Source: https://www.diritto.it/la-commissione-europea-nella-sua-concomitante-veste-di-custode-del-trattato-istitutivo-e-di-autorita-antitrust-al-livello-europeo-ha-chiarito-che-le-regole-ed-i-principi-dell-evidenza-pubb/
Timestamp: 2018-06-21 10:35:57+00:00
Document Index: 66602748

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 244', 'art. 6', 'art. 38', 'art. 6', 'art. 244', 'art. 6', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 65']

La commissione europea (nella sua concomitante veste di ‘custode del trattato istitutivo’ e di autorità antitrust al livello europeo) ha chiarito che le regole ed i principi dell’evidenza pubblica – in quanto principi generali direttamente desumibili dall
L’alienazione di un immobile da parte di un ente pubblico economico richiede – per la tipologia di attività posta in essere – il rispetto dell’evidenza pubblica e l’attività in concreto espletata è espressione contrattuale che esula dalla cognizione del Giudice Amministrativo? la natura di ente pubblico economico escluderebbe la sua qualificabilità come organismo di diritto pubblico ai sensi del paragrafo 9 dell’art. 1 della direttiva 2004/18/CE e relativa normativa nazionale di recepimento?e’ inoltre corretto affermare che anche nell’ipotesi in cui un ente pubblico economico fosse effettivamente configurabile quale organismo di diritto pubblico, nondimeno difetterebbe nella specie la giurisdizione del G.A. atteso che tale giurisdizione è fissata dalla pertinente normativa nazionale (art. 244 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 – già: art. 6 della l. 21 luglio 2000, n. 205 -) con esclusivo riferimento alle gare d’appalto, mentre invece non è rinvenibile alcuna analoga norma la quale devolva al G.A. la giurisdizione in tema di procedure ad evidenza pubblica comunque indette da organismi di diritto pubblico, anche laddove volte alla stipula di contratti attivi della P.A? le su una vicenda complessiva di carattere squisitamente paritetico, devono essere devolute al giudice ordinario delle posizioni di diritto soggettivo?
Anche a prescindere dalla questione della ascrivibilità dell’Ente al novero degli enti pubblici economici, ciò non esclude in alcun modo la sua concomitante ascrivibilità al novero degli organismi di diritto pubblico_ è ben possibile che un determinato organismo persegua un interesse non industriale (ad es.: un fine di interesse generale per la collettività dei consumatori o degli utenti) utilizzando strumenti operativi lato sensu privatistici, e che nondimeno l’organismo stesso sia qualificabile come o.d.p. ai sensi del diritto comunitario e della relativa normativa nazionale di recepimento (sul punto – ex plurimis _ un Ente può essere qualificato come organismo di diritto pubblico anche laddove la soddisfazione di bisogni di interesse generale costituisce solo una parte relativamente poco rilevante delle attività da esso effettivamente svolte: il giudice comunitario ha chiarito che la qualità di organismo di diritto pubblico non dipende in alcun modo dall’importanza relativa che, nell’attività dell’organismo medesimo, è rivestita dal soddisfacimento di bisogni di interesse generale di carattere non industriale o commerciale, risultando piuttosto sufficiente a tal fine che il perseguimento di tale tipologia di bisogno rientri fra i compiti istituzionale dell’organismo di cui si discute, anche senza carattere di preminenza_ la non riconducibilità di una procedura ad evidenza pubblica agli schemi tipologici del ‘Codice dei contratti’ (ed alla pertinente normativa comunitaria di riferimento) non incide sulla soggiacenza a principi di evidenza pubblica valevoli, alla stregua di un principio comunitario da ultimo recepito con il ‘Codice dei contratti’, per tutte le attività contrattuali della P.A. pur se non soggette a disciplina puntuale di stampo nazionale o di derivazione europea. Ciò, in ossequio ai principi del Trattato in tema di tutela della concorrenza valevoli anche al di là dei confini tracciati da direttive specifiche in quanto tesi ad evitare restrizioni ingiustificate e sproporzionate alla regola generale della libertà di competizione_ il ricorso ai principi del Trattato in punto di rispetto della par condicio e di salvaguardia dell’evidenza pubblica resta indefettibile sia nelle ipotesi in cui non risulti superata la c.d. soglia di rilievo comunitario (secondo un’opzione largamente accolta, del resto, dal Legislatore nazionale del ‘Codice dei contratti’), sia – più in generale – quando l’utilitas di cui si discute non concerna in modo diretto il settore degli appalti, bensì altri settori di intervento di analogo ed indiscutibile rilievo economico per gli operatori (sul punto, cfr. la Comunicazione interpretativa della Commissione relativa al diritto comunitario applicabile alle aggiudicazioni di appalti non o solo parzialmente disciplinate dalle direttive appalti pubblici, in G.U.C.E. C179 del 1° agosto 2006_ La carenza di giurisdizione dell’adìto giudice amministrativo emerge con particolare evidenza per la parte in cui parte attrice lamenta che gli atti impugnati avrebbero illegittimamente conculcato l’esercizio del diritto di prelazione sull’immobile condotto in locazione, oggetto della procedura di vendita all’origine dei fatti di causa._ Sotto tale aspetto, è agevole osservare che, una volta appurato (come opinato dal giudice di prime cure) che la stessa legittimazione ad agire (nonché il relativo interesse) rinvengano il proprio fondamento su di un rapporto squisitamente privatistico (quello di locazione) e sulle tipiche posizioni di diritto soggettivo che caratterizzano i rapporti fra le parti di tale rapporto, non appare poi possibile eludere le relative conseguenze in punto di giurisdizione, in specie laddove (come nel caso di all’esame del Collegio) si assuma violato il diritto soggettivo all’esercizio della prelazione ex art. 38, l. 392, cit._ Ne consegue che le controversie relative ad entrambi i profili sostanziali dinanzi richiamati, innestandosi su una vicenda complessiva di carattere squisitamente paritetico, non possano che essere devolute al giudice ordinario delle posizioni di diritto soggettivo
merita di essere segnalata la decisione numero 2279 del 19 maggio 2008, emessa dal Consiglio di Stato ed in particolare il seguente passaggio
<risulta priva di fondamento anche l’affermazione secondo cui la determinazione volta ad indire la gara di cui è causa avrebbe rappresentato null’altro, se non ‘l’adozione libera e non obbligata di una procedura ad evidenza pubblica’, con la conseguenza di rendere inapplicabile le previsioni, in punto di giurisdizione, di cui all’art. 6 della l. 21 luglio 2000, n. 205 (ora: art. 244 del d.lgs. 163, cit.).
E’ infatti evidente che (alla luce di quanto sin qui richiamato) l’indizione della gara di cui è causa sia discesa (non già da una libera determinazione dell’Ente, bensì) dall’ossequio a puntuali disposizioni di principio di matrice comunitaria, direttamente vincolanti per gli operatori del diritto interno.
Tuttavia, la tesi di Parte appellata risulterebbe comunque infondata in parte quā anche laddove si ammettesse che la determinazione volta all’indizione di tale gara sia effettivamente derivata da un autovincolo in tal senso da parte dell’Amministrazione procedente.
Ed infatti, pur dando atto della presenza di alcune pronunce le quali hanno ritenuto che l’autovincolo imposto dalla P.A. all’adozione di procedure di evidenza pubblica non consentirebbe di radicare la giurisdizione del G.A. ai sensi dell’art. 6, cit. (tanto, alla luce di una particolare interpretazione della locuzione ‘soggetti comunque tenuti (…) all’applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale’), deve comunque prestarsi nella specie adesione al più recente orientamento giurisprudenziale, il quale ha opinato sul punto in senso nettamente differente.
Viene in rilievo, sotto questo profilo, il precedente della Sezione con cui è stato precisato che ogni volta in cui l’Amministrazione procede ad una selezione competitiva fra soggetti privati al fine di attribuire un’utilità di rilievo economico (ed anche a prescindere da un previo vincolo normativo in ordine all’an ed al quŏmodo di tale procedura), nondimeno il provvedimento di aggiudicazione, ancorché sia collocato all’interno del procedimento (civilistico) preordinato alla conclusione del contratto, ha natura amministrativa per quanto concerne l’individuazione del contraente.
Ed infatti, la serie procedimentale in tal modo posta in essere contempla in primo luogo un atto (amministrativo) di accertamento (costitutivo) e solo in secondo luogo anche la manifestazione di volontà (negoziale) della p.a. in ordine al contratto da stipulare. La aggiudicazione assume in tal modo una valenza procedimentale ed amministrativa ed integra una vera e propria determinazione autoritativa dell’esito della procedura selettiva, mediante una statuizione propria degli atti pubblici diretti a creare certezze legali privilegiate ed a incidere sulla posizione soggettiva degli aspiranti all’aggiudicazione, qualificabile come di interesse legittimo con conseguente giurisdizione del G.A>
In merito invece all’individuazione del giudice competente:
< E’ invece fondata e meritevole di accoglimento l’ulteriore eccezione di inammissibilità per difetto di giurisdizione sollevata dall’E.N.R. in relazione al fatto che, nel giudizio che ne occupa, vengono in rilievo posizioni di diritto soggettivo, quali quelle tipicamente coinvolte dall’esercizio del diritto di prelazione ex art. 38 della l. 27 luglio 1978, n. 372 (recante ‘Disciplina delle locazioni di immobili urbani’).
5.1. La carenza di giurisdizione dell’adìto giudice amministrativo emerge con particolare evidenza per la parte in cui parte attrice lamenta che gli atti impugnati avrebbero illegittimamente conculcato l’esercizio del diritto di prelazione sull’immobile condotto in locazione, oggetto della procedura di vendita all’origine dei fatti di causa.
Sotto tale aspetto, è agevole osservare che, una volta appurato (come opinato dal giudice di prime cure) che la stessa legittimazione ad agire (nonché il relativo interesse) rinvengano il proprio fondamento su di un rapporto squisitamente privatistico (quello di locazione) e sulle tipiche posizioni di diritto soggettivo che caratterizzano i rapporti fra le parti di tale rapporto, non appare poi possibile eludere le relative conseguenze in punto di giurisdizione, in specie laddove (come nel caso di all’esame del Collegio) si assuma violato il diritto soggettivo all’esercizio della prelazione ex art. 38, l. 392, cit.
Né appare convincente, al fine di sostenere la sussistenza della giurisdizione del G.A., l’argomento logico-giuridico secondo cui l’oggetto del giudizio non sarebbe rappresentato dal mancato esercizio del diritto di prelazione, bensì dall’asserita illegittimità degli atti e dei provvedimenti amministrativi i quali (con valenza – per così dire – ‘a monte’) hanno indotto la P.A. a non riconoscere il richiamato diritto di prelazione.
Ed infatti, appare arduo negare che le determinazioni adottate dalla P.A. nello svolgimento di un rapporto contrattuale (ad es., mediante il diniego di riconoscimento del diritto di prelazione) assumano una valenza eminentemente paritetica, pur quando esse hanno l’effetto di incidere in modo pregiudizievole sulla sfera giuridica della controparte contrattuale.
L’adozione di siffatte determinazioni, infatti (ovvero, la loro mancata adozione, come nel caso di specie) concreta comunque – pur nei possibili risvolti patologici jure civili – l’esercizio di diritti, poteri e facoltà tipiche della dialettica fra posizioni contrattuali, incidenti su posizioni di diritto soggettivo, con ogni conseguenza in ordine al riparto fra le giurisdizioni.
Né a conclusioni diverse può giungersi affermando, con l’odierna appellante, che l’oggetto dell’impugnativa giudiziale non sarebbe rappresentato dagli atti privatistici immediatamente incidenti sul rapporto locatizio, bensì dalle determinazioni (di valenza asseritamente pubblicistica) posti a monte rispetto all’adozione dei richiamati atti paritetici.
Ed infatti, laddove si accedesse alla tesi secondo cui, pur in presenza di un contratto di diritto privato e delle relative vicende (fisiologiche o patologiche), ciò che determina la giurisdizione non è già la natura paritetica dei rapporti su cui incidono gli atti posti in essere dalla P.A. nella sua veste di contraente, bensì il carattere (asseritamente pubblicistico) delle decisioni prodromiche all’adozione di tali atti, la conseguenza sarebbe nel senso di negare sotto il profilo sostanziale l’assimilazione della P.A. ai privati nella fase esecutiva dei rapporti contrattuali, annettendo rilievo – per così dire – ‘assorbente’ alla (pur necessaria) presenza di un’attività amministrativa ‘a monte’ rispetto all’adozione di atti dalla squisita valenza privatistica.
E’ tuttavia evidente che, per tale via, si giungerebbe alla configurazione di una sorta di immanente e generalizzato diritto privato speciale della P.A. (fondato, in ultima analisi, sul mero rilievo della qualificazione soggettiva di una delle parti del rapporto contrattuale), nel cui ambito persino le manifestazioni contrattuali di carattere più squisitamente paritetico verrebbero riguardate come null’altro, se non l’esito di un’attività amministrativa di carattere autoritativo, idonea ad incidere con carattere di autoritatività sulla sfera giuridica del privato contraente.
In definitiva, pur essendo pacifico che l’esercizio del diritto di prelazione rappresenta un diritto potestativo idoneo a determinare autoritativamente ex lege l’acquisto dell’immobile a favore del retraente, nondimeno le controversie relative al suo esercizio da parte della P.A. restano attratte alla giurisdizione del giudice degli atti paritetici, a nulla rilevando che l’esercizio in concreto (ovvero, il mancato esercizio) della prelazione sia intervenuto all’esito di una determinazione assunta, secondo le regole del diritto amministrativo, dagli organi decisionali della P.A.
Pertanto, appare meritevole di conferma l’orientamento (espresso in un diverso settore ordinamentale, ma le cui conclusioni possono qui trovare coerente applicazione) secondo cui rientra nella giurisdizione del G.O. una controversia relativa ad atti con i quali viene dichiarata la decadenza da una concessione per l’espletamento di un servizio pubblico.
Come già osservato da questo Consiglio di Stato, infatti, sebbene tali atti rappresentino anche il risultato di valutazioni discrezionali da parte dell’Amministrazione, nondimeno essi operano pur sempre nell’ambito paritetico del contratto e non costituiscono esplicazione di un potere di natura pubblicistica
5.2. Né a conclusioni diverse da quelle sin qui indicate può giungersi sulla base delle deduzioni di parte appellante, secondo cui la richiamata questione di giurisdizione risulterebbe infondata in quanto “oggetto dell’impugnazione è l’intera procedura di vendita e tutti gli atti presupposti; la violazione del diritto di prelazione, lungi dall’essere l’unico oggetto della controversia, costituisce solo un aspetto, che assume rilievo in via meramente indiretta, della posizione soggettiva della ricorrente” (memoria in data 14 febbraio 2008, p. 8).
In contrario, si osserva che nella stessa prospettazione di parte ricorrente (confermata in parte quā dalla pronuncia appellata) la sussistenza di ben due condizioni dell’azione giudiziale (la legitimatio ad causam e l’interesse ad agire) discendano in modo diretto dalla qualifica soggettiva di parte del rapporto locatizio.
Dall’esame degli atti di causa, d’altronde, emerge che entrambi i profili sostanziali su cui si basano le doglianze di parte ricorrente (il mancato esercizio del diritto di prelazione, nonché la mancata ammissione delle offerte in aumento, ai sensi dell’art. 65 del R.D. 23 maggio 1924, n. 827) rinvengano il proprio ubi consistam in termini di condizioni per l’esperimento dell’azione giudiziale nella qualificazione soggettiva della ricorrente quale locataria dell’immobile e nei conseguenti rapporti, diritti ed obblighi che ne derivano jure civili.
Ne consegue che le controversie relative ad entrambi i profili sostanziali dinanzi richiamati, innestandosi su una vicenda complessiva di carattere squisitamente paritetico, non possano che essere devolute al giudice ordinario delle posizioni di diritto soggettivo>
Differenza fra un appalto di servizi e una concessione di servizi
tutta l’attività amministrativa deve tener conto dei principi comunitari