Source: https://www.slideshare.net/IntegraLocal/la-proteccin-de-los-menores-extranjeros-no-acompaados-en-cantabria
Timestamp: 2017-02-26 02:33:16
Document Index: 212554859

Matched Legal Cases: ['artículo172', 'artículo39', 'Artículo 3', 'Artículo 2', 'Artículo 3', 'Artículo 20', 'Artículo 39', 'Artículo 19', 'Artículo 39', 'artículo 35', 'artículo 94', 'Artículo 15', 'artículo 24', 'artículo 26', 'artículo 1', 'artículo 9', 'Artículo 149', 'Artículo 1', 'Artículo 315', 'artículo 12', 'artículo 39', 'Artículo 3', 'Artículo 7', 'artículo 35', 'artículo 92', 'artículo 35', 'Artículo 93', 'artículo 92', 'artículo 111', 'artículo 92', 'artículo 60', 'artículo 58', 'artículo 53', 'Artículo 92', 'Artículo 92']

Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 1LA PROTECCIÓN DE LOS MENORESEXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN CANTABRIA 2.
2 Menores extranjeros no acompañados en CantabriaPresentación 50. Introducción 71. Características de los menores extranjeros no acompañados 13 1.1. Descripción de la realidad de los menores en los países del 13 magreb, en especial de los menores marroquíes 1.2. Descripción de la realidad de los menores en los países 19 subsaharianos 1.3. Descripción de la realidad de los menores en los países del 22 este, en especial de los menores rumanos 1.4. Perfil genérico de los menores extranjeros no acompañados 242. Normativa que regula la realidad de los menores extranjeros 27no acompañados en Cantabria 2.1. Introducción 27 2.2. Régimen jurídico internacional 29 2.3. Régimen jurídico interno 303. Evolución de la protección recibida por los menores extranje- 58ros no acompañados en Cantabria 3.1. Dispositivos residenciales de acogida a menores extranjeros no 58 acompañados del Servicio de Protección de Menores de Cantabria 3.2. Características de los menores extranjeros no acompañados 71 atendidos en Cantabria 3.3. Intervención dispensada en Cantabria a los menores extranjeros 78 no acompañados 3.4. Número de menores extranjeros no acompañados infractores 87 3.
Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 3 3.5. Repatriaciones de menores extranjeros no acompañados 88 realizados en Cantabria en los años 2006 y 20074. Actuaciones que han mejorado la atención e intervención so- 90cial llevada a cabo en Cantabria con los menores extranjeros noacompañados 4.1. Configuración del Marco general de actuación en los dis- 90 positivos residenciales de acogida a adolescentes extranjeros no acompañado 4.2. Aprobación del Protocolo de atención en Cantabria a meno- 92 res extranjeros no acompañados 4.3. Creación de un recurso para el asesoramiento jurídico y 92 la documentación de estos menores, así como para el asesora- miento de lo profesionales de los servicios sociales que inter- vienen en esta sociedad 4.4. Plan de Acción para la Infancia y la Adolescencia en dificul- 95 tad social de la Comunidad Autónoma de Cantabria 4.5. Convenio entre la Delegación de Gobierno y el Colegio de 96 Abogados de Cantabria para que estos menores gocen de la asistencia letrada de un abogado de oficio en los trámites de repatriación que se sigan con ellos 4.6. Participación del Gobierno de Cantabria en el Programa 96 especial para el traslado y atención para menores extranjeros no acompañados desplazados desde Canarias 4.7. Trabajos de Coordinación Interadministrativa llevados a cabo 97 en Cantabria los trámites de repatriación que se sigan con ellos 4.8. Participación del Gobierno de Cantabria en el Programa 99 especial para el traslado y atención para menores extranjeros no acompañados desplazados desde Canarias 4.
4 Menores extranjeros no acompañados en CantabriaBibliografía, normativa, instrucciones, resoluciones judiciales, 104acuerdos internacionales 1. Fuentes bibliográficas empleadas para la realización de este 104 estudio 2. Normativa relativa a la protección de menores y al derecho 107 de extranjería 3. Resoluciones judiciales 113 4. Instrucciones, Circulares y Resoluciones 113 5. Convenios internacionales de repatriación de menores ex- 114 tranjeros no acompañados suscritos por EspañaAnexos 115 Anexo I. Normativa 115 Anexo II. Protocolos 176 Anexo III. Convenios, circulares, instrucciones, recomendaciones 184 Anexo IV. Acuerdos bilaterales de repatriación de menores ex- 195 tranjeros no acompañados Anexo V. Jurisprudencia 207 5.
Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 5Tanto la Convención Internacional de los Derechos del Niño de Nacio-nes Unidas de 1989, ratificada por España en el año 1990, como la LeyOrgánica 1/1996 de Protección jurídica del menor, establecen queel interés primordial de menor está por encima de cualquiera otrointerés.Pero lo cierto es que, en la práctica, en el caso de los menores ex-tranjeros no acompañados, en demasiadas ocasiones este principio espuesto en cuestión, y se tiende a poner por delante de su condición demenor potencialmente en desamparo su condición de extranjero, sucircunstancia de inmigrante en situación irregular.Se olvida a menudo que el “interés superior del menor” también deberegir la interpretación de las leyes y los reglamentos de inmigración;de tal manera que “la entidad pública a la que, en el respectivo terri-torio, esté encomendada la protección de los menores, cuando cons-tate que un menor se encuentra en situación de desamparo, tiene porministerio de la Ley la tutela del mismo y deberá adoptar las medidasde protección necesarias para su guarda…”. (apartado 1º del artículo172 del Código Civil).Esto quiere decir, que sin excepción, las administraciones responsa-bles tenemos el cuidado de las personas solas menores de 18 años yhemos de velar por su desarrollo y su bienestar. No se trata de unasimple protección benéfica, sino de garantizar sus derechos, dándolesla respuesta adecuada y respetuosa que establecen las leyes a sus ne-cesidades, implicando al menor en su proyecto de vida y facilitándolelos esfuerzos y adopción de decisiones autónomas.Por ello, en el momento en que el Gobierno de Cantabria asume latutela de un menor extranjero éste tiene los mismos derechos que losmenores autóctonos y, por tanto, disfruta de los mismos sistemas deprotección social que tienen los menores de edad nacidos en España.Esta es la fundamentación que sustenta la atención a los menores noacompañados en nuestra la Comunidad Autónoma, y en este contextodeben entenderse los cambios sustanciales que desde la Consejería deEmpleo y Bienestar Social se vienen introduciendo desde el año 2004.Dolores Gorostiaga SáizVicepresidenta y Consejera de Empleo y Bienestar Social 6.
6 Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 7.
Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 70.INTRODUCCIÓNEn la década de los años noventa comenzaron a aparecer los pri-meros casos de niños inmigrantes en situación de desamparo en lascalles de nuestras ciudades, y desde ese momento el número demenores que viven y duermen en las calles españolas no ha paradode crecer. Se trata mayoritariamente de menores varones, proce-dentes de Marruecos que llegan a nuestro país sin la compañía deun familiar adulto, con un proyecto migratorio concreto y dispues-tos a ganar dinero rápido para poder ayudar a sus familias. Cuandollegan a las sociedades de acogida se encuentran con una realidaddistinta a la soñada y con una sociedad que no está preparadapara protegerles eficazmente, permitiendo que muchos de ellosterminen en la calle, en la marginalidad, con sus correspondientesconsecuencias negativas para el conjunto de la sociedad.Las sociedades de acogida todavía no somos del todo conscientesde que estos menores entran irregularmente en nuestros territo-rios con la intención de quedarse, y de que una vez que inician susproyectos migratorios no van a regresar a sus hogares, pase lo quepase. Parte de estos menores abandonan sus países de origen sinun proyecto migratorio claro, pero la mayoría de ellos sí lo tienen:“conseguir papeles, trabajo y enviar dinero a sus familias”.Las familias de estos menores desconocen, consienten, alientano financian dicho proyecto migratorio, demostrando en todos loscasos una incapacidad parental para proporcionar la protección 8.
8 Menores extranjeros no acompañados en Cantabriadebida a sus hijos, puesto que son capaces de permitir o de poneren riesgo su integridad física y moral, y de exponerles a una si-tuación de desamparo, puesto que ven la emigración irregular delos miembros más jóvenes de la familia como una alternativa paramejorar su situación.Estos ciudadanos están sujetos a la normativa de protección de laminoría de edad y a la normativa de extranjería. La normativa deprotección de menores obliga a la sociedad de acogida a declararsu desamparo y a asumir su tutela a través de la Entidad de Pro-tección de Menores del lugar donde haya sido localizado. Una veztutelado, dicha Entidad de Protección debe de proteger sus intere-ses, como hace con los del resto de los menores que están bajo sututela, sin hacer discriminaciones por razón de nacionalidad.A pesar de existir una clara normativa de protección de menores,es habitual que las Entidades de Protección de Menores no prote-jan eficazmente su minoría de edad, ya que para éstas suele pri-mar más su condición de extranjero que su condición de menor deedad. Esta primacía explicaría, por ejemplo, las vulneraciones quesufren estos menores en el ejercicio de sus derechos, fundamental-mente en los procesos de repatriación y explicaría la complacenciamostrada por dichas Entidades con los constantes desplazamientosde estos menores de un punto a otro de nuestra geografía.El incumplimiento de esta obligación de proteger la minoría deedad de estos ciudadanos extranjeros es una de las principales ra-zones por las que, año tras año, crece el número de menores queviven en nuestras calles, a pesar de que como menores tienen asu favor una legislación que establece que cuando se encuentreen territorio español una persona menor de edad, sin la compa-ñía de familiares adultos, deberá de ser declarada en desamparo,deberá de asumirse su tutela y deberán de ser documentados porlas Entidades de Protección de la Comunidad o Ciudad Autónomacorrespondiente; además, la Administración del Estado deberá deautorizarles a residir legalmente en España. En la mayoría de lasocasiones no se tratan de niños de la calle en sus países de origen,sino que es el comportamiento de la sociedad de acogida la que,en muchos de los casos, provoca su exclusión social.La primacía de su condición de extranjero, hace que las Entidadesde Protección de Menores habitualmente antepongan el control 9.
Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 9de los flujos migratorios al derecho fundamental de los menoresa la Protección, contraviniendo así la normativa de protección demenores vigente. Si no fuera así, no se explicaría que las repatria-ciones de los menores extranjeros no acompañados, en muchos delos casos tutelados por las distintas Entidades de Protección, seresuelvan sin garantizar el análisis individualizado de cada caso,sin que se les reconozca el derecho a la asistencia letrada indepen-diente, sin contar con informes emitidos por las autoridades de lospaíses de origen sobre la situación familiar y sin haber garantizadoel retorno a su entorno familiar o al sistema de protección de suspaíses de origen; tampoco se explicaría que estas repatriaciones seejecuten sin ser notificada previamente a los menores su resolu-ción. En el 83% de los casos de repatriaciones de menores extranje-ros no acompañados con medida de protección por parte de algunaEntidad de Protección, los menores son sacados de los centros deacogida o de los centros de justicia juvenil de noche y tras sermontados en un avión, son dejados en ciudades alejadas de su lu- 1gar de origen . Esta manera de proceder, a parte de contravenir elPrincipio del Interés Superior del Menor, contravienen los DerechosFundamentales de las personas reconocidos en la Constitución Es-pañola, debilitando por tanto nuestro Estado de Derecho.Esta es la situación en la que se encuentran muchos de los menoresextranjeros no acompañados que residen en España. En los últi-mos tiempos su situación ha ido mejorando, debido a las continuasdenuncias de diversas asociaciones pro Derechos Humanos, a lasconstantes recomendaciones de los distintos Defensores del Pue-blo (Estatal y Autonómicos) y Defensores del Menor Autonómicos,y a la jurisprudencia contraria a las actuaciones de las distintasadministraciones intervinientes. Todo lo anterior ha provocado queen los últimos meses tanto las Entidades de Protección de Menorescomo la Administración General del Estado hayan dado pasos paramejorar la atención e intervención que dispensan, aunque todavíaqueda mucho por hacer, sobre todo en lo referente a garantizar elejercicio de sus derechos.1) Informe de la Federación SOS Racismo, “Menores en las fronteras: de los retornos efectuadossin garantías y de los malos tratos sufridos”, publicado en 2005, donde estudia el caso de menoresmarroquíes repatriados desde España. La situación descrita afecta mayoritariamente a los meno-res marroquíes no acompañados, los cuales sufren repatriaciones sumarias, sin garantías, convulneración sus derechos y sin la posibilidad de recurrir los actos administrativos que les sancionancon una expulsión de España. Según el citado informe, a estos menores se les repatría a Marrue-cos donde su policía maltrata física o verbalmente al 100% de los menores antes de abandonarlesen la calle (93% de los menores). El 29 % de los menores marroquíes repatriados son juzgados porun delito y el 7% de ellos son condenados a pagar una sanción económica. Posteriormente todosintentan de nuevo el proyecto migratorio, consiguiéndolo el 21% de ellos (el Defensor del Menor deMadrid establece que regresa el 80% de los menores repatriados desde Madrid). Cifras similares sedesprenden del Informe de UNICEF de 2005 “Análisis transnacional del nuevo fenómeno migratoriode los menores marroquíes hacia España”. La falta de garantías de los procesos de reagrupamien-to familiar es un caldo de cultivo excelente para su regreso, con lo que se agrava la desprotecciónque sufren estos menores en España. 10.
10 Menores extranjeros no acompañados en CantabriaEn lo que a Cantabria se refiere, en los últimos meses se han produ-cido cambios sustanciales en la protección que reciben estos me-nores, pasando de contravenir a respetar la legislación de protec-ción de menores y de vulnerar a garantizar los derechos de estosciudadanos menores de edad; además, con la decisión de asignar acada menor un abogado de oficio en los procesos de repatriación,se pretende asegurar el control del cumplimiento de las garantíasexigidas en dichos procesos.A lo largo de este estudio se apuntarán alguna de las posibles cau-sas por las que los menores extranjeros no acompañados decidenemigrar de sus países de origen, iniciando esta peligrosa aventuramigratoria; se analizará la normativa vigente aplicable a esta rea-lidad emergente, es decir, la normativa de protección de menoresy de extranjería, con la intención de establecer las obligacioneslegales que vinculan a las Entidades de Protección y a la Adminis-tración General del Estado en su atención e intervención con estosmenores. Por último se recogerán los cambios más importantes quese han producido en Cantabria en los últimos meses y las repercu-siones que han tenido en la atención e intervención que reciben losmenores extranjeros no acompañados de la sociedad cántabra.Para ello, el presente estudio se configura en los siguientes cuatrocapítulos:Capítulo Primero.- En el capítulo primero se recogen las posiblescausas sociales y económicas existentes en los países de origen delos menores que provocan su emigración, estudiando las causas detres zonas diferenciadas, concretamente de la zona del Magreb,de los países subsaharianos y de los países del este. Como se veráen dicho capítulo las duras condiciones de vida de sus familias ha-cen que contemplen la emigración irregular de sus miembros másjóvenes como una de las últimas esperanzas de mejorar su situa-ción, ya que las expectativas de futuro en sus países no son nadaesperanzadoras.Además, se analizan una serie de características comunes a todosestos menores, a pesar de proceder de países y continentes dis-tintos.Capítulo Segundo.- En este segundo capítulo se recopila la norma-tiva que se aplica a los menores extranjeros no acompañados, es 11.
Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 11decir, la normativa de protección de menores y la normativa de ex-tranjería, con la pretensión de clarificar cuales son las obligacioneslegales tanto de las Entidades de Protección de Menores como delas Delegaciones/Subdelegaciones de Gobierno.Para ello, por un lado se analiza la normativa de protección demenores y las obligaciones que se derivan para la Entidad de Pro-tección de Menores, así como la normativa de extranjería y lasobligaciones que se derivan para la Administración del Estado; porotro lado enumeran los derechos que estos menores tienen reco-nocidos por su condición de menores de edad y por su condiciónde extranjeros; y por último, se analizan las actuaciones de todoslos poderes públicos en la atención e intervención con menoresextranjeros no acompañados, dividiendo dichas actuaciones encuatro fases: fase de intervención, de investigación, de decisióny de ejecución.Capítulo Tercero.- En este capítulo se analiza la situación de losmenores extranjeros no acompañados dentro del Servicio de Pro-tección de Menores de Cantabria en el año 2006, tratando de versu evolución en los últimos tres años.Por ese motivo, en primer lugar se hace un análisis de los disposi-tivos residenciales existentes a 31 de diciembre de 2006 y su evo-lución, así como el número de acogimientos que se han realizadopor parte de los dispositivos residenciales de acogida a menoresextranjeros no acompañados; en segundo lugar se analiza la edad ynacionalidad de estos menores, así como de la protección recibidaen Cantabria en el año 2006, analizando para ello el tiempo de es-tancia en los dispositivos residenciales de acogida, las medidas deprotección, su situación legal y documentación, la formación quereciben, los frutos del trabajo tendente a su inserción laboral, losmenores que están empadronados y los que gozan de tarjeta sani-taria, los menores infractores y las repatriaciones efectuadas.Capítulo Cuarto.- Por último, en este capítulo se recogen las actua-ciones que han mejorado la atención e intervención social llevadaa cabo en Cantabria con los menores extranjeros no acompañados,y que persiguen garantizar el ejercicio de sus derechos, así comocontrolar el respeto de las garantías establecidas para los procesosde su repatriación. 12.
12 Menores extranjeros no acompañados en CantabriaPor ello, se recogen los aspectos más importantes del Marco gene-ral de actuación en los dispositivos residenciales de acogida a ado-lescentes extranjeros no acompañados, del Protocolo de Actuaciónen Cantabria con menores extranjeros no acompañados, del nuevorecurso de asesoramiento jurídico y documentación a estos me-nores y de la decisión de designarles un abogado de oficio a estosmenores en sus trámites de repatriación.Anexos.- En este apartado se pretende recopilar la normativa másimportante, tanto de protección de menores como de extranjería,los protocolos, instrucciones, circulares, convenios bilaterales derepatriación existentes en esta materia, así como jurisprudenciaque es imprescindible conocer para poder comprender y trabajaren la realidad de los menores extranjeros no acompañados. 13.
Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 131.CARACTERÍSTICAS DE LOS MENORES EXTRANJEROS NOACOMPAÑADOSAntes de estudiar la normativa que regula esta realidad emergentey de estudiar la protección que recibe en Cantabria, es impor-tante conocer las posibles causas que empujan a estos menoresa abandonar sus países sin la compañía de sus progenitores o desus representantes legales. En el caso concreto de España, puedendiferenciarse tres grandes grupos de menores extranjeros no acom-pañados, según sus países de procedencia: los menores proceden-tes del Magreb (Marruecos, Argelia), los menores procedentes delos países de Europa del Este (Rumania y Moldavia en particular) ylos menores procedentes de los Estados Subsaharianos.1.1. DESCRIPCIÓN DE LA REALIDAD DE LOS MENORES EN LOS PAÍ- 2SES DEL MAGREB, EN ESPECIAL DE LOS MENORES MARROQUÍES .En España, los menores extranjeros no acompañados son general-mente originarios del África Septentrional, concretamente de Ma-rruecos y Argelia.2) Vid. Informe “Menores extranjeros no acompañados en Andalucía”, de la Asociación Pro De-rechos Humanos de Andalucía, publicado en Junio de 2006. Para una mejor comprensión de losmenores marroquíes, es recomendable la lectura del estudio “Acercamiento al menor inmigrantemarroquí”, de José Carlos Cabrera Medina, publicado por la Consejería de Gobernación de laJunta de Andalucía. 14.
14 Menores extranjeros no acompañados en Cantabria A. Historia de la emigración marroquí Centrando el estudio en la emigración de Marruecos, por su lar- ga tradición, puede decirse que estos menores extranjeros no acompañados marroquíes representan la quinta etapa en el pro- ceso histórico de la emigración marroquí hacia Europa. En los años sesenta, la emigración clandestina era protagoniza- da mayoritariamente por los varones, teniendo su destino final países como Bélgica, Holanda o Alemania. En los años setenta, la mujer comienza a participar en el fenó- meno de la emigración, pero solía hacerlo bajo la fórmula de la reagrupación familiar, no siendo un actor principal de esta emigración. En los años ochenta la mujer entra de lleno en la emigración, sobre todo por parte de aquellas mujeres que tenían problemas sociales o estaban repudiadas (ya que el divorcio no existe como tal en Marruecos). Con el cierre y control de las fronteras europeas, debido a la en- trada de España en la Unión Europea en 1986, a la definición del territorio Schengen y a las políticas de visado (necesario entre Marruecos y España a partir de 1991) se produce la cuarta etapa de la emigración marroquí a Europa, la etapa de la emigración clandestina de los adultos. Al final de los años noventa, se asiste a la emigración que es ob- jeto de este estudio, la emigración de los menores no acompa- ñados a Europa. En una fase inicial de este tipo de emigración, sólo emigraban sin la compañía de ningún familiar los niños de la calle, aunque ahora ya no es así, como se verá más adelante. B. Contexto socioeconómico y político de Marruecos en rela- ción a la Infancia y Adolescencia La emigración de menores desde Marruecos, se debe a la pre- caria situación socioeconómica de este país, y en particular a la falta de sistemas de protección de menores. Estos menores son víctimas frecuentes de la violencia sistemática que se ejerce sobre ellos, tanto por parte del Estado como por parte del resto de la sociedad. 15.
Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 15En Marruecos, el número de menores obligados a vivir en la calleno deja de crecer, por lo que aumenta el riesgo de ser deteni-dos, ya que el vagabundeo y la mendicidad están consideradoscomo delitos menores.Los menores desfavorecidos a nivel socioeconómico son objetodel incumplimiento sistemático de sus derechos civiles, entreotras situaciones, en las siguientes: falta de crédito otorgado ala palabra del menor a quien no se escucha, detenciones abu-sivas en malas condiciones (sobrepoblación y mezcla con losadultos dentro de los lugares de detención), falta de asistenciamaterial y legal....En Marruecos, los problemas socioeconómicos de estos menores(exclusión, pobreza, dimisión parental) son tratados desde unenfoque de seguridad y no desde el enfoque de la protección,a pesar de que Marruecos ratificó en 1993 el Convenio de losDerechos del Niño. Con el fin de conseguir una armonizaciónde las leyes nacionales con los distintos convenios y protocolosinternacionales ratificados, en el año 2002 se adoptó un nue-vo código de procedimiento penal. Esta revisión reorganizó lajusticia de los menores, haciendo hincapié en la protección delmenor infractor, del menor víctima de un delito y del menor ensituación difícil expuesto a la delincuencia. Los últimos cambioslegales relativos a la infancia han sido significativos: Código detrabajo, Código de la familia y Código Penal.Pero a pesar de estos cambios normativos no se ha producidouna transformación en las prácticas sociales y en el tratamientode los menores. Marruecos carece de una política social que ga-rantice una protección global a la infancia. No existe responsa-bilidad pública en cuanto a las situaciones de falta de protecciónespecial de los menores: niños de la calle, menores explotadosen el trabajo y sexualmente, niñas trabajando en el serviciodoméstico en condiciones de semiesclavitud, niños de madressolteras, menores de las zonas rurales sin acceso a los serviciosbásicos, etc...C. Su situación familiar en MarruecosUn breve acercamiento a la situación familiar de origen delos menores que emigran no acompañados desde Marruecos a 16.
16 Menores extranjeros no acompañados en Cantabria España, permite entrever cuatro situaciones familiares de re- 3 ferencia : • Aquella en la que los menores viven con su familia en un ambiente estable, teniendo cubiertas las necesidades básicas, como la alimentación, la ropa, el alojamiento, la educación y los cuidados sanitarios. En estas familias, los menores no trabajan. Estos menores representan el 10% de los candidatos a la emigración. • Aquellas en la que los menores tienen dificultades en su escolarización y tienen una primera experiencia de trabajo. Viven en un ambiente familiar estable, pero con dificultades económicas. Pueden pasar la mayor parte de su tiempo en la calle sin hacer de ello su modo de vida. Estos menores repre- sentan el 40% de los candidatos a la emigración. • Aquellas en la que los menores viven en un ambiente familiar inestable, con una situación económica precaria o muy preca- ria. Los problemas más comunes provocados por esta ruptura familiar están a menudo vinculados con la enfermedad de uno de los progenitores. Estos menores representan el 35% de los candidatos a la emigración. • Por último, hay que referirse a los llamados menores “en situación de calle”, que han hecho de la calle su modo de vida y que están separados del núcleo familiar. Estos menores sólo representan el 15% de los candidatos a la emigración, aunque es un porcentaje al alza, debido a la precaria situación econó- mica en la que se encuentra Marruecos en la actualidad. D. Principales características sociológicas de los menores ma- rroquíes Suelen ser menores de entre 14 y 18 años, la mayoría originarios de una familia numerosa, con la que mantienen relaciones habi- tuales y constantes una vez en España. La edad media de los menores que se encuentran en España está en torno a los 16 años, dando prueba de una gran madurez, especialmente en la claridad de su proyecto migratorio (obte- ner papeles para trabajar), y en su deseo de mejorar su situa- ción personal y familiar. Para conseguir su objetivo adoptan una3) “Las otras migraciones: la emigración de los menores marroquíes no acompañados a España”,coordinado por Mercedes Jiménez Álvarez y Ángeles Ramírez Fernández, Editorial Akal, 2005.Páginas 115 a 136. 17.
Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 17gran movilidad geográfica, beneficiándose de las redes de com-patriotas que les facilitan los accesos y de los dispositivos resi-denciales de acogida de las Entidades de Protección de Meno-res.Suelen tener un bajo nivel educativo, puesto que interrumpensu educación obligatoria para tener alguna pequeña experienciaprofesional. Los menores marroquíes rechazan el sistema esco-lar obligatorio vigente en Marruecos, prefiriendo tener algúntipo de formación profesional, bien sea a nivel teórico o a nivelpráctico.También suelen rechazar el sistema de protección ofrecido en elpaís de acogida por soluciones más autónomas (alojamiento encasas particulares), poniendo en práctica su conocimiento y usorelativo de la legislación y de los servicios de protección. Al mis-mo tiempo, sus relaciones con otros jóvenes se suelen limitar enbuena medida a los originarios de Marruecos, y suelen ser muyescasas con los jóvenes españoles.A pesar del choque brutal frente a la realidad de la inmigración,no tienen deseos de volver un día a su casa, aunque mantienencontacto con sus familias o con la comunidad de origen.E. Causas de la emigración de los menores marroquíes• Trabajo Precoz. El bajo nivel socio económico de la mayoría delas familias obliga a los padres a incorporar a sus hijos al trabajode manera muy precoz, aunque normalmente la iniciativa detrabajar la suele tomar el menor, ya que la escuela no represen-ta para ellos ni sus familias una perspectiva clara de futuro.Ante este bajo nivel socioeconómico y con el objetivo de colabo-rar en la economía familiar, los menores marroquíes comienzana trabajar antes de los 15 años, que es la edad mínima con la quese puede acceder al mercado laboral en Marruecos. La incorpo-ración de estos menores al mundo laboral se hace en condicio-nes muy precarias y lejos de ser una experiencia de aprendizajee inserción en la vida social, se convierte en una experiencia enla cual constata que su futuro no está en su país.En Marruecos, el éxodo rural y el paro (aproximadamente el 18.
18 Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 34% de los jóvenes están parados) representan alguno de los motivos para querer emigrar. • Influencia familiar y mediática. En muchos de los casos la emi- gración de los menores marroquíes se produce sin el apoyo ex- preso de su familia, aunque a menudo cuenten con el consen- timiento tácito de sus progenitores, que se sienten impotentes ante las pocas perspectivas de futuro que ofrecen a sus hijos. Las situaciones socioeconómicas de miseria y de pobreza, así como las situaciones sociales y políticas de fuerte contenido re- presivo, son las mayores responsables de las migraciones hacia una Europa, a solamente 15 kilómetros de distancia del conti- nente africano. En Marruecos los medios de comunicación no hacen más que afirmar un cierto sentimiento de que el “otro lado” está muy cerca y es muy accesible, retransmitiendo esta influencia oc- cidental, visible tanto a través de las parabólicas, como de las inversiones extranjeras que inundan Marruecos. Aparece así un fenómeno quizás insuficientemente estudiado; el llamado “mito migratorio”, fomentado por medios de comunicación que cu- bren hoy todo el planeta y presentan una visión falseada de la realidad europea. • Los principales puntos de salida de los menores marroquíes que emigran a España son Tánger, Tetuan, Nador, Casablanca y Tarfaya, entre otros. Hay que señalar que también los polos industriales, enclaves españoles, centros urbanos, lugares de in- tercambios comerciales internacionales, son zonas fronterizas atractivas. Tánger es el ejemplo típico de una zona de expansión industrial donde se establecieron manufactureras extranjeras en búsqueda de una mano de obra barata, que fue encontrada con frecuencia en mujeres y niños, los cuales han sido objeto de explotación laboral. Las consecuencias del proceso de globalización y de deslocalización de empresas son, entre otras, la emigración de los menores hacia Europa. 19.
Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 19 F. El fenómeno de la Paterización Hasta finales de 2002, los menores emigraban principalmente en los barcos o escondidos bajo los ejes de un camión (salvo los que iban de Tarfaya a las Islas Canarias, que utilizaban la patera). Pero desde enero de 2003, aumentó el número de menores que llegan a las costas andaluzas en pateras. Después de la puesta en marcha del Servicio Integral de Vigilan- cia Exterior (SIVE), los itinerarios de las pateras se han modifica- do para evitar su localización por la Guardia Civil, eligiendo otros puntos de entrada en la costa, principalmente Granada, Almería y Canarias. Esta travesía es mucho más arriesgada y peligrosa, además de ser más cara. En Abril de 2007 llegaron por primera vez a las Islas Baleares pateras procedentes del Magreb.1.2. DESCRIPCIÓN DE LA REALIDAD DE LOS MENORES EN LOS PAÍ-SES SUBSAHARIANOS.Era de prever que el África subsahariana no quedaría fuera de lospotentes movimientos de población que han tenido lugar estos úl-timos años y que estos movimientos se dirigirían hacia Canarias y 20.
20 Menores extranjeros no acompañados en Cantabrialas costas del Mediterráneo. Estos emigrantes salen principalmentede Senegal y Mauritania, siendo la mayoría de etnia Wolof, ha-biendo también Sereres, Toucolors, Diolas y Soninkés. Entre estosemigrantes hay menores de edad no acompañados.Se está produciendo el despertar estructural de la emigración sub-sahariana, que ha sido contenida en los últimos 15 años. En gene-ral, los países de origen de estos emigrantes están desbordados porlos movimientos migratorios producidos en el interior del Áfricasubsahariana y rechazan la idea de convertirse en países de acogi-da de inmigrantes.El mapa que se recoge a continuación permite ver las largas tra-vesías que realizan los ciudadanos subsaharianos que alcanzan encayuco las costas de las Islas Canarias, gracias a la tradición pes-quera tanto de Mauritania como Senegal. La existencia de cientosde cayucos capaces de realizar travesías de más de 2000 km de Ruta terrestre Ruta marítima Ruta del Estrecho, su uso disminuye por los controles fronterizos 21.
Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 21distancia, incluso en difíciles condiciones del mar y la existencia depescadores experimentados capaces de faenar durante días o se-manas permiten estos viajes migratorios. Los cayucos primeramen-te salían de Mauritania, aunque debido a la vigilancia marítima, setrasladó el punto de partida a Senegal, cientos de kilómetros másal sur. En la actualidad, hay cayucos que parten desde Gambia, aunos 1800 km. de las Islas Canarias.Los países potencialmente emigrantes son, entre otros: Senegal,Nigeria, Mauritania, Malí, Guinea-Bissau, Guinea-Conakry, Ghana,Camerún, Gambia, Liberia y Costa de Marfil.La inmigración subsahariana se produce por los graves problemasa los que se enfrenta el continente africano, donde más de la mi-tad de su población sobrevive en condiciones de extrema pobre-za, donde perviven regímenes políticos autoritarios y corruptos ydonde arrasan los desastres naturales, los conflictos armados y lasenfermedades endémicas.Aunque en los últimos años se ha constatado un avance de la pazy de la democracia, el África Subsahariana continúa siendo la zonamás pobre y subdesarrollada del planeta.Estas penosas condiciones de vida se encuentran en el origen delos crecientes flujos de inmigración subsahariana hacia un Nortemucho más rico y próspero, como se puso de relieve con las dra-máticas escenas vividas a finales de 2005 en las vallas fronterizasde Ceuta y Melilla y con las interminables llegadas a Canarias decayucos provenientes del Senegal y de Mauritania. Durante el 2006esta inmigración arrastró a las costas españolas a más de un millarde menores de edad no acompañados con la esperanza de regula-rizar los papeles, trabajar y enviar divisas a sus respectivos países,a sus familias para que puedan salir de la pobreza.En estos países, las familias están vendiendo sus medios de sub-sistencia, como es el ganado y sus escasos bienes para conseguirlos 1500 € que cuesta el viaje en cayuco y así poder enviar a sushijos a Europa para que puedan sacar adelante a la familia, a pe-sar del gran coste humano que suponen estas travesías. En el año2006 perdieron oficialmente la vida 1.167 personas en su intentode alcanzar las costas españolas, según se establece en el Informe“Derechos Humanos en la Frontera Sur 2006” de la Asociación ProDerechos Humanos de Andalucía, aunque también establece quenunca se sabrá el número exacto de muertes y calcula que aproxi-madamente murieron unas siete mil personas.Los menores subsaharianos viven en unas sociedades con unas cul- 22.
22 Menores extranjeros no acompañados en Cantabriaturas muy arraigadas y que distan mucho de la cultura occidental.Esta diferencia les provoca un gran choque cultural cuando llegana las sociedades europeas de acogida, lo que les dificulta la adap-ta- ción a nuestras normas y costumbres. Lo mismo sucede con elidioma, ya que muchos de estos menores solamente hablan dia-lectos como el Wolof, Sereres, Toucolors, Diolas, Soninkés… cuyasraíces distan mucho de las raíces indoeuropeas de las lenguas denuestro entorno. Otra consecuencia de su cultura de origen es quegeneralmente suelen ser menores religiosos, respetuosos y pococonflictivos.En lo que respecta a los acuerdos bilaterales de repatriación, Es-paña ha firmado un acuerdo con Nigeria y otro con Ghana para larepatriación de inmigrantes ilegales mayores de edad. En contrade una percepción muy extendida, los inmigrantes ilegales proce-dentes de países subsaharianos, entre ellos los menores extranje-ros no acompañados, representan una proporción modesta de lapoblación extranjera que ha entrado irregularmente en España.Respecto a la repatriación de menores extranjeros no acompaña-dos de procedencia subsahariana, todavía no hay convenios queestén en vigor, aunque se está trabajando en esta materia con paí-ses como Senegal. Este convenio aún no ha sido firmado debido ala fuerte presión interna que sufrió Abdoulaye Wade, presidente deSenegal, el cuál a principios de año se enfrentó a unas eleccionesgenerales en su país.Es importante el trabajo del Gobierno de España en la creaciónde representaciones diplomáticas en el África Subsahariana. Así,el 4 de Junio de 2007 se ha publicado en el BOE la creación de unConsulado General en Dakar, para atender los servicios consularesde Gambia, Guinea Bissau, Guinea Conakry, Sierra Leona y CaboVerde. Este Consulado General permitirá una mejor gestión de lasmigraciones dirigidas a España desde Senegal y restantes países dela zona.1.3. DESCRIPCIÓN DE LA REALIDAD DE LOS MENORES EN LOS PAÍ-SES DEL ESTE, EN ESPECIAL DE LOS MENORES RUMANOS.A finales de 1989 comenzó una nueva etapa para los países de Eu-ropa central y oriental, la transición del socialismo al capitalis-mo, caracterizada por la transformación radical de sus estructuraspolíticas, económicas y sociales. Desde aquella fecha se han em- 23.
Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 23prendido reformas drásticas (privatizaciones, reestructuracionesempresariales, cambios de legislación y en las políticas fiscales ymonetarias, en el mercado de trabajo, en los servicios públicos…)que han empobrecido a millones de personas. El empobrecimien-to generalizado, la malnutrición, el aumento espectacular de ladesigualdad entre ricos y pobres, la rápida reducción de la pro-ducción, el incremento del desempleo, la inflación o la crisis delos servicios básicos son algunas de las consecuencias más visibles,producidas por este cambio. Para muchas familias la solución a es-tos problemas ha consistido en la emigración internacional de unoo varios de sus miembros.En Rumania la causa de la emigración es fundamentalmente econó-mica. La depresión económica que sufre, el deterioro de las condi-ciones de vida y la poca confianza en el futuro empujan a sus ciu-dadanos a la emigración. Los rumanos se muestran muy confiadosen la posibilidad de trabajar en el extranjero, donde pueden ganarentre seis y diez veces más que en su país.La imagen que los rumanos tienen del lugar de destino y que cons-truyen con la información que proporcionan los medios de comu-nicación y los emigrantes, es un factor fundamental para entenderestas migraciones. Antes de la entrada de Rumania en la UniónEuropea, los rumanos consideraban a España y a Italia dos paísesdonde era fácil entrar, residir y trabajar sin necesidad de docu-mentos, aunque fuera en trabajos marginales y, donde más prontoo más tarde, se iba a poder legalizar la situación administrativaaprovechando un programa de regularización. De hecho los extran-jeros de nacionalidad rumana son uno de los colectivos más benefi-ciados en los últimos procesos extraordinarios de regularización.Los menores, debido a la pobreza en la que están sumidas sus fa-milias, emigran con su consentimiento y con el objetivo de ganardinero para enviarlo a Rumania. Muchos de ellos emigran con fa-miliares suyos, pero en otras ocasiones lo hacen acompañados depersonas mayores de edad que no son familiares suyos, tratándosegeneralmente de un intermediario de una organización ilícita.Cuando llegan a España con sus familias, en numerosas ocasiones,estos menores entran en nuestros sistemas de protección de meno-res, debido a la situación de desamparo que padecen con ellas, oporque son condenados por conductas delictivas. 24.
24 Menores extranjeros no acompañados en CantabriaEl problema radica en aquellos menores que entran en España sinla compañía de sus familias. Estos menores vienen con la perspec-tiva de generar ingresos para sus familias, pero muchos de ellos, alencontrarse en manos de organizaciones que se dedican a la delin-cuencia, son juzgados y condenados hasta que son reemplazadospor otros menores “no fichados”. Estos menores están en una clarasituación de desamparo, puesto que son utilizados para la delin-cuencia, la mendicidad, la explotación infantil… necesitando unarespuesta coordinada de todas las instituciones.En este apartado merece una mención especial la explotaciónsexual a la que están sometidas muchas menores de edad que soncaptadas por las mafias en Rumania y son obligadas a prostituirseen España. Estas menores no entran en el circuito de los Serviciosde Protección de Menores porque suelen ser invisibles a la socie-dad, ya que permanecen grandes periodos de tiempo recluidas enlos pisos en los que son obligadas a ejercer la prostitución.A mediados de 2006 entró en vigor el “Acuerdo entre España y Ru-mania sobre cooperación en el ámbito de la protección de los me-nores de edad rumanos no acompañados en España. Su repatriacióny lucha contra la explotación de los mismos”.1.4. PERFIL GENÉRICO DEL MENOR EXTRANJERO NO ACOMPAÑA-DO.En general, el perfil del menor inmigrante no acompañado de lasdistintas Comunidades Autónomas no es muy diferente.Las características de estos menores en nuestra comunidad son: 25.
Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 25 • Varones. • Promedio de edad de 16 años. • Proceden en la mayoría de los casos de Marruecos, Rumania y países sub- saharianos. RASGOS GENERALES • Suelen tener bastantes hermanos, ya que provienen de familias nume- rosas. • Mayor madurez de la que correspon- de a su desarrollo evolutivo. • Necesidad de adaptación a normas sociales. • Condiciones económicas precarias. • Fantasía de poder tenerlo “todo”. • Desconocimiento del idioma.SITUACIÓN DE INMIGRACIÓN • Problemas con la documentación. • Ansiedad por el desarraigo. • Miedo al futuro. • Actitudes y creencias diferentes en torno a la resolución de problemas. • La mayoría saben cómo comportarse. • Muchos carecen de habilidades de negociación y resolución de proble- mas. • La falta de conocimiento del idioma y sus matices dificulta su comunica- HABILIDADES SOCIALES ción. • Tienen que aprender habilidades empáticas, expresión de emocio- nes, demora de objetivos y conse- cuciones, propias de otra cultura. • Impera el todo-nada, por lo que en muchas ocasiones no importa la con- secución de pequeños objetivos. • Suelen venir con baja talla y peso. • Salud buco-dental precaria. • Nunca se han hecho revisión ocular. • Les cuesta hacer el seguimiento de tratamientos médicos. SALUD • Es frecuente ver autolesiones aso- ciados al consumo de inhalantes, aunque dichos cortes no siempre se deben a estos consumos. • No están acostumbrados al uso de anticonceptivos. 26.
26 Menores extranjeros no acompañados en Cantabria • Satisfacción inmediata de las ne- cesidades. • Baja tolerancia a la frustración. • Dificultad para adaptarse a las nor- mas. CARACTERÍSTICAS DE LOS • Falta de habilidades sociales y há- MENORES QUE PERMANECEN bitos adaptativos. EN NUESTRAS CALLES • Mayor porcentaje de uso y abuso de sustancias tóxicas. • Supervivencia por encima de cual- quier valor. • Frialdad emocional.Causas de emigraciónLas razones por las que emigran estos menores a España son ma-yoritariamente económicas. Por este motivo, cuando los menoresllegan a España manifiestan que sus principales objetivos son con-seguir “papeles” y trabajar, manteniéndolas durante su periplo porlos distintos servicios de protección de menores de la geografíaespañola.La decisión de emigrar puede ser tomada de forma individual,familiar o social. Las primeras responden a unas motivaciones ofactores socioeconómicos; la familiar suele estar motivada por eldeseo de buscar un futuro mejor al menor, y por las futuras ayudaseconómicas que recibirán del menor desde el extranjero. Los fac-tores sociales vienen motivados por la idea que tienen los menoressobre la vida que les espera en Europa, en España. Esta idea estáfomentada, sobre todo, por los medios de comunicación que, dealgún modo, distorsionan la realidad. Muchos de los menores quellegan a España se encuentran con unas condiciones de vida que noesperaban ni se planteaban que fueran a encontrar. 27.
Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 272.NORMATIVA QUE REGULA LA REALIDAD DE LOS MENO-RES EXTRANJEROS NO ACOMPAÑADOS EN CANTABRIA2.1. INTRODUCCIÓNEn los últimos años, para hacer frente a las nuevas realidades socia-les, como es el caso de la existencia de menores extranjeros que seencuentran en situación de desprotección y desarraigo familiar, lanormativa de protección de menores ha sufrido importantes cambios.Para abordar la realidad de los menores extranjeros no acom-pañados es necesario conocer la normativa que regula su si-tuación en España. Esta normativa debe de ser abordada desdeuna doble perspectiva: por un lado, desde la óptica de los de-rechos de la infancia y de la adolescencia y por otro lado, des-de la perspectiva de la ejecución y aplicación de medidas depolítica de extranjería, de gestión y control de flujos migrato-rios, que intentan evitar que aumente el número de personasinmigrantes que puedan disponer de autorización de residencia.La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, es elpunto de partida en el reconocimiento específico de derechos alas personas menores de edad. Esta Declaración provocó la ne-cesidad de regular una protección específica dedicada a ellos enexclusiva con un reconocimiento específico de sus derechos, porlo que en 1959 se aprobó la Declaración de los Derechos del Niño. 28.
28 Menores extranjeros no acompañados en CantabriaPosteriormente, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Po-líticos de Nueva York de 1966, se aprueban los principios de igual-dad y de no discriminación para toda persona, estableciendo quetodo niño tiene derecho, sin discriminación alguna por motivos deraza, color, sexo, idioma, religión, origen nacional o social, posi-ción económica o nacimiento, a las medidas de protección que sucondición de menor requiere, tanto por parte de su familia comode la sociedad y del Estado. En el Pacto Internacional de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales, de 16 de diciembre de 1966, dela Asamblea General de Naciones Unidas, se reconoce la protec-ción de la familia, de la maternidad y de los niños y adolescentes,contra cualquier tipo de explotación, económica, social o laboral.En la actualidad, el instrumento jurídico internacional encargadode promover y proteger los Derechos Fundamentales de los meno-res de edad es la Convención de la Naciones Unidas sobre los Dere-chos del Niño, de 20 de noviembre de 1989, ratificada por España ennoviembre de 1990. Este instrumento es recogido específicamenteen la Constitución Española, y más concretamente en su artículo39.4, que establece que “los niños gozarán de la protección pre-vista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos”.Al mismo tiempo que los Estados protegen la minoría de edad desus ciudadanos, también desarrollan políticas de inmigración, degestión y control de los flujos migratorios, que en muchas ocasionescolisionan con la normativa de protección de menores. A lo anteriorse une el temor existente en las Entidades de Protección de Meno-res de que estos menores desborden sus dispositivos residenciales;dicho temor puede provocar que se tomen decisiones que disminu-yen las garantías de protección, y que retrasen el reconocimientodel desamparo que sufren estos menores, incumpliéndose así elordenamiento jurídico, que expresamente prevé la obligación dedeclararlo cuando se den los requisitos necesarios para ello y la Ad-ministración del Estado debe de resolver, cuando proceda, sobre lapermanencia en España de los menores extranjeros no acompañados.España, al igual que el resto de los Estados miembros de la Unión Eu-ropea, está obligada a proteger y a proporcionar los cuidados básicosa los menores que residan en su territorio, con independencia de susituación de irregularidad administrativa. La Resolución del Consejode Europa de 26 de junio de 1997, relativa a los menores no acompa-ñados nacionales de países terceros establece que sólo es posible ladevolución del menor al país de origen o a un país tercero dispuesto 29.
Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 29a admitirlo “cuando a su llegada se reúnan en éstos las condicionesnecesarias para la adecuada acogida y asistencia del menor, en fun-ción de sus necesidades, de su edad y de su nivel de autonomía”.2.2. RÉGIMEN JURÍDICO INTERNACIONALTras la aprobación por parte de las Naciones Unidas de la Conven-ción de Derechos del Niño, los menores de edad tienen un instru-mento que permite el efectivo cumplimento de sus derechos. Esteinstrumento internacional recoge el principio general de que “entoda actuación y decisión que afecte a los menores de edad debe 4prevalecer el supremo interés del menor” . Este principio exigeque la normativa que regule la situación de los menores extranje-ros no acompañados pretenda la consecución de su interés superiory su protección, sin que exista discriminación por razón de nacio- 5 6nalidad o por razón de irregularidad administrativa .El derecho de los ciudadanos menores de edad de ser protegidospor las Administraciones Públicas españolas, es un derecho univer-sal, aplicable a todos los menores que se encuentren en territorio 7español, cualquiera que sea su origen o condición .Este deber de protección, obliga a los Estados a adoptar todas lasmedidas adecuadas para la rehabilitación de los menores y a ha-cerlo en un ambiente que fomente la salud, el respeto de sí mismo 8y la dignidad del niño . Además, les obliga a adoptar todas medidaslegislativas, sociales y educativas apropiadas para proteger al niñocontra todas las formas de perjuicio o abuso físico o mental, des-cuido o trato degradante, malos tratos o explotación, incluido el 9abuso sexual .El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 19 de di-ciembre de 1996 y la Convención contra la tortura y otros tratoso penas crueles, inhumanas o degradantes, de 10 de diciembre de1984, prohíben con carácter general el tratamiento cruel, inhuma-no o degradante de cualquier persona.4) Artículo 3 CDN. Este artículo y todos los que se analicen en el presente estudio están recogidosen el Anexo I.5) Artículo 2 CDN6) Artículo 3 CDN7) Artículo 20 CDN8) Artículo 39 CDN9) Artículo 19 CDN 30.
30 Menores extranjeros no acompañados en CantabriaLa protección de las personas menores de edad a nivel internacio-nal se recoge, a parte de en los instrumentos anteriormente men-cionados, en numerosos tratados internacionales e instrumentosque contemplan el marco jurídico de protección, entre los que se 10encuentra la normativa comunitaria .2.3. RÉGIMEN JURÍDICO INTERNOEn este apartado se analizan sucintamente los dos regímenes lega-les que regulan la situación de los menores extranjeros no acom-pañados en España, es decir, el régimen legal de protección demenores y el de extranjería.Posteriormente se analizan cuales son las administraciones com-petentes en protección de menores y en extranjería, se enumeranlos derechos de los que son titulares estos menores, los principiosque rigen la intervención con ellos, para terminar con el análisisde las actuaciones que hay que llevar a cabo una vez localizado unciudadano menor de edad extranjero no acompañado. A. Normativa de protección de menores En las dos últimas décadas, debido a la prolija normativa inter- nacional ratificada por España, la normativa española relativa a 11 la protección de menores se ha ido adaptando a sus exigencias , reconociendo los derechos de los menores, e introduciendo un mayor número de garantías. En España, actualmente la protección de menores es regulada por la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Ju- rídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de 12 la Ley de Enjuiciamiento Civil , que establece el marco para futuros desarrollos normativos en la materia y el marco de inter- vención de las administraciones públicas en materia de protec- ción. Esta Ley está regida por el interés del menor, recogiendo10) Ver el último apartado bibliográfico de este estudio, donde se enumera la normativa internacio-nal y europea de protección de las personas menores de edad.11) Artículo 39.4 Constitución Española.12) Como precedentes a esta ley, hay que destacar la Ley 11/1981, de 13 de mayo, de modifica-ción del Código Civil en materia de filiación, patria potestad y régimen económico del matrimonioy la Ley 21/1987, de 11 de noviembre, por la que se modifican determinados artículos del CódigoCivil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, recogiendo por primera vez la primacía del interés superiordel menor de edad. 31.
Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 31 la concepción internacional de los derechos de los menores. Además, reconoce los derechos de los ciudadanos menores de edad y regula los principios que deben de regir los distintos su- puestos de desamparo en los que pueden verse involucrados, construyendo un marco jurídico de protección que obliga a toda 13 la sociedad . Por último, la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la Responsabilidad Penal del Menor, recoge los principios de la normativa sobre protección de la infancia y las modificaciones que se habían producido en materia de competencia y procedi- miento de los juzgados de menores y en el Código Penal. Con respecto a la normativa autonómica de Cantabria, hay que mencionar la Ley 7/1999, de 28 de abril, de Protección de la Infancia y Adolescencia de Cantabria, que recoge el conjunto de derechos reconocidos a los menores de edad en otros instru- mentos de obligado cumplimiento y establece los principios que deben regir la actuación de la Administración Pública cántabra en materia de promoción y protección de los derechos de las personas menores de edad para que puedan ejercitar con efica- cia sus derechos, y el Decreto 58/2002, de 30 de mayo, por el que se desarrollan los Procedimientos Relativos a la Protección de Menores y a la Adopción y se regula el Registro de Protección de la Infancia y Adolescencia. B. Normativa de Extranjería Cuando de la documentación del menor se acredite que es un menor no comunitario, o cuando no disponga de documenta- ción que permita identificarle, se aplica la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en su última redacción dada tras las modifi- caciones habidas; en especial hay que citar el artículo 35, que regula la situación jurídica de los menores extranjeros en situa- ción de desamparo, estableciendo la obligación de atenderles, así como de documentarles. Esta Ley Orgánica es desarrollada por el Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, regulando en su artículo 94 el procedimiento que se debe seguir. En el caso13) Esta obligación afecta a los poderes públicos, a las administraciones con competencias enmateria de menores, a las familias y a la ciudadanía en general. 32.
32 Menores extranjeros no acompañados en Cantabria de que el menor no pueda ser documentado, sería de aplica- ción el Reglamento de Apátridas regulado por el Real Decreto 8565/2001, de 20 de Julio. Cuando de la documentación del menor se acredite que es un menor procedente de un estado de la Unión Europea o es un familiar de un comunitario, es de aplicación el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. Las personas extranjeras menores de edad también pueden ser solicitantes de asilo, regulado en la Ley 5/1984, del derecho de Asilo y de la Condición de Refugiado, y su Reglamento de aplica- ción, aprobado por el Real Decreto 203/1995 de 10 de febrero, que prevé que el tutor deberá estar presente y representar al 14 menor durante toda la tramitación del expediente de asilo . La Ley de medidas fiscales, administrativas y de orden social para el 2004 “Medidas para la aplicación del principio de igual- dad de trato”, recoge en su capítulo tercero una normativa es- pecífica que prohíbe la discriminación, por lo que estos menores deben ser tratados por las Administraciones competentes en Protección de Menores de igual modo que son tratados los me- nores autóctonos. C. Administraciones competentes El que estos ciudadanos sean menores y además extranjeros, provoca el siguiente reparto competencial: Administraciones competentes en la protección de menores. Los progenitores, tutores o guardadores de los menores son los responsables de garantizar, en la medida de sus posibili- dades, las condiciones necesarias para su desarrollo integral. Las administraciones públicas tienen que velar porque las personas responsables de la crianza y educación desarrollen14) Artículo 15.4 de la Ley 5/1984. El Asilo será analizado en el último apartado de este capítulo. 33.
Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 33 adecuadamente esta función, ejerciendo la protección social y jurídica de los menores, siempre dentro del ámbito de sus competencias. La declaración de desamparo del menor y el acuerdo de las medidas dirigidas a su protección corresponde a los organis- mos de protección existentes en cada comunidad autónoma, conforme al reparto constitucional y estatutario de compe- 15 tencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas . De acuerdo con lo previsto en el artículo 24.23 del Estatuto de Autonomía de Cantabria, la Comunidad Autónoma de Can- tabria tiene competencia exclusiva en protección y tutela de los menores. La Ley Reguladora de Bases de Régimen Local, de 1985, atri- buye entre las competencias que siempre han de ejercer mu- nicipios la “prestación de servicios sociales y de promoción y reinserción social”. En su artículo 26.1.c) establece que los municipios de más de 20.000 habitantes habrán de disponer, en todo caso, de prestación de servicios sociales. Por último, la Ley de de Protección de la Infancia y Adolescen- cia de Cantabria establece que corresponde a la Consejería competente por razón de la materia del Gobierno de la Co- munidad Autónoma de Cantabria, de acuerdo con lo señalado en su estructura orgánica, es decir, la Consejería de Empleo y Bienestar Social, el ejercicio de las competencias en materia de protección de menores, sin perjuicio de las competencias que a las distintas Consejerías de la Administración Autonómi- ca y que a las Administraciones Locales de Cantabria corres- ponden y afectan de modo esencial a los menores. En concreto, en Cantabria la protección de menores es com- petencia de la Dirección General de Servicios Sociales del Go- bierno de Cantabria, a través de su Servicio de Atención a la Infancia, Adolescencia y Familia.15) Artículos 148 y 149 Constitución Española. 34.
34 Menores extranjeros no acompañados en Cantabria Administraciones competentes en materia de extranjería. El artículo 1 de la LO 4/2000 considera extranjero, a los efec- tos de la aplicación de dicha Ley Orgánica, a los que carezcan de la nacionalidad española. Es por ello que, a estos menores de edad, se les aplica lo previsto en la normativa de extran- jería. El Estado tiene competencia exclusiva en materia de nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho 16 de asilo , pero cada vez es mayor la incidencia de la política 17 y normativa comunitaria . La Administración Central del Estado es, por lo tanto, la Ad- ministración competente para autorizar a la persona menor de edad extranjera la residencia y tramitar la documentación mediante las Delegaciones y Subdelegaciones de Gobierno. D. Derechos reconocidos a las personas menores de edad Es menor de edad todo ciudadano menor de dieciocho años, sal- vo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, la haya alcanza- 18 do antes . La mayoría de los países tienen fijada la mayoría de edad de sus ciudadanos en los 18 años. En España son menores de edad quienes tengan una edad infe- 19 rior a los 18 años , siempre que no hayan sido emancipadas o no hayan alcanzado la mayoría de edad en virtud de su ley na- cional. Ello implica que, en general, se es menor de edad hasta los 18 años, salvo que en su ley nacional se considere que se es mayor de edad antes. En los casos en que no esté determinada la nacionalidad, es decir, cuando las personas estén indocumen- tadas, se aplicará el artículo 9.10 del Código Civil, que señala que es de aplicación la ley personal del lugar de residencia.16) Artículo 149.1.2. Constitución Española.17) Desde la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam en mayo de 1999, la Unión Europeaes competente para desarrollar políticas de inmigración y asilo. La lucha contra la discriminacióntambién ha pasado a ser competencia comunitaria y se ha integrado el Acuerdo de Schengen,relativo a la supresión de los controles en las frontera comunes en el marco de la Unión. Por último,la Constitución Europea, cuyo proceso de referéndum está paralizado, tenía previsto el desarrollode una política común de asilo, inmigración y control de fronteras exteriores. Estas competenciasestán siendo asumidas por la Unión Europea no a través de su Constitución, sino a través de polí-ticas comunes como FRONTEX.18) Artículo 1 Convención de los Derechos del Niño19) Artículo 315 del Código Civil y artículo 12 de la Constitución Española. 35.
Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 35 Las personas menores de edad tienen los mismos derechos, inde- pendientemente de su nacionalidad, porque tienen un estatuto de derechos indisponible, que les corresponde por el hecho de serlo y que no admite que se introduzcan diferencias o matices 20 relacionados con la nacionalidad o cualquier otro elemento . En España, los menores de edad ejercen los derechos que les reconoce la Constitución y los Tratados Internacionales de los que es parte, especialmente la Convención de Derechos del Niño de Naciones Unidas y los demás derechos garantizados en el or- denamiento jurídico, sin discriminación alguna por razón de na- cimiento, nacionalidad, raza, sexo, deficiencia o enfermedad, religión, lengua, cultura, opinión o cualquier otra circunstancia personal, familiar o social. Toda la normativa de protección de menores se tienen que interpretar de acuerdo con la Conven- 21 ción de Derechos del Niño . El régimen jurídico aplicable a los ciudadanos extranjeros me- nores de edad incluye todos los derechos reconocidos en los acuerdos internacionales que velan por la minoría de edad. Por lo tanto, para conocer los derechos que tienen los ciudada- nos extranjeros en España, hay que conocer su edad: • Los ciudadanos extranjeros adultos no tienen los mismos derechos que los nacionales, y los derechos que tienen es- tán modulados en su titularidad y ejercicio, dependiendo de su situación administrativa o de su efectivo empadrona- miento en un municipio. Para la plena titularidad de dere- chos es necesario tener la nacionalidad española. • Los ciudadanos extranjeros menores de edad, en cambio, son titulares de los derechos reconocidos en la legislación y en los tratados internacionales que versan sobre la infancia y adolescencia; por lo tanto, su régimen jurídico es más 22 amplio que el de las personas adultas extranjeras .20) El Tribunal Constitucional, en su sentencia 141/2000, de 29 de mayo, señala que la Convenciónde las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, la Carta Europea de los Derechos del Niño yla Ley Orgánica 1/96, de 15 de enero, constituyen el estatuto jurídico indisponible de los menoresde edad dentro del territorio nacional, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 39 CE, y muy enparticular, en su apartado 4. A estos efectos, el estatuto del menor es, sin duda, una norma deorden público, de inexcusable observancia para todos los poderes públicos, con independenciade su nacionalidad.21) Artículo 3 de la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor.22) Artículos 39.4 y 96 de la Constitución Española. 36.
36 Menores extranjeros no acompañados en Cantabria Al igual que en el resto de las Comunidades y Ciudades Autóno- mas, todos los ciudadanos menores de edad que, con indepen- dencia de su nacionalidad, residan o se encuentren en Cantabria, tienen reconocidos unos derechos individuales y colectivos. En Cantabria los menores gozarán de los derechos que les reconoce la Constitución Española, los Tratados Internacionales en los que España sea parte y los demás garantizados en el ordenamiento jurídico, sin discriminación por razón de nacimiento, nacionali- dad, sexo, raza, enfermedad, religión, lengua, cultura, opinión 23 o cualquier otra circunstancia personal, familiar o social . Estos menores, como todos los ciudadanos menores de edad, son titulares de los siguientes derechos reconocidos en la Constitu- ción Española: • Derecho a la vida. • Derecho a la integridad física y psíquica. • Derecho al libre y pleno desarrollo de su personalidad. • Derecho a la igualdad. • Derecho al honor. • Derecho a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen. • Derecho a la información. • Derecho a la inviolabilidad del domicilio. • Derecho a la libertad ideológica. • Derecho a la libertad de expresión. • Derecho a ser oído. • Derecho a una estancia saludable. • Derecho a la protección contra la explotación económica, laboral y sexual. • Derecho a la educación. • Derecho a la salud. • Derecho al juego y al desarrollo de las actividades cultura- les y deportivas. Estos menores, a pesar de su condición de extranjeros, son titu- lares de los derechos reconocidos en la Convención de Derechos del Niño, en la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor y en la Ley de Protección de la Infancia y Adolescencia de Can- tabria:23) Artículo 7 de la Ley de Protección de la Infancia y Adolescencia de Cantabria. 37.
Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 37 • Derecho a la educación • Derecho a la protección y promoción de la salud. • Derecho a beneficiarse de cualquier otro servicio público que le ofrezca el Estado. • Derecho a preservar su identidad y su nacionalidad. • Derecho a ser oído. • Derecho a la defensa y al respeto de las garantías jurídicas en los procedimientos en los que sean parte. • Derecho a ser informados de sus derechos y de las circuns- tancias que les afectan. • Derecho a ser protegidos contra cualquier acción u omisión que pudiera perjudicarles. • Derecho a tener documentación que le autorice a residir en el Estado. • Derecho a que las medidas que les afecten presenten un carácter educativo.E. El menor extranjero no acompañado y el régimen de pro-tección de menores. Principios que rigen la intervenciónSe considera menor extranjero no acompañado a todo ciuda-dano menor de edad que entra irregularmente en España, sinla compañía de ningún familiar mayor de edad. Estos menoresse encuentran en situación de desamparo, ya que no tienen loscuidados de sus progenitores o tutores, lo cual suele provocarlesprofundos desequilibrios de tipo psicosocial.El menor extranjero que llega solo a nuestro territorio está suje-to a la protección que dispensa nuestro ordenamiento jurídico,que expresamente prevé la obligación de la Administración deprestar atención inmediata y de resolver sobre su permanenciaen España.El menor extranjero, al igual que el nacional, puede estar ensituación de riesgo o de desamparo: • La situación de riesgo se caracteriza por la existencia de factores que perjudiquen el desarrollo personal o social del menor, pero que no requieren la asunción inmediata de la tu- tela. La situación de riesgo se da con menores que viven con sus progenitores o tutores. En estos casos también se llevan a cabo acciones por parte de las Entidades de Protección y se 38.
38 Menores extranjeros no acompañados en Cantabria hace un seguimiento para valorar la situación del menor. • La situación de desamparo, se produce a causa del incum- plimiento o del imposible o inadecuado ejercicio de los deberes de protección establecidos por las leyes para la guarda de las personas menores de edad, derivando en una privación de la necesaria asistencia moral o material. La situación de desamparo da lugar a la asunción de la tutela por parte de la administración pública competente en ma- 24 teria de protección de menores y a la adopción de las me- 25 didas de protección oportunas . En España, el criterio para determinar la Entidad de Protección de Menores competen- te es el de la residencia habitual del menor. El retraso de la declaración de desamparo contraviene la normativa sobre 26 protección de menores y el interés superior del menor , por los perjuicios que supone para la puesta en marcha y la asistencia del menor y su continuidad en los programas educativos. Una vez declarado el desamparo y asumida la tutela automática del menor extranjero no acompañado, ésta puede cesar si se 27 produce alguno de los motivos recogidos en el Código Civil . Dos de estos motivos son el cese de las circunstancias que motivaron la medida, o el traslado a otra Entidad de Protección. En el últi- mo caso deberá oírse previamente a la persona menor de edad y, en lo posible, verificar la adecuación de las medidas de atención y protección previstas en el lugar de destino. Cuando se produce el cese de la tutela de un menor extranjero no acompañado, siempre se debe de cesar atendiendo al princi- pio de interés superior del menor, teniendo que ser oído en todo caso. Esto implica, entre otras cuestiones, que una vez que se resuelva la repatriación del menor a su país de origen, la admi- nistración tutora debe de oír al menor antes de cesar su tutela. Por último, las Entidades de Protección están obligadas a garan- tizar el desarrollo integral de los menores, por lo que deben de adaptarse para atender sus necesidades, para atender las espe-24) Artículos 172 del Código Civil y 34 de la Ley 7/99 de Cantabria.25) Artículos 31 de Ley de Protección de la Infancia y Adolescencia de Cantabria y 222.4 delCódigo Civil.26) El retraso en la inscripción en el padrón del municipio también contradice el interés superior delmenor, como se verá en capítulos posteriores.27) Artículos 276 y 277 del Código Civil. 39.
Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 39 ciales circunstancias en las que se encuentran los menores ex- tranjeros no acompañados en España. Esto es de especial inte- rés, ya que lo habitual es que los menores extranjeros no acom- pañados manifiesten que los sistemas de protección de menores no responden a sus referencias culturales ni a sus necesidades, percibiéndolos como algo ajeno a ellos. Los principios que inspiran las actuaciones de las Entidades de protección de menores derivan de la normativa que regula sus derechos y de la obligación de procurar su protección legal. Es- tos principios tratan de atender las diferentes necesidades que tienen los menores y recogen la especialidad que rige la inter- vención con todos ellos frente a otras intervenciones, que tiene como finalidad ofrecerles un futuro cierto. Entre otros, los prin- 28 cipios de actuación en la intervención son : • Principio marco es el interés superior de la persona menor de edad. • Principio de no discriminación • Principio de garantizar, en la máxima medida posible, la supervivencia y el desarrollo integral del menor. • Principio de agilidad e inmediatez en todos los procedimien- tos. • Principio de prevención de situaciones de abuso, margina- ción o desprotección que pueden afectar a los niños, ado- lescentes, y a su desarrollo personal y social. • Principio de colaboración interinstitucional y entre entida- des públicas y privadas. • Principio de reserva en el tratamiento de la información y de los ficheros o registros de los que se disponga. • Principio de prioridad presupuestaria recogido en la Con- vención de los Derechos del Niño. F. El menor extranjero no acompañado y el régimen de ex- tranjería La Ley Orgánica de Extranjería y el Reglamento que la desarrolla es la normativa que regula los derechos, la entrada y la situa- ción jurídica de las personas inmigrantes extranjeras extraco- munitarias, incluidas las personas menores de edad.28) Institución del Ararteko, Informe Extraordinario al Parlamento Vasco, “Situación de los menoresextranjeros no acompañados en la CAPV. Mayo de 2005. 40.
40 Menores extranjeros no acompañados en Cantabria La regulación de la situación de los menores extranjeros no acompañados se recoge principalmente en el artículo 35 de la LOEX y el artículo 92 del RD 2393/2004, donde se establece el procedimiento para la concesión de la autorización de residen- cia de los que están en situación de desamparo. El procedimiento establecido se diferencia claramente de la re- gulación prevista para los casos de menores de edad que viven con sus progenitores o tutores, aunque éstos tampoco tengan permiso de residencia, ya que la irregularidad administrativa de la familia no suele conllevar una situación de desamparo. También se diferencia de los programas de desplazamiento tem- poral de menores extranjeros en programas promovidos y finan- ciados por administraciones públicas u otras entidades privadas o personas ajenas a quienes ejercen su patria potestad o tutela, que tienen por objeto la escolarización o el tratamiento médico y se diferencian fundamentalmente en que la estancia es tem- 29 poral . Cuando se tenga conocimiento de la existencia de un ciudadano menor de edad extranjero no acompañado, debe de seguirse el procedimiento del artículo 35 de la LOEX, que establece las actuaciones que deben llevar a cabo los poderes públicos, así como, la obtención de la autorización, en su caso, de residencia en España. Las autoridades y servicios públicos tienen obligación de prestar la atención inmediata que precise cualquier menor, de actuar si corresponde a su ámbito de competencias o de dar traslado, en otro caso, al órgano competente, así como de poner los hechos en conocimiento de los representantes legales del menor o, cuando sea necesario, del Ministerio Fiscal. En las actuaciones que se lleven a cabo es fundamental la co- ordinación entre las distintas administraciones implicadas para garantizar la eficacia de la intervención. G. Actuaciones de los poderes públicos en la atención a meno- res extranjeros no acompañados En este apartado se recogen las principales actuaciones que se29) Artículo 93 RD 2392/04 41.
Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 41 llevan a cabo, de acuerdo con lo establecido en la normativa vi- gente y en el Protocolo de Menores Extranjeros No Acompañados aprobado por el grupo de trabajo del Observatorio de la Infan- 30 cia, adscrito al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales . Se es- tablece que una vez que se tiene conocimiento de la existencia de un menor extranjero no acompañado en nuestras ciudades, se deben de cumplir una serie de garantías atendiendo a los derechos de los que son titulares y a los principios de actuación anteriormente señalados. Dichas actuaciones se pueden englobar en una serie de fases: 31 intervención, investigación, decisión y ejecución . Breve explicación de cada fase: a. Fase de Intervención. Esta fase abarca desde que el menor es localizado por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad hasta que es puesto a disposición de los Servicios de Protección de Menores. Cuando un presunto menor de edad es localizado por las Fuer- zas y Cuerpos de Seguridad, solo o acompañado de personas adultas distintas a sus representantes legales, deben de co- municar este hecho a la Entidad de Protección de Menores competente para que haga la preasignación de una plaza en sus dispositivos residenciales de acogida. Además, deberán de informar al Ministerio Fiscal para que autorice la realización de las pruebas médicas necesarias para apreciar su edad. Las Entidades de Protección de Menores, con la colaboración de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, podrán optar entre realizar la prueba médica correspondiente, esperar a la consulta de los datos del menor que se realice al Registro 32 de Menores no acompañados o hacerlo de manera simultá- nea. Para evitar innecesarias pruebas radiológicas, sería con- veniente que se consultaran previamente los datos de dicho Registro.30) Dicho protocolo, que se recoge en el Anexo II, desarrolla las acciones del artículo 92, del RealDecreto 2393/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integraciónsocial.31) Esta organización de las actuaciones las establece el Defensor del Menor de Andalucía, en elInforme Especial al Parlamento del Defensor del Menor de Andalucía sobre Menores Inmigrantesen Andalucía, elaborado en diciembre de 2003.32) Este Registro está regulado en el artículo 111 del Reglamento de Extranjería. 42.
42 Menores extranjeros no acompañados en Cantabria Para realizar la consulta al citado Registro, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad recogerán huellas del menor, siendo la Policía Nacional quien realice dicha consulta. En el supuesto de que no existan datos de dicho menor se deberán de incluir; si se comprueba que es mayor de edad, también se deben de introducir sus datos, para evitar que se inicie un nuevo pro- ceso de identificación. En esta fase es frecuente que los menores necesiten asisten- cia médica, puesto que suelen encontrarse física y psíquica- mente dañados. Para proceder a realizar la prueba de edad y obtener los re- sultados de las placas radiológicas, se tiene que trasladar al 33 menor al Centro Sanitario Concertado . Estas pruebas tienen un margen de error de unos dieciocho meses, por lo que su eficacia es dudosa, sobre todo si el in- 34 dividuo tiene una edad entre 16 y 18 años . Por ello la ONU recomienda combinar más de un procedimiento de determi- nación de edad para concluir una fecha aproximada de naci- miento. Según la Instrucción 2/2001 del Ministerio Fiscal, en las pruebas donde se fija una horquilla de edad más o menos amplia, como es el caso de la prueba ósea, se debe de esta- blecer como edad el límite inferior de dicha horquilla. Por ello se debe de extender la protección de menores a los casos en los que no se pueda determinar con certeza si una persona es mayor de edad. En el momento en el que se obtengan los resultados de la prueba de edad, deben de ser comunicados al Ministerio Fis- cal. En el supuesto de que las pruebas determinen su minoría de edad, el Ministerio Fiscal debe de poner al menor a dispo- sición de las Entidades de Protección de Menores. En la práctica, debido a la tardanza en la realización y comu- nicación del resultado de la prueba ósea, suelen acceder ciu-33) En Cantabria, las pruebas se realizan en la Residencia Cantabria, sita en Santander. Allí seanalizan las radiografías de la muñeca y de la mano izquierda y se comparan con unas tablas.Dichas tablas datan de 1935 y su objetivo era servir para determinar patologías en el crecimiento yno para determinar la edad, por lo que no se consideraran diferencias raciales.34) Ver tabla de la página 73 de este estudio. 43.
Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 43 dadanos a los dispositivos residenciales de acogida de los Ser- vicios de Protección de Menores sin saber si son o no menores de edad. Por ello es importante agilizar dichos trámites. b. Fase de Investigación. En esta fase se incluyen todas las actuaciones tendentes a la averiguación de las circunstancias personales y familiares del menor tanto en España como en su país de origen. La decisión sobre su repatriación o sobre su permanencia en España depende de la información que se obtenga y en concreto, de la información que obtengan las Entidades de Protección de Menores. Una de las actuaciones de esta fase es la de identificación del menor; para ello será presentado ante la oficina consular del país que presumiblemente procede, para su identificación y para la localización de su familia o, en su caso, para la acre- ditación de que no es posible dicha identificación o el reagru- pamiento con su familia. La identificación del menor debe realizarla el Cuerpo Nacional de Policía con la colaboración de la Entidad de Protección. Será la Administración General del Estado quien realice las gestiones necesarias en las embajadas y consulados corres- pondientes, para localizar a los familiares de los menores o, en su defecto, a los servicios de protección del país de origen que se hicieren responsables de ellos. En todo caso, las Entidades de Protección de Menores ejercen una función de colaboración y auxilio de la Administración del Estado, facilitando a la misma toda la información que posee respecto a la identidad y circunstancias familiares del menor. Tras ser comprobada su minoría de edad y ser acreditada su situación de desamparo, la Entidad de Protección de Meno- res correspondiente deberá de asumir su tutela, en el plazo 35 máximo de un mes .35) Así se establece en el Documento “Los menores extranjeros no acompañados en España.Declaración de buenas prácticas” aprobado por la Alianza Internacional Save the Children y porACNUR en 2004. Esta obligación de declarar el desamparo en el plazo máximo de un mes se re-coge en el Protocolo de MENAS que rige las actuaciones de la Entidad de Protección de Menoresdel Gobierno de Cantabria, recogido en el Anexo III. 44.
44 Menores extranjeros no acompañados en Cantabria c. Fase de decisión: Esta fase engloba la realización por parte de la Entidad de Protección de Menores del Informe favorable o desfavorable a la repatriación del menor, Informe que será elevado a la Delegación o Subdelegación de Gobierno para que decida sobre la conveniencia de que el menor perma- nezca en nuestro país o de que sea repatriado a su país de origen, bien para su reagrupación familiar efectiva o para la adecuada tutela por parte de sus servicios de protección de menores. Como se ha apuntado anteriormente, esta decisión se toma fundamentalmente con los datos que hayan recopila- do dichas Entidades respecto de las circunstancias personales y sociales de los menores y de sus familias, tanto en España como en su país de origen u otro tercero. c.1. Decisión de repatriar al menor extranjero no acompa- ñado. Las repatriaciones de estos menores se amparan bajo el Principio de que para cualquier menor es fundamental estar con su familia y/o en su entorno social, siempre y cuando no sea contrario al interés superior del menor. Hay que distinguir la repatriación de menores del artículo 92 del Reglamento de Extranjería del retorno del artículo 60 de la LOEX, de la devolución del artículo 58.2 de la LOEX y de la expulsión del artículo 53 y siguientes de la LOEX, que son medidas que sólo pueden ser aplicadas a los mayores de edad, puesto que los menores de edad nunca son inmi- grantes en situación de irregularidad. El Artículo 92.4 del Reglamento de Extranjería establece que, de acuerdo con el principio del interés superior del menor, la repatriación a su país de origen solamente se acordará si se dieran las condiciones para la efectiva re- agrupación familiar del menor, o para la adecuada tutela por parte de los servicios de protección de menores del 36 país de origen . Respecto a la reagrupación familiar, en base a este artí- culo, y al principio del interés superior del menor, para ser acordada, se deben de tener en cuenta los derechos36) Con respecto a los servicios de protección de menores del país de origen, hay que establecerque son inexistentes en el caso Marruecos y de los países subsaharianos. 45.
Menores extranjeros no acompañados en Cantabria 45 de estos ciudadanos menores de edad, sus necesidades in- dividuales, según su contexto familiar, social y cultural, así como sus opiniones y deseos manifestados con juicio suficiente. Esta reagrupación familiar no puede ser efectiva si no se ha localizado a la familia, o si localizada, se acredita que no reúne las condiciones para hacerse cargo del menor, o si se acredita que la devolución del mismo pusiera en riesgo al 37 menor o a su familia . En la actualidad, “un cumplimiento escrupuloso de las garantías exigidas por la normativa le- gal y reglamentaria de extranjería, hace que sea práctica- mente imposible llevar a cabo las repatriaciones de estos 38 menores” , especialmente en el supuesto de los menores marroquíes. Uno de los mayores problemas que se plantean en la re- agrupación familiar de estos menores, especialmente en el caso de los menores marroquíes, son las dificultades existentes para averiguar las circunstancias personales, familiares y sociales del menor en su país de origen. Esta dificultad se debe a que las Entidades de Protección de Menores no cuentan con los medios necesarios para esta 39 tarea de investigación . Además, es frecuente que una vez localizada la familia del menor, se opongan al retorno de sus hijos a su seno. El principal escollo para estas reagrupaciones familiares es la situación de muchas de estas familias. Según Begoña 40 Bermúdez , “se constata en un número muy elevado de casos que estos menores proceden de familias que podrían calificarse de multiproblemáticas, tanto por las carencias económicas y sociales que padecen, como por su deses- tructuración familiar, siendo frecuentes los menores que37) Artículo 92.4 del Reglamento de Extranjería.38) María Ángeles Sánchez-López Tapias, Fiscal de Menores del TSJ de Cantabria, en su partici-pación en la mesa coloquio “Menores e Inmigración” dentro de las “I Jornadas sobre Inmigración ytráfico de personas”, celebradas en Santander en Mayo de 2007.39) Así lo establece el Defensor del Menor de Andalucía en su Informe Menores Inmigrantes enAndalucía. La atención en los centros de Protección de Menores”, presentado en 2003 ante elParlamento de Andalucía. Para solucionarlo propone la firma de un convenio entre España y Ma-rruecos para que una Asociación radicada en Marruecos se encargue de localizaran a la familia yrealizar el correspondiente informe social.40) Begoña González. “El Desamparo y la Protección de los Menores Inmigrantes”. Ed. Thomson-Aranzadi. Pamplona 2007. Recommended