Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2009-00574-de-agosto-28-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_08518c296eac014ae0530a010151014a&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-02-17 16:24:03
Document Index: 102419632

Matched Legal Cases: ['artículo 60', 'artículo 84', 'artículo 1', 'artículo 3', 'Artículo 1', 'Artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 32', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 32', 'artículo 1', 'artículo 5', 'artículo 1', 'artículo 32', 'artículo 175', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 32', 'artículo 32', 'artículo 2', 'artículo 32', 'artículo 2', 'artículo 47', 'artículo 47', 'artículo 2', 'artículo 47', 'artículo 47', 'artículo 189', 'artículo 47', 'artículo 47', 'artículo 5', 'artículo 30', 'artículo 32']

﻿ Sentencia 2009-00574 de agosto 28 de 2014
SENTENCIA 2009-00574 DE 28 DE AGOSTO DE 2014
CONTENIDO:OPERACIÓN DE JUEGOS LOCALIZADOS Y MÁQUINAS TRAGAMONEDAS. SE NIEGA LA NULIDAD DE ALGUNOS APARTES DEL DECRETO 1905 DEL 2008, LOS CUALES LIMITARON LA OPERACIÓN DE JUEGOS LOCALIZADOS Y MÁQUINAS TRAGAMONEDAS, ARROGARON AL ENTONCES MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL LA REGLAMENTACIÓN DE PROTOCOLOS QUE ASEGUREN LA CONFIABILIDAD DE LOS JUEGOS ELECTRÓNICOS Y, ADEMÁS, ASIGNARON A LA EXTINTA EMPRESA TERRITORIAL PARA LA SALUD (ETESA) LA COMPETENCIA PARA ADOPTAR UN PROGRAMA QUE PERMITA QUE LOS ELEMENTOS DE TALES JUEGOS ESTÉN CONECTADOS EN LÍNEA Y EN TIEMPO REAL CON EL SISTEMA DE INFORMACIÓN DE ESTA ENTIDAD. EL DECRETO DEMANDADO APLICA A LAS MÁQUINAS TRAGAMONEDAS DISPUESTAS PARA OPERAR JUEGOS DE SUERTE O AZAR EN LOCALES DESTINADOS CON ESTE FIN Y NO A CUALQUIERA QUE DEBA SER ACCIONADA CON MONEDAS PARA PROVEER UN BIEN O SERVICIO. ADEMÁS, LAS FUNCIONES DEL CONSEJO NACIONAL DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR SE CIRCUNSCRIBEN A TEMAS TÉCNICOS PROPIOS DEL ÁMBITO DEL MONOPOLIO RENTÍSTICO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR, POR TANTO, SU ASIGNACIÓN AL MINISTERIO NO ALTERA LA POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, CONTRATO DE JUEGO, CONTRIBUYENTE EN JUEGOS DE AZAR, IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS POR JUEGOS DE AZAR, EMPRESA TERRITORIAL PARA LA SALUD, CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, IMPUESTO EN LOS JUEGOS DE AZAR
Sentencia 2009-00574 de agosto 28 de 2014
Ref.: Expediente 2009-00574-00.
Actores: Inversiones Guzmán e Hijos y Cía. Ltda. y otros.
El asunto jurídico consiste en dilucidar, si en ejercicio de la potestad reglamentaria el Gobierno Nacional se excedió en su uso, como lo considera la parte actora, que estima ilegal, la limitación de la operación de juegos localizados, entre ellos el de las máquinas tragamonedas; la asignación de una competencia al Ministerio de la Protección Social, relativa a la confiabilidad de los elementos de juegos electrónicos; y la asignación de una competencia a Etesa para diseñar y adoptar un programa que permita su implementación.
La jurisprudencia de esta corporación ha sido reiterada en el sentido de que el poder o potestad reglamentaria lo otorga directamente la Constitución al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, con la finalidad de que expida normas de carácter general para la correcta ejecución de la ley, y que por ser una atribución propia que le otorga la Carta Política, no requiere de una norma legal que expresamente la conceda; que se caracteriza además por ser inalienable, intransferible e inagotable, no tiene un plazo para su ejercicio y es irrenunciable, aunque no es un poder absoluto, pues está limitado por la Constitución y la ley, por lo que el Presidente de la República al ejercer dicha facultad no puede ampliar o restringir los alcances de las normas superiores.
El artículo 60 de la Ley 643 de 2001, “Por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar”, dispone sobre la actividad monopolística:
“Exclusividad y prevalencia del régimen propio. Las disposiciones del régimen propio que contiene esta ley regulan general e integralmente la actividad monopolística y tienen prevalencia, en el campo específico de su regulación, sobre las demás leyes, sin perjuicio de la aplicación del régimen tributado vigente.
El acto parcialmente acusado, prevé:
“DECRETO 1905 DE 2008(1)
“Por el cual se modifica el Decreto 2483 de 2003 y se dictan otras disposiciones.
1. Demostrar la tenencia legal de los equipos y elementos utilizados para la operación.
ART. 3º—Función de policía judicial. … .
ART. 4º—Transitorio. … .
…” (se resaltan fuera de texto las disposiciones acusadas).
Advierte la Sala que el Decreto 1905 de 2008, parcialmente acusado en este proceso, fue motivo de pronunciamiento por parte de esta Sección, mediante sentencia de 24 de mayo de 2012 (exp. 2008-00370, Actor: Carlos Alberto Espinosa Pulido, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno).
En aquella oportunidad el actor, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó una demanda ante esta corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los parágrafos 1º y 2º del artículo 1º y el artículo 3º del Decreto 1905 de 30 de mayo de 2008, por el cual se modifica el Decreto 2483 de 2003. Allí se demandaron las siguientes disposiciones del acto acusado:
— Artículo 1º del Decreto 1905 de 2008 (pars. modificatorios primero y segundo), por violación a los artículos 13, incisos 1º y 2º, 25, 26 y 333, incisos 1º y 3º de la Constitución Política y 5º de la Ley 643 de 2001. En su providencia la Sala aclaró, como se verá más adelante, que del parágrafo 1º (demandado en este proceso) solo se pretendió la nulidad del aparte que restringe la operatividad de las máquinas tragamonedas a los locales de juegos localizados de suerte y azar o de manera compartida con otro tipo de juegos localizados.
— Artículo 3º del Decreto 1905 de 2008. Esta disposición no está demandada en el presente proceso.
En esa oportunidad la Sala se declaró inhibida frente a la pretensión de nulidad del artículo 1º, parágrafo 2º, del Decreto 1905 de 2008, por inepta demanda respecto al cargo de violación, y denegó las demás pretensiones de la demanda, entre otras, del artículo 1º, parágrafo 1º, ídem, demandado parcialmente en lo relacionado con las máquinas tragamonedas.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala se referirá a cada uno de los cargos propuestos por la parte actora en la presente demanda, así:
1. Primer cargo: Mediante el artículo 1º, parágrafo 1º del Decreto 1905 de 2008, que modificó el artículo 3º del Decreto 2483 de 2003, se limitó en forma ilegal, la operación de juegos localizados y el de máquinas tragamonedas, por lo cual se violó el artículo 32 de la Ley 643 de 2001, es decir, se excedió la potestad reglamentaria.
Para efectos de estudiar la legalidad del parágrafo 1º del artículo 1º del decreto acusado, que modificó el artículo 3º del Decreto 1905 de 2008, debe la Sala remitirse a lo expresado en la mencionada sentencia de 24 de mayo de 2012, para determinar el alcance del pronunciamiento y de la decisión que se tomó, relativa a denegar la pretensión de declarar la nulidad del aparte relacionado con las máquinas tragamonedas. Dijo la Sala en el citado fallo:
“El actor demanda el parágrafo 1º en el aparte que restringe la operatividad de las máquinas tragamonedas a los locales de juegos localizados de suerte y azar o de manera compartida con otro tipo de juegos localizados, por considerar que la disposición viola los artículos 13 (incs. 1º y 2º), 25, 26 y 33 (incs. 1º y 3º) de la Constitución Política y el artículo 5º de la Ley 643 de 2001.
Las disposiciones constitucionales que el actor cita como violadas regulan el derecho a la igualdad, al trabajo y a la libertad de escoger profesión u oficio, derechos que aquel estima vulnerados en la medida que al no encajar las máquinas tragamonedas, en estricto sentido, en el concepto de juego de suerte y azar, circunscribe la explotación de todas ellas, sin distinción, en locales destinados a juegos localizados en los términos expuestos por la norma, lo que impide a pequeños comerciantes instalarlas en otros negocios o comercios no destinados a ese tipo de actividad o juegos. Piénsese, por ejemplo, en máquinas de golosinas o teléfonos públicos de monedas, las cuales, siguiendo la reflexión que hace el demandante, quedarían excluidas de aprovechamiento por parte de otros comerciantes (resaltado propio)
Así las cosas, la Sala debe dilucidar si la disposición demandada entraña la consecuencia alegada por el demandante, para lo cual es menester reconocer que la previsión normativa versa sobre juegos de suerte y azar localizados; y, dentro de estos, la norma dispone la regulación que sobre las máquinas tragamonedas, discute el actor.
Los juegos de suerte y azar, en esencia, son aquellos que están sometidos al albur de ganar o perder, resultado que escapa al control del jugador(2); y, el juego localizado es aquel en el que el jugador debe hacer presencia física como condición indispensable para participar. El artículo 32 de la Ley 643 de 2001 cita como ejemplo los bingos, entre otros.
Dentro de este rango de juegos localizados de suerte y azar, la Sala encuentra perfectamente viable que encuadren las máquinas tragamonedas con esa específica funcionalidad. También es cierto, como lo afirma el actor, que no existe una definición o conceptualización normativa sobre estos artefactos lo cual hace que sea viable catalogar como máquinas tragamonedas, además de las dispuestas para el juego de suerte y azar, a todas aquellas que a fin de proveer un bien o servicio, como una golosina o una llamada telefónica, requieran la introducción de monedas para su puesta en funcionamiento.
… Ahora, el Decreto 2483 de 2003, anuncia en su encabezado que reglamenta unas normas de la Ley 643 de 2001 en lo relacionado con la operación de los juegos de suerte y azar. Nótese que al acudir al contexto normativo en que se ha desarrollado la norma demandada(3), no representa mayor complejidad concluir que el mismo circunscribe su marco de aplicación a las máquinas tragamonedas dispuestas para la operación de juegos de suerte o azar en locales destinados para el efecto (resalta la Sala).
De lo expuesto, en modo alguno resulta atinado suponer que la disposición se refiera a cualquier máquina que deba ser accionada con monedas para proveer un bien o servicio, menos aún, se reitera, habiendo traído a colación el contexto normativo en el que la norma halla su ámbito de aplicación y el texto gramatical de la misma.
De este modo, habiendo hecho referencia al contexto normativo de la disposición acusada y a su interpretación gramatical, es de concluir que la misma no viola los derechos a la igualdad, al trabajo ni a la libertad de escoger profesión u oficio, pues de ella se lee que la restricción aplica para las máquinas tragamonedas con funcionalidad para juegos de suerte y azar, cuyo uso requiera la asistencia física del jugador al local correspondiente (resalta la Sala)
Por otro lado, es de anotar que aun cuando la defensa del acto acusado por parte de la apoderada del Ministerio de la Protección Social se fundamentó en la justificación de la limitante prevista en la norma para que “las máquinas tragamonedas operen en locales comerciales cuyo objeto principal sea la operación de este tipo de juegos o de manera compartida con otro tipo de juegos localizados”, haciendo referencia a la necesidad de proteger a la niñez de la adicción al juego, entre otras razones de esa índole, la Sala advierte que la demanda no se enderezó a atacar dicha medida de control, sino a que ella aplicara indistintamente a cualquier tipo de máquina que pudiere catalogarse como tragamonedas, habida cuenta de la imprecisión normativa del concepto. Así las cosas, la Sala no se detendrá a analizar los propósitos o fundamentos fácticos y jurídicos del parágrafo 1º del artículo 1º del Decreto 1905 de 2008, en los términos en que enfoca su exposición la Entidad demandada pues, se reitera, la demanda no versa sobre tal punto (resalta y subraya la Sala)
Tampoco se vislumbra cómo el parágrafo acusado viola el artículo 5º de la Ley 643 de 2001, que define los juegos de suerte y azar, toda vez que existen máquinas tragamonedas cuya funcionalidad es servir para ese tipo de entretenimiento, y el demandante no se detiene en describir el motivo por el cual considera que el parágrafo cuya constitucionalidad se analiza, transgrede esta disposición.
Así las cosas, fuerza concluir que el cargo no está llamado a prosperar” (resalta la Sala fuera de texto)
De las consideraciones y de la decisión tomada por la Sección en la sentencia de 24 de mayo de 2012 transcrita en la parte pertinente, se colige que no se presenta el fenómeno de la “cosa juzgada”, en relación con el aparte relacionado con las máquinas tragamonedas (que fue el demandado con anterioridad), porque el concepto de violación es diferente en cada demanda; en aquella oportunidad, como lo aclaró la sentencia, la disposición relacionada con las máquinas tragamonedas, se demandó porque el actor consideró que estaban incluidas todas, por ejemplo las que venden dulces, y la providencia aclaró que la disposición solo se refería a las máquinas tragamonedas usadas en juegos localizados de suerte y azar; en esta oportunidad, lo que se demanda es todo el parágrafo 1º, del artículo 1º, del Decreto 1905 de 2008, porque la parte actora considera que se ha violado el artículo 32 de la Ley 643 de 2001, en cuanto restringe o limita la operación de los llamados juegos localizados.
De conformidad con el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, la sentencia que “niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero sólo en relación con la “causa petendi” juzgada. De acuerdo con esta norma, si la decisión jurisdiccional es negativa, es decir si la disposición demandada continúa vigente, la cosa juzgada se predica únicamente de las causales de nulidad alegadas y del contenido del petitum que no prosperó y, en consecuencia, la norma puede ser demandada por otra causa.
Entonces si bien, en este caso el objeto de la demanda es el mismo, a saber: la nulidad en relación con la operación de las máquinas tragamonedas, la causa o fundamento jurídico es diferente; por lo tanto, es procedente revisar la legalidad de la totalidad de la disposición contenida en el parágrafo 1º del artículo 1º, del Decreto 2483 de 2003, que modificó el artículo 3º del Decreto 2483 de 2003, acusada en este cargo.
Señala la parte actora que se violó el artículo 32 de la Ley 643 de 2001, porque la disposición acusada dispone que los juegos localizados solo podrán operarse en locales comerciales cuya “actividad principal” sea la de los juegos de suerte y azar, y en el caso de las máquinas tragamonedas, en locales comerciales cuyo objeto principal sea la operación de este tipo de juegos o de manera compartida con otro tipo de juegos localizados, siendo que la ley permite que operen en donde se combina la operación de juegos localizados con otras actividades comerciales o de servicios.
El artículo 32 de la Ley 643 de 2001, que la parte actora considera violado, dispone:
“Juegos localizados. Son modalidades de juegos de suerte y azar que operan con equipos o elementos de juegos, en establecimientos de comercio, a los cuales asisten los jugadores como condición necesaria para poder apostar, tales como los bingos, videobingos, esferódromos, máquinas tragamonedas, y los operados en casinos y similares. Son locales de juegos aquellos establecimientos en donde se combinan la operación de distintos tipos de juegos de los considerados por esta ley como localizados o aquellos establecimientos en donde se combina la operación de juegos localizados con otras actividades comerciales o de servicios”(4) (resaltado fuera de texto).
Debe tenerse en cuenta que el artículo 2º de la Ley 643 de 2001 dispuso en el inciso segundo, lo siguiente:
“El monopolio rentístico de juegos de suerte y azar será ejercido de conformidad con lo dispuesto en la presente ley. La explotación, organización y administración de toda modalidad de juego de suerte y azar estará sujeta a esta ley y a su reglamentación, expedida por el Gobierno Nacional, la cual es de obligatoria aplicación en todo el territorio del país, cualquiera sea el orden o nivel de gobierno al que pertenezca la dependencia o entidad administradora bajo la cual desarrolle la actividad el operador. La vigilancia será ejercida por intermedio de la Superintendencia Nacional de Salud” (resaltado fuera de texto).
Asiste razón al Ministerio de la Protección Social, hoy de Salud y Protección Social, en afirmar que la disposición acusada debe interpretarse en comparación, es decir en armonía, con la definición de “locales de juego” que trae el mismo artículo 32 antes transcrito, de la Ley 643 de 2001, pues de la comparación de la norma acusada con esta disposición legal, se infiere lógicamente que para denominarse “local de juego”, esa debe ser la actividad principal; la ley permitió que en estos establecimientos se tengan actividades comerciales, a manera de ejemplo, que se vendan gaseosas y comida; no puede interpretarse la norma, como lo pretende la parte actora, en el sentido de que en los establecimientos comerciales y de servicios, puedan operar juegos localizados, pues ese no es el espíritu de la ley al autorizar que en los locales o establecimientos de juego se pueda combinar dicha actividad, que es la principal, con otras actividades comerciales o de servicios; precisamente, por eso es que la ley se refiere al régimen propio y exclusivo de toda modalidad de juego de suerte y azar, dentro de lo cual se encuentra el local donde funcionan los denominados “juegos localizados”.
Por lo anterior, de la redacción del texto legal, se deduce que la disposición acusada se ajusta a la legalidad, por lo cual no prospera este cargo.
2. Segundo cargo: El artículo 2º del Decreto 1905 de 2008, asignó en forma ilegal, una competencia al Ministerio de la Protección Social, relativa a la confiabilidad de los elementos de juego, competencia que le corresponde al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, por lo cual se infringió el artículo 47 de la Ley 643 de 2001, y se excedió la potestad reglamentaria.
El artículo 47 de la Ley 643 de 2001, que la parte actora considera violado, dispone entre las funciones del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar:
“Funciones del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar. Además de las que se señalan en las diferentes normas de la presente ley, le corresponde al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, las siguientes funciones:
7. Las demás que le asigne la ley” (resalta la Sala).
Asiste razón a la entidad demandada y al Ministerio Público, en cuanto a que la disposición transcrita está dada para la reglamentación de las reglas de cada uno de los juegos, en lo que concierne a sus aspectos técnicos, los cuales deben ser observados por toda persona que opere, administre, fiscalice y explote un juego así como los apostadores, temática distinta de la consignada en el artículo 2º del Decreto 1905 de 2008, referido a la reglamentación para asegurar un alto grado de confiabilidad de los juegos electrónicos que operan en el país.
En efecto, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-571 de 2003, magistrado ponente Jaime Araujo Rentería, en relación con las funciones asignadas por el artículo 47 de la Ley 643 de 2001 al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, indicó:
“… . El demandante aduce que los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 47 de la Ley 643 de 2001 contrarían el artículo 189, numeral 11, de la Constitución, al atribuir al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar funciones de reglamentación que son exclusivas del Presidente de la República.
La disposición impugnada asigna al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar las funciones de aprobar y expedir los reglamentos y sus modificaciones de las distintas modalidades de juegos de suerte (num. 1º); determinar los porcentajes de las utilidades que las empresas públicas operadoras de juegos de suerte y azar podrán utilizar como reserva de capitalización y señalar los criterios generales de su utilización, y determinar los recursos que deben ser utilizados por tales empresas como reservas técnicas para el pago de premios (num. 2º), y autorizar los tipos o modalidades de juegos de suerte y azar extranjeros que podrán venderse en Colombia, al igual que el régimen de derechos de explotación aplicable a los mismos (num. 3º).
Se nota claramente que estas funciones se circunscriben a temas técnicos propios del ámbito del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, por lo cual su asignación al citado órgano no altera la potestad reglamentaria constitucional del Presidente de la República, a la cual deberá estar subordinado el ejercicio de aquellas.
En efecto, el numeral 1º se refiere a las reglas de los diversos juegos; el numeral 2º…” (resalta la Sala).
Por lo explicado, no prospera este cargo.
3. Tercer cargo: Se asignó en forma ilegal a Etesa la competencia para diseñar y adoptar un programa que permita que los elementos del juego electrónico estén conectados en línea y en tiempo real con el sistema de información de dicha entidad, pues ésta le corresponde al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, conforme al numeral 1º del artículo 47 de la Ley 643 de 2001.
De conformidad con lo expresado en el cargo anterior, el numeral 1º del artículo 47 de la Ley 643 de 2001, al establecer como función del Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar, la de aprobar y expedir los reglamentos y sus modificaciones de las diferentes modalidades de este tipo de juegos, hace referencia a las reglas de los diferentes juegos, tema distinto a diseñar y adoptar un programa que permita que los elementos del juego electrónico se conecten en línea y tiempo real con el sistema de información de la Empresa Territorial para la Salud, Etesa(5).
Por lo anterior, la Sala considera que los actores no desvirtuaron la presunción de legalidad de que gozan las disposiciones acusadas, razón por la cual se denegarán las pretensiones de la demanda de declarar su nulidad, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
TIÉNESE a la doctora Jenny Maritza Campos Wilches, como apoderada del Ministerio de Salud y Protección Social, de conformidad con el poder y los documentos anexos obrantes a folios 274 a 284 del expediente.
En firme esta providencia archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor.
(1) Publicado en el Diario Oficial 47.010 de 4 de junio de 2008. Derogado por el Decreto 1278 de 2014.
(2) El artículo 5º de la Ley 643 de 2001 define los juegos de juegos de suerte y azar, así:
“Para los efectos de la presente ley, son de suerte y azar aquellos juegos en los cuales, según reglas predeterminadas por la ley y el reglamento, una persona, que actúa en calidad de jugador, realiza una apuesta o paga por el derecho a participar, a otra persona que actúa en calidad de operador, que le ofrece a cambio un premio, en dinero o en especie, el cual ganará si acierta, dados los resultados del juego, no siendo este previsible con certeza, por estar determinado por la suerte, el azar o la casualidad.
Para las apuestas permanentes los documentos de juego deberán ser presentados al operador para su cobro, dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha del sorteo; si no son cancelados, dan lugar a acción judicial mediante el proceso verbal de menor y mayor cuantía, indicado en el capítulo primero del título XXIII del Código de Procedimiento Civil. El documento de juego tiene una caducidad judicial de seis (6) meses”.
(3) El artículo 30 del Código Civil, permite acudir al contexto normativo para dar sentido a una disposición legal:
(4) Mediante Sentencia C-173 de 8 de marzo de 2006, magistrado ponente doctor Humberto Sierra Porto, la Corte Constitucional indicó que la disposición contemplada en el artículo 32 de la Ley 643 de 2001, se refiere a modalidades de juegos de suerte y azar, y a los locales de dichos juegos.
(5) Entidad liquidada definitivamente mediante el Decreto 4961 de 2011; sus funciones las ejerce Coljuegos, entidad creada mediante Decreto 4142 de 2011.