Source: http://odlocitve.us-rs.si/sl/odlocitev/US24596
Timestamp: 2019-08-17 15:21:48+00:00
Document Index: 7678905

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

ECLI:SI:USRS:2005:U.I.131.04
Zakon o trgovini (Uradni list RS, št. 18/93, 96/02 in 22/04) (ZT), 1. odst. 17. čl., 2. do 6. odst. 17. čl., 7. odst. 17. čl.
Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o trgovini (Uradni list RS, št. 22/04) (ZT), 2. do 5. čl.
Določba sedmega odstavka 17. člena Zakona o trgovini (Uradni list RS, št. 18/93, 96/02 in 22/04) se razveljavi. Določbe drugega do šestega odstavka 17. člena Zakona o trgovini niso v neskladju z Ustavo. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 17. člena Zakona o trgovini in 2. do 5. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o trgovini (Uradni list RS, št. 22/04) se zavrne. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o trgovini se začne uporabljati 1. 1. 2006.
Zakonska ureditev prepovedi obratovalnega časa prodajaln ob nedeljah in z zakonom določenih praznikih ne posega prekomerno v ustavno svobodo podjetništva in zato ni v neskladju z Ustavo.
Pojem nujni življenjski artikli je nedoločen pravni pojem. Vendar pa zaradi tega izpodbijana določba ni sama po sebi v neskladju z Ustavo. Kaj šteti za nujne življenjske artikle, je odvisno od vrste okoliščin, ki vplivajo oziroma oblikujejo življenjske in potrošniške navade posameznikov. Zato je lahko različen tako po posameznikih kot tudi po območjih in po različnih časovnih obdobjih. Zato je tudi opredelitev tega pojma v Zakonu upravičeno široka in odprta. Kot taka daje Ministru zadostno vsebinsko podlago, vendar pa tudi zadostno odprtost (širino) za določitev nujnih življenjskih artiklov.
Pri opredeljevanju nujnih življenjskih artiklov je možno uporabiti tako vrsto kot količino, kar pa bo odvisno tudi od vrste nujnih življenjskih artiklov, ki bodo v naboru posamezne prodajalne. Uporaba enega ali drugega merila ni v neskladju z Ustavo.
Očitek nedoločnosti tretjega odstavka 17. člena ZT ni utemeljen. ZT omogoča, da so prodajalne na posebnih lokacijah in z omejeno prodajno površino odprte vse nedelje v letu, ne glede na artikle, ki jih prodajajo. Takšen pomen izhaja že iz jezikovne razlage. Povsem pa jo upravičuje namenska razlaga. Namen Zakona je omejiti obratovanje prodajaln ob nedeljah in ob z zakonom določenih praznikih.
Razvrščanje trgovcev v različne položaje glede možnosti določanja obratovalnega časa prodajaln ob nedeljah in z zakonom določenih praznikih izhaja iz namena (cilja), ki ga zasleduje celotna ureditev odpiralnega časa prodajaln. Ta je legitimen in utemeljen v javnem interesu. Gre za iskanje ustreznega ravnovesja pri zagotavljanju interesov zaposlenih v trgovski dejavnosti in interesov potrošnikov. Ocena zakonodajalca je, da je treba v določenih primerih v večji meri upoštevati interese potrošnikov kot interese zaposlenih pri trgovcu. Taki primeri so oskrba z nujnimi življenjskimi artikli oziroma oskrba na določenih posebnih lokacijah, vendar v obeh primerih v omejenem obsegu (časovno oziroma prostorsko), s čimer se upošteva tudi interes zaposlenih pri trgovcu. Razlogom za razlikovanje ni mogoče očitati nerazumnosti.
Omejitev prodajne površine prodajaln na posebnih lokacijah je nujna ne le zaradi preprečevanja zlorab in izigravanja namena Zakona, temveč tudi zaradi zagotavljanja splošnega načela enakosti in lojalne konkurence.
Načelo določnosti in jasnosti predpisa kot eno od načel pravne države (2. člen Ustave) zahteva, da so predpisi jasni in določni. Pojem "skupna prodajna površina prodajalne" ni dovolj določen in ni jasno, katere površine zajema.
Ker je zakonodajalec predpisal površino prodajaln na posebnih lokacijah arbitrarno, je ta ureditev v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena Ustave.
1.3.52.5.1 - Ustavno sodstvo - Pristojnost - Odločitev - V postopku za izvedbo referenduma - O jasnosti referendumskega vprašanja.
Člen 2, 14.2, 74, Ustava [URS]
Člen 21, 26.2, 40.2, 43, Zakon o Ustavnem sodišču [ZUstS]
K obravnavani zadevi so bile s sklepom Ustavnega sodišča pridružene zadeve št. U-I-135/04 z dne 10. 6. 2004, št. U-I-172/04 z dne 1. 7. 2004, št. U-I-341/04 z dne 21. 4. 2005, št. U-I-181/04 z dne 1. 7. 2004 in št. U-I-219/04 z dne 3. 12. 2004 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
U-I-131-04_sklep.pdf
U-I-131-04_odločba.pdf
U-I-131-04_LM.pdf
U-I-131/04-13
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud družbe Poslovni sistem Mercator, d.d., Ljubljana, ki jo zastopajo Odvetniška družba Taljat, Tratnik, Sočan in Bogataj, o.p. d.n.o., Ljubljana, in Stojan Zdolšek, odvetnik v Ljubljani, družbe Kompas mejni turistični servis, d.d., Ljubljana, ki jo zastopa Nevenka Šorli, odvetnica v Ljubljani, družbe ERA Trgovina z živilskimi in neživilskimi proizvodi, d.d., Velenje in družbe Petrol, Slovenska energetska družba, d.d., Ljubljana, ki jo zastopa Mitja Ulčar, odvetnik v Kranju, na seji dne 1. julija 2004
1. Izvrševanje dela 6. člena Zakona o spremembah Zakona o trgovini (Uradni list RS, št. 22/04), ki določa datum, s katerim se začnejo uporabljati njegove določbe, se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.
2. Predlog, naj se do končne odločitve zadrži izvrševanje drugih določb Zakona o spremembah Zakona o trgovini, se zavrne.
1. Pobudniki izpodbijajo Zakon o spremembah Zakona o trgovini (v nadaljevanju ZT-B) v celoti. Izpodbijane določbe naj bi bile v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena in z načelom legalitete iz 120. člena, v neskladju s pravico enakosti pred zakonom iz 14. člena, s pravico do varstva pravic zasebnosti in osebnostnih pravic iz 35. člena, s pravico do dela iz 49. člena, s pravico varstva pri delu iz 66. člena in s pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave.
2. Predlagajo, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži njegovo izvrševanje. Predlog za zadržanje utemeljujejo z nastankom velike škode, ki jim bo nastala zaradi uveljavitve ZT-B in ki je ne bo mogoče odpraviti, čeprav bi Ustavno sodišče izpodbijani zakon pozneje razveljavilo. Škoda naj bi se odrazila predvsem v zmanjšanju prihodkov, saj bodo morale biti prodajalne zaprte ob nedeljah (z izjemo desetih nedelj v letu). V zvezi z zapiranjem prodajaln oziroma prilagajanjem njihove površine zakonsko predpisani površini prodajaln naj bi jim nastala tudi škoda zaradi odpuščanja delavcev in s stroški v zvezi s prilagajanjem prodajaln zakonskim pogojem. Veliko škodo naj bi utrpeli tudi delavci (izguba zaposlitve) in družba v celoti (negativni vplivi na razvoj turizma). Samo zadržanje izvrševanja Zakona pa naj ne bi povzročilo škode nikomur, saj bo do odločitve Ustavnega sodišča le začasno odložilo uveljavitev Zakona.
3. Ustavno sodišče lahko na podlagi 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih določb zakona, če bi zaradi njihovega izvrševanja nastale težko popravljive škodljive posledice. Posledice, kot jih navajajo pobudnice in ki naj bi jim nastale do uveljavitve Zakona, najpozneje pa z njegovo uveljavitvijo (15. 9. 2004), bi bile po oceni Ustavnega sodišča težko popravljive v smislu 39. člena ZUstS, če bi se izkazalo, da je ZT-B v neskladju z Ustavo (zmanjšanje prihodka, stroški prilagajanja zakonskim pogojem, stroški v zvezi z odpuščanjem delavcev). Na drugi strani pa je posledica začasnega zadržanja le odlaganje začetka uporabe Zakona, tj. ohranitev sedanjega stanja vse do končne odločitve Ustavnega sodišča. Takšno odlaganje sicer pomeni podaljševanje pravice trgovcem, da določajo obratovalni čas vseh trgovin tudi ob nedeljah, kar za delavce, ob sicer izpolnjenih pogojih delovnopravne zakonodaje, pomeni dolžnost delati tudi ob nedeljah. Vendar so posledice, ki lahko nastanejo, če Ustavno sodišče ne zadrži izvrševanje zakona, večje od tistih, ki nastanejo z zadržanjem Zakona.
4. Ustavno sodišče je zadržalo samo izvrševanje 6. člena ZT-B v delu, ki določa dan, s katerim se ta začne uporabljati (1. točka izreka). S tem je podaljšan rok, s katerim se ZT-B začne uporabljati do končne odločitve Ustavnega sodišča, kar ima enako posledico kot samo zadržanje drugih izpodbijanih določb Zakona. Zato ni bilo treba zadržati tudi drugih izpodbijanih določb ZT-B (2. točka izreka).
5. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 39. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo soglasno.
U-I-131/04-28
14. Državni zbor zavrača vse navedbe pobudnic in pobudnikov kot neutemeljene (odgovor z dne 17. 1. 2005). Navaja, da je bil na podlagi 25. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 in nasl. – v nadaljevanju ZRLI) dolžan obratovalni čas trgovin urediti tako, da je upošteval vsebino referendumskega vprašanja, ki je bila izglasovana na referendumu. Glede namena oziroma javne koristi, ki jo izpodbijana ureditev želi doseči oziroma zavarovati, se sklicuje na obrazložitev zahteve za razpis referenduma. Ta naj bi bila predvsem v "razreševanju preobremenjenosti zaposlenih, večinoma žensk, v ohranjanju družinskega življenja ter omogočanju dnevnega počitka v tednu, ki je praviloma na dan, ki je po tradiciji dela prost." Navaja, da izhaja utemeljenost javne koristi tudi iz 53. člena Ustave. Poudarja, da je v zahtevi za oceno ustavnosti referendumskega vprašanja zastavil vprašanje neutemeljenega in nesorazmernega posega v ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude in da zato po izvedenem referendumu ter glede na odločitev Ustavnega sodišča (odločba U-II-2/03 z dne 15. 5. 2003, Uradni list RS, št. 52/03 in OdlUS št. XII, 45) ni imel niti možnosti niti razloga, da bi si ponovno zastavil to vprašanje. V odgovoru podrobno pojasnjuje razloge za določitev izjeme glede odpiralnega časa trgovin na posebnih lokacijah z omejeno površino. Šlo naj bi za izjeme, ki temeljijo na dejstvu, da je v nekaterih primerih treba zagotoviti nujno oskrbo vsak dan. Gre predvsem za zagotavljanje potreb na tranzitnih in turističnih točkah. Omejitev površine naj bi preprečila zlorabo splošne omejitve odpiralnega časa. Zavrača očitke o nejasno določenem pojmu nujnih življenjskih artiklov. Oporeka pravni interes za presojo skladnosti izpodbijane ureditve s 35., z 49 in s 66. členom Ustave. Pravni interes za presojo skladnosti izpodbijanih določb Zakona z navedenimi členi Ustave je pobudnicam oporekala tudi Vlada (mnenje Vlade z dne 10. 6. 2004). Ni pa oporekala očitkom kršitve 2. člena, drugega odstavka 14. člena, 74. člena in drugega odstavka 120. člena Ustave. Navaja, da je zakonodajalca že v postopku sprejemanja Zakona opozarjala na njegovo ustavno spornost.
18. Izpodbijane določbe 17. člena ZT oziroma cel 17. člen[1] je Državni zbor sprejel po izvedenem predhodnem zakonodajnem referendumu. Pred njim je Ustavno sodišče na podlagi zahteve Državnega zbora (16. člen ZRLI) ocenjevalo ustavnost referendumskega vprašanja[2] in odločilo, da ni bilo v neskladju z Ustavo (odločba št. U-II-2/03).
19. Navedena presoja se je nanašala samo na referendumsko vprašanje in na razloge, ki jih je v svoji zahtevi navedel Državni zbor (11. točka obrazložitve odločbe št. U-II-2/03). Ni se nanašala na vsebino predloga zakona, na katerega se je navezovalo vprašanje. Ustavno sodišče je glede na navedeno ocenjevalo samo, ali ne bo ureditev, kot je izhajala iz referendumskega vprašanja, prekomerno (nesorazmerno) posegla v pravico do podjetništva iz 74. člena Ustave. Ob tem je poudarilo, da lahko izreče referendumsko vprašanje za neustavno samo v primeru, če bi bilo očitno v nasprotju z Ustavo. Ker takega očitnega nasprotja ni ugotovilo, je odločilo, da vsebina referendumskega vprašanja sama po sebi ni v nasprotju z Ustavo. V odločbi je tudi navedlo, da odločitev o ustavnosti vsebine referendumskega vprašanja ne prejudicira morebitne kasnejše presoje ustavnosti sprejete ureditve, s katero bo zakonodajalec uzakonil odločitev, sprejeto na referendumu, s stališča morebitnih drugih vidikov, ki jih Državni zbor v svoji zahtevi ni izpostavil in ki jih Ustavno sodišče zato ni moglo upoštevati (14. točka obrazložitve odločbe št. U-II-2/03).
21. Ustavno sodišče je že odločilo, da urejanje obratovalnega časa trgovin samo po sebi ni v neskladju z Ustavo (konkretno z njenim 74. členom – glej odločbo št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001, Uradni list RS, št. 62/01 in OdlUS X, 144, zlasti točki 15 in 16). Ustavno sodišče je presodilo, da predstavlja obratovalni čas enega izmed objektivnih pogojev za opravljanje trgovinske dejavnosti, ki ga zakonodajalec lahko določi zaradi javne koristi. Iz obrazložitve navedene odločbe izhaja, da Ustava ne varuje skrajno liberalističnega pojmovanja podjetništva. V 15. točki obrazložitve je izrecno zapisalo: "Če je za to izkazana javna korist (varstvo zdravja in življenja ljudi, varstvo narave, potrošnikov, zaposlenih in podobno), lahko določi posebne subjektivne in/ali objektivne pogoje za podjetniško delovanje. Temelj za to mu daje že Ustava sama v drugem odstavku 74. člena, po katerem zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij in po katerem se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Zakonodajalčev poseg v svobodno gospodarsko pobudo torej v navedenem temelji na določbi Ustave, iz katere izhaja celo več kot le možnost zakonskega urejanja. Če to zahteva javna korist, je zakonodajalec dolžan normativno urediti pogoje in način opravljanja gospodarske dejavnosti. Opustitev te dolžnosti bi predstavljala protiustavno pravno praznino. Vendar pri tem zakonodajalčeva svoboda pri določanju pogojev za opravljanje dejavnosti ni absolutna in neomejena. Tudi v tem primeru zakonodajalca veže splošno ustavno načelo sorazmernosti, ki mu dovoljuje, da ustavno pravico omeji le toliko, kolikor je zaradi varovanja javne koristi, zaradi katere je ustavno dopustno poseči v pravico, treba poseči v ustavno pravico. Zato mora pri uzakonitvi omejitve zakonodajalec izbrati tak ukrep, ki bo zagotovil učinkovito varstvo javne koristi in hkrati kar najmanj posegel v ustavno pravico."
25. Četrta pobudnica zatrjuje, da je izpodbijana ureditev v nasprotju z referendumsko odločitvijo, ker naj bi zakonodajalec uredil tudi vprašanja, ki niso bila zajeta v referendumskemu vprašanju. Tako meni, da bi zakonodajalec smel omejiti obratovalni čas samo trgovinam z nujnimi življenjskimi artikli, ker naj bi se referendumsko vprašanje nanašalo samo nanje. Očitek je neutemeljen. Referendumsko vprašanje se je vezalo na predlog Zakona o spremembah Zakona o trgovini, v katerem je bila predvidena splošna prepoved določitve obratovalnega časa prodajaln (ne glede na artikle) ob nedeljah in praznikih, s predvideno izjemo šestih nedelj v letu (glej odločbo št. U-II-2/03, 7. točka obrazložitve). Referendumsko vprašanje se je nanašalo na izjemo od splošne prepovedi in je v celoti povzeto v tretjem odstavku 17. člena ZT. Drugi očitek se nanaša na določbo o omejeni površini. Predlog zakona naj bi predvideval omejitev površine le za bencinske servise, ne pa za druge prodajalne na posebnih lokacijah. Čeprav je bil predlog Zakona v tem delu nejasen in bi ga bi bilo mogoče razumeti tudi tako, kot ga razume pobudnica, je bilo referendumsko vprašanje postavljeno jasno in je predvidevalo omejitev površine za vse prodajalne na posebnih lokacijah. Takšna rešitev je vnesena v ZT (tretji odstavek 17. člena). Neskladja med referendumskim vprašanjem in izpodbijanimi določbami 17. člena ZT ni.
34. Načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) ni mogoče pojmovati kot enostavno splošno enakost vseh. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča načelo enakosti pred zakonom ne pomeni, da predpis – kadar podlaga za različno urejanje niso okoliščine iz prvega odstavka 14. člena Ustave – ne bi smel različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Za razlikovanje mora torej obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog. Zakonodajalec je upravičen v mejah svoje pristojnosti določiti kriterije, ki mu služijo za opredelitev, katera dejanska stanja so si podobna do te mere, da bo nanja vezal enake pravne posledice, in katera se tako razlikujejo, da jih je treba pri uzakonitvi razlikovati od prvih (tako npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-306/98 z dne 11. 4. 2002, Uradni list RS, št. 37/02 in OdlUS XI, 60).
[1]Člen 17 se glasi:
Omejena površina po določbi tretjega odstavka tega člena zajema skupno prodajno površino prodajalne na določeni lokaciji in znaša 80 m2."
[2]Referendumsko vprašanje se je glasilo :" Ali ste za to, da se v predlogu Zakona o spremembi Zakona o trgovini določi, da so prodajalne za nujne življenjske artikle odprte največ do 10 nedelj v letu, razen bencinskih servisov, prodajaln v bolnišnicah, hotelih, na letališčih, mejnih prehodih ter železniških in avtobusnih postajah, z omejeno površino, ki so lahko odprte brez omejitev?"
Odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Wedam Lukić, ki se mu pridružuje sodnica Modrijan
1. Glasovala sem proti 2. točki izreka, v kateri je Ustavno sodišče ugotovilo, da določbe drugega do šestega odstavka 17. člena Zakona o trgovini (Uradni list RS, št. 18/93, v nadaljevanju ZT) niso v neskladju z Ustavo. Gre za določbe, ki jih je Državni zbor uzakonil po izvedenem predhodnem zakonodajnem referendumu, na katerem je večina volivcev, ki so se referenduma udeležili, podprla zakonsko ureditev, kot jo je narekovalo referendumsko vprašanje. Referendumsko vprašanje se je glasilo: "Ali ste za to, da se v predlogu Zakona o spremembi Zakona o trgovini določi, da so prodajalne za nujne življenjske artikle odprte največ do 10 nedelj v letu, razen bencinskih servisov, prodajaln v bolnišnicah, hotelih, na letališčih, mejnih prehodih ter železniških in avtobusnih postajah, z omejeno površino, ki so lahko odprte brez omejitev". Ustavno sodišče je ustavnost referendumskega vprašanja že presojalo (odločba št. U-II-2/03 z dne 15. 5. 2003, OdlUS št. XII, 45) in odločilo, da vsebina referendumskega vprašanja sama po sebi ni v nasprotju z Ustavo. Ob tem pa je izrecno poudarilo, da se je pri presoji omejilo na referendumsko vprašanje in na razloge, ki jih je v zahtevi navedel Državni zbor, in da odločitev o ustavnosti vsebine referendumskega vprašanja ne prejudicira morebitne kasnejše presoje zakonske ureditve.
2. Že ob presoji referendumskega vprašanja so se v razpravi odprla nekatera sporna vprašanja, ki pa se jim je Ustavno sodišče izognilo s formulacijo, da vsebina referendumskega vprašanja "sama po sebi" ni v nasprotju z Ustavo. Ker mora Ustavno sodišče o zahtevi Državnega zbora za presojo referendumskega vprašanja odločiti v izjemno kratkem času, v katerem ni bilo mogoče doseči soglasja o posameznih rešitvah (v tretjem odstavku 16. člena ZRLI je določen rok petnajst dni, Ustavno sodišče pa ga je v konkretnem primeru že prekoračilo), sem se s takim pristopom strinjala in glasovala za navedeno odločbo. Menila sem, da bo mogoče ustavnost vsebine, ki je bila predmet referendumskega vprašanja, celovito oceniti šele takrat, ko bo prelita v zakon. Ustava sicer v prvem odstavku 90. člena določa, da je Državni zbor vezan na izid referenduma, vendar to ne pomeni, da Ustavno sodišče ne bi moglo ugotoviti, da je ureditev, ki pomeni uzakonitev izida referenduma, v neskladju z Ustavo. Kot sem navedla že v pritrdilnem ločenem mnenju k odločbi št. U-II-2/03, Ustavno sodišče ne more biti vezano na morebitno predhodno odločitev, da referendumsko vprašanje ni v neskladju z Ustavo, saj ga ne zavezuje prej sprejeta odločitev niti takrat, ko presoja (že) veljavne predpise. Če pobudniki v novem postopku uveljavljajo argumente, ki jih Ustavno sodišče pri prvem odločanju ni presojalo, lahko sprejme drugačno odločitev. To velja še toliko bolj v primeru predhodne presoje referendumskega vprašanja, pri kateri je Ustavno sodišče omejeno z vsebino tega vprašanja in razlogi, ki jih v zahtevi navede Državni zbor, in ko osebe, ki bi bile s predlagano zakonsko ureditvijo prizadete, nimajo položaja udeležencev v postopku.
3. Pobudnice, ki izpodbijajo zakonsko ureditev obratovalnega časa trgovin, so gospodarski subjekti, ki opravljajo trgovinsko dejavnost in v katerih položaj izpodbijana ureditev neposredno posega, kot ključno pa se zastavlja vprašanje njene skladnosti s 74. členom Ustave. Že v pritrdilnem ločenem mnenju v zadevi št. U-II-2/03 sem opozorila, da Ustavno sodišče nima jasnega stališča o tem, kako je treba razumeti vsebino te ustavne določbe in kakšno je razmerje med njenim prvim in drugim odstavkom. Ustavno sodišče se je tokrat z obratovalnim časom trgovin ukvarjalo že tretjič, zato bi se končno moralo opredeliti do vprašanja, ali gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave (ki jo je po tretjem odstavku 15. člena Ustave mogoče omejiti med drugim tudi zaradi javnega interesa) ali zgolj za predpisovanje načina izvrševanja te pravice po drugem odstavku 15. Člena Ustave.[1] To bi moralo storiti že zato, ker nekatere pobudnice izrecno navajajo, da Ustavno sodišče pri presoji referendumskega vprašanja ni opravilo testa sorazmernosti, in zahtevajo, da ga zato opravi pri presoji zakonske ureditve.
4. Večinska odločba na zgoraj zastavljeno vprašanje ne daje jasnega odgovora. V 22. točki obrazložitve je navedeno, da odločitev, da vsebina referendumskega vprašanja sama po sebi ni v nasprotju z Ustavo, "predpostavlja ugotovitev obstoja zatrjevane javne koristi in oceno primernosti ter potrebnosti predlagane ureditve…", v 24. točki pa je nato opravljeno tehtanje med interesom zaposlenih in interesom trgovcev in zavzeto stališče, da "izpodbijana ureditev ne daje prednosti nobenemu od njiju". Po mnenju večine je sicer treba upoštevati tudi, da je trgovinska dejavnost namenjena preskrbi potrošnikov, vendar naj bi to, da je njihov interes po preskrbi zadovoljivo uresničen, izhajalo iz tega, da je večina volivcev, ki so se referenduma udeležili, podprla predlagano zakonsko ureditev.
5. Če je mogoče večinsko odločitev razumeti tako, da gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude, ki prestane test sorazmernosti, se ne morem strinjati s stališčem, da ugotovitev, da vsebina referendumskega vprašanja sama po sebi ni v nasprotju z Ustavo, vsebuje že tudi oceno nujnosti ureditve. V konkretnem primeru je bilo namreč že pri odločanju o vsebini referendumskega vprašanja sporno prav to, ali je poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude nujen za zagotovitev javne koristi, ki naj bi bila v tem, da se zagotovi varstvo pravic zaposlenih in njihovih družin, zato se Ustavno sodišče do tega vprašanja ni opredelilo.
6. Presoja po (strogem) testu sorazmernosti ne bi bila potrebna, če bi urejanje obratovalnega časa trgovin šteli za predpisovanje načina izvrševanja pravice do svobodne gospodarske pobude.[2] V primeru, ko je zakonodajalec upravičen predpisati način izvrševanja pravice, naj bi namreč za dopustnost ureditve zadoščala razumnost, nearbitrarnost in včasih prevladujoč javni interes.[3] Ne morem se strinjati s stališčem, da ima zakonodajalec v tem primeru izrecno pooblastilo že v drugem odstavku 74. člena Ustave, saj ne gre za enega od pogojev za ustanavljanje gospodarskih organizacij (prvi stavek drugega odstavka tega člena), zato bi prišel v poštev kvečjemu drugi stavek drugega odstavka tega člena, ki določa, da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Zato bi bilo treba najprej ugotoviti, da je obratovanje trgovin ob nedeljah v nasprotju z javno koristjo, nato pa v skladu z drugim odstavkom 15. člena Ustave oceniti, ali je urejanje obratovalnega časa trgovin zaradi narave pravice do svobodne gospodarske pobude nujno.[4] Javna korist je lahko ustavno dopusten razlog za urejanje obratovalnega časa prodajaln, presoditi pa bi bilo treba, ali zatrjevane javne koristi ne bi bilo mogoče uresničiti brez prepovedi nedeljskega obratovanja. Preizkusu nujnosti se torej Ustavno sodišče tudi v tem primeru ne bi moglo izogniti. Zastavlja pa se vprašanje, ali je zakon res predpisal samo način izvrševanja pravice ali pa je izpodbijana zakonska ureditev že prerasla v poseg. Ustavno sodišče je namreč že opozorilo, da drugi odstavek 15. člena Ustave zakonodajalcu ne daje možnosti omejevanja pravic in da je treba v spornih primerih najprej presoditi, ali je določanje načina izvrševanja pravice že preraslo v njeno omejevanje (odločba št. U-I-313/98, OdlUS IX, 60). V vsakem primeru pa bi moralo Ustavno sodišče utemeljiti, zakaj je takšna ureditev nujna. Ker tega ni storilo niti ni navedlo vsaj zame dovolj prepričljivih razlogov za to, zakaj ugotavljanje nujnosti ni potrebno, ne morem podpreti odločitve, da izpodbijana ureditev ni v neskladju s 74. členom Ustave.
7. Poleg neskladja s 74. členom Ustave so pobudnice zatrjevale tudi neskladje z njenim 2. členom, iz katerega izhaja, da morajo biti pravne norme določne in jasne. Ustavno sodišče skladnosti referendumskega vprašanja z 2. členom Ustave ni presojalo, ker ga Državni zbor s tega vidika ni izpodbijal. Po mnenju pobudnic je nejasnost že v tem, da predmet referendumskega odločanja ni bilo celotno besedilo 17. člena ZT, temveč samo tretji odstavek, ki predvideva dve izjemi od splošnega pravila iz drugega odstavka, po katerem trgovec ne sme določiti obratovalnega časa prodajalne ob nedeljah in praznikih. Čeprav so se volivci morali zavedati, da glasovanje "za" pomeni odločitev, da naj bodo prodajalne ob nedeljah in praznikih praviloma zaprte, še vedno ostaja vprašanje jasnosti in določnosti predvidenih izjem (da bodo trgovine z nujnimi življenjskimi artikli lahko odprte največ deset nedelj letno in da bodo trgovine na posebnih lokacijah lahko odprte brez omejitev). Predlagatelji referenduma so očitno upoštevali, da sodobne življenjske navade potrošnikov zahtevajo, da se v zakonu predvidijo določene izjeme. Zakonodajno urejanje gospodarskih razmerij pa od zakonodajalca zahteva, da skrbno pretehta in uravnoteži različne interese in predvidi morebitne posledice. Pri tem se ne more izgovarjati na "na referendumu izraženo voljo volivcev", saj so ti lahko glasovali samo za ali proti predlagani ureditvi. Dolžnost zakonodajalca je, da predvidene izjeme uredi na določen način ter da pri tem poskrbi, da ne ustvari nedovoljene neenakosti med gospodarskimi subjekti.
8. Strinjam se z razlago, da je glede trgovin na posebnih lokacijah zakonska ureditev dovolj jasna, tako da zanje ne velja omejitev glede števila nedelj in vrste prodajnih artiklov (32. točka obrazložitve). Vprašanje je le, ali bi bilo v nasprotju z "referendumsko voljo volivcev", če bi Zakon določil še kakšno dodatno izjemo in med "posebne" lokacije uvrstil še kampe, počitniška naselja in morda turistične kraje med turistično sezono. Ker naj bi bila ta izjema namenjena predvsem naključnim in tranzitnim potrošnikom, pa je z vidika varstva interesov "običajnih" potrošnikov veliko bolj pomembna prva izjema. Na podlagi informacij, ki so jih dobili v postopku priprave referenduma, so lahko volivci upravičeno pričakovali, da bo vsaj v večjih krajih vsako nedeljo odprta kakšna trgovina z nujnimi življenjskimi artikli oziroma da bodo te trgovine odprte ob tistih nedeljah, ko bo to najbolj ustrezalo njihovim potrebam. Zakon žal ne uveljavlja nobenih mehanizmov, ki bi to zagotavljali, če je bil namen te izjeme varstvo potrošnikov, pa bi jih moral imeti. V nasprotnem primeru so lahko očitki nekaterih pobudnic, da je omejitev izjem samo na prodajalne z nujnimi življenjskimi artikli v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, utemeljeni. V zvezi s tem pa je po mojem mnenju sporna tudi opredelitev prodajaln z nujnimi življenjskimi artikli. V zahtevi za presojo referendumskega vprašanja je Državni zbor sicer navedel, da bo pojem nujnih življenjskih artiklov mogoče doreči v zakonodajnem postopku, vendar dvomim, da mu je to v celoti uspelo. V 27. točki obrazložitve piše, da je to, kaj je šteti za nujne življenjske artikle "odvisno od vrste okoliščin, ki vplivajo oziroma oblikujejo življenjske in potrošniške navade posameznikov," dovolj "široka in odprta" opredelitev pa naj bi Ministru omogočala, da določi nabor nujnih življenjskih artiklov tako, da pri njihovem določanju upošteva različne situacije. S tem se lahko strinjam, vendar iz Pravilnika o podrobnejši določitvi nujnih življenjskih artiklov ne izhaja, da bi Minister te zahteve upošteval. Ne predstavljam pa si kdo in na kakšen način bo ugotavljal, ali ima prodajalna po vrsti ali po količini v naboru več kot polovico artiklov, ki sodijo med nujne življenjske artikle. Po 27. členu ZT se pravna oseba ali trgovec, ki ne upošteva obveznosti iz 17. člena ZT, kaznuje za prekršek z denarno kaznijo najmanj 3.000.000 tolarjev in že zato bi moralo biti iz zakona nedvoumno razvidno, ali posamezna prodajalna ta pogoj izpolnjuje ali ne. Zaradi navedenih pomislekov večinske odločbe tudi nisem mogla podpreti v delu, v katerem ugotavlja, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z 2. členom Ustave.
9. Nekatere pobudnice so uveljavljale tudi neskladje s 35., 49. in 66. členom Ustave, vendar Ustavno sodišče skladnosti izpodbijane ureditve z navedenimi ustavnimi določbami ni presojalo. Po večinskem stališču (16. točka obrazložitve) pobudnice za to ne izkazujejo pravnega interesa, ker ne zatrjujejo posegov v lastne pravice. Že v razpravi sem imela pomisleke proti takšnemu pristopu. Vprašanje, ali se je mogoče v postopku pred Ustavnim sodiščem sklicevati na ustavno določbo, ki zagotavlja neko pravico nekomu drugemu, je pomembno pri odločanju o ustavni pritožbi. Vendar Ustavno sodišče v takšnem primeru ustavne pritožbe ne zavrže zaradi pomanjkanja pravnega interesa, temveč jo zavrne (oziroma je ne sprejme v obravnavo) z utemeljitvijo, da pritožniku določena pravica ni mogla biti kršena. Pri presoji skladnosti predpisov z Ustavo pa ni pomembno, ali je bila z izpodbijanim predpisom pobudniku kršena kakšna ustavna pravica, temveč, ali bi se z razveljavitvijo izpodbijane določbe njegov pravni položaj izboljšal. To pa bi se zgodilo v vsakem primeru, ne glede na to, neskladnost s katero ustavno določbo bi bila podlaga za razveljavitev. Zato menim, da bi moralo Ustavno sodišče izpodbijane določbe preizkusiti tudi z vidika navedenih ustavnih določb. Drugo vprašanje je, ali so navedbe pobudnikov s tem v zvezi toliko konkretizirane, da utemeljujejo zatrjevano neskladje. Mislim pa, da vsaj navedb, da bo zaradi uveljavitve izpodbijane ureditve treba odpustiti večje število zaposlenih, Ustavno sodišče ne bi smelo ignorirati - to je bil nenazadnje tudi eden od razlogov, da je Ustavno sodišče uveljavitev izpodbijanih določb zadržalo.
[1]Po drugem odstavku 15. člena Ustave je mogoče z zakonom predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa Ustava ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine.
Na takšno razumevanje kaže obrazložitev v odločbi št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001, Uradni list RS, št. 62/01 in OdlUS X, 144, na katero se [2]večinska odločba sicer sklicuje v 21. točki obrazložitve.
[3]Glej Testen, v Komentar Ustave RS, ur. Lovro Šturm, Fakulteta za podiplomske, državne in evropske študije, 2002, str. 196.
[4]Na to izrecno opozarja tudi Testen v Komentarju Ustave.
Družba Poslovni sistem Mercator, d.d., Ljubljana in drugi
Uradni list RS, št. 77/2004, Uradni list RS, št. 50/2005 in OdlUS XIV, 24
US24596