Source: http://cours-droit.fr.gd/finance.htm
Timestamp: 2018-02-20 21:00:30+00:00
Document Index: 288708764

Matched Legal Cases: ['art 5', 'art 20', 'art 7', 'art 9', 'art 68', 'art 19', 'art 11', 'art 16', 'art. 2', 'art 16', 'art 7']

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Exécution des budgets publics
Une fois élaboré, un budget public doit être exécuté. Pour assurer un plus grand contrôle sur les fonds publics et afin d’éviter les risques de malversation, le droit budgétaire et la comptabilité ont posé le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables, qui connaît tout de même quelques exceptions.
Ce principe implique que les activités d’exécution du budget sont nettement séparées et confiées à des agents distincts. Cela a pour conséquence d’entraîner deux comptabilités dont le rapprochement doit permettre de déjouer les anomalies. Sur le plan juridique, il existe également deux types de responsabilité distincts : la responsabilité du comptable, seul à pouvoir manier des fonds publics, et celle de l’ordonnateur. Enfin, il existe différents mécanismes permettant de résoudre les problèmes de cohabitation entre l’ordonnateur et le comptable.
· Séparation des activités et des agents exécution du budget
- La notion d’ordonnateur : l’art 5 du décret du 29 déc 1962 dispose : "les ordonnateurs prescrivent l’exécution des recettes et des dépenses (des organismes publics). A cet effet, ils constatent les droits des organismes publics, liquident les recettes, engagent les dépenses."
Pour le budget de l’état, d’une façon générale, les ministres sont ordonnateurs principaux et les préfets sont ordonnateurs secondaires.
- La notion de comptable public : Ils sont nommés par le ministre des Finances ou avec agrément.
L’art 20 du décret de 1962 stipule qu’en dehors de quelques exceptions, "les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable public sont incompatibles".
· La conséquence juridique : la séparation des responsabilités
- La responsabilité des ordonnateurs : elle est prévue par l’art 7 du décret du 19 déc 1962, qui dispose que "les ordonnateurs sont responsables des certificats qu’ils délivrent".
Toutefois, l’art 9 fait une distinction entre les "ministres ordonnateurs principaux et État", qui "encourent, à raison de leurs attributions, les responsabilités que prévoit la Constitution", et "les autres ordonnateurs d’organismes publics, qui encourent une responsabilité qui peut être disciplinaire, pénale, civile, sans préjudice des sanctions qui peuvent leur être infligées par la Cour de discipline budgétaire". En pratique, les ministres n’étaient soumis qu’à une hypothétique responsabilité pénale devant la Haute Cour de justice, dans les conditions prévues par l’art 68 de la constitution. Avec la révision constitutionnelle de juillet 1993, ils relèvent désormais pénalement de la Cour de justice de la République pour les "actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions et qualifiés de crimes ou délits au moment où ils ont été commis" (loi constitutionnelle du 27 juillet 1993).
- La responsabilité des comptables publics
Elle est beaucoup plus contraignante. D’après l’art 19 du décret du 19 déc 1962, dans les conditions fixées par les lois de finances, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des opérations dont ils sont chargés aux termes de l’art 11 du décret et de l’exercice régulier des contrôles qui leur incombent en vertu des articles 12 et 13 dudit décret.
Cette responsabilité pécuniaire se trouve engagée dès lors qu’un déficit ou un manque en denier ou en valeur a été constaté, qu’une recette n’a pas été recouvrée, qu’une dépense a été irrégulièrement payée ou que, par la faute du comptable public, l’organisme public a dû procéder à l’indemnisation d’un autre organisme public ou d’un tiers. Cette responsabilité est mise en jeu soit par le ministre dont relève le comptable, soit par le ministre des Finances, soit enfin par le juge des comptes.
Enfin, on notera que toute personne qui s’ingère dans le recouvrement de recettes ou le paiement de dépenses sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous le contrôle d’un agent comptable public, est considérée comme étant un comptable de fait. Les comptables de fait encourent les mêmes responsabilités que les comptables patents. ils peuvent, de plus, se voir infliger une amende pour gestion de fait.
Le tableau de financement représente la variation de la situation patrimoniale d’une entreprise entre deux exercices.
Dans le cadre du Plan Comptable Général de 1982, le tableau de financement sera composé de deux tableaux :
le tableau des variations exploitation, hors exploitation et de trésorerie.
Les ressources sont des flux financiers dont a bénéficié l’entreprise au cours de l’exercice. Il s’agit de flux financiers indépendamment de leur encaissement au cours de l’exercice. Il peut s’agir de produit encaissables ou de flux de liquidité qui ont augmenté les capitaux de l’entreprise ou diminué les immobilisations de l’entreprise.
Les emplois correspondent à tous les flux financiers qui sont sortis de l’entreprise au cours de l’exercice. Il s’agit de flux financiers indépendamment de leur décaissement au cours de l’exercice. Il peut s’agir de charges décaissables ou de flux de liquidité qui ont diminué les capitaux permanents ou augmenté les immobilisations de l’entreprise.
La notion d’emploi/ressource est intermédiaire entre celles de produits/charges et de dépenses/recettes.
Les produits/charges tiennent compte exclusivement de la notion d’engagement/dégagement sans aucune considération des flux de trésorerie qui s’y rattachent.
Les recettes/dépenses tiennent compte exclusivement des encaissements/décaissements de la période.
Les emplois/ressources prennent en considération :
pour l’activité les produits encaissables et les charges décaissables sans considération des dates d’encaissement et de décaissement ;
du besoin en fonds de roulement, elle est affectée du signe plus. Une baisse est affectée du signe moins.
La variation globale des actifs et des dettes d’exploitation nous donne la variation du besoin en fonds de roulement d’exploitation. Négative, elle traduit une augmentation du besoin en fonds de roulement, situation a priori défavorable. Positive, elle traduit une diminution du besoin en fonds de roulement, situation a priori favorable.
les augmentations de dettes financières.
a. Capacité d’autofinancement de l’exercice La capacité d’autofinancement de l’entreprise représente la possibilité qui est offerte à l’entreprise de financer par ses propres moyens sa croissance.
à distribuer des résultats ;
à financer une augmentation du besoin en fonds de roulement ;
à acquérir des immobilisations ;
à réduire les capitaux propres ;
à rembourser des emprunts.
La capacité d’autofinancement est brute car elle est calculée avant répartition des résultats.
Deux méthodes vont permettre de calculer la capacité d’autofinancement brute :
1ere méthode : soustraire les charges décaissables des produits encaissables ;
. additionner au résultat net comptable après impôt les charges calculées et les moins values sur cession d’immobilisation,
. soustraire les produits calculés et les plus values sur cession d’immobilisations.
b. Cession d’éléments de l’actif immobilisé Il s’agit des immobilisations vendues en cours d’années valorisées à leur prix de vente. Cette cession est analysée par nature : incorporelle, corporelle et financière.
c. Augmentation des capitaux propres Il s’agit des capitaux en numéraire apportés au cours de l’exercice. Les augmentations de capital par incorporation de réserves ne modifient pas les capitaux propres. Les mises en réserves figurent dans la capacité d’autofinancement.
d. Augmentation des dettes financières Il s’agit d’emprunts à plus d’un an qui ont été contractés au cours de l’exercice.
les distributions mises en paiement pendant l’exercice en cours qui correspondent généralement à la distribution des résultats de l’exercice précédent ;
les acquisitions d’éléments de l’actif immobilisé ;
la réduction de capitaux propres ;
le remboursement des dettes financières.
a. Distributions mises en paiement au cours de l’exercice Le tableau de financement du PCG 82 est établi avant répartition du résultat. Le dividende dont il s’agit est généralement le dividende distribué au titre de l’exercice précédent.
b. Acquisition d’élément de l’actif immobilisé Il s’agit de tous les éléments de l’actif immobilisé incorporel, corporel et financier valorisés au coût d’acquisition.
c. Charges à repartir sur plusieurs exercices Il s’agit des charges décaissables qui ont été engagées au cours de l’exercice d’analyse.
d. Réduction de capitaux propres Il s’agit des flux financiers décaissages tels que les amortissements d’actions.
Remboursement des dettes financières Il s’agit des remboursements des emprunts
La seconde partie du tableau nous analyse la variation des postes actifs et passifs d’exploitations, hors exploitation et de trésorerie.
a. Actifs d’exploitations Cette rubrique englobe la variation des actifs d’exploitation tels que les stocks, les créances d’exploitation (client, effet à recevoir) et les créances rattachées à l’exploitation (TVA collectée, organismes sociaux...) Une hausse de ces actifs traduit une augmentation du besoin en fonds de roulement, elle est affectée du signe moins. Une baisse de ces actifs traduit une diminution du besoin en fonds de roulement, elle est affectée du signe plus.
b. Dette d’exploitation Cette rubrique englobe la variation des dettes d’exploitation (avances reçues sur commande en cours, fournisseurs, effets à payer...) et des comptes rattachés aux autres dettes d’exploitation (TVA, organismes sociaux...). Une hausse traduit une diminution
Opérations de répartition Opérations d’investissement Opérations financières
Le fonds de roulement est égal à la différence entre les capitaux permanents (capitaux propres + capitaux d’emprunt) et les valeurs immobilisées nettes (immobilisations + autres valeurs immobilisées - amortissements - provisions). Il représente la partie des capitaux permanents qui restent continuellement dans l’entreprise pour assurer sans heurt la couverture du cycle d’exploitation de l’entreprise (le besoin en fonds de roulement). Ce besoin en fonds de roulement varie par à-coups en fonctions des échéances de règlement et de paiement des tiers. Ce besoin en fonds de roulement va être normalisé pour permettre au gestionnaire de vérifier globalement que le besoin en fonds de roulement est financé par un fonds de roulement correct.
Le fonds de roulement normatif représente le besoin approché de financement engendré par le cycle d’exploitation. Le fonds de roulement net représente la part des capitaux permanents affectés au financement du cycle d’exploitation. Il définit l’aptitude de l’entreprise à financer son cycle d’exploitation avec des capitaux stables.
Les principaux composants du besoin en fonds de roulement normatif sont : • composante positive : les stocks ; • composante positive : les clients ; • composante négative : les fournisseurs ; • les autres :
composante négative : le personnel ;
composante négative : les organismes sociaux ;
composante positive et négative : l’état ;
composante négative : les associés ;
composante positive et négative : les débiteurs et créditeurs divers
Les composantes positives sont des comptes que l’entreprise doit financer (par exemple les clients à crédit). Les composantes négatives sont des comptes qui financent le cycle (par exemple les fournisseurs payés à crédit). Dans la pratique, si l’on suit l’évolution du besoin en fonds de roulement au cours de l’année, on constate une évolution "en dent de scie", le besoin en fonds de roulement variant brutalement en fonction : • des règlements des clients ; • des paiements des fournisseurs ; • des mouvements de stock. Dans le but de prévoir cette évolution, il est possible d’approximer linéairement le besoin en fonds de roulement. Cette approximation du besoin en fonds de roulement s’appelle le fonds de roulement normatif.
II. Fonds de roulement normatif et financement Dans le cadre d’un strict équilibre financier, le chef d’entreprise doit prévoir les capitaux qu’il lui faudra laisser en permanence dans l’entreprise pour financer le cycle d’exploitation soit le décalage qui existe principalement entre les règlements des clients, la possession des stocks et les paiements des fournisseurs. Le fonds de roulement normatif suppose que les composantes du besoin en fonds de roulement varient proportionnellement à la variation du chiffre d’affaire. C’est la méthode normative.
On établira par exemple qu’une entreprise, dans le cadre de son exploitation normale, doit financer en moyenne :
sous déduction de 10% de son CAHT annuel financé par ses fournisseurs. Il en résulte un fonds de roulement normatif de 40% du CAHT annuel (20+30-10).
Dans cet exemple, l’entreprise devra laisser en permanence un montant égal à 40% de son CAHT annuel pour financer son cycle d’exploitation. Elle devra laisser tous les ans 40% de sa prévision d’augmentation de chiffre d’affaires. Ces capitaux seront prélevés soit sur ses résultats de l’année antérieures soit à l’aide de financement extérieur moyen ou long terme en fonction de ses perspectives d’augmentation de CA. Si l’entreprise ne le fait pas, elle risque de se trouver confrontée à un problème de découvert de trésorerie qui sera financé éventuellement au taux fort. Le problème dans ces conditions consiste alors à définir des règles pour calculer ces pourcentages. La méthode normative donne ces règles dans les lignes suivantes.
Le fonds de roulement net, différence entre capitaux permanents et les immobilisations nettes, permet la couverture du besoin en fonds de roulement. Grâce au fonds de roulement normatif, nous pouvons approximer le besoin en fonds de roulement qui résultera d’une activité prévisionnelle. Le fonds de roulement net doit automatiquement être supérieur ou égal au fonds de roulement normatif pour obtenir l’équilibre financier soit une trésorerie positive ou nulle.
IV. La méthode normative
On va pouvoir calculer le fonds de roulement normatif de trois manières différentes :
en montant ;
ou en jours ou mois de CAHT. Les résultats obtenus, bien qu’exprimés différemment on exactement la même signification. Quelque soit la méthode utilisée, il faudra déterminer un niveau moyen des compte constitutifs du besoin en fonds de roulement.
A. En pourcentage de CAHT ou en montant On divisera la somme des composantes positives sous déduction des composantes négatives par le CAHT annuel. Ce pourcentage multiplié par le CAHT annuel prévisionnel permettra de déduire l’argent qui doit être immobilisé pour respecter un strict équilibre financier.
B. En jour de CAHT- Après avoir déterminé un niveau moyen de compte, on déterminera un temps d’écoulement du compte qui multiplié par un ratio de structure donnera un nombre de jours CAHT ;
Le temps d’écoulement en jours est égal à (niveau moyen de compte x 360) / consommation annuelle du compte ;
Le ratio de structure est égal consommation annuelle du compte / CAHT annuel Le temps d’écoulement nous donne le délai moyen de consommation réelle du compte : • On peut en général le déduire pour les clients et les fournisseurs en fonction des conditions contractuelles de paiement ; • Par exemple, les clients qui payent à 30 jours (s’ils respectent les conditions contractuelles) ont un temps d’écoulement de 30 jours. Ce temps d’écoulement doit être pondéré par un ratio de structure de 1,186 si toutes les prestations sont facturées à un taux de 18,6% pour obtenir un nombre de jours de CAHT ; • En l’absence d’information on peut calculer ce temps : il est égal au rapport niveau moyen du compte au cours de l’année sur la consommation annuelle du compte. On multiplie par 360 pour obtenir des jours ou par 12 pour obtenir des mois.
V. L’excédent en fonds de roulement (fonds de roulement négatif)
Certaines entreprises dégagent un excédent en fonds de roulement. Dans ce cas, les crédits obtenus par les fournisseurs sont plus importants que ceux accordés à la clientèle. Ceci est fréquent dans les magasins à grande surface dont :
les crédits fournisseurs sont longs ;
la clientèle règle au comptant.
Les principes d’élaboration des budgets publics
1. Le principe d’annualité
Le principe d’une périodicité annuelle a été retenu pour l’élaboration de tous les budgets publics. L’année budgétaire coïncide en France avec l’année civile.
· Signification du principe
Ce principe est prévue par la constitution de 1791. L’article 4 de l’ordonnance 59-2 du 2 janv 1959 dispose : "l’autorisation de percevoir les impôts est annuelle".
L’article 16 de l’ordonnance de 1959 reprend le principe de l’annualité budgétaire en prévoyant que : "le budget est constitué par l’ensemble des comptes qui décrivent, pour une année civile, toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l’État."
Le même principe s’applique aux collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs.
L’exécution comptable des budgets publics peut s’effectuer soit selon la règle dite de la gestion, soit selon celle dite de l’exercice. Avec le système de la gestion, on ne rattache au budget annuel que les opérations effectivement payées ou encaissées avant le 31 décembre de l’année considérée. Avec le système de l’exercice, les opérations exécutées sont rattachées à l’exercice budgétaire pour lequel elles ont été autorisées. Ces opérations peuvent être engagées jusqu’au 31 déc. Bien entendu, certaines d’entre elles s’exécutent plus tard et la clôture des comptes d’un exercice ne peut intervenir qu’une fois l’ensemble des opérations de l’exercice exécutées.
Le droit budgétaire français adopte une position intermédiaire (art 16 al. 2 et s. de l’ord de 1959). Ainsi, s’agissant de l’état : "les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public. Les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle les ordonnances ou mandats sont visés par les comptables assignataires ; elles doivent être payées sur les crédits de ladite année, quelle que soit la date de la créance."
En définitive, le rattachement d’une dépense à un exercice ne dépend pas de la date du paiement effectif mais de la date du visa apposé par le comptable sur les ordonnances ou mandats de paiement.
· Les atténuations
Le principe d’annualité est très atténué en matière de dépenses d’investissement. Dans ce cas il faut distinguer les autorisations de programme, dont la validité s’étend au-delà de l’année, et les crédits de paiement, qui permettent de réaliser effectivement le programme et qui ont, eux, une validité annuelle. Divers mécanismes financiers permettent aussi d’échapper à la rigidité du cadre annuel dans l’exécution des budgets publics (par exp, les possibilités de report de certains crédits d’un exercice sur l’autre).
Enfin, il est fréquent que le gouvernement ouvre en été des crédits au titre de l’exercice clos pour couvrir des dépenses de personnel. Ces arrêtés, dits "de grande répartition", sont souvent dénoncés par la Cour des comptes.
2. Le principe d’unité
Le principe d’unité exprime l’idée selon laquelle les dépenses et les recettes d’une institution publique doivent être adoptée et présentée dans un document unique. S’agissant de l’état, ce document unique est la loi de finances, qui d’après l’art. 2 de l’ord du 2 janv 1959, "prévoit et autorise, pour chaque année civile, l’ensemble des ressources et des charges de l’état". La même idée est reprise dans l’art 16 de le même ordonnance, qui définit le budget comme ensemble des comptes qui décrivent toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l’état.
· Le principe de l’unité est remise en cause par certaines pratiques qui ont commencé sous la V° République. Il en résulte une présentation un peu complexe du budget où l’on distingue, à coté du budget général de l’état, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor.
· Les contournement du principe : la débudgétisation. Il s’agit d’un phénomène simple dans son principe : elle consiste pour l’état à reporter sur d’autres personnes morale le financement de certaines actions qu’il assumait auparavant.
3. Le principe d’universalité
Ce principe complète le précédent et signifie que le montant intégral des ressources couvre l’ensemble des charges sans qu’il y ait contraction entre les recettes et les dépenses. Le principe d’universalité s’applique au budget général comme aux budget annexes.
De ce principe découlent deux règles importantes du droit budgétaire : la règle du produit brut et la règle de non affectation des recettes.
· La règle du produit brut
Cette règle fait obligation d’inscrire dans le budget l’intégralité des recettes et l’intégralité des dépenses pour leur montant brut. Pour renforcer la transparence budgétaire, l’inscription du seul produit net, c’est à dire du solde après contraction des dépenses et des recettes, n’est pas admise.
· La règle de non affectation des recettes
Cette règle interdit qu’une recette budgétairement autorisée soit affectée à une dépense prédéterminée.
L’universalité budgétaire est complétée sur le plan comptable par le principe d’unité de caisse assuré par le Trésor public. Ainsi, une caisse unique recueille toutes les recettes et paie toutes les dépenses publiques. Le but est d’éviter les "caisses noires" et la compensation d’une dépense par une recette.
· Les exceptions au principe
Certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. La majeure partie des affectations spéciales prennent la forme des budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor.
En dehors de ces cas, il existe des procédures particulières : la procédure de fond de concours et la procédure de rétablissement de crédits.
- Les fonds de concours sont des fonds versés par des personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de l’état à des dépenses d’intérêt public.
- Le rétablissement de crédit se traduit par l’annulation de dépenses déjà effectuées lorsque les sommes payées indûment ou à titre provisoire sont restituées au Trésor. Par exp lorsque, après une mutation ou un changement d’administration, un fonctionnaire continue de percevoir le traitement afférent à son emploi précédent, il reçoit un ordre de reversement. Les sommes ainsi restituées sont rétablies à due concurrence sur le chapitre budgétaire sur lequel elles avaient été imputées.
4. Le principe de spécialité
Les assemblées délibérantes des institutions publiques doivent connaître de façon précise comment vont être utiliser les crédits budgétairement autorisés.
En application du principe de spécialisation (art 7 de l’ord de 1959), les crédits ouverts par une loi de finances ou dans un budget public sont spécialisés en fonction de leur nature ou de leur destination. Cette spécialisation intervient au niveau du chapitre budgétaire. Ainsi on trouve des chapitres destinés à payer des dépenses de personnel, d’autres qui paieront des dépenses de matériel, etc... Il est donc plus facile de suivre ce que deviendra chaque euro voté, et surtout chaque euro inscrit dans un chapitre spécialisé ne devra pas financer une autre opération que celle pour laquelle il a été voté. · Les atténuations du principe
Le principe de spécialité a perdu une grande part de son intérêt dans la mesure où le budget de l’état n’est plus voté par chapitre, mais par titre et par ministre.
Par ailleurs, ce principe de spécialité appliqué au niveau de l’élaboration du budget peut largement être remis en cause au niveau de son exécution.