Source: https://corte-constitucional.vlex.com.co/vid/-537939466
Timestamp: 2020-07-13 23:28:49
Document Index: 316496754

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 10', 'artículo 15', 'artículo 63', 'artículo 407', 'artículo 332', 'artículo 407', 'artículo 65', 'artículo 56', 'artículo 65', 'artículo 671', 'Artículo 57']

Sentencia de Tutela nº 488/14 de Corte Constitucional, 9 de Julio de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 537939466
En Este Asunto La Acción De Tutela Gira En Torno Al Cumplimiento Del Proceso De Pertenencia Rural Iniciado Por El Actor, Con El Cual Se Hizo Propietario De Un Predio Por Haber Ejercido Su Posesión. El Juzgado Que Tramitó El Proceso Falló A Su Favor Y Ordenó La Respectiva Inscripción En El Folio De Matrícula Inmobiliaria, Pero La Oficina De Registro De Instrumentos Públicos No Acató La Decisión, Alegando Que La Propiedad De Los Terrenos Baldíos Adjudicables, Solo Puede Adquirirse Mediante Título Otorgado Por El Incoder. La Sala Se Pronuncia Respecto A Los Siguientes Aspectos: 1º. La Procedencia Excepcional De La Acción De Tutela Contra Providencias Judiciales Y Actos Administrativos. 2º. El Cumplimiento De Fallos Judiciales. 3º. El Régimen Jurídico Aplicable A Los Bienes Baldíos En El Ordenamiento Nacional Y, 4º. El Conjunto Institucional Dispuesto Para El Cumplimiento Del Desarrollo Rural Y El Acceso Progresivo A La Tierra. Para La Sala, La Negativa De Inscripción Emanada Por El Registrador Público Demandado Se Ajustó Al Marco Constitucional Y Legal Vigente Que Consagra La Imprescriptibilidad De Los Bienes Baldíos. En Esta Medida, Decide Revocar El Fallo De Tutela Que Concedió El Amparo Y Ordenar Al Registrador Accionado, Retirar La Inscripción Realizada En Cumplimiento De Dicha Sentencia Judicial. Igualmente, Deja Sin Efecto Todas Las Providencias Proferidas Dentro Del Proceso Agrario De Pertenencia Y Compulsa Copias Del Expediente De Tutela Al Consejo Superior De La Judicatura, Para Que En El ámbito De Su Competencia, Investigue Disciplinariamente La Actuación Del Juez Que Dio Curso Al Precitado Proceso Sobre Un Presunto Bien Baldío, En Oposición A Las Pruebas Allegadas Y A Las Disposiciones Legales Y Jurisprudenciales Sobre El Asunto. Se Niega El Amparo Solicitado Y, Tras Advertir Que Los Problemas Que Genera La Clasificación Y Adquisición De Bienes Baldíos Es Una Problemática Jurídica Y Social Que Transciende La Situación Concreta Del Actor, Se Imparten Una Serie De órdenes Estructurales A Varias Autoridades, Para Evitar Que Los Mismos Hechos Continúen Ocurriendo En Un Futuro, Así Como Remediar Las Posibles Defraudaciones Al Patrimonio Público Que Hayan Tenido Lugar.
Sentencia citada en: 127 sentencias, 6 artículos doctrinales, 5 disposiciones normativas
Acción de tutela interpuesta por G.E.N. contra la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo (Casanare) y otros.
La S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados J.I.P.P., G.S.O.D. y J.I.P.C., en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:
G.E.N. interpuso acción de tutela contra la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo (Casanare), al considerar vulnerados sus derechos al acceso a la administración de justicia, la seguridad jurídica y la confianza legítima, ante la negativa de la entidad demandada de inscribir la sentencia judicial que declaró a su favor la prescripción adquisitiva sobre un bien inmueble. Fundamenta su solicitud en los siguientes:
1.1. El señor E.N., mediante apoderado judicial, relata que presentó demanda extraordinaria de pertenencia sobre el predio rural denominado “El Lindanal”, ubicado en la vereda “Jagüeyes” del municipio de San Luis de Palenque, departamento de Casanare, con un área de trece hectáreas, más seis mil seiscientos dieciocho punto cuarenta metros cuadrados (13 Hctas + 6618,40 m2)[1].
1.4. El señor E.N. considera que esta decisión es vulneradora de sus derechos constitucionales al debido proceso, el libre acceso a la administración de justicia, la seguridad jurídica y a la confianza legítima. Es por esto que interpone acción de tutela para que el juez constitucional disponga el cumplimiento inmediato de la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo de Orocué. Esgrime que la providencia en cuestión declaró en forma legal su dominio por prescripción extraordinaria y “en ninguna parte del proceso mencionado, se presentó oposición al trámite, que sustentara prohibición o restricción alguna, que justificara que el predio objeto de pertenencia no se pudiera declarar de esa forma”[4].
Aduce que la visión del Registrador seccional desconoció el significado teleológico de los bienes baldíos en el ordenamiento colombiano[5] y que si bien el I. es la entidad del Estado facultada para titular los predios rurales y baldíos con el cumplimiento de los requisitos contemplados en la Ley 160 de 1994, esta norma “jamás está prohibiendo expresamente que la jurisdicción ordinaria conozca de trámites de pertenencia que se adelantan ante los Jueces de la República, en virtud y en aplicación del artículo 1º de la Ley 200 de 1936”[6].
Mediante auto del 5 de noviembre de 2013[7], el Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo admitió la tutela, notificó a la parte accionada y vinculó a la oficina seccional del I. y al Procurador Agrario de Casanare para que se pronunciaran, dentro de los tres días siguientes, sobre los hechos y las pretensiones alegadas.
Contestación de las entidades vinculadas.
Asimismo, reiteró que la entidad encargada de administrar y adjudicar los baldíos nacionales es el I. y es ella la que verifica qué bienes ostentan dicha calidad, hace la visita de inspección a inmuebles y notifica a las personas que puedan tener algún derecho sobre el inmueble. En este sentido, descartó la aplicación de la Ley 200 de 1936 que, por ser contraria a la Ley 160 de 1994, debe entenderse derogada implícitamente.
Superintendencia de Notariado y Registro. Consulta 3463 ante la Oficina Asesora Jurídica. 19 diciembre 2011[9].
ii. Superintendencia de Notariado y Registro. Concepto SNR-2012-EE-17372. Superintendente Delegado para la Protección, R. y Formalización de Tierras. Julio de 2012[10].
iii. I.. Radicado 20121104030. Directora Técnica de Baldíos. 1º de marzo de 2012[11].
“Es así que la obligación de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos es cumplir la ley procediendo a abrir los folios de matrícula que corresponda, bien sea por orden del I. cuando profiere Resoluciones de Adjudicación o por sentencias judiciales cuando declara pertenencias como es el caso que nos ocupa.
Mediante auto del 23 de mayo de 2014[16], el M.S. vinculó a este trámite de tutela al Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al I. (nivel Central), al Superintendente de Notariado y Registro, a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República, en tanto que: (i) son las autoridades que eventualmente ostentarían una obligación primaria respecto de la satisfacción de los derechos fundamentales que se encuentran en discusión; (ii) la decisión que se tome podría involucrarlos directamente, y (iii) atendiendo a que el caso reviste interés público por tratarse de supuestos bienes baldíos de la Nación.
Además de vincular a las entidades mencionadas y correrles traslado de la acción de tutela y sus anexos para que se pronunciaran, se solicitó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural así como al I., responder: (i) ¿cuál es la naturaleza jurídica del bien objeto de discusión y si se puede considerar un terreno baldío? y (ii) ¿cuáles son las políticas públicas vigentes en relación con la asignación de bienes baldíos, particularmente en el departamento de Casanare?
Igualmente, se ordenó al Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué que remitiera el expediente con radicación No. 852302044001-2011-0031, referente al proceso ordinario agrario de pertenencia iniciado por G.E.N. contra personas indeterminadas. Por último, teniendo en cuenta que al fallo de tutela de única instancia le hacía falta la página número dos, se requirió al Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo remitir copia completa de la sentencia dictada el 19 de noviembre de 2013.
Las respuestas allegadas a la S. Quinta de Revisión fueron las siguientes:
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (I.)
En respuesta al auto de pruebas, el I. solicitó decretar la nulidad de todo lo actuado, incluido el proceso de declaración de pertenencia, en tanto no fue vinculado debidamente. Explicó que el artículo 10 del Decreto 3759 de 2009 radicó exclusivamente en la Oficina Asesora Jurídica la función de coordinar la atención de todos los procesos judiciales y extrajudiciales en los que fuese parte la entidad, así como la atención de acciones constitucionales. Así las cosas, “la única notificación válida y que surte efectos respecto de los trámites que implican representación judicial, es la que se realiza mediante la radicación del documento pertinente en la Av. El Dorado CAN, C. 43 No. 57-41 en la ciudad de Bogotá D.C., o las que se remiten al correo electrónico juridica@incoder.gov.co publicado en la página web del Instituto y de administración exclusiva de la Oficina Asesora Jurídica”[17].
Para responder los interrogantes específicos formulados por esta Corporación, la Dirección Técnica de Baldíos remite concepto[19], de acuerdo al cual la base de datos del Instituto Geográfico A.C. identificó que el predio en el municipio de San Luis de Palenque (Casanare), con 9 hectáreas y 4000 metros cuadrados, no cuenta con matrícula inmobiliaria. Así las cosas, concluye que “si el predio en consulta no reporta folio de matrícula inmobiliaria se presume un baldío de la Nación, susceptible de adjudicación por el I.”[20].
Lo anterior, sumado a que el accionante tampoco se encontraba registrado en la base de datos como víctima del desplazamiento, conduce a la entidad a sostener que “existen argumentos mínimos para adelantar un estudio más detallado del predio y en su defecto, un proceso de clarificación de la propiedad, también de competencia exclusiva del I., en atención a la evidencia sumaria que indica la claridad de baldío del predio objeto de estudio”[21].
Por último, el Instituto pone de presente que los procedimientos de titulación de baldíos en todo el país se adelantan conforme a los requerimientos y restricciones estipuladas en la Ley 160 de 1994 y sus Decretos Reglamentarios, además de responder a criterios de priorización como microfocalización de territorios por desplazamiento forzado y el respeto por las áreas de explotación de recursos naturales no renovables. En todo caso, el escrito reconoce que a la fecha “[e]l I. no cuenta con un inventario de bienes baldíos de la Nación”[22].
“1. No son competentes los jueces para decretar la pertenencia de terrenos baldíos rurales que no han salido del dominio del Estado, porque la única forma de adquirir su dominio, es por medio de título originario expedido por el Estado, es decir, según la Ley 160/94, mediante resolución de adjudicación hecha por I..
No es viable el registro de sentencias judiciales que declaren la pertenencia de bienes inmuebles rurales que no han salido del dominio del Estado (baldíos) y por tanto no tienen folio de matrícula inmobiliaria. Y ello porque en la labor de calificación, el Registrador debe hacer un examen jurídico del documento, acerca de la validez y eficacia, de los títulos presentados, observando que los mismos cumplan con los requisitos tanto de forma como de fondo, esta labor de calificación se apoya en el principio de legalidad, en virtud del cual los registradores deben analizar los documentos radicados, y establecer si son admisibles para registro, o rechazarlos para que se subsanen sus defectos”[25].
Juzgado Promiscuo de Familia Paz de Ariporo.
El Contralor Delegado para el Sector Agropecuario (E) sostuvo que las obligaciones de la entidad en nada se relacionan con los hechos y peticiones formuladas específicamente por el actor en su escrito de tutela. Sin embargo, atendiendo a que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el I. son sujetos de control a través de la Contraloría Delegada, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la aludida Resolución Orgánica 7325 de 2013, sometió a consideración de la Corte dos informes[29] relacionados con algunos hallazgos en la adjudicación y administración de los bienes baldíos en el país:
i- Informe de Actuación Especial (ACES) sobre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –I.-. Actuación Especial sobre la Acumulación irregular de predios Baldíos en la Altillanura Colombiana (año 2012) No. 0068 de febrero de 2014. Documento que da cuenta del marco institucional para la administración de baldíos en Colombia, la gestión irregular de estos, el daño patrimonial al Estado y la acumulación irregular de predios de origen baldío en la altillanura. 120 folios.
De acuerdo al informe presentado por la Secretaría General de la Corte Constitucional, la Procuraduría General de la Nación y el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué (Casanare) no allegaron respuesta alguna[30].
De los antecedentes referidos, la S. de Revisión encuentra que la acción de tutela gira en torno al cumplimiento del proceso de pertenencia rural iniciado por el señor G.E.N., con el cual se hizo propietario del predio denominado “El Lindanal”, por haber venido ejerciendo posesión. El Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué falló a su favor y ordenó la respectiva inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria. Sin embargo, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo no acató esta decisión, alegando que la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables solo puede adquirirse mediante título otorgado por el I..
En sede de revisión, el I. reprochó que no fue debidamente vinculado al proceso ordinario de pertenencia ni a la acción de tutela, pese a ser la entidad responsable de la administración y adjudicación de bienes baldíos. La Superintendencia de Notariado y Registro, por su parte, explicó por qué estas tierras no pueden ser objeto de prescripción adquisitiva en el ordenamiento nacional y defendió la negativa del registrador seccional expresada a través de la nota devolutiva, como una expresa facultad legal.
Conforme a la demanda y a las contestaciones allegadas, la S. Quinta de Revisión interpreta que la acción de tutela debe estudiar tanto el acto del registrador de instrumentos públicos que negó la inscripción del fallo judicial, como la sentencia de pertenencia sobre un presunto bien baldío, en tanto origen de la controversia legal suscitada. A partir de esto y atendiendo que el juez constitucional tiene la obligación de guardar la integridad y supremacía de la Constitución (art. 241) y la facultad de fallar extra y ultra petita en materia de tutela para hacer prevalecer el derecho sustancial (art. 3 Decreto ley 2591 de 1991)[31], la S. formula los siguientes problemas jurídicos:
La procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y actos administrativos. Reiteración de jurisprudencia[32].
La S. Plena de esta Corporación, mediante providencia C-543 de 1992, si bien declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, previó también la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales al afirmar lo siguiente:
El cumplimiento de los fallos judiciales.
No obstante, en ocasiones muy especiales, asegurar “la vigencia de un orden justo” (CP art. 2), puede significar no acatar una decisión judicial o hacerlo de forma parcial. Al respecto, esta Corporación, en conjunto con otras altas Cortes, ha coincidido en excepcionar los casos de imposibilidad física o jurídica de llevar a cabo la orden original[56]. A manera de ilustración, resulta conducente citar un asunto análogo en el que la S. Octava de Revisión encontró que, ante la imposibilidad de cumplir con la orden original de reintegro de la accionante, el pago de la indemnización resultaba suficiente para dar por satisfecha la orden proferida por el juez administrativo:
“Lo anterior conduce a la S. a concluir sobre la imposibilidad de la Asamblea para cumplir la orden original del fallo del juzgado Segundo Administrativo de Neiva; en consecuencia, no resulta jurídicamente viable obligar a la Asamblea al reintegro de la tutelante, pues actualmente no existe un cargo en el cual pueda ser reubicada.
Teniendo en cuenta todo lo expuesto, considera la S. que no es desproporcionado considerar que el departamento del H. – Asamblea Departamental dio cumplimiento a la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Neiva, el 3 de julo de 2009, a través del pago de la indemnización de perjuicios otorgado a la accionante dentro de las Resoluciones 248 de 2009 y 680 de 2010. Esta forma de cumplimiento no vulneraría el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia de la señora Castillo Murcia, pues estaría justificada por la imposibilidad física y jurídica de reubicarla en dicha entidad”[57].
Ahora bien, en tanto la legitimidad de cualquier Estado se vería resquebrajada si los mismos órganos del poder público, ya por su inactividad ora por su indolencia, estimulan el desacato de las decisiones de los jueces[58], estos eventos -se reitera- son absolutamente excepcionales. No se trata entonces de cualquier inconformidad o diferencia con la decisión judicial, sino de una auténtica imposibilidad de cumplimiento, sea fáctica o jurídica. Para identificar correctamente tales eventos, esta S. de Revisión considera que la valoración sobre la legitimidad o no del incumplimiento deberá valorar criterios como los siguientes:
Régimen jurídico aplicable a los bienes baldíos en el ordenamiento nacional.
De forma unánime, la S. Plena declaró la exequibilidad de las mencionadas normas. Resaltó que en la Constitución Política existe una disposición expresa que permite al legislador asignar a los bienes baldíos el atributo de imprescriptibilidad; a saber, el artículo 63 superior que textualmente reza: “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”. Explicó que dentro de los bienes de uso público se incluyen los baldíos y por ello concluyó que “no se violó el Estatuto Supremo pues bien podía el legislador, con fundamento en este precepto, establecer la imprescriptibilidad de terrenos baldíos, como en efecto lo hizo en las disposiciones que son objeto de acusación”[69].
Ese mismo año, al analizar la constitucionalidad de la disposición del Código de Procedimiento Civil que prohíbe el trámite de la solicitud de pertenencia sobre bienes imprescriptibles[73], la Corte (C-530 de 1996) avaló ese contenido. Dentro de sus consideraciones, destacó que siendo uno de los fines esenciales del Estado la prestación de los servicios públicos, resulta indispensable salvaguardar los bienes fiscales, los cuales están destinados para este fin. Esta limitación en el comercio de los baldíos tampoco quebranta la igualdad en relación con los bienes privados, sobres los cuales sí procede la prescripción adquisitiva, por cuanto “quien posee un bien fiscal, sin ser su dueño, no está en la misma situación en que estaría si el bien fuera de propiedad de un particular. En el primer caso su interés particular se enfrenta a los intereses generales, a los intereses de la comunidad; en el segundo, el conflicto de intereses se da entre dos particulares”.
Esa postura también ha sido defendida por las otras altas Cortes. Por ejemplo, el Consejo de Estado, en un proceso similar al actual, estudió la legalidad de una resolución calendada el 14 de abril de 1987, mediante la cual el Incora estipuló que el inmueble rural denominado “La Familia” era un terreno baldío, pese a que anteriormente el J. del Circuito de Riohacha había declarado la prescripción adquisitiva del predio en favor del actor. La Sección Tercera, en fallo del 30 de noviembre de 1995[89], esgrimió que la prohibición de usucapir bienes baldíos “ha sido una constante en el sistema jurídico colombiano” y en tal sentido una sentencia de pertenencia en sentido contrario no es oponible al Estado, ni siquiera en consideración al principio de cosa juzgada:
“Ahora bien, como el Tribunal aduce, como parte de su argumentación para revocar la resolución impugnada, que el juez promiscuo de Riohacha profirió sentencia de prescripción adquisitiva del dominio del predio La Familia en favor, del demandante Á.E.O.P., la S. advierte que esta sentencia, no es oponible a la Nación, por varias razones: primero, porque como ya se indicó, va en contravía, con toda la legislación que preceptúa que los bienes baldíos son imprescriptibles; segundo, porque el propio proceso de pertenencia, regulado por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, ordenaba la inscripción de la demanda en el registro, requisito que, en este caso, se omitió..., y, tercero, porque si bien es cierto la cosa juzgada merece la mayor ponderación, el mismo estatuto procesal civil en el artículo 332 consagra excepciones, como es el caso previsto en el citado artículo 407, numeral 4”.
De forma similar y en reciente fallo, la S. de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia[90] reiteró la imprescriptibilidad de los bienes baldíos como garantía del interés público y en prevención de solicitudes fraudulentas de pertenencia. Por su importancia, se cita in extenso:
Por esa razón, esta S. afirmó que “hoy en día, los bienes que pertenecen al patrimonio de las entidades de derecho público no pueden ganarse por el modo de la prescripción adquisitiva de dominio, no porque estén fuera del comercio o sean inalienables, como si ocurre con los de uso público, sino porque la norma citada (art. 407 del C. de P.C., se agrega) niega esa tutela jurídica, por ser ‘propiedad de las entidades de derecho público’, como en efecto el mismo artículo lo distingue (ordinal 4°), sin duda alguna guiado por razones de alto contenido moral, colocando así un dique de protección al patrimonio del Estado, que por negligencia de los funcionarios encargados de la salvaguardia, estaba siendo esquilmado, a través de fraudulentos procesos de pertenencia” (sentencia de 12 de febrero de 2001, exp. 5597, citada en el fallo de 31 de julio de 2002, exp. 5812)” (subrayado fuera del original).
Esta jurisprudencia encuentra eco en los conceptos rendidos por las entidades vinculadas en este proceso de revisión. Así, para el I. es claro que “el proceso de declaración de pertenencia no tiene el alcance de cambiar la naturaleza jurídica de un bien baldío, convirtiéndole de imprescriptible a prescriptible”[91]. El documento rendido por la Superintendencia de Notariado y Registro, por su parte, advierte que “[n]o es viable el registro de sentencias judiciales que declaren la pertenencia de bienes inmuebles rurales que no han salido del dominio del Estado (baldíos) y por tanto no tienen folio de matrícula inmobiliaria”[92].
La problemática institucional y social en torno a las tierras baldías: Falta de información y concentración de la propiedad.
No es el objeto de la presente sentencia de tutela presentar un análisis detallado sobre la eficacia de la reforma agraria en el país, ni discutir desde un punto de vista técnico los hallazgos respectivos, pero un mínimo de conciencia sobre la realidad social[99] por parte del juez constitucional se hace indispensable para avizorar la magnitud del problema jurídico sometido a consideración y proveer una respuesta acorde. Como bien ha fijado la S. Plena, el juez no puede pretender defender formalmente la garantía de la Constitución Política y al mismo tiempo ser ajeno a la problemática material del campo y sus habitantes:
“La política de baldíos se examina aquí según archivos solicitados al I., haciendo énfasis en la región de la Orinoquía, donde se han estado haciendo las mayores adjudicaciones en los últimos años. Estos archivos de adjudicación de baldíos muestran bastantes limitaciones para su análisis, puesto que no son consistentes en sus datos, encontrándose muchas falencias, en donde sobre salen, en muchos casos, la falta de datos en aspectos tales como la fecha de adjudicación, la existencia de un cónyuge con sus respectivos datos, número de cédula y sexo del adjudicatario y hasta el área a adjudicar”[102].
Falencia que fue reconocida por el propio I. en su escrito de contestación ante esta Corporación, en el que admite que la entidad todavía “no cuenta con un inventario de bienes baldíos de la Nación”[103]. Tal situación amenaza con desconocer los objetivos constitucionales trazados tanto por la Constitución como por la Ley 160 de 1994, en la medida que si el I., como entidad responsable de la administración de los bienes baldíos[104], no posee un registro fidedigno sobre aspectos esenciales de los predios de la nación, es altamente probable que numerosas hectáreas de tierra estén siendo apropiadas por sujetos no beneficiarios del sistema de reforma agraria y lo peor, que no haya cómo ejercer una auditoria efectiva ante esta falta de datos confiables.
Dicha tendencia regresiva en el campo colombiano fue igualmente señalada por el Programa de Naciones Unidas para el D.H. haciendo uso del índice G., el cual se utiliza como un indicador del grado de concentración de la propiedad. Cuanto más cercano a 1 se encuentre, más concentrada está la propiedad (pocos propietarios con mucha tierra), y cuanto más cercano a cero, mejor distribuida está la tierra (muchos propietarios con mucha tierra). Según los datos recopilados por la Universidad de los Andes y el Instituto Geográfico A.C., para el año 2009 el G. de propietarios ascendió a 0,875, el de tierras a 0,86 y el de avalúos a 0,84. Con preocupación, el informe concluye que Colombia registra una de las más altas desigualdades en la propiedad rural en América Latina y el mundo[108].
El conjunto institucional dispuesto para la efectividad y cumplimiento del desarrollo rural y el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios.
8.1. La S. Plena de la Corte Constitucional ha precisado que el principio de la moralidad no se circunscribe al fuero interno de los servidores públicos “sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad”[109].
8.3. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (I.), por su parte, desempeña una tarea primordial en el proceso de reforma agraria. De conformidad con la Ley 160 de 1994, al Instituto le corresponde administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación y, en tal virtud, adjudicarlas, así como llevar a cabo las acciones que correspondan conforme a las leyes en los casos de indebida apropiación de tierras baldías[115]. La entidad es entonces responsable de ejecutar actuaciones determinantes de clarificación de la propiedad, adjudicación, delimitación o deslinde, extinción del derecho de dominio y recuperación de baldíos indebidamente ocupados[116].
En este propósito la ley faculta a los Procuradores delegados a intervenir en los procedimientos agrarios relativos a la administración y disposición de las tierras baldías de la Nación, a solicitar al I. que se adelanten las acciones encaminadas a recuperar las tierras indebidamente ocupadas y a informar al Ministro de Agricultura sobre las irregularidades o deficiencias que se presenten en la ejecución de la ley agraria.
Según fue reseñado, al señor G.E.N. le fue declarada la pertenencia sobre el predio rural denominado “El Lindanal”, por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué. No obstante, el Registrador de Instrumentos seccional se negó a realizar la correspondiente inscripción en el folio de matrícula, al considerar que se trataba de un bien baldío. Esta negativa dio origen a la presente acción de tutela.
La S. Quinta de Revisión, en atención a las consideraciones presentadas en los capítulos anteriores en torno al régimen de bienes baldíos en el país y en virtud de las facultades extra y ultra petita en materia de tutela, considera necesario juzgar en primer momento (i) la legalidad de la sentencia de pertenencia y posteriormente evaluar (ii) la determinación del Registrador de Paz de Ariporo quien se negó a inscribir el respectivo fallo.
En esta medida, la S. Quinta de Revisión examinará la providencia a partir de la doctrina constitucional de la tutela contra providencias judiciales, advirtiendo de antemano que los criterios de procedibilidad se valorarán desde la óptica del juez constitucional, de quien oficiosamente surge el análisis jurídico, y atendiendo que solo se cuenta con copia simple de la sentencia, en tanto el referido juez se abstuvo de enviar la totalidad del proceso, pese al requerimiento efectuado por esta Corporación.
Lo que sí es preciso señalar es que el expediente sometido a estudio reviste evidente relevancia constitucional. Con el proceso agrario de pertenencia impulsado por el señor G.E.N. se buscó obtener la prescripción adquisitiva sobre un predio rural sin propietarios conocidos. En caso de tratarse de un baldío, la decisión judicial atentaría contra la naturaleza imprescriptible de los bienes del Estado así como contra los propósitos imperiosos trazados por el constituyente en favor de un desarrollo rural que garantice el acceso efectivo a la propiedad de los trabajadores rurales.
Según se desprende del expediente de tutela y de las consideraciones desarrolladas en los capítulos anteriores, la S. evidencia que la providencia dictada por el Juzgado Promiscuo de Orocué incurrió en (i) un defecto fáctico debido a que no valoró acertadamente el folio de matrícula aportado y omitió practicar otras pruebas conducentes para auscultar la naturaleza jurídica del terreno en discusión. Esto, a su vez, condujo a (ii) un desconocimiento del precedente y un defecto orgánico al haberse adelantado un proceso civil de pertenencia sobre un presunto terreno baldío.
En este caso concreto, la Corte encuentra que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué (Casanare) recibió reporte de la Oficina de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo indicando que sobre el predio “El Lindanal” no figuraba persona alguna como titular de derechos reales[136]. En este mismo sentido, el actor G.E.N. reconoció que la demanda se propuso contra personas indeterminadas. Pese a ello, el Juzgado promiscuo consideró que el bien objeto de la demanda es inmueble que “puede ser objeto de apropiación privada”[137].
Así planteadas las cosas, careciendo de dueño reconocido el inmueble[138] y no habiendo registro inmobiliario del mismo, surgían indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por prescripción. En este sentido, el concepto rendido por la Superintendencia de Notariado y Registro correctamente explicó que ante tales elementos fácticos, lo procedente es correr traslado al I. para que se clarifique la naturaleza del inmueble:
“Con lo anterior, se constata que la exigencia de la ley, va encaminada a constatar dentro del proceso que en efecto se están prescribiendo predios privados, y a descartar que se trata de bienes de uso público, como los terrenos baldíos. Es decir, en caso de no existir un propietario inscrito, ni cadenas traslaticias del derecho de dominio que den fe de dominio privado (en desmedro de la presunción de propiedad privada), y que la sentencia se dirija además contra personas indeterminadas, es prueba sumaria que puede indicar la existencia de un baldío, y es deber del J., por medio de sus poderes y facultades procesales decretar las pruebas necesarias para constatar que no se trata de bienes imprescriptibles”[139].
El Juzgado Promiscuo de Orocué no solo valoró las pruebas sobre la situación jurídica del predio “El Lindanal” con desconocimiento de las reglas de la sana crítica, sino que también omitió sus deberes oficiosos para la práctica de las pruebas conducentes que determinaran si realmente era un bien susceptible de adquirirse por prescripción. En efecto, el juez solo tuvo en cuenta las declaraciones de tres vecinos y las observaciones de una inspección judicial[140], para concluir que el accionante había satisfecho los requisitos de posesión[141]. Tales elementos probatorios, aunque reveladores sobre el ejercicio posesorio, ciertamente no son pertinentes ni conducentes para determinar la naturaleza jurídica del predio a usucapir. El juez omitió entonces una prueba fundamental: solicitar un concepto al I. sobre la calidad del predio “El Lindanal”, presupuesto sine qua non para dar inicio al proceso de pertenencia.
En efecto, la sentencia proferida el 20 de noviembre de 2012 declaró que el señor E.N. había adquirido el derecho real de dominio de un predio sobre el cual existen serios indicios de ser baldío. Tal decisión desconoce la jurisprudencia pacífica y reiterada no solo de la S. Plena de la Corte Constitucional[143], sino de las otras altas Corporaciones de justicia[144] que han sostenido la imposibilidad jurídica de adquirir por medio de la prescripción el dominio sobre tierras de la Nación, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 65 de la Ley 160 de 1994
Finalmente, la actuación del juez se encajaría en un defecto orgánico, en tanto este carecía, en forma absoluta, de competencia para conocer del asunto[145]. Debe recordarse que la actuación judicial está enmarcada dentro de una competencia funcional y temporal, determinada, constitucional y legalmente, que de ser desbordada conlleva el desconocimiento del derecho al debido proceso[146]. En este caso concreto, es claro que la única entidad competente para adjudicar en nombre del Estado las tierras baldías es el I.[147], previo cumplimiento de los requisitos legales. Los procesos de pertenencia adelantados por los jueces civiles, por otra parte, no pueden iniciarse –también por expreso mandato del legislador[148]- sobre bienes imprescriptibles.
Es a la luz de lo anterior que se debe examinar la posición del registrador seccional de instrumentos públicos, al negarse a tramitar la inscripción del fallo de pertenencia en favor del señor G.E..
9.2. Legalidad en la actuación del Registrador de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo y ausencia de vulneración de derechos fundamentales al señor G.E.N..
Mediante Nota Devolutiva del 24 de septiembre de 2013, el Registrador de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo se negó a inscribir la parte resolutiva de la sentencia proferida por el J. Promiscuo del Circuito de Orocué. Actuando a través de apoderado judicial[149], el señor G.E.N. radicó acción de tutela el 1º de noviembre de 2013 contra la decisión de la oficina de registro de instrumentos públicos.
En este caso concreto, el señor G.E.N., pese a estar asesorado por un abogado y no haberse comprobado ser sujeto de especial protección constitucional[152], interpuso directamente acción de tutela contra la nota devolutiva. Obvió entonces, sin explicar siquiera por qué no eran idóneos, el recurso de reposición ante el Registrador de Instrumentos Públicos y el de apelación ante el Director del Registro[153]. Tampoco esgrimió la causación de un perjuicio irremediable con la decisión, ni se advierte de los hechos narrados por el accionante ningún motivo para pensar razonablemente en ello. Además, el Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo, al conceder el amparo, ninguna consideración hizo respecto a la excepcional procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto.
Esta inconsistencia habría sido suficiente para declarar improcedente la solicitud impetrada por el señor E.N.. No obstante, y por la relevancia del asunto para la protección del interés público y la correcta administración de justicia, esta S. de Revisión estudiará el fondo del reclamo formulado.
La materialización de un orden justo, como el que propone la Constitución Política de 1991 en su preámbulo, requiere de ciudadanos pensantes y críticos capaces de entender sus derechos y deberes en comunidad, así como de velar por el interés general; sobre todo, cuando se trata de servidores públicos. En este caso concreto, es de resaltar que el registrador seccional de Paz de Ariporo motivó la nota devolutiva invocando el principio de legalidad previsto en la Ley 1579 de 2012 y explicando, a renglón seguido, que “la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables solo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto colombiano de la reforma agraria [hoy I.]”[161].
Por todo lo expuesto, la decisión del a-quo será revocada por esta Corporación. En cuanto al argumento de la igualdad, la S. encuentra que no fue desarrollado en la sentencia de instancia, ni explicado desde qué parámetro se juzgó el supuesto trato discriminatorio. Para finalizar, solo resta aclarar que el artículo 56 de la Ley 1579 de 2012, mencionado por el J. Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo, parte del supuesto de ser un terreno susceptible de prescripción adquisitiva, mientras que el siguiente artículo sí hace referencia a la matrícula de bienes baldíos, los cuales -se reitera- solo pueden ser adjudicados por el I.[162].
Órdenes a impartir para resolver el caso concreto y conjurar la problemática evidenciada.
En el caso concreto del señor E.N., la negativa de inscripción emanada del Registrador Público de Paz de Ariporo se encuentra ajustada al marco constitucional y legal vigente que consagra la imprescriptibilidad de los bienes baldíos. En esta medida, se revocará el fallo de tutela proferido en única instancia por el Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo, el 19 de noviembre de 2013. En su lugar, se negará el amparo al señor G.E.N. y se ordenará al registrador seccional que retire la inscripción realizada en cumplimiento del fallo de tutela del a-quo.
Asimismo, se dejará sin efecto todas las providencias proferidas desde el auto admisorio dentro del proceso agrario de pertenencia, con radicación número 852302044001-2011-0031, iniciado por el señor G.E.N. contra personas indeterminados, incluyendo la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué el 20 noviembre de 2012, mediante la cual se declaró el dominio del actor sobre el predio “El Lindanal”. En caso que el accionante pretenda reiniciar el proceso de prescripción, el juez deberá vincular oficiosamente al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (I.) para que se pronuncie sobre los hechos de la demanda y ejerza las actuaciones que considere necesarias.
Dentro del término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, el I. adelantará –en el marco de lo dispuesto por la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1465 de 2013- el proceso de clarificación sobre el inmueble objeto de discusión[167], para establecer si ha salido o no del dominio del Estado. De los resultados del proceso, enviará copia al señor G.E.N., al Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué y a la Oficina de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo. En todo caso, el instituto acompañará al accionante y lo incluirá como beneficiario del proceso de adjudicación de baldíos siempre y cuando cumpla con los requisitos legales.
Por último, se compulsarán copias del expediente de tutela al Consejo Superior de la Judicatura, para que en el ámbito de su competencia, investigue disciplinariamente la actuación del J. Promiscuo del Circuito de Orocué quien dio curso a un proceso de pertenencia sobre un presunto bien baldío, en oposición a las pruebas allegadas y a las disposiciones legales y jurisprudenciales sobre el asunto.
Ahora bien, de las consideraciones presentadas en esta providencia así como de las pruebas allegadas, se advierte que la problemática jurídica y social trasciende la situación concreta del señor G.E.N., quien motivó la presente acción de tutela.
En efecto, la falta de información fidedigna y actualizada de los bienes de la nación es una falencia reconocida por el I. quien nuevamente sostuvo ante esta Corporación que “no cuenta con un inventario de bienes baldíos de la Nación”[168], pese a haber trascurrido 20 años desde la promulgación de la Ley 160 de 1994. Esta deficiencia administrativa, a su vez, contribuye al fenómeno –histórico pero aún muy vigente- de la concentración excesiva de tierras, en tanto la falta de claridad y certeza sobre la naturaleza jurídica de los terrenos permite que estos sean adjudicados irregularmente mediante procedimientos judiciales ordinarios (declaración de pertenencia), en los que no se califica adecuadamente el perfil de los sujetos beneficiarios ni los límites de extensión del predio (en Unidades Agrícolas Familiares -UAF-). Con ello, se pretermiten los objetivos finales de la reforma agraria: acceso progresivo a la propiedad a los trabajadores campesinos y desarrollo rural.
EL TIEMPO encontró 51 procesos idénticos al de Monterrey en San Luis, P., Hato Corozal y Orocué (Casanare) en donde, a punta de fallos judiciales, 76.697 hectáreas les fueron entregadas –a través de procesos de pertenencia–, a igual número de personas y agropecuarias, que han recibido en promedio, cada una, 4.500 hectáreas. En Puerto López (Meta), 10.000 hectáreas han sido entregadas con el mismo mecanismo. Y en Paz de Ariporo (Casanare), reporteros de este diario encontraron seis demandas próximas a fallar en las que particulares reclaman como suyas cerca de 3.500 hectáreas adicionales”[169].
El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (I.), como entidad encargada de administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación[170] y de clarificar su situación desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado[171], adoptará en el curso de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia, si aún no lo ha hecho, un plan real y concreto[172], en el cual puedan identificarse las circunstancias de tiempo, modo y lugar, en las cuales habrá de desarrollarse un proceso nacional de clarificación de todos los bienes baldíos de la nación dispuestos a lo largo y ancho del país. Lo anterior, con el objetivo de brindar certeza jurídica y publicidad sobre la naturaleza de las tierras en el país de una forma eficiente, sin tener que acudir en cada caso a un proceso individual de clarificación, el cual, como se observó en este expediente, no siempre resultar ser un mecanismo idóneo.
Copia del anterior plan de trabajo se enviará a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República para que, dentro de sus competencias constitucionales y legales, evalúen los cronogramas e indicadores de gestión mediante un informe que presentarán al juez de instancia, en el transcurso del mes siguiente a la recepción del plan. De igual manera, la S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional y la Presidencia de la República recibirán copia del plan propuesto por el I. y de los comentarios y sugerencias que formulen los órganos de control.
Adicionalmente, la Superintendencia de Notariado y Registro presentará al juez de instancia, dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia, un informe consolidado a la fecha sobre los terrenos baldíos que posiblemente hayan sido adjudicados irregularmente a través de procesos de pertenencia, de acuerdo a la información suministrada por sus oficinas seccionales. Copia de este informe deberá ser enviado, dentro del mismo término, al I. para que este adelante los procedimientos de recuperación de baldíos[174] a los que haya lugar. De igual manera, una copia se enviará a la Fiscalía General de la Nación para que investigue en el marco de sus competencias eventuales estructuras delictivas detrás de la apropiación ilegal de tierras de la Nación.
Dentro de los cinco (5) meses siguientes a la recepción del precitado documento, el I. deberá informar al juez de tutela de primera instancia, a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República los avances en esta orden, especificando, por lo menos, el (i) número de procesos iniciados, (ii) fase en la que se encuentran y (iii) cronograma de actuaciones a ejecutar. Copia de este informe se enviará a la S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en tanto órgano director de la política agraria nacional[175], prestará el acompañamiento debido al I. velando por la orientación, articulación institucional y evaluación de las órdenes impartidas. La Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República, dentro de sus competencias constitucionales y legales, harán seguimiento a las órdenes anteriores, evaluarán su cumplimiento y desarrollo, y tomarán los correctivos y decisiones a las que haya lugar. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de esta providencia, las referidas entidades presentarán un informe al juez de instancia referente a los avances en el seguimiento y control sobre las órdenes proferidas, con copia a esta Corporación y a la Presidencia de la República.
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia de tutela de única instancia proferida por el Juzgado Promiscuo de Familia de Paz de Ariporo (Casanare), dentro de la acción de tutela instaurada por G.E.N., mediante la cual se concedió el amparo y, en su lugar, NEGAR la protección de los derechos fundamentales invocados.
TERCERO.- DEJAR SIN EFECTOS todas las providencias proferidas desde el auto admisorio por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué, dentro del proceso agrario de pertenencia, con radicación número 852302044001-2011-0031, iniciado por el señor G.E.N. contra personas indeterminados. En caso que el accionante pretenda reiniciar el proceso de prescripción, el juez deberá vincular oficiosamente al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (I.) para que se pronuncie sobre los hechos de la demanda y ejerza las actuaciones que considere necesarias.
CUARTO.- ORDENAR al I. que dentro del término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, adelante el proceso de clarificación sobre el inmueble objeto de discusión[176], para establecer si ha salido o no del dominio del Estado. De los resultados del proceso, enviará copia al señor G.E.N., al Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué y a la Oficina de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo. En todo caso, acompañará al accionante y lo incluirá como beneficiario del proceso de adjudicación de baldíos, siempre y cuando este cumpla con los requisitos legales.
QUINTO.- ORDENAR al I., adoptar en el curso de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia, si aún no lo ha hecho, un plan real y concreto, en el cual puedan identificarse las circunstancias de tiempo, modo y lugar, en las cuales habrá de desarrollarse un proceso nacional de clarificación de todos los bienes baldíos de la nación dispuestos a lo largo y ancho del país. Copia del anterior plan de trabajo se enviará a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República para que, dentro de sus competencias constitucionales y legales, evalúen los cronogramas e indicadores de gestión mediante un informe que presentarán al juez de instancia, en el transcurso del mes siguiente a la recepción del plan. De igual manera, la S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional y la Presidencia de la República recibirán copia del plan propuesto por el I. y de los comentarios y sugerencias que formulen los órganos de control. Una vez se acuerde y apruebe la versión definitiva del plan de trabajo, a más tardar dentro de los cinco meses siguientes a la notificación de esta providencia, la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República vigilarán su cumplimiento y desarrollo, e informarán periódicamente al juez de instancia y a la Corte Constitucional de los avances o correctivos que estimen necesarios.
SEXTO.- ORDENAR a la Superintendencia de Notariado y Registro expedir, dentro de las dos (2) semanas siguientes a la notificación de esta providencia, una directriz general dirigida a todas las oficinas seccionales en la que: a) explique la imprescriptibilidad de las tierras baldías en el ordenamiento jurídico colombiano; b) enumere los supuestos de hecho y de derecho que permitan pensar razonablemente que se trata de un bien baldío; y c) diseñe un protocolo de conducta para los casos en que un juez de la república declare la pertenencia sobre un bien presuntamente baldío. Copia de la misma deberá ser enviada a la S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional.
SÉPTIMO.- ORDENAR a la Superintendencia de Notariado y Registro presentar al juez de instancia, dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia, un informe consolidado a la fecha sobre los terrenos baldíos que posiblemente hayan sido adjudicados irregularmente a través de procesos de pertenencia, de acuerdo a la información suministrada por sus oficinas seccionales. Copia de este informe deberá ser enviado, dentro del mismo término, al I. y a la Fiscalía General de la Nación para que investigue en el marco de sus competencias eventuales estructuras delictivas detrás de la apropiación ilegal de tierras de la Nación.
OCTAVO.- ORDENAR al I. que adelante, con fundamento en el informe presentado en el numeral anterior, los procedimientos de recuperación de baldíos a los que haya lugar. Dentro de los cinco (5) meses siguientes a la recepción del precitado documento, el I. deberá informar a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República los avances en esta orden, especificando, por lo menos, el (i) número de procesos iniciados, (ii) fase en la que se encuentran y (iii) cronograma de actuaciones a ejecutar. Copia de este informe se enviará a la S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional.
NOVENO.- ORDENAR al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural prestar el acompañamiento debido al I., velando por la orientación, articulación institucional y evaluación de las órdenes impartidas.
DÉCIMO.- ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República, hacer seguimiento, dentro de sus competencias constitucionales y legales, a las órdenes anteriores así como evaluar su cumplimiento y desarrollo. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de esta providencia, las referidas entidades presentarán un informe al juez de instancia, a la S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional y a la Presidencia de la República, referente a los avances en el seguimiento y control sobre las órdenes proferidas.
DÉCIMO PRIMERO.- COMPULSAR copias del expediente de tutela al Consejo Superior de la Judicatura, para que en el ámbito de su competencia, investigue disciplinariamente la actuación del J. Promiscuo del Circuito de Orocué quien dio curso a un proceso de pertenencia sobre un presunto bien baldío, en oposición a las pruebas allegadas y a las disposiciones legales y jurisprudenciales sobre el asunto.
[1] Con cédula catastral No. 000000030064000. Alinderado por el norte con carretera vía al Jagüey, oriente con J.M., sur con J.M., occidente con L.C..
[5] “No es cierto que la calidad de las personas que viven en los predios rurales, se les considere como ocupantes de predios del Estado, en virtud de lo señalado por el artículo 65 de la Ley 160 de 1994, muestra de ello es que la mayoría de los predios rurales que existen en nuestro país están en posesión de miles de campesinos que pagan sus impuestos sobre sus tierras, sin importar que ellos tengan títulos de propiedad o no, la palabra baldío está erróneamente interpretada en su significado teleológico, en virtud de que la definición que trae consagrado el Código Civil Colombiano en su artículo 671 señala “son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño”, al respecto esta definición no encuadra sobre el bien que nos ocupa, porque así un predio rural no tenga título de propiedad, en el proceso judicial se demostró plenamente que existe posesión en cabeza del accionante señor G.E.N., quien ejerció su derecho de acción ante los jueces de la República.” Cuaderno de tutela, folio 4.
No son competentes los jueces para decretar la pertenencia de terrenos baldíos rurales que no han salido del dominio del Estado, porque la única forma de adquirir su dominio, es por medio del título originario expedido por el Estado, es decir, según la Ley 160/94, mediante resolución de adjudicación hecha por INCODER.
No es viable registro de sentencias judiciales que declaren la pertenencia de bienes inmuebles rurales que no han salido del dominio del Estado (baldíos) y por tanto no tienen folio de matrícula inmobiliaria. Y ello porque en la labor de calificación, el Registrador debe hacer un examen del documento, acerca de la validez y eficacia, de los títulos presentados, observando que los mismos cumplan con los requisitos tanto de forma como de fondo, esta labor de calificación, se apoya en el principio de legalidad, en virtud del cual los Registradores deben analizar los documentos radicados, y establecer si son admisibles para registro, o rechazarles para que se subsanen sus defectos, artículos 23 a 25 del Decreto 1250/70” Cuaderno de tutela, folio 38.
[11] “Ahora bien, revisada detenidamente la comunicación por usted enviada, este Despacho comparte plenamente lo allí indicado, en el sentido de que ya la Corte Constitucional mediante sentencia C-595 de 1995 dejó sentado que los bienes baldíos son imprescriptibles, es decir, que no se pueden adquirir por la vía de la pertenencia. Causa extrañeza como un J. de la República, se aparta de la aplicación de una sentencia de constitucionalidad, olvidando que los efectos de éstas tienen los mismos efectos que producen las leyes y porque además se podría estar infringiendo el ordenamiento jurídico. Así entonces, en nuestro entender, debe mantenerse la decisión expuesta en la citada Nota Devolutiva”. Cuaderno de tutela, folio 39.
[34] Recientemente la S. Plena reiteró esta línea jurisprudencial en la sentencia SU-195 de 2012.
[64] Corte Constitucional, Sentencias C-595 de 1995 y C-536 de 1997. Concordante con ello, la doctrina también ha sostenido que sobre estos bienes la Nación no tiene propiedad sino un derecho especial, ya que dispone de ellos únicamente para adjudicarlos. Cfr., J.J., G., “Bienes”. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1981 p. 90.
Al impedir el acceso libre a la tierra, la producción, la inversión y el ahorro se restringen y el crecimiento es bajo; ello obstaculiza superar la pobreza y mejorar los niveles de vida de los habitantes rurales.
El conflicto de uso del suelo y la ganadería extensiva impiden generar suficiente empleo para ocupar la mano de obra rural existente, no facilitan el aumento del ingreso rural, y mantienen altos niveles de pobreza y miseria. Todo lo cual se traduce en la baja competitividad del sector agropecuario y se restringe la oferta alimentaria.
El control de las mejores tierras o de las ubicadas en corredores estratégicos, por parte de unos pocos propietarios o de actores armados ilegales, restringe la democracia, la libertad y el libre movimiento de la población rural.
Una estructura muy concentrada de la tenencia de la tierra genera innumerables conflictos sociales con los sectores que se la disputan en sociedades con altos desequilibrios sociales y económicos, como Colombia. Además, alimenta la migración hacia zonas de frontera donde la población se incorpora a la producción de cultivos de uso ilícito, como una alternativa atractiva de subsistencia que destruye recursos naturales valiosos y dando lugar a conflictos con el Estado.
El poder político local fundamentado más en la posesión de tierras impide la modernización y actualización del catastro rural, así como el pago de mayores tributos para el desarrollo de las mismas regiones y el logro de convergencia rural-urbana.
Cercena las posibilidades de desarrollo de la cooperación y del capital social rural, y de unas relaciones más horizontales entre actores del sector.
Impulsa flujos migratorios hacia áreas urbanas incapaces de generar fuentes de empleo e ingresos dignos”. PNUD, Informe sobre D.H.. p. 183.
[90] Corte Suprema de Justicia, S. de Casación Civil, Sentencia aprobada en sala del 18 de julio de 2013. Radicación: 0504531030012007-00074-01.
[93] Contraloría General de la República. Informe de Actuación Especial (ACES) sobre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, I.. No. 0068 de febrero de 2014.
[95] Contraloría General de la República. Op. cit. En similar dirección, la S. Plena de la Corte presentó un recuento histórico de las distintas forma de apropiación de los bienes baldíos en la sentencia C-644 de 2012: “La concentración de la propiedad ha sido un fenómeno recurrente en nuestra historia reciente y tiene su origen en los sistemas de distribución y apropiación establecidos por España a continuación del descubrimiento a pesar de los muchos intentos realizados por modificar este modelo de tenencia”.
[97] “Resulta claro de la anterior relación, que ha sido una preocupación constante del legislador colombiano establecer regímenes normativos que permitan mejorar la calidad de vida de los campesinos, así como la productividad de los sectores agrícolas. Con todo, las estadísticas recogidas tanto por instituciones públicas como por centros de investigación, muestran cómo el resultado de estos esfuerzos ha sido negativo. Sin duda, no sólo a causa de deficiencias en los modelos propuestos, sino como producto de la violencia también sostenida a que se ha visto enfrentado el Estado colombiano durante mas de la mitad del siglo XX, la cual ha tenido como epicentro el campo y, como principales víctimas sus trabajadores campesinos. Sin entrar a distinguir la incidencia de unos y otros factores, baste con señalar que la concentración de la tierra en Colombia no ha cesado de crecer[97] y la población campesina, en todo caso, sigue siendo la población más pobre del país y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad[97]”. Sentencia C-644 de 2012.
La disputa por la apropiación de la tierra que tienen los grandes inversionistas nacionales y extranjeros con pequeños, medianos y grandes propietarios, y poseedores de derechos de propiedad rural y con las tierras del Estado. Tiene como fin el desarrollo de grandes proyectos, sea de alimentos, materias primas, agrocombustibles, o para la explotación de recursos del subsuelo (minería, carbón, etcétera) y la apropiación de fuentes de agua, biodiversidad y bosques. En esa disputa, el campesinado vende la tierra y sus mejoras atraído por buenos precios, o es desplazado y sacado de sus posesiones a través de mecanismos de mercado, presiones, amenazas y violencia. En algunos casos es invitado a participar en el negocio mediante alianzas productivas, el arrendamiento de su tierra o la concesión de su usufructo a cambio de un pago.
La contienda histórica de los indígenas por la recuperación de tierras para reconstruir sus territorios, que son el signo de su propia existencia. En esa lucha se enfrentan tanto con los propietarios medianos y grandes especialmente, como con el Estado poseedor de baldíos y de zonas de reserva, y también con campesinos (mestizos) y comunidades afro- colombianas que coinciden en sus territorios.
La lucha de las comunidades afrocolombianas para obtener el reconocimiento estatal de los derechos colectivos sobre el territorio y su uso, y defender la tierra y el territorio de otros actores que buscan apropiárselos y sacarlos de sus espacios. Hay un conflicto por la intervención de esos territorios por parte de actores armados ilegales e inversionistas para explotar los recursos allí disponibles; además de contiendas con comunidades indígenas o resguardos limítrofes.
Y el nuevo y más contemporáneo conflicto entre los propietarios, poseedores, ocupantes de baldíos y tenedores, por lo general campesinos y medianos productores, que son des- pojados de la tierra y desplazados, especialmente por grupos armados ilegales y las élites aliadas, usando la violencia, la coerción y las figuras jurídicas. También se incluyen en esta categoría las presiones y compras de tierras por el narcotráfico, que terminan sacando del campo a los campesinos y demás propietarios de derechos. El proceso de compras masivas de tierras llevado a cabo por inversionistas a través del mercado, que contiene elementos de presión, amenazas y aprovechamiento de condiciones de mercado (información y precios) así como de la gran vulnerabilidad de los poseedores de derechos en zonas de alta intensidad de conflicto, es también parte constitutiva de este tipo de enfrentamientos. En este caso igualmente se presenta conflictividad entre los despojados y los nuevos pobladores que llegan a explotar o apropiarse de las tierras abandonadas o despojadas, impulsados por grupos interesados en mantener el control sobre esas poblaciones y los territorios donde se ubican”. PNUD. 2011. Colombia rural. Razones para la esperanza. Informe Nacional de D.H. 2011. Bogotá: INDH PNUD, septiembre. Páginas 187-189. Consultado en http://www.pnud.org.co/sitio.shtml?apc=i1-----&x=65970&s=j#.U59gg_ldW1Q el 10 de junio de 2014.
[99] “En el sistema jurídico del Estado social de derecho se acentúa de manera dramática el problema -planteado ya por A.- de la necesidad de adaptar, corregir, acondicionar la aplicación de la norma por medio de la intervención del juez. Pero esta intervención no se manifiesta sólo como el mecanismo necesario para solucionar una disfunción, sino también, y sobre todo, como un elemento indispensable para mejorar las condiciones de comunicación entre el derecho y la sociedad, es decir, para favorecer el logro del valor justicia (de la comunicación entre derecho y realidad), así ello conlleve un detrimento de la seguridad jurídica.” Corte Constitucional, Sentencia T-406 de 1992.
[101] PNUD. Informe Nacional de D.H. 2011 Op. cit. p. 181 y 195.
[102] Contraloría General de la República. Informe de Actuación Especial (ACES) sobre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, I.. No. 0068 de febrero de 2014. Disponible en http://www.contraloriagen.gov.co/documents/10136/176635901/INCODER+-+Acumulacion+Irregular+de+Baldios+-+Informe+ACES.PDF/cc3400ed-934b-4144-b78b-2206e1c166e9?version=1.0
[103] Cuaderno de Revisión, folio 46. En la sentencia T-689 de 2013, el I. expresó el mismo problema: “El 28 de septiembre de 2012, la Directora Técnica de Baldíos, frente a los planteamientos formulados por el magistrado sustanciador mediante auto adiado el 19 de septiembre de 2012, manifestó: En primer lugar, informó que el Instituto no tiene una base de datos en donde se identifiquen cuáles son los terrenos baldíos potencialmente adjudicables, esto es, actualmente no cuenta con un inventario de baldíos, pero sostiene que a mediano plazo esperan contar con la información necesaria para su elaboración.”
[108] PNUD. Informe sobre D.H. 2011. Op. cit.
Revestir de mérito probatorio a todos los instrumentos públicos sujetos a inscripción.”
[129] En este caso, por ejemplo, el I. ni siquiera fue vinculado al proceso de pertenencia, por lo cual no se puede calificar ni reprochar su nivel de diligencia en dicha actuación.
[140] La cual brilla por su vaguedad: “a través de la inspección judicial practicada por el Juzgado Promiscuo Municipal de San Luis de Palenque, mediante despacho comisorio, se demuestra en forma contundente que los actos posesorios propios de la prescripción adquisitiva de dominios ejercicios por el señor G.E.N., se corroboraron, no solo con los testimonios ya estudiados, sino en la manera de atender la diligencia ocular realizada por tal despacho judicial, como quiera que la misma se realizó a la luz pública, demostrando que dicha posesión se ha venido ejecutando por el actor sin clandestinidad alguna y además que dentro de la misma no se observó oposición de parte de ninguna persona que pudiese alegar mejor derecho”. Cuaderno de revisión, folio 16.
[144] Ver por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 30 de noviembre de 1995. Radicación: 8429; Corte Suprema de Justicia, S. de Casación Civil, Sentencia aprobada en sala del 18 de julio de 2013. Radicación: 0504531030012007-00074-01.
[152] El I. en su respuesta puso de presente que el accionante no se encontraba registrado como vìctima del desplazamiento. Cuaderno de revisión.
Lo precedente quiere decir que si ya había procedido en el caso citado con relación al predio ubicado en jurisdicción del Municipio de Orocué y su Superior J., le había fijado la posición de la Superintendencia, es su deber legal y constitucional, proceder en el mismo sentido, porque no se puede esperar que por cada caso se tenga que pronunciar la Superintendencia de Notariado y Registro (…)“Además, la seguridad jurídica va muy ligada al proceso del país, debido a que es una base sólida para que los inversionistas desarrollen proyectos a largo plazo que a su vez permiten el desarrollo y que garanticen un orden jurídico justo que consulte los intereses de la sociedad y de los particulares, procurando al máximo la seguridad jurídica como desarrollo del derecho a la igualdad, a la buena fe y a la confianza legítima”. Cuaderno de tutela, folio 48 y 50.
[162] Ley 1579 de 2012, “Artículo 57. Apertura de matrícula inmobiliaria de bienes baldíos. Ejecutoriado el acto administrativo proferido por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (I.), o quien haga sus veces, procederá la apertura de la matrícula inmobiliaria que identifique un predio baldío a nombre de la Nación - I., o quien haga sus veces.
P.. La apertura del folio de matrícula, así como las inscripciones a que haya lugar se harán de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para tal fin”.
[167] Predio rural denominado “El Lindanal”, ubicado en la vereda “Jagüeyes” del Municipio de San Luis de Palenque, Departamento de Casanare, con un área de trece hectáreas más seis mil seiscientos dieciocho punto cuarenta metros cuadrados (13 Hctas + 6618,40 m2). Con cédula catastral No. 000000030064000. Alinderado por el norte con carretera vía al Jagüey, Oriente con J.M., Sur con J.M., Occidente con L.C..
[168] Cuaderno de Revisión, folio 46. En la sentencia T-689 de 2013, el I. evidenció el mismo problema: “El 28 de septiembre de 2012, la Directora Técnica de Baldíos, frente a los planteamientos formulados por el magistrado sustanciador mediante auto adiado el 19 de septiembre de 2012, manifestó: En primer lugar, informó que el Instituto no tiene una base de datos en donde se identifiquen cuáles son los terrenos baldíos potencialmente adjudicables, esto es, actualmente no cuenta con un inventario de baldíos, pero sostiene que a mediano plazo esperan contar con la información necesaria para su elaboración.”
[176] Predio rural denominado “El Lindanal”, ubicado en la vereda “Jagüeyes” del Municipio de San Luis de Palenque, Departamento de Casanare, con un área de trece hectáreas más seis mil seiscientos dieciocho punto cuarenta metros cuadrados (13 Hctas + 6618,40 m2). Con cédula catastral No. 000000030064000. Alinderado por el norte con carretera vía al Jagüey, Oriente con J.M., Sur con J.M., Occidente con L.C..