Source: https://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20150413/fin.html
Timestamp: 2020-08-06 13:29:58+00:00
Document Index: 23167291

Matched Legal Cases: ["l'article 6", "l'article 7", "l'article 9", "l'article 9", "l'article 29", "l'article 36", "l'article 17", "l'article 17", 'in fine', 'in fine', "l'article 121", "l'article 13", "l'article 121", "l'article 23"]

Commission des finances : compte rendu de la semaine du 13 avril 2015
Octroi de mer - Examen du rapport et du texte de la commission
Avis du Haut Conseil relatif aux prévisions macroéconomiques associées au projet de programme de stabilité pour les années 2015 à 2018 - Audition de M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, président du Haut Conseil des finances publiques
Projet de programme de stabilité pour les années 2015 à 2018 - Audition de MM. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics et Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget
Projet de programme de stabilité pour les années 2015 à 2018 - Communication
La commission procède à l'examen du rapport de M. Eric Doligé et à l'élaboration du texte de la commission sur le projet de loi n° 366 (2014-2015) modifiant la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer.
M. Éric Doligé, rapporteur. - Le texte qui nous est soumis ce matin est particulièrement complexe, mais représente un enjeu important pour les départements d'outre-mer. Je pense en particulier à la Guyane et je souligne d'ailleurs que notre collègue Georges Patient ne peut être présent ce matin car il est retenu en outre-mer.
Mme Michèle André, présidente. - Il participe en effet au déplacement aux Antilles et en Guyane de la délégation sénatoriale à l'outre-mer.
M. Éric Doligé, rapporteur. - Plus de dix ans après la dernière réforme de l'octroi de mer, notre commission est à nouveau saisie d'un projet de loi tendant à modifier le régime de cette imposition, dont le principe remonte au « droit des poids » mis en place en 1670 sur les marchandises importées en Martinique.
Impôt méconnu en métropole, dans la mesure où il n'a vocation à s'appliquer que dans les départements d'outre-mer, il revêt pourtant un caractère essentiel pour ces territoires. En effet, il constitue tout d'abord une recette de près d'un milliard d'euros par an, au bénéfice principal des communes de ces départements, pour lesquelles il a représenté, en 2012, entre 38 % à la Réunion et 48 % en Martinique de leurs recettes fiscales. D'autre part, cette imposition vise au développement d'une production locale, en compensant une partie du déficit de compétitivité résultant des handicaps structurels dont souffrent ces territoires, tels que l'éloignement, l'étroitesse des marchés locaux ou la dépendance vis-à-vis de la métropole.
En 2012, l'étude réalisée à la demande du Gouvernement par le cabinet de conseil et d'études Louis Lengrand a mis en avant l'importance vitale de ce dispositif pour de nombreuses entreprises ultramarines, en estimant l'aide apportée à un montant compris entre 170 millions et 250 millions d'euros par an.
Jusqu'en 1992, cette imposition s'apparentait à un droit de douane frappant les importations, c'est-à-dire, dans le cadre de l'octroi de mer, les marchandises entrant sur le territoire de ces départements, qu'elles proviennent de métropole, d'autres États membres de l'Union européenne ou de pays tiers. Ce dispositif était donc contraire aux principes de libre circulation et de non-discrimination prévus par les traités européens, en particulier l'acte unique de 1987.
C'est pourquoi le régime de l'octroi de mer a fait l'objet d'un strict encadrement communautaire, mis en oeuvre par des décisions successives du Conseil de 1989 et de 2004. Le dispositif actuellement en vigueur est issu de la décision du Conseil du 10 février 2004, transposée en droit interne par la loi du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer.
Il repose sur un mécanisme d'écarts de taux maximum pouvant être appliqués par les conseils régionaux - ou le conseil départemental à Mayotte - entre les productions locales et les importations de produits identiques ou similaires.
Concrètement, il est prévu pour chaque département une liste de produits, répartis en trois catégories A, B et C, pour lesquels les assemblées délibérantes peuvent mettre en place un taux différencié, selon qu'il s'agit d'une importation ou d'une production locale. À chacune de ces trois catégories correspond un différentiel maximum de taux s'élevant respectivement à 10, 20 et 30 points.
Prenons l'exemple des fromages pour lesquels l'écart maximum autorisé est de 10 points. Si le conseil régional de Guadeloupe décide de taxer les productions locales à hauteur de 7 %, le taux d'octroi de mer applicable aux importations de produits identiques ou similaires ne pourra pas excéder 17 %.
Le régime actuel devait s'éteindre le 30 juin 2014, avec des conséquences sur les recettes des collectivités concernées. La France a demandé à la Commission européenne sa reconduction, mais l'instruction s'est révélée particulièrement longue, Bruxelles ayant demandé à la France de justifier les différents surcoûts pour chaque produit. Le régime actuel a donc été reconduit temporairement à deux reprises, jusqu'au 31 décembre 2014 puis jusqu'au 30 juin 2015.
La décision du Conseil du 17 décembre 2014 a prévu la prorogation du dispositif d'octroi de mer jusqu'au 31 décembre 2020, sous réserve de diverses modifications devant être mises en oeuvre par la France à compter du 1er juillet 2015. Tel est l'objet du présent projet de loi, dont le Sénat est saisi après engagement de la procédure accélérée, qui prévoit également différentes mesures visant moderniser le dispositif de l'octroi de mer.
La principale mesure découlant directement de la décision du Conseil réside dans la fixation d'un seuil d'assujettissement à l'octroi de mer. Jusqu'à présent, l'ensemble des entreprises de production ultramarines y étaient assujetties, quelle que soit leur taille ou leur statut juridique, mais celles dont le chiffre d'affaires était inférieur à 550 000 euros étaient exonérées de plein droit.
Cette situation posait deux difficultés. D'une part, l'assujettissement de l'ensemble des entreprises devait permettre une meilleure connaissance du tissu économique ultramarin, mais dans les faits, les déclarations d'existence remplies par les petites entreprises étaient, soit inexistantes, soit lacunaires. D'autre part, cette obligation se traduisait par une charge administrative contraignante pour des entreprises dont les effectifs ne dépassent généralement pas un ou deux salariés.
Les autorités françaises ont donc demandé la fixation d'un seuil d'assujettissement à 300 000 euros, les entreprises n'atteignant pas ce seuil n'étant donc plus soumises à l'obligation de transmettre une déclaration d'existence auprès de la douane. Puisque l'obligation n'était pas respectée, autant la supprimer !
En contrepartie, l'ensemble des entreprises assujetties seront taxables à l'octroi de mer, c'est-à-dire que les entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 300 000 euros et 550 000 euros ne seront plus exonérées de plein droit. L'étude d'impact du présent projet de loi estime à 650 environ le nombre d'entreprises concernées et à 2,5 millions d'euros le surcroît de recettes fiscales pour les collectivités.
Il s'agissait là d'un souhait de Victorin Lurel, alors ministre des outre-mer, de permettre à ces territoires de bénéficier de recettes supplémentaires.
Ce choix a été critiqué par les conseils régionaux, à l'exception de celui de Guadeloupe, ainsi que par les organismes socio-professionnels, dans la mesure où il se traduira pour les entreprises concernées par des obligations déclaratives plus contraignantes et donc par un coût supplémentaire estimé, pour l'ensemble d'entre elles, à près de 800 000 euros la première année.
Pour autant, cette disposition étant désormais inscrite dans la décision du Conseil de décembre dernier, elle s'impose au législateur.
Ce texte contient en outre différentes mesures nationales destinées à actualiser et à améliorer le dispositif issu de la loi de 2004, qui semblent aller dans un sens favorable aux entreprises et aux économies des départements d'outre-mer. Sont notamment prévues, d'une part, l'extension du champ des exonérations aux carburants à usage professionnel, aux biens destinés à l'avitaillement des bateaux et des aéronefs et aux importations de biens destinés à certains opérateurs et, d'autre part, la mise en place d'un nouveau cas de déductibilité de l'octroi de mer.
Concrètement, une entreprise dont le chiffre d'affaires atteint le seuil de 300 000 euros en année N et qui sera donc assujettie en année N+1, pourra déduire de l'octroi de mer dû, l'octroi de mer qui a grevé les biens d'investissement qu'elle a acquis en année N et N-1.
Si la plupart des acteurs ont regretté le choix d'un seuil d'assujettissement à 300 000 euros, les autres mesures contenues dans le présent projet de loi ont été plutôt bien accueillies, tant du côté des collectivités concernées que de celui des organismes socio-professionnels des départements d'outre-mer.
Je vous présenterai tout à l'heure vingt-trois amendements visant à améliorer la rédaction du projet de loi, à corriger des oublis et à mettre en place ou à améliorer certains dispositifs. Ils prévoient notamment : l'augmentation des plafonds de taux d'octroi de mer, l'encadrement par décret du champ des secteurs économiques dont les importations pourront être exonérées d'octroi de mer, l'élargissement du champ des secteurs d'activité dont les carburants pourront être exonérés et la remise au Parlement du rapport de mi-parcours transmis par le Gouvernement à la Commission européenne.
En définitive, si l'on peut se féliciter du maintien d'un outil indispensable pour les collectivités et les entreprises des départements d'outre-mer, un point demeure toutefois en suspens s'agissant des relations entre le marché unique antillais et la Guyane.
Depuis 2004, les échanges entre la Guadeloupe et la Martinique d'une part, qui forment un « marché unique antillais », et la Guyane d'autre part, sont soumis à un dispositif dérogatoire en matière d'octroi de mer : la taxation se fait sur le lieu de production et non sur le lieu de livraison, comme cela est normalement le cas.
Cette disposition serait sans incidence si le degré de maturité de ces deux marchés était comparable. Or, force est de constater que cela n'est pas le cas. Lorsque les listes de produits pouvant bénéficier d'un différentiel de taux ont été établies pour la Guyane en 2004, seul un faible nombre de marchandises avaient été retenues, dans la mesure où la plupart des entreprises guyanaises bénéficiaient d'une exonération de plein droit. Cette situation était, par conséquent, extrêmement favorable aux importations et a rendu plus difficile l'émergence d'un tissu productif guyanais.
Les listes de produits guyanaises ont certes fait l'objet d'une actualisation en 2008, 2011 et 2014. Néanmoins, l'existence d'un marché antillo-guyanais rend inopérant le mécanisme du différentiel de taux pour les importations en provenance de la Guadeloupe ou de la Martinique. En effet, un bien produit en Martinique ou en Guadeloupe et destiné à la Guyane est taxé en Martinique ou en Guadeloupe et non en Guyane. Si ce produit figure sur les listes guadeloupéennes ou martiniquaises, le conseil régional peut décider d'appliquer un taux de 0 %. L'importation de ce bien en Guyane s'effectuera donc sans avoir eu à supporter l'octroi de mer.
Au cours des auditions que j'ai menées dans le cadre de la préparation du présent rapport, ce sujet est apparu comme une difficulté majeure. N'étant pas en mesure de chiffrer les impacts des différentes solutions qui m'ont été soumises, il ne m'a pas été possible de proposer des amendements visant à rééquilibrer cette situation.
Une réunion doit se tenir le 28 avril prochain sur ce sujet, qui rassemblera des parlementaires et des représentants des exécutifs locaux des départements concernés. Des amendements ont déjà été déposés par notre collègue Georges Patient, sur lesquels je me prononcerai tout à l'heure. Il me semble néanmoins nécessaire d'attendre les conclusions de la réunion du 28 avril avant de nous prononcer au fond sur telle ou telle mesure.
Je serai par conséquent attentif aux initiatives qui pourront être prises sur ce sujet dans la perspective de la séance publique.
L'octroi de mer est donc un dispositif complexe, mais essentiel pour ces territoires, avec des différences importantes entre les Antilles et la Guyane, qui mettent en effervescence ces territoires. Les décisions que nous prendrons risquent d'y avoir des conséquences importantes.
M. Claude Raynal. - L'octroi de met est une taxe française, mais d'autres États membres ont-ils des dispositifs équivalents pour leurs propres territoires ultramarins ?
M. Éric Doligé, rapporteur. - Les Canaries sont aussi des régions ultrapériphériques au sens du droit communautaire et bénéficient également de dispositifs analogues.
Les questions qui se posent dans le cas français sont celles du changement de seuil et des échanges entre les Antilles et la Guyane. La Martinique et la Guadeloupe ont trouvé une solution interne mettant en oeuvre un mécanisme de compensation. Ce n'est malheureusement pas le cas avec la Guyane, ce qui pose un vrai problème. Elle souhaiterait dès lors sortir de ce « marché unique ».
M. André Gattolin. - Je m'interroge, en tant qu'écologiste, sur la pertinence d'exonérer les carburants à usage professionnel, qui sont une énergie d'origine fossile. Comment la Commission européenne a-t-elle accueilli cela et quel est le coût de cette mesure ?
M. Éric Doligé, rapporteur. - Il s'agit uniquement d'une faculté ouverte aux collectivités territoriales. L'Union européenne ne s'est pas opposée à cette possibilité, qui concerne un produit très important pour l'économie locale. Je rappelle que la Guyane ne peut pas importer de carburants du Brésil, car ils ne respectent pas la norme « Euro 6 », alors que c'était le cas quand nous en étions encore à la norme « Euro 5 ». Il faut donc, pour l'essentiel, l'importer de métropole, ce qui représente un coût significatif, d'où la possibilité d'exonération qui est ouverte aux collectivités locales.
M. Daniel Raoul. - Je suis réservé sur cette imposition, qui certes représente une recette importante pour les collectivités territoriales, mais contribue également à alimenter la « vie chère » pour ces territoires. L'octroi de mer doit favoriser les productions locales, mais par exemple il n'y a pas de production locale de carburant !
M. Éric Doligé, rapporteur. - L'octroi de mer a en effet une dimension d'aide au développement d'une production locale, mais je souligne que les carburants sont utilisés dans de nombreux secteurs de l'économie et que donc leur prix a un effet sur l'ensemble de ces secteurs.
S'agissant de la « vie chère », l'étude du cabinet Lengrand a montré que l'imposition des produits en outre-mer n'était pas supérieure à ce qu'elle est en métropole, du fait des différences en matière de taxe sur la valeur ajoutée. L'impact sur les prix est donc relatif.
Enfin, j'insiste sur l'importance de cette recette pour les collectivités territoriales : entre 38 % et 48 % des recettes communales et un milliard d'euros en tout. Si on le supprimait, il faudrait trouver un système alternatif... mais je ne vois pas quelle forme il prendrait. L'octroi de mer est complexe mais il est adaptable, ce qui est important, et permet d'aider les productions locales, sous la réserve de la situation particulière de la Guyane dans le cadre du « marché antillo-guyanais ».
M. Jean-Claude Requier. - La taxe sur la valeur ajoutée s'applique-t-elle en outre-mer ?
M. Éric Doligé, rapporteur. - Cela dépend des territoires ; elle ne s'applique pas en Guyane par exemple.
M. Michel Canevet. - Y a-t-il des recettes locales « métropolitaines » que ces territoires ultramarins ne perçoivent pas ?
M. Éric Doligé, rapporteur. - Je dirais qu'il y a surtout des difficultés dans le recouvrement des impositions... Il n'y a pas de cadastre, les systèmes informatiques ne sont pas suffisants et les permis de construire sont parfois « oubliés »... Par ailleurs, je rappelle qu'en Guyane, la moitié de la population environ n'est pas recensée. L'assiette des impositions s'en trouve donc diminuée.
M. Éric Doligé, rapporteur. - L'amendement n° 17 vise à définir dès le premier article du projet de loi le marché unique antillais.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission
M. Éric Doligé, rapporteur. - L'amendement n° 16 de Joël Guerriau est contraire à la décision du Conseil européen du 17 décembre 2014. J'y suis donc défavorable.
L'amendement n° 16 n'est pas adopté. L'amendement rédactionnel n° 18 est adopté.
L'amendement rédactionnel n° 20 est adopté.
M. Éric Doligé, rapporteur. - Les amendements nos 2 et 3 de Georges Patient visent à mettre fin au régime dérogatoire qui prévaut dans les échanges entre la Guyane et le marché unique antillais. Je comprends l'intention de l'auteur, mais il n'est pas sans poser problème, d'autant plus qu'aucune étude d'impact n'a été réalisée sur ce sujet. Cette question fait l'objet d'une tension croissante entre les différentes collectivités : je crois qu'il faut attendre la réunion entre ces collectivités, qui doit se tenir sous l'égide du ministère le 28 avril prochain, pour trouver une solution. En effet, si la Guyane sortait de ce marché, comme le prévoit cet amendement, cela porterait fortement atteinte aux exportations de la Martinique vers la Guyane, qui représentent un volume annuel d'environ 26 millions d'euros et des recettes de l'ordre de 4 millions d'euros pour la collectivité. Je suis donc défavorable à cet amendement, en renvoyant ce débat à la séance, qui aura lieu après la réunion évoquée.
M. Maurice Vincent. - Nous nous abstenons sur cet amendement.
Mme Marie-France Beaufils. - Nous nous abstenons également.
M. Jean-Claude Requier. - Nous ferons de même.
Les amendements nos 2 et 3 ne sont pas adoptés.
M. Éric Doligé, rapporteur. - Les amendements nos 13 et 12 de Joël Guerriau visent à exonérer les livraisons de biens destinés respectivement à l'accomplissement des missions de l'État et aux seuls services départementaux d'incendie et de secours. Je comprends certes l'objectif de ces amendements, mais l'exonération de droit prive les collectivités à la fois de leur liberté de choix d'exonération et d'une recette fiscale.
Les amendements nos 12 et 13 ne sont pas adoptés. L'amendement rédactionnel n° 21 est adopté.
M. Éric Doligé, rapporteur. - Pour les mêmes raisons que précédemment, à savoir le fait qu'il est préférable de laisser aux collectivités le choix d'exonérer ou non certains biens, je suis défavorable à l'amendement n° 4 de Georges Patient.
M. Éric Doligé, rapporteur. - Je suis défavorable à l'amendement n° 5 de Georges Patient qui, dans sa rédaction, n'est sans doute pas nécessaire pour préciser le champ de l'exonération en matière d'activités scientifiques, de recherche et d'enseignement. En outre, cet amendement est incompatible avec l'amendement n° 22 que je vous propose d'adopter.
M. Éric Doligé, rapporteur. - Dans le même esprit que les amendements nos 12 et 13, les amendements nos 14 et 15 de Joël Guerriau visent à prévoir une exonération pour les livraisons de biens nécessaires à l'accomplissement des missions de l'État et aux services d'incendie et de secours. Je crois qu'il faut laisser aux collectivités la faculté d'exonérer sans prévoir d'exonération de droit. En outre, leur objectif me semble, dans une large mesure, satisfait par l'article 6 de la loi de 2004, tel que modifié par l'article 7 du présent projet de loi.
Les amendements nos 14 et 15 ne sont pas adoptés. L'amendement rédactionnel n° 22 est adopté.
M. Éric Doligé, rapporteur. - Là encore, je suis défavorable à l'amendement n° 6 de Georges Patient, car il convient de laisser aux collectivités le choix d'exonérer ou non.
M. Maurice Vincent. - Nous sommes également défavorables à cet amendement.
M. Éric Doligé, rapporteur. - Mon amendement n° 24 vise à étendre le champ des secteurs d'activité pouvant bénéficier de l'exonération prévue à l'article 9 du présent projet de loi et accordée par les conseils régionaux. Afin de diminuer le risque de fraude, il précise que seuls les carburants ayant fait l'objet d'une adjonction de produits colorants et d'agents traceurs pourront bénéficier de cette exonération.
M. Éric Doligé, rapporteur. - Mon amendement n° 26 vise à réintroduire une disposition supprimée dans la rédaction de l'article 9 de la loi du 2 juillet 2004. Cet article 9 précité prévoit actuellement que la base taxable des biens expédiés depuis un département d'outre-mer pour une opération de réparation, d'amélioration ou toute autre opération qui, sans changer la nature de ce bien, l'améliore, est constituée du seul prix payé ou à payer au prestataire. Le présent amendement prévoit de maintenir l'exclusion des importations entre le marché unique antillais et la Guyane de ce dispositif.
L'amendement de clarification n° 28 est adopté.
M. Éric Doligé, rapporteur. - L'amendement n° 7 de Georges Patient vise à exclure du droit à déduction l'octroi de mer qui a frappé les importations de biens d'investissement figurant dans les listes de produits pouvant faire l'objet d'un différentiel de taux. Je suis défavorable à cet amendement qui pourrait pénaliser les entreprises dépendant de ces importations.
M. Éric Doligé, rapporteur. - L'article 20 du présent projet de loi vise notamment à fixer un plafond maximum de taux d'octroi de mer pouvant être mis en place par les conseils régionaux s'élevant à 50 % pour le droit commun et à 80 % pour les produits alcooliques et les tabacs manufacturés. À Mayotte, ces taux peuvent en outre être majorés de moitié. Or, il apparaît que ces taux sont inférieurs à ceux actuellement en vigueur dans certains départements d'outre-mer. L'amendement n° 30 vise par conséquent de majorer ces taux de 10 points afin de les porter, respectivement, à 60 % et 90 %.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - En clair, si cet amendement n'était pas adopté, il y aurait une perte de recettes par rapport à la situation actuelle...
M. Éric Doligé, rapporteur. - ...à moins de consommer davantage. Mon amendement propose donc de rétablir la faculté de fixer les taux au niveau qui est actuellement le leur.
M. Jean-Claude Requier. - Comment expliquer que Mayotte puisse taxer les boissons alcooliques à 90 % ?
Mme Michèle André, présidente. - Cela présente un intérêt pour la santé publique.
M. Maurice Vincent. - Nous ne sommes pas favorables à cet amendement.
L'amendement de précision n° 34 est adopté.
L'amendement rédactionnel n° 38 est adopté et devient l'article 29 bis.
M. Éric Doligé, rapporteur. - L'amendement n° 8 rectifié de Georges Patient vise à modifier la répartition de la « dotation globale garantie » en Guyane. Le droit commun prévoit en effet que l'octroi de mer est affecté à une dotation globale garantie, répartie entre les communes de chaque département d'outre-mer. En Guyane la situation est différente : depuis 1977, afin de soulager la situation financière fragile du département, celui-ci reçoit 27 millions d'euros, qui viennent en déduction de la part revenant aux communes guyanaises. Cet amendement vise à exclure le département de Guyane de la répartition de l'octroi de mer, afin que seules les communes guyanaises en bénéficient. Je rappelle que la Guyane est un des départements qui souffrent le plus, avec un taux de chômage considérable et un niveau de vie inférieur de 50 % à celui de la métropole. Je suis défavorable à cet amendement qui déstabiliserait les finances du département de Guyane, puisqu'il n'est pas prévu de compensation à la suppression de ces 27 millions d'euros de recettes.
M. Éric Doligé, rapporteur. - L'amendement n° 11 de Georges Patient est un amendement de conséquence de l'amendement précédent. J'y suis donc défavorable.
M. Éric Doligé, rapporteur. - Je suis souvent en accord avec les analyses de Georges Patient, mais je suis là encore défavorable à son amendement n° 9. Celui-ci vise à lever les secrets fiscal et statistique, pour permettre aux conseils régionaux de mieux mesurer les effets des décisions qu'ils prennent en matière d'octroi de mer. On comprend bien qu'il y ait besoin d'un certain nombre d'informations pour prendre des décisions - la remarque vaut aussi pour les autres lois que nous examinons - mais dans ce cas particulier, cela obligerait à lever le secret fiscal, ce qui me paraît difficile.
M. Éric Doligé, rapporteur. - La décision du Conseil du 17 décembre 2014 prévoit que la France soumet à la Commission européenne, au plus tard le 31 décembre 2017, un rapport relatif à l'application du régime de l'octroi de mer dans les régions ultrapériphériques françaises. L'amendement n° 39 prévoit simplement que le Parlement soit également destinataire de ce rapport, ce qui me paraît important, logique et de nature à améliorer notre l'information du Parlement sur le sujet.
Le sous-amendement n° 40 rectifié de Georges Patient prolonge utilement l'amendement que je viens de présenter. Il prévoit que le rapport remis au Parlement comporte une évaluation de l'abaissement du seuil de taxation. Je vous rappelle que celui-ci passe de 550 000 à 300 000, ce qui nécessite une analyse.
M. Maurice Vincent. - Nous sommes favorables à ces amendements.
Le sous-amendement n° 40 puis l'amendement n° 39 ainsi modifié sont adoptés, et deviennent l'article 36 bis.
Puis, la commission entend une communication de M. Éric Bocquet, rapporteur spécial, sur les conclusions de son contrôle des établissements et services d'aide par le travail (ESAT), dans le cadre du contrôle budgétaire.
M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - Les établissements et services d'aide par le travail (ESAT) accueillent des personnes handicapées qui n'ont pas la capacité d'exercer une activité professionnelle en milieu ordinaire de travail afin de leur proposer un emploi rémunéré.
Bien qu'étant des établissements médico-sociaux, les ESAT ne sont pas financés par l'assurance-maladie via la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), mais par le budget de l'État à travers des crédits inscrits au sein de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » dont je suis rapporteur spécial. Ils constituent un volet important de la politique de l'État en faveur des personnes handicapées, pour un montant de 2,75 milliards d'euros inscrit en loi de finances pour 2015, sur un total de 11,6 milliards d'euros consacrés par l'État au handicap.
Ce montant se décompose en deux dépenses principales. D'une part, les ESAT perçoivent une dotation de fonctionnement de l'État, dont le montant est déterminé par les Agences régionales de santé (ARS), qui permet notamment de rémunérer les personnels encadrants. Le montant total de cette dotation est de 1,47 milliard d'euros. D'autre part, les travailleurs handicapés bénéficient d'une rémunération garantie, qui varie entre 55 % et 110 % du SMIC et qui est financée pour grande part l'État au titre de l'aide au poste et pour une part moindre par les ESAT eux-mêmes (environ 11 % du SMIC en moyenne). La part de la rémunération prise en charge par l'État diminue à mesure que celle de l'ESAT augmente. Les crédits alloués par l'État à cette rémunération garantie s'élèvent à 1,28 milliard d'euros.
La dépense en faveur des ESAT est dynamique, et progresse quasi-mécaniquement du fait de l'augmentation de la masse salariale, c'est-à-dire de la rémunération des encadrants, mais aussi de la rémunération des travailleurs handicapés. Elle a ainsi progressé de près de 15 % entre 2008 et 2015, soit environ 2 % par an en moyenne.
Les ESAT ont une double mission à la fois médico-sociale, d'accompagnement des personnes accueillies afin de favoriser leur épanouissement personnel, et commerciale, de production de biens et services marchands. Cette double mission est souvent synonyme de tiraillements, voire de contradictions pour les établissements et leurs gestionnaires. En effet, ceux-ci doivent proposer la meilleure qualité de prise en charge possible tout en assurant leur équilibre économique par des débouchés et une productivité du travail suffisants, ainsi qu'une production répondant aux exigences de leurs clients.
Or, cet équilibre s'avère de plus en plus difficile à assurer pour les ESAT, et ce pour plusieurs raisons.
D'une part, les ESAT font face à une évolution de la population qu'ils accueillent, du fait du vieillissement des travailleurs handicapés et du nombre croissant de personnes souffrant d'un handicap psychique présents en établissement. Cette évolution rend nécessaire l'adaptation de leur modèle de prise en charge. La fatigabilité accrue des travailleurs vieillissants nécessite de développer le temps partiel et d'assurer une meilleure articulation entre les ESAT et les structures occupationnelles comme les foyers de vie, afin de permettre aux usagers qui le souhaitent d'alterner entre ces structures. Par ailleurs, les personnels encadrants sont parfois insuffisamment formés aux difficultés particulières que pose l'accompagnement de personnes handicapées psychiques et notamment aux troubles du comportement que celles-ci peuvent présenter.
D'autre part, les ESAT sont confrontés à un contexte économique qui leur est moins favorable, et qui rend plus difficile l'équilibre de leur budget commercial. Malgré des conditions de travail particulières, les ESAT sont considérés par leurs clients comme des partenaires économiques à part entière dont ils attendent le même professionnalisme et la même qualité de service. Les ESAT sont donc en concurrence avec les entreprises du milieu ordinaire, mais aussi avec les entreprises adaptées, qui accueillent des personnes handicapées dont la capacité de travail est supérieure à celle des travailleurs d'ESAT. Les activités historiques des ESAT, comme le conditionnement et l'emballage, qui représentent une part substantielle de leur activité, sont de plus en plus soumises à cette concurrence et sont peu rentables. Par ailleurs, les marchés que contractent les ESAT sont souvent de plus petite taille et d'une durée plus limitée. Cette situation contraint les ESAT à devoir développer leurs activités dans des secteurs porteurs et davantage rentables comme la restauration d'entreprise, les espaces verts ou les prestations de traiteur.
Ainsi, les ESAT doivent adapter les modalités de leur accompagnement et investir dans de nouveaux outils de production et dans la formation des travailleurs, ce qui a un coût. Or parallèlement, les financements dont ils bénéficient sont de plus en plus contraints.
Tout d'abord, un processus de convergence tarifaire a été mis en place à partir de 2009, face aux écarts de coût à la place existants entre les établissements. Cela s'est traduit pas la mise en place de tarifs plafonds, et par la réduction des dotations des établissements les dépassant en 2011 et 2012, soit environ 10 % des structures. Le tarif plafond instauré en 2009 n'a pas été revalorisé pendant quatre ans. Il a fallu une décision du Conseil d'État, qui a annulé l'arrêté tarifaire du 2 mai 2012, pour qu'il soit revalorisé en 2014. La juridiction administrative a en effet considéré que les pouvoirs publics avaient commis une « erreur manifeste d'appréciation » en maintenant ce tarif au même niveau sans en mesurer les conséquences sur la situation des établissements.
Par ailleurs, si les crédits dédiés aux dotations de fonctionnement des ESAT progressent chaque année, cette évolution ne couvre pas l'augmentation de leurs charges. Cela se traduit par une baisse de leur financement réel. Certains ESAT doivent donc ponctionner leur budget commercial afin d'assurer l'équilibre de leur budget médico-social, ou diminuer leur taux d'encadrement, ce qui se traduit par une dégradation de la qualité de la prise en charge des usagers.
En outre, le plan d'investissement prévu chaque année en loi de finances pour accompagner la modernisation des ESAT est largement insuffisant. La loi de finances pour 2015 a ainsi prévu un montant de 2 millions d'euros, soit une dotation moyenne de 1500 euros par établissement. Or les ESAT sont parmi les structures les plus anciennes du secteur médico-social et font face à d'importants besoins de rénovation, ne serait-ce que pour se conformer aux normes de sécurité. Surtout ils doivent investir dans la modernisation de leur appareil productif, ce qui nécessite des financements plus importants. En 2013, seuls douze ESAT ont bénéficié d'une aide à l'investissement et les projets financés ne concernaient que des mises aux normes ou des réfections.
Enfin, cette contrainte budgétaire s'est traduite par un gel des créations de place à partir de 2013. Ainsi, alors que le programme pluriannuel de création de places initié à l'occasion de la Conférence nationale du handicap de 2008 prévoyait la création de 10 000 places supplémentaires en ESAT, seules 6 400 ont été effectivement créées et financées. Pourtant, le nombre de personnes en attente de placement en ESAT demeure important d'après les enquêtes qui peuvent être menées.
Au cours de ce contrôle, un autre point m'a paru frappant. Il s'agit du fait que les ARS et l'administration centrale ne disposent pas d'informations consolidées sur les besoins en termes de placement en ESAT. En effet, les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), qui sont chargées de l'instruction des dossiers et de l'orientation des personnes handicapées, disposent chacune de leur propre système d'information. Il n'est donc pas possible de connaître aux niveaux régional ou national le nombre de demandes de placement en ESAT ou le nombre de personnes en attente de placement, ce qui est un vrai problème pour organiser l'offre sur le territoire.
De même, j'ai constaté, à l'occasion des déplacements en ESAT que j'ai effectués, qu'il y avait parfois un manque de dialogue entre les ARS et les ESAT. Ceux-ci se voient souvent informés des montants qui leur sont alloués sans qu'il y ait eu d'échange préalable avec leur tutelle sur ces montants ni d'ailleurs sur les objectifs que doit poursuivre l'établissement. Le dialogue de gestion est à parfaire, et le nombre d'établissements ayant conclu un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM) est insuffisant.
J'en viens maintenant aux perspectives d'évolution des ESAT. Un des axes de transformation porté par l'administration consiste à encourager le développement de passerelles entre le milieu protégé en le milieu ordinaire. En effet, on constate que le nombre de personnes handicapées qui sortent des ESAT pour rejoindre une activité professionnelle dans une entreprise ou dans une collectivité publique est très faible (entre 1 %et 2 % annuellement). Or le législateur, en particulier avec la loi « handicap » du 11 février 2005, a insisté sur la priorité accordée à l'insertion dans la vie ordinaire et à l'accès aux dispositifs de droit commun, notamment en matière d'emploi. L'objectif visé est donc que les ESAT, en permettant de conforter la capacité de travail et d'autonomie de leurs travailleurs, soient davantage un tremplin vers l'emploi ordinaire.
L'insertion en milieu ordinaire passe par deux modalités principales : l'intégration directe en entreprise par la signature d'un contrat de travail, ou la mise à disposition d'un travailleur handicapé en entreprise. Il existe d'ailleurs des ESAT dits « hors les murs », qui n'ont pas d'ateliers propres, et qui mettent à disposition des travailleurs avec un accompagnement dédié.
Toutefois si la sortie d'ESAT est envisageable pour un petit nombre de travailleurs qui le peuvent, et qui le souhaitent, je rappelle que le rôle des ESAT est précisément d'accueillir des personnes dont le handicap ne permet pas de travailler en milieu ordinaire. Il est donc irréaliste de vouloir fixer des objectifs de sortie d'ESAT, car cela irait à l'encontre de ce qui justifie leur existence même. Il ne faudrait pas que cet objectif soit utilisé comme un moyen de pallier les restrictions budgétaires et de compenser le gel des créations de place.
Un autre axe d'évolution qui a été envisagé concerne le transfert de la gestion et du financement des ESAT aux conseils départementaux. Cela présenterait une certaine cohérence étant donné que les départements mènent déjà une politique du handicap active et financent notamment des établissements et services pour personnes handicapées comme les foyers de vie ou les services d'accompagnement à la vie sociale (SAVS). Cependant, cette décentralisation nécessiterait l'attribution aux départements de ressources équivalentes et pérennisées dans le temps, ce qui n'est pas assuré. Elle poserait également la question de l'égalité de la prise en charge sur l'ensemble du territoire.
Face à ces différents constats, plusieurs recommandations me semblent pouvoir être faites qui s'articulent autour de deux objectifs principaux.
D'une part, il est nécessaire de mieux prendre en compte les besoins des personnes handicapées travaillant en ESAT ou ayant vocation à y travailler. Cela passe à mon sens par plusieurs mesures. Tout d'abord, il s'agit de développer le temps partiel en prenant en compte, dans la tarification des établissements, le surcoût qu'il représente, et de mieux former les personnels encadrants à la prise en charge du handicap psychique. Ensuite, il convient de permettre le recueil consolidé d'informations sur les demandes et attentes de placement en ESAT afin de mieux orienter l'offre. Je suggère également de conduire une étude nationale des coûts réels qu'implique la prise en charge des différents handicaps en ESAT, afin de mieux adapter la tarification des établissements, à l'instar de ce qui a été fait pour les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) en 2012. Afin de permettre une véritable modernisation des établissements et de leurs outils de production, il convient enfin d'accroitre le plan d'investissement en ESAT, qui n'est actuellement pas à la hauteur des besoins.
D'autre part, il faut renforcer les liens entre les ESAT et leur environnement économique. Cela passe d'abord par le développement des dispositifs permettant aux personnes handicapées souhaitant rejoindre une entreprise de le faire, tout en bénéficiant d'un accompagnement durable dans l'emploi. Il convient également d'accroitre la durée de l'aide financière pouvant être versée par l'Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH) pour faciliter cette insertion, afin que les employeurs puissent la mobiliser tout au long de la vie professionnelle du salarié. Enfin, la visibilité des ESAT auprès de leurs partenaires économiques potentiels doit être améliorée par la constitution d'une base de données unique recensant l'ensemble des structures et de leurs activités, ce qui fait l'objet d'un projet en cours qui devrait aboutir prochainement.
Les ESAT font donc face à de nombreux enjeux. Ils demeurent toutefois des structures utiles pour les populations qu'ils accueillent. Mes différentes visites en établissement m'ont permis de mesurer à quel point le travail effectué auprès de ces personnes est essentiel et contribue à leur bien-être et à leur épanouissement personnel. C'est cette ambition-là qui doit continuer d'animer la politique menée en direction de ces établissements.
Mme Michèle André, présidente. - Merci pour les précisions que vous nous avez apportées, sur un sujet qui concerne des personnes fragiles et vieillissantes. Il s'agit d'un secteur important, dont un pays comme le nôtre doit se soucier.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Ce secteur représente un volet important de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». La meilleure insertion que l'on peut apporter aux personnes handicapées, c'est celle par le travail.
Avez-vous mesuré, compte tenu du contexte de crise économique et des difficultés existantes en matière d'emploi, les difficultés particulières que rencontrent les ESAT pour trouver des contrats, du fait de la concurrence à laquelle ils sont confrontés, mais aussi du coût que constitue l'encadrement et de la productivité du travail plus faible qu'ils connaissent ? Les collectivités publiques, en particulier les collectivités territoriales, utilisent-elles au mieux les possibilités offertes par le code des marchés publics afin de favoriser l'activité des ESAT ? Dans mon département, la restauration scolaire a été confiée à des ESAT « hors les murs », ce qui fonctionne très bien. Mais les possibilités qui existent pour confier davantage de travail aux ESAT ne sont sans doute pas assez utilisées. Est-ce parce que les collectivités sont confrontées à des difficultés d'interprétation des dispositions du code des marchés publics ou parce que ces dispositions sont méconnues ?
M. Michel Canevet. - Je remercie le rapporteur spécial pour les propositions particulièrement intéressantes qu'il formule, notamment s'agissant du renforcement des dispositifs de temps partiel en fin de vie professionnelle.
Je suis davantage perplexe s'agissant de la recommandation n° 7 relative au maintien des ESAT sous la tutelle de l'État. Il y a eu un moment la volonté de transférer ces établissements aux conseils départementaux, ce qui me paraitrait plus cohérent puisque ceux-ci ont la responsabilité de l'hébergement des personnes handicapées et adoptent des schémas départementaux en faveur des personnes handicapées. Il est nécessaire de mobiliser l'ensemble des partenaires à l'échelon local afin d'encourager l'emploi des personnes handicapées. Or, l'approche nationale est parfois déconnectée de cet enjeu. Lorsque l'hébergement des personnes handicapées a été décentralisé, des efforts importants ont été fournis par les départements et ont permis d'apporter des réponses adaptées aux besoins. Tel n'a pas été le cas pour les ESAT, et il y existe parfois un décalage entre les besoins et la réalité de l'offre de places. D'ailleurs, le plan pluriannuel de création de places en ESAT lancé en 2008 n'a été que partiellement réalisé, ce qui montre bien que l'État n'est pas toujours capable de mettre en oeuvre les orientations qu'il se donne. Je plaiderais donc plutôt pour un transfert des ESAT aux départements pour une question de cohérence de la politique menée en direction des personnes handicapées. Cela pose certes le problème de la compensation financière aux conseils généraux, mais j'ai le sentiment que la gestion au plus près du terrain permet d'être plus opérationnel et plus efficient.
M. André Gattolin. - Je félicite également le rapporteur spécial pour son travail. Je m'oppose complètement à ce que vient dire mon collègue Michel Canevet. La politique du handicap doit être nationale. On constate l'échec, en grande partie, de la politique départementale en la matière. Il suffit d'avoir un enfant handicapé et de déposer un dossier dans des MDPH de plusieurs départements pour se rendre compte qu'il existe une inégalité de traitement. Par exemple, l'obtention du statut de jeune travailleur handicapé par la MDPH peut prendre trois mois ou dix-huit mois selon le département. Ainsi, certains parents trouvent des emplois en entreprise pour leur enfant mais ils sont bloqués car ils n'ont toujours pas reçu la notification de la MDPH au bout de dix-huit mois. Ce système, qui dépend des moyens du département et de l'intérêt qu'il porte au handicap, conduit à une politique discrétionnaire, qui pousse même certains parents à déménager afin d'obtenir un traitement plus favorable. Il existe donc des dysfonctionnements dans un grand nombre de MDPH et un traitement inégalitaire du handicap. Or nous sommes face à un problème central, celui de la protection des plus fragiles, et je préfère donc que l'on ait les moyens d'avoir une politique nationale sur cette question.
M. Marc Laménie. - Vous avez indiqué qu'il existe parfois un manque de dialogue entre les ESAT et les ARS, ce qui est inquiétant étant donné que celles-ci sont leur premier interlocuteur. Quels sont les remèdes possibles ?
M. Thierry Carcenac. - Vous avez indiqué qu'il y avait 1 349 établissements. Disposez-vous d'une typologie permettant d'identifier les ESAT qui ont des activités plutôt rurales et ceux qui ont des activités plutôt urbaines ? Je connais par exemple des établissements qui ont des activités agricoles comme de la viticulture. Avez-vous également des informations sur les ESAT qui disposent de logements permettant d'héberger les travailleurs handicapés ?
J'ai constaté sur le terrain que, compte tenu de la concurrence et des difficultés économiques auxquels ils font face, certains ESAT sont amenés à choisir parmi les personnes qu'ils accueillent celles qui sont le moins handicapées afin de conserver un certain niveau de réactivité et de productivité, ce qui pose de vraies difficultés.
S'agissant des MDPH, leur statut juridique de groupements d'intérêt public (GIP) pose problème ; elles ont parfois des difficultés à disposer des personnels de l'État suffisants afin d'assurer leur mission d'orientation. Par ailleurs, chaque MDPH dispose de son propre système d'information alors qu'il serait nécessaire de disposer d'une vision globale.
Enfin, vous indiquez qu'il y existe environ 120 000 places en ESAT, mais sait-on combien de personnes sont en attente de placement ?
M. Éric Doligé. - S'agissant des MDPH, il n'est pas normal qu'au bout de tant d'années on constate encore de telles difficultés. Je comprends la remarque d'André Gattolin sur l'existence de disparités territoriales. Quand les réponses sont données avec autant de délai à des familles qui sont pourtant dans des situations difficiles, cela n'est pas acceptable. Quand les décisions sont prises après plus d'un an, cela devient intolérable. Cette situation résulte notamment du système mis en place de cogestion du personnel en MDPH, qui est compliqué et n'est pas satisfaisant. Il faudrait un jour avoir le courage de revoir ce système.
Dans la recommandation n° 6 du rapport, vous préconisez de porter le plan d'aide à l'investissement en ESAT à 10 millions d'euros par an. Je trouve qu'il s'agit d'un montant modeste, compte tenu du nombre d'établissements et des problèmes que ceux-ci rencontrent. Si les collectivités territoriales étaient en charge de ces établissements, je suis persuadé que l'État les contraindrait à faire des travaux pour un montant d'au moins 30 ou 40 millions d'euros par an.
Enfin, j'imagine qu'il existe dans beaucoup d'ESAT des financements croisés, avec notamment des financements de la part de collectivités territoriales, en particulier de départements, pour assurer l'hébergement des travailleurs handicapés, mais peut-être aussi des subventions pour permettre aux ESAT de fonctionner dans de bonnes conditions. Avez-vous des éléments sur ce point ?
Mme Marie-France Beaufils. - J'ai beaucoup apprécié la qualité du rapport que nous a présenté Éric Bocquet et des recommandations émises. Je m'associe pleinement à ce qu'a dit notre collègue André Gattolin. J'ai également été amenée à constater les difficultés qu'il a évoquées que rencontrent les personnes handicapées. Je souhaiterais insister sur la recommandation n° 11 du rapport : si l'on veut vraiment permettre aux personnes handicapées de s'insérer en milieu ordinaire de travail, il est indispensable que l'accompagnement à l'emploi soit accentué. Sinon, on aboutit à une sélection à l'entrée en ESAT de personnes handicapées en raison du nombre insuffisant de places mais aussi de la difficulté qui existe à faire accéder certains travailleurs à l'emploi en milieu ordinaire du fait d'un accompagnement insuffisant. Je partage également l'idée que l'État doit prendre ses responsabilités afin d'assurer une égalité de traitement dans tous les départements, ce qui n'empêche que l'accompagnement sur le terrain ait son importance.
M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - Merci pour l'ensemble de ces questions qui recoupent des constats que j'ai été amené à faire à l'occasion des entretiens et des déplacements réalisés.
Je vais commencer par la question du transfert des ESAT aux conseils départementaux. Il est vrai que cette idée est séduisante étant donné que les départements gèrent pour une grande part la politique en direction des personnes handicapées. En revanche, il existe une vraie préoccupation s'agissant de l'égalité de traitement sur l'ensemble du territoire. Comme l'a évoqué André Gattolin, il existe déjà des disparités en termes de délais de traitement des dossiers. Les délais de notification sont beaucoup trop longs pour les familles. Dans mon département du Nord, la MDPH connait un retard important dans le traitement des dossiers, qui semble commencer à s'améliorer. L'État a bien été capable de créer 6 400 places en ESAT depuis 2008, avant de faire le choix d'arrêter le plan de création de places, ce qui est dommageable compte tenu des besoins.
Concernant le nombre de personnes en attente de placement, selon les informations recensées par la CNSA à partir des déclarations des MDPH, il était de 12 806 en 2012. Mais ce chiffre est issu des informations remontées, or de nombreuses MDPH n'ont pas transmis leurs données. Ce manque d'information est un problème qui a été relevé à plusieurs reprises au cours de cette mission. Un audit des systèmes d'information des MDPH a été conduit en 2013 et deux scénarii d'évolution sont à l'étude : l'élaboration d'un cahier des charges auquel les systèmes d'information actuels devraient se conformer ou la création d'un système d'information national. Les réflexions sont donc engagées et devraient aboutir à des propositions concrètes dans les prochains mois. Par ailleurs, l'UNAPEI (Union nationale des associations de parents, de personnes handicapées mentales et de leurs amis) conduit une expérimentation dans trois régions afin d'améliorer la connaissance des populations accompagnées dans les établissements gérées par ses associations membres.
S'agissant du plan d'investissement en ESAT, le chiffre proposé dans le rapport de 10 millions d'euros pourrait effectivement être multiplié par quatre ou cinq pour pouvoir répondre aux besoins. C'est un montant minimal, demandé par l'UNAPEI, pour régler les situations d'urgence dans différents établissements.
Par ailleurs, concernant les financements croisés, je crois que la distinction entre le budget médico-social et le budget commercial constitue à la fois un atout, car cela permet de prendre en compte les produits d'exploitation générés dans un budget particulier, et une faiblesse, du fait de l'exposition des établissements au marché et aux difficultés économiques. Lorsque l'on est dépendant d'un client essentiel qui fait un jour défaut, cela constitue un risque important pour l'équilibre budgétaire. Cela amène les ESAT à diversifier leurs prestations pour ne pas être trop exposés à un seul client dont ils dépendraient trop fortement.
En temps de crise, les marchés que les ESAT peuvent gagner sont souvent plus précaires et plus courts, ce qui leur donne moins de visibilité. La concurrence pèse beaucoup sur leurs activités traditionnelles de conditionnement et d'emballage, qui sont peu rentables, et qui peuvent aller à d'autres prestataires. Ceci fragilise l'équilibre budgétaire des ESAT.
Il faut que le secteur public et que les collectivités territoriales soient davantage mobilisés. D'ailleurs un guide est paru récemment pour inciter les collectivités à avoir en tête de manière permanente l'existence de ces structures lors de la passation de marchés publics.
Nous n'avons pas d'éléments sur la typologie entre ESAT ruraux et ESAT urbains. En revanche, étant donné que ce sont les associations qui ont été à l'initiative de la création de ces établissements, le territoire est globalement bien couvert, et il existe moins de disparités territoriales que pour d'autres établissements médico-sociaux.
Enfin, le problème évoqué de la sélection à l'entrée des travailleurs les plus productifs est une réalité dans certains établissements. Dès lors que ceux-ci sont pleinement inscrits dans une logique économique, ils ont le souci de garantir un certain niveau de productivité. C'est tout le changement de culture à l'oeuvre en ESAT. Nous avons rencontré des personnes très engagées dans ces établissements, mais le fait est qu'elles deviennent aussi des gestionnaires et des chefs d'entreprise, et cette évolution ne se fait pas sans poser de problèmes.
Mme Michèle André, présidente. - Conformément à l'article 17 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement des prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilité pour les années 2015 à 2018.
Le Haut Conseil a rendu un avis le 14 avril 2015 appréciant la crédibilité du scénario macroéconomique retenu dans le cadre du projet de programme de stabilité et identifié les principaux aléas, positifs ou négatifs, entourant ce scénario.
M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, président du Haut conseil des finances publiques. - Je vous remercie d'avoir bien voulu m'inviter devant votre commission pour vous présenter, en tant que président du Haut Conseil des finances publiques, les principales conclusions de l'avis relatif aux prévisions macroéconomiques associées au projet de programme de stabilité pour les années 2015 à 2018, qui devrait être rendu public aujourd'hui.
Je suis accompagné des membres du secrétariat permanent du Haut Conseil, François Monier, rapporteur général, Boris Melmoux-Eude, rapporteur général adjoint, Nathalie George et Annabelle Mourougane, rapporteurs.
C'est la troisième fois que le Haut Conseil est appelé à se prononcer sur le projet de programme de stabilité adressé par la France au Conseil de l'Union européenne et à la Commission. Comme vous le savez, l'avis du Haut Conseil, en application de l'article 17 de la loi organique du 17 décembre 2012, ne porte que sur les prévisions macroéconomiques sous-jacentes à la trajectoire de finances publiques jusqu'en 2018. Le Haut Conseil, s'il se prononce sur les seules prévisions macroéconomiques, ne peut, bien entendu, ignorer les finances publiques, qui ont un impact sur la situation économique.
Avant d'en venir aux observations du Haut Conseil sur les prévisions du Gouvernement concernant la période de programmation, je souhaiterais revenir brièvement sur le contexte macroéconomique actuel. Celui-ci a sensiblement évolué depuis le dernier avis du Haut Conseil, conduisant la plupart des analystes à revoir à la hausse leurs prévisions de croissance. Je rappelle, à cet égard, que le Haut Conseil ne produit pas lui-même de prévisions, mais s'appuie sur celles d'un ensemble d'organismes comprenant les institutions internationales - Commission européenne, Fonds monétaire international (FMI), OCDE -, l'INSEE et des instituts de conjoncture.
Nous observons, comme l'ensemble des analystes, que le contexte macroéconomique actuel bénéficie d'une conjonction de facteurs qui devraient soutenir un rebond, en France et, plus largement, dans l'ensemble de la zone euro. Deux moteurs principaux devraient y contribuer. La baisse du prix du baril de pétrole, de près de 40 %, depuis un an, tout d'abord, qui constitue un choc positif, à la fois de demande - en soutenant la consommation des ménages - et d'offre - via la baisse du coût des consommations intermédiaires des entreprises. Cela représente une économie de 20 milliards d'euros, qui bénéficie pour moitié aux entreprises et pour moitié aux ménages. La dépréciation de l'euro, d'environ 10 % en un an contre toutes les autres devises, en second lieu, qui contribue à améliorer la compétitivité-prix des exportations françaises, même si elle ne garantit pas de gains de parts de marché par rapport aux autres pays de la zone euro qui en bénéficient également.
Ces deux chocs positifs conduisent le Haut Conseil à considérer que l'hypothèse d'une accélération de la croissance dès 2015, jugée incertaine à l'automne à l'occasion de l'avis sur le projet de loi de finances qui s'inscrivait dans un contexte très différent, est désormais étayée.
À ces deux moteurs s'ajoutent d'autres paramètres de politique économique. En premier lieu, la politique de rachat d'actifs conduite par la Banque centrale européenne (BCE) depuis mars 2015, dont les effets se feront surtout sentir via la dépréciation de l'euro, compte tenu du fait qu'il n'y a pas de problème d'accès au crédit pour la majorité des entreprises françaises. En deuxième lieu, le ralentissement du rythme d'ajustement budgétaire en zone euro, après trois années de consolidation budgétaire importante et simultanée, qui pèsera donc moins fortement sur l'activité. En troisième lieu, les baisses d'impôts et de cotisations pour les entreprises mises en oeuvre dans le cadre du CICE et du Pacte de responsabilité et de solidarité, qui contribuent à baisser le coût du travail mais dont les pleins effets dépendent des comportements de marge des entreprises. Enfin, dans une moindre mesure, les plans de soutien à l'investissement, tant au niveau national, avec les mesures récemment annoncées, qu'au niveau européen, avec le « plan Juncker », qui pourraient stimuler l'activité à moyen terme.
Même si c'est encore de façon timide, les enquêtes de conjoncture annoncent les premiers indices d'une reprise qui devrait d'abord passer par la consommation. Celle-ci a bénéficié, au cours des derniers mois, d'un regain de pouvoir d'achat lié, notamment, à la baisse des prix de l'énergie et à l'amélioration de la confiance des ménages. S'agissant des entreprises, les carnets de commande se redressent progressivement, tout comme le climat des affaires, même si cela est plus marqué dans le commerce que dans l'industrie et les services. On n'observe pas, cependant, de reprise nette de la production à ce stade.
Si les ingrédients d'une reprise sont bien présents - je viens de les rappeler - des incertitudes demeurent sur l'ampleur de la reprise et sa pérennité. D'une part, les effets pleins d'une baisse du prix du pétrole et celle du change peuvent mettre du temps à se faire sentir sur la production, comme l'ont montré les épisodes de reprise passés - ils dépendront en grande partie du comportement de marge des entreprises -, d'autre part, la durée de ces chocs est imprévisible et leurs effets sont amenés à s'estomper. Ensuite, il faut rappeler que les conséquences de l'assouplissement quantitatif de la BCE - ou Quantitative Easing - sont encore mal connues, notamment sur l'inflation. À cet égard, les anticipations d'inflation à moyen terme sont inchangées, autour de 1,8 % pour les prévisionnistes, mais sont nettement inférieures pour les investisseurs financiers.
Au-delà des incertitudes sur les facteurs conjoncturels et les mesures de politique économique soutenant la croissance, d'autres freins pourraient également brider la reprise de l'économie française. Nous pensons en particulier à la faiblesse persistante de l'investissement, qui menace à terme d'obsolescence les capacités industrielles, et aux difficultés que pourraient rencontrer les entreprises françaises face à la concurrence de certains pays européens où le coût du travail a fortement diminué au cours des dernières années.
Malgré les réserves que je viens de mentionner, nous sommes bien en présence de facteurs favorables à un rebond de la croissance. La question est maintenant de savoir si nous réussirons à transformer l'essai. S'agira-t-il d'une reprise durable dans laquelle l'impulsion initiale donnée par la baisse du prix du pétrole et la dépréciation de l'euro enclencherait d'autres moteurs, ou d'un rebond sans véritable reprise, auquel cas l'économie française croîtrait durablement à des taux modérés ? En définitive, nous pensons que le rebond prévu en 2015 ne se transformera en une reprise durable que si la demande intérieure et les exportations prennent le relais des stimuli extérieurs, ce qui suppose un redémarrage de l'investissement.
Notre analyse de la situation macroéconomique prend également en compte l'importance des risques financiers qui se sont accrus depuis 2014.
La hausse des marchés boursiers a été massive et rapide aux États-Unis puis en Europe, faisant craindre une correction brutale. Dans un environnement de taux historiquement bas, les acteurs de marché recherchent davantage de rendement pour résoudre leur déséquilibre bilanciel, altérant ainsi la perception et la représentation du risque et du prix des actifs. Du côté des marchés des devises, la poursuite de l'appréciation du dollar serait de nature à enrayer la croissance américaine en pénalisant les exportations et à accroître la vulnérabilité des économies émergentes dont beaucoup sont endettées en dollar.
Ces facteurs sont très difficiles à quantifier et sont, par conséquent, peu intégrés dans les exercices de prévision, du Gouvernement comme des organisations internationales. Mais ce sont des risques qu'il faut garder à l'esprit.
Permettez-moi, à présent, de revenir plus en détail sur chacune des années de la prévision : 2015 et, ensemble, 2016, 2017 et 2018.
S'agissant de l'année 2015, le Haut Conseil considère que, compte tenu du contexte que je viens de décrire, la prévision de croissance du Gouvernement est désormais prudente. Dans le projet de loi de finances pour 2015, le Gouvernement retenait une prévision de 1 %. Cette prévision avait été, en l'état des informations disponibles à l'époque, jugée « optimiste » par le Haut Conseil des finances publiques. Malgré les profondes évolutions depuis l'automne, que j'ai mentionnées dans le premier temps de mon intervention, la prévision de croissance présentée dans le programme de stabilité est inchangée. Cela témoigne de la volonté de prudence du Gouvernement dans ce nouvel exercice de prévision sous-jacent à la trajectoire de finances publiques soumise aux autorités européennes. Le Haut Conseil ne peut que saluer cette démarche qui nous paraît bienvenue.
La prévision de croissance présentée par le Gouvernement s'appuie sur une accélération de la consommation, soutenue par l'amélioration du pouvoir d'achat des ménages et sur une progression plus rapide des exportations. Cette prévision est proche de celle retenue par la Commission européenne, les organisations internationales et le consensus des économistes qui se situent tous autour de 1 %, voire au-dessus - le FMI parlait, ce matin, de 1,2 %. Dans un contexte favorable lié à la baisse du prix du pétrole et à la dépréciation du change, elle est désormais jugée prudente par le Haut Conseil.
Les composantes de la demande retenues par le Gouvernement sont cohérentes avec cette prévision de croissance. Le faible rythme d'évolution de l'investissement des entreprises est en ligne avec un lent redémarrage de l'activité. La révision à la baisse de la croissance du commerce mondial s'inscrit dans les tendances observées au second semestre 2014. De même, le Haut Conseil estime que c'est à juste titre que les prévisions d'inflation et de masse salariale ont été revues à la baisse par rapport au projet de loi de finances pour 2015. Une inflation légèrement négative en moyenne annuelle en 2015 ne nous semble néanmoins pas être totalement exclue.
S'agissant des prévisions pour les années 2016 à 2018, le Haut Conseil considère que les prévisions de croissance sont prudentes et permettent d'assurer la crédibilité de la trajectoire nominale de finances publiques. Il formule cependant des réserves sur certains aspects du scénario.
Le Gouvernement retient une prévision de croissance annuelle de 1,5 % en 2016 et en 2017 puis 1,75 % en 2018 à laquelle contribuerait un redémarrage modéré de l'investissement. Ces chiffres sont revus à la baisse par rapport à la loi de programmation : moins 0,2 point en 2016, moins 0,4 point en 2017 et moins 0,3 point en 2018. À l'inverse, la croissance potentielle est revue à la hausse de 0,2 point dès 2016 pour intégrer l'effet des réformes structurelles.
Ce scénario de reprise durable était déjà celui du Gouvernement dans les précédents exercices, mais il en présente cette fois une version prudente avec une croissance qui n'accélèrerait que modérément en 2016, serait stable en 2017 et un peu plus élevée en 2018. Il ne tient pas compte, par construction, des risques financiers qu'il faut pourtant bien avoir à l'esprit. Il repose sur une reprise de l'inflation dont le Haut Conseil estime qu'elle pourrait être plus tardive en raison d'un taux de chômage encore élevé et d'un besoin de reconstitution de marge peut-être encore pas entièrement satisfait.
S'il reconnaît la prudence de ce scénario, le Haut Conseil s'interroge toutefois sur la pertinence d'un écart entre la production effective et la production potentielle - ou écart de production - très creusé pendant près d'une décennie et qui ne se réduit pratiquement pas à l'horizon 2018 : - 3,5 % de 2015 à 2017 et - 3,2 % en 2018. L'absence de fermeture de cet écart est le résultat du rapprochement d'hypothèses de croissance effective plutôt prudentes et d'estimations de croissance potentielle revues à la hausse à partir de 2016, de 0,2 point par an par rapport à la loi de programmation. Prévoir le maintien d'un écart de production aussi important pendant une si longue période, ne semble pas cohérent avec l'accélération de l'investissement, de l'inflation et des salaires retenue par ailleurs dans le scénario du Gouvernement. Une hypothèse de croissance potentielle moins élevée aurait permis un début de fermeture de l'écart de production. Pour la même trajectoire de déficit nominal, elle aurait conduit à un ajustement structurel moins important.
Enfin, le Haut Conseil regrette que la croissance potentielle, dont l'estimation est entourée de fortes incertitudes - comme il a eu l'occasion de le rappeler dans son avis relatif au projet de loi de programmation - ait été révisée quelques mois seulement après l'adoption de cette loi, en décembre 2014. Le fait que le programme de stabilité révise la croissance potentielle arrêtée dans la loi de programmation, qui constitue la référence pour examiner le respect, par le Gouvernement, des objectifs de solde structurel, pose à cet égard un problème de principe. En effet, cette révision rend peu lisible le partage entre les composantes conjoncturelles et structurelles du solde public et, partant, rend difficile l'analyse de la politique budgétaire.
Dans ces conditions, le Haut Conseil recommande que la croissance potentielle ne soit pas trop fréquemment révisée. Rappelons que pour apprécier la cohérence des textes financiers avec les orientations pluriannuelles de solde structurel, c'est la croissance potentielle présentée dans la dernière loi de programmation qui constitue la référence, en application des dispositions de la loi organique du 17 décembre 2012. C'est cette référence que le Haut Conseil doit utiliser dans ses avis sur les projets de loi de règlement ; c'est ce que nous ferons à la fin du mois de mai pour 2014.
Je vous remercie de votre attention et me tiens à votre entière disposition pour répondre à vos questions dans la limite des compétences qui sont les nôtres.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le Haut conseil évoque des risques financiers importants - vous avez mentionné la hausse des marchés boursiers, les risques liés aux devises. Quels sont, plus précisément, les risques que vous avez identifiés. Peut-on craindre une bulle immobilière liée à la baisse des taux d'intérêt ? Un risque sur les activités d'assurance vie, du fait de la baisse du taux de rendement alors qu'ils sont garantis par les contrats ?
Tout le monde s'accorde à tabler sur une croissance de l'ordre de 1 % à 1,2 %. Le Haut Conseil a d'ailleurs fait évoluer sa sémantique et ne qualifie plus la prévision gouvernementale d'optimiste, mais de prudente. Le fait est que la baisse du cours du pétrole et celle des taux d'intérêt ne sont pas pour rien dans cette réévaluation. Mais la vraie question réside, à mon sens, dans ce que l'on peut lire en caractères gras dans l'avis du Haut Conseil : « Le Haut Conseil regrette [...] que la croissance potentielle, dont l'estimation est entourée de fortes incertitudes, ait été revue quelques mois seulement après l'adoption de la loi de programmation de décembre 2014. » Et vous ajoutez que « cette révision rend peu lisible le partage entre les composantes conjoncturelles et structurelles du solde public et plus difficile l'analyse de la politique budgétaire. » Autrement dit, trois mois seulement après la loi de programmation, dont vous rappelez qu'elle devrait être la norme, le Gouvernement révise la croissance potentielle. Si l'on change en permanence de référence, sur quoi fonder notre analyse ? Comment jouer notre rôle de contrôle du respect des engagements de la France ? Et quels sont les effets d'une telle révision sur le calcul du solde et de l'ajustement structurels ? Je rappelle qu'à l'initiative de Jean-Pierre Caffet, le Sénat avait inscrit dans la loi organique relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques le principe selon lequel le respect de la trajectoire du solde structurel devait être mesuré à partir des hypothèses de croissance potentielle figurant dans la loi de programmation. Il y a là un vrai problème de principe. Je rappelle que la loi de programmation est pluriannuelle. Modifier l'estimation de croissance potentielle pèse sur le solde, donc sur la définition des ajustements à opérer, et sur notre capacité d'analyse.
M. Didier Migaud. - Je précise que chacune des parties de l'exposé se termine par une conclusion en caractères gras. Nous relevons aussi, en caractères gras, que la prévision de croissance retenue par le Gouvernement est prudente...
M. Claude Raynal. - Chacun retient le gras qui lui convient !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le propos est ici plus substantiel.
M. Didier Migaud. - Vous m'interrogez sur les risques financiers. C'est un fait que dans tous les scenarii, celui de la Commission européenne comme ceux d'autres organismes, ils ne sont guère intégrés. Celui du Gouvernement envisage une remontée des taux courts - de 0,1 % en 2015 à 0,7 % en 2018 - et des taux longs - de 0,7 % en 2015 à 3,3 % en 2018. Reste qu'il est difficile, faute d'instruments adéquats, d'intégrer l'ensemble des risques financiers.
Ce que l'on constate, en revanche, c'est une différence de perception sensible entre les acteurs des marchés financiers, inquiets de la montée de déséquilibres résultant de politiques monétaires accommodantes, et les conjoncturistes, qui s'accordent sur un rebond de l'activité en début d'année. Il ne faut pas négliger le sentiment des marchés - même si leur insistance actuelle est peut-être le contrecoup du silence qu'ils avaient observé en 2008 - car il fait partie des facteurs de risque. Le FMI insiste, lui aussi, sur les risques financiers. Le premier est boursier, et pourrait se traduire en une correction brutale. Le risque que vous avez évoqué sur l'assurance vie peut aussi être réel si les taux remontent brutalement. On ne peut non plus écarter le risque d'une forte variation des changes, en particulier sur le dollar. Ce peut être aussi la conséquence d'une augmentation trop rapide du crédit dans certains pays - ont été évoqués les crédits automobile et les crédits étudiants, notamment aux États-Unis. Le risque est toujours présent, enfin, d'une remontée mal maîtrisée du cours du dollar américain, avec ses conséquences sur les pays émergents, dont la dette est en dollar. Tout cela additionné représente, de fait, un risque ; il n'est pas dit que ce risque se transforme en réalité, mais il faut le garder présent à l'esprit.
Vous vous interrogez, comme beaucoup, sur la notion de croissance potentielle. C'est une notion, qui avec d'autres, comme celle d'effort structurel, est apparue dans les traités internationaux, parce qu'il semblait utile de ne pas raisonner systématiquement en fonction de facteurs conjoncturels. Cela dit, on sait combien, sur ces sujets, les points de vue des économistes sont partagés. Les estimations de croissance potentielle sont différentes selon les acteurs. Le Gouvernement, dans la loi de programmation, s'était appuyé sur le taux de croissance potentielle retenu par la Commission européenne, laquelle a modifié son estimation à la baisse, tandis que le Gouvernement juge désormais que, compte tenu des mesures qu'il a annoncées, elle peut être revue à la hausse. Si bien qu'il existe à présent un décalage. Pour 2016, la Commission européenne retient 1,1 %, alors que dans la loi de programmation, le Gouvernement retenait 1,3 % et qu'il table sur 1,5 % dans le programme de stabilité. Pour 2017, où il n'existe pas de prévision de la Commission européenne, le Gouvernement table sur 1,5 %, prévision qui se situe dans la fourchette haute des estimations.
La notion de croissance potentielle reste utile, mais il pèse sur elle des incertitudes considérables, en particulier dans la période atypique de longue stagnation que nous connaissons - le PIB est à peu de chose près à son niveau de 2007. Il y a eu, ces dernières années, d'importantes révisions à la baisse de la croissance potentielle et de l'écart de production, qui rendent le concept difficile à utiliser, ce qui ne veut pas dire qu'il faut totalement l'écarter, d'autant qu'il est sans incidence sur le déficit nominal. Il joue, en revanche, sur la répartition entre part structurelle et part conjoncturelle du déficit. Entre l'hypothèse retenue par le Gouvernement et la Commission européenne, il peut apparaître, de ce point de vue, des écarts...
Les révisions trop fréquentes posent, il est vrai, un problème de principe. Pour nous, la croissance potentielle retenue dans la loi de programmation est la référence. Si elle change en permanence, il devient difficile d'exprimer un point de vue stable.
M. François Marc. - Le président du Haut Conseil, suivi par le rapporteur général, a relevé que des ajustements ont été opérés peu de temps après l'adoption de la loi de programmation des finances publiques. Certes, mais le fait est que la conjoncture a évolué, ce qui a amené tout le monde, y compris les commentateurs, à changer de pied. J'en veux pour preuve l'appréciation du Haut Conseil sur l'hypothèse de croissance retenue par le Gouvernement, jugée aujourd'hui prudente alors qu'il l'estimait optimiste il y a quelques mois. À la fin de l'année dernière, le Haut Conseil craignait que les ajustements intervenus ne conduisent à une augmentation de la dette, aujourd'hui stabilisée, voire en régression. Il craignait, enfin, que l'objectif de limiter la croissance de la dépense publique à 1,1 % en valeur ne soit pas atteint ; or, il apparaît désormais que cet objectif devrait être respecté.
On ne peut que se féliciter que le Gouvernement ait su tirer des bords pour atteindre cette trajectoire plus optimiste pour l'avenir.
Le Haut Conseil est chargé de veiller à la cohérence de la trajectoire de retour à l'équilibre des finances publiques avec les engagements européens de la France. Or, la Commission européenne nous demande un effort sur les dépenses structurelles de 0,8 % en 2016 et 0,9 % en 2017, tandis que le Gouvernement retient, pour chacune de ces deux années, 0,5 %. Quelle est votre appréciation sur cette différence ?
M. Roger Karoutchi. - Le Gouvernement vient d'annoncer 4 milliards d'économies supplémentaires en 2015, 5 milliards d'euros en 2016. Si l'on ajoute cela aux changements dans les prévisions qu'à évoqués le rapporteur général, et qui auront in fine un impact sur la structure du budget, on finit par se demander ce que signifie le vote du Parlement et si se prononcer sur des prévisions a encore un sens. L'opinion publique peut-elle encore faire crédit au Gouvernement et au Parlement si ce qu'on lui propose et ce qu'on lui promet change tous les mois ?
M. Vincent Delahaye. - Ces notions de croissance potentielle, de déficit structurel, de déficit conjoncturel me laissent perplexe. Pour moi, le conjoncturel qui s'étend sur dix ans, cela devient du structurel. Et si le Gouvernement change de pied tous les quatre mois, cela devient un problème. J'aimerais savoir précisément de combien il modifie sa prévision de croissance potentielle. Si cette prévision était restée ce qu'elle était en décembre 2014, quel en aurait été l'impact ?
Mme Marie-France Beaufils. - Vous évoquez les prémices d'un redémarrage. Or, dans votre avis, vous vous montrez sceptique sur les effets potentiels, en France, de la politique de rachat d'actifs de la BCE, et vous relevez la faiblesse du redémarrage de l'investissement productif. Vous allez même plus loin, estimant qu'il n'est pas certain que les baisses d'impôts et de cotisations en faveur des entreprises, notamment via le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), soient suivies d'effet. Vous notez que si la consommation des ménages se redresse, des inquiétudes persistent sur l'investissement des entreprises. Quels sont les freins qui perdurent ? Dans un récent article, un économiste juge que l'on n'utilise pas suffisamment le couple Banque centrale européenne (BCE) - Banque européenne d'investissement (BEI). Qu'en pensez-vous ?
Mme Fabienne Keller. - Les marchés financiers s'inquiètent, avez-vous dit, des risques attachés à des politiques monétaires trop accommodantes. Pouvez-vous préciser la nature de ces risques ?
La baisse des dotations aux collectivités locales a eu un effet récessif sur leur capacité d'investissement, ce qui aura un impact sur les recettes fiscales du budget national. Avez-vous évalué les effets de ce ralentissement sur la croissance ?
M. Claude Raynal. - Ce qui reste vrai, dans la séquence que nous venons de vivre entre octobre et aujourd'hui, c'est que nous sommes encore, indéniablement, dans une période économique et financière troublée. Les évolutions sont très rapides, d'où la nécessité pour le Gouvernement de revoir régulièrement la croissance potentielle. D'où aussi, ainsi que l'a souligné François Marc, la modification, au même rythme, des avis sur les prévisions. C'est ainsi que le Haut Conseil, qui jugeait optimiste, il y a quelques mois, l'hypothèse de croissance du Gouvernement, la juge aujourd'hui prudente. Tout cela exige aussi de nous d'être plus réactifs. J'observe d'ailleurs que la tonalité de nos débats évolue, et que certaines des interventions que l'on a pu entendre en novembre ne sont plus de mise aujourd'hui.
Dans votre avis, vous relevez que le Gouvernement a fait le choix de la prudence à moyen terme. L'évaluation de la croissance future se veut conservatrice et l'hypothèse d'une remontée des taux est intégrée aux prévisions - plus de 3 % sur deux ans -, ce qui n'est pas ordinaire. Vous relevez également la volonté du Gouvernement de ne pas casser la croissance par des politiques trop récessives. C'est peut-être ainsi qu'il faut comprendre la différence d'appréciation entre la Commission européenne et le Gouvernement sur la pente de déficit structurel.
En cette période trouble, la vision annuelle de la prospective devient peut-être dépassée. Il faudra, dorénavant, être plus réactifs, et nous serons amenés à nous revoir.
M. Maurice Vincent. - Vous jugez prudentes les hypothèses de croissance sur les trois années à venir. On rompt ici avec les habitudes, qui tendaient à tabler sur une croissance surestimée pour construire un budget confortable. Et l'on payait la facture, in fine, par de l'endettement.
Vous soulignez que la croissance espérée, pour être durable, devra s'accompagner d'une relance de l'investissement. Des mesures de soutien à l'investissement viennent précisément d'être annoncées, il faut s'en réjouir.
Vous estimez la croissance potentielle surestimée, afin de donner une meilleure appréciation de la réduction du déficit structurel. Je m'étonne, alors qu'il s'agit là de concepts à peine stabilisés dans la recherche en économie, de les voir prendre une importance croissante dans la prospective. Je crains qu'ils ne deviennent une source de débats sans fin, y compris avec la Commission européenne. Ne vous paraitrait-il pas judicieux de ramener ces notions au deuxième plan ? Ce que l'on peut dire avec certitude aujourd'hui, c'est que l'environnement est favorable et que l'on commence à voir apparaître des résultats, même si l'on reste, il ne faut pas l'oublier, dans l'incertitude.
M. Yannick Botrel. - Je retiens que le Haut Conseil souligne la prudence du Gouvernement. Il est vrai que l'on ne peut pas écarter des aléas, comme l'émergence d'une bulle spéculative, dont il a récemment été question dans les médias, mais qui tiennent aussi aux incertitudes sur la dette grecque. Qu'arriverait-il si ce pays était défaillant, voire sortait de l'euro ?
Les élus que nous sommes sont parfois interpellés sur les difficultés du monde économique, notamment des petites et moyennes entreprises (PME) et des très petites entreprises (TPE), qui peinent à accéder au crédit. Cela fait-il partie, à votre sens, des freins à la reprise de l'activité ?
M. Francis Delattre. - J'observe, très respectueusement, que vous rendez moins un avis que vous ne soumettez des interrogations. Vous nous dites, en termes choisis, que malgré des facteurs extérieurs qui devraient favoriser la reprise - même s'il faut tempérer les bénéfices de la baisse du prix du pétrole, sachant que nous payons la facture en dollar - cette embellie conjoncturelle ne masque pas les handicaps structurels de notre économie. La reprise a deux moteurs, la consommation et l'investissement. La consommation, dites-vous, s'améliore. Mais c'est que les salaires en France, comparables à ceux de l'Allemagne, continuent de croître malgré l'atonie de la croissance, ce qui handicape la compétitivité du pays. Notre marché du travail est rigide. Alors qu'avec cinq millions de chômeurs, les salaires devraient être entrainés à la baisse, c'est le contraire qui se passe. Et cela se retrouve au niveau des entreprises, qui manquent de marges. Elles souffrent certes aussi d'autres problèmes, comme la non-déductibilité des intérêts sur les investissements productifs, une véritable idiotie, mais la difficulté centrale reste le niveau des salaires, et l'on ose à peine l'évoquer. Êtes-vous de ce sentiment ?
La BCE devrait, en effet, fonctionner avec la BEI. Si l'on veut que le « plan Juncker » donne un vrai coup de fouet à l'économie européenne, il ne suffit pas de faire fonctionner la planche à billet, encore faut-il orienter cet argent vers l'investissement.
M. Serge Dassault. - Pour qu'il y ait de la croissance, il faut qu'il y ait des investisseurs. Or, ils s'en vont à l'étranger, parce qu'ils ne peuvent plus supporter le niveau d'imposition en France. Des milliers de familles sont parties à Bruxelles, en Angleterre ou en Suisse, où elles investissent. Pour les faire revenir, il faut commencer par supprimer l'impôt sur la fortune (ISF). Quant à l'impôt sur le revenu, la France serait bien inspirée de faire comme ont fait l'Angleterre ou la Suède, qui a ramené le taux supérieur de 70 % à 40 % et a immédiatement constaté une reprise de la croissance. Il faut aussi réduire l'impôt sur le bénéfice des entreprises. Si les entreprises gardent leur argent, elles investissent. Ne croyez-vous pas qu'il serait bon d'insister sur cette nécessité ?
M. André Gattolin. - Vous avez évoqué l'impact de la baisse des prix du brent - 40 % en un an, soit 20 milliards d'économie, presque 1 % du PIB. Moitié est allé vers les ménages, moitié vers les entreprises. Pouvez-vous en estimer l'impact sur le taux de croissance ? 0,1 % ? 0,2 % peut-être ? Car pour les ménages, cela a représenté du pouvoir d'achat, ou une capacité d'épargne. Quant aux entreprises, cela a contribué à restaurer leurs marges.
Mme Michèle André, présidente. - Dans sa note de conjoncture de mars 2015, l'Insee juge que « beaucoup de conditions sont réunies pour que l'investissement des entreprises s'accélère ». Quels sont les facteurs qui expliquent, selon vous, le manque de dynamisme persistant de l'investissement ?
Vous prévoyez une remontée de l'inflation, tout en relevant qu'elle pourrait être plus tardive que ce qu'anticipe le Gouvernement. Peut-on en déduire que le risque de déflation est désormais écarté à court terme ?
Nombreux sont les économistes qui voient dans le recul de l'euro une opportunité pour l'économie française. Vous estimez toutefois que les effets pourraient en être limités ; pouvez-vous préciser votre analyse ?
M. Didier Migaud. - La mission du Haut Conseil est d'apprécier les hypothèses macroéconomiques qui sous-tendent le programme de stabilité. Nous disons nettement qu'elles sont prudentes. Nous apportons, ensuite, un éclairage supplémentaire sur la situation économique telle que nous la voyons et les conséquences que l'on peut en tirer. Il ne nous appartient pas, en revanche, de formuler des recommandations sur ce qui pourrait soutenir la croissance ou répondre aux problèmes structurels de l'économie. Si bien qu'il me sera difficile de répondre à certaines des questions qui m'ont été posées, à commencer par celles de Serge Dassault, qui n'entrent pas dans le champ de notre compétence.
Vous avez été plusieurs à rappeler ce qu'avait formulé le Haut Conseil il y a quelques mois. Je m'attendais à une autre question de la part du sénateur François Marc : pourquoi le Gouvernement n'a-t-il pas modifié son hypothèse de croissance, alors que le contexte économique a beaucoup changé ? Le fait est que ce n'est pas le Haut Conseil qui a changé d'avis, mais le contexte qui n'est plus du tout le même. Des changements de grande ampleur sont intervenus depuis notre avis de septembre. La baisse du prix du pétrole, tout d'abord, qui a représenté un gain de 20 milliards ; c'est un choc considérable. La dépréciation du change, ensuite, qui est aussi un choc important. Pourtant, l'estimation du Gouvernement n'a pas changé, et c'est pourquoi nous estimons, désormais, qu'elle est prudente.
Ce rebond de la croissance se transformera-t-il en reprise durable, là est la question. Maurice Vincent a relevé que le Gouvernement a changé de pied ; il préfère présenter des hypothèses prudentes, quitte à avoir de bonnes surprises.
M. Francis Delattre. - C'est un changement de stratégie.
M. Didier Migaud. - Nous disons que cette prudence est bienvenue, même si nous formulons quelques interrogations sur le scénario tel qu'il nous est proposé. Nous observons qu'alors que le Gouvernement retient un scénario de reprise, certes prudente, sur 2016 et 2017, il n'en tire pas, à notre avis, toutes les conséquences sur la répartition entre la part structurelle et la part conjoncturelle du solde. C'est le fameux débat sur la croissance potentielle. J'avoue que je rejoins Maurice Vincent pour constater que le débat autour de ces notions est loin d'être clos, tant entre les économistes qu'entre le Gouvernement et la Commission européenne.
Dès lors que le scénario inclut une reprise de l'investissement, il est étonnant que l'écart de production ne se réduise pas sensiblement plus que ne le prévoit le Gouvernement. On peut comprendre les raisons qui le poussent à s'en tenir à une hypothèse macroéconomique prudente, tout en éprouvant le besoin de réviser à la hausse l'estimation de la croissance potentielle, sachant le débat qui persiste avec la Commission européenne sur l'effort structurel. Avec cette estimation, l'effort structurel est plus important dans le programme de stabilité que dans la loi de programmation - 0,5 % au lieu de 0,3 % en 2016. La Commission européenne estime qu'il faudrait 0,8 %. Il ne nous appartient pas de nous exprimer dans ce débat. Reste que si l'effort structurel est plus important, cela peut avoir des conséquences sur la croissance, donc sur le niveau de l'emploi. Tel est le débat politique qui se tient entre le Gouvernement et la Commission européenne, sur lequel vous aurez l'occasion d'interroger le ministre.
Si le Gouvernement augmente l'estimation de la croissance potentielle, c'est qu'il estime que les mesures en cours, comme celles du projet de loi « Macron » et d'autres auparavant, peuvent avoir un effet sur celle-ci. Il est, de ce point de vue, cohérent.
Plusieurs questions m'ont été posées sur l'investissement. Beaucoup pensent que l'on ne peut passer d'un rebond à une reprise de la croissance que si le moteur de l'investissement redémarre. Cela dépend du taux de marge des entreprises, qui s'améliore un peu. Des mesures ont été prises qui commencent à porter leurs fruits. Les entreprises bénéficieront aussi de la baisse des prix du pétrole et, pour certaines d'entre elles, de la dépréciation de l'euro. Cela dépend également de leurs perspectives de débouchés, c'est-à-dire de la croissance de leurs exportations. Des mesures sont en voie d'être prises, sur lesquelles vous serez bientôt appelés à vous prononcer, mais il est difficile de penser qu'elles auront des effets dès 2015.
S'agissant, Fabienne Keller, de l'investissement public, nous aurons l'occasion d'y revenir dans le cadre du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, qui sera remis dans la deuxième quinzaine de juin, puis du rapport sur les finances locales, qui doit être remis en octobre.
En ce qui concerne l'accès des entreprises au crédit, les études de la Banque de France estiment qu'il n'y a pas de rationnement bancaire, même s'il est vrai qu'il peut exister des problèmes d'accès pour les très jeunes entreprises ou les entreprises innovantes, qui demandent du temps avant d'être rentables.
La dette continuera d'augmenter en 2015. Tant que le déficit nominal restera au niveau qui est le sien, elle continuera de croître. Dans le programme de stabilité, le Gouvernement prévoit une stabilisation en 2016. Ce n'est pas la première fois qu'un scénario fait baisser le poids de la dette. La question est liée de près à celle de la croissance ainsi qu'à celle du déficit, et l'on aura l'occasion d'y revenir avec l'appréciation par la Cour des comptes de l'exécution du budget pour 2014 et du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques.
La dette grecque ? Un scénario extrême ne peut être exclu, mais reconnaissons que les partenaires européens ont montré leur capacité à s'accorder et à prendre le problème à bras le corps. Le risque de contagion est beaucoup plus contenu qu'il y a deux ou trois ans. Outre les efforts entrepris pour la mise en place de l'union bancaire, les économies de beaucoup de pays d'Europe du Sud sont en moins mauvaise santé qu'il y a quelques années.
Quels sont nos handicaps structurels ? Nous en évoquons quelques-uns. Je confirme que les salaires nominaux ne baissent pas, mais augmentent - c'est une particularité française qui peut avoir des conséquences sur la compétitivité de nos entreprises. Le CICE, le Pacte de responsabilité et de solidarité ont pu contribuer, cependant, à l'améliorer, de même que l'environnement international, avec la baisse des prix du pétrole et la dépréciation de l'euro - dont il faut toutefois garder à l'esprit qu'elles profitent à toutes les économies européennes.
M. Francis Delattre. - Comme il ne faut pas oublier que nous acquittons notre facture pétrolière en dollar.
M. Didier Migaud. - La politique monétaire accommodante ? Elle est assumée par la BCE, à l'instar de la politique longtemps menée par la Réserve fédérale américaine, et qui conduit d'ailleurs à s'interroger sur les conséquences liées à sa sortie.
Le Haut Conseil ne retient pas, en effet, une perspective déflationniste. La hausse des prix, ainsi qu'il ressort d'un document publié par l'Insee ce matin, reste, sur un an, négative, - 0,1 % ce mois-ci, - 0,2 % le mois précédent, mais la baisse des prix sur les produits pétroliers y est pour beaucoup : l'inflation sous-jacente - c'est à dire hors prix de l'énergie - reste positive, à 0,2 % sur une année. L'augmentation nominale des salaires est supérieure, ce qui peut contribuer à contenir la baisse des prix. On constate également que la progression du PIB reste proche de 1 % en rythme annuel et que les anticipations en termes d'inflation des conjoncturistes restent positives, autour de 1,8 %, même si l'on peut considérer, comme je l'ai dit, qu'il faudra un peu de temps pour retrouver ce niveau. Reste également le bémol que j'ai apporté tout à l'heure en rappelant les anticipations, moins hautes, des acteurs du marché, compte tenu des risques qu'ils perçoivent sur la sphère financière.
Mme Michèle André, présidente. - Nous vous remercions de ces informations et vous retrouverons très prochainement avec grand plaisir.
Mme Michèle André, présidente. - La présentation du programme de stabilité est devenue un moment important de notre année budgétaire, en particulier depuis qu'il est transmis aux autorités de l'Union européenne, dans le cadre du semestre européen et de l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Le droit européen prévoit que le programme de stabilité doit être soumis avant la fin du mois d'avril ; le programme national de réforme répond au même calendrier. La Commission présentera une recommandation de recommandation au Conseil, lequel adressera une recommandation à la France au début de l'été.
Au niveau national, le projet de programme de stabilité est adressé au Parlement au moins deux semaines avant sa transmission à la Commission européenne, et donne lieu à un débat puis à un vote, qu'il n'est pas toujours possible d'organiser - nous sommes dans ce cas cette année, comme l'a constaté la Conférence des Présidents du 8 avril dernier. Pour autant, notre assemblée reste très attentive à ces documents essentiels sur lesquels le conseil des ministres a délibéré ce matin. Nous avons déjà entendu le président du Haut Conseil des finances publiques, et nous entendrons la communication du rapporteur général demain matin. Nous sommes heureux d'accueillir ce soir Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics et Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget. Enfin, je salue la présence de nos collègues de la commission des affaires européennes auxquels cette audition est ouverte.
M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Tout en me réjouissant de votre présence parmi nous, je ne peux m'empêcher de vous dire, messieurs les Ministres, combien nous regrettons que le Gouvernement n'ait pas donné suite à notre invitation à débattre en séance du programme de stabilité. Le semestre européen ne peut se dérouler sans un contrôle démocratique plein et entier. Nous réfléchissons au niveau européen à développer une expression collective des parlements nationaux à travers la Conférence dite « de l'article 13 » du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). Il est essentiel que le Parlement puisse faire connaître son appréciation sur le programme de stabilité : gardons-nous d'un dialogue exclusif entre l'exécutif et les autorités européennes ; il ne ferait que renforcer la défiance de nos concitoyens à l'égard du projet européen.
Nous avons tous à l'esprit la recommandation adressée à la France par la Commission européenne au début du mois de mars. Nous en avions débattu avec le vice-président, Valdis Dombrovskis. La France a obtenu un report jusqu'en 2017 pour ramener son déficit à moins de 3 % du PIB, avec une obligation de mettre en oeuvre des mesures d'ajustement. D'ici le 10 juin, 4 milliards d'euros devront être affectés à l'effort structurel, qui s'ajouteront aux 50 milliards prévus pour 2016 et 2017. Si l'on considère que la Commission européenne ne retient que 25 milliards sur les 50 annoncés par le Gouvernement, l'effort attendu s'élève à 79 milliards d'euros d'économies. Comment le programme de stabilité prend-il en compte ces contraintes ? Quel effort sera fait pour réduire le poids des dépenses publiques ? Le Gouvernement pourra-t-il tenir l'objectif de 50 milliards d'économies annoncé à l'automne ? Enfin, notre pays reste visé par la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques introduite par le « six pack » dès décembre 2011. Nous sommes classés dans la cinquième catégorie avec la Croatie, la Hongrie, l'Italie et le Portugal. Que peut-on attendre du programme national de réforme dont le rôle est crucial sur ce sujet ?
M. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publiques. - La présentation du programme de stabilité est un moment important que nous partageons tous les ans. La procédure s'applique à l'ensemble des pays de l'Union européenne, a fortiori aux membres de la zone euro. Puisque nous partageons la même monnaie, il est tout à fait légitime que nous acceptions de nous soumettre au regard attentif et critique de nos partenaires. En contrepartie de notre solidarité, il nous faut coordonner nos politiques budgétaires et convenir ensemble des réformes qui auront des conséquences sur la croissance de la zone euro.
Cette procédure déjà rodée marche sur deux jambes, dont l'une est le programme de stabilité qui couvre les grandes orientations macroéconomiques (données sur les déficits, poids de la dette, prélèvements obligatoires, dépense publique par rapport au PIB, etc.) sur lesquelles se construit la stratégie financière d'un pays sur une période de trois ans ; l'autre est le programme national de réforme qui inclut les mesures structurelles, profondes et durables qui modifient le tissu économique du pays, mais aussi sa situation budgétaire. Plus de croissance, c'est en effet une meilleure capacité à faire face aux situations budgétaires difficiles. Avec Christian Eckert, nous vous présenterons la trajectoire budgétaire de notre pays sur trois ans ; Emmanuel Macron reste à votre disposition pour détailler le programme national de réforme, qu'elles soient accomplies, en cours ou à venir. Je sais combien les sénateurs comme les députés regrettent de ne pas avoir pu avoir de débat dans l'hémicycle sur le programme de stabilité ; nous sommes d'autant plus à votre disposition, ce soir.
L'objectif fondamental du programme de stabilité est que la France retrouve une croissance suffisante pour faire reculer le chômage. Loin de nous livrer à un exercice théorique d'une technicité incroyable, nous voulons que ce programme soit une stratégie au service de la croissance et de l'emploi. Il mobilise les trois moteurs classiques de la croissance, au premier rang desquels la consommation, relancée en 2014 et toujours active, grâce aux baisses d'impôts : 9 millions de foyers fiscaux vont voir baisser leurs impôts et trois millions seront dispensés d'impôt sur le revenu. À cela s'ajoutent les bénéfices d'une inflation nulle qui, conjuguée à une évolution des revenus positive, a favorisé le pouvoir d'achat des ménages.
Le deuxième moteur s'allume progressivement : les exportations contribuent à créer de la croissance dans notre pays et par-delà, dans la zone euro. Avec le reste du monde, elles sont favorisées par le cours actuel de notre monnaie qui bénéficie aux entreprises.
Enfin, troisième moteur de la croissance, l'investissement des entreprises, stable voire négatif en 2014, reprend légèrement en 2015 (1,2 %) et commence à monter en régime. Il devrait augmenter de 4,6 % en 2016, ce qui n'est pas forcément considérable, mais reste absolument nécessaire. D'où notre volonté d'accélérer l'investissement par un avantage fiscal pour une durée d'un an, disposition dont vous aurez bientôt à débattre, dans le cadre du projet de loi sur la croissance et l'activité.
Le Haut Conseil des finances publiques a souligné la prudence de nos hypothèses de croissance. La loi de finances pour 2015 avait prévu un taux de croissance de 1 % en 2015. Même si les observateurs - FMI ou autres - s'accordent à dire qu'il sera en réalité plus élevé, nous préférons nous en tenir à cette hypothèse prudente, quitte à reporter sur le niveau du déficit public les effets bénéfiques d'un meilleur résultat. Nos hypothèses affichent la même prudence pour 2016 et 2017, avec un niveau de croissance de 1,5 %, révisé à la baisse par rapport aux hypothèses précédentes. Alors que les hypothèses de croissance étaient un objectif à atteindre, nous préférons les envisager comme un plancher. Nous gagnons ainsi en crédibilité auprès de nos concitoyens comme de nos partenaires européens.
Quant à la trajectoire du déficit, elle est conforme à 0,2 point près à la loi de programmation des finances publiques que le Parlement a votée à la fin de l'année dernière, et elle respecte la dernière recommandation de la Commission européenne. L'Europe recommandait 4 % pour 2015, nous prévoyons 3,8 % de déficit ; elle demandait 3,4 % pour 2016, nous prévoyons 3,3 % ; elle préconisait 2,8 % pour 2017, nous prévoyons 2,7 %. Là encore, nous avons souhaité conserver une marge de sécurité. Ce schéma exigeant mais réaliste est considéré par tous comme crédible. Pour la première fois depuis longtemps en situation de respecter ses engagements, la France a la capacité de passer la barre des 3 % en 2017.
Augmenterons-nous les impôts pour respecter ces orientations ? Non, nous ferons plutôt l'inverse. Les prélèvements obligatoires ont été stabilisés en 2014 par rapport à 2013, alors qu'ils n'avaient cessé d'augmenter depuis 2009. En 2015, ils sont prévus à la baisse, tant pour les foyers que pour les entreprises auxquelles nous offrons ainsi 12 milliards d'euros. Pour la première fois depuis très longtemps, les impôts diminueront par rapport au PIB, en 2015, 2016 et 2017. Nous maîtrisons nos finances sans austérité ni augmentation d'impôts.
Sommes-nous en capacité de maîtriser le poids de la dette par rapport au PIB, après les explosions survenues en 2009 et 2010 ? Tous les regards se focalisent sur le chiffre symbolique de 100 % de dette par rapport au PIB. Notre programme de stabilité confirme les analyses de l'ensemble des observateurs, y compris les agences de notation, selon lesquelles même si le poids de la dette continue d'augmenter légèrement en 2015 et se stabilise en 2016, la décrue s'enclenchera en 2017. Tant pour le déficit que pour les dépenses obligatoires, les impôts ou l'endettement, nous sommes sur les rails d'une gestion efficace.
Le Parlement a validé notre choix de diminuer le déficit par la réalisation d'un programme de 50 milliards d'euros d'économies. Si des efforts supplémentaires sont nécessaires en 2015, c'est pour atteindre les 21 milliards d'euros d'économies grâce auxquelles nous pourrons financer la baisse d'impôts, les dépenses prioritaires de l'État (éducation, sécurité, investissements d'avenir, etc.) et réduire le déficit. Nous n'aurons pas besoin de plus que ces 50 milliards d'euros pour respecter la stratégie de réduction des déficits et la baisse du déficit structurel de 0,5 point par an demandée par l'Europe.
Une inflation nulle alors que le prévisionnel était proche de 1 % a réduit le montant des économies prévues. C'est pour combler ce manque que nous avons ajouté des mesures nouvelles dégageant 4 milliards d'économies supplémentaires. Ces 4 milliards correspondent parfaitement à la réduction du déficit structurel de 0,5 point que la Commission européenne nous incite à faire. Notre politique nationale converge avec les règles européennes.
Une différence subsiste entre la dernière recommandation de la Commission européenne et notre programme de stabilité. Elle concerne l'effort supplémentaire d'ajustement structurel qui nous est réclamé en 2016 et 2017, soit 0,8 ou 0,9 point. La notion de déficit structurel est très discutée, surtout en période de sortie de crise.
Les résultats de 2014 sont bien plus favorables que ceux que la Commission avait pris en compte en élaborant sa recommandation. Elle prévoyait 4,3 % de déficit en 2014, alors qu'il n'a pas dépassé les 4 % dans notre pays. Tous les pays européens ont le souci de conforter la croissance naissante pour l'inscrire dans la durée. Nous suivons la même logique. Or, ce n'est pas un secret, la recommandation de la Commission aboutirait à casser la croissance en France, en la faisant passer à 0,7 % au lieu de 1,5 % en 2016, et aux alentours de 0,8 % en 2017. Et cela au nom du seul ajustement structurel, qui est une notion difficilement perceptible pour nos concitoyens plus sensibles aux questions de la dette, de la croissance ou du chômage.
Voilà pourquoi nous proposons une voie différente pour parvenir aux mêmes objectifs de déficit avec une croissance plus élevée, et un effort structurel fixé à 0,5 plutôt qu'à 0,8 ou 0,9. Des discussions sont en cours pour faire valoir ces arguments de bon sens auprès de la Commission européenne et de nos partenaires allemands, italiens ou espagnols, tout cela dans un dialogue exigeant mais positif.
M. Christian Eckert, secrétaire d'État au Budget. - Les résultats 2014 sont bons, meilleurs qu'attendus. C'est la clef d'entrée pour présenter ce programme de stabilité qui diffère sur les lignes les plus techniques de la recommandation de la Commission. D'exécution à exécution, entre 2013 et 2014, les dépenses de l'État ont diminué de 3,3 milliards d'euros. Les dépenses de l'ONDAM sont inférieures de 1,1 milliard d'euros à la prévision initiale, et de 300 millions d'euros à la prévision révisée. La dépense publique totale a augmenté de 0,9 %, taux le plus faible depuis que les statistiques existent. Quant au déficit structurel, il est à son plus bas niveau depuis 2000.
En 2015, l'inflation très basse minore les économies prévues. Les mesures de sous-indexation rapportent moins qu'espéré : par exemple, le point de la fonction publique étant déjà gelé, nous n'en tirons aucune économie. Les gestionnaires publics, pour un même budget fixé en valeur, gagnent en pouvoir d'achat grâce à des prix plus bas qu'attendu et à la chute du prix du pétrole, facteur spécifique que nous n'avions pas prévu. Dans cette situation, nous maintenons notre effort à 50 milliards d'économies. Nous l'avons fait dès le début de l'année en finançant les dépenses nouvelles liées au renforcement de la lutte contre le terrorisme par des redéploiements au sein du budget de l'État, concrétisés par un décret d'avance dont vous avez été informés, ainsi que par l'augmentation de la réserve de précaution.
Nous dégageons 4 milliards d'euros supplémentaires pour compenser les manques à gagner. En raison de la baisse des taux d'intérêt, nous anticipons une économie de 1,2 milliard d'euros sur la charge de la dette. C'est une économie pérenne puisqu'il s'agit de remplacer les obligations à dix ans contractée à un certain taux en 2008-2009 par des obligations à un taux beaucoup plus faible : aux environs de 0,43 %. Les prévisions de taux d'intérêt contenues dans le programme de stabilité sont de 1,20 % pour la fin 2015, 2,10 % en 2016, et 3 % en 2017. Ce sont des prévisions prudentes.
Nous prévoyons également 1,2 milliard d'économies sur l'État et ses opérateurs. Sur l'État, des annulations de crédits seront mises en oeuvre en cours de gestion par voie réglementaire, au début du mois de juin. Les opérateurs seront également mis à contribution, par la réduction des versements opérés par le budget de l'État et par une modération de leurs dépenses.
Les dépenses de protection sociale ont été revues à la baisse, à hauteur de 1 milliard d'euros, notamment grâce à l'assurance maladie et à la diminution des frais de gestion des organismes. L'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) est limité à 2,05 %, alors que la loi de financement de la sécurité sociale prévoyait une augmentation de 2,1 %.
Nous anticipons des recettes supplémentaires. Une partie d'entre elles, de l'ordre de 400 millions d'euros, provient des régularisations effectuées auprès du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) qui accueille les « repentis » fiscaux ayant des avoirs à l'étranger. Le flot de dossiers ne tarit pas, 37 000 ont été déposés, environ 6 000 ont été traités complètement. Les dossiers les moins complexes, dont les enjeux sont inférieurs à 600 000 euros, sont confiés à quatre directions déconcentrées. D'autres recettes proviennent de dividendes de la Banque de France plus élevés qu'escomptés. Au total, le cumul de ces postes représente 4 milliards d'euros de recettes qui permettront de tenir le solde nominal de 3,8 % en 2015.
Pour 2016, nous maintenons le rythme de baisse des dépenses publiques, fixée à 0,7 point hors crédit d'impôt et charge d'intérêts par la loi de programmation des finances publiques (LPFP). Afin d'atteindre cet objectif, nous prévoyons des efforts complémentaires qui seront équitablement répartis entre les différentes administrations publiques selon leur poids respectif : la baisse des dépenses devrait être de 1,6 milliard d'euros pour l'État et les opérateurs publics, de 2,2 milliards d'euros en matière de santé et de 1,2 milliard d'euros pour les collectivités territoriales grâce aux marges de manoeuvre offertes par la moindre inflation, renforcées par les mesures de gouvernance, et le nouvel objectif d'évolution de la dépense publique locale (ODEDEL) inscrit dans nos textes financiers. Ces mesures seront détaillées et, je l'espère, validées en fin d'année.
Les prélèvements obligatoires ont été stabilisés à 44,7 % du PIB en 2014, ce qui constitue une inflexion majeure. Ils devraient s'établir à 44,4 % en 2015 et 44,2 % en 2017. Ainsi, entre 2012 et 2017, nous aurons réalisé une amélioration structurelle des finances publiques de 4,6 points de PIB, soit 90 milliards d'euros, reposant à 90 % sur des économies en dépenses. Ceci ne nous empêche pas de financer nos priorités : le Pacte de responsabilité, l'investissement, la revalorisation des minimas sociaux, les départs en retraites anticipés des carrières longues, les moyens nouveaux en faveur de l'éducation, de la justice, de la sécurité et le plan de lutte contre le terrorisme.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je vous remercie d'être venu devant notre commission immédiatement après la présentation du programme de stabilité et du programme de réforme. Nos questions se focaliseront sur le programme de stabilité. Nous avons eu peu de temps pour étudier ce document, qui est parfois difficile à lire en raison de choix de méthode : le solde effectif - qui s'améliore - a opportunément remplacé les références au solde structurel...
Le Gouvernement maintient avec constance l'objectif affiché d'économies de 50 milliards d'euros. Pourtant, dans les documents adressés à la Commission européenne, il indique que si l'inflation tardait à redémarrer, il prendrait des mesures complémentaires pour assurer le respect des cibles nominales de déficit. Quelles seraient ces mesures, puisque l'idée d'une hausse des impôts a été écartée ? Iriez-vous au-delà des 50 milliards d'euros annoncés ?
Le Gouvernement a revu les prévisions de croissance potentielle à la hausse de 0,2 point à partir de 2016. Le Haut Conseil des finances publiques a déploré cette modification, s'agissant d'une estimation qui comporte de fortes incertitudes, quelques mois après le vote de la loi de programmation des finances publiques. Quels éléments nouveaux justifient cette révision alors que le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et le Pacte de responsabilité étaient déjà connus au moment du vote, en décembre dernier ?
Emmanuel Macron a annoncé ce matin en séance le dépôt d'un amendement du Gouvernement visant à la mise en oeuvre d'un dispositif de « suramortissement » de l'investissement des entreprises. Lorsque le Sénat, presque unanime, avait voté un dispositif de ce type en loi de finances puis en loi de finances rectificative, vous nous l'aviez refusé car trop coûteux. Comment financerez-vous cette mesure nouvelle, encore plus puissante, dont le coût devrait dépasser 2 milliards d'euros en pluriannuel ? Cette somme s'ajoute-t-elle aux 4 milliards d'euros évoqués précédemment ? Des mesures de compensation sur l'impôt sur les sociétés sont-elles prévues ? La fin de la surtaxe sur les sociétés sera-t-elle différée ? Comment financez-vous la prolongation d'une année du crédit d'impôt transition énergétique ?
M. Michel Sapin, ministre. - En 2014, nous avons envisagé des mesures nouvelles pour atteindre l'objectif d'économies, car l'hypothèse d'inflation avait été revue à la baisse. Par honnêteté intellectuelle, nous avons précisé qu'une modification des hypothèses macroéconomiques aurait des conséquences et qu'il faudrait compléter nos mesures pour atteindre le volume d'économies que nous avons décidé. Ce raisonnement démontre qu'il est possible de dialoguer avec la Commission et avec nos partenaires - ce qui est indispensable dans une zone dotée d'une monnaie unique - et de mettre en oeuvre les décisions votées dans le cadre de la loi de finances sans être dans une posture de soumission. Ainsi que le Haut Conseil des finances publiques l'a reconnu, nos prévisions de croissance sont très prudentes et nos prévisions d'inflation, inférieures à celles de la Commission européenne et de la BCE. Si des mesures nouvelles sont nécessaires, nous les prendrons. Nous avons minimisé le risque d'erreur.
En période de reprise d'activité, les économistes s'accordent à dire qu'il est très délicat d'apprécier la croissance potentielle. Vous nous reprochez d'avoir modifié notre hypothèse de croissance...
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il s'agit d'une critique du Haut Conseil !
M. Michel Sapin, ministre. - Il indique, vous l'avez souligné, qu'il existe de « fortes incertitudes » sur l'évolution de la croissance potentielle. La Commission européenne modifie ses prévisions tous les quatre mois, à la hausse ou à la baisse... De quoi parlons-nous ? Nous fixons une cible de déficit nominal et non structurel. Si nous atteignons cette cible, les règles européennes changent. Pour prendre une comparaison automobile, si nous ne roulons pas à la bonne vitesse, la Commission et nos partenaires peuvent ouvrir le capot pour savoir ce qui se passe, mais si nous roulons à la vitesse fixée, pas de raison d'arrêter le véhicule ! Pendant de nombreuses années, la France n'a pas atteint les objectifs fixés - ce qui conduisait la Commission à l'interroger sur ses efforts structurels. Pour 2014, elle a constaté que nous avions consenti les efforts nécessaires. Votre question est pertinente mais j'espère qu'elle a aujourd'hui moins d'actualité. La question est simple : le déficit de la France baisse-t-il ou non conformément à nos engagements ? Si oui, nous verrons en 2018 où nous en sommes... Je reviendrai volontiers vous rendre des comptes !
Christian Eckert vous donnera des précisions sur le dispositif de « suramortissement ». Il s'agit d'une baisse d'impôt et non d'une dépense. La question est de savoir comment nous la compensons pour rester dans le cadre de la cible que nous nous sommes fixée.
M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Il peut arriver qu'une famille souhaite changer de téléviseur et y renonce à un moment donné pour des raisons budgétaires. Quelques mois plus tard, la dépense devient possible. Je ne change pas une virgule à mes déclarations de novembre et décembre. Les résultats de l'année 2014 nous permettent d'envisager des mesures qui étaient hors de portée alors. Cela est pris en compte dans notre trajectoire budgétaire.
Un débat monte dans le pays sur la durabilité des mesures du Pacte de responsabilité - surtaxe de l'impôt sur les sociétés à 2,5 milliards d'euros, baisse des cotisations sociales, tranches supplémentaires de C3S, baisse du taux de l'impôt sur les sociétés dont l'ampleur n'est pas fixée. Le montant d'économies sur lequel le Gouvernement s'est engagé ne changera pas en volume. Les organisations syndicales, même patronales, veulent discuter de la ventilation. Nous pouvons avoir ce débat sereinement. Mais il est incohérent de réclamer dans le même temps stabilité, lisibilité et changement ! Les volumes sont arrêtés, nous procèderons uniquement à des ajustements ligne à ligne s'ils sont consensuels.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Si le programme de stabilité s'appuie cette année sur un cadrage macroéconomique plus prudent, il ne gomme pas tous les aléas. La dynamique économique sera-t-elle au rendez-vous après plusieurs années de stagnation ? Je suis peu convaincue par notre capacité à tenir l'effort de réduction des dépenses sur la durée. Ces économies sont-elles pérennes et reportables d'année en année ? Qu'en est-il par exemple du solde de moindre décaissement au titre du programme d'investissements d'avenir ?
Au sujet des recettes, vous avez peu évoqué la situation des collectivités territoriales. L'État se défausse sur les collectivités. Les hypothèses de la loi de programmation mentionnent 5,3 milliards de recettes provenant de la hausse de la fiscalité locale...
J'en viens au prêt à taux zéro au bénéfice des collectivités locales. Les collectivités bénéficieront d'une avance sur les sommes versées par l'État au titre du fonds de compensation de la TVA pour améliorer leur trésorerie. Or les collectivités n'ont pas de problème de trésorerie mais d'équilibre budgétaire... Un problème que le prêt à taux zéro ne résoudra pas ! La baisse des dotations nous pose un problème d'équilibre en équipement et en fonctionnement.
M. Jacques Chiron. - Vous avez fait exactement la même chose en 2009 !
M. François Marc. - Je vous remercie pour cette présentation détaillée, pédagogique et convaincante. Je me félicite que vous fassiez renaître la confiance dans notre pays. Le Sénat avait rejeté la trajectoire du projet de loi de programmation des finances publiques au motif qu'elle était fondée sur des hypothèses trop optimistes mais les réalités économiques vous donnent aujourd'hui raison.
Je m'interroge sur les relations entre notre pays et l'Union européenne. Au niveau européen, une convergence d'analyse semble se dessiner entre la BCE - qui pratique désormais la facilitation quantitative afin d'aider les PME à investir - et la Commission européenne, qui a changé de doctrine, ni plus ni moins. La logique keynésienne retrouve droit de cité ; le « plan Juncker » en est une illustration. L'Union pourrait-elle dès lors entraver le redémarrage de notre économie ? Si nous poursuivons notre trajectoire et atteignons un objectif de 2,7 % de déficit en 2017, les institutions européennes peuvent-elles exiger des mesures additionnelles de notre pays ?
M. Michel Canevet. - Les perspectives d'amélioration des comptes publics me paraissent optimistes tout comme les prévisions d'augmentation de l'investissement des entreprises. J'ai rencontré hier à Londres des chefs d'entreprises : ils s'interrogent sur un départ à l'étranger compte tenu des blocages administratifs existant dans notre pays.
M. Michel Sapin, ministre. - Vous les aurez dissuadés...
M. Michel Canevet. - De nombreux entrepreneurs se sont déjà exilés à Londres pour développer leur activité. Il y a lieu de compléter le projet de loi « Macron ». La baisse d'investissement des collectivités territoriales a amélioré le solde des comptes publics en 2014 mais la nouvelle baisse de 1,2 milliard d'euros annoncée mettra les comptes des collectivités en péril. La loi relative à la nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) ne produira pas d'économies réelles. Confirmez-vous l'existence de prélèvements supplémentaires au-delà des 3,6 milliards d'euros annoncés ? Quelles mesures accompagneront les efforts des collectivités pour équilibrer leurs comptes ? La baisse du prix du pétrole a-t-elle eu un effet positif sur notre balance commerciale ?
Mme Fabienne Keller. - Avez-vous mesuré l'impact sur le budget de la France de la baisse de la dotation de l'État aux collectivités locales ? La baisse des investissements des collectivités qui en découle n'aura-t-elle pas un effet négatif sur les recettes de l'impôt sur les sociétés ? L'amortissement accéléré de 2,5 milliards est entièrement financé en 2015, mais qu'en est-il en 2016 et 2017 ? La même question se pose au sujet du traitement des sociétés de projet.
M. Claude Raynal. - Notre réunion d'aujourd'hui traduit l'amélioration sensible de la situation économique du pays depuis la discussion du projet de loi de finances en novembre. Les excellents résultats de 2014 par rapport aux prévisions doivent être salués. Les perspectives 2015 et 2016 traduisent une vision totalement nouvelle : depuis dix ans, les gouvernements pèchent par optimisme ; cette année, vous présentez des hypothèses très prudentes. La position du Haut Conseil des finances publiques, celle des organismes internationaux, l'avis de la Commission vont dans le bon sens et sont susceptibles de ramener la confiance dont notre pays a besoin. Cette confiance aura elle-même un effet positif sur la croissance. Après des années de difficultés, nous pouvons enfin partager un rayon de soleil.
M. Michel Sapin, ministre. - Nos hypothèses macroéconomiques sont prudentes et réalistes - ce qui est fondamental pour la crédibilité de la France. Il en est de même de nos hypothèses sur la reprise de l'investissement. Ni l'Europe ni la France n'ont retrouvé les niveaux d'investissements publics ou privés d'avant 2007. Le déficit d'investissement cumulé est dramatique ! Il est impératif de réagir dans chaque pays et au niveau européen, faute de quoi le retard pris marginalisera notre continent. Une fois que l'investissement aura redémarré, nous retrouverons une confiance durable. Le rapport Gallois l'a souligné, il nous faut adopter des politiques de l'offre car des politiques classiques de soutien de la demande seraient inadaptées.
Vous m'avez interrogé sur la convergence entre les orientations françaises et européennes : elle est aujourd'hui considérable alors qu'elle restait à créer l'an dernier. Toute l'Europe s'est engagée dans la lutte contre la déflation. La Commission européenne a adopté l'idée de la neutralité budgétaire. Mes collègues européens s'accordent sur la nécessité de relancer l'investissement et de stimuler la croissance. La priorité donnée à la croissance est désormais le bien commun de l'Europe.
Je connais les contraintes budgétaires des collectivités territoriales. Pour autant, serait-il légitime qu'elles échappent à l'effort commun de maîtrise de la dépense publique dont elles représentent 25 % ? Toutes les dépenses des collectivités publiques ne sont pas nécessairement bonnes ! Au demeurant j'observe que, pendant la campagne électorale, certains responsables de l'opposition préconisaient des programmes de diminution des dépenses bien supérieures au nôtre. L'hétérogénéité de la situation des collectivités et des niveaux de dotations appelle sans doute des réponses mais nous ne pouvons partir du principe qu'il y aurait lieu de sanctuariser leurs dépenses.
Mme Fabienne Keller. - Nous n'avons pas défendu cette idée.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Ne nous caricaturez pas !
M. Michel Sapin, ministre. - À l'image de l'État, les collectivités doivent consentir des efforts sur leurs dépenses de fonctionnement. La Cour des comptes a relevé l'évolution de ces dépenses, notamment les charges de personnel. Le budget de l'État diminue en valeur absolue : en 2013, les dépenses ont été inférieures aux dépenses 2014 qui seront elles-mêmes inférieures aux dépenses 2015. Nous demandons aux collectivités locales d'agir dans le même sens.
M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Vous avez trahi mes propos : nous envisageons de constater une diminution des dépenses des collectivités locales de 1,2 milliard d'euros ; nous ne demandons pas une baisse supplémentaire de 1,2 milliard.
Il ressort du rapport d'étape de la députée Christine Pires Beaune et de votre regretté collègue Jean Germain que les écarts de dotations par habitant entre des communes comparables peuvent aller de un à quatre voire à six. Je vous mets au défi d'expliquer les modalités de calcul de la dotation de garantie... Nous sommes tous coupables de cette complexité, mais reconnaissons qu'une grosse part est à imputer à la suppression de la taxe professionnelle. Nous devons entamer une réforme des dotations de l'État afin de les rendre lisibles - et parce que certains écarts n'ont aucune justification. Cela sera une tâche passionnante.
La baisse des dotations est certes difficile à entendre - moins d'ailleurs semble-t-il au Sénat qu'à l'Assemblée. Les dotations représentent un quart des recettes des collectivités locales. Nous les diminuons cette année de 6 %, soit une baisse de 1,5 % des recettes. Les autres recettes proviennent à 60 % d'impositions et, pour le solde, de loyers et des produits d'activités. Les recettes fiscales ont été accrues mécaniquement de 0,9 % du fait de vos votes sur la revalorisation des valeurs locatives, qui représente environ 580 millions d'euros. S'y ajoute l'impact des variations physiques des bases. Au total, la situation n'est pas facile mais, si l'on tient compte de la dotation de solidarité rurale (DSR), de la DSR-cible, de la dotation de solidarité urbaine (DSU), de la DSU-cible, du fonds national de péréquation (FNP), on s'aperçoit que, dans bon nombre de cas, la baisse de recettes au titre des dotations de l'État
- sans citer le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) dont certains peuvent se féliciter - n'est pas si significative. Les discours catastrophistes entretiennent le doute, minent la confiance : nous avons tous intérêt à travailler dans un esprit de responsabilité.
Nous sommes confrontés à des difficultés d'organisation au niveau de l'État, qui s'impose à lui-même un effort proportionnellement plus important que dans les autres secteurs de la dépense publique. Nous avons un objectif de stabilité en matière d'effectifs, que nous essayons de tenir sur l'ensemble de la législature. L'État exerce ainsi une action volontariste dans l'Éducation nationale, la justice et la sécurité, tout en demandant aux autres ministères de réduire leurs dépenses. Des milliers d'emplois ont donc été supprimés à la direction générale des finances publiques (DGFIP), dans les douanes, aux ministères de la culture, du travail ou de l'environnement. La tâche est rendue encore plus difficile par la loi de programmation militaire (LPM) que vous avez citée. À cause des impératifs de sécurité, le Président de la République a décidé de ne pas suivre le rythme prévu de réduction des effectifs en matière de défense.
Chacun souhaite la réduction de la dépense publique. Mais, tout est une priorité, de l'armée à la culture désormais sacralisée, ou aux dépenses de logement, essentielles aux dires d'un ancien Premier ministre. Lorsque la loi de santé a été discutée, les députés ont été nombreux à dire qu'il fallait revaloriser les honoraires de certaines professions médicales. Que reste-t-il alors pour faire les 150 milliards ou même les 120 milliards d'économie que demandent certains ? L'Éducation nationale et les retraites !
La loi de programmation militaire prévoit une recette exceptionnelle dégagée par la vente des fréquences hertziennes aux opérateurs de téléphonie mobile à hauteur de 2,2 milliards d'euros. Personne ne la remet en cause. En revanche, la date reste incertaine et un délai sera nécessaire pour encadrer les aménagements techniques qu'une telle opération nécessite. Une proposition de loi est en préparation. On a imaginé un dispositif impliquant des sociétés de projets (Special Purpose Vehicle ou SPV), dont tout le monde sait désormais qu'elles seront considérées comme de la dépense au sens maastrichtien et que leur création est coûteuse. Nous avons une question de délai. S'il s'agit seulement de gagner quelques mois, voire une demi année pour 2 milliards d'euros qui seraient comptabilisés à un moment plutôt qu'à un autre moment, autant mettre des crédits budgétaires. C'est notre position.
Des discussions sont en cours avec le ministère de la défense. Pour préserver nos options, nous avons proposé un amendement au projet de loi « Macron » prévoyant la possibilité de mettre en place des SPV. Un Conseil de défense doit se réunir le 29 avril, où le Président de la République fera connaître ses arbitrages. Les 2,2 milliards prévus seront réalisés, peut-être pas dès cette année mais au début de l'année prochaine et, s'il s'agit de « faire le joint » pour quelques mois voire une année, nous arriverons à trouver les moyens en termes de livraison de matériel et de commande. Si l'arbitrage est rendu pour les sociétés de projet, il sera soumis au Parlement.
Mme Michèle André, présidente. - Nous vous remercions, monsieur le secrétaire d'État, pour votre franchise et votre disponibilité.
La réunion est levée à 20 h 25.
La réunion est ouverte à 11 h 33.
La commission entend une communication de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, sur le projet de programme de stabilité transmis par le Gouvernement à la Commission européenne conformément à l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le Conseil des ministres a adopté, le 15 avril, le projet de programme de stabilité pour les années 2015 à 2017, qui établit, pour cette période, les hypothèses macroéconomiques retenues par le Gouvernement, de même que la trajectoire des finances publiques. Ce projet de programme de stabilité présente un intérêt particulier dans la mesure où il expose la « réponse » du gouvernement français à la recommandation du Conseil de l'Union européenne du 10 mars 2015, qui a reporté le délai de correction du déficit excessif de la France de 2015 à 2017.
Sans qu'il soit nécessaire de revenir sur la question de l'organisation d'un débat en séance, qui n'aura pas lieu, j'indique que, conformément à une tradition bien ancrée de la commission des finances du Sénat qui publie un avis circonstancié sur les projets de programme de stabilité depuis 2011, nous nous sommes attachés à procéder à un examen aussi approfondi que possible - eu égard aux délais impartis - du projet de programme de stabilité 2015-2018 avant sa transmission aux institutions européennes, qui doit intervenir avant la fin du mois d'avril.
Je commencerai par vous présenter le cadrage macroéconomique du projet de programme de stabilité. Le Gouvernement anticipe une accélération progressive de l'activité économique à compter de 2015. Ainsi, le produit intérieur brut (PIB) progresserait de 1 % en 2015, 1,5 % en 2016-2017 et de 1,75 % en 2018. De même, l'inflation serait nulle en moyenne annuelle en 2015, avant de remonter à 1 % en 2016, 1,4 % en 2017 et 1,75 % en 2018.
De toute évidence, les hypothèses macroéconomiques dans le cadre du projet de programme de stabilité sont raisonnables. En effet, les prévisions de croissance du PIB et d'inflation sont proches, sinon identiques, aux prévisions du Consensus Forecasts ; elles sont également similaires aux anticipations de la Commission européenne et légèrement moins « optimistes » que celles du Fonds monétaire international (FMI) et de l'OCDE.
D'ailleurs, dans son avis du 13 avril 2015, le Haut Conseil des finances publiques a jugé que les hypothèses de croissance pour 2015, mais également pour 2016 à 2018 étaient « prudentes », en particulier dans un contexte plus favorable créé par les fortes baisses du cours du pétrole et de l'euro, et ce en dépit de l'existence de risques financiers liés à la possible formation de « bulles » et à l'apparition de déséquilibres de bilan des institutions financières du fait de la faiblesse des taux d'intérêt.
S'agissant, plus spécifiquement, de l'exercice 2015, « la croissance changerait de rythme au premier semestre », selon le Gouvernement, la croissance attendue s'élevant à 0,3 % en moyenne au cours des deux premiers trimestres de l'année. Par suite, l'activité économique sortirait de la relative atonie qui a caractérisé 2014. À titre de rappel, la croissance trimestrielle a été quasi nulle tout au long l'année, en dépit d'un léger rebond constaté au troisième trimestre, essentiellement lié à un ressaut des stocks. Malgré cela, l'acquis de croissance s'élevait à 0,3 point environ au début de l'année 2015, contribuant à la crédibilité d'une prévision de croissance de 1 %.
Dans le scénario macroéconomique gouvernemental, les deux principaux facteurs de rebond de l'activité économique en 2015 seraient la consommation des ménages et l'accroissement des exportations.
Selon le Gouvernement, la consommation des ménages progresserait de 1,5 % en 2015, après avoir crû de seulement 0,6 % en 2014. En effet, la consommation serait portée par une accélération du pouvoir d'achat, en raison d'une hausse des salaires réels liée à « une nouvelle surprise à la baisse sur l'inflation en 2015 ». Dans sa Note de conjoncture, publiée au mois de mars, l'Insee considère également que la « consommation des ménages accélèrerait nettement au premier semestre 2015 », en particulier du fait de la hausse du pouvoir d'achat liée à la désinflation. Toutefois, l'institut de statistique semble se montrer plus réservé que le Gouvernement quant à une diminution à court terme du taux d'épargne des ménages. À cet égard, il faut rappeler que dès la présentation du programme de stabilité d'avril 2012, le Gouvernement annonçait un recul du taux d'épargne des ménages ; toutefois, celui-ci est passé de 15,1 % en 2012 et 2013 à 15,8 % au troisième trimestre 2014.
Les exportations des entreprises françaises bénéficieraient, quant à elles, de plusieurs éléments favorables. Tout d'abord, celles-ci seraient soutenues par la dépréciation récente de l'euro. En effet, au cours du premier trimestre 2015, l'euro s'est de nouveau déprécié de près de 10 % face au dollar, notamment en raison de l'annonce du programme étendu d'achats d'actifs par la Banque centrale européenne (BCE) à la fin du mois de janvier.
Ensuite, les exportations françaises bénéficieraient de l'accélération de l'activité dans la zone euro, également favorisée par la politique monétaire accommodante de la BCE, le recul du taux de change et la faiblesse du prix du pétrole. Ainsi, le Consensus Forecasts prévoit une progression du PIB de la zone euro de 1,4 % en 2015. En outre, la croissance resterait dynamique aux États-Unis (+ 3,1 %), ainsi qu'au Royaume-Uni (+ 2,7 %). Au total, le Gouvernement prévoit une hausse de la demande étrangère adressée à la France de 4,5 % en 2015.
Trois éléments viennent toutefois « ternir » le scénario économique de l'année 2015. En premier lieu, l'Insee anticipe une légère augmentation du chômage au cours du premier semestre de cette année, atteignant 10,6 % à la mi-2015, contre 10,4 % à la fin de l'année 2014. La progression de l'emploi total serait essentiellement imputable aux contrats aidés.
En deuxième lieu, l'activité dans la construction devrait continuer de reculer au cours des deux premiers trimestres de l'année, de 0,7 % puis 0,6 % ; à cet égard, l'Insee considère que « la poursuite de la baisse des permis de construire de bâtiments non résidentiels ne laisse pas attendre de franche amélioration ». La situation actuelle du secteur du bâtiment et des travaux publics peut être attribuée à la faiblesse de l'investissement des entreprises, de même que des ménages, dans un contexte de chômage élevé et d'« attentisme » face à l'incertitude sur l'évolution des prix ; pour autant, elle n'est probablement pas sans lien avec la baisse des dotations de l'État aux collectivités territoriales.
Enfin, l'investissement des entreprises resterait atone en 2015, le Gouvernement prévoyant une hausse de seulement 0,3 %. L'Insee juge que « beaucoup de conditions sont réunies pour que l'investissement des entreprises accélère », en raison notamment du redressement du taux de marge, grâce à la montée en charge du crédit pour la compétitivité et l'emploi (CICE), la mise en oeuvre du Pacte de responsabilité et de solidarité et l'amélioration des termes de l'échange du fait de la baisse du prix du pétrole. Malgré tout, comme je l'avais montré lors de l'examen du dernier collectif de fin d'année, le CICE et le Pacte de responsabilité ne permettront pas, d'ici 2017, de faire revenir le taux de marge des sociétés non financières à son niveau antérieur au déclenchement de la crise. Par ailleurs, les enquêtes de conjoncture, notamment dans les services et le bâtiment, indiquent que les chefs d'entreprises ont encore une propension limitée à investir. Ainsi, en dépit d'une amélioration au mois de mars, l'indicateur de climat des affaires demeure en deçà de sa moyenne de long terme. Ceci montre clairement que la confiance des chefs d'entreprise n'est pas encore au rendez-vous.
Afin de remédier à l'atonie annoncée de l'investissement, le Premier ministre, Manuel Valls, a annoncé, le 8 avril dernier, un ensemble de mesures pour relancer l'investissement des entreprises, l'investissement des ménages et l'investissement public.
S'agissant de l'investissement des entreprises, une majoration de 40 % de l'amortissement fiscal appliqué aux investissements industriels réalisés entre le 15 avril 2015 et le 15 avril 2016 a été annoncée. Aussi, les entreprises pourront déduire ces investissements à hauteur de 140 % de leurs montants de l'impôt sur les sociétés dû. Le coût de ce dispositif - qui a été introduit dans le projet de loi « Macron » - est estimé à 2,5 milliards d'euros sur cinq ans. Il est également prévu un plan de travaux autoroutiers de 3,2 milliards d'euros. Par ailleurs, la Banque publique d'investissement devrait accorder 2 milliards d'euros de prêts de plus qu'initialement prévu d'ici 2017, financés grâce au « plan Juncker ». Enfin, des mesures devraient être prises pour orienter davantage l'épargne des ménages vers le financement des entreprises ; il s'agirait, en particulier, de favoriser la diffusion des contrats d'assurance-vie Euro-Croissance et du dispositif PEA-PME.
Au total, les nouvelles mesures en faveur de l'investissement annoncées par le Premier ministre représenteraient un coût budgétaire de près de 3,9 milliards d'euros sur la période 2015-2019.
Plusieurs remarques doivent être formulées concernant ce plan en faveur de l'investissement. Tout d'abord, celui-ci intervient tardivement. À cet égard, je rappellerai que le Sénat avait adopté, lors de l'examen du collectif de la fin de l'année 2014, un amendement porté conjointement par le groupe UDI-UC et le groupe socialiste, avec le soutien de la commission des finances, proposant un mécanisme d'amortissement dégressif réservé aux investissements industriels des PME ; toutefois, cette initiative avait fait l'objet d'un avis défavorable du Gouvernement et avait été supprimée par l'Assemblée nationale. Si le dispositif proposé par le Sénat avait été adopté, nous aurions gagné quelques mois. Ensuite, il y a lieu de s'interroger sur l'efficacité d'un ensemble de mesures aussi hétéroclites.
Enfin, la question du financement de ces mesures reste entière. Alors que leur coût budgétaire total peut être estimé, à ce jour, à 3,9 milliards d'euros, le ministre des finances, Michel Sapin, a seulement précisé, par voie de presse, que la perte de recettes de 380 millions d'euros occasionnée en 2015 par la majoration de l'amortissement sur les investissements industriels serait compensée par un surcroît d'économies.
Pour les années 2016 à 2019, l'incertitude quant au financement de ces mesures est préoccupante. Elles sont, en effet, susceptibles de « peser » sur une trajectoire des finances publiques qui doit impérativement respecter la recommandation formulée par le Conseil de l'Union européenne dans le cadre de la procédure de déficit excessif.
Le 10 mars dernier, le Conseil de l'Union européenne a adopté une recommandation reportant le délai de correction du déficit excessif de la France de 2015 à 2017. Conformément au droit de l'Union européenne, un tel report peut être accordé, d'une part, si l'État membre concerné a engagé une action suivie d'effets afin de corriger son déficit excessif et, d'autre part, si des évènements négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques se produisent après l'adoption de la première recommandation. À cet égard, s'agissant de la France :
Si les deux conditions prévues par le droit de l'Union européenne pour l'octroi d'un report du délai de correction du déficit excessif paraissent plus ou moins respectées, il semble que la France a, avant tout, bénéficié des principes figurant dans la communication de la Commission du 13 janvier 2015, intitulée « Utiliser au mieux la flexibilité offerte par les règles existantes du pacte de stabilité et de croissance » ; la recommandation du Conseil du 10 mars relève, à ce titre, que « les informations fournies et les engagements pris par les autorités françaises en ce qui concerne les réformes structurelles vont dans la bonne direction au regard des exigences formulées dans [cette communication] et mettent la France en mesure d'une prolongation de plus d'un an du délai pour la correction du déficit excessif ». Il en résulte que la Commission européenne portera, dans le cadre de la procédure de déficit excessif, un regard particulièrement attentif au programme national de réforme et, surtout, à la bonne mise en oeuvre des projets de réformes structurelles qui y figurent.
Avant d'exposer la trajectoire des finances publiques présentée par le Gouvernement dans le projet de programme de stabilité, il convient de revenir brièvement sur les comptes provisoires des administrations publiques publiés par l'Insee le 26 mars dernier. Ainsi, le déficit public s'établirait en 2014 à 84,8 milliards d'euros, soit à 4 % du PIB, en recul de 0,1 point par rapport à 2013. Le déficit serait donc moins élevé de 0,4 point de PIB à ce que le Gouvernement anticipait à la fin de l'année dernière. La dette publique de notre pays s'élèverait, quant à elle, à 95 % du PIB en 2014, soit 2,7 points de PIB de plus qu'en 2013. Des données plus précises sur le déficit et le niveau d'endettement par sous-secteur des administrations publiques seront rendues publiques par l'Insee au mois de mai prochain.
Le projet de programme de stabilité 2015-2018 propose une trajectoire des finances publiques dont la « philosophie » est exposée dès les premières pages du document ; celle-ci peut être résumée de la manière suivante : dans la mesure où le déficit public pour 2014 est inférieur à ce qui était prévu lors de l'adoption de la recommandation du Conseil de l'Union européenne et que le contexte économique se révèle plus favorable, il est possible de respecter les cibles de solde effectif arrêtées tout en consentant des efforts budgétaires plus modérés que ceux demandés par la Commission européenne. De cette manière, le Gouvernement souhaite procéder à une réduction du déficit compatible avec une reprise de la croissance économique.
Ainsi, le programme de stabilité prévoit une réduction du déficit public de 4 % du PIB en 2014 à 1,9 % en 2018 ; le déficit reviendrait donc en deçà de 3 % du PIB en 2017 et s'élèverait alors à 2,7 % du PIB. Par suite, le déficit effectif serait réduit de 2,1 points de PIB entre 2014 et 2018, soit une variation très inférieure à cella ce que prévoyait la dernière loi de programmation des finances publiques pour la même période (2,7 points de PIB).
Le déficit structurel, quant à lui, passerait de 2 % du PIB en 2014 à 0,1 % du PIB à 2018, correspondant à un ajustement structurel de 0,5 point de PIB par an entre 2015 et 2018. Cet ajustement serait supérieur à celui figurant dans la loi de programmation des finances publiques qui prévoyait un ajustement structurel de 1,6 point de PIB sur la période 2015-2018.
Ces dernières données pourraient laisser penser que la consolidation des finances publiques prévue serait supérieure dans ce programme de stabilité en comparaison à la dernière loi de programmation ; pour autant, ceci ne relève en rien de l'évidence. En effet, les éléments relatifs au solde structurel et à l'ajustement structurel sont difficilement comparables dès lors que le Gouvernement a fait le choix de modifier les hypothèses de produit intérieur brut (PIB) potentiel et de croissance potentielle. Or, le PIB potentiel constitue une variable essentielle dans le calcul du solde structurel et de l'ajustement structurel ; pour plus de détails, je vous renvoie à mon rapport sur le projet sur la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 de l'automne dernier.
Cette modification des hypothèses de PIB potentiel a été critiquée par le Haut Conseil des finances publiques qui y voit un « problème de principe ». En effet, il convient de rappeler qu'en application de l'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le Haut Conseil examine, dans le cadre du mécanisme de correction, le respect des objectifs de solde structurel « en retenant la trajectoire de produit intérieur brut potentiel figurant dans le rapport annexé » à la loi de programmation.
Cette disposition, adoptée par le Sénat à l'initiative de Jean-Pierre Caffet visait à ce que les hypothèses de PIB potentiel soient communes au Gouvernement, au Haut Conseil, mais également au Parlement, qui ratifie la trajectoire, et ce tout au long de la période de programmation. Par conséquent, en modifiant les hypothèses de croissance potentielle, le Gouvernement « gêne » considérablement le contrôle qui peut être exercé sur le respect de la trajectoire des finances publiques. Par ailleurs, cela signifie que plusieurs trajectoires de solde structurel ont vocation à coexister : celle de la loi de programmation et celle du programme de stabilité.
Cela ne permet aucunement d'atteindre les cibles d'ajustement structurel arrêtées par le Conseil de l'Union européenne dans sa recommandation du 10 mars dernier.
En tout état de cause, après avoir présenté le solde structurel comme le « pilier » de notre politique budgétaire, alors que la conjoncture s'améliore, le Gouvernement se focalise aujourd'hui opportunément sur le solde effectif.
Le Gouvernement justifie la révision de ses hypothèses de croissance potentielle dans une note de bas de page du projet de programme de stabilité par les effets du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et du Pacte de responsabilité et de solidarité. Toutefois, ces différentes mesures étaient déjà connues lors de l'élaboration et du vote de la dernière loi de programmation.
En outre, les hypothèses gouvernementales s'inscrivent indiscutablement dans le haut de la « fourchette » des estimations retenues par les économistes, comme le montre le consensus de la croissance potentielle de la commission des finances d'octobre 2014.
La trajectoire des finances publiques retenue par le Gouvernement continue de reposer sur le programme de 50 milliards d'euros d'économies pour la période 2015-2017 qui avait été avancé au cours de l'année 2014. En effet, à partir de 2015, la consolidation des finances publiques doit reposer, selon le Gouvernement, exclusivement sur des efforts en dépenses. Toutefois, nous pouvons nous étonner que ce quantum d'économies demeure invariable en dépit de l'annonce de mesures fiscales nouvelles - dont le « suramortissement » des investissements industriels - ou encore de demandes d'économies additionnelles par les institutions européennes.
Quoi qu'il en soit, afin de respecter ce programme d'économies de 50 milliards d'euros d'économies, dans un contexte de faible inflation qui a réduit le rendement attendu de certaines mesures comme le « gel » du point d'indice, le Gouvernement annoncé des mesures supplémentaires d'un montant de 4 milliards d'euros en 2015 et de 5 milliards d'euros en 2016. S'agissant de l'exercice 2014, ces mesures intègrent 1,2 milliard d'euros d'économies sur les dépenses de l'État et de ses opérateurs, 1 milliard d'euros d'économies sur les dépenses de santé et de protection sociale, notamment sur les dépenses entrant dans le champ de l'ONDAM, 0,4 milliard d'euros de recettes supplémentaires provenant du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) pour les contribuables ayant détenu des avoirs à l'étranger, 0,2 milliard d'euros liés à la hausse des dividendes reçus par l'État - notamment de la Banque de France - et 1,2 milliard d'euros de moindres dépenses sur la charge de la dette résultant de la révision à la baisse des taux d'intérêt. À n'en pas douter, ces différentes mesures donnent une réelle impression de « déjà-vu ».
Au total, les dépenses des administrations publiques croîtraient de 1,3 % en volume en 2015, puis de 0,1 % en 2016, de 0,2 % en 2017 et de 0,4 % en 2018. Ainsi, la croissance des dépenses publiques en volume serait en moyenne de 0,5 % par an au cours de la période 2015-2018.
En dépit de sa « constance », le programme d'économies de 50 milliards d'euros demeure peu documenté, ce qui a, d'ailleurs, été souligné par la Cour des comptes. Celui-ci n'a pas pleinement convaincu les services de la Commission européenne qui n'identifient « que » 25 milliards d'euros ; de même, dans son avis sur la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, le Haut Conseil des finances publiques estimait que le respect de la trajectoire n'était pas « acquis » et qu'il supposait d'« infléchir fortement et sur toute la période de programmation la croissance de la dépense publique ».
Par conséquent, compte tenu du fait que la croissance des dépenses publiques en volume a été de 2 % en moyenne entre 2000 et 2013 et de ce que le Gouvernement a rarement tenu ses objectifs en la matière, il convient de mettre en évidence la sensibilité de cette trajectoire au respect de l'effort en dépenses programmé - d'autant que les objectifs affichés par le Gouvernement en la matière paraissent particulièrement ambitieux ; à cet effet, des projections ont été réalisées à partir de deux scénarii :
En dépit de la « prudence » des hypothèses de croissance retenues par le Gouvernement dans le projet de programme de stabilité, il paraît utile de mesurer la sensibilité de la trajectoire de solde effectif et de la dette publique à la conjoncture économique.
C'est la raison pour laquelle il est proposé de retenir deux scénarii conventionnels, qui ne constituent aucunement des prévisions alternatives, dans lesquels la croissance du PIB sur la période 2015-2018 est supposée être supérieure de ½ point à la prévision du Gouvernement dans un cas et inférieure de ½ point dans l'autre.
Il convient de souligner qu'il est absolument nécessaire que la France parvienne à respecter les engagements pris dans le cadre de ce programme de stabilité dans la mesure où elle figure parmi les « mauvais élèves », en matière budgétaire, de la zone euro et de l'Union européenne. Au regard des données publiées par la Commission européenne en février dernier, il apparaît que notre pays, avec un déficit de 4 % du PIB en 2014, affiche le solde public effectif le plus dégradé avec l'Espagne (- 5,6 % du PIB), la Slovénie (- 5,4 % du PIB) et le Portugal (- 4,6 % du PIB).
S'agissant de la dette publique, la France, avec un taux d'endettement de 95 % du PIB, figure parmi les huit pays de l'Union européenne à afficher un niveau de dette supérieur à 90 % du PIB, avec l'Espagne (98,3 % du PIB), la Belgique (106,4 % du PIB), Chypre (107,5 % du PIB), l'Irlande (110,8 % du PIB), le Portugal (128,9 %), l'Italie (131,9 % du PIB) et la Grèce (176,3 % du PIB).
En conclusion, si tous les pays européens ont vu, durant la crise, leurs finances publiques se dégrader, la France figure parmi ceux dont la situation budgétaire s'est le moins améliorée. Au cours des dernières années, notre pays a affiché une progression des dépenses publiques significativement supérieure à nos partenaires européens.
Il ne fait aucun doute que les hypothèses macroéconomiques retenues par le Gouvernement sont plus prudentes que par le passé. Toutefois, le changement des « méthodes », en particulier à travers la révision des hypothèses de croissance potentielle, est, lui, critiquable. Aussi est-il probable que la Commission européenne, dans quelques mois, sera amenée à demander à la France de mieux documenter ses efforts budgétaires - celle-ci n'ayant « identifié » que 25 milliards d'euros d'économies dans le programme de 50 milliards d'euros d'économies annoncé par le Gouvernement -, mais également d'adopter des mesures additionnelles et d'engager de véritables réformes structurelles.
M. Michel Bouvard. - On comprend bien la préoccupation du Gouvernement de ne pas « casser » la croissance par des mesures d'ajustement trop brutales. Ceci étant, on ne m'ôtera pas l'idée que l'on ajourne à nouveau les réformes structurelles. Il y a deux effets d'aubaine - dont personne ne peut dire s'ils seront durables : premièrement, la baisse des prix du pétrole et, deuxièmement, les conditions favorables dans lesquelles nous nous endettons. Je note que les pays qui ont le même taux d'endettement que la France empruntent à un taux d'intérêt beaucoup plus élevé. S'il n'y a pas d'inversion de notre taux d'endettement, la qualité de notre signature va se dégrader et, fatalement, le taux d'intérêt auquel la France emprunte augmentera fortement. Le vrai danger est là.
J'ai une question ponctuelle sur les prêts à taux zéro aux collectivités territoriales qui investissent, au titre du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), et sur la compensation de ces prêts bonifiés à la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Cette mesure permettra aux collectivités territoriales d'améliorer leur structure d'endettement, mais je doute qu'elle produise quelque effet que ce soit. En revanche, pour m'être battu pendant cinq ans pour effacer tous les prêts bonifiés octroyés par la CDC, j'espère que la bonification de ces nouveaux prêts sera bien supportée par l'État et non par la Caisse des dépôts et consignations elle-même. Nous devons savoir qui paye la bonification.
M. François Marc. - Je remercie le rapporteur général de cette présentation fouillée. Lors de l'examen de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, vous aviez considéré que les hypothèses de croissance du Gouvernement étaient surestimées et à ce titre, vous aviez supprimé la trajectoire proposée au motif que les prévisions n'étaient pas tenables. Quel que soit l'avis du Haut Conseil des finances publiques, le travail gouvernemental est sérieux et tient compte de multiples contraintes.
Après avoir entendu, hier, le ministre des finances et des comptes publics, Michel Sapin, et le secrétaire d'État chargé du budget, Christian Eckert, j'émets un avis tout à fait favorable au programme de stabilité que le Gouvernement va transmettre à Bruxelles. Il ne faudrait pas se trouver dans le cas de figure dans lequel la croissance serait moins importante que prévu. C'est pourquoi il ne faut pas stopper la croissance frémissante dans son élan car les conséquences directes seraient moins d'emplois et les conséquences indirectes seront un accroissement du poids de la dette et une amélioration beaucoup plus lente du solde effectif. Par conséquent, je pense que le Gouvernement envoie à Bruxelles la meilleure copie imaginable dans le contexte actuel, pour qui veut encourager la reprise de la croissance.
Mme Fabienne Keller. - Je remercie le rapporteur général pour son analyse de la sensibilité des soldes publics et de la dette à la conjoncture, ainsi qu'à l'évolution des dépenses publiques. Ma première réflexion concerne l'amélioration de la situation économique : celle-ci bénéficie largement de la baisse des prix du pétrole et la dépréciation de l'euro. Mais je souhaite rappeler que toutes les économies européennes, voire mondiales dans le cas des prix du pétrole, bénéficient de ces facteurs favorables. Cela signifie que notre positionnement concurrentiel ne s'améliore pas.
Hier, le ministre a évoqué les économies des collectivités territoriales : il semblerait qu'il s'agisse d'économies attendues en raison, notamment, de la baisse du prix du pétrole. S'achemine-t-on vers un ONDAM des collectivités locales ?
Mme Michèle André, présidente. - Il existe !
M. Michel Bouvard. - Il a été voté !
Mme Fabienne Keller. - Mais va-t-il se resserrer ? D'où vient ce chiffre de 1,2 milliard d'euros ? A-t-on commencé la négociation sur le projet de loi de finances pour 2016 ?
M. Michel Bouvard. - L'objectif national de la dépense locale (ODEDEL) devrait être gagé par une réduction des normes s'appliquant aux collectivités territoriales !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - C'est ce que nous avions proposé lors de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 !
M. Claude Raynal. - Je note votre tonalité toujours très pessimiste. S'il est vrai que nous vivons une période complexe - et il faudrait que nous reconnaissions tous que nous sommes dans une situation exceptionnelle depuis 2009 -, nous devrions considérer positivement les bonnes surprises que sont les chocs exogènes actuels qui nous sont plutôt favorables !
Grâce aux faibles taux d'intérêt, tout ce qui est pris n'est plus à prendre : ce sont des économies directes et permanentes. Maintenant, il faut savoir comment gérer la dette française et comment anticiper pour utiliser au mieux les marges de manoeuvre.
Essayons de ne pas toujours être pessimistes ! D'ailleurs, monsieur le rapporteur général, votre conclusion était beaucoup plus nuancée que l'ensemble de votre propos. Vous avez dit qu'il y avait de bonnes choses de faites, vous avez également souligné qu'il existait des fragilités. Je crois qu'on peut partager ce double constat.
On sait, sur certains points, qu'on ne peut plus faire de prospective de trop long terme ; sur les mêmes chiffres, mais dans un contexte différent, le Haut Conseil des finances publiques qualifie, à cinq mois d'écart, la vision du Gouvernement d'optimiste puis de prudente. Nous devons, nous aussi, être attentifs à cela : je m'étonne, par exemple, de voir un tableau présenté par le rapporteur général sur des prévisions d'économistes qui datent d'octobre 2014 !
Aujourd'hui, même si le Haut Conseil des finances publiques émet un certain nombre de réserves sur le projet présenté par le Gouvernement, je crois qu'il faut un peu se détendre : les perspectives sont meilleures, le Gouvernement « fait le job » et ceux qui nous parlent de réformes structurelles n'en ont jamais fait par le passé.
Je vous encourage donc, mes chers collègues, à avoir un discours un peu positif vis-à-vis de ceux qui nous lisent ou nous écoutent, de manière à peser, nous aussi, sur la croissance et la confiance.
M. Francis Delattre. - Je suis d'accord avec François Marc : le contexte est difficile. Selon l'Insee, il y aura 100 000 chômeurs de plus cette année, il faut réformer les régimes AGIRC-ARRCO, les caisses de chômage car tout cela a un coût, qui se traduira par une hausse des cotisations sociales.
Alors on nous rétorque : le CICE ! Nous avons toujours pensé que le CICE était un dispositif assez compliqué : il l'est tellement que même quand on la demande au ministre, on a un mal fou à connaître la somme versée aux entreprises à ce titre.
On économise 0,2 milliard d'euros sur les dividendes des entreprises, mais l'État a augmenté sa participation capitalistique chez Renault de 1,2 milliard d'euros. C'est une bonne chose, c'est le capitalisme à la chinoise. Il faudrait même aller plus loin et créer un fonds de pension national, capable d'intervenir intelligemment. Mais cette somme de 1,2 milliard d'euros figure-t-elle quelque part ? Il faut que nous nous intéressions à ces sujets au lieu d'en rester à des concepts. Je crois que les décisions prises par le ministre de l'économie à ce titre sont très importantes. Nicolas Sarkozy le disait : il nous faut des champions nationaux.
Je travaille actuellement avec plusieurs d'entre vous sur le crédit d'impôt recherche (CIR) et le problème auquel sont confrontées les entreprises est très clair : les concepts d'ingénierie financière sont souvent trop difficile à appliquer.
M. Michel Canevet. - On ne peut que se féliciter des efforts du Gouvernement de réduction des dépenses publiques malgré un contexte économique particulièrement dégradé. En revanche, je ne suis pas satisfait des réponses apportées par Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics, et Christian Eckert, secrétaire d'État au budget, lors de leur audition, hier, concernant les finances des collectivités territoriales. Nous ressentons le nouveau « tour de vis » qui a été effectué par le Gouvernement en termes de dotations car, parallèlement, les collectivités territoriales ont subi de nouvelles contraintes et supporté de nouvelles charges qui ne permettent pas de compenser cette baisse en réalisant des économies. L'équilibre des comptes d'un certain nombre de collectivités territoriales risque ainsi d'être altéré.
Si la baisse des dépenses améliore l'état des finances publiques, je ne pense pas que les mesures prises par le Gouvernement seront efficaces pour améliorer la croissance. À mon sens, c'est l'emploi qui soutient la croissance, et non l'inverse. Or, les chiffres concernant l'emploi ne s'améliorent pas.
Il paraît ainsi indispensable de prévoir une baisse générale des charges sociales pesant sur nos entreprises, afin de les rendre plus compétitives au niveau international et d'améliorer, ainsi, notre balance commerciale ainsi que notre situation économique. Même s'il est tabou dans notre pays d'envisager une hausse d'impôt, cette baisse des charges sociales devrait être compensée par une hausse du taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) afin de ne pas altérer la situation de nos finances publiques.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Pour répondre à Michel Bouvard, je pense également que la situation actuelle est fragile et qu'elle risque d'avoir un effet anesthésiant. Si le contexte économique s'améliore grâce notamment à la baisse du cours du pétrole, au taux de change de l'euro et à des taux d'intérêt particulièrement bas, les États sont susceptibles de recourir encore à des solutions de facilité, en continuant à emprunter et donc à s'endetter, sans procéder aux réformes structurelles nécessaires. Ce risque, que rappelle régulièrement le président de la BCE Mario Draghi, est réel.
Lors de son audition, hier, devant la commission des finances, je n'ai pas obtenu de réponses précises de Michel Sapin à mes questions concernant le financement des mesures nouvelles annoncées par le Gouvernement le 8 avril dernier afin d'accélérer l'investissement, qu'il s'agisse de l'avantage fiscal exceptionnel pour les investissements industriels des entreprises, de la hausse du budget alloué à l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) en 2015 ou encore de la prolongation d'un an du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE). Il m'a simplement été indiqué que le coût de ces dispositifs serait couvert par la réalisation d'économies.
De même je ne dispose d'aucune information précise sur les modalités de financement du dispositif de préfinancement à taux zéro des remboursements versés par l'État au titre du FCTVA, mais il me semble évident que sa création résulte bien de la volonté que la Caisse des dépôts et consignations en assure la charge sur ses fonds d'épargne et d'éviter, par cet artifice, le recours à des dépenses budgétaires pour l'État. Il s'agit bien là d'un retour de la même dérive que pour les prêts bonifiés qui étaient accordés aux collectivités territoriales.
Je ne suis pas d'accord avec l'analyse de François Marc qui considère que les chiffres retenus par le Gouvernement dans le programme de stabilité rejoignent ceux de la programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, qui n'avait pas été adoptée par le Sénat à l'automne dernier en raison, notamment, du fait que les hypothèses de croissance n'étaient pas réalistes. Pour l'établissement de cette loi de programmation, le Gouvernement était, au contraire, bien plus optimiste puisqu'il prévoyait une croissance de 1,7 % en 2016, 1,9 % en 2017 et 2 % en 2018, contre respectivement 1,5 %, 1,5 % et 1,75 % pour ces mêmes années dans le cadre du programme de stabilité que nous examinons aujourd'hui.
Comme l'avait indiqué le Haut Conseil des finances publiques dans son avis relatif au projet de loi de programmation, les hypothèses de croissance péchaient alors par optimisme et c'est la raison pour laquelle le Sénat n'avait pas adopté les dispositions de programmation de ce texte. Le Gouvernement est aujourd'hui bien plus prudent en revoyant ses prévisions.
Comme le soulignait Claude Raynal, le taux de croissance de 1 % retenu pour 2015 dans le programme de stabilité paraît effectivement raisonnable, compte tenu de l'amélioration d'un certain nombre de facteurs, notamment macroéconomiques, et en phase avec les estimations de la Commission européenne. Il est même plus faible que celui avancé par le Fonds monétaire international (FMI) et l'OCDE.
Fabienne Keller a souligné la forte sensibilité de la dette et du déficit à la conjoncture économique. Il ne s'agit pas d'être pessimiste, mais simplement de constater que nous vivons dans un monde incertain. Nos repères économiques sont chamboulés, notamment du fait de la baisse de l'inflation. Ainsi, toute modification, même légère, du taux de croissance, emporte d'énormes conséquences sur le plan budgétaire.
Il ne s'agit pas de se faire peur à tout prix : pour répondre à Claude Raynal, et lui démontrer que nous ne sommes pas pessimistes par nature, il faut rappeler que nous avons également présenté un scénario plus optimiste que celui du Gouvernement.
M. Claude Raynal. - Vous ne vous êtes pas attardé sur ce point !
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Quant aux interrogations sur la pertinence actuelle de prévisions établies en octobre 2014, je voudrais insister sur le fait qu'il ne faut pas confondre croissance effective et croissance potentielle. Le « consensus des économistes » que nous avons choisi de présenter et qui date de la fin de l'année 2014 concerne bien la croissance potentielle, et celle-ci n'a pas vocation à être modifiée régulièrement, puisqu'elle reflète les fondamentaux productifs d'une économie donnée. Alors que le Gouvernement avait choisi à l'automne, dans la loi de programmation pour les années 2014-2019, de suivre les prévisions de la Commission européenne en matière de croissance potentielle, il en diverge désormais fortement : la Commission européenne a baissé son estimation de la croissance potentielle pour la France et le Gouvernement l'a augmentée. Si nous n'avons pas de critiques de fond sur les prévisions du Gouvernement en matière de croissance effective, nous sommes en revanche beaucoup plus réservés sur la révision à la hausse de la croissance potentielle, d'autant plus qu'elle nuit à la lisibilité de la politique menée par le Gouvernement et au bon déroulement du contrôle du Parlement.
Concernant les collectivités territoriales, que vous êtes plusieurs à avoir évoquées, il n'y a eu à ma connaissance aucune annonce de nouvelle baisse des dotations, mais le Gouvernement a pris, sur toutes les administrations publiques, l'engagement d'une moindre croissance de la dépense publique d'environ 50 milliards d'euros, en considérant que les conditions économiques favorables vont également influencer les dépenses des collectivités locales : la faible inflation devrait favoriser le ralentissement de l'évolution des salaires, et le faible prix du pétrole allégerait certains achats. Il s'agit donc, en quelque sorte, d'économies de constatation.
Michel Canevet a évoqué le poids des normes qui pèsent sur les collectivités territoriales et qui rend d'autant plus difficile la baisse des dotations. Sur ce sujet, le Sénat s'est montré, sur tous ses bancs, constructif durant les discussions relatives au projet de loi de finances pour 2015 : aucun d'entre nous n'a rejeté l'idée d'une baisse des dotations aux collectivités locales. Le groupe socialiste a suggéré un étalement dans le temps et la majorité sénatoriale a proposé de déduire de la baisse des dotations le coût des charges nouvelles imposées par l'État. L'inflation des normes et des charges est toujours d'actualité, notamment avec l'obligation de revalorisation des bas salaires, du RSA pour les départements, et ne facilitera pas l'atteinte des objectifs du Gouvernement en matière de maîtrise de la dépense des collectivités territoriales.
Pour répondre à Francis Delattre qui s'interrogeait sur le montant de 200 millions d'euros provenant de dividendes des entreprises: j'ai interrogé hier le ministre des finances à ce sujet, qui a expliqué qu'il s'agissait notamment de dividendes de la Banque de France.
M. Michel Bouvard. - Ce sont des questions de gestion du portefeuille.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il faut souligner que les revenus issus des actifs détenus par l'État ne proviennent pas d'opérations patrimoniales de cession ou d'achat d'actifs, comme la prise de capital de Renault par l'État, à hauteur de 1,2 milliard d'euros, évoquée par Francis Delattre. Le programme de stabilité ne retrace d'ailleurs pas la gestion patrimoniale de l'État.
Pour conclure, les hypothèses macroéconomiques du Gouvernement nous paraissent, dans l'ensemble, prudentes et raisonnables mais il faut que soit davantage documenté l'effort d'économies supplémentaires annoncé. La prévision d'évolution de la dépense publique au cours des années 2015 à 2018 est en effet extrêmement ambitieuse, puisqu'elle ne devrait croître que de 0,5 % en moyenne annuelle. Pour mémoire, la dépense publique a crû de 1,1 % en 2014. Dans un contexte aussi tendu que le nôtre, un écart même minime aux hypothèses retenues peut avoir de lourdes conséquences sur le solde et la dette publics. Notre commission devra donc faire preuve d'une vigilance toute particulière quant à l'exécution de ce programme.
Je regrette, enfin, que nous n'ayons pas eu l'occasion de débattre en séance de ces sujets.
Mme Michèle André. - Je rappelle la possibilité, pour les groupes politiques qui le souhaitent, de présenter leur point de vue sur le projet de programme de stabilité sous la forme d'une contribution écrite, dès lors qu'ils ne peuvent l'exprimer lors d'un débat en séance.
La réunion est levée à 13 h 00.