Source: http://www.assemblee-nationale.fr/14/rapports/r0490.asp
Timestamp: 2016-08-24 06:26:16+00:00
Document Index: 280707114

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art.1', "l'article 1"]

N� 490 - Rapport de Mme Nathalie Nieson sur la proposition de loi , adopt�e par le S�nat, relative � la repr�sentation communale dans les communaut�s de communes et d'agglom�ration (n�420)
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA L�GISLATION ET DE L’ADMINISTRATION G�N�RALE DE LA R�PUBLIQUE SUR LA PROPOSITION DE LOI (N� 420), ADOPT�E PAR LE S�NAT, relative � la repr�sentation communale dans les communaut�s de communes et d’agglom�ration,
PAR Mme Nathalie NIESON,
Voir les num�ros : S�nat : 754, 108, 109 et T.A. 33 (2012-2013).
LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORT�ES � LA PROPOSITION DE LOI PAR LA COMMISSION DES LOIS 5
I.- LA N�CESSIT� D’UN ASSOUPLISSEMENT DES R�GLES ENSERRANT LE LIBRE CHOIX PAR LES �LUS DE LA GOUVERNANCE DES EPCI � FISCALIT� PROPRE 9
A. LE DISPOSITIF ADOPT� EN 2010 POUR ACHEVER LA CARTE INTERCOMMUNALE 9
1. L’intercommunalit� est aujourd’hui un acteur majeur de la vie locale 9
2. Le sch�ma d�partemental de coop�ration intercommunale et sa mise en œuvre par le pr�fet 10
B. LES DIFFICULT�S LI�ES � LA MISE EN PLACE D’ORGANES DE GOUVERNANCE RESTREINTS AU SEIN DES INTERCOMMUNALIT�S 12
1. Les nouvelles r�gles de composition des organes d�lib�rants des EPCI � fiscalit� propre 12
2. La limitation drastique du nombre de vice-pr�sidents des EPCI 14
3. Les cons�quences sur la gouvernance des EPCI � fiscalit� propre 16
II.- LES AVANC�ES PROPOS�ES PAR LE S�NAT DANS LA RESPONSABILISATION DES �LUS LOCAUX POUR LA R�USSITE DE LA R�FORME DE L’INTERCOMMUNALIT� NE POURRONT �TRE COMPRISES QU’� CO�T STRICTEMENT CONSTANT 19
A. LA PR�SENTE PROPOSITION DE LOI MET EN ŒUVRE DES AVANC�ES PROFITABLES � UNE GOUVERNANCE APAIS�E DES INTERCOMMUNALIT�S 19
1. Redonner du sens � la recherche d’un consensus entre communes sur la composition des organes d�lib�rants intercommunaux 20
2. Permettre aux organes d�lib�rants des EPCI de composer des ex�cutifs �toff�s et op�rationnels 21
3. Donner aux �lus plus de libert� dans la d�termination des indemnit�s pouvant �tre vers�es pour l’exercice de fonctions ex�cutives 22
4. Prendre en compte la probl�matique des � comp�tences orphelines � dans le sch�ma d�partemental de coop�ration intercommunale 24
B. LES PROPOSITIONS DU S�NAT PEUVENT �TRE AM�LIOR�ES AFIN QUE LES CITOYENS RETROUVENT CONFIANCE DANS LEURS D�L�GU�S COMMUNAUX 26
1. Pr�ciser et simplifier les modalit�s de d�termination du nombre de si�ges suppl�mentaires pouvant �tre r�partis en cas d’accord local 26
2. Ne pas figer les possibilit�s d’�volution de la carte des syndicats 27
3. Garantir que les marges de manœuvre octroy�es aux �lus seront utilis�es � co�t strictement constant 27
DISCUSSION G�N�RALE 31
Article 1er (art. L. 5211-6-1 et L. 5211-12 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales) : Extension de la facult� de cr�er des si�ges suppl�mentaires de d�l�gu�s au sein des organes d�lib�rants des communaut�s de communes et communaut�s d’agglom�ration 41
Article 2 (art. L. 5211-10 et L. 5211-12 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales) : Augmentation du nombre de vice-pr�sidents au sein des organes d�lib�rants des �tablissements publics de coop�ration intercommunale 50
Article 2 bis (art. L. 5211-12 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales) : Facult� de verser au vice-pr�sident d’un EPCI � fiscalit� propre une indemnit� d’un montant sup�rieur au plafond r�glementaire dans le cadre d’une enveloppe indemnitaire globale 54
Article 3 57
Article 4 (art. L. 5210-1-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales) : Modification des orientations � respecter par le sch�ma d�partemental de coop�ration intercommunale relatives � la suppression de syndicat mixte ou de syndicat de communes 57
Apr�s l’article 4 61
Article 5 (nouveau) (art. L. 5842-5 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales) : Application et adaptation � la Polyn�sie fran�aise des dispositions de la proposition de loi 62
TABLEAU COMPARATIF 65
ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 79
PERSONNES ENTENDUES PAR LA RAPPORTEURE 85
SIMULATION DES EFFECTIFS DES ORGANES D�LIB�RANTS DES EPCI 87
LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORT�ES � LA PROPOSITION DE LOI PAR LA COMMISSION DES LOIS
� l’initiative de la rapporteure, la Commission a adopt� sept amendements, qui modifient profond�ment le dispositif adopt� par le S�nat, tout en conservant son esprit et en am�liorant sa r�daction sur plusieurs points :
— le nombre de si�ges suppl�mentaires, au sein de l’organe d�lib�rant des communaut�s de communes et communaut�s d’agglom�ration, pouvant �tre r�partis en cas d’accord � la majorit� qualifi�e des communes, a �t� strictement plafonn� � 25 % de l’effectif de l’organe d�lib�rant qui r�sulterait de l’application des dispositions l�gales, dont les modalit�s de d�termination ont �t� pr�cis�es (article 1er) ;
— a �t� d�finie une � enveloppe indemnitaire globale �, compos�e des indemnit�s du pr�sident et du nombre de vice-pr�sidents que les �tablissements publics de coop�ration intercommunale (EPCI) � fiscalit� propre pourraient mettre en place en application de la loi du 16 d�cembre 2010 : ainsi l’application des dispositions de la pr�sente proposition de loi ne pourra pas, en tout �tat de cause, conduire � une augmentation du montant total des indemnit�s vers�es. Si, en application de l’article 2 de la pr�sente proposition de loi, l’organe d�lib�rant d’un EPCI d�cide d’augmenter le nombre maximal de ses vice-pr�sidents de 20 � 30 % de son effectif, ces vice-pr�sidents suppl�mentaires ne pourront �tre indemnis�s qu’en partageant le montant total maximal des indemnit�s qui auraient �t� vers�es sans application de cette facult�. En outre, a �t� r�tabli le plafonnement de l’indemnit� d�rogatoire pouvant �tre accord�e � un vice-pr�sident dans ce cadre au niveau de l’indemnit� maximale pouvant �tre accord�e au pr�sident de l’EPCI (article 2 bis) ;
— les limitations apport�es � la suppression des syndicats intercommunaux dans le cadre des sch�mas d�partementaux de coop�ration intercommunale, ainsi que l’obligation de pr�voir la reprise de leurs comp�tences par un EPCI � fiscalit� propre, ont �t� remplac�es par l’inscription, parmi les orientations � suivre par les sch�mas, de l’objectif de pr�servation de l’exercice en commun des comp�tences transf�r�es � un ensemble intercommunal (article 4) ;
— l’application de la proposition de loi a enfin �t� �tendue et adapt�e aux EPCI de la Polyn�sie fran�aise, pour les dispositions qui leur sont applicables (article 5 [nouveau]).
Alors que ses dispositions n’ont pas encore deux ans, et que leur entr�e en vigueur dans la r�alit� et la vie de nos territoires n’interviendra qu’apr�s les �lections municipales de mars 2014, la commission des Lois est saisie pour la deuxi�me fois d’un r�ajustement substantiel de la r�forme de l’intercommunalit�, dont les dispositions repr�sentent la majeure partie des articles de la loi n� 2010-1563 du 16 d�cembre 2010 de r�forme des collectivit�s territoriales.
En effet, sous la l�gislature pr�c�dente, un consensus avait d�j� �t� trouv� entre les deux chambres, pourtant de majorit�s oppos�es, afin d’adopter certaines dispositions vot�es dans un premier temps par le S�nat le 4 novembre 2011 dans une proposition de loi pr�sent�e par M. Jean-Pierre Sueur, portant diverses dispositions relatives � l’intercommunalit�, et reprises par M. Jacques P�lissard dans sa proposition de loi visant � assouplir les r�gles relatives � la refonte de la carte intercommunale. Cette proposition de loi dite � P�lissard-Sueur �, devenue la loi n� 2012-281 du 29 f�vrier 2012, avait apport� des am�liorations indispensables � la r�forme de l’intercommunalit�, en pr�voyant notamment la proc�dure applicable en cas d’absence de sch�ma d�partemental de coop�ration intercommunale et en organisant la reprise des comp�tences apr�s le remembrement intercommunal dans de meilleures conditions que celles pr�vues en 2010.
Cependant, parmi les questions non r�solues figuraient celles relatives � la d�termination de la composition des organes d�lib�rants des �tablissements publics de coop�ration intercommunale (EPCI) � fiscalit� propre et de leurs bureaux. En effet, en organisant une baisse drastique du nombre de d�l�gu�s des communes, des vice-pr�sidents ex�cutifs, tout en organisant la fusion des EPCI au sein d’ensemble intercommunaux plus vastes, les m�thodes volontairement dirigistes choisies en 2010 ont fait craindre � de nombreux �lus locaux que la repr�sentation communale, et en particulier celles des petites communes, soit noy�e dans des ensembles gigantesques, au profit de celles des communes les plus peupl�es et d’une technocratie coup�e des r�alit�s.
M. Alain Richard et les membres du groupe Socialiste et apparent�s du S�nat ont donc pris l’initiative de d�poser une proposition de loi, qui a �t� adopt�e le 20 novembre 2012, afin de desserrer les contraintes qui allaient peser sur les communes, appel�es � trouver avant le 30 juin 2013 un accord sur la composition des futurs organes d�lib�rants des EPCI, organes qui seront install�s apr�s les �lections municipales de mars 2014. En leur permettant de r�partir un nombre substantiellement sup�rieur de si�ges en cas d’accord, la pr�sente proposition de loi a redonn� tout son sens � une n�gociation qui avait perdu tout int�r�t dans les limites pos�es en 2010 pour la composition de l’organe d�lib�rant et la r�partition des si�ges. Dans le m�me esprit de r�tablissement des libert�s locales et de la libre administration des EPCI, la pr�sente proposition de loi revient sur l’atrophie programm�e de leurs ex�cutifs. Les am�liorations apport�es en commission des Lois du S�nat ont permis de rapprocher les r�gles applicables aux EPCI de celles en vigueur pour les collectivit�s territoriales, et de pr�ciser largement les modalit�s de mise en place de cette respiration, � m�me de permettre aux EPCI de d�finir eux-m�mes les formes de leur gouvernance et de r�concilier ainsi les �lus municipaux avec l’ach�vement de la r�forme intercommunale.
Cependant, les innovations ainsi propos�es par le S�nat gagneraient � �tre plus strictement encadr�es encore, notamment en ce qui concerne leurs effets financiers, afin d’�viter les incompr�hensions. La situation �conomique actuelle impose que l’on montre clairement la r�alit� � nos concitoyens : les �lus, dont les indemnit�s sont fig�es avec le point d’indice de la fonction publique depuis le 1er juillet 2010, participent bien aux efforts demand�s � tous.
Par ailleurs, le dispositif adopt� par le S�nat peut sans doute conna�tre quelques am�liorations, afin que les marges de libert� laiss�es aux �lus se conjuguent avec un effort de responsabilisation de leurs choix en mati�re de gouvernance.
Cette r�forme ne sera cependant pas la derni�re avant la mise en place en mars 2014 des nouveaux organes dirigeants des EPCI issus de la r�forme. En effet, avant cela, la discussion du projet de loi relatif � l’�lection des conseillers d�partementaux, des conseillers municipaux et des d�l�gu�s communautaires et modifiant le calendrier �lectoral (n� 166) d�pos� sur le bureau du S�nat le 28 novembre 2012, sera l’occasion d’une r�volution dont le principe a certes �t� inscrit mais non mis en œuvre par la loi du 16 d�cembre 2010 : la d�signation au suffrage universel des d�l�gu�s communautaires au sein des EPCI.
Ainsi, il est n�cessaire d’assouplir les r�gles l�gales enserrant le libre choix par les �lus de la gouvernance des EPCI (I) ; mais les avanc�es propos�es par le S�nat dans la responsabilisation des �lus locaux pour la r�ussite de la r�forme de l’intercommunalit� ne pourront �tre comprises qu’� co�t strictement constant (II).
I.- LA N�CESSIT� D’UN ASSOUPLISSEMENT DES R�GLES ENSERRANT LE LIBRE CHOIX PAR LES �LUS DE LA GOUVERNANCE DES EPCI � FISCALIT� PROPRE
A. LE DISPOSITIF ADOPT� EN 2010 POUR ACHEVER LA CARTE INTERCOMMUNALE
1. L’intercommunalit� est aujourd’hui un acteur majeur de la vie locale
L’intercommunalit� est aujourd’hui un fait majeur de la vie des communes. Au 1er janvier 2012, 35 303 communes rassemblant 59,3 millions d’habitants sont membres d’un EPCI � fiscalit� propre. D�sormais, l’intercommunalit� concerne 96,2 % des communes et 90,2 % de la population fran�aise (1).
Ce mouvement de regroupement a �t� encourag� par la loi n� 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et � la simplification de la coop�ration intercommunale, dite � loi Chev�nement �, qui a cherch� � pallier l’�miettement des communes en les encourageant � se regrouper pour exercer certaines comp�tences.
Depuis l’entr�e en vigueur de la loi du 16 d�cembre 2010, coexistent ainsi cinq cat�gories diff�rentes d’EPCI � fiscalit� propre :
— les communaut�s de communes, introduites par la loi n� 92-125 du 6 f�vrier 1992 relative � l’administration territoriale de la R�publique, devant regrouper au moins deux communes contigu�s ;
— les communaut�s d’agglom�ration, institu�es par la m�me loi, regroupant plusieurs communes contigu�s d’au moins 50 000 habitants autour d’une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants, ou plus de 30 000 habitants autour du chef-lieu du d�partement ;
— les communaut�s urbaines, soit ayant �t� institu�es par la loi n� 66-1069 du 31 d�cembre 1966, soit regroupant plus de 450 000 habitants ; — les m�tropoles, pr�vues par la loi du 16 d�cembre 2010, pour les regroupements de plus de 500 000 habitants ou les communaut�s urbaines institu�es par la loi n� 66-1069 du 31 d�cembre 1966 ;
— les syndicats d’agglom�ration nouvelle, mis en place par la loi n� 83-636 du 13 juillet 1983 portant modification du statut des agglom�rations nouvelles pour g�rer les � villes nouvelles �.
Au 1er janvier 2012, la France comptait 2 581 EPCI � fiscalit� propre, dont 15 communaut�s urbaines, 202 communaut�s d’agglom�ration, 5 syndicats d’agglom�ration nouvelle et 2 358 communaut�s de communes (2). La premi�re m�tropole – Nice–C�te d’Azur – a �t� mise en place le 1er janvier 2012.
Par ailleurs, la direction g�n�rale des collectivit�s locales recensait � la m�me date 14 787 syndicats, soit 312 de moins que le 1er janvier 2011 (3). Les syndicats de communes, au nombre de 11 529 dont 1 345 syndicats � vocation multiple, constituent la cat�gorie la plus importante. Le nombre de syndicats mixtes s’�l�ve, quant � lui, � 3 258 : 2 280 syndicats mixtes ferm�s dont un p�le m�tropolitain, cr�� en 2011 dans le sillon lorrain, et 978 syndicats mixtes ouverts.
Le nombre de groupements de collectivit�s territoriales s’�l�ve ainsi � 17 368.
2. Le sch�ma d�partemental de coop�ration intercommunale et sa mise en œuvre par le pr�fet
Afin de rationaliser ce fait intercommunal, la loi du 16 d�cembre 2010 a pr�vu la mise en place d’une proc�dure de concertation afin de rationaliser et d’achever la carte intercommunale en deux temps (4).
Au cours de l’ann�e 2011, chaque pr�fet �tait charg� d’�laborer et d’arr�ter, en concertation avec les �lus locaux repr�sent�s au sein de la commission d�partementale de coop�ration intercommunale, un sch�ma de coop�ration intercommunale, d�finissant des p�rim�tres coh�rents pour les EPCI existants ou � cr�er.
L’article L. 5210-1-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales, introduit par l’article 35 de la loi du 16 d�cembre 2010, a d�fini des orientations � prendre en compte pour l’�laboration de ces sch�mas : — la constitution d’EPCI � fiscalit� propre regroupant au moins 5 000 habitants, sauf dans les zones de montagne ou dans les espaces � pr�sentant des caract�ristiques g�ographiques particuli�res � ;
— la d�finition de territoires pertinents, en mettant en coh�rence les p�rim�tres des EPCI � fiscalit� propre avec les aires urbaines, les bassins de vie et les sch�mas de coh�rence territoriale ;
— la rationalisation des structures comp�tentes en mati�re d’am�nagement de l’espace, de protection de l’environnement et de respect du d�veloppement durable ;
— l’accroissement et le r��quilibrage de la solidarit� financi�re notamment par le rattachement des communes isol�es ;
— la r�duction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes, en supprimant les doubles emplois, par transfert des comp�tences des syndicats aux EPCI � fiscalit� propre.
Le projet de sch�ma, �labor� par le pr�fet en concertation avec l’ensemble des �lus locaux, a �t� soumis aux communes, EPCI et syndicats mixtes concern�s par les modifications propos�es, qui disposaient de trois mois pour �mettre un avis simple. Avec ses annexes cartographiques, il devait �tre parall�lement pr�sent� � la commission d�partementale de la coop�ration intercommunale (CDCI) (5) : cet organe consultatif, qui a vocation � formuler des propositions visant � renforcer la coop�ration intercommunale, est pr�sid� par le pr�fet et compos�e d’�lus locaux �lus par leurs pairs. La CDCI disposait d’un d�lai de quatre mois pour �mettre un avis simple, ainsi que, le cas �ch�ant, adopter des amendements au projet de sch�ma, � la majorit� des deux tiers de ses membres. Les amendements conformes aux orientations de la loi du 16 d�cembre 2010 devaient alors �tre int�gr�s dans le projet de sch�ma.
Le 25 janvier 2012, le ministre charg� des collectivit�s territoriales a pr�sent� une communication en Conseil des ministres indiquant que soixante-six sch�mas d�partementaux de coop�ration intercommunale avaient �t� approuv�s par les commissions puis arr�t�s par les pr�fets avant le 31 d�cembre 2011, couvrant 40 millions d’habitants et 70 % des communes. En analysant cinquante-huit sch�mas d�partementaux, l’Assembl�e des communaut�s de France (AdCF) a d�termin� que leur mise en œuvre devrait conduire � une diminution de 19 % du nombre des EPCI � fiscalit� propre et de 26 % du nombre des syndicats de communes et syndicats mixtes dans les d�partements concern�s (6). De fortes disparit�s sont constat�es entre d�partements : ainsi, le nombre de fusion d’EPCI varie de z�ro � seize.
Dans la majorit� des cas, l’AdCF constate que les sch�mas ont apport� une r�elle am�lioration de la coh�rence spatiale des intercommunalit�s, sans remettre en cause le plus souvent les structures et liens pr�existants. Ainsi, plusieurs projets de remembrement de forte ampleur ont �t� retir�s ou amend�s.
Dans sa communication, le ministre charg� des collectivit�s territoriales a indiqu� que 1 200 communes isol�es auraient int�gr� une communaut� et une centaine d’enclaves ou discontinuit�s auraient �t� supprim�es dans le cadre de ses soixante-six sch�mas arr�t�s. La population moyenne des EPCI devrait cro�tre de pr�s de 24 % et le nombre de communaut�s de communes de moins de 5 000 habitants diminuer de 73 %. Enfin treize communes nouvelles et huit p�les m�tropolitains devraient voir le jour.
Depuis la date de publication du sch�ma arr�t� ou depuis le 1er janvier 2012, le pr�fet peut mettre en œuvre les � dispositifs temporaires d’ach�vement et de rationalisation de l’intercommunalit� �, pr�vus par les articles 60 et 61 de la loi du 16 d�cembre 2010, pour mettre en application les p�rim�tres d�finis par le sch�ma, avant le 1er juin 2013. � d�faut de sch�ma adopt�, la loi du 29 f�vrier 2012 a pr�vu que le pr�fet doive pr�senter ses projets individuellement devant la CDCI.
En l’absence de consentement des communes, ou pour la mise en œuvre de p�rim�tre n’ayant pas �t� arr�t� dans le cadre d’un sch�ma, le pr�fet pourra, jusqu’au 1er juin 2013, par d�cision motiv�e, proc�der aux modifications pr�vues, en passant outre le d�saccord des communes concern�es. Dans ces circonstances, la CDCI sera amen�e � �mettre un avis simple et pourra adopter des amendements au projet pr�sent� par le pr�fet, toujours � la majorit� des deux tiers de ses membres. Ces amendements devront alors �tre int�gr�s au projet s’ils respectent les orientations de la loi du 16 d�cembre 2010. Les �lus de la CDCI ne pourront ainsi s’opposer au projet de modification de p�rim�tre pr�sent� par le pr�fet aux �lus des communes concern�s que si le projet alternatif r�sultant de leurs amendements respecte les principes inscrits � l’article L. 5210-1-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales rappel� pr�c�demment.
B. LES DIFFICULT�S LI�ES � LA MISE EN PLACE D’ORGANES DE GOUVERNANCE RESTREINTS AU SEIN DES INTERCOMMUNALIT�S
1. Les nouvelles r�gles de composition des organes d�lib�rants des EPCI � fiscalit� propre
Avant l’entr�e en vigueur de la loi n� 2010-1563 du 16 d�cembre 2010 de r�forme des collectivit�s territoriales, conform�ment aux dispositions des anciens articles L. 5211-5-1 et L. 5216-3 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales, la composition des organes d�lib�rants des communaut�s de communes ou d’agglom�ration reposait dans les faits principalement sur des accords amiables unanimes entre les communes membres, inscrit dans les statuts de la communaut�. Ce n’�tait qu’� d�faut d’accord g�n�ral que le code prescrivait une r�partition � en fonction de la population, par d�cision des conseils municipaux des communes int�ress�es dans les conditions de majorit� qualifi�e requises pour la cr�ation de la communaut� �, soit les deux tiers des conseils municipaux des communes int�ress�es repr�sentant plus de la moiti� de la population totale de celles-ci, ou par la moiti� des conseils municipaux des communes repr�sentant les deux tiers de la population, cette majorit� devant n�cessairement comprendre les conseils municipaux des communes dont la population �tait sup�rieure au quart de la population totale concern�e.
Toutefois, pour �viter que l’application de la r�gle proportionnelle ne conduise � l�ser les communes les plus faibles ou ne favorise excessivement la commune la plus peupl�e, deux principes s’imposaient, quelle que soit la volont� des communes membres : chaque commune devait disposer d’au moins un si�ge au sein de l’organe d�lib�rant, afin de garantir la repr�sentation de toutes les communes membres et aucune commune ne pouvait se voir attribuer plus de la moiti� des si�ges au sein du conseil. Seules les communaut�s urbaines disposaient d’un conseil dont l’effectif �tait d�termin� par un tableau d�termin� par la loi.
Actuellement, les organes d�lib�rants des EPCI cr��s avant l’entr�e en vigueur de la loi du 16 d�cembre 2010 restent compos�s en application de ces dispositions. En effet, l’article 5 de la loi n� 2012-281 du 29 f�vrier 2012 visant � assouplir les r�gles relatives � la refonte de la carte intercommunale a pr�cis� que s’il �tait n�cessaire de modifier la composition de l’organe d�lib�rant d’un EPCI � fiscalit� propre, notamment dans le cadre d’une fusion, d’une transformation ou d’un changement de p�rim�tre, les r�gles en vigueur avant 2010 restaient applicables jusqu’au prochain renouvellement g�n�ral des conseils municipaux, pr�vu en mars 2014.
L’article 9 de la loi du 16 d�cembre 2010 a fortement modifi� les dispositions relatives � la composition des organes d�lib�rant des communaut�s de communes et des communaut�s d’agglom�ration dont le r�gime est dor�navant doublement encadr� par la loi :
— l’effectif de l’organe d�lib�rant de l’EPCI est d�termin� par sa strate d�mographique, avec des marges d’�volution limit�es, pouvant �tre mises en œuvre en cas d’accord des communes � la majorit� qualifi�e ;
— la r�partition des si�ges entre les communes est encadr�e par plusieurs r�gles l�gales, afin d’assurer qu’elle soit effectu�e en fonction de leur importance d�mographique.
L’article L. 5211-6-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales, cr�� par la loi du 16 d�cembre 2010, dispose ainsi que, dans les communaut�s de communes et d’agglom�ration, les si�ges sont librement r�partis entre les communes membres d�s lors que celles-ci parviennent � un accord � une majorit� qualifi�e comprenant les deux tiers des communes repr�sentant la moiti� de la population de l’EPCI ou la moiti� des communes repr�sentant les deux tiers de la population de l’EPCI. Si un tel accord, exprim� par des d�lib�rations concordantes des conseils municipaux int�ress�s, est trouv� avant le 30 juin de l’ann�e pr�c�dant le renouvellement g�n�ral des conseils municipaux, soit le 30 juin 2013 pour des �lections municipales pr�vues en mars 2014, les communes peuvent r�partir 10 % de si�ges suppl�mentaires. En l’absence d’accord, l’effectif est celui fix� par un tableau pr�vu au III de l’article L. 5211-6-1, avec des possibilit�s de modulation tr�s limit�es, et la r�partition est effectu�e par application de la stricte r�gle proportionnelle (7) :
Population municipale de l’EPCI � fiscalit� propre
De 3 500 � 4 999 habitants
De 5 000 � 9 999 habitants
De 10 000 � 19 999 habitants
De 20 000 � 29 999 habitants
De 30 000 � 39 999 habitants
De 40 000 � 49 999 habitants
De 50 000 � 74 999 habitants
De 75 000 � 99 999 habitants
De 100 000 � 149 999 habitants
De 150 000 � 199 999 habitants
De 200 000 � 249 999 habitants
De 250 000 � 349 999 habitants
De 350 000 � 499 999 habitants
De 500 000 � 699 999 habitants
De 700 000 � 1 000 000 habitants
Dans tous les cas, reste obligatoire le respect des r�gles d�gag�es par le Conseil constitutionnel (8) pr�voyant que chaque commune soit repr�sent�e en disposant au moins d’un si�ge, et qu’aucune commune ne puisse obtenir � elle seule la majorit� des si�ges.
2. La limitation drastique du nombre de vice-pr�sidents des EPCI
En application de l’article L. 5211-10 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales, les vice-pr�sidents composent, avec le pr�sident et �ventuellement un ou plusieurs autres d�l�gu�s, le bureau de l’EPCI.
Avant l’entr�e en vigueur de la loi du 16 d�cembre 2010, le nombre de vice-pr�sidents �tait librement d�termin� par l’organe d�lib�rant, sans que ce nombre puisse exc�der 30 % de l’effectif total de celui-ci. Ces dispositions restent en vigueur jusqu’au prochain renouvellement des conseils municipaux (9).
Afin de limiter les effectifs du bureau des EPCI, l’article 9 de la loi du 16 d�cembre 2010 a modifi� l’article L. 5211-10 en pr�voyant un double encadrement du nombre maximal de vice-pr�sidents :
— il est d�sormais fix� par d�faut � 20 % de l’effectif total de l’organe d�lib�rant de l’EPCI ;
— mais ce maximum ne peut �tre ni inf�rieur � quatre (situation des EPCI comportant moins de 5 000 habitants) ni sup�rieur � quinze (en application des dispositions en vigueur de l’article L. 5211-6-1, ce plafonnement trouverait � s’appliquer aux EPCI de plus de 500 000 habitants).
� l’int�rieur de cet encadrement, le nombre des membres du bureau et la repr�sentation des communes membres en son sein sont librement fix�es par l’organe d�lib�rant, comme l’a rappel� le Conseil d’�tat (10).
Les effets de cette limitation se conjuguant avec l’encadrement des effectifs des organes d�lib�rants, ces dispositions vont conduire, dans certains cas, � une atrophie drastique du bureau des EPCI � compter du renouvellement des conseils municipaux et des organes d�lib�rants des EPCI en 2014.
NOMBRE MAXIMAL DE D�L�GU�S ET DE VICE-PR�SIDENTS EN APPLICATION DU DROIT EXISTANT (SANS PRISE EN COMPTE DES FACULT�S D’ACCROISSEMENT OUVERTES PAR LA PR�SENTE PROPOSITION DE LOI)
(hors modulations pr�vues par le IV de l’article L. 5211-6-1)
Nombre de si�ges de d�l�gu�s pouvant �tre r�partis Nombre maximal de vice-pr�sidents (20 % de l’effectif de l’organe d�lib�rant)
En application du r�gime l�gal (application du tableau)
En cas d’accord local (limit� ou global) : possibilit� de cr�er 10 % de si�ges suppl�mentaires En l’absence d’accord local
En cas d’accord local
3. Les cons�quences sur la gouvernance des EPCI � fiscalit� propre
Selon les projections communiqu�es � votre rapporteure par la direction g�n�rale des collectivit�s locales (DGCL), l’ensemble des limitations introduites par la loi du 16 d�cembre 2010 devrait avoir pour cons�quence une forte baisse du nombre de d�l�gu�s communaux.
En conjuguant l’encadrement de la composition des organes d�lib�rants avec la baisse du nombre de structures intercommunales, du fait de leur rationalisation, le projet de loi de r�forme des collectivit�s territoriales pr�voyait que les 90 000 si�ges de d�l�gu�s existants, dont environ 27 000 vice-pr�sidents, ne seraient plus qu’au maximum de 71 000 en 2014. Du fait des assouplissements introduits au cours de l’examen du projet de loi, la DGCL estimait que les effectifs seraient en 2014 au maximum de 93 000 d�l�gu�s, dont 19 000 vice-pr�sidents.
L’application des dispositions de la pr�sente proposition de loi, telle qu’adopt�e par le S�nat, devrait remonter ce nombre � un maximum estim� � 106 000 d�l�gu�s des communes, dont 32 000 vice-pr�sidents.
Comme l’a fait valoir l’auteur de la proposition de loi lors de son audition, la baisse drastique du nombre de d�l�gu�s aurait des cons�quences n�fastes sur la gouvernance de certains EPCI.
Le nombre limit� de d�l�gu�s va conduire de nombreuses communes, qui auparavant disposaient de plusieurs si�ges au sein de l’organe d�lib�rant de l’EPCI, � ne plus �tre repr�sent�e que par un seul d�l�gu�. L’expos� des motifs de la proposition de loi initiale met en particulier l’accent sur la situation des EPCI regroupant des petites communes, appel�es � se fondre dans des ensembles intercommunaux plus vastes : � on prendra l’exemple de la fusion de deux communaut�s ayant chacune 8000 habitants et 15 communes, actuellement repr�sent�es chacune par deux conseillers communautaires. Les �lus de ces deux conseils communautaires �taient au nombre de 60 ; le conseil issu de la fusion ne comprendra que 26 �lus, chiffre pouvant �tre l�g�rement major� dans le cas de communes n’atteignant pas le quotient n�cessaire � la d�signation d’un repr�sentant. De m�me les bureaux des deux communaut�s pr�existantes pouvaient comprendre chacun 9 vice-pr�sidents, soit 18 en tout. La communaut� issue de la fusion doit se limiter � 5 vice-pr�sidents du fait de la nouvelle r�daction de l’article L. 5211-10 � (11).
C’est pourquoi la pr�sente proposition de loi, qui introduit plus de souplesse en permettant aux communes qui le souhaitent d’augmenter substantiellement le nombre de d�l�gu�s � r�partir en cas d’accord et en permettant aux organes d�lib�rants des EPCI de mettre en place s’ils le souhaitent un nombre de vice-pr�sidents plus en relation avec les contraintes et les d�l�gations de comp�tences exerc�es, � r�pond aux attentes des �lus �, comme l’affirme la rapporteure de la commission des Lois du S�nat : � elle permet en effet d’assurer une meilleure repr�sentation des communes au sein du conseil communautaire, notamment lorsqu’une communaut� de communes ou une communaut� d’agglom�rations regroupe de nombreuses petites communes ou lorsque la repr�sentation est totalement �galitaire entre celles-ci � (12).
II.- LES AVANC�ES PROPOS�ES PAR LE S�NAT DANS LA RESPONSABILISATION DES �LUS LOCAUX POUR LA R�USSITE DE LA R�FORME DE L’INTERCOMMUNALIT� NE POURRONT �TRE COMPRISES QU’� CO�T STRICTEMENT CONSTANT
Les repr�sentants des �lus locaux, auditionn�s par votre rapporteure, ont fait part de leur approbation globale des dispositions de la proposition de loi adopt�es par le S�nat, qui apportera des marges de manœuvre n�cessaires � une r�forme de l’intercommunalit� qu’il convient d’achever dans des conditions apais�es.
Cependant, ils ont aussi fait part de leur souhait de disposer de r�gles stabilis�es au plus vite, qui soient � la fois compr�hensibles et acceptables par les citoyens. Tout en conservant son esprit, le dispositif adopt� par le S�nat peut �tre sensiblement am�lior� sur ces deux points, afin de montrer aux citoyens que leurs repr�sentants ne sont pas exclus des efforts demand�s � tous.
A. LA PR�SENTE PROPOSITION DE LOI MET EN ŒUVRE DES AVANC�ES PROFITABLES � UNE GOUVERNANCE APAIS�E DES INTERCOMMUNALIT�S
Si la proposition de loi initiale se concentrait sur la question de la composition des organes d�lib�rants des communaut�s de communes et des communaut�s d’agglom�ration, les am�liorations apport�es par la commission des Lois du S�nat ont introduit des dispositions �largissant les marges de manœuvre dans la d�termination des indemnit�s vers�es pour l’exercice de fonctions ex�cutives au sein des EPCI et modifiant les principes et la m�thodologie d’�laboration des sch�mas d�partementaux de coop�ration intercommunale.
Toutes ces dispositions ont ainsi pour objectif de r�concilier les �lus locaux avec la r�forme de la carte intercommunale, afin que les diff�rentes �tapes, qui comporteront par la d�finition de la composition des organes d�lib�rants des futurs EPCI au premier semestre 2013, la mise en place des nouveaux ex�cutifs intercommunaux apr�s les �lections de mars 2014, puis la r�vision des sch�mas d�partementaux de coop�ration intercommunale l’ann�e suivante, se fassent dans un climat d�sormais apais�.
En revanche, apr�s avoir envisag� de revoir le r�gime des suppl�ants des d�l�gu�s de communes en commission des Lois, le S�nat a finalement estim� que les dispositions actuelles (13), d�j� modifi�es par la loi n� 2012-281 du 29 f�vrier 2012, �taient pr�f�rables et a finalement supprim� en s�ance publique l’article 3 introduit en commission.
1. Redonner du sens � la recherche d’un consensus entre communes sur la composition des organes d�lib�rants intercommunaux
L’article 1er de la pr�sente proposition de loi favorise la recherche d’une composition consensuelle des organes d�lib�rants des communaut�s de communes et des communaut�s d’agglom�ration, en portant de 10 � 25 % le nombre de si�ges suppl�mentaires susceptibles d’�tre r�partis dans le cadre d’un accord � la majorit� qualifi�e des conseils municipaux des communes membres.
En application du VII de l’article L. 5211-6-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales, un tel accord doit �tre exprim� par des d�lib�rations concordantes des conseils municipaux des communes int�ress�es, comprenant les deux tiers des communes repr�sentant la moiti� de la population de l’EPCI ou la moiti� des communes repr�sentant les deux tiers de la population de l’EPCI. Les conseils municipaux doivent prendre cette d�lib�ration avant le 30 juin de l’ann�e pr�c�dant le renouvellement g�n�ral des conseils municipaux, soit le 30 juin 2013 pour les �lections municipales pr�vues en mars 2014. Constatant qu’un accord a �t� trouv� � la majorit� qualifi�e ou non, le pr�fet arr�te avant le 30 septembre le nombre et la r�partition des si�ges de l’organe d�lib�rant, applicables pour la dur�e du mandat des d�l�gu�s des communes.
La loi du 16 d�cembre 2010 n’ayant pr�vu qu’une � prime � de 10 % de si�ges suppl�mentaires en cas d’accord, aboutir � un tel accord consensuel pouvait appara�tre comme un enjeu assez faible, notamment pour les petites communes qui ne pouvaient, en tout �tat de cause, esp�rer disposer d’un si�ge suppl�mentaire dans cette n�gociation.
En application de la pr�sente proposition de loi, la n�gociation pr�sentera d�sormais un triple int�r�t :
— le nombre de si�ges suppl�mentaires susceptibles d’�tre r�partis repr�sentera dans les faits un � bonus � de 37,5 %, car � l’accroissement de 10 � 25 % du nombre de si�ges susceptibles d’�tre r�partis dans le cadre d’un accord, l’article 1er ajoute un �largissement de la base de calcul, en y incluant les si�ges suppl�mentaires pouvant d’ores et d�j� cr��s dans le cadre des V et VI de l’article L. 5211-6-1. Ces deux sections pr�voient aujourd’hui qu’en l’absence d’accord global obtenu � la majorit� qualifi�e des communes, 10 % de si�ges suppl�mentaires sont accord�s lorsque les communes disposant d’un unique si�ge repr�sentent plus de 30 % de l’effectif (V de l’article L. 5211-6-1) ou peuvent �tre r�partis dans le cadre d’un accord partiel portant sur leur seule r�partition (VI de l’article L. 5211-6-1) ;
— cette r�partition peut s’�tablir en prenant en compte des crit�res suppl�mentaires par rapport � la seule application de la r�gle proportionnelle stricte, afin de prendre en compte des r�alit�s locales, m�me si en application de la jurisprudence constitutionnelle (14), l’exercice de comp�tences d�l�gu�es par des collectivit�s territoriales implique une r�partition sur des bases � essentiellement d�mographiques �, temp�r�es par l’exigence que chaque commune dispose d’un si�ge minimum et qu’aucune n’ait � elle seule la majorit� des si�ges ;
— en cas de fusion d’EPCI, notamment lorsque des communes qui disposaient auparavant de plusieurs si�ges dans une petite communaut� de communes vont subir une atrophie drastique de leur repr�sentation au sein d’une vaste structure intercommunale, la perspective de pouvoir r��quilibrer la r�partition au moyen de cr�ation de si�ges suppl�mentaires peut faciliter l’acceptation par les habitants et leurs repr�sentants de l’int�gration dans le nouvel ensemble intercommunal.
2. Permettre aux organes d�lib�rants des EPCI de composer des ex�cutifs �toff�s et op�rationnels
La loi du 16 d�cembre 2010 avait mis en place une limitation stricte du nombre de vice-pr�sidents pouvant �tre institu�s par l’organe d�lib�rant des EPCI � fiscalit� propre, en plafonnant leur nombre � 20 % de son propre effectif.
Le I de l’article 2 de la pr�sente proposition de loi permet au conseil de porter ce maximum � 30 % de l’effectif de l’organe d�lib�rant, par un vote sp�cial � la majorit� des deux tiers des d�l�gu�s des communes.
Serait par ailleurs maintenu l’encadrement quantitatif autorisant tout EPCI � fiscalit� propre � mettre en place un minimum de quatre et un maximum de quinze vice-pr�sidents.
Cette nouvelle r�gle remet les dispositions applicables aux bureaux des EPCI en conformit� avec des r�gles qui sont applicables dans les diff�rentes cat�gories de collectivit�s territoriales. On rappellera qu’avant l’entr�e en vigueur de la loi du 16 d�cembre 2010, le nombre de vice-pr�sidents �tait librement d�termin� par l’organe d�lib�rant, sans que ce nombre puisse exc�der 30 % de l’effectif total de celui-ci. Ces dispositions restent en vigueur jusqu’au prochain renouvellement des conseils municipaux (15).
Le retour au plafond de 30 % permet ainsi d’harmoniser les modalit�s de d�termination du nombre de vice-pr�sidents avec les r�gles existantes pour les adjoints au maire, dont le nombre � ne [peut] exc�der 30 % de l’effectif l�gal du conseil municipal � (16), mais aussi avec celles en vigueur au sein des conseils g�n�raux et r�gionaux, qui peuvent tous instituer des vice-pr�sidents dans cette m�me proportion, avec le m�me encadrement quantitatif pr�voyant un minimum de quatre et un maximum de quinze titulaires (17).
Par ailleurs, il permettra � l’organe d�lib�rant une plus grande latitude dans la composition de son bureau, afin notamment d’instituer un nombre de vice-pr�sidents en rapport avec le nombre de comp�tences exerc�es par l’EPCI et le nombre de d�l�gations pouvant �tre accord�es par son pr�sident. En effet, comme l’ont fait remarquer l’auteur de la proposition de loi initiale et les repr�sentants des collectivit�s territoriales auditionn�s par votre rapporteure, la baisse drastique du nombre des vice-pr�sidents allait entra�ner des probl�mes de gouvernance dans les communaut�s regroupant beaucoup de communes ou exer�ant beaucoup de comp�tences ; la perspective d’un bureau restreint, ne repr�sentant pas l’ensemble des territoires, a pu jouer un r�le dans les r�ticences � fusionner d’EPCI de petite taille.
Enfin, votre rapporteure consid�re que la fixation d’un maximum de quinze vice-pr�sidents est � m�me de favoriser la composition d’un organe ex�cutif efficace et conforme aux besoins de gouvernance des EPCI, m�me lorsqu’ils regroupent une population importante.
3. Donner aux �lus plus de libert� dans la d�termination des indemnit�s pouvant �tre vers�es pour l’exercice de fonctions ex�cutives
Si seuls certains d�l�gu�s au sein des communaut�s d’agglom�ration et des communaut�s urbaines peuvent se voir attribuer des indemnit�s de fonction (18), les pr�sidents et vice-pr�sidents de l’ensemble des EPCI � fiscalit� propre peuvent b�n�ficier d’une indemnit� dont le montant maximal est fix� de fa�on individuelle par des d�crets en Conseil d’�tat (19) d�terminant, par r�f�rence � l’indice 1015, un taux maximal en fonction de la nature de l’EPCI et de sa strate d�mographique.
En application de l’article L. 5211-12, l’organe d�lib�rant fixe par une d�lib�ration, prise dans les trois mois de son installation, les indemnit�s qui seront effectivement vers�es aux pr�sident et vice-pr�sidents, dans le respect du maximum applicable � l’EPCI. Seules les fonctions effectivement remplies, � l’exclusion des vice-pr�sidences honorifiques non li�es � l’exercice d’une d�l�gation du pr�sident, peuvent �tre indemnis�es. Chaque modification du r�gime indemnitaire doit s’accompagner d’un r�capitulatif des indemnit�s accord�es.
Dans les communaut�s urbaines, les communaut�s d’agglom�ration et les m�tropoles, les dispositions utiles du code g�n�ral des collectivit�s territoriales (20) rendent applicables aux d�l�gu�s au sein de l’organe d�lib�rant le r�gime relatif aux indemnit�s vers�es aux membres des conseils municipaux, sous r�serve de dispositions sp�cifiques, Or, l’article L. 2123-24 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales pr�voit que l’indemnit� allou�e � un adjoint, ou un conseiller disposant d’une d�l�gation sp�ciale faisant fonction d’adjoint, peut d�passer le taux maximal fix� par d�cret pour la strate d�mographique � laquelle appartient sa commune, � la condition que � le montant total des indemnit�s maximales susceptibles d’�tre allou�es au maire et aux adjoints ne soit pas d�pass� �, et sans que cette augmentation permette de d�passer l’indemnit� maximale susceptible d’�tre allou�e au maire.
En introduisant une disposition sp�cifique au II de l’article 2 de la proposition de loi, le S�nat a �tendu le b�n�fice de cette facult� de modulation de l’indemnit� vers�e aux vice-pr�sidents des communaut�s de communes, dont le r�gime indemnitaire n’est pas transpos� en r�f�rence � celui des adjoints au maire.
Par ailleurs, cette nouvelle disposition supprime toute limite li�e au montant maximal de l’indemnit� pouvant �tre vers�e au pr�sident pour ne conserver qu’une seule limitation, celle du total des indemnit�s maximales susceptibles d’�tre accord�es aux pr�sident et vice-pr�sidents de l’EPCI (21).
Ainsi, plut�t que l’indemnisation de chaque fonction se voie enfermer dans un taux maximum individuel, les d�l�gu�s des communes disposeront d’une enveloppe globale, qu’ils pourront r�partir comme ils le souhaitent, afin de prendre en compte les contraintes subies et les fonctions exerc�es par les diff�rents responsables ex�cutifs.
4. Prendre en compte la probl�matique des � comp�tences orphelines � dans le sch�ma d�partemental de coop�ration intercommunale
En application de l’article 37 de la loi du 16 d�cembre 2010, les pr�fets avaient jusqu’au 31 d�cembre 2011 pour arr�ter les sch�mas d�partementaux de coop�ration intercommunale (SDCI) pr�vu par l’article L. 5210-1-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales. � cette date, soixante-six sch�mas ont �t� approuv�s par les commissions d�partementales de coop�ration intercommunale (CDCI) puis arr�t�s par les pr�fets avant le 31 d�cembre 2011. Dans les trente-trois autres d�partements (22), la loi du 29 f�vrier 2012 a organis� la mise en œuvre de la r�forme de la carte intercommunale, en rendant aux CDCI un plein r�le d’approbation et d’amendement des propositions faites par les pr�fets.
Par ailleurs, cette m�me loi a avanc� la mise en œuvre de la proc�dure de r�vision du sch�ma au cours de l’ann�e qui suivra les prochaines �lections municipales, soit entre mars 2014 et mars 2015.
Lors de l’�laboration de la premi�re version de ces sch�mas en 2011, certains �lus ont critiqu� le fait que deux orientations confi�es aux sch�mas – � savoir la diminution du nombre de syndicats mixtes et de syndicats de communes, notamment en mettant fin aux doubles emplois et en favorisant la reprise des comp�tences par les EPCI � fiscalit� propre – pourraient aboutir � ce que certaines comp�tences, auparavant transf�r�es � un EPCI tel qu’un syndicat, ne disposent plus d’entit�s pour les exercer et doivent ainsi �tre rendues � des communes qui ne disposent pas des moyens techniques et humains de les mettre en œuvre.
La loi du 29 f�vrier 2012 a introduit deux am�liorations de la gestion des comp�tences dans le cadre de la mise en œuvre du sch�ma d�partemental de coop�ration intercommunale, en reprenant des dispositions d�j� adopt�es par le S�nat lors de l’examen de la proposition de loi n� 3893 portant diverses dispositions relatives � l’intercommunalit�.
En cas de fusion de plusieurs EPCI, dont l’un au moins est � fiscalit� propre, l’article L. 5211-41-3 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales pr�voit d�sormais que le nouvel EPCI dispose d’un d�lai de deux ans suivant la fusion pour d�terminer les comp�tences qu’il souhaite exercer, dans le choix propos� par la loi.
Dans le m�me esprit, l’article L. 5111-6 du m�me code a �t� compl�t� afin de permettre aux communes de cr�er un syndicat afin de reprendre certaines comp�tences souvent exerc�es par les EPCI de petite taille, en mati�re de construction ou de fonctionnement d’�cole pr��l�mentaire ou �l�mentaire, en mati�re d’accueil de la petite enfance ou en mati�re d’action sociale, lorsque, � la suite d’une fusion, ces communes se retrouvent englob�es au sein d’un EPCI de plus grande taille ne d�sirant pas reprendre l’int�gralit� des comp�tences auparavant exerc�es par les EPCI fusionn�s.
Cependant, ces difficult�s de gestion des comp�tences mettent en lumi�re les limites d’un sch�ma d�partemental de coop�ration intercommunale qui a pour t�che de d�finir uniquement des p�rim�tres, mais sans appr�hender les comp�tences des EPCI fusionn�s, transform�s, agrandis ou supprim�s. Une fois les nouveaux EPCI issus de ce remembrement cr��s, les communes membres ont la t�che de d�finir quelles comp�tences ils doivent exercer.
La loi du 16 d�cembre 2010 a cependant pr�vu que lorsque le p�rim�tre d’un EPCI � fiscalit� propre �tait identique � celui d’un syndicat, l’EPCI �tait � substitu� de plein droit � au syndicat de communes ou au syndicat mixte � pour la totalit� des comp�tences qu’il exerce � (23). L’EPCI est alors dans l’obligation de reprendre les comp�tences pr�alablement exerc�es par le syndicat. Par ailleurs, lorsqu’un syndicat est � inclus en totalit� dans [le] p�rim�tre � d’un EPCI � fiscalit� propre, il suffit que ce dernier d�cide d’exercer les comp�tences du syndicat pour �tre � substitu� de plein droit � au syndicat de communes ou au syndicat mixte qui est alors fusionn� au sein de l’EPCI.
Cependant, afin que la question des �ventuelles � comp�tences orphelines � soit prise en compte dans l’�laboration des futurs sch�mas r�vis�s en 2015, le S�nat a modifi�, par un article 4 ajout� � la pr�sente proposition de loi, les orientations � donner au sch�ma. Cet article subordonne dor�navant la suppression de syndicats de communes ou de syndicat mixtes � la reprise de ses comp�tences par un EPCI � fiscalit� propre � dont les p�rim�tres et les comp�tences ont �t� d�finis �, et supprime des objectifs du sch�ma la r�duction du nombre de syndicats et la recherche de leur substitution par les EPCI � fiscalit� propre.
Les futurs sch�mas devront ainsi mentionner non seulement les p�rim�tres, mais aussi les comp�tences devant �tre obligatoirement reprises par les EPCI � fiscalit� propre d�finis.
Cet article bouleverse la m�thodologie mais aussi le contenu des futurs SDCI �labor�s en 2014 et 2015, en ajoutant � la d�finition des p�rim�tres la prescription des comp�tences � reprendre par les EPCI, limitant d’autant les marges de manœuvre des communes membres.
B. LES PROPOSITIONS DU S�NAT PEUVENT �TRE AM�LIOR�ES AFIN QUE LES CITOYENS RETROUVENT CONFIANCE DANS LEURS D�L�GU�S COMMUNAUX
En adoptant la pr�sente proposition de loi dans le cadre d’un consensus, le S�nat a souhait� envoyer un message rassurant les �lus locaux sur les modalit�s de mise en œuvre de la r�forme de l’intercommunalit�. Cependant, ce dispositif peut �tre am�lior� afin de rassurer les citoyens du bien-fond� du fait intercommunal, notamment en garantissant que la r�forme propos�e ne d�bouchera pas sur des frais suppl�mentaires.
1. Pr�ciser et simplifier les modalit�s de d�termination du nombre de si�ges suppl�mentaires pouvant �tre r�partis en cas d’accord local
En augmentant le nombre de si�ges suppl�mentaires pouvant �tre r�partis en cas d’accord local � la majorit� qualifi�e, le S�nat a, par la m�me occasion, modifi� et rendu plus sophistiqu� la base de calcul, qui fait d�sormais r�f�rence aux � II � VI � de l’article L. 5211-6-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales, dont la r�daction, issue de douloureux compromis successifs, est des plus compliqu�es (24).
� l’occasion des auditions qu’elle a pu mener, votre rapporteure a pu constater combien les sp�cialistes de la question au sein de l’administration comme des associations d’�lus �taient h�sitants, voire perdus dans la d�termination des modalit�s de calcul. Les �lus locaux, et les fonctionnaires en charge de les assister, ne pourront que s’en remettre � des algorithmes fournis par l’administration pour pr�parer leurs n�gociations, alors que le temps leur est compt�. Par ailleurs, les impr�cisions pourront justifier des contentieux qui pourraient sans doute �tre �vit�s.
Enfin, le � bonus � de plus de 35 % de si�ges, au lieu des 25 % affich�s par la proposition de loi, a laiss� perplexe certains de ces interlocuteurs.
C’est pourquoi � l’initiative de votre rapporteure, la Commission a r��crit l’article 1er, en choisissant de proposer aux communes une possibilit� de r�partir, dans le cadre d’un accord local, un nombre de si�ges strictement �gal � 125 % du nombre de d�l�gu�s que l’organe d�lib�rant aurait comport� en cas d’absence d’accord. Cette base l�gale sera d�termin�e par application � la strate de population de l’EPCI du tableau pr�vu par le III de l’article L. 5211-6-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales, auxquels pourraient �tre ajout�es les modulations pr�vues par les seuls 2� du IV (pr�voyant un si�ge suppl�mentaire pour les communes dont l’application de la r�gle proportionnelle ne garantirait pas de si�ges) et 5� du IV (en cas d’�galit� de la plus forte moyenne entre des communes lors de l’attribution du dernier si�ge, chacune de ces communes se voit attribuer un si�ge).
2. Ne pas figer les possibilit�s d’�volution de la carte des syndicats
Dans sa r�daction actuelle, la disposition pr�vue par de l’article 4 contraint fortement toute possibilit� d�volution de la carte des syndicats mixtes et des syndicats de communes.
Ces dispositions pourraient aboutir � un effet inverse de celui voulu par ses initiateurs, en interdisant toute �volution des syndicats autres que l’absorption par un EPCI � fiscalit� propre, en interdisant toute possibilit� de fusion � horizontale � : en effet dans de nombreux sch�mas, les pr�fets ont privil�gi� le regroupement entre eux de syndicats ayant des comp�tences de r�seaux, comme les syndicats d’�lectrification, ou des comp�tences pouvant permettre des �conomies d’�chelle, comme les syndicats forestiers.
Par ailleurs, en introduisant les comp�tences � reprendre obligatoirement dans les sch�mas, cette disposition pourrait r�duire d’autant le libre choix des communes membres.
Aussi � l’initiative de la rapporteure, la Commission a adopt� un amendement de r��criture de l’article 4, qui fait de la reprise des comp�tences exerc�es en commun par un autre EPCI un objectif � favoriser par le sch�ma, sans pour autant figer toute possibilit� d’�volution en fonction des situations locales.
3. Garantir que les marges de manœuvre octroy�es aux �lus seront utilis�es � co�t strictement constant La proposition de loi initiale pr�voyait que chaque facult� d’accroissement des effectifs des d�l�gu�s communautaires comme des vice-pr�sidents �tait compens�e par la � r�duction du m�me pourcentage � des indemnit�s vers�es.
Cependant, le changement des bases de calcul – c’est-�-dire les modifications des effectifs des organes d�lib�rants rendues possibles par l’article 1er – n’a pas �t� pris en compte par la r�daction adopt�e par le S�nat et ne permet pas de consid�rer que, comme l’�crit le rapport du S�nat, � le recours � cette facult� ne s’accompagnera pas d’une hausse des indemnit�s vers�es aux pr�sidents et aux vice-pr�sidents � (25). Par ailleurs, en neutralisant l’�ventuel effet de l’indemnisation des conseillers suppl�mentaires au sein des communaut�s d’agglom�ration, le S�nat a choisi de sauvegarder le montant des indemnit�s individuelles plut�t que celle de l’enveloppe indemnitaire globale.
En effet, le dispositif adopt� par le S�nat cumule trois effets potentiellement � inflationnistes �, qui n’ont pas tous �t� compens�s :
— deux � effets base �, li�s au changement des r�f�rences de calcul de l’effectif l�gal � prendre en compte et � l’application �ventuelle du � bonus � de 25 % de si�ges ;
— l’� effet taux �, qui a seul �t� neutralis� : en effet, le rel�vement du plafonnement de 20 % � 30 % de l’effectif de l’organe d�lib�rant pour d�terminer le nombre maximal de vice-pr�sidents aboutit � une hausse de 50 % de leur effectif maximal, mais les dispositions du II de l’article 2 pr�voient que ces vice-pr�sidents additionnels ne disposeront pas d’une enveloppe indemnitaire suppl�mentaire.
Au total, l’effet cumulatif de ces dispositions aboutit � un doublement du nombre maximal de vice-pr�sidents, augmentation dont toutes les cons�quences indemnitaires n’ont pas �t� neutralis�es.
En ces temps de crise, il serait incompr�hensible par les citoyens que l’assouplissement des r�gles visant � favoriser une r�forme r�ussie de l’intercommunalit� aboutisse � une augmentation nette des indemnit�s devant �tre vers�es � leurs repr�sentants.
Aussi votre rapporteure a propos� � la Commission d’adopter � l’article 2 bis un dispositif complexe, mais pr�cis et rigoureux, afin de garantir que l’effet de la r�forme propos�e n’aurait comme cons�quence aucune augmentation du montant total des indemnit�s susceptibles d’�tre vers�es.
Afin de stabiliser le montant des indemnit�s au niveau pr�vu en 2010, a �t� d�finie une � enveloppe indemnitaire globale � compos�e des indemnit�s du pr�sident et du nombre de vice-pr�sidents que les EPCI pourraient mettre en place en application de la loi du 16 d�cembre 2010. Si l’organe d�lib�rant de l’EPCI d�cide, en application des dispositions de la pr�sente proposition de loi, d’augmenter le nombre maximal de ses vice-pr�sidents de 20 � 30 % de son effectif, ces vice-pr�sidents suppl�mentaires ne pourront �tre indemnis�s qu’en partageant le montant total maximal des indemnit�s qui aurait �t� vers� sans application de cette nouvelle facult�. Le nombre d’indemnit�s de vice-pr�sidents pouvant �tre r�partis n’est pas fix� � 20 % de l’effectif r�el de l’organe d�lib�rant, mais bien � 20 % de l’effectif maximum qu’il aurait atteint en application du droit en vigueur : les � effets base � et l’� effet taux � sont ainsi neutralis�s afin de garantir que pas un euro de plus d’indemnit� ne puisse �tre attribu� apr�s l’entr�e en vigueur du pr�sent texte.
Comme l’a propos� le S�nat, et comme cela est d�j� possible dans les communes, communaut�s urbaines et communaut�s d’agglom�ration, il sera possible � l’organe d�lib�rant d’accorder � un vice-pr�sident une indemnit� sup�rieure au plafond fix� r�glementairement, mais toujours � condition que cette indemnit� s’inscrive dans le maximum fix� par l’enveloppe indemnitaire globale. Par ailleurs, cette r�daction r�tablit le plafond actuellement en vigueur, qui interdit d’accorder � un vice-pr�sident une indemnit� sup�rieure � celle qui pourrait �tre accord� au pr�sident.
Elle pr�voit aussi que les indemnit�s attribu�es pour l’exercice de leur fonction aux d�l�gu�s dans les communaut�s urbaines ou d’agglom�ration de moins de 100 000 habitants, ou attribu�es � un d�l�gu� pour l’exercice d’une d�l�gation ou pour suppl�ance du pr�sident de l’EPCI, devront �tre pr�lev�es sur les sommes destin�es � l’indemnisation des pr�sidents et vice-pr�sidents, comme c’est actuellement le cas, et devront donc �tre imput�es sur l’enveloppe indemnitaire globale, De la m�me mani�re, le IV pr�voit que lorsque les communaut�s d’agglom�ration de plus de 100 000 habitants souhaiteront instituer des indemnit�s de fonction au profit des si�ges suppl�mentaires cr��s par les communes dans le cadre de la pr�sente proposition de loi, elles devront le faire � co�t constant, c’est-�-dire en r�partissant entre un plus grand nombre de d�l�gu�s les sommes qu’elles auraient pu verser � l’effectif maximal qu’aurait pu comporter l’organe d�lib�rant de l’EPCI en application des dispositions de la loi du 16 d�cembre 2010.
Cette disposition n’est utile qu’au sein des communaut�s d’agglom�ration de plus de 100 000 habitants : en effet, en application du droit existant, les simples d�l�gu�s au sein des communaut�s de communes ne peuvent recevoir une indemnit� de fonction ; les simples d�l�gu�s au sein des communaut�s d’agglom�ration de moins de 100 000 habitants ne peuvent recevoir une indemnit� qu’� la condition qu’elle s’inscrive dans l’enveloppe indemnitaire globale ; enfin la pr�sente proposition de loi ne pr�voit pas de modification du nombre de d�l�gu�s pouvant �tre cr��s au sein des communaut�s urbaines.
Ainsi, le dispositif adopt� par la commission des Lois met en œuvre l’assouplissement des conditions de cr�ation et d’indemnisation des postes de responsables ex�cutifs au sein des EPCI, mais assure que cette r�forme se fera au sein d’une enveloppe indemnitaire globale inchang�e. Il fait confiance aux �lus locaux en les responsabilisant sur leurs choix en mati�re de gouvernance : s’ils consid�rent profitable � une meilleure gouvernance de leur EPCI l’�largissement de la composition des organes d�lib�rants ou des ex�cutifs, cela ne pourra se faire qu’� co�t constant, c’est-�-dire en r�duisant d’autant les montants individuels maximaux des indemnit�s susceptibles d’�tre vers�es. DISCUSSION G�N�RALE
La Commission examine la pr�sente proposition de loi lors de sa s�ance du mercredi 12 d�cembre 2012.
Apr�s l’expos� de la rapporteure, une discussion g�n�rale s’engage.
M. le pr�sident Jean-Jacques Urvoas. Le texte est en effet complexe, mais il n’a rien d’anodin. Et si son adoption a recueilli l’unanimit� des s�nateurs, je ne suis pas s�r qu’il en sera de m�me des amendements que nous allons examiner.
M. Jacques Bompard. � l’origine, les communaut�s de communes et les communaut�s d’agglom�ration �taient plut�t envisag�es comme des structures d’ordre technique. Depuis, elles sont devenues politiques, et cette �volution n’est pas sans cons�quence.
Si je suis plut�t contre l’application de la proportionnelle aux �lections l�gislatives, un tel principe me semble relever du bon sens s’agissant de la repr�sentation des communes au sein des communaut�s de communes et des communaut�s d’agglom�ration. On peut admettre une variable d’ajustement, mais celle-ci ne doit pas avoir un effet excessif. C’est pourtant ce qui arriverait si la proposition de loi �tait adopt�e dans sa r�daction issue du S�nat. On peut comprendre que les s�nateurs, dont l’�lectorat est compos� en majorit� de maires de petites communes, soient sensibles � la repr�sentation de celles-ci. Mais au-del� de l’aspect affectif, le bien commun voudrait que la place des principaux payeurs ne soit pas trop minor�e, au risque d’entra�ner de graves dysfonctionnements.
Mme Nathalie App�r�. Le texte qui nous est propos� va dans le bon sens, puisqu’il propose de mettre un peu de souplesse dans l’indispensable processus d’ach�vement de la carte intercommunale et incite les �lus � conclure, en bonne intelligence, des accords de gouvernance adapt�s aux r�alit�s territoriales. C’est un compl�ment utile aux dispositions d�j� introduites par la loi du 29 f�vrier 2012 pour rem�dier � certaines rigidit�s de la r�forme territoriale adopt�e en 2010. Celle-ci �rigeait notamment en dogme la r�duction du nombre d’�lus, en dehors de toute consid�ration locale. La proposition de loi que nous examinons aujourd’hui permet une transition entre les dispositions ant�rieures � la loi du 16 d�cembre 2010, relativement permissives, et le syst�me plus strict devant entrer en vigueur lors du prochain renouvellement communal.
L’audition des repr�sentants d’associations d’�lus a confirm� le besoin de retrouver des marges de manœuvre locales, notamment dans les d�partements n’ayant pas encore adopt� de sch�ma d�partemental de coop�ration intercommunale. En effet, le principe d’une repr�sentation de chaque commune, si petite soit-elle, au sein de l’organe d�lib�rant des communaut�s de communes et des communaut�s d’agglom�ration risquait de mettre � mal la repr�sentation des communes moyennes – je pense en particulier aux communes p�riurbaines – : il pouvait faire qu’une commune de quelques dizaines d’habitants dispose d’un ou deux d�l�gu�s, au m�me titre qu’une commune en comptant plusieurs milliers. L’augmentation, jusqu’� 25 %, du nombre de d�l�gu�s dans le cadre d’un accord local obtenu � la majorit� qualifi�e, permettra au contraire une repr�sentation plus conforme au poids d�mographique.
Il subsiste toutefois certaines impr�cisions dans la r�daction issue du S�nat, que le travail de notre rapporteure devrait permettre de lever. Les �lus locaux, impliqu�s dans les discussions sur la carte intercommunale, ayant besoin d’une bonne visibilit� sur ce sujet, nous ne pouvons pas nous permettre de laisser trop de place aux interpr�tations. � cet �gard, les amendements de clarification propos�s sont bienvenus. C’est le cas notamment de l’amendement destin� � garantir la neutralit� budg�taire de la proposition de loi, quand bien m�me celle-ci autorise un �largissement des assembl�es d�lib�rantes et une augmentation du nombre de vice-pr�sidents. Dans un contexte de r�duction des ressources publiques, une telle pr�occupation est l�gitime.
Toutefois, en d�pit des amendements dont il fait l’objet, l’article 4 de la proposition de loi continue � poser des difficult�s. D’aucuns pourraient m�me �tre tent�s de le qualifier de cavalier l�gislatif. Sans aller jusqu’� exprimer un tel doute sur la qualit� du travail s�natorial, il faut bien convenir que son contenu s’�loigne de l’objet initial de la proposition de loi.
Sur le fond, on comprend l’intention : �viter que la cr�ation d’un EPCI � fiscalit� propre n’entra�ne syst�matiquement la dissolution des syndicats intercommunaux si les comp�tences autrefois exerc�es par ces derniers ne sont pas reprises par le nouvel �tablissement. De fait, l’ach�vement de la carte intercommunale ne fait pas obstacle � la persistance de syndicats charg�s de comp�tences pr�cises n’ayant pas vocation � �tre exerc�es par des EPCI. Pour autant, la r�daction de l’article 4 laisse penser que rel�veraient des sch�mas d�partementaux de coop�ration intercommunale non seulement le p�rim�tre des EPCI, ce qui est normal, mais aussi leurs comp�tences, en contradiction avec le principe de libre administration des collectivit�s locales. Il me para�t donc n�cessaire de revoir s�rieusement la r�daction de l’article.
M. Matthias Fekl. Les dispositions relatives � l’intercommunalit� figurent parmi les plus consensuelles d’une loi de r�forme des collectivit�s territoriales dont le contenu g�n�ral �tait loin de faire l’unanimit�. Il en est de m�me de cette proposition de loi, qui, en outre, rejoint, sur certains points, les conclusions des �tats g�n�raux de la d�mocratie territoriale. Son adoption devrait permettre d’assurer une repr�sentation plus �quilibr�e des petites communes au sein des ensembles intercommunaux, parfois tr�s vastes.
Je souhaite pour ma part insister sur les effets que le futur � acte III de la d�centralisation � aura sur la composition des organes d�lib�rants des EPCI. Pour l’instant, l’hypoth�se la plus cr�dible est celle d’une �lection par fl�chage des conseillers communautaires lors des �lections municipales. Mais c’est sur les modalit�s de ce fl�chage que nous devrons porter toute notre attention. Je m’interroge en particulier sur son �ventuel caract�re automatique : est-il n�cessaire que les d�l�gu�s communautaires s’identifient aux candidats figurant en t�te de liste ?
Mme Marie-Jo Zimmermann. Je regrette que nous soyons saisis de cette proposition de loi alors que le ministre de l’Int�rieur a d�pos� le 28 novembre dernier, au S�nat, un projet de loi relatif aux �lections cantonales et communautaires. L’int�gration des dispositions que nous examinons au texte du projet de loi nous aurait donn� une vision d’ensemble sur le sujet. Or une telle vision est n�cessaire s’agissant de la coop�ration intercommunale.
Sur le fond, il n’est pas inutile d’assouplir le volet intercommunal de la r�forme territoriale de 2010, en donnant aux EPCI la facult� d’augmenter jusqu’� 25 % le nombre de conseillers communautaires, sous r�serve d’un accord local acquis � la majorit� des deux tiers.
Toutefois, une telle augmentation ne peut s’envisager qu’� budget constant. � cet �gard, la r�daction issue du S�nat me d�range beaucoup par son impr�cision : elle risque d’alt�rer l’image d�j� pas toujours flatteuse que la population a de ses �lus. Je me r�jouis donc de l’amendement propos� � ce sujet par notre rapporteure. Il va dans le bon sens, et s’il est adopt�, rien ne s’oppose � ce que nous votions le texte dans son ensemble.
Je maintiens toutefois qu’� quinze mois des �lections municipales, et compte tenu de l’examen prochain du texte pr�sent� par le minist�re de l’int�rieur, nous aurions pu faire l’�conomie de cette proposition de loi.
M. Ren� Dosi�re. Nous savons bien que l’intercommunalit� a donn� lieu � de multiples d�rives – c’est un euph�misme –, notamment en termes d’indemnit�s. Ainsi, entre 2007 et 2009, c’est-�-dire � la suite des �lections municipales de 2008, alors que le nombre des �tablissements intercommunaux est rest� constant, le montant global des indemnit�s vers�es � leurs pr�sidents et vice-pr�sidents a augment� de 20 %. Et si l’on observe la situation de plus pr�s, on constate �galement une multiplication du nombre de vice-pr�sidents, dont les responsabilit�s sont quelquefois bien l�g�res.
Il �tait donc souhaitable de faire preuve d’une plus grande rigueur, et c’est ce � quoi s’est employ�e la loi de 2010, au risque, peut-�tre, d’aller un peu trop loin. Le S�nat nous propose en tout cas d’assouplir le dispositif. Mais, sur une question touchant � l’intercommunalit� – et plus particuli�rement, au nombre de conseillers communautaires et au montant de leurs indemnit�s –, le fait que la Haute assembl�e ait adopt� une proposition de loi � l’unanimit� n’est pas pour me rassurer, bien au contraire !
Ce texte soul�ve plusieurs inqui�tudes. Tout d’abord, son application risque de rompre l’�galit� entre les collectivit�s, selon qu’elles se situent dans un d�partement ayant adopt� un sch�ma de coop�ration intercommunale ou, au contraire, dans un d�partement o� un tel sch�ma n’a pas �t� arr�t�.
Ensuite, je reste sceptique sur la neutralit� budg�taire de l’op�ration, en d�pit des efforts fournis par notre rapporteure pour pr�ciser les choses en ce domaine, et m�me dans l’hypoth�se o� ces efforts r�sisteraient � une deuxi�me lecture au S�nat, ce qui ne va pas de soi.
Enfin, cette � souplesse �, cette libert� suppl�mentaire accord�e aux intercommunalit�s rendrait possible toutes sortes de d�rapages. Une r�gle de majorit�, f�t-elle renforc�e, ne saurait constituer une limitation suffisante, dans la mesure o� les d�cisions prises par les �tablissements intercommunaux le sont presque toujours � l’unanimit�. On peut donc craindre des abus s’agissant du nombre de vice-pr�sidences ou du montant des indemnit�s.
Plus g�n�ralement, je regrette que l’examen d’un tel texte ne s’accompagne pas d’un bilan global de l’intercommunalit�. On ne peut pas s’attendre � ce que le fonctionnement de celle-ci fasse l’objet de grands changements, d�s lors qu’il n’est pas pr�vu d’organiser en 2014, lors des prochaines �lections municipales, une �lection au suffrage universel direct des conseillers communautaires. Je rappelle que ces �lus, qui n’ont pas de comptes � rendre aupr�s de la population, pr�l�vent 22 milliards d’euros d’imp�ts locaux.
Compte tenu de tous ces risques, et en d�pit des efforts fournis par la rapporteure – pour lesquels je la f�licite sinc�rement en souhaitant qu’elle tienne jusqu’au bout –, je ne voterai pas ce texte.
Mme C�cile Untermaier. Cette proposition de loi apporte en effet de la souplesse aux r�gles portant sur le nombre de d�l�gu�s communautaires au sein d’un EPCI. Elle rend possible l’augmentation du nombre de si�ges et conserve la limitation � quinze du nombre maximal de vice-pr�sidences, calcul� � partir d’un pourcentage de celui des d�l�gu�s. On peut regretter qu’il ne soit pas �galement tenu compte de l’importance des comp�tences exerc�es par la communaut� de communes ou la communaut� d’agglom�ration, dans la mesure o� l’exercice de certaines comp�tences optionnelles peut justifier pleinement une augmentation du nombre de vice-pr�sidents. Actuellement, la situation est tr�s contrast�e d’un territoire � l’autre : certains EPCI ne comptent que deux ou trois vice-pr�sidents, dont les indemnit�s n’atteignent pas le maximum autoris�, tandis que d’autres, parfois plus petites ou qui n’exercent aucune comp�tence optionnelle, d�signent un nombre �lev� de vice-pr�sidents et leur attribuent les indemnit�s maximales. Une r�flexion politique est donc n�cessaire sur ces questions. En mati�re d’indemnit�s comme de nombre de si�ges, les r�gles doivent �tre appliqu�es avec tact et mesure, et il n’est nullement obligatoire d’atteindre syst�matiquement le maximum autoris�.
Comme Mme App�r�, j’exprimerai les plus grandes r�serves sur l’article 4. Outre qu’il ne trouve pas sa place dans cette proposition de loi, sa r�daction est en effet incompr�hensible.
M. le pr�sident Jean-Jacques Urvoas. Je constate que le bicam�ralisme va contribuer grandement � enrichir ce texte…
M. Carlos Da Silva. � l’heure o� nous examinons cette proposition de loi, le S�nat est saisi par le ministre de l’Int�rieur d’un projet de loi relatif � l’�lection des conseillers d�partementaux, des conseillers municipaux et des d�l�gu�s communautaires, qui pr�voit notamment la d�signation par fl�chage de ces derniers. L’Assembl�e devrait l’examiner au cours du premier trimestre de 2013. Dans le m�me temps circule un avant-projet de loi sur la d�centralisation �labor� par la ministre de la R�forme de l’�tat, de la d�centralisation et de la fonction publique. M�me si je comprends la n�cessit� d’apporter plus de souplesse � la loi de 2010 afin de favoriser la conclusion, par les �lus locaux, d’accords permettant d’achever la carte intercommunale, j’aurais souhait� que toutes ces questions fassent l’objet d’un d�bat g�n�ral sur les nouvelles perspectives en mati�re de d�centralisation. Par solidarit� avec mon groupe, et par respect pour le travail fourni par la rapporteure, je voterai en faveur de cette proposition de loi, mais je m’interroge tout de m�me sur le caract�re pertinent de son examen. En mati�re de d�centralisation, nous aspirons en effet � une plus grande clart�.
M. Alain Tourret. La repr�sentation des communes dans les communaut�s de communes, v�ritable mistigri de la vie politique locale, est le r�sultat de compromis complexes et de consensus o� les s�nateurs font merveille. Elle justifie d’ailleurs le cumul des mandats et l’on voit bien, si je puis me permettre un peu d’ironie, comment l’exp�rience de parlementaires qui sont aussi �lus locaux leur permet d’enrichir le texte.
Les �quilibres locaux qui ont �t� trouv�s pour permettre la constitution des communaut�s de communes se sont toujours fond�s sur le principe selon lequel la repr�sentation des plus petites communes devait diff�rer de la repr�sentation proportionnelle qui pr�vaut pour les autres, car les communes de moins de 100 habitants sont fi�res d’�tre repr�sent�es dans l’intercommunalit�. Je suis toutefois tr�s sceptique quant � l’id�e d’un bonus de si�ges suppl�mentaires. Le temps pass� par les �lus dans les intercommunalit�s, o� ils sont souvent tr�s pr�sents, justifie les indemnit�s qui leur sont attribu�es. Cependant, comme c’est le cas en Normandie, chaque commune, si petite soit-elle, a souvent le droit d’�tre repr�sent�e par un vice-pr�sident, lequel per�oit une indemnit�.
Il aurait �t� souhaitable d’engager une r�flexion sur les nombreux syndicats intercommunaux, qui n’ont pas �t� supprim�s et qui donnent lieu � autant d’indemnit�s compl�mentaires. Est-il bien pertinent de nous prononcer sur un texte auquel manque une r�flexion globale ?
M. Hugues Fourage. La question de l’opportunit� de ce texte se pose en effet. Il a cependant le double int�r�t de provoquer une rupture avec le dogme selon lequel les �lus seraient trop nombreux et de faire vivre la d�mocratie. Pour ces raisons, je le voterai.
Notre rapporteure a eu la sagesse de voir que la souplesse laiss�e aux intercommunalit�s quant au nombre des vice-pr�sidents, certes justifi�e par le besoin de repr�sentation et de temps induit par la mont�e en puissance de l’intercommunalit�, pouvait donner lieu � une augmentation des indemnit�s. Veiller � ce que l’indispensable souplesse ne gonfle pas l’enveloppe des indemnit�s vers�es est une bonne chose. Je tiens n�anmoins � souligner que toutes les intercommunalit�s n’appliquent pas le montant maximum des indemnit�s. Ne stigmatisons pas les �lus.
Par ailleurs, on observe parfois, dans les sch�mas de coop�ration intercommunale, des regroupements autoritaires. Une commune isol�e susceptible d’adh�rer � deux intercommunalit�s devrait pouvoir b�n�ficier d’une certaine souplesse pour faire son choix. Cette facult�, qui va dans le sens de la libre administration et de l’ind�pendance des communes, serait un progr�s.
M. Paul Molac. La premi�re communaut� de communes de l’histoire s’est constitu�e, avec quatre communes, dans la circonscription dont je suis �lu. Celui qui �tait � l’origine de ce regroupement est toujours pr�sident de cette communaut�, laquelle compte aujourd’hui quinze communes.
De nombreuses comp�tences des EPCI relevaient pr�c�demment des communes, qui ne g�rent aujourd’hui plus grand-chose. Cette organisation souffre d’un d�ficit d�mocratique, les habitants ne sachant plus qui sont leurs repr�sentants � l’intercommunalit�, ni ce que fait cette derni�re, et conservant un attachement atavique � la commune. Un premier pas consiste � identifier d�s les �lections municipales les personnes destin�es � si�ger dans l’ex�cutif de la communaut� de communes. On aurait pu imaginer d’autres syst�mes, comme l’�lection d’une partie des d�l�gu�s intercommunaux au suffrage universel.
L’augmentation de 25 % du nombre de si�ges est une bonne chose, car elle permettra la repr�sentation des petites communes, qui redoutent de ne plus participer � l’ex�cutif des EPCI. Le fait d’�viter une inflation des indemnit�s est �galement une bonne chose.
Je voterai donc pour cette proposition de loi.
M. Yves Goasdou�. Le texte qui nous est propos� poss�de quelques qualit�s : il permet de r�gler certaines situations, introduit de la souplesse, ne cr�e pas de nouvelles d�penses et garantit aux citoyens que les �lus ne seront pas d�pensiers pour eux-m�mes. Je m’interroge cependant sur la m�thodologie consistant � modifier les r�gles du jeu � quinze jours d’�ch�ances tr�s concr�tes pour les EPCI qui doivent fusionner au 1er janvier 2013. Ce n’est pas la meilleure mani�re de l�gif�rer. Apr�s avoir d� changer les r�gles relatives � l’incitation financi�re aux fusions, qui n’�tait pas financ�e, nous sommes en train de faire de m�me pour la gouvernance : gardons-nous d’une telle �volution.
Par ailleurs, l’article 4 n’est pas sans poser probl�me. De fait, alors qu’un accord avait �t� trouv� pour les fusions horizontales favorisant les syndicats de r�seau, par exemple pour l’�lectricit� ou l’eau, il semblerait que nous soyons en train d’introduire une nouvelle comp�tence dans les sch�mas d�partementaux de coop�ration intercommunale, qui sont charg�s, sous l’autorit� des pr�fets, pour d�finir des p�rim�tres et non pas pour imposer des comp�tences � des EPCI qui fusionneraient. Si tel �tait le cas, il conviendrait d’examiner de tr�s pr�s cette question.
Eu �gard au travail effectu� par notre rapporteure, je voterai n�anmoins ce texte.
M. Jean-Michel Cl�ment. Je ne sais pas encore, pour ma part, quelle position adopter. Le texte que nous examinons arrive � contre-courant. De fait, il existe d�j� des situations o� la loi n’a pas �t� appliqu�e. Ainsi, j’ai rarement vu les �valuations financi�res des cons�quences des sch�mas de coop�ration intercommunale propos�s, que l’on nous avait annonc�es, ce qui m’incite � douter juridiquement de la conformit� de toutes les organisations territoriales propos�es – du reste, dans certains d�partements, dont celui dont je suis �lu, nous en contestons le bien-fond� devant les tribunaux administratifs.
Tel qu’il est r�dig�, l’article 4 n’est pas acceptable, car il fait fi de l’organisation territoriale d�cid�e par des �lus. Dans certaines r�gions, des syndicats ont �t� cr��s dans les ann�es 20 pour �lectrifier certains villages, sous l’impulsion d’�lus visionnaires, mais ces syndicats ont �t� dissous en leur temps pour faire place � des syndicats plus importants et il n’a pas �t� n�cessaire de recourir, pour ce faire, au pr�fet ou � un sch�ma d�partemental. Face aux probl�matiques d’aujourd’hui, le recours au pr�fet ou � une CDCI dont la d�signation est peu d�mocratique et la vision peu en phase avec la r�alit�, relevant d’une logique du chiffre et de l’incantation, est � l’inverse de l’effet recherch� et conduit les �lus � se demander � quoi ils servent.
Madame la rapporteure, je n’ai pas encore pris connaissance en d�tail de l’amendement que vous proposez � l’article 4, mais il me semble qu’il pourrait encore �tre compl�t� pour donner � cette loi de la souplesse et une respiration d�mocratique.
M. Jacques Valax. Tiraill� entre la fid�lit� que je dois, d’une part, � mon groupe et au travail accompli par la rapporteure et celle que je dois, d’autre part, aux th�ses d�fendues par M. Dosi�re, je me d�solidariserai de mon groupe et voterai contre ce texte.
M. le pr�sident Jean-Jacques Urvoas. Je vous invite, cher coll�gue, avant d’arr�ter une position d�finitive, � lire les amendements de la rapporteure.
M. Olivier Dussopt. Apr�s la r�forme de 2010 mettant en place les CDCI et leur faisant obligation d’adopter un sch�ma d�partemental de coop�ration intercommunale, les �lus avaient jug� que les pouvoirs conf�r�s aux pr�fets au sein de ces commissions �taient excessifs et disproportionn�s par rapport � ceux dont ils disposaient eux-m�mes. Deux initiatives ont �t� prises au S�nat : l’une, lanc�e par Jean-Pierre Sueur et relay�e � l’Assembl�e par Jacques P�lissard, pour assouplir le d�lai d’approbation des sch�mas ; l’autre par Alain Richard afin d’assouplir le calcul du bonus applicable au nombre de d�l�gu�s communautaires.
Un autre �l�ment tr�s positif est le travail de notre rapporteure. � vouloir trop bien faire, en effet, les s�nateurs ont rendu cette proposition de loi tr�s complexe et susceptible d’entra�ner des cons�quences difficiles � mesurer. Les amendements de la rapporteure permettront de pr�ciser le texte, notamment pour fixer clairement le niveau du bonus � 25 %, et non plus � 37,5 %. Ils pr�ciseront et s�curiseront aussi le montant des indemnit�s et le nombre de vice-pr�sidents possibles dans le cadre de ces nouvelles modalit�s d’application. D’autres amendements de simplification interviendront certainement d’ici � l’examen du texte en s�ance publique, pour le limiter � la composition des conseils communautaires, sans aborder la question des comp�tences des intercommunalit�s.
Notre travail permettra d’ouvrir une discussion avec nos coll�gues du S�nat, � qui nous renverrons sans doute un texte profond�ment modifi�. Il permettra aussi un d�bat sur le sens et la nature que nous voulons donner � l’intercommunalit�, sur la d�mocratie au sein de celle-ci, ainsi que sur le niveau de comp�tence et le niveau d�mographique � partir duquel il faudrait envisager une �lection directe des conseillers communautaires.
M. S�bastien Denaja. La question du calendrier soul�ve un probl�me de m�thode. Cette proposition de loi vient en examen alors qu’a �t� adopt� en Conseil des ministres un projet de loi portant notamment sur la r�forme des modes de scrutin � l’�chelon local et du calendrier �lectoral. Le texte qui nous est soumis gagnerait donc � �tre repris sous la forme d’une s�rie d’amendements au projet de loi. Je rappelle � ce propos que nous venons de voter l’abrogation du conseiller territorial, qui figure pr�cis�ment � l’article 25 de ce m�me projet de loi. La r�forme de l’intercommunalit� et de la d�mocratie locale appelle une r�flexion d’ensemble et ce n’est pas faire bonne œuvre l�gislative que de proc�der par touches impressionnistes.
Mon respect pour le travail de M. Alain Richard, mon estime pour Mmes Nieson et App�r� et mon sens de la discipline me feront formuler, � l’instar du vote contre � de soutien � r�cemment exprim� par certains, un vote pour � de contestation �.
Mme Nathalie Nieson, rapporteure. Les auditions auxquelles nous avons proc�d� nous ont montr� que le vote conforme que souhaitait M. Alain Richard serait impossible, compte tenu du flou et des interrogations qui apparaissaient dans les articles. Comme vous le constaterez, les amendements que je vous propose r��crivent totalement le texte sur les sujets que vous avez �voqu�s.
Pour ce qui est du calendrier, je rappelle d’abord que l’intercommunalit� est une r�alit� assez r�cente, qui remonte � la loi Chev�nement de 1999 et a fait l’objet des dispositions de la loi du 16 d�cembre 2010 relatives � la r�organisation de la carte intercommunale territoriale. Cependant, avant le 30 juin 2013, les collectivit�s devront avoir n�goci� et s’�tre organis�es pour qu’un accord local sur la composition de l’organe d�lib�rant soit applicable apr�s les �lections municipales de 2014. Certes, la proposition de loi qui nous est soumise aurait peut-�tre pu voir le jour plus t�t, mais, en tout cas, il n’�tait pas possible d’attendre davantage.
Les questions relatives � la d�mocratie et � l’�lection des repr�sentants dans les intercommunalit�s seront �voqu�es lors de l’examen du projet de loi n� 166, d�pos� au S�nat le 28 novembre dernier.
Cette loi est destin�e � guider les �lus. J’ai souhait� qu’elle soit aussi claire que possible, qu’elle donne aux collectivit�s qui le souhaitent une marge de manœuvre et que son application ne soit pas troubl�e par les aspects financiers, provoquant de nouveaux anath�mes � l’encontre des intercommunalit�s et des �lus locaux.
Les collectivit�s ne sont que ce que les �lus en font : on peut compter sur les qualit�s, l’engagement, l’honn�tet� et le bon sens de ceux-ci pour qu’elles apparaissent acceptables � nos concitoyens.
(art. L. 5211-6-1 et L. 5211-12 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales)
Extension de la facult� de cr�er des si�ges suppl�mentaires de d�l�gu�s au sein des organes d�lib�rants des communaut�s de communes et communaut�s d’agglom�ration
Le pr�sent article propose de permettre aux communes membres d’une communaut� de communes ou d’une communaut� d’agglom�ration d’augmenter le nombre total de d�l�gu�s au sein de l’organe d�lib�rant de la communaut�, dans le cadre d’un accord sur la r�partition des si�ges entre les communes membres adopt� � la majorit� qualifi�e. N�anmoins, la masse totale globalis�e des indemnit�s susceptibles d’�tre vers�es aux d�l�gu�s communautaires serait alors maintenue au niveau autoris� par l’effectif l�gal.
1. Les r�gles encadrant la d�termination de la composition des organes d�lib�rants avant la loi du 16 d�cembre 2010
Avant l’entr�e en vigueur de loi n� 2010-1563 du 16 d�cembre 2010 de r�forme des collectivit�s territoriales, conform�ment aux dispositions des anciens articles L. 5211-5-1 et L. 5216-3 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales, la composition des organes d�lib�rants des communaut�s de communes ou d’agglom�ration reposait dans les faits principalement sur des accords amiables unanimes entre les communes membres, inscrit dans les statuts de la communaut�. Ce n’�tait qu’� d�faut d’accord g�n�ral que le code prescrivait une r�partition � en fonction de la population, par d�cision des conseils municipaux des communes int�ress�es dans les conditions de majorit� qualifi�e requises pour la cr�ation de la communaut� �, soit les deux tiers des conseils municipaux des communes int�ress�es repr�sentant plus de la moiti� de la population totale de celles-ci, ou par la moiti� des conseils municipaux des communes repr�sentant les deux tiers de la population, cette majorit� devant n�cessairement comprendre les conseils municipaux des communes dont la population est sup�rieure au quart de la population totale concern�e.
Toutefois, pour �viter que l’application de la r�gle proportionnelle ne conduise � l�ser les communes les plus faibles ou ne favorise excessivement la commune la plus peupl�e, deux principes s’imposaient � tous les �tablissements publics de coop�ration intercommunale (EPCI), quelle que soit la volont� des communes membres :
— chaque commune devait disposer d’au moins un si�ge au sein de l’organe d�lib�rant, afin de garantir la repr�sentation de toutes les communes membres ;
— pour les communaut�s de communes et les communaut�s d’agglom�ration, aucune commune ne pouvait se voir attribuer plus de la moiti� des si�ges au sein du conseil.
Au contraire, dans les communaut�s urbaines, l’ancien article L. 5215-6 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales disposait que le nombre total de si�ges �tait d�termin� par un tableau, les si�ges �tant ensuite r�partis � la repr�sentation proportionnelle selon la r�gle de la plus forte moyenne : un si�ge �tait d’abord attribu� � chaque commune, puis les si�ges restants �taient ensuite r�partis � la repr�sentation proportionnelle entre les communes dont la population �tait sup�rieure au quotient d�mographique.
2. L’imp�ratif constitutionnel d’une repr�sentation fond�e sur des bases � essentiellement d�mographiques �
Les dispositions applicables aux communaut�s de communes et aux communaut�s d’agglom�ration laissaient ainsi une grande latitude aux communes.
Cependant, dans sa d�cision du 26 janvier 1995, le Conseil constitutionnel avait d�gag� des principes applicables � l’ensemble des structures intercommunales (26) : les EPCI exer�ant leurs comp�tences en lieu et place des collectivit�s territoriales, � leurs organes d�lib�rants doivent �tre �lus sur des bases essentiellement d�mographiques � ; aussi � la r�partition des si�ges doit respecter un principe g�n�ral de proportionnalit� par rapport � la population de chaque collectivit� locale participante � cependant, � il peut �tre toutefois tenu compte dans une mesure limit�e d’autres consid�rations d’int�r�t g�n�ral et notamment de la possibilit� qui serait laiss�e � chacune de ces collectivit�s de disposer d’au moins un repr�sentant au sein du conseil concern� �.
Les deux principes inscrits dans la loi ne respectaient pas l’int�gralit� de ces prescriptions ; ainsi, une note de l’Assembl�e des communaut�s de France (AdCF) de mars 2008 (27) constatait que 46,7 % des conseils communautaires pr�voyaient dans leurs statuts une r�partition des si�ges reposant exclusivement sur la variable du poids d�mographique de chaque commune membre, tandis que 16,2 % des communaut�s, pour la plupart situ�es en milieu rural, avaient choisi une r�gle de repr�sentation strictement �galitaire des communes, les 37 % restant ayant opt� pour un syst�me mixte (nombre minimal de d�l�gu�s puis r�partition proportionnelle ou r�partition par strates d�mographiques).
3. Le dispositif de d�termination du nombre et de la r�partition des si�ges de d�l�gu�s au sein des organes d�lib�rants des EPCI
L’article 9 de la loi du 16 d�cembre 2010 a fortement modifi� ces dispositions pour les communaut�s de communes et les communaut�s d’agglom�ration dont le r�gime est dor�navant doublement encadr� par la loi :
L’article L. 5211-6-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales, cr�� par la loi du 16 d�cembre 2010, dispose ainsi que, dans les communaut�s de communes et d’agglom�ration, les si�ges sont librement r�partis entre les communes membres d�s lors que celles-ci parviennent � un accord � une majorit� qualifi�e comprenant les deux tiers des communes repr�sentant la moiti� de la population de l’EPCI ou la moiti� des communes repr�sentant les deux tiers de la population de l’EPCI.
En application du VII de l’article L. 5211-6-1, un tel accord doit �tre exprim� par des d�lib�rations concordantes des conseils municipaux int�ress�s, prises avant le 30 juin de l’ann�e pr�c�dant le renouvellement g�n�ral des conseils municipaux, soit le 30 juin 2013 pour des �lections municipales pr�vues en mars 2014. Constatant qu’un accord � la majorit� qualifi�e a �t� trouv� ou non, le pr�fet arr�te avant le 30 septembre le nombre et la r�partition des si�ges de l’organe d�lib�rant, applicables pour la dur�e du mandat des d�l�gu�s des communes.
a. les dispositions applicables en l’absence d’accord � la majorit� qualifi�e des communes (II de l’article L. 5211-6-1)
Dans les m�tropoles et les communaut�s urbaines, et dans les communaut�s de communes et les communaut�s d’agglom�ration en l’absence d’accord � la majorit� qualifi�e, les r�gles l�gales trouvent � s’appliquer :
— l’effectif total est d�termin� par application d’un nombre fix� suivant la strate de population totale de l’EPCI, en application du tableau ci-dessous (III de l’article pr�cit�) :
— les si�ges sont r�partis � la repr�sentation proportionnelle en fonction de la population municipale, � la plus forte moyenne (1� du IV de l’article L. 5211-6-1) ;
— si une commune obtient plus de la moiti� des si�ges, les si�ges exc�dant cette limite sont r�partis entre les autres communes � la proportionnelle (3� du IV) ;
— l’effectif total l�gal est modul� de fa�on marginale, en �tant accru d’autant de si�ges n�cessaires afin de garantir que chaque commune dispose d’au moins un si�ge (28) (3� du IV), r�duit si le nombre de d�l�gu� d’une commune exc�de celui de ses conseillers municipaux (4� du IV), ou augment� d’une unit� en cas d’�galit� de la plus forte moyenne lors de l’attribution du dernier si�ge (5� du IV) ;
— � l’issue de cette r�partition, les communes peuvent, � la majorit� qualifi�e, cr�er et r�partir librement un nombre de si�ge inf�rieur ou �gal � 10 % de l’effectif d�termin�, ce qui peut conduire, dans les communaut�s urbaines et m�tropoles, � ce que la commune la plus peupl�e dispose de plus de la moiti� des si�ges (VI). Un accord limit� sur la r�partition de ces si�ges suppl�mentaires entre les communes membres d’une communaut� de communes ou d’une communaut� d’agglom�ration permet ainsi d’obtenir ce � bonus �, m�me en l’absence d’accord global sur la totalit� de la r�partition.
b. les dispositions applicables en cas d’accord � la majorit� qualifi�e des communes (I de l’article L. 5211-6-1)
Si au 30 juin de l’ann�e pr�c�dant les �lections municipales (VII de l’article L. 5211-6-1) les deux tiers des communes repr�sentant la moiti� de la population de l’EPCI ou la moiti� des communes repr�sentant les deux tiers de la population de l’EPCI ont pris des d�lib�rations concordantes, une r�partition d�rogatoire des si�ges peut ainsi �tre d�cid�e et mise en place dans les communaut�s de communes et communaut�s d’agglom�ration.
Celle-ci doit respecter les deux principes pr�existants de repr�sentation de l’ensemble des communes et d’interdiction qu’une commune dispose de la majorit� des si�ges, mais elle peut s’�carter de l’application de la stricte proportionnalit� au profit d’une r�partition � tenant compte de la population de chaque commune � (I de l’article pr�cit�).
Dans le cadre d’un tel accord, l’effectif de l’organe d�lib�rant peut �tre librement fix�, dans la limite de 110 % de l’effectif l�gal pr�vu par le tableau et les modulations marginales pr�vues par le IV de l’article L. 5211-6-1.
On constate ainsi que les marges de manœuvre laiss�es � la libre d�termination d’une r�partition �quitable sont tr�s largement encadr�es ; qu’il y ait un accord global, ou une r�partition suivant les r�gles l�gales suivies sur d’un accord sur la r�partition de quelques si�ges compl�mentaires, les �lus locaux ne peuvent d�passer de plus de 10 % le nombre de si�ge fix� par le tableau du II de l’article L. 5211-6-1. Une telle rigidit� rend vaine toute n�gociation permettant de s’�carter de la stricte proportionnalit�, pour prendre en compte d’autres crit�res d’int�r�t g�n�ral.
4. Le dispositif propos� introduit une souplesse dans la d�termination de l’effectif total et une prime � la recherche d’un accord global de r�partition
Le I de l’article 1er propose de modifier la r�daction actuelle de la derni�re phrase du deuxi�me alin�a du I de l’article L. 5211-6-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales concernant la d�termination des effectifs des organes d�lib�rants des communaut�s de communes et des communaut�s d’agglom�ration sur deux aspects :
— le bonus de si�ges suppl�mentaires pouvant �tre cr�� et r�parti par accord � la majorit� qualifi�e est port� de 10 % � 25 % de l’effectif d�termin� par application des r�gles l�gales ;
— la base de calcul de cet effectif l�gal de r�f�rence est �tendue aux dispositions du V et du VI de l’article, qui pr�voient la possibilit� de cr�er 10 % de si�ges suppl�mentaires, dans deux cas : si le nombre de si�ges suppl�mentaires cr��s pour permettre que chaque commune ait au moins un d�l�gu� est sup�rieur � 30 % de l’effectif l�gal (V), ou si une entente se produit � la majorit� qualifi�e sur le partage de ce quota de 10 % de si�ges suppl�mentaires (VI).
L’objectif de cette disposition est ainsi de permettre une plus grande souplesse dans la fixation du nombre de d�l�gu�s dont pourraient b�n�ficier les communes et d’offrir un � bonus � substantiel � m�me de favoriser la recherche d’un consensus local sur les effectifs et la r�partition des si�ges de d�l�gu�s communautaires. La r�gle de majorit� qualifi�e, comme celle de la seule application du r�gime l�gal aux communaut�s urbaines et m�tropoles, restent inchang�es.
Au total, un accord entre communes permettrait ainsi de r�partir un nombre significatif de si�ges suppl�mentaires par rapport aux effectifs pr�vus par le tableau :
NOMBRE DE SI�GES POUVANT �TRE R�PARTIS
Selon le droit existant (loi du 16 d�cembre 2010)
Selon la proposition de loi
En cas d’accord local (limit� ou global) : possibilit� de cr�er 10 % de si�ges suppl�mentaires En cas d’accord local : possibilit� de cr�er 10 % puis 25 % de si�ges suppl�mentaires
Pourcentage de si�ges suppl�mentaires par rapport au r�gime l�gal
Ainsi en moyenne, les communes pourraient r�partir jusqu’� 35 % de si�ges suppl�mentaires par rapport � l’effectif l�gal.
5. Un choix corn�lien entre stabilisation d’une enveloppe indemnitaire globale et maintien des montants individuels des indemnit�s des membres de l’ex�cutif communautaire
Le II du pr�sent article 1er modifie l’article L. 5211-12 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales en ins�rant un alin�a pr�voyant que les indemnit�s pouvant �tre vers�es aux d�l�gu�s suppl�mentaires cr��s en application du I ne seraient pas prises en compte dans le � montant maximal des indemnit�s vers�es aux membres de l’EPCI �.
Cette r�daction, adopt�e par la commission des Lois du S�nat, revient ainsi sur la volont� des auteurs initiaux de la proposition de loi, qui avaient pr�vu que � lorsqu’il est fait application de la facult� d’augmentation du nombre de si�ges pr�vue au deuxi�me alin�a du I de l’article L. 5211-6-1, le montant maximal des indemnit�s des membres du conseil communautaire est r�duit du m�me pourcentage � (29). Cette r�daction garantissait que le recours � la facult� d’augmentation du nombre de d�l�gu�s des communes ne pourrait avoir pour cons�quence d’augmenter le total des indemnit�s des membres de l’organe d�lib�rant de l’EPCI : la somme totale correspondant au montant maximal des �ventuelles indemnit�s pr�vues pour les d�l�gu�s communautaires serait maintenue au niveau l�gal existant.
Il convient de rappeler qu’un nombre tr�s limit� de d�l�gu�s des communes peut �tre indemnis� pour l’exercice de leurs fonctions au sein d’un EPCI.
Actuellement seuls les d�l�gu�s des communes au sein des conseils des communaut�s urbaines et des communaut�s d’agglom�ration regroupant plus de 100 000 habitants peuvent b�n�ficier d’une indemnit� de fonction (30) ; la loi n’a pr�vu aucune indemnit� de fonction pour les simples d�l�gu�s au sein des communaut�s de communes. En revanche, les pr�sidents et vice-pr�sidents de tous les EPCI � fiscalit� propre peuvent �tre indemnis�s de l’exercice effectif de leurs fonctions, en application de l’article L. 5211-12 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales.
Pour les d�l�gu�s des communes au sein du conseil d’une communaut� d’agglom�ration ou du conseil d’une communaut� urbaine, ces indemnit�s sont plafonn�es � 6 % de l’indice 1015 (traitement correspondant � l’indice brut terminal de l’�chelle indiciaire de la fonction publique (31)) lorsque la population communautaire est comprise entre 100 000 et 399 999 habitants (32), soit 228,09 euros mensuels, et � 28 % de cet indice si la population est sup�rieure � 400 000 habitants (33), soit 1 064,41 euros mensuels.
Par ailleurs, les d�l�gu�s communautaires des communaut�s urbaines et des communaut�s d’agglom�ration de plus de 100 000 habitants ayant re�u une d�l�gation de fonction conf�r�e par le pr�sident de l’EPCI, ou ayant �t� appel� � suppl�er ce dernier en cas d’absence, de suspension, de r�vocation ou d’emp�chement, peuvent percevoir une indemnit� en contrepartie (34).
Enfin, les fonctions de pr�sidents ou de vice-pr�sidents d’un EPCI peuvent faire l’objet d’une indemnit� dont le montant maximal, fix� par r�f�rence � l’indice 1015, est d�termin� par d�cret en Conseil d’�tat (35) en fonction de la nature de l’EPCI et de sa strate d�mographique.
Dans certains cas, les indemnit�s vers�es aux d�l�gu�s doivent �tre d�duites de l’enveloppe indemnitaire pr�vue pour le pr�sident et les vice-pr�sidents de l’EPCI.
En effet, l’article L. 5216-4 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales rend applicables aux �lus des communaut�s d’agglom�ration � les dispositions du chapitre III du titre II du livre Ier de la deuxi�me partie relatives aux conditions d’exercice des mandats municipaux �, dont l’article L. 2123-24-1 qui pr�voit que dans les communes (et ainsi dans les communaut�s d’agglom�ration) de moins de 100 000 habitants, l’attribution d’une indemnit� de fonction aux conseillers n’est possible qu’� condition que ces sommes s’imputent sur le montant pr�vu par l’article L. 2123-24, c’est-�-dire sur le � montant total des indemnit�s maximales susceptibles d’�tre allou�es au maire et aux adjoints �. Ainsi une communaut� d’agglom�ration ayant entre 30 000 (36) et 100 000 habitants dans laquelle l’organe d�lib�rant souhaiterait indemniser la totalit� de ses d�l�gu�s ne pourrait le faire qu’en pr�levant la somme correspondante sur l’enveloppe consacr�e aux indemnit�s du pr�sident et des vice-pr�sidents.
Lors de l’examen de cette disposition par la commission des Lois du S�nat, la rapporteure a craint (37) que l’augmentation du nombre de d�l�gu�s au sein d’une communaut� d’agglom�ration pourrait ainsi avoir un impact indirect sur les indemnit�s du pr�sident et des vice-pr�sidents de cet EPCI si les indemnit�s pouvant �tre vers�es aux d�l�gu�s suppl�mentaires devaient �tre pr�lev�es sur une enveloppe indemnitaire globale constante.
Cependant, quand on examine pr�cis�ment les chiffres tir�s du tableau pr�c�dent, on constate qu’une communaut� d’agglom�ration ayant entre 50 000 et 100 000 habitants dispose aujourd’hui de 40 ou 42 d�l�gu�s, dont 8 vice-pr�sidents ; en application du pr�sent article 1er, son conseil passerait � un maximum de 55 ou 57 membres, dont 11 vice-pr�sidents. Aussi si son effectif de d�l�gu�s peut augmenter de 35 ou 37 %, l’effectif maximum de ses vice-pr�sidents – et l’enveloppe globale de leurs indemnit�s – augmenteront m�caniquement de 37,5 %, permettant ainsi de maintenir le m�me niveau d’indemnisation des d�l�gu�s sans diminuer les montants individuels pouvant �tre vers�s aux membres du bureau.
Le dispositif adopt� par le S�nat au II du pr�sent article vise ainsi � garantir que l’augmentation du nombre de d�l�gu�s des communes n’aura pas d’influence sur l’enveloppe indemnitaire globale, et par cons�quence sur les indemnit�s maximales pouvant �tre attribu�es aux d�l�gu�s et aux vice-pr�sidents de l’EPCI. Mais en cela, il implique que les �ventuelles indemnit�s vers�es aux d�l�gu�s communautaires suppl�mentaires, cr��s dans le cadre du I du pr�sent article, pourraient repr�senter une augmentation nette du montant total des indemnit�s vers�es par les EPCI concern�s.
La Commission est saisie des amendements CL 4 de la rapporteure et CL 2 de M. Gilles Bourdouleix, pouvant faire l’objet d’une discussion commune.
Mme la rapporteure. Dans la r�daction adopt�e par le S�nat, le nombre de si�ges suppl�mentaires pouvant �tre r�partis dans le cadre d’un accord local peut repr�senter 37,5 % de l’effectif du conseil, et non pas seulement 25 %. Les auditions auxquelles nous avons proc�d� ont montr� que ce chiffre apparaissait comme excessif et que les interpr�tations de l’article 1er pr�sentaient en outre des divergences.
L’amendement CL 4 tend donc � une r��criture globale de l’article 1er, proposant aux intercommunalit�s la possibilit� de r�partir, dans le cadre d’un accord local, un nombre de si�ges strictement �gal � 125 % du nombre de d�l�gu�s que l’organe d�lib�rant aurait comport� en cas d’absence d’accord.
M. Gilles Bourdouleix. L’amendement CL 2 reprend un amendement d�pos� par le groupe de l’Union des d�mocrates et ind�pendants (UDI) du S�nat. � titre personnel, je ne verrais aucun inconv�nient � ce qu’il tombe si l’amendement de la rapporteure venait � �tre adopt�.
M. le pr�sident Jean-Jacques Urvoas. L’adoption de l’amendement CL 4 permettra de dissiper un flou.
La Commission adopte � l’unanimit� l’amendement CL 4.
En cons�quence, L’article 1er est ainsi r�dig�, et l’amendement CL 2 n’a plus d’objet.
(art. L. 5211-10 et L. 5211-12 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales)
Augmentation du nombre de vice-pr�sidents au sein des organes d�lib�rants des �tablissements publics de coop�ration intercommunale
Cet article propose de permettre aux �tablissements publics de coop�ration intercommunale (EPCI) de relever le nombre de leurs vice-pr�sidents, sans que l’enveloppe globale consacr�e � leurs indemnit�s de fonction soit augment�e.
1. L’instauration d’un encadrement strict du nombre maximal de vice-pr�sidents en 2010
Avant l’entr�e en vigueur de la loi du 16 d�cembre 2010, le nombre de vice-pr�sidents �tait librement d�termin� par l’organe d�lib�rant, sans que ce nombre puisse exc�der 30 % de l’effectif total de celui-ci. Ces dispositions restent en vigueur jusqu’au prochain renouvellement des conseils municipaux (38).
— mais ce maximum ne peut �tre ni inf�rieur � quatre (situation des EPCI comportant moins de 5 000 habitants) ni sup�rieur � quinze (en application des dispositions de l’article L. 5211-6-1 en vigueur, ce plafonnement trouverait � s’appliquer aux EPCI de plus de 500 000 habitants).
� l’int�rieur de cet encadrement, le nombre des membres du bureau et la repr�sentation des communes membres en son sein sont librement fix�es par l’organe d�lib�rant, comme l’a rappel� le Conseil d’�tat (39).
2. L’assouplissement plut�t que la suppression de cet encadrement
Le I du pr�sent article vise � permettre � l’organe d�lib�rant de fixer le nombre de vice-pr�sidents au-del� du plafond de 20 % tel que pr�vu par les dispositions actuelles de l’article L. 5211-10. � l’initiative de la rapporteure de la commission des Lois du S�nat, a �t� substitu�e � la suppression de tout encadrement, propos�e par les auteurs de la proposition de loi, la fixation d’un nouveau maximum fix� � 30 % de l’effectif de l’organe d�lib�rant de l’EPCI. Les r�gles d’encadrement num�riques (entre quatre et quinze) ne seraient pas modifi�es.
La d�cision de d�roger au plafond de 20 % devrait cependant �tre adopt�e � la majorit� des deux tiers des d�l�gu�s communautaires pr�sents ou repr�sent�s.
En combinant la facult� d’augmentation du nombre de d�l�gu�s communautaires avec cette augmentation de la proportion de vice-pr�sidents, on pourrait obtenir en moyenne un doublement du nombre maximal de postes de vice-pr�sidents, comme le montrent les projections faites dans le tableau ci-apr�s :
(Simulations effectu�es hors modulations pr�vues par le IV de l’article L. 5211-6-1)
Application du droit en vigueur (article L. 5211-6-1 issu de la loi du 16 d�cembre 2010)
Bonus de si�ges en cas d’accord : +10 %
Vice-pr�sidents repr�sentant 20 % de l’effectif (minimum de 4 et maximum de 15)
Application des dispositions de la pr�sente proposition de loi
Bonus de si�ges en cas d’accord : + 37,5 %
Vice-pr�sidents repr�sentant 30 % de l’effectif (minimum de 4 et maximum de 15)
En l’absence d’accord local sur la r�partition des si�ges au sein de l’EPCI
En cas d’accord local sur la r�partition des si�ges au sein de l’EPCI
Population municipale de l’EPCI
Nombre maximal de d�l�gu�s (pr�vu par le tableau)
Nombre maximal de vice-pr�sidents
Nombre maximal de d�l�gu�s
Nombre d’indem-nit�s de VP � r�partir entre les VP existants
Par ailleurs, le seuil minimal de quatre vice-pr�sidents serait atteint dans tous les cas, sauf � ce que les communes membres de l’EPCI d�cident de composer un organe d�lib�rant comprenant moins de 12 d�l�gu�s.
3. Le maintien d’une enveloppe indemnitaire fix�e en r�f�rence aux r�gles ant�rieures
Afin d’�viter que le recours � cette facult� s’accompagne d’une hausse concomitante des d�penses li�es au versement des indemnit�s de fonction, le II du pr�sent article pr�voit que le montant total des indemnit�s pour l’exercice de fonctions des vice-pr�sidents soit maintenu � celui qui r�sulterait de l’application des dispositions existantes, c’est-�-dire que l’enveloppe indemnitaire globale correspondant au nombre de vice-pr�sidents si l’on en restait au plafonnement de 20 % des membres de l’organe d�lib�rant.
Aujourd’hui, le montant maximal de l’indemnit� pouvant �tre vers�e � chaque vice-pr�sident est fix� de fa�on individuelle par des d�crets en Conseil d’�tat (40) d�terminant, par r�f�rence � l’indice 1015, un taux maximal en fonction de la nature de l’EPCI et de sa strate d�mographique.
Le II pr�voit que soit d�termin�e une enveloppe globale maximale des indemnit�s des vice-pr�sidents, en application de l’encadrement pr�vu par les dispositions existantes de l’article L. 5211-10, et que les �ventuelles indemnit�s d�cid�es par l’organe d�lib�rant de l’EPCI au profit des vice-pr�sidents � ordinaires � et � d�rogatoires � ne puissent d�passer le montant de cette enveloppe maximale.
Ces dispositions s’inspirent largement de celles pr�vues par les articles L. 2123-24 applicables aux maires et � leurs adjoints, ainsi qu’aux pr�sidents et vice-pr�sidents des communaut�s d’agglom�ration. L’ensemble des indemnit�s qui peuvent leur �tre allou�es est globalis� afin que les indemnit�s individuelles vers�es aux adjoints ou aux vice-pr�sidents puissent �tre modul�es et d�passer, le cas �ch�ant, le plafond l�gal, � condition que l’enveloppe indemnitaire globale ne soit pas d�pass�e.
Cependant, comme pour l’article pr�c�dent, le changement de base de calcul ne permet pas de consid�rer que, comme l’�crit le rapport du S�nat, � le recours � cette facult� ne s’accompagnera pas d’une hausse des indemnit�s vers�es aux pr�sidents et aux vice-pr�sidents � (41). En effet, le II du pr�sent article calcule le nombre maximal d’indemnit�s de vice-pr�sidents pouvant �tre r�parties (20 % de l’effectif de l’organe d�lib�rant) entre les vice-pr�sidences effectivement cr��es (plafonn�es � 30 % de l’effectif de l’organe d�lib�rant) en prenant en compte non pas les effectifs de d�l�gu�s communautaires existants avant la r�forme, mais ceux pouvant r�sulter de l’augmentation potentielle de 25 % de la taille de l’organe d�lib�rant en application des dispositions de l’article 1er.
Ainsi le tableau de la page pr�c�dente montre que, pour toutes les strates d�mographiques � l’exception de celles concern�es par l’encadrement, le nombre d’indemnit�s de vice-pr�sidents pouvant �tre r�parties au sein de l’enveloppe globale en application du pr�sent article est sup�rieur au nombre de postes de vice-pr�sidents pouvant �tre indemnis�s dans le cadre du droit actuellement en vigueur.
En utilisant le vocabulaire habituellement utilis� en mati�re fiscale, on constate que la r�daction adopt�e par le S�nat au II du pr�sent article neutralise � l’effet taux � de l’augmentation du nombre maximal de vice-pr�sidents, mais ne prend pas en compte � l’effet base � li� � l’accroissement des effectifs des organes d�lib�rants, utilis�es comme r�f�rence.
La Commission adopte successivement l’amendement r�dactionnel CL 5 et l’amendement de coordination CL 6 de la rapporteure.
Puis elle est saisie de l’amendement CL 7 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. Cet amendement tend � supprimer les dispositions introduites par le S�nat pour compenser partiellement les cons�quences de l’augmentation du nombre de vice-pr�sidents par une r�partition corr�lative des indemnit�s pr�existantes. L’amendement CL 3 que je pr�senterai tout � l’heure pr�cise les dispositions n�cessaires � la suite de cette suppression.
Nos concitoyens ne comprendraient pas que la proposition de loi se traduise par une augmentation nette du total des indemnit�s des �lus. Comme l’amendement CL 3, le CL 7 tend � garantir que l’adoption de la proposition de loi n’aura aucune cons�quence sur l’enveloppe indemnitaire globale.
(art. L. 5211-12 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales)
Facult� de verser au vice-pr�sident d’un EPCI � fiscalit� propre une indemnit� d’un montant sup�rieur au plafond r�glementaire dans le cadre d’une enveloppe indemnitaire globale
Adopt� en s�ance publique � l’initiative de M. Jean-Ren� Lecerf, cet article se propose � d’aligner le r�gime juridique des communaut�s de communes sur celui qui existe d�j� pour les autres formes d’�tablissements publics de coop�ration intercommunale, les communaut�s d’agglom�ration et les communaut�s urbaines en ce qui concerne l’indemnit� vers�e � un vice-pr�sident, qui pourra �tre sup�rieure au maximum actuellement pr�vu, � la condition que le montant total des indemnit�s ne soit pas d�pass� � (42).
Dans les faits, il pr�voit la possibilit� de verser au vice-pr�sident d’une communaut� de communes, d’une communaut� urbaine ou d’une communaut� d’agglom�ration une indemnit� d’un montant sup�rieur au plafond r�glementaire, � la condition que le montant total des indemnit�s susceptibles d’�tre allou�es aux pr�sident et vice-pr�sidents ne soit pas d�pass�.
1. Les enveloppes indemnitaires globales existantes
Les conditions actuelles d’indemnisation des responsables ex�cutifs des communes et des EPCI font l’objet de r�gimes diff�rents, suivant la cat�gorie de l’EPCI. De plus, le montant maximal de l’indemnisation est d�termin� par d�cret en Conseil d’�tat en r�f�rence au traitement correspondant � l’indice brut terminal de l’�chelle indiciaire de la fonction publique, et en fonction de la strate d�mographique de la commune ou de l’EPCI.
Dans les communaut�s urbaines, les communaut�s d’agglom�ration et les m�tropoles, les dispositions utiles du code g�n�ral des collectivit�s territoriales (43) rendent applicables aux d�l�gu�s au sein de l’organe d�lib�rant le r�gime relatif aux indemnit�s vers�es aux membres des conseils municipaux, sous r�serve de dispositions sp�cifiques. Au contraire, les dispositions relatives � l’indemnisation des pr�sidents et vice-pr�sidents de communaut�s de communes ne proc�dent pas � cette assimilation au r�gime applicable aux conseillers municipaux et sont tr�s succinctes.
Or, l’article L. 2123-24 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales pr�voit que l’indemnit� allou�e � un adjoint, ou un conseiller disposant d’une d�l�gation sp�ciale faisant fonction d’adjoint, peut d�passer le taux maximal fix� par d�cret pour la strate d�mographique � laquelle appartient sa commune, � la condition que � le montant total des indemnit�s maximales susceptibles d’�tre allou�es au maire et aux adjoints ne soit pas d�pass� �, et sans que cette augmentation permette de d�passer l’indemnit� maximale susceptible d’�tre allou�e au maire.
Par ailleurs, deux autres cat�gories d’indemnit�s peuvent �tre institu�es � la condition d’�tre imput�es sur l’enveloppe indemnitaire globale en application de l’article L. 2123-24-1 :
— les indemnit�s de fonction allou�es aux conseillers municipaux qui exercent une d�l�gation de fonction ou qui suppl�ent le maire en cas d’emp�chement ;
— les indemnit�s pour l’exercice effectif des fonctions de conseiller municipal institu�es dans les communes de moins de 100 000 habitants.
Ainsi l’augmentation dont b�n�ficie un conseiller municipal ou un responsable ex�cutif doit �tre compens�e par une minoration sur l’indemnit� d’autres �lus. Cette limite a �t� institu� afin que certains �lus puissent �tre compens�es pour leur participation aux responsabilit�s ex�cutives, sans toutefois que cette mesure n’alourdisse les d�penses des communes. Les adjoints pris en compte pour le calcul de cette enveloppe sont ceux exer�ant effectivement leurs fonctions. Dans le cas o� tous les postes d’adjoints ne seraient pas pourvus, ce calcul doit �tre obtenu sur la base du nombre r�el d’adjoints, ceux-ci devant en outre d�tenir une d�l�gation de fonction (44).
2. L’assouplissement propos� par le pr�sent article
Le pr�sent article reprend ainsi une disposition d�j� rendue applicable � trois cat�gories d’EPCI en l’�largissant aux vice-pr�sidents des communaut�s de communes.
Les indemnit�s vers�es aux vice-pr�sidents des EPCI � fiscalit� propre pourraient ainsi d�passer le taux maximal d�fini par d�cret en Conseil d’�tat, � la condition que cette indemnit� reste comprise dans le plafond fix� par l’enveloppe indemnitaire globale de l’EPCI.
Cependant, cette disposition a vocation � remplacer l’application par assimilation de l’article L. 2123-24 applicable dans les communes ; contrairement � cette derni�re, elle n’interdit pas que l’indemnit� vers�e � un vice-pr�sident puisse d�passer l’indemnit� maximale susceptible d’�tre allou�e au pr�sident de l’EPCI � fiscalit� propre, alors que c’est actuellement le cas pour les vice-pr�sidents des communaut�s d’agglom�ration, communaut�s urbaines et m�tropoles, comme pour les adjoints au maire.
La Commission est saisie de l’amendement CL 3 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. L’amendement vise � maintenir strictement le niveau des indemnit�s pouvant �tre accord�es aux d�l�gu�s communautaires dans le cadre de la r�forme propos�e, tout en conservant le choix fait par le S�nat d’accorder plus de libert� et de flexibilit� aux �lus locaux pour r�partir ces indemnit�s pour l’exercice effectif de fonctions au sein de l’EPCI, selon les responsabilit�s et les contraintes li�es aux fonctions exerc�es par les diff�rents �lus.
Cette r��criture de l’article 2 bis vise aussi � aligner le dispositif sur le droit municipal et � faire en sorte que l’indemnit� personnelle d’un vice-pr�sident ou d’un conseiller communautaire avec d�l�gation ne d�passe pas l’indemnit� maximale pouvant �tre attribu�e au pr�sident.
En cons�quence, l’article 2 bis est ainsi r�dig�.
(art. L. 5210-1-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales)
Modification des orientations � respecter par le sch�ma d�partemental de coop�ration intercommunale relatives � la suppression de syndicat mixte ou de syndicat de communes
Introduit par la commission des Lois du S�nat � l’initiative de MM. Pierre-Yves Collombat et Jacques M�zard, le pr�sent article modifie les crit�res devant �tre pris en compte dans le cadre de l’�laboration du sch�ma d�partemental de coop�ration intercommunale.
Il cherche � subordonner la mise en œuvre de l’objectif de r�duction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes, pr�vu par le 4� du III de l’article L. 5210-1-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales, introduit par la loi du 16 d�cembre 2010, � la certitude que les comp�tences pr�alablement exerc�es par un syndicat soient reprises par un EPCI � fiscalit� propre � dont les p�rim�tres et les comp�tences ont �t� d�finis �.
Par ailleurs, il supprime l’objectif assign� au sch�ma d�partemental par le 5� du III de l’article pr�cit� de favoriser � le transfert des comp�tences exerc�es par les syndicats de communes ou les syndicats mixtes � un �tablissement public de coop�ration intercommunale � fiscalit� propre �.
1. L’intention des auteurs de cette disposition
Selon l’expos� sommaire de l’amendement ayant conduit � l’introduction de cette disposition, le pr�sent article viserait � � r�tablir l’article 4 de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives � l’intercommunalit�, adopt�e par le S�nat le 4 novembre 2011 �, c’est-�-dire � offrir une solution aux difficult�s li�es � la reprise des comp�tences d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte appel� � �tre supprim� dans le cadre de la rationalisation de la carte intercommunale.
On rappellera qu’en application de l’article L. 5210-1-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales, le sch�ma d�partemental de coop�ration intercommunale doit �tre �labor� par le pr�fet et soumis pour approbation et �ventuel amendement � la commission d�partementale de coop�ration intercommunale en respectant les orientations suivantes :
— la couverture int�grale et coh�rente du territoire par des EPCI � fiscalit� propre regroupant au moins 5 000 habitants, sauf exceptions dues � des � caract�ristiques g�ographiques particuli�res � ;
— l’accroissement de la solidarit� financi�re ; — la r�duction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes, notamment en favorisant le transfert de leurs comp�tences au profit des EPCI � fiscalit� propre ; — la rationalisation des structures comp�tentes en mati�re d’am�nagement de l’espace, de protection de l’environnement et de respect des principes du d�veloppement durable.
En application de l’article 37 de la loi du 16 d�cembre 2010, le sch�ma devait �tre arr�t� par le pr�fet � avant le 31 d�cembre 2011 �, puis r�vis� tous les six ans. La loi n� 2012-281 du 29 f�vrier 2012 visant � assouplir les r�gles relatives � la refonte de la carte intercommunale a cependant avanc� la mise en œuvre de la proc�dure de r�vision du sch�ma au cours de l’ann�e qui suivra les prochaines �lections municipales, soit entre mars 2014 et mars 2015.
2. Les solutions d�j� apport�es � cette probl�matique
La question de la reprise des comp�tences pr�alablement exerc�es par des syndicats par des EPCI � fiscalit� propre ou d’autres structures intercommunales a fait l’objet de dispositions ins�r�es dans les deux derni�res lois relatives � la coop�ration intercommunale (45).
Ainsi, en 2010, il a �t� pr�vu que lorsque le p�rim�tre d’un EPCI � fiscalit� propre �tait identique � celui d’un syndicat, l’EPCI �tait � substitu� de plein droit � au syndicat de communes ou au syndicat mixte � pour la totalit� des comp�tences qu’il exerce � (46). L’EPCI est alors dans l’obligation de reprendre les comp�tences pr�alablement exerc�es par le syndicat. Par ailleurs, lorsqu’un syndicat est � inclus en totalit� dans [le] p�rim�tre � d’un EPCI � fiscalit� propre, il suffit que ce dernier d�cide d’exercer les comp�tences du syndicat pour �tre � substitu� de plein droit � au syndicat de communes ou au syndicat mixte qui est alors fusionn� au sein de l’EPCI.
Afin de compl�ter ce dispositif, les articles 3 et 4 de la loi du 29 f�vrier 2012 ont introduit deux am�liorations de la gestion des comp�tences dans le cadre de la mise en œuvre du sch�ma d�partemental de coop�ration intercommunale, en reprenant des dispositions d�j� adopt�es par le S�nat lors de l’examen de la proposition de loi n� 3893 portant diverses dispositions relatives � l’intercommunalit�.
En effet, dans le cadre de l’�laboration des sch�mas d�partementaux, certaines communes ont �t� inqui�tes que la refonte de la carte intercommunale puisse aboutir � ce que certaines comp�tences auparavant transf�r�es � un EPCI (syndicat de communes, syndicat mixte ou EPCI � fiscalit� propre) ne soient pas reprises, et doivent ainsi �tre exerc�es de nouveau directement par les communes.
En cas de fusion de plusieurs EPCI, dont l’un au moins est � fiscalit� propre, l’article L. 5211-41-3 pr�voit que le nouvel EPCI exerce alors obligatoirement sur l’ensemble de son territoire toutes les comp�tences obligatoires exerc�es par chacun des EPCI fusionn�s. De la m�me mani�re, il exerce par d�faut toutes les comp�tences optionnelles et facultatives pr�c�demment exerc�es par chacun des EPCI fusionn�s, mais son organe d�lib�rant dispose d’un d�lai de deux ans suivant la fusion pour d�cider de restituer certaines de ces comp�tences aux communes. Jusqu’� cette d�lib�ration ou l’expiration du d�lai de deux ans, le nouvel EPCI continue d’exercer, sur le territoire de chaque EPCI fusionn�, les comp�tences optionnelles et facultatives que son pr�d�cesseur exer�ait.
Dans le m�me esprit, l’article L. 5111-6 a �t� compl�t� afin de permettre aux communes de cr�er un syndicat afin de reprendre certaines comp�tences souvent exerc�es par les EPCI de petite taille, en mati�re de construction ou de fonctionnement d’�cole pr��l�mentaire ou �l�mentaire, en mati�re d’accueil de la petite enfance ou en mati�re d’action sociale, lorsque, � la suite d’une fusion, ces communes se retrouvent englob�es au sein d’un EPCI de plus grande taille ne d�sirant pas reprendre l’int�gralit� des comp�tences auparavant exerc�es par les EPCI fusionn�s.
3. Le caract�re impraticable de la disposition propos�e
Dans sa r�daction actuelle, le pr�sent article pr�voit que le sch�ma peut pr�voir la suppression de syndicats ou la modification de leur p�rim�tre � quand les comp�tences qui leur ont �t� transf�r�es peuvent �tre exerc�es par des EPCI � fiscalit� propre dont les p�rim�tres et les comp�tences ont �t� d�finis �. Cette r�daction n’est pas sans poser plusieurs probl�mes :
— subordonner la modification du p�rim�tre d’un syndicat au transfert de ces comp�tences et donc � la perspective de sa fusion au sein d’un EPCI est contradictoire : si un sch�ma propose la modification du p�rim�tre d’un syndicat, c’est qu’il juge utile de le conserver ;
— la suppression d’un syndicat peut �tre pr�vue par une absorption par un EPCI mais aussi par regroupement de plusieurs syndicats existants, ce que cette r�daction rendrait impossible ;
— le sch�ma d�finit des p�rim�tres des EPCI � cr�er, conserver ou fusionn�s ; en aucun cas il ne prescrit l’exercice de comp�tences autres que celles pr�vues obligatoirement par la loi. Les choix relatifs � la d�termination du statut d’un EPCI et aux comp�tences obligatoires qui y sont attach�es, aux options retenues parmi les comp�tences optionnelles, � la d�cision de transf�rer des comp�tences facultatives et � la d�termination de l’int�r�t communautaire, sont d�cid�s librement par les communes membres � la majorit� qualifi�e (deux tiers des communes repr�sentant la moiti� de la population totale, ou la moiti� des communes regroupant les deux tiers de la population) une fois le p�rim�tre d�fini par le sch�ma. L’application du pr�sent article conduirait � ce que des dispositions du sch�ma prescrivent la reprise de comp�tences � des EPCI � fiscalit� propre, sans que les communes membres puissent le d�cider.
La Commission est saisie de l’amendement CL 8 de la rapporteure.
Mme la rapporteure. La r�daction de l’article 4 adopt�e par le S�nat pose des questions de fond et de forme. L’objet de l’article, introduit par un amendement du S�nat, est assez �loign� de celui de la proposition de loi. Le texte qui nous est soumis laisse penser que les sch�mas d�partementaux de coop�ration intercommunale devraient prendre la responsabilit� de d�finir les comp�tences des EPCI dont ils d�terminent les p�rim�tres, alors qu’il revient � chaque EPCI de fixer ses comp�tences et de d�cider comment appliquer l’intercommunalit� sur son territoire et dans son fonctionnement. L’amendement CL 8 propose donc une r�daction de l’article propre � rassurer les �lus sur le devenir des comp�tences orphelines.
M. Alain Tourret. Monsieur le pr�sident, pourriez-vous demander � la commission des Lois une �tude sur les cavaliers l�gislatifs dont elle a �t� saisie ?
M. le pr�sident Jean-Jacques Urvoas. Les cavaliers sont trait�s par le Conseil constitutionnel quand il a l’occasion de se prononcer � ce propos et sa jurisprudence est constante.
M. Jean-Michel Cl�ment. Madame la rapporteure, pourquoi la r�daction que vous proposez n’�voque-t-elle pas les syndicats de communes ?
Mme la rapporteure. Parce que les syndicats de communes appartiennent � la cat�gorie des EPCI, m�me s’ils ne sont pas des EPCI � fiscalit� propre.
Mme Nathalie App�r�. Compte tenu des interrogations qui persistent sur l’article 4, le groupe socialiste entend d�poser avant l’examen en s�ance publique un amendement de suppression de cet article.
En cons�quence, l’article 4 est ainsi r�dig�.
La Commission est saisie de l’amendement CL 1 de M. Hugues Fourage, portant article additionnel apr�s l’article 4.
M. Hugues Fourage. Compte tenu des d�cisions parfois impos�es par les pr�fets, l’amendement vise � ce qu’aucune commune ne puisse �tre rattach�e contre son gr� � un EPCI, si un choix est possible. Le fait que les d�lib�rations des communes sont parfois remises en cause par l’adoption du sch�ma d�partemental est contraire au principe d�mocratique de libre administration des collectivit�s locales.
Mme la rapporteure. J’entends votre pr�occupation, mais j’�mettrai un avis d�favorable � votre amendement. En effet, dans le cadre de la mise en place des sch�mas d�partementaux de coop�ration intercommunale, toutes les communes concern�es ont �t� consult�es sur la solution propos�e par le pr�fet, qu’il s’agisse du rattachement � un EPCI existant ou de la cr�ation d’un nouvel EPCI. Si elles n’�taient pas enclav�es dans un EPCI existant, les communes ont pu exprimer un choix entre des rattachements envisageables et, dans la plupart des cas, les pr�fets ont respect� ce choix. Il faut, en tout �tat de cause, mettre en place des ensembles coh�rents correspondant aux bassins de vie et � la r�alit� des territoires.
Cette question est, du reste, assez �loign�e de l’objet de la proposition de loi.
(art. L. 5842-5 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales)
Application et adaptation � la Polyn�sie fran�aise des dispositions de la proposition de loi Cet article, introduit par votre Commission � l’initiative de votre rapporteure, vise � rendre applicables en Polyn�sie fran�aise les dispositions de la pr�sente proposition de loi modifiant des articles du code g�n�ral des collectivit�s territoriales en vigueur dans cette collectivit� d’outre-mer (COM), en les adaptant au reste du droit applicable aux EPCI polyn�siens. Il convient, en effet, de rappeler que la Polyn�sie fran�aise est, comme le permet l’article 74 de la Constitution, dot�e d’un statut d’autonomie qui lui conf�re des comp�tences tr�s �tendues et limite consid�rablement l’application du droit commun sur son territoire.
Ainsi, l’article 7 de la loi organique n� 2004-192 du 27 f�vrier 2004 portant statut d’autonomie de la Polyn�sie fran�aise pr�voit que, conform�ment au principe de sp�cialit� l�gislative qui pr�vaut habituellement dans les COM, le droit commun n’est applicable localement que lorsque les dispositions l�gislatives ou r�glementaires concern�es l’ont express�ment pr�vue. Par d�rogation � ce principe, il est toutefois pr�vu que sont de plein droit applicables dans cette COM les lois et r�glements � caract�re r�galien ou relatifs � la souverainet� nationale (ceux qui concernent, par exemple, les pouvoirs publics constitutionnels, la d�fense nationale, de domaine public et les agents publics de l’�tat, ou la nationalit�), ainsi que ceux qui concernent la proc�dure administrative contentieuse, les droits des citoyens � l’�gard des administrations ou la lutte contre certains trafics internationaux.
L’ordonnance n� 2007-1434 du 5 octobre 2007 a modernis� le droit applicable aux communes et intercommunalit�s de Polyn�sie fran�aise, qui devaient auparavant encore appliquer le code des communes d’avant 1982, en �tendant, en les adaptant, les dispositions des premi�re, deuxi�me et cinqui�me parties du code g�n�ral des collectivit�s territoriales.
Ainsi aujourd’hui la Polyn�sie conna�t des communaut�s de communes et des communaut�s d’agglom�ration ; les dispositions relatives aux communaut�s urbaines n’ont pas �t� �tendues. L’article L. 5211-6-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales n’est cependant pas applicable en Polyn�sie, la d�termination de la composition de l’organe d�lib�rant des EPCI relevant du haut-commissaire de la R�publique.
Sans pr�cision l�gislative sp�cifique, l’ensemble des dispositions de la pr�sente proposition de loi serait donc inapplicable en Polyn�sie fran�aise, conduisant � une divergence avec le droit applicable en m�tropole.
Dans les autres COM, le droit de l’intercommunalit� est applicable sans mention expresse � Saint-Pierre-et-Miquelon, qui ne comprend d’ailleurs que deux communes. Cependant, la plupart de ces collectivit�s ne sont pas divis�es en communes : les �les Wallis et Futuna sont organis�es en circonscriptions territoriales et Saint-Martin, Saint-Barth�lemy, Clipperton et les Terres australes et antarctiques fran�aises ne connaissent pas de subdivisions �rig�es en collectivit�s locales.
La Nouvelle-Cal�donie dispose de son propre code des communes, qui ne pr�voit pas un d�veloppement de l’intercommunalit� comparable � celui de la m�tropole et des d�partements d’outre-mer. Enfin, depuis l’entr�e en vigueur, le 1er janvier 2012, de l’ordonnance n� 2011-1708 du 1er d�cembre 2011 relative � l'application � Mayotte des deuxi�me et cinqui�me parties du code g�n�ral des collectivit�s territoriales, Mayotte applique, avec quelques adaptations, la majeure partie des dispositions de la cinqui�me partie du code g�n�ral des collectivit�s territoriales.
La Commission est saisie de l’amendement CL 9 de la rapporteure, portant article additionnel apr�s l’article 4.
Mme la rapporteure. L’amendement tend appliquer � la Polyn�sie fran�aise les dispositions de la proposition de loi que nous examinons.
Puis elle adopte � l’unanimit� le texte de la proposition de loi modifi� par les amendements adopt�s.
En cons�quence, la commission des Lois constitutionnelles, de la l�gislation et de l’administration g�n�rale de la R�publique vous demande d’adopter la proposition de loi, adopt�e par le S�nat, relative � la repr�sentation communale dans les communaut�s de communes et d’agglom�ration (n� 420), dans le texte figurant dans le document annex� au pr�sent rapport.
Proposition de loi relative � la repr�sentation communale dans les communaut�s de communes et d’agglom�ration
Art. L. 5211-6-1 – I. – Sans pr�judice des dispositions de l’article L. 5212-7, le nombre et la r�partition des d�l�gu�s sont �tablis : I. – La derni�re phrase du deuxi�me alin�a du I de l’article L. 5211-6-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales est ainsi r�dig�e : L’article L. 5211-6-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales est ainsi modifi� :
– soit, dans les communaut�s de communes et les communaut�s d’agglom�ration, par accord des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes int�ress�es repr�sentant la moiti� de la population totale de celles-ci ou de la moiti� des conseils municipaux des communes int�ress�es repr�sentant les deux tiers de la population totale. Cette r�partition tient compte de la population de chaque commune. Chaque commune dispose d’au moins un si�ge et aucune commune ne peut disposer de plus de la moiti� des si�ges. Le nombre de si�ges total ne peut exc�der de plus de 10 % le nombre de si�ges qui serait attribu� en application des II, III et IV du pr�sent article ;
� Le nombre de si�ges total ne peut exc�der de plus de 25 % le nombre de si�ges qui serait attribu� en application des II � VI du pr�sent article. �
1� � la derni�re phrase du deuxi�me alin�a du I, le taux : � 10 % � est remplac� par le taux : � 25 % � et le mot : � II, � est supprim� ;
– soit selon les modalit�s pr�vues aux II et III du pr�sent article. II. – Dans les m�tropoles et les communaut�s urbaines et, � d�faut d’accord, dans les communaut�s de communes et les communaut�s d’agglom�ration, la composition de l’organe d�lib�rant est �tablie par les III � VII selon les principes suivants : 2� Au premier alin�a du II, la r�f�rence : � VII � est remplac�e par la r�f�rence : � VI � ;
1� L’attribution des si�ges � la repr�sentation proportionnelle � la plus forte moyenne aux communes membres de l’�tablissement public de coop�ration intercommunale, en fonction du tableau fix� au III, garantit une repr�sentation essentiellement d�mographique ; 2� L’attribution d’un si�ge � chaque commune membre de l’�tablissement public de coop�ration intercommunale assure la repr�sentation de l’ensemble des communes. III. – Chaque organe d�lib�rant est compos� de d�l�gu�s dont le nombre est �tabli � partir du tableau ci-dessous. Population municipale de l’�tablissement public de coop�ration intercommunale � fiscalit� propre
Ce nombre peut �tre modifi� dans les conditions pr�vues aux 2�, 4� ou 5� du IV ou au VI. 3� au dernier alin�a du III, les mots : � ou au VI � sont supprim�s.
IV. – La r�partition des si�ges est �tablie selon les modalit�s suivantes : 1� Les si�ges � pourvoir pr�vus au tableau du III sont r�partis entre les communes � la repr�sentation proportionnelle � la plus forte moyenne, sur la base de leur population municipale authentifi�e par le plus r�cent d�cret publi� en application de l’article 156 de la loi n� 2002-276 du 27 f�vrier 2002 relative � la d�mocratie de proximit� ; 2� Les communes n’ayant pu b�n�ficier de la r�partition de si�ges pr�vue au 1� du pr�sent IV se voient attribuer un si�ge, au-del� de l’effectif fix� par le tableau du III ; 3� Si, apr�s application des modalit�s pr�vues aux 1� et 2� du pr�sent IV, une commune obtient plus de la moiti� des si�ges du conseil :
– seul un nombre de si�ges portant le nombre total de ses d�l�gu�s � la moiti� des si�ges du conseil, arrondie � l’entier inf�rieur, lui est finalement attribu� ;
– les si�ges qui, par application de l’alin�a pr�c�dent, se trouvent non attribu�s sont ensuite r�partis entre les autres communes suivant la r�gle de la plus forte moyenne, sur la base de leur population municipale authentifi�e par le plus r�cent d�cret publi� en application de l’article 156 de la loi n� 2002-276 du 27 f�vrier 2002 pr�cit�e ; 4� Si, par application des modalit�s pr�vues aux 1� � 3� du pr�sent IV, le nombre de si�ges attribu�s � une commune est sup�rieur � celui de ses conseillers municipaux, le nombre total de si�ges au sein de l’organe d�lib�rant est r�duit � due concurrence du nombre de si�ges n�cessaire pour que, � l’issue d’une nouvelle application des 1� � 3� du pr�sent IV, cette commune dispose d’un nombre total de si�ges inf�rieur ou �gal � celui de ses conseillers municipaux ; 5� En cas d’�galit� de la plus forte moyenne entre des communes lors de l’attribution du dernier si�ge, chacune de ces communes se voit attribuer un si�ge.
V. – Dans les communaut�s de communes et les communaut�s d’agglom�ration, si les si�ges attribu�s sur le fondement du 2� du IV exc�dent 30 % du nombre de si�ges d�finis au deuxi�me alin�a du III, 10 % du nombre total de si�ges issus de l’application des III et IV sont attribu�s aux communes selon les modalit�s pr�vues au IV. Dans ce cas, il ne peut �tre fait application du VI. VI. – Les communes peuvent cr�er et r�partir un nombre de si�ges inf�rieur ou �gal � 10 % du nombre total de si�ges issu de l’application des III et IV. Cette d�cision est prise � la majorit� des deux tiers des conseils municipaux des communes int�ress�es repr�sentant plus de la moiti� de la population totale de celles-ci ou par la moiti� au moins des conseils municipaux des communes repr�sentant les deux tiers de la population totale. Pour les communaut�s urbaines et les m�tropoles, cette d�cision peut fixer pour une commune un nombre de si�ges sup�rieur � la moiti� des si�ges de l’organe d�lib�rant. VII. – Au plus tard six mois avant le 31 d�cembre de l’ann�e pr�c�dant celle du renouvellement g�n�ral des conseils municipaux, il est proc�d� aux op�rations pr�vues aux I, IV et VI. Au regard des d�lib�rations sur le nombre et la r�partition des si�ges pr�vus aux IV et VI et de la population municipale authentifi�e par le plus r�cent d�cret publi� en application de l’article 156 de la loi n� 2002-276 du 27 f�vrier 2002 pr�cit�e, le nombre total de si�ges que comptera l’organe d�lib�rant de l’�tablissement public de coop�ration intercommunale ainsi que celui attribu� � chaque commune membre lors du prochain renouvellement g�n�ral des conseils municipaux est constat� par arr�t� du repr�sentant de l’�tat dans le d�partement lorsque les communes font partie du m�me d�partement ou par arr�t� conjoint des repr�sentants de l’�tat dans les d�partements concern�s dans le cas contraire, au plus tard le 30 septembre de l’ann�e pr�c�dant celle du renouvellement g�n�ral des conseils municipaux. En cas de cr�ation d’un nouvel �tablissement public de coop�ration intercommunale par application des articles L. 5211-5, L. 5211-41, L. 5211-41-1 ou L. 5211-41-3, les d�lib�rations pr�vues aux I, IV et VI du pr�sent article s’effectuent en m�me temps que celle relative au projet de p�rim�tre de l’�tablissement public de coop�ration intercommunale � fiscalit� propre. L’acte de cr�ation ou de fusion mentionne le nombre total de si�ges de l’organe d�lib�rant de l’�tablissement public de coop�ration intercommunale ainsi que celui attribu� � chaque commune membre.
Art.L. 5211-12 – Les indemnit�s maximales vot�es par le conseil ou comit� d’un syndicat de communes, d’une communaut� de communes, d’une communaut� urbaine, d’une communaut� d’agglom�ration, d’une m�tropole et d’un syndicat d’agglom�ration nouvelle pour l’exercice effectif des fonctions de pr�sident et de vice-pr�sident sont d�termin�es par un d�cret en Conseil d’�tat par r�f�rence au montant du traitement correspondant � l’indice brut terminal de l’�chelle indiciaire de la fonction publique.
II. – Apr�s le troisi�me alin�a de l’article L. 5211-12 du m�me code, il est ins�r� un alin�a ainsi r�dig� :
II. – Supprim�
Lorsque l’organe d�lib�rant d’un �tablissement public de coop�ration intercommunale est renouvel�, la d�lib�ration fixant les indemnit�s de ses membres intervient dans les trois mois suivant son installation.
Toute d�lib�ration de l’organe d�lib�rant d’un �tablissement public de coop�ration intercommunale concernant les indemnit�s de fonction d’un ou de plusieurs de ses membres est accompagn�e d’un tableau annexe r�capitulant l’ensemble des indemnit�s allou�es aux membres de l’assembl�e concern�e.
� Lorsqu’il est fait application de la facult� d’augmentation du nombre de si�ges pr�vue au deuxi�me alin�a du I de l’article L. 5211-6-1, ces si�ges suppl�mentaires ne sont pas retenus pour la d�termination du montant maximal des indemnit�s vers�es aux membres de l’organe d�lib�rant de l’�tablissement public de coop�ration intercommunale. �
Le membre d’un organe d�lib�rant d’�tablissement public de coop�ration intercommunale titulaire d’autres mandats �lectoraux, ou qui si�ge � ce titre au conseil d’administration d’un �tablissement public local, du Centre national de la fonction publique territoriale, au conseil d’administration ou au conseil de surveillance d’une soci�t� d’�conomie mixte locale ou qui pr�side une telle soci�t� ne peut recevoir, pour l’ensemble de ses fonctions, un montant total de r�mun�rations et d’indemnit�s de fonction sup�rieur � une fois et demie le montant de l’indemnit� parlementaire telle qu’elle est d�finie � l’article 1er de l’ordonnance n� 58-1210 du 13 d�cembre 1958 portant loi organique relative � l’indemnit� des membres du Parlement. Ce plafond s’entend d�duction faite des cotisations sociales obligatoires.
Lorsqu’en application des dispositions de l’alin�a pr�c�dent, le montant total de r�mun�ration et d’indemnit� de fonction d’un membre d’un organe d�lib�rant d’�tablissement public de coop�ration intercommunale fait l’objet d’un �cr�tement, le reversement de la part �cr�t�e ne peut �tre effectu� que sur d�lib�ration nominative de l’organe d�lib�rant de l’�tablissement public de coop�ration intercommunale ou de l’organisme concern�.
Art. L. 5211-10. – Le bureau de l’�tablissement public de coop�ration intercommunale est compos� du pr�sident, d’un ou plusieurs vice-pr�sidents et, �ventuellement, d’un ou de plusieurs autres membres.
I. – Apr�s le troisi�me alin�a de l’article L. 5211-10 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales, il est ins�r� un alin�a ainsi r�dig� :
Le nombre de vice-pr�sidents est d�termin� par l’organe d�lib�rant, sans que ce nombre puisse �tre sup�rieur � 20 % de l’effectif total de l’organe d�lib�rant ni qu’il puisse exc�der quinze vice-pr�sidents.
Toutefois, si l’application de la r�gle d�finie � l’alin�a pr�c�dent conduit � fixer � moins de quatre le nombre des vice-pr�sidents, ce nombre peut �tre port� � quatre. � L’organe d�lib�rant peut, � la majorit� des deux tiers, fixer un nombre de vice-pr�sidents sup�rieur � celui qui r�sulte de l’application des deux alin�as pr�c�dents, sans toutefois pouvoir d�passer 30 % de son propre effectif ni le nombre de quinze. En ce cas sont applicables les dispositions du sixi�me alin�a de l’article L. 5211-12. �
… sans pouvoir …
… effectif et le nombre … … Dans ce cas, les deuxi�me et troisi�me alin�as de l’article L. 5211-12 sont applicables.
(amendements CL5 et CL6)
Le mandat des membres du bureau prend fin en m�me temps que celui des membres de l’organe d�lib�rant. .
Le pr�sident, les vice-pr�sidents ayant re�u d�l�gation ou le bureau dans son ensemble peuvent recevoir d�l�gation d’une partie des attributions de l’organe d�lib�rant � l’exception : 1� Du vote du budget, de l’institution et de la fixation des taux ou tarifs des taxes ou redevances ; 2� De l’approbation du compte administratif ; 3� Des dispositions � caract�re budg�taire prises par un �tablissement public de coop�ration intercommunale � la suite d’une mise en demeure intervenue en application de l’article L. 1612-15 ; 4� Des d�cisions relatives aux modifications des conditions initiales de composition, de fonctionnement et de dur�e de l’�tablissement public de coop�ration intercommunale ; 5� De l’adh�sion de l’�tablissement � un �tablissement public ; 6� De la d�l�gation de la gestion d’un service public ; 7� Des dispositions portant orientation en mati�re d’am�nagement de l’espace communautaire, d’�quilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire et de politique de la ville. Lors de chaque r�union de l’organe d�lib�rant, le pr�sident rend compte des travaux du bureau et des attributions exerc�es par d�l�gation de l’organe d�lib�rant.
Art. L. 5211-12. – Cf. supra art. 1er II. – Apr�s le premier alin�a de l’article L. 5211-12 du m�me code, il est ins�r� un alin�a ainsi r�dig� :
� Lorsqu’il est fait application du quatri�me alin�a de l’article L. 5211-10, le montant total des indemnit�s pour l’exercice des fonctions des vice-pr�sidents est celui qui r�sulterait de l’application combin�e de l’alin�a pr�c�dent et des deuxi�me et troisi�me alin�as de l’article L. 5211-10. �
Art. L. 5211-12. – Cf. supra art. 1er Apr�s le premier alin�a de l’article L. 5211-12 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales, il est ins�r� un alin�a ainsi r�dig� :
I (nouveau). – … ins�r� deux alin�as ainsi r�dig�s.
Art. L. 5211-10.– Cf. supra. art. 2
Art. L. 5211-6-1.– Cf. supra. art. 1er
� Le montant total des indemnit�s vers�es ne doit pas exc�der celui de l’enveloppe indemnitaire globale, d�termin�e en additionnant l’indemnit� maximale pour l’exercice effectif des fonctions de pr�sident et les indemnit�s maximales pour l’exercice effectif des fonctions de vice-pr�sidents, correspondantes au nombre maximal de vice-pr�sidents qui r�sulterait de l’application des deuxi�me et troisi�me alin�as de l’article L. 5211-10 � l’organe d�lib�rant qui comporterait un nombre de d�l�gu�s d�termin�s en application des III � VI de l’article L. 5211-6-1 ou au nombre existant de vice-pr�sidences effectivement exerc�es, si celui-ci est inf�rieur.
� L’indemnit� vers�e � un vice-pr�sident d’une communaut� de communes, d’une communaut� urbaine ou d’une communaut� d’agglom�ration peut d�passer le maximum pr�vu par d�cret en Conseil d’�tat, � condition que le montant total des indemnit�s maximales susceptibles d’�tre allou�es au pr�sident et aux vice-pr�sidents ne soit pas d�pass�. �
� De mani�re d�rogatoire, l’indemnit� vers�e � un vice-pr�sident peut d�passer le montant de l’indemnit� maximale pr�vue au premier alin�a, � condition qu’elle ne d�passe pas le montant de l’indemnit� maximale susceptible d’�tre allou�e au pr�sident et que le montant total des indemnit�s vers�es n’exc�de pas l’enveloppe indemnitaire globale d�finie au deuxi�me alin�a. �
Art. L. 5215-16.– Les dispositions du chapitre III du titre II du livre Ier de la deuxi�me partie relatives aux conditions d’exercice des mandats municipaux, � l’exclusion des articles L. 2123-18-1, L. 2123-18-3 et L. 2123-22, sont applicables aux membres du conseil de la communaut� sous r�serve des dispositions qui leur sont propres.
II (nouveau). – L’article L. 5215-16 du m�me code est compl�t� par un alin�a ainsi r�dig� :
Pour l’application de l’article L. 2123-11-2, le montant mensuel de l’allocation est au plus �gal � 80 % de la diff�rence entre le montant de l’indemnit� brute mensuelle que l’int�ress� percevait pour l’exercice de ses fonctions, dans la limite des taux maximaux pr�vus par l’article L. 5211-12, et l’ensemble des ressources qu’il per�oit � l’issue du mandat.
Cette allocation n’est pas cumulable avec celle vers�e aux �lus municipaux en application de l’article L. 2123-11-2 ni avec celles vers�es en application des articles L. 3123-9-2 et L. 4135-9-2.
Art. L. 2123-24-1.– Cf. annexe
� Les indemnit�s de fonction pr�vues pour les d�l�gu�s communautaires dans les communaut�s urbaines, en application des II et III de l’article L. 2123-24-1, sont comprises dans l’enveloppe indemnitaire globale d�termin�e par le deuxi�me alin�a de l’article L. 5211-12. �
Art. L. 5216-4.– Les dispositions du chapitre III du titre II du livre Ier de la deuxi�me partie relatives aux conditions d’exercice des mandats municipaux, � l’exclusion des articles L. 2123-18-1, L. 2123-18-3 et L. 2123-22, sont applicables aux membres du conseil de la communaut� sous r�serve des dispositions qui leur sont propres.
III (nouveau). – L’article L. 5216-4 du m�me code est compl�t� par un alin�a ainsi r�dig� :
Pour l’application de l’article L. 2123-11-2, le montant mensuel de l’allocation est au plus �gal � 80 % de la diff�rence entre le montant de l’indemnit� brute mensuelle que l’int�ress� percevait pour l’exercice de ses fonctions, dans la limite des taux maximaux pr�vus par l’article L. 5211-12, et l’ensemble des ressources qu’il per�oit � l’issue du mandat. Cette allocation n’est pas cumulable avec celle vers�e aux �lus municipaux en application de l’article L. 2123-11-2 ni avec celles vers�es en application des articles L. 3123-9-2 et L. 4135-9-2.
Art. L.52-11-12.– Cf. supra. art.1er
� Les indemnit�s de fonction pr�vues pour les d�l�gu�s communautaires dans les communaut�s d’agglom�ration, en application des II et III de l’article L. 2123-24-1, sont comprises dans l’enveloppe indemnitaire globale d�termin�e par le deuxi�me alin�a de l’article L. 5211-12. �
Art. L. 5216-4-1.– Dans les communaut�s d’agglom�ration de 400 000 habitants au moins, les indemnit�s vot�es par le conseil de la communaut� pour l’exercice des fonctions de d�l�gu�s des communes sont au maximum �gales � 28 % du terme de r�f�rence mentionn� au I de l’article L. 2123-20.
IV (nouveau). – L’article L. 5216-4-1 du m�me code est compl�t� par deux alin�as ainsi r�dig�s :
Art. L. 2123-20.– Cf. annexe
� Dans les communaut�s d’agglom�ration dont la population est comprise entre 100 000 et 399 999 habitants, ces indemnit�s sont au maximum �gales � 6 % du terme de r�f�rence mentionn� au I de l’article L. 2123-20.
� Lorsque l’effectif de l’organe d�lib�rant a �t� d�termin� par application du deuxi�me alin�a du I de l’article L. 5211-6-1, le montant total des indemnit�s vers�es en application des deux premiers alin�as ne peut �tre sup�rieur au montant total des indemnit�s qui auraient pu �tre attribu�es si cet effectif avait �t� d�termin� en application du troisi�me alin�a du I de l’article L. 5211-6-1. �
Art. L. 5210-1-1 – I. – Dans chaque d�partement, il est �tabli, au vu d’une �valuation de la coh�rence des p�rim�tres et de l’exercice des comp�tences des groupements existants, un sch�ma d�partemental de coop�ration intercommunale pr�voyant une couverture int�grale du territoire par des �tablissements publics de coop�ration intercommunale � fiscalit� propre et la suppression des enclaves et discontinuit�s territoriales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Le III de l’article L. 5210-1-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales est ainsi modifi� :
I (nouveau). – Le 4� du III de l’article L. 5210-1-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales est compl�t� par les mots suivants :
III. – Le sch�ma prend en compte les orientations suivantes : 1� La constitution d’�tablissements publics de coop�ration intercommunale � fiscalit� propre regroupant au moins 5 000 habitants ; toutefois, ce seuil de population n’est pas applicable aux �tablissements publics dont le territoire comprend des zones de montagne d�limit�es conform�ment � l’article 3 de la loi n� 85-30 du 9 janvier 1985 relative au d�veloppement et � la protection de la montagne ; par ailleurs, ce seuil peut �tre abaiss� par le repr�sentant de l’Etat dans le d�partement pour tenir compte des caract�ristiques g�ographiques particuli�res de certains espaces ; 2� Une am�lioration de la coh�rence spatiale des �tablissements publics de coop�ration intercommunale � fiscalit� propre au regard notamment du p�rim�tre des unit�s urbaines au sens de l’Institut national de la statistique et des �tudes �conomiques, des bassins de vie et des sch�mas de coh�rence territoriale ; 3� L’accroissement de la solidarit� financi�re ; 1� Le 4� est ainsi r�dig� :
4� La r�duction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes au regard en particulier de l’objectif de suppression des doubles emplois entre des �tablissements publics de coop�ration intercommunale ou entre ceux-ci et des syndicats mixtes ; � 4� La suppression des syndicats de communes et des syndicats mixtes ou la modification de leur p�rim�tre quand les comp�tences qui leur ont �t� transf�r�es peuvent �tre exerc�es par des �tablissements publics de coop�ration intercommunale � fiscalit� propre dont les p�rim�tres et les comp�tences ont �t� d�finis ; �
� et de l’objectif de pr�servation de l’exercice en commun des comp�tences pr�c�demment transf�r�es � des �tablissements publics de coop�ration intercommunale ou � des syndicats mixtes ; �
5� Le transfert des comp�tences exerc�es par les syndicats de communes ou les syndicats mixtes � un �tablissement public de coop�ration intercommunale � fiscalit� propre ; 2� Le 5� est abrog�.
6� La rationalisation des structures comp�tentes en mati�re d’am�nagement de l’espace, de protection de l’environnement et de respect des principes du d�veloppement durable. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II (nouveau). – Le pr�sent article entre en vigueur apr�s le prochain renouvellement g�n�ral des conseils municipaux.
Art. L. 5842-5.– . . . . . . . . . . . I. – Les articles 1 et 2, ainsi que les I et III de l’article 2 bis de la pr�sente loi, sont applicables en Polyn�sie fran�aise.
II.– Pour l’application de l’article L. 5211-12, le premier alin�a est remplac� par un alin�a ainsi r�dig� :
II. – Le II de l’article L. 5842-5 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales est compl�t� par deux alin�as ainsi r�dig�s :
� Les indemnit�s maximales pour l’exercice effectif des fonctions de pr�sident et de vice-pr�sident d’un �tablissement public de coop�ration intercommunale sont d�termin�es par arr�t� du haut-commissaire par r�f�rence aux indices des traitements des fonctionnaires des corps de l’Etat pour l’administration de la Polyn�sie fran�aise. �
� Le deuxi�me alin�a est remplac� par un alin�a ainsi r�dig� :
� Le montant total des indemnit�s vers�es ne doit pas exc�der celui de l’enveloppe indemnitaire globale, d�termin�e en additionnant l’indemnit� maximale pour l’exercice effectif des fonctions de pr�sident et les indemnit�s maximales pour l’exercice effectif des fonctions de vice-pr�sidents. �
Code g�n�ral des collectivit�s territoriales Art. L. 2123-20. – I. – Les indemnit�s maximales pour l'exercice des fonctions de maires et adjoints au maire des communes, de conseillers municipaux des communes de 100 000 habitants et plus, de pr�sidents et membres de d�l�gations sp�ciales faisant fonction d'adjoint sont fix�es par r�f�rence au montant du traitement correspondant � l'indice brut terminal de l'�chelle indiciaire de la fonction publique. II. – L'�lu municipal titulaire d'autres mandats �lectoraux ou qui si�ge � ce titre au conseil d'administration d'un �tablissement public local, du centre national de la fonction publique territoriale, au conseil d'administration ou au conseil de surveillance d'une soci�t� d'�conomie mixte locale ou qui pr�side une telle soci�t� ne peut percevoir, pour l'ensemble de ses fonctions, un montant total de r�mun�rations et d'indemnit�s de fonction sup�rieur � une fois et demie le montant de l'indemnit� parlementaire telle qu'elle est d�finie � l'article 1er de l'ordonnance n� 58-1210 du 13 d�cembre 1958 portant loi organique relative � l'indemnit� des membres du Parlement. Ce plafond s'entend d�duction faite des cotisations sociales obligatoires. III. – Lorsqu'en application des dispositions du II, le montant total de r�mun�ration et d'indemnit� de fonction d'un conseiller municipal fait l'objet d'un �cr�tement, le reversement de la part �cr�t�e ne peut �tre effectu� que sur d�lib�ration nominative du conseil municipal ou de l'organisme concern�.
Art. L. 2123-24-1. – I. – Les indemnit�s vot�es par les conseils municipaux des communes de 100 000 habitants au moins pour l'exercice effectif des fonctions de conseiller municipal sont au maximum �gales � 6 % du terme de r�f�rence mentionn� au I de l'article L. 2123-20. II. – Dans les communes de moins de 100 000 habitants, il peut �tre vers� une indemnit� pour l'exercice effectif des fonctions de conseiller municipal dans les limites pr�vues par le II de l'article L. 2123-24. Cette indemnit� est au maximum �gale � 6 % du terme de r�f�rence mentionn� au I de l'article L. 2123-20. III. – Les conseillers municipaux auxquels le maire d�l�gue une partie de ses fonctions en application des articles L. 2122-18 et L. 2122-20 peuvent percevoir une indemnit� allou�e par le conseil municipal dans les limites pr�vues par le II de l'article L. 2123-24. Cette indemnit� n'est pas cumulable avec celle pr�vue par le II du pr�sent article. IV. – Lorsqu'un conseiller municipal suppl�e le maire dans les conditions pr�vues par l'article L. 2122-17, il peut percevoir, pendant la dur�e de la suppl�ance et apr�s d�lib�ration du conseil municipal, l'indemnit� fix�e pour le maire par l'article L. 2123-23, �ventuellement major�e comme le pr�voit l'article L. 2123-22. Cette indemnit� peut �tre vers�e � compter de la date � laquelle la suppl�ance est effective.
V. – En aucun cas l'indemnit� vers�e � un conseiller municipal ne peut d�passer l'indemnit� maximale susceptible d'�tre allou�e au maire de la commune en application des articles L. 2123-22 et L. 2123-23.
Amendement CL1 pr�sent� par M. Fourage :
Dans la loi n�2010-1563 du 16 d�cembre 2010, � l’article 60, apr�s l’alin�a 15, ins�rer l’alin�a suivant :
� Aucune commune isol�e ne peut �tre rattach�e � un EPCI contre son gr� si un autre choix de rattachement est possible et exprim� par celle-ci. �
Amendement CL2 pr�sent� par M. Bourdouleix :
� l’alin�a 2, remplacer le taux : � 25 % � par le taux : � 20 % �.
Amendement CL3 pr�sent� par Mmes Nieson, App�r� et les commissaires membres du groupe SRC :
� I. – Apr�s le premier alin�a de l’article L. 5211-12 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales, il est ins�r� deux alin�as ainsi r�dig�s :
� II. – L’article L. 5215-16 du m�me code est compl�t� par un alin�a ainsi r�dig� :
� III. – L’article L. 5216-4 du m�me code est compl�t� par un alin�a ainsi r�dig� :
� IV. – L’article L. 5216-4-1 du m�me code est compl�t� par deux alin�as ainsi r�dig�s :
� Lorsque l’effectif de l’organe d�lib�rant a �t� d�termin� par application du deuxi�me alin�a du I de l’article L. 5211-6-1, le montant total des indemnit�s vers�es en application des deux premiers alin�as ne peut �tre sup�rieur au montant total des indemnit�s qui auraient pu �tre attribu�es si cet effectif avait �t� d�termin� en application du troisi�me alin�a du I de l’article L. 5211-6-1 �.
Amendement CL4 pr�sent� par Mme Nieson, rapporteure :
Article 1er R�diger ainsi l’article 1er :
� L’article L. 5211-6-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales est ainsi modifi� :
� 1� � la derni�re phrase du deuxi�me alin�a du I, le taux : � 10 % � est remplac� par le taux : � 25 % � et le mot : � II, � est supprim� ;
� 2� Au premier alin�a du II, la r�f�rence : � VII � est remplac�e par la r�f�rence : � VI � ;
� 3� au dernier alin�a du III, les mots : � ou au VI � sont supprim�s. �
Amendement CL5 pr�sent� par Mme Nieson, rapporteure :
� l’alin�a 2, remplacer les mots :
� toutefois pouvoir d�passer 30 % de son propre effectif ni le nombre de quinze �
� pouvoir d�passer 30 % de son propre effectif et le nombre de quinze �.
Amendement CL6 pr�sent� par Mme Nieson, rapporteure :
R�diger ainsi la derni�re phrase de l’alin�a 2 :
� Dans ce cas, les deuxi�me et troisi�me alin�as de l’article L. 5211-12 sont applicables �.
Amendement CL7 pr�sent� par Mme Nieson, rapporteure :
Supprimer les alin�as 3 et 4.
Amendement CL8 pr�sent� par Mme Nieson, rapporteure :
� I. – Le 4� du III de l’article L. 5210-1-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales est compl�t� par les mots suivants :
� II. – Le pr�sent article entre en vigueur apr�s le prochain renouvellement g�n�ral des conseils municipaux. �
Amendement CL9 pr�sent� par Mme Nieson, rapporteure :
Ins�rer un article ainsi r�dig� :
� I. – Les articles 1 et 2, ainsi que les I et III de l’article 2 bis de la pr�sente loi, sont applicables en Polyn�sie fran�aise. �
� II. – Le II de l’article L. 5842-5 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales est compl�t� par deux alin�as ainsi r�dig�s :
— M. Alain Richard, s�nateur du Val-d’Oise, premier signataire de la proposition de loi initiale
● Assembl�e des communaut�s de France (AdCF)
— M. Nicolas Portier, d�l�gu� g�n�ral
● Association des maires de France (AMF)
— Mme Marie-C�cile Georges, responsable du service intercommunalit� et territoires
— M. Alexandre Touzet, charg� des relations avec le Parlement
● Direction g�n�rale des collectivit�s locales (DGCL)
— M. Bruno Delsol, adjoint au directeur g�n�ral des collectivit�s locales
— M. Stanislas Bourron, sous-directeur des comp�tences et institutions locales
SIMULATION DES EFFECTIFS DES ORGANES D�LIB�RANTS DES EPCI
(Simulations effectu�es hors modulations pr�vues par le IV de l’article L. 5211 6-1)
Application du droit en vigueur (article L. 5211-6-1 issu de la loi du 16 d�cembre 2010) : bonus de si�ges en cas d’accord : + 10 %, Vice-pr�sidents repr�sentant 20 %
Application des dispositions de la pr�sente proposition de loi dans sa r�daction adopt�e par le S�nat : bonus de si�ges en cas d’accord : + 37,5 %
Vice-pr�sidents repr�sentant 30 % de l’effectif
Application des dispositions du texte adopt� par la Commission :
bonus de si�ges en cas d’accord : + 25 %
En l’absence d’accord local
Nombre maximal de del�gu�s Nombre maximal de vice-pr�sidents
Nombre d’indem-nit�s de VP Nombre maximal de del�gu�s Nombre maximal de vice-pr�sidents
Nombre d’indem-nit�s de VP De moins de 3 500 hbts
De 3 500 � 4 999 hbts
De 5 000 � 9 999 hbts
De 10 000 � 19 999 hbts
De 20 000 � 29 999 hbts
De 30 000 � 39 999 hbts
De 40 000 � 49 999 hbts
De 50 000 � 74 999 hbts
De 75 000 � 99 999 hbts
De 100 000 � 149 999 hbts
De 150 000 � 199 999 hbts
De 200 000 � 249 999 hbts
De 250 000 � 349 999 hbts
De 350 000 � 499 999 hbts
De 500 000 � 699 999 hbts
De 700 000 � 1 000 000 hbts
Plus de 1 000 000 hbts
� Assembl�e nationale 1 () Chiffres tir�s du rapport de l’Observatoire des finances locales, Les finances des collectivit�s locales en 2012, sous la direction de M. Andr� Laignel, pr�sident, et M. Charles Guen�, rapporteur, juillet 2012.
2 () Chiffres tir�s de Les collectivit�s locales en chiffres 2012, publi�s par la direction g�n�rale des collectivit�s locales, avril 2012. 3 () Bulletin d’information statistiques de la DGCL, n� 88, � Bilan de l’intercommunalit� avant la mise en œuvre des SDCI �, mars 2012.
4 () Cf. rapport n� 4218 de M. Charles de la Verpilli�re, fait au nom de la commission des Lois sur la proposition de loi visant � assouplir les r�gles relatives � la refonte de la carte intercommunale , d�pos� le 25 janvier 2012.
5 () Articles L. 5211-42 � L. 5211-45 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales.
6 () Note de l’AdCF, Premi�res analyses des SDCI, 18 janvier 2012.
7 () Cf. infra. commentaire sous l’article 1er. 8 () D�cision n� 94-358 DC du 26 janvier 1995, Loi d’orientation pour l’am�nagement et le d�veloppement du territoire. 9 () Article 83 de la loi n� 2010-1563 du 16 d�cembre 2010, tel que modifi� par l’article 5 de la loi n� 2012-281 du 29 f�vrier 2012.
10 () Conseil d’�tat, 9 f�vrier 1979, �lection des membres du bureau du syndicat intercommunal d’am�nagement de l’agglom�ration nouvelle d’�vry.
11 () Expos� des motifs de la proposition de loi de M. Alain Richard et les membres du groupe Socialiste et apparent�s relative � la repr�sentation communale dans les communaut�s de communes et d’agglom�ration, n� 754, d�pos�e le 10 septembre 2012.
12 () Rapport n� 108 (2012-2013) de Mme Virginie Kl�s, fait au nom de la commission des Lois du S�nat, d�pos� le 7 novembre 2012, p. 13.
13 () L’article 8 de la loi du 16 d�cembre 2010 a supprim� la libert� laiss�e auparavant aux EPCI pour organiser un r�gime de suppl�ance des d�l�gu�s. La r�daction de l’article L. 5211-6 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales, qui entrera en vigueur � compter du prochain renouvellement des conseils municipaux en mars 2014, pr�voit que les communes ne disposant que d’un seul d�l�gu� au sein des communaut�s de communes et communaut�s d’agglom�ration, pourront d�signer un d�l�gu� suppl�ant � qui peut participer avec voix d�lib�rative aux r�unions de l’organe d�lib�rant en cas d’absence du d�l�gu� titulaire �. L’article L. 5211-6 pr�voit aussi que � lorsque les conseillers municipaux sont �lus au scrutin de liste, le d�l�gu� suppl�ant est de sexe diff�rent du d�l�gu� titulaire � : selon le droit en vigueur, cette obligation trouvera donc � s’appliquer aux d�l�gu�s suppl�ants d�sign�s par les communes de plus de 3 500 habitants, dont le conseil municipal est �lu au scrutin de liste � compos�e alternativement d’un candidat de chaque sexe �, mais pourrait concerner toutes les communes de plus de 1 000 habitants, en cas d’adoption des dispositions pr�vues � cet effet par le projet de loi relatif � l’�lection des conseillers d�partementaux, des conseillers municipaux et des d�l�gu�s communautaires et modifiant le calendrier �lectoral (n� 166) d�pos� sur le bureau du S�nat le 28 novembre 2012.
14 () D�cision n� 94-358 DC du 26 janvier 1995, Loi d’orientation pour l’am�nagement et le d�veloppement du territoire.
15 () Article 83 de la loi n� 2010-1563 du 16 d�cembre 2010, tel que modifi� par l’article 5 de la loi n� 2012-281 du 29 f�vrier 2012.
16 () Article L. 2122-2 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales.
17 () Articles L. 3122-4 et L. 4133-4 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales.
18 () Cf. infra. commentaire sous l’article 2 bis. 19 () Articles R. 5212-1, R. 5214-1, R. 5215-2-1, R. 5216-1, R. 5332-1 et R. 5723-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales.
20 () Articles L. 5215-16, L. 5216-4 et L. 5217-8 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales. 21 () Par ailleurs, deux autres cat�gories d’indemnit�s peuvent �tre institu�es � la condition d’�tre imput�es sur l’enveloppe indemnitaire globale en application de l’article L. 2123-24-1 : les indemnit�s de fonction allou�es aux d�l�gu�s qui exercent une d�l�gation de fonction ou qui suppl�ent le pr�sident de l’EPCI en cas d’emp�chement, ainsi que les indemnit�s pour l’exercice effectif des fonctions de d�l�gu�s institu�es dans les communaut�s d’agglom�ration de moins de 100 000 habitants. Au sein de cette enveloppe, l’augmentation dont b�n�ficie un d�l�gu� ou un vice-pr�sident doit �tre compens�e par une minoration sur l’indemnit� d’autres �lus.
22 () Les d�partements de Mayotte (article L. 5832-2 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales) et de Paris n’�tant pas concern�s par l’�laboration de ces sch�mas. 23 () Articles L. 5214-21, L. 5215-21 et L. 5216-6 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales.
24 () Les modalit�s pr�cises sont d�taill�es infra. dans le commentaire sous l’article 1er. 25 () Rapport n� 108 (2012-2013) de Mme Virginie Kl�s, op. cit., p. 23.
26 () D�cision n� 94-358 DC du 26 janvier 1995, Loi d’orientation pour l’am�nagement et le d�veloppement du territoire. 27 () Les �lus de l’intercommunalit� : Pr�sidents et d�l�gu�s communautaires, Note de l’observatoire de l’Assembl�e des communaut�s de France, mars 2008.
28 () Si plus de 30 % des si�ges sont cr��s par application de cette disposition, il est ajout� 10 % au nombre de si�ges � r�partir (V de l’article L. 5211-6-1). 29 () Article 1er de la proposition de loi de M. Alain Richard et les membres du groupe socialiste et apparent�s relative � la repr�sentation communale dans les communaut�s de communes et d’agglom�ration (n� 754) d�pos�e le 10 septembre 2012.
30 () Articles L. 5215-6 et L. 5216-4 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales pour les communaut�s urbaines et d’agglom�ration dont la population est comprise entre 100 000 et 399 999 habitants et articles L. 5215-17 et L. 5216-4-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales pour les communaut�s urbaines et d’agglom�ration de plus de 400 000 habitants.
31 () Cet indice brut mensuel de 1015 repr�sente 3 801,47 euros depuis le 1er juillet 2010. 32 () Article L. 2123-24-1 rendu applicable aux d�l�gu�s au sein des communaut�s urbaines et d’agglom�ration par les article L. 5215-16 et L. 5216-4 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales.
33 () Articles L. 5215-17 et L. 5216-4-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales.
34 () III et IV de l’article L. 2123-24-1 rendu applicable aux d�l�gu�s au sein des communaut�s urbaines et d’agglom�ration par les article L. 5215-16 et L. 5216-4 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales.
35 () Articles R. 5212-1, R. 5214-1, R. 5215-2-1, R. 5216-1, R. 5332-1 et R. 5723-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales.
36 () En application de l’article L. 5216-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales, une communaut� d’agglom�ration doit regrouper des communes ayant une population totale sup�rieure � 50 000 habitants, ou 30 000 habitants lorsqu’elle comprend un chef-lieu du d�partement. Une communaut� urbaine doit regrouper, � sa cr�ation, au moins 450 000 habitants (article L. 5215-1).
37 () Rapport n� 108 (2012-2013) de Mme Virginie Kl�s, op. cit., p. 19-20.
38 () Article 83 de la loi n� 2010-1563 du 16 d�cembre 2010, tel que modifi� par l’article 5 de la loi n� 2012-281 du 29 f�vrier 2012.
39 () Conseil d’�tat, 9 f�vrier 1979, �lection des membres du bureau du syndicat intercommunal d’am�nagement de l’agglom�ration nouvelle d’�vry.
40 () Articles R. 5212-1, R. 5214-1, R. 5215-2-1, R. 5216-1, R. 5332-1 et R. 5723-1 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales.
41 () Rapport n� 108 (2012-2013) de Mme Virginie Kl�s, op. cit., p. 23.
42 () S�nat, compte rendu de la s�ance du 20 novembre 2012. 43 () Articles L. 5215-16, L. 5216-4 et L. 5217-8 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales. 44 () R�ponse du ministre de l’Int�rieur � la question �crite n� 32322 de Mme Danielle Bousquet, Journal officiel du 20 janvier 2009, p. 542.
45 () Loi n� 2010-1563 du 16 d�cembre 2010 de r�forme des collectivit�s territoriales et loi n� 2012-281 du 29 f�vrier 2012 visant � assouplir les r�gles relatives � la refonte de la carte intercommunale.
46 () Articles L. 5214-21, L. 5215-21 et L. 5216-6 du code g�n�ral des collectivit�s territoriales.