Source: http://senat.cz/informace/z_historie/studie/sbornik/sbornik2.php?ke_dni=13.9.2017&O=11
Timestamp: 2018-05-26 13:52:44+00:00
Document Index: 8299730

Matched Legal Cases: ['čl. 14', 'soud ', 'Čl. 24', 'čl. 50', 'čl. 52', 'čl. 52', 'čl. 23', 'Čl. 24', 'čl. 89', 'čl. 49', 'Čl. 36', 'čl. 15', 'čl. 19', 'Čl. 97', 'čl. 34', 'Čl. 50', 'Čl. 80', 'čl. 84', 'čl. 85', 'soud ']

Část druhá - Bikameralismus : Senát PČR
Část druhá - Bikameralismus
O bikameralismu
Nejstaršími "parlamenty" byla poradní shromáždění panovníka, "velké rady", "kurie", "stavovské sněmy", tvořená privilegovanými příslušníky politického národa. Byli to přímí vazalové krále a jiní magnáti zastupující moc světskou či vysocí církevní hodnostáři, reprezentující moc duchovní. To oni ztělesňovali před panovníkem "zemi". Teprve později se jejich řady rozšiřují o drobnou šlechtu (v Anglii "gentry") a ještě později o příslušníky neurozeného stavu. Původní "parlament" se stal postupně pouze částí parlamentu, jednou z jeho dvou komor, a to zprvu tou významnější, "první". S růstem významu onoho neurozeného stavu, což bylo (snad všude) dáno tím, že právě tento stav (jako jediný) platil daně a chtěl také rozhodovat o jejich použití, neboť "to co se všech dotýká, má být schvalováno všemi", se z "první" komory stává "druhá", méně významná, spíše doplňující a brzdící komoru první. Alespoň fakticky - formálně se začasté na její pravomoci nic nezměnilo - sama nemohla prosadit nic, zabránit však mohla všemu. Proto "musíme rozlišovat mezi pravomocemi, jimž se horní komory teoreticky těší a mezi tím, jak jsou schopny jich používat." "Druhými se komory staly podle svých kompetencí v zákonodárném procesu."
Podle jiného hlediska bývají jako druhé komory charakterizovány ty, které nereprezentují přímo všechny voliče obdařené všeobecným volebním právem, ale jejich územní či zájmová společenství, jednotlivé státy ve federacích apod., tedy ty komory, které jsou méně demokratické. Podle Schambecka je to, že "druhé komory neslouží zastupování lidu" dokonce jejich pojmovým znakem. A tak i v Nizozemí se setkáme s druhou komorou, byť je tradičně nazývána První komora, to platilo i do zrušení stejnojmenné komory ve Švédsku, jako druhou komoru bychom podle druhého z kritérií mohli klasifikovat Senát Kongresu Spojených států amerických, jenž je přitom v zákonodárství roven Sněmovně reprezentantů a svou konfirmační pravomocí ji dokonce zastiňuje.
Pokud jde o terminologické odlišení "horní" a "dolní" komora, vztahuje se spíše k období postupné demokratizace a rozšiřujícího se volebního práva než k současnosti. Jejich historické konstituování je spojeno převážně s revolucemi, obecněji se sociálními a mocenskými změnami v jednotlivých státech (omezujeme se zde na Evropu - Amerika vykazovala dále zmíněná specifika). Ve Velké Británii (resp. tehdejší Anglii) ve století sedmnáctém, jinde ve století devatenáctém, se stále více ekonomicky a společensky prosazovala buržoazie (třetí stav). Kromě individuálního vzestupu jednotlivců (majetek, nobilitace), možného již dříve, se pod vlivem přirozenoprávních teorií začaly objevovat požadavky na reprezentaci lidu, celého národa. Středověké rozdělení společnosti na stavy, jimž byly přesně vymezeny úkoly ve společenské dělbě práce, bylo pokládáno za překonané. Třetímu stavu přestalo stačit být ve věcech moci a politiky reprezentován stavy privilegovanými. Stavovská shromáždění, tam kde existovala, či nově ustavené parlamenty (v absolutistických státech často neměly institucionální předchůdce, jinde se postupně generovaly ze stavovských sněmů) se otevřely také jeho zástupcům. Tento proces probíhal od konce osmnáctého do poloviny resp. konce druhé třetiny devatenáctého století. Není samozřejmě identický se zavedením všeobecného volebního práva.
Na okraj poznamenejme, že německý historik Otto Hintze dokonce spatřoval fundamentální rozdíly mezi stavovskými ústavami s dvoukomorovým systémem, jež byly podle jeho soudu vhodné k vývoji parlamentarismu (Anglie, Polsko, Uhry), a stavovskými ústavami se systémem kurií, přesněji řečeno tří kurií (Francie a německé státy), které vedly k absolutistickým poměrům.
Zde je tedy řeč o "druhých" komorách (z hlediska postavení v ústavním systému), případně též o "horních" komorách (z hlediska složení, způsobu ustavování). Obě adjektiva by bylo možné používat zároveň.
Zdá se, že toto naše rozlišení je v zásadní shodě s rozlišením Zdeňka Neubauera, který mluví jednak o druhých komorách, jednak o komorách, jež jsou "prvkem resistence vůči přímočaré demokracii (tzv. vyšší, horní, panská, senát, sněmovna lordů, pairů apod.)".
Kromě výše popisovaného typu konzervativních druhých komor, jež však nebyly všechny identické, bylo lze se v minulém století setkat i s typem zcela jiným - s federativní komorou, komorou zemí v podobě Senátu Kongresu Spojených států amerických (o něm v kapitole druhé). "Komorou zemí" byla od roku 1848 také podle amerického vzoru koncipovaná Rada kantonů/Stavovská rada ve Švýcarsku. Smyslem "komor zemí" je reprezentovat na celostátní úrovni zájmy států spolku či federace. Ani devatenácté století s sebou zjevně nepřineslo uniformitu druhých komor, tím méně lze o něčem takovém mluvit dnes.
Dvoukomorové parlamenty jsou komponentem složitého systému "brzd a protivah", jsou výrazem "zdvojení" dělby moci, při němž dochází k implementování pojistek do nitra jednotlivých státních funkcí. Přispívají k efektivnímu výkonu moci, současně ale také k jejímu omezení a kontrole, k ochraně nejrůznějších menšin. Jsou pojítkem mezi občanem a státem všude tam, kde stav a struktura společnosti varuje před spoléháním se na reprezentaci jediné sněmovny. Slouží k hledání a nalézání širší shody, než je shoda rodící se v jediném okamžiku, v jediném zákonodárném sboru. Vycházejí z přesvědčení o lidské omylnosti a možném selhání. Omylům ani selháním se nedá zabránit, mohou být však minimalizovány jejich následky. Jedině z těchto základů může vyrůstat demokratický právní stát, jedině toto vědomí může garantovat stabilní trvání demokratické a otevřené společnosti.
Do tohoto konceptu patří po našem soudu stejně tak dvoukomorový parlament, jako efektivní ústavní, správní a obecné soudnictví, ombudsman, reformovaná veřejná správa a další instituce právního státu. Je zjevné, že druhé komory nejsou nezbytně nutné, ale jejich absence musí být kompenzována jinými instituty kontroly zákonodárné moci (veto hlavy státu, ústavní soudnictví, referendum) a garancemi kvality zákonodárného procesu (státní a právní rady), jakož i jinými platformami reprezentace heterogenních společenských zájmů. Právě druhé komory přitom bývají institucemi strážení zvláštních zájmů, zájmů odlišných od těch, jež artikulují politické strany, jejichž doménou je první, "politická" komora. Dokladem tvrzení o komplexní povaze ústavních a politických systému jsou jak státy, které v nedávné době druhou komoru zrušily (Nový Zéland, Dánsko, Švédsko), tak i úvahy o propracování systému kontroly moci ve státech s jednokomorovým parlamentem (Slovensko).
V poněkud resolutní zkratce tak zastánce bikameralismu a současně skeptického pohledu na lidskou přirozenost, jež často svádí k zneužití moci a pošlapání práv menšin, shrnuje: "Bojovníci proti bikameralismu jsou hlasatelé "absolutistické" koncepce zastupitelské demokracie." Ta je opakem koncepce "vyvážené", liberální demokracie. Absolutistická, nebo podle Klokočky "monistická", či podle Talmona "totalitní" demokracie, je zbožštěním Rousseauovy ideje obecné vůle. Je založena na myšlence suverenity lidu, neomezitelnosti a nedělitelnosti jeho vůle. "Jestliže vládce nemůže být rozdělen, zákonodárná moc taktéž nemůže být rozdělena, neboť neexistují dvě, tři či čtyři zákonodárné moci, stejně tak jako neexistují dva, tři či čtyři vládci." V pozadí je stále přítomné nebezpečí zneužití moci okamžitou většinou, jež již nehodlá připustit, aby se kdy stala menšinou.
Obhájci vyvážené demokracie pokládají za výron vůle suveréna vůli celého zákonodárného sboru, obou jeho komor, pokud jsou demokraticky legitimovány. Tuto diskusi je možné ilustrovat popisem procesu tvorby Ústavní listiny z roku 1920. O tom však jindy.
1. alternovat princip reprezentace užívaný v komoře první (typicky regionální, federativní nebo zájmové komory),
2. brzdit politické strany etablované v první komoře v uskutečňování změn, jež nemusejí odpovídat přání většiny voličů (v rovném bikameralismu brzdí tak dlouho, až dojde k volbám, v nichž dají voliči jedné z komor za pravdu) a vytvářet prostor pro nové zvážení rozhodnutí (proto komora reflexe) také vtažením expertů a občanské veřejnosti,
3. chránit práva a svobody menšin, třeba i proti vůli většiny voličů.
1. ve zkvalitnění zákonodárství (poněkud nadstandardní funkcí je konstrukce pojistky demokracie - druhá komora jako "záchranná brzda"),
2. v reprezentaci specifických zájmů (zejména zemských) .
Poněkud méně časté je zdůvodnění druhé komory morálními a hodnotovými argumenty. Podle Hanse Bloma, jenž reflektuje zejména tradici aristokratických komor, kterou odvozuje od římského senátu - v Polybiově duchu aristokratického prvku smíšené ústavy římské -, vzešla instituce "senátorství" ze spontánní potřeby péče o národ a jeho tradice. Senátory/efory byly osoby disponované zkušenostmi a morálními vlastnostmi, díky nimž mohly zastupovat obecný zájem. Jde vlastně o rozvedení jedné z myšlenek Montesquieových, kdy zákonodárná moc měla být svěřena dvěma komorám, sněmovně representantů a sněmovně šlechty. Šlechta přitom reprezentuje kumulovanou zkušenost a čest, v ideálním případě má senát působit jako "zásobárna mravů" (Simón Bolívar dokonce hodlal učinit v Bolívii a Venezuele ze senátu cenzora - viz příspěvek Vladimíry Dvořákové a Jiřího Kunce). Podle Bloma měli senátoři být strážci principů politického systému, řádného zákonodárství a klidné politiky. Význam voleb by měl být v druhé komoře minimalizován, aby senátoři nemuseli podkuřovat voličům a mohli plnit úlohu garanta řádu. V době, kdy se obecný zájem stává stále více obětí politických stran, "mohou pouze vnější síly jako soudnictví, nestranná byrokracie nebo senát, jež jsou vedeny k tomu být mimo politiku, vyrovnat hrozbu partitokracie."
Vícekomorový systém přispívá ke stabilitě společnosti a udržení autority, je součástí pletiva zpětných vazeb. Strukturální podmínkou bikameralismu je slovy Blomovými to, "že rozdílné komory soustavně směřují k reprezentaci dostatečně rozdílných zájmů."
Argumentací pro umenšení role všeobecných voleb v procesu výběru senátorů upozorňuje Blom na často skloňovaný problém nezávislosti senátorů. Tu zřejmě nejlépe garantuje princip dědičnosti; senátor v takovém případě nikomu za svůj post nevděčí. Oslabení nezávislosti na vnějším činiteli s sebou přináší princip jmenovací; tak ve Velké Británii nehrozí závislost na Koruně, která provádí jmenování, nýbrž na vládní straně, neboť vláda jmenování navrhuje. Ještě zřetelnější je to v kanadském Senátu, jenž je ustavován výlučně jmenováním. Pouze normy politické kultury v obou citovaných zemích brání zneužití jmenovacího oprávnění. Přesto jsou v diskusích o reformě Sněmovny lordů (viz kapitola druhá) vyslovovány obavy z přílišného vlivu vlády v Horní sněmovně.
Aby mohla druhá komora svou úlohu plnit, musí být tak silná, aby mohla účinně "požádat dolní sněmovnu o přehodnocení návrhu", aby ji mohla kontrolovat (proto kontrolní resp. revizní komora), nesmí být však tak silná, aby znemožnila vládě vládnout, a to jak vyslovením nedůvěry, tak i trvalým blokováním vládních návrhů zákonů, jež mají podporu první komory. Vláda a ji kontrolující sněmovna musí mít možnost realizovat krátkodobé projekty, musí dominovat každodenní politice. Doménou druhé komory jsou tím více otázky dlouhodobé, kontinuální, snad i nadčasové.
Uvedenou tezi nutno vztáhnout na stávající poměry, nikoliv na vyvažování protichůdných sociálních zájmů v éře smíšených konstitučně monarchistických vlád minulého století.
Poněkud atypický je svým vztahem k vládě italský Senát, nedůvěru vládě může totiž vyslovit kterákoliv z komor, platilo totéž o Senátu francouzské III.republiky, jenž ale díky tomu působil spíše k nestabilitě vládnutí. Politická moc přitom pochází ve věku demokracie jen z voleb, a to spíše z voleb přímých než nepřímých.
Má-li být druhá komora dosti silná, musí být volená, současně ale musí být jiná než také volená komora první. Tak může být podle Bogdanora naplněna: a) nepřímou volbou (např. Rakousko, Francie a Nizozemí), b) přímou volbou podle principu teritoriálního zastoupení (USA, Švýcarsko), c) volbou podle principu korporativního zastoupení (Irsko), d) volbou členy první komory ze svých řad (Norsko, Island).
Jiná situace by nastala, kdyby členové první komory volili členy druhé komory nikoliv ze svých řad, nýbrž ze zasloužilých občanů. Takové modely byly navrhovány na úsvitu dějin USA, ale také v projektech reformy Sněmovny lordů. Zajisté jde o modely dvoukomorové.
Shora vymezenou úlohu pečovat o zákonodárství, úlohu reprezentanta specifických zájmů a pojistky liberální demokracie může druhá komora uvést ve skutek dvěma základními oprávněními. Těmi jsou jednak revidování (kontrola) zákonů, včetně nutného souhlasu se změnami ústavy, jednak intervence v případech nutných k stabilizaci veřejného mínění, čímž se získává čas pro další diskusi a hledání konsensu v národě (lord Bryce).
Není zcela jisté, zda dvoukomorové parlamenty jsou četnější než parlamenty jednokomorové. Evidentní to bylo počátkem tohoto století. Přesvědčuje nás o tom alespoň "Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o složení a pravomoci senátu", kde se praví: "...systém parlamentu jednokomorového jest celkem jen výjimkou, vyskytuje se většinou jen ve státech nejmenších..., dále pak ve větších státech jen tam, kde ústavní poměry nejsou ještě ustáleny, a to buďto vůbec..., nebo tam, kde státy dotyčné nalézají se v přerodu...; konečně pak vyskytují se jednokomorové parlamenty ve většině států nezcela samostatných, jakož i v tzv. státních fragmentech...." Z Hoetzelova výčtu států s dvoukomorovým parlamentem je zřejmé, že v době přípravy citované důvodové zprávy ve světě i Evropě převládaly. Navíc citát zachycuje zajímavou tezi o vztahu spořádaných poměrů ve státě a dvoukomorového parlamentu. Ta se objevuje i u Burka a Federalistů, za jednokomorovým parlamentem stále číhá hrozba tyranie.
Prof. Schambeck k tomu podotýká: "Z 83 parlamentů představených ve sborníku "Les parlaments dans le monde" mělo 28 dvě komory."(S jedinou výjimkou, jíž bylo Komorské souostroví, měly dvoukomorový parlament všechny uváděné federace, vyskytuje se ale také ve dvanácti z do sborníku zařazených unitárních států.)
Přehled "Státy s dvoukomorovým parlamentním systémem", publikovaný v časopisu Senát č. 4/1998, obsahuje 61 položek, ve světovém měřítku jde tedy o významnou menšinu. Přitom v Evropské unii je to většina.
Za významnější a zajímavější lze považovat typové odlišnosti. Ty se projevují v různorodosti funkcí, jež bývají druhým komorám přiřčeny, stejně jako v mnohosti jejich organizačního uspořádání, čímž se míní zejména způsob konstituování - volba/jmenování/dědičnost -, délka volebního období atd. Několik obecných úvah o roli druhých komor jsme již předeslali, zde připojme nástin typologie.
Tak prof. Pavel Holländer rozlišuje tři typy parlamentních komor, stojících vedle komor prvních, založených na všeobecně demokratickém principu zastoupení.
Třetím typem je komora korporací (sem Holländer řadí dnes již zrušený bavorský Senát a s jistými pochybnostmi též říšskou hospodářskou radu výmarské republiky). My můžeme tuto skupinu rozhojnit o druhé komory irskou a slovinskou, příp. též o projekt prezidenta de Gaulla na sloučení francouzského Senátu s Hospodářskou a sociální radou.
1. aspekt legitimity (oprávněnost existence druhé komory - způsob jejího konstituování a složení),
2. aspekt reprezentativnosti (koho zastupuje - censem odlišná skupina voličů, územní nebo zájmové korporace) a
3. aspekt funkcionální (jaké funkce plní - zejména kontrola zákonodárství).
Jindřiška Syllová podtrhuje význam druhých komor zejména ve federacích (např. USA, SRN - Spolková rada ovšem není stricto sensu parlamentní komorou, je sborem delegátů zemských vlád -, Belgie). Druhé komory jsou součástí institucionálního systému zajišťujícího rozdělení moci mezi složený stát a státy dílčí (horizontální dělba moci) - jsou složeny ze zástupců jednotlivých prvků složeného státu. I mezi federativními komorami jsou rozdíly dané mj. způsobem vytvoření federace (shora, zdola). Všude je jejich souhlas nezbytný ke změnám ústavy, silné postavení mají i při přijímání běžných zákonů ("rovný bikameralismus").
Podobné federativním komorám jsou komory reprezentující zájmy teritoriálních jednotek v decentralizovaných unitárních státech (Francie, Itálie, Španělsko, Polsko). U této skupiny druhých komor se podle autorky vedle funkce reprezentanta a ochránce regionálních zájmů uplatňuje též funkce zákonodárného korektivu první (dolní) komory. O "vyváženém bikameralismu" můžeme mluvit tehdy, když první komora mívá poslední slovo, ovšem až po vyčerpání všech možností k dosažení dohody (zejména institut "člunku" či "kyvadla").
Jako zvláštní případ označuje Syllová komory nepřímo volené zájmovými korporacemi (Irsko, Slovinsko). Plní spíše poradní, brzdící a kontrolní funkce.
Petr Fiala a Maxmilián Strmiska se přidržují německými autory Schüttemeyerovou a Sturmem navrženého rozdělení druhých komor do dvou typů: na komory stavovské a na komory reprezentující teritoriální jednotky. První typ je na ústupu, druhé komory sem patřící (Sněmovna lordů, bavorský a irský Senát) postupně degenerují, naopak druhý typ dosud plní v politických systémech svou roli. Fiala a Strmiska přiznávají, že tato typologie je poněkud zjednodušující - existují nepřehlédnutelné diference mezi federativními komorami a komory zastupujícími zájmy regionů v unitárních státech - avšak stále platná.
Připomeňme i shora již citovanou typologii prof. Schambecka (oddíl "Vysvětlení pojmu") a doplňme ještě rozlišení Marcela Sousse na bikameralismus aristokratický, typický v minulém století, bikameralismus "modérateur" (vyvažující, zprostředkující, tlumící), jenž je domovem ve Francii, a dvoukomorový systém federativní. Za čtvrtý typ druhých komor pokládá Sousse ty, jež ztělesňují hospodářské a sociální zájmy. Problémy však v tomto posledním případě vznikají zejména s ustavením reprezentace.
O vztahu k první komoře se rozepisuje zvláště Jindřiška Syllová. My můžeme jen opět zdůraznit nutnou odlišnost optiky obou komor. Při jejich identickém složení, kompetencích a stylu práce by se bikameralismus míjel účinkem. Odlišnost je požadavkem nezbytným ve všech dvoukomorových modelech: Platí to v rovném bikameralismu, kde jsou obě komory rovnomocné a k přijetí zákona je třeba souhlasu obou - USA a řada latinskoamerických států, Austrálie, Švýcarsko, Itálie. Stejně tak i ve vyváženém bikameralismu, v němž jedna z komor má poslední slovo. Tohoto práva ale může využít za ztížených podmínek až po vyčerpání možností dohody, daných institutem "člunku" či "kyvadla" - Francie, Rumunsko, zřejmě SRN se shora uvedenou výhradou, že nejde o druhou komoru, ale o specifický orgán plnící její funkce. A do třetice je tomu tak i v bikameralismu nerovném, kde je druhá komora, až na řídké výjimky při přijímání určitých zákonů, často ústavních, spíše poradním sborem - Irsko, Slovinsko, Velká Británie, Česká republika.
Pro Bogdanora má proto určující roli způsob konstituování komory. Nejsilnějšími jsou přímo volené, nejslabšími naopak dědičné či jmenované komory.
Paradoxně může přílišná síla znamenat slabost. Nizozemská První komora tak musí buď návrh zákona zamítnout s účinkem absolutního veta, nebo se spokojit se sliby, že její připomínky budou zohledněny při případné novelizaci. Nemůže usilovat o kompromisní znění.
Specifické zájmy, reprezentované druhou komorou, mohou být velmi pestré. Setkáme se tak s hájením zájmů dílčích států ve státě složeném, což je případ federativních komor (komor zemí) v USA, Švýcarsku či Rakousku, nebo zájmů teritoriálních celků v decentralizovaných státech unitárních jako ve Francii, Itálii, Španělsku, Polsku. Jinou kategorií významných zájmů jsou zájmy národnostních a religiosních menšin. Mezi takto definované druhé komory patří Senát v Belgii; přispět k řešení multietnických problémů měl podle různých návrhů Pokrokové federativní strany, hnutí Kwa Zulu Natal a Národní strany Senát v Jihoafrické republice, pokud by byl konstituován jako reprezentant uznaných kulturních a etnických skupin, resp. regionů na bázi parity. Zvláštními zájmy jsou zájmy profesních skupin a stavů, sdružených v korporacích (Irsko, Slovinsko), případně též zájmy kvalifikovaných voličů, t.j. voličů odlišených censem od voličů první komory. Censem míníme věkovou hranici aktivního a pasivního volebního práva, dříve census majetkový, vzdělanostní atd. V neposlední řadě je třeba uvést druhé komory, které nehájí žádné zvláštní zájmy, což je případ České republiky.
Její členové buď explicitně zastupují určité zájmy, což je dáno způsobem jejich volby jako zástupců členských států, územních celků, korporací, nebo takové zájmy hájí implicitně. Ve druhém případě jde o popsání stavu, kdy členové druhé komory převážně reprezentují určitý společenský zájem, aniž by na to při koncipování komory bylo pamatováno. Tak se mluví o spontánní "regionalizaci" českého Senátu, v němž zasedá mnoho současných a bývalých starostů a obecních zastupitelů.
Pokud jde o kompetence, jsou hájené zájmy tak významné, že druhá komora má buď nepominutelný hlas ve všech otázkách zákonodárství (často federativní komory), nebo je její doménou projednávání zákonů, které se dotýkají reprezentovaného zájmu (daně, ochrana životního prostředí, doprava aj. v SRN). Třetí eventualitou je fakt tak kvalifikované pozornosti, věnované těmto zákonům, že první komora ráda akceptuje její připomínky (francouzský Senát i Sněmovna lordů).
Méně časté je dnes jmenování (kanadský Senát, částečně Sněmovna lordů, v omezené míře Itálie a Chorvatsko, senátoři na některých karibských ostrovech), dědičné členství (Sněmovna lordů, dříve řada panských sněmoven), eventuelně členství virilní (americký viceprezident předsedá Senátu, bývalí prezidenti republiky v Itálii, biskupové anglikánské církve ve Sněmovně lordů) či kooptace (částečně belgický Senát).
Ve Velké Británii měl mít hospodářský parlament podle prvního labouristického premiéra Ramseye MacDonalda poradní a kontrolní funkce a měl nahradit Sněmovnu lordů.
Obdobně měl v duchu korporativních fašistických idejí vypadat parlament podle ústavy navržené Gabrielem d´Annunziem pro Svobodnou republiku Fiume (italský název Rijeky), kterou v roce 1920 okupoval demobilizovanými vojáky. Veškeré obyvatelstvo mělo být rozděleno do deseti korporací (např. průmysl, obchod, zemědělství, veřejná správa, svobodná povolání, námořnictvo), které by co dva roky obesílaly Radu správců, jednu z komor parlamentu. Druhá komora, Rada senátorů (co do způsobu voleb vlastně první komora), byla volena ve všeobecných volbách podle zásad poměrného zastoupení na deset let. Komory byly diferencovány působnostmi, každá z nich pečovala o jiná právní odvětví. Jednou ročně se scházely jako Velká rada, která rozhodovala o rozpočtu, řídila zahraniční vztahy atd.
Vidíme, že podle různých kritérií můžeme vytvořit různé klasifikace druhých komor. Jde o obecnější problém ideálních typů. Tak se může rakouská Spolková rada ocitnout vedle amerického Senátu, protože jde o dvě federativní komory, přestože podle jiného kritéria patří americký Senát mezi nejsilnější druhé komory, zatímco Spolková rada hraje převážně inferiorní úlohu.
V následující kapitole bychom se měli ve stručnosti seznámit s několika typickými druhými komorami. Zařazeny jsou: Sněmovna lordů, nejstarší druhá komora a současně ukázková komora horní; americký Senát, nejstarší federální komora a současně druhá komora velmi silná; rakouská Spolková rada jako slabá federální komora; francouzský Senát, zástupce komor regionálních; a velmi stručně též belgický Senát, obhájce specifických zájmů v podmínkách jazykově, kulturně a nábožensky heterogenního, nedávno federalizovaného státu; irský Senát a slovinská Státní rada jako ukázky komor reprezentace převážně profesní; a německá Spolková rada, neparlamentní orgán s funkcemi druhé komory. Na sám závěr připojíme glosu k perspektivám dvoukomorového parlamentu evropského.
Druhé komory v mezinárodním srovnání
Sněmovna lordů je nejstarší druhou komorou na světě, současně je v euroamerickém civilizačním okruhu poslední dosud existující komorou horní, aristokratickou. Jak ještě uvidíme, o tuto charakteristiku zřejmě záhy přijde.
Stať věnovanou Sněmovně lordů můžeme rozdělit na stručný výklad jejího vývoje od středověku do současnosti, její současnou roli v britském ústavním a politickém systému, seznámení se s návrhy na její reformu a zamyšlení nad perspektivou druhé komory ve Velké Británii.
Vývoj anglického a britského dvoukomorového parlamentu
Za anglosaských králů se podle potřeby scházelo shromáždění vladyků, velmožů a biskupů, witenagemot, s proměnlivými úkoly - někdy krále volilo, jindy jim jen radilo.
Od jedenáctého století byla v Anglii králem svolávána rada jeho bezprostředních manů, consilium. Radila ve věcech, jež jí král předložil; nejvýznamnější mezi nimi byly otázky finanční a soudní - shromáždění působilo podle povahy věci jako nejvyšší finanční dvůr a nejvyšší soudní dvůr.
Magna charta libertatum z roku 1215 omezila v čl. 14 krále v libovůli zvát k radě pouze toho, koho chtěl (zváni měli být arcibiskupové, biskupové, opati, hrabata a významní baroni), navíc svěřila předpokládané radě berní pravomoci. V podobě předjímané Magnou chartou se rada, commune consilium regni, nikdy nesešla.
Přesto však již ve třináctém století, od roku 1254, dochází k rozšíření rady vždy o dva zástupce jednotlivých hrabství, rytíře, později i o zástupce měst a městysů, všechny vybavené imperativním mandátem od svých voličů. Nejpozději od konce třináctého století je původní královská rada nazývána "parliamentum". Poradní funkce přešly na sbor králových důvěrníků a rádců, parlament je naproti tomu obdařen nezpochybňovaným právem přivolovat k berním. Postupně si osobuje právo kontrolovat, jak se s nimi nakládá, předkládat králi stížnosti a žádat jej o vydání zákonů.
Nastala diferenciace mezi těmi, kdož se účastnili jednání parlamentu automaticky, dědiční peerové a peerové duchovní, těmi barony, kteří byli králem k účasti ad hoc vyzváni (listem zvaným "writ of summons") a volenými delegáty hrabství z řad rytířů a měst z řad jejich měšťanů. Dědičnost peerství byla uznávána od patnáctého století.
Nejpozději v roce 1332 došlo k rozdělení parlamentu na dvě komory: Horní sněmovnu, v níž se shromáždili původní královi rádci z řad vyššího kléru a vyšší šlechty (baronů), kteří byli společně nazýváni lordy nebo peery (Lords spiritual a Lords temporal) - odtud Sněmovna lordů, a Dolní sněmovnu, sdružující zástupce hrabství, králem privilegovaných měst a obou univerzit. Aktivní volební právo do Dolní sněmovny bylo podmíněno vysokým majetkovým censem.
Jelikož lordi neplatili daně, jednali sice o jejich vypsání, ale pouze tak, že vyslovovali souhlas s povolením berně ze strany Dolní sněmovny. Zákaz měnit výši, skladbu a účel Dolní sněmovnou schválené berně se postupně stal ústavní konvencí.
Sekundární role lordů při povolování berní byla vyvážena koncentrací původních soudních funkcí parlamentu v jejich rukou. Výjimkou je dosud účinné právo obou komor, jednajících jako soud, uvěznit kohokoli za urážku Parlamentu, za porušení parlamentních privilegií. Soudu Sněmovny lordů podléhali jednak za své zločiny sami lordi, jednak sloužila jako soud nehodných úředníků, podrobených impeachmentu (první případ již v polovině čtrnáctého století, poslední počátkem století minulého). Nejvyšší úřednící Koruny byli totiž činěni odpovědnými za skutky neodpovědného monarchy - "The King can do no wrong". Takto byla formulována zásada neodpovědnosti datovaná do dob nezletilosti Jindřicha III.
Vztah krále a parlamentu se změnil též ve sféře zákonodárství. Jestliže Dolní sněmovna nejdříve peticí prosila krále, aby vydal určitý zákon, role se zanedlouho změnily. Král nadále může vydávat zákony pouze s přivolením parlamentu a ještě později vydává zákony parlament, byť si král podržel právo sankce. Naopak k vydání chart a patentů stačilo vyhlášení v radě (míní se královská rada, sbor králových rádců).
Tehdejší moc parlamentu byla dána spíše skutečnostmi reálné politiky a slabostí Koruny v patnáctém století. To se názorně ukázalo, když byl z výšin stržen za téměř absolutistické vlády Tudorů. Ale ani tehdy nebyl obcházen, byl pouze sborem poslušně schvalujícím královské proposice. Král se neobtěžoval parlament obcházet a porušovat tak "ústavu", byl-li tento vstřícný. Když ale byla královská moc později oslabena, ujal se parlament opět svých práv s plnou vehemencí.
V šestnáctém století došlo ve složení Sněmovny lordů k zásadní změně zrušením klášterů. Zmizela nejpočetnější skupina peerů, opati a převorové, kteří představovali až polovinu komory. Zesílil vliv panovníka, který jako hlava anglikánské církve jmenoval arcibiskupy a biskupy.
Sedmnácté století s sebou přineslo boj o prioritu mezi komorami. V roce 1640 byl králem učiněn pokus o nahrazení parlamentu radou lordů. O několik let později, roku 1649, byla naopak právě Sněmovna lordů s poukazem na suverenitu lidu zrušena s tímto odůvodněním: "Sněmovna lordů je zbytečná a nebezpečná, budiž zrušena a k tomu konci předložena osnova příslušného zákona."
Z neblahých zkušeností se zvůlí jednokomorového parlamentu, ať již tzv. dlouhého nebo tzv. malého, vzešlo v roce 1657 doporučení lordu protektorovi Oliveru Cromwellovi, aby nadále svolával dvoukomorový parlament, jehož horní komora bude brzdou komory dolní ("Je to vynález, jak zabránit jedné moci, aby pohltila moc druhou"). Téhož roku byla druhá komora svolána. Její členové byli jmenováni lordem protektorem za souhlasu stávající sněmovny.
S nástupem restaurace byla obnovena Sněmovna lordů. V následujících desetiletích bylo dotvořeno několik významných ústavních konvencí. Horní sněmovna měla nadále právo schválit nebo zamítnout návrh berně, ne jej však měnit (viz výše). Členové kabinetu (zprvu šlo o kabinetní radu, jeden z výborů tajné rady) byli od osmnáctého století jmenováni z řad politiků strany, která měla většinu v Dolní sněmovně, což neznamená vyloučení lordů z členství v kabinetu, pouze to s sebou přináší jejich vtažení do politiky stran. V neposlední řadě bylo roku 1712 poprvé (a naposled) užito práva Koruny jmenovat nové peery k překonání odporu Horní sněmovny vůči určitému zákonu.
V osmnáctém století tak ve Velké Británii shledáme dvě rovnomocné komory, z nichž jedna je ofenzivní a v intencích nepsané ústavy zvětšuje svoji moc nad vládou a jejím prostřednictvím i nad Korunou, neboť král jedná skrze své služebníky, ministry, kteří jsou odpovědni Dolní sněmovně. Současně jsou ovšem díky volebnímu systému a volební korupci členové této mocné Dolní sněmovny závislí na lordech zasedajících v Horní sněmovně, kteří jsou patrony mnohdy zcela bezvýznamných městeček, dosud ovšem oprávněných vysílat své poslance do parlamentu. Nově vznikající velká města starodávná privilegia, a tím ani své poslance, neměla; udělovat je přestal Karel II.
Edmund Burke, ve své chvále britské ústavy, píše o Sněmovně peerů osmnáctého století jako o přirozeném garantu uchovávání zděděného bohatství, a tím i řádu. Političtí vůdcové, státníci, jsou k plnění svého poslání disponováni díky svému "životnímu postavení, trvalému majetku, vzdělání a návykům, které umožňují široký rozhled a neomezené chápání." Peerové se nemusejí ucházet o zvolení, tím je postaráno o jejich nezávislost a takříkajíc "nadčasovost", jsou nositeli smyslu pro veřejné povinnosti.
Při studiu britských institucí není možné zapomínat, že suverénní moc nenáleží Dolní sněmovně, nýbrž instituci suverénního zákonodárce - Parlamentu ("King in Parliament"), složeného z Koruny, lordů a obecných, jenž "může dělat vše, co není přirozeně nemožné". Pouze součinnost Koruny a obou komor parlamentu vede podle Diceyho k suverenitě v právním smyslu, tedy k oprávnění tvořit právo bez právních limitů. Suverénem ve smyslu politickém je krom toho národ, jehož je parlament jako celek představitelem, resp. ve smyslu Klokočkově ztělesněním.
Národ se nejsrozumitelněji vyjadřuje ve volbách, od volební reformy lorda Russella v roce 1832 stále více demokratických. Proto dojde-li ke sporu mezi oběma komorami, musí se Sněmovna lordů, byť formálně rovnomocná, podřídit vůli Dolní sněmovny, pokud jí, resp. většinové straně, dal lid v dalších volbách za pravdu. Lidu bylo umožněno se vyjádřit prostřednictvím oprávnění Koruny rozpustit na žádost předsedy vlády Dolní sněmovnu. Z absolutního veta de iure se touto úpravou stává suspensivní veto de facto, přičemž spor rozhodne lid. Horní sněmovna se tak stala sněmovnou revizní a suspensivní.
Jde o další z ústavních konvencí, jež až do roku 1911 regulovaly postavení Horní sněmovny. Ústavní konvence ale nejsou právem, nejsou vynutitelné soudem. Proto vzdorovala-li by Sněmovna lordů Dolní sněmovně i po rozhodnutí voličů, mohl předseda vlády navrhnout Koruně jmenování své politice nakloněných nových peerů, čímž by se změnil uvnitř Horní sněmovny poměr sil. Toto řešení v individuálních případech selhávalo, neboť z loajálních stoupenců vládní politiky se získáním dědičného členství v Horní sněmovně často stávali její kritici. Větší počet peerů byl jednorázově jmenován pouze v roce 1712, v letech 1832 a 1910 stačila pouhá hrozba k překonání odporu lordů.
K roli Sněmovny lordů během devatenáctého století lze dodat, že stále více působila spíše jako pojistka proti excesům Dolní sněmovny, zejména proti jejím prohřeškům proti duchu ústavy a tradicím.
Kromě ústavních konvencí již zmíněných, zapovídala od poloviny minulého století jiná zvyklost Sněmovně lordů přimět vládu k demisi. Začátkem poslední třetiny minulého století (po volební reformě z roku 1867) se poprvé objevují mezi liberály výraznější hlasy volající po reformě Horní sněmovny.
Navázali tak na některé myšlenky Johna Stuarta Milla. Druhá komora má sloužit k dalšímu uvážení rozhodnutí, případně jeho přehodnocení, je současně elementem rozdělení moci, jehož existence vede politiky k pěstování umění kompromisu. Má-li však druhá komora tyto úkoly plnit, musí být složena z osobností vynikajících vzděláním, zkušeností a vědomostmi. Takovými osobnostmi jsou bývalí státníci, velitelé armády a loďstva, představitelé koloniální správy, státní podtajemnící, diplomaté první třídy, kteří byli ve službě nejméně deset let, ministři, kteří byli v úřadě nejméně dva roky, soudci Nejvyššího soudu a ostatní soudci po pěti letech služby. Mill se tedy hlásí ke komoře doživotních peerů namísto peerů dědičných. Celkově ovšem nepřikládá polemikám o bikameralismus přílišnou váhu.
O návrzích reforem Sněmovny lordů pojednáme v jiném oddíle, zde se zmiňme již jen o změnách ve složení Sněmovny lordů a oddíl zakončeme výkladem o obou zákonech o parlamentu (1911, 1949).
V minulém století došlo ve složení Horní sněmovny ke dvěma změnám. V roce 1847 byl omezen počet biskupů oprávněných zasedat ve sněmovně (křeslo ztratila řada irských a velšských biskupů) a roku 1876 byla Koruna zmocněna jmenovat doživotní lordy, kteří by plnili soudní funkce sněmovny ("Lords of Appeal in Ordinary", zkráceně "Law Lords"). Jednalo se o první doživotně jmenované peery (life lords). Dosud byli všichni jmenováni dědičně.
Liberální vláda vzešlá z voleb roku 1906 hodlala realizovat řadu sociálních opatření, volební, pozemkovou a daňovou reformu. Za tím účelem předkládala návrhy zákonů, jež se jednak nelíbily konzervativcům, kteří již po několik desetiletí měli v Horní sněmovně spolehlivou oporu, jednak se nelíbily samotným lordům, neboť ohrožovaly jejich zájmy. Střety obou komor vyvrcholily, když peerové zamítli návrh rozpočtu na rok 1909, což bylo pokládáno za porušení ústavy. Tam, kde je moc ústavních konvencí porušena, nastupuje zákon. Vláda tedy požádala o rozpuštění Dolní sněmovny a s novým mandátem, s jedinou výjimkou pominuvši probíhající diskuse o souvislostech změny charakteru, složení a kompetencí Sněmovny lordů, předložila návrh zákona zvaného Parliament Act 1911. Onou výjimkou byla deklarace vůle nahradit Horní sněmovnu "druhou komorou, jež spočívá na demokratické a nikoli dědičné bázi" v preambuli zákona.
Zákon znamenal prolomení zásady rovnomocnosti komor, proto je třeba jej vykládat v jejím duchu, t.j. restriktivně.
Sněmovna lordů napříště nemůže zabránit přijetí finančních zákonů. Ty mohou být třicet dnů po jejich postoupení lordům předloženy Koruně k podpisu, i když je peerové dosud neschválili. Návrh takového zákona však musí být lordům postoupen nejméně měsíc před skončením zasedání, jinak se jej Parliament Act 1911 netýká. O tom, který návrh zákona je návrhem zákona finančního, rozhoduje speaker Dolní sněmovny.
Další návrhy zákonů (Public Bills), s výjimkou těch, které se týkají života parlamentu, mohou být přijaty i proti vůli lordů, pokud se na identickém textu usnesla Dolní sněmovna ve třech po sobě jdoucích zasedáních, přičemž mezi začátkem druhého čtení v rámci prvního zasedání (počátek vlastního projednávání po diskusi o obecných principech předlohy) a konečným přijetím musí uplynout dva roky. Návrh zákona musí být lordům postoupen vždy nejméně měsíc před koncem zasedání. Návrh zákona může být předložen Koruně k podpisu ve znění schváleném oběma komorami, nebo v podobě identické s tou, jež byla poprvé postoupena lordům, doplněné případně o oběma komorami schválené pozměňovací návrhy. Pokud by během oněch dvou let bylo třeba v návrhu provést změny, běží lhůty znovu. Vezmeme-li v potaz možnou změnu vlády v mezidobí, nečinilo takto koncipované suspensivní veto z Horní sněmovny bezvýznamnou instituci.
Labouristická vláda v obavě z torpédování svého programu znárodňování, pominuvši probíhající diskuse o reformě Sněmovny lordů, z níž měla vzejít komora, která by byla "doplňkem a nikoliv rivalem" Dolní sněmovny, předložila návrh zákona zvaného Parliament Act 1949. Oproti zákonu z roku 1911 byly provedeny dvě změny. Místo tří po sobě jdoucích zasedání měla Dolní sněmovna jednat o zamítnutém návrhu zákona ve dvou zasedáních, přičemž dvouletá lhůta se zkrátila na jeden rok. Ostatní podmínky zůstaly nezměněny.
Nevšímavost vůči reformním návrhům lze vysvětlit snahou o posílení druhé komory, stala-li by se demokratickou. O silnou druhou komoru však labouristé, ale ani mnozí poslanci jiných stran, nestáli (stejně tak socialisté v Rakousku a Československu v roce 1920, často i ve Francii, komunisté při zrodu SRN, Jeffersonovi republikáni v USA atd.).
Role Sněmovny lordů v britském politickém systému
Prof. Harry Eckstein rozlišuje spíše ceremoniální poslání Koruny od množství praktických oprávnění Sněmovny lordů, díky nimž se podílí na vládnutí mnohem více než hlava státu.
Základními funkcemi Sněmovny lordů podle prof. A. H. Birche jsou:
1. Revidovat návrhy zákonů, přičemž se peerové soustřeďují zvláště na legislativní detaily a na soulad návrhu zákona s právním řádem. Připomínky lordů bývají obvykle vítány a akceptovány, často jich bývají desítky až stovky.
2. Šetřit čas Dolní sněmovny tím, že projednává návrhy nekontroverzních zákonů, které pak rychle procházejí Dolní sněmovnou (justiční zákony, právo společností, ale i zemědělství a lesnictví). Tyto návrhy zákonů jsou projednávány v prvních měsících po zahájení každoročního zasedání Dolní sněmovny, v níž se mezi jednotlivými zasedáními uplatňuje zásada diskontinuity. Sněmovna lordů má právě tehdy čas, čeká na návrhy zákonů přijatých Dolní sněmovnou. Počet oněch nekontroverzních zákonů předložených nejdříve Horní sněmovně se blíží 25% z celkového počtu.
3. Být fórem pro debatu o velkých tématech národní politiky, jež zde mohou být debatovány v méně stranickém a formálním duchu: "Jiný rys často zmiňovaný v této souvislosti je to, že stranická disciplína je mnohem méně přísná než v Dolní sněmovně a že individuální mínění a nezávislé úsudky jsou zde mnohem méně znehodnoceny."
Diskuse probíhají bez pocitu časové tísně, děje se to téměř každou středu: "Pořádný kus času zbývá na debaty o problémech domácí politiky, které informují veřejnost, nebo o administrativních detailech, což vytváří tlak na vládu." Mnohdy jsou diskuse iniciovány prohlášením vlády či jejích členů.
Zejména doživotní peerové obohacují britskou politiku o cenné zkušenosti a znalosti. Mezi lordy je mnoho bývalých poslanců (Thatcherová, Heath), plejáda bankéřů, ekonomů, vědců (Ralph Dahrendorf), umělců (v nedávné minulosti např. Laurence Olivier) s velkou prestiží. Např. výbor pro Evropskou unii je důstojným a navýsost kompetentním zástupcem parlamentu při zkoumání návrhů nařízení a směrnic Evropské unie (zcela zastínil obdobný výbor Dolní sněmovny) a partnerem vlády. Jako první si se zdarem osvojil novou problematiku posuzování návrhů normativních aktů Rady ES. Značné renomé má též výbor pro vědu a technologii, v němž zasedají mnohé z předních osobností britské vědy, jíž zjednávají zaslouženou pozornost ve světě politiky. Také díky tomu se Horní sněmovna těší pověsti platformy expertní politiky.
Tři uvedené klíčové funkce můžeme rozšířit o kontrolu vlády a o funkci nejvyššího soudu Velké Británie. Od roku 1902 jsou sice premiéři rekrutováni z řad poslanců (s výjimkou lorda Homa počátkem 60. let, jenž se stal poslancem až dodatečně), peerové však mohou být členy vlády i kabinetu. Člen vlády je v komoře, jejímž není členem, stále zastupován svým státním tajemníkem (parlamentním sekretářem). Ke kontrole vlády je Sněmovna lordů vybavena právem klást ministrům dotazy a přezkoumávat delegované zákonodárství, t.j. právní předpisy vydávané vládou na základě zmocnění parlamentu (každá z komor se může ohradit proti překročení zákonného zmocnění a vládní dekret-zákon zrušit).
Eckstein rozvíjí zejména obsah legislativní funkce. Lordi mohou návrh zákona schválit, zamítnout, což se neděje, zvláště ne v případě, že jde o návrh, který měla vítězná strana ve volebním programu, nebo jej změnit. Změny jsou často iniciovány vládou, mnohdy se také teprve při projednávání ve Sněmovně lordů může k návrhu vyjádřit širší veřejnost. V řadě případů funguje Sněmovna lordů jako komora, v níž je zákonodárný proces zahájen (viz výše). Na neposledním místě co do významu, je zde předkládáno nemálo iniciativních návrhů, na něž není v Dolní sněmovně čas (proto se na lordy obracejí zájmové asociace), které sice nemají vysokou úspěšnost, upoutají ale na věc pozornost veřejnosti a vlády.
Složení Sněmovny lordů
Peery lze třídit podle tří základních kritérií: stranická příslušnost, typ, hodnost.
V Horní sněmovně se 475 lordů hlásí ke konzervativcům, 176 k labouristům, 66 k liberálním demokratům, 342 je nezávislých a 137 peerů se nehlásí k žádné zmiňované skupině. Právě téměř pět set peerů stojících mimo politické strany představuje významnou distinkci od Dolní sněmovny.
Mezi peery patří 2 arcibiskupové a 24 biskupů, 760 dědičných peerů (z nich 8 bylo jmenováno dědičnými peery za svého života), 27 peerů představují stávající a bývalí lordové práva (Law Lords) a 507 doživotních peerů bylo jmenováno podle zákona z roku 1958 (Life Peerage Act 1958 umožnil Koruně jmenovat významné osobnosti za zásluhy doživotními peery - dosud byli peerové jmenováni dědičně, výjimkou byli Law Lords a Lords Spiritual).
Poslední kritérium rozděluje peery na prince z královské krve (1), arcibiskupy (2), vévody a vévody z královské krve (25 + 3), markýze (34), hrabata a hraběnky (169 + 5), vikomty (102), biskupy (24), barony/lordy a baronky a lady (825 + 96 + 3).
V Horní sněmovně dříve zasedalo šestnáct volených zástupců skotských peerů a volení zástupci irských peerů (čtyři duchovní - střídali se 4 arcibiskupové a 18 biskupů- a 28 světských peerů volených irskými peery doživotně).
Přestože je peerů hodně přes tisíc, práce ve sněmovně se jich pravidelně účastní nanejvýše sto. Mnoho dalších je přilákáno pouze projednáváním návrhu zákona, který se jich bezprostředně týká.
Reformy a perspektivy Sněmovny lordů
Po celé dvacáté století se diskutuje o reformě Sněmovny lordů. Reformy se měly týkat jak složení, tak kompetencí sněmovny. Společným jmenovatelem všech návrhů bylo omezení, případně vyloučení instituce dědičných peerů.
Ještě před přijetím Parliament Act 1911 byly podány návrhy lorda Newtona na ukončení automatického členství dědičných peerů. Dále šlo o návrh lorda Roseberyho, který navrhoval zřízení cca čtyřsetčlenné Horní sněmovny, složené z všemi dědičnými peery doživotně volených zástupců, dále z dědičných peerů oprávněných k členství úřadem (např. bývalí ministři) a z omezeného počtu doživotních peerů volených z vnějšku. A nakonec návrh lorda Landsdowna, který vycházeje z návrhu předchozího navrhl vyloučení finančních zákonů z působnosti Sněmovny lordů a ustavení dohodovacího výboru pro případ neshody nad určitým zákonem. Pokud by dohodovací řízení nebylo úspěšné, měl být návrh zákona předložen referendu. Lord Landsdown později navrhl obsazovat Horní sněmovnu celou pomocí nepřímé volby.
Všechny návrhy byly neúspěšné. Kupodivu byly vlídněji přijímány peery než poslanci.
V roce 1917 byla svolána konference celkem třiceti členů obou komor, jíž předsedal vikomt Bryce. Zabývala se jak složením, tak pravomocemi Horní sněmovny. Z jejího jednání vzešel o rok později vůbec nejobsáhlejší návrh reformy. Druhá komora měla přezkoumávat návrhy zákonů a pozdržet jejich přijetí do doby, než se bude národ moci adekvátně vyjádřit. Dále měla iniciovat ty návrhy, jež jsou nekontroverzní, a diskutovat o obecných politických otázkách. 246 členů mělo být voleno regionálními skupinami poslanců, 81 členů měl vybírat Stálý společný výbor obou komor (30 z řad dědičných peerů a biskupů, 51 z ostatních osob), zbytek měli být Law Lords. Peerové prvních dvou skupin měli být voleni na 12 let, druhá komora se měla obnovovat z jedné třetiny každý čtvrtý rok.
Pokud jde o pravomoci, neměla mít podle Brycova návrhu druhá komora právo měnit návrhy finančních zákonů, při neshodách v procesu přijímání ostatních zákonů mělo následovat dohodovací řízení. Zákon mohl být přijat i proti vůli druhé komory, byl-li schválen Dolní sněmovnou a kvalifikovanou většinou dohodovacího výboru.
V roce 1922 prohlásila vláda, že hodlá změnit složení Horní sněmovny tak, aby v ní zasedali princové královské krve, duchovní peerové, Law Lords, peerové volení z vnějšku přímou či nepřímou volbou, zástupci dědičných peerů a osoby jmenované Korunou. Celkem mělo jít o asi 350 členů.
Až do přijetí Parliament Act 1949 zasedala řada neúspěšných komisí pro reformu.
V padesátých a šedesátých letech bylo přijato několik Sněmovny lordů se týkajících zákonů. Ty umožnily jmenovat Koruně peery pouze doživotně (1958 - viz výše), dále vzdát se členství ve Sněmovně lordů pro nezájem o tuto činnost nebo pro snahu být zvolen poslancem. Posledně uvedený důvod došel uplatnění např. v případě konzervativního předsedy vlády lorda Homa, jenž se vzdal hraběcího titulu, aby mohl kandidovat do Dolní sněmovny, neboť bez poslaneckého mandátu by mohl svůj nově nabytý úřad zastávat je ztěží. Dále bylo roku 1963 připuštěno aktivní členství žen a zrušen systém delegátů skotských peerů.
V sedmdesátých a osmdesátých letech zesílily hlasy volající po zrušení Sněmovny lordů i dvoukomorového systému vůbec. Alternativou mohla být komora ze dvou třetin volená a z jedné třetiny jmenovaná. Kritikové různých návrhů změn upozorňovali na nebezpečí ztráty autonomie peerů na politických stranách, na nebezpečí ztráty nezávislosti. Roger Scruton upozornil na fakt, že "Horní sněmovna, jejíž členové se rekrutují z lidí s nedotknutelnou společenskou a politickou důstojností, se vyznačuje jednou pozoruhodnou vlastností, která bude vždy chybět každému politickému shromáždění volených členů, totiž dostatkem volného času."
V roce 1997 oznámila Labour Party ve svém volebním manifestu, pominuvši úvahy o propojení problémů složení a pravomocí Horní sněmovny, že hodlá zrušit instituci dědičných peerů. Má jít o počátek procesu demokratizace komory. Přezkoumání by měl být podroben také proces jmenování doživotních peerů, který by měl více než dosud respektovat rozložení sil mezi politickými stranami tak, aby žádná neměla většinu. Za účelem přípravy návrhu příslušného zákona byl jmenován zvláštní výbor v čele s lordem kancléřem.
Poslední návrh předložený labouristickou vládou předpokládá, že Dolní sněmovna (či snad sami peerové?) vybírá na základě vyplnění stručného dotazníku 92 zástupců dědičných peerů, kteří budou nadále členy druhé komory. Mandáty doživotních peerů nebudou dotčeny.
Zmíněný návrh zákona byl koncem října 1999 schválen Sněmovnou lordů. Peerové budou moci nadále volit a být voleni do Dolní sněmovny, aniž by se museli vzdát svých titulů.
Sněmovna lordů patří k politickému životu Anglie a Velké Británie více než šest století. Kromě vyvinutého smyslu většiny občanů pro kontinuitu a tradice lze její přežívání v epoše masové demokracie vysvětlit prospěšnou prací, kterou státu odvádí, a také zakořeněnou sociální stratifikací ve Velké Británii. Statusové rozdíly jsou více než kde jinde pokládány za přirozené, vyšší společenské vrstvy udávají dosud v mnoha směrech tón. Britské pojetí autority ji sice spojuje se suverénním lidem, jejím vykonavatelům však přiznává značnou míru nezávislosti. Argument zastaralosti nic neznamená, pokud není podpořen poukazem na zbytečnost či škodlivost. To jsou jistě, mezi jinými, důvody, proč existence Sněmovny lordů nikoho nepobuřovala tak, aby to vedlo k jejímu zrušení. Proto lze očekávat, že i nová druhá komora bude moci v meritokratické britské společnosti v mnohém navázat na tradici komory horní.
Jestliže je britská Sněmovna lordů nejstarší druhou komorou a dosud též komorou horní, lze o americkém Senátu říci, že je nejznámější a typickou ukázkou komory federativní. V ústavním systému USA zastupuje zájmy jednotlivých států, tím se však jeho úkoly zdaleka nevyčerpávají. Důležitým rozdílem oproti jiným zde představovaným druhým komorám je fakt, že Senát působí v podmínkách prezidentského systému. To je úhel pohledu, který musí být zahrnut do zkoumání a klasifikace bikameralismu. Rovný bikameralismus se v prezidentském systému projevuje jinak než by se projevoval v systému parlamentním.
Federalisté aneb proč zřizovat druhou komoru
Rousseauovo učení o suverenitě lidu a nedělitelnosti jeho vůle nabylo v severoamerických koloniích jistého, byť omezeného, vlivu díky působení Thomase Paina a jím inspirovaného Benjamina Franklina. Oba byli zastánci jednokomorového parlamentu; Paine spíše v důsledku nahlédnutí nemožnosti přímé demokracie v rozsáhlých státních celcích. Franklin kritizoval zejména existenci horních komor, reprezentujících zámožné vrstvy. Obával se též roztříštění moci a neefektivnosti vlády podřízené dvěma různým komorám. V Pensylvánii Franklin zvítězil - ústava z roku 1776 zakotvila jedinou sněmovnu, volenou každoročně, s takřka neomezenou mocí. Mimo její pravomoc byla pouze změna ústavy.
Proti představitelům radikálního proudu vystoupil John Adams, obhajující Montesquieovu myšlenku trojdílnosti mocí. Zákonodárná moc měla být svěřena poslanecké sněmovně, volené lidem, a radě, volené poslanci. Obě komory měly být rovnoprávné, měly se vzájemně kontrolovat.
Adamsovi dala za pravdu i pensylvánská zkušenost. Již v roce 1783 bylo navrhováno změnit ústavu, která učinila sněmovnu téměř nekontrolovatelnou, a zřídit dvoukomorový parlament. "Podobný osud stihl i ústavy vermontskou a georgijskou, které jedině mimo Pensylvánii přijaly systém jednokomorní."
Články Konfederace z roku 1777, první ústava USA, zřizovaly jednokomorový parlament, slabý tak jako celá konfederativní moc. Diskuse o vytvoření silné ústřední, federativní vlády o deset let později s sebou přinesly problém vyvážení vlivu velkých a malých států. Vedle dosavadních argumentů zastánců dělby a vyvážení moci se tak v koncepci bikameralismu objevil nový fenomén, federalismus. Jinými slovy řečeno, horizontální dělba moci byla doplněna o vertikální složku.
Ústavodárné shromáždění se roku 1787, jehož úkolem bylo dát základ zvláště vůči zahraničí silnému státu, zabývalo dvěma projekty, Virginským plánem a Newjerseyským plánem. První z nich navrhoval vytvoření tří složek federální moci, výkonné, zákonodárné a soudní, přičemž zákonodárnou moc měl vykonávat dvoukomorový parlament. První komora měla být volena přímo občany, druhou komoru by volili poslanci první komory z kandidátů navržených vládami států. Počet zákonodárců vysílaných státy měl být odvozen z počtu obyvatel, resp. z výše daní odvedených do federálního rozpočtu.
Druhý plán předpokládal pouze jednokomorový parlament, v němž by byly státy zastoupeny paritně.
Oba návrhy se lišily v řadě dalších ustanovení. Podstatné je, že první z nich byl vstřícný zájmům velkých států, zatímco druhý akcentoval zájmy států malých.
Měla-li být nová ústava přijata, bylo třeba dosáhnout kompromisu. Tzv. velký kompromis znamenal zřízení dvoukomorového Kongresu, jehož první komora, Sněmovna reprezentantů, měla být volena přímo občany poměrně podle počtu občanů jednotlivých států. Sněmovna reprezentantů je vyjádřením "zásady národní suverenity". Druhá komora, Senát, měla hájit zájmy států, jejich nezávislost. Každý z nich, bez ohledu na počet obyvatel, byl zastoupen dvěma senátory, volenými státním zákonodárným sborem.
"Menším státům se dostalo rovného zastoupení, větším státům poměrného. Menší státy mohou dominovat v Senátu a větší státy mohou mít pod kontrolou Sněmovnu, ale protože všechny zákony musí schválit obě sněmovny, žádná z nich nemůže dominovat druhé."
Senátu byl přikládán takový význam, že snad jediné de facto nezměnitelné ustanovení Ústavy zakazuje zbavit stát jeho zastoupení v Senátu, ledaže by s tím sám souhlasil.
Přijetí velkého kompromisu odstartovalo ratifikační proces ve všech třinácti státech. Na podporu nové ústavy vystoupila proti četným kritikům z tábora antifederalistů trojice autorů podepisujících se šifrou "Publius". Pod onou značkou se skrývali tři přední státníci Alexandr Hamilton, James Madison a John Jay. "Listy Federalistů", souhrn jejich esejů, bývají pokládány za jedno z nejvýznamnějších děl politickovědní literatury.
Důvody pro potvrzení zvolené podoby Senátu rozvinul ve Federalistovi č. 62 a 63 James Madison. Přednesme je tedy ve stručnosti. Argumenty obou zbylých Federalistů z Listů č. 64 - 66, jež se týkají odůvodnění konkrétních pravomocí Senátu, ponechme stranou.
Vyšší věk (třicet let) a delší doba trvání občanství (devět let) ve srovnání se Sněmovnou reprezentantů jsou zdůvodňovány větším rozsahem potřebných znalostí a dovedností senátorů. Účast na realizaci zahraniční politiky vyžaduje větší míru identifikace s novou vlastí, než lze očekávat u čerstvých přistěhovalců.
Volba zákonodárnými sbory států (senátoři byli původně voleni nepřímo) přispěje k potlačení populistických akcentů volební kampaně, povede k výběru nejlepších kandidátů, neboť vybraní volitelé, státní zákonodárci, zvolí jistě jen ty nejlepší. Současně tak bude zachován vliv států na federální moc.
Parita států v Senátu je odůvodněna nutností shody nad návrhem ústavy. Výhodu lze spatřovat v tom, že žádný návrh se nemůže stát zákonem bez podpory většiny občanů, reprezentované Sněmovnou reprezentantů, a většiny států, reprezentované Senátem.
Smysl dvoukomorového parlamentu je spatřován v prevenci zneužití moci jediným zákonodárným orgánem. Zákonodárná moc je totiž podle Madisona mocí nejsilnější. Nezbytná shoda dvou odlišných sborů takové nebezpečí zmenšuje.
Senát je pojistkou proti vášním Sněmovny reprezentantů. Odložení definitivního rozhodnutí může přispět k vychladnutí horkých hlav. Aby však Senát mohl být pojistkou kompetentní, musí se od první komory odlišit. O způsobu volby již byla zmínka. Dalším odlišením je délka mandátu a parciální obměňování.
Délka mandátu senátorů (šest let) je jednak předpokladem větší nezávislosti na proměnlivých náladách voličů, jednak umožňuje kumulovat "potřebné znalosti o cílech a zásadách zákonodárství". Nemají-li být senátoři obětí tyranie těchže vášní jako reprezentanti, musí představovat méně početné grémium. To umožní rozvinout u každého z nich pocit osobní odpovědnosti a současně umožní voličům senátory lépe kontrolovat.
Zkušenost a zodpovědnost jsou důvody vedoucí k tomu, že právě Senát byl pověřen účastí na zahraniční politice státu. Bez jeho souhlasu nemohou být uzavřeny mezinárodní smlouvy, ani jmenováni vyslanci.
Částečné obměňování Senátu přispívá ke kontinuitě zákonodárství, jediné volby s sebou nepřinesou radikální zvrat v procesu tvorby zákonů. Nestálá vláda otřásá důvěrou občanů a snižuje prestiž státu v zahraničí.
Jednou z často citovaných tezí, jíž tuto reprodukci zakončíme, je: "Historie nám nezanechala zprávu o žádné dlouhotrvající republice, jež by neměla senát."
Uvidíme ještě, že americký Senát se stal předobrazem řady druhých komor ve federacích států, na rozdíl od federací národů. Jmenovat můžeme Švýcarsko nebo státy Latinské Ameriky, ale i australský Senát. Také zde jsou jednotlivé státy Společenství zastoupeny paritně (šest původních států disponuje celkem 72 křesly, další čtyři náleží senátorům za dvě největší teritoria), Senát je nerozpustitelný, obměňuje se po částech a senátoři mají delší mandát než členové Sněmovny reprezentantů. Jednotlivými parametry (délka mandátu, parciální obměňovaní, vyšší věk senátorů) byl americký Senát dokonce inspirací Senátu francouzského, senátu naší První republiky a jeho prostřednictvím i Senátu českého.
Americký Senát dnes
Nejvýznamnější změnou týkající se postavení Senátu bylo přijetí XVII. dodatku roku 1913. Volba senátorů státními zákonodárnými sbory byla nahrazena přímou volbou lidem. Vztah mezi komorami se tak změnil. Ne ovšem výčtem konkrétních pravomocí, nýbrž mandátem vstupovat do sporu s rovněž přímo volenou první komorou. Na povahu legitimity ve věku demokracie poukázal Tocqueville: "Ostatně v zákonitém vyjádření vůle všeho lidu tkví tak nepřekonatelná moc, že když se většina projeví prostřednictvím Sněmovny reprezentantů, Senát je vůči ní příliš slabý."
Nejpozději od roku 1913 můžeme v USA mluvit o rovném bikameralismu de facto.
Na jinou změnu, změnu v zaměření obou komor upozorňuje Blahož: "Byl-li při vzniku USA Senát konstruován jako ochránce pravomoci států, a také se předpokládalo, že se bude zabývat především vnitřními otázkami USA a otázkami jednotlivých států, začala se situace již koncem minulého století měnit. Senát, jako pozičně stabilizující sbor (volený na 6 let) oproti Sněmovně reprezentantů (volené na 2 roky) se začal daleko spíše soustřeďovat na zahraniční politiku, zatímco Sněmovna reprezentantů spíše na politiku vnitřní."
Přestože Madisonova citace dokládá pouze podmíněnou platnost Blahožova tvrzení, je možné použít jej k ilustraci posunu rolí obou komor. Reprezentanti jsou nuceni permanentně bojovat o přízeň relativně nevelkého počtu voličů žijících lokálními problémy. Senátoři volení polovinou státní populace bývají lépe disponováni pro podílení se na zahraniční politice, rozhodování o potvrzení jmenování vysokých státních úředníků atd. Je otázkou, v jaké míře hájí dosud zájmy států před zájmy národními (celostátními).
Sněmovna reprezentantů si uchovala finanční privilegium. Finanční předlohy musí být iniciovány výlučně v první komoře. Mohou být však Senátem měněny i zamítnuty. V ostatních věcech zákonodárství jsou si obě komory rovny.
Pokud jde o další pravomoci, je jimi obdařen spíše Senát. Sněmovně reprezentantů přísluší zahájit impeachment (žalobu pro zneužití úřední moci federálními úředníky), soudem je Senát, jemuž pro tento případ předsedá předseda Nejvyššího soudu. Senát ratifikuje prezidentem sjednané mezinárodní smlouvy a potvrzuje jmenování federálních soudců, státních tajemníků, velvyslanců a řady dalších úředníků (jsou jmenování "na radu a se souhlasem Senátu"). Obojí dvoutřetinovou většinou přítomných senátorů. Na zvláštní vztah k exekutivě je možné usuzovat i z toho, že předsedajícím Senátu je viceprezident USA, byť hlasuje pouze při rovnosti hlasů a formálně vzato není členem Senátu.
Kongres je parlamentem, v němž se práce koncentruje ve výborech a podvýborech. Zamítnutím návrhu zákona ve výboru či podvýboru zákonodárný proces končí. Dokladem tohoto tvrzení budiž nástin zákonodárného procesu.
Zákonodárná iniciativa přísluší členům obou komor, nikoliv prezidentovi. Od dob Rooseveltových však poselství o stavu Unie představuje mj. prezidentův zákonodárný program. Návrhy zákonů připravené v Bílém domě a na ministerstvech jsou poslány Kongresu, kde si je osvojí senátoři a reprezentanti prezidentovy strany, s nimiž byl návrh konzultován. V žádném případě to však není jejich povinnost ústavní, ani stranická.
Po předložení návrhu zákona Senátu je přidělen příslušnému výboru. Výborů je v Senátu šestnáct. Z hlediska prestiže členství v nich se rozdělují do tří skupin. Nejmladší či nejméně vlivní senátoři bývají přidělováni např. do výboru pro záležitosti veteránů, mezi významné výbory patří např. výbory zemědělský nebo soudní, na samé špici prestiže stojí výbory rozpočtový, resp. pro zahraniční záležitosti.
Vlastní projednání návrhu zákona je svěřeno odbornému podvýboru. S věcí dobře obeznámení senátoři s početným týmem spolupracovníků výboru podrobí návrh zákona důkladnému přezkoumání. Uspořádají veřejné slyšení, na němž vystupují představitelé zájmových skupin a odborné veřejnosti a svědčí pro nebo proti návrhu zákona. V podvýboru bývá návrh zákona přepracován a postoupen výboru.
Výbor se může s doporučením podvýboru identifikovat, nebo návrh pozměnit, nebo zcela zamítnout. Schválí-li jej, jedná o návrhu zákona plénum. Je-li nakonec návrh zákona přijat, je zaslán druhé sněmovně.
Pokud Senát projednával návrh zákona postoupený mu Sněmovnou reprezentantů a dospěl k odlišnému závěru (a naopak), musí být svolán dohodovací výbor. Vede-li dohodovací řízení ke kompromisu, hlasují o něm obě komory. Jejich shodným usnesením je návrh zákona přijat a může být předán prezidentovi k podpisu.
Prezident může zákon do osmi dnů vetovat. Veto mohou překonat obě komory dvoutřetinovou většinou, nestane-li se tak, což je obvyklé, návrh zákona se nestane zákonem.
Dnes můžeme konstatovat, že Madisonova predikce zákonodárné moci jako moci nejsilnější se nenaplnila. Neznamená to však, že by Kongres byl pouze trpným přívažkem exekutivy. Celá řada prezidenty nominovaných federálních hodnostářů se mohla na vlastní kůži přesvědčit, co znamená jmenování "na radu a se souhlasem Senátu." Podíl senátorů na jmenování federálních úředníků pokládal za jejich nejúčinnější politickou zbraň i Max Weber. Bez jejich souhlasu nemohl prezident disponovat s tisíci úřednickými místy tzv. political appointees: "Senátoři jsou tudíž mocnými politiky.", píše Weber.
Taktéž několik posledních prezidentů bylo po zkušenostech s nevyhlášenou válkou ve Vietnamu názorně upozorněno, že zákonodárci, zejména senátoři, se nechtějí nechat vyloučit ze spolurozhodování o zahraniční politice a věcech války a míru.
Kongres je na exekutivě do značné míry nezávislý, pokud jde o informace a expertízy. Na sklonku osmdesátých let zaměstnával Kongres cca 38 tisíc lidí, z toho 11 tisíc bylo osobních spolupracovníků kongresmanů (4 tisíce u senátorů, 7 tisíc u reprezentantů). Existují analytická pracoviště Kongresu, vlastní rozpočtový úřad, obrovská knihovna. Umožňují zákonodárcům kontrolovat činnost exekutivy, zejména nezávislých korporací, jež mnohdy vůbec nepodléhají prezidentovi. Kontrola exekutivy zřejmě získává poněkud atypické rysy, neboť "postupem času začal Kongres přijímat stále podrobnější rozhodnutí, která často potvrzují nebo pozměňují rozhodnutí úřadů."
Na rozdíl od Velké Británie neexistuje v Kongresu přísná stranická disciplína. Kongres snad můžeme srovnat s Dolní sněmovnou v době, kdy si jednotliví kandidáti opatřovali finanční zdroje pro volební kampaň sami. Ve chvíli, kdy začali využívat peněz a organizačního zázemí strany, stali se na ní závislými.
Kongresmani získávají peníze zejména díky výborům politické akce (political action comittee, PAC), což jsou výbory pro podporu zvolení konkrétního politika. Přesto i v USA v posledních letech roste vliv politických stran, jejichž podíl na volebních kampaních kandidátů se zvyšuje. Je ovšem spíše organizační a technický, spočívá mj. ve školení personálu apod. Možná zde můžeme hledat souvislost se zvyšujícím se počtem hlasování, kdy hlasují kongresmani se svou stranou, což dříve nebylo pravidlem. Jižanští demokraté tradičně hlasovali spolu s republikány.
Uzavřít kapitolu můžeme s tím, že Senát je funkčním prvkem amerického ústavního systému. Je zřejmě nejsilnější z druhých komor. Platí o něm to, co o celé Ústavě USA. Jde o jedinečné dílo, jehož přenášení do zahraničí s sebou obvykle nepřináší očekávané výsledky. Jde o výsledek souhry ideových podnětů osvícenského století s americkou realitou, stvrzený již více než dvěma stoletími úspěšného fungování.
Tradice dvoukomorového parlamentu je v USA stvrzována jejich působením také v jednotlivých členských státech (49), na rozdíl např. od SRN. Dvoukomorový parlament sám není zpochybňován, byť se v nedávné době, zejména v 60. letech, vedly spory o reprezentativní povahu druhých komor, ne vždy konstituovaných na zásadě "one man, one vote, one vote, one value".
Druhou komorou rakouského spolkového parlamentu je Spolková rada. Zařazujeme ji též jako federativní komoru, leč současně, poněkud atypicky, jako komoru slabou. Pokud jde o vývoj bikameralismu a názorů na jeho funkci před vznikem samostatného Rakouska, je předmětem jiného pojednání. Zde se soustředíme na vývoj od roku 1918 a současný význam Spolkové rady. Pokud jde o styl práce a případně též o další perspektivy Senátu jako eventuelní regionální komory, bývá právě Spolková rada uváděna jako možná inspirace.
Na podzim roku 1918 ustavili poslanci německých volebních okrsků říšské rady jednokomorové Prozatímní národní shromáždění. Úlohu vlády plnil exekutivní výbor (státní rada). Německé Rakousko mělo značné problémy s identitou - zejména mezi centralisty existovalo silné hnutí za připojení k Německu, domnívali se totiž, že centralizovaný stát bude možné snadněji připojit. Vedle toho sílil federalistický proud, zvláště v západních zemích a mezi křesťanskými sociály.
Nová ústava měla být významným prvkem identifikace občanů se státem. Její příprava byla poznamenána dvěma velkými diskusemi: za prvé o federalizaci - sem patří jednak dělba kompetencí, jednak zajištění účasti zemí na tvorbě celostátní vůle -, za druhé o vzájemných vztazích nejvyšších státních orgánů. Obě diskuse či polemiky spojovalo jediné téma - jaký má být charakter a funkce druhé komory. Křesťanští sociálové (federalisté) usilovali o silnou komoru zemí, tedy o dvě rovnoprávné komory při jejichž sporu rozhodne lid referendem, sociální demokraté (centralisté) naopak o jednokomorový parlament jako o nejvyšší orgán státní moci, jehož předseda je hlavou státu. Argumentovali přitom zkušeností s panskou sněmovnou. Sociální demokraté v posledku byli ochotni smířit se s limitovanou rolí komory zemí. Jejich poslanec Danneberg pronesl při projednávání ústavy příznačná slova: "My máme Spolkovou radu vůbec za nadbytečné zařízení; když jí ale není možné zabránit, je zde ve své kompetenci omezena na minimum a nebude moci blokovat zákonodárství..."
Výsledný tvar ústavy byl poznamenán řadou kompromisů. Tak katalog lidských práv (požadavek sociálních demokratů) byl přijat výměnou za práva zemí (požadavek křesťanských sociálů).
Jednotlivé varianty ústavy (jen Hans Kelsen jako expert pracovního podvýboru ústavního výboru Národní rady jich zpracoval šest - celkem jich bylo téměř dvacet) pojímaly druhou komoru různě, avšak vždy jako komoru zemí. Výjimkami byly první z návrhů Karla Rennera, jenž předpokládal, že Spolková rada bude složena z delegátů korporací, rektorů univerzit a prezidentů akademií, zemských hejtmanů, starostů hlavních měst zemí a vynikajících mužů jmenovaných vládou, a dále požadavek Velkoněmců ustavit raději profesní zastoupení v podobě Hospodářského parlamentu.
Podle některých návrhů se měli členové Spolkové rady rekrutovat z řad členů zemských vlád (jednalo by se vlastně o stálé shromáždění zemských vlád), podle jiných měl být počet členů odvozen od počtu obyvatel jednotlivých zemí (demokratický model) nebo měl být konstantní (federalistický model). Rovněž význam Spolkové rady se v představách ústavodárců proměňoval. Na jedné straně stála rovnomocnost s Národní radou, jež vyžadovala lidové rozhodování při neshodě obou komor, na straně druhé orgán spíše poradní povahy, k jehož přehlasování stačila prostá většina členů Národní rady. Mezi těmito dvěma póly lze najít celou škálu modalit - právo zákonodárné iniciativy, při neshodě komor rozhoduje společné shromáždění dvoutřetinovou většinou všech hlasů, Národní rada musí přehlasovat Spolkovou radu dvoutřetinovou nebo tříčtvrtinovou většinou všech poslanců atd.
Kompromis vedl k tomu, že postavení Spolkové rady bylo postavením slabé druhé komory. Byla, a je, volena zemskými sněmy podle počtu obyvatel zemí. Má právo uplatnit do osmi týdnů připomínky k návrhu zákona přijatého Národní radou, ta však může její nesouhlas zlomit pouhou prostou většinou poslanců. Její nepříliš významné postavení bylo umocněno závislostí na politických stranách. Zemské sněmy volily členy Spolkové rady podle poměrného klíče, přičemž do poloviny dvacátých let navíc oběma komorám dominovala sociální demokracie. Spolková rada byla dále oslabena podceňováním ze strany zemí, jež si nenavykly pokládat Spolkovou radu za svůj nástroj k ovlivňování spolkového zákonodárství a politiky. Spolková rada tak v letech 1920 - 1934 vrátila návrh zákona s připomínkami pouze osmatřicetkrát, z toho v devatenácti případech se s jejím stanoviskem Národní rada ztotožnila, v šesti dalších případech nebyl nakonec přijat žádný návrh; zákonodárné iniciativy využila jednou.
Heroickým obdobím Spolkové rady byla léta odporu proti nastupujícímu austrofašismu spolkového kancléře Dolfusse v první polovině třicátých let. Tehdy získala Spolková rada jako poslední demokraticky legitimovaná orgán nevšední význam.
Svou činnost ukončila v roce 1934. Měla být nahrazena Zemskou a stavovskou radou, orgánem povýtce korporativního typu, ta se však nikdy nesešla...
Günther Schefbeck, z jehož studie byly čerpány shora uvedené údaje, končí svůj text ponaučením: "Vhodná ústavněprávní konstrukce je sice nutnou podmínkou, aby mohl státní orgán plnit přiřčenou funkci; aby se však stala dostačující podmínkou, vyžaduje jeho založení bezvýhradnou ústavněpolitickou vůli význačných politických a společenských sil státu."
Po 2. světové válce byla činnost Spolkové rady obnovena (Ústava z roku 1920 je dodnes účinná). Ke změnám v jejích pravomocích došlo v několika vlnách až v osmdesátých a devadesátých letech. Šlo o výsledek permanentního úsilí prosadit uznání svébytnosti role Spolkové rady v rakouském ústavním systému, spojeného s úvahami o spolkové reformě. Ze spolkového státu se totiž Rakousko de facto vrátilo tam, odkud na svém počátku vyšlo, t.j. spíše k decentralizovanému unitárnímu státu. Posílení Spolkové rady bylo motivováno snahou o nastolení rovnováhy a obnovení dělby moci, příliš koncentrované v Národní radě. Vedle rozdělení na tři základní státní funkce mělo jít též o dualismus ústavodárce a zákonodárce, dělbu uvnitř zákonodárné moci, rozlišení civilní a vojenské moci, spolku a zemí.
Tak jako po jejím vzniku v roce 1920 jsou i dnes rozdělovány mandáty jednotlivým zemím na základě rozhodnutí spolkového prezidenta a podle výsledků sčítání lidu. V letech 1920 - 1993 se to stalo desetkrát. Mandáty jsou, na rozdíl od USA a Švýcarska, rozdělovány podle počtu obyvatel. Největší země má dvanáct mandátů, minimum pro jednu zemi jsou tři mandáty. Stav k 5. únoru 1997 byl: Burgenland a Vorarlberg po třech mandátech, Salzburg čtyři mandáty, Korutany a Tyrolsko po pěti mandátech, Štýrsko deset, Vídeň a Horní Rakousy po jedenácti a Dolní Rakousy dvanáct mandátů - celkem 64 (z toho 26 ÖVP - lidová strana, 24 SPÖ - sociální demokracie, 14 FPÖ - svobodní). Mandáty jsou obsazovány volbou zemským sněmem poměrným systémem na dobu volebního období příslušného zemského sněmu resp. do zvolení nových členů Spolkové rady (s výjimkou Horních Rakous, kde je volební období šestileté, jde o pětileté mandáty). "Složení Spolkové rady je tak seismografem politických nálad v jednotlivých zemích."
Účast na zákonodárství Spolku
Čl. 24 Ústavy Rakouské republiky zní: "Zákonodárnou moc Spolku vykonává Národní rada spolu se Spolkovou radou."
Již sama formulace naznačuje podřízené postavení Spolkové rady. Jak se tedy projevuje její podíl na zákonodárné moci Spolku?
Národní rada má povinnost zásadně všechny schválené návrhy zákonů postoupit Spolkové radě k vyjádření. Ta má právo vrátit do osmi týdnů návrh zákona s připomínkami, o nichž pak hlasuje Národní rada. K přehlasování Spolkové rady postačuje pouhá většina z přítomných poslanců, přičemž přítomna musí být alespoň jedna polovina všech. Připomínky bývají, podle frekvence výskytu zdůvodnění, motivovány legislativně technickými zřeteli, výtkou z porušení zásad právního státu a dotčením zájmů zemí.
Dále existuje skupina zákonů, jež vyžadují souhlas Spolkové rady, vyslovený dokonce kvalifikovanou většinou (od roku 1984). Jde o ústavní zákony nebo jednotlivá ustanovení ústavní povahy, obsažená v obyčejných zákonech, jimiž se omezuje působnost zemí v zákonodárství nebo výkonné moci. Souhlas Spolkové rady, byť se tu nepožaduje kvalifikovaná většina, vyžadují též státní (mezinárodní) smlouvy upravující samostatnou působnost zemí. Souhlas podle všeho vyžadují i rámcové zákony, jež poskytují zemím k provedení lhůtu kratší než šest měsíců nebo delší než jeden rok, a zákony měnící postavení Spolkové rady.
V důsledku uplatňování zásady diskontinuity v činnosti Národní rady, kdy nově zvolená Národní rada nemůže pokračovat v činnosti té předchozí, t.j. nemůže se tedy ani usnášet o návrzích zákonů vrácených Spolkovou radou, má Spolková rada na sklonku volebního období Národní rady právo absolutního veta ("kapesní veto"), čehož také využívá.
Poslední kategorií zákonů jsou ty, u nichž je součinnost Spolkové rady vyloučena. Jde o rozpočtové zákony, zákon o jednacím řádu Národní rady (obdobně je Národní rada vyloučena z rozhodování o jednacím řádu Spolkové rady - přitom má její jednací řád "účinek spolkového zákona"), zákon o rozpuštění Národní rady a některé další. V těchto případech je pouze informována.
Nad vyloučením rozpočtových zákonů z jakéhokoliv vlivu Spolkové rady je třeba se pozastavit. Má-li Spolková rada efektivně zohledňovat zájmy zemí, musí mít vliv na přerozdělování financí. Její podceňování ze strany jednotlivých zemí je podle mého soudu nutno spojovat právě s touto skutečností.
Z 5350 návrhů zákonů projednávaných Spolkovou radou od 19. prosince 1945 do 14. ledna 1996 uplatnila námitky (či připomínky) u 111 (t.j. cca 2%). Pouze v jedenácti případech při opětovném projednávání v Národní radě uspěla, v devíti případech nebyl nakonec přijat žádný návrh, což třeba přičíst výše zmíněné zásadě diskontinuity. Spolková rada ani jednou nezamítla návrh zákona vyžadující její souhlas, i když častokráte Národní rada ignorovala její dopředu oznamované podmínky.
Zákonodárná iniciativa přísluší Spolkové radě jako celku a nově též jedné třetině jejích členů. Po roce 1945 byla uplatněna třiatřicetkrát.
Účast na výkonné moci Spolku
V oddílu E Ústavy Rakouské republiky, jenž je nadepsán "Účast Národní rady a Spolkové rady na výkonné moci Spolku", zjistíme existenci oprávnění Spolkové rady vyslovovat souhlas se schvalováním určitých státních smluv (čl. 50 - viz výše). Obě komory dále "mají právo kontrolovat činnost spolkové vlády, dotazovat se členů vlády na všechny záležitosti výkonné moci a žádat veškeré informace, týkající se příslušného resortu, dále jsou oprávněny vyslovovat v rezolucích svá přání, týkající se uplatňování výkonné moci" (čl. 52 odst. 1). Totéž platí pro podniky s nejméně padesátiprocentní účastí státu.
Každý člen obou komor má právo vznášet při schůzích krátké ústní dotazy na členy spolkové vlády (čl. 52 odst. 3) v rámci "hodiny dotazů", jíž schůze Spolkové rady začínají.
Velice významnou se ukazuje instituce "anket" jako součást práva na informace. Totéž právo, zřejmě nevyužívané, má Národní rada; s anketami se setkáme i v SRN, podobnou institucí jsou i obecné rozpravy ve Sněmovně lordů atd. Jde tu o možnost vyvolat veřejnou diskusi, nebo vyjádřit se k ní, či k významným otázkám vnitřní i zahraniční politiky. Spolková rada si k nim opatřuje písemná stanoviska expertů domácích i zahraničních a následně k tématu může pořádat zvláštní jednání, obvykle za zvýšeného zájmu sdělovacích prostředků. Např. v roce 1992 proběhly dvě velké ankety: "Rakouská spolková státnost a Evropská společenství" a "Federalismus a regionalismus v integrované Evropě". Ankety jsou příspěvkem k politice chápané jako snaha o věcné řešení problémů; současně otevírají dveře parlamentu odborné a nezřídka i občanské veřejnosti.
Ve vztahu k vládě se postupně utvořila zajímavá ústavní zvyklost: nově jmenovaná vláda přednáší před Spolkovou radou svůj program, byť jí Spolková rada nevyslovuje důvěru; vláda však má zájem informovat o svých legislativních záměrech, a zásobuje ji proto celou řadou informací a zpráv. Jejím prostřednictvím se pak informace dostávají k zemským sněmům.
Schvalování rozpočtových zákonů, zřizování vyšetřovacích komisí a stálých orgánů pro kontrolu zpravodajských služeb atd. přísluší pouze Národní radě. Spolková rada dlouhá léta usiluje o podíl na volbě nejvyšších představitelů Účetního dvora, t.j. o alespoň nepřímý podíl na finanční kontrole výkonné moci. Spolková rada má dále účast na volbě spolkového prezidenta a jmenování části soudců Ústavního soudního dvora.
Třetina členů Spolkové rady je oprávněna podat Ústavnímu soudnímu dvoru podnět k přezkoumání ústavnosti zákona - to lze také pokládat za kontrolní oprávnění sui generis, za kontrolu většiny ovládající spolkovou vládu i Národní radu. O funkční kontrolu, jde ovšem jen tehdy, pokud tytéž strany nedrží vládu, většinu v Národní radě a více než dvoutřetinovou většinu ve Spolkové radě, k čemuž často dochází. Čelit devalvaci tohoto kontrolního oprávnění by také bylo možné tehdy, kdyby členové Spolkové rady nadřazovaly loajalitu ke spolkové zemi, jejímiž jsou zástupci, nad loajalitu k politické straně.
Nejnověji získaným oprávněním, patřícím do sféry podílu (kontroly) na výkonné moci, je možnost zaujímat stanoviska ke všem záměrům v rámci Evropské unie, zejména k návrhům nařízení a směrnic Rady EU. O všech takových záměrech musí být Spolková rada informována, ke všem se může vyjádřit. Totéž platí o kandidátech do nejrůznějších orgánů Evropské unie. Týkají-li se stanoviska záměru, jenž může být proveden pouze spolkovým ústavním zákonem vyžadujícím souhlas Spolkové rady, jsou pro členy spolkové vlády závazná (čl. 23 e).
Závěrem je možné podotknout, že Spolková rada je při svých současných pravomocích slabá na to, aby dokázala efektivně obhajovat zájmy jednotlivých zemí, tak i zemí jako partnera spolku. Proto vznikají nejrůznější koordinační konference zemských hejtmanů, předsedů zemských sněmů apod. Jejich existence dále oslabuje prestiž Spolkové rady - není jediným mluvčím zemských zájmů v jejich souhrnu. Spolková rada však nebyla vždy schopna využít ani možností, jež jí Ústava poskytuje. Selhala např. schválením vstupu do Evropské unie, jenž byl dlouhodobě podmiňován realizací spolkové reformy, po níž některé země volaly od roku 1964, aniž by k reformě došlo. Země tím ztratily možnost, jak přimět sociálními demokraty ovládanou spolkovou vládu k posílení svého postavení.
Ve Spolkové radě přitom zasedala celá řada významných zemských politiků, akademiků, vysokých státních úředníků. Nestačilo to však tváří v tvář tlaku politických stran.
Snaha o posílení Spolkové rady cestou ústavních změn přináší, přes úporný odpor Národní rady a sociálních demokratů, kteří jsou v zemích tradičně slabší než na celostátní úrovni, a nemají tak chuť posilovat orgán, v němž by nedominovali, v posledních patnácti letech jisté výsledky. Byly přijaty celkem čtyři návrhy změn Ústavy, jež se týkaly zákonů a státních smluv vyžadujících souhlas Spolkové rady, zákonodárné iniciativy třetiny členů Spolkové rady, přístupu k Ústavnímu soudnímu dvoru, záležitosti EU atd. Celá řada dalších návrhů je však odmítána. V letech 1990 - 1996 šlo o sedm neúspěšných návrhů změn Ústavy, jež se pokoušely prosadit právo zřizovat vyšetřovací komise, právo vyvolat referendum, zřízení dohodovacího výboru aj.
Spolková rada plnila svou úlohu zejména tehdy, když se její politické složení významněji odlišovalo od složení Národní rady. Do roku 1955 byla klíčovým orgánem spojenecká Kontrolní rada, také v letech 1955 - 1966 byl parlament jako celek na vedlejší koleji; vládla silná a disciplinovaná koalice. Ale např. v letech 1983 - 1986, kdy měla za vlády koalice sociálních demokratů a svobodných absolutní většinu ve Spolkové radě lidová strana, byly námitky podány sedmačtyřicetkrát (tolik, kolik za předchozích třicet let). Tehdy uplatňovala připomínky častěji a vstoupila tak do povědomí veřejnosti. Neopomenutelný význam má také její úloha diskusní platformy pro všechny otázky, na něž Národní rada nemá dosti času.
Uzavřít tuto kapitolu můžeme tím, že Spolková rada není pro Rakousko bez významu. Měla-li by však naplňovat očekávání občanů a zemí, musela by být patrně poněkud silnější. Pak by byla také přiměřeně sebevědomější.
Francouzský Senát jsme zvolili jako ukázku regionálních druhých komor. Patří současně mezi zástupce toho, čemu říkáme "vyvážený bikameralismus", t.j. model zásadní rovnomocnosti obou komor, z nichž jedna má za splnění určitých podmínek "právo posledního slova".
Nástin vývoje francouzského bikameralismu
Počátek systematického přemýšlení o bikameralismu můžeme ve Francii spojit se jménem duchovního otce teorie dělby moci Charlese Louise de Secondat, barona de Montesquieu.
Zopakujme již jednou citovanou ideu nezávislosti mocí, spočívající jednak ve vzájemné nezávislosti institucí, jednak ve vzájemné nezávislosti nositelů jednotlivých mocí, jimiž jsou lid, šlechta a monarcha. "Taková je tedy základní ústava vlády, o které mluvíme: Sbor zákonodárný skládá se tam ze dvou částí a jedna bude poutati druhou vzájemnou možností zabrániti. Obě dvě budou vázány mocí výkonnou, která bude sama tím zákonodárnou." Rozdělení moci je zárukou svobody, její koncentrace cestou k tyranii.
Poněkud jinak chápe případnou druhou komoru Marie Jean Antoine de Caritat, markýz de Condorcet. V jeho teorii je poslední zákonodárnou instancí lid. Ten svou moc deleguje podle povahy věci zákonodárnému nebo ústavodárnému shromáždění. Na zákonodárství se pak podílí též druhá komora, spíše však poradní orgán složený ze jmenovaných expertů, vybavený právem suspensivního veta.
Zdaleka nevlivnějším francouzským myslitelem druhé poloviny osmnáctého století byl však Rousseau, jehož pojetí suverenity lidu a obecné vůle zcela vylučovalo jakékoli úvahy o dvoukomorovém parlamentu. Rousseau byl podle Talmona nejvýznamnějším z otců "totalitní demokracie"; koncepce rovnováhy mocí mu byla cizí, byla brzdou realizace jednotné vůle lidu.
Uvedení tři teoretikové byli nestejnou měrou hlavními zdroji inspirace ústavodárných prací Národního shromáždění.
Liberální proud se přidržoval ponaučení autora díla "O duchu zákonů". Jeden z jeho představitelů praví: "Ale tři (moci) se budou udržovati v dokonalé rovnováze, jsou-li sestaveny takovým způsobem, že když dvě budou spolu bojovati, třetí, mající stejný zájem na udržení jedné i druhé, se připojí k utlačované proti utlačující a přivodí mír mezi všemi." Senát, součást mechanismu vyvažování, měl být buď jmenován králem spolu s poslaneckou sněmovnou, nebo volen provinciálními stavy.
Umírnění zastánci dvoukomorového systému se hlásili k volené druhé komoře složené z osob zvláště zkušených, vybavené právem suspensivního veta.
Převážily hlasy radikálů, kritiků dvoukomorové soustavy. Jim lze přičíst poměrně demokratický koncept republikánské Ústavy, stavící na sám vrchol mocenské pyramidy jednokomorový Konvent. Přitom právě v době účinnosti této ústavy propukla naplno občanská válka provázená masovým terorem.
Dvoukomorový parlament byl zřízen až v roce 1795 po vyhodnocení zkušeností z jakobínské éry. Skládal se z Rady pěti set a Rady starších. Obě komory byly voleny nepřímou volbou s rozdíly v pasivním volebním právu (25 let a 40 let). Rada pěti set navrhovala zákony, Rada starších je schvalovala; krom toho volila z kandidátů navržených Radou pěti set členy direktoria (kolektivní hlavy státu).
V témže roce předložil Joseph Sieyes návrh na zřízení konstituční poroty. Ta měla mít právo prohlásit akty (zřejmě normativní i individuální právní akty) protiústavními a zrušit je, dále nařídit soudní stíhání osob odpovědných za vydání zrušených aktů, rozhodovat podle přirozeného práva při "vyplňování" mezer v zákonech a navrhovat ústavní změny. O čtyři roky později byla konstituční porota svým autorem v jiném spisu přejmenována na Sbor navrhovatelů.
Tento návrh je zajímavý tím, že osm let před případem Marbury v. Madison konstruuje specifickou instituci blízkou ústavnímu soudu. Naproti tomu o Sieyesem ovlivněné podobě Senátu podle ústavy konzulátu (Ústava z roku VIII) lze s Diceyem říci, že oprávnění Senátu anulovat neústavní návrhy zákonů je de facto vetem uvnitř zákonodárného sboru a nikoliv specifickou procedurou kontroly ústavnosti.
Ústava z roku 1799 totiž vytvořila komplikovaný model zákonodárného procesu, jehož se účastnili První konzul, Státní rada, Tribunát, Zákonodárný sbor a Senát. Procesní specializace patrná již na Ústavě z roku 1795 byla v zákonodárném procesu dále prohloubena. První konzul zákony navrhoval, Tribunát o nich diskutoval, Zákonodárný sbor o návrzích zákonů hlasoval (bez diskuse, odtud "sbor němých"), Senát dohlížel nad ústavností.
Senát byl zprvu pověřen úkolem bdít nad dodržováním ústavy, později byl obdařen právem rozpouštět Zákonodárný sbor a Tribunát a vetovat zákony. Ze všech vrcholných orgánů byl Senát nejspolehlivější oporou moci Prvního konzula a posléze císaře.
Charta z roku 1814 svěřila zákonodárnou moc králi, panské sněmovně a poslanecké sněmovně. Obě komory byly ve věcech zákonodárství rovnoprávné, panská sněmovna však byla bez vlivu na osud vlády. Vzhledem k upevňování parlamentní formy vlády získávala poslanecká sněmovna postupně převahu nad dědičnými pairy. Od roku 1831 mohl král jmenovat z určitých kategorií osob také pairy doživotní, předtím byli dědičnými.
V letech 1848-1852 (II. republika) Senát ve Francii neexistoval.
Konzervativní Senát, složený z virilistů (kardinálové, admirálové aj.) a císařem doživotně jmenovaných senátorů, hrál ve Druhém císařství obdobnou roli opory trůnu jako Senát v císařství prvním. Zprvu pečoval o soulad zákonů s ústavou, ba byl dokonce oprávněn v méně významných případech ji formou senatusconsulta měnit. Později hrál roli typické druhé komory.
Dostáváme se tak do roku 1875, kdy byla přijata ústava III. republiky. Senát, zaniklý spolu s Druhým císařstvím, byl úlitbou konzervativním politickým silám, které mj. díky tomu nekladly nesmiřitelný odpor etablování republikánského zřízení. Monarchismus a politické reakcionářství (Action Française apod.) zůstaly přesto ve Francii po desetiletí hluboce zakořeněny.
Levice žádala jednokomorový parlament, ochotna byla strpět nanejvýše přímo volenou druhou komoru. Připouštěla však účast státní rady, jejímž úkolem mělo být bdít nad kvalitou návrhů zákonů, v zákonodárném procesu.
Senát měl podle záměrů svých obhájců být již tradiční brzdou revolučních tendencí a orgánem zabezpečujícím svobodu. Současně byl koncipován jako opora vlády v případných kolizích s přímo volenou Poslaneckou sněmovnou. Prezident republiky ji totiž mohl rozpustit jen se souhlasem Senátu.
Jeho konzervativní povaha byla garantována způsobem obsazování - nepřímou volbou místními notábly (hodnostáři departmentů, poslanci, delegáti obcí) a kooptací 75 doživotních senátorů samotným Senátem. Přestože instituce doživotních senátorů byla záhy opuštěna (1884), konzervatismus přetrvával díky zvýhodnění venkovských, tradicionalistických volebních obvodů resp. malých obcí při senátorských volbách. Malé obce totiž vysílaly do kolegia volitelů relativně více volitelů než velká města (v polovině dvacátých let zastupoval obec do 500 obyvatel jeden volitel, město nad 60 000 obyvatel 24 volitelů).
"(Systém výběru senátorů) určuje identitu (Senátu). Podmiňuje jeho roli." Rolí Senátu bylo zastupovat jednotlivé územní celky. Senát se stal, řečeno Gambettovými slovy, "velkou radou francouzských obcí". Roku 1875 to bylo novum, přetrvalo však do současnosti.
Senátoři byli voleni z osob starších 40 let na devět let. Byli jimi převážně samosprávní funkcionáři a bývalí přední poslanci. Senát se obnovoval po třetinách.
Ve věcech zákonodárství byly obě komory rovnoprávné, pouze návrhy finančních zákonů musely být předloženy nejdříve Poslanecké sněmovně.
Vláda byla odpovědna oběma komorám (do roku 1925 jí Senát vyslovil třikrát nedůvěru, ve třicátých letech potkalo totéž dvě vlády Léona Bluma), rozpuštěna mohla být pouze Poslanecká sněmovna a to se souhlasem Senátu.
Po 2. světové válce, ve IV. republice, nebyl obnoven rovný bikameralismus. Důvodů bylo více: Vývoj šel doleva a jak známo levicové strany nejsou druhým komorám nakloněny. Velmi nestabilní poměry III. republiky byly nejednou rozkolísány právě zásahem Senátu. V neposlední řadě byla pociťována potřeba provádění výrazných změn ve společnosti, k čemuž se cesta hledání shody mezi dvěma komorami nejeví být nejschůdnější. Senát býval vždy více ukotven v tradicích než Poslanecká sněmovna, a to bez ohledu na konkrétní politické složení.
Zdá se, že zachování druhé komory bylo nakonec motivováno obavou ze silné komunistické strany, která by se ovládnutím jednokomorového parlamentu stala při absenci ústavního soudu nekontrolovatelnou.
V letech 1946 - 1954 se ve Francii uplatňoval silně nerovný bikameralismus. Parlament byl složen z dominantního Národního shromáždění a Rady republiky, regionální druhé komory. Pravomoci Rady republiky byly omezeny na zákonodárnou iniciativu a právo podávat pozměňovací návrhy k návrhům zákonů, jež jí byly postoupeny Národním shromážděním. Šlo o suspensivní veto (nejvýše dvouměsíční odklad). Národní shromáždění při opětovném projednávání buď přijalo pozměňovací návrhy všechny, nebo pouze některé, anebo potvrdilo své předchozí stanovisko. Usnášelo se přitom stejnou většinou, jakou se usnesla Rada republiky.
Od roku 1948 se členové Rady republiky opět honosili titulem "senátor".
V roce 1954 došlo k revizi ústavy. Jedním z jejích důsledků bylo posílení Rady republiky. Změna postavení druhé komory byla mj. podložena vysokou autoritou senátorského sboru. Byli v něm zastoupeny mnohé významné osobnosti, státníci, jakož i přední regionální a místní politici. Senátorům náleželo právo zákonodárné iniciativy jako předtím, zákonodárný proces však mohl nadále začít i v Radě republiky, a ne jako dosud pouze v Národním shromáždění.
Druhá významná změna v průběhu zákonodárného procesu se týkala vztahu Rada republiky k návrhům zákonům projednaným Národním shromážděním. Rada republiky se musela usnést o návrhu zákona postoupeném jí Národním shromážděním do dvou měsíců, jinak se mělo za to, že s návrhem zákona souhlasí. Národnímu shromáždění příslušelo "poslední slovo", pokud Rada republiky neschválila návrh zákona do sta dní po jeho postoupení k druhému čtení. Národní shromáždění hlasovalo v takovém případě o posledním jím schváleném znění návrhu zákona, případně modifikovaném pozměňovacími návrhy Rady republiky.
"Účelem (změny průběhu zákonodárného procesu) bylo nalézt shodu ohledně textu zákona s tím, že nebylo-li dosaženo konsensu do sta dnů po druhém čtení návrhu v Národním shromáždění, mohla dolní komora rozhodnout definitivně."
Při přípravě ústavy V. republiky se generál de Gaulle pokoušel prosadit reformu druhé komory. Měla se stát komorou volenou profesními organizacemi a univerzitami. Neuspěl však, neboť převážila síla tradice provázená snahou druhou komoru posílit, což se v případě jejího zájmového charakteru nezdálo možné.
Zajímavé je, že podobný návrh vedl roku 1969 k demisi prezidenta de Gaulla. Lid v referendu totiž odmítl jeho představu sloučení Senátu s Hospodářskou a sociální radou, načež prezident republiky rezignoval.
Pohled na dějiny francouzského bikameralismu dává za pravdu tezi prof. Hoetzela (viz kapitola první) o souvislosti dvoukomorové soustavy a stabilizovaných společenských poměrů. Revoluce a převraty byly spojeny s nastolováním jednokomorového parlamentu a rušením druhých komor (1789, 1791, 1793, 1848, 1870, 1944 - 1946). "Normalizace" naopak vedla ke zřizování druhých komor, byť v různé podobě.
Senát v V. republice
Čl. 24 francouzské ústavy o Senátu stanoví: "Zajišťuje reprezentaci územních celků republiky. Francouzi usazení mimo republiku jsou zastoupeni v Senátu." "Jeho ustanovením dochází ke splynutí zákonodárné a místní moci."
321 senátorů je voleno kolegiem cca 140 tisíc volitelů. Patří mezi ně poslanci, členové regionálních rad, členové generálních rad (zastupitelstvo departementu) a delegáti obcí. Zvýhodnění malých obcí v kolegiu volitelů je od časů III. republiky zachováno. Projevuje se též disproporce v rozdělení senátorských mandátů jednotlivým departementům. Vychází se totiž ze sčítání lidu z roku 1975, od něhož došlo k úbytku obyvatelstva na venkově, což se v rozdělení mandátů neprojevilo.
Ve volebních obvodech, kde se přiděluje jeden až čtyři mandáty (81 departementů), se volí většinovým způsobem 211 senátorů, ve 14 departementech s pěti a více mandáty a ze zástupců zahraničních Francouzů se poměrným způsobem volí 110 senátorů.
Pasivní volební právo je omezeno dosažením věku 35 let. Senátoři jsou voleni na devět let. Senát se obměňuje po třetinách (podle abecedního pořadí departementů).
Délka mandátu, parciální obměňování, časté znovuzvolení zkušených politiků - to jsou faktory přispívající ke kontinuitě zákonodárství a vysoké profesionalitě politiky provozované v Senátu.
V čem se projevuje regionální charakter komory? Uvidíme ještě, že reprezentace regionálních zájmů je dostatečnou legitimací, díky níž si Senát může nárokovat téměř stejně silné slovo jako Národní shromáždění. Slyšet je zvláště při projednávání návrhů zákonů, jež se týkají zájmů územních celků (decentralizace, zemědělské zákony, rozpočet aj.), ale i u těch, které zasahují do práv a svobod občanů. Málo úspěšný bývá Senát u politicky citlivých zákonů, na nichž se shoduje vláda a většina Národního shromáždění.
Mezi senátory najdeme 160 starostů a 164 členů generálních rad departementů. 26 senátorů je současně členy regionálních rad. Dále napočítáme 38 předsedů generálních rad a 6 předsedů rad regionálních. Vidíme, že mnozí drží ne pouze dva, ale hned tři mandáty. Právě složení Senátu svědčí ve prospěch citovaného tvrzení o splynutí zákonodárné a místní moci. "Senát je sestaven ze zastupitelů vybraných dle jejich předchozích zkušeností ve věcech veřejných."
Klíčovou pravomocí Senátu je, jako u každého parlamentního orgánu, pravomoc zákonodárná. Zákonodárný proces můžeme rozčlenit podle povahy projednávaného zákona na proces přijímání obyčejných zákonů a zvláštní procesy přijímání ústavních zákonů, organických zákonů a zákonů finančních. Připomínáme jen, že francouzská ústava je specifická tím, že vyhrazuje úpravě zákonem taxativně vymezené oblasti, přičemž vše ostatní upravuje vláda dekrety.
Schéma průběhu zákonodárného procesu při přijímání obyčejných zákonů je následující. Zákonodárnou iniciativu má premiér a členové Parlamentu. Zákonodárný proces může začít v každé z komor. Vláda si vybírá tu komoru, v níž tuší v tom kterém případě větší šanci na úspěch. Vláda také rozhoduje o pořadu schůzí obou komor.
Návrh zákona je po jeho podání přikázán některé z komisí (v naší terminologii jde o výbory). V Senátu působí šest stálých komisí: pro kulturní záležitosti; pro hospodářské záležitosti a plánování; pro zahraniční záležitosti, obranu a ozbrojené síly; pro sociální záležitosti; finanční a právní. Komise jmenuje zpravodaje, který de facto řídí projednávání návrhu zákona v komisi a zpracuje zpravodajskou zprávu, včetně doporučovaných pozměňovacích návrhů, analýzy platného právního stavu a srovnávacích studií.
Schválený návrh zákona je postoupen druhé z komor. Ta jej může schválit v téže podobě nebo změnit. V případě přijetí pozměňovacích návrhů je návrh zákona vrácen komoře, která o něm jednala jako první. To se může opakovat znovu a znovu, dokud není návrh zákona přijat v identické podobě oběma komorami. Jde o institut "člunku" (la navette), "kyvadla" nebo "přehazované".
Premiér však může do "přehazované" vstoupit svoláním smíšené paritní komise (dohodovací výbor) po proběhnutí zásadně dvou čtení v každé komoře. Smíšená paritní komise "je možná jediný orgán francouzského Parlamentu, který se zabývá zákonodárstvím a kde vláda nemá žádnou možnost zasáhnout." Za nesporné je pokládáno to, na čem se obě komory již shodly (samozřejmě za předpokladu, že jedna z komor návrh zákona nezamítla). Smíšená komise tedy hledá kompromis u ostatních ustanovení. Její návrh je předložen oběma komorám, vláda k němu může připojit své pozměňovací návrhy. Komory se na předloženém návrhu buď shodnou, nebo se obnovuje "přehazovaná".
Vláda ovšem může vstoupit do hry i zde. Po neúspěchu dohodovacího řízení a jednom dalším čtení v obou komorách může požádat Národní shromáždění o "poslední slovo". Národní shromáždění má na výběr mezi návrhem smíšené komise a posledním jím schváleným návrhem zákona, k němuž může připojit libovolný počet pozměňovacích návrhů Senátu. Jeho usnesením je návrh zákona přijat. "Poslední slovo" je zdůvodněno přímou volbou Národního shromáždění, tedy "silnější" legitimitou.
Změny ústavy lze provést referendem na návrh prezidenta, nebo na základě iniciativy Parlamentu referendem, nebo na návrh prezidenta Kongresem (společná schůze obou komor), který se usnáší třípětinovou většinou. Kongresu může být předložen pouze návrh změn ústavy schválený předtím oběma komorami (čl. 89 ústavy).
Při projednávání organických zákonů se postupuje podle procedury relevantní pro obyčejné zákony. Významnou odchylkou je požadavek absolutní většiny při eventuelním "posledním slovu" Národního shromáždění. Vláda však o "poslední slovo" zpravidla nežádá. Organické zákony týkající se Senátu, a také organický zákon upravující volební právo občanů Evropské unie při obecních volbách a volbách do Evropského parlamentu, vyžadují výslovný souhlas Senátu; nikoliv tedy všechny organické zákony, jak uvádí Reschová. Všechny organické zákony podléhají obligatornímu přezkumu Ústavní radou.
Procedura přijímání finančních zákonů je specifická tím, že vláda tyto návrhy předkládá nejdříve Národnímu shromáždění. Parlament je omezen lhůtami a nepřípustností pozměňovacích návrhů k tíži státního rozpočtu, pokud si je neosvojí sama vláda (tato zásada se uplatňuje i u jiných zákonů).
Kromě zákonodárné činnosti se Senát podílí též na kontrole vlády. Za významné a zájem veřejnosti vzbuzující oprávnění je považováno právo zřizovat vyšetřovací komise. Členové Parlamentu mohou klást členům vlády dotazy. Nedůvěra vládě může být vyslovena sice jen Národním shromážděním, premiér však může požádat Senát o schválení prohlášení k celkové politice vlády (čl. 49 ústavy). Případné zamítnutí prohlášení by jistě mělo politické důsledky, proto premiér svou žádost podá jen tehdy, je-li si jist úspěchem.
Schválení zákonem vyžadují významné mezinárodní smlouvy. Senát hraje kontrolní úlohu vůči vládě též na poli vztahů k Evropské unii. Vláda obě komory informuje o návrzích aktů EU, komory se mohou k věci usnášet.
Senát se v V. republice osvědčil díky šťastnému provázání všech tří aspektů existence druhých komor: aspektů reprezentativnosti, legitimity a aspektu funkcionálního (viz kapitola první). Zastupování územních celků v kombinaci se stabilizací chodu ústavních institucí a zajištěním kontinuity zákonodárství, vysoká úroveň odváděné práce, spočívající v dozoru nad kvalitou zákonů, ale i v úvahách a diskusích, to vše může být díky rozsáhlým kompetencím Senátu Francii ku prospěchu. To jsou v kostce důvody, jež spolu s již tradičním působením druhé komory ve francouzském ústavním systému vedou ke značné prestiži, jíž se Senát těší. Senát více než uspokojivě plní roli garanta práv menšin, pojistky proti ukvapenosti první komory a škodám z ní vzniklým, "umožňuje ušetřit zemi chyb tím, že vyvolává diskusi a díky větší informovanosti napomáhá k rozumnějšímu rozhodnutí."
Na tom nic nemění ani potřeba modifikovat rozdělení mandátů mezi jednotlivými departementy a uvnitř kolegia volitelů. Pochopitelně za předpokladu, že současný stav nebudeme pokládat za sofistikovanou ochranu menšiny, t.j. venkova, před většinou, t.j. městem.
Belgický Senát je komorou zastoupení zájmů regionů a jazykových komunit, jež se do značné míry prolínají se zájmy komunit religiosních. Právě pluralita zastupovaných zájmů činí Senát ve srovnání s dalšími federativními komorami specifickým (Belgie je po ústavních změnách počínajících rokem 1970 a vrcholících roku 1993 federací).
Čl. 36 belgické ústavy stanoví: "Federální zákonodárná moc je vykonávána králem, Poslaneckou sněmovnou a Senátem společně."
Při vzniku Belgie v roce 1830 panovaly vůči druhé komoře jisté rozpaky dané nepříliš uspokojivou zkušeností s První komorou v Nizozemí, jehož byly belgické provincie předtím součástí. Přesto byla zřízena a to jako komora zcela rovnoprávná s Poslaneckou sněmovnou.
Podle způsobu ustavení měl Senát čtyři kategorie členů. 93 senátorů bylo voleno občany, 40 senátorů provinčními radami, 20 samotným Senátem. Počty senátorů byly později upravovány do výsledného čísla 184 před ústavní reformou v roce 1993. Senátory byli též královi potomci starší osmnácti let. Občané vybírali senátory z jedenadvaceti kategorií, z nichž zmiňme alespoň absolventy vysokých škol, vyšší státní úředníky, větší obchodníky a odborové předáky. Z podobných kurií byl králem jmenován i tehdejší, předválečný, Senát italský.
Senát byl původně koncipován jako komora vyvažující demokratickou Poslaneckou sněmovnu tím, že jeho členové byli zásadně notábly a provinční honorací. V systému volebních kurií můžeme vidět prvek zájmového zastoupení, ve volbě senátorů provinčními radami prvek zastoupení regionálního.
Od federalizace Belgie v roce 1993 hraje Senát roli "komory setkávání různých federativních entit a federální vlády." Ústavní reforma s sebou přinesla změny ve složení a pravomocích Senátu.
Ještě před tím, než je přiblížíme, je třeba několika slovy charakterizovat belgické federativní zřízení.
Federace je tvořena jednak jazykovými komunitami (francouzská, vlámská a německá), jednak regiony (valonský, vlámský a bruselský). Krom toho se rozlišují čtyři jazykové regiony. Komunity i regiony mají ústavně garantované vlastní kompetence a orgány, působnost federace je vymezena zbytkovou klauzulí.
Nepočítáme-li děti krále, jež se stávají senátory dosažením osmnáctého roku věku a hlasovat smějí od jednadvaceti let, čítá Senát 71 členů. Na místě dřívějších zástupců provinčních rad se nově objevili senátoři jmenovaní radami komunit. Vlámská a francouzská komunita vysílají po deseti senátorech, německá komunita senátora jednoho. Tito senátoři jsou současně členy rad komunit.
Dalších čtyřicet senátorů je voleno přímo. Voliči jsou, stejně jako při volbách do Evropského parlamentu, rozděleni do dvou kolegií, vlámského, které volí 25 senátorů, a francouzského, které volí 15 senátorů.
Posledních deset senátorů je kooptováno. Holandsky mluvící senátoři prvních dvou kategorií přijmou mezi sebe šest senátorů, francouzsky mluvící senátoři provedou totéž u čtyř senátorů.
Jak již shora uvedeno, podílí se Senát na výkonu zákonodárné moci. Tradiční úlohou je úloha komory reflexe, komory opětovného zvážení, v minulosti v podmínkách belgického rovného bikameralismu ne vždy na předním místě. V předchozích poměrech rovného bikameralismu se zdálo zbytečným opakování řady úkonů již provedených Poslaneckou sněmovnou. Nyní ústava vyjmenovává zákony, pro jejichž přijetí platí zásady rovného bikameralismu (zákony týkající se federativního zřízení, organizace soudní moci, schvalování mezinárodních smluv, přenesení pravomocí na mezinárodní instituce apod.), a zákony, při jejichž přijímání je Senát ze zákonodárného procesu vyloučen (udělení občanství, odpovědnost ministrů, rozsah vojenského kontingentu, rozpočet, s výjimkou rozpočtu vlastního).
V ostatních případech postoupí Poslanecká sněmovna návrh zákona Senátu. Ten jej k návrhu nejméně patnácti senátorů projedná. Do šedesáti dnů musí Senát návrh zákona schválit nebo navrhnout změny a vrátit jej Poslanecké sněmovně; nemůže jej stricto sensu zamítnout. Neusnese-li se ve lhůtě, bude návrh zákona postoupen králi k podpisu. O vráceném návrhu jedná Poslanecká sněmovna. Může potvrdit svůj původní návrh, nebo přijmout všechny či některé pozměňovací návrhy Senátu, nebo přijmout nové pozměňovací návrhy. Pozměněný návrh znovu postoupí Senátu.
Senát může pozměněný návrh zákona schválit, nebo jej opět změní. Konečné slovo má Poslanecká sněmovna, která návrh zákona schválí ve znění postoupeném Senátem, nebo jej změní (např. do podoby svého původního návrhu) a pošle králi k podpisu.
Podobná procedura platí pro návrhy zákonů iniciované Senátem. Významný rozdíl tkví v právu Poslanecké sněmovny takový návrh zákona zamítnout. Třeba však upozornit, že podle Adamsova názoru je právo zákonodárné iniciativy v rozporu s posláním Senátu jako komory reflexe, nepolitické komory. "Je v rozporu s myšlenkou, že právě Poslanecká sněmovna se má stát politickou komorou v novém rozdělení úkolů. Senátu se zde totiž poskytuje příležitost, aby se začal aktivně politicky profilovat." Jeho poslání je v revizi návrhů zákonů, kritickém posuzování jejich souladu s právním řádem atd.
Pro některá hlasování je předepsána zvláštní procedura. Vyžaduje se souhlas jazykových skupin uvnitř parlamentních komor, označovaný jako zákaz majorizace. Holandská jazyková skupina v Senátu čítá 41 senátorů, francouzská jazyková skupina 29 senátorů, jeden senátor je Němec.
Senát má právo na informace, senátoři mohou klást členům vlády dotazy, Senát si může vyžádat jejich účast na svém jednání, avšak jen v souvislosti se zákonodárným procesem nebo s činností vyšetřovacího výboru. Nemůže však vyslovit vládě nedůvěru. Je rozpuštěn okamžikem rozpuštění Poslanecké sněmovny (s takovou úpravou se setkáme rovněž v Polsku či Chorvatsku).
Senát je rovněž oprávněn vyslovit se ke konfliktu mezi shromážděními, která vykonávají normotvornou pravomoc (regionální vlády, rady komunit atd.). Působí přitom jako rozhodčí autorita.
Vzhledem k tomu, že v této podobě Senát pracuje od roku 1995, je na hodnocení jeho přínosu k efektivitě ústavního systému a bezproblémovému soužití etnických skupin (viz zmínku o obdobných snahách v Jihoafrické republice v kapitole první) v Belgii příliš záhy.
Irsko a Slovinsko
Irský Senát a slovinská Státní rada jsou ukázkami nepříliš rozšířeného typu druhé komory, komory zájmového zastoupení. Donedávna mezi ně patřil bavorský Senát, po první světové válce byly činěny pokusy o zřízení komory samosprávných korporací i u nás nebo v Polsku.
Ústava z roku 1922 zakotvila Senát jako druhou komoru irského parlamentu, jenž neoficiálně existoval již od roku 1919.
Podle první ústavy bylo voleno v jediném volebním obvodě šedesát senátorů. Na kandidátce byl uveden trojnásobný počet kandidátů, z nich dvě třetiny navrhovala Poslanecká sněmovna a třetinu Senát. Volební období senátorů bylo dvanáctileté (!), po třech letech se obnovovala čtvrtina Senátu. Aktivní i pasivní volební právo do obou komor bylo odlišeno věkovým censem.
Při neshodě obou komor o podobě obyčejných zákonů bylo možné vyvolat referendum. Pokud jde o finanční zákony, Senát směl při projednávání jejích návrhů adresovat Poslanecké sněmovně svá doporučení.
Roku 1937 byla přijata nová ústava. Podle čl. 15 se parlament skládá z prezidenta a dvou komor, Sněmovny reprezentantů a Senátu.
Zatímco první komora je volena přímo, šedesát senátorů je zčásti voleno a zčásti jmenováno z osob volitelných do Sněmovny reprezentantů. Jedenáct senátorů je jmenováno předsedou vlády, tři senátoři jsou voleni Irskou národní univerzitou a tři Dublinskou univerzitou. Zbytek senátorů může být podle ústavy volen občany z pěti kandidátních listin, na nichž jsou uvedeny osoby vyznačující se znalostmi a praktickými zkušenostmi v těchto oborech: kultura a vzdělání, zemědělství, závislá práce (Labour), průmysl a obchod a veřejná správa. Z každé kandidátní listiny musí být zvoleno nejméně pět a nejvíce jedenáct senátorů.
Zákon však může stanovit, že namísto občanů volí senátory přímo funkční a profesní skupiny (čl. 19 ústavy). V polovině osmdesátých let tak volilo senátory "volební kolegium tvořené příslušníky místní správy, členy městských rad apod.". Kolegium čítalo necelých 900 volitelů.
V procesu přijímání finančních zákonů má Senát právo doporučit do 21 dnů první komoře přijetí změn. Ta je může všechny přijmout, všechny zamítnout, případně přijmout jen některé. Spor o kvalifikaci zákona, zda je či není finanční předlohou, rozhoduje na návrh Senátu rozhodčí sbor, složený za předsednictví soudce Nejvyššího soudu paritně ze senátorů a poslanců (ve Velké Británii jde o výlučné oprávnění předsedy Dolní sněmovny).
V případě návrhů ostatních zákonů je lhůta k jejich projednání zásadně devadesátidenní. Senát může návrh zákona schválit, odmítnout nebo změnit. Ve druhém a třetím případě je návrh zákona vrácen první komoře. Návrh zákona je přijat ve znění všech nebo některých pozměňovacích návrhů Senátu resp. v původní podobě schválené první komorou, usnese-li se na tom do sto osmdesáti dnů Sněmovna reprezentantů.
Senát má právo zákonodárné iniciativy (vyjma finančních zákonů a změn ústavy). Změní-li jeho návrh Sněmovna reprezentantů, je pokládán za návrh její a podléhá výše uvedenému režimu.
Senát je přehlasovatelný při přijímání všech zákonů, včetně ústavních. Stabilita právního řádu, pokud jde o otázky zásadní důležitosti, je zajišťována institutem referenda. Většina Senátu, podpořená nejméně třetinou poslanců, může požádat prezidenta, aby zákon nepodepsal a vyhlásil referendum. Podporou části poslanců se má zjevně eliminovat pouhý prestižní spor mezi komorami.
Referendum je obligatorní v procesu změn ústavy. Díky tomu není ústava měněna podle libovůle jediného shromáždění.
Rovné postavení mají obě komory v kontrole delegovaného zákonodárství, mohou anulovat normativní akty vydávané na základě zákonné delegace ministry. Senát se podílí na volbě prezidenta, soudců Nejvyššího soudu a Vrchního soudu, vyhlášení výjimečného stavu atd.
Oproti záměru ústavodárce stal se i Senát kolbištěm politických stran. Již samo volební grémium je silně politické, je přece složeno z politiků, předseda vlády navíc obvykle senátory jmenuje politiky své strany. Tím se zmenšuje šance Senátu hrát vedle Sněmovny svébytnou, kontrolní roli. Plní však zajímavou dvojjedinou funkci. Je "učilištěm" začínajících politiků (jako např. Lagthing v Norsku - viz kapitola první), stejně tak jako komorou, do níž přecházejí dlouholetí zasloužilí poslanci (jako např. Sněmovna lordů - viz příslušnou partii této kapitoly). Senát je tak prostorem zajišťování kontinuity výkonu politiky a předávání zkušeností.
"Národní rada má 40 členů, kteří jsou voleni v nepřímých volbách registrovanými zájmovými skupinami, mezi něž patří obchodní komora, svaz zaměstnavatelů, odbory, nevládní organizace, svaz zemědělců, univerzity a vysoké školy aj., a místními samosprávami".
Na rozdíl od Reschové se přidržujeme německé jazykové verze internetové stránky slovinské druhé komory a používáme název "Státní rada" (Državni svet, National council).
Ze 40 členů jsou "4 zástupci zaměstnavatelů, 4 zástupci zaměstnanců, 4 zástupci rolníků, živnostníků a svobodných povolání, 6 zástupců nehospodářských činností a 22 zástupců místních zájmů."
Čl. 97 slovinské ústavy přiznává Státní radě následující pravomoci: právo zákonodárné iniciativy, právo předkládat Státnímu shromáždění (první komoře) stanoviska ve všech věcech jeho působnosti, suspensivní veto, právo navrhnout Státnímu shromáždění vyhlášení referenda o otázkách upravených zákonem, právo navrhnout Státnímu shromáždění nařízení vyšetřování ve věcech veřejného zájmu, právo obracet se podáními ve věcech ústavnosti a zákonnosti právních předpisů na ústavní soud.
V letech 1991 - 1999 předložila Státní rada celkem 11 návrhů zákonů.
Stanoviska výborů Státní rady jsou prostřednictvím předsedy Státního shromáždění zasílána partnerským výborům první komory a také vládě. Vláda a jednotlivé výbory zpracují ke stanoviskům Státní rady vlastní stanoviska. Jednání výborů první komory smějí být přítomni členové Státní rady. V jejích stanoviscích se často odrážejí právě profesní a místní zájmy, jejichž je Státní rada reprezentantem.
Žádat o nové projednání návrhu zákona musí Státní rada v rekordně krátké době sedmi dnů. Žádost odůvodní v plénu první komory zástupce Státní rady. Státní shromáždění se následně usnáší (prostou) většinou poslanců. V letech 1991 - 1999 bylo takto vráceno 29 návrhů zákonů.
Na žádost kteréhokoliv svého člena se může Státní rada usnést na požadavku vyhlásit referendum, a to jak předběžné, tak dodatečné. Státní shromáždění je v takovém případě povinno referendum vyhlásit. Tuto pravomoc využila Státní rada dosud třikrát.
Státní shromáždění je rovněž tak povinno nařídit na žádost Státní rady parlamentní vyšetřování ve věci veřejného zájmu.
Ve sledované době Státní rada adresovala Ústavnímu soudu 15 podání.
Členové Státní rady mohou požadovat od státních orgánů údaje potřebné pro svou činnost. Státní rada často přijímá prohlášení k nejrůznějším, zvláště politickým otázkám (více než 170).
Portréty obou druhých komor potvrzují shora uvedenou tezi Jindřišky Syllové, která je podle významu v ústavních systémech svých států řadí na sám konec pomyslné hierarchie druhých komor. Jejich role je, přes určité rozdíly, veskrze poradní, nemají vlastní výlučnou působnost, snad nejmocnější zbraní je právo obrátit se na lid. Hrají-li ve svých zemích (v Irsku tradičně) jistou úlohu, je třeba ji vidět spíše v cenných konzultacích a zprostředkování než v čemkoliv jiném. Schambeck tvrdí, že právě "poradenská činnost má v době víceúčelové funkce státu velký význam." V doplnění politických stran a jimi ovládaných prvních komor je třeba vidět smysl i takto slabých komor druhých.
Exkurs k bavorskému Senátu
Nedávno v referendu zrušený bavorský Senát uvádím jen pro úplnost. Podle Schambecka byl "vzorovou ukázkou profesního zastoupení," přesto však jej voliči považovali za zbytečný.
Werner Sörgel spojuje jeho vznik s úvahami o podobě druhé komory v poválečném západním Německu. Na spolkové úrovni byl zamítnut návrh konstituovat ji na bázi hospodářského zastoupení s odkazem na zkušenost výmarské republiky s říšskou hospodářskou radou. Osobnosti z kultury by zde byly nadbytečné, neboť kulturní politika bude v působnosti zemí.
To, co se nepodařilo ve Spolku, prosadilo se v Bavorsku. V roce 1947 se objevil požadavek zřízení druhé nepolitické komory zájmového zastoupení profesních stavů. Zemská ústava posléze ve svém čl. 34 stanovila: "Senát je zastoupením sociálních, hospodářských, kulturních a obecních sborů země."
Šedesát senátorů bylo voleno na šest let následujícími korporacemi: 11 zástupců zemědělství a lesního hospodářství, 5 zástupců průmyslu a obchodu, 5 zástupců řemesel, 11 zástupců odborů, 5 zástupců svobodných povolání, 5 zástupců družstev, 5 zástupců náboženských společností, 5 zástupců dobročinných organizací, 3 zástupci vysokých škol a akademií, 6 zástupců obcí a svazů obcí.
Pasivní volební právo bylo podmíněno dosažením čtyřiceti let věku, poctivostí, odbornými znalostmi a zkušenostmi.
Senát se každé dva roky obnovoval z jedné třetiny.
Senát měl právo zákonodárné iniciativy, měl právo na žádost vlády zaujímat stanoviska k jejím návrhům zákonů a mohl vrátit zemským sněmem usnesený návrh zákona s námitkami. Zemský sněm o nich hlasoval prostou většinou poslanců.
V kapitole první jsme opakovaně upozorňovali na specifickou povahu Spolkové rady. Ta sice plní funkce druhé komory, leč na rozdíl např. od stejnojmenné instituce v Rakousku, nejde o orgán parlamentní, nýbrž o permanentní zastoupení zemských vlád. Ojedinělý názor Schambeckův ji řadí mezi federativní druhé komory.
Čl. 50 Základního zákona stanoví: "Prostřednictvím Spolkové rady spolupůsobí země v zákonodárství a správě Spolku a v záležitostech Evropské unie."
Orgán tohoto typu má v Německu dlouhou tradici. Je pokládán za "jedinečný rys německého ústavního práva".
Frankfurtská ústava z roku 1848 sice ještě předpokládala dvoukomorový říšský sněm, složený ze sněmovny států, v níž měly polovinu členů jmenovat zemské vlády a druhá polovina měla být volena zemskými sněmy, a přímo volené sněmovny lidu. Avšak již říšská ústava z roku 1871 zakotvila existenci Spolkové rady, orgánu, jehož prostřednictvím se bývalí zeměpáni podíleli na rozhodování o záležitostech Říše. Ve Spolkové radě dominovalo Prusko.
Podle výmarské ústavy hájila při trvání monokamerálního parlamentu zájmy zemí říšská rada, opět složená ze zástupců jednotlivých vlád. Byla "sborem expertů pro revizi technických detailů zákonů a nařízení". Pokud se říšská rada a říšský sněm neshodly na textu zákona, byl říšský prezident oprávněn návrh zákona předložit lidu k rozhodnutí. Říšská rada sama mohla iniciovat referendum v případě, že se říšský sněm usnesl přes její odpor na změně ústavy.
Po 2. světové válce byly v okupovaném západním Německu vytvořeny nové země. Zájmem Spojenců bylo posílit federativní charakter nového Německa, čímž by se vedle horizontální dělby moci a konstituování stabilní parlamentní demokracie předešlo opakování selhání politického systému. Spolek měl být odvozen od svobodných zemí.
Rokem 1947 počínaje bylo různými politiky navrhováno zřízení druhé parlamentní komory, ať již volené zemskými sněmy a vybavené právem suspensivního veta (SPD), nebo rovnoprávné se Sněmem (CDU). Pozdější spolkový kancléř Konrád Adenauer doporučoval svěřit "Spolkové radě" instrumenty kontroly vlády, včetně možnosti vyslovit jí nedůvěru. Podle projektu pracovní skupiny CDU/CSU měla být druhá komora zčásti volena zemskými sněmy, zčásti jmenována zemskými vládami. Třetí skupinou členů měly být zasloužilé osobnosti veřejného a kulturního života. CSU se přikláněla k tradičnímu zastoupení zemí delegáty zemských vlád v obavě, že by volba lidem či zemskými sněmy vedla k převážení stranických zájmů nad zájmy zemí.
Zájmy zemí byly koncentrovány do dvou základních otázek: 1. rozdělení kompetencí mezi Spolek a země, 2. zajištění vlivů zemí na záležitosti Spolku prostřednictvím druhé komory či obdobného orgánu.
Celá řada podnětů obsažených v dílčích návrzích byla posléze zahrnuta do textu Základního zákona (např. předložení vládního návrhu zákona Zemské/Spolkové radě k zaujetí stanoviska, právo námitek apod.).
V rozpravě nad textem ústavy byl nakonec upřednostněn tradiční německý model před "klasickou" druhou komorou. Dne 7. září 1949 se Spolková rada sešla ke svému prvnímu zasedání.
Význam, pravomoci a složení
Spolková rada je součástí systému "brzd a protivah". Jejím základním posláním je "reprezentovat zájmy zemí, implementovat jejich politické ideje a administrativní zkušenosti do zákonodárství a správy Spolku a záležitostí Evropské unie." Současně nese spoluodpovědnost za SRN jako celek. Není ovšem koordinačním orgánem jednotlivých zemí.
Její pravomoci můžeme rozdělit na zákonodárné, správní, kreační a autonomní. V tomto pořadí se jimi budeme zabývat.
Spolková rada má právo zákonodárné iniciativy. Pokud se Spolková rada usnese na osvojení si návrhu zákona, předloženého některým státem, je návrh zákona postoupen spolkové vládě. Ta k němu zásadně do šesti týdnů zaujme stanovisko a předá návrh zákona i se stanoviskem Spolkovému sněmu. Spolkový sněm návrh zákona projednává stejnou procedurou jako návrhy poslanců resp. spolkové vlády.
V letech 1949 - 1995 (do července) podala Spolková rada celkem 536 návrhů zákonů.
Podává-li návrh zákona spolková vláda, musí jej nejdříve zaslat Spolkové radě. Výbory Spolkové rady ve spolupráci se zemskými vládami zpracují stanovisko, s nímž je po schválení Spolkovou radou návrh zákona vrácen vládě. Vláda vyhotoví vlastní rozbor stanoviska Spolkové rady a vše postoupí Spolkovému sněmu. Nestává se, že by vláda trvala na návrhu zákona, jenž byl zcela odmítnut Spolkovou radou.
Spolková rada má právo jednat o všech návrzích zákonů přijatých Spolkovým sněmem. Jednou kategorií zákonů jsou ty, jež vyžadují výslovný souhlas Spolkové rady. Jejich výčet je rozset po Základním zákoně. Patří sem zákony ústavní, které schvaluje dvoutřetinovou většinou, zákony upravující finanční toky mezi Spolkem, zeměmi a obcemi, zákony z oblasti dopravy, ochrany životního prostředí atd. Jde o více než 50 % všech návrhů zákonů.
Druhou kategorií zákonů jsou ty, vůči nimž může Spolková rada uplatnit námitky. Spolková rada se musí v tomto případě do tří týdnů usnést na případném svolání dohodovacího výboru "pro společné porady o návrzích". Při neúspěchu dohodovacího řízení jsou Spolkové radě vyhrazeny dva týdny na zpracování konkrétních námitek vůči návrhu zákona.
Dohodovací výbor je složen paritně ze šestnácti poslanců a stejného počtu členů Spolkové rady, kteří pro tento případ nejsou vázáni instrukcemi svých zemí. Usnáší se většinou všech hlasů. Usnesením doporučí Spolkovému sněmu akceptovat či neakceptovat připomínky Spolkové rady, případně doporučí návrh zákona zamítnout. Spolkový sněm se v takovém případě usnáší prostou většinou.
Dohodovací řízení je vyvoláno zvláště při projednávání návrhů zákonů vyžadujících souhlas Spolkové rady, kdy je mohou iniciovat také Spolkový sněm a spolková vláda. V takových případech ale nejde ze strany Spolkové rady o námitky, nýbrž o pozměňovací návrhy. Dohodovacímu řízení je podroben v průměru každý devátý návrh zákona (ve sledovaném období 610 návrhů zákonů, takřka výlučně zákonů vyžadujících souhlas Spolkové rady).
Jestliže se Spolková rada po neúspěchu dohodovacího řízení usnesla na námitkách absolutní většinou, musí být přehlasována stejnou většinou ve Spolkovém sněmu. Usnesla-li se většinou dvoutřetinovou, vyžaduje se ve Spolkovém sněmu rovněž většina dvoutřetinová.
Oprávnění podávat námitky však Spolková rada příliš nevyužívá (33x).
Spolkový sněm se tedy opakovaně usnáší buď o kompromisním návrhu dohodovacího výboru, nebo o námitkách Spolkové rady.
V podmínkách "nouzového stavu zákonodárství", vyhlášeného s jejím souhlasem spolkovým prezidentem, může dokonce Spolková rada přijímat k návrhu spolkové vlády zákony bez součinnosti Spolkového sněmu.
Mezi správní pravomoci patří klasická kontrola vlády realizovaná skrze právo na informace a citační právo. Specifickým nástrojem účasti na správě Spolku je potvrzování právních předpisů vydávaných spolkovou vládou či jednotlivými ministry. Většina takových nařízení potvrzení Spolkové rady vyžaduje. Čl. 80 odst. 2 stanoví, že jde o právní nařízení o zásadách a poplatcích za používání zařízení pošt a telekomunikací, o zásadách vybírání poplatků za používání zařízení spolkových železnic aj. V těchto intencích např. čl. 84 odst. 2 a čl. 85 odst. 2 umožňují spolkové vládě vydávat se souhlasem Spolkové rady obecné správní předpisy ve věcech provádění spolkových zákonů zeměmi. Analogickou pravomoc shledáme u Hlavního výboru rakouské Národní rady.
Do této skupiny oprávnění můžeme zařadit též schvalování mezinárodních smluv. Ty se dělí podle obsahu na ty, které souhlas Spolkové rady vyžadují, a na ostatní. Kritéria jsou identická s těmi, jež se používají při klasifikaci zákonů.
Značný význam má sféra vztahů s Evropskou unií. Kromě práva na informace je Spolková rada oprávněna zaujímat stanoviska k návrhům nařízení a směrnic EU. Tato stanoviska bere spolková vláda v potaz. Týkají-li se však právní akty EU věcí, jež by při úpravě zákonem vyžadovaly souhlas Spolkové rady, je tímto stanoviskem spolková vláda vázána. Hrozí-li nebezpečí z prodlení, může k podnětu prezidenta Spolkové rady přijmout jejím jménem stanovisko Evropská komora, zvláštní orgán, do něhož každý stát vysílá jednoho zástupce, jenž disponuje všemi hlasy své země (viz dále).
O některých dalších pravomocích se zmiňuje Reschová. Spolková rada tak např. volí polovinu členů Spolkového ústavního soudu. Je též oprávněna obracet se na Ústavní soud ve věcech výkladu Základního zákona, ve věcech přezkumu souladu spolkového a zemského práva a pokud jde o posouzení nezbytnosti vydat spolkový zákon kvůli vytvoření rovnocenných životních poměrů ve Spolku.
Jako výkon autonomních funkcí můžeme označit právo zřizovat výbory a schvalovat svůj jednací řád. Ve Spolkové radě je výborů šestnáct, svou působností kopírují spolková ministerstva. Na jejich práci se podílejí spolu s členy Spolkové rady také experti vysílaní jednotlivými zeměmi, tzv. komisaři.
V úřadě prezidenta Spolkové rady, který zastupuje spolkového prezidenta, a nejspíše i v úřadech tří jejích viceprezidentů, se střídají premiéři spolkových zemí, v pořadí počínajícím nejlidnatější z nich. Autonomie Spolkové rady je v tomto směru omezena ústavou. Můžeme nyní přejít k poslední otázce, ke složení Spolkové rady.
Členy Spolkové rady jsou delegovaní členové zemských vlád. Mandáty jsou rozděleny podle počtu obyvatel tak, že každá země musí mít nejméně tři hlasy (Meklenbursko-Západní Pomořansko, Sársko, Hamburk a Brémy), země s dvěma až šesti miliony obyvatel čtyři hlasy (Berlín, Braniborsko, Sasko, Sasko-Anhaltsko, Duryňsko, Šlesvicko-Holštýnsko a Porýní-Falc), země s šesti až sedmi miliony obyvatel pět hlasů (Hesensko) a ostatní šest hlasů (Bavorsko, Severní Porýní-Falc, Bádensko-Würtembersko a Dolní Sasko).
Delegáti zemských vlád jsou vybaveni imperativním mandátem. Zástupci země jsou povinni hlasovat shodně, jejich hlasy "odevzdává" vedoucí delegace.
Členové Spolkové rady se zúčastňují převážně jen plenárních schůzí a práce výborů pro zahraniční věci a obranu (dokonce premiéři), zatímco v ostatních výborech bývají zastoupeni svými experty. Ze spolupráce politiků a odborníků, Spolku a zemí tak vzchází dílo v SRN velmi oceňované, dílo Spolkové rady - výrazu kooperativního federalismu.
V souvislosti s úvahami o žádoucí reformě Evropské unie (EU), t.j. s jejím prohlubováním doprovázeným překonáváním demokratického deficitu, se objevují náměty ke změně struktury a pravomocí Evropského parlamentu.
"Dvoukomorový systém je integrální součástí institucionální struktury federativního státu. Pokud Evropská společenství získají federativní charakter, stane se zavedení dvoukomorového systému nezbytnou částí jejich institucionální struktury."
Couwenberg svou představu konkretizuje. Evropský kongres by se skládal ze Senátu, do něhož by byla transformována stávající Rada ministrů EU, a z dosavadního přímo voleného Evropského parlamentu. Konflikty mezi komorami by vedly k dohodovacímu řízení. Upozorňuje i na další návrhy, např. na vytvoření druhé komory odborníků vysílaných členskými státy resp. Rady evropských regionů.
V obdobném duchu se vyjadřuje Markhof. Měla by být posílena role proporčně konstituovaného Evropského parlamentu, v nově definovaném "zákonodárném" procesu by však měly být slyšeny také hlasy států. Doporučuje proto vytvoření Senátu, do něhož by každý členský stát vysílal dva senátory. S touto výhradou by se do jeho podoby přeměnila Rada ministrů.
Podle Markhofa je rovnost států v nepřehlasovatelném Senátu základním předpokladem zefektivnění činnosti Komise, v níž by díky tomu nemusel být zastoupen každý stát a jejíž velikost by tak mohla oscilovat mezi čtrnácti a šestnácti komisaři.
Zajímavé je, že přestože citované náměty nejsou zjevně výjimečnými, vyvolalo stejným duchem nesené nedávné vystoupení prezidenta Václava Havla v Evropském parlamentu velmi kritickou tuzemskou odezvu. Reforma EU se přitom evidentně musí týkat vztahů vrcholných orgánů, jejich složení a výkonnosti. Dvoukomorový evropský parlament může být přirozeným krokem na této cestě.