Source: http://www.idraonlus.it/vecchiosito/Corte%20dei%20conti,%20Relazione%20accollo%20debiti%20FS,%20RFI,%20TAV%20e%20ISPA,%2015.12.'08.htm
Timestamp: 2018-10-22 21:30:28+00:00
Document Index: 2597721

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 75', 'art. 2447', 'art. 1', 'art. 75', 'art. 75', 'art. 75', 'art. 75', 'art, 3', 'art. 62', 'art. 5']

Sezione centrale di controllo sulla gestione
Sintesi ........................................................................................... pag. 4
1. Premessa ....................................................................................... pag. 7
2. I presupposti normativi per l’assunzione a carico del bilancio statale
degli oneri derivanti dai prestiti – Loro individuazione e allocazione in
bilancio .......................................................................................... pag. 8
3. La genesi e le modalità del debito accollato allo Stato e la partner-ship
FF.SS. - TAV - Cassa Depositi e Prestiti – ISPA – La stipula di contratti
derivati e il loro esito negativo .......................................................... pag. 11
4. Analisi della vicenda ISPA – Il mancato raggiungimento degli obiettivi
attesi dalla complessa operazione economico-finanziaria – La crisi della
ipotesi di autofinanziamento ............................................................. pag. 14
5. Analisi della gestione finanziaria dei rimborsi e carenza delle informazioni
a supporto ..................................................................................... pag. 21
6. Sostenibilità finanziaria della gestione del debito ed equità intergenerazio-
nale .............................................................................................. pag. 24
7. Analisi economico-giuridica dei contratti ereditati – Mancata rappresen-
tazione degli effetti economici nel bilancio dello Stato.......................... pag. 27
8. Doveri di vigilanza e di controllo dell’Amministrazione sul debito ereditato pag. 35
9. Il punto di vista delle Amministrazioni e le controdeduzioni della Corte pag. 37
10. Conclusioni e raccomandazioni ......................................................... pag. 47
A.1 Situazione patrimoniale – Prestiti di Ferrovie dello Stato accollati al bilancio dello Stato – Situazione 2007
A.2 Situazione patrimoniale – Prestiti di Ferrovie dello Stato accollati al bilancio dello Stato – Situazione 2008
A.3 Quadro storico riassuntivo dei prestiti FF.SS. alla data del 31.12.1996
A.3.1 Debito residuo dei debiti bancari nazionali al 31.12.1996
A.3.2 Situazione dei prestiti obbligazionari nazionali al 31.12.1996
A.3.3 Situazione dei prestiti bancari e obbligazionari in valuta estera al 31.12.1996
A.3.4 Prestiti contratti con Eurofima accollati al bilancio statale al 31.12.1996
A.3.5 Situazione al 31/12/96 dei prestiti realizzati e da realizzare per il finanziamento dei piani di investimento – Allegato B al dm 146206 del 21.03.1997
B.1 Prospetto storico di stanziamenti, impegni e pagamenti del capitolo 9521 – Quota capitale dei mutui contratti da Ferrovie dello Stato spa
B.2 Prospetto storico di stanziamenti, impegni e pagamenti del capitolo 2200 - Interessi dei mutui contratti da Ferrovie dello Stato spa
B.3 Prospetto storico di stanziamenti, impegni e pagamenti del capitolo 2222 – Interessi sui prestiti stipulati per l’Alta velocità
B.4 Prospetto degli stanziamenti, impegni e pagamenti del capitolo 9523 – Quota capitale dei prestiti stipulati per l’Alta velocità
C Soggetti coinvolti nelle procedure di accollo a carico del bilancio statale degli oneri derivanti dai prestiti stipulati dalla holding Ferrovie dello Stato
D Diagramma rappresentativo delle fasi di accollo a carico del bilancio statale degli oneri derivanti dai prestiti stipulati dalla holding Ferrovie dello Stato
La Corte sottolinea, altresì, l’esigenza di un raccordo trasparente tra le scritture patrimoniali dello Stato e delle Società partecipate, al fine di evitare la dispersione improduttiva di consistenti risorse pubbliche.
In definitiva, la Corte raccomanda che la scelta delle modalità degli investimenti sia ispirata ai principi–guida dell’efficacia, secondo cui la fonte di finanziamento dovrebbe generare le risorse necessarie per farvi totalmente o parzialmente fronte e dell’efficienza, che dovrebbe indurre a scegliere la soluzione che ottimizza al massimo grado, a parità di risultati, il costo delle risorse. Ciò nella fondamentale prospettiva dell’equità intergenerazionale, in base alla quale i soggetti che beneficiano dell’investimento dovrebbero essere anche quelli chiamati a ripagarne i correlati debiti.
La presente relazione riguarda le risultanze delle indagini in materia di gestione dei finanziamenti per l’Alta velocità e di accollo di debiti e passività pregresse al bilancio statale, derivanti dalla gestione di società pubbliche partecipate.
Gli elementi ricavati dalle pertinenti istruttorie hanno messo in luce l’utilità di riferire prioritariamente sulle gestioni oggetto della presente relazione, in considerazione:
v della assoluta rilevanza dei profili economico-finanziari sottesi alle operazioni di trasferimento al bilancio statale degli oneri derivanti da operazioni debitorie gestite dalla società FF.SS. e da società appartenenti alla sua holding;
v dell’urgenza di segnalare all’Amministrazione interessata le gravi problematiche emergenti dalla gestione statale di detto debito;
v dell’esigenza di separare i profili oggetto del presente referto da quelli sotto indicati, per i quali le istruttorie in corso presentano diacronie rispetto alla presente:
a) finanziamenti a Ferrovie dello Stato s.p.a. a copertura degli investimenti relativi alla rete tradizionale;
b) contributi in conto impianti destinati alla stessa società per la realizzazione di opere specifiche;
c) contributi quindicennali da corrispondere alla società per la realizzazione di interventi relativi al sistema AV/AC;
d) gestione delle risorse destinate ai corrispettivi dei contratti di Programma e di Servizio;
e) utilizzazione, per detti investimenti, dei fondi prelevati in conto TFR ai sensi della legge n. 296/2006.
I profili gestori di cui alle lettere precedenti saranno oggetto – pertanto – di separate relazioni.
La presente riguarda la gestione dei debiti accollati, a far data dal 1996, per effetto della legge L. 23-12-1996 n. 662 art. 2, comma 12 e del decreto attuativo n. 146206 del 21.03.1997, e dal 2006, per effetto della legge n. 296/06 (finanziaria 2007), commi 966 e seguenti.
I rapporti debitori tuttora in essere sono analiticamente elencati negli allegati A.1 e A.2 alla presente relazione: il primo riguarda la situazione esistente al termine dell’esercizio 2007; il secondo la situazione dell’esercizio in corso.
Detti prospetti sono articolati in modo speculare, fatta salva la parte inerente alle colonne 10, 11, 12 e 13, relativamente alle quali il prospetto 2007 riporta i pagamenti complessivi effettuati nell’esercizio ormai concluso, mentre nell’allegato A.2, essendo l’esercizio 2008 ancora in corso, è sembrato più opportuno riportare gli stanziamenti di bilancio. I dati contenuti nei prospetti sono ricavati dalle istruttorie direttamente compiute nei confronti di tutti i soggetti interessati e dai dati rilevati dal sistema integrato Ragioneria Generale dello Stato-Corte dei conti, attraverso una verifica di coerenza interna che ha riguardato i contratti elencati nella colonna 2 degli allegati stessi.
Il primo provvedimento legittimante l’assunzione a carico dello Stato degli oneri oggetto della presente indagine è la legge 23-12-1996 n. 662, art. 2, comma 12, la quale statuisce che: “I mutui e i prestiti della Ferrovie dello Stato S.p.A., in essere alla data della trasformazione in società per azioni, nonché quelli contratti e da contrarre, anche successivamente alla data di entrata in vigore della presente legge, sulla base ed entro i limiti autorizzati da vigenti disposizioni di legge che ne pongono l'onere di ammortamento a totale carico dello Stato, sono da intendersi a tutti gli effetti debito dello Stato. Con decreto del Ministro del tesoro sono stabilite le modalità per l'ammortamento del debito e per l'accensione dei mutui da contrarre”.
Con decreto attuativo del Ministero del Tesoro n. 146206 del 21.03.1997 sono stati posti a totale carico dello Stato mutui e prestiti già contratti dalla società Ferrovie dello Stato, al 31.12.1996, per un importo complessivo di euro 31.193.478.511 costituito per 23.211.909.729,88 euro (lire 44.944.524.452.675) da prestiti già contratti, per euro 7.981.568.780,75 (lire 15.454.472.183.117) da quelli successivi autorizzati da leggi allora vigenti[1].
I finanziamenti ancora a carico dello Stato[2] riguardano dieci contratti (di cui due prestiti obbligazionari) stipulati con diversi istituti di credito[3]; tre sono in valuta estera (CHF e USD)[4] e presentano peculiarità legate alle oscillazioni del valore del cambio monetario nel tempo.
A seguito di tali disposizioni sono stati istituiti nel bilancio dello Stato – Ministero dell’economia e delle finanze - i pertinenti capitoli di allocazione delle risorse necessarie: sul capitolo 2200[5] vengono pagati gli interessi dei prestiti, sul capitolo 9521[6] la quota capitale e sul capitolo 2243[7] le commissioni agli istituti di credito[8]. Per i pagamenti afferenti ai prestiti reperiti sul mercato internazionale il Ministero dell’Economia e delle Finanze si avvale della Banca d’Italia la quale, previa erogazione dei fondi da parte del Ministero, provvede agli “adempimenti occorrenti per l’accreditamento degli importi dovuti, in euro o in altre valute, agli intermediari incaricati del servizio finanziario”[9].
Gli allegati prospetti B1 e B2 contengono l’analisi cronologica degli stanziamenti, degli impegni e dei pagamenti, rispettivamente allocati al capitolo 2200 e al capitolo 9521.
Il secondo provvedimento è costituito dalla legge n. 296/2006 (finanziaria 2007) la quale all’art. 1, commi 966 e seguenti, ha previsto che “gli oneri per capitale ed interessi dei titoli emessi e dei mutui contratti da Infrastrutture Spa fino alla data del 31 dicembre 2005 per il finanziamento degli investimenti per la realizzazione della infrastruttura ferroviaria ad alta velocità “Linea Torino-Milano-Napoli”, nonché gli oneri delle relative operazioni di copertura, sono assunti direttamente a carico del bilancio dello Stato. Fatti salvi i diritti dei creditori del patrimonio separato costituito da Infrastrutture Spa sono abrogati il comma 1, ultimo periodo, il comma 2, ultimo periodo, e il comma 4 dell'articolo 75 della legge 27 dicembre 2002, n. 289. La Cassa depositi e prestiti Spa, in quanto succeduta ad Infrastrutture Spa ai sensi dell'articolo 1, comma 79, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, promuove le iniziative necessarie per la liquidazione del patrimonio separato costituito da Infrastrutture Spa. A seguito della predetta liquidazione cessa la destinazione dei crediti e proventi di cui al comma 4 dell'articolo 75 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, e sono estinti i debiti di Ferrovie dello Stato Spa e di società del Gruppo relativi al citato patrimonio separato sia nei confronti del patrimonio separato stesso sia nei confronti dello Stato. L'assunzione degli oneri a carico del bilancio dello Stato di cui al comma 966 nonché l'estinzione dei debiti di Ferrovie dello Stato Spa e di società del gruppo di cui al comma 967 si considerano fiscalmente irrilevanti. I criteri e le modalità di assunzione da parte dello Stato degli oneri di cui al comma 966, di liquidazione del patrimonio separato di cui al comma 967, nonché i criteri di attuazione del comma 964, sono determinati con uno o più decreti di natura non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze. Ai fini del rimborso degli interessi e della restituzione delle quote capitale dei mutui accesi in applicazione del decreto-legge 7 dicembre 1993, n. 505, convertito, dalla legge 29 gennaio 1994, n. 78, per il triennio 2007-2009, e' posto a carico dello Stato, per l'importo annuo di 27 milioni di euro, l'onere per il servizio del debito già contratto nei confronti di Infrastrutture Spa, per il periodo dal 1° agosto 2006 al 31 dicembre 2007 in relazione alla realizzazione del ‘Sistema alta velocità/alta capacità”.
La crisi di questo progetto, i cui snodi principali sono riassunti nel successivo paragrafo, e la gravità degli oneri economici conseguenti a tale operazione hanno indotto il Legislatore, attraverso la legge 296/06, articolo 1, commi 966 e seguenti, ad accollare al Ministero dell’economia e delle finanze gli oneri derivanti dai prestiti stipulati dalla società Infrastrutture.
Nella tabella seguente sono rappresentati i contratti di prestito stipulati da TAV spa[11] con ISPA, successivamente accollati al bilancio dello Stato.
Project Loan Tranches
Provvista ISPA
09/09/2033
BEI Funding Loan
OPI Floating Loan
MT Funding Loan
Nel 2006 è stato istituito nel bilancio dello Stato – Ministero dell’economia e delle finanze – il capitolo 2222[12], ove sono allocate le risorse per il pagamento degli interessi inerenti ai prestiti ereditati dalla gestione TAV-ISPA.
Il prospetto B.3 contiene l’analisi cronologica degli stanziamenti, degli impegni e dei pagamenti allocati al capitolo 2222. Esso riguarda gli esercizi 2006-2008.
Per quel che concerne le quote di capitale, il primo rimborso di 2 miliardi di euro, è stato effettuato nell’esercizio 2008 sul capitolo 9523[13], appositamente istituito sul bilancio del MEF, e riguarda la provvista ISPA MT Funding Loan.
3. La genesi e le modalità del debito accollato allo Stato e la partnership FFSS - TAV - Cassa Depositi e Prestiti – ISPA - La stipula di contratti derivati e il loro esito negativo
Con successiva legge n. 289/02 (legge finanziaria 2003), art. 75, comma 1, veniva disposto che “Infrastrutture Spa finanzia prioritariamente, anche attraverso la costituzione di uno o piu’ patrimoni separati, gli investimenti per la realizzazione della infrastruttura ferroviaria per il "Sistema alta velocità/alta capacità", anche al fine di ridurre la quota a carico dello Stato. Le risorse necessarie per i finanziamenti sono reperite sul mercato bancario e su quello dei capitali secondo criteri di trasparenza ed economicità. Al fine di preservare l'equilibrio economico e finanziario di Infrastrutture Spa è a carico dello Stato l'integrazione dell'onere per il servizio della parte del debito nei confronti di Infrastrutture Spa che non è adeguatamente remunerabile utilizzando i soli flussi di cassa previsionali per il periodo di sfruttamento economico del "Sistema alta velocità/alta capacità”.
Relativamente ai prestiti stipulati da ISPA era prevista la conclusione, a valere sul patrimonio separato, di contratti di hedging[16] finalizzati a coprire i rischi di tassi di interesse e/o di cambio tra valute.
In conformità alle prescrizioni del Codice civile (articoli 2447 sexies e 2214) le scritture contabili afferenti al patrimonio così costituito dovevano essere custodite in modo inequivocamente separato da quelle inerenti a quelle delle altre attività societarie.
Nel periodo intercorrente tra il 5 febbraio 2004 ed il 10 agosto 2005 ISPA concedeva quindici diversi finanziamenti, denominati “project loan tranche” per un importo complessivo di euro 12.950.000.000,00 (confronta allegato A.1 alla presente relazione e tabella inserita nel precedente paragrafo).
Alcuni finanziamenti consistevano in mutui, altri in emissioni obbligazionarie: degli stessi si riferisce analiticamente in successivo paragrafo.
In data 24 novembre 2004 con Decreto Interministeriale (Ministero dell’Economia e delle Finanze di concerto con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti) veniva stabilito che Infrastrutture S.p.A. finanziasse anche gli interventi di adeguamento del nodo di Verona e che detti interventi fossero inseriti nel programma di cartolarizzazione per la linea Alta Velocità/Alta Capacità Torino – Milano – Napoli (di cui al decreto ministeriale 23 dicembre 2003 n. 117248) autorizzando l’innalzamento del contratto di finanziamento, sottoscritto tra TAV s.p.a.-RFI s.p.a. con Infrastrutture S.p.A. il 23 dicembre 2003, da 25 a 36 miliardi di euro.
Il progetto ISPA è stato bruscamente interrotto dalla legge n. 266/05 (finanziaria 2006) la quale all’articolo 1, comma 79, prescriveva che Infrastrutture S.p.a. è “fusa per incorporazione con effetto dal 1° gennaio 2006 nella Cassa depositi e prestiti S.p.a., la quale assume tutti i beni, diritti e rapporti giuridici attivi e passivi di Infrastrutture S.p.a., incluso il patrimonio separato, proseguendo in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi anche processuali”. Con decreto 27.12.2006 il Ministro dell’Economia e delle Finanze ha dato attuazione alla norma, autorizzando la Cassa Depositi e Prestiti a “promuovere le iniziative necessarie per ottenere l'adesione, da parte dei creditori del patrimonio separato, all'accollo da parte dello Stato delle obbligazioni derivanti dai titoli descritti negli allegati 1, 1A e 1B, parte integrante del presente decreto, dai mutui descritti negli allegati 2 e 2A, anch'essi parte integrante del presente decreto, con liberazione del patrimonio separato costituito da Infrastrutture S.p.a. La «CDP S.p.a.» promuove altresì analoghe iniziative per la cessione a favore dello Stato dei contratti di copertura indicati nell'allegato 3, anch'esso parte integrante del presente decreto, con liberazione del patrimonio separato costituito da Infrastrutture S.p.a. Gli oneri derivanti dai rapporti di cui agli allegati citati nel precedente comma sono assunti direttamente a carico del bilancio dello Stato con efficacia dalla data del presente decreto, e sono imputati sui rispettivi capitoli dello stato di previsione della spesa del bilancio dello Stato, per gli interessi e per il rimborso prestiti. Gli eventuali pagamenti ricevuti dalle controparti per effetto delle operazioni di copertura indicate nell'allegato 3 sono versati agli appositi capitoli dello stato di previsione dell'entrata del bilancio dello Stato. Alla liquidazione del patrimonio separato si procede secondo le modalità previste dall'art. 2447-novies del codice civile[17]. Ottenute le liberazioni del patrimonio separato dalle obbligazioni di cui agli allegati menzionati al precedente art. 1, sono estinti i rapporti giuridici anche di garanzia derivanti dal richiamato in premessa e cessa pertanto la destinazione dei crediti e proventi di cui al comma 4 dell'art. 75 della legge n. 289 del 2002”.
A seguito di tali disposizioni le obbligazioni derivanti dai contratti di cui sopra sono state accollate, ai sensi del comma 969 della legge finanziaria 2007, precedentemente evocato, al bilancio dello Stato, con conseguente liberazione del patrimonio separato di Infrastrutture s.p.a.[18].
Relativamente alle operazioni di copertura del rischio di variazione dei tassi di interesse, le risultanze ad oggi verificate sono di carattere assolutamente negativo. I dati disponibili relativi agli esercizi 2006 2007 e 2008 forniscono un netting complessivamente negativo[19] di euro 126.049.504 di cui 81.437.959 relative al 2006, 34.266.643 al decorso esercizio e 10.344.902 caratterizzanti in via provvisoria l’attuale (per il dettaglio finanziario delle operazioni di copertura si rinvia al successivo paragrafo 7). L’unica attività maturata riguarda gli swap UBS relativi al 2008 da cui emerge un netting attivo di euro 88.166 ampiamente compensato in negativo dal netting degli altri derivati.
Mentre le passività delle gestioni swap gravano sul capitolo inerente al pagamento degli interessi (soluzione contabile in linea di massima corretta, pur trattandosi nel caso di specie di contratti derivati ma distinti dal prestito principale) le entrate vengono confuse nel capitolo “omnibus” 3240 dell’entrata avente ad oggetto “Somme dovute dalla Banca d’Italia a titolo di eccedenza del rendimento di tutte le attività nei confronti del Tesoro e a titolo di remunerazione del saldo relativo al conto “Disponibilità del Tesoro per il servizio di Tesoreria”, nonchè introiti relativi ad eventuali interventi sulla gestione del debito”.
Detta soluzione sembra collidere con i principi di specificazione, significatività e trasparenza, perché le risorse allocate in detta posta di entrata sono di natura eterogenea e caratterizzate da cadenze economiche e giuridiche del tutto diverse.
4. Analisi della vicenda ISPA – Il mancato raggiungimento degli obiettivi attesi dalla complessa operazione economico-finanziaria - La crisi della ipotesi di autofinanziamento
Tale patrimonio consisteva in titoli e prestiti interbancari peraltro già utilizzati da TAV e RFI ed in particolare dei crediti e proventi della Società derivanti da ciascun prestito erogato ai debitori nell'ambito della convenzione-quadro, “Credit Facility Agreement”, inerente al complesso dei prestiti successivamente stipulati da ISPA a partire dall’esercizio 2009.[22]
La seguente tabella illustra la movimentazione del portafoglio crediti del patrimonio separato[23]:
12.204.000.000
b) Variazioni in aumento
1.363.528.738
12.488.445.700
b.1 Erogazioni (valore nominale)
b.2 Interessi da ricevere
617.528.738
284.445.700
c) Variazioni in diminuzione
-617.528.738
c.1 Incassi
d) Situazione finale
Al 31.12.2006 nel patrimonio separato non sono presenti crediti giunti a scadenza e non ancora incassati.
Dalla documentazione acquisita in istruttoria è emerso che la Società non si era limitata ad emettere prestiti obbligazionari, ma aveva anche adottato operazioni di copertura attraverso la sottoscrizione di swap[25]. Questi derivati - come è noto – presuppongono una gestione continua, al fine di adottare le opzioni più favorevoli consentite durante il lungo arco della loro durata.
In termini di raffronto tra obiettivi normativi e risultati raggiunti, non può non rilevarsi il mancato raggiungimento dello scopo enunciato all’articolo 75, comma 1, della legge 289/2002 di realizzare, attraverso la complessa operazione, la riduzione dei conseguenti oneri a carico dello Stato, che al contrario, ha dovuto affrontare al termine dell’esercizio 2006 la sopravvenienza passiva di 12.950.000.000 euro, confermandosi, in tal modo, le preoccupazioni esposte dal Presidente della Corte nella citata audizione del 2002.
La norma prevedeva anche l’adozione di criteri di trasparenza e di economicità, il cui rispetto non sembra essere avvenuto, dal momento che i fatti oggetto della presente istruttoria sono stati ricostruiti per la maggior parte attraverso la lettura di documenti non pubblicati e comunque non leggibili da un operatore di media diligenza senza una adeguata guida cronologica e teleologica degli eventi. Analoghe considerazioni riguardano il rispetto del preteso criterio di economicità, dal momento che fin dagli atti preparatori, ed anche successivamente, non è stata data prova di studi economici di fattibilità, ricognitivi delle alternative gestionali possibili e dimostrative della vantaggiosità della soluzione prescelta, rispetto a quelle tradizionali o ad altre pratiche di project finance meno anomale di quella adottata. Dalla documentazione istruttoria acquisita da Cassa Depositi e Prestiti, in quanto ente subentrante alla disciolta ISPA, risultano soltanto ipotesi formali e non strettamente quantificate con frequenti rinvii alle condizioni bancarie esistenti al momento dell’avvio della procedura di finanziamento. In particolare non esistono quantificazioni estimative circa i flussi di cassa ipotizzati e la quantificazione degli oneri integrativi gravanti sullo Stato, ai sensi dell’art. 75, comma 1, della legge 289/2002, nonché la individuazione degli operatori di trasporto che avrebbero utilizzato l’infrastruttura ferroviaria con i prevedibili proventi a ciascuno degli stessi riferiti. Dalla copiosa documentazione inviata in data 21.10.2008 prot. 1601/08 da Cassa Depositi e Prestiti si rileva che un solo documento (peraltro non datato e sottoscritto) del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, intitolato “Piano di priorità degli investimenti sull’infrastruttura ferroviaria – Aggiornamento 2004 – Sistema AV/AC – Nota di sintesi e di valutazione dei dossier elaborati da RFI spa” formula dubbi e perplessità circa l’attendibilità degli equilibri economici inerenti al progetto “Patrimonio separato”. Nelle considerazioni conclusive si legge infatti che “l’effettivo verificarsi dei risultati esposti nelle soluzioni proposte da RFI dipende strettamente ... dal verificarsi del traffico previsto sui nuovi assi ferroviari AV/AC e delle conseguenti previsioni di ricavi da pedaggi per lo stesso traffico; dal rispetto dei tempi di conclusione e dei costi di realizzazione delle opere ... Va inoltre considerato il diverso grado di attendibilità delle previsioni dei costi di costruzione e di esercizio contenute nei dossier di cui trattasi, rispetto alle stime di traffico e di ricavi derivanti dall’esercizio delle nuove linee AV/AC. Le prime ... possono essere considerate abbastanza prossime ai valori finali. Le seconde, invece, relative ai volumi di traffico ed ai ricavi derivanti dallo sfruttamento delle nuove linee, si proiettano in tempi di lunga durata (un cinquantennio circa) nel corso dei quali molte variabili esterne alle volontà ed ai comportamenti del gestore dell’infrastruttura, delle imprese ferroviarie e degli stessi pubblici poteri sovranazionali, nazionali e regionali, possono influenzare positivamente o negativamente, e in misura più o meno ampia, il conseguimento dei risultati ipotizzati nei dossier. ... Infine si fa presente che la realizzazione delle linee AV/AC e l’adozione di nuovi modelli di esercizio della rete determineranno la liberazione di tracce sulla rete tradizionale. L’utilizzo di detta capacità, quindi, costituirà una opportunità per il trasporto pubblico locale, ma anche una possibile criticità per quanto riguarda le occorrenze finanziarie dei soggetti committenti (in primo luogo le regioni).”
In questo contesto non sembrano appropriate le conclusioni e le motivazioni elaborate da ISPA nella relazione istruttoria alla iniziativa secondo cui “L'operazione proposta consente ad ISPA di dare idonea attuazione all'art. 75 della legge 27 dicembre 2002, n. 289. La struttura dell'operazione consente la minimizzazione del rischio di credito a carico di ISPA, assimilabile al rischio di credito dello Stato, e il trasferimento ai Debitori (e in ultima istanza allo Stato) dei conseguenti benefici in termini di costo della provvista, secondo criteri di economicità e trasparenza. La Struttura dell'operazione ha inoltre ricevuto la provvisoria approvazione di Eurostat[27] ai fini della esclusione dell'indebitamento di RFI/TAV e del patrimonio segregato di ISPA dal debito della Pubblica Amministrazione.”
Sempre con riguardo alle preoccupazioni sollevate dalla Corte sulla nascita della Società Infrastrutture, va sottolineato come probabilmente il grave sacrificio imposto all’Erario abbia trovato consistenti motivazioni nella tutela degli interessi pubblici sottesi all’operazione.
Per quel che concerne infine i rischi del mercato globale è il caso di rilevare come uno degli istituti coinvolti nell’operazione, la “Lehman Brother”, sia attualmente sottoposta a procedura fallimentare. Nel caso di specie – a meno di singolari configurazioni degli swaps sottoscritti – la posizione del Ministero dovrebbe essere di tipo debitorio e quindi non esposta ai rischi della procedura fallimentare. Tuttavia, proprio alla luce di tale e straordinaria evenienza, si imporrà a breve, in ambito ministeriale, la necessità delle più appropriate decisioni circa la gestione del rapporto.
Infine da un punto di vista contabile, anche alla luce dei principi generali d’ordine costituzionale, sottesi alla natura della legge finanziaria, appare anomala la disposizione contenuta nel comma 1364 della legge 296/2006 (finanziaria 2007), la quale ha fatto retroagire gli effetti di detta finanziaria sul precedente esercizio 2006, aggravandone i risultati di amministrazione in modo imprevedibile e consistente, data l’entità del debito così iscritto pari ad euro 12.950.000.000[28] più gli interessi pari ad euro 617.816.738.
Nella fattispecie in esame, soprattutto per il rimborso delle quote di capitale, la stima dovrebbe essere caratterizzata da precisione assoluta, essendo riferita a clausole contrattuali esattamente specificate. Anche quando i contratti prevedono opzioni di slittamento nella restituzione del capitale, questa ipotesi dovrebbe essere già considerata in sede di programmazione, a meno di non essere gestita in sede di variazioni di bilancio, laddove particolarissime situazioni contabili o del mercato finanziario non suggerissero cambiamenti di linea rispetto al programma annuale. Nessuna di queste ipotesi sembra essersi realizzata: tuttavia dai prospetti B1 e B2 si evince una discrasia tra gli stanziamenti di competenza e i pagamenti relativi agli interessi e al capitale rimborsato nel periodo 2004-2007.
La seconda analisi riguarda i profili patrimoniali delle gestioni in esame e la loro illustrazione contabile: a tal fine gli allegati A.1 e A.2 evidenziano i prestiti contratti da FF.SS. e da altre società della holding non ancora estinti al 31.12.2007.
L’analisi effettuata in questa sede supplisce alla carenza di informazione contabile contenuta nel bilancio statale: essa infatti non si limita – come il bilancio dello Stato – alla dimensione finanziaria, ma si estende alla intera configurazione patrimoniale del debito, come consolidato negli esercizi 2007 e 2008. In detti prospetti, accanto ai dati finanziari ricavabili direttamente dal bilancio, sono allocate le quote di capitale residuo da restituire nonché la durata dei prestiti stessi. Per il 2007 il riferimento alla situazione finanziaria è ai pagamenti, mentre per il 2008 agli stanziamenti di competenza.
All’allegato A.1 sono da collegare gli allegati A.3, A.3.1, A.3.2., A.3.3, A.3.4 e A.3.5 i quali illustrano il quadro storico riassuntivo dei prestiti accollati allo Stato nel 1996. In valore euro il capitale da restituire ammontava ad euro 31.193.478.511 mentre all’inizio del 2007 risultava ridotto a 2.080.104.732.
Come la obiettiva configurazione delle cifre dimostra, si trattava di un accollo pesantissimo, tale da sconvolgere i già precari equilibri del bilancio pubblico dell’epoca.
La composizione del debito già contratto (cfr. allegato A.3) consisteva, per la percentuale del 33,59%, in capitale residuo di prestiti nazionali, per il 32,26%, in capitale da prestiti obbligazionari nazionali, per il 21,28%, in capitale da prestiti in divisa estera sia bancari che obbligazionari, per il 12,87%, da capitale per prestiti contratti con Eurofima.
I successivi allegati A.3.1, A.3.2., A.3.3 e A.3.4 individuano analiticamente gli istituti di credito coinvolti, gli importi nominali dei prestiti, l’anno di stipula del prestito, la sua scadenza, il debito residuo e l’eventuale rinegoziazione. Nell’allegato A.3.5 viene rappresentata la situazione dei prestiti già autorizzati da leggi vigenti, e non ancora contratti alla data di accollo (21.03.1997), per euro 7.981.568.780.
Mette conto sottolineare come ad alcuni di questi prestiti (cfr. allegato A.3.3), quelli contratti in divisa estera, si siano sovrapposti fin dagli anni ’90 i contratti derivati swap, che in alcuni casi servivano ad allungare la durata del debito (cfr. Morgan Stanley), in altri probabilmente a garantirne la stabilità dei tassi.
I dati illustrati sono per la maggior parte di tipo storico, essendo rimasti attivi, come si evince dall’allegato A.1, soltanto n. 9 prestiti derivanti dall’originario accollo del 1996: tuttavia la loro analisi è emblematica di alcune gravi patologie (rispetto ai canoni di sana gestione finanziaria), che hanno caratterizzato queste operazioni di spostamento del debito dall’ente gestore del servizio pubblico all’Amministrazione statale. L’onere trasferito, al di là della ratio legis legittimante, sulla quale non possono essere espresse valutazioni in questa sede (salvo quelle successivamente esposte in termini di impatto della legislazione), è tale da configurare, da un lato, lo stato di dissesto dell’Ente stesso, prima del sacrificio erariale, dall’altro, una tendenza dell’Amministrazione statale a succedere, in modo acritico ed indiscriminato, in tutte le obbligazioni da questo assunte, ratificandosi in tal modo decisioni gestionali molto problematiche, che avrebbero meritato un sindacato sulla responsabilità di chi le aveva poste in essere. Senza scendere nel dettaglio delle singole operazioni, è emblematica la lettura dell’allegato A al Decreto ministeriale n. 146206 del 21.03.1997 per constatare come alcune operazioni di finanza tradizionale e creativa fossero palesemente non vantaggiose e quindi causa di quel dissesto, che l’Ente gestore del servizio ebbe a scaricare per legge sull’Amministrazione dello Stato.
Rinviandosi al successivo paragrafo le osservazioni circa il dovere di vigilanza e ingerenza dello Stato finanziatore sulle proprie società, mette conto ribadire che l’assunzione massiccia e globale a carico dell’Erario dei debiti del gestore del servizio, non “ripulisce” le responsabilità e le condotte gravemente lesive dell’equilibrio finanziario del servizio stesso.
Il grave impatto sulla finanza pubblica dell’operazione del 1996 avrebbe probabilmente dovuto essere di monito per il successivo indebitamento, realizzato con modalità giuridiche innovative ma conforme, nella mancata prevenzione degli effetti negativi, alla esperienza precedente.
Dal punto di vista dell’autocorrezione, pur prendendosi atto che alcuni effetti derivano direttamente dalle norme primarie, una lettura storica delle disfunzioni avrebbe potuto evitare una operazione, come quella del patrimonio separato ISPA, in cui fin dall’inizio tutti i rischi, compresi quelli derivanti dalla imprecisa stima delle risorse, gravavano nuovamente sull’Erario.
Pur risultando sostanzialmente univoca, in relazione ai prospetti A.1 e A.2, l’analisi successivamente esposta ha avuto quale principale riferimento i dati 2007, essendo i pagamenti elemento più significativo rispetto alle previsioni di competenza.
La durata media dei prestiti residui del primo accollo (anni ’90) risulta inferiore ai prestiti Alta velocità stipulati nel biennio 2004-2005. La prima si stabilizza sui 14 anni (il dato sarebbe tuttavia più elevato se si considerassero tutti i prestiti in essere alla data del 1996), mentre la seconda si attesta a 27 anni.
Le formule contrattuali atipiche e la incidenza dei cambi per i prestiti contratti in divise estere impediscono un raffronto dei tassi di interesse realmente corrisposti, anche se nel successivo paragrafo relativo all’analisi giuridico-economica dei contratti saranno formulate alcune valutazioni sotto questo profilo.
Al dicembre 2007 il capitale residuo da restituire complessivamente è di euro 14.364.736.941, a fronte di un debito iniziale di esercizio di euro 14.559.361.366.
Dal confronto tra le colonne 13 e 10 si evince che nel 2007 è stato rimborsato capitale pari ad euro 194.624.429 pari all’1,34% del debito complessivo residuo.
I contratti in questione prevedono talvolta clausole di rinegoziazione con allungamento dei tempi di ammortamento.
La rinegoziazione dei prestiti risulta ispirata piuttosto a mere esigenze di cassa che a parametri quali ad esempio il ciclo di vita del bene realizzato, il reddito dallo stesso prodotto negli anni di impiego, la utilità concretamente rivestita per le generazioni di utenti e contribuenti coinvolte.
A ciò si aggiunge che il passaggio di questi oneri dal bilancio privatistico delle società pubbliche interessate a quello dello Stato, recide drasticamente i collegamenti di carattere economico-patrimoniale con le opere concretamente finanziate.
6. Sostenibilità finanziaria della gestione del debito ed equità intergenerazionale
Diversi ordini di considerazioni nascono dall’analisi dei dati economico-finanziari.
Esse investono in particolare i profili di sostenibilità finanziaria dei sistemi e delle politiche pubbliche del nostro Paese.
Durante la V Conferenza EUROSAI/OLACEFS (Lisbona – 11 maggio 2007) è stato sottolineato come la sostenibilità finanziaria, ed in particolare quella dell’indebitamento, sia una rilevante priorità dei Governi nell’area della globalizzazione.
Il controllo dell’indebitamento è necessario per limitare il carico tributario sui presenti e futuri contribuenti e per soddisfare gli impegni con i creditori e i finanziatori a fondo perduto e, nell’ambito della Unione Monetaria Europea, è fondamentale per rispettare gli accordi di stabilità finanziaria tra gli Stati.
In relazione a questi profili sono stati svolti una serie di approfondimenti istruttori volti a verificare la sostenibilità finanziaria e la equità del complesso procedimento posto in piedi dallo Stato e dalle sue società.
Almeno a livello programmatico il consumo potenziale per le generazioni future dovrebbe essere eguale a quello delle generazioni attuali e quindi ogni ciclo di investimenti dovrebbe essere correlato attraverso procedimenti istruttori finalizzati a tale verifica.
Il problema è ancora più insidioso quando – come nel caso di specie – lo Stato adotta il sistema dell’accollo del debito a piè di lista poiché, in tal modo, viene ad essere completamente impedita la tracciabilità del rapporto tra i beni acquisiti col prestito e l’utilità dagli stessi rivestita nel tempo.
Nel caso in esame è impossibile acquisire, dagli atti a corredo del bilancio e dai provvedimenti di spesa ad essi sottesi, alcun riferimento utile a calcolare nel tempo la distribuzione dei costi e dei benefici tra le generazioni di utenti e contribuenti interessati.
La emblematica crescita della durata dell’indebitamento emergente dall’allegato A1, sottolinea, in un periodo di crescente penuria di risorse da destinare all’investimento, la necessità di istituire, per questa posta di debito così rilevante, indicatori capaci di descrivere in modo esauriente la loro sostenibilità. Ciò a cominciare dalla corretta illustrazione, nello stato patrimoniale dell’Amministrazione pubblica, degli effetti di queste pratiche di accollo. Esse producono miglioramenti dei risultati di gestione della holding FF.SS solo apparenti, dal momento che questi non sono indotti dalla efficientazione dei servizi, ma dal correlato e criptico scarico sul bilancio statale. Nella buona sostanza detti miglioramenti non possono essere certo ascritti a meriti del management, ma al periodico sacrificio dei contribuenti: le due ipotesi di accollo in realtà sono prodotte da un graduale peggioramento del conto economico della società, il quale viene scaricato sullo Stato ogni qualvolta superi il limite di guardia costituito dalla sommatoria degli endemici sbilanciamenti tra i costi ed i ricavi. Il risultato complessivo di queste operazioni è una cosmesi contabile, idonea a lenire temporaneamente i problemi del management pubblico, ma incapace di risolvere le questioni di fondo ed evidenziarne in modo trasparente la portata.
Per il futuro simili operazioni dovrebbero essere valutate preventivamente, attraverso una istruttoria capace di rendere trasparente e razionale sia il percorso decisionale presupposto, sia la successiva gestione del debito, che non può essere consolidato nella configurazione esistente al momento dell’accollo, ma attivamente gestito.
Ciò con riferimento soprattutto all’andamento dei mercati finanziari che offre, con rilevante mutevolezza, opportunità e penalizzazioni. Si pensi, a titolo esemplificativo, alla vicenda Lehman Brothers (che influisce – come precedentemente evidenziato – anche sulla gestione in esame), il cui repentino fallimento impone particolare accortezza e capacità valutativa nella gestione dei crediti e dei debiti risultanti dai contratti swap e nella loro eventuale rinegoziazione.
In termini pratici, ogni partita di bilancio riguardante la gestione di debiti contratti da centri di gestione diversi dallo Stato dovrebbe essere corredata, sia a livello preventivo che consuntivo, da relazioni contenenti valutazioni economiche di medio termine, da obiettivi di risparmio, dalle ragioni che hanno indotto tale soluzione, dalla parametrazione della spesa al ciclo di vita e di produttività cui l’originario investimento risulta correlato.
Allo stato attuale, invece, l’esposizione contabile è illustrata in termini di mera cassa e, conseguentemente, risulta irriducibile a supportare decisioni finalizzate ad una gestione attiva del debito[30], dal momento che solo elementi di valutazione economica e giuridica, come quelli ricavabili dai contratti ereditati e dalle condizioni soggettive dei creditori, permettono di acquisire informazioni certe ed armonizzate, necessario prodromo per scelte ponderate e mirate a limitare l’invasività e l’iniquità dei rapporti ereditati. Rapporti che consentono, di regola, margini di flessibilità, in relazione alle opzioni contenute nel complesso articolato negoziale.
L’atipicità e la innovatività di alcuni modelli contrattuali (come gli swap), a parte le considerazioni svolte nel successivo paragrafo dedicato ai doveri di vigilanza dell’assuntore del debito, ne comporta modalità di gestione basate sullo sviluppo dei sistemi di informazione e di governo elettronico delle transazioni e ispirati alla chiara attribuzione di ruoli e responsabilità dei dirigenti preposti.
7. Analisi economico-giuridica dei contratti ereditati - Mancata rappresentazione degli effetti economici nel bilancio dello Stato
b) mutui con BEI (Banca Europea degli investimenti);
Alla categoria sub a) appartengono i contratti sotto indicati:
Contratto A.1 (in lingua inglese)
Firmato il 12 giugno 1989
Primo Manager (per come riportato sul contratto)
Soggetto finanziato
Legge 17/2/1981
Rimborso quote capitale in una unica soluzione
Valore di emissione (in percentuale del nominale)
101,625%
Commissione di vendita (in percentuale del nominale)
Commissione di gestione e sottoscrizione (in percentuale del nominale)
Rimborso spese alle Banche
Totale da parte dello Stato
Pagamento interesse
Posticipato al 6 luglio
Rimborso anticipato da parte dell'emittente
Solo nel caso in cui una variazione nella disciplina fiscale aumenti l'onerosità del prestito.
Riacquisto da parte dell'emittente
In qualsiasi momento a valore di mercato
BREVE DESCRIZIONE Si tratta di un prestito obbligazionario emesso sopra la pari con scadenza al 2009 e pagamento annuale posticipato della cedola al 9,125%. Costi di emissione: 2,00% Netto ricavo: 99,625% * Valore nominale - $ 55.000
OPZIONI DI MIGLIORABILITÀ: Ipotesi Rimborso: Concesso solo in particolari ipotesi straordinarie legate a questioni fiscali[31]. Ipotesi acquisto ed annullamento: E’ possibile in ogni momento, ma è molto probabile che il prezzo che si andrebbe a pagare rifletterebbe comunque la particolare convenienza del tasso di interesse per l’obbligazionista (9,125%) con onerosità sicuramente superiore al valore nominale da restituire al 2009 in ipotesi di non acquisto sul mercato. Ipotesi Modifica delle condizioni: Non presente
Contratto A.2 (in lingua inglese)
Firmato 19 giugno 1990
Si tratta di un prestito obbligazionario sotto la pari con scadenza al 2009 e pagamento annuale posticipato della cedola al 9,125%. Costi di emissione 0,30% Netto ricavo: 99,30% * Valore nominale - $ 55.000
OPZIONI DI MIGLIORABILITÀ: Ipotesi Rimborso:Concesso solo in particolari ipotesi straordinarie legate a questioni fiscali. Ipotesi acquisto ed annullamento: E’ possibile in ogni momento, ma è molto probabile che il prezzo che si andrebbe a pagare rifletterebbe comunque la particolare convenienza del tasso di interesse per l’obbligazionista (9,125%) con onerosità sicuramente superiore al valore nominale da restituire al 2009 in ipotesi di non acquisto sul mercato. Ipotesi Modifica delle condizioni: Non presente
I contratti schematicamente descritti appaiono assai onerosi per cui sarebbe conveniente ridurre o addirittura estinguere il prestito. Occorrerebbe tuttavia verificare preventivamente l’andamento dei prezzi di mercato delle obbligazioni per valutare la eventuale convenienza di raccogliere attraverso una banca le obbligazioni per estinguerle. Ovviamente decisioni in proposito dovrebbero essere supportate da idonea istruttoria sull’andamento del mercato azionario. Su queste ipotesi di gestione attiva pesa l’incognita del comportamento dei detentori dei titoli, i quali potrebbero non gradire una proposta di rimborso anticipato.
Alla categoria sub b) appartengono i contratti sotto indicati:
Contratto B.1
Firmato 27 gennaio 1995
Linea Ferroviaria Verona – Colle del Brennero
Lit 400.000.000.000
LIBOR + 0,15, da determinarsi ogni trimestre
Rimborso quote capitale
Venti rate semestrali uguali, la prima al 15 settembre 2000 e l’ultima il 15 marzo 2010
Posticipato semestrale
Rimborso anticipato da parte della Società
In qualsiasi momento, sia parziale che totale, senza commissione
Si tratta di un mutuo con un preammortamento di 5 anni. Il costo è Libor trimestrale più 0,15.
OPZIONI DI MIGLIORABILITÀ: Ipotesi Rimborso Anticipato: In ogni momento Ipotesi Modifica delle condizioni: Era possibile passare ad un tasso fisso nel 1998, da individuarsi secondo le condizioni correnti a quell’epoca.
Contratto B.2
Firmato 15 febbraio 1995
Lit 300.000.000.000
Venti rate semestrali uguali, la prima al 15 febbraio 2000 e l’ultima il 15 marzo 2010
Contratto B.3
Firmato 7 novembre 1995
Reti ferroviarie Ortona-Casalbordino, Porto di vasto-vasto e bivio Caloria-Bivio Sarno e ammodernamento reti ferroviarie cancello-Sarno e del nodo di Napoli – lavori complementari necessari per rendere operativa la linea Ortona-Casalbordino
Lit 500.000.000.000
Venti rate semestrali uguali, la prima al 15 marzo 2001 e l’ultima il 15 settembre 2010
BREVE DESCRIZIONE: Si tratta di un mutuo con un preammortamento di 5 anni. Il costo è Libor trimestrale più 0,15
Contratto B.4
Firmato 1 dicembre 1995
Lit 350.000.000.000
20 rate semestrali a partire dalla scadenza del preammortamento di 5 anni
BREVE DESCRIZIONE: Si tratta di un mutuo con un preammortamento di 5 anni. Il costo è Libor trimestrale più 0,15.
OPZIONI DI MIGLIORABILITÀ: Ipotesi Rimborso Anticipato: In ogni momento Ipotesi Modifica delle condizioni: Era possibile passare ad un tasso fisso su richiesta, ma è scaduto il termine.
Contratto B.5
Firmato 18 dicembre 1995
Venti rate semestrali uguali a partire dalla scadenza del preammortamento di 5 anni
Contratto B.6
Firmato 20 dicembre 1996
Ammodernamento e potenziamento del sistema di controllo e segnalazione del traffico ferroviario nella rete nazionale
Venti rate semestrali uguali a partire dal 15 giugno 2002 fino al 15 dicembre 2011
OPZIONI DI MIGLIORABILITÀ: Ipotesi Rimborso Anticipato: In ogni momento Ipotesi Modifica delle condizioni: Era possibile passare ad un tasso fisso su richiesta nell’anno 1999
j) in data 10 agosto 2005 TAV Spa – RFI Spa hanno stipulato con Infrastrutture Spa un nuovo Project Loans Tranche, a tasso variabile, per un ammontare di 2 miliardi di euro della durata di due anni, estesa a tre (Project loans n. 15 – Prestito Sogen Funding Loan).
Prospetto illustrativo dei contratti “derivati” stipulati per alcune delle operazioni di finanziamento inerenti all’Alta Velocità
SWAP DI
DEL CONTRATTO “SWAPPATO”
SWPVNotes n.l
31-lug-45
5,0240%
ISPA SERIES 5
SWPVNotes n.2
SWPVNotes n.3
S WPVNotes n.4
SWPVNotes n.5
31-lug-26
5,4800%
ISPA SERIES 6
SWPVNotes n.6
31-lug-2026
4,8375%
SWPVNotes n.7
30-giu-2005
31-lug-35
(con cap al 6%)
ISPA SERIES 7
SWPVNotes n.8
4,147%
(con cap al 6,1%)
ISPA SERIES 8
SWPVNotes n.9
Loan OPI
SWPVNotes n.lO
27.04.2004 con
effetto dal 9-set-
31-lug-24
5,7550%
ISPA SERIES l
SWPVNotesn.11
28.04.2004 con
5,7670%
TOTALE Swap di
Prospetto illustrativo dei costi sostenuti nell’esercizio 2006 per le operazioni di swap[36]
32.828.190
13.517.485
24.764.133
- 11.246.648
9.655.347
- 7.244.653
17.688.667
- 8.003.320
32.500.400
32.500.417
69.413.333
- 36.912.916
11.391.780
- 1.842.220
3.797.260
4.492.583
- 695.323
18.918.055
34.380.937
- 15.462.882
99.435.685
99.435.691
180.873.653
- 81.437.959
Prospetto illustrativo dei costi sostenuti nell’esercizio 2007 per le operazioni di swap[37]
32.446.965
13.360.515
- 4.223.485
9.543.225
- 2.456.775
- 3.016.775
38.223.600
- 16.576.400
- 1.716.000
- 647.000
18.782.291
24.412.500
- 5.630.208
103.452.856
137.719.500
- 34.266.643
Prospetto illustrativo dei costi sostenuti nell’esercizio 2008 per le operazioni di swap[38]
41.099.795
16.923.433
- 660.567
12.088.166
+ 88.166
- 471.834
48.403.500
- 6.396.500
23.871.333
- 541.167
127.374.628
127.374.598
- 10.344.902
o Ministero dell’economia e delle finanze - Dipartimento del Tesoro – Direzione II – nota prot. n. 2789 del 21.11.2008;
b) la creazione di patrimoni separati per finalità di investimento sarebbe diffusa prassi di mercato a fini di garanzia del credito;
g) circa i prestiti emessi da Ferrovie negli anni '90 e ancora in circolazione, le pertinenti cedole sarebbero notevolmente superiori ai tassi correnti di mercato (in quanto allineate ai tassi di interesse al momento dell’emissione), di guisa che il rimborso anticipato potrebbe essere effettuato solo ad un valore molto superiore alla pari. Ciò senza contare che una simile operazione non potrebbe comunque essere imposta ai detentori dei titoli;
Sotto questo profilo, ben può dirsi che l’intero meccanismo economico-giuridico studiato e realizzato non rispondesse ai canoni di ragionevolezza ed economicità richiamati dalla norma (art. 75, comma 1, legge 289/2002 “Infrastrutture Spa finanzia prioritariamente, anche attraverso la costituzione di uno o piu’ patrimoni separati, gli investimenti per la realizzazione della infrastruttura ferroviaria per il "Sistema alta velocità/alta capacità", anche al fine di ridurre la quota a carico dello Stato. Le risorse necessarie per i finanziamenti sono reperite sul mercato bancario e su quello dei capitali secondo criteri di trasparenza ed economicità.”): se è vero che la creazione di patrimoni separati per finalità di investimento costituisce diffusa prassi di mercato a fini di garanzia del credito, non v’è dubbio che, nel caso di specie, le convenzioni quadro e i contratti attuativi si basavano su stime di flussi e di ritorni economici dell’opera non solo aleatori, ma anche irrealistici e sostanzialmente inesistenti. L’analisi eziologica svolta nella relazione e la ampia documentazione richiamata dimostrano che non vi erano flussi e crediti da segnalare nemmeno a livello di negoziazione preliminare e che, comunque, la stima degli stessi era ottimistica e già smentita dal cronoprogramma delle opere, molto più lento di quanto ipotizzato nella formula di finanza di progetto (flussi a partire dall’esercizio 2009, termine comunque, già allo stato delle cose, disatteso).
Il Ministero sostiene che l’incameramento indifferenziato dei flussi attivi dei derivati pertinenti alla operazione in esame al capitolo di entrata 3240, avente ad oggetto “Somme dovute dalla Banca d’Italia a titolo di eccedenza del rendimento di tutte le attività nei confronti del Tesoro e a titolo di remunerazione del saldo relativo al conto “Disponibilità del Tesoro per il servizio di Tesoreria”, nonchè introiti relativi ad eventuali interventi sulla gestione del debito”, e strutturato in 4 articoli (aventi denominazione: 1) somme dovute a titolo di eccedenza del rendimento medio ponderato di tutte le attivita' nei confronti del Tesoro sull'interesse mediamente corrisposto sulla riserva bancaria obbligatoria; 2) somme dovute per la remunerazione ai sensi dell'articolo 4, comma 3, della legge 26 novembre 1993, n. 489, del conto "disponibilita' del Tesoro per il servizio di tesoreria" istituito presso la Banca d'Italia; 3) eventuali somme derivanti dalla gestione del debito pubblico; 4) somme dovute per la remunerazione ai sensi dell'articolo 3, comma 3, del d.m. 31 ottobre 2002 del conto fruttifero istituito presso la Banca d'Italia), sarebbe conforme ai principi di significatività, trasparenza e specificità del bilancio. L’opinione non appare conforme ai caratteri funzionali e teleologici della contabilità, i quali comportano che le informazioni economiche e finanziarie debbano essere articolate in modo da costituire oggetto di controllo di gestione. Quest’ultima attività consiste in un supporto alla funzione dirigenziale (e a quella di governo in relazione alle strategie ed agli obiettivi delle politiche pubbliche) attraverso la estrapolazione dai bilanci pubblici, e il collegamento di notizie inerenti alle unità organizzative responsabili dei risultati, degli effetti delle singole gestioni, dell’analitica rilevazione e ripartizione dei costi e dei ricavi per ciascun obiettivo di pertinenza. E’ evidente che la confusione delle gestioni di tali contratti in un contenitore indifferenziato non consente di collegare direttamente le componenti attive e passive delle singole gestioni ad essi sottese.
Più in generale può dirsi, sia alla luce dell’accollo del debito tradizionale avvenuto negli anni ’90, sia a quello ereditato da ISPA, che il fenomeno di scarico sull’Erario degli effetti di iniziative gestorie nate con presupposti di autonomia e autofinanziamento, risulta ricorrente. In tale quadro sembrerebbe che le norme eccezionali, imputanti allo Stato effetti di gestioni esternalizzate nel campo dei servizi ferroviari, siano lo strumento col quale vengono, periodicamente, rimossi i risultati, sedimentatisi in modo alluvionale, dei diversi comportamenti societari, per così dire, temporalmente intermedi all’adozione di siffatte misure eccezionali. A ben vedere, e ciò risulterà ancora più chiaro al momento del completamento della istruttoria[45] in ordine agli altri oneri FF.SS. gravanti sul bilancio dello Stato, il tendenziale squilibrio tra costi e ricavi dei servizi, anziché essere realisticamente stimato, e conseguentemente coperto con le tariffe e la fiscalità, si somma tacitamente nel tempo, fino al momento in cui l’intervento pubblico diviene necessario per evitare eventi traumatici - e gravemente pregiudizievoli per la collettività - come la chiusura dei servizi.
Diversamente opinando, in aggiunta ai conti pubblici, si aggraveranno ancor più i carichi fiscali delle generazioni future – con i connessi inaccettabili effetti sperequativi - nei cui confronti rischia di slittare inesorabilmente lo stock di debito emergente in modo così improvviso ed insostenibile, in relazione alle risorse attualmente disponibili.
[1] Cfr. Allegato A.3.
[2] Cfr. allegato n. A.1.
[3] Eurofima, Banca Europea Investimenti (BEI) e Citibank N.A.
[4] CHF: Franchi svizzeri, USD: Dollari degli Stati Uniti.
[5] Oggetto del capitolo: “Interessi compresi nelle rate di ammortamento dei mutui contratti e da contrarre dalle Ferrovie dello Stato spa”.
[6] Oggetto del capitolo: “Quote di capitale comprese nelle rate di ammortamento dei mutui contratti e da contrarre dalle Ferrovie dello Stato”.
[7] Oggetto del capitolo: “Spese per la gestione del debito delle Ferrovie dello Stato al 31 dicembre 1995”.
[8] Sul capitolo 2243 del MEF per l’esercizio 2008 non è stato disposto nessuno stanziamento (rilevazione effettuata sul sistema RGS in data 15.10.2008).
[9] Convenzione stipulata in data 26 luglio 2005 tra MEF e Banca d’Italia. In base a tale convenzione viene riconosciuto alla Banca d’Italia un compenso annuo di 707.000 euro. Compenso che è stato “rideterminato a seguito del calcolo aggiornato dei dati quantitativi del comparto dei prestiti internazionali”, per il biennio 2007-2008, in 789.000 euro imputati sul capitolo del MEF 2242. Cfr. Convenzione stipulata tra MEF e Banca d’Italia in data 16 luglio 2007.
[10] In data 19 luglio 1991 è stata costituita la società Treno Alta velocità s.p.a. (TAV) avente per oggetto sociale la progettazione esecutiva e la costruzione delle linee e delle infrastrutture ferroviarie, nonché lo sfruttamento economico delle stesse, finalizzato al recupero ed alla remunerazione del capitale investito da parte della società stessa. Al capitale sociale della società hanno partecipato per il 55,5% istituti di credito italiani ed esteri, e per il restante 45,5% FF.SS. In data 7 agosto 1991 FF.SS. ha affidato in concessione a TAV la costruzione e lo sfruttamento di due linee ad alta velocità relative ai percorsi Milano-Roma-Napoli e Torino-Milano-Venezia. Il 24 settembre 1991 è stata stipulata una convenzione tra TAV e FF.SS. per la costruzione delle linee di cui sopra mediante general contractor. Nel 1998 a conclusione del processo di riorganizzazione della società FF.SS. per rispondere alle direttive comunitarie, sono state separate le attività della società, è stato acquisito il pieno controllo della TAV s.p.a., sono state costituite nel 2000 la società Trenitalia, e nel 2001 la società RFI. Successivamente RFI ha acquisito la totalità delle azioni di TAV. La normativa sopravvenuta - articolo 131 della legge finanziaria 2001 - ha disposto l’applicazione della normativa comunitaria e nazionale in materia di appalti pubblici ai lavori di costruzione delle tratte ad alta velocità. In seguito l’articolo 11 della legge n. 166/2002 (c.d. collegato infrastrutture) ha abrogato il comma 2 dell’articolo 131 della legge finanziaria 2001. L’obbligo dell’affidamento dei lavori mediante gara appare comunque confermato dalla direttiva comunitaria 18/04 e dal dlgs 163/06.
[11] Elementi estrapolati dalla nota della Cassa depositi e prestiti prot. n. DG/P385/08 del 20.03.2008.
[12] Oggetto del capitolo: “Somma da utilizzare per il pagamento degli interessi conseguenti all'assunzione da parte dello stato della garanzia sulle obbligazioni emesse e i mutui contratti da ISPA per la realizzazione del sistema AV/AC”. Titolo I: Spese correnti; categoria 09: interessi passivi e redditi da capitale; Missione 34: Debito pubblico, Programma 01: Oneri per il servizio del debito statale.
[13]Oggetto del capitolo: “Rimborso quota capitale per i mutui assunti a carico dello Stato, gia' contratti da Infrastrutture s.p.a. - Titolo III: Rimborso passività finanziarie; categoria 61: passività finanziarie; Missione 34: Debito pubblico, Programma 02: Rimborsi del debito statale.
[14] Cfr. verbale di deliberazione del Consiglio di amministrazione di Infrastrutture s.p.a.
[15] Cfr. verbale Cda Infrastrutture del 23/12/2003.
[16] Con il termine inglese di hedging si fa riferimento, in ambito finanziario, ad una strategia d'investimento disegnata per ridurre il profilo di rischio di un investimento mediante l'utilizzo di strumenti derivati.
[17] Art. 2447-novies - Rendiconto finale - [1] Quando si realizza ovvero è divenuto impossibile l'affare cui è stato destinato un patrimonio ai sensi della lettera a) del primo comma dell'articolo 2447-bis, gli amministratori redigono un rendiconto finale che, accompagnato da una relazione dei sindaci e del soggetto incaricato della revisione contabile, deve essere depositato presso l'ufficio del registro delle imprese.- [2] Nel caso in cui non siano state integralmente soddisfatte le obbligazioni contratte per lo svolgimento dello specifico affare cui era destinato il patrimonio, i relativi creditori possono chiederne la liquidazione mediante lettera raccomandata da inviare alla società entro novanta giorni dal deposito di cui al comma precedente. In tal caso, si applicano esclusivamente le disposizioni sulla liquidazione delle società di cui al capo VIII del presente titolo, in quanto compatibili.- [3] Sono comunque salvi, con riferimento ai beni e rapporti compresi nel patrimonio destinato, i diritti dei creditori previsti dall'articolo 2447-quinquies.- [4] La deliberazione costitutiva del patrimonio destinato può prevedere anche altri casi di cessazione della destinazione del patrimonio allo specifico affare. In tali ipotesi ed in quella di fallimento della società si applicano le disposizioni del presente articolo.
[18] Cfr. Dm del Ministro dell’economia e delle Finanze n. 129174 del 27.12.2006.
[19] Cfr. note del Ministero dell’economia e delle finanze – Direzione II - prot. n. 24970 del 29.02.2008 e n. DT 97843 del 20.10.2008.
[20] Cfr. articolo 8, comma 3 d.l. 63/02 “ La società, in via sussidiaria rispetto ai finanziamenti concessi da banche e altri intermediari finanziari: a) finanzia sotto qualsiasi forma le infrastrutture e le grandi opere pubbliche, purché suscettibili di utilizzazione economica; b) concede finanziamenti sotto qualsiasi forma finalizzati ad investimenti per lo sviluppo economico. Inoltre, la società concede garanzie per le finalità di cui alle lettere a) e b). La società può altresì assumere partecipazioni, che non dovranno essere di maggioranza né comunque di controllo ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile, detenere immobili e esercitare ogni attività strumentale, connessa o accessoria ai suoi compiti istituzionali. Per lo svolgimento di tali attività la società può altresì acquisire quote azionarie di società già partecipate dalla Cassa depositi e prestiti operanti nel settore delle infrastrutture. E' preclusa alla società la raccolta di fondi a vista e la negoziazione per conto terzi di strumenti finanziari.”
[21] Cfr. l’articolo 8 comma 4 D.L. 63/02: “Con uno o più decreti del Ministro dell'economia e delle finanze sono formulate le linee direttrici per l'operatività della società. I finanziamenti di cui al comma 3, lettera a), possono essere concessi anche per il tramite di banche e altre istituzioni finanziarie. I finanziamenti di cui al comma 3, lettera b), sono concessi per il tramite di banche, altre istituzioni finanziarie ovvero sono messi a disposizione di soggetti istituzionalmente deputati al sostegno dello sviluppo economico. I finanziamenti sono a medio e lungo termine, salva diversa e motivata determinazione dell'organo amministrativo della società. La società può destinare i propri beni e i diritti relativi a una o più operazioni di finanziamento al soddisfacimento dei diritti dei portatori dei titoli e dei concedenti i finanziamenti di cui al comma 5. I beni e i diritti così destinati costituiscono patrimonio separato a tutti gli effetti da quello della società e da quelli relativi alle altre operazioni. Dalla data dell'emissione dei titoli da parte della società o della concessione dei finanziamenti da essa assunti, su ciascun patrimonio separato non sono ammesse azioni da parte di qualsiasi creditore diverso dai portatori dei titoli emessi ovvero dai concedenti i finanziamenti. Delle obbligazioni nei confronti dei portatori dei titoli e dei concedenti i finanziamenti, nonché di ogni altro creditore nell'ambito di ciascuna operazione, risponde esclusivamente il patrimonio separato con i beni e i diritti destinati. Per ciascuna operazione può essere nominato un rappresentante comune dei portatori dei titoli, il quale ne cura gli interessi e in loro rappresentanza esclusiva esercita i poteri stabiliti in sede di nomina e approva le modificazioni delle condizioni dell'operazione. Le cessioni di beni in favore della società da parte dello Stato, degli enti pubblici non territoriali e di società interamente controllate dallo Stato sono operate con le modalità di cui ai commi 10 e 12 dell'articolo 7. ....”
[22] Cfr. bilancio Cassa Depositi e Prestiti chiuso al 31.12.2006 – Allegato 2 pag. 282.
[23] Cfr. bilancio Cassa Depositi e Prestiti chiuso al 31.12.2006 – Allegato 2 pag. 287.
[24] Cfr. nota della Cassa Depositi e Prestiti prot. n. DG/P/385/08 del 20.03.2008.
[25] Gli swap (in inglese: scambio) sono contratti di origine anglosassone generati dalla pratica dei mercati finanziari allo scopo di fornire una “copertura” dal rischio delle oscillazioni dei cambi, degli interessi o di altre variabili macroeconomiche al rischio di variazioni dei tassi di interesse cui sono sottoposte le imprese per le quali sensibili variazioni nei tassi possono comportare perdite inattese e difficilmente sostenibili. L’interest rate swap ha lo scopo di fornire una copertura di questo rischio. Una società che beneficia di un finanziamento a tasso variabile può, al fine di una corretta pianificazione aziendale, trasformare il tasso variabile del proprio finanziamento in un tasso fisso, così da poter tenere sotto controllo la situazione degli oneri finanziari futuri e non sopportare il rischio di subire costi eccessivi ed insostenibili a seguito del rialzo dei tassi variabili. La società può stipulare con un intermediario finanziario un interest rate swap, in forza del quale l’istituto finanziario si impegnerà a pagare alla cliente, alle scadenze periodiche concordate, una somma corrispondente al tasso variabile (tasso di riferimento banca) calcolato su un importo pari a quello del finanziamento. In cambio di questo impegno pagherà, a sua volta, all’intermediario un tasso fisso prestabilito (tasso di riferimento cliente). Il pagamento dei due importi, calcolati periodicamente in base ai rispettivi tassi di riferimento, avverrà di norma per differenziale, ovvero con la liquidazione di quanto dovuto da una parte all’altra a seguito di compensazione dei due flussi di pagamento (mutual netting agreement). La differenza tra l’andamento nel tempo del tasso variabile rispetto al tasso fisso genererà i guadagni o le perdite dell’operazione. Affinché l’operazione sia ben strutturata, è necessario che la somma sulla quale venga effettuato il calcolo degli interessi (c.d. nozionale) sia pari, inizialmente all’ importo corrispondente al finanziamento concesso dalla banca. Il nozionale costituisce solo l’importo sulla base del quale viene effettuato il calcolo degli interessi e non viene mai scambiato tra le parti. Il contratto di swap può essere definito, pertanto, come il contratto in cui due parti convengono di scambiarsi pagamenti periodici di interessi calcolati applicando due diversi parametri (in termini di tassi di interesse o di cambio) ad un identico capitale nozionale di riferimento. Affinché una operazione di swap su tassi di interessi sia efficace a fornire copertura dei tassi è necessario, in definitiva, che lo strumento finanziario abbia almeno tre caratteristiche tecniche determinate: l’importo nozionale di riferimento deve essere uguale, o, comunque, non deve eccedere i debiti da coprire; il tasso parametro banca deve essere indicizzato allo stesso tasso variabile da coprire; la durata dello swap non può eccedere quella del finanziamento che genera gli interessi da coprire. Qualora l’operazione non soddisfi i tre i requisiti indicati, il contratto di swap non è efficiente rispetto all’obiettivo di pianificazione degli oneri finanziari ed il contratto assume caratteri più o meno speculativi.
[26] Cfr. verbale del Consiglio di amministrazione di ISPA del 23.12.2003.
[27] Peraltro nettamente contraddetta dalla decisione Eurostat 65/2005 - 23 May 2005 successivamente richiamata più in dettaglio, che ha richiesto la riclassificazione settoriale dei finanziamenti di ISPA a TAV nel debito pubblico (“Tutti i titoli di debito emessi da ISPA nel contesto della costruzione ad alta velocità del collegamento ferroviario devono essere registrati come debito pubblico”)
[28] Cfr. Allegato A.1 colonna 10.
[29] Cfr. nota alla Cassa Depositi e Prestiti prot. n. 2299/08.
[30] Mette conto riprodurre la risposta della Amministrazione ad apposita nota istruttoria di questa Corte: cfr. nota del Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento del tesoro Direzione II – prot. n. 91626/2008 del 25.09.2008 “Con riguardo a quanto richiesto con la vostra nota dell'8 settembre 2008 si fa presente quanto segue: - relativamente al punto l), si evidenzia che ogni valutazione inerente la gestione del debito complessivamente considerato, nonché i singoli aspetti inerenti eventuali opzioni previste dai contratti o alla possibilità-opportunità di risolvere o rinegoziare quest'ultimi. rientra tra le competenze di questa Direzione Generale. Quest'ultima provvede alla gestione del debito, nel rispetto delle direttive strategiche emanate annualmente dal Ministro, secondo quanto previsto dall'art, 3, lettera c, del Testo Unico del debito pubblico (DPR. 30 dicembre 2003 n. 398) in materia di ristrutturazione del debito stesso, in quanto i finanziamenti di cui all'oggetto sono stati assunti dallo Stato e fanno parte quindi del debito pubblico. L'Ufficio VII, secondo le proprie competenze istituzionali, gestisce i pagamenti dal punto di vista contabile, esercitando un riscontro di carattere esclusivamente contabile-finanziario che si concretizza, nel caso dei prestiti di cui all' elenco allegato alla nota, in un 'attività di controllo analitico degli importi relativi alla determinazione delle rate da pagare per ciascun prestito, nonché, previo interscambio di comunicazioni con i creditori, delle modalità operative dei rimborsi, il tutto conformemente a quanto previsto dai contratti. Per quanto concerne le commissioni, le stesse sono state liquidate esercitando lo stesso riscontro contabile effettuato per le modalità di rimborso, sulla base di quanto previsto dai contratti a suo tempo sottoscritti da Infrastrutture SPA. Infine, relativamente a quanto richiesto nei punti 3 e 4, in considerazione del fatto che l'accollo di ISPA a debito dello Stato e la conseguente attribuzione gestionale alla scrivente Direzione sono avvenuti in un momento successivo alla stipulazione dei contratti, si ritiene che ogni competenza in materia, ove effettivamente operante, possa far capo alla Direzione VII "Finanza e privatizzazioni" del Dipartimento del Tesoro”.
[31] Si intende rimborso per motivi fiscali quello generato da modifiche della normativa fiscale che impongano di applicare la ritenuta ai titolari esteri delle obbligazioni. In quel caso infatti l’emittente sarebbe da contratto obbligato ad aumentare i propri pagamenti in modo da garantire ai titolari, al netto della ritenuta, lo stesso introito che questi avrebbero avuto in assenza di ritenuta. In questa ipotesi si concede in genere il diritto al rimborso anticipato senza penali
[32] Cfr. tabella rappresentata nel paragrafo 2.
[33] Cfr. notes nn. 10 e 11 in successiva tabella.
[34] Finanziamenti già in essere al 31 dicembre 2004: due con West DL dell’ammontare di 250 milioni di euro cadauno, scadenti rispettivamente il 19 aprile 2009 e il 14 febbraio 2012 previa cessione a Dexia Crediop;– un finanziamento con Banca Opi dell’ammontare di 500 milioni di euro scadente il 18 settembre 2009;– un finanziamento con Dexia Crediop dell’ammontare di 350 milioni di euro scadente il 15 maggio 2012.
[35] Finanziamento con Merrill Lynch dell’ammontare di 1.000 milioni di euro scadente il 18 gennaio 2026.
[36] Cfr. prospetto “Flussi di cassa in uscita” esercizio 2006” allegato alla nota della Cassa Depositi e Prestiti prot. DG/P/1601/08 del 21.10.2008.
[37] Dati estratti da allegato alla nota del Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento del Tesoro Direzione II, prot. n. 24970 del 29.02.2008.
[38] Dati estratti da allegato alla nota del Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento del Tesoro Direzione II, prot. n. DT 97843 del 20.10.2008.
[39] Cfr. art. 62 del d.l. 112/2008 convertito in legge 133/2008.
[40] Così la memoria presentata dal Ministero dell’economia in sede di adunanza.
[41] Cfr. nota istruttoria prot. n. 2214/08.
[42] Cfr. la Decisione Eurostat 65/2005 - 23 May 2005.
[43] Cfr. articoli 153 e seguenti Codice dei contratti pubblici (decreto legislativo 163/2006).
[44] Cfr. art. 5 della legge 8 marzo 1999, n. 50 e succ. modif., la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri Direttiva 27 marzo 2000 sull’Analisi tecnico-normativa e analisi dell'impatto e della regolamentazione, la Direttiva 21 settembre 2001 del Presidente del Consiglio dei Ministri sulla sperimentazione dell'analisi di impatto della regolamentazione sui cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni.
[45] Cfr. paragrafo 1.