Source: https://www.slideshare.net/erojotorrecilla/ponencia-curso-upv-2272010-empleo-en-la-ue-5075134
Timestamp: 2017-11-22 05:49:30
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1. Universidad del País Vasco. Seminario C 4. Europa en el s. XXI: ser o no ser. 22 de julio de 2010. Ponencia. La creación de empleo en la sociedad europea: una respuesta necesaria para salir de la crisis. Eduardo Rojo Torrecilla1. I. Introducción. 1. La tesis general de mi artículo es que las políticas de empleo deben apostar por la búsqueda del pleno empleo estable y de calidad, mediante la adecuada combinación de políticas activas de acceso al mercado de trabajo y de políticas de protección económica para las personas que se encuentran en situación de desempleo. Hay que prestar una atención especial, tanto en políticas “de cantidad” como “de calidad”, a los colectivos con más dificultades, como son las mujeres, los desempleados de larga duración, los jóvenes, los discapacitados, y buena parte de los inmigrantes incorporados, de forma regular o irregular, al mercado de trabajo. Se trata de dirigirse a un mercado de trabajo cada vez más diversificado y con instrumentos adecuados que permitan hacer frente a esa diversidad. El proceso de globalización o mundialización ha tenido lugar de forma cada vez más rápida desde la década de los noventa del ya finalizado siglo XX; que han existido procesos económicos de carácter global en etapas históricas anteriores es algo bien sabido, pero el cambio que se ha acelerado en los últimos años, con el importante impacto de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC), ha alterado sustancialmente las reglas del juego que se aplicaban desde mediados de los años cincuenta del siglo XX en los países desarrollados, e igualmente ha tenido una trascendencia considerable sobre los países en desarrollo. 2. El marco normativo de las políticas de empleo debe atender a realidades políticas, económicas, jurídicas y sociales, que han cambiado sensiblemente en los últimos años con respecto a etapas históricas anteriores. A) En España se ha producido el desarrollo del marco político constitucional y estatutario, con la transferencia de la gestión de las políticas activas de empleo desde el Estado a las Comunidades Autónomas (CC AA). Es decir, ha cambiado el mapa territorial del empleo y la gestión de las políticas se aproxima cada vez más a las realidades específicas de cada CC AA, sin merma obviamente de la intervención de los poderes públicos estatales en sus ámbitos (cada vez más reducidos) competenciales. B) La incorporación de España a la Comunidad Europea a partir de 1986 implicó la adaptación gradual y paulatina de nuestro marco jurídico, con la obligación, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, en 1997, de adecuar nuestra política de empleo a las orientaciones generales de la política 1 Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma de Barcelona. Vicepresidente ejecutivo de la Fundación Joan N. García-Nieto de estudios sociales del Baix Llobregat. Fecha de finalización del texto: 20 de julio de 2010. 1
2. económica comunitaria, a la Estrategia Europea de Empleo y a las directrices anuales para el empleo. Más concretamente, hay que atender a las orientaciones comunitarias de la política de empleo que se dirigen a los Estados miembros. Los poderes públicos estatales deben mejorar las respuestas a las necesidades detectadas en el mercado laboral, y ello pasa, entre otras medidas, por fortalecer y mejorar, cuando fuere necesario, la capacidad de intermediación de los servicios de empleo, eliminar los obstáculos a la movilidad de los trabajadores en el ámbito comunitario, tener un mejor conocimiento de cuáles son las necesidades reales de los mercados de trabajo, y llevar a cabo una adecuada gestión de la migración económica. C) La nueva realidad de la inmigración, de especial importancia en el mercado de trabajo español en la década que vamos a finalizar, es un elemento destacado de diferenciación respecto de nuestro marco de análisis de la realidad económica y social española con respecto a lo que ocurría, no ya hace veinte años sino también a finales del pasado siglo XX. Un reto importante, a mi parecer, es garantizar la integración regular y ordenada de los inmigrantes en el mercado de trabajo, y mucho más en la difícil situación económica y social actual. En efecto, la importancia de la inmigración sigue siendo muy significativa en el mercado de trabajo español, como característica diferenciadora de otros Estados de la UE. Sólo quiero dar ahora un dato que me parece de interés referido a la CC AA que acoge este curso: según el documento presentado el 4 de junio por el Servicio Vasco de Empleo en la IV edición de los “Diálogos del Servicio de Empleo de Cataluña”, con el título “Lanbide orientación: modelos y resultados”, de las 74.037 personas atenidas en el conjunto de la red (un 7,1 % de la población activa) “el 26 % de las personas que se acercaron a los servicios fueron inmigrantes” (en la actualidad ese porcentaje se sitúa ya en el 29 %), siendo los principales países de procedencia de las personas extranjeras los de Marruecos (17,9 %), Bolivia (10,6 %), Colombia (10,0 %) Ecuador (6,6 %), Argelia (5,6 %) y Rumania (5,5 %)2. D) La coordinación de las políticas de empleo, tanto en su vertiente ascendente como descendente, se configura como una pieza central y necesaria para dar debida respuesta a los nuevos retos que se plantean en el mercado de trabajo, adquiriendo capital importancia el correcto y adecuado conocimiento de la realidad territorial en la que operan las diferentes políticas de empleo. Además, la mayor participación femenina en el mercado de trabajo, la mayor presencia ordenada de la inmigración y el mantenimiento en el mundo laboral de los trabajadores de edad madura (de 55 a 64 años) son requisitos obligados para poder alcanzar los objetivos fijados en las diferentes estrategias europeas elaboradas desde el año 2000. 4. Ha cambiado el trabajo en las últimas dos décadas. Efectúo esta afirmación porque creo que así ha ocurrido y porque es conveniente reflexionar en estos momentos sobre el trabajo y su futuro. Hay que debatir sobre cómo adaptar las políticas a los cambios en los conceptos de trabajo, empleo, actividad, formación o desempleo. También me parece obligado establecer mecanismos adecuados de articulación entre las políticas activas y pasivas de empleo, y dar respuestas socialmente adecuadas a la problemática del desempleo y a la precarización de las condiciones de trabajo, que en numerosas ocasiones son dos caras de la misma moneda, porque el debate sobre el trabajo y el empleo debe girar tanto sobre la cantidad de trabajo como, muy especialmente, sobre su calidad. Coincido con el documento del grupo de reflexión presidido por Felipe González sobre el futuro de la UE cuando enfatiza que Europa debe centrarse en la creación de crecimiento y empleo, pero “no cualquier tipo de empleo, sino el que se adapte a la sociedad del conocimiento, y no cualquier forma de crecimiento, sino el crecimiento que sea 2 http://www.unaideaoriginal.com/eds2010/pdf/LANBIDE_ORIENTACION_JRUIZ.pdf 2
3. sostenible y definido no sólo por el PIB”3. Debemos invertir en investigación, desarrollo tecnológico e innovación. El documento alerta sobre el hecho de que se prevé que en 2030 “Asia esté en la vanguardia de las novedades científicas y tecnológicas, produciendo bienes de alto valor capaces de transformar la producción y la calidad de vida en general”, y que el riesgo que corre la UE si no corrige las deficiencias estructurales de la mayor parte de su economía (“baja productividad, desempleo estructural, insuficiente flexibilidad del mercado laboral, capacidades desfasadas y débil crecimiento”) es “volverse una península occidental del continente asiático, cada vez más insignificante”. Que han cambiado los conceptos y prácticas del trabajo, la actividad, la formación o el desempleo, también se constata con claridad en recientes documentos comunitarios, que ponen de manifiesto la necesidad de adecuarlos a los cambios que también operan en el escenario económico internacional. En esta línea, el Consejo Europeo de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores (EPSCO), celebrado el 8 de junio, aprobó las conclusiones, basadas en una propuesta del Comité de Empleo, sobre “nuevas capacidades para nuevos empleos: el camino a seguir”4. De dichas conclusiones me interesa destacar su referencia a los varios factores que están estimulando a largo plazo, según el Consejo, la demanda de capacidades distintas y de más alto nivel, e impulsando profundos cambios sectoriales y profesionales: “la mundialización y el comercio internacional, la adaptación al cambio climático -que exige efectuar la transición hacia una economía con bajas emisiones de carbono, que utilice más eficazmente los recursos y con una necesidad cada vez mayor de capacidades "verdes", la creciente importancia de la economía basada en el conocimiento, en particular de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) y de las nanotecnologías, el envejecimiento de la población, la urbanización y el cambio de las estructuras sociales”. 4, Dar adecuadas respuestas a las nuevas realidades será cada vez más necesario ante la difícil situación económica y social en que nos encontramos, con una grave crisis del empleo, y el correlativo incremento del desempleo, desde 2008. Los datos facilitados por organismos y organizaciones internacionales dan debida cuenta de la gravedad de la situación vivida, y conviene recordar que la creación de empleo va con bastante retraso con relación a la recuperación económica (incipiente en algunos Estados de la UE). Por ejemplo, el Banco Central Europeo hace notar en su Boletín del mes de julio que “a finales de 2009 el empleo volvió a su nivel de mediados de 2006, lo que supuso una reversión de dos años de crecimiento”, con unas pérdida de empleo particularmente acentuada en el sector de la industria y de la construcción, y que la recesión de 2008 y 2009 “ha sido la más fuerte registrada en la zona euro desde la Segunda Guerra Mundial”5. La crisis del empleo, y coincido con este planteamiento, ha afectado de manera diferente a la población trabajadora según su edad, situación contractual o nivel de cualificación, con especial impacto sobre jóvenes (menores de 25 años), los trabajadores temporales y las personas con bajo nivel de cualificación (escolares básicas o inferiores). Por su parte, en las Perspectivas de Empleo 2010 de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) se enfatiza que “La 3 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/es_web.pdf 4 http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/es/lsa/115684.pdf 5 http://www.bde.es/webbde/SES/Secciones/Publicaciones/PublicacionesBCE/BoletinMensualBCE/10/Fich/bm100 7-3.pdf 3
4. economía mundial está saliendo de la peor crisis financiera y económica de los últimos cincuenta años; pero se requerirá tiempo y una fuerte voluntad política sanar las heridas del mercado laboral”6. Por otra parte, y ante la escasez de recursos económicos para hacer frente a la crisis, la OCDE no cuestiona la conveniencia de que pudiera haber programas dirigidos al conjunto de la población trabajadora en abstracto, pero afirma que ahora toca ya, de manera indispensable, “centrarse en programas rentables así como identificar a los grupos menos favorecidos”. También cabe destacar que uno de los documentos que más atención ha suscitado en la conferencia anual de 2010 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha sido el informe adjunto a la memoria del Director General dedicado a “Recuperación y crecimiento bajo el signo del trabajo decente” 7. En el texto se contienen lúcidas y sugerentes reflexiones sobre la difícil situación económica y social que padecen millones de personas en todo el planeta, desde su manifestación inicial (de especial interés para la situación actual de la UE) de que los primeros síntomas de recuperación se enfrentan “a una nueva fase de la crisis financiera, relacionada con la deuda soberana, que pone en peligro las perspectivas de crecimiento de algunos países, puede afectar a la economía mundial y vuelve a sembrar dudas sobre la estabilidad del sistema monetario y financiero internacional”. Una parte significativa del documento está dedicada a formular alternativas y propuestas para garantizar la recuperación y sentar las bases de una “globalización equitativa”, desde la manifestación previa de que el reto sigue siendo más empleo, estable y de calidad, es decir “aumentar la cantidad y calidad de las oportunidades de trabajo para todas las personas en edad de trabajar y que desean trabajar”. Se propone poner el acento en la gradualidad de las medidas que se adopten para ir suprimiendo las medidas de estímulo fiscal adoptadas durante la crisis, a fin de conseguir que tales medidas incrementen el consumo de los hogares, reactiven las inversiones empresariales y generan nuevos empleos y crecimiento económico. Como puede comprobarse, el debate planteado por la OIT es el mismo que existe en el seno de la UE, aunque en esta parece que ganan (de momento) los partidarios de las medidas radicales para reducir los déficits públicos, sin preocuparse en exceso por las consecuencias sociales sobre la mayor parte de la población. Por ello también es motivo de satisfacción la aprobación el último día de la Conferencia de una Resolución sobre las acciones a adoptar en el plano internacional en el ámbito del empleo8 y que recoge cinco reglas que todas las políticas económicas y sociales deberían tomar en consideración y aplicar para dar una respuesta eficaz a la crisis, a mi parecer: que todas las personas puedan gozar de un régimen mínimo de protección social; que exista una base económica y de empleo sólida; el pleno respeto en todos los países de los principios y derechos fundamentales en el trabajo; la potenciación del diálogo social como elemento central para garantizar una distribución justa tanto de los beneficios de la mejora de la productividad como de la carga de ajuste en momentos de crisis económica; en fin, la apuesta por empresas sostenibles para que pueda lograrse la mejora de la productividad y el crecimiento del empleo. 5. Último, pero no menos importante, es hacer referencia a las cifras de desempleo, detrás de las cuales, que nadie lo olvide, hay personas. Según los datos facilitados por Eurostat, el mes de mayo había 23.127.000 desempleados en la UE, siendo positivo el descenso de 37.000 desempleados con respecto 6 http://browse.oecdbookshop.org/oecd/pdfs/browseit/8110084E5.PDF 7 http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/--- relconf/documents/meetingdocument/wcms_140888.pdf 8 http://200.27.82.7/oitnotas/index.php?option=com_content&view=article&id=214:oit-pide-dar-prioridad-al- empleo-para-garantizar-una-recuperacion-economica-equilibrada&catid=99:boletin-nd-13&Itemid=109 4
5. al mes anterior pero mucho menos el incremento de 1.801.000 personas con respecto al mismo mes del año anterior (9,6 % y 8,9 %, respectivamente). Las diferencias entre Estados son muy significativas, yendo desde el 4,0 % de Austria al 20 % de Letonia (seguida por España con un 19,9 %). El desempleo masculino es del 9,7 y el femenino del 9,5 %, mientras que el paro de los jóvenes menores de 25 años es del 20,5 % (con el preocupante dato de desempleo español de un 40,5 %)9. II. ¿Qué ha hecho, y qué está haciendo, la UE para enfrentarse a la crisis, para crear empleo y para reducir el desempleo, en el período 2008- 2010? 1. La gestión de la recuperación económica. La Comisión Europea presentó una importante Comunicación el 4 de marzo de 2009, que llevaba justamente por título “Gestionar la recuperación económica”10, como aportación al Consejo Europeo de Jefes de Estado y de Gobierno que se celebraba en Bruselas los días 19 y 20. Desde la perspectiva de las políticas de empleo conviene destacar que la Comunicación le dedicaba un apartado específico que llevaba por título “apoyar a la ciudadanía durante la crisis”, en el que se manifestaba que la difícil situación económica y social que estábamos viviendo a escala mundial se traduciría en la UE en un descenso del número de personas ocupadas en los próximos dos años y un crecimiento importante del desempleo, con afectación especial de las consecuencias de la crisis para jóvenes, personas con contratos de corta duración y trabajadores migrantes, y visto en perspectiva histórica no hay duda, desgraciadamente, del acierto de la tesis. Las propuestas que se formulaban en la Comunicación eran sensiblemente semejantes, y no me parece que pudiera ser de otra forma, a las que se estaban adoptando por los Estados miembros, entre ellos España. En efecto, la Comisión apostaba en primer término por mantener al mayor número posible de la población ocupada en activo, o dicho en otros términos a evitar las medidas empresariales de extinción de contratos de trabajo, y para ello propugnaba acuerdos de reorganización de los tiempos de trabajo en sede empresarial, combinados con políticas formativas que permitieran orientar a los trabajadores hacia nuevos empleos. En segundo término, se propugnaba una mejora de la protección social para las personas desempleadas, tanto en términos estrictamente económicos como de inversión pública en políticas formativas que orientaran a dichas personas hacia los empleos del futuro, y todo ello combinado con una reforma de los servicios públicos de empleo para hacer frente al aumento del desempleo, a las nuevas necesidades de búsqueda de empleo, y a las políticas formativas adecuadas en tiempos de crisis. Con atención especial a algunos colectivos, se apostaba por prestar la debida atención a la reducción de costes no salariales de los trabajadores no cualificados, así como a las medidas para atenuar el desempleo juvenil y evitar el abandono escolar prematuro que es una vía directa desgraciadamente en muchas ocasiones al incremento del desempleo juvenil cuando la situación económica y social, como ocurre en la actualidad, se ve seriamente afectada por una crisis. No podía faltar ciertamente en las recomendaciones comunitarias la llamada al refuerzo de las políticas de educación y formación para permitir ampliar el bagaje intelectual de los jóvenes y para acoger a todas aquellas personas que deseen ampliar su formación durante la vida laboral, así como a la puesta en marcha de las políticas de 9 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Unemployment_statistics 10 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0114:FIN:ES:PDF 5
6. flexiseguridad que tiendan a reducir la segmentación y a mejorar el funcionamiento de los mercados laborales (como es bien sabido, esta es una cuestión muy polémica en todos los Estados miembros, ya que dependen en dónde se ponga el acento puede valorarse de una forma u otra, en el bien entendido que una política adecuada sólo es posible a mi parecer si combina las reformas tendentes a conseguir una mayor estabilidad en el empleo para toda la población trabajadora con una cobertura adecuada económica y formativa para toda aquella que, en un momento determinado de su vida laboral, pueda encontrarse en situación de desempleo). Ante los riesgos de un retorno a medidas proteccionistas en el ámbito laboral, la Comisión enfatizaba su apoyo y defensa de la libre circulación de trabajadores, no ya como uno de los pilares básicos del modelo comunitario, sino como mecanismo que puede, incluso durante las etapas de ralentización económica, “ayudar a resolver la persistencia de desajustes entre las cualificaciones y las necesidades del mercado laboral”. 2. Las respuestas políticas a la crisis del empleo. El documento “La crisis del empleo. Tendencias, respuestas políticas y acciones clave”11, de 24 de noviembre, fue la aportación de la Comisión al Consejo Europeo de Empleo y Política Social de los días 30 de noviembre y 1 de diciembre. Estaba dedicado a la crisis del empleo en la UE y sus Estados miembros, con el examen de cuáles eran las tendencias, las respuestas políticas adoptadas, y qué acciones claves debían emprenderse en el próximo futuro para mejorar la situación de las personas trabajadoras, tanto las que se encontraban en el mercado de trabajo como aquellas que lo habían abandonado temporalmente o estaban fuera del mismo pero querían incorporarse. La parte más importante del documento a mi parecer es aquella en la que se proponían cinco acciones claves para el próximo año y también para los venideros, si bien también constato que son tesis y propuestas que ya se han ido plasmando en documentos comunitarios de los últimos años. En primer lugar, se pedía invertir en medidas eficaces del mercado de trabajo y en competencias, a fin de evitar el paro de larga duración, con acento especial en las políticas educativas y formativas, en la adopción de medidas que posibiliten que los trabajadores permanezcan más tiempo en el mercado de trabajo, y en el apoyo personalizado para los demandante de empleo y para quienes deseen una mejora de sus competencias como medida preventiva ante posibles cambios posteriores. La Comisión llamaba a una mejor utilización de los fondos europeos para llevar a cabo las diferentes acciones. En segundo lugar, se pedía ayudar a las empresas a crear nuevos puestos de trabajo, con un mejor y más adecuado acceso a la financiación y a la disponibilidad crediticia, incentivos a la creación o mantenimiento de puestos de trabajo, o incentivos financieros a la innovación y formación. En tercer lugar, se apostaba (y deseo destacarlo) por medidas de flexibilidad interna, tales como la reducción del tiempo de trabajo, para evitar despidos, si bien se insistía nuevamente en que tales medidas se revisarían periódicamente para saber si seguían siendo necesarias o no, y que se aplicarían a empresas sólidas y que no se vieran afectadas por problemas estructurales de rentabilidad y competitividad, en cuyo caso debería apostarse por facilitar medidas formativas al personal para adquirir las cualificaciones necesarias para acceder a nuevos empleos y ocupaciones. Con respecto a los jóvenes y a otras personas más afectadas por la crisis se insistía en facilitar para los primeros las transiciones adecuadas de la escuela al trabajo y en promover las medidas formativas y 11 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0649:FIN:ES:PDF 6
7. contractuales más adecuadas para facilitar la incorporación estable al mundo laboral, mientras que para los restantes grupos vulnerables se insistía en la conveniencia de disponer igualmente de medidas formativas y contractuales adecuadas, combinadas en su caso con las de protección social. De especial interés a mi parecer era la insistencia del documento en la cooperación entre servicios públicos y privados para mejorar la gestión de las políticas de empleo, llamándose al establecimiento de asociaciones público – privadas para conseguir esos objetivos. En fin, la mejora de la situación de los trabajadores con contratos atípicos también era destacada, llamando nuevamente a la mejora de la seguridad del empleo, a facilitar las transiciones y a desplazar el centro de atención de las políticas de empleo desde la atención de la defensa de un puesto de trabajo a la defensa del acceso al empleo, con una llamada al diálogo social para que contribuyera al logro de esta protección. 3. Informe conjunto sobre el empleo 2009- 2010. El Consejo europeo del 25 de marzo de este año aprobó el Informe conjunto sobre el empleo 2009- 201012. El examen de qué políticas de empleo se proponen y/o adoptan por los poderes públicos, tanto en ámbito estatal como comunitario, adquiere mayor importancia si se repara en que el desempleo es la principal preocupación de los ciudadanos europeos, seguida muy de cerca por la difícil situación económica que hemos vivido en los dos últimos años y que algunos países (entre ellos España) sigue viviendo en la actualidad. Al respecto, los datos del eurobarómetro de otoño de 2009 sobre las percepciones de la opinión pública constataban que el desempleo era la más importante preocupación para el 51 % de los ciudadanos en sus respectivos Estados, seguida de la crisis económica (42 %), porcentajes que en el caso español se incrementaban hasta el 66 y 55 % respectivamente. En el Informe se insiste en conseguir el equilibrio entre el mantenimiento, por ser necesarias, de medidas a corto plazo que mantengan y estimulen el empleo, de la medidas a corto plazo y la adopción gradual de medidas a medio y largo plazo que hagan más resistente a la UE ante hipotéticas futuras crisis. Conviene recordar que la creación de empleo se produce con cierto retraso respecto de la mejora de la situación económica (estudios de la OIT cifran este retraso entre 3 y 5 años), y que hay colectivos especialmente afectados por la crisis vivida, y sufrida, a los que debe dedicarse especial atención como son los jóvenes, las personas con baja cualificación, y la población inmigrada. En el último Informe sobre el empleo en el mundo, elaborado por la OIT se expone que el empleo no volverá a los niveles anteriores a la crisis hasta 2013 en los países con un elevado PIB per cápita, mientras que en los países emergentes y en desarrollo “los niveles de empleo podrían comenzar a recuperarse en 2010, pero no alcanzarán los niveles anteriores a la crisis antes de 2011”13. De ahí que sea necesario mantener, y reforzar si procede, las medidas de lucha contra la crisis. En la misma línea que en documentos anteriores, se enfatiza por la UE la necesidad de adoptar medidas que faciliten el acceso y el mantenimiento en el empleo de la población trabajadora más que en un concreto puesto de trabajo, siendo para ello necesario facilitar la adquisición de las capacidades necesarias para favorecer las transiciones y la movilidad en el mercado laboral, con un justo equilibrio entre las medidas de flexibilidad y seguridad laboral que permitan superar la preocupante segmentación 12 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0674:FIN:ES:PDF 13 http://193.134.194.11/wcmsp5/groups/public/---ed_emp/---emp_elm/--- trends/documents/publication/wcms_120471.pdf 7
8. del mercado de trabajo que afecta a los trabajadores con contratos de duración determinada y que faciliten la adaptación de las empresas a los cambios requeridos por las nuevas realidades económicas y productivas sin merma de los derechos de los trabajadores, siendo el objetivo incrementar la resistencia de la economía europea a futuras crisis. En fin, el Informe llama a proseguir “con buen ritmo” la reforma del mercado laboral, argumentando su necesidad para que la UE pueda contar “con más y mejor empleo y con una mayor integración social”. Lógicamente, no ahonda más en este terreno, dadas las diferencias existentes en cada Estado, por una parte, y sobre qué debe entenderse por reforma laboral por otra, aunque no conviene olvidar que la UE ha hecho de la flexiseguridad el eje central de todas su políticas de empleo y de protección social en los últimos años, entendiendo que la seguridad debe ir referida a la permanencia en el mercado de trabajo y no a un puesto de trabajo concreto, y que las transiciones profesionales deben ir acompañadas de las medidas adecuadas que potencien la adaptabilidad y formación de los trabajadores y la protección social adecuada cuando ello fuere necesario. 4. La Estrategia Europa 2020. El Consejo europeo celebrado los días 17 y 18 de junio aprobó formalmente la “Estrategia Europa 2020”14, a partir del principio de acuerdo alcanzado en el Consejo anterior. Por consiguiente, ha sido durante la presidencia española cuando se ha puesto en marcha la nueva línea de trabajo de los 27 Estados de la UE para avanzar, así se cree y se desea, en una Europa económicamente más potente, socialmente sostenible y que apueste por la innovación y el conocimiento como eje de su actuación futura. El documento propone cinco grandes objetivos para el próximo decenio, muchos menos de los existentes en la Estrategia de Lisboa, cuantificables y que deberán ser alcanzados tanto en el ámbito de la UE como por los Estados miembros (teniendo en cuenta, ciertamente, las circunstancias nacionales propias), referidos al empleo, la investigación y la innovación, el cambio climático, la educación y a la lucha contra la pobreza. El documento formalmente aprobado en el Consejo es la Comunicación presentada el 3 de marzo por la Comisión Europea. Las tres prioridades básicas para el próximo decenio son las siguientes: crecimiento inteligente, con el desarrollo de una economía basada en el conocimiento y la innovación; crecimiento sostenible, con la promoción de una economía que utilice más eficazmente los recursos, que sea verde y más competitiva; crecimiento integrador, con el fomento de una economía con un alto nivel de empleo que redunde en la cohesión económica, social y territorial. Estas tres grandes prioridades se concretarán en un número limitado de objetivos principales, que puedan ser fácilmente objeto de medición y de comparación entre todos los Estados, y que atiendan además a las diferentes situaciones de cada Estado, que están interrelacionados. Tales objetivos, cuya consecución, según se afirma en la Comunicación con un punto excesivo de intensidad a mi parecer, “será vital para alcanzar con éxito el año 2020”, aún cuando se consideran sólo representativos y en modo alguno exhaustivos, deberán después concretarse en objetivos y trayectorias nacionales, y son los siguientes: A) El 75 % de la población de entre 20 y 64 años debería estar empleada. Alcanzar este porcentaje implica incrementar en 6 puntos la tasa de empleo actualmente existente del 69 %. Hay que indicar que la Estrategia 2020 ha recogido como uno de sus cinco objetivos principales para la próxima década la petición formulada por el Comité de Empleo. 14 http://ec.europa.eu/eu2020/index_en.htm 8
9. B) El 3 % del PIB de la UE debería ser invertido en I+D, manteniéndose por consiguiente el objetivo ya fijado en la Estrategia de Lisboa y que no se ha alcanzado, argumentándose en este punto que la Comisión “propone mantener el objetivo del 3 %, pero desarrollar simultáneamente un indicador que refleje la intensidad de la I+D+i”. Se pone de manifiesto que el gasto en Europa es aún inferior al 2 %, mientras que alcanza el 2,6 % en Estados Unidos y el 3,4 % en Japón. C) Debería alcanzarse el objetivo «20/20/20» en materia de clima y energía (incluido un incremento al 30 % de la reducción de emisiones si se dan las condiciones para ello), desde un objetivo muy claro de ahorro económico y de impulso del crecimiento económico. La Comisión apuesta por la adopción de medidas que refuercen el liderazgo europeo en el mercado de tecnologías verdes como medio de garantizar un uso eficaz de los recursos en toda la economía (liderazgo que cada vez más está sufriendo la competencia de China y Estados Unidos), pero al mismo tiempo “eliminando los cuellos de botella en infraestructuras de red claves e impulsando nuestra competitividad industrial”. D) El porcentaje de abandono escolar debería ser inferior al 10 % y al menos el 40 % de la generación más joven debería tener estudios superiores completos. Alcanzar este objetivo significa reducir en 5 puntos la tasa de abandono e incrementar en 9 el de personas entre 30 y 34 años que finaliza la enseñanza superior. En el análisis de la problemática educativa-laboral de la población europea, cabe también destacar el dato, recogido en la Comunicación, de que cerca del 50 % del alumnado alcanza un nivel de cualificaciones medias “pero a menudo no adaptadas a las necesidades del mercado laboral”. E) El riesgo de pobreza debe amenazar a 20 millones de personas menos. O dicho en otros términos, la reducción debe aparejar que un 25 % menos de los europeos de los que están ahora se encuentren, en 2020, en dicha situación. Para concretar los avances en cada uno de los objetivos prioritarios que acabo de explicar, la Comisión propone un conjunto de iniciativas, que califica de “emblemáticas”, para desarrollar durante todo el período y que sean el punto de referencia para ver y concretar cómo se avanza en la consecución de los objetivos. Destaco dos vinculadas al mundo del empleo. a) “Juventud en movimiento, para mejorar los resultados de los sistemas educativos y facilitar la entrada de los jóvenes en el mercado de trabajo”. Hay que potenciar los programas europeos de movilidad internacional educativa, una política de empleo europea para los jóvenes que permita estancias formativas en otros Estados, acoplar adecuadamente los sistemas educativos con las necesidades (que recuerdo que son cada vez más cambiantes) del mercado laboral, y promover el reconocimiento del aprendizaje tanto formal como informal. b) “Agenda de nuevas cualificaciones y empleos, para modernizar los mercados laborales y potenciar la autonomía de las personas mediante el desarrollo de capacidades a lo largo de su vida con el fin de aumentar la participación laboral y adecuar mejor la oferta y la demanda de trabajos, en particular mediante la movilidad laboral”. Nuevamente se insiste en la importancia de adoptar las medidas económicas, educativas y formativas necesarias para posibilitar la adquisición de nuevas cualificaciones y la adaptación a las nuevas condiciones que se dan en los mercados laborales. Por último, cabe destacar que el Ministro español de Trabajo e Inmigración, Sr. Corbacho, ha puesto de manifiesto, al efectuar el balance de la presidencia española el pasado 6 de julio, la existencia de 9
10. numerosos puntos de coincidencia de la Estrategia Europa 2000 con los acuerdos adoptados en la reunión de los Ministros de Trabajo del llamado G20, que tuvo lugar el pasado mes de abril en Washington, y que son los siguientes: “Acelerar la creación de empleo y asegurar una recuperación sostenible y un crecimiento futuro. Reforzar los sistemas de protección social y promover políticas activas de mercado de trabajo inclusivas. Situar la calidad del empleo y la reducción de la pobreza en el centro de las estrategias económicas nacionales y globales. Preparar a la población activa para los futuro retos y oportunidades a través de la educación y del aprendizaje permanente, la capacitación laboral y las estrategias de desarrollo de las cualificaciones”15. 5. Las propuestas de directrices para las políticas de empleo para el período 2000-2014. La Comisión presentó el pasado 27 de abril sus propuestas en la materia16, que han sido ya informadas por la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales del Parlamento Europa en su sesión de 13 de julio, introduciendo algunas propuestas de modificación con respecto al texto originario. El Informe será sometido a votación el 7 de septiembre en la primera sesión del Parlamento Europeo después del período vacacional, y posteriormente el texto resultante será sometido a la aprobación del Consejo Europeo a celebrar el mes de octubre. En la introducción de la propuesta de Decisión se mencionan diversos preceptos del Tratado de funcionamiento de la UE de importancia para fundamentar la actuación de la UE en este ámbito, señaladamente el artículo 145 (“Los Estados miembros y la Unión se esforzarán, de conformidad con el presente título, por desarrollar una estrategia coordinada para el empleo, en particular para potenciar una mano de obra cualificada, formada y adaptable y mercados laborales con capacidad de respuesta al cambio económico, con vistas a lograr los objetivos definidos en el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea”) y el artículo 148 (“el Consejo, a propuesta de la Comisión, previa consulta al PE, al CES, al CR y al CE…, elaborará anualmente orientaciones que los Estados miembros tendrán en cuenta en sus respectivas políticas de empleo”). Por su parte, el artículo 3 prevé la posibilidad de coordinación de las políticas sociales de los Estados, y el artículo 9 incluye la llamada cláusula social que obliga a la UE a tomar en consideración esta vertiente en las políticas que adopte. Los Estados han de tomar en consideración las directrices cuando elaboren sus programas de reforma, que han de tener por finalidad, dicho con las propias palabras del texto comunitario, “garantizar el buen funcionamiento de los mercados laborales, invirtiendo para que las transiciones tengan éxito, desarrollar capacitaciones adecuadas y mejorar la calidad del trabajo y la lucha contra la segmentación, el desempleo estructural y la inactividad, garantizando a la vez una protección social adecuada y sostenible y la inclusión activa a fin de reducir la pobreza”. A) Directriz número 7. Aumentar la participación en el mercado laboral y reducir el desempleo estructural. En el texto presentado por la Comisión se dispone lo siguiente: “La meta principal de la UE, en la que se basarán los Estados miembros para fijar sus objetivos nacionales, es procurar llegar para 2020 a un índice de ocupación del 75 % de los hombres y mujeres con edades comprendidas entre los 20 y los 64 años, incrementando la participación de los jóvenes, los trabajadores de mayor edad y los trabajadores 15 http://www.congreso.es/public_oficiales/L9/CORT/DS/CM/CM_134.PDF 16 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0193:FIN:ES:PDF 10
11. con bajas cualificaciones e integrando mejor a los inmigrantes en situación regular”. Por su parte, la enmienda de la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales del PE, que está por ver si llegará a recogerse en el texto que se apruebe de manera definitiva en octubre, dispone que “Los Estados miembros fijarán sus objetivos nacionales en el aumento del índice de ocupación de los hombres y mujeres hasta alcanzar el 75 % en 2020, en particular incrementando la participación de los jóvenes, los trabajadores de mayor edad y las personas con discapacidad e integrando mejor a los inmigrantes en situación regular. Además, los Estados miembros fijarán sus objetivos nacionales de tal forma que el porcentaje de los hombres y mujeres entre 20 y 24 años de edad en formación o empleados alcance el 90 %”. Por su parte, el Comité de Empleo se alinea con la tesis de la Comisión y en su informe presentado al Consejo EPSCO de 8 de junio expone que no cree necesario fijar objetivos vinculantes de empleo a escala comunitaria para los colectivos referenciados, pues “la tasa de actividad de cada uno de estos grupos y las necesidades correspondientes de actuación difieren en gran medida según cada Estado miembro”, si bien anima a los Estados miembros a definir y establecer sus propios objetivos nacionales al respecto (a título sólo de ejemplo, entre los criterios recogidos en el anexo II del informe, se incluyen los posibles indicadores de objetivos nacionales relativos a los trabajadores migrantes legales, indicándose que podrían ser la tasa de empleo de nacionales de terceros países, o la tasa de empleo de las personas nacidas fuera de la UE con edades comprendidas entre 20 y 64 años). Obsérvese, dicho sea incidentalmente, la referencia concreta en ambos textos a la cobertura de los inmigrantes “en situación regular”, referencia que se repite en la directriz número 10 dedicada a la promoción de la inclusión social y la lucha contra la pobreza. No creo que se trate de una referencia casual, sino que constata el deseo de los poderes de la UE de potenciar la situación de regularidad de las personas inmigrantes con el pleno ejercicio de sus derechos, dejando sólo, o al menos así me lo parece, la protección básica en materia de protección social para quienes se encuentren en territorio europeo en situación irregular. Con respecto a directrices de etapas históricas anteriores, me parece que las actuales siguen poniendo el acento en la necesidad de combinar políticas de mercado de trabajo que faciliten una contratación flexible combinada con políticas de activación (formación) de las personas ocupadas y de las desempleadas, la promoción de la movilidad laboral y el equilibrio entre derechos (prestaciones) y obligaciones (búsqueda activa de empleo, participación en actividades formativas) de los trabajadores empleados o desempleados. Los recientes cambios habidos en la normativa en materia de Seguridad Social han llevado a mi parecer a la Comisión a incluir una expresa referencia en el texto ahora comentado a la conveniencia de promover y fomentar “unos sistemas adecuados de Seguridad Social que garanticen la transición profesional”. De especial interés, aunque tampoco quepa calificarlo de novedad, es la propuesta de reforzar los servicios de empleo, atender personalizadamente a las personas más alejadas del mercado laboral y potenciar las actividades de información, orientación y asesoramiento para conseguir un incremento de las tasas de participación de la población en edad laboral en el mercado de trabajo. En sintonía con una línea de actuación que ya estaba recogido en el programa de la presidencia española, se propone fomentar el trabajo autónomo, la creación de empleo “verde” y el ámbito de atención a las personas (“empleos blancos”), así como también promover la innovación social. También en plena sintonía con otros documentos comunitarios, se apuesta por potenciar las políticas de envejecimiento activo (mejorar el nivel formativo de las personas de edad avanzada, desincentivar las jubilaciones anticipadas) y seguir avanzado en las políticas de igualdad entre hombres y mujeres en el ámbito laboral y de protección social. 11
12. B) Directriz número 8. Conseguir una población activa cualificada que responda a las necesidades del mercado laboral, promover la calidad del trabajo y el aprendizaje permanente. En las propuestas de Directrices para el período 2010-2014, se mantienen las grandes líneas de las Directrices anteriores, con una llamada específica a garantizar que todos los adultos puedan conseguir “un nivel superior de cualificación” y que las políticas de inmigración e integración sean adaptadas para atender debidamente al importante número de personas extracomunitarias que se encuentran en territorio europeo y que ya están o quieren incorporarse al mercado de trabajo. La formación permanente se configura como uno de los retos de futuro de la política europea, para cuya financiación se apunta la conveniencia de que exista una participación de los propios ciudadanos junto a la de los gobiernos y de los empresarios, y para los jóvenes que quieren acceder al empleo por primera vez se propone arbitrar mecanismos adecuados que les permitan acceder directamente al ámbito laboral por la vía de una relación contractual o bien mediante actividades formativas de carácter práctico pero sin vínculo jurídico contractual. Directriz número 9. Mejorar los resultados de los sistemas educativos y de formación en todos los niveles e incrementar la participación en la enseñanza superior. El objetivo comunitario es el ya fijado en la Estrategia Europea 2020, es decir reducir el índice de abandono escolar a un 10 % y el aumento al menos hasta el 40 % de las personas con edades comprendidas entre 30 y 34 años que finalicen la enseñanza superior o equivalente durante la próxima década. Para el período 2010-2014 se siguen manteniendo los grandes ejes del período anterior, desde el objetivo marco que ha de inspirar toda la política comunitaria en el ámbito educativo, cual es el de garantizar el acceso universal a una educación y formación de calidad y mejorar los resultados educativos de la población, permitiéndole adquirir, ya sea por vía formal o informal, las competencias fundamentales para triunfar, así se dice, en una economía basada en el conocimiento, “especialmente en términos de inserción laboral, de formación complementaria o cualificaciones en tecnologías de información y comunicación”. Nuevamente se insiste en la necesidad de estrechar los lazos entre el mundo educativo y el laboral, y de adoptar las medidas más adecuadas para prevenir el fracaso escolar. Directriz número 10. Promover la inclusión social y luchar contra la pobreza. El objetivo a conseguir es la reducción de un 25 % del número de ciudadanos europeos que viven por debajo de los umbrales nacionales de pobreza. De conseguirlo, saldrían de la pobreza más de 20 millones de personas. Para definir dicha situación se tomarán en consideración los criterios aprobados por el Comité de Empleo de 8 de junio, que define a la población en situación de riesgo de pobreza o de exclusión como el número de personas que se encuentran en tal situación de de acuerdo con los tres indicadores siguientes: A) Riesgo de pobreza (personas que vivan con menos del 60% de la renta nacional media); B) Privación material (personas que sufren al menos 4 de las 9 situaciones de privación). C) Personas que viven en hogares de desempleados (población que se define en relación a una intensidad de trabajo igual a cero o muy baja a lo largo de un año completo a fin de reflejar de manera 12
13. apropiada una perspectiva dinámica de la pobreza vinculada a situaciones de exclusión prolongada del mercado laboral También se acordó que Los Estados miembros serán libres de establecer sus objetivos nacionales sobre la base de los indicadores más adecuados, “teniendo en cuenta sus respectivas circunstancias y prioridades nacionales”, y que en este proceso tomarán en consideración el hecho de que sus objetivos nacionales respectivos “deberían contribuir a la consecución del objetivo a escala de la UE”. 6. Las primeras aportaciones de desarrollo de la Estrategia Europa 2020 en materia de empleo. En el Consejo Informal de Ministros de Empleo celebrado el 8 de julio 17 se dedicó una parte importante de su tiempo al debate sobre qué nuevas políticas de empleo son necesarias a escala europea para hacer frente a los nuevos desafíos demográficos y climáticos, es decir hacia dónde debe ir la concreción de las directrices integradas para las políticas económicas y, muy especialmente, las de empleo. En primer lugar, se destacó que el cambio demográfico, con el progresivo incremento de la edad de la población trabajadora y el envejecimiento de una parte relevante de la misma, implica necesariamente poner en marcha políticas que potencien e incrementen tanto la participación de la población en el mercado de trabajo en general como las políticas de envejecimiento activo en particular (mejora del nivel formativo de las personas de edad, adaptación de los tiempos de trabajo, de las modalidades contractuales, mayor conciliación entre visa familiar y laboral, reglas reforzadas de seguridad y salud en el trabajo, etc.). En este punto es obligado hacer referencia al recientemente presentado, en concreto el 7 de julio, Libro verde de la Comisión Europea “En pos de unos sistemas de pensiones europeos adecuados, sostenibles y seguros”18. La tesis central del documento, que se somete a consulta de toda la ciudadanía interesada, es que hay que retrasar la edad efectiva de la jubilación, y que “hay que revisar por completo el marco de la UE” porque con las tendencias actuales de salida temprana del mercado de trabajo “la situación es insostenible”. Se defiende que hay que ofrecer pensiones “adecuadas y sostenibles” como mecanismo esencial de cohesión social, y que para ello hay que tener en cuenta que “el envejecimiento demográfico ha sido más rápido de lo esperado y la reciente crisis financiera y económica ha tenido un impacto impresionante sobre los presupuestos, los mercados de capitales y las empresas”. Se puso de manifiesto, y constato que esta es una de las cuestiones más importantes a abordar en el próximo futuro, que ese proceso de envejecimiento puede generar un número importante de empleo en los ámbitos de actividad de servicio a las personas y de cuidado de la salud, y que ello requiere ineludiblemente plantearse las capacidades y cualificaciones del personal que preste tales servicios, así como también su financiación. En segundo término, se destacó que la creación de empleos verdes es un factor indispensable para la transición hacia una economía competitiva con emisiones débiles de CO2. De ahí que sea del todo punto necesario trabajar sobre las competencias y cualificaciones requeridas para poder trabajar en esos nuevos, o reestructurados, empleos, cuál ha de ser el papel de los servicios públicos de empleo para 17 http://www.eu2010.be/fr/pressrelease/conseil-informel-epsco-l-emploi-au-centre-de-la-nouvelle-gouvernance- economique 18 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0365:FIN:ES:PDF 13
14. facilitar la adaptación/transición de unos empleos a otros, con particular atención a las necesidades de los colectivos más vulnerables, y cómo pueden utilizarse los fondos estructurales comunitarios para facilitar la transición. III. Recapitulación final. 1. Coincido con las tesis expuestas por uno de los maestros del iuslaboralismo español, el profesor Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer en un reciente artículo19, en el que se defiende que la crisis que estamos viviendo (económica y social) “es una ocasión y una oportunidad de enfrentarse con el aumento y la diversidad de riesgos que se han generado en el mercado de trabajo”. El profesor Rodríguez-Piñero es del parecer que cada vez habrá que poner más el acento en la protección de la persona a lo largo de su vida, y que el mercado de trabajo y la protección social “se han de adaptar y prepararse para un modelo económico y de relaciones de trabajo que ya no va a ser el anterior a la crisis”. Por consiguiente, hay que diseñar, como ya se está haciendo, nuevos enfoques de políticas de empleo y de política de Derecho del Trabajo que “sin excluir la inevitable flexibilidad, introducen nuevos mecanismos de estabilidad y seguridad distintos a la tradicional estabilidad en el puesto de trabajo”. 2. El análisis del mercado de trabajo se tiene que hacer tomando en consideración la influencia que sobre este mercado y sobre la misma noción y concepto de trabajo implican el cambio tecnológico, la internacionalización económica y financiera, las nuevas formas de organización del trabajo, la creciente participación femenina en la vida laboral, el fenómeno de la inmigración y la aparición de grupos que quedan excluidos de este mercado. 3. Cualquier reforma socioeconómica ha de tener bien presente la óptica clara y definida de defensa de los intereses de las personas menos favorecidas, que son precisamente las que más sufren las consecuencias de las crisis económicas y sociales. En nuestras sociedades se ha producido un incremento global del bienestar económico durante muchos años, pero se ha distribuido de forma muy desigual entre el conjunto de la población, con un importante aumento del número de excluidos. 4. Una de las debilidades más importante de nuestros mercados laborales es la dificultad para incorporar plenamente la economía del conocimiento y de la innovación en todas las actividades productivas, aunque no sería justo olvidar que hemos hecho pasos adelante en esta línea. No podemos competir con políticas empresariales que se basen, principalmente, en los bajos costes salariales, sino que se tiene que prestar mucha atención, tanto a la mayor calidad de los productos como a una mucha mayor implicación de los trabajadores en el funcionamiento de su empresa. El eje fundamental de las nuevas políticas tendría que centrarse en la mejora de las competencias profesionales de todos los trabajadores, a fin de que puedan tener garantizada la estabilidad en el mercado de trabajo, sea por cuenta ajena o por cuenta propia, y no únicamente la estabilidad en un puesto de trabajo. Eso implica, también, una participación muy activa de los poderes públicos para garantizar protección económica y políticas activas de mercado de trabajo a todas aquellas personas que las requieran Tenemos que apostar por una economía abierta y basada en el conocimiento de las personas, donde el capital más importante sean sus actitudes y aptitudes para enfrentarse a los cambios, y eso afecta tanto al mundo empresarial como al mundo asalariado. Sin embargo, atención, en estas políticas que se lleven 19 “Las transiciones en el mercado de trabajo. Relaciones Laborales”, núm. 13, 8 a 23 de julio de 2010. 14
15. a cabo no tendremos que olvidar nunca la existencia de colectivos menos favorecidos que necesitan especial protección. 5. Para que la nueva política comunitaria tenga éxito social, requerirá de una mayor adaptación a las necesidades de la gran parte de la población europea que la que ha existido en el período posterior a la revisión en 2005 de la estrategia de Lisboa, y está por ver si todos los Estados, o más concretamente sus gobiernos, están por esa labor. En caso afirmativo podremos plantearnos cómo mejorar el modelo social europeo en el marco de una realidad económica y social a escala mundial cada vez más interdependiente y que no podemos nunca olvidar en nuestros análisis; en caso contrario, el riesgo de una mayor conflictividad y exacerbación de las tensiones sociales está servido. Sería bueno y necesario concretar mucho más los objetivos sociales a alcanzar y reforzar la dimensión social de la Europa 2020, con un correcto equilibrio entre las dimensiones económica, medioambiental y social. ¿Estamos preparados para ello, lo conseguiremos, o nos resignamos a un mundo peor para la mayor parte de la población? -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 15