Source: https://it.scribd.com/document/126363150/AIC-Ordine-dei-giornalisti-e-liberta-di-informazione-Grisolia
Timestamp: 2019-11-22 07:27:08+00:00
Document Index: 116330959

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art.1', 'art. 45', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 35', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 21', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 117', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 117', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 117', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 34', 'art. 2', 'art. 34', 'art. 43', 'art. 2', 'art. 48', 'art. 33', 'art. 25', 'art. 139', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 17', 'art.11', 'art. 10', 'art. 117', 'art. 3', 'art. 10', 'art. 17', 'art. 33', 'art. 3', 'art. 33', 'arte 68', 'sentenza ', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 3', 'art.33', 'art. 9', 'art. 6', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 41', 'art. 4', 'art. 21', 'art. 41', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 32', 'art. 9', 'art. 32', 'art. 6', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 25', 'art. 139']

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Il Fidanzamento e Il Matrimonio in Epoca Romana e Nel Nostro Ordinamento
RIVISTA N: 4/2012 DATA PUBBLICAZIONE: 12/12/2012 AUTORE: M.
LIBERT DI INFORMAZIONE E ORDINE DEI GIORNALISTI ALLA LUCE DELLA RIFORMA DEGLI ORDINAMENTI PROFESSIONALI* Sommario. 1. La riforma degli ordinamenti professionali. Una buona occasione per ripensare alla problematica, ormai dimenticata, della posizione del giornalista nel sistema. 2A). Lobbligo imposto al giornalista di iscrizione allordine e la legittimit costituzionale della legge n. 69 del 1963. Una questione rimasta irrisolta. 3. La riforma del titolo V della Costituzione e la definizione delle competenze fra Stato e regioni in materia di ordinamento della comunicazione e in materia di professioni. 4. Le prospettive aperte dalla riforma degli ordinamenti professionali. 5. La nuova disciplina degli ordinamenti professionali e la riproposizione del problema della legittimit costituzionale dellordine dei giornalisti. 6 B). La posizione del giornalista allinterno dellimpresa editoriale. 7. Limpresa editoriale come impresa di tendenza e il dibattito intorno allo statuto: ancora vecchi problemi rimasti irrisolti e riproposti di recente ma non a sufficienza. 1. E constatazione fin troppo ovvia che la nostra Costituzione, dimostratasi attenta e puntuale nel garantire la libert dellallora pi importante mezzo di comunicazione, la stampa, abbia invece omesso qualsiasi riferimento sia alla figura del giornalista sia allattivit da questo svolta. La legislazione ordinaria ha ripetuto, poi, contro ogni ragionevole aspettativa, la medesima omissione e ha tralasciato di definire i caratteri essenziali di entrambe le nozioni. 2 Lart. 1 della legge n. 69 del 1963 , infatti, nel regolarne la professione, distingue tra giornalisti professionisti e pubblicisti, ma si perde pi avanti in un procedimento definitorio circolare, nel quale ciascun concetto rinvia, per la sua determinazione, allaltro, fino a pervenire alla conclusiva ed assorbente 3 tautologia per la quale giornalista chi esercita la professione-attivit di giornalista . E, daltra parte, nonostante lassenza, sia nella Costituzione sia nella legge ordinaria, di formulazioni certe, entrambi i concetti hanno trovato nel nostro ordinamento elementi sufficienti ad un loro inquadramento 4 sistematico . Elementi che hanno guidato linterprete nel definirne le caratteristiche, poi risolte nella qualificazione dell attivit giornalistica nella prestazione di lavoro intellettuale della sfera dellespressione originale o di critica rielaborazione del pensiero, la quale, utilizzando il mezzo di diffusione scritto, verbale o visivo, diretta a comunicare ad una massa indifferenziata di utenti, idee, convinzioni o nozioni, attinenti ai campi pi diversi della vita spirituale, sociale, politica, economica, scientifica e culturale, ovvero notizie elaborate con obiettivit, anche se non disgiunte da valutazione critica e, quindi, nella definizione di
* Questo lavoro, salvo alcune modifiche, riproduce lo scritto che compare nel volume dal titolo L'informazione. Il percorso di una libert, vol. II, a cura di P. Caretti, Firenze, Passigli, 2013. 1 Cos puntualmente E. CHELI, M.C. GRISOLIA, Giornalisti. 1) profili costituzionali, (voce), in Encicl. giur., vol. XV, Roma, Istituto dellEnciclopedia giuridica, 1988, p.1. 2 Lart. 1 della legge 3 febbraio 1963, n. 69 qualifica, infatti, come giornalisti professionisti coloro che esercitano in modo esclusivo e continuativo la professione di giornalista (art. 1, comma 2) e come pubblicisti coloro che svolgono attivit giornalistica non occasionale e retribuita, anche se esercitano altre professioni ed impieghi (art.1, comma 3). Per unanalisi generale dellintera disciplina v. A. PAJNO, Giornalisti e pubblicisti (disciplina professionale, rapporto di lavoro e previdenza sociale) (voce), in Dig. disc. pubbl., vol. VII, Torino, UTET, 1991, p. 179 ss.; P. CARETTI, Diritto dellinformazione e della comunicazione. Stampa, radiotelevisione, telecomunicazioni, teatro e cinema, Bologna, Il Mulino, 2009, p. 40 e s.; M. CUNIBERTI, Professione di giornalista ed ordine professionale, in M. CUNIBERTI, E. LAMARQUE, B. TONOLETTI, G. E .VIGEVANI, M.P. VIVIANI SCHEIN, Percorsi di diritto dellinformazione, Torino, Giappichelli, 2002, p. 158 ss. 3 Cos, puntualmente, M. PEDRAZZA GORLERO, Giornalismo e Costituzione, Padova, Cedam, 1988, p. 9. Sul punto v. anche, A. PAJNO, op. cit., p. 176 ss. 4 Cos, ancora, E. CHELI, M.C. GRISOLIA, op. loc. cit.
giornalista in colui che esercita tale attivit in modo continuativo ed esclusivo o in modo non occasionale 5 e retribuito . Sono questi i presupposti logici sui quali si da tempo sviluppato un ampio dibattito che, nonostante le indiscusse implicazioni con diritti e principi direttamente previsti in Costituzione, rimane a tuttoggi lontano dallessere risolto. Ed, anzi, a dispetto delle molte questioni insolute, esso appare inspiegabilmente rimosso, quasi che la dottrina si fosse dimenticata delle molte problematiche a suo tempo trattate, rassegnandosi ad una realt istituzionale che si in qualche modo sedimentata. Lattuale processo di riforma avviato dal Governo in carica sugli ordinamenti professionali (e, fra questi, anche quello dei giornalisti) rappresenta oggi una buona occasione per trarre dallo scaffale della libreria ripetendo la suggestiva immagine di un attento ed apprezzato studioso - il vecchio libro sulla libert del giornalista e sulle condizioni che ne determinano la posizione nel nostro sistema e per riprendere le fila di un discorso che si col tempo diradato, nonostante coinvolga aspetti essenziali per il buon funzionamento 6 del nostro sistema democratico . 2 A). Nel ripercorrere lo status che caratterizza la posizione del giornalista nel nostro ordinamento, due sono essenzialmente i profili che vengono in rilievo. Il primo - che ne condiziona, per cos dire, lattivit dallinterno - rappresentato dallobbligo, previsto dallart. 45 della l. n. 69 del 1963, di iscrizione allordine, e al relativo albo, per chiunque ne assuma il titolo e ne eserciti la professione. Il secondo - che opera, invece, per cos dire dall esterno - rappresentato dalla normale appartenenza 7 dei giornalisti ad una impresa editoriale , nella quale essi svolgono un lavoro subordinato e vincolato alle scelte operate dal proprietario editore. 8 Come noto, lobbligo di iscrizione allordine dei giornalisti ha da sempre rappresentato la tematica su cui si ampiamente confrontata la dottrina, per molto tempo divisa da una giurisprudenza costituzionale che 9 ha, nella sostanza, giustificato e difeso limpianto complessivo della legge del 1963 . Riassumendo per sommi capi le tanto note quanto discusse motivazioni del giudice delle leggi, la 10 presenza di un ordine professionale non lede il diritto di manifestazione del pensiero attraverso la stampa dal momento che luso di tale mezzo risulta di fatto svincolato dal possesso della qualifica professionale di 11 giornalista e pubblicista e riconosciuto, invece, a chiunque voglia scrivere su un giornale. Daltra parte, sempre secondo la Corte, lesistenza di un ordine (e di un albo) verrebbe addirittura a costituire una garanzia per la libert di espressione di coloro che svolgono unattivit allinterno di una impresa editoriale. E ci nei limiti in cui lappartenenza ad esso venga a costituire, nei confronti del contrapposto potere economico dei datori di lavoro, la difesa del rispetto della loro personalit e, quindi, 12 della loro libert . Una ragione, questultima, che, per quanto contraddicesse apertamente la funzione
Corte di cassazione, sentenza 2 febbraio 1982, n. 625 e sentenza 18 gennaio 1986, n. 330 (come richiamate da A. PAJNO, op. cit., p. 117. 6 A. PUGIOTTO, Lordine irrazionale. Lordine dei giornalisti nella giurisprudenza costituzionale, in A. PIZZORUSSO, R. ROMBOLI, A. RUGGERI, A. SAITTA, G. SILVESTRI, Libert di manifestazione del pensiero e giurisprudenza costituzionale, Milano, Giuffr, 2005, p. 179. 7 Ovvero le imprese editrici di quotidiani o periodici sia a stampa, sia radiotelevisivi, sia elettronici. 8 Sulle origini dellordine e sulla disciplina precedente alla legge del 1963, v. S. FOIS, Giornalisti (ordine dei) (voce), in Encicl. dir., vol. XVIII, Milano, Giuffr, 1969, p. 708 ss. ; A. PAJNO, op. cit., p. 178 ss. ; E. CHELI, In tema di legittimit costituzionale dellordine e dellalbo dei giornalisti, in Giur. cost., 1968, p. 318 e s. 9 V. A. PUGIOTTO, op. cit., p. 180, al quale si rinvia per una sommaria ricostruzione di questa giurisprudenza. 10 Il riferimento obbligato alla stampa, secondo i termini della questione proposta alla Corte, naturalmente estensibile a qualunque mezzo nel quale il giornalista operi. 11 V. Corte costituzionale, sentenza n. 11 del 1968, punto 4 del considerato in diritto . Ne costituisce riprova -sottoline come a tutti noto la Corte nel respingere la questione di legittimit relativa allobbligo di iscrizione nellalbo dei giornalisti - l esplicita disposizione contenuta nellart. 35. Il quale, in quanto subordina liscrizione nellelenco dei pubblicisti alla prova che il soggetto interessato abbia svolto unattivit pubblicistica regolarmente retribuita per almeno due anni, dimostra che la stessa legge considera pienamente lecita anche la collaborazione ai giornali che non sia n occasionale n gratuita. 12 Il fatto che il giornalista - sottoline, come altrettanto noto, la Corte - esplica la sua attivit divenendo parte di un rapporto di lavoro subordinato ( ) mette in risalto lopportunit che i giornalisti vengano associati in un organismo che, nei confronti del contrapposto potere economico dei datori di lavoro, possa contribuire a garantire il rispetto della loro personalit, e quindi della loro libert: compito questo - aggiunse il giudice costituzionale - che supera di gran lunga la tutela sindacale dei diritti della categoria e che perci pu essere assolto solo da un ordine a struttura democratica che con i suoi poteri di ente pubblico vigili, nei confronti di tutti e
tradizionale degli ordini professionali (volta a disciplinare e controllare, a tutela dei terzi, e non degli iscritti, 13 la professionalit e la capacit tecnica di coloro che svolgono una determinata attivit) trovava, allora, la pi importante e convinta difesa nella stessa categoria interessata. La quale, nonostante la pesante matrice 14 corporativa che ne aveva caratterizzato la nascita durante il regime fascista , vedeva nellordine, e nellobbligo di iscrizione allalbo, un indispensabile strumento di tutela dellunit della categoria, oltre che di 15 garanzia sindacale dei giornalisti e perfino di garanzia morale per i lettori . Limpulso proveniente allora dalla maggioranza degli iscritti fu, dunque, motivo di sostegno per il giudice costituzionale, che volentieri avall scelte che ci trovavano (e ci trovano tuttoggi) del tutto isolati 16 rispetto agli esempi provenienti dalle pi importanti democrazie liberali . Che, daltra parte, nonostante il consenso dei giornalisti, molte fossero le ragioni contrarie al mantenimento dellordine e dellalbo, ne testimonianza, lampio dissenso subito espresso dalla pi attenta 17 ed autorevole dottrina . Questa, infatti, ha subito confutato le ragioni addotte dalla Corte, considerate non solo inadeguate ad una realt costituzionale palesemente forzata quanto al rispetto delle garanzie di libert 18 di espressione , ma soprattutto non rispondenti alla oggettiva funzione svolta dallordine, posto nella 19 condizione di costituire pi un ostacolo, che non una tutela al libero esercizio della professione e, comunque, non in grado, come aveva sostenuto la Corte, di tutelare, nei fatti, lindipendenza e lautonomia .20 degli associati a fronte degli indirizzi informativi dellimpresa editoriale . Tutto ci a prescindere dallobiezione principale che, contrariamente a quanto sostenuto dal giudice costituzionale, metteva in evidenza lambigua sovrapposizione operata dalla Corte tra le funzioni che si voleva assegnate allordine e quelle proprie del sindacato. Una sovrapposizione, questa, che aggiungeva i motivi di contrasto con i principi fissati in Costituzione, l dove la stessa garantisce sia la libert negativa di associazione, sia la stessa libert sindacale, entrambe messe in discussione dallobbligo di appartenenza 21 ad un ente pubblico previsto dalla legge . E, tuttavia, nonostante le convinte obiezioni avanzate dalla dottrina e le molte incongruenze che a 22 tuttoggi caratterizzano la disciplina , la problematica sviluppatasi intorno a questi temi, come gi abbiamo sottolineato, sembra essersi ormai dissolta.
nellinteresse della collettivit, sulla rigorosa osservanza di quella dignit professionale che si traduce, anzitutto e soprattutto, nel non abdicare mai alla libert di informazione e di critica e nel non cedere a sollecitazioni che possono comprometterla (Corte costituzionale, sentenza n. 11 del 1968, punto 5 considerato in diritto). 13 Sul ruolo degli ordini e sulle differenze fra lordine dei giornalisti e gli altri ordini professionali riguardo agli interessi tutelati v. S. MERLINI, Ordine dei giornalisti, contrattazione collettiva, libert e dignit professionale dei lavoratori dellazienda giornalistica in E. CHELI, P. BARILE, La stampa quotidiana tra crisi e riforma, Bologna, Il Mulino, 1976, p. 355 ss. (ivi richiami bibliografici). Per osservazioni critiche a questo passo della sentenza della Corte costituzionale, v. in particolare, S. FOIS, op. cit., p. 713 e s.; E. CHELI, In tema di legittimit costituzionale, cit., p. 327; M. PEDRAZZA GORLERO, Giornalismo, cit., p. 174 ss.; P. BARILE, Vecchi e nuovi motivi di incostituzionalit dellordine dei giornalisti, in Probl.infor., 1989, p. 7 ss.; 14 Sul punto v. ampiamente A. PACE, M. MANETTI, Rapporti civili. Art. 21. La libert di manifestazione del pensiero., in G. BRANCA, A PIZZORUSSO, Commentario alla Costituzione, Bologna-Roma, Zanichelli-Il Foro italiano, 2006, p. 323 ss.; P. MURIALDI, La stampa italiana del dopoguerra. 1943-1972, Bari, Laterza, 1973, p. 34 ss. 15 V. A. PACE, M. MANETTI, op. cit., p. 324; P. MURIALDI, op. cit., p. 165. 16 Sulla situazione negli altri ordinamenti v. riferimenti in A. PACE, M. MANETTI, op. cit., p. 318, nota n. 10 e p. 324, nota n. 33. Riferimenti anche in M.C. STATELLA, Disciplina della professione di giornalista, in N. PARISI, D. RINOLDI, Profili di diritto europeo dellinformazione e della comunicazione, Napoli, Editoriale scientifica, 2007, p. 93 ss. 17 V. fra i molti, oltre gli articoli di E. Cheli e P. Barile, gi citati, C. MEZZANOTTE, Libert di manifestazione del pensiero, libert negativa di associazione e ordine professionale dei giornalisti, in Giur. cost., 1968, p. 1561 ss.; G. ZAGREBELSKY, Questioni di legittimit costituzionale della l. 3 febbraio 1963 n. 69, istitutiva dellordine dei giornalisti, in Idem, p. 330 ss.; A. LEVI, In margine alla libert del giornalista: sulla posizione del direttore del giornale, in Idem, 1557 ss.; M. PEDRAZZA GORLERO, Libert di diffusione del pensiero e direzione della stampa periodica (a proposito del caso del direttore-editore di un periodico ideologico-politico), in Giur. cost., 1971, p. 11 ss., 18 V. in particolare G. ZAGREBELSKY, op. cit., p. 332 ss. ; S. FOIS, op. cit., p. 714 ss.; C. MEZZANOTTE, op. cit., p. 1562 ss. 19 V. in particolare L. PALADIN, La libert di informazione, Torino, Utet, 1979, p. 29; G. ZAGREBELSKY, op. cit., p. 546, M. PEDRAZZA GORLERO, Pratica giornalistica e libert di stampa, in Giur. cost., 1974, p. 5469. 20 V., in particolare S. FOIS, op. cit., p. 713. 21 V. G. ZAGREBELSKY, op. cit., p. 337 ss.; S. MERLINI, op. cit., p. 383; M. MEZZANOTTE, op. cit., p. 1873 ss. 22 V. F. PETRANGELI, Lordine dei giornalisti tra vecchi dubbi di costituzionalit e nuove indirette legittimazioni, in Giur. cost., 1997, p. 351 ss.; A. PACE, M. MANETTI, op. cit., p. 327 ss. ; L. BIANCHI, Tra antiche e nuove dimensioni costituzionali della libert di
Con indiscusso realismo, si cos, da tempo, denunciata la vanit di aspettative che coltivassero la 23 speranza di vedere la questione rimessa allordine del giorno del dibattito politico e dottrinale . Si piuttosto messo in evidenza come la ferma difesa operata dalla Corte della legge del 1963, sia valsa in questi anni a creare un robusto deterrente verso la ripresa di una qualche discussione. E ci non solo a livello scientifico, ma anche istituzionale. Se, infatti, da un lato, la scienza costituzionalistica appare rassegnata e quasi dimentica delle vecchie battaglie sostenute intorno alla legittimit dellordine, dallaltro, si completamente inaridita la vena del ricorso incidentale, dove da tempo fanno difetto nellagenda della Corte nuove questioni sollevate 24 dai giudici ordinari . Allo stesso modo, se pure non sono mancate in questi anni iniziative legislative avanzate a pi 25 riprese per abolire o, pi riduttivamente, per modificare la legge del 1963, tali proposte sono sempre 26 rimaste inevase ed, anzi, il loro iter non mai andato al di l della assegnazione in Commissione ; a evidente dimostrazione non solo dello scarso interesse dimostrato dalla classe politica, ma anche di una diffusa concezione della non necessit, se non proprio urgenza, della materia in esame. Lo stesso disinteresse si ripetuto nellattuale legislatura. Dei progetti pendenti alla Camera ed al Senato, solo uno, infatti, ha registrato linizio di un vero e proprio dibattito. La proposta, ispirata dalla stessa categoria, riuscita, addirittura, ad ottenere il voto favorevole della Camera, anche se poi si di nuovo arenata al Senato, dove dallestate dello scorso anno non stata 27 ancora presa in esame . N miglior risultato si ottenuto quando liniziativa partita dalla c.d. societ civile. Come noto, infatti, il referendum abrogativo sulla legge in questione, promosso alla fine degli anni 28 90 e dichiarato ammissibile dalla Corte costituzionale , non ha poi avuto esito a causa del mancato raggiungimento del quorum di partecipazione. E difficile capire se tale risultato sia stato il frutto di un non dissimulato disinteresse per questa e per 29 le altre iniziative parallele , ovvero, come qualcuno ha sottolineato, sia stato piuttosto la conseguenza di
informazione:la problematica dellordine dei giornalisti, in P. CARETTI, M.C. GRISOLIA (a cura di), Lo Stato costituzionale. La dimensione nazionale e la prospettiva internazionale. Scritti in onore di E. Cheli,, Bologna, Il Mulino, 2010, p. 172 ss. 23 V. A. PACE, M. MANETTI, op. cit., p. 227. 24 V. A. PUGIOTTO, op. cit., p. 181 e s. 25 Per limitarci all esame nelle ultime tre legislature, v. XIV legislatura, Camera dei deputati, proposta di legge n. 3663 (Nuove norme per lesercizio dellattivit giornalistica); XV legislatura, Camera dei deputati, proposta n. 1602 (Abolizione dellordine dei giornalisti e istituzione della carta di identit professionale del giornalista professionista), proposta n. 2083 (Abolizione dellordine dei giornalisti); XVI legislatura, Camera dei deputati proposta n. 224 (Nuovo ordinamento della professione di giornalista), proposta n. 993 (Abolizione dellordine dei giornalisti ed istituzione della carta di identit professionale del giornalista professionista), proposta n. 2393 (Modifiche alla legge 3 febbraio 1963 n. 69, in materia di ordinamento della professione giornalistica), proposta n. 3913 (Abolizione dellordine dei giornalisti ed istituzione del registro dei giornalisti professionisti). Senato della Repubblica, disegno di legge n. 1676 (Abolizione dellordine dei giornalisti ed istituzione della carta di identit professionale del giornalista professionista), disegno di legge n. 2218 (liberalizzazione dellattivit professionale giornalistica ed abrogazione delle norme che disciplinano lordinamento della professione di giornalista), disegno di legge n. 2496 (Abrogazione dellordine dei giornalisti), disegno di legge n. 2536 (nuovo ordinamento della professione giornalistica), disegno di legge n. 2547 ((Norme in materia di informazione pubblica, per la soppressione dellordine dei giornalisti, per la interruzione dei contributi pubblici alleditoria e per la privatizzazione della RAI-Radiotelevisione italiana Spa). Per un esame delle proposte relative alle precedenti legislature v. riferimenti in F. PETRANGELI, op. cit., p. 349. 26 Cos come risulta dallanalisi effettuata sul loro iter legislativo nel sito del Parlamento. 27 XVI legislatura, Camera dei deputati, proposta di legge n. 2393 del deputato Pisicchio ed altri. La proposta stata approvata dalla VII Commissione in sede legislativa il 2 agosto 2011, ma, una volta trasmessa al Senato, non stata ancora esaminata. Tale proposta, ispirata - come richiamato nella relazione introduttiva - alle linee guida approvate dallo stesso ordine (v. consiglio nazionale dellordine dei giornalisti, delibera del 27.10.2008) introduce le seguenti modifiche: 1. modifica dei requisiti di accesso alla professione con la richiesta del possesso di una laurea e di un periodo di perfezionamento svincolato dal praticantato aziendale obbligatorio ; 2. rafforzamento dei meccanismi sanzionatori con la creazione di una commissione deontologica nazionale, competente sulle decisioni dei reclami contro le deliberazioni dei consigli regionali ; 3. modifica del sistema elettorale per le rappresentanze interne allordine, da approvarsi con apposito regolamento del Ministro della giustizia. 28 V. Corte costituzionale, sentenza n. 38 del 1997, punto 3 del considerato in diritto. 29 Unite alla richiesta di referendum sulla legge n. 69 del 1963 erano passate, infatti, al vaglio della Corte costituzionale ulteriori richieste che riguardavano altre discipline, fra le quali la disciplina sullobiezione di coscienza al servizio militare, la disciplina sulla caccia, la disciplina sulle carriere dei magistrati, la disciplina sugli incarichi extragiudiziali dei magistrati, la disciplina sulle
una sorta di volontaria manipolazione dello strumento istituzionale, volta a trasformare il no nel referendum 30 nel no al referendum, impedendone lapplicazione . Comunque stiano le cose, un fatto che si persa una buona occasione per una nuova e/o diversa considerazione del problema. E ci dopo che la Corte, proprio motivando sullammissibilit del referendum, aveva esplicitamente negato un inscindibile collegamento tra la legge sullordine dei giornalisti e i principi dettati ex art. 21 Cost. In quella occasione, infatti, il giudice costituzionale aveva, espressamente sancito la non 31 necessariet della disciplina in questione sia per leffettiva garanzia del diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione sia per leffettiva garanzia dellinteresse della collettivit al corretto svolgimento dellimportante attivit della comunicazione 32 multimediale , posto che, secondo la Corte, la loro tutela non risulta necessariamente legata listituzione di un ordine professionale, potendo trovare adeguati strumenti di difesa anche nella enunciazione di principi e 33 canoni deontologici che rinvengano il proprio fondamento in altre disposizioni legislative . 3. Le prospettive non sono cambiate anche dopo la riforma del titolo V della Costituzione, la quale ha inserito tra le materie di competenza regionale, l ordinamento della comunicazione e le professioni. Dopo la lunga gestazione alla quale stato sottoposto in questi anni leffettivo riparto delle competenze tra lo Stato e le regioni, non sembra, infatti, che le nuove attribuzioni abbiano potuto dare impulso ad una regolamentazione della materia secondo una nuova prospettiva che, non pi centralizzata 34 come era stata fino ad allora, aprisse la strada ad una diversa considerazione della materia . Vero che sia per quanto riguardo la pi generale competenza ordinamento della comunicazione, sia, poi, per quanto riguarda il pi specifico settore delle professioni, il campo di intervento degli organi legislativi locali risultato assai pi limitato di quanto non facesse presupporre la nuova formulazione dellart. 117, terzo comma, della Costituzione. 35 Cos, per quanto riguarda lampia e, in vero composita materia ordinamento della comunicazione , ai dubbi subito suscitati dallutilizzo da parte del legislatore costituzionale del termine comunicazione al 36 singolare e non al plurale, cos come normalmente adoperato , si aggiunta ben presto un altra e pi complessa questione, relativa alla demarcazione dei confini della competenza attribuita alle regioni; questione intorno alla quale si subito aperto un ampio dibattito, senza peraltro che si raggiungessero univoci risultati. Riassumendo, in breve le posizioni principali, va, per prima, richiamata la tesi, subito abbracciata da una autorevole dottrina, la quale, sulla base di una chiave interpretativa storico-normativa, faceva coincidere tale espressione col sistema delle comunicazioni che stato posto ad oggetto della legge n. 249
privatizzazioni, labolizione del ministero per le politiche agricole. Tutte richieste, queste, inevase per il mancato raggiungimento del quorum. 30 A. PUGIOTTO, op. cit., p. 181. 31 V. Corte costituzionale, sentenza n. 38 del 1997, punto 3 considerato in diritto. 32 E cio dellinteresse della colllettivit ad una informazione completa ed obittiva. Non possiamo qui riportare lampio e complesso dibattito che, sulla scorta di ripetuti interventi della Corte costituzionale, si sviluppato intorno a questo tema. Ma per un richiamo a tale problematica e alla dottrina in argomento v. P. COSTANZO, Informazione nel diritto costituzionale, in Dig. disc. pub., vol. VIII, Torino, UTET, 1993, p. 340 ss. Pi di recente, A. Pace, M. MANETTI, op. cit., p. 345 ss.; E. CHELI, Libert di informazione e pluralismo informativo negli indirizzi della giurisprudenza costituzionale, in A. PISANESCHI, L. VIOLINI (a cura di), Poteri, garanzie e diritti a sessanta anni dalla Costituzione. Scritti per Giovanni Grottanelli De Santi, vol. II, Milano, Giuffr, 2007, p. 1405 ss., part. p. 1410 e s. 33 Cos le norme dettate nel codice di deontologia relativo al trattamento dei dati personali nellesercizio dellattivit giornalistica o in altre forme di autoregolamentazione, ovvero i principi tratti dalla giurisprudenza in materia (v. L. Bianchi, Tra antiche e nuove dimensioni , cit., p. 172). 34 V. A. PUGIOTTO, op. cit., p. 181, nota n. 7. 35 A. VALASTRO, Il futuro dei diritti fondamentali in materia di comunicazione dopo la riforma del titolo V, in AA.VV., Diritti, nuove tecnologie, trasformazioni sociali. Scritti in memoria di P. Barile, Padova, Cedam, 2003, p. 864. 36 Sul punto v. A. PACE, Lordinamento della comunicazione tra la riforma del 2001 e la controriforma del 2005, in Le istit. feder., Supplemento 1, 2006, p. 47; A. VALASTRO, Il futuro dei diritti, cit., p. 865 e s.
del 1997 e sue successive modifiche e, cio, riferiva il termine essenzialmente alla radiotelevisione e alle 38 telecomunicazioni . Meno restrittive le posizioni di chi, sia pure con diverse argomentazioni, ha cercato di ampliarne 39 lambito, ora estendendolo anche alla stampa e alleditoria ora, pi problematicamente, riferendolo non ad 40 una materia in senso tradizionale, ma ad un insieme di valori costituzionali . Valori la cui implementazione, ben lontano dal potere essere riferita ad un unico soggetto, veniva congiuntamente attribuita a tutti i soggetti titolari di funzioni politiche (quindi, sia allo Stato che alle regioni), ai quali sarebbero dovute essere assegnate le rispettive competenze in riferimento, caso per caso, agli interessi affidati alle cure di ciascuno di essi. E un fatto, daltra parte, che comunque si volesse risolvere la questione, risultava in ogni modo problematico linserimento, nella competenza in esame, dei profili legati ai temi dellorganizzazione dellattivit giornalistica che qui rilevano. Sia nella prima che nella seconda prospettiva, infatti, non si andava molto pi in l del riconoscimento di una modesta competenza, limitata ai soli provvedimenti a carattere previdenziale. Una competenza, questultima, che, da un lato, risultava difficilmente estrapolabile dal novero delle 41 attribuzioni regionali in quanto ormai storicamente avallata dalla stessa Corte costituzionale e, dallaltro, 42 appariva, per lo stesso motivo, gi completamente definita . E, comunque, proprio a fronte della complessit della materia e del difficile equilibrio che caratterizza, nei vari settori che la compongono, le opposte esigenze di differenzazione e di omogeneit della regolamentazione, appariva in vero assai difficile stabilire, allinterno della competenza concorrente affidata a Stato e regioni, una linea di demarcazione che separasse nettamente le competenze delle regioni e dello 43 Stato ; posto, questultimo, nelle condizioni di espandere in modo imprevedibile il proprio ambito. E ci sia a causa delle possibili interazioni con alcune delle attribuzioni assegnate alla sua esclusiva competenza (prima fra tutte la tutela della concorrenza), sia a causa degli incerti limiti nei quali circoscrivere la legislazione di principio ad esso spettante nelle materie assegnate alla competenza regionale. In considerazione del fatto che tali limiti a detta del giudice costituzionale - non sono individuabili in modo
V.. E. CHELI, Audizione, 27 novembre 2001, Prima commissione permanente del Senato della Repubblica. Indagine conoscitiva sugli effetti dellordinamento della revisione del titolo V della Parte seconda della Costituzione, vol. I, Senato della Repubblica, Roma, 2002, p. 169. In senso conforme A. PACE, Lordinamento della comunicazione, cit., p. 48 ss. ; N. RANGONE, Lassetto organizzativo del settore delle comunicazioni, in Gior. dir. amm., n. 10, 2002, p. 1127. 38 V. per A. VALASTRO, op. ult. cit., p. 866, la quale mette criticamente in evidenza come detto parametro potesse portare ad esiti diversi a seconda che ci si intendesse riferire alla disciplina sostanziale della legge, relativa appunto alla radiotelevisione e alle telecomunicazioni, ovvero alla sfera di competenza dellAutorit per le garanzie nelle comunicazioni, riguardante anche la stampa e leditoria. 39 V. R. Zaccaria ed ALTRI, Lordinamento della comunicazionefra Stato e regioni, in V. CERULLI IRELLI, C. PINELLI (a cura di), Verso il federalismo. Normazione e amministrazione nella riforma del titolo V della Costituzione, Bologna, Il Mulino, 2004, p. 271; E. CARLONI, Lordinamento della comunicazione dopo la (ed alla luce della) riforma del titolo V della Parte seconda della Costituzione, in Dir. pubbl., 2002, p. 1017 ss. ; V. anche, sia pure in modo problematico, A. VALASTRO, Il futuro, cit., p. 865 ss. Contra, invece, A. PACE, Lordinamento, cit., p. 50 ss. 40 V. P. CARETTI, Il ruolo delle regioni nellordinamento della comunicazione. Profili generali e problemi aperti, in P. CARETTI, Stato, Regioni, enti locali tra innovazione e continuit. Scritti sulla riforma del titolo V della Costituzione, Torino, Giappichelli, 2003, p. 129. E ci, sviluppando lindirizzo giurisprudenziale assunto dalla Corte gi prima della riforma del titolo V allorquando, occupandosi del ruolo della regione nellinformazione, ebbe a precisare come tale materia, per il fatto di collegarsi, nel nostro sistema, all'esercizio di una libert fondamentale (quale quella di manifestazione del pensiero) ed alla presenza di un valore essenziale per la democrazia (quale quello del pluralismo), non potesse essere assimilata allelenco contenuto nellart. 117 Cost.. Linformazione - sottoline il giudice costituzionale - nei suoi risvolti attivi e passivi (libert di informare e diritto ad essere informati) esprime, infatti, - al di l delle singole sfere di attribuzioni rispettivamente assegnate allo Stato ed alle Regioni - una condizione preliminare (o, se vogliamo, un presupposto insopprimibile) per l'attuazione, ad ogni livello, centrale o locale, della forma propria dello Stato democratico (v. sentenza n. 348 del 1990, punto 2 del considerato in diritto). Contra la tesi di P. Caretti, puntualmente A. PACE, Lordinamento, cit., p. 49 e s. 41 V. Corte costituzionale, sentenza n.348 del 1990, citata alla nota precedente 42 Sul punto v. A. PACE, Lordinamento, cit., p. 52 e s.; R. ZACCARIA e ALTRI, Lordinamento della comunicazione, cit., p. 320; A. VALASTRO, Il futuro dei diritti, cit., p. 877. 43 V. A. VALASTRO, Il futuro dei diritti, cit., p. 878; P. CARETTI, Il ruolo delle regioni, cit., p. 130.
aprioristico e valido per ogni tipologia di disciplina normativa, ma sono piuttosto definiti in base alle 44 specifiche realt normative cui (afferiscono) e agli aspetti peculiari con cui tali realt si presentano . Le medesime considerazioni valgono anche per quanto riguarda la seconda e ben pi specifica 45 competenza, rispetto alla quale, levolversi della giurisprudenza costituzionale (nonch della pi recente 46 legislazione, che ne ha avallato gli indirizzi ) ha, allo stesso modo, messo in evidenza lesiguit degli spazi messi a disposizione delle regioni. Sotto tale profilo, il giudice delle leggi ha dato luogo ad un indirizzo interpretativo che, rimasto fino ad oggi immutato, ha guidato il legislatore verso una normativa di principio che, sulla base di esigenze di 47 unitariet e infrazionabilit della disciplina statale , ha fin da subito circoscritto lintervento regionale entro 48 confini assai ristretti e limitati . Secondo la Corte, infatti, in un settore quale quello delle professioni, sulle esigenze di differenzazione legittimamente avanzate dagli organi regionali, non pu non prevalere linteresse allunitariet della disciplina, giustificato dalla Corte medesima, anche in attuazione dei principi dettati dallUnione europea, dalla necessit di garantire la libert di concorrenza, secondo condizioni di pari opportunit sul territorio nazionale e il corretto ed uniforme funzionamento del mercato, nonch di assicurare ai consumatori migliori 49 condizioni di accessibilit allacquisto di prodotti e sevizi sul territorio nazionale . 50 Due le strade percorse dal giudice costituzionale per raggiungere tale risultato . La prima e preliminare ha ricondotto ogni profilo legato alla organizzazione degli ordini e dei collegi professionali alla esclusiva competenza dello Stato ex art. 117, secondo comma lett. g) della Costituzione (ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali), estrapolando dalle competenze regionali la grossa fetta dei profili strutturali. E ci - come ha sottolineato il giudice costituzionale - a garanzia dellinteresse, sicuramente unitario, del corretto esercizio della professione a 51 tutela dellaffidamento della collettivit . 52 Un interesse che, nonostante sia apparso a qualcuno lontano da detti profili , evidentemente risultato non cos lontano da non potere essere utilizzato dalla Corte. La seconda, pi complessa e tortuosa, si mossa lungo gli argini che delimitano i confini della parte restante della materia tra la legislazione di principio dello Stato e la normativa regionale di attuazione. Sempre in nome di interessi unitari, si cos finito per assegnare al primo i pi importanti aspetti legati alla individuazione delle figure professionali ed ai relativi ordinamenti didatticied anche la disciplina dei titoli necessari per lesercizio delle professioni e listituzione di nuovi albi. Mentre rimasta assegnata alla competenza degli enti locali i soli ed unici aspetti che (presentano) uno specifico collegamento con la realt 53 regionale . Si cos sottolineato, limitatamente ai profili che qui ci riguardano, come le uniche prospettive di differenzazione che si offrivano alle scelte degli enti locali si riducevano ai soli aspetti della disciplina della
V. Corte costituzionale, sentenza n. 336 del 2005 . Per un richiamo riassuntivo di tale problematica v. A VALASTRO; Art. 21, in R. BIFULCO, A. CELOTTO, M. OLIVETTI (a cura di), Commentario alla Costituzione, vol. I, Torino, Utet, 2006, p. 470 ss. 45 Su cui v. in particolare i richiami in A. POGGI, La riforma delle professioni in Italia: sollecitazioni europee e resistenze interne, in Le Regioni, 2009, p. 369 ss.; E. BINDI, M. MANCINI, La Corte alla ricerca di una precisa delineazione dei confini della materia professioni?. Nota a margine delle sentt. nn. 319, 355, 405 e 424 del 2005 della Corte costituzionale, in www.federalismi.it (2005), p. 1 ss., T. PONTELLO, Il riparto di competenze legislative tra Stato e regioni in materia di professioni: la posizione statalista della Corte costituzionale, in Le istit. feder., 2006, p. 1089 ss. Pi di recente S. SCAGLIARINI, Materia o non materia? Una ricostruzione alternativa del riparto di competenze tra Stato e regioni in tema di professioni, in Rass., parl., 2010, p. 957 ss. 46 V. d. lgs. n . 30 del 2006 (Ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni ai sensi dellart. 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131). Su cui v. T. PONTELLO, Il riparto di competenze, cit., p. 1119 ss. Ivi altri richiami bibliografici. 47 Sulla normativa statale in tema di professioni e sulla sua evoluzione, v. in particolare G. CANNANEA, Lordinamento delle professioni, in S. CASSESE (a cura di), Trattato di diritto amministrativo. Diritto amministrativo speciale, vol. II, Milano, Giuffr, 2003, p. 1139 ss. 48 La Corte ha cos avallato la posizione di coloro che, in sede di approvazione della l. cost. n. 3 del 2001, avevano proposto di includere la competenza relativa alle professioni nellelenco del secondo comma, piuttosto che del terzo comma dellart. 117 Cost. Su cui v. E. BINDI, M. MANCINI, La Corte, cit., p.1, nota n. 1. 49 V. Corte costituzionale, sentenza n. 222 del 2008, punto n. 3 del considerato in diritto. Sul punto v. A POGGI, La riforma delle professioni, cit., p. 369; S. SCAGLIARINI, Materia, cit., p. 963. 50 Su cui v. ancora E. BINDI, M. MANCINI, La Corte, cit., p. 2 ss. 51 V. Corte costituzionale, sentenza n. 405 del 2005, punto 2 del considerato in diritto. 52 Cos E. BINDI, M. MANCINI, La Corte, cit., p. 3. 53 V. Corte costituzionale, sentenze nn 353 del 2003; 319, 355, 424 del 2005; 40 e 153 del 2006.
professione giornalistica che presentassero uno stretto collegamento con lorganizzazione pubblica, ovvero nel caso in cui tale professione fosse legata ad un rapporto funzionale con un ente pubblico di tipo regionale o sub regionale (v., ad esempio, la disciplina dei profili professionali dei giornalisti assegnati agli uffici 54 stampa delle regioni o di altro ente regionale o sub-regionale) , ma, oltre a ci, poco di pi. 4. Se cos stanno le cose, , dunque, pi che giustificato il pessimismo di chi - almeno fino a ieri riteneva improbabile il riemergere di questa problematica. Lo stesso ordine dei giornalisti, daltra parte, si adoperato, negli ultimi anni, per rendere meno urgente la questione. Consapevole delle molte obiezioni che da sempre circondano il rapporto tra lordine medesimo e il libero esercizio della manifestazione del pensiero, esso ha cercato di attenuarne gli aspetti pi problematici, rafforzando le garanzie che si vuole ne giustifichino la funzione rispetto allesercizio dellattivit in esame. In tale prospettiva, esso ha concentrato la propria azione verso profili indiscutibilmente prioritari non solo nei confronti della tutela del giornalista e della sua libert di informazione, ma anche dei diritti di coloro che di tale informazione sono i diretti destinatari. Cos, quanto al primo profilo, non sono mancati significativi interventi in riferimento alle discusse modalit di accesso alla professione e, pi in particolare, allobbligo del praticantato, cos come regolato dallart. 34 55 della legge del 63 . Lordine, infatti, ricorrendo ad una interpretazione estensiva di tale disposizione, ha cercato di attenuarne il rigore, adeguando la medesima disposizione alle esigenze di una maggiore apertura all ingresso al lavoro. 56 Il che si tradotto in una lettura non tassativa delle condizioni richieste per lesercizio della pratica tutte le volte che risultasse comunque soddisfatta una adeguata preparazione professionale. Ed, ancora, esso ha svolto una preziosa attivit di supplenza nei casi in cui qualche direttore renitente contestasse il rilascio dellattestazione dell inizio pratica o della compiuta pratica, che, come noto, condizionano, prima, 57 liscrizione nel registro dei praticanti e, poi, liscrizione in quello dei giornalisti professionisti . Ma, soprattutto, sempre al fine di garantire la maggiore apertura possibile allingresso nella professione, esso ha autorizzato forme di accesso alternative al praticantato, attraverso la costituzione di scuole di formazione o la promozione di specifici corsi universitari, la cui frequenza stata considerata del tutto 58 equivalente allo svolgimento del tradizionale tirocineo . Ma non solo. Sempre lordine, fattosi portatore delle esigenze nate da un meccanismo disciplinare rilevatosi nel tempo scarsamente efficace in ragione della genericit delle fattispecie previste dallart. 2 59 della legge del 1963, oltre che del poco rigore dimostrato nella loro applicazione , si fatto promotore o compartecipe della formazione di nuove e pi adeguate regole comportamentali (i codici di autodisciplina, le carte dei doveri, etc. ), con le quali si cercato di ampliare ed arricchire le vecchie prescrizioni
V. R. ZACCARIA Ed ALTRI, op. cit., p. 317 e s.; E. CARLONI, Lordinamento della comunicazione,cit., p. 1031. Sul punto vedi in particolare le critiche espresse a suo tempo da G. ZAGREBELSKY, Questioni di legittimit costituzionale, cit., p. 334 ss.; M. PEDRAZZA GORLERO, Giornalismo e Costituzione, cit., p 244 ss. 56 E cio, consentendo laccesso alla professione anche a candidati che avessero svolto la pratica in una struttura che, sia pure diversa da quelle elencate al primo comma dellart. 34 della legge del 1963, era ritenuta comunque idonea a consentire una adeguata preparazione professionale (v. M. CUNIBERTI, Professione di giornalista, cit., p. 171). 57 Applicando in questo caso, e in modo altrettanto estensivo, lultimo comma dellart. 43 del regolamento di esecuzione della legge del 1963 (v. d.p.r. n. 115 del 1965 , cos come modificato dal d.p.r. n. 212 del 1972) che autorizza il consiglio regionale o interregionale di adottare le iniziative del caso per il rilascio della dichiarazione ( su cui v. A. PACE, M. MANETTI, op. cit., p. 330). 58 Attualmente esistono 12 scuole di giornalismo convenzionate e riconosciute dallordine (v. intervista con il presidente dellordine dei giornalisti Enzo Iacopino in www.repubblicadeglisatagisti.it). 59 V. sul punto U. DE SIERVO, Stampa (dir. Pubbl.) (voce), in Encicl. dir., vol. XLIII, Milano, Giuffr, 1990, p. 616; L. BONESCHI, La deontologia professionale del giornalista, in Dir. infor., 1989, p. 377 ss.; A.G. SOMMARUGA, Massimario di giurisprudenza professionale, in L. BONESCHI (a cura di), La deontologia del giornalista. Diritti e doveri della professione, Milano, EGEA, 1997, p. 163 ss. IDEM, Lart. 2 e lart. 48 della legge professionale: il codice deontologico, in L. BONESCHI (a cura di), La deontologia, cit., p. 73 ss. In generale, sulle procedure e le modalit di applicazione del potere disciplinare v. A. PAJNO, Giornalisti, cit., p. 182 ss.
deontologiche, adeguandole, volta volta, alle specifiche situazioni in cui il giornalista si trova ad operare o 60 alla particolare natura dei soggetti fatti oggetto della sua considerazione . Infine, lordine non ha mai tralasciato di alimentare il dibattito intorno ad una possibile modifica della legge del 1963, opponendo alle ragioni di chi reiteratamente reclamava la sua soppressione, nuove ipotesi di riforma che introducessero, in modo pi certo e definitivo di quanto non fosse stato fatto in chiave interpretativa e sperimentale, le maggiori garanzie e tutele attuate nella prassi. Questa, dicevamo, la situazione fino a ieri. Come gi sottolineato allinizio di questo lavoro, lintera problematica oggi destinata ad assumere nuove prospettive. 61 Da tempo, infatti, sulle spinte provenienti dallUnione europea , iniziato in Italia un lento processo di 62 riforma delle c.d. professioni regolamentate (fra le quali rientra anche quella giornalistica) , processo, ad 63 oggi, confluito nel regolamento delegato emanato con D.P.R. 7 agosto 2012, n. 137 . 64 Il regolamento, in attuazione della delega prevista dal d.l. 13 agosto 2011, n. 138 , ai fini di garantire lattuazione dei principi di libera concorrenza, di presenza diffusa dei professionisti su tutto il territorio 65 nazionale e di differenzazione e pluralit dei servizi offerti , ha introdotto una nuova disciplina, avviando 66 un complesso processo di riforma di cui ancora incerti appaiono gli esiti finali . Questi, in estrema sintesi, i punti principali che caratterizzano la normativa appena entrata in vigore: a) libert di accesso alle professioni, con la sola prescrizione dellesame di Stato ex art. 33, quinto comma, della Costituzione; b) formazione continua e permanente, garantita dal rinvio a sanzioni disciplinari in caso di
V. L. BONESCHI, Costruzione (e distruzione ) del codice, in L. BONESCHI (a cura di), La deontologia, cit., p. 35 ss. Pi di recente sul punto M. CUNIBERTI, op. cit., p. 167. Fra questi, non si pu non richiamare in particolare, per il suo rilievo ed efficacia, il codice deontologico previsto, prima, dallart. 25 della legge n. 675 del 1996 e, poi, dallart. 139 del Codice in materia di protezione dei dati personali (d. lgs. n. 196 del 2003) . Come noto, tale codice, formato attraverso una complessa procedura che ha coinvolto , oltre allordine, lAutorit per le garanzie nelle comunicazioni, contiene una serie di disposizioni applicabili non solo a coloro che esercitano la professione, ma anche chi, sia pure occasionalmente, svolge attivit giornalistica (v. G.U. n. 179 del 3 agosto 1998, n.179). Su cui v. di recente P. CARETTI, Diritto dellinformazione , cit. p. 66 ss.; G. BUSIA, I codici deontologici sulla privacy: una fonte al crocevia fra autonomia privata e diritto oggettivo, normativa interna e internazionale, in P. CARETTI (a cura di), Osservatorio sulle fonti (2003-2004), Torino, Giappichelli, 2005, p. 225 ss. Ivi anche ampi richiami bibliografici. 61 V. A. POGGI, La riforma delle professioni, cit., p. 363 ss. 62 Intendendosi per professioni regolamentate (cos come da ultimo definite dallart. 1 del DPR 7 agosto 2012 n. 137 richiamato nel testo lattivit o linsieme delle attivit , riservate per espressa disposizione di legge o non riservate, il cui esercizio consentito solo a seguito di iscrizione in ordini o collegi subordinatamente al possesso di qualifiche professionali o allaccertamento delle specifiche professionalit . Sulla difficolt di delineare una nozione unitaria che permetta di inglobare i caratteri distintivi delle varie professioni v. G. DELLA CANNANEA, Lordinamento delle professioni, cit., p. 1164 ss. 63 Trattasi del regolamento delegato recante Riforma degli ordinamenti professionali a norma dellart. 3, comma 5, del d. l. n. 138 del 2011 convertito in legge 14 settembre 2011, n. 148 . Nel recente parere emesso dal Consiglio di Stato ex art. 17, secondo comma, della legge 400 del 1988, lorgano consultivo ha espressamente avallato, a giustificazione dell intervento governativo su materie riservate alla competenza concorrente delle regioni, lesplicito riferimento operato dallEsecutivo nella relazione illustrativa alla tutela della concorrenza di cui allart.11, secondo comma, lett. c) della Costituzione. (v. Consiglio di Stato, sez. consultiva per gli atti normativi, parere n. 3169 del 2012), Il richiamo a tale materia rende cos legittima - come si sottolinea nel parere - la delega esercitata dal legislatore, ex art. 10, legge n. 183 del 2011, ad un atto regolamentare del Governo, altrimenti privo della copertura costituzionale ex art. 117, sesto comma, della Costituzione (nello stesso senso Consiglio di Stato, sez. consultiva degli atti normativi, parere n. 50 del 2006). 64 V. art. 3, comma 5, d.l. n. 138, 2011, convertito in legge 14 settembre 2011, n. 148, cos come modificato dalla legge 12 novembre 2011, n. 183, dal d.l. n. 201 del 2011, convertito in legge 22 dicembre 2011 n. 214, e dal d.l. n. 1 del 2012, convertito in legge 24 marzo 2012 n. 27. A norma dellart. 10 della legge n. 183 del 2011 la delega, originariamente prevista in via generale, stata espressamente riferita ad un regolamento delegato del Governo, da emanarsi ai sensi dellart. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988. E stato altres previsto, dalla stessa disposizione, che le norme vigenti sulle professioni fossero abrogate con effetto dallentrata in vigore del regolamento medesimo. Con lart. 33 del d.l. n. 201 del 2011 leffetto abrogante stato limitato alle sole disposizioni in contrasto con i principi recepiti nel regolamento delegato. 65 V. art. 3, comma 5, d. l. n. 138 del 2011. 66 A norma dellart. 33 del d.l. n. 201 del 2011, infatti, stata espressamente conferita al Governo la facolt di approvare, entro il 31 dicembre 2012, un testo unico delle disposizioni rimaste in vigore dopo lavvenuta riforma.
inadempimento; c) obbligo di un tirocinio (di durata non superiore a 18 mesi) da potersi svolgere in parte 68 anche allestero e, in ogni caso, articolato in pi forme di apprendimento professionale ; d) obbligo assicurativo da parte dei professionisti per i rischi derivanti dallesercizio della propria attivit; d) istituzione di organismi disciplinari diversi e autonomi da quelli aventi funzioni amministrative; e) previsione di una pubblicit informativa sullattivit professionale svolta e su i titoli e le specializzazioni del professionista. A detti canoni, in quanto compatibili, si dovr, dunque, uniformare anche lordine dei giornalisti, il quale, da parte sua, ha da tempo avviato un confronto tra i propri associati e tra questi e gli organi istituzionali sulla base di linee guida, approvate dal consiglio nazionale, destinate a guidare lintegrazione e il 69 completamento dei principi appena varati . Vedremo quali saranno i futuri sviluppi di questa complessa riforma. Ci che sorprende, in ogni caso, non sono tanto i contenuti fino ad oggi proposti, quanto il metodo adottato che, omologando la professione giornalistica a tutte le altre professioni, ha perso di vista le sue indubbie e note specificit. Si cos persa loccasione di affrontare in termini pi maturi, e certamente pi rispondenti ai principi di una moderna democrazia, lirrisolta questione della stessa esistenza dellordine e della sua compatibilit con i principi costituzionali, che tanto ha impegnato la dottrina e la giurisprudenza negli anni passati. 5. Vero che, a quasi cinquanta anni dalla sentenza con la quale la Corte dichiar la legittimit costituzionale dellordine (e dellalbo dei giornalisti), non manca a tuttoggi chi, nonostante la rassegnata posizione della dottrina ed il tempo trascorso, denuncia, con lidentica fermezza del passato, la sua 70 incompatibilit con i principi costituzionali . Lindice ancora una volta puntato verso linsanato conflitto tra ordine dei giornalisti e libero esercizio della manifestazione del pensiero. 71 Si cos sottolineato come, proprio lo sviluppo della giurisprudenza costituzionale sullart. 21 Cost , metta oggi in evidenza, assai pi di quanto non fosse possibile in passato, la complessit di una 72 disposizione che, ben al di l dellangusto ambito disegnato dai nostri Costituenti , in grado di comprendere una molteplicit di situazioni soggettive che, in ragione delle identiche garanzie che le accomuna, risultano fra loro inevitabilmente collegate. In questo contesto, losmosi prodottasi tra contenuto del diritto e suo esercizio tale da rendere non pi difendibili i vincoli apposti alla professione giornalistica. La quale, proprio perch posta in essere da coloro che hanno scelto di fare della stessa manifestazione del pensiero unattivit continuata, assume la veste di una vera e propria forma qualificata della manifestazione del pensiero. Con linevitabile conseguenza che i limiti apposti a questa, lontano da risultare ininfluenti (come aveva sostenuto la Corte), risultano, invece, 73 minare alla radice il diritto posto a fondamento dellart. 21 Cost .
Tale disposizione frutto di successivi interventi normativi. Lart. 3, comma 5, lett. c) del d.l. n. 138 del 2011 stabiliva la durata massima del tirocinio a non pi di tre anni, con la possibilit, che esso potesse essere svolto, previa apposita convenzione da stipularsi tra i consigli nazionali e il Ministro dellistruzione, dell universit e della ricerca, in concomitanza al corso di studio per il conseguimento della laurea di primo livello o della laurea magistrale o specialistica. Lart.33, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011 ha ridotto da tre anni a 18 mesi la durata massima del tirocinio. Infine, lart. 9, comma 6, del d.l. n. 1 del 2012, nel confermare tale durata, prevede che il tirocinio svolto durante il corso di studio debba avere una durata di sei mesi. 68 A norma dellart. 6, commi 4 e 9 del D.P.R. in esame, infatti, il tirocinio, oltre che presso le specifiche sedi professionali, pu essere in parte anticipato durante il corso di laurea previsto per lesercizio della professione o svolto in specifici corsi di formazione professionale organizzati dagli ordini o dai collegi. 69 V. Linee guida di riforma dellordinamento giornalistico, approvate dal Consiglio nazionale dellordine dei giornalisti il 19 gennaio 2012, in www.odg.it 70 V. A. PUGIOTTO, op. cit., p. 189 ss. 71 Su cui v. in particolare, E. CHELI, Libert di informazione, cit., p. 1405 ss. 72 Sullevoluzione interpretativa operata dalla giurisprudenza costituzionale dellart. 21 Cost. v. da ultimo A. VALASTRO, Art. 21 cit., p. 453 ss. 73 V. A. PUGIOTTO, op. cit., p. 184 e s.
E questa unaffermazione che, pur non nuova e ispirata da tesi gi sostenute in passato , accentua e rende ormai indifendibile la profonda contraddizione che aveva inficiato largomentazione della Corte che, ragionando al contrario, aveva finito per affermare che la garanzia prevista ex art. 21 Cost. risultava pi forte per coloro che scrivessero su un giornale in modo occasionale o saltuario che non per coloro che avessero 75 scelto di esercitare il diritto alla manifestazione del pensiero in modo professionale ; e, cio, nel modo pi qualificato, in quanto il pi efficace e socialmente pi importante. Difficile anche oggi non contestare tale assunto. 76 Ci tanto vero che, chi si pone ancora dalla parte della legge del 1963 , costruisce la propria difesa non pi (e non tanto) sulla lettura a suo tempo fatta dalla Corte dellart. 21 Cost., ma sulla base di una ricostruzione che, mutando radicalmente i parametri di riferimento costituzionale, riconduce lattivit del giornalista non a tale norma e alle garanzie che essa prevede, ma bens all41 Cost.; questultima disposizione certo meno resistente ai limiti e ai vincoli previsti dalla legge sullordine. Riassumendo per sommi capi la tesi in questione, basti dire come essa, partendo dal presupposto che loggetto dellimpresa editoriale normalmente costituito non tanto dal diritto alla manifestazione del pensiero delleditore e di chi lavora alle sue dipendenze, ma da una complessa ed articolata elaborazione di fatti e di idee che ha come suo prodotto finale linformazione, conclude collaffermare che tale oggetto non pu che tradursi in una mera attivit imprenditoriale. Unattivit, rispetto alla quale la libert di manifestazione del pensiero di chi opera per creare il prodotto finale assume un valore meramente 77 strumentale, in quanto funzionale allopera delleditore e dei suoi dipendenti , che solo indirettamente 78 contribuiscono ad affermarla e diffonderla . Nonostante, tuttavia, tesi siffatte e nonostante i nuovi indirizzi riformatori, la questione relativa al legittimo mantenimento della legge sullordine dei giornalisti deve ritenersi tuttaltro che accantonata. 79 Sotto tale profilo, ripercorrendo le proposte oggi pendenti di fronte alle Camere , due sostanzialmente le ipotesi principali; fra loro affatto distanti ed ispirate alla introduzione di una disciplina sostitutiva dellorganizzazione professionale sul modello dellordine. 80 La prima ipotesi prevede listituzione presso LAutorit delle garanzie nelle comunicazioni di un registro, con funzioni essenzialmente certificative, al quale possono iscriversi tutti coloro che esercitano la professione, previa presentazione di una documentazione che attesti lesercizio dellattivit giornalistica, ed al quale si pu rimanere iscritti fino a quando non cessano le forme del rapporto professionale. 81 La seconda prevede oltre allistituzione di un registro (sempre presso lAutorit per le garanzie nelle 82 comunicazioni ), la creazione, sul modello gi previsto in altri Stati, della c.d. carta di identit
V. in particolare in questo senso S. FOIS, Giornalisti, cit., p. 710 e P. BARILE, Vecchi e nuovi motivi, cit., p. 13, i quali sottolineano come lattivit giornalistica professionale niente altro rappresenta che un modo qualificato di estrinsecazione della libert di stampa periodica. 75 V. S. FOIS, op. loc. cit. 76 V. V. ZENO-ZENCOVICH, La libert despressione. Media, mercato, potere nella societ dellinformazione, Bologna, Il Mulino, 2004, p. 21 ss. Sul punto v. a suo tempo S. FOIS, op. ult. cit., p. 714 ss. Contro la tesi che, per giustificare lordine dei giornalisti, si richiama allart. 41 Cost. v. A. PACE, M. MANETTI, op. cit., p. 327. V. anche, puntualmente, A. PUGIOTTO, op. cit., p. 185 ss. 77 In altri termini, mentre per lindividuo la manifestazione del pensiero e deve essere libera, nei suoi motivi, nei suoi scopi, nei suoi contenuti e, nella misura pi lata possibile, anche nelle sue forme espressive, per i mezzi di comunicazione di massa la manifestazione del pensiero una funzione: la veicolano, la diffondono, la sollecitano, la favoriscono (V. V. ZENO-ZENCOVICH, op. cit., p. 25 ss.). 78 Ci non vuol dire che il giornalista non eserciti mai nella sua attivit, la libert di manifestazione del pensiero. Bisogna per distinguere tra manifestazione del pensiero ed attivit professionale volta alla narrazione, sia pure commentata, di fatti. Se talvolta - si concluso - pu non essere facile separare i due profili, non questo argomento adeguato per applicare un regime giuridico uniforme (v. V. ZENO-ZENCOVICH, op. cit., p. 64 e s.). 79 V. XVI leg., Camera dei deputati, proposte di legge nn. 993, 2083, 3913. Senato della Repubblica, disegni di legge nn. 1676, 2218, 2496. 80 V. XVI leg. Camera dei deputati, proposta n. 3913 citata alla nota precedente 81 V. XVI leg., Senato della Repubblica, disegno di legge n. 1676; Camera dei deputati, proposte di legge nn. 993 e 1602, gi citati alla nota n.79. 82 Al registro dei giornalisti, infatti, tenuto dallAutorit per le garanzie nelle comunicazioni, sono iscritti tutti coloro che, in possesso dei requisiti previsti, richiedono il rilascio della carta di identit professionale (v. art. 4 del disegno di legge n. 1676 e della proposta di legge n. 993, citati alla nota precedente.
professionale , la quale viene rilasciata, su domanda, da coloro che dimostrino di esercitare la professione. La carta rinnovabile periodicamente ed valida fino alla esistenza dei requisiti richiesti per il suo 84 rilascio . Questi i punti comuni e qualificanti delle due proposte: 1.eliminazione di qualsiasi presupposto che condizioni linizio della professione, compreso il praticantato. 2. abolizione delle due categorie di giornalisti, pubblicisti e professionisti, con la sola previsione di questultima categoria alla quale vengono ora ricondotti coloro che esercitano, come occupazione principale, regolare e retribuita, lesercizio della professione di giornalista in una emittente radiofonica o 85 televisiva o in unagenzia di stampa a diffusione prevalentemente o esclusivamente telematica . 3. eliminazione di regole deontologiche affidate ad un meccanismo di giurisdizione domestica e, piuttosto, il riferimento alle sole norme di legge, integrate da codici di autoregolazione. Al di l della bont di tali soluzioni, ancora tutta da valutare, quello che traspare da tali proposte la diversa concezione della professione che, ben lontano dallessere appiattita nella mera acquisizione, rassicurante ma asettica, di competenze tecniche, si risolve in una attivit rispetto alla quale il giornalista appare il solo e vero artefice della propria tecnica professionale, messa a disposizione per il 86 raggiungimento del risultato finale, consistente in una informazione il pi possibile completa ed obiettiva . Lopzione maggioritaria, tuttavia, non sembra andare in questo senso. Essa sembra ormai rivolta a preferire un percorso pi rigido e specialistico, che tenga in maggior conto le molte novit che hanno profondamente trasformato il mondo dellinformazione, imponendo nuovi saperi e nuove conoscenze tecniche. Una opzione che, per cos dire sfuggita di mano a chi poteva, invece, imporre una pi meditata considerazione del problema, non rinunciando a riproporre, con la stessa forza e lo stesso entusiasmo, il dibattito che ha caratterizzato in passato questo tema e che evidentemente si ormai esaurito. 6. B) Non meno attuale la questione relativa al secondo profilo, legato, questa volta, allo status che 87 caratterizza la posizione del giornalista come soggetto che opera allinterno di una impresa editoriale , nella quale egli svolge la propria attivit nel rispetto delle scelte fatte dal proprietario editore e, quindi, attuate dal direttore da questo nominato. Come noto, tali soggetti, pur tutti titolari dello stesso diritto allinformazione, non ne usufruiscono in 88 identica maniera . Una posizione di indubbio privilegio , in primo luogo, riconosciuta al proprietario dellimpresa editoriale il quale, proprio in quanto titolare del mezzo di informazione, risulta doppiamente garantito sia ex art. 21 Cost. (quanto al contenuto informativo espresso dal giornale) sia ex art. 41 Cost. (quanto allaspetto legato all attivit economica): lui che fissa la linea latu sensu politica alla quale si deve attenere la redazione ed lui che nomina il direttore responsabile, cui demandato il compito di rendere effettivo tale indirizzo attraverso lorganizzazione del lavoro redazionale.
V. riferimenti in P. MURIALDI, Dibattito sullordine dei giornalisti. Perch sono abolizionista, in Probl. inf., 1987, p. 566. V. anche, pi ampiamente, Dibattito sullordine dei giornalisti. Lesempio francese: la carta di identit dei giornalisti, in Probl. inf., 1988, p. 115 ss. 84 V. art. 5 disegno di legge n. 1676 e art. 5 proposta di legge n. 993, citati alla nota n. 79. 85 V. art. 3 proposta n. 993. In senso analogo art. 3 proposta n. 3913 e n. 1676 gi citate. 86 V. P. MURIALDI, Dibattito sullordine dei giornalisti, cit., p. 564. 87 A norma dellart. 1 dellattuale contratto nazionale di lavoro giornalistico, esso regola il rapporto di lavoro tra editori di quotidiani, di periodici, le agenzie di informazione quotidiane per la stampa, anche elettronici, lemittenza radiotelevisiva privata di ambito nazionale e gli uffici stampa comunque collegati ad aziende editoriali e i giornalisti che prestano attivit giornalistica quotidiana con carattere di continuit e con vincolo di dipendenza anche se svolgono allestero lattivit (v. contratto di nazionale di lavoro giornalistico 1 aprile 2009-31 marzo 2013 in www.odg.it) Regole particolari sono dettate dal contratto integrativo aziendale RAI-USIGRAI per i giornalisti RAI e per i giornalisti dellemittenza radiotelevisiva privata in ambito locale. 88 Sui rapporti che caratterizzano i soggetti che operano allinterno delle redazioni v. ampiamente A. PACE, M. MANETTI, op. cit., p. 542 ss.; M. PEDRAZZA GORLERO, La libert di stampa nella postmodernit, in Studi in onore di L. Elia, vol. II, Milano, Giuffr, 1999, p. 1202 ss. V. anche sul punto M.C. GRISOLIA, I comitati di redazione ed i problemi della partecipazione dei giornalisti alla gestione dellimpresa, in E. CHELI, P. BARILE, La stampa, cit., p. 435 ss.
Nell articolazione del rapporto fiduciario che lega il direttore al proprietario editore, si sviluppa, poi, la libert di informazione del primo, che assume margini diversi a seconda della personale capacit del direttore prescelto e degli interessi che vengono trasferiti dalla propriet sulla conduzione del giornale. Viene, infine, la libert di informazione del singolo giornalista, il quale si trova in una posizione di netta subordinazione sia rispetto al proprietario editore, che fissa la linea latu sensu politica del giornale, sia rispetto al direttore da lui nominato, che, a norma dellart. 6 del c.c.l.g. in grado di esercitare una serie di facolt che incidono direttamente sulla condizione di lavoro degli altri giornalisti: il direttore che fissa ed impartisce le linee politiche e tecnico professionali, stabilisce le mansioni di ogni giornalista, lorario di lavoro, le stessa assunzione e, per motivi tecnico-professionali, il licenziamento. E sempre il direttore, infine, che adotta le decisioni necessarie per garantire lautonomia della testata, i contenuti del giornale e di quanto pu essere diffuso con il medesimo. 89 Oltre a ci, la legge sul diritto dautore , disciplinando lopera collettiva, quale quella svolta allinterno di una impresa editoriale (art. 7), riconduce al direttore e non ai singoli giornalisti, la paternit dellopera medesima, con la conseguenza, di riconoscere al primo, salvo patto contrario, il diritto di introdurre quelle modifiche di forma che sono richieste dalla natura e dai fini del giornale, oltre che la facolt di sopprimere o 90 ridurre gli articoli che non siano firmati dallautore . Al giornalista non rimane, come unica vera tutela, che la possibilit di recedere dal contratto con il conseguente riconoscimento di un particolare trattamento economico, in caso di sostanziale mutamento 91 dellindirizzo del giornale o in ogni caso in cui si determini una grave incompatibilit nel rapporto di lavoro . 92 E ci attraverso il ricorso alla c.d. clausola di coscienza (art. 32 c.c.l.g) , la cui applicazione si traduce in 93 una sorta di libert negativa di non essere costretto a scrivere fatti o cose diverse da quelle ritenute vere . Intorno alla definizione della linea politica editoriale e alla sua concreta attuazione ruota, dunque, il difficile compromesso tra la libert riconosciuta alleditore e quella degli altri giornalisti; compromesso raggiunto attraverso limpegno profuso da un sindacato che, proprio su impulso delle rivendicazioni portate 94 avanti dagli stessi giornalisti allinterno delle imprese editoriali , ha assunto un ruolo di supplenza alle inadempienze del legislatore e dello stesso ordine. Attraverso un faticoso confronto con i proprietari editori, esso riuscito cos ad ampliare le possibilit di intervento di coloro che operano allinterno dellimpresa, mettendoli nella condizione, se non di contrastare, almeno di interloquire sulle pi importanti scelte tecnico professionali che determinano la vita del giornale. La questione ruota da sempre intorno agli artt. 6 e 34 del c.c.l.g. 95 Detti articoli, nella loro attuale formulazione , prevedono, da un lato, che gli accordi che definiscono i rapporti tra editore e direttore siano comunicati, con un congruo anticipo rispetto a tale nomina, al comitato
V. legge 22 aprile 1941 n. 633 e successive modificazioni V. per lart. 9 del contratto nazionale di lavoro gi citato alla nota n. 87, il quale subordina al consenso dellautore modifiche o integrazioni apportate allarticolo o servizio firmato. 91 Oltre allipotesi di sostanziale mutamento dellindirizzo politico del giornale, la norma prevede un uguale diritto di recesso in caso di utilizzazione dellopera del giornalista in altro giornale della stessa azienda, con caratteristiche sostanzialmente diverse, utilizzazione tale da menomare la sua dignit professionale; ovvero nel caso in cui sia sopravvenuta una situazione di impossibilit di continuare il rapporto di lavoro in conseguenza di fatti addebitabili al proprietario editore, fatti che abbiano creato, a danno del giornalista, una situazione di incompatibile con la sua dignit. Sullart. 32 del contratto nazionale di lavoro giornalistico, v. in particolare, F. SANTONI, Le organizzazioni di tendenza e i rapporti di lavoro, Milano, Giuffr, 1983, p. 71 ss. Ivi ampi richiami bibliografici. 92 Sullorigine di questa clausola che compare, per la prima volta, agli inizi dello scorso secolo v. F. SANTONI, op. cit., p. 72 e s.; A. PACE, M. MANETTI, op. cit., p. 562 ss. 93 V. A. PAJNO, op. cit., p. 188. In merito a tale clausola stato sottolineato come essa, sicuramente opportuna, risulti, tuttavia, di scarsa efficacia e di involontaria ironia. E ci a considerare la rigidit e povert del mercato del lavoro professionale, che determinata in larga misura dalla disciplina legislativa dellaccesso alla professione, chiuso come nella morsa del potere privato dellimprenditore, dal quale dipende lassunzione nellimpresa indispensabile al conseguimento del titolo professionale, e del potere privato della corporazione, alla quale affidata lammissione allordine e allalbo dei giornalisti (M. PEDRAZZA GORLERO, La libert di stampa, cit., p. 1209 e s.) 94 Sui movimenti che videro, negli anni 70, protagonisti i comitati di redazione dei maggiori quotidiani italiani v. in particolare P. RESCIGNO, Le societ di redattori, in I diritti della stampa, Milano, Centro di prev.e dif. soc., Milano, 1975, p. 73 ss.; P. ZANELLI, Comitati di redazione, lotte redazionali e patti integrativi, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1977, p. 282 ss V. anche in argomento M. C. GRISOLIA, I comitati, cit., p. 450 ss. 95 V. Contratto nazionale di lavoro giornalistico, 1 aprile 2009-31 marzo 2013, citato alla nota n. 87.
di redazione (o al fiduciario, nelle redazioni con meno di 10 giornalisti) e quindi illustrati dal direttore medesimo quale primo atto del suo insediamento, assieme al programma politico editoriale (art. 6). Dallaltro, essi affidano al comitato di redazione (o al fiduciario) il potere di esprimere pareri preventivi e di formulare proposte oltre che sugli indirizzi tecnico-professionali su ogni provvedimento che riguardi il singolo giornalista e, in particolare, su ogni iniziativa che si riferisca a nuovi programmi o ristrutturazioni aziendali o che comunque possa arrecare pregiudizio alle specifiche prerogative dei giornalisti (v. art. 34, 97 comma 2, lett. d) ed e)) . La stessa disposizione, per rendere effettivo tale intervento, oltre alla previsione di riunioni periodiche che garantiscono una ordinaria informazione, fa obbligo al direttore e al proprietario editore di dare notizia, con congruo anticipo, al comitato di redazione (o al fiduciario) del provvedimento da adottare (art. 34, comma 3). E, dunque, tra queste due disposizioni che si materializza la libert riconosciuta al giornalista, la quale pu oscillare da un massimo di espansione, nel caso che esso condivida, fin dallatto della sua assunzione, lindirizzo informativo assunto nellimpresa e portato avanti dal direttore, ad un minimo, qualora, invece, o manchi fin dallinizio del rapporto di lavoro una tale coincidenza od essa venga meno con il mutare 98 dell indirizzo editoriale . 7. La particolare confluenza nellimpresa editoriale della distinte libert riconosciute al proprietario editore e a chi vi presta attivit di informazione, ha, come si sa, ricondotto la relativa problematica nellambito delle 99 c.d. imprese di tendenza . E cio nellambito di quelle organizzazioni imprenditoriali che, sull esempio 100 tedesco , si caratterizzano per il perseguimento di precisi scopi ideali e/o ideologici. Con il conseguente riconoscimento a favore del soggetto fondatore di particolari poteri e facolt, cui corrisponde, in parallelo, la limitazione od esclusione di alcuni dei diritti riconosciuti agli altri soggetti. Sulla scia del clamore suscitato da alcune vicende giudiziarie legate al cambiamento della linea politica di 101 alcuni quotidiani , ci si cos chiesti se anche in Italia, nonostante la mancanza di qualsiasi riferimento normativo, si potesse ricondurre allimprese giornalistiche la figura delle organizzazioni di tendenza e, di conseguenza, si potesse ipotizzare la prevalenza a favore del proprietario editore di quel diritto allinformazione che, bench condiviso con gli altri giornalisti, permettesse al primo, salva sempre la clausola di coscienza, di operare scelte non conformi alloriginario indirizzo informativo del giornale; ovvero, scelte giustificate, o giustificabili, solo in difesa della suo mantenimento. La questione stata lungamente dibattuta. 102 A fronte di chi si schierato a favore di una tale ipotesi in virt della indiscussa caratterizzazione ideologica dellimpresa giornalistica e della prevista applicazione della clausola di coscienza, una parte autorevole della dottrina ha, invece, fortemente contrastato detta posizione. Si cos contestato la validit di un tale assunto, non ritenendo applicabile la figura della impresa di 103 tendenza ad una realt che, proprio alla luce delle vicende che avevano sviluppato tale dibattito , andava progressivamente registrando a livello contrattuale un sensibile coinvolgimento degli operatori 104 dellinformazione nella conduzione del giornale .
v. art. 34 primo comma, c.c.l.g., cit. Il parere obbligatorio quando riguarda i mutamenti di mansioni che possono dare luogo a risoluzione del rapporto da parte del giornalista (art. 34, comma 2, lett. d), c.c.l.g., cit.). 98 V. M PEDRAZZA GORLERO, La libert di stampa, cit., p. 1210. 99 Sulle imprese di tendenza e sulla problematica che ne caratterizza lorganizzazione, v. in particolare F. SANTONI, Le organizzazioni di tendenza, cit., passim; M. PEDRAZZOLI, Aziende di tendenza, in Dig. disc. priv., vol. II, Torino, Utet, 1987, p. 107 ss.; IDEM, Appunti sulla tendenza delleditore con particolare riguardo al lavoro giornalistico, in E. CHELI, P. BARILE, La stampa, cit., p. 419 ss. Pi di recente v. ampi riferimenti in A. PACE, M. MANETTI, op. cit., p. 555 ss. 100 Dove tale figura trova da tempo una sua compiuta regolamentazione . Per unampia considerazione di tale esperienza v. F. SANTONI, Le organizzazioni, cit., p. 4 ss., ivi ampi richiami bibliografici. 101 Su cui v. ancora, per ampi riferimenti, F. SANTONI, op. ult. cit., p. 34. 102 V. in particolare A. DE SANTICTIS RICCIARDONE, Licenziamento da una scuola privata (prime note in materia di imprese di tendenza), in Giur. it., 1975, parte I, sez. II, c. 905; P. RESCIGNO, Le societ cit., p. 73 ss.; U. ROMAGNOLI, Sulla rilevanza della reticenza del prestatore di lavoro come culpa in contraendo, in Giur. it., 1970, parte I, sez. I, c. 1069; A. PACE, Comunit giornalistica e impresa editoriale, in Riv. trim. dir. Pubbl., 1975, p. 1787 ss. Pi di recente , A. PACE, M. MANETTI, op. cit., p. 555 ss. 103 V. riferimenti alla nota n. 94. 104 E ci attraverso nuove garanzie ottenute con la riformulazione degli artt. 6 e 32 del c.c.l.g. che definiscono i rapporti tra editore, direttore e giornalisti. Su tali mutamenti v. M. C. GRISOLIA, I comitati, cit., p. 453 ss.
In tale prospettiva, fatte le debiti eccezioni per le testate espressive di ideologie determinate (sindacali, politiche o religiose), si generalmente negato la obbligata rispondenza tra lattivit posta in essere dal 105 giornalista e lindirizzo informativo scelto dal proprietario editore . Si piuttosto messo in evidenza come tale indirizzo, quotidianamente condizionato dal necessario perseguimento della completezza ed dellimparzialit dellinformazione (che, quale bene costituzionalmente protetto, si impone ad ogni operatore), non potesse che materializzarsi attraverso un pi duttile e dialettico confronto fra le varie componenti aziendali; libere, queste, di contribuire alla determinazione del contenuto informativo, con lunico limite, se mai, di non esprimere opinioni che potessero risultare apertamente 106 configgenti con lindirizzo prescelto . E, daltra parte, anche chi apparso condividere la tesi sopra richiamata, ne ha poi fortemente 107 ridimensionato lincidenza . Si , infatti, sottolineato come ci che rappresenta il vero vincolo operante allinterno dellimpresa editoriale, non la prevalenza di alcuna delle libert che si contrappongono nellesercizio dellattivit di informazione, ma, bens, il prodotto dellazione convergente di ciascuna di esse. Azione che, frutto a suo volta, del confronto dialettico che si viene a determinare intorno allindirizzo politico che caratterizza la linea di tendenza del giornale, contribuisce in qualche modo ad obiettivarne il contenuto, impegnando intorno ad esso il comportamento dei vari soggetti. La libert del giornale assume cos rilievo prevalente sulle varie libert nel giornale, con la conseguenza che ogni modifica dellindirizzo informativo, ben lontano dal potere essere imposta autoritariamente da una 108 delle componenti interne, appare piuttosto la risultante del comune accordo di ognuna di queste . Vero , che, al di l delle possibili ricostruzioni della complessa materia, la questione poi confluita nella pi generale problematica legata al c.d. statuto dellimpresa editoriale. E cio nel dibattito sviluppatosi intorno alla necessit di approvare una disciplina, uno statuto appunto, volto ad assicurare, attraverso una normativa differenziata rispetto a quella regolante qualsiasi altra impresa, una maggiore chiarezza e trasparenza degli assetti proprietari, oltre che uno sistema di garanzie a favore degli operatori dellinformazione, dando ad esse quella certezza e stabilit non assicurate dal mero strumento contrattuale. Non possiamo qui riassumere, neppure, a grandi linee, questo complesso dibattito che aveva nello sfondo laggravarsi della crisi economica delle imprese editoriali, che portava con s la brusca riduzione 109 delle garanzie del pluralismo dellinformazione . Basti dire che esso poi sfociato nellapprovazione della legge n. 416 del 1981 e, quindi, attraverso numerosi interventi legislativi, oggi approdato nella legge n. 62 del 2001, dando, sia pure parzialmente, 110 risposta alle molte aspettative che si erano maturate intorno a questo tema . Da un lato, infatti, il legislatore ha provveduto a rendere pi trasparenti i meccanismi proprietari, ponendo un qualche rimedio al paventato pericolo della concentrazione dei mezzi di informazione, nonch a razionalizzare i meccanismi di finanziamento a sostegno delle imprese editoriali, fino a quel momento 111 caratterizzati da provvedimenti agevolativi privi di una loro organicit . Dallaltro, per, lo stesso legislatore ha mancato lobiettivo di assicurare una qualche democratizzazione interna nella organizzazione e nella conduzione del lavoro giornalistico. Tale esigenza rimasta cos a segnare una tappa importante nel dibattito dottrinale che, senza portare ad alcun esito, ha perso, nel tempo, attualit ed interesse.
In questo senso v. F. SANTONI, op. cit., p. 74 ss.; M. PEDRAZZOLI, Aziende, cit., p. 112 ss.; IDEM, Appunti, cit., p. 432 ss..; M. PEDRAZZA GORLERO, Il giornalismo nellordinamento costituzionale, (pt. II), in Riv. trim. dir. pubbl., 1987, p. 907 ss.; P. ZANELLI in P. ZANELLI (a cura di) , Il contratto di lavoro dei giornalisti, Bologna, Zanichelli, 1980, p. 191 ss. 106 Cos puntualmente F. SANTONI, op. cit., p. 81. 107 V. A. PACE, Comunit giornalistica , cit., p. 1792 ss.; A. PACE, M. MANETTI, op. cit., p. 568 ss. 108 V. A. PACE, Comunit giornalistica, cit., p. 1794. Contra puntualmente F. SANTONI, op. cit., p. 79 ss. 109 Sulla nascita di tale dibattito e sui suoi sviluppi v. L. PALADIN, La libert, cit., p. 44 ss.; P. MARCHETTI, Problemi in tema di organizzazione giuridica dellimpresa giornalistica, in E. CHELI, P. BARILE, La stampa, cit., p. 477 ss. 110 Per un esame degli sviluppi della legislazione in materia v. P. CARETTI, Diritto dellinformazione, cit., p. 83 ss.; R. ZACCARIA, A. VALASTRO, Appunti per una riforma della legge sulleditoria, in Probl. inf., 1997, p. 7 ss. Ma per un esame dellancora attuale concentrazione mezzi di informazione v. R. SEGHETTI, Comunicazione e informazione in Italia. Gli assetti proprietari ed economici, in Probl. infor., 2010, p. 2 ss. 111 Su cui v. L. PALADIN, La libert di informazione, cit., p. 46 ss.
E probabile che il mancato intervento del Parlamento si debba alla estrema delicatezza dei profili in esame e alla difficolt di fissare in un testo normativo (e non pi contrattuale) un giusto equilibrio tra le varie 112 libert coinvolte . E, tuttavia, anche di recente, nonostante lacquiescenza della dottrina che sembra aver abbandonato ogni interesse a riguardo, il problema stato riproposto alla luce dellattuale congiuntura politica che, segnata da una sorta di pluralismo polarizzato, tende ad irrigidire, a favore delleditore e dellindirizzo politico da esso prescelto, i rapporti interni allimpresa, rendendo pi angusta che in passato la libert degli 113 operatori non in linea con esso, ma che con esso sono obbligati ad un quotidiano confronto . Abbandonata lipotesi di una disciplina completa e di dettaglio, si guarda, sullesempio della soluzione 114 adottata dalla normativa sulla privacy , ad una legge di principio che rinvii, a suo completamento, ad una 115 normazione secondaria o agli strumenti dellautonomia contrattuale . A tal fine, operata una netta distinzione tra norme poste a tutela di beni costituzionali differenti dallinformazione (privacy, tutela del minore,etc..) da quelle poste, invece, a garanzia del solo bene dellinformazione (completezza e veridicit della notizia, diritti e doveri del giornalista nellesercizio dell attivit professionale), si concentra lattenzione solo su questultime, fatte oggetto di una autonoma disciplina, assistita da immediati ed efficaci strumenti di garanzia interna, demandati al ricorso a poteri 116 disciplinari esercitabili a favore degli operatori dellinformazione contro eventuali abusi del direttore . Vero che a riaccendere il dibattito intorno allo statuto dellimpresa giornalistica non sono certo sufficienti voci isolate, che, per quanto autorevoli, non possono da sole supplire la diffusa latitanza scientifica e politica. Esse, tuttavia, testimoniano, per voce di chi da sempre guarda ai problemi dellinformazione con interesse e preoccupazione, la precariet degli equilibri che a tuttoggi permangono allinterno delle imprese editoriali; equilibri non certo migliorati, ma resi pi instabili dalla nuova realt politica, oltre che inevitabilmente minati dalle continue innovazioni tecnologiche che tendono a moltiplicare e differenziare i modi ed i tipi di organizzazione delle imprese medesime. A fronte di ci, lauspicio che, abbandonata ogni inerzia speculativa, si riaccenda linteresse intorno a temi che, nonostante il loro rilievo e la loro importanza per il buon funzionamento del nostro sistema, sono stanti inspiegabilmente accantonati. Da parte nostra, riprendendo limmagine gi evocata allinizio del nostro lavoro, ci sembrato importante offrire un primo contributo, recuperando dallo scaffale della libreria il vecchio libro, ormai polveroso, sulla libert del giornalista, con limpegno di non riporlo nuovamente, ma di tenerlo ben visibile sul tavolo di lavoro.
Cos L. PALADIN, La libert di informazione, cit., p. 46; P. CARETTI, op. ult. cit., p. 62. Sul mancato inserimento della disciplina sullorganizzazione interna dellimpresa editoriale v. lancora interessante dibattito tra P. Murialdi e F. Bassanini, Prima analisi della legge per leditoria. Resta un compromesso positivo, in Probl. inf., 1981, p. 534 e s. 113 V. M. PEDRAZZA GORLERO, Libert dei giornalisti, cit., p. 61 e s. 114 V. lart. 25 della legge n. 675 del 1996 e, poi, lart. 139 del d. lgs. n. 196 del 2003. 115 V. M. PEDRAZZA GORLERO, La libert dei giornalisti, cit., p. 65 e s. Nello stesso senso U. DE SIERVO, Stampa (diritto pubblico), cit., p. 630. 116 V. M. PEDRAZZA GORLERO, op. ult. cit., p. 66 e s. In questo contesto, assumerebbe nuovo valore la stessa conservazione dellordine, il solo in grado di garantire, attraverso lesercizio dei propri poteri disciplinari, la necessaria intermediazione dellattivit informativa nelle relazioni intercorrenti allinterno dellimpresa editoriale fra i singoli operatori dellinformazione ed il loro direttore. (M. PEDRAZZA GORLERO, op. ult. cit., p. 67 e s.)
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