Source: https://www.diritto.it/l-istituto-della-concessione-quale-provvedimento-col-quale-la-pubblica-amministrazione-conferisce-ex-novo-posizioni-giuridiche-al-destinatario-e-sottoposto-al-regime-del-diritto-amministrativo-e-dev/
Timestamp: 2018-04-25 16:57:18+00:00
Document Index: 138512419

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 6', 'art. 47', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 17', 'art. 17', 'sentenza ', 'art. 12', 'art. 6', 'art. 22', 'art. 6', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 265', 'art. 7', 'art. 11', 'sentenza ', 'art. 6', 'art. 4', 'sentenza ', 'art. 47', 'art. 1193', 'art. 47', 'sentenza ', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 11', 'art. 6', 'art. 265', 'art. 1193', 'sentenza ']

L'istituto della concessione, quale provvedimento col quale la Pubblica Amministrazione conferisce ex novo posizioni giuridiche al destinatario, è sottoposto al regime del diritto amministrativo e deve quindi essere rispettoso delle finalità e degli inter
L’istituto della concessione, quale provvedimento col quale la Pubblica Amministrazione conferisce ex novo posizioni giuridiche al destinatario, è sottoposto al regime del diritto amministrativo e deve quindi essere rispettoso delle finalità e degli inter
La Corte dei Conti – Sezione seconda giurisdizionale centrale con la sentenza n. 42 del 31 gennaio 2006, merita di essere segnalata per l’importante principio in essa contenuto relativamente all’importanza di una garanzia fideiussoria per la tutela degli interessi pubblici e al conseguente danno erariale in caso di mancata presentazione della suddetta cauzione:
< La polizza fideiussoria di cui all’art. 6 della convenzione, diretta a garantire la corretta manutenzione e gestione dello stabilimento e quindi la restituzione, alla scadenza della concessione, dei beni in buono stato di manutenzione, doveva comunque essere, per espresso patto contrattuale, rimessa dalla società al Comune, “al momento della sottoscrizione del verbale di consegna” dello stabilimento stesso. Il non averlo fatto (il che è pacifico) è uno degli indici della condotta dei pubblici amministratori censurata dal Giudice di primo grado come “gravemente negligente, irresponsabile e disattenta agli interessi dell’ente amministrato”. Giudizio negativo, questo, che appare corretto, essendosi detta condotta caratterizzata soprattutto per la mancata “regolarizzazione dei rapporti con la società che aveva in gestione l’impianto” (per quel che sopra si è detto) e per l’omessa assunzione delle garanzie a tutela delle ragioni comunali, che pure erano doverose nell’ambito di un rapporto contrattuale tanto importante>
1) sull’appello proposto da Luigi ****, Pietro ****, Antonio ****, Michelino ****, Giuseppe ****, Gioacchino Gervasio ****, Mario ****, Domenico **** e Santino ****, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Vittorio RIZZI, Filippo TESTA e Saverio COSTANZO del Foro di Campobasso e con essi elettivamente domiciliati in Roma, via Collina n. 36 nello studio dell’avv. Giuffre;
2) sull’atto di intervento, ex art. 47 R.D. 13 agosto 1933 n. 1038 e depositato il 13 giugno 2003, del Comune di ****, rappresentato dall’avv. Lucio Filippo LONGO, con questi elettivamente domiciliato in Roma, piazza della Marina n. 1,
avverso la sentenza della Sezione giurisdizionale per il Molise della Corte dei conti n. 162/2001 emessa il 7 giugno 2001 e depositata il 24 settembre 2001
Visti l’appello e l’atto di intervento suddetti, nonché tutti gli atti e documenti del giudizio, iscritto al n. 14866 del registro di segreteria
Uditi nella pubblica udienza del 29 novembre 2005 il relatore Cons. Gabriele De Sanctis, gli avv.ti Rizzi, Testa e Costanzo ed il rappresentante del P.M. in persona del VPG Cons. Alfonso TRANCHINO
Con la sentenza in epigrafe la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il Molise ha condannato al pagamento, in favore del Comune di ****: i Signori **** Luigi e **** Michelino della somma di £ 33.609.000 ciascuno, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali; i Signori **** Pietro, **** Antonio, **** Giuseppe, **** Gioacchino Gervasio, **** Mario, **** Domenico e **** Santino della somma di £ 22.406.000 ciascuno, oltre rivalutazione monetaria e interessi.
II giudizio era stato introdotto con atto di citazione depositato il 26 gennaio 2000, con il quale il Procuratore Regionale per il Molise aveva convenuto innanzi alla Sezione gli amministratori del Comune di **** più sopra menzionati, per sentirli condannare, pro quota, al risarcimento del danno dagli stessi cagionato al predetto Comune e quantificato in £. 668.000.000 oltre rivalutazione, interessi, spese di giudizio e di funzionamento del Collegio arbitrale attivato con delibera n. 44 del 30 novembre 1998.
La responsabilità degli amministratori sarebbe derivata, secondo la Procura, dall’aver, con grave negligenza adottato la delibera n . 38 del 25 maggio 1994 con cui era stata approvata una convenzione tra il Comune e la società **** di Genova, aggiudicataria della concessione per la gestione dell’impianto di imbottigliamento dell’acqua sorgiva di Cannavine, in ****.
Esponeva la Procura che, a seguito della prevista realizzazione, ad opera della Comunità Montana "Sannio", su concessione comunale, di uno stabilimento per 1’imbottigliamento dell’acqua sorgiva, il Comune di **** affidava con delibera n. 43 del 17 novembre 1992, la gestione dell’impianto ad una società a responsabilità limitata, la **** di Genova.
L’affidamento avveniva su pubblicazione di avviso pubblico a cui partecipava soltanto la società menzionata, la quale, peraltro, già si era vista affidare la predetta gestione, a trattativa privata con la delibera consiliare n. 26 del 1992, annullata dal Co.re.co per illegittimità procedurali.
Con la citata delibera n. 38 del 1994, il Consiglio Comunale di **** approvava la convenzione tra il Comune e la società aggiudicatrice e, nel dicembre 1995, in assenza di ulteriori atti deliberativi e di appositi verbali da parte del Comune, l’impianto veniva consegnato per l’inizio dell’attività produttiva ad una società, la "**** s.r.l." (già esistente all’epoca della stipula della convenzione avvenuta nell’aprile del 1995), appartenuta per il 90%, fin dal gennaio 1993, alla società **** e ceduta, nel luglio del 1994, ad altra società, la Water System.
Iniziata l’attività produttiva, la società ****, tuttavia, non provvedeva a versare al Comune quanto fissato nella suddetta convenzione a titolo di corrispettivo, limitandosi a liquidare nel 1996 la somma di £. 40.000.000, nel 1957 quella di £. 30.000.000 e nel 1998 quella di £. 40.000.000.
Con delibera n. 160 in data 11 novembre 1997, la Giunta del Comune di ****, nell’attestare la propria disponibilità al riconoscimento in sanatoria di acquisti tecnologici effettuati dalla ****, concedeva alla società imbottigliatrice una dilazione nel pagamento dei canoni, già maturati e dei ratei trimestrali a tutto il 31 dicembre 1998, su prestazione di idonea polizza. L’organo di controllo, in data 21 gennaio 1998, nel ritenere la delibera illegittima, invitava l’Amministrazione comunale ad eliminare i vizi riscontrati secondo le modalità previste dall’art. 17, comma 39 della legge n. 127/1997.
Con atto n. 12 del 3 febbraio 1998, la Giunta comunale confermava la delibera n. 160 citata ed approvava lo schema di convenzione da stipulare con la società **** al fine di ottenere il pagamento dei canoni e dei corrispettivi inevasi dal gestore.
Il Comitato di controllo, con nota n. 230 del 20 febbraio 1998, nel ritenere che la delibera di Giunta n. 12 citata non fosse sottoponibile al controllo preventivo di legittimità, evidenziava comunque che la procedura relativa agli adempimenti previsti dall’art. 17, comma 39, L. n. 127 del 1997 non era stata rispettata e che "l’atto confermativo doveva essere adottato dal Consiglio comunale e non dall’organo esecutivo del Comune, con la conseguenza che la deliberazione della Giunta comunale n. 160/97 è da ritenersi improduttiva di effetti giuridici e che la seconda risulta ictu oculi viziata da incompetenza dell’Organo".
Ancora, il Consiglio comunale di ****, con deliberazione n. 3 del 5 febbraio 1998, provvedeva ad interpretare il contenuto degli artt. 5 e 7 della originaria convenzione del 1995 e, nel riconoscere l’obbligo della concessionaria di provvedere direttamente a proprie cure e spese alla manutenzione straordinaria ed all’ammodernamento tecnologico di macchinari, riteneva di converso, che fosse venuto meno l’obbligo, da parte della stessa, di corrispondere al Comune il 5 % annuo del valore delle macchine e degli impianti.
Con nota del 27 febbraio 1998 indirizzata alla **** s.r.l., il Sindaco del Comune di ****, nel prendere atto che "in effetti con atto costitutivo del 1993 è stata costituita la società denominata **** s.r.l. con la partecipazione maggioritaria della **** 2 " rappresentava la necessità di stipulare una convenzione direttamente con la **** per l’assunzione di ogni obbligazione scaturente dalla convenzione stessa fin dalla sua stipula.
Nonostante i predetti inviti e le reiterate note dell’Amministrazione volte a regolarizzare i rapporti con la società **** ed a ottenere i corrispettivi stabiliti in convenzione, la stessa, con nota del 17 settembre 1998, negava di aver assunto gli obblighi di cui ai patti originari, sostenendo la vigenza di un rapporto di fatto e ritenendo del tutto soddisfacenti i versamenti fino a quel momento effettuati a titolo di corrispettivo per un totale complessivo di £. 110.000.00 a tutto il 22 giugno 1998.
A fronte delle contestazioni operate dalla società **** sulla validità e operatività della convenzione nei suoi confronti, l’Ente locale con delibera n. 44 del 30 novembre 1998, decideva di ricorrere ad arbitrato al fine di fare "chiarezza in ordine ai rapporti con il concessionario”.
Successivamente, con delibera n. 1 del gennaio 2000, la Giunta comunale decideva di rateizzare il residuo debito della ****, quantificato in £. 193.765.000, in quattro rate più gli interessi legali e di scomputare alla società la somma di £. 56.235.000 per investimenti anticipati a far tempo dal 1997, accogliendo un atto di fideiussione sottoscritto dalla **** a garanzia delle presunte quote da essa dovute all’Ente per gli anni 1996, 1997, 1998 fino alla concorrenza di £. 210.000.000 e condizionato all’esito del lodo arbitrale.
In data 25 settembre 2000, il Collegio arbitrale pronunciava la propria sentenza nella controversia tra il Comune di **** e la Soc. **** e dichiarava inammissibile il procedimento arbitrale, non ritenendo operativa e vincolante nei confronti della Società in parola (perché non accettata espressamente e con la dovuta forma scritta), la clausola compromissoria di cui all’art. 12 della convenzione n. l7 del 1995 stipulata con la Soc. **** S.r.l..
Stante l’inadempienza della società ****, con delibera n. 10 del 13 gennaio 2001, la Giunta municipale provvedeva alla nomina di legali, affinchè gli stessi attivassero azioni di recupero dei crediti del Comune verso la ****.
Con atto di citazione dinnanzi al Tribunale ordinario di Isernia del 12 aprile 2001, il Comune di **** conveniva in giudizio la predetta società per l’accoglimento delle seguenti conclusioni: a) condannare la **** Srl. a pagare, per la causale di cui in premessa, in favore del Comune di **** la complessiva somma di £. 345.208.577, oltre rivalutazione Istat a decorrere dal 1 gennaio 1999 ed gli interessi legali; b) dichiarare la **** decaduta dalla concessione in gestione, nel caso di mancato pagamento, nel termine di 60 gg. dalla notifica del presente atto, delle somme dovute; e) condannare la società convenuta al pagamento di spese, diritti ed onorari del giudizio".
Nella ricostruzione dell’intera vicenda, la Procura, con il proprio atto introduttivo, evidenziava la sussistenza di fattispecie di responsabilità amministrativa per colpa grave, sottolineando irregolarità ed anomalie imputabili ai convenuti causative di danno all’erario comunale.
Con la decisione qui impugnata, la Sezione giurisdizionale di questa Corte di Campobasso riteneva di dover individuare per il danno prodottosi a tutto il 1997, precise responsabilità nel comportamento dei componenti del Consiglio comunale che avevano assunto la delibera n. 38 del 25 maggio 1994, in relazione all’assenza di qualsivoglia azione di controllo sull’attività data in concessione.
Per il danno prodottosi dal 1998 in poi, la Sezione riteneva eliso il nesso causale con la condotta dei convenuti, non potendosi non annettere rilevanza ai successivi sviluppi della vicenda, alla mutata composizione del Consiglio comunale ed alla sussistenza di ulteriori e decisivi apporti causali (peraltro non contestati dalla Procura).
Pertanto la Sezione quantificava complessivamente il danno in £. 224.061.000, così specificato: £. 250.000.00 (canoni annui 1995, 1996, 1997) + £. 100.296.080 (5% del valore degli impianti per gli anni 1996 e 1997) – £. 70.000.000 (importo corrisposto quali anticipi dalla **** a tutto il 1997) – £. 56.235.000 (investimenti anticipati dalla ****).
Ciò posto, la Sezione riteneva di maggior rilievo, nella fattispecie, il comportamento tenuto dal Sindaco **** Luigi e dal consigliere **** Michelino, del quale quantificava nella misura del 30 % l’incidenza causale nella produzione del danno.
Avverso la detta sentenza, tutti i convenuti hanno interposto appello basato sui seguenti motivi.
Gli appellanti respingono, in primo luogo, l’addebito di aver consentito alla **** s.r.l. di gestire l’attività "in assenza di specifiche pattuizioni e di adeguati corrispettivi".
Al riguardo contestano l’interpretazione data dai primi giudici agli articoli 7 e 11 della Convenzione, ed in particolare l’applicabilità della lettera c) dell’articolo 7, secondo cui la costituzione della società titolare della concessione, se successiva all’affidamento di gestione alla **** s.r.1., avrebbe comportato l’assunzione, con atto scritto, di ogni obbligazione prevista dalla Convenzione stessa. L’inapplicabilità deriverebbe dal fatto che la **** s.r.l. si era costituita prima della, e non dopo la, stipula della Convenzione.
Contestano altresì gli appellanti che la mancata consegna della polizza fideiussoria di cui all’ art. 6 della Convenzione abbia danneggiato l’Amministrazione, per la determinante ragione che questa non garantiva certamente l’esatto pagamento dei canoni, bensì la corretta manutenzione e gestione dello stabilimento.
Escludono inoltre la configurabilità come danno erariale del parziale pagamento dei canoni, dato che la **** s.r.l. non ha mai contestato l’obbligazione relativa, avendo chiesto ed ottenuto di poter dilazionare il pagamento del residuo debito, garantendo con fideiussione il rispetto dell’impegno assunto.
Del tutto infondato sarebbe, poi, l’addebito fatto agli amministratori di aver omesso di adottare le necessarie iniziative a fronte del mancato pagamento dei corrispettivi. Quanto all’attivazione del giudizio arbitrale, la relativa esigenza è sorta dopo che la **** s.r.l. aveva inopinatamente sollevato pretestuose contestazioni sia in ordine alla natura del rapporto, sia in ordine alla congruità dei corrispettivi.
Relativamente alla mancata firma della polizza fideiussoria prevista a garanzia della dilazione di pagamento, ricordano l’opposizione dell’organo di controllo alle delibere di Giunta che approvarono lo schema di convenzione con la **** s.r.l. per il pagamento dei corrispettivi inevasi.
Infine, non è configurabile, ad avviso degli appellanti, alcun danno per il Comune in conseguenza del mancato introito del 5% annuo del valore delle macchine e degli impianti, da destinare, ai sensi degli artt. 5 e 7 della Convenzione, all’ammodernamento tecnologico ed alla manutenzione straordinaria degli stessi nel periodo 1995-1997.
Al riguardo richiamano la deliberazione consiliare n. 3 del 5 febbraio 1998, con la quale il Comune "… in armonia con i principi di correttezza, imparzialità e buon andamento della P.A., ha ribadito essere ad esclusivo carico della concessionaria di provvedere direttamente a proprie cure e spese sia alla manutenzione straordinaria che all’ammodernamento tecnologico degli impianti, eliminando conseguentemente l’obbligo della concessionaria medesima di corrispondere al Comune il 5% del valore degli impianti e delle attrezzature".
Conclusivamente chiedono che la Sezione adita voglia respingere la domanda proposta nei loro confronti con l’atto di citazione.
Il Procuratore Generale nel suo atto del 19 luglio 2002 ha rassegnato le seguenti conclusioni.
1) Premesso che la **** s.r.l. risultava già costituita all’atto della firma della Convenzione e premesso che per le autonomie locali la concessione: a) è configurata, dall’art. 22 L. 8 giugno 1990 n. 142 come uno strumento di gestione di servizi pubblici alternativo ad altri; b) può essere accordata quando sussistano ragioni tecniche, economiche e di opportunità sociale; c) è sottoposta, come qualsiasi atto dell’Amministrazione, al regime del diritto amministrativo e quindi è tenuta al rispetto dei vincoli della finalità di interesse pubblico e del principio di imparzialità e buon andamento; inoltre, conserva una sua peculiarità dal punto di vista dell’inerenza ad interessi pubblici specifici, di carattere non meramente patrimoniale; d) la legge annette al modulo concessorio particolari garanzie circa l’impianto e l’espletamento del servizio prescrivendo rigorosi contenuti per la convenzione; e) il concessionario viene individuato tramite procedure ad evidenza pubblica o comunque con procedimenti ad istruttoria complessa ed ha l’obbligo di svolgere l’attività dedotta in concessione, sotto il controllo dell’Amministrazione concedente, il P.M. afferma che nella specie gli amministratori comunali hanno operato un totale stravolgimento dei cennati principi “congegnando una trasmissione automatica, facendola apparire come un obbligo contratto dalla ****, della concessione ad un soggetto verso il quale non vi era stato alcun vaglio, né in ordine alla capacità tecnica, né a quella patrimoniale”.
In assenza di ulteriori atti deliberativi e/o convenzionali, era del tutto scontata la previsione della insolvenza della Soc. ****, la quale aveva buon gioco a sostenere, con lettera del 17 settembre 1998, la vigenza di un rapporto di fatto. Pertanto quale che sia l’interpretazione da dare agli articoli della Convenzione, apparirebbe inconfutabile la responsabilità degli amministratori comunali, quanto meno per colpa grave, per la sostanziale illegittimità dell’intera operazione.
2) I primi giudici, nel rimarcare la mancata acquisizione delle “dovute garanzie” certamente si sono riferiti sia alla polizza fideiussoria di cui all’art. 6 della convenzione, sia alla cauzione prevista dall’art. 4 della convenzione stessa.
3) E’ infondata la tesi dell’inconfigurabilità come danno erariale del ritardo da parte della Società nel pagamento di una parte dei canoni erariali, oggetto peraltro di un’azione di recupero in corso, nulla ostando ad una pronuncia di responsabilità l’eventualità di un recupero da parte dell’Ente delle somme contestate.
4) Quanto al profilo di danno erariale derivante dal mancato introito delle somme corrispondenti al 5 % annuo del valore delle macchine e degli impianti, da destinare all’ammodernamento tecnologico ed alla manutenzione straordinaria degli stessi nel periodo 1995-1997, il P.M osserva che pur se nel testo della convenzione non si fa riferimento all’ammortamento degli impianti, tuttavia dal verbale relativo all’adozione della delibera consiliare n. 35 del 6 aprile 1994, approvativa dello schema di convenzione, risulta che con la clausola di cui all’art. 7, (sostanzialmente speculare all’art. 265 punto 5 del T.U. della finanza locale approvato con R.D. 14 settembre 1931 n. 1175) il Consiglio aveva inteso proprio, con il pieno assenso del Sindaco, costituire un fondo di ammortamento pari al 5 % del valore degli impianti.
Comunque, in assenza di previsione espressa, sia la dottrina che la giurisprudenza sarebbero concordi nell’escludere un potere in capo all’Amministrazione di modificazione unilaterale dei rapporti concessori contrattuali.
Ferma restando quindi la palese illegittimità della deliberazione consiliare, il P.G. condivide l’affermazione della sentenza, secondo cui "tale atto, lungi dal rappresentare una mera interpretazione di una disciplina negoziale, non può in ogni caso assumere efficacia retroattiva, posto che, per il periodo di interesse ciò si tradurrebbe in una inammissibile e ingiustificata rinuncia alla riscossione di entrate già maturate nei confronti delle quali non è possibile riconoscere alcun potere discrezionale della P.A."
Ineccepibile, quindi, sarebbe la quantificazione del danno operata dai primi giudici.
Conclusivamente il P.G. ha chiesto il rigetto dell’appello, con la condanna degli appellanti alle spese anche del secondo grado di giudizio.
Gli appellanti hanno poi depositato nel giugno 2003 note difensive, nelle quali puntualizzano che:
1) nulla è stato obiettato dalla Procura Generale per confutare la tesi degli appellanti stessi, basata su una puntuale lettura degli artt. 7 e 11 della convenzione secondo cui la costituzione della **** S.r.l. – già avvenuta al momento dell’affidamento della concessione – aveva realizzato la previsione contenuta nell’art. 7 lett. c) della stessa convenzione, non pertinente essendo il riferimento fatto al successivo art. 11;
2) la sentenza impugnata si è soffermata unicamente sul mancato incameramento della fideiussione di cui all’art. 6 della convenzione, ma non ha fatto alcun riferimento alla cauzione prevista nel precedente art. 4;
3) a seguito dell’azione giudiziaria intrapresa dal Comune di **** innanzi al Tribunale di Isernia ed a seguito dell’accordo transattivo approvato con deliberazione consiliare n. 6 del 19 marzo 2002 e sottoscritto il 18 aprile 2002, la **** S.r.l. ha versato al Comune (in aggiunta a £. 272.341.432, precedentemente corrisposte) la somma di €. 160.101,64 largamente superiore a £. 224.061.000 per cui vi è stata condanna.
4) conseguentemente gli appellanti chiedono una pronuncia: a) in via principale, di rigetto della domanda per insussistenza degli addebiti o, in ogni caso, per insussistenza del danno patrimoniale; b) in via gradata, di cessazione della materia del contendere per effetto del pagamento della somma per cui la sentenza impugnata ha disposto la condanna.
Con atto, definito di intervento ex art. 47 R.D. 13 agosto 1933 n. 1038 e depositato il 13 giugno 2003, si è costituito il Comune di ****, rappresentato dall’avv. Lucio Filippo Longo, il quale ha chiesto il rigetto dell’appello definito inammissibile, improcedibile e comunque infondato in fatto e in diritto.
Iniziata la celebrazione del presente giudizio di appello, i legali degli appellanti hanno chiesto (al fine di approntare atti difensivi) ed ottenuto il rinvio dell’udienza fissata per il giorno 26 giugno 2003.
Alla ulteriore udienza del 13 gennaio 2004, su richiesta dell’avv. Costanzo e stante l’assenza dell’avv. Rizzi, il giudizio è stato nuovamente rinviato.
Successivamente, a fronte delle reiterate affermazioni degli appellanti di aver ripianato completamente ogni loro dare e delle conseguenti richieste di declaratoria di cessazione della materia del contendere, questa Sezione, all’esito delle udienze tenutesi il 20 aprile 2004 ed il 28 ottobre 2004, ha proceduto con le ordinanze n. 047/2004/A del 4 maggio 2004 e n. 0148/2004/A in data 11 novembre 2004 ad acquisire dalla civica Amministrazione notizie e documentazione utili per individuare la quota parte dell’imputazione dell’importo di € 160.101,64, riscossi dal Comune a seguito della transazione, rispetto al suo credito di € 115.717,84, accertato dal primo giudice.
Le risposte del Sindaco geom. Adelmo ****, non puntuali né concludenti, hanno indotto la Sezione, con successiva ordinanza n. 048/2005/A del 13 giugno 2005 emessa all’esito dell’udienza del 24 maggio 2005, a chiedere esaustiva risposta ai suoi quesiti alla Prefettura di Campobasso, la quale attraverso il funzionario incaricato (dott.ssa Giovanna ****), ha fatto avere la relazione del 10 ottobre 2005.
In vista dell’odierna discussione orale, gli avv.ti Rizzi, Testa e Costanzo hanno depositato il 24 novembre 2005 una memoria, nella quale, partendo dalla quantificazione del presunto danno effettuata dal primo giudice in complessivi € 115.717,84, hanno affermato l’erroneità delle operazioni peritali della dott.ssa ****, la ove esse si discostano dalla ricostruzione, nei vari elementi che lo compongono, del suddetto importo ed hanno concluso che a fronte del totale (€ 132.142,26) complessivamente dovuto dalla ****, questa, avendo pagato in sede transattiva l’importo di € 160.101,64 avrebbe corrisposto una maggior somma di € 27.959,38.
All’odierna udienza, gli avv.ti Rizzi, Testa e Costanzo hanno, ciascuno, illustrato il contenuto della memoria depositata il 24 novembre 2005, insistendo sul concetto che, essendo ormai intangibile perchè coperta da giudicato la somma quantificata dalla Sezione molisana ed essendo stato pagato un importo eccedente quello dovuto, sarebbe venuto meno l’elemento oggettivo del danno. Hanno conclusivamente ribadito la richiesta di declaratoria di cessazione della materia del contendere.
Il P.G., dal canto suo, partendo dalla considerazione di due dati incontrovertibili (€ 115.717,84 stabiliti dal giudice di prime cure e € 235.248,56 costituenti, a detta del funzionario dott. **** il totale del credito maturato dal Comune nel periodo 1966-2000) ha ritenuto che, ai fini dell’esatta imputazione della somma riscossa – € 160.101,64 – al periodo 1995-1997, occorra non già applicare l’art. 1193 cod. civ., bensì ricorrere al metodo proporzionale, con la risultanza che l’importo pagato sarebbe di € 78.037,38 e conseguentemente l’importo ancora scoperto relativamente al suddetto periodo ammonterebbe a € 37.680,47. Tale importo maggiorato di rivalutazione monetaria, interessi e spese comporterebbe un aggravio complessivo di € 54.105,09, a cui andrebbero ulteriormente aggiunti gli interessi decorrenti dalla data della transazione.
Il P.G., oltre a tale richiesta conclusiva, si è riportato al suo atto scritto conclusionale, per quel che concerne la confutazione dei motivi di appello.
1. – In ordine all’atto di intervento, nel presente giudizio, ai sensi dell’art. 47 R.D. 13 agosto 1933 n. 1038, da parte del Comune di **** a mezzo dell’avv. Lucio Filippo Longo, questa Sezione – con ordinanza trascritta al verbale dell’udienza tenutasi il 20 aprile 2004 – ha dichiarato inammissibile il detto intervento, nel rilievo che gli Organi comunali (cfr. deliberazione consiliare n. 23 del 17 luglio 2002 e deliberazione di Giunta n. 106 del 13 luglio 2002) avevano conferito semplicemente un incarico di consulenza legale al menzionato avv. Longo, senza autorizzare la costituzione del Comune nel presente giudizio.
2. – Per quel che concerne il merito, il Collegio respinge l’appello, siccome giuridicamente infondato.
L’articolazione della vicenda all’esame, mostra chiaramente, ad avviso di questi Giudici il comportamento, connotato da alta superficialità e trascuratezza e quindi da colpa grave, con cui gli appellanti, secondo le contestazioni mosse dal Procuratore regionale, hanno curato l’affidamento in concessione della gestione dell’impianto di imbottigliamento dell’acqua sorgiva di Cannavine, in ****.
I motivi di appello avverso la sentenza della Sezione molisana di primo grado non sono idonei a superare le censure già mosse dalla medesima Sezione, ove si consideri quanto segue.
3) Non convince l’affermazione difensiva secondo cui la disposizione dell’art. 7 lett. c) della convenzione stipulata il 13 aprile 1995 tra Comune e **** S.r.l. era stata nella specie osservata, atteso che la **** S.r.l. “si era costituita prima dell’intervenuto affidamento della gestione, con l’effetto che la titolarità della gestione in capo alla suddetta **** deriva proprio dal disposto di cui al richiamato art. 7 della convenzione”.
Se così fosse, rileva il Collegio, non si capisce perché la citata lett. c) abbia previsto “l’obbligo della concessionaria di costituire una società di capitali .. che sarà titolare della presente concessione” con evidente esclusione del riferimento ad una situazione già in essere e con proiezione, invece, ad un’attività futura.
Peraltro dalla formulazione, invero confusa ed ambigua, sia del citato art. 7 (relativo all’affidamento del servizio in concessione ad una società), sia del successivo art. 11 (relativo al subingresso nella concessione di un terzo), si evince comunque che il nuovo soggetto dovesse sottoscrivere un atto ai fini dell’espressa ed integrale assunzione di ogni obbligazione discendente dalla convenzione e ai fini dell’accettazione, senza riserve, di ogni condizione.
La convenzione venne sottoscritta dal Comune e dalla **** S.r.l. (quest’ultima, e non la ****, era l’originaria titolare della concessione ! ), le quali erano formalmente le due parti contrattuali titolari dei rispettivi diritti ed obblighi. La **** S.r.l., anche se costituita nel 1993 e quindi prima della firma della convenzione, non ha mai assunto la formale titolarità della concessione, non risultando da alcun atto scritto tale assunzione, la quale avrebbe comportato, oltrechè l’acquisizione dei vantaggi, il carico relativo agli impegni ed oneri derivanti dalla gestione del servizio. Ciò è tanto vero che la medesima ****, nei successivi rapporti con l’Amministrazione, si ritenne legittimata ad invocare la sussistenza di un rapporto di mero fatto e, quindi, a reclamare l’insostenibilità del suo pieno assoggettamento alle obbligazioni contrattuali.
Giova qui rammentare che l’istituto della concessione, quale provvedimento col quale la Pubblica Amministrazione conferisce ex novo posizioni giuridiche al destinatario, è sottoposto al regime del diritto amministrativo e deve quindi essere rispettoso delle finalità e degli interessi di natura pubblica che sono ad esso sottesi. Interessi tra i quali è certamente da annoverare quello della forma scritta ad substantiam, requisito necessariamente prescritto per la sussistenza e la validità delle clausole contrattuali intercorrenti tra Pubblica Amministrazione e terzo contraente, con la conseguente impossibilità che possano acquisire rilievo, in sostituzione, comportamenti concludenti o impliciti ovvero rapporti di mero fatto.
4) La polizza fideiussoria di cui all’art. 6 della convenzione, diretta a garantire la corretta manutenzione e gestione dello stabilimento e quindi la restituzione, alla scadenza della concessione, dei beni in buono stato di manutenzione, doveva comunque essere, per espresso patto contrattuale, rimessa dalla società al Comune, “al momento della sottoscrizione del verbale di consegna” dello stabilimento stesso. Il non averlo fatto (il che è pacifico) è uno degli indici della condotta dei pubblici amministratori censurata dal Giudice di primo grado come “gravemente negligente, irresponsabile e disattenta agli interessi dell’ente amministrato”. Giudizio negativo, questo, che appare corretto, essendosi detta condotta caratterizzata soprattutto per la mancata “regolarizzazione dei rapporti con la società che aveva in gestione l’impianto” (per quel che sopra si è detto) e per l’omessa assunzione delle garanzie a tutela delle ragioni comunali, che pure erano doverose nell’ambito di un rapporto contrattuale tanto importante.
5. – Premesso che anche “il ritardo nel pagamento di una parte dei canoni” ed il “pagamento parziale” degli stessi, comunque, configurano un inadempimento contrattuale (posto che l’adempimento consiste nell’esatta e tempestiva realizzazione della prestazione dovuta), il Collegio rileva che è la stessa difesa degli appellanti ad ammettere che la **** S.r.l. omise il completo versamento dei canoni.
Dalla lettera n. 1021 del 17 settembre 1998 si evince, poi, che detta società, nel dichiararsi sciolta da vincoli contrattuali, contestò le somme pattuite come canoni. Tali minori entrate costituiscono comunque un danno al patrimonio comunale, indipendentemente dall’esistenza di una garanzia fideiussoria (che non equivale a pagamento effettivo) per la rateizzazione del pagamento dei canoni ed indipendentemente dalla mancata ripercussione negativa sul bilancio dell’Ente locale, come prospettato dagli appellanti.
Del resto, proprio per siffatta situazione, il Comune attivò, con citazione del 12 aprile 2001, il giudizio civile per il recupero delle sue spettanze.
6. – Per quel che concerne il danno erariale derivante dal mancato introito delle somme corrispondenti al 5% annuo del valore degli impianti e delle attrezzature in dotazione, da destinare all’ammodernamento tecnologico ed alla manutenzione straordinaria degli stessi nel periodo 1995-1997, il Collegio constata l’esattezza del rilievo del P.G., non contrastato dalla difesa degli appellanti, secondo cui dal verbale relativo alla delibera consiliare n. 35 del 6 aprile 1994, approvativa dello schema di convenzione, risulta (pag. 14) l’espresso riferimento ad un ”fondo di ammortamento pari al 5% obbligatorio” da destinare alle finalità sopra indicate.
Al riguardo appare al Collegio convincente la considerazione del P.G. (anch’essa non contrastata dalla difesa) secondo cui la suddetta previsione appare sostanzialmente speculare a quella contenuta nell’art. 265, punto 5 del T.U. della finanza locale, approvato con R.D. 14 settembre 1931 n. 1175 (attinente alla disciplina dei contratti di concessione dei servizi pubblici municipalizzati), il quale prevede uno specifico corrispettivo in relazione agli immobili ed agli impianti ceduti dall’Amministrazione. Corrispettivo che si aggiunge al canone dovuto per la concessione in alternativa alla partecipazione agli utili (punto 4), fermo restando, a carico dell’impresa, la “regolare manutenzione degli impianti per l’intero periodo della concessione”.
Comunque, anche ammesso e non concesso che il preteso contrasto tra gli artt. 5 e 7 della convenzione ponesse a carico della concessionaria una duplicazione di oneri, resta il fatto che tale era la originaria situazione derivante da una clausola, stabilita mediante il concorde incontro delle volontà delle due parti contrattuali di un rapporto concessorio. E tale situazione non poteva essere modificata, come invece è stato fatto, per di più con effetto retroattivo, mediante un atto unilaterale della sola Amministrazione ed in assenza quindi di un’intesa, anche qui formalizzata con apposito atto scritto, con la controparte.
7.- Tanto detto in ordine ai motivi di appello e confermato, quindi, il riconoscimento della responsabilità amministrativa degli appellanti, il Collegio prende in esame la questione della quantificazione del danno.
All’accertamento della sussistenza di tale elemento della responsabilità amministrativa – accertamento che costituisce indagine prioritaria del giudice contabile – questa Sezione, a fronte delle reiterate affermazioni dei difensori degli appellanti di aver ripianato completamente ogni loro dare e delle conseguenti reiterate richieste di declaratoria di cessazione della materia del contendere, ha proceduto con le ordinanze n. 047/2004/A del 4 maggio 2004 e n. 0148/2004/A in data 11 novembre 2004 ad acquisire dalla civica Amministrazione notizie e documentazione utili per individuare la quota parte dell’imputazione dell’importo di € 160.101,64, riscossi dal Comune a seguito della transazione, rispetto al suo credito di € 115.717,84, accertato dal primo giudice.
Le risposte del Sindaco geom. Adelmo ****, non puntuali né concludenti, (ed il suo comportamento, peraltro, è già stato segnalato all’attenzione del Procuratore regionale) hanno indotto la Sezione, con successiva ordinanza n. 048/2005/A del 13 giugno 2005 a chiedere esaustiva risposta ai suoi quesiti alla Prefettura di Campobasso, la quale attraverso il funzionario incaricato dott.ssa Giovanna ****, ha fatto avere la relazione del 10 ottobre 2005.
Il Collegio tiene, subito, a confutare l’assunto espresso all’odierna udienza dall’avv. Costanzo, secondo cui nell’ordinanza n. 0148/2004/A sarebbe stata la stessa Sezione a disporre l’imputazione del totale della somma acquisita (€ 160.101,64) esclusivamente al periodo 1995- 1997. Se così fosse, rileva il Collegio, sarebbe bastato un semplice raffronto – effettuabile dallo stesso Giudice senza ricorrere ad alcuna ordinanza – tra l’importo di € 160.101,64 e quello di 115.717,84 per comprendere che il primo, maggiore, copriva completamente il secondo, minore. Scopo della richiesta istruttoria, che è stato più volte esplicitato nelle richiamate ordinanze e, tra l’altro, è stato ben compreso dalla dott.ssa **** era, invece, quello di capire, attraverso un analitico conteggio, quanta parte dell’importo di € 160.101,64 fosse da riferire, oltrechè al periodo 1998-2000, al periodo 1995-1997, il quale ultimo, come già detto, costituisce l’ambito temporale, così delimitato dal primo giudice, oggetto del presente processo.
8.- Procedendo alla quantificazione del danno, il Collegio constata che punto di partenza è la statuizione del Giudice di prime cure, ormai intangibile perché non impugnata dalle parti, secondo cui l’importo complessivo è di “£. 224.061.000 così specificato: £. 250.000.000 ( canoni annui 1995, 1996,1997), più £ 100.296.080 (5% valore degli impianti per gli anni 1996 e 1997), meno £ 70.000.000 (importo corrisposto quali anticipi dalla **** a tutto il 1997), meno £. 56.235.000 (investimenti anticipati dalla ****), per un totale di £. 224.061.000” (pari a € 115.717,84).
Al riguardo, il Collegio condivide l’osservazione dei difensori degli appellanti, in base alla quale la predetta somma di £. 56.235.000 non va scomputata dal canone per l’anno 1998, come fatto dalla dott.ssa ****, bensì nell’ambito del conteggio afferente il periodo 1995-1997, attesa la definitività della statuizione di cui si è sopra detto.
Per la stessa ragione, il Collegio non considera includibile tra i crediti maturati dal Comune, contrariamente a quanto indicato dalla dott.ssa ****, l’importo di £. 4.179.007 (quota, afferente all’anno 1995, pari al 5% del valore degli impianti e macchinari), atteso che tale importo non è ricompreso nel calcolo fatto dal Giudice di primo grado.
Altro punto pacifico è che la somma ricevuta dal Comune in sede di transazione intervenuta con la **** S.r.l. il 18 aprile 2002 ed autorizzata con delibera consiliare n. 6 del 19 marzo 2002 e cioè £. 310.000.000 pari a € 160.101,64 (di cui €. 129.114,22 in contanti e € 30.987,42 mediante cessione definitiva a titolo di datio in solutum di macchinari, arredi, attrezzature, impianti tecnologici di proprietà **** S.r.l.) è da ricollegare al giudizio civile intentato con citazione del 12 aprile 2001, con cui il Comune aveva chiesto alla controparte il pagamento di complessive £. 345.208.577 (pari a € 178.285,35) a titolo di canoni non corrisposti per ciascuno degli anni dal 1996 al 2000.
9.- L’acquisizione della somma di € 160.101,64 da parte del Comune è, dunque, servita ad estinguere le obbligazioni relative ai canoni (a tutti i canoni) richiesti con l’attivazione del suddetto giudizio civile.
Pertanto, sulla base dei dati forniti dalla relazione **** – al cui apprezzamento il Collegio procede tenendo espressamente conto sia delle premesse indicate sopra al punto 8 sia che, rispetto alla medesima relazione, i difensori degli appellanti hanno sollevato solamente le obiezioni contenute nella memoria depositata il 24 novembre 2005, con implicita rinuncia ad altre contestazioni – risulta che il credito maturato dal Comune verso **** S.r.l. era, prima del pagamento conseguito dall’atto transattivo, di complessivi € 235.248,46 così risultanti : a) anno 1995 canone di £. 10.000.000 poi pagato; b) anni 1996 e 1997 £ 224.061.000 pari a € 115.717,84, come stabilito dal primo Giudice; c) anno 1998 canone di £. 120.000.000 – £. 40.000.000 pagate e quindi £. 80.000.000, pari a € 41.316,55; d) anno 1999 canone di £. 68.717.000 pari a € 35.489,36 e anno 2000 canone di £. 82.726.577 pari a € 42.724,71.
10.- Nell’affrontare la questione dell’imputazione della somma di € 160.101,64 rispetto alla somma di € 235.248,46, il Collegio, aderendo al parere espresso in udienza dal P.G., ritiene che nella fattispecie non possa farsi ricorso al criterio ex art. 1193 cod. civ., come invece proposto dalla dott.ssa ****.
Invero, la citata norma al comma 1, consente al debitore (di più debiti di natura omogenea nei confronti della stessa persona) di indicare a quale debito debba essere imputato il parziale pagamento, con facoltà esercitabile, però, non oltre l’atto del pagamento medesimo. Solo in mancanza di siffatta indicazione, soccorrono i criteri evidenziati nel comma 2 della norma medesima e ciò nell’evidente intendimento che, non essendo stata estinta la totalità dei debiti, restino precisati quei crediti che il creditore – il quale ha appunto ricevuto un pagamento parziale – può successivamente azionare.
Nella fattispecie invece, con l’intervenuta transazione si è espressamente inteso estinguere tutte le reciproche posizioni creditorie e debitorie relative alle pretese in contestazione, sicchè il Comune, creditore, è stato posto nell’impossibilità di reclamare ulteriormente su quei punti le proprie ragioni.
11.- Il criterio di imputazione che logicamente va applicato nella fattispecie è quello proporzionale. Pertanto, sviluppando la proporzione 160.101,64 : 235.248,46 = x: 115.717,84, si ottiene che x è pari a € 78.753,39 che costituisce, dunque, la somma pagata riferita al periodo 1995-1997. Conseguentemente, la somma ancora da pagare riferita al medesimo periodo è di € 36.964,45 (115.717,84 – 78.753,39).
Quest’ultima somma, arrotondata a € 37.000 va addebitata, secondo il condiviso criterio stabilito dalla Sezione molisana, per il 30 % (pari a € 11.100) a carico dei Sigg. **** Luigi e **** Michelino (per € 5.550 ciascuno) e per il restante 70 % (pari a € 25.900) a carico degli altri 7 appellanti (**** Pietro, **** Antonio, **** Giuseppe, **** Gioacchino Gervasio, **** Mario, **** Domenico e **** Santino, per € 3.700 ciascuno).
Alla somma predetta vanno aggiunti:
– gli interessi legali e la rivalutazione monetaria, conteggiati sino alla data (22 maggio 2002) di soddisfo del credito comunale, che il Collegio con suo discrezionale apprezzamento intende fissare nelle misure già calcolate (anziché dalla dott.ssa ****) dal Comune di **** (vedasi attestazione del 17 gennaio 2005 allegata alla lettera dell’Amministrazione n. 120 del 19 gennaio 2005) e recepite dai difensori degli appellanti (vedasi memoria del 24 novembre 2005) e cioè € 15.162,08 (12.735,19 + 2.426,89), da ripartirsi secondo le proporzioni indicate nel presente punto 11;
– gli interessi legali e la rivalutazione monetaria (pure da ripartirsi secondo il cennato criterio proporzionale), da conteggiare a decorrere dal 23 maggio 2002 e sino alla data di soddisfo del credito di € 37.000;
– le spese processuali del primo grado (€ 1.262,44) e quelle del presente grado di giudizio, da ripartirsi in parti uguali tra tutti i nove appellanti
la Corte dei Conti, Sezione Seconda giurisdizionale centrale, definitivamente pronunciando e disattesa ogni altra domanda, deduzione od eccezione, RESPINGE l’appello proposto da Luigi ****, Pietro ****, Antonio ****, Michelino ****, Giuseppe ****, Gioacchino Gervasio ****, Mario ****, Domenico **** e Santino ****, avverso la sentenza della Sezione giurisdizionale per il Molise della Corte dei conti n. 162/2001 emessa il 7 giugno 2001 e depositata il 24 settembre 2001, e, per l’effetto CONDANNA i suddetti al pagamento delle somme e con le misure ed i criteri indicati in motivazione al punto 11.
Le spese del presente giudizio, per quanto sin qui maturate, si liquidano in euro 2112,08_______________
(duemilacentododici/08).
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 29 novembre 2005.
Depositata in Segreteria il 31 GEN. 2006
F.to Mario Francioni