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Timestamp: 2016-06-29 22:14:52+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 118', 'art. 118', 'sentenza ', 'art. 38', 'art. 118', 'art. 117', 'art. 119', 'art. 120', 'art. 45', 'art. 2514', 'art. 17']

Krogh cod iper legge delega 13 giugno 2005 08012012
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IMPRESA SOCIALE Terzo settore no profit cooperative
MARCO KROGHNOTAIOLegge 13 giugno 2005, n. 118. "Delega al Governo concernente la disciplinadellimpresa sociale"pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 153 del 4 luglio 2005art. 1, legge 13.6.2005, n. 118Nascondi testoMostra testo[1] Il Governo è delegato ad adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigoredella presente legge, su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, delMinistro delle attività produttive, del Ministro della giustizia, del Ministro per lepolitiche comunitarie e del Ministro dellinterno, uno o più decreti legislativi recantiuna disciplina organica, ad integrazione delle norme dellordinamento civile, relativaalle imprese sociali, intendendosi come imprese sociali le organizzazioni private senzascopo di lucro che esercitano in via stabile e principale unattività economica diproduzione o di scambio di beni o di servizi di utilità sociale, diretta a realizzarefinalità di interesse generale. Tale disciplina deve essere informata ai seguenti principie criteri direttivi:a) definire, nel rispetto del quadro normativo e della specificità propria degli organismidi promozione sociale, nonché della disciplina generale delle associazioni, dellefondazioni, delle società e delle cooperative, e delle norme concernenti lacooperazione sociale e gli enti ecclesiastici, il carattere sociale dellimpresa sulla base:1) delle materie di particolare rilievo sociale in cui essa opera la prestazione di beni edi servizi in favore di tutti i potenziali fruitori, senza limitazione ai soli soci, associati opartecipi;2) del divieto di ridistribuire, anche in modo indiretto, utili e avanzi di gestione nonchéfondi, riserve o capitale, ad amministratori e a persone fisiche o giuridichepartecipanti, collaboratori o dipendenti, al fine di garantire in ogni caso il caratterenon speculativo della partecipazione allattività dellimpresa;3) dellobbligo di reinvestire gli utili o gli avanzi di gestione nello svolgimentodellattività istituzionale o ad incremento del patrimonio;4) delle caratteristiche e dei vincoli della struttura proprietaria o di controllo,escludendo la possibilità che soggetti pubblici o imprese private con finalità lucrativepossano detenere il controllo, anche attraverso la facoltà di nomina maggioritaria degliorgani di amministrazione;b) prevedere, in coerenza con il carattere sociale dellimpresa e compatibilmente conla struttura dellente, omogenee disposizioni in ordine a:1) elettività delle cariche sociali e relative situazioni di incompatibilità;2) responsabilità degli amministratori nei confronti dei soci e dei terzi;3) ammissione ed esclusione dei soci;4) obbligo di redazione e di pubblicità del bilancio economico e sociale, nonché diprevisione di forme di controllo contabile e di monitoraggio dellosservanza dellefinalità sociali da parte dellimpresa;5) obbligo di devoluzione del patrimonio residuo, in caso di cessazione dellimpresa,ad altra impresa sociale ovvero ad organizzazioni non lucrative di utilità sociale,associazioni, comitati, fondazioni ed enti ecclesiastici, fatto salvo, per le cooperativesociali, quanto previsto dalla legge 31 gennaio 1992, n. 59, e successivemodificazioni;6) obbligo di iscrizione nel registro delle imprese;7) definizione delle procedure concorsuali applicabili in caso di insolvenza;8) rappresentanza in giudizio da parte degli amministratori e responsabilità limitata alpatrimonio dellimpresa per le obbligazioni da questa assunte;
MARCO KROGHNOTAIO9) previsione di organi di controllo;10) forme di partecipazione nellimpresa anche per i diversi prestatori dopera e per idestinatari delle attività;11) una disciplina della trasformazione, fusione e cessione dazienda in riferimento alleimprese sociali tale da preservarne la qualificazione e gli scopi e garantire ladestinazione dei beni delle stesse a finalità di interesse generale;12) conseguenze sulla qualificazione e la disciplina dellimpresa sociale, derivantidallinosservanza delle prescrizioni relative ai requisiti dellimpresa sociale e dallaviolazione di altre norme di legge, in particolare in materia di lavoro e di sicurezza,nonché della contrattazione collettiva, in quanto compatibile con le caratteristiche e lanatura giuridica dellimpresa sociale;c) attivare, presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, funzioni e servizipermanenti di monitoraggio e di ricerca necessari alla verifica della qualità delleprestazioni rese dalle imprese sociali;d) definire la disciplina dei gruppi di imprese sociali secondo i principi di trasparenza etutela delle minoranze, regolando i conflitti di interesse e le forme di abuso da partedellimpresa dominante.[2] Con i decreti legislativi di cui al comma 1, il Governo provvede a coordinare ledisposizioni dei medesimi decreti con le disposizioni vigenti nelle stesse materie enelle materie connesse, sentite la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, nonché le rappresentanze delterzo settore, ferme restando le disposizioni in vigore concernenti il regime giuridico eamministrativo degli enti riconosciuti dalle confessioni religiose con le quali lo Stato hastipulato patti, accordi o intese.[3] Dallattuazione dei princípi e dei criteri direttivi di cui alla presente legge nondevono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.[4] Gli schemi dei decreti legislativi adottati ai sensi del comma 1 sono trasmessi alleCamere ai fini dellespressione dei pareri da parte delle Commissioni parlamentaricompetenti per materia, che sono resi entro trenta giorni dalla data di trasmissionedei medesimi schemi di decreto.[5] Entro i trenta giorni successivi allespressione dei pareri ai sensi del comma 4, ilGoverno, ove non intenda conformarsi alle condizioni ivi eventualmente formulate,trasmette nuovamente alle Camere i testi, corredati dai necessari elementi integratividi informazione, per i pareri definitivi delle Commissioni parlamentari competenti, chesono espressi entro trenta giorni dalla data di trasmissione.[6] Decorsi i termini di cui ai commi 4 e 5 senza che le Commissioni abbiano espressoi pareri di rispettiva competenza, i decreti legislativi possono essere comunqueemanati.Nascondi bibliografiaBibliografia:ALBANESE Alessandra, Pubblico e privato nella gestione dei servizi sociali: dalla legge328/2000 alla riforma del titolo V della Costituzione, in Impresa sociale, vol. 74, 1,2005ALLEVA Francesco, L’impresa sociale italiana, GIUFFRE’, 2007ALLEVA Francesco, in La nuova disciplina dell’impresa sociale, commentario al D. Lgs.24 marzo 2006, n. 155, a cura di Maria Vita De Giorgi, Le nuove leggi commentate,CEDAM, 2007
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MARCO KROGHNOTAIOcooperative sociali, sulle associazioni di volontariato e sulle organizzazioni dipromozione sociale. 6. L’impresa sociale negli intenti della legge delega.Sommario1. Cenni introduttivi: Il terzo settore.L’esame dei principi e dei criteri direttivi contenuti nella legge delegasull’impresa sociale non può prescindere da qualche accenno alla genesi storicaed al percorso di questo istituto all’interno del più ampio fenomeno degli entino profit.L’interesse pubblico per il settore no profit nasce dalla presa di coscienza dellacrescente difficoltà del settore pubblico alla realizzazione dei cd. servizi socialied in una conseguente crisi del cd. welfare State, per l’insostenibile aumentodei costi legati alla gestione della spesa pubblica e per un’incapacità strutturaledi realizzare, nel settore pubblico, validi modelli organizzativi in grado diprodurre beni e servizi idonei a soddisfare le molteplici aspettative sociali viavia cresciute nella società contemporanea.Il rapido mutamento dei costumi sociali ha comportato, da un lato, unacrescita della domanda di intervento “sociale” in aree che, in epoche passate, oerano di minor impatto sociale (si pensi ai numerosi problemi legati alfenomeno della droga) o trovavano la loro risposta all’interno della famiglia (sipensi, ad esempio, all’assistenza agli anziani ed agli asili nido) e, da altro lato,ha determinato una maggiore attenzione e sensibilità, in termini solidaristici,verso i bisogni di cui sono portatori i disabili mentali, i senza tetto, itossicodipendenti, gli immigrati ed i disoccupati di lungo periodo. Cfr.sull’evoluzione e la crescita del settore A. Fusaro, Dalle formazioni divolontariato alle associazioni di promozione sociale: un decennio di leggispeciali, in Gli enti non profit tra codice civile e legislazione speciale, a cura diG. Visintini., Edizioni Scientifiche Italiane, 2003).A ciò si aggiunga un sottosviluppo del settore no profit confinato,probabilmente per ragioni storiche, troppo spesso all’interno delle aree dellamutualità e del volontariato (M. Capecchi, Evoluzione del terzo settore edisciplina civilistica, CEDAM, 2005, pag. 25 e segg) ed incapace di trovarepercorsi alternativi capaci di coniugare in termini di efficienza costi, benefici edequità sociale.Nell’attuale sistema normativo italiano, in via di sintesi, possiamo affermareche gli obiettivi fondamentali che il welfare State si propone di realizzareattraverso il sistema politico e amministrativo, nel tentativo di emendarel’azione delle forze di mercato, vanno in almeno tre direzioni:a) assicurare a tutti i cittadini, senza distinzione di stato o di classe,una gamma socialmente concordata di beni e servizi meritori;b) restringere l’impatto dell’incertezza che impedisce ad individui efamiglie ad affrontare alcune contingenze sociali quali la malattia, lavecchiaia e la disoccupazione;c) garantire agli individui e alle famiglie un reddito minimo cheassicuri una esistenza dignitosa (In tal senso G. Malerba, Meccanismi dimercato e ruolo delle istituzioni, GIUFFRE’, 1994, pag.386.)
MARCO KROGHNOTAIODi conseguenza, agli individui, all’interno del welfare State, si riconosconospecifici “diritti sociali “, intendendosi per tali quei diritti che spettano ad unsoggetto, direttamente riconosciuti dalla legge, indipendentemente dallacapacità economica del soggetto stesso (sul punto cfr. G.U. Rescigno, Principiodi sussidiarietà orizzontale e diritti sociali,in Dir. Pubb. 2002, pag. 25). Diritti,quindi, che lo Stato, in via tendenziale, si impegna a garantire a ciascunsoggetto svincolando la loro fruizione allo status economico e dalle capacitàpatrimoniali dei fruitori stessi.La crescente difficoltà, da parte dello Stato, a fronteggiare in modo efficiente larealizzazione di questi “diritti sociali”, sotto il duplice aspetto dei notevoli ecrescenti costi richiesti e della difficoltà ad assicurare una prestazionequalitativamente apprezzabile, ha aperto lo spazio al fenomeno generalmenteinquadrato come “terzo settore”, ossia un settore sociale intermedio tra “Stato”e “mercato”, allinterno del quale troviamo tutta una serie di enti collettivi astruttura privata, aventi finalità sociali che concorrono, in modo diverso traloro, alla realizzazione di quelle funzioni sociali normalmente rientranti nelwelfare State, come sopra definito.L’importanza del terzo settore è aumentata in modo direttamenteproporzionale alla presa di coscienza della incapacità dello Stato, e delle suestrutture pubbliche, a far fronte ai crescenti bisogni di una società che chiederisposte concrete e complete alle molteplici esigenze poste da fasce socialiemarginate o, comunque, incapaci a soddisfare in modo dignitoso i bisogniprimari della propria esistenza.Una spinta fondamentale, al terzo settore è poi venuta, nel 2001, dalla riformadel titolo V della Costituzione e soprattutto dell’art. 118 comma IV, laddove èstato espressamente previsto che “Stato, Regioni, Città metropolitane,Provincie e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli eassociati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base delprincipio di sussidiarietà”; sicché è introdotto un nuovo modello che prevede lacollaborazione tra il settore pubblico ed il settore privato nella realizzazione difinalità che per lungo tempo si ritenevano riservate al solo settore pubblico.L’innovazione costituisce il punto di arrivo di un percorso che parte dallasentenza 24 marzo 1988, n. 396 che riconosce l’incostituzionalità della cd.legge Crispi del 1890 che imponeva a tutte le organizzazione operanti nelcampo dei servizi sociali uno status pubblicistico in violazione al principio dellalibertà di assistenza privata sancito nell’art. 38 della Costituzione.Il superamento delle prescrizioni contenute nella legge Crispi consentì al terzosettore una forte evoluzione ed innovazione approdata nel nuovo schemaorganizzativo di integrazione tra il pubblico ed il privato previsto nell’art. 118della Costituzione che ha definitivamente affermato il ruolo primariodell’iniziativa privata nel soddisfacimento dei cd. diritti sociali, superando ilbinomio “Stato” – “mercato” e riconoscendo l’esistenza di un’area intermedia,convenzionalmente denominata “terzo settore”, alimentata da iniziative che sicollocano al di fuori delle due aree tradizionali per rispondere a logiche emotivazioni né “burocratiche“ né “capitalistiche”.Un’evoluzione dunque da welfare State a welfare society, secondo un angoloprospettico che vede lo Stato cedere il suo ruolo di interprete e gestore delleistanze sociali a quei privati che, da meri utenti, vogliono diventare
MARCO KROGHNOTAIOprotagonisti dell’offerta nei settori sociali (M. Capecchi, op. cit., pag. 51 esegg.) assecondando e non trascurando una combinazione di istanze, iniziativee contributi, tutte meritevoli di considerazione all’interno del fenomeno delterzo settore e da coordinare e programmare secondo una politica di rete,sensibile ad attrarre entro il proprio ambito tutte ciò che sia finalizzato al ben-essere, in una prospettiva aperta al welfare mix, diretto a regolamentare edattrarre, in una diversa combinazione, Stato, mercato ed auto-organizzazione.Il nuovo principio generale che governa l’intervento pubblico nel settore delleattività sociali è quello della sussidiarietà orizzontale, ossia una preferenzaassoluta per gli interventi dei privati nell’erogazione di beni e servizi sociali edun compito residuale dello Stato chiamato ad intervenire nelle limitate ipotesiin cui non ci sia un privato disposto ad assumere l’iniziativa, ovvero nei casi incui il privato non è in grado di offrire un servizio di apprezzabile qualità (M.Capecchi, op. cit, pag.43 e segg.).A sostegno di tale principio è attribuita allo Stato la competenza legislativaesclusiva per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioniconcernenti i diritti sociali e civili che devono essere garantiti su tutto ilterritorio nazionale quale mezzo per la salvaguardia dell’unità del sistemanell’area del welfare (art. 117, comma 2°, lett. m, Cost.); è istituito un fondoperequativo, senza vincolo di destinazione, per i territori conm minore capacitàfiscale per abitante (art. 119, comma 3°, Cost.); è previsto l’interventosostitutivo dello Stato nei confronti delle Regioni e degli Enti locali pergarantire l’unità giuridica ed economica e per assicurare il pieno dispiegamentodella tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali ecivili (art. 120, comma 2, Cost.) (sugli aspetti della riforma costituzionale cfr.“Relazione del CNEL Commissione Politiche del Lavoro e Politiche Sociali 24Novembre 2004”).2. Gli enti “no profit” .Come accennato, la realizzazione delle finalità sociali, proprie del terzo settore,non avviene attraverso un unico modello organizzativo normativamente fissatodalla legge, al contrario, all’interno del fenomeno, troviamo una pluralità di enticollettivi che perseguono finalità sociali, ciascuno caratterizzato da una diversastruttura che condiziona l’efficacia dell’azione svolta.Troviamo, peraltro, all’interno dell’area deputata a soddisfare nella più ampiaaccezione i cd. “bisogni sociali”, sia organizzazioni for profit che organizzazionino profit.Alle prime, corrispondono quegli enti di natura privata che producono beni oservizi all’interno del settore “sociale”, pur non rinunziando alla remunerazionedel capitale investito (sotto forma sia di lucro oggettivo che di lucro soggettivo)e, quindi, per finalità speculative; si pensi ad esempio ad una società digestione di una casa di riposo ovvero ad una clinica privata: si tratta di attivitàsvolte secondo modelli organizzativi privati che proiettano la loro attività insettori ad alto contenuto sociale, secondo le logiche delle società lucrative.Alle seconde (enti no profit) corrispondono quegli enti che, invece, intendonoperseguire finalità sociali e solidaristiche attraverso modelli organizzativiprivatistici, al di fuori di qualunque intento speculativo e di profitto. Ingenerale, sono organizzazioni che presentano caratteristiche strutturali idonee
MARCO KROGHNOTAIOad assicurare un’organizzazione democratica (coinvolgimento paritario nellagovernance di tutti gli associati) ed una naturale apertura al coinvolgimentonell’organizzazione di tutti coloro che siano portatori dei medesimi interessiperseguiti dall’ente (cd. porta aperta), secondo un modello organizzativomutuato principalmente dalle cooperative.Il riferimento alle cooperative, all’interno del terzo settore, è particolarmentesignificativo perché questo tipo di società ha rappresentato il fondamentalemodello di riferimento per il Legislatore di ente in grado di coniugare finalitàsociali, efficienza d’impresa, organizzazione democratica e partecipazione.Invero, il primo modello organizzativo d’impresa con una mission sociale èrappresentato dalla cooperativa sociale che, pur perseguendo interessi dicarattere generale, riconosce un limitato lucro soggettivo ai suoi soci e si pone,sotto questo profilo, come ente for profit (anche se limitato) caratterizzato daalcuni specificità che ne salvaguardano la funzione sociale, accostandola permolti aspetti agli enti no profit.La cooperativa sociale, di fondamentale importanza nell’evoluzione del settoredella produzione di beni e servizi sociali, tuttavia, è una delle risposte e non lasola risposta alle nuove esigenze nascenti dalla welfare society.Verosimilmente, il Legislatore, come primo passaggio verso unaregolamentazione delle imprese che operano nell’area del welfare, ha scelto ilmodello della cooperativa per la sua naturale vocazione al sociale ed è stato,quindi, agevole adeguare un modello organizzativo già collaudato ed adattarloalla realizzazione di nuovi obiettivi sociali.Il panorama degli enti con vocazione sociale, lungi dall’esaurirsi nellecooperativa sociale, è popolato da una molteplicità di enti che possono, percomodità espositiva, raggrupparsi in tre principali categorie:1) - gli enti di tutela (advocacy) e promozione di interessi di singoli gruppi odella collettività; ruolo tradizionalmente proprio delle associazioni; all’internodi questo fenomeno l’attività economica volta alla produzione di beni e servizisociali è, in genere, marginale ed è presa in considerazione nei limiti in cuivanno conciliate le diverse norme che rappresentano lo statutodell’imprenditore con la struttura non imprenditoriale di questa tipologia dienti;2) - gli enti di redistribuzione di risorse tra individui o tra comunità; funzionesvolta da organizzazioni con finalità di gestione di un capitale di solitoproveniente da un atto di liberalità o, comunque, formato all’interno di logichenon speculative ed il cui modello organizzativo corrisponde per lo più allefondazioni. Anche questi enti spesso svolgono un’attività economica in modomarginale e strumentale rispetto alle finalità che intendono perseguire;3) - enti che intendono perseguire finalità altruistiche, attraverso losvolgimento di un’attività economica (di produzione o scambio di beni o servizidi utilità sociale), non adottando la forma della società. All’interno di questoterzo gruppo rientrano quegli enti, quali le associazioni di volontariato e leorganizzazioni di promozione sociale, che costituiscono un primo sviluppoembrionale, normativamente disciplinato, dell’esercizio di attività economica,attraverso, organizzazioni strutturate secondo gli schemi del libri I del codicecivile, con specifiche limitazioni, attraverso la previsione di norme imperative
MARCO KROGHNOTAIOdirette a limitare l’autonomia privata a salvaguardia di deviazioni di caratterespeculativo o egoistico.Pur non volendo entrare nell’esame delle complesse problematiche cheattengono ai tratti differenziali delle associazioni rispetto alle società, puòevidenziarsi che l’attività economica svolta dalle associazioni ètradizionalmente occasionale e/o marginale e, fondamentalmente, strumentalerispetto alla funzione “altruistica” normalmente svolta dall’ente. L’attivitàd’impresa svolta da questi enti, sebbene oggi sia pacificamente legittima, inpassato ha proposto problematiche riguardanti l’adattamento delle normerelative allo statuto dell’imprenditore a questi enti con vocazione nonimprenditoriale.Questo il quadro normativo che ha fatto da sfondo al dibattito sull’impresasociale ossia di un ente volto alla produzione di beni e servizi sociali cheriuscisse a coniugare tre obiettivi principali:- rendere economicamente sostenibile un’attività imprenditoriale svolta inassenza di finalità speculative;- configurare un modello organizzativo efficiente pur in assenza di unagovernance formata dai meri investitori in capitale di rischio, normalmentepresenti nelle imprese capitalistiche;- assicurare un livello di prestazioni qualitativamente apprezzabile.3. Le definizioni di “no profit”.Da un punto di vista scientifico e di elaborazione delle idee e degli obiettivi chehanno alimentato il dibattito politico sull’organizzazione di questo segmento delwelfare, è utile dar conto delle definizioni di maggior pregio scientifico tendentiad individuare ciò che rientra nel terzo settore o, più precisamente, ciò cherientra in un ampia definizione di no profit secondo una ricostruzione contenutanella relazione del CNEL Commissione Politiche del Lavoro e Politiche Sociali 24Novembre 2004:A) Una prima definizione del settore “no profit” è quella fornita dalla JohnHopkins University (JHU) che prevede quali requisiti essenziali delle suddetteorganizzazioni:1. Formalità. L’organizzazione deve essere formalmente costituita, deve cioèessere dotata di uno statuto, di un atto costitutivo o di qualunque altrodocumento che regoli l’ingresso dei membri, i loro comportamenti e le relazionireciproche, evidenziando così la consistenza organizzativa dell’istituzione e lasua stabilità neltempo.2. Natura giuridica privata. L’organizzazione non deve far parte del settorepubblico.3. Assenza di distribuzione di profitto. L’organizzazione non deve distribuire, innessuna forma, ai propri soci, membri o dipendenti, i profitti derivanti dallapropria attività; ciò non significa in alcun modo che l’organizzazione non possarealizzare profitti, ma solo che gli stessi devono essere reinvestiti nell’attività“sociale”.4. Presenza di una certa quantità di lavoro volontario. I volontari possonosvolgere sia funzioni operative che funzioni dirigenziali o di indirizzo delle
MARCO KROGHNOTAIOattività delle organizzazioni (tipicamente membri di consigli diamministrazione). La presenza di attività volontaria può riscontrarsi anchenella forma di retribuzioni inferiori alla media del mercato per posizioniprofessionali omogenee.5. Autogoverno. L’organizzazione non deve essere controllata, nellosvolgimento dei propri processi decisionali, da altre organizzazioni che nonsiano a loro volta comprese nel settore non profit (cioè che non rispettino tuttele caratteristiche precedenti). La verifica del rispetto di questo criterio vieneprincipalmente dall’osservazione della composizione dei consigli diamministrazione: nel caso in cui il numero dei soggetti nominati da entipubblici o imprese a scopo di lucro sia prevalente, l’organizzazione vieneesclusa dal settore non profit.All’interno di questa definizione non c’è spazio per “quelle attività del settorenon profit che non tendono a beneficiare soggetti esterni rispetto ai membridelle organizzazioni”, quali i partiti politici e le Chiese ed anche le mutualbenefit organization (associazioni e cooperative), anche se l’attività di questeultime non sembra meno apprezzabile di quella delle public benefitorganization.La critica mossa a questa definizione concettuale è proprio quella relativaall’esclusione o, comunque, al diverso rilievo, in negativo, assegnato allemutual benefit organization, trascurando di includere nella definizione, a parititolo, le mutual e le benefit organization nella rappresentazione del “settore”.Del pari, la presenza essenziale di una certa quantità di lavoro volontario,sebbene costituisca una caratteristica molto significativa, non va consideratauna condizione imprescindibile.B) Una seconda definizione del fenomeno è data dall’Istat che adotta quellaproposta dal System of National Accounts (SNA), in base alla quale leistituzioni non profit “sono enti giuridici o sociali creati allo scopo di produrrebeni e servizi, il cui status non permette loro di essere fonte di reddito, profittoo altro guadagno per le unità che le costituiscono, controllano o finanziano”.In questa definizione, sicuramente più flessibile rispetto alla precedente,rientrano anche le mutual benefit organization, assecondando un idea di lucrosoggettivo che consenta di distribuire ai soci il surplus prodotto nel corso dellaloro attività, in forma di specifiche “utilità concrete”, piuttosto che di sommemonetarie. In un ottica di ammissibilità di uno scopo satisfativo, coincidentecon quello mutualistico e di esclusione, invece di uno scopo meramente dilucro, ossia diretto alla remunerazione finanziaria del capitale.Altra caratteristica che si riscontra in questa definizione rispetto allaprecedente è quella di una maggior flessibilità nel rispetto dei requisiti attinentila democrazia interna: "voto capitario” e “porta aperta”; infatti si ritiene che leistituzioni non profit “possono – non “devono” – essere controllate daassociazioni i cui membri hanno uguali diritti e analoghi poteri di decisionenell’amministrazione delle stesse, e che la loro direzione è generalmenteaffidata a un organo elettivo. Ciò che è fondamentale, comunque, anche inquesta definizione ed in questa “possibilità” e non “essenzialità” di democraziainterna “assoluta” è la considerazione che, comunque, per tutti questi entil’organizzazione sia almeno improntata ad un principio di “democrazia interna”,
MARCO KROGHNOTAIOin linea con le tendenze emergenti anche negli altri stati europei, ogni qualvolta si vogliano circoscrivere gli attori dell’economia sociale.C) Una terza definizione è offerta da Lunaria (Lunaria è unassociazione senzafini di lucro, che si definisce: laica, indipendente e autonoma dai partiti natanel 1992 che svolge attività di ricerca, formazione e comunicazione sui temidelleconomia solidale e del terzo settore, delle migrazioni e dellaglobalizzazione e promuove iniziative di volontariato internazionale e dipolitiche giovanili. attraverso le sue attività lunaria sperimenta nuove forme dipartecipazione attiva e di trasformazione sociale ispirate ai principi dellagiustizia e della solidarietà sociale, della partecipazione democratica alla vitadella comunità, della garanzia dei diritti civili, sociali e umani in ambitonazionale e internazionale. E’ attiva con un progetto sul terzo settore la cuioperazione di redifinizione del fenomeno consiste, in sostanza, nell’aggiungerealtri due requisiti ai cinque già stabiliti dalla JHU:a) perseguire fini di utilità sociale, nel senso che l’intento deve essere di tiposolidaristico e l’azione svolta deve rivestire un interesse pubblico;b) raccogliere buona parte dei finanziamenti attraverso fonti volontarie.Sicuramente di estremo interesse, soprattutto, per l’organo da cui proviene ela definizione di “economia sociale” secondo la Conference EuropéennePermanente des Coopératives, Mutualités, Association et Fondations (CEP-CMAF):- primato degli individui e degli obiettivi sociali sul capitale;- partecipazione volontaria e aperta;- controllo democratico da parte dei soci;- combinazione dell’interesse dei membri/utenti e/o dell’interessegenerale;- difesa e applicazione del principio della solidarietà e della responsabilità;- gestione autonoma e indipendenza dalle autorità pubbliche;- utilizzo del surplus per realizzare obiettivi di sviluppo sostenibile, servizidi interesse dei membri o di interesse generale.E’ da notare che si tratta più che di indicazioni operative od organizzative pergli enti ed i soggetti protagonisti del terzo settore, di enunciazioni con forteconnotazione idealistica e di principio, pur riscontrandosi come venga ritenutoessenziale nell’individuazione del fenomeno il carattere aperto e volontariodella partecipazione e, soprattutto, del “controllo democratico da parte deisoci”, requisiti attinenti la cd. “porta aperta” e “voto capitario”, di portataattenuata in altre definizioni concettuali ed anche, come vedremo nel d.lgs155/2006.D) L’ultima definizione, su cui peraltro, si tornerà più diffusamente in seguito èquella proposta dal professor Zamagni (S. Zamagni, Dell’identità delle impresesociali e civili: perché prendere la relazionalità sul serio, in S. Zamagni (a curadi), Il no profit italiano al bivio, Egea, 2002.) che prevede come requisitoaggiuntivo ed essenziale per gli enti no profit: la multistakeholdership, conspecifico riferimento, non a qualunque stakeholder ma ai soli consumatori,ovvero i destinatari finali delle attività poste in essere i quali, in un sistema digovernance delle organizzazioni, devono poter partecipare attraverso lapresenza di rappresentanti nei consigli di amministrazione, oppure i diritti diaccesso alle informazioni rilevanti; e così via. La ragione sostanziale del rilievo
MARCO KROGHNOTAIOaccordato al tema della multistakeholdership, e soprattutto alla qualificazioneche ne viene proposta, sta nella particolarità e dalla complessità dellaprestazione fornita dalle imprese sociali il cui livello qualitativo non può essereassicurato dalla mera assenza di lucro soggettivo (nella sua più ampiaaccezione) ma deve accompagnarsi ad un sistema di partecipazione al governodei fruitori del servizio. Per evitare il rischio di comportamenti autoreferenzialisempre presenti nell’agire delle organizzazioni, pur in assenza di finalitàegoistiche.Va ricordato, altresì, che la scelta dello schema organizzativo più adattodoveva superare l’ulteriore ostacolo rappresentato dal pregiudizio di fondotendente a guardare con scetticismo al fenomeno dell’impresa non profit, qualemezzo “per aggirare i vincoli all’assunzione di personale imposti alleamministrazioni locali dalle esigenze di risanamento dei conti pubblici, oppureun mezzo per eludere la normativa fiscale e del lavoro (sul punto, Borzaga eSantuari, in Defourny e Borzaga (a cura di) L’impresa sociale, pag. 70 e segg.Cfr. altresì lo studio realizzato dall’ Istituto Studi Sviluppo Aziende Non Profit -Università degli Studi di Trento - Sull’impresa sociale, a cura di Carlo Borzaga,pag.1 e segg.. che propone un’analisi economica in positivo e non in negativodell’impresa sociale: “Solo una minoranza di economisti si è posta alla ricercadi spiegazioni ‘in positivo’ del fenomeno, cercando di capire se l’esistenza e losviluppo di organizzazioni nonprofit siano, invece, conseguenza del possesso dispecifici vantaggi competitivi.” (sul punto cfr. altresì, A. Santuari, L’impresasociale: un concetto giuridico? “sulla riforma del libro i del codice civile inmateria di enti non profit”, Rivista Il Diritto delle Famiglie e delle Persone,2000, pag. 897 il quale osserva che “Gli attuali processi di destatalizzazione odepubblicizzazione hanno sollecitato l’emersione di numerose realtà senzascopo di lucro. Tuttavia, sembra ormai un dato acquisito che la progressivaaffermazione delle organizzazioni not-for-profit non sia sorretta da un’adeguatae chiara cornice legislativa. Da ciò, inevitabilmente, discende la necessità diinterrogarsi, da un lato, sull’evoluzione delle forme giuridiche e, dall’altro, circal’adeguatezza di quelle oggi consentite dagli ordinamenti giuridici per svolgereattività not-for-profit, che, …, non sono più confinabili alle iniziative chetradizionalmente erano attribuite agli enti non lucrativi.4. L’impresa sociale – motivazioni di una scelta. Progetti e ricerche chehanno fatto da sfondo alla legge delega.La legge delega rappresenta il punto di arrivo dei molteplici studi e progetti dicui si è fatto cenno e che hanno la loro radice soprattutto nell’esperienzaanglosassone (per un’ampia disamina dei progetti e ricerche che hannopreceduto il decreto legislativo del marzo 2006, cfr. M. Capecchi, op. cit. pag.55 e segg.)Una prima ricerca di sintesi del tema fu coordinata per conto del CNEL dal prof.Andrea Zoppini con l’obiettivo di individuare, all’interno di schemi preesistentidi enti collettivi, elementi strutturali idonei a connotare l’impresa in funzionesociale. In quest’ottica, elementi strutturali particolarmente qualificantivenivano individuati: 1) in una governance in cui le funzioni di controllo, diamministrazione e di indirizzo erano tripartite e separate; 2) in unacoinvolgimento nella governance dell’impresa dei soci, dei lavoratori e dei
MARCO KROGHNOTAIOportatori degli interessi in funzione dei quali era svolta l’attività d’impresa, i cd.stakeholder; 3) nell’assenza o nella limitazione della remunerazione delcapitale investito.Un primo progetto di legge (Disegno di legge n. C-3045, presentato allaCamera dei Deputati il 19 luglio 2002 dai Ministri Maroni, Marzano ed altri,recante “Delega al Governo concernente la disciplina dell’impresa sociale”) ,riproduceva queste indicazioni e, nell’intento di creare una linea di continuitàcon le già esistenti ONLUS, disciplinava un primo modello di impresa socialedenominato INLUS (acronimo di Impresa Non Lucrativa di Utilità Sociale) cheaveva quali suoi elementi caratteristici:• una netta separazione tra le funzioni di controllo, di amministrazione e diindirizzo;• un più incisivo potere di controllo dei lavoratori e dei finanziatori sulmanagement;• diritto all’informazione ed alla trasparenza per i beneficiari dell’attivitàsvolta dall’impresa sociale;• una limitata mutualità diretta ad assecondare la funzione sociale svoltadalle cooperative;• un obbligo di reinvestimento degli avanzi di gestione nell’attività sociale;• un processo produttivo accompagnato da forti connotazioni di caratterealtruistico e solidale ad accompagnare la produzione di beni o servizi diutilità sociale.Venivano assicurati all’INLUS trattamenti fiscali e finanziari (titoli di solidarietà)privilegiati nel rispetto di una serie di parametri, fra i quali:a) la selezione degli obiettivi « sociali »;b) il divieto di perseguire anche indirettamente fini di lucro.Un contributo nella enucleazione dei tratti caratterizzanti l’impresa sociale variconosciuto alla pubblicistica giuseconomica attraverso il network europeo diricerca EMES che, in particolare, approfondiva un aspetto ulteriore rispetto alprogetto di legge “INLUS”: la possibilità di includere nel novero delle impresesociali non solo quelle che svolgono attività cd. meritoria, ma anche quelle ilcui elemento caratterizzante è l’esistenza all’interno della propria attivitàeconomica di processi produttivi con particolari rapporti relazionali di contenutosolidaristico che si traduceva nella capacità di coinvolgere all’interno delledinamiche produttive categorie sociali svantaggiate. In buona sostanza,secondo questo progetto, la mission sociale nell’impresa andava individuatanon solo nella diretta produzione di beni e/o servizi di utilità sociale ma anchenell’instaurazione di rapporti di lavoro, all’interno dell’impresa, coinvolgentisoggetti svantaggiati e, quindi, in buona sostanza nel riconoscimento che ilsociale può essere realizzato nell’impresa non solo all’esito del ciclo produttivoma anche durante il ciclo (F. Alleva, L’impresa sociale italiana, GIUFFRE’, 2007,pag. 22 e segg).Particolare attenzione in tutti i progetti di legge veniva, peraltro, assegnato aisistemi di garanzia e controllo della qualità dei prodotti e servizi di utilitàsociale in relazione alle cd. asimmetrie informative che caratterizzano latradizionale area operativa degli enti che svolgono attività nel settore sociale.L’asimmetria informativa e di potere contrattuale è elemento che, almeno invia potenziale, può condizionare la qualità della prestazione nella produzione di
MARCO KROGHNOTAIObeni o servizi, soprattutto nei settori sociali caratterizzati da prestazionicomplesse e da utenti non in grado di valutare compiutamente il livelloqualitativo della prestazione resa; basti pensare alle prestazioni rese all’internodi una casa di riposo, in un asilo nido, nel settore di recupero di soggettiemarginati, etc., dove spesso l’utente finale non è in grado di valutare né lostandard fornitogli né la possibilità di avere uno standard migliore, a parità dicondizioni. In tutti questi casi è prevedibile che l’efficienza delle struttureorganizzate possa essere condizionata sia da comportamenti opportunistici delmanagement diretti ad una massimizzazione dei profitti, anche a scapito di unabuona qualità della prestazione, sia da parte dei lavoratori che, in concreto,potrebbero non avere interesse ad impegnarsi oltre il limite minimoverificabile, rendendo di fatto il livello qualitativo della prestazione offerta al disotto di uno standard altrimenti realizzabile.Assenza di profitto e coinvolgimento nella governance dell’impresa di lavoratoried utenti finali sono i due principali elementi ritenuti idonei a rimediare alleinefficienze del mercato (contract failure) provocate dalle asimmetrieinformative (sul punto si rinvia allo studio realizzato dall’ Istituto StudiSviluppo Aziende non profit - Università degli Studi di Trento - Sull’impresasociale, a cura di Carlo Borzaga, cit.; A. Zoppini, Presentazione dell’edizioneitaliana, in H. Hansmann, La proprietà dell’impresa, pag. VII e segg.) .L’assenza di profitto, quale elemento tipico dell’impresa sociale, dovrebberendere indifferente, o comunque non qualificante, ai fini di una correttavalutazione della qualità della prestazione offerta, il vantaggio procurato dalleasimmetrie informative e di potere contrattuale. In assenza di profitto ilproduttore non avrebbe alcun interesse a sfruttare ex post le suddetteasimmetrie che condizionano il rapporto di produzione dei beni o servizi (Cfr.M. Capecchi, op. cit, pag. 74 e segg. il quale riporta le riflessioni di Hansmann,The Role of the Non profit Enterprise, in The Yale Law Journal, 1980, vol.89,n.5, 835). Tuttavia, una qualità non apprezzabile dei servizi e dei beni prodottipuò derivare, in un regime di asimmetria informativa, non solo dall’intento dimassimizzare i profitti da parte dell’imprenditore ma anche da comportamentiopportunistici di coloro che partecipano al ciclo produttivo (i lavoratori) i qualipotrebbero trovare più conveniente, in una logica egoistica, limitare l’impegnolavorativo alle mere prestazioni controllabili da terzi. Una più ampiapartecipazione e coinvolgimento nella governance dell’impresa sia dei fruitoridella prestazione che dei lavoratori (i cd. stakeholder) sono i rimedi a questapotenziale efficienza di sistema. Peraltro, un allargamento del coinvolgimentonelle scelte gestionali dell’impresa delle varie categorie di stakeholder(fornitori, personale, clienti nella loro diversità tipologica, investitori, pubblicheamministrazioni, sponsor, project manager, collettività e strutture coinvoltenel progetto, concorrenti, partner commerciali, comunità locali) può essere unelemento importante non solo quale rimedio per le indicate inefficienze dimercato ma anche fattore fondamentale per lo sviluppo aziendale, tenutoconto che una gestione economica dell’impresa deve soddisfare delle sogliecritiche di costo, servizio e qualità che sono diverse e specifiche per ognistakeholder.Tuttavia, se queste sintetiche motivazioni, aggiunte ad altre, che in modougualmente convincente, giustificano l’adozione dell’impresa sociale come ente
MARCO KROGHNOTAIOnon profit che in modo più efficace di altri enti è capace di realizzare gliobiettivi del terzo settore dal punto di vista del fruitore del servizio e delloStato, più difficile è dare una forma efficiente, o più propriamente unasostenibilità economica, a questa tipologia di impresa in assenza diquell’elemento tipico delle imprese capitalistiche: “i meri investitori”.L’assenza di questa categoria di soggetti all’interno della “governance” diquesti enti fa apparire queste organizzazioni come “imprese senza proprietà”,laddove, normalmente, si ritiene ( H. Hansmann, The Owneship of Enterprise,Cambridge, Mass., The Belknap Press of Harvard Univerity Press, 1996,Edizione Italiana a cura di A. Zoppini, La proprietà dell’impresa, IL MULINO,2005, pag. 229 e pag. 19 e segg.) che proprietari dell’impresa siano coloro aiquali spettano, astrattamente, il diritto all’esercizio del potere di controllosull’impresa ed il diritto all’appropriazione del supero netto di liquidazione (insostanza, le entrate nette che rimangono all’impresa una volta effettuati tutti ipagamenti cui era contrattualmente obbligata, quali stipendi, interessi e prezzidi fornitura).E’ evidente che il sistema non può basarsi su generiche aspettativefilantropiche, sulla disponibilità al volontariato, o alla beneficenza. Certamentequesti aspetti rientrano nel fenomeno in esame e devono essere tenuti nellagiusta considerazione nell’analisi del modello organizzativo, tuttaviaun’amplificazione di questi elementi condannerebbe il fenomeno a rimaneremarginale rispetto agli obiettivi che si intendono perseguire.Probabilmente la vera spinta che, in modo decisivo, può dare impulso alfenomeno è costituita da un mix che riesca a coinvolgere patron motivati dainteressi diversi, offrendo agli stessi una gamma di strutture organizzativeflessibili idonee alla realizzazione, delle diverse aspirazioni, all’interno di unfenomeno con una fondamentale caratterizzazione sociale. Ampio spazio,dunque all’autonomia privata, all’interno di un ampio perimetro formato danorme inderogabili dirette ad evitare un uso strumentale dell’impresa socialeper finalità speculative. La sostenibilità economica dovrà, tuttavia, trovare ilsuo riscontro in adeguate norme dirette a finanziare il fenomeno in mododiretto o in modo indiretto, attraverso la previsione di contributi edagevolazioni, in senso lato.5. Cenni sulle cooperative sociali, sulle associazioni di volontariato esulle organizzazioni di promozione sociale.Tra gli interventi legislativi meritevoli di essere segnalati nel campo de noprofit che hanno preceduto l’impresa sociale vanno ricordate: la legge 11agosto 1991, n. 266 sulle organizzazioni di volontariato, la legge 8 novembre2000, n. 238 (cd. legge Turco) per la realizzazione del sistema integrato diinterventi e servizi sociali, la legge 4 dicembre 1997, n.460, relativaall’applicazione di agevolazioni a tutte le organizzazioni non lucrative di utilitàsociale (O.N.L.U.S.), la legge 7 dicembre 2000, n.383 che ha regolamentato leassociazioni di promozione sociale oltre, naturalmente alla legge 8 novembre1991, n. 381 che ha disciplinato la cooperativa sociale (sul punto A. Fusaro,Dalle formazioni di volontariato alle associazioni di promozione sociale: undecennio di leggi speciali, in Gli enti non profit tra codice civile e legislazionespeciale, a cura di G.Visintini., cit., pag. 126 e segg.; A. Santuari, L’impresa
MARCO KROGHNOTAIOsociale: un concetto giuridico? (sulla riforma del libro i del codice civile inmateria di enti non profit), Rivista Il Diritto delle Famiglie e delle Persone,2000, pag. 898.Questo primo stadio normativo si è rivelato fondamentale sia perl’accelerazione che ha dato all’intervento privato all’interno del terzo settore,sia per aver agito da stimolo alla ricerca di nuove soluzione per unaregolamentazione di carattere più generale e che consentisse unapartecipazione più “allargata” all’interno del terzo settore di iniziative che purnon rientrando negli schemi organizzativi disciplinati potessero offrire unapprezzabile contributo nell’erogazione di beni e servizi sociali.Come già si è accennato, la prima risposta all’esigenza di proporre nuovimodelli organizzativi efficienti nella produzione di beni e servizi di utilità socialeè stata data dal ricorso al modello cooperativo.L’utilizzo dello schema cooperativo, caratterizzato dall’esistenza del finemutualistico in sostituzione o condizionante la finalità lucrativa e la tradizionalefunzione sociale perseguita dalle cooperative, riconosciuta dall’art. 45 dellaCostituzione, rendeva più agevole la sperimentazione di una nuova filosofiaimprenditoriale in funzione solidaristica.Lo schema cooperativo risultava quello più idoneo a conciliare l’obiettivoprimario volto a massimizzare i benefici sociali di una determinata categoria disoggetti portatori di interessi collettivi degni di particolare tutela el’economicità dell’impresa, in termini di efficienza della produzione e qualitàdella prestazione.L’utilizzo del modello cooperativo offriva, tra l’altro, il vantaggio di uno schemadi tipo “non speculativo”, caratterizzato da tre elementi fondamentali:• un’organizzazione della proprietà e della gestione fondata suprincipi democratici e svincolata dal legame con il capitale investito;• una finalità cd. mutualistica in sostituzione o a fianco ad unalimitata finalità lucrativa;• una naturale propensione verso il sociale, intesa come proiezione,anche esterna al gruppo associativo, dei benefici economici e socialiprodotti dall’attività economica svolta.La cooperativa, in altri termini, caratterizzata dallo scopo mutualistico, sia purcoesistente con un limitato scopo di lucro strumentale e secondario, sipresentava come modello particolarmente adatto per la realizzazione degliobiettivi propri del terzo settore.Nella cooperativa sociale, accanto al tradizionale rapporto mutualistico “alatere” del rapporto sociale, venivano introdotte nuove relazioniintersoggettive che, da un lato, davano ingresso all’interno della società alvolontariato e, quindi, a relazioni non mutualistiche ma puramentesolidaristiche e, da altro lato, estendevano il concetto di mutualità oltre lacategoria dei soci per proiettare la relazione mutualistica nei confronti di tutticoloro che sebbene non soci appartengano a quella determinata categoriasociale rientrante nel campo d’azione della cooperativa stessa (anziani,soggetti svantaggiati, etc.; sulla differenza tra mutualità “esterna” e mutualitàdi “sistema”, in chiave critica verso quest’ultima, cfr. A. Bassi, Principi generalidella riforma delle società cooperative, GIUFFRE’, 2004, pagg.68 e segg.).L’azione della cooperativa sociale, di conseguenza, è diretta a realizzare non
MARCO KROGHNOTAIOsolo le aspettative dei soci ma, più in generale, le aspettative di tutti coloro cheastrattamente condividono la finalità solidaristica scelta dalla cooperativa.L’obiettivo della legge 381/1991 è enunciato nel suo primo articolo chedispone: “Le cooperative sociali devono avere lo scopo di perseguire l’interessegenerale della comunità alla promozione umana e all’integrazione sociale deicittadini”.La realizzazione dell’enunciato intento programmatico può essere attuatosecondo una duplice modalità:a) mediante la produzione di beni e servizi di utilità socialeimmediatamente rivolti a favore di quelle categorie o di quegli individuititolari di quei cd. ”diritti sociali” che si intendono soddisfare attraverso lostrumento della cooperativa sociale;b) mediante la creazione stabile all’interno del processo produttivo direlazioni di tipo solidaristico che si traducono nell’inserimento neiprocessi produttivi di soggetti “svantaggiati” e quindi con maggioridifficoltà d’inserimento nel mercato.Nel primo modello rientrano le cooperative sociali di tipo A, che svolgono lagestione di servizi socio sanitari ed educativi, nel secondo modello rientrano lecooperative sociali di tipo B, finalizzate all’inserimento lavorativo delle personesvantaggiate, mediante lo svolgimento di attività diverse (agricole, industriali edi servizi).La cooperativa sociale, in quest’ottica, ha rappresentato la normale evoluzionedella mera cooperativa verso aree a maggior connotazione solidaristica. Ilmodello cooperativo non presentava impedimenti né logici né sistematici allacoesistenza, accanto al tipico rapporto mutualistico, proprio di tutte lecooperative, di un’attività rivolta verso soggetti estranei al rapportoassociativo. Così come perfettamente coerente con i modelli organizzativi e lafunzione sociale propria del fenomeno cooperativo appariva la coesistenza,all’interno della cooperativa, di relazioni intersoggettive caratterizzate, peraffinità, con i normali rapporti mutualistici, pur con peculiarità proprie, tipichedel terzo settore, con l’ingresso dei soci volontari e dei lavoratori svantaggiatiche, pur in assenza della qualifica di soci, trovano la loro ragion d’essereall’interno della funzione sociale svolta dalle cooperative.In buona sostanza, nelle cooperative sociali troviamo, accanto ai normalirapporti associativi tipici di qualunque cooperativa, una serie di relazioni di tiposolidaristico che trovano la loro genesi e funzione, anziché nel normalerapporto associativo, all’interno di un modello mutualistico allargato, capace diproiettare la propria azione meritoria anche al di fuori della propria strutturasociale che, in via di sintesi, possono cos’ riassumersi:• rapporti associativi legati al rapporto mutualistico che non sidiscostano da ciò che normalmente esiste nella generalità dellecooperative: sono i cd. soci cooperatori ordinari che partecipanoall’attività dell’impresa quali fruitori dei servizi ovvero quali socilavoratori, a loro volta questi ultimi suddivisi tra soci cooperatorilavoratori ordinari e soci cooperatori lavoratori svantaggiati;• rapporti associativi dissociati da qualunque attività mutualistica, mafinalizzati al finanziamento dell’attività d’impresa e che trovano la sua
MARCO KROGHNOTAIOmotivazione nella remunerazione del capitale: sono i soci finanziatori esovventori;• rapporti associativi legati ad un rapporto mutualistico di tipoparticolare: sono i cd. soci volontari, i quali partecipano alla cooperativanon per trarre un’utilità all’interno del rapporto mutualistico, ma perpartecipare in modo disinteressato e volontario allea funzione socialeperseguita dalla cooperativa. Per questa tipologia di soci è improprioparlare di rapporto mutualistico in quanto non è il socio che aspira amigliori condizioni contrattuali ma è la cooperativa che trae un vantaggioparticolare assecondando un‘aspirazione altruistica del socio;• rapporti che pur non essendo di tipo mutualistico in senso stretto,per l’assenza di un rapporto associativo, rientrano in un concetto diallargato di mutualità esteso all’intera categoria portatrice dei medesimiinteressi perseguiti dalla cooperativa: è il caso dei soggetti svantaggiatiche pur non essendo soci partecipano in qualità di lavoratori allacooperativa, fruendo di una regolamentazione agevolativa speciale (cd.rapporto di mutualità esterna);• rapporti né associativi, né mutualistici in senso stretto, che sisvolge tra la cooperativa ed una particolare categoria di fruitori dei beni oservizi sociali, individuati in base alla particolare funzione sociale che lacooperativa intende perseguire. Tali rapporti, caratterizzati dallarealizzazione di finalità meritorie, tipiche del cd. terzo settore, possonodefinirsi, come i precedenti, di “mutualità esterna” con connotati piùsociali che giuridici.Per quanto riguarda il profilo solo parzialmente no profit della cooperativasociale (così come in genere per le cooperative), va osservato che, a differenzadi altri enti no profit, per i quali l’assenza di lucro soggettivo - che trova la suaespressione nel divieto assoluto di distribuzione di utili, nell’obbligo direinvestimento degli stessi in finalità sociali e nell’obbligo di devoluzione delpatrimonio residuo in casi di scioglimento -, è presupposto per ilriconoscimento di uno statuto privilegiato (si pensi alle O.N.L.U.S. o alleassociazioni di promozione sociale), per le cooperative è tradizionalmenteritenuta compatibile con la funzione sociale da esse assolta la distribuzione, intermini non speculativi o egoistici, dei profitti d’impresa, sotto forma di unalimitato riconoscimento di utili e dei ristorni.Le regole relative al riconoscimento di un parziale lucro soggettivo sono, nellasostanza, le stesse vigenti per le cooperative in generale e, quindi,corrispondono a quanto previsto dal D. lgs. Capo provvisorio dello Stato 14dicembre 1947 n.1577 (cd. legge Basevi) ed a seguito della riforma del dirittosocietario, a quanto previsto dall’art. 2514 c.c. che consentono una limitata econtrollata possibilità di distribuzione degli stessi, accompagnata da unadisciplina specifica in materia di ristorni che consente una ulterioredistribuzione degli avanzi di gestione, non per remunerare il capitale investito,ma per offrire un vantaggio economico ulteriore in ragione dello scambiomutualistico (con i limiti previsti dalle vigenti leggi in tema di distribuzione deiristorni, soprattutto in tema di percentuale massima di aumento delleretribuzioni minime dei soci lavoratori, allo scopo di evitare abusi ed elusioni).
MARCO KROGHNOTAIOAnche nel decreto legislativo che disciplina l’impresa sociale, a fronte di undivieto assoluto di distribuzione di utili ed avanzi di gestione, in modo direttoed indiretto per tutti i tipi di impresa sociale, è prevista, per le solecooperative, la compatibilità con la qualifica di impresa sociale la previsione diuna limitata distribuzione degli utili e dei ristorni secondo le norme che in viagenerale disciplinano le cooperative. Invero, per accedere alla qualifica diimpresa sociale per le cooperative è ritenuto determinante non il divieto didistribuzione degli utili o dei ristorni, ma altri requisiti attinenti alle scritturecontabili ed al coinvolgimento dei lavoratori e dei destinatari delle attivitàsociali nei processi decisionali dell’azienda (art. 17, comma 4° del d.lgs.155/2006). D’altronde, il divieto assoluto di distribuzione degli utili, sebbenecaratteristico degli enti no profit ed assunto quale connotato essenzialedell’impresa sociale non è pacificamente ritenuto un indice di assoluta valenzaper la migliore realizzazione delle finalità sociali. Al contrario, da taluni (Sulpunto Defourny, Dal terzo settore all’impresa sociale, in Borzaga e Defourny -acura di- , L’impresa sociale in prospettiva europea, TRENTO, 2001, pag. 28 esegg.) si è ritenuto essere più che altro un omaggio all’esterofilia, richiamandouna caratteristica propria degli enti sociali del sistema statunitense inopposizione all’esperienza europea che ha sempre ammesso per gli enti socialiuna limitata distribuzione di utili proprio attraverso lo strumento dellacooperativa.Peraltro, non può negarsi che nulla si sarebbe potuto eccepire se la scelta delLegislatore nel disciplinare l’impresa sociale si fosse orientata verso unaparziale flessibilità riguardo alla distribuzione di utili, in considerazione deimaggiori stimoli che avrebbe prodotto in termini di contenimento dei costi digestione dell’impresa, in termini di incentivo all’investimento di risorsedestinate al controllo dell’attività dell’ente, in termini di efficienza dellagestione basata sulla presenza di indici di performance che, comunque hannouna valenza indiretta e di stimolo nei rapporti amministratori e soci (Cfr. MCapecchi, op. cit., pag.82 e segg. il quale riporta le considerazioni di A.Zoppini, Una proposta per la disciplina dell’impresa sociale, ROMA, 2001, pag.16 e segg.) .6. L’impresa sociale negli intenti della legge delega.Le proposte di regolamentazione normativa di un modello di impresa sociale sisono mosse sostanzialmente in tre direzioni:• creazione di un nuovo modello di ente no profit, da affiancare agli altrimodelli di enti collettivi già esistenti nel nostro ordinamento, con unadisciplina autonoma rispetto agli altri enti e con caratteristiche peculiariin grado di coniugare in modo efficiente le motivazioni solidaristiche conlo svolgimento di un’attività economica;• utilizzo dello schema organizzativo delle associazioni e fondazioni,prevedendo espressamente la possibilità, da parte di questi enti, disvolgere un’attività economica e dettando ulteriori regole limitativedell’autonomia statutaria a garanzia di un’organizzazione aperta edemocratica, dell’assenza di lucro di qualunque genere (la cd. non
MARCO KROGHNOTAIOdistribuition constraint) e di una più ampia partecipazione nella gestionedell’impresa dei cd. stakeholder;• utilizzo delle società disciplinate dal libro V del codice civile, nelpresupposto che l’economicità della prestazione e l’efficienza produttivaerano assicurate dal modello organizzativo prescelto e non dalla finalitàspeculativa o sociale perseguita dall’ente; secondo questa visione, ilprofilo causale tipico delle società di capitali non sarebbe di per séelemento essenziale all’interno del modello organizzativo delle societàma potrebbe essere sostituito da finalità di carattere sociale, senza farvenir meno l’efficienza produttiva dell’ente. Il perseguimento degli scopisociali e la qualità della prestazione, in questo schema, sarebberoassicurati dalla particolare composizione della governance, formata nonda meri investitori in capitale di rischio ma sostituita con altri soggetti (icd. stakeholder) portatori di interessi diversamente coinvolti nell’attivitàdell’impresa: lavoratori, beneficiari dell’attività, portatori di strumentifinanziari, etc. (A. Santuari, L’impresa sociale: un concetto giuridico?(sulla riforma del libro i del codice civile in materia di enti non profit),Rivista Il Diritto delle Famiglie e delle Persone, 2000, pag. 921 e segg.).La scelta finale del legislatore è stata di carattere trasversale; si è preferitonon disciplinare un nuovo tipo di ente, ma utilizzare i preesistenti modelli dienti già disciplinati dal codice sia societari e sia no profit (associazioni efondazioni) dettando norme imperative che limitassero, in via generale,l’autonomia contrattuale, così da assicurare il perseguimento delle finalitàsociali. In buona sostanza, con questa scelta si consente a coloro cheintendono costituire un’impresa sociale di scegliere tra tutti i modelliorganizzativi previsti nei libri I e V del codice civile, con il limite di integrare irelativi atti costitutivi con specifiche clausole dirette ad assicurare ilperseguimento del fine sociale.Il modello scelto, sotto questo aspetto, coincide con gli spunti contenuti nellaproposta di riforma elaborata dal gruppo coordinato dal prof. Andrea Zoppiniper conto del CNEL, di cui si è fatto cenno nei paragrafi precedenti. In questaricerca, nell’elaborazione della struttura e funzione dell’impresa sociale vienecolto il dato fondamentale dell’impresa sociale non in un particolare modelloorganizzativo di nuova creazione ma nella necessità di introdurre una disciplinache vincolasse gli enti che volessero assumere la qualifica di “impresa sociale”all’adozione di alcuni elementi strutturali inderogabili finalizzati ad assicurarel’assenza dello scopo di lucro, l’indipendenza ed autonomia tra organi diindirizzo, gestione e controllo, una partecipazione attiva dei soggettiimmediatamente coinvolti nell’attività svolta dall’impresa sociale (lavoratori,beneficiari dell’attività stessa, i finanziatori), ed un’organizzazione democraticaed improntata alla trasparenza.Molte delle idee elaborate all’interno del suddetto progetto sono state recepitenella legge delega in commento e nel d.lgs.155/2006.La scelta è condivisibile soprattutto perché consente di attrarre, all’interno delfenomeno, le più diverse tipologie di enti che nella loro genesi hanno spessomotivazioni diverse e sono portatrici di interessi diversi, sebbene tutteaccomunate dalla medesima vocazione sociale.
MARCO KROGHNOTAIOSi è dettata una disciplina flessibile nella scelta del modello organizzativo nellaconsapevolezza che contasse più il risultato da raggiungere che non i mezzistrumentali di volta in volta utilizzati e nel presupposto che la garanzia delrisultato potesse essere assicurata limitando l’autonomia privata dei soggetticoinvolti nella gestione dell’ente con l’obbligo di inserimento negli atticostitutivi di specifiche clausole inderogabili idonee a veicolare l’ente versoobiettivi sociali e non speculativi.Di conseguenza, nell’attuale disciplina, l’impresa sociale si caratterizza peressere non una nuova tipologia di ente, ma una “finalità” da realizzare oall’interno di un determinato settore ovvero all’interno di una logica produttivache consenta l’inserimento di lavoratori svantaggiati o disabili, per il tramite diun modello organizzativo da scegliere tra quelli disciplinati nei libro I e V delcodice civile. Quindi, potrà assumere la qualifica di ”impresa sociale”:un’associazione, una fondazione, un comitato, una società in nome collettivo,una società in accomandita semplice, una s.r.l. una s.p.a. una societàcooperativa, etc.Il legislatore non ha voluto limitare l’autonomia privata nella scelta delloschema organizzativo, ma ha prescritto regole inderogabili con la duplicefinalità di garantire la realizzazione degli obiettivi immediati dell’impresasociale (la realizzazione di utilità sociali) e di affermare la più completaautonomia del terzo settore sia dallo “Stato” che dal “mercato”, in un quadro diefficienza imprenditoriale.La delega conferita al Governo per l’emanazione del decreto legislativosull’impresa sociale, con la legge 118/2005 in commento, prevede precisicriteri cui si è attenuto il Governo nel disciplinare il nuovo istituto. Come silegge nella discussione del 25 maggio 2005 (Discussione del disegno di legge:Delega al Governo concernente la disciplina dellimpresa sociale - Approvatodalla Camera e modificato dal Senato. Seduta del 25 maggio 2005 -Discussione sulle linee generali - A.C. 3045-B- relatore On. Ciro Falanga)l’intento del legislatore era quello di dare qualificazione e dignità giuridica alleimprese che operano nel cd. terzo settore offrendo alle stesse unaconnotazione giuridica ben definita. Un nuovo modello di ente, cui dare laconnotazione di istituto giuridico da inserire nel nostro ordinamento civilistico,prevedendo espressamente:• il divieto di redistribuire, anche in modo indiretto, utili e avanzi digestione, nonché fondi, riserve o capitali ad amministratori ed a personefisiche e giuridiche (partecipanti, collaboratori o dipendenti), al fine digarantire in ogni caso il carattere non speculativo della partecipazioneallattività dellimpresa.• il reinvestimento di eventuali utili verso attività sociali esterneovvero a sostegno dell’attività svolta dall’impresa sociale stessa;• la fissazione di caratteristiche e vincoli della struttura proprietaria odi controllo, escludendo la possibilità che soggetti pubblici o impreseprivate con finalità lucrative possano detenere il controllo, ancheattraverso la facoltà di nomina maggioritaria degli organi diamministrazione.Queste le linee guida dettate dal legislatore che si sono tradotte in una serieorganica di disposizione che hanno preferito utilizzare modelli organizzativi
MARCO KROGHNOTAIOrelativi ad enti collettivi già esistenti all’interno dell’ordinamento, nelpresupposto, come già si è sottolineato, che la realizzazione delle finalitàsociali non necessità di uno schema organizzativo tipico, ma piuttosto ilsemplice rispetto di determinati requisiti qualificanti all’interno di schemi giàesistenti.All’interno del modello generale dell’impresa sociale potranno trovare spaziouna pluralità di iniziative che trovano la loro genesi in motivazioni diverse e daun mix di obiettivi diversificati, corrispondenti, di volta in volta, alle fondazioni,alle associazioni, alle società, alle cooperative, ad enti di volontariato, etc.,riunificate sotto il comune denominatore rappresentato dall’esercizio in viastabile e principale di un’attività economica organizzata al fine della produzioneo dello scambio di beni o servizi di utilità sociale e, quindi, per la realizzazionedi finalità di interesse generale ed in assenza di finalità speculative.Il comma 3° dell’articolo unico della legge delega in commento, espressamenteprevede che dallattuazione dei principi e dei criteri direttivi di cui alla presentelegge non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.L’assenza di qualunque tipo di agevolazione e/o contributo, nel senso piùampio dei termini, sicuramente costituisce un limite allo sviluppo di questatipologia di ente che richiede, al contrario, l’espressa previsione di idoneisostegni finanziaria che diano il giusto slancio agli obiettivi perseguiti, al di làdelle mere iniziative filantropiche. Un ruolo di primo piano, peraltro, potràessere svolto anche dalle fondazioni Bancarie istituzionalmente preposte alfinanziamento di progetti di utilità sociale nei campi della ricerca scientifica,istruzione, arte, tutela dei beni culturali e ambientali, sanità, assistenza allecategorie sociali deboli, come previsto dal d.lgs. 17 maggio 1999, n. 153,attuativo della legge 23 dicembre 1998, n. 461.(Marco Krogh)
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