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Timestamp: 2019-01-17 17:44:37
Document Index: 83534457

Matched Legal Cases: ['artículo 86', 'artículo 112', 'artículo 11', 'artículo 29', 'artículo 86', 'artículo 86', 'artículo 25', 'artículo 29', 'Artículo 6']

﻿ SENTENCIA 11001110200020060206401/544T DE JULIO 26 DE 2006
SENTENCIA 11001110200020060206401/544T DE 26 DE JULIO DE 2006
CONTENIDO:ACCIÓN DE TUTELA. POR REGLA GENERAL NO PROCEDE CONTRA ACTOS Y ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS, SALVO QUE CONCURRA LA EXISTENCIA DE UN PERJUICIO IRREMEDIABLE.
TEMAS ESPECÍFICOS:DECLARACIÓN DE INCAPACIDAD LABORAL PERMANENTE, INCAPACIDAD LABORAL POR ACCIDENTE DE TRABAJO, INCAPACIDAD LABORAL POR ENFERMEDAD PROFESIONAL, PAGO DE LAS PRESTACIONES SOCIALES, RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ, RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN, SUSPENSIÓN DEL PAGO DE LA MESADA PENSIONAL
Sentencia 2006-02064 de julio 26 de 2006
Rad.: 11001 11 02 000 2006 02064 01/544T
Guillermo Bueno Miranda
Aprobado según Acta 67 de julio 26 de 2006
De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, y en concordancia con lo previsto en la Ley 270 de 1996, artículo 112, numeral 4º, procede esta superioridad a resolver la impugnación formulada por el señor Luis Eduardo Rueda Moreno contra la sentencia proferida el 14 de junio de 2006 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, que declaró improcedente la tutela promovida contra el Ministerio de Protección Social - grupo interno para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia y la junta nacional de calificación de invalidez.
1. En escrito presentado el 30 de mayo de 2006, el aquí impugnante invocando el derecho al debido proceso, al mínimo vital, a la igualdad y al pago oportuno de las prestaciones sociales, interpuso acción de tutela como mecanismo transitorio contra las citadas autoridades jurisdiccionales, narrando que trabajó en Puertos de Colombia por más de 18 años, de donde salió con pensión de invalidez derivada de un accidente de trabajo, la cual vino disfrutando hasta cuando la junta nacional de calificación de invalidez emitió el Dictamen 4545 del 15 de junio de 2004 que rebajó del 71% al 30% la pérdida de capacidad laboral que había establecido la junta regional de calificación del Magdalena, dictamen en virtud del cual el citado ministerio profirió la Resolución 1205 del 2 de noviembre de 2004, declarando extinguida su pensión de invalidez, con lo cual fue excluido de la nómina y de los servicios médicos para sí y para su grupo familiar.
Luego de exponer in extenso su crítica a las anteriores actuaciones, el actor expresó que presentó dos derechos de petición, el 24 de junio de 2004 y el 22 de julio de 2005, ambos dirigidos a la junta nacional de calificación de invalidez, los cuales fueron respondidos el 3 de marzo de 2006, en cumplimiento de un fallo de tutela emitido dentro del radicado 20060488 por el Consejo Seccional de Cundinamarca, respuesta respecto de la cual manifiesta su descontento para insistir en que el dictamen de dicha junta que derivó en la extinción de su pensión de invalidez es violatorio de sus derechos fundamentales.
Adicionalmente indicó el actor que mientras iniciaba los procedimientos legales contra el cuestionado dictamen, presentó al grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia una solicitud para que le reconocieran una pensión proporcional de jubilación, habida cuenta de sus más de 18 años de servicio, solicitud que fue decidida a su favor mediante Resolución 120 del 24 de febrero de 2006; sin embargo, allí mismo se dejó en suspenso el pago del retroactivo que se había causado desde noviembre de 2004 (cuando se extinguió su pensión de invalidez), al tiempo que dicha entidad lo mantiene fuera de la nómina de pensionados, todo con sustento en que cursa un proceso penal donde se discute la falsedad de unas resoluciones, proceso que se encuentra actualmente en casación a la espera de la decisión de la Corte Suprema de Justicia.
Lo anterior —dijo— lo tiene en una situación de estar mendigando ayuda a sus amigos e incumpliendo compromisos económicos, viendo comprometida su alimentación, pago de servicios públicos y demás necesidades primarias, a pesar de su edad.
El actor resaltó que la entidad accionada lo tiene en suspenso, a pesar de que en la intervención de la misma en el trámite de la tutela anterior (rad. 20060488) se había comprometido a proferir el reconocimiento de la pensión proporcional. Expuso que contra dicha resolución no interpuso recurso alguno “para que fuera incluido en la nómina de pensionado y se me prestaran los servicios médicos a que por acuerdos convencionales tengo derecho gratuitamente”, dada su manifiesta condición de debilidad, tanto en cuanto a su salud como en lo económico.
En acápite de “pretensiones” solicitó entonces que se le concediera la tutela y, en consecuencia, (i) se ordene a la junta nacional de calificación de invalidez dejar sin efecto el Dictamen 4545 del 15 de junio de 2004 para que, en su lugar, siga teniendo efectos el dictamen de la junta regional del Magdalena; y (ii) que se ordene al Ministerio de Protección Social que inaplique la resolución que declaró extinguida la pensión de invalidez y, en su lugar, se ordene el pago del 100% de la misma, con su acumulado hasta la fecha, incluyéndolo en nómina y restableciendo los servicios médicos a su núcleo familiar.
Finalmente, al invocar la norma que exige el juramento de no haber instaurado otra tutela por los mismo hechos y derechos con anterioridad, el actor expuso que “se desprende que se podrá accionar nuevamente en instancia de tutela cuando surjan nuevos elementos de juicio que puedan hacer variar la decisión del juez de tutela que haya conocido sobre una acción similar como acontece en el sub lite, pues efectivamente accioné en tutela a una de la entidad(sic) junta nacional de calificación de invalidez, entidad hoy demandada, como lo dejé claro en la parte de los hechos de esta demanda, pero surgieron nuevos elementos de juicio, como es la expedición de la Resolución 120 de fecha 24 de febrero de 2006, y su fundamento arbitrario y el oficio expedido por la junta nacional de calificación de invalidez de fecha 3 de marzo de 2006.
“Bajo la gravedad del juramento manifiesto que he interpuesto con anterioridad una acción de tutela contra el mismo sujeto pasivo pero sobre derechos fundamentales nuevamente vulnerado a los que pretendo se le tutelen con la presente tutela, por ello recurro a esta acción como medio expedito para la efectiva protección de los derechos fundamentales del suscrito./ Porque si bien tiene igual sustrato, también lo es que los hechos en que se sustenta, como ya lo advertí, son diferentes” (sic) (fls. 1 a 17 c.o. 1ª instancia).
2. El actor anexó copias de la Resolución 141518 del 9 de enero de 1992, a través de la cual se reconoció a su favor la pensión de invalidez; informe del accidente de trabajo del 10 de mayo de 1989; informe de la junta regional de calificación de invalidez del Magdalena de fecha 27 de junio de 2003; escrito a través del cual el Ministerio de Protección Social interpuso recurso de apelación contra el dictamen anterior; dictamen emitido por la junta nacional de calificación de invalidez; Resolución 1205 del 2 de noviembre de 2004, mediante la cual se declaró extinguida la pensión de invalidez; derechos de petición presentados por el actor a la junta nacional de calificación de invalidez; respuesta a los anteriores de fecha 3 de marzo de 2006; Resolución 120 del 24 de febrero de 2006, por medio de la cual se le reconoce al actor la pensión proporcional de jubilación y se deja en suspenso el pago de las mesadas atrasadas; constancia de que la anterior resolución le fue notificada al actor el día 3 de abril de 2006; copias de sentencias de tutela proferidas por el consejo superior en casos que vincularon a ex trabajadores pensionados de puertos de Colombia (fls. 18 a 75 c.o. 1ª instancia).
3. En auto del 1º de junio de 2006 se dispuso la admisión de la tutela, y se ordenó la comunicación de esta decisión al actor y a las autoridades accionadas (fl. 78 c.o. 1ª instancia).
1. El coordinador del área de prestaciones económicas del Ministerio de Protección Social presentó escrito donde solicitó que se declarara la improcedencia de la tutela y básicamente expuso que al señor Rueda Moreno, a través de la Resolución 120 del 24 de febrero de 2006, se le reconoció una pensión proporcional de jubilación en cuantía de $ 2’301.508,22, dejando en suspenso el pago de las mesadas atrasadas hasta cuando se resuelva el recurso de casación interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal de Descongestión, dentro del proceso seguido contra Luis Hernando Rodríguez y otros, donde está en cuestión, entre muchas otras, la resolución que en 1995 actualizó la pensión del actor por cuenta de dominicales y festivos.
Explicó también que la resolución que le reconoció la pensión proporcional quedó ejecutoriada, razón por la cual fue remitida al coordinador general del grupo y una vez surtido lo anterior se incluirá en nómina, siempre que dicho coordinador así lo apruebe.
Finalmente señaló que el actor obró de mala fe al formular la presente solicitud de amparo, toda vez que con anterioridad se había ya tramitado una tutela con pretensiones similares, de manera que hay cosa juzgada y además la justicia no puede acceder a la actuación malintencionada del actor, según lo prevé el Decreto 2591 de 1991 (fls. 86 a 94 c.o. 1ª instancia).
Anexó copias de la solicitud de reconocimiento de pensión proporcional de jubilación presentada por el actor en noviembre de 2005; la resolución que accedió a la anterior petición y la constancia de notificación al actor de dicha resolución de fecha 3 de abril de 2006 (fls. 95 a 104 c.o. 1ª instancia).
2. El gerente general del Fopep intervino para solicitar que se excluye a esa entidad de cualquier tipo de responsabilidad frente al caso, en la medida en que su función es exclusivamente la de administrar recursos públicos por encargo fiduciario, de manera que ninguna ingerencia tiene en el reconocimiento de pensiones, y los pagos de las mesadas solo los puede hacer por orden expresa al momento en que la respectiva entidad así se lo reporte (fls. 115 a 118 c.o. 1ª instancia).
3. También intervinieron los representantes legales de la junta nacional de calificación de invalidez para hacer un recuento de lo ocurrido con la calificación que derivó en la extinción de la pensión de invalidez del actor, y señalar que la ley señala los mecanismos ordinarios a los que el actor puede acudir para atacar dicha calificación, ante la justicia laboral ordinaria.
Igualmente indicaron la existencia de la tutela anterior, que fue declarada improcedente, e insistieron en que el actor ha incurrido con esta nueva solicitud de amparo en temeridad (119 a 122 c.o. 1ª instancia).
Se allegaron copias de la solicitud de tutela interpuesta con anterioridad por el señor Rueda Moreno, fallada en primera instancia el día 22 de febrero de 2006 declarando su improcedencia en punto del dictamen de la junta nacional de calificación de invalidez, básicamente por la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, y concediendo el amparo del derecho de petición contra dicha junta. Se estimó allí que tal como lo plantearon los miembros de la junta nacional de calificación de invalidez “si como lo alega y se encuentra acreditado, trabajó al servicio de la empresa Puertos de Colombia por 18 años, 9 meses y 24 días, la pensión (proporcional de jubilación) que solicita le sea finalmente reconocida y le sean canceladas las mesadas correspondientes a partir de la fecha en la que se le extinguió la pensión de invalidez. Ello, en concepto de esta Sala, desvirtúa el perjuicio irremediable alegado y hace improcedente la presente acción de tutela”.
En segunda instancia, en sentencia del 23 de marzo de 2006, se modificó el fallo anterior para, en su lugar, negar el amparo al estimar que no había perjuicio irremediable que tuviera como causa el dictamen de la junta nacional y la consecuente resolución de extinción de la pensión de invalidez. Y en lo relacionado con los derechos de petición se encontró que en el transcurso del trámite de esa tutela, en oficio del 3 de marzo de 2006 la junta dio respuesta a los derechos de petición presentados por el actor los días 24 de junio de 2004 y 22 de julio de 2005, y analizando dicha respuesta se consideró que tal junta “respondió de fondo los derechos de petición aludidos, informándole la firmeza del Dictamen 4545, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2463 de 2001, el cual establece la procedencia de las acciones ordinarias ente la jurisdicción laboral, como lo ha considerado la Corte Constitucional en Sentencia T-1004 de 2004 con ponencia del magistrado Jaime Araújo Rentería”.
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, en sentencia del 14 de junio de 2006 declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que es evidente que el actor cuenta con la posibilidad de acudir a la jurisdicción ordinaria laboral para impugnar los actos que provocaron la extinción de la pensión de invalidez que venía disfrutando. Además —dijo— la acción de tutela ejercida con anterioridad y que se encuentra en trámite porque podría ser objeto de revisión por parte de la Corte Constitucional, “es indudablemente suficiente para los fines perseguidos con la solicitud de tutela que dio origen al presente proceso” (fls. 168 a 181 c.o. 1ª instancia).
Impugnación al fallo
El señor Rueda Moreno impugnó el fallo anterior, insistiendo en la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso con la actuación de la junta nacional de calificación de invalidez que derivó en la extinción de su pensión de invalidez, y poniendo de presente su precaria situación económica y de salud, para alegar la procedencia excepcional de la acción de tutela dado el perjuicio irremediable de que está siendo víctima. Señaló que el grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de puertos de Colombia obró de mala fe en la tutela anterior al asegurar que estaba por salir la resolución del reconocimiento de la pensión proporcional de jubilación, pero ocultar que le iba a suspender el pago de las mesadas atrasadas y lo iba a dejar por fuera de la nómina (fls. 188 a 194 c.o. 1ª instancia).
En virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 116 de la Constitución Política, en armonía con lo previsto en los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para conocer en segunda instancia de la presente acción de tutela, por vía del recurso de impugnación interpuesto contra los fallos de tutela proferidos por las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura existentes en el país.
Siendo así, procede esta corporación a revisar el fallo de tutela proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca de fecha 14 de junio de 2006, a través del cual se declaró improcedente el amparo solicitado por el ciudadano Luis Eduardo Rueda Moreno contra el Ministerio de Protección Social - grupo interno para la gestión del pasivo social de puertos de Colombia y la junta nacional de calificación de invalidez.
2. Inexistencia de temeridad y limitación del objeto de pronunciamiento.
Ahora bien, aunque prima facie podría afirmarse que el objeto de la presente tutela coincide con el de la que ya el mismo actor había formulado con anterioridad y que culminó con sentencia de esta misma corporación que le negó el amparo, lo que conllevaría a su rechazo, puede aceptarse que existen una nueva situación causada por la expedición de la Resolución 120 del 24 de febrero de 2006, a través de la cual el grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia —área de pensiones— del Ministerio de Protección Social reconoció al actor una pensión proporcional de jubilación, resolución que si bien tiene fecha anterior a la sentencia de segunda instancia de la anterior tutela (mar. 23/2006), solo vino a ser notificada personalmente al señor Rueda Moreno el 3 de abril siguiente, todo lo cual impone afirmar que la misma constituye un hecho nuevo que permite entrar a conocer el fondo del asunto planteado aquí.
Lo anterior teniendo en cuenta además que, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional (1) , uno de los elementos determinantes para que haya lugar a la temeridad es la mala fe por parte del actor, por ejemplo, en aquellos eventos en los que una persona manifiesta bajo la gravedad del juramento no haber presentado otras acciones de tutela respecto de los mismos hechos y posteriormente se comprueba lo contrario; en el presente caso el propio actor reconoce en el escrito de demanda, que acudió a la acción de tutela en una oportunidad anterior. En conclusión, la Sala considera que la actuación adelantada por el peticionario, estuvo desprovista de mala fe y por ende de temeridad.
Ahora bien, a pesar de lo anterior es claro también que el estudio de fondo en el presente asunto habrá de limitarse con restricción a verificar si la actuación del Ministerio de Protección Social frente al derecho reconocido ya al señor Rueda Moreno a una pensión proporcional de jubilación, puede comportar una vulneración de los derechos fundamentales, para verificar si es procedente la intervención excepcional del juez de tutela para evitar un perjuicio irremediable, pues es esta la única forma idónea de establecer la corrección de tales actuaciones sin incurrir en el error de revivir la discusión que tuvo lugar en el primer proceso de tutela.
Así las cosas, el análisis que corresponde aquí se limitará a determinar si el actor sufre o no un perjuicio irremediable causado por alguna actuación arbitraria del Ministerio de Protección Social específicamente vinculada con la pensión proporcional de jubilación reconocida a él, dado que las demás situaciones expuestas en la solicitud de tutela y en el escrito de impugnación relacionadas con el dictamen de la junta nacional de calificación de invalidez y la consecuente extinción de la pensión de invalidez que disfrutó el actor, así como con los derechos de petición, fueron temas ya agotados en la anterior tutela, de manera que escapan por completo a la competencia de esta corporación por existir al respecto cosa juzgada.
3. Procedencia de la tutela y perjuicio irremediable.
Frente a los reproches que el actor formula contra el acto administrativo del Ministerio de Protección Social que le reconoció la pensión proporcional de jubilación, pero dejó en suspenso el pago de la suma por mesadas atrasadas, así como la actuación del mismo ente que ha derivado en que el actor aún no haya sido incluido en nómina a pesar que este aspecto no fue suspendido o condicionado en manera alguna en la respectiva resolución, y que el mismo actor entiende como actos que vulneran el debido proceso, ha de considerarse lo siguiente:
De acuerdo con lo dispuesto en artículo 29 de la Carta Política, desarrollado en abundante y pacífica jurisprudencia por la Corte Constitucional (2) , el debido proceso constituye un derecho fundamental que ha de ser garantizado en todo tipo de actuaciones, tanto judiciales como administrativas.
Sin embargo, para que sea procedente la intervención excepcional del juez de tutela en estos casos, es indispensable que previamente se establezca la inexistencia de otros recursos o medios de defensa judiciales a los que pueda efectivamente acudir el actor, dado que la acción de tutela en forma alguna puede utilizarse como un medio alternativo o paralelo, mucho menos sustitutivo de las vías ordinarias de carácter judicial, dispuestas estas como el escenario natural para que se ventilen los conflictos y controversias, y para que se lleven a cabo distintas clases de actuaciones.
Así las cosas, existiendo otros recursos o medios de defensa judiciales, al tenor de lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 (reglamentario de la acción de tutela) (3) , la tutela resulta improcedente, lo que se constituye en obstáculo para entrar a analizar las supuestas irregularidades que se alegan como vulneratorias del derecho fundamental al debido proceso, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Con este panorama es claro entonces que por regla general la tutela no es el mecanismo para esta clase de reclamaciones contra actos y actuaciones administrativas, salvo que concurra la existencia de un perjuicio irremediable (4) , tal como lo ha establecido con claridad de tiempo atrás la Corte Constitucional, en los términos expuestos en la Sentencia T-161 del 24 de febrero de 2005 (5) , así:
“3. Breves precisiones acerca de la procedencia de la acción de tutela y del perjuicio irremediable”.
“La necesidad de definir la procedencia de la acción de tutela como etapa inicial del estudio de este caso se justifica por el hecho de que dicha acción es un mecanismo que opera en subsidio de los medios ordinarios de defensa, lo cual implica que, solo a falta de ellos, el particular puede acudir a la acción constitucional para pedir la protección de sus derechos fundamentales”.
“La jurisprudencia constitucional ha sido enfática al señalar que la tutela no fue creada para sustituir los mecanismos de defensa ordinarios. Para el tribunal, la acción del artículo 86 de la Carta tiene carácter excepcional en la medida en que únicamente responde a las deficiencias de los medios de defensa judiciales, sin desplazarlos ni sustituirlos. De allí que la Corte haya afirmado que dicha acción “constituye un instrumento democrático con que cuentan los ciudadanos para reclamar ante los jueces dicha protección de sus derechos constitucionales, pero de la cual, en razón a su excepcionalidad, no puede abusarse ni hacerse uso cuando existan otros medios judiciales idóneos para la definición del conflicto asignado a los jueces ordinarios con el propósito reiterado de obtener, entre otras consideraciones, un pronunciamiento más ágil y expedito” (6) ”.
“En el mismo sentido, la Corte dijo en otra ocasión”:
“Reitera la Corte que la acción de tutela es mecanismo subsidiario cuyo objeto específico es la protección de los derechos fundamentales violados o amenazados por acción u omisión de una autoridad pública o de una persona o entidad privada cuando la circunstancia encaja en lo previsto por la Carta, pero en modo alguno se constituye en vía adecuada para sustituir al sistema jurídico ordinario ni para reemplazar los procedimientos judiciales expresamente contemplados para solucionar determinadas situaciones o para desatar ciertas controversias. (T-293/97 José Gregorio Hernández Galindo) (negrillas fuera del original)”.
“Y sobre el mismo tema, recalcó”:
“En efecto, la acción de tutela no ha sido concebida como un instrumento para sustituir los demás medios de defensa judicial, sino como un mecanismo que complementa los otros recursos y acciones, en la medida en que cubre aquellos espacios que estos no abarcan o lo hacen deficientemente. Aceptar lo contrario sería admitir que el juez constitucional tomara el lugar de las otras jurisdicciones, resultado que iría en contra del fin de la jurisdicción constitucional, cual es el de velar por la guarda e integridad de la Constitución, tarea que comprende también la de asegurar las competencias de las otras jurisdicciones. Es por eso que esta Corte estableció, en su Sentencia T-119 de 1997, que dentro de las labores que le impone la Constitución “está la de señalarle a la acción de tutela límites precisos, de manera que se pueda armonizar el interés por la defensa de los derechos fundamentales con la obligación de respetar el marco de acción de las jurisdicciones establecidas”. (T-262/98 Eduardo Cifuentes Muñoz) (negrillas fuera del original)”.
“Así pues, dado que esta acción es un mecanismo excepcional de defensa, el primer estudio que debe realizar el juez de tutela, al momento de abordar el expediente, es el de la procedencia del mismo”.
“En este contexto, la Corte Constitucional ha establecido los alcances del artículo 86 de la Carta que dispone que la tutela solo procede “cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Por ello ha dicho que si no existen medios judiciales de defensa para proteger un derecho fundamental, el mecanismo definitivo es la acción de tutela, pero que si dichos mecanismos existen, pero son insuficientes, no son idóneos o resultan tardíos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, la tutela puede utilizarse para desplegar dicha protección, generalmente de manera transitoria y excepcionalmente de manera definitiva”.
“De tal interpretación se infiere que solo frente a la existencia de un perjuicio irremediable puede pensarse en la tutela como mecanismo transitorio, pese a la existencia de otros mecanismos de defensa”.
“Ahora bien, en relación con el tema del perjuicio irremediable, la Corte Constitucional ha sostenido que el mismo se configura cuando la víctima se enfrenta al detrimento grave de un derecho fundamental, “que por cuya seriedad exige de medidas de neutralización urgentes e impostergables (7) . Acudiendo a la jurisprudencia sentada por una sentencia típica en la materia, la Corte ha dicho que el perjuicio irremediable es aquel que “se yergue grave e inminente sobre el titular de un derecho fundamental, que requiere ser contrarrestado con medidas urgentes y de aplicación inmediata e impostergable” (8) . Así, en la Sentencia T-225 de 1993 la Corte sostuvo”:
“La Carta Política (art. 86, inc. 3º) establece como requisito sine qua non para que proceda la acción de tutela, el que no exista otro medio de defensa judicial salvo que se trate de evitar un perjuicio irremediable. Visto está que en el presente caso —al tener que protegerse un derecho que ha sido vulnerado por la actividad de una autoridad pública—, no procede la acción popular como “otro medio de defensa judicial”. Con todo, esta Sala estima indispensable analizar brevemente el tema del perjuicio irremediable”.
“El género próximo es el perjuicio; por tal, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, ha de entenderse el “efecto de perjudicar o perjudicarse”, y perjudicar significa —según el mismo diccionario— “ocasionar daño o menoscabo material o moral”. Por tanto, hay perjuicio cuando se presenta un daño o menoscabo material o moral injustificado, es decir, no como consecuencia de una acción legítima”.
“La diferencia específica la encontramos en la voz “irremediable”. La primera noción que nos da el diccionario es “que no se puede remediar”, y la lógica de ello es porque el bien jurídicamente protegido se deteriora irreversiblemente hasta tal punto, que ya no puede ser recuperado en su integridad. Por ello se justifica la indemnización, porque es imposible devolver o reintegrar el mismo bien lesionado en su identidad o equivalencia justa. La indemnización compensa, pero no es la satisfacción plena de la deuda en justicia”.
“A) El perjuicio ha de ser inminente: “que amenaza o está por suceder prontamente”. Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada. Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado. Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado. Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto. Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo la inminencia”.
“B) Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud. Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares. Con lo expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud dan señalan(sic) la oportunidad de la urgencia”.
C) No basta cualquier perjuicio, se requiere que este sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino solo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente”.
“D) La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad de la acción, esta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social”.
“De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo transitorio. (Sent. T-225/93, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)”.
Pues bien, en el presente caso el actor cuenta con la posibilidad efectiva de acudir a las acciones contencioso administrativas a plantear sus reproches contra la Resolución 120 del 24 de febrero de 2006 proferida por el Ministerio de Protección Social y también para demandar los eventuales perjuicios que se le hayan ocasionado con la demora en el pago de las mesadas atrasadas, en la inclusión en nómina y el goce de los servicios médicos asistenciales correspondientes, acciones que constituyen sin duda medios idóneos para proponer la discusión jurídica en torno a la forma y contenido de la misma, y a los perjuicios de carácter económico en pro de que se defina si las actuaciones de esa entidad mantienen armonía o no con el ordenamiento jurídico colombiano y, dado el caso, se corrijan las eventuales anomalías.
En esta medida, haciendo una evaluación en concreto, habría que concluir que esa vía de derecho es el medio eficaz para que el actor proponga las pretensiones que aquí ha presentado y, por lo mismo, es campo que le está vedado al juez de tutela, pues lo contrario implicaría una usurpación arbitraria de las competencias propias de otra jurisdicción.
Así, la contenciosa administrativa es la jurisdicción especial creada para ejercer el control judicial de la actuación de la administración pública, y estando claro que los actos y actuaciones del Ministerio de Protección Social revisten carácter administrativo, son susceptibles de control judicial ante la citada jurisdicción, luego allá habrá de acudir el actor —si así lo quiere— a atacar tal actuación.
Ahora bien, ante una situación semejante cabe preguntarse si es posible que el juez de tutela se abstenga de intervenir, interrogante frente al cual es pertinente tener en cuenta, en primer lugar, que el proceso contencioso administrativo, de acuerdo con el ámbito de competencia que le es propio, tal como atrás se vio, no constituye un mecanismo efectivo en este momento para evitar el perjuicio irremediable.
Así las cosas, es claro que si la causal de improcedencia de la tutela es la existencia de otro mecanismo de defensa judicial, para que permanezca incólume la improcedencia ha de establecerse fehacientemente que ese otro mecanismo constituye recurso efectivo de protección frente a un perjuicio de carácter irremediable, porque lo contrario significaría simplemente una protección meramente formal y, por lo mismo, un incumplimiento del deber de efectiva protección que corresponde proveer al Estado a través de los jueces.
En efecto, tal como lo prevé el artículo primero de la Convención interamericana de los derechos humanos, de la que el Estado colombiano es parte desde el 31 de julio de 1973, y que tiene rango de norma constitucional al hacer parte del denominado “bloque de constitucionalidad”, el Estado tiene la obligación de garantizar los derechos reconocidos en la misma convención, entre los que se cuenta el consagrado en su artículo 25 —protección judicial— según el cual toda persona tiene derecho a acudir ante los jueces y tribunales y acceder a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo /.../ que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales, cualquiera sea la naturaleza de esa función oficial (9) .
Así entonces, es evidente que la existencia de la acción contenciosa no es óbice para la intervención excepcional y por vía del mecanismo transitorio del juez de tutela, en caso de que se considerara que —a pesar de su eventual, presunta o declarada legalidad— el acto administrativo de que se trate comporta la vulneración de derechos fundamentales y acarrea el perjuicio irremediable.
Así las cosas, es indispensable entrar a verificar en el caso concreto si el acto administrativo en cuestión —más allá de determinar su legalidad, lo que no le corresponde al juez de tutela— y las actuaciones subsiguientes de la entidad cuestionada comportan la vulneración de derechos fundamentales reconocidos al ciudadano Luis Eduardo Rueda Moreno, y a su vez dicha vulneración provoca un perjuicio irremediable.
Y, de acuerdo con la profusa jurisprudencia de la Corte Constitucional que es el máximo órgano en materia de protección de los derechos fundamentales, ha de concluirse que sí, que dichas actuaciones del Ministerio de Protección Social implican violación del mínimo vital del actor y, por lo mismo, son la causa de un perjuicio irremediable que el mismo sufre, tal como lo señala el máximo órgano de interpretación de la Constitución en los siguientes claros términos (10) :
“3.2. La protección de los derechos al trabajo, que se materializa, entre otros, con la protección al pago oportuno de salarios y mesadas pensionales, “no puede quedar supeditada a las regulaciones generales que debe dictar el legislador, en lo que se conoce como el “estatuto del trabajo”, pues existen unos principios y condiciones estipulados por la propia Constitución que determinan el núcleo esencial de este derecho, y que deben ser garantizados por el juez constitucional cuando resultan lesionados o desconocidos...”. (T-259/99), razón por la que no puede declararse improcedente la acción de tutela, en casos como los que son objeto de revisión, bajo el argumento según el cual, estos no son derechos de aplicación inmediata.
3.3. La improcedencia de la acción de tutela para el pago de acreencias laborales y pensionales, es la regla general, por la existencia de mecanismos judiciales de defensa distintos de esta acción, que permiten la satisfacción de esta pretensión (T-246 de 1992, T-063 de 1995; 437 de 1996, T-01, T-087, T-273 de 1997, T-11, T-75 y T-366 de 1998, entre otros). Sin embargo, cuando la cesación de pagos representa para el empleado como para los que de él dependen, una vulneración o lesión de su mínimo vital, la acción de tutela se hace un mecanismo procedente por la inidoneidad e ineficacia dé las acciones ante la jurisdicción laboral para obtener el pago de salarios y mesadas pensionales futuras, que garanticen las condiciones mínimas de subsistencia del trabajador o pensionado (sentencias T-246 de 1992, T-063 de 1995; 437 de 1996, T-01, T-087, T-273 de 1997, T-11, T-75 y T-366 de 1998, entre otras).
3.4. El cese de pagos salariales y pensionales, prolongado o indefinido en el tiempo, hace presumir la vulneración del mínimo vital tanto del trabajador, del pensionado y de los que de ellos dependen, hecho que justifica la procedencia de la acción de tutela, a efectos de ordenar al empleador o la entidad encargada del pago de mesadas pensionales, el restablecimiento o reanudación de los pagos (Sent. T-259/99). En tratándose del pago de pensiones, ha de presumirse que su pago está afectando el mínimo vital del pensionado y, por ende, corresponderá a la entidad encargada de pagar esta prestación, desvirtuar tal presunción.
3.5. Las órdenes que puede emitir el juez de tutela, pueden ser de dos clases: i) ordenar el pago de los salarios y mesadas pensionales dejadas de percibir —caso extremo—. ii) ordenar que se efectúen o realicen las gestiones y se adopten las medidas que sean necesarias para que en un término prudencial, el empleador o entidad encarga(sic) del pago de la pensión reanude el pago —regla general—. La cancelación de los salarios y mesadas pensionales dejadas de percibir, entonces, debe obtenerse a través de las acciones judiciales correspondientes (sentencias T-299 de 1997; T-031, T-070, T-242, T-297 de 1998 y 106 de 1999, entre otras).
3.6. Las crisis económica o presupuestal que pueda sufrir una entidad pública o privada, no la exime de su principal obligación como empleadora: pagar oportunamente el salario a sus trabajadores y las mesadas pensionales a que esté obligado (sentencias T-323 de 1996; T-124; T-171 y T-234 y 299 de 1997; T-399 de 1998, T-08, T-020 y T-106 de 1999, entre otras). Ni aun en aquellos eventos en que estas crisis no sean producto de la negligencia o desidia de los llamados a responder (Sent. T-259/99).
Frente a semejante panorama, y dado que en manera alguna se ha desvirtuado aquí la presunción de que la falta de pago de la pensión ya reconocida produce una afectación al mínimo vital del actor, para la Sala la protección frente al perjuicio irremediable al que el mismo se encuentra expuesto es imperativa y se logra ordenando que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia el coordinador general del grupo, conforme lo establece el Decreto 1211 de 1999, defina si aprueba la resolución de reconocimiento de la pensión proporcional de jubilación a Luis Eduardo Rueda Moreno, y si así lo hiciere, dentro de las siguientes cuarenta y ocho horas (48) deberá disponer lo que corresponde para que en el mismo término el actor quede incluido en la nómina de pensionados y tenga acceso a los servicios médicos asistenciales, y por ende habrá de revocarse en este sentido la determinación de instancia.
Ahora bien, en diferentes asuntos de similar estirpe conocidos por esta corporación por vía de tutela, se ha planteado el debate sobre si el juez constitucional puede, además, ordenar el pago de sueldos o mesadas pensionales atrasadas, debate frente al cual esta Sala, en proveído del pasado 14 de junio (11) hizo las siguientes precisiones, que guardan armonía con todo lo discurrido atrás. Veamos:
“Si se parte de la base clara y cierta de que todo el ordenamiento jurídico y todo el aparato judicial están dispuestos por y para la protección de los derechos de las personas, se puede entonces entender que la intervención del juez por vía de tutela es absolutamente excepcional y en la medida en que no existan otros recursos o medios de defensa judiciales. Desde esta perspectiva, se observa también claramente que la tutela es aún más excepcional cuando se utiliza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En efecto, el juez de tutela ha de ser siempre en extremo cuidadoso para evitar la invasión de competencias de otros jueces, de forma tal que cuando sea del caso su intervención, la misma se limite a lo que sea estrictamente necesario, según se trate del amparo utilizado como mecanismo directo de protección de los derechos fundamentales (que para efectos puramente metodológicos llamaremos aquí “amparo ordinario”) o de la tutela invocada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (al que nos referiremos simplemente como “mecanismo transitorio”).
Así las cosas, tratándose del amparo ordinario es claro que para que el mismo se dé ha debido previamente descartarse la existencia de otros medios de defensa judiciales, razón por la cual le es dado al juez de tutela entrar a garantizar un real y pleno restablecimiento de los derechos fundamentales que se encuentren vulnerados, sin más limitaciones que el contenido mismo de los derechos fundamentales que sean en cada caso objeto de protección.
Pero cuando se trata del mecanismo transitorio, el ámbito de actuación del juez constitucional es distinto y mucho más restringido. En efecto, en el mecanismo transitorio los supuestos de hecho y de derecho de su procedencia son sustancialmente diferentes; por un lado, el objeto único es evitar la ocurrencia o consumación de un perjuicio irremediable, y en esa específica dirección han de estar enfocadas la decisión y las órdenes del juez de tutela; y por el otro, contrario a lo que ocurre en el amparo ordinario, en el mecanismo transitorio se parte del supuesto de que sí existe otro medio de defensa judicial de los derechos.
Lo anterior muestra claramente que el lindero preciso dentro del cual ha de darse la intervención del juez constitucional tratándose del mecanismo transitorio, es el que implique una disposición de las cosas que conduzca a evitar eficazmente que se cause el perjuicio irremediable, pero sin invadir la órbita de competencia de aquel a quien le corresponde decidir el recurso o medio de defensa judicial que se sabe que existe como mecanismo ordinario idóneo para la protección de los derechos.
Es decir, establecida la existencia de una vulneración de derechos fundamentales, y establecida también la procedencia de recursos o medios judiciales ordinarios de defensa de esos derechos, será a través de dichos recursos o medios judiciales ordinarios de defensa que el actor ha de buscar la protección de sus derechos vulnerados, y solo en cuanto esa vulneración esté en inminencia de ocasionar un perjuicio irremediable, procede la intervención excepcional del juez de tutela, y esta intervención solo para evitar tal perjuicio, no para reemplazar o sustituir al juez y al medio o recurso ordinario, que conservan plena competencia y plena capacidad de protección de tales derechos.
Así las cosas, el acierto de la intervención del juez de tutela está en la precisión con que logre consolidar una orden de tutela que evite efectivamente la consumación del perjuicio irremediable, y a la vez se abstenga de invadir las competencias de otros jueces, porque una interpretación en contrario equivaldría a que el juez —en el mecanismo transitorio— entrara a proveer una protección plena de los derechos fundamentales, olvidando que para ese efecto existen otros medios o recursos de defensa judiciales y, por esa vía, atropellando el sistema judicial, burlando la causal de improcedencia y violentando los principios de excepcionalidad y subsidiaridad que son de la esencia misma de la acción de tutela”.
En el caso que ocupa la atención de la Sala, se está precisamente en presencia de una tutela utilizada como mecanismo transitorio; frente a esto, se estima que la forma eficiente de evitar la consumación del perjuicio irremediable que la actuación de la administración está causando, es ordenando que se emita el concepto de aprobación y si el mismo se da se incluya al actor en la nómina de pensionados, pues de esa manera se logra que el actor pueda subsistir dignamente. Hasta ahí la intervención del juez de tutela, porque hasta ahí se conjura el perjuicio irremediable.
De ahí en adelante, la protección de los derechos fundamentales del actor cuenta con medios idóneos de satisfacción que son, en este caso, las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y ante la justicia ordinaria laboral, terrenos en los cuales el actor tiene oportunidad de discutir todas las actuaciones de la administración que juzgue vulneratorias de sus derechos fundamentales, como el tema de la suspensión del pago de las mesadas atrasadas, aspectos que si bien pueden llegar a ser violatorios de los derechos fundamentales (ya lo determinará el juez correspondiente), en principio no implica individualmente un perjuicio irremediable que, como se dejó dicho, es aquí el objeto único que justifica la intervención del juez de tutela y el que, por lo mismo, limita su competencia.
Así las cosas, esta corporación define que la orden que aquí dará en calidad de juez de tutela en ningún caso implica el pago de las mesadas atrasadas.
1. REVOCAR la sentencia del 14 de junio de 2006, a través de la cual la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca declaró improcedente la tutela solicitada por Luis Eduardo Rueda Moreno contra el Ministerio de Protección Social - grupo interno para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia, para —en su lugar— CONCEDER el amparo transitorio de su derecho fundamental al mínimo vital.
2. En consecuencia, se ORDENA que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia el coordinador general del grupo, conforme lo establece el Decreto 1211 de 1999, defina si aprueba la resolución de reconocimiento de la pensión proporcional de jubilación a Luis Eduardo Rueda Moreno, y si así lo hiciere, dentro de las siguientes cuarenta y ocho horas (48) dicho ministerio deberá disponer lo que corresponda para que en el mismo término el actor quede incluido en la nómina de pensionados y tenga acceso a los servicios médicos asistenciales. El ente accionado deberá obrar con estricta sujeción a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
3. Una vez notificada la presente sentencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Magistrados: Guillermo Bueno Miranda, Presidente—Fernando Coral Villota, Vicepresidente—Eduardo Campo Soto—Jorge Alonso Flechas Díaz, no asistió con excusa—Rubén Darío Henao Orozco—Temístocles Ortega Narváez—Leonor Perdomo Perdomo.
DianaMercedes Cuenca Urbina, Secretaria ad hoc.
(1) Sentencia T-067 del 28 de enero de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(2) El debido proceso en actuaciones administrativas. “El artículo 29 de la Constitución Política establece que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Colombia, como Estado de derecho, se caracteriza porque todas sus competencias son regladas. Por Estado de derecho se debe entender el sistema de principios y reglas procesales según los cuales se crea y perfecciona el ordenamiento jurídico, se limita y controla el poder estatal y se protegen y realizan los derechos del individuo, por disposición de una norma.
Todo proceso consiste en el desarrollo de particulares relaciones jurídicas entre el órgano sancionador y el procesado o demandado, para buscar la efectividad del derecho material y las garantías debidas a las personas que en él intervienen.
La situación conflictiva que surge de cualquier tipo de proceso exige una regulación jurídica y una limitación de los poderes estatales, así como un respeto de los derechos y obligaciones de los individuos o partes procesales (C. Const., Sent. T-521, sep. 19/92. M.P. Alejandro Martínez Caballero).
(3) Artículo 6º, numeral 1º.
(4) “El análisis material de la vía de hecho está sujeto al cumplimiento de todos los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela. Constituye presupuesto relevante para esa determinación la violación de derechos fundamentales de quien la denuncia. En tal caso la acción procedería por la inexistencia, ineficacia o agotamiento del medio de defensa judicial asignado para la respectiva salvaguarda o por el evento de un perjuicio irremediable, momento en que resulta viable su utilización transitoria mientras se produce la decisión de fondo por la autoridad competente”. Sentencia T-1003 del 3 de agosto de 2000. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(6) Sentencia T-340 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.
(7) Sentencia T-1190 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(9) La procedencia del amparo contra autoridades públicas, independientemente de la naturaleza de las funciones que ellas desempeñen (administrativa, judicial y aun legislativa), ha sido reconocida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en múltiples pronunciamientos; véase, por ejemplo, la sentencia contra Colombia en el caso de “Pueblo Bello”, de fecha 31 de enero de 2006.
(10) Sentencia T-308 del 6 de mayo de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(11) Rad. 200601359. M.P. Guillermo Bueno Miranda.