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Timestamp: 2020-08-03 18:38:44+00:00
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Sentenza Cassazione Civile n. 32044 del 11/12/2018 – Sentenze La Legge per Tutti
Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 32044 del 11/12/2018
Cassazione civile sez. un., 11/12/2018, (ud. 09/10/2018, dep. 11/12/2018), n.32044
sul ricorso 1828-2018 proposto da:
A.J., elettivamente domiciliato in ROMA, presso la
dall’avvocato SALVATORE CENTONZE;
avverso la sentenza n. 597/2017 della CORTE D’APPELLO di LECCE,
09/10/2018 dal Consigliere LUCIA TRIA;
udito l’Avvocato Salvatore Centonze.
1. Con sentenza n. 1516/2016 il Tribunale di Lecce – rigettata l’eccezione del Ministero dell’Interno in merito alla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, dovendo la situazione giuridica del ricorrente essere qualificata come diritto soggettivo respinse la domanda del cittadino nigeriano A.J. volta ad ottenere l’accertamento e la dichiarazione del proprio diritto al rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari ai sensi del D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 5, e art. 22, comma 12 quater, (d’ora in poi: TUI, Testo unico immigrazione), per la riscontrata mancanza del parere favorevole del Pubblico Ministero.
2. L’ A. ha impugnato tale sentenza e la Corte d’appello di Lecce, accogliendo un motivo dell’appello incidentale del Ministero dell’Interno, ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo, in base alle seguenti considerazioni:
a) è indubbio che la situazione giuridica soggettiva di chi chiede la protezione internazionale e/o la protezione umanitaria è da qualificare come diritto soggettivo costituzionalmente protetto, in quanto si tratta di un diritto che ha natura diritto umano fondamentale ed ha la sua base nel diritto d’asilo riconosciuto dall’art. 10, terzo comma Cost. oltre che dalla Convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e dalla CEDU;
c) in particolare, in base al D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 5, e art. 22, comma 12 quater, occorre che il richiedente abbia presentato denuncia penale e cooperi nel procedimento penale instaurato nei confronti del datore di lavoro per il particolare sfruttamento lavorativo subito;
e) si tratta di un atto che condiziona l’attribuzione del titolo di soggiorno – escludendo che il provvedimento del Questore possa configurarsi come atto meramente consequenziale e indefettibile – e che comporta l’esercizio di una vera e propria valutazione amministrativa discrezionale sulla sussistenza delle ragioni di protezione, in stretta correlazione con il tasso di discrezionalità politico-amministrativa proprio dell’accertamento dei presupposti per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari ai sensi dell’art. 5, comma 6, del TUI.
3. Il ricorso di J.A., illustrato da memoria, domanda la cassazione della sentenza per due motivi.
1.1. in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 1, violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 22, comma 12 quater, in quanto dalla lettura combinata di tale disposizione con l’art. 5, comma 6, del TUI si desume che anche le ipotesi di “particolare sfruttamento lavorativo” rientrano nel regime processuale generale della protezione umanitaria, ormai delineato con chiarezza a partire da Cass. SU n. 19393 del 2009. Infatti, la proposta e/o il parere favorevole del P.M. devono ascriversi ad un’attività amministrativa meramente ricognitiva dei presupposti previsti dalla disposizione citata (la presentazione della denuncia e la cooperazione nel procedimento penale a carico del datore di lavoro), mentre l’effetto costitutivo della posizione giuridica soggettiva di diritto sostanziale dello straniero viene determinato dalla legge. Il Questore è obbligato a conformarsi al parere del P.M., ma lo stesso non può dirsi per il giudice, il quale deve eseguire una propria valutazione della fattispecie concreta al fine di accertare se sussistono o meno i requisiti del comma 12 quater cit., non potendo omettere di pronunciarsi su una domanda di accertamento del diritto soggettivo al rilascio del permesso di soggiorno (primo motivo);
1.2. in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3, ulteriore violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 22, comma 12 quater, sottolineandosi che la presentazione della denuncia penale e la cooperazione sono elementi distinti ma inscindibili dal punto di vista logico e temporale perchè la cooperazione deve essere intesa come “volontà di cooperare” – come avviene nell’ambito del processo penale – e la presentazione della denuncia dimostra di per sè la sussistenza di tale volontà. Tanto più che ragionando diversamente il denunciante sarebbe costretto ad attendere la fine del processo penale per poter avere il permesso di soggiorno. Ciò dimostra come il controllo del PM sia meramente formale e ricognitivo della sussistenza dei suddetti presupposti di fatto, senza alcun potere discrezionale (secondo motivo).
Tale ultimo permesso, di ampia applicazione, è stato abolito, in quanto tale, dal suddetto D.L., che lo ha sostituito con alcuni tipici permessi aventi motivazioni umanitarie per “casi speciali”, così individuati: per cure mediche nonchè dei permessi di soggiorno di cui agli artt. 18 (per motivi di protezione sociale), 18-bis (per le vittime di violenza domestica), 20-bis (per calamità naturali), art. 22, comma 12 quater (per sfruttamento lavorativo), e 42-bis (per atti di particolare valore civile), e del permesso di soggiorno rilasciato ai sensi del D.Lgs. 28 gennaio 2008, n. 25, art. 32, comma 3, (permesso di soggiorno annuale che reca la dicitura “protezione speciale” per le categorie vulnerabili).
7. Tali incertezze, che si sono fra loro intrecciate, sono state in un primo momento incentrate sulla questione relativa all’individuazione della natura della disposizione di cui all’art. 10 Cost., comma 3, e poi, nel corso del tempo, principalmente originate dall’interpretazione della scarna disciplina di riferimento, contenuta al livello di normativa primaria, nel D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 5, comma 6.
8. La suddetta questione di fondo è stata risolta in seguito al dibattito scaturito dopo la “storica” sentenza n. 11 del 1968 della Corte costituzionale, nella quale è stato affermato che i soggetti ai quali la nostra Costituzione (art. 10, comma 3) ha voluto offrire asilo politico perchè nel Paese di origine non godono delle libertà proprie di uno Stato democratico (nella specie: libertà di manifestazione del pensiero di un giornalista) “devono poter godere almeno in Italia di tutti quei fondamentali diritti democratici che non siano strettamente inerenti allo status civitatis”.
Ne deriva che, da tempo, si sono superati i problemi riguardanti l’individuazione del giudice dotato di giurisdizione sulle relative controversie sia per effetto della citata giurisprudenza di questa Corte sia grazie a specifici interventi del legislatore e della Corte costituzionale e anche la giurisprudenza amministrativa si è adeguata (vedi, per tutte: Cons. Stato sez. 6^, 19 luglio 2005, n. 3835 e 22 maggio 2007, n. 2593).
9. Il quadro normativo è profondamente cambiato con l’entrata in vigore del D.L. 30 dicembre 1989, n. 416, art. 1 quater, (convertito, con modificazioni, dalla L. 28 febbraio 1990, n. 39), introdotto dalla L. 30 luglio 2002, n. 189, art. 32, comma 1, lett. b), che ha istituito le Commissioni territoriali dando espressamente loro il compito, in caso di mancato accoglimento della domanda di protezione internazionale, di valutare, al fine del rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari, le conseguenze di un rimpatrio alla luce degli obblighi derivanti dalle Convenzioni internazionali.
Si è altresì specificato che al Questore – a differenza che nel regime giuridico vigente prima dell’entrata in vigore del D.L. n. 416 cit., art. 1 quater, – non è più attribuita alcuna discrezionalità valutativa in ordine all’adozione dei provvedimenti riguardanti i permessi umanitari, coerentemente con la definitiva attribuzione alle istituite Commissioni territoriali di tutte le competenze valutative in ordine all’accertamento delle condizioni del diritto alla protezione internazionale, definitivamente affermata nel D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 32, di attuazione della direttiva 2005/85/CE del 1 dicembre 2005.
12. Questo porta a considerare non pertinente il richiamo contenuto nella sentenza impugnata alle “recenti” Cass. SU 27 marzo 2008, n. 7933 e 31 marzo 2008, n. 8270, visto che esse si sono pronunciate in fattispecie nelle quali non era applicabile ratione temporis la L. n. 189 del 2002, e il D.P.R. n. 303 del 2004, e che, quindi, si riferivano ad una situazione normativa che oggi può dirsi del tutto superata.
a) nella specie, la situazione giuridica soggettiva dello straniero ha natura di diritto soggettivo – che va annoverato tra i diritti umani fondamentali che godono della protezione apprestata dall’art. 2 Cost., e dall’art. 3 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo – e non può essere degradato ad interesse legittimo per effetto di valutazioni discrezionali affidate al potere amministrativo, al quale può essere affidato solo l’accertamento dei presupposti di fatto che legittimano la protezione umanitaria, nell’esercizio di una mera discrezionalità tecnica, essendo il bilanciamento degli interessi e delle situazioni costituzionalmente tutelate riservato esclusivamente al legislatore (vedi, per tutte: Cass. SU 9 settembre 2009, n. 19393, n. 19394, n. 19395 e n. 19396 seguite da copiosa giurisprudenza uniforme);
14. Nè va omesso di rilevare che questo disegno è stato completato dal D.L. 17 febbraio 2017, n. 220, convertito dalla L. 13 aprile 2017, n. 46, e dal successivo D.Lgs. 22 dicembre 2017, n. 220, che, fra l’altro, ha istituito presso i Tribunali ordinari, del luogo nel quale hanno sede le Corti d’appello, le Sezioni Specializzate in materia di immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini dell’Unione Europea, Sezioni specializzate cui il D.L. n. 113 del 2018, ha espressamente attribuito la competenza per le controversie in materia di rifiuto di rilascio, di diniego di rinnovo e di revoca dei permessi di soggiorno per “casi speciali” ivi previsti.
15. Come si è detto il permesso di soggiorno per “particolare sfruttamento lavorativo” – di cui si discute nel presente giudizio – è un tipo di permesso di soggiorno per ragioni umanitarie che può essere concesso al lavoratore straniero che, trovandosi in una situazione di particolare sfruttamento lavorativo, abbia presentato denuncia contro il proprio datore di lavoro e cooperi nel procedimento penale instaurato a suo carico. Lo sfruttamento sussiste in presenza di “condizioni lavorative, incluse quelle risultanti da discriminazione di genere e di altro tipo, in cui vi è una palese sproporzione rispetto alle condizioni di impiego dei lavoratori assunti legalmente, che incide, ad esempio, sulla salute e sulla sicurezza dei lavoratori ed è contraria alla dignità umana” (art. 2, lett. i, direttiva 52/2009/CE, cit.). Il D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 22,comma 12 quater, (che ne contiene la disciplina) stabilisce che tale titolo di soggiorno è rilasciato dal Questore “su proposta o con il parere favorevole del procuratore della Repubblica”; il successivo comma 12-quinquies prevede che ha la durata di sei mesi e che può essere rinnovato per un anno o per il maggior periodo occorrente alla definizione del procedimento penale.
E’ pertanto evidente che – anche prima dell’esplicita norma contenuta nel D.L. n. 113 del 2018 – le controversie relative al suddetto permesso di soggiorno non potevano che essere attribuite al giudice ordinario, così come quelle relative ai permessi di soggiorno di cui al D.Lgs. n. 286 del 1998, artt. 18 e 18 bis, (citati in atti).
16. In tutti questi casi – che sono particolarmente delicati e meritevoli di tutela – non si può certamente dubitare della natura della posizione soggettiva del richiedente come “diritto soggettivo” da annoverare tra i diritti umani fondamentali che godono della protezione apprestata dall’art. 2 Cost., e dall’art. 3 CEDU, che non è affievolibile per atto della P.A..
In sintesi – sia che il PM abbia svolto le attività di propria competenza sia che non lo abbia fatto – il Giudice (ordinario) è tenuto ad effettuare un proprio accertamento della sussistenza o meno dei presupposti stabiliti dall’art. 22 cit., comma 12 quater, vale a dire della condizione di particolare sfruttamento lavorativo, della sussistenza della denuncia e la sua idoneità a manifestare la volontà di cooperazione nel procedimento penale a carico del datore di lavoro, sulla base delle acquisizioni istruttorie fornite dalla parte, inclusi gli accertamenti eseguiti in sede penale, che eventualmente può prendere l’iniziativa di richiedere nell’esercizio del suddetto “ruolo attivo”.