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Timestamp: 2020-08-14 13:22:47+00:00
Document Index: 115199107

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Art. 30 codice del processo amministrativo - Azione di condanna - Brocardi.it
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Articolo 30 Codice del processo amministrativo
Dispositivo dell'art. 30 Codice del processo amministrativo
Fonti → Codice del processo amministrativo → LIBRO PRIMO - Disposizioni generali → Titolo III - Azioni e domande → Capo II - Azioni di cognizione
2. Può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria. Nei casi di giurisdizione esclusiva può altresì essere chiesto il risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi. Sussistendo i presupposti previsti dall'articolo 2058 del codice civile, può essere chiesto il risarcimento del danno in forma specifica.
3. La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo. Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti.
Massime relative all'art. 30 Codice del processo amministrativo
Cons. Stato n. 4584/2019
La risarcibilità di un danno correlato alla responsabilità della pubblica amministrazione non può discendere da una mera aspettativa, ma da una situazione suscettibile di determinare un oggettivo affidamento circa la sua positiva conclusione.
(Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 4584 del 4 luglio 2019)
Cons. Stato n. 4547/2019
In materia di responsabilità dell'amministrazione pubblica il giudice può escludere il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare laddove fosse stata usata l'ordinaria diligenza dovendo esso giudice valutare tutte le circostanze di fatto ed il comportamento complessivo delle parti.
(Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza n. 4547 del 3 luglio 2019)
Cons. Stato n. 3767/2019
Al danno che deriva da un comportamento inerte il giudice amministrativo può sopperire ordinando all'Amministrazione, all'esito di un giudizio accelerato, di provvedere, con i relativi poteri sostitutivi in caso di ulteriore inerzia, di guisa che la mancata attivazione di tale rimedio integra una condotta rilevante ai sensi dell'art. 30 del D.Lgs. n. 104/2010 tanto da consentire al giudice amministrativo di escludere il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza.
(Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza n. 3767 del 4 giugno 2019)
Cons. Stato n. 3217/2019
La possibilità di pervenire al risarcimento del danno da lesione dell'interesse legittimo deriva solo se l'attività illegittima della pubblica amministrazione abbia determinato la lesione del bene della vita al quale l'interesse legittimo, effettivamente si collega, e che risulta meritevole di protezione alla stregua dell'ordinamento. Rilievo centrale, quindi, è assunto dal danno, del quale l'art. 30 del D.lgs 104/2010 prevede il risarcimento qualora sia ingiusto, sicché, nella sistematica dei rapporti di diritto pubblico, la lesione dell'interesse legittimo è condizione necessaria ma non sufficiente per accedere alla tutela risarcitoria, in quanto occorre altresì che risulti leso, per effetto dell'attività illegittima e colpevole dell'amministrazione pubblica, l'interesse materiale al quale il soggetto aspira. Infatti, è la lesione al bene della vita che qualifica in termini di "ingiustizia" il danno derivante dal provvedimento illegittimo e colpevole dell'Amministrazione, così da consentire di configurare l'illecito risarcibile ai sensi del citato art. 30. Invero, la pretesa al risarcimento del danno ingiusto derivante dalla lesione dell'interesse legittimo si fonda su una lettura di tale fondamentale norma del codice del processo amministrativo che riferisce il carattere dell'ingiustizia al danno e non alla condotta, di modo che presupposto essenziale della responsabilità - oltre a una condotta rimproverabile - è l'evento dannoso che ingiustamente lede una situazione soggettiva protetta dall'ordinamento ed, affinché la lesione possa considerarsi ingiusta, è necessario verificare attraverso un giudizio prognostico se, a seguito del legittimo agire dell'Amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente spettato al titolare dell'interesse. Nel caso di procedimenti amministrativi coinvolgenti interessi di tipo oppositivo, la lesione dell'interesse implica ex se la lesione del bene della vita preesistente al provvedimento affetto da vizi di illegittimità, sicché l'accertamento della circostanza che la P.A. ha agito non iure di per sé stesso implica la consolidazione di un danno ingiusto nella sfera giuridica del privato. In altri termini, la riscontrata illegittimità dell'atto rappresenta, nella normalità dei casi, l'indice della colpa dell'amministrazione, indice tanto più grave, preciso e concordante quanto più intensa e non spiegata sia l'illegittimità in cui l'apparato amministrativo sia incorso. In tale eventualità spetta all'amministrazione fornire elementi istruttori o anche meramente assertori volti a dimostrare l'assenza di colpa. Infatti, la riscontrata illegittimità dell'atto rappresenta, nella normalità dei casi, un elemento idoneo a presumere la colpa della P.A., spettando poi a quest'ultima l'onere di provare il contrario. Se è vero che l'acclarata illegittimità del provvedimento amministrativo integra ai sensi degli artt. 2727 c.c. e 2729 c.c., il fatto costitutivo di una presunzione semplice in ordine alla sussistenza della colpa della P.A., è vero anche che l'illegittimità di un atto e il suo conseguente annullamento non danno automaticamente diritto ad un risarcimento del danno, atteso che la presenza di un danno risarcibile e la condanna al risarcimento non sono una conseguenza automatica e costante dell'annullamento giurisdizionale di un provvedimento dato che è necessaria la positiva verifica della lesione della situazione soggettiva di interesse tutelata dall'ordinamento, della sussistenza della colpa o del dolo dell'Amministrazione e del nesso causale tra l'illecito e il danno subito. Per valutare se sussistano i presupposti della domanda risarcitoria, è necessaria la positiva verifica di tutti gli elementi che caratterizzano l'illecito: la sussistenza della colpa o del dolo della Pubblica amministrazione, la lesione di un interesse tutelato dall'ordinamento e la presenza di un nesso causale che colleghi la condotta commissiva o omissiva della Pubblica Amministrazione all'evento dannoso.
(Consiglio di Stato, Sez. II, sentenza n. 3217 del 20 maggio 2019)
Cass. civ. n. 12640/2019
Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto la domanda di risarcimento dei danni proposta dal privato che deduca la lesione del legittimo affidamento ingenerato da un comportamento inerte della P.A., non riconducibile all'esercizio di un pubblico potere. (Nella specie, la S.C. ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario con riguardo alla domanda risarcitoria proposta, nei confronti di un comune, da un farmacista che, dopo essere risultato vincitore del concorso per l'assegnazione di una farmacia nell'ambito di una neo-istituita frazione comunale, era stato dichiarato decaduto per non aver aperto la farmacia nei tempi stabiliti dal bando, essendo emerso che in tutto il centro abitato della suddetta frazione non esistevano locali muniti della destinazione urbanistica idonea all'esercizio di tale attività).
(Cassazione civile, Sez. Unite, sentenza n. 12640 del 13 maggio 2019)
Cass. civ. n. 12635/2019
Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto la domanda di risarcimento dei danni proposta, nei confronti della P.A., da un soggetto che deduca la lesione del proprio diritto di credito verso un terzo, cagionata dal contegno posto in essere dall'amministrazione in violazione dell'affidamento precedentemente ingenerato. (Nella specie, la S.C. ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario in relazione alla domanda risarcitoria proposta, nei confronti della P.A., da una banca che gestiva il servizio di tesoreria di un ente ospedaliero, lamentando la lesione del proprio diritto di credito alla periodica ricostituzione della provvista conseguente al provvedimento della P.A. che aveva "declassato" l'ente in questione da struttura ospedaliera pubblica a struttura privata accreditata, così determinando una sensibile contrazione dei finanziamenti pubblici allo stesso).
(Cassazione civile, Sez. Unite, sentenza n. 12635 del 13 maggio 2019)
Cons. Stato n. 2582/2019
In tema di azione impugnatoria avverso una graduatoria e contestuale azione risarcitoria, qualora l'appellante abbia prospettato specifiche censure contro il capo di sentenza con cui era stata dichiarata tardiva l'azione risarcitoria, giova puntualizzare che pure questa risulterebbe intempestiva se proposta oltre i centoventi giorni dalla conoscenza legale della graduatoria. Nel processo amministrativo il termine per la proposizione dell'azione impugnatoria decorre dalla consapevolezza dell'esistenza del provvedimento e della sua potenziale lesività, mentre l'esistenza di ulteriori vizi o la compiuta conoscenza dei vizi inizialmente riscontrati, acquisita attraverso la conoscenza integrale del provvedimento medesimo o di ulteriori atti del procedimento, consente di proporre motivi aggiunti nell'ambito dell'impugnazione già proposta. Tale conclusione riposa sull'esigenza di certezza dell'azione amministrativa, rispetto alla quale il termine decadenziale per proporre ricorso è consustanziale, ed è tale da non ammettere dilazioni legate all'eventuale incompletezza della cognizione sugli atti del procedimento o sul contenuto integrale del provvedimento impugnato.
(Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 2582 del 23 aprile 2019)
Cons. Stato n. 1739/2019
In conformità ai doveri di ordinaria diligenza nelle relazioni intersoggettive che informano l'ordinamento e che richiedono di responsabilmente attivarsi nel limite di un apprezzabile sacrificio al fine di evitare che la situazione produttiva del danno si aggravi con il passare del tempo, anche in tema di danno da ritardo occorre valutare non il solo comportamento dell'amministrazione unitamente ma anche la condotta dell'istante, il quale è parte essenziale ed attiva del procedimento, e in tale veste, dispone di capacità idonee ad incidere sulla tempistica e sull'esito del procedimento stesso, attraverso il ricorso ai rimedi amministrativi e giurisdizionali offertogli dall'ordinamento, tra cui il rito del silenzio che va attivato con adeguata tempestività. In difetto rileva come comportamento causalmente orientato ai sensi dell'art. 1227 cod. civ. in ordine all'accertamento della spettanza del risarcimento nonché alla quantificazione del danno risarcibile. In tema di danno da ritardo nell'azione di responsabilità per danni, il principio dispositivo e dell'onere della prova, sancito in generale dall'art. 2697, primo comma, cod. civ., opera con autonoma pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio invece dell'azione di annullamento ed in ogni caso la valutazione degli elementi costitutivi dell'illecito non può essere fondata soltanto sul dato oggettivo del procrastinarsi del procedimento amministrativo.
(Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 1739 del 18 marzo 2019)
Cons. Stato n. 4/2018
Anche nello svolgimento dell'attività autoritativa, l'amministrazione è tenuta a rispettare oltre alle norme di diritto pubblico (la cui violazione implica, di regola, l'invalidità del provvedimento e l'eventuale responsabilità da provvedimento per lesione dell'interesse legittimo), anche le norme generali dell'ordinamento civile che impongono di agire con lealtà e correttezza, la violazione delle quali può far nascere una responsabilità da comportamento scorretto, che incide non sull'interesse legittimo, ma sul diritto soggettivo di autodeterminarsi liberamente nei rapporti negoziali, cioè sulla libertà di compiere le proprie scelte negoziali senza subire ingerenze illecite frutto dell'altrui scorrettezza.
Nell'ambito del procedimento di evidenza pubblica, i doveri di correttezza e buona fede sussistono, anche prima e a prescindere dell'aggiudicazione, nell'ambito in tutte le fasi della procedura ad evidenza pubblica, con conseguente possibilità di configurare una responsabilità precontrattuale da comportamento scorretto nonostante la legittimità dei singoli provvedimenti che scandiscono il procedimento.
La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione può derivare non solo da comportamenti anteriori al bando, ma anche da qualsiasi comportamento successivo che risulti contrario, all'esito di una verifica da condurre necessariamente in concreto, ai doveri di correttezza e buona fede.
Affinché nasca la responsabilità dell'amministrazione non è sufficiente che il privato dimostri la propria buona fede soggettiva (ovvero che egli abbia maturato un affidamento incolpevole circa l'esistenza di un presupposto su cui ha fondato la scelta di compiere conseguenti attività economicamente onerose), ma occorrono gli ulteriori seguenti presupposti: a) che l'affidamento incolpevole risulti leso da una condotta che, valutata nel suo complesso, e a prescindere dall'indagine sulla legittimità dei singoli provvedimenti, risulti oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e di lealtà; b) che tale oggettiva violazione dei doveri di correttezza sia anche soggettivamente imputabile all'amministrazione, in termini di colpa o dolo; c) che il privato provi sia il danno-evento (la lesione della libertà di autodeterminazione negoziale), sia il danno-conseguenza (le perdite economiche subite a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate), sia i relativi rapporti di causalità fra tali danni e la condotta scorretta che si imputa all'amministrazione.
(Consiglio di Stato, Sez. Ad. Plen., sentenza n. 4 del 26 aprile 2018)
Cass. civ. n. 15640/2017
La controversia avente ad oggetto la domanda di risarcimento danni proposta da colui che, avendo ottenuto l'aggiudicazione in una gara per l'affidamento di un appalto pubblico, successivamente annullata dal giudice amministrativo perché illegittima, deduca la lesione dell'affidamento ingenerato dal provvedimento di aggiudicazione apparentemente legittimo, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, non essendo chiesto in giudizio l'accertamento della illegittimità dell'aggiudicazione e, quindi, non rimproverandosi alla P.A. l'esercizio illegittimo di un potere consumato nei suoi confronti, ma la colpa consistita nell'averlo indotto a sostenere spese nel ragionevole convincimento della prosecuzione del rapporto fino alla scadenza del termine previsto dal contratto stipulato a seguito della gara.
Rientra nella giurisdizione ordinaria la domanda risarcitoria proposta nei confronti della P.A. per i danni subiti dal privato che abbia fatto incolpevole affidamento su un provvedimento ampliativo illegittimo, non trattandosi di una lesione dell'interesse legittimo pretensivo del danneggiato (interesse soddisfatto, seppur in modo illegittimo), ma di una lesione della sua integrità patrimoniale ex art. 2043 c.c., rispetto alla quale l'esercizio del potere amministrativo non rileva in sé, ma per l'efficacia causale del danno-evento da affidamento incolpevole.
(Cassazione civile, Sez. Unite, ordinanza n. 15640 del 22 giugno 2017)
Corte cost. n. 94/2017
Non è fondata la questione di legittimità costituzionale - sollevata in riferimento agli artt. 3, 24, primo e secondo comma, 111, primo comma, 113, primo e secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea - dell'art. 30, comma 3, del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), nella parte in cui stabilisce che «La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo».
(Corte costituzionale, sentenza n. 94 del 4 maggio 2017)
Cons. Stato n. 1497/2017
Non è configurabile la colpa della P.A., necessaria ai fini del riconoscimento del risarcimento dei danni dovuti (nella specie per la ritardata assunzione in servizio di un concorrente), nel caso in cui si riscontri una formulazione poco chiara o ambigua delle disposizioni che regolano l'attività amministrativa considerata, nonché la complessità della situazione di fatto oggetto del provvedimento.
(Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 1497 del 31 marzo 2017)
Cons. Stato n. 1364/2017
È illegittima, per vizio di ultrapetizione ex art. 112 c.p.c., una sentenza del G.A. che ha disposto la condanna della P.A. al risarcimento del danno in favore di una ditta concorrente ad una gara di appalto, a titolo di responsabilità precontrattuale ex art. 1337 c.c., piuttosto che ex art. 2043 c.c., ove la ditta stessa abbia chiesto la condanna dell'Amministrazione appaltante esclusivamente a titolo di risarcimento del danno sofferto in conseguenza della mancata aggiudicazione della medesima gara; infatti, la responsabilità della stazione appaltante, da mancata aggiudicazione, è riconducibile al paradigma generale dell'illecito extracontrattuale previsto dall'art. 2043 cod. civ., in cui si inquadra la complessiva tematica del risarcimento dei danni da illegittimità provvedimentale dell'amministrazione, con l'unico temperamento derivante dal fatto che nella materia in questione non occorre fornire la prova dell'elemento soggettivo.
Affinché possa ritenersi integrata la responsabilità precontrattuale della P.A., è necessario che le trattative siano giunte ad uno stadio avanzato ed idoneo a far sorgere nella parte che invoca l'altrui responsabilità il ragionevole affidamento sulla conclusione del contratto; che, inoltre, la controparte pubblica cui si addebita la responsabilità le abbia interrotte senza un giustificato motivo; e infine che pur nell'ordinaria diligenza della parte che invoca la responsabilità, non sussistano fatti idonei ad escludere il suo ragionevole affidamento sulla conclusione del contratto.
(Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 1364 del 27 marzo 2017)
Cons. Stato n. 1584/2016
In sede di risarcimento dei danni nei confronti della P.A., la sussistenza del requisito della colpa della P.A. stessa non può essere dichiarata in base al solo dato oggettivo della illegittimità del provvedimento adottato o dell'illegittimo ed ingiustificato procrastinarsi dell'adozione del provvedimento finale, essendo necessaria anche la dimostrazione che la P.A. abbia agito con dolo o colpa grave, di guisa che il difettoso funzionamento dell'apparato pubblico sia riconducibile ad un comportamento gravemente negligente od ad una intenzionale volontà di nuocere, in palese ed inescusabile contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa, di cui all'art. 97 della Costituzione.
Ai fini dell'ammissibilità dell'azione risarcitoria, deve in concreto accertarsi se l'adozione o la mancata o ritardata adozione del provvedimento amministrativo lesivo sia conseguenza di comportamento doloso o della grave violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede, alle quali deve essere costantemente ispirato l'esercizio della funzione, e se tale comportamento sia stato posto in essere in un contesto di fatto ed in un quadro di riferimento normativo tale da palesare la negligenza e l'imperizia degli uffici o degli organi dell'amministrazione, ovvero se, per converso, la predetta violazione sia ascrivibile all'ipotesi dell'errore scusabile, per la ricorrenza di contrasti giurisprudenziali, per l'incertezza del quadro normativo o per la complessità della situazione di fatto.
In sede di risarcimento dei danni nei confronti della P.A., per ciò che concerne il rapporto di causalità, occorre dimostrare, in applicazione della teoria condizionalistica così come "integrata" dalla teoria della causalità adeguata, che sussiste un nesso di causalità materiale (o strutturale) tra la condotta e il danno ingiusto subito, che deve essere dimostrato in applicazione della regola probatoria del "più probabile che non".
(Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 1584 del 21 aprile 2016)
Cons. Stato n. 4115/2015
Inquadrando la responsabilità della P.A. da provvedimento illegittimo nell'ambito del modello aquiliano, il privato può provare la colpa dell'Amministrazione anche semplicemente dimostrando l'illegittimità del provvedimento lesivo, illegittimità la quale, pur non identificandosi nella colpa, costituisce, tuttavia, un indizio (grave, preciso e concordante) idoneo a fondare una presunzione (semplice) di colpa, che l'Amministrazione può vincere dimostrando elementi concreti da cui possa evincersi la scusabilità dell'errore compiuto.
Il c.d. "danno curriculare", derivante dall'impossibilità di utilizzare le referenze derivanti dall'esecuzione dell'appalto nell'ambito di futuri procedimenti similari cui l'impresa potrebbe partecipare, può essere pragmaticamente ritenuto "in re ipsa", nel caso di mancata aggiudicazione di una gara di appalto, in una certa (e contenuta) misura, in quanto insita nel fatto stesso dell'impossibilità di utilizzare le richiamate referenze; in assenza di puntuali allegazioni, il danno in questione può essere liquidato in via equitativa, ricorrendo al parametro equitativo di cui all'art. 1226 cod. civ. e determinandolo in una percentuale dell'importo globale presunto dell'appalto al netto del ribasso offerto (nella specie il danno curriculare è stato liquidato in una misura non superiore all'1 per cento del ribasso offerto).
Il danno risarcibile per perdita di chance esige la prova, anche presuntiva, dell'esistenza di elementi oggettivi e certi dai quali desumere, in termini di certezza o di elevata probabilità e non di mera potenzialità, l'esistenza di un pregiudizio economicamente valutabile, essendo necessario che il danneggiato dimostri anche in via presuntiva, ma pur sempre sulla base di circostanze di fatto certe e puntualmente allegate, la sussistenza di un valido nesso causale tra il danno e la ragionevole probabilità della verificazione futura del danno.
Nel caso di ricorso proposto prima della novella introdotta dalla L. 18 giugno 2009, n. 69, il momento del passaggio in giudicato della sentenza che lo decide - da cui far decorrere il termine di 120 giorni previsto dall'art. 30, comma 5 del cod. proc. amm. per la proposizione dell'azione risarcitoria - non può essere fatto coincidere con il termine di sei mesi per proporre ricorso per Cassazione ai sensi dell'art. 362, 1° comma, cod. proc. civ. (il termine semestrale in questione è stato fissato infatti dall'art. 327 c.p.c. nel testo modificato dal comma 17 dell'articolo 46 della L. 18 giugno 2009, n. 69), dovendosi invece applicare il termine annuale di cui al previgente articolo 327, stante la previsione di cui al comma 1 dell'articolo 58 della L. 69, cit., secondo cui "le disposizioni della presente legge che modificano il codice di procedura civile e le disposizioni per l'attuazione del codice di procedura civile si applicano ai giudizi instaurati dopo la data della sua entrata in vigore".
(Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 4115 del 4 settembre 2015)
Cons. Stato n. 3854/2015
In tema di responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 cod. civ., ovvero di fatto illecito commesso in violazione del precetto generale del neminem laedere, al di fuori di qualsiasi relazione intersoggettiva di carattere obbligatorio, non rileva alcuna partecipazione o condivisione del danneggiante alle iniziative del danneggiato, ma unicamente che i pregiudizi da quest'ultimo lamentati siano causalmente correlabili al fatto colposo del primo. Del resto, come costituisce acquisizione ormai incontrastata la risarcibilità ex art. 2043 cod. civ. della lesione del credito da parte di terzi, così deve anche ammettersi la responsabilità ai sensi della medesima disposizione di colui la cui condotta colpevole abbia esposto il debitore a responsabilità contrattuale nei confronti del proprio creditore.
In tema di danno da illegittimità provvedimentale, nella quale rientra quella del danno da ingiustificato ritardo dell'amministrazione, ai fini dell'accertamento della sussistenza e della misura dell'obbligo risarcitorio ex art. 2043 cod. civ. occorre stabilire una relazione di causalità tra la condotta dell'amministrazione ed il danno ingiusto, muovendo dall'applicazione dei principi penalistici, di cui agli artt. 40 e 41 c.p., in forza dei quali un evento è da considerare causato da un altro se, ferme restando le altre condizioni, il primo non si sarebbe verificato in assenza del secondo (c.d. teoria della condicio sine qua non).
(Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 3854 del 4 agosto 2015)
Cons. Stato n. 6/2015
Il termine decadenziale di centoventi giorni previsto, per la domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi, dall'articolo 30, comma 3, del codice del processo amministrativo, non è applicabile ai fatti illeciti anteriori all'entrata in vigore del codice.
(Consiglio di Stato, Sez. Ad. Plen., sentenza n. 6 del 6 luglio 2015)
Corte cost. n. 57/2015
È manifestamente inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 30, comma 5, del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo) - con il quale il legislatore, per le azioni risarcitone innanzi al G.A. per lesione di interessi legittimi, ha sostituito il previgente termine prescrizionale con il nuovo termine di decadenza, per effetto del quale l'azione risarcitoria per lesione di interessi legittimi (connessa a quella di annullamento del provvedimento lesivo), ove non formulata nel corso dello stesso giudizio di annullamento, può essere proposta «sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza» - sollevata nel presupposto che detta norma, relativamente al termine di decadenza previsto per la proposizione della azione risarcitoria, si applichi, in ragione della sua natura processuale, anche ad un giudizio introdotto anteriormente alla sua entrata in vigore.
(Corte costituzionale, sentenza n. 57 del 31 marzo 2015)
Cons. Stato n. 240/2013
Nel caso di violazione della normativa sugli appalti pubblici da parte dell'Amministrazione, la conseguente concessione di un risarcimento danni non può essere subordinata all'accertamento di un carattere colpevole di tale violazione, atteso che la Corte di Giustizia CE ha statuito che: "il tenore letterale degli artt. 1, n. 1, e 2, nn. 1, 5 e 6, nonché del sesto "considerando" della direttiva 89/665 non indica in alcun modo che la violazione delle norme sugli appalti pubblici atta a far sorgere un diritto al risarcimento a favore del soggetto leso debba presentare caratteristiche particolari, quale quella di essere connessa ad una colpa, comprovata o presunta, dell'amministrazione aggiudicatrice, oppure quella di non ricadere sotto alcuna causa di esonero di responsabilità".
(Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 240 del 16 gennaio 2013)
Cons. Stato n. 6202/2011
La regula juris da ultimo trasfusa nella previsione di cui all'articolo 30, comma 3, a tenore del quale nel decidere in ordine alla domanda risarcitoria il Giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti, risulta ricognitiva di un principio generale dell'ordinamento. Conseguentemente, la regola in parola risulta applicabile anche alle domande risarcitorie proposte prima dell'entrata in vigore del codice del processo amministrativo, costituendo espressione - sul piano teleologico - di un principio di non contraddizione, desumibile dalla normativa riguardante la rilevanza della decorrenza dei termini previsti dalla legge per attivare i previsti rimedi di tutela.
Il principio trasfuso nella formulazione di cui al comma 3 dell'art. 30, c.p.a., pur risultando principaliter riferibile al mancato esperimento dell'azione di annullamento avverso il medesimo atto della cui lesività inizialmente si discute, risulta altresì idoneo a comprendere anche le ulteriori ipotesi in cui la mancata attivazione degli strumenti di tutela abbia riguardato provvedimenti ulteriori e diversi rispetto a quelli della cui lesività si faceva inizialmente questione (nella specie il ricorrente non aveva impugnato i provvedimenti con cui la stazione appaltante aveva disposto una nuova aggiudicazione dei lotti oggetto di impugnativa, dopo l'annullamento in sede giurisdizionale della prima aggiudicazione).
(Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 6202 del 24 novembre 2011)
Cons. Stato n. 1983/2011
Anche se la domanda risarcitoria è proponibile in via autonoma, il giudice amministrativo deve tenere conto, nel merito, dell'imputabilità, alla condotta colpevole del danneggiato, della mancata proposizione di una domanda giudiziale di annullamento dell'atto che, incidentalmente, è stato qualificato come illegittimo e colposamente causativo di danno ingiusto.
Nella condotta positiva richiesta al danneggiato per ordinaria diligenza (art. 1227, cpv., c.c.: "Il risarcimento non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza") rientra anche l'onere di un'azione giudiziale di annullamento avverso quell'atto amministrativo, con la conseguenza che si deve escludere la responsabilità dell'Amministrazione, se emerge che il danno avrebbe potuto essere contenuto o evitato attraverso la diligente cura, anche giudiziale, delle posizioni del danneggiato.
La colpa dell'Amministrazione va ricondotta alla violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ovvero a negligenza, omissioni o anche errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili. Siffatta colpa, dunque, non può essere ritenuta presente in re ipsa (cioè riferibile alla mera illegittimità dell'atto), ma va dimostrata in riferimento alla condotta amministrativa in relazione ai suoi parametri generali in ragione dell'interesse, giuridicamente protetto, di chi correttamente instaura un rapporto con l'Amministrazione.
L'inclusione di impugnare un atto amministrativo che si asserisce illegittimo nell'ordinaria diligenza cui è tenuto l'avente diritto al risarcimento comporta l'esclusione della responsabilità dell'Amministrazione, se emerge che il danno avrebbe potuto essere contenuto od evitato attraverso la diligente cura, anche giudiziale delle posizioni di costui. Questa regola ridonda sull'esistenza e sull'entità dello stesso diritto al risarcimento del danno da atto illegittimo, cioè alla riparazione essenzialmente per equivalente: nel senso che non spetta se l'interessato, non assolvendo a quel canone generale, non ha fatto quanto poteva per giungere alla riparazione della lesione, finanche attraverso l'azione di annullamento.
(Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 1983 del 31 marzo 2011)
Cons. Stato n. 3/2011
Sulla base di principi già desumibili dal quadro normativo precedente ed oggi recepiti dall'art. 30, comma 3, del codice del processo amministrativo, il Giudice amministrativo è chiamato a valutare, senza necessità di eccezione di parte ed acquisendo anche d'ufficio gli elementi di prova all'uopo necessari, se il presumibile esito del ricorso di annullamento e dell'utilizzazione degli altri strumenti di tutela avrebbe, secondo un giudizio di causalità ipotetica basato su una logica probabilistica che apprezzi il comportamento globale del ricorrente, evitato in tutto o in parte il danno.
La disciplina recata dal nuovo codice del processo amministrativo (in specie, dagli art. 30, commi 1 e 3, e 34, commi 2 e 3) consacra, in termini netti, la reciproca autonomia processuale tra la tutela caducatoria e quella risarcitoria, con l'affrancazione del modello risarcitorio dalla logica della necessaria "ancillarità" e "sussidiarietà" rispetto al paradigma caducatorio.
Nel nuovo quadro normativo disegnato dal codice del processo amministrativo, sensibile all'esigenza di una piena protezione dell'interesse legittimo come posizione sostanziale correlata ad un bene della vita, risulta coerente che la domanda risarcitoria, ove si limiti alla richiesta di ristoro patrimoniale senza mirare alla cancellazione degli effetti prodotti del provvedimento, sia proponibile in via autonoma rispetto all'azione impugnatoria e non si atteggi più a semplice corollario di detto ultimo rimedio secondo una logica gerarchica che il codice del processo ha con chiarezza superato.
Allorquando innanzi al a.g.a. venga domandato il risarcimento del danno senza la preventiva impugnazione del provvedimento ritenuto illegittimo e dannoso, lo stesso g.a. è chiamato a svolgere un'analisi dei rapporti sostanziali non tanto sul piano dell'ingiustizia del danno ma su quello della causalità: detta indagine, infatti, consente in modo più appropriato di introdurre il necessario temperamento all'autonomia processuale delle tutele, cogliendo la dipendenza sostanziale, come fatto da apprezzare in concreto, tra rimedio impugnatorio e azione risarcitoria.
L'obbligo di cooperazione di cui al comma 2 dell'art. 1227 c.c. ha fondamento nel canone di buona fede ex art. 1175 c.c. e, quindi, nel principio costituzionale di solidarietà: da ciò deriva che anche le scelte processuali di tipo omissivo possono costituire in astratto comportamenti apprezzabili ai fini della esclusione o della mitigazione del danno laddove si appuri, alla stregua del giudizio di causalità ipotetica, che le condotte attive trascurate non avrebbero implicato un sacrificio significativo ed avrebbero verosimilmente inciso, in senso preclusivo o limitativo, sul perimetro del danno.
La regola della non risarcibilità dei danni evitabili con l'impugnazione del provvedimento e con la diligente utilizzazione degli altri strumenti di tutela previsti dall'ordinamento, oggi sancita dall'art. 30, comma 3, codice del processo amministrativo, deve ritenersi ricognitiva di principi già evincibili alla stregua di un'interpretazione evolutiva del comma 2, art. 1227 c.c. Pertanto l'omessa attivazione degli strumenti di tutela costituisce, nel quadro del comportamento complessivo delle parti, dato valutabile, alla stregua del canone di buona fede e del principio di solidarietà, ai fini dell'esclusione o della mitigazione del danno evitabile con l'ordinaria diligenza non più come preclusione di rito ma come fatto da considerare in sede di merito ai fini del giudizio sulla sussistenza e consistenza del pregiudizio risarcibile.
L'obbligo di cooperazione gravante sul creditore ex art. 1227 c.c. per evitare l'aggravarsi del danno non si estende fino al punto di sacrificare i suoi rilevanti interessi personali e patrimoniali, attraverso il compimento di attività complesse, impegnative e rischiose.
La disciplina recata dal nuovo codice del processo amministrativo (in specie, dagli art. 30, comma 3, e 124), pur negando la sussistenza di una pregiudizialità di rito, dimostra di apprezzare, sul versante sostanziale, la rilevanza eziologica dell'omessa impugnazione come fatto valutabile al fine di escludere la risarcibilità dei danni che, secondo un giudizio causale di tipo ipotetico, sarebbero stati presumibilmente evitati in caso di tempestiva reazione processuale nei confronti del provvedimento potenzialmente dannoso. Peraltro, l'ipotetica incidenza eziologica non è propria soltanto della mancata impugnazione del provvedimento dannoso, ma riguarda anche l'omessa attivazione di altri rimedi potenzialmente idonei ad evitare il danno, quali la via dei ricorsi amministrativi e l'assunzione di atti di iniziativa finalizzati alla stimolazione dell' autotutela amministrativa (cd. invito all'autotutela).
Allorquando innanzi al a.g.a. venga domandato il risarcimento del danno senza la preventiva impugnazione del provvedimento ritenuto illegittimo e dannoso, lo stesso g.a. è chiamato a verificare se nel novero dei comportamenti esigibili dal destinatario di un provvedimento lesivo sia sussumibile, ai sensi dell'art. 1227, comma 2, c.c., anche la formulazione, nel termine di decadenza, della domanda di annullamento, quante volte l'utilizzazione tempestiva di siffatto rimedio sarebbe stata idonea, secondo il ricordato paradigma della causalità ipotetica basata sul giudizio probabilistico, ad evitare, in tutto o in parte, il pregiudizio.
(Consiglio di Stato, Sez. Ad. Plen., sentenza n. 3 del 23 marzo 2011)
Cass. civ. n. 25395/2010
In tema di azione avanti all'A.G.A. tendente ad ottenere, nei confronti della P.A., il risarcimento del danno da attività provvedimentale illegittima, il principio della non necessità della pregiudiziale impugnativa del provvedimento amministrativo, già affermato dalle Sezioni Unite della Cassazione con riferimento al sistema normativo conseguente alla legge 21 luglio 2000, n. 205, è confermato dall'art. 30 del d.l.vo 2 luglio 2010, n. 104 (c.d. codice del processo amministrativo) secondo cui: a) l'azione di condanna della P.A. può essere proposta contestualmente ad altra azione o, nei soli casi di giurisdizione esclusiva e nei casi di cui al presente articolo, anche in via autonoma (comma 1); b) può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria (comma 2); c) la domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo (comma 3).
(Cassazione civile, Sez. Unite, sentenza n. 25395 del 16 dicembre 2010)
L'azione di adempimento nel processo amministrativo - 03/06/2020
relative all'articolo 30 Codice del processo amministrativo
Norma di riferimento: Articolo 30 Codice proc. amministrativo - Azione di condanna | Quesito Q201922881
STEA S. chiede
sabato 02/03/2019 - Puglia
“SEGUITO CONSULENZA COD. RIF. Q201822384.
Riassumo i termini del caso.
1-Dopo una serie di sopralluoghi nei cantieri oggetto di lavori edilizi assentiti da Permesso di costruire e SCIA (due fabbricati adiacenti) i Vigili urbani, per demolizione di pochi gradini di una scala all'interno del fabbricato oggetto di SCIA, sequestrano sia l'immobile oggetto di SCIA, sia l'altro munito di permesso di costruire e dove non erano in corso lavori.
Lo fanno dichiarando il falso che non c'era il titolo edilizio, che c'era una ordinanza di sospensione dei lavori, che l'immobile era vincolato, che mancava il cartello di cantiere, ecc.,).
Il sequestro avviene il 30.9.2014. Si ricorre al Tribunale del Riesame, che non concede il dissequestro.
La Cassazione accoglie il ricorso con rinvio i data 7.7.2015.
Il Tribunale del Riesame in data 23.11.2015 dissequestra i due fabbricati.
Intanto i Vigili in qualità di Autorità Giudiziaria, e la Dirigente l'Ufficio Tecnico, vengono querelati, e appena 10 giorni addietro il GIP archivia la querela in quanto...gli stessi, in sostanza possono pure mentire, alla stessa stregua dei periti di parte, e comunque mancherebbe il dolo, da noi ampiamente provato.
Il nostro avvocato penalista, confidando nel rinvio a giudizio, rimandava la domanda del risarcimento del danno all'esito dello stesso giudizio.
La Vs. consulenza indicava il Giudice Amministrativo come competente: ma non sono passati i 120 giorni dal dissequestro dei fabbricati, per poter agire amministrativamente?
E se esperibile, l'azione ex art. 2043 presso il Giudice Ordinario, l'azione non è prescritta, in quanto mi dicono che per la Polizia Giudiziaria l'azione si prescrive in 3 anni, ma da quando? E per la Dirigente l'Ufficio Tecnico, anche lei colpevole di aver dichiarato il falso e per non aver qualificato l'intervento edilizio operato, ai sensi del comma 4 del D.P.R. n. 380/2001
in moda da impedire una eventuale sanatoria e ottenere il dissequestro dei beni, ci sarebbe la prescrizione quinquennale, ma da quando?
Stando così le cose, ci sono i termini per agire, presso il TAR o presso il Giudice Ordinario?
Sotto altro aspetto, è mai concepibile che lo stesso P.M. che ha indagato mia figlia, proprietaria dei due fabbricati, abbia pure indagato i Vigili da noi denunciati e querelati? Per mia figlia lo ha fatto dopo la sentenza della Cassazione e dopo che in seguito al rientro al suo posto del Dirigente l'Ufficio Tecnico Comunale di ruolo (e l'allontanamento della Dirigente l'Ufficio tecnico pro-tempore), questi ha certificato che i lavori eseguiti sono stati tutti legittimi. Viceversa per la Polizia Municipale e la Dirigente l'Ufficio tecnico comunale infedele, lo stesso P.M. ha chiesto e ottenuto facilmente l'archiviazione.
Salvatore S.”
Consulenza legale i 12/03/2019
Per rispondere al quesito occorre fare chiarezza su un punto: l'art. 30 c.p.a, al comma 3, sancisce il principio secondo cui la domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi deve essere proposta, a pena di decadenza, entro il termine di centoventi giorni dal giorno in cui il fatto si è verificato. Tale comma tratta dunque della lesione di interessi legittimi, nozione alquanto differente rispetto alla lesione di diritti soggettivi.
Semplificando il più possibile la distinzione tra i due concetti, l'interesse legittimo (per certi versi meno tutelato del diritto soggettivo) è la posizione giuridica di vantaggio riservata ad un bene della vita oggetto di un provvedimento amministrativo, in cui appunto la p.a., tramite l'esercizio del suo potere discrezionale, decide se tale vantaggio è attribuibile al privato o meno. Per quanto concerne invece il diritto soggettivo, ad esso l'ordinamento attribuisce una tutela piena ed immediata, prescindendo dall'intermediazione del pubblico potere.
Nella fattispecie in questione, in cui si paventa la commissione di un illecito penale, non viene in rilievo il corretto esercizio dell'attività amministrativa in vista del conseguimento del privato cittadino di un bene della vita (o quantomeno non solo), quanto piuttosto la lesione di un diritto soggettivo. La persona offesa da un reato è infatti un soggetto che rientra nell'area di tutela di un determinato reato.
Nel caso di specie il bene giuridico tutelato dalla norma penale (art. 479 c.p.) è il buon andamento della pubblica amministrazione tramite la protezione della fede pubblica, da individuarsi nella fiducia che la collettività ripone nella verità e genuinità di determinati documenti. Se il privato subisce, a causa di tali condotte, un danno patrimoniale o non patrimoniale, verrà lesa la sua posizione di titolare di un diritto soggettivo, e non di un interesse legittimo, al di là dunque del bene della vita che avrebbe potuto conseguire in assenza di irregolarità nell'esplicarsi della funzione amministrativa.
Fatte le dovute premesse, il comma 3 succitato tratta esclusivamente della lesione di interessi legittimi, prescrivendo la decadenza dal diritto di azione qualora la domanda di risarcimento non venga esperita entro centoventi giorni dal fatto.
Per contro, per la lesione dei diritto soggettivo all'integrità patrimoniale (come spiegato nel precedente quesito) viene in rilievo l'art. 2947 c.c., il quale sancisce che il diritto al risarcimento del danno derivante da fatto illecito extracontrattuale si prescrive in cinque anni dal giorno in cui il fatto si è verificato. Il medesimo articolo stabilisce inoltre che se il fatto è considerato dalla legge come reato e questo stabilisce una prescrizione più lunga, questa si applica anche all'azione civile. Nel caso specifico, ex art. 157 c.p., la prescrizione per il reato di falso in atto pubblico (sia materiale che ideologica) è pari a dieci anni dalla commissione del fatto, ovvero dal momento in cui l'atto pubblico fidefacente è stato formato.
Il fatto che il risarcimento venga richiesto innanzi al giudice amministrativo piuttosto che innanzi al giudice ordinario nulla cambia. Ad ogni modo, dato che, come precisato nel precedente quesito, la competenza del g.a. in tali casi non è ancora avallata da unanime giurisprudenza, qualora il g.a. si ritenesse carente di giurisdizione, nulla vieta di proporre successivamente la domanda presso il Tribunale ordinario.
Quanto al tema dell’incompatibilità, il nostro codice di procedura penale non prevede alcunché sulla figura del Pubblico Ministero. Tutta la normativa sull’imparzialità è infatti improntata sul giudice e non sul PM che, in realtà, è parte processuale. Per la precisione, vi è un'unica norma a riguardo, ma prevede solamente la facoltà per il pubblico ministero di astenersi dalle indagini, quando vi siano “gravi ragioni di convenienza”.
Ció significa che, nella fattispecie in oggetto, è del tutto normale che il PM che ha svolto le indagini sia lo stesso e, anzi, la prassi di molte Procure è proprio quella di assegnare al medesimo PM procedimenti aventi ad oggetto fatti interconnessi, come nel caso di specie, al fine di agevolare e rendere più veloci le attività investigative.
Norma di riferimento: Articolo 30 Codice proc. amministrativo - Azione di condanna | Quesito Q201514736
giovedì 05/11/2015 - Sardegna
“Buongiorno, nel 1989 la mia società ha versato all'amministrazione comunale del mio paese, il 50% della quota richiesta per l'acquisto di un lotto pip. Non avendo, il comune, allora ancora terminato la pratica di espropriazione, solo nel 1993 mi comunicava di essere pronta a procedere con la stipula del contratto di compravendita...mai stipulato. Nello stesso anno, rilasciava alla mia società, la concessione edilizia per la costruzione di un capannone. A tutt'oggi, la mia società ha la sede in questo capannone e il comune non ha ancora stipulato il contratto. Premesso che non ho nessuno interesse a chiedere un risarcimento ma solo che venga regolarizzata la vendita, essendo prontissimi, già da tempo, a corrispondere la quota mancante. Ho già sollecitato l'amministrazione ma non ho avuto alcuna risposta. Come devo procedere? Grazie”
Il piano per gli insediamenti produttivi, disciplinato dall'art. 27 della Legge 22 ottobre 1971, n. 865, costituisce uno strumento urbanistico di natura attuativa, avente valore di piano particolareggiato di esecuzione, con il quale l'Amministrazione offre ad un "prezzo politico" alcune aree per l'impianto e l'espansione delle imprese, avendo pertanto la funzione di incentivare le imprese stesse"contribuendo a prevenire tensioni sociali connesse alla dismissione produttiva con il rilancio di attività imprenditoriali aventi adeguato impatto occupazionale" (a tale proposito si veda anche, cfr. sentenza Consiglio di Stato, Sez. IV, 5 marzo 2015, n. 1125).
Tuttavia, tale piano per gli insediamenti produttivi, di cui all'art. 27 della Legge n. 865/1971, ha efficacia per dieci anni dalla data del decreto di approvazione (art. 27, comma 3, Legge n. 865/1971). Al termine dei dieci anni dall'approvazione del piano, l'Amministrazione non può disporre alcuna proroga dello stesso "potendo invece unicamente valutare l'opportunità di predisporre un nuovo strumento con conseguente rinnovazione della scelta pianificatoria attuativa rimasta inattuata" (cfr. a titolo meramente esemplificativo sentenza del TAR Umbria, Sez. I, 11 settembre 2015, n. 375; nello stesso senso Consiglio di Stato, Sez. IV, 13 giugno 2013, n. 3275). Pertanto, alla luce della Giurisprudenza richiamata, con riferimento al caso di specie, sembrerebbe innanzitutto opportuni verificare se l'Amministrazione, dopo il decorso dei dieci anni dall'approvazione del piano, abbia rinnovato l'interesse alla destinazione del lotto in questione.
Tra l'altro, la Giurisprudenza afferma che "non è configurabile alcun obbligo dell’Amministrazione di procedere alla ripianificazione delle aree ricadenti nella porzione di P.I.P, non attuata, alla scadenza del termina decennale previsto dall'art. 27, l. 865/1971, in quanto quest’ultima attività sarebbe il risultato eventuale di una valutazione discrezionale della p.a." (cfr. sentenza TAR Lazio, Sez. I, 20 ottobre 2013, n. 8551).
In secondo luogo, sembrerebbe che non si possa configurare un obbligo dell'Amministrazione alla conclusione della Convenzione attuativa del piano, poiché sino al momento della formalizzazione dell'atto di trasferimento del fondo espropriato, l'Amministrazione eserciterebbe il suo potere autoritativo e discrezionale, a fronte del quale sussistono meri interessi legittimi pretensivi in capo all'impresa (cfr. sentenza Cassazione Civile, Sezioni Unite, 27 marzo 2010, n. 6405).
Per concludere, data la rilevanza della questione (allo stato attuale l'Impresa non sembrerebbe avere un titolo legittimante "pacifico" per occupare il lotto in questione) sembra opportuno verificare la conformità del comportamento dell'Amministrazione alla normativa di riferimento - la quale prevede l'approvazione di differenti atti endoprocedimentali - tramite un'analisi più approfondita della documentazione (risalente addirittura al 1989), al fine di valutare eventualmente l'opportunità di predisporre un atto stragiudiziale o giudiziale a tutela della posizione ormai consolidata dell'Impresa.