Source: http://combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr/2012/05/14/le-milieu-du-gue-de-linvocabilite-des-normes-internationales-devant-le-juge-administratif-ce-ass-11-avril-2012-gisti-et-fapil/
Timestamp: 2019-06-25 05:54:06+00:00
Document Index: 326883163

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Le milieu du gué de l’invocabilité des normes internationales devant le juge administratif (CE, Ass., 11 avril 2012, Gisti et FAPIL) | Combats pour les droits de l'homme (CPDH)
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Adoption de nouveaux critères de détermination de l’effet direct des normes internationales sans consacrer leur invocabilité systématique
L’arrêt Gisti et FAPIL du 11 avril 2012 aura réussi à faire bouger les lignes de l’invocabilité directe des normes internationales sans pour autant provoquer l’abandon total de la jurisprudence issue de l’arrêt GISTI de 1997 (CE, sect., 23 avr. 1997, Groupe d’information et de soutien des travailleurs immigrés, n° 163043). Certes, dans son arrêt d’Assemblée le Conseil d’Etat pose une nouvelle « ligne de conduite », selon l’expression de la rapporteure publique Gaëlle Dumortier (que nous remercions pour la communication de ses conclusions ; RFDA 2012, n°4 – à paraître –) permettant de reconnaître l’effet direct d’une norme internationale régulièrement introduite dans l’ordre interne en vertu de l’article 55 de la Constitution et reposant sur une présomption favorable à celle-ci. Certes, l’Assemblée du contentieux prend aussi soin de réserver les cas dans lesquels la détermination de l’effet direct d’un traité revient exclusivement à la Cour de justice de l’Union européenne. Mais si ces évolutions sont notables, l’arrêt Gisti et FAPIL n’aura pas réussi à provoquer une révolution de la justiciabilité des normes internationales en droit interne, comme l’appelait de ses vœux l’amicus curiae déposé par le CREDOF. Il n’est en effet pas reconnu à toute stipulation conventionnelle, même dénuée d’effet direct, une certaine invocabilité. C’est pourtant ce que suggérait la rapporteure publique, dans le prolongement des conclusions de Ronny Abraham dans l’arrêt GISTI de 1997 (RFDA 1997. 585, concl. R. Abraham) et suivant la même logique que celle de Yann Aguila dans Commune d’Annecy pour les normes constitutionnelles (voir l’édito de ce dernier : Y. Aguila, « L’effet direct des conventions internationales : une nouvelle grille d’analyse », AJDA 2012 p. 729 et le commentaire à paraître de la décision de Marie Gautier à la RFDA 2012, n°4).
En application de cette nouvelle grille de critères, le Conseil d’Etat confirme l’invocabilité directe d’une stipulation de la Convention n°97 de l’OIT du 1er juillet 1949 relative les travailleurs migrants, ratifiée par la France et publiée par le décret du 4 août 1954 (JORF du 7 août 1954). Celle-ci garantit l’égalité de traitement sans discrimination de nationalité en matière de logement aux immigrants qui se trouvent légalement installés sur le territoire d’un État membre. Sur ce fondement est censurée, à compter du 1er octobre 2012, la disposition de l’article R. 300-2 du Code de la construction et de l’habitation en tant qu’elle instaure une discrimination illégale entre étrangers dans l’accès à la procédure de droit au logement opposable. L’apport majeur de l’arrêt Gisti et FAPIL s’agissant de l’invocabilité des normes internationales dissimule deux autres aspects à relever. D’un point de vue procédural, l’instruction de l’affaire a été marquée par deux tierces interventions non sollicitées qui posaient des questions de recevabilité (1°). Au fond, la censure est partiellement prononcée sur le fondement du principe constitutionnel d’égalité (2°) pour ensuite, après renouvellement partiel de la méthode de détermination de l’effet direct des normes internationales, conduire à la censure totale dans le cadre du contrôle de conventionnalité (3°). La décision reste toutefois au milieu du gué en ne consacrant pas l’invocabilité de toute stipulation conventionnelle (4°).
1°/- Le statut de tierces interventions : des réponses résultant du silence du Conseil d’Etat
Au cours de l’instruction, outre plusieurs interventions volontaires (la Cimade, l’Association des familles victimes de saturnisme – AFVS – et Fédération droit au logement – DAL) qui ont été admises, deux tierces interventions ont été adressées au Conseil d’Etat. Toutes deux posaient un problème de recevabilité. L’Assemblée répond aux deux de la même manière : par le silence. La première – un amicus curiae du CREDOF – posait un problème de recevabilité car elle était « spontanée ». Dans une récente article une auteure s’interrogeait « sur le sort [qui sera] réservé aux observations produites par le CREDOF » (Caroline Bugnon, « L’amicus curiae, facteur de démocratisation du procès administratif », AJDA 2011. 160). En réalité, il n’y avait pas de mystère : elle était irrecevable dans la mesure où l’article R. 625-3 du Code de la justice administrative réserve l’initiative au Conseil d’Etat (c’est « la formation chargée de l’instruction » qui a la « possibilité d’inviter toute personne, dont la compétence ou les connaissances seraient de nature à l’éclairer utilement sur la solution à donner à un litige, à produire des observations d’ordre général sur les points qu’elle détermine » – issu de l’art. 46 du décret n° 2010-164 du 22 févr. 2010). Conscient de cette difficulté, le Gisti et la FAPIL avaient produit l’amicus au dossier afin qu’elle puisse en tout état de cause être soumis au contradictoire (le ministère des Affaires étrangères a d’ailleurs dans ses observations répondu à certains des arguments du CREDOF). Voyant dans cette tierce intervention un « hommage » à cette novation voulue par le Vice-Président du Conseil d’Etat, notamment à la suite de l’avis Hoffmane-Glemane (CE, Ass., 16 février 2009, Avis, Mme Hoffman-Glemane, n°315499), Gaëlle Dumortier laissait toutefois dans ses conclusions en suspend la question de savoir s’il fallait prendre en considération l’amicus du CREDOF. Elle indiquait en effet que, malgré les règles de bienséance, « qu’une personne vous demande à être votre amie ne vous interdit pas plus qu’elle ne vous oblige à l’inviter ni même à lui répondre explicitement » et annonçait que « l’avis de l’amicus curiae étant consigné par écrit et communiqué, puis visé selon la pratique inaugurée [dans l’arrêt] Kandyrine de Brito Paiva […] votre réponse se lira dans l’application ou non de l’article R. 625-3 ». Pourtant lorsque le le Conseil d’État a sollicité son premier amicus curiae dans l’affaire Kandyrine de Brito Paiva à un (proche) ami – le juge Gilbert Guillaume (« Le juge administratif et la combinaison des conventions internationales. Avis d’amicus curiae. (article R. 625-3 du Code de justice administrative) », RFDA 2012 p. 19) – cet avis n’a pas été visé dans la décision. Dans l’arrêt Gisti et FAPIL du 11 avril 2012 force est de constater que les visas ne contiennent pas davantage de référence à l’avis du CREDOF et qu’elle n’est pas expressément déclarée irrecevable. Il nous semble toutefois que cette démarche n’a pas été vaine et qu’elle a contribué à faire bouger les lignes et à ce que l’affaire soit portée en Assemblée.
S’agissant de cette procédure, on peut néanmoins regretter que le décret du 22 février 2010 n’ait pas opté pour une procédure calquée sur celle de l’article 44 du règlement de la CEDH qui permet, à partir du moment où la requête est communiquée à l’État partie, à un président de chambre « d’inviter ou d’autoriser toute personne intéressée autre que le requérant, à soumettre des observations écrites ou, dans des circonstances exceptionnelles, à prendre part à l’audience ». Il est en effet paradoxal qu’il ne soit pas possible de solliciter l’autorisation de produire un amicus curiae auprès du Conseil d’État à l’heure où des tierces interventions auprès de la Cour européenne des droits de l’homme pourraient intervenir pour tenter de « sauver » le rapporteur public dans l’affaire François Marc-Antoine (Requête no 54984/09, introduite le 14 octobre 2009, communiquée à la France en novembre 2011) qui, comme dans l’affaire UFC Que Choisir de Côte d’Or (v. « Affaire UFC Que Choisir: le rapporteur public sauvé (provisoirement?) par une radiation du rôle providentielle (CEDH 30 juin 2009 UFC Que Choisir de Côte d’Or) », CPDH 17 juillet 2009), demande s’il n’y a pas « violation de l’article 6 § 1 de la Convention en raison du fait qu’à la différence du rapporteur public, le requérant n’ait pas reçu une copie du projet de décision du maître des requêtes [rapporteur] avant l’audience du Conseil d’Etat ».
La seconde tierce intervention – des observations de la HALDE produites par recommandation du 30 novembre 2009 en application de l’article 13 de la loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004 – était tout aussi irrecevable parce qu’elle développait des moyens nouveau non soulevés par les requérantes alors que la Haute autorité bénéficie d’un statut de simple observateur. Là aussi pour déclarer irrecevable ces moyens nouveaux l’Assemblée ne répond pas expressément – comme lui suggérait la rapporteure publique (« Vous ne répondez en effet qu’à un intervenant (CE, 5 novembre 1990, Péan, n° 79657, Lebon, p. 927) non à un observateur, un expert ou un amicus curiae »). Or, comme nous l’avions relevé, dans l’arrêt Perreux, le Conseil d’État avait non seulement visé les observations de la HALDE mais les avait aussi analysées et permis à son avocat aux conseils de reprendre la parole après lecture des conclusions (CE, Ass., 30 octobre 2009,Perreux, n°298348, ADL du 2 novembre 2009). Au demeurant la réponse a été donnée dans un récent arrêt (CE, 22 février, Chambre régionale d’agriculture Provence-Alpes-Côte d’Azur, n° 343410, tables) dans lequel, en écho à un arrêt de la chambre sociale de la Cour de cassation du 2 juin 2010 (Cass, soc., 2 juin 2010, Yusen air & Sea service, n° 08-40628, Bull. 2010, V, n° 124 – ADL 8 juin 2010), le Conseil d’État n’a reconnu à la HALDE (ou aujourd’hui au Défenseur des droits) qu’un statut de simple « observateur » en censurant pour erreur de droit un arrêt de cour administrative d’appel qui avait admis « l’intervention » de la HALDE. La rapporteur publique estime en outre que le Conseil d’État n’a pas à « donner acte » à la Haute autorité de ses observations. Dans celles-ci, la HALDE soulevait deux moyens distincts de ceux du requérant – que Gaëlle Dumortier estime d’ailleurs « non fondés » (méconnaissance de l’article 3-1 de la CIDE et contrariété avec l’article 14 de la directive n° 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003) – est qui sont donc irrecevables. Au bilan, la HALDE n’a à présenter ni conclusions ni moyens et le Conseil d’État n’a pas à répondre à ses observations. Cette jurisprudence s’applique bien évidemment aussi au Défenseur des droits qui en 2011 a succédé à la Halde. l’article 33 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 a conféré au DDD la même possibilité de présenter des observations sur invitation d’une juridiction ou spontanément (v. notre article « Les pouvoirs du Défenseur des droits : une cote mal taillée ? », RFAP 2011/3, p.461). L’enjeu sous-jacent est la question de savoir si en produisant d’office de telles observations, soumises au contradictoire, il pourrait y avoir une atteinte aux exigences du procès équitable et de l’égalité des armes (v. Cass, soc., 2 février 2011, BNP Paribas, n° 10-20415). La non prise en compte des moyens et conclusions développés par la HALDE renforce son immunité à cet égard.
Au fond, dans sa recommandation du 30 novembre 2009, la HALDE estimait que la conformité du dispositif critiqué « doit être appréciée au regard du principe d’égalité et de non-discrimination tel qu’énoncé par les textes nationaux et internationaux et constatait une atteinte au principe constitutionnel d’égalité ». Dans sa décision du 11 avril 2012 le Conseil d’État va suivre la Haute autorité sur ce terrain mais en n’adoptant pas le même raisonnement.
2°/- Une censure d’abord prononcée sur le fondement du principe constitutionnel d’égalité
L’origine de ce contentieux était une requête conjointe du Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI) et de la Fédération des associations pour la promotion et l’insertion par le logement (FAPIL) contre le décret n° 2008-908 du 8 septembre 2008 précisant la liste des titres de séjour prévue à l’article L. 300-1 du code de la construction et de l’habitation qui ouvre la procédure du droit au logement opposable « à toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d’État, n’est pas en mesure d’y accéder par ses propres moyens ou de s’y maintenir » (issue de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 sur le DALO). Or, l’article R.300-2 du CCH, issu de ce décret, définissait de manière particulièrement restrictive ces conditions de permanence de la résidence en France puisqu’il était exigé de l’étranger non citoyen de l’Union européenne, soit qu’il soit titulaire d’une carte de résident (ou équivalent), soit qu’il justifie d’au moins deux années de résidence ininterrompue en France sous couvert d’une liste limitative de titres renouvelé au moins deux fois (scientifique, profession artistique et culturelle, salarié, vie privée ou familiale ou équivalents).
Dans leur requête, pour éviter à avoir à déposer une QPC vouée à l’échec (Cons. Constit., décision n° 93-325 DC du 13 août 1993, loi « Pasqua II »), les associations requérantes n’avaient pas directement mis en cause les conditions de régularité et de permanence du séjour fixées par l’article L.300-1 du CCH mais uniquement leur déclinaison restrictive par le décret du 8 septembre 2008. Dans son mémoire en réponse, le ministère du logement estimait que la loi faisait écran au contrôle de l’article R.300-2 du CCH – ce qu’écarte implicitement le Conseil d’État en acceptant de contrôler directement la conformité de cette disposition réglementaire à la Constitution (en ce sens v. CE, 27 octobre 2011, Confédération française démocratique du travail et autres, n° 343943, aux Tables sur l’extension du revenu de solidarité active aux jeunes de moins de vingt-cinq ans).
Les associations requérantes formulaient deux critiques à l’égard de la disposition critiquée. En premier lieu, elles estimaient qu’en fixant une condition de résidence ininterrompue et de régularité d’au moins deux années en France sous couvert d’une liste de titres renouvelés au moins deux fois, l’article R.300-2 portait atteinte au principe d’égalité et à la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent, objectif de valeur constitutionnelle (Cons. Constit., décision n° 94-359 DC du 19 janvier 1995, diversité de l’habitat, cons. 5 à 9) ainsi qu’au au principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine. Pour ne pas à avoir à « [s’]aventurer […] sur les terres encore incomplètement explorées des conditions dans lesquelles un objectif de valeur constitutionnelle – et notamment celui-ci – peut être utilement invoqué à l’encontre d’un acte réglementaire » (concl. Dumortier, préc.), le Conseil d’État s’est contenté de trancher le grief sur le seul fondement du principe d’égalité en relevant que le pouvoir réglementaire « pouvait, dans les limites de l’habilitation donnée par le législateur et sous réserve du respect des principes à valeur constitutionnelle ainsi que des engagements internationaux de la France, fixer, s’agissant des ressortissants étrangers, des conditions leur ouvrant un droit au logement opposable distinctes selon les titres de séjour détenus par eux » (NB : Gaëlle Dumortier relève aussi qu’il n’y a pas de rupture d’égalité entre les étrangers ressortissants de pays tiers et les citoyens de l’Union européenne (article R.300-1 CCH) car « la faculté des premiers de séjourner sur le territoire durablement les place dans une situation suffisamment différente au regard de l’objet du décret »). En adoptant cette solution, le Conseil d’État inscrit sa jurisprudence dans la lignée de celle du Conseil constitutionnel qui admet les conditions de résidence (Cons. Constit., Décision n° 86-225 DC du 23 janvier 1987, Loi portant diverses mesures d’ordre social, cons. 17 ; Décision n° 2011-123 QPC du 29 avril 2011, M. Mohamed T., cons. 3) mais aussi, de manière plus critiquable, un délai de cinq ans pour l’accès des étrangers au RSA (Cons. constit., décision n° 2011-137 QPC du 17 juin 2011, M. Zeljko S. – ADL 23 juin 2011 ; Constitutions 2011. 597, chron. V. Tchen. V. pour une critique de cette décision Virginie Donnier, « Les ambivalences du critère de la résidence dans le cadre du Revenu de solidarité active », RDSS 2012 p. 63). Il n’est pas acquis qu’une telle jurisprudence soit conforme à la position qu’adopteraient aussi bien la Cour de justice de l’Union européenne que la Cour européenne des droits de l’homme (v. toutefois sur la prise en compte du statut migratoire, dans certaines circonstances, pour l’accès à certaines aides sociales onéreuses : Cour EDH, 4e Sect. 27 septembre 2011, Bah c. Royaume-Uni, Req. n° 56328/07 – ADL du 28 septembre 2011) ou encore le Comité européen des droits sociaux. On notera toutefois que la rapporteur publique indique que ce délai de deux ans « n’affecte pas le droit à l’hébergement, qui est pour sa part inconditionnel et dont vous venez de renforcer l’effectivité en jugeant qu’il peut constituer une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative [CE, réf., 10 février 2012, Karamoko Fofana, n° 356456, tables – ADL 10 février 2012; JCP A, 2012, 2059, comm. O. Le Bot). ». Cela n’est pas sans importance dans la mesure où la Cour administrative d’appel de Lyon a cru bon d’ériger contra legem une condition de régularité (CAA de Lyon 7 mars 2011, Ministre de l’Ecologie, du logement, n° 10LY01383 ; AJDA 2011. 1288. V. sur cette question Marion Lignac, « L’inconditionnalité de l’accueil en CHRS », FNARS 25 Avril 2012 et tableau de jurisprudence).
En second lieu, les associations requérantes estimaient que la disposition critiquée rompait l’égalité entre étrangers en situation régulière en excluant certaines catégories de titres de séjour (étudiants, commerçant, travailleur saisonnier, travailleur temporaire, salarié en mission, bénéficiaires de la protection subsidiaire, etc.) de la procédure du « DALO ». Après avoir dans un considérant de principe légèrement remanié la déclinaison du considérant de principe issu des jurisprudences Denoyer et Chorque (1974) et Duvignères (CE sect. 18 déc. 2002, Mme Duvignères, n° 233618) en ajoutant une référence aux « motifs » (v. infra et « le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un comme l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier « ), le Conseil d’État fait droit à ce moyen en estimant que le pouvoir réglementaire ne pouvait légalement fixer des conditions ouvrant un droit au logement opposable distinctes selon les titres de séjour détenus par eux « que pour autant que les personnes résidant en France sous couvert de ces titres se trouvent dans une situation différente au regard de la condition de permanence du séjour sur le territoire national posée par l’article L. 300-1 du [CCH] ou pour des motifs d’intérêt général en rapport avec cette même condition » (application de CE 30 juin 1989, Ville de Paris c/ Lévy, n° 78113, RFDA 1990. 578, concl. D. Lévis). Or, en l’espèce, pour le Conseil d’État, la différence de traitement résultant de la disposition réglementaire contestée ne se justifie ni par un motif d’intérêt général, ni par une différence de situation au regard de la condition de permanence du séjour entre les personnes détentrices « d’une carte de séjour temporaire portant la mention « étudiant » ou « salarié en mission », ou d’une carte de séjour « compétences et talents », d’une part, et les personnes détentrices d’autres titres de séjour temporaires inclus dans le champ du décret attaqué, d’autre part ». Le fait que les titulaires de ces titres ne signent pas de contrat d’accueil et d’intégration et qu’ils doivent justifier d’un certain niveau de revenus est, pour la rapporteure publique, « sans lien avec une quelconque permanence de leur résidence ». Dès ce stade de la décision, la censure de l’article R.300-2 est donc acquise en tant qu’il exclut du bénéfice du droit au logement opposable les détenteurs de ces trois catégories de titres de séjour. Toutefois la censure n’étant que partielle il appartenait au Conseil d’État de se prononcer aussi sur la conformité de cette disposition réglementaire aux conventions internationales invoquées par les requérantes et, à cette fin, de déterminer si elles étaient invocables par un particulier.
3°/- Le renouvellement partiel de la méthode de détermination de l’effet direct des normes internationales
A l’appui de leur requêtes, les associations requérantes invoquaient la méconnaissance de l’ensemble des conventions internationales ratifiées par la France, qui dans le prolongement de l’article 25 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, garantit le droit au logement, directement (Article 11 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, article 5 de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, article II-31 de la charte sociale européenne révisée ; convention no 118 de l’OIT du 28 juin 1962, concernant l’égalité de traitement des nationaux et des non-nationaux en matière de sécurité sociale) ou indirectement (article 8 de la CEDH ; article 3-1 de la CIDE) en combinaison aux principes d’égalité ou de non-discrimination selon l’origine nationale (article 2, 2o du PIDESC ; article E de la Charte sociale européenne ; article 2 de la CIDE ; article 14 de la CEDH). Mais, appliquant le principe d’économie des moyens, le Conseil d’Etat s’est épargné l’examen stipulation par stipulation de cette « litanie » de textes, selon l’expression de la rapporteure publique (concl. préc.), en se contentant se de prononcer sur le seul grief d’inconventionnalité au regard des stipulations de la convention n° 97 de l’OIT du 1er juillet 1949. Les associations requérantes avaient en effet exhumé ce texte protecteur des travailleurs migrants car son article 6 prescrit que « Tout membre pour lequel la présente convention est en vigueur s’engage à appliquer, sans discrimination de nationalité […] aux immigrants qui se trouvent légalement dans les limites de son territoire, un traitement qui ne soit pas moins favorable que celui qu’il applique à ses propres ressortissants en ce qui concerne les matières suivantes : a) dans la mesure où ces questions sont réglementées par la législation ou dépendent des autorités administratives : […] iii) le logement ». Le Conseil d’Etat avait d’ailleurs déjà consacré l’invocabilité directe de cette stipulation – sans aboutir à des censures car elle ne s’applique « qu’aux immigrants installés légalement sur le territoire des États parties » (CE,7 juin 2006, Associations Aides, Gisti et a., no 285576, Lebon ; CE, 23 décembre 2010, Association Aides, AFVS et a., n° 335738, tables ; v. en ce sens AJDA 2011 p. 463, concl. C. Landais – qui mentionne expressément la consécration de l’effet direct de cette stipulation). Pourtant, dans ses conclusions, Gaëlle Dumortier estime – assez curieusement – que l’invocabilité de « la stipulation en cause [de l’article 6 de la convention OIT n°97] pouvait prêter à hésitation ». Suivant la méthode des petits pas, il a manifestement été décidé de ne soumettre à l’Assemblée que cette seule convention internationale – dont l’invocabilité était déjà acquise – plutôt que de provoquer immédiatement un aggiornamento en amenant le Conseil d’Etat à se prononcer sur l’invocabilité des principales normes internationales garantissant les droits économiques, sociaux et culturelles (PIDESC, Charte sociale européenne, etc.).
L’affaire Gisti et FAPIL était donc pour le Conseil d’Etat l’occasion idéale,de réexaminer la notion d’effet direct et la portée que le juge doit lui donner « avec quinze ans de recul » (concl. Dumortier, préc.). Dans l’arrêt GISTI de 1997, alors que le commissaire du gouvernement Abraham avait proposé de consacrer pour toute stipulation conventionnelle au moins une invocabilité d’exclusion, la Section avait jugé que seules sont susceptibles d’être utilement invoqués à l’appui de conclusions tendant à l’annulation d’une décision administrative, « qu’elle soit individuelle ou réglementaire », les stipulations de conventions internationales produisant un effet direct à l’égard des particuliers. Avant de définir les nouveaux critères d’invocabilité, l’Assemblée du contentieux rappelle d’ailleurs, dans son arrêt du 11 avril 2012, ce principe en vertu duquel « les stipulations d’un traité ou d’un accord […] peuvent utilement être invoquées à l’appui d’une demande tendant à ce que soit annulé un acte administratif ou écartée l’application d’une loi ou d’un acte administratif incompatibles avec la norme juridique qu’elles contiennent, dès lors qu’elles créent des droits dont les particuliers peuvent directement se prévaloir ». Elle prend également soin, comme dans l’arrêt Kandyrine de Brito Paiva, de ne pas englober dans sa nouvelle grille d’analyse l’« ordre juridique intégré que constitue l’Union européenne » (CE, Ass., 23 décembre 2011, n°303678 – ADL du 29 décembre 2011) en réservant les « cas où est en cause un traité pour lequel la Cour de justice de l’Union européenne dispose d’une compétence exclusive pour déterminer s’il est d’effet direct ». La rapporteure publique justifie cette réserve par le fait que les particularités de cet ordre juridique « ne lui permettent plus d’être entièrement assimilé au droit international général » (concl. Dumortier, préc.). De, longue date, la Cour de justice a en effet développé sa propre méthode de détermination de l’effet direct des accords entre les Communautés ou l’Union et les États tiers (CJCE, 5 février 1963, Van Gend & Loos, affaire n° 26-62, Rec. 7 ) et a réservé sa compétence en la matière (CJCE 26 octobre 1982 Hauptzollamt Mainz c/ Kupferberg, aff. 104/81, pt. 14 , CJUE, Gde Chbre 8, mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie VLK, C-240/09). Mais cette compétence exclusive n’interdit pas au Conseil d’État d’alimenter sa solution « à ce laboratoire » européen, comme le souligne Gaëlle Dumortier. Et la consultation de la feuille verte (v. Questions posées – Références documentaires) et de la décision du 11 avril montre à quel point l’Assemblée s’inspire effectivement et directement de la jurisprudence européenne. En la matière, comme sur la question de l’effet direct des directives (CE, Ass., 30 octobre 2009, Perreux, n°298 348 – ADL du 2 novembre 2009 comparé à CJCE, 4 décembre 1974, Van Duyn, n° 41/74 ; CJCE, 5 avril 1979, Ratti, n° 148/78), le Conseil d’Etat accusait un retard de plusieurs décennies par rapport à la Cour de justice et la plupart de ses homologues européens dans la définition précise des critères d’invocabilité directe.
La notion d’effet direct a été forgée dès 1829 aux États-Unis sous l’influence du juge Marshall. La Cour suprême estime alors qu’ « un traité est de par sa nature un contrat entre deux nations, non un acte législatif. […]. Il doit en conséquence être considéré par les tribunaux comme équivalant à un acte du législateur chaque fois qu’il opère de lui-même, sans l’aide d’aucune disposition législative. Mais quand les termes de la stipulation impliquent un contrat, quand chacune des parties s’engage à effectuer un acte particulier, le traité s’adresse alors aux gouvernements et non aux tribunaux ; et le législateur doit exécuter le contrat avant qu’il ne puisse devenir une règle de droit pour les tribunaux. » (SCOTUS, 1829, Foster et Elam v/ Neilson). Le principe était donc alors l’absence d’effet direct. Par exception, en référence à « l’intention des Parties contractantes » et à l’« objet » de l’accord, le caractère self-executing est reconnu à une norme internationale contenant des « règles déterminées, créant des droits et obligations pour des individus, et susceptibles d’être appliquées par les tribunaux nationaux » (Cour permanente de justice, avis n° 15 du 3 mars 1928 sur la compétence des tribunaux de Dantzig). Ce mode opératoire a résisté au développement des traités « lois ». L’effet direct est en règle générale subordonné à la satisfaction de deux critères cumulatifs : un critère subjectif tenant à la volonté des auteurs de la normes et un critère objectif tenant au degré de précision suffisant de la norme en cause afin qu’elle puisse par elle-même, et sans le secours d’une norme nationale, produire des effets à l’égard des particuliers.
Cette conception demeure largement partagée par les juridictions internationales (CIJ, 27 juin 2001 LaGrand, § 77) et nationales (v. par ex. SCOTUS, 25 mars 2008, Medellin v. Texas). Schématiquement, les États dont le contentieux en annulation est empreint de subjectivisme, comme l’Allemagne ou l’Italie, l’effet direct l’emporte. En revanche, dans les États dont le contentieux de la légalité a un caractère objectif – comme les Pays-Bas (Cour suprême, 20 mai 1986, NJ 1986, n°688; 18 NYIL (1987) ; 16 novembre 1990, NJ 1992, § 3.2.3.), la Belgique ou l’Espagne (Tribunal Suprême, sect. 3, 3 mai 1996 STS n° 2644/1996) – le juge s’est montré plus réticent à subordonner tout contrôle à la condition de l’effet direct. Ainsi, les trois cours suprêmes belges reconnaissent un effet de « standstill » ou de « non-régression » aux stipulations conventionnelles dénuées d’effet direct, notamment à la CIDE et au PIDESC. En ce sens, le Conseil d’Etat belge estime que la question n’est pas « de savoir si le Pacte a créé des droits subjectifs dont [les requérants] pourraient se prévaloir devant les tribunaux mais de vérifier si la législation belge est compatible avec l’objectif inscrit dans la règle claire et précise » (CE, 6 septembre 1989, M’Feddal, nº 32989 R.A.C.E ; Cass. 20 décembre 1990, Pas., 1991, I, p. 392. V. aussi Cour d’arbitrage [Cour constitutionnelle], 22 juillet 2003, statuant sur une question préjudicielle relative à l’article 57, §2, de la loi du 8 juillet 1976 organique des centres publics d’aide sociale, n° 106/2003, B4.2. V. Cour d’arbitrage, nº 33/92, 7 mai 1992).
Mais, dans la solution dégagée le 11 avril 2012, c’est manifestement la jurisprudence de la CJUE qui a le plus servi de modèle à l’Assemblée. Dès 1963, dans son arrêt Van Gend & Loos, la Cour de justice a répondu à la question de savoir si une stipulation d’un traité « a un effet immédiat en droit interne, dans le sens que les ressortissants des États membres pourraient faire valoir sur la base de cet article des droits que le juge national doit sauvegarder » qu’il fallait « envisager l’esprit, l’économie et les termes » et que « le fait […] de désigner les États membres comme sujets de l’obligation de s’abstenir n’implique pas que leurs ressortissants ne puissent en être les bénéficiaires » (CJCE, 5 février 1963, Van Gend & Loos, préc.) ou encore qu’une stipulation doit être considérée comme étant d’application directe « lorsque, eu égard à ses termes ainsi qu’à l’objet et à la nature de l’accord, elle comporte une obligation claire et précise, qui n’est subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à l’intervention d’aucun acte ultérieur. » (CJCE, 30 septembre 1987, Demirel c/ ville de Schwäbisch Gmünd, aff. 12/86, pt. 14. Voir aussi CJCE, 12 décembre 1972, Fruit Company, C-21-24/72, pt 19 et plus récemment : CJUE, 21 décembre 2011, Air transport association of America (ATAA), C-366/10, pts 49 à 56). Ces critères d’interprétation sont aussi rappelés par l’article 31 de la convention de Vienne sur le droit des traités selon laquelle « un traité doit être interprété de bonne foi, suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but ». On retrouve donc les mêmes critères dans l’arrêt d’Assemblée puisque le Conseil d’Etat précise dans son considérant de principe que l’effet direct d’une stipulation doit être reconnu par le juge administratif « lorsque, eu égard à l’intention exprimée des parties et à l’économie générale du traité invoqué, ainsi qu’à son contenu et à ses termes, elle n’a pas pour objet exclusif de régir les relations entre États et ne requiert l’intervention d’aucun acte complémentaire pour produire des effets à l’égard des particuliers ». Appliquée en l’espèce, cette grille d’analyse conduit sans hésitation à constater l’effet direct de l’article 6 de la Convention n°97 OIT qui garantit à appliquer sans discrimination un traitement qui ne soit pas moins favorable que le traitement national dans l’accès au logement. Mais, on l’a dit, cela n’est pas une surprise puisque la haute juridiction administrative avait déjà consacré à deux reprises l’invocabilité par les particuliers de cette stipulation.
Dans l’application de cette grille de critères Gaëlle Dumortier mettait en garde sa juridiction contre la tentation de « conférer un poids excessif à la clarté et à la précision des termes » ou à « s’arrêter au choix rédactionnel entre « les États s’engagent, veillent à » ou toute autre rhétorique habituelle dans un instrument contractuel – qui renverrait à un acte interne – et le choix du style direct – qui lèverait l’obstacle ». En effet, on se souvient que dans le passé le Conseil d’État avait usé et abusé de ce critère. Ainsi, dans l’affaire Rouquette, la commissaire du gouvernement Christine Maugüé, avait tranché « sans guère d’hésitation » pour l’absence d’effet direct des articles 2 et 9 du PIDESC (« les Etats parties au présent Pacte reconnaissent le droit … ») car leur « rédaction paraît [sic] poser une règle qui a les particuliers pour destinataires, mais d’une part une telle stipulation est très générale et extrêmement vague (…) d’autre part cette règle n’est pas susceptible d’être appliquée à des cas individuels sans l’intervention de mesures internes de caractère normatif » (C. Maugüe, « La légalité du décret du 26 février 1998 relatif aux allocations familiales au regard des normes du droit interne et du droit international, Conclusions sur CE Ass., 5 mars 1999, M. Rouquette, Mme Lipietz et autres », RFDA, 1999, p. 357). Or, si on appliquait à la lettre cette méthode à la Convention européenne des droits de l’homme, cela reviendrait à lui dénier toute justiciabilité dans la mesure où son article 1er débute par exactement la même rédaction. De même, des formulations ambiguës (« intérêt supérieur de l’enfant » de l’article 3-1 de la CIDE par exemple) n’empêchent pas la consécration du caractère self-executing. Les droits et libertés formulés dans le PIDESC ou la Charte sociale européenne ne sont pas formulés de manière moins floue ou programmatique que la majeure partie des principes du Préambule de 1946 et de la Charte de l’environnement. Le critère rédactionnel ne peut donc constituer, pour la rapporteure publique « qu’un indice, d’abord du caractère normatif de la stipulation que ses termes vous permettent de vérifier, ensuite de son caractère médiat ». Il est donc important pour déterminer l’effet direct d’examiner les termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but. Or, pour les conventions établissant des droits fondamentaux, dont font partie le PIDESC et la Charte sociale européenne, il est clair « que la rédaction de clauses, par lesquelles les Etats s’engagent à garantir des droits précis à leurs citoyens, ne peuvent avoir par nature que ce seul objet d’être invoquées par ceux qu’elles ont vocation à protéger » (F. Scanvic, « La place de l’individu au regard des conventions internationales, Conclusions sur CE Sect., 29 janvier 1993, Mme Josefa Bouilliez », RFDA, 1993, pp. 794). Ces considérations expliquent que l’Assemblée ait mentionné dans son considérant de principe que « l’absence [d’effet direct] ne saurait être déduite de la seule circonstance que la stipulation désigne les États parties comme sujets de l’obligation qu’elle définit ».
La définition de cette nouvelle grille d’analyse clarifie la jurisprudence du Conseil d’Etat en la matière. Comme le note Gaëlle Dumortier, la jurisprudence de 1997 « n’avait de simple que sa formulation et [le Conseil d’État n’a] eu de cesse depuis de la court-circuiter ». Cette jurisprudence n’a en outre pas toujours été constante. Ainsi, dès 1952, le Conseil d’Etat s’est reconnu compétent, sur le fondement de l’alinéa 14 du Préambule de la Constitution de 1946, pour contrôler la conformité d’un acte administratif à un accord international, sans s’interroger sur son applicabilité directe (CE, Ass., 30 mai 1952, Dame Kirkwood, n° 16690, Lebon p. 291). La notion d’effet direct n’est apparue dans sa jurisprudence qu’avec la décision du 20 avril 1984 ministre du budget c/ Mlle Valton (n° 37772, Lebon, p. 148 : à propos de la charte sociale européenne. V. aussi CE, 15 mai 1995, Rault, n° 152417, tables ; CE, 19 octobre 2005, CGT et a., n° 283471 ; CE, 7 juin 2006, Aides et Gisti, n° 285576. V. aussi CE, Ass. 8 mars 1985, Garcia Henriquez, n° 64106, concl. B. Genevois ; CE 29 janv. 1993, Mme Bouilliez, n° 111946, RFDA 1993. 794, concl. F. Scanvic). Mais sa jurisprudence n’était alors pas stabilisée car dans certaines décisions il a admis l’invocabilité de stipulations dépourvues d’effet direct à l’encontre d’actes réglementaires (CE, 21 oct. 1983, SA « General Motors » France, N° 23120 23153 , tables p. 582. ; CE, 28 sept. 1984, Conféd. nat. des Stés de protection des animaux de France et des pays d’expression française et a. ; n° 28467, tables, p. 481 ; AJDA 1984, p. 695, concl. P.-A. Jeanneney). Par ailleurs, le Conseil d’État a pu admettre l’invocabilité de conventions dépourvues d’effet direct afin de déterminer sa propre compétence (CE, 23 janv. 1963, Coumarassamy Vannier : Lebon , p. 44. ; CE, 4 déc. 1970, Min. défense c/ Starr, N° 78558 78678 ; RGDI publ. 1970, p. 1114, concl. G. Guillaume). Avaient été aussi consacrées l’effet direct de l’article 7 du PIDESC relatif au droit à des conditions de travail justes et favorables (CE, 21 juin 1993, M. Coz, req. n° 48599) et l’article 13 relatif au libre choix des établissements d’enseignement du PIDESC (CE 8 février 1999, Ville d’Aubagne, n° 170825) ou sur le droit à une rémunération équitable de la Charte sociale européenne (CE, 25 juillet 2007, Lowinski, req. N° 292730. – Sur ces arrêts v. l’analyse de Laurence Gay, « L’affirmation d’un droit aux soins du mineur étranger ou l’inconventionnalité partielle d’une loi jugée conforme à la Constitution. A propos de l’arrêt du Conseil d’Etat du 7 juin 2006, Association Aides et autres », RDSS, 2006, p. 1047). Mais comme le notent Fabrice Melleray et Marie Gautier, « ces quelques rares exceptions, aujourd’hui relativement anciennes, semblent bien n’être qu’accidentelles » (« Applicabilité des normes internationales », Jurisclasseur droit administratif, fasc. 20, 20 novembre 2003). Par ailleurs, le Conseil d’Etat interprète régulièrement le droit national à la lumière des stipulations de normes internationales même dépourvues d’effet direct (CE, 7 avril 1965, Secrétaire d’Etat au commerce extérieur c/ Hurni n° 57537, Lebon p. 226 ; CE 27 janvier 1978 association « France Terre d’asile », n° 01791 p. 33. V. pour la Belgique : CE, 17 mars 2011 Centre public d’action sociale d’Ixelles, n° 211.997 ; pour l’Espagne : Tribunal suprême, 8 septembre 2009, STS 5378/2009). Il admet aussi la possibilité d’engager la responsabilité de l’Etat en raison d’une loi contraire à des conventions internationales, même si ces stipulations sont dépourvues d’effet direct (CE, Ass., 8 février 2007, Gardedieu, n° 279522. V. aussi CJCE, 10 septembre 1996, Commission/Allemagne, C-61/94, pt 52). La « doctrine » du Conseil d’Etat sur l’effet direct des normes internationales n’a en réalité était clairement fixée qu’à compter de 1997 avec les arrêts GISTI et Cinar (CE, 22 septembre 1997 Mlle Cinar, n° 161364, Lebon, p. 319: à propos de l’article 3-1 de la CIDE). Le Conseil d’Etat a depuis constamment dénié toute invocabilité devant le juge administratif des stipulations conventionnelles dépourvues d’effet direct (CE, 15 mai 1996, Société de manutention du bassin minéralier de Dunkerque, n°168506 ; CE, 10 novembre 1999, Fédération CGT du commerce, de la distribution et de servies, n° 193836 ; CE, 6 novembre 2000, GISTI, req. n° 204784 ; CE, 21 octobre 2005, Aides et Gisti, req. n° 285577 ; CE, 7 juin 2006, Aides et Gisti, n° 285576 ; CE Sect., 18 juillet 2006, Gisti, n° 274664). Dans la décision du 11 avril 2012, c’est là où le bas blesse. En conservant une vision binaire de l’invocabilité des normes internationales – soit elles sont d’effet direct et invocables par les particuliers devant juridiction soit elles ne le sont pas et sont non invocables – le Conseil d’État est resté au milieu du gué.
4°/- L’absence de consécration de l’invocabilité des stipulations conventionnelles dénuées d’effet direct : une décision au milieu du gué
Cette appréhension en noir et blanc de l’invocabilité des normes internationales fait fi de tout le nuancier de la justiciabilité. En effet, comme le rappelle Gaëlle Dumortier, en référence aux écrits du Pr Denys Simon sur le droit de l’Union européenne, « l’effet direct est [….] associé à un état maximal de normativité et de « justiciabilité » dans l’ordre interne ». A cet état de normativité, la norme produit des effets à l’égard des particuliers en leur permettant de s’en prévaloir devant une juridiction. Mais une norme peut produire bien d’autres effets. On connaît en droit de l’Union européenne l’effet « descendant » (les particuliers peuvent réclamer à l’Etat de la respecter), « ascendants » (l’Etat peut l’opposer aux particuliers) et « horizontaux » (la norme produit des effets entre particuliers). Il est aussi possible de demander au juge d’interpréter de façon conforme le droit national au regard de la norme internationale (interprétation conforme), de réparer un préjudice né de l’inconventionnalité d’une loi ou d’une décision (invocabilité de réparation), d’écarter la norme interne inconventionnelle (invocabilité d’exclusion) au besoin en substituant ou ajoutant la stipulation conventionnelle au droit national incompatible ou incomplet pour régler le litige (invocabilité de substitution). Dans les trente dernières années, le Conseil d’État a fini par s’approprier ces différents effets pour assurer la justiciabilité des directives européennes. Pourquoi ne pas franchir ce Rubicon pour l’ensemble des normes internationales comme l’invitait à le faire sa rapporteure publique dans ses conclusions ?
On ne peut en effet que regretter qu’après l’arrêt Gisti et FAPIL, il existe encore des stipulations de conventions internationales ou d’accords bilatéraux qui ne produisent aucun effet en droit interne, même de manière indirecte (v. pour une illustration récente l’accord bilatéral sur les emprunts russes : CE, Ass., 23 décembre 2011, M. Eduardo José Kandyrine de Brito Paiva, n°303678, préc.). Pourtant comme l’écrivait déjà Marcel Waline dans son commentaire de la décision Kirkwood, tout traité international introduit en droit interne est « incontestablement au nombre … des règles de droit qui s’imposent au respect de toutes les autorités publiques ». Or dénier à ces stipulations conventionnelles toute justiciabilité porte atteinte aussi bien aux principes constitutionnels que conventionnels. En droit constitutionnel, la règle « Pacta sunt servanda » est au nombre des règles du droit public international auxquelles la République française se conforme en vertu du quatorzième alinéa du préambule de la Constitution de 1946. Cette même disposition, combinée avec l’article 55 de la Constitution ou, plus récemment pour le droit de l’Union européenne avec l’article 88-1, fonde le principe en vertu duquel «’il appartient aux divers organes de l’Etat de veiller à l’application de ces conventions internationales dans leurs compétences respectives » (Cons. Constit., décision n° 86-216 DC du 3 septembre 1986, Entrée et séjour des étrangers en France, cons. 6 ; décision n° 92-308 DC du 9 avril 1992, Traité sur l’Union européenne, cons. 7). Avec l’arrêt Commune d’Annecy le Conseil d’Etat avait franchi la pas à l’égard des normes constitutionnelles en reconnaissant que toutes règles ou principe de valeur constitutionnelle a nécessairement un « potentiel de normativité » et par suite une invocabilité (CE, Ass., 3 octobre 2008, Commune d’Annecy, n° 297931, Lebon, p. 322). En droit international, il existe aussi « un principe allant de soi » qu’ « un Etat qui a valablement contracté des obligations internationales est tenu d’apporter à sa législation les modifications nécessaires pour assurer l’exécution des engagements pris » (Cour permanente internationale de justice, avis , 21 février 1925 sur l’échange des populations grecques et turques). Or, dénier à certaines stipulations de conventions internationales toute invocabilité a pour conséquence de les soustraire à tout regard du citoyen et du juge et leur l’exécution ne relève que du bon vouloir de l’Exécutif et du Législatif. Cette situation est d’autant plus problématique que la justiciabilité des normes internationales se développe au niveau des organes juridictionels internationaux et des juridictions nationales (Sur cette thématique v. plus largement D. Roman, « Les droits sociaux, entre « injusticiabilité » et « conditionnalité » : éléments pour une comparaison », Revue Internationale de droit comparé, 2009, n° 2, p. 285 et le rapport final du projet de recherche du CREDOF « Droit des pauvres, pauvre droit : recherche sur la justiciabilité des droits sociaux », nov. 2010).
Ainsi, au niveau international, un protocole additionnel au PIDESC adopté le 10 décembre 2008, prévoit la possibilité pour les particuliers ou groupes de particuliers, après épuisement des voies de recours interne, de saisir le Comité des droits économiques, sociaux et culturels (CoDESC) s’ils sont victimes d’une violation du Pacte (ADL du 17 décembre 2008). La perspective de ratification de ce protocole rend d’autant plus nécessaire de développer l’invocabilté des stipulations de ce Pacte devant les juridictions internes (v. sur cette question : CNCDH, Avis sur le Protocole facultatif au PIDESC, 5 mai 2011). La problématique est la même pour Convention relative aux droits des personnes handicapées (entrée en vigueur le 3 mai 2008, ratifiée par la France par la loi n° 2009-1791 du 31 décembre 2009 ; publiée par décret n° 2010-356 du 1er avril 2010) puisque la France a reconnu le 18 février 2010 la compétence du comité éponyme en ratifiant le Protocole facultatif. Cette justiciabilité est d’autant plus nécessaire pour le juge administratif qu’au niveau national la Cour de cassation a franchi le pas depuis une vingtaine d’années en reconnaissant l’invocabilité des articles 6 et 7 du PIDESC (C. Cass., Crim. 15 octobre 1991, n° 90-86-791 ; C. Cass., Crim. 31 janvier 2001, n° 00-82.341), parfois en combinaison avec l’article 2 al. 2 du Pacte (C. Cass., Soc., 15 juin 2000, n° 98-12.469 et n° 98-12-467) ou même en soulevant d’office le moyen de violation de violation de l’article 6 du PIDESC (Cass, soc., 16 décembre 2008, Eichenlaub c/ Axia, n°05-40876, au bull.).
Dans la mesure où les arguments juridiques déniant l’invocabilité de toute norme internationale ne résistent pas à l’analyse il faut en en conclure que l’Assemblée n’a pas été insensible aux arguments d’opportunité avancés par le ministère des Affaires étrangères dans la fin de ses observations produites devant le Conseil d’Etat. Arguments qui ne sont pas sans rappeler les « considérations d’opportunité » avancées par Didier Chauvaux et Thierry-Xavier Girardot dans leur chronique de l’arrêt Gisti de 1997 (chron. AJDA 1997, p. 435) pour expliquer le refus de la Section de suivre Ronny Abraham en particulier le risque d’augmenter « considérablement la masse des normes de droit international invocables devant le juge interne à l’encontre non seulement des actes réglementaires mais aussi des lois » (6000 d’après le ministères des Affaires étrangères). Gaëlle Dumortier avait pourtant tenté d’écarter cet argument en faisant valoir « qu’il est improbable que les autorités publiques prennent habituellement des actes inconventionnels » et qu’en outre « l’inconventionnalité n’est pas un moyen d’ordre public [devant le juge administratif] et les requérants invoquent toujours les mêmes [ …] » (concl. préc.). Surtout que les effets d’éventuelles censures auraient pu être tempérées par la possibilité de moduler les effets dans le temps d’un revirement de jurisprudence reconnu depuis l’arrêt Tropic (CE, Ass., 16 juillet 2007, Tropic travaux signalisation). Les autres arguments d’opportunité de l’époque n’ont plus aucune portée: 1. « la volonté de ne pas faire concurrence aux principes particulièrement nécessaires à notre temps du préambule de 1946 » – permettant de contourner l’absence de contrôles de constitutionnalité des lois a posteriori. Mais depuis l’entrée en vigueur le 1er mars 2010 de la question prioritaire de constitutionnalité prévue à l’article 61-1 de la Constitution cet argument n’est plus valable puisque, précisément, les questions de constitutionnalité des lois sont examinées prioritairement sur celles de conventionnalité et dans ce cadre le Conseil constitutionnel veille à ce que les lois respectent les droits et libertés que la Constitution garantit. 2. Le « souci de simplicité » : les critères dégagés dans l’affaire GISTI et FAPIL sont plus clairs que ceux appliqués jusque là. L’acclimatation du juge administratif au contrôle de conventionnalité, s’il était encore récent en 1997 (depuis l’arrêt Nicolo en 1989), lui est devenu familier depuis (CE, Ass., 29 juin 1990, GISTI, n°78519, Lebon, p.17) et il a dû pleinement l’assumer, parfois sous la pression de la Cour de Strasbourg (CE, Ass., 9 juill. 2010, Mme Cheriet-Benseghir, req. n° 317747).
Faudra-t-il attendre encore quinze années pour que le Conseil d’État consacre – enfin – l’invocabilité de toutes les normes internationales ? Cette perspective donne le temps aux étudiants en droit – et aux internautes – de prendre connaissance – et développer – de nombreuses lectures de cet arrêt comme nous le propose Geneviève Koubi. En attendant, en raison de sa contrariété à la fois au principe constitutionnel d’égalité et à cette stipulation de l’article 6 de la Convention n°97 de l’OIT reconnue d’effet direct, la disposition critiquée ne pouvait plus « tenir debout » (concl. Dumortier, préc.). Le Conseil d’État prononce donc la censure du décret n° 2008-908 du 8 septembre 2008 en tant qu’il fixe, à l’article R. 300-2 du CCH, « les conditions de permanence de la résidence […] ne relevant pas de l’article R. 300-1 et autres que les titulaires d’une carte de résident […]». Pour éviter l’effet paradoxal d’une annulation qui priverait d’accès au « DALO » tous les étrangers autres que les citoyens de l’Union européenne, résidents et assimilés, l’annulation est cependant prononcée à compter du 1er octobre 2012 en application de l’arrêt AC ! (CE, Ass., 11 mai 2004, AC !, n° 255886, Lebon, p. 197), dans une rédaction renouvelée (v. infra et pour un précédent de modulation pour préserver des droits : CE 5 mars 2008, NRJ12 et Société Télévision Française 1, req. n° 281451). Le (nouveau) Gouvernement devra donc adopter avant cette date un nouveau décret.
Amicus Curiae – CREDOF
CE, Ass., 11 avril 2012, Gisti et FAPIL, n°322326 (Questions posées – Références documentaires)
Pour citer ce document : Serge Slama, « Adoption de nouveaux critères de détermination de l’effet direct des normes internationales sans consacrer leur invocabilité systématique » in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 14 mai 2012.
sur l’arrêt GISTI de 1997 (re)-lire Denis Alland, « L’applicabilité directe du droit international considérée du point de vue de l’office du juge : des habits neufs pour une vieille dame ? », RGDIP 1998. 203.
Xavier Domino, Aurélie Bretonneau, « Les aléas de l’effet direct », AJDA2012, chron., p. 936.
« Un air de déjà-vu flottait sur l’assemblée du contentieux lorsqu’elle s’est réunie, le 23 mars dernier, comme l’avait fait la section du contentieux quinze ans auparavant (CE sect. 23 avr. 1997, GISTI […]) pour se pencher, à l’occasion de l’examen d’une affaire GISTI, sur l’épineuse question de l’effet direct des traités internationaux. D’abord anecdotique, la ressemblance s’est faite confondante le 11 avril suivant, lorsque la lecture publique de la décision a révélé que, comme quinze ans plus tôt, la formation de jugement avait fait le choix de ne pas suivre les conclusions du rapporteur public et de confirmer l’exigence d’effet direct des stipulations d’un traité international comme condition, dans tous les cas, de son invocabilité. Est-ce à dire, pour autant, que la décision commentée n’apporte rien de nouveau ? Nous ne le pensons pas et, pour tenter de le démontrer tout en évitant de sombrer nous-mêmes dans une redite affadie de ce qu’avaient brillamment mis en lumière nos prédécesseurs à l’occasion de l’affaire GISTI de 1997 (D. Chauvaux et T.-X. Girardot, Les clauses d’un traité international dépourvues d’effet direct ne peuvent être invoquées à l’encontre d’un acte réglementaire, AJDA 1997. 435), nous nous en tiendrons, dans la présente chronique, à souligner ce qui, dans la décision ou autour d’elle, a changé par rapport à son illustre précédent. […]
Avec la décision GISTI de 2012, l’assemblée du contentieux, sensible sans doute aux critiques de la doctrine, a décidé de rompre l’omerta sur les critères de l’effet direct, désormais explicités dans un considérant de principe qui, loin de se borner à codifier la jurisprudence, la précise, la redresse et, pensons-nous, l’élargit. […]
« Le diable est dans les détails
La décision commentée fournit enfin aux fanatiques du GAJA un stimulant test de connaissances puisqu’y figurent trois infimes différences – qu’on ne saurait bien entendu prendre pour des erreurs – avec trois des vénérables décisions figurant dans ce Recueil.
S’agissant du principe d’égalité tout d’abord, l’assemblée a procédé à une légère retouche du considérant de principe issu de la décision de section Duvignères (CE sect. 18 déc. 2002, Mme Duvignères, req. n° 233618), en précisant qu’une différence de traitement ne doit pas être manifestement disproportionnée au regard des « motifs » susceptibles de la justifier […]
S’agissant de la modulation dans le temps, à laquelle la décision procède, des effets de l’annulation prononcée, c’est cette fois avec une décision d’assemblée (CE ass. 11 mai 2004, Association AC !, […]) qu’elle prend quelque liberté, puisque tout en reproduisant son considérant de principe, qui exige que le juge, avant d’envisager une modulation, examine « l’ensemble des moyens, d’ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l’acte en cause », elle relève ensuite, de façon inhabituelle, non pas qu’aucun autre moyen que ceux retenus ne pouvait être accueilli, mais que « compte tenu tant de la nature des moyens d’annulation retenus que de celle des autres moyens soulevés par les associations requérantes et susceptibles d’affecter la légalité des dispositions attaquées », la modulation était possible – ce qui semble signifier qu’en l’espèce, un autre moyen était peut-être fondé, mais que, n’étant pas plus tellurique que ceux retenus, il ne pouvait en tout état de cause faire obstacle au jeu de la jurisprudence AC !. De façon moins anecdotique, la décision consacre un courant de jurisprudence, que l’on percevait déjà, par exemple, dans la décision SociétéNRJ 12 et Société Télévision Française 1 (CE 5 mars 2008, req. n° 281451), où l’objectif de la modulation n’est pas, comme c’était le cas dans la décision AC !, d’éviter la remise en cause rétroactive de décisions prises sur le fondement de l’acte annulé – en l’espèce, ne seraient concernées que quelques décisions créatrices de droits relatives aux étrangers soumis à la condition de séjour préalable de deux ans ne pouvant être retirées passé un délai de quatre mois – mais bien plutôt de préserver l’avenir proche, en laissant au pouvoir réglementaire un délai suffisamment confortable pour repenser, compte tenu des implications complexes des motifs d’annulation, le dispositif censuré, tout en évitant que ce dernier soit paralysé dans l’intervalle. Ce n’est donc pas tant la neutralisation du caractère rétroactif de l’annulation qui est recherchée, que l’atténuation du choc soudain que représenterait son effet abrogatif immédiat. »
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2 réponses à Le milieu du gué de l’invocabilité des normes internationales devant le juge administratif (CE, Ass., 11 avril 2012, Gisti et FAPIL)
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Excellente analyse ! Merci beaucoup.