Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/c1137031.html
Timestamp: 2017-09-25 22:28:03
Document Index: 332425157

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 10', 'BGE', 'BGE', 'Art. 3', 'Art. 2', 'Art. 11', 'Art. 4', 'Art. 12', 'Art. 36', 'BGer', 'Art. 32', 'BGer', 'Art. 3', 'BGE', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 13', 'Art. 4', '§ 2', 'Art. 84', 'Art. 82', 'Art. 82', 'Art. 15', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 292', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 31', 'BGE', 'Art. 32', 'Art. 6', 'Art. 3', 'BGE', 'Art. 22', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 22', 'Art. 22', 'BGE', 'EGMR', 'Art. 36', 'BGE', 'Art. 36', 'Art. 36', 'Art. 4', 'Art. 5', 'Art. 5', 'EGMR', '§ 40', '§ 33', 'EuG', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'EGMR', '§ 37', '§ 36', '§ 69', 'EGMR', '§ 101', 'EGMR', 'EGMR', '§ 12', 'EGMR', 'EuG', 'EGMR', 'EuG', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', '§ 21', 'Art. 8', 'Art. 24', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 5', 'EGMR', '§ 38', 'Art. 8', 'Art. 4', 'Art. 5', 'Art. 8', 'Art. 5']

DFR - BGE 137 I 31 - Hooligan-Konkordat
Rang: 16 (358)
BGE 135 II 105 - Durchsetzungshaft
BGE 107 Ia 138 - Unbewilligte Demonstration 2. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei ...
3. Das vorliegend umstrittene Konkordat stellt spezifisches Poliz ...
4. Die Beschwerdeführer rügen vorerst unter Berufung au ...
5. Im gleichen Sachzusammenhang rügen die Beschwerdefüh ...
6. Hinsichtlich aller drei im Konkordat vorgesehenen Massnahmen - ...
7. Art. 8 Konkordat sieht die Möglichkeit des Polizeigewahrs ...
8. Schliesslich beanstanden die Beschwerdeführer Art. 10 Kon ...
"Um die Bewegungsfreiheit ging es beim Hooligan-Konkordat in BGE 137 I 31 (Entscheid 1C_428/ 2009 vom 13. Oktober 2010). Nachdem die BWIS-Vorschriften über präventive Massnahmen gegen Gewalt bei Sportveranstaltungen Ende 2009 ausgelaufen waren, setzten die Kantone den gleichen Massnahmenkatalog in Ausübung ihrer Polizeikompetenz als Konkordat um. Gegen das Zürcher Gesetz über den Beitritt richtete sich die Beschwerde, die im Ergebnis keinen Erfolg hatte. Inhaltlich ging es um drei aufeinander aufbauende Massnahmen, mit ...
"Um die Bewegungsfreiheit ging es beim Hooligan-Konkordat in BGE 137 I 31 (Entscheid 1C_428/ 2009 vom 13. Oktober 2010). Nachdem die BWIS-Vorschriften über präventive Massnahmen gegen Gewalt bei Sportveranstaltungen Ende 2009 ausgelaufen waren, setzten die Kantone den gleichen Massnahmenkatalog in Ausübung ihrer Polizeikompetenz als Konkordat um. Gegen das Zürcher Gesetz über den Beitritt richtete sich die Beschwerde, die im Ergebnis keinen Erfolg hatte. Inhaltlich ging es um drei aufeinander aufbauende Massnahmen, mit denen gewaltgeneigte Sportfans von den Stadien ferngehalten werden sollten: die Verhängung von Rayonverboten, die Anordnung einer Meldepflicht bei Polizeibehörden und -- als ultima ratio -- die Verfügung eines Polizeigewahrsams. Tatbestandlich ausgelöst wird diese Sanktionskette durch den "Nachweis gewalttätigen Verhaltens" (Art. 3 des Konkordats), für den neben Handlungen schweizerischer Behörden (Gerichtsurteile, Polizeiermittlungen) auch schon "glaubwürdige Aussagen [...] der Sportverbände und -vereine" sowie "Stadionverbote der Sportverbände und -vereine" oder "Meldungen einer zuständigen ausländischen Behörde" genügen. Als gewalttätiges Verhalten gilt bereits das "Mitführen [...] von pyrotechnischen Gegenständen an Sportstätten, in deren Umgebung sowie auf dem An- und Rückreiseweg" (Art. 2 Abs. 2). Die Reichweite dieser Massnahmen wird deutlich, wenn man sich die denkbaren Extremfälle vor Augen führt. Wer von einem privaten Sportverein mit Stadionverbot belegt wurde, sogar als Minderjähriger ab 12 Jahren (Art. 11), kann von den Polizeibehörden für ein Jahr (Art. 4 Abs. 3) vom Aufenthalt rund um Sportstätten ausgeschlossen werden -- und zwar sowohl in seinem Wohnsitzkanton als auch in dem Kanton, in dem die Gewalttätigkeit "nachgewiesen" worden ist. Zur grösseren Wirksamkeit des Konkordats kann zudem die Schweizerische Zentralstelle für Hooliganismus den Erlass von Rayonverboten beantragen. Im praktischen Ergebnis wird es möglich, private Sanktionen von Vereinen, gegen die kein wirksamer Rechtsschutz gegeben ist, ohne weiteren Filter in staatliche Sanktionen umzuwandeln. Einer Beschwerde dagegen kommt nur noch ausnahmsweise aufschiebende Wirkung zu (Art. 12).
Das Bundesgericht rettet die Regelung, wie so oft, mit dem Hinweis, dass eine verfassungskonforme Interpretation möglich sei (E. 2). Der Grundrechtsschutz wird dabei unspezifisch für alle Massnahmen auf die Bewegungs- und Versammlungsfreiheit gestützt (E. 6.1 und 6.2) und dann einer allgemeinen Prüfung unterworfen (Art. 36 BV). Richtigerweise wäre hier zu unterscheiden gewesen: Der Polizeigewahrsam greift in die Bewegungsfreiheit ein, weil er den Betroffenen am Fortbewegen hindert. Die Versammlungsfreiheit ist insofern subsidiär, weil sie nur eine von vielen Freiheiten ist, die durch den Gewahrsam mitbeeinträchtigt sind. Diese primäre Betroffenheit der Bewegungsfreiheit gilt, wie das Bundesgericht in einem Parallelentscheid richtig feststellt (BGer 1C_16/2010, 1C_18/2010 vom 16. November 2010 gegen den Beitritt des Kantons Basel-Landschaft, dort E. 6.2), auch für die Meldepflichten, weil sich derjenige, der zu einer bestimmten Zeit bei einer Polizeistelle vorsprechen muss, nicht gleichzeitig an anderen Orten aufhalten kann. Um die Bewegungsfreiheit geht es hingegen nicht bei Rayonverboten, denn diese hindern nicht die Bewegung insgesamt (Wegbewegen), sondern nur die Bewegung zu bestimmten Orten (Hinbewegen) und sind darum spezifisch anhand derjenigen Freiheitsrechte zu prüfen, die mit der Bewegung verwirklicht werden -- bei Stadionverboten also am Massstab der Versammlungsfreiheit. Das Gericht anerkennt zudem, dass ein weit gezogener Rayon noch weitere grundrechtlich geschützte Interessen berühren kann, etwa wenn der Zugang zu einer Fachhochschule oder zum Bahnhof verwehrt wird (E. 6.6).
Die verfassungskonforme Auslegung betrifft vor allem Konstellationen, bei denen die Verhältnismässigkeit der Massnahme in Frage steht. Das Bundesgericht will dies allein der Prüfung im Einzelfall überlassen (E. 6.5). Einem räumlich zu weit gezogenen Rayon, bei dem es an der Erforderlichkeit fehlt, könne beispielsweise durch präzis umschriebene Ausnahmen begegnet werden (E. 6.6). Nicht überzeugend ist die Einordnung der privatrechtlichen Sanktionen (E. 6.7). Hier wird nur erörtert, dass Sportvereine ein Stadionverbot als Folge des staatlich verfügten Rayonverbots anordnen. Eigentlich problematisch ist aber der umgekehrte Fall, wenn Polizeibehörden zum Nachweis der Gefährlichkeit ein privates Stadionverbot genügen lassen und dies so zur Entscheidungsgrundlage für ein Rayonverbot machen. Der Beschwerdeführer sah insoweit die Unschuldsvermutung berührt (Art. 32 Abs. 1 BV), die aber nur für Strafverfahren gilt, während es sich hier um Polizeimassnahmen handelt (E. 5.2). Die Rüge wäre aber auch als Einwand der Unverhältnismässigkeit zu würdigen gewesen, weil es nicht zumutbar ist, allein auf der Grundlage einer privaten Missbilligung ein staatliches Rayonverbot zu verhängen. Im unpublizierten Parallelentscheid betont das Gericht, dass private Sanktionen nur "als Hinweise" dienen könnten und durch die Behörden "im Hinblick auf konkret zu treffende Massnahmen im Einzelfall zu prüfen" seien (BGer 1C_16/2010, 1C_18/2010 vom 16. November 2010, dort E. 7.2) -- dies unter Berufung auf Christoph Jenni (Beweisrechtliche Anforderungen an Fernhalteverfügungen, in: Sicherheit&Recht 2010, S. 47-50 [47]), bei dem es allerdings um einen polizeilichen Gewaltverdacht ging, der wegen seiner Anknüpfung an eine blosse Gruppenzugehörigkeit problematisch war, nicht wegen des privatrechtlichen Ursprungs, und der sich zudem auf das Bernische Polizeigesetz stützte, nicht auf das Konkordat. Das ist im Ergebnis richtig, hätte aber dazu führen müssen, den "Nachweis gewalttätigen Verhaltens" durch "Sportverbände und -vereine" (Art. 3 Abs. 1 Bst. c sowie Bst. b a.E.) insgesamt für verfassungswidrig zu erklären.
[...] Um die Versammlungsfreiheit ging es beim Hooligan-Konkordat in BGE 137 I 31 insoweit, als die Massnahme des Rayonverbots geprüft werden musste. Eigentlich hätte das Gericht Sportveranstaltungen direkt unter einen weiten Versammlungsbegriff subsumieren können, weil die Teilnehmenden sich, anders als bei der zufälligen Ansammlung, mit dem gemeinsamen Zweck der Unterhaltung zielgerichtet zusammenfinden. Statt dessen wurde, wenig überzeugend, betont: "Im Vordergrund stehen in einem weiten Sinne kommunikative Zwecke von Gruppen" (E. 6.1). Eigentlich dürften Sportveranstaltungen nach diesem kommunikationszentrierten Versammlungsverständnis gar nicht geschützt sein. Bei der weiteren Subsumtion war dem Gericht diese Konsequenz offenbar unheimlich. Mit Blick auf die gemeinsame Hin- und Rückreise von Sportfans zweifelt das Gericht, ob nicht doch eine Versammlung vorliege, und liess das Ergebnis offen. Der Zweifel besteht zurecht, denn das Kriterium der gemeinsamen Kommunikation, besonders der ideellen Kommunikation bei Demonstrationen, darf zwar als Verstärkung der Versammlungsfreiheit dienen, aber nicht als Ausschlusskriterium. Heute ist die öffentliche Versammlung mehr als in den 68er Jahren ein Mittel der gemeinsamen Vergnügung, nicht der Kommunikation. Die Verfassungsinterpretation muss dem Rechnung tragen, sonst erstarrt sie in den überkommenen Vorstellungen vergangener Studentengenerationen."
Axel Tschentscher, Besprechung von BGE 137 I 31, in: ZBJV 2011, S. 774 ff. (schliessen)
Die im Konkordat vorgesehenen Massnahmen (Rayonverbot, Meldeauflage und Polizeigewahrsam) sind polizeilicher Natur (E. 3 und 4).
Sie sind mit dem Bundesrecht vereinbar (E. 4) und halten vor der Unschuldsvermutung stand (E. 5).
A. Das Bundesgesetz vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS; SR 120) wurde am 24. März 2006 mit Vorkehren zur Vorbeugung von Gewalt an Sportveranstaltungen mit Wirkung ab dem 1. Januar 2007 ergänzt (AS 2006 3703). Die Ergänzung sah u.a. Rayonverbote (Art. 24b), Meldeauflagen (Art. 24d) und Polizeigewahrsam (Art. 24e) vor (vgl. zum Ganzen BGE 134 I 125 S. 126). Diese Massnahmen waren wegen der fragwürdigen Zuständigkeit des Bundes zeitlich begrenzt. Sie wurden durch Änderung des BWIS vom 3. Oktober 2008 auf Ende 2009 ausser Kraft gesetzt (AS 2009 5091).
1 Nationale Sportveranstaltungen nach Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe a sind Veranstaltungen, die von den nationalen Sportverbänden oder den nationalen Ligen organisiert werden oder an denen Vereine dieser Organisationen beteiligt sind.
1 Der Regierungsrat bezeichnet die für Massnahmen nach Art. 4-9 und für die Meldungen nach Art. 13 Abs. 3 des Konkordates zuständigen Behörden.
2 Die Haftrichterin oder der Haftrichter des Bezirksgerichts Zürich ist zuständig für die Überprüfung von Massnahmen nach Art. 4-9 des Konkordats. Der Entscheid kann mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden.
5 Er (der Einzelrichter) ist zuständig für die Überprüfung von Massnahmen nach § 2 des Gesetzes vom 18. Mai 2009 über den Beitritt zum Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen."
Konkordatsbestimmungen sind unter der Herrschaft des Organisationsgesetzes als kantonale Hoheitsakte und im Falle von rechtsetzenden Konkordaten als kantonale Erlasse im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. a OG betrachtet worden (vgl. Urteil 1P.428/1988 vom 1. Februar 1989 E. 1a; ROLAND VETTERLI, Kantonale Erlasse als Anfechtungsobjekt der staatsrechtlichen Beschwerde, 1989, S. 205 ff. und 213 ff.; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl. 1994, S. 111; je mit weitern Hinweisen). Sie können auch unter dem Bundesgerichtsgesetz als kantonale Erlasse gemäss Art. 82 lit. b BGG verstanden und angefochten werden (vgl. AEMISEGGER/SCHERRER, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 44 zu Art. 82 BGG). Es gehören dazu Konkordate, die von einem Konkordatsorgan als direkt verbindliches und direkt anwendbares Recht geschaffen werden (vgl. Urteil 2C_561/2007 vom 6. November 2008 E. 1.1.1, in: ZBl 110/2009 S. 571). Gleiches gilt für Konkordate, die einen Beitritt von Kantonen erfordern. Mit dem Beitritt einer bestimmten Anzahl von Kantonen kann das Konkordat in Kraft treten (vgl. Art. 15 Konkordat). Es erlangt für den betreffenden Kanton Rechtsgültigkeit. Das Konkordatsrecht wird entsprechend publiziert (vgl. LS 551.19). Das hat im Falle der Gutheissung der Beschwerde - soweit sich die einzelnen Vorschriften nicht verfassungs- und konventionskonform auslegen lassen - zur Folge, dass die entsprechenden Konkordatsbestimmungen aufgehoben werden (vgl. Urteil 2C_561/2007 vom 6. November 2008, in: ZBl 110/2009 S. 571).
2. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines Erlasses im Rahmen der abstrakten Normkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungs- oder EMRK-Garantien vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, sofern sie sich jeglicher verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt. Es ist grundsätzlich vom Wortlaut der Gesetzesbestimmung auszugehen und der Sinn nach den überkommenen Auslegungsmethoden zu bestimmen. Eine verfassungs- und konventionskonforme Auslegung ist namentlich zulässig, wenn der Normtext lückenhaft, zweideutig oder unklar ist. Der klare und eindeutige Wortsinn darf indes nicht durch eine verfassungskonforme Interpretation beiseitegeschoben werden. Im Einzelnen wird auf die Tragweite des Grundrechtseingriffs, die Möglichkeit eines hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutzes bei einer späteren Normkontrolle, die konkreten Umstände der Anwendung und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit abgestellt. Der blosse Umstand, dass die angefochtene Norm in einzelnen Fällen auf eine verfassungswidrige Weise angewendet werden könnte, führt für sich allein noch nicht zu deren Aufhebung (vgl. Urteil 1C_179/2008 vom 30. September 2009 E. 2, nicht publ. in: BGE 136 I 87; BGE 135 II 243 E. 2 S. 248; BGE 133 I 77 E. 2 S. 79; 131 ll 697 E. 4.1 S. 703; BGE 123 I 112 E. 2a S. 116; 119 la 460 E. 11b S. 497 und E. 12e S. 502; BGE 109 Ia 273 E. 2a S. 277 und E. 12c S. 301; Urteil 1C_140/2008 vom 17. März 2009 E. 3, in: ZBl 111/2010 S. 42; je mit Hinweisen; kritisch zu einer als zu weit gehend erachteten Auslegung HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl. 2008, N. 148 ff. und 154 ff.; AXEL TSCHENTSCHER, in: ZBJV 145/2009 S. 750).
Der Bundesrat hielt in seiner Botschaft zur Ergänzung des BWIS fest, die entsprechenden Massnahmen seien als verwaltungsrechtliche, nicht als strafrechtliche Vorkehren konzipiert (Botschaft vom 17. August 2005, BBl 2005 5613, 5626 Ziff. 2.1). Die Sanktionierung im Falle der Widerhandlung gegen die Massnahmen richte sich in Anwendung von Art. 24h BWIS nach Art. 292 StGB. Die Bundeskompetenz sei gerade mit Blick auf die polizeiliche Natur der Massnahmen fragwürdig (Botschaft, a.a.O., S. 5637 ff. Ziff. 5). Vor diesem Hintergrund hat das Parlament die Gültigkeit der Massnahmen im BWIS zeitlich beschränkt. Das Bundesgericht ging davon aus, dass die im BWIS vorgesehenen Massnahmen verwaltungsrechtlichen Charakter aufwiesen. Es prüfte den einzuschlagenden Rechtsmittelweg ausschliesslich unter dem Gesichtswinkel des Verwaltungsverfahrens (BGE 134 I 125 E. 4.1 S. 136). Im Entscheid zum Zürcher Polizeigesetz führte es allgemein aus, das Polizeirecht sei grundsätzlich öffentlich-rechtlicher Natur, auch wenn es im Einzelnen Bezüge zum Straf- und insbesondere zum Strafprozessrecht aufweise. Polizeiliche Massnahmen wie etwa der Polizeigewahrsam stellten verwaltungsrechtliche Anordnungen dar. Entsprechend hat es den Rechtsweg unter dem Gesichtswinkel von Art. 5 Ziff. 4 EMRK und Art. 31 Abs. 4 BV untersucht (BGE 136 I 87 E. 3.4 S. 93 und E. 6.5 S. 106).
5. Im gleichen Sachzusammenhang rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung der Unschuldsvermutung gemäss Art. 32 Abs. 1 BV und Art. 6 Ziff. 2 EMRK. Sie machen geltend, dass sich die Massnahmen der Rayonverbote, der Meldeauflagen und des Polizeigewahrsams nach Art. 3 Konkordat auf strafrechtlich relevante Grundlagen abstützen und damit ohne gerichtliche Verurteilung einen Schuldvorwurf enthalten. Ein solcher bleibe auch dann aufrechterhalten, wenn in einem Strafverfahren die Unschuld nachgewiesen werde.
49 E. 5.3 S. 56, BGE 132 I 256 E. 3 S. 258; je mit Hinweisen">6.1 Gemäss Art. 22 BV verbietet die Versammlungsfreiheit staatliche Massnahmen gegen Einberufung, Organisation, Durchführung oder Gestaltung einer Versammlung oder gegen die Teilnahme bzw. Nichtteilnahme an einer solchen. Zu den Versammlungen im Sinne dieser Bestimmung gehören verschiedenste Formen des Zusammenfindens von Menschen im Rahmen einer gewissen Organisation mit einem weit verstandenen gegenseitig meinungsbildenden, -äussernden oder -austauschenden Zweck (BGE 132 I 49 E. 5.3 S. 56, BGE 132 I 256 E. 3 S. 258; je mit Hinweisen). Im Vordergrund stehen in einem weiten Sinne kommunikative Zwecke von Gruppen, die durch die Versammlungsfreiheit geschützt werden und die auch auf lose Gruppierungen zutreffen können (BGE 132 I 49 E. 5.3 S. 57). Anders verhält es sich mit zufälligen Ansammlungen von Personen und Schaulustigen ohne verbindendes Ziel (CHRISTOPH ROHNER, in: Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Aufl. 2008, N. 6 zu Art. 22 BV; MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 580 f.). In diesem Sinne vermag die Versammlungsfreiheit beliebige Gruppen von Besuchern von Sportveranstaltungen grundsätzlich nicht zu schützen. Gleichwohl ist im Einzelfall nicht auszuschliessen, den Versammlungsbegriff auf Gruppierungen anzuwenden, wenn sie sich zum gemeinsamen Besuch von Sportveranstaltungen zusammenfinden, möglicherweise Hin- und Rückreise gemeinsam unternehmen und insoweit gewissermassen organisiert auftreten. Insoweit könnten solche Personen durch Rayonverbote, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam in ihrem Zusammentreffen beeinträchtigt werden. Wie es sich mit dem Vorliegen einer Versammlung im Sinne von Art. 22 BV verhält, kann indes im Verfahren der abstrakten Normkontrolle offenbleiben.
Die Rüge ist von vornherein unbegründet. Das angefochtene Konkordat stellt, wie ausgeführt, autonomes kantonales Recht dar. Dieses unterstand dem fakultativen Referendum. Es bildet eine hinreichende gesetzliche Grundlage für Einschränkungen von Grundrechten. Als spezielles, auf spezifische Situationen ausgerichtetes Polizeirecht konkretisiert das Konkordatsrecht allgemeines Polizeirecht zur Gefahrenabwehr und damit auch die polizeiliche Generalklausel (vgl. BGE 130 I 369 E. 7.3 S. 381; Urteil 2C_166/2009 vom 30. November 2009 E. 2.3.2; Urteil des EGMR Gsell gegen Schweiz vom 8. Dezember 2009). Es wird in einem förmlichen Erlass umschrieben, welche konkreten Massnahmen bei gegebener Gefährdungslage ergriffen werden können. Das Konkordat stellt insoweit die demokratische Umsetzung der Gefahrenabwehr in spezifischen Situationen dar. Als solches gilt es nach Art. 36 Abs. 1 BV als hinreichende Grundlage für Einschränkungen von Grundrechten (vgl. BGE 128 I 327 E. 3.2 S. 335).
Die mit den Polizeimassnahmen angegangenen Gewalttätigkeiten berühren öffentliche Interessen, sowohl im Hinblick auf Störungen und Gefährdungen der öffentlichen Ordnung wie auch mit Blick auf den erforderlichen Einsatz von Sicherheitskräften. Gleichermassen sind unbeteiligte Besucher und Veranstalter von Sportveranstaltungen durch Gewalttätigkeiten in ihren privaten Interessen beeinträchtigt und in ihren Grundrechten betroffen. Damit sind die Interessen zur Grundrechtseinschränkung gegenüber Hooligans im Sinne von Art. 36 Abs. 2 BV klar und hinreichend ausgewiesen.
Zur Hauptsache bringen die Beschwerdeführer vor, die Rayonverbote könnten das Gewaltproblem nicht lösen und führten lediglich dazu, dass Gewalttätigkeiten in andere Gebiete verschoben oder auf Sportveranstaltungen unterer Ligen übertragen würden. Dieser Einwand ist nicht gänzlich von der Hand zu weisen, vermag die Verhältnismässigkeit von Rayonverboten indes nicht grundsätzlich in Frage zu stellen. Rayonverbote sind geeignet, Personen, von denen Gewalttätigkeiten ausgehen könnten, sowohl vom Umkreis der Stadien als auch von den Bahnhöfen und Örtlichkeiten, welche zur Hin- bzw. Rückfahrt benutzt werden, fernzuhalten. Damit wird in effizienter Weise verhindert, dass die betroffenen Personen in jene Gebiete gelangen, wo es erfahrungsgemäss besonders häufig zu Gewalttätigkeiten kommt. Das schliesst es allerdings nicht aus, dass sich gewaltbereite Personen an andern, von den Rayonverboten nicht betroffenen Orten treffen. Insoweit bieten Rayonverbote keine Gewähr, dass es überhaupt nicht zu Ausschreitungen kommt. Das dürfte - abgesehen von drakonischen und deshalb unverhältnismässigen Anordnungen - für die meisten Massnahmen der Gefahrenabwehr gelten. Gerade für solche Konstellationen stellt das Konkordat weitere Massnahmen zur Verfügung. Insbesondere mit der Meldeauflage oder gar mit einem Polizeigewahrsam zur Durchsetzung von Rayonverboten kann dem von den Beschwerdeführern angesprochenen Problem möglicherweise begegnet und auf diese Weise verhindert werden, dass die betroffenen Personen auf Gebiete ausserhalb der Rayons ausweichen, sich dort zusammenfinden und Gewalttätigkeiten auslösen. Vor diesem Hintergrund können Rayonverbote nicht generell als unzweckmässig oder als nicht notwendig bezeichnet werden. Sie halten daher vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit nach Art. 36 Abs. 3 BV stand. Ob ein konkretes Rayonverbot angemessen und verhältnismässig ist, kann erst im Einzelfall geprüft werden. Im Verfahren der abstrakten Normkontrolle genügt die Feststellung, dass sich Rayonverbote nach Art. 4 Konkordat ohne Weiteres verfassungsmässig handhaben lassen.
Rayonverbote bringen ihrem Zweck entsprechend eine Beschränkung der Bewegungsfreiheit mit sich. Sie untersagen den Betroffenen, sich während bestimmter Zeiten an bestimmten Örtlichkeiten aufzuhalten. Dies kann im Einzelfall dazu führen, dass eine Person Orte und Gebiete nicht betreten darf, die sie ohne Zusammenhang mit Sportveranstaltungen für andere Aktivitäten wie Antritt einer Reise, Einkäufe oder Besuch einer Schule aufsuchen möchte. Dieser auf den Einzelfall bezogenen Problematik kann im Rahmen der Anordnung eines konkreten Rayonverbots Rechnung getragen werden, sei es anlässlich der Gewährung des rechtlichen Gehörs, sei es allenfalls in einem Rekursverfahren. Die von den Beschwerdeführern zu den Akten gegebenen Beispiele zeigen, dass in Einzelfällen entsprechende, präzis umschriebene Ausnahmen eingeräumt worden sind. Rayonverbote lassen sich demnach verfassungskonform handhaben. Im Verfahren der abstrakten Normkontrolle vermag die Problematik von besonderen Situationen die Massnahme der Rayonverbote als solche nicht als verfassungswidrig erscheinen zu lassen. Die Beschwerde ist auch in dieser Hinsicht unbegründet.
7.1 Nach Art. 5 Ziff. 1 EMRK hat jede Person das Recht auf Freiheit und Sicherheit. Die Freiheit darf nur in den von der Bestimmung aufgezählten Fällen und nur auf die gesetzlich vorgeschriebene Weise entzogen werden. Die Aufzählung der möglichen Konstellationen von Freiheitsentzug in Art. 5 Ziff. 1 EMRK ist abschliessend (vgl. Urteile des EGMR Borer gegen Schweiz vom 10. Juni 2010, Nr. 22493/06, § 40; Epple gegen Deutschland vom 24. März 2005, Nr. 77909/01, § 33, in: EuGRZ 2005 S. 474; BGE 121 I 208 E. 4c S. 214; je mit Hinweisen).
Nach der ersten Alternative bezweckt der Freiheitsentzug die Befolgung einer gerichtlichen Anordnung. Er weist ein repressives Element auf, ist darauf angelegt, dass eine auf ein künftiges Verhalten ausgerichtete gerichtliche Anordnung tatsächlich befolgt und durchgesetzt wird. Als Beispiele hierzu werden in der Lehre genannt: gerichtliche Weisungen, eine Busse zu bezahlen, sich einer psychiatrischen Untersuchung zu unterziehen oder eine Blutentnahme zu dulden (vgl. HAEFLIGER/SCHÜRMANN, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Aufl. 1999, S. 94; FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., N. 52 ff. zu Art. 5 EMRK; RENZIKOWSKI, a.a.O., N. 143 ff. zu Art. 5 EMRK).
Diese Konstellation von Art. 5 Ziff. 1 lit. b EMRK darf nicht als weite Generalklausel verstanden werden, die es erlauben würde, Bürgern die Freiheit zu entziehen, damit sie sich in genereller Weise an allgemeine gesetzliche Regeln zum Schutz von Ruhe und Ordnung halten. Der Bestimmung sind zur Verhinderung von missbräuchlichem Freiheitsentzug Grenzen zu setzen. Es ist ein Ausgleich zwischen der Durchsetzung von gesetzlichen Pflichten in einer demokratischen Gesellschaft und der Bedeutung des Rechts auf Freiheit zu suchen. Erforderlich ist daher, dass die gesetzliche Verpflichtung, die mit Haft sichergestellt werden soll, hinreichend bestimmt, konkret und nach Umfang und Inhalt eindeutig umschrieben ist. Die Haft kann nicht mit der allgemeinen Befolgung der Rechtsordnung oder der Befehle von Vorgesetzten gerechtfertigt werden (Urteile des EGMR Epple gegen Deutschland, a.a.O., § 37; Vasileva gegen Dänemark vom 25. September 2003, Nr. 52792/99, § 36 f.; Engel gegen Niederlande vom 8. Juni 1976, Serie A Bd. 22 § 69, auch in: EGMR-E 1 S. 178; Guzzardi gegen Italien vom 6. November 1980, Serie A Bd. 39 § 101, auch in: EGMR-E 1 S. 492; vgl. Urteil des EGMR Lawless gegen Irland vom 1. Juli 1961, Serie A Bd. 3 § 12, auch in: EGMR-E 1 S. 10; Bericht der EKMR Eggs gegen Schweiz vom 4. März 1978, DR 15 S. 35 [46], VPB 1983 Nr. 82, EuGRZ 1980 S. 308; Entscheidung des EGMR Susanne Paradis und Mitb. gegen Deutschland vom 4. September 2007, in: EuGRZ 2007 S. 678; FROWEIN/PEUKERT, a.a.O., N. 55 ff. zu Art. 5 EMRK; RENZIKOWSKI, a.a.O., N. 147 ff. zu Art. 5 EMRK; GOLLWITZER, a.a.O., N. 53 ff. zu Art. 5 MRK; GRABENWARTER, a.a.O., § 21 N. 13 f. S. 170 f.; HAEFLIGER/SCHÜRMANN, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Aufl. 1999, S. 94 f.; VELU/ERGEC, a.a.O., S. 265 N. 322; MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. Aufl. 1999, S. 213 N. 334; STEFAN TRECHSEL, Human Rights in Criminal Proceedings, 2005, S. 444 f.).
7.5.1 Auszugehen ist von der besonderen Charakteristik des Polizeigewahrsams nach dem Konkordatsrecht. Ein solcher wird nach Abklärung der erforderlichen Voraussetzungen in dem Sinne verfügt, dass die betroffene Person aufgeboten wird, sich - in den Worten von Art. 8 Abs. 3 Konkordat - zum bezeichneten Zeitpunkt bei einer bestimmten Polizeistelle einzufinden und für die Dauer des Gewahrsams zu verbleiben (vgl. Botschaft, a.a.O., S. 5634 zu Art. 24e; vgl. CHRISTOPH JENNI, Beweisrechtliche Anforderungen an Fernhalteverfügungen, in: Sicherheit&Recht 2010 S. 47). Sie verfügt über den aus Art. 31 Abs. 4 BV fliessenden Rechtsschutz und kann unmittelbar einen Richter anrufen (vgl. BGE 136 I 87 E. 6 S. 104). Der hier in Frage stehende Polizeigewahrsam unterscheidet sich im Normalfall von andern Formen des Polizeigewahrsams gemäss kantonalen Polizeigesetzen, welcher für die betroffene Person oftmals einen unmittelbaren und unvorhergesehenen Freiheitsentzug bedeutet (vgl. BGE 136 I 87 E. 6 S. 104).
Der Polizeigewahrsam gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. b Konkordat darf demnach nur angeordnet werden, wenn ein Rayonverbot vorausgegangen ist und dieses sich als nicht wirksam herausgestellt hat, weil es nicht befolgt worden ist oder weil sich die betroffene Person nachweislich nicht daran halten will. Das Rayonverbot bildet Ausgangspunkt und Grundlage der Betrachtung des Polizeigewahrsams. Es stellt eine durch eine Verfügung konkretisierte gesetzliche Verpflichtung im Sinne von Art. 5 Ziff. 1 lit. b letzter Satzteil EMRK dar (vgl. Urteil des EGMR Epple gegen Deutschland, a.a.O., § 38). Es ist diese mildere gesetzliche Verpflichtung des Rayonverbots, die mit dem schwerer wiegenden Polizeigewahrsam durchgesetzt werden soll. In Form des Polizeigewahrsams ohne Strafcharakter wird einer bestimmten Person die Freiheit entzogen, um ein ihr gegenüber konkret und bestimmt ausgesprochenes Rayonverbot umzusetzen. Auf diese Weise soll eine friedliche Durchführung von Sportveranstaltungen ermöglicht werden.
7.6 Gesamthaft gesehen liegt dem Polizeigewahrsam nach Art. 8 Konkordat eine hinreichend bestimmte gesetzliche Verpflichtung in Form eines Rayonverbots gemäss Art. 4 Konkordat zugrunde. Der von den Beschwerdeführern beanstandete Polizeigewahrsam lässt sich somit in Übereinstimmung mit der Strassburger Praxis (vgl. insbesondere Urteil Epple gegen Deutschland, a.a.O.) unter die zweite Alternative von Art. 5 Ziff. 1 lit. b EMRK subsumieren. Damit erweist sich die Rüge, Art. 8 Konkordat stehe mit Art. 5 Ziff. 1 EMRK im Widerspruch, als unbegründet. Die Beschwerde ist in diesem Punkte abzuweisen.