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Timestamp: 2019-10-21 15:59:44
Document Index: 13032749

Matched Legal Cases: ['artículo 60', 'artículo 136', 'artículo 44', 'artículo 60', 'artículo 44', 'artículo 60', 'artículo 44', 'artículo 32', 'artículo 44']

﻿ SENTENCIA 2003-00665 DE MARZO 16 DE 2015
SENTENCIA 2003-00665 DE 16 DE MARZO DE 2015
CONTENIDO:COMPETENCIA TEMPORAL DE LA ADMINISTRACIÓN PARA LIQUIDAR LOS CONTRATOS ESTATALES. DE ACUERDO CON LO PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 60 Y 61 DE LA LEY 80 DE 1993 CON LA REFORMA INTRODUCIDA POR LA LEY 446 DE 1998, SE TIENE QUE UNA VEZ VENCIDO EL PLAZO CONTRACTUAL LA ADMINISTRACIÓN DISPONE DE 4 MESES PARA EFECTUAR LA LIQUIDACIÓN BILATERAL, EN CASO DE NO REALIZARSE ASÍ TIENE 2 MESES MÁS PARA HACERLO UNILATERALMENTE Y EN EL EVENTO EN QUE ASÍ NO LO HUBIERE HECHO, PODRÁ INTENTARLA HASTA ANTES DE QUE TRANSCURRA EL TÉRMINO DE 2 AÑOS MÁS PARA QUE OPERE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL. Y ESTO ES ASÍ AÚN EN EL CASO DE LOS CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS, PUES LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ES UNA FACULTAD LEGAL PERO NO DE AQUELLAS QUE IMPLICAN EL EJERCICIO DE UNA POTESTAD EXORBITANTE YA QUE LA LEY 80 DE 1993 EN NINGUNA PARTE LA ENLISTA COMO TAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:CONTRATO ADMINISTRATIVO, LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, CONTRATO INTERADMINISTRATIVO, ACTA DE LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO, ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES, CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Sentencia 2003-00665 de marzo 16 de 2015
Rad.: 52001-23-31-000-2003-00665-01 (32.797)
Actor: Corporación Autónoma Regional de Nariño - Corponariño.
Demandado: Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Bogotá D.C., dieciséis de marzo de dos mil quince.
1. La liquidación del contrato alude a aquella actuación administrativa por medio de la cual posterior a la terminación normal o anormal del contrato las partes buscan definir si existen prestaciones obligaciones o derechos a cargo de las partes, hacer un balance de las cuentas para determinar las prestaciones adeudadas y a cargo de quién se encuentran para luego proceder a realizar las reclamaciones, ajustes y reconocimientos a los que haya lugar para de ésta forma dejar a paz y salvo la relación negocial respectiva(2).
2. Ahora bien, en lo relativo a la competencia temporal de la administración para liquidar los contratos estatales, conforme a lo previsto en los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993 con la reforma introducida por la Ley 446 de 1998, se tiene que una vez vencido el plazo contractual la administración dispone de 4 meses para efectuar la liquidación bilateral, en caso de no realizarse así tiene 2 meses más para hacerlo unilateralmente y en el evento en que así no lo hubiere hecho, podrá intentarla hasta antes de que transcurra el término de 2 años más para que opere la caducidad de la acción contractual.
Y esto es así aún en el caso de los contratos interadministrativos, pues la liquidación unilateral del contrato es una facultad legal pero no de aquellas que implican el ejercicio de una potestad exorbitante ya que la Ley 80 de 1993 en ninguna parte la enlista como tal.
3. El artículo 60 de la Ley 80 de 1993, aplicable al presente asunto por la época en que se expidió el acta de liquidación unilateral del contrato cuya nulidad ahora se pretende, esto es, 28 de enero de 2003, preceptuaba que “los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga…”(3).
Por su parte, el artículo 136(4) del Código Contencioso Administrativo, Subrogado a su vez por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998(5) en su numeral 10 preveía que la acción de controversias contractuales caducaría transcurridos dos (2) años después de acaecidos los motivos de hecho o de derecho que le sirvieran de fundamento.
Así lo dijo esta Corporación en auto de 8 de junio de 1995(6) en el que expresó:
“En materia contractual habrá que distinguir los negocios que requieren de una etapa posterior a su vigencia para liquidarlos, de aquellos otros que no necesitan de la misma. En éstos, vale decir, para los cuales no hay etapa posterior a su extinción, cualquier reclamación judicial deberá llevarse a cabo dentro de los dos años siguientes a su fenecimiento. Para los contratos, respecto a los cuales se impone el trámite adicional de liquidación, dicho bienio para accionar judicialmente comenzará a contarse desde cuando se concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se agotó el término para liquidarlo sin que se hubiere efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración”.
Posteriormente esta misma Corporación en providencia del 22 de junio de 2000(7) rememoró las posiciones que ella había asumido en punto del plazo que tenía la Administración para liquidar unilateralmente un contrato:
“En sentencia dictada en el proceso 5334, proferida el día 11 de diciembre de 1989, la Sala expresó, haciendo referencia a otros fallos, que cuando termina un contrato, normal o anormalmente, y no existe acuerdo entre las partes, la administración debe liquidarlo unilateralmente; que si bien la ley no fija plazos para efectuarla de mutuo acuerdo, encuentra que el “término plausible” debe ser el de cuatro meses contados a partir de aquella terminación.
“Para efecto de determinar la fecha de liquidación del contrato, la Sala ha venido aceptando como término plausible el de cuatro meses: dos, a partir del vencimiento del contrato para que el contratista aporte la documentación adecuada y dos para que el trabajo se haga de común acuerdo (Sent. ene. 29/88, exp. 3615, Actor: Darío Vargas). A falta de acuerdo, estima la Sala que la entidad contratante debe proceder a la liquidación unilateral dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del término para hacer la liquidación de común acuerdo. Aunque este nuevo plazo no está previsto por la ley de manera específica, coincide con el consagrado legalmente para que se produzca el fenómeno del silencio administrativo negativo (D.L. 2304/89, arts. 1º y 7º) y, por esta razón, lo adopta la Sala para eventos como el que aquí se presenta” (Sent. nov. 9/89, exps. 3265 y 3461, Actor: Consorcio Cimelec Ltda. - ICOL Ltda.). Destacado con negrilla por fuera del texto original”.
De ésta forma, se tiene que antes de la vigencia del artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ya tenía establecido que los contratos que requirieran de liquidación debían ser liquidados dentro de los cuatro (4) meses que seguían a su terminación y que si ésta no se hacía en esa oportunidad, la entidad estatal debía liquidarlo unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término anterior.
Pues bien, todo lo anterior se resume en que por la época en que se terminó el contrato que ha dado lugar a este proceso, esto es, el 8 de marzo de 2000, las partes tenían un plazo de cuatro (4) meses para liquidar el contrato de común acuerdo, término que ya era legal en virtud de lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, y si no lo lograban liquidar, la administración debía hacerlo dentro de los dos (2) meses siguientes, plazo éste que había sido elaborado jurisprudencialmente pero que luego se convirtió en legal en razón de lo preceptuado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.
4. En lo relativo a la perentoriedad de los términos de caducidad, esta Subsección ya había señalado que:
“La caducidad de la acción como fenómeno jurídico implica la imposibilidad de formular ante la jurisdicción unas determinadas pretensiones habida cuenta de que ha transcurrido el término que perentoriamente ha señalado la ley para ejercitar la correspondiente acción.
Finalmente la caducidad, precisamente por ser de orden público, no puede ser renunciada y no se interrumpe sino en los limitados casos exceptuados en la ley.
Y es que la posición que aquí se critica impondría la obligada pero errada e ilegal conclusión consistente en que el término de caducidad ya no sería de dos años contados a partir del momento en que vencieron los términos legales para liquidar el contrato, sino de treinta y tres o más meses (13 o más desde el vencimiento de los términos legales para liquidar el contrato y 24 más a partir de la liquidación extemporánea), todo por decisión de quien o quienes liquidaron el contrato por fuera de los términos legalmente previstos para ello”(8),(9).
5. En los términos referidos y a efectos de resolver el asunto que ahora es objeto de decisión, es preciso preguntarse cuál sería la acción procedente para impugnar un acto mediante el cual la administración ordena la liquidación unilateral del contrato, cuando ya ha operado la caducidad de la acción contractual.
Ya en anteriores oportunidades ésta Subsección había tenido la oportunidad de pronunciarse al respecto, para señalar que:
“Indudablemente no es la acción contractual porque ésta se ha extinguido en virtud de la caducidad pero como quiera que se ha proferido un acto administrativo ilegal, ya que modifica los términos creados por el legislador o revive los que de acuerdo con la ley se han extinguido, y que ningún acto de la administración puede quedar sin control, pues de lo contrario se vulneraría el derecho al acceso a la justicia, es conclusión obligada que el camino en este caso es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”(10).
6. En el asunto que ahora se resuelve por la vía de la apelación aparece que el Convenio Interadministrativo 092 de 1998 que dio lugar al presente litigio se celebró el 13 de noviembre de 1998 (fls. 31 a 32, cdno. 1).
Por medio de la cláusula cuarta se fijó como plazo de duración del contrato el término de doce (12) meses, contados a partir de la suscripción del acta de iniciación de actividades, esto es, desde el 9 de marzo de 1999 (fl. 31 vto. cdno. 1).
A su vez, por medio de la cláusula décimo segunda las partes acordaron que el convenio interadministrativo se liquidaría dentro de los 4 meses siguientes al vencimiento del plazo pactado, mediante una acta que sería elaborada por el interventor y posteriormente suscrita por las partes.
El Convenio Interadmnistrativo 092 del 13 de noviembre de 1998 se terminó el 8 de marzo de 2000 y por consiguiente a partir de ésta fecha corrieron los cuatro (4) meses para liquidarlo de común acuerdo y como quiera que así no se hizo, seguidamente empezaron a transcurrir los dos (2) meses para que la administración lo liquidara unilateralmente.
Ahora, no habiéndose liquidado tampoco de manera unilateral, el término de caducidad de dos años comenzó a contarse al vencerse éste último término de dos (2) meses para la liquidación unilateral.
Con otras palabras, habiéndose terminado el convenio interadministrativo el 8 de marzo de 2000, los cuatro (4) meses que siguen vencieron el 8 de julio de 2000, los dos (2) meses subsiguientes culminaron el 8 de septiembre de 2000 y la caducidad de dos (2) años se consolidó el 8 de septiembre de 2002.
En éste orden de ideas, es evidente que para la fecha en que se expidió la Resolución 0090 del 28 de enero de 2003 la administración carecía de competencia para ordenar la liquidación del contrato, pues para ésa fecha ya había operado el fenómeno de la caducidad de la acción contractual.
Ahora si la demanda se presentó el 29 de mayo de 2003(11) también se torna evidente que la caducidad de la acción contractual ya había operado puesto que, como ya se dijo, la liquidación extemporánea ninguna incidencia tiene en el término de caducidad ya que este empezó a correr de manera irremediable desde que concluyeron los plazos legales para realizarla.
En éste orden de ideas, para la Sala es claro que en el presente asunto la administración decidió liquidar unilateralmente el convenio interadministrativo transcurridos más o menos 4 meses después de haber operado el fenómeno de la caducidad, de lo que se deduce sin reparo alguno que efectivamente no ostentaba la competencia temporal para hacerlo, pues tal como se precisó en la parte motiva de ésta providencia, si dejó vencer los términos para liquidar el convenio respectivo sólo podía hacerlo antes de que operara la caducidad de la acción contractual.
Ahora, el hecho de que la accionante haya presentado su demanda transcurridos 4 meses después de la expedición de las resoluciones impugnadas, no por ello se debe entender que se debía contar el término de caducidad de la acción contractual posteriormente a su expedición, pues se repite esté se empezaba a contar desde la misma fecha en que concluyeron los 4 meses para intentar la liquidación bilateral y los 2 meses siguientes para intentar la liquidación unilateral y los términos de caducidad son de orden público y por consiguiente inmodificables por el querer de las partes.
Entender lo contrario conduciría en este caso a que el término de caducidad sea de 2 años y 8 meses cuando el mandato de la ley es que ella opere a los dos años contados a partir de la liquidación del contrato pero, por supuesto, siempre y cuando que esta liquidación sea oportuna ya que si este acto no se produce en los términos ya mencionados, a la conclusión de estos empieza a correr irremediable e indefectiblemente el término de la caducidad, sin que un acto liquidatorio posterior tenga la virtualidad de alterar el término legalmente previsto para la decadencia de la acción.
En éstos términos, para la Sala es claro que la demandante equivocadamente instauró una acción contractual que ya se encontraba caducada, cuando ha debido instaurar una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones proferidas de forma extemporánea por la administración, razón suficiente para declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda.
1. REVOCAR la sentencia apelada, la cual quedará así:
1. DECLARAR probada de oficio la excepción de inepta demanda.
2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de febrero de 2012, exp. 16371.
3 Lo resaltado fue derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.
4 Este artículo fue subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.
5 “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones”.
6 Expediente 10684.
7 Expediente 12723.
8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de julio de 2013; expediente 23136, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 30 de enero de 2013, expediente 23136 (Cita original del fallo que se cita).
9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 12 de junio de 2014, exp. 29.469.
11 Folios 1 a 11 del cuaderno 1.