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Timestamp: 2016-10-24 18:28:01+00:00
Document Index: 243351986

Matched Legal Cases: ['art. 45', 'art. 34', 'art. 9', 'art. 29', 'art. 6', 'art. 44', 'art. 7', 'art. 84', 'art. 86', 'ATF ', 'art. 9', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 90', 'art. 90', 'ATF ', 'art. 9', 'ATF ', 'art. 7', 'art. 9', 'art. 29', 'art. 6', 'art. 90', 'art. 11', 'art. 34', 'art. 35', 'in fine', 'art. 156', 'ATF ']

2P.73/2004 (22.11.2004)
2P.73/2004 /dxc
repr�sent� par Me Jean-Claude Schweizer, avocat,
D�partement de la gestion du territoire, Service des ponts et chauss�es,
Pourtal�s 13, case postale 1332, 2001 Neuch�tel 1,
repr�sent� par Me Blaise P�quignot, avocat,
Admissibilit� d'un march� d'entreprise g�n�rale,
recours de droit public contre l'arr�t du Tribunal administratif du canton de Neuch�tel du 10 f�vrier 2004.
Par un appel d'offres publi� dans la "Feuille officielle" le 15 ao�t 2003, le Service des ponts et chauss�es du canton de Neuch�tel (ci-apr�s: le Service cantonal ou le pouvoir adjudicateur) a mis en soumission, dans le cadre des travaux de construction de l'autoroute N5, le lot no 3590 ainsi libell�: "trac� autoroutier d'Areuse ouest, passage sup�rieur RC sur TN et adaptations routi�res et ferroviaires". Ce lot comprenait notamment, en plus des travaux de g�nie civil (terrassements, mise en place de remblai, b�ton arm�, �tanch�it� bitumeuse...), l'am�nagement de glissi�res de s�curit�. L'avis indiquait que le march� �tait soumis � la proc�dure ouverte, tandis que le dossier de soumission pr�cisait que les offres partielles n'�taient pas admises (chiffre 222.100 des conditions particuli�res).
X.________, qui exploite une entreprise de construction m�tallique � Travers sous la raison individuelle "Y.________", a recouru contre cet appel d'offres. Pour l'essentiel, il soutenait que le Service cantonal avait, pour ce march� mais �galement lors de pr�c�dentes attributions de travaux concernant la pose de glissi�res de s�curit� sur l'autoroute N5, viol� les principes essentiels gouvernant le droit des march�s publics (transparence de la proc�dure, non-discrimination et concurrence efficace entre les soumissionnaires) ainsi que l'obligation de suivre une proc�dure de soumission en cas de d�passement de la valeur seuil de 2'000'000 fr. pr�vue � l'art. 45 de l'Ordonnance du 18 d�cembre 1995 sur les routes nationales (RS 725.111; ORN). Il concluait � ce que le Service cantonal f�t contraint, soit de remettre au concours le march� litigieux et d'attribuer les travaux par lots aux diff�rents corps de m�tier concern�s, soit d'attribuer la totalit� du march� � une entreprise g�n�rale, mais alors avec l'obligation pour cette derni�re de respecter les principes applicables en mati�re de march�s publics pour "la distribution des contrats d'entreprise aux sous-traitants".
Par arr�t du 2 octobre 2003, le Tribunal administratif du canton de Neuch�tel (ci-apr�s: le Tribunal administratif) a d�clar� le recours "irrecevable et au surplus mal fond�", au motif que l'appel d'offres n'�tait pas une d�cision sujette � recours selon le droit cantonal et que rien n'interdisait au Service cantonal d'adjuger l'ensemble des travaux du march� en cause � une entreprise g�n�rale; les juges cantonaux ont �galement estim� que les craintes soulev�es au sujet des contrats de sous-traitance �taient infond�es, en rappelant que l'adjudicataire �tait tenu, en vertu des art. 34 al. 1 et 35 de la loi cantonale du 23 mars 1999 sur les march�s publics (ci-apr�s cit�e: LCMP ou loi cantonale), de veiller � ce que chaque sous-traitant remplisse les conditions pr�vues par la loi cantonale en ce qui concerne les crit�res d'aptitude et le respect des conditions de travail.
Le 9 d�cembre 2003, X.________ a d�pos� aupr�s du Service cantonal une offre partielle portant sur la d�molition des glissi�res de s�curit� existantes et sur l'installation de dispositifs routiers de retenue. Il a pr�cis� qu'il n'avait pas re�u "de demande d'offre en bonne et due forme" de la part des entreprises g�n�rales soumissionnaires, si bien qu'il avait d�cid� de "quand m�me soumissionner afin qu'il y ait une fois une d�cision politique au niveau du gouvernement (du) canton"; il faisait notamment valoir que la construction de l'autoroute N5 avait d�j� donn� lieu � l'attribution de plusieurs dizaines de millions de francs de travaux � des entreprises ext�rieures au canton, alors que son entreprise n'avait "m�me pas re�u les soumissions".
Le Service cantonal a d�clar� l'offre de X.________ irrecevable, au motif que le dossier de soumission excluait formellement les offres partielles. L'int�ress� a recouru contre cette d�cision, en reprenant, pour l'essentiel, l'argumentation qu'il avait pr�c�demment d�velopp�e dans son recours dirig� contre l'appel d'offres.
Par arr�t du 10 f�vrier 2004, le Tribunal administratif a rejet� le recours dans la mesure o� il �tait recevable. En bref, les juges cantonaux ont consid�r� que, pour les raisons d�j� �voqu�es dans leur pr�c�dent arr�t, le pouvoir adjudicateur n'�tait pas tenu d'adjuger les travaux litigieux "s�par�ment par corps de m�tier", mais pouvait les attribuer � une entreprise g�n�rale.
Agissant par la voie du recours de droit public, X.________ demande au Tribunal f�d�ral, sous suite de frais et d�pens, d'annuler l'arr�t pr�cit� du Tribunal administratif, d'ordonner une mesure probatoire ou de proc�der aux enqu�tes n�cessaires aux fins de d�terminer la valeur du march� relatif � la pose de glissi�res pour le tron�on neuch�telois de la N5 et d'enjoindre au Service cantonal soit, � titre principal, de proc�der � une "attribution s�par�e et par corps de m�tier" des travaux relatifs au lot no 3590 soit, � titre subsidiaire, "de prescrire aux entreprises g�n�rales soumissionnaires d'adjuger la sous-traitance des travaux (...) aux divers corps de m�tier soumissionnaires de mani�re non discriminatoire et de ne pas adjuger lesdits travaux � un sous-traitant qui ne respecte pas les dispositions relatives � la protection des travailleurs et aux conditions de travail, et ce dans le respect des dispositions de l'AIMPu et de l'ORN". A titre pr�alable, il requiert le b�n�fice de l'effet suspensif. Il se plaint de constatation arbitraire des faits (art. 9 Cst.) et de d�ni de justice formel (art. 29 et 30 Cst.; art. 6 CEDH) et invoque la violation des art. 44 ss ORN ainsi que de l'art. 7 al. 2 de l'Accord intercantonal du 25 novembre 1994 sur les march�s publics (AIMPu; RS 172.056.4).
Le Tribunal administratif se r�f�re aux motifs de son arr�t et conclut au rejet du recours. Dans la mesure o� il est recevable, le Service cantonal conclut �galement au rejet du recours, sous suite de frais et d�pens, en pr�cisant que le march� litigieux a d�j� �t� adjug� � une entreprise concurrente par d�cision du 18 mars 2004.
Par ordonnance du 2 avril 2004, le Pr�sident de la IIe Cour de droit public du Tribunal f�d�ral a rejet� la requ�te d'effet suspensif.
1.1 Le recours de droit public form� pour violation des droits constitutionnels (art. 84 al. 1 lettre a OJ) n'est recevable qu'� l'encontre des d�cisions prises en derni�re instance cantonale qui rev�tent un caract�re final (c'est-�-dire qui mettent fin � la proc�dure, par opposition aux d�cisions pr�judicielles ou incidentes; cf. art. 86 al. 1 et 87 OJ). Il suppose, en principe, un int�r�t juridique personnel � l'annulation de la d�cision attaqu�e, respectivement � l'examen des griefs soulev�s. L'int�r�t au recours doit �tre actuel et pratique, en ce sens qu'il doit encore exister au moment o� statue le Tribunal f�d�ral, lequel se prononce sur des questions concr�tes et non th�oriques (ATF 127 III 41 consid. 2b p. 42; 125 I 394 consid. 4a p. 397; 125 II 86 consid. 5b p. 97 et les r�f�rences cit�es).
1.2 Non susceptible de recours au plan cantonal, l'arr�t attaqu� a eu pour cons�quence d'�carter d�finitivement X.________ de la proc�dure d'adjudication concernant le march� litigieux. Le pr�nomm� dispose donc d'un int�r�t personnel et juridiquement prot�g� � obtenir l'annulation dudit arr�t afin d'�tre r�int�gr� dans la proc�dure en vue d'obtenir le march�.
Certes, le Service cantonal a d�j� proc�d� � l'adjudication, sans qu'on sache si le recourant a �galement attaqu� cette d�cision; on ignore �galement si le contrat a d�j� �t� conclu avec l'adjudicataire. Peu importe toutefois. En effet, � supposer que tel soit le cas, il y aurait de toute fa�on lieu de faire exception � la nature cassatoire du recours de droit public et d'admettre que le recourant dispose d'un droit � faire constater l'illic�it� de la "d�cision contest�e" au sens de l'art. 9 al. 3 de la loi f�d�rale du 6 octobre 1995 sur le march� int�rieur (LMI; RS 943.02) (cf. ATF 125 II 86 consid. 5b p. 97).
Par "d�cision contest�e", il ne faut pas entendre la d�cision - ici attaqu�e - de derni�re instance cantonale confirmant l'exclusion du recourant de la proc�dure; si le recours est admis, cette d�cision doit certes �tre annul�e, ne serait-ce que pour permettre de corriger la r�partition des frais. Mais seule la d�cision d'adjudication peut faire l'objet d'une constatation quant � sa lic�it�. Autrement dit, en cas d'admission du recours, en plus d'annuler la d�cision attaqu�e, le Tribunal f�d�ral doit constater l'illic�it� de la d�cision d'adjudication, pour autant que cette question soit en �tat d'�tre jug�e; si tel n'est pas le cas, il doit se borner � annuler la d�cision attaqu�e, � charge pour les autorit�s cantonales concern�es de constater l'�ventuelle illic�it� de la d�cision d'adjudication (cf. ATF 130 I 258 consid. 1.2 p. 261).
1.3 C'est dans le sens et la mesure de ce qui pr�c�de qu'il convient d'interpr�ter les conclusions du recourant et d'entrer en mati�re sur le recours, sous r�serve que les griefs soulev�s r�pondent aux exigences de motivation de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ.
Selon la jurisprudence d�duite de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit, � peine d'irrecevabilit�, contenir un expos� succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques viol�s et pr�ciser en quoi consiste la violation. Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal f�d�ral n'a donc pas � v�rifier de lui-m�me si l'arr�t entrepris est en tous points conforme au droit et � l'�quit�. Il n'examine que les griefs d'ordre constitutionnel invoqu�s et suffisamment motiv�s dans l'acte de recours. Le recourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer aux actes cantonaux (ATF 125 I 71 consid. 1c p. 76; 115 Ia 27 consid. 4a p. 30; 114 Ia 317 consid. 2b p. 318). En outre, dans un recours pour arbitraire fond� sur l'art. 9 Cst., l'int�ress� ne peut se contenter de critiquer l'arr�t attaqu� comme il le ferait dans une proc�dure d'appel o� l'autorit� de recours peut revoir librement l'application du droit. Il doit pr�ciser en quoi cet arr�t serait arbitraire, ne reposerait sur aucun motif s�rieux et objectif, appara�trait insoutenable ou heurterait gravement le sens de la justice (cf. ATF 128 I 295 consid. 7a p. 312; 125 I 492 consid. 1b p. 495 et les arr�ts cit�s).
3.1 Au terme d'une longue d�monstration o� il s'emploie � �tablir la port�e respective des art. 7 al. 2 AIMPu (clause de minimis) et 45 al. 1 lettre a ORN (valeur seuil � partir de laquelle l'appel d'offres public est obligatoire) et le rapport existant entre ces deux dispositions, le recourant arrive � la conclusion que "le march� relatif � la pose de glissi�res sur le tron�on neuch�telois de la N5 n'a jamais �t� soumis � une proc�dure ouverte, alors que les valeurs seuils de l'ensemble dudit march� �taient largement d�pass�es". Il en d�duit que "seule une soumission partielle" �tait � m�me de pr�server ses droits, si bien qu'il pouvait, comme il l'a fait, soumissionner directement aupr�s du Service cantonal pour le march� en cause. En ne lui reconnaissant pas un tel droit ou, du moins, en n'ordonnant pas les mesures d'instruction utiles pour d�montrer que les valeurs seuils �taient effectivement atteintes, le recourant soutient que les premiers juges seraient tomb�s dans l'arbitraire (art. 9 Cst.), voire auraient commis un d�ni de justice formel (art. 29 et 30 Cst.; art. 6 CEDH).
Il est douteux que cette motivation soit recevable, car elle proc�de d'une argumentation sinueuse et absconse qui pr�sente, au surplus, un caract�re appellatoire difficilement compatible avec les exigences d�coulant de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ (cf. supra consid. 2). Le recourant s'applique en effet davantage � reprendre les arguments expos�s en instance cantonale qu'� �tablir en quoi les premiers juges y auraient r�pondu de mani�re arbitraire. Quoi qu'il en soit, pour peu qu'on puisse la comprendre, la motivation en question est mal fond�e.
En effet, dans la mesure o� le recourant entendrait remettre en cause des choix, op�r�s par le pass�, d'attribuer de gr� � gr� les travaux relatifs � la pose des glissi�res de s�curit� pour certains tron�ons de l'autoroute N5, son argumentation tombe � faux: d�termin� par la d�cision attaqu�e, l'objet de la pr�sente contestation porte seulement, comme n'a pas manqu� de le souligner la Cour cantonale, sur la mise � l'�cart de l'int�ress� de la proc�dure de soumission portant sur le lot no 3590. Or, l'appel d'offres en relation avec ces travaux a bien suivi une proc�dure ouverte, ainsi que le demande le recourant. Le fait que d'autres adjudications pass�es ne se soient, le cas �ch�ant, pas d�roul�es conform�ment � la l�gislation applicable, n'est en tout cas pas de nature � entacher la l�galit� de la proc�dure ici litigieuse.
3.2 En r�alit�, il semble que le recourant cherche � mettre en cause au travers de sa contestation le fait que la partie des travaux qui l'int�ressent, soit l'am�nagement des glissi�res de s�curit�, aient �t� inclus dans un lot destin� � une entreprise g�n�rale. Citant un avis de doctrine relatif � la loi f�d�rale du 16 d�cembre 1994 sur les march�s publics (LMP; RS 172.056.1), il soutient que la "division des travaux en lots suppose que ceux-ci soient adjug�s s�par�ment et par corps de m�tier" (Peter Gauch/Hubert St�ckli, Th�ses sur le nouveau droit f�d�ral des march�s publics, Fribourg 1996, p. 6). Ce passage fait toutefois r�f�rence au droit allemand des march�s publics que les auteurs pr�cit�s prennent justement � titre d'exemple pour montrer qu'il existe d'autres mani�res de proc�der que celle choisie par le l�gislateur suisse qui n'a t�moign� que peu d'�gards pour les petites et moyennes entreprises (op. cit. p. 5).
Au demeurant, la pr�sente proc�dure n'est pas soumise � la loi f�d�rale sur les march�s publics, mais � l'Accord intercantonal sur les march�s publics et � la loi cantonale. Or, ces textes n'interdisent pas non plus l'attribution de travaux � des entreprises g�n�rales; ils ne font qu'�noncer certaines obligations que doit respecter le pouvoir adjudicateur qui entend recourir � cette solution. Ainsi, les directives pour l'ex�cution de l'accord, dans leur version approuv�e en 1995 (publi�es in: Jean-Baptiste Zufferey/Beno�t Revaz, Le nouveau droit des march�s publics: introduction, sources l�gales et autres documents pratiques, Fribourg 1997, p. 171 ss), pr�voient au paragraphe 10 que si l'adjudicateur passe un march� d'entreprise g�n�rale ou totale avec un entrepreneur qui fait appel � des sous-traitants, il �tablit ou garantit par contrat que tous les entrepreneurs participant � l'ex�cution du march� satisfont aux conditions de l'art. 11 lettres a, e, f et g AIMPu (non-discrimination et �galit� de traitement de chaque soumissionnaire; respect des dispositions relatives � la protection des travailleurs et aux conditions de travail; �galit� de traitement entre hommes et femmes; traitement confidentiel des informations); quant � la loi cantonale, elle impose simplement au pouvoir adjudicateur de veiller � ce que chaque sous-traitant remplisse les conditions pr�vues par cette loi en ce qui concerne les crit�res d'aptitude et le respect des conditions de travail (art. 34 al. 1 en liaison avec l'art. 35 LCMP).
3.3 Se r�f�rant � un arr�t grison comment� par Peter Gauch (in: DC 4/1997, p. 123), le recourant soutient encore que, dans tous les cas, le recours � une entreprise g�n�rale n'est possible que si cette derni�re "est oblig�e de suivre les r�gles d�coulant de la proc�dure de soumission pour chaque sous-traitant avec qui elle va contracter"; il en inf�re que le Service cantonal devait subordonner l'adjudication du march� � la condition que l'entreprise g�n�rale adjudicataire s'engage � respecter les principes valables en mati�re de march�s publics, singuli�rement � choisir les sous-traitants selon de "v�ritables proc�dures ouvertes". Le Tribunal administratif a rejet� cet argument, au motif qu'il soulevait une question sortant de l'objet de la contestation; les juges cantonaux ont en effet consid�r� que le seul point qu'ils avaient � examiner et � trancher �tait celui de savoir si le Service cantonal pouvait, ou non, �carter l'offre de X.________ en raison du fait qu'elle �tait partielle.
Dans la mesure o� le recourant ne discute pas ce point (formel) de l'arr�t attaqu�, son grief n'est pas recevable.
Quoi qu'il en soit, contrairement � ce que pr�tend le recourant, Peter Gauch (loc. cit.) ne se rallie pas sans autre examen � l'arr�t grison pr�cit� qu'il consid�re en r�alit� comme une interpr�tation audacieuse de l'ordonnance sur les soumissions du canton des Grisons ("eine k�hne Auslegung der anwendbaren Submissionsverordnung"); cet auteur estime plut�t qu'une restriction aussi importante � la libert� de soumissionner devrait clairement ressortir de la norme en cause pour �tre valable. Or, � supposer qu'elle soit seulement possible, semblable restriction n'existe pas dans le cas d'esp�ce. En effet, pour peu qu'on admette que le pouvoir adjudicateur doive veiller au respect de certaines obligations sp�cifiques en cas de recours � une entreprise g�n�rale (notamment les dispositions relatives � la protection des travailleurs et aux conditions de travail; cf. supra consid. 3.2 in fine), les march�s pass�s par l'adjudicataire et ses sous-traitants n'en deviendraient pas pour autant des march�s publics (cf. Jean-Baptiste Zufferey/Corinne Maillard/Nicolas Michel, Droit des march�s publics, Pr�sentation g�n�rale, �l�ments choisis et code annot�, Fribourg 2002, p. 114); au reste, le respect de telles obligations sp�cifiques n'a pas besoin d'�tre pos� comme condition d'adjudication, mais peut �tre garanti par contrat (cf. paragraphe 10 pr�cit� des directives), c'est-�-dire apr�s que l'adjudication a �t� faite.
Il suit de ce qui pr�c�de qu'en tous points mal fond�, le recours doit �tre rejet�.
Le recourant, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 156 al. 1 OJ). Bien qu'il obtienne gain de cause et qu'il soit repr�sent� par un mandataire qualifi�, l'Etat de Neuch�tel n'a pas droit � des d�pens, car il �tait en mesure de proc�der sans le concours d'un avocat (cf. consid. 13, non publi�, de l'ATF 125 I 209).
Les frais de justice, d'un montant de 3'000 fr., sont mis � la charge de X.________.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie aux mandataires des parties et au Tribunal administratif du canton de Neuch�tel.