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Timestamp: 2019-01-24 13:16:16+00:00
Document Index: 144024044

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 97', 'art. 31', 'art. 34', 'art. 103', 'art. 100', '§ 8', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 26', 'art. 97', '§ 5', '§ 8', '§ 5', 'art. 99']

N. 00029/2014 REG.RIC.A.P.
N. 00005/2015REG.PROV.COLL.
sul ricorso numero di registro generale 29 di A.P. del 2014, proposto dalla società Postest s.a.s. di Sottile Cervini Gianantonio & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimo Carlin e Federica Scafarelli, con domicilio eletto presso quest’ultima in Roma, Via Giosue' Borsi, 4;
Comune di Belluno, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Claudia Alpagotti, con domicilio eletto presso lo studio di Alfredo Placidi in Roma, Via Cosseria, 2;
della sentenza del T.a.r. per il Veneto - Sezione I - n. 879 del 21 giugno 2013.
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Belluno;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2015 il consigliere Vito Poli e udito per la parte appellante l’avvocato Carlin anche in dichiarata delega dell’avvocato Scafarelli;
b) in considerazione della natura assorbente del vizio lamentato con il secondo motivo di ricorso – consistente nella violazione di una regola riconducibile direttamente ai principi generali di imparzialità e buon andamento di cui all'art. 97 Cost., capace di travolgere l’intera procedura di gara – lo ha esaminato ed accolto annullando gli atti impugnati;
3. IL GIUDIZIO DI APPELLO DAVANTI ALLA V SEZIONE DEL CONSIGLIO DI STATO.
5. LA DELIMITAZIONE DELL’AMBITO DI INTERVENTO DELL’ADUNANZA PLENARIA.
Questo metodo di analisi della tematica in esame, è stato di recente proposto da due fondamentali sentenze gemelle delle Sezioni unite della Corte di cassazione - sia pure nell’ambito proprio delle interazioni fra azioni contrattuali di impugnazione e di nullità e delle specifiche disposizioni del processo civile - secondo cui: <<Non sempre il rispetto dell'ordine logico nella trattazione delle questioni esprime una scelta di efficienza e di coerenza processuale: l'efficienza, la stabilità e la definitiva strutturazione di una decisione dipende invece dal tipo di controversia e dal tipo di decisione che il giudice intende adottare, e costituisce un valore pregnante, ma non assoluto, delle decisioni stesse…. Non bisogna, pertanto, sovrapporre la successione cronologica delle attività' di cognizione del giudice con il quadro logico della decisione complessivamente adottata in esito ad esse, all'interno delle quali si collocano i passaggi che portano alla decisione finale. L'ordine di trattazione delle questioni va infatti distinto dall'ordine di decisione delle stesse. Il principio trova conferma nel diritto positivo: sia l'articolo 276 c.p.c., comma 2, sia l'articolo 118 disp. att. c.p.c., comma 2 - del quale le modifiche originariamente apportate dal Decreto Legge n. 69 del 2009, articolo 79 sono state poi soppresse in sede di conversione - disciplinano rispettivamente l'attività del collegio e la struttura della motivazione del provvedimento decisorio finale, a conferma della correlazione tra ordine delle questioni e struttura della decisione. Più in generale, anche a voler prescindere dal dato normativo, non sembra discutibile che il nostro ordinamento processuale contempli un modello di trattazione unitaria, in cui esame sul rito e trattazione del merito si svolgono all'interno dell'unico processo>> (cfr. Cass. civ., Sez. un., 12 dicembre 2014, nn. 26242 e 26243).
a) l’ordine di esame delle questioni processuali in primo grado - inter se ed in relazione a quelle sostanziali (ovvero ai vizi – motivi dedotti negli atti introduttivi del giudizio di primo grado) – sicuramente sottratte alle scelte processuali vincolanti delle parti e sempre rilevabili d’ufficio; sul punto è sufficiente rimandare alle coordinate ermeneutiche elaborate dalle Adunanze plenarie 25 febbraio 2014, n. 9, 3 giugno 2011, n. 10, e 7 aprile 2011, n. 4, che hanno fatto applicazione delle norme sancite dal combinato disposto degli artt. 76, co. 4, c.p.a. e 276, co. 2, c.p.c.; per completezza e chiarezza si ribadisce che l’ordine di esame delle questioni processuali investe i seguenti aspetti:
IV) la possibilità, come affermato dalla consolidata giurisprudenza, che il giudice, in ossequio al superiore principio di economia dei mezzi processuali in connessione con quello del rispetto della scarsità della risorsa - giustizia (cfr. da ultimo Sez. un., nn. 26242 e 26243 del 2014 cit.; Ad. plen., n. 9 del 2014 cit.), derogando alla naturale rigidità dell’ordine di esame, ritenga preferibile risolvere la lite rigettando il ricorso nel merito o nel rito in base ad una ben individuata ragione più liquida <<…sulla scorta del paradigma sancito dagli artt. 49, co. 2, e 74 c.p.a. ….sempre che il suo esercizio non incida sul diritto di difesa del contro interessato e consenta un’effettiva accelerazione della definizione della lite…>> (Ad. plen. n. 9 del 2014 cit.), e purché sia stata preventivamente assodata, da parte del medesimo giudice, la giurisdizione e la competenza (Ad. plen., n. 9 del 2014 e n. 10 del 2011 cit.);
b) l’esame, in primo grado, di talune questioni preliminari di merito - altre, infatti, integrando vere e proprie eccezioni in senso stretto sono sottratte ex lege al rilievo officioso (è il caso emblematico dell’eccezione di prescrizione, sul punto cfr. Cons. Stato, Ad. plen. 29 dicembre 2004, nn. 14 e 15) -; si pensi alla nullità del provvedimento amministrativo che, da quando ha fatto ingresso nel diritto sostanziale, al pari che nel diritto e nel processo civile, è rilevabile d’ufficio anche nel processo amministrativo (art. 31, co. 4); ovvero alla cessazione della materia del contendere, che il c.p.a. classifica tra le pronunce di merito e che attiene, al tempo stesso, al diritto sostanziale ed a quello processuale (art. 34, co. 5, c.p.a.);
6. UNICITA’ O PLURALITA’ DI DOMANDE DI ANNULLAMENTO.
Tale impostazione è stata definitivamente consacrata dalle già menzionate decisioni delle Sezioni unite (cfr. nn. 26242 e 26243 del 2014 cit.) secondo cui: <<la ricostruzione della tutela costitutiva nella ristretta dimensione del diritto alla modificazione giuridica, ipotizzata come situazione soggettiva rivolta verso lo Stato-giudice, piuttosto che nei confronti della controparte, e' destinata a infrangersi sulla piu' ampia linea di orizzonte rappresentata dalla necessita' che il giudice dichiari, in sede di tutela costitutiva e non solo, e in modo vincolante per il futuro, il modo d'essere (o di non essere) del rapporto sostanziale che, con la sentenza, andra' a costituirsi, modificarsi, estinguersi>>.
7. IL DOVERE DEL GIUDICE DI PRONUNCIARE SU TUTTA LA DOMANDA E LE SUE DEROGHE.
E' assodato, pertanto, che il principio della domanda e quello della corrispondenza tra chiesto e pronunciato, hanno dignità di Generalklausel nel processo civile (cfr. Sez. un., nn. 26242 e 26243 del 2014 cit.) ed in quello amministrativo (cfr. Ad. plen. n. 4 del 2015, n. 9 del 2014 e n. 4 del 2011).
A queste prime conclusioni si saldano le ulteriori considerazioni – che contribuiscono alla migliore comprensione del fenomeno nella sua portata teorica e nelle conseguenti soluzioni operative - sul ruolo del giudice amministrativo come giudice naturale degli interessi legittimi in virtù di diretta attribuzione costituzionale di tale competenza (art. 103 co. 1, Cost.); sulle peculiari modalità di erogazione della tutela giurisdizionale dell’interesse legittimo attraverso il controllo necessario sull’esercizio (o il mancato esercizio) della funzione pubblica financo all’interno dell’amministrazione (art. 100, co. 1, Cost.); sull’importanza strategica dell’iniziativa della persona che agisce in giudizio, nella logica del private enforcement, perché, sia pure nei limiti della domanda, concorre a (e rende possibile la) tutela dell’interesse pubblico mediante il ripristino della legalità violata.
Il punto di equilibrio fra la tutela dell’interesse pubblico e la tutela degli interessi privati, nel processo amministrativo dominato dal principio della domanda, si coglie, infatti, in primo luogo nelle norme e nei principi che ne rappresentano il punto di emersione a livello positivo (infra §§ 8.3. e 9.3.); al di fuori di tali casi, però, non è possibile sostenere una esegesi della disciplina processuale che dia vita ad una derogatoria giurisdizione di diritto oggettivo, contraria all’ordinamento ed al principio di legalità (Ad. plen., n. 4 del 2015 e n. 9 del 2014 cit.); al tempo stesso, il principio di corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato comporta il divieto di attribuire un bene della vita non richiesto o comunque di emettere una statuizione che non trovi corrispondenza nella domanda, ed è da ritenersi violato ogni qual volta il giudice, interferendo nel potere dispositivo delle parti, alteri uno degli elementi identificativi dell'azione, cioè il petitum e la causa petendi, attribuendo quindi un bene della vita diverso da quello richiesto ovvero ponga a fondamento della propria decisione fatti o situazioni estranei alla materia del contendere, ma non anche quando procede alla qualificazione giuridica dei fatti e della domanda giudiziale ovvero alla sua interpretazione (Ad. plen. n. 7 del 2013 cit.).
8. LA GRADUAZIONE DEI MOTIVI E DELLE DOMANDE COME DEROGA ALL’OBBLIGO DEL GIUDICE DI PRONUNCIARE SU TUTTA LA MATERIA DEL CONTENDERE.
La graduazione è un ordine dato dalla parte ai vizi - motivi (o alle domande di annullamento), in funzione del proprio interesse; serve a segnalare che l’esame e l’accoglimento di alcuni motivi (o domande di annullamento) ha, per la parte, importanza prioritaria, e che i motivi (o le domande) indicati come subordinati o graduati per ultimi, hanno minore importanza e se ne chiede l’esame esclusivamente in caso di mancato accoglimento di quelli prioritari; la graduazione impedisce, pertanto, al giudice di passare all’esame dei vizi – motivi subordinati perché tale volizione equivale ad una dichiarazione di carenza di interesse alla loro coltivazione una volta accolta una o più delle preminenti doglianze.
Risulta, pertanto, definitivamente superato il tradizionale e più risalente orientamento giurisprudenziale - maggiormente preoccupato di assicurare una coerente tutela all’interesse pubblico, sembrando incoerente e paradossale che il ricorrente vittorioso consegua il bene della vita finale sulla scorta di una procedura viziata molto spesso ab imis - secondo cui spetta sempre e comunque al giudice amministrativo individuare l’ordine di esame dei motivi dedotti dal ricorrente, sulla base della loro consistenza oggettiva, e del rapporto fra gli stessi esistente sul piano logico giuridico, non alterabile dalla mera richiesta della parte.
La graduazione dei vizi - motivi, consistendo in una eccezione all’obbligo del giudice di esaminare tendenzialmente tutti i vizi di legittimità costitutivi del thema decidendum (siano essi articolati in un'unica o in più domande di annullamento proposte in via principale o incidentale), e trovando fondamento nella disponibilità degli interessi dei soggetti che agiscono in giudizio, richiede una puntuale ed esplicita esternazione da parte di questi ultimi; tanto, sia per ragioni di certezza dei rapporti processuali, che per evitare che sia il giudice a sostituirsi alle parti nella ricerca, per ciò solo arbitraria, della maggiore satisfattività dell’interesse concreto perseguito da queste ultime. In tale contesto, non può considerarsi menomato il principio di pienezza ed effettività della tutela sancito dal codice del processo amministrativo (art. 1), in quanto lo sforzo collaborativo richiesto alle parti ha un contenuto minimo, è di pronta esecuzione ed è coerente con l’obbligo di queste ultime di cooperare col giudice per la realizzazione del giusto processo (art. 2).
a) nel conflitto fra ordine legale di esame dei motivi di ricorso - quanto al vizio di incompetenza ai sensi dell’art. 26, l. T.a.r. - e potere dispositivo della parte, la richiesta del ricorrente di previo esame degli altri motivi rispetto alla censura di incompetenza costituiva una condizione nulla, che come tale non soltanto era inutile, ma rendeva inammissibile per carenza di interesse il motivo di incompetenza proposto dalla parte subordinatamente agli altri motivi, con conseguente obbligo del giudice di esame con priorità degli altri motivi, cui la parte aveva interesse prevalente;
E’ senza dubbio da preferirsi quest’ultima esegesi, più rispettosa del quadro sistematico e dei valori costituzionali che si correlano a tale norma: diversamente opinando, del resto, verrebbe leso il principio del contraddittorio rispetto all’autorità amministrativa competente nel senso dianzi precisato - sia essa appartenente al medesimo ente ovvero ad ente diverso ma comunque interessato alla materia - dato che la regola di condotta giudiziale si formerebbe senza che questa abbia partecipato, prima al procedimento, e poi al processo, in violazione di precise coordinate costituzionali: l’art. 97, co. 2 e 3 Cost., infatti, riserva alla legge l’ordinamento delle amministrazioni ed il riparto delle sfere di competenza ed attribuzione, impedendo all’autorità amministrativa di derogarvi a suo piacimento (cfr. Cons. Stato, n. 761 del 2013 cit.).
Per concludere sul punto si osserva che bisogna prendere atto che taluni vizi di legittimità esprimono una così radicale alterazione dell’esercizio della funzione pubblica che il codice ha imposto al giudice amministrativo di non ritenersi vincolato, a tutela della legalità dell’azione amministrativa e degli interessi pubblici sottostanti, dalla prospettazione del ricorrente e dalla eventuale graduazione dei motivi da quest’ultimo effettuata. Tale impostazione produce, inoltre, effetti deflattivi sul contenzioso perché dissuade il ricorrente dalla proposizione di impugnative di procedimenti attinti da una pletora di motivi sostanzialmente di facciata e lo stimola a concentrarsi solo sull’interesse sostanziale effettivamente perseguibile; si evitano, per tale via, gli eccessi di tutela spesso forieri di veri abusi del processo (il cui divieto assume, ormai, rilevanza costituzionale ex articolo 54 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, in termini Sez. un., nn. 26242 e 26243 del 2014 cit.).
9. ASSENZA DELLA GRADUAZIONE E ASSORBIMENTO DEI MOTIVI E DELLE DOMANDE.
Conclusivamente, sul punto, deve ritenersi che, in assenza della graduazione operata dalla parte, in ragione del particolare oggetto del giudizio impugnatorio legato al controllo sull’esercizio della funzione pubblica, il giudice stabilisce l’ordine di trattazione dei motivi (e delle domande di annullamento) sulla base della loro consistenza oggettiva (radicalità del vizio) nonché del rapporto corrente fra le stesse sul piano logico - giuridico e diacronico procedimentale (in questo senso si erano già pronunciate, sia pure incidentalmente, Ad. plen., n. 9 del 2014, pag. 36; Ad. plen. n. 7 del 2014, pag. 16 e 18; Ad. plen., 14 aprile 2010, n. 1; successivamente, funditus, Cons. Stato, Sez. V, 8 aprile 2014, n. 1662).
9.3. Assorbimento dei vizi - motivi e delle domande di annullamento.
In questo articolato (e tormentato) contesto deve essere affrontato l’ultimo consustanziale aspetto della tematica dell’ordine di esame dei vizi - motivi e delle domande di annullamento, rappresentato dalla prassi giurisprudenziale denominata “assorbimento dei motivi”.
Invero, come illustrato in precedenza, in mancanza di una espressa graduazione dei vizi – motivi, si riespande il dovere del giudice amministrativo di vagliare, di regola, tutti i motivi e le domande, ma al contempo - potendo egli selezionare, in vista della completa tutela dell’interesse legittimo ed al contempo della legalità e dell’interesse pubblico, le censure da cui principiare secondo l’ordine dettato dalla maggior pregnanza del vizio di legittimità e dallo sviluppo logico e diacronico del procedimento - è possibile che, in taluni ben delimitati casi, l’esame del giudice si arresti prima di aver esaurito l’intero compendio delle censure (o delle domande) proposte.
b) evidenti e ineludibili ragioni di ordine logico - pregiudiziale;
a) la reiezione per motivi di rito, comporta il necessario assorbimento delle questioni di merito (retro § 5.3.);
b) l’accoglimento di una censura (o domanda) prospettata alternativamente o in via prioritaria rispetto ad un’altra, comporta l’assorbimento della censura alternativa o subordinata (retro § 8.1).;
a) la reiezione della domanda in forza della c.d. ragione più liquida, nei casi e nei limiti in precedenza illustrati (retro § 5.3.);
10. L’Adunanza plenaria restituisce gli atti alla V Sezione del Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 99, co. 1, ultimo periodo, e 4, c.p.a., affinché si pronunci sull’appello principale della società Postest nel rispetto dei seguenti principi di diritto:
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2015 con l'intervento dei magistrati: