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Timestamp: 2017-02-21 14:54:53
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Matched Legal Cases: ['artículo 30', 'artículo 45', 'Artículo 12', 'Artículo 13', 'artículo 56', 'Artículo 10', 'artículo 46']

Regulación: objetivos, problemas y opciones que se abren en el mercado de la telefonía fija local - PDF
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Sergio Toro Crespo
1 1 Abante: Studies in Business Management. Vol. 7, Octubre, Regulación: objetivos, problemas y opciones que se abren en el mercado de la telefonía fija local Fernando Coloma C. Jorge Tarziján M.* Abstract El objetivo central de este trabajo es analizar los fundamentos detrás de una regulación asimétrica como la que se ha seguido en la telefonía fija local en Chile y los principales efectos que tendrían eventuales modificaciones regulatorias en la competencia del mercado de la telefonía fija. La regulación que se aplica a la telefonía fija local en Chile es asimétrica porque en aspectos esenciales sólo afecta a la empresa dominante y no a sus competidoras, y porque da ciertas ventajas a las empresas no dominantes. La característica de asimetría de la regulación imperante en este sector ha dado origen a una interesante discusión a través de los últimos años, que parece importante revisar en este momento frente al debate que existe en el país sobre la regulación aplicable al sector de la telefonía fija local. Introducción 1 Históricamente, los servicios de telecomunicaciones habían sido considerados un monopolio natural. En el caso de una empresa multiproducto, que es el caso más relevante para las empresas de telecomunicaciones, existe un monopolio natural cuando la función de costos de la empresa es subaditiva. 2 Así, se consideraba que la función de costos de los servicios de telecomunicaciones hacía inviable desde la perspectiva privada, e inconveniente desde el punto de vista del bienestar social, que existiera más de una empresa en el mercado que proveyera el servicio. A su vez, esta característica de monopolio natural obligaba a los reguladores a fijar los precios de los servicios de telecomunicaciones para evitar que esta única empresa ejerciera su poder de mercado sobre los consumidores. Sin embargo, esta visión tradicional cambió para un mercado como el de las telecomunicaciones. La explosiva introducción de nuevas tecnologías que reducen las economías de escala disponibles y que facilitan la oferta conjunta de una serie de productos con importantes economías de ámbito, la creciente valoración de la competencia como mecanismo para asignar recursos y dar a los consumidores una mayor y mejor satisfacción de sus necesidades, y, sobretodo, la imperfección propia de la regulación y dificultades prácticas de su implementación, han ayudado a este cambio de enfoque. Profesores, Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas, Pontificia Universidad Católica de Chile. Agradecemos los valiosos comentarios de dos árbitros anónimos. 1 Este artículo surgió a partir de un trabajo que los autores realizaron para VTR Global Com. 2 Para una muy buena discusión de este punto, ver Braeutigam (1989).2 2 Este cambio de visión se ha traducido en la práctica en que las regulaciones de los distintos países se han tornado más funcionales a la aparición de más competencia directa, ya sea a través de la modalidad de competencia en infraestructura o de la de desagregación de redes. En este artículo se analiza el caso específico de la telefonía fija local en Chile, cuya característica de asimetría ha dado origen a una interesante discusión en los últimos años. Es por este motivo que el objetivo central de este estudio es analizar los fundamentos económicos que subyacen a la actual regulación asimétrica que afecta a la empresa dominante en el mercado de la telefonía fija local y analizar los potenciales efectos de eventuales modificaciones a la misma. La revisión y aplicación de los principales conceptos que están detrás del debate acerca de los beneficios y costos de una regulación asimétrica o simétrica es interesante también para un importante número de países en que la estructura del mercado de la telefonía fija es muy similar a la que existe en Chile, donde hay un operador dominante que tiene una participación de mercado muy alta (en la mayoría de los casos sobre un 70% del mercado fijo local) y que es el dueño de gran parte de las redes locales que requieren los operadores de servicios de larga distancia, internet, telefonía móvil y otros operadores de telefonía fija local para completar sus llamadas. Facultad de Economía 9/29/03 7:23 PM Deleted: En relación a los costos de la regulación, estos tienen distinta naturaleza. Entre ellos están los costos de su implementación con rezagos, los costos de litigios, los costos directos que se imponen en la industria y en el presupuesto fiscal por mantener complejas estructuras regulatorias, los costos provenientes de asimetrías de información entre regulador y regulados, los costos de captura del regulador y la incertidumbre que provoca en las firmas pertenecientes a la industria la fijación de los precios y otras condiciones en cada ejercicio tarifario. El análisis que se realiza en esta investigación respecto de los efectos más probables de determinados cambios en la regulación aplicable a la telefonía fija local toma como referencia el que Chile ha seguido un modelo regulatorio de competencia en infraestructura ( facility based ). Así, en este trabajo no se persigue fijar una posición acerca del tipo de regulación que se crea más conveniente para Chile ni del grado de asimetría óptima que debiera existir tarea muy compleja-, sino que nuestro principal propósito es enjuiciar los efectos que podría tener en la competencia y en la eficiencia, la adopción de determinados cambios regulatorios. El trabajo está organizado de la siguiente manera. En el primer capítulo se analizan someramente los objetivos y problemas de la regulación, mientras que en el segundo se discuten los argumentos a favor y en contra de las dos opciones polares de promoción de competencia (competencia basada en infraestructura y competencia basada en la desagregación de redes) y su vínculo con la regulación asimétrica y simétrica. Por su parte, en el tercer capítulo se discute la regulación que ha tenido Chile en las últimas dos décadas, enfatizándose los aspectos asimétricos que ha ido adquiriendo a través del tiempo. En el cuarto capítulo se analizan los efectos económicos de eventuales políticas de liberalización de precios al interior de determinadas áreas tarifarias, por estar estas políticas en el centro del debate. Por último, en el quinto capítulo se presentan las consideraciones finales. I. Objetivos y Problemas de la Regulación De acuerdo al estándar de mercado competitivo -estándar directamente vinculado con la eficiencia económica y la maximización del bienestar de los consumidores- el3 3 objetivo de la regulación (y de la acción antimonopolios) es intervenir cuando las fuerzas competitivas sean demasiado débiles para defender el interés público. Este criterio surge de la visión de que cuando la competencia es vigorosa -o cuando el mercado se acerca a un paradigma de perfecta desafiabilidad o de ausencia de barreras a la entrada- no tiene sentido la intervención regulatoria, pues por un lado la competencia es un protector poderoso del interés público, y, por otro, la regulación puede tener altos costos. En este último sentido, cabe tener presente que la actividad regulatoria puede requerir en muchos casos de un volumen significativo de recursos, debido a los altos costos de crear las condiciones mínimas de información y transparencia, para que, por ejemplo, la fijación de precios no se convierta en una fuente de corrupción del sistema. En los casos en que no se dan esas condiciones mínimas, es muy probable que la regulación de tarifas termine en el control o captura del regulador por parte de la empresa regulada, lo que es peor que la situación sin regulación, porque los precios son igualmente altos y además, el regulador capturado es utilizado por la empresa regulada para impedir la entrada de competidores 3. De aquí se desprende que en aquellos casos en que existan altos costos de regulación, la conveniencia social de regular estará crucialmente determinada por el tamaño de las ganancias potenciales que con ella se logren. Para ilustrar el punto, estas ganancias potenciales serán menores en la medida que la demanda que enfrenta el monopolista sea más sensible a los cambios en precios, esto es, mientras mayores sean las posibilidades de sustitución que tienen los consumidores. 4 Por otra parte, resultados fundamentales de la teoría de la regulación debidos a Baron y Myerson (1982) y a Laffont y Tirole (1986) muestran que el regulador no puede fijar tarifas iguales a los costos cuando la información necesaria para hacerlo es asimétrica. Aún si el regulador lo hace muy bien, las tarifas serán más altas que los costos y el regulado siempre obtendrá una renta económica, a la que suele llamarse renta de información. Luego, de acuerdo a esta discusión, de justificarse la regulación de un mercado, el objetivo del regulador debiera ser simular las soluciones competitivas en aquellos mercados alejados de esta situación, y, más aún, podría encontrarse justificada una acción decidida del regulador en orden a incentivar a que el mercado se transforme a futuro en uno verdaderamente competitivo, que no requiera de regulación tarifaria (Galetovic y Sanhueza, 2001). Ahora bien, hasta aquí sólo se han destacado problemas que podría tener la regulación por cuestiones como asimetría de información y captura de los reguladores, partiéndose de la base de que no hay dudas en torno al tipo de eficiencia que un regulador bien inspirado debiera resguardar. Sin embargo, en un sector como el de las telecomunicaciones, este es un problema no menor, porque el regulador se ve enfrentado a serias complejidades cuando se reconocen los problemas de eficiencia dinámica que 3 Ver S. Valdés (1994). 4 Mientras más opciones de bienes sustitutos tengan los clientes del monopolista, menor será el poder monopólico potencial que éste puede ejercer y menos se justifica, por tanto, implementar procesos de regulación que son costosos.4 4 podrían estar involucrados. Desde esta perspectiva, podría ser un gran error, por ejemplo, que el regulador sólo se rigiera por consideraciones de eficiencia estática. 5 Así, si el objetivo de la regulación tarifaria es la eficiencia estática, la pregunta relevante es cómo proveer el nivel de servicio deseado al mínimo costo durante un determinado período. Sin embargo, la obtención del menor costo en un período puede no ser consistente con la obtención del menor costo a través de una suma de períodos, siendo ésta una posibilidad evidente a nivel teórico y típica de situaciones donde hay envueltas importantes indivisibilidades e irreversibilidades en inversiones que duran más de un período y/o procesos de aprendizaje y/o cambio tecnológico. Luego, en escenarios donde se considera la existencia de elementos dinámicos, la solución óptima será distinta a la que surgiría de restringir el análisis a cada período visto separadamente, por lo que se tendrían distintas estructuras de costos y probablemente tecnologías y tamaños mínimos de empresa distintos a los que se obtendrían desde la perspectiva de una visión estática. En el caso de telefonía fija, el regulador debe tener conciencia de los problemas de dinámica que pueden darse entre las decisiones de cada período 6 y del hecho de que en el mundo real hay incertidumbre y todo un proceso de rápidos cambios tecnológicos muy difíciles de anticipar. En todo este tema hay que tener presente que del período de regulación no se puede inferir el tipo de eficiencia que el regulador está priorizando y que el tipo de regulación puede ser importante para determinar el carácter estático o dinámico de la eficiencia buscada. Por ejemplo, si ésta tiene un carácter asimétrico entre la empresa dominante y los operadores no dominantes, podríamos interpretar en ello una especial preocupación por las ventajas dinámicas que pudieren surgir a partir de entornos más competitivos, como, la de acelerar el proceso de adopción tecnológica. La discusión aquí realizada sólo pretende destacar las dificultades y vulnerabilidades que tiene cualquier esquema de regulación que tenga como objetivo central el de búsqueda de eficiencia. II. La promoción de la competencia a través de una regulación asimétrica Durante las últimas décadas se ha producido un cambio importante en la visión de los reguladores en cuanto al sector de telecomunicaciones. Así es como ha ido quedando atrás esa visión que vislumbraba que por economías de escala y/o de ámbito, lo aconsejable socialmente era que hubiese una única empresa prestando servicios, y que la autoridad sólo debía ocuparse, a través de una regulación apropiada, de evitar que esta empresa ejerciera su poder monopólico. Hoy en día, aparte de las naturales aprensiones que despierta la actividad regulatoria como se desprende de la discusión del capítulo I- y a pesar de 5 Mientras la eficiencia estática está relacionada con la búsqueda de la minimización de costos de proveer un determinado servicio de telecomunicaciones en un cierto período de tiempo, la eficiencia dinámica está relacionada con la búsqueda de la minimización del valor presente de la suma de los costos a través de un conjunto de períodos. 6 En Chile, los decretos tarifarios de la telefonía fija duran 5 años.5 5 reconocerse la vigencia de las economías de escala y/o de ámbito en algunos servicios de telecomunicaciones, se ve como un gran riesgo el dejar abandonado un sector tan trascendente y en continua expansión y cambio tecnológico al arbitrio de una única empresa regulada. Es así como la idea de ir removiendo barreras a la entrada y de hacer más factible la desafiabilidad del mercado ha ido ganando cada día más terreno. Así, en palabras de Laffont y Tirole (2000) Por décadas, los servicios de telecomunicaciones han sido provistos por un monopolio, una empresa pública en la mayor parte del mundo y una corporación privada regulada (AT&T) en EE.UU. La ausencia de competencia fue motivada por la existencia de grandes costos fijos en varias partes de la red, cuya duplicación no era ni privada ni socialmente deseable; la industria de telecomunicaciones estaba destinada a ser un monopolio natural. De acuerdo a estos autores, al menos dos factores económicos contribuyeron al movimiento de reforma. Primero, la creciente conciencia de la ineficiencia de los monopolios existentes, y segundo, el cambio tecnológico que creó una fuerza hacia la desregulación (básicamente, entendida como una remoción de las barreras a la entrada). Actualmente, existe la clara sensación de que en este sector hay un amplio espacio para la aparición de nuevos operadores, por su gran dinamismo tecnológico, por la gran cantidad de clientes potenciales que aún no son servidos y por el continuo crecimiento de la demanda por nuevos servicios. De esta manera, en respuesta a esta nueva visión y al gran dinamismo tecnológico, la regulación en telefonía local se ha transformado en una que explícitamente promueve la competencia, 7 esto es, en una que va más allá de la visión tradicional de simular soluciones competitivas. En esta nueva visión, creemos también que hay un reconocimiento implícito de que la transición desde un monopolio es especialmente difícil, particularmente por la existencia de importantes costos fijos e inversiones irreversibles, que hacen factible el uso de maniobras anticompetitivas por parte de un operador dominante que enfrenta una amenaza de entrada. Una consecuencia natural de que la regulación promueva la competencia es que bajo determinadas circunstancias como se desprende de la discusión que sigue- ello haría posible a futuro prescindir de la regulación salvo en materia de cargos de acceso-, lo que permitiría evitar las ineficiencias y vulnerabilidades propias de la regulación. 7 Debe destacarse que es muy difícil establecer una definición objetiva u operativa de cuando existe o no competencia en un mercado como el de la telefonía fija. En nuestra opinión, no se puede hablar de un número máximo de participación de mercado del operador de mayor tamaño, o de un número mínimo de competidores, para discriminar entre cuando el mercado de la telefonía fija sería o no competitivo. Por lo mismo, las regulaciones de diversos países generalmente no hacen mención explícita a estos números y en el caso en que lo hacen, tales números quedan sujetos a condicionantes que finalmente no los hacen verdaderamente creíbles.6 6 Competencia en Infraestructura (facility based) y Desagregación de Servicios de Redes (unbundling) De acuerdo a Newbery (2000) aquellos países interesados en promover una mayor competencia en el sector de telecomunicaciones enfrentan básicamente dos opciones: (i) incentivar la competencia directa en infraestructura o facilities (redes, etc.) dando a los nuevos entrantes condiciones favorables de acceso a los distintos mercados si ellos construyen su propia infraestructura y (ii) asegurar a los nuevos entrantes condiciones de acceso justas y razonables a los servicios de redes de la infraestructura existente (modalidad de desagregación). En la práctica, la implementación de la primera opción ha estado acompañada de una regulación asimétrica, en virtud de la cual se ha impuesto a la empresa dominante una serie de restricciones especiales con el objeto de facilitar la entrada de nuevos competidores. Si bien es cierto que una regulación simétrica, que regulara de la misma forma a la empresa dominante y a las no dominantes y que definiera ciertas reglas claras y transparentes en torno a una serie de materias, podría, en principio promover la entrada de nuevos competidores, éste no ha sido el camino seguido cuando se intenta promover la competencia en infraestructura. Lo anterior, básicamente por las múltiples barreras estratégicas a la entrada y al crecimiento de otros operadores que podría interponer el dominante bajo una regulación simétrica y sobre las cuales se harán varias alusiones más adelante. 8 En lo referido a la segunda de estas opciones (desagregación), la evidencia indica que el requerimiento de desagregación sólo se ha impuesto a los operadores dominantes, lo que también nos habla de un tratamiento asimétrico en relación a lo que ocurre con los dueños de redes no dominantes. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre con la modalidad de competencia en infraestructura, el asociar desagregación a una regulación asimétrica es menos natural, porque el modelo de desarrollo de competencia que bajo esta modalidad se persigue es uno que pretende evitar la duplicación de redes, por lo cual bajo el caso en que se llegara al paradigma de una única empresa dueña de redes por zona geográfica, la imposición del requerimiento de desagregación que a ella se le hiciera, difícilmente puede ser definido como una regulación simétrica o asimétrica, pues no habría otra empresa dueña de redes con la cual hacer el contrapunto. En todo caso, hay que convenir que ninguna de estas opciones se da en términos absolutamente puros en algún país, observándose en la realidad regulaciones que tienen combinaciones de ambos esquemas, aunque con énfasis diferentes. Es así como en la literatura se considera, por ejemplo, al caso del Reino Unido como representativo de competencia en infraestructura, y el caso de EE.UU. como representativo de desagregación. 8 El caso de Nueva Zelanda podría servir como ejemplo de esto último, puesto que tras la desregulación del mercado de telefonía fija en 1989, el operador dominante aumentó, diez años después, su participación de mercado a niveles del 99% en términos de líneas en servicio. Si bien este aumento en participación de mercado no prueba por si sola que la desregulación haya sido equivocada, es un evento sugestivo cuando ocurre en un mercado donde por sus características especiales, y que se destacan en este trabajo, hay espacio para imponer barreras estratégicas a la entrada.7 7 En el Reino Unido se ha alentado la competencia en infraestructura, velándose al mismo tiempo para que los entrantes tuvieran condiciones de acceso razonables a las redes del operador dominante, y en el caso de EE.UU. se ha alentado una utilización compartida de la infraestructura ya existente, para lo cual se ha hecho obligatoria la desagregación de las redes de los operadores dominantes y la tarificación basada en costos de las diferentes partes de la red. Específicamente, para facilitar la entrada en telefonía local, el Acta de Telecomunicaciones de EE.UU. de 1996 considera dos maneras nuevas de entrar a proveer telefonía local, aparte de la infraestructura propia: la entrada de empresas en la prestación de servicios al por menor -que a su vez les hayan sido vendidos a precios mayoristas por parte de las compañías locales dominantes-, y el arrendamiento por parte de nuevas empresas de componentes de la red del operador dominante, alternativa que requiere una tarificación apropiada de estos distintos components. Según Woroch (2002), los experimentos sobre competencia que se están haciendo en el mundo pueden servir como test de los méritos relativos de la competencia en infraestructura versus la desagregación. Este autor compara las experiencias del Reino Unido y EE.UU., y muestra que a finales de 1999 los competidores de British Telecom tenían un 15,4% de las líneas en servicio, casi 3 veces más que el 5,44% de participación que los nuevos entrantes habían alcanzado en EE.UU. Sin embargo, en toda esta discusión, hay que tener presente la advertencia de Newbery (2000) de que los reguladores deben favorecer la entrada de nuevos entrantes, pero sin expropiar al dominante. Entre las obligaciones regulatorias que en distintos países se han establecido sólo a los operadores dominantes de telefonía local para promover la competencia en infraestructura, están aquellas que restringen o prohíben al dominante su entrada a nuevos negocios; las que establecen al dominante condiciones más estrictas que para el resto de los operadores respecto de los puntos de interconexión con sus redes; las que introducen condiciones al dominante para reducir los costos de cambio de proveedor para usuarios que quieran trasladarse a una empresa no dominante; las que establecen al dominante sistemas de contabilidad regulatoria; las de fijación al dominante de los precios de sus servicios tanto de interconexión como a público y acorde a los costos de una empresa eficiente; las de prohibición al dominante de discriminar precios entre clientes, incluso entre aquellos donde el costo de servirlos es distinto; y la obligación que sólo se le impone al dominante de proveer información sobre nuevos desarrollos tecnológicos o servicios 9. Argumentos a favor y en contra de las modalidades competencia en infraestructura y desagregación a) Competencia en Infraestructura 9 A modo de ejemplo, en el caso del Reino Unido, se impidió la entrada de la empresa dominante a servicios prestados por sus rivales y se establecieron otras condiciones como portabilidad del número. En Chile, como lo argumentaremos más adelante, la principal regulación asimétrica tiene que ver con la imposibilidad que tiene la empresa dominante de cobrar precios distintos a distintos consumidores.8 8 Esta modalidad se implementa a través de una regulación asimétrica, que facilita el acceso a distintos mercados a los nuevos entrantes y a los no dominantes. La necesidad de introducir incentivos para la creación de nueva infraestructura surge de un reconocimiento implícito de lo difícil que es entrar a un mercado con un alto componente de inversiones hundidas, sin un adecuado nivel de protección a las maniobras del operador dominante. Entre los beneficios que se pueden atribuir al desarrollo de competencia basada en infraestructura se encuentran los siguientes: i)ayuda a regular mejor porque el regulador tiene acceso a más y mejor información (Baron y Myerson (1982) y Laffont y Tirole (1986)). Así, el que exista más de una empresa operando en un mercado regulado, reduce el problema de asimetría y así permite una mejor regulación. En la misma línea de argumentación, y siguiendo a Galetovic y Sanhueza (2001), la competencia disminuye la intensidad de la asimetría de información. En primer lugar, cuando hay varias empresas el regulador tiene acceso a varias cotizaciones independientes sobre el costo de adquisición de equipos y redes y a varios estudios sobre costos de operación, mantención y administración. En segundo lugar, las empresas nuevas suelen tener incentivos a instalar tecnología eficiente, lo que informa al regulador respecto de los costos de una empresa que usa la mejor tecnología disponible. Esto es importante porque una empresa que realizó en el pasado importantes inversiones irreversibles en una determinada tecnología y cuyas tarifas se fijan según los costos de una empresa eficiente, tiene incentivos para informar al regulador que, por ejemplo, las nuevas tecnologías son muy caras o técnicamente incompatibles. La razón para que ocurra lo anterior es que según la regulación por empresa eficiente los menores costos asociados a las innovaciones tecnológicas deberían ser reconocidos en tarifas más bajas, sin importar que la empresa regulada opere con una tecnología más cara. En tercer lugar, la amenaza de competencia modera los incentivos de la empresa dominante a inflar sus costos para que le fijen tarifas más altas, pues si las tarifas fijadas resultan demasiado altas, la entrada es más rentable y eso puede perjudicar a la empresa regulada. ii)estimula la adopción temprana de nuevas tecnologías y la competencia por tecnología. Varios trabajos empíricos (Geroski (1995) y Blundell, Griffith y Van Reenen (1999)) destacan una correlación positiva entre la competencia en el mercado del producto e innovación de productos. Recientemente Aghion, Bloom, Blundell, Griffith y Hewitt (2002), encuentran que en un modelo de crecimiento, la competencia puede aumentar los incentivos a innovar, por una parte, y a reducirlos, por otra. Los mayores incentivos a innovar se generan porque cuando existe más competencia, las empresas buscan escapar de las presiones impuestas sobre sus costos, adoptando las innovaciones que le permitan reducirlos, mientras que los menores incentivos a innovar, por otra parte, se producirían porque en industrias muy disímiles tecnológicamente la competencia reduce el premio que obtienen las firmas rezagadas tecnológicamente por alcanzar al líder, debido a que el incremento en las utilidades no compensa el costo de innovar. iii)incentiva la entrada de nuevas empresas al mercado. Ciertamente, esta es la principal motivación de una regulación asimétrica en telefonía fija y en la medida que este tipo de regulación permita la entrada de empresas eficientes, que sin esta asimetría regulatoria no9 9 hubieran entrado por las importantes inversiones irreversibles ya realizadas por el establecido, 10 estaríamos en presencia de un claro beneficio de este tipo de regulación (Newbery, 2000 y Woroch 2002). iv) Mayores incentivos para competir en precio, calidad u otras variables. La competencia basada en infraestructura, además de estimular la adopción temprana de nuevas tecnologías, genera incentivos para que las empresas compitan en precio y compitan por la calidad de los servicios que prestan a los usuarios. 11 v)se acelera la posibilidad de desregulación tarifaria. Al arribarse más rápidamente a condiciones de competencia efectiva se hace realmente factible una desregulación tarifaria salvo en lo referido a los cargos de acceso a las redes. De esta manera, junto con evitarse ineficiencias propias de la regulación, se permitiría un importante ahorro de recursos por los menores costos de regulación. Por otra parte, para el caso específico de la telefonía local, las ventajas de la competencia en infraestructura se ven reforzadas si consideramos el muy importante uso que tienen las redes de telefonía local como insumo para la provisión de otros servicios tales como larga distancia, acceso a Internet y servicios complementarios, pues la existencia de distintas empresas proveedoras de infraestructuras facilita una mayor competencia en estos otros servicios y ayuda a la entrega de más y mejor información al regulador para la fijación de los cargos de acceso. 12 Un argumento distinto en favor de una regulación asimétrica es el de Green (2000), que dice que este tipo de regulación podría justificarse en atención a los costos de cambio que enfrentan los usuarios al dejar de operar con una empresa dominante. De acuerdo a esta argumentación, los costos de cambio inducirían a los usuarios, aunque observaran mejores condiciones de precio y calidad con otros oferentes, a no cambiarse a consumir con ellos debido a que, al menos en un rango relevante, los costos de cambio en que tendrían que incurrir serían mayores a la diferencia en beneficios por consumir con otros oferentes. La exigencia que se hace en algunos países respecto de la portabilidad del número telefónico tiene por objetivo reducir los costos de cambio de proveedor de telefonía local, lo que hace más probable dicho cambio por parte de los consumidores, incentivando así la entrada de nuevas empresas o mayores inversiones de parte de las empresas establecidas distintas a la dominante. 10 Como se argumenta más adelante, estas inversiones irreversibles pueden representar una amenaza creíble de una respuesta agresiva a la entrada. 11 Sin embargo, L, Taylor y W, Taylor (1993) discuten que la mayor aparición de competidores asociada a una regulación asimétrica se traduzca necesariamente en menores precios para los consumidores. Así es como para el caso de EE.UU. estos autores concluyen que las dramáticas reducciones en las tarifas de llamadas a larga distancia que siguieron a la separación de la ATT, no pueden ser explicadas por la rivalidad entre los distintos carriers, sino que por la reducción en los cargos de acceso ordenada por el regulador y que se hizo obligatorio traspasar a los consumidores. 12 Incluso si hubiera suficiente competencia en infraestructuras, el regulador debería seguir fijando los cargos de acceso a las redes por parte de los prestadores de estos otros servicios, especialmente si, como se ha mencionado, las empresas dueñas de redes de telefonía local están integradas verticalmente participando en estos otros mercados que hacen uso de sus redes como insumo.10 10 Entre las desventajas o problemas asociados a una regulación asimétrica para el desarrollo de competencia en infraestructura, se plantea que éste es un sistema que podría permitir la entrada de nuevos operadores menos eficientes que el dominante, con la consiguiente mala asignación de recursos, especialmente bajo regulaciones asimétricas que impiden la participación del operador dominante en otros mercados. En Sappington y Weisman (1996) se advierte del peligro de una regulación asimétrica persistente. Para ellos, la práctica de regulación asimétrica sufre de dos defectos: (1) la competencia que promueve puede ser ilusoria o, peor aún, indeseable, ya que se podría estar amparando la entrada de empresas ineficientes; y (2) su dependencia a la intervención del regulador no tiene un horizonte natural. Según estos autores, un enfoque superior es una política regulatoria pasiva que permita naturalmente el desarrollo de la competencia (facilitando la igualdad de oportunidades para competir), sin mandatar resultados específicos en el lugar de mercado. Asimismo, esbozan una serie de principios para asegurar que la competencia que emerja sea en beneficio de la sociedad. Entre estos principios se cuentan el que la política regulatoria permita el desarrollo de competencia en la industria sin promoverla artificialmente, removiendo barreras a la entrada y evitando que los entrantes se vean beneficiados con ventajas de largo plazo; que la política regulatoria facilite la producción por parte de los proveedores de bajo costo; tomar conciencia de que políticas regulatorias que promueven la eficiencia estática podrían no ser perfectamente consistentes con las políticas que promueven la eficiencia dinámica, pues, por ejemplo, los incentivos de una firma establecida para invertir en la modernización de la red y de minimizar costos a través del tiempo son inhibidos cuando los precios regulados están permanentemente cayendo para compensar las reducciones de costos realizadas; advierten que el proceso regulatorio debiera ser inmune a la manipulación estratégica del dominante o de algún competidor (reglas que dan ventajas asociadas a la participación de mercado son generalmente inapropiadas); y los planes regulatorios debieran implícita o explícitamente incluir provisiones para cuando la transición al mercado competitivo haya progresado suficientemente. Este enfoque está muy en la línea de Baumol y Sidak (1994), quienes manifiestan su aprensión contra ciertas regulaciones que favorecen al entrante en desmedro del dominante. A estos autores les preocupan las ineficiencias que con estas políticas se podrían amparar, siendo un clásico ejemplo que ellos citan, aquel en se impide al dominante la entrada a negocios relacionados 13. Lo más razonable según Baumol y Sidak es abrir todos los mercados de telecomunicaciones a la entrada, imponiendo ciertas reglas para evitar que se erijan barreras artificiales a la entrada, y luego ver cuál entrada prospera y cuál no. Entre las reglas que estos autores determinan para evitar que se erijan barreras a la entrada están: precios techos para proteger a los consumidores, precios pisos para prevenir subsidios cruzados y precios depredatorios, y la regulación de precios para los insumos vendidos por el dominante a sus rivales en la prestación de servicios finales. 13 Específicamente, para este tipo de casos, estos autores sugieren permitir que el dominante entre a negocios relacionados, pero a través de empresas filiales que tengan parte de la propiedad en otras manos, distintas a las de la empresa dominante, como una manera de disciplinar su comportamiento y evitar prácticas anticompetitivas.11 11 En relación a estas críticas hay varias consideraciones a realizar. En primer término, cabe consignar que en las críticas a la entrada ineficiente que se podría amparar bajo una regulación asimétrica hay un sustrato muy parecido al de las críticas que recibía en su momento, en teoría del comercio, la protección a la industria naciente. Sin embargo, hay claras diferencias entre la protección a la industria naciente y la regulación asimétrica en presencia de un operador dominante en telefonía local, porque esta regulación asimétrica no surge de un afán deliberado de torcer los dictámenes de la eficiencia económica, sino que del reconocimiento de que en mercados como el de telefonía local hay una compleja organización industrial, en la que se entremezclan aspectos de monopolio natural, inversiones hundidas, servicios que no son buenos sustitutos, integración vertical del operador dominante, empresas multiproducto y otros factores, que hacen que el dominante esté en muy buena posición para imponer barreras estratégicas a la entrada y al crecimiento de otros operadores, independientemente de que ellos sean más o menos eficientes que él mismo. Siguiendo esta línea argumental, se debe considerar que bajo escenarios en que fuera del mercado hubiera empresas más eficientes que el operador dominante, una regulación asimétrica podría ser crucial para inducirlas a entrar, porque una regulación simétrica tradicional podría ser incapaz de proteger al entrante de prácticas anticompetitivas del operador dominante. A modo de ejemplo, se podría decir que aún cuando se dieran las condiciones ideales de regulación simétrica que plantean Baumol y Sidak (1994), el que existan precios pisos no garantiza la inexistencia de prácticas depredatorias, porque un operador dominante -consciente de sus altos costos hundidos y de aquellos en los que debería incurrir un eventual entrante-, podría tener espacio para amenazar al entrante con cobrar el precio piso regulado y con mejorar al mismo tiempo la calidad de servicio a aquellos clientes que eventualmente pudieran ser servidos por el nuevo entrante, lo que equivaldría a bajar el precio por debajo del precio piso para la calidad inicial de servicio. El punto que se quiere destacar es que una regulación asimétrica protege de mejor manera la entrada de una nueva empresa eficiente de lo que lo haría una regulación simétrica, aunque esta última tuviera disposiciones expresamente orientadas a proteger al entrante de prácticas anticompetitivas de parte del dominante. De esta manera, si bien es cierto que una regulación asimétrica podría amparar una entrada ineficiente, ello tiene como contrapartida el que dicha regulación hace más probable la entrada de empresas eficientes. En segundo término, hay que tener muy presente que la opción de Baumol y Sidak es bastante intensiva en regulación y desconoce que, como ya se ha señalado, una regulación asimétrica podría tener ventajas dinámicas al acelerar el advenimiento de la competencia verdadera y por consiguiente de una eventual desregulación (salvo en lo referido a cuestiones de interconexión y cargos de acceso). En tercer término, debe tenerse presente que en mercados tan dinámicos como los de telecomunicaciones, con un rápido crecimiento de la demanda y con una necesidad permanente de nuevas inversiones y de mejoramiento tecnológico, las eventuales ineficiencias debieran ser bastante menores que las que ocurrirían en mercados más12 12 estancados, pues en el caso de mercados dinámicos es una necesidad evidente el invertir en nueva infraestructura para penetrar nuevos mercados o para implementar tecnologías más modernas, por lo que habría un menor espacio para una literal duplicación de infraestructura. Asimismo, la entrada de operadores ineficientes debiera ser desafiada por los entrantes más eficientes (o por los relativamente menos ineficientes si fuera el caso), los que finalmente debieran obtener una mayor participación. A modo de síntesis, en la discusión sobre la conveniencia o inconveniencia de regular asimétricamente, los argumentos en contra se resumen en las ineficiencias que se podrían amparar con este tipo de regulación, y en la poca claridad acerca de la manera menos distorsionadora de regular asimétricamente. Los principales argumentos en favor de ella, por su parte, se resumen en las ventajas que se obtendrían por hacer más factible la entrada de empresas eficientes, en poder aprovechar eventuales eficiencias dinámicas que se podrían producir en presencia de mayor competencia directa y en la posibilidad que se abre para avanzar más rápidamente hacia una desregulación tarifaria. b) Desagregación La modalidad de desagregación trata de evitar la duplicación de infraestructura y de garantizar el acceso de competidores a los servicios desagregados de la red del operador dominante. En este tipo de escenario la regulación es fundamental, incluida la determinación de los precios aplicables al uso de la red del proveedor monopólico de los servicios de red, debiéndose evitar precios tan bajos que desincentiven la construcción y mantención de la infraestructura por parte del operador dominante y precios tan altos que inhiban la competencia en el mercado del producto final. Un punto importante es que a través del requerimiento que se hace al dueño de la red de desagregar sus servicios a precios razonables, se debieran reducir las barreras a la entrada para la prestación de servicios finales. Uno de los costos más importantes del modelo de desagregación es que requiere una continua regulación, no sólo en precios (cargos de acceso a una serie de servicios de red), sino que también en otras variables que son incluso más difíciles de regular, como la calidad del servicio y la no exclusión de los rivales. De esta manera, una característica esencial de esta modalidad, y que a su vez es una de sus grandes desventajas, es que es muy intensiva en regulación y de difícil implementación. De hecho, existe la gran duda de que en verdad sea una modalidad viable, tanto por la gran dificultad para su implementación (al punto que para Newbery (2000), la desagregación se puede transformar en una pesadilla regulatoria), como por los claros incentivos que tiene el dominante para dificultar y encarecer el uso de su red por parte de un competidor en la prestación de servicios finales. En este último sentido, es muy probable que el monopolista se empeñe en subir los costos a sus rivales vía, por ejemplo, una menor calidad de servicio, y que el regulador sea incapaz de inducir una solución de primer mejor. La experiencia internacional (destacando el caso de EE.UU., que se discute en Economides (1998)) muestra que uno de los principales problemas que han enfrentado los potenciales entrantes en el sistema de desagregación ha sido el de la determinación de los13 13 precios de arriendo por los elementos desagregados de la red. Esto ha ocurrido por la dificultad de definir en forma precisa cuáles son los elementos necesarios de la red para prestar servicios específicos y por la dificultad de definir cuál es la tecnología más eficiente para prestar este tipo de servicios, lo que complica la aplicación de esquemas de tarificación basados en un modelo de empresa eficiente. Otra desventaja de este esquema es que una entrada vía desagregación limita claramente el control sobre lo que un entrante puede ofrecer a sus clientes, pues éste depende de las políticas del dominante, todo lo cual incentiva comportamientos oportunistas por parte del dominante. Finalmente, si se plantea como objetivo que en el futuro el mercado de telefonía local pueda ser desregulado, el poner los énfasis en el desarrollo de la modalidad de desagregación presenta una clara desventaja, pues es una modalidad que requiere permanentemente de una celosa regulación, siendo impensable prescindir de ella. Con varias redes alternativas y/o complementarias funcionando (como ocurriría bajo un modelo exitoso de competencia en infraestructura), la desagregación de los servicios de redes seguiría requiriendo de regulación, pero en términos tales que dicha actividad regulatoria sería bastante más sencilla por la existencia de varios competidores en redes, y más importante aún, todo esto ocurriría en un entorno en que el grado de competencia del sector ya no dependería crucialmente de dicha regulación. III. En Chile, la regulación se ha acercado más a la opción de competencia en infraestructura La regulación chilena La Ley General de Telecomunicaciones de 1982 incorporó conceptos de competencia y libertad de precios en los servicios de telecomunicaciones. Posteriormente, entre 1987 y 1988, como consecuencia de la decisión de privatizar todas las empresas del sector, se dispuso una segunda reforma normativa, básicamente mediante el DFL 1 de febrero de Este nuevo cuerpo legal estableció un régimen de libertad de tarifas, salvo que en el caso de los servicios públicos telefónicos local y de larga distancia nacional e internacional (excluida la telefonía móvil 14 ) y en otros servicios de conmutación y/o transmisión de señales, existiere una calificación expresa por parte de la Autoridad Antimonopolios del país en cuanto a que las condiciones del mercado no son suficientes para garantizar un régimen de libertad tarifaria. En el caso en que esto último ocurriere, las tarifas de los servicios calificados son fijadas de acuerdo a la Ley General de Telecomunicaciones. En 1994, el cuerpo legal fue modificado nuevamente para permitir la competencia en el mercado de larga distancia (sistema multiportador). 14 En el caso de la telefonía móvil, las tarifas a público están bajo un régimen de libertad tarifaria, mientras que los cargos de acceso a estas redes han sido fijados desde la introducción del sistema Quien Llama Paga.14 14 Alguna evidencia en cuanto a los procesos de fijación tarifaria En cuanto a lo ocurrido en los procesos de fijación tarifaria, cabe señalar que los procesos de 1989 y 1994 involucraron a diversas empresas distintas a CTC, tales como CNT, Telcoy, Manquehue y CMET en el caso de la telefonía local, y ENTEL en los servicios intermedios de larga distancia. En el proceso tarifario de CTC de 1989, la calificación de servicio regulado era muy general y abarcó a todos los servicios públicos telefónicos ; un objetivo explícito que se perseguía en este proceso era ir eliminando paulatinamente el subsidio cruzado desde los servicios de larga distancia hacia los servicios locales. Durante el proceso de 1994, la calificación de servicios diferenció los servicios que serían prestados a los portadores de larga distancia, aún antes de que fuese establecido el sistema de competencia para este segmento de mercado, y, por primera vez, las tarifas fueron desagregadas según las diferentes prestaciones. Finalmente, durante el proceso de 1999, se fija la estructura, nivel y mecanismo de indexación de las tarifas de los servicios afectos a fijación tarifaria suministrados por CTC. Asimismo, a partir de este Decreto se busca avanzar en la normativa destinada a permitir la desagregación de las redes de CTC 15. Un aspecto resaltante del proceso tarifario de 1999 es que éste toma en cuenta la recomendación explícita de la resolución nº515 de la Comisión Antimonopolios en cuanto a fijar las tarifas telefónicas locales sólo a los operadores dominantes. De esta manera, hoy en día los operadores no dominantes no cuentan con decretos tarifarios que fijen los precios máximos a público por la prestación del servicio de telefonía local. Comentarios acerca de la evolución del proceso regulatorio y del proceso de entrada de nuevos operadores Proceso Regulatorio La regulación chilena se ha ido adaptando a través del tiempo en orden a hacer más factible la entrada de nuevos competidores. A pesar de que la regulación establecida originariamente en 1982 aceptaba la competencia directa en los mercados de telefonía local y de larga distancia pues consideraba el otorgamiento de concesiones no exclusivas-, en una primera etapa no hubo cambios relevantes en la organización industrial del sector, pues durante el período post privatización de CTC y ENTEL, se mantuvieron por un tiempo características de cuasi monopolio en el mercado de telefonía local y un monopolio en el de larga distancia. Hasta comienzos de los noventa, la entrada en telefonía local que es el mercado que aquí nos preocupa- se produjo en forma muy limitada y básicamente en las áreas no atendidas por CTC. Este cuadro cambió a partir de 1995, cuando se intensificó la entrada a zonas atendidas por CTC Según Díaz y Soto (2000), en el tema de los servicios de red desagregados, hay una serie de falencias en el mencionado decreto tarifario, como, por ejemplo, en lo concerniente a la ausencia de procedimientos detallados para usar la infraestructura de CTC y lo referido al estándar de empresa eficiente que se usó para poner los precios a los servicios desagregados. 16 Algunos detalles de este proceso se pueden ver en Coloma y Tarziján (2002a).15 15 A partir de 1998 la entrada en telefonía local comenzó a producirse masivamente incluso en zonas urbanas de menores ingresos. Según Paredes (2000) la innovación tecnológica fue un elemento importante que permitió la entrada de nuevos operadores, aunque más importante aún fue el aporte institucional de comienzos de los 90 que promulgo un reglamento de interconexiones y que modificó los mecanismos de resolución de disputas, que pasaron del litigio al arbitraje. Luego, aquí hay una muestra palpable de que la regulación se fue modificando en orden a hacer más factible la entrada de nuevos competidores. En el caso de la telefonía fija local, el tránsito que se ha producido en la dirección de regular las tarifas a público sólo a las empresas dominantes, en términos tales que se les fijan tarifas máximas y con expresa prohibición de discriminar entre usuarios de una misma categoría en cada área tarifaria, 17 corresponde a una importante regulación asimétrica que favorece la entrada de nuevos operadores con su propia infraestructura. Incentivos a la entrada de nuevos operadores Una regulación tarifaria con estas características protege los intereses de los consumidores al limitar las tarifas a público de los operadores con significativo poder de mercado, y favorece la incorporación de entrantes con nueva infraestructura al inhibir la imposición de barreras estratégicas a la entrada- y al crecimiento de otros operadores- que es dable esperar en mercados en que las inversiones tienen un significativo componente de irreversibilidad. El punto que se quiere destacar respecto de esto último es que la prohibición para los operadores dominantes de discriminar precios entre usuarios de una misma categoría al interior de cada área tarifaria, hace más costoso para dichos operadores contrarrestar a través de reducciones de precios la oferta de nuevos entrantes, porque están obligados a extender dichas reducciones de precios a todos los usuarios de las categorías involucradas en el área tarifaria en que dicha oferta competitiva tiene lugar, lo que en la gran mayoría de los casos no debiera resultarles rentable. Es decir, por un argumento de Judo economics, a los operadores dominantes muchas veces les conviene acomodar la entrada y no dar una guerra de precios Un área tarifaria corresponde a una zona geográfica donde el servicio es provisto por un concesionario dado y ella cubre a la totalidad de los usuarios de un determinado servicio afecto a fijación que sean objeto de tarifa común. Es decir, las áreas tarifarias se fijan en forma independiente para cada servicio regulado y la empresa concesionaria a la que se le fijan tarifas debe cobrar, dentro de una misma área tarifaria, el mismo precio a cada usuario de ese servicio. 18 El concepto de Judo economics dice relación con que un competidor de menor tamaño tendrá mayores incentivos para entrar a un mercado, o para crecer, en la medida que pueda obtener ventajas de la inflexibilidad de los operadores establecidos de mayor tamaño. En el caso recién planteado, la inflexibilidad del operador establecido de mayor tamaño estaría dada por su imposibilidad de discriminar precios al interior de una misma área tarifaria. Ciertamente, si el operador de mayor tamaño pudiese realizar tal discriminación, disminuirían las posibilidades de entrada para los operadores de menor tamaño que deseen ingresar a ciertos nichos de mercado, ya que el operador establecido podría ofrecer menores precios a esos clientes, sin sacrificar utilidades en el resto de su mercado. Los primeros en desarrollar este argumento de Judo economics fueron Gelman y Salop (1983). En Tarziján y Paredes (2001) hay una discusión más detallada de este concepto.16 16 Se podría decir que la regulación aquí comentada juega un rol semejante a la referida a los precios pisos para evitar comportamientos depredatorios, pues el dominante queda virtualmente impedido de reaccionar a la entrada de un competidor bajando sus precios, por el gran costo que le representa el hacer extensiva la rebaja a todos los usuarios de las categorías involucrados donde dicha oferta competitiva tiene lugar. La existencia de subsidios cruzados entre usuarios 20, sumada al hecho de que las nuevas empresas interesadas en prestar servicio telefónico fijo local están en mejor posición que la dominante de delimitar sus áreas de concesión de acuerdo a su conveniencia comercial, se traduciría en una ventaja a favor de los entrantes, consistente en que éstos eventualmente pueden entrar exitosamente con su propia infraestructura a través de una estrategia de descreme de mercado, esto es, sirviendo mayoritariamente a clientes de alto tráfico y de áreas más densamente pobladas. Luego, la regulación tarifaria chilena de los últimos años ha favorecido la incursión de nuevas compañías al campo de las telecomunicaciones, sobre la base de su propia infraestructura. Sin embargo, hay que tener muy claro que no se puede atribuir sólo a la regulación asimétrica el éxito que han tenido nuevos operadores en su proceso de entrada al mercado de la telefonía fija local a partir de mediados de los noventa, pues en dicho proceso de entrada también ha jugado un rol importante el esquema de resolución de conflictos más expedito implementado a comienzos de los 90 y el desarrollo tecnológico que ha permitido el uso de nuevas tecnologías que hacen factible la oferta simultánea de varios servicios de telecomunicaciones y en condiciones tecnológicas a veces superiores a las ofrecidas por la empresa dominante. Es así como, junto con la aparición de nuevas redes, se ha ido produciendo un mejoramiento tecnológico importante, en virtud del cual las nuevas entrantes han sido capaces de ofrecer, a través de su nueva infraestructura, una gama de servicios adicionales al telefónico. IV. Las áreas tarifarias en el centro del debate Como ya se ha señalado, la actual definición de las áreas tarifarias, conjuntamente con la prohibición del dominante de discriminar precios entre usuarios, constituye uno de los pilares de la regulación asimétrica en lo referido a telefonía fija, pues el que un entrante pueda entrar a servir a un subconjunto de clientes de una determinada área tarifaria bajo un escenario en que al interior del área tarifaria existen subsidios cruzados entre distintos tipos de clientes- y que el dominante esté limitado en la práctica, en su capacidad de reacción a esa entrada, por la prohibición de discriminar precios al interior del área tarifaria que está sirviendo, establece una ventaja a favor del entrante, pues éste no tiene precios 20 El origen de los subsidios cruzados está en que se agrupan dentro de una misma área tarifaria a usuarios que tienen distintos costos medios por servicio consumido. En términos generales, los costos más relevantes han sido los costos de planta externa, que son los costos que se refieren a los recursos específicos que una compañía gasta en la instalación de un nuevo abonado y que consisten, entre otros, en el cableado y las instalaciones que van desde la tarjeta de abonado hasta el comienzo de la instalación interna del abonado (última milla). Por lo tanto, los subsidios cruzados han tenido que ver con agrupar dentro de una misma área a usuarios con distinto costo de planta externa. Facultad de Economía 9/29/03 7:25 PM Deleted: Luego, la imposibilidad de los operadores dominantes de discriminar precios entre los clientes de una misma categoría al interior de un área tarifaria es lo que inhibe reacciones estratégicas por parte de dichos operadores frente a la entrada de otras empresas. Cabe destacar que si los operadores dominantes con tarifas máximas fijadas tuvieran la opción de discriminar precios estarían en inmejorable posición para dar una guerra de precios en cualquier localidad en que hubiera intentos de entrada, independientemente de si el entrante es o no más eficiente que ellos. Es interesante señalar que la regulación aquí comentada juega un rol semejante a la referida a los precios pisos para evitar comportamientos depredatorios, pues el dominante queda virtualmente impedido de reaccionar a la entrada de un competidor bajando sus precios, por el gran costo que le representa el hacer extensiva esta rebaja a todos los usuarios de las categorías involucradas en el área tarifaria en que dicha oferta competitiva tiene lugar. 19 La regulación actual considera que en los procesos tarifarios de los operadores dominantes se fijen precios distintos para usuarios con diferentes costos de atención a través de la definición, por fundamentos de costos, tanto de áreas tarifarias como de categorías de usuarios. De hecho, en esta materia existe una resolución expresa de la Comisión Resolutiva Antimonopolios para que las áreas tarifarias se definan evitando subsidios cruzados entre usuarios. Sin embargo, las dificultades prácticas de demostrar estas diferencias de costos dan como resultado que al interior de un área tarifaria se fijen tarifas iguales a clientes que en verdad no son iguales, originándose un fenómeno de subsidios cruzados entre los clientes de alto y bajo tráfico. Facultad de Economía 9/29/03 7:25 PM Deleted: A pesar de lo anterior, hoy en día persisten algunas trabas que deben enfrentar los nuevos entrantes y que dificultan una mayor competencia, como por ejemplo, el hecho de que no está implementada la portabilidad del número telefónico cuando un usuario cambia de proveedor de telefonía local. En lo que se refiere al tema de los servicios de red desagregados, todavía se está en una etapa muy embrionaria. A este respecto, Díaz y Soto (2000), destacan que en el proceso tarifario de 1999 hay una serie de aspectos que merecen una atención especial en el futuro, entre ellos, la ausencia de procedimientos detallados para usar la infraestructura de CTC y lo referido al estándar de empresa eficiente que se usó para poner los precios a los servicios desagregados. En otras palabras, no se sientan las bases para una verdadera operacionalización de los servicios desagregados de redes (no se especifican parámetros claves para la desagregación, no se señalan plazos y condiciones, no se establece obligatoriedad para que CTC informe periódicamente dónde tiene capacidad disponible, etc), por lo que la inclusión de tarifas por servicios desagregados no tendría ningún efecto práctico.17 17 regulados y podría ir penetrando el mercado sobre la base de una estrategia de descreme, es decir sirviendo sólo a los clientes más rentables 21. Luego, la imposibilidad del dominante de discriminar precios entre los clientes de una misma área tarifaria, es lo que inhibe reacciones estratégicas de precios depredatorios frente a la entrada de un intruso. Si el dominante con tarifa máxima fijada, tuviera la opción de discriminar precios al interior de un área tarifaria, y dada la existencia de importantes inversiones irreversibles, estaría en una muy buena posición para dar una guerra de precios en cualquier nicho de mercado en que hubiera intentos de entrada, independientemente de si el entrante es o no más eficiente que él. 22 Los incentivos para realizar depredación de precios en un nicho de mercado, o incluso en un área tarifaria, podrían existir aún cuando el establecido no recupere totalmente las pérdidas de esa estrategia en ese nicho o área, en la medida que los potenciales entrantes a otros nichos o áreas se vean desmotivados por la señal de duro que establecería el establecido (Kreps y Wilson, 1982). De esta manera, el establecido debe comparar las utilidades esperadas totales de una estrategia de depredación en un nicho o área, con las utilidades totales que obtendría de no realizar esa estrategia. Ahora bien, durante el último tiempo ha comenzado un debate acerca de la conveniencia de cambiar la regulación tarifaria que afecta a las empresas dominantes en los servicios locales de telefonía. Las sugerencias de cambio van desde el extremo de solicitar la desregulación de la telefonía básica y decretar la libertad tarifaria total, hasta soluciones más intermedias como la de solicitar libertad tarifaria para la empresa dominante sólo en aquellas zonas donde existe competencia directa de parte de otro operador telefónico o la de aumentar significativamente el número de áreas tarifarias para limitar drásticamente el esquema de subsidios cruzados imperante. El análisis económico acerca de los efectos que tendrían sugerencias como las recién señaladas debiera realizarse dentro de un contexto que reconozca la compleja naturaleza del actual modelo regulatorio, esto es, de un modelo que puede enfrentar críticas respecto a sus propiedades de eficiencia, y que al mismo tiempo tiene implícita una voluntad de alentar la aparición de nuevos competidores con su propia infraestructura, frente a la creencia de que 21 En esta discusión hay que tener presente también que la empresa dominante podría teóricamente dejar de servir a clientes de su área tarifaria si es que éstos dejan de ser atractivos comercialmente -lo que equivale a decir que actualmente las empresas dominantes no están sujetas a obligatoriedad de servicio,- por lo que la opción de dejar de servir al grupo de clientes menos atractivos de su área tarifaria estaría siempre abierta, como parte de una estrategia de respuesta a la entrada de un nuevo operador. Sin embargo, el hecho de que empíricamente sea poco habitual que los operadores dominantes hayan dejado de servir a grupos de clientes, nos habla de que ese comportamiento no es generalmente rentable para el dominante, lo que podría obedecer a que gran parte de las inversiones que algún día se realizaron para servir a los clientes menos atractivos probablemente como reacción a alguna restricción de obligatoriedad de servicio que anteriormente existiótienen hoy un carácter hundido, por lo que el costo marginal de servir a estos clientes puede ser hoy en día muy bajo. Adicionalmente, la mantención del servicio a clientes que no sean atractivos comercialmente también podría deberse a las presiones políticas que la no atención a ellos pudiese desencadenar. 22 Por motivos de claridad de exposición, hacemos referencia aquí sólo a la eficiencia estática, pero esto no significa desconocer la importancia que eventualmente podría tener la eficiencia dinámica en toda esta discusión. Este alcance es pertinente porque las ventajas dinámicas podrían a veces contrarrestar ciertas ineficiencias estáticas.18 18 su aparición es una condición esencial para la existencia de competencia futura y para acelerar, por tanto, el tránsito hacia una desregulación tarifaria. Nuestro análisis sobre eficiencia, casi por definición, no podrá ser concluyente, porque la combinación de dinámica en las decisiones de inversión en telecomunicaciones y los escenarios cambiantes de rápidos cambios tecnológicos, impiden visualizar ex-ante qué tipo de eficiencia estática o dinámica- debiera enfatizar la regulación. Nos parece que esta ambigüedad en la función objetivo del regulador, junto a los problemas tradicionales que enfrenta la regulación y al rápido proceso de cambio tecnológico, son argumentos de peso como para defender un sistema que propicie una competencia directa con miras a acelerar el tránsito hacia una desregulación tarifaria. Luego, a nuestro entender, un camino razonable para analizar las sugerencias aludidas es primero analizar los efectos marginales de estas eventuales medidas en eficiencia desde una perspectiva más estática- y posteriormente examinar los efectos que ellas tendrían en el fortalecimiento actual y futuro de la competencia en el sector. En relación a esto último, el análisis no sólo debe concentrarse en la situación de los operadores no dominantes y de eventuales entrantes, porque, por ejemplo, no podría ser tildada como favorable una regulación que fortalezca a los no dominantes actuales y futuros, pero a expensas del aniquilamiento del dominante. En lo que sigue se analizan las situaciones aquí definidas como intermedias, y la opción de que hubiera simetría entre la empresa dominante y las no dominantes respecto de la facultad de discriminar precios al interior de un área tarifaria. 1.La opción de liberalizar los precios de la empresa dominante en aquellos segmentos de un área tarifaria en que hay competencia directa 23 La liberalización de los precios de la empresa dominante al interior del subconjunto de un área tarifaria donde hay competencia directa, o alternativamente, el dar la posibilidad a la empresa dominante de reaccionar en precios a la entrada selectiva de competidores a determinados segmentos de un área tarifaria, sería una medida muy atractiva para la empresa dominante, pero que podría traer a futuro serios problemas en la eficiencia económica y en la aparición de nuevos competidores. El argumento de fondo que sustenta este comentario es que hoy en día a nuestro juicio no están dadas las condiciones para liberalizar los precios en el mercado de la telefonía básica ni total ni parcialmente-, pues el operador dominante tiene poder de mercado. Esto sería así porque estamos en una situación en que el dominante tiene todavía una alta 23 Hay que dejar en claro que por competencia directa entendemos la coexistencia de operadores no dominantes que funcionan con sus propias redes ya instaladas. En este sentido, no es considerado como competencia directa el hecho de que un operador no dominante tenga sólo una concesión aprobada.19 19 participación de mercado, bajo un contexto en que la entrada a este mercado todavía exige importantes inversiones irreversibles lo que permite la imposición de barreras estratégicasy en que no hay buenos sustitutos de la telefonía básica, pues la telefonía celular, a pesar de su explosivo crecimiento en términos de aparatos, no es todavía un buen sustituto en términos económicos (sus precios por minuto son muy superiores y el tráfico por abonado es muy inferior, siendo muy baja la elasticidad precio cruzada). 24 En términos más específicos, si hoy en día la empresa dominante pudiera reaccionar bajando los precios sólo en aquellas zonas en que ya hubiera competencia directa de parte de otras empresas, ella estaría incentivada a hacerlo para captar a los clientes más atractivos (los de mayor tráfico) y más aún, dado el importante componente de costos irreversibles de inversiones que ya se realizaron para estos clientes (por inversiones de planta externa, centrales de conmutación, etc), estaría en posición de bajar los precios hasta los costos marginales de corto plazo, aún cuando esta última opción debe ser evaluada teniendo expresa consideración que el competidor ya instalado también ya ha incurrido en inversiones irreversibles. De esta manera, en las zonas donde ya hay competidores directos, una disposición de esta naturaleza beneficiará al operador dominante y a los consumidores en el corto plazo, pero ello en desmedro de los competidores y probablemente de las posibilidades futuras de competencia y eficiencia en el sector. Los competidores ya instalados podrán, en teoría, soportar la competencia agresiva que les presente el operador dominante y mantener su servicio a los clientes en cuestión, sin embargo, ellos experimentarán un serio desincentivo para futuras inversiones o reinversiones en dichas áreas. Un punto medular en el análisis de los efectos económicos de medidas de esta naturaleza, tiene que ver con las señales que ellas envían a eventuales entrantes a zonas en que hoy en día sólo el operador dominante está presente. En efecto, los incentivos a entrar a nuevas zonas de parte de operadores no dominantes se verían seriamente afectados, porque dichos entrantes percibirán que una vez que entren, la empresa dominante va a ser liberalizada también en los precios, por lo cual se van a exponer a pérdidas importantes en todo lo referido a las inversiones irreversibles que deben realizar. Siguiendo esta lógica, la empresa dominante podría estar hoy en día dispuesta a desatar una guerra de precios en las zonas en que tuviera competencia directa, pues de esa manera está enviando señales contundentes sobre su futura reacción si es que a futuro se produce entrada en zonas donde hoy en día está solo. La conclusión de que a una empresa le podría convenir pelear en ciertas zonas para evitar la entrada en otras, es equivalente a la argumentada por Kreps y Wilson (1982), quienes mostraron que en un escenario donde puede haber entrada secuencial a múltiples mercados monopolizados por un mismo establecido, el hecho que el entrante le asigne una pequeña probabilidad a que el establecido prede en vez de acomodarse, determina que el equilibrio puede ser con el establecido prefiriendo predar que acomodarse, tanto en el caso en que el establecido sea racional como en el que no sea totalmente racional. Este argumento está relacionado con la idea de que las pérdidas incurridas por el establecido en 24 Ver Coloma y Tarziján, 2002b.20 20 el período de depredación servirían para justificar la formación de una reputación de duro que desincentivaría la entrada futura a otro de los mercados del establecido. De esta manera, la adopción de una política de liberalización de tarifas para CTC en las áreas en que hay competencia directa no sería consistente con el objetivo implícito de la actual regulación de fomentar la entrada de nuevos competidores con su propia infraestructura, pues con ella se destruye la camisa de fuerza que tiene la empresa dominante para responder a la entrada en una zona específica de su área tarifaria, cual era el que no podía discriminar en precios al interior de esa área. Adicionalmente a los efectos en incentivos a la entrada y a competencia futura, se podría señalar que una desregulación parcial de algunas zonas al interior de un área tarifaria daría incentivos a la empresa regulada a trasladar la mayor parte de los costos conjuntos asociados a servir áreas reguladas y no reguladas- a las zonas reguladas, 25 de manera tal que el regulador valide mayores tarifas en estas zonas, todo lo cual se hace más posible en la medida que mayor sea la asimetría de información entre la empresa regulada y el regulador. Al respecto, la existencia de costos conjuntos de atender a diversas zonas incrementaría esta asimetría de información, ya que adicionalmente a la asignación de costos conjuntos a los distintos productos, se haría necesaria la asignación de una serie de estos costos a cada una de las zonas geográficas, lo que ciertamente requiere una mayor cantidad de información. Toda esta situación, mirada en forma conjunta con el hecho de que por definición en esas zonas reguladas no habría otras empresas competidoras, le permitiría a la dominante ejercer implícitamente un mayor poder de mercado en estas zonas reguladas. Los incentivos a trasladar los costos conjuntos a estos sectores se ven reforzados por el hecho de que en esas zonas no habría hoy día competencia directa y eventualmente tampoco la habría a futuro por el poco interés de terceros por entrar cuando se sabe que ello originará la libertad tarifaria de la dominante, tema que fuera recién comentado. De esta manera, es posible esperar que en las zonas que sigan reguladas, las tarifas suban, no sólo por los mayores costos medios de servicio que tienen los abonados de estas zonas y que de hecho, bajo la actual regulación significa que sean beneficiarios del sistema de subsidios cruzados-, sino que también por los intentos de la empresa dominante de traspasar a esas zonas todo lo que se pueda de los costos conjuntos. En todo caso, cabe tener presente que el alza en las tarifas asociada al mayor costo de servicio recién comentada, también podría estar presente bajo el esquema actual de regulación, de seguirse estrictamente los criterios de determinación de tarifas que están detrás del concepto de empresa modelo y de no estar debidamente endogeneizados los efectos del descreme en la demanda proyectada para la empresa dominante en su fijación tarifaria. 26 Bajo estas circunstancias, la existencia de descreme de parte de nuevos entrantes 25 La tecnología en telecomunicaciones da origen a muchos costos conjuntos tales como costos de administración, costos de mantención, costos de desarrollo de productos, costos de marketing, etc. 26 Al respecto, el artículo 30 de la Ley General de Telecomunicaciones establece que uno de los parámetros a considerar para la fijación tarifaria es la demanda prevista de la concesionaria para los años en que rija la Mostrar más
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