Source: http://www.assemblee-nationale.fr/15/cr-cspacte/17-18/c1718017.asp
Timestamp: 2018-11-19 09:48:30+00:00
Document Index: 243360326

Matched Legal Cases: ["l'article 13", "l'article 13", "l'article 30", "l'article 41", "l'article 518", 'in fine']

Mme la présidente Olivia Grégoire. Nous allons poursuivre l’examen en première lecture des articles du projet de loi PACTE en présence des ministres Bruno Le Maire et Delphine Gény-Stephann.
Nous avons achevé hier, ou plutôt ce matin, l’examen de l’article 20 précédemment réservé.
Avec l’examen de 154 amendements au cours de notre dernière réunion, ce sont 1 059 amendements qui ont été traités, soit, et j’en suis ravie, plus de la moitié. Ainsi que le faisait joliment remarquer le rapporteur général, nous sommes au milieu du chemin comme disent les marins lorsqu’ils passent l’Équateur. Nous avons traité 55 % des amendements à cette heure. Il nous reste donc tout de même pas mal de travail.
La commission est saisie de l’amendement CS1387 de M. Emmanuel Maquet.
M. Emmanuel Maquet. Face à l’augmentation du risque dépendance, la rente viagère peut faire beaucoup. Outre ses avantages déjà connus, stabilité, rentabilité, protection à long terme, qui font que j’ai présenté plusieurs amendements visant à en développer l’usage, elle fournit également un remarquable filet de sécurité au moment de l’entrée en dépendance. Les Français sont prévoyants et cet argument ne manquera pas d’en convaincre un grand nombre de choisir ce mode de sortie pour leur épargne retraite.
Le présent amendement vise donc à rendre celle-ci encore plus attractive, par une incitation fiscale qui appuierait cet argument de la prévoyance. Il existe déjà une incitation fiscale, puisqu’entre cinquante et soixante-dix ans les revenus liés à la rente passent d’une imposition à 70 % à une imposition à 30 %. Je veux aller plus loin en proposant une défiscalisation complète au moment de l’entrée en dépendance. Ce serait un vrai coup de pouce aux personnes dépendantes, dans le contexte actuel où elles en ont particulièrement besoin.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Nous avons discuté plusieurs de vos amendements hier. En ce qui concerne celui-ci, la fiscalité associée à l’épargne retraite sera traitée dans le cadre des ordonnances, et nous souhaitons par ailleurs renvoyer le sujet du financement de la dépendance à un autre texte. Enfin, la rente reste le mode de sortie privilégié dans le texte puisqu’un produit d’épargne retraite sera obligé d’offrir une sortie en rente. Une partie de votre intention est donc satisfaite.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. En renvoyant à la discussion que nous avons eue hier, je suggère le retrait de l’amendement pour que nous poursuivions cette discussion dans le cadre à la fois de la préparation de l’ordonnance et des discussions que nous aurons l’an prochain sur la dépendance.
M. Emmanuel Maquet. Si nous avons la garantie que ce sujet sera repris via l’ordonnance et que nous serons éventuellement associés à ce travail, je veux bien retirer l’amendement.
La commission examine l’amendement CS1095 de M. Éric Woerth.
M. Jean-Louis Masson. Cet amendement vise à créer en 2024-2025, date d’extinction de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), un fonds national d’épargne retraite par capitalisation à partir du Fonds de réserve des retraites (FRR) existant et de l’actuelle contribution au redressement de la dette sociale (CRDS).
Il s’agit d’introduire une part de financement par capitalisation dans notre système de retraite. Les revenus que les retraités tireraient du fonds seraient proportionnels aux contributions qu’ils auraient versées lors de leur vie active et de la rentabilité des placements du fonds. La contribution versée par l’ensemble des actifs se substituerait à la CRDS, appelée à disparaître en 2024, date d’extinction de la CADES qu’elle alimente.
À la différence de la CRDS, qui touche également les revenus du patrimoine et les pensions de retraite, cette contribution ne concernerait que les revenus d’activité et les allocations de chômage. Elle ne viendrait donc pas alourdir les prélèvements obligatoires, tout en permettant aux retraités de demain de bénéficier de revenus issus de placements dynamiques. Cet amendement fixe son taux à 0,5 %, ce qui permettrait d’alimenter le fonds à hauteur de 5 milliards d’euros par an.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Vous préjugez de la réforme des retraites ! Même si l’intention mérite d’être discutée, mon avis est donc défavorable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis. Ce sujet sera abordé dans le cadre de la réforme des retraites.
Elle examine ensuite l’amendement CS1214 de M. Daniel Fasquelle.
M. Daniel Fasquelle. Il me semble que cet amendement est satisfait puisque nous nous sommes ralliés hier soir à l’excellente proposition de M. de Courson. Je le retire.
La commission est ensuite saisie de l’amendement CS2027 de M. Bruno Fuchs.
M. Bruno Fuchs. Cet amendement vise à rendre applicables les dispositions de la loi PACTE aux produits d’épargne retraite existants, c’est-à-dire à donner la possibilité de transformer en capital plutôt qu’en rente le solde restant dû. Il s’inscrit dans la logique gouvernementale de garantir aux citoyens, et notamment aux retraités, un pouvoir d’achat plus important.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. C’est un point très pertinent, et l’objectif du projet de loi est d’ailleurs de toucher non seulement au flux des nouveaux contrats mais également au stock existant. Cela dit, il y a énormément de paramètres à harmoniser et certains d’entre eux peuvent être appliqués au stock, d’autres non, pour des raisons de constitutionnalité. Il faut donc laisser le Gouvernement agir par ordonnance sur ce sujet. Je demande le retrait de l’amendement.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je remercie M. Fuchs de nous alerter sur le sujet. Il est techniquement très complexe de transformer des contrats en cours ; c’est bien l’objectif du Gouvernement, ce sera fait, et je renvoie donc au travail de préparation des ordonnances qui sera conduit.
M. Bruno Fuchs. J’ai conscience de la complexité du dispositif. C’était un amendement d’alerte et la suite qui y sera donnée me convient.
Article 21 (articles L. 113-3, L. 131-1, L. 131-1-1 [nouveau], L. 132-21-1, L. 134-1 et L. 134-3 du code des assurances, article 125-0 A du code général des impôts, articles L. 223-2, L. 223-2-1 [nouveau] et L. 223-25-4 du code de la mutualité) : Développement du fonds eurocroissance et autres mesures relatives aux produits d’assurance-vie
La commission est saisie de l’amendement CS1490 de M. Adrien Quatennens.
M. Adrien Quatennens. Par cet article, le Gouvernement espère attirer 3 milliards d’euros en plus vers des investissements en actions. Rappelons que l’investissement en actions déjà détenues par quelqu’un d’autre – on parle de marché secondaire – ne contribue pas au financement des entreprises. Cet article dirige l’épargne des Français vers des produits financiers plus risqués qui immobiliseront leur épargne et ne contribuent pas nécessairement au financement de l’économie réelle. Il s’agit d’un cadeau supplémentaire aux assurances ; on change la loi pour les aider à s’adapter à des taux obligataires faibles et rediriger l’épargne vers des actions. Or les obligations sont des dettes d’entreprise et d’État qui financent l’économie et sont moins risquées. Selon nous, l’épargne des Français doit avant tout contribuer au financement de l’économie réelle et à des secteurs d’intérêt général comme le logement social.
C’est pourquoi nous demandons la suppression de l’article.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis défavorable. L’orientation de l’assurance-vie vers des placements productifs est un objectif louable. Par ailleurs, cet article propose des clauses anti-abus pour lutter contre l’évasion fiscale, ce qui est également très important.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis. Je rappelle la logique de ce travail sur l’assurance-vie. Nous avons une divergence de fond avec M. Quatennens. La sécurité est une préoccupation louable, mais elle est aujourd’hui le premier critère de choix des épargnants, ce qui fait que nous avons un volume d’encours d’assurance-vie très important, de l’ordre de 1 600 milliards d’euros. Nous estimons que développer le financement en actions est bon pour les entreprises et pour le développement économique – et nous partons en l’occurrence de très bas puisque l’assurance-vie placée en actions représente des montants très faibles. Nous assumons de vouloir développer le financement en actions de l’assurance-vie.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CS2299 du rapporteur.
Puis elle examine l’amendement CS1377 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Depuis des années, la commission des finances essaye d’imposer une contrepartie au régime extrêmement favorable de l’assurance-vie en euros, en l’occurrence d’imposer qu’une part aille vers les PME. Nous avions ainsi voté un amendement, contre la volonté du Gouvernement de l’époque, pour porter cette part à 2 %. La Fédération française de l’assurance (FFA) était alors venue nous dire qu’il n’y avait pas besoin de loi, qu’ils le feraient sans texte. Nous avons donc retiré notre amendement. Actuellement, la part est aux alentours de 1,7 % mais c’est très variable selon les assureurs ; Axa, par exemple, est bien au-delà, autour de 4 %.
Le présent amendement vise à reprendre ce point, en prévoyant qu’une partie, au demeurant modique, de l’assurance-vie aille vers les PME. L’idée est d’augmenter la part de 0,2 point, soit quelque 2 milliards, par an, pendant cinq ans.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis défavorable. Tout d’abord, fixer des niveaux arbitraires a un côté économie administrée qui peut se montrer vertueux sur le principe, mais a nécessairement aussi des effets collatéraux. Si une société d’assurance ne veut offrir que du fonds euros, que de la garantie absolue à ses épargnants, rien ne l’empêche de le faire ; il est important que le fonds euros soit préservé, et cet amendement la mettrait potentiellement en difficulté.
Ce qui nous paraît le plus efficace, c’est d’allonger la « duration », terme technique, des passifs des sociétés d’assurance et sociétés de gestion d’actifs ; c’est ce que nous faisons notamment avec l’épargne retraite. En stimulant l’épargne retraite, qui est bloquée jusqu’à la retraite, nous donnons la capacité aux sociétés d’investir largement vers les fonds propres des entreprises. Dans le cadre de l’assurance-vie, la réforme de l’euro-croissance doit aussi inciter les gens à bloquer leur épargne pendant quelques années, ce qui devrait conduire les sociétés d’assurance à investir au capital des PME, sans fixer un taux.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. J’ajoute à cette excellente argumentation que la directive 2009/138/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2009 sur l'accès aux activités de l'assurance et de la réassurance et leur exercice, dite « Solvabilité 2 », pose, en son article 33, le principe de la liberté d’investissement. Sauf à déroger à ce principe, nous ne pouvons imposer un tel fléchage.
M. Charles de Courson. Les contrats d’assurance-vie, avec un régime fiscal très favorable, ont pendant des années représenté une rente, même si c’est moins vrai aujourd’hui. Je trouve les contreparties insuffisantes en termes d’intérêt général. Tout avantage fiscal doit avoir, en droit constitutionnel français, des contreparties. Nous proposons une contrepartie modeste.
Je retire l’amendement et le redéposerai pour la séance. Sur le fond, ni l’un ni l’autre ne vous êtes vraiment prononcé : est-ce une bonne idée ou non ?
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Non.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Ce n’est pas praticable.
M. Charles de Courson. Je présenterai une autre rédaction.
La commission adopte l’amendement rédactionnel CS2300 du rapporteur.
Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CS2087 de Mme Bénédicte Peyrol, CS1856 de M. Adrien Taquet et CS1141 de M. Charles de Courson.
Mme Bénédicte Peyrol. Je défendrai les amendements CS2087 et CS1856, en expliquant la légère différence entre les deux.
Ils ont pour objet de renforcer l’offre en produits solidaires et responsables et dans les fonds verts dans les contrats d’assurance-vie multisupports en rendant obligatoire pour tout contrat d’assurance-vie la présentation, dans sa gamme de produits financiers, de fonds solidaires ou de fonds verts, c’est-à-dire répondant aux exigences fixées à l’article 173 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte.
Ces amendements visent à répondre aux engagements du Président de la République pendant la campagne électorale, notamment afin d’encourager la finance solidaire, ainsi qu’à votre discours au Climate Finance Day l’année dernière, monsieur le ministre, où vous avez dit que la finance serait verte ou ne serait pas.
L’amendement CS2087 dispose que doit être présenté aux souscripteurs au moins un fonds solidaire investi dans les limites prévues dans le code monétaire et financier et un fonds labellisé par l’État pour satisfaire les critères d’investissement socialement solidaire et vert, tandis que, dans l’amendement CS1856, c’est l’un ou l’autre.
M. Charles de Courson. Dans son programme relatif à l’économie sociale et solidaire, le candidat Emmanuel Macron écrivait la chose suivante : « Généraliser d’ici la fin du quinquennat l’obligation de proposer des fonds solidaires au sein des contrats d’épargne salariale à l’assurance-vie en obligeant les assureurs à proposer au sein des contrats multisupports au moins une unité de compte solidaire. » Eh bien, tel est l’objet de cet amendement. Il ne s’agit pas d’une obligation mais de l’obligation de proposer. À l’heure actuelle, sur les 1 700 milliards d’euros de l’assurance-vie, la déclinaison solidaire est d’à peine 10 milliards.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je remercie Bénédicte Peyrol et ses collègues pour leur travail sur ce sujet. C’est la rencontre de la promesse présidentielle et des annonces du ministre au Climate Finance Day. Je donne un avis favorable à l’amendement CS1856, techniquement plus faisable aujourd’hui pour des raisons de profondeur du marché. Quand davantage de fonds verts et solidaires se développeront, il sera peut-être temps de rendre l’obligation cumulative. À ce stade, le « ou » me paraît plus raisonnable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Sur le principe, je suis très favorable à cette approche des trois amendements et je confirme à Bénédicte Peyrol que la finance sera verte ou ne sera pas. Je pense que les assureurs, les banquiers, les grandes institutions financières qui proposeront des fonds pour financer des centrales à charbon auront du mal à survivre et qu’à l’inverse, quand ils financeront des projets liés aux énergies renouvelables ou à la lutte contre le réchauffement climatique, ils auront plus de clients.
Le choix est ici entre « et » et « ou ». Je préfère le « ou », qui offre plus de liberté que le « et ». Je suis donc favorable à l’amendement CS1856 et demande le retrait des deux autres.
Un dernier point important : vous n’avez pas précisé que l’amendement devrait cibler uniquement les nouveaux contrats d’assurance-vie. Je propose donc de le sous-amender en séance pour préciser ce point, sinon il faudrait revoir tous les contrats d’assurance-vie des Français et cela me paraît compliqué.
Mme Bénédicte Peyrol. Je vais retirer cet amendement, me fiant à la sagesse du ministre et du rapporteur, mais j’insiste sur la nécessité de changer d’échelle dans le financement de la transition écologique.
M. Charles de Courson. Je suis également prêt à retirer le mien mais je ferai une observation à la suite de l’intervention du ministre. Pourquoi ne pas le prévoir y compris pour les contrats existants ? Les contrats évoluent dans le temps ; dès lors que l’on prévoit une possibilité et non une obligation, pourquoi serait-ce uniquement pour les nouveaux contrats ? Le sous-amendement du Gouvernement ne pourrait-il inclure les contrats existants ?
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Si c’est une faculté et non une obligation, cela ne me pose aucun problème. Vous avez compris que la philosophie de ce texte est d’éviter les obligations. Je rappelle qu’il existe cinquante-cinq millions de contrats d’assurance-vie en France. Que l’on offre une telle possibilité pour les assurés, oui ; qu’on l’impose, non.
Les amendements CS2087 et CS1141 sont retirés.
La commission adopte l’amendement CS1856.
Elle adopte l’amendement rédactionnel CS2303 du rapporteur.
Puis elle est saisie de l’amendement CS1859 de M. Adrien Taquet, qui fait l’objet du sous-amendement CS2352 du rapporteur.
M. Jean-Claude Leclabart. Je défendrai en même temps l’amendement CS1859 et l’amendement CS453 qui viendra en discussion tout à l’heure.
L’amendement CS1859 a pour objet d’améliorer l’information de l’épargnant sur son contrat d’assurance-vie. Il prévoit ainsi que les entreprises d’assurance sont tenues de communiquer à l’assuré de manière au moins trimestrielle la valeur de rachat ou de transfert de son contrat ainsi que l’évolution de ses engagements en unité de compte ou dans le support euro-croissance. Cette obligation s’appliquerait aux contrats comportant des engagements en unités de compte ou dans le support euro-croissance, mais non aux contrats en fonds euros dont le rendement résulte de l’attribution de la participation aux bénéfices déterminée annuellement. Elle s’appliquerait de la même façon aux contrats d’assurance de groupe souscrits par une association.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Sous réserve d’un sous-amendement rédactionnel, je suis favorable à cet amendement, qui favorise une information plus fréquente des souscripteurs d’assurance-vie.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis favorable au sous-amendement et très favorable à l’amendement CS1859 car, dès lors qu’il existe un risque plus important sur les contrats investis en euro-croissance, il est bon d’avoir une information plus régulière. Cela peut contribuer au développement de ces contrats. Par conséquent, je demande le retrait de l’amendement CS453.
M. Charles de Courson. Je suis tout à fait favorable à l’idée. Simplement, si j’ai bien lu, l’amendement ne s’applique qu’aux contrats en unités de compte et non aux contrats en euros. On peut, chers collègues, connaître une crise obligataire. Pourquoi les contrats en euros sont-ils exclus ?
M. Roland Lescure, rapporteur général. Comme vous le savez, il n’y a pas de valeur de marché du fonds euros. L’information pertinente, pour ses souscripteurs, c’est, une fois par an, le taux communiqué par l’assurance. On ne peut pas envisager que ce taux soit communiqué sur une base trimestrielle car il fait l’objet d’un calcul comptable complexe, qui nécessite de clôturer. C’est une bonne idée mais je ne suis pas sûr que l’information puisse être communiquée de manière trimestrielle. Je suggère d’y réfléchir.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je suis ouvert à l’idée avec les réserves exprimées à très juste titre par le rapporteur général.
La commission adopte successivement le sous-amendement CS2352 et l’amendement CS1859 ainsi sous-amendé.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CS2301 du rapporteur.
Puis elle est saisie de l’amendement CS1223 de M. Daniel Fasquelle.
M. Daniel Fasquelle. Je défendrai ensemble les amendements CS1223 et CS1224.
Le projet de loi interdit le versement d’une prime en titres en imposant le numéraire. Cela va à l’encontre des intérêts des épargnants, qui peuvent souhaiter remettre des titres et en assurer la gestion à travers un contrat d’assurance-vie, comme cela se fait dans certains pays comme le Luxembourg.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Cet amendement introduit une obligation de transition des anciens contrats d’euro-croissance vers la nouvelle formule. Le choix retenu par le Gouvernement, qui nous paraît équilibré, est de rendre cette transition facultative et à la demande des épargnants. Avis défavorable.
M. Daniel Fasquelle. Je ne comprends pas l’argument du rapporteur : au contraire, l’amendement vise à ne pas nous enfermer dans le versement d’une prime en numéraire et de permettre le versement d’une prime en titres. Il offre donc plus de liberté et de souplesse. Je le maintiens.
Elle adopte successivement les amendements rédactionnels CS2302 et CS2304 du rapporteur.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CS1224 de M. Daniel Fasquelle.
Elle est saisie de l’amendement CS223 de Mme Véronique Louwagie.
M. Jean-Louis Masson. Le présent amendement a pour objet de redéfinir le quota maximum des catégories d’actifs considérés en représentation des engagements réglementés des entreprises d’assurance, afin de permettre d’accompagner un rehaussement du niveau des actifs représentés par des valeurs mobilières et titres assimilés pour encourager l’investissement en titres de PME et d’ETI.
Il fait par ailleurs écho à la volonté du Gouvernement de revenir sur les cas de surtransposition du droit européen dans les services financiers afin de renforcer l’attractivité de la place de Paris.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. C’est le même débat que celui que nous avons eu plus tôt avec M. de Courson. Avis défavorable.
La commission rejette l’ amendement.
Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CS1225 de M. Daniel Fasquelle et CS1076 de Mme Véronique Louwagie.
M. Daniel Fasquelle. Il s’agit des mêmes arguments que pour les amendements CS1223 et CS1224.
Puis elle se saisit, en discussion commune, des amendements CS1721, CS1722, CS1723 et CS1725 de M. Joël Giraud.
M. Joël Giraud. Amélie de Montchalin est cosignataire de l’ensemble de ces amendements, qu’il faut comprendre comme des amendements d’appel sur le sujet, très important, de la transférabilité de l’assurance-vie. C’est en effet un sujet important pour beaucoup de Français, puisqu’un journal économique connu se faisait l’écho, sans jeu de mot, du fait que sept Français sur dix sont favorables à ces problématiques de transférabilité dans la mesure où il existe de nombreux blocages.
Quand on veut par exemple aller vers de nouveaux acteurs comme les entreprises de la technologie financière, ou fintech, pour orienter l’épargne vers les entreprises, on fait face à des blocages. Je rappelle également qu’il existe en France une concentration exceptionnelle de l’encours de 1 700 milliards d’euros, dont 80 % sont déposés auprès de dix sociétés et dont une part importante est investie en euros.
Il se pose d’importantes questions de frais de transfert – encore une spécificité française – ainsi que des problèmes de transparence dans la nature et le montant des rétrocommissions et des problèmes de portabilité. Ces quatre amendements soulignent le fait que la transférabilité de l’assurance-vie doit être améliorée dans ce pays.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je salue cette initiative du rapporteur général de la commission des finances, qui répond à une réalité : les frais associés à l’assurance-vie sont très élevés en France. Les études conduites notamment par les associations d’épargnants démontrent, c’est sans appel, que la performance nette des frais des contrats d’assurance-vie en France est inférieure à ce que l’on peut trouver ailleurs.
Cette série d’amendements propose, si une personne change d’assureur, qu’elle puisse conserver l’antériorité fiscale, c’est-à-dire emporter avec elle les avantages fiscaux accumulés chez le précédent assureur. Nous ne sommes pas vraiment favorables à cette solution car elle accentue l’avantage fiscal de l’assurance-vie, déjà très largement encouragée par notre fiscalité.
Je pense en revanche que certaines idées évoquées par M. Giraud pourraient être creusées d’ici à la séance, notamment le plafonnement des frais de transfert, la transparence des rétrocommissions, qui sont des frais cachés obérant largement la performance servie aux épargnants, et peut-être même la transférabilité non pas seulement entre contrats d’assurance-vie, mais aussi entre ces contrats et les nouveaux produits d’épargne-retraite dont nous avons discuté hier.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je remercie Joël Giraud et Amélie de Montchalin d’avoir pointé le problème des frais de transfert, de la transparence sur ces frais et de la compatibilité entre les différents contrats. Je suis très favorable à ce que nous ouvrions une réflexion sur cette transparence et cette compatibilité ; cela ne me pose aucun problème et je pense même que c’est nécessaire.
En revanche, je ne suis pas favorable à une transférabilité des contrats d’assurance-vie comme celle que nous avons prévue pour l’épargne retraite. Dans l’épargne retraite, la transférabilité totale est la contrepartie du blocage de l’épargne : c’est parce que l’épargne est bloquée, par définition, pour la durée de la vie, sauf achat de la résidence principale, que la transférabilité et la portabilité des produits sont totales. C’est ce que nous faisons avec cette réforme qui est absolument structurelle pour l’épargne-retraite. Le cas de l’assurance-vie est très différent, car il est possible de sortir à tout moment pour près de 90 % des contrats. Si le souscripteur sort de manière anticipée, il perd certes l’avantage fiscal, mais il a la possibilité de sortir à tout moment. Cela implique l’absence de transférabilité totale, qui accroîtrait de manière exponentielle la liquidité des contrats. La conséquence économique en serait, au-delà du fait que l’avantage fiscal ne serait plus justifié eu égard à l’intérêt général si cette transférabilité totale existait, que les assureurs investiraient encore moins leurs actifs en actions. Or tout l’objectif de cette réforme est de développer l’investissement en actions des assureurs, à peine 10 % de l’assurance-vie étant aujourd’hui investie en actions.
Je rappelle également que je travaille au niveau de la Commission européenne pour obtenir une révision des règles prudentielles de « Solvabilité 2 », afin que le ratio des actions dans le bilan des assureurs soit moins contraignant : aujourd’hui la moindre action appelle quasiment 34 % de couverture au bilan pour sécuriser l’investissement en actions. Cela me paraît tout à fait excessif et je me bats pour faire modifier ces règles.
C’est pourquoi je demande le retrait de ces amendements, tout en m’engageant à travailler à la réduction des frais liés aux contrats d’assurance-vie.
M. Joël Giraud. Ce sont des amendements d’appel, dont le but est que ces sujets soient traités. C’est d’autant plus important que, paradoxalement, le prélèvement forfaitaire unique (PFU) a aggravé la situation puisque, pour les contrats supérieurs à 150 000 euros, la fiscalité est alourdie. Je retire volontiers les amendements au profit d’une nouvelle rédaction qui sera présentée en séance sur les bases explicitées à l’instant.
La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CS2305 et CS2307 du rapporteur.
L’amendement CS453 de M. Éric Girardin est retiré.
La commission examine l’amendement CS2148 de M. Dominique Potier.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. L’intention est bonne, mais je rappelle l’existence de deux labels attribués à des fonds d’investissement qui respectent les critères de finance durable et responsable : le label « Transition énergétique et écologique pour le climat » et le label « Investissement socialement responsable », l’un et l’autre ayant été mis au point dans le cadre du Climate Finance Day auquel Mme Peyrol a fait référence.
J’ajoute que l’Union européenne conduit actuellement des travaux visant à définir – rapidement, je l’espère – une règle commune des actifs « verts ». Je propose donc le retrait de l’amendement car il est déjà répondu aux préoccupations qui l’inspirent.
M. Dominique Potier. Soit, je retire l’amendement pour le retravailler en vue de la séance.
La commission se penche sur l’amendement CS1857 de M. Adrien Taquet.
Mme Nadia Hai. Cet amendement devrait plaire à M. le ministre, étant donné le faible taux de détention de contrats d’assurance-vie en unités de compte, car il répond à la demande des épargnants qui souhaitent investir leur épargne en direction d’un support orienté vers le capital-investissement mais dans les conditions habituelles de liquidités de l’assurance-vie.
Pour diversifier les sources de financement de l’économie, il paraît utile de promouvoir des véhicules de capital-investissement en assurance-vie sous la forme d’unités de compte. Même si le code des assurances autorise les fonds communs de placement à risque (FCPR) parmi les supports éligibles en tant qu’unités de compte, seuls quelques projets ont vu le jour car ils se heurtent à plusieurs contraintes comme la limitation de l’éligibilité des FCPR à 10 % de l’encours total du contrat d’assurance-vie ou encore la question de la liquidité du contrat investi en support non liquide.
Pour remédier à ces difficultés, le présent amendement vise à autoriser les FCPR à prévoir une poche de liquidité suffisante d’au moins 5 % pour faire face aux demandes de rachat par les porteurs – une possibilité déjà prévue dans le cadre législatif en vigueur mais qui sera rendue plus explicite et pourra être mentionnées dans les actes et documents.
En outre, afin de diversifier les sources de financement, l’amendement vise à ouvrir la possibilité pour un FCPR d’investir dans des titres de créances émis par des entreprises non cotées dans la limité de 20 % déjà prévue pour les titres cotés.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je salue le travail accompli par Mme Hai ainsi que par Mme Verdier-Jouclas, Mme de Montchalin et d’autres, suite au grand rendez-vous de l’investissement productif, et je salue aussi le travail conduit en parallèle par le président de la commission des finances. La rédaction de cette proposition a fait l’objet d’une concertation avec les services du ministre ; avis favorable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je vous confirme, madame Hai, que je suis très favorable à cet amendement car il permet à l’épargnant d’investir de manière très libre dans des placements qui présentent un risque plus élevé mais aussi une possibilité de rendement plus important. Il permettra aussi de financer l’économie réelle.
Puis elle examine l’amendement CS1624 de M. Adrien Quatennens.
M. Adrien Quatennens. Par cet amendement, nous proposons de réserver l’avantage fiscal de l’assurance-vie aux fonds investis en France. Le Gouvernement estime le coût de ces dispositifs à 1,5 milliard d’euros pour la seule année 2018 ; pour que ce coût se justifie, il est nécessaire que ces fonds conséquents servent l’investissement dans l’économie réelle en France. L’épargne des Français doit leur être utile et servir l’intérêt général. L’investissement dans des produits financiers non productifs et inutiles pour l’activité du pays ne doit pas de surcroît représenter un coût pour la collectivité.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Pour l’essentiel, l’assurance-vie consiste en des fonds euros, qui sont fabriqués par les sociétés d’assurance et qui, de ce fait, ne sont pas directement concernés par votre amendement. Les unités de compte représentent une part plus petite. Il faut à mon sens laisser jouer la concurrence et permettre à celles et ceux qui souhaitent investir en Europe de bénéficier de l’avantage fiscal. Avis défavorable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis. Je rappelle en outre le principe de liberté de circulation des capitaux au niveau européen, auquel je suis attaché parce qu’il nous permet aussi de bénéficier de l’épargne de nos voisins allemands, italiens ou espagnols qui investissent en France.
D’autre part, je tiens à rassurer M. Quatennens : le développement de l’investissement en actions dans les produits d’assurance-vie permettra avant tout le financement de l’économie et des entreprises françaises.
M. Adrien Quatennens. J’entends vos arguments et votre attachement à la liberté de circulation des capitaux, mais le problème tient précisément au fait que cette liberté est totale et que vous n’imposez aucun fléchage vers l’économie réelle, vers des produits qui financent concrètement l’activité des PME françaises. Il se vérifie d’ailleurs que le capital libéré n’est pas toujours alloué correctement : la rémunération des actionnaires explose, mais pas l’investissement productif. C’est tout le problème : le capitalisme hyperfinanciarisé ne se comporte pas vertueusement en finançant l’activité réelle mais finance de plus en plus la bulle spéculative qui ne sert pas l’économie réelle. Or, nous avons plus que jamais besoin d’investissements productifs. C’est pourquoi nous déplorons que la liberté de circulation des capitaux ne soit pas assise sur des exigences d’investissement dans des produits utiles.
M. Roland Lescure, rapporteur général. Comme toujours, il convient de confronter les théories à la réalité. Or, la réalité est celle-ci : ces fonds, notamment ceux qui sont investis dans les PME, se caractérisent par un biais traditionnel en faveur de l’économie locale en France. Les gestionnaires de portefeuille qui gèrent des fonds destinés aux PME investissent généralement dans des entreprises françaises qu’ils connaissent bien. Faut-il pour autant l’inscrire dans la loi ? Non, car les PME françaises font des affaires à l’international et, inversement, je ne saurais guère distinguer entre des PME installées de part et d’autre de la frontière alsacienne qui font l’essentiel de leurs investissements de l’autre côté. L’Europe doit protéger et investir, mais elle doit aussi exister. Sur ce point, monsieur Quatennens, sans doute serons-nous d’accord sur le fait que nous sommes en désaccord (Sourires) ; en attendant, je confirme notre avis défavorable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Dans le prolongement des propos du rapporteur général, je rappelle à M. Quatennens qu’il existe déjà des dispositifs qui visent à orienter les financements et l’épargne vers les PME, en particulier l’impôt sur le revenu-PME (IR-PME) et le plan d’épargne en actions PME (PEA-PME), deux dispositifs dont nous avons justement relevé le plafond à ces fins.
La commission examine les amendements identiques CS854 de M. Pierre Cordier, CS1066 de Mme Véronique Louwagie, CS1180 de M. Daniel Fasquelle, CS1717 de M. Vincent Rolland et CS2141 de M. Dominique Potier.
M. Daniel Fasquelle. L’amendement CS1180 tend à assurer la bonne information et la protection du consommateur en créant un indicateur supplémentaire ne tenant compte que des projets financés depuis plus de douze mois afin de rendre compte objectivement de la probabilité de défaut de ces investissements.
M. Vincent Rolland. L’amendement CS1717, identique, vise le même objectif : mieux évaluer le risque que prend l’investisseur avec ce type de produits.
M. Dominique Potier. L’amendement CS2141 est défendu dans le même esprit. En février 2018, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) a recommandé l’adoption de ces principes.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Même avis. Il s’agit d’un instrument utile de sécurisation de l’information.
M. Daniel Fasquelle. Je peine à cacher mon émotion : deux amendements et demi adoptés en cinq jours ! (Sourires.)
M. Roland Lescure, rapporteur général. Gardez espoir !
Mme la présidente Olivia Grégoire. Oui, tous les espoirs sont permis : il reste au moins une journée et demie de débat !
La commission examine l’amendement CS2155 de M. Dominique Potier.
M. Dominique Potier. Cet amendement d’une grande limpidité vise à insérer l’alinéa suivant : « La Caisse des dépôts et consignations concourt à la mise en œuvre des investissements réalisés par les collectivités territoriales en facilitant leur accès à l’emprunt ». Cela va mieux en le disant.
Je profite de cette intervention pour regretter que l’un de nos amendements soit tombé pour des raisons légistiques, car il visait à rendre à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) sa vocation de « banque de la démocratie » telle qu’évoquée par le Président de la République et à laquelle le MODEM, notamment, est très attaché. Nous souhaitions apporter notre concours à cet objectif mais hélas, l’amendement ne peut être défendu pour des questions de forme.
Mme la présidente Olivia Grégoire. Je précise, monsieur Potier, que cet amendement est tombé sous le coup de l’article 40 de la Constitution, mais sans doute aurons-nous le plaisir d’y revenir en séance.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je propose le retrait de l’amendement CS2155 car le code monétaire et financier dispose déjà que la Caisse « remplit des missions d’intérêt général en appui des politiques publiques conduites par l’État et les collectivités territoriales ». Le libellé n’est pas exactement le même que celui que vous proposez mais l’idée est identique.
M. Arnaud Viala. J’étais favorable à cet amendement, même si mon vote n’a malheureusement pas changé son sort. J’en profite pour interroger M. le ministre sur le sujet connexe et préoccupant de l’état d’avancement de l’Agence de cohésion des territoires, très liée à la question du financement des collectivités territoriales. Ce projet prend du temps ; qu’en est-il ?
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Cette question est quelque peu éloignée du projet PACTE ; l’Agence est en cours de préfiguration, mais je ne peux pas vous donner ici de délais plus précis de mise en œuvre.
Article 30 (article L. 518-4 du code monétaire et financier) : Composition de la commission de surveillance
La commission examine l’amendement CS664 de M. Daniel Fasquelle.
M. Daniel Fasquelle. L’article 30 vise à modifier la composition de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Statutairement soumise au contrôle du Parlement, la CDC est dotée d’une commission de surveillance composée de treize membres nommés pour trois ans, dont la composition est définie par l’article L. 518-4 du code monétaire et financier. Le projet de loi prévoit de modifier substantiellement la composition de la commission de surveillance en portant le nombre de ses sièges de treize à quinze et en supprimant les sièges attribués à la Cour des Comptes, à la Banque de France et au Conseil d’État pour les ouvrir à quatre personnalités qualifiées nommées par le ministre de l’économie.
La CDC est sous le contrôle statutaire du Parlement depuis près de deux siècles. Y remplacer la présence des grands corps de l’État par celle de personnalités nommées par le ministre de l’économie ne fera qu’accentuer encore le poids du Gouvernement dans le contrôle de cette structure et la déséquilibrer en mettant en cause son contrôle par le Parlement, qui existe depuis toujours. Rien n’impose de faire subir de tels changements à cet opérateur mondialement reconnu pour sa stabilité, qui soutient la France dans ses relations avec ses créanciers, d’autant plus que la Caisse est aussi reconnue comme un investisseur à suivre du fait de ses investissements peu risqués et rentables pour les petits portefeuilles.
En clair, nous ne comprenons pas ce qui motive cette modification de la commission de surveillance de la Caisse ni pourquoi le Gouvernement entend accroître son emprise sur la Caisse et, du même coup, atténuer voire rompre le lien qui a toujours existé entre cet établissement et le Parlement.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis défavorable : il nous semble important de moderniser le fonctionnement de la commission de surveillance. La question que pose M. Fasquelle porte à la fois sur la sortie de la commission de surveillance des membres de la Cour des comptes et du Conseil d’État et sur leur remplacement par des personnalités qualifiées nommées par le Gouvernement. Le premier point ne nous semble pas être un drame, car les auditions conduites auprès de la Cour des comptes, du Conseil d’État et des parlementaires membres de la commission de surveillance ont fait apparaître que l’essentiel est que ces personnes soient nommées dans le cadre d’un processus garantissant leur indépendance et surtout, qu’elles apportent une forme d’expertise à la commission. Or, cette expertise certes indispensable peut être trouvée ailleurs, notamment en dotant les membres de la commission de collaborateurs possédant les compétences requises.
D’autre part, le Conseil d’État, dans son avis sur le projet de loi, n’a pas jugé qu’il y avait un inconvénient majeur à ce que ses membres et ceux de la Cour des comptes sortent de la commission de surveillance. Pour toutes ces raisons et même si le débat est nécessaire, cet article ne doit pas être supprimé, quoiqu’il puisse sans doute être enrichi.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Puisque de nombreux amendements seront déposés sur ce sujet, permettez-moi de replacer le débat dans une perspective longue. La Caisse des dépôts et consignations est placée sous la surveillance du Parlement, et nous ne changeons rien à cet état de fait – je tiens à le réaffirmer. Dans sa nouvelle composition, l’organe de surveillance de la CDC passera de treize à quinze membres avec l’ajout de deux représentants des salariés. Le Parlement français, quant à lui – c’est-à-dire l’Assemblée nationale et le Sénat – conservera la majorité puisque cinq parlementaires siègeront à la commission, ainsi que trois personnalités qualifiées choisies par les parlementaires pour leurs compétences financières. Cinq plus trois faisant huit, la majorité de l’organe de contrôle de la Caisse reste entre les mains des parlementaires et sa présidence incombe elle aussi à un parlementaire. Je m’inscris donc en faux contre ceux qui prétendent que nous remettrions en cause le contrôle de la Caisse par le Parlement français. La réalité de la majorité et de la présidence de l’organe de surveillance est la suivante : cet organe reste aux mains du Parlement français, et j’y suis autant attaché que vous comme ancien parlementaire. C’est une tradition ancienne à laquelle vous êtes attachés et, je le répète, à laquelle je suis moi aussi attaché.
Ensuite, les pouvoirs de cette commission de surveillance – et donc vos pouvoirs – seront considérablement renforcés. En effet, la commission devient un véritable organe d’administration et non plus seulement de surveillance. C’est là que réside le véritable changement : une commission de contrôle n’est plus un simple organe de surveillance, mais aussi un organe d’administration qui participe à l’adoption du budget et à l’approbation des comptes de la Caisse, à l’adoption de sa stratégie, à la fixation de ses besoins en fonds propres, à l’approbation du programme d’émission de dette et à l’approbation du dispositif de contrôle interne.
Troisième élément : la mise en place de l’autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). La Caisse sera désormais supervisée par une autorité indépendante, l’ACPR, ce qui justifie de supprimer la présence d’un représentant de la Banque de France à la commission de surveillance. La réforme est donc parfaitement cohérente : si nous supprimons la représentation de la Banque de France, c’est tout simplement parce que la Caisse est désormais soumise au contrôle de l’ACPR.
La commission de surveillance gagne en pouvoir puisqu’elle devient un organe d’administration. Je rappelle que le bilan agrégé de la CDC, qui est aujourd’hui de l’ordre de 400 milliards d’euros, atteindra 1 000 milliards d’euros avec le rapprochement entre CNP Assurances et la Banque postale. Elle deviendra ainsi l’un des premiers outils financiers publics du monde – conformément à l’attente de nombreux parlementaires présents sur ces bancs. Il n’est donc pas déraisonnable de souhaiter que les quatre autres personnalités siégeant à la commission de contrôle disposent de compétences techniques et financières pour gérer un organe public de cette importance.
C’est la raison de la seule proposition que nous faisons, étant entendu que je n’ai rien contre les conseillers d’État ni contre les commissaires aux comptes, certains étant parfaitement compétents pour contrôler la Caisse et d’autres non. Il se trouve en effet au Conseil d’État et à la Cour des comptes des compétences pour exercer le contrôle sur un organe dont le bilan s’élève à 1 000 milliards d’euros, mais ce n’est pas nécessairement là que se trouvent les meilleures compétences à ces fins. Je m’inscris donc en faux contre ceux – c’est une véritable divergence – qui prétendent que les meilleures compétences se trouveront forcément dans ces deux institutions ; je n’en suis pas certain. Il peut aussi s’en trouver ailleurs. Je souhaite donc simplement que nous ouvrions la possibilité pour le Gouvernement de choisir des personnalités qualifiées qui possèdent les meilleures compétences techniques et financières possible et qui pourront être choisies à la Cour des comptes ou au Conseil d’État mais aussi ailleurs, le cas échéant. Étant donné l’enjeu que représente le bilan de ce nouvel organe financier, la position du Gouvernement me semble raisonnable et ne remet aucunement en cause le principe du contrôle de la Caisse des dépôts par le Parlement.
M. Daniel Fasquelle. Vous ne m’avez pas convaincu, monsieur le ministre, même si je conviens avec vous – et sur ce seul point – qu’un toilettage de la composition de l’organe de surveillance pouvait être envisagé. Vous avez évoqué la question de la présence de la Banque de France alors qu’elle est chargée de contrôler la Caisse ; c’est logique. Pour le reste, la réalité est la suivante : vous diluez la présence du Parlement au sein de la commission de surveillance et renforcez l’emprise de votre ministère sur la Caisse des dépôts et consignations – un vieux rêve de Bercy. Sans vous mettre en cause personnellement, je m’inquiète de la tendance de cette majorité à constamment donner plus de pouvoir à la technostructure tout en affaiblissant les contre-pouvoirs. Au fond, c’est le fait que les représentants du Conseil d’État et de la Cour des comptes ne soient pas désignés par vous mais de manière indépendante qui vous gêne – je n’ai d’ailleurs pas trouvé M. le rapporteur très à l’aise sur ce sujet. Je maintiens donc l’amendement au nom du groupe Les Républicains, et je regrette cette évolution. Une démocratie a besoin de contre-pouvoirs et de personnalités nommées de façon indépendante. Il faut cesser de renforcer sans cesse le poids de la technostructure, ce que vous faites malheureusement avec cette réforme.
M. Pierre Dharréville. Vous avez fait part, monsieur le rapporteur, de votre volonté de moderniser l’institution, mais deux points du texte seulement concourent à cette modernisation – l’introduction d’une représentation des salariés et l’instauration d’une proportion minimale de 40 % de membres de chaque sexe. Le reste est discutable et le débat est largement ouvert. Certes, monsieur le ministre, cinq plus trois font huit, mais nous savons bien que les modifications que vous proposez affaiblissent le poids du Parlement au sein du conseil de surveillance. L’affaiblissement du Parlement est suffisant pour ne pas en rajouter, dans une institution aussi importante que celle-ci.
D’autre part, la présence d’un membre du Conseil d’État ne vise pas seulement à apporter des compétences, mais aussi la représentation d’une institution dont le rôle est de s’assurer de la soumission effective de l’administration au droit.
Nous avons donc déposé plusieurs amendements visant à modifier les dispositions qui nous semblent mauvaises plutôt qu’un amendement de suppression de l’article, mais nous sommes plutôt opposés à la philosophie générale du texte.
M. Roland Lescure, rapporteur général. Nous entamons une discussion importante qui se poursuivra – j’ai moi-même déposé un amendement qui fera sans doute l’objet d’un débat intéressant. La Caisse des dépôts et consignations, qui a plus de deux siècles d’existence, est une institution quasi unique en France. J’ai eu l’honneur et le plaisir de travailler pendant huit ans pour la Caisse de dépôt et placement du Québec, créée en 1965 sous l’inspiration – son nom ne doit rien au hasard en effet – de l’institution française, même si leurs destins se sont éloignés depuis.
Par ce projet de loi, monsieur le ministre, vous nous proposez de changer à la fois la nature, l’ampleur et l’impact de cette institution en la rapprochant d’une autre institution très chère aux Français, elle aussi vieille de plus de deux siècles – La Poste – et de ses services financiers, ainsi que d’une compagnie d’assurance. Ce n’est pas un toilettage, monsieur Fasquelle : c’est une vraie transformation en profondeur de l’intervention financière de l’État. Il ne faut donc pas non plus se contenter d’en toiletter la gouvernance, il faut aller au-delà.
D’autre part, ce que vous appelez la « dilution » de la représentation du Parlement consiste tout simplement à nous conformer enfin à une pratique moderne de gouvernance en permettant celle des salariés de l’institution. Pour ma part, je parlerais, plutôt que de dilution, renforcement et d’enrichissement d’un véritable conseil de surveillance qui représentera toute la diversité des opinions. Nous aurons l’occasion d’y revenir au fil de cet article et du chapitre III, et j’espère que vous serez tous présents car ce débat est au cœur de l’équilibre global du projet de loi PACTE.
Cela étant dit, je vous rejoins sur un point essentiel : cette institution financière d’une taille unique au monde est placée sous la protection du Parlement, et nous devons nous employer ensemble à confirmer cette protection et à veiller à ce qu’elle soit dotée d’un conseil de surveillance stratégique composé des personnes les plus compétentes pour la surveiller et l’administrer. Le Parlement a plus que son mot à dire, y compris sur ces nominations. Je défendrai avec le rapporteur un amendement qui n’est sans doute pas tout à fait abouti, car nos propositions sont assez récentes, mais elles visent à nous assurer ensemble que les processus de nomination des personnalités qualifiées, quel que soit leur nombre, garantissent qu’elles seront les meilleures.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Sur cet enjeu dont le rapporteur général a rappelé l’importance, je tiens à ce qu’aucune ambiguïté ne persiste entre nous. J’estime, au risque de vous surprendre, que le pouvoir du Parlement sur la Caisse des dépôts et consignations est renforcé. Jusqu’à présent, l’organe de surveillance n’exerçait qu’un rôle de surveillance, précisément, et non d’administration. Le Parlement conserve la majorité – huit membres sur quinze – et la présidence d’un organe dont les pouvoirs sont considérablement étendus. Je le dis et le répète publiquement : nous renforçons donc le pouvoir de contrôle du Parlement sur la CDC, dont le bilan est par ailleurs presque doublé. Je rappelle en outre la véritable modernisation – M. Dharréville l’a reconnue – que constitue la représentation des salariés et l’introduction d’un critère de parité.
Le seul point de divergence qui nous oppose me semble minime puisqu’il concerne quatre personnalités qualifiées désignées par l’État et pour lesquelles il s’agit simplement d’ouvrir le vivier des profils pouvant être nommés. Vous tenez absolument à la présence de membres du Conseil d’État et de la Cour des comptes ; je prétends que l’on peut élargir ce champ. Je veux rassurer M. Fasquelle : il ne s’agit pas de renforcer le « pouvoir de Bercy », lequel suscite de nombreux fantasmes, mais de renforcer l’efficacité du contrôle en donnant à la Caisse les meilleurs profils possibles. Voilà notre seule intention : puiser dans un vivier de compétences plus large que celui qui existe actuellement – ni plus ni moins. Je le répète avec force : nous renforçons le pouvoir de contrôle du Parlement sur la Caisse des dépôts et consignations.
D’autres amendements – notamment celui du rapporteur général – porteront sur la manière dont sont proposées les candidatures des personnalités qualifiées, et je suis tout à fait prêt à débattre et à examiner d’éventuelles garanties supplémentaires ; il est normal que vous soyez exigeants concernant les critères de choix de ces quatre personnalités et je suis tout à fait ouvert à leur renforcement.
M. Daniel Fasquelle. Je maintiens l’amendement car je n’ai pas été convaincu par ces arguments. Il y a selon moi une dilution et un affaiblissement de la présence et du poids du Parlement au sein de la CDC, et un renforcement de l’emprise du ministre de l’économie et de Bercy sur la Caisse. Cela crève les yeux ; ne nions pas l’évidence !
La commission rejette l’amendement CS664.
Puis elle examine l’amendement CS1616 de M. Gilles Carrez.
M. Gilles Carrez. Le ministre l’a rappelé : depuis 1816, la Caisse des dépôts et consignations est placée de la manière la plus spéciale sous la surveillance et la garantie du Parlement, qui se manifestent par la composition de la commission de surveillance qui comprend cinq parlementaires et trois personnalités qualifiées désignées par le Parlement sur un total de treize membres.
En proposant que l’exécutif nomme quatre personnalités qualifiées, le Gouvernement fait ce qu’aucun gouvernement précédent n’a osé faire, à savoir transférer de fait à l’exécutif le contrôle de la CDC. Avec une expérience hélas très longue que me vaut mon appartenance à la commission des finances, je dois dire qu’il s’agit d’une demande réitérée depuis vingt-cinq ans par la direction du Trésor. Les 15 mars et 2 avril, la commission de surveillance a délibéré par deux fois pour s’opposer à l’unanimité des cinq parlementaires, qui sont de toutes sensibilités politiques, à la désignation à la commission de surveillance de ces quatre personnalités qualifiées qui s’ajouteraient au représentant du Trésor. La présidente de la commission, Sophie Errante, s’y est donc elle aussi opposée.
C’est pourquoi je propose un amendement dans la droite ligne de ces deux délibérations unanimes – à l’exception du représentant du Trésor, cela va de soi – et des propositions que nous avons adressées à la commission de surveillance. Il vise à maintenir le nombre de treize membres en intégrant naturellement deux représentants du personnel – je passe sur la question de la parité – lesquels prennent respectivement la place du représentant de la Banque de France, qui est juge et partie puisqu’il préside l’ACPR dont le rôle est croissant, et celle du membre de la Cour des comptes.
La réforme que vous proposez est d’une gravité exceptionnelle. Il y va en effet de la protection de l’épargne des Français. Depuis des décennies – vous le savez, monsieur le ministre, car vous avez siégé à la commission des finances pendant dix ans – la CDC a été sollicitée par l’exécutif pour intervenir sur les marchés financiers, pour modifier l’actionnariat d’entreprises publiques ou privées et le Parlement a toujours su résister, sans toujours avoir gain de cause, certes, mais en exerçant systématiquement son rôle de contre-pouvoir, et ce pour une seule raison : protéger l’épargne des Français en préservant un niveau de solvabilité et de fonds propres suffisant à la CDC. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle, comme le montre l’histoire des deux derniers siècles, la Caisse a surmonté toutes les crises financières. En 2008, alors que vous siégiez à la commission des finances, nous nous sommes réjouis que la CDC puisse faire face à la banqueroute de Dexia et la recapitaliser. Je pourrai multiplier les exemples dans lesquels le Parlement a exercé son rôle de manière constructive face à des visées qui avaient certes leur légitimité, mais qui ne correspondaient pas au rôle de garant de l’épargne des Français que joue le Parlement.
Je conclurai en rappelant un exemple plus récent qui date de 2015 : le ministre de l’époque était confronté au problème majeur de la recapitalisation de l’Agence française de développement (AFD). Il s’est alors tourné vers la CDC pour lui imposer une recapitalisation de plusieurs milliards d’euros de l’AFD. Qu’ont dit Henri Emmanuelli, qui présidait la commission de surveillance, et les parlementaires unanimes de la commission des finances, dont vous étiez, monsieur le ministre ? Ils ont dit que ce n’était pas possible. Notre devoir consiste à protéger l’épargne des Français, et l’on ne saurait faire prendre des risques à la Caisse des dépôts.
C’est à cause de cette longue histoire que j’estime aujourd’hui que la nomination par l’État de quatre personnalités qualifiées déséquilibre complètement le système. Nous aurons l’occasion de revenir sur le rôle du membre du Conseil d’État et de celui de la Cour des comptes, et je vous expliquerai alors ceci : la Caisse des dépôts conduit des politiques publiques.
Mme la présidente Olivia Grégoire. Veuillez conclure, monsieur Carrez.
M. Gilles Carrez. La Caisse n’est pas un organisme financier comprenant des personnalités qualifiées issues de fonds d’investissement. Elle relève du service public ; c’est un investisseur de long terme, et c’est cet ADN historique que nous devons préserver, monsieur le ministre !
Mme la présidente Olivia Grégoire. Je suis consciente de l’importance que revêt ce sujet pour nous tous, et M. le ministre en a témoigné. Je dois néanmoins assurer la bonne tenue des débats et devrai donc décider quand nous devrons mettre fin à la discussion sur ce point, étant intimement persuadée que nous y consacrerons plusieurs heures en séance.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je tiens, comme Gilles Carrez, à protéger l’épargne des Français, mais nous divergeons sur le fait que je ne crois pas une seconde, bien au contraire, que l’épargne des Français sera moins bien protégée parce que nous aurons remplacé des membres du Conseil d’État et de la Cour des comptes par des personnalités qualifiées. J’irai même plus loin : je suis surpris que le Conseil d’État puisse envoyer un membre à la commission de contrôle de la Caisse des dépôts et consignations alors même qu’il peut être amené à arbitrer d’éventuels litiges dans lesquels la Caisse aurait partie. Cela pose à mes yeux un vrai problème de principe et c’est un point sur lequel nous sommes en désaccord. Selon moi, l’épargne des Français sera mieux protégée par des personnalités qualifiées choisies pour leurs compétences et pour leur indépendance totale par rapport aux actions que la Caisse des dépôts et consignations pourrait engager en tant qu’institution publique.
Vous parlez ensuite de personnalités issues de fonds d’investissement. Mais je suis prêt à soumettre la nomination de ces personnalités à un certain nombre de conditions, et elles ne seront donc pas nécessairement issues de fonds d’investissement.
Il faut savoir enfin ce que l’on veut : d’un côté, vous dénoncez la mainmise de Bercy sur la Caisse, de l’autre, celle des fonds d’investissement. Tout ça n’est pas très cohérent, et vous agitez des menaces qui n’ont pas, à mon sens, de raisons de se réaliser.
Vous me permettrez pour finir de rappeler, s’agissant de Dexia, que la Caisse des dépôts et consignations était l’unique actionnaire de Dexia et que ce n’est pas la Caisse qui est venue au secours de Dexia, mais l’État.
M. Gilles Carrez. C’est la Caisse et l’État, monsieur le ministre.
M. Jacques Savatier. J’ai été désigné il y a quinze mois pour représenter l’Assemblée nationale à la commission de surveillance de la Caisse des dépôts. Je me suis consacré à ce travail avec beaucoup d’application et c’est une manière de vous en rendre compte que de prendre la parole aujourd’hui.
Je voterai l’amendement présenté par Gilles Carrez, aux côtés duquel je vous représente, mes chers collègues, dans cette institution. Je le voterai, d’abord, parce qu’il s’agit d’une question sur laquelle nous avons beaucoup travaillé depuis maintenant six mois – et je dois d’ailleurs rendre hommage à la disponibilité de vos services, monsieur le ministre, avec qui nous sommes parvenus à des solutions de consensus sur un nombre de sujets importants ; à une exception près naturellement, la composition de la commission de surveillance, sur laquelle nous nous trouvons en désaccord.
La proposition de Gilles Carrez a fait l’objet, à deux reprises, d’un vote unanime – moins la voix du représentant du Trésor – de la commission de surveillance. En la soutenant, je m’inscris dans la continuité de cette décision que nous avons prise sur proposition de la présidente.
La seconde raison qui m’incite à soutenir cet amendement est que, depuis quinze mois, en tant que président de l’un des comités, j’ai pu mesurer l’intérêt qu’il y avait à disposer des compétences en matière de politique publique dont nous font bénéficier les commissaires issus du Conseil d’État et de la Cour des comptes. Je m’inscris en faux contre les propos de Dominique Potier et tiens à dire qu’en aucun cas ces commissaires ne représentent leur institution et qu’ils se déportent systématiquement lorsque des sujets en lien avec la Caisse des dépôts sont évoqués dans leurs instances d’origine.
J’ai donc bénéficié de cette expertise publique comme j’ai également bénéficié de l’expertise des représentants du Trésor, et c’est précisément la complémentarité de ces différents points de vue qui nous permet, à nous parlementaires, de forger notre opinion et d’exercer la mission de surveillance pour laquelle nous avons été mandatés. Il me semble donc important de conserver l’équilibre de la composition de la commission de surveillance, fruit de deux siècles d’histoire et qui lui a permis de survivre à des épisodes difficiles, dont certains très récents.
Mon troisième argument est plus politique. Je rappelle en effet que nous nous apprêtions, avec la réforme constitutionnelle, à renforcer les moyens mis à disposition du Parlement, et en particulier de l’Assemblée nationale, pour conduire les politiques publiques et contrôler leur mise en œuvre. Il s’agissait notamment d’adopter certaines dispositions confortant l’aide que le Conseil d’État et la Cour des comptes étaient susceptibles d’apporter aux parlementaires.
Tout cela n’empêche pas que nous soyons favorables à l’idée de faire évoluer la gouvernance de la Caisse des dépôts dans certaines limites. C’est dans cet esprit que nous avons décidé de renforcer la parité au sein de la commission de surveillance et d’y inclure des représentants du personnel, tout comme nous acceptons, compte tenu du nouveau rôle de l’ACPR, que la Banque de France ne siège plus et qu’il n’y ait plus qu’un seul représentant de la Cour des comptes. Cela explique que je n’ai pas approuvé la suppression de cet article, conscient que je suis de la nécessité de mettre la commission de surveillance en adéquation avec la réforme de nos politiques publiques.
Le ministre a annoncé certaines évolutions, qui feront l’objet de débats ultérieurs, sur l’élargissement des compétences données à la Caisse des dépôts. Ce sont des sujets importants, sur lesquels je serai amené à me déporter pour des raisons liées à mes responsabilités professionnelles antérieures. Cela ne change rien aux positions que je prendrai en ce qui concerne l’instance de gouvernance : c’est lors de ces débats qu’il nous faudra réfléchir à son évolution et à son ouverture à des personnalités qualifiées, à charge pour nous de réfléchir aux compétences dont nous avons besoin et à la manière de les définir, tout ceci dans le respect de l’équilibre actuel, qui associe des représentants du Parlement et des personnes dotées des compétences indispensables en expertise publique.
M. Charles de Courson. Pourquoi, mes chers collègues, a-t-on mis en 1816 la Caisse des dépôts sous la protection du Parlement ? Tout simplement parce que Napoléon Ier avait pillé les caisses publiques et prélevé l’épargne des Français.
Les choses ont-elles fondamentalement changé ? Non ! (Sourires.) Tous les gouvernements ont cette tentation – le vôtre, qui passera, ni plus ni moins que les autres – et nos collègues qui nous représentent à la commission de surveillance en ont souvent témoigné. D’où la nécessité de poser des limites au pouvoir du moment.
Or, que signifie la proposition du Gouvernement ? Ni plus ni moins que de permettre à l’exécutif de prendre le contrôle de la Caisse des dépôts : il disposerait en effet à la commission de surveillance de cinq représentants – le directeur général du Trésor, plus les quatre qu’il désigne –, et pourrait également compter, le cas échéant, sur le sénateur et les deux députés de la majorité, pour peu que ceux-ci ne résistent pas aux injonctions du Gouvernement qu’ils soutiennent. Faites le calcul : avec huit représentants sur quinze, ce dernier disposerait de la majorité absolue !
Il n’est donc pas concevable que siègent à la commission de surveillance quatre personnalités qualifiées nommées sans aucun contrôle du Parlement. La proposition défendue par nos deux représentants et par la présidente de la commission maintient au contraire l’équilibre, sachant que les représentants du Conseil d’État et de la Cour des comptes ne sont pas désignés par le vice-président et le premier président de ces deux institutions, mais élus par leurs pairs. Je rappelle par ailleurs qu’en vertu de la Constitution l’une des missions de la Cour des comptes est d’assister le Parlement. Quant au Conseil d’État, il est, constitutionnellement, tout à la fois conseil du Gouvernement et juge.
Compte tenu du mariage qu’envisage le Gouvernement entre CNP Assurances et La Poste, il me paraît plus que jamais nécessaire de garantir l’équilibre actuel de la commission de surveillance, et j’invite l’ensemble de nos collègues à soutenir l’amendement de Gilles Carrez.
M. François Jolivet. Je tiens avant tout à apporter mon soutien aux propos de nos représentants à la commission de surveillance qui, bien qu’issus de formations politiques distinctes, défendent la même position.
L’allusion à Napoléon a fait sourire le ministre, mais elle était parfaitement justifiée, et cela explique sans doute que, lors des débats législatifs sur la création du livret A destiné à recevoir l’épargne populaire, le Parlement ait exigé que le livret soit placé sous son contrôle. On peut en penser ce que l’on veut, mais vous comprendrez sans mal qu’en tant que rapporteur spécial des crédits du logement et de l’hébergement, je souscrive à cette idée.
Par ailleurs, vous avez souligné, monsieur le ministre, que les magistrats de la Cour des comptes ou du Conseil d’État siégeant à la commission de surveillance pouvaient être amenés à être juges et parties. Ce qui est certain, c’est que les fonctionnaires du Trésor sont soumis à votre autorité et qu’ils peuvent également avoir à connaître d’affaires impliquant la Caisse des dépôts, au titre de leurs responsabilités professionnelles, y compris dans leurs missions de contrôle. Cela signifie qu’il n’y pas de bon moyen pour désigner ces représentants. On ne peut que miser sur leur sens de l’éthique pour exercer leur droit de retrait lorsque un dossier les concerne de trop près, ce qui ne sera jamais le cas des fonctionnaires d’État.
De tout temps et dans tous les États du monde, le pouvoir administratif de l’État central a toujours voulu prendre la main sur l’épargne. Je sais bien que nous ne sommes plus en 1803 ou en 1816, mais imaginer néanmoins que le risque n’existe pas serait une erreur.
M. Gilles Carrez. Je n’ai déposé qu’un seul amendement, que j’ai défendu, il est vrai, avec fermeté. C’est qu’après avoir eu, pendant plusieurs mois, des discussions très fructueuses avec vos services, que je tiens à remercier ici, nous sommes parvenus à faire évoluer le texte de façon très constructive par rapport à la version initiale de fin 2017, toujours dans le souci de l’intérêt général. J’approuverai l’ensemble des autres dispositions proposées et les changements majeurs qu’elles induisent, mais nous restons en désaccord sur cette question de la composition de la commission de surveillance.
Vous avez indiqué, monsieur le ministre, qu’il y aurait à l’article 54 un amendement permettant à la Caisse des dépôts de devenir l’actionnaire majoritaire de La Poste. Dès lors, il apparaît comme une évidence qu’il faudra modifier la gouvernance de la Caisse des dépôts : peut-on en effet imaginer un seul instant que puissent siéger à la commission de surveillance deux représentants du personnel de la Caisse des dépôts, qui emploie 6 000 personnes, mais aucun de La Poste, qui compte 250 000 salariés ? N’oublions pas l’intérêt général !
Par ailleurs, dois-je vous rappeler que les membres du Conseil d’État et de la Cour des comptes dont vous critiquez la présence au sein de la commission sont élus par leurs pairs, indépendants, et que ce sont des gens qui ont toujours été au service du public et ont souvent travaillé dans des entreprises publiques ? Croyez-moi, ils nous apportent énormément, beaucoup plus que telle ou telle personnalité qualifiée parce qu’elle aura travaillé dans une entreprise privée, dans un organisme financier. Car la Caisse des dépôts est là pour mener des politiques publiques, elle s’inscrit dans une logique d’investissement à long terme et elle est la garante de la protection de l’épargne des Français et de sa bonne utilisation.
M. Pierre Dharréville. Cette commission de surveillance a été pensée pour incarner précisément l’autorité du Parlement sur la Caisse des dépôts. Vous avez évoqué tout à l’heure, monsieur le ministre, les fantasmes autour du pouvoir de Bercy : je ne sais pas si cela relève du fantasme, mais nous nous heurtons régulièrement, en tant que parlementaires, à des obstacles lorsque nous travaillons sur le budget et les dépenses de l’État. Quant aux sièges dont nous disposons au sein de la commission de surveillance de la CDC, ils nous confèrent, eux, un rôle dans la gestion des finances publiques.
À vous entendre, le fait de renforcer les pouvoirs de la commission de contrôle va mécaniquement renforcer le pouvoir du Parlement. C’est en réalité tout l’inverse : à partir du moment où les pouvoirs de la commission sont renforcés, il est d’autant plus essentiel de maintenir le niveau de représentation du Parlement en son sein. Or, de fait, la proposition que vous nous faites diminue en proportion le nombre de représentants du Parlement siégeant à la commission de surveillance et leur adjoint des représentants nommés à la discrétion du ministre de l’économie.
Je partage les propos de notre collègue Gilles Carrez sur le rôle de la CDC dans les politiques publiques et sur l’importance que revêt en conséquence la composition de la commission de surveillance.
M. Martial Saddier. La Caisse des dépôts est devenue au fil des siècles un acteur important de nos territoires, en particulier dans les zones de montagne où elle est aujourd’hui l’un des acteurs principaux du développement du tourisme et des stations de ski.
Je voudrais donc évoquer ici ce dont personne ne semble tenir compte, à savoir les incidences des changements que vous proposez sur le rôle d’acteur économique qu’assume la Caisse dans ces territoires. Je n’irai pas jusqu’à dire que Paris fait fi des territoires mais, en voulant diminuer le poids de la représentation nationale – et donc des territoires – dans la gouvernance de la Caisse, vous confortez ceux qui, hors de Paris, se demandent si l’on n’est pas tout simplement en train de casser ce que d’autres ont mis cinquante ans à bâtir.
M. Laurent Saint-Martin. J’entends avec beaucoup d’attention et beaucoup d’humilité ce qu’a dit Gilles Carrez, dont l’expérience dans cette institution qu’est la Caisse des dépôts n’est plus à prouver. Je me demande néanmoins si le problème tient tant à l’opposition entre membres du Conseil d’État ou de la Cour des comptes, d’une part, et personnalités qualifiées, de l’autre, qu’au statut précis de ces personnalités qualifiées. J’admets tout à fait l’argument selon lequel la Caisse des dépôts n’est pas une institution publique comme les autres, qu’elle a vocation à protéger l’épargne des Français et à rester un établissement public au service de l’intérêt général. Cependant, je considère que la Caisse des dépôts du XXIe siècle doit savoir accueillir des profils différents, autres que ceux de nos hauts fonctionnaires, certes éminemment qualifiés. Elle doit s’ouvrir à des personnes ayant une expérience du privé – comme du secteur public d’ailleurs – capables d’enrichir sa vision de l’intérêt général. Ce n’est en effet pas parce qu’elle vient du privé qu’une personne ne peut défendre l’intérêt général.
Il me semble donc que ce à quoi nous devons réfléchir ensemble d’ici à la séance, c’est à définir qui nous voulons comme personnalités qualifiées et quels sont les moyens de garantir qu’elles agiront bien au service de l’intérêt général, en protégeant les intérêts que vous avez très justement défendus. L’évolution proposée est donc positive à mes yeux, si toutefois le Parlement se montre solidaire pour trouver la manière de garantir qu’elle servira l’intérêt collectif.
M. Daniel Fasquelle. On confond la question de la compétence et la celle de l’indépendance. Ce qui est en jeu ici, c’est l’indépendance de la Caisse des dépôts et consignations par rapport au pouvoir politique. Cette indépendance a pu être préservée grâce à plusieurs facteurs : le fait, d’abord, qu’elle ait été placée sous la protection du Parlement et que les parlementaires soient majoritaires au sein de la commission de surveillance, mais également le fait qu’un certain nombre de représentants de cette commission soient désignés par la Cour des comptes et le Conseil d’État, après avoir été élus par leurs pairs.
Cette indépendance, il faut la préserver de façon jalouse. Or, en tant qu’universitaire, j’ai siégé dans plusieurs conseils d’administration d’université, où l’on sait parfaitement que les personnalités qualifiées choisies par le président pour y siéger sont là pour voter dans son sens. Quiconque a une petite expérience de la vie publique sait parfaitement qu’une personnalité qualifiée est étroitement dépendante de celui qui l’a choisie. Ce que vous êtes en train de remettre en cause, c’est donc l’indépendance de la Caisse des dépôts, et c’est très grave. C’est la raison pour laquelle je soutiendrai l’amendement de Gilles Carrez, comme un amendement de repli par rapport à celui que j’ai défendu.
M. Roland Lescure, rapporteur général. Je défendrai tout à l’heure un amendement qui, même s’il n’est pas tout à fait abouti, vise à trouver un processus de nomination permettant de nous assurer que les personnalités qualifiées désignées sont les bonnes personnes.
La réalité d’une institution financière moderne, c’est qu’il lui faut un conseil d’administration, un conseil de surveillance diversifié. Mon objectif est donc que, dans les heures et les jours qui viennent, nous puissions travailler ensemble pour nous assurer que le Parlement et le Gouvernement parviendront à s’entendre sur une commission de surveillance adaptée à une institution financière que nous sommes en train de révolutionner, tout ceci, et j’y insiste, en préservant les pouvoirs du contrôle du Parlement.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je tiens avant tout à saluer le travail que Jacques Savatier, Gilles Carrez, et Sophie Errante font pour représenter notre assemblée à la commission de surveillance. Cela étant, monsieur Carrez, si le Parlement n’est pas toujours parvenu à infléchir les décisions de la Caisse des dépôts, c’est moins lié au nombre de parlementaires siégeant à la commission de contrôle qu’au fait que cette dernière n’avait pas suffisamment de pouvoir vis-à-vis du directeur général.
Nos débats laissent penser qu’à l’issue de la réforme il y aura un perdant, le Parlement, et un gagnant, l’État. En réalité, le vrai perdant de cette réforme sera le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, qui va subir un contrôle accru de la part de la commission de surveillance, ce qui est une très bonne chose.
Quoi qu’il en soit, il faut revoir la composition de cette commission de surveillance et sans doute l’étoffer en y ajoutant des profils. Ceux de la Cour des comptes, et du Conseil d’État ne sont pas mauvais en soi, mais ils ne sont pas nécessairement prioritaires. Nous restons cependant très attachés à ce que le processus de nomination des personnalités qualifiées soit le plus efficace possible, et la proposition du rapporteur général ira dans ce sens. Il faudra enfin s’assurer que la commission de surveillance conserve une forme d’expertise mais sans nécessairement que des conseillers d’État et des conseillers maîtres à la Cour des comptes en soit membres. La commission pourra en effet disposer de cette expertise au travers de son secrétariat général ou de collaborateurs mis à disposition de ses membres.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. La seule bonne question à se poser, c’est la manière dont nous pouvons aboutir à une commission de surveillance efficace. Je ne vais pas refaire l’histoire mais, à vous entendre, on a l’impression que la surveillance de la Caisse des dépôts et consignations a toujours été infaillible. Je suis prêt à en débattre, notamment concernant Dexia, et je ne suis pas certain qu’il en ressortira que l’organisme de surveillance de la Caisse des dépôts, sous le contrôle des parlementaires, a toujours été suffisamment vigilant et qu’il a su déclencher les bonnes alertes au bon moment. Faisons donc attention à ne pas donner le sentiment que le monde d’avant était parfait, tandis que le monde de demain que nous préparons serait un monde technocratique, absolument inacceptable.
Je rappelle par ailleurs que, j’ai beau adorer Napoléon, nous ne sommes plus en 1816 : Napoléon ne vient pas d’embarquer pour Sainte-Hélène, Las Cases a depuis longtemps fini d’écrire son Mémorial, et nous n’envisageons ni d’envahir la Russie ni d’entamer une campagne d’Égypte - ce qu’on peut regretter au nom de la passion qui doit inspirer la vie publique... (Sourires.)
Je veux bien en revanche rejoindre Gilles Carrez sur un point – et je le remercie ici ainsi que Sophie Errante pour les réflexions qu’ils ont conduites – à savoir la nécessité de réformer la commission de surveillance. C’est ce que nous faisons en y introduisant la parité, en l’ouvrant aux représentants des salariés ainsi qu’en supprimant le siège de l’un de ses membres, suite au nouveau rôle rempli par l’ACPR.
Pour ce qui est de La Poste, je rappelle qu’elle ne fusionne pas avec la Caisse des dépôts et que ses salariés continueront donc d’être représentés au conseil d’administration.
M. Gilles Carrez. On en reparlera ! Je prends date.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Quant au contrôle du Parlement, un simple calcul mathématique suffit à démontrer que le Parlement garde la majorité de contrôle sur la commission de surveillance, sachant en outre que sa présidente, qui est une parlementaire, a voix prépondérante. Il me semble que, dans n’importe quel conseil d’administration, les représentants du Parlement se satisferaient de cet équilibre, qui n’est en aucun cas remis en cause en faveur de Bercy. Les parlementaires restent majoritaires, j’y suis attaché.
Monsieur Dharréville, vous dénoncez des nominations à la discrétion du ministre de l’économie et des finances, comme si j’allais, tout seul dans mon bureau, noter quatre noms sur un papier pour désigner les quatre hauts représentants de l’État à la commission de surveillance de la Caisse des dépôts. Mais cela ne se passera pas comme ça. Je ne le souhaite pas, car ce ne serait ni républicain, ni démocratique, ni efficace.
Je propose donc que l’on travaille sur la manière dont ces quatre personnalités seront choisies, et je suis d’accord pour réfléchir à une procédure de nomination qui pourrait passer par un comité chargé de soumettre des noms au ministre. Je ne suis pas en effet le mieux placé pour choisir quelles devront être les compétences requises pour exercer le meilleur contrôle possible sur la Caisse des dépôts, et je suis donc tout à fait ouvert à ce qu’on me suggère des noms.
Mais sans doute le Parlement pourrait-il en faire de même pour la désignation des personnalités qu’il envoie à la commission de surveillance. Je lance cette idée car, je constate qu’y siège déjà une personnalité venue d’un fonds d’investissement personnalité, associée-gérante de DDL Conseil, et ancienne managing director de Goldman Sachs, nommée par le président de l’Assemblée nationale.
M. Daniel Fasquelle. Par un président de votre majorité !
M. Dominique Potier. Je vous remercie pour vos explications, monsieur le ministre, mais elles peinent à me convaincre au regard du travail technique effectué par Gilles Carrez et de sa réflexion de philosophie politique. Je trouve assez stupéfiant que nous nous interrogions sur l’expertise économique dont devrait disposer une institution qui recèle autant d’intelligences et emploie des cadres d’un si haut niveau. La principale question posée à la Caisse des dépôts et consignations est celle de l’éthique, que l’on pourrait traduire plus concrètement par la question du temps long, de l’aménagement du territoire et de l’économie durable, qui sont les questions fondamentales du XXIe siècle.
Dans cette optique, je préfère à l’expertise désignée par le ministre de l’économie au nom de compétences qui sont celles de la finance et de l’économie le choix rigoureux et exigeant d’une expertise qui s’appuie sur la prise en compte du temps long, des interdépendances, de l’intérêt général et du bien commun. À cet égard, il me semble que les plus qualifiés, ce sont ceux qui ont été choisi par le peuple. Ne nous éloignons pas de cette vérité : les personnes les mieux qualifiées pour gérer l’instrument financier de la puissance publique, ce sont les élus du peuple.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Le choix du peuple, la voix du peuple, c’est très bien et je vous laisse l’usage de ces grands mots, mais, une fois encore, je n’y peux rien si ce n’est ni l’État ni le ministère de l’économie et des finances qui ont nommé une associée-gérante de Goldman Sachs, laquelle possède d’ailleurs certainement toutes les compétences requises, comme membre de la commission de surveillance, mais l’Assemblée nationale.
M. Charles de Courson. Ce n’est pas l’Assemblée nationale, c’est M. de Rugy !
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Vous faites à l’État le procès d’intention de raisonner forcément sur le court terme, dans une logique de spéculation dictée par les fonds d’investissement, mais ce n’est absolument pas ma philosophie politique, ni économique.
La commission rejette l’amendement CS1616.
Suspendue à onze heures trente, la réunion reprend à onze heures cinquante-cinq.
La commission examine les amendements CS239 et CS240 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. Avec ces amendements, nous revenons au précédent débat, durant lequel j'ai senti qu'émergeaient quelques doutes quant à l'opportunité de suivre la direction proposée par le Gouvernement. Quand on se rend compte qu’une piste est mauvaise, il vaut mieux l’abandonner. C’est pourquoi je vous propose ces amendements, sans doute moins élaborés que celui de notre collègue Gilles Carrez, mais qui utilisent intelligemment le ciseau pour enlever les mauvaises dispositions.
Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CS1366 et CS1368 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. On pourrait dire de notre amendement CS1366 qu’il s’agit d’un amendement de repli par rapport à celui de notre collègue Carrez, qui, hélas, a été rejeté de justesse. Si nous voulons éviter qu'un jour des gens aux ordres – les personnalités qualifiées, le directeur général du Trésor – fassent prendre des décisions complètement contraires à l'intérêt général, il faut modifier le processus de nomination prévu pour la commission de surveillance de la CDC. Je propose que l’on maintienne un conseiller d'État et un conseiller maître à la Cour des comptes – je rappelle qu’ils sont élus. On garde seulement deux personnalités qualifiées, l'une nommée par le ministre de l'économie et l’autre par le ministre en charge du logement. J'ai toujours trouvé incroyable qu’il n’y ait pas de représentant du ministre en charge de logement, un de domaine très important pour la CDC.
Quant à l’amendement CS1368, je le retire.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je demande le retrait des deux amendements et de tous ceux qui visent à modifier la composition de la commission de surveillance de la CDC. Nous n’avons pas encore tranché cette question des nominations. Le rapporteur général vous fera une proposition et nous aurons à nouveau ce débat en séance.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis défavorable. Pour qu’il n’y ait pas d'ambiguïté, je précise que les quatre personnalités qualifiées sont nommées par décret du Premier ministre. Elles n’appartiennent pas forcément à un ministère ou à un autre, pas plus au ministère des finances qu’au ministère du logement. Elles peuvent avoir une expérience professionnelle différente.
M. Charles de Courson. L'alinéa 12 fait référence à quatre membres nommés par décret pris sur le rapport du ministre chargé de l'économie. Tout le monde sait ce que ça veut dire : c'est le ministre de l'économie qui est en charge de cela.
L'amendement CS1368 est retiré.
La commission rejette l'amendement CS1366.
Puis elle examine les amendements CS241, CS242 et CS243 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. Je ne doute pas que, lorsqu’il existe un possible conflit de fonctions ou d’intérêts, les membres concernés se déportent. Plusieurs d’entre nous ont néanmoins réaffirmé l’utilité de la présence d’un conseiller d'État à la commission de surveillance de la CDC. Nous proposons de maintenir cette disposition.
Puis elle examine les amendements CS238, CS244, CS246 et CS247 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. Nous restons dans le même registre avec ces amendements qui visent à intervenir sur la composition de la commission de surveillance.
Elle en vient à l’amendement CS575 de M. Ian Boucard.
M. Ian Boucard. Cet amendement ressemble à ceux de mes collègues Dharréville et de Courson. Il va de pair avec mon amendement CS595 que je défends par la même occasion. L'idée est de remplacer l’un des représentants du ministère de l'économie et des finances par un représentant du ministère du logement, étant donné que la CDC est un acteur majeur du logement en France. Elle est notamment active dans le financement du logement social et dans la transition énergétique du patrimoine immobilier public et privé.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis défavorable. La CDC est un acteur du logement mais elle a aussi d'autres métiers. En suivant votre logique, il faudrait ouvrir la commission de surveillance à des représentants d'autres ministères dont je n’ai pas la liste en tête.
Puis elle étudie l’amendement CS2401 du rapporteur général.
M. Roland Lescure, rapporteur général. Je suis prêt à reconnaître que cet amendement, qui se situe dans la droite ligne des discussions que nous avons eues avant la pause, n'est sans doute pas totalement abouti. Il vise à nous assurer que les personnalités qualifiées retenues seront les meilleurs possibles : elles devront avoir à cœur l'intérêt de cette institution qui défend l'intérêt général et donc celui de la France.
Nous proposons d'appliquer à ces personnalités qualifiées la procédure prévue à l’article 13 de la Constitution. Quand on nomme le responsable d'une entreprise publique, les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat doivent se prononcer, après audition, par un vote à bulletin secret. Selon cet article, « le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. » Ce processus fonctionne bien mais je ne suis pas encore convaincu que nous pouvons l'appliquer, en l’état, à la CDC. Essayons ou travaillons à un autre dispositif d’ici à la séance.
Au passage, je voudrais souligner un point qui ne relève peut-être pas du domaine législatif, mais qui me semble fondamental. Au terme du rapprochement prévu avec La Poste, la taille de la CDC passera de 400 milliards à 1 000 milliards d’euros. Cette institution financière aura besoin d’une vraie commission de surveillance et d’administrateurs qui aient les moyens de faire leur travail de manière indépendante. Les parlementaires, dont le travail de surveillance va se renforcer, doivent bénéficier de moyens indépendants. La CDC pourrait leur fournir ces moyens financiers mais le recrutement devrait être le leur, de manière à ce qu'ils puissent participer vraiment à la discussion stratégique autour de l'avenir de l'institution.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je veux redire à la commission spéciale que je suis tout à fait ouvert à la discussion en ce qui concerne la détermination des modalités de désignation de ces quatre personnalités qualifiées. Je le redis aussi pour Ian Boucard : ces personnalités ne doivent pas nécessairement être des membres du ministère de l'économie et des finances ou de quelque ministère que ce soit. L’horizon peut être beaucoup plus large.
Je suis ouvert à la mise en place d'un comité de sélection qui proposerait au ministre des finances une liste de personnalités remplissant les conditions de compétences et d'indépendance. Ceci restreindrait la liberté de choix et garantirait la compétence et l'indépendance de ces personnalités.
Je suis aussi favorable à ce qu’il y ait une information des commissions des finances. Je n’ai aucune réticence de principe à ce qu'il y ait un vote formel de la commission des finances ou d’une autre commission de l'Assemblée nationale, quelle qu’elle soit, et je trouve la proposition du rapporteur général très bienvenue.
Celle-ci va cependant se heurter à un problème car le cinquième alinéa de l'article 13 la Constitution dispose : « Une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. » Aux termes de ce cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution, il faut donc qu'une loi organique ait déterminé que la composition de la commission de surveillance de la CDC devra faire l'objet d'un avis conforme de la commission compétente de l'Assemblée. Or ce n'est pas le cas. Il faudrait donc passer par une loi organique, ce qui me semble compliqué dans les délais impartis.
Je vous propose de retirer votre amendement pour que nous puissions travailler ensemble car nous ne sommes pas loin d'un compromis. Je tiens vraiment à ce que le Gouvernement et les membres de la commission spéciale – je pense en particulier à ceux qui ont la meilleure connaissance du sujet, Gilles Carrez en premier lieu – puissent trouver un compromis. Je vous propose aussi de travailler sur les moyens dont doivent disposer les parlementaires de la commission spéciale pour exercer leur mission de surveillance. Prenons le temps nécessaire car il est important que nos propositions soient solides sur le plan juridique.
M. Gilles Carrez. S’agissant des nominations, le point clé me paraît être celui de l'indépendance. Il faut trouver une procédure qui garantisse cette indépendance. Passer par une loi organique est très lourd mais le fait qu'une association du Parlement puisse, le cas échéant, s'opposer à telle ou telle désignation, donnerait une indépendance à celui qui aurait été désigné.
S’agissant des compétences, nous devons surtout nous souvenir que la CDC est un acteur très important des politiques publiques. Cette dimension doit être prise en compte, à côté des compétences financière ou comptable.
Nous devons aussi nous poser la question des personnalités qualifiées nommées par le Parlement lui-même. Auparavant, les propositions de nomination se faisaient formellement par le président de la commission des finances, après un accord entre la majorité et l’opposition sur les profils. Ces propositions étaient ensuite transmises au président de l'Assemblée. Nous devons aussi avoir une garantie en matière de compétences, à l'image de ce qui est proposé pour les personnalités qualifiées nommées par l'État.
Pour terminer, je voudrais remercier le rapporteur général qui a mis en évidence un point d'une extrême importance. La commission de surveillance doit avoir des moyens propres. Elle les a toujours eus jusqu'en juillet 2017. Depuis cette date, les parlementaires n'ont plus le droit d'avoir un collaborateur à la commission de surveillance – financé sur le budget de cette dernière – et ils doivent faire appel aux services de la direction générale. Quiconque a siégé dans un conseil d’administration ou de surveillance sait que ce n'est pas concevable. Je plaide pour que la commission de surveillance soit dotée des moyens d'expertise dont elle aura besoin.
Hier, nous avions une réunion de la commission de surveillance durant laquelle le directeur général a évoqué différents enjeux du rapprochement avec La Poste. J'ai demandé à la présidente que la commission de surveillance puisse aussi, de son côté, faire appel à un cabinet de conseil différent de ceux qui ont été sollicités par le directeur général. Quoi qu’il en soit, je veux appeler l’attention des collègues sur le vrai problème qui se pose depuis juillet 2017.
M. Charles de Courson. Pour être encore plus précis que Gilles Carrez, j’indique que la suppression des moyens dont étaient dotés nos collègues membres de la commission de surveillance s’est accompagnée du licenciement des personnes qui étaient à leur disposition. Elles ont été licenciées pour déloyauté, pour faute, au motif qu’elles devaient être loyales au directeur général et non pas aux membres de la commission de surveillance. On marche sur la tête ! Ce que dit le rapporteur général est extrêmement important.
M. Pierre Dharréville. Nonobstant le problème constitutionnel soulevé par le ministre et sans aucun esprit de provocation, je propose que nous réfléchissions à une inversion des proportions indiquées par le rapporteur général, parce que je ne sais pas si on a connu beaucoup de cas où les conditions de nomination n'ont pas été réunies dans le cadre que vous avez indiqué.
M. Jean-Paul Mattei. Sur ce sujet, je ne peux que souscrire à la méthode. Nos débats ont été très intéressants et j'espère que nous aurons un texte clair sur lequel nous pourrons nous positionner lors de l’examen du texte dans l’hémicycle. Compte tenu des enjeux, le sujet mérite beaucoup de recul et de réflexions.
M. Roland Lescure, rapporteur général. Le projet de loi PACTE a beaucoup de vertus, mais il n'est pas organique. Je vais retirer cet amendement et je nous engage tous à réfléchir – comme suggéré par M. Carrez – sur nos propres processus de nomination. Nous devons nous assurer que tous les membres de la commission de surveillance soient les meilleurs possibles. Nos propres nominations ne relèvent pas de la loi, je pense que nous pourrons en discuter, notamment dans le cadre de la réforme de notre règlement intérieur. Je me fais fort d'alerter le nouveau président de l'Assemblée sur ce sujet important.
M. Jacques Savatier. Le travail que j'ai fait me tient à cœur et, comme je n’ai pas souvent l'occasion d’en rendre compte devant mes collègues, j’aimerais leur faire passer un message.
D'ici à la séance publique, nous devons cheminer vers une proposition équilibrée, en fonction des objectifs que nous nous sommes fixés. Mais il ne faudrait pas que des hésitations et des oppositions – qui ne se sont pratiquement jamais manifestées au Parlement lorsque la gouvernance de cette institution a été modifiée de façon très parcimonieuse – créent une anxiété qui n’a pas lieu d’être. Rappelons que quelque 40 millions de Français ont un livret A, que 85 % du logement social est financé par le fonds d'épargne, et qu’un tiers des retraites des Français est géré par des entités de la CDC, ce qui va bientôt être le cas aussi de la formation professionnelle, sans parler des filiales qui gèrent des services publics pour le compte de collectivités territoriales.
Nous devons d’autant plus rechercher cet équilibre que nos collègues du Sénat sont en phase avec les propositions de Gilles Carrez.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Nous allons retravailler cet aspect et je suis persuadé que nous allons parvenir à un compromis.
J’aimerais souligner l'importance des deux points soulevés par Gilles Carrez. Tout d’abord, il faut que la procédure garantisse l'indépendance et la compétence des personnalités, que celles-ci soient nommées par l’État ou par les assemblées. Ensuite, pour que tout cela fonctionne de manière efficace, il est indispensable que des moyens propres soient donnés à la commission de surveillance. Pour une opération aussi importante que celle qui va toucher la CDC et La Poste, les membres de n’importe quel conseil de surveillance disposeraient des moyens d’expertise et de conseil nécessaires. Il n’est pas normal que la commission de surveillance n’en dispose pas, car cela ne permet pas à ses membres de faire leur travail dans de bonnes conditions.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Sur la question des moyens, nous faisons une proposition dont nous discuterons après l'article 30.
La commission est saisie de l'amendement CS1051 de M. Vincent Rolland.
M. Vincent Rolland. Dans les processus de désignation à construire, peut-être faudrait-il aussi tenir compte de la connaissance des territoires que pourraient avoir les membres ? Comme l’a rappelé Martial Saddier, la CDC a été et reste un acteur majeur de l'aménagement en montagne : par le biais de l’une de ses filiales, la Compagnie des Alpes, elle détient des sociétés de remontées mécaniques.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis défavorable. Sur le fond, on pourrait ajouter tout un tas d'autres connaissances souhaitées pour les membres potentiels. En outre, à l’alinéa 12, les compétences requises des membres nommés par le décret ne sont pas cumulatives. Or la rédaction de cet amendement laisse penser qu’elles le deviendraient.
Elle en vient à l’amendement CS245 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. Une fois n'est pas coutume, je vais soutenir l’une des propositions du Gouvernement, et même proposer d’aller plus loin.
Dans le respect de la volonté affichée de renforcer la diversité de la commission de surveillance de la CDC, la représentation des membres du personnel de la CDC est à saluer. Néanmoins, le mode d'élection de ces représentants n’est pas encore satisfaisant et la représentativité des personnels est insuffisante. Cet amendement vise, d'une part, à proposer une élection plus transparente de ces représentants et, d'autre part, à en doubler le nombre.
M. Pierre Dharréville. Je suis en attente d’arguments plus développés… Il faut maintenir le contrôle du Parlement mais il faut aussi diversifier la composition de la commission de surveillance, y compris en intégrant les personnels de l'institution.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Sur le processus de nomination prévu à cet article 30, nous avons convenu de retravailler pour parvenir à un compromis d’ici à la séance publique. Si vous voulez un « argument massue », je vous indique qu’avec l’ajout de deux membres du personnel, les parlementaires ne seraient plus majoritaires à la commission de surveillance, ce qui n'est pas souhaitable.
Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CS248 et CS249 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. Ce sont des amendements de repli par rapport au précédent.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Nous avons examiné de très près l’amendement CS249, qui nous a semblé intéressant. Les deux représentants du personnel doivent-ils être élus par le comité mixte d'information ou par l’ensemble des salariés comme vous le proposez ? En fait, votre proposition pose des problèmes techniques, notamment pour que soit garantie la parité de ce binôme d'élus – un homme et une femme. Il ne nous paraît pas opportun de soutenir cet amendement mais nous y avons beaucoup réfléchi.
Elle en vient à l’amendement CS250 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. Nous proposons d’intégrer un membre du Conseil économique, social et environnemental à la commission de surveillance.
Elle examine ensuite l’amendement CS251 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. Cette fois-ci, il s'agit proposer l’ajout d’un membre de l'Association des maires de France, désigné par cette assemblée, le lien de la CDC avec les territoires ayant été souvent rappelé.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Toutes ces propositions consistant à ajouter un membre conduiraient à faire perdre au Parlement sa majorité au sein de la commission de surveillance, ce qui n’est pas souhaitable. Nous devons discuter de l’article dans son ensemble en vue de la séance.
Elle en vient à l’amendement CS595 de M. Ian Boucard.
M. Ian Boucard. Comme nous avons convenu de retravailler le sujet, je vais retirer cet amendement.
Mme la présidente Olivia Grégoire. Avant de passer à l’article suivant, je vous informe que j’ai accepté la réserve, demandée par le Gouvernement, de l'article 41 relatif aux enseignants-chercheurs et des amendements portant articles additionnels après l’article 41. Le Gouvernement souhaite que Mme Frédérique Vidal, ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche, soit présente parmi nous pour défendre sa position, ce qui me semble pertinent. Cet article 41 sera donc réservé jusqu'à demain quinze heures. Lors de la pause du déjeuner, je veillerai à ce que les commissaires de tous les groupes soient informés de cette réserve.
Article 31 (articles L. 518-7, L. 518-8, L. 518-9 et L. 518-10 du code monétaire et financier) : Prérogatives de la commission de surveillance
La commission examine, en discussion commune, l'amendement CS252 de M. Stéphane Peu et l’amendement CS2407 du rapporteur.
Mme la présidente Olivia Grégoire. Je signale que l’amendement CS2407 vient d’être déposé par le rapporteur thématique et le rapporteur général, à la lumière de la discussion que nous venons d’avoir sur les moyens concernant les parlementaires membres de la commission de surveillance de la CDC.
M. Pierre Dharréville. Sous couvert d'un renforcement des prérogatives de surveillance et de contrôle de la commission de surveillance, la rédaction proposée diminue, en réalité, la portée de cette mission. C’est ainsi qu’elle lui enlève la responsabilité de définir le modèle prudentiel. Il s’agit, au premier alinéa de l'article 518-7 du code monétaire et financier, de remplacer la phrase « La commission de surveillance est chargée de surveiller la Caisse des dépôts et consignations » par la phrase « La commission de surveillance assure le contrôle permanent de la gestion de la Caisse des dépôts et consignations par le directeur général. »
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis défavorable à cet amendement.
Quant au nôtre, il répond à certains des points soulevés par nos collègues membres de la commission de surveillance. Ils pensent qu'ils ne disposent pas toujours de l'expertise nécessaire pour exercer leur mission et que cette situation pourrait encore s’aggraver avec le départ des membres du Conseil d'État et de la Cour des comptes.
L’amendement vise donc à renforcer cette expertise à l'heure où, d’une part, les pouvoirs de la commission de surveillance sont accrus et, d'autre part, la CDC va être engagée dans une opération d'ampleur avec La Poste. Cet amendement propose d'inscrire dans le marbre de la loi que la commission de surveillance dispose des moyens suffisants pour assurer le bon exercice de ses missions en toute indépendance.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je suis évidemment défavorable à l’amendement CS252 puisque nous voulons, au contraire, renforcer le rôle de la commission de surveillance. Tout l'objet de cet article est de renforcer de manière très concrète le rôle de la commission de surveillance en tant qu'autorité de supervision.
En revanche, je suis favorable à l’amendement CS2407 qui fait suite à nos discussions. Il est important que la commission dispose de moyens suffisants pour assurer le bon exercice de ses missions.
M. Gilles Carrez. Cet article comporte une disposition qui a fait l'objet de travaux approfondis avec la direction générale du Trésor. Il y avait vraiment un problème de fond. La commission de surveillance – cela a été formalisé en particulier dans le cadre de la loi de modernisation économique (LME) de 2008 – a une compétence en matière de niveau des fonds propres, de solvabilité et de liquidité, dans le cadre d'un modèle prudentiel. Cette dernière notion a été introduite par décret à la suite de la loi LME.
Comme vient de le dire le ministre, la commission a également une compétence en termes de surveillance de l'élaboration de ce modèle prudentiel, des niveaux nécessaires de fonds propres et de liquidités qui garantissent la solidité de la CDC et donc la protection de l'épargne des Français.
Dans un premier temps, nous voulions conserver ces deux compétences : élaboration du modèle prudentiel, surveillance dudit modèle. Finalement, nous nous sommes rendus aux arguments de la direction du Trésor et nous avons considéré que l'on pouvait confier la surveillance à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). Il se pose alors une question essentielle, notamment avec l'intégration de La Poste.
Mme la présidente Olivia Grégoire. Monsieur Carrez, je vous demande de conclure.
M. Gilles Carrez. Madame la présidente, vous allez voir à quel point ce sujet est important.
Mme la présidente Olivia Grégoire. Nous avons soixante-treize sujets importants, monsieur Carrez !
M. Gilles Carrez. J’essaie d’expliquer, parce que ce sont des sujets compliqués et essentiels.
Mme la présidente Olivia Grégoire. La règle, c’est une minute de temps de parole.
M. Gilles Carrez. On ne peut pas travailler dans ces conditions !
Mme la présidente Olivia Grégoire. Mais si, monsieur Carrez. Nous débattons de ce sujet depuis une heure et demie.
M. Gilles Carrez. L’ACPR est un organisme national. Je crains que l’ensemble formé par la Banque postale, 50 % de Bpifrance et CNP Assurances ne devienne un établissement systémique qui basculerait sous la supervision de Francfort. Ce serait vraiment très préoccupant. L’ACPR a une culture surtout bancaire et parfois une vision à court terme, comparé à cet investisseur de long terme et contracyclique qu’est la CDC. Monsieur le ministre, êtes-vous certain que l’ensemble ne risque pas de passer sous la supervision européenne de Francfort, dès lors que nous avons accepté que la surveillance soit dévolue à l’ACPR ? Ces sujets sont absolument décisifs.
Mme Laure de La Raudière. J’ai la même crainte !
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je vous donne toutes les assurances que le système de supervision tel qu'il existe, qui est écrit noir sur blanc dans les textes européens comme les textes français, sera maintenu. Il faudrait une modification tout à fait claire des textes européens pour que l'intégralité de la CDC passe sous une supervision européenne. Or il n'y a pas le début du commencement de la moindre réflexion sur ce sujet. Ne créons pas des craintes inutiles. Le système de supervision est le suivant : la Banque centrale européenne (BCE) et le Mécanisme de surveillance unique (MSU) pour la Banque postale ; l’ACPR pour la CDC. Je vous le confirme.
La commission rejette l'amendement CS252.
Elle adopte l’amendement CS2407.
Elle en vient à l’amendement CS1631 de M. Philippe Latombe.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Je souhaite le retrait de cet amendement.
La commission adopte l’amendement rédactionnel CS919 du rapporteur.
Elle est ensuite saisie des amendements identiques CS1301 de M. Dimitri Houbron et CS1640 de M. Adrien Taquet, qui font l’objet du sous-amendement CS2372 des rapporteurs.
M. Damien Adam. Le projet de loi, dans sa rédaction actuelle, prévoit que les rémunérations des membres de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations soient fixées dans son règlement intérieur, donc qu’elles soient définies par ses propres membres. Le présent amendement introduit un plafonnement de ces rémunérations qui serait défini par décret. Cette disposition, qui répond à l’une des recommandations figurant dans l’avis du Conseil d’État, constituerait un garde-fou contre d’éventuels excès. Il est important de fixer des limites à l’heure où nous travaillons à la maîtrise de la dépense publique.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis favorable, sous réserve de l’adoption de notre sous-amendement qui vise à préciser que le décret fixant le plafonnement est « pris après avis de la commission de surveillance ».
M. Gilles Carrez. Je tiens à préciser que cette disposition ne s’appliquerait pas aux parlementaires membres de la commission de surveillance, car ils ne perçoivent plus d’indemnités à ce titre depuis 2017, conformément à la loi de 2013 qui interdit à tout parlementaire de recevoir une indemnité au titre des fonctions qu’il exerce en tant que conseil dans les entreprises nationales ou dans les établissements publics nationaux.
M. Roland Lescure, rapporteur général. Très bonne remarque.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Favorable aux amendements sous-amendés. Je confirme ce que vient de dire Gilles Carrez. Il est important de redire, pour la bonne information de l’opinion publique, que les parlementaires ne touchent plus d’indemnités au titre de leurs fonctions de membre de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations.
Puis elle adopte les amendements identiques ainsi sous-amendés.
Elle examine ensuite l’amendement CS253 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. Je n’ai pas été convaincu par la démonstration selon laquelle les nouvelles dispositions renforçaient les pouvoirs du conseil de surveillance. Cet amendement touche à un problème de même nature. La rédaction proposée par les alinéas 14 à 18 de l’article 31 restreint les attributions actuellement prévues par l’article L. 518-8 du code monétaire et financier. Il n’est plus fait mention du comité des fonds d'épargne et du comité des investissements dont devrait disposer la commission de surveillance. Nous proposons donc la suppression de ces alinéas.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. La désignation des comités relève plutôt du règlement intérieur. Avis défavorable.
Les parlementaires consacrent un temps fou aux travaux de la commission de surveillance et j’aimerais saluer, en notre nom à tous, leur engagement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CS912 du rapporteur.
Elle en vient à l’amendement CS254 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. La rédaction des alinéas 21 à 23 restreint le champ de diffusion du rapport annuel de la commission de surveillance sur la direction morale et sur la situation matérielle de la CDC aux seules commissions des finances et des affaires économiques des deux assemblées. Cette limitation est inopportune et remet en cause le principe de transparence.
En outre, l’alinéa 23 supprime la publication annuelle des procès-verbaux de la commission de surveillance, ce qui pose un autre problème grave de transparence et de démocratie.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. L’esprit du projet de loi est de renforcer le contrôle du Parlement sur la commission de surveillance et sur la Caisse des dépôts : avis favorable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis favorable également : cet amendement accroît la transparence, ce qui est une bonne chose.
Article 32 (article L. 518-11 et L. 518-12 du code monétaire et financier) : Prérogatives du directeur général
La commission examine les amendements CS255 et CS256 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. Aux termes de l’article L. 518-11 du code monétaire et financier, « La Caisse des dépôts et consignations est dirigée et administrée par un directeur général ». L’alinéa 2 du présent article propose de supprimer le mot « administrée ». Autrement dit, la CDC serait désormais dirigée, comme n’importe quelle entreprise.
Il importe que cet établissement, qui est une administration centrale du point de vue du cadre d’emploi des fonctionnaires qui lui sont affectés, continue d’être « administrée ». Il n’est pas envisageable qu’une telle suppression banalise sa gestion et remette en cause à terme le statut des fonctionnaires et des agents qui y travaillent.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Monsieur Dharréville, administrer peut s’appliquer aussi aux entreprises. Ouvrons le Larousse. Le verbe « administrer » est défini de la manière suivante : « Gérer les affaires publiques ou privées ». Avis défavorable.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Avis défavorable également. À ce même article 32, je tiens à le souligner, le Gouvernement renonce à la nomination des sept directeurs délégués pour la confier au directeur général. Vous avez là une preuve tangible du fait que le pouvoir exécutif ne veut pas contrôler la CDC.
M. Pierre Dharréville. L’article 32 soulève aussi des questions sur le statut des fonctionnaires de la CDC et j’aimerais avoir des réponses plus précises à ce sujet d’ici à la séance. Cela dit, je comprends que vous ne puissiez pas me donner raison à chaque fois… (Sourires.)
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CS916 des rapporteurs.
Article 33 (articles L. 518-13, L. 518-15 et L. 518-15-1 du code monétaire et financier et L. 111-3 du code des juridictions financières) : Application des règles de gestion comptable commerciale à la Caisse des dépôts
La commission est saisie de l’amendement CS257 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. L’article 33 prévoit de supprimer les fonctions de caissier général, prévues par la loi depuis 1816. Cet amendement entend les maintenir telles qu’elles sont définies à l'article L. 518-13 du code monétaire et financier : nous estimons qu’il faut un agent comptable public dans un établissement public.
Par ailleurs, nous entendons revenir sur la soumission de la CDC aux règles applicables en matière commerciale pour la gestion comptable. La rédaction des alinéas 3 à 6 menace le principe de séparation de l'ordonnateur et du comptable exécutant, l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) n'assurant pas ce rôle.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Avis défavorable. Le caissier général de la CDC ne dispose pas des attributions d’un comptable public. En proposant de le supprimer, nous nous conformons aux recommandations de la Cour des comptes.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Cette obsession napoléonienne vous honore, monsieur Dharréville (Sourires), mais il se trouve que l’institution napoléonienne qu’est la Cour des comptes a estimé que les fonctions de caissier général étaient purement formelles. Avis défavorable.
Article 34 (articles L. 518-13, L. 518-15 et L. 518-15-1 du code monétaire et financier et L. 111-3 du code des juridictions financières) : Application des règles de gestion comptable commerciale à la Caisse des dépôts
M. Gilles Carrez. Nous abordons la supervision exercée par l’ACPR. Vous avez remplacé la formulation de l’article L. 518-15-2 du code monétaire et financier selon laquelle l’ACPR « prend en considération pour rendre son avis le modèle prudentiel mentionné à l’article L. 518-7 » par la formulation suivante : « Il prend en compte les spécificités du modèle économique de l’établissement ». Ce point est majeur. En matière de supervision, il ne faut surtout pas que la CDC soit considérée comme une banque ou un établissement financier banal. Je le répéterai inlassablement, madame la présidente.
Mme la présidente Olivia Grégoire. Monsieur Carrez, je vous invite à développer vos arguments à l’article 35 qui porte sur les relations entre la CDC et l’ACPR. Vous avez un train d’avance, ce qui ne m’étonne nullement.
Article 35 (article L. 518-15-2 et L. 518-15-3 du code monétaire et financier) : Règles prudentielles applicables à la Caisse des dépôts et consignations et supervision par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution
La commission est saisie de l’amendement CS668 de M. Daniel Fasquelle.
M. Daniel Fasquelle. L’article 35, en écho aux articles 33 et 34, a pour objet de modifier régime prudentiel de la Caisse des dépôts et consignations en l’alignant sur celui des banques. La CDC deviendrait ainsi une banque d’investissement classique alors qu’elle est un établissement public.
Cette modification se situe dans le prolongement des débats sur la possible privatisation de la CDC. Associée aux différentes mesures contenues dans ce texte, elle ferait de la France un marché financier quasi dérégulé, sans indicateur institutionnel référent, ce qui l’affaiblirait dans ses relations avec ses créanciers.
Alors que de nombreux pays souhaiteraient pouvoir créer un équivalent de la CDC afin de les aider à garantir leurs emprunts et à financer les infrastructures locales, il serait incompréhensible d’en faire un établissement bancaire classique voire hybride alors qu’il est aujourd’hui doté d’un statut particulier qui rassure les investisseurs.
Il convient donc de supprimer l’article 35 afin de garantir le régime particulier et l’indépendance de la CDC, dont la préservation sert de fil directeur à tous nos amendements.
M. Jean-Noël Barrot, rapporteur. Autant s’agissant des nominations au sein de la commission de surveillance, nous avons encore des marges de progression, autant s’agissant de la supervision, nous collons de très près aux suggestions des membres de la commission de surveillance. Il importe de conserver l’article 35.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Monsieur Fasquelle, je tiens à vous redire que c’est une garantie pour la Caisse des dépôts et consignations que de bénéficier d’une supervision et d’un contrôle prudentiel exercé par l’ACPR. À partir du moment où nous renforçons la commission de surveillance, qui jouera également un rôle d’administration, nous avons besoin, pour assurer la protection des fonds gérés par la Caisse, d’un contrôle prudentiel totalement indépendant, opéré par l’ACPR. Cela ne peut que conforter la crédibilité de l’établissement.
Je confirme à Gilles Carrez que la CDC est explicitement exclue du champ d’application du cadre réglementaire prudentiel européen. Elle ne sera donc pas soumise à la supervision de la Banque centrale européenne (BCE).
M. Daniel Fasquelle. Je ne suis pas convaincu. J’estime que l’article 35 induit une évolution extrêmement dangereuse.
J’ai un peu d’expérience dans cette maison et ce n’est pas la première fois que j’entends un ministre assurer que le droit européen ne s’appliquera pas, que la France a reçu des garanties de Bruxelles, et qu’à la fin cela ne se vérifie pas. La Commission n’est pas seule à décider, il faut compter aussi avec la Cour de Justice de l’Union européenne. Je maintiens donc mon amendement. Il faut lutter contre cette remise en cause progressive de l’originalité du régime de la Caisse des dépôts, qui est un gage d’indépendance. Si nous lui ôtons ses spécificités, elle entrerait dans le droit commun et ce serait la fin d’une institution que beaucoup de pays nous envient.
M. Gilles Carrez. J’ai une question connexe. L’ACPR a un pouvoir de sanction et comme vient de le dire M. le ministre, la commission de surveillance aura désormais un pouvoir délibératif. Qu’en sera-t-il des parlementaires qui en sont membres ? Leur responsabilité pourra-t-elle être mise en cause par cette autorité indépendante ? Seront-ils susceptibles d’être sanctionnés pour des raisons de mauvaise gestion ? Avez-vous réfléchi à cette configuration particulière, monsieur le ministre ?
M. Charles de Courson. Je partage l’avis de M. le ministre pour ce qui est de la rédaction initiale du projet de loi, mais le vote de l’amendement CS2314 déposé par le Gouvernement ouvre un questionnement. Avez-vous saisi les autorités européennes pour leur demander ce qu’il en est ?
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je vous confirme que le droit européen, avec la directive bancaire, exclut la Caisse des dépôts et consignations du champ d’application du contrôle de la Banque centrale européenne.
M. Gilles Carrez. Aujourd’hui oui, mais demain, qu’en sera-t-il ?
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. On peut toujours dire : « aujourd’hui, la Commission européenne ne va pas attaquer la France ou l’Italie ou nationaliser toutes les entreprises privées françaises, mais qu’en sera-t-il demain ? ».
Pour qu’il y ait un revirement, il faudrait une proposition législative qui recueille une majorité au Parlement européen, ce qui suppose un accord de la Commission et des États. Par ailleurs, aucun État européen ne souhaite une telle évolution ou n’y a intérêt. Tous ceux qui disposent d’un système équivalent à la Caisse des dépôts et consignations, comme l’Italie avec sa Cassa depositi e prestiti, n’ont aucune envie que la BCE vienne observer ce qui se passe au sein de leurs organismes publics de développement financier.
Certes, les scénarios les plus invraisemblables peuvent toujours se produire – je suis prêt à le reconnaître – mais pour que celui que vous évoquez devienne réalité il faudrait qu’il y ait une volonté des États, et il n’y en a aucune, pour obtenir un changement législatif lourd, et il n’y a aucune intention d’aller en ce sens ni de véhicule disponible pour cela.
Quant à la sanction de l’ACPR, elle portera sur l’institution et non sur les membres de la commission de surveillance.
M. Jacques Savatier. Le pouvoir de sanction porte aussi sur les dirigeants !
M. Daniel Fasquelle. Je ne mets pas en doute votre bonne foi, monsieur le ministre, mais cette directive européenne, pourriez-vous nous en préciser le contenu d’ici à la séance ? Vous avez affirmé qu’elle excluait explicitement la Caisse des dépôts et consignations. Est-elle visée précisément ou est-ce une interprétation de votre part ? Si cette exclusion est précisée dans une annexe de la directive, la modifier supposerait effectivement une décision collective mais elle serait prise à la majorité qualifiée et non à l’unanimité, à mon avis, ce qui implique que la France et l’Italie pourraient mises en minorité. Si l’exclusion n’est pas explicite, la Cour de justice pourra interpréter demain la directive d’une autre manière et décider qu’au regard des modifications législatives introduites par le projet de loi, la CDC devra être soumise au droit européen. Je pense que vous jouez quand même un peu avec le feu, monsieur le ministre.
M. Gilles Carrez. Il me semble que le pouvoir de sanction de l’ACPR porte non seulement sur les dirigeants, mais aussi sur les membres des conseils d’administration et de surveillance. C’est un point à examiner de près.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Le ministre des finances ne joue pas avec le feu, monsieur Fasquelle. Mes responsabilités ne me permettent pas de le faire.
Je vais vous citer le texte de la directive 2013-36 du 26 juin 2013, qui porte sur les modalités de surveillance des établissements financiers par la Banque centrale européenne. Son article 2 précise la liste des établissements auxquels la directive ne s'applique pas : en Belgique, à l’Institut de réescompte et de garantie ; au Danemark, au Eksport Kredit Fonden ; en Allemagne, à la Kreditanstalt für Wiederaufbau ; en Estonie, aux; en Irlande, aux credit unions ; en Grèce, au Tamio Parakatathikon kai Danion ; en Espagne, à l’Instituto de Crédito Oficial ; en France, à la Caisse des dépôts et consignations ; en Italie, à la Cassa depositi e prestiti ; en Lettonie, aux krājaizdevu sabiedrības, entreprises qui sont reconnues par le Krājaizdevu sabiedrību likums en tant que coopératives fournissant des services financiers uniquement à leurs membres ; en Lituanie, aux kredito unijos ; en Hongrie, à la MFB Magyar Fejlesztési Bank Zártkörűen Működő Részvénytársaság ; aux Pays-Bas, à la Nederlandse Investeringsbank voor Ontwikkelingslanden NV ; en Autriche, à la Österreichische Kontrollbank AG ; en Pologne, aux Spółdzielcze Kasy Oszczędnościowo-Kredytowe ; au Portugal, aux caixas económicas ; en Slovénie, à la SID-Slovenska izvozna in razvojna banka ; en Finlande, à la Teollisen yhteistyön rahasto Oy/Fonden för industriellt samarbete AB ; en Suède, à la Svenska Skeppshypotekskassan ; au Royaume-Uni, à la National Savings Bank.
Ne répétez pas trop souvent que je joue avec le feu, sinon je vous inflige cette énumération encore dix fois. (Rires.)
M. Roland Lescure, rapporteur général. J’en profite pour faire de la publicité : le 6 octobre, le député des Français d’Amérique du Nord organise un colloque sur le plurilinguisme qui se tiendra à l’Assemblée nationale. Monsieur le ministre, vous venez de gagner une invitation…
M. Daniel Fasquelle. M. le ministre a beaucoup d’humour et ce n’est pas la première fois qu’il se livre à semblables lectures. Cela ne m’impressionne pas du tout. Nous savons très bien que les directives européennes sont régulièrement toilettées, nous en avons de très nombreux exemples. Le jour où la directive que vous avez citée sera remise à plat, la Commission regardera pour chaque pays si le statut des institutions visées n’a pas évolué. Elle pourrait très bien décider demain d’exclure la Caisse des dépôts, compte tenu des modifications que la présente loi apporte à son fonctionnement. Cette directive ne constitue pas une garantie ad vitam aeternam.
Elle examine ensuite l’amendement CS258 de M. Stéphane Peu.
M. Pierre Dharréville. Pour ne pas laisser planer d’ambiguïté, je tiens à préciser à M. le ministre que j’ai davantage la passion de Robespierre et de Saint-Just que de Napoléon.
Mais venons-en à l’amendement.
L’article 35 du projet de loi vise à banaliser la supervision du modèle interne prudentiel de la Caisse, qui serait désormais assuré par l’ACPR. Cette soumission de la CDC à l’ACPR pourrait même donner lieu à des sanctions pécuniaires en cas de non-respect par la Caisse de ses obligations.
Cette disposition est particulièrement insatisfaisante en ce qu’elle méconnaît les missions particulières de la CDC, qui n’est pas une banque commerciale et n’a donc pas à être soumise à une telle tutelle. Il semble en effet difficile de comprendre comment les critères de supervision des risques de l’ACPR, qui sont déterminés à partir des conditions concurrentielles de marché, permettront à la CDC de mettre en œuvre les principes du service public et de continuer à réaliser ses missions de financement du logement social ou de l’aménagement du territoire.
Par ailleurs, ce contrôle vient considérablement réduire la portée des attributions de la commission de surveillance en la matière.
Enfin, nous nous interrogeons sur les sanctions pécuniaires que l’ACPR est susceptible d’infliger à la CDC. Celles-ci revenant in fine au budget de l’État, l’on peut sérieusement se demander si l’objet de cet article n’est pas de permettre à ce dernier d’opérer des ponctions supplémentaires sur les ressources de la Caisse.
M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie et des finances. Je donnerai un avis défavorable et la confirmation que je n’ai pas une très grande estime pour Robespierre.
Réunion du jeudi 13 septembre 2018 à 9 h 30
Présents. – M. Patrice Anato, M. Jean-Noël Barrot, Mme Sophie Beaudouin-Hubiere, M. Philippe Bolo, M. Gilles Carrez, M. Anthony Cellier, M. Philippe Chassaing, M. Charles de Courson, M. Pierre Dharréville, M. Daniel Fasquelle, Mme Valéria Faure-Muntian, Mme Olivia Gregoire, Mme Nadia Hai, M. François Jolivet, Mme Laure de La Raudière, M. Michel Lauzzana, Mme Marie Lebec, M. Jean-Claude Leclabart, M. Roland Lescure, M. Emmanuel Maquet, M. Jean-Paul Mattei, Mme Graziella Melchior, M. Patrice Perrot, Mme Anne-Laurence Petel, M. Dominique Potier, M. Adrien Quatennens, M. Vincent Rolland, M. Martial Saddier, M. Laurent Saint-Martin, M. Jacques Savatier, M. Denis Sommer, M. Adrien Taquet, Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas, M. Arnaud Viala, M. Stéphane Viry, M. Jean-Marc Zulesi
Assistaient également à la réunion. – M. Damien Adam, M. Thibault Bazin, M. Bruno Fuchs, M. Joël Giraud, M. Denis Masséglia, M. Jean-Louis Masson, Mme Bénédicte Peyrol, M. Benoit Potterie