Source: https://issuu.com/sud-tirolerfreiheit/docs/studie_selbstbestimmung_teil_1-2
Timestamp: 2018-05-24 00:51:18
Document Index: 266988104

Matched Legal Cases: ['Art. 73', 'Art. 73', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 55', 'Art. 2', 'Art. 53', 'Art. 21', 'Art. 22', 'Art. 25', 'Art. 25']

studie_selbstbestimmung_teil_1 by Süd-Tiroler Freiheit - issuu
Völker unter
Berücksichtigung Südtirols Dr. Peter Hilpold, Professor für Völkerrecht, Europarecht und Vergleichendes Öffentliches Recht an der Universität Innsbruck (Institut für Italienisches Recht).
1. Die Ursprünge der Selbstbestimmungsdiskussion Die Selbstbestimmungsdiskussion reicht weit in die Vergangenheit zurück. Für die Gegenwart besonders relevant sind aber die Entwicklungen seit 1918. Der US-amerikanische Präsident Wilson hat im Jahr 1918 einen prononcierten Standpunkt bezogen, nach welchem bei der Ziehung von Landesgrenzen dem Willen des Volkes Rechnung zu tragen sei. In den Friedensverträgen, die in den Pariser Vororten geschlossen wurden, wurde dieses Prinzip eklatant verletzt. Grund dafür war sicherlich einmal der Umstand, dass sich die selbstbestimmungsberechtigten Völker als Einheiten oft schwer voneinander abgrenzen lassen. Der Hauptgrund lag aber sicherlich darin, dass die Sieger des Ersten Weltkrieges nach Kriegsbeute strebten und deshalb das Selbstbestimmungsprinzip in vielen Fällen und oft auch gegen den Willen Wilsons absichtlich missachteten. Ein besonders eklatanter Fall ist sicherlich jener Südtirols, wo die Abgrenzung des
selbstbestimmungsberechtigten
dargestellt hätte und der Wille der Bevölkerung, bei Österreich zu verbleiben, eindeutig gegeben war. Alle Kriterien Wilsons hätten für diesen Verbleib gesprochen. 2. Der Aland-Fall Im Aland-Fall 1920/1921 wurden vor dem Völkerbund wichtige Präzisierungen zum
Selbstbestimmungsgrund
hervorgehoben, dass der Selbstbestimmungsanspruch im Gesamtkontext der jeweiligen Lage zu beurteilen sei. Letztlich wurde dabei zwar einer Minderheitenschutz-
Autonomieregelung
Sezessionsrecht gegeben, doch wurde angedeutet, dass auch andere Lösungen möglich und denkbar gewesen wären. Besonderes Augenmerk wurde dabei der Situation im Gesamtstaat (Bestandskraft des Staates, Frage ob territoriale Souveränität intakt ist), dem Willen der Bevölkerung und dem Bemühen geschenkt, einen Ausgleich zwischen allen betroffenen Gruppen zu finden.
3. Die Entwicklung nach dem Zweiten Weltkrieg Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde das Selbstbestimmungsprinzip zu einem „harten“ Recht im völkerrechtlichen Sinne. Allerdings galt dies vorerst nur für den kolonialen Bereich. Im deutschsprachigen Raum wurde kontinuierlich an der Existenz eines „nationalen“ (auf Völker im ethnischen Sinne) bezogenes Selbstbestimmungsrecht festgehalten. Im angloamerikanischen Raum und auf UN-Ebene wurden Ansprüche dieser Art
völkerrechtlicher Ebene offen über Selbstbestimmung auch außerhalb des kolonialen Rahmens gesprochen. Der Zerfall Jugoslawiens und insbesondere der Kosovo-Fall waren wichtige Anlassfälle.
4. Anwendung der Selbstbestimmung außerhalb des kolonialen Bereichs Ein remediales Selbstbestimmungsrecht (Sezessionsrecht) als Folge schwerer Menschenrechte besteht wohl nicht, wenn man darunter einen Mechanismus versteht, der automatisch bei solchen Verstößen zur Anwendung kommen würde. Die Zuerkennung eines derartigen Lostrennungsanspruchs wäre darüber hinaus auch für die nach Eigenstaatlichkeit strebenden Volksgruppen nicht von Vorteil, da dies ethnische Konflikte weiter anheizen könnte. Auf der faktischen Ebene können allerdings
Staatswesens und u.U. auch zu militärischen Interventionen führen, die dann im
Ergebnis gerade ein solches Resultat bewirken können. Dieses Szenario hat allerdings mit einem Rechtsanspruch nichts zu tun. In dem Maße, wie Gebote der Rechtsstaatlichkeit und der demokratischen Legitimierung der Regierungen sich verfestigen und der Demokratiebegriff als Verpflichtung zur Sicherung umfassender Partizipation aller Gruppen gedeutet wird, bildet sich aber ein „inneres Selbstbestimmungsrecht“ heraus, das Volksgruppen einen weitgehenden Schutz ihrer kulturellen Identität sichert. Die Gewährung einer effektiven Autonomie kann ein wirksames Instrument dazu darstellen. Die Sicherstellung kultureller Autonomie – die im Mittelpunkt der Schutzvorkehrungen steht – kann auch wirtschaftliche Autonomie und gezielte wirtschaftliche Schutz- und Fördermaßnahmen
gleichheitswidriges Privileg dar, sondern dienen erst der Verwirklichung materieller Gleichheit. Ein Recht auf Eigenstaatlichkeit steht Volksgruppen und Minderheiten in einem Staat mit aufrechter Souveränität nicht zu. Externe Selbstbestimmungsansprüche (Recht auf Sezession, auf Begründung eines Neustaates bzw. auf Anschluss an einen anderen Staat) können aber völkerrechtlich relevant werden, wenn ein Staat aus wirtschaftlichen oder politischen Gründen zerfällt bzw. in Auflösung begriffen ist. Ob
Selbstbestimmungsrecht zuzuerkennen, hängt von einer Vielzahl an Faktoren ab, wobei es primär auf das Maß der Schwächung der Zentralgewalt und auf die politisch-historische Begründung des Selbstbestimmungsanspruchs durch die betreffende Gruppe ankommt. Von zentraler Bedeutung ist aber auch die voraussichtliche Entwicklung der Situation, insbesondere die Bereitschaft der sezedierenden Gruppe, umfassenden Menschenrechts- und Minderheitenschutz zu gewähren und ihre Fähigkeit, ein funktionierendes Staatswesen zu errichten. 5. Externe Selbstbestimmung: Illusion oder Wirklichkeit? In einem funktionierenden Staatswesen ist der Ruf einzelner Gruppen nach Selbstbestimmung vielleicht politisch zu rechtfertigen und sinnvoll. In rechtlicher Hinsicht ist er grundsätzlich nicht begründet. Im Falle einer nachfolgenden Schwächung des Staatsganzen (aus welchen Gründen auch immer) kann die Herausbildung (bzw. Beibehaltung) einer besonderen Identität (die zuvor unter
Berufung auf ein – an und für sich nicht existierendes – Selbstbestimmungsrecht erfolgt sein kann) entscheidend für die völkerrechtliche Durchsetzung eines Selbstbestimmungsanspruchs werden. Aus einer Illusion kann damit Realität werden.
Selbstbestimmungsdiskussion
Das 20. Jahrhundert kann als Jahrhundert der Selbstbestimmung bezeichnet werden. Der Begriff der Selbstbestimmung war der wesentliche Aufhänger für die politische
Veränderungen. Retrospektiv betrachtet sticht dabei ein Element besonders ins Auge: Wurde der Ruf nach Selbstbestimmung laut, so wurde dabei zur Legitimierung der Blick sehr weit zurück in die Vergangenheit gerichtet. Zukunftsorientiert haben die Proponenten der Selbstbestimmung hingegen regelmäßig ein unmittelbares Nahziel vor Auge: eine Umgestaltung, die unumstößlich, definitiv sein soll. Der Wandel, der mit der Selbstbestimmung
konsumieren. An die Stelle der Veränderungsdynamik tritt definitive Stabilität. Tatsächlich war aber kein Endpunkt dieser Entwicklung feststellbar. Jede Änderung, jeder durch die Ausübung des Selbstbestimmungsrechts herbeigeführte neue faktische Zustand war nur Ausgangspunkt für weitere Dynamik, für neue Umgestaltungsbestrebungen. Die Selbstbestimmungsdiskussion ist damit nie zum Stillstand gekommen, sondern hat fortlaufend eine neue Gestalt angenommen. Der Ruf nach Selbstbestimmung ist zum dauernden Motor der Veränderung geworden. Ist
Habsburgermonarchie und zahlreichen Völkern im Osmanischen Reich erhoben worden, so strebten nach dem Zweiten Weltkrieg die Völker in kolonialer Abhängigkeit
Entkolonialisierungsprozesses hat dieser Entwicklung nicht Einhalt geboten. Die Umgestaltungen nach den beiden Weltkriegen haben neue Abhängigkeiten
geschaffen, sind einseitig und willkürlich vollzogen worden oder haben weiter zurück liegende Unrechtssituationen erst evident werden lassen. Wie nachfolgend zu zeigen sein wird, war lange Zeit strittig, ob es sich bei der Selbstbestimmung allein um ein politisches Prinzip oder um ein Recht im eigentlichen Sinne handelte. Diese Frage lässt sich – so viel sei vorweggenommen – nicht abschließend klären, wenngleich die gesamte Entwicklung zweifelsohne in die Richtung geht, dass sich aus einem politischen Postulat ein immer breiter definiertes hartes Recht herausbildet. Ob politisches Prinzip oder „hartes“ internationales Recht: In beiden Fällen muss eine diesbezügliche Regel, will sie nicht eine willkürliche Behauptung und Ausdruck einer bloßen Machtlogik bleiben, verallgemeinerungsfähig sein, d.h. Ausdruck eines generellen Grundsatzes. Hinter jeder Neuformulierung des Selbstbestimmungsgrundsatzes standen – das kann zweifelsfrei festgestellt werden – spezifische Interessen, die in ein politisches oder rechtliches Gewand gekleidet wurden. Z.T. wurden epochale Umwälzungen, wie jene, die mit dem politischen Zielen der Entente im Ersten Weltkrieg in Verbindung standen mit dem positiv besetzten Begriff der Selbstbestimmung in Verbindung gebracht, um diese Ziele zusätzlich zu legitimieren. Das zwingende Erfordernis, den Kolonialismus nach dem Zweiten Weltkrieg zu beenden, konnte auf eine Vielzahl an politischen und rechtlichen Prinzipien (insbesondere menschenrechtlicher Natur) gestützt werden. Der Selbstbestimmungsgrundsatz war der plakativste und schlagkräftigste.
Problemlösungsansätze.
Selbstbestimmungsgrundsatz Mauretanien
Westsahara-Fall,
Osttimors,
Südsudan).
Selbstbestimmung war somit – anders als es einige Jahrzehnte in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts den Anschein hatte – keineswegs ein asymmetrisches Partikularrecht der Kolonialgebiete. Ein weiterer Perspektivenwechsel erfolgte mit dem Zerfall Jugoslawiens und der UdSSR, als sich die Selbstbestimmungsbewegung völlig vom kolonialen Kontext entfernte. Mit dem – ebenfalls noch zu behandelnden – Kosovo-Fall wurde die Selbstbestimmungsdiskussion in ganz enge Nähe zur Sezessionsdebatte gerückt, was lange Zeit mit allen Kräften zu verhindern versucht wurde. Ein ähnlich gelagerter Fall ist jener des Südsudans, der schließlich zur
Herausbildung einer völlig neuen, allgemein anerkannten Staatlichkeit führte und zur Aufnahme dieses Staates als 193. Mitglied der Vereinten Nationen.1 Angesichts der Vielfalt dieser Entwicklungen war es regelmäßig Aufgabe der Lehre, Ordnung in dieses auf den ersten Blick unzusammenhängend erscheinende Bild zu bringen. Es wurden Kategorisierungen geschaffen, die häufig einen Teil der faktischen Entwicklungen unberücksichtigt lassen mussten und die oft auch rasch überholt erschienen. Das Verständnis der Selbstbestimmung in Lehre und politischer Praxis ist deshalb – und das ist eine zentrale These dieser Untersuchung – von einem immanenten Widerspruch gekennzeichnet: Einerseits ist das Bestreben zur Kategorisierung notwendigerweise darauf bedacht, Stabilität zu schaffen und eine Entwicklung zu kanalisieren, wenn nicht gar zum Einhalt zu bringen. Andererseits ist Selbstbestimmung auch Gestaltung und ein Versuch, ein „besseres“, „gerechteres“ internationales System zu schaffen. Der Ruf nach Selbstbestimmung pendelt deshalb – um ein häufig gebrauchtes Bild in der modernen Völkerrechtsdiskussion zu verwenden2
(vergangener
Entwicklungen) und Utopie (Hoffnung auf eine gerechtere, friedlichere Zukunft). Wandel ist für das internationale System eine permanente Realität. Es mag Interessen und Bestrebungen geben, diesem Wandel Einhalt zu gebieten, doch müssen diese Erwartungen stets enttäuscht werden, da sich die soziale Realität kontinuierlich ändert und die Umgestaltung des Völkerrechtssystems diesen Wandel nur reflektiert. In diesem Sinne kann auch die Auffassung vertreten werden, dass das Selbstbestimmungsrecht nur Spiegelbild dieser faktisch ablaufenden Prozesse ist. Der Ausdruck „Selbstbestimmung“ gibt diesem Prozess nur einen Namen. Die rechtliche Diskussion um die Selbstbestimmung kann diesen Prozess allenfalls lenken und steuern, keinesfalls aber ursächlich beeinflussen. Die
Entwicklung traditionellen
nach (bspw.
Großbritannien, Spanien, aber auch Italien). Auch für diese Vorgänge gilt, dass sie sich als faktische Phänomene präsentieren. Dabei wird zwar regelmäßig in einem behaupteten Selbstbestimmungsanspruch eine Rechtfertigung für die zugrunde liegenden Forderungen gesucht. Die Bestrebungen an sich sind aber weitgehend 1
Der Südsudan erklärte am 9. Juli 2011 seine Unabhängigkeit und wurde schon am 14. Juli in die Vereinten Nationen aufgenommen. 2 Grundlegend M. Koskenniemi, From Apology to Utopia, 2. Auflage 2006.
autonom von der rechtswissenschaftlichen Diskussion aufgetreten. Soweit eine rechtliche Begründung dafür gesucht wird, so kann jetzt schon vorweg genommen werden, dass sich Ansprüche dieser Art nicht auf ein geltendes Prinzip des Völkerrechts klassischer Prägung und Deutung stützen lassen. Und dennoch muss schon eingangs festgehalten werden, dass eine differenzierte Sichtweise mit dieser Aussage noch keineswegs die Selbstbestimmungsdiskussion beenden kann. Unstrittig ist nämlich zweierlei: -
Auch nach traditioneller Völkerrechtssicht (die sich primär auf die bisherige Praxis
notgedrungenermaßen internationalen
grundsätzlich befürworten
der ein wird)
statisches verbietet
Selbstbestimmung in Form von Sezession außerhalb des kolonialen Bereichs nicht.3 -
Auch nach Abschluss des Entkolonialisierungsprozesses hat es Fälle erfolgreicher Sezession gegeben (insbesondere Südsudan und Kosovo).
„Selbstbestimmung“ ist auch als Rechtsbegriff vielfältig deutbar. Die Sezession erschöpft keineswegs den Wesensgehalt der Selbstbestimmung. Und dabei ist insbesondere an die „innere Selbstbestimmung“ zu denken.
Selbstbestimmung wird auch als Prinzip zur Legitimierung von Wandel in den internationalen Beziehungen verstanden. Wandel ist ein kontinuierliches Phänomen, das seine Grenzen im Interesse an Stabilität findet. Wandel und Stabilität sind damit zwei Seiten derselben Medaille.
Selbstbestimmungsbewegungen haben das Selbstbestimmungsrecht selbst nicht konsumiert. Sie stellten allein beschleunigte Phasen der Veränderung dar. Das Völkerrecht enthält kein Recht auf Sezession außerhalb des kolonialen Bereichs. Es verbietet Sezession aber auch nicht. Und es fordert immer stärker die Partizipation des Einzelnen und es schützt ein immer breiter
Vergleiche aber nachfolgend das Sondervotum von Richter Koroma im Kosovo-Fall.
gefächertes Spektrum an Rechten des Individuums. Damit entsteht aber auch eine immer stärkere Spannung zwischen Wandel und Stabilität.
2. Die Selbstbestimmungsbegriffe
Im Bemühen, den Selbstbestimmungsgrundsatz zu definieren, wurden verschiedene Ausprägungen
(„äußere“)
Selbstbestimmungsrecht (SBR) und innere („interne“), das demokratische, das nationale, das sozialistische und das koloniale SBR. Das externe SBR definiert sich über die Abgrenzung von zwei Bezugseinheiten, zwei Völkern. Sind die Bezugseinheiten die Staatsvölker, so ist das SBR gleichzusetzen mit dem Recht auf territoriale Souveränität.
Damit verbunden ist das Recht auf
Schutz der territorialen Integrität und auf Verbot der Einmischung in innere Angelegenheiten. Ein so verstandener Selbstbestimmungsbegriff fügt allerdings den erwähnten Inhalten nichts Neues hinzu. Allenfalls handelt es sich hierbei um einen Ausdruck, der die genannten Ansprüche verklammert und ihnen zusätzliche Autorität verleiht. Mit dem „externen“ SBR kann aber auch das Sezessionsrecht gemeint sein. Die Bezugseinheiten sind dann die Mehrheitsnation auf der einen Seite und die sezedierende Einheit (Volksgruppe) auf der anderen. Wenn dieser Anspruch als „extern“ bezeichnet wird, dann wird auf die Finalität des Prozesses aus der Sicht der nach Unabhängigkeit strebenden Einheiten abgestellt. Wie nachfolgend noch im Detail zu zeigen sein wird, ist die Existenz eines solchen Anspruchs im Völkerrecht schwerlich nachweisbar. Im Gegensatz dazu steht das „koloniale“ SBR, dessen Anerkennung
Antikolonialismusbewegung in den Vereinten Nationen 4 außer Streit steht. Hier ging es um die Gewährung von Unabhängigkeit für die Länder und Völker in kolonialer Abhängigkeit.
Sprachgebrauch beurteilt werden oder gar auf Formen des Neokolonialismus 4
Vgl. die UN-Res. 1514 v. 14.12.1960 (“Declaration on Granting Independence to Colonial Countries and Peoples”) sowie die UN-Res. 1541 v. darauf folgenden Tag (Principle which should guide Members in determining whether or not an obligation exists to transmit the information called for in Article 73[e] of the Charter of the United Nations (UN Yearbook, S. 49 ff bzw. 509 ff.).
abgestellt werden. Es war strikt auf die UN-Praxis abzustellen, auf deren Grundlage des Kolonialismus-Phänomen klar umgrenzt worden ist. So ist gemäß Art. 73 Abs. e) der UN-Charta eine Liste erstellt worden, auf welcher Länder und Territorien geführt wurden und werden, die entsprechend dem traditionellen (historischen) Verständnis als Kolonien einzustufen sind („salt water theory“).5 Die
weitgehend Prozess
abgeschlossen. etwas
Selbstbestimmungsbestimmungsdiskussion gewonnen worden: a) Die
Selbstbestimmungsbewegung
Selbstbestimmungsdiskussion am Leben gehalten, gestärkt und international hoffähig gemacht. b) Sie
Selbstbestimmungsbewegung gesehen, da sie den Völkern und Gebieten in kolonialer Abhängigkeit die Möglichkeit einräumte, sich durch einen Willensakt von der herrschenden Kolonialmacht loszusagen. Tatsächlich wurden diesem Willensakt
gesetzt. 6
Willensentscheidung als einmalig und letztmalig interpretiert, was mit der behaupteten demokratischen Natur dieses Selbstbestimmungsaktes ebenfalls schwerlich in Einklang zu bringen war. Und schließlich wurde diesem Recht von Wissenschaft, Politik und Praxis eine sehr einschränkende Fassung verpasst,
Demokratievorstellungen trat. Der Ruf nach Selbstbestimmung durch Völker, die sich den Okkupationsbestrebungen durch größere Dritte-Welt-Nationen widersetzten, wurde als Ergebnis kolonialer Manipulation interpretiert!7 5
Diese Liste ist nun auf einige wenige Kolonien zusammengeschrumpf, deren politische und wirtschafliche Bedeutung (mit Ausnahme der Westsahara, Gibraltars und der Falkland-Inseln) zu vernachlässigen ist. Vgl. auch U. Fastenrath, Kommentar zu Art. 73 UN-Charta, in: B. Simma (Hrsg.), The Charter of the United Nations – A Commentary, Bd. II, OUP: Oxford 2002, S. 1089-1096. 6 Vgl. Prinzip VI des Annexes zur UN-Res. 1541 (XV) v. 15.12.1960 („Principles which should guide Members in determining whether or not an obligation exists to transmit the information called for under Article 73e of the Charter“): “A Non-Self-Governing Territory can be said to have reached a full measure of self-government by: (a) Emergence as a sovereign independent State; (b) Free association with an independent State; or (c) Integration with an independent State.” 7 So in extremer Form das Sondervotum von Richter Ammoun im Westsahara-Fall (IGH, 1975), der den marokkanischen Anspruch über die Westsahara unterstützte und die Unabhängigkeitsbestrebungen der Saharuis als rechtlich unbeachtlich abzutun versuchte:
Für die gegenwärtige Diskussion weit wichtiger erscheint das sog. „demokratische“ SBR, das interessanterweise viel älter ist als das koloniale. Begründer dieses Ansatzes war bekanntlich der US-amerikanische Präsident Woodrow Wilson (18561924). Der Selbstbestimmungsgrundsatz scheint zwar nicht – wie vielfach fälschlicherweise behauptet – in seinen berühmten „14-Punkten“ auf, die Wilson am 8. Januar 1918 – also noch während des Ersten Weltkrieges – vor dem amerikanischen Kongress vorgetragen hat. Darin hatte Wilson einzelne territoriale Neuregelungen angesprochen, die im Gefolge des Krieges hätten durchgeführt werden sollen.8 Diese angestrebten Umgestaltungen wurden einen Monat später auf ein
Selbstbestimmungsprinzip,
generalisiert. Nun wurde die „Zustimmung der Regierten“ („consent of the governed“) ganz allgemein in den Vordergrund gerückt und zum zentralen Legitimationskriterien für die Begründung und Aufrechterhaltung von Herrschaftsgewalt erhoben: „National aspirations must be respected; peoples may now be dominated and governed only by their own consent. ´Self-determination´ is not a mere phrase. It is an imperative principle of action, which statesmen will henceforth ignore at their peril. … […] [P]eoples and provinces are not to be bartered about from sovereignty to sovereignty as if they were mere chattels and pawns in a game […]. […] [A]ll well-defined national aspirations shall be accorded the utmost satisfaction that can be accorded them without introducing new or perpetuating old elements of
„[T]he colonizers sought to win over the colonized peoples to their own civilization, in order to bind them more closely to themselves. […] If this is indeed the explanation for the origin of a certain autonomous way of life on the part of the tribal populations in Western Sahara, one can similarly suppose that the present separatist tendencies […] are also the result of a foreign presence.” ICJ 1975, 84. Zitiert nach N. Berman, Sovereignty in Abeyance – Self-Determination in International Law, in: 7 Wisconsin International Law Journal 1/1988, S. 51-105 (101). 8 In Punkt 9 wird die Neuregelung der italienischen Grenzen erwähnt: „The readjustment of the frontiers of Italy should be effected along clearly recognizable lines of nationality.“ Wäre diesem Prinzip Folge geleistet worden, so häte Südtirol niemals Italien zugeschlagen werden dürfen.
discord and antagonism that would be likely in time to break the peace of Europe and consequently of the world.”9 Bereits diese Ausformulierung des SBR verdeutlicht die potentielle Tragweite, die damit verbundenen Risiken und auch inhärenten Widersprüche dieses Instruments. Das
Herrschaftsgewalt von der Zustimmung der Regierten abhängig zu machen, wird auf breite Zustimmung stoßen, ist doch damit nicht nur jede Form von zukünftigem Eroberungskrieg ausgeschlossen, sondern es erscheint sogar möglich, vergangenes Unrecht in diesem Bereich zu beheben. Unklar ist allerdings, wie weit diese Korrekturmöglichkeit in die Vergangenheit zurückreichen kann. Unter Bezugnahme auf das intertemporale Recht ist davon auszugehen, dass der Grundsatz „tempus regit actum“ Anwendung findet. Der Selbstbestimmungsanspruch muss als Rechtsanspruch zum Zeitpunkt der Unrechtshandlung schon bestanden haben bzw. muss die Unrechtshandlung noch nicht abgeschlossen gewesen sein oder fortgewirkt haben als das betreffende Selbstbestimmungsrecht entstanden ist. Wie nachfolgend zu zeigen sein wird, kann auf dieser Grundlage Unrecht, das im Gefolge des Ersten Weltkrieges primär allein politisch gerügt werden. Das Hauptproblem bei diesem Ansatz liegt aber in der Abgrenzung der anspruchsberechtigten Einheiten. Wilson hatte – vielleicht auch nur intuitiv – erkannt, dass dem Selbstbestimmungsgrundsatz enorme Sprengkraft innewohnte und hat deshalb im letzten Halbsatz eine Bedingung gesetzt: Selbstbestimmung kann dann nicht gewährt werden, wenn diese neue Zwietracht schafft bzw. den Frieden gefährdet. Die Gewährung der Selbstbestimmung, unter welcher Präsident Wilson ganz offenkundig eine Form der externen Selbstbestimmung verstand, steht somit unter einer ganz klaren Einschränkung. Selbst wenn das anspruchsberechtigte Volk klar bestimmt werden kann, der Wille des betreffenden Volkes unmissverständlich zum Ausdruck gebracht wird und der jeweilige Anspruch auch nach objektiven Kriterien (bspw. Vergangenes Unrecht oder das Bestehen klarer sprachlichethnischer Trennlinien) zweifelsfrei feststeht, so ist damit noch kein Automatismus verbunden, sondern es sind die Gesamtwirkungen der angestrebten Veränderungen zu würdigen. 9
Vgl. W. Wilson, War Aims of Germany and Austria, 11. Februar 1918, in: R.S. Stannard Baker/W.E. Dodd (Hrsg.), 3 The Public Papers of Woodrow Wilson: War and Peace, S. 182 f., zitiert nach H. Hannum, Re-thinking SelfDetermination, in: 34 Virgina Journal of International Law 1993, S. 1-69 (4).
Bei der Ausübung des demokratischen SBR sind somit zahlreiche Einschränkungen und Vorbedingungen zu beachten: So ist für den Ausgang einer demokratischen Abstimmung, gerade wenn diese auf dem Mehrheitsprinzip beruht, die Abgrenzung der abstimmungsberechtigten Einheit von grundlegender Bedeutung. Die laut letztem Halbsatz der Wilsonschen Bedingungen erforderliche Abwägung von Kosten und Nutzen der territorialen Umgestaltung im Sinne einer daraus resultierenden Friedensförderung führt schließlich ein ausgeprägtes spekulatives Element ein: Die Zuerkennung des Selbstbestimmungsanspruchs hängt von einer schwierige Prognose in Bezug auf ihre Auswirkungen auf den Frieden ab, wobei zusätzliche Komplexität dadurch in diese Materie gebracht wird, dass Abwägungen zu treffen sind, die in einem hochentwickelten Rechtsstaat u.U. nur schwer zu verantworten sind.
Selbstbestimmungsanspruchs
wenn faktischen
Gewalthandlungen und Menschenrechtsverletzungen verbunden ist. Ist eine solche Entwicklung auch nur ansatzweise vorhersehbar, so wird eine starke Vermutung dafür sprechen, dass die genannte Bedingung nicht erfüllt werden kann. Obwohl die Selbstbestimmungsdiskussion in der Folge zahlreiche Sonderwege (insbesondere in Zusammenhang mit dem kolonialen und dem sozialistischen SBR) genommen hat, bleibt das demokratische SBR wilsonscher Grundprägung bis zum heutigen Tage bestimmend. Dies bedeutet keineswegs, dass die genannten partikulären Entwicklungen der Selbstbestimmungsdiskussion im 20. Jahrhundert bedeutungslos oder kontraproduktiv gewesen wären, auch wenn das angestrebte Ziel mittlerweile faktisch realisiert wurde (so für das koloniale SBR) oder politischideologisch nunmehr nahezu weltweit abgelehnt wird (so für das sozialistische SBR).10 So haben beide Entwicklungsstränge dieser Diskussion dazu beigetragen, Tragweite und Grenzen des (allgemeinen) Konzepts der Selbstbestimmung weiter zu ergründen. Das starke Interesse der Dritten Welt und des sozialistischen Blocks an den jeweiligen Ausformungen der Selbstbestimmung waren von einer enormen politisch-legitimatorischen Kraft. So konnte bspw. auch eine Aufnahme des Selbstbestimmungsrechts in Art. 1 der beiden UN-Menschenrechtspakte aus 1966 erreicht werden. Und nicht zuletzt wurde das (allgemeine) Selbstbestimmungsprinzip durch Beiträge aus Dritten Welt und aus dem sozialistischen Bereich auch inhaltlich 10
Dieser Umstand erübrigt im Übrigen auch für die Folge eine weitere Auseinandersetzung mit dem sozialistischen SBR.
geprägt. So wurde dadurch bspw. eine besondere Sensibilität für das Vorliegen rassischer Diskriminierung oder auch für die Notwendigkeit eines Gruppenschutzes herausgebildet, während bekanntlich die westlich-demokratischen Rechtssysteme traditionell Schwierigkeiten der Anerkennung kollektivrechtlicher Schutzansätze haben.
Zusammenfassung: Mit der Verkündung des Selbstbestimmungsprinzips durch den US-amerikanischen Präsidenten Woodrow Wilson wurde der Grundstein für eine bahnbrechende Entwicklung im Völkerrecht gelegt. Das von Wilson propagierte Selbstbestimmungskonzept kann als „demokratisches“ SBR bezeichnet werden. Nachfolgend gab es weitere Ausformungen und Entwicklungen (insbesondere das sozialistische und das koloniale SBR). Für uns maßgeblich ist aber heute das ursprüngliche,
wilsonsche
Selbstbestimmung aus dem Jahr 1918 klingt heute, nahezu 100 Jahre später, erstaunlich aktuell und politisch attraktiv. Dies gilt allerdings auch für die Grenzen der Selbstbestimmung, die bereits Wilson aufgezeigt hat. Wilson hatte ein externes SBR im Auge, aber das Grundanliegen, das Wilson offenkundig verfolgt hat, lässt sich möglicherweise über eine interne Selbstbestimmung besser verwirklichen. In der Folge wurde das Selbstbestimmungskonzept weiter entwickelt: -
Anwendungsfälle) -
Die Anwendungsfälle der Selbstbestimmung wurden weiter präzisiert.
Diese gesamte Entwicklung muss man sich vor Augen halten, wenn geprüft werden soll, ob und wenn ja über welchen Selbstbestimmungsanspruch Völker (bwz. Minderheiten) in demokratischen Rechtsstaaten verfügen. Schließlich wird in der politischen und in der literarischen Diskussion zur Selbstbestimmung noch auf das „nationale“ Selbstbestimmungsrecht verwiesen. Damit wird auf eine Kategorie, die „Nation“, Bezug genommen, die einerseits politisch-soziologisch, andererseits rechtlich deutbar ist, wobei selbst innerhalb der betreffenden Disziplinen der Sinngehalt dieses Konzepts im Zeitablauf einem starken Wandel unterliegt.
3. Volk und Nation als Determinanten der Selbstbestimmung
Selbstbestimmungsanspruchs ergründen, so erscheint es unerlässlich, zuerst den Anspruchsberechtigten zu bestimmen. Es ist dies das „Volk“ oder – wie das Konzept der „nationalen Selbstbestimmung“ nahe zu legen scheint - die „Nation“. In welchem Verhältnis stehen nun die beiden Begriffe, wie sind sie zu definieren oder sind sie gar deckungsgleich? Die einschlägige Diskussion liefert dazu keine einheitliche Antwort. Was die völkerrechtliche Diskussion um die Begriffe von „Volk“ und „Nation“ so erschwert, ist der Umstand, dass diese Begriffe einerseits einheitlich im Sinne des Völkerrechts definiert werden sollten, diese andererseits aber in der nationalen Verwendung und auch im historischen Zeitablauf eine vielfach Schichtung aufweisen. So zeigt eine umfassende Analyse in diesem Bereich „gebrochene Kontinuitäten“ und laufende „Neuprägungen“ auf. 11 Insbesondere aufgrund unterschiedlicher politischer Traditionen variierte die Verwendung dieser Begriffe stark zwischen dem deutschsprachigen Raum (wo die Erfahrung einer nationalen Einigung sehr spät gemacht worden ist und über eine lange Zeit hin allein politische Aspiration insbesondere einer intellektuellen Elite geblieben ist) und Frankreich, wo die „Nation“ gerade im Zuge der französischen Revolution der Gesamtheit des französischen Volkes gleichgesetzt worden ist. Diese französische Begrifflichkeit hatte in der Folge erheblichen Einfluss auch auf den englischsprachigen Raum und letztlich auch auf das Völkerrecht. Im deutschsprachigen Raum wurde hingegen die Nation – in Ermangelung eines gemeinsamen Staates - lange Zeit nicht als „Staatsnation“, sondern als „Kulturnation“ verstanden, als natürliche Gemeinschaft von Menschen gleicher Abstammung und gemeinsamer Geschichte, Sprache, Kultur und Religion. 12 Dem Begriff des „Volkes“ haftete hingegen die Konnotation des Gemeinen an. So leitet sich vom lateinischen Begriff „populus“ der abwertende Ausdruck „Pöbel“ ab. 13 Erst um 1800 begann man 11
Vgl. R. Koselleck, Volk, Nation, Nationalismus, Masse, in: O. Brunner/W. Conze/R. Koselleck, Geschichtliche Grundbegriffe, Historisches Lexikon zur politisch-sozialen Sprache in Deutschland, Bd. 7, 1992, S. 141 ff. (144). 12 Vgl. L. Palleit, Völkerrecht und Selbstbestimmung, Nomos: Baden-Baden 2008, S. 13. 13 Vgl. R. Koselleck, 1992, S. 143.
auch in Deutschland mit dem Ausdruck „Volk“ die Gesamtheit der auf einem bestimmten Territorium dauerhaft lebenden Bevölkerung zu verstehen. 14 Bei Herder wurde die kulturell gedeutete Nation romantisch verklärt und dem Volk gesamtheitlich gleichgesetzt. In Frankreich hat Ernest Renan (1823-1892) die kohäsive Kraft des als Nation verfassten Volkes für das Staatsganze entdeckt und mit einer zeitlosen Formulierung in seiner berühmten Rede am 11. März 1892 an der Sorbonne auf den Punkt gebracht: „Die Nation ist eine große Solidargemeinschaft, die durch das Gefühl für die Opfer gebildet wird, die erbracht wurden und die man noch zu erbringen bereit ist. Sie setzt eine Vergangenheit voraus und lässt sich dennoch in der Gegenwart durch ein greifbares Faktum zusammenfassen: die Zufriedenheit und den klar ausgedrückten Willen, das gemeinsame Leben fortzusetzen. Die Existenz einer Nation ist (man verzeihe mir diese Metapher) ein tägliches Plebiszit, wie die Existenz des Individuums eine ständige Bekräftigung des Lebens ist.“ Sehr deutlich scheint hier der französische Begriff der Nation bzw. die konkrete Lebenssituation der französischen Nation, des französischen Staates, durch. In vielem anders war die Situation in Deutschland - wobei „Deutschland“ bis 1871 kein staatsrechtlicher Begriff war.15 Hier kam dem Begriff der Nation eine enorme aspirative Kraft zu. Die deutsche Nation und mit ihr das deutsche Volk strebten nach Einigung
romantisierende
Hervorhebung des deutschen Volkes war bei Herder mit keinerlei Zurücksetzung anderer Völker verbunden 16. Deutschland sollte vielmehr zur Staatlichkeit finden, die andere europäische Nationen (insbesondere Frankreich und Großbritannien) bereits erreicht hatten. Die im 19. Jahrhundert große Teile Europas erfassende Nationalbewegung, die den zuerst sich kulturell definierenden Nationen eine politisch-rechtliche Verfasstheit in einem Nationalstaat geben sollte, mündete aber bekanntlich vielfach in eine nationale Übersteigerung, in den Nationalismus, der
Ibid., S. 143. Die Situation Deutschlands war dabei aber dennoch weit von jener Italiens enternt, das bekanntlich nach der – durchaus parteiischen und eigennutzbestimmten – Auffassung von Fürst Meternich zu Beginn des 19. Jahrhunderts allein ein „geographischer Begriff“ war. 16 Vgl. Koselleck, 1992, S. 321. 15
insbesondere in der Beziehung zwischen Deutschland und Frankreich eine prominente Reibungsfläche fand. Die politischen Geschicke der großen europäischen Nationen beeinflussten nachfolgend auch das Verständnis von Volk und Nation sowie – damit verbunden – auch jenes der nationalen Selbstbestimmung. Gerade jene Nationen, denen der Gleichklang zwischen Staat als politisch-rechtliche Kategorie und Nation als ideelle, primär geistig-kulturell verstandene Einheit (noch) nicht gelungen war (so der „Italia Irredenta“) bzw. denen diese Einheit wieder genommen wurde (so Deutschland und Österreich nach dem Ersten Weltkrieg) hingen einer Selbstbestimmungsidee an, die die „vorstaatliche“ oder die „überstaatliche“ Nation in den Vordergrund rückte. In Bezug auf Italien lässt sich dies sehr gut anhand der Positionen von Pasquale Stanislao Mancini (1817-1888) zeigen, der in seiner Rede am 22. Januar 1851 an der Universität Turin die Bedeutung der Nation als überrragende Einheit jenseits von Zeit und Staat hervorhob, ja die derart definierte Nation als Grundlage der Völkerrechtsordnung überhaupt ansah. 17 Es erscheint interessant festzuhalten, dass Italien, nachdem der Einigungsprozess abgeschlossen war, eine strikt positivistische Orientierung im Völkerrecht einnahm, die häufig mit dem Namen von Dionisio Anzilotti (1867-1950) assoziiert wird, während Mancini weitgehend in Vergessenheit geriet. Erst die separatistischen Bestrebungen der jüngeren Zeit - insbesondere in Norditalien – haben seinen Namen und sein Gedankengut wieder in Erinnerung gerufen. In Deutschland und in Österreich haben hingegen die traumatischen Erfahrungen der Friedensverträge von Versailles und Saint Germain zu einer Hochblüte der Selbstbestimmungsdiskussion geführt, wobei das Programm von Präsident Wilson einen willkommenen Aufhänger bildete, die Diskussion aber viel breiter geführt wurde und sich auch auf „typisch deutsche“ Elemente des Nationenbegriffs stützte.
Mit den Kriegsereignissen im Jahr 1918 überschlugen sich auch die Geschehnisse auf der politischen Ebene und es wurde sowohl in Deutschland als auch in Österreich-Ungarn eine Selbstbestimmungsdiskussion hoffähig, die kurz zuvor noch undenkbar gewesen wäre. Vor dem Krieg hatte die deutsche und die österreichische 17
„Della nazionalità come fondamento del dirito delle genti“.
Völkerrechtswissenschaft und –politik, soweit sie sich dieser Materie überhaupt zugewandt hat, den Selbstbestimmungsgrundsatz – gerade in Anbetracht der multinationalen Natur der Donaumonarchie -weit überwiegend als Basis für die Geltendmachung interner Selbstverwaltung und Autonomie interpretiert, nicht jedoch als Anspruchsgrundlage für Sezession und Eigenstaatlichkeit. 18 Dabei war dieses Thema primär im österreichisch-ungarischen Raum von Belang, während im Deutschen Reich auch und gerade aus politischen Gründen kaum eine Veranlassung für eine Beschäftigung mit dieser Thematik bestand. Noch im letzten Kriegsjahr vollzog sich aber ein grundlegender Wandel, da nunmehr selbst in der monarchietreusten slawischen Volksgruppe, den Tschechen, der Wunsch nach Eigenstaatlichkeit laut wurde und die zuvor dominante deutsche Volksgruppe das Ende ihrer Vorherrschaft, den Verlust ihrer Privilegien und in verschiedenen Regionen auch eine Entrechtung aufkommen sah. 19 Mit der drohenden militärischen Niederlage und dem Verlust der Position als Weltmacht (Deutsches Reich) bzw. als dominante Regionalmacht in Mittel- und Osteuropa (österreichisch-ungarische Monarchie) konfrontiert, wurde nun Schutz im internationalen Recht gesucht, wobei das Selbstbestimmungsprinzip umgedeutet und auf die zwischenstaatliche Ebene gehoben wurde. Die wilsonschen Selbstbestimmungsforderungen, die politischstrategisch in evidenter Form gegen die Mittelmächte gerichtet waren, verloren damit, in verallgemeinerter Form angewandt, ihre Bedrohlichkeit, schienen sie doch geeignet, eine allzu drastische Umgestaltung der Verhältnisse in die andere Richtung verhindern zu können. Deutschland und (Deutsch-)Österreich wurden nun – und insbesondere
Auseinandersetzung mit dem Minderheiten- und dem Selbstbestimmungsrecht. Die Tatsache, dass diese Prinzipien von den Siegermächten selbst zuvor proklamiert worden waren und der gleichzeitige unmittelbare Eindruck unverhältnismäßig harter Friedensbedingungen gaben der Wissenschaft und der Politik, die sich mit diesen Fragen im deutschsprachigen Raum beschäftigten, eine starke moralische Basis, während im französischen und im anglo-amerikanischen Raum nicht nur keine politische Veranlassung gesehen wurde, diesen Forderungen und Appellen Rechnung
Verständigungsprobleme auftraten. Die Zeit nach dem Ersten Weltkrieg war gekennzeichnet von einem dramatischen Bedeutungsverlust der deutschsprachigen 18 19
Vgl. L. Palleit, Völkerrecht und Selbstbestimmung, Nomos: Baden-Baden 2008, S. 16 ff. Ibid., S. 27 ff.
Wissenschaft auf internationalem Boden, wobei insbesondere von Frankreich aus auch gezielt deutsche Veröffentlichungen ignoriert bzw. zurückgedrängt wurden. Darüber hinaus blieb der deutsche Begriff des „Nationalen“ im französischen und im anglo-amerikanischen Raum fremd. Die dramatischen Grenzverschiebungen im Gefolge des Ersten Weltkrieges hatten aber dennoch das nationale Element auf die völkerrechtliche Ebene gehoben. Ihrem Schutzanliegen war in geeigneter Form Rechnung zu tragen, wobei alternativ die Zuerkennung
schienen. Bekanntlich wurde den diesbezüglichen Ansprüchen nur partiell und dann meist in völlig unzureichender Form Rechnung getragen. Volksbefragungen wurden nur vereinzelt durchgeführt. 20 Als Ersatzlösung wurde den neu entstandenen, z.T. zahlenmäßig
angeboten. Viele Minderheiten blieben aber ohne einen derartigen Schutz. 21 Dort, wo Minderheitenschutz gewährt wurde, erwies sich dieser zudem nur beschränkt wirksam und regelmäßig als nicht nachhaltig. Es fehlten Referenzmodelle und die Staaten, denen entsprechende Verpflichtungen auferlegt wurden, entwickelten eine zunehmend ausgeprägtere Aversion gegen diese Regelungen. 22 Durchwegs war es nicht das Ziel, den betreffenden Minderheiten dauerhaften Schutz zu gewähren, sondern allenfalls einen sanften Übergang bis zur definitiven Integration und Assimilation der betreffenden Volksgruppen zu schaffen. Die Hoffnungen, die durch Präsident Wilsons weitreichende und gerade revolutionäre Ankündigungen bei den Minderheiten und Volksgruppen geweckt wurden, wurden weitgehend enttäuscht. Sie zerbrachen an der Logik der Friedensverhandlungen, die nach dem traditionellen Muster des Verhältnisses zwischen Siegern und Besiegten geführt wurden und an den innenpolitischen Zwängen, denen sich US-Präsident Roosevelt ausgesetzt sah.23 20
Vgl. dazu grundlegend S. Wambaugh, A Monograph on Plebiscites, 1920. Volksbefragen fanden in Oberschlesien, in Kärnten, im Saarland und in Sopron stat. Vgl. auch Y. Beigbeder, International Monitoring on Plebiscites, Referenda and National Elections: Self-Determination and Tranisation to Democracy, Martinus Nijhoff: Dordrecht 1994. 21 Dies gilt im Besonderen für die Südtiroler. 22 Vgl. P. de Azcarate, League of Nations and National Minorities: An Experiment, Carnegie Endowment for International Peace, Washington D.C. 1945 sowie P. Hilpold, Minderheitenschutz im Völkerbundsystem, in: Ch. Pan/B.S. Pfeil (Hrsg), Zur Entstehung des modernen Minderheitenschutzes in Europa, Handbuch der europäischen Volksgruppen Bd. 3, Springer: Wien/New York 2006, S. 156-189. 23 Die „Logik der Friedensverhandlungen“ mit einem nach Abgeltung der Kriegsteilnahme strebenden Italien bekamen die Südtiroler zu spüren. Dagegen wirkte sich der innenpolitische Widerstand in den USA fatal auf das Schicksal Armeniens aus. Nach dem Vertrag von Sèvres wäre die Errichtung einer unabhängigen Republik Armenien vorgesehen gewesen, was jedoch nur gelungen wäre, wenn die USA das Mandat für dieses Gebiet übernommen häten. Die Republikaner im US-amerikanischen Senat stellten sich aber dagegen und somit setzten türkische Truppen ihren Vernichtungskampf gegen die armenische Volksgruppe fort. Allein in den von
In der deutschen und der österreichischen Völkerrechtswissenschaft wurde gegen diese
„angeschrieben“:
Diskriminierung deutschsprachiger Minderheiten im Ausland und bezugnehmend sowohl auf die Prinzipien Wilsons als auch auf den deutschen Nationsbegriff entstand eine breite Literatur zum internationalen Minderheitenrecht und zum Selbstbestimmungsrecht.24 Einzig und allein die Minderheitenschutzregel zugunsten der schwedischsprachigen Bevölkerung der Aland-Inseln stellte eine große Ausnahme zu diesen Entwicklungen dar: Die betreffenden Vorkehrungen erwiesen sich als sehr wirksam und sie überdauerten das Völkerbundsystem. Sie gelten bis zum heutigen Tage als vorbildhaft.
Schutzmaßnahmen hat interessante Einsichten in die Selbstbestimmungsthematik eröffnet und die betreffenden Erkenntnisse waren über diesen Fall hinaus nachfolgend von erheblicher Ausstrahlungskraft. Auch für die gegenwärtige Selbstbestimmungsdiskussion kann darauf, wie zu zeigen sein wird, mit Gewinn Bezug genommen werden.
Selbstbestimmungsdiskussion. Diese Begriffe haben im Laufe der Jahrhunderte einen
unterschiedlichem Begriffsverständnis gegenüberstanden: die französische und die angloamerikanische auf der einen Seite und der deutschsprachige Raum auf der anderen.
Nationalstaaten sowie die Durchsetzung von Aufklärung und Gleichheitsgrundsatz zur Identifikation von Volk und Nation. In der deutschsprachigen Region gelang die Ausformung von Nationalstaaten erst viel später. Der französische Volks- und Nationsbegriff färbte inhaltlich zwar auch auf den deutschen ab, doch führte der Lauf der deutschen Geschichte dazu, dass die Begriffe von Volk und Nation mit anderen der Roten Armee kontrollierten Territorien waren die Armenier vor Verfolgung sicher. Vgl. G.J. Bass, Freedom´s Batle – The Origins of Humanitarian Intervention, Vintage Books: New York 2008 sowie P. Hilpold, Schutzverantwortung und humanitäre Intervention in historischer Perspektive, in: P. Hilpold (Hrsg.), Die Schutzverantwortung (Responsibility to Protect), Martinus Nijhoff: Leiden/Boston 2013 (im Erscheinen). 24 Vgl. bspw. A. Verdross, Die rechtliche Deutsch-Südtirols, in H. Voltellini et al. (Hrsg.), Deutschsüdtirol, Deuticke: Leipzig und Wien 1926; H. Wintgens, Der völkerrechtliche Schutz der nationalen, sprachlichen und religiösen Minderheiten, Kohlhammer: Stutgart 1930 und G.H.J. Erler, Das Recht der nationalen Minderheiten, Aschendorff: Münster 1930.
philosophisch-politischen Idealen durchsetzt wurden und die Einheit von Volk und Nation
Siedlungsgebiet vom Deutschen Reich nach dem Ersten Weltkrieg erweckte die Idee der nationalen Selbstbestimmung zu neuem Leben. Ein Sonderfall der – verweigerten – Selbstbestimmung war schließlich die von breiten Teilen der österreichischen Bevölkerung mitgetragene Forderung nach Anschluss an das Deutsche Reich. Die wilsonschen Forderungen und Vorstellungen in Bezug auf die Neuordnung Europas nach dem Ersten Weltkrieg schienen dafür auch eine internationale Grundlage zu bieten. Diese Hoffnungen scheiterten aber an der Widersprüchlichkeit und unausgereiften Natur der Selbstbestimmungsidee des amerikanischen Präsidenten sowie an den Forderungen der Siegerstaaten. Auch das Minderheitenschutzsystem des Völkerbundes musste – trotz vielversprechender Ansätze – enttäuschen und mündete schließlich in einer Katastrophe. Unter Selbstbestimmung
der Zwischenkriegszeit
verstanden. Es handelte sich um ein Prinzip mit vielen Widersprüchen und Ungereimtheiten, das von der Entente als politisches Kampfinstrument während des Ersten Weltkrieges eingesetzt wurde und auf das sich die Besiegten – in der Hoffnung bzw. im Irrglauben, darin einen allgemeinen, neutralen Rechtsgrundsatz vorzufinden – weitgehend erfolglos beriefen. Dennoch schuf diese Diskussion neue Ansätze, die die Fortentwicklung der Selbstbestimmungsdebatte nach 1945 entscheidend beeinflussen sollten. Es war ein neues Rechtsschutzbedürfnis, auch und gerade menschenrechtlicher Natur, herangewachsen, zu dessen Befriedigung die Selbstbestimmung für viele ein ideales Instrument darzustellen schien.
4. Der Aland-Fall
Die Art und Weise wie der Aland-Fall auf völkerrechtlicher Ebene angegangen worden ist, ist nach wie vor von grundlegender Bedeutung bei der Prüfung des Zusammenspiels von Minderheiten- und Selbstbestimmungsrecht, obwohl dieser Fall
nahezu ein Jahrhundert zurück liegt. Die dabei getroffenen Aussagen und Wertungen sind gerade für aktuelle Selbstbestimmungsszenarien von besonderer Aktualität.25 Nach der Niederlage Schwedens im schwedisch-russischen Krieg von 1809 kam Finnland zusammen mit den Aland-Inseln auf der Grundlage des Friedensvertrages von Frederikhamm zu Russland. Im Jahr 1917 sagte sich Finnland vom zerfallenden Zarenreich
Selbstbestimmungsphilosophie Lenins, der schon am Ende des 19. Jahrhunderts für ein
war. 26
Sowjetrussland vereinbarte mit den Mittelmächten im Friedensvertrag von BrestLitowsk vom 3.
März 1918 die Abtrennung Finnlands. Selbst die grundlegende
Änderung der Kriegssituation zu Lasten der Mittelmächte wenige Monate später änderte an dieser Situation nichts mehr. Finnland war aber als Staat in der Zeit unmittelbar nach dem Ersten Weltkrieg noch nicht definitiv konsolidiert und die nahezu ausschließlich schwedischsprachige Bevölkerung der Aland-Inseln sah nun ihrerseits die Gelegenheit gekommen, das Selbstbestimmungsrecht einzufordern. Der Aland-Fall wurde nach der Aufnahme Finnlands in den Völkerbund von Großbritannien vor den Völkerbundrat gebracht, welcher einen Juristenausschuss (Committee of Jurists) zur Prüfung der damit zusammenhängenden Fragen einsetzte. Als erste Frage hatte dieser Ausschuss zu prüfen, ob überhaupt eine Zuständigkeit des Völkerbundes in dieser Frage gegeben war. Dieser Ausschuss verneinte die Existenz eines eigenständigen Selbstbestimmungsrecht im Völkerrecht, sah aber trotzdem die Zuständigkeit des Völkerbundes zur Untersuchung der AlandFrage, die gekennzeichnet war von einem Angebot für Minderheitenschutz von finnischer Seite und vom Selbstbestimmungsanspruch von Seiten der Aländer, als gegeben. Die Grundlage dafür sah der Juristenausschuss im Umstand, dass sich der finnische Staatsverband noch nicht definitiv gefestigt hatte: „From the point of view of both domestic and international law, the formation, transformation and dismemberment of States as a result of revolutions and wars create situations of fact which, to a large extent, cannot be met by the application of the normal rules of positive law […}.
Zum Aland-Fall vgl. A. Cassese, Self-determination of peoples – A legal appraisal, CUP: Cambridge 1995, S. 27 ff.; S. Harck, Aland Islands, MPEPIL, online edition, 2008 26 Zur Position Lenins in der Selbstbestimmungsfrage vgl. auch J. Firsch, Das Selbstbestimmungsrecht der Völker – Die Domestizierung einer Illusion, C.H. Beck: München 2010, S. 133 ff.
Under such circumstances, the principle of self-determination of peoples may be called into play. New aspirations of certain sections of a nation, which are sometimes based on old traditions or on a common language and civilization, may come to the surface and produce effects which must be taken into account in the interests of the internal and external peace of nations.”27 Fragen, die in etablierten und stabilisierten Staaten nach Maßgabe des strikten Souveränitätsdenkens der damaligen Periode ausschließlich auf der Grundlage des internen Rechts zu prüfen waren, wurden nun auf die völkerrechtliche Ebene gehoben.28 Der Juristenausschuss strich deutlich hervor, dass in Situationen wie der vorliegenden die Lösung alternativ in der Gewährung von Selbstbestimmung oder – wenn
„geographische,
sprachen“
wirtschaftliche einer
Minderheitenschutzregelung
Minderheitenschutzregelung sollte also gleichsam eine Zweitbestfunktion zukommen, welche der Friedenssicherung aber förderlicher sein konnte als die Gewährung von Selbstbestimmung.29
Berichterstatterkommission die Aufgabe, ein Aktionsprogramm zu erarbeiten. Diese Kommission sprach sich im Endergebnis für den Verbleib der Aland-Inseln bei Finnland aus, wobei die Argumentation, die zu diesem Ergebnis führte, auch aus der Sicht
gegenwärtigen völkerrechtlichen Diskussion durchaus beachtlich ist: -
Einmal argumentierte die Kommission damit, dass die Aland-Inseln schon seit 1634 (also zu einem Zeitpunkt, als Finnland Teil des schwedischen Königreichs war) von Abo aus (lange Zeit der Hauptstadt Finnlands) verwaltet wurden und damit selbst innerhalb Schwedens administrativ dem finnischen
Vgl. Report of the International Commitee of Jurists entrusted by the Council of the League of Nations with the task of giving an advisory opinion upon the legal aspects of the Aaland Islands question, League of Nations O.J. Spec. Suppl. Nr. 3, Oktober 1920, 6. 28 Der Juristenausschuss ließ keinen Zweifel daran, dass ein Sezessionsrecht gegenüber einem gefestigten Staat auszuschließen war: „Positve Internatonal Law does not recognize the right of natonal groups, as such, to separate themselves from the State of which they form part by the simple expression of a wish, any more than it recognizes the right of other States to claim such a separaton. Generally speaking, the grant or refusal of the right to a porton of its populaton of determining its own politcal fate by plebiscites or by some other method, is, exclusively, an attribute of the sovereignty of every State which is definitely consttuted.” Siehe den Report of the International Commitee of Jurists Entrusted by the Council of the League of Nations with the Task of Giving an Advisory Opinon upon the Legal Aspects of the Aaland Islands Question, Ofcial Journal of the League of Nations, Special Supplement No. 3, October 1920, 5, zitiert nach A. Cassese, Self-determination of peoples, 1995, S. 28. 29 Siehe den in der vorhergehenden Fußnote zitierten Bericht, S. 6.
Verwaltungsbereich zuzuordnen war. Finnland hatte dann unter russischer Herrschaft eine weitgehende Verwaltungsautonomie behalten, der wiederum auch die Aland-Inseln unterstanden. Hier scheinen Überlegungen durch, die später unter dem Schlagwort des „uti-possidetis“-Prinzips große Bedeutung erlangen sollten. -
Forderungen der Aländer und schälte dabei folgenden Kern frei: Die Aländern waren
völkerrechtlichen Zuordnung zum schwedischen Staatsverband) als an der Aufrechterhaltung ihrer kulturellen Identität interessiert und dazu sollten minderheitenschutzrechtliche
darstellen.30 -
Die Kommission trug aber auch dem besonderen politischen Gesamtkontext Rechnung, der den Aland-Fall umrahmte. In Anbetracht der Tatsache, dass Finnland zu den Siegermächten des Ersten Weltkrieges zählte, Schweden sich hingegen neutral verhalten hatte, meinte die Kommission: „It twould be an extraordinary form of gratitude […] to wish to despoil her [Finnland] of territory to which she attaches the greatest value.“ 31 Selbst hier wurde also der Selbstbestimmungsgrundsatz ganz wesentlich von der primitiven Logik überlagert, wonach primär die Bedürfnisse der Kriegsgewinner zu befriedigen seien.
aufgetragen, die
bereits getätigten
minderheitenschutzrechtlichen Zusagen zu erweitern, was im Aland-Abkommen mit Schweden vom 27. Juni 1921 auch geschah. Dieses Abkommen wurde nachfolgend innerstaatlich umgesetzt und auf dieser Grundlage bildete sich eine der vorbildhaftesten und stabilsten Minderheitenautonomie der Welt heraus.32 Große Aufmerksamkeit erlangten in der Folge die Aussagen des Ausschusses und der Kommission zu einem eventuellen Sezessionsrecht im Falle schwerster 30
Vgl. zu dieser Argumentation S. Harck, 2008, Rz. 6. Vgl. „The Aaland Islands Question “(Report Presented to the Council of the League of Nations by the Commission of Rapporteurs, 16 April 1921), League of nations Council Doc. B.7 21768/106, 30, zitiert nach D. Thürer/Th. Burri, Secession, in: MPEPIL, online edition, Rz 25. 32 Zu den Grundlagen der außergewöhnlichen Bestandskraf dieser Autonomieregelung vgl. gerade jüngst M. Suksi, Explaining the Robustness and Longevity of the Aland Example in Comparison with Other Autonomy Solutions, in: 20 International Journal on Minority and Group Rights 2013, S. 51-66. 31
Unterdrückung einer Minderheit. Der Ausschuss ließ die Existenz einer solchen Möglichkeit offen, während diese von der Kommission explizit bestätigt wurde (allerdings
Aland-Fall
Diskriminierungstatbestände wiederum verneint wurde). Ausführungen über die spezifischen Rechtsgrundlagen dieses Anspruchs blieben sowohl der Ausschuss als auch die Kommission schuldig.
Im Aland-Fall wurde der enge Konnex
Minderheitenschutz sehr klar herausgearbeitet, was zu einem Zeitpunkt, als es ein Selbstbestimmungsrecht im heutigen Sinne auf völkerrechtlicher Ebene noch nicht gab,
Selbstbestimmung interpretiert und dem Minderheitenschutz für den Normalfall der Vorzug eingeräumt, da es sich hierbei um ein stärker friedenswahrendes Instrument handelte. Beachtlich ist, dass die Wahl des geeigneten rechtlichen Instruments für die Lösung eines Volksgruppenproblems von der situationsspezifischen Ausgangslage abhängig gemacht wurde. Dabei stehen Völkerrecht und nationale Souveränität in einem wechselseitigen Wettbewerb. Je schwächer die nationale Souveränität in der jeweiligen
Lösungsinstrumente zur Anwendung. Finnland war zum Zeitpunkt, als die AlandFrage vor den Völkerbundrat gebracht worden ist, noch nicht definitiv konstituiert und somit konnte in breiterer Form auf das Völkerrecht Rückgriff genommen werden. Ähnliche Überlegungen müssten analog für den Fall gelten, dass ein Staatswesen im Zerfall begriffen ist. Es könnte somit die These aufgestellt werden, dass im 21. Jahrhundert, in einer Situation, in der die staatliche Souveränität eine erhebliche Abschwächung im Vergleich zur „Normalsituation“ erfahren hat und in deren Kontext territoriale Statusfragen in Verbindung mit gruppenrechtlichen Konflikten zu klären sind, völkerrechtlichen Lösungsansätzen heute ein viel größerer Stellenwert eingeräumt
werden müssten, zumal die völkerrechtlichen Verpflichtungen in diesem Bereich heute weit detaillierter und einschneidender sind. Dabei ist aber gleichzeitig zu berücksichtigen, dass unter diesen Instrumenten – anders als dies gerade letzthin immer wieder behauptet wird – nicht zwangsweise der (externen) Selbstbestimmung der Vorrang einzuräumen ist. Die Abwägung, die der Ausschuss vorgegeben hat, ist nämlich nach wie zu treffen. In Summe muss die gefundene Lösung zu einer Mehrung des Friedens und – nach heutiger Diktion – zu einer Verbesserung der menschenrechtlichen Situation führen. Eine Sezession kann, muss dabei aber nicht die Ideallösung darstellen. Es ist davon auszugehen, dass die Sensibilität in menschenrechtlichen Fragen heute weit ausgeprägter ist, als dies in den 1920er Jahren der Fall war. Territorialen Umgestaltungen, die mit Einschnitten oder Beeinträchtigungen im menschenrechtlichen Bereich verbunden sind, wird man deshalb mit besonderer Skepsis gegenüberstehen müssen. Die Entscheidung in Bezug auf den zu wählenden territorialen Status und in Hinblick auf die zu treffende Volksgruppenregelung stellt damit stets eine komplexe Abwägungsfrage dar, wobei heute das Spektrum an zur Verfügung stehenden Lösungsansätzen weit größer ist als zum Zeitpunkt der Aland-Krise gerade weil – wie noch im Detail zu erläutern sein wird – das Selbstbestimmungsrecht um einen internen
Selbstbestimmungsanspruch
Selbstbestimmung kann mit ausgeprägten Schutz- und Autonomieregelungen verbunden sein, wobei sich fließende Übergänge bis hin zur Eigenstaatlichkeit auftun können. Bei Staatszerfall ist allerdings auch die Eigenstaatlichkeit – möglichst unter Berücksichtigung der vorgegebenen administrativen Strukturen – eine konkrete Option. Interessant ist weiters anzumerken, dass bei dieser Abwägung auch wirtschaftlichen Gesichtspunkten ein besonderer Stellenwert einzuräumen ist – sowohl was die Überlebensfähigkeit des Gesamtstaates als auch was die Behauptungsfähigkeit einer sich gegebenenfalls verselbstständigten Einheit betrifft. Insgesamt ist aber zu betonen, dass Eigenstaatlichkeit keinen absoluten Eigenwert darstellt. Primär geht es um das Los der betroffenen Bevölkerung, wobei von vornherein Lösungen auszuschließen sind, die zu einer Beeinträchtigung des Friedens oder der Menschenrechte führen.
5. Selbstbestimmung nach dem Zweiten Weltkrieg 33
5.1 Die frühe Selbstbestimmungspraxis im Zeichen der AntikolonialismusBewegung
Schon während des Zweiten Weltkrieges wurden Hoffnungen genährt, dass der Selbstbestimmungsgrundsatz für die Nachkriegsregelung von entscheidender Bedeutung sein sollte. Dies legte zumindest die Atlantik-Charta nahe. Punkt 2 dieses am 12. August 1941 von Churchill und Roosevelt unterzeichneten Dokuments lautete folgendermaßen: „Sie [Roosevelt und Churchill] wünschen keine territoriale Änderung, die nicht mit dem frei zum Ausdruck gebrachten Wunsch der Völker übereinstimmen.“ 34 Dieser Grundsatz sollte aber gerade in Mitteleuropa mit der Vertreibung von Millionen von Deutschen schwerstens verletzt werden. Das Inkrafttreten der Satzung der Vereinten Nationen im Jahr 1945 hat im Vergleich zur Situation während der Aland-Krise völlig neue Voraussetzungen geschaffen. Nun hatte das Selbstbestimmungsprinzip erstmals Eingang gefunden in ein Normenwerk mit potentiell universellem Geltungsanspruch. Das in Art. 1(2) und Art. 55 der Satzung enthaltene Selbstbestimmungsprinzip ist aber vage formuliert und gerade in der Anfangszeit wurde es als bloßes Korrelat der staatlichen Souveränität und als Konsequenz und Vorbedingung der souveränen Gleichheit der Staaten gemäß Art. 2(1) der Satzung angesehen. 35 Andere Autoren hoben auch in der Folge kritisch den Umstand hervor, dass die Satzung nur ein „Prinzip“ anführe, das nicht mehr sei als ein politisches Leitmotiv und auf keinen Fall einen Rechtsanspruch begründe. 36 Es blieb
Antikolonialismusbewegung
Selbstbestimmungsprinzip konkretes (rechtliches) Leben einzuhauchen. Mit den 33
Vgl. dazu auch ausführlich P. Hilpold, Self-determination in the 21th century – Modern Perspectives for an Old Concept, in: 36 Israel Yearbook on Human Rights 2006, S. 247-288. 34 Vgl. R. Steininger, Los von Rom? Die Südtirolfrage 1945/46 und das Gruber-De Gasperi-Abkommen, Innsbruck 1987, S. 13. 35 So der erste große und sehr angesehene Kommentator der Satzung der Vereinten Nationen Hans Kelsen. Vgl. H. Kelsen, The Law of Nations, Stevens: London 1950, S. 52 ff. 36 Vgl. K.J. Partsch, Self-Determination, in: R. Wolfrum (Hrsg.), United Nations: Law, Policies and Practice, Martinus Nijhoff: Dordrecht 1995, s. 1171, Rz 11.
beiden Antikolonialismus-Resolutionen der UN-Generalsversammlung aus 1960 37 wurde
Selbstbestimmungsgrundsatzes
Selbstbestimmungsgrundsatzes auch in den beiden Menschenrechtspakten 1966 stand der Rechtscharakter der Selbstbestimmung definitiv außer Frage. Die Diskussion
Anspruchsberechtigten war damit aber noch keineswegs beendet, sondern erst richtig in Gang gebracht worden. Gerade im deutschsprachigen Raum wurden Ansichten zur Selbstbestimmung vertreten, die von jenen des angloamerikanischen „mainstreams“ erheblich divergierten. Für diese Sonderposition fand sich eine Erklärung in der ungelösten „nationalen Frage“, und zwar gleich in zweifacher Hinsicht: dazu konnte nämlich sowohl die ungelöste Frage der deutschen Teilung gezählt werden als auch jene der zahlreichen deutschen und österreichischen Minderheiten und Volksgruppen, die entweder im Aufenthaltsstaat z.T. massiver Diskriminierung ausgesetzt waren oder aber als Vertriebene in Deutschland lebten. Die Vertriebenen hofften lange Zeit auf die Einräumung einer Möglichkeit zur Rückkehr und auf eine angemessene Entschädigung für das geraubte Vermögen (bzw. auf die Restitution des betreffenden Vermögens). Die angloamerikanische und die
österreichische)
Selbstbestimmungslehre
aneinander vorbei: Im angloamerikanischen Raum war die deutschsprachige Selbstbestimmungslehre schon allein aus sprachlichen Gründen schlicht und einfach unbekannt,
Selbstbestimmung im deutschsprachigen Raum vielfach geflissentlich ignoriert wurden.38 Gerade im deutschsprachigen Raum wurden damit lange Zeit hin Hoffnungen genährt, die das geltende Völkerrecht nicht erfüllen konnte.
„Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples“, G.A. Res. 1514 (XV) v. 14.12.1960 sowie “Principles which should guide members in determining whether or not an obligation exists to transmit the information called for under Article 73e of the Charter”, G.A. Res. 1541 (XV) v. 15.12.1960. 38 Vgl. z.B. Th. Veiter, Nationalitätenkonflikte und Volksgruppenrecht , Braumüller: Wien 1977, S. 175: „Der Ausdruck peoples in den beiden Menschenrechtspakten bezieht sich seiner ganzen Herkunf und Formulierung nach auf Völker im ethnischen Sinne.“ Vgl. auch O. Kimminich, Rechtsprobleme der polyethnischen Staatsorganisation,Grünewald: Mainz 1985, S. 123 sowie F. Ermacora, Der Minderheitenschutz im Rahmen der Vereinten Nationen, Braumüller: Wien 1988, S. 72 ff. D. Blumenwitz, Minderheiten- und Volksgruppenrecht, Kulturstifung der deutschen Vertriebenen: Bonn 1992, S. 32 führte Folgendes aus: „Die Interpretaton des Begrifs „people“, der sich in diesem Zusammenhang in der Satzung der Vereinten Natonen und in einigen Resolutonen der Generalversammlung findet, wurde allmählich erweitert. Es ist heute gesichert anzusehen, dass das Selbstbestmmungsrecht der Völker auch Volksgruppen zusteht.“
Dennoch hat auch der Entwicklungsstrang des „kolonialen Selbstbestimmungsrechts“ zu Erkenntnissen geführt, die letztlich von breiterer Relevanz waren und schließlich auch für die allgemeine Selbstbestimmungsdiskussion nutzbar wurden. Von besonderer Bedeutung waren in diesem Zusammenhang der Westsahara-Fall und der Osttimor-Fall. In beiden Fällen wurde zusätzliche Komplexität in die Materie durch den Umstand getragen, dass ehemalige Kolonien einem anderen Kolonialvolk die Ausübung des kolonialen Selbstbestimmungsrechts verweigern wollten. Die Westsahara war eine spanische Kolonie seit 1884. Die Vereinten Nationen haben seit den frühen 1960er Jahren die Westsahara als Kolonialfrage angesprochen und auch wiederholt und mit Nachdruck die Gewährung des Selbstbestimmungsrechts für die Bewohner dieser Kolonie (Saharuis) eingefordert, was schließlich auch zur Befassung des IGH mit der Westsahara-Frage durch die UN-Generalversammlung im Jahr 1974 führte.39 Der IGH bestätigte in seinem Gutachten v. 16.10.1975 die Anwendbarkeit der Res. 1514 (XV) v. 14.12.1960 und die daraus folgende Dekolonialisierungsverpflichtung.
Mauretanien ein Abkommen über die Aufteilung der Westsahara und räumte Anfang 1976 dieses Gebiet. Marokko kündigte noch am Tag der Veröffentlichung des IGHGutachtens die Verschiebung größerer Bevölkerungskontingente in die Westsahara an (sog. „Grüner Marsch“, durch welchen 350.000 Marokkaner in die Westsahara gebracht wurden). Wenngleich Marokko sich den verschiedenen Appellen der Vereinten Nationen zur Beendigung seiner Siedlungspolitik immer wieder zu fügen schien, wurde de facto die Zuwanderung aus dem nördlichen Nachbarstaat seit 1975 kontinuierlich fortgesetzt, so dass sich die Bevölkerungsstruktur der Westsahara in den letzten vier Jahrzehnten nachhaltig verändert hat. Der Friedensschluss Mauretaniens mit der Polisario, der Befreiungsbewegung der Saharui, hatte zur Folge, dass die gesamte Westsahara von Marokko besetzt worden ist. Der Westsahara-Fall ist nach wie vor ungelöst. Den Vereinten Nationen kann ein ehrliches Bemühen zur Lösung dieser Frage nicht abgesprochen werden, doch wurde das Erreichen einer solchen nicht zuletzt dadurch verhindert, dass Marokko seine Territorialansprüche auf dieses phosphatreiche Gebiet nicht aufgeben wollte, sich durch die Dekolonialisierungsverpflichtungen der Vereinten Nationen nicht gebunden sah und sowohl aus politischen Gründen (starke Anbindung an den 39
Bezug genommen wurde dabei u.a. auf die Res. 1514 (XV) v. 14.12.1960, wodurch der Selbstbestimmungsanspruch außer Streit gestellt werden sollte.
Westen, während die Saharui lange Zeit von der linksorientierten Regierung Algerien unterstützt wurden) als auch durch die prominente Rolle Marokkos im Kreis der Entwicklungsländer und der islamischen Nationen einen sehr starken Rückhalt in der Staatengemeinschaft fand. Wollte man eine zynisch-agnostische Haltung einnehmen, so könnte man die Auffassung vertreten, dass sich hier der häufig zitierte Spruch von Sir Ivor Jennings bewahrheitete: „[O]n the surface it seemed reasonable: let the people decide. It was in fact ridiculous because the people cannot decide until someone decides who are the people.“40 Eine genauere Auseinandersetzung mit dem Westsahara-Fall zeigt aber, dass durchaus Instrumente und Verfahren zur Verfügung gestanden wären, um in sachlich vertretbarer Form festzulegen, wer als abstimmungsberechtigtes Volk gelten kann. 41 Insbesondere im Sondervotum von Richter Dillard sind sehr profunde Ausführungen zur völkerrechtlichen Natur des Selbstbestimmungsanspruch zu finden, wobei Dillard den Menschen gegenüber dem Territorium in den Vordergrund stellt: „It is for the people to determine the destiny of the territory and not the territory the destiny“. 42 Das politisch bedingte Durchsetzungsversagen ändert nichts am Bestehen des Selbstbestimmungsanspruchs der Saharuis. Die Geduld des anspruchsberechtigten Volkes wurde lange Zeit auch im OsttimorFall auf die Probe gestellt, wobei aber hier letztlich das Selbstbestimmungsrecht erfolgreich durchgesetzt werden konnte. Dabei zeigte der Osttimor-Fall durchaus Parallelen
Westsahara-Fall:
portugiesischem Kolonialbesitz. Anfang der 1970er begann das portugiesische Kolonialrecht
Entkolonialisierungsprozess in Osttimor erfolgreich zu beenden, da indonesische Truppen im Dezember 1975 dieses Territorium überfielen und mit einer Grausamkeit unterwarfen, die jene der vorherigen Kolonialherren in den Schatten stellte. Anders als Spanien in Bezug auf die Westsahara setzte sich Portugal aber vor den Vereinten Nationen nachhaltig für die Interessen seiner früheren Kolonie ein. Dieses Unterfangen wurde sowohl durch die konsequente 40
Vgl. I. Jennings, The Approach to Self-Government, CUP: Cambridge 1956, S. 56. Dabei häte insbesondere auf die letzte Volkszählung unter der spanischen Kolonialverwaltung im Jahr 1974 Bezug genommen werden können. 42 ICJ, 1975, Western Sahara, S. 122. 41
Westanbindung Indonesiens als auch durch die Wortführerschaft dieses Staates in der Blockfreiengbewegung erheblich erschwert, doch brachte Portugal im Jahr 1991 den Osttimor-Fall vor den IGH. Dies gelang aufgrund der fehlenden Unterwerfung Indonesiens unter die Gerichtsbarkeit nur auf indirektem Wege und in der Folge lehnte der IGH seine Gerichtsbarkeit in dem 1995 ergangenen Urteil auch ab. Dennoch stellte der IGH in einer bis dahin nicht geübten Klarheit fest, dass das Volk von Osttimor über ein Selbstbestimmungsrecht verfüge 43 und dass das Selbstbestimmungsrecht der Völker erga-omnes-Charakter habe 44. Diese Äußerung in einem IGH-Urteil, deren rechtliche und politisch-moralisch Autorität im
wirtschaftlicher Umwälzungen ab 1998 geschwächt war, sich in einem Referendum 1999 für seine Unabhängigkeit aussprechen und diese schließlich im
„Mauer-Gutachten“
Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory for the Responsibility of the UN for Palestine) hat der IGH nochmals die Bedeutung des Selbstbestimmungsrecht unter Bezugnahme auf seine frühere Rechtsprechung bestätigt. Insgesamt kann also festgehalten werden, dass sich die rudimentären Regelungen zur Selbstbestimmungen im UN-Recht nur langsam im Wege der Praxis zu einem echten Recht verdichteten. Der koloniale Selbstbestimmungsansatz bildete dabei einen wichtigen Katalysator, der gleichzeitig auch die einschlägige Diskussion einbremste. Die Befürchtungen aber, dass dadurch ein rein partikuläres,
gleichzeitig rauben
erwiesen sich jedoch als unbegründet, wenngleich diese Befürchtungen in den ersten Jahren durchaus berechtigt erschienen.45 43
Vgl. ICJ, 1995, East Timor, Rz 37. Vgl. ICJ, 1995, East Timor, Rz 29, 2. Abs.: “In the Court´s view, Portugal´s asserton that the right of peoples to self-determinaton, as it evolved from the Charter and the United Natons practce, has an erga omnes character, is irreproachable. 45 So kam Michla Pomerance, eine sehr profunde Kennerin der Selbstbestimmungsthematik ,im Rahmen einer tiefschürfenden Analyse zur Selbstbestimmungspraxis der Vereinten Nationen zu folgendem, ernüchterndem Ergebnis: „[T]he ´New UN Law [of Self-determinaton] exploits the democratc penumbra and respectability of ´self-determinaton´ while scorning the essence of the democratc credo.” Vgl. M. Pomerance, Self-determination in Law and Practice – The New Doctrine in the United Nations, Martinus Nijhoff: Dordrecht 1982, S. 75. Für den Betrachtungszeitraum bis zum Ende der 1970er Jahre, den 44
Zweifelsohne kommt das Selbstbestimmungsrecht auch außerhalb des kolonialen Bereichs zur Anwendung, wenngleich die genauen Konturen dieses Rechts nach wie erheblichen Interpretationsspielraum offenlassen. 5.2Selbstbestimmung in der post-kolonialen Praxis
antikolonialen
Selbstbestimmungsprozesse in auf dem Balkan und in Mittel- und Osteuropa in den 1990er Jahren. Dabei griffen Staatszerfall und Selbstbestimmung ineinander. Sie bildeten zwei Seiten derselben Medaille, wobei unklar bleiben musste, von welchem Element der ursächliche Entwicklungsanstoß ausgegangen ist. Sehr
Zerfallsprozess, in dessen Rahmen sich Selbstbestimmungsambitionen einzelner Teilgebiete und staatliche Auflösungstendenzen wechselseitig verstärkten. Auffallend ist, dass sich die Staatengemeinschaft zuerst mit aller Kraft gegen beide Tendenzen stemmte und damit also sowohl den Staatszerfall Jugoslawiens verhindern wollte als auch dem Streben nach Eigenstaatlichkeit der einzelnen Teilrepubliken weit überwiegend46 ablehnend gegenüber stand. Erst als sich die Entwicklung als unumkehrbar erwies, hat die Staatengemeinschaft versucht, den Zerfallsprozess zumindest zu administrieren und damit ein ungeordnetes Auseinanderbrechen des Staatsverbandes – mit all den damit verbundenen gravierenden Konsequenzen im humanitären Bereich und auch in Bezug auf die Friedenswahrung in der Region - zu verhindern.
Expertenkommission, der Badinter-Kommission, 47 die in ihrem ersten Gutachten vom 29. November 1991 auch unmissverständlich feststellte, dass der Staat Jugoslawien Geschichte war48 und dass damit die Folgen dieser unwiderruflichen Auflösung auf völkerrechtlicher Ebene zu beurteilen waren.49
Michla Pomerance einer Würdigung unterzogen hat, kann diese Wertung als zutreffend ansehen werden. 46 Das Vorpreschen des deutschen Außenministers Genscher bei der Anerkennung Kroatiens im Jahr 1991 (formell erfolgte die Anerkennung am 23. Dezember 1991) stieß auf breite Kritik, die in ihrer extremsten (und sicherlich abzulehnenden) Ausprägung Deutschland sogar für den defnitiven Zerfall Jugoslawiens verantwortlich machte. Vgl. dazu „Der Spiegel“ 26/1995, S. 38-41. 47 Die Badinter-Kommission war eine Schiedskommission, die vom EG-Ministerrat am 27. August 1991 mit dem Zweck eingesetzt worden ist, die Jugoslawienkommission rechtlich zu beraten. 48
“[T]he Socialist Federal Republic of Yugoslavia is in the process of dissoluton.”
Die heikle Aufgabe bestand nun darin, Kriterien für die territoriale Abgrenzung der sich herausbildenden Neustaaten zu finden: in einem Vielvölkerstaat, in dem sich die Teilnationen als Kulturnationen im herderschen Sinne sehen und die Anbindung an historische Mythen extreme Ausmaße annimmt, eine auf den ersten Blick unlösbar erscheinende Herausforderung, wenn man sich die ethnische Gemengelage in dieser Region vor Augen hält. Die Lösung dieser Problematik fand die BadinterKommission in der Übernahme des uti-possidetis-Prinzips, das bekanntlich im 19. Jahrhundert die Grenzziehung der sich emanzipierenden Kolonien in Lateinamerika regelte und im 20. Jahrhundert auch zum bestimmenden Grenzziehungskriterium bei der Entkolonialisierung Afrikas werden sollte. 50 Neu war an diesem Regelungsansatz, dass hier auf interne Verwaltungsgrenzen eines Bundesstaates völlig fern des kolonialen Bereichs Bezug genommen wurde. Das uti-possidetis-Prinzip begründet als
Selbstbestimmungsanspruch.
selbstbestimmungsberechtigte Einheit, im Deutschen „das Volk“, treffender aber im Englischen als „the self“ bezeichnet. In Lateinamerika verursachte dieser Ansatz keine Probleme, war doch diese Grenzziehung erst Ausgangspunkt für die Herausbildung der Identität der Völker als verschiedene Nationen. Mehr musste die Erfolgsgeschichte des uti-possidetis-Prinzips in Afrika verwundern, wiesen die verschiedenen afrikanischen Stämme doch klar definierte kulturelle und historische Identitäten auf. Die neu geschaffenen politisch-historischen Realitäten sollten aber eine unerwartet starke identitätsbildende Kraft zeigen, die sich zudem äußerst rasch entfalten und die Stammesidentität weitgehend überlagern sollten. 51 Anders dagegen die Situation in Ex-Jugoslawien: Die über das uti-possidetis-Prinzip abgegrenzten Einheiten sollten zwar (weitgehend) Bestand haben, doch blieb die ursprüngliche nationale Identität auch innerhalb der Neustaaten dominant. Die Herbeiführung der Identität von Volk und Nation wurde durch brutalste Repression versucht, durch Vertreibung und Völkermord. In zwei Fällen widersetzte sich die Staatengemeinschaft im ex-jugoslawischen Raum diesen brachialen Kräften: in Bezug auf Bosnien, wo sie 49
Ibid. “[I]it is incumbent upon the Republic of Yugoslavia to settle such problems of state succession as may arise from this process in keeping with the principles and rules of internatonal law, with partcular regard for human rights and the rights of peoples and minorites”. 50 Zum uti-possidetis-Prinzip vgl. G. Nesi, L´uti possidetis hors du contexte de la décolonisation: Le cas de l ´Europe, in: XLIV AFDI 1998, S. 1-23; G. Abi-Saab, Le principe de l´uti possidetis - Son role et ses limites dans le contentieux territorial International, in: M.G. Kohen (Hrsg.), FS Lucius Caflish, Brill: Leiden 2007, S. 657-671 und S. Lalonde, Uti possidetis: Its Colonial Past Revisited, in: Revue Belge de Droit International 2001, S. 23-99. 51 Dies schloss einzelne Stammeskonflikte nicht aus, doch hate die historische Ausgangssituation und das weitgehende Fehlen einer historischen Tradition der Neustaaten auf dem afrikanischen Kontinent eine weit größere Konfliktualität befürchten lassen.
mit militärischem Zwang und großem finanziellem Aufwand den Fortbestand dieser Republik als multinationale und multireligiöse Einheit erwirkte 52 und in Bezug auf den Kosovo, wo die Staatengemeinschaft ihre Bereitschaft demonstriert hat, in Ausnahmefällen auch vom uti-possidetis-Prinzip abzukehren. Der Kosovo-Konflikt stellt sich, kurz zusammengefasst, folgendermaßen dar: 53 Der überwiegend albanisch besiedelte Kosovo ist von Tito 1974 zu einer „autonomen Provinz“ erhoben worden. Zwar waren die Befugnisse dieser Provinz nicht wesentlich geringer als diejenigen einer „autonomen Republik“, doch blieb der formalrechtliche Status ein bescheidenerer, auch um sezessionistischen Tendenzen vorzubauen. Wie die nachfolgende Entwicklung zeigen sollte, hatte diese Einstufung folgenschwere Konsequenzen: Bei der Anwendung des uti-possidetis-Prinzips stellte die BadinterKommission auf den Republikstatus ab. Nur den Republiken wurde ein Anspruch auf Eigenstaatlichkeit zuerkannt. Unter Milosevic wurde die kosovarische Autonomie wieder eingeschränkt und schließlich völlig ausgehöhlt. In der zweiten Hälfte der 1990er Jahre nahmen die Repressionen von serbischer Seite immer mehr zu und arteten schließlich in ethnischen Säuberungen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit internationale
aus.54
intensive erfolglos
Vermittlungsversuche geblieben
schließlich am 24. März 1999 die NATO. Am 10. Juni 1999 zogen die geschlagenen serbischen Verbände aus dem Kosovo ab. Am selben Tag erließ der UNSicherheitsrat die Resolution 1244/1999, durch welche der Kosovo unter internationale zivile und militärische Aufsicht gestellt wurde. Der endgültige Status des Kosovo wurde offen gelassen und von einer Einigung aller Parteien abhängig gemacht. Im November 2005 wurde Martti Athisaari vom UN-Generalsekretär zum Sondergesandten für den Kosovo ernannt und mit der Prüfung der Lage in diesem Gebiet betraut. In seinem Bericht vom Februar 2007 legte Athisaari seinen Plan vor. 55 52
Ob dies langfristig sinnvoll oder auch nur möglich ist, darüber scheiden sich Geister. Eine gemeinsame „bosnische Identität“, ein für eine Nation typisches „Wir-Gefühl“ ist in diesem Land bis heute nicht erkennbar. Kurzfristig war der von der Staatengemeinschaf gewählt Ansatz aber auf jeden Fall sinnvoll: Die interethnischen Feindseligkeiten konnten beendet werden und es wurde demonstrativ ein Zeichen gesetzt, dass auf ethnischen Konflikten beruhende nationale Zerfallsprozesse nicht unendlich wären können. 53
Vgl. dazu im Detail P. Hilpold, Das Kosovo-Problem – ein Testall für das Völkerrecht, in: 68 ZaöRV 2008, S. 779801 sowie ders., Das Kosovo-Gutachten v. 22. Juli 2010: Historische, politische und rechtliche Voraussetzungen, in: P. Hilpold (Hrsg.), Das Kosovo-Gutachten v. 22. Juli 2010, S. 1-29. 54 So das Internationale Strafgericht für das frühere Jugoslawien im Fall Milutinovic (ICTY, Prosecutor v. Milan Milutinovic, Urteil v. 26.2.2009). 55 S/2007/168 v. 26.3.2007.
Danach seien weder eine Rückgabe des Kosovo an Serbien 56 noch eine Fortführung der UN-Verwaltung57 gangbare Optionen. Die einzige sinnvolle Alternative sei die überwachte Unabhängigkeit.58 Ein politischer Konsens konnte auf völkerrechtlicher Ebene nicht erreicht werden. Deshalb nahmen die Kosovaren ein Jahr später ihr Geschick selbst in die Hand und erklärten am 17. Februar 2008 die Unabhängigkeit des Kosovo. Diese Maßnahme stieß auf massiven Widerstand Serbiens und seiner Verbündeten (insbesondere Russlands), während andere Staaten den Kosovo rasch anerkannten. Auf Betreiben Serbiens befasste die Generalversammlung den IGH mit der Frage, ob die Unabhängigkeitserklärung des Kosovo völkerrechtskonform gewesen sei. In dem am 22. Juli 2010 veröffentlichten Gutachten äußerte der IGH die Auffassung, dass das Völkerrecht Unabhängigkeitserklärungen nicht verbiete und auch einen Gegensatz mit Res. 1244/1999 konnte der IGH nicht erkennen, da die kosovarischen Politiker nicht als Abgeordnete, sondern als Privatpersonen gehandelt hätten. Dass in Völkerrechtswissenschaft und –praxis über ein Selbstbestimmungsrecht als Notwehrrecht diskutiert wird, wird vom IGH zur Kenntnis genommen, doch dieses Gericht nahm zu dieser Diskussion keine Stellung. Der Grundtenor des einschlägigen Verweises ist allerdings von einem sehr kritischen Unterton geprägt: 82. A number of participants in the present proceedings have claimed, although in almost every instance only as a secondary argument, that the population of Kosovo has the right to create an independent State either as a manifestation of a right to self-determination or pursuant to what they described as a right of “remedial secession” in the face of the situation in Kosovo. The Court has already noted (see paragraph 79 above) that one of the major developments of international law during the second half of the twentieth century has been the evolution of the right of self-determination. Whether, outside the context of non-self-governing territories and peoples subject to alien subjugation, domination and exploitation, the 56 57
Ibid., S. 2, Rz 6. Ibid., Rz 8.
Ibid., Rz. 1 ff. „[T]he only viable option for Kosovo is independence, to be supervised for an initial period by the international community.”
international law of self-determination confers upon part of the population of an existing State a right to separate from that State is, however, a subject on which radically different views were expressed by those taking part in the proceedings and expressing a position on the question. Similar differences existed regarding whether international law provides for a right of “remedial secession” and, if so, in what circumstances. There was also a sharp difference of views as to whether the circumstances which some participants maintained would give rise to a right of “remedial secession” were actually present in Kosovo. 83. The Court considers that it is not necessary to resolve these questions in the present case. The General Assembly has requested the Court’s opinion only on whether or not the declaration of independence is in accordance with international law. Debates regarding the extent of the right of self-determination and the existence of any right of “remedial secession”, however, concern the right to separate from a State. As the Court has already noted (see paragraphs 49 to 56 above), and as almost all participants agreed, that issue is beyond the scope of the question posed by the General Assembly. To answer that question, the Court need only determine whether the declaration of independence violated either general international law or the lex specialis created by Security Concil resolution 1244 (1999). Die Feststellung, “radically different views were expressed” deutet darauf hin, dass der
gewohnheitsrechtlichen Norm ausgeht. In welchem Zusammenhang stehen nun die militärischen Maßnahmen der NATO des Jahres 1999 und die Frage der Selbstbestimmung im Kosovo-Fall? Die militärische Intervention der NATO des Jahres 1999 stellt sich – strikt rechtlich betrachtet – als humanitäre Intervention dar, die keine Grundlage im UN-Recht findet, ja von diesem untersagt wird. 59 Dennoch hat die Staatengemeinschaft de facto darüber hinweg gesehen; diese Völkerrechtsverletzung wurde mit keinen Sanktionen versehen. 59
Vgl. P. Hilpold, Humanitarian Intervention: Is There a Need for a Legal Reappraisal?", in: 12 EJIL 3/2001, S. 437-467.
Selbstbestimmung durch den Kosovo überhaupt erst möglich gemacht. Dennoch würde man diese Vorgänge juristisch überinterpretieren, wenn man über die Ereignisse zwischen dem 24. März 1999 und dem 17. Februar 2008 einen Bogen spannen wollte und diese Vorgänge ex post als schrittweise Ausübung eines remedialen Selbstbestimmungsrechts qualifizieren wollte. Selbst unter jenen Staaten, die diesen Prozess letztlich (de facto) befürworteten, hat sich der weit überwiegende Teil gegen eine solche Qualifizierung ausgesprochen. Dieser Auffassung hat im Grunde auch der IGH Ausdruck verliehen, wenn er diese Ereignisse als Abfolge von faktischen Handlungen in einem sui-generis-Kontext qualifiziert hat und im Gutachten selbst keinerlei Anschein erweckt hat, ein Sezessionsrecht als Notwehrrecht anzuerkennen.
Auch dem anderen Extremum hat sich der IGH aber nicht verschrieben: So hat ein Richter (Richter Koroma) im Kosovo-Fall die Auffassung vertreten, dass eine Sezession verboten sei, da das Völkerrecht die territoriale Integrität der Staaten schütze. Im Gutachten kommt sehr klar zum Ausdruck, dass der IGH auch diese Position nicht stützt.
6. Selbstbestimmung als Notwehrrecht
Immer breitere Zustimmung zu finden scheint die Auffassung, wonach in außergewöhnlichen
Volksgruppe/Minderheit dieser ausnahmsweise ein Recht auf Selbstbestimmung in der Form eines Sezessionsrechts zukomme. Die Vertreter dieser Auffassung können zur Untermauerung ihrer Position auf Äußerungen verweisen, die weit in die Vergangenheit zurückreichen,60 was die jüngere Geschichte anbelangt, bis auf den Aland-Fall. Wie gezeigt, vermag dieser Verweis aber nicht wirklich zu überzeugen, zumindest wenn daraus rechtliche Schlussfolgerungen abgeleitet werden sollen. Eher schiene als Rechtsgrundlage für ein remediales Selbstbestimmungsrecht Prinzip V Abs. 7 der Friendly-Relations-Declaration 1970 geeignet zu sein, die zwar 60
Vgl. zur rechtshistorischen Entwicklung des Selbstbestimmungsrecht als Notwehrrecht P. Hilpold, Die Sezession - zum Versuch der Verrechtlichung eines faktischen Phänomens", in: 63 ZÖR 1/2008, S. 117-141.
rechtlich nicht bindend ist, aber immerhin in sehr autoritativer Form UN-Recht auslegt und auch als Grundlage für die weitere Steuerung der Auslegung sowie als Basis für die Fortentwicklung des UN-Rechts angesehen werden kann: „Die vorstehenden Absätze sind nicht so auszulegen, als ermächtigten oder ermunterten sie zu Maßnahmen, welche die territoriale Unversehrtheit oder die politische Einheit souveräner und unabhängiger Staaten, die sich gemäß dem oben beschriebenen Grundsatz der Gleichberechtigung und Selbstbestimmung der Völker verhalten und die daher eine Regierung besitzen, welche die gesamte Bevölkerung des Gebietes ohne Unterschied
der Rasse, des Glaubens oder der Hautfarbe
vertritt, ganz oder teilweise auflösen oder beeinträchtigen würden.“ Aus dieser Norm ein allgemeines Sezessionsrecht abzuleiten, ginge jedoch zu weit, da die Wendung „ohne Unterschied der Rasse, des Glaubens oder der Hautfarbe“, klar auf den kolonialen Kontext Bezug nimmt.61 In der Literatur62 wurde auch darauf hingewiesen, dass die USA versucht hatten, eine alternative
vorzubringen,
repräsentativen Regierung explizit als Ausdruck von Selbstbestimmung qualifiziert werden sollte. Diese (breitere) Formulierung fand aber keine Mehrheit. Allerdings ist im Rahmen der Wiener Menschenrechtserklärung 1993 genau diese erweiterte Formulierung angenommen worden, was auf den ersten Blick als Haltungsänderung der Staatengemeinschaft interpretiert könnte: „Alle Völker haben das Recht auf Selbstbestimmung. Kraft dieses Rechts entscheiden sie frei über ihren politischen Status und betreiben frei ihre wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung. Unter Berücksichtigung der besonderen Situation der Völker, die unter Kolonial- oder anderen Formen von Fremdherrschaft oder ausländischer Besetzung stehen, anerkennt die Weltkonferenz über die Menschenrechte das Recht der Völker, alle im 61
Vgl. Ch. Gusy, Selbstbestimmung im Wandel, in: Archiv des Völkerrechts 1992, S. 385-410 (394) sowie A. Cassese, Self-determination of peoples, CUP: Cambridge 1995, S.61. Laut G.H. Fox (Self-determination in the post-cold war era: A new internal focus?, in: 16 Michigan Journal of International Law 1995, S. 734-781) sei diese Norm dazu bestimmt, auf “Pariah-Staaten wie [das ehemalige, vom Apartheids-Prinzip geprägte] Südafrika Anwendung zu fnden. Zudem verweist Fox darauf, dass die USA versucht haten, eine alternative Formulierung vorzubringen, nach welcher das Vorliegen einer repräsentativen Regierung explizit als Ausdruck von Selbstbestimmung qualifziert werden sollte. Diese (breitere) Formulierung fand aber keine Mehrheit. 62 Ibid.
Einklang mit der Satzung der Vereinten Nationen stehenden legitimen Maßnahmen zu ergreifen, um ihr unveräußerliches Recht auf Selbstbestimmung zu verwirklichen. Die Weltkonferenz über Menschenrechte betrachtet die Verweigerung des Selbstbestimmungsrechts als eine Menschenrechtsverletzung und unterstreicht die Bedeutung der wirksamen Durchsetzung dieses Rechts. Gemäß
freundschaftliche Beziehungen und Zusammenarbeit unter den Staaten im Einklang mit der Satzung der Vereinten Nationen ist dies nicht so auszulegen, dass damit irgendeine Handlungsweise erlaubt oder ermutigt wird, welche die territoriale Integrität oder politische Einheit souveräner und unabhängiger Staaten, die sich gemäß dem Grundsatz der Gleichberechtigung und des Selbstbestimmungsrechts der Völker verhalten und daher eine Regierung besitzen, die ohne Unterschied irgendwelcher Art die gesamte zu dem betreffenden Gebiet gehörende Bevölkerung vertritt, zur Gänze oder zum Teil zerstören oder beeinträchtigen würde.“63 Diese Norm verlangt somit eine repräsentative Regierung in Bezug auf die Gesamtbevölkerung, ohne dass eine Einschränkung auf den kolonialen Kontext vorgenommen worden wäre. Dennoch ist auch dieser Formulierung kein Anspruch auf Sezession ableitbar. Repräsentativität wird zwar uneingeschränkt gefordert. Sollte diese aber nicht gegeben sein, so folgt daraus aber keineswegs automatisch ein Sezessionsrecht. Es wird mit vagen Formulierungen, halben Verheißungen und versteckten Drohungen gespielt, ohne dass eine lex perfecta Sachverhalt und Rechtsfolgen klar ausformulieren und in einen kausalen Bezug bringen würde. Auch einschlägige gerichtliche Äußerungen werden verschiedentlich in den Dienst einer für ein Sezessionsrecht plädierenden Argumentation genommen, doch geschieht auch dies zu Unrecht. Der kanadische Oberste Gerichtshof hat im Fall „Sezession Quebecs von Kanada“64 ein Sezessionsrecht nur für die seit langem unstreitigen
kolonialen Abhängigkeit
Unterdrückung durch fremde Machthaber anerkannt. Ein darüber hinausgehendes, allgemeines Sezessionsrecht als Notwehrrecht wird als bloße Möglichkeit dargestellt
Vgl. die Wiener Erklärung der Weltkonferenz der Vereinten Nationen über Menschenrechte, Wien, 25.6.1993, Abs. 2. 64 Vgl. Reference by the Governor in council, pursuant to Art. 53 of the Supreme Court Act, concerning the secession of Quebec from Canada, 1998, S.C.R. 217, ILM 37 (1998), S. 1342 ff.
und die betreffende Frage bleibt letztlich offen. 65 Diese Entscheidung hat auch den russischen Verfassungsgerichtshof inspiriert, der in seinem Urteil vom 31. Juli 1993 in Bezug auf ein mögliches Sezessionsrecht Tschetscheniens zu einem analogen Ergebnis gelangt ist.66 Ähnliche Schlussfolgerungen können in Bezug auf den Fall Katanga (DRC), der von der Afrikanischen Kommission für Menschenrechte und die Rechte der Völker (African Commission of Human and Peoples´ Rights) entschieden worden ist, gezogen werden: „In the absence of concrete evidence of violations of human rights to the point that the territorial integrity of Zaire should be called to question and in the absence of evidence that the people of Katanga are denied the right to participation in government as guaranteed by Article 13 (1) of the African Charter, the Commision holds the view that Katanga is obliged to exercise a variant of self-determination that is compatible with the sovereignty and territorial integrity of Zaire.”67 Die Afrikanische Menschenrechtskommission bringt hier nur zum Ausdruck, dass im vorliegenden Fall selbst die Tatbestandsvoraussetzungen für die Geltendmachung eines Sezessionsrechts als Notwehrrecht fehlen. Sie äußert sich nicht zur Frage, ob ein solcher Rechtsanspruch, wenn die erwähnten Tatbestandsvoraussetzungen nachgewiesen werden könnten, auch tatsächlich gegeben wäre.
Der kanadische Gerichtshof kam dabei zu folgendem Ergebnis: „In summary, the internatonal right to selfdeterminaton only generates, at best, a right to external self-determinaton in situatons of former colonies, where a people is oppressed, as for example under foreign military occupaton; or where a definable group is denied meaningful access to government to pursue their politcal, economic, social and cultural development. In all these situatons, the people in queston are enttled to a right to external self-determinaton because they have been denied the ability to exert internally their right to external self-determinaton. Such exceptonal circumstances are manifestly inapplicable to Quebec under existng conditons. Accordingly, neither the populaton of the province of Quebec, even if characterized in terms of people or “peoples”, nor its representatve insttutons, the Natonal Assembly, the legislature or government of Quebec, possess a right, under internatonal law, to secede unilaterally from Canada.” Zwei Experten (James Crawford und Luzius Wildhaber) haben im Aufrag des Gerichts Studien zu dieser Thematik erstellt. Das Gericht hat sich in der Substanz weitgehend der Studie von James Crawford angeschlossen. Luzius Wildhaber schien der Anerkennung eines Sezessionsrechts als Notwehrrecht eher zugeneigt. Vgl. dazu im Detail P. Hilpold, Self-Determination in the 21th Century - Modern Perspectives for an Old Concept, in: 36 Israel Yearbook of Human Rights 2006, S. 247-288 sowie ders., Die Sezession, 2008, S. 134. 66 Vgl. A. Tancredi, A normative „due process“ in the creation of States through secession, in: M. Kohen (Hrsg.), Secession – International Law Perspectives, CUP: Cambridge 2006, S. 171-207 (181) unter Bezugnahme auf T Beknazar, Übergesetzliches Staatsnotrecht in Rußland: Staatsnotstand und Staatsnotstandsbefugnisse der Exekutive. Zum Tschetschenien-Urteil des russischen Verfassungsgerichts v. 31. Juli 1995, in: 37 ZaöRV 1997, S. 161 ff. (180). 67 Case 75/92, Kantangese Peoples´Congress v. Zaire, S. 1.
Nicht unerwähnt bleiben soll, dass die finnische Regierung in ihrer Stellungnahme im Kosovo-Verfahren mit Nachdruck versucht hat, die Verselbstständigung des Kosovo unter
rechtfertigen, wobei das betreffende Papier sehr ausführlich die schweren Diskriminierungstatbestände
nachzeichnet,
Hoheitsgewalt aufgrund der NATO-Intervention sowie die außergewöhnliche Situation, die sich durch die Krise ergeben hat. In der Folge will die finnische Regierung hier das Selbstbestimmungsrecht als Notwehr im Sinne der Ausführungen im Aland-Fall zur Anwendung bringen. Zuzustimmen ist der finnischen Regierung, wenn sie den außergewöhnlichen Charakter hervorhebt, der sich durch die Kosovo-Krise ergeben hat. In einer ex-postBetrachtung lässt sich in diesem Zusammenhang – auf das Ergebnis bezogen durchaus von einem Selbstbestimmungsfall sprechen. Andererseits darf aber nicht übersehen werden, dass der IGH eine solche Qualifizierung gerade nicht gewählt hat und auch die Staatengemeinschaft hat sogar weit überwiegend eine derartige Einstufung des Kosovo-Falls aktiv zu verhindern versucht und allein eine sich faktisch herausbildende Situation zur Kenntnis genommen. Die Betonung der Spezialität des Kosovo-Falls stellt gleichzeitig den Schlüssel dazu dar, eine Einstufung dieses Falls als Selbstbestimmungsfall auszuschließen.
7. Die „innere Selbstbestimmung“
dieser Ausführungen
Selbstbestimmungsrecht als Notwehrrecht im Völkerrecht nicht existiert, zumindest wenn man darunter einen völkerrechtlich geschützten Anspruch auf Loslösung von einem Staatsverband bei schweren Menschenrechtsverletzungen versteht. Immer
Selbstbestimmung“. Außerhalb des kolonialen Kontextes wird in der inneren Selbstbestimmung sogar die prioritäre Form der Selbstbestimmung gesehen. 68 Wie ist der Begriff der inneren Selbstbestimmung zu deuten? Darunter versteht man die 68
So das kanadische Höchstgericht in Reference re Secession of Quebec, Abs. 126.
Entscheidungsprozess, wodurch ihre kulturelle Identität gewahrt werden kann, eine Diskriminierung von Minderheiten verhindert und ihre gleichberechtigte Entwicklung neben der Mehrheitsbevölkerung sichergestellt werden kann. Dies hat zur Folge, dass das demokratische System nicht mit dem Majoritätsprinzip gleichgesetzt werden darf.69 Vielmehr muss Sorge getragen werden, dass Minderheiten im demokratischen Prozess nicht systematisch übergangen werden. Obwohl sie aufgrund ihrer geringeren Zahl bei jeder Mehrheitsabstimmung unterliegen würden, muss gewährleistet sein, dass Minderheiten ihre Ansprüche im gleichen Maße durchsetzen können wie die Mehrheit. Aufgrund dieser faktischen Schwäche verlangt ein richtig verstandener Gleichheitsgrundsatz in vielen Fällen eine formelle Bevorzugung durch sog. „positive Maßnahmen“ („positive Diskriminierung“). Ein derart
„Konkordanzdemokratie“.70 Völkerrechtlich lässt sich ein Anspruch von Minderheiten auf
menschenrechtliche Basisnormen begründen, so unter Bezugnahme auf das Recht auf freie Meinungsäußerung (Art. 21 Pakt über bürgerliche und politische Rechte, ICCPR), die Vereinigungsfreiheit (Art. 22 ICCPR), das Recht auf freie Wahlen (Art. 25 b) ICCPR) und generell auf das Recht, „an der Gestaltung der öffentlichen Angelegenheiten unmittelbar oder durch frei gewählte Vertreter teilzunehmen“ (Art. 25 a) ICCPR).71 Obwohl noch mit zahlreichen Unsicherheiten behaftet, scheinen sich immer mehr Elemente herauszubilden, die auf ein im Entstehen begriffenes „Recht auf Demokratie“72 hindeuten. In derart international fundierten Demokratien muss Minderheitenschutz – der zudem durch eine immer größere Zahl an völkerrechtlichen Normen garantiert wird73 – einen zentralen Stellenwert einnehmen.
Vgl. dazu ausführlich D. Blumenwitz, Volksgruppen und Minderheiten – Politische Vertretung und Kulturautonomie, Mann-Verlag: Berlin 1995, S. 84 ff. 70 Vgl. dazu die grundlegenden Arbeiten von Arend Lijpart, z.B. Thinking about Democracy. Power Sharing and Majority Rule in Theory and Practice, Routledge: London 2008 71 Vgl. A. Cassese, The Self-Determination of Peoples, in: L. Henkin (Hrsg.), The International Bill of Rights, Columbia University Press: New York 1981, S. 92-113 (97) sowie P. Hilpold, Self-Determination in the 21th Century - Modern Perspectives for an Old Concept, in: 36 Israel Yearbook of Human Rights 2006, S. 247-288 (262 ff.). 72 So in visionärer Vorahnung Th. Franck, The emerging right to democratic governance, in: AJIL 1992, S. 46-91. 73 In diesem Zusammenhang ist insbesondere auf die UN-Minderheitendeklaration vom 18. Dezember 1992, auf die Europäische Charta der Regional- oder Minderheitensprachen, auf die Europäische Rahmenkonvention zum Schutz nationaler Minderheiten 1995 und die UN-Deklaration über die Rechte indigener Völker 1997 hinzuweisen.
Selbstbestimmungsrecht in ein Recht auf Sezession um, wenn Minderheiten das Recht auf wirksame Partizipation verweigert wird? Für die Existenz eines solchen Automatismus, ja auch nur für das Vorliegen von diesbezüglichen normativen Regelungsansätzen liegen keine überzeugenden Belege vor, wie in Zusammenhang mit der Diskussion um ein remediales Notwehrrecht belegt worden ist.
Selbstbestimmungskonzept, so wie es von Präsident Woodrow Wilson 1918 in die Welt gesetzt worden ist, mehrdeutig und widersprüchlich war. Gerade in Bezug auf die Situation, die dieses Konzept unmittelbar rechtlich in den Griff zu bekommen versuchte, der Friedensregelung nach dem Ersten Weltkrieg, hat es auf breiter Linie versagt. Dennoch hat es eine Entwicklung in Gang gesetzt, die uns mit ungebrochener Dynamik bis zum heutigen Tag begleitet. In Verbindung mit der kontinuierlichen Festigung des Menschenrechtsschutzansatzes hat es zu einer stetigen Stärkung der Position des Individuums, einzeln und als Mitglied eines Verbandes, einer Gruppe oder Minderheit, geführt. Die Wurzeln dieses Konzepts, die in der wilsonschen (um nicht zu sagen US-amerikanischen) Vorstellung von Invidualismus,
Entwicklungsprozess trotz aller Rückschläge und Enttäuschungen, immer wieder durch. Die einzelnen Etappen dieses Prozesses mögen den Ansprüchen, die heute mit dem Selbstbestimmungsgedanken verbunden werden, nicht immer genügt haben. Dies kommt bspw. im Entkolonialisierungsprozess zum Vorschein, der vielfach den Anliegen und Interessen unterdrückter Völker nicht Rechnung trug (bspw. den Ibos in Biafra/Nigeria oder den Saharuis in der Westsahara). Der Prozess als Ganzer war aber sicherlich stets vom Grundgedanken gekennzeichnet, eine fairere
verwirklichen.74
menschenrechtlichen Denkens, der Verdichtung der einschlägigen Rechtsnormen und der Herausbildung immer breiterer Ansätze für eine völkerrechtliche Begründung eines 74
Zum Grundsatz der Fairness vgl. Th. Franck, Fairness in International Law and Institutions, OUP: Oxford 1995.
Demokratieprinzips
Selbstbestimmungsgedanken
Ausformung erlangt. Dass diese Entwicklung aber so weit gegangen wäre, einzelnen Minderheiten oder Gruppen ein Recht auf Eigenstaatlichkeit gegen den Willen der Mehrheit bzw. des übergeordneten Staatsverbandes zu gewähren, ist nicht ersichtlich. Auch ein Recht auf Selbstbestimmung als Notwehrrecht bei Vorliegen massiver Diskriminierungstatbestände ist – trotz diesbezüglicher Behauptungen eines nicht unwesentlichen Teils der Völkerrechtslehre - nicht erkennbar. Dennoch sind über die letzten hundert Jahre hinweg zahlreiche Äußerungen und Entwicklungen
Völkerrechtspraxis
Selbstbestimmungsgrundsatz auch rechtliche Elemente identifizieren lassen, welche eine Verselbstständigung von Territorien auch außerhalb des kolonialen Kontextes fördern können. So ist im Normalfall, bei stabilen Ordnungsverhältnissen, der staatlichen Souveränität der Vorrang vor den Selbstbestimmungsbestrebungen einzelner Regionen oder Volksgruppen einzuräumen und allfällige nationale Konflikte sind innerhalb der bestehenden Strukturen – wenngleich durchaus auch mit Unterstützung des Völkerrechts – zu lösen. Dann aber, wenn die staatliche Souveränität geschwächt erscheint, erlangen die innerstaatlichen Bestrebungen nach Eigenstaatlichkeit auch völkerrechtliche Relevanz. Dies wurde bereits im AlandFall konstatiert und im Falle Jugoslawiens erneut bestätigt. Die Ordnungskriterien der Badinter-Kommission für Jugoslawien, an die sich die Staatengemeinschaft sehr punktuell gehalten hat, zeigen, dass innerstaatliche Verwaltungsgrenzen bei Schwächung bzw. Wegfall staatlicher Souveränität völkerrechtliche Relevanz erlangen können. Die hier zum Tragen kommenden Mechanismen sind also sehr komplexer
Menschenrechtsverletzungen und Anspruch auf Eigenstaatlichkeit (so wie im Rahmen
remedialen
Selbstbestimmungskonzeption
behauptet),
Menschenrechtsverletzungen können dazu beitragen, die staatliche Souveränität zu schwächen. Die militärische Intervention im Kosovo war nicht darauf ausgerichtet, aufgrund der vorgehenden Menschenrechtsverletzungen einen unabhängigen kosovarischen Staat zu begründen und eine solche Konsequenz wurde auch von den Intervenienten – zumindest anfänglich – abgelehnt. De facto können aber damit Vorbedingungen geschaffen werden, die zur Eigenstaatlichkeit führen. Ähnliches gilt für schwere wirtschaftliche Krisensituationen: Auch diese können – wie im Falle Indonesiens - letztlich zu einer Schwächung der nationalen Souveränität führen und
als Folge die Verselbstständigung von Territorien ermöglichen, in deren Kontext zuvor ein ausgeprägter Selbstbestimmungswillen geäußert worden ist. Die Vermutung spricht grundsätzlich für die Beibehaltung der bestehenden Staatsstrukturen und hier gilt der alte Grundsatz, wonach die Gemeinschaft der Staaten – die ja nach wie vor die maßgebliche Schöpferin des Völkerrechts ist – kein Selbstmörderclub ist.
Dies bedeutet aber nicht, dass die Staatengemeinschaft
danach trachten würde, die territoriale Integrität der Staatengemeinschaft um jeden Preis aufrecht zu erhalten. Der Athisaari-Bericht zu Kosovo verdeutlicht dies sehr klar – und die Staatengemeinschaft hat mit der mittlerweile sehr breiten Anerkennung des Kosovo dieser Tendenz eine sehr deutliche Bestätigung verliehen. 75 Die Haltung der Staatengemeinschaft wird in dieser Frage immer von partikulären Interessen (mit)beeinflusst sein. Ein wichtiger Entscheidungsmaßstab wird aber – und auch diesbezüglich hat der Aland-Fall einen wichtigen Präzedenzfall geschaffen – die Frage
Staatengemeinschaft besser zu verwirklichen als die Aufrechterhaltung der territorialen Integrität des Gesamtverbandes. Zu diesen Zielen zählen ganz maßgeblich auch menschenrechtliche Grundsätze und Anliegen. Wenn ein Territorium
Interessensausgleich in Hinblick auf alle auf seinem Territorium lebenden Gruppen zu erwarten ist, so wird die Staatengemeinschaft dem diesbezüglichen Ruf nach Eigenstaatlichkeit besonders kritisch begegnen.76 Versucht
Selbstbestimmungsbestrebungen in Europa, so muss man zum Ergebnis gelangen, dass das Völkerrecht unmittelbar kein Sezessionsrecht für einzelne Territorien, Gruppen oder Minderheiten bereit hält. Dennoch gibt es in der völkerrechtlichen Staatenpraxis eine Vielzahl an Elementen, die Eigenstaatlichkeitsbestrebungen letztlich unterstützen können. So zeigt sich, dass Zentralregierungen immer häufiger bereit sind, in einen Dialog mit zentrifugalen Kräften zu treten. Dahinter kommen einmal ein konsensorientiertes Souveränitätsverständnis und eine kontraktualistische Vorstellung über die legitime Begründung staatlicher Herrschaftsgewalt zum Ausdruck. Immer stärker wird aber auch historischen Titeln, der Art und Weise, wie 75
Bis Mite März 2013 haben 101 Staaten den Kosovo anerkannt. In Bezug auf den Kosovo war dies auch einer der brisantesten Punkte. Aus diesem Grunde sind im AthisaariPlan auch äußerst detaillierte Ausgleichsmechanismen vorgesehen. Die kosovarische Regierung ist allerdings bislang diesen Anforderungen nicht hinreichend nachgekommen. 76
diese Titel begründet worden sind, der Intensität der Selbstbestimmungsbestrebung und der Frage Rechnung getragen, ob historisches Unrecht gegenwärtig noch gewärtig ist und auch als solches empfunden wird. 77 Eine Vielzahl an Faktoren spielt in diese Wertungen hinein. Nicht zuletzt sind es häufig wirtschaftliche Elemente, die hier schlagend werden. Neuere Untersuchungen deuten sogar darauf hin, dass diese 78
entscheidend seien für die Geltendmachung von Sezessionsansprüchen. anderen
Sezessionsansprüchen
Autonomieregelungen maßgeblich.79 Diese Untersuchungen sind durchgehend von einem
gekennzeichnet. Man kann darüber streiten, ob die darin dargestellten Kausalitäten tatsächlich überzeugend sind. So kann es zwar zutreffen, dass ressourcenreiche Gebiete besonders geneigt sind, nach Unabhängigkeit zu streben. Andererseits kann dieser Ressourcenreichtum zuvor bestimmend dafür gewesen sein, dass dieses Gebiet okkupiert worden ist. Gebiete, die über eine Autonomieregelung verfügen, mögen besonders häufig unter den nach Sezession strebenden Territorien zu finden sein. Diese Autonomie wurde zuvor aber regelmäßig deshalb gewährt, da sich das betreffende Gebiet sprachlich, ethnisch oder kulturell vom Gesamtterritorium abhebt. Die betreffende Autonomie kann auch als Ausgleich für einen nicht gewährten (externen) Selbstbestimmungsanspruch zugestanden worden sein. Unabhängig davon, wie man diese Faktoren politisch wertet und wie weit die Kausalitäten in die Vergangenheit zurück verfolgt werden, ist davon auszugehen, dass
selbstbestimmungsrelevant ist. Unter Einbeziehung all dieser Faktoren ist davon auszugehen, dass die gegenwärtig an vielen Stellen Europas vorgetragenen Selbstbestimmungsforderungen durchaus „starker“ Natur sind und auch Aussicht auf Erfolg haben können.
Vgl. dazu ausführlich L. Brilmayer, Secession and Self-Determination: A Territorial Interpretation, in: 16 Yale Journal of International Law 1991, S. 177-202 (199 ff.). 78 So P. Collier/A. Hoefer, The Political Economy of Secession, in: H. Hannum/E.F. Babbit (Hrsg.), Negotiating Self-Determination, Lexington: Oxford 2006, S. 37-59 (52 f.): “[S]ecessionist movements should not in general be seen as cries for social justice. Those few secessionist movements that are able to scale-up to being organizations with a serious political or military capability are likely to occur in rich regions and contain an element of resource grab.” 79 Vgl. E. Jene, National Self-Determination – A Deadly Mobilizing Divide, in: H. Hannum/E.F. Babbit (Hrsg.), Negotiating Self-Determination, Lexington: Oxford 2006, S. 7-36.
Somit kann festgehalten werden, dass das, was unter Anwendung traditioneller völkerrechtlicher Beurteilungskriterien als Illusion und Utopie erscheint, durchaus unvermittelt zu harter völkerrechtlicher Realität werden kann. So ist hier ein eigenartiger Widerspruch gegeben: Obwohl die Berufung auf ein remediales Sezessionsrecht völkerrechtlich nicht überzeugt, obwohl Völkern außerhalb des kolonialen Kontextes kein Recht auf Eigenstaatlichkeit zusteht und obwohl die historischen Mythen, auf welchen nach Sezession strebende Gruppen ihren Eigenstaatlichkeitsanspruch zu begründen streben, regelmäßig einer objektiven historischen Überprüfung nicht standhalten, kann der Glaube daran neue Realitäten schaffen. Die historische „Wahrheit“ eines Mythos ist letztlich nebensächlich. Es geht nicht darum, ob eine Gruppe ihren Anspruch, eine eigenständige Nation darzustellen, historisch-objektiv nachweisen kann, sondern ob sie selbst daran glaubt und hinreichende Identifikationsmerkmale aufgebaut hat, die es ihr erlauben, in der Gegenwart diese Behauptung einer eigenständigen Identität zu rechtfertigen. Wenn sich dann die beschriebenen besonderen Umstände zutragen, die die Durchsetzung eines Sezessionsanspruchs faktisch ermöglichen, so kann aus der Utopie Wirklichkeit werden. Zusammenfassung: Sezession ist mehr ein faktisches als ein rechtliches Phänomen. Damit wird es interessant zu prüfen, was die faktischen Determinanten sind, die zur Sezession führen. Empirische Untersuchungen zeigen, dass dafür wirtschaftliche Gründe maßgeblich sein können, aber auch das Vorliegen von Autonomieregelungen. Aus einer Autonomiesituation heraus kann sich das Streben nach Eigenstaatlichkeit verfestigen. Die Autonomie kann Voraussetzungen schaffen, die die spezielle Identität der auf dem betreffenden Territorium lebenden Gruppe(n) weiter stärken. Unerwartete
Entwicklungen faktisch
Selbstbestimmungsanspruch kann zusätzlich dazu beitragen, die Kohäsion der Gruppe zu stärken. Dasselbe gilt für die Überzeugung, eine eigenständige Nation darzustellen. Die Entwicklung der Selbstbestimmungsdiskussion ist von zahlreichen
Grauzonen gekennzeichnet, so dass der definitive Gegenbeweis, wonach ein Selbstbestimmungsanspruch
ethnisch-national
gegeben sei, nicht mit letzter Überzeugungskraft angetreten werden kann. Wenn aber die staatliche Souveränität eine Schwächung erfährt (aus welchen Gründen auch immer), so können diese Entwicklungen, so sehr sie rechtlich-dogmatisch zu beanstanden sind, eine Eigendynamik annehmen und zu harter Realität werden. In diesem Sinne kann der Glaube (an ein Selbstbestimmungsrecht der Volksgruppen) Berge (i.e. Grenzen) versetzen!
studie_selbstbestimmung_teil_1