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Timestamp: 2018-02-24 08:22:22+00:00
Document Index: 155671879

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Tribunal de Contas. Secção Regional dos Açores. Auditoria ao Município do Nordeste Dívida pública e encargos plurianuais - PDF
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Thomaz Wagner Camelo
1 Relatório N.º 03/2014 FS/SRATC Dívida pública e encargos plurianuais Data de aprovação: Ação n.º FS2
2 Índice Siglas e abreviaturas... 5 Glossário... 6 Sumário... 7 Parte I Introdução 1. Fundamento, âmbito, objetivos e metodologia Condicionantes e limitações Contraditório Identificação dos responsáveis Parte II Observações de auditoria 5. Pressupostos metodológicos Acordos de regularização de dívidas Factos apurados Caracterização das operações. Regime legal do endividamento municipal Conclusão. Eventual responsabilidade financeira sancionatória Dinâmica da dívida face à execução orçamental no período Considerações prévias Plano de saneamento financeiro e plano de reequilíbrio financeiro Fiabilidade da informação financeira Execução orçamental no triénio Dívida e encargos plurianuais originados nas entidades participadas Nordeste Activo, EEM Constituição e atividade operacional Análise da sustentabilidade Contribuição para a dívida municipal consolidada e encargos plurianuais Gedernor, SA Constituição e estrutura acionista Atividade operacional Análise da sustentabilidade Contribuição para a dívida municipal consolidada e encargos plurianuais
3 8.3. HSN, EEM Constituição e atividade operacional Análise de sustentabilidade Contribuição para a dívida municipal consolidada e encargos plurianuais DNHS, SA Constituição e estrutura acionista Atividade operacional Análise de sustentabilidade Contribuição para a dívida municipal consolidada e encargos plurianuais Dívida municipal consolidada Em Em Sustentabilidade das finanças municipais e equidade intergeracional Considerações prévias Encargos futuros da dívida financeira consolidada Sustentabilidade das finanças municipais Equidade intergeracional Capacidade de autofinanciamento Conclusão Grau de acatamento das recomendações formuladas pelo Tribunal de Contas Parte III Conclusões e recomendações 12. Principais conclusões Eventuais infrações financeiras e irregularidades Eventuais infrações financeiras Irregularidades Recomendações Decisão Conta de emolumentos Ficha técnica Anexo I - Identificação dos responsáveis ano económico de Anexo II - Metodologia...75 Anexo III - Pressupostos adotados na elaboração das projeções financeiras...77 Anexo IV - Mapas de execução orçamental Anexo V - Demonstrações de resultados das entidades participadas V.I Nordeste Activo, EEM...88 V.II Gedernor, SA...89 V.III HSN, EEM...90 V.IV DNHS, SA
4 Anexo VI - Balanços das entidades participadas VI.I Nordeste Activo, EEM...92 VI.II Gedernor, SA...93 VI.III HSN, EEM...94 VI.IV DNHS, SA...95 Anexo VII - Dívida municipal consolidada...96 Anexo VIII - Dívida não financeira líquida Município...97 Anexo VIII (continuação) - Dívida não financeira líquida Entidades participadas...98 Anexo IX - Saldos orçamentais Anexo IX (continuação) - Saldos orçamentais Anexo X - Saldos primários vs. Serviço da dívida Anexo XI - Saldos orçamentais Cenário sem reprogramação e consolidação da dívida municipal Anexo XI (continuação) - Saldos orçamentais Cenário sem reprogramação e consolidação da dívida municipal Anexo XII - Saldos primários vs. Serviço da dívida Cenário sem reprogramação e consolidação da dívida municipal Anexo XIII - Contraditório Índice de quadros Índice de gráficos Legislação citada Índice do processo
5 Siglas e abreviaturas ARAAL BANIF BES BESA Cfr. CEMG CGD CIMI CIMT DGAL DNHS, SA FEDER Gedernor, SA GESTHIDRO II, Lda. GOP HSN, EEM IMI IMT INH IHRU LEO LFL LOPTC Nordeste Activo, EEM OE Contrato de desenvolvimento entre a Administração Regional e a Administração Local Banco Internacional do Funchal, SA Banco Espírito Santo, SA Banco Espírito Santo dos Açores, SA Conferir Caixa Económica Montepio Geral Caixa Geral de Depósitos, SA Código do Imposto Municipal sobre Imóveis Código do Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis Direção Geral das Autarquias Locais Empresa de Desenvolvimento de Habitação Social do Nordeste, SA Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional Gedernor Construção e Gestão de Equipamentos Desportivos, Recreativos e Turísticos do Nordeste, SA Gestão de Recursos Hidroenergéticos, Lda. Grandes Opções do Plano HSN Empresa Municipal de Habitação Social do Concelho de Nordeste, EEM Imposto Municipal sobre Imóveis Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis Instituto Nacional de Habitação Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, IP Lei de Enquadramento Orçamental Lei das Finanças Locais Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas Nordeste Activo Empresa Municipal de Actividades Desportivas, Recreativas e Turísticas, Águas e Resíduos, EEM Orçamento do Estado p. página PAEL Programa de Apoio à Economia Local POCAL pp. PROCONVERGÊNCIA PROHABITA RAA RJAEL SATAPOCAL Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais páginas Programa Operacional dos Açores para a Convergência Programa de Financiamento no acesso à Habitação Região Autónoma dos Açores Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local Subgrupo de Apoio Técnico na Aplicação do POCAL Advertência Salvo indicação em contrário, a referência a normas legais e regulamentares reporta-se à redação indicada em anexo ao presente relatório. -5-
6 Glossário A Ativos financeiros (despesa) Operações financeiras quer com a aquisição de títulos de crédito, incluindo obrigações, ações, quotas e outras formas de participação, quer com a concessão de empréstimos e adiantamentos ou subsídios reembolsáveis. Ativos financeiros (receita) Receitas provenientes da venda e amortização de títulos de crédito, designadamente obrigações e ações ou outras formas de participação, assim como as resultantes de reembolso de empréstimos ou subsídios concedidos. D Despesa corrente primária Despesa corrente excluindo a rubrica de Juros e outros encargos. Despesa efetiva Soma dos agrupamentos da classificação económica de despesa, com exclusão dos Ativos financeiros e Passivos financeiros. Dívida não financeira líquida: Município dívida de natureza comercial e administrativa integrada no passivo dívidas a terceiros de curto prazo (em virtude de já se encontrar vencida ou porque deva ser liquidada até doze meses após da data do balanço), deduzida do ativo circulante (ativo que se espera que seja realizado em idêntico prazo, incluindo depósitos em instituições financeiras e caixa). Não foram consideradas as operações registadas em Acréscimos e diferimentos, cuja despesa (obrigação de pagar) ou receita (direito a receber) só venha a constituir-se em período ou períodos posteriores. Entidades participadas dívida de natureza comercial e administrativa integrada no passivo corrente (em virtude de já se encontrar vencida ou porque deva ser liquidada até doze meses após da data do balanço), deduzida do ativo corrente (ativo que se espera que seja realizado em idêntico prazo, incluindo caixa e equivalentes de caixa). Consequentemente, nas Outras Contas a receber e a pagar foram retirados os Devedores e credores por acréscimos, cuja receita ou despesa só venha a ocorrer em período ou períodos posteriores. Despesa primária Despesa efetiva excluindo a rubrica de Juros e outros encargos. P Passivos financeiros (despesa) Operações financeiras, englobando as de tesouraria e as de médio e longo prazos, que envolvam pagamentos decorrentes quer da amortização de empréstimos, titulados ou não, quer da regularização de adiantamentos ou de subsídios reembolsáveis. Passivos financeiros (receita) Receitas provenientes da emissão de obrigações e de empréstimos contraídos a curto e a médio e longo prazos. Perímetro de consolidação Corresponde à identificação concreta das entidades e das operações a incluir no apuramento da dívida municipal consolidada. R Receita efetiva Toda a receita, com exclusão dos Ativos financeiros, Passivos financeiros e Saldos da gerência anterior 1. S Saldo global Diferença entre a receita efetiva e a despesa efetiva. Saldo orçamental Diferença entre receitas e despesas 2. Saldo primário Diferença entre a receita efetiva e a despesa primária. 1 No triénio , adicionaram-se os Saldos da gerência anterior à receita efetiva de cada um daqueles exercícios, uma vez que tais verbas também tinham sido utilizadas no reforço de dotações orçamentais da despesa. Tendo em consideração os objetivos subjacentes às projeções efetuadas (cfr. ponto infra), tal procedimento apenas foi adotado relativamente ao exercício de Uma vez que as receitas e despesas foram consideradas numa base de compromisso ou de especialização económica, para se obter o saldo orçamental final na ótica de caixa deduziram-se as Receitas por cobrar e adicionaram-se os Compromissos por pagar, ambos com referência ao final de cada um dos exercícios (saliente-se que as Receitas por cobrar no início de cada exercício foram acrescidas às importâncias das receitas liquidadas no decurso dos mesmos). -6-
7 Sumário Apresentação O presente relatório resulta de uma auditoria financeira orientada para o apuramento do valor da dívida global e dos encargos plurianuais do Município do Nordeste, pretendendo-se aferir os seus efeitos ao nível da sustentabilidade das finanças municipais e da equidade intergeracional. Para além da dívida direta do Município, foram considerados os compromissos resultantes de contratos, protocolos e demais instrumentos celebrados com as empresas locais e outras entidades públicas ou privadas, dos quais resultem encargos em anos futuros, estejam ou não refletidos nas respetivas demonstrações financeiras. O âmbito da ação não inclui o exame do tratamento contabilístico conferido a estas operações. Dada a atual situação de rutura financeira do Município, que motivou, inclusivamente, a adesão ao programa PAEL e a apresentação de um plano de ajustamento e de reequilíbrio financeiro, na realização da ação foram tidas em linha de conta as medidas constantes do mesmo, assim como os efeitos da obrigatória reestruturação do sector empresarial local e da declaração de inconstitucionalidade de algumas normas do OE para 2013 com impacto nas finanças municipais. Consideraram-se, também, os reflexos de algumas das medidas constantes da proposta de OE para 2014, nomeadamente a redução das remunerações dos trabalhadores, agora com uma base de incidência mais abrangente, bem como a redução das transferências a efetuar para os municípios a título de participação nos impostos do Estado. Foi igualmente avaliado o grau de acatamento das recomendações do Tribunal de Contas diretamente relacionadas com os objetivos da auditoria, formuladas em anteriores ações de controlo. Principais conclusões Em 2010 o Município promoveu a consolidação de dívidas de curto prazo a fornecedores, prática vedada pela LFL. No triénio a dinâmica incutida à gestão orçamental traduziu-se na acumulação de sucessivos défices que conduziram as finanças municipais a uma trajetória insustentável. Em 2012 a Assembleia Municipal declarou formalmente a situação de rutura financeira do Município, facto que determinou a revogação do plano de saneamento financeiro aprovado em 2007 e o reconhecimento, por parte dos órgãos municipais, de que o desequilíbrio das finanças municipais já se tinha convertido num problema de solvência, de natureza estrutural. À data de , a dívida consolidada do Município do Nordeste ascendia a ,72, dos quais ,00, ou seja 75,4%, eram referentes a dívida financeira, sendo os restantes ,72 (24,6%) relativos à dívida não financeira líquida, originada sobretudo pelos débitos a fornecedores. -7-
8 A dívida financeira indireta, essencialmente constituída pelos empréstimos contraídos pelas participadas Nordeste Activo, EEM, Gedernor, SA, HSN, EEM, e DNHS, SA, ascendia a ,06, representando 48,9% da dívida municipal consolidada. Os encargos futuros da dívida financeira consolidada, reportada a , ascendiam a ,85, dos quais ,77 eram relativos ao capital em dívida, sendo os restantes ,07 referentes aos juros e demais encargos vincendos. Na ótica do endividamento municipal o respeito pelo princípio da equidade intergeracional não se encontra salvaguardado. Existe um elevado risco do Município do Nordeste não vir a dispor dos recursos financeiros necessários ao aproveitamento dos fundos comunitários relativos ao período de programação Em conformidade com o novo regime jurídico da atividade empresarial local, os órgãos municipais deliberaram proceder à dissolução das empresas locais DNHS, SA, e HSN, EEM, com a internalização das atividades desta última no Município. Porém, contrariando o mesmo regime, a Nordeste Activo, EEM, ainda mantém uma participação no capital social da Gedernor, SA. Não foi acolhida a recomendação formulada em anteriores ações de controlo, relativa à divulgação nos anexos às demonstrações financeiras das responsabilidades financeiras assumidas pelo Município através das suas participadas. Principais recomendações Observância estrita do regime legal do endividamento municipal, devendo o Município do Nordeste abster-se de celebrar contratos com entidades financeiras ou diretamente com os credores, tendo por objetivo a consolidação de dívida de curto prazo, sempre que a duração dos mesmos ultrapasse o exercício orçamental. Divulgação, nos anexos às demonstrações financeiras individuais do Município, das responsabilidades financeiras assumidas por intermédio de quaisquer entidades participadas que não integrem o perímetro definido para efeitos de apresentação de contas consolidadas. Promover a extinção da participação detida pela Nordeste Activo, EEM, no capital social da Gedernor, SA. -8-
9 PARTE I INTRODUÇÃO 1. Fundamento, âmbito, objetivos e metodologia A auditoria foi realizada em execução do plano de fiscalização da do Tribunal de Contas 3. De acordo com o Plano Global de Auditoria 4, os principais objetivos da ação consistiram na determinação da dívida e dos encargos plurianuais do Município do Nordeste, bem como do respetivo escalonamento temporal, de modo a avaliar-se o correspondente impacto na sustentabilidade das finanças municipais e na equidade intergeracional. Neste sentido, procedeu-se à análise das contas individuais do Município 5 e das entidades direta ou indiretamente participadas, reportadas a , tendo em vista determinar a expressão da dívida municipal na referida data. Simultaneamente, foram analisados todos os contratos, protocolos e demais instrumentos celebrados com as empresas participadas ou com quaisquer outras entidades públicas ou pri- 3 O plano de fiscalização para 2013 foi aprovado por resolução do Plenário Geral do Tribunal de Contas, em sessão de , publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 245, de , p , sob o n.º 51/2012,e no Jornal Oficial, II série, n.º 242, de , p. 7301, sob o n.º 1/2012. Para 2014 foi aprovado por resolução do Plenário Geral do Tribunal de Contas, em sessão de , publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 244, de , p , sob o n.º 32/2013, e no Jornal Oficial, II série, n.º 242, de , sob o n.º 1/2013. No âmbito do plano de fiscalização para 2014, a ação foi renumerada. 4 CD\1.1. PGA\12_ Relativamente ao exercício de 2012, o Município do Nordeste não apresentou contas consolidadas invocando o disposto no ponto 5.4. da Orientação n.º 1/2010, anexa à Portaria n.º 474/2010, de 15 de junho, publicada no Diário da República, 2.ª Série, n.º 126, de , pp a 35871, nos termos do qual: 5.4 Dispensa de consolidação Uma entidade mãe fica dispensada de elaborar as demonstrações financeiras consolidadas quando, na data do seu balanço, o conjunto das entidades a consolidar, com base nas suas últimas contas anuais aprovadas, não ultrapassar dois dos três limites a seguir indicados: a) Total do balanço ; b) Total dos proveitos ; c) Número de trabalhadores empregados em média durante o exercício 250. A dispensa de consolidação só ocorre quando se tenha deixado de ultrapassar dois dos limites definidos durante dois exercícios consecutivos. ( ) Porém, a norma especial do n.º 1 do artigo 46.º da LFL determinava, em qualquer caso, a consolidação de contas dos Municípios que detenham a totalidade do capital de entidades do sector empresarial local. Neste sentido, podem ver-se as instruções emitidas, sobre o assunto, pelo SATAPOCAL, disponíveis em appls.portalautarquico.pt/portalautarquico/resourcelink.aspx?resourcename=satapocal_conscontas _ pdf. Assim, o Município deveria ter apresentado contas consolidadas, integrando o perímetro de consolidação as empresas locais DNHS, SA, HSN, EEM, e Nordeste Activo, EEM. A partir de 2014 a matéria passou a estar regulada pelo artigo 75.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro. -9-
10 vadas que tivessem por objeto transferências, bem como a concessão de apoios ou subsídios de carácter plurianual, de modo a apurar as responsabilidades adicionais do Município, ou seja, os compromissos que não se encontrassem refletidos na correspondente dívida direta por ainda não preencherem os pressupostos para serem considerados como tal 6. Determinada a expressão da dívida e dos encargos plurianuais, efetuaram-se projeções para a evolução das finanças municipais, abrangendo um horizonte temporal coincidente com a maturidade dos empréstimos contraídos, com o intuito de se aferir a capacidade do Município dispor, de forma continuada, dos recursos financeiros necessários ao pontual cumprimento dos compromissos assumidos, que assegurem, a par disso, uma distribuição equilibrada, pelos anos vindouros, dos custos e benefícios associados. A relevância dos acontecimentos subsequentes a , designadamente a aprovação do pedido de adesão do PAEL e do plano de reequilíbrio financeiro 7, com a consequente vinculação do Município à execução das medidas nele previstas, levou a que na elaboração das projeções financeiras fossem incorporados os efeitos decorrentes dos empréstimos de longo prazo contraídos ao abrigo dos contratos de reequilíbrio financeiro e da adesão ao PAEL, no montante global de ,13. De salientar que se contemplaram as consequências da decisão dos órgãos municipais de procederem à dissolução das empresas locais DNHS, SA, e HSN, EEM, com a internalização das atividades desta última no Município, bem como o impacto financeiro associado à reposição, em 2013, dos subsídios de Natal e de férias a todos os trabalhadores 8. Para efeitos de determinação da dívida e dos encargos plurianuais, a ação teve por referência principal a data de , considerando-se, ainda, as responsabilidades de carácter plurianual posteriormente assumidas até , estritamente relacionadas com a atribuição de transferências, apoios e subsídios. Por seu turno, a apreciação da sustentabilidade financeira do Município e do cumprimento do princípio da equidade intergeracional na execução orçamental teve por suporte a elaboração de projeções, perspetivando a evolução das finanças municipais até 2033, coincidindo o respetivo âmbito temporal com o período necessário para que todos os empréstimos atinjam as respetivas maturidades. Finalmente, efetuou-se o follow-up das recomendações formuladas em anteriores ações de controlo levadas a efeito pelo Tribunal de Contas relacionadas com os objetivos da auditoria. A metodologia e os pressupostos adotados na realização das projeções constam, respetivamente, dos Anexos II e III. 6 Nomeadamente nos casos em que apesar de já ter ocorrido um ato de vinculação externa do município perante terceiros, por exemplo através da assinatura de um contrato, a outra parte ainda não cumpriu as prestações a que se vinculou. 7 Sobre a declaração da situação de desequilíbrio financeiro estrutural ou de rutura financeira, cfr., ponto 7.1.1, infra. 8 Em consequência das decisões do Tribunal Constitucional que se pronunciou pela inconstitucionalidade das normas constantes dos orçamentos de Estado para 2012 e 2013 que previam a supressão destes subsídios (cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional n. os 353/2012, de , e 187/2013, de , publicados, respetivamente, nos Diários da República, 1.ª série, n.º 140, de , pp , e n.º 187, de , pp a 2423). -10-
11 Os papéis de trabalho em formato eletrónico constam de ficheiros gravados em CD, que foi incluído no processo, a fls. 2, com o conteúdo descrito no índice do processo. Ao longo do Relatório, a remissão para esses documentos é feita mediante a indicação do caminho do ficheiro e, se for o caso, das páginas onde se encontra o documento. 2. Condicionantes e limitações Não se registaram situações condicionantes ao normal desenvolvimento dos trabalhos, sendo de destacar a colaboração dos dirigentes e trabalhadores, quer do Município, quer das entidades participadas, na célere disponibilização de todos os elementos e esclarecimentos solicitados pela equipa de auditoria. 3. Contraditório Para efeitos de contraditório institucional e pessoal, em conformidade com o disposto no artigo 13.º da LOPTC, o relato foi remetido à entidade auditada e aos seguintes responsáveis, na qualidade de membros da Câmara Municipal: José Carlos Barbosa Carreiro Presidente; Rogério Cabral de Frias Vice-Presidente; Victor Sérgio Raposo de Lima Vereador. Não foi apresentado contraditório institucional. Os responsáveis apresentaram uma resposta conjunta. As alegações apresentadas foram tidas em conta na elaboração do relatório, tendo determinado uma diferente qualificação da matéria apresentada no ponto 6., relativo a acordos de regularização de dívidas. Nos termos do disposto na parte final do n.º 4 do artigo 13.º da LOPTC, a resposta apresentada encontra-se integralmente transcrita no Anexo XIII ao presente relatório Identificação dos responsáveis A composição do executivo camarário responsável pela gerência de 2012 consta do Anexo I. 9 CD\1.10. Contraditório. -11-
12 PARTE II OBSERVAÇÕES DE AUDITORIA 5. Pressupostos metodológicos Como oportunamente se referiu, constituem objetivos da presente ação apurar o valor consolidado da dívida e dos encargos plurianuais do Município do Nordeste, reportado às datas de e , bem como apreciar os respetivos efeitos na sustentabilidade das finanças municipais e na equidade intergeracional, com base nas projeções elaboradas para o período , em conformidade com os pressupostos enunciados no Anexo III. Na abordagem efetuada foram consideradas as responsabilidades financeiras do Município, presentes e futuras, incluindo as provenientes das empresas participadas, assim como de quaisquer outras entidades, públicas ou privadas, decorrentes de contratos, acordos, protocolos ou quaisquer outros instrumentos celebrados, tendo por objeto a concessão de apoios ou subsídios com carácter plurianual. Por outro lado, as operações foram classificadas atendendo à sua realidade económica e substância e não apenas à respetiva forma legal. Tal significa que se incluíram os empréstimos de médio e longo prazos contraídos pelas entidades com participação municipal, direta ou indireta, como é o caso de empréstimos contratados pela Nordeste Activo, EEM, Gedernor, SA, HNS, EEM, e pela DNHS, SA, na medida em que os correspondentes encargos sejam suportados pelo Município do Nordeste. Por fim, relevaram igualmente para este efeito as operações de reprogramação e consolidação de dívidas a fornecedores, concretizadas no âmbito da Linha de Crédito Açores Empresas II, bem como através dos denominados acordos de regularização de dívidas. A apreciação da legalidade destes acordos, na ótica do regime do endividamento municipal, é objeto de tratamento autónomo no ponto seguinte. 6. Acordos de regularização de dívidas 6.1. Factos apurados a) Em o Município celebrou com a Construções Achadense, L. da, um acordo de regularização de dívida 10, nos seguintes termos: i) A dívida, na importância de ,61, titulada por uma fatura emitida pelo fornecedor em , seria liquidada em 10 prestações trimestrais e 10 CD\1.5. Dívida financeira direta\ Acordos regularização dívida\construções Achadense, Lda.\Acordo. -12-
13 sucessivas de 8 117,66, com início em , vencendo-se a última em ; ii) Sobre os montantes em dívida eram devidos juros, a pagar trimestralmente no último dia útil de cada mês, calculados com base numa taxa correspondente à Euribor a 3 meses, acrescida de um spread de 3%; iii) O acordo foi assinado por José Carlos Barbosa Carreiro, na qualidade de Presidente da Câmara Municipal; iv) Em , o credor transmitiu os seus créditos a favor do BES, ficando o Município obrigado a efetuar junto do banco todos os pagamentos devidos em execução do acordo, nas condições e prazos aí estabelecidos, conforme foi aceite por Victor Sérgio Raposo de Lima, na qualidade de Vereador da Câmara Municipal 12. b) Em , entre o Município e a Construções e Carpintaria Nordestense, L. da, foi celebrado um acordo de regularização de dívida 13, em termos idênticos aos descritos na alínea anterior, nomeadamente: i) A dívida, no montante de ,96, titulada por uma fatura emitida pelo fornecedor, em , seria igualmente liquidada em 10 prestações trimestrais e sucessivas de ,50, vencendo-se a primeira em e a última em ; ii) Sobre o capital em dívida eram também devidos juros, calculados e pagos com idêntica periodicidade e tendo por base o mesmo indexante e spread aplicados no acordo anterior; iii) O acordo foi assinado por Rogério Cabral de Frias, na qualidade de Vice- Presidente da Câmara Municipal; iv) Em anexo ao acordo consta uma autorização emitida por Rogério Cabral de Frias, na qualidade de Vice-Presidente da Câmara Municipal, para, de forma irrevogável, o BES debitar uma conta do Município pelos valores relativos ao capital e juros decorrentes do acordo de regularização; v) Em , o credor transmitiu os seus créditos a favor do BES, passando o Município a cumprir as suas obrigações agora perante o banco, nas condições e prazos estabelecidos no acordo, conforme foi aceite por José Carlos Barbosa Carreiro, na qualidade de Presidente da Câmara Municipal De salientar a desconformidade constatada no ponto 2. do acordo (aliás, comum aos acordos mencionados a seguir) entre o número de prestações «trimestrais e sucessivas» aí indicado (10) e o número de prestações a que se chega, considerando as datas de vencimento da primeira e da última referenciadas neste mesmo ponto (11). 12 CD\1.5. Dívida financeira direta\ Acordos regularização dívida\construções Achadense, Lda.\Notificação cedência créditos. 13 CD\1.5. Dívida financeira\ Acordos regularização dívida\construções Carpintaria Nordestense, Lda.\Acordo. 14 CD\1.5. Dívida financeira\ Acordos regularização dívida\construções Carpintaria Nordestense, Lda.\Notificação cedência créditos. -13-
14 c) Em , o Município celebrou com a Quaternaire Portugal Consultoria para o Desenvolvimento, SA, um acordo de regularização de dívida 15, em condições semelhantes aos acordos acima descritos, designadamente: i) A dívida, no montante global de ,00, titulada por cinco faturas referentes a transações comerciais realizadas em 2010, seria liquidada em 10 prestações trimestrais e sucessivas de 8 698,50, com início em , vencendo-se a última em ; ii) Sobre os montantes em dívida eram devidos juros, calculados e pagos nos termos anteriormente expostos para os restantes acordos; iii) O acordo foi assinado por José Carlos Barbosa Carreiro, na qualidade de Presidente da Câmara Municipal; iv) Em anexo ao acordo consta uma autorização emitida por José Carlos Barbosa Carreiro, na qualidade de Presidente da Câmara Municipal, para, de forma irrevogável, o BESA debitar uma conta do Município pelos valores relativos ao capital e juros decorrentes do acordo de regularização; v) Em , o credor transmitiu os seus créditos a favor do BES, ficando o Município obrigado a pagá-los na íntegra ao banco, nos termos originariamente estabelecidos no acordo, conforme foi aceite por José Carlos Barbosa Carreiro, na qualidade de Presidente da Câmara Municipal 17. Em sede de contraditório 18 foram explicitados circunstancialismos que rodearam a celebração dos acordos, referindo-se, em síntese: Os fornecedores com os quais foram celebrados acordos eram todos clientes do BES; Em junho de 2010, um representante do BESA e outro do BES, ( ) agendaram uma reunião na Câmara Municipal, com o seu Presidente, tendo-lhe apresentado o modelo que foi vertido nos mencionados documentos, asseverando tratar-se de solução perfeitamente compatível com o regime legal aplicável aos municípios, e concretamente aplicado em muitos deles, sem quaisquer problemas legais. Apesar do prazo convencionado, por proposta do banco, ter sido de 30 meses, a expetativa do Município era a de liquidar a operação no prazo de um ano, no âmbito do processo de reequilíbrio financeiro então iniciado, o que, por vicissitudes várias, acabou por não acontecer, tendo os acordos sido cumpridos tal como inicialmente convencionado; A aceitação pelo Município da solução proposta pelo banco, 15 CD\1.5. Dívida financeira\ Acordos regularização dívida\quaternaire, SA\Acordo. 16 Em rigor, a última prestação deveria vencer-se a Porém, em virtude de uma das prestações não ter sido paga na respetiva data de vencimento, foi acordada a prorrogação do prazo do acordo por mais um trimestre, com o consequente pagamento dos juros e encargos devidos. 17 CD\1.5. Dívida financeira\ Acordos regularização dívida\ Quaternaire, SA \ Notificação cedência créditos. 18 Conforme já se referiu, a resposta apresentada em contraditório encontra-se transcrita, na íntegra, no Anexo XIII. -14-
15 8. ( ) consubstanciada embora em três acordos iguais de regularização de dívida e em três intervenções iguais de aceitação da cedência de créditos, constitui, verdadeiramente, uma única decisão. 9. E por isso, entende-se que, caso não se entenda estar excluída a culpa e a ilicitude, haveria lugar apenas a uma infracção, ainda que continuada, tendo em conta que houve três solicitações exteriores dos credores, num período curto de tempo, e que foram concretizadas ao abrigo da aceitação da solução proposta Nenhuma destas operações foi submetida a deliberação da Assembleia Municipal ou da Câmara Municipal. Em suma: Quadro I: Acordos de regularização de dívidas Fornecedor Dívida Data Acordo 1.ª prestação última prestação Construções Achadense, Lda , Construções e Carpintaria Nordestense, Lda , Quaternaire, SA , Com referência a , faltava apenas liquidar a importância de ,00, referente à 9.ª e 10.ª prestações do acordo celebrado com a Quaternaire, SA 19. Euros 6.2. Caracterização das operações. Regime legal do endividamento municipal Analisando as operações descritas, verifica-se que as dívidas de natureza comercial do Município perante os referidos fornecedores, quase todas vencidas à data da celebração dos acordos 20, foram reprogramadas e convertidas em dívida financeira de médio prazo (2,5 anos), com o consequente pagamento de juros compensatórios pelo diferimento do prazo concedido para a respetiva regularização. Com efeito, nos termos dos acordos celebrados, o Município manifestou desde logo a sua concordância com a eventual cedência dos créditos a terceiros, visando assegurar aos fornecedores condições de acesso a contratos de factoring que lhes possibilitassem realizar o valor dos seus créditos. Mais: aquando da celebração de dois dos três acordos o Banco foi logo autorizado a debitar uma conta do Município pelos valores relativos ao capital e juros decorrentes do acordo de regularização. A transmissão de créditos concretizou-se através da celebração de contratos de factoring entre os fornecedores e o BES, com a intervenção do Município reconhecendo a existência e exigibilidade dos créditos em causa, obrigando-se a pagá-los na íntegra ao banco, nas condições e prazos definidos nos acordos de regularização de dívida e autorizando, para o efeito, o débito em conta das prestações devidas, bem como dos correspondentes juros. 19 A 9.ª prestação, vencida em e na importância de 8 698,50, foi paga em Apenas a fatura que titulava o crédito detido pelas Construções Achadense, L. da, não se encontrava nestas circunstâncias, embora faltassem somente 9 dias para o respetivo vencimento. -15-
16 Através deste encadeamento de atos resulta claro que a finalidade prosseguida foi a de obtenção de financiamento bancário necessário à satisfação do pagamento de dívidas a fornecedores. No entanto, as operações realizadas, vistas no seu conjunto, contrariam o regime legal do endividamento municipal. Com efeito, a celebração de contratos visando a reprogramação da dívida e a consolidação de passivos só é admissível no quadro de um processo de saneamento ou de reequilíbrio financeiro. Fora deste contexto a lei proíbe-os expressamente (n.º 12 do artigo 38.º da LFL). Por isso, o Município não pode celebrar contratos com entidades financeiras, ainda que por interposta pessoa, com o intuito de consolidar dívida de curto prazo, afastando o regime legal do endividamento municipal Conclusão. Eventual responsabilidade financeira sancionatória A lei prevê mecanismos de recurso ao crédito para a reprogramação de dívidas e consolidação de passivos a que os municípios poderão recorrer, mas apenas em circunstâncias específicas, designadamente ao abrigo de um plano de saneamento ou de reequilíbrio financeiro. Fora deste contexto, estas operações estão proibidas, nos termos do n.º 12 do artigo 38.º da LFL: «É vedada aos municípios a celebração de contratos com entidades financeiras com a finalidade de consolidar dívida de curto prazo». Tal como se evidenciou no ponto anterior, através da conjugação de acordos de regularização de dívidas, de autorizações de débito permanente a favor do banco financiador e de intervenção em contratos de factoring, obrigando-se a pagar ao banco o capital e juros a que se referem os acordos, o Município logrou alcançar um resultado que lhe estava vedado por lei: reprogramar e consolidar dívida comercial de curto prazo, convertendo-a em dívida financeira de médio prazo, à margem de qualquer processo de saneamento ou de reequilíbrio financeiro. De acordo com o disposto na alínea d) do ponto do POCAL, as despesas só podem ser cativadas, assumidas, autorizadas e pagas se forem legais. Nos termos da segunda parte da alínea b) do n.º 1 do artigo 65.º da LOPTC, a violação de normas sobre assunção, autorização ou pagamento de despesas públicas ou compromissos é suscetível de gerar responsabilidade financeira sancionatória, punível com multa a fixar entre o limite mínimo de 1 530,00 e máximo de ,00. São objetivamente responsáveis os membros da Câmara Municipal a seguir identificados, que intervieram nos atos de consolidação de dívida de curto prazo, em violação do disposto no n.º 12 do artigo 38.º da LFL: José Carlos Barbosa Carreiro, na qualidade de Presidente da Câmara Municipal, que outorgou os acordos de regularização de dívida celebrados com a Construções Achadense, L. da, e com a Quaternaire, SA, tendo autorizado, de forma irrevogável, o banco a debitar uma conta do Município pelos valores relativos ao capital e juros decorrentes deste último acordo, e ainda aceitou a cessão de créditos ao banco por parte da Quaternaire, SA, e da Construções e Carpintaria Nordestense, L. da. -16-
17 Victor Sérgio Raposo de Lima, na qualidade de vereador, que aceitou a cessão de créditos ao banco por parte da Construções Achadense, L. da. Rogério Cabral de Frias, na qualidade de Vice-Presidente da Câmara Municipal, que outorgou o acordo de regularização de dívida celebrado com a Construções e Carpintaria Nordestense, L. da, e autorizou, de forma irrevogável, o banco a debitar uma conta do Município pelos valores relativos ao capital e juros decorrentes do acordo. Conforme se referiu anteriormente 21, foi alegado em contraditório que os três acordos de regularização de dívida resultaram de uma única decisão, pelo que haveria lugar a apenas a uma infração continuada «( ) tendo em conta que houve três solicitações exteriores dos credores, num período curto de tempo, e que foram concretizadas ao abrigo da aceitação da solução proposta», acrescentando-se: 10. E assim sendo, por analogia com o regime do disposto no nº 2 do artigo 30º do Código Penal, a haver infracção passível de sanção, ela seria uma única, praticada pelo então Presidente. Com efeito, o circunstancialismo descrito aponta para a prática de uma infração continuada: a celebração dos acordos de regularização de dívida ocorreu no quadro da solicitação de uma mesma situação exterior, consubstanciada, segundo foi alegado, na proposta apresentada pelo banco que abarcava, conjuntamente, os créditos de três clientes 22. Para a punição, é necessário que o agente do facto atue com culpa, seja na forma dolosa, seja na forma negligente, nos termos do n.º 5 do artigo 61.º, aplicável por remissão do n.º 3 do artigo 67.º, ambos da LOPTC. Com base nas circunstâncias descritas no ponto 2. da resposta apresentada em contraditório, para a qual se remete, aí se conclui que j. ( ) o Município, na pessoa dos responsáveis intervenientes, actuou sem culpa, por falta de consciência da ilicitude, julgando-se, por isso, não serem passíveis de responsabilidade financeira sancionatória. Relativamente a José Carlos Barbosa Carreiro, na altura Presidente da Câmara Municipal do Nordeste, concluiu-se que a decisão de celebrar os acordos de regularização de dívida foi sua, confiando apenas no que alegadamente os representantes do banco lhe informaram, sem se certificar da legalidade da operação, e sem submeter o assunto a deliberação da Assembleia Municipal nem tão pouco da Câmara Municipal. Já no caso da intervenção de Rogério Cabral de Frias, na qualidade de, na altura, Vice- Presidente da Câmara Municipal, e de Victor Sérgio Raposo de Lima, na qualidade de, na altura, vereador, foi alegado em contraditório: 21 Ponto O n.º 2 do artigo 30.º do Código Penal, aplicável subsidiariamente por força do disposto no seu artigo 8.º, dispõe que «[c]onstitui um só crime continuado a realização plúrima do mesmo tipo de crime ou de vários tipos de crime que fundamentalmente protejam o mesmo bem jurídico, executada por forma essencialmente homogénea e no quadro da solicitação de uma mesma situação exterior que diminua consideravelmente a culpa do agente». -17-
18 ( ) 4. A intervenção destes dois Autarcas no processo resumiu-se, como consta do Relatório, à assinatura do acordo de regularização de dívida com a Carpintaria Nordestense, Lda, no caso do primeiro, e a aceitação da cessão de créditos ao Banco no caso das Construções Achadense, Lda. 5. Ora, quer um quer o outro praticaram estes actos porque foram informados pelo Presidente da Câmara de que tratava de procedimentos perfeitamente legais, e isentos de qualquer irregularidade, porque este disso estava totalmente convicto, em resultado da reunião que tivera com os responsáveis do Banco, na qual aqueles não tinham participado. 6. Actuaram, pois, estes na certeza de que não estavam a praticar qualquer ilícito, e não deve, assim, ser-lhes imputada qualquer responsabilidade. Deste modo, atendendo a que: a) No complexo de atos envolvidos na operação, Victor Sérgio Raposo de Lima, apenas interveio num (aceitação da cessão de créditos ao banco por parte da Construções Achadense, L. da ), e Rogério Cabral de Frias em dois atos (assinatura do acordo de regularização de dívida celebrado com a Construções e Carpintaria Nordestense, L. da, e autorização concedida ao banco para debitar uma conta do Município pelos valores relativos ao capital e juros decorrentes do acordo); b) Conforme é alegado em contraditório, a prática destes atos ocorreu num contexto em que o conjunto da operação foi decidido pelo Presidente da Câmara Municipal, que assegurou aos restantes intervenientes que se tratava de procedimentos perfeitamente legais; c) Deste modo, mostra-se suficientemente evidenciado não haver dolo por parte destes dois responsáveis; d) Não há recomendações anteriores e é a primeira vez que se efetua um juízo de censura sobre esta matéria. Com estes fundamentos, o Tribunal, ao abrigo do disposto no artigo 65.º, n.º 8, da LOPTC, desde já declara relevada a responsabilidade pelas infrações praticadas por Rogério Cabral de Frias e por Victor Sérgio Raposo de Lima. -18-
19 7. Dinâmica da dívida face à execução orçamental no período Considerações prévias Plano de saneamento financeiro e plano de reequilíbrio financeiro Em 2007, para fazer face a uma situação de desequilíbrio financeiro, os órgãos municipais aprovaram um plano de saneamento financeiro, no âmbito do qual foi contraído um empréstimo de longo prazo 23, no montante de ,00, com a finalidade de proceder à consolidação de passivos. Porém, em 2010, decorridos apenas 3 anos da vigência do plano, o executivo municipal reconheceu a ineficácia das medidas aí previstas para fazer face à dimensão do problema financeiro do Município, tendo proposto, em conformidade, a declaração de situação de rutura financeira, a qual, por contingências várias, apenas viria a ser aprovada pela Assembleia Municipal em finais de A opção dos órgãos municipais de enveredar por um regime de recuperação financeira alternativo ao anteriormente adotado envolveu a revogação do plano de saneamento financeiro até então em vigor, traduzindo, igualmente, uma alteração de pressupostos quanto à caracterização do grau de desequilíbrio das finanças municipais de natureza estrutural e já não apenas conjuntural. Deste modo, a gestão orçamental no triénio decorreu num contexto em que o desequilíbrio das finanças municipais deixou de ser um problema de liquidez para se converter num problema de solvência, face à persistente incapacidade do Município para honrar pontualmente os compromissos assumidos. 23 O empréstimo, com maturidade de 12 anos, incluindo um período de diferimento de 3 anos, foi visado pelo Tribunal de Contas, em sessão de (Processo n.º 104/2007), vencendo juros correspondentes à taxa Euribor a 6 meses, acrescida de um spread de 0,125%. 24 Em a Câmara Municipal reconheceu a situação de desequilíbrio financeiro estrutural do Município (CD\1.9. Outros elementos\pael e RF\Ata CM_ , p. 7), embora somente a tenha aprovado o correspondente plano de reequilíbrio financeiro, o qual ainda teve de ser revisto, por imposição da DGAL, de modo a contemplar a informação constante do processo de prestação de contas de 2011, tendo, após esta revisão, sido aprovado por deliberação da Câmara Municipal de Deste modo, apenas em Assembleia Municipal, por proposta da Câmara Municipal, declarou a situação de desequilíbrio financeiro estrutural ou de rutura financeira (1.9. Outros elementos\pael e RF\ Ata AM_ , p. 11). Posteriormente o plano de reequilíbrio financeiro foi novamente reformulado por forma a compatibilizá-lo com a adesão ao PAEL tendo, na versão de dezembro de 2012, sido aprovado por deliberação da Assembleia Municipal, de , mediante proposta da Câmara Municipal (deliberação de ). Finalmente, em o plano de ajustamento e de reequilíbrio financeiro do Município do Nordeste foi aprovado pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e das autarquias locais, em simultâneo com a candidatura apresentada ao PAEL (cfr. Despacho n.º 4500/2013, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 62, de 28 de março de 2013 (pp a ), disponível em -19-
20 Fiabilidade da informação financeira A análise efetuada à informação proporcionada pelos sistemas de contabilidade orçamental e patrimonial revelou a inconsistência dos montantes relativos aos níveis de endividamento a curto prazo apurados com base naquelas duas óticas. Na realidade, o facto do somatório das dívidas de curto prazo a fornecedores, inscritas no balanço 25, exceder o montante total da coluna Dívida do mapa Posição atual do orçamento da despesa, indicia a existência de despesas que não foram registadas na contabilidade orçamental. Quadro II: Desconformidade da informação financeira Dívidas a fornecedores Euros Descrição Fornecedores - Balancetes analíticos e balanços 7,35 11,30 10,42 2. Dívida - Mapa da posição atual do orçamento da despesa 5,03 8,98 7,56 3. Divergências (3) = (1) - (2) 2,33 2,31 2,86 As omissões apuradas são materialmente relevantes, assumindo valores entre os 2,31 milhões e os 2,86 milhões, levando a que os mapas de execução orçamental não reflitam, de forma verdadeira e apropriada, os resultados da execução orçamental verificados no período em apreço. Como estão em causa despesas essencialmente relacionadas com a realização de investimentos 26, o efeito destas omissões não afetou a elaboração das projeções, pois em conformidade com os pressupostos adotados, não se previu a realização de despesas desta natureza 27. Todavia, para efeitos de análise histórica da execução orçamental, os valores da despesa efetiva registados nos exercícios em referência foram ajustados pelas importâncias referidas no quadro anterior, obtendo-se, por esta via, saldos orçamentais que traduzem, de forma mais apropriada, os resultados da gestão implementada no período em apreço. 25 Para este efeito, excluíram-se as dívidas que foram objeto de reprogramação no âmbito dos acordos referidos no ponto precedente. Não foram, igualmente, consideradas as dívidas registadas no balanço em Outros credores ,57, ,49 e ,26, respetivamente para cada um dos exercícios em apreço dado que as mesmas incluem verbas relativas a operações de tesouraria. Deste modo, assegura-se que as importâncias refletidas nas contas de fornecedores são exclusivamente provenientes da execução dos orçamentos, sendo por isso suscetíveis de confrontação com a informação gerada pelo sistema de contabilidade orçamental. 26 No final dos exercícios em apreciação, as dívidas a fornecedores desagregavam-se do seguinte modo: Euros BALANCETES ANALÍTICOS Fornecedores gerais c/c 0,29 0,46 0, Fornecedores - faturas em receção e conferência 0,47 0,30 0, Fornecedores imobilizado c/c 1,71 4,10 3, Fornecedores imobilizado - Sociedades de fatoring 2,90 4,56 3, Fornecedores imobilizado -faturas em receção e conferência 1,99 1,88 2,13 7,35 11,30 10,42 27 Cfr. Anexo III Pressupostos adotados na elaboração das projeções financeiras. -20-
21 7.2. Execução orçamental no triénio Com base na informação histórica relativa ao triénio , ajustada em conformidade com o descrito no ponto anterior, efetuou-se uma análise sucinta à gestão orçamental daquele período, pretendendo-se aferir o respetivo impacto na dívida municipal. Para o efeito, atribuiu-se particular ênfase ao saldo orçamental primário, em virtude deste indicador ser determinante para a dinâmica da dívida valores sistematicamente negativos traduzem níveis crescentes de endividamento 28. Do Anexo IV consta a informação de suporte à referida análise. Quadro III: Gestão orçamental Designação Receita efetiva 6,34 5,26 5,74 2. Despesa efetiva 13,18 15,92 15,53 3. Saldo global (3) = (1) - (2) -6,84-10,66-9,79 4. Juros e outros encargos 0,15 0,20 0,19 5. Saldo primário (5) = (1) - [(2) - (4)] 6. Saldo de ativos e passivos financeiros 7. Saldo orçamental (7) = (3) + (6) 8. Défice global (8) = [(3) : (1)] x Défice primário (9) = [(5) : (1)] x Euros -6,69-10,46-9,60-0,37-0,57-0,56-7,21-11,23-10,35-107,9% -202,6% -170,7% -105,6% -198,7% -167,4% A dinâmica imprimida à gestão orçamental conduziu o Município a uma posição financeiramente insustentável, que culminou com a declaração de desequilíbrio financeiro estrutural por parte dos órgãos municipais. Com efeito, num contexto em que, desde 2011, as transferências provenientes do OE a título de participação nos impostos do Estado 29 têm vindo a registar sucessivos decréscimos, as despesas evidenciaram o comportamento inverso, tendo atingido níveis completamente desa- 28 Em tais circunstâncias, o equilíbrio e a sustentabilidade das finanças municipais dependerão não só da dimensão daqueles défices mas, igualmente, da capacidade futura para a geração de excedentes orçamentais compatíveis com aquelas necessidades de financiamento. 29 Em 2012 e 2013, as transferências do OE foram fixadas a níveis sensivelmente idênticos aos de No entanto, a proposta de OE para 2014 projeta tais transferências para o valor mais baixo do período em apreciação. 4,70 4,37 4,59 4,64 Unidade: 10 6 Euros 4,40 4,30 4,16 4,16 4,18 4,18 4,07 3,
22 justados das possibilidades financeiras do Município 30, de tal modo que, nos dois últimos exercícios, o respetivo grau de cobertura pelas receitas 31 foi de apenas 33% e 36,9%, respetivamente. A expressão dos défices apurados traduz, igualmente, esta realidade. Gráfico I: Saldos orçamentais ,00 Unidade: ,92 15,53 15,00 13,18 10,00 6,34 5,00 5,26 5,74 0,00-5,00-6,84-6,69-9,79-9,60-10, , ,00-10,66 Receita efetiva Despesa efetiva Saldo global Saldo primário Dada a dimensão dos desequilíbrios acumulados, a recuperação de uma posição orçamental sustentável a prazo pressupõe a adequação do nível da despesa às reais possibilidades financeiras do Município, a par da reprogramação e consolidação da dívida de curto prazo, assegurada no âmbito do plano de ajustamento e de reequilíbrio financeiro recentemente aprovado. No entanto, a atual estrutura da despesa constitui um fator de risco adicional para o processo de consolidação orçamental, dado que na mesma prevalecem as rubricas que tradicionalmente revelam maior rigidez num contexto de redução despesas com pessoal e com a aquisição de bens e serviços. Nestas circunstâncias, o Município dificilmente terá capacidade para enfrentar os condicionalismos decorrentes de um eventual reforço de medidas e objetivos de estabilidade orçamental que se traduzam na redução das transferências provenientes do OE. O desequilíbrio das finanças municipais tem também condicionado o investimento 32, embora num passado recente se tenha constatado a adoção de uma política de externalização destas despesas para as empresas locais, tendo por base uma estratégia de financiamento assente no recurso ao endividamento bancário por parte destas entidades, cujos encargos são maioritariamente suportados pelo Município. Na ótica do financiamento, constata-se que os sucessivos défices orçamentais tiveram como contrapartida um acréscimo significativo das dívidas a fornecedores, com particular incidência em Convém ter presente que o orçamento de cada exercício incorpora os encargos assumidos e não pagos que transitam de exercícios anteriores, os quais oneram as correspondentes dotações da despesa, tal como decorre do estatuído pela alínea g) do ponto do POCAL. 31 Trata-se aqui das receitas efetivas, acrescidas das Receitas por cobrar no início do ano, pois no âmbito da presente análise as receitas e as despesas foram consideradas independentemente da gerência em que ocorre a correspondente cobrança ou pagamento. 32 Em 2012, as despesas de investimento contabilizadas foram de 9,445 milhões, sendo que 8,585 milhões diziam respeito a responsabilidades assumidas em anos anteriores, o que se traduz num investimento direto de apenas 0,859 milhões neste último exercício. -22-
23 Gráfico II: Financiamento dos orçamentos municipais ,00 10,00 5,00 0,00-5,00-10,00-15,00 Unidade: ,30 10,42 7,35-0,03-0,37-0,03-0,57-0,03-0,56-6, ,79-10,66 Saldo global Receitas por cobrar Saldo de operações financeiras Dívida a fornecedores Apesar do ligeiro decréscimo registado em 2012, as dívidas de curto prazo a fornecedores representavam 181,7% da receita efetiva liquidada no referido exercício. A expressão assumida por estas dívidas converteu-se num problema de solvência, de natureza estrutural, tal como o Município reconheceu ao declarar a situação de rutura financeira e, posteriormente, ter aderido ao PAEL. Não admira, por isso, o substancial agravamento do prazo médio de pagamento 33 registado no período em apreço, reflexo das graves dificuldades financeiras que afetam o Município do Nordeste. Quadro IV: Prazo médio de pagamento (em dias) Cálculo efetuado pela DGAL, com base na informação prestada pelo Município, disponível em: https://appls.portalautarquico.pt/portalautarquico/resourcelink.aspx?resourcename=pmpabril2013_altera do.pdf, p
24 8. Dívida e encargos plurianuais originados nas entidades participadas Município de Nordeste 100% NORDESTE ACTIVO, EEM 49% GEDERNOR, SA 100% HSN, EEM 100% DNHS, SA 10% GESTHIDRO II, LDA. Com referência ao período a que se reporta a ação, o Município do Nordeste detinha, diretamente, duas empresas locais e a participação local numa sociedade por quotas, a qual, todavia, encontra-se inativa. Indiretamente detinha mais uma empresa local e a participação numa sociedade anónima. Este universo terá de ser alterado por força do disposto no RJAEL. Na realidade, o novo RJAEL veio determinar a dissolução obrigatória das empresas locais que no triénio tenham incorrido, de forma sistemática, em pelo menos uma das seguintes situações 34 : a) As vendas e prestações de serviços não cobriram, pelo menos, 50% dos gastos totais dos respetivos exercícios; b) Peso contributivo dos subsídios à exploração superior a 50% das receitas; c) Resultado operacional, deduzido o valor correspondente às amortizações e às depreciações, negativo; d) Resultado líquido negativo. Com base nos elementos históricos referentes às empresas locais do Município do Nordeste, determinaram-se os valores assumidos por aqueles indicadores no período em causa: Quadro V: Dissolução das empresas locais Critérios legais Euros Nordeste Ativo, EEM HSN, EEM DNHS, SA Critérios Vendas e prestações de serviços 409,03 724,41 477,11 9,35 14,40 14,77 146,30 185,40 169,95 2. Gastos totais 778,10 866, ,92 176,98 280,08 215,56 150,38 216,91 232,18 3. Cobertura dos gastos totais (1. / 2.) 52,6% 83,6% 46,4% 5,3% 5,1% 6,9% 97,3% 85,5% 73,2% 4. Subsídios à exploração 347,64 116,00 223,00 167,95 275,28 205,40 0,00 0,00 0,00 5. Receitas totais 781,60 868, ,27 177,32 289,70 220,17 146,30 186,10 169,95 6. Peso contributivo dos subsídios (4. / 5.) 44,5% 13,4% 21,9% 94,7% 95,0% 93,3% 0,0% 0,0% 0,0% 7. Resultado operacional 86,30 88,56 138,92 0,56 10,98 7,60 85,11 106,74 85,95 8. Depreciações e amortizações -81,83-106,53-154,32-0,37-0,37-0,08-42,00-50,53-50,55 9. Res. operac. deduzido depr. e amort. ( ) 168,13 195,09 293,23 0,93 11,35 7,68 127,11 157,27 136, Resultado líquido 0,35 2,05 0,64 0,27 8,77 4,19-4,08-30,82-62,23 Face aos resultados obtidos, constata-se que a HSN, EEM, e a DNHS, SA, preenchem os pressupostos conducentes à respetiva dissolução obrigatória: a primeira, em virtude da 34 Cfr. alíneas a) a d) do n.º 1 do artigo 62.º do RJAEL, aplicável por remissão do n.º 4 do artigo 70.º do mesmo diploma. -24-
25 respetiva faturação não ter assegurado a cobertura de, pelo menos, 50% dos gastos totais incorridos nos exercícios em análise e da respetiva estrutura de receitas, em idêntico período, ter sido determinada em mais de 50% pelos subsídios à exploração; a segunda, porque registou sucessivos prejuízos entre 2009 e Registe-se, contudo, que à data da realização dos trabalhos de auditoria, o Município do Nordeste já tinha iniciado o processo de reformulação do respetivo sector empresarial local. Com efeito, em , a Assembleia Municipal deliberou, sob proposta da Câmara, aprovar: A dissolução da empresa local DNHS, SA, com liquidação por transmissão global do património para o seu único acionista a HSN, EEM nos termos do artigo 148.º do Código das Sociedades Comerciais 35 ; A dissolução e consequente liquidação 36 da empresa local HSN, EEM, com a internalização da sua atividade no Município, ao abrigo do artigo 65.º do RJAEL; A aquisição, por parte do Município, da participação detida pela empresa local Nordeste Activo, EEM, no capital social da Gedernor, SA, no valor nominal de , Tal como acima se demonstrou, a dissolução das referidas empresas locais é obrigatória e decorre do facto de as mesmas, à luz dos critérios legalmente definidos, não possuírem condições de sustentabilidade 38. Por seu turno, a participação social detida pela Nordeste Activo, EEM, na Gedernor, SA, não pode manter-se. Nestas circunstâncias, a análise efetuada teve por objetivos: Determinar o impacto resultante da dissolução obrigatória das empresas locais HSN, EEM, e DNHS, SA, na dívida e nos encargos plurianuais do Município; Verificar se alguma das outras participadas poderia ser considerada sustentável e, como tal, excluída para efeitos de determinação das responsabilidades do Município, ou se, pelo contrário, não preenche este pressuposto, avaliando-se em conformidade os compromissos adicionais daí resultantes. Assim, relativamente às entidades que subsistem no sector empresarial local do Município do Nordeste, foi a avaliação das respetivas condições de sustentabilidade económica e financeira a determinar a sua inclusão, ou não, no perímetro de consolidação definido no âmbito da presente ação, sem prejuízo de se abranger, igualmente, todas as operações das quais resultem encargos para o Município, independentemente da entidade que as promoveu preencher, ou não, o requisito definido para efeitos de consolidação. 35 De acordo com o n.º 1 «O contrato de sociedade ou uma deliberação dos sócios pode determinar que todo o património, activo e passivo, da sociedade dissolvida seja transmitido para algum ou alguns sócios, inteirando-se os outros a dinheiro, contanto que a transmissão seja precedida de acordo escrito de todos os credores da sociedade». 36 O prazo para a liquidação é de dois anos, podendo os sócios deliberar a sua prorrogação por mais um. 37 Sobre o assunto, cfr. ponto , infra. 38 Alíneas a) a d) do n.º 1 do artigo 62.º do RJAEL. -25-
26 A análise sucinta da situação económica e financeira das entidades que integravam o universo empresarial local, com referência a , teve por base as demonstrações de resultados e os balanços referentes aos exercícios de 2010, 2011 e 2012, incluídos nos Anexos V e VI. Excetua-se o caso da Gesthidro II, L. da, entidade que no período em apreço não desenvolveu qualquer atividade nem apresentou contas Nordeste Activo, EEM Constituição e atividade operacional A Nordeste Activo, EEM, foi constituída por escritura de , possuindo um vasto objeto social 40, em conformidade com as atribuições que lhe foram cometidas pelo Município nos domínios do desporto e do turismo, bem como na gestão e exploração dos sistemas públicos de captação e distribuição de água para consumo público, da recolha e tratamento de resíduos sólidos e da higiene pública do concelho do Nordeste. A empresa fez parte da estratégia delineada pelo Município para implementar o projeto de construção do Complexo de Piscinas Cobertas do Nordeste, a qual passou pela montagem de uma operação que incluiu a constituição da Gedernor, SA, com participação municipal indireta, através da Nordeste Activo, EEM 41. Em 2007 e 2008, através da celebração de dois contratos-programa 42, a Nordeste Activo, EEM, foi incumbida pelo Município de implementar diversos investimentos cuja execução foi essencialmente financiada pelo recurso a endividamento bancário. Também em 2007, o Município concessionou a esta sua participada a exploração dos equipamentos balneares da Foz da Ribeira do Guilherme, pelo prazo de 20 anos. Em contrapartida, a empresa pagou a importância de ,00, tendo para o efeito contraído, ainda em 39 Sobre a constituição e início de atividade da Nordeste Activo, EEM, cfr. Relatório n.º 23/2007 FS/SRATC, de (Auditoria às Participações Sociais das Autarquias Locais), disponível em 40 Criação, implementação, desenvolvimento, instalação, gestão e conservação de equipamentos desportivos e recreativos e ainda de estruturas suscetíveis de potenciar as valências turísticas, etnográficas, gastronómicas e patrimoniais aos níveis cultural, paisagístico e urbanístico do concelho do Nordeste. 41 Ponto 8.2. infra. 42 Em foi celebrado um primeiro contrato-programa entre o Município e a Nordeste Activo, EEM, concretizando o modo como seriam disponibilizados à empresa os meios financeiros necessários à cobertura dos encargos incorridos com o financiamento dos investimentos efetuados no domínio da captação e distribuição de água, recolha de resíduos sólidos urbanos e higiene pública. Este contrato foi objeto de dois aditamentos, celebrados em e , respetivamente, fixando em ,26 a importância global a transferir pelo Município para esta sua participada, entre 2007 e Posteriormente, em , foi formalizado outro contrato-programa com idêntica finalidade, mas no âmbito da execução dos investimentos de reabilitação do Parque de Campismo do Nordeste, tendo sido fixado em ,64 o montante total das transferências a efetuar pelo Município para a empresa, entre 2008 e 2017 (cfr. CD\1.7. Outras responsabilidades\contratos programa\nordeste Activo, EEM\CP e CP ). A exploração do Parque de Campismo do Nordeste foi concessionada pelo Município à Nordeste Activo, EEM, mediante contrato celebrado em
27 2006, um empréstimo de curto prazo junto da CGD, o qual tem vindo a ser sucessivamente renegociado, em condições cada vez mais onerosas 43. Quadro VI: Dívida financeira Nordeste Activo, EEM Euros Entidade Finalidade Montante Contratação Taxa de juro Posição a Maturidade CGD Pagamento concessão da exploração - Foz da Ribeira , Euribor 6 meses + spread de 6,0% , BANIF Aquisição de terreno para a construção do Complexo Euribor 6 meses + spread , Desportivo da Fazenda e do Campo de Mini-Golfe do Concelho de 0,85% , BES Viatura em locação financeira , ,1% 9.109, BANIF Tesouraria ,00 MAN, Lda. Acordo de regularização de dívida , Euribor 6 meses + spread de 8,5% Euribor 3 meses + spread de 3,0% BESA Livrança descontada , ,0% , , , CEMG BESA Financiamento de investimentos não especificados , Euribor 6 meses + spread de 7,0% , Tesouraria , Euribor 6 meses + spread de 7,5% , Total , ,79 - No âmbito de algumas destas operações de crédito, a Câmara Municipal do Nordeste obrigou- -se a apresentar cartas de conforto às instituições de crédito 44. Os contratos de concessão da exploração do Parque de Campismo e dos equipamentos balneares da Foz da Ribeira do Guilherme acabaram por ser resolvidos 45, ficando as atividades da empresa praticamente confinadas à gestão e exploração dos sistemas públicos de captação e distribuição de água e de recolha e tratamento de resíduos sólidos. Acresce referir que em resultado da resolução destes contratos a empresa ficou credora do Município, no montante de ,22, correspondente às importâncias despendidas com os investimentos efetuados em ambas as concessões, incluindo juros e outros encargos suportados Análise da sustentabilidade Em termos operacionais, os níveis de faturação registados nos dois últimos exercícios foram insuficientes para fazer face aos gastos incorridos com o pessoal 47 e com os fornecimentos e serviços externos. Ao nível da respetiva estrutura financeira, constata-se uma elevada exposição ao endividamento bancário de curto prazo, que no final de 2012 ascendia a 1,980 milhões (73,3% da dívida financeira). 43 A receita relativa à contrapartida paga pela concessionária deu entrada nos cofres do Município em (cfr. CD\1.9. Outros elementos\concessão Foz da Ribeira\Guia de recebimento), mas o contrato de concessão apenas veio a ser celebrado em Foi o caso dos empréstimos de curto prazo, em regime de conta corrente, contraídos junto da CGD ( ,00, para pagamento da contrapartida devida ao Município pela concessão da exploração da Foz da Ribeira do Guilherme) e do BANIF ( ,00). 45 Em conformidade com deliberações da Câmara Municipal de e , respetivamente. 46 Dívida reconhecida pelo Município, suportada em faturas que integram as listagens apresentadas no âmbito da candidatura ao PAEL e do processo de reequilíbrio financeiro (CD\1.9. Outros elementos\pael e RF\Despacho aprovação). 47 Em 2012, o número médio de trabalhadores da empresa foi de
28 Quadro VII: Indicadores económicos e financeiros Nordeste Activo, EEM Euros Nordeste Activo, EEM Vendas e serviços prestados 724,41 477,11 542,30 Subsídios à exploração 116,00 223,00 238,02 Fornecimentos e serviços externos 281,12 306,52 322,72 Gastos com pessoal 354,87 375,66 347,84 RADGFI 1 195,09 293,23 459,26 Resultado operacional 88,56 138,92 228,32 Juros e gastos similares suportados 2 86,73 149,56 259,15 Resultado antes de impostos 1,83-10,65-30,83 Resultado líquido do período 2,05 0,64 2,76 Cash Flow 108,58 154,96 233,70 Ativo total 5.118, , ,86 Ativo não corrente 4.607, , ,12 Capital próprio 121, , ,47 Passivo total 4.996, , ,39 Passivo líquido de ativos correntes , , ,82 Dívida financeira 3.211, , ,13 1 Resultado antes de depreciações, gastos de financiamento e impostos 2 Líquido dos juros e rendimentos similares obtidos 3 Em ambos os casos excluindo diferimentos A manutenção do equilíbrio de exploração tem vindo a requerer níveis de subsidiação crescentes por parte do Município. Nos dois últimos exercícios, os rendimentos operacionais, incluindo os subsídios à exploração, asseguraram a cobertura dos gastos operacionais mas foram insuficientes para fazer face aos encargos financeiros. Num contexto de progressiva redução da dívida financeira, o crescente peso dos juros na exploração justifica-se pelo agravamento das condições subjacentes às sucessivas renovações dos empréstimos contraídos em regime de conta corrente. Gráfico III: Estrutura financeira da Nordeste Activo, EEM 2012 Unidade: Capital próprio Passivo não corrente Passivo corrente 2.876,05 46,2% 1.180,34 19,0% 2.171,47 34,9% As variações no capital próprio, originadas pela perceção de subsídios para investimentos atribuídos ao abrigo do Proconvergência, determinaram o nível de autonomia financeira atingido no final de ,9%. Porém, dado que na sequência da aprovação da candidatura ao PAEL e do plano de reequilíbrio financeiro o Município compromete-se a regularizar os seus débitos perante a Nordeste Activo, EEM, no montante de ,22, e que a empresa, por sua vez, pretende aplicar esta importância na redução das suas responsabilidades bancárias de curto prazo, é expectável que tal operação contribua não só para o reforço da respetiva estrutura financeira, mas também para aliviar substancialmente o peso dos encargos financeiros na exploração. -28-
29 Todavia, a perspetivada redução, em 2013, dos níveis de subsidiação da empresa 48, poderá atenuar ou até reverter os efeitos decorrentes desta menor exposição ao endividamento. Face ao exposto, verifica-se que a Nordeste Activo, EEM não possui capacidade de autossustentação económica nem financeira, razão pela qual integra o perímetro de consolidação definido para efeitos da presente auditoria Contribuição para a dívida municipal consolidada e encargos plurianuais Tal como ficou demonstrado no ponto precedente, os recursos gerados pela Nordeste Activo, EEM, são insuficientes para assegurar a cobertura integral dos gastos operacionais e do serviço da dívida, não existindo, por conseguinte, capacidade financeira para fazer face a novos investimentos. Nestes termos, relevam para o apuramento dos encargos futuros do Município as importâncias que se prevê transferir para a empresa a título de subsídios à exploração ,04 em Não foi prevista a realização de novas despesas de investimento para além da reposição anual do valor dos ativos correspondente às depreciações e amortizações do exercício. Por seu turno, integram a dívida municipal consolidada as importâncias referentes a: Empréstimos bancários e outras dívidas financeiras 50 ; Dívida não financeira líquida. Em relação à dívida financeira estão em causa as operações discriminadas no Quadro VI, supra, apurando-se a importância de ,79 com referência a Foi ainda considerado um montante de ,75 relativo à dívida não financeira líquida, conforme Anexo VIII Gedernor, SA Constituição e estrutura acionista A Gedernor, SA, foi constituída em , tendo por objeto social a construção, gestão e conservação de equipamentos desportivos e recreativos e de infraestruturas turísticas e urbanísticas. À data da realização dos trabalhos de campo março de 2013 esta participada apresentava a seguinte estrutura acionista: 48 Nos documentos previsionais para 2013 encontra-se inscrita uma verba de ,04 a título de subsídios à exploração, traduzindo uma redução de 28,7% comparativamente a Cfr. Anexo III Pressupostos adotados na elaboração das projeções financeiras Despesas Subsídios à exploração. 50 Associadas a operações de desconto de títulos, leasing financeiro e acordos de regularização de dívidas. -29-
30 Quadro VIII: Estrutura acionista da Gedernor, SA Entidades Euros Participação no capital social Montante % Nordeste Activo, EEM ,00 49,00 Irmãos Cavaco - Construções Açores, SA ,00 21,00 Irmãos Cavaco, SA ,00 20,00 José de Simas Moniz & Filhos, Lda ,00 2,50 Antecipe - Construção e Engenharia, Lda ,00 2,50 Construção e Carpintaria Nordestense, Lda ,00 2,50 Construções Achadense, Lda ,00 2,50 Total ,00 100,00 A Nordeste Activo, EEM, atualmente não pode deter participações sociais, encontrando-se legalmente vinculada a alienar integralmente a participação detida na Gedernor, SA, no prazo, já decorrido, de seis meses após a entrada em vigor do RJAEL, ou seja, até Entretanto, o Município pretendeu adquirir a participação da Nordeste Activo, EEM, na Gedernor, SA 52. A minuta do contrato de compra e venda das ações representativas de 49% do capital social da Gedernor, SA, foi submetida a fiscalização prévia do Tribunal de Contas 53, tendo sido recusado o visto com fundamento em que a pretendida aquisição não estava fundamentada em estudos técnicos que demonstrassem a viabilidade e sustentabilidade económica e financeira da unidade e a racionalidade acrescentada com a operação, nos termos legalmente exigidos, sendo que a falta destes estudos acarreta a nulidade da deliberação da Assembleia Municipal, que se transmite ao contrato a celebrar 54/ Atividade operacional Em termos operacionais, a atividade da Gedernor, SA, consistiu na gestão do processo administrativo da empreitada de construção do Complexo de Piscinas Cobertas do Nordeste, adjudicada ao seu acionista Irmãos Cavaco, SA, e na obtenção do financiamento necessário à respetiva execução. Para o efeito, a empresa contraiu em 2007, junto da CGD, um empréstimo de longo prazo até ao montante de ,00, operação que atinge a respetiva maturidade em Artigos 38.º e 68.º, n.º 3, do RJAEL. 52 O conselho de administração da Nordeste Activo, EEM, deliberou, em , propor à Câmara Municipal a venda da participação social que a empresa detém na Gedernor, SA. A Câmara Municipal, concordando com a aquisição, deliberou, em , solicitar a aprovação da Assembleia Municipal, que a concedeu, por deliberação de Processo de fiscalização prévia n.º 22/ Artigo 32.º, ex vi do n.º 2 do artigo 53.º do RJAEL e alínea a) do n.º 3 do artigo 44.º da LOPTC. 55 Decisão n.º 05/2013 SRATC, de O empréstimo foi contraído em , pelo prazo global de 20 anos, incluindo, inicialmente, um prazo de utilização e de carência de capital de 2 anos, vencendo juros a uma taxa correspondente à média mensal (do mês imediatamente anterior ao do início de cada período de contagem de juros) das taxas Euribor a 3 meses, acrescida de um spread de 1,25%. Posteriormente, em , foi efetuada uma adenda ao contrato inicial, a qual contempla uma prorrogação do período de utilização e de carência de capital para 33 meses, bem como o agravamento do spread aplicável à operação, que passou para os 2,75% (cfr. -30-
31 No âmbito desta operação, a Nordeste Activo, EEM, interveio como parte cointeressada, obrigando-se a transferir para a Gedernor, SA, o montante das rendas devidas pela cedência da exploração do Complexo das Piscinas Cobertas 57, uma vez que a Gedernor, SA, consignou estas receitas ao cumprimento do serviço da dívida. O valor das rendas seria, por seu turno, previamente disponibilizado à Nordeste Activo, EEM, pelo Município do Nordeste, ao abrigo do contrato-programa celebrado a , no montante estimado de ,00 para o período Para garantia do empréstimo, a Câmara Municipal do Nordeste apresentou ao banco financiador uma carta de conforto 59, comprometendo-se a tudo fazer para que a Nordeste Activo, EEM, disponha sempre dos meios financeiros que lhe permitam, com pontualidade, fazer face às obrigações assumidas perante a Gedernor, SA, a fim de que esta possa, por sua vez, cumprir perante o banco as obrigações emergentes do referido contrato de financiamento. Em suma, de acordo com a estratégia montada pelo Município, os encargos com o serviço da dívida contraída pela Gedernor, SA, seriam suportados por verbas provenientes do orçamento municipal. Todavia, desde 2011 que os trabalhos da empreitada se encontram suspensos, invocando-se dificuldades na obtenção dos meios financeiros necessários à respetiva conclusão, estimados em , Deste modo, não se tendo concretizado as expectativas quanto às datas de conclusão do empreendimento e consequente entrada em funcionamento, a Gedernor, SA, não dispõe dos meios financeiros necessários à satisfação do serviço da dívida, razão por que, no final de 2012, já se encontrava em situação de incumprimento perante o banco financiador. Quadro IX: Dívida financeira Gedernor, SA Euros Entidade Finalidade Montante Contratação Taxa de juro Posição a Maturidade Aquisição de terrenos e construção do Euribor 3 meses + spread , Complexo de Piscinas Cobertas do Nordeste de 2,75% , CGD Prestações de capital vencidas e não regularizadas ,63 - sub-total ,00 - Juros e outros encargos por regularizar ,25 - Total , ,25 - Com referência a , ascendia a ,25 o montante das responsabilidades financeiras emergentes do empréstimo contraído pela Gedernor, SA, operação a que o Município do Nordeste se encontra exposto, por via das garantias prestadas através da Nordeste Activo, EEM. CD\1.6\Dívida financeira indireta\contratos empréstimo\gedernor, SA\CGD_ e Adenda ao contrato). 57 Cfr. contrato-promessa de cessão de exploração, de , e respetivo aditamento celebrado em (CD\1.7.Outras responsabilidades\outros contratos\nordeste Activo, EEM\Cpromessa exploração Piscinas e 1.º aditamento Cpromessa exploração Piscinas). 58 De acordo com a redação conferida pelo aditamento celebrado em (CD\1.7. Outras responsabilidades\contratos programa\ Nordeste Activo, EEM\CP_ \CP inicial e 1.º aditamento). 59 CD\1.7.Outras responsabilidades\cartas conforto\cgd_gedernor, SA. 60 Cfr. CD\1.3. Prestação de contas\entidades participadas\gedernor, SA\2012, p
32 De salientar que o capital em dívida na referida data ,00, com base a certidão emitida pelo banco excede em ,00 a importância inscrita no balanço referente ao exercício em apreço. Por seu turno, a dívida relativa aos juros e outros encargos já vencidos mas ainda não regularizados, no montante de ,25, não tinha sido adequadamente relevada em termos contabilísticos 61. Em julho de 2013 o contrato de empréstimo foi renegociado, com reforço do capital mutuado que ascende agora a , Quadro X: Renegociação do contrato de empréstimo Gedernor, SA Euros Montante Reforços de capital Posição a contratado Investimento Regul. juros e enc (1) (2) (3) (4) = (1) + (2) + (3) , , , ,00 O reforço de capital para investimento, no montante de ,00, destina-se a financiar a conclusão da empreitada de construção do Complexo de Piscinas Cobertas do Nordeste. Por seu turno, a verba de ,00 contraída para fazer face à regularização dos juros e demais encargos vencidos, com referência a , foi determinada da seguinte forma: Quadro XI: Regularização de juros e encargos vencidos até Gedernor, SA Juros e encargos vencidos Regularização Ainda no âmbito desta operação, o prazo de diferimento foi também renegociado, passando de 33 para 90 meses (7,5 anos), iniciando-se o período de amortização do empréstimo em Não obstante, o prazo global da operação manteve-se nos 240 meses (20 anos). Euros Capital por utilizar (até 12-07) Total Reforço do capital (1) (2) (3) = (1) + (2) (4) (5) = (3) - (4) , , , , ,00 61 Com efeito, no balancete analítico referente ao final de 2012 (CD\1.3. Prestação de contas\entidades participadas\gedernor, SA\2012, p. 26) encontra-se inscrita a importância de ,87 a crédito da conta Credores por acréscimos de gastos Juros a liquidar. Refira-se, a propósito, que esta conta destinase a registar a contrapartida dos gastos que devam ser reconhecidos no próprio período, ainda que não tenham documentação vinculativa, cuja despesa só venha a ocorrer em período ou períodos posteriores, o que, manifestamente, não é o caso (cfr. notas de enquadramento da conta 272 Devedores e credores por acréscimos, constantes da Portaria n.º 1011/2009, de 9 de setembro, publicada no Diário da República, 1.ª Série, n.º 175, p. 6154). 62 CD\1.6. Dívida financeira indireta\contratos empréstimo\gedernor, SA\Adenda 31jul Entre 2015 e 2017, serão feitas entregas a título de amortização de capital nos montantes anuais de ,00, ,00 e ,00, respetivamente, a que acrescem os juros e demais encargos devidos. A partir de 2018, o capital e os juros serão pagos em prestações trimestrais iguais e sucessivas de capital e juros, vencendo-se a última em
33 Análise da sustentabilidade A Gedernor, SA, dedicou-se exclusivamente ao projeto de construção do Complexo de Piscinas Cobertas do Nordeste, empreitada cujos trabalhos ainda não foram concluídos. Com base nos elementos contabilísticos reportados a , verifica-se que no âmbito deste projeto já foram contabilizadas despesas no montante global de ,30, importância que inclui os trabalhos faturados pelo empreiteiro e simultaneamente acionista da empresa, Irmãos Cavaco, SA, no montante de ,74, bem como o montante de ,95 referente a encargos financeiros e gastos similares que foram capitalizados até Na referida data, a faturação emitida pelo empreiteiro e não regularizada ascendia a ,15. Atualmente a empresa não dispõe de pessoal contratado nem exerce qualquer atividade remunerada. Quadro XII: Indicadores económicos e financeiros Gedernor, SA Euros Gedernor, SA Vendas e serviços prestados 0,00 0,00 0,00 Fornecimentos e serviços externos 65,25 5,25 11,16 RADGFI 1-65,25-5,25-11,16 Juros e gastos similares suportados 2 0,00 0,00 0,00 Resultado líquido do período -66,53-6,53-11,16 Cash Flow -65,25-5,25-11,16 Ativo total 8.648, , ,79 Ativo não corrente 8.504, , ,98 Capital próprio -40,89-47,41-58,57 Passivo total 8.689, , ,36 Passivo líquido de ativos correntes , , ,55 Dívida financeira 5.327, , ,50 1 Resultado antes de depreciações, gastos de financiamento e impostos 2 Líquido dos juros e rendimentos similares obtidos 3 Em ambos os casos excluindo diferimentos No período em análise, a Gedernor, SA, não desenvolveu qualquer atividade suscetível de gerar rendimentos. Desde o exercício de 2010 que a empresa enfrenta uma situação de falência técnica, dado que o passivo excedeu sistematicamente o valor do ativo. A dívida financeira não se encontrava adequadamente refletida no balanço reportado a Face ao exposto constata-se que a Gedernor, SA, não possui capacidade de autossustentação económica nem financeira, razão pela qual integra o perímetro de consolidação definido para efeitos da presente ação Contribuição para a dívida municipal consolidada e encargos plurianuais No âmbito do processo relativo à construção do Complexo de Piscinas Cobertas do Nordeste, a Gedernor, SA, foi o instrumento utilizado pelo Município para obter o financiamento necessário à execução do projeto, esgotando-se aí a sua função essencial. 64 Cfr. ponto anterior. -33-
34 Nestas circunstâncias, a sociedade não oferece perspetivas de sustentabilidade presente ou futura, pelo que dificilmente existirá alternativa à respetiva dissolução e consequente liquidação, conforme decorre do RJAEL. Aliás, a dissolução da sociedade constitui uma das hipóteses a apreciar na reunião da Assembleia Geral que o Conselho de Administração pretende convocar, em cumprimento do disposto no artigo 35.º do Código das Sociedades Comerciais 65, segundo a intenção expressa no relatório apresentado no âmbito do processo de prestação de contas do exercício de Assim sendo, integram a dívida municipal consolidada as responsabilidades emergentes do empréstimo de longo prazo contraído pela Gedernor, SA, cuja posição em evidenciava uma dívida no montante de ,25, que incluía a importância de ,88 relativa a prestações de capital, juros e outros encargos já vencidos na referida data mas ainda não regularizados. Para este efeito não se considerou a dívida não financeira líquida, apurada com referência à mesma data, no montante de ,93, uma vez que, pela mesma, responde o património da sociedade HSN, EEM Constituição e atividade operacional A HSN, EEM, foi constituída por escritura de , tendo por objeto o desenvolvimento, implementação, gestão e exploração da habitação no concelho do Nordeste, aquisição de bens imóveis necessários ao desenvolvimento do seu objeto, bem como à aquisição e alienação de imóveis no âmbito de projetos de requalificação urbana. A constituição da empresa enquadra-se no modelo contratual adotado pelo Município em matéria de habitação social e da requalificação urbana, semelhante ao seguido na execução do Complexo de Piscinas Cobertas do Nordeste, já sucintamente descrito 67. Assim, foi desenvolvida uma operação que incluiu a constituição de uma sociedade comercial a DNHS, SA, na qual a HSN, EEM, detinha uma participação correspondente a 49% do respetivo capital, sendo a parte restante detida por parceiros privados 68. No âmbito dessa operação, a DNHS, SA, contratou um empréstimo bancário de longo prazo, no montante global de ,00, com a finalidade de financiar a aquisição de 50 fogos a serem construídos de raiz e de outros 14 a serem reabilitados, perfazendo um total de 64 fogos destinados a habitação social O artigo 35.º do Código das Sociedades Comerciais dispõe que «[r]esultando das contas de exercício ou de contas intercalares, tal como elaboradas pelo órgão de administração, que metade do capital social se encontra perdido ( ),devem os gerentes convocar de imediato a assembleia geral ou os administradores requerer prontamente a convocação da mesma, a fim de nela se informar os sócios da situação e de estes tomarem as medidas julgadas convenientes» (n.º 1), esclarecendo que se considera «estar perdida metade do capital social quando o capital próprio da sociedade for igual ou inferior a metade do capital social» (n.º 2). 66 CD\1.3. Prestação de contas\entidades participadas\gedernor, SA\2012, p Ponto , supra. 68 Ponto , infra. 69 O financiamento foi contraído em , com maturidade a 25 anos, sob a forma de abertura de crédito, inicialmente até ao montante de ,00, com um período de utilização e carência de capital de 2 anos, vencendo juros à taxa Euribor a 3 meses em vigor na data de início de cada período de contagem de -34-
35 Os encargos com o serviço da dívida são suportados pelo Município do Nordeste. Com efeito, no âmbito do contrato de empréstimo, a HSN, EEM, interveio como parte cointeressada, obrigando-se a transferir para a DNHS, SA, os montantes devidos pelo arrendamento daqueles 50 fogos 70, tendo esta receita da DNHS, SA, ficado contratualmente consignada ao cumprimento do serviço da dívida. O valor destas rendas é, por seu turno, previamente disponibilizado à HSN, EEM, pelo Município do Nordeste, ao abrigo do contrato-programa celebrado a , no montante estimado de ,00, para o período A Câmara Municipal do Nordeste apresentou ao banco financiador uma carta de conforto, comprometendo-se a tudo fazer para que a HSN, EEM, disponha sempre dos meios financeiros que lhe permitam, com pontualidade, fazer face às obrigações assumidas perante a DNHS, SA, a fim de que esta possa, por sua vez, cumprir perante o banco as obrigações emergentes do referido contrato de financiamento 72. Em 2010 a HSN, EEM, adquiriu as participações privadas no capital da DNHS, SA, passando a deter a totalidade do respetivo capital social, pondo assim termo a este modelo de parceria institucional. A partir de então passaram a coexistir, no setor empresarial do Município, deixou de se justificar a coexistência destas duas entidades com objeto parcialmente 73. Simultaneamente foi decidido que a HSN, EEM, adquiriria os 64 fogos construídos ou reabilitados pela DNHS, SA. Esta redefinição da estratégia de atuação no domínio da habitação social levou o Município a negociar com o IHRU a alteração da modalidade de financiamento prevista no acordo de colaboração anteriormente celebrado 74 a qual passou a assumir a forma de comparticipação juros, acrescida de um spread de 1,25%. Posteriormente, em , celebrou-se uma adenda ao contrato inicial, contemplando um reforço de ,00 do capital mutuado, elevando-o para ,00, bem como a prorrogação do período de utilização e de carência de capital, para 63 meses, verificando-se, ainda, o agravamento do spread aplicável à operação, que passou para os 2,75%. 70 De acordo com o contrato-promessa de arrendamento celebrado em , a HSN, EEM, obrigou-se a tomar de arrendamento à DNHS, SA, os 50 fogos, por prazo correspondente ao do empréstimo 25 anos. (CD\1.7. Outras responsabilidades\outros contratos\hsn, EEM\Cpromessa arrendamento 50 fogos). 71 Inicialmente, em 2005, estimava-se que as carências ao nível da habitação social seriam supridas através da disponibilização de 67 fogos. Posteriormente, em 2008, a situação foi reavaliada, fixando-se em 102 o número de fogos necessários para aquele efeito, facto que motivou a celebração, em , do 2.º aditamento ao contrato-programa (CD\1.7. Outras responsabilidades\contratos programa\hsn, EEM\2.º aditamento). Porém, por dificuldades na obtenção de novo financiamento, o programa de realojamento do Concelho do Nordeste foi reduzido para 64 habitações, das quais, no final de 2012, 57 já tinham sido entregues a agregados familiares carenciados, faltando apenas proceder à reabilitação de três fogos que já integram o património municipal, através da DNHS, SA, e concretizar a aquisição de outras quatro habitações a particulares, relativamente às quais já foram celebrados contratos-promessa de compra e venda. 72 CD\1.7. Outras responsabilidades\cartas conforto\cgd_dnhs, SA 1 e CGD_DNHS, SA 2). 73 No relatório do Conselho de Administração da HSN, EEM, referente ao exercício de 2011 manifesta-se, a este propósito, a intenção de proceder à fusão das duas empresas (CD\1.3. Prestação de contas\entidades participadas\hsn, EEM\2011, p. 4). 74 No acordo celebrado em previa-se a atribuição de um subsídio a fundo perdido, no montante de ,00, bem como a concessão de um empréstimo bonificado de idêntico montante, verbas que se destinavam a comparticipar em 80% os custos inerentes à aquisição de 67 habitações, estimado em ,
36 à aquisição, que é atribuída de uma só vez, substituindo a comparticipação ao arrendamento que é diluída por um período de 12 anos 75. Dando execução a esta nova estratégia, em a HSN, EEM, contraiu junto da CGD um empréstimo de médio prazo, no montante de ,00, destinado a cofinanciar a aquisição dos 64 fogos à DNHS, SA 76. A Câmara Municipal do Nordeste apresentou à CGD uma carta de conforto 77, datada de , manifestando a sua concordância com as condições da operação e comprometendo-se a tudo fazer para que a HSN, EEM, disponha sempre dos meios financeiros que lhe permitam pagar atempadamente as responsabilidades contraídas. Posteriormente, em , a HSN, EEM, celebrou com o IHRU, ao abrigo do acordo de colaboração, de , um contrato de comparticipação destinado à aquisição de 31 fogos à DNHS, SA, pelo valor total de ,60, tendo para o efeito recebido uma comparticipação financeira a fundo perdido, no montante de ,71. No âmbito desta operação, e a título de pagamento do preço das habitações, a HSN, EEM, assumiu parte da dívida emergente do empréstimo concedido pela CGD à DNHS, SA, pelo valor correspondente a ,60, importância que, deduzida da verba recebida do Em foi celebrado o 1.º aditamento ao acordo de colaboração, de modo a possibilitar o recurso ao arrendamento para solucionar os problemas de realojamento, caso em que o apoio a conceder pelo INH consistiria numa comparticipação a fundo perdido até 40% do valor da renda condicionada aplicável à habitação, ou 60% desse valor no caso de arrendamento de habitações devolutas, pelo prazo máximo de 12 anos. Posteriormente, em , foi celebrado o 2.º aditamento, elevando para 102 a previsão do número de fogos necessários para realojamento (por via da exclusão de oito agregados familiares e da inclusão de outros 43). Estes fogos seriam disponibilizados pelo recurso ao arrendamento, através da HSN, EEM, estimando-se que o respetivo custo total por um período de 12 anos ascendesse a ,00, beneficiando a empresa de uma comparticipação financeira a fundo perdido de ,00, correspondente a 40% daquele montante. Em , já com o programa de realojamento redimensionado para as 64 habitações, este acordo de colaboração foi finalmente concretizado com a celebração de um contrato de comparticipação entre a HSN, EEM, e o IHRU visando o arrendamento de 35 habitações propriedade da DNHS, SA. O acordo prevê a atribuição de uma comparticipação financeira a fundo perdido, no montante de ,00, a ser processada mensalmente, correspondente a 40% do valor global estimado das rendas para um período de 12 anos. Com a mesma finalidade, o Município do Nordeste obteve ainda uma comparticipação da Região Autónoma dos Açores, na importância de ,00, atribuída a coberto de um contrato ARAAL celebrado em , verba a ser processada anualmente, entre 2011 e 2022, em duas prestações iguais, no montante de ,50 cada uma. 75 O IHRU manifestou a sua concordância através do ofício n.º , de , no comunicou, igualmente, à HSN, EEM, a aprovação dos pedidos de financiamento relativos à aquisição de 35 fogos à DNHS, SA, nos seguintes termos: i) 31 fogos sitos na Feteira Pequena, Lomba da Cruz, Pedreira e Lomba da Fazenda, mediante a concessão de um apoio a fundo perdido, no montante de ,71, complementado por um empréstimo bonificado, no valor de ,64; ii) Quatro fogos sitos em Achadinha, Achada e Santana, sendo para o efeito concedido um empréstimo bonificado no montante de ,68. Posteriormente, o IHRU informou de que apenas tinha condições para «assegurar a disponibilização da comparticipação a fundo perdido, verificando-se a total impossibilidade da concessão dos empréstimos», devido a restrições orçamentais do próprio IHRU (ofício n.º , de : CD\1.7. Outras responsabilidades\acordos colaboração\inh-ihru\ofício IHRU_ ). 76 A operação, com um prazo global de 10 anos, contemplava um período de utilização e diferimento de 6 meses. O capital em dívida vence juros à taxa Euribor a 3 meses (média aritmética simples apurada com referência ao mês imediatamente anterior ao do início de cada período trimestral), acrescida de um spread de 6,5%. 77 CD\1.7. Outras responsabilidades\cartas conforto\cgd_hsn, EEM). -36-
37 IHRU, contratualmente afeta à amortização antecipada e parcial do empréstimo 78, traduz a posição da dívida assumida pela HSN, EEM, a qual ascendia a ,89, com referência a Quadro XIII: Dívida financeira HSN, EEM Euros Entidade Finalidade Montante Contratação Taxa de juro Posição a Maturidade BESA Acordo regularização de dívida da HNS, EEM à DNHS, SA Euribor 3 meses + spread (originariamente uma operação interna que foi convertida em , de 3,00% dívida financeira através da cedência dos créditos ao BESA) 9.270, CGD Cofinanciamento da aquisição de 64 fogos destinados a Euribor 3 meses + spread , habitação social de 6,50% , CGD Assunção de dívida da DNHS, SA relativa a parte do capital Euribor 3 meses + spread vincendo do empréstimo por esta contraído para financiar a , de 2,75% aquisição de 50 fogos destinados a habitação social , Total , ,89 - A HSN, EEM, perspetiva ainda concretizar a aquisição dos restantes 29 fogos à DNHS, SA, sendo 22 fogos sitos na freguesia da Salga, encontrando-se os restantes sete dispersos por diversas freguesias do concelho 79. Para além destes 29 fogos, a HSN, EEM pretende, igualmente, formalizar a aquisição de outras quatro habitações a particulares, nos termos dos contratos-promessa já celebrados Análise de sustentabilidade Os níveis de faturação obtidos pela HSN, EEM, decorrentes, exclusivamente, dos 57 contratos de arrendamento celebrados com outros tantos agregados familiares, eram pouco significativos quando confrontados com os respetivos gastos operacionais. Na realidade, de acordo com o relatório de gestão referente ao exercício de 2012, a renda média mensal cobrada por contrato foi de 36,33, valor reportado ao mês de dezembro daquele ano. Ao nível dos principais gastos de exploração, merece referência a redução sustentada dos fornecimentos e serviços externos observada no período em análise, que permitiu, inclusivamente, atenuar o esforço financeiro do Município para assegurar o equilíbrio de contas da empresa. 78 CD\1.6. Dívida financeira indireta\contratos empréstimo\dnhs, SA\Longo prazo\assunção parcial dívida. 79 De acordo com informações constantes do plano de internalização da HSN, EEM (CD\1.9. Outros elementos\reformulação SEL\Plano internalização HSN, EEM, p. 13), a aquisição das 22 habitações construídas pela DNHS, SA, na freguesia da Salga, será efetuada pelo valor global de ,20, tendo os responsáveis municipais manifestado a expectativa de que o IHRU financie em 50% esta operação, através da concessão de um empréstimo bonificado, sendo a restante parcela assegurada através da assunção da dívida emergente do empréstimo contraído pela DNHS, SA, junto da CGD, em moldes idênticos à operação realizada aquando da aquisição dos 31 fogos, concretizada no final de Relativamente às restantes sete habitações a adquirir à DNHS, SA, pelo valor global de ,00, os responsáveis municipais esperam, igualmente, que o IHRU venha a financiar a operação em moldes idênticos. Aqueles responsáveis sustentam o seu otimismo no facto de o IHRU ter comunicado, em novembro de 2012 que se encontrava «a renegociar as condições de um empréstimo com o [Banco Europeu de Investimento], que permitirá num futuro próximo dar sequência aos acordos celebrados no âmbito do Programa Prohabita» (CD\1.7. Outras responsabilidades\acordos colaboração\inh-ihru\ofício IHRU_ ). Ainda de acordo com os mesmos responsáveis, já foi solicitada ao Governo Regional a formalização de um contrato ARAAL, com vista à obtenção de um apoio financeiro adicional para a aquisição destes 29 fogos à DNHS, SA. 80 O valor acordado para a aquisição destas 33 habitações ascende a ,40, tendo já sido paga a importância de ,00, a título de sinal, faltando, pois, pagar o montante de ,
38 Atualmente, a empresa emprega apenas um trabalhador, que exerce o cargo de Diretor- -Geral 81. Quadro XIV: Indicadores económicos e financeiros HSN, EEM Euros HSN, EEM Vendas e serviços prestados 14,40 14,77 18,81 Subsídios à exploração 275,28 205,40 111,00 Fornecimentos e serviços externos 256,63 188,67 66,42 Gastos com pessoal 21,33 23,57 24,08 RADGFI 1 11,35 7,68 59,64 Juros e gastos similares suportados 2 1,35 3,00 6,73 Resultado líquido do período 8,77 4,19 8,18 Cash Flow 9,14 4,27 55,15 Ativo total 206,08 205, ,32 Ativo não corrente 200,35 200, ,14 Capital próprio 92,08 96, ,69 Passivo total 114,00 108, ,63 Passivo líquido de ativos correntes 3 108,27 104, ,56 Dívida financeira 83,43 55, ,46 1 Resultado antes de depreciações, gastos de financiamento e impostos 2 Líquido dos juros e rendimentos similares obtidos 3 Em ambos os casos excluindo diferimentos Os dados históricos evidenciam uma exploração estruturalmente deficitária, sendo manifesta a incapacidade da empresa para gerar recursos financeiros compatíveis com a cobertura dos respetivos gastos operacionais. Não obstante, registou-se uma melhoria da eficiência operacional da HSN, EEM, facto que possibilitou ao Município reduzir os níveis de subsidiação da empresa sem colocar em risco o equilíbrio de exploração. No final de 2012 a dívida financeira constituía 90,5% do passivo da empresa. As operações concretizadas em 2012, relativas à contratação de um empréstimo bancário de médio prazo destinado a cofinanciar a aquisição de 64 fogos à DNHS, SA, e consequente celebração da escritura referente à aquisição das primeiras 31 habitações, implicando a assunção parcial da dívida bancária detida por esta sua participada, exerceram forte impacto na estrutura financeira e patrimonial da empresa. Gráfico IV: Estrutura financeira da HSN, EEM 2012 Unidade: Capital próprio Passivo não corrente Passivo corrente 2.423,51 69,5% 1.024,69 29,4% 37,12 1,1% O subsídio a fundo perdido atribuído pelo IHRU ( 1,143 milhões) determinou a expressão do capital próprio e, consequentemente, o grau de autonomia financeira registado em De acordo com o plano de internalização das atividades da HSN, EEM no Município, a continuidade deste trabalhador é indispensável, «de modo a assegurar a gestão do parque habitacional do Município» (CD\1.9. Outros elementos\reformulação SEL\Plano internalização HSN, EEM, pp. 9 e 10). -38-
39 Face ao exposto, constata-se que a HSN, EEM, não possui capacidade de autossustentação económica nem financeira, integrando, por conseguinte, o perímetro de consolidação definido para efeitos da presente auditoria Contribuição para a dívida municipal consolidada e encargos plurianuais Conforme ficou demonstrado nos pontos precedentes 82, a HSN, EEM, nunca dispôs de condições mínimas de sustentabilidade económica e financeira. Assim, em conformidade com o RJAEL, os órgãos municipais já deliberaram dissolver a entidade, optando pela internalização das respetivas atividades no Município 83. Nestas circunstâncias, relevam para o apuramento da dívida municipal consolidada, reportada a , as importâncias referentes a: Empréstimos bancários e outras dívidas financeiras 84 ; Dívida não financeira líquida. No que concerne à dívida financeira considerou-se a importância de ,89, decorrente das operações discriminadas no Quadro XIII, supra. Relativamente à dívida não financeira líquida apurou-se o montante de ,78 cfr. Anexo VIII. Por fim, saliente-se que a aquisição de 29 habitações à DNHS, SA, e de outras quatro a proprietários particulares operações que os responsáveis municipais pretendem concretizar antes da dissolução das empresas locais não terão qualquer implicação ao nível da dívida municipal consolidada, uma vez que na perspetiva do grupo municipal corresponderá a uma operação interna, ocorrendo apenas a transmissão formal da titularidade da dívida para o Município, que em termos substanciais já suportava os respetivos encargos DNHS, SA Constituição e estrutura acionista A DNHS, SA, foi constituída em , consistindo o seu objeto social no desenvolvimento, construção, gestão e exploração da habitação no Concelho do Nordeste, bem como a aquisição e alienação de imóveis no âmbito de projetos de requalificação urbana e necessários ao desenvolvimento do seu objeto. Inicialmente, a estrutura acionista da empresa apresentava a seguinte composição: 82 Pontos 8. e , supra. 83 Cfr. ponto 8., supra. De salientar que os encargos decorrentes desta opção foram tidos em consideração na elaboração das projeções financeiras (cfr. Anexo III Pressupostos adotados na elaboração das projeções financeiras). 84 Trata-se, neste caso, de uma dívida de natureza comercial que foi convertida em dívida financeira, na sequência de um acordo em que se procedeu à respetiva reprogramação, mediante o pagamento de juros compensatórios. 85 A aquisição terá como contrapartida a assunção do passivo bancário da DNHS, SA, tal como se verificou aquando da aquisição das primeiras 31 habitações. -39-
40 Quadro XV: Estrutura acionista da DNHS, SA Euros Entidades Participação no capital social Montante % HSN, EEM ,00 49,00 Sociedade de Construções A. Faustino e Hélder, SA ,00 21,00 Aldeiasilha, SA 9.750,00 19,50 Antecipe - Construção e Engenharia, Lda ,00 3,50 Construção e Carpintaria Nordestense, Lda ,00 3,50 José de Simas Moniz & Filhos, Lda ,00 3,50 Total ,00 100,00 Como se referiu, em 2010 a HSN, EEM, adquiriu aos parceiros privados as respetivas participações, passando a deter a totalidade do capital social da DNHS, SA Atividade operacional A participação pública no capital social da DNHS, SA, visava assegurar a construção de 64 fogos destinados a habitação social 86. Para financiar a execução deste investimento, a DNHS, SA, contraiu um empréstimo de longo prazo, no montante global de ,00, operação que atinge a respetiva maturidade em De acordo com as condições contratualmente estabelecidas 87, o reembolso do empréstimo iniciar-se-ia em , o que não se verificou, uma vez que o capital em dívida, em , correspondia precisamente à importância contratada e utilizada no âmbito da referida operação 88. Para além deste empréstimo, foram igualmente assumidas responsabilidades bancárias no âmbito de operações financeiras de curto prazo, no montante global de , Ponto , supra. 87 Cfr. adenda ao contrato inicial, nomeadamente a alteração introduzida na cláusula terceira (CD\1.6. Dívida financeira indireta\contratos empréstimo\dnhs, SA\Longo prazo\cgd-adenda ao contrato). 88 Esta asserção comprova-se pela leitura do contrato de assunção parcial de dívida da DNHS, SA pela HSN, EEM, celebrado em , no âmbito do processo de aquisição de 31 habitações que esta empresa efetuou àquela sua participada (cfr. ponto supra). Com efeito, adicionando a parte da dívida emergente do empréstimo contraído pela DNHS, SA, que foi assumida pela HSN, EEM, no valor correspondente a ,60 (6.º considerando do contrato), à dívida reconhecida pela DNHS, SA relativa ao capital vincendo naquela mesma data, na importância de ,40 (ponto 2. da cláusula terceira), obtém-se o montante de ,00, que corresponde à totalidade do capital utilizado pela DNHS, SA, a coberto do empréstimo em causa. Ainda de acordo com esta cláusula contratual, os juros e demais encargos vencidos totalizavam ,61. Por outro lado, tendo em consideração o plano financeiro do empréstimo, estima-se que, na referida data, o capital vencido era de ,30, pelo que o montante global das responsabilidades por regularizar ascendia a ,91 (CD\1.6. Dívida financeira indireta\contratos empréstimo\dnhs, SA\Longo prazo\assunção parcial dívida). 89 O empréstimo de ,00 corresponde a uma abertura de crédito em regime de conta-corrente que tem vindo a ser anualmente renovada. O título aceite, resultante de uma dívida a um fornecedor, tem vindo a ser objeto de sucessivas reformas, face às dificuldades de tesouraria da DNHS, SA. -40-
41 Quadro XVI: Dívida financeira DNHS, SA Euros Entidade Finalidade Montante Contratação Taxa de juro Posição a Maturidade CGD Aquisição de 64 fogos destinados a habitação social Euribor 3 meses + spread , (50 a construir de raiz e 14 a serem reabilitados) de 2,75% , CGD Tesouraria , Euribor 3 meses + spread de 6,00% , BESA Açores Livrança descontada , ,0% , Total , ,13 - Assim, numa fase inicial, o essencial da atividade da DNHS, SA, consubstanciou-se na obtenção do financiamento necessário à aquisição de fogos destinados a habitação social e à gestão administrativa das empreitadas de construção e reabilitação dos mesmos, cuja execução foi adjudicada aos seus acionistas. Posteriormente, à medida que os fogos iam sendo concluídos e arrendados à HNS, EEM, a empresa passou a efetuar a cobrança das correspondentes rendas, as quais se encontravam consignadas à satisfação do serviço da dívida do empréstimo de longo prazo Análise de sustentabilidade A DNHS, SA, dedicou-se exclusivamente aos processos das empreitadas de construção e de reabilitação de 64 fogos destinados a habitação social, incluindo a obtenção do financiamento necessário à aquisição dos mesmos. No final de 2011, a empresa já tinha concluído 37 fogos, dos quais 35 foram dados de arrendamento à HSN, EEM, ao abrigo do contrato-promessa celebrado em Porém, na sequência da integração da DNHS, SA, no sector empresarial local, os responsáveis municipais optaram por proceder à modificação da modalidade de financiamento prevista no acordo de colaboração celebrado com o IHRU comparticipação à aquisição dos fogos em vez do arrendamento. Consequentemente, a faturação das rendas daqueles 35 fogos foi suspensa, com efeitos a partir de dezembro de Em execução desta nova estratégia de financiamento, no final de 2012 a HSN, EEM, adquiriu à DNHS, SA, 31 dos 35 fogos anteriormente arrendados, assumindo, em contrapartida, parte da dívida financeira que esta empresa contraiu na CGD, pelo valor correspondente a , Posteriormente foi concluído o empreendimento da Salga, constituído por 22 fogos, elevando para 29 o número de habitações que naquela data integravam o património da empresa e que se prevê também alienar à HSN, EEM. A DNHS, SA, assumiu, assim, o papel de sociedade veículo para a obtenção do financiamento necessário à execução do programa de realojamento municipal. A estrutura económica e financeira da empresa reflete os aspetos anteriormente referidos. 90 Cfr. ponto
42 Quadro XVII: Indicadores económicos e financeiros DNHS, SA Euros DNHS, SA Vendas e serviços prestados 185,40 169,95 48,00 Subsídios à exploração 0,00 0,00 0,00 Outros rendimentos e ganhos 0,70 0,00 296,02 Fornecimentos e serviços externos 16,32 15,71 12,40 RADGFI 1 157,27 136,49 320,43 Juros e gastos similares suportados 2 137,55 148,17 104,76 Resultado líquido do período -30,82-62,23 203,51 Cash Flow 19,71-11,68 210,61 Ativo total 4.850, , ,60 Ativo não corrente 4.833, , ,57 Capital próprio -122,57-184,80 18,71 Passivo total 4.973, , ,90 Passivo líquido de ativos correntes , , ,86 Dívida financeira 4.879, , ,62 1 Resultado antes de depreciações, gastos de financiamento e impostos 2 Líquido dos juros e rendimentos similares obtidos 3 Em ambos os casos excluindo diferimentos Os contratos de arrendamento celebrados com a HSN, EEM, e financiados pelo Município, eram a única fonte de rendimentos da DNHS, SA. No período em análise a empresa não dispôs de pessoal contratado. Os juros suportados constituíram os principais gastos de exploração. A situação de falência técnica apenas foi revertida em 2012, em consequência da mais-valia contabilística apurada na alienação das habitações à HSN, EEM. Gráfico V: Estrutura financeira da DNHS, SA 2012 Unidade: ,27 32,7% 18,71 0,5% A estrutura de financiamento da DNHS, SA, era praticamente constituída por capitais alheios. Capital próprio Passivo não corrente Passivo corrente 2.340,62 66,8% Do exposto resulta a insustentabilidade económica e financeira da DNHS, SA, fundamento para que a mesma integre o perímetro de consolidação definido no âmbito da presente ação Contribuição para a dívida municipal consolidada e encargos plurianuais A DNHS, SA, nunca evidenciou possuir condições mínimas de sustentabilidade económica e financeira, nem o Município foi capaz de lhe assegurar, através da HSN, EEM, tal como se tinha -42-
43 comprometido 91, os meios financeiros necessários ao pontual cumprimento do serviço da dívida do empréstimo contraído para financiar a execução do programa de realojamento municipal 92. Deste modo, no final de 2012 a empresa encontrava-se em situação de incumprimento perante a CGD. Para efeitos de apuramento da dívida municipal consolidada, com referência a , foram consideradas as importâncias relativas a: Empréstimos bancários e outras dívidas financeiras 93, no montante global de ,13 94, discriminadas no Quadro XVI supra; Dívida não financeira líquida, na importância de ,77 cfr. Anexo VIII. 9. Dívida municipal consolidada A incapacidade do Município realizar as receitas necessárias à sustentação dos respetivos níveis de despesa originou um agravamento substancial das dívidas a fornecedores, cuja expressão é por si só reveladora da grave situação de desequilíbrio atingido pelas finanças municipais. Com efeito, no triénio a execução dos orçamentos foi essencialmente financiada pelos fornecedores. Assim, no final de 2012 as dívidas a fornecedores 95 correspondiam a 67,1% das despesas registadas neste exercício, as quais incluíam os encargos assumidos e não pagos transitados de exercícios anteriores. Na referida data, o prazo médio de pagamentos ascendia a 1875 dias 96, traduzindo um substancial agravamento em relação aos exercícios anteriores, aspeto igualmente indiciador do problema de solvência com que atualmente se depara o Município do Nordeste. 91 Ao abrigo do contrato-programa celebrado entre o Município e a HSN, EEM, em , bem como através da carta de conforto apresentada à CGD, a título de garantia do empréstimo de longo prazo contraído pela DNHS, SA (cfr. ponto supra). 92 Com a reformulação do sector empresarial local decorrente do novo RJAEL, a empresa será extinta, mediante dissolução com liquidação por transmissão global do seu património para o acionista único HSN, EEM (cfr. ponto 8. supra). 93 À semelhança do que havia sido constatado no caso da HSN, EEM, trata-se da conversão de uma dívida de natureza comercial em dívida financeira, na sequência de um acordo em que se procedeu à respetiva reprogramação, mediante o pagamento de juros compensatórios. 94 Importância apurada com base nas certidões emitidas pelas instituições financeiras, a qual excede em ,73 a dívida constante do balanço reportado a Esta divergência foi originada pelo facto de as operações relativas à perceção de uma verba proveniente do IHRU ( ,71), em , afeta à amortização antecipada parcial do empréstimo de longo prazo contraído na CGD, à qual foi ainda deduzida uma verba referente a cobrança de capital ( ,98), terem sido contabilisticamente registadas no próprio exercício, enquanto na instituição financeira os movimentos foram processados com data-valor de Somatório dos saldos credores das contas de fornecedores conta corrente incluindo faturas em receção e conferência e fornecedores de imobilizado conta corrente, excluindo, neste caso, as importâncias relativas às operações de consolidação de dívidas a fornecedores concretizada no âmbito da Linha de Crédito Açores Empresas II e através dos designados Acordos de regularização de dívidas, que foram integradas na dívida financeira municipal, conforme se referiu no ponto 5., supra. 96 Informação divulgada pela DGAL (cfr. ponto 7.2., supra, em nota de rodapé). -43-
44 Quadro XVIII: Crédito de fornecedores Município Euros Designação Receita efetiva 6,34 5,26 5,74 2. Despesa efetiva 13,18 15,92 15,53 3. Dívida a fornecedores 7,35 11,30 10,42 4. Fornecedores : Despesa efetiva 55,8% 70,9% 67,1% 5. Prazo médio de pagamentos (dias) Deste modo, para o apuramento da dívida municipal consolidada considerou-se, para além da dívida financeira, o montante da dívida não financeira líquida do Município, na importância de ,42, calculada da seguinte forma: Quadro XIX: Dívida líquida a fornecedores e outros credores Dívidas de natureza comercial: Designação Montante No que diz respeito à dívida não financeira líquida das restantes entidades que integram o perímetro de consolidação definido no âmbito desta auditoria, constatou-se que o respetivo valor agregado ascendia, na referida data, a ,30, verba que também relevou para este efeito 97. Pelos motivos anteriormente aduzidos 98, a dívida não financeira da Gedernor, S.A., não foi aqui considerada. Nestes termos, a dívida consolidada, determinada em conformidade com os pressupostos enunciados, é o indicador que traduz de forma mais apropriada o nível de endividamento municipal. Euros 1. Fornecedores conta corrente ,38 2. Fornecedores com facturas em recepção e conferência ,11 3. Fornecedores de imobilizado conta corrente ,26 4. Fornecedores de imobilizado - Sociedades de factoring ,72 5. Fornecedores de imobilizado com facturas em recepção e conferência ,82 6. Sub-total ( ) ,29 Dívidas de outra natureza a curto prazo: 7. Outros credores ,26 8. Estado e outros entes públicos 0,00 9. Sub-total ( ) , Dívidas de outra natureza ( ) ,55 Créditos realizáveis a curto prazo e disponibilidades: 11. Outros devedores , Estado e outros entes públicos , Clientes, contribuintes e utentes 2.088, Disponibilidades , Sub-total ( ) , Dívida liquida ( ) ,42 97 Cfr. pontos 8.1.3, e , supra. Saliente-se que para o apuramento da dívida não financeira líquida consolidada foram eliminados os saldos resultantes de operações cujos intervenientes eram entidades que integram o perímetro de consolidação definido (designadas de operações internas). 98 Cfr. ponto , supra. -44-
45 9.1. Em A dívida consolidada do Município do Nordeste, com referência a , ascendia a ,72. De acordo com a metodologia adotada, consideraram-se as operações atendendo à sua realidade económica e substância 99. Assim, o empréstimo de longo prazo contraído pela Gedernor, SA, destinado a financiar a construção do Complexo de Piscinas Cobertas do Nordeste, foi integrado na dívida financeira consolidada, uma vez que o Município, através da Nordeste Activo, EEM, comprometeu-se a facultar àquela participada os meios financeiros necessários ao regular e pontual cumprimento do serviço da dívida. Com idêntico fundamento, relevou para efeitos de apuramento da dívida financeira consolidada o empréstimo de longo prazo contratualizado pela DNHS, SA, com o objetivo de financiar a aquisição de 64 fogos destinados a habitação social, dado que o Município, através da HSN, EEM, assumiu o compromisso de assegurar àquela participada os recursos necessários ao pontual cumprimento do serviço da dívida. Porém, o Município acabou por não transferir para as suas participadas os meios financeiros que lhes permitissem regularizar atempadamente as responsabilidades financeiras assumidas perante a banca, pelo que, tanto a Gedernor, SA, como a DNHS, SA, acabaram por entrar em incumprimento 100. Por outro lado, os empréstimos de curto prazo contraídos pela Nordeste Activo, EEM, e pela DNHS, SA operações concretizadas entre 2006 e 2011 e que têm vindo a ser sucessivamente renovadas, em condições cada vez mais onerosas também relevaram para este efeito, dado que visaram, essencialmente, suprir necessidades estruturais de financiamento e não apenas fazer face a pontuais dificuldades de tesouraria. Por último, consideraram-se as responsabilidades emergentes das operações concretizadas no âmbito da Linha de Crédito Açores Empresas II 101 e através dos designados Acordos de Regularização de Dívidas Cfr. pontos 5. e 8., supra. 100 Cfr. pontos e , supra. No caso da DNHS, SA, a situação foi ultrapassada no final de 2012, através da celebração de um contrato de assunção parcial de dívida pela HSN, EEM, no âmbito da operação de aquisição de 31 fogos àquela sua participada. Relativamente à Gedernor, SA, a situação foi regularizada em julho de 2013, na sequência da renegociação do contrato de empréstimo, nos termos descritos no ponto , supra. Deste modo, com referência a , as responsabilidades emergentes deste contrato de empréstimo ascendiam a ,25, montante que incluía prestações de capital vencidas e não regularizadas ( ,63), bem como juros e outros encargos igualmente por regularizar ( ,25). 101 Criada pela Resolução do Conselho do Governo n.º 74/2010, de 19 de maio, visando, no essencial, possibilitar às empresas detentoras de créditos sobre os municípios e empresas locais, suportados em faturação emitida até , obter a liquidação dos mesmos através da contratação de um financiamento com um prazo máximo de dois anos junto de qualquer das instituições financeiras aderentes. Os encargos inerentes à operação de crédito são suportados conjuntamente pela Região (spread aplicável à operação, no máximo de 3,5%) e pelo Município ou empresa local (indexante correspondente à Euribor a três meses, apurada por um dos dois métodos alternativos previstos na Resolução, acrescido do imposto do selo incidente sobre os juros). -45-
46 Com estes pressupostos, a dívida consolidada encontra-se discriminada do seguinte modo: Quadro XX: Dívida municipal consolidada Euros FINANCEIRA % Direta: Financiamentos de médio e longo prazos ,53 22,1 Acordos de regularização de dívida ,17 0,1 Linha de crédito "Açores Empresas II" ,24 4,2 sub-total ,94 26,4 Indireta: Financiamentos de médio e longo prazos: DNHS, SA ,13 11,5 HSN, EEM ,89 7,5 GEDERNOR, SA ,25 20,2 NORDESTE ACTIVO, EEM ,79 2, ,06 41,6 Financiamentos de curto prazo: DNHS, SA ,00 0,7 NORDESTE ACTIVO, EEM ,00 6, ,00 7,3 sub-total ,06 48,9 Dívida financeira consolidada ,00 75,4 DE OUTRA NATUREZA Município ,42 20,4 Entidades participadas: DNHS, SA ,77 2,4 HSN, EEM ,78 0,1 GEDERNOR, SA 0,00 0,0 NORDESTE ACTIVO, EEM ,75 1,8 sub-total ,30 4,2 Dívida não financeira líquida ,72 24,6 TOTAL ,72 100,0 A dívida não financeira líquida, correspondente a 24,6% da estrutura do endividamento consolidado, resultava, maioritariamente, de obrigações contraídas pelo Município perante fornecedores de imobilizado. No seu cômputo global, as dívidas de curto prazo ascendiam a 9,52 milhões, representando 32% do endividamento consolidado. Gráfico VI: Dívida municipal consolidada Total: 29,80milhões 14,58 48,9% Dívida financeira direta Dívida financeira indireta Dívida de outra natureza líquida 7,34 24,6% 7,88 26,4% A dívida financeira indireta, constituída pelos empréstimos contraídos pelas entidades participadas, determinava a estrutura do endividamento consolidado, excedendo a dívida direta do Município. A linha de crédito em causa consubstancia, pois, um processo de consolidação de dívida de curto prazo, mediante a conversão de dívida de natureza comercial já vencida em dívida financeira de médio prazo (2 anos), operação vedada aos municípios pelo n.º 12 do artigo 38.º da LFL quando concretizada à margem dos processos de saneamento ou de reequilíbrio financeiro. Com referência a , estão em causa dívidas do Município a sete fornecedores, no montante global de , Cfr. ponto 6., supra. -46-
47 9.2. Em Nesta data, a dívida consolidada do Município do Nordeste ascendia a ,67, evidenciando um decréscimo de ,05 comparativamente a A evolução registada foi determinada pela redução da dívida financeira da DNHS, SA, na sequência da operação de alienação de 31 fogos à HSN, EEM, no âmbito da qual ambas as empresas se comprometeram a afetar a verba recebida do IHRU, no montante de ,71, à regularização das prestações de capital já vencidas e não liquidadas e à amortização antecipada e parcial do empréstimo de longo prazo contraído pela DNHS, SA, na CGD 104. Excetuando a Gedernor, SA, que se mantinha em situação de incumprimento perante o banco 105 circunstância que sofreu evolução em julho de 2013, na sequência da renegociação do contrato de empréstimo 106 as demais participadas, assim como o Município, encontravam-se a cumprir, de forma regular e pontual, os planos financeiros associados às operações contratualizadas, facto que contribuiu, igualmente, para a redução do nível de endividamento consolidado, até porque, no decurso do 1.º trimestre de 2013, nenhuma das entidades integradas no perímetro de consolidação contraiu novos empréstimos. Por outro lado, em termos consolidados, a dívida não financeira líquida também registou um ligeiro decréscimo, mantendo, contudo, uma elevada expressão na estrutura do endividamento municipal 25,2%, correspondente a ,38 reflexo da situação de rutura financeira que o Município enfrenta. No Anexo VII apresenta-se o quadro discriminativo da evolução da dívida municipal consolidada no período em referência, através do qual se constata que as responsabilidades emergentes dos empréstimos contraídos pelas entidades participadas continuavam a ser preponderantes. Por seu turno, do Anexo VIII constam os quadros demonstrativos do apuramento da dívida não financeira líquida do Município e das entidades participadas, com referência à mesma data. 103 Cfr. Anexo VII. 104 Cfr. ponto , supra. 105 Em , as responsabilidades de crédito vencidas e não regularizadas ascendiam a ,00 (CD\1.6. Dívida financeira indireta\certidões\gedernor, SA\BPortugal_ ). Esta verba não inclui os encargos relativos a juros de mora, imposto do selo, comissões e outras despesas debitadas pela CGD, que no seu conjunto, em , totalizavam , Cfr. ponto , supra. -47-
48 10. Sustentabilidade das finanças municipais e equidade intergeracional Considerações prévias Neste ponto pretendeu-se avaliar a capacidade futura do Município do Nordeste para obter, de forma continuada, os recursos necessários à cobertura das respetivas despesas de funcionamento e ao reembolso da dívida financeira consolidada, apurada com referência a , assegurando uma distribuição equilibrada de custos e benefícios entre gerações. Assim, em conformidade com o referido no ponto 5., supra, as operações foram classificadas atendendo à sua substância e realidade económica e não apenas à respetiva forma legal. Por conseguinte, não se consideraram os fluxos financeiros a estabelecer entre o Município e a Nordeste Activo, EEM, e desta para a sua participada Gedernor, SA, ao abrigo de contratos que têm como função o pagamento do serviço da dívida dos empréstimos contraídos por estas entidades, passando tais financiamentos a integrar a dívida financeira consolidada, à semelhança das restantes operações referenciadas no mencionado ponto do relatório, designadamente os empréstimos contratados pela HSN, EEM, e pela DNHS, SA 108. Face à aprovação, em março de 2013, do plano de ajustamento e de reequilíbrio financeiro 109, que suportou a contratação de três empréstimos no montante global de ,13, destinados a serem aplicados na reprogramação e consolidação da dívida municipal 110, optou-se por relevar tais operações na elaboração das projeções financeiras. Na definição dos restantes pressupostos subjacentes às projeções genericamente explicitados no Quadro XXI, infra 111 foram tidas em consideração não só as atuais perspetivas quanto à evolução da conjuntura económica nos próximos anos, que naturalmente condicionará a capacidade futura para a arrecadação de receitas locais, mas também as medidas de consolidação orçamental constantes do OE/2013 e da proposta de OE/2014 com impacto nas finanças municipais, nomeadamente: Em 2013 i) manutenção das transferências a título de participação nos impostos do Estado e das reduções remuneratórias operadas através das Leis dos OE para 2011 e 2012; ii) reposição dos subsídios de férias e de Natal, em resultado da declaração de inconstitucionalidade das normas dos OE para 2012 e 2013 que tinham determinado a redução ou suspensão destas prestações Optou-se por considerar o valor da dívida reportada a , data de referência para a elaboração das projeções financeiras. 108 Verifica-se, assim, que tais operações seriam sempre integradas na dívida financeira consolidada, independentemente da dissolução destas empresas. 109 Ponto , supra. 110 Com efeito, no âmbito do reequilíbrio financeiro foram contraídos os seguintes empréstimos: ,00 junto do BANIF, SA (Processo n.º 42/2013) e ,00 no BESA, SA (Processo n.º 43/2013). Por seu turno, ao abrigo do PAEL foi celebrado um contrato de empréstimo no montante de ,13 (Processo n.º 47/2013). Estes contratos foram visados pelo Tribunal de Contas, em sessão diária de visto, de No Anexo III procede-se a uma descrição mais pormenorizada destes pressupostos. 112 O OE para 2012 determinou a redução ou suspensão de ambas as prestações. Já o OE para 2013 previa, inicialmente, a reposição do subsídio de Natal, através do seu pagamento mensal, por duodécimos, mantendo, contudo, as restrições à atribuição do subsídio de férias (cfr. Anexo III Pressupostos adotados na elaboração das projeções financeiras Despesas com Pessoal). -48-
49 Em 2014 redução de 2,8% das transferências provenientes do OE e intensificação da medida que estabelece as reduções remuneratórias dos trabalhadores do sector público, através da redefinição da respetiva base de incidência e das taxas a aplicar, passando a abranger as remunerações totais ilíquidas mensais a partir de 600, Considerou-se, igualmente, a implementação das medidas constantes do plano de reequilíbrio financeiro, tendentes à otimização da receita própria e ao ajustamento da despesa, embora, neste último caso, se tenha intensificado a amplitude das reduções de modo a obter-se uma posição financeiramente sustentável a prazo, dado que a ocorrência de acontecimentos subsequentes à elaboração do plano designadamente a reposição dos subsídios de férias e de Natal aos trabalhadores e a perspetivada redução das transferências financeiras provenientes do OE/ acabou por determinar a insuficiência das medidas ali previstas para se alcançar tal desiderato. Ainda no âmbito da despesa, consideraram-se os encargos decorrentes dos processos de dissolução e liquidação das empresas locais DNHS, SA, e HSN, EEM, e da internalização das atividades desta última no Município. Quadro XXI: Pressupostos subjacentes à elaboração das projeções financeiras Designação Anos seguintes RECEITA IMI 20,0% 20,0% 3,0% 3,0% 3,0% 3,0% 3,0% IUC 5,0% 5,0% 5,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% Restantes impostos diretos 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% Impostos indiretos 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% Taxas, multas e outras penalidades 15,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% Venda de bens e serviços correntes 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% Transferências OE 0,0% -2,8% 0,0% 0,0% 2,0% 2,0% 2,0% Outras receitas correntes 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% DESPESA Despesas com pessoal : Município 5,9% -2,8% 0,0% 0,0% 0,0% 2,0% 2,0% Internalização da HSN, EEM 0,0% -8,6% 0,0% 0,0% 0,0% 2,0% 2,0% Aquisição de bens e serviços 0,2% -20,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% Transferências correntes e de capital -50,0% -20,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,0% 2,0% Subsídios -42,5% -20,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% Outras despesas correntes 0,0% 0,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% Com base no exposto e na informação histórica relativa ao triénio , foram elaboradas projeções relativas à execução orçamental do Município para o período , em linha com a maturidade dos empréstimos contraídos ao abrigo do PAEL e do reequilíbrio financeiro, constando as mesmas dos Anexos IX e X. 113 Entre 2011 e 2013 a redução remuneratória incidiu apenas sobre as remunerações totais ilíquidas mensais superiores a 1 500, Que em termos absolutos consubstancia uma diminuição de ,00 ao nível da receita, importância que excede as poupanças associadas à redução remuneratória prevista no OE/2014, estimadas em ,31 (cfr. Anexo III Pressupostos adotados na elaboração das projeções financeiras Despesas com Pessoal). 115 Anexo IV. -49-
50 Pretendeu-se determinar a expressão anual do saldo orçamental após a satisfação de todos os compromissos relacionados com as despesas de funcionamento e de financiamento, ou seja, apurar, relativamente a cada um dos exercícios futuros, os meios financeiros que ficarão disponíveis para a concretização de novos investimentos 116. Consequentemente, as projeções efetuadas não contemplam despesas de investimento promovidas diretamente pelo Município. Por fim, refira-se que não foi prevista a contratação de novos empréstimos para além das operações concretizadas no âmbito do PAEL e do reequilíbrio financeiro Encargos futuros da dívida financeira consolidada Tendo por base a posição da dívida financeira consolidada a e adotando a data de como referência para a utilização dos empréstimos contraídos ao abrigo do regime de reequilíbrio financeiro e do PAEL, no montante global de ,13, bem como para a produção de efeitos da renegociação do contrato de empréstimo contraído pela Gedernor, SA, junto da CGD, efetuaram-se os seguintes ajustamentos: Reformulação dos planos financeiros dos empréstimos em curso, de forma a contemplar as rendas vencidas até à referida data, cuja componente destinada à amortização do capital ascendeu a ,23; Reforço do capital mutuado à Gedernor, SA, pela CGD, que em termos líquidos se traduziu num acréscimo de , comparativamente ao montante das responsabilidades financeiras emergentes deste contrato de empréstimo, apuradas com referência a ; Consolidação de passivos financeiros, no montante global de ,88, discriminados no quadro seguinte: Quadro XXII: Consolidação de passivos financeiros Operações Município: Montante BANIF ,47 Linha Açores Empresas, II ,24 Acordos de regularização de dívida ,17 sub-total ,88 Nordeste Activo, EEM: CGD - Curto prazo ,00 BANIF - Curto prazo ,00 BESA - Curto prazo ,00 sub-total ,00 Euros TOTAL , Em 2013, o saldo transitado da gerência anterior foi incorporado nas receitas efetivas. Porém, tendo em consideração os objetivos subjacentes à realização das projeções, nos anos subsequentes os saldos anuais não transitaram de exercício. 117 Em consonância com o pressuposto adotado a este nível no plano de ajustamento e de reequilíbrio financeiro aprovado pelos órgãos municipais (CD\1.9. Outros elementos\pael e RF\Plano RF, p. 52). 118 Data reportada à renegociação do empréstimo contraído pela Gedernor, SA junto da CGD (Cfr. ponto , supra). 119 Importância correspondente à diferença entre o montante global do crédito renegociado ( ,00) e o valor total das responsabilidades emergentes do contrato, com referência a ( ,25, conforme Quadro IX, supra). Cfr., igualmente, Quadros X e XI, supra. -50-
51 A restante verba proveniente dos empréstimos, no montante de ,25, será aplicada na regularização de dívidas já vencidas a fornecedores e outros credores, operando-se desta forma a reprogramação e consolidação de passivos de acordo com o previsto no plano de ajustamento e de reequilíbrio financeiro 120. Nestes termos, com referência a , os encargos futuros da dívida financeira consolidada ascendem a ,85, dos quais ,77 correspondem ao capital em dívida e os restantes ,07 são referentes a juros e outros encargos vincendos, de acordo com a seguinte repartição anual: Quadro XXIII: Encargos futuros da dívida financeira consolidada Euros Anos Passivos financeiros Juros e outros encargos Total , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,35 Total , , , Tal como anteriormente se referiu, as operações foram classificadas atendendo à sua substância e não apenas à sua forma legal. Por esta razão, as dívidas a fornecedores já consolidadas ao abrigo da Linha Açores Empresas II e dos Acordos de regularização de dívida foram classificadas na dívida financeira, embora no plano lhes tenha sido atribuída natureza comercial. Por outro lado, a regularização dos créditos detidos pela Nordeste Activo, EEM, sobre o Município, também prevista no plano, foi eliminada por configurar uma operação interna. Dado que a verba em causa, no montante de ,22, se destina a ser aplicada na liquidação de parte substancial dos empréstimos de curto prazo contraídos pela empresa, tal operação consubstancia, igualmente, a consolidação de passivos financeiros. -51-
52 10.3. Sustentabilidade das finanças municipais Em termos teóricos, a sustentabilidade das finanças municipais implica que o somatório do valor atualizado dos saldos primários futuros seja pelo menos igual ao valor da dívida atual. Num cenário em que os excedentes orçamentais primários são integralmente absorvidos pelo serviço da dívida, a taxa de atualização constitui um verdadeiro indicador de sustentabilidade, pois corresponde à expressão máxima que a taxa de juro média implícita nos financiamentos poderá assumir, de modo a que o Município se mantenha solvente, isto é, com capacidade para satisfazer atempadamente os seus compromissos no período considerado. Quer isto significar que a diferença entre as referidas taxas traduz a margem existente para o agravamento dos custos de financiamento compatível com a sustentabilidade das finanças municipais. No caso vertente, aquela taxa de atualização assume uma relevância acrescida na avaliação dos riscos subjacentes ao atual nível de endividamento municipal, na medida em que as projeções efetuadas não incluíram a realização de despesas de investimento pelo Município. Serão, pois, os meios libertos após a satisfação do serviço da dívida a determinar a capacidade financeira do Município para empreender futuros investimentos. A análise efetuada à execução orçamental do triénio evidenciou, desde logo, a necessidade de aplicar o plano de ajustamento e reequilíbrio financeiro aprovado 122, de modo a que o Município recupere a capacidade para solver atempadamente as suas obrigações. Um primeiro passo nesse sentido consiste em efetuar a reprogramação e consolidação da elevada dívida acumulada a fornecedores, mediante a aplicação do produto dos três empréstimos contratados no âmbito daquele plano. Paralelamente, será necessário intensificar as medidas de consolidação orçamental previstas no plano, que para serem eficazes terão de incidir essencialmente sobre a despesa, dada a expressão residual das receitas locais no contexto das receitas municipais 123. Do exposto, decorre que os pressupostos adotados na elaboração das projeções pressupõem a existência de margem de manobra para se efetuarem, a título meramente exemplificativo, as seguintes reduções permanentes ao nível da despesa 124 : 121 Ponto 7.2., supra. 122 No Anexo XI apresentam-se os resultados obtidos com a elaboração de um cenário no qual não se considerou a contratação dos empréstimos destinados a proceder à reprogramação e consolidação da dívida municipal nem a renegociação do financiamento contraído pela Gedernor, SA, junto da CGD, nos termos expostos no ponto , supra (os demais pressupostos são explicitados no Anexo III). Nestas circunstâncias, constatou-se que no período , e à exceção dos exercícios de 2019 e de 2020, os défices orçamentais seriam recorrentes, facto indiciador de uma situação de desequilíbrio estrutural das finanças municipais. 123 Em 2012, as receitas locais ascenderam a ,38, tendo representado apenas 4,8% dos recursos arrecadados no exercício, facto que traduz, igualmente, a elevada dependência financeira dos recursos provenientes do OE, a título de participação nos impostos do Estado. Neste contexto, as receitas locais terão sempre um contributo diminuto para a resolução do problema financeiro do Município. 124 Os cortes adicionais da despesa aqui referidos já constam do Quadro XXI, supra, que discrimina os restantes pressupostos adotados na elaboração das projeções. -52-
53 Quadro XXIV: Reduções adicionais da despesa face ao plano de reequilíbrio financeiro Designação Aquisição de bens e serviços - -20,0% Transferências correntes -50,0% -20,0% Subsídios - -20,0% Por outro lado, convém recordar que foi contemplada a utilização 125 dos empréstimos para reequilíbrio financeiro e ao abrigo do PAEL, na importância global de ,13, operando-se, assim, a reprogramação e consolidação de dívida no mesmo montante. Atenta a sua natureza e finalidade, tais operações alteram apenas a estrutura do endividamento, sendo neutras em relação ao respetivo montante, razão pela qual não foram evidenciadas 126 nos mapas orçamentais consolidados a seguir apresentados, possibilitando, assim, a comparação dos valores de 2013 com os dos anos subsequentes. Finalmente, saliente-se que foram consideradas as alterações decorrentes da renegociação do empréstimo contraído pela Gedernor, SA, junto da CGD, nos termos descritos no ponto supra. No quadro seguinte, para além dos dados relativos à execução orçamental , apresenta-se uma súmula dos resultados obtidos com as projeções efetuadas, optando-se, a partir de 2017, por evidenciar apenas a informação dos exercícios coincidentes com o final dos quinquénios subsequentes, até se atingir o último ano das projeções. Quadro XXV: Mapas orçamentais consolidados Euros Designação Receita efetiva 6,34 5,26 5,74 8,84 4,65 4,66 4,67 4,77 5,16 5,66 6,26 6,38 6,51 2. Despesa efetiva 13,18 15,92 15,53 3,53 3,90 3,97 3,94 3,90 3,78 3,66 3,63 3,64 3,66 3. Saldo global (3) = (1) - (2) -6,84-10,66-9,79 5,31 0,75 0,69 0,74 0,87 1,38 2,00 2,63 2,74 2,86 4. Juros e outros encargos líquidos 0,15 0,20 0,19 0,69 1,32 1,37 1,32 1,26 0,93 0,51 0,15 0,09 0,04 5. Saldo primário (5) = (1) - [(2) - (4)] -6,69-10,46-9,60 5,99 2,06 2,06 2,06 2,13 2,31 2,51 2,78 2,84 2,89 6. Saldo operações financeiras -0,37-0,57-0,56-2,03-1,10-1,25-1,29-1,33-1,76-1,70-0,93-0,84-0,88 7. Receitas por cobrar 0,03 0,03 0,03 0,05 0,02 0,02 0,02 0,03 0,03 0,03 0,03 0,03 0,03 8. Compromissos por pagar 7,35 11,30 10,42 0,20 0,17 0,17 0,17 0,18 0,19 0,21 0,23 0,24 0,24 9. Saldo orçamental final (9) = (3) + (6) - (7) + (8) 0,12 0,04 0,04 3,43-0,21-0,41-0,40-0,31-0,21 0,47 1,90 2,11 2,18 Em função destes resultados e tendo por referência a data de , verifica-se que: A taxa de atualização que estabelece o equilíbrio entre os saldos primários futuros e o valor da dívida municipal consolidada ascende a 6,337%; 125 Na elaboração das projeções considerou-se como data de utilização a de (cfr. Anexo III Pressupostos para a elaboração das projeções financeiras Receitas Passivos financeiros), embora as condições subjacentes a estas operações tenham sido consideradas para efeitos de apuramento do custo médio do endividamento, com referência a Quer ao nível da receita, quer da despesa. -53-
54 Tribunal de Contas A taxa de juro implícita na dívida financeira consolidada era de 3,564% 127, daí resultando a aplicação de uma taxa de juro média de 5,564% 128 às operações em curso, até atingirem a respetiva maturidade. Os indicadores apresentados sugerem a recuperação da sustentabilidade financeira do Município, não obstante o respetivo nível de endividamento comportar elevados riscos para a estabilidade futura das finanças municipais, dada a reduzida margem existente para acomodar os efeitos de conjunturas adversas, decorrentes, nomeadamente, do agravamento dos custos de financiamento ou da eventual imposição de novas medidas que se traduzam na redução das receitas municipais perspetivadas nas projeções. 4,00 Gráfico VII: Impacto do serviço da dívida no saldo primário ,00 Unidade: milhões 2,00 1,00 0,00-1,00 Entre 2014 e 2022 os saldos primários anuais serão previsivelmente insuficientes para fazer face ao serviço da dívida, valendo neste caso ao Município o excedente obtido em , que permitirá acomodar a insuficiência dos recursos gerados naquele período. 127 Média das taxas de juro (acrescidas dos spread s e demais encargos) contratualizadas no âmbito das diversas operações, ponderada pelo peso relativo de cada uma delas no cômputo global da dívida financeira consolidada. Para este efeito relevaram as condições subjacentes aos empréstimos contraídos no âmbito do plano de reequilíbrio financeiro, que têm associados spread s na ordem dos 6,75% (BANIF) e 9,00% (BESA), assim como o financiamento concedido pelo Estado português ao abrigo do PAEL (spread de 0,15%), não obstante tais operações terem sido contratualizadas no decurso de Cfr. Anexo III Pressupostos adotados na elaboração das projeções financeiras Taxa de juro, foram acrescidos 2 pontos percentuais à taxa de juro implícita na dívida. 129 Essencialmente proporcionado pelas verbas provenientes do PROCONVERGÊNCIA (estimadas em 2,94 milhões), cuja transferência pressupõe a regularização prévia das despesas realizadas no âmbito dos projetos comparticipados, que será efetuada utilizando parte do produto dos empréstimos a contrair ao abrigo do PAEL e do plano de reequilíbrio financeiro. -54-
55 Tribunal de Contas Gráfico VIII: Saldo primário vs. Serviço da dívida ,00 Unidade: milhões 4,00 2,00 0,00 Saldo primário Serviço da dívida Deste modo, para assegurar uma posição orçamental consistente com a manutenção do equilíbrio das finanças municipais a prazo, afigura-se indispensável que o Município aprofunde o ténue esforço de ajustamento encetado em O facto de prevalecerem na estrutura da despesa municipal as rubricas que incorporam os principais encargos fixos ou de estrutura pessoal e aquisição de bens e serviços constitui um elemento de risco adicional para a dinâmica de ajustamento que se torna necessário prosseguir Equidade intergeracional O respeito pelo princípio da equidade intergeracional foi abordado estritamente na ótica do endividamento municipal, o qual pressupõe uma distribuição equilibrada dos respetivos custos entre gerações de modo a não sobrecarregar as gerações futuras com os custos inerentes ao serviço da dívida 130. Trata-se, pois, de verificar, numa perspetiva de longo prazo, se os encargos futuros da dívida estão adequadamente distribuídos no tempo. O processo de reprogramação e consolidação de passivos irá possibilitar a conversão de dívida de natureza comercial de que o Município era devedor perante os seus fornecedores, já vencida e por isso mesmo exigível, em dívida financeira de longo prazo, com o inevitável acréscimo de custos que tal solução implica. 130 A propósito do princípio da equidade intergeracional, cfr. o n.º 2 do artigo 10.º da LEO, aplicável aos orçamentos das autarquias locais por força do disposto no n.º 6 do artigo 2.º da LEO, e o n.º 3 do artigo 4.º da LFL. -55-
Tribunal de Contas. Auditoria ao Município da Horta Dívida pública e encargos plurianuais. Relatório N.º 11/2012-FS/SRATC
Relatório N.º 11/2012-FS/SRATC Dívida pública e encargos plurianuais Data de aprovação 26/09/2012 Processo n.º 11/104.03 Índice Siglas e abreviaturas... 4 Glossário... 5 Sumário... 6 Parte I Introdução