Source: http://www.neldiritto.it/appgiurisprudenza.asp?id=13548
Timestamp: 2017-02-22 10:39:51+00:00
Document Index: 110209342

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 36', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 12', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 7', 'art. 1', 'art. 12', 'art. 1', 'art. 22', 'art. 12', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 4', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 34', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 12', 'art. 1', 'art. 7', 'art. 217', 'art. 22', 'art. 12', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 38', 'art. 2', 'art. 12', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 34', 'art. 30', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 26', 'art. 41', 'art. 26', 'art. 5', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 3', 'sentenza ', 'art. 22', 'art. 1', 'art. 77', 'art. 43', 'art. 1', 'art. 29', 'art. 1', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 41', 'art. 41', 'art. 1', 'art. 41', 'art. 22', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 1', 'art. 2236', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 12', 'art. 1', 'art. 22', 'art. 1', 'art. 22', 'art. 25', 'art. 7', 'art. 1', 'art. 22', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 22', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1']

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV , SENTENZA 16 novembre 2016, n.4724
MERCOLEDÌ 22 FEBBRAIO AGGIORNATO ALLE 11:39	Sezioni
AMMINISTRAZIONE PUBBLICAATTO AMMINISTRATIVOGIUSTIZIA AMMINISTRATIVA L'appello incidentale condizionato CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV , SENTENZA 16 novembre 2016, n.4724RICOGNIZIONEIl Consiglio di Stato chiarisce i presupposti per l'esercizio dell'appello incidentale condizionato
MASSIMANel giudizio amministrativo l'esame dell'appello incidentale condizionato, proposto dalla parte totalmente vittoriosa nel merito su questioni pregiudiziali decise in senso ad essa sfavorevole, va svolto solo se l'appello principale sia stato giudicato fondato, non esistendo in caso contrario un interesse dell'appellante incidentale alla pronunzia sulla propria impugnazione (D.Lgs. n. 104/2010, CPA).
TESTO DELLA SENTENZACONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV , SENTENZA 16 novembre 2016, n.4724 - Pres. Anastasi; Est. RussoREPUBBLICA ITALIANA
sul ricorso n. 10724/2015 RG, proposto dalla R.F. s.p.a. in liquidazione, corrente in Genova, in persona del liquidatore pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Luisa Torchia, con domicilio eletto in Roma, v.le Bruno Buozzi n. 47,
- la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del Presidente pro tempore ed il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Ministero della salute ed il Ministero dello sviluppo economico, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, tutti rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi n. 12 e
- la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, non costituita nel presente giudizio e
- I. s.p.a. in amministrazione straordinaria, corrente in Milano, in persona dei commissari straordinari pro tempore, controinteressata ed appellante incidentale, rappresentata e difesa dagli avvocati Marcello Clarich, Marco Annoni e Giuseppe Caia, con domicilio eletto in Roma, v.le Liegi n. 32 e
- I. s.p.a. in amministrazione straordinaria ed il Commissario straordinario pro tempore di essa, non costituiti in giudizio,
della sentenza del TAR Lazio - Roma, sez. I, n. 10180/2015, resa tra le parti e concernente la nomina dei Commissari straordinari dell'I. s.p.a. e l'approvazione del piano delle misure e delle attività di tutela ambientale e sanitaria;
Visti gli atti di costituzione in giudizio solo delle Amministrazioni statali intimate e della I. s.p.a. in AS;
Relatore all'udienza pubblica del 9 giugno 2016 il Cons. Silvestro Maria Russo e uditi altresì, per le parti costituite, gli avvocati Torchia, Clarich, Annoni, Caia e l'Avvocato dello Stato Grasso;
Visto l'art. 36, c. 2, c.p.a.;
1. - La I. s.p.a., corrente in Milano ed oggidì in amministrazione straordinaria fu costituita nel 1995 per la gestione dello stabilimento siderurgico sito in Taranto, a suo tempo acquistato dal Gruppo Italsider al quale faceva capo.
La I. s.p.a. ha subito varie traversie gestionali, finanziarie ed ambientali tra il 2010 e 2012 per lo stabilimento tarantino, tra le quali l'aver questo operato in difetto di autorizzazione integrata ambientale - AIA. Ciò determinò l'inizio di una procedura d'infrazione della Commissione UE a carico della Repubblica, poi sfociata con la sentenza della C. giust. UE del 31 marzo 2011 n. C - 50/10, essendo l'Italia venuta meno agli obblighi scaturenti dalla dir. n. 2008/1/CE . Sicché, con il decreto n. 450 del 5 agosto 2011, il Ministro dell'ambiente ha rilasciato alla I. s.p.a. tale AI, la quale, per sua natura, è sempre aggiornabile.
2. - La R.F. s.p.a. in liquidazione, corrente in Genova e che assume d'esser l'azionista di controllo della I. s.p.a., rende noto che il 25 luglio 2012 quest'ultima ha subito il sequestro penale, disposto dall'AGO, di gran parte della c.d. "area a caldo" dello stabilimento tarantino, che ha determinato in pratica l'arresto della relativa produzione.
Detta Società afferma altresì che detto sequestro è stato disposto quando su tal stabilimento era stata emanata la citata AIA di cui al D.M. n. 450 del 2011, donde l'incongruenza tra l'uno e l'altra. Infatti, le stesse perizie, assunte dal GIP di Taranto nel corso di quel procedimento penale, hanno precisato la conformità dei valori misurati delle emissioni in atmosfera nello stabilimento tarantino sia con i controlli svolti dal Gestore nel corso del 2010, sia a quelli stabiliti dalle precedenti autorizzazioni particolari ed a quelli limite posti dall'AIA del 2011. Ad avviso di detta Società, dunque, l'A
GO ha errato nel riferirsi alle c.d. best available technologies- BAT 2012 per il settore siderurgico di cui alla dec. Comm. UE n. 2012/135, sì già pubblicate, ma efficace solo a partire dall'8 marzo 2013 e da recepire entro l'8 marzo 2016 (salvo proroghe) negli ordinamenti degli Stati membri.
Nel frattempo è intervenuto anzitutto il decreto del Ministro dell'ambiente n. 547 del 26 ottobre 2012 (in GU n. 252 del giorno successivo), recante la prima revisione dell'AIA del 2011 e che ha indicato, tra l'altro, le prescrizioni volte ad assicurare la prosecuzione dell'attività produttiva dello stabilimento de quo, cui la proprietà dell'I. s.p.a. non ha opposto alcunché e, anzi, ha ritenuto, almeno negli intenti, d'adeguarvisi.
Poi, con l'art. 1 del successivo D.L. 3 dicembre 2012 n. 207 (conv. modif. dalla l. 24 dicembre 2012 n. 231 ), viene mantenuta l'attività produttiva di tutti gli stabilimenti d'interesse strategico nazionale con più di duecento addetti (dunque, pure quello della I. s.p.a.) "... qualora vi sia una assoluta necessità di salvaguardia dell'occupazione e della produzione ...".
Il Ministro dell'ambiente può allora autorizzare, in sede di riesame dell'AIA, "...la prosecuzione dell'attività produttiva per un periodo di tempo... non superiore a 36 mesi ed a condizione che vengano adempiute le prescrizioni contenute nel provvedimento di riesame della medesima autorizzazione, secondo le procedure ed i termini ivi indicati...", per una più adeguata salvaguardia dell'ambiente e della salute. In ogni caso, le sole misure, che assicurano la prosecuzione dell'attività produttiva, sono solo quelle contenute nell'AIA e nel provvedimento di riesame. Il successivo art. 3 ha poi dichiarato l'impianto siderurgico della à I. s.p.a. in Taranto stabilimento d'interesse strategico nazionale ai sensi dell'art. 1, c. 1 (c. 1) e ha indicato nell'AIA di cui al D.M. n. 547 del 2012 il provvedimento ex art. 1, c. 2 recante le prescrizioni per assicurarne la prosecuzione dell'attività produttiva (art. 3, c. 2).
L'art. 3, c. 3 ha poi disposto che, per un periodo di trentasei mesi dall'entrata in vigore del D.L. n. 207 , la I. s.p.a. è "... immessa nel possesso dei beni dell'impresa ed è in ogni caso autorizzata ...alla prosecuzione dell'attività produttiva nello stabilimento e alla commercializzazione dei prodotti, ...compresi quelli realizzati antecedentemente alla data di entrata in vigore del presente decreto...", ferme tutte le altre disposizioni ivi contenute.
3. - Siffatte norme, investite dalla rimessione alla Corte costituzionale da parte dell'AGO, son state poi validate con sentenza n. 85 del 9 maggio 2013. La Corte ha precisato che l'intervento legislativo ha assunto "... come punto di partenza il nuovo equilibrio tra produzione e ambiente delineato dall'AIA riesaminata (che non assurge ad atto avente forza di legge e resta sindacabile nei modi ordinari)...", che "... è un presupposto per l'applicazione dello speciale regime... (di) ... continuazione dell'attività produttiva...". Tanto, inoltre, senza dimenticare che il ripetuto art. 1 non implica alcuna violazione della riserva di giurisdizione, né elide l'applicazione delle sanzioni di legge o i diritti dei cittadini di tutelare i propri diritti ed interessi avanti al loro Giudice naturale.
Sennonché il 24 maggio 2013 l'AGO ha nuovamente sequestrato l'impianto de quo, in una con vari altri beni per un valore complessivo di Euro 8,1 mld. Tal sequestro è stato poi annullato dalla Corte di cassazione con la sentenza n. 3635 del 20 dicembre 2013.
Inoltre, con determina dirigenziale prot. n. (...) del 14 giugno 2013, il Ministero dell'ambiente, che già per tre volte le aveva ingiunto ad adeguarsi alle disposizioni prescritte, ha diffidato la I. s.p.a. per non aver adempiuto alle prescrizioni ambientali impartite, in base agli accertamenti svolti dall'ISPRA e dall'ARPA Puglia il 28/30 maggio 2013.
È quindi intervenuto l' art. 1 del D.L. 4 giugno 2013 n. 61 (conv. modif. dalla l. 3 agosto 2013 n. 89 ), in virtù del quale è stata prevista la generale facoltà di statuire il commissariamento straordinario di imprese, anche societarie, che impieghino "... un numero di lavoratori subordinati... non inferiore a mille e che gestisca (no) almeno uno stabilimento industriale di interesse strategico nazionale (ex art. 1 del D.L. n. 207 del 2012) ..., la cui attività produttiva abbia comportato e comporti oggettivamente pericoli gravi e rilevanti per l'integrità dell'ambiente e della salute a causa della inosservanza reiterata..." di AIA. I presupposti di tal commissariamento son stati riconosciuti ex lege sussistenti, ai sensi del successivo art. 2, c. 1, in capo alla I. s.p.a., senza necessità d'attendere, per evidenti e notorie ragioni di straordinaria necessità e urgenza, l'ordinaria procedura di commissariamento di cui all'art. 1, c. 1-bis del medesimo decreto n. 61 . L'art. 2, c. 2 ha poi novellato l' art. 3, c. 1 del D.L. n. 207 del 2012, onde "...gli impianti siderurgici della società I. s.p.a. costituiscono stabilimenti di interesse strategico nazionale a norma dell'articolo 1..." dello stesso decreto n. 207. Tutto ciò ha determinato l'estromissione, per il tempo del commissariamento stesso (dodici mesi fino ad un massimo di trentasei), della proprietà dalla gestione, ché quest'ultimo comporta l'attribuzione "... a3l commissario... (di) ...tutti i poteri e le funzioni degli organi di amministrazione dell'impresa ed è sospeso l'esercizio dei poteri di disposizione e gestione dei titolari dell'impresa...", nonché dei poteri dell'assemblea dei soci.
Insediato il dott. E.B. quale commissario straordinario, questi ha predisposto il c.d. Piano ambientale e sanitario, poi approvato con il D.P.C.M. 14 marzo 2014 e recante regole, a detta della R.F. s.p.a, molto stringenti e lesive dei suoi interessi dominicali.
Esso è stato allora impugnato innanzi al TAR Lazio, con il ricorso n. 9063/2014 RG, in una con i DPCM di nomina del medesimo dott. B., del prof. E.R. quale sub-commissario e del dott. P.G. quale nuovo commissario nominato dal D.P.C.M. 6 giugno 2014 in sostituzione del medesimo dott. B..
Detta Società ha dedotto al riguardo: 1) - l'illegittimo contenuto del Piano ambientale, che l' art. 1, c. 6 del D.L. n. 61 del 2013 ha voluto qual mezzo di modifica dell'AIA circa la tempistica degli interventi prescritti, mentre ha introdotto prescrizioni vincolanti le scelte di politica industriale dell'impresa; 2) - che tali prescrizioni sono illegittime in sé, mentre sarebbero dovute spettare all'apprezzamento di chi gestisce e finanzia l'impresa; 3) - il difetto d'istruttoria e di motivazione di dette prescrizioni; 4) - l'illegittima ed immotivata anticipazione delle citate BAT, sì da costringere la riorganizzazione industriale e da provocare svantaggi competitivi all'impresa ed agli azionisti; 5) - l'illegittima ed immotivata proroga del commissariamento, contestuale alla nomina del dott. G., in violazione dell'ordinaria procedura ex art. 1, c. 1-bis del D.L. n. 61 del 2013 ; 6) - l'illegittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 di detto decreto n. 61 , per assenza dei presupposti per la decretazione d'urgenza, per violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, per violazione della libertà d'iniziativa economica privata, per l'arbitrarietà del potere di proroga che comprime il diritto di proprietà, per la deroga introdotta con il piano ambientale all'ordinario regime dell'AIA (di derivazione UE); 7) - l'illegittimità comunitaria del piano ambientale, poiché impone oneri risarcitori di danno ambientale in via oggettiva e senza previo accertamento della responsabilità per inquinamento, nonché dell'art. 1, commi 11 e 11-quinquies del ripetuto decreto n. 61 , per violazione del giusto processo, giacché trasferisce al commissario somme di denaro già sottoposte a sequestro penale, impedendo ai titolari la possibilità di ripeterle ove sia accertata l'estraneità di costoro ai fatti contestati in sede penale.
4. - Nelle more di quel giudizio, è stato emanato dapprima l' art. 12 del D.L. 31 agosto 2013 n. 101 (conv. modif. dalla l. 30 ottobre 2013 n. 125 e più volte modificato).
In virtù di esso, sono fissate le norme d'interpretazione autentica dell' art. 3, c. 3 del D.L. n. 207 del 2012 e dell' art. 1, c. 3 del D.L. n. 61 del 2013. Inoltre, al fine d'adempiere alla citata normativa ed alle prescrizioni dell'AIA, esso autorizza altresì: 1) - la costruzione e la gestione di discariche per rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi localizzate nel perimetro dello stabilimento tarantino, solo per il "... conferimento dei rifiuti prodotti dall'attività dell'I. di Taranto e dagli interventi necessari per il risanamento ambientale..." (c. 1); 2) - il commissario straordinario a "... sciogliersi dai contratti con parti correlate in corso d'esecuzione alla data del decreto che dispone il commissariamento dell'impresa, ove questi siano incompatibili con la predisposizione e l'attuazione dei piani di cui ai commi 5 e 6..." dell' art. 1 del D.L. n. 61 del 2013 (c.3); C) - il commissario medesimo a redigere ed approvare il bilancio di esercizio e, se del caso, il bilancio consolidato dell'impresa soggetta a commissariamento (c. 5-bis).
È poi intervenuto l' art. 7 del D.L. 10 dicembre 2013 n. 136 (conv. modif. dalla l. 6 febbraio 2014 n. 68), che ha novellato l' art. 1 del D.L. n. 61 del 2013, nel senso di disporre: 1) - le modalità procedimentali per l'approvazione del piano ambientale di cui al c. 5; 2) - fatta salva l'applicazione dell' art. 12 del D.L. n. 101 del 2013, l'efficacia del DPCM di approvazione del piano ambientale anche verso l'AIA (della quale costituisce riesame ed integrazione) e che può esser modificata nelle forme ex artt. 29-octies e 29-nonies del D.Lgs. n. 152 del 2006; 3) - le modalità per realizzare, previa conferenza di servizi ex artt. 14 e ss. della L. 7 agosto 1990 n. 241, le opere e le misure attuativi dei piani ambientale ed industriale ex art. 1, commi 5 e 6 del D.L. n. 61 del 2013; 4) - il potere del commissario straordinario, approvato il piano industriale ed al fine di finanziare gli investimenti colà indicati e necessari all'attuazione della stessa AIA ed all'adozione delle altre misure previste, di aumentare il capitale sociale a pagamento in misura occorrente al risanamento ambientale, in una o più volte, con o senza sovrapprezzo a seconda dei casi.
Con il successivo art. 22-quater del D.L. 24 giugno 2014 n. 91 (conv. modif. dalla l. 11 agosto 2016 n. 116, sono state apportate ulteriori modifiche all' art. 12, c. 5 del D.L. n. 101 del 2013 ed agli artt. 1 e 2 del D.L. n. 61 del 2013.
In particolare, la novella al citato c. 5 ha comportato la facoltà, per l'impresa commissariata, di contrarre finanziamenti pure a prescindere dalla predisposizione dei piani ambientale ed industriale, se funzionali ad attuare le misure e le attività di tutela ambientale e sanitaria o alla continuazione dell'impresa ed alla gestione del relativo patrimonio. Le modifiche apportate all'art. 1 stabiliscono il trasferimento a cura del giudice procedente, ove necessario per attuare il piano ambientale e su richiesta del commissario straordinario, le somme sottoposte a sequestro penale, nei limiti di quanto sequestrato, anche se per procedimenti penali diversi da quelli per reati ambientali o connessi alla attuazione dell'AIA, a carico del titolare dell'impresa o, se del caso, dei soci di maggioranza o degli amministratori, che abbiano esercitato attività direttiva della società. Per le società commissariate, dette somme son trasferite a titolo di sottoscrizione di aumento di capitale, o in conto del futuro aumento di capitale ove tal trasferimento avvenga prima dell'aumento di capitale indicato nell'art. 1, c. 11-bis del decreto n. 61 . Quanto all'art. 2 di esso, la novella prevede, tra l'altro e proprio per la I. s.p.a., la dichiarazione di p.u.i.u. e la variante agli strumenti urbanistici, ex lege, per gli interventi previsti dal piano industriale, l'attuazione dei quali è rimessa all'esclusiva responsabilità del sub-commissario.
5. - Al piano ambientale, come s'è detto, approvato con il D.P.C.M. 14 marzo 2014 e che equivale a modifica dell'AIA con specifico riguardo alla tempistica d'attuazione delle relative prescrizioni, sarebbe dovuto seguire il piano industriale. Quest'ultimo, però ed a quanto consta in atti, non è stato predisposto né dal dott. B., né dal suo successore dott. G., nominato con il D.P.C.M. 6 giugno 2014 a seguito di proroga del commissariamento straordinario ex D.L. n. 61 del 2013 per altri dodici mesi. Al dott. G. è stato poi affiancato, quale sub-commissario, l'avv. Corrado Carrubba, contro la cui nomina la R.F. s.p.a. ha proposto l'atto per motivi aggiunti depositato innanzi al TAR Lazio il 24 ottobre 2014.
Ad avviso di detta Società, la gestione commissariale ex D.L. n. 61 del 2013 e s.m.i., oltre che di fatto sine die, non solo non è stata in grado d'assicurare la continuità produttiva dell'impresa, ma soprattutto ha portato la I. s.p.a. in a.s. allo stato d'insolvenza, così compromettendone le possibilità di futura vendita.
In tal contesto di crisi aziendale, è stato emanato il DL 5 gennaio 2015 n. 1 (conv. modif. dalla l. 4 marzo 2015 n. 20 ), che ha novellato (art. 1) varie disposizioni del D.L. 23 dicembre 2003 n. 347 (conv. modific. dalla l. 18 febbraio 2004 n. 39 e s.m.i.). A tal riguardo l'ammissione della I. s.p.a. all'AS ex D.L. n. 347 del 2003 ha determinato ope legis ( art. 2, c. 2 del D.L. n. 1 del 2015) la cessazione del commissariamento "speciale" ex art. 2 del D.L. n. 61 del 2013 ed il subentro del commissario straordinario nei poteri attribuiti per i piani e le azioni di bonifica previsti dal D.P.C.M. 14 marzo 2014 . Tal novella, inoltre, ha sostituito l'art. 4, c. 4-quater del D.L. n. 347 del 2003 , nel senso che "... fermo restando il rispetto dei princìpi di trasparenza e non discriminazione per ogni operazione disciplinata dal presente decreto, ... il commissario straordinario individua l'affittuario o l'acquirente, a trattativa privata (dell'impresa commissariata - NDE), tra i soggetti che garantiscono, a seconda dei casi, la... continuità produttiva dello stabilimento industriale di interesse strategico nazionale anche con riferimento alla garanzia di adeguati livelli occupazionali, nonché la rapidità ed efficienza dell'intervento...". L'alienazione e l'affitto devono avvenire a prezzi di mercato ed all'acquirente o all'affittuario il commissario, in origine, si limitava a richiedere loro di proporre, con l'offerta, un piano industriale e finanziario atto a garantire le predette finalità e gli obiettivi strategici della produzione industriale. Ma adesso, con l'ulteriore modifica introdotta al citato c. 4-quater dall' art. 1 del D.L. 4 dicembre 2015 n. 191 (conv. modif. dalla l. 1 febbraio 2016 n. 13 ), il piano va presentato a corredo dell'offerta.
Sicché la I. s.p.a., su istanza del dott. G., è stata ammessa alla procedura di AS di cui al D.L. n. 347 del 2003 , giusta il decreto del Ministero dello sviluppo economico 21 gennaio 2015 (impugnato al TAR Lazio). Con sentenza n. 85 del successivo giorno 30 (opposta), il Tribunale di Milano ha poi dichiarato lo stato d'insolvenza della stessa I..
6. - Con sentenza n. 10180 del 23 luglio 2015, l'adito TAR ha rigettato integralmente la pretesa attorea. In particolare, il TAR ha respinto: 1) -le censure, per vizi propri, del piano ambientale (motivi 1/4 del gravame introduttivo) e delle nomine del commissario G. (motivo 5 del gravame stesso) e del sub-commissario Carrubba (motivo 1 dell'atto per motivi aggiunti); 2) -le censure di illegittimità derivata dall'illegittimità costituzionale delle norme cui i provvedimenti impugnati han dato attuazione.
Appella quindi la R.F. s.p.a., con il ricorso in epigrafe, affermando anzitutto la sua ordinata osservanza delle prescrizioni dell'AIA, il complesso degli investimenti da essa compiuti durante la gestione pre-commissariale e la non riconducibilità a quest'ultima dello stato d'insolvenza della I. s.p.a. Ciò posto, l'appellante deduce l'erroneità della sentenza impugnata sotto molteplici ed articolati profili, raggruppati in due gruppi di censure, l'uno (composto di sei motivi) rivolto a far constare l'erronea pronuncia sull'infondatezza dei vizi d'illegittimità propri dei vari atti impugnati (tra cui l'erroneità del piano ambientale, l'illegittima applicazione anticipata delle BAT ed il difetto d'istruttoria e di motivazione sulle nomine del dott. G. e dell'avv. Carrubba) e l'altro (composto da tredici motivi) per dimostrare l'erroneo rigetto delle varie questioni d'illegittimità costituzionale che inficiano le norme in virtù delle quali son stati emanati i provvedimenti impugnati davanti al TAR Lazio.
Resistono in giudizio le Amministrazioni statali intimate, che concludono per l'integrale rigetto del presente appello. S'è costituita altresì nel presente giudizio pure la I. s.p.a. in AS, che eccepisce anzitutto l'infondatezza del ricorso in epigrafe e propone a sua volta appello incidentale, deducendo l'erroneità della sentenza nell'aver disatteso le eccezioni d'inammissibilità del ricorso di prime cure (stante la novazione ex lege della funzione commissariale come statuita dal D.L. n. 1 del 2015 ), nonché di estinzione dell'interesse azionato. Le altre parti, pur se ritualmente intimate, non si sono costituite in giudizio.
Nelle more del presente giudizio, è intervenuto il citato D.L. n. 191 del 2015 , che all'art. 1, c. 2 stabilisce che, entro il 30 giugno 2016, i commissari del Gruppo I. in AS espletino, in pratica secondo regole di evidenza pubblica, le procedure per il trasferimento dei complessi aziendali individuati dal programma commissariale, ai sensi e nei modi ex art. 4, c. 4-quater del D.L. n. 347 del 2003 . Il successivo c. 3 intende accelerare il processo di dismissione, conseguire la discontinuità, pure economica, della gestione da parte del o dei soggetti aggiudicatari e garantire la prosecuzione dell'attività (affinché le esigenze ambientali, sanitarie ed occupazionali siano tra loro contemperate), all'uopo disponendo a favore dell'AS, nelle more dell'aggiudicazione, un'idonea provvista per far fronte alle sue esigenze finanziarie indilazionabili.
Alla pubblica udienza del 9 giugno 2016, su conforme richiesta delle parti costituite, il ricorso in epigrafe è assunto in decisione dal Collegio.
7. - Deve il Collegio esaminare in via preliminare il gravame incidentale proposto dalla I. s.p.a. in AS, poiché esso impugna la statuizione con cui il TAR avrebbe errato nel rigettare le eccezioni di rito colà sollevate.
Si tratta, come si vede, di un'impugnazione incidentale ad effetto escludente, in quanto impinge su vicende o estintive dell'interesse azionato in prime cure, o d'inammissibilità per consolidazione di atti non gravati per tempo.
Essa va dunque scrutinata per prima, tal risultato essendo suggerito da evidenti ragioni di priorità logica nella trattazione delle questioni oggetto d'appello, giacché la riforma della sentenza sul capo del rito renderebbe inutile ogni esame sul merito dell'appello principale. D'altronde è ben noto il principio (arg. ex Cons. St., VI, 3 marzo 2016 n. 882; id., 14 giugno 2016 n. 2570) per cui l'esame dell'appello incidentale condizionato, proposto dalla parte totalmente vittoriosa nel merito su questioni pregiudiziali decise in senso ad essa sfavorevole, va svolto solo se l'appello principale sia stato giudicato fondato, non esistendo in caso contrario un interesse dell'appellante incidentale alla pronunzia sulla propria impugnazione. A più forte ragione nella specie, ove I. s.p.a. in AS ha specificamente dedotto, al di là della formula usata e senza condizioni, l'erroneo rigetto delle sue varie eccezioni d'inammissibilità. Sicché tal statuizione non solo onera la parte altrimenti vittoriosa a far constare queste ultime con l'appello incidentale (arg. ex Cons. St., III, 4 febbraio 2016 n. 448), a differenza del caso in cui il TAR le avesse solo assorbite (cfr. Cons. St., IV, 30 settembre 2013 n. 4845; id., V, 17 marzo 2015 n. 1370; id., IV, 9 febbraio 2016 n. 513), ma la relativo disamina è prioritaria rispetto alle questioni principali.
Ciò posto, non ha pregio la contestazione incidentale sul rigetto delle eccezioni inerenti all'avvenuta conclusione ex lege della gestione commissariale "speciale" ex art. 2 del D.L. n. 61 del 2013. Sul punto il TAR ha affermato che il commissariamento di I. s.p.a. ai sensi del D.L. n. 61 del 2013 è presupposto per l'ammissione alla gestione straordinaria ex art. 2 del D.L. n. 347 del 2003, poi disposta con il D.M. 21 gennaio 2015 (sub judice). Inoltre, residua, in capo alla R.F. s.p.a., l'interesse risarcitorio, in sé rilevante ai sensi dell'art. 34, c. 3, c.p.a.
Ebbene, entrambe le affermazioni del TAR sono corrette.
Sul primo aspetto, è vero, ma è irrilevante che detto commissariamento "speciale" ex art. 2 del D.L. n. 61 del 2013 sia un istituto differente dall'AS ex art. 2 del D.L. n. 347 del 2003, se non dal punto di vista solo descrittivo. Al riguardo, è inutile predicare tal differenza, giacché essa vale al più per tutte le altre imprese strategiche nazionali, ma non per l'I. s.p.a. Essa, a causa della gran risonanza delle sue situazioni ambientali, sanitarie ed occupazionali, in pratica e con una scansione di eventi tra loro connessi in un arco di tempo assai breve, ha goduto d'un complesso di leges in privam latae. Anzi: A) - gli impianti di I. s.p.a. son stati dichiarati d'interesse strategico nazionale; B) - han goduto del peculiare regime dell'AIA ai sensi degli artt. 1 e 3 del D.L. n. 207 del 2012; C) - grazie anche a tal loro natura hanno ottenuto lo specialissimo regime di commissariamento automatico ex art. 2 del decreto n. 61, regime concesso in via automatica ed in deroga alla già speciale disciplina a favore delle imprese strategiche. Inoltre: D) - in base all' art. 12 del D.L. n. 101 del 2013, il commissario straordinario è stato autorizzato a "... sciogliersi dai contratti... ove... incompatibili con la predisposizione e l'attuazione dei piani di cui ai commi 5 e 6..." dell' art. 1 del D.L. n. 61 del 2013 ed a redigere ed approvare il bilancio di esercizio e quello consolidato: E) - in virtù del successivo art. 7 del D.L. n. 136 del 2013, in disparte l'efficacia del piano ambientale come strumento di riesame ed integrazione dell'AIA, il potere del commissario straordinario, statuito il piano industriale e per finanziarne gli investimenti necessari all'attuazione di detta AIA e delle altre misure previste, di aumentare il capitale sociale a pagamento in misura occorrente al risanamento ambientale; F) - in disparte l'esenzione ex art. 217- bis del RD 16 marzo 1942 n. 267 delle operazioni di finanziamento, di cui all' art. 22-quater del D.L. n. 91 del 2014 in combinato disposto con l' art. 12 del D.L. n. 101 del 2013, dai reati di bancarotta, in base all' art. 2, c. 9 del D.L. n. 1 del 2015, i riferimenti al commissario, al sub-commissario, al commissariamento ed alla gestione commissariale di cui agli artt. 1 e 2-quinquies del D.L. n. 61 del 2013 e nei testé citati artt. 12 e 22-quater "...si devono intendere come riferimenti, rispettivamente, al commissario straordinario e alla procedura di amministrazione straordinaria di cui al..." D.L. n. 347 del 2003 .
Non è chi non veda allora come tal incalzante progressione normativa, ben lungi dal creare cesure o soluzioni di continuità tra le funzioni e l'unica destinataria di commissariamento ed AS (la I. s.p.a.), in realtà abbia creato un rapporto di complementarità e di presupposizione tra i due istituti, in sé distinti per le imprese terze, solo per la predetta Società.
Invero, il citato c. 9 conferma il potere dei commissari ex D.L. n. 61 del 2013 ad esercitare essenzialmente i compiti colà previsti per l'attuazione dell'AIA e del D.P.C.M. 14 marzo 2014 . Ma ciò non è che una delle varie declinazione di siffatta continuità, la quale s'invera nel potere commissariale (posto dalla novella ex art. 1, c. 2 del D.L. n. 1 del 1995 che introduce il c. 2-ter all' art. 2 del D.L. n. 347 del 2003) di chiedere, stante lo stato d'insolvenza maturatosi sotto la sua gestione, l'ammissione alla procedura di AS. Né basta, ché è ammessa la nomina del commissario ex D.L. n. 61 del 2013 in quello ex art. 2 del decreto n. 347, in deroga all'incompatibilità che l'art. 38, c. 1-bis, II per. del Dlg 8 luglio 1999 n. 270 pone alla nomina di commissario straordinario di chi abbia preso parte o si sia comunque ingerito nella gestione che ha portato al dissesto dell'impresa. È solo da soggiungere che l' art. 2, c. 8 del D.L. n. 1 del 2015 dispone l'applicazione per quanto compatibile, della disciplina del decreto n. 61 e del citato art. 12 del D.L. n. 101 del 2013, onde si ha un sistema, in capo alla sola I. s.p.a., che scaturisce dal suo commissariamento "speciale" ed evolve direttamente verso l'AS trainandosi, in una con l'AIA ed il D.P.C.M. 14 marzo 2014 , tutti i poteri commissariali in aggiunta a quelli dell'AS stessa.
Il Collegio, inoltre, intende fare alcune brevi osservazioni aggiuntive, a scanso d'ogni equivoco o di diverso avviso sull'impossibilità di commistione tra il regime di commissariamento valido per tutte le imprese strategiche ( art. 1 del D.L. n. 61 del 2013, permanente) e quello esclusivo nei confronti di I. s.p.a. (art. 2, transeunte e, quindi, non assimilabile all'AS). In realtà, tal commistione non solo è evanescente se non inesistente, ma è smentita dallo stesso art. 1, c. 7, I per., non ravvisandosi alcuna seria ragione perché mai il piano ambientale, per le eventuali altre imprese strategiche ancora da commissariare, andrebbe approvato "... comunque entro il 28 febbraio 2014...". Si considera poi che il trattamento per l'I. non è affatto un regime separato da quello generale, essendo sancito a seguito sic et simpliciter dell'accertamento per legge dei relativi presupposti, che preesistono al D.L. n. 61 del 2013 , determinano l'automaticità del commissariamento e, per legge, si mantengono persistenti e duraturi fin oltre l'ammissione di quell'impresa all'AS. Insomma, tutte quante le regole del decreto n. 61 , se sotto l'aspetto diacronico, sembrano atteggiarsi ad un antecedente tale che l'AS potrebbe essere solo post quam, in realtà quest'ultima è propter quam, poiché il commissariamento, ritenuto conseguenza ineluttabile rispetto al deteriorarsi della situazione ambientale dell'impresa gestita con le modalità del D.L. n. 207 del 2012 , è a sua volta prodromico del regime speciale d'ammissione all'AS, a cagione dell'affermata persistenza delle criticità ambientali.
Dal che la sussistenza piena, in base a pacifica giurisprudenza anche precedente all'entrata in vigore del c.p.a. sull'irrilevanza a tal fine della scadenza degli atti lesivi (in sé ed ai fini conformativi ed a quelli risarcitori), dell'interesse attoreo all'annullamento dei provvedimenti impugnati in primo grado e nient'affatto novati, anzi tout court confermati tal quali nella sede di AS, preordinata oggidì alla dismissione del Gruppo I. e, ovviamente, pure dell'interesse risarcitorio, per cui la sentenza appellata sul punto è da confermare.
Del pari è corretta la statuizione del TAR sulla persistenza di tal interesse anche ai sensi dell'art. 34, c. 3, c.p.a., che ammette l'accertamento dell'illegittimità d'un provvedimento, foss'anche affinché si possa proporre in via autonoma l'azione risarcitoria entro il termine di cui al precedente art. 30, c. 5, il quale decorre dal passaggio in giudicato della sentenza d'appello che annulli il provvedimento dannoso.
Né appaiono sussistere atti della gestione commissariale della I. s.p.a. che l'appellante principale abbia mancato d'impugnare, per quanto di competenza, innanzi al Giudice amministrativo, se non nel presente giudizio, in altri successivamente instaurati e non ancora definiti.
8. - Nel merito, l'appello principale non può esser condiviso, tranne per un precipuo aspetto che si vedrà meglio appresso e per il quale il Collegio non può ancora definire tutto il presente giudizio.
9.1 - Circa le questioni immediatamente definibili, l'appellante R.F. s.p.a. si duole che il TAR abbia disatteso il motivo per cui il contenuto del piano ambientale avrebbe ecceduto dai limiti posti dall'art. 1, c. 7, VI per. del D.L. n. 61 del 2013 , non potendo esso appunto prescrivere misure ed interventi nuovi, eccedenti o diversi rispetto a quelli già previsti dall'AIA.
Ora, il citato art. 1, c. 7, VI per. prevede che l'approvazione del piano ambientale equivalga alla modifica dell'AIA, "... limitatamente alla modulazione dei tempi di attuazione delle relative prescrizioni, che consenta il completamento degli adempimenti previsti nell'a.i.a. ...".
Il senso di tal norma non è quello indicato dall'appellante, ossia il divieto per il piano di contenere misure e prescrizioni "ultronee" (cioè nuove, inusitate o superflue), né sembra che, in base alla serena lettura della sentenza, il TAR abbia legittimato un tal c.d. "ultroneità". A ben vedere, il TAR offre invece una visione sistematica della norma stessa, ricollegandola a quella di cui al precedente c. 5, I per., in forza della quale il piano "... prevede le azioni e i tempi necessari per garantire il rispetto delle prescrizioni di legge e dell'A.I.A. ...". Le due norme concorrono dunque a fissare il contenuto di tal piano, vale a dire la rimodulazione dei tempi, ma anche dei modi d'attuazione di tal AIA, affinché gli uni scandiscano il tempo degli altri per realizzarne gli obiettivi in coerenza, si badi, con tutte le altre prescrizioni ambientali nazionali e comunitarie. Sicché non coglie nel segno la censura attorea per cui le azioni di cui al c. 5, I per. sarebbero solo le operazioni materiali, non soltanto perché, sotto un profilo logico, un'azione può constare d'una o più operazioni, ma anche perché, tra le azioni da assumere per rispettare norme ed AIA nei tempi massimi prescritti, ben possono rientrarvi ai sensi dell'art. 26-sexies, c. 4-bis del D.Lgs. n. 152 del 2006 le innovazioni tecnologiche già a disposizione, quali il c.d. "sistema del preridotto", a minor impatto ambientale.
Non intende il Collegio sfuggire al punto nodale prospettato, ossia la predilezione del piano verso innovazioni a basso contenuto impattante, atte a ridurre l'uso di tecnologie basate sul carbone. Per vero, v'è in ciò una scelta strategica (che dunque impinge sul funzionamento industriale), estranea forse e certo non condivisa dalla proprietà di I. s.p.a., ma che non è così discrezionale (se non arbitraria) come la si descrive.
Insomma, si tratta d'una scelta che, seppur direttiva, riveste un carattere lato sensu industriale, e pur se non è obbligatoriamente imposta dalla legge ed in sé neppure prescritta dalle BAT, neppure deve però eludere le esigenze, le finalità e, soprattutto, i tempi dettati dall'AIA per il risanamento della I. s.p.a. Il piano ambientale infatti conforma ed indirizza le metodiche che il piano industriale vorrà prescrivere nella conduzione dell'impresa, ma ben può scegliere ed indicare ai commissari, nei limiti della ragionevole proporzionalità, i vari criteri per la formazione del piano stesso. Spetta poi ad esso ed alla gestione commissariale il rinvenimento delle risorse, come prescrivono i decreti nn. 136/2013 e 91/2014, per sostenerne l'attuazione ed in quella sede trovare la sintesi per una corretta attività d'impresa, congruente con l'AIA. Tra i criteri in questione v'è anche la facoltà d'indicare, tra le azioni di attuazione dell'AIA, pure quelle nuove tecnologie che, quantunque non imposte espressamente, s'appalesano utili al raggiungimento degli obiettivi, piuttosto che a mitigare l'AIA, poiché pure in materia di riduzione degli inquinamenti bis dat, qui cito dat.
Un tal fermo avviso del Collegio discende proprio dal dato testuale, laddove parla, tra gli scopi del piano ambientale, sulla rimodulazione dei tempi attuativi dell'AIA. Come si vede, la rimodulazione in sé non è neutra, né tampoco limitata ad un mero cronoprogramma, ma è piuttosto la risultante di regole, tecnologie e migliori pratiche in atto disponibili per ottenere il risanamento in tempi certi per l'impresa, l'ambiente e la salute collettiva.
9.2 - Resta così assorbito il secondo motivo d'appello, con una precisazione: il richiamo attoreo al principio di legalità, con riguardo alla compressione delle scelte imprenditoriali, s'appalesa non conducente e ciò per un duplice ordine di ragioni.
Da un lato, si pensi all'art. 41, II c., Cost., per cui l'autonoma volizione dell'imprenditore nel gestire l'impresa non consente e, dunque, recede davanti agli effetti nocivi di traboccamento delle relative scelte sulla sicurezza, sulla liberta, sulla dignità umana e sulla salute collettiva. Dall'altro, il piano industriale non può disattendere né i tempi, né le ragioni, né le misure prescritte in AIA, onde il piano ambientale, che come quest'ultima di regola fissa tali misure facendo sì "... riferimento all'applicazione delle migliori tecniche disponibili, senza l'obbligo di utilizzare una tecnica o una tecnologia specifica, (ma anche) tenendo conto delle caratteristiche tecniche dell'impianto..., della sua ubicazione geografica e delle condizioni locali dell'ambiente ...". Non è allora chi non veda come sia proprio l' art. 26-sexies, c. 4 del D.Lgs. n. 152 del 2006, ben lungi dal vietare alcunché, conforma il contenuto dell'AIA e delle sue modifiche affinché garantiscano un "... elevato livello di protezione dell'ambiente nel suo complesso...". Inoltre (c. 4-bis, cit.), l'Autorità competente fissa valori limite di emissione affinché le emissioni, in condizioni normali di esercizio, non superino i livelli di emissione associati alle BAT-AEL di cui al precedente art. 5, c. 1, lett. l-ter) e, insomma, per far sì che l'impianto sia adeguato alle tecnologie più evolute introdotte sul mercato nel periodo di vigenza dell'AIA e delle sue revisioni.
Del pari non condivisibile è il terzo motivo, giacché, se è vera la minor appetibilità del metodo del c.d. "preridotto" a causa della minor disponibilità in Italia di gas naturale, non per ciò solo si mostra irrazionale o manifestamente erronea, sol perché vi potrebbero esser altre tecnologie disponibili ed al contempo più economiche a basso impatto ambientale.
In disparte la generica indicazione di esse, nonché la sostanziale ammissione attorea che quindi il piano ambientale possa effettuare scelte e non limitarsi a mere operazioni materiali, non v'è alcun difetto d'istruttoria o erroneità se tal scelta ricade sulle tecnologie che già da ora assicurano risultati efficaci e più rapidi. Non nega il Collegio che l'anticipo delle BAT nelle gestione dell'impianto siderurgico tarantino possa implicare svantaggi competitivi rispetto ad altre imprese concorrenti di grandezza simile. Ma anche in questo caso la asserita irragionevolezza d'una tal scelta, che se imposta in condizioni ordinarie o non critiche sarebbe patente, nel caso in esame non si ravvisa proprio perché si hanno forti, serie e numerose criticità. Certo, la gestione aziendale è pure minimizzazione di costi gestionali ed uso ottimale dei fattori della produzione, ma tal ottimalità, negli stati di crisi ecologica (come, d'altronde, in ogni altra situazione critica, ove la salvezza dell'impresa s'invera nel riallocare risorse finora accantonate o trasferite al patrimonio), non solo può ma deve tener conto dei costi incomprimibili di risanamento e bonifica.
Né sfugge al Collegio che al 2010, almeno a detta del Tribunale di Taranto, i valori misurati a quel tempo dallo stesso Gestore fossero in linea con i valori massimi consentiti dalle varie autorizzazioni di settore, nonché successivamente dall'AIA del 2011. Ed il Collegio non dura fatica a reputare che, a quel tempo, la responsabilità per inadempimento della dir. n. 2008/1/CE , con riguardo alla procedura d'infrazione per omesso tempestivo adeguamento delle AIA esistenti, fosse in capo alla Repubblica e non anche alle imprese.
Sennonché, nella specie, tutto ciò è suggestivo, ma non rilevante poiché l'AIA 2011 per la I. s.p.a. è stata riesaminata con il D.M. n. 547 del 2012, senza obiezioni o impugnative da parte dell'odierna appellante principale. All'AIA riesaminata, dunque, quest'ultima si sarebbe adeguare, poiché essa rappresentava, già ai sensi degli artt. 1, c. 2 e 3, c. 2 del D.L. n. 207 del 2012, il provvedimento recante le prescrizioni per assicurarne la prosecuzione dell'attività produttiva nello stabilimento tarantino. Ma non risulta che l'appellante principale ne abbia, a quel tempo, assicurato la pronta esecuzione, né la relativa provvista pur a fronte della consolidazione in capo ad essa sia dell'AIA riesaminata, sia del decreto n. 207, per cui scolorano le considerazioni, ad avviso del Collegio al contempo ovvie e meramente descrittive (non impegnative, dunque), del Ministero dell'ambiente di cui alla nota del 15 aprile 2014, peraltro costituente mero atto interno.
La ragione è evidente: esse a già a quel momento erano state superate non solo o non tanto dal D.L. n. 61 del 2013 in sé (che ne è stato l'effetto), ma soprattutto dalla sentenza della Corte costituzionale n. 85/2013 per cui il D.L. n. 207 del 2012 è stato il "... punto di partenza del nuovo equilibrio tra produzione e ambiente delineato dall'AIA riesaminata..." qual presupposto per la continuazione dell'attività produttiva e dall'inerzia della proprietà a fronte della diffida ministeriale (determina n. (...) del 2013) sull'accertato inadempimento delle prescrizioni ambientali impartite, che hanno in varia guisa costituito il presupposto del commissariamento della I. s.p.a.
Non a diversa conclusione reputa il Collegio di pervenire con riguardo al quarto motivo d'appello, giacché, oltre a quanto fin qui detto sull'anticipazione delle BAT, quest'ultima forse può ritenersi inopportuna per le imprese in regola, il termine servendo loro per adeguarsi alle BAT stesse. Ma non così si può dire per la I. s.p.a., che s'è appalesata fuori norma, tanto da determinare il riesame dell'AIA del 2011 solo un anno dopo, anche nel tempo anteriore all'entrata in funzione del commissariamento. Il sistema di protezione ambientale, come afferma la Corte nella sentenza n. 85/2013, non si pone certo in cima ad una gerarchia di fonti sempre recessive rispetto ad essa, ma neppure è vero il contrario, in quanto, una volta definitasi l'AIA riesaminata, l'appellante avrebbe dovuto adeguarvisi impegnando le proprie risorse e non l'ha fatto o, comunque, non è riuscita ad indicare in modo probante atti ed operazioni di rigorosa e pronta esecuzione di essa. Non a caso, lo s'è appena detto, il commissariamento, tra l'altro, è servito pure, grazie ai raffinamenti introdotti nel D.L. n. 61 del 2013 dai successivi decreti nn. 136 del 2013 e 91 del 2014, a reperire la provvista che l'appellante non ha ritenuto di metter a disposizione (si badi: in base all' art. 3 del D.L. n. 207 del 2012 e PRIMA del sequestro penale di Euro 8,1 mld da parte dell'AGO il 24 maggio 2013) per gestire, in libertà imprenditoriale ed autonomia da terzi, l'equilibrio, che pure la sentenza n. 85/2013 ribadisce, tra produzione e tutela dell'ambiente e della salute.
Restano così assorbite le questioni, poste con il 19 motivo, sull'illegittimità costituzionale (ma pure comunitaria) dell' art. 22-quater, c. 4 del D.L. n. 91 del 2014, senz'uopo di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE. Invero, evidente ne è l'irrilevanza, tanto da poter esser immediatamente risolta da questo Giudice, perché non è implicato il significato del termine per l'adeguamento alle BAT, venendo invece in rilievo l'esigenza primaria di dar risposta adeguata alle criticità ambientali di I. s.p.a.
10.1 - Non hanno pregio e vanno disattese le questioni di legittimità costituzionale e comunitaria di cui ai motivi d'appello da 7 a 17, con una preliminare precisazione sull'ottavo motivo.
Esso investe il giudizio di tardività, reso dal TAR sull'impugnazione della nomina del dott. B. e del prof. R. quali primi commissario e sub-commissario della I. s.p.a., ex art. 1, commi 1 e 3 del D.L. n. 61 del 2013, ma è del tutto infondato. Invero, detta nomina è in sé immediatamente lesiva, ben prima, cioè, dell'adozione del piano ambientale, a causa dell'attribuzione al commissario di "... tutti i poteri e le funzioni degli organi di amministrazione dell'impresa ed è sospeso l'esercizio dei poteri di disposizione e gestione dei titolari dell'impresa...". Inoltre, il commissario ha il potere di redigere e approvare il bilancio di esercizio e, se del caso, il bilancio consolidato dell'impresa così commissariata e gli sono pure trasferite le linee di credito ed i relativi rapporti debitori, inerenti all'attività di quest'ultima. Sicché l'approvazione di detto piano, alla cui predisposizione partecipa il commissario in funzione consultiva, presuppone già la nomina e l'entrata in servizio di questi, cui spetta altresì il compito di garantire comunque "... fino all'adozione del decreto di approvazione del piano..., la progressiva adozione delle misure previste dall'autorizzazione integrata ambientale e dalle altre autorizzazioni e prescrizioni in materia di tutela ambientale e sanitaria, curando... la prosecuzione dell'attività di impresa...". In tal caso, l'impugnazione del piano in una con le nomine non rimette in termini l'appellante per dolersi di queste ultime, ché l'interesse attoreo sul punto era sorto già all'atto in cui le nomine erano state definite, mentre per il resto si rinvia al par. 11).
10.2 - Ciò posto e quanto al settimo motivo, è manifestamente infondato il rilievo circa l'assenza, negli artt. 1 e 2 del D.L. n. 61 del 2013, d'un equo bilanciamento tra gli interessi della produzione e quelli di tutela ambientale e della salute collettiva.
Per un verso, le norme colà contenute e quelle ex D.L. n. 91 del 2014 mirano proprio ad assicurare siffatte due esigenze, concentrandone i compiti in capo ai soli organi commissariali. Per altro verso, lo spossessamento della I. s.p.a. dalla titolarità dell'odierna appellante discende dalla necessità di curare tali esigenze, cui la proprietà non ha voluto o potuto badare per tempo. Dal che l'assenza di ogni irragionevolezza in sé del D.L. n. 61 del 2013 , nessun argomento a confutazione potendo basarsi sulla citata nota ministeriale del 15 dicembre 2014, che descrive lo situazione in atto e non anche quella esistente al momento dell'emanazione del decreto.
10.3 - Ancor meno fondata è la censura del D.L. n. 61 del 2013 per violazione dei presupposti di necessità e di urgenza ex art. 77 Cost. , nella specie sussistenti e certo NON richiamati in modo tautologico.
Infatti soltanto la fonte primaria d'urgenza, non versandosi nel caso contemplato dall'art. 43 Cost. , avrebbe potuto sostituire, per un certo tempo dato e con il commissariamento straordinario, i proprietari inerti o non adempienti a fronte delle due citate concomitanti e persistenti esigenze. E ciò soprattutto a fronte dell'interesse strategico nazionale verso il patrimonio economico e sociale rappresentato dallo stabilimento siderurgico tarantino, in un tempo nel quale la relativa attività non evidenziava vicende di decozione. Appunto per tali ragioni è stata emanata una norma primaria di emergenza a duplice contenuto, il primo di carattere generale e l'altro ricognitivo dell'esistenza a priori dei presupposti per commissariare la I. s.p.a., al fine di superare, in questo specifico caso, pure le criticità procedurali indicate nell'art. 1, commi 1 e 1-bis del D.L. n. 61 del 2016.
Ciò preclude ogni ipotesi ricostruttiva di assimilazione del decreto n. 61 ad una legge-provvedimento, in disparte l'assenza in Costituzione d'una riserva generale di amministrazione.
Da un lato nessun atto della P.A., a legislazione costante, avrebbe potuto realizzare il medesimo risultato cui tende il D.L. n. 61 del 2013 . Dall'altro, a tal scopo non rileva il fatto che vi siano stati, o no, definitivi provvedimenti sanzionatori ex art. 29-decies, c. 9 del D.Lgs. n. 152 del 2006, il quale è derogato appunto dall'art. 1, c. 1-ter per tutti le ipotesi, generali o peculiari, di commissariamento. Non basta perciò predicare, come vorrebbe l'appellante, l'esistenza d'una norma di carattere particolare e concreto per affermare che si tratti d'una legge-provvedimento indebita. Infatti, l'incongruenza ed i limiti della tutela giurisdizionale, che si potrebbe verificare quando il legislatore assuma a fonte primaria la regolazione di fattispecie in sé gestibili con l'effusione di mera attività amministrativa, non si ravvisano né se il legislatore così operi per tutelare interessi di utilità sociale (come quelli ambientali e sanitari), né laddove la norma stessa abbia efficacia temporale limitata, né tampoco a fronte di altri mezzi giuridici in sé inadeguati a risolvere questioni sì gravi e persistenti, ma improvvise o a crescente difficoltà.
A fronte della relativa obiezione, poi, è facile rispondere che se allo stato altri commissariamenti non si son avuti, è perché sin qui non si è verificata in tutt'Italia una situazione del tutto sovrapponibile a quella in cui tuttora versa la I. s.p.a.
10.4 - Non convincente è poi l'eccezione di legittimità costituzionale, sollevata perché lo scopo ( art. 1, c. 2 del D.L. n. 61 del 2013) del commissariamento sarebbe funzionale alla conservazione "... della continuità aziendale ed alla destinazione prioritaria delle risorse aziendali alla copertura dei costi necessari per gli interventi..." di tutela dell'ambiente e della salute.
È petizione di principio e, ove s'inverasse nel piano industriale, sarebbe serio travisamento dello stesso significato della norma asserire che la I. s.p.a. debba destinare ogni ricavo, plusvalenza o sopravvenienza attiva alla sola attuazione di AIA riesaminata e piano ambientale, operando in perdita. La norma non ammette che la produzione sia mantenuta soltanto per tal scopo, come non tollera il contrario. Invero, ogni lettura fuorviante di tal norma è, agli occhi del Collegio, inibita dall'interpretazione resa dalla ripetuta sentenza n. 85/2013 sì sul decreto n. 207, ma estensibile pure al D.L. n. 61 del 2013 che, attraverso il commissariamento, ne è l'attuazione in vece della inadempiente proprietà. Si può comprendere la contrarietà da parte di quest'ultima, ma lo spossessamento deriva dalla necessità di attuare prescrizioni, che essa non sembra certo aver osservato in modo adeguato, rispondenti a valori costituzionali di pari dignità rispetto alla pur garantita libertà di impresa, tanto da esser di pubblica utilità ai sensi dell'art. 1, c. 10. E questa è conformata a sua volta dagli interessi sottesi non solo all'art. 41, II c., ma pure al III c., Cost., nel senso, cioè, che la tutela della proprietà e della libertà economica, intese quali titoli giuridici, strutturati con l'apporto ed il coordinamento di molteplici e variegati interessi, a partecipare all'attività economica, va letta pure alla luce del contesto normativo stabilito per l'industria siderurgica.
Anche alla luce del testé citato art. 41, III c., Cost. va risolta la questione di legittimità sull' art. 1, c. 11 del D.L. n. 61 del 2013, laddove le somme svincolate dall'AGO, già sequestrate in sede penale, sono non già restituite, bensì "... messe a disposizione del commissario e vincolate... (alla) attuazione delle prescrizioni dell'a.i.a. e di messa in sicurezza, risanamento e bonifica ambientale... (e) ...non sono mai ripetibili, attesa la loro destinazione per finalità aziendali e di salute pubblica...". Invero, si può pure convenire, sotto il profilo materiale, che la norma allo stato si rivolga essenzialmente al caso di I. s.p.a., non foss'altro perché, almeno fino alla sua ammissione all'AS, è stata l'unica impresa sottoposta al regime ex D.L. n. 61 del 2013 . Ma si deve ritenere altresì che, in base all'art. 41, III c., ove, come nella specie, si abbia un nocivo caso d'incapacità del mercato ad autoregolarsi ed a garantire l'"ottimo sociale", anche la conseguente attribuzione alla fonte primaria di determinare taluni correttivi d'immediata applicazione non può dirsi in sé né arbitraria, né discriminatoria. Non è elisa la proprietà, ma è riportata ope legis ad adempiere, in base al principio di sussidiarietà della azione statale in campo economico, anche contro la sua volontà a quegli inderogabili obblighi di utilità sociale, cui comunque soggiacciono gli statuti delle proprietà e delle imprese. La norma in esame non è che una delle declinazioni dello spossessamento commissariale della proprietà dall'impresa che versi in una vicenda, inoppugnata e non revocabile più in dubbio sotto questo profilo, di grave crisi ambientale e sanitaria, come posta e regolata dall'AIA riesaminata del 2012.
Restano così assorbite le questioni, poste con il 18 motivo, sull'illegittimità costituzionale dell' art. 22-quater del D.L. n. 91 del 2014 con riguardo agli artt. 41, 42 e 43 Cost. , relativamente a poteri e compiti del sub-commissario, mentre per le questioni sull'estensione a questi del regime di "immunità" ex art. 1, c. 10 del D.L. n. 61 del 2013 valgono le considerazione di cui al successivo par. 10.6).
10.5 - Rettamente il TAR ha reputato irrilevante il dubbio di costituzionalità sull'accertamento ope legis dei presupposti per il commissariamento automatico di I. s.p.a.
Invero, lo s'è già detto poc'anzi, la natura di legge-provvedimento circa il regime speciale per detta Società discende dai problemi che essa reca con sé, che si son appalesati dopo l'AIA riesaminata del 2012, non altrimenti risolubili e che appunto per questo giustificano la normativa emergenziale. Osserva il Collegio che, in questo caso, non si tratta di norma d'eccezione (dunque, potenzialmente idonea a conculcare diritti fondamentali), ma di emergenza, cosa, questa, ben diversa e certo non confondibile con l'altra. Quando una fattispecie è assunta e regolata in via d'emergenza, l'apparente deroga del sistema, che essa arreca, manifesta in realtà, come in capo a I. s.p.a., una situazione peculiare che coinvolge una pluralità di interessi meritevoli di un'unica tutela differenziata ad hoc. Sicché la deroga o il regime speciale non sono che, nel peculiare contesto, la disciplina adeguata a tutelare l'effettività di tali interessi, in quanto essi riposano su valori costituzionali (proprietà / libertà di impresa / eliminazione dei relativi effetti nocivi sull'ambiente / salvaguardia della salute collettiva e dei lavoratori) da realizzare e bilanciare in modo simultaneo. Sicché la norma speciale di emergenza a ben vedere NON è di stretta interpretazione come le deroghe vere e proprie, ma abbraccia tutti i casi o vicende in cui siffatti interessi, strettamente interrelati tra loro, si manifestano nella vita dell'impresa, così ponendo una normazione di settore.
Del tutto infondata è, come dice il TAR, la questione di legittimità costituzionale circa la facoltà di proroga ex art. 1, c. 2 del D.L. n. 61 del 2013 del commissariamento anche senza specifica indicazione dei relativi presupposti. Ora, a tal proposito, per giustificare la proroga del termine già basterebbero da soli quelli indicati nel precedente c. 1. Ma questa può esser determinata pure dagli eventuali errori e manchevolezze della gestione commissariale, che potrebbe al più legittimare la sostituzione dei relativi organi e non anche (o non obbligatoriamente) la fine del commissariamento. Questo permarrebbe e sarebbe prorogabile, con la motivazione propria degli atti d'alta amministrazione, senza, cioè, una analitica indicazione d'ogni singolo aspetto rilevato.
Diverso sarebbe (o potrebbe essere) l'approccio nel caso di persistenza dei problemi e, congiuntamente, di colposo o doloso non completamento dei rimedi da parte dei commissari: giacchè solo in questa ipotesi potrebbe aprirsi un diverso scenario nel quale si discuta della restituzione della gestione alla proprietà o, se del caso, del risarcimento per equivalente, rispetto al quale persiste, come ha chiarito il TAR, attuale l'interesse attoreo.
10.6 - Non a diversa conclusione ritiene il Collegio di pervenire con riguardo alla questione di costituzionalità in ordine alla violazione del giusto procedimento, in particolare laddove l' art. 1, commi 5, 6, 7, 10 e 12 del D.L. n. 61 del 2013 non realizzerebbe l'adeguata partecipazione della proprietà in contraddittorio con gli organi commissariali.
Ora, s'è già detto che il commissariamento scaturisce, ai sensi dell' art. 1, c. 1 del decreto n. 61, da un'"... attività produttiva abbia comportato e comporti oggettivamente pericoli gravi e rilevanti per l'integrità dell'ambiente e della salute a causa della inosservanza reiterata, dell'..." AIA. Il piano ambientale serve ad integrare l'AIA stessa, la quale, però, è stata o fraintesa o disattesa o misconosciuta dall'impresa che ha svolto tal attività pericolosa. In tal caso (e, come si vede, prescindendo dalla posizione peculiare della Società appellante), un contraddittorio procedimentale non trova spazio, perché non può rimettere in discussione il presupposto del piano, né i contenuti laddove siano ben congruenti con l'AIA stessa.
Per contro, l'impresa ha un ben specifico interesse a contestare che il piano industriale sia stato, o no ed in qual misura, conformato in modo legittimo, efficace e non discriminatorio da quello ambientale. E ciò, in particolare, per quanto concerne l'effettiva sostenibilità, in sede di gestione industriale, di modalità, tempi e costi della traduzione operativa delle direttive del piano ambientale. Non è allora chi non veda la differenza di trattamento circa la genesi dei due piani: quello ambientale muove da taluni fatti determinati dal comportamento dell'impresa e tali da averne provocato tal commissariamento. Ma è quello industriale che ne mette in pratica le direttive di salvaguardia ambientale e sanitario e, per l'effetto, riorienta le strategie operative dell'impresa, sì da imporre la partecipazione mediante le osservazioni da presentare nel relativo procedimento. E tutto questo, ancorché sia specificato e guarentigiato in modo preciso, non è che una delle possibilità in cui è garantita ( art. 1, c. 4 del decreto n. 61) al titolare dell'impresa l'informazione sull'andamento della gestione e sulle misure di cui al comma 2.
Ciò premesso, l'appellante principale si duole che, nella specie, il commissario dott. G., dopo l'approvazione del piano ambientale, non si sia curato di attivare il procedimento per ottenere il piano industriale, che fosse coerente con quest'ultimo e preordinato alla prosecuzione ed allo sviluppo dell'attività. Tal doglianza, in sé comprensibile, è in questa sede irrilevante, giacché, come accade per i piani urbanistici o in tema d'incentivazione alle imprese, sarebbe stato onere di detta Società, stante l'inerzia del commissario sul punto, far constare quest'ultima e far accertare l'obbligo di questi a definire il procedimento.
10.7 - Proseguendo nell'esame, s'appalesa un falso problema la questione di costituzionalità sulla regola di parziale immunità ex art. 1, c. 10 del D.L. n. 61 del 2013. Invero, detta norma prevede che "... l'attività di gestione dell'impresa eseguita in presenza dei presupposti di cui al comma 8 e, successivamente, nel rispetto dei piani, è considerata di pubblica utilità... ed il commissario non risponde delle eventuali diseconomie dei risultati ai sensi dell'articolo 2236 del codice civile , tranne che abbia agito con dolo o colpa grave...".
Ebbene, anzitutto non è vera la totale immunità che l'appellante adombra o vuol vedere nei riguardi degli organi commissariali. Sul punto, soccorre la piena applicabilità delle regole di responsabilità ex art. 6 del Dlg 8 giugno 2001 n. 231, quale parametro, ai sensi dell'art. 1, c. 8, I per. del decreto n. 61 , al fine di valutare la responsabilità degli organi stessi nella predisposizione e nell'osservanza dei piani di cui ai precedenti commi 5 e 6 per gli illeciti strettamente connessi all'attuazione dell'AIA e delle altre norme a tutela dell'ambiente e della salute.
In secondo luogo, è evidente che la norma indica i seguenti principi: A) - il commissario svolge una funzione assimilata alla prestazione d'opera; B) -trattasi di un'attività professionale che implica la soluzione di problemi tecnici di speciale difficoltà, dato, questo e relativo alla problematica della I. s.p.a., che al Collegio pare in tutta franchezza non revocabile in dubbio; C) - l'attenuazione della responsabilità commissariale, per le attività conformi alle vicende di cui al c. 8 od a quelle previsti dai predetti piani ambientale ed industriale, concerne i casi diversi dal dolo o dalla colpa grave; D) - siffatta attuazione riguarda non già la diligenza, che dev'esser sempre quella adeguata al caso concreto, ma solo l'aspetto della prudenza e della perizia. Sicché la norma citata non copre i danni ricollegabili a negligenza ed imprudenza, essendo circoscritta ai casi d'imperizia ricollegabili a particolar difficoltà dei problemi tecnici in cui la sua attività debba imbattersi.
È appena da osservare che il ripetuto c. 10 non fa se non replicare, in sostanza, proprio quel che dice l'art. 2236 c.c. sulle limitazioni della responsabilità del professionista. Ed è da far presente pure che la limitazione ex c. 10 risponde agli invocati principi di ragionevolezza e di parità di trattamento, in quanto e nella misura in cui riguardi problemi, sottoposti al commissario, aventi natura solo tecnica, cioè strettamente collegati alle regole dell'arte ed ai dettami della scienza, ogni altra vicenda non scontando l'immunità in parola.
10.8 - Anche la questione sull' art. 22-quater del D.L. n. 91 del 2014, per l'eterogeneità del suo contenuto rispetto a quello complessivo del decreto stesso, non ha gran pregio.
Il TAR ha osservato, rettamente, che preambolo e rubrica del D.L. n. 91 del 2014 s'occupano di questioni ambientali e, al più, è il decreto ad esser un insieme, non spetta al Collegio dire se ordinato o meno in assenza di deduzione delle parti sul punto, di disposizioni in materia di ambiente e di sostegno alle imprese. Sotto un profilo solo topografico, il ripetuto art. 22-quater si colloca all'interno delle disposizioni urgenti per le imprese e ciò non pare in sé erroneo o irrazionale, poiché esso tratta, sì e in prima battuta, del credito a favore delle imprese commissariate ex D.L. n. 61 del 2013 , ma pure novella l' art. 12, c. 5 del D.L. n. 101 del 2013 che già da tempo aveva previsto norme sul finanziamento di queste imprese. In quest'ambito, l'appellante lamenta tuttavia la devoluzione delle somme, a suo tempo oggetto di sequestro penale da parte dell'AGO, all'impresa commissariata, anziché alla proprietà.
Ma essa dimentica che tal norma non solo non è distonica, né irrazionale, ma è coerente con le disposizioni dell' art. 1, commi 3 e 11 del D.L. n. 61 del 2013. Per il c. 3, "...sono attribuiti al commissario tutti i poteri e le funzioni degli organi di amministrazione dell'impresa ed è sospeso l'esercizio dei poteri di disposizione e gestione dei titolari dell'impresa..." ed a lui "... le linee di credito ed i relativi rapporti debitori, concernenti l'attività dell'azienda, oggetto di commissariamento...". Né basta (c. 11): "... il giudice competente provvede allo svincolo delle somme per le quali in sede penale sia stato disposto il sequestro..., in danno dei soggetti nei cui confronti l'autorità amministrativa abbia disposto l'esecuzione degli obblighi di attuazione delle prescrizioni dell'a.i.a. ... (e) ... non sono mai ripetibili, attesa la loro destinazione per finalità aziendali e di salute pubblica...". Sicché non il citato art. 22-quater, ma è stato proprio l'art. 1 del D.L. n. 61 del 2016, e fin dall'inizio, a prevedere la devoluzione al commissario di tutti gli importi in esame e ciò è stato previsto PRIMA che la Cassazione annullasse il predetto sequestro.
Inoltre, l'appellante vuol vedere nell'art. 22-quater una funzione sanzionatoria, più o meno velata e, dunque, sostiene che esso, laddove dispone con efficacia retroattiva, viola l'art. 25 Cost. e l'art. 7 della Convenzione EDU. Ma questa impostazione non può essere condivisa, perché la norma pone non una sanzione, donde l'irrilevanza d'ogni doglianza sull'irretroattività e sulla presunzione d'innocenza, bensì un'applicazione delle norme devolutive, a favore del commissario che ne diventa il destinatario ed il gestore, di tutti gli aspetti patrimoniali e reddituali inerenti alla conduzione dell'impresa a lui affidata. Al più può leggersi in tal devoluzione una forma di costituzione delle somme ex art. 1, c. 11 del D.L. n. 61 del 2013 in garanzia, per finanziare le specifiche misure dell'AIA e del piano ambientale, come da attuare nel piano industriale. Sicché v'è nella specie, pure ad accedere alla non condivisa tesi attorea, l'applicazione e non la violazione del principio "chi inquina, paga". Se è vera l'obbligazione risarcitoria del danno ambientale solo nella misura corrispondente al contributo dell'operatore economico alla causazione di esso, non è allora chi non veda come tal misura sia rappresentata, nei confronti dell'appellata, dall'AIA riesaminata del 2012 e del piano ambientale che ne costituisce l'integrazione attuativa.
Manifestamente inconducente appare, a tal riguardo, la censura d'irragionevolezza, di genericità e di violazione dei diritti di proprietà e di libertà d'iniziativa economica, non solo per le ragioni dianzi esposte in ordine agli artt. 41 e 42 Cost.
Infatti, l'inadempimento dell'AIA, che è il presupposto del commissariamento, non è più revocabile in dubbio a causa della consolidazione, in capo alla Società appellante, dell'una e dell'altro. Certo, l'art. 22-quater, c. 2, aggiungendo il c. 11-quinquies all' art. 1 del D.L. n. 61 del 2013, parla dell'attuazione e della realizzazione del piano ambientale e certo indica clausole generali, ma non si riferisce più alla previa adozione del piano industriale. Così facendo, però, regola l'uso delle somme svincolate quali risorse disponibili da impiegare, secondo il prudente apprezzamento del commissario, per ed all'interno dell'attività industriale, in sé (pure prima, quindi, del piano ambientale, stante l'art. 1, c. 8, I per. del decreto n. 61 ) e com'è conformata dall'AIA e dal piano stesso. È allora apparso utile al legislatore con la novella ora citata, e non è manifestamente irrazionale e discriminatorio, includere le somme svincolate tra le risorse finanziarie disponibili per la strategia aziendale, affinché il contenuto del piano industriale sia immediatamente finanziabile ed attui le direttive dell'AIA e del piano ambientale.
Della norma de qua occorre quindi fornire qui una lettura costituzionalmente orientata.
Se il commissariamento discende da inadempimenti dell'AIA, la combinata necessità di tutela dell'ambiente e della salute e di garanzia dell'attività industriale, esigenze, tutte queste, cui sono sottesi valori costituzionali irrinunciabili, implica che la proprietà non può sottrarre le risorse, che si rendano disponibili a tali finalità. Essa era obbligata a fornire le risorse stesse quando si sarebbe da sola dovuta adeguare progressivamente all'AIA ben prima del commissariamento e tuttora vi è obbligata, dopo che quest'ultimo è stato disposto, permanendone attuale ed efficace il titolo. Una cosa è allora predicare la non condivisibilità, da parte della Società appellante, delle scelte aziendali in sede commissariale, foss'anche in relazione a metodiche ambientali sulle BAT. Ben altra è adempiere agli obblighi assunti e non disdetti o contraddetti dall'appellante stessa, onde né la fonte primaria, né tampoco il commissario hanno posto in opera attività giuridicamente ablatorie sul patrimonio della proprietà.
Questo essendo lo scopo della novella di cui all'art. 22-quater, scolorano altresì le questioni sulla violazione delle norme UE in tema di giusto processo, giacché l'uso delle somme svincolate perde ogni collegamento con il processo penale ed ogni caratteristica cautelare e non assume connotazioni afflittive, per divenire una delle varie risorse che la proprietà avrebbe dovuto sua sponte mettere a disposizione dell'impresa, se avesse realmente inteso eseguire scrupolosamente l'AIA riesaminata del 2012.
11. - Restano infine da esaminare il quinto ed il sesto motivo d'appello principale, cui si deve dare una risposta differente da quelle fin qui rese.
I motivi in parola concernono la proroga dell'incarico commissariale a favore del commissario dott. G. e, rispettivamente, della nomina del sub - commissario avv. Carrubba. Nell'un caso, si duole l'appellante che tal proroga sia stata disposta con DPCM, anziché con il procedimento ordinario ex art. 1, c. 1-bis del D.L. n. 61 del 2013 , scelta, questa, di massima semplificazione giustificata dal TAR per la persistente gravità della situazione in cui versava la I. s.p.a. Nell'altro, lamenta il difetto di istruttoria e di motivazione, anche in ordine alla necessità del mantenimento della figura del sub - commissario, non potendosene inferire le ragioni da quelle indicate per la proroga del commissario.
Ebbene, entrambe le doglianze, ovviamente ciascuna nella sua autonomia e senza possibilità di intrecci o commistioni, s'appalesano non manifestamente infondate, di tal che, per sciogliere ogni riserva al riguardo, abbisognano d'un approfondimento istruttorio.
In particolare, sul quinto motivo, osserva il Collegio che, al momento in cui il sistema delineato dall'AIA riesaminata e dal D.L. n. 207 del 2012 si son rivelati inefficaci a garantire il risanamento di I. s.p.a. quale impresa d'interesse strategico nazionale, non irragionevole e discriminatoria è stata la scelta normativa di sottoporla al regime di commissariamento automatico ex art. 2, c. 1 del D.L. n. 61 del 2013. Siffatto regime, di tipo speciale rispetto a quello commissariale generale, ha giustificato, con lo spossessamento dell'impresa dalla sua proprietà, l'altrettanto immediata ed indifferibile nomina degli organi commissariali.
Al riguardo, la "specialità" del regime per I. s.p.a. è essenzialmente quella indicata nello stesso art. 2 e solo in parte modifica il procedimento generale di commissariamento e nomina del commissario che è, per tutte le imprese che si trovino ad esser commissariate, quello disegnato dall' art. 1 del D.L. n. 61 del 2013. In virtù di esso, il commissario è nominato con DPCM "... entro sette giorni dalla delibera del Consiglio dei Ministri e si avvale di un sub commissario nominato dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare...".
Al riguardo il periodo successivo prevede che "... con gli stessi procedimenti si provvede all'eventuale sostituzione o revoca del commissario e del sub commissario...".
Sicché erra l'appellante a ritenere che, una volta entrata in vigore la legge di conversione del D.L. n. 61 del 2013 , la proroga del commissariamento e la nuova nomina non sarebbe potuta avvenire se non con la procedura di cui al successivo c. 1-bis, la quale appunto prevede le modalità generali per disporre il commissariamento. Quest'ultimo è infatti prorogabile anche nei confronti di I. s.p.a., ma non con il "...previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, nei confronti dell'impresa... di cui al comma 1, previo accertamento dell'inosservanza delle prescrizioni contenute nell'a.i.a. da parte dell'...ISPRA..., con il supporto delle... ARPA..., in contraddittorio con l'impresa interessata...".
La ragione di tale deroga risiede infatti nella norma speciale ex art. 2, c. 1, II per., secondo cui per l'I. in sostanza "... in considerazione delle evidenze e dei profili di straordinaria necessità e urgenza della relativa fattispecie, non trova applicazione il comma 1-bis del medesimo articolo 1... ".
In altri termini, in mancanza di espressa previsione legislativa deve ritenersi che è nel giusto il TAR quando afferma che nel caso dell'I. la proroga del commissariamento e la nomina del nuovo commissario non richiedesse di seguire il procedimento generale (parere commissioni parlamentari etc.).
Tuttavia, sempre tenendo presente la mancanza di una specifica prescrizione legislativa al riguardo, sembra al Collegio che, come dedotto dall'appellante in via subordinata, per la proroga del commissariamento e la sostituzione del commissario dell'I. non potesse che seguirsi lo stesso procedimento ( speciale) attuato in precedenza, procedimento che - secondo quanto appunto sostiene l'appellante - non sarebbe stato invece seguito.
Ricapitolando: una volta escluso ( come si è escluso, rigettando la tesi principale dell'appellante) che la proroga e nuova nomina dovesse farsi col procedimento generale, ne consegue che la proroga/sostituzione doveva invece farsi col procedimento speciale già seguito in prima battuta, il che ( stando a quanto espone in via subordinata l'appellante) non sarebbe invece accaduto.
In tale incerto contesto probatorio, ai fini della decisione sul mezzo in rassegna è dunque in primo luogo necessario che l'Amministrazione fornisca copia del verbale della riunione del Consiglio dei Ministri nella parte appunto relativa alla proroga del commissariamento ed alla nomina del dott. G., al fine di accertare le reali scansioni della procedura in concreto seguita ai fini dell'emanazione del relativo DPCM.
Ciò premesso, ed assodato che comunque la proroga del commissariamento e la nomina del nuovo commissario di I. spa poteva concludersi con l'adozione di un DPCM senza la previa applicazione del comma 1 bis dell'art. 1, non per ciò solo l' una e l'altra non postulano un'attenta istruttoria ed una conseguente motivazione, succinta quanto si vuole ma rigorosa, circa la persistenza delle ragioni di "specialità" del regime stesso e dell'idoneità del dott. G. a dette funzioni.
Su tali aspetti il D.P.C.M. 6 giugno 2014 appare ermetico, ma non può il Collegio prender in questa sede partito sulla sua congruità o sulla sua incompletezza, senza al riguardo disporre al riguardo incombenti istruttori. Quantunque si tratti di atti di alta amministrazione ad alto contenuto di discrezionalità, è pur sempre opportuno che la Presidenza del Consiglio dei ministri, inviando opportuna documentazione, voglia fornire alla Sezione motivati e documentati chiarimenti: A) - sull'istruttoria condotta per verificare la persistenza dei presupposti del commissariamento; B) - sulle ragioni della sostituzione del dott. B. con il dott. G. e sulla valutazione effettuata su questi ai fini della di lui nomina a nuovo commissario.
A conclusioni simili deve il Collegio giungere anche con riferimento al sesto motivo, con la previa, quanto ovvia precisazione della necessità, almeno in linea di principio e avuto riguardo al riparto di competenze con gli altri organi commissariali, della presenza del sub-commissario. Infatti, sul piano logico- argomentativo e giuridico, una cosa è tal necessità (che s'evince dalla fonte primaria), ben altra è aver verificato in sede d'istruttoria procedimentale, con serietà e rigore, il mantenimento di un'articolata struttura commissariale presso la I. s.p.a.
Del pari, senza così revocare in dubbio i requisiti professionali e personali dell'avv. Carrubba, la sua scelta deve trovare, negli atti istruttori del procedimento di nomina, un supporto logico e tecnico sulla decisione d'effettuare ed affidargli la nomina di un nuovo sub-commissario. Pertanto, anche in questo caso, vorrà la Presidenza del Consiglio dei ministri far conoscere alla Sezione gli atti preparatori della decisione sulla nomina del nuovo sub-commissario.
Per l'espletamento degli incombenti istruttori è fissato il termine di giorni trenta, decorrente dalla comunicazione, o se anteriore notificazione, della presente sentenza.
È altresì fissata in dispositivo la nuova udienza di trattazione della presente causa nel merito, una volta espletati i predetti incombenti istruttori.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sez. IV), in parte respinge l'appello nei sensi di cui in motivazione e, per la restante parte e non definitivamente pronunciando sull'appello stesso (ricorso n. 10724/2015 RG in epigrafe), ordina alla Presidenza del Consiglio dei ministri d'adempiere agli incombenti istruttori di cui in parte motiva e nel termine colà indicato. Fissa al 6 aprile 2017 l'udienza pubblica per l'ulteriore trattazione della causa nel merito.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 9 giugno 2016, con l'intervento dei sigg. Magistrati: