Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2002-10128-34357-de-octubre-24-de-2016?documento=jurcol&contexto=jurcol_8ffaab93b51c4253b4daedc2a8e456d9&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-13 23:25:53
Document Index: 263583690

Matched Legal Cases: ['artículo 136', 'artículo 62', 'artículo 305', 'artículo 90', 'artículo 241', 'artículo 38', 'artículo 150', 'artículo 38', 'artículo 36', 'artículo 131', 'artículo 92', 'artículo 27', 'Artículo 11', 'artículo 20', 'artículo 33', 'artículo 33', 'artículo 20', 'artículo 73', 'artículo 146', 'artículo 141', 'artículo 145', 'artículo 20', 'artículo 40', 'artículo 308', 'artículo 62', 'artículo 144', 'Artículo 38', 'artículo 199', 'Artículo 150', 'artículo 36', 'artículo 131', 'artículo 277', 'artículo 20', 'Artículo 40', 'Artículo 146', 'Artículo 138', 'Artículo 141', 'artículo 144', 'Artículo 145', 'artículo 20', 'artículo 19']

﻿ SENTENCIA 2002-10128/34357 DE OCTUBRE 24 DE 2016
SENTENCIA 2002-10128 DE 24 DE OCTUBRE DE 2016
CONTENIDO:NO EXISTE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LA PUBLICACIÓN DE UN BOLETÍN DE PRENSA EN EL QUE APARECÍAN LOS NOMBRES DE UNOS CIVILES QUE ESTABAN SIENDO PROCESADOS DISCIPLINARIAMENTE. SE PRECISA POR PARTE DE LA SALA QUE LA FALTA DE NOTIFICACIÓN DEL PLIEGO DE CARGOS NO CONDICIONA, POR SI MISMA, UNA IMPOSIBILIDAD PARA LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN EN EL EJERCICIO DE LAS FACULTADES CONFERIDAS POR LA LEY, PARA QUE DICHA ENTIDAD PUEDA PUBLICAR LAS DECISIONES TOMADAS AL INTERIOR DE UN PROCESO DISCIPLINARIO, CLARO ESTÁ, SIEMPRE Y CUANDO SE RESPETEN LOS LINEAMIENTOS ESTABLECIDOS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL EN LO QUE HACE A LAS RESERVA CONDICIONADA DEL PROCESO DISCIPLINARIO, MÁXIME SI SE TIENE EN CUENTA QUE TAL ACTUACIÓN NO PUEDE INCIDIR O CONDICIONAR LA CONFIGURACIÓN DEL SUPUESTO DAÑO. ES POR ELLO QUE SE CONCLUYE SE CONSTITUYE EN UNA CARGA JURÍDICA PARA TODO INVESTIGADO LA OBLIGACIÓN DE SOPORTAR DEBIDO A SU CONDICIÓN DE FUNCIONARIO PÚBLICO.
TEMAS ESPECÍFICOS:PROCESO DISCIPLINARIO, PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, DERECHO AL BUEN NOMBRE, FACULTADES DE LA PROCURADURÍA DE LA DEFENSA DEL TRABAJO, COMPETENCIA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, VIOLACIÓN DEL DERECHO AL BUEN NOMBRE
Sentencia 2002-10128 de octubre 24 de 2016
Rad.: 250002326000200210128 01 (34.357)
Actor: Alfonso Martínez Páez y otros
Tema: Estudio constitucional sobre los derechos al buen nombre, honra, libertad de expresión e información / La declaratoria de responsabilidad del Estado por difusión de información requiere que el juez deba examinar si se encuentra probado que (i) la información fue inexacta o errónea o que se trató de expresiones injuriosas u ofensivas, (ii) la conducta de la parte demandada no dio lugar a la publicación de tal información, (iii) que con esa situación se generó un perjuicio cierto y (iv) que se distorsionó el concepto público que se tenía sobre el individuo directamente afectado / Características del daño – Inexistencia del daño antijurídico / se confirma fallo de primera instancia.
La Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuestos por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 9 de mayo de 2007 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en proceso con vocación de doble instancia ante esta Corporación, dado que la demanda se presentó el 11 de enero de 2002(21) y la pretensión mayor se estimó en $ 582´163.245, por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, mientras que el monto exigido en ese año para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia era de 500 SMMLV ($ 154´500.000)(22).
Al tenor de lo previsto por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo contenido en el Decreto Ley 01 de 1984(23), la acción de reparación directa deberá instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión, operación administrativa u ocupación permanente o temporal de inmueble por causa de trabajos públicos.
En el sub examine la responsabilidad administrativa que se impetra en la demanda se originó, supuestamente, en los daños que se alegaron sufridos por los demandantes con ocasión de la publicación, por parte de la Procuraduría General de la Nación, del boletín de prensa Nº 837 del 9 de diciembre de 1999, por lo que el término para ejercitar el derecho de acción, en principio, feneció el 10 de diciembre de 2001; no obstante lo anterior, se tiene constancia en el plenario que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca “suspendió los términos por cambio de sede”(24) entre 3 y el 19 de diciembre de 2001.
Así, entonces, por disposición del artículo 62 del Código de Régimen Municipal y Político(25) el plazo máximo para interponer la demanda correspondería al día hábil siguiente a la suspensión decretada por el tribunal a quo, esto es, el 20 de diciembre de 2001; sin embargo, entre esa fecha y el 10 de enero de 2002, hubo vacancia judicial, situación por la que forzoso viene a ser que el 11 de enero de 2002 fuera el plazo máximo ejercitar el derecho de acción y comoquiera que la demanda se interpuso ese mismo día(26), resulta evidente que la acción se encuentra dentro del término previsto por la ley.
3. Consideración previa: el valor probatorio de las copias simples.
Previo a resolver de fondo el asunto de la referencia, resulta necesario precisar el valor probatorio de algunos de los documentos que, de un lado, fueron allegados al plenario junto con la demanda y, de otro, fueron arrimados al proceso por solicitud probatoria de segunda instancia que hiciere la parte demandante(27) y a la que el despacho accedió por considerarla procedente(28), todos referidos al proceso disciplinario que se adelantó en contra del señor Alfonso Martínez Páez.
Así, pues, debe precisarse que las copias simples de las pruebas que componen el acervo del proceso disciplinario, en especial las diligencias adelantadas por la demandada, pueden ser valoradas toda vez que los medios probatorios obrantes fueron practicados con audiencia de la demandada(29), y solicitados como prueba por la parte demandante(30) y, si bien en el sub lite dicha petición no fue coadyuvada por la demandada, los documentos aportados obraron durante el proceso y no fueron tachados ni objetados por la contraparte, surtiéndose así el principio de contradicción(31).
En ese entendido y a la luz del criterio unificado de la Sección Tercera(32), en aplicación de los principios de lealtad procesal y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, resulta claro que la prueba documental aportada en copia simple que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad, tiene plena eficacia demostrativa y, por tal razón, será tenida en cuenta para resolver el caso puesto a consideración de la Sala.
4. La causa petendi.
Ahora bien, se recuerda, que la parte actora pretende que se declare a la demandada patrimonialmente responsable de todos los perjuicios de orden moral y material que le fueron irrogados como consecuencia de la publicación del boletín de prensa Nº 837 del 9 de diciembre de 1999(33), pues, afirmó, que en éste: i) se dio a conocer a la comunidad de información que no correspondía a la realidad del proceso disciplinario iniciado en contra del señor Alfonso Martínez Páez, ii) el que, además, fue publicado sin que existiera pliego de cargos en contra antes mencionado y iii) cuando el proceso disciplinario estaba sometido a reserva, circunstancias particulares que repercutieron en el entorno económico, profesional y emocional del demandante.
En efecto, como queda visto, la causa petendi invocada en la demanda no estuvo encaminada a reprochar el trámite del proceso disciplinario iniciado en contra del señor Alfonso Martínez Páez, sino, en cambio, fue dirigida exclusivamente a solicitar la reparación de los supuestos daños ocasionados con la publicación del boletín de prensa Nº 837, aspecto esencial que fue invocado de manera autónoma por la parte demandante como fundamento de sus pretensiones y sobre el cual el juez de instancia deberá ceñirse para efectos de proferir una sentencia que en derecho corresponda. Al respecto, en Sentencia T-162 de 1998, la Corte Constitucional precisó lo siguiente(34):
“Conforme a la jurisprudencia y la doctrina nacionales, el objeto de un proceso se encuentra definido tanto por las declaraciones que, en concreto, se solicitan de la administración de justicia (petitum), como por el pronunciamiento específico del órgano judicial en la parte resolutiva de la respectiva sentencia con respecto al petitum. En relación con la causa petendi o causa de pedir, las mismas fuentes señalan que ésta hace referencia a las razones que sustentan las peticiones del demandante ante el juez. Es así como la causa petendi contiene, por una parte, un componente fáctico constituido por una serie de hechos concretos y, de otro lado, un componente jurídico, constituido no sólo por las normas jurídicas a las cuales se deben adecuar los hechos planteados sino, también, por el específico proceso argumentativo que sustenta la anotada adecuación. En suma, es posible afirmar que la causa petendi es aquel grupo de hechos jurídicamente calificados de los cuales se busca extraer una concreta consecuencia jurídica” (Se destaca).
En consonancia con lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en considerar que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en las actuaciones que conoce carece por completo de facultades para variar la causa petendi que se narra en la demanda, es decir, que en procesos de esta naturaleza la sentencia está irremediablemente abocada a resolver sobre si hay o no lugar a declarar la responsabilidad de la administración con base en a los antecedentes fácticos descritos en la demanda y a los medios de convicción regular y oportunamente agregados al plenario.
Es así como cualquier variación o modificación del marco fáctico implicaría un desconocimiento flagrante del principio relativo al debido proceso, ya que, por una parte, sorprendería a la entidad pública demandada cuya defensa y medios exceptivos estarían enfocados a rebatir los hechos presentados en la demanda y, por otra parte, en atención a que ésta jamás tendría opción de ejercer en ese caso el legítimo derecho de controvertir y de aportar pruebas tendientes a rebatir los elementos de juicio eventual base de la declaración de responsabilidad y consecuencial condena al pago de los perjuicios, por lo que el juez debe resolver sobre las pretensiones de la demanda, sus fundamentos fácticos y jurídicos con base en la prueba regular y oportunamente aportada al proceso como lo dispone el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil.
A la luz de los anteriores argumentos cabe tener en cuenta que la jurisprudencia(35) ha precisado, también, que persisten algunos requisitos indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es que la acción contencioso administrativa se ejerza con sujeción a los requisitos que prevé la ley para su procedencia(36), sin perjuicio de que, como lo explica la doctrina, el juez cumpla con la obligación “de declarar la razón por la cual no puede proveer”(37).
5. Los hechos probados
Ahora bien, para efectos de resolver el caso concreto debe establecerse, en primer término, si se produjeron los daños alegados en la demanda, para, luego, entrar a definir si éstos resultan antijurídicos y si le son imputables a la parte demandada.
Por lo anterior, conviene precisar que, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución Política, esta corporación ha sostenido que aunque el ordenamiento jurídico no contiene una disposición que consagre una definición de daño antijurídico, éste se refiere a “la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar, que no está justificado por la ley o el derecho”(38), de ahí que para que proceda declarar la responsabilidad del Estado con base en un título jurídico subjetivo u objetivo de imputación, se ha de probar la existencia de (i) el daño, el cual debe ser cierto y determinado o determinable, (ii) la conducta u omisión que generó el daño, atribuible a una autoridad pública y (iii) “cuando hubiere lugar a ella, una relación o nexo de causalidad [entre los dos primeros elementos], vale decir, que el daño se produzca como consecuencia directa de la acción o la omisión atribuible a la entidad accionada”(39).
Bajo ese orden de ideas, a partir del análisis del material probatorio aportado al proceso se tiene acreditado, básicamente, que Ecopetrol, en oficio de 9 de abril de 1997, le puso de presente a la Procuraduría General de la Nación que en un proceso ordinario de mayor cuantía y responsabilidad contractual, instaurado en su contra por la sociedad TECNIALIMENTOS LTDA., el Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá, mediante sentencia de 8 de agosto de 1996, lo condenó al pago de $ 3´237.189.033, fallo adverso que aconteció gracias a que el Dr. Alfonso Martínez Páez no objetó un dictamen pericial allegado a ese proceso(40).
En efecto, en la providencia de 8 de agosto de 1996(41), el Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá, después de realizar la valoración de los medios de prueba obrantes en ese proceso, consideró procedente imponer una condena en contra de Ecopetrol y, para efectos de establecer el monto indemnizatorio de aquella, manifestó que:
“… al estar comprobada la responsabilidad civil contractual de Ecopetrol derivada del contrato de suministro Nº DIJ-(P)-177-91, habrá de condenarse a la demandada a pagarle a la actora la suma que por concepto de lucro cesante y daño emergente avaluaron los expertos peritos designados en este proceso, en la suma de $ 3.237.189.033 (fl. 320 cdno. 5.), experticia que no fuera objetada por las partes, y que el Despacho acoge teniendo en cuenta que el mismo cumple las exigencias del artículo 241 del Código de Procedimiento Civil, y cuyo fundamento se complementa con el dictamen pericial que rindieran los expertos contables, el cual tampoco fuera objetado por las partes y que del mismo modo reúne las condiciones previstas en la norma procesal antes citada” (Se destaca).
Así, pues, frente al proceso disciplinario iniciado en contra del hoy actor, se tiene por probado que el 22 de septiembre de 1997(42), la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá ordenó adelantar la etapa indagatoria preliminar por los hechos narrados en el oficio suscrito por Ecopetrol -referido previamente-, proceso en el que mediante proveído del 28 de mayo de 1998 se dio apertura formal de la “averiguación disciplinaria” y se ordenó la práctica de pruebas(43), al estimar que la actuación del señor Alfonso Martínez Páez constituyó una falta disciplinaria a la luz del artículo 38 de la Ley 200 de 1995(44) “la cual pod[ía] calificarse en principio como GRAVE, por cuanto son (sic) el incumplimiento de los deberes legales y a la debida diligencia profesional y a la ética administrativa”(45).
Posteriormente, únicamente el señor Hernando Chaves Roa –sindicado en el proceso disciplinario junto con el señor Alfonso Martínez Páez- solicitó la práctica de algunos medios de prueba, a los que la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá accedió a través de proveído de 28 de agosto de 1998(46), al estimarlos conducentes a la luz de los artículos 80 y 119 de la Ley 200 de 1995(47).
Aunado a lo anterior, está plenamente demostrado que mediante proveído de 10 de noviembre de 1999(48), la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá evaluó el mérito de la investigación disciplinaria de conformidad con las pruebas allegadas a dicho expediente, para concluir que se cumplían los presupuestos establecidos en el artículo 150 de la Ley 200 de 1995(49), por lo que consideró procedente formular cargos en contra del señor Alfonso Martínez Páez. Como sustento de la providencia se dijo en esa ocasión que (se transcribe de forma literal):
“En su condición de servidor público y apoderado judicial con poder especial para representar a la EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS dentro del proceso ordinario de mayor cuantía instaurado por la SOCIEDAD DE SERVICIOS TÉCNICOS DE ALIMENTACIÓN MASIVA con ocasión del contrato de suministro Nº DIJ-(P)-177-91, el cual terminó unilateralmente ‘ECOPETROL’, debido a la insolvencia económica de los contratistas para atender el objeto contractual, incumplió sus deberes, obligaciones y facultades amplias y suficientes otorgadas por la Empresa, al no objetar el dictamen pericial, decretado por el Juzgado 30 Civil del Circuito de Santafé de Bogotá a petición suya y cancelados por ECOPETROL, los honorarios de los peritos quienes elaboraron el experticio con fundamento en la información suministrada por los demandantes y usted permitió que se declara en firme dicho dictamen, sin que la Empresa ejercitara en esa oportunidad los medios eficaces idóneos y necesarios que legalmente podía esgrimir en ese momento, conducta irregular que culminó en la prosperidad de las pretensiones de los demandantes…
Las conductas descritas son constitutivas de falta disciplinaria y por lo tanto, dan lugar a la acción e imposición de las sanciones correspondientes al tenor de lo consagrado en el artículo 38 de la Ley 200 de 1995, por el incumplimiento de sus deberes, incursión de las prohibiciones y desconocimiento de las disposiciones legales y reglamentarias y porque el grado de participación en la comisión de las faltas fue directo y voluntario, porque a sabiendas que estaba incurso un proceso ordinario de mayor cuantía, en contra de la Empresa que les había otorgado los poderes Generales y Especiales con facultades expresas no acudieron al Despacho Judicial para el cabal cumplimiento de la etapa probatoria…” (Se destaca).
Además, en lo que hace a los hechos por los que pretende la parte actora sea indemnizada, se tiene acreditado que el 9 de diciembre de 1999, la Procuraduría General de la Nación publicó el boletín de prensa Nº 837, el que se tituló: “PLIEGO DE CARGOS A DOS FUNCIONARIOS DE ECOPETROL” y se informó a la comunidad lo siguiente:
“Ecopetrol podría pagar más de 3.200 millones por cesación de contrato.
Santafé de Bogotá, Diciembre 9/99. – La procuraduría formuló pliego de cargos a Hernando Chaves Roa y a Alfonso Martínez Páez, servidores públicos y apoderados de la Empresa Colombiana de Petróleos, ECOPETROL.
POSIBLES HECHOS:
La Empresa Colombiana de Petróleos, ECOPETROL, contrató un suministro con una sociedad de alimentos sin el lleno de los requisitos exigidos por la ley, y que fue terminado unilateralmente por la Empresa Colombiana de Petróleos, debido a insolvencia económica del contratista.
La firma ECOPETROL, extiende poder a los mencionados servidores públicos, para que atiendan la demanda y de esta manera evitar que se dilapidara el patrimonio de la empresa.
Para la Procuraduría, los funcionarios de ECOPETROL, presuntamente incumplieron sus deberes, obligaciones y facultades amplias conferidas por la empresa, al omitir asistir a la segunda convocatoria, programada con tres meses de anticipación, conocedores de que se trataba de la última oportunidad en esa instancia para absolver el interrogatorio de parte.
Así mismo, los funcionarios de ECOPETROL, no actuaron de manera diligente y con responsabilidad al no defender el patrimonio de la empresa en el desarrollo de su misión empresarial cuyo patrimonio es de todos los colombianos, frente a la demanda presentada por la empresa afectada, por más de $ 3.200 millones de pesos.
Finalmente par la Procuraduría, las faltas cometidas por los mencionados funcionarios, fueron directas y voluntarias, al no acudir al Despacho Judicial dentro del proceso ordinario de mayor cuantía, lo cual le determinó civil y contractualmente a ECOPETROL, a pagar una suma considerable en detrimento de su patrimonio.
Sin embargo, la decisión del pago de esta cuantía por parte de ECOPETROL, se encuentra en espera del fallo de segunda instancia, por parte del Tribunal Superior de Bogotá” (50) (Se destaca).
Así mismo, en petición que hicieren los señores Hernando Chaves Roa y Alfonso Martínez Páez(51) al Director de la Agencia Colombiana de Noticias (Colprensa), se solicitó se les informara a cuales periódicos regionales se les suministró la noticia antes transcrita, a lo que dicha entidad, mediante escrito de 19 de enero de 2000(52), respondió:
“Respecto a su solicitud de la fecha, le estoy remitiendo copia de la información transmitida por la Agencia Colombiana de Noticias Colprensa el 9 de diciembre de 1999, con respecto a la decisión adoptada por la Procuraduría General de la Nación en su caso.
Dicha información fue transmitida a los siguientes periódicos:
El Colombiano, de Medellín.
El Heraldo, de Barranquilla.
Vanguardia Liberal, de Bucaramanga.
La Patria, de Manizales.
El Universal, de Cartagena.
La Tarde, de Pereira.
El Liberal, de Popayán.
La República, de Santafé de Bogotá.
Diario del Sur, de Pasto.
La Opinión, de Cúcuta.
El Nuevo Día, de Ibagué.
Diario del Huila, de Neiva”.
En efecto, obran copias simples de los periódicos El País, La Tarde, El Liberal, La República, El Colombiano, El Nuevo Día, todos de fecha 10 de diciembre de 1999, en los cuales se registró y divulgó la apertura de cargos realizada por la Procuraduría General de la Nación a los señores Alfonso Martínez Páez y Hernando Chaves Roa Beltrán, en los cuales, básicamente, se reprodujo el contenido del comunicado de prensa nro. 837 de 9 de diciembre de 1999 anteriormente transcrito(53).
También se encuentra probado en el plenario que, a través de providencia de 17 de agosto de 2000(54), la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, al resolver el procedimiento disciplinario en primera instancia, decidió “declarar la prescripción de la acción disciplinaria” en favor del señor Alfonso Martínez Páez; no obstante lo cual, el referido investigado en memorial de 22 de septiembre de 2000(55) manifestó al ente investigador su intención de “renunciar a la prescripción de la acción disciplinaria”, petición que fue aceptada el 11 de diciembre de 2000(56) al estimarse procedente a la luz del artículo 36 de la Ley 200 de 1995(57).
Posteriormente, la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, en providencia de 6 de agosto de 2001(58) declaró la nulidad del proceso disciplinario desde “el auto de cargos de fecha 10 de noviembre de 1999” por considerar que se configuraron los presupuestos contenidos en los numerales 2° y 3° del artículo 131 de la Ley 200 de 1995(59); para tal efecto aseguró que:
“Es claro entonces, que las faltas motivo de las presente investigación, tuvieron ocurrencia con anterioridad a la expedición y vigencia de la Ley 200 de 1995, por lo tanto la reglamentación que enmarcan las conductas cometidas por los funcionarios implicados, no era la vigente para la época de la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Treinta Civil del Circuito, de fecha 08 de agosto de 1996, esto es, la normatividad contenida en el Código Disciplinario Único, sino se debían fundamentar en la reglamentación vigente para el día en que se omitió cumplir con los deberes de apoderados judiciales, como era —el reglamento interno de trabajo y la convención colectiva de trabajo y las estipulaciones consagradas en los contratos de trabajo—, dado que se trataba de ‘trabajadores oficiales’ vinculados a ‘Ecopetrol’ mediante contratos a término indefinido.
Igualmente, cabe resaltar que el Auto de Cargos formulado a los acusados, no se analizó de manera independiente el aspecto subjetivo de la conducta atribuida para cada uno, vale decir, el grado de culpabilidad en la comisión de los hechos cuestionados, tal como lo prevé el numeral 7° del artículo 92 de la Ley 200 de 1995, en concordancia con el 27 ibídem y a lo de señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia 892 del 10 de Noviembre de 1999, con ponencia del Magistrado ALFREDO BELTRÁN SIERRA, según la cual:: ‘… En efecto el artículo 27 de la Ley 200 de 1995, al establecer los criterios para determinar la gravedad de la falta, establece entre otros, el grado de culpabilidad, lo que conduce a que necesariamente, al realizar la calificación de la falta, se evalúe el tipo subjetivo, esto es, si se cometió o no dolo o culpa”.
Igualmente se encuentra acreditado en el plenario que, en providencia del 30 de enero de 2002(60), la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá ordenó el archivo definitivo de la investigación disciplinaria iniciada en contra del señor Alfonso Martínez Páez, al estimar que operó el fenómeno de la cosa juzgada, por cuanto consideró que el Consejo Seccional de la Judicatura investigó y decidió, por los mismos hechos, la conducta desplegada por el señor Alfonso Martínez Páez. Como fundamento de su decisión el ente investigador manifestó lo siguientes (se transcribe tal y como aparece en la providencia):
“se concluye que en el Consejo Seccional de la Judicatura se investigó al doctor Martínez, en su calidad de apoderado judicial dentro del proceso aludido y en esta Procuraduría… pero es incuestionable que son las mismas irregularidades investigadas en la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura con radicación número 20366, dentro de la cual, se profirió la providencia en comento, la cual quedó ejecutoriada en Mayo 12 de 2000, elementos característicos de la cosa juzgada.
El Artículo 11 de la Ley 200 de 1995, dispone: ‘COSA JUZGADA. Nadie podrá ser investigado más de una vez por una misma acción u omisión constitutiva de falta disciplinaria, aun cuando a ésta se le dé una nominación diferente’.
De la norma transcrita, se deduce que el efecto de la cosa juzgada, es la prohibición del nuevo juzgamiento por los mismos hechos, principio conocido como ‘non bis in ídem’ y en este sentido, la prohibición opera siempre y cuando se hubiese concluido definitivamente el proceso disciplinario mediante sentencia o archivo definitivo, como sucede en el presente caso…”.
En efecto, mediante sentencia de 8 de marzo de 2000(61), el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, resolvió la queja interpuesta por Ecopetrol, en relación con el proceso judicial del que fuera apoderado el señor Alfonso Martínez Páez y en el que resultó condenada, para inhibirse al concluir que no existía mérito para “llamar[lo] a juicio disciplinario”, pues aseguró que:
“Al respecto la Sala advierte que dentro de nuestro ordenamiento jurídico, particularmente en materia civil no existe la obligación respecto de los profesionales del derecho relativa a que los dictámenes periciales necesariamente deban ser objetados. Luego si bien es cierto no se discute que dicha actuación podría redundar en beneficios para la parte representada, no lo es menos que también es aleatoria pues pueda o no concluir con éxito….”.
Finalmente, se tiene plenamente acreditado que el señor Alfonso Martínez Páez suscribió un contrato de trabajo a término indefinido con Ecopetrol, con el fin de que se desempeñara en un cargo de dirección, confianza y manejo denominado “profesional grado 18”(62).
Ahora bien, valorado en conjunto el material probatorio que antecede, ha de decirse que se encuentra suficientemente acreditado en el presente caso que el señor Alfonso Martínez Páez, en su calidad de trabajador oficial, fue investigado disciplinariamente por denuncia que hiciere Ecopetrol con ocasión de la condena impuesta a ésta última por el Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá, proceso que fue tramitado por la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá y en el que, después de haberse formulado cargos -10 de noviembre de 1999-, se publicó el boletín de prensa nro. 837 del 9 de diciembre de 1999, comunicado que tuvo amplia divulgación en varios medios de prensa nacionales.
Agréguese a lo anterior que, luego de que el ente investigador declarara la prescripción de la acción disciplinaria, el señor Alfonso Martínez Páez renunció a tal decisión, por lo que se continuó con el trámite del proceso hasta que esa misma entidad declaró la nulidad de todo lo actuado y, en consecuencia, declaró configurado el fenómeno de la cosa juzgada por considerar que la sentencia del 30 de enero de 2002 proferida por el Consejo Seccional de la Judicatura ya se había pronunciado por los mismos hechos.
Bajo los anteriores supuestos y comoquiera que la demanda se encuentra expresamente dirigida a que se declare la responsabilidad de la Procuraduría General de la Nación por la publicación del Boletín de prensa Nº 837 del 9 de diciembre de 1999, resulta necesario, para determinar si la entidad incurrió o no, en la conducta que se le reprocha, precisar (i) cuál es el alcance y contenido de los derechos fundamentales presuntamente conculcados, es decir, de los derechos al buen nombre y a la honra y (ii) cuándo se debe entender que tales bienes jurídicos han sido lesionados.
5.1. De los derechos al buen nombre, honra, libertad de expresión e información
De cara al análisis planteado, en Sentencia C-489 de 2002(63), la Corte Constitucional explicó que el buen nombre ha sido entendido por la jurisprudencia y por la doctrina como la reputación, o el concepto que de una persona tienen los demás y que se configura como derecho frente al detrimento que pueda sufrir como producto de expresiones ofensivas o injuriosas o informaciones falsas o tendenciosas; además, precisó que este derecho de la personalidad es uno de los más valiosos elementos del patrimonio moral y social como factor intrínseco de la dignidad humana que a cada persona debe ser reconocida tanto por el Estado, como por la sociedad, para lo que enfatizó que “el derecho al buen nombre, como expresión de la reputación o la fama que tiene una persona, se lesiona por las informaciones falsas o erróneas que se difundan sin fundamento y que distorsionan el concepto público que se tiene del individuo” (Se destaca).
En la misma oportunidad y respecto al derecho a la honra, la Corte señaló que su núcleo se contrae tanto a “la estimación que cada individuo hace de sí mismo, como, desde una perspectiva externa, al reconocimiento que los demás hacen de la dignidad de cada persona”, de manera que para que pueda tenerse como vulnerado, “esos dos factores debe apreciarse de manera conjunta”.
Además, sobre los derechos en comento, en Sentencia C-417 de 2009(64) , la Corte Constitucional concluyó:
“El buen nombre es ante todo un concepto que se tiene de alguien es algo que se adquiere y para su adquisición, además del reconocimiento normativo en la Constitución, es necesario el mérito, esto es, la conducta irreprochable de quien aspira a ser su titular, lo que implica que quien lo desee defender deberá haber mantenido un adecuado comportamiento que además debe ser debidamente apreciado por la colectividad. Es el comportamiento (reflejado en los hechos, conductas, actitudes de la persona) que, una vez hecho público (manifestado, conocido por terceros) y evaluado por la colectividad (convertido en imagen, fama, honorabilidad, crédito, etc.) habilita al sujeto, gracias a la existencia de la norma constitucional, para exigir su protección; en tanto que el derecho a la honra, aunque muy próximo al derecho al buen nombre, se han señalado como perfiles propios y diferenciales, que representa la estimación o deferencia con la que, en razón a su dignidad humana, cada persona debe ser tenida por los demás miembros de la colectividad que le conocen y le tratan. Es decir, un derecho íntimamente relacionado con las actuaciones de cada persona, pues de ellas depende la forma como transfiere su imagen y son ellas las que en últimas fundamentan un criterio objetivo respecto de la honorabilidad del comportamiento del ciudadano en la sociedad, y aunque son fundamentales y están llamados a ser amparados por el Estado y respetados por los particulares, no son absolutos, lo que se explica no sólo por su pertenencia a un sistema de derechos, bienes e intereses que de suyo anticipan la necesidad de disponer o de reconocer límites, sino también por su propia naturaleza, como derecho construido por el titular” (Se destaca).
En este sentido, es preciso anotar que el artículo 20 de la Constitución garantiza el derecho a la rectificación como uno de los mecanismos de protección a los derechos mencionados(65), pues procede cuando a través de un medio de comunicación se ha difundido una información que no corresponde a la verdad, o que presenta una visión parcializada o incompleta de los hechos, que afectó la imagen o reputación de una persona(66).
Al respecto, la jurisprudencia de la Sección Tercera ha sostenido que el derecho a la rectificación se vincula con dos dimensiones, una individual o personal y otra colectiva o social. La primera tiene que ver con la facultad de exigir a quien exteriorizó en los medios de comunicación –orales o escritos– informaciones falsas, erróneas, incompletas o inexactas, mediante las cuales vulneró derechos constitucionales fundamentales, que exprese la versión del afectado(67). La segunda -dimensión social- se relaciona con la garantía de que quienes integran la comunidad recibirán una información distinta a la emitida por el agraviante apta para contrastar, contradecir o confrontar las declaraciones objeto de rectificación(68).
Finalmente, resulta necesario indicar que la jurisprudencia constitucional no sólo ha sido enfática en reconocer la tensión que surge entre los derechos fundamentales al buen nombre y a la honra y la libertad de expresión en su modalidad de libertad de información, sino en sostener que, dada “su importancia para la vida democrática y para el libre intercambio de ideas”(69), la segunda ha de prevalecer sobre los primeros(70). En efecto, en Sentencia T-602 de 1995(71), la Corte Constitucional expuso:
“El derecho a la libertad de expresión es prevalente, y generalmente se le otorga primacía sobre los derechos al buen nombre y a la honra, con los cuales frecuentemente resulta enfrentado, salvo que se demuestre por el afectado la intención dañina o la negligencia al presentar hechos falsos, parciales, incompletos o inexactos que vulneran o amenazan sus derechos fundamentales” (Se destaca).
En suma, de acuerdo con la jurisprudencia referida, para efectos de declarar la responsabilidad del Estado por difusión de información, el juez deberá examinar si se encuentra demostrado que (i) la información fue inexacta o errónea o que se trató de expresiones injuriosas u ofensivas, (ii) la conducta de la parte demandada no dio lugar a la publicación de tal información, (iii) que con esa situación se generó un perjuicio cierto y (iv) que se distorsionó el concepto público que se tenía sobre el individuo directamente afectado(72).
Es claro, entonces, que la simple difusión de la información contenida en el boletín nro. 837 de 9 de diciembre de 1999 no puede entenderse como una vulneración a los derechos al buen nombre, honra, libertad de expresión e información, por cuanto requiere la demostración, en el plenario, de su transgresión en atención a los parámetros antes establecidos.
5.1.1. Estudio sobre la información contenida en el boletín de prensa nro. 837 de 9 de diciembre de 1999 y la conducta del sindicado en el proceso disciplinario
Es así como en el presente caso, con fundamento en los anteriores consideraciones, concluye la Sala que la Procuraduría General de la Nación, contaba con elementos suficientes que justificaban investigar la conducta del señor Alfonso Martínez Páez, sin perjuicio de que el procedimiento disciplinario hubiere finalmente culminado con la declaratoria del fenómeno de la cosa juzgada, pues en todo caso los hechos, que en realidad existieron, en su momento merecían ser investigados.
En ese sentido debe precisarse que el hecho de que una investigación disciplinaria culmine con el archivo por haberse declarado el precepto de la cosa juzgada, como ocurrió en el sub examine, no implicaba que la misma no tenía que iniciarse, pues debe recordarse la finalidad constitucional de la demandada consistente precisamente en “vigilar la conducta oficial”(73), obviamente, cuando haya méritos para el caso.
Lo que se quiere significar es que al ente de control le correspondía investigar la presunta responsabilidad disciplinaria del señor Alfonso Martínez Páez, comoquiera que su conducta como apoderado de Ecopetrol, en ese momento, se consideró como la fuente del resultado adverso a los intereses de esa sociedad y por la que se le condenó a pagar varios miles de millones de pesos, por lo que bien hizo entonces la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá al iniciar la investigación por las conductas constitutivas de faltas disciplinarias, sobre todo ante la cuantiosa pérdida que se registró, lo que significa que, en realidad, el ente de control, con mérito suficiente, adelantó la investigación que le correspondía.
Así las cosas, habiendo mérito para el efecto, la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá inició conforme al trámite legal investigación que culminó luego del trámite correspondiente y en aplicación del principio de non bis in ídem, con la configuración del el fenómeno de la cosa juzgada, dado que dentro de dicho procedimiento, se encontró que el Consejo Seccional de Judicatura de Cundinamarca se había pronunciado sobre los mismos hechos por los que se había investigado disciplinariamente al señor Alfonso Martínez Páez.
Huelga decir que la naturaleza de las investigaciones disciplinarias iniciadas por la Procuraduría General de la Nación y el Consejo Seccional de la Judicatura poseen características y finalidades distintas, pues, la primera, ejerce un control en sede administrativa de la conducta de los servidores públicos y, la segunda, una de carácter jurisdiccional dirigida al enjuiciamiento del ejercicio de la profesión de abogado(74), circunstancias que implica que no sean excluyentes, por lo que, para el caso bajo estudio, era perfectamente posible investigar al señor Alfonso Martínez Páez por las dos entidades.
En suma, llama la atención de la Sala la falta total de pruebas que demuestren la supuesta arbitrariedad e ilegalidad que el hoy actor señaló en el trámite de la presente acción respecto de la actuación disciplinaria adelantada por la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, pues si bien dentro de dicho expediente se decretó una nulidad de todo el procedimiento que llevó a que el mismo se adelantara nuevamente desde el auto de cargos, dicha irregularidad fue saneada y el proceso se adelantó conforme a las normas y procedimientos legales vigentes para la época, por lo que se estima que no se afectó de forma alguna su derecho fundamental al debido proceso.
Con todo, debe dejarse claro que la investigación disciplinaria iniciada en contra del señor Alfonso Martínez Páez sí podía llevarse a cabo conforme las normas que al respecto dispuso la Ley 200 de 1995, dada su calidad de trabajador oficial(75) y comoquiera que en sentencia de 15 de mayo de 1997 la Sección Segunda de esta Corporación se concluyó que dicha Ley “no [era] un estatuto disciplinario subsidiario, que se aplique solamente en ausencia de pacto o convención colectiva”(76), para lo que enfatizó que era obligatoria su aplicación dado que era una norma procedimental de orden público, esto aunado al hecho de que “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir”(77).
Ahora bien, en lo que respecta a la presunta afectación de los derechos fundamentales a su buen nombre y a la honra del actor, con ocasión de la expedición del Boletín de Prensa nro. 837 de 9 de diciembre de 1999 -dada la trascendencia del caso en los medios de comunicación a nivel nacional-, advierte la Sala que dicho comunicado reprodujo lo que en su momento había determinado la investigación disciplinaria en contra de las personas sindicadas, es decir, no dijo nada diferente a los hechos materia de investigación y a la presunta comisión de faltas disciplinarias por parte de los sujetos vinculados a ese proceso, amén de que se dejó consignado de forma expresa que correspondían a los “posibles hechos” que motivaron el apoderamiento del hoy actor en el proceso judicial ordinario y en el que sus actuaciones conllevaron a que “presuntamente” incumpliera sus obligaciones, deberes y facultades conferidas por aquella.
Así pues, en tal comunicado de prensa no se le formularon cargos al señor Alfonso Martínez Páez y mucho menos se hizo una atribución directa de responsabilidad por los hechos endilgados, como lo pretendió hacer ver la parte actora; por el contrario, solo se informó lo consignado en la providencia de 10 de noviembre de 1999(78), por medio de la cual, como se dejó visto, se evaluó el mérito de la investigación disciplinaria de conformidad con las pruebas allegadas a ese proceso para con ello formularle cargos.
Agréguese a lo anterior, que de la lectura del boletín nro. 837 del 9 de diciembre de 1999 no puede inferirse que la investigación iniciada en contra del hoy actor y en la que, en ese momento, se le había proferido pliego de cargos, estuviera fundada en irregularidades desplegadas por él en el proceso de contratación por el que resultó condenado Ecopetrol, pues, por el contrario, únicamente fueron relatados los motivos por los que Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá encontró responsable a esa sociedad y en los que aquella le “extend[ió] poder” para que atendiera la demanda.
5.2. Sobre la reserva del proceso disciplinario y su exequibilidad condicionada.
Por otro lado, debe recordarse que de conformidad con el artículo 33 de la Ley 190 de 1995(79), vigente para la época de la aludida investigación disciplinaria, el contenido del trámite de la investigación disciplinaria podía ser de conocimiento público luego de proferirse el fallo de primera instancia, es decir, una vez proferido dicho fallo, el público en general podía tener acceso al conocimiento, tanto de los hechos materia de investigación, como de los cargos y los presuntos autores de las faltas disciplinarias. En efecto, el artículo 33 de la referida norma legal estableció lo siguiente:
PAR. 3º—En el evento de que se conozca la información reservada, la entidad deberá verificar una investigación interna y explicarle a la opinión las posibles razones del hecho” (Se destaca).
Respecto de la norma legal antes transcrita, cabe agregar que la Corte Constitucional mediante Sentencia C-038 de 1996(80), declaró la constitucionalidad de dicha norma, pero, únicamente, “bajo el entendido de que la reserva que en ellos se consagra se ha de levantar tan pronto se practiquen las pruebas decretadas en la oportunidad legal y, en todo caso, una vez expire el término señalado en la ley para la investigación”. Sobre el particular, la Corte razonó de la siguiente forma:
“La finalidad de la fórmula legal, en modo alguno, quebranta la Carta. El objetivo de asegurar la publicidad de la actuación estatal, sin que ello implique un riesgo alto para la eficacia e imparcialidad de las investigaciones en curso y para el derecho a la presunción de inocencia de las personas involucradas, no merece reproche constitucional. La publicidad, la eficacia, la imparcialidad y la presunción de inocencia, constituyen mandatos constitucionales que vinculan al legislador.
La medida legal, de otra parte, es apta para lograr la finalidad perseguida. En efecto, la decisión de autorizar la publicidad sólo después de emitido el fallo, permite su divulgación y, a la vez, evita que la investigación pueda fracasar como consecuencia de su prematura revelación y que, por esta misma causa, sufra injustificada mengua la presunción de inocencia de los inculpados. (…).
La disposición demandada ha introducido una restricción desproporcionada para el ejercicio de los mentados derechos fundamentales y será, por lo tanto, declarada exequible sólo bajo el entendido de que la reserva deberá levantarse tan pronto se practiquen las pruebas a que haya lugar y, en todo caso, una vez expire el término general fijado por la ley para su práctica. En estas condiciones, el público puede libremente ser informado sobre los cargos y los descargos y las pruebas que los sustentan y, para el efecto, acceder al respectivo expediente, inclusive antes de que se expida el fallo de primera instancia, lo cual asegura que si a raíz del escrutinio público surgen nuevos elementos de prueba éstos podrán ser aportados antes de que se adopte la decisión final. Debe quedar claro que a partir del indicado momento, independientemente de los incidentes y trámites posteriores, toda la actuación ulterior se torna pública. Con el objeto de prevenir que la mora, dolosa o culposa, de los funcionarios investigadores, postergue indebidamente el momento de la publicidad de las investigaciones en curso —en cuyo conocimiento se cifra un insoslayable interés público—, la exequibilidad del precepto examinado se condiciona a que la reserva se levante tan pronto se practiquen las pruebas o con independencia de la actuación cumplida, expire el término general señalado en la ley para hacerlo, el cual tiene carácter perentorio. Como consecuencia de este pronunciamiento, pero bajo la misma condición, se declarará la exequibilidad de los parágrafos primero y tercero del mismo artículo…
El parágrafo segundo de la norma examinada que prohíbe publicar extractos o resúmenes del contenido de la investigación sometida a reserva, hasta que se produzca el fallo, es inexequible en cuanto comporta una forma clara e inequívoca de censura y viola, por ende, el artículo 20 de la Constitución Política. De otra parte, vulnera la libertad e independencia de la actividad periodística, garantizada en el artículo 73 de la Carta. No obstante que la investigación, en los términos de esta sentencia, esté sujeta a reserva, la divulgación periodística de su contenido no puede ser impedida sin violar la prohibición constitucional a la censura y a la reserva de la fuente, garantías esenciales de la libertad e independencia de esta actividad. A este respecto ha señalado la Corte Constitucional: ‘Obligar al periodista a revelar el origen de sus informaciones, implicaría limitar su acceso a la noticia, al silenciar, en muchos casos, a quienes conocen los hechos. Pero, de otro lado, el periodista está sujeto a ‘las responsabilidades que adquiere por sus afirmaciones’. Y no podrá, en consecuencia, escudarse en el dicho de terceros cuyos nombres oculta, para calumniar o injuriar’ (Corte Constitucional, excusa Nº E-003 de 1993. M.P. Dr. Jorge Arango Mejía). (…).
En estas condiciones, el público puede libremente ser informado sobre los cargos y los descargos y las pruebas que los sustentan y, para el efecto, acceder al respectivo expediente, inclusive antes de que se expida el fallo de primera instancia, lo cual asegura que si a raíz del escrutinio público surgen nuevos elementos de prueba éstos podrán ser aportados antes de que se adopte la decisión final. Debe quedar claro que a partir del indicado momento, independientemente de los incidentes y trámites posteriores, toda la actuación ulterior se torna pública. Con el objeto de prevenir que la mora, dolosa o culposa, de los funcionarios investigadores, postergue indebidamente el momento de la publicidad de las investigaciones en curso —en cuyo conocimiento se cifra un insoslayable interés público—, la exequibilidad del precepto examinado se condiciona a que la reserva se levante tan pronto se practiquen las pruebas o con independencia de la actuación cumplida, expire el término general señalado en la ley para hacerlo, el cual tiene carácter perentorio” (Se destaca).
De lo anterior es forzoso concluir que la reserva del proceso disciplinario, para el caso sub judice, se levantó una vez feneció la etapa de investigación del proceso disciplinario iniciado en contra del señor Alfonso Martínez Páez(81), esto es, una vez venció el plazo dispuesto para tal fin contenido en el artículo 146 de la Ley 200 de 1995(82), el que, en el presente caso, comoquiera que al señor Alfonso Martínez Páez se le calificó su conducta como grave(83), correspondía a 9 meses.
En efecto, se recuerda, que la etapa de indagación preliminar se ordenó mediante providencia de 22 de septiembre de 1997(84) y a la luz del artículo 141 de la Ley 200 de 1995 tenía una duración de no más de 6 meses(85), por lo que una vez agotada la misma, a través de proveído de 28 de mayo de 1998 se dio apertura formal de la “averiguación disciplinaria” y se ordenó la práctica de pruebas(86) y, finalmente, concluida ésta se formularon cargos en contra del señor Alfonso Martínez Páez el 10 de noviembre de 1999(87), es decir, para el momento en que fue publicado el boletín de prensa nro. 837 del 9 de diciembre de 1999 el proceso no estaba sometido a reserva, cuandoquiera que para la época en que se dictó pliego de cargos en contra del sindicado ya había fenecido el término dispuesto para la etapa de investigación —9 meses—.
En suma, se reitera, la información del proceso disciplinario fue difundida una vez se formularon cargos en contra del investigado, los que, claro está, fueron esgrimidos una vez feneció el término dispuesto para la investigación y, además, teniendo en cuenta las pruebas recaudadas en ese proceso.
Sobre el particular, conviene advertir que la falta de notificación del pliego de cargos no condiciona, por sí misma, una imposibilidad para que la Procuraduría General de la Nación en el ejercicio de las facultades conferidas por la ley, pudiera publicar las decisiones tomadas al interior de un proceso disciplinario, claro está, siempre y cuando se respeten los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional en lo que hace a la reserva condicionada del proceso disciplinario, máxime si se tiene en cuenta que tal actuación no podía, en el presente asunto, por virtud propia, incidir o condicionar la configuración del supuesto daño, pues la causa petendi fue enfocada directamente sobre la publicación.
En ese orden de ideas, es pertinente dejar claro que como consecuencia de la apertura disciplinaria decretada en contra del señor Alfonso Martínez Páez en providencia del 28 de mayo de 1998(88), la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá debió informar sobre tal circunstancia a la Oficina de Registro y Control de la Procuraduría en atención a lo establecido en el artículo 145 de la Ley 200 de 1995(89), noticia respecto de la cual la Oficina de Prensa de esa misma entidad, a la luz del artículo 20 de la Ley 201 de 1995(90) y con atención a lo dispuesto por la Secretaría Privada(91), publicó el Boletín de prensa Nº 837 del 9 de diciembre de 1999.
Así las cosas, a juicio de la Sala, las actuaciones surtidas por la autoridad disciplinaria, en contra del señor Alfonso Martínez Páez no pueden considerarse irregulares, tardías y muchos menos omisivas frente al ordenamiento jurídico vigente para la época, puesto que cada una de esas actuaciones y/o decisiones se surtieron a cabalidad y de forma oportuna, además, dicha investigación disciplinaria no significó la afectación del derecho fundamental al debido proceso, presunción de inocencia, buen nombre y honra en perjuicio de la citada persona.
Ahora bien, en el plenario se ha dejado claro que el Boletín de prensa nro. 837 se ajustó a los cánones legales y constitucionales para su publicación y, en esa medida, la reproducción que hicieron los medios de comunicación, la que según lo allegado al proceso fue literal, no puede conllevar un daño antijurídico indemnizable a favor de los actores.
En gracia de discusión, cualquier tipo de divulgación que hicieren los medios de comunicación, en el sub examine, respecto del Boletín de prensa nro. 837 que no correspondiera expresamente al publicado por la Oficina de Prensa de la Procuraduría General de la Nación —que cumple con los requisitos legales y jurisprudenciales para su expedición—, trasladaría a esas personas jurídicas privadas la responsabilidad por los posibles daños que se ocasionen, toda vez que no se puede pretender que la entidad de la cual emana una información ajustada a la ley, verifique en cada uno de los medios de difusión qué o cómo reproducen la información a ellos enviada.
En lo que hace a lo expuesto por la parte demandante tendiente a sostener que la divulgación de la información le generó un daño cierto, en tanto se distorsionó el concepto público que se tenía sobre el individuo directamente afectado, la Sala observa, además de lo planteado en precedencia, que si bien el señor Alfonso Martínez Páez le fue abierto un proceso disciplinario que finalmente terminó en archivo del mismo, no es menos cierto que por aquel Ecopetrol nunca lo separó de su cargo, ni mucho menos lo inhabilitó de alguna manera para el ejercicio de sus funciones como profesional del derecho, por lo que, a pesar de su investigación, el sindicado continuó desempeñándose como funcionario de dicha sociedad(92).
Como quedó visto, se tiene que la parte actora no logró demostrar el carácter antijurídico del daño por el cual pretende resarcimiento económico, elemento de la responsabilidad que, sumado al estudio de su imputación a la administración, resulta necesario para dictar sentencia de mérito favorable al demandante, de manera que, ante su ausencia, se ve relevada la Sala del examen de los restantes elementos que pueden configurar la responsabilidad del Estado en estos casos(93).
Por todo lo anterior, la Sala encuentra que el proceso disciplinario que adelantó la Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá, en contra del actor, en las condiciones estudiadas, constituyó una carga jurídica que el investigado estaba en la legítima obligación de soportar por su condición de servidor público, sin olvidar que se trató del racional y proporcional ejercicio de la función constitucional asignada a la entidad demandada, motivos suficientes para confirmar el fallo de primera instancia, en cuanto denegó las pretensiones de la demanda(94).
1. CONFIRMAR la sentencia recurrida, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 9 de mayo de 2007 en el proceso de la referencia, de conformidad con la parte motiva de la presente providencia.
21 Fl. 32 del cuaderno de principal de primera instancia.
22 Ley 446 de 1998, artículo 40. (Salario mínimo año 2002: $ 309.000).
23 Normatividad aplicable al presente caso, de conformidad con lo señalado en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.
24 Así fue manifestado en el memorial de paso a despacho del 30 de enero de 2002, obrante a folio 37 del cuaderno de primera instancia.
25 Ley 4ª de 1913, artículo 62. En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil.
26 Sello del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que da cuenta que la demanda se presentó el 11 de enero de 2002. Folio 32 del cuaderno principal de primera instancia.
27 Solicitud realizada el 11 de octubre de 2007, obrante a folios 458-462 del cuaderno de segunda instancia.
28 Providencia del 9 de noviembre de 2007. Folios 464-465 del cuaderno de segunda instancia.
29 Se dio traslado de los documentos allegado al plenario mediante providencia de 5 de junio de 2008. Folio 475 del cuaderno de segunda instancia.
30 Fl. 9 del cuaderno de primera instancia.
31 Ver sentencias de 18 de septiembre de 1997, Exp. 9.666; de 8 de febrero de 2001, Exp. 13.254; de 17 de mayo de 2001, Exp. 12.370; de 21 de febrero de 2002, Exp. 05001-23-31-000-1993-0621-01(12.789).
32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 28 de agosto de 2013, proferida dentro del proceso radicado bajo el número interno 25022.
33 Así fue planteado en la demanda: “Se declare que la NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, es administrativa y patrimonialmente responsable de los perjuicios morales y materiales ocasionados al doctor ALFONSO MARTÍNEZ PÁEZ, a consecuencia del daño causado por el HECHO en que incurrió la Procuraduría General de la Nación el 9 de diciembre de 1999, al elaborar y hacer público el boletín de prensa número 837”. Folio 3 del cuaderno principal de primera instancia.
34 Igualmente, en Sentencia T-1017 de 1999, se expuso que: “La causa de la pretensión o causa petendi, no es otra cosa que el conjunto de hechos, jurídicamente relevantes, de los cuales se deriva el derecho cuya protección se solicita”.
35 Sala de Casación Civil, sentencia del 12 de enero de 1976.
36 Sección Tercera Sentencia 20.746 del 4 de julio de 2002.
37 José Chiovenda, Principios de derecho procesal civil, Editorial Reus S.A., Madrid. 1977; tomo I, págs. 125 y 126.
38 Sentencia de 2 de marzo de 2000, Exp. 11.945, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
39 Sentencia de 21 de marzo de 2012, Exp. 23.478, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
40 Oficio DIJ-1-0205 suscrito por el Coordinador Ejecutivo de Ecopetrol, obrante a folios 10-13 del cuaderno nro. 3.
41 Providencia obrante a folios 25-43 del cdno. 3.
42 Folio 13A del cdno. 3.
43 Para lo cual se tuvieron en cuenta las disposiciones del artículo 144 de la Ley 200 de 1995, que reza lo siguiente: “Investigación disciplinaria. Cuando de la indagación preliminar, de la queja o del informe y sus anexos el investigador encuentre establecida la existencia de una falta disciplinaria y la prueba del posible autor de la misma ordenará investigación disciplinaria. El auto de trámite que la ordene contendrá los siguientes requisitos: 1. Breve fundamentación sobre la existencia del hecho u omisión que se investiga y sobre el carácter de falta disciplinaria. 2. La orden de las pruebas que se consideren conducentes. 3. Solicitud para que la Entidad donde el servidor público esté o haya estado vinculado, informe sobre sus antecedentes laborales disciplinarios internos, los existentes en la Procuraduría General de la Nación, el sueldo devengado para la época de los hechos, los datos sobre su identidad personal y su última dirección conocida. 4. La orden de informar al superior inmediato y al jefe de la entidad cuando la Procuraduría ejerza la acción disciplinaria preferente sobre la apertura de investigación disciplinaria, con la advertencia de que deberá abstenerse de abrirla por los mismos hechos y que si la estuviere tramitando la suspenda y remita lo actuado en el estado en que se encuentre. 5. La orden de dar aviso al disciplinado sobre esta decisión. Contra esta determinación de trámite no procede recurso alguno”.
44 Artículo 38. La falta disciplinaria. Constituye falta disciplinaria y por lo tanto da lugar a acción e imposición de la sanción correspondiente el incumplimiento de los deberes, el abuso o extralimitación de los derechos y funciones, la incursión en prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y conflictos de intereses.
45 Fls. 150-159 del cdno. 3.
46 Fls. 1-4 del cdno. 4.
47 Ley 200 de 1995, artículo 199. Petición de pruebas. El disciplinado o quien haya rendido exposición podrá pedir la práctica de las pruebas que estime conducentes o aportarlas. Cuando las pruebas sean allegadas o aportadas por el disciplinado o quien haya rendido exposición, sólo se incorporarán al proceso previo auto que estime su conducencia o pertinencia. La denegación total o parcial de las solicitadas o allegadas antes de que se abra investigación disciplinaria deberá ser motivada y comunicarse por escrito al peticionario.
48 Providencia obrante a folios 139-157 del cdno. 4.
49 Artículo 150. Formulación de cargos. El funcionario formulará cargos cuando esté demostrada objetivamente la falta y existan confesión, testimonio que ofrezca serios motivos de credibilidad, indicios graves, documentos, peritación o cualquier otro medio probatorio que comprometa la responsabilidad del disciplinado.
50 Fl. 44 - 45 del cdno. 5.
51 Petición fechada el 19 de enero de 2000, dirigida a COLPRENSA. Folio 16 del cdno. 2.
52 Fls. 17-18 del cdno. 2.
53 Fls. 28-51 del cdno. 2.
54 Fls. 233-236 del cdno. 4.
55 Fl. 260 del cdno. 4.
56 Fls. 1-2A del cdno. 5.
57 Ley 200 de 1995, artículo 36. Renuncia y oficiosidad. El disciplinado podrá renunciar a la prescripción de la acción disciplinaria. En este caso la acción sólo podrá proseguirse por un término máximo de un (1) año contado a partir de la presentación personal de la solicitud, vencido el cual, sin que se hubiese proferido y ejecutoriado el respectivo fallo, no procede decisión distinta a la declaratoria de la prescripción.
58 Fls. 93-96 del cdno. 5.
59 Ley 200 de 1995, artículo 131. Causales. Son causales de nulidad en el proceso disciplinario: (...) 2) La violación del derecho de defensa. 3) La ostensible vaguedad o ambigüedad de los cargos y la imprecisión de las normas en que se fundamenten.
60 Fls. 103-111 del cdno. 5.
61 Fls. 71-74 del cdno. 2.
62 Fl. 54-56 del cdno. 3.
64 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
65 Ver, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional T-080 de 1993, T-472 de 1996, T-602 de 1995, T-206 de 1995, T-094 de 2000, T-131 de 1998 y T-1000 de 2000.
66 Corte Constitucional, Sentencia C-489 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
67 “Esta es la tesis defendida por Héctor Gros. Cfr. Cfr. Alejandro ROSAS MARTÍNEZ, ¿Derecho de rectificación, derecho de respuesta o derecho de réplica? Ob. Cit”.
68 Auto de Sala Plena de Sección de 25 de febrero de 2013, expediente 44.089, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.
69 Sentencia C-489 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
70 Sentencia C-442 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto: “[s]e han distinguido ocho rasgos del ámbito constitucionalmente protegido de la libertad de expresión: (1) su titularidad es universal sin discriminación, compleja, y puede involucrar intereses públicos y colectivos, además de los intereses privados del emisor de la expresión; (2) sin perjuicio de la presunción de cobertura de toda forma de expresión por la libertad constitucional, existen ciertos tipos específicos de expresión prohibidos; (3) existen diferentes grados de protección constitucional de los distintos discursos amparados por la libertad de expresión, por lo cual hay tipos de discurso que reciben una protección más intensa que otros, lo cual a su vez tiene directa incidencia sobre la regulación estatal admisible y el estándar de control constitucional al que se han de sujetar las limitaciones; (4) protege expresiones exteriorizadas mediante el lenguaje convencional, como las manifestadas por medio de conducta simbólica o expresiva convencional o no convencional; (5) la expresión puede efectuarse a través de cualquier medio elegido por quien se expresa, teniendo en cuenta que cada medio en particular plantea sus propios problemas y especificidades jurídicamente relevantes, ya que la libertad constitucional protege tanto el contenido de la expresión como su forma y su manera de difusión; (6) la libertad constitucional protege tanto las expresiones socialmente aceptadas como aquellas consideradas inusuales, alternativas o diversas, lo cual incluye las expresiones ofensivas, chocantes, impactantes, indecentes, escandalosas, excéntricas o simplemente contrarias a las creencias y posturas mayoritarias, ya que la libertad constitucional protege tanto el contenido de la expresión como su tono; (7) su ejercicio conlleva, en todo caso, deberes y responsabilidades para quien se expresa; por último (8) impone claras obligaciones constitucionales a todas las autoridades del Estado, así como a los particulares”.
71 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
72 Cfr. sentencia de 21 de marzo de 2012, Exp. 23.478, C.P. Mauricio Fajardo Gómez: “...tratándose de un juicio de responsabilidad, al demandante, le corresponde acreditar, más allá de la simple difusión de la información, que se ha afectado su derecho al buen nombre y a la honra, esto es, demostrar que: i) la información fue inexacta o errónea o que se trató de expresiones injuriosas u ofensivas; ii) que con su conducta no dio lugar a que se manifestara dicha información; iii) que con tal situación se le ha generado un perjuicio tangible y que; iv) como consecuencia, se ha distorsionado el concepto público que se tenía de esa persona.|| Sin el lleno de los anteriores presupuestos, no hay lugar entonces a considerar que se ha causado una vulneración o menoscabo de tales derechos y, por consiguiente, se tendrá por no acreditado el daño”.
73 Al respecto el artículo 277 de la Carta Política establece: “El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: 1. Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos. 2. Proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo. 3. Defender los intereses de la sociedad. 4. Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente. 5. Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas. 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la Ley. 7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales. 8. Rendir anualmente informe de su gestión al Congreso. 9. Exigir a los funcionarios públicos y a los particulares la información que considere necesaria. 10. Las demás que determine la ley”.
74 Al respecto consultar: Consejo Superior de la Judicatura. Sala Disciplinaria. Auto de 12 de noviembre de 2009. Exp. 1463-06. Auto de 12 de noviembre de 2009. Exp. 1403-06. M.P. Julia Emma Garzón de Gómez.
75 Al respecto consultar Sentencia C-280 de 1966, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en la que se realizó un estudio del artículo 20 de la Ley 200 de 1995 referidos a los destinatarios de la ley disciplinaria.
76 Sentencia de 15 de mayo de 1997. Exp. 13.255, M.P. Javier Díaz Bueno.
77 Ley 153 de 1887. Artículo 40.
78 Providencia obrante a folios 139 – 157 del cdno. 4.
79 “Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa”.
80 Sentencia del 5 de febrero de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Dicha posición jurisprudencial fue reiterada en la Sentencia C-054 del 15 de febrero de 1996.
81 En atención a la exequibilidad condicionada decretada por la Corte Constitucional en Sentencia C-038 de 1996.
82 Ley 200 de 1995. Artículo 146. Término. Cuando la falta que se investigue sea grave el término será hasta de nueve (9) meses y, si la falta es gravísima, será hasta de doce (12) meses prorrogable hasta doce (12) meses más contados a partir de la notificación de los cargos, según la complejidad de las pruebas. En el caso de concurrencia de faltas en una misma investigación el término será el correspondiente a la más grave y cuando fueren dos o más los disciplinados, el término se prorrogará hasta en la mitad del que le corresponda (...). (Se destaca).
83 Providencia de 28 de mayo de 1998. Fls. 150-159 del cdno. 3.
84 Fl. 13A del cdno. 3.
85 Ley 200 de 1995. Artículo 138. Indagación preliminar. En caso de duda sobre la procedencia de investigación disciplinaria se ordenará una indagación preliminar. Artículo 141. Término. Cuando proceda la indagación preliminar no podrá prolongarse por más de seis (6) meses (...).
86 Para lo cual se tuvieron en cuenta las disposiciones del artículo 144 de la Ley 200 de 1995, que reza lo siguiente: “Investigación disciplinaria. Cuando de la indagación preliminar, de la queja o del informe y sus anexos el investigador encuentre establecida la existencia de una falta disciplinaria y la prueba del posible autor de la misma ordenará investigación disciplinaria. El auto de trámite que la ordene contendrá los siguientes requisitos: 1. Breve fundamentación sobre la existencia del hecho u omisión que se investiga y sobre el carácter de falta disciplinaria. 2. La orden de las pruebas que se consideren conducentes. 3. Solicitud para que la Entidad donde el servidor público esté o haya estado vinculado, informe sobre sus antecedentes laborales disciplinarios internos, los existentes en la Procuraduría General de la Nación, el sueldo devengado para la época de los hechos, los datos sobre su identidad personal y su última dirección conocida. 4. La orden de informar al superior inmediato y al jefe de la entidad cuando la Procuraduría ejerza la acción disciplinaria preferente sobre la apertura de investigación disciplinaria, con la advertencia de que deberá abstenerse de abrirla por los mismos hechos y que si la estuviere tramitando la suspenda y remita lo actuado en el estado en que se encuentre. 5. La orden de dar aviso al disciplinado sobre esta decisión. Contra esta determinación de trámite no procede recurso alguno”.
87 Providencia obrante a folios 139-157 del cdno. 4.
88 Fls. 150-159 del cdno. 3.
89 Ley 200 de 1995. Artículo 145. Informe de apertura de investigación disciplinaria. Cuando el investigador, cualquiera que sea, ordene la apertura de investigación disciplinaría, informará de inmediato a la oficina de registro y control de la procuraduría con los siguientes datos: 1. Nombres, apellidos, estado civil, nivel educativo, sexo, edad, lugar de nacimiento, documento de identificación del presunto infractor, cargo que desempeñaba, dependencia administrativa a la cual pertenecía y el lugar donde ejercía sus funciones. 2. Descripción de la falta objeto de la actuación, así como el lugar y fecha de su comisión. 3. Disposiciones generales y especiales presuntamente quebrantadas. 4. Entidad o dependencia que adelante el asunto disciplinario, con precisión del número de la radicación, fecha del auto de apertura e indicación de su dirección.
90 Ley 201 de 1995, artículo 20. Oficina de prensa, tendrá las siguientes funciones: a) Coordinar, bajo la dirección de la secretaría privada, las relaciones entre la Procuraduría y los medios de comunicación, difundiendo entre ellos las informaciones periodísticas de la Procuraduría General; b) Asesorar al Procurador General en todo lo referente a la imagen institucional y actividades de divulgación; c) Diseñar esquemas según el género de información para los diferentes medios; d) Elaborar periódicamente boletines y servicios informativos, bajo la dirección del Secretario Privado; e) Actualizar ficheros de periodistas y medios de prensa para registrar en ellos los despachos y sus fuentes de información; f) Seleccionar datos e información de interés para la entidad y hacerlos conocer internamente; g) Remitir a la secretaría privada el material difundido por los distintos medios de comunicación, tanto en el campo de la información como en el de la opinión, y llevar el archivo correspondiente; h) Remitir al Centro de Documentación de la Procuraduría General, copia de las informaciones periodísticas que por su importancia deban formar parte del archivo de la entidad; i) Llevar los archivos de audio, video e impresos; j) Las demás que sean asignadas por ley y/o resolución motivada del Procurador General, que estén acorde con la naturaleza de las funciones de la Sección.
91 Ley 201 de 1995, artículo 19. La secretaría privada tendrá las siguientes funciones: a) Atender la correspondencia del Procurador General, clasificarla, determinar las prioridades de la misma y proyectar las respuestas que sean necesarias; b) Mantenerse informado del contenido de las publicaciones de especial interés para el Ministerio Público e informar al Procurador General del material que a su juicio sea importante; c) Bajo las directrices del Procurador General, coordinar a nivel nacional el manejo de la información que deba darse a los diferentes medios de comunicación; d) Desempeñar las funciones de Secretario en el Consejo de Procuradores; e) Remitir a las dependencias competentes de la Procuraduría las informaciones periodísticas sobre hechos que ameriten la intervención de la Procuraduría General; f) Coordinar la concesión de las audiencias solicitadas al Procurador General y llevar su registro; g) Refrendar la firma del Procurador General en ausencia del secretario general; así mismo, la del secretario general en las actuaciones que deba surtir en desarrollo de los actos de delegación del Procurador General; h) Participar en las acciones conducentes a proyectar la imagen corporativa de la Procuraduría; i) Coordinar las actividades de la Procuraduría relacionadas con la acción del Congreso de la República; j) Las demás que le asigne el Procurador General.
92 Según consta en certificación expedida por Ecopetrol obrante a folio 96 del cdno. 2.
93 En igual sentido se pronunció esta Subsección, en sentencia de 8 de febrero de 2012, Exp. 21.803, en los siguientes términos: “Sin embargo, considera la Sala que al no haberse cumplido en el caso concreto con la demostración del primer componente del juicio de responsabilidad extracontractual del Estado, se torna estéril cualquier análisis de los fundamentos o sistemas de responsabilidad, objetivos o tradicionales, porque nos encontramos es en presencia de una falta absoluta de imputación al Estado y aquéllos tienen su basamento y razón de ser, sólo cuando se tiene acreditada la existencia de un daño antijurídico, lo cual no se configuró en el evento sub examine, y por ello se releva al juzgador de ese tipo de consideraciones.” Igualmente se pueden consultar las sentencias proferidas por esta Subsección el 29 de agosto de 2012, Exp. 26.795, el 20 de mayo de 2013, Exp. 27.229 y el 29 de mayo de 2014, Exp. 30738.
94 En igual sentido se pronunció la Subsección en sentencias del 24 de julio de 2013 y 24 de junio de 2015, Exps. 24.770 y 34.076, respectivamente.