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Timestamp: 2018-05-26 21:54:09+00:00
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Multa por corte de árvores sem autorização em São Paulo - Jus.com.br | Jus Navigandi
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Imposição de multa por corte de árvores sem autorização.
Análise crítica da juridicidade das autuações realizadas pela prefeitura de São Paulo
Imposição de multa por corte de árvores sem autorização. Análise crítica da juridicidade das autuações realizadas pela prefeitura de São Paulo
Luciano Batista de Oliveira
Publicado em 12/2012 . Elaborado em 09/2012 .
É feito um exame crítico das autuações da Prefeitura de São Paulo sem embasamento legal, aproveitando-se de um tipo aberto, a fim de preservar o meio ambiente da máxima maneira, o que caracteriza moldar a legislação a uma premissa teórica já definida, mas não aceita legislativamente.
A Prefeitura do Município de São Paulo (PMSP) caracteriza cortes de árvores em imóveis particulares como sendo a prática concreta de infração administrativa tipificada no artigo 72, inciso I, do Decreto n.º 6.514/2008, no qual está expresso: “destruir, inutilizar ou deteriorar: bem especialmente protegido por lei, ato administrativo ou decisão judicial”. Ao assim considerar os atos de corte ou poda de árvore sem autorização, impõe multa no importe R$ 10.000,00 (dez mil reais).
A hipótese do presente artigo é que ofrisado do artigo 72, inciso I, não tipifica o ato de extrair árvore ou conjunto arbóreo sem autorizaçãoe aimpossibilidade de subsunção ocorre em razão dos apontamentos abaixo.
O artigo 72, inciso I, Decreto n.º 6.514/2008, quando devidamente interpretado e, em especial, noseu contexto normativo (interpretação sistemática), leva à constatação clara que tipifica ato infracional contra bens de natureza cultural.
No entanto, pode-se considerar o corte sem autorização de conjuntos arbóreos como a caracterização de atos contra um bem cultural?Para a solução de tal questão, buscar-se-á demonstrar que a valoração jurídica de conjuntos arbóreospode ocorrer em dois planos distintos e independentes, que são:
(i)Considerados em sua função ecológica (estritamente natural) ao meio urbano, ou;
(ii)Consideradosem sua função extrínseca[1] como bem cultural, desde que respeitado e preenchido um rol de conceitos e requisitos legais que permite a caracterização de um bem cultural juridicamente tutelado.
No decorrer do exame dessa dupla valoração sobre conjuntos arbóreos, demonstrar-se-á que a PMSP considera os conjuntos arbóreos cortados sem autorização como atos contra bens naturais considerados em razão de sua função ecológica ao meio ambiente urbano precipuamente, e não comobens culturais.
Essa constatação resultará no fato de que a PMSP impõemultas manifestamente ilegais, haja vista a inexistência de subsunção do ato de cortar ou extrair árvores sem autorização ao tipo do artigo 72, inciso I, do Decreto 6.514/08.
Ao se constatar tal fato, apontar-se-á as violações legais resultantes e os efeitos sobre o auto de infração eivado de tal ilegalidade.
Por fim, demonstrar-se-á que a insistência da PMSP ao tentar tipificar dessa forma ilegal as condutas de corte de conjunto arbóreo sem autorização só tem um motivo: negar vigência à aplicação da Lei Municipal n.° 10.365/87 que tipifica a referida ação precisamente.
Essa, então, é a hipótese do presente artigo e esses são os principais argumentos que unidos formam o discurso jurídico construído. Agora por diante, buscar-se-á concretizar o pretendido.
2 – Da interpretação do artigo 72, inciso , do Decreto nº 6.514 de 2008
O Decreto n.º 6.514/08, na sua terceira seção, traz à baila um conjunto de atos infracionais administrativos contra o meio ambiente, este entendido em seu sentido lato, ou seja, o meio ambiente considerado em sua totalidade (um ponto de vista holístico) ou, conforme preconiza Édis Milaré, de uma visão sistêmica [2], compreendendo todos os bens físicos, biológicos (fauna e flora), bem como os do meio ambiente antrópico que se relacionam, por meio de condições, leis (naturais ou humanas), influências e interações de ordem química, física e biológica (Cf. art. 3º, inciso I, da Lei n.º 6.938/87), formando um tudo que nos rodeia (no sentido de meio = “em torno de”), e que é estritamente necessário à nossa existência e vida, bem como à vida de todos os seres vivos. [3][4]
Da ideia geral de meio ambiente, no Decreto n.° 6.514 de 2008 são tipificados in abstrato atos infracionais administrativos que se referem a condutas singulares e concretas contra bens ambientais específico, resultando na seguinte estrutura legal:
Das infrações contra a flora
Das infrações contra o ordenamento urbano e o patrimônio cultural
Das infrações administrativas contra a administração ambiental
Em tal subdivisão existe um deslize analítico. Parte-se do conceito lato de meio ambiente para as espécies de meio ambiente[5], e deste para bens ambientais especialmente protegidos contra os quais condutas ilegais são tipificadas para fins de repressão administrativa.
O artigo 72, inciso I, está inserido em tal lógica. Está tipificado na quarta subseção, da terceira seção do Decreto, visando à proteção do ordenamento urbano e do patrimônio cultural. Tal localização no Decreto, por conseguinte, gera indícios que o bem ambiental protegido pelo referido artigo é componente do ordenamento urbano ou do patrimônio cultural, mas ainda não se sabe a qual dos dois em específico.
Seguindo o raciocínio, parte-se para o exame somente na subseção IV. Com tal análise, temos outros indícios. Constatamos que a subseção é composta por 04 (quatro) tipos infracionais arrolados em 04 (quatro) artigos diferentes, isto é, do artigo 72 ao artigo 75; e cada um é condizente com um tipo de bem ambiental. [6] Porém, um exame em conjunto dos artigos referidos demonstram certa tendência à proteção do patrimônio cultural. Veja abaixo.
Motivo da proteção
Alterar o aspecto ou estrutura
Edificação ou local especialmente protegido por lei, ato administrativo ou decisão judicial
Em razão do valor paisagístico, ecológico, turístico, artístico, histórico, cultural, religioso, arqueológico, etnográfico ou monumental
Promover construção
Solo não edificável
Em função de seu valor paisagístico, ecológico, artístico, turístico, histórico, cultural, religioso, arqueológico, etnográfico ou monumental
Artigo 75, parágrafo único
Pichar, grafitar ou por outro meio conspurcar.
Monumento urbano ou coisa tombada
Claramente, os artigos se referem a bens de natureza cultural [7], bastando examinar os motivos de proteção (de cunho paisagístico, histórico, cultural, religioso, arqueológico, etnográfico ou monumental), valores tais que servem como fatores de identificação para que o Poder Público, em conjunto com a comunidade, considere tais bens como culturais e dignos de proteção jurídica.
Porém, tal ilação permite constatar apenas indícios que o artigo 72, inciso I, do Decreto n.° 6.514 de 2008 protege um bem cultural. Feita tal análise contextual, levanta-se a grande questão: o artigo 72, inciso I, se refere à proteção de qual bem, o ordenamento urbano ou o patrimônio cultural?
Entendemos que seja o patrimônio cultural. Antes, no entanto, é importante abordarmos e dimensionarmos o conceito de patrimônio cultural e bem cultural, pois um está conceitualmente ligado ao outro, sendo de extrema importância tal visualização.
Entende-se por patrimônio cultural[8]o conjunto de bens referentes à ação, à memória e à identidade do povo brasileiro, e, em razão de tal fator, merece tutela específica do Estado[9], o que ocorreu com a positivação de sua proteção no artigo 216 da Constituição Federal (CF), alcançando todos os bens e manifestações aptos a contribuir à formação e à afirmação dos valores culturais do povo brasileiro.[10] E, em tal guarida constitucional, incluem-se a proteção também a formas de expressão, tais como: os modos de criar, fazer e viver; as criações científicas, artísticas e tecnológicas; as obras, os objetos, os documentos, as edificações e os demais espaços destinados às manifestações artísticas e culturais; os conjuntos urbanos e os sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico (art. 216, caput, CF).
Por sua vez, os bens culturais são aqueles que constituem e integram o patrimônio cultural (uma universalidade de direito), formado por bens portadores de memória, pois representam o caminho percorrido, por meio de fatos e acontecimentos que construíram a nossa história, a nossa ação e a nossa identidade enquanto povo brasileiro.[11]
Assim, o fator marcante dos bens culturais é remontarem à memória do povo brasileiro, memória essa que pode se localizar no passado próximo ou remoto ou, ainda, a fatos presentes detentores de valor singular. E sua valoração jurídica diz respeito à evocação cultural que eles garantem, sendo, por conseguinte, bens infungíveis, não podendo ser substituídos por outros de mesma espécie, quantidade e qualidade.[12]
Feita a devida diferenciação, afirma-se queo Decreto n.º 6.514 de 2008especificamente em seus artigos (do 72 ao 75) tutela bens culturais. Uma questão, no entanto, deve ser levantada: o que leva um bem a ser cultural e merecer o resguardo jurídico?Para Anderson Furlan e William Fracalossi o fator identificador é quando o bem é considerado como essencial à identidade de um povo e à sua memória coletiva, devendo ser preservado a presente geração, bem como para ser transmitido às gerações futuras.[13] E quem identifica que tal bem preenche tais requisitos é o Poder Público em conjunto com a comunidade, em conformidade com o exposto no artigo 216, §1º, da CF.
Nesse contexto, nada mais legitimo que a comunidade cooperar. Segundo Édis Milaré, tal participação é fundamental, pois nada mais legitimo que a própria comunidade assim proceder, pois é do “seio” dela que os bens culturais florescem e se sedimentam, tendo a identificação um caráter mais valoroso em relação a um laudo técnico - a sensibilidade do povo, nesse contexto, torna possível a preservação duradoura do bem identificado como ambiental/cultural.[14]
E o modo de proteção de tais bens ocorre de três formas: pela via administrativa, pela via legal ou por meio da via judicial.
A via administrativa é realizada por meio de “inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação” (art. 216, §1º, CF).
A via legal, segundo Milaré , ocorre “através de lei específica, ou em lei de uso do solo”, determinando a preservação de certo bem, “desde que resultem claras as limitações do regime jurídico da coisa que se pretende proteger”.[15]
E, por fim, a via judicial é realizada por intermédio de instrumentos de proteção de natureza judicante como, por exemplo, a ação civil pública que visa à proteção de direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, entre outras finalidades (Lei n.º 7.347/85).
Com base no exposto acima, pode-se concluir sinteticamente as seguintes assertivas:
a) O bem cultural ambiental é identificado quando for essencial à identidade de um povo e à sua memória coletiva, devendo ser preservado a presente geração e para ser transmitido às gerações futuras, devendo tal identificação ser realizada pelo Poder Público, mais a comunidade, e;
b) Tal proteção é realizada por meios administrativos, legais específicos ou judiciais.
E tais afirmações servirão de subsídio teórico à análise do artigo 72, inciso I, do Decreto n.º 6.514 de 2008, e à tipificação da infração administrativa ambiental realizada pela PMSP, o que será realizado adiante.
2.1 – O artigo 72, inciso I, do Decreto n.º 6.514 de 2008 tipifica conduta contra um bem cultural
No artigo 72, inciso I, do Decreto n.º 6.514/08 está expresso que a conduta tipificada é “destruir, inutilizar ou deteriorar (...) bem especialmente protegido por lei, ato administrativo ou decisão judicial”. Por meio de exame preliminar, contata-se que o referido tipo é nebuloso, porque deixa em aberto inúmeras questões definidoras dos atos e do objeto em concreto a serem subsumidos ao comportamento legal infracional. Algumas constatações de tais problemas são: destruir, inutilizar ou deteriorar qual bem? Por que esse bem deve ser especialmente protegido? O que torna esse bem especial para ser resguardado pela via legal, pela administrativa e pela judicial?
Conclusão clara é que a interpretação isolada do artigo não permite conclusão satisfatória. Qualquer outra afirmação em sentido contrário sempre representará um pronunciamento retórico e sem embasamento jurídico.
A percepção indicativa que talvez o artigo 72, inciso I, proteja um bem cultural em função dos objetos ambientais que os demais artigos resguardam é fortificada quando se examina o inciso II, do artigo 72, do Decreto n.º 6.514 de 2008, no qual está expresso que a conduta a ser punida administrativamente é “destruir, inutilizar ou deteriorar (...) arquivo, registro, museu, biblioteca, pinacoteca, instalação científica ou similar protegido por lei, ato administrativo ou decisão judicial”.
Da leitura do referido inciso II, pode-se concluir duas assertivas:
a) Protege bens de natureza cultural-ambiental (museu, pinacoteca, registro) em razão do valor de cada um, e;
b) Protege bens culturais que são concretos e singulares – o arquivo, o registro, o museu, a biblioteca, a pinacoteca, a instalação científica ou similar (o artigo “a” ou “o” define o bem singularmente).
Se o inciso II se refere nitidamente à proteção ambiental de bens culturais, não se pode negar que o inciso I assim também não faça. Ambos os incisos formam uma estrutura lógica legal. Não se pode, assim, afirmar que cada um se refere a bens distintos (o primeiro protegendo ordenamento urbano e o outro o patrimônio cultural, por exemplo), sob pena de violação da boa lógica, do bom senso e do devido paralelismo conceitual.
Em função do todo o exposto, pode-se concluir outras duas assertivas:
a) O artigo 72, inciso I, está em meio a outros artigos que protegem bens culturais, e;
b) A própria estrutura do artigo 72 tem por finalidade proteger bens culturais.
Logo, o inciso I, do artigo 72, do Decreto n.º 6.514 de 2008 também protege bens ambientais de natureza cultural, devendo, neste momento, ressaltar quais bens. Para obter a resposta de tal questão, deve-se fazer novamente uma leitura conjunta do inciso I com o inciso II, do artigo 72.
A análise do inciso II permite a conclusão clara que visa resguardar bens culturais de natureza material e que são específicos – arquivo, registro, museu, biblioteca, pinacoteca, instalação científica ou similar. Diferentemente, o inciso I se refere somente a “bem”. É um substantivo não precedido de um artigo definido (“o”) que indique o resguardo de uma única coisa singularmente. Assim, pode-se subsumir que tanto artigos definidos (“o” bem) como indefinidos (“um” bem) podem preceder tal substantivo.
E dessa ilação, entende-se o seguinte: o substantivo “bem” trata-se de um substantivo genérico, cuja finalidade é a indicação de um conjunto amplo de coisas, cuja natureza intima guarda ligação com o conceito do substantivo. No caso, porém o conceito de bem não se torna nítido em per si, necessitando de complemento conceitual com a análise dos termos “especialmente protegido” que o pós-cede, os quais dão a entender que a coisa a ser protegida tem um valor singular em si que enseja o seu resguardo. E o conceito de bem tem outro complemento: o da leitura em conjunto com o inciso II, que indica, conforme já explicitado, a proteção de bens culturais específicos. Ora, se o inciso II protege bens culturais singulares, o inciso I protege bens culturais, mas com base em um prisma mais amplo: indica termo genérico “bem” a permitir o enquadramento da maior gama possível de bens culturais, cuja natureza é reconhecida por lei, ato administrativo ou decisão judicial.
Robustecendo a referida assertiva, vale a pena fazer alusão aos ensinamentos do doutrinador Luiz Régis Prado ao analisar o artigo 62, inciso I, da Lei 9.605 de 1998 (que é a base do artigo 72, inciso I). O autor enfatiza a natureza genérica do termo “bem”, concluindo que visa proteger bens culturais de natureza material ou imaterial (o folclore, a história, a musicalidade nacional, a tradição culinária), fazendo a análise combinada do artigo 62, inciso I, com o artigo 216 da CF. Por fim, salienta que a identificação da natureza cultural do bem deve ser realizada pelo Estado por meio de tombamento, desapropriação, inventários, vigilância e registros, em conformidade com o artigo 216, parágrafo único, da CF.[16][17]
O termo “bem”, portanto, refere-se a bens de natureza material ou imaterial, o que dá espaço à autoridade competente enquadrar no tipo diversos bens culturais. Mas tal liberdade deve ser encarada no sentido de enquadrar a maior quantidade de bens ambientais que preencham os requisitos constantes do próprio inciso I, do artigo 72, e da lógica da quarta subseção, da terceira seção, do Decreto n.º 6.514/08, quais sejam:
i) Bens que tenham valor de bens culturais para comunidade, identificados assim como sendo aqueles necessários a presente geração e às futuras, e;
ii) Que tal identificação esteja claramente delineada em ato legal, em ato administrativo ou judicial. [18]
Após essa interpretação sistemática e textual que demonstrou o real sentido do artigo 72, inciso I, do Decreto n.º 6.514 de 2008, buscaremos contextualizar a interpretação de tal dispositivo, demonstrando que efetivamente protege um bem cultural. A análise será realizada por meio da exposição de um case jurisprudencial.
2.1.1 – Análise judicial
Poucos exames a doutrina ambiental fez do Decreto n° 6.514 de 2008. O que existe se refere a uma interpretação incipiente e superficial. Doutro parte, a jurisprudência criminal em muito contribui com a análise da Lei n.° 9.605 de 1998, firmando um entendimento já sedimentado.
A citação da jurisprudência criminal é importante no contexto presente, pois muitos dos artigos do Decreto 6.514 de 2008 são reproduções fiéis de artigos da Lei de crimes ambientais, o que se repetiu no caso do artigo 72, inciso I. Veja a igualdade (não se trata de semelhança):
ARTIGO 72, INCISO I, DO DECRETO 6.514 DE 2008
ARTIGO 62, INCISO I, DA LEI N.° 9.605 DE 1998
“Art. 72. Destruir, inutilizar ou deteriorar:
I - bem especialmente protegido por lei, ato administrativo ou decisão judicial”.
“Art. 62. Destruir, inutilizar ou deteriorar:
Com tal igualdade, diferenciando apenas o modo de repressão (um administrativo e o outro penal), entendemos que o embasamento teórico trazido pela jurisprudência criminal é válido e de muita relevância.
No caso, citar-se-á acórdão prolatado nos autos da apelação n.° 6054 – RN. Nessa apelação, discutiu-se a aplicação ou não do artigo 62, inciso I, da Lei n.° 9.605 de 1998. Segundo os réus, não haveria a tipicidade da conduta estampada no referido artigo em razão de que o bem lesado (“Gruta do Vítor”) não teria relevância histórica, não caracterizando uma cavidade natural subterrânea – a popular “caverna” – para fins legais.[19] Entretanto, a Desembargadora Margarida Cantarelli entendeu que o argumento não merecia guarida, porque o bem lesado (“Gruta do Vítor”) teria proteção legal em razão de ser uma caverna natural, de acordo com o artigo 1° do Decreto n.° 99.556 de 1990; e, ainda, afirmou que não caberia às partes atribuir status de patrimônio cultural à referida gruta e, sim, ao IBAMA, órgão administrativo competente.[20]
A essencialidade da citação de tal decisão está no motivo de que a sua ratio decidendi demonstra de forma clara que a interpretação do artigo 62, inciso I, da Lei n.° 9.605 de 1998, deve ser realizada no sentido de demonstração do bem cultural atingido, sua importância para ser protegido e os meios legais para a concretização de tal defesa.
Ora, se a interpretação oficial do referido artigo é realizada dessa forma, o que se pensar do teor do artigo 72, inciso I, do Decreto n.° 6.514 de 2008, que é uma cópia do crime ambiental em testilha?
Portanto, a resposta é clara: o artigo 72, inciso I, do Decreto n.° 6.514 de 2008, deve ser interpretação no sentido de um tipo administrativo destinado à proteção de bens culturais e de mais nenhum outro, levando em consideração, ainda, os outros requisitos determinados para tal fim – especialmente protegido por meio de lei, ato administrativo ou judicial.
A correta interpretação do artigo 72, inciso I, está demonstrada. Agora em diante analisaremos que um ponto nefrálgico: árvores ou um conjunto arbóreo podem ser um bem cultural?
Advogado sócio do escritório Oliveira & Mattisen Advocacia especializada. Graduado em Direito pela Universidade São Francisco em 2008 e especialista em Direito Imobiliário pela FMU (Faculdades Metropolitanas Unidas) em 2010. Pós-graduando em Engenharia do Meio Ambiente pela FMU (Faculdades Metropolitanas Unidas). Membro da Comissão de Direito Ambiental da Ordem dos Advogados do Brasil, Secção São Paulo (OAB/SP). Ex-Aluno da Escola de Formação da Sociedade Brasileira de Direito Público (SBDP) em 2008, apresentando monografia sobre o tema: A caracterização da Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental pelo Supremo Tribunal Federal. Ex-monitor a Escola de Formação da Sociedade Brasileira de Direito Público (SBDP) em 2011, no curso: Constituição e Política, sob a supervisão do Prof. Me. Daniel Wei Liang Wang. Ex-monitor de Direito Empresarial, sob a supervisão do Prof. Me. Sérgio Gabriel, na Universidade São Francisco, 2008.
OLIVEIRA, Luciano Batista de. Imposição de multa por corte de árvores sem autorização. Análise crítica da juridicidade das autuações realizadas pela prefeitura de São Paulo. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 17, n. 3445, 6 dez. 2012. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/23176>. Acesso em: 25 maio 2018.