Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-428-de-septiembre-4-de-1997?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041727af034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-13 02:59:23
Document Index: 165885327

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'artículo 53', 'artículo 53', 'artículo 53', 'artículo 13', 'artículo 53', 'artículo 13', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 113', 'artículo 13', 'artículo 150', 'artículo 31', 'artículo 14', 'artículo 53', 'artículo 345', 'artículo 4', 'artículo 14', 'artículo 345', 'artículo 53', 'artículo 15', 'artículo 29', 'artículo 19', 'artículo 24', 'artículo 34', 'artículo 23', 'artículo 37', 'artículo 123', 'artículo 209', 'artículo 287', 'artículo 49', 'artículo 365', 'artículo 48', 'artículo 286', 'artículo 361', 'artículo 361', 'artículo 331', 'artículo 331', 'artículo 331', 'artículo 29', 'artículo 1715', 'artículo 30', 'artículo 150', 'artículo 13', 'artículo 14', 'artículo 15', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 2', 'artículo 18', 'artículo 26', 'artículo 29']

﻿ SENTENCIA C-428 DE SEPTIEMBRE 4 DE 1997
SENTENCIA C-428 DE 04 DE SEPTIEMBRE DE 1997
CONTENIDO:RESUELVE LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LOS ARTÍCULOS 13, 14, 15, 18, 22, 26, 29 Y 30 DE LA LEY 344 DE 1996, POR LA CUAL SE DICTAN NORMAS TENDIENTES A LA RACIONALIZACIÓN DEL GASTO PÚBLICO. SON DECLARADAS INEXEQUIBLES VARIAS DISPOSICIONES
TEMAS ESPECÍFICOS:PRESTACIONES SOCIALES, FONDO NACIONAL DE REGALÍAS, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD, GASTO PÚBLICO
PONENTE:HERNÁNDEZ GALINDO, JOSÉ GREGORIOMARTÍNEZ CABALLERO, ALEJANDRONARANJO MESA, VLADIMIRO
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:312 DE DICIEMBRE DE 1997, PÁG.1981
Sentencia C-428 de septiembre 4 de 1997
Ref.: Expedientes acumulados D. 1590, D. 1599, D. 1607 y D .1613.
Actores: Luis Antonio Vargas Álvarez y otros.
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., a los cuatro días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y siete.
ART. 13—Sin perjuicio de los derechos convencionales y lo estipulado en la Ley 91 de 1989 a partir de la publicación de la presente ley las personas que se vinculen a los órganos y entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías:
a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral;
b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo el Gobierno Nacional podrá establecer programas de incentivos con la finalidad de propiciar que los servidores públicos que en el momento de la publicación de la presente ley (tengan régimen de cesantías con retroactividad se acojan a lo dispuesto en el presente artículo.
ART. 14.—Las cesantías parciales o anticipos de cesantías de los servidores públicos sólo podrán reconocerse, liquidarse y pagarse cuando exista apropiación presupuestal disponible para tal efecto sin perjuicio de que en los presupuestos públicos anuales se incluyan las apropiaciones legales para estos efectos y para reducir el rezago entre el monto de solicitudes y los reconocimientos y pagos cuando existan. En este caso, el rezago deberá reducirse al menos en un 10% anual hasta eliminarse.
ART. 15.—Incurrirán en las sanciones establecidas en la Ley 200 de 1995 los servidores públicos que destinen sus cesantías parciales para fines diferentes a los establecidos en las disposiciones legales y quienes teniendo como función velar por la correcta aplicación de tales recursos no realicen el debido seguimiento.
ART. 18.—Los servidores públicos que sean encargados, por ausencia temporal del titular para asumir empleos diferentes de aquellos para los cuales han sido nombrados no tendrán derecho al pago de la remuneración señalada para el empleo que se desempeña temporalmente, mientras su titular la esté devengando.
PAR.—Las administradoras de régimen subsidiado, ARS, contratarán por lo menos el 40% con IPS oficiales.
ART. 26.—El fondo nacional de regalías podrá financiar los gastos operativos de los proyectos de inversión de protección del medio ambiente ejecutados por las corporaciones autónomas regionales y desarrollo sostenible.
ART. 29.—El Ministro de Hacienda podrá reconocer como deuda pública las sentencias y conciliaciones judiciales. Cuando las reconozca las podrá sustituir y atender si cuenta con la aceptación del beneficiario mediante la emisión de bonos en las condiciones de mercado que el gobierno establezca y en los términos del estatuto orgánico del presupuesto.
Cuando, como consecuencia de una decisión judicial la Nación o uno de los órganos que sean una sección del presupuesto general de la Nación resulten obligados a cancelar una suma de dinero, antes de proceder a su pago, solicitará a la autoridad tributaria nacional hacer una inspección al beneficiario de la decisión judicial, y en caso de resultar obligación por pagar en favor del tesoro público nacional, se compensarán las obligaciones debidas con las contenidas en los fallos, sin operación presupuestal alguna.
ART. 30.—Revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de 6 meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para suprimir y fusionar, consultando la opinión de la comisión de racionalización del gasto público, dependencias, órganos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional que desarrollen las mismas funciones o que traten las mismas materias o que cumplan ineficientemente sus funciones, con el propósito de racionalizar y reducir el gasto público. Igualmente, tendrá facultades para separar la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.
La Corte es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política.
2. Facultad del legislador para regular hacia el futuro los distintos regímenes de prestaciones sociales.
Como lo había destacado esta Corte a propósito del análisis por ella efectuado sobre la constitucionalidad de la Ley 100 de 1993, la Constitución Política no impone al legislador unos determinados criterios acerca del régimen legal de las prestaciones sociales que se deban pagar a los trabajadores, ni estipula normas que impidan a la ley cambiar hacia el futuro los sistemas de liquidación o determinación de aquéllas, ni obstruye la evolución de la estructura laboral fundamentada en la ley, siendo claro que le es posible crear nuevas prestaciones, introducir reglas distintas sobre las vigentes y aun sustituir unas por otras, todo sobre la base de que no afecte situaciones jurídicas consolidadas ni pretenda dar a los nuevos ordenamientos efectos retroactivos a menos que sean indudablemente benéficos para los trabajadores o atribuirles consecuencias contrarias a garantías laborales mínimas señaladas en la Constitución.
Desde luego no se puede perder de vista que en lo referente a prerrogativas reconocidas por el sistema jurídico a los trabajadores y bajo la perspectiva de estado social de derecho el legislador carece de atribuciones que impliquen la consagración de normas contrarias a las garantías mínimas que la Carta Política ha plasmado con el objeto de brindar protección especial al trabajo. Por ello no puede desmejorar ni menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores como perentoriamente lo establece el artículo 53 de la Constitución.
El análisis correspondiente habrá de ser efectuado en cada caso teniendo en cuenta si en concreto una determinada disposición de la ley quebranta las expresadas garantías constitucionales.
En cuanto a la posible desmejora de derechos y garantías laborales consagrados genéricamente en leyes anteriores solamente puede establecerse que ella se configura si se acude al examen de una determinada disposición o de un conjunto de normas que materialmente impliquen una contradicción con la preceptiva constitucional.
La sola derogación del mandato legal que consagraba una garantía no implica per se la desmejora laboral pues bien puede acontecer que mediante otras disposiciones el legislador la haya restablecido o inclusive mejorado o complementado.
Claro está —se reitera— las nuevas reglas que el legislador introduzca no pueden afectar los derechos adquiridos, la dignidad humana ni la libertad de los trabajadores, según lo establece claramente el artículo 53 de la Constitución Política.
De la misma manera, si se porte del supuesto de que resulte indispensable introducir correctivos a la normatividad en vigor por razones de carácter económico o social, en cuya virtud algunos de los trabajadores en ejercicio se vean beneficiados por el nuevo sistema mientras que otros, dado el tiempo transcurrido, podrían sufrir perjuicio, no es permitido a la ley forzar, sin ninguna clase de distinciones, la incorporación de todos a la misma normatividad.
En otras palabras, con la salvedad hecha sobre beneficios incontrovertibles para los trabajadores, los cambios que contemple la nueva legislación únicamente pueden hacerse obligatorios para las relaciones laborales futuras, es decir, las que se entablen después de haber entrado aquella en pleno vigor, y, en consecuencia, excepto el caso de anuencia expresa y enteramente voluntaria del trabajador afectado, no es admisible cobijar bajo las nuevas disposiciones las situaciones jurídicas nacidas a partir de vínculos de trabajo que se venían ejecutando al producirse la reforma. Respecto de ellas, el único que puede optar por incorporarse al régimen posterior, pudiendo permanecer en el antiguo, es el empleado, libre de toda coacción externa y bajo el supuesto de su mejor conveniencia.
“El Estado se encuentra obligado a asegurar que las relaciones laborales se desenvuelvan en condiciones dignas y justas y a velar por el permanente respeto de los empleadores públicos o privados a las garantías mínimas de los trabajadores por la adecuada remuneración de sus servicios y por el pago oportuno de sus prestaciones.
El artículo 53 de la Constitución a cuyos principios mínimos está sujeto el legislador y lo están por supuesto el gobierno y los jueces, dispone la igualdad de oportunidades para los trabajadores en desarrollo del principio general de la igualdad que de conformidad según el artículo 13 ibídem proscribe toda forma de discriminación o preferencia injustificada.
Aunque como lo ha declarado esta Corte, el legislador tiene competencia para introducir modificaciones a la normatividad laboral y puede, en consecuencia plasmar, cambios en el contenido de las prestaciones sociales, crear nuevas modalidades de ellas y señalar condiciones y requisitos aplicables a las relaciones laborales futuras, es lo cierto que no goza de atribuciones para instituir o propiciar distinciones no sustentadas en motivos fundados y razonables para desconocer los derechos de los trabajadores ni para menoscabar su libertad”. (Cfr. S. T-418 del 9 de septiembre de 1996).
“Si el legislador careciera de competencia para cambiar o suprimir las leyes preexistentes se llegaría a la absurda conclusión de que la normatividad legal tendría que quedar petrificada. Las cambiantes circunstancias y necesidades de la colectividad no podrían ser objeto de nuevos enfoques legislativos, pues la ley quedaría supeditada indefinidamente a lo plasmado en normas anteriores que quizá tuvieron valor y eficacia en un determinado momento de la historia pero que pudieron haber perdido la razón de su subsistencia frente a hechos nuevos propiciados por la constante evolución del medio social en el que tiene aplicación el orden jurídico.
Como se observa, los límites que surgen del sistema constitucional para que el legislador ejerza este normal atributo inherente a su función son tan solo de índole formal, jamás materiales o sustanciales. La ley podrá siempre modificar, adicionar, interpretar o derogar la normatividad legal precedente sin que sea admisible afirmar que en el ordenamiento jurídico existen estatutos legales pétreos o sustraídos al poder reformador o derogatorio del propio legislador. (Cf., C.C., S.P., S. C-529 del 24 de noviembre de 1994).
Desde luego no se puede perder de vista que en lo referente a prerrogativas reconocidas por el sistema jurídico a los trabajadores y bajo la perspectiva del Estado social de derecho el legislador carece de atribuciones que impliquen la consagración de normas contrarias a las garantías mínimas que la Carta Política ha plasmado con el objeto de brindar protección especial al trabajo. Por ello no puede desmejorar ni menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores como perentoriamente lo establece el artículo 53 de la Constitución.
El análisis correspondiente habrá de ser efectuado en cada caso, teniendo en cuenta si en concreto una determinada disposición de la ley quebranta las expresadas garantías constitucionales. (Cfr. C-529 del 24 de noviembre de 1994).
Por tanto, el tránsito de un determinado sistema salarial o prestacional a otro no puede implicar el establecimiento de categorías o castas de trabajadores, ni la pérdida por parte de algunos de ellos, de los derechos mínimos reconocidos directamente por la Constitución.
El cambio de legislación no puede llevar a que los trabajadores que queden cobijados por las nuevas modalidades de protección de sus derechos laborales —que no otro puede ser su contenido— queden marginados de la igualdad de oportunidades ante la ley; de la remuneración mínima vital y móvil; de la proporcionalidad entre la remuneración y la cantidad y calidad de trabajo; de la garantía de estabilidad en el empleo; de la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales; de la seguridad en el sentido de que no serán forzados o estimulados a transigir o conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles; de la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho; de la primacía de la realidad sobre las formalidades; de las garantías de seguridad social, capacitación, adiestramiento y descanso necesario, ni de la protección laboral especial para las mujeres, las madres y los menores.
De ninguna manera las reformas del sistema jurídico en materia laboral pueden llevar consigo la pérdida o la relativización del derecho que tiene todo trabajador, por el hecho de serlo, con independencia del régimen laboral que lo cobije, al pago puntual y al reajuste periódico de salarios, pensiones y prestaciones sociales, ni al justo e inalienable derecho de reclamar que se le reconozcan intereses moratorios acordes con la tasa real vigente en el mercado, cuando el patrono —oficial o privado—, la respectiva entidad de seguridad social o el fondo de pensiones y cesantías al que pertenece, según el caso, incurre en mora en el pago o cubrimiento de tales factores. (Cfr. S. T-418 del 9 de septiembre de 1996).
3. La unidad de materia. Las leyes marco. Exclusividad de la función del Congreso en asuntos de estricta reserva legal.
De conformidad con la jurisprudencia de esta Corte sobre el alcance del principio constitucional de unidad de materia —que aquí se reitera—, no se encuentra motivo de inconstitucionalidad por ese aspecto en la norma del artículo 13 recién estudiado ni en los demás de la ley, pues resulta ostensible que la liquidación anual de cesantías y las reglas que se establecen sobre pagos parciales o anticipos de dicha prestación y en torno a la contratación preferente de IPS oficiales, así como las disposiciones sobre encargos y acerca del cumplimiento de sentencias judiciales confluyen al objetivo básico de la ley —la reducción del gasto— y repercuten en la disminución de cargas laborales en cabeza de la administración.
“Toda ley del Congreso está sometida a las disposiciones constitucionales relativas a su expedición y contenido, por lo cual, no obstante gozar el Congreso de facultad o competencia para legislar en determinada materia, resulta inconstitucional la normatividad que expida, si al hacerlo, desconoce o inaplica los preceptos generales que la Constitución consagra.
Dos preceptos superiores buscan delimitar el contenido de las leyes con el fin de garantizar que en sus textos no serán introducidos de manera sorpresiva, inopinada o subrepticia reglas que no hacen parte del asunto que el legislador ha escogido para cumplir su función.
Los artículos aludidos son los números 158 y 169 de la Constitución, en los cuales se dispone respectivamente que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella y que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido (subraya la Corte).
Empero, no pueden ser entendidos dentro del criterio de una rigidez formal por cuya virtud se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre normas que, en apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en teoría puedan parecer disímiles.
No sobra advertir que la unión sustancial que puede establecer el legislador, cobijando elementos aparentemente diversos en un solo conjunto legislativo, debe fundarse en razones objetivas y que, por tanto, las reglas constitucionales sobre unidad de materia no son transgredidas cuando la relación entre los varios asuntos tratados en la ley puede ser establecida de manera fehaciente y clara, como a todas luces se muestra en este caso. Los mandatos constitucionales al respecto son vulnerados, en cambio, cuando el vínculo invocado es apenas subjetivo o si, pese a cualquier esfuerzo dialéctico, aparece como indudable la diversidad de las materias tratadas en la ley respecto del conjunto normativo que integra. Así acontece con los denominados “micos” o proposiciones normativas artificialmente agregadas a un estatuto con el que no guardan la más mínima relación.
Considera la Corte que todos los temas tratados en las normas enjuiciadas tienen un denominador común —cumplir el objetivo de racionalización y disminución del gasto público— y que ese elemento, sustancialmente resultante de los textos mismos sometidos a examen, atiende a todas luces los requisitos constitucionales sobre unidad de materia; con lo cual se desvirtúa de plano el cargo formulado.
La Corte, en Sentencia C-465 del 16 de julio de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón) sintetizó así los rasgos característicos de las leyes en mención:
“El legislador debe circunscribir su actuación a fijar la política, los criterios y los principios que guiarán la acción del Ejecutivo al desarrollar la materia que constituye su objeto.
5. Revisadas las materias que la reforma de 1968 reservó a este tipo de leyes, como rasgo común todas ellas se refieren a cuestiones técnico administrativas de difícil manejo; a fenómenos económicos que por su condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes; o asuntos que ameritan decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta inadecuado y engorroso manejar por el accidentado proceso de la deliberación y votación parlamentaria pública.
6. Al gobierno incumbe concretar la normatividad jurídica que dichas materias reclaman y lo hace por medio de decretos que deben ajustarse a los parámetros o marcos dados por el legislador en la respectiva ley”.
No puede olvidarse, sobre este último punto, que, de todas maneras, las pautas generales que dicte el Congreso en las leyes marco hacen parte del ejercicio de su función legislativa. Es decir, las materias que con arreglo a la Constitución son de reserva de la ley, que no pueden transferirse al Ejecutivo ni delegarse en él, y ni siquiera ser objeto del mecanismo de las facultades extraordinarias (C.P., art. 150, num. 10), no pueden tampoco dejar de hacer parte del marco que el Congreso de la República debe trazar en las materias previstas en el artículo 150, numeral 19, de la Constitución, para pasar a la órbita gubernamental. El marco, en esos ámbitos, es legal y el único que puede establecerlo es el Congreso, ya que solamente es permitido que se contenga en leyes en sentido formal y orgánico. La potestad reglamentaria, que se amplía en tratándose de asuntos objeto de regulación mediante la figura que contempla el numeral 19 del artículo 150 de la Carta, corresponde al gobierno, pero éste ejerce una función sometida al marco de la ley, puramente administrativa, y no le es posible modificar, derogar, ampliar ni restringir lo que el legislador haya dispuesto al sentar las bases generales que orientan la actividad estatal en la materia respectiva. El Presidente de la República apenas puede —y debe— concretar tales directrices, en su campo, que es el administrativo, pues el desarrollo de las leyes marco no le confiere atribuciones de legislador, con el objeto de adecuar las pautas generales a las variables circunstancias de la economía y al manejo de situaciones objeto de su decisión.
Es evidente, entonces, que la Carta Política resultaría violada si se “deslegalizaran” por esta vía asuntos que son de competencia exclusiva del Congreso y que jamás puedan ser modificadas por el Gobierno Nacional sin grave peligro para la seguridad jurídica y para la debida estructura de las jerarquías normativas, según la separación funcional que establece el artículo 113 de la Constitución.
Tal es el caso precisamente del régimen de cesantías que resulta reformado por el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 para las personas que se vinculen en el futuro a los órganos y entidades del Estado. Las reglas que se venían aplicando, en cuanto hacían parte del régimen prestacional, eran de jerarquía legislativa y solamente podían ser afectadas o modificadas mediante ley, por lo cual las directrices que el Congreso ha dictado en la norma que ocupa la atención de la Corte no podían dejar de contemplar de manera directa, como se hizo, los nuevos sistemas de liquidación definitiva de cesantías por anualidades o fracciones de ellas.
Se cambió, pues, por el legislador —que era quien podía hacerlo— el sistema que se hallaba en vigor, y a ello se procedió con el propósito definido de disminuir o atemperar el gasto público, pero no aparece por tales razones violado precepto constitucional alguno, en cuanto no se afectaron los derechos adquiridos de los trabajadores (la norma surte efectos hacia el futuro); no se rompió la unidad de materia exigida por la Carta; no se vulneró el artículo 150, numeral 19, de la Constitución Política; no se sustituyó al gobierno en el ejercicio de una función que fuera propia de él y, por el contrario, se circunscribió el Congreso a establecer reglas propias de su competencia.
En efecto, corresponde al Congreso de la República de manera exclusiva establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración (art. 150, numeral 11, C.P.).
En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos (art. 345 C.P.).
Si el gobierno, a partir de la norma examinada, puede establecer incentivos para los trabajadores estatales con el objeto de que, aun contra su conveniencia económica derivada de la forma de liquidación de cesantías que se les viene aplicando, se acojan al nuevo, tendrá que incurrir el Estado en los gastos correspondientes a esos estímulos. El Ejecutivo sería el encargado de fijarlos cuantitativa y cualitativamente, sin límites —pues la norma no los fija— y sin término, en evidente transgresión a lo establecido constitucionalmente.
El Congreso ha delegado en el Ejecutivo una función propia indelegable que solamente en los estados de excepción puede asumir aquél, como lo ha recordado la Corte en reciente fallo, al declarar inexequible el artículo 31 de la Ley 333 de 1996 (Cfr., C.C., S.P., S. C-409 del 28 de agosto de 1997).
Se dirá que los estímulos mencionados no necesariamente son de naturaleza económica. ¿Y entonces, de qué tipo pueden ser?
Tampoco tendría lugar la autorización si se tratara de estímulos consistentes en asegurar, en cualquier campo, la prelación, la exclusividad o el trato diferente, desde el punto de vista laboral o administrativo, programas preferenciales de vivienda o educación, o de otra índole, por cuanto ello implicaría injustificada discriminación, ya proscrita por la jurisprudencia en cuanto violatoria del derecho a la igualdad (S. T-418 del 9 de septiembre de 1996), en contra de quienes no quieran acogerse al nuevo sistema.
4. Sujeción a apropiación presupuestal para cesantías parciales. Salvo las expresiones “reconocerse, liquidarse y”, la primera parte del artículo 14 acusado, se ajusta a la Constitución, pues no hace sino desarrollar los mandatos que se acaban de citar sobre la necesidad de partida presupuestal disponible para todo gasto público.
“Dicha norma, en cuanto hace a la liquidación y reconocimiento de cesantías, es inconstitucional, puesto que desconoce abiertamente el artículo 53 de la Carta, a cuyo tenor la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humano ni los derechos de los trabajadores” (subraya la Corte). Y es claro que, para todo trabajador es un verdadero derecho el que tiene a pedir que se le liquiden y reconozcan sus prestaciones sociales, entre ellas la cesantía, total o parcial, cuando cumple los requisitos contemplados en la ley, independientemente de la existencia de partidas presupuestales. Pero, además, existe una evidente contradicción entre la norma legal transcrita, en lo que concierne a la liquidación y reconocimiento, y el artículo 345 de la Carta Política, que refiere la prohibición en él contenida exclusivamente a las erogaciones con cargo al tesoro no incluidas en el presupuesto.
Con arreglo al artículo 4º de la Constitución Política, esta Corte inaplicará las palabras “reconocerse, liquidarse y...”, incluidas en el artículo 14 de la Ley 344 de 1996, y aplicará, a cambio de ellas, lo previsto en los artículos 53 y 345 de la misma Carta.
Eso sí, debe advertirse —y en tal sentido se condiciona la exequibilidad— que la norma no fija un tope anual , o un máximo del diez por ciento del rezago, como meta para atender solicitudes represadas, sino un mínimo , una base necesaria, imperativa, por debajo de la cual los resultados de la gestión administrativa no pueden descender, pero el objetivo acorde con la Constitución consiste en la agilización global de las solicitudes y reconocimientos pendientes de pago, en cuanto la mora cause grave daño a los trabajadores y compromete disciplinariamente a los servidores públicos responsables de ella, contra los cuales el ministerio público debe iniciar investigaciones disciplinarias, de oficio o a solicitud de los peticionarios, sin perjuicio del pago indexado de las sumas debidas. Éste es obligatorio, según la jurisprudencia de la Corte, para evitar que se traslade al trabajador —por la pérdida del poder adquisitivo de la moneda— el efecto negativo de la ineficiencia y la indolencia administrativas:
“Para la Corte es claro que los dineros de las cesantías pertenecen a los trabajadores y que cuando ellos, de conformidad con las normas vigentes y cumpliendo los requisitos legales, hacen uso de su derecho a reclamarlas parcialmente, una vez que los valores respectivos les han sido liquidados, tienen derecho también a que las sumas correspondientes les sean desembolsadas. Como se dijo en Sentencia T-418 del 9 de septiembre de 1996 si el momento del pago de las cesantías parciales se hace depender de que el trabajador hubiere optado por uno u otro régimen laboral cancelando con rapidez unas y demorando otras además de que se viola el derecho a la igualdad por la diferencia injustificada de trato, se castiga con el retardo a ciertos trabajadores por la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, al paso que los demás no la padecen.
Ya expresó la Corte al respecto “que la necesidad de recibir los dineros de sus cesantías, que pertenecen a los trabajadores y no al Estado, no es menor en el caso de quienes prefirieron el nuevo régimen que en el de quienes permanecieron en el antiguo”. Lo cual pone de presente el perjuicio ocasionado al trabajador a quien el pago se ha demorado.
En efecto, una vez liquidada la suma que en ese momento puede retirar el empleado, lo normal sería que se le entregara toda vez que cuenta con ella para atender a las necesidades que según la ley justifican el retiro de la cesantía parcial. El retardo de la administración le causa daño económico bien sea por la pérdida de la oportunidad de utilización efectiva de los fondos ya por la necesidad de contratar créditos mientras el desembolso se produce.
Bien es cierto que desde el punto de vista de la entidad pública obligada, ésta, de conformidad en el artículo 345 de la Constitución no podría efectuar el correspondiente gasto público sin la suficiente disponibilidad presupuestal, pero no lo es menos que, por una parte el tiempo que transcurra entre la liquidación y el desembolso, inclusive por causas presupuestales, implica un deterioro del poder adquisitivo de la moneda, y por otra, que el costo respectivo no debe asumirlo el trabajador sino el patrono. Si éste desea que tal costo disminuya, habrá de procurar el pronto pago, mediante la agilización de los trámites presupuestales, pero no le será lícito prolongar indefinidamente la iniciación de los mismos, cargando al trabajador con las consecuencias.
Tal actualización, según lo destacó la Sala Plena en Sentencia C-448 de 1996, desarrolla claros principios constitucionales, en especial el que surge del artículo 53 C.P., a cuyo tenor la remuneración laboral debe ser móvil, a fin de proteger el poder adquisitivo de los trabajadores, lo que se logra normalmente mediante la indexación de las sumas adeudadas, para que éstas no se deterioren en términos reales con el paso del tiempo, sin detrimento de los cargos que pueda hacerse a la entidad incumplida en cuanto a la indemnización de otros perjuicios que su ineficiencia y demora puedan generar al afectado. (Cfr. C.C., S.P., S. SU-400 del 28 de agosto de 1997).
5. Inconstitucionalidad de las sanciones disciplinarias indeterminadas.
El artículo 15 impugnado declara que incurrirán en las sanciones establecidas en la Ley 200 de 1995 (Código Único Disciplinario) los servidores públicos que destinen sus cesantías parciales para fines diferentes a los establecidos en las disposiciones legales y quienes teniendo como función velar por la correcta aplicación de tales recursos, no realicen el debido seguimiento.
Se viola la garantía constitucional del debido proceso, y específicamente el principio de legalidad de la sanción, cuando se remite indiscriminadamente al infractor a “las sanciones establecidas en la Ley 200 de 1995”, que son once posibles, según el artículo 29 de aquel estatuto. La conducta descrita no está allí incluida, a no ser por remisión de unas normas a otras, lo cual significa que en la práctica no se sabe a ciencia cierta cuál es la sanción aplicable, quedando a discreción de quien aplica el precepto la escogencia del castigo que cada persona merezca.
6. Los encargos.
De estas situaciones administrativas sólo dos no dan derecho al pago de remuneración; ellas son, las licencias renunciables sin sueldo hasta por sesenta (60) días al año contenidas en el artículo 19 del Decreto-Ley 2400 de 1968 y la licencia para prestar servicio militar obligatorio de que trata el artículo 24 del mismo ordenamiento. Las demás situaciones administrativas dan lugar al pago de la correspondiente remuneración.
En relación con la situación administrativa “por encargo”, la ley distingue entre aquel que tiene lugar por falta temporal o el que se presenta por falta definitiva. Sobre el particular, anota la Corte que el encargo aparece definido en el artículo 34 del Decreto 1950 de 1973, reglamentario del Decreto-Ley 2400 de 1968, el cual expresa: “Hay encargo cuando se designa temporalmente a un empleado para asumir, total o parcialmente, las funciones de otro empleo vacante por falta temporal o definitiva de su titular, desvinculándose o no de las propias de su cargo”. Por su parte, el artículo 23 del Decreto-Ley 2400 de 1968, refiriéndose a la duración del encargo prescribe: “Cuando se trate de ausencia temporal el encargo podrá conferirse hasta por el término de aquélla y en caso de vacante definitiva hasta por un plazo máximo de tres (3) meses. Vencido este término el encargado cesará automáticamente en el ejercicio de tales funciones y el empleo deberá proveerse de acuerdo con los procedimientos normales”. Y el artículo 37 del Decreto Reglamentario 1950 de 1973, haciendo mención al sueldo durante el encargo señala: “El empleado encargado tendrá derecho al sueldo de ingreso señalado para el empleo que desempeña temporalmente, siempre que no deba ser percibido por su titular”.
Ahora bien, si el encargo opera para un empleado público y tiene por finalidad que éste asuma total o parcialmente las funciones de empleos diferentes de aquel para el cual ha sido nombrado por ausencia temporal o definitiva de su titular, resulta pertinente determinar cuál de estas situaciones se presenta. Si se trata de una ausencia temporal, como la planteada en la norma que se analiza, el encargo se conferirá por el término de la misma; y si se trata de ausencia definitiva, el encargo no podrá exceder de tres meses. En este último caso —ausencia definitiva—, el empleado encargado tiene derecho a recibir el sueldo correspondiente al empleo para el cual ha sido encargado, pues por tratarse de vacancia definitiva de su titular, éste ha dejado de ocupar el cargo y, por tanto, también ha dejado de recibir el sueldo correspondiente.
Tratándose de ausencia temporal, la cual genera el encargo temporal, la misma es por esencia transitoria y, por tanto, el encargo durará, como máximo, el término dispuesto para la ausencia definitiva cual es, según la norma anteriormente citada, de tres (3) meses. Obsérvese, que la ausencia temporal del empleado supone de todas maneras su vinculación en el cargo del cual es titular, aun cuando circunstancias de orden administrativo o de otro orden, no le permitan, transitoriamente, estar al frente del mismo. Por tanto, el hecho de seguir vinculado a su cargo original lo habilita para continuar recibiendo la correspondiente remuneración y las prestaciones sociales a que tenga derecho; de allí que el empleado encargado no pueda recibir la remuneración del empleo para el cual ha sido asignado provisionalmente, pues ello supondría una doble carga prestacional para la administración pública por un mismo empleo y, además, una doble remuneración para el encargado, quien, dada la naturaleza excepcional y transitoria del encargo, en ningún momento deja de recibir el salario correspondiente al empleo que originalmente desempeña y al cual regresará luego de cumplido el encargo. En efecto, el empleado público, al variar su situación administrativa en aquella denominada encargo, tendrá derecho a recibir la remuneración del empleo en el cual ha sido encargado, “...siempre que no sea percibido por su titular” (D.R. 1950/73, art. 37).
“ART. 122.––No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente”.
“ART. 128.––Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley”.
El encargo temporal, es entonces una situación administrativa de creación legal que le permite al Estado sortear las dificultades que puedan presentarse en los casos de ausencia temporal o definitiva de un empleado cuya labor es indispensable para la atención de los servicios a su cargo. Se trata realmente, de una medida de carácter excepcional que igualmente enfrenta situaciones excepcionales o de urgencia y que se cumple en lapsos cortos. Ella encuentra fundamento en el inciso 2º del artículo 123 de la Carta Política, que dice: “los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”.
La igualdad, evidentemente, busca un tratamiento igual para casos análogos y diferente para situaciones cuyas características son distintas. Sin embargo, la existencia de la igualdad no limita la posibilidad de que pueda darse un tratamiento diferente para hechos que se encuentran cobijados bajo una misma premisa, siempre que la diferencia esté amparada por una razón clara y lógica que la convalide y que la doctrina constitucional ha denominado “principio de razón suficiente”. Por ello, el establecer formas de diferenciación y tratamientos distintos no necesariamente conduce a una discriminación, pues a ésta sólo se llega cuando la diferencia no es el resultado de una justificación razonable y lógica.
En el caso de la norma acusada, lo que busca el legislador con su consagración, como ya se ha dicho, es suplir una necesidad pública de servicio cuya atención es indispensable para dar cumplimiento a los fines esenciales del Estado, relacionados con el servicio a la comunidad y la prosperidad general (art. 2º C.P.), pero garantizando su continuidad y eficiencia con arreglo a criterios de economía y racionalización de los costos operativos que puede llegar a demandar su ejercicio. En este punto no sobra recordar que, según los postulados consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, la función administrativa está al servicio de los intereses generales y debe desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad e imparcialidad, entre otros. Igualmente, la norma citada le impone a las autoridades administrativas el deber de coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
Por lo demás, debe insistirse en que la situación prevista en la norma acusada es eminentemente transitoria y, por lo tanto, coyuntural, a la cual no cabe aplicar el principio de la trabajo igual salario igual”, pues si bien es cierto que el servidor encargado de asumir transitoriamente las funciones propias de un cargo, por ausencia temporal del titular de éste, debe desempeñar dichas funciones durante un lapso, generalmente corto, no por ello asume la totalidad de las prerrogativas, preeminencias y responsabilidades que corresponden al titular, quien lo desempeña en razón de haber reunido la plenitud de los requisitos exigidos para ello, a juicio del nominador, y con carácter permanente, mientras goce, naturalmente, de la confianza de éste, si se trata de funcionarios de libre nombramiento y remoción, o cumpla a cabalidad con las funciones propias del cargo, si es de carrera.
7. La libre competencia en la afiliación al sistema de seguridad social en salud.
Téngase presente que, de acuerdo con el artículo 287 de la Constitución, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, pero “dentro de los límites de la Constitución y la ley”.
Por otra porte, al tenor del artículo 49 de la Constitución, “corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley”.
Y en cuanto a los servicios públicos, uno de los cuales es el de la salud, señala el artículo 365 de la Carta Política:
“Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado. directa o indirectamente. por comunidades organizadas. o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios”.
En otro aspecto, si bien es cierto que la disposición examinada establece que las administradoras de régimen subsidiado contratarán por lo menos el 40% con IPS oficiales, ello no implica violación al derecho a la igualdad ni transgresión a principios o preceptos superiores, ya que el artículo 48 de la Carta Política establece que la ley determinará si la seguridad social es prestada por entidades públicas o privadas, y en tal medida puede entonces determinar el porcentaje de contratación con antes oficiales o particulares para la prestación del mencionado servicio público.
Desde luego, los trabajadores gozan de plena libertad para escoger la IPS, los centros asistenciales y los médicos que los puedan atender, sin que sea permitido a la entidad para la cual laboran ni a la correspondiente ARS señalar cuáles de aquéllos serán atendidos por las IPS oficiales, forzándolos a tomar sus servicios, pues ello, además de vulnerar la libertad del trabajador, significaría abierto desconocimiento del principio de igualdad.
8. Recursos del fondo nacional de regalías.
En efecto, aunque las corporaciones autónomas regionales no son en estricto sentido entidades territoriales —es en los términos del artículo 286 de la Constitución—, los recursos provenientes del fondo nacional de regalías llegan finalmente a los departamentos y municipios, pues expresamente se destinan, al tenor del precepto demandado, a la financiación de gastos relativos a la protección del medio ambiente, lo que a tales entidades territoriales interesa.
No se vulnera, entonces, el artículo 361 constitucional según el cual, con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios, se creará un fondo nacional de regalías cuyos recursos se destinarán a entidades territoriales en los términos que señale la ley. Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales” (se subraya).
“Para la Corte no se configura la supuesta violación de los artículos 360 y 361 de la Constitución Nacional y no le asiste la razón al demandante cuando afirma que al establecerse en la norma señalada que el patrimonio y las rentas de Cormagdalena estarán conformados entre otros recursos por los que corresponda de acuerdo con la ley que reglamente al fondo nacional de regalías, pues en su concepto dichos bienes les corresponderían como propiedad a los departamentos y municipios. Observa la Corte que en este caso no se trata de un recurso que haga parte del patrimonio de Cormagdalena ni que constituya un renta propia; se trata de una renta que ingresa para ser administrada e invertida en los departamentos y municipios de la jurisdicción de Cormagdalena y especialmente en los municipios ribereños.
En concepto de la Corte, de lo dispuesto por la norma acusada no se desprende violación alguna a los artículos 360 y 361 de la Carta Política, pues no obstante que los derechos a las regalías que dichos preceptos constitucionales establecen como contraprestación económica en favor del Estado, corresponden según lo determinan tales preceptos con claridad en el porcentaje fijado por el legislador a los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables así como a los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, es claro que ellas son del Estado y que los departamentos y municipios tienen derecho a participar en su distribución. También le corresponde al legislador en este caso definir su administración dentro de la naturaleza del recurso y en buena medida desarrollar la destinación constitucional que debe dárseles. Al respecto esta corporación definió el tema en la Sentencia C-567 de noviembre 30 de 1995.
De otra parte, con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados directamente a dichas entidades territoriales o a los puertos marítimos y fluviales mencionados se creará de acuerdo con lo previsto en el artículo 361 de la Carta, un fondo nacional de regalías, cuyos recursos se destinarán igualmente a entidades territoriales en los términos que señale la ley, de tal manera que la norma acusada se ajusta plenamente a estas prescripciones constitucionales, cuando prevé que una parte de las regalías que administra el fondo nacional de regalías, puedan conformar una de las rentas de un ente que no es, según la Carta Política, una entidad territorial, claro está, esta renta no es propia de Cormagdalena y por ello debe aplicarla a gastos de inversión en los departamentos y municipios de su jurisdicción.
Pero, de otra parte también es cierto que el inciso segundo del artículo 331 de la Carta Política establece que la ley señalará las fuentes de financiación de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena y que determinará en favor de los municipios ribereños un tratamiento especial en la asignación de regalías y en la participación que les corresponda en los ingresos corrientes de la Nación lo cual asegura la competencia del legislador para disponer que la mencionada corporación reciba alguna parte de aquellas regalías como fuente de financiación para cumplir con sus cometidos constitucionales dentro del ámbito geográfico de sus funciones. Desde luego sin que aquellas puedan ser destinadas al funcionamiento de Cormagdalena, pues no son una renta propia.
En este sentido, la Ley 161 de 1994, dispone que la destinación de aquellos recursos se lleve a cabo a través de la financiación de proyectos relacionados con su objeto, adelantados, bien por las entidades territoriales o por las corporaciones autónomas regionales, en lo que a la preservación del medio ambiente se trate a través de la realización de proyectos relacionados con el objeto de la corporación; así, se otorga el tratamiento especial a los municipios ribereños exigido por el artículo 331 de la Carta toda vez que se benefician directamente de las actividades que desarrolla la corporación a lo largo de todo el río.
En última instancia los recursos del fondo nacional de regalías que integran el patrimonio y rentas de la corporación, aun cuando no son de propiedad de las entidades territoriales éstas si tienen el derecho constitucional a beneficiarse de las mismas; por ello el fondo se constituye con los recursos provenientes de las regalías que no deban asignarse directamente a las entidades territoriales, pero con el objeto de contribuir al mejoramiento de aquellas por vía de las prioridades definidas por el legislador e inclusive en alguna de sus partes o en un porcentaje a través de la financiación de actividades de inversión de Cormagdalena.
Además, a través de la realización de proyectos relacionados con el objeto de la corporación, se está dando el tratamiento especial a los municipios ribereños exigido por el artículo 331 de la Carta toda vez que se benefician directamente de las actividades que desarrolla la corporación a lo largo de todo el río, a la que, por demás, pertenecen todos los representantes legales de los municipios ribereños pues este es el desarrollo que el constituyente quiso dar a las regalías de los municipios ribereños en concordancia con el objeto de Cormagdalena”.
Adicionalmente, estima la Corte que no se presenta el otro vicio de inconstitucionalidad insinuado en una de las demandas, consistente en el posible desconocimiento del principio de unidad de materia, ya que, en criterio del actor, entre el título de la Ley 344 de 1996 —”Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones”— y el texto normativo enjuiciado, no existe correspondencia material alguna.
9. Registro y compensación de conciliaciones y sentencias judiciales.
El primer inciso del artículo 29 demandado dispone que el Ministro de Hacienda puede reconocer las sentencias y conciliaciones judiciales como deuda pública. Cuando así lo reconozca podrá sustituirlas y atenderlas, si cuenta con la aceptación del beneficiario, para lo cual emitirá bonos en las condiciones de mercado que el gobierno establezca y en los términos del estatuto orgánico de presupuesto. Por su parte, el segundo inciso de ese artículo precisa que, si como consecuencia de una decisión judicial, la Nación o uno de los órganos que sean una sección del presupuesto general de la Nación resultan obligados a cancelar una suma de dinero, antes de pagarla solicitarán a la autoridad tributaria nacional la práctica de una inspección al beneficiario de la decisión judicial, y si resulta obligación por pagar en favor del tesoro público, se compensan las obligaciones debidas con las contenidas por los fallos, sin que sea necesario operación presupuestal alguna.
Es necesario, para que pueda hacerse efectiva la compensación, que las deudas reúnan los requisitos previstos por el artículo 1715 del Código Civil, a saber: 1. Que sean ambas de dinero o de cosa fungible o indeterminadas de igual género y calidad. 2. Que ambas deudas sean líquidas. y 3. Que ambas sean actualmente exigibles.
10. Facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República.
Mediante el artículo 30 de la Ley 344 de 1996, se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias por seis (6) meses, desde la fecha de publicación de la ley, para suprimir y fusionar, consultando la comisión de racionalización del gasto público, dependencias, órganos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional que desarrollen las mismas funciones, que traten las mismas materias o que cumplan ineficientemente sus funciones. También podrá separar la Unidad Administrativa Especial-Dirección de impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN. No podrá utilizar sus facultades en los órganos, dependencias o entidades cuyo régimen de autonomía sea reconocido por la Constitución.
Para la Corte, con la normatividad demandada no se está invadiendo la órbita del legislador, ya que el artículo 150-10 de la Carta autoriza al Congreso para revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias. Los límites materiales señalados al ejercicio de tal atribución son taxativos, y dentro de éstos no se encuentra ninguno relativo a la facultad de reestructurar órganos y dependencias de la administración con miras a racionalizar el gasto público.
Ha cumplido el Congreso con establecer el término dentro del cual puede el Presidente de la República hacer uso de las facultades por él solicitadas y ha señalado de manera concreta y directa las materias objeto de legislación extraordinaria. Que éstas afecten o puedan afectar a gran número de entidades y organismos de la Rama Ejecutiva es algo que no implica falta de precisión en cuanto al asunto confiado al gobierno, claramente definido en la ley.
1. Declárase exequible, en los términos de este fallo, el artículo 13 de la Ley 344 de 1996, excepto el último inciso que dice: “El Gobierno Nacional podrá establecer programas de incentivos con la finalidad de propiciar que los servidores públicos que en el momento de la ubicación de la presente ley tengan régimen de cesantías con retroactividad, se acojan a lo dispuesto en el presente artículo”, que se declare inexequible.
2. Declárase exequible, en los términos de esta sentencia, el artículo 14 de la Ley 344 de 1996, excepto las expresiones “reconocerse, liquidarse y”, que se declaran inexequibles.
3. Declárase inexequible el artículo 15 de la Ley 344 de 1996.
4. Decláranse exequibles, en los términos de esta sentencia, los artículos 18, 22, 26, 29 y 30 de la Ley 344 de 1996.
Ref.: Expedientes acumulados D-1590, D-1599,
D-1607 y D-1613
SENTENCIA C-428 DE 1997
Santafé de Bogotá, D.C., cuatro de septiembre de mil novecientos noventa y siete.
En la ponencia original, elaborada por el suscrito magistrado, además de las normas que fueron declaradas inexequibles, aparecieron como inconstitucionales las expresiones “en este caso, el rezago deberá reducirse al menos en un 10% anual, hasta eliminarse”, perteneciente al artículo 14, y los artículos 18 (inc. 1º), 26 y 29, en su totalidad, todos integrantes de la Ley 344 de 1996.
1. El artículo 14, en la parte pertinente, dice:
“...sin perjuicio de que en los presupuestos públicos anuales se incluyan las apropiaciones legales para estos efectos y para reducir el rezago entre el monto de solicitudes y los reconocimientos y pagos cuando existan. En este caso, el rezago deberá reducirse al menos en un 10% anual, hasta eliminarse” (subrayo).
Es evidente que tampoco se realiza el mandato del mismo precepto, en el sentido de que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, uno de los cuales, de conformidad con el artículo 2º de la Constitución Política, consiste en garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales.
2. El artículo 18 acusado dispuso en su primer inciso:
Se trata de una norma abiertamente contraria al principio de igualdad (C.P., art. 13) y al imperativo constitucional (art. 53) según el cual la remuneración de los trabajadores debe ser proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.
Cabe preguntar si para la Corte, el trabajo que desempeña el encargado es, por definición, de inferior categoría al que cumpliría, si estuviera ejerciéndolo, el titular. O si la corporación presume que ser titular de un empleo al servicio del Estado comporta necesariamente el derecho a una menor remuneración, lo cual no tiene sentido, por cuanto tal elemento es ajeno a la cantidad y calidad del trabajo y constituye una forma nada plausible de justificar la discriminación.
Por otra parte, es una afirmación gratuita, que además ignore los alcances del encargo, la que fue la sentencia en el sentido de que “si bien es cierto que el servidor encargado de asumir transitoriamente las funciones propias de un cargo, por ausencia temporal del titular de éste, debe desempeñar dichas funciones durante un lapso, generalmente corto, no por ello asume la totalidad de las prerrogativas, preeminencias y responsabilidades que correspondan al titular...” (subrayo).
3. El artículo 26, objeto de proceso, dice:
“ART. 26.—El fondo nacional de regalías podrá financiar los gastos operativos de los proyectos de inversión de protección del medio ambiente ejecutados por las corporaciones autónomas regionales y desarrollo sostenible”.
“ART. 361.—Con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios, se creará un fondo nacional de regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley. Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales” (subrayo).
Considero que —por elemental que parezca— debe insistirse en que no es lo mismo destinar unos recursos —los del fondo nacional de regalías— a las entidades territoriales que a las corporaciones autónomas regionales. Son antes distintos desde el punto de vista constitucional.
Ahora bien, en otro fallo de cuyo sentido discrepo, por lo cual también salvé mi voto (Sent. C-423. sep. 29/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), la Corte sostuvo, contra la evidencia de los textos constitucionales, que las corporaciones autónomas regionales son establecimientos públicos.
4. El artículo 29 demandado señala:
Cuando como consecuencia de una decisión judicial la Nación o uno de los órganos que sean una sección del Presupuesto General de la Nación resulten obligados a cancelar una suma de dinero antes de proceder a su pago, solicitará a la autoridad tributaria nacional hacer una inspección al beneficiario de la decisión judicial y en caso de resultar obligación por pagar en favor del tesoro público nacional se compensarán las obligaciones debidas con las contenidas en los fallos sin operación presupuestal alguna.
a) Se ha conferido al Ministro de Hacienda y Crédito Público y a la autoridad tributaria la insólita atribución de vetar las decisiones judiciales, con lo cual no solamente se socava la prevalencia del Estado social de derecho, sino que se rompe el principio constitucional de separación e independencia entre las ramas del poder público (C.P., art. 113);
b) Se ha consagrado una extraña instancia administrativa para examinar decisiones judiciales definitivas, convirtiendo en teóricas las condenas judiciales en especial las que profiere el Consejo de Estado. Surte así grave impacto la autonomía de los jueces, reconocida en los artículos 228 y 230 de la Constitución.
El gobierno, que será juez y parte en procesos ya resueltos, decidirá si reconoce o no la deuda generada en el fallo del cual se notifica, afectando, por contera, el derecho, ya establecido judicialmente, de la persona a cuyo favor se resolvió;
c) El Ministro de Hacienda podrá reservarse, entonces, la facultad inconstitucional de reconocer, en vez de cumplir, las sentencias y conciliaciones judiciales, dando lugar a una artificiosa distinción entre su contenido y el concepto de deuda pública. Con ello —por otra parte—, se quite el carácter de tal a las obligaciones derivadas de providencias judiciales que el funcionario mencionado, en ejercicio de la facultad otorgada, decida no reconocer, y
d) Además, en el inciso 2º, se permite a las cantidades y organismos obligados a cancelar sumas de dinero en virtud de decisiones judiciales, eludir su cumplimiento, forzando una compensación derivada de la facultad potestativa y unilateral de la autoridad tributaria, en abierta violación al debido proceso y ocasionando que el Estado aproveche su propia responsabilidad pecuniaria, su negligencia o su culpa, deducidas judicialmente, para recaudar las acreencias tributarias.
Adhiero a la parte b) del Salvamento de Voto suscrito por el Magistrado José Gregorio Hernández Galindo.