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Timestamp: 2014-08-21 21:59:42+00:00
Document Index: 5191001

Matched Legal Cases: ['artigo 148', 'artigo 169', 'artigo 156', 'artigo 189', 'artigo 103', 'artigo 5', 'artigo 41', 'artigo 41', 'artigo 5', 'artigo 41', 'artigo 5', 'artigo 37', 'artigo 37', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 161', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 271', 'Artigo 271', 'Artigo 253', 'Artigo 254', 'artigo 269', 'Artigo 270', 'artigo 271', 'artigo 271', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 2', 'artigo 169', 'artigo 60', 'artigo 5', 'artigo 164', 'artigo 156', 'Artigo 5', 'artigo 2', 'artigo 133', 'artigo 5', 'artigo 133', 'artigo 1', 'artigo 1', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 133', 'artigo 37', 'artigo 129']

A Ampla Defesa no Processo Administrativo Disciplinar - Eug�nio Paulino Faria Santos - JurisWay
Eug�nio Paulino Faria Santos Bacharel em Direito: FAPAM. P�s graduado em Dir. P�blico - Univ. Newton Paiva. Servidor P�b. Efetivo. Presidente do PAD - Diretor de Departamento de Planejamento.Especializa��es: Dir. Adm: IBRAP, Academia SIM e AMS em BH; Dir. Tribut�rio: IBAM no RJ.envie um e-mail para este autor
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Texto enviado ao JurisWay em 31/05/2009. Indique aos amigos Quer disponibilizar seu artigo no JurisWay?Saiba como...
FACULDADE DE PAR� DE MINAS
Eug�nio Paulino Faria Santos
Monografia apresentada � Coordena��o do curso de Direito da Faculdade de Par� de Minas como requisito parcial para conclus�o do curso de Direito. Orientador: Dr. Frederico Dutra Santiago
Monografia apresentada � Coordena��o do curso de Direito da Faculdade de Par� de Minas como requisito parcial para conclus�o do curso de Direito. Aprovada em ______/______/__________.
Dr. Frederico Dutra Santiago Mestre em Direito pela Universidade Vale do Rio Verde – UNINCOR
Dr�. Ana Paula Santos Diniz
Mestranda em Direito Privado
Especialista em Direito Empresarial pela FADOM ___________________________
Dr. Renato Corradi Bechelaine
Especialista em Direito P�blico pela FADOM
Dedico este trabalho a meus familiares, principalmente os que acompanharam de perto esta minha trajet�ria, em especial aos meus pais Jos� Paulino Pereira Santos e Maria do Carmo Faria Santos, ao meu irm�o Renato Paulino Faria Santos e, por fim, aos meus tios e primos.
Agrade�o primeiramente a Deus pelo �nimo e sa�de. Ao meu orientador pelo conhecimento, cr�ticas construtivas, indica��o de obras e nobre incentivo. � Ros�ngela de Moura Silva pela corre��o gramatical, sobretudo pela paci�ncia e compreens�o nesses momentos de imers�o estudantil.
As minhas colegas de trabalho Flavinha e Juliana pelas pesquisas e opini�es.
Finalmente aos colegas de estudo Adriana, �nio, Fernanda, Luiz e Rose, pela valiosa contribui��o e orienta��o em todas as etapas desta gradua��o.
“Tenha fortaleza de �nimo
para resistir a todos os embates e tempestades do caminho. N�o se iluda mesmo, a estrada do
bem est� cheia de trope�os e dificuldades,
continue por�m. N�o d� ouvidos �s pedras
colocadas pelo ci�me, pela inveja e pela intriga. Marche de cabe�a erguida, confiante
e vencer� todos os obst�culos da caminhada.
E se for ferido,
lembre-se de que as cicatrizes ser�o luzes
que marcar�o “a sua vit�ria”.
Este trabalho monogr�fico tem o escopo de elucidar todo o procedimento administrativo disciplinar no que tange � ampla defesa dentro do devido processo legal. Foi dissertado de maneira a reconhecer toda a evolu��o hist�rica do processo administrativo e da defesa desde a Gr�cia antiga e a evolu��o no Brasil at� os presentes dias. O processo administrativo disciplinar foi criado e regulamentado a partir da Lei 8.112/90 e da Lei 9.527/97, com o objetivo de garantir uma defesa justa com um m�nimo de razoabilidade evitando, assim, abusos das autoridades administrativas. O processo em si ser� analisado de forma sucinta, aprofundando somente nos temas mais pol�micos como o princ�pio da verdade sabida e os v�cios causadores das nulidades insan�veis. A ampla defesa � conditio sine qua non para o processo administrativo disciplinar, e mais uma garantia do cidad�o dentro do Estado Democr�tico de Direito, no qual o Brasil filia-se. Palavras-chave:
Processo administrativo Disciplinar; Princ�pios da ampla defesa; S�mula Vinculante n� 5 do Supremo Tribunal Federal; Procedimento administrativo; Princ�pio da Verdade Sabida; M�rito Administrativo.
INTRODU��O ...........................................................................................
EVOLU��O HIST�RICA ........................................................................
PROCESSO E PROCEDIMENTO ...........................................................
CONCEITO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR ...
PODER DISCIPLINAR .............................................................................
Processo Administrativo Disciplinar .........................................................
Garantias fundamentais � luz do neoconstitucionalismo ........................
Princ�pios do Processo Administrativo Disciplinar...................................
Princ�pio da Publicidade .. .......................................................... ................
Princ�pio do devido processo legal................................................................
Princ�pio da ampla defesa .............................................................................
Princ�pio do contradit�rio ............................................................................
Princ�pio da oficialidade ...............................................................................
Princ�pio da gratuidade................................................................................. 27
Princ�pio da atipicidade ................................................................................
Princ�pio da obedi�ncia � forma dos procedimentos.....................................
Princ�pio da verdade material.......................................................................
Formaliza��o do Processo Administrativo Disciplinar.............................
Fases do Processo Administrativo Disciplinar ..........................................
Fase de instaura��o do processo administrativo disciplinar .......................
Fase de instru��o do processo administrativo disciplinar ..................
Da defesa no processo administrativo disciplinar.........................................
Princ�pios do contradit�rio e ampla defesa no processo disciplinar .............
Do relat�rio no processo administrativo disciplinar ....................................
Fase do julgamento no processo administrativo ...........................................
O DIREITO � DEFESA .............................................................................
O surgimento do direito � defesa no ordenamento jur�dico brasileiro...
O conte�do do direito � defesa ...................................................................
A APLICA��O DO DIREITO � DEFESA AO PAD..............................
O cabimento da defesa nos diversos tipos de processos administrativos
Processo administrativo Disciplinar e o Direito � Defesa .........................
O problema do direito � defesa nos processos administrativos disciplinares 37
PRINC�PIO DA VERDADE SABIDA ......................................................
Verdade sabida ............................................................................................
Conceito de verdade sabida ........................................................................
Verdade sabida e os princ�pios do contradit�rio e da ampla defesa ............
Vis�o doutrin�ria e jurisprudencial a respeito da verdade sabida .........
M�RITO ADMINISTRATIVO .................................................................
A nulidade do Processo ante a falta de Ampla Defesa .............................
SUBORDINA��O � CONSTITUI��O ..................................................
Supremacia da Constitui��o ......................................................................
S�MULAS N� 343 DO STJ E VINCULANTE N� 5 DO STF ............ ....
CONCLUS�O .............................................................................................
REFER�NCIAS ..........................................................................................
O processo administrativo disciplinar � um tema de interesse b�sico dos profissionais que atuam na esfera do Poder Administrativo e nos �rg�os da administra��o direta e indireta da Uni�o, Estados, Distrito Federal e Munic�pios. Em cada esfera existe uma lei que disciplina a atua��o dos servidores que possuem direitos e deveres nos �rg�os onde est�o lotados.
A presente monografia se prop�e a estudar a ampla defesa no Processo Administrativo Disciplinar e est� condicionada a diversos assuntos que tenham como relev�ncia esta garantia constitucional. Em primeiro momento tentar-se-� levantar, historicamente, o surgimento do Processo Administrativo disciplinar dentro de um contexto hist�rico mais abrangente. Tal levantamento teria in�cio nos idos da antiga Gr�cia passando pelo Imp�rio Romano, a legisla��o patr�cia e germ�nica e por fim, na monarquia brasileira, rep�blica, ditadura e findando na democracia ap�s a Constitui��o Cidad� de 1988. Pela observa��o dos princ�pios constitucionais e dos princ�pios inerentes ao Direito Administrativo, o estudo em tela versar� sucintamente sobre as fases de um processo e mais criteriosamente na falta da ampla defesa, no princ�pio da verdade sabida, no m�rito administrativo e nas causas de nulidade do processo. Ademais veremos as nuan�as do processo, o que vem a ser processo, procedimento e o princ�pio da verdade sabida.
Por fim o cabimento da abertura do processo de acordo com a Lei 8.112/90 e a Lei 9.527/97, fechando com a conclus�o a respeito das garantias, deveres e direitos dos servidores p�blicos em rela��o ao �rg�o ao qual militam.
O artigo 148 do Estatuto Federal dos Servidores assim estabelece:
O processo administrativo disciplinar � o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infra��o praticada no exerc�cio de suas atribui��es ou que tenha rela��o com as atribui��es do cargo em que se encontre investido. (CARVALHO FILHO, 2007 p. 864).
Os Princ�pios e Garantias Constitucionais do Contradit�rio e da Ampla Defesa no Processo Administrativo Disciplinar visam garantir uma carreira s�lida para os Servidores em geral, sem que os mesmos passem pelo constrangimento da perda de cargo efetivo, e sem a oportunidade de se defenderem, ou demitidos ou exonerados, sem o devido processo legal, e ao sabor da vaidade dos que det�m o poder. Para se chegar a estas garantias dentro do Processo, faz-se necess�ria uma abordagem hist�rica do Processo Administrativo Disciplinar, dentro da realidade brasileira, sua abrang�ncia, bem como aos atos vinculados e discricion�rios da Administra��o acerca deste. Nesse contexto e com maior exame, as nulidades, inexist�ncia e anulabilidade do Processo atentando-se sempre pela ampla defesa e o devido processo legal.
Para o ingresso (posse) em qualquer reparti��o p�blica, se faz necess�rio o entendimento e conhecimento da lei que rege os servidores p�blicos, sua estabilidade e as garantias que os protegem da persegui��o pol�tica ou do protecionismo que abarcam seus partid�rios. Nesse entendimento a inten��o desta monografia � demonstrar os aspectos relevantes da garantia constitucional da ampla defesa dentro de um estrito processo legal, declinar a respeito das garantias constitucionais aplicadas ao Processo Administrativo Disciplinar, e, verificar todo o procedimento a fim de garantir para ambas as partes, ou seja, indiciado e a administra��o P�blica, os meios legais para que se promova a justi�a e n�o se prejudique, sobretudo, o hipossuficiente nesta rela��o jur�dica.
Ao final pretende-se o presente estudo contribuir ao debate junto � Administra��o P�blica com o objetivo de melhor se compreender as t�cnicas de organiza��o, atos, fatos, e procedimentos que a d�o funcionalidade garantindo aos servidores p�blicos o devido processo legal e especificamente os Princ�pios e Garantias Constitucionais da ampla defesa e do contradit�rio. Apesar de ter conte�do constitucional e lei especifica desde 1990, ainda h� pouca bibliografia a respeito do assunto, assim: A car�ncia bibliografia sobre t�o importante mat�ria tem dificultado sobremodo o acesso de muitos administradores e servidores p�blicos � nova concep��o que foi imprimida, na atualidade, ao processo disciplinar, o que tem redundado em substanciais preju�zos n�o s� para o corpo do funcionalismo como para a pr�pria regularidade do servi�o p�blico (...). COSTA, 2005 p. 29).
Mesmo diante das dificuldades e das in�meras novidades encontradas durante este curto espa�o de tempo, a pesquisa encontrou substanciais fundamentos para o uso distinto da ampla defesa na limita��o do processo administrativo disciplinar, alcan�ando o objetivo preliminar. A grande maioria dos autores tem a mesma interpreta��o dos aludidos temas n�o se debatendo em pequenas controv�rsias. Assim, com total amparo hermen�utico constitucional, com os diversos julgados e com as insistentes reintegra��es dos servidores exonerados ou demitidos, torna-se necess�rio a busca de um procedimento s�lido com o escopo de se fazer justi�a. 2 EVOLU��O HIST�RICA
Para iniciar o Processo Administrativo Disciplinar deve-se fazer remiss�o ao devido processo legal. O devido processo legal teve g�nese no povo hebreu, uma vez que prezavam que a justi�a requer uma lei justa e compassiva. O fil�sofo Plat�o, que viveu por volta de quatrocentos anos antes de Cristo, tinha sob seu pensamento que a utopia, ou seja, a conviv�ncia sem conflitos e ison�mica s� seria conseguida a partir de ordenamentos sensatos, pois, a justi�a universal tem natureza humana. Da� surgia a premissa que, se a justi�a universal tem natureza humana, logo, o homem � bom por natureza.
O fil�sofo Arist�teles, por sua vez, era defensor de uma sociedade equilibrada onde o indiv�duo faz escolhas baseadas no seu livre arb�trio. C�cero e os est�icos de Roma aludiam que todos nasceram iguais para a justi�a, por�m, admitiam diferen�as entres os homens, pois, claramente, podia-se perceber a for�a e a autoridade baseada nos bens materiais que o mesmo possu�a, al�m do intelecto.
A Justi�a era considerada um fundamento sagrado, uma corrente universal. Ent�o, aqueles que compartilhavam do direito, tamb�m tinham que compartilhar da justi�a. A m�xima dos cidad�os de Roma se perfazia da seguinte senten�a: aqueles servidos pela lei precisavam ser servidores da lei de modo que podiam ser livres.
Registros hist�ricos mostram que, na �poca das dinastias eg�pcias, quando os fara�s reconquistaram o poder, e determinaram a sede do poder em Tebas, a capital foi palco de diversos levantes e a classe camponesa exigia a diminui��o dos impostos, concess�o de terras e o direito de participarem do governo. Tal pretens�o se perfazia com a ocupa��o de cargos privilegiados dentro da esfera de poder. Tais pretens�es s�o semelhantes aos assuntos tratados pelo Direito Administrativo.
Na Gr�cia antiga havia diversas leis que regiam a conviv�ncia do povo, sobretudo o poder de pol�cia que o Estado exercia sobre seus cidad�os. Na Gr�cia existiam leis que limitavam o poder de construir, fundar col�nias, posturas e regras do conv�vio social. Todos esses temas do Direito Administrativo na atualidade.
No s�culo XII, na atual It�lia, regi�o de Veneza, existia um �rg�o que se encarregava de investigar as den�ncias de cidad�os que detinham informa��es de poss�veis rebeldes contra a seguran�a do Estado. Tais den�ncias eram depositadas na boca do le�o, de forma an�nima e depois investigadas. Se comprovadas, o r�u era punido exemplarmente sobre as regras penais e administrativas existentes.
Quando se fala em corrup��o, n�o � somente o oferecimento ou recebimento de vantagem indevida. � algo mais complexo e envolve a quebra da moralidade administrativa, dos bons costumes e a desonestidade em sentido latu. Corrupto � quem rompe e corrompe um sistema considerado pela maioria dos cidad�os como sendo socialmente correto. Na Rep�blica Democr�tica do Brasil, assim como no mundo, a hist�ria do Processo Administrativo Disciplinar se confunde com o pr�prio Direito Administrativo. Em meados de 1780, ap�s a Revolu��o na Fran�a, as fun��es estatais foram tripartidas, ou seja, criou-se a fun��o legislativa, executiva e judicial. Nessa mesma �poca criou-se os tribunais administrativos que eram espec�ficos para dirimir quest�es entre a administra��o e os administrados. Segundo Meirelles, “a teoria da separa��o dos poderes desenvolvida por Montesquieu foi o marco decisivo para a forma��o do Direito Administrativo” (MEIRELLES, 1990 p. 35).
O Processo Administrativo em nosso ordenamento jur�dico remonta � �poca do imp�rio. �, portanto, centen�rio. No s�culo XVI, com o in�cio da evolu��o e desenvolvimento da col�nia, o governo portugu�s instituiu um corpo judicial formado por ju�zes ordin�rios, com jurisdi��o municipal ou r�gia. Os r�gios eram os chamados ju�zes de fora. Em 1609 foram criados os tribunais de apela��o.
Com a Lei de 22 de dezembro de 1761, o marqu�s de Pombal instituiu o que veio a ser o Direito Administrativo. Este direito continha procedimentos que davam poder a administra��o de revisar e julgar os seus pr�prios atos. Devido �s influ�ncias do liberalismo, Dom Pedro I extinguiu por curto per�odo os �rg�os respons�veis por processos administrativos vindo a recri�-los posteriormente. Da �poca do Imp�rio at� nossos dias, passando pela Proclama��o da Rep�blica em 1889 at� a Carta Magna Republicana de 1988, o processo administrativo obteve diversas e relevantes influ�ncias.
Quanto mais democr�tico fosse o intervalo de �poca, mais o processo administrativo deixava de ter um car�ter punitivo para os servidores da administra��o, para ser um instrumento de prote��o dos administrados. O processo administrativo reduz o arb�trio da autoridade, limitando seu poder punitivo.
O processo administrativo, apesar de ter s�culos, s� veio a ser constitucionalizado na Carta Magna Republicana de 1934. O artigo 169 da Constitui��o assim declinava:
Os funcion�rios p�blicos, depois de dois anos, quando nomeados em virtude de concurso de provas, e, em geral depois de dez anos de efetivo exerc�cio, s� poder�o ser destitu�dos em virtude de senten�a judici�ria ou mediante processo administrativo regulado por lei, e no qual lhes ser� assegurado ampla defesa.
Na Constitui��o Republicana de 1937, em seu artigo 156, assegurava que o poder legislativo organizar� o Estatuto dos Funcion�rios P�blicos, obedecendo aos seguintes preceitos:
c) os funcion�rios p�blicos, depois de dois anos, quando nomeados em virtude de concurso de provas, e, em todos os casos, depois de dez anos de exerc�cio, s� poder�o ser exonerados em virtude de senten�a judici�ria ou mediante processo administrativo, em que sejam ouvidos e possam defender-se.
Na Magna Carta de 1946, assim expunha em seu artigo 189, que os funcion�rios p�blicos s� perderiam o cargo:
I – Quando vital�cios, somente em virtude de senten�a judici�ria;
II – quando est�veis, no caso do n�mero anterior, no de se extinguir o cargo ou no de serem demitidos mediante processo administrativo em que lhes tenha assegurado ampla defesa.
Em 1967, a Constitui��o da Rep�blica Federativa do Brasil assim declinava em seu artigo 103, que a demiss�o s� seria aplicada ao funcion�rio:
I – vital�cio, em virtude de senten�a judici�ria;
II – est�vel, na hip�tese do n�mero anterior, ou mediante processo administrativo, em que se lhe tenha assegurada ampla defesa.
Par�grafo �nico – Invalidada por senten�a a demiss�o de funcion�rio, ser� ele reintegrado e quem lhe ocupava o lugar ser� exonerado, ou, se ocupava outro cargo, a este ser� reconduzido, sem direito a indeniza��o.
A aposi��o ao direito � ampla defesa foi constitucionalizada em 1988 e, nos tempos atuais, � um instrumento que funciona como garantia que reduz o arb�trio da autoridade p�blica. O artigo 5� inciso LV contempla aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral o direito ao contradit�rio e � ampla defesa, com meios e recursos a ela inerentes. O artigo 41 disserta que s�o est�veis (...):
� 1� O servidor est�vel s� perder� o cargo:
II – mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada a ampla defesa;
III – mediante procedimento de avalia��o peri�dica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.
A participa��o das partes nos atos processuais em qualquer dos institutos funcionais do Estado que esse se apresente deve ser assegurada. O contradit�rio � uma garantia expressamente disposta na Carta Magna. Essa garantia legitima as atividades estatais perante a soberania de seu povo, isto posto, � mais uma garantia de regula��o social a bem de todos os servidores.
Espera-se, com o progresso da humanidade, que as garantias evoluam com a sociedade e que os princ�pios constitucionais garantam, n�o s� o devido processo legal, mas, a continuidade do Estado Democr�tico de Direito.
Das conceitua��es existentes sobre o Processo e o Procedimento existe uma equa��o simples que delineia os dois assuntos: Procedimento rito + Litig�ncia = Processo. Do estudo da express�o pode-se concluir a exist�ncia de procedimento sem processo e, por fim, n�o existe processo sem procedimento. O elemento prec�puo para caracterizar o processo � a litig�ncia. � cedi�o que no nosso ordenamento jur�dico p�trio existem diversos processos. Exemplo not�rio � o processo civil, processo penal, trabalhista dentre outros. J� o processo administrativo disciplinar � esp�cie do g�nero processo administrativo.
O processo, ent�o, pode ser encarado pelo aspecto dos atos que lhe d�o corpo e das rela��es entre eles e igualmente pelo aspecto das rela��es entre seus sujeitos. O procedimento � neste quadro, apenas o meio extr�nseco pelo qual se instaura, desenvolve-se e termina o processo. (GRINOVER, 2005; p. 285/286):
No mesmo sentido, Hely Lopes Meirelles ensina:
N�o h� processo sem procedimento, mas h� procedimentos administrativos que n�o constituem processo, como, por exemplo, os de licita��es e concursos. O que caracteriza o processo � o ordenamento de atos para a solu��o de uma controv�rsia; o que tipifica o procedimento � o encadeamento de atos para a obten��o de uma decis�o jurisdicional da administra��o. (MEIRELLES, 1990 p. 578)
Seguindo a mesma corrente, destaca-se:
O termo processo indica uma atividade para a frente, ou seja, uma atividade voltada para determinado objetivo. Trata-se de categoria jur�dica caracterizada pelo fato de que o fim alvitrado resulta da rela��o jur�dica existente entre os integrantes do processo. Na verdade, pode definir-se o processo como a rela��o jur�dica integrada por algumas pessoas, que nela exercem v�rias atividades direcionadas para determinado fim. (CARVALHO FILHO, 2007 p. 850)
Compactuando com os ilustres doutrinadores, Maria Sylvia Zanella di Pietro declina da seguinte forma sobre processo:
N�o se confunde processo com procedimento. O primeiro existe sempre como instrumento indispens�vel para o exerc�cio de fun��o administrativa; tudo que a Administra��o P�blica faz, opera��es materiais ou atos jur�dicos, fica documentado em um processo; cada vez que ela for tomar uma decis�o, executar uma obra, celebrar um contrato, editar um regulamento, o ato final � sempre precedido de uma s�rie de atos materiais ou jur�dicos, consistentes em estudos, pareceres, informa��es, laudos, audi�ncias, enfim tudo o que for necess�rio para instruir, preparar e fundamentar o ato final objetivado pela administra��o.(DI PIETRO, 2001 p. 494)
Com rela��o ao procedimento, seguindo o mesmo racioc�nio dos doutrinadores Maria Sylvia Zanella di Pietro assim disserta sobre procedimento: Procedimento � o conjunto de formalidades que devem ser observados para a pr�tica de certos atos administrativos; equivale a rito, a forma de proceder; o procedimento se desenvolve dentro de um processo administrativo. (DI PIETRO, 2001 p. 494).
O processo, por vezes, � classificado como instituto t�pico da fun��o jurisdicional ou como instrumento da jurisdi��o e, procedimento, como n�o � est�tico, com sua din�mica, os atos se relacionam como uma s�rie constitutiva do processo.
Confunde-se muito processo, procedimento e autos. O procedimento � mero aspecto formal do processo, n�o se confundindo com este. Autos s�o a materialidade dos documentos que preenchem dados ao procedimento. As fases s�o do procedimento e n�o do processo. A consulta � dos autos e n�o do processo.
O processo manifesta-se de v�rios modos, n�o se submetendo, portanto, a uma forma somente. A materialidade da pretens�o � que estabelece como se dar� a exterioriza��o da forma processual. Assim, processo administrativo disciplinar e a sindic�ncia s�o esp�cies cujo g�nero � o processo.
Nota-se, contudo, que as diferentes grafias exteriorizadas pelos diversos autores supracitados plasmam em um s� sentido, ou seja, distinguem de maneira objetiva processo de procedimento.
4 CONCEITO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
O conceito de Processo Administrativo Disciplinar na �tica de Hely Lopes Meirelles: "� o meio de apura��o e puni��o de faltas graves dos servidores p�blicos e demais pessoas sujeitas ao regime funcional de determinados estabelecimentos da Administra��o". (MEIRELLES, 1990 p. 588)
No pensamento de Jos� Armando da Costa, o mesmo ensina que pela sucess�o formal de atos concatenados, com vistas � edi��o de um ato administrativo, tem o escopo de impor uma pena disciplinar. Deste pensamento seguiu-se o seguinte conceito: Direito Processual Disciplinar � o conjunto de normas e princ�pios, sedimentados em leis, regulamentos, pareceres de �rg�os oficiais, jurisprud�ncias e doutrina, que informam e orientam a dinamiza��o dos procedimentos apurat�rios de faltas disciplinares, objetivando fornecer sustenta��o � leg�tima lavratura do correspondente ato punitivo. (COSTA, 2005 p. 29).
M�rcio Fernandes Elias Rosa conceitua processo administrativo disciplinar como sendo:
O meio h�bil � apura��o de faltas disciplinares, viola��o de deveres funcionais e imposi��o de san��es aos servidores. A obrigatoriedade do processo disciplinar � estabelecida no regime jur�dico a que estiver sujeito o agente p�blico, sendo-o usualmente para a apura��o das infra��es mais graves e que est�o sujeitas � imposi��o de demiss�o, suspens�o dentre outras. (ROSA, 2006 p.)
Nos ensinamentos de Jos� dos Santos Carvalho filho, o mesmo conceitua processo administrativo disciplinar como sendo: “O instrumento formal atrav�s do qual a Administra��o apura a exist�ncia de infra��es praticadas por seus servidores e, se for o caso, aplica as san��es adequadas”. (CARVALHO FILHO, 2007 p.864)
Segundo o brilhante doutrinador, quando uma infra��o � praticada no �mbito da Administra��o P�blica, passa a ser dever do administrador apur�-la. � uma garantia que serve tanto para o servidor quanto para a administra��o. O procedimento tem que ser formal para garantir ao servidor o direito � ampla defesa e contradit�rio dentro de um devido processo legal.
Seguindo a mesma linha de entendimento, Egberto Maia Luz a prop�sito da exist�ncia de um direito administrativo disciplinar exp�e: Ramo do Direito Administrativo Disciplinar destinado a apurar, decidir e regular, por todos os aspectos pertinentes, as rela��es que o Estado mant�m com os seus servidores, visando ao respeito das Leis e as normas que regulam as atividades funcionais. (LUZ,1994 p. 64)
Maria Sylvia Zanella di Pietro, diz ser o direito disciplinar: “(...) os meios de apura��o de il�citos administrativos s�o o processo administrativo disciplinar e os meios sum�rios, que compreendem a sindic�ncia e a verdade sabida”. (DI PIETRO, 2001 p. 507).
Segundo a autora, o processo administrativo disciplinar � obrigat�rio, de acordo com o artigo 41 da constitui��o, para a aplica��o das penas que impliquem perda de cargo para o servidor est�vel. No �mbito federal, a lei 8.112/90 exige a realiza��o desse processo para a aplica��o das penas de suspens�o por mais de 30 dias, demiss�o, cassa��o de aposentadoria e disponibilidade, dentre outros. Ainda exige o mesmo processo para a demiss�o ou dispensa do servidor efetivo ou est�vel, comprovadamente ineficiente no desempenho dos encargos a ele atribu�do ou desidioso no cumprimento dos deveres laborais.
5 PODER DISCIPLINAR Segundo Hely Lopes Meirelles, “o poder disciplinar � a faculdade de punir internamente as infra��es funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas � disciplina dos �rg�os e servi�os da administra��o”. (MEIRELLES, 1990 p. 103).
Dentro do conceito expressado pelo Mestre, pode-se afirmar que o Estado possui uma capacidade especial de punir. Esta capacidade n�o isenta o Estado de um devido processo legal no �mbito do direito administrativo. Pode-se punir os vinculados � administra��o sobre rela��es de naturezas diversas. A hierarquia est� intimamente relacionada com a disciplina, por�m, s�o distintas. A Administra��o P�blica faz uso da hierarquia para escalonar e distribuir as fun��es executivas. O poder disciplinar � o respeito ao desempenho das fun��es e a conduta interna dos servidores sujeitando-os �s penalidades elencadas nos estatutos ao qual se subordinam.
O poder disciplinar surge da vontade e da necessidade da efici�ncia e do aperfei�oamento da Administra��o P�blica. Ela, como sendo titular do poder disciplinar somente o exerce em benef�cio da Administra��o e dos administrados sendo juiz da conveni�ncia e oportunidade no tocante � puni��o do servidor. Nunca � demais lembrar que o poder disciplinar n�o se confunde com poder punitivo. O primeiro � pr�prio da Administra��o e o poder punitivo � realizado atrav�s da Justi�a Penal. O Poder Disciplinar existente em toda a estrutura org�nica p�blica podendo ser conceituado como a for�a inerente � Administra��o P�blica de apurar infra��es e infligir san��es �s pessoas adstritas ao regime disciplinar do Poder P�blico.
Como dissertado acima, o Poder de Disciplina est� diretamente ligado ao Poder Hier�rquico, pois em face deste decorrem as prerrogativas, do superior para o subordinado, de dar ordens e conseq�entemente fiscalizar as atividades que forem cometidas aos seus comandados. Desta maneira, � indispens�vel para o cumprimento do fim p�blico que a Administra��o P�blica possua meios efetivos de impelir san��es a servidor faltoso com seus deveres. � poss�vel � Administra��o dentro do m�rito (conveni�ncia e oportunidade) que lhe � dado utilizar a enumera��o legal taxativa para aplica��o da pena ao servidor, por�m � imprescind�vel o uso da razoabilidade e da proporcionalidade no ato punitivo, que se garanta a ampla defesa com o direito do contradit�rio ao acusado (due process of law) e, ainda, que haja a devida motiva��o da decis�o.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro que cita Carlos Schimidt de Barros J�nior, indica tr�s sistemas gerais pelos quais se pode fazer a repress�o disciplinar, in verbis:
1. O sistema hier�rquico, em que o poder disciplinar � exercido exclusivamente pelo superior hier�rquico; ele apura a falta e aplica a pena; � o sistema que se usa �s vezes para a apura��o de faltas leves ou para a aplica��o do princ�pio da verdade sabida;
2. o sistema de jurisdi��o completa, no qual a falta e a pena s�o estritamente determinadas em lei e a decis�o cabe a um �rg�o de jurisdi��o que funciona segundo regras de procedimento jurisdicional; este sistema n�o existe no direito brasileiro;
3. sistema misto ou de jurisdicionaliza��o moderada, em que interv�m determinados �rg�os, com fun��o geralmente opinativa, sendo a pena aplicada pelo superior hier�rquico; al�m disso, mant�m-se certo grau de discricionariedade na verifica��o dos fatos e na escolha da pena aplic�vel; � o sistema adotado no Brasil relativamente aos processos administrativos disciplinares. (DI PIETRO, 2001 p. 507).
No direito brasileiro, os meios de apura��o de il�citos administrativos s�o o processo administrativo disciplinar e os meios sum�rios, que compreendem a sindic�ncia e a verdade sabida.
� cedi�o que a verdade sabida � o conhecimento direto, ou seja, flagrante da infra��o pela autoridade competente. Esse conhecimento � o bastante para a aplica��o da pena disciplinar. N�o coadunando com o entendimento da possibilidade no direito p�trio do uso do sistema hier�rquico, sustenta-se que o �nico sistema de repress�o disciplinar que subsiste em nosso ordenamento jur�dico � o Misto ou de Jurisdi��o Moderada, pois a Constitui��o Federal em seu artigo 5�, inciso LX, imp�s a obrigatoriedade do contradit�rio na aplica��o de penas.
Com esse entendimento, � mister ressaltar que n�o existia na nossa carta constitucional anterior, disposi��o semelhante, apesar da doutrina e a jurisprud�ncia nacional entenderem que o contradit�rio tamb�m se aplicava ao processo civil e ao processo administrativo.
Neste particular, assim se pronuncia o Professor Nelson Nery J�nior:
A inova��o foi profunda porque fez com que o princ�pio (do contradit�rio) alcan�asse expressamente os processos civil e administrativo, pois na carta revogada havia previs�o expressa da garantia do contradit�rio somente para o processo penal (art. 153 � 16, CF de 1969), nada obstante houvesse a correta manifesta��o da doutrina de que aquele princ�pio se aplicava, tamb�m, ao processo civil e ao administrativo.(NERY JUNIOR, 2006 P. 120).
Destarte, por mais leve que seja a san��o aplicada e, mesmo que seja diretamente conhecida a infra��o pela autoridade competente, deve-se garantir ao acusado a oportunidade de defesa, ainda que sem excesso de formalismos.
Segundo Jos� Armando da Costa o excesso de formalismo n�o � necess�rio para garantir um processo justo e que atendam as finalidades das comiss�es processantes. Vale ressaltar que, o relat�rio final deve conter todos os atos que importem no contradit�rio e na ampla defesa. Observe-se que:
Em arremate derradeiro, acentue-se que o princ�pio da obedi�ncia � forma e ao procedimento n�o encontra na processual�stica disciplinar a mesma cog�ncia que desfruta no �mbito do processo judicial, conquanto possa coadjuvar a compreens�o daquela classe de procedimentos apurat�rios, desde que com a devida temperan�a, conforme enfocado em linhas acima. (COSTA, 2005 p. 60).
5.1 Processo Administrativo Disciplinar
A disciplina do processo administrativo disciplinar � muito interessante. N�o se tem o objetivo de esgotar os assuntos pertinentes a mat�ria, por�m, analisar-se-� de forma sucinta o processo administrativo disciplinar e mais tarde focar-se nas garantias do contradit�rio e da ampla defesa, sobretudo na import�ncia prec�puo na conclus�o legal do processo. N�o s�o objetos de estudo os meios sum�rios e sindicantes para a apura��o de infra��es cometidas pelos servidores, uma vez que, a sindic�ncia, muitas vezes, existe para investigar uma poss�vel autoria. Os processos que tamb�m envolvam quest�es relativas a licita��es e execu��o de contrato tamb�m n�o ser�o objetos de estudo, por�m, cabe ressaltar que � um tema muito interessante.
O processo administrativo disciplinar � usado pela administra��o p�blica para a apura��o e poss�vel puni��o de infra��es supostamente cometidas por servidores p�blicos ocupantes de cargos efetivos ou que de alguma forma prestam servi�os para a administra��o. O Processo Administrativo Disciplinar n�o tem cunho inquisit�rio tendo definidos por Lei os princ�pios e fases a serem seguidos para que tenha validade e conseq�entemente efic�cia.
� importante ressaltar que o processo administrativo disciplinar tem fundamento legal nas Garantias Constitucionais, como assim nos ensina a Carta Magna Republicana de 1988 em seu artigo 41, �1�, II, mostrando, desde j�, um dos princ�pios que norteiam tal processo, qual seja o da ampla defesa elencado tamb�m no texto Constitucional no artigo 5�, LV.
� de f�cil compreens�o que a ampla defesa s� caracteriza-se mediante processo administrativo disciplinar. Bem como � disciplinada no �mbito Federal pela Lei do Regime Jur�dico �nico dos Servidores Federais a Lei n.� 8112/90 e pela Lei Federal de n.� 9784/99.
Nos processos administrativos disciplinares obrigatoriamente definidos por Lei declina que toda autoridade que tiver conhecimento de infra��o cometida por servidor p�blico � obrigada a promover a sua apura��o, ou seja, � dever da autoridade competente apurar qualquer infra��o prevista no estatuto correspondente. Para se atingir a finalidade do processo administrativo disciplinar faz-se necess�ria a observ�ncia das normas que regulam a mat�ria e, sobretudo, os princ�pios constitu�dos. O processo administrativo existe para controlar os atos tanto dos administrados quanto do administrador. O processo � uma garantia contra o abuso de poder da administra��o e um meio para garantir a efici�ncia dos administrados. Sabe-se, no entanto, que existem comiss�es inquisit�rias, por�m, o prejudicado pode recorrer ao judici�rio para buscar justi�a. Estes acontecimentos inquisit�rios s�o, principalmente, instaurados quando a autoridade administrativa tem oposi��o ao administrado. � cedi�o que as administra��es perduram por, no m�ximo, oito anos. Que os cargos de chefia e assessoramento s�o de livre nomea��o e exonera��o n�o podendo o efetivo ser considerado um objeto nas m�os dos que det�m temporariamente o poder. Trata-se, pois, dos fatos que geram o descontentamento da administra��o, sobretudo daqueles que envolvam servidores com ideologias opositoras. Utilizam-se de subterf�gios, literalmente jogando da pior maneira e quase nunca obedecendo ao que est� previsto na legisla��o pertinente, a qual regula a mat�ria no �mbito do processo administrativo disciplinar.
Antes de adentrar nos princ�pios relativos aos Processo Administrativo Disciplinar, ver-se-�, sinteticamente, os princ�pios e garantias fundamentais no tocante a ampla defesa, � luz do neoconstitucionalismo.
5.2 Garantias fundamentais � luz do Neoconstitucionalismo
As teorias dos direitos fundamentais, diante do atual contexto de forma��o das leis, t�m g�nese e termo com os regimes pol�ticos observados a ideologia presente no lapso �pico. O sistema jur�dico atual tem por escopo assegurar a todos os direitos e as garantias fundamentais, sendo intitulados direitos e deveres individuais e coletivos. Quando se fala em direitos e garantias fundamentais, essas ultrapassariam a consci�ncia de norma positivada constitucionalmente e passariam para uma extens�o maior, superior a Constitui��o, ou seja, ganhariam o Status de norma superior.
Ao dizer que a lei encontra limite e contorno nos princ�pios constitucionais, admite-se que ela deixa de ter apenas uma legitima��o formal, ficando amarrada substancialmente aos direitos positivados na constitui��o. A lei n�o vale mais por si, por�m, depende de sua adequa��o aos direitos fundamentais. Se antes era poss�vel dizer que os direitos fundamentais eram circunscritos � lei, torna-se exato afirmar que as leis devem estar em conformidade com os direitos fundamentais. (MARINONI, 2007, p. 44)
� dever do judici�rio compreender e interpretar a lei a partir dos princ�pios constitucionais de justi�a e dos direitos fundamentais Essa releitura constitui um redimensionamento do significado da subordina��o da lei � constitui��o. Tudo isso leva a uma nova interpreta��o da lei e do direito em si.
A doutrina tem feito uma distin��o entre princ�pios e regras:
Enquanto as regras se esgotam em si mesmas, na medida em que descrevem o que se deve ou se pode fazer em determinadas situa��es, os princ�pios s�o constitutivos da ordem jur�dica, revelando os valores ou os crit�rios que devem orientar a compreens�o e a aplica��o das regras diante das situa��es concretas (MARINONI 2007, p. 47).
Uma gama de doutrinadores considera que os princ�pios s�o multifuncionais incorporando assim algumas fun��es a eles, como a fun��o de fonte subsidi�ria. Cada fun��o dever� estar interligada a fim de que sirvam de orienta��o na busca de sentido e alcance das normas jur�dicas. No caso de conflito entre princ�pios dever� ser observado o caso concreto.
5.3 Princ�pios do Processo Administrativo Disciplinar
A Constitui��o da Rep�blica de 1988, em seu artigo 37, disp�e sobre os princ�pios basilares a serem observados pela Administra��o P�blica, in verbis:
Art. 37 – A Administra��o P�blica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Uni�o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic�pios obedecer� aos princ�pios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici�ncia, e tamb�m, ao seguinte: (...)
Aos princ�pios insculpidos no artigo 37, somam-se os direitos e garantias fundamentais inseridos no artigo 5� da Carta Magna Republicana de 1988, dos quais destacamos a observ�ncia ao devido processo legal e a garantia do contradit�rio e ampla defesa.
Diz o artigo 5�, inciso LV da Constitui��o Republicana de 1988 que “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, s�o assegurados o contradit�rio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.
Em todo e qualquer processo administrativo est�o assegurados princ�pios da legalidade objetiva, da oficialidade, do informalismo, da publicidade dos atos, da verdade material, da ampla defesa e do contradit�rio.
Adiante, ser�o expostos os princ�pios que norteiam o processo administrativo disciplinar. Vale mencionar que existem princ�pios gerais que norteiam o processo administrativo disciplinar como os da publicidade, do devido processo legal, da ampla defesa e do contradit�rio, al�m dos inerentes a teoria geral do processo. Contudo, existem os princ�pios particulares ao processo administrativo disciplinar, quais sejam os da oficialidade, gratuidade, atipicidade. Enumerar-se-�, ent�o, cada um com um breve relato para melhor entendimento acerca dos mesmos.
5.3.1 Princ�pio da Publicidade
Dos princ�pios expressos do direito administrativo, o princ�pio da publicidade, segundo Jos� dos Santos Carvalho Filho (2007), contido na Constitui��o Republicana de 1988, norteia o administrador dos atos e que os mesmos dever�o ter a mais abrangente publica��o para os administrados. � desta conduta da publica��o dos atos que existe a possibilidade da popula��o acompanhar e controlar a legitimidade da conduta dos agentes pol�ticos. � deste princ�pio que o povo poder� verificar o grau de efici�ncia do administrador. A publica��o se far� em ambiente de grande movimenta��o de pessoas e em �rg�os de imprensa. O fundamento do princ�pio da publicidade � que os atos cheguem ao m�ximo da popula��o.
N�o se adentrar� no direito de peti��o ou certid�es, uma vez que n�o � o escopo desta monografia.
5.3.2 Princ�pio do devido processo legal
A nossa Constitui��o Federal incorporou o princ�pio do devido processo legal garantido no art. XI, n�1 da Declara��o Universal dos Direitos do Homem, in verbis:
Todo homem acusado de um ato delituoso tem o direito de ser presumido inocente at� que a sua culpabilidade tenha sido provada de acordo com a lei, em julgamento p�blico no qual lhe tenham sido asseguradas todas as garantias necess�rias � sua defesa.
A origem remonta � Magna Charta Libertatum, de 1215, no reinado de Jo�o Sem Terra (Inglaterra), e sua aplica��o ao processo administrativo, como j� foi esposado, est� hoje devidamente garantido em face do art. 5� Inciso LV, e Inciso LXI da Constitui��o Republicana de 1988, sendo um princ�pio absoluto, n�o comportando exce��es.
Ainda, Jos� dos Santos Carvalho Filho ressalta que:
O Princ�pio do devido processo legal (due process of law) � daqueles mais relevantes quando se trata de examinar os efeitos da rela��o jur�dica entre o Estado e os administrados. Trata-se de postulado inerente ao Estado de Direito, que, como sabemos, foi a situa��o pol�tica em que o Estado reconheceu que, se de um lado podia criar o direito, de outro tinha o dever de submeter-se a ele. A lei, portanto, � o limite de atua��o de toda a sociedade e do pr�prio Estado. (CARVALHO FILHO, 2007 p. 856).
Com as distintas palavras do �nclito doutrinador, na Constitui��o Republicana de 1988, o legislador constituinte referiu-se ao devido processo legal dentro do cap�tulo dos direitos e garantias fundamentais, que assim disp�e, artigo 5�, LVI, da Carta Magna de 1988: “Ningu�m ser� privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”.
Nos processos administrativos o princ�pio do devido processo legal tem sentido claro, ou seja, em todo o processo administrativo devem ser respeitadas as normas legais que o regulam. O princ�pio do devido processo legal tem estreita conex�o com o princ�pio da legalidade, este �ltimo de amplo espectro e reconhecida abrang�ncia. Tanto no princ�pio do devido processo legal quanto ao da oficialidade, o Estado deve obedi�ncia e respeito � lei. 5.3.3 Princ�pio da ampla defesa
Dentre os direitos e garantias fundamentais insculpidos no artigo 5� da Carta Magna Republicana de 1988, destaca-se o contradit�rio e a ampla defesa, in verbis: Art. 5� - Todos s�o iguais perante a lei, sem distin��o de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pa�s a inviolabilidade do direito � vida, � liberdade, � igualdade, � seguran�a e a propriedade nos termos seguintes:
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral s�o assegurados o contradit�rio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Os princ�pios da garantia da ampla defesa e do contradit�rio encontram-se atrelados � garantia do devido processo legal. Assim, deve-se garantir ao servidor p�blico processado, a oportunidade de recorrer � �rg�os administrativos hierarquicamente superiores. Para tanto, disp�e o servidor do recurso hier�rquico, da revis�o processual e do pedido de reconsidera��o. Hely Lopes Meirelles assim discorre sobre o tema:
Por garantia de defesa deve-se entender n�o s� a observ�ncia do rito adequado como a cientifica��o do processo ao interessado, a oportunidade para contestar a acusa��o, produzir prova de seu direito, acompanhar os atos da instru��o e utilizar-se dos recursos cab�veis.
Processo administrativo sem oportunidade de defesa ou com defesa cerceada � nulo, conforme te decidido reiteradamente os tribunais de justi�a, confirmando a aplicabilidade do princ�pio constitucional do devido processo legal, ou mais especificamente, da garantia de defesa. (MEIRELLES, 1998 p. 562).
A fim de elucidar os fatos que lhe s�o imputados, o servidor pode contraditar as acusa��es, confrontar provas, argumentar e utilizar todos os meios de prova em direito admitidos. No processo disciplinar, o princ�pio da verdade material permite � administra��o, em qualquer fase do processo disciplinar, recepcionar e levar em conta quaisquer elementos de prova de que tenha conhecimento. Entretanto, deve-se dar ci�ncia ao acusado da exist�ncia de tais provas, proporcionando-lhe o exerc�cio necess�rio � sua defesa.
5.3.4 Princ�pio do contradit�rio
Cl�udio Roza, em sua obra Processo Administrativo Disciplinar e Ampla Defesa ressalta que o contradit�rio e a ampla defesa est�o atrelados n�o se podendo pensar na exist�ncia de um ou outro somente. A efetividade do direito a defesa se manifesta no teor da acusa��o, da� ser� contraditado. Para exercer o contradit�rio faz-se necess�rio os seguintes requisitos: primeiramente, que o acusado tenha conhecimento com a devida antecipa��o de lugar, tempo e objeto do debate; que tenha efetiva possibilidade de preparar-se para a interven��o e por fim, que tenha a possibilidade de intervir.
Com rela��o ao contradit�rio, Egon Bochmann Moreira citado por Cl�udio Rosa salienta que: Trata-se de garantia de ser cientificado n�o s� da exist�ncia do processo, mas de tudo o que nele ocorra, podendo o particular manifestar-se a respeito de todos os atos e fatos processuais, gerando, em conseq��ncia, o dever de o �rg�o julgador apreciar motivadamente tais interven��es. (ROZA, 2008 p. 226).
Segundo Cl�udio Roza (103:2008)
� exig�ncia do contradit�rio a plena informa��o para que seja possibilitada a rea��o. Cumpre especial destaque o dever da motiva��o, al�m da plena possibilidade de se ter acesso ao processo e da participa��o nas audi�ncias, tanto pessoalmente, como devidamente representado. (ROZA, 2008 p. 103).
Pode-se concluir que o direito de ampla defesa decorre naturalmente a quem � ofendido e ao acusado d�-se a oportunidade da defesa em raz�o de sua dignidade. Por fim, o princ�pio do contradit�rio induz a enfrentar raz�es apontadas por outrem contra o acusado, rebatendo-as, pelo princ�pio da ampla defesa apresentando a verdade do acusado.
5.3.5 Princ�pio da oficialidade
Compete � Administra��o a instaura��o e desenvolvimento do processo administrativo, cabendo-lhe impulsionar de of�cio, n�o dependendo da vontade do interessado. Ainda que a lei n�o disponha do prazo, � dever da administra��o concluir com razoabilidade os processos, satisfazendo o interesse da coletividade.
5.3.6 Princ�pio da gratuidade
O processo disciplinar deve ser gratuito para o servidor, posto que qualquer tipo de presta��o pecuni�ria para o acusado vedaria, de certo modo, a ampla defesa e o contradit�rio constitucionalmente garantido ao processo disciplinar, ainda mais quando se v� adiante que o Processo Administrativo Disciplinar tem como norte a busca da verdade material.
5.3.7 Princ�pio da atipicidade
Diferentemente do Direito Penal, no Direito Administrativo a quase totalidade das infra��es funcionais n�o est� tipificada na lei.
Cabe � Administra��o P�blica analisar se o fato hipoteticamente praticado constitui ou n�o infra��o disciplinar, bem como valorar negativamente a conduta do servidor. Deriva da� a decorr�ncia da necessidade da motiva��o adequada dos atos pela comiss�o processante. N�o basta a simples men��o aos dispositivos legais, � preciso a fundamenta��o precisa do decis�rio.
5.3.8 Princ�pio da obedi�ncia � forma dos procedimentos
Princ�pio que se apresenta mitigado no Processo Administrativo Disciplinar, porquanto o supracitado deve, apesar de atender aos procedimentos descritos na lei, ser simples, sem exig�ncias formais abusivas e il�gicas.
5.3.9 Princ�pio da verdade material
Deve ser a busca incessante do administrador p�blico que siga a moralidade como conduta.
O Administrador deve conhecer de novas provas que caracterizem a licitude, ilicitude ou inexist�ncia do ato gravoso in foco em qualquer tempo do processo, � a busca da verdade material, o que realmente ocorreu, contrapondo-se a verdade formal, existente no Processo Civil.
5.4 Formaliza��o do Processo Administrativo Disciplinar
Para se iniciar um procedimento ou processo administrativo disciplinar deve haver alguma infra��o prevista no Estatuto pertinente � esfera de governo da qual o infrator esteja lotado.
A Administra��o p�blica quando toma conhecimento de um fato tem o dever de apur�-lo. Visando o princ�pio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici�ncia, a Administra��o P�blica com fincas no bom andamento dos trabalhos e no respeito ao er�rio p�blico deve apurar e punir o servidor infrator. Se h� previs�o legal o administrador velar� pela apura��o. J� na iniciativa privada, sobretudo na CLT, faltas s�o cometidas ficando a cargo do empregador, a dispensa com justa causa ou sem justa causa, conforme assegura a legisla��o trabalhista.
O processo administrativo disciplinar pode ser apurado de diversas maneiras, podendo, no entanto, ser administrativo, sindicante ou sum�rio. No caso verificar-se-� somente o administrativo disciplinar n�o adentrando em outras possibilidades processuais. Fatos que tipificam crimes ser�o enviados ao Minist�rio P�blico.
Tal processo pode ser formalizado pela Administra��o P�blica atrav�s de portaria, decreto ou outros atos previstos em lei. Ap�s a formaliza��o, de acordo com as normas legais, o processo administrativo disciplinar, necessita de atender algumas fases essenciais para que exista a validade dos atos.
5.5 Fases do Processo Administrativo Disciplinar
5.5.1 Fase de instaura��o do processo administrativo disciplinar
Em tese, o Processo Administrativo Disciplinar � instaurado atrav�s da edi��o de Portaria. A partir da publica��o da Portaria, surge, propriamente, o processo de investiga��o. Feito isto, o processo administrativo disciplinar segue os ritos definidos em lei pr�pria, que depende da esfera administrativa, ou seja, no �mbito federal a Lei 8.112/90; no �mbito estadual, a Lei que disp�e o estatuto dos servidores p�blicos estaduais; o mesmo acontecendo nos munic�pios, sendo que a lei 8.112/90 � aplicada subsidiariamente nos estados e munic�pios. O ato administrativo de instaura��o dever� conter a denomina��o e qualifica��o dos servidores que ir�o compor a comiss�o de processo administrativo disciplinar, notadamente servidores est�veis, e, preferencialmente, com forma��o na �rea jur�dica, trazendo em seu bojo a indica��o do servidor que presidir� a Comiss�o Processante; os fatos que indiquem o comportamento irregular atribu�do ao servidor acusado, o nome e qualifica��o deste servidor, bem ainda a tipifica��o da infra��o e o prazo para a conclus�o do processo, na forma da legisla��o pr�pria.
J� decidiu o STJ:
Instaurado o processo administrativo disciplinar, n�o h� que se alegar m�cula na fase de sindic�ncia, porque esta apura as irregularidades funcionais para depois fundamentar a instaura��o do processo punitivo, dispensando-se a defesa do investigado nessa fase de mero expediente investigat�rio. (STJ RMS n�. 10.472-ES, 5� Turma, Rel Min. Felix Fisher, Julg., em 17/08/2000). Seguindo os ensinamentos de Jos� Armando da Costa:
A portaria inaugural do processo disciplinar, fundando-se em den�ncia postulat�ria, sindic�ncia precaut�ria ou mera not�cia de irregularidade funcional, dever�, necessariamente, designar a comiss�o processante (destacando a pessoa do seu presidente, o objeto do processo (as irregularidades disciplinares trazidas ao conhecimento da autoridade hier�rquica) e a individua��o do acusado ou acusados). (COSTA, 2005 p. 147).
5.5.2 Fase de instru��o do processo administrativo disciplinar
� na fase de instru��o que a Comiss�o Disciplinar busca elementos suficientes para discernir sobre o indiciamento ou n�o do servidor acusado, respeitando, sempre, o devido processo legal e as garantias da ampla defesa e do contradit�rio.
Nesta fase s�o realizadas dilig�ncias, per�cias, oitiva do indiciado e testemunhas, juntada de documentos, informa��es, dentre outros, ou seja, s�o reunidos todos os elementos probat�rios da falta disciplinar e de sua autoria. Nessa fase processual, a Comiss�o analisa, exaustivamente, todo o material obtido. Em seguida, havendo provas suficientemente claras de que o investigado seja o autor, concluir� a comiss�o pelo seu indiciamento, e abrir� o prazo para defesa. Caso contr�rio optar� pelo arquivamento do processo.
Sobre o assunto, disserta Jos� Armando da Costa:
Havendo comprova��o suficiente da pr�tica de transgress�o disciplinar e elementos indicativos de que o acusado seja o seu autor, concluir� a comiss�o, nos termos do artigo 161 da Lei 8.112/90, pela indicia��o deste, apontado, numa s�ntese escrita a que se chama de despacho de instru��o e indicia��o, as raz�es autorizadoras de tal ila��o, bem como declinando as disposi��es da lei ou do regulamento em que deve ser feito o enquadramento. (COSTA, 1996 p. 138).
Logo ap�s a conclus�o pelo indiciamento, a comiss�o deve citar o indiciado para, em regra, no prazo de 10 (dez) dias, apresentar sua defesa por escrito. Caso haja mais de um indiciado, recomenda-se que esse prazo seja estendido. Para tanto, ser� concedida vista dos autos ao servidor indiciado ou ao seu procurador legalmente constitu�do. Se o indiciado se recusar a opor o ciente na c�pia de cita��o, o prazo contar-se-� da data declarada, em termo pr�prio, pelo servidor que entregou o mandado, com a assinatura de testemunhas.
Ao servidor revel, dever� ser oferecido defensor dativo, designado pela autoridade instauradora da comiss�o disciplinar, sendo que a recusa por parte do servidor designado, injustamente, ser� considerada insubordina��o grave. A revelia n�o induz verdadeiras as alega��es contra o acusado, pois, prevalece a verdade real.
5.5.3 Da defesa no processo administrativo disciplinar
Partindo para a defesa, chegasse ent�o a uma situa��o, de muitas outras pertinentes a mat�ria, que � defesa no texto constitucional, em seu artigo 5�, LV, que diz "os litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral s�o assegurados o contradit�rio e a ampla defesa, com os meios e recursos inerentes." (BRASIL, 2002 p.18).
Dentro da defesa existem pontos a serem abordados, tais como: a ci�ncia ao acusado da acusa��o, que � feita atrav�s de cita��o pessoal e de responsabilidade do processante, a vista aos autos do processo administrativo na reparti��o, que � garantida ao processado, a oportunidade para oferecimento de contesta��o e provas, a inquiri��o e reperguntas de testemunhas e a observ�ncia do devido processo legal, assim como os princ�pios do contradit�rio e da ampla defesa, dentre outras medidas a serem adotadas, para que o processo tenha sua forma e validades garantidas.
Nesse momento, tamb�m � usado o bom senso e a transpar�ncia, devendo ser indeferidos atos que se apresentem como protelat�rios ao andamento do processo administrativo disciplinar, bem como situa��es que possam tentar confundir a comiss�o processante, sendo nulo processo administrativo disciplinar que cerceie a defesa.
5.5.3.1 Princ�pios do contradit�rio e ampla defesa no processo disciplinar
N�o h� que se falar em princ�pios do contradit�rio e da ampla defesa, sem que seja garantido o devido processo legal. Pode-se afirmar que o contradit�rio e a ampla defesa com os recursos e meios a eles inerentes s� poder� ser alcan�ado se houver a concretiza��o do princ�pio do devido processo legal.
Mesmo na esfera administrativa o devido processo legal tamb�m se aplica. � facilmente verificado nos termos do artigo 5� inciso LIV da Carta Magna Republicana de 1988. As san��es administrativas, para que tenham validade, devem estar revestidas de legalidade, onde seja assegurada a oportunidade de defesa, a manifesta��o do interessado e a produ��o de provas alcan�adas licitamente.
Com vistas � bilateralidade do processo administrativo disciplinar, a administra��o n�o pode estar num patamar de supremacia, pois o contradit�rio concentra a oportunidade de di�logo entre as partes. � a manifesta��o das partes plasmadas em forma de processo.
Como a lide abarca duas situa��es, de um lado a administra��o e de outra o administrado, n�o pode a mesma ser parte e julgadora ao mesmo tempo, uma vez que n�o ter� cunho ison�mico.
Esta � a fun��o das comiss�es formadas. Tendo car�ter apurativo e autonomia em seus pareceres, est� alheia a influ�ncias tanto da administra��o quanto do administrado. Seus pareceres ser�o formados pelo livre convencimento da comiss�o de forma que seja expedido um relat�rio ponderado retratando a realidade dos fatos.
Segundo Jos� Armando da Costa:
Consoante o princ�pio da ampla defesa, nenhuma infli��o disciplinar, por mais leve que seja, poder� ser imposta sem que o correspectivo procedimento apurat�rio assegure, ao servidor imputado, o necess�rio espa�o para o exerc�cio do mais irrestrito direito de defesa. (COSTA, 2005 p. 60).
Desta assertiva pode-se concluir que � assegurada a ampla defesa nos processos administrativos disciplinares, ensejando ao acusado o direito de ser ouvido, de produzir provas a seu favor, apresentar por elas raz�es que lhe garantam ser presumido inocente e, impugnar as provas produzidas pela administra��o.
Voltando um pouco ao contradit�rio, o insigne doutrinador assevera:
O princ�pio do contradit�rio, tamb�m insculpido no dispositivo constitucional aludido, configura instituto instrument�rio que abre alas dentro da processual�stica disciplinar para recepcionar o exerc�cio da ampla defesa. (COSTA, 2005 p. 61).
Nestes termos pode-se verificar que o princ�pio do contradit�rio � princ�pio vestibular e pressuposto da ampla defesa e, portanto, inseridos dentro do princ�pio do devido processo legal. Portanto, para se apurar as faltas supostamente cometidas, de acordo com a legisla��o, fazem-se necess�rias as garantias constitucionais, pois, sem esses princ�pios, caracteriza-se o cerceamento de defesa e, conseq�entemente, a nulidade dos atos cometidos pelas comiss�es processantes.
5.5.4 Do relat�rio no processo administrativo disciplinar
Nessa fase, a Comiss�o processante manifesta-se sobre todas as suas conclus�es acerca do il�cito de sua autoria. � nesta fase em que se conclui pela inoc�ncia ou culpabilidade do indiciado. Assim, o relat�rio da Comiss�o Disciplinar dever� ser minucioso e conclusivo, al�m de conter o resumo das pe�as principais dos autos, as provas em que se baseou para formar a sua convic��o, bem como o il�cito praticado pelo indiciado e a sua comina��o legal. Por�m, se a autoridade julgadora divergir da conclus�o e da pena proposta pela comiss�o processante, a mesma dever�, com base em fundamentos jur�dicos embasar sua oposi��o ao relat�rio conclusivo apresentado pela comiss�o. Sabe-se, no entanto, que o relat�rio n�o tem cunho de senten�a, podendo a autoridade julgadora divergir. � importante ressaltar, mais uma vez, que esse livre convencimento e essa discricionariedade da autoridade julgadora devem estar fundamentados nos elementos dos autos e nos regramentos legais distintos.
5.5.5 Fase do julgamento no processo administrativo
A autoridade competente, ao receber os autos do processo administrativo disciplinar, deve proferir a decis�o. O julgamento, em regra, acatar� o relat�rio conclusivo da comiss�o disciplinar, salvo quando contr�rio �s provas dos autos. Neste caso, poder� abrandar ou agravar a pena, ou at� mesmo isentar o servidor de sua aplica��o, desde que haja motiva��o.
O processo poder� ser declarado nulo ou parcialmente nulo, pela autoridade julgadora, quando eivados de v�cios insan�veis, constituindo, desta feita, nova comiss�o para a instaura��o de novo processo. A comiss�o processante pode sanear os v�cios n�o pass�veis de nulidade absoluta.
A s�mula 473 do Supremo Tribunal Federal disp�e que:
A administra��o pode anular seus pr�prios atos, quando eivados de v�cios que os tornem ilegais, porque deles n�o se originam direitos; ou revog�-los, por motivo de conveni�ncia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvadas, em todos os casos, a aprecia��o judicial. Quando a infra��o cometida for capitulada como sendo crime, a autoridade julgadora encaminhar� c�pia dos autos ao R. Minist�rio P�blico, para a instaura��o da competente a��o penal.
6 O DIREITO � DEFESA
6.1 O surgimento do direito � defesa no ordenamento jur�dico brasileiro
Em 1891, dois anos ap�s a proclama��o da rep�blica, o termo defesa passou a fazer parte das constitui��es que se seguiram, sempre associada ao direito penal. At� a Constitui��o de 1967/69, o direito a defesa estava expresso onde se referisse a acusados, n�o tendo apelo civil.
Uma grande evolu��o ocorreu na concep��o da Carta Magna Republicana de 1988, onde o termo defesa e contradit�rio passou a fazer parte de qualquer processo onde houvesse a presen�a de litigantes ou acusados em geral, ou seja, a abrang�ncia do contradit�rio e da ampla defesa foi aumentada. Antes, por�m, j� havia jurisprud�ncia favor�vel ao uso da ampla defesa, como garantia, para al�m dos processos criminais. A inova��o trazida pela Carta Magna Republicana de 1988 foi expressar diretamente que, quaisquer litigantes ou acusados em geral fossem garantidos a defesa plena. Essa garantia expressa e constitucionalizada nivelou os acusados, tendo eles, amplo acesso ao processo e a garantia de defesa contra qualquer rumor advindo, neste caso, de autoridades hierarquicamente superiores.
O direito � defesa democratizou a sociedade sendo elemento essencial para a redu��o do arb�trio do Estado, sobretudo nos processos administrativos.
6.2 O conte�do do direito � defesa
Pode-se citar “ampla defesa” com meios e recursos a ela inerentes como sendo ilimitados, salvo quando for obtida por meios il�citos. Os meios e recursos devem estar garantidos para que n�o haja processos secretos ou inquisitoriais.
A ampla defesa � bem da vida, decorre da personalidade e da dignidade da pessoa humana, inserindo-se no patamar de direito fundamental. Garante ao r�u a possibilidade de trazer aos autos elementos que esclare�am a verdade, impedindo que o processo seja ben�fico somente � parte acusadora. Iguala as partes e possibilita que estas produzam elementos e oportuniza a fundamenta��o a respeito das provas. Neste sentido a ampla defesa induz ao contradit�rio tendendo-se a visualiza��o da verdade real. � diante das argumenta��es e da concretude das provas que possibilitar� ao julgador decidir sobre a lide, podendo, mesmo assim, a decis�o vir a ser objeto de futuro recurso. 7 A APLICA��O DO DIREITO � DEFESA AO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
7.1 Do cabimento da garantia do direito � defesa nos diversos tipos de processo administrativo
Existe uma oposi��o ao direito de ampla defesa no processo administrativo. Esta oposi��o est� no conflito de dois princ�pios. O primeiro princ�pio � o da ampla defesa e o segundo � a supremacia do interesse p�blico sobre o particular. Para se inteirar das delimita��es faz-se necess�rio um amplo estudo, sobretudo dos tipos de processo onde n�o se � permitido o uso do contradit�rio e da ampla defesa.
Notadamente, nos processos onde n�o envolvam lide, n�o existe, a priori, a necessidade do direito de defesa. Se verificar o conte�do do artigo 5� inciso LV da Carta Magna Republicana de 1988, verificar-se-� o seguinte: “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, s�o assegurados o contradit�rio e a ampla defesa com os meios e recursos a ela inerentes”.
Dissecando o inciso LV pode-se verificar que aos litigantes: podem ser pessoas f�sicas ou jur�dicas, nas diversas modalidades, que possuem direitos violados ou postulam direitos que n�o foram aceitos pela parte contr�ria. Em processo judicial ou administrativo, ou seja, judiciais: que a solu��o do conflito ser� convalidada com a jurisdi��o que � a prerrogativa do juiz de dizer o direito no caso concreto. Administrativos: s�o pr�prios dos diversos �rg�os que comp�e a administra��o p�blica inclusive na parte administrativa das tr�s esferas de poder, autarquias, empresas p�blicas etc. Aos acusados em geral: s�o pessoas f�sicas ou jur�dicas de qualquer natureza que s�o chamadas perante o ju�zo pelo cometimento de qualquer ato capitulado como crime ou possuem lides de diversas modalidades inclusive em quest�es c�veis, trabalhistas, administrativas, tribut�rias e etc. S�o assegurados o contradit�rio e a ampla defesa: S�o princ�pios garantidos na Carta Magna Republicana de 1988. Estando no artigo 5�, fazem parte dos direitos e garantias fundamentais e devem ser utilizados para manter o Estado Democr�tico de Direito e, sobretudo, a dignidade da pessoa humana. Quando se diz com os meios e recursos a ela inerentes, traduz em meios legalmente previstos.
N�o h� defesa, por exemplo, nos inqu�ritos policiais. Sabe-se que para propor a devida a��o penal, o Minist�rio P�blico, diante do inqu�rito, remete ao judici�rio a competente a��o penal. O inqu�rito n�o acusa ningu�m e, se n�o h� acusados n�o h� que se ter a defesa de algu�m[1]. Deste modo, nos processos administrativos o direito � ampla defesa e do contradit�rio s� ser� vi�veis e necess�rio onde haja lide, ou seja, um contencioso. O inciso LVI do artigo 5� da Carta Magna Republicana de 1988 � claro: somente quando houver litigantes ou acusados.
7.2 O Processo Administrativo Disciplinar e o Direito � Defesa
A Administra��o P�blica tem como princ�pios: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efici�ncia. O poder disciplinar da administra��o tem como fundamento o princ�pio da moralidade administrativa, e, ap�s a Emenda Constitucional 19 a express�o efici�ncia tornou-se marco para a verifica��o da for�a laborativa dos servidores. Sendo assim, pensando na efici�ncia como instrumento importante, juntamente com a moralidade a Administra��o P�blica deve punir os que n�o se empenham em transformar o servi�o p�blico menos moroso, ou seja, mais eficiente.
Assim define MEIRELLES (1992, p. 135), como sendo o processo administrativo disciplinar: “a faculdade de punir internamente as infra��es funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas � disciplina dos �rg�os e servi�os da Administra��o”.
A Lei 8.112/90, o C�digo Penal e demais leis, prev�em diversos tipos penalmente cab�veis. O C�digo Penal trata dos assuntos correspondentes � Administra��o P�blica no Titulo XI, Cap�tulo I mais especificamente. A lei 8.112/90 refere que todo il�cito administrativo equiparado a tipo penal deve ser denunciado. A Lei 8.666/93, tamb�m prev� san��es penais contra os que fraudam a licita��o.
O poder de aplicar san��es aos seus agentes n�o pode ser utilizado � revelia. O poder de aplicar san��es s� se manifestar� atrav�s de um processo. � atrav�s de um processo administrativo que o poder p�blico apurar� e aplicar� a san��o cab�vel, desde que respeitados o devido processo legal e a ampla defesa.
Pensando na defesa, sabe-se que o processo apurat�rio poder� conter duas fases. A primeira fase � a sindic�ncia. Este processo consiste em buscar ind�cios da poss�vel autoria. � semelhante ao inqu�rito policial no direito penal. D�-se o nome a este procedimento de sindic�ncia e que n�o vem muito ao caso quando se fala de defesa.
7.2.1 O problema do direito � defesa nos processos administrativos disciplinares
Com a amplia��o do conceito de defesa, surge o problema de sua aplica��o nos diversos tipos de processo. Em muitas obras, o entendimento dos autores velam a possibilidade de aplica��o do direito de defesa em qualquer parte do processo administrativo disciplinar, sob a possibilidade de nulidade insan�vel por cerceamento de defesa. N�o comungando desta linha de racioc�nio, outros autores observam que na fase de sindic�ncia n�o � cab�vel o direito de defesa, pois se assemelharia ao inqu�rito policial. O que se segue � o entendimento do Supremo Tribunal Federal, Guardi�o da Constitui��o Republicana de 1988. O processo administrativo disciplinar divide-se em duas partes, uma parte meramente investigativa e informativa que � a sindic�ncia. Depois de apurados os fatos ser� instaurado o processo administrativo propriamente dito e, deste, caber� a garantia constitucional da ampla defesa[2]. A aplica��o de penalidade s� poder� se concretizar da instaura��o de sindic�ncia ou de processo administrativo disciplinar, assegurada a ampla defesa. Um destes dois processos dever� ser adotado para essa apura��o. Se da sindic�ncia resultar na abertura de processo administrativo disciplinar, esta foi mero procedimento preparat�rio. Por�m, se da sindic�ncia resultar pena de suspens�o ou outra maior, essa dever� ser precedida de ampla defesa do sindicado[3].
Quando a sindic�ncia deixar de ser um processo meramente investigat�rio ou informativo prezando pela aplica��o de pena, ela o deixar� de ser, necessitando, para a aplica��o de penalidade, da ampla defesa. Desta maneira pode-se chegar ao entendimento que a sindic�ncia � para a apura��o de fatos e autoria, sem, no entanto, aplicar san��es. J� no processo administrativo, exige-se o processo, a garantia do contradit�rio e ampla defesa para o indiciado.
Do processo que desafie os direitos garantidos caber� o controle jurisdicional, tratando de nulo de pleno direito. O processo ser� invalidado quando o indiciado n�o se valer das garantias a ele condicionadas, principalmente, onde houver o cerceamento de defesa.
8 PRINC�PIO DA VERDADE SABIDA
Tem-se que esclarecer diante do princ�pio da verdade sabida, se o mesmo � constitucional. A verdade sabida pode ser utilizada como meio punitivo em face da exist�ncia dos princ�pios do contradit�rio e da ampla defesa? Adiante, um estudo sint�tico sobre a tem�tica.
8.1 Verdade sabida
A Administra��o P�blica existe pela coletividade, � a busca incessante do bem comum. Para garantir a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e a efici�ncia s�o necess�rios alguns poderes. O poder pode ser vinculado, discricion�rio, hier�rquico, de pol�cia e disciplinar. Estes poderes n�o s�o facultativos e sim poder-dever.
O foco levantado � o poder disciplinar. Este tem o dever de apurar as irregularidades supostamente cometidas pelo servidor e demais pessoas sujeitas � disciplina administrativa. O poder disciplinar � exercido para garantir o bem-estar do servi�o p�blico e da sociedade que dele necessita. Todos os administrados devem seguir as normas estabelecidas para o bom andamento da m�quina administrativa buscando a excel�ncia na presta��o de servi�o e o respeito ao er�rio p�blico que � um bem da coletividade. O poder do administrador � discricion�rio uma vez que lhe � poss�vel ter maior liberdade de a��o sobre a conveni�ncia, oportunidade e o conte�do do ato administrativo punitivo. Este poder discricion�rio n�o permite, todavia, que o administrador se valha da discricionariedade para infligir aos servidores, ou as pessoas sujeitas � disciplina administrativa, que cometeram infra��es disciplinares, sem, entretanto, lhes garantir o contradit�rio e a ampla defesa. O processo deve ser justo, por�m, h� diversos estatutos que de forma expl�cita ou impl�cita cont�m o princ�pio da verdade sabida, que provoca grande malef�cio � constitui��o e ao estado democr�tico de direito.
8.2 Conceito de verdade sabida
O c�lebre professor Hely Lopes Meirelles (1990, p. 590/591) declina que verdade sabida “� o conhecimento pessoal da infra��o pela pr�pria autoridade competente para punir o infrator”. Em dado momento ainda pondera que: “Tem-se considerado, tamb�m como verdade sabida a infra��o p�blica e not�ria, estampada na imprensa ou divulgada por outros meios de comunica��o de massa”.
Com o mesmo sentido Jos� Armando da Costa (2005, p. 92), na obra Teoria e pr�tica do processo administrativo disciplinar assim conceitua a verdade sabida como sendo: “A verdade sabida � a ci�ncia pessoal e direta da ocorr�ncia funcional irregular por quem seja competente para julgar ocaso e aplicar a puni��o correspondente”.
O Estatuto dos Funcion�rios P�blicos Civis do Estado de S�o Paulo prev� penalidades a partir do princ�pio da verdade sabida, prevendo san��es disciplinares que v�o desde a repreens�o at� a suspens�o que n�o exceder� a 90 (noventa) dias.
O artigo 271 da Lei 10.261 de 28 de outubro de 1968 assim declina:
Artigo 271 - No caso dos artigos 253 e 254, poder-se-� aplicar a pena pela verdade sabida, salvo se, pelas circunst�ncias da falta, for conveniente instaurar-se sindic�ncia ou processo.
Par�grafo �nico - Entende-se por verdade sabida o conhecimento pessoal e direto de falta por parte da autoridade competente para aplicar a pena.
Desta maneira cabe revelar os artigos onde a verdade sabida acima citada est� gasalhada:
Artigo 253 - A pena de repreens�o ser� aplicada por escrito, nos casos de indisciplina ou falta de cumprimento dos deveres.
Artigo 254 - A pena de suspens�o, que n�o exceder� de 90 (noventa) dias, ser� aplicada em caso de falta grave ou de reincid�ncia.
� 1.�- O funcion�rio suspenso perder� todas as vantagens e direitos decorrentes do exerc�cio do cargo.
� 2.�- A autoridade que aplicar a pena de suspens�o poder� converter essa penalidade em multa, na base de 50 (cinq�enta por cento) por dia de vencimento ou remunera��o, sendo o funcion�rio, nesse caso, obrigado a permanecer em servi�o.
Estranhamente, o artigo 269 da referida lei diz que “instaura-se processo administrativo ou sindic�ncia, a fim de apurar a��o ou omiss�o de funcion�rio p�blico, pun�veis disciplinarmente”. In contrarium sensum, o artigo seguinte declina que:
Artigo 270 - Ser� obrigat�rio o processo administrativo quando a falta disciplinar, por sua natureza, possa determinar a pena de demiss�o.
Par�grafo �nico - O processo ser� precedido de sindic�ncia, quando n�o houver elementos suficientes para se concluir pela exist�ncia da falta ou de sua autoria.
Simplificando o entendimento, o par�grafo �nico do artigo 271 traz em seu bojo que o conhecimento pessoal e direto de falta por parte da autoridade competente � suficiente para a aplica��o da penalidade. Na hip�tese do par�grafo �nico do artigo 271 a autoridade toma conhecimento, se pessoal e diretamente ou pela imprensa, a autoridade encarregada de aplicar a penalidade n�o concede ao infrator a prerrogativa constitucional de defesa, aplicando imediata puni��o a este. Se a infra��o � de conhecimento de todos, ou seja, sabida de todos, deve prontamente ser imputada ao autor e logo em seguida deve-se proclamar a pena a ser cumprida.
8.2.1 Verdade sabida e os princ�pios do contradit�rio e da ampla defesa
O princ�pio da verdade sabida � contrarium sensum do contradit�rio e da ampla defesa. No primeiro, n�o h� a possibilidade de o indiciado defender-se, uma vez que, para a autoridade coatora n�o existe lit�gio, mas sim, o conhecimento do fato infringido. Pelas garantias da ampla defesa e do contradit�rio dentro de um justo e devido processo legal, existe a oportunidade para o indiciado defender-se por si s� ou fazer-se defender por defesa t�cnica, fazendo prova ou produzindo contraprova.
� imprescind�vel a exig�ncia do contradit�rio e da ampla defesa, em qualquer processo penal, c�vel e administrativo. No processo administrativo n�o tem, a rigor, a exigibilidade do formalismo do processo c�vel ou penal. .
8.3 Vis�o doutrin�ria e jurisprudencial a respeito da verdade sabida
Maria Sylvia Zanella di Pietro (2006, p. 616) diz que na Carta Magna Republicana de 1988, ser inconceb�vel o princ�pio da verdade sabida, ainda previsto em alguns estatutos, uma vez que, � contr�rio ao princ�pio do contradit�rio e da ampla defesa, legalmente previsto no corpo constitucional no artigo 5� inciso LV, assim: “Esse dispositivo Estatut�rio n�o mais prevalece diante da norma do art. 5�, LV da Constitui��o que exige o contradit�rio e a ampla defesa nos processos administrativos”.
Da mesma forma Hely Lopes Meirelles (2006, p. 697), pondera que:
Formou-se um consenso doutrin�rio acerca da inconstitucionalidade da verdade sabida. A Constitui��o de 1988 exige, incondicionalmente, o processo (procedimento em contradit�rio) para aplica��o de san��o disciplinar de qualquer esp�cie e seja qual for o conjunto probat�rio, que a administra��o publica disponha para tanto.
A jurisprud�ncia do Superior Tribunal de Justi�a posiciona-se comungando com a jurisprud�ncia[4] identicamente. A verdade sabida, independentemente do conhecimento do fato tido como l�quido e certo n�o exime o administrador p�blico da abertura de processo administrativo disciplinar, tendo o mesmo assegurado a correta cita��o e de modo ordenado ser-lhe garantido o devido processo legal, o contradit�rio e a ampla defesa. Mesmo que de forma infraconstitucional, exista o mecanismo da verdade sabida no corpo de um estatuto, este n�o poder� ser utilizado, uma vez que, este mecanismo n�o foi recepcionado pela atual Carta Magna Republicana. Em qualquer estatuto que se valha da verdade sabida no corpo dos processos administrativos disciplinares, esses nascer�o com v�cio insan�vel, tornando o processo nulo de pleno direito. De toda forma, o mecanismo da verdade sabida n�o poder� ser utilizado, por ser, como visto acima, inconstitucional. Nas palavras de Jos� Armando da Costa (2005, p.92), o mesmo conclui que:
O poder judici�rio – guardi�o dos direitos individuais – j� pacificou o entendimento de que nenhuma puni��o disciplinar, mesmo com respaldo no crit�rio da verdade sabida, poder� ser regularmente imposta, sem que tenha, pelo menos, ouvido o acusado.
Seguindo o princ�pio que ningu�m poder� ser punido sem antes ser ouvido e, principalmente, sem antes passar pelo rigor do artigo 5� inciso LV da Carta Magna vigente. Mesmo que a puni��o seja branda, n�o � poss�vel a propositura de penalidade pela verdade sabida.
Os dispositivos estatut�rios e regulamentares que ferem preceitos constitucionais devem ser abolidos, uma vez que ferem os princ�pios da legalidade e da dignidade da pessoa humana, assim como tamb�m, s�o contr�rios � moralidade e a impessoalidade. 9 M�RITO ADMINISTRATIVO
Considera-se m�rito administrativo a avalia��o da oportunidade e da conveni�ncia com rela��o ao motivo e objeto ensejador do ato administrativo. Em s�bias palavras se ver� a diferen�a entre o ato e o m�rito administrativo:
Em certos atos a lei permite ao agente proceder a uma avalia��o de conduta, ponderando os aspectos relativos a conveni�ncia e oportunidade da pr�tica do ato. Esses atos suscitam tal pondera��o que constituem o m�rito administrativo. O m�rito da avalia��o, da conveni�ncia e da oportunidade relativos ao motivo e ao objeto, inspiradoras da pr�tica do ato discricion�rio. Registre-se que n�o pode o agente proceder a qualquer avalia��o quanto aos demais elementos do ato a compet�ncia, a finalidade e a forma, estes vinculados em qualquer hip�tese. (CARVALHO FILHO, 2007 p. 113).
Com o controle do m�rito pode-se verificar ou mensurar a conveni�ncia e oportunidade, uma vez que, o que pode ser conveniente e oportuno para o administrador p�blico hoje, pode no s�-lo amanh�. O lapso temporal modifica os crit�rios da conveni�ncia e oportunidade. O judici�rio n�o pode adentrar no m�rito administrativo, uma vez que, estaria extrapolando sua compet�ncia diante de um poder independente, ou seja, estaria violando o princ�pio da separa��o e independ�ncia dos poderes[5]. O judici�rio pode, em outras linhas, apreciar os aspectos de legalidade. Ao juiz cabe a jurisdi��o na qual verifica a legalidade dos atos e dos procedimentos. N�o lhe � permitido, entretanto, avaliar fun��o peculiar � administra��o, e neste sentido os tribunais s�o un�nimes[6].
O STJ [7]disp�s sobre a quest�o:
� defeso ao Poder Judici�rio apreciar o m�rito do ato administrativo, cabendo-lhe unicamente examin�-lo sob o aspecto de sua legalidade, isto �, se foi praticado conforme ou contrariamente � lei. Esta solu��o se funda no princ�pio da separa��o dos poderes, de sorte que a verifica��o das raz�es de conveni�ncia ou de oportunidade dos atos administrativos escapa ao controle jurisdicional do Estado. (CARVALHO FILHO, 2007 p. 121).
O Supremo Tribunal Federal, de forma decisiva declinou sobre a tem�tica. A expuls�o de estrangeiro � ato de compet�ncia e discricionariedade do Presidente da Rep�blica na defesa do Estado. Cabe ao Presidente da Rep�blica julgar a conveni�ncia e oportunidade da decreta��o da medida, e, que: “ao Judici�rio compete t�o-somente a aprecia��o formal e a constata��o da exist�ncia ou n�o de v�cios de nulidade do ato expuls�rio, n�o o m�rito da decis�o presidencial”[8].
N�o distante, h� casos do uso da discricionariedade para disfar�ar atos de ilegalidade. Pode-se, contudo, analisar as causas, os motivos e a finalidade do ato. Se ausentes tais elementos, ofendidos estar�o os princ�pios da razoabilidade e da proporcionalidade, justificando posteriormente a invalida��o e a finalidade do ato.
O poder discricion�rio sempre foi uma faculdade do direito administrativo imune ao controle jurisdicional. A Administra��o P�blica, bem como os demais Poderes s�o obrigados a elaborar atos discricion�rios, que t�m uma certa outorga da lei como condi��o para o exerc�cio do ju�zo de valor, limitados por uma escolha fundamentada de conveni�ncia e de oportunidade.
O poder discricion�rio �, destarte, excepcional e est� vinculado � lei. Uma vez que a lei n�o consegue prever todas as situa��es, delega ao administrador p�blico a compet�ncia de promover um ju�zo particular de escolha sobre determinado ato.
Sob a �tica deste entendimento, verifica-se que o poder discricion�rio e o m�rito administrativo n�o podem ferir os princ�pios constitucionais do devido processo legal, o contradit�rio e a ampla defesa.
9.1 A nulidade do Processo ante a falta de Ampla Defesa
A Carta Magna Republicana de 1988 em seu artigo 2� disserta que os Poderes da Uni�o s�o independentes e harm�nicos entre si. Ressalvadas algumas exce��es previstas na Constitui��o, nenhum poder poder� entrar na �rea de atribui��es reservada ao outro. O controle de legalidade exercido pelo poder judici�rio sobre os atos da administra��o n�o podem ultrapassar os limites do outro sob pena de configurar abuso.
Com respeito �s exce��es pode-se citar as nulidades que ferem o princ�pio do devido processo legal, do contradit�rio e da ampla defesa. A n�o observ�ncia de diversos aspectos pode ser alvo da aprecia��o do judici�rio e, nesse caso, haver� uma decis�o judicial contr�ria �s pretens�es administrativas.
A abertura de processo administrativo disciplinar seguindo claramente a forma n�o � bastante para elucidar a verdade real. � nulo o processo disciplinar que contenha ato configurador de desvio de fatos, ou seja, que amplie a penalidade sobre fatos n�o existentes na den�ncia, ou ainda, que configure pena extremamente superior em rela��o ao ato praticado pelo agente.
Algumas nulidades podem ser presumidas e exemplo desta � a cita��o do servidor acusado por meio de edital uma vez que, em pe�as contidas no processo aludem seu endere�o. A errada cita��o do acusado n�o influi na subst�ncia dos fatos, por�m, n�o foi lhe dado a oportunidade de defesa, tendo este processo v�cio insan�vel. Na ocorr�ncia de v�cio insan�vel, a autoridade administrativa deve ordenar nova apura��o, observado neste caso, a prescri��o. A lei 8.112/90, artigo 169 salienta: “verificada a exist�ncia de v�cio insan�vel, a autoridade julgadora declarar� a nulidade total ou parcial do processo e ordenar� a constitui��o de outra comiss�o, para instaura��o de novo processo”. Sabe-se que os v�cios processuais podem ser classificados em tr�s grupos, ou seja, nulidades, anulabilidade e mera irregularidade[9]. Tais irregularidades quando s�o nulas contaminam “o ato ou o processo nem precluem nem s�o san�veis, ao passo que os configuradores de anulabilidade e de mera irregularidade s�o san�veis e arg��veis em determinado momento processual”. (COSTA, 2005 p. 432).
As nulidades reconhecidas s�o provas do devido processo legal e v�rias s�o as nulidades provocadas por cerceamento de defesa. O que afronta o direito de defesa do acusado causa invalidade no processo. A nulidade absoluta pode ser por v�cios de compet�ncia, v�cios relacionados � composi��o da comiss�o, v�cios relativos � cita��o do indiciado, v�cios relacionados ao direito direto de defesa, v�cios relacionados �s dilig�ncias no que tange ao direito de defesa e por fim os v�cios relacionados ao julgamento do processo.
Seguindo esses preceitos conceberam-se as seguintes formula��es do DASP:
N� 40. O julgamento do inqu�rito administrativo fora do prazo n�o implica em nulidade.
N� 57. O inqu�rito administrativo s� � nulo em raz�o de irregularidades que impliquem em cerceamento de defesa.
N� 222. A nulidade dos atos administrativos pode, a qualquer tempo, ser declarada pela pr�pria Administra��o. Da mesma forma a jurisprud�ncia dos tribunais declaram: Comprova��o do preju�zo. No processo penal, a falta da defesa constitui nulidade absoluta, mas a sua defici�ncia s� o anular� se houver prova de preju�zo para o r�u. (STF, S�mula n� 523).
Cerceamento do direito de defesa. A demiss�o de funcion�rio, fundada em processo administrativo em que houver cerceamento de defesa, � nula (STF, RE n� 77.261, RDA, 128:238).
Processo disciplinar nulo. Demiss�o mediante processo administrativo nulo. Reintegra��o.Suspens�o intercorrente dos direitos pol�ticos. Efeitos. N�o importa a perda do cargo. Aplica��o do Ac. N� 78/70 (Estatuto dos cassados). Recurso Extraordin�rio n�o conhecido (STF, RE n� 90.815-3 DJ de 22-6-79 p. 4698).
Nulidade de termos essenciais. Demiss�o fundada em processo administrativo nulo, por manifesta desaten��o �s exig�ncias constitucionais e legais (STF, RE n � 87.248-5, DJ de 19-10-79, p. 7828).
10 SUBORDINA��O � CONSTITUI��O
10.1 Supremacia da Constitui��o
A supremacia da Constitui��o reflete sob sua rigidez formal e material. Do ponto de vista da limita��o para sua altera��o conta com cl�usulas p�treas que sequer admitem discuss�o, ou seja, o artigo 60 � 4�, inciso IV, que assim declina:
Art. 60. Institui��o poder� ser emendada mediante proposta:
Os princ�pios constitucionais orientam todo o ordenamento jur�dico p�trio. Destes princ�pios surgem o Estado que, segundo a vontade do povo, � democr�tico de direito.
Desta maneira, o processo administrativo disciplinar deve ser orientado pelos princ�pios decorrentes do texto constitucional. Como base, o princ�pio da dignidade da pessoa humana � sobremaneira superior a Lei, uma vez que, da dignidade nasce a legalidade, mas o contr�rio muitas vezes n�o se concretiza. Com a dignidade se enfileiram os princ�pios do devido processo legal, contradit�rio, ampla defesa, presun��o de inoc�ncia. A se pensar no processo administrativo, como tendo sob influ�ncia direta os estatutos, estes n�o se podem valer de dispositivos que ferem o texto constitucional. As leis infraconstitucionais filtram o texto magno, mas devem respeito ao controle constitucional difuso e concentrado. Se os textos anteriores ao constitucional n�o forem recepcionados, de certa maneira s�o incompat�veis com a finalidade ideol�gica da �poca que foram proclamados. Os textos recepcionados dever�o ter identidade com a Norma M�xima vigente sendo interpretados de forma pr�xima ao ordenamento.
Desta maneira, a que se considerar, segundo a reda��o do artigo 5� � 1� da Carta Magna Republicana que, as normas contidas no artigo anterior t�m aplica��o imediata. Os princ�pios fundamentais n�o s�o abandonados � vontade do legislador ou dos operadores do direito. A Carta Magna e seus princ�pios est�o no v�rtice do ordenamento jur�dico. Da Constitui��o decorrem as demais normas e estas n�o poder�o jamais estar em disson�ncia com a vontade do povo.
11 AMPLA DEFESA E AS S�MULAS N� 343 DO STJ E VINCULANTE N� 5 DO STF
A ampla defesa gera alguns entendimentos. Quando o indiciado n�o comparece, ou n�o apresenta, no prazo legal, a sua defesa escrita, por�m, foi devidamente citado, torna-se ent�o, revel. Ocorrendo a revelia ser-lhe-� nomeado defensor dativo, de of�cio, para elaborar a defesa do indiciado revel. Diante do artigo 164, � 2� da Lei n� 8.112/90, explica que a escolha do defensor dever� recair sobre quem tenha cargo de n�vel igual ou superior ao do indiciado ou que tenha n�vel de escolaridade igual ou superior, sendo competente para tal designa��o a autoridade instauradora do processo. Por outro lado, a defesa n�o pode reduzir-se a simples pe�a do processo. A defesa tem de se mostrar a favor do indiciado, apresentar conte�do e fundamentos de fato e de direito a favor do indiciado. O indiciado com defesa deficiente equivale a indiciado sem defesa. A defesa deficiente que traz preju�zo ao indiciado, por n�o denotar algum esfor�o, configura nulidade insan�vel, como previsto na S�mula 523 do Supremo Tribunal Federal: “No processo penal, a falta de defesa constitui nulidade absoluta, mas a defici�ncia s� o anular� se houver prova de preju�zo para o r�u”.
O direito � defesa na din�mica dos procedimentos disciplinares, dever� ser exercido de maneira ampla durante todo o transcorrer do processo. O artigo 156 da Lei 8.112/90, disp�e textualmente: “� assegurado ao servidor o direito de acompanhar o processo pessoalmente ou por interm�dio de procurador, arrolar testemunhas, produzir provas e contraprovas e formular quesitos, quanto se tratar de prova pericial”. Nos dizeres do artigo supra, pode se perceber que o mesmo faz men��o de defesa pessoal e tamb�m de defesa t�cnica. A defesa pessoal feita pelo pr�prio indiciado que n�o possua t�cnicas jur�dicas, � uma defesa leiga. A defesa t�cnica � feita por algu�m que possua conhecimentos de natureza cient�fico-jur�dica.
O princ�pio da ampla defesa � inerente a qualquer processo onde se encontra situa��es de lit�gio ou que envolvam o Estado. Do mesmo modo que o Artigo 5� da Constitui��o Republicana de 1988, no seu inciso LV, disserta sobre a ampla defesa, o artigo 2� da Lei 9.784/99 no seu inciso X imp�e que nos processos administrativos, sejam assegurados os “direitos � comunica��o, � apresenta��o de alega��es finais, � produ��o de provas e � interposi��o de recursos, nos processos que possam resultar san��es e nas situa��es de lit�gio”.
O Superior Tribunal de Justi�a com fincas a garantir a ampla defesa e o contradit�rio, que s�o garantias constitucionais, e reiterando os julgados dos tribunais brasileiros aprovou o enunciado n� 343 da s�mula da jurisprud�ncia predominante com os seguintes dizeres: “� obrigat�ria a presen�a de advogado em todas as fases do processo administrativo disciplinar”.
Deste modo, mais um artigo da Constitui��o Republicana de 1988 foi preservado, uma vez que o artigo 133 assim declina: “Art. 133. O advogado � indispens�vel � administra��o da justi�a, sendo inviol�vel seus atos e manifesta��es no exerc�cio da profiss�o, nos limites da lei.”
Sabe-se que a S�mula 343 causou uma grande instabilidade jur�dica, uma vez que, havia milhares de processos administrativos que n�o foram acompanhados por advogado. Outro fato importante � que a s�mula n�o diz se os seus efeitos s�o retroativos ou n�o. Finalizando a pol�mica da S�mula do Superior Tribunal de Justi�a, o Supremo Tribunal Federal editou a S�mula Vinculante n� 5 que diz o contr�rio: “a falta de defesa t�cnica por advogado no processo administrativo disciplinar n�o ofende a Constitui��o”. Segundo o entendimento da pr�pria S�mula do Supremo Tribunal Federal, a mesma trouxe seguran�a jur�dica, mantendo as decis�es proferidas em processos administrativos disciplinares anteriores. Em sentido contr�rio se manifesta a Ordem dos Advogados do Brasil, referindo-se � S�mula Vinculante n� 5. Segundo a entidade, ela � inconstitucional por ferir o artigo 5� inciso LV e o artigo 133 da Constitui��o Republicana vigente. Esses artigos asseguram o direito de um defensor ao cidad�o que atue com compet�ncia na defesa de seus direitos. A defesa t�cnica n�o � uma vaidade corporativa da Ordem dos Advogados do Brasil, mas sim uma garantia de todo cidad�o.
Pela an�lise do conte�do do artigo 1� do Estatuto do Advogado, Lei 8906/94, verifica-se que, o estatuto � omisso[10] quanto � obrigatoriedade da presen�a ou patroc�nio de um advogado no processo administrativo disciplinar. O artigo 1� caput[11], incisos I e II da referida Lei assim dissertam: Art. 1� S�o atividades privativas de advocacia:
I – a postula��o a qualquer �rg�o do Poder Judici�rio e aos Juizados Especiais;
II – as atividades de consultoria, assessoria e dire��o judici�ria.
Com a infer�ncia do Supremo Tribunal Federal na edi��o da S�mula Vinculante n� 5, n�o mais � necess�ria a defesa t�cnica nos processos administrativos disciplinares. 12 CONCLUS�O
A Administra��o P�blica, regida pelos princ�pios da moralidade, legalidade, impessoalidade, publicidade e efici�ncia, tem o poder-dever de apurar irregularidades no servi�o p�blico, bem como de aplicar as devidas penalidades aos infratores.
Primeiramente, n�o se deve confundir processo de procedimento, o primeiro existe como instrumento indispens�vel para o exerc�cio da fun��o administrativa. Procedimento � o conjunto de formalidades que devem ser observadas para a pr�tica de certos atos administrativos. O procedimento desenvolve-se dentro de um processo. J� processo � a materializa��o de todos os procedimentos, sendo esses, organizados de modo a refletir o lapso temporal e a din�mica do impulso processual. Assim sendo, o processo administrativo disciplinar afigura-se como instrumento h�bil, regulado pelo Direito Administrativo e pelas normas constitucionais aplic�veis � esp�cie, capazes de apurar a ocorr�ncia de tais irregularidades cometidas pelos servidores p�blicos no �mbito do Poder P�blico.
Conforme abordado, o processo administrativo disciplinar tem como princ�pios constitucionais basilares o contradit�rio e a ampla defesa, que dever�o ser observados em todas as fases dos referidos procedimentos, sob pena de nulidade dos atos praticados. A materializa��o adequada destes procedimentos apurat�rios tem por objetivo garantir a preval�ncia do princ�pio da moralidade no servi�o p�blico, punindo os servidores infratores de forma eficiente, garantindo-lhes, no entanto, o acompanhamento de todo o processo, assegurando-lhes, dessa forma, o exerc�cio pleno da ampla da defesa e do contradit�rio.
O princ�pio do contradit�rio e da ampla defesa � a manifesta��o do Estado Democr�tico de Direito, e tem rela��o constante e direta com o princ�pio da isonomia, ou seja, da igualdade entre as partes no direito de a��o. Quando se assegura o direito ao contradit�rio e � ampla defesa, automaticamente, assegura-se tamb�m o direito de a��o e de defesa, que s�o prerrogativas do cidad�o contra quem quer que seja em uma democracia efetiva. O entendimento sobre o contradit�rio � correspondido como um di�logo entre as partes perante a autoridade julgadora. Uma parte apresenta provas e, da mesma forma, � dado o direito � outra parte de apresentar contra argumenta��es. Com o estudo do contradit�rio e da ampla defesa, observou-se que os mesmos n�o podem ser utilizados de forma desvinculada do devido processo legal. Nos estudos iniciais, verificou-se que a Constitui��o Republicana incorporou o princ�pio do devido processo legal, que foi institu�do na “Magna Charta Libertatum de 1215”, que tem imensa repercuss�o no direito anglo-sax�o. Pode-se ent�o verificar no texto em seu artigo XI, n� 1 da Declara��o Universal dos direitos do homem o seguinte: Todo homem acusado de um ato delituoso tem o direito de ser presumido inocente at� que a sua culpabilidade tenha sido provada de acordo com a lei, em julgamento p�blico no qual lhe tenham sido asseguradas todas as garantias necess�rias � sua defesa. Nesse entendimento � imprescind�vel a instaura��o de um procedimento administrativo para julgamento do que foi discriminado na cita��o e, que esta cita��o esteja de acordo com o que foi denunciado, oportunizando o indiciado do que lhe est� sendo imputado[12].
Provou-se ent�o, que o artigo 5� inciso LV, da Constitui��o Republicana de 1988, n�o admite mais a aplica��o do princ�pio da verdade sabida, uma vez que, � expressamente declinado: “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral s�o assegurados o contradit�rio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”. Apesar de haver em alguns estatutos o princ�pio da verdade sabida, e, ainda ser o mesmo utilizado, cabe frisar que: N�o subsiste no ordenamento administrativo brasileiro, o instituto da verdade sabida, onde o conhecimento pessoal e direto da falta por parte da autoridade administrativa seria o bastante para aplicar-se a pena ao servidor imputado. Adverte, incisivamente, que por mais flagrante que seja a falta, tem que ser formalizada a acusa��o, abrindo-se possibilidade para a defesa”. (OLIVEIRA, 2004 p. 140). Com rela��o ao m�rito administrativo verificou-se que � proibido ao Poder Judici�rio reexaminar prova ou adentrar o m�rito do julgamento administrativo, por�m, o processo administrativo para qualquer tipo de aplica��o de pena, deve estar isento de irregularidades formais. Da leitura das doutrinas elencadas ficou expl�cito que qualquer cidad�o tem direito a ampla defesa e do contradit�rio dentro de um devido processo legal. Que a comiss�o encarregada de apurar as faltas deve ser imparcial, assim como o �rg�o julgador. A falta do devido processo legal invalida o processo administrativo disciplinar.
Das Leis, Constitui��o Republicana de 1988, das S�mulas editadas pelo Superior Tribunal de Justi�a e pelo Supremo Tribunal Federal faz-se as seguintes considera��es acerca da ampla defesa: o artigo 5� inciso LV, da Constitui��o vigente diz que deve o indiciado utiliza-se do contradit�rio e da ampla defesa e dos meios a ela inerentes. A Constitui��o diz em seu artigo 133 que o advogado � essencial � administra��o da justi�a. J� a Lei 8.906/94 diz que: “s�o atividades privativas de advocacia: a postula��o a qualquer �rg�o do Poder Judici�rio e aos Juizados Especiais e as atividades de consultoria, assessoria e dire��o judici�ria. A S�mula do Superior Tribunal de Justi�a assevera que � obrigat�ria a presen�a de advogado para o exerc�cio da ampla defesa e, por fim, o Supremo Tribunal Federal diz ser dispens�vel a defesa t�cnica feita por um advogado. Segundo as mais diferentes interpreta��es da lei e das s�mulas, pode-se chegar a seguinte conclus�o: n�o existe a necessidade de defesa ou representa��o por advogado no processo administrativo, mas a lei tamb�m n�o faz men��o a impedimento. Portanto, o acusado pode formular sua pr�pria defesa, depois de devidamente citado, ou fazer-se acompanhar por advogado legalmente institu�do para tal fim e, finalmente, ser acompanhado por defensor dativo t�cnico, ou seja, de qualquer forma se garantir� a ampla defesa, dentro da disponibilidade de cada um. Deste modo, pode-se notar que n�o h� defesa sem que haja conhecimento t�cnico e, nesses termos, � imprescind�vel a presen�a de um advogado, ou seja, ele � o liame entre o cidad�o comum e a jurisdi��o. Mesmo que, por quest�es t�cnicas e formais, o Supremo Tribunal Federal promulgue que a falta de acompanhamento t�cnico n�o constitui a nulidade do processo administrativo disciplinar, a de se convir que, pela hermen�utica constitucional, a falta de defesa t�cnica fere o princ�pio da ampla defesa, ferindo tamb�m o princ�pio do devido processo legal.
Diante de todo o exposto, vislumbra-se que o processo administrativo disciplinar se apresenta como instituto jur�dico de suma import�ncia para que a Administra��o P�blica possa garantir que os il�citos praticados por seus agentes sejam apurados e punidos, garantindo assim, a preval�ncia dos princ�pios constitucionais que norteiam a conduta da Administra��o P�blica, notadamente os princ�pios da moralidade, da legalidade e da efici�ncia, todos insculpidos no Caput do artigo 37 da Carta Magna Republicana de 1988.
Portanto, ainda que apresentados de forma sucinta, os temas aqui abordados sobre quest�es que envolvam a ampla defesa no processo administrativo disciplinar s�o de extrema import�ncia para a condu��o do processo. O processo administrativo disciplinar � instrumento garantidor da manuten��o da ordem e da respeitabilidade no desempenho da Administra��o P�blica. Por um lado, garante uma administra��o proba e eficiente e, por outro, previne o abuso dos que det�m o poder.
Por fim, temos um direito uno, que possui regramentos em constante evolu��o. A edi��o de s�mulas busca um entendimento uniforme sobre diversos julgados, orientando solidamente o decisum dos tribunais. Por mais que se fira a lei, n�o se pode ferir princ�pios, uma vez que s�o a base do ordenamento jur�dico. O direito administrativo n�o foge � regra, possui princ�pios que orientam a Administra��o P�blica de modo que a torne transparente. O administrador p�blico n�o pode estar abarcado na literalidade da lei, por�m, deve-se observar todo o ordenamento jur�dico na busca hialina da ordem e da plena justi�a.
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[1] Com apoio no artigo 129 e seus incisos, da Carta Magna Republicana de 1988, o representante do Minist�rio P�blico poder�, de forma ampla, proceder a averigua��o de fatos e na promo��o imediata da a��o penal p�blica, desde que configurado o il�cito. O inqu�rito � um processo meramente informativo, n�o se submetendo ao crivo da ampla defesa e do contradit�rio. (Ver STF – HC 77770/SC HABEAS CORPUS – publica��o DJ DATA 03/03/00 PP 00062 Ementa Volume – 01981-04 PP 00670 Relator Ministro N�ri da Silveira – Julgamento 07/12/1998 – Segunda Turma)
[2] DEMISS�O DE SERVIDOR EST�VEL: PROCESSO ADMINISTRATIVO COM GARANTIA DE AMPLA DEFESA: DIVERSIDADE RADICAL ENTRE DOIS SISTEMAS DO ANTIGO ESTATUTO (LEI 1.711/52) E DA VIGENTE LEI DO REGIME �NICO (LEI 8.112/90). Ao contr�rio do que sucedia a Lei 1.711/52, a Lei 8.112/90 distinguiu nitidamente o processo unilateral e inquisitivo da sindic�ncia (art. 143) do processo disciplinar dela resultante (art. 145, III e 148), o qual se desenvolve integralmente sob os ditames do contradit�rio (art. 153, 156, e 159 e par�grafo 2�). O que imp�e, sob pena de nulidade, que, antes de que se proceda a instru��o , seja o acusado chamado ao feito. (STF – MS-21726/RJ MANDADO DE SEGURAN�A – DJ DATA 11-03-94 PP 04113 EMENT VOL 01736-02 PP-00331 – Relator Ministro SEPULVEDA PERTENCE – Julgamento 02/02/1994 – TRIBUNAL PLENO – Un�nime)
[3] SERVIDOR P�BLICO. APLICA�AO DA PENA DE ADVERTENCIA SEM A INSTAURA��O DE SINDICANCIA NA QUAL SE DARIA O EXERCICIO DA AMPLA DEFESA DOS QUE VIERAM A SER PUNIDOS. NULIDADE. Recurso Ordin�rio a que se d� provimento. (RMS – 22789 / RJ RECURSO DE MANDADO DE SEGURAN�A – Publica��o DJ DATA 25/06/99 PP – 00045 EMENT VOL – 01956 PP-00245 – Relator Ministro MOREIRA ALVES – Julgamento 04/05/1999 – Primeira Turma – Un�nime).
[4] TJ/RS: “REEXAME NECESS�RIO. ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURAN�A. MUNIC�PIO DE PASSO FUNDO. PRELIMINAR DE INCOMPET�NCIA DA JUSTI�A COMUM. INOCORR�NCIA. AUXILIAR DE ENFERMAGEM. ACUSA��O DE PRESCRI��O DE MEDICAMENTOS. EXERC�CIO ILEGAL DA FUN��O. APLICA��O DA PENALIDADE DE ADVERT�NCIA SEM A INSTAURA��O DA SINDIC�NCIA. IMPOSSIBILIDADE. PROCEDIMENTO DEFESO PELA CONSTITUI��O. PRINC�PIO DA VERDADE SABIDA INSERTO NO ART. 242, PAR�GRAFO �NICO, INCISO I, DA LEI MUNICIPAL N.� 1.763-77, QUE AFRONTA O ART. 5�, INCISO LV, DA CARTA MAGNA. VIOLA��O AO DIREITO L�QUIDO E CERTO DO CONTRADIT�RIO E DA AMPLA DEFESA. SEGURAN�A CONCEDIDA NA ORIGEM. SENTEN�A CONFIRMADA EM REEXAME”. (Reexame Necess�rio N� 70006857767, Quarta C�mara C�vel, Tribunal de Justi�a do RS, Relator: Wellington Pacheco Barros, Julgado em 24/09/2003).
[5] Ato administrativo - inger�ncia do judici�rio - Limita��o. Princ�pio do direito administrativo em que o controle judicial dos atos da Administra��o limitam-se na ordem da legalidade. O judici�rio n�o tem poder de inger�ncia no m�rito administrativo dos atos do Executivo. (ApCv n. 212259-1-6 2 CCv, Rel Des. WALTER MORAES, Julg. Em 22/11/1994, apud ADCOAS 147502).
[6] TJ-SP (ApC�v n�. 234352-1 2� Cc�v, Rel. Des. CORREIA LIMA, Julg. Em 2/5/1995). TJ-MG (ApC�v n�. 142110-6 4� Cc�v, Rel. Des. BADY CURY, Julg. Em 23/12/1999).
[7] ROMS n. 1288/91 SP, 4 Turma, Rel Min. CESAR ASFOR ROCHA, publ. DJ 2/5/1994, p. 9.964.
[8] H�beas Corpus n� 73940, Rel. Min. MAUR�CIO CORR�A, publ. DJ 29/11/1996, p. 47157.
[9] Essa classifica��o dos v�cios processuais n�o est� claramente disposta na Lei 8.112/90, por�m, doutrinariamente Jos� Armando da Costa faz as seguintes interven��es. Nulidades s�o as que causam preju�zos ao servidor estes v�cios s�o not�rios e n�o necessitam de avalia��o ou demonstra��o. Na anulabilidade os preju�zos devem ser demonstrados uma vez que n�o s�o hialinos. Os v�cios causados por mera irregularidade n�o implicam em preju�zo para as partes. [10] Ac�rd�o n� 14.109 da 3� C�mara C�vel do Egr�gio Tribunal de Justi�a do Estado do Paran�.
[11] A express�o “Juizados Especiais” teve sua efic�cia suspensa por medida liminar concedida na A��o Direta de Inconstitucionalidade n� 1.127-8, pelo Supremo Tribunal Federal.
[12] TJ/SP: “ATO ADMINISTRATIVO – Suspens�o de Servidor P�blico – Nulidade – Inexist�ncia de regular procedimento administrativo ou sindic�ncia – viola��o aos princ�pios do contradit�rio e da ampla defesa – art. 5167, LV da Constitui��o Federal – Princ�pio da verdade sabida – n�o receptividade – Recursos n�o providos.” (Apela��o C�vel n� 146.793-5/1 S�o Paulo – 1� C�mara de Direito P�blico – Relator: Roberto Badaque – 29/06/04 – V.U.). Indique aos amigos Importante:1 - Conforme lei 9.610/98, que disp�e sobre direitos autorais, a reprodu��o parcial ou integral desta obra sem autoriza��o pr�via e expressa do autor constitui ofensa aos seus direitos autorais (art. 29). Em caso de interesse, use o link localizado na parte superior direita da p�gina para entrar em contato com o autor do texto.2 - Entretanto, de acordo com a lei 9.610/98, art. 46, n�o constitui ofensa aos direitos autorais a cita��o de passagens da obra para fins de estudo, cr�tica ou pol�mica, na medida justificada para o fim a atingir, indicando-se o nome do autor (Eug�nio Paulino Faria Santos) e a fonte www.jurisway.org.br.3 - O JurisWay n�o interfere nas obras disponibilizadas pelos doutrinadores, raz�o pela qual refletem exclusivamente as opini�es, ideias e conceitos de seus autores.
Coment�rios e Opini�es1) Luciene Ara�jo (01/03/2010 �s 15:39:21) Parab�ns por seu trabalho: atual, conciso, elucidativo.2) Fabio (18/07/2011 �s 17:51:24) Muito bom seu trabalho Eugenio, s� senti falta e gostaria de saber um pouco sobre processo disciplinar instaurado com base em denuncia an�nima, valeu.3) Jo�o (11/01/2013 �s 11:11:42) �timo trabalho! Servir� de fonte de consulta para o meu, dentro dos par�metros legais, estarei citando este trabalho com sua permiss�o. Parab�ns! Somente usu�rios cadastrados podem avaliar o conte�do do JurisWay.Para comentar este artigo, entre com seu e-mail e senha abaixo ou fa�o o cadastro no site.	J� sou cadastrado no JurisWay email ou login: senha: Esqueceu login/senha? Lembrete por e-mail N�o sou cadastrado no JurisWay Institucional