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Timestamp: 2019-01-17 17:51:07+00:00
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Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 23', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 1241', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 23']

T. A. R. Toscana, sez. II, 17 settembre 2003 n. 5101, sull'utilizzazione dell'ingiunzione fiscale da parte delle ASL, con nota di Simona Falconieri
Con la sentenza 17 settembre 2003 n. 5101, senza precedenti nella specifica materia, il Tar Toscana, sezione II, sancisce che non si applicano alle Aziende Sanitarie Locali le disposizioni normative di cui all’art. 2 RD 14.4.1910 n. 639, relative alla disciplina del procedimento di coazione volto alla riscossione delle entrate di enti pubblici.
L’ASL, a giudizio del TAR, non rientra nella nozione di ente strumentale della Regione, poiché il D.Lgs 517/93, modificando l’art. 3 del D.Lgs 502/92 (i c.d. Decreti di Riordino del Servizio Sanitario Nazionale), ha definito l’azienda sanitaria come “azienda dotata di personalità giuridica pubblica, di autonomia organizzativa, amministrativa , patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica”.
L’autonomia imprenditoriale che il D.Lgs 517/93 ha riconosciuto all’ASL, è stata poi confermata dal D.lgs 229/99 ( Decreto Bindi) che ha introdotto il comma 1 bis dell’art. 3 summenzionato , che prevede, tra l’altro che “l’organizzazione ed il funzionamento” di tali enti siano disciplinati con atto aziendale di diritto privato (…). L’atto aziendale individua le strutture operative dotate di autonomia gestionale o tecnico professionale, soggette a rendicontazione analitica” (contabilità per centri di costo e per centri di responsabilità – CdC/CdR).
Date le suddette norme , il TAR afferma che le ASL sono enti pubblici economici, pertanto non possono avvalersi della speciale procedura coattiva di cui all’art. 2 del RD n. 639/1910 che presuppone la presenza di un ente in posizione di supremazia speciale.
Pertanto, l’ordinanza di ingiunzione dell’ASL n. 3 di Pistoia è emanata in carenza di potere poichè ai sensi dell’art. 23 della Costituzione una procedura coattiva deve trovare fondamento in una disposizione di legge.
L’ingiunzione di pagamento opposta va quindi annullata.
Si segnala che, nel 2001, la sezione V del Consiglio di Stato aveva dichiarato inammissibile, per difetto di giurisdizione, il ricorso di un medico per l’annullamento di una delibera del Direttore Generale di un’ASL avente per oggetto l’ attribuzione dell’incarico di Dirigente di II livello ad un altro medico, solo sulla base del parere di una commissione di esperti, non attuandosi alcuna selezione comparativa, né alcuna attribuzione di punteggi.
In quel caso il Consiglio di Stato aveva giustificato l’operato del Direttore Generale richiamando i principi di autonomia imprenditoriale dei quali si è fatta menzione. (riferimento : CdS, sez. V. 9 maggio 2001 n. 2609)
Si richiama, inoltre conforme ai principi esposti, la sentenza, sempre della sezione V, n. 809 del 5 aprile 2002.
Si veda, infine, la sentenza n. 6072 della sezione V del Consiglio di Stato, che , in materia di contratti, vista l’autonomia imprenditoriale delle ASL, afferma che - sotto la soglia di rilievo comunitario (200.000 euro) - è consentito ai provveditori (in funzione di buyers) procedere alla contrattazione ed eventualmente alla rinegoziazione delle condizioni contrattuali, con aziende ritenute idonee, al fine di acquisire l’offerta più conveniente.
La sentenza pare, tuttavia, risolversi in un nulla di fatto, poiché essa stessa non può fare a meno di affermare che il responsabile del procedimento, fino all’individuazione del fornitore, è tenuto a garantire riservatezza, equidistanza e lealtà del comportamento della amministrazione e non si vede come possa farlo, a Costituzione invariata, senza procedimentalizzare l’acquisto secondo le consuete regole pubblicistiche.
La sentenza del Tar Toscana, sezione II 5101/2003, è interessante, anche per la netta definizione delle ASL come enti pubblici economici.
E’ utile, a questo punto, ricordare la definizione e le caratteristiche degli enti pubblici economici per poter comprendere meglio la portata della decisione del Tar .
Gli enti pubblici economici sono persone giuridiche che si presentano pubbliche sotto il profilo strutturale e private sotto il profilo funzionale.
Secondo la migliore dottrina, di natura pubblicistica sono cioè, le scelte relative alla loro creazione, alla designazione dei loro organi ed al funzionamento degli stessi, al rapporto con gli organi di vigilanza e di controllo ed all’esercizio dei poteri di indirizzo, nonché alla distinzione fra poteri di indirizzo e di gestione.
E’ invece di natura privatistica la gestione degli aspetti di carattere funzionale, cioè gli strumenti per il perseguimento dei fini immediati.
Si possono fare alcuni esempi per svolgere il pensiero dei giudici amministrativi e rivelare la portata di questa decisione:
A) dal punto di vista strutturale, con riguardo alla nomina del Direttore Generale dell’ASL è opportuno premettere che, la Cassazione, a Sezioni Unite, nella sentenza n. 4214 del 23.4.1998 (in Foro It. 1998, I, 2432 – si veda – conforme - anche CdS , sez. IV, 16.9.1999 n. 1463, in Foro Amm. 1999, 1710)) ha chiarito che il rapporto di lavoro dei direttori generali delle unità sanitarie locali è di natura privatistica ed autonomo, ma l’atto di nomina, a fronte dell’esercizio di un potere inerente alla discrezionalità amministrativa, ha natura pubblicistica, così come l’atto di revoca, come recentemente sancito dal Consiglio di Stato, sezione V, sent. n. 5746 del 3.10.2003. Ne consegue la giurisdizione del G.A. sulle controversie relative ai suddetti atti.
La disciplina dei rapporti di lavoro alle dipendenze di enti pubblici economici è, invece, abbastanza discussa, per quanto recentemente, la dottrina maggioritaria si sia attestata sulla natura pubblicistica- discrezionale amministrativa degli atti inerenti l’organizzazione, con conseguente giurisdizione del G.A. e sulla natura privatistica degli atti inerenti il rapporto di lavoro, con conseguente giurisdizione del G.O.
Non si può, dimenticare, però, quella parte della dottrina che ritiene opportuna la giurisdizione del G.O. per ogni aspetto dei precedenti considerati, facendo leva sugli articoli 2201 e 2903 del codice civile .
Ciò rimetterebbe in discussione molti aspetti assodati dei rapporti di lavoro alle dipendenze delle ASL oltre ad intervenire in aspetti meno pacifici come la competenza giurisdizionale sulle selezioni interne, oggetto di un recente contrasto in seno alla Cassazione.
B) Quanto al punto di vista gestionale ci si limita ad evidenziare un aspetto non trascurabile: la definizione di ASL come E.P.E. mette in discussione l’applicazione della direttiva europea sulla lotta ai ritardi nei pagamenti 2000/35/Ce recepita con D.Lgs. 231/2002. Pertanto non sarebbero dovuti ai fornitori (latu sensu), gli interessi moratori alla scadenza dei 30 giorni dall’emissione della fattura.
Alquanto problematico appare, invece, l’inquadramento dei poteri/capacità contrattuali delle ASL – E.P.E., ma è imprescindibile l’uso delle regole dell’evidenza pubblica per importi pari o superiori alla soglia di rilievo comunitario, mentre per gli importi sotto soglia , occorrendo garantire la trasparenza e la parità di trattamento, pare difficile la definizione del provveditore come “buyer” tout court , come sopra evidenziato.
(Simona Falconieri)
T. A. R. Toscana, sez. II, 17 settembre 2003 n. 5101, sull'utilizzazione dell'ingiunzione fiscale da parte delle ASL
p e r l a d e c l a r a t o r i a
della nullità e/o della inefficacia dell’ingiunzione al pagamento della somma di £. 1.987.447.151 con relativi interessi notificata ad esso comune dall’Azienda U.S.L. n. 3 di Pistoia il 9 giugno 1999, ai sensi dell’art. 1 del R.D. 14 aprile 1910 n. 639
p e r l ‘ a c c e r t a m e n t o
dell’insussistenza dei crediti vantati dalla suddetta Azienda Sanitaria
n o n c h e ‘
per l’annullamento dell’ingiunzione medesima
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria intimata;
Uditi, alla pubblica udienza del 17 dicembre 2002 - relatore il Consigliere Vincenzo Fiorentino - gli avv.ti V. Chierroni per il Comune e l’avv. M. Bufalini per l’Azienda Sanitaria;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue: F A T T O Con atto d’ingiunzione emesso, ai sensi dell’art. 2 del R.D. 14 aprile 1910 n. 639, il 7 giugno 1999 e depositato il 9 dello stesso mese, l’Azienda Sanitaria n. 3 di Pistoia intimava al Comune di Pistoia il pagamento di £. 1.987.447.151 (un miliardo novecentottantasette milioni quattrocentoquarantasettemila centocinquantuno) per le seguenti causali:
"£. 1.269.269.628 per diverse fatture degli anni 1995, 1996, 1998 e 1999, meglio specificate nell’elenco allegato al presente atto.
£. 697.788.800 per rimborso della quota sociale del settore handicap (trasporti AIAS e preformazione professionale, secondo quanto previsto dal protocollo d’intesa approvato con deliberazione del Consiglio Comunale di Pistoia n. 325 del 21 dicembre 1995), somma risultante dai conti consuntivi degli esercizi 1995, 1996 e 1997 nonché dal bilancio di esercizio 1998, tutti debitamente approvati dalla Conferenza dei Sindaci;
£. 20.388.723 per rimborso spese riscaldamento dei locali del distretto delle Fornaci, già richiesti con raccomandata A/R n. 9470 del 17 ottobre 1998".
Avverso la suddetta ingiunzione di pagamento, con atto notificato l’8 luglio 1999 e depositato il 12 dello stesso mese, il Comune di Pistoia proponeva azione giurisdizionale di opposizione, ai sensi dell’art. 3 del sopraindicato R.D. 14 aprile 1910 n. 639, davanti a questo Tribunale deducendone l’illegittimità per i seguenti motivi:
- Nullità ed inefficacia per violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1 del R.D. 14 aprile 1910 n. 639.
L’ingiunzione opposta non potrebbe produrre gli effetti di cui all’art. 2 del suindicato R.D. 14 aprile 1910 n. 639, in quanto, a norma dell’art. 1 dello stesso R.D. degli enti pubblici diversi dallo stato soltanto gli enti locali e le istituzioni pubbliche di beneficenza sarebbero legittimati all’attivazione del procedimento ingiuntivo ivi previsto.
- Insussistenza della pretesa creditoria.
L’ingiunzione non conterrebbe gli elementi necessari per porre l’ingiunto in grado di conoscere la somma richiesta e la relativa causale in quanto l’Azienda sanitaria nel richiedere la corresponsione di £. 1.269.269.628, per diverse fatture relative al periodo 1995-1999, non ha allegato alla stessa ingiunzione copia di tali fatture e del relativo elenco.
L’ingiunzione, inoltre, sarebbe priva della indicazione delle modalità con le quali le spese cui le fatture si riferiscono sarebbero state assunte dall’Amministrazione comunale.
Anche con riferimento alla pretesa creditoria relativa al rimborso della quota sociale, per la gestione di assistenza del servizio delle persone handicappate, relativa "ai conti consuntivi degli esercizi 1995, 1996 e 1997 nonché dal bilancio di esercizio 1998" non risulterebbe possibile controllare l’esattezza dei crediti vantati atteso che, quanto meno per l’esercizio 1998, tale pretesa atterrebbe ad un credito non ancora liquidato ed esigibile non essendo stato approvato dall’Amministrazione comunale l’esercizio finanziario relativo a tale anno.
Peraltro l’ingiunzione riguarderebbe somme per l’attività che per la loro elevata integrazione "sociosanitaria" graverebbero esclusivamente sulla stessa azienda Sanitaria.
Con riferimento alla richiesta corresponsione della somma di £. 20.388.732 "per rimborso spese di riscaldamento dei locali del distretto di Fornaci" la difesa comunale faceva rilevare che l’Azienda sanitaria sarebbe debitrice dell’Amministrazione comunale per quanto atterrebbe al pagamento delle utenze (telefono, acqua ed elettricità) e per il canone di locazione del medesimo immobile nel quale si trovano una circoscrizione ed un ufficio della stessa azienda, per cui i suddetti crediti dovrebbero considerarsi estinti per compensazione.
- Eccezione di compensazione a norma dell’art. 1241 c.c. .
I crediti vantati dall’Azienda risulterebbero comunque estinti per compensazione con il credito di £. 2.670.863.358 di cui sarebbe titolare l’Amministrazione comunale nei confronti del Commissario liquidatore della gestione liquidatoria della ex U.S.L. 8 alla quale è succeduta l’Azienda sanitaria attuale ingiungente.
Si costituiva in giudizio con atto depositato il 28 luglio 1999 il Commissario liquidatorio della Gestione Liquidatoria della ex U.S.L. n. 8 contestando la fondatezza dell’atto di opposizione all’ingiunzione proposto dalla difesa comunale.
Nella Camera di Consiglio, del 29 luglio 1999, veniva accolta la domanda cautelare presentata.
Con memoria, del 27 settembre 2002 l’Azienda Sanitaria ribadiva l’infondatezza del ricorso chiedendo comunque la condanna del comune al pagamento della somma di euro 61.875,73 (£. 11.808.113) quale credito residuo di cui all’ingiunzione di pagamento in seguito ai versamenti medio tempore effettuati dallo stesso comune.
Con memoria depositata il 4 dicembre 2002 la difesa comunale eccepiva la nullità e, comunque, l’inefficacia dell’atto di ingiunzione sul rilievo che la potestà di avvalersi dello strumento di cui al R.D., 14 aprile 1910 n. 639, spetterebbe solo agli enti pubblici investiti del potere di ingiunzione fiscale tra i quali non sarebbero assolutamente riconducibili le Aziende sanitarie locali che peraltro non sarebbero nemmeno da qualificare enti strumentali della regione, essendo del resto quest’ultima qualificazione contenuta nell’originaria formulazione dell’art. 3, comma 1 del D.Lgs. 30 dicembre 1992 n. 502, espressamente eliminata dal D.Lgs. 7 dicembre 1993, n. 517.
Assumeva infine la difesa comunale come la circostanza dell’effettuato pagamento, nelle more del giudizio, di gran parte delle somme richieste dall’Azienda sanitaria non stesse a significare la venuta meno dell’interesse alla coltivazione dello stesso giudizio od il riconoscimento del debito, essendo tale pagamento stato effettuato al fine di evitare la maturazione degli interessi sulla somma capitale pretesa dalla Azienda.
La difesa di tale Azienda ribadisce, con la memoria del 5 dicembre 2002, l’infondatezza del ricorso in opposizione.
La causa passava in decisione alla Pubblica Udienza del 17 dicembre 2002. D I R I T T O Come delineato in fatto la difesa comunale ha, in via preliminare, eccepito la nullità o comunque l’inefficacia dell’atto di ingiunzione notificato il 9 giugno 1999 dall’Azienda Sanitaria n. 3 di Pistoia in quanto emesso in virtù della procedura prevista dal R.D. 14 aprile 1910 n. 639, sulla riscossione delle entrate patrimoniali che consentirebbe allo stato ed agli enti pubblici, ma non alle Aziende Sanitarie di emettere atti aventi efficacia di titolo esecutivo.
La cosiddetta ingiunzione fiscale che ha la sua ragion d’essere nella esigenza di permettere, in certi casi, alle amministrazioni pubbliche un procedimento coattivo privilegiato per il conseguimento delle sue entrate, trova la sua disciplina nel suddetto R.D. 14 aprile 1910 n. 639, il quale all’origine riguardava soltanto la riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato (o di alcuni speciali Fondi statali) nonché di quelle delle Province, dei Comuni e delle istituzioni pubbliche di beneficenza.
A tale normativa fanno ora rinvio la generalità delle leggi sulle imposte indirette sullo stato e degli enti minori, nonché varie altre leggi anche in riferimento ad entrate di spettanza di soggetti concessionari della riscossione.
Essa trova applicazione per la generalità dei tributi non riscuotibili mediante ruoli, nonché per tutte le altre somme di cui gli enti anzidetti risultino creditori, anche in base a titoli di diritto privato, nonché per tutte le altre entrate di enti pubblici per le quali una legge le preveda.
E’ da ritenere peraltro che essa si estenda senz’altro alle Regioni ed ai loro enti strumentali nonché a quelli strumentali degli enti territoriali.
Ebbene non può ricondursi, come al contrario sostenuto dalla difesa della parte convenuta, al concetto di ente strumentale della regione l’azienda sanitaria e ciò sulla base del mero rilievo che tale qualificazione, contenuta nella originaria formulazione dell’art. 3, comma 1 del D.Lgs. 30 dicembre 1992 n. 502, è stata espressamente eliminata dal D.Lgs. 7 dicembre 1993 n. 571, che ha definito l’azienda sanitaria quale "azienda dotata di personalità giuridica pubblica, di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica".
L’Azienda sanitaria, quindi, già in forza del suindicato D.Lgs. 7 dicembre 1993 n. 517, ha perso il carattere di organo della Regione, acquisendo una propria soggettività giuridica con un autonomia che ha poi assunto, stante il disposto dell’art. 3, comma 1 bis del D.Lgs. 502 del 1992 (comma introdotto dal D.Lgs. 19 giugno 1999 n. 229), anche carattere imprenditoriale ("in funzione del perseguimento dei loro fini istituzionali, le unità sanitarie locali si costituiscono in Aziende con personalità giuridica pubblica e autonomia imprenditoriale"), disposizione quest’ultima che ha introdotto una recente giurisprudenza a ritenere che le Aziende sanitarie abbiano assunto la natura di enti pubblici economici (TAR Catanzaro IIa Sez. 17 gennaio 2001 n. 37 – confermata in appello dalla Va Sez. del Consiglio di Stato con decisione 9 maggio 2001 n. 2609 – e 5 aprile 2002 n. 809).
Dai suindicati caratteri delle Aziende sanitarie risulta evidente come queste non possono avvalersi, ai fini di recuperare somme di cui si ritengono creditrici, dallo speciale procedimento coattivo previsto dal R.D. 14 aprile 1910 n. 639, il quale, costituendo espressione del potere di supremazia di cui è dotata la pubblica amministrazione, deve trovare, conformemente al principio di legalità di cui all’art. 23 della Costituzione, fondamento in una norma di legge.
E, correttamente fa rilevare la difesa comunale, la circostanza che le leggi regionali, del 19 agosto 1983, n. 62 e 63, prevedessero per le U.U.S.S.L.L. la facoltà di ricorrere alla procedura coattiva di cui al R.D. 14 aprile 1910, n. 639, per il rimborso delle spese di spedalità, ambulatoriali, specialistiche, farmaceutiche ed extraospedaliere, comprova la necessità di una apposita norma che conferisca la suddetta facoltà.
Né le suindicate disposizioni possono essere invocate, per sostenere l’esistenza del potere di ingiunzione in capo alle nuove aziende sanitarie, atteso che a differenza di quest’ultime, le unità sanitarie locali, erano "organi dei comuni", privi, quindi, di autonoma personalità giuridica, per cui, era addirittura ovvio, come fa ancora rilevare la difesa comunale, che "potessero avvalersi dei poteri autoritativi degli enti locali".
Sulla base di quanto delineato, in accoglimento della relativa domanda va annullato l’atto di ingiunzione impugnato in quanto emesso in carenza del relativo potere.
Sussistono ragioni per compensare tra le parti le spese ed onorari di causa.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione IIa, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, in accoglimento della relativa domanda annulla l’atto di ingiunzione impugnato;
Spese ed onorari di causa compensati;
Così deciso in Firenze, il 17 dicembre 2002, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:
Dott. Saverio CORASANITI - Presidente
Dott. Vincenzo FIORENTINO - Consigliere, rel. est.
Dott. Silvio SILVESTRI - Consigliere
F.to Saverio Corasaniti
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 17 SETTEMBRE 2003