Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/busqueda/normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=prd&param6=1&ndictamen=21307&strtipm=t
Timestamp: 2020-01-18 18:12:31
Document Index: 316558675

Matched Legal Cases: ['artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 20', 'artículo 20', 'artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 3', 'Artículo 43', 'artículo 30', 'Artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 43', 'artículo 30', 'Artículo 42', 'artículo 26', 'artículo 41', 'artículo 3', 'artículo 26', 'artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 42', 'artículo 30']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 159 del 07/06/2019
Dictamen : 159 del 07/06/2019
Consultante: Córdoba Soro Alfredo
C-159-2019
Alfredo Córdoba Soro
Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a sus oficios MSC-AM-0268-2019 y MSC-AM-d BIS, ambos del 19 de febrero de 2019, mediante el cual solicita que nos pronunciemos sobre las siguientes interrogantes que transcribimos literalmente:
“1. Son todos los Órganos Colegiados de la Administración Pública regulados en el Capítulo Tercero, Artículos 49 y siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, determinados como Juntas Directivas.
2. Deben los Consejos Municipales a la luz de la Ley General de la Administración Pública ser considerados como órganos colegiados de la Administración Pública, con las particularidades que le caracterizan en razón de su especialidad, por haber nacido y ser regulados a través de una Ley Especial, que es el Código Municipal o caso contrario deben ser estos considerados como Juntas Directivas.
3. Corresponden los viáticos y la dieta a figuras jurídicas de naturaleza distinta o por el contrario contemplan ambas los mismos rubros, como para considerarse excluyentes entre sí”
4. En aplicación del Principio de Paralelismo de la forma y el Principio de Especialidad de la norma, prevalece como norma vigente y de orden especial lo establecido en el artículo 30 del Código Municipal, en relación al TRANSITORIO XXXIV.
5. En caso de que previo a la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las finanzas, 4 de diciembre del 2018, si hubiese dado por parte del Concejo Municipal la aprobación de un aumento a las dietas para ser aplicada en el primer semestre del año 2019, conforme lo establece el artículo 30 del Código Municipal, y consecuentemente con fundamento en el artículo 20 dicho aumento aplique al salario de los alcaldes, en aplicación del Principio de Irrectroactividad de la norma, deberá procederse a la aplicación del referido aumento o no.
6.En aplicación del Principio de Paralelismo de la forma y el Principio de la Especialidad de la Norma, prevalece como norma vigente y de orden especial lo establecido en el artículo 20 del Código Municipal en relación al TRANSITORIO XXXV.
En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la consulta del criterio legal emitido por la Directora de Asuntos Jurídicos de la Municipalidad de San Carlos.
I. SOBRE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO
El señor Alcalde consultante plantea una serie de interrogantes que según observamos, tienen relación con la entrada en vigencia de la Ley 9635 del 3 de diciembre de 2018, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.
Sobre el particular, debemos advertir que los artículos 3, 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República N°6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, establecen una serie de requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva, que además han sido desarrollados en los diferentes criterios emitidos por este órgano asesor.
Dentro de dichos requisitos, hemos planteado nuestra imposibilidad de referirnos a casos concretos pendientes o a conductas ya adoptadas o que deba adoptar la Administración activa, pues no podemos sustituirle en el ejercicio de su competencia. Por tanto, únicamente podemos referirnos a cuestiones jurídicas en genérico, haciéndose abstracción del caso particular (ver dictamen C-306-2002 del 12 de noviembre de 2002).
Es por lo anterior y tomando en consideración también la redacción confusa que se observa en algunas de las interrogantes planteadas, que nuestro pronunciamiento se abordará de manera general, refiriéndonos a los temas de fondo que plantea el consultante, específicamente a determinar si a partir de la entrada en vigencia de la Ley 9635, puede o no reconocerse el pago simultáneo de dietas y viáticos a los miembros del Concejo Municipal y, si procede o no, la aprobación de aumentos de dietas a partir de lo dispuesto en el numeral 30 del Código Municipal, en relación con el transitorio XXXIV.
Asimismo, debemos advertir que nuestro pronunciamiento se referirá específicamente a los temas jurídicos que se plantean, pues no podemos entrar en materia que corresponde a la Contraloría General de la República como encargada del control y fiscalización de la Hacienda Pública.
I. SOBRE EL PAGO SIMULTÁNEO DE DIETAS Y VIÁTICOS EN EL SECTOR MUNICIPAL
El pago de viáticos en el sector público, se encuentra regulado en la Ley Reguladora de Gastos de Viaje y Transporte de los Funcionarios del Estado N° 3462 de 26 de noviembre de 1964, así como en el Reglamento de Gastos de Viaje y de Transporte de los Funcionarios Públicos, emitido por la Contraloría General de la República.
En cuanto al pago de dicho rubro la citada ley establece en su artículo 1° en lo que interesa:
"Los gastos de transporte y viáticos de los funcionarios y empleados del Estado que en función pública deban viajar dentro o fuera del país, se regularán por una tarifa y un reglamento que elaborará la Contraloría General de la República (...).
Son funcionarios y empleados del Estado los que dependan de cualquiera de los tres Poderes, el Tribunal Supremo de Elecciones, de las instituciones autónomas o semiautónomas, de las Municipalidades o de cualquier otro organismo del sector público."
De la redacción del artículo trascrito se desprende que el pago de viáticos procede cuando el empleado o funcionario se desplace dentro o fuera del país, en el cumplimiento de la función pública que desempeña y las municipalidades quedan comprendidas dentro del alcance de dicha ley.
El Reglamento de Gastos de Viaje y de Transporte para Funcionarios Públicos determina la conceptualización de viático, entendiendo por éste la suma reconocida por hospedaje, alimentación y gastos menores a los servidores que deban desplazarse de su lugar de trabajo en cumplimiento de obligaciones del cargo:
“Artículo 2º.- Concepto. Por viático debe entenderse aquella suma destinada a la atención de gastos de hospedaje, alimentación y otros gastos menores, que los entes públicos reconocen a sus servidores cuando éstos deban desplazarse en forma transitoria de su centro de trabajo con el fin de cumplir con las obligaciones de su cargo.”
Respecto a los sujetos que pueden acceder al rubro de comentario, la ley señala, de forma amplia, que se trata de los funcionarios dependientes de los poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones, de las instituciones autónomas o semiautónomas, de las Municipalidades o de cualquier otro organismo del sector público.
En igual sentido, el Reglamento de la Contraloría determina, de forma genérica, los sujetos beneficiarios del rubro en mención:
“Artículo 3º.- Sujetos beneficiarios. Los gastos a que se refiere este Reglamento únicamente serán cubiertos a los funcionarios que prestan sus servicios a algún ente público, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.”
De conformidad con las normas citadas, el pago viático fue dispuesto para sufragar gastos menores en que incurran los funcionarios públicos, cuando el servidor público se desplaza para cumplir con funciones propias de su cargo y teniendo las sumas que recibe por este concepto una naturaleza jurídica diferente y no excluyente de otras remuneraciones como el salario.
Por su parte, la dieta es una “(…) contraprestación económica que recibe una persona por participar en la sesión de un órgano colegiado. El fundamento de las dietas se encuentra en la prestación efectiva de un servicio, servicio que consiste en la participación del servidor en las sesiones del órgano. ” ( Dictamen número C-427-2008 del 3 de diciembre de 2008.)
Como se desprende de lo anterior, los viáticos y la dieta tienen una naturaleza distinta, aunque a pesar de ello, el legislador ha decidido, dentro de su ámbito de discrecionalidad, prohibir su pago simultáneo tratándose de miembros de Juntas Directivas. Al respecto, la reciente Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (en adelante Ley 9635), establece en lo que interesa:
“Artículo 43- Remuneración de los miembros de las juntas directivas. Los miembros de las juntas directivas no podrán superar por mes el equivalente a diez salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública. Será improcedente el pago de viáticos conjuntamente con dietas.” (La negrita no forma parte del original)
Como se observa, la norma es clara en establecer una prohibición expresa para los miembros de las Juntas Directivas de recibir simultáneamente dietas y viáticos.
Sin embargo, la duda que se plantea en esta consulta es si dicha prohibición resulta también extensiva a los miembros del Concejo Municipal. A criterio de la Asesoría Legal del ente consultante, dicho Concejo si bien es un órgano colegiado, no puede ser equiparado a la naturaleza jurídica de la Junta Directiva, lo cual compartimos con dicha Asesoría aunque con algunas aclaraciones.
En materia municipal, debe tomarse en consideración que existe una norma especial que regula el pago de las dietas y de los viáticos a los miembros del Concejo. Nos referimos específicamente al artículo 30 del Código Municipal que establece:
“Artículo 30. - Los montos de las dietas de los regidores propietarios se calcularán por cada sesión. Solo se pagará la dieta correspondiente a una sesión ordinaria por semana y hasta dos extraordinarias por mes; el resto de las sesiones no se pagarán. De acuerdo con el presupuesto ordinario municipal los pagos se ajustarán a la siguiente tabla:
Ninguno de los funcionarios regulados en este artículo podrá exceder el límite a las remuneraciones totales que establece la Ley N.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957. (La negrita no forma parte del original)
La norma transcrita es el fundamento legal para disponer el pago de viáticos por concepto de transporte, hospedaje y alimentación a los Regidores y Síndicos que residan lejos de la sede municipal, sean propietarios o suplentes, siempre y cuando se giren con ocasión de la celebración de sesiones municipales y conforme a las disposiciones que sobre el particular emite la Contraloría General de la República.
En la opinión jurídica N° OJ-095-2004 del 23 de julio del 2004, con referencia a este tema del pago de viáticos a los Regidores y Síndicos, ya habíamos indicado lo siguiente:
“... que la actual redacción del artículo 30 del Código Municipal, se dio en virtud de la necesidad de solventar los gastos en que incurren los integrantes de los Concejos Municipales, dada la lejanía de su residencia, para poder acudir a las actividades ordinarias de dicho Órgano Colegiado. Ello puede confirmarse de la lectura del “Dictamen Afirmativo Unánime” que emitió la “Comisión Permanente de Gobierno y Administración” en la citada “Reforma del artículo 30 del Código Municipal”, y que reza:
“Con las nuevas funciones que vienen a desempeñar los regidores, existe una imposibilidad de tipo económico, que no les permite ni siquiera un tercio de tiempo a su labor municipal, por lo que es indispensable dotarlos de una remuneración justa y significativa, acorde con su compromiso y exigencia, así como de una mayor disponibilidad de tiempo en el desarrollo de sus tareas dentro del gobierno local, lo que conllevaría a un mayor involucramiento de estos representantes comunales dentro de la municipalidad.
El artículo 30 del Código Municipal, señala que los montos de las dietas de los regidores propietarios, se calcularán por cada sesión y únicamente se pagará la correspondiente a una sesión ordinaria por semana; sin embargo, existen regidores municipales que representan distritos muy alejados, lo cual genera una serie de gastos extraordinarios, tales como: combustible, transporte y hospedaje, entre otros, lo que hace que las dietas sean insuficientes.
Por tanto, esta iniciativa faculta a las municipalidades a realizar, además de la sesión ordinaria por semana ya estipulada para atender los asuntos administrativos de la municipalidad, aquellas sesiones extraordinarias que se requieran para recibir las diferentes audiencias, de las cuales se pagarán solo dos por mes. Eso permitirá un incremento mas justo en el monto de las dietas de los regidores, que se justifica por las nuevas responsabilidades que se le imputan, así como un mayor volumen de trabajo, en razón de esas nuevas tareas.
Asimismo, se creo un pago por concepto de viáticos (por rubros de transporte, hospedaje y alimentación) a aquellos regidores –propietarios o suplentes- y síndicos –propietarios y suplentes- que se desplazan lejos de la sede municipal, debido a que, en muchas ocasiones, a ellos no les corresponde ningún tipo de remuneración.” (Expediente Legislativo N° 13.208, folios 266 a 267)”.
Como se desprende de lo anterior, el artículo 30 del Código Municipal autoriza el pago separado de viáticos y dietas a los miembros del Concejo que habiten lejos del ente municipal y deban trasladarse a sesionar, siempre que se cumpla con la normativa dispuesta por la Contraloría.
Ahora bien, debe tenerse en consideración que con la entrada en vigencia de la Ley 9635 la redacción de dicho artículo 30 del Código Municipal fue modificada, no para prohibir el pago simultáneo de dietas y viáticos como se hizo en el artículo 43 para las Juntas Directivas, sino más bien para incorporar un párrafo final que señala que:
“Ninguno de los funcionarios regulados en este artículo podrá exceder el límite a las remuneraciones totales que establece la Ley N.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957.”
En otras palabras, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas sí afectó lo dispuesto en el numeral 30 del Código Municipal, pero no para prohibir el pago conjunto de dietas y viáticos como ocurre con las Juntas Directivas, sino más bien en cuanto al establecimiento de un tope máximo a las remuneraciones que reciben los miembros del Concejo Municipal.
Consecuentemente, la intención del legislador al emitir la Ley 9635, no fue derogar tácitamente el artículo 30 del Código Municipal, sino únicamente agregarle su párrafo final. Por ello, a los miembros del Concejo Municipal les resulta de aplicación lo dispuesto en el numeral 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública que en su nueva redacción establece:
“Artículo 42- Límite a las remuneraciones totales en la función pública. La remuneración total de aquellos servidores cuya designación sea por elección popular, así como los jerarcas, los titulares subordinados y cualquier otro funcionario del ámbito institucional de aplicación, contemplado en el artículo 26 de la presente ley, no podrá superar por mes el equivalente a veinte salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública, salvo lo indicado en el artículo 41 sobre la remuneración del presidente. Se excluyen de esta norma los funcionarios de las instituciones y los órganos que operen en competencia, así como los que estén en servicio diplomático en el exterior”
(Así adicionado el párrafo anterior por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, que adicionó el numeral 57 aparte d) a la Ley de Salarios de la Administración Publica, N° 2166 del 9 de octubre de 1957) (La negrita no es del original)
Por tanto, ningún miembro del Concejo Municipal podría exceder el pago mensual dispuesto como tope en dicha norma y, por tanto, ese tope constituye el límite para el reconocimiento conjunto de dietas y viáticos.
Lo anterior, sin perjuicio de la norma transitoria dispuesta en la Ley 9635 que establece:
“TRANSITORIO XXV. El salario total de los servidores que se encuentren activos en las instituciones contempladas en el artículo 26 a la entrada en vigencia de esta ley no podrá ser disminuido y se les respetarán los derechos adquiridos que ostenten.
Las remuneraciones de los funcionarios que a la entrada en vigencia de la presente ley superen los límites a las remuneraciones establecidos en los artículos 41, 42, 43 y 44, contenidos en el nuevo capítulo V de la Ley N.° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957, no podrán ajustarse por ningún concepto, incluido el costo de vida, mientras superen dicho límite.”
Por tanto, el ente municipal consultante deberá revisar la retribución mensual reconocida a los integrantes de su Concejo Municipal, para determinar si se exceden o no los topes establecidos con la entrada en vigencia de la Ley 9635.
II. SOBRE EL AUMENTO DE LAS DIETAS
El segundo tema que plantea el consultante es el relativo a la posibilidad de aumentar las dietas de los regidores y síndicos municipales a partir de lo dispuesto en el numeral 30 del Código Municipal y si dicho artículo fue afectado por el transitorio XXXIV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.
Sobre el particular, debemos reiterar lo indicado en el apartado anterior en cuanto a que con la emisión de la Ley 9635 únicamente se afectó el párrafo final del artículo 30 del Código Municipal. En otras palabras, la intención del legislador nunca fue derogar el texto vigente de dicho artículo, sino únicamente agregarle un párrafo final para sujetar a los miembros del Concejo Municipal a los topes salariales incluidos mediante la Ley 9635 en la Ley de Salarios de la Administración Pública.
Consecuentemente, la disposición relativa al aumento de las dietas dispuesta en el artículo 30 de comentario no fue afectada por la Ley 9635. Al respecto, reiteramos lo indicado en dicha norma en lo que interesa:
Sobre dicha norma esta Procuraduría se ha referido en otras ocasiones, siendo un ejemplo el dictamen C-376-2014 del 4 de noviembre de 2014, en el cual se indicó:
“SOBRE EL AUMENTO DE LAS DIETAS A REGIDORES Y SINDICOS
Los regidores y síndicos son funcionarios de elección popular, a quienes se les retribuye por el ejercicio efectivo de sus funciones, mediante lo que se denomina “dietas”, regulado por el artículo 30 del Código Municipal, que al efecto señala:
En punto al aumento anual de las dietas, se desprende de la norma transcrita, que para acceder a éste debe darse, como requisito previo, un aumento en el presupuesto ordinario municipal en relación con el año precedente, siendo que el porcentaje que se pretenda aumentar anualmente a las dietas dichas debe ser igual o inferior, al porcentaje de aumento del presupuesto.
La norma también establece un porcentaje máximo de aumento, fijándolo en el veinte por ciento (20%); tope que solamente se puede aplicar si el mencionado presupuesto municipal aumenta en una proporción equivalente o superior.
Además se ha entendido que el incremento de las dietas es una facultad, y no una obligación, es decir, el aumento anual no debe darse en forma obligatoria, sin embargo, de aplicarse el mismo debe sujetarse a los límites que prevé el numeral 30 citado.
La competencia para acordar o no un aumento de dietas, es de resorte facultativo del Concejo Municipal, conforme a lo establecido en el numeral 13 inciso b) del Código Municipal, y la decisión deberá adoptarse mediante acuerdo.”
Partiendo de lo anterior, es claro que los aumentos de las dietas que perciben los regidores y síndicos en el ejercicio de sus cargos no se realiza de manera automática y, el porcentaje establecido del 20% es un tope máximo que, además, debe contemplar la restricción impuesta por la Ley 9635 en cuanto al límite del salario mensual de dichos funcionarios según el tope establecido en la Ley de Salarios de la Administración Pública.
A partir de lo anterior debemos llegar a las siguientes conclusiones:
a) La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas N°9635 no derogó ni expresa ni tácitamente lo dispuesto en el artículo 30 del Código Municipal. La reforma únicamente agregó un último párrafo a dicho artículo sujetando a los miembros del Concejo Municipal al límite de las remuneraciones totales que establece la Ley de Salarios de la Administración Pública;
b) Por tanto, el pago conjunto de viáticos y dietas a los miembros del Concejo Municipal, que por su lejanía requieran traslado a las sesiones municipales, no está prohibido como sí se dispuso para los integrantes de Juntas Directivas. Sin embargo, ningún regidor o síndico podría exceder el pago mensual dispuesto como tope en el artículo 42 de la Ley de Salarios de la Administración Pública. Lo anterior, sin perjuicio de la norma transitoria dispuesta con la reforma operada;
c) En la misma línea, la disposición relativa al aumento de las dietas dispuesta en el artículo 30 de comentario no fue afectada por la Ley 9635. Sin embargo, dicho aumento no es automático y, el porcentaje máximo establecido del 20% también debe contemplar la restricción impuesta por la Ley 9635 en cuanto al límite del salario mensual de dichos funcionarios según el tope establecido en la Ley de Salarios de la Administración Pública;
d) Por tanto, para efectos de reconocimiento de dietas y viáticos, el ente municipal consultante deberá revisar la retribución mensual reconocida a los integrantes de su Concejo Municipal, para determinar si se exceden o no los topes establecidos con la entrada en vigencia de la Ley 9635.