Source: https://www.leyex.info/juris/SentenciaC-292de2007.htm
Timestamp: 2019-06-26 18:19:55
Document Index: 75514875

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Sentencia C-292/07
(Abril 25 de 2007).
Referencia: expediente D-6381
Demandante: Luis Libardo Flórez Medina
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 6 y el parágrafo transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005.
El dieciséis (16) de junio de 2006, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Luis Libardo Flórez Medina presentó demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 6 (parcial) y el parágrafo transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2005.
Mediante Auto del dieciocho (18) de julio de 2006, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda radicada bajo el número D-6381, fijar en lista la norma acusada por el término de diez (10) días con el fin de otorgar la oportunidad a todos los ciudadanos de impugnarla o defenderla, y dar traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo, de acuerdo con el artículo 7 del decreto 2067 de 1991. En el Auto también se ordenó comunicar la demanda al Ministro del Interior y de Justicia, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Protección Social, al Presidente del Seguro Social, al Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), al Presidente de la Asociación de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías (ASOFONDOS), al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Director de la Comisión Colombiana de Juristas, y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Rosario, Libre, Nacional y del Norte, para que si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender las disposiciones acusadas.
A continuación se transcriben el inciso 6º y el parágrafo transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2005, destacando en negrilla y subraya los apartes acusados, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 45.980 del 25 de julio de 2005.
“Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”
Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión”.
El ciudadano considera que las disposiciones acusadas quebrantan de forma directa el artículo 375 de la Constitución Política y, de forma indirecta los artículos 157 y siguientes, por desconocimiento del procedimiento consignado en la Ley 5ª de 1992.
En efecto, tras hacer una breve alusión al trámite que debe surtirse en el Congreso de la República para la aprobación de un acto legislativo y luego de destacar que en el segundo período sólo pueden abordarse iniciativas debatidas y no negadas en el primero, el demandante señala que las normas acusadas no se sometieron a los ocho debates que exige la regulación pertinente, hecho que busca acreditar remitiéndose al proceso de formación legislativa que sufrieron estas disposiciones.
Así, respecto de la disposición acusada del inciso 6º del acto legislativo referido, el accionante precisa que ésta no hacía parte del proyecto original sino que fue propuesta por un grupo de Honorables Representantes, sometida a votación y, como consta en la página 13 de la Gaceta No. 838 de 2004, negada por los miembros de la respectiva comisión. Esta circunstancia, en criterio del demandante, impedía volver a plantear o introducir en plenaria el aparte acusado, sin que antes no hubiese regresado a la respectiva comisión para su respectivo debate y aprobación.
Según indica el demandante, el texto aprobado en primer debate fue el contenido en la ponencia original que rezaba: “El mínimo vital para fines de pensión, será el equivalente al salario mínimo legal vigente”. En su opinión, esta disposición difiere de la aprobada en el texto definitivo, por cuanto este último contempla el valor mínimo de una pensión y lo equipara al salario mínimo legal, mientras que el texto primigenio, aprobado en primer debate, definía el valor del mínimo vital para fines pensionales, con lo cual se pretendía establecer un referente concreto en esta materia, en contraposición al subjetivo y etéreo que viene haciendo carrera en las sentencias de tutela proferidas por la Corte Constitucional, que desconoce los criterios y principios con los que debe liquidarse una pensión.
Por otro lado, en lo que refiere al parágrafo transitorio 5º acusado, el actor señala que “se trató simplemente de una novedad introducida en la segunda vuelta, carente de debate alguno”. Refiriéndose al proceso legislativo, aduce que en el primer debate no se hizo ninguna referencia al Decreto 2090 de 2003 o a la Ley 32 de 1986 o al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, aunque sí se mencionó el régimen de pensiones de vejez por actividades de alto riesgo, aspecto este último completamente ajeno al contenido del inciso demandado.
El actor señala que para el segundo debate se volvió a proponer la disposición acusada que ya había sido negada en primer debate. Sin embargo, los textos propuestos fueron negados, como consta en la Gaceta No. 832, y, en su lugar, se aprobó nuevamente el texto de la ponencia original. Precisa, igualmente, que en segundo debate nada se discutió respecto del asunto que finalmente se convertiría en el parágrafo transitorio 5º acusado.
Ahora bien, en el tercer debate surtido en la comisión respectiva del Senado de la República se incluyó una nueva redacción en el inciso 6º, del siguiente tenor: “ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente y dicho valor equivaldrá al mínimo vital para fines de pensión”. Esta actuación constituye, en criterio del demandante, una violación flagrante del proceso de formación de las leyes, por cuanto se debatió una proposición que ya había sido negada en sesiones anteriores. De otro lado, destaca que en este tercer debate nada se discutió respecto del régimen pensional del INPEC.
En el debate surtido en la plenaria del Senado de la República, al cierre de la primera vuelta, se aprobó el inciso 6º en los mismos términos que había sido adoptado en el tercer debate, esto es, con la introducción de la disposición que había sido negada en los dos primeros debates. Respecto del parágrafo transitorio 5º, tampoco en esta oportunidad se mencionó lo relativo al régimen pensional del INPEC.
En el quinto debate surtido en la comisión respectiva de la Cámara de Representantes, se propuso y aprobó nuevamente la versión original del inciso 6º del acto legislativo, que señalaba que el mínimo vital en materia pensional era equivalente al salario mínimo, con lo cual se reivindicó el propósito primigenio de la norma. En este debate, nada se discutió respecto del régimen pensional del INPEC.
En el sexto debate se aprobó el que posteriormente sería el inciso 6º del acto legislativo, sin incluir referencia al salario mínimo. En esta oportunidad se mencionó por primera vez el tema del INPEC, como consta en la página 36 de la Gaceta No. 387 de 2005 y, aunque en criterio del actor el debate no guardó relación con la disposición que fue aprobada y que es objeto del presente estudio, finalmente las proposiciones alrededor de los regímenes pensionales de personas que desempeñan actividades de alto riesgo fueron negadas.
En el séptimo debate, surtido en la comisión respectiva del Senado de la República se propuso nuevamente la introducción de la equivalencia entre pensión mínima y salario mínimo, disposición que fue negada en el respectivo debate. Ahora bien, en cuanto a la materia del parágrafo transitorio 5º, fue en este debate en el que por primera vez se hizo explícita la intención de conservar un régimen especial para el INPEC a través de una proposición ampliamente debatida y finalmente aprobada.
Finalmente, en el octavo debate que tuvo lugar en la plenaria del Senado de la República se propuso y aprobó la, tantas veces negada, equivalencia entre salario mínimo y pensión mínima. Igualmente, en este debate se aprobó el parágrafo transitorio 5º, que sólo se introdujo a partir del séptimo debate.
1. Instituto de Seguros Sociales
El 21 de noviembre de 2006, la Directora Jurídica Nacional del Instituto de Seguros Sociales allegó a esta Corporación un memorial en el que manifestó que, dado que la demanda de inconstitucionalidad se circunscribe a vicios de forma, la carga de la prueba se radica en el Congreso de la República y el control de legalidad le compete a la Procuraduría General de la Nación, razones por las que considera que mal haría el Instituto en emitir pronunciamiento sobre la constitucionalidad de la norma respecto de los cargos formulados. No obstante, solicita que se declare la exequibilidad de la norma, en el caso en que la Corte encuentre que ésta se tramitó en debida forma.
2. Central Unitaria de Trabajadores de Colombia
A través de escrito presentado el 25 de octubre de 2006, el Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT) insistió en la constitucionalidad de la norma demandada.
En este sentido, sostuvo que si bien la CUT ha desaprobado los cambios introducidos en el artículo 48 de la Constitución a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en lo que guarda relación con la eliminación de regímenes exceptuados y especiales y a la imposibilidad de pactar reglas convencionales en materia pensional, esta censura no se extiende a la disposición demandada, por cuanto ésta, en lugar de desconocer derechos inherentes al Estado Social de Derecho, otorga rango constitucional a la garantía de pensión mínima.
Ahora bien, en cuanto a los cargos de la demanda, el interviniente sostiene que no se adjuntaron pruebas suficientes sobre los vicios de procedimiento por lo que no puede afirmarse con certeza su existencia.
Mediante comunicación recibida en esta Corporación el 30 de octubre de 2006, el Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario rindió concepto sobre la constitucionalidad de las normas demandadas en el que concluyó que debía declararse la exequibilidad de las mismas respecto de los cargos formulados por el demandante.
Respecto de la acusación que versa sobre la norma contenida en el inciso 6º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, en el sentido de que no tuvo el número de debates exigidos constitucional y legalmente, por cuanto el texto definitivo difiere de aquél aprobado en primera vuelta, el interviniente señala que no existe vicio de procedimiento, en la medida que del simple cotejo del texto de la norma definitiva y de la aprobada en primera vuelta, se colige la existencia de identidad sobre la materia debatida, tratándose, entonces, de una simple modificación en la redacción, sin que se hubiera aprobado un tema no discutido en primera vuelta.
Ahora bien, en relación con la censura del procedimiento que se surtió frente al parágrafo transitorio 5º, consistente en que éste no fue objeto de los ocho debates exigidos, el interviniente señala que si bien eso es cierto, en la medida en que el tema de la aplicación para algunos servidores públicos del INPEC de los regímenes especiales de alto riesgo sólo se trató en la segunda vuelta, no se perfecciona un vicio del procedimiento toda vez que al analizar el contenido completo del artículo constitucional modificado por el acto legislativo referido, se advierte que desde el principio se debatió el tema del tratamiento de los trabajadores con regímenes especiales, por lo que no puede tenerse como un tema nuevo, sino que se trata de un desarrollo específico de la materia de regímenes especiales que sí fue discutido en el número de debates exigido.
El 27 de noviembre de 2006 el Procurador General de la Nación allegó a esta Corporación el concepto No. 4222 en el que solicita, respecto de la disposición contenida en el inciso 6º del acto legislativo referido, que se ordene estarse a lo resuelto en la sentencia que se dicte dentro del expediente D-6264 o que, en su defecto, se declare la exequibilidad de la misma. Ahora bien, frente al parágrafo transitorio 5º, lo considera exequible frente al cargo relacionado con la presunta violación del principio de consecutividad. No obstante, solicita su declaratoria de inexequibilidad por considerar que se incurrió en un vicio distinto.
Respecto de la constitucionalidad del inciso 6º, la Vista Fiscal manifiesta que en primer debate en la comisión correspondiente de la Cámara de Representantes se presentó el siguiente texto: “El mínimo vital para fines de pensión será equivalente al salario mínimo legal vigente”. Esta redacción atendía al propósito de limitar las interpretaciones judiciales que sobre el mínimo vital se realizaban.
Por su parte, en las respectivas ponencias para primer y segundo debate se propuso otro texto, del siguiente tenor: “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente”. Esta nueva redacción se planteó bajo la consideración de que la equivalencia entre el mínimo vital y el salario mínimo atentaba contra el artículo 53 de la Constitución Política. No obstante, esta propuesta fue rechazada tanto en comisión como en plenaria de la Cámara de Representantes.
En Comisión Primera y en Plenaria del Senado de la República se propuso un texto mixto, de la siguiente forma: “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente y dicho valor equivaldrá al mínimo vital para fines de pensión”. Este texto fue aprobado, toda vez que cumplía con dos cometidos cuales eran, de una parte, controlar las decisiones judiciales en materia de mínimo vital y, de otra, garantizar un monto mínimo pensional.
Posteriormente, en los debates surtidos en comisión y Plenaria de la Cámara de Representantes en el segundo período se aprobó un texto del siguiente tenor: “Para la liquidación de las pensiones, por ningún motivo se tendrán en cuenta factores diferentes a los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones como base de cotización”. Con este texto se procuraba evitar que por vía judicial se liquidaran pensiones sin atender a los requisitos planteados en la Ley 100 de 1993 y se superaba la contradicción con la Carta Política que suponía la definición del mínimo vital.
Fue, finalmente, en la sesión plenaria del Senado en la que se aprobó la inclusión del texto definitivo que es objeto de la censura constitucional y que es del siguiente tenor: “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente”.
De acuerdo al trámite legislativo relatado, el Procurador encuentra que no hay violación de normas superiores, en la medida en que el Acto Legislativo 01 de 1995 es resultado de la aplicación de los principios de consecutividad y de unidad de materia, tal como puede concluirse del hecho de que la propuesta inicial en el sentido de equiparar el mínimo vital al salario mínimo, si bien no mantuvo la misma redacción en la norma aprobada finalmente, sí conservó su finalidad consistente en limitar las posibilidades de que por vía judicial se concedieran pensiones desbordando los criterios fijados por la Ley 100 de 1993.
En efecto, el texto definitivo señala lo siguiente: “Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”. Este texto guarda relación finalística con la propuesta que establecía que el mínimo vital para efectos pensionales era equivalente al salario mínimo. Por su parte, el texto concretamente censurado, es exactamente igual a la primera parte de la iniciativa aprobada en el primer período, circunstancia que desestima el cargo formulado por el accionante, en el sentido de que se aprobó un texto negado en primera vuelta.
Ahora bien, respecto del análisis de constitucionalidad del parágrafo transitorio 5º, el Procurador señala que si bien tras un estudio preliminar podría concluirse que su aprobación se ciñó al principio de consecutividad, toda vez que se trata de un régimen especial, tema que fue debatido en el primer período, es posible concluir, invocando el principio pro actione, que a partir de un análisis más detallado del trámite legislativo la norma acusada es inconstitucional, ya que contiene una iniciativa que fue negada en segunda vuelta y que, por tanto, no podía ser reconsiderada nuevamente.
En efecto, el Procurador pone de presente que en la plenaria de la Cámara de Representantes, en segunda vuelta, se negaron dos proposiciones que se relacionaban con el régimen pensional del personal del INPEC como una excepción a la supresión de regímenes especiales. De tal suerte, no era procedente que se aprobara ulteriormente la misma iniciativa por cuanto contenía la misma esencia material de las proposiciones negadas en el séptimo debate.
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1. 1. Competencia
Por dirigirse la presente demanda contra un precepto que hace parte de un acto reformatorio de la Constitución, el inciso 6° (parcial) y el parágrafo transitorio 5° del artículo 1° del Acto Legislativo N° 01 de 2005, esta Corporación es competente para decidir sobre su constitucionalidad, tal y como lo prescriben los artículos 241-1 y 379 de la Carta Política.
Según lo prevé el artículo 379 Superior, la acción pública contra los actos reformatorios de la Constitución “sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación”. Por este aspecto la Corte también es competente para pronunciarse en la presente causa, toda vez que el Acto Legislativo 01 de 2005 se publicó en el Diario Oficial No. 45980 del 25 de Julio de 2005[1][1] y la demanda de inconstitucionalidad fue instaurada el 16 de junio de 2006, es decir, dentro del término de caducidad establecido en el citado artículo 379 de la Carta.
2. Existencia de cosa juzgada constitucional frente al inciso 6° del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005.
Una de las normas demandadas en la presente causa es el inciso 6° del artículo 1° del Acto Legislativo N° 01 de 2005, el cual regula el tema de los factores que se deben tener en cuenta para definir el monto de las pensiones y para garantizar el mínimo vital de los pensionados. Dicha norma es cuestionada por el actor bajo la consideración de que en su proceso de formación se desconoció el principio de consecutividad, al no haber sido sometida a los ocho debates reglamentarios, particularmente, frente al tema relacionado con el monto mínimo de las pensiones.
Sobre el inciso 6° del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005, encuentra la Corte que el mismo ya fue sometido al juicio de inconstitucionalidad, habiéndose declarado exequible mediante Sentencia C-178 del 14 de marzo de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). En esa oportunidad, la acusación principal contra el inciso 6°, y concretamente contra la expresión “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente”, giró en torno a una presunta ocurrencia de vicios de procedimiento en su formación e incluyó el cargo que en esta oportunidad se invoca: el presunto desconocimiento del principio de consecutividad por no haber surtido los ocho debates reglamentarios.
El análisis de constitucionalidad del inciso 6° del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005, frente al principio de consecutividad, lo llevó a cabo la Corte en la providencia referida, en los siguientes términos:
“5.3.3. El inciso sexto del Acto Legislativo 01 de 2005 cumplió con los 8 debates reglamentarios y, por lo tanto, respetó el principio de consecutividad.
Como se advirtió, el demandante considera que el trámite que surtió el inciso sexto del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005[2][2] no respetó el principio de consecutividad. Tanto los que intervinieron en el proceso como la Procuraduría General de la Nación consideran que dicho cargo no debe prosperar ya que el trámite que surtió el inciso sexto del artículo primero del Acto Legislativo 01 de 2005 cumplió con el principio de consecutividad.
El recuento realizado en el acápite 5.3.1 de esta providencia hace énfasis en el trámite específico de dicho inciso, los cambios que sufrió y el tema dentro del cual se inscribe la norma en él consagrada. De acuerdo a este recuento, el tema abordado en el inciso estuvo presente desde que se radicó la iniciativa del Gobierno y cumplió con los ocho debates reglamentarios que establece el artículo 375 de la Constitución, en armonía con el principio de consecutividad. El tema del monto de las pensiones, específicamente el de los factores de liquidación de la pensión con miras a privilegiar criterios objetivos frente a los parámetros subjetivos asociados al concepto de mínimo vital cualitativo, fue discutido y puesto a consideración de los congresistas durante toda la primera vuelta, en un principio de manera general y luego vinculado específicamente al mínimo vital.
La evolución del texto muestra como en la concepción y el diseño del Acto Legislativo 01 de 2005 durante la primera vuelta estuvo presente el tema de los factores a tener en cuenta para la liquidación de la pensión así como de su incidencia en el monto de la pensión, en especial respecto de su relevancia a la luz del concepto de mínimo vital pensional. Y también estuvo presente la definición de los límites mínimos que deberían ser respetados al momento de determinar el monto de las pensiones. En la segunda vuelta se partió de esa base para reunir en un mismo texto los factores ha tener en cuenta para la liquidación de las pensiones con sujeción a la ley y establecer el monto mínimo de las pensiones, a lo que se añadió la salvedad de que para ciertos casos especiales, que serían determinados por la ley, era posible la concesión de beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo.
De acuerdo a lo anterior, la Corte concluye que a lo largo de las dos vueltas durante el trámite del inciso 6 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, si bien hubo cambios, el tema por él regulado, sí fue objeto de debate y votación en los ochos debates, por lo que no se vulneró el principio de consecutividad. Por lo tanto, la Corte declarará la exequibilidad del inciso 6 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 por el cargo estudiado.” (Subrayas y negrillas fuera de texto).
Según se anotó, a partir de los argumentos citados la Corte procedió a declarar exequible el Acto Legislativo 01 de 2005, incluyendo el inciso 6° del artículo 1°, por los cargos analizados. Al respecto, se lee en el numeral segundo de la parte resolutiva de la Sentencia C-178 de 2005:
“Primero: Declarar EXEQUIBLE el Acto Legislativo 01 de 2005, en relación con los cargos analizados atinentes a vicios de procedimiento en su formación.”
Así las cosas, considerando que frente al cargo que en este proceso se formula, el inciso 6° del artículo 1° el Acto Legislativo 01 de 2005 ya fue sometido al juicio de inconstitucionalidad, la Corte se abstendrá de emitir un nuevo pronunciamiento de fondo por haber operado respecto del mismo el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional (C.P. art. 243).
Bajo ese entendido, el presente juicio de inconstitucionalidad cobijará únicamente la acusación contra el parágrafo 5° del artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005.
3. Inhibición de la Corte en relación con la acusación formulada por el actor contra el parágrafo transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005.
La otra disposición acusada en el presente juicio es el parágrafo transitorio 5° del artículo 1° del Acto Legislativo N° 01 de 2005, en el que se dispone aplicar a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional (INPEC), el régimen especial de pensiones previsto para las actividades de alto riesgo. Sobre dicho parágrafo, aduce el demandante que se trató de una iniciativa novedosa introducida en la segunda vuelta, no discutida ni debatida en la primera, razón por la cual no surtió los 8 debates reglamentarios. Amparado en la historia legislativa del precepto, precisa que su texto se incorporó al proyecto durante el séptimo debate en la Comisión Primera del Senado como un artículo nuevo, sin que se hubiese expresado nada del tema en las instancias congresionales anteriores.
Respecto de tal acusación, observa la Corte que la misma plantea la existencia de un vicio de inconstitucionalidad por la presunta violación del principio de consecutividad. No obstante, un análisis detenido de la demanda le permite a la Corporación concluir que la misma no cumple con los presupuestos mínimos de procedibilidad en razón a que no desarrolla con suficiencia y pertinencia el cargo en que se sustenta, como se pasa a explicar.
De acuerdo con las reglas que son aplicables al procedimiento de expedición de los actos legislativos, esta Corporación ha precisado que, tal y como ocurre con los proyectos de ley, el trámite de aprobación de dichos actos debe ajustarse a los principios de consecutividad e identidad relativa o flexible[3][3], en virtud de los cuales se exige al Congreso, por un lado, someter los distintos temas de un proyecto a los debates reglamentarios, y por el otro, que las modificaciones y adiciones incorporadas guarden relación de conexidad con los asuntos tratados en las etapas precedentes.
Para el trámite de los actos legislativos, los principios de consecutividad e identidad relativa encuentran fundamento en el artículo 375 de la Carta, al prever éste que en el segundo periodo “sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero”, y de manera especial y concreta, en el artículo 226 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), conforme al cual resultan admisibles las modificaciones que se hagan en la segunda vuelta, siempre que versen sobre iniciativas presentadas en la primera vuelta y no alteren la esencia de lo aprobado inicialmente.
Ahora bien, atendiendo al alcance del principio de consecutividad, la jurisprudencia constitucional viene sosteniendo que, para que un cargo de inconstitucionalidad por violación del mencionado principio se considere sustancialmente apto, es necesario que el demandante acredite “no sólo que el artículo impugnado es nuevo, sino que su contenido normativo no tiene conexión alguna con el proyecto en el cual se inserta; en otras palabras, que aquél resulta absolutamente novedoso al continente normativo”.
Ha señalado el Tribunal que tal presupuesto de procedibilidad es razonable si se considera que, por disposición expresa de la Constitución y de la ley, el Congreso de la República se encuentra facultado para introducir modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley y de acto legislativo en el segundo debate y en la segunda vuelta, de manera que un proceder en tal sentido, por sí mismo no puede constituir un vicio de procedimiento contrario a la Carta Política.
Sobre este particular, destaca la Corte que mientras el artículo 160 de la Constitución Política dispone que “Durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”, el artículo 161 del mismo ordenamiento superior prevé que “Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliación conformadas por un mismo número de Senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible definirán por mayoría”. En concordancia con tales mandatos se encuentran los artículos 177 y 178 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso), los cuales habilitan a las Plenarias para introducir modificaciones a los proyectos de ley y de acto legislativo que tramitan, sin necesidad de que aquellas regresen a la Comisión para ser nuevamente discutidas, previendo a su vez un mecanismo de conciliación que permite reconsiderar las discrepancias entre comisiones y plenarias.
Así, el hecho de que las cámaras legislativas puedan introducir modificaciones a los proyectos que suben de las comisiones o que provienen de la otra cámara, existiendo además la posibilidad de conciliar las diferencias que surjan entre ella, hace entonces más riguroso y exigente el planteamiento de una acusación por violación del principio de consecutividad, toda vez que surge para el demandante la obligación de tener que demostrar el alcance verdaderamente novedoso de la norma acusada frente al proyecto del que hace parte, permitiendo así configurar el mínimo de sospecha requerido para someter la medida al juicio de inconstitucionalidad.
En ese sentido, la posibilidad de estructurar un verdadero proceso de inconstitucionalidad contra una ley o acto legislativo por la ausencia de debate, se repite, no depende simplemente de que se identifique el texto o expresión que se considera nuevo frente a lo aprobado en primera vuelta, pues es posible que se trate de una modificación o de una adición autorizadas expresamente por el ordenamiento jurídico. Para que la solicitud de inconstitucionalidad pueda ser considerada, se requiere además indicar por qué esa adición o modificación resulta violatoria del principio de consecutividad y va en contravía de la potestad general de modificación de los proyectos con que cuentan las cámaras; para lo cual deberá explicar el actor en que medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un tema nuevo que no guarda relación con lo debatido inicialmente.
El aludido presupuesto de procedibilidad fue suficientemente explicado por la Corte en la Sentencia C-992 de 2001(M.P. Rodrigo Escobar Gil), a propósito de una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 633 de 2001, por haber incurrido el Congreso en aparentes vicios de trámite en su formación, materializados, entre otros, en la ausencia de debate de algunos de sus contenidos normativos. En esa ocasión, la Corte aclaró que frente a la normatividad constitucional y legal vigentes, para cumplir con el requisito de suficiencia del cargo, es deber del demandante explicar, así sea de forma suscinta, los motivos por lo que considera que un determinado texto corresponde a un asunto nuevo e inconexo con lo debatido en las instancias anteriores. Sobre este particular, se dijo en el fallo:
La pretensión así estructurada comporta un verdadero cargo de constitucionalidad que la Corte habría de examinar a la luz de los principios de identidad y de consecutividad.
En la misma sentencia, la Corte precisó que la exigencia impuesta al demandante de tener que explicar por qué el texto acusado no tiene conexión alguna con el proyecto en el cual se inserta, también encuentra fundamento en el carácter rogado del control constitucional por vicios de forma, de manera que la Corte se vería abocada a exceder el ámbito de sus competencias si decide revisar oficiosamente el trámite de una norma para establecer, a partir de una acusación precaria, posibles irregularidades en las que se pudo incurrir durante su proceso de formación y expedición. Sobre el punto, se anotó:
Tratándose concretamente de la violación del principio de consecutividad frente a actos legislativos, la posición adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-992 de 2001 fue a su vez recogida y reiterada, entre otras, en las Sentencias C-1124 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monrroy Cabra) y C-242 de 2005 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), con ocasión de sendas demandas formuladas contra el Acto Legislativo 01 de 2003 que modificó el artículo 108 de la Constitución Política. En ambas oportunidades, frente a acusaciones de haberse incurrido en vicios de inconstitucionalidad por no someter ciertos textos del citado acto al número de debates reglamentarios, la Corte decidió inhibirse para resolver de fondo, al encontrar que los demandantes no estructuraron debidamente el cargo, pues no cumplieron con la carga mínima de explicar por qué el contenido acusado no guardaba relación causal con el proyecto al que se integraban.
Sobre el punto se expresó en la citada Sentencia C-1124 de 2004:
“No obstante, revisado el texto de la demanda, esta Sala constata que los cargos de la misma no desarrollan suficientemente el vicio de inconstitucionalidad alegado. Como ya se dijo, el libelo se estructura sobre la afirmación de que el parágrafo en cuestión no tuvo los ocho debates reglamentarios, para demostrar lo cual se precisa que el texto del proyecto de acto legislativo no fue incluido en la ponencia para primer debate en el Senado y tampoco en la ponencia para segundo debate en la plenaria. En el fondo, lo que el demandante plantea es un vicio de inconstitucionalidad por violación del principio de consecutividad de los proyectos de ley. Sin embargo, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, para que un cargo de inconstitucionalidad por violación de dicho principio se considere sustancialmente apto, se requiere que el demandante demuestre, no sólo que el artículo impugnado es nuevo, sino que su contenido normativo no tiene conexión alguna con el proyecto en el cual se inserta; en otras palabras, que aquél resulta absolutamente novedoso al continente normativo.”
Por su parte, en la Sentencia C-242 de 2005 reiteró la Corporación:
“La Corte encuentra, de otra parte, que la acusación contra el primer inciso del parágrafo 1° del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2003 en relación con el supuesto desconocimiento del mandato superior (art. 375 C.P.) que establece la exigencia de ocho debates en el trámite de los actos legislativos fue formulada por el actor en términos prácticamente idénticos a los que en su momento se formularon por el demandante en el proceso D-5203 que culminó con la Sentencia C-1124 de 2004.
En consecuencia al respecto deben reiterarse los argumentos que se expusieron en dicha sentencia y que llevaron a la Corte, como ha de ser en el presente caso, a inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.”
Así las cosas, en el asunto que en esta oportunidad se pone a consideración de la Corte, la Corporación adoptará una decisión similar a la tomada en las Sentencias C-992 de 2001, C-1124 de 2004 y C-242 de 2005 ya que, como se dijo inicialmente, frente al parágrafo transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, el actor se limita a señalar que “se trató simplemente de una novedad introducida en la segunda vuelta, carente de debate alguno”, sin entrar a justificar el por qué tal inclusión es a tal punto novedosa que termina por desconocer el principio de consecutividad del proyecto que concluyó con la expedición del acto legislativo en cita.
En efecto, aun cuando el demandante sustenta la acusación en el trámite legislativo seguido por la norma acusada, haciendo un recuento detallado del mismo, en ninguna parte señala en que medida el texto impugnado afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o, en su defecto, constituye un tema nuevo que no guarda relación de conexidad con lo debatido inicialmente y con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005. Por esta razón, la Corte se inhibirá de analizar de fondo el cargo por violación del principio de consecutividad y así lo dispondrá expresamente en la parte resolutiva de la Sentencia.
4. La Corte Constitucional sólo tiene competencia para pronunciarse sobre los cargos formulados en la demanda de manera clara y precisa.
En su concepto de rigor, el señor Procurador General de la Nación decidió adicionar la acusación formulada por el actor contra el parágrafo transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, solicitándole a la Corte su declaratoria de inexequibilidad, “por haberse incurrido en un vicio de procedimiento en su formación consistente en haberse aprobado dicha norma cuando previamente había sido negada en dos ocasiones en la plenaria de la Cámara de Representantes, durante el trámite del respectivo proyecto en su segundo periodo”.
Sobre el punto sostiene que, en la medida en que el actor menciona en la demanda la existencia de dos iniciativas que a su juicio guardan relación con la norma acusada, las cuales a su vez fueron negadas en segunda vuelta en plenaria de la Cámara de Representantes, “el principio pro actione obliga al Ministerio Público a revisar el cargo desde esa perspectiva y a la luz de las normas de trámite de proyectos de acto legislativo que le son aplicables, las cuales también fueron citadas expresamente en su razonamiento por el accionante”.
En relación con este hecho, recuerda la Corte que, tal y como lo ha precisado en las Sentencias C-717 de 2003, C-572 de 2004, C-888 de 2004 y C-353 de 2006, de manera general, el examen de inconstitucionalidad de una norma debe limitarse a los cargos contenidos en la demanda, es decir, a aquellas acusaciones que han sido objeto de valoración para su admisión por parte del propio órgano de control constitucional, y que también han sido materia de pronunciamiento por quienes voluntaria u obligatoriamente intervienen en el proceso de constitucionalidad.
En el caso concreto de los actos legislativos, si bien inicialmente la Corte había sostenido que su revisión por vicios de forma debía ser integral, a partir de la Sentencia C-543 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) dejó en claro que, en cuanto el control constitucional de los actos legislativos no es de carácter oficioso sino rogado, la Corte sólo tiene competencia para pronunciarse sobre aquellos vicios planteados en debida forma por el actor en la respectiva demanda. Se anotó en dicha Sentencia lo siguiente:
“Caber agregar que como el control constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes”.
El carácter estrictamente rogado del examen constitucional de los actos legislativos, lo ha explicado la jurisprudencia, “deriva no sólo de que dichas reformas constitucionales no son objeto de un control oficioso o automático sino además del hecho de que la Constitución prevé un término de caducidad de un año para las demandas dirigidas contra todo acto reformatorio de la Constitución (CP art. 379)”[4][4]. En ese contexto, ha precisado que, si fuera suficiente con que el actor u otro interviniente citaran un vicio específico que pudiera tener un acto legislativo para que la Corte estuviera obligada a examinar integralmente esa reforma constitucional, “entonces las finalidades del término de caducidad previsto por la Carta en estos eventos no se cumplirían, pues la reforma podría ser declarada inexequible por un cargo que nunca fue formulado por ningún ciudadano dentro del año siguiente a la promulgación de la reforma”[5][5].
La posición adoptada por la Corte en la Sentencia C-543 de 19998, fue a su vez reiterada en la Sentencia C-487 de 2002 (M.P. Alvaro Tafur Galvis), en la que, al examinar la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2001, se consideró que en relación con el control de constitucionalidad sobre los vicios de forma de tales actos se debía seguir “[m]as bien el criterio fijado en la Sentencia C-543 de 1998 que optó, de manera unánime, por el entendimiento de que en materia de control de dichos actos la competencia de la Corte se limita al análisis de los cargos planteados en la demanda”. En este último pronunciamiento, la Corte coincidió en que “[l]as características particulares del trámite de dichos actos que involucran el ejercicio de la atribución constituyente reconocida al Congreso por la Carta, unidas a la clara limitación que hace el artículo 241-1constitucional al control de los vicios de procedimiento invocados por los ciudadanos dentro del límite temporal que fija el artículo 379Ibidem”, coadyuvan a reafirmar la tesis de que la competencia de la Corte en materia de control constitucional de actos legislativos por vicios de forma, está limitada a los cargos formulados en la demanda.
Esta misma línea de interpretación la recogió luego la Corporación en la Sentencia C-614 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), al revisar una demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 1°, 2° y 3° del Acto Legislativo 01 de 2001. En esa oportunidad expreso la Corte:
Por otra parte, la Corte ha precisado que el control de constitucionalidad de los actos legislativos se limita al examen de los cargos por vicios de procedimiento planteados en la demanda. Sobre este particular, la Corte en Sentencia C-543 de 1998 expresó que “... como el control constitucional de los actos legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes”, tesis que fue recientemente reiterada en la Sentencia C-487 de 2002.
Quiere esto decir, que no basta con que se demanda un Acto Legislativo por un vicio de procedimiento que de algún modo sea predicable de todo el cuerpo normativo, para que de manera oficiosa la Corte deba proceder a un examen minucioso y exhaustivo de todo el procedimiento surtido durante el trámite de la reforma, a efecto de establecer si hubo algún vicio en aspectos tales como la iniciativa, la publicación del proyecto, de las ponencias o de los textos aprobados, el quórum, los principios de identidad y de consecutividad, etc.
Aparte de las anteriores consideraciones, esta Corporación ha señalado que el control de constitucionalidad por vicios de procedimiento en un Acto Legislativo debe limitarse a los cargos formulados por los demandantes en atención a las particulares características del trámite de reforma, a la limitación prevista en el artículo 241-1 de la Constitución y a la limitación temporal establecida en el artículo 379 superior”.
Recientemente, a través de las Sentencias C-717 de 2003, C-572 de 2004, C-888 de 2004 y C-242 de 2005, la Corte ha reafirmado su posición sobre el carácter rogado del control constitucional ejercido contra actos reformatorios de la Constitución por vicios de forma, precisando en ellas que el mismo se circunscribe, única y exclusivamente, al estudio de los cargos formulados en debida forma por el actor en la demanda.
Así, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional sobre la materia, la Corte debe entonces abstenerse de valorar la acusación formulada por el Ministerio Público contra el parágrafo transitorio 5º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, por no haber sido planteada como cargo en el libelo acusatorio. Aun cuando la Agencia Fiscal sostiene que el vicio planteado surge del propio contexto de la demanda, para la Corte es claro que, formal y materialmente, la acusación del actor giró, única y exclusivamente, en torno a la presunta violación del principio de consecutividad por la introducción de un texto nuevo en segunda vuelta que no fue debatido en la primera.
No desconoce el Tribunal que el actor, al referirse al trámite legislativo que surtió la norma acusada, hizo mención a distintos sucesos entre los que se cuenta el expresado por el señor Procurador. Sin embargo, los mismos no son planteados formalmente como cargos de inconstitucionalidad ni tampoco revisten tal connotación, razón por la cual no pueden ser objeto de evaluación y valoración por la Corte sin exceder el ámbito de sus competencias constitucionales y legales. Sobre este aspecto, se destaca lo dicho por la Corte en la Sentencia C-572 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), en el sentido de sostener que la existencia de un término de caducidad, que muestra la intención del Constituyente de dar firmeza a las reformas constitucionales y de sustraerlas de un control integral y automático por la Corte, le impone al ciudadano el deber de concretar y especificar con claridad y certeza, y no de forma abstracta y genérica, el cargo inconstitucional, esto es, la obligación de indicar el vicio de trámite en que incurrió el Congreso y cómo éste resulta contrario a la Constitución, circunstancia que no tuvo lugar en el presente caso frente a la hipótesis planteada por el Ministerio Público.
PRIMERO.-ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-178 del 14 de marzo de 2007, que declaró EXEQUIBLE el inciso sexto del artículo primero del Acto Legislativo 01 de 2005, por el cargo de violación del principio de consecutividad.
SEGUNDO.-Declararse INHIBIDA para conocer del cargo relativo a la violación del principio de consecutividad, formulado contra el parágrafo quinto transitorio del artículo primero del Acto Legislativo 01 de 2005, por ineptitud sustantiva de la demanda.
[1][1] Cabe precisar que el Acto Legislativo 01 de 2005 fue publicado en el Diario Oficial N° 45.980 del 25 de julio de 2005, y a su vez corregido mediante el Decreto 2576 del 27 de julio de 2005, publicado en el Diario Oficial N° 45.984 del 29 de julio de 2005.
[2][2] El inciso sexto del Artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 dice “Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente. Sin embargo, la ley podrá determinar los casos en que se puedan conceder beneficios económicos periódicos inferiores al salario mínimo, a personas de escasos recursos que no cumplan con las condiciones requeridas para tener derecho a una pensión.”
[3][3] Véase, entre otras, las Sentencias C-487 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-614 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-332 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[4][4] Sentencia C-572 de 2004, M.P. (E) Rodrigo Uprimny Yepes.
[5][5] Sentencia Ibídem.