Source: https://sbirka.nssoud.cz/cz/pozemni-komunikace-souhlas-pravniho-predchudce-s-uzivanim-pozemku-jako-verejne-ucelove-komunikace.p2219.html
Timestamp: 2020-05-27 15:44:47+00:00
Document Index: 7236467

Matched Legal Cases: ['§ 7', 'zákona č. 13', '§ 42', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 50', '§ 42', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 7', 'soud ', '§ 11', '§ 7', '§ 19', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 6', 'zákona č. 111', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 89', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 151', '§ 170', 'zákona č. 183', 'zákona č. 184', 'soud ', 'ÚS 268/06 ', 'soud ', 'ÚS 268/06 ', 'soud ', 'ÚS 268/06 ']

Pozemní komunikace: souhlas právního předchůdce s užíváním ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
2390/2011
Pozemní komunikace: souhlas právního předchůdce s užíváním pozemku jako veřejné účelové komunikace
k § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2011, čj. 5 As 36/2010-204)
č. 1582/2008 Sb. NSS a č. 2028/2010 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 190/2007 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 301/05) a č. 2/2008 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 268/06).
Jiří Š. proti Krajskému úřadu Plzeňského kraje o uložení pořádkové pokuty, o kasační stížnosti žalovaného.
Rozhodnutím ze dne 22. 7. 2008 uložil Obecní úřad Druztová žalobci podle § 42 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích pořádkovou pokutu ve výši 60 000 Kč za nesplnění písemné výzvy ze dne 18. 3. 2008, kterou mu uložil povinnost odstranit z veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku v k. ú. Druztová nepovolenou překážku, kterou tvořila část oplocení v podobě 1 železné kuny a pletiva o výšce cca 1,6 m přetínajícího v pravém úhlu uvedenou komunikaci.
Žalobce napadl rozhodnutí správního orgánu prvního stupně odvoláním, které žalovaný rozhodnutím ze dne 29. 10. 2008 zamítl.
Proti uvedenému rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Plzni, jenž rozsudkem ze dne 19. 2. 2010 zrušil rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Krajský soud se zabýval zejména posouzením otázky, zda se na předmětném pozemku nachází veřejně přístupná účelová komunikace. V této souvislosti poukázal na právní názor vyslovený v nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS, v němž se Ústavní soud zabýval otázkou nutných podmínek pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace. V posuzovaném případě však podle krajského soudu nebyla splněna podmínka souhlasu vlastníka pozemku či jeho právního předchůdce se vznikem veřejně přístupné účelové komunikace. Žalovaný neuvedl, který konkrétní vlastník měl v daném případě dát souhlas s omezením vlastnického práva. V daném případě nabyla žalobcova matka předmětný pozemek v rámci
, a proto nelze přihlížet k případnému souhlasu předchozího vlastníka, tj. státního podniku Lesů České republiky nebo státu, s omezením vlastnického práva. Vzhledem k tomu, že ani žalobce souhlas s existencí komunikace nedal a uvedl, že jej ani nikdy nedá, mohl by být předmětný pozemek veřejně přístupnou účelovou komunikací pouze tehdy, pokud by souhlas s omezením vlastnického práva dala žalobcova matka v době, kdy tento pozemek vlastnila.
Na základě podkladů obsažených ve správním spise, zejména výpovědí svědků provedených v řízení před správním orgánem prvního stupně, však dospěl krajský soud k závěru, že k aktům bránění obecnému užívání předmětného pozemku docházelo již v době bezprostředně po vydání pozemků. Krajský soud poukázal též na skutečnost, že před komunikaci byla umístěna dopravní značka "
" s dodatkovou tabulkou "
Mimo dopravní obsluhu
". Vjezd na pozemek přes zákazovou dopravní značku proto nelze považovat za oprávněné užívání, které by mohlo založit obecné užívání pozemku. Z důkazů provedených ve správním řízení podle krajského soudu vyplývá, že nebyly naplněny podmínky pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace na předmětném pozemku. Správní orgány postupovaly v rozporu s § 50 odst. 4 správního řádu, neboť nesprávně hodnotily provedené důkazy a pochybily, když uložily žalobci pořádkovou pokutu podle § 42 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. V ní uvedl, že správní orgány prokázaly existenci veřejně přístupné účelové komunikace na předmětném pozemku. Z obsahu správního spisu je zřejmé, že předchozím vlastníkem pozemku byl stát, ovšem pozemek byl ve správě Lesů České republiky. Z provedených důkazů pak vyplývá, že ani stát, ani Lesy České republiky či Místní národní výbor v Druztové nebránily užívání předmětného pozemku jako účelové komunikace. Právě naopak bylo jejich vůlí, aby pozemky v chatové oblasti takto sloužily. Podle stěžovatele se v daném případě neuplatní právní názor vyslovený Ústavním sou- dem v uvedeném nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06, podle něhož nelze přihlížet k případnému souhlasu veřejnoprávní
s omezením vlastnického práva, byl-li pozemek nabyt v rámci
. Ústavní soud řešil případ, kdy kromě sporné komunikace existovala i jiná alternativa přístupu. Tak tomu ovšem není v daném případě, neboť předmětný pozemek je jedinou alternativou přístupu k nemovitostem chatařů. Podle názoru stěžovatele nelze nález Ústavního soudu šablonovitě aplikovat i v daném případě, neboť by takový postup v praxi vyvolal množství neřešitelných případů, kdy by vlastník restituovaných pozemků přestal být vázán souhlasem předchozího vlastníka, přestože pozemní komunikace plní nutnou komunikační potřebu. Mnoho vlastníků nemovitostí by se tak ocitlo bez přístupu ke svým nemovitostem. Z tohoto důvodu vychází podle stěžovatele
ze závaznosti souhlasu s užíváním pozemku, který za jasně definovaných kritérií přechází na právního nástupce dřívějšího vlastníka pozemku. Stěžovatel v této souvislosti poukázal na právní závěry vyslovené v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS, a ze dne 30. 9. 2009, čj. 5 As 27/2009-66, č. 2012/2010 Sb. NSS.
(...) Pokud jde o další stížní námitku, je třeba konstatovat, že podmínkami vzniku veřejně přístupné účelové komunikace se v minulosti opakovaně zabývaly Ústavní soud, Nejvyšší správní soud i Nejvyšší soud. Tyto podmínky Nejvyšší správní soud shrnul mj. v rozsudku ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS, jehož se dovolával rovněž stěžovatel a na který je možné v daném ohledu odkázat:
Ke vzniku veřejné účelové komunikace na předmětném pozemku by došlo, pokud by komunikace byla jejím majitelem věnována veřejnému užívání nebo k němu byla konkludentně určena. Pro vznik veřejné účelové komunikace ze zákona je nutné splnění podmínek uvedených v § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Musí se jednat o dopravní cestu, určenou k užití silničními a jinými vozidly a chodci, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.
V nálezu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, N 2/48 SbNU 9, Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že vlastnické právo je omezitelné v případě
za něj), jedná se o neústavní porušení vlastnického práva. V takových případech lze ústavně konformně omezit vlastnické právo pouze se souhlasem vlastníka, a nelze proto vůbec hovořit o nuceném (resp. vynuceném) omezení podle ustanovení § 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (srov. obdobně též rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2008, čj. 6 As 80/2006-105).
Existuje-li tedy v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem. Tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v § 7 zákona o pozemních komunikacích, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§ 19 zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních komunikacích toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. Jediný ústavně konformní výklad je proto ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Tomuto závěru nikterak neodporuje skutečnost, že účelová komunikace a obecné užívání komunikací jsou instituty veřejnoprávními, nikoli soukromoprávními.
Jestliže vlastník se zřízením veřejně přístupné účelové komunikace souhlasil, jsou jeho soukromá práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace. Obecné užívání pozemní komunikace nemůže být vyloučeno pozdějším jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právního nástupce. Nutno upozornit, že souhlas vlastníka nemusí být projeven výslovně, obvykle totiž půjde o souhlas vyjádřený konkludentně. Pokud vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako veřejně přístupná účelová komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, vzniklou ze zákona. Stačí tedy, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace. Naproti tomu v případě nesouhlasu musí jít o aktivní jednání vlastníka pozemku.
Veřejnou cestou se tedy pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným souhlasem nebo konkludentním strpěním. Rovněž komunikace, u níž sice již nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků obecnému užívání věnována, jež však byla jako veřejná cesta užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně přístupnou účelovou komunikací (srov. rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2009, čj. 5 As 27/2009-66).
Pokud je účelová komunikace zřízena, je její právní
Z principu závaznosti byť i konkludentního souhlasu vlastníka s obecným užíváním komunikace i pro jeho právní nástupce však existuje jedna důležitá výjimka, kterou dovodil Ústavní soud právě ve zmiňovaném nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06, když konstatoval: "
Ústavní soud akceptuje v obecné rovině názor Nejvyššího soudu, že omezení vlastnického práva k pozemku ve formě veřejného přístupu na tento pozemek je způsobilé přecházet z vlastníka na vlastníka a že není třeba souhlasu nového vlastníka, pokud byl souhlas udělen vlastníky předchozími. Tento závěr jistě platí tam, kde dochází k převodu vlastnického práva mezi soukromými subjekty a kde nový vlastník pozemek přejímá do vlastnictví s vědomím, že vlastnické právo je již takto omezeno.
Tento závěr však nelze podle Ústavního soudu vztahovat na případ stěžovatelů, kteří nabyli vlastnické právo k pozemku od hlavního města Prahy v restituci.
V daném případě je totiž nezbytné přihlížet k tomu, že předchozím vlastníkem byla veřejnoprávní
, jejíž přístup k otázce veřejného užívání pozemků je jistě velmi odlišný od postojů ryze soukromého vlastníka pozemku.
Lze konstatovat, že stěžovatelé v tomto smyslu nemohli vstupovat do práv a povinností předchozího vlastníka, a naopak by bylo proti smyslu vlastnické
, pokud by sice získali vlastnické právo, ovšem zatížené veřejným užíváním pozemku
" (důraz doplněn NSS).
Na tomto nálezu Ústavního soudu založil své rozhodnutí rovněž krajský soud v nyní posuzované věci. Stěžovatel ovšem namítá, že krajský soud tento
uplatnil na daný případ mechanicky, ačkoliv skutkové okolnosti dané věci byly odlišné. S tímto závěrem ovšem Nejvyšší správní soud nesouhlasí.
Stěžovatel spatřuje skutkovou odlišnost v prvé řadě v tom, že matka žalobce v tomto případě nenabyla podle jeho tvrzení pozemek v restituci od veřejnoprávní
, ale od státního podniku Lesů České republiky. Z obsahu správního spisu ovšem vyplývá, že rodiče žalobce byli nuceni darovat v roce 1962 československému státu za zanedbatelnou finanční náhradu nemovitosti, na nichž se dříve nacházel ovocný sad, včetně pozemku, z něhož byl později vyčleněn předmětný pozemek. V roce 1994 byl předmětný pozemek vedle dalších nemovitostí vydán v rámci
Lesy České republiky jako osobou povinnou matce žalobce. Podle krajského soudu ovšem Lesy České republiky předmětný pozemek pouze spravovaly, neboť byl ve vlastnictví státu. Tento názor krajského soudu odpovídá tehdy platné právní úpravě obsažené v § 6 odst. 1 zákona č. 111/1990 Sb., o státním podniku, podle něhož státní podnik hospodařil s věcmi a majetkovými právy svěřenými mu při jeho založení a dále s věcmi a majetkovými právy nabytými v průběhu jeho podnikání. Přitom věci, s nimiž státní podnik hospodařil, byly ve státním vlastnictví. Správní orgány se nezabývaly otázkou, který subjekt byl vlastníkem předmětného pozemku před jeho vydáním v restituci. I přes tento nedostatek je ovšem zřejmé, že k souhlasu s užíváním předmětného pozemku jako součásti veřejně přístupné komunikace sice v minulosti nepochybně došlo, neboť jak uvádí stěžovatel, tato cesta byla zřízena k umožnění přístupu k zahrádkářské, resp. chatové osadě, nicméně stalo se tak právě v době, kdy byl daný pozemek z dnešního pohledu protiprávně odňat rodičům žalobce. K tomuto souhlasu československého státu či jeho právních nástupců, který trval až do vydání předmětného pozemku v restituci, tedy nelze podle citovaného právního názoru Ústavního soudu přihlížet.
Přitom podle mínění Nejvyššího správního soudu není podstatné, zda všechny, kdo vlastnili daný pozemek či na něm hospodařili do jeho navrácení matce žalobce, lze označit za v dnešním slova smyslu veřejnoprávní korporaci, nebo zda se, tak jako v případě Lesů ČR, jednalo z formálního hlediska o subjekt soukromého práva, byť ovládaný státem (tj. veřejnoprávní korporací) a s jeho majetkem hospodařící. Podstata závěrů Ústavního soudu totiž nespočívá v tom, že byl majetek v tehdy posuzovaném případě vydán v restituci veřejnoprávní korporací, přestože Ústavní soud tuto okolnost zmínil, ale v tom, že nelze spravedlivě požadovat po vlastníkovi, jemuž byl majetek vydán v restituci, aby proti své vůli a bez jakékoli náhrady snášel omezení svého vlastnického práva dané obecným užíváním jeho pozemku jako veřejně přístupné účelové komunikace, k němuž byl udělen souhlas (ať již kýmkoli) v době, kdy byl tento pozemek protiprávně odňat tomuto vlastníkovi či jeho právním předchůdcům. Ústavní soud se jasně vyjádřil, že takový závěr by byl v rozporu se smyslem vlastnické
Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem v tom, že na rozdíl od věci, o níž rozhodoval Ústavní soud nálezem sp. zn. II. ÚS 268/06, v nyní posuzovaném případě neexistuje plnohodnotná alternativa přístupu do chatové osady oproti komunikaci vedoucí po pozemcích žalobce a že za takovou plnohodnotnou alternativu rozhodně nelze považovat nouzový přístup po předmětném pozemku. Ani toto však není rozhodující skutková odlišnost, která by Nejvyšší správní soud opravňovala nepoužít zmiňovaný nález Ústavního soudu. Z uvedeného nálezu i z judikatury Nejvyššího správního soudu totiž vyplývá, že neexistence jiného rovnocenného komunikačního spojení je další dodatečnou podmínkou toho, aby byl vlastník povinen strpět obecné užívání komunikace. To ovšem nic nemění na tom, že musí být v každém případě splněna podmínka první a základní, tedy že muselo platně dojít k věnování pozemku obecnému užívání, a to vlastníkem pozemku či jeho právními předchůdci, či musí být takto daná cesta užívána od nepaměti. Zároveň Ústavní soud vyloučil, že by k tomuto věnování obecnému užívání mohlo platně dojít v době, kdy byl daný pozemek protiprávně odňat původnímu vlastníkovi, pokud byl následně navrácen v restituci.
Tento závěr Ústavního soudu musí Nejvyšší správní soud respektovat i v nyní posuzované věci, neboť jak vyplývá z judikatury Ústavního soudu (např. nález ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, č. 190/2007 Sb. ÚS), jeho vykonatelné nálezy jsou podle čl. 89 odst. 2 Ústavy ČR závazné pro všechny orgány i osoby, tedy nevztahují se pouze na věc, o níž Ústavní soud rozhodoval, ale mají precedenční účinky. Ústavní soud podle zmiňované judikatury přesto připouští, aby se ve výjimečných případech obecný soud od právního názoru vyjádřeného v jinak závazném nálezu Ústavního soudu odchýlil, pokud obecný soud následně shledá dostatek "
relevantních důvodů podložených racionálními a přesvědčivějšími argumenty, ve svém souhrnu konformnějšími s právním řádem jako významovým celkem, a svědčícím tak pro změnu judikatury
V prvé řadě totiž přichází v úvahu zřízení věcného břemene, samozřejmě ovšem za úplatu, a to na základě dohody. Pokud by nebylo možné dosáhnout zřízení věcného břemene dohodou, přichází v případech, kdy jde o přístup ke stavbě přes přilehlý pozemek, v úvahu též zřízení věcného břemene za náhradu rozhodnutím soudu podle § 151o odst. 3 občanského zákoníku. Věcné břemeno k pozemku pro nezbytný přístup, řádné užívání stavby nebo příjezd k pozemku nebo stavbě může být za náhradu zřízeno také rozhodnutím vyvlastňovacího úřadu podle § 170 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), (k tomu srov. např. rozsudek NSS ze dne 20. 3. 2008, čj. 6 As 11/2007-77, č. 1582/2008 Sb. NSS). V řízení se přitom postupuje podle zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění).
Přestože tedy Nejvyšší správní soud vnímá v daném případě jako problematické chování žalobce, který dosud zjevně nebyl přístupný k jakékoliv dohodě s vlastníky nemovitostí ve zmiňované chatové osadě a který svou dřívější funkci starosty obce Druztová zjevně využíval i pro prosazování svých soukromých zájmů, neshledal Nejvyšší správní soud, jak vyplývá z předešlého výkladu, dostatečné důvody pro to, aby nyní posuzovanou věc od nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06 skutkově odlišil, a neshledal ani takové výjimečné důvody, které by mu umožnily se od jinak závazného právního názoru Ústavního soudu odchýlit. Nejvyšší správní soud již ostatně tento nález reflektoval nejen ve svých rozsudcích ze dne 26. 6. 2008, čj. 6 As 80/2006-66, a ze dne 14. 1. 2011, čj. 5 As 79/2009-101, které se rovněž týkaly překážek, jež na své pozemky umisťoval žalobce, ale i v jiných věcech, např. v rozsudcích ze dne 7. 4. 2011, čj. 2 As 84/2010-128, a ze dne 16. 5. 2011, čj. 2 As 44/2011-99. Také zástupkyně veřejného ochránce práv, na jehož stanoviska v této věci, vydaná ovšem před zmiňovaným nálezem Ústavního soudu, se stěžovatel také odvolával, ve svém vyjádření ze dne 25. 6. 2010, které stěžovatel zaslal Nejvyššímu správnímu soudu, potvrdila, že veřejný ochránce práv ve své praxi nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06 plně respektuje a že Kancelář veřejného ochránce práv upozorňuje na tento nález na svých internetových stránkách, přičemž zde uvádí, že "
souhlas s užíváním veřejné cesty - jako pozemní komunikace přechází z jednoho vlastníka na druhého - toto pravidlo však podle Ústavního soudu nelze vztahovat na případy, kdy soukromý vlastník nabude vlastnické právo od veřejnoprávní
(např. obce) v restituci
". Pokud se stěžovatel dovolával rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS, a ze dne 30. 9. 2009, čj. 5 As 27/2009-66, č. 2012/2010 Sb. NSS, pak je třeba říci, že tato již také zmiňovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu se týkala obecných podmínek vzniku veřejně přístupné účelové komunikace, nezabývala se však výjimkou z obecného pravidla, která nastává v případě, kdy jde o pozemek protiprávně odňatý a následně navrácený v restituci.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že shledal námitky stěžovatele vztahující se k údajně nesprávnému použití nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06 krajským soudem nedůvodnými. (...)