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Timestamp: 2020-06-03 03:59:58
Document Index: 184087421

Matched Legal Cases: ['§ 10', '§ 16', '§ 7', '§ 8', '§ 8', 'Art. 2', '§ 5', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 2', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 2', 'Art. 9', 'Art. 2', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 20', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', '§ 4', 'Art. 59', 'Art. 83', 'Art. 46', '§ 1']

BVerfG, Beschluss vom 18.12.1974 - 1 BvR 430/65 u.a. - openJur
Beschluss vom 18.12.1974 - 1 BvR 430/65 u.a.
BVerfG, Beschluss vom 18.12.1974 - 1 BvR 430/65, 1 BvR 259/66
openJur 2011, 118047
2. Das Gesetz über die Arbeitnehmerkammern im Lande Bremen vom 3. Juli 1956 (GBl. der Freien Hansestadt Bremen (GBl.) S. 79) stellte den früheren Rechtszustand wieder her. Es wurde unwesentlich geändert durch die Gesetze vom 24. März 1964 (GBl. S. 41) und vom 23. Dezember 1965 (GBl. S. 156). Im einzelnen ist bestimmt:
Zweck und Aufgaben der Arbeitnehmerkammern
Rechtsform und Rechtsfähigkeit
Errichtung und Sitz der Arbeitskammer
Aufgaben der Arbeitskammer
Organe der Arbeitskammer sind die Vertreterversammlung mit ihrem Vorstand und das ebenfalls von ihr gewählte Präsidium, das vom Vorstand überwacht wird (§§ 10, 15). Das Präsidium leitet die Verwaltung der Kammer und vertritt sie gerichtlich und außergerichtlich (§ 16). Die Vertreterversammlung besteht aus 41 Mitgliedern. Sie werden auf 5 Jahre vom Landtag des Saarlandes auf Grund von Vorschlagslisten gewählt (§§ 7, 8). Vorschlagslisten können von den Gewerkschaften oder von Arbeitnehmern mit Unterstützung von mindestens 3000 Unterschriften unterbreitet werden (§ 8 Abs. 1 bis 3). Bei der Wahl hat der Landtag die einzelnen Wirtschaftszweige angemessen zu berücksichtigen und, wenn mehrere Vorschlagslisten vorliegen, die Mitglieder der Vertreterversammlung anteilmäßig, jedoch unter billiger Berücksichtigung der Minderheiten zu wählen (§ 8 Abs. 4).
Der Beschwerdeführer erhob beim Verwaltungsgericht des Saarlandes Klage gegen die Arbeitskammer auf Feststellung, daß er nicht verpflichtet sei, an die Kammer Beiträge zu zahlen. Die Klage wurde vom Verwaltungsgericht abgewiesen. Die Berufung des Beschwerdeführers blieb erfolglos.
Das Bundesverwaltungsgericht wies die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision zurück.Das Bundesverwaltungsgericht führte unter anderem aus: Die der Arbeitskammer zugewiesenen Tätigkeiten seien legitime öffentliche Aufgaben, die der Gesetzgeber nach seinem Ermessen einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft mit Zwangsmitgliedschaft übertragen dürfe. Einen allgemeinen Verfassungsgrundsatz der Subsidiarität gebe es nicht. Auch treffe es nicht zu, daß Körperschaften des öffentlichen Rechts Daseinsnotwendigkeit zur Voraussetzung hätten. Da sich die Tätigkeit der Arbeitskammer nicht auf die Wahrnehmung der "besonderen" wirtschaftlichen und sozialen Interessen erstrecke, auf denen der Schwerpunkt der Tätigkeit der Gewerkschaften liege, werde deren Institution durch das Arbeitskammergesetz nicht beeinträchtigt. Ebensowenig verletze das Gesetz die negative Koalitionsfreiheit, da diese nicht gegenüber einem gesetzlichen Organisationszwang gelte.
Die nach der Rechtsprechung zu Art. 2 Abs. 1 GG erforderliche "legitime öffentliche Aufgabe" für die Errichtung von Zwangskörperschaften bedeute, daß bei Maßnahmen im Rahmen des Sozialauftrags "nach rechtsstaatlichen Grundsätzen Zweck und Mittel in einem vernünftigen Verhältnis zueinander stehen müssen" (BVerfGE 10, 89 (103)).
3. Die Arbeitskammer und der Minister für Arbeit, Sozialordnung und Gesundheitswesen des Saarlandes halten die Verfassungsbeschwerde für unbegründet und beziehen sich für ihre Ansicht im wesentlichen auf Rechtsprechung und Literatur. Sie weisen darauf hin, daß die Vertreterversammlung 1952 und 1956 ordnungsgemäß gewählt worden sei. 1960 sei auf Grund der Einigung der Wählergruppen gemäß § 5 Abs. 4 des Arbeitskammergesetzes von einer Wahlhandlung abgesehen worden. Lediglich 1964 habe eine Neuwahl nicht stattgefunden, weil die Arbeitsämter ihre Beschäftigtenkarteien aufgelöst hätten und eine Wahl nicht möglich gewesen sei. Die Amtszeit der Vertreterversammlung sei deshalb durch Gesetz vom 25. März 1965 (Amtsbl. S. 285) verlängert worden. Da die direkte Wahl der Vertreterversammlung gegenwärtig nicht möglich sei, sehe die neue Regelung durch das Gesetz vom 5. Juli 1967 (Amtsbl. S. 635) die Berufung der Mitglieder der Selbstverwaltungsorgane durch den Landtag vor.
4. Nach Ansicht der Deutschen Angestellten-Gewerkschaft (DAG) sind die Gewerkschaften nicht nur zur Interessenwahrung zugunsten einzelner Mitglieder legitimiert, sondern haben zumindest gleichrangig die allgemeinen wirtschaftlichen und sozialen Interessen der Arbeitnehmerschaft insgesamt zu vertreten; die Arbeitskammer greife somit in die Aufgaben der Gewerkschaften ein. Die Beschränkung des durch Art. 9 GG geschützten Kernbereichs gewerkschaftlicher Betätigung auf das zur wirksamen Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Unerläßliche (BVerfGE 17, 319 (333)) sei in Anbetracht der Erweiterung des gewerkschaftlichen Aufgabenbereichs und der Wandlung der Gewerkschaften von Mitgliederverbänden oder Interessenverbänden zu Berufsorganisationen aller Arbeitnehmer nicht mehr gerechtfertigt. Das Arbeitskammergesetz könne deshalb wegen Eingriffs in den Kernbereich des Art. 9 Abs. 3 GG verfassungswidrig sein.
5. Der Deutsche Gewerkschaftsbund hält das Arbeitskammergesetz für verfassungswidrig, soweit es die Zwangsmitgliedschaft aller Arbeitnehmer vorsieht. Ansatzpunkt dafür sei Art. 2 Abs. 1 GG, nicht Art. 9 Abs. 3 GG. Daß dem Gesetzgeber bei der Errichtung öffentlich-rechtlicher Körperschaften ein weiter Ermessensspielraum zustehe, sich die verfassungsgerichtliche Kontrolle deshalb darauf beschränken müsse, "ob der Gesetzgeber die Grenzen seines Ermessens beachtet hat", und sich nicht auf die Zweckmäßigkeit und Notwendigkeit der gewählten Organisationsform erstrecken dürfe (BVerfGE 10, 89 (102); 10, 354 (363)), beruhe auf dem polizei-rechtlichen Verbot des Ermessensmißbrauchs, das sich jedoch auf das Verfassungsrecht nicht ohne weiteres übertragen lasse. Vielmehr sei die Grundentscheidung des Art. 9 Abs. 1 GG für eine institutionelle Garantie des Vereinswesens zu beachten. Deshalb könnten nicht nach freiem Belieben öffentlich-rechtliche Körperschaften errichtet werden.
An dieser auch in späteren Entscheidungen (BVerfGE 10, 354 (361 f.); 12, 319 (323); 15, 235 (239)) vertretenen Auffassung, die auch im Schrifttum überwiegend Zustimmung gefunden hat (von Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl., Anm. III/6 (S. 320) zu Art. 9; Maunz-Dürig-Herzog, Grundgesetz, Rdnr. 41, 44 zu Art. 9; von Münch in Bonner Kommentar, Zweitbearbeitung (1966); Anm. 52 zu Art. 9 mit weiteren Angaben; Friauf in Festschrift für R. Reinhardt, 1972, S. 389 ff., bes. Abschnitt III) wird festgehalten.
Dem Einzelnen ist in Art. 9 Abs. 1 GG die - nur nach Abs. 2 einschränkbare - Freiheit garantiert, sich aus privater Initiative mit anderen zu Vereinigungen irgendwelcher Art zusammenzufinden, sie zu gründen, aber auch ihnen fernzubleiben und aus ihnen wieder auszutreten. Etwas anderes ist es, wenn der Staat sich aus Gründen des Gemeinwohls entschließt, durch Gesetz eine Körperschaft des öffentlichen Rechts als Personenverband zu errichten, der zur sachgemäßen Erfüllung ihrer Aufgaben ein bestimmter Kreis von Bürgern angehören muß. Sicherlich darf der Staat dies nicht unbegrenzt tun. Sein Gesetz muß zur "verfassungsmäßigen Ordnung" gehören, d. h. es muß in formeller wie in materieller Hinsicht voll mit dem Grundgesetz vereinbar sein (BVerfGE 6, 32 (36 ff., bes. 41)). Dazu gehört auch, daß es dem Erfordernis der Rechtsstaatlichkeit genügt, das den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit des staatlichen Eingriffs in sich schließt. In dem hier vorliegenden Zusammenhang bedeutet dies, daß der Gesetzgeber im Hinblick auf die grundsätzliche Freiheitsvermutung des Art. 2 Abs. 1 GG und auf den aus Art. 9 Abs. 1 GG zu folgernden Vorrang der freien Verbandsbildung die Notwendigkeit der Errichtung solcher öffentlich-rechtlicher Körperschaften sorgfältig prüfen muß. Dem Einzelnen erwächst aus Art. 2 Abs. 1 GG das Recht, nicht durch Zwangsmitgliedschaft von "unnötigen" Körperschaften in Anspruch genommen zu werden (BVerfGE 10, 89 (99)).
1. Die angegriffenen Gesetze würden schon dann nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung gehören, wenn den Ländern Bremen und Saarland die Gesetzgebungskompetenz gefehlt hätte. An dieser Kompetenz ist jedoch nicht zu zweifeln. Die - im folgenden noch näher darzustellenden - Aufgaben der Arbeitnehmerkammern halten sich im Bereich des "Arbeitsrechts" im Sinne des Art. 74 Nr. 12 GG, wozu nach allgemeiner Ansicht auch das sog. öffentliche Arbeitsrecht gehört (Maunz-Dürig-Herzog, a.a.O., Rdnr. 78 zu Art. 74; von Mangoldt-Klein, a.a.O., Anm. XXV/2 (S. 1603) zu Art. 74). Da der Bund insoweit seine Kompetenz nicht in Anspruch genommen hat, steht dieses Gebiet den Ländern zur Regelung offen. Wollte man einzelne Tätigkeiten der Kammern dem Bereich der "Wirtschaft" zuordnen, so gälte hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz dasselbe (Art. 74 Nr. 11 GG).
2. Erste Voraussetzung für die Errichtung eines öffentlichrechtlichen Verbands mit Zwangsmitgliedschaft ist, daß der Verband "legitime öffentliche Aufgaben" erfüllt (BVerfGE 10, 89 (102); 15, 235 (241)). Damit sind die Aufgaben gemeint, an deren Erfüllung ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft besteht, die aber so geartet sind, daß sie weder im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen werden können noch zu den im engeren Sinn staatlichen Aufgaben zählen, die der Staat selbst durch seine Behörden wahrnehmen muß. Wenn der Staat solche Aufgaben einer eigens für diesen Zweck gebildeten Körperschaft des öffentlichen Rechts überträgt, handelt er grundsätzlich im Rahmen des ihm hier zustehenden weiten Ermessens.
Diese den Arbeitnehmerkammern gesetzlich zugewiesenen Aufgaben sind als "legitime öffentliche Aufgaben" im Sinne der Rechtsprechung anzuerkennen. Das Bundesverfassungsgericht hat es als legitime öffentliche Aufgabe der Industrie- und Handelskammern angesehen, daß sie "die staatlichen Organe und Behörden durch Berichterstattung und Beratung in wirtschaftlichen Fragen unterstützen und ihnen verläßliche Grundlagen für ihre Entscheidungen auf diesem Gebiet liefern" können (BVerfGE 15, 235 (239 f.)). Dasselbe muß für die gleichgeartete Tätigkeit der Arbeitnehmerkammern gelten. In der Unterstützung der Behörden und Gerichte in Fachfragen, vor allem durch die Erstattung von Gutachten und Berichten, liegt auch tatsächlich einer der Schwerpunkte der Tätigkeit der Kammern. Darüberhinaus können sie die Tätigkeit der Gesetzgebungsorgane unmittelbar durch ein - besonders in Bremen stark ausgestaltetes - Initiativ- und Anhörungsrecht beeinflussen. Hier rücken sie nahe an die Stellung staatlicher Organe heran. Aber auch die sonstige Tätigkeit der Kammern dient der Förderung der Interessen der großen sozialen Gruppe der Arbeitnehmer und nimmt damit eine Aufgabe wahr, an deren Erfüllung der Gemeinschaft gelegen sein muß. Hier wird ein Stück staatlicher Daseinsvorsorge geleistet; der Staat läßt Aufgaben, die seinem Sozialauftrag (Art. 20, 28 GG) entsprechen, von den Kammern erfüllen. So fügt sich die Tätigkeit der Kammern, im ganzen gesehen, in das von der Landesverfassung gestaltete Gesamtbild staatlicher Sozialverwaltung und staatlicher Wirtschafts- und Sozialpolitik organisch ein - ohne daß dies für jede einzelne von den Kammern entfaltete Tätigkeit besonders belegt werden müßte.
3. Daß die Kammern legitime öffentliche Aufgaben wahrnehmen, rechtfertigt ihre Existenz jedoch noch nicht. Der Gesetzgeber hat die Organisation der Kammern auf das Prinzip der Pflichtzugehörigkeit aller Arbeitnehmer gegründet. Darin liegt prinzipiell ein empfindlicher Eingriff in das Grundrecht der individuellen Freiheit des Verhaltens im Wirtschafts- und Arbeitsleben. Das Gesetz, das diesen Eingriff vornimmt, ist nur dann Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung, wenn der Eingriff sich als verhältnismäßig erweist. Das bedeutet, daß er zur Erreichung des vom Gesetzgeber erstrebten Zieles geeignet, aber auch erforderlich sein muß, d. h. daß das Ziel nicht auf eine andere, den Einzelnen weniger belastende Weise ebensogut erreicht werden kann, und daß schließlich das Maß der den Einzelnen durch seine Pflichtzugehörigkeit treffenden Belastung noch in einem vernünftigen Verhältnis zu den ihm und der Allgemeinheit erwachsenden Vorteilen steht (BVerfGE 30, 292 (316 f.); 35, 382 (401)).
a) Ohne Zweifel kommt in Art. 9 Abs. 1 GG ein wesentliches Prinzip freiheitlicher Staatsgestaltung zum Ausdruck. Daß man sich - zu beliebigen Zwecken - mit anderen in Vereinen, Verbänden und Assoziationen aller Art zusammenschließen darf, gehört zu den elementaren Äußerungsformen der menschlichen Handlungsfreiheit (BVerfGE 17, 306 (314)). Das Prinzip freier sozialer Gruppenbildung grenzt die freiheitliche Ordnung von einem System ab, in dem das Volk von oben her in ständischkorporative Gruppen gegliedert und nur noch in dieser von vornherein durch obrigkeitliche Lenkung "kanalisierten" Form an der öffentlichen Meinungs- und Entscheidungsbildung beteiligt wird. Für den Bereich des Arbeits- und Wirtschaftslebens gewährleistet Art. 9 Abs. 3 GG Bestand und Tätigkeit der (frei gebildeten) Koalitionen (d. h. praktisch der Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände), ebenso aber auch das Recht der Mitglieder einer Koalition, an deren Arbeit teilzunehmen und Beeinträchtigungen ihrer Tätigkeit zugleich als Verstoß gegen das eigene Grundrecht anzufechten (BVerfGE 4, 96 (101); 17, 319 (333); 18, 18 (26); 19, 303 (312); 20, 312 (320); 28, 295).
Die grundsätzlich bestehende Freiheit des Staates, nach seinem Ermessen öffentliche Aufgaben durch öffentlich- rechtliche Körperschaften mit Zwangsmitgliedschaft wahrnehmen zu lassen, erfährt von diesen Verfassungsgrundsätzen her eine gewisse Einschränkung. Bei echter Konkurrenz der solchen Körperschaften zugedachten Aufgaben mit solchen, die von frei gegründeten Vereinigungen ebensogut erfüllt werden können, kann der in der Pflichtmitgliedschaft liegende Eingriff in die Freiheit des Einzelnen sich als übermäßig, weil nicht unbedingt erforderlich, und deshalb als verfassungswidrig erweisen. Dieses Bedenken ist noch nicht dadurch ausgeräumt, daß durch die Errichtung einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft die Gründung eines privatrechtlichen Verbands mit paralleler Zielsetzung rechtlich nicht behindert wird. Es müßte bereits als verfassungswidrig angesehen werden, wenn eine durch staatlichen Hoheitsakt gegründete Körperschaft dem freien Verband eine Tätigkeit, die er im Rahmen seiner Zielsetzung legitimerweise ausübt, faktisch unmöglich machte. Dies gilt besonders im Verhältnis zu den Koalitionen; denn von der Verfassung her haben sie eine institutionelle und funktionelle Garantie erhalten (BVerfGE 28, 295 (304)), und in zahlreichen Gesetzen sind ihnen Mitwirkungsrechte im öffentlichen Leben gesichert.
In der Tat ergibt die Prüfung des gesetzlichen Aufgabenkatalogs der Arbeitnehmerkammern, daß sich hier keine Tätigkeit findet, die ihrem Inhalt nach nicht auch von einer Gewerkschaft oder von den gewerkschaftlichen Spitzenorganisationen wahrgenommen werden könnte. Dies gilt besonders für das weite Gebiet der Bildungsarbeit bis hin zu der wissenschaftlichen Fundierung der eigenen Tätigkeit. Die Gewerkschaften sind in den letzten Jahrzehnten über ihre ursprüngliche Zielsetzung - Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Lage der Arbeitnehmer - weit hinausgewachsen; sie beanspruchen die Repräsentation der Arbeitnehmerinteressen in Staat und Gesellschaft in umfassender Weise und bilden heute einen bestimmenden Faktor im Wirtschafts- und Sozialleben. Es läßt sich nicht leicht eine die Arbeitnehmerinteressen auch nur mittelbar berührende Maßnahme denken, bei der ihnen nicht ein Mitspracherecht eingeräumt wird. Soweit sie Aufgaben in diesem Bereich nicht selbst an sich ziehen, besitzt ihr Votum in der Öffentlichkeit und auch bei den staatlichen Stellen, bei Legislative und Exekutive erhebliches Gewicht. Unzweifelhaft stellen die Arbeitnehmerkammern eine vergleichbare soziale Macht nicht dar; es liegt nahe zu fragen, ob sie neben den Gewerkschaften nicht entbehrlich sind.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist den Koalitionen (Gewerkschaften) nur ein "Kernbereich" koalitionsgemäßer Tätigkeit verfassungsrechtlich garantiert, d. h. diejenigen Tätigkeiten, für die sie gegründet sind und die für die Erhaltung und Sicherung ihrer Existenz als unerläßlich betrachtet werden müssen (BVerfGE 4, 96 (101 f.); 28, 295 (304 f.)). Der Zweck aller Koalitionen, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu wahren und zu fördern, wird von den Gewerkschaften vorwiegend dadurch erfüllt, daß sie in der Auseinandersetzung über Löhne und Arbeitsbedingungen mit dem sozialen Gegenspieler, den Arbeitgebern, für die Arbeitnehmer möglichst günstige Tarifverträge abschließen und, wenn nötig, in Arbeitskämpfen durchsetzen. Das Bundesverfassungsgericht hat deshalb den Kernbereich des Art. 9 Abs. 3 GG vor allem in der Garantie eines vom Staat bereitzustellenden Tarifvertragssystems und in der Bildung freier Koalitionen als Partner der Tarifverträge gesehen (BVerfGE 4, 96 (106); 18, 18 (26)). Hier liegt das eigentliche Betätigungsfeld der Gewerkschaften, in dem sogar der Staat selbst grundsätzlich zugunsten der Tarifpartner sich jeder Einflußnahme enthält und wo er deshalb ebensowenig die Ingerenz "halbstaatlicher" Organisationen dulden dürfte (s. auch BVerfGE 28, 295 (304)).
Die Konzeption, von der aus die Arbeitnehmerkammern ins Leben gerufen worden sind, ist eine andere. Die Initiative zu ihrer Gründung ist in Bremen wie im Saarland vom Staat ausgegangen. Er wollte sich in ihnen ein Oran schaffen, das ihm helfen sollte, die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Lage der sozialen Gruppe der in abhängiger Arbeit Tätigen von einem neutralen, objektiven - d. h. nicht von vornherein interessenbestimmten - Standpunkt aus zu sehen und auf der so gewonnenen Grundlage die zur Wahrung und Förderung der Interessen dieser Gruppe erforderlichen Maßnahmen in Abstimmung mit den Interessen der übrigen Bevölkerungsgruppen zu treffen. Dem dienen periodisch zu erstattende allgemeine Berichte der Kammern (so der nach § 4 des saarländischen Gesetzes vorgeschriebene Jahresbericht über die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Lage der Arbeitnehmer), periodische Mitteilungsblätter, Informationsbroschüren, Schriftenreihen u. ä. wie auch ihre Vorschläge, Gutachten und Berichte zu Einzelfragen. Der Blick der Kammern soll nach der Intention des Gesetzgebers stets auf die Interessen der Arbeitnehmerschaft im ganzen gerichtet sein; das Verbindende bei dieser Gruppe ist die soziale Stellung als Arbeitnehmer, ohne Rücksicht, bei welchem Arbeitgeber gearbeitet wird. Die Gegensätze, die etwa zwischen Deutschem Gewerkschaftsbund und Deutscher Angestellten-Gewerkschaft oder zwischen den einzelnen Gewerkschaften aus der besonderen Sicht ihrer Wirtschaftszweige oder Berufsgruppen bestehen können, bleiben hier von vornherein ausgeschaltet. Die Kammerarbeit ist immer auf das Ganze von Staat und Gesellschaft bezogen, nicht auf einen sozialen "Gegner". Diese Heranführung an den Staat ist in Bremen besonders deutlich sichtbar. Hier nähern sich die Kammern der Stellung von Staatsbehörden. Sie können zu den von ihnen vorgeschlagenen oder begutachteten Gesetzesvorschlägen in der Bürgerschaft selbst Stellung nehmen; vor Erlaß aller ihr Arbeitsgebiet berührenden Rechtsvorschriften müssen sie gehört werden; es können ihnen sogar echte staatliche Aufgaben in Auftragsverwaltung übertragen werden.
d) Sieht man die Aufgaben der Arbeitnehmerkammern so, dann wird ihnen trotz der auf dem Gebiet der freien Interessenwahrung unzweifelhaft bestehenden Konkurrenz mit den Gewerkschaften die Daseinsberechtigung nicht völlig abgesprochen werden können. Freilich können sie nicht als eine für die Gemeinschaft oder auch nur für die Gruppe der Arbeitnehmer schlechthin notwendige Einrichtung bezeichnet werden. So viel ist hier aber auch nicht zu verlangen; zu entscheiden ist nicht, ob Arbeitnehmerkammern in allen Ländern errichtet werden dürfen, sondern lediglich, ob sie in den Ländern Bremen und Saarland, wo sie seit einem halben Jahrhundert das Gesamtbild der staatlichen Organisation mitbestimmen, weiterbestehen dürfen. Den Gesetzgebern der beiden Ländern muß zugestanden werden, daß sie - in Berücksichtigung der bei ihnen gegebenen besonderen geschichtlichen und sozialpolitischen Entwicklung - anzuerkennende sachliche Gründe für ihre Regelung hatten, so daß keine Rede davon sein kann, es seien hier willkürlich unnütze, den Arbeitnehmer unnötig belastende Einrichtungen geschaffen worden. In beiden Ländern stellen die Arbeitnehmerkammern wesentliche, organisch gewachsene Bestandteile der Sozialverfassung dar. Im Saarland ist die Arbeitskammer in der Verfassung verankert (Art. 59). Auch in Bremen war das ursprünglich so (Art. 83, 84 d. Verf. von 1920); die Verfassung von 1947 setzt den damals geschaffenen Zustand voraus (Spitta, Kommentar zur bremischen Verfassung von 1947, 1960, Einl., S. 11 ff., u. Erl. zu Art. 46, S. 105 f.; Kulenkampff-Coenen in Jahrbuch des öffentlichen Rechts, Neue Folge, Bd. 3 (1954), S. 195) und weist, wie bereits erwähnt, den Kammern wesentliche Funktionen innerhalb der staatlichen Organisation zu. Innerhalb des vom Grundgesetz gezogenen - weiten - Rahmens bleibt dem Landesgesetzgeber ein gewisser Bereich, in dem er eigene Ideen zur Gestaltung des Soziallebens im Lande zur Geltung bringen und in Berücksichtigung einheimischer Rechtstraditionen besondere Institutionen zu ihrer Durchsetzung schaffen kann. Auch die Gewerkschaften erkennen die so geschaffene Situation an; in beiden Ländern hat sich zwischen ihnen und den Arbeitnehmerkammern eine befriedigende Arbeitsteilung entwickelt; die grundsätzlich ablehnende Haltung der Spitzenorganisation hindert nicht, daß die örtlichen Gewerkschaftsorganisationen mit den Kammern ohne Anstände zusammenarbeiten, wie sie auch ihre Wiedererrichtung nach dem Kriege begrüßt und gefördert haben.
4. Können sonach unter den dargelegten besonderen Verhältnissen in Bremen und im Saarland gegen das weitere Bestehen der Arbeitnehmerkammern durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken nicht erhoben werden, so bedarf noch der Erörterung, ob die Pflichtmitgliedschaft aller Arbeitnehmer bei den Kammern zur sachgemäßen Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich und die dem einzelnen Arbeitnehmer daraus erwachsende Belastung zumutbar ist. Beide Fragen sind zu bejahen. Die Erwägungen, mit denen das Bundesverfassungsgericht die Notwendigkeit des Organisationszwangs für die Industrie- und Handelskammern begründet hat (BVerfGE 15, 235 (242 f.)), gelten im wesentlichen auch hier. Wenn der Arbeitnehmerschaft als einer sozialen Gruppe nach der Konzeption des Gesetzgebers eine neutrale, unpolitisch-objektive Vertretung ihrer allgemeinen Interessen gesichert werden soll, ist die Mitgliedschaft aller Arbeitnehmer sinnvoll. Es liegt auf der Hand, daß der Wert eines Gutachtens oder Berichts steigt, wenn er sich auf das Votum von Organen stützen kann, in denen mutmaßlich die Anschauungen aller Arbeitnehmer zu Wort gekommen und gegeneinander abgewogen worden sind. Die Notwendigkeit, um freiwillige Mitglieder zu werben, brächte stets die Gefahr mit sich, daß die Interessen einzelner besonders aktiver Gruppen sich ungebührlich in den Vordergrund drängten und der unbefangene gleichmäßige Überblick über die Bedürfnisse aller Arbeitnehmerschichten verloren ginge. Auch die finanzielle Basis der Kammern wäre nicht mehr gesichert, wenn die - nur bei großer Mitgliederzahl mögliche - geringe Beitragshöhe beibehalten werden sollte. Dieser sachlichen Notwendigkeit gegenüber ist die dem Einzelnen aus der Zwangszugehörigkeit zur Kammer entstehende Belastung geringfügig. Sie erschöpft sich in der formalen Mitgliedschaft und der Beitragszahlung. Irgendwelche Pflichten zu aktiver mitgliedschaftlicher Betätigung bestehen nicht; die Kammern haben auch keine Befugnis, die Berufsausübung ihrer Mitglieder zu regeln oder sie bei Verstößen gegen ihre Berufspflichten zu disziplinieren. Die Beiträge sind bei den Arbeitnehmerkammern beider Länder so gering (vor allem durch die Festsetzung niedriger Höchstgrenzen), daß eine fühlbare Belastung des einzelnen Arbeitnehmers nicht entsteht. Dies wird indirekt auch dadurch bewiesen, daß die Zwangszugehörigkeit zu den Kammern die Bereitschaft zum Beitritt zu einer Gewerkschaft offensichtlich nicht gemindert hat; in Bremen wie im Saarland liegt der Organisationsgrad der Gewerkschaften mit 55 v.H. sogar wesentlich über dem Bundesdurchschnitt von etwa 35 v.H. (Peters, a.a.O., S. 116 f., 131).
Der Einwand des saarländischen Beschwerdeführers, die Beiträge seien in Wahrheit (Einkommen-)Steuern, ist unzutreffend. Es handelt sich, wie alle Gerichte, insbesondere Bundesverwaltungsgericht und Bundesfinanzhof, mit Recht annehmen, um echte Beiträge im abgabenrechtlichen Sinne (§ 1 AO), d.h. um die Beteiligung der Interessenten an den Kosten einer öffentlichen Einrichtung, von der sie Nutzen haben (BVerfGE 9, 291 (297 f.); 14, 312 (317); ebenso Peters, a.a.O., S. 167 f. mit weiteren Nachweisen).
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