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Matched Legal Cases: ['art. 14', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 131', 'art. 61', 'sentenza ', 'art. 59']

Roma, 1 dicembre 2010 LA LIBERALIZZAZIONE DEL TRASPORTO FERROVIARIO E LE SUE SFIDE: OPPORTUNITÀ E DISTORSIONI Andrea Parrella Trenitalia S.p.A. Direttore. - ppt scaricare
PubblicatoCajetan Mauro
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Roma, 1 dicembre 2010 LA LIBERALIZZAZIONE DEL TRASPORTO FERROVIARIO E LE SUE SFIDE: OPPORTUNITÀ E DISTORSIONI Andrea Parrella Trenitalia S.p.A. Direttore della Direzione Affari Legali e Societari 2
2 LA LIBERALIZZAZIONE DEL TRASPORTO FERROVIARIO E LE SUE SFIDE: OPPORTUNITÀ E DISTORSIONI PARTE I RICOGNIZIONE NORMATIVA 3
3 I PROCESSI DI PRIVATIZZAZIONE E LIBERALIZZAZIONE NEL SETTORE DEL TRASPORTO FERROVIARIO Nell’ultimo ventennio il mercato ferroviario italiano ha mutato radicalmente le proprie connotazioni originarie per effetto della normativa comunitaria e nazionale, che ha determinato la societarizzazione del soggetto erogatore del servizio di trasporto e l’apertura dei mercati ferroviari nazionali alla concorrenza 4
4 IL PROCESSO DI PRIVATIZZAZIONE Il processo di privatizzazione è stato avviato con il D.L. 386/1991, convertito nella L. 35/1992, riguardante la trasformazione in S.p.A. degli Enti pubblici economici, delle Aziende autonome statali e degli Enti di gestione delle partecipazioni statali Da Ente Ferrovie dello Stato a Ferrovie dello Stato S.p.A. Cambia la forma giuridica del soggetto affidatario del servizio di trasporto ferroviario, ma permangono le connotazioni proprie dell’originaria natura pubblicistica, in quanto il relativo esercizio è fondato su un rapporto concessorio con lo Stato (art. 14 D.L. 333/1992, convertito nella L. 359/1993) 5
5 IL PROCESSO DI PRIVATIZZAZIONE Trasporto ferroviario servizio pubblico essenziale: annoverato dall’art. 1, comma 2, L. 12/06/1990, n. 146, tra quelli che sono “svolti in regime di concessione o mediante convenzione” e con il concorso economico dello Stato, unico azionista, in quanto diretti “a garantire il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati, alla vita, alla salute, alla sicurezza, alla libertà di circolazione ” 6
6 FERROVIE DELLO STATO S.p.A.: SOCIETÀ DI DIRITTO SPECIALE = CARATTERISTICHE DI DIRITTO PUBBLICO SOCIETÀ PARTECIPATA AL 100% DA CAPITALE PUBBLICO CORTE DEI CONTI NORMATIVA APPALTI SANZIONI EX D.P.R. 753/1980 7
7 LA PRIMA FASE: LE DIRETTIVE DEGLI ANNI ‘90 La Direttiva 91/440/CE ha stabilito:  la necessità di introdurre distinzioni di natura contabile tra la gestione dell’infrastruttura ferroviaria e la prestazione dei servizi di trasporto;  la necessaria indipendenza gestionale delle imprese ferroviarie dagli Stati in cui operano;  il diritto delle associazioni internazionali di imprese ferroviarie di accedere alle reti degli Stati di stabilimento di ciascuna impresa associata per lo svolgimento dei soli servizi di trasporto internazionale;  la conseguente preclusione per gli apparati pubblici interni della possibilità di riservare le infrastrutture alle sole imprese nazionali. 8
8 LA PRIMA FASE: LE DIRETTIVE DEGLI ANNI ‘90 Con le direttive n. 18 e 19 del 1995, il legislatore comunitario interviene direttamente a regolare anche il regime giuridico nazionale dell’accesso al mercato internazionale, prevedendo che la prestazione del servizio di trasporto internazionale sia subordinata al concorso di due titoli abilitativi:  la licenza ferroviaria, rilasciata da ciascuno Sato membro una volta accertata la sussistenza dei prescritti requisiti di idoneità dell’impresa richiedente;  l’acquisizione, da parte dell’impresa licenziataria, di una quota di capacità infrastrutturale, mediante l’acquisto delle cd. tracce orarie dal Gestore della Rete. Gli Stati membri, pertanto, possono mantenere in vita i monopoli legali per i mercati del trasporto in ambito nazionale (traffici nazionali e regionali), cominciando invece ad aprire a certe condizioni i mercati internazionali. 9
9 LA SECONDA FASE: IL “PRIMO PACCHETTO FERROVIARIO” Con le direttive n. 12, 13 e 14 del 2001, il legislatore comunitario ha inteso:  estendere il regime di licenza ferroviaria anche ai servizi ferroviari nazionali;  estendere il sistema dell’assegnazione della capacità infrastrutturale alle linee adibite al servizio nazionale;  regolare l’ulteriore requisito del certificato di sicurezza;  rimettere alla volontà dei legislatori nazionali la scelta di liberalizzare il trasporto regionale e locale;  accelerare il processo di apertura alla concorrenza nel settore merci, con la liberalizzazione del trasporto internazionale inizialmente sulla TERFN (Trans- European Rail Freight Network) e su tutta la rete entro il 15 marzo 2008;  garantire norme eque e non discriminatorie per l’accesso alla rete anche attraverso una dettagliata regolamentazione di compiti e poteri del Gestore dell’Infrastruttura (GI) nei confronti delle imprese ferroviarie (IF), ormai indipendenti;  introdurre organismi nazionali di regolazione;  introdurre un sistema di risoluzione delle vertenze tra GI e IF. 10
10 ADEGUAMENTO DIRITTO INTERNO - RECEPIMENTO DIRETTIVE ANNI ’90 - Direttiva 440/91/CEE D.P.R. 277/1998 Diritto di accesso alla rete a IF stabilite in Italia ed alle associazioni internazionali per il servizio ferroviario internazionale Direttive n. 18 e 19 del 1995 D.P.R. 146/1999 Regime di licenza e obbligo di acquisto tracce per il servizio di trasporto ferroviario nelle tratte internazionali 11
11 ADEGUAMENTO DIRITTO INTERNO -EVOLUZIONE NORMATIVA NAZIONALE-  Con l’art. 5 del Decreto Legge 70/2000, è stato previsto, in anticipo sulla disciplina europea, che la licenza potesse essere rilasciata non solo nei casi previsti dalle direttive recepite con D.P.R. 146/1999, ma anche per i servizi ferroviari nazionali.  Il medesimo art. 5 del D. L. 70/2000 abrogava – limitatamente al mercato ferroviario – il regime concessorio di cui al D.L. 333/1992.  Il 23 maggio 2000, il Ministero dei Trasporti conseguentemente provvedeva a rilasciare alla neo costituita Trenitalia S.p.A. la licenza per l’esercizio del trasporto ferroviario nazionale ed internazionale, decretando la fine del sistema concessorio.  Il contenuto dell’art. 5 del D. L. 70/2000 – non convertito – è stato sostanzialmente ripreso nell’art. 131 della L. 388/2000 (Finanziaria 2001) che, peraltro, introduce ex novo il concetto di reciprocità: l’accesso alla rete nazionale è garantito alle IF di altri Stati a condizione che sia consentito alle imprese italiane l’accesso alla rete di tali paesi. 12
12 ADEGUAMENTO DIRITTO INTERNO -EVOLUZIONE NORMATIVA NAZIONALE/IL TRASPORTO REGIONALE-  Avvalendosi della facoltà prevista dalle Direttive europee, il legislatore nazionale non ha esteso il regime della licenza al trasporto regionale e locale, la cui competenza, ai sensi del D. Lgs. 422/1997 e successive modifiche, è stata devoluta alle regioni chiamate ad affidare in concessione il relativo servizio, previo espletamento di una procedura ad evidenza pubblica.  Il regime di affidamento con obbligo di gara avrebbe dovuto prendere avvio il 1 gennaio 2001 – a seguito del trasferimento delle risorse finanziarie dello Stato alle regioni – eccezion fatta, in via transitoria, per le regioni a Statuto Speciale, incluse nel contratto di servizio pubblico con lo Stato: tale scadenza è stata più volte prorogata, fino a quando l’art. 61 della L. 99/2009, dando attuazione a quanto consentito dal Regolamento (CE) 1370/2007, ha definitivamente attribuito alle regioni la facoltà di procedere tramite affidamento diretto (nel frattempo, alcune gare sono state comunque effettuate: Veneto, Passante di Milano, Emilia Romagna e Liguria, che è andata deserta). 13
13 ADEGUAMENTO DIRITTO INTERNO -RECEPIMENTO DELLE DIRETTIVE DEL Direttive n. 12, 13 e 14 del 2001 D. Lgs. 188/2003 Conferma i precedenti principi comunitari in materia di liberalizzazione e innova sui seguenti punti:  estensione del regime della licenza ferroviaria anche ai servizi ferroviari nazionali (già attuato in Italia, in anticipo rispetto alla disciplina comunitaria)  disciplina del ruolo, competenze e poteri del GI (tendenziale pareggio costi/ricavi) anche nei suoi rapporti con le IF = PIR + contratto per accesso alla rete ed ai servizi (a condizioni eque e non discriminatorie e costo fornitura). 14
14 LA RIORGANIZZAZIONE DELLE FERROVIE Per adeguarsi al quadro normativo in evoluzione sin dagli anni novanta (Direttiva 91/440/CEE), le Ferrovie dello Stato S.p.A. hanno avviato la propria riorganizzazione, che è passata da una prima fase di divisionalizzazione interna, per approdare ad una successiva di societarizzazione, distinta in due tappe fondamentali: 1. costituzione di ITF (Italiana Trasporti Ferroviari) – l’attuale Trenitalia S.p.A. – alla quale Ferrovie dello Stato ha trasferito, sin dal 2000, il ramo d’azienda relativo al trasporto ferroviario; 2. scorporo, mediante scissione, da Ferrovie dello Stato della società Holding, cui sono state attribuite funzioni di coordinamento. Ferrovie dello Stato, rimasta titolare degli asset patrimoniali, eccezion fatta per il materiale rotabile, ha assunto la denominazione di RFI S.p.A., con il compito di gestire l’infrastruttura. Infine, la Holding ha assunto l’attuale denominazione di Ferrovie dello Stato S.p.A. 15
15 ACCELERAZIONE SU LIBERALIZZAZIONE ED ARMONIZZAZIONE TECNICA: TRE NUOVI “PACCHETTI” NEL PERIODO Gettate le basi della separazione ed indipendenza fra gestore dell’infrastruttura ed imprese ferroviarie, è stata impressa una forte accelerazione del processo di liberalizzazione con tre “pacchetti” di norme (“Secondo Pacchetto” del 2004, “Terzo Pacchetto” del 2007 e “Pacchetto Tecnico” del 2008). “Secondo Pacchetto”:  anticipazione della liberalizzazione del trasporto merci internazionale al 2006 e liberalizzazione del trasporto merci nazionale entro il 2007 (Direttiva 2004/51/CE);  armonizzazione della normativa in materia di sicurezza, prevedendo anche la costituzione di specifiche agenzie nazionali della sicurezza (Direttiva 2004/49/CE);  costituzione dell’Agenzia Ferroviaria Europea (Regolamento (CE) 881/2004, nonché Direttiva 2004/50/CE di coordinamento delle direttive in materia di interoperabilità con la disciplina dell’Agenzia Ferroviaria Europea). “Terzo Pacchetto”:  liberalizzazione del trasporto passeggeri internazionale dal 2010 (Direttiva 2007/58/CE), con specifiche norme a tutela dell’equilibrio economico dei contratti di servizio;  introduzione di una disciplina armonizzata sulla certificazione del personale viaggiante (Direttiva 2007/59/CE), per limitare anche in questo settore le barriere tecniche all’ingresso. 16
16 I “PACCHETTI FERROVIARI” DEL PERIODO E LA FASE DI CONSOLIDAMENTO Il “Terzo Pacchetto” include anche due Regolamenti su:  diritti dei passeggeri (Regolamento (CE) 1371/2007, che segue a quanto già fatto per il trasporto aereo con il Regolamento (CE) 261/2004);  obblighi di servizio pubblico (Regolamento (CE) 1370/2007, che sostituisce il “datato” Regolamento (CEE) 1191/69). È seguita una fase di consolidamento, in particolare:  Con una liberalizzazione ancora incompleta (il Parlamento Europeo non è riuscito a fare approvare anche la liberalizzazione del trasporto passeggeri in ambito nazionale), nel 2008 è stato approvato un “Pacchetto Tecnico”, in materia di interoperabilità (Direttiva 2008/57/CE, che unifica due pre-esistenti direttive che regolavano separatamente il sistema ferroviario convenzionale e quello ad alta velocità) e sicurezza (Direttiva 2008/110/CE).  La Commissione Europea ha proposto, nel 2010, una nuova Direttiva per il consolidamento delle norme di accesso all’infrastruttura e separazione fra gestore dell’infrastruttura ed imprese ferroviarie, di cui al “Primo Pacchetto” del Tale misura, che costituirebbe un “testo unico” dell’accesso all’infrastruttura, dovrebbe completare l’iter normativo comunitario in circa due anni. Quando un “Quarto Pacchetto” per il completamento della liberalizzazione? 17
17 ADEGUAMENTO DIRITTO INTERNO -EVOLUZIONE NORMATIVA NAZIONALE- La normativa su sicurezza ed interoperabilità è stata recepita in Italia attraverso i D. Lgs. 162/2007 e 163/2007, che prevedono la costituzione dell’Agenzia Nazionale della Sicurezza Ferroviaria. Il D. Lgs. 163/2007 è in corso di sostituzione con un nuovo D. Lgs. di recepimento della Direttiva 2008/57/CE. La Legge 99/2009 ha, poi, costituito il primo vero intervento di “manutenzione” del contesto normativo, portando in particolare: i) all’allineamento del D. Lgs. 422/1997 alle specifiche previsioni del Regolamento 1370/2007 sui servizi pubblici; ii) alla correzione di vari disallineamenti del D. Lgs. 188/2003 rispetto alla normativa comunitaria, oltre che iii) all’introduzione di istituti previsti nel “Terzo Pacchetto” a tutela dell’equilibrio economico dei contratti di servizio ed a verifica della effettiva natura internazionale di nuovi servizi internazionali. Il recepimento della liberalizzazione del trasporto internazionale di passeggeri è stato perfezionato con il D. Lgs. 15/2010. 18
18 LA LIBERALIZZAZIONE DEL TRASPORTO FERROVIARIO E LE SUE SFIDE: OPPORTUNITÀ E DISTORSIONI PARTE II OPPORTUNITÀ E DISTORSIONI IN UN MERCATO COMPETITIVO 19
19 DAL MONOPOLIO ALLA CONCORRENZA Da un sistema rigidamente monopolistico nel quale era ammessa ad operare in via esclusiva (in Italia, come negli altri paesi comunitari) la sola concessionaria Ferrovie dello Stato S.p.A., si è approdati ad un settore aperto alla concorrenza, nel quale vengono garantite a tutte le IF identiche possibilità di accesso al mercato (eccezion fatta per le IF estere, e le loro controllate, là dove non sia consentito alle IF italiane l’accesso al mercato nazionale di origine di dette imprese condizione di reciprocità). Trenitalia, ottenuta la prescritta licenza, è stata chiamata ad operare, a livello nazionale e internazionale, quale soggetto di diritto privato, in concorrenza con le altre imprese ferroviarie su un mercato liberalizzato. In ambito regionale, dove la competenza è stata delegata alle regioni ex D. Lgs. 422/1997, più che di concorrenza nel mercato si può parlare di concorrenza per il mercato, stante il regime concessorio che, a seguito di affidamento (diretto o tramite gara), si instaura tra regione ed impresa ferroviaria. 20
20 DAL MONOPOLIO ALLA CONCORRENZA La vigilanza sul rispetto delle regole a tutela della concorrenza compete all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ed all’Ufficio di Regolazione dei Servizi Ferroviari del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (URSF). L’apertura del mercato alla concorrenza è stata accompagnata, tra le altre, dalle regole relative a:  licenza IF ed acquisto tracce dal GI per trasporto nazionale/internazionale;  qualità servizi erogati alla clientela (non più utenza);  modalità di effettuazione di procedure di gara ad evidenza pubblica per lavori, servizi e forniture di pertinenza di Trenitalia S.p.A. (impresa pubblica);  modalità di effettuazione delle gare per affidamento della concessione da parte delle regioni;  modalità adempimento dei c.d. “obblighi di servizio pubblico”. 21
21 RESIDUI PUBBLICISTI: GLI OBBLIGHI DI SERVIZIO PUBBLICO Non tutto è concorrenza.  Lo Stato, facendo riferimento ad esigenze sociali, ambientali e di assetto del territorio, ovvero all’esigenza di garantire particolari condizioni e tariffe a specifiche categorie di passeggeri, ha qualificato alcuni servizi ferroviari come rispondenti a “servizio pubblico” ai sensi e per gli effetti del Regolamento (CE) 1370/2007 (che ha sostituito il precedente regolamento del 1969) e, pertanto, ne ha inteso garantire l’erogazione ai cittadini.  Atteso che, nella maggior parte dei casi, l’erogazione di tali servizi si porrebbe in contrasto con l’interesse commerciale dell’impresa, l’autorità pubblica li ha resi oggetto di un “contratto di servizio” da stipularsi con l’impresa che, a fronte dell’obbligo di produzione di detti servizi, è destinataria di una compensazione da parte dello Stato. 22
22 RESIDUI PUBBLICISTI: GLI OBBLIGHI DI SERVIZIO PUBBLICO Il regime della compensazione è compatibile con la normativa comunitaria: al ricorrere di determinate condizioni (sentenza Altmark, caso C-280/00 della Corte di Giustizia Europea), detti finanziamenti non sono aiuti di Stato, altrimenti possono essere assoggettabili all’articolo 93 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (secondo la denominazione e numerazione stabilite dal Trattato di Lisbona) che sancisce la compatibilità con il Trattato degli aiuti di stato richiesti per il “… rimborso di talune servitù inerenti alla nozione di pubblico servizio”. Il Contratto di servizio con lo Stato, riguarda:  i servizi di competenza delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome, in attesa che si completi, per esse, l’attuazione del D. Lgs. 422/1997;  il servizio viaggiatori notturno ed alcuni servizi diurni di lunga percorrenza;  le agevolazioni per determinate categorie di viaggiatori (indigenti, videolesi, invalidi civili e di guerra). A seguito di delega dallo Stato alle Regioni a statuto ordinario, vengono stipulati Contratti di servizio anche con tali regioni. 23
23 LE ASIMMETRIE OPERATIVE FRA IL C.D. “INCUMBENT PUBBLICO” ED I NUOVI ENTRANTI NAZIONALI ED INTERNAZIONALI  Il legislatore comunitario e nazionale hanno accelerato, soprattutto negli ultimi anni, il processo di liberalizzazione formale ed il superamento di ogni tipo di barriera all’entrata di nuovi soggetti.  Solo recentemente ha cominciato ad emergere il tema del disequilibrio fra l’ex- monopolista, gravato spesso da vere e proprie “barriere all’uscita”, per ragioni legate alla natura dell’azionista ed alla sua struttura industriale, ed i nuovi entranti che, in un mercato nel quale pochi servizi sono redditizi, si concentrano solo su questi (c.d. “cherry picking”).  Un primo segnale di attenzione in tal senso si è avuto con l’introduzione della disciplina relativa alla tutela dell’equilibrio economico dell’impresa ferroviaria concessionaria di contratto di servizio (art. 59 della Legge 99/2009, che attua una norma della Direttiva 2007/58/CE).  Il legislatore italiano non ha ritenuto di valersi della possibilità di imporre un prelievo ai servizi “a mercato”, da parte di Autorità pubbliche che gestiscono i contratti di servizio, per contribuire a detti servizi, né sono stati previsti – a differenza che in altri settori – altri strumenti per fare si che gli operatori dei servizi redditizi contribuiscano alla funzione più propriamente sociale del trasporto ferroviario di passeggeri. 24
24 LE ASIMMETRIE OPERATIVE FRA IL C.D. “INCUMBENT PUBBLICO” ED I NUOVI ENTRANTI NAZIONALI ED INTERNAZIONALI  A questo tipo di asimmetrie deve aggiungersi il fatto che l’ex monopolista, in quanto impresa a totale capitale pubblico, è soggetto, sulla base delle specifiche normative comunitarie (per il trasporto, Direttiva 2004/17/CE), alla disciplina sugli appalti pubblici, con la conseguente scarsa flessibilità ed aggravio di tempi e costi derivanti dall’obbligo di indire gare comunitarie.  Nel modello comunitario come recepito in Italia non si è dunque ancora fornita una risposta credibile alla necessità, se si vuole che la liberalizzazione sia effettivamente efficace e non distorta, che l’impresa storicamente presente in un mercato nazionale possa competere senza vincoli impropri e che anche i nuovi entranti contribuiscano o quanto meno non compromettano la funzione pubblica del trasporto ferroviario.  Nel Regno Unito, paese che ha adottato un modello di concorrenza per il mercato prima dell’avvio del processo di liberalizzazione comunitario, tale tematica è stata affrontata attraverso il sistema del “franchise”, con cui ad un “franchisee” sono affidati tutti i servizi in un certa area del paese, prendendo in carico pertanto in egual modo sia servizi profittevoli che quelli che sussistono solo in relazione alla loro funzione sociale ed ai relativi finanziamenti pubblici. Download ppt "Roma, 1 dicembre 2010 LA LIBERALIZZAZIONE DEL TRASPORTO FERROVIARIO E LE SUE SFIDE: OPPORTUNITÀ E DISTORSIONI Andrea Parrella Trenitalia S.p.A. Direttore."
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