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Timestamp: 2016-10-24 12:30:56+00:00
Document Index: 328715739

Matched Legal Cases: ['art. 5', 'art. 20', 'art. 23', 'art. 1', 'art. 49', 'art. 3', 'art. 49', 'art. 3', 'art. 13', 'art. 5', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 5', 'art. 11', 'art. 29', 'art. 8', 'art. 31', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 5', 'art. 49']

107 Ib 12525. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public du 23 septembre 1981 dans la cause SASMA S.A. contre Tribunal administratif du canton de Gen�ve (recours de droit administratif)
Protection des eaux (art. 5 al. 2 OGPEP, 8 et 20 OPEL, 13 PEL). 1. Directives d'un organisme priv�; nature juridique, question laiss�e ouverte; rapport avec la loi (consid. 2 a et 2 c). 2. Exception � l'interdiction de construire dans la zone A de nouveaux r�servoirs de combustibles ou de carburants liquides et d'agrandir des r�servoirs existants, art. 20 OPEL; interpr�tation restrictive et but de la loi (consid. 2 b). 3. Celui qui se pr�vaut du principe de l'�galit� de traitement pour obtenir une autorisation exceptionnelle ne peut se r�f�rer � des ouvrages, semblables � celui qu'il projette, ex�cut�s sous l'empire du droit actuel, mais autoris�s sous celui de l'ancien droit auquel ils �taient conformes (consid. 3). Faits � partir de page 126
L'Etat de Gen�ve est propri�taire de deux parcelles contigu�s Nos 2199 et 2201. La parcelle No 2199 est de trois m�tres sur�lev�e par rapport � la parcelle No 2201.
En 1962, pour la parcelle No 2201, et en 1966, pour la parcelle No 2199, l'Etat de Gen�ve a accord� � Sasma S.A., Soci�t� anonyme de stockage et de manutention de produits p�troliers, deux servitudes personnelles de superficie. Total Suisse S.A. et Cica S.A., partenaires de Sasma S.A., ont am�nag� sur ces terrains un d�p�t d'hydrocarbures dont Sasma S.A. assure l'exploitation. Cette installation, aliment�e par un ol�oduc construit en 1972, est divis�e en quatre bassins reli�s entre eux. Les bassins Nos 1 et 2, sur la parcelle No 2201, comportent chacun dix citernes d'un volume total de 60'400 m3. Les bassins Nos 3 et 4, sur la parcelle No 2199, comportent ensemble onze citernes d'un volume total de 60'900 m3. Toutes ces citernes ont une hauteur de 20 m; le manteau de celles construites sur la parcelle No 2201 est ainsi inf�rieur de 3 m � celui des citernes construites sur la parcelle No 2199. L'installation sert, notamment, � l'approvisionnement en carburant de l'a�roport de Gen�ve/Cointrin.
Le Conseil d'Etat du canton de Gen�ve a approuv� une carte BGE 107 Ib 125 S. 127cantonale des zones de protection des eaux qui est entr�e en vigueur le 1er juillet 1976. Ce plan a transf�r� le secteur de la Renfile o� s'�l�vent les d�p�ts de Sasma S.A. en zone A, alors qu'il �tait ant�rieurement class� en zone C. L'a�roport de Cointrin est lui-m�me class� en zone B et C.
Le 15 novembre 1977, Sasma S.A. a requis du D�partement des travaux publics du canton de Gen�ve l'autorisation de sur�lever de trois m�tres les vingt citernes des bassins sud 1 et 2, afin de les porter au m�me niveau que les onze citernes des bassins nord 3 et 4 en conformit� des directives �mises en 1975 par la Carbura. Cette sur�l�vation a pour effet d'augmenter le volume de l'installation de plus de 9000 m3, soit 7,5% de son volume actuel. La commune de Vernier a donn� un pr�avis d�favorable � la demande qui a �t� rejet�e par d�cision du D�partement des travaux publics du 2 mars 1978.
Sasma S.A. a recouru contre cette d�cision aupr�s de la Commission de recours institu�e par la loi genevoise du 25 mars 1961 sur les constructions et les installations diverses (Commission de recours).
Le 21 novembre 1978, la Commission de recours, suivant le pr�avis de l'Office f�d�ral de la protection de l'environnement, a admis le recours de Sasma S.A. et annul� la d�cision du D�partement des travaux publics du 2 mars 1978.
Le D�partement des travaux publics a form�, aupr�s du Tribunal administratif du canton de Gen�ve, un recours en r�forme dans lequel il soutient que le projet est contraire au droit f�d�ral et n'est justifi� par aucune raison sp�ciale, les normes de la Carbura sur lesquelles il se fonde n'ont pas un caract�re obligatoire et doivent c�der le pas aux dispositions contenues dans la l�gislation f�d�rale. Le Tribunal administratif ayant admis le recours et annul� la d�cision de la Commission de recours du 21 novembre 1978, Sasma S.A. a form� un recours de droit administratif dans lequel elle conclut � ce que l'arr�t du Tribunal administratif soit annul� et � ce que l'autorisation de construire lui soit accord�e.
Le Tribunal f�d�ral a rejet� le recours pour les motifs suivants.
2. a) L'ordonnance du 19 juin 1972 sur la protection des eaux contre leur pollution par des liquides pouvant les alt�rer (OPEL) a �t� adopt�e par le Conseil f�d�ral, en application notamment des art. 23, 25 et 26 LPEP. Elle est entr�e en vigueur BGE 107 Ib 125 S. 128le 1er juillet 1972. Elle s'applique � la construction, � l'�quipement, � l'exploitation et � l'entretien d'installations servant � l'entreposage, au transvasement et au transport, ainsi qu'� la fabrication, au traitement, � l'utilisation, � la transformation de liquides qui peuvent alt�rer les eaux et � l'�limination de leur r�seau. Les combustibles et les carburants liquides figurent parmi les mat�riaux concern�s par cette ordonnance (art. 1 al. 1 et 2). Il est constant que les d�p�ts de la recourante sont assujettis � l'OPEL. Il n'est pas davantage discut� que ce sont d'anciennes installations au sens des art. 49 � 52 OPEL puisqu'elles ont �t� �difi�es avant l'entr�e en vigueur de cette ordonnance, c'est-�-dire, comme l'a constat� le Tribunal administratif, en 1962, pour les citernes des bassins sud et en 1967 et 1970 pour les citernes des bassins nord. Elles doivent donc faire l'objet d'une mise en �tat afin de satisfaire aux exigences techniques pr�vues � l'art. 3 OPEL ou d'atteindre un degr� de s�curit� approchant celui des nouvelles installations (art. 49 al. 2 OPEL). Les prescriptions techniques applicables � l'entreposage des liquides (PEL) adopt�es par le D�partement f�d�ral de l'int�rieur le 27 d�cembre 1967 en application de l'art. 3 OPEL posent le principe que la construction, l'ex�cution et l'entretien des r�servoirs en acier, tels ceux de la recourante, sont soumis aux directives de la Carbura (art. 13 PEL). Cet organisme, dont le si�ge est � Zurich et qui r�unit les importateurs de carburants et de combustibles liquides en Suisse, est l'un de ceux qui sont appel�s, en conformit� de l'art. 5 al. 2 OGPEP, � pr�ter de fa�on appropri�e leur concours lors de l'�laboration des prescriptions et des directives techniques dans le domaine de la protection des eaux. Ses derni�res directives ont �t� adopt�es en 1975. Elles prescrivent, notamment, que le niveau sup�rieur du manteau des r�servoirs en acier destin� � l'entreposage des carburants et des combustibles liquides doit �tre uniforme dans toute l'installation (ch. 2.1.7). Les directives ant�rieures, soit leur �dition de 1953 (cit�e nomm�ment � l'art. 13 PEL), pr�voyaient d�j� qu'il �tait souhaitable de conserver une hauteur uniforme des r�servoirs � l'int�rieur d'un groupe (No 506). Contrairement � ce que para�t soutenir le Conseil d'Etat dans sa r�ponse au recours de droit administratif, il est �vident que cette r�gle n'a pas �t� adopt�e dans le but principal de la protection contre l'incendie. Elle tend, bien plut�t, au premier chef, � �viter des infiltrations d'hydrocarbures dans la nappe phr�atique du fait de l'�coulement de certains r�servoirs dans des r�servoirs � capacit� plus r�duite, selon le principe des vases communicants.
On pourrait s'interroger sur la conformit� de l'art. 13 PEL avec l'art. 5 al. 2 OGPEP dans la mesure o� ce texte para�t donner � des particuliers, ce que soutient le Tribunal administratif, la comp�tence d'�dicter des normes g�n�rales et abstraites. D'un autre c�t�, on pourrait se demander quel est le caract�re de telles directives �mises par des particuliers: tout en demeurant des prescriptions strictement techniques, sont-elles vraiment des r�gles de droit qui s'imposent aux administr�s, doivent-elles �tre assimil�es � de simples r�gles de l'art? Ces questions n'ont toutefois pas � �tre r�solues en l'esp�ce. En effet, si on leur attribue le caract�re de r�gles de droit pr�cisant les dispositions adopt�es directement par l'autorit� �tatique (cf. BLAISE KNAPP, La collaboration des particuliers et de l'Etat � l'ex�cution des t�ches d'int�r�t g�n�ral, dans M�langes Henri Zwahlen, p. 368, en particulier n. 18), elles ne sont �dict�es qu'en vertu d'une d�l�gation r�glementaire et doivent partant rester dans le cadre de cette d�l�gation. Elles ne sauraient ainsi entrer en contradiction avec le texte l�gal qui accorde � l'organisme priv� la comp�tence de les �dicter. Si, au contraire, on les consid�re comme de simples r�gles de l'art (cf. normes SIA), rien n'interdit � l'autorit� de s'y r�f�rer en vertu de son pouvoir g�n�ral de police. On peut relever � cet �gard qu'en l'esp�ce le contrat de superficie lui-m�me (art. 11) fait r�f�rence aux directives de la Carbura. Ces r�gles de l'art ne peuvent naturellement, elles non plus, d�roger � des r�gles �dict�es dans l'int�r�t public par l'autorit� �tatique.
b) Les mesures n�cessaires � la protection des eaux souterraines ont �t� plac�es par le l�gislateur f�d�ral dans la comp�tence des cantons qui doivent subdiviser leur territoire en secteurs de protection des eaux, conform�ment aux directives f�d�rales et en tenant compte des risques courus (art. 29 LPEP). Ces secteurs sont d�finis par les art. 8 ss. OPEL. Hormis la zone S qui comprend les zones de captage et leurs environs imm�diats ainsi que les p�rim�tres de protection des eaux souterraines au sens de l'art. 31 LPEP, c'est dans la zone A que sont class�s les secteurs dans lesquels se forment des nappes d'eaux souterraines qui, compte tenu de leur quantit� et de leur qualit�, se pr�tent le mieux � l'approvisionnement en eau. La zone B comprend les r�gions aquif�res d'un int�r�t moindre et la zone C englobe le reste du territoire cantonal.
La carte des zones de protection des eaux du canton de Gen�ve, entr�e en vigueur le 1er juillet 1976, a class� en zone A la r�gion o� se trouvent les installations de la recourante. Celles-ci sont depuis BGE 107 Ib 125 S. 130lors soumises aux dispositions de l'art. 20 OPEL qui d�finit � quelles conditions des combustibles et des carburants liquides peuvent �tre entrepos�s dans la zone A. L'alin�a 1 institue l'interdiction de principe de construire dans cette zone de nouveaux r�servoirs et d'agrandir les r�servoirs qui s'y trouvent lorsque leur capacit� utile est sup�rieure � 250'000 litres. Leur dimension place incontestablement les installations de la recourante dans cette cat�gorie. Or, sa demande d'autorisation de construire, d�pos�e officiellement afin d'adapter ces anciennes installations aux nouvelles directives de la Carbura, a pour cons�quence une augmentation sensible (9 millions de litres) de la capacit� actuelle de ses r�servoirs. Elle ne pouvait donc �tre agr��e qu'� la condition que l'une des exceptions pr�vues � l'art. 20 al. 2 OPEL soit remplie. C'est � juste titre que, � part la recourante, personne n'a soutenu que tel ait �t� le cas en l'esp�ce. Leur contexte, en particulier l'alin�a 3 qui suit, commande que ces dispositions exceptionnelles soient interpr�t�es restrictivement. Elles ne concernent que deux cas bien pr�cis qui sont �loign�s de la situation de la recourante.
1. Le premier (art. 20 al. 2 a OPEL) se rapporte � la localisation obligatoire de d�p�ts dans cette zone du fait des n�cessit�s de l'approvisionnement d'une r�gion pr�cise et des r�gions avoisinantes. Cette hypoth�se n'entre pas en ligne de compte. L'esp�ce ne concerne en effet qu'une augmentation de capacit� d'un d�p�t, importante certes en chiffres absolus, mais sans signification notable pour l'approvisionnement de la r�gion que ce d�p�t dessert; par ailleurs, l'adaptation aux nouvelles directives ne postule nullement, contrairement � ce que pourrait laisser supposer l'autorit� administrative cantonale, une interdiction d'exploiter impliquant le d�placement des installations dans une autre zone.
2. Le second (art. 20 al. 2 b OPEL) se rapporte � la garantie de l'approvisionnement en �nergie d'un grand consommateur.
Il convient de relever que le texte allemand de l'art. 20 al. 2 b OPEL n'a pas exactement la m�me teneur que les versions fran�aise et italienne. Celles-ci d�clarent en effet qu'une exception � l'interdiction de construire de nouveaux r�servoirs dans la zone A s'impose lorsque "l'approvisionnement en �nergie d'un grand consommateur install� dans la zone A... ne peut �tre assur�..." (en italien: "installato nella zona A").
Le texte allemand ne pr�cise pas que l'exception ne s'applique qu'� un grand consommateur install� dans la m�me zone (zone A) que les r�servoirs qui l'approvisionnent.BGE 107 Ib 125 S. 131
La divergence de textes n'a aucun effet en l'esp�ce, d�s lors que l'approvisionnement du grand consommateur, savoir l'a�roport de Gen�ve-Cointrin, est assur� par les r�servoirs existants et n'est pas mis en cause; l'augmentation de la capacit� des r�servoirs n'aurait donc pas pour but essentiel d'approvisionner ce consommateur; de surcro�t, l'arr�t attaqu� n'impose nullement une r�duction de la capacit� actuelle des r�servoirs, ni la suppression ou le d�placement du d�p�t.
Enfin le motif invoqu� par la recourante et fond� sur les besoins d'am�liorer le stockage des carburants, eu �gard � la p�nurie d'�nergie, sort, comme on l'a relev� plus haut, du but assign� par le l�gislateur � l'art. 20 OPEL. Pour ces raisons, il n'y a pas lieu en l'esp�ce de faire b�n�ficier la recourante de l'exception de l'art. 20 al. 2 b, quel qu'en soit le texte.
c) On constate donc que la r�alisation du projet de la recourante visant � adapter ses installations aux prescriptions contenues dans les nouvelles directives de la Carbura conduirait � une violation de l'art. 20 OPEL. Une telle cons�quence n'est pas admissible. Le but assign� aux directives de la Carbura est en effet le m�me que celui poursuivi par l'art. 20 OPEL. Dans les deux cas, il s'agit de dispositions qui tendent � la mise en oeuvre des principes institu�s par la l�gislation f�d�rale sur la protection des eaux. Si les moyens sont diff�rents, ils n'en sont pas moins compl�mentaires. La volont� de se conformer � l'une de ces r�gles ne peut, partant, servir de pr�texte pour l'obtention d'une autorisation de construire exceptionnelle d�rogeant � l'autre r�gle. L'adaptation � des normes techniques �dict�es pour des raisons de s�curit� ne saurait justifier une augmentation de la capacit� d'un d�p�t, �quivalant � la construction d'une installation de 9 millions de litres, dans une zone o�, en principe, elle est rigoureusement interdite du fait du danger qu'elle repr�sente pour la nappe phr�atique.
Quoi qu'il en soit, une application stricte des directives de la Carbura sur l'unification de la hauteur des manteaux de citerne n'exclut nullement, � priori, que soit respect�e l'interdiction d'augmenter la quantit� de combustibles et de carburants liquides entrepos�s dans la zone A. La proposition de l'administration cantonale de r�duire la hauteur des citernes les plus �lev�es � celle des citernes les plus basses, qui a pour cons�quence de r�duire la capacit� d'entreposage et que, pour ce motif, l'Office f�d�ral de l'environnement a estim� excessivement co�teuse, n'est sans doute pas la seule solution concevable. Il est pour le moins curieux que l'Office f�d�ral de l'environnement, consid�rant excessif le sacrifice BGE 107 Ib 125 S. 132qui serait ainsi exig� de la recourante, se soit purement et simplement ralli� au projet de celle-ci, inadmissible au regard du texte clair de la loi. Si l'autorit� administrative estime que les conditions d'exploitation actuelles des installations de la recourante exigent leur adaptation aux nouvelles directives de la Carbura, il lui appartiendra d'examiner une formule qui soit conciliable avec la r�gle imp�rative de l'art. 20 OPEL. On ne voit pas pourquoi, par exemple, l'�l�vation des citernes les plus basses au niveau des citernes les plus �lev�es ne pourrait pas �tre assortie de la cancellation parall�le de r�servoirs pour une capacit� utile �quivalente � l'augmentation de volume r�sultant de cette op�ration. Il existe sans doute, �galement, d'autres mesures de s�curit� envisageables, propres � r�duire dans des proportions raisonnables les risques inh�rents � la communication des divers �l�ments de l'installation.
C'est donc � bon droit que le Tribunal administratif a annul� la d�cision de la Commission de recours qui autorisait Sasma S.A. � augmenter de plus de 9000 m3 le volume utile de ses r�servoirs.
3. L'argument tir� par la recourante d'une violation de l'int�r�t public et du principe de la proportionnalit� n'a pas de consistance. On ne saurait contester s�rieusement l'int�r�t public � la base d'une restriction, fond� au reste sur un texte l�gal clair, qui vise � �viter l'entreposage de 9 millions de litres suppl�mentaires d'hydrocarbures dans une zone hautement prot�g�e. Il ne peut davantage �tre question d'une violation du principe de la proportionnalit� sous le pr�texte que l'autorit� cantonale aurait m�connu que l'approvisionnement du pays en produits p�troliers rel�ve �galement de l'int�r�t public. Cet int�r�t public incontestable n'est en effet pas en jeu ici. La demande d'autorisation de construire n'avait pas pour but l'accroissement de la capacit� des installations litigieuses, celle-ci n'�tant que la r�sultante d'une mesure d'adaptation � des prescriptions de s�curit�. Sous un autre angle, l'arr�t attaqu� ne postule nullement une r�duction de cette capacit�, voire la suppression du d�p�t ou son placement. Il laisse la porte ouverte � toutes solutions raisonnables qui respecteraient les exigences l�gales et se borne � exclure une augmentation de la capacit� des installations en d�rogation aux imp�ratifs l�gaux. C'est �galement en vain que la recourante fait appel tant au principe de l'�galit� de traitement qu'� celui de la bonne foi. S'il est vrai que Coop Gen�ve a construit ou transform� ses d�p�ts dans la zone A de Vernier, apr�s l'entr�e en vigueur de la carte des zones de protection des eaux, elle l'a fait sur la base d'une autorisation qui lui avait �t� d�livr�e ant�rieurement, en BGE 107 Ib 125 S. 133conformit� du droit existant alors. Une interdiction d'ex�cuter les travaux � la suite de l'entr�e en vigueur du nouveau plan n'aurait �t� possible que si les conditions pour la r�vocation de l'autorisation ant�rieurement accord�e avaient �t� remplies, ce que la recourante ne d�montre pas. Quant au principe de la bonne foi, il ne peut pr�valoir, en principe, sur les modifications l�gislatives. De plus, la recourante n'a pas apport� le moindre indice que des assurances formelles lui auraient �t� donn�es par l'autorit� comp�tente pour que l'adaptation de son d�p�t aux nouvelles prescriptions techniques se fasse dans les formes souhait�es par elle.
Ce qui est d�terminant en l'esp�ce, c'est que ni le Tribunal administratif ni le D�partement n'ont, pour l'instant, pos� l'exigence d'une adaptation aux directives de la Carbura sollicit�e spontan�ment par la recourante. La lettre du Service cantonal des contr�les de la pollution du 25 novembre 1977 ne traite nullement de l'obligation de sur�lever les citernes lorsqu'elle parle de la remise en �tat de l'installation. Quant au D�partement, ni dans son recours au Tribunal administratif, ni dans sa r�ponse au recours de droit administratif, il n'a pos� l'exigence de l'application des directives de la Carbura.
art. 5 al. 2 OGPEP,
art. 49 � 52