Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/23152
Timestamp: 2020-06-05 00:31:22
Document Index: 374160919

Matched Legal Cases: ['Artículo 3', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 17', 'Artículo 170', 'Artículo 165', 'Artículo 165', 'Artículo 165', 'Artículo 170', 'Artículo 170', 'Artículo 170']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 211/2012
SENTENCIA 211/2012, de 14 de noviembre
ECLI:ES:TC:2012:211
El Pleno del Tribunal, compuesto por don Pascual Sala Sánchez, Presidente, don Manuel Aragón Reyes, don Pablo Pérez Tremps, don Francisco José Hernando Santiago, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré y don Juan José González Rivas, Magistrados, ha pronunciado
En el conflicto positivo de competencia núm. 1453-2003 promovido por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, en relación con la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales TAS/2926/2002, de 19 de noviembre, por la que se establecen nuevos modelos para la notificación de los accidentes de trabajo y se posibilita su transmisión por procedimiento electrónico, y con la resolución de 26 de noviembre de 2002, de la Subsecretaría de dicho Ministerio, por la que se regula la utilización del sistema de declaración electrónica de accidentes de trabajo (Delt@) que posibilita la transmisión por procedimiento electrónico de los nuevos modelos para la notificación de accidentes de trabajo, aprobados por la Orden TAS/2926/2002, de 19 de noviembre. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente la Magistrada doña Adela Asua Batarrita, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El día 13 de marzo de 2003 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional, escrito del Abogado de la Generalitat de Cataluña, por el que, en la representación que legalmente ostenta, interpone conflicto positivo de competencia en relación con la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales TAS/2926/2002, de 19 de noviembre, y con la resolución de 26 de noviembre de 2002, de la Subsecretaría de dicho Ministerio, referidas en el encabezamiento de la presente Sentencia.
2. Este Tribunal, mediante providencia de la Sección Cuarta de 30 de abril de 2003, admitió a trámite el conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, acordando dar traslado de las actuaciones al Gobierno de la Nación, por conducto de su Presidente, al objeto de que en el plazo de veinte días, y por medio de la representación procesal que señala el art. 82.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) pudiera personarse en los autos y aportar cuantos documentos y alegaciones considerase convenientes. Se acordó asimismo comunicar la incoación del conflicto a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por si ante la misma estuviera impugnado o se impugnara lo que era objeto del conflicto, en cuyo caso se suspendería el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, así como publicar la incoación del mismo en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Cataluña”.
3. El 30 de mayo de 2003 tuvo entrada en este Tribunal escrito de alegaciones del Abogado del Estado en el que solicita que se tenga por evacuado el trámite conferido y, en su día, se dicte Sentencia desestimatoria de la demanda, declarando la titularidad estatal de las competencias controvertidas.
4. Por providencia de 13 de noviembre de 2012 se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 14 del mismo mes y año.
1. El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con la Orden TAS/2926/2002, de 19 de noviembre, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, por la que se establecen nuevos modelos para la notificación de los accidentes de trabajo y se posibilita su transmisión por procedimiento electrónico, y con la resolución de 26 de noviembre de 2002, de la Subsecretaría de dicho Ministerio, por la que se regula la utilización del sistema de declaración electrónica de accidentes de trabajo (Delt@) que posibilita la transmisión por procedimiento electrónico de los nuevos modelos para la notificación de accidentes de trabajo, aprobados por la Orden TAS/2926/2002, de 19 de noviembre.
a) En primer lugar, en lo que respecta a la determinación de lo que constituye el objeto del conflicto, debe precisarse el alcance de la impugnación formulada. La Generalitat extiende la vulneración competencial que denuncia a la integridad de la orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y de la resolución que la desarrolla, “puesto que su objeto exclusivo es el establecimiento de los modelos para la notificación de accidentes así como posibilitar su transmisión por procedimientos electrónicos”. Por tal razón, entiende que carece de sentido imputar la vulneración a preceptos concretos o a los anexos, refiriendo la impugnación al sistema en su conjunto. El detenido examen de la demanda pone de relieve que la vindicatio potestatis que se ejerce se refiere a dos aspectos concretos: en primer lugar, que excede de la competencia estatal el establecimiento con carácter uniforme y homogéneo del formato que deberán emplear los sujetos obligados a la comunicación de los accidentes laborales, así como del modelo y las condiciones del soporte informático que ha de utilizarse para la transmisión de esta información; en segundo lugar, que es la Administración autonómica la competente para recibir la información en materia de accidentes de trabajo, y, por tanto es a ésta a quien deben remitirla los obligados, sin perjuicio de su posterior comunicación a los órganos estatales competentes, en lugar de que la comunicación se efectúe directamente al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
b) Por otra parte, con posterioridad a la interposición del presente conflicto se ha producido la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, llevada a cabo por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, norma estatutaria que constituye parámetro de control del presente conflicto, en aplicación de nuestra doctrina sobre el ius superveniens, conforme a la cual “el control de las normas que incurren en un posible exceso competencial debe hacerse de acuerdo a las normas del bloque de la constitucionalidad vigentes al momento de dictar Sentencia” (STC 1/2011, de 14 de febrero, FJ 2 y doctrina allí citada), lo que determina que el análisis de la presente controversia haya de hacerse a la luz de la delimitación competencial que deriva de la mencionada reforma del Estatuto de Autonomía.
3. Entrando en el enjuiciamiento de fondo de la cuestión controvertida, resulta conveniente para facilitar el encuadramiento competencial de las disposiciones impugnadas, una breve referencia al contexto normativo en el que se insertan.
4. La comunicación de los accidentes laborales, en los términos previstos en las disposiciones reseñadas, constituye una actividad de carácter instrumental que coadyuva al ejercicio de competencias estatales y autonómicas de diversa naturaleza, que se enmarcan en distintos ámbitos materiales: laboral, de Seguridad Social y de estadística.
a) En primer lugar, la comunicación de los accidentes de trabajo puede encuadrarse en el ámbito laboral, formando parte del subsector relativo a la seguridad en el trabajo, en cuanto sirve de forma inmediata a la prevención de riesgos laborales, a la adopción de las medidas de seguridad precisas para evitarlos, y a la inspección y control de su observancia.
b) Resulta asimismo concernido en esta regulación el ámbito competencial relativo a la Seguridad Social, pues la comunicación de los accidentes de trabajo sirve al objetivo de constatar la producción del hecho causante de una de las contingencias objeto de aseguramiento por el sistema de Seguridad Social y, en cuanto tal, está directamente ligada al desenvolvimiento de la acción prestacional del sistema. En este sentido, la obligación de comunicación de los accidentes de trabajo que corresponde a las entidades gestoras y colaboradoras, constituye asimismo un aspecto que se inserta en el ámbito de las funciones de ejecución de la legislación del Estado en materia de Seguridad Social, y así se pone de relieve en la ya citada Ley de infracciones y sanciones en el orden social, en cuyos arts. 27.3 y 28.4 se prevé como infracción de las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, no remitir al organismo competente, dentro del plazo y debidamente cumplimentados, los partes de accidente de trabajo.
c) Finalmente, la comunicación de los accidentes de trabajo cumple el objetivo de permitir un adecuado conocimiento de datos de siniestralidad laboral a efectos estadísticos, por lo que también resultarían concernidas las competencias estatales y autonómicas en materia de estadística.
5. En materia laboral, el reparto competencial viene dado por lo dispuesto en el ya citado art. 149.1.7 CE y por el art. 170.1 EAC. el primero de estos preceptos atribuye al Estado competencia exclusiva sobre legislación laboral “sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas” y el segundo reconoce a la Generalitat “la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales” que incluye, entre otros aspectos, “la prevención de riesgos laborales y la seguridad y salud en el trabajo” [párrafo g)], “la potestad sancionadora de las infracciones del orden social en el ámbito de sus competencias” [párrafo h)], así como “la competencia ejecutiva sobre la función pública inspectora, en todo lo previsto en este artículo” (apartado 2). Como hemos señalado reiteradamente, la expresión “legislación” que define la competencia exclusiva del Estado ha de ser entendida en sentido material, sea cual fuere el rango formal de las normas (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2), y comprendiendo, por tanto, no sólo las leyes, sino también los reglamentos” (SSTC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11; 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4; y 111/2012, de 24 de mayo, FJ 7); y la competencia autonómica incluye la emanación de reglamentos internos de organización de los servicios necesarios (SSTC 249/1988, de 20 de diciembre, FJ 2; y 158/2004, de 21 de septiembre, FJ 5) y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución (STC 51/2006, FJ 4) y, en general, “el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales” (STC 194/1994, de 23 de junio, FJ 3), así como el ejercicio de la potestad sancionadora en la materia (SSTC 87/1985, de 16 de julio, FFJJ 1 y 2; 195/1996, de 28 de noviembre, FFJJ 8 y 9; y 81/2005, de 6 de abril, FJ 11).
6. Examinado el alcance de los títulos competenciales afectados, resulta preciso analizar, de forma específica, lo que constituye el substratum de la presente controversia. La parte promotora del conflicto no discute la competencia que al Estado corresponde para establecer normativamente las condiciones o requisitos generales que ha de cumplir la comunicación de los accidentes laborales, ni para la determinación de los organismos o autoridades estatales que han de ser destinatarios de la misma; lo que se impugna, como ya se ha expuesto anteriormente, es, en concreto, la competencia relativa a la aprobación de los modelos o impresos en que ha de efectuarse la notificación de los accidentes; la Administración —estatal o autonómica— a quien han de ir inicialmente dirigidos; y el programa informático que constituye soporte de las transmisión electrónica de estos datos.
7. Tras estas consideraciones procede aplicar la antedicha delimitación competencial a las disposiciones que son objeto del presente conflicto positivo de competencias.
a) El art. 1 de la Orden TAS/2926/2002, mediante remisión al anexo de dicha orden, aprueba nuevos modelos oficiales correspondientes al parte de accidente de trabajo, a la relación de accidentes de trabajo ocurridos sin baja médica y a la relación de altas o fallecimientos de accidentados. A los efectos que después se exponen, interesa remarcar que, de acuerdo con el régimen establecido en la orden de 16 de diciembre de 1987, en el caso del parte de accidente de trabajo y de la relación de accidentes de trabajo ocurridos sin baja médica, el empresario (o, en su caso, el trabajador por cuenta propia o autónomo), debe remitirlos a la entidad gestora o colaboradora que, a su vez, los remite a la autoridad laboral (esto es, a la Comunidad Autónoma), que será, por su parte, la que deba enviarlos a la Inspección de Trabajo, a la Subdirección General de Estadísticas Sociales y Laborales del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y, en determinados supuestos (partes de accidentes de trabajo considerados graves, muy graves o mortales, y los relativos a trabajadores de empresas que tengan cubiertas las contingencias profesionales con el Instituto Social de la Marina o con las entidades colaboradoras), al Instituto Nacional de la Seguridad Social. En cambio, conforme a la citada orden de 1987 y el anexo de la Orden TAS/2926/2002, la relación de altas o fallecimientos de accidentados debe cumplimentarse mensualmente por la entidad gestora o colaboradora, la cual debe remitirlo con la misma periodicidad a la Subdirección General de Estadísticas Sociales y Laborales del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y a la autoridad laboral.
b) Los restantes preceptos de la orden no infringen las competencias de la Comunidad Autónoma. Así, respecto a lo establecido en la disposición final primera, la facultad reconocida al Subsecretario de Trabajo y Asuntos Sociales para dictar las normas de desarrollo de la orden, incluidas las necesarias para regular la utilización de la aplicación informática aprobada en la misma, resulta conforme al orden competencial en la medida en que dicha facultad de desarrollo quede referida a la remisión de información a la Administración estatal, en los términos arriba expresados. Por lo demás, no resulta contrario a las competencias autonómicas ni el art. 4 de la Orden TAS/2926/2002, ni la disposición adicional segunda referida al régimen competencial de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, ni evidentemente la disposición final segunda de la orden referida a la fecha de su entrada en vigor.
c) En lo que respecta a la resolución de 26 de noviembre de 2002, y en conexión con lo que ya ha quedado expuesto en relación con la orden impugnada, ha de afirmarse que vulneran las competencias autonómicas de ejecución todas las referencias que efectúa a empresas y a entidades gestoras y colaboradoras de la Seguridad Social como usuarios del sistema Delt@, resultando admisible la regulación y la consideración de usuarios sólo en cuanto a las Administraciones públicas competentes y a las entidades gestoras o colaboradoras para la remisión de la relación de altas o fallecimientos de accidentados a la Administración estatal.
1º Declarar que el art. 1 y el anexo de la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales TAS/2926/2002, de 19 de noviembre, vulneran las competencias de la Generalitat de Cataluña en lo que se refiere al parte de accidente de trabajo, a la relación de accidentes de trabajo ocurridos sin baja médica, y a la relación de altas o fallecimientos de accidentados que las entidades gestoras o colaboradoras deban remitir a la Administración autonómica.
2º Declarar que los arts. 2 y 3, y la disposición adicional primera de la misma orden vulneran las competencias de la Generalitat de Cataluña en lo que se refiere a la cumplimentación y transmisión por los sujetos obligados del parte de accidente de trabajo y de la relación de accidentes de trabajo ocurridos sin baja médica; y en cuanto a la relación de altas o fallecimientos de accidentados que las entidades gestoras o colaboradoras deban remitir a la administración autonómica, todo ello en los términos del fundamento jurídico 7.
3º Declarar que vulnera las competencias de la Generalitat de Cataluña la regulación que se contiene en la resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de 26 de noviembre de 2002, en lo que afecta a empresas y entidades gestoras y colaboradoras de la Seguridad Social, salvo, en lo que se refiere a estas últimas, para la remisión al órgano competente de la Administración del Estado de la relación de altas o fallecimientos de accidentados, en los términos del fundamento jurídico 7.
4º Desestimar el conflicto en todo lo demás.
Planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, en relación con la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales TAS/2926/2002, de 19 de noviembre, por la que se establecen nuevos modelos para la notificación de los accidentes de trabajo y se posibilita su transmisión por procedimiento electrónico, y con la resolución de la Subsecretaría de dicho Ministerio de 26 de noviembre de 2002, que regula la utilización del sistema de declaración electrónica de accidentes de trabajo (Delt@) que posibilita la transmisión por procedimiento electrónico de los nuevos modelos para la notificación de accidentes de trabajo.
Se enjuicia la Orden ministerial que aprueba los modelos para la notificación de partes de accidentes de trabajo y establece la posibilidad de su transmisión por medio del programa informático Delt@. También la Resolución de 26 de noviembre de 2002, que regula las condiciones de dicha aplicación electrónica.
Se estima parcialmente el conflicto. Afirma la Sentencia que la notificación de los accidentes laborales constituye una actividad de naturaleza instrumental que se inserta en el ámbito de las competencias de ejecución, que en la materia corresponden a Cataluña. La competencia en materia de estadística tiene un carácter instrumental y complementario. Compete al Estado la determinación del procedimiento electrónico común para que las diferentes Administraciones autonómicas transmitan la información recibida de las empresas o de las entidades gestoras o colaboradoras a los órganos estatales competentes, ya que ello forma parte de la competencia estatal de coordinación general. No obstante, la orden enjuiciada excede la competencia estatal al imponer con carácter cerrado los modelos de impresos o la aplicación informática que haya de ser utilizada por los obligados de comunicar los accidentes de trabajo a la autoridad laboral autonómica. De igual forma, vulnera las competencias de ejecución la obligación de remitir la información directamente a los órganos centrales del Estado.
Excede de la competencia estatal la imposición con carácter cerrado de los modelos que deben ser utilizados por los obligados a notificar a la autoridad laboral los accidentes de trabajo, así como el establecimiento de la obligación de remisión directa a los órganos centrales del Estado de las informaciones y documentos relativos a dicha notificación [FJ 6].
Las competencias del Estado en materia de legislación laboral y de legislación básica de la Seguridad Social, habilitan a éste para regular la obligación de comunicación a los órganos estatales de cuanta información precisen sobre accidentes de trabajo y determinar los órganos estatales destinatarios de dicha información, establecer los requisitos para garantizar la homogeneidad del contenido de los modelos de documentos en que dicha información haya de suministrarse y regular el procedimiento electrónico común que permita la agregación y utilización de la información proveniente de las diferentes Administraciones, ya que ello forma parte de la competencia estatal de coordinación general [FJ 6].
La necesidad de armonizar los datos relativos los accidentes de trabajo, de conformidad con la normativa europea, no puede servir para que el Estado se reserve la facultad de establecer los modelos de impresos, ya que no cabe olvidar que los criterios constitucionales de reparto competencial no resultan alterados ni por el ingreso de España en la Comunidad Europea ni por la promulgación de normas comunitarias (STC 1/2012) [FJ 6].
La recepción de la comunicación de los accidentes de trabajo y su tramitación constituye, de forma inequívoca, una actividad que se inserta en el ámbito de ejecución, que es competencia de las Comunidades Autónomas, pues ha de calificarse de simple ejecución la función consistente en la recepción y registro de datos (STC 67/1996) [FJ 6].
En materia de legislación laboral, a la que pertenece el subsector de seguridad e higiene y salud en el trabajo, la competencia normativa del Estado es completa, siendo susceptible de ejercerse a través de las potestades legislativa y reglamentaria, de modo que ningún espacio de regulación externa les resta a las Comunidades Autónomas, la cuales únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal (SSTC 360/1993, 195/1996) [FJ 5].
La actividad de comunicación de los accidentes de trabajo se inserta en el ámbito de las competencias autonómicas de ejecución, pues correspondiendo al Estado el control de la caja única de la Seguridad Social, ese control, cuando recae sobre actividades instrumentales –altas y bajas–, comporta solo una facultad de supervisión, siendo la ejecución, en relación con el cumplimiento de los deberes no inmediatamente económicos, competencia de la Comunidad Autónoma (STC 195/1996) [FJ 5].
El Estado tiene atribuida, ex art. 149.1.31 CE, la competencia exclusiva sobre la estadística para fines estatales, lo que le habilita para instrumentarla directamente, y la Generalidad, ex art. 135 EAC, la competencia exclusiva sobre estadística de interés de la propia comunidad, así como participación y colaboración en la elaboración de estadísticas de alcance general, participación que habrá de establecerse y regularse por el Estado (STC 31/2010) [FJ 5].
La notificación de los accidentes laborales constituye una actividad de naturaleza instrumental que se inserta en el ámbito de las competencias de ejecución que, en materia laboral y en determinados aspectos en materia de Seguridad Social, corresponden a Cataluña [FJ 5].
La comunicación de los accidentes laborales coadyuva al ejercicio de competencias estatales y autonómicas que se enmarcan en los ámbitos materiales de Seguridad Social, laboral y estadística [FJ 4].
La comunicación de los accidentes de trabajo puede encuadrarse en el ámbito laboral, formando parte del subsector relativo a la seguridad en el trabajo, ya que sirve de forma inmediata a la prevención de riesgos laborales, adopción de medidas de seguridad, y a la inspección y control de su observancia [FJ 4].
En relación a la Seguridad Social, la comunicación de los accidentes de trabajo sirve a efectos de constatar la producción del hecho causante de una de las contingencias objeto de aseguramiento por el sistema de Seguridad Social [FJ 4].
La comunicación de los accidentes de trabajo cumple el objetivo de permitir un adecuado conocimiento de datos de siniestralidad laboral a efectos estadísticos [FJ 4].
Doctrina sobre el ius superveniens, conforme a la cual el control de las normas que incurren en un posible exceso competencial debe hacerse de acuerdo a las normas del bloque de la constitucionalidad vigentes al momento de dictar Sentencia (STC 1/2011) [FJ 2].
Artículo 3 (delimita)
Disposición adicional primera (delimita)
Anexo (delimita)
Artículo 149.1.7, ff. 1, 4 a 6
Artículo 149.1.31, f. 5
Artículo 149.13, f. 6
Artículo 17.2 a), f. 1
Artículo 170.1, f. 5
Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 16 de diciembre de 1987. Modelos para la notificación de accidentes de trabajo y se dan instrucciones para su cumplimentación y tramitación
Directiva 1989/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989. Aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo
Artículo 165 a), f. 5
Artículo 165 d), f. 5
Artículo 165 f), f. 5
Artículo 170.1 g), f. 5
Artículo 170.1 h), f. 5
Artículo 170.2, f. 5
Administración electrónicaAdministración electrónica, f. 6
Competencias autonómicas de ejecuciónCompetencias autonómicas de ejecución, ff. 4 a 7
Competencias de las Comunidades AutónomasCompetencias de las Comunidades Autónomas, ff. 4 a 7
Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 4, 5, 6
Competencias en materia de legislación laboralCompetencias en materia de legislación laboral, ff. 4 a 7
Competencias en materia de Seguridad SocialCompetencias en materia de Seguridad Social, ff. 4, 5, 6, 7
Accidentes de trabajoAccidentes de trabajo, f. 5
Armonización de la legislación nacional con el Derecho de la Unión EuropeaArmonización de la legislación nacional con el Derecho de la Unión Europea, ff. 3, 6
Comunicaciones electrónicasComunicaciones electrónicas, ff. 3, 6
Legislación laboralLegislación laboral, ff. 4, 5, 6, 7