Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-1036-de-noviembre-5-de-2003?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041ec0af034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-22 09:52:33
Document Index: 80590378

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 3', 'artículo 3', 'artículo 241', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 167', 'artículo 13', 'artículo 11', 'artículo 345', 'artículo 167', 'artículo 167', 'artículo 46', 'artículo 167', 'artículo 167', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 46', 'artículo 355', 'artículo 46', 'artículo 3', 'artículo 46', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 46', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 13', 'artículo 17', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 257', 'artículo 258', 'artículo 13', 'artículo 3', 'artículo 46', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 3', 'artículo 13', 'artículo 46', 'artículo 3', 'artículo 46', 'artículo 355', 'artículo 46', 'artículo 46', 'artículo 3', 'artículo 3']

﻿ SENTENCIA C-1036 DE NOVIEMBRE 5 DE 2003
SENTENCIA C-1036 DE 05 DE NOVIEMBRE DE 2003
CONTENIDO:SUBSIDIO ALIMENTARIO PARA ANCIANOS INDIGENTES. CATALOGADA COMO UNA ACCIÓN AFIRMATIVA. SE DECLARAN EXEQUIBLES LAS EXPRESIONES "QUE SE ENCUENTRE EN ESTADO DE INDIGENCIA" DEL ARTÍCULO 3 DE LA LEY 683 DE 2001, POR LA CUAL SE ESTABLECEN UNOS BENEFICIOS A FAVOR DE LOS VETERANOS SOBREVIVIENTES DE LA GUERRA DE COREA Y EL CONFLICTO CON EL PERÚ.
TEMAS ESPECÍFICOS:SUBSIDIO PARA INDIGENTE DE LA TERCERA EDAD, ATENCIÓN INTEGRAL A INDIGENTE, SUBSIDIO DE ALIMENTACIÓN, INDIGENTE DE DE LA TERCERA EDAD
Sentencia C-1036 de noviembre 5 de 2003
Sentencia C-1036 de 2003
Ref.: Expediente D-4550
Demandante: Julio Vacca Díez.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3º (parcial) de la Ley 683 de 2001, “Por la cual se establecen unos beneficios a favor de los veteranos sobrevivientes de la guerra de Corea y el conflicto con el Perú y se dictan otras disposiciones”.
Bogotá D.C., cinco de noviembre dos mil tres.
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada conforme a la publicación en el Diario Oficial 44.516 de agosto 11 de 2001, y se resalta el aparte impugnado:
Ley Número 683 de 2001
“Por la cual se establecen unos beneficios a favor de los veteranos sobrevivientes de la guerra de Corea y el conflicto con el Perú y se dictan otras disposiciones”.
ART. 3º—Créase un subsidio mensual equivalente a dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes, con destino a cada veterano de que trata esta ley, que se encuentre en estado de indigencia.
La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 5º del artículo 241 de la Constitución Política.
A juicio del demandante, el artículo 3º de la Ley 683 de 2001, en lo impugnado es inconstitucional, pues cuando sujeta el otorgamiento del subsidio económico allí regulado en favor de excombatientes de la guerra contra Corea y del conflicto con el Perú, al estado de indigencia del beneficiario, establece una discriminación respecto de quienes ostentando tal calidad sin embargo no se encuentran en dicha situación, vulnerando de esta forma los artículos 5º, 13 y 85 superiores que, en su orden, consagran el reconocimiento de la primacía de los derechos inalienables de la persona, sin discriminación alguna, el deber estatal de promover el trato igual entre los ciudadanos y la aplicación inmediata de los derechos a que se refieren los artículos 11, 12 y 13 de la ley fundamental.
Los intervinientes y el procurador coinciden en sostener que la Corte no puede pronunciarse de fondo respecto del segmento normativo acusado del artículo 3º de la Ley 683 de 2001, pues respecto de él ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, conforme a lo decidido en las sentencias C-750 de 2001 y C-130 de 2003, en las cuales se declaró su conformidad con el ordenamiento superior.
Corresponde entonces a la Corte determinar previamente, si en el presente caso ha operado el fenómeno de la cosa juzgada absoluta, pues solo de llegar a una conclusión negativa, la Corte establecerá, si exigir la condición de indigencia como requisito para acceder al subsidio económico en favor de los excombatientes de la guerra con Corea y el conflicto con el Perú, desconoce i) la primacía de los derechos de la persona, ii) vulnera el principio de igualdad al discriminar a los excombatientes que no se encuentran en situación de indigencia e iii) impide la aplicación inmediata de los derechos consagrados en los artículos 11, 12 y 13 de la ley fundamental, para lo cual es menester que previamente se establezca si en relación con el precepto bajo revisión se configura la cosa juzgada constitucional que le impida realizar un examen de fondo.
3. Cosa juzgada constitucional aparente.
El Procurador General de la Nación, como los demás intervinientes, aseguran que en relación con el precepto normativo acusado del artículo 3º de la Ley 683 de 2001 ha operado la cosa juzgada constitucional absoluta, ya que la Corte en Sentencia C-705 de 2001, al analizar el cumplimiento de la exigencia constitucional del artículo 167 respecto de la Sentencia C-923 de 2000, consideró que el articulado del proyecto de ley que luego se convirtió en la Ley 683 de 2001, se ajustaba a la Constitución Política, determinación que fue corroborada en la Sentencia C-130 de 2003 en la cual se ordenó estarse a lo resuelto en dicho pronunciamiento.
Contrariamente a esta opinión, para la Corte existen serios motivos para considerar que en el asunto que se revisa no se configura la cosa juzgada constitucional. Veamos por qué:
En Sentencia C-923 de 2000, la Corte se pronunció sobre las objeciones presidenciales formuladas al Proyecto de Ley 4 de 1998 Senado y 114 de 1997 Cámara, que más tarde se convertiría en la Ley 683 de 2001. Dicho proyecto tenía por objeto establecer unos beneficios a favor de los veteranos supervivientes de la guerra de Corea y el conflicto con el Perú (art. 1º), para lo cual dispuso la adjudicación de un inmueble, a título de usufructo, a la Asociación de Veteranos de Servicio en Guerra Internacional, Ascove (art. 2º); ordenaba así mismo la inclusión de una partida presupuestal para su reparación y para atender los gastos de funcionamiento (arts. 3º y 4º); establecía la auditoría de dichos dineros por parte de la Contraloría de la República (art. 5º); creaba un subsidio mensual equivalente a dos salarios mínimos mensuales legales vigentes, con destino a cada veterano que no perciba pensión, asignación de retiro o prestación económica alguna, pagadera por el erario público, y señalaba su forma de pago (arts. 6º y 7º); consagraba una bonificación por una sola vez para los veteranos que estuvieran percibiendo pensión del erario público (art. 8º); disponía el ajuste de las pensiones para quienes percibieran una mesada inferior a dos salarios mínimos legales mensuales (art. 9º); se extendían los beneficios del usufructo a la Corporación Casa del Soldado (art. 10) y finalmente autorizaba al gobierno para abrir los créditos y efectuar los traslados presupuestales necesarios para el cumplimiento de la ley.
Los reproches del ejecutivo consistían en que los artículos 2º, 3º, 4º y 10 del proyecto vulneraban los artículos 136-1, 150-9 y 154 de la Constitución; que los artículos 6º y 7º violaban los artículos 46 y 355 ibídem; que los artículos 8º y 9º desconocían el artículo 13 ibídem; que el artículo 11 vulneraba el artículo 345 ibídem y que los artículos 1º, 5º y 12 incurrían en los mismos vicios por conformar una unidad inescindible con aquellos.
En la citada providencia la Corte precisó que el estudio de constitucionalidad sobre las objeciones presidenciales se limitaba únicamente a los artículos 2º, 3º, 4º y 10 del proyecto, puesto que el Congreso había acogido los reproches del ejecutivo respecto de los 8º y 9º, y también había adecuado la redacción de los artículos 6º, 7º y 11 para ajustarlos a la Carta Política. Dijo entonces:
“En primer lugar, es necesario tener en cuenta que el Congreso de la República acogió las objeciones presidenciales respecto de los artículos 8º y 9º del proyecto en referencia, y decidió adecuar la redacción de los artículos 6º, 7º y 11 “para ajustarlos a la Carta”. Así, pues, el legislador solo manifestó su desacuerdo en relación con las objeciones formuladas contra los artículos 2º, 3º, 4º y 10 del proyecto. En consecuencia, el estudio de constitucionalidad a cargo de esta corporación deberá restringirse solamente a los citados cánones.
En lo relativo a los nuevos textos aprobados por el Congreso para los fines de la aludida adecuación, carece la Corte de competencia para examinar su constitucionalidad, pues las objeciones no recayeron sobre ellos sino sobre los anteriores.
Ha desaparecido, por tanto, la controversia entre Congreso y gobierno a ese respecto y no tiene cabida la actuación de la Corte para resolver acerca de ella. Deberá, pues, reservarse la corporación para el caso de eventuales demandadas(sic) presentadas por los ciudadanos contra las pertinentes normas una vez sea sancionada y promulgada la ley” (negrillas fuera de texto).
Con base en el análisis correspondiente, la Corte resolvió declarar fundadas las objeciones contra los artículos 2º, 3º, 4º, y 10 del proyecto de ley en mención. Así quedó plasmado en la parte resolutiva de la Sentencia C-9923 de 2000:
“Decláranse fundadas las objeciones formuladas por el Presidente de la República contra los artículos 2º, 3º, 4º y 10 del Proyecto de Ley 114 de 1997 Cámara-4 de 1998 Senado “Por la cual el Gobierno Nacional adjudica un inmueble con destino a la casa sede de los veteranos de guerra de Corea y el conflicto militar con el Perú y se dictan otras disposiciones”.
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 167 superior, el proyecto de ley fue devuelto al Congreso para que diera cumplimiento a las exigencias señaladas en la referida sentencia y ajustara su texto a los mandatos constitucionales, según las objeciones formuladas por el Presidente de la República.
Hechos los respectivos ajustes el legislativo envió nuevamente el proyecto a la Corte para fallo definitivo. Fue así como en Sentencia C-705 de 2001 la Corte revisó el nuevo texto del proyecto de ley y concluyó que se había cumplido la exigencia de que trata el artículo 167 superior, advirtiendo expresamente que los efectos del fallo se circunscribían al examen de constitucionalidad vinculado al análisis de las objeciones presidenciales que fueron objeto de estudio. Dijo la Corte:
“En este momento, si se realiza una confrontación entre las consideraciones expuestas en la Sentencia C-923 de 2000 y el nuevo texto del proyecto, se advierte que se han superado las situaciones puestas de presente por la Corte.
El título del proyecto ha variado y guarda correspondencia con el nuevo articulado, el cual establece unos beneficios a favor de los veteranos supervivientes de la guerra de Corea y del conflicto con el Perú. Tales beneficios consisten en un subsidio mensual equivalente a dos salarios mínimos mensuales legales vigentes con destino a cada veterano que se encuentre en estado de indigencia.
Ese subsidio será auditado por la Contraloría General de la República y la asociación de tales veteranos será vigilada y supervisada, en relación con ese subsidio, por el Ministerio de Defensa Nacional. Tal subsidio será pagado por mensualidades vencidas y si el beneficiario fallece, el pago no reclamado será destinado a los servicios funerarios. Finalmente, el proyecto ordena que en la ley de presupuesto se incluyan las partidas necesarias para el cumplimiento de la ley.
De la confrontación se infiere que el nuevo texto cuenta únicamente con seis artículos y que se han suprimido todas aquellas disposiciones que, a juicio de esta corporación, evidenciaban múltiples desconocimientos del texto fundamental. Así, el nuevo articulado no incurre en ninguna de las falencias que se advirtieron en el texto original pues no se desconocen los imperativos constitucionales relativos a la suscripción de contratos, a la separación de los poderes públicos, a la prohibición de donaciones, gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones; a la proscripción de auxilios y al derecho de igualdad.
Por el contrario, el nuevo articulado es coherente con el artículo 46 de la Carta, que impone al Estado el deber de concurrir a la protección y asistencia de las personas de la tercera edad y de garantizar los servicios de seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia. Adviértase cómo el texto definitivo del proyecto de ley guarda armonía con el subsidio alimentario referido expresamente en el inciso segundo de esa disposición; cómo se ha constituido a favor de personas de la tercera edad como lo son los veteranos supervivientes de la guerra de Corea y del conflicto con el Perú y cómo se ha condicionado su reconocimiento al hecho de que el beneficiario se encuentre en estado de indigencia.
En ese orden de ideas, la Corte advierte que el nuevo articulado cumple con las consideraciones expuestas por la Sentencia C-923 de 2000. Ante ello, se declarará cumplida la exigencia constitucional a que se refiere el inciso final del artículo 167 de la Carta, con la expresa indicación de que los efectos de este fallo se circunscriben al examen de constitucionalidad vinculado al análisis de las objeciones presidenciales que fueron objeto de estudio” (negrillas fuera de texto).
Con base en las anteriores consideraciones la Corte, en la citada sentencia, adoptó las siguientes decisiones:
1. Declárase cumplida la exigencia constitucional del artículo 167 de la Carta, en relación con la Sentencia C-923 de 2000, en cuanto al Proyecto de Ley 114 de 1997 —Cámara de Representantes— y 4 de 1998 —Senado de la República—.
2. Declárase exequible el Proyecto de Ley 114 de 1997 —Cámara de Representantes— y 4 de 1998 —Senado de la República— cuyo texto definitivo es el siguiente:
ART. 1º—La presente ley tiene por objeto establecer unos beneficios, en los términos y condiciones que más adelante se indican, a favor de los veteranos supervivientes de la guerra de Corea y el conflicto con el Perú.
ART. 2º—La Contraloría General de la República, a través de su delegada para el Ministerio de Defensa Nacional, ejercerá el auditaje respectivo, sin perjuicio de que el Ministerio de Defensa Nacional ejerza la vigilancia y supervisión del caso sobre el manejo y funcionamiento de Ascove.
ART. 4º—El subsidio de que trata el artículo anterior se pagará por el Ministerio de Defensa Nacional por mensualidades vencidas. Si la persona fallece, el último pago no reclamado será destinado al pago de los servicios funerarios y si hubiere un remanente se destinará a Ascove para este mismo fin.
ART. 5º—En la ley de presupuesto se incluirán las partidas necesarias para el cumplimiento de la presente ley.
ART. 6º—La presente ley rige a partir de su promulgación.
Envíese al señor Presidente de la República para su sanción.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente”.
Convertido el proyecto en la Ley 683 de 2001, quien ahora promueve la presente acción demandó en anterior oportunidad las expresiones “que se encuentre en estado de indigencia” del artículo 3º de dicho ordenamiento legal, por considerar que resultaban discriminatorias frente a los demás veteranos que no se encontraran en tal situación, lo cual impedía que la mayoría de ellos accediera al mencionado beneficio. Además, estimaron que el segmento normativo acusado, al exigir la condición de indigencia como presupuesto para obtener este subsidio, atentaba contra la dignidad humana.
En Sentencia C-130 de 2003 la Corte consideró que en relación con los cargos presentados contra la expresión impugnada del artículo 3º de la Ley 683 de 2001 había operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, y en consecuencia había de estarse a lo resuelto en la Sentencia C-705 de 2001, “que declaró la exequibilidad del texto definitivo del artículo 3º del Proyecto de Ley 114 de 1997 —Cámara de Representantes— y 4 de 1998 —Senado de la República—”.
A tal conclusión llegó con base en los siguientes planteamientos:
“La Corte Constitucional, en Sentencia C-705 de 2001 declaró la exequibilidad del artículo 3º del Proyecto de Ley 114 de 1997 —Cámara de Representantes— y 4ª de 1998 —Senado de la República—, cuyo texto definitivo corresponde al artículo 3º de la Ley 683 de 2001, ahora acusado.
La Corte adoptó la anterior determinación dentro del proceso que se surtió en virtud de las objeciones de inconstitucionalidad en su momento formuladas por el Presidente de la República frente al aludido proyecto de ley, y, en consonancia con la naturaleza de ese tipo de procesos, dispuso que “... los efectos de este fallo se circunscriben al examen de constitucionalidad vinculado al análisis de las objeciones presidenciales que fueron objeto de estudio”.
El Presidente de la República había objetado el texto inicialmente aprobado por el Congreso del artículo que ahora se demanda, por considerar que el subsidio allí establecido constituía un auxilio de aquellos prohibidos por la Carta, como quiera que no se fundamentaba en mandado(sic) constitucional alguno que ordenase expresamente al Estado su establecimiento. Manifestó el señor Presidente que en la medida en que no era posible inscribir el subsidio —que en ese entonces se aplicaba a todos los veteranos que no percibiesen pensión, asignación de retiro o prestación económica alguna, pagadera por el erario público— dentro de las previsiones del inciso 2º del artículo 46 de la Carta, el mismo carecía de base constitucional y resultaba contrario al artículo 355 superior.
El Congreso de la República, para subsanar la deficiencia señalada por el gobierno, modificó el texto original, para precisar que el subsidio se concedería solo a los veteranos que se encontrasen en condiciones de indigencia.
Sobre el particular, la Corte, al hacer la revisión definitiva del proyecto (1) , encontró que “... el nuevo articulado es coherente con el artículo 46 de la Carta, que impone al Estado el deber de concurrir a la protección y asistencia de las personas de la tercera edad y de garantizar los servicios de seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia. Adviértase cómo el texto definitivo del proyecto de ley guarda armonía con el subsidio alimentario referido expresamente en el inciso segundo de esa disposición; cómo se ha constituido a favor de personas de la tercera edad como lo son los veteranos supervivientes de la guerra de Corea y del conflicto con el Perú y cómo se ha condicionado su reconocimiento al hecho de que el beneficiario se encuentre en estado de indigencia”.
(1) La Corte, en la Sentencia C-923 de 2000, en la que se pronunció sobre los artículos del proyecto objetados por el Presidente y respecto de los cuales se presentó insistencia del Congreso, no se refirió al artículo 3º, cuyo texto original había sido modificado por las cámaras de acuerdo con el concepto del gobierno.
Como la Corte, de manera expresa, inscribe el texto acusado dentro de la preceptiva constitucional del artículo 46, particularmente en cuanto hace a la condición de indigencia que se ha previsto como requisito para acceder al subsidio, no cabe un ulterior examen de constitucionalidad sobre la misma materia y la Corte habrá de estarse a lo resuelto en la Sentencia C-705 de 2001 que declaró la exequibilidad del artículo 3º del proyecto que se convirtió en Ley 683 de 2001, por haber operado el fenómeno de cosa juzgada constitucional”.
El recorrido hecho por las sentencias C-923 de 2000, C-705 de 2001 y C-130 de 2003, permite llegar a las siguientes conclusiones:
i) En la Sentencia C-923 de 2000 la Corte no se pronunció sobre la totalidad de los artículos del proyecto que luego se convertiría en la Ley 683 de 2001, pues expresamente se abstuvo de fallar sobre los artículos 6º, 7º y 11, que regulaban el subsidio económico en favor de los veteranos de la guerra de Corea y el conflicto militar con el Perú, en razón de que se trataba de textos nuevos que habían sido modificados por el Congreso atendiendo las objeciones presidenciales y por ello ya no había discrepancia entre el ejecutivo y el congreso y sobre la cual la Corte debiera pronunciarse. Por ello se advirtió que el contenido normativo de tales preceptos solo podía ser examinado por esta corporación cuando fueran objeto de eventual demanda de inconstitucionalidad.
ii) Por lo tanto, en la Sentencia C-705 de 2001 la Corte no se pronunció sino respecto de los artículos sobre los cuales recayeron las objeciones presidenciales y que fueron objeto de estudio de fondo en la Sentencia C-923 de 2000. Así lo precisó la Corte en esta sentencia al señalar que sus efectos se circunscribían “al examen de constitucionalidad vinculado al análisis de las objeciones presidenciales que fueron objeto de estudio”. Por tanto, la coherencia del nuevo articulado del proyecto de ley con el ordenamiento superior y con la sentencia anterior proferida por la Corte, se refieren exclusivamente a los artículos que fueron motivo de discordia entre el ejecutivo y el congreso. Así, ciertas expresiones de la Corte sobre la constitucionalidad del subsidio económico consagrado en el artículo 3º del proyecto no podían estar orientadas a avalar su constitucionalidad, y solamente constituyen un obiter dicta que carecen de vínculo alguno con la parte resolutiva de la sentencia.
iii) En la Sentencia C-130 de 2003 la Corte declara la existencia de una cosa juzgada respecto del artículo 3º de la Ley 683 de 2001 pero esta resulta ser meramente aparente, y por tanto, carece de la fuerza jurídica necesaria para imponerse como obligatoria en el asunto que se revisa, pues ha quedado establecido que en las sentencias C-923 de 2000 y C-705 de 2001, no hubo pronunciamiento alguno sobre el contenido normativo de los artículos del proyecto que crearon el subsidio económico a favor de los veteranos de la guerra con Corea y el conflicto militar con el Perú.
Según constante jurisprudencia (2) , el examen que realiza la Corte de las disposiciones objetadas por el Presidente de la República, ante la insistencia del Congreso, por infringir la Constitución Política, se restringe a las normas controvertidas, a los cargos formulados por el objetante y los argumentos esgrimidos por el Congreso para justificar su insistencia, aspectos que son los que limitan el alcance la cosa juzgada constitucional.
(2) Sentencias C-176, C-482, C-913, C-914 de 2002; C-1043 de 2000; C-256 de 1997, entre otras.
Ahora bien, a la Corte es a quien compete definir los efectos y alcances de sus fallos, y en esta medida mal haría en darle alcance de cosa juzgada absoluta a una decisión que limitó expresamente sus efectos al asunto analizado. Allí es donde surge la cosa juzgada aparente (3) , pues al estudiarse por esta corporación, en la Sentencia C-705 de 2002, las nuevas normas del proyecto de ley según las disposiciones de la Corte en relación con las objeciones que prosperaron, análisis que se limitaba exclusivamente a ellas y no a todas las normas comprendidas en el proyecto de ley, tal pronunciamiento no puede tener el alcance de cosa juzgada respecto de todo el articulado del proyecto. Por lo tanto, la declaración hecha en la Sentencia C-130 de 2003 sobre la existencia de cosa juzgada respecto del artículo 3º de la ley, que no había sido estudiado por la Corte, es meramente aparente, pues, se insiste, en la Sentencia C-705 de 2001 la Corte no declaró la exequibilidad de todo el proyecto sino que sus efectos se circunscribieron en la parte motiva al examen de constitucionalidad vinculado al análisis de las objeciones presidenciales que fueron objeto de estudio. Efectos de dicha sentencia que por lo tanto no vincularon al artículo 3º de la Ley 683 de 2001 pues las disposiciones del proyecto de ley referente al subsidio económico a favor de los veteranos de la guerra de Corea y el conflicto militar con el Perú, fueron excluidas del estudio de fondo respectivo en la Sentencia C-923 de 2000 y por lo tanto del control constitucional sobre las objeciones presidenciales.
(3) Ver entre otras la sentencias C-397 de 1995, C-700 de 1999 y C-135 de 2002.
El concepto de cosa juzgada aparente entonces, se refiere a situaciones en las cuales en la parte resolutiva de la sentencia se declara exequible un artículo no vinculado con la parte motiva de la misma, que además de manera expresa restringió su alcance al análisis de algunas disposiciones en particular, como por ejemplo las que fueron objeto de objeción presidencial e insistencia por parte del Congreso.
Debe reiterarse que si bien en el citado fallo C-705 de 2001 se hizo alguna alusión a la coherencia del proyecto de ley con el artículo 46 superior que consagra el subsidio alimentario en caso de indigencia para las personas de la tercera edad, tal reflexión no constituía juicio definitivo acerca de la exequibilidad del artículo 3º del proyecto de ley, pues está claro que los textos del proyecto de ley que regulaban el mencionado subsidio económico estaban por fuera del control que sobre las objeciones presidenciales le correspondía ejercer en ese momento a la Corte Constitucional, quedando abierta la posibilidad para que fueran examinados por la Corte por la vía de la acción pública de inconstitucionalidad.
Por todo lo dicho ha de concluirse que respecto del aparte impugnado del artículo 3º de la Ley 683 de 2001 no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, pues la exequibilidad resuelta en la Sentencia C-705 de 2001 no cubrió dicha disposición. Por lo tanto, es indispensable que en la presente oportunidad la Corte proceda en consecuencia a resolver de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad que nuevamente se presenta contra el segmento acusado del artículo 3º de la Ley 683 de 2001, que según se ha visto no fue materia de examen en la Sentencia C-923 de 2000 ni en la C-705 de 2001, y en torno a la cual cabe, indudablemente, la acción de inexequibilidad en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, posibilidad que, valga recordar, había reconocido expresamente la Corte en la Sentencia C-923 de 2000.
4. El subsidio alimentario para ancianos indigentes.
El principio de solidaridad, sobre el cual se funda nuestro Estado social de derecho (C.P., art. 1º) impone al poder público y también a los coasociados, una serie de deberes fundamentales para el logro de los fines esenciales de la organización política (C.P., art. 2º). La Corte ha dicho que la solidaridad como fundamento de la organización política se traduce en la exigencia dirigida especialmente al Estado, de intervenir a favor de los más desventajados de la sociedad cuando estos no pueden ayudarse por sí mismos. Tal es el caso de las personas que se encuentran en situación de indigencia.
La jurisprudencia constitucional se ha referido al compromiso directo e inmediato del Estado social de derecho con las personas indigentes, pues su situación representa un atentado contra su dignidad y la efectividad de sus derechos fundamentales. Ha dicho la Corte:
La pobreza, sin duda, atenta contra la vigencia efectiva de los derechos fundamentales. Sus causas estructurales son combatidas mediante políticas legislativas y macroeconómicas. Sus efectos, en cambio, exigen de una intervención estatal directa e inmediata, cuyo fundamento no es otro que la naturaleza social del Estado y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución” (4) .
(4) Sentencia T-533 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
La Corte ha señalado que los indigentes son personas que, como tales, gozan de la plena titularidad de todos los derechos reconocidos en la Constitución, por lo cual la sociedad y el Estado no pueden ser indiferentes a su situación, pues así se lo exige el deber de solidaridad:
La sociedad no puede asumir una actitud de desprecio o de pasiva conmiseración hacia quienes, por fuerza de las circunstancias, llevan una vida subnormal y altamente lesiva del derecho a la igualdad que pregona la Carta. Su papel y muy especialmente el del Estado debe ser, por el contrario, el de buscar, dentro del criterio de solidaridad, soluciones eficaces y urgentes a la problemática que plantea la proliferación de cinturones de miseria en las ciudades, ya que el artículo 13 de la Constitución le ordena, como atrás se dijo, promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados” (5) .
(5) Sentencia T-376 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
También ha expresado, que de conformidad con los principios de la dignidad humana y de la solidaridad (C.P., art. 1º), el Estado social de derecho, y la sociedad en su conjunto, debe contribuir a garantizar a toda persona el mínimo vital para una existencia digna:
“4. Aunque la Constitución no consagra un derecho a la subsistencia este puede deducirse de los derechos a la vida, a la salud, al trabajo y a la asistencia o a la seguridad social. La persona requiere de un mínimo de elementos materiales para subsistir. La consagración de derechos fundamentales en la Constitución busca garantizar las condiciones económicas y espirituales necesarias para la dignificación de la persona humana y el libre desarrollo de su personalidad.
Del principio de Estado social de derecho se deducen diversos mandatos y obligaciones constitucionales: primariamente, el Congreso tiene la tarea de adoptar las medidas legislativas necesarias para construir un orden político, económico y social justo (preámbulo, C.P., art. 2º). Por otra parte, el Estado y la sociedad en su conjunto, de conformidad con los principios de la dignidad humana y de la solidaridad (C.P., art. 1º), deben contribuir a garantizar a toda persona el mínimo vital para una existencia digna.
Igualdad de oportunidades y trato favorable a los débiles.
6. El derecho al mínimo vital no solo incluye la facultad de neutralizar las situaciones violatorias de la dignidad humana, o la de exigir asistencia y protección por parte de personas o grupos discriminados, marginados o en circunstancias de debilidad manifiesta (C.P., art. 13), sino que, sobre todo, busca garantizar la igualdad de oportunidades y la nivelación social en una sociedad históricamente injusta y desigual, con factores culturales y económicos de grave incidencia en el “déficit social”.
El derecho a un mínimo vital, no otorga un derecho subjetivo a toda persona para exigir, de manera directa y sin atender a las especiales circunstancias del caso, una prestación económica del Estado. Aunque de los deberes sociales del Estado (C.P., art. 2º) se desprende la realización futura de esta garantía, mientras históricamente ello no sea posible, el Estado está obligado a promover la igualdad real y efectiva frente a la distribución inequitativa de recursos económicos y a la escasez de oportunidades” (6) .
(6) Sentencia T-426 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Entre quienes se encuentran en situación de extrema pobreza, merecen especial atención los ancianos indigentes, que son aquellos adultos mayores que se encuentran en estas circunstancias: i) no tienen ingresos o que los perciben en cuantía inferior al salario mínimo mensual; ii) su cobertura de seguridad social es limitada o inequitativa o no la tiene; y iii) debido a sus altos índices de desnutrición sus condiciones de vida se ven agudizadas, siendo muy vulnerables pues sus capacidades están disminuidas y no tienen muchas oportunidades de mejorar su condición.
La situación en que se encuentran tales personas reclama del Estado la adopción de medidas especiales de protección. Así lo establece el Protocolo de San Salvador (7) , adicional a la Convención americana sobre derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, cuyo artículo 17 dispone:
(7) Adoptado en San Salvador, El Salvador, el 17 de noviembre de 1988, en el decimoctavo período ordinario de sesiones de la asamblea general.
“a) Proporcionar instalaciones adecuadas, así como alimentación y atención médica especializada, a las personas de edad avanzada que carezcan de ella y no se encuentren en condiciones de proporcionársela por sí mismas;
c) Estimular la formación de organizaciones sociales destinadas a mejorar la calidad de vida de los ancianos”” (negrilla fuera de texto).
Una de las medidas de solidaridad y protección hacia las personas de la tercera edad es el subsidio económico para ancianos indigentes, que consagra el artículo 46 de la Constitución Política, en los siguientes términos:
En cuanto a los antecedentes de esta norma, el informe-ponencia para primer debate en la plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, señaló lo siguiente:
En tiempos pasados la sociedad fue generosa con el anciano. Lo hizo gobernante, juez, pontífice y consejero; lo ofrendó con privilegios y lo hizo merecedor de respeto y veneración. Por aquel entonces los promedios de vida eran muy bajos y el hombre longevo era algo excepcional. Pero más tarde, con el surgimiento de la familia nuclear y la crisis de la familia extensa o patriarcal, en el (sic) cual los hombres y mujeres de edad desempeñaban roles importantes, el viejo pierde su lugar, pues se limitan las obligaciones de sus parientes y la sociedad se vuelve esquiva con él. Es así como crean alrededor de la vejez una serie de mitos y tabúes adversos que la asocian con la enfermedad, la inutilidad, la impotencia sexual o el aislamiento; en fin un cúmulo de versiones que le hacen aparecer como una edad estéril y dolorosa, alejada de cualquier clase de placer y satisfacción. Esta situación íntimamente vinculada a problemas de orden económico y socio-cultural, origina una condición de inseguridad para el anciano, que hace cada vez más difícil su convivencia con la familia, porque sus hijos han dejado de ser un apoyo para él.
Sin embargo, nunca la tercera edad fue tan importante como lo es hoy, por el número de sus individuos y sus posibilidades. En los últimos 140 años, el promedio de vida humana ha aumentado 40 años gracias al desarrollo de la ciencia, y el número de personas mayores de 65 años ha crecido porcentualmente con respecto al resto de la población. A comienzos del siglo pasado solo el 1% de los habitantes eran sexagenarios; al empezar este siglo, los ancianos eran el 4% y hoy son el 20%. Así en la actualidad más de 1000 millones de personas mayores de esta edad habitan nuestro planeta. Este incremento de la tercera edad ha sacudido a la humanidad entera dando lugar a fenómenos de carácter económico, familiar, social y científico, del que, entre otras cosas se han desprendido disciplinas como la geriatría, la gerontología, y el humanismo de la vejez.
En Colombia se calcula que en 1990 había 2.016.334 personas mayores de 60 años (6.1%), de las cuales 592.402, más de la cuarta parte de esta población, no cuentan con recursos necesarios para subsistir. Además, se sabe que la mayoría de los individuos pertenecientes a la tercera edad sufren de algún tipo de abandono social y muy pocos viejos tienen acceso a la seguridad social. La cifra no alcanza siquiera al 1% en todo el territorio nacional.
Para la Nación es delicada la situación. Cada día se incrementa el número y porcentaje de personas que llegan a esta tercera edad en condiciones de mala salud, bajos ingresos, malas pensiones cuando las hay, mínima capacitación porque su educación fue baja y en alta porción de mujeres que se dedicaron en su época a labores domésticas no remuneradas y por tanto llegan a esta etapa desprovista de los medios requeridos para sobrevivir.
Si se ha de cumplir el paso demográfico, se impone entonces la necesidad de cambiar la idea que se tiene de la vejez y se hace prioritario reeducar a la sociedad para que esta pueda asumir con responsabilidad aquella realidad que se avecina. Luego, en esta Constitución social y humanística por excelencia, la tercera edad debe gozar de las garantías que le proporcione una vida digna. Por esto, el articulado propone que el Estado, la familia y la sociedad protejan y asistan al anciano, y aseguren el respeto de los asociados, le integren a la vida comunitaria y le otorguen los servicios de la seguridad social integral y ayuda alimentaria en caso de indigencia.
La tercera edad no es una enfermedad. No es un concepto abstracto, sino concreto. Tiene problemas específicos, pero también capacidades y recursos de compensación propios tan positivos que caracterizan a otras edades. Contrariamente a lo que se piensa, el anciano es capaz de trabajar, de divertirse, de sentir placer y satisfacción y, sobre todo, de pertenecer a una comunidad y ser útil a esta. Debe mantenérsele en su propio medio social, pues su bienestar comienza en el contexto familiar. La experiencia en países industrializados hace (sic) que es perjudicial y aconsejable tratar de reunir a las personas mayores en residencias especiales que los aíslen de su comunidad. Por el contrario, debe brindársele la posibilidad de que conserven su autonomía e independencia. Institucionalizarlas puede ocasionarles desórdenes de tipo mental que comprometan su salud integral, mientras que un ambiente sano, en el medio en que acostumbran a desenvolverse, contribuye a la prevención de las enfermedades. En Colombia las personas de la tercera edad han expresado en distintas ocasiones su deseo de actuar sobre el propio entorno y de permanecer en su medio social y familiar. Es este el gran reto de la gerontología. Ha de buscarse, por lo tanto que la familia cumpla con la función de protegerlo y socializar al anciano, en colaboración con la solidaridad ciudadana —sistema que ya se emplea en Inglaterra dentro del contexto de la seguridad social—, con el fin de restaurar la capacidad productiva de este.
Para que la vida del hombre sea digna de comienzo a fin, es perentorio asegurarle a la persona de la tercera edad el derecho a la seguridad y el disfrute del bienestar social que incluye los de salud, la alimentación adecuada y la vivienda. Se habla aquí de seguridad y bienestar social antes que de cualquier acto de caridad por que la conmiseración es nociva para el anciano. Igualmente se hace énfasis en la salud mental, en los factores psico-sociales y en el medio en que ha de desenvolverse el viejo, puesto que estos actúan como determinantes del tipo y la calidad del envejecimiento. Se trata, al fin y al cabo de crear un cambio propicio para que el legislador establezca los conductos adecuados para proteger y facilitar al anciano la adaptación al mundo dinámico de hoy, es decir de desarrollar una especie de “ecología de la vejez” que tenga como principal motivo hacer de los mayores personas productivas” (5)(sic) .
(5)(sic) Gaceta Constitucional 85, mayo 29 de 1991, págs. 8 y 9.
Así pues, según lo previsto en el artículo 46 superior, el legislador tiene competencia para implementar el subsidio económico a los ancianos indigentes, señalando los requisitos y condiciones bajo los cuales se hará efectivo, pudiendo, en ejercicio de esa facultad, ampliar su cobertura a grupos específicos de la población de acuerdo con las necesidades y exigencias sociales del momento.
Fue así como inicialmente a través de la Ley 100 de 1993 (arts. 257 y 258) se reguló el subsidio económico para ancianos indigentes con el objeto de apoyar económicamente a estas personas hasta por el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, siempre y cuando el beneficiario cumpla con los requisitos exigidos en dicha ley. El programa se financia con los recursos del presupuesto general de la Nación que el Conpes destine para ello anualmente, y con los recursos que para tal efecto puedan destinar los departamentos, distritos y municipios. La inclusión de tales partidas en la ley anual de presupuesto ha sido avalada por la Corte:
“En efecto, el programa de auxilios para los ancianos indigentes, establece que en él pueden incluirse quienes reúnan los requisitos señalados en el artículo 257 de la Ley 100 de 1993, programa que tendrá por objeto “apoyar económicamente y hasta por el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, a las personas que cumplan las condiciones señaladas” en el artículo referido, según lo que se preceptúa por el artículo 258 de la misma Ley 100 de 1993, en todo caso, “de conformidad con las metas que el Conpes establezca para tal programa”.
Si se tiene en cuenta que por las condiciones especiales de los ancianos indigentes, estos merecen especial protección del Estado en razón de su edad y condiciones económicas, no resulta extraño al Estado social de derecho que se incluya en la “red de solidaridad” un rubro para el efecto, como efectivamente sucede, en este caso “en la sección 0203 red de solidaridad social presupuesto de inversión, programa 0320 protección y bienestar social del recurso humano, subprograma 1501 asistencia directa a la comunidad, por un monto de $ 59.698.602.000”, en desarrollo del cual en el decreto de liquidación de la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 1998 se incluyó la asignación correspondiente.
Significa entonces lo anteriormente dicho, que las apropiaciones con destino a los auxilios económicos a ancianos indigentes que fueron incluidas en el presupuesto para la vigencia fiscal de 1998, son de carácter específico y su monto, a contrario de lo sostenido por el demandante, se encuentra determinado, por lo que no se vulneran las disposiciones constitucionales que acusa como quebrantadas” (8) .
(8) Sentencia C-562 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Finalmente, cabe señalar que la jurisprudencia constitucional ha expresado que el subsidio alimentario para ancianos indigentes es compatible con el deber de solidaridad que consagran los artículos 1º y 95 de la Carta Política, y encuentra respaldo en el artículo 13 superior que establece el deber estatal de protección especial hacia aquellas personas “que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta” (9) . Se trata, como lo ha expresado esta Corte, de un deber en cabeza del Estado, correlativo al derecho fundamental a la igualdad, en su modalidad de una acción afirmativa a favor de las personas que se hayan en esos supuestos fácticos (10) .
(9) Sentencia T-029 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(10) Sentencia T-149 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
El artículo 3º de la Ley 683 de 2001 establece un beneficio a favor de los veteranos supervivientes de la guerra de Corea y del conflicto con el Perú, consistente en un subsidio mensual equivalente a dos salarios mínimos mensuales legales vigentes, con destino a cada veterano “que se encuentre en estado de indigencia”. El actor cuestiona que el subsidio económico dependa del estado de indigencia del beneficiario, pues en su parecer acarrea una discriminación para los veteranos que no se encuentren en tal situación, vulnerando de esta forma los artículos 5º, 13 y 85 superiores.
Bastaría con afirmar que como el artículo 46 superior establece la garantía de un subsidio alimentario para los ancianos indigentes, no se configura la alegada inconstitucionalidad pues la norma acusada es trasunto de este mandato superior. Sin embargo, es menester hacer un examen más reposado de la medida en cuestión, pues ciertamente la consagración de un subsidio económico a favor de los veteranos de la guerra de Corea y el conflicto militar con el Perú, en función del estado de indigencia del beneficiario, supone la exclusión del mismo beneficio para quienes no se hallen en tal situación.
Según se advirtió, la jurisprudencia constitucional cataloga al subsidio alimentario para ancianos indigentes como una típica acción afirmativa que encuentra fundamento en el artículo 13 superior, que al consagrar el derecho a la igualdad establece que “el Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados”. En verdad, es este un claro fundamento para adoptar acciones afirmativas, entendidas como políticas o medidas orientadas a reducir y eliminar las desigualdades de tipo social, cultural o económico de aquellas personas o grupos de personas que tradicionalmente han sido discriminadas (11) . Son pues, instrumentos diferenciales diseñados para asegurar la satisfacción de bienes y servicios en una sociedad caracterizada por la escasez (12) .
(11) Sentencia C-371 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(12) Sentencia T-500 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynnet.
El que el artículo 13 superior constituya el fundamento de las acciones afirmativas no significa que toda medida de esta naturaleza sea siempre constitucional, pues en tanto ella crea una situación diferencial, también debe estar sujeta al test de igualdad. El interrogante consiste entonces en saber cuál es el grado de rigor con el que se debe adelantar el juicio en esta clase de medidas. Al respecto, la Corte ha señalado que tratándose de acciones afirmativas “son procedentes las pruebas intermedias (...), en virtud de las cuales es legítimo aquel trato diferente que está ligado de manera sustantiva con la obtención de una finalidad constitucionalmente importante” (13) , ya que no se reputan, en principio, como contrarias a la igualdad, sino como una materialización de ella.
(13) Sentencia C-445 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Hechas estas observaciones, encuentra la Corte que en relación con la medida contenida en el artículo 3º de la Ley 683 de 2001, se dan los supuestos exigidos por la jurisprudencia para instituir un tratamiento diferencial que se avenga al artículo 13 superior, pues, en primer lugar, el subsidio económico para los veteranos de la guerra de Corea y el conflicto militar con el Perú, que se encuentren en estado de indigencia, persigue un fin constitucionalmente legítimo consistente en la realización del mandato contenido en el artículo 46 de la Carta Política, que obliga al Estado a proteger a las personas de la tercera edad garantizándoles un subsidio económico en caso de indigencia. Además, tal beneficio también propende por la realización del deber genérico de solidaridad hacia los indigentes y busca igualmente hacer realidad el compromiso del Estado social de derecho de reconocerle a dichas personas el derecho a la subsistencia.
En segundo lugar, la medida que se revisa resulta adecuada para la consecución del fin propuesto, pues representa un significativo alivio para aquellas personas que con heroísmo participaron en los referidos conflictos bélicos y hoy se encuentran en total abandono por carecer de los recursos económicos indispensables que les aseguren una digna subsistencia. Así consta en los antecedentes legislativos de la Ley 683 de 2001:
“... este proyecto busca llevar unas medidas de alivio y reconocimiento a quienes luego de haber participado en los mencionados conflictos, se retiraron de la vida civil y con el paso de los años, por razones ajenas a su autónoma voluntad se encuentran hoy en grave situación económica y social, olvidados por sus conciudadanos y afrontando al final de su heroica existencia una muy difícil, pero no irremediable, ni fatal, condición de pobreza y abandono por parte de las instituciones estatales. Así sea muy brevemente debo mostrarles que algunos veteranos jamás lograron formar algún capital o alguna renta que les permita subsistir en forma medianamente decorosa, y que tampoco gozan de pensión o auxilio alguno por parte del Estado. Para estos que no llegan al millar, se propone la creación de un subsidio de dos salarios mínimos mensuales, pagaderos hasta su muerte, y que por no tener el carácter de pensión de jubilación ni de asignación de retiro, puesto que no reúnen los requisitos para este tipo de prestación, no da lugar a sustitución pensional, ni conlleva ningún otro beneficio prestacional” (14) .
(14) Gaceta del Congreso 214 de 1998.
Así mismo, la medida consagrada en el artículo 3º de la Ley 683 de 2001 no es caprichosa o irrazonable pues, según se precisó, constituye expresión de la competencia que el artículo 46 superior otorga al legislador para implementar subsidios económicos a favor de los ancianos indigentes, señalando, al efecto, la población destinataria del beneficio y las condiciones y requisitos para acceder a él.
Así, en el caso que se analiza los destinatarios del subsidio son quienes participaron en los conflictos bélicos ya mencionados y carecen de medios para subsistir, y no aquellos veteranos que habiendo también intervenido en esas mismas confrontaciones siguieron su carrera militar hasta obtener el reconocimiento de una pensión de jubilación o una asignación de retiro, pues es claro que estas personas cuentan con ingresos económicos para sobrevivir, por lo cual la medida en cuestión no desconoce la primacía de su derecho inalienable a la subsistencia, el derecho a la igualdad de trato, y mucho menos la aplicación inmediata de estos derechos fundamentales, como lo sostiene equivocadamente el actor.
Por lo tanto, si con el pretexto de amparar el derecho de igualdad de estas personas se accediera a las pretensiones del demandante se incurriría en flagrante violación del artículo 355 de la Carta Política, que proscribe el otorgamiento de auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. Así, se lo hizo ver el ejecutivo al Congreso cuando objetó por inconstitucionales los preceptos del proyecto de ley que luego se convirtió en Ley 683 de 2001, que pretendían crear el aludido auxilio económico sin referencia alguna a la situación económica de los beneficiarios, contrariando el artículo 46 de la Constitución Política que expresamente condiciona a la situación de indigencia el otorgamiento del subsidio alimentario para las personas de la tercera edad.
Finalmente, advierte la Corte que el beneficio económico que consagra la norma acusada responde al concepto de auxilio económico a que se refiere el artículo 46 superior, como quiera que se trata de una subvención o ayuda monetaria equivalente a dos salarios mínimos, la cual i) no tiene el carácter de pensión de jubilación o de asignación de retiro, ii) no conlleva otro beneficio prestacional, y iii) tiene carácter vitalicio, pues se reconoce solamente hasta la muerte de su beneficiario sin dar lugar a sustitución en cabeza de cónyuge o descendientes.
Por todo lo dicho, la Corte considera que las expresiones “que se encuentre en estado de indigencia” del artículo 3º de la Ley 683 de 2001 se avienen a los dictados de la Carta Política y así lo declarará en la parta resolutiva de esta providencia.
Declarar EXEQUIBLES, las expresiones “que se encuentre en estado de indigencia” del artículo 3º de la Ley 683 de 2001,“Por la cual se establecen unos beneficios a favor de los veteranos sobrevivientes de la guerra de Corea y el conflicto con el Perú y se dictan otras disposiciones”.