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Timestamp: 2017-08-21 17:42:52+00:00
Document Index: 69433190

Matched Legal Cases: ['art. 62', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 83', 'art. 83', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 83', 'art 83', 'art 83', 'sentenza ', 'art. 5', 'sentenza ']

Linee guida per l’applicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa nell’ambito dei contratti di servizi e forniture | Formapp
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4.6 I criteri motivazionali 1
L’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture, nell’imminenza dell’entrata in vigore (8 giugno 2011) del d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, d’ora innanzi “Regolamento”, ha effettuato un’audizione con gli operatori del mercato e le amministrazioni coinvolte nell’affidamento dei contratti pubblici, preceduta da una consultazione on line, sulle varie questioni concernenti l’applicazione del criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa negli appalti pubblici di servizi e forniture, sottoposte dagli operatori all’attenzione della stessa Autorità, per valutare l’utilità e l’impatto di un atto a carattere generale sulla materia. Gli atti e le osservazioni sono consultabili all’indirizzo:
La medesima indicazione riguarda gli appalti relativi ai servizi socio – sanitari ed educativi e, più in generale, ai servizi sociali. In tali settori, occorre garantire la piena espressione della progettualità degli operatori economici e del terzo settore, tenendo conto della qualità e delle caratteristiche delle prestazioni offerte e della qualificazione del personale3.
In sostanza, quindi, soltanto se la stazione appaltante ha ben individuato l’oggetto della gara in modo tale da non lasciare nell’offerta margini di definizione alle imprese concorrenti e, quindi, nel caso in cui si tratti di servizi ripetitivi e non complessi, il criterio del prezzo più basso può essere utilizzato e ritenuto logico ed appropriato.
Quest’ultimo ha apportato, sul punto, rilevanti innovazioni rispetto al precedente d.P.R. n. 554/1999, prevedendo, all’allegato “P” – richiamato in via generale dall’articolo 283 “Selezione delle offerte” e, in particolare, dall’articolo 286 “Servizi di pulizia” del Regolamento – le modalità ed i criteri di calcolo dell’offerta economicamente più vantaggiosa per gli appalti di servizi e forniture, e, all’allegato “M”, le modalità per determinare l’offerta economicamente più vantaggiosa per i servizi di ingegneria. Il Regolamento, sempre innovando rispetto al passato, ha introdotto specifiche disposizioni di applicazione generale circa la procedura che deve seguire la stazione appaltante per l’aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa di contratti di forniture e di servizi. All’articolo 283, il Regolamento dispone che, in caso di aggiudicazione di servizi e forniture con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, i pesi o punteggi da assegnare ai criteri di valutazione, eventualmente articolati in sub-pesi o sub-punteggi, di cui all’articolo 83, commi 1 e 4, del Codice, ed indicati nel bando di gara o nella lettera di invito, devono essere globalmente pari a cento. Il medesimo articolo stabilisce, inoltre, che la commissione giudicatrice, costituita ai sensi dell’articolo 84 del Codice, valuta le offerte tecniche, procede alla assegnazione dei relativi punteggi (applicando i criteri e le formule indicati nel bando o nella lettera di invito secondo quanto previsto nell’allegato “P”), dà lettura, in seduta pubblica, dei punteggi attribuiti alle offerte tecniche, procede all’apertura delle buste contenenti le offerte economiche, dà lettura delle offerte quantitative (ribassi, prezzi, riduzione. ecc. ecc.) espresse in lettere e valuta, infine, se sussistono i presupposti per la valutazione dell’anomalia delle offerte.
Una ulteriore variabile da considerare riguarda, inoltre, il possibile numero dei concorrenti. E’ evidente che, in presenza di un gran numero di offerte, la gestione della gara con l’offerta economicamente più vantaggiosa diventa molto complessa. Un aiuto è arrivato dal c.d. “d.l. sviluppo” (d.l. 13 maggio 2011 n. 70, convertito in legge dalla legge 12 luglio 2011, 106) che ha reintrodotto, solo per i servizi e per le forniture, la possibilità di prevedere, in caso di procedura ristretta, la cosiddetta forcella (art. 62, comma 1, del Codice). In tal modo, la stazione appaltante, sulla base di criteri obiettivi e non discriminatori, può ridurre il numero di candidati da invitare alla gara vera e propria. Una metodologia di selezione dei candidati da invitare è prevista, ad esempio, per i servizi di ingegneria ed architettura nel nell’allegato “L” del Regolamento, recante “Criteri per l’attribuzione di punteggi per la scelta dei soggetti da invitare a presentare offerte”.
Occorre, infine, porre attenzione alla circostanza che la fase di gara deve essere strettamente correlata a quella di progettazione ed a quella di esecuzione. I criteri ed i sub-criteri di valutazione ed i loro pesi e sub-pesi devono essere individuati sinergicamente dal responsabile del procedimento e dal progettista del contratto, chiamato, quest’ultimo, a corredare gli elaborati, a base dell’affidamento, da un capitolato speciale descrittivo e prestazionale. L’anello di congiunzione tra progettazione a monte, offerta in sede di gara ed esecuzione della prestazione è costituito dal contratto che deve contenere tutti gli elementi e gli strumenti atti a verificare il rispetto degli impegni assunti in sede di offerta. La debolezza dei contratti – in termini di mancanza di chiarezza ovvero di completezza nell’articolato – concorrono ad aumentare i rischi di inefficacia e/o inefficienza dell’appalto, nonché a compromettere la qualità delle prestazioni che rappresenta uno dei principi fondamentali della normativa sui contratti pubblici (art. 2 comma 1, del Codice). In tal senso appare evidente la profonda correlazione che intercorre tra le criticità riscontrabili nella fase esecutiva e le carenze riconducibili ad una incompleta predisposizione, da parte delle stazioni appaltanti, della relativa documentazione di gara (bando di gara, disciplinare, lettera di invito, contratto, capitolato speciale ecc.). In sostanza, non è sufficiente l’utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa ed un peso congruo all’offerta tecnica a garantire la qualità della performance dell’appaltatore, se questo sistema non è accompagnato da un’adeguata progettazione dei servizi/forniture, ai fini dell’indizione della gara. Ciò postula la necessità di redigere uno schema di contratto, nel quale devono essere presenti gli strumenti necessari a garantire il controllo del livello qualitativo della prestazione resa (KPI, SLA), una stima analitica dei servizi (sul punto, si veda anche la determinazione n. 6 dell’8 luglio 2009 e, in particolare, la parte D) ed una sorta di cronoprogramma che faciliterebbe il controllo delle prestazioni in fase esecutiva. In mancanza di una definizione ex ante di tali aspetti, gli elementi di valutazione ed i relativi pesi non possono essere individuati in modo efficace.
Una volta individuato il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa come criterio più adatto per l’aggiudicazione della gara sulla base dei presupposti in precedenza indicati, la prima operazione da compiere consiste nella definizione, nei documenti di gara e sulla base del capitolato e del progetto di servizi, dei criteri di valutazione dell’offerta – pertinenti alla natura, all’oggetto e alle caratteristiche del contratto – e nella definizione dei relativi pesi.
I criteri di valutazione sono le componenti dell’offerta di cui la stazione appaltante tiene conto per la propria valutazione; sono variabili in relazione al tipo di appalto ed alla natura dell’intervento. Ad esempio, il prezzo, il tempo, la qualità, le modalità di consegna, ecc. I criteri sono suddivisibili in due tipologie: di natura qualitativa – e, quindi, soggetti a valutazione discrezionale da parte della commissione di gara – ovvero di natura quantitativa (ad esempio il prezzo o il tempo) e, dunque soggetti a calcolo numerico. E’ importante tenere presente questa distinzione poiché essa incide sulle modalità di determinazione dei coefficienti variabile tra zero ed uno e, nel caso di applicazione del metodo aggregativo compensatore, di attribuzione dei punteggi nonché in aderenza ad un consolidato indirizzo giurisprudenziale, secondo cui la diversa natura dei criteri essere conosciuta e tenuta ferma, da parte della commissione di gara, nelle diverse fasi della procedura;
I pesi o fattori di ponderazione sono i dati numerici che esprimono l’importanza che la stazione appaltante attribuisce a quel criterio di valutazione. I pesi devono essere finalizzati a garantire un corretto rapporto qualità/prezzo. Il Regolamento prevede, agli articoli 120, comma 1, e 283, comma 1, che “pesi” o “punteggi” da assegnare ai criteri di valutazione, eventualmente articolati in “sub-pesi” o “sub-punteggi”, di cui all’articolo 83, commi 1 e 4, del Codice ed indicati nel bando di gara, devono essere globalmente pari a cento.
In sintesi, dunque, può affermarsi che, quando per l’aggiudicazione della gara sia stato prescelto il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, rientra nella discrezionalità della stazione appaltante la determinazione della incidenza del prezzo nella valutazione dell’offerta, senza che esista un peso minimo (o massimo) predeterminato per tale criterio, purché la natura propria del criterio, postulante la ricerca di un equilibrio tra prezzo e qualità, necessariamente correlato alla specificità di ciascun affidamento, non venga tradita, riconoscendosi al criterio prezzo un peso ponderale sproporzionato rispetto a quello attribuito agli altri criteri da tenere in considerazione nella scelta dell’offerta migliore, invece di combinare il prezzo con tali altri criteri onde assicurare, da un lato, alla stazione appaltante il risultato migliore e più conveniente e, dall’altro, consentire ai partecipanti di confidare in una uniforme valutazione dell’offerta23 .
L’operazione di individuazione dei criteri di valutazione e dell’attribuzione dei relativi punteggi è, infatti, particolarmente complessa: un aiuto alla discrezionalità dell’amministrazione è l’adozione del metodo dei “confront binari” (citato nell’allegato “G” del Regolamento). Il punto di forza di tale metodo risiede, essenzialmente, nel fatto di richiedere ad un decisore di operare semplici giudizi, sulla base del confronto di due elementi alla volta, senza che questi debba eseguire difficili misurazioni cardinali (sulla base di una c.d. “funzione di utilità”) delle sue preferenze assolute (per alcuni esempi, si veda la determinazione AVCP n. 4/2009). Si deve, ribadire, però, come, nella fase di preparazione del bando di gara, la ponderazione ottenuta dal “confronto binario” non è da considerare un risultato corretto in assoluto o immodificabile: la stazione appaltante ben può ritoccare i pesi ottenuti e addirittura utilizzarli per la revisione dei pesi stessi, reiterando, anche più volte, la ponderazione, con la finalità di rendere ottimale la successiva valutazione delle offerte.
È, tuttavia, ammessa anche un’eccezione questa alla regola generale della ponderazione. Si tratta dell’ipotesi in cui l’ente appaltante ritenga impossibile procedere alla ponderazione per ragioni dimostrabili. In questo caso, può limitarsi ad indicare nel bando l’ordine decrescente di importanza dei criteri (articolo 83, comma 3, del Codice ). Va rilevato, a questo proposito, che non appaiono di immediata evidenza i casi in cui vi sia un’oggettiva impossibilità di individuare i pesi ponderali ed i punteggi dei criteri, posto che, come evidenziato, si tratta di un’operazione che mira a tradurre in termini matematici l’importanza relativa che, in un determinato appalto, hanno i criteri medesimi. Inoltre, come sopra rilevato, è sempre possibile ricorrere ad esperti per la predisposizione di criteri e pesi. D’altro canto, è indubbio che questo modo di procedere lascia alla stazione appaltante una ampia discrezionalità in sede di valutazione dell’offerta. Sotto questo profilo, va evidenziato che, anche nel caso in cui siano previsti, per i criteri di valutazione, pesi o punteggi ed i metodi stabiliti per determinare l’offerta economicamente più vantaggiosa, implicando comunque la valutazione discrezionale di aspetti dell’offerta, tale meccanismo comporta un indubbio margine di discrezionalità in sede di applicazione. Dunque, si ritiene che tale possibilità vada utilizzata in casi di alta complessità, previa adeguata motivazione che deve essere esplicitata nella delibera a contrarre. Rimane, poi, fermo che in tali casi occorre, in ogni caso, stabilire nei documenti di gara le modalità ed i criteri di selezione della migliore offerta. In questo caso, si potrebbe, comunque, utilizzare il metodo AHP nella sua versione integrale, come si rinviene nella letteratura scientifica, illustrato nel Quaderno “Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa “ pubblicato sul sito dell’Autorità.
La quinta è la sentenza del Consiglio di Stato, sezione VI del 15 dicembre 2010, n.08933 che si riferisce ad una controversia riguardante una gara indetta con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa per l’affidamento di un servizio di tesoreria. Nella pronuncia si pone in rilievo che “il filo che separa il canone oggettivo di valutazione dell’offerta ed il requisito soggettivo del competitore è particolarmente sottile, stante la potenziale idoneità dei profili di organizzazione soggettiva a riverberarsi sull’affidabilità e sull’efficienza dell’offerta e, quindi, della prestazione. Il Consiglio di Stato ritiene, di conseguenza, che “il divieto di commistione fra i criteri soggettivi di pre-qualificazione e quelli oggettivi afferenti alla valutazione dell’offerta ai fini dell’aggiudicazione non risulta eluso o violato allorché gli aspetti organizzativi non sono destinati ad essere apprezzati in quanto tali – in modo avulso quindi dal contesto dell’offerta, come dato relativo alla mera affidabilità soggettiva – ma quale garanzia della prestazione del servizio secondo le modalità prospettate nell’offerta, come elemento, cioè, incidente sulle modalità esecutive dello specifico servizio e, quindi, come parametro afferente alle caratteristiche oggettive dell’offerta. La sentenza, in sostanza, afferma “che l’articolazione territoriale degli sportelli sia stata dalla stazione appaltante intesa quale espressione di efficienza del servizio, così atteggiandosi, coerentemente con quanto previsto dall’art. 83 del d.lgs. n. 163/2006”.
In sostanza, se è vero che i criteri di valutazione dell’offerta che possono essere applicati dalle stazioni appaltanti non sono tassativamente elencati dall’art. 83 del Codice e che tale disposizione lascia, quindi, alle stazioni appaltanti discrezionalità nella scelta degli stessi, ciò nondimeno tale scelta può riguardare soltanto criteri volti ad individuare l’offerta economicamente più vantaggiosa. Il collegamento all’oggetto dell’appalto, quindi, può legittimare, a determinate condizioni, il ricorso a criteri valutativi del merito tecnico di tipo “soggettivo” e l’utilizzo di detti criteri appare ragionevole quando consente di rispondere in concreto alle possibili specificità che le procedure di affidamento degli appalti pubblici possono presentare, come nel caso di una procedura che abbia ad oggetto non un progetto o un prodotto, ma un facere.
Con particolare riferimento ai servizi di ingegneria (cfr. determinazione n. 5 del 2010), tale interpretazione trova conferma nella previsione contenuta nel Regolamento (articolo 266, comma 1, lett.b), n.1), secondo cui l’offerta tecnica deve essere documentata da “.. un numero massimo di tre servizi relativi a interventi ritenuti dal concorrente significativi della propria capacità a realizzare la prestazione sotto il profilo tecnico, scelti fra interventi qualificabili affini a quelli oggetto dell’affidamento (…)”.
Come già ampiamente illustrato, l’offerta economicamente più vantaggiosa può consentire di attribuire rilievo ad elementi oggettivi, legati alla realizzazione di particolari obiettivi, di valenza non economica, purché inerenti, a vario titolo, alle prestazioni contrattuali, quali i criteri ambientali e sociali. Nel Codice, peraltro, si stabilisce, in termini più generali ed ampi, la regola secondo cui (art. 1, comma 2), “il principio di economicità può essere subordinato, entro i limiti in cui sia espressamente consentito dalle norme vigenti e dal presente codice, ai criteri, previsti dal bando, ispirati a esigenze sociali, nonché alla tutela della salute e dell’ambiente e alla promozione dello sviluppo sostenibile”26. Tali elementi devono, però, rispettare i criteri delineati nel paragrafo 4.2 ed in particolare devono:
In merito alle modalità di utilizzo del criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, il Regolamento ha introdotto una disposizione specifica sulla necessità che, in sede di definizione dei criteri di valutazione, le stazioni appaltanti tengano conto delle esigenze sociali e di quelle di tutela dell’ambiente e della salute.
In questo senso, per i servizi e forniture, l’articolo 283, comma 2, del Regolamento stabilisce che, al fine della determinazione dei criteri di valutazione, le stazioni appaltanti hanno la facoltà di concludere protocolli di intesa o protocolli di intenti con soggetti pubblici con competenze in materia di ambiente, salute, sicurezza, previdenza, ordine pubblico, nonché con le organizzazioni sindacali e imprenditoriali, al fine di attuare, nella loro concreta attività di committenza, il principio di cui all’articolo 2, comma 2 e l’articolo 69 del Codice.
Altra questione, sempre riguardante la costruzione dei criteri di valutazione, da definire nei documenti di gara è quella dei c.d. criteri motivazionali. L’art. 1, comma 1 lettera u), del d.lgs. 11 settembre 2008, n. 152 (c.d. “terzo decreto correttivo” al Codice) ha emendato l’art. 83 del Codice, sopprimendo il terzo periodo del comma 4 il quale, prima della modifica, prevedeva che “La commissione giudicatrice, prima dell’apertura delle buste contenti le offerte, fissa in via generale i criteri motivazionali cui si atterrà per attribuire a ciascun criterio e sub-criterio di valutazione il punteggio tra il minino e il massimo prestabiliti nel bando” (art 83 comma 4, terzo periodo). La soppressione di questa parte del comma fa, dunque, venir meno la possibilità, in capo alla commissione giudicatrice, di specificare i criteri motivazionali in ordine ai vari aspetti dell’offerta tecnica.
La modifica ha, in questo modo, riservato al momento della redazione del bando di gara la definizione dei criteri di valutazione che la commissione deve utilizzare nell’esame di tutti gli elementi che compongo l’offerta tecnica. Le modifiche apportate al comma 4 dell’art 83 del Codice implicano una definizione dei criteri di valutazione che si predetermina in toto a monte della gara e che, dunque, vede nella stesura del bando il momento unico per inquadrare tutti i criteri (e i loro pesi ponderali) che saranno poi considerati nel momento più tecnico della valutazione delle offerte, questa sì in capo alla commissione giudicatrice. Ciò, per tutelare anche il principio di trasparenza ed evitare il rischio che tali criteri motivazionali siano declinati secondo una valutazione a posteriori. Quando si intende ricorrere al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa non è possibile, allora, lasciare generiche o indeterminate parti del capitolato prestazionale, per poi farle “completare” dalle offerte e, così, permettere alle commissioni valutazioni che integrano le scelte effettuate dalla stazione appaltante nel bando di gara.
La riformulazione del comma 4 dell’articolo 83 non prevede espressamente che i criteri motivazionali debbano essere predefiniti a monte. Appare, tuttavia, certo che il bando deve dettagliare i criteri ed i punteggi in modo da lasciare margini di discrezionalità ristretti alla commissione, la quale, nella sostanza, deve operare solo in modo vincolato, avendo cura di assegnare per quel ”criterio“ uno specifico e determinato punteggio corrispondente alla definizione dell’offerta.
Tale indicazioni hanno trovato conferma nella recente giurisprudenza. Il Consiglio di Stato, sezione V, nella sentenza n. 5583 del 18 ottobre 2011, ha affermato che “le analisi multicriteria si propongono, in sostanza, di individuare quale delle alternative realizzabili presenta la migliore combinazione del livello degli obiettivi, tale che essa non possa essere migliorata nei riguardi di una delle sue caratteristiche o attributi, in quanto l’aumento del perseguimento o del soddisfacimento di un obiettivo comporta sicuramente un peggioramento nel perseguimento o nel soddisfacimento di un altro, con conseguente riduzione del livello di compromesso raggiunto. Tutti questi metodi comportano che sulla base delle alternative dei beni o servizi da valutare e degli obiettivi da perseguire o da soddisfare si costruiscano due matrici. La prima − detta matrice degli impatti, o matrice di valutazione, o matrice di decisione, o matrice di desiderabilità, o matrice di fattibilità − ha carattere prevalentemente oggettivo, in quanto è la tabulazione delle misure quantitative e qualitative dell’effetto o impatto prodotto da ciascuna alternativa rispetto ad ognuno degli obiettivi. Di norma, sull’asse orizzontale della matrice sono posti gli obiettivi e sull’asse verticale le alternative. La seconda, detta matrice dei pesi oppure matrice degli obiettivi, ha carattere prevalentemente soggettivo. Di norma, sul suo asse orizzontale sono posti gli obiettivi e sull’asse verticale gli scenari o punti di vista dei decisori, ossia le priorità latu sensu “politiche”.
In sintesi, il committente attribuisce, sulla base dell’importanza che ritiene di dover assegnare agli elementi o criteri di valutazione, ad ognuno di essi un peso, che rappresenta la percentuale in cui un determinato elemento o criterio di valutazione contribuisce al giudizio complessivo, dovendo la somma di tutti i pesi essere uguale a cento (normalizzazione dei pesi). L’attribuzione del peso a ciascun criterio di valutazione esprime la discrezionalità amministrativa e politica del committente.
Il problema che si pone è come ricavare dai dati delle suddette tabelle una graduatoria delle alternative. E’ evidente che la proposta in astratto migliore dovrebbe fornire contemporaneamente per tutti gli elementi di valutazione la migliore risposta. Ma quasi mai ciò si verifica. Il problema è, quindi, quello di stabilire quale procedura o metodo seguire per individuare la proposta che si ritiene essere la migliore, cioè quella che costituisce, come prima detto, il miglior compromesso rispetto ai diversi obiettivi che si vogliono perseguire. Sul piano scientifico, sono stati studiati molti metodi per dare risposta al problema, ma si è rilevato anche che nessuno di essi è esente da limiti. Diverse tecniche di aiuto alle decisioni o di analisi multicriteri o multiobiettivi conducono a differenti classifiche degli oggetti in esame e che ognuna di tali tecniche dà risposta ad un particolare problema. Ciò si verifica dal momento che non esiste la soluzione ottimale per l’allocazione delle risorse. Di norma, ciascuna offerta risponde, infatti, in misura diversa ai diversi elementi di valutazione ed è ritenuta, come si è prima osservato, migliore l’offerta che raggiunge il miglior compromesso, che cioè mostra la minore distanza dall’offerta ideale (quella che, in teoria, raggiungerebbe la misura massima in ogni elemento di valutazione). Questa è la ragione che impone di indicare nel bando di gara o nella lettera d’invito non solo i criteri di valutazione, ma anche quale scenario, cioè quali pesi, la stazione appaltante ha attribuito ad essi criteri e quale metodo la commissione giudicatrice dovrà seguire per individuare l’offerta economicamente più vantaggiosa. Al fine di conseguire trasparenza e correttezza della procedura è, cioè, necessario stabilire prima che i concorrenti presentino le loro proposte come verrà determinato il compromesso sopra indicato. Si evince, pertanto, al di là della complessità della materia, che tocca profili di matematica applicata, volta a formalizzare i processi decisionali di scelta, che la formula di gara prescelta tra uno dei molti metodi multicriteria, è potenzialmente in grado di influire sull’esito conclusivo della gara. Pertanto, essa non può condurre ad una distorsione egli elementi di valutazione e dei relativi pesi fissati dal bando di gara”.
L’Autorità, nella determinazione del 20 maggio 2009 n. 4, ha chiarito che – indipendentemente da quale metodo (aggregativo-compensatore o somma pesata, electre, analityc hierarchy process – ahp, evamix, topsis, punteggio assoluto) trovi applicazione per determinare l’offerta economicamente più vantaggiosa, cioè per costruire la graduatoria delle offerte, la corrispondente procedura comporta sempre due fasi operative. La prima fase – dato che l’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa è fondata sulla valutazione integrata di una pluralità di criteri di valutazione che, a causa della loro diversa natura, quantitativa o qualitativa e delle diverse unità di misura in cui esse si esprimono, implicano la necessità di risolvere problemi di comparabilità tra gli stessi criteri – comporta la trasformazione dei valori assoluti delle offerte quantitative e dei giudizi delle offerte qualitative in numeri adimensionali, cioè in coefficienti variabili tra zero ed uno. La seconda fase, invece, comporta la formazione della graduatoria applicando il metodo previsto negli atti di gara. L’Autorità ha anche precisato che le due fasi vanno tenute separate e ha specificato in qual casi occorre procedere alla cosiddetta riparametrazione dei coefficienti. Il Regolamento stabilisce che, se i criteri di valutazione hanno natura qualitativa, cioè intangibile, la trasformazione va effettuata con uno dei metodi di natura scientifica esistenti nella letteratura; se i criteri, invece, hanno natura quantitativa, cioè tangibile, la trasformazione va effettuata con formule matematiche discendenti da cosiddette “funzioni di utilità”.
la media dei coefficienti, variabili tra zero ed uno, calcolati da ciascun commissario mediante il “confronto a coppie” a matrice triangolare, seguendo le linee guida riportate nell’allegato “G”;
la trasformazione in coefficienti variabili tra zero ed uno della somma dei valori attribuiti dai singoli commissari mediante il “confronto a coppie” a matrice triangolare, seguendo le linee guida riportate nell’allegato “G”;
la media dei coefficienti, calcolati dai singoli commissari mediante il “confronto a coppie”, seguendo il criterio fondato sul calcolo dell’autovettore principale della matrice completa dei suddetti “confronti a coppie”;
Ci (per Ai > Asoglia) = X + (1,00 – X)*[(Ai - Asoglia) / (Amax - Asoglia)]
Ci = (Pb – Pi) / (Pb – Pm)
In tal senso si è recentemente espresso il Consiglio di Stato affermando che30 “la legge matematica o funzione di utilità secondo la quale possono variare tutti i coefficienti (percentuali dei pesi), (…). di norma, fatto salvo che non siano di tipo sperimentale o scientifico, debbono essere dello stesso tipo, in quanto i coefficienti (percentuali del peso) devono variare nello stesso modo, altrimenti non sarebbe rispettata l’importanza relativa che il committente ha assegnato ad ogni elemento di valutazione. Se, ad esempio, all’elemento economico (ribasso o prezzo) fosse assegnata una funzione che a grandi oscillazioni dello stesso elemento comportasse una variazione molto piccola del coefficiente, per quest’elemento di valutazione tutti i concorrenti si troverebbero praticamente sullo stesso piano e, ai fini della scelta, l’elemento sarebbe ininfluente e la scelta verrebbe compiuta sugli elementi qualitativi che, per definizione, sono discrezionali. Stabilito che tutti i coefficienti devono variare linearmente, ed essendo noto che per determinare una retta è sufficiente stabilirne due punti, la vigente normativa individua questi due punti tenendo conto del fatto che il coefficiente deve variare, appunto, tra zero ed uno. Per ogni elemento di valutazione, quindi, le coordinate cartesiane sono state poste in modo che sia uguale ad 1 il coefficiente per la migliore offerta ed uguale a 0 il valore fissato nel bando di gara; la retta passa dunque per l’origine degli assi, in coerenza con le formule di standardizzazione o normalizzazione che si ritrovano nella letteratura scientifica. Quindi, anche sotto il profilo generale, le formule paraboliche come quelle in oggetto non assicurano affatto il rapporto ponderale tra i vari elementi di valutazione fissati dal committente, specie se tale formula riguarda il prezzo, perché distorcendone la linearità sotto il profilo matematico, finisce per dare massimo valore ai criteri qualitativi che sono quelli più discrezionali e, quindi, potenzialmente più manipolabili dalla commissione di gara, in contrasto con i principi di trasparenza che permeano le gare pubbliche”.
OFFERTE PUNTI ATTRIBUITI PER I SOTTOCRITERI SOMMA PUNTI MAX PUNTI ATTRIB. COEFF. PUNTI MAX CRITERIO PUNTI ATTR.
A 3,853 4,316 3,972 3,185 15,325 15,325 1,000 20 20,000
B 3,427 2,550 1,748 3,185 10,911 0,712 14,238
C 1,084 3,250 4,520 0,944 9,798 0,639 12,787
D 4,735 2,115 4,286 4,104 15,240 0,994 19,888
E 1,787 1,787 5,000 1,667 10,241 0,668 13,365
F 1,133 2,070 3,972 1,667 8,841 0,577 11,537
G 1,968 1,223 2,776 1,667 7,634 0,498 9,963
H 2,816 2,550 3,972 3,185 12,523 0,817 16,343
I 1,133 2,550 2,240 1,293 7,216 0,471 9,417
J 5,000 5,000 3,436 0,884 14,320 0,934 18,688
K 1,381 1,787 4,119 1,293 8,580 0,560 11,197
L 3,499 2,507 3,972 3,185 13,163 0,859 17,178
M 0,510 1,223 1,548 0,884 4,165 0,272 5,435
N 2,390 1,223 1,548 5,000 10,160 0,663 13,259
Una efficace soluzione agli inconvenienti sopra evidenziati risiede nell’utilizzo di metodi diversi da quello aggregativo compensatore, come il metodo electre (Elimination and Coice Traslating Reality). La ragione di tale differenza è dovuta al fatto che il metodo aggregativo compensatore si fonda sul principio che una carente risposta ad un criterio di valutazione può essere compensata da un’elevata risposta ad un altro criterio di valutazione, mentre il metodo electre non ammette tale compensazione. Il metodo electre è un metodo di aiuto alle decisioni fondato sul principio del surclassamento. In termini operativi, il principio del surclassamento prevede che, date due alternative A e B, si può affermare che A surclassa B qualora:
pk aki akj aki - akj sk
30 25 21 4 6 20,0000
20 16 4 20,0000
12 6 4 20,0000
8 4 4 20,0000
punti attribuiti = (Pmax*Ri) – (Pmax = punteggio massimo = 30; Ri = ribasso offerto) punti attribuiti = (Ri/Rmax)*[punteggio massimo (030)] durata batteria (minuti) capacità hrd disk (GB) termine di consegna (giorni)) proposte miglioramenti tecnici e garanzie offerte
Ribasso punti attribuiti ribasso punti attribuiti numero coefficiente % coefficiente giorni coefficiente valutazione discrezionale coefficiente coefficienti confronto a coppie
0,00 0,000 0,00 0,000 300 0 60 0 300 0 nessuna proposta 0 0
2,50 0,750 2,50 2,500 325 0,1 70 0,1 275 0,1 pochi effetti positivi 0,1 0,1
5,00 1,500 5,00 5,000 350 0,2 90 0,2 250 0,2 mediocri effetti positivi 0,2 0,2
12,50 3,750 12,50 12,500 375 0,3 120 0,3 225 0,3 appena accettabile 0,3 0,3
15,00 4,500 15,00 15,000 400 0,4 150 0,4 200 0,4 accettabile 0,4 0,4
17,50 5,250 17,50 17,500 450 0,5 180 0,5 175 0,5 molto accettabile 0,5 0,5
20,00 6,000 20,00 20,000 500 0,6 210 0,6 150 0,6 discreta 0,6 0,6
22,50 6,750 22,50 22,500 550 0,7 250 0,7 125 0,7 buona 0,7 0,7
25,00 7,500 25,00 25,000 600 0,8 300 0,8 100 0,8 molto buona 0,8 0,8
27,50 8,250 27,50 27,500 700 0,9 350 0,9 75 0,9 eccellente 0,9 0,9
30,00 9,000 30,00 30,000 800 1 400 1 50 1 perfetta 1 1
>800 1 >400 1 <50 1
Come si vede dalla tabella determinando i punteggi per l’offerta economica con la formula definita “lineare semplice” al ribasso massimo non è attribuito il massimo punteggio. Si suggerisce, quindi, di applicare anche nel caso del metodo del “punteggio assoluto” le formule del Regolamento. Sempre nell’esempio citato, per il criterio “proposte di miglioramenti tecnici”, per il quale è prevista la valutazione discrezionale, occorre prevedere nel bando dettagliati criteri motivazionali (si veda supra).
Con la determinazione n. 5/2008, è stata, in particolare, affrontata la tematica delle condizioni legittimanti la scelta del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa rispetto al criterio del prezzo più basso, al fine di evitare che un eventuale utilizzo distorto del criterio, da parte delle stazioni appaltanti, determini l’esercizio di una discrezionalità svincolata da qualsiasi criterio oggettivo e, quindi, suscettibile di tradursi in una violazione dei principi di parità di trattamento degli operatori economici e di correttezza dell’azione amministrativa.
Con la determinazione n. 4/2009, sono state approvate le linee guida per l’utilizzo del criterio in esame nell’ambito delle procedure di finanza di progetto. In tale occasione, l’AVCP ha inteso fornire ulteriori chiarimenti sull’applicazione di questo complesso criterio, sia per quanto concerne la scelta dei criteri e sub-criteri di selezione e la loro relativa ponderazione sia per quanto riguarda le modalità di applicazione dei c.d. “metodi multicriteri”, previsti dalla normativa per rendere aggregabili valutazioni espresse secondo unità di misura diverse, altrimenti difficilmente confrontabili.
3 Si veda l’art. 5 (Ruolo del terzo settore) della l. 8 novembre 2000, n. 328 “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali“.
5 Cfr. tra altre, sentenza del Consiglio di Stato n. 8408 del 3 dicembre 2010. Inoltre , T.A.R. Piemonte, sezione seconda, 4 gennaio 2011, n. 1, ha affermato che è illogico aggiudicare una gara di appalto con il criterio del prezzo più basso se la stazione appaltante ha deciso di attribuire rilievo agli aspetti qualitativi dell’offerta. In particolare, il collegio piemontese afferma che la volontà del legislatore è chiara: “Esistendo una perfetta e sostanziale equivalenza tra i due sistemi, la scelta dell’uno o dell’altro criterio è rimessa alla libera determinazione dell’amministrazione“. Questa libertà trova, però, un limite nella congruenza e logicità della scelta rispetto alle prestazioni da valutare; pertanto, la scelta del criterio di aggiudicazione va fatta con riguardo a “quello più adeguato in relazione alle caratteristiche dell’oggetto del contratto“. Tutto ciò con il duplice fine, da un lato, di “selezionare la migliore offerta” e, dall’altro, di garantire la qualità delle prestazioni ed il rispetto dei principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché quello di pubblicità. Venendo a casi concreti, il T.A.R. specifica che il massimo ribasso, “in quanto parametro oggettivo e trasparente, favorisce un più pieno e corretto svolgimento del processo competitivo” e sembra essere “adeguato allo scopo e conforme alle previsioni di cui agli artt. 81 e 82 del D.Lgs. n. 163/2006 laddove non vi siano dubbi sulle caratteristiche qualitative del bene posto a gara“: in questi casi, infatti, se l’oggetto dell’appalto è ben individuato, si evitano fenomeni distorsivi della concorrenza. Viceversa, risulta, per il T.A.R., “illogica la scelta del criterio del prezzo più basso quando la legge di gara attribuisca rilievo ad aspetti qualitativi variabili dell’offerta, in riferimento al particolare valore tecnologico delle prestazioni, al loro numero, al loro livello quantitativo e qualitativo“. In questi casi appare, quindi, corretto utilizzare l’altro criterio (offerta economicamente più vantaggiosa) dal momento che “la pluralità di elementi presi in considerazione dalla lex specialis si pone in contrasto con la caratteristica unicità del criterio del prezzo più basso“.
7 Si veda, da ultimo, il decreto Ministero dell’ambiente e tutela del territorio e del mare 25 luglio2011 (G.U. 21 settembre 2011, n. 220).