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Timestamp: 2016-02-13 22:07:38+00:00
Document Index: 117984436

Matched Legal Cases: ["l'article 9", "l'article 9", "l'article 11", "l'article 9", "l'article 9", "l'article 9", "l'article 11", "l'article 9", "l'article 9", "l'article 11", "l'article 11", "l'article 11", "l'article 11", "l'article 27", "l'article 11", "l'article 27", 'art. 7']

Commentaire of 1958 Substituts des Puissances protectrices
[p.108] ARTICLE 11. - SUBSTITUTS DES PUISSANCES PROTECTRICES
[p.109] Généralités et Historique
Cet article est un complément de l'article 9 , au commentaire duquel il faut se reporter.
L'exercice du mandat de la Puissance protectrice suppose donc l'existence juridique et la capacité d'agir des trois parties au contrat. Que l'une d'elles disparaisse, ou simplement qu'elle ne soit pas reconnue par l'une des deux autres, ou encore qu'elle perde sa capacité d'agir, et il n'y a plus de mandat.
Le Comité international de la Croix-Rouge, quant à lui, ne pouvait subordonner l'intérêt qu'il porte aux victimes de la guerre à des considérations d'ordre juridique : c'est l'affaire des gouvernements. Pour lui, les victimes de la guerre sont toujours des êtres humains souffrants, indépendamment du fait que l'Etat dont ils sont ressortissants est ou non reconnu par son adversaire. La sollicitude que réclame leur situation souvent difficile ne dépend pas de l'entrée en vigueur ou de la caducité d'une convention.
[p.110] C'est dans cet esprit que le Comité international s'efforça, avec des succès divers et généralement limités, de procurer son assistance humanitaire traditionnelle aux prisonniers de guerre à qui le bénéfice de la Convention de 1929 était contesté (1). Il fit même plus : dans quelques cas où la Puissance protectrice faisait défaut, il parvint à exercer, soit spontanément, soit sur demande d'une des Parties, certaines activités réservées à la Puissance protectrice (2). C'est ainsi qu'à plusieurs occasions il visita des internés civils auprès desquels, pour une raison quelconque, la Puissance protectrice n'avait pas eu accès.
Lorsqu'il entreprit l'étude de la revision des Conventions et l'élaboration d'un projet de convention nouvelle, le Comité international de la Croix-Rouge tint compte de ces situations. Après avoir envisagé diverses solutions et consulté la Conférence d'experts gouvernementaux de 1947 (3), il élabora un projet d'article commun qui, approuvé par la Conférence de Stockholm, devint le texte de base de la Conférence diplomatique de 1949 :
Les Etats contractants pourront, en tout temps, s'entendre pour confier à un organisme présentant toutes garanties d'impartialité et d'efficacité les tâches dévolues par la présente Convention aux Puissances protectrices.
En outre, si des personnes protégées ne bénéficient plus de l'activité d'une Puissance protectrice ou de l'organisme ci-dessus mentionné, la Partie au conflit, au pouvoir de laquelle elles se trouvent, aura l'obligation de suppléer à ce manque de protection en demandant soit à un Etat neutre, soit à un organisme humanitaire impartial, tel que le Comité international de la Croix-Rouge, d'assumer à leur égard les tâches dévolues par la présente Convention aux Puissances protectrices.
Toutes les fois qu'il est fait mention dans la présente Convention de la Puissance protectrice, cette mention désigne également les organismes qui la remplacent au sens de cet article.
Ce projet donna lieu à des discussions laborieuses, souvent confuses. Si le principe n'était guère combattu, sa rédaction provoqua le dépôt de nombreux amendements (4).
Pour certains, le deuxième alinéa n'était pas assez précis ; ils voulaient distinguer les différents cas de remplacement de la [p.111] Puissance protectrice et soutenaient que l'on ne pouvait pas mettre sur le même pied, en qualité de substitut, un Etat neutre et une organisation humanitaire.
Le Comité international de la Croix-Rouge faisait remarquer qu'il était disposé, en cas d'absence de Puissance protectrice, à s'y substituer dans toute la mesure du possible pour exercer les tâches ' humanitaires ' confiées par les Conventions aux Puissances protectrices. Cependant, précisait-il, l'indépendance qui conditionne son action ne lui permet pas d'agir comme le mandataire particulier d'une Puissance déterminée. En outre, si la plupart des tâches incombant à la Puissance protectrice dans le cadre des Conventions de Genève sont d'ordre humanitaire, il en est d'autres, en dehors de ces Conventions, de caractère administratif ou même politique, qu'il ne saurait remplir.
On s'acheminait vers l'idée d'une distinction à faire entre le véritable substitut de la Puissance protectrice et les cas où, ce substitut lui-même faisant défaut, il faudrait recourir à un organisme humanitaire.
Enfin, reprenant une opinion exprimée par la Conférence d'experts gouvernementaux à propos de la Convention nouvelle sur la protection des civils, la délégation française fit valoir à plusieurs reprises qu'en cas de guerre généralisée où il n'existerait plus aucun Etat neutre, les dispositions de l'article resteraient inopérantes, à moins que l'on n'eût créé, dès le temps de paix, un organisme spécial.
Puissance protectrice (5).
2. [p.112] Une proposition française visant à étendre à toutes
les Conventions la disposition adoptée à Stockholm pour les
seuls prisonniers de guerre, en vue d'éviter la conclusion
d'accords spéciaux entre la Puissance occupante et le
Gouvernement adverse dont la liberté d'action serait limitée.
par un article nouveau, d'un Haut Comité international, composé
de trente personnalités présentant toutes garanties
d'impartialité, capable de remplacer la Puissance protectrice.
La première proposition française, adoptée, eut pour effet d'insérer, dans toutes les Conventions, l'alinéa 5 prévu primitivement pour la IIIe Convention seule. Quant à la seconde, si l'idée en était retenue par les uns, d'autres faisaient valoir toutes les difficultés pratiques auxquelles se heurterait sa réalisation. Elle fut transformée en un projet de simple recommandation et adoptée sous cette forme comme Résolution n° 2 (6).
Finalement, à la Commission mixte, les alinéas 1, 5 et 6 furent adoptés à l'unanimité, tandis que les alinéas 2, 3 et 4, ainsi que l'article dans son ensemble, ne l'étaient qu'à la majorité. A la séance plénière, l'article fut définitivement adopté par 30 voix contre 8. Une opposition tenace, renouvelée à tous les stades de la discussion, et encore confirmée par des réserves lors de la signature (7), se manifesta tout spécialement à propos des alinéas 2 et 3. Plusieurs délégations refusaient d'admettre que la Puissance détentrice - donc ennemie - pût désigner un substitut de son choix sans l'accord de la Puissance d'origine. Soit en raison de la confusion des débats, ou des imperfections inévitables dans la [p.113] traduction d'une discussion orale, cette opinion était fondée sur une appréciation inexacte de la portée des alinéas 2 et 3, les opposants partant de l'idée qu'il suffirait que la Puissance protectrice choisie par la Puissance d'origine cessât d'exercer son mandat pour que la Puissance adverse fût seule qualifiée pour lui trouver un successeur (8).
Par le seul choix qu'il fait, selon l'usage, d'une Puissance protectrice, un Etat belligérant désigne cette Puissance pour accomplir la mission prévue à l'article 9 et les activités qui en découlent.
Par son alinéa premier, l'article 11 donne aux Parties contractantes la faculté de confier ce mandat supérieur à un organisme spécial.
b) d'accord avec son adversaire, l'organisme de l'alinéa Ier pour
[p.114] Il ne lui est pas loisible de désigner n'importe quel organisme à son gré. Deux conditions sont essentielles : l'accord des deux Parties doit être obtenu ; l'organisme désigné doit présenter toutes garanties ' d'impartialité ' et ' d'efficacité '.
On a vu plus haut comment il fallait entendre l'impartialité (9). Quant à l'efficacité, il est difficile d'en vouloir préciser ici les conditions. Elles dépendraient de la nature, de l'ampleur, de la localisation du conflit. Les garanties d'efficacité résideront principalement dans les moyens financiers, matériels dont l'organisme dispose, et plus encore peut-être dans ses moyens en personnel qualifié. L'indépendance dont il jouit à l'égard des Parties au conflit, l'autorité qu'il s'est acquise dans le monde et qui permettrait à ses représentants de parler d'égal à égal avec les Puissances, son bagage d'expériences enfin joueront un rôle déterminant pour décider les Parties à le désigner d'un commun accord. Car, dans le cas de l'alinéa premier, cet organisme spécial ne peut être choisi que par accord. Tant qu'il n'y a pas entente, les tâches prévues par la Convention sont assumées, de plein droit, par les Puissances protectrices.
a) Dès le temps de paix, les Parties contractantes conviennent entre
elles, par un accord ad hoc, qu'en cas de conflit armé le rôle
attribué par la Convention aux Puissances protectrices sera
confié à un organisme spécial nommément désigné. Aussitôt
qu'un conflit éclate entre deux ou plusieurs des Hautes Parties
contractantes, l'organisme en question est investi des fonctions
découlant de l'article 9 . Les Puissances protectrices désignées
par les Parties au conflit sont ipso facto exemptes de ces
Telle était l'idée originale, exprimée dès la Conférence d'experts gouvernementaux de 1947. Cependant, cette entente sur la désignation d'un organisme spécial ne doit pas nécessairement être faite par ' toutes ' les Puissances parties à la Convention. Elle peut être le fait de quelques-unes d'entre elles seulement. Dans ce cas, l'organisme spécial ne serait investi des fonctions découlant de l'article 9 que dans les rapports entre adversaires parties à cette entente. Partout ailleurs, les Puissances protectrices resteraient chargées de ces fonctions.
b) [p.115] Au début des hostilités, les Parties au conflit, en même
temps qu'elles désignent leurs Puissances protectrices
respectives, conviennent de recourir, pour l'application de la
Convention, à un organisme spécial. Cet accord, en mettant à la
charge de l'organisme la mission prévue par l'article 9 , en
libère du même coup les Puissances protectrices, dont le rôle
est limité à leurs autres activités découlant des usages
c) Au cours du conflit, les Parties adverses conviennent, pour
décharger les Puissances protectrices par exemple, de confier à
un organisme spécial la partie des fonctions que ces Puissances
exerceraient en vertu de la Convention.
La Conférence diplomatique a renoncé à désigner plus précisément, même par analogie, l'organisme visé. Il peut s'agir aussi bien d'une institution créée exclusivement aux fins de l'article 11, que d'un organisme déjà existant. Celui-ci peut être spécialisé ou non ; il peut être de caractère officiel ou privé, international ou national. Ce qui compte, c'est son impartialité.
C'est ici qu'est institué le véritable substitut de la Puissance protectrice. Dans quelles conditions, et à quel moment, cet alinéa devient-il applicable ?
Ce texte, on l'a vu, a provoqué une sérieuse opposition, qui s'est traduite même par des réserves (10). On exprimait la crainte qu'une Puissance détentrice ne pût désigner un substitut de son choix, ' contre ' l'agrément de la Puissance d'origine première intéressée, après avoir simplement amené la Puissance protectrice désignée par cette dernière à renoncer à son mandat.
Cette crainte n'est pas fondée. Remarquons d'abord que le texte ne parle pas de l'activité de ' la ' Puissance protectrice désignée au début du conflit, mais de l'activité ' d'une ' Puissance protectrice. Et redisons sans crainte de nous répéter, car c'est essentiel, que la [p.116] Convention n'a aucun effet sur le mécanisme de la désignation de la Puissance protectrice, lequel est réglé par les usages internationaux. Or, la disparition, la renonciation ou la récusation de la Puissance protectrice originairement choisie par la Puissance d'origine ne privent nullement celle-ci de la faculté de désigner un autre Etat neutre pour succéder au premier, et un troisième ou un quatrième s'il le faut. Ces mandataires successifs ne sont pas des « substituts » du premier. Ils sont des Puissances protectrices au premier degré, au même titre que lui. Tant qu'il y a une Puissance protectrice quelconque, et que les adversaires n'ont pas fait usage de la faculté prévue au premier alinéa, seul l'article 9 est applicable. Il en est de même si, les Parties au conflit ayant fait usage de l'alinéa premier, l'organisme choisi par elles vient à disparaître pour une raison ou une autre. Cette disparition ne les prive en aucune manière du droit de désigner, chacune en ce qui la concerne, une Puissance protectrice ordinaire. Bien mieux, les Puissances protectrices qu'elles auraient désignées pour assurer leur représentation ordinaire, deviendraient automatiquement chargées, en vertu de l'article 9 , des tâches prévues par les Conventions.
La Puissance détentrice n'est pas entièrement libre dans le choix du substitut : elle devra demander « soit à un Etat neutre, soit à un tel organisme, d'assumer... ». Elle ne saurait donc charger de ce soin une Puissance alliée. Il faut un Etat ' neutre '. Sans doute, un Etat peut-il être neutre, c'est-à-dire n'être impliqué dans le conflit ni d'un [p.117] côté ni de l'autre, et être lié par un traité d'amitié avec la Puissance détentrice. Cependant, sa neutralité même lui laisserait, à l'égard de celle-ci, un minimum d'indépendance. Il n'était guère possible, dans la Convention, de préciser davantage. On doit admettre cependant qu'un Etat qui, sans entrer dans le conflit, aurait antérieurement rompu ses relations diplomatiques avec le camp opposé à la Puissance détentrice, ne saurait être désigné.
Quant à l'organisme auquel il peut être fait appel, le texte ne laisse aucune liberté de choix. Il ne peut y en avoir qu'un seul - à supposer qu'il existe. « Un tel organisme » ne signifie pas, en effet, n'importe quel organisme présentant toutes garanties d'impartialité et d'efficacité. Cela ne peut être que l'organisme visé deux lignes plus haut, « désigné conformément à l'alinéa premier », c'est-à-dire par accord préalable entre les Parties contractantes, et donc agréé d'avance par la Puissance d'origine.
L'Etat neutre ou l'organisme ainsi désigné par la Puissance détentrice ne sont pas de véritables Puissances protectrices. Leur désignation - exceptionnelle - n'est faite qu'aux fins de l'application de la Convention. Elle les habilite à remplir toutes les fonctions dévolues par cette Convention aux Puissances protectrices, mais celles-là seulement (11).
La Convention ne demande plus, ici, « d'assumer les fonctions dévolues à la Puissance protectrice ». Elle ne parle que des « tâches humanitaires ». Cette distinction est logique : il ne s'agit plus d'un véritable substitut, et l'on ne saurait exiger d'une institution humanitaire qu'elle soit en mesure d'assumer ' toutes ' les [p.118] fonctions conventionnelles d'une Puissance protectrice. Ce qu'on lui demande, dans ce chaos où se trouverait le monde s'il n'y avait plus aucun Etat neutre, c'est d'assumer au moins les activités apportant directement et immédiatement aux personnes protégées par la Convention, les soins que réclame leur état. De plus, cette distinction a l'avantage de marquer que l'organisme humanitaire du troisième alinéa agit sur un autre plan que la Puissance protectrice ou son substitut. Il n'apparaît plus comme un mandataire, un fonctionnaire. Il n'est qu'un auxiliaire bénévole. Et cela a une grande importance - pour le Comité international de la Croix-Rouge en tout cas - en ce que cela sauvegarde
l'indépendance de cet organisme, condition essentielle de son activité humanitaire.
L'obligation de demander est inconditionnelle. Par conséquent, une Puissance détentrice qui serait fondée à décliner les offres de service de l'organisme humanitaire, n'en serait pas libérée pour autant. Elle devrait demander le concours d'une autre institution. Elle y serait tenue aussi dans le cas où le premier organisme, invité par elle ou s'étant offert, viendrait à cesser son activité pour une raison quelconque.
Ni l'alinéa 2, ni l'alinéa 3 ne donnent des précisions au sujet du délai dans lequel doivent s'effectuer les différentes désignations de substituts de la Puissance protectrice. On peut envisager deux situations : la première serait celle où les adversaires ne désignent pas ou n'arrivent pas à s'entendre sur la désignation d'une Puissance protectrice. C'est la situation visée par les mots « si des personnes protégées ne bénéficient pas... ». Une telle situation ne saurait se prolonger très longtemps et il nous semble que la désignation d'un substitut devrait intervenir dans un délai d'un mois au maximum.
[p.119] L'autre hypothèse est celle où une Puissance protectrice cesse son activité pour une raison quelconque sans qu'une autre Puissance protectrice soit désignée ; c'est l'éventualité envisagée par les mots « ou ne bénéficient plus... ». La recherche d'un substitut peut être dans ce cas plus difficile, mais il ne paraît pas que le délai devrait dépasser six semaines à deux mois.
La Puissance protectrice est, avant tout, le mandataire particulier de la Puissance d'origine, dont elle sauvegarde les intérêts auprès de l'adversaire. La Convention la charge, à ce titre, d'une mission humanitaire. En lui demandant de remplir cette mission aussi impartialement que possible, elle ne lui enlève pas sa qualité primaire de représentant de la Puissance d'origine. Or, en cas de carence de Puissance protectrice, le substitut, tout au contraire, est désigné par l'ennemi de la Puissance d'origine. La crainte a donc été exprimée, au cours des débats à la Conférence diplomatique, que la Puissance détentrice n'ait tendance à désigner un Etat neutre ou un organisme à sa dévotion. D'où le désir de rappeler au substitut que, s'il a été choisi par la Puissance détentrice, c'est à titre exceptionnel et faute de mieux ; qu'il n'est pas pour autant le mandataire particulier de cette Puissance ; qu'il est chargé par l'ensemble des Parties contractantes de concourir loyalement à l'application de la Convention envers les
adversaires de cette Puissance. Ce rappel était-il indispensable ? Sans effet sur un substitut qui voudrait être de mauvaise foi, ne risque-t-il pas d'apparaître, aux yeux du substitut de bonne foi, comme une suspicion blessante ? Nous pensons plutôt que, moins qu'une admonestation au substitut, il est une arme donnée à celui-ci pour exiger de la Puissance détentrice les moyens et l'indépendance nécessaires à l'accomplissement de sa tâche avec l'impartialité demandée par la Convention.
Cependant, on doit admettre que cette disposition tient compte largement des craintes exprimées par les auteurs de la réserve mentionnée ci-dessus. Une Puissance neutre ou un organisme humanitaire sollicités par une Puissance belligérante de remplir la fonction de Puissance protectrice devra toujours s'assurer, lorsque cela est possible, que cette désignation n'est pas contestée [p.120] par la Puissance d'origine. Certes, comme nous l'avons vu plus haut (12), la désignation d'un substitut n'interviendra le plus souvent que dans les cas où, précisément, la Puissance d'origine n'est pas ou n'est plus en mesure d'exprimer un avis ou de désigner une Puissance protectrice. Cependant, il pourrait se produire des cas où la désignation d'une Puissance protectrice se heurterait à d'autres obstacles, par exemple si le Gouvernement de la Partie adverse n'était pas reconnu comme légitime par la Puissance détentrice. Dans de tels cas, les Puissances neutres ou les organismes sollicités devront procéder à la consultation, ne
serait-ce qu'à titre officieux, des autorités qui représentent les intérêts des personnes à protéger.
Quant aux « garanties suffisantes » exigées ici, nous renvoyons à ce qui a été dit plus haut à propos de l'alinéa premier. C'est une condition dont la Puissance détentrice sera, dans la pratique, seule juge. Seule juge et par conséquent seule responsable d'une application insuffisante de la Convention, provenant du manque de capacité ou d'impartialité du substitut invité ou agréé par elle à la place d'un autre plus qualifié.
Cet alinéa, ajouté aux projets du Comité international de la Croix-Rouge par la Conférence de Stockholm, mais pour la IIIe Convention seulement, a été étendu par la Conférence diplomatique aux quatre Conventions. Il tend à assurer le contrôle neutre en toutes circonstances, et même lorsqu'une Partie au conflit est tombée sous la domination de l'autre. Une Puissance occupante momentanément ou définitivement victorieuse ne pourrait plus, à l'avenir, éluder les dispositions de l'article 11 en organisant, d'accord avec le Gouvernement adverse tombé sous son influence ou créé par elle, un système de substitut spécial qui, étant à ses ordres, livrerait en fait les personnes protégées à sa merci et rendrait tout contrôle illusoire. Tant qu'elle détient des personnes protégées, la Puissance détentrice ne peut exciper valablement d'aucun arrangement avec son adversaire. Elle est tenue, ou de continuer à accepter l'intervention de la Puissance protectrice ou, s'il n'y a plus de Puissance protectrice, de pourvoir [p.121] à son remplacement conformément aux dispositions de l'article 11.
Alinéa 7. - Ressortissants neutres
Les ressortissants neutres sont des personnes protégées s'ils se trouvent dans les territoires occupés ou si, se trouvant dans les territoires des Parties au conflit, ils ne bénéficient pas de l'activité d'une représentation diplomatique normale. Dans les territoires occupés, c'est leur représentation diplomatique qui jouera à leur égard le rôle de Puissance protectrice. Quand il n'existe pas de représentation diplomatique normale, que ce soit dans les territoires occupés ou sur le territoire des Parties au conflit, la Puissance neutre pourra recourir aux bons offices d'une Puissance protectrice pour la protection de ses nationaux. Si, pour une raison quelconque, cette désignation n'intervenait pas, les dispositions du présent article devraient être appliquées par analogie.
Il serait vain de le nier, l'article 11 laisse à désirer. En dépit d'un visible effort de logique, il reste encore incomplet, confus. Comment en serait-il autrement, d'ailleurs, puisque la matière est si difficile, les situations envisagées si confuses elles-mêmes ? Ses dispositions permettent peut-être des interprétations divergentes. Ne cherchons pas ici à les imaginer. Recherchons plutôt ce qu'il en ressort de positif.
Comme les deux articles qui le précèdent, l'article 11 est un complément, un renforcement de l'article premier . La Convention doit être respectée ' en toutes circonstances '. Cette exigence est tellement impérieuse que l'engagement total des Parties au conflit n'est pas suffisant. Il faut encore un contrôle de l'extérieur, indépendant, impartial, efficace. Et si cela même est impossible, on ouvre encore la porte à une dernière chance.
Une seule chose compte : le principe énoncé par l'article 27 , dont toutes les autres dispositions de la Convention ne sont que les servantes. Mais elle compte tellement que même la guerre - c'est la signification de la Convention - ne peut rien contre elle. Alors, si plusieurs interprétations de l'article 11 sont possibles, une seule est bonne : celle qui permet le mieux de faire de l'article 27 une réalité.
Notes: (1) [(1) p.110] Voir ' Rapport du Comité international
seconde guerre mondiale ', vol. I, chap. XIII,
(2) [(2) p.110] Ibid., vol. I, chap. VII, pp. 363 sq.;
(3) [(3) p.110] Voir ' Rapport sur les travaux de la
Conférence d'experts gouvernementaux ', pp. 277-315;
(4) [(4) p.110] Voir Actes, II-B, article 8/9/9/9 du
(5) [(1) p.111] Voir Actes, II-B, p. 63;
(6) [(1) p.112] Voir Actes, II-B, art. 7 A, notamment
pp. 27, 125 et 488;
(7) [(2) p.112] Dix délégations ont formulé des
réserves sur ce point lors de la signature ; à ce
jour neuf des dix pays qu'elles représentaient ont
ratifié les Conventions de Genève et confirmé
leurs réserves qui sont rédigées en termes
identiques. Nous citons ici celles de la
ne considérera pas comme légale une demande de la
Puissance détentrice tendant à ce qu'un Etat neutre
ou un organisme international ou un organisme
humanitaire assume les fonctions dévolues par la
présente Convention aux Puissances protectrices
envers les personnes protégées, si le Gouvernement
dont elles sont ressortissantes n'y donne pas son
consentement. »
(8) [(1) p.113] Voir Actes, II-B, notamment p. 347;
(9) [(1) p.114] Voir p. 106;
(10) [(1) p.115] Voir p. 112;
(11) [(1) p.117] Dans la guerre de Corée, les Parties au
conflit n'étaient pas liées par les Conventions de
Genève de 1949. Elles ont cependant manifesté leur
intention d'en appliquer les principes, mais aucune
Puissance protectrice n'a été désignée. Le
système de contrôle établi en 1949 n'a donc pas
été mis à l'épreuve pendant ce conflit;
(12) [(1) p.120] Voir p. 116.