestaram a obrigação do beneficiário, de contribuir para o ressarcimento do custo do serviço. Inconstitucional era a cobrança do custeio através de taxa. Não obstante, constitucional através de contribuição.
Centro e Apoio de Defesa do Consumidor do Estado do Rio Grande do Sul, através do Procurador de Justiça Paulo Valério Dal Pai Morais, intentou expediente visando obter o estabelecimento de procedimentos adequados aos integrantes do Ministério Público, tendo em vista a criação da contribuição para o custeio da Iluminação Pública Municipal criada pela Emenda Constitucional n° 39/02 e obteve, da Procuradoria Geral da República, o seguinte posicionamento:
“... As violações referentes à estrutura tributária constitucional estariam em que não poderia ter sido instituída nova contribuição com fato gerador e base de cálculo idênticos aos de outros tributos, tais como o IPTU e o ICMS. Tais alegações, igualmente, não merecem procedência.
O Tribunal de Justiça de Minas Gerais, em acórdão prolatado em 24 de março de 2004. julgando a inconstitucionalidade de uma TAXA DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA, instituída por Município mineiro, Proc. N° 1.00000.00.276581-6/000, mereceu do relator, Des. Roney Oliveira, o seguinte voto:
De outra banda, destaca-se que o Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Mato Grosso, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 22628/2003 considerou constitucional o artigo 149-A da Constituição Federal, bem como a Lei Municipal n 2527/2002, oriunda do Município de Várzea Grande.
Impossível, pois, equiparar-se a CIP ao ICMS, uma vez que a primeira visa custear e manter o serviço de iluminação pública ofertado, enquanto o segundo, vincula-se ao produto de arrecadação pela circulação de mercadorias. (...) Arrematando pros segue Carrazza:
Por derradeiro, devo destacar que se as Constituições Federal e
Estadual não estabeleceram que as contribuições não devem ter fato gerador e base de cálculo própria de impostos, não há que se falar em inconstitucionalidade por infringência ao princípio da competência tributária. (...)”
Como alhures referido, iluminação pública é segurança Pública, a qual se constitui em direito fundamental:
CF, Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: É consabida a importância da Iluminação Pública bem conservada e ampliada no seu fornecimento, para a vida diária dos cidadãos. Dela dependem o trânsito dos trabalhadores que prestam serviços à noite; dos estudantes que precisam complementar seus estudos e que somente poderão fazê-lo à noite, pois trabalham durante o dia; do comércio que precisa manter visíveis suas casas comerciais e vitrines e protegidos seus estoques; das casas noturnas que precisam ter facilitada a circulação de transeuntes e assim por diante.
Ademais, consoante simples leitura do texto constitucional, verifica-se que os Municípios e o Distrito Federal deverão criar a respectiva contribuição de iluminação pública nos termos de suas respectivas leis. Ora, da mera leitura do caput
do artigo 149-A percebe-se a desnecessidade de lei federal a disciplinar a matéria. Ainda, entende-se inconstitucional lei federal que venha a disciplinar a questão, uma vez que a Constituição Federal reservou privativamente aos Municípios e ao Distrito Federal competência para legislar sobre a matéria em comento. II.14 DO CONTRIBUINTE: Cumpre esclarecer que a atual contribuição não se confunde com a taxa e iluminação pública que muitos Municípios cobravam em priscas eras. Como taxa – se constitucional fosse – somente poderiam ser contribuintes as pessoas efetiva ou potencialmente beneficiadas por serviço específico e divisível – na prática os moradores em vias dotadas de iluminação pública.
Nas palavras de Roberto Wagner Lima Nogueira:
Nessa alheta, é o ensinamento do Mestre Paulo Roberto Lyrio Pimenta[9]:
“Em face da finalidade específica da contribuição em exame, que não se identifica com os objetivos mencionados no caput
do artigo 149, pode-se afirmar que constitui um quarta espécie de contribuição especial, posicionando-se ao lado das contribuições sociais, interventivas e corporativas.”
A contribuição para o custeio da iluminação pública não constitui taxa nem imposto. É contribuição que tem por desiderato custear a aludida despesa. II.17
Nesse mesmo sentido, o ensinamento de Paulo Roberto Lyrio Pimenta[10] aponta a constitucionalidade da CIP:
“A Emenda Constitucional nº 39 poderia modificar o perfil das contribuições especiais – ao autorizar a instituição de uma contribuição distinta do modelo normativo descrito no caput
do art.149 -, conduta que não pode ser acoimada de inconstitucional. Tais atos normativos não violaram qualquer cláusula pétrea, sendo, portanto, válidos.”
Conforme escólio de LEANDRO PAULSEN[11]:
Trata-se de dever fundamental o pagamento de tributos[12], porquanto se constitui em forma de contribuir com o gasto público. Este foi o entendimento que motivou o constituinte a priorizar entre as contribuições que o Município tem a faculdade de instituir, a do custeio da Iluminação Pública, visando exatamente assegurar a prestação do serviço, a sua manutenção e conservação, como também sua ampliação na razão em que se ampliam os aglomerados urbanos.
II.21 DA BASE DE CÁLCULO E A LEGISLAÇÃO MUNICIPAL DA CIP: Muitas das leis municipais têm como base de cálculo o valor da tarifa do Mwh (Megawatt/hora) de iluminação pública, de acordo com a classe e faixa de cada unidade consumidora.
Como exemplo, destacamos o art. 1º da Lei Municipal Leopoldense n° 5367/2003, em alteração ao art. 4º da lei Municipal n° 5204/01, o qual estabelece: “A base de cálculo da CIP é o valor da tarifa do MwH (megawatt/hora) de iluminação pública, de acordo com a classe e faixa de cada unidade consumidora.” Desse modo, no Município de São Leopoldo a base de cálculo não é o “valor do consumo residencial ou comercial”, mas tarifa básica, sem a incidência de qualquer imposto. Desse modo, totalmente ausente o fenômeno da bi-tributação.
De qualquer modo, convém salientar que, ainda se a base de cálculo da CIP fosse a mesma de outros impostos, não haveria qualquer irregularidade. O STF firmou entendimento no sentido de que não se aplica às contribuições novas a regra previstas no art. 154, I, da Constituição Federal[13]. Nesse sentido:
“Contribuições para o fundo de manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental e de valorização do magistério. (...) Vedação do art. 154, I da CF que não atinge esta contribuição, somente impostos. Não se trata de outra fonte para a seguridade social. Imprecisão quanto à hipótese de incidência (...).” (ADC 3, Rel. Min. Nelson Jobim, julgamento em 1º-12-99, DJ de 9-5-03)
Por conseguinte, o STF sepulta o entendimento no sentido da inconstitucionalidade da CIP. III. EX POSITIS, obtempera-se:
V.1.1) contribuições de seguridade social (CF, art. 195, CF, 195, § 4º) V.1.2) contribuições salário educação (CF, art. 212, § 5º) e V.2) contribuições especiais, as quais novamente se subdividem em:
v.2.2) contribuições de interesse de categorias profissionais ou econômicas (CF, art. 149); V.2.3) contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública (CF, art. 149-A) (VI) Portanto, a CIP é sub-espécie de contribuição especial.
http://www.fariacorrea.com [1] SOUZA, Daniel Barbosa Lima Faria Correa de. Concessão à autarquia federal de isenção de tributos municipais, distritais e estaduais por norma infraconstitucional da União. Inconstitucionalidade da isenção heterônoma. Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1496, 6 ago. 2007. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=10237>. Acesso em: 06 ago. 2007.
[2] IVO, Gabriel. O Princípio da Tipologia Tributária e o dever fundamental de pagar tributos. IN: Direitos Fundamentais na Constituição de 1988 - Estudos Comemorativos aos seus Vinte Anos. Coordenador: Rosmar Antonni Rodrigues Cavalcanti de Alencar. Porto alegre: Nuria Fabris, 2008, p. 41.
[3] NABAIS, Casalta. O Dever Fundamental de Pagar Impostos. Coimbra: Almedina, 2004.
[4] SOUZA, Daniel Barbosa Lima Faria Corrêa de. Prescrição e Decadência em Direito Tributário. Natal, 2008.
[5] MACHADO, Hugo de Brito. Op. Cit., p. 156, apud SOUZA, Daniel Barbosa Lima Faria Corrêa de. Prescrição e Decadência em Direito Tributário. Natal, 2008.
[6] SOUZA, Daniel Barbosa Lima Faria Corrêa de. Prescrição e Decadência em Direito Tributário. Natal, 2008.
[7] SOUZA, Daniel Barbosa Lima Faria Corrêa de. Prescrição e Decadência em Direito Tributário. Natal, 2008.
[8] SOUZA, Daniel Barbosa Lima Faria Correa de. Concessão à autarquia federal de isenção de tributos municipais, distritais e estaduais por norma infraconstitucional da União. Inconstitucionalidade da isenção heterônoma. Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1496, 6 ago. 2007. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=10237>. Acesso em: 06 ago. 2007.
[9] PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio. Contribuição para o custeio do Serviço de Iluminação Pública. Apud PAULSEN, Leandro. Direito Tributário. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 7ª ed., 2005, p. 180.
[10] PIMENTA, Paulo Roberto Lyrio. Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública. RDDT 95/108, ago/2003, apud PAULSEN, Leandro. Direito Tributário. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 7ª ed., 2005, p. 180.
[11] PAULSEN, Leandro. Direito Tributário. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 7ª ed., 2005, p. 180.
[12] IVO, Gabriel. O Princípio da Tipologia Tributária e o dever fundamental de pagar tributos. IN: Direitos Fundamentais na Constituição de 1988 - Estudos Comemorativos aos seus Vinte Anos. Coordenador: Rosmar Antonni Rodrigues Cavalcanti de Alencar. Porto alegre: Nuria Fabris, 2008, p. 41.
[13] Art. 154. A União poderá instituir: