Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/C-912-04.htm
Timestamp: 2018-12-12 07:40:24
Document Index: 159524620

Matched Legal Cases: ['artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 189', 'artículo 154', 'artículo 241', 'artículo 44', 'artículo 44', 'artículo 241', 'artículo 4', 'artículo 9', 'artículo 4', 'artículo 5', 'ARTÍCULO 1', 'ARTÍCULO 2', 'artículo 1', 'artículo 44', 'artículo 5', 'artículo 7', 'artículo 9', 'artículo 3', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 14', 'artículo 21', 'artículo 6', 'artículo 241', 'artículo 189', 'artículo 154', 'artículo 157', 'artículo 165', 'artículo 44', 'artículo 93', 'artículo 154', 'artículo 146', 'artículo 241', 'artículo 44', 'artículo 44', 'artículo 241', 'artículo 156', 'artículo 156', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 189', 'artículo 150', 'artículo 224', 'artículo 149', 'artículo 160', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 241', 'artículo 141', 'artículo 20', 'Artículo 11', 'Artículo 11', 'artículo 44', 'artículo 44', 'artículo 158', 'artículo 169', 'artículo 158', 'artículo 169', 'artículo 169', 'artículo 169', 'artículo 169', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 158', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3']

C-912-04
Sentencia C-912/04
IMPEDIMENTO DE MAGISTRADO SOBRE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Intervención en la negociación y firma de la Convención
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y NUEVA LEY APROBATORIA-Procedencia ante inexequibilidad de ley aprobatoria
TRATADO INTERNACIONAL-Confirmación presidencial subsana eventual vicio de representación del Estado
Tal y como lo ha señalado esta Corporación en diversas oportunidades, la confirmación presidencial subsana cualquier eventual vicio de representación del Estado, acorde al derecho de los tratados, especialmente de conformidad con la Convención de Viena de 1969, artículo 8º, en la medida en que conforme con el artículo 9º de la Carta, las relaciones internacionales del Estado se fundamentan, entre otros, en los principios del derecho internacional aceptados por Colombia. Además, teniendo en cuenta que conforme al artículo 189 numeral 2 de la Carta corresponde al Presidente de la República, como Jefe de Estado, dirigir las relaciones internacionales y celebrar convenios con otros Estados, es razonable que la confirmación presidencial subsane los vicios de representación, si estos se suscitan, durante el trámite de suscripción del tratado.
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Aprobación o improbación de tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional/TRATADO INTERNACIONAL-Validez
Tal y como lo ha señalado esta Corporación en múltiples oportunidades, las leyes aprobatorias de tratados internacionales, en atención a los artículos 157, 158 y 160 de la Constitución, tienen en general el mismo trámite de cualquier ley ordinaria salvo dos aspectos específicos: a) El artículo 154 de la carta exige, por tratarse de un asunto referido a las relaciones internacionales, que su trámite se inicie en el Senado de la República y, b) el Gobierno, en atención al artículo 241 numeral 10 de la Carta, debe remitir a la Corte Constitucional el tratado y la ley que lo aprueba, dentro de los seis días siguientes a la sanción presidencial, para que ésta efectúe su revisión constitucional.
CONVENCION INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCION INTERNACIONAL DE MENORES-Contenido general
CONVENCION INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCION INTERNACIONAL DE MENORES-Objetivo principal
La Convención Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores, suscrita por Colombia en Montevideo, Uruguay, el 15 de julio de 1.989, tiene como objetivo principal asegurar la pronta restitución de menores a su residencia habitual, cuando hayan sido trasladados ilegalmente desde cualquier Estado a un Estado Parte, o cuando habiendo sido trasladados legalmente son retenidos ilegalmente. A su vez, la Convención pretende hacer respetar el ejercicio del derecho de visita y de custodia o guarda, por parte de los titulares.
CONVENCION INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCION INTERNACIONAL DE MENORES-Mecanismos para la restitución
CONVENCION INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCION INTERNACIONAL DE MENORES-Constitucionalidad/DERECHOS DEL MENOR A TENER UNA FAMILIA Y NO SER SEPARADO DE ELLA-Efectividad a través de compromisos internacionales
12.- Tal y como se enunció en sentencia de esta Corporación, es evidente que estos compromisos internacionales aseguran la efectividad de los derechos consagrados en el artículo 44 Superior que reconoce el derecho fundamental de los menores “a tener una familia y no ser separados de ella”. De hecho, permitir que los menores logren prontamente regresar a su lugar de residencia cuando han sido separados ilegalmente de sus tutores, cuidadores o de quien detenta la titularidad de su custodia, asegura el respeto por la estabilidad familiar, formativa y social del menor y la debida garantía de los derechos de niños y niñas a crecer armónicamente. A su vez, establecer criterios para los derechos de visita, facilita que los menores puedan fortalecer sus lazos afectivos y sociales con padres residentes en el exterior o familiares, en un entorno que asegure su regreso o restitución efectiva a sus familias. Estos objetivos evidentemente aseguran que se de cumplimiento al mandato del artículo 44 de la Constitución en el sentido de que se asegura que tanto la familia, como la sociedad y el Estado, asistan y protejan a los niños y las niñas para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos.
DERECHOS DE CUSTODIA Y DE VISITA DE LOS MENORES EN CONVENCION INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCION INTERNACIONAL DE MENORES-Exigencia ante sustracción ilícita de hijo
Referencia : expediente LAT-263
Revisión de constitucionalidad de la “Convención Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores”, suscrita en Montevideo, Uruguay, el 15 de julio de 1989, en la Cuarta Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional Privado, y de la Ley 880 de 2004, por medio de la cual se aprueba dicho tratado.
Bogotá D.C, veintiuno (21) de septiembre de dos mil cuatro (2004).
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241, numeral 10, de la Constitución Política, el día 20 de enero de 2004, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió a esta Corporación copia auténtica de la Ley 880 del 19 de enero de 2004, "por medio de la cual se aprueba LA CONVENCIÓN INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES, suscrita en Montevideo, Uruguay, el quince (15) de julio de mil novecientos ochenta y nueve (1989), en la Cuarta Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional Privado", para efectos de su revisión constitucional.
Inicialmente correspondió el conocimiento de la ley en mención al Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra, en calidad de Magistrado Ponente. Sin embargo, con fundamento en lo previsto en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, el Dr. Monroy Cabra se declaró impedido para participar en el análisis de la constitucionalidad de esta ley y del tratado que ella aprueba, debido a su directa intervención en la negociación y firma de la mencionada Convención, por haber sido designado como Embajador Extraordinario en Misión Especial para el efecto. El impedimento, claramente conducente por las razones descritas, fue aceptado por la Sala Plena de la Corte, el día 1º de febrero del año en curso.
El nuevo magistrado sustanciador designado, fue el Dr. Eduardo Montealegre Lynett, quien asumió conocimiento del presente asunto mediante auto del 23 de febrero del 2004, y ordenó la práctica de pruebas relacionadas con el trámite legislativo de la mencionada ley. Una vez recibidas las pruebas, se fijó el proceso en lista para permitir la intervención ciudadana y de las autoridades públicas, y se corrió traslado del expediente al Procurador General de la Nación.
Así, una vez cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de este tipo de asuntos, la Corte Constitucional procede a decidir acerca del proceso de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMATIVIDAD OBJETO DE REVISIÓN
A continuación, se transcribe el texto sometido al control de la Corte y que se encuentra publicado en el Diario Oficial 45437 del 21 de enero de 2004, así:
“LEY 880 de 2004
“Por medio de la cual se aprueba la “CONVENCIÓN INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES”, suscrita en Montevideo, Uruguay, el quince (15) de julio de mil novecientos ochenta y nueve (1989), en la Cuarta Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional Privado”
Visto el texto de la “CONVENCIÓN INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES”, suscrita en Montevideo, Uruguay, el quince (15) de julio de mil novecientos ochenta y nueve (1989), en la Cuarta Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional Privado, que a la letra dice:
«CONVENCIÓN INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCIÓN
a. El derecho de custodia o guarda comprende el derecho relativo al cuidado del menor y, en especial, el de decidir su lugar de residencia;
b. El derecho de visita comprende la facultad de llevar al menor por un período limitado a un lugar diferente al de su residencia habitual.
Se considera ilegal el traslado o la retención de un menor cuando se produzca en violación de los derechos que ejercían, individual o conjuntamente, los padres, tutores o guardadores, o cualquier institución, inmediatamente antes de ocurrir el hecho, de conformidad con la ley de la residencia habitual del menor
Podrán instaurar el procedimiento de restitución de menores, en ejercicio del derecho de custodia o de otro similar, las personas e instituciones designadas en el artículo 4.
a. A través de exhorto o carta rogatoria; o
b. Mediante solicitud a la autoridad central, o
c. Directamente, o por la vía diplomática o consular.
a. Los antecedentes o hechos relativos al traslado o retención, así como la información suficiente respecto a la identidad del solicitante, del menor sustraído o retenido y, de ser posible, de la persona a quien se imputa el traslado o la retención;
b. La información pertinente relativa a la presunta ubicación del menor, a las circunstancias y fechas en que se realizó el traslado al extranjero o al vencimiento del plazo autorizado, y
c. Los fundamentos de derecho en que se apoya la restitución del menor.
a. Copia íntegra y auténtica de cualquier resolución judicial o administrativa si existiera, o del acuerdo que lo motive; la comprobación sumaria de la situación fáctica existente o, según el caso, la alegación del derecho respectivo aplicable;
b. Documentación auténtica que acredite la legitimación procesal del solicitante;
c. Certificación o información expedida por la autoridad central del Estado de residencia habitual del menor o de alguna otra autoridad competente del mismo Estado, en relación con el derecho vigente en la materia en dicho Estado;
d. Cuando sea necesario, traducción al idioma oficial del Estado requerido de todos los documentos a que se refiere este artículo, y
Si la devolución no se obtuviere en forma voluntaria, las autoridades judiciales o administrativas, previa comprobación del cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 9 y sin más trámite, tomarán conocimiento personal del menor, adoptarán las medidas necesarias para asegurar su custodia o guarda provisional en las condiciones que aconsejaren las circunstancias y, si fuere procedente, dispondrán sin demora su restitución. En este caso, se le comunicará a la institución que, conforme a su derecho interno, corresponda tutelar los derechos del menor.
a. Que los titulares de la solicitud o demanda de restitución no ejercían efectivamente su derecho en el momento del traslado o de la retención, o hubieren consentido o prestado su anuencia con posterioridad a tal traslado o retención, o
b. Que existiere un riesgo grave de que la restitución del menor pudiere exponerle a un peligro físico o psíquico.
La oposición fundamentada a la que se refiere el artículo anterior deberá presentarse dentro del término de ocho días hábiles, contados a partir del momento en que la autoridad tomare conocimiento personal del menor y lo hiciere saber a quien lo retiene.
Los procedimientos previstos en esta Convención deberán ser instaurados dentro del plazo de un año calendario, contado a partir de la fecha en que el menor hubiere sido trasladado o retenido ilegalmente.
Después de haber sido informadas del traslado ilícito de un menor o de su retención en el marco del artículo 4, las autoridades judiciales o administrativas del Estado Parte a donde el menor ha sido trasladado o donde está retenido, no podrán decidir sobre el fondo del derecho de guarda hasta que se demuestre que no se reúnen las condiciones de la Convención para un retorno del menor o hasta que un período razonable haya transcurrido sin que haya sido presentada una solicitud de aplicación de esta Convención.
La autoridad central, o las autoridades judiciales o administrativas de un Estado Parte, a solicitud de cualquiera de las personas mencionadas en el artículo 5, así como éstas directamente, podrán requerir de las autoridades competentes de otro Estado Parte la localización de menores que tengan la residencia habitual en el Estado de la autoridad solicitante y que presuntamente se encuentran en forma ilegal en el territorio del otro Estado.
a. Cualquier referencia a la residencia habitual en ese Estado contempla la residencia habitual en una unidad territorial de ese Estado;
b. Cualquier referencia a la ley del Estado de la residencia habitual contempla la ley de la unidad territorial en la que el menor tiene su residencia habitual.
La presente Convención no restringirá las disposiciones de convenciones que sobre esta misma materia hubieran sido suscritas o que se suscribieren en el futuro en forma bilateral o multilateral por los Estados Parte, o las prácticas más favorables que dichos Estados pudieren observar en la materia.
Certifico que el documento preinserto es copia fiel y exacta del texto auténtico en español de la Convención Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores, suscrita en Montevideo, Uruguay, el 15 de julio de 1989, en la Cuarta Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional Privado; y que el citado instrumento firmado se encuentra depositado en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos.
HUGO CAMINOS,
Subsecretario de Asuntos Jurídicos,
Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos.
Santa Fe de Bogotá, D. C., 10 de septiembre de 1997
ARTÍCULO 1o. Apruébase la Convención Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores, suscrita en Montevideo, Uruguay, el quince (15) de julio de mil novecientos ochenta y nueve (1989), en la Cuarta Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional Privado.
ARTÍCULO 2o. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 7ª de 1944, la Convención Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores, suscrita en Montevideo, Uruguay, el quince (15) de julio de mil novecientos ochenta y nueve (1989), en la Cuarta Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional Privado, que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
Presentada al honorable Congreso de la República por los suscritos, Viceministra de Relaciones Exteriores, encargada de las funciones del Despacho del Ministro de Relaciones Exteriores y Ministro de Justicia y del Derecho.
En nombre del Gobierno Nacional y en cumplimiento de los artículos 150 numeral 16 y 189 numeral 2 de la Constitución Política de Colombia, presentamos a consideración del honorable Congreso de la República el Proyecto de ley por medio de la cual se aprueba la Convención Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores, suscrita en Montevideo, Uruguay, el quince (15) de julio de mil novecientos ochenta y nueve (1989), en la Cuarta Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional Privado.
La Constitución Política en su artículo 44 consagra los derechos fundamentales de los niños; entre otros, el de tener una familia y no ser separado de ella. También prevé que gozarán de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia.
El Decreto 2737 de 1989, por el cual se expide el Código del Menor, es otro instrumento legal en el que se consagran y protegen ampliamente los derechos del niño. El Título V de la Parte Tercera de este código establece las condiciones y requisitos que deben cumplirse, así como el procedimiento a seguir para la salida del menor del país.
La Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, aprobada mediante Ley 12 de 1991 y ratificada por Colombia el 28 de enero de 1991, actualmente vigente para Colombia, constituye uno de los instrumentos internacionales de mayor importancia en cuanto al reconocimiento y protección de los derechos del menor.
Esta convención en su artículo 5º preceptúa que "los Estados Partes respetarán las responsabilidades, los derechos y deberes de los padres o, en su caso, de los miembros de la familia, ampliada o de la comunidad, según establezca la costumbre local, de los tutores u otras personas encargadas legalmente del niño de impartirle, en consonancia con la evolución de sus facultades, dirección y orientación apropiadas para que el niño ejerza los derechos reconocidos en la presente convención". Dentro del mismo marco conceptual, el artículo 7º precisa que el niño tendrá derecho a un nombre, a adquirir una nacionalidad y, en la medida de lo posible, a conocer a sus padres y a ser cuidado por ellos. El artículo el numeral 1 del artículo 9º impone la obligación a los Estados Parte a "...velar por que el niño no sea separado de sus padres contra la voluntad de estos, salvo cuando las autoridades competentes determinen, de conformidad con la ley y los procedimientos aplicables, que tal separación es necesaria en el interés superior del niño" y en el numeral 3º del mismo artículo, que "respetarán el derecho del niño que está separado de uno o de ambos padres a mantener relaciones personales y contacto directo con ambos padres de modo regular, salvo si ello es contrario al interés superior del niño".
De otra parte es de resaltar que las reiteradas solicitudes que atiende el Ministerio de Relaciones Exteriores, en materia de restitución de menores, las cuales por no contarse con un mecanismo jurídico que comprometa a las autoridades de los demás Estados, generalmente se quedan en meras expectativas de quienes pretenden hacer valer los de derechos que tienen frente a sus hijos menores y especialmente de tenerlos a su lado. La Convención Interamericana objeto de este proyecto de ley, consideró que una vez ratificada, será una herramienta efectiva para atender, tramitar y restituir al menor que se solicita sea restituido.
Dicha Convención tiene por objeto asegurar la pronta restitución de menores que tengan residencia habitual en uno de los Estados Parte o que habiendo sido trasladados ilegalmente desde cualquier Estado a un Estado Parte, o que habiendo sido trasladados legalmente hubieren sido retenidos ilegalmente.
Es también objeto de la Convención hacer respetar el ejercicio del derecho de visita y el de custodia o guarda por parte de los titulares.
Esta Convención conserva la filosofía aplicada al "Convenio sobre Aspectos Civiles del Secuestro Internacional de Niños", suscrito en La Haya el 25 de octubre de 1980, el cual fue aprobado por la Ley 173 de 1994 y en vigor para Colombia desde el 1º de marzo de 1996, manteniendo intacto su carácter eminentemente civilista, distinguiendo en forma clara los siguientes aspectos:
PATRIA POTESTAD. Es el conjunto de derechos que la ley reconoce a los padres sobre sus hijos no emancipados, para facilitar a aquellos el cumplimiento de los deberes que su calidad les impone y sus efectos tienen la característica de ser de orden público, imprescindible, inalienable, indelegable y oponible "erga omnes".
CUSTODIA Y CUIDADO PERSONAL. Se traduce en el oficio o función mediante el cual se tiene el poder para criar, educar, orientar, conducir, formar hábitos, dirigir, disciplinar la conducta, siempre con la mira puesta en el educando, en el incapaz de obrar y autorregular en formas independientes su comportamiento. La Convención Interamericana la define como el derecho relativo al cuidado del menor y, en especial, el de decidir su lugar de residencia.
DERECHO DE VISITA. El artículo 3o de la Convención lo define como la facultad de llevar al menor por un período limitado a un lugar diferente al de su residencia habitual.
Para que proceda la restitución, es decir, para que se ponga en funcionamiento la Convención, es necesario que se produzca el traslado (a un Estado Parte) o la retención ilegal (en un Estado Parte) de un menor con residencia en otro Estado Parte. Se considera ilegal el traslado o la retención de un menor cuando se realiza con violación de los derechos que ejercían, individual o conjuntamente, los padres, tutores o guardadores, o cualquier institución, inmediatamente, antes de ocurrir el hecho, de conformidad con la ley de residencia habitual del menor. Es necesario resaltar el concepto de la RESIDENCIA HABITUAL, el cual se define como el lugar donde el menor tiene su centro de vida.
El traslado ilícito se genera comúnmente cuando la relación de los cónyuges es conflictiva a tal punto que uno de ellos traslada al menor obteniendo que el otro no tenga acceso a su hijo, situación en la cual se involucra al menor incapaz de comprender su situación y dejando en segundo plano sus intereses, siendo necesaria la intervención directa del Estado a través de sus autoridades judiciales y administrativas. La "Convención Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores", permite al padre, víctima del traslado ilícito de sus hijos, contar con elementos eficaces para hacer valer sus derechos, ya que los Estados contratantes a través de sus Autoridades Centrales, se han comprometido a devolver al menor al estado de residencia habitual.
La convención prevé que los Estados Parte designarán una Autoridad Central que será la encargada del cumplimiento de las obligaciones establecidas en ella, que colaborará con los actores del procedimiento y con las autoridades competentes de los respectivos Estados para obtener la localización y restitución del menor, llevando a cabo los arreglos que faciliten el rápido regreso y la recepción del menor, y auxiliando a los interesados en la obtención de los documentos necesarios para adelantar el procedimiento establecido.
En cuanto al procedimiento ejercido por los titulares, previsto en el artículo 8º , este se hará a través de exhorto o carta rogatoria, mediante solicitud a la autoridad central o directamente por vía diplomática o consular. Los requisitos que deben cumplir las solicitudes se encuentran previstos en el artículo 9o. Es importante resaltar que los exhortos, las solicitudes y los documentos que la acompañaren, no requieren de legalización consular cuando se transmitan por vía diplomática o consular, o por intermedio de la autoridad central, haciendo más ágil y económico el procedimiento para sus titulares.
Los artículos 10 al 13 se ocupan especialmente de las acciones a seguir y las medidas a adoptar tanto de las autoridades centrales como de las administrativas y judiciales para la pronta devolución voluntaria del menor y para asegurar su custodia o guarda provisional, si fuere procedente, disponer sin demora su restitución, así como la no obligatoriedad de la restitución del menor cuando se presente oposición, previa demostración de los requisitos allí previstos.
De otra parte el artículo 14 indica que los procedimientos deberán ser instaurados dentro del plazo de un año calendario, contado a partir de la fecha en que el menor hubiere sido trasladado o retenido ilegalmente, plazo que también se computará a partir del momento en que el menor fuere precisa y efectivamente localizado.
En los artículos 15 a 17 se señalan los efectos del procedimiento adelantado por las autoridades judiciales o administrativas en relación con la restitución del menor.
Los artículos 19 al 20 se ocupan de las facultades de las autoridades judiciales o administrativas para adelantar el procedimiento tendiente a la localización del menor que tenga su residencia habitual en el territorio, de acuerdo con la solicitud y sus documentos que la acompañen, y de adoptar las medidas que sean conducentes para asegurar su salud y evitar su ocultamiento o traslado a otra jurisdicción.
El artículo 21 regula lo relativo a las solicitudes que tienen por objeto el respeto al derecho de visita y el procedimiento a seguir, el cual se rige de conformidad con el artículo 6º de la convención. Los demás artículos hacen referencia a las disposiciones generales y finales de la convención.
Como se puede observar, honorables Senadores y Representantes, el Gobierno Nacional consciente de la prevalencia de los derechos del menor y de la protección de los mismos, de los derechos y obligaciones de los padres para con ellos y, con el propósito de contar con un instrumento jurídico, que agilice los procedimientos y permita la eficaz actuación de las autoridades en esta materia, para hacerlos efectivos, somete a su consideración y solicita la aprobación de la CONVENCIÓN INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES, suscrita en Montevideo, Uruguay, el quince (15) de julio de mil novecientos ochenta y nueve (1989), en la Cuarta Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional Privado.
La Viceministra de Relaciones Exteriores, encargada de las funciones del Despacho del
Ejecútese, previa revisión de la Corte Constitucional, conforme al artículo 241- 10 de la Constitución Política.
Dada en Bogotá, D. C., a 19 de enero de 2004.
MARÍA CAROLINA BARCO ISAKSON.”
La ciudadana Ana María Ángel Garcés, obrando en calidad de apoderada del Ministerio de Relaciones Exteriores, interviene en este proceso para pedir la declaración de exequibilidad del instrumento bajo revisión y de su ley aprobatoria pues, en su criterio, la Convención cumple con los requisitos formales y materiales necesarios para asegurar su concordancia con la Constitución Política.
En efecto, desde una perspectiva formal, la interviniente considera que la Convención Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores, cumplió con los lineamientos establecidos en los artículos 150-16 y 224 de la Carta, relacionados con la facultad del Congreso de aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o entidades de Derecho Internacional y con el artículo 189 numeral 2º de la Carta, relacionado con la competencia del Presidente de la República en la dirección de las relaciones internacionales. A este respecto, precisa que en la celebración de la Convención Interamericana compareció en representación de Colombia, el Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra, quien suscribió bajo reserva de ratificación este instrumento internacional, por detentar Plenos Poderes para el efecto. A su vez, el 10 de septiembre de 1997, el entonces Presidente de la República, Dr. Ernesto Samper Pizano, impartió Aprobación Ejecutiva al citado instrumento a fin de someterlo a la competencia del Congreso de la República. En mérito de este presupuesto, considera la interviniente que se cumplieron los lineamientos señalados por la Corte Constitucional en la sentencia C-251 de 1997, que establece que la confirmación presidencial, de acuerdo con el derecho de los tratados codificado en la Convención de Viena, subsana cualquier eventual vicio de representación del Estado.
Sin embargo, conforme a como lo indica la interviniente, en esa oportunidad, la ley 620 de 2000 aprobatoria inicialmente de la Convención en estudio por parte del Congreso, fue declarada inexequible mediante sentencia C-951 de 2001, en la cual la Corte se inhibió de pronunciarse sobre la constitucionalidad de la Convención por vicios en el trámite de la ley.
En ese orden de ideas, relata la interviniente que teniendo en cuenta la anterior declaratoria, el 2 de agosto de 2002, el Presidente de la República, a través de los entonces Ministros de Relaciones Exteriores, y de Justicia y del Derecho, presentó nuevamente al Congreso de la República el proyecto de ley que contenía la Convención Interamericana descrita. El proyecto fue radicado en la Comisión Segunda del Senado acorde con el artículo 154 de la Carta, y surtió el trámite exigido por el artículo 157 de la Constitución. Finalmente, fue sancionado por el presidente el 19 de enero de 2004, de conformidad con el artículo 165 de la Carta.
Por todo lo anterior, el Ministerio de Relaciones Exteriores considera, que se cumplieron todos los requisitos formales necesarios para la expedición de la ley 880 de 2004, de conformidad con las exigencias constitucionales descritas.
En lo concerniente al contenido material de la Convención Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores, ésta se ajusta plenamente a la Constitución a juicio de la interviniente, en la medida que asegura el cumplimiento de los principios consagrados en el artículo 44 de la Carta, que establece la protección de los niños contra cualquier forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, explotación, etc., además del derecho a tener una familia y no ser separado de ella. En ese orden de ideas, señala que la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño, para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Asegura, que la Convención en estudio concuerda con el artículo 93 de la Carta y con los principios y normas fundamentales contenidas en instrumentos internacionales de carácter universal y regional, como la Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscrita en San José de Costa Rica, que reconocen y exigen la protección de la familia y de los derechos de los niños en aras de asegurar el interés superior del menor.
Finalmente, señala el Ministerio de Relaciones Exteriores, que la Convención Interamericana sobre Restitución de Menores es un complemento en el ámbito regional de otro instrumento relacionado con la misma materia de carácter universal, que es la Convención de la Haya sobre los Efectos Civiles del Secuestro Internacional de Niños, del 25 de octubre de 1980, por lo que a su juicio, y teniendo en cuenta todas las anteriores consideraciones, tanto desde una perspectiva formal como material, la Convención Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores debe ser declarada exequible, por las razones expuestas.
El ciudadano Fernando Gómez Mejía, actuando como apoderado del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita que se declare exequible la norma en comento por considerar que cumple con los requisitos necesarios para ser declarada constitucional.
En su opinión, el proceso de formación de las leyes establecido por la Constitución en los artículos 154, 145 y 146, 160 y 157 de la Carta, así como las exigencias de la ley 5ª de 1992, se cumplieron a cabalidad en la expedición de la ley 880 de 2004.
En efecto, señala que el proyecto de ley respectivo fue publicado en la Gaceta del Congreso No 327 de 2002 y que el Senador Jairo Clopatofsky rindió ponencia positiva, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No 394 de 2002. Además, acorde con el interviniente, la ponencia fue debatida y aprobada por la Comisión Segunda del Senado el 25 de septiembre de 2002. En la Plenaria del Senado, también se presentó ponencia favorable, que fue publicada en la Gaceta del Congreso 212 de 2003 y a la que se le dio aprobación el 10 de junio de 2003. En la Cámara de Representantes, los ponentes fueron los doctores Sandra Cevallos y Ricardo Arias, quienes rindieron ponencia favorable, que fue publicada en la Gaceta del Congreso No 469 de 2003. La Comisión Segunda aprobó la ponencia el 01 de octubre de 2003 y la Plenaria de la Cámara, con ponencia favorable publicada en la Gaceta del Congreso 651 del 5 de diciembre de 2003, dio su aprobación el 10 de diciembre de 2003. Finalmente, el Presidente de la República sancionó la ley, que fue publicada en el diario oficial 45.437 del 21 de enero de 2004. Con fundamento en esta descripción del trámite, el interviniente considera que se cumplieron los requisitos procedimentales exigidos por la Constitución para el efecto.
En cuanto al contenido de la Convención, estima que el objeto de la misma, -el de asegurar la pronta restitución de menores que tengan residencia habitual en uno de los Estados Parte cuando hayan sido trasladados ilegalmente o retenidos ilegalmente en otro Estado Parte, así como hacer respetar el derecho de visita y el derecho de custodia o guarda- conserva la filosofía del Convenio sobre Aspectos Civiles del Secuestro Internacional de Niños suscrito en la Haya el 25 de octubre de 1980, el cual fue aprobado por la Ley 173 de 1994 y entró en vigor para Colombia desde el primero de marzo de 1996.
Considera que el traslado ilícito, o la retención ilegal de un menor cuando se realiza con violación de los derechos que se ejercían por los padres, tutores o guardadores, compromete los derechos e intereses del menor que quedan en segundo plano, por lo que resulta necesaria la intervención directa del Estado a través de autoridades judiciales y administrativas. En ese orden de ideas, la Convención permite al padre, víctima del traslado ilícito de sus hijos, contar con elementos eficaces para hacer valer sus derechos, en la medida en que los Estados Contratantes se comprometen a que a través de sus autoridades centrales se devuelva al menor a su residencia habitual.
Finalmente, en opinión del interviniente, los fundamentos esgrimidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-402 de 1995, que estudió la constitucionalidad de la Convención de la Haya de 1980, son argumentos plenamente aplicables al presente instrumento, que justifican en esta oportunidad también, su constitucionalidad. En consecuencia, solicita que se declare exequible la ley 880 de 2004 por medio de la cual se prueba la Convención Interamericana sobre restitución Internacional de Menores.
El Procurador General de la Nación, en concepto No. 3561 recibido el 17 de mayo de 2004, manifiesta que el Convenio en mención se ajusta a la Constitución, en la medida en que su trámite se adecuó a las exigencias establecidas en la Carta, y su contenido desarrolla los postulados constitucionales que propenden por la protección y prevalencia de los derechos fundamentales de la niñez.
Para respaldar esta opinión, el Ministerio Público inicia su escrito haciendo un análisis formal de los trámites procedimentales que llevaron a la expedición de la Ley 880 de 2004. En primera instancia indica que en cuanto a la suscripción del instrumento internacional, fue el doctor Marco Gerardo Monroy Cabra -en virtud de los plenos poderes que se le confirieron- quien firmó bajo reserva de ratificación, el Convenio indicado. Además, señala la Vista Fiscal que el 10 de septiembre de 1997, el Presidente de la República del momento, doctor Ernesto Samper Pizano, impartió la correspondiente aprobación ejecutiva. Por estas razones, estima que no hay reparo alguno en lo concerniente a la competencia para la negociación del tratado en mención.
Con respecto al trámite de la ley aprobatoria 867 de 2003, señala la Vista Fiscal que se logró establecer conforme al procedimiento surtido, que el proyecto de ley radicado bajo los números 30/02 Senado y 285/03 Cámara cumplió los requisitos constitucionales correspondientes. En efecto, a) el proyecto de ley aprobatoria fue presentado al Senado el día 2 de agosto de 2002. El texto original junto con la respectiva exposición de motivos, aparecen publicados en la Gaceta del Congreso No 327 del 12 de agosto de 2002, cumpliéndose así con el requisito señalado en el artículo 154 de la Carta, relacionado con la iniciación de esta clase de asuntos en el Senado. b) La ponencia para primer debate fue presentada por el Senador Jairo Clopatofsky y fue publicada en la Gaceta 394 del 23 de septiembre de 2002. c) Por no obrar aparentemente en el expediente, la Procuraduría solicitó telefónicamente información en la Comisión Segunda del Senado, sobre la aprobación del primer debate y su quórum. Según la información suministrada, en la sesión del 25 de septiembre de 2002 dicha comisión aprobó en primer debate el proyecto de ley con 11 votos a favor y ninguno en contra, cumpliéndose el requisito del quórum decisorio que exige el artículo 146 de la Carta. d) La ponencia para segundo debate fue presentada igualmente por el Senador Jairo Clopatofsky y publicada en la Gaceta del Congreso 212 del 21 de mayo de 2003. e) De acuerdo con la certificación expedida por el Secretario General del Senado, el Proyecto de Ley No 030 de 2002, fue aprobado en la sesión plenaria del 10 de junio de 2003 con un quórum deliberatorio de 100 senadores. Señala la Procuraduría sin embargo, que no desprende de esa certificación cuál fue la votación correspondiente.
El trámite en la Cámara de Representantes, acorde a la Vista Fiscal fue el siguiente: a) La Ponencia para primer debate fue presentada por los Representantes Sandra Cevallos Arévalo y Ricardo Arias Mora, y aparece publicada en la Gaceta del Congreso 469 del 12 de septiembre de 2003. b) De acuerdo con la certificación expedida el 2 de marzo del 2004, por el Secretario General de la Comisión Segunda de la Cámara de representantes, de 17 representantes, estos votaron unánimemente por la ponencia, en sesión del 1 de octubre de 2003. c) La ponencia para segundo debate también fue presentada por los representantes antes mencionados, y aparece publicada en la Gaceta del congreso del 5 de diciembre de 2003. d) Así, de conformidad con la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, el proyecto de ley fue aprobado, en la sesión del 10 de diciembre de 2003, por ciento cuarenta y cinco de sus miembros. e) El 19 de enero de 2004, el Presidente de la República sancionó la ley aprobatoria del tratado objeto de examen, convirtiéndose en el ley 880 de 2004. f) Finalmente, el texto de la ley fue remitido por el Gobierno a la Corte Constitucional el 20 de enero de 2004, dentro del término del artículo 241 numeral 10 de la Carta.
A juicio del Procurador General, se cumplió entonces el trámite y el procedimiento exigido por la constitución para la aprobación del tratado en mención. Ahora bien, respecto al análisis material de la Convención, considera el Procurador que el instrumento internacional en estudio constituye una herramienta efectiva para atender y tramitar la restitución de menores trasladados ilegalmente o que habiendo sido trasladados legalmente, fueron retenidos ilegalmente. Además, estima que el conjunto de disposiciones del tratado permiten hacer respetar el derecho de visita y custodia o guarda por parte de sus titulares.
Luego de analizar cada una de las disposiciones de la Convención y su contenido, la Vista Fiscal concluye, que conforme al artículo 44 de la Carta, los derechos de los menores tienen el carácter indudable de derechos fundamentales, lo que garantiza su prevalencia frente a los derechos de los demás. Como el Convenio Interamericano hace parte de un conjunto mayor de tratados internacionales que procuran la restitución inmediata del menor al lugar de su residencia habitual, este objetivo armoniza plenamente no sólo con la Constitución y en especial con el artículo 44 descrito, sino con la Convención sobre Derechos del Niño, de la que Colombia hace parte, en la medida en que pretende válidamente evitar la evasión de la responsabilidad de los padres y garantizar el derecho de los menores, en especial el interés superior del niño.
Finalmente, como el Convenio desarrolla un sistema normativo que unifica los procedimientos internacionales para obtener la restitución de menores, sin renunciar a la continuidad de la vigencia de convenciones ya existentes, se asegura, en opinión de la Vista Fiscal, la plena protección de los niños, bajo ese marco normativo.
Por las anteriores razones, considera el Procurador General de la Nación que la ley 880 de 2004 cumplió las exigencias constitucionales y legales requeridas, motivo por el que solicita se declare exequible la Convención Interamericana sobre restitución Internacional de Menores y su ley aprobatoria.
1- De conformidad con lo previsto en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta, la Corte es competente para ejercer un control constitucional integral, previo y automático sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueben. Tal es el caso de la Convención Interamericana sobre restitución internacional de menores, suscrita en Montevideo, Uruguay el 15 de julio de 1989, y de la Ley 880 de 2004, por medio de la cual se aprueba dicha Convención. Comenzará pues la Corte por recordar los antecedentes constitucionales relacionados con la Convención Interamericana en mención, para luego estudiar la regularidad de la aprobación del tratado y de la ley 880 de 2004 y examinar su contenido.
2- La Convención Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores, suscrita en Montevideo, Uruguay, el 15 de julio de 1989, fue inicialmente sometida al control constitucional de esta Corporación en el año 2001, junto con la ley aprobatoria expedida para esa fecha, la 620 de 2000.
En esa oportunidad, mediante sentencia, C-951 de 2001[1], esta Corporación declaró inexequible la ley 620 de 2000 y se inhibió del conocimiento de la constitucionalidad de la Convención, teniendo en cuenta que existieron dos vicios en el trámite de la ley aprobatoria: a) En el Senado, la ponencia para primer debate fue publicada el 9 de diciembre de 1999, con posterioridad a su aprobación en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado, que ocurrió el 7 de diciembre de ese año, y no existió prueba alguna de que la ponencia se hubiera repartido previamente, acorde a las exigencias del artículo 156 de la ley 5 de 1992, a los miembros de la respectiva Comisión; y b) No apareció en el expediente, a pesar de que se solicitó en varias oportunidades, constancia alguna de que la ponencia para primer debate en la Cámara hubiera sido publicada en la Gaceta del Congreso. En ese orden de ideas, como no se respetaron en esa ocasión las exigencias establecidas en el artículo 156 del Reglamento del Congreso y no se evidenció el cumplimiento pleno del trámite correspondiente, la Corte declaró la inexequibilidad de la ley aprobatoria y se declaró inhibida frente al contenido material de la Convención.
En esta oportunidad, vuelve el instrumento internacional mencionado a control de esta Corporación, junto con su ley aprobatoria, esta vez, la 880 de 2004. Por consiguiente, corresponde a este Tribunal de conformidad con las competencias antes enunciadas, iniciar el estudio del presente tratado internacional y de la ley aprobatoria correspondiente.
La suscripción de la Convención Interamericana.
3- En el año de 1989, el entonces Presidente de la República, Dr. Virgilio Barco Vargas, confirió plenos poderes al Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra, en esos momentos Embajador en misión especial, para suscribir la “Convención Interamericana sobre Secuestro y Restitución de menores”, bajo reserva de ratificación, en el marco de la Cuarta Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional privado[2].
Posteriormente, el Presidente de la República en su momento, Dr. Ernesto Samper Pizano, dio su aprobación ejecutiva al instrumento bajo examen, el día 10 de septiembre de 1997[3]. Al respecto, tal y como lo ha señalado esta Corporación en diversas oportunidades[4], la confirmación presidencial subsana cualquier eventual vicio de representación del Estado, acorde al derecho de los tratados, especialmente de conformidad con la Convención de Viena de 1969, artículo 8º, en la medida en que conforme con el artículo 9º de la Carta, las relaciones internacionales del Estado se fundamentan, entre otros, en los principios del derecho internacional aceptados por Colombia. Además, teniendo en cuenta que conforme al artículo 189 numeral 2 de la Carta corresponde al Presidente de la República, como Jefe de Estado, dirigir las relaciones internacionales y celebrar convenios con otros Estados, es razonable que la confirmación presidencial subsane los vicios de representación, si estos se suscitan, durante el trámite de suscripción del tratado. En ese orden de ideas, estima la Corte, con fundamento en las anteriores consideraciones, que no hubo irregularidades en la suscripción del mencionado tratado por parte del Estado colombiano.
El trámite general de la Ley aprobatoria 880 de 2004.
4- De conformidad con los lineamientos del artículo 150 numeral 16 de la Carta, corresponde al Congreso aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Estos instrumentos para su validez, requieren entonces de la aprobación del Congreso, según el artículo 224 de la Constitución.
5- En ese orden de ideas, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente, el trámite que se le dio al proyecto, hoy Ley 880 de 2004, fue el siguiente:
a) Efectivamente, el trámite se inició ante el Senado. El proyecto de ley fue radicado con el número 30 de 2002 Senado, y fue publicado en la Gaceta del Congreso No 327 del 12 de agosto de 2002. (Folios 36 y 137). Se cumplieron en consecuencia las exigencias de los artículos 154 y 157 numeral 1, de la Constitución Política.
b) El ponente seleccionado fue el Dr. Jairo Clopatofsky quien presentó informe de ponencia, conforme al trámite prescrito en la Ley 5ª de 1992, artículo 149 y 150 y el artículo 160 de C.P. (Folio 114).
c) La Ponencia para Primer Debate en la Comisión Segunda del Senado se publicó en la Gaceta 394 de 2002 del 23 de septiembre de 2002. (Folio 51). En el folio 104 del expediente, aparece carta autenticada por el Senado de la República, en la que el Presidente de esa Corporación manifiesta que el proyecto de Ley 30 de 2002 Senado fue considerado y aprobado en Comisión el día 25 de septiembre de 2002. Igualmente, en el folio 118, parte posterior, autenticado, aparece constancia del Secretario General de la Comisión Segunda del Senado de la República en la que se manifiesta que en sesión del 25 de septiembre de 2002 se aprobó el primer debate al proyecto de ley No 30/03 Senado, el cual fue aprobado por unanimidad. En esa misma oportunidad fue designado como ponente para segundo debate el Senador Jairo Clopatofsky.
d) La ponencia para Segundo Debate en Plenaria del Senado, fue publicada en la Gaceta del Congreso 212 del 21 de mayo de 2003, (folio 41). Según certificado suscrito por el Secretario General del Senado, Dr. Emilio Otero, en sesión ordinaria del día 10 de junio de 2003, se llevó a cabo el segundo debate en la Plenaria del Senado y se pudo constatar un “quórum decisorio y deliberatorio de 100 H. Senadores de los 102 que conforman la Plenaria del Senado de la República; al ser sometido a su aprobación este proyecto fue aprobado por mayoría” (Folios 50 y 104).
e) El proyecto pasó entonces al trámite correspondiente en la Cámara el día 12 de junio de 2003 y se radicó con el número 285/03 Cámara. Los ponentes seleccionados fueron los Representantes Sandra Ceballos y Ricardo Arias.
f) En ese momento entró en vigencia el acto legislativo 01 de 2003 (03 de julio de 2003). Esta reforma constitucional prevé, en su artículo 8, que “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.” A partir de esta etapa del trámite legislativo era menester que el Congreso cumpliera con tal requisito. Entra pues la Corte a verificar su cumplimiento.
La ponencia para Primer debate de la Comisión Segunda de la Cámara se publicó en la Gaceta del Congreso No 469 del 12 de septiembre de 2003 (Folio 266). En la sesión del 24 de septiembre de 2003 se hizo el anuncio establecido en el artículo 8 del Acto Legislativo 1 de 2003, respecto del proyecto de la referencia. En la Gaceta del Congreso No. 183 de 10 de mayo de 2004, consta el Acta Número 08 de 24 de septiembre de 2003. En el orden del día, punto II, obra el “Anuncio de proyectos para aprobación en sesión del día miércoles 1º de octubre de 2003”, dentro de los cuales se encuentra el proyecto de ley objeto de este Tratado. Así, según certificado expedido por el Secretario General de la Comisión Segunda de la Cámara, en la sesión del día 1 de octubre de 2003, con asistencia de 17 Representantes, se le dio primer debate y se aprobó por unanimidad el Proyecto de Ley No 30/02 Senado, 285/03 Cámara. (Folio 35).
g) La ponencia para Segundo Debate en la Plenaria de la Cámara, se publicó en la Gaceta del Congreso No 651 del 5 de diciembre de 2003. (Folio 282). Consta en el Acta 083 de la sesión ordinaria del día 9 de diciembre de 2003, que para el día siguiente, 10 de diciembre de 2003, se citó para la aprobación y debate de este proyecto de ley. Esta Acta está publicada en la Gaceta del Congreso No. 22 del 5 de febrero de 2004. Según certifica el Secretario General de la H. Cámara de Representantes, en sesión del 10 de diciembre de 2003 fue considerada y aprobada la ponencia para segundo debate y el articulado del proyecto de ley 285/03 Cámara 030/02 Senado, “por mayoría de los presentes ciento cuarenta y cinco (145)” Representantes, sin modificaciones. (Folio 264).
h) Finalmente, la sanción presidencial se dio el 19 de enero del 2004, por parte del Presidente, Dr. Álvaro Uribe Vélez. (Folio 22 y Diario oficial 45437 de 2004).
i) La Ley aprobatoria 880 de 2004 de la Convención Interamericana sobre restitución Internacional de Menores, fue enviada a la Corte Constitucional en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 241 numeral 10 de la Constitución, el 20 de enero de 2004. Es decir se remitió a la Corte Constitucional dentro de los 6 días siguientes a la sanción presidencial, como lo exige el artículo 141 numeral 10 de la Constitución Política.
6- En mérito del procedimiento descrito, queda claro para esta Corporación que la Ley 880 del 2004, aprobatoria de la Convención enunciada, surtió esta vez, todas las exigencias constitucionales y legales requeridas por los artículos 157, 158, 160 y 141 numeral 10 de la Carta. Por consiguiente coincide la Corte con la Vista Fiscal y los intervinientes, en que no hay vicio alguno en el trámite de la ley en mención.
El contenido General de la Convención Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores.
7- La Convención Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores, suscrita por Colombia en Montevideo, Uruguay, el 15 de julio de 1.989, tiene como objetivo principal asegurar la pronta restitución de menores a su residencia habitual, cuando hayan sido trasladados ilegalmente desde cualquier Estado a un Estado Parte, o cuando habiendo sido trasladados legalmente son retenidos ilegalmente. A su vez, la Convención pretende hacer respetar el ejercicio del derecho de visita y de custodia o guarda, por parte de los titulares.
11- Para efectos de la Convención, se entiende por menor quien no haya cumplido dieciséis años (Art. 2). A su vez, el instrumento internacional, define los derechos de custodia o guarda y el derecho de visita, señalando que el primero es el derecho relativo al cuidado del menor y en especial el derecho a decidir su lugar de residencia y el segundo, como la facultad de llevar al menor a un lugar diferente a su residencia habitual. Estos términos los entiende consagrados, para el ejercicio de los derechos protegidos en la Convención. (Art. 3).
8- Para el respeto de estos derechos y los del menor, la Convención establece desde una perspectiva general, una serie de mecanismos para la restitución de los niños y las niñas en las circunstancias de la Convención, entre los Estados Parte, que implica:
a) Que los padres, tutores, guardadores o instituciones reconocidas en la Convención que tengan derechos individuales o conjuntos sobre el menor, puedan instaurar el procedimiento de restitución en ejercicio de su derecho de custodia o similares mediante una solicitud de restitución. (Art. 4 y 5º de la Convención). El procedimiento que a continuación se establece, debe ser instaurado acorde a la Convención, dentro del plazo de un año contado a partir de la fecha en que el menor hubiere sido trasladado o retenido ilegalmente. Si se desconoce el paradero del menor, el término se cuenta a partir de que se confirme su localización efectiva. También la autoridad requerida puede excepcionalmente acceder a las solicitudes de restitución con posterioridad al año, si las circunstancias del caso lo ameritan, salvo que el menor se haya integrado a su nuevo entorno. (Art. 14).
b) Esta solicitud se puede promover, a través de exhorto o carta rogatoria, o mediante solicitud a la autoridad central, o directamente, o por la vía diplomática o consular. (Art. 8 de la Convención).
c) Para el efectivo cumplimiento de las obligaciones de la Convención, los Estados Parte deberán designar una autoridad central, que deberá colaborar con los actores del procedimiento y con las autoridades competentes, para lograr la localización y restitución del menor. Así mismo, adelantará las gestiones necesarias para facilitar el rápido regreso y la recepción del menor auxiliando a los interesados en la obtención de los documentos que se requieran acorde a la Convención. Estas autoridades centrales de los Estados Parte, deberán cooperar entre sí, para facilitar el intercambio de información y garantizar la restitución inmediata de los menores. (Art. 7 de la Convención).
La autoridad central o las autoridades administrativas o judiciales de un Estado Parte, o las personas previamente indicadas podrán requerir a las autoridades de otro Estado Parte, la localización de los menores. (Art. 18). Si las autoridades indicadas llegaren a conocer que un menor fue trasladado ilegalmente de su residencia habitual, pueden entonces adoptar de inmediato todas las medidas conducentes para asegurar su salud y evitar su ocultamiento (Art. 19). El trámite de la solicitud de localización y el término, se rigen por el artículo 20 de la Convención.
d) Con respecto a la solicitud o demanda de restitución, ésta debe contener: 1. Los antecedentes relativos al traslado o retención del menor, así como la información respecto a la identidad del solicitante, del menor y de ser posible de la persona que realizó el indebido traslado o retención. 2. La información pertinente relacionada con la presunta ubicación del menor, fechas de traslado, etc. 3. Los fundamentos de derecho en que se apoya la restitución del menor. Además deben acompañarse a la solicitud: 1. Copia íntegra y auténtica de cualquier resolución judicial o administrativa si existiera, o del acuerdo que lo motive; la comprobación de la situación fáctica existente o la alegación, si es del caso, del derecho respectivo aplicable. 2. Certificación o información expedida por la autoridad central del Estado de residencia habitual del menor, o de alguna otra autoridad competente del mismo Estado, en relación con el derecho vigente en dicho Estado. 3. Cuando sea necesario, traducción al idioma oficial del estado requerido de todos los documentos. 4. Indicación de las medidas indispensables para autorizar el retorno. Alguno de estos requisitos pueden ser prescindidos por la autoridad competente, si a su juicio, se justifica la resolución. Además, los exhortos, solicitudes y documentos deben ser legalizados, cuando se transmitan por vía diplomática o consular o por medio de la autoridad central. (Art. 9 de la Convención).
e) Estas solicitudes de restitución las conocerán las autoridades judiciales o administrativas del Estado Parte donde el menor tuviere su residencia habitual inmediatamente después de su traslado o su detención, salvo en caso de urgencia. En este último evento, se podrá dirigir la solicitud directamente ante el Estado Parte en el que presuntamente se encuentra el menor o ante el Estado en que ocurrió el hecho ilícito de retención o traslado. (Art. 6 de la Convención). El juez exhortado, la autoridad central u otras autoridades del Estado donde se encuentra el menor, adoptarán todas las medidas necesarias para que la devolución del menor sea voluntaria. Si no se logra la restitución voluntariamente, previo el cumplimiento de los requisitos antes señalados, las autoridades tomarán el conocimiento personal del menor y adoptarán las medidas necesarias para asegurar la custodia o guarda provisional y dispondrán sin demora su restitución, conforme al derecho interno del Estado de residencia habitual del menor. (Art. 10 de la Convención).
f) Si se presenta oposición a la restitución, las autoridades del Estado requerido no están obligadas a restituir el menor cuando: 1. los titulares de la solicitud o demanda no ejercían efectivamente el derecho alegado en el momento del traslado o retención o hubieren consentido o presentado anuencia al traslado o retención con posterioridad o 2. cuando existiere un riesgo grave para el menor en caso de restitución, que pudiera exponerlo a peligro físico o psicológico. (Artículo 11 de la Convención). Si el menor se opone a regresar, también se puede rechazar la restitución, en caso de que por su edad y madurez se justifique tomar en cuenta su opinión (Artículo 11 de la Convención). El procedimiento para la presentación oportuna de la oposición y el trámite que deben surtir las autoridades correspondientes se encuentra establecido en los artículos 12 y 13 de la Convención en estudio.
g) Si dentro del plazo de cuarenta y cinco días de tomada por el Estado requerido la decisión de trasladar al menor al Estado requirente, éste no toma las medidas necesarias para hacer el traslado, quedan sin efecto las decisiones de restitución ordenadas y las providencias adoptadas.
Este procedimiento aplica igualmente, para quienes pretendan hacer respetar el ejercicio de los derechos de visita. (Art. 21 de la Convención).
9- Es importante resaltar que de conformidad con la Convención, la restitución del menor no implica prejuzgamiento sobre la determinación definitiva de la custodia o guardia del menor (Art. 15). Tampoco las disposiciones enunciadas limitan el poder de la autoridad judicial o administrativa de cada Estado para ordenar la restitución del menor en cualquier momento (Art. 17). Menos aún cuando el traslado o retención del menor constituya delito (Art. 26).
A su vez, la tramitación de los exhortos o solicitudes de restitución o localización y las medidas que se realicen son gratuitas. Eventualmente las autoridades podrán disponer que quien realizó el traslado ilegal o la retención pague los gastos en que haya incurrido el demandante.
10- En cuanto a las disposiciones generales de la Convención, es necesario reseñar que las actividades de las autoridades centrales del los Estados Parte estarán coordinadas por el Instituto Interamericano del Niño, como Organismos Especializado de la OEA, quien además recibirá y evaluará la información de los Estados Parte sobre el cumplimiento del tratado. (Art. 22 y siguientes)
El instrumento permite que los Estados con diferentes unidades territoriales o que tengan en materia de guarda de menores dos o más sistemas de derecho aplicable sobre la materia, puedan en su ratificación o adhesión señalar que la Convención aplicará a todas sus unidades territoriales o solamente a una o más de ellas. En estos casos, se tendrá en cuenta la ley de la unidad territorial de residencia habitual del menor (Art. 33).
Finalmente, la Convención expresamente señala que para los Estados que forman parte de la Convención de la Haya del 25 de octubre de 1980 sobre Aspectos Civiles del Secuestro Internacional de Menores, regirá la presente Convención, sin perjuicio que entre Estados Partes, de forma bilateral, se decida aplicar preferentemente la de Convención de la Haya descrita, si es del caso.
Análisis de Constitucionalidad de la Convención.
11- Una vez vistos los pormenores del contenido de la Convención Internacional sobre Restitución Internacional de Menores, esta Corporación debe concluir que este instrumento internacional respeta plenamente los principios constitucionales y los preceptos de la Carta Política que establecen la protección especial del menor, el interés superior de los niños y las niñas y la primacía de sus derechos.
12.- Tal y como se enunció en la sentencia C-402 de 1995 de esta Corporación al evaluar la Ley 173 de 1994, aprobatoria de la Convención de la Haya sobre los Efectos Civiles del Secuestro Internacional de Niños, es evidente que estos compromisos internacionales aseguran la efectividad de los derechos consagrados en el artículo 44 Superior que reconoce el derecho fundamental de los menores “a tener una familia y no ser separados de ella”. De hecho, permitir que los menores logren prontamente regresar a su lugar de residencia cuando han sido separados ilegalmente de sus tutores, cuidadores o de quien detenta la titularidad de su custodia, asegura el respeto por la estabilidad familiar, formativa y social del menor y la debida garantía de los derechos de niños y niñas a crecer armónicamente. A su vez, establecer criterios para los derechos de visita, facilita que los menores puedan fortalecer sus lazos afectivos y sociales con padres residentes en el exterior o familiares, en un entorno que asegure su regreso o restitución efectiva a sus familias. Estos objetivos evidentemente aseguran que se de cumplimiento al mandato del artículo 44 de la Constitución en el sentido de que se asegura que tanto la familia, como la sociedad y el Estado, asistan y protejan a los niños y las niñas para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos.
Estas oportunidades generadas por la Convención en estudio, responden a su vez, a los compromisos internacionales suscritos por Colombia en otras ocasiones. Por ejemplo, con respecto a la Convención de Derechos del Niños de 1989, es evidente que se protegen efectivamente los derechos de tutores, titulares de custodia o curadores fijados acorde a la legislación del país parte, a fin de que los niños y las niñas reciban de sus padres o de quien tiene la responsabilidad sobre ellos, la protección, el cuidado y el amor necesarios para un desarrollo. Esta posibilidad se ajusta igualmente a las obligaciones de que los Estados Parte tienen en la Convención Interamericana de Derechos Humanos, para el caso de los derechos de los niños. Con todo, debe resaltarse que la búsqueda del interés superior del menor de manera general, también se traduce en que independientemente de los derechos legales de tutores o padres, las autoridades acorde a la Convención, pueden impedir la restitución de niños y niñas, cuando consideren que corren peligro físico o psicológico, cuando ya se hayan establecido de manera efectiva y conducente en otro Estado Parte por el transcurso del tiempo o cuando es el menor quien no desea regresar y su opinión puede ser consultada válidamente. Estos aspectos permiten constatar que indiscutiblemente la Convención en estudio, asegura el interés superior del menor, tanto en sus derechos familiares, sociales o formativos, como en su autonomía y desarrollo, acorde a su situación particular.
Además, el Tratado define lo que debe entenderse por derechos de custodia y de visita, exclusivamente para efectos de su aplicación, sin que ello implique modificación de la ley interna de los respectivos Estados, e indica que la restitución no implica prejuzgamiento sobre los derechos de custodia de los menores.
En este orden de ideas, como lo enuncia la sentencia C-402 de 1995, el aumento en Colombia de matrimonios de parejas de distintas nacionalidades y los frecuentes conflictos familiares que se presentan en la actualidad, aunados a las facilidades modernas para desplazarse de un país a otro, han aumentado el número de casos en los que un padre sustrae ilícitamente a su hijo de la protección que el otro legalmente le brindaba, hecho que precisamente el Convenio que se revisa pretende acabar. De ahí la importancia que este tratado internacional tiene.
La adhesión a este Convenio por parte del Estado Colombiano le permitirá al padre o madre víctima de la sustracción ilícita de su hijo, hacer valer ante las autoridades extranjeras los derechos de guarda y de visita que le han sido reconocidos en Colombia, sin tener que entablar largos y costosos procesos ante las autoridades judiciales o administrativas del país donde fue ilícitamente trasladado su hijo con el fin de que le reconozcan el derecho que ya tenía. Igualmente exigirá de las autoridades una actuación pronta y diligente en la materia, en la medida en que se permitirá la interacción oportuna de las autoridades centrales de los diferentes Estados Parte.
A su vez, se obliga al progenitor que ilícitamente retuvo a su hijo, a disputar la custodia y demás derechos inherentes a la patria potestad ante las autoridades del lugar de residencia habitual del menor, evitándole a éste un doloroso y perjudicial desarraigo.
13.- Mediante la aplicación de las medidas descritas en la Convención, es evidente que esta resulta ser una herramienta eficaz para fortalecer el respeto por la dignidad humana y para lograr la efectividad internacional de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Colombiana, a favor de los niños y las niñas y de sus familias, asegurando la búsqueda del interés superior del menor y la prevalencia de sus derechos.
14.- Todo lo anterior muestra que la “Convención Interamericana sobre Restitución Internacional de Menores”, suscrita en Montevideo, Uruguay, el 15 de julio de 1989, en la Cuarta Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional Privado concuerda con la Carta, especialmente con los artículos 5 y 42 (amparo a la familia como institución básica de la sociedad) y 93. En ese mismo orden de ideas, esta Corporación considera que también es constitucional la Ley 880 de 2004 bajo revisión, la cual se limita a aprobar el texto de ese instrumento internacional (art. 1º) y a señalar que sus normas sólo obligarán al país cuando se perfeccione el respectivo vínculo internacional (art. 2º), lo cual concuerda perfectamente con los principios generales del derecho de los tratados (CP art. 9º).
Primero.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 880 de 2004, “por medio de la cual se aprueba la "CONVENCIÓN INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES" suscrita por Colombia en Montevideo, Uruguay, el 15 de julio de 1989, en la Cuarta Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional Privado”.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la "CONVENCIÓN INTERAMERICANA SOBRE RESTITUCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES" suscrita por Colombia en Montevideo, Uruguay, el 15 de julio de 1989, en la Cuarta Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional Privado.
Que el H. Magistrado doctor MARCO GERARDO MONROY CABRA, no firma la presente sentencia por cuanto en la fecha le fue aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión.
Aclaración de voto del Magistrado HUMBERTO SIERRA PORTO a la Sentencia C-912 de 2004
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Defectos que no son de trascendencia suficiente para configurar un vicio de procedimiento (Aclaración de voto)
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Necesidad de llamar la atención del Congreso sobre la falta de rigor en el trámite al incorporar regulaciones de otra naturaleza (Aclaración de voto)
Conforme al artículo 158 superior, todo proyecto debe referirse a una misma materia. Y por ello, las leyes que pretenden aprobar tratados sólo pueden versar sobre la aprobación del tratado en cuestión y su incorporación al ordenamiento interno, sin que puedan contener regulaciones que no tengan un vínculo directo sobre dicha aprobación. En tal contexto, es obvio que una ley que pretende aprobar un determinado convenio, según lo expresa su título, no debe incorporar regulaciones de otra naturaleza, como contener una exposición de motivos o reproducir los contenidos de otra ley. Incluso el legislador puede incurrir en error por su propia conducta descuidada ya que esta situación induce a confusiones sobre el concepto de ley en la Constitución.
LEY-Concepto formal según la Constitución (Aclaración de voto)
LEY-Alcance de la expresión “decreta” (Aclaración de voto)
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Técnica de fijación del texto es deficiente (Aclaración de voto)
1- Con el debido respeto por las decisiones de la Corte, me veo obligado a aclarar mi voto en la presente sentencia, por cuanto, a pesar de compartir la decisión mayoritaria, considero que la Ley 880 de 2004, que aprobó la Convención bajo revisión, exhibe el resultado de una mala costumbre del Congreso, como es la inclusión de textos tales como la exposición de motivos y normas ajenas a una ley aprobatoria de un tratado en el texto final de la ley. Tal situación, a mi juicio, induce a error al intérprete en virtud del principio de unidad de materia. Así, si bien es cierto que el punto puede ser aclarado a través de lo prescrito en el artículo 169 de la Carta, como de hecho lo argumentaré más adelante, no lo es menos que la Corte debe llamar la atención del legislativo sobre la importancia del rigor que debe caracterizar el trámite en el Congreso y la aprobación de las leyes. En ese sentido, considero que la Corte debió pronunciarse sobre el punto pues puede generarse una confusión derivada de la interpretación del texto legal con base en la unidad de materia y además puede interpretarse esta situación como la existencia de un posible vicio del consentimiento del Congreso.
Por ello, a pesar de compartir la decisión de la mayoría, considero que debe hacerse un llamado de atención sobre el punto a fin de erradicar este tipo de conductas por parte del legislativo. Para sustentar mi aclaración comenzaré por presentar las irregularidades que presenta el texto aprobado y las consecuencias negativas que eso tiene, en la medida en que afecta la unidad de materia, induce en errores al intérprete y expresa problemas en la prestación del consentimiento por el Congreso. A pesar de lo anterior, y como lo explicaré ulteriormente, considero que esas irregularidades no son de suficiente entidad para configurar un vicio, pues el concepto formal de ley permite determinar cuál fue el contenido normativo aprobado. Sin embargo, los problemas que plantea esta técnica deficiente de aprobación de estas leyes me lleva a culminar señalando unos lineamientos que el Congreso debería tener al definir el texto de estas leyes.
La falta de rigor del Congreso y los errores que puede provocar el texto aprobado
2- El problema esencial es que la presente Ley 880 de 2004 contiene elementos extraños a un cuerpo normativo de esta naturaleza, como es la inclusión integral de la exposición de motivos del proyecto y del contenido de otra ley, a saber la Ley 424 de 1998, que ordena el seguimiento de los convenios internacionales suscritos por Colombia. Debido a lo anterior, la presente Ley 880 de 2004 tiene varios encabezados, varios articulados sobre distintas materias, y contiene textos justificatorios del tratado (la exposición de motivos) de discutible fuerza normativa.
De un lado, la Ley 880 de 2004 señala en tres oportunidades que el Congreso de la República va a tomar una decisión legislativa. Así, al inicio de la ley misma, un poco más adelante, cuando incluye nuevamente el proyecto de ley originario y, en tercer término, cuando incorpora (sin una clara justificación) el texto de la Ley 424 de 1998. Con todo, en la parte final incluye, después de la expresión “decreta”, los tres artículos que aprueban la Convención.
De otro lado, la Ley 880 de 2004 contiene aparentemente tres articulados, en parte coincidentes, pero en parte diversos. Así, luego de la transcripción del tratado, aparecen, en dos ocasiones, los artículos 1°, 2° y 3°, que aprueban la Convención; acto seguido se encuentra la exposición de motivos y luego es incorporada la Ley 424 de 1998 que contiene cuatro artículos de contenido muy diverso, pues éstos ordenan al Gobierno que presente en cada legislatura un informe pormenorizado de la manera como se están cumpliendo los convenios internacionales suscritos por Colombia y que el texto completo de esa ley 424 de 1998 sea incorporado como anexo a todos y cada uno de los Convenios Internacionales que el Ministerio de Relaciones Exteriores presente a consideración del Congreso. Finalmente, se encuentran nuevamente los artículos aprobatorios de la Convención.
3- Esta situación desordenada del texto de las últimas leyes aprobatorias de tratados ha sido constatada por la Corte en otros casos[5]. Esta situación puede generar cierta perplejidad normativa pues a primera vista no hay claridad sobre qué fue lo aprobado por el Congreso. Además podría considerarse que esta situación afecta la regla de unidad de materia y las peculiaridades propias de las leyes aprobatorias de tratados. Incluso podría considerarse que ese hecho expresa una inatención del Congreso en el trámite de la ley, que podía indicar un vicio del consentimiento. Sin embargo, la Corte ya ha estudiado el tema y considera que esos defectos no son de trascendencia suficiente para configurar un vicio de procedimiento. La sentencia C-315 de 2004 dijo en sus Fundamentos 9 y 10:
Por ende, como los apartes que podrían ser considerados extraños al contenido dominante de la Ley 824 de 2003 carecen en realidad de verdadera fuerza normativa, la Corte concluye que la irregularidad consistente en incorporarlos en la Ley 824 de 2003 resulta irrelevante, y en esa medida no configura un vicio de procedimiento. Y por ello la Corte no encuentra razón para cuestionar la constitucionalidad de la presente ley por ese aspecto, como no lo hizo tampoco en el pasado cuando tuvo que estudiar leyes aprobatorias de tratados que tenían aparentemente un problema semejante.”
4- Si bien, de acuerdo con lo anterior, la Corte ha considerado que la irregularidad no tiene la entidad suficiente para erigirse en un vicio, considero que es importante que este Tribunal llame la atención del Congreso sobre la falta de rigor en el trámite legislativo al incluir en el texto de una ley aprobatoria de un tratado documentos como la exposición de motivos, la ley 424 y la repetición innecesaria del articulado aprobatorio de la Convención, entre el título de la ley y la última expresión “decreta”. El reproche ante esta práctica es relevante por cuanto esta forma de elaborar las leyes puede inducir a error a los destinatarios de la misma y a los intérpretes que podrían incurrir en yerros derivados del principio de unidad de materia. Así, ya que este principio guía la actividad legislativa, es una herramienta de obligada referencia para entender el texto de una ley.
5.- En efecto, conforme al artículo 158 superior, todo proyecto debe referirse a una misma materia. Y por ello, las leyes que pretenden aprobar tratados sólo pueden versar sobre la aprobación del tratado en cuestión y su incorporación al ordenamiento interno, sin que puedan contener regulaciones que no tengan un vínculo directo sobre dicha aprobación. En tal contexto, es obvio que una ley que pretende aprobar un determinado convenio, según lo expresa su título, no debe incorporar regulaciones de otra naturaleza, como contener una exposición de motivos o reproducir los contenidos de otra ley. Incluso el legislador puede incurrir en error por su propia conducta descuidada ya que esta situación induce a confusiones sobre el concepto de ley en la Constitución.
6- De otro lado, por las razones que explicaré ulteriormente, considero que los elementos ajenos a la ley aprobatoria no tienen realmente fuerza normativa. Sin embargo, algunos operadores jurídicos podrían considerar que esos apartes, en la medida en que hacen parte formalmente del texto de una ley, realmente tienen vocación normativa, lo cual introduce una innecesaria inseguridad jurídica.
7- Finalmente, la falta de rigor del Congreso en la fijación del texto de estas leyes podría también ser interpretada como una falta de atención en su aprobación, que podría expresar un vicio de consentimiento en este aspecto.
El concepto formal de ley, la posibilidad de determinación del contenido normativo aprobado y el texto propio de las leyes aprobatorias.
8- Si a pesar de los anteriores defectos de la Ley 880 de 2004, de todos modos consideré que ésta era exequible, fue por la siguiente razón: porque considero que el concepto formal de ley permite precisar cuál fue el contenido normativo aprobado por el Congreso, como se verá a continuación.
9- La Constitución no establece un concepto material de Ley. Sin embargo, el artículo 169 de la Carta sí se refiere a un concepto formal. El texto de esta disposición determina lo siguiente
“ARTICULO 169. El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula:
Esta disposición determina el alcance que la Constitución le ha dado al concepto de ley. Según nuestro ordenamiento debe ser entendido como ley el texto que sigue a la fórmula del artículo 169. En ese sentido sólo lo que siga a la palabra “decreta”, según los términos del artículo transcrito, puede ser considerado como parte del cuerpo de la ley. Una ley aprobatoria de un tratado, como la examinada en esta ocasión por la Corte tiene tres artículos, que efectivamente siguen a la expresión “decreta” y corresponden a la parte final del texto de la ley[6]. Este sencillo examen basta para determinar que efectivamente la ley aprobatoria sí está incluida en el texto aprobado por el Congreso y a pesar de la falta de técnica, puede despejarse la confusión en torno al interrogante que surge por la inclusión de elementos extraños a una ley aprobatoria de un tratado. La fórmula establecida en el artículo 169 de la Carta permite entonces aclarar posibles dudas con base en un concepto formal de ley claramente estipulado.
10.- De otro lado, podría considerarse que los textos ajenos incluidos en la ley son simplemente anexos y no generan ningún inconveniente. Sin embargo, si se entendiera que todo texto distinto a la ley aprobatoria corresponde a un anexo, el propio texto del tratado que se está aprobando sería considerado como tal. Lo correcto sería entonces que el Congreso aprobara una ley que estuviera organizada y contuviera los elementos propios de una ley aprobatoria de un tratado, esto es, el título de la ley, la fórmula general del artículo 169 de la Carta “el Congreso de la República de Colombia” y la fórmula particular que el Congreso ha usado para leyes aprobatorias de tratados “visto el texto de la Convención”, acto seguido debe incluir el texto del tratado, la continuación de la fórmula constitucional “decreta” y finalmente el articulado de la ley aprobatoria del tratado. Considero que una ley ordenada de tal manera elimina las confusiones, responde a lo que debe contener la ley que aprueba un tratado, suprime textos equívocos e innecesarios, y muestra el rigor del Congreso en el trámite de estas normas.
11- Con todo, podría considerarse que en realidad lo que está haciendo actualmente el Congreso es adecuado, pues simplemente está dando aplicación al artículo 3° de la Ley 424 de 1998, que señala que el texto completo de esa ley debe ser incorporado como “anexo a todos y cada uno de los Convenios Internacionales que el Ministerio de Relaciones Exteriores presente a consideración del Congreso”. Sin embargo, esa objeción no es válida, por cuanto, si esa ley ordenara la inclusión de su propio texto y de la exposición de motivos, habría que concluir que el mandato previsto en el artículo 3° de la Ley 424 de 1998 es inconstitucional, pues vulneraría la regla de unidad de materia (CP art. 158). En efecto, dicho artículo estaría ordenando la inclusión en una ley aprobatoria de un tratado, que tiene una naturaleza constitucional específica, de elementos que le son extraños. En efecto, como ya se dijo, las leyes que pretenden aprobar tratados sólo pueden versar sobre la aprobación del tratado en cuestión y su incorporación al ordenamiento interno, sin que puedan contener regulaciones que no tengan un vínculo directo sobre dicha aprobación. No puede entonces el artículo 3° de la Ley 424 de 1998 ordenar esa inclusión, puesto que estaría vulnerando el artículo 158 de la Carta. Y es que mal podría una ley ordinaria, que ni siquiera modificó el Reglamento del Congreso, alterar normas constitucionales, como la relativa a la unidad de materia de todo proyecto de ley o aquellas que establecen el contenido propio de las leyes aprobatorias de los tratados.
12- Pero además, un examen más atento permite concluir que en estricto sentido el artículo 3° de la Ley 424 de 1998 no ordena incorporar la exposición de motivos al texto de la ley aprobatoria del tratado sino únicamente adjuntar como anexo el texto de la ley 424 al tratado, cuando éste es puesto a consideración del Congreso. Esto significa entonces que ni siquiera es claro que la Ley 424 de 1998 haya ordenado que su texto sea incorporado a toda nueva ley aprobatoria, pues sólo establece que ella debe aparecer como anexo de los tratados, cuando éstos son puestos a consideración del Congreso, pero no es claro que la Ley 424 de 1998 deba aparecer incluida en la propia ley aprobatoria. Y en todo caso, ese artículo en ningún momento ordena incluir la exposición de motivos en la ley aprobatoria.
Ahora bien, si una disposición –como en este caso el artículo 3° de la Ley 424 de 1998- admite dos interpretaciones y una se ajusta a la Carta y la otra es contraria a ella, es obvio que el operador jurídico debe preferir aquella que se encuentra conforme a la Constitución. Por consiguiente, la interpretación admisible del artículo 3° de la Ley 424 de 1998 es la siguiente: esa disposición ordena adjuntar su texto al tratado, cuando éste es puesto a consideración del Congreso, pero no ordena su inclusión en la ley aprobatoria, y menos aún ordena que la exposición de motivos sea también incorporada a la ley aprobatoria.
13- Por todo lo anterior, aunque creo que la Ley 880 de 2004 no está afectada por ningún vicio de inconstitucionalidad, pues es posible determinar su contenido normativo, la actual técnica de fijación del texto de la ley aprobatoria por el Congreso es deficiente, por lo que sería deseable que las cámaras retornaran a la forma de integración del texto que se realizaba anteriormente, conforme a lo señalado en el párrafo 11 de esta aclaración.
[1] Ver sentencia C-951 de 2001.
[2] Folio 303 del expediente.
[3] Folio 14 del expediente.
[4] Ver, entre otras, las sentencias C-225 de 1995 y C-400 de 1998
[5] Ver entre otras las sentencias C-315 de 2004, C-618 de 2004, C-619 de 2004, C-661 de 2004, C-644 de 2004, C-718 de 2004, C-780 de 2004
[6] Ver el Diario Oficial No. 45437 del 21 de enero de 2004.