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Timestamp: 2020-08-14 04:46:37
Document Index: 321731296

Matched Legal Cases: ['Artículo 13', 'artículo 10', 'Artículo 15', 'artículo 12', 'artículo 49', 'artículo 34', 'artículo 141']

LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR MUERTE DE CORONAVIRUS - Yg Abogados | Derecho administrativo, propiedad y juicios
“Dies ista, dies irae, calamitatis et miseriae”
Tadeo de Sessa[1], 17 de julio de 1245
Juicio Final (Sainte Cecile, Albi)
Es doloroso hablar de los que nos han dejado. Es doloroso volver a revivir el dolor, la angustia, la impotencia. Es doloroso que no nos hayan permitido ver a nuestros seres queridos antes y después de morir.
¿Por qué ha muerto mi padre? ¿Por qué ha muerto mi madre? ¿Por qué falleció mi marido o mi mujer? ¿Ha sido justa su muerte? No.
Entonces ¿Conseguiré que se haga Justicia en este mundo o en el otro?
OBLIGACIONES LEGALES DE LA ADMINISTRACIÓN EN MATERIA DE SALUD PÚBLICA.
La Constitución reconoce el derecho a la protección de la salud y establece, como principio rector, que “compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios” (art. 43 CE).
Aunque este precepto por sí mismo no otorga a los ciudadanos un derecho subjetivo, guarda una estrecha conexión con el derecho fundamental recogido en el art. 15 CE, que establece que “todos tienen derecho a la vida y a la integridad física y moral, sin que, en ningún caso, puedan ser sometidos a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes”.
Esa conexión entre el principio rector y el derecho fundamental, ha sido destacada por el Tribunal Constitucional en su sentencia de 16 de octubre de 2019 (Pleno, nº 118/2019, Pte.: Ollero Tassara, Andrés), en la que estableció que el art. 43 CE:
“… reconoce el derecho a la protección de la salud, incumbiendo a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios, puesto en relación, necesariamente, con el derecho a la integridad física y moral del art. 15 CE, pues es evidente el riesgo que el precepto supone para dicha integridad, como ha razonado el auto de planteamiento de la cuestión.”
“La propia STC 220/2005, de 12 de septiembre, citada en la sentencia aprobada por la mayoría, menciona la dimensión positiva del derecho fundamental a “la integridad física y moral”, en relación con el libre desarrollo de la personalidad, orientada a su plena efectividad, “razón por la que se hace imprescindible asegurar su protección no sólo frente a las injerencias ya mencionadas, sino también frente a los riesgos que puedan surgir en una sociedad tecnológicamente avanzada (STC 119/2001, de 24 de mayo, FJ 5). De ahí que para poder apreciar la aducida vulneración del art. 15 CE no es preciso que la lesión de la integridad se haya consumado, sino que a efectos de que el derecho invocado se estime lesionado basta con que exista un riesgo relevante de que la lesión pueda llegar a producirse (en este sentido STC 221/2002, de 25 noviembre, FJ 4, entre otras)”, lo que sucede cuando se genera un peligro grave y cierto para la salud del afectado (FJ 4)”.
Por tanto, el derecho de cualquier español a la salud reconocido en la Constitución tiene dos dimensiones. La primera, subjetiva del ciudadano mediante la la definición, delimitación y concreción del derecho a la salud por medio de leyes y tratados internaciones. Y la segunda, la institucional, que impone a la Administración Pública la obligación de proporcionar un remedio institucional para proteger el Derecho a la salud para evitar que se genere “un peligro grave y cierto para la salud del afectado”.
Legislación estatal en materia de prevención de la salud.
En lo que nos ocupa, hay dos normas esenciales que desarrollan los arts. 15 y 43 CE: la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (en adelante LGS) y la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública (en adelante LGSP). Es esta última norma la que regula con precisión la materia que ahora nos ocupa.
La Ley General de Salud Pública (LGSP).
El art. 1 LGSP define la salud pública como “el conjunto de actividades organizadas por las Administraciones públicas, con la participación de la sociedad, para prevenir la enfermedad, así como para proteger, promover y recuperar la salud de las personas, tanto en el ámbito individual como en el colectivo y mediante acciones sanitarias, sectoriales y transversales”.
La vigilancia tomará en cuenta (art. 12.2 LGSP), los siguientes factores:
“6.º Las enfermedades transmisibles, incluyendo las zoonosis y las enfermedades emergentes.
Asimismo, la vigilancia en salud pública requiere contar con unos sistemas de alerta precoz y respuesta rápida para la detección y evaluación de incidentes, riesgos, síndromes, enfermedades y otras situaciones que pueden suponer una amenaza para la salud de la población”
El art. 14 LGSP establece que:
“Corresponden al Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad las siguientes funciones en materia de vigilancia en salud pública:
b) La gestión de alertas que procedan de la Unión Europea, la Organización Mundial de la Salud y demás organismos internacionales y, especialmente, de aquellas alertas contempladas en el Reglamento Sanitario Internacional (2005), en su caso, en coordinación con las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla.”
Finalmente, el art. 39 “Acciones en materia de salud internacional” LGSP establece que:
“1. En materia de salud internacional, el Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad ejercerá las siguientes acciones:
El Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad será el Centro Nacional de Enlace para la comunicación continua con la Organización Mundial de la Salud y otras redes de alerta internacionales, y será responsable de la aplicación del Reglamento Sanitario Internacional (2005), manteniendo para ello la capacidad nacional imprescindible para cumplir con lo dispuesto en dicho Reglamento en coordinación con el Ministerio de Política Territorial y Administración Pública.”
La obligación que se recoge en el art. 39.2 LGSP es muy relevante, pues establece la obligación de cumplir en España el Reglamento Sanitario Internacional de 2005, señalando, además, la Administración —el Estado— y el órgano —el Ministerio de Sanidad— que tienen la obligación de cumplirlo y hacerlo cumplir.
El Reglamento Sanitario Internacional (2005) al que se remite la LGSP, es la norma fundamental de Derecho Internacional Público en la materia salud pública, y en especial, en materia de prevención y vigilancia. Fue adoptado por la Asamblea Mundial de la Salud celebrada en Ginebra el 23 de mayo de 2005, y se encuentra vigente en España desde su publicación en BOE núm. 62, de 12 de marzo de 2008, pp. 14657 y ss.
El Reglamento contiene una serie de definiciones (art. 1), de las cuales, la más relevante en lo que ahora nos ocupa, es la de:
“«emergencia de salud pública de importancia internacional» significa un evento extraordinario que, de conformidad con el presente Reglamento, se ha determinado que:
ii) podría exigir una respuesta internacional coordinada;”
A su vez, el Reglamento establece en el art. 13 lo que significa la “declaración de emergencia internacional” a efectos de medidas concretas que deben aplicar los Estados Parte. En concreto:
“Artículo 13 Respuesta de salud pública
Cada Estado Parte desarrollará, reforzará y mantendrá, lo antes posible, pero a más tardar cinco años después de la fecha de entrada en vigor del presente Reglamento para ese Estado Parte, la capacidad necesaria para responder con prontitud y eficacia a los riesgos para la salud pública y las emergencias de salud pública de importancia internacional según lo previsto en el anexo 1. En consulta con los Estados Miembros, la OMS publicará directrices para prestar apoyo a los Estados Partes en el desarrollo de la capacidad de respuesta de salud pública.
Si la OMS, en consulta con los Estados Partes afectados, según lo previsto en el artículo 10 determina que se está produciendo una emergencia de salud pública de importancia internacional, podrá ofrecer, además del apoyo indicado en el párrafo 2 del presente artículo, otros tipos de asistencia al Estado Parte, incluida una evaluación de la gravedad del riesgo internacional y la idoneidad de las medidas de control. Esta colaboración podrá incluir la oferta de movilizar asistencia internacional con el fin de prestar apoyo a las autoridades nacionales para realizar y coordinar las evaluaciones in situ. A petición del Estado Parte, la OMS proporcionará información en apoyo de esa oferta.
Cuando la OMS lo solicite, los Estados Partes deben facilitar apoyo, en la medida de lo posible, a las actividades de respuesta coordinadas por la OMS.
Cuando se lo soliciten, la OMS ofrecerá a otros Estados Partes afectados o amenazados por la emergencia de salud pública de importancia internacional la orientación y la asistencia apropiadas.”
Las medidas que han adoptarse por los Estado Parte para el caso de emergencias de salud pública de importancia internacional, se recogen en el art. 15 “Recomendaciones temporales” del Reglamento, que dispone lo siguiente:
“Artículo 15 Recomendaciones temporales
Si se ha determinado de conformidad con el artículo 12 que se está produciendo una emergencia de salud pública de importancia internacional, el Director General formulará recomendaciones temporales de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 49. …
Las recomendaciones temporales podrán incluir las medidas sanitarias que habrá de aplicar el Estado Parte en que ocurra esa emergencia de salud pública de importancia internacional, u otros Estados Partes, a las personas, equipajes, cargas, contenedores, medios de transporte, mercancías, y/o paquetes postales a fin de prevenir o reducir la propagación internacional de una enfermedad con un mínimo de trabas para el tráfico internacional.”
Por otro lado, las recomendaciones que puede hacer la Organización Mundial de la Salud se recogen en el art. 18 del Reglamento, y van desde no hacer ninguna recomendación, pasando por medidas como exámenes médicos, vacunación, observación, hasta llegar a medidas como confinamiento, prohibiciones de entrada y salida, etc.
Por último, el art. 42 del Reglamento establece que “la aplicación de las medidas sanitarias que se adopten en cumplimiento del presente Reglamento será inmediata y perentoria y se hará de manera transparente y no discriminatoria”. Añadiendo el art. 43 del Reglamento que los Estados pueden aplicar otras medidas sanitarias, siempre que proporcionen un nivel de protección igual o mayor al que proporcionen las recomendaciones de la OMS.
Derecho internacional imperativo
¿CUMPLIÓ EL ESTADO CON SUS OBLIGACIONES LEGALES?
Hemos visto que corresponde al Ministerio de Sanidad (antes Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad) la responsabilidad de hacer cumplir el Reglamento Sanitario Internacional (2005), que es norma vigente en España desde 2008. El cumplimiento del Reglamento, en lo que aquí interesa, básicamente consiste en hacer cumplir en el Estado español las recomendaciones de la OMS. En consecuencia, se puede determinar con cierto grado de precisión si el Ministerio de Sanidad y, por ende, el Estado cumplieron la ley; examinando si cumplieron las recomendaciones que hizo la OMS cuando se declaró la “emergencia de salud pública de importancia internacional”.
El primer “Situation Report – 1” sobre el COVID19 (“Novel Coronavirus (2019-nCoV)”), se publicó por la OMS el 21 de enero de 2020, y en el mismo se hacía un repaso a la evolución de la enfermedad, desde que la OMS fue informada, el 31 de diciembre de 2019, que en Wuhan (China) había aparecido un tipo de neumonía de etiología desconocida. El virus fue identificado por las autoridades chinas el 7 de enero de 2020, compartiendo la secuencia genética del coronavirus el 12 de enero, para poder desarrollar kits específicos de diagnóstico. Entre el 13 de enero y el 20 de enero, aparecieron casos en Tailandia, Japón y Corea. En dicho informe, el número de contagios en China ascendía a 278, y 4 más en los restantes países.
La OMS fue emitiendo informes diarios sobre el COVID19, y en el de 30 de enero de 2020 (“Situation Report – 10”), informó que ya había 7.817 casos en todo el mundo, de los cuales 7.736 eran de China (aunque había 12.167 casos sospechosos) y otros 82 casos en 18 países (incluyendo 3 europeos: Francia, Alemania y Finlandia). Se informaba también que el Comité de Emergencia se iba a reunir ese mismo día para decidir si el brote de coronavirus (2019-nCoV) constituía una emergencia de salud pública de importancia internacional.
Finalmente, en el Informe de 31 de enero de 2020 (“Situation Report – 11”) sobre el “Novel Coronavirus (2019-nCoV)” informaba que:
“El Comité de Emergencia sobre el nuevo coronavirus (2019-nCoV) se reunió el 30 de enero de acuerdo con el Reglamento Sanitario Internacional (2005). La OMS declara el estallido de una emergencia de salud pública de importancia internacional. El Comité de Emergencia aconseja a la OMS, al Gobierno de la República Popular China, a todos los países, y a la comunidad internacional, la adopción de medidas para controlar el estallido. El Comité cree que todavía es posible frenar la expansión del virus, siempre que los países pongan en marcha duras medidas para una detección temprana de la enfermedad, aislar y tratar los casos, trazar los contactos, y promover el distanciamiento social adecuado al riesgo. Se pueden obtener más detalles aquí y en el Anexo a este informe de situación.”
Para entonces había 9.826 casos confirmados en todo el mundo, y la enfermedad se había detectado en 19 países (incluida Italia). La valoración del riesgo era para China, “Muy Alta” y globalmente, “Alta”. En el Anexo 1 del Informe se contenían las “Recomendaciones temporales en cumplimiento del Reglamento Sanitario Internacional asociadas a la declaración del estallido del 2019-nCoV como Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional”. Dichas recomendaciones eran, específicas para China (el principal afectado) y “Para todos los países”, se señalaba:
“Es previsible que la exportación internacional de nuevos casos puedan aparecer en cualquier país. Por tanto, todos los países deberían estar preparados para la contención, incluyendo vigilancia activa, detección temprana, aislamiento y tratamiento de casos, trazado de los contactos y prevención de ulteriores expansiones de infecciones del 2019-nCoV, así como la obligación de compartir todos los datos con la OMS.
Los países deberán poner un especial énfasis en reducir la infección humana, prevenir transmisiones secundarias y la expansión internacional, y contribuirán a la respuesta internacional a través de la comunicación multi-sectorial y la colaboración y participación activa en aumentar el conocimiento sobre el virus y la enfermedad, así como avanzar en la investigación.”
El cumplimiento del Reglamento (2005) exigía que el Ministerio de Sanidad, siguiese las recomendaciones establecidas por la OMS, y adoptase “fuertes medidas” (entendemos que quiere decir, más allá de las habituales) para:
La detección temprana de la enfermedad, es decir, la compra masiva de test para detectar el coronavirus 2019-nCoV.
La vigilancia activa, es decir, que las autoridades tomen la iniciativa:
Efectuando test de detección a toda la población y, especialmente, a los viajeros procedentes de zonas afectadas.
Informando a agencias, operadores y viajeros de información sobre el COVID-19, sobre las medidas de higiene.
Realizar examen de temperatura en los puntos de entrada de los países en los que no existieran casos detectados.
Colaboración con los operadores de vuelo para detectar casos de enfermedad respiratoria.
Equipo recomendado por el European Centre for Desease Prevention & Control
Aislamiento, tratamiento y trazado de los casos, lo que exigía por una parte, tener previstos los medios (trajes, mascarillas, respiradores), la detección temprana de la enfermedad, así como el personal necesario para hacer el trazado de los casos y poder investigar los posibles contagios. En todos estos documentos de la OMS se incluían (incluso gráficamente) los equipos necesarios para tratar el 2019-nCoV (incluidos EPI, máscaras, respiradores, guantes, medicinas, etc.), así como la necesidad de tener test de diagnósticos preparados. Es ejemplificativo el documento del European Centre for Desease Prevention and Control de febrero de 2019, denominado “Guidance for wearing and removing personal protective equipment in healthcare settings for the care of patients with suspected or confirmed COVID-19”.
El Informe de situación del Departamento de Seguridad Nacional de 1 de febrero de 2020, informó de la declaración de emergencia de salud pública de importancia internacional por causa del 2019-nCoV, la existencia del primer caso en España, y se hacía una exposición de la situación mundial. Así mismo, en el apartado “Evaluación del riesgo para España”, señalaba que “no se puede descartar que aparezca algún nuevo caso en España”, se afirma que el Sistema Nacional de Salud está preparado para la detección precoz, concluyendo que “en la situación actual, el riesgo global para la salud pública en España se considera moderado”.
Sin embargo, aunque las autoridades eran perfectamente conscientes de “la declaración del estallido del 2019-nCoV como Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional”; no consta que el Ministerio de Sanidad adoptase ningún tipo de medida para 1) detección temprana de la enfermedad, 2) la vigilancia activa, y 3) el aislamiento, tratamiento y trazado de los casos. Pero más importante aún, a pesar de tener conocimiento de que los grupos más expuestos eran: el personal sanitario y las personas mayores, no adoptó ningún tipo de medida para proteger a dichos grupos (equipamiento adecuado y suficiente en el primer caso y medidas de distanciamiento social en el segundo).
Durante todo el mes de febrero y marzo la OMS efectuó informes de situación diarios, que reflejaban el progresivo aumento de la situación de riesgo, tanto a nivel mundial cuanto a nivel regional, que pasó a ser muy alta el 28 de febrero de 2020. Fue advirtiendo, una y otra vez sobre:
La posibilidad de escasez de suministro de material médico (mascarillas, equipos PPI, respiradores, guantes, etc.) y de detección (test para la detección del coronavirus), así en los Informe de 7 de febrero de 2020 (“Situation Report – 18”), 17 de febrero de 2020 (“Situation Report – 28”) y 18 de febrero (“Situation Report – 29”) sobre el “Novel Coronavirus (2019-nCoV)”, entre otras.
La necesidad de atajar la enfermedad antes de su entrada en el país, adoptando fuertes medidas para detectar, evitar y seguir los contagios; de la necesidad de informar a los ciudadanos de la adopción de medidas para el distanciamiento físicos y de la necesidad de proteger especialmente al personal sanitario y a las personas mayores que, según todas las estadísticas era el grupo más afectado por la enfermedad. Prácticamente en todos los Informes desde enero hasta la fecha.
A pesar de todas esas advertencias no consta que, ni el Ministerio de Sanidad, ni el Departamento de Seguridad Nacional adoptase medidas en cumplimiento de las recomendaciones de las OMS, en lo que se refiere: 1.º La protección a mayores y personal sanitario; 2.º La compra de equipo médico, ni de test de detección; 3.º La adopción de fuertes medidas de control sanitario en puertos y aeropuertos, y; 4.º Que se dictase ningún tipo de norma para fomentar el distanciamiento físico tal como aconsejaba la OMS.
No hizo nada, a pesar de los evidentes signos de extensión y peligro para la salud de la pandemia. Así, el 12 de febrero de 2020, los organizadores del World Mobile Congress de Barcelona decidieron suspender el mismo por causa del coronavirus. ¿Cuál fue la respuesta del Ministerio de Sanidad y el Departamento de Seguridad Nacional? Bajar el nivel de riesgo en España de moderado a bajo al día siguiente.
Pronto tendrían que volver a elevarlo, cuando el 25 de febrero, el Centro de Prevención y Control de Enfermedades Europeo “ha actualizado su evaluación del riesgo de infección por coronavirus COVID-19 para la población de la UE/EEE y el Reino unido”, modificó la calificación. Es relevante que el 2 de marzo el citado Centro desaconsejase la celebración de “reuniones multitudinarias”; a pesar de lo cual, en España se celebraron las manifestaciones del Día de la Mujer el 8 de marzo.
Las conclusiones que se puede extraer de lo sucedido son:
1.º El Gobierno era perfectamente consciente de la situación del COVID-19, tanto a nivel mundial, cuanto europeo y nacional, desde mucho antes de que se declarase la “emergencia de salud pública de importancia internacional” por la OMS.
2.º El Gobierno conocía de primera mano las recomendaciones de la OMS sobre los protocolos para la detección de la enfermedad, trazado y tratamiento de los enfermos que pudiesen aparecer. En relación con ello, parece (aunque no se concreta en que consistió) que el Gobierno informó a los servicios de salud de dichos protocolos, y comunicó a las compañías se transporte aéreo y naviero estos protocolos a principios de febrero.
3.º El Gobierno conocía también de primera mano que la OMS había manifestado la necesidad de incrementar la producción de material sanitario para hacer frente al COVID-19, para proteger adecuadamente a los servicios sanitarios. Esta insistencia de la OMS es recurrente, por no decir obsesiva, desde el inicio. Sin embargo, el Gobierno no adoptó ningún tipo de medida con los fabricantes de equipos, ni de test, limitándose a afirmar que se considera que el Sistema Nacional de Salud está preparado para la detección precoz (Informes de situación del Departamento de Seguridad Nacional de 1 de febrero de 2020, de 13 al 17 de febrero).
De hecho, el 3 de marzo de 2020, la OMS “ha advertido que la grave y creciente interrupción del suministro mundial de equipos de protección personal (EPP) —causada por el aumento de la demanda y por las compras, el acaparamiento ye l uso indebido de esos productos como consecuencia del pánico— está poniendo vidas en peligro ante el nuevo coronavirus y otras enfermedades infecciosas … la escasez de suministro (faltan guantes, mascarillas médicas, respiradores, gafas de seguridad, pantallas faciales, batas y delantales) hace que profesionales médicos, de enfermería y otros trabajadores de primera línea estén peligrosamente mal equipados para atender a los pacientes de COVID-19”.
Esta advertencia se reiteró el 4 de marzo, el 5 de marzo, el 6 de marzo y el 10 de marzo. A pesar de lo cual, el Ministerio de Sanidad siguió incumpliendo con sus obligaciones legales, al no iniciar las acciones para asegurar el suministro, lo cual se puede considerar más grave por el hecho de que el 3 de marzo, en España ya había 150 casos comprobados y era el cuarto país de Europa con más casos. De hecho, no se adoptaría ningún tipo de medida hasta el 14 de marzo, al decretarse el estado de alarma.
4.º El Gobierno era perfectamente consciente de las recomendaciones de especial atención al grupo de ancianos y de distanciamiento social para evitar la expansión del coronavirus. No se adoptó ningún tipo de medida al respecto.
5.º El Gobierno era perfectamente consciente de la gravedad de la situación, tanto a nivel internacional, cuanto a nivel nacional. Los Informes de situación de la OMS, calificaban el nivel de riesgo como “Alto” hasta el 27 de febrero de 2020 y como “Muy alto” desde esa fecha en adelante. Sin embargo, la calificación del riesgo por el Ministerio de Sanidad fue, inicialmente, esto es, desde el 1 de febrero de 2020, de “moderada”; y, a pesar de que la calificación empeoraba día a día. Tras la anulación del World Mobile Congress (el 12 de febrero de 2020), redujo la calificación del riesgo a “bajo”. Dicha calificación de riesgo no se movió hasta el 25 de febrero, que volvió a calificarse como “moderada” debido a que el Centro de Prevención y Control de Enfermedades Europeo “ha actualizado su evaluación del riesgo de infección por coronavirus COVID-19 para la población de la UE/EEE y el Reino unido”, pasándola a alta. Sorprendentemente, la calificación del riesgo como “moderada” se mantuvo hasta el mismo día 14 de marzo de 2020, a pesar de que ese día se declaró el estado de alarma.
6.º El Gobierno era perfectamente consciente de la situación de riesgo alto en España. En primer lugar, bastaba ver la evolución del número de contagios entre el 26 de febrero y el 8 de marzo para darse cuenta de que iba a ser muy difícil controlar la epidemia:
En apenas 12 días se había pasado de 2 contagios a casi 600 contagios. Además, prácticamente todos los países estaban adoptando medidas de prohibición o limitación de eventos multitudinarios. Sin embargo, el Gobierno autorizó 77 manifestaciones por el Día de la Mujer con centenares de miles de participantes.
La manifestación se autorizó a pesar de que el Centro Europeo de Control de Enfermedades (ECDC) calificó el nivel de riesgo como alto y desaconsejó la celebración de eventos multitudinarios.
7.º Después de eso, continuó la inacción del Gobierno, toda vez que, a pesar de que diariamente el número de contagios y fallecidos aumentaba, no fue sino hasta el día 14 de marzo que se empezaron a adoptar medidas:
En estos días el número de contagios pasó de una cifra algo inferior a 600 hasta casi 6.000 en seis días. Sin que se adoptara prácticamente ninguna medida hasta el día 14 de marzo de 2020.
8.º Cuando el Gobierno decretó el Estado de Alarma el nivel de riesgo que señalaban tanto el Ministerio de Sanidad, cuanto el Departamento de Seguridad Nacional era “moderado”.
NEXO CAUSAL ENTRE LOS INCUMPLIMIENTOS DE REGLAMENTO Y LOS FALLECIMIENTOS.
El Reglamento Sanitario Internacional (2005), sólo tiene razón de ser si se acepta que su cumplimiento evita la extensión de enfermedades y, por ende, salva vidas o previene muertes. A la inversa, debe entenderse que su incumplimiento tiene como consecuencia que la enfermedad se expandirá y si, como en este caso, tiene efectos mortales, dicho incumplimiento en la adopción de acciones para 1) la detección temprana de la enfermedad, 2) la vigilancia activa, 3) el aislamiento, tratamiento y trazado de los casos, 4) la protección del personal sanitario, 5) la protección de las personas de más edad, y 6) las actuaciones para el distanciamiento social; será el causante de la expansión de la enfermedad y, por ende, de las muertes.
La prueba indirecta de que, en el supuesto que nos ocupa, el incumplimiento del Reglamento Sanitario Internacional (2005) ha tenido como resultado la muerte, reside en la comparación con aquellos estados que, efectivamente, sí han cumplido con las recomendaciones de la OMS de manera eficiente.
Extracción piedra de la locura (El Bosco)
En el artículo “The politics of pandemic prevention in Spain and Greece”, de Takis Pappas[2], de 5 de abril de 2020, se analizaba esta cuestión con datos de 5 de abril de 2020, concluyéndose que la diferencia entre los bajos contagios en Grecia y el gran número de ellos en España, residía en la adopción por el gobierno griego de las medidas pronto, lo que permitió prevenir la epidemia y proteger a su población, mientras que en gobierno español adoptó ciertas medidas, pero no todas, y las adoptó tarde y mal, lo que llevó a una catástrofe humanitaria.
Por otro lado, el Instituto CMA Australia (Institute of Certified Management Accountants, Australia)[3], el 14 de abril publicó un artículo “GRID Index: Tracking the Global Leadership Response in the COVID-19 Crisis”, firmado por Dr Chris D’Souza (CFO & COO (Int), CMA Australia), que analizaba globalmente la respuesta de cada uno de los países al coronavirus. El artículo comenzaba con una cita de Simon Sinek: “El liderazgo es una responsabilidad: No se trata de estar al cargo. Se trata de cuidar de aquellos que están a tu cargo”.
El estudio hace un minucioso repaso por áreas (Asía, Europa, China, EEUU, etc.), tras el que establece el índice de cada país respecto a la respuesta frente a la epidemia, exponiendo cómo ha realizado el Índice de la siguiente forma:
“Respuesta global a enfermedades infecciosas (GRIDTM) para evaluar la respuesta global y el liderazgo
Al construir un índice GRIDTM para evaluar la respuesta global y el liderazgo en la pandemia COVID-19, se ha desarrollado un algoritmo que incorpora: el número de pruebas por millón de población (puntaje positivo ponderado), el número de muertes por contagios (puntaje negativo ponderado), el número de muertes por millón de población (puntaje negativo ponderado), el número de casos por millón de población (puntaje negativo ponderado) y el Índice CP [Corruption Perception Index] (puntaje positivo ponderado). Los datos sin procesar para el propósito de este estudio de investigación ICMA se obtuvieron del sitio web worldometer [https://www.worldometers.info/coronavirus/]. Las razones para usar estos números son las siguientes:
El porcentaje de test en relación con la población indica que el sistema de salud está preparado para manejar una pandemia.
El porcentaje test en relación con los casos indica la propagación de la enfermedad en la comunidad.
El porcentaje de muertes por número de casos indica eficiencia del sistema de atención médica.
Las muertes por millón de población indican la efectividad del esfuerzo conjunto de la respuesta de un país.
El puntaje porcentual por encima de un índice CP de referencia indica la confiabilidad de la información provista.
Algunos de los resultados obtenidos en el Índice GRIDTM se proporcionan en el Apéndice 1.”
Si acudimos a los resultados que se proporcionan en el Apéndice 1, el resultado es que España se encuentra en último lugar en relación con el liderazgo en la lucha contra el coronavirus.
Pruebas directas de las consecuencias del incumplimiento de la normativa.
Hemos visto que la comparativa con otros países, difícilmente permite albergar dudas de que la gestión de las autoridades españolas ha sido un desastre desde todo punto de vista. No obstante, los propios datos de la pandemia en España permiten llegar a conclusiones sobre las consecuencias que el incumplimiento tuvo en España.
El único estudio accesible respecto de la eficacia de las medidas adoptadas como consecuencia de la crisis del coronavirus, ha sido efectuado por la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (FEDEA)[4]. En concreto, su entrada sobre el coronavirus de 15 de abril de 2020, tenía como título “How effective has the Spanish lockdown been to battle COVID-19? A spatial analysis of the coronavirus propagation across provinces”[5] (“¿Ha sido efectivo el confinamiento para contener el Covid-19?”), firmado por Luis Orea (University of Oviedo) e Inmaculada C. Álvarez (University of Oviedo and Universidad Autónoma de Madrid), en el que se analiza la efectividad de las medidas de confinamiento adoptadas con la declaración del estado de alarma para reducir los contagios por Covid-19 en España. En el resumen del artículo se dice:
“Según nuestras simulaciones, el número de casos confirmados en la España peninsular hubiera aumentado, en ausencia de estado de alarma, de 126 a 617 mil casos a fecha de 4 de abril de 2020. Con dicha medida, por tanto, se han evitado alrededor de 491 mil infecciones confirmadas, lo que representa una reducción media del 79.5% en el número de contagios potenciales. Sin embargo, nuestras simulaciones ponen también de manifiesto que se hubiera podido ahorrar un número aun mayor de contagios y, por consiguiente de fallecimientos, si las medidas de control asociadas a la declaración de alarma se hubiesen puesto en marcha con sólo una semana de antelación. El número de casos confirmados hubiera pasado a 47 mil, menos de la mitad los confirmados a fecha de 4 de abril. Señalar finalmente que tal disminución hubiera evitado probablemente el colapso de muchos hospitales en nuestro país.
Luego analizamos que hubiera pasado si el confinamiento hubiese empezado el 7 de marzo. Las tres últimas columnas de la Tabla 3 nos proporcionan los resultados de este ejercicio de simulación para cada provincia. Los dos primeros mapas de la Figura 5 proporcionan la interpretación espacial del retraso del confinamiento del 7 de marzo al 14 de marzo. Si el confinamiento se hubiese adelantado al 7 de marzo, el número de casos de coronavirus se habría reducido en un 62.3% en la península. Las provincias que más se habrían beneficiado de ese temprano confinamiento habrían sido Castilla-La Mancha y Castilla-León, con una reducción de más del 80 %. Aragón también habría salido muy beneficiada de esta intervención.
Esta reducción probablemente habría impedido el colapso de muchos hospitales en España porque el número de casos habría caído a 47.766 hacia el 4 de abril, esto es, dos veces y media inferior a los 126.859 casos reportados para el conjunto de las provincias analizadas en este trabajo.”
En el trabajo no se calcula el número de muertos, pero obtenerlo es relativamente sencillo, el 4 de abril en España existía un número de fallecimientos confirmados de 11.744 personas, de los cuales 11.663 habían fallecido en la península. El 25 de marzo de 2020 el número de contagios confirmados era de 47.610, una cifra muy similar a la calculada (47.766) que habría habido si el confinamiento se hubiese decretado el 7 de marzo. En esa fecha, el número de fallecidos era de 3.434 (3.413 en la península).
Esto es una cifra máxima, pues hay que advertir que, si el confinamiento se hubiese decretado una semana antes, probablemente los servicios de salud no habrían colapsado y, lógicamente, la atención médica hubiera sido mucho más eficaz, por lo que el número de fallecidos sin duda hubiera sido menor. No obstante, se trata de una reducción de muertos enorme: 8.310 muertos menos, esto es, una reducción del 70,7 %.
Es claro que si el ejecutivo hubiese adoptado las medidas que requería la pandemia (detección temprana de la enfermedad, vigilancia activa, y el aislamiento, tratamiento y trazado de los casos), que venía requiriendo la OMS, que dictaba el sentido común a la vista de lo sucedido en Italia y otros países; la catástrofe humanitaria que se ha producido nunca hubiera llegado a los límites actuales. Estamos a 2 de mayo y hay ya más de 25.000 muertos.
La posibilidad de imputar responsabilidad a la Administración, no es algo inmediato. El art. 32 “Principios de la responsabilidad” de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP), establece que:
“1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.”
El precepto ut supra transcrito establece lo que se conoce como responsabilidad objetiva de la Administración. La jurisprudencia la ha caracterizado señalando que “se imponen, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, aquéllas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél” (SSTS Sala 3ª, de 16 de febrero de 2007, rec. 346/2003, ponente Herrero Pina, Octavio Juan, EDJ 2007/8616).
En el supuesto que nos ocupa, el nexo de causalidad para apreciar responsabilidad no es inmediato, toda vez que no se trata de una actuar de la Administración, sino de una omisión: no cumplir con la obligación legal de actuar de acuerdo con los requerimientos de la Organización Mundial de la Salud derivada de la aplicación del Reglamento Sanitario Internacional (2005). En otras palabras, estamos ante una responsabilidad por omisión. En estos casos, la determinación del nexo causal entre la omisión y el daño, no es tan sencilla como en los casos en que la lesión deriva de una acción de la Administración.
Como afirma el Tribunal Supremo “en los supuestos de inactividad, jurídica o material, de la Administración, esa relación [de causalidad] sólo podrá ser afirmada si, además de la conexión causal en el plano del lógico discurrir de los hechos, existía o pesaba sobre aquélla el deber jurídico de actuar, esto es, de generar una situación distinta de esa inicial de inactividad que hubiera impedido la producción del daño o perjuicio que se le imputa” (STS de 27 de marzo de 2012, ponente Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, VLex-365386206; y en el mismo sentido).
En consecuencia, en el caso que nos ocupa, la cuestión consiste en determinar:
1.º Si el Estado tenía la obligación de cumplir con los requerimientos de la OMS para evitar la expansión de la pandemia.
2.º Si, efectivamente, el Estado cumplió esa obligación o incumplió la misma y, como consecuencia, se expandió el coronavirus.
3.º Si, como consecuencia de la expansión del coronavirus, hubo un número de fallecimientos superior al que se hubiera producido en caso de cumplir con sus obligaciones legales.
Visto lo expuesto anteriormente, hay pocas dudas de que la respuesta a las tres preguntas ha de ser afirmativa.
Antijuridicidad del daño.
El art. 34 LRJSP establece que “sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.
Como expone el Alto “lo relevante no es el proceder antijurídico de la Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión” (STS de 5 de febrero de 2007, Sec. 6ª, Rec. 4067/2003, Pte.: Robles Fernández, Margarita, EDJ 2007/5493). Por poner un ejemplo: la Administración me obliga a pagar impuestos, y eso, sin duda, es un daño para mi patrimonio; sin embargo, yo no tengo derecho a ser indemnizado por ello, ya que la tengo el deber jurídico de pagar los impuestos: el daño no es antijurídico.
El art. 34 LRJSP también establece que “no serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos …”
Un suceso imprevisible
Nos encontramos aquí ante el conocido como supuesto de fuerza mayor, que exime a la Administración de responsabilidad. El Tribunal Supremo ha dicho que “la fuerza mayor no sólo exige que obedezca a un acontecimiento que sea imprevisible e inevitable, como el caso fortuito, sino también que tenga su origen en una fuerza irresistible extraña al ámbito de actuación del agente … De tal forma que para poder apreciarse esta debe consiguientemente examinarse si estamos o no ante una situación extraordinaria, inevitable o imprevisible, o si por el contrario nos hallamos en presencia de una situación previsible con antelación suficiente que hubiera permitido adoptar medidas a la Administración que evitasen los daños causados” (STS de 23 de octubre de 2007, Sala 3.ª, Sec. 6ª, Rec. 2094/2004, Pte.:Robles Fernández, Margarita, EDJ 2007/195008). En resumen:
1.º Debe tratarse de un suceso ajeno a la Administración de carácter imprevisible, inevitable.
2.º Si era una situación previsible, que hubiera permitido a la Administración adoptar medidas que evitasen los daños causados.
Domenech Pascual[6] considera, en su artículo “Responsabilidad patrimonial del Estado por la gestión de la crisis del COVID-19”, que “la aparición del COVID-19 encaja en esa definición de fuerza mayor, en la medida en que esta enfermedad ha surgido por una causa extraña al funcionamiento de los servicios públicos españoles y, además, ha generado daños que ni siquiera adoptando las medidas de prevención exigibles se hubieran podido evitar”. Villar Ezcurra[7], por su parte, en su artículo “Fuerza mayor y responsabilidad por el COVID-19” también considera que estamos ante un caso de fuerza mayor, pero señala que “una cosa es la pandemia por el COVID-19 (como hecho constitutivo de fuerza mayor) y otra, las medidas adoptadas y que adopte el Gobierno y el resto de las AAPP como consecuencia de la pandemia. En este caso, estamos fuera de la fuerza mayor y cabrá, por tanto, exigir la responsabilidad patrimonial del artículo 34”.
Con todos los respetos a ambos autores, creo que se centran exclusivamente en el hecho de la ajenidad del suceso (eso no ofrece dudas), sin advertir que la jurisprudencia exige otros requisitos para apreciar la eximente de fuerza mayor: que fuera imprevisible o que, siendo previsible, fuera inevitable.
En el caso que nos ocupa, que la situación era previsible ofrece pocas dudas. La OMS venía avisando de la existencia del coronavirus desde hacía meses, y de la posibilidad de una pandemia desde enero. No sólo estaba avisando y, por tanto, era previsible; sino que insistía en la necesidad de adoptar medidas de prevención en los aeropuertos, puertos y lugares de entrada; en la necesidad de hacer acopio de material sanitario (mascarillas, trajes PPE, guantes, etc.), de adoptar medidas “agresivas” para detener la propagación de la infección; de hacer test de la enfermedad. De hecho, los Informes del Departamento de Seguridad Nacional se hacen eco de ello.
Desde que se declaró la «emergencia de salud pública de importancia internacional», la llegada del coronavirus era no sólo previsible, sino que estaba anunciada y se consideraba probable. La cuestión es si los daños eran inevitables. Aunque estamos ante cuestiones difíciles de valorar, no se puede negar que era posible evitar o, cuanto menos, reducir los daños. De hecho, los primeros días que se declaró la emergencia se adoptaron algunas medidas de información, y declaró el nivel de riesgo moderado. Sin embargo, a partir de ahí: 1.º no adoptó ninguna otra medida relevante hasta el 13 de marzo; 2.º bajó el nivel de riesgo de moderado a bajo, y; aunque luego tuvo que subirlo, lo hizo menos de lo que recomendaba el Centro Europeo de Enfermedades Infecciosas, y así permaneció hasta que se declaró el estado de alarma (parece un poco contradictorio que se considere que el riesgo es moderado y que se declare el Estado de alarma).
La cuestión es si la Administración hubiera podido adoptar medidas que hubieran evitado los daños causados. Esto ofrece pocas dudas. De hecho, se adoptaron, y los estudios revelan que su adopción hasta principios de abril evitó casi medio millón de contagios. Pero el mismo estudio señala que si se hubieran adoptado una semana antes, el número de contagios hubiera sido un tercio de los que se produjeron y el número de fallecidos aún menor. En otras palabras, es evidente que las medidas se tomaron tarde y fueron insuficientes. Estimamos, por tanto, que la Administración con dificultad puede argumentar que estamos ante un caso de fuerza mayor, pues podría hacerlo si, habiendo adoptado todas las medidas exigidas por la normativa internacional y habiéndolo hecho a tiempo (como v.g. hizo Grecia y otros países), aún así se hubieran producido fallecimientos. Pero no puede argumentar que adoptó todas las medidas posibles para evitar los efectos de la pandemia cuando:
El Gobierno sonreía sin hacer nada mientras se extendía la pandemia por todo el país
1.º No hizo caso a las recomendaciones de la OMS (que son de cumplimiento obligatorio), sobre la preparación para la pandemia. En concreto, no hizo caso de las reiteradas advertencias de compra de material sanitario; no hizo caso tampoco de las advertencias sobre el control de los pasajeros en puertos y aeropuertos; no hizo caso de la necesidad de adoptar medidas activas para el control de la enfermedad (realización de test, vigilancia de viajeros, etc.), ni de aplicar medidas de cuidado especial para personas mayores y, con carácter general, medidas de distanciamiento social.
2.º No sólo eso, sino que a pesar de las recomendaciones en contra tanto de la OMS, cuanto del European Centre for Disease Prevention and Control, recomendó prohibir las reuniones multitudinarias. No sólo nos las prohibió, sino que permitió partidos de fútbol en toda España y manifestaciones multitudinarias por el Día de la mujer.
3.º Ni el Ministerio de Sanidad, ni el Departamento de Seguridad, avisaron a la población, ni hicieron de recomendaciones de distanciamiento social, tal y como venía recomendando la OMS desde enero, ni se adoptó ninguna medida específica para el mayor grupo de riesgo: los ancianos, en los que se sabía que la mortalidad era de hasta el 80 %.
Todas estas actuaciones que, finalmente, se adoptaron el 14 de marzo de 2020, llegaron demasiado tarde y ello ha costado ya a España más de 25.000 fallecidos.
No se puede sostener que estamos ante un supuesto de fuerza mayor cuando ni siquiera se cumplió la normativa preventiva exigida por la Ley, pues eso sería tanto cuanto admitir la inmunidad de la Administración por incumplimiento de la Ley.
Daño efectivo.
Considero que aquí hay que distinguir entre daños personales y daños materiales.
Los daños personales son la muerte y la enfermedad. En el primer supuesto, las personas que pueden pedir la indemnización, son los herederos. De acuerdo con el art. 34.2 LRJSP:
“2. La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado. En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social.”
Actualmente, la normativa de referencia es la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, de reforma del sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados a las personas en accidentes de circulación, que establece los baremos de indemnización en función de la edad, grado de parentesco, etc.
Por poner algunos ejemplos que, desgraciadamente, puede haberse convertido en habitual: en caso de fallecimiento de un anciano por COVID-19, la indemnización que prevé la Tabla 1.A de la Ley 35/2015, por causa de muerte, prevé:
Para los hijos, si estos tienen más de 30 años, es de 20.000 € para cada descendiente. Luego hay circunstancias modificativas (Tabla 1.B), v.g. por convivencia con los padres (30.000 €), si es hijo único, etc.
Para el cónyuge, depende de varios factores, v.g. si es menor de 67 años y el perído de conviencia es inferior a 15 años, la indemnización prevista son 90.000 € (1.000 € más por cada año de convivencia superior a 15), aunque la indemnización disminuye si la edad del fallecido es superior a 67 años, pues, hasta 80 serían 70.000 € y a partir de ahí 50.000 €.
Ha de señalarse, sin embargo, que la aplicación de dichos baremos no es automática, toda vez que el Tribunal Supremo ha dicho que “las citadas disposiciones no tienen carácter vinculante a la hora de fijar las indemnizaciones por responsabilidad Patrimonial de la Administración, sirviendo solo, de conformidad con el artículo 141 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, como criterio orientador, sin que por otra parte la valoración efectuada resulte arbitraria o absurda ni en ella se omitan o incluyan conceptos inadecuados, únicos supuestos en que conforme a la doctrina constante de esta Sala cabe revisar en casación el “quantum” de la indemnización fijada en instancia” (STS de 23 de enero de 2003, Sala 3.ª, Sec. 6ª, Rec. 7903/1998, Pte.:Sieira Míguez, José Manuel, EDJ 2003/1073).
El plazo para reclamar la indemnización al Estado es de UN AÑO desde que se produjo el daño. En caso de fallecimiento, es de un año desde que se produjo el fallecimiento, y en caso de enfermedad, desde el alta.
Este supuesto es, en mi opinión, más difícil que pueda dar lugar a indemnización, toda vez que, con independencia de que, efectivamente, el retraso en la adopción de medidas ha dado lugar a un número de fallecidos y afectados por la enfermedad mucho mayor del que se hubiera producido si la Administración hubiera cumplido con la normativa y sus deberes legales; sin embargo, no parece que el tiempo de cierre de un negocio o actividad se haya visto afectado por la actuación negligente del Gobierno. Dicho en otras palabras, el tiempo de cuarentena hubiera sido igual con independencia de que la medida se hubiese adoptado antes o después.
En general es difícil que la Administración reconozca el derecho a ser indemnizado.
En el ámbito judicial, aunque los Tribunales son reacios a conceder indemnizaciones, estimamos que existen posibilidades de obtener una indemnización por razón de fallecimiento o por enfermedad. Las posibilidades son mayores en nuestra opinión, en caso de personal sanitario y personas mayores, toda vez que son estos dos grupos los que se han visto más afectados por el incumplimiento del Estado de sus obligaciones legales.
El procedimiento para solicitar indemnización sería:
1.º Presentar ante la Administración del Estado una demanda de responsabilidad patrimonial por fallecimiento o enfermedad, dentro del plazo máximo de un año.
2.º Si la misma es desestimada interponer recurso contencioso-administrativo ante los tribunales de justicia.
La Justicia llega con el Apocalípsis
[1] Cit. “Berenguela la Grande y su época (1180-1246)”, de H. Salvador Martínez, p. 736: “Este día, es el día de la ira, de la calamidad y de la miseria”.
[2] Enlace: https://pappaspopulism.com/coronavirus-spain-and-greece/. Del Blog TAKIS S PAPPAS. Because this is the era of populist democracy. Takis Pappas es Profesor e Investigador asociado en la Universidad de Helsinki, en Finlandia, y trabaja en la Fundación de la Unión Europea Horizon 2020, en el proyecto “Populism and Civic Engagement” (PACE).
[3] Enlace: https://www.cmawebline.org/ontarget/grid-index-tracking-the-global-leadership-response-in-the-covid-19-crisis/. El Institute of Certified Management Accountants, Australia, es una institución de enseñanza de Dirección Financiera, creado en 1996, orientada al liderazgo en las organizaciones. Tiene centros en todos los países de habla inglesa y una gran presencia en el Sudeste asiático.
[4] Enlace: https://www.fedea.net/fabrica-de-ideas/, en su Web se dice que:
“Fedea nació en mayo de 1985 gracias a la iniciativa, el compromiso y el trabajo de Luis Ángel Rojo, director en aquel momento del Servicio de Estudios del Banco de España.
Fedea es una fábrica de ideas.”
[5] Enlace: http://documentos.fedea.net/pubs/dt/2020/dt2020-03.pdf.
[6] Domenech Pascual, Gabriel, “Responsabilidad patrimonial del Estado por la gestión de la crisis del COVID-19”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, Marzo-Abril 2020, p. 105.
[7] Villar Ezcurra, José Luis, “Fuerza mayor y responsabilidad por el COVID-19” (https://hayderecho.expansion.com/2020/05/02/fuerza-mayor-y-responsabilidad-por-el-covid-19/).
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