Source: http://cmg-uv.tripod.com/admon/a09.htm
Timestamp: 2018-09-24 12:33:54
Document Index: 316551750

Matched Legal Cases: ['artículo 90', 'artículo 8', 'artículo 90', 'artículo 90', 'artículo 14', 'artículo 17', 'artículo 20', 'artículo 23', 'artículo 74', 'artículo 25', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 74', 'artículo 83', 'artículo 89', 'Artículo 80', 'artículo 21', 'artículo 26', 'artículo 1']

I. INTRODUCCION[1].
Nuestra sociedad es una sociedad organizacional, afirmaba Robert Presthus. Nacemos dentro de organizaciones, somos educados por ellas y la mayor parte de nosotros consumimos buena parte de nuestra vida trabajando para organizaciones. Empleamos gran parte de nuestro tiempo libre gastando, jugando y rezando en organizaciones. La mayoría de nosotros morirá dentro de una organización, y cuando llegue el día del entierro la organización más grande de todas -el Estado-, deberá otorgar su permiso oficial[2]. En efecto, acudimos a Etzioni y a Presthus para indicar que las organizaciones son, hoy en día, el escenario natural en el que se desempeña la vida del hombre. Desde la familia -una organización típicamente informal-, hasta el Estado, la macro organización por excelencia, la idea constante es la de estructura. Todas las organizaciones necesitan recursos para funcionar y por lo tanto todas requieren ser administradas; naturalmente, el grado de complejidad de las organizaciones demandará la intensidad de la administración. En unas, la administración será simple y empírica; en otras, en cambio, la administración debe ser más tecnificada y embrollada, más diversa y especializada.
El Estado es una organización de organizaciones, si nos es permitido decirlo de esta manera. Es decir, se trata de una macro organización en el sentido literal del término. Por un lado es macro en razón de su magnitud y tamaño, y por otro por la naturaleza de sus funciones. Actualmente, los estados modernos han dejado de ser simples estados gendarme para convertirse en entes con funciones y responsabilidades sociales más trascendentes y significativas. Por ejemplo, el Estado moderno asume la responsabilidad de satisfacer las necesidades de salud, educación y cultura, seguridad pública y seguridad social, obra pública e infraestructura para el desarrollo, la inversión y el empleo, así como las funciones que en el orden económico le competen, como son las de contribuir a la más conveniente asignación y distribución de los bienes sociales y además, la de intervenir en lo necesario para lograr la estabilización de la economía[3] . De hecho, el debate tradicional al respecto plantea dos alternativas mutuamente excluyentes: ¿Debería el Estado intervenir totalmente en la economía o no debería hacerlo? Si uno se inclina por la intervención total, estamos frente al estatismo, lo cual se opone a la tesis liberal, que supone que el Estado debe tener una intervención lo más reducida posible en la economía, nula si es necesario, de modo que las libertades y la iniciativa de los individuos sea, por la acción del libre mercado, las que pongan en orden los asuntos sociales. Entre estas posiciones extremas existen, naturalmente, posturas intermedias que buscan privilegiar el libre mercado pero, al mismo tiempo, conceder al Estado la necesaria y prudente intervención a fin de garantizar la justicia social y distributiva, precisamente en aquéllos sectores de la actividad social y económica en los que el libre mercado, no puede, no quiere o simplemente no le interesa intervenir.
En este orden de ideas, cuando el Estado se hace cargo de responsabilidades tan complejas y al mismo tiempo tan variadas y heterogéneas, su Administración se vuelve una función extraordinariamente especializada, tanto que requiere postular un tipo de Administración que, conservando la misma lógica de la Administración general, guarde no obstante claras diferencias cuando se ubica en el campo del Estado. La actividad del Estado se centra, hoy en día, en la prestación de los denominados Servicios Públicos, los cuales han tenido un incremento constante debido, entre otras razones, a las siguientes:
1. A un incremento en el número de las necesidades colectivas ocasionado por el crecimiento y la expansión demográficas.
2. A un aumento en la importancia de las necesidades colectivas existentes, las cuales se han hecho más graves y sensibles, políticamente hablando.
3. A un notable incremento de las necesidades colectivas que deben ser satisfechas por el Estado, como consecuencia del pensamiento político contemporáneo que obliga al Estado a encargarse de ciertas necesidades que antaño se tenían asignadas a la iniciativa privada.
4. Al incremento de la intervención del Estado en la economía, para aminorar los efectos del libre mercado en las clases sociales más desprotegidas[4]
Si analizamos estas ideas, tendremos que concluir que la Administración Pública es, por lo tanto, la Administración aplicada a la operativización de las funciones del Estado y, en este sentido, sus principales diferencias con la Administración de las organizaciones empresariales están en función de la ambientalización organizacional en la que ambas administraciones ocurren. La más evidente de tales diferencias esta en sus propósitos y en su naturaleza. La función guía del Estado no es otra que la procuración de la justicia social, entendida ésta como la búsqueda de mejores condiciones de vida para los individuos que componen la sociedad; por lo tanto, la Administración de “la cosa pública”, -la re pública-, representada por el Estado no puede perseguir objetivos rentistas ni utilitaristas, sino que debe buscar el logro de objetivos que tengan que ver con el bien común y con el interés general.[5] La administración empresarial, en cambio, no podría explicarse ni justificarse sino es en términos de la consecución de beneficios económicos para los accionistas.
Por otro lado, hablando de su naturaleza, la administración privada es, por definición, un esfuerzo orientado al eficientismo[6] y la administración pública implica una orientación a la eficacia[7]. Recordemos la naturaleza política del Estado y su legitimación en términos de los servicios públicos que presta a la sociedad.
El Estado esta contextualizado, -por donde quiera que se le vea-, por la Política[8]. Sin embargo, necesitamos diferenciar aquí los diferentes niveles en que se da la acción política, pues no todos competen al ámbito de la Administración Pública. Tenemos, por caso, la “política” entendida como la búsqueda del Poder; por “política”, podemos entender también los procesos de “jaloneo” -la grilla-, que los individuos realizan para conservar sus puestos o posiciones de liderazgo; está también la idea que asocia la política con todo lo negativo y malo de las acciones humanas, cuando éstas se contemplan desde la perspectiva del gobierno: la corrupción, la burocracia -entendida en su acepción vulgar-, el tráfico de influencias o el enriquecimiento “inexplicable”,etc. En el caso de la Administración Pública, la Política es la orientación social que justifica la existencia misma del Estado.
No obstante, cuando hablamos del Estado tenemos necesariamente que apelar a sus tres estructuras de Poder: El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Empero, es preciso señalar que la Administración Pública, propiamente dicha, es la que se implementa desde el Poder Ejecutivo. Por lo tanto, cuando se habla de Administración Pública, lo que realmente se refiere son los procesos de planeación, organización, dirección y control de las acciones que el Ejecutivo Federal consuma para conducir al denominado Sector Público, el cual, -según la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF)-, se encuentra desagregado en dos niveles: El sector público centralizado y el sector público descentralizado. Al primero se le denomina también Sector Estatal, y al segundo se le conoce, en los términos de la propia Ley, como Sector Paraestatal o descentralizado. A las unidades orgánicas del Sector Central se les denominan “dependencias” y a las del Sector Descentralizado o Paraestatal se les conoce como “entidades”.
Ambos niveles de la Administración Pública Federal son dirigidos por el titular del Poder Ejecutivo Federal, que recae en la persona del Presidente de la República. Por mandato constitucional[9], el Presidente nombra a los titulares de las secretarías (“dependencias”) de cada uno de los ramos de la Administración Pública Federal e incluso a los funcionarios responsables de dirigir las entidades del Sector Público. Este mismo esquema suele repetirse para el caso de las Entidades que integran la Unión Federal Mexicana. En el caso de Veracruz, por ejemplo, la estructura de la Administración Pública estatal obedece a la misma lógica organizacional federal y se encuentra consignada en su respectiva Ley Orgánica, que por cierto se denomina Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal.
En síntesis, podemos afirmar que la Administración Pública constituye el conjunto de esfuerzos para operacionalizar estratégica y tácticamente las líneas generales de Gobierno que el titular del Ejecutivo, Federal o estatal, contempla en el instrumento básico que orienta la direccionalidad de su Política y que se denomina Plan Nacional de Desarrollo (PND). La Administración Pública representa, por lo tanto, el mecanismo y la estructura necesarias para que la Política del titular del Ejecutivo pueda operacionalizarse en acciones concretas por medio y a través del Sector Público. Es decir, mientras que la Administración Pública es la Función, el Sector Público es la Estructura. Naturalmente, la noción típicamente fayoliana del Proceso Administrativo, se encuentra implícita en toda la dinámica de la Administración Pública y en todos los niveles del Sector Público.
La construcción de estas Notas se rige por esta lógica; por ello, iniciamos revisando la “estructura de organización” del sector público, luego continuamos con la Planeación Pública y finalizamos con el Control. Adicionalmente, revisaremos las funciones que corresponden a las Finanzas Públicas y a la Administración de los Recursos Humanos en el ámbito del sector público.
II. LA ADMINISTRACION PUBLICA Y EL DERECHO.
El Estado, en tanto forma máxima de organización de la Sociedad es, esencialmente, una construcción jurídica. La Carta Magna es, de hecho, el Manual de Organización del Estado Mexicano[10] -y desde luego de cualquier otro Estado-. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a través de sus diversos Títulos, dispone las garantías individuales, la forma de gobierno, la división de los poderes, los mecanismos de su integración, la estructura del sistema federal, etc. Por medio de Leyes derivadas o secundarias, como la LOAPF, que es la Ley Reglamentaria del artículo 90 constitucional, señala la forma en cómo cada mandato de la Constitución deberá ser observado.
Esencialmente, dado que la Administración Pública es el instrumento de operacionalización de la Política del Estado -señalada por el Titular del Poder Ejecutivo en turno y consignada en el PND de acuerdo con los reclamos de su campaña política-, y dado que el Estado es una construcción del Derecho, es de esperarse que todo, absolutamente todo, en el campo de la actividad pública este sujeto a las normas del Derecho. La Administración Pública se encuentra, en estas condiciones, sujeta a un marco jurídico conocido como el Derecho Público, particularmente el Derecho Constitucional y Administrativo.
Todas las funciones típicas de la Administración se encuentran legisladas. Si hablamos, por ejemplo, de la Planeación, nos encontramos con que existe una ley que establece las bases, las formas y los procedimientos para el establecimiento de dicho proceso administrativo; si revisamos los procesos de Integración, nos daremos cuenta que existen leyes para las compras y las adquisiciones y para el suministro de los recursos humanos; si hablamos de las Finanzas Públicas, por consiguiente. El Administrador Público debe ser, evidentemente, un administrador conocedor del marco legal que contextualiza el ejercicio y la práctica de la Administración Pública. ¿Que sucede con la Contabilidad? Sucede que existe la Ley de Contabilidad, Control y Gasto Público. ¿Que sucede con los procesos de Control y Evaluación? Sucede que existe una Ley que las regula y hasta una dependencia del Ejecutivo denominada SECODAM encargada de auditar y fiscalizar la calidad del desempeño de la Administración Pública Federal.
Por otra parte, cualquier estudio especializado en Administración Pública tiene que partir de una revisión de la Teoría General del Estado, del Constitucionalismo y de las formas específicas de Gobierno, de su composición y elección, entre otros temas. La idea subyacente en todos ellos es el Derecho. Es imposible asomarse al campo de la Administración Pública sin tocar la normatividad jurídica. Empero, ello no quiere decir que los estudios en este campo de la Administración tengan que ser realizados únicamente por abogados. En realidad, la Administración Pública es inter, multi y transdisciplinaria, y lo mismo requiere del Derecho que de otras ciencias y disciplinas como son la Ciencia Política, la Sociología, la Psicología Social, la Antropología, las Matemáticas y la Estadística, la Economía, es decir, las Ciencias propias de la Administración.
En este curso, nos ocuparemos de la Administración Pública desde la perspectiva de la denominada Gerencia Pública, término por demás peligroso en tanto que invita a una visión equivocada que pretende asumir que los asuntos del Estado, es decir, los asuntos públicos, deben ser manejados con criterios rentistas y de eficientismo, tal y como se tratan en la empresa privada[11]. Cuando hablamos aquí de Gerencia Pública, nos referimos no a la substitución tecnocrática de la sensibilidad política con que deben ser tratados los asuntos públicos del Estado, sino a la implementación de las técnicas administrativas precisamente al interior de las estructuras organizacionales de las dependencias y entidades del sector público mexicano. El objetivo de este enfoque es coadyuvar a eficientar los procesos de Gestión administrativa, de modo que la calidad en el servicio público al ciudadano justifique lo que éste paga al Estado por la vía de su voto electoral y por la vía de sus impuestos.
Por lo tanto, apelaremos a las leyes únicamente en la medida en que éstas nos proporcionan el marco estructural, procedimental y de control de las funciones del Sector Público sometido a la funcionalidad de la Administración.
III. ESTRUCTURACION BASICA DEL PODER EJECUTIVO
La Constitución señala que “se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que se denominará “Presidente de los Estados Unidos Mexicanos”[12]. El Poder Ejecutivo no es, por lo tanto, una estructura organizacional administrativamente hablando, sino una persona; sin embargo, para efectos de su ejercicio, el Presidente necesita forzosamente de una estructura formal, la cual esta compuesta, en términos genéricos por dos áreas:
¨ La Presidencia de la República y sus órganos auxiliares y;
¨ El Sector Público propiamente dicho en sus dos niveles: Sector Central y Sector Descentralizado de la Administración Pública Federal.
Por extensión, la Presidencia de la República (PR) es un componente del Sector Público; no obstante, se trata de un área interna de servicio y apoyo personal y directo al Presidente. Es, por así decirlo, su Oficina personal de Despacho. En cambio, el Sector Público, -propiamente dicho-, esta integrado por las áreas de despacho que la Constitución dispone a través de la LOAPF y es el que constituye el Servicio Público que el Estado, a través del Poder Ejecutivo, está obligado a dar para efectos de cumplir con sus fines. Veamos con detenimiento cada uno de los componentes de la estructura formal de organización del Poder Ejecutivo, que a partir de este momento denominaremos simplemente como Administración Pública Federal (APF).
Decíamos que para “el despacho de los asuntos de carácter administrativo y de gestión política, el Presidente de la República dispone de un grupo de órganos auxiliares internos que forman lo que se denomina oficialmente como Presidencia de la República. Este primer escalón de la Administración Pública es el conducto mediante el cual el titular del Poder Ejecutivo canaliza la toma de decisiones”[13] .
La LOAPF, en su artículo 8vo, otorga al titular del Ejecutivo la facultad “para crear unidades que estudien y den forma a los acuerdos presidenciales; compilen leyes y decretos promulgados; lleven registro de los reglamentos y resoluciones; estudien y promuevan las modificaciones que deban hacerse a la propia Administración Pública y evalúen su ejecución; y, que atiendan los servicios de difusión y relaciones públicas”. Dicha Ley también dispone que el Presidente puede crear aquellas áreas de asesoría, apoyo técnico y de coordinación en áreas prioritarias que considere convenientes, con recursos financieros provenientes del presupuesto asignado a la propia Presidencia de la República.
La estructura de la AP de México se ha ido modificando a lo largo de los diferentes sexenios y en la medida en que las necesidades del gobierno lo han exigido. Por ejemplo, la Oficina de la Presidencia de la República, hasta 1976, realizaba, además de las funciones que la moderna LOAPF le atribuye, las de Planeación y Programación del Gasto Público. En esa época, -hasta el sexenio de Luis Echeverría Alvarez-, tenía el rango de Secretaría de Estado; posteriormente bajó a ser simplemente una oficina. Las funciones de programación y presupuestación del gasto público fueron asignadas a una súper secretaría de Estado con Miguel de la Madrid (la SPP) y durante el sexenio de Salinas se reasignaron a la SHCP, decretando con ello la desaparición de la Secretaría de Programación y Presupuesto.
De acuerdo con las disposiciones de la LOAPF, que ya vimos es Ley reglamentaria del artículo 90 constitucional, el Presidente en turno está facultado para organizar y reorganizar las oficinas de la Presidencia de la República según su particular visión del mando y del ejercicio del poder. Por ejemplo, durante el sexenio de José López Portillo (1976-1982), la estructura orgánica de la Presidencia de la República era como sigue:
Þ Secretaría Particular;
Þ Secretaría Privada;
Þ Estado Mayor Presidencial;
Þ Unidad de Asuntos Jurídicos;
Þ Unidad de Coordinación general de estudios administrativos;
Þ Coordinación general del Plan Nacional de zonas deprimidas y grupos marginados;
Þ Coordinación general del Sistema Nacional de Evaluación y del Sistema Alimentario Mexicano;
Þ Unidad de Coordinación General de Programas para productos básicos;
Þ Coordinación de Servicios de Salud Pública;
Þ Coordinación de Proyectos de Desarrollo;
Þ Coordinación General de Comunicación Social;
Þ Coordinación para el Desarrollo de Centros turísticos, y la
Þ Oficina de Asesores del Presidente de la República. [14]
En realidad, la Presidencia de la República es un área muy flexible de la Administración Pública Federal. De hecho, cada Presidente le imprime su sello personal y su estilo personal de gobernar se ve reflejado en la forma en cómo organiza este espacio administrativo. En la estructura del periodo que se ejemplifica, correspondiente a la Administración de José López Portillo, se ve claramente el énfasis que durante el sexenio se imprimió al Sistema Alimentario Mexicano, que por cierto cayó -como muchos programas federales de esa época-, en la demagogia más pura y en el populismo más recalcitrante, acompañados desde luego, por la frivolidad y la corrupción que tipificaron los años del lopezportillismo. Otro programa similar fue el de la denominada “reforma administrativa”, que supuestamente buscaba la simplificación y la eficiencia dentro del sector público federal.
El otro nivel de la Administración Pública Federal está constituido por el Sector Público en su estructura dual: El Sector Central y el Descentralizado. Los veremos a continuación con más detalle
El Sector Público Mexicano.
La Constitución ordena que el Poder Ejecutivo Federal (PEF) se estructure dualmente a través de los órganos centralizados, las Secretarías de Estado y los Departamentos así como de los órganos denominados entidades paraestatales. De esta manera, la organización centralizada y la paraestatal, que puede o no ser jurídicamente descentralizada, forman parte integral de la Administración Pública Federal. Este reconocimiento constitucional de ambas formas de organización del PEF adquirió vigencia en el año de 1981, con lo cual se superaron los problemas jurídicos a que daba origen la ausencia de bases constitucionales para la creación y operación del amplio y complejo sector paraestatal.
En el lenguaje administrativo de uso común se denominan Dependencias a las Secretarías de Estado y al Departamento del Distrito Federal. Son Entidades todos los organismos del sector paraestatal, tales como las empresas públicas descentralizadas (Pemex, Comisión Federal de Electricidad, Instituto Mexicano del Seguro Social, etc,), empresas propiedad del Gobierno Federal (GF), Fondos, Fideicomisos, así como la denominada Banca de Desarrollo. Ambas categorías de órganos públicos están reglamentadas en detalle por la LOAPF, para a su vez reglamentar el artículo 90 de la Constitución.
¿Cuáles son las características distintivas de ambos tipos de órganos públicos?
Características principales de la Organización Centralizada:
1. Las Dependencias carecen de personalidad jurídica propia, puesto que representan al titular del PEF.
2. Dependen jerárquica y administrativamente del titular de PEF.
3. Los titulares de estos órganos o Dependencias son nombrados y removidos libremente por el propio Presidente o por un funcionario subordinado a aquél y legalmente autorizado.
4. Actúan exclusivamente por facultades delegadas por el Presidente y según las funciones que especifica la LOAPF.
5. Carecen de patrimonio propio y sus recursos se derivan de las asignaciones establecidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación, sin que puedan ejercer otros recursos.
Características de la Organización Descentralizada:
1. Las Entidades del Sector Público (SP) tienen personalidad jurídica propia, derivada de una Ley, de un Decreto o de un acto jurídico de derecho privado, tal como la creación de una sociedad anónima, por ejemplo.
2. Sus funcionarios principales son nombrados y removidos por el Consejo de Administración de la Entidad respectiva, a propuesta, por lo general, del titular del PEF. El nombramiento y la remoción deben cumplir los requisitos establecidos en los estatutos y reglamentos internos que rigen la actividad de las sociedades, cuando se trata de entes jurídicos.
3. Las Entidades no dependen jerárquica ni administrativamente del Presidente, sino de sus propios órganos de gobierno tales como los Consejos de Administración, Asambleas de Accionistas, según el caso.
4. Los titulares de estos órganos no actúan por facultades delegadas, sino con base en las leyes y disposiciones de carácter general que rigen las actividades del campo en el que las Entidades actúan.
Tienen patrimonio propio y ejercen un presupuesto cuyos recursos provienen de la venta de las mercancías y servicios que constituyen el objeto de su actividad. La circunstancia de que sus presupuestos sean aprobados por la Cámara de Diputados no altera, sin embargo, la validez de esta afirmación. Regularmente las Entidades operan deficitariamente, por lo cual el GF les asigna subsidios anualmente, los cuales van con cargo al Presupuesto de Egresos de la Federación.
Una de las responsabilidades de los profesionales de la Administración Pública es, precisamente, eficientar la dinámica administrativa y operativa de las Entidades, de modo que cumplan con su objetivo en forma productiva, sin déficits y sin costos onerosos al erario público.
La Administración Central Federal.
El Sector Central consiste en el conjunto de las Secretarías de Estado y el Departamento del Distrito Federal[15]. En calidad de tales dependen del Presidente de la República y su estructura y funciones se encuentran definidos por la LOAPF. Por su propia naturaleza, estas Dependencias son órganos auxiliares directos e inmediatos del Presidente, quien constitucionalmente está obligado a distribuir entre secretarios de Estado y Jefes de Departamento, -en este caso, el único Departamento es el del Distrito Federal-, los asuntos administrativos del Poder Ejecutivo.
El Título Segundo de la LOAPF, está dedicado a normar lo relativo a la Administración Pública Centralizada. El Capítulo I, establece que las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos tienen igual rango, y entre ellos no “habrá, por lo tanto, preeminencia alguna”. Por otra parte, el artículo 14 de dicha Ley, establece los fundamentos jerárquicos y de estructura organizacional de las Secretarías indicando que cada una de éstas tendrá un titular denominado Secretario de Estado y por debajo de éstos habrá subsecretarios, un oficial mayor, directores, subdirectores, jefes y subjefes de departamento, oficina, sección , mesa
y “por los demás funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo y otras disposiciones legales:”
Por cuanto se refiere a los Departamentos Administrativos, al frente de cada uno de ellos “habrá un Jefe de Departamento, quien se auxiliará en el ejercicio de sus atribuciones, por secretarios generales, oficial mayor, directores, subdirectores, jefes y subjefes de oficina, sección y mesa, conforme al reglamento interior respectivo, así como por los demás funcionarios que establezcan otras disposiciones legales aplicables”.
La LOAPF, en su artículo 17, establece que “para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso...”.
El numeral 19, indica que “el titular de cada Secretaría de Estado y Departamento Administrativo expedirá los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público necesarios para su funcionamiento, los que deberán contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, así como sobre los sistemas de comunicación y coordinación de los principales procedimientos administrativos que se establezcan”. Además, obliga a las dependencias a mantener dichos manuales constantemente actualizados y, como todo en cuanto a acuerdos y demás se refiere en la Administración Pública, deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación. Este artículo también obliga a los titulares de las dependencias a crear una administración de recursos humanos sustentada en escalafones actualizados para los trabajadores, así como a establecer sistemas de estímulos y recompensas según la ley y las condiciones generales de trabajo respectivas.
Por cuanto al régimen administrativo se refiere, el artículo 20 indica la obligación de las dependencias de establecer “servicios de apoyo administrativo en materia de planeación, programación, presupuesto, informática y estadística, recursos humanos, recursos materiales, contabilidad, fiscalización, archivos y los demás que sean necesarios en los términos que fije el Ejecutivo Federal.
Las Secretarías de Estado podrán, por instrucciones presidenciales, constituirse en Comisiones Intersecretariales, concepto que viene a sustituir al de “gabinete especializado”, muy común en otros tiempos.
Por disposición del artículo 23 de la LOAPF, una vez abierto el período de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso de la Unión del estado que guarden sus respectivos ramos y deberán informar, además, cuando cualquiera de las Cámaras los cite en los casos en que se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus actividades. Esta actividad recibe el nombre de comparecencia y obedece al espíritu republicano del Estado mexicano, aunque la naturaleza y la estructura política del Congreso de la Unión, dominado por el partido del gobierno y hecho éste a la cultura de la subordinación, hecha por la borda la pureza de esta disposición democrática. A menudo, los congresistas aprueban por mayoriteo y sin el debate parlamentario necesario, cuanto informe, proyecto de ley, presupuesto, cuenta pública etc., se les pone a su consideración. Mucho de la Reforma Política y Electoral que actualmente se discute en diferentes frentes de la sociedad, avanza en el sentido de modificar radicalmente esta situación.
Por otra parte, y dadas las características actuales del sistema político y administrativo del país, las Dependencias poseen un doble carácter constitucional: por un lado son órganos administrativos y por otro, son órganos políticos. Consecuentemente, sus titulares no pueden dedicarse sólo al quehacer técnico-administrativo, sino que tienen que dominar el arte de la política no sólo para mantenerse en sus puestos, sino fundamentalmente, para realizar con eficacia sus funciones y sus responsabilidades. Por ello, la Administración Pública, -en México y en cualquier país del mundo-, no puede reducirse al ámbito meramente tecnocrático, ni tampoco puede conceptualizarse, exclusivamente, dentro de esquemas de simple Gerencia Pública. En realidad, como hemos dicho, la Administración Pública es la encargada de operativizar las líneas de acción estratégica que el titular del PEF traza en el PND para orientar los actos y las grandes decisiones de su Gobierno. Debemos precisar que gobernar, no es lo mismo que administrar. Por un lado, el gobierno asume una responsabilidad política y social; en cambio, la pura administración adquiere únicamente una responsabilidad técnica. Sin embargo, en los titulares de las Dependencias convergen ambas responsabilidades, ya que por un lado deben ser políticos y por otro deben saber ser políticos.
El titular del PEF no delega la autoridad presidencial total en sus colaboradores, puesto que ésta es constitucionalmente intransferible. Los titulares de las Dependencias únicamente asumen la representación del Presidente, -quien es el Jefe nato de la Administración Pública Federal-, pero jamás podrán actuar en pleno uso del Poder presidencial porque éste es unipersonal, y sólo lo desempeña el Presidente.
En la Administración Pública mexicana suele hablarse del “Gabinete” y en otras ocasiones se usa la palabra “Ministro” para designar a los titulares de las Secretarías de Estado. Naturalmente, se trata de prácticas y usos erróneos, puesto que, por cuanto se refiere al gabinete, éste resulta ser una figura inexistente en la Constitución; por cuanto se refiere a los ministros, éstos no existen en un sistema político representativo, republicano y federal como el nuestro. Los ministros son figuras en los sistemas parlamentarios. El mexicano no es un sistema parlamentario, por lo tanto no posee ministros, sino meramente secretarios del despacho presidencial. Sin embargo, el uso del concepto gabinete es instrumentalmente útil para efectos administrativos e informalmente se integra cuando los colaboradores del Presidente están reunidos en sesión y cuando a convocatoria de éste, le asesoran en materia de asuntos trascendentes del país. El gabinete mexicano es, por lo tanto, extraconstitucional, puesto que adolece de ese fundamento y de reglamentación alguna. Sin embargo, la actual LOAPF prevé la figura de las Comisiones Intersecretariales para el correcto despacho de los asuntos públicos.
Son pocas las ocasiones en las que el Presidente convoca a la totalidad del gabinete; regularmente, los reúne sectorizadamente, o sea, por áreas funcionales de especialidad. Hoy se habla del “gabinete económico”, “gabinete agropecuario”, “gabinete de salud pública”, del “gabinete social”, etc. También se habla del denominado “gabinete ampliado”, el cual se integra -siempre informalmente-, con los titulares de las Dependencias y, ampliadamente, con los titulares de las Entidades y otras áreas del Gobierno Federal que sobre un asunto en especial, resulten concurrentemente necesarias para la consulta o asesoría presidencial.
El sistema político, gubernamental y administrativo ha sido, hasta la fecha, un sistema presidencialista. Presidencialista en sentido estricto porque la Constitución así lo dispone; presidencialista, en sentido político, porque la práctica y los vicios del propio sistema, la costumbre y la falta de madurez política de la sociedad mexicana así lo han favorecido y permitido. La preeminencia del Poder Ejecutivo sobre los otros “Poderes” ha sido un insulto y una injuria al federalismo, a la división de poderes y a la democracia. Sin embargo, la apatía de la sociedad y el statu quo político, han permitido que la Constitución no sea respetada y que el titular del PEF asuma una cantidad tan grande de poderes y de facultades extraconstitucionales, que sólo son concebibles en las dictaduras hegemónicas. Indudablemente, México está urgido de auténticas reformas en cuando menos tres diferentes frentes: se requiere una Reforma Política o del Estado, una Reforma Electoral y una Reforma Económica. No más presidencialismo absolutista estilo Salinas; no más injusticias e inequidades electorales; no más neoliberalismo económico, cuyos resultados y efectos en la sociedad y en la economía nacional son, evidentemente, desastrosos.
La Administración Pública Paraestatal[16]
Se afirma que son organismos descentralizados aquellos creados por la ley o por decreto del Congreso de la Unión o bien del Ejecutivo Federal. Se trata de entidades con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten. Las entidades son propiamente estatales o bien de participación estatal mayoritaria.
* Las Sociedades Nacionales de Crédito constituidas en los términos de la legislación específica;
* Las Sociedades de cualquier otra naturaleza incluyendo las Organizaciones Auxiliares Nacionales de Crédito y las Institucionales Nacionales de Seguros y Fianzas en que se satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos:
1. Que el Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales, conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de más del 50% del capital social.
2. Que en la constitución de su capital se hagan figurar títulos representativos de capital social de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal, o
3. Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar la mayoría de los miembros de la entidad de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director general, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno de la entidad paraestatal.
El Gobierno Federal también puede crear, como entidades del sector paraestatal, por sí o por medio de alguna otra entidad, a los denominados Fideicomisos con el propósito de ayudar al Ejecutivo Federal en el desempeño de las atribuciones del Estado para impulsar las áreas prioritarias del desarrollo. Los Fideicomisos nacen en la Administración Pública Federal con una estructura organizacional propia, análoga a las de otras entidades; lo que les caracteriza es el hecho de poseer Comités Técnicos para su legal funcionamiento. En los Fideicomisos, la SHCP funge como fideicomitente único de la Administración Centralizada.
Para efectos de administración, el Presidente de la República agrupa a las Entidades por sectores, según el propósito, naturaleza y esfera de competencia de cada Entidad. Cada sector de entidades es presidido por la Secretaría de Estado que corresponda, la cual actúa como cabeza de sector correspondiéndole coordinar la programación y la presupuestación de los recursos públicos, así como conocer y evaluar los resultados de operación de las entidades, presidiendo los órganos de gobierno de cada una de ellas. El Secretario del ramo podrá, inclusive, reagrupar a las entidades por subsectores para mejorar sus acciones de dirección y control.
Las relaciones entre el Ejecutivo Federal y las entidades paraestatales, se realizan por conducto de la SHAC y de la SECODAM, esto con la finalidad de hacer congruentes las acciones de la Administración Pública paraestatal con el Sistema Nacional de Planeación y con los lineamientos generales en materia de Gasto Público, financiamiento y control, que el propio Ejecutivo implanta como elementos de su política económica y financiera pública.
Hasta aquí, hemos revisado descriptivamente algunas ideas relacionadas con el Estado, la Administración Pública Centralizada y Descentralizada. Hemos destacado las diferencias entre administrar y gobernar y también ha quedado señalado que lo que se denomina Administración Pública corresponde, de modo particular y específico, al desempeño del Poder Ejecutivo Federal, elemento fundamental del Estado. También se han señalado las relaciones entre la Administración Pública y el Derecho, indicando que éste es un elemento importante, pero no el único, puesto que la Administración Pública, por su propia naturaleza, constituye una disciplina y una práctica inter y multidisciplinaria. En este sentido, la economía y las finanzas públicas, la sociología, la política, la estadística, las ciencias de la comunicación, y muchas otras ciencias, contribuyen para que los administradores públicos puedan del modo más eficaz, instrumentar operativamente las líneas estratégicas de acción política del titular del Ejecutivo Federal.
Debemos hacer notar que los estudios de Administración Pública de este Curso los iniciamos alterando un poco la lógica de lo que en la administración general conocemos como el proceso administrativo. En efecto, lo primero que se ha propuesto como objeto de estudio, es la estructura organizacional del Poder Ejecutivo, y hemos señalado que la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece las líneas generales de organización del Sector Público. En la siguiente parte de estas Notas hablaremos de la Planeación Pública, destacando su proceso, en los términos de la ley respectiva, y enfatizando el papel y la importancia del Plan Nacional de Desarrollo. Posteriormente, hablaremos de la Función Financiera, apuntando su dinámica y su carácter de ser una función especializada de la Administración Pública. Se tocarán también los temas relacionados con la administración del proceso de Adquisiciones y del Recurso Humano y, finalmente, analizaremos las funciones que corresponden al Control y a la Evaluación de la Administración Pública Federal. Corresponderá a los alumnos documentar lo que a la Administración Pública de las entidades federativas y municipios corresponda.
IV. LA PLANEACIÓN PÚBLICA.
Como sabemos, la Planeación es una función de la Administración que consiste en:
1. Identificar los objetivos generales de una institución a corto mediano y largo plazo;
2. Definir las políticas o estrategias para alcanzar esos objetivos;
3. Ordenarlos de acuerdo a prioridades;
4. Establecer el marco normativo dentro del cual se deben desenvolver las acciones dentro de la institución, y
5. Proporcionar las bases dentro de las cuales deberán desempeñarse las otras funciones generales de la Administración como son la Organización, el Control, el Financiamiento y el Gasto Público, la Administración de personal, las Adquisiciones, etc.
La Planeación, como función de la Administración Pública[17], adquiere una diversa tipología según el sector, la actividad o la función del Estado a la que se refiera. Por ejemplo:
· Si se alude a alguna de las grandes actividades sociales, podremos hablar de la planeación económica o de la planeación social. Hoy en día, ambas modalidades se integran en lo que se conoce como la planeación del desarrollo.
· Si se refiere a las funciones del Estado, hablaremos entonces de la planeación de las finanzas públicas, del presupuesto y del gasto público.
· Si se refiere a la planeación sectorial, entonces hablaremos de la planeación de los servicios públicos, de la educación, de la salud y la vivienda o bien de los recursos humanos que el Estado requiere para el desempeño de sus funciones.
Todas las formas de Planeación que se dan en el Sector Público y por tanto dentro del ámbito de la Administración Pública son, necesariamente, modalidades específicas de la Planeación del Desarrollo; es decir, son formas de planeación económica y social.
Naturaleza Política de la Planeación.
En la medida en que la planeación supone la fijación de objetivos generales y de largo plazo para la sociedad, es una tarea administrativa que participa plenamente de la naturaleza política[18]. Por lo tanto, existe una estrecha vinculación entre la actividad política y la planeación. Toda planeación del desarrollo, en tanto que es económica y social, es por lo mismo una planeación política. Sin embargo, está claro que la proposición inversa no es necesariamente cierta, ya que la política se manifiesta de muchos otros modos que no son necesariamente formas de planeación.
La Planeación Pública (PP) es una de las formas modernas de llevar a cabo ciertas actividades políticas, ya que puede provenir tanto de los propios partidos políticos como del mismo gobierno, desde luego. La planeación es la actividad que une las tareas políticas con las funciones administrativas; es el vínculo que caracteriza a los actos de gobierno. Los métodos y técnicas de la planeación son básicamente administrativos, mientras que la elección de objetivos y el establecimiento de las prioridades entre ellos es, principalmente, una acción política.
La PP, como función de la Administración Pública, puede revestir dos formas básicas:
A. Planeación obligatoria o forzosa, que es la que se sustenta en la propiedad colectiva y pública de la mayoría de los bienes de producción, donde la propiedad privada juega un papel minoritario y en la que la asignación de los recursos en la economía no se hace a través de las fuerzas del mercado, sino de una manera burocrática centralizada. Este sería el modelo más cercano a las modalidades dictatoriales del llamado “comunismo soviético”, hoy acabado.
B. Planeación inducida o indicativa, que es obligatoria sólo para el sector público y un indicador no obligatorio para el sector privado.
En los tiempos actuales, la sociedad mexicana cursa la aplicación de un modelo de planeación económica cuyas estrategias descansan en el neoliberalismo, el cual es un esquema de gobierno que diseña las políticas públicas a partir del libre mercado, procurando que el Estado intervenga lo mínimo necesario en el proceso de asignación y distribución de los recursos públicos y de los bienes sociales. El extremo opuesto está representado por el socialismo, el cual rechaza el libre mercado y privilegia la acción estatal para asignar y distribuir los bienes sociales.
Vale destacar que ambas formas de visualizar la planeación y la ejecución de los actos de gobierno son, por extremas, inoperantes. El neoliberalismo contribuye a que los ricos se hagan más ricos y los pobres más pobres, como en el caso mexicano. El socialismo, por el contrario, cancela las iniciativas, la creatividad y las libertades esenciales para crear riqueza. Ni uno, ni otro. El estado debe buscar esquemas de equilibrio, en los cuales los sectores privado y público tengan una participación socialmente razonable en la actividad económica y social, de modo que el PIB crezca con un sentido distribuidor del ingreso y de la riqueza. Por lo tanto, la Planeación del Desarrollo debe dar respuesta a las necesidades sociales y consecuentemente debe reflejar la realidad socioeconómica del país; debe, por otro lado, contribuir a una distribución justa del ingreso y de las oportunidades sociales. En este sentido, en México, es injusto y hasta inhumano dejar que el “libre mercado” pretenda resolver las desigualdades sociales, ya que esto es imposible. Necesariamente debe intervenir el Estado con programas adecuados de asistencia y seguridad, con estrategias tributarias y fiscales que redunden positivamente en las clases más necesitadas.
Elementos de la Planeación Pública.
La planeación “como función administrativa, transformada en estrategia de la política gubernamental, constituye un estilo definido de gobierno”[19]. La teoría y la práctica administrativas conciben a la planeación “como un proceso mediante el cual se fijan con anticipación las acciones a realizar. Es un proceso de toma de decisiones para el logro de objetivos previamente establecidos”[20]. Planear significa fijar objetivos y metas; requiere la determinación de estrategias y prioridades, la asignación de recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, la coordinación de esfuerzos y la evaluación de resultados. Veamos a continuación los elementos de la función de planeación en al ámbito del sector público:
à La PP supone un conjunto de principios de filosofía política que inspiran valores de justicia, libertad, soberanía y seguridad social que a su vez instancian la formulación de los planes que definen los grandes objetivos del país.
à La PP requiere de la determinación de los propósitos y prioridades sectoriales y regionales.
à Demanda el establecimiento de metas cuantificadas espacial y temporalmente y;
à Presupone la coordinación de las interrelaciones al interior de cada sector, entre sectores y en el ámbito regional. Recordemos que, en cualquier organización, la planeación es el proceso de fijar objetivos, seleccionar las mejores alternativas para alcanzarlos y tomar las mejores decisiones de acuerdo a ellas.[21]
Algunos Principios de la Planeación Pública.
La Planeación sustenta su acción en ciertos conceptos fundamentales que tienen validez general. La PP no escapa a ellos y son los siguientes:
I. El principio de la Racionalidad. Habla de la selección inteligente de alternativas de acción, mediante el conocimiento científico y el razonamiento sistemático. La idea es procurar el máximo de beneficios a partir de la disponibilidad de recursos.
II. El principio de la Previsión. Significa la formulación anticipada de los cursos de acción futuros, con base al diagnóstico y proyecciones observadas.
III. Principio de Universalidad. Implica la incorporación de todas las fases del proceso socioeconómico y administrativo en la planeación, para prever las consecuencias de su aplicación.
IV. Principio de la Unidad. Hace posible la integración de planes, programas y proyectos en un todo orgánico que puede ser coordinado.
V. Principio de la Continuidad. Consiste en dotar a la planeación de flexibilidad y dinamismo en los momentos en que sea necesaria la variación de los rumbos y de los objetivos, plazos y demandas de la sociedad. Además, supone que cumplido un plan, se formula el siguiente o se revisa y se agrega un año más, manteniendo la secuencia de la acción.
VI. Principio de la Inherencia. Establece que la planeación es necesaria en cualquier organización y actividad humana; es inherente a la administración. El Estado o bien la empresa privada deben planear la forma de alcanzar sus objetivos.
Formas de Planes Públicos.
La planeación gubernamental, en la mayoría de los casos, es un esfuerzo que realiza una institución central (dependencia o entidad) con la idea de promover y coordinar las actividades de los organismos intermedios y unidades operativas a dicha institución subordinados. Podemos proponer una clasificación de los planes gubernamentales del siguiente modo:
· Planes agregados, que cubren niveles generales de insumo-producto, empleo, niveles de precios, consumo, inversión, balanza de pagos, superávit fiscal o de la cuenta pública y otras variables de la economía.
· Planes sectoriales o subsectoriales, que cubren aspectos como el desarrollo industrial o agrícola; de modo más específico, abordan asuntos sobre construcción de caminos, obra pública, fuerza eléctrica, educación, salud, seguridad social y seguridad pública, etc.
· Planes de empresas públicas u organismos paraestatales, que abordan las estrategias de las entidades, programas de expansión o tareas de apoyo a las dependencias cabeza de sector, etc.
· Planes especiales, que cubren actividades regionales o geográficamente delimitados y que involucran a varios sectores de la economía; también se les denomina intersectoriales.
Las etapas del Proceso de Planeación.
La planeación, en tanto proceso, se despliega según un conjunto ordenado de etapas dinámicas y progresivas. Se proponen las siguientes etapas:
I. Etapa de formulación, la cual define los objetivos y las metas estimadas, factibles de alcanzar, los recursos y las unidades de política económica y administrativa, los plazos de cumplimiento y las prioridades, etc. Los pasos de esta etapa son los siguientes:
A) Diagnóstico: Implica conocer de modo sistemático la actividad regional o económica que interesa planear; es un examen que identifica las características específicas y más relevantes de algún fenómeno. En este paso se realiza un análisis de la “situación actual”.
B) La prognosis[22]: Es la apreciación de lo que sucederá en la economía en el mediano o corto plazo de no alterarse el comportamiento de los diversos factores o variables económicas del momento. Los planes públicos en general se encuentran contextualizados por dos clases de escenarios: los económicos y los que tienen que ver con la dinámica de los grupos sociales, -partidos, clases sociales, sindicatos, fuerzas de opinión, factores reales de poder en la sociedad, etc.-; ignorar las fuerzas del entorno social, económico y político, tanto interno como externo o internacional, constituye un grave error.
C) La fijación de objetivos y metas o selección de alternativas. Este paso supone un continuum sucesivo de diagnóstico y previsión, para poder confirmar metas o introducir cambios necesarios en ciertos periodos;
D) La programación sectorial: Es la selección de objetivos y metas sectoriales con la idea de predecir el comportamiento de cada uno de ellos, considerando las demandas de cada sector (industria, comercio, etc.) y ofrecer una proyección sectorial del total de la economía nacional.
E) Programación de Recursos Humanos: Consiste en analizar globalmente la disponibilidad de elementos capacitados para poner en marcha un plan, proyecto o programa.
F) Programación física: Es la determinación de recursos materiales necesarios para la producción de bienes y servicios.
G) Programación financiera: Es el señalamiento de las fuentes de donde provendrán los recursos y el análisis de las fluctuaciones de los precios de los insumos requeridos para poner en marcha el plan.
II. Etapa de Discusión y aprobación de los planes. Aquí se busca la aprobación de los órganos superiores de la organización. En algunos países esto corresponde al poder legislativo; en otros, este poder sólo aprueba los presupuestos vinculados al plan, pero no discute el plan en sí mismo.
III. La ejecución. Implica la toma de decisiones y la dirección del desempeño del plan por los titulares de las dependencias o entidades.
IV.El control y la evaluación. En México, cada dependencia dispone de su órgano interno fiscalizador del desempeño de las acciones públicas y, además, la SECODAM, por parte del Ejecutivo Federal realiza la fiscalización del sector público. En asuntos de desempeño de la cuenta pública, la Constitución dispone que la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados realice también las funciones de control, seguimiento, auditoría, evaluación y fiscalización del desempeño y de la aplicación de los recursos públicos.
El Marco Jurídico de la Planeación.
Hasta antes de 1983, la Constitución carecía de señalamientos expresos acerca de las atribuciones del Estado para establecer un sistema de planeación nacional. Actualmente, el artículo 74 constitucional dispone que la H. Cámara de Diputados es la facultada para examinar, discutir y aprobar anualmente los principales y más importantes Planes Públicos: el Presupuesto de Egresos de la Federación y la Ley de Ingresos.
Por otra parte, el artículo 25 constitucional establece que “El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta constitución. Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación.”
De modo aún más concreto, el artículo 26 constitucional expresa:
“El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación.....La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlos al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal.”
El propio artículo 26 añade:
“La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.”
Otros instrumentos legales que regulan la función de la planeación pública son, por ejemplo:
· La ley General de Asentamientos Humanos, que ordena planes específicos para la regulación de los asentamientos humanos y para dar cauce racional a la acción pública en sus tres niveles de gobierno.
· Ley de Fomento Agropecuario, que dispone ejemplarmente el uso y aplicación de las técnicas de planeación pública aplicadas al sector.
· Los diversos decretos del EF mediante los cuales expide planes para dar formalidad a las acciones nacionales, sectoriales o regionales. Algunos de los más importantes son:
a) Plan nacional de zonas deprimidas y grupos marginados
b) Planes estatales de desarrollo socioeconómico
c) Plan nacional de desarrollo urbano
d) Plan nacional de desarrollo pesquero
e) Plan rector vial para el DF
f) Plan nacional de fomento cooperativo etc,.
El Plan Nacional de Desarrollo[23]
Este plan, por disposición constitucional y por mandato de la Ley de Planeación, “deberá elaborarse, aprobarse y publicarse dentro de un plazo de seis meses contados a partir de la fecha en que toma posesión el Presidente de la República, y su vigencia no excederá del periodo constitucional que le corresponda, aunque podrá contener consideraciones y proyecciones de más largo plazo.
“El Plan Nacional de Desarrollo precisará los objetivos nacionales, estrategia y prioridades del desarrollo integral del país, contendrá previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales fines; determinará los instrumentos y responsables de su ejecución, establecerá los lineamientos de política de carácter global, sectorial y regional; sus previsiones se referirán al conjunto de la actividad económica y social, y regirá el contenido de los programas que se generan en el Sistema Nacional de Planeación Democrática.”
Los programas apoyan el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo (PND) y serán de los siguientes tipos:
· Regionales y
Naturalmente, los programas deberán observar congruencia con el PND y especificarán los objetivos, las prioridades y políticas que regirán el desempeño de las actividades del sector administrativo de que se trate. Contendrán también las estimaciones de recursos y las determinaciones sobre insumos, instrumentos y responsables de su ejecución.
Los programas institucionales son elaborados por las entidades paraestatales y quedarán sujetos a las previsiones contenidas en el PND y en el Programa sectorial que corresponda.
Los programas regionales son los que rebasan el ámbito jurisdiccional de una entidad federativa y se elaboran para las regiones que se consideren prioritarias y estratégicas, en términos del PND.
Los programas especiales, se referirán a las prioridades del desarrollo integral del país fijados en el PND o a las actividades relacionadas con dos o más dependencias coordinadoras de sector.
Se denomina plan anual al que elaboran las dependencias y entidades para coordinar la ejecución del PND y de los programas institucionales, regionales y especiales. Dicho plan anual incluirá los aspectos administrativos y de política económica y social que corresponda. Servirán de base estos planes anuales para la integración del anteproyecto de presupuesto que las propias dependencias y entidades deberán elaborar conforme a la legislación aplicable. Además estos planes anuales deberán especificar las modalidades de coordinación de la Administración Pública Federal con la de los estados de la república[24].
El PND y los programas sectoriales deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación, previa aprobación del titular del Ejecutivo Federal
El Sistema Nacional de Planeación Democrática.
Los aspectos de la Planeación Nacional del Desarrollo que corresponden a las dependencias y a las entidades de la Administración Pública Federal se llevan a cabo mediante el Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD). Todas las unidades orgánicas del Sector Público mexicano forman parte de este sistema por medio de sus respectivas unidades administrativas que tengan asignadas las funciones de planeación. La Ley de Planeación de 1983, -actualmente vigente-, contiene el anacronismo de referir funciones a una Secretaría de Estado que ya no existe (SPP); sin embargo, es de entenderse que las funciones que actualmente le asigna, en materia de planeación, a la SHCP, al resto de las dependencias del Ejecutivo Federal y a las entidades paraestatales, están aún en vigor.
El SNPD posee características interesantes, muy propias de un país organizado social y políticamente alrededor de la democracia, la libertad y la iniciativa individual y colectiva de sus ciudadanos. Sin embargo, es de destacarse que el sistema político dominante en México, caracterizado por la alianza PRI-Gobierno, aunado a la apatía e incredulidad ciudadanas, hace que este Sistema de Planeación quede sólo ilustrado en el papel y en el discurso. No obstante, representa una excelente oportunidad para que la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales participen y propongan las mejores alternativas de solución a los grandes problemas nacionales.
Características del SNPD.
El marco jurídico, el orden jerárquico entre Plan Nacional y programas específicos de desarrollo, la institucionalización de ciertas bases de participación y la consulta a la sociedad civil para la elaboración del Plan y sus programas, establecen las siguientes características del SNPD:
¨ Se instituye la participación de la sociedad civil en la elaboración del Plan y sus programas, previéndose también el procedimiento para ampliarla a su ejecución y evaluación.
¨ Se aclaran y precisan las responsabilidades de los funcionarios y servidores involucrados en las diversas etapas de la planeación, lo cual da una mayor seguridad de que lo planeado se ejecute.
¨ Se impulsa el fortalecimiento de las relaciones intergubernamentales para que los diferentes niveles de gobierno conduzcan la planeación en sus ámbitos específicos, ya por sector, por prioridad estratégica o bien por nivel de gobierno.
¨ Se prioriza el Plan Nacional de Desarrollo como el instrumento eje de la conducta política y gubernamental del régimen en turno.
¨ Destaca un avance, -al menos en teoría-, hacia la descentralización de la toma de decisiones gubernamentales y, por lo tanto, hacia un fortalecimiento, -también teórico-, del federalismo[25].
¨ El SNPD está jurídicamente institucionalizado, primero por el artículo 26 de la Constitución y luego, por su Ley reglamentaria, la Ley de Planeación, particularmente en sus artículos del 12 al 20.
¨ Las fuentes básicas para obtener la información/insumo para la elaboración del PND son: los gobiernos locales, los grupos de la sociedad civil y las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.
¨ El SNPD hace transitar a la Planeación, de una función meramente técnica, en un instrumento de transformación social.
Hemos hablado hasta aquí del PND de una manera genérica y referencial. De él hemos afirmado que es el instrumento fundamental para transformar a la sociedad y, para el gobierno federal, constituye el eje rector de sus decisiones en materia de política económica, social, industrial, agropecuaria, educativa, de salud, de obra pública, etc. Es decir, es el Plan por excelencia de la Política de Desarrollo de la Administración Pública Federal. De un modo sucinto, podríamos decir que el PND “fija los grandes objetivos nacionales y las prioridades que permiten enfrentar los problemas actuales de la nación. Contiene diagnósticos, estrategias de política e incorpora las orientaciones de consulta popular.” Es, pues, un ordenamiento para el desarrollo integral del país que se encuentra basado en los grandes objetivos nacionales derivados de la Constitución.
1. Expresa el compromiso en materia de desarrollo económico y social asumido por el Presidente durante su sexenio;
2. Contextualiza el contenido de los Programas derivados;
3. Constituye un indicador de los señalamientos para la política de mediano plazo, articulados con la política de corto plazo;
4. Indica qué programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales deben ser elaborados;
5. Es la norma para la integración del Presupuesto de Egresos de la Federación , para las iniciativas de la Ley de Ingresos, para los convenios de coordinación entre la federación y los estados (COPLADES), para los contratos, pactos y convenios que establezcan el sector público federal y los sectores privado y social.
6. Constituye un referente para que el Congreso de la Unión, los medios de comunicación masivos y la opinión pública y de los partidos políticos, emitan sus puntos de vista y sus críticas a las decisiones del Ejecutivo Federal en la conducción del país.
La estructura del PND.
No es una regla, puesto que cada Presidente lo diseña y elabora de conformidad con su estilo personal. No obstante, el documento que el titular del Poder Ejecutivo Federal debe entregar al Congreso de la Unión durante los seis meses siguientes a su toma de posesión, bien podría contener las siguientes tres partes[26]:
· Los Principios Políticos que inspiran la visión-misión que para el país el Presidente asume durante su mandato. Contiene también el diagnóstico, el propósito, los objetivos y las estrategias generales y particulares que el Ejecutivo considera viables para lograr los grandes fines de la Nación, de conformidad con la consulta popular que el SNPD propuso.
· La forma en cómo se hará la instrumentación para hacer operable la estrategia propiamente dicha. Estamos hablando de:
1. La política económica general (políticas de gasto público, de ingresos, de equilibrio presupuestal de las finanzas públicas, de control de la inflación, de crecimiento del PIB, de estabilidad de la economía, de empleo, de inversión pública y privada, de inversión extranjera y endeudamiento, de comercio exterior y balanza de pagos, etc.)
2. La política social (trabajo y seguridad social, distribución del ingreso, programa para la superación de la pobreza, educación y cultura, salud y seguridad pública, ecología y protección ambiental, etc.)
3. Las políticas sectoriales (desarrollo rural integral, parques, selvas, regiones marginadas y de pobreza extrema, zonas indígenas, energéticos, etc.)
4. Política regional (desarrollo de los estados, acciones para el Distrito Federal, desarrollo turístico para el sureste, etc.)
· La participación de la sociedad civil en la ejecución del Plan. Aquí se establecen los lineamientos generales de las vertientes de la planeación: la obligatoria, la de coordinación, la concertación y la inducción política. Así mismo, se presenta el contexto nacional e internacional en que se inscribe el Plan; se describen los problemas de coyuntura y de estructura más apremiantes.
La conducción del PND.
La conducción del Plan corresponde a la fase de Dirección del proceso administrativo convencional. Dirigir es hacer que las cosas ocurran; para ello, las organizaciones requieren ante todo de líderes que sepan y quieran inspirar a la sociedad, a sus actores y agentes a que las grandes transformaciones que el Plan establece se den en un ámbito de libertad, de interés, de motivación social y política y, sobre todo, de credibilidad. La credibilidad de un gobierno está en función de la legitimidad con que fue llevado al Poder Público. Para garantizar tal credibilidad y legitimidad, es preciso que el sistema democrático sea una realidad social e institucional; una realidad en la que la sociedad sea partícipe y en la que nadie ponga en duda ni el sistema ni los procedimientos de elección; una realidad en la que todos los partidos políticos gocen y dispongan de condiciones igualitarias, -tanto políticas como presupuestales-, para acceder al poder. En México, desafortunadamente, se cree que el Presidente de la República es el único responsable de la conducción del país y se olvida que la acción de gobierno es, por su propia naturaleza, una acción conjunta en la que sociedad y gobierno son corresponsables. La propia condición de la Planeación de ser un proceso de amplia participación social, -al menos en teoría-, obliga a que su ejecución también lo sea. Por ello, la consulta popular debería ser no sólo una condición para elaborar el PND, sino también para ejecutarlo. Esto quiere decir que así como se consulta para elaborarlo, también debe consultarse al pueblo y a la sociedad para ejecutarlo. Así de simple. La gran pregunta es ¿por qué no se incluyó en la Reforma Política recientemente consensuada por todos los partidos políticos representados en el Congreso de la Unión, el recurso del referéndum y del plebiscito, como formas de consulta a la sociedad en asuntos de interés nacional?
Sin embargo, la responsabilidad de conducir el PND es del Ejecutivo Federal. Esta responsabilidad se concreta con la aprobación del Plan y de sus programas regionales, sectoriales y especiales. Esta conducción, -repetimos: en teoría-, se lleva a cabo con la participación democrática de todos los grupos sociales que son actores de la vida nacional.
Finalmente, es preciso señalar que existen convenios de coordinación entre la federación y los estados de la república para conducir el PND. Estos convenios (COPLADES) para la planeación estatal, permiten incorporar a las entidades de la república a los grandes esfuerzos nacionales.
V. LA FUNCIÓN FINANCIERA DEL ESTADO.
El Estado, para poder cumplir con su amplia función de prestar servicios públicos a la sociedad, requiere forzosamente de recursos financieros y monetarios. Tales recursos deben ser financiados, programados y gastados con una óptica política, en el sentido amplio del término. Por lo tanto, las Finanzas Públicas “tienen por objeto investigar las diversas maneras por cuyo medio el Estado o cualquier otro poder público se procura las riquezas materiales necesarias para su vida y su funcionamiento y también la forma en que estas riquezas serán utilizadas”[27]. La función de las Finanzas Públicas comprende dos partes fundamentales:
· Una que se refiere a las reglas y procedimientos que norman la percepción de los ingresos públicos o del Estado o de cualquier otro poder público (federación, entidades federativas o municipios) y;
· La que se refiere a la correcta aplicación, por parte de los poderes públicos, de sus ingresos.
Por lo tanto, la actividad financiera del Estado es realizada para administrar el patrimonio público, para determinar y recaudar los tributos, para conservar, destinar o invertir las sumas ingresadas. Una característica de esta actividad financiera estatal es que no constituye un fin en sí misma, sino que es meramente un medio instrumental para que el estado pueda cumplir con sus fines[28]. En este sentido, según Ortega[29], la actividad financiera del Estado conoce tres momentos fundamentales:
1. El momento de la obtención de los ingresos, los cuales pueden provenir de tres fuentes:
· Fuentes denominadas de derecho privado, como son la explotación de su propio patrimonio: venta de energía eléctrica (CFE), petróleo, gasolinas y aceites (PEMEX).
· Fuentes denominadas de derecho público, como son los impuestos, las aportaciones de Seguridad Social, Contribuciones de mejoras, Derechos, Contribuciones de ejercicios anteriores, Productos, Aprovechamientos e Ingresos derivados de Financiamientos, tales como emisiones de valores en los mercados internos y externos[30].
· Fuentes denominadas de derecho mixto, como son la contratación de empréstitos o la emisión de bonos de deuda pública.
2. El momento de la gestión o manejo de los recursos así obtenidos y la administración y explotación de sus propios bienes patrimoniales de carácter permanente, y
3. El momento de la realización de un conjunto variadísimo de erogaciones para el sostenimiento de las funciones públicas, la prestación de los servicios públicos y la realización de otras muy diversas actividades y gestiones que el Estado Moderno se ha echado a cuestas.
Momento 1: Los Ingresos.
En México, el artículo 74 de la Constitución, fracción IV, otorga a la Cámara de Diputados la facultad exclusiva de “examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la Cuenta Pública del año anterior”. La Carta Magna, asimismo, obliga al Ejecutivo Federal a hacer llegar a dicha Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, a más tardar el día 15 del mes de noviembre o hasta el día 15 de diciembre cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, debiendo comparecer el Secretario del Despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.
Los ingresos estimados que el Estado considera necesarios para cubrir sus egresos, quedan especificados en la Ley de Ingresos que la Cámara de Diputados discute y aprueba. Con esta Ley quedan legitimados los cobros que el Estado hace a sus ciudadanos por conceptos diversos y que el Código Fiscal de la Federación y otras leyes de este tipo se encargan de reglamentar. La parte tributaria y de fiscalización se encargan de realizar la función de financiamiento que el Estado requiere hacer para obtener los recursos indispensables para poder cumplir con sus fines[31]. El otro lado de la función financiera es el de la asignación de los recursos obtenidos. Esta asignación deseable queda consignada en un instrumento vital de la Administración Pública Federal que se denomina Presupuesto Público. Este documento establece las formas y destinos que tendrá el Gasto Público durante el ejercicio fiscal de un año[32]
Momentos 2 y 3: El Presupuesto y el Gasto Público.
El Presupuesto, según Sáinz de Bujanda[33], constituye “el medio de que el Estado se sirve para ordenar el mecanismo de sus gastos y de sus ingresos”. No obstante, vale señalar que en los últimos tiempos, esta concepción estrictamente financiera y de caja del presupuesto, palidece ante los nuevos objetivos de política económica y social a que, finalmente, queda subordinado el presupuesto. Es decir, en las Finanzas Públicas modernas, no se acepta que el presupuesto quede en el nivel de simple técnica financiera de carácter reducidamente contable. Hoy, dadas las sociales y políticas funciones del Estado moderno, hay que convenir que el Presupuesto se ha convertido en un estratégico instrumento de la política económica y social de un país.
Importancia, Características y Estructura del Presupuesto Público dentro del Marco de la Economía Mexicana[34]
“...Existe una clara conciencia de la necesidad de mejorar la calidad de nuestra administración presupuestaria, encaminando los recursos a la consecución de los grandes objetivos nacionales, evitando incongruencias, duplicidad de acciones, desperdicios y deshonestidad.” A través del presupuesto público se pretende alcanzar objetivos tales como los siguientes[35]:
¨ Generar mayores niveles de empleo, aplicando políticas de inversión coincidentes con los objetivos nacionales de desarrollo y justicia social.
¨ Incrementar la producción de bienes y servicios para abastecer la demanda nacional principalmente en los sectores prioritarios, como son energéticos y alimentos.
¨ Crear la infraestructura que acelere el desarrollo económico y social del país, que coadyuve a la creación de condiciones que den seguridad a los factores de la producción y permitan desarrollar acciones participativas de los diferentes sectores económicos y sociales del país.
¨ Establecer la distribución equitativa del ingreso, que se realiza a través de la distribución del gasto público en los sectores de beneficio social y educativos y en la producción de artículos básicos, sentando las bases para la elevación del nivel de vida de la población.
Como se puede observar, el presupuesto público rebasa, con mucho, la concepción tradicional de ser un simple “ordenador de ingresos y de gastos”. De hecho, el presupuesto se inserta en la visión de las modernas Finanzas Públicas, cuya finalidad estratégica para el Estado y para la economía son básicamente tres:
1) La función de asignación, que es el proceso por medio del cual el Estado, -o simplemente el Sector Público-, provee de un conjunto de bienes sociales a la colectividad; bienes que el mercado no puede hacer por incapacidad, por ineficiencia o bien por falta de interés. Un problema crucial de la política financiera estatal consiste en decidir qué bienes, en qué cantidad y a quiénes ha de dotarles de esta clase de bienes o productos sociales.
2) La función distributiva se refiere al uso eficiente de los recursos dados ciertos niveles de renta (ingreso) así como de su distribución entre las clases sociales. Se trata de un problema de política distributiva cuya finalidad es hacer llegar los bienes sociales a quiénes realmente los necesitan.
3) La función de estabilización. Esta función caracteriza el moderno papel de las finanzas públicas, entendidas como una función especializada de la Administración Pública. El problema básico de la estabilización es cómo mantener un alto nivel de empleo, un grado razonable de estabilidad en los precios y una tasa aceptable de crecimiento del PIB que considere los efectos en la balanza de pagos (política de comercio exterior y de inversión extranjera). Para tal efecto, las Finanzas Públicas disponen de dos instrumentos:
A) La Política Monetaria y
B) La Política Fiscal.
Los instrumentos de la Política Monetaria se refieren al control de los agregados monetarios en circulación (oferta o masa monetaria), los cuales influyen en el comportamiento de la demanda agregada y, por lo tanto, en el nivel de actividad económica. La expansión de la oferta monetaria contribuirá a un incremento de la liquidez en los mercados y a corto plazo redundará en un aumento en la calidad de vida de los ciudadanos. A la larga, seguramente producirá inflación si el nivel de la producción no mejora.
Por su parte, los instrumentos de la Política Fiscal constituyen parte de una política de finanzas públicas que modulan el financiamiento del sector público y también el ingreso disponible de los ciudadanos, afectando de ese modo la provisión y distribución de los bienes, contribuyendo a su vez al equilibrio de la economía.
La toma de decisiones en materia de tasas de interés, gasto público, oferta de los agregados monetarios, crédito a la industria o al consumo, inversión pública y privada, inversión extranjera, deuda pública, superávits de operación fiscal, etc., constituyen decisiones de carácter financiero público y, por lo tanto, representan un área vital de la Administración Pública Federal.
El Proceso de Presupuestación.
La elaboración del Presupuesto de Egresos de la Federación va acompañado de la respectiva elaboración de los Programas por dependencia, entidad y sector. Tales programas deben especificar claramente los objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución. Los presupuestos son anuales y se fundan en costos[36]. Describimos a continuación, brevemente, el proceso de elaboración del Presupuesto Público Federal:
1. Luego de la elaboración de los Programas, a mediados de julio de cada año el Presidente conoce los documentos que contienen las alternativas de programas de acción y los rangos de gasto posibles. Al recibirse la aprobación tentativa sobre alguna de esas alternativas se desata la fase de intensa preparación del anteproyecto de presupuesto de egresos para el año siguiente. Hasta esa fecha, el trabajo con los sectores de la Administración Pública Federal ha sido básicamente programático. De aquí en adelante, se trabajará en la asignación presupuestal de recursos financieros a los programas identificados, lo cual incluye la labor de la Comisión de Gasto-Financiamiento en los términos descritos.
2. Se prepara, a continuación, el presupuesto preliminar, lo cual transcurre al interior de la SHCP, -Subsecretaría de Control Presupuestal y Contabilidad-. Se elaborar aquí alternativas de rangos de gasto que se presentan a la vista del Presidente de la República a mediados del mes de julio.
3. Se presentan los rangos de gasto a la Comisión de gasto-financiamiento; se comparan los formatos de instrucciones con base en la metodología de los programas de acción del sector público; se afinan e integran los rangos de gasto (denominados también techos financieros) para cada sector y para entidades no sectorizadas pero que si están incluidas en el presupuesto.
4. Se vuelven a presentar los rangos a la comisión de gasto-financiamiento, pero ahora calendarizados a lo largo del año, de acuerdo a sus posibles necesidades de disposición financiera.
5. Se envían los lineamientos presupuestales, programáticos y calendario financiero a cada sector administrativo o entidad incorporada al presupuesto.
6. Se elabora el Proyecto de Presupuesto con cifras definitivas, calendarios ajustados y programas revisados a la comisión de gasto-financiamiento y se envía, para su discusión y aprobación, a la H. Cámara de Diputados. El Presupuesto de Egresos de la Federación será, finalmente, el que contenga el Decreto que apruebe la Cámara.
En sentido estricto, el proceso presupuestario no concluye con la aprobación legislativa, sino que con esto se inician dos últimas etapas prolongadas y complejas, para luego volver a iniciarse el proceso iterativamente.
La siguiente fase se inicia el 1º de enero de cada año, justo al iniciarse el nuevo ejercicio presupuestal y dura de enero a diciembre. Es la etapa de ejercicio efectivo del presupuesto. Cada dependencia y entidad es directamente responsable de ejercer su propio gasto, sin requerir ninguna autorización adicional y sin más limitación que el calendario financiero autorizado. La fase final del proceso presupuestal es la de Control y Evaluación que formalmente realiza la Cámara de Diputados. Revisa lo que se llama la Cuenta de la Hacienda Pública Federal que es rendida por el Ejecutivo Federal para la consideración de los legisladores.
El Gasto Público Federal.
El denominado Gasto Público, se ha convertido en una variable macroeconómica de decidido impacto en la actividad económica de la sociedad. Por medio de él, la autoridad gubernamental acelera o desacelera el ritmo de la economía al motivar o no la demanda agregada. De esta manera el Gasto Público (GP) ha dejado de ser un simple flujo de efectivo para pasar a convertirse en un elemento fundamental de la Política Económica de la Administración Pública Federal.
Según la Ley respectiva, el GP federal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversión física, inversión financiera, así como pagos de pasivo de deuda pública, y por concepto de responsabilidad patrimonial, que realizan:
VII.Las empresas de participación estatal mayoritaria,
VIII.Los Fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal, el Departamento del Distrito Federal o alguna de las entidades, mencionadas en las fracciones VI y VII.
La programación-presupuestación del GP comprende:
· Las acciones que deberán realizar las entidades para dar cumplimiento a los objetivos, políticas, estrategias y metas derivadas de las directrices y planes de desarrollo económico y social que formule el Ejecutivo Federal y,
· Las previsiones de gasto corriente, inversión física, inversión financiera, así como los pagos de pasivo o deuda pública que se requieran para cubrir los recursos humanos, materiales, financieros y de otra índole, estimados para el desarrollo de las acciones señaladas anteriormente.
La programación-presupuestación del GP debe hacerse para satisfacer los requerimientos del PND, el marco macroeconómico coyuntural y estructural del país, las políticas de GP que dicte el Ejecutivo Federal y el Programa financiero general que elabore la SHCP. Además, debe estar coordinada su presupuestación-programación con los diversos instrumentos de Política Económica y Social, los acuerdos de concertación con los sectores privado y social y los convenios de coordinación con los gobiernos estatales y, por último, con los acuerdos programáticos intersectoriales.
Por otra parte, el Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal establece que el GP se ejercerá de conformidad con los calendarios financieros aprobados y comprenderá el manejo y aplicación que de los recursos realicen las entidades[37], para dar cumplimiento a los objetivos y metas de los programas contenidos en sus presupuestos aprobados. El ejercicio del GP se realizará de acuerdo con las siguientes acciones:
· Celebración de compromisos que signifiquen obligaciones con cargo a sus presupuestos aprobados;
· Ministraciones de fondos, y
· Pago de las obligaciones derivadas de los compromisos contraídos.
La reglamentación vigente en materia de GP aborda asuntos que van desde su formulación hasta su ejercicio, contemplando conceptos como las adquisiciones del sector público y el pago de viáticos al personal de servicio estatal.
El proceso que regula las operaciones de captación y registro de las operaciones financieras, presupuestales y de consecución de metas de las entidades, a efecto de suministrar información que coadyuve a la toma de decisiones y a la evaluación de las actividades realizadas, se encuentra contemplado en la ley respectiva, la cual traslada a las entidades la responsabilidad de la confiabilidad de las cifras reportadas en sus respectivas contabilidades, así como de la representatividad de los saldos de las cuentas de balance, en función de los activos y pasivos reales de la misma, adoptando para ello las medidas de control y depuración correspondientes.
La contabilidad deberá llevarse con base acumulativa, entendiéndose por esto el registro de las operaciones devengadas; es decir, que la contabilización de las transacciones se hará conforme a la fecha de su realización, independientemente de la de su pago. A propósito de esto, la SHCP emitirá los catálogos de cuentas respectivos a las que deberán ajustarse las entidades, de conformidad con el siguiente grupo de cuentas:
I. Activo,
II. Pasivo,
III.Patrimonio,
IV.Resultados,
VI.Presupuesto.
La Ley establece también las formas en cómo deben hacerse los informes de la Cuenta Pública, así como del control y evaluación del GP, de las auditorías, de las adecuaciones presupuestarias, de las responsabilidades que procedan conforme a la ley y en los términos del reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
La administración pública, en cualesquiera de sus niveles orgánicos, es el instrumento a través del cual la política se realiza en el marco de los estados. El gobierno, formalmente entendido, constituye un ente de naturaleza dual, pues por un lado es una unidad administrativa y por el otro es un aparato político. Ambos aspectos deben ser articulados por el jefe de estado en cuestión, pues ya se trate de un sistema federal o unitario, la administración pública es la función responsable de que el sector público funcione en beneficio de la sociedad, pues son los ciudadanos quienes con sus impuestos, financian al Estado.
Las diferencias entre administración “privada” y administración “pública” están dadas por el ámbito de sus respectivos desempeños y aplicaciones. Este ámbito es, en el primer caso, la empresa como organización de particulares; y en el segundo, el sector público de los Estados. Dicho sector se desagrega, en el caso de México, en dos niveles o áreas: el sector central, integrado por las dependencias del Ejecutivo Federal, es decir, por las secretarías de Estado, y por el otro, el sector paraestatal o descentralizado, formado por las entidades u órganos descentralizados.
Otra importante diferencia se localiza en los fines de ambas administraciones. Mientras en la privada se persigue la rentabilidad de las cuotas de capital de los particulares, en la pública se busca la satisfacción de las necesidades colectivas de la sociedad. Sin embargo, en ambos casos, la administración busca obtener resultados por medio y a través de las personas y de los recursos disponibles; en este sentido, tanto una como otra demandan logros eficaces y a la vez eficientes. Las técnicas de la administración privada cada vez son más aplicadas en el contexto público, sin embargo muchos discuten si la administración pública debe orientarse por criterios empresariales. Creemos que es necesario que el sector público aprenda a administrar los recursos sociales con mayor eficiencia en beneficio de los intereses de los ciudadanos.
[1] Molina García, Cuauhtémoc., Notas de apoyo al Curso de Administración I,. Universidad Veracruzana, Facultad de Contaduría y Administración,. Xalapa, Ver,. Octubre de 2000. Se autoriza su reproducción citando la fuente.
[2] Etzioni, Amitai., Organizaciones Modernas., Traducción al español por Carlos Moreno Cañadas, UTEHA, primera edición, México, 1965, 1. La cita de Presthus es de Etzioni.
[3] En México, los artículos de la Constitución que señalan las atribuciones que en materia económica son propias del Estado -concretamente del Ejecutivo Federal-, son los siguientes: del 25 al 28; el 74, fracción IV, el 89 y el 123. Se recomienda una relectura de los mismos para formalizar una idea más exacta de la complejidad de las funciones estatales en el caso mexicano.
[4] Flores Zavala, Ernesto,. Elementos de Finanzas Públicas de México.,Porrúa, México, 1991, Págs. 16 y 17.
[5] García de la Serna, Adolfo, Apuntes para el doctorado en Finanzas Públicas, Universidad Veracruzana, Xalapa, Veracruz, septiembre de 1995.
[6] Entendemos por eficientismo la tendencia a la optimización: es decir, la pesquisa de los máximos beneficios o resultados obtenidos con los mínimos recursos, o lo que es lo mismo: la más altas utilidades con los mínimos costos.
[7] Entendemos aquí por eficacia, la obtención de resultados con un uso racional de recursos, pero en donde la racionalidad está en función del interés general y colectivo, el cual es prioritario a cualquier otra consideración, incluso financiera o de “costo/beneficio”.
[8] Entendemos por POLITICA la actividad por excelencia del Estado, cuyo fin es contribuir, del modo mejor posible, a la realización de la denominada función guía del Estado: la consecución de la Justicia Social. El Administrador Público es, en este sentido, un operador político, toda vez que sus esfuerzos están orientados a la planeación. organización, ejecución y control de los planes y estrategias que desde el Estado se implementan para lograr sus fines.
[9] El artículo 89 constitucional, fracción II, dispone que el Presidente podrá “nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho...”
[10] Dicha sea esta expresión con la debida licencia y con la cumplida disculpa a los ortodoxos del Derecho Constitucional.
[11] Al respecto, cabe mencionar aquí la idea de los gobiernos panistas en ciudades como Guadalajara, por ejemplo, que asumen que un Ayuntamiento debe ser administrado con criterios empresariales y gerenciales.
[12] Artículo 80 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; en adelante, Constitución.
[13] Pichardo Pagaza, Ignacio,. Introducción a la Administración Pública de México,. Tomo 1: Bases y Estructura,. INAP,. México, 1984, p. 195.
[14] En la actual administración, el Presidente Fox sometió a la consideración de los legisladores una propuesta de reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en la que se cambia el nombre de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI) por el de Secretaría de Economía. Algunos otros cambios también fueron aprobados. En general, se considera que cada presidente puede y debe adecuar la estructura que usará para cumplir con sus programas de gobierno.
[15] Existe actualmente la iniciativa de Reforma Democrática que pretende modificar el régimen político del Distrito Federal y se ha hecho la propuesta, al parecer desechada, de convertir esta zona política del país en una entidad federativa más.
[16] Para evitar hacer múltiples referencias a la LOAPF, todo cuanto en esta parte se refiera es extraído de ella. En todo caso, se recomienda leer el texto de la ley e identificar los artículos respectivos. Específicamente, se debe leer el texto de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de mayo de 1986, modificada por decreto del 24 de julio de 1992.
[17] Se debe leer el texto de la Ley de Planeación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 5 de enero de 1983. Esta ley fué promulgada por Miguel de la Madrid Hurtado.
[18] Ver Pichardo Pagaza, Ignacio., op. cit., pag 16 y siguientes.
[19] Op. cit., p. 17
[21] En el ámbito del quehacer público, tanto los administradores como los políticos se ven muchas veces obligados a tomar no la mejor decisión, sino la menos mala. En el caso específico del tratamiento de las recurrentes y sexenales crisis económicas que padecemos los mexicanos, la consabida “medicina amarga” que el gobierno ha administrado a la sociedad para cargarle el peso de los desequilibrios económicos y financieros del sector público, no ha sido necesariamente le mejor alternativa, pero si ciertamente la única viable.
[22] Respetamos el término original de Pichardo Pagaza. No obstante, la administración moderna habla de “la prospectiva”. Un análisis prospectivo se refiere a la construcción de escenarios que probablemente ocurran en el mediano o largo plazo, según las tendencias y la proyección de circunstancias.
[23] Lo dispuesto en esta sección esta contenido en el artículo 21 de la Ley de Planeación, la cual es Ley reglamentaria del artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
[24] Una incongruencia de la vigente Ley de Planeación remite la aprobación del plan anual y los programas institucionales, sectoriales y especiales a la Secretaría de Programación y Presupuesto, dependencia que desapareció durante el sexenio de Salinas de Gortari y que quedó incorporada a la SHCP.
[25] En realidad, la vida plenamente democrática de México no podrá ser lograda cabalmente mientras no se de la ansiada Reforma Política y del Estado. Esta reforma tenderá lógicamente al abatimiento del centralismo político y de la concentración de enormes facultades meta constitucionales en las manos del “Señor Presidente”.
[26] Se recomienda a los alumnos que lean y analicen el PND que el Presidente Ernesto Zedillo Ponce de León puso a consideración del H. Congreso de la Unión al inicio de su mandato.
[27] Flores Zavala, Ernesto., Elementos de Finanzas Públicas de México., Editorial Porrúa, México 1991, p. 10
[28] Giannini, A.E., Instituciones de Derecho Tributario, citado por Sergio F. de la Garza en “Derecho Financiero Mexicano”, Porrúa, México, 1979, p. 5
[29] Ortega, Joaquín B., Apuntes de Derecho Fiscal, p. 1, de su curso.
[30] Se recomienda ver el artículo 1 de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1996.
[31] Conforme a la tradición jurídica romana, el Estado no puede ni cobrar ni gastar cantidades por ningún concepto a menos que éstos y aquéllas se encuentren plena y debidamente contemplados en una ley. La sentencia romana que expresa esta disposición de derecho se sintetiza en las siguientes expresiones: “Nullum tributum sine lege” y “nullum expendium sine lege” (Ningún impuesto sin la ley y ningún gasto sin la ley). Por otra parte, vale señalar que a todo el conjunto de leyes fiscales o tributarias, de presupuestación, contabilidad, auditoría, gasto público, cuenta pública, etc., se les conoce en el ámbito internacional como leyes financieras.
[32] Como todo en el ámbito de la Administración Pública, existe una “Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público”, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 31 de diciembre de 1976 y modificada sucesivamente en 1994 y en 1995.
[33] Citado por Jacinto Faya Viesca., Finanzas Públicas, Porrúa, México 1981, p. 217.
[34] Esta sección está literalmente transcrita del Ensayo “El Presupuesto Público y la Economía Nacional”, escrito por Miguel Rico Mercado, Subsecretario de Presupuesto, SPP, 1977. Material para el Programa de Doctorado en Finanzas Públicas, Universidad Veracruzana., Xalapa, Ver, 1996.
[35] El texto del documento refiere los objetivos estratégicos de política presupuestaria para 1978; sin embargo, tales fines son, de hecho, universales y propios de los presupuestos públicos en general.
[36] Lo que sigue en esta sección está tomado de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal. Se hace la acotación de que esta Ley sigue refiriéndose a la Secretaría de Programación y Presupuesto, cuyas funciones pasaron a formar parte de la estructura organizacional de la SHCP, luego de su desaparición del esquema formal del sector público federal.
[37] Para los efectos tanto de la Ley como de su Reglamento, se entiende por “entidades” a las dependencias, entidades propiamente dichas del sector paraestatal y los demás órganos, unidades administrativas y poderes que son sujetos de asignación presupuestal.