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Timestamp: 2020-07-11 05:12:58+00:00
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La prise en considération de la situation grecque en matière d’asile par le juge constitutionnel allemand : vers une véritable collaboration européenne entre les autorités étatiques en charge de l’immigration ? par Stéphane ENAULT | Les blogs pédagogiques de l'Université Paris Nanterre
La prise en considération de la situation grecque en matière d’asile...
Dans son arrêt du 25 janvier 2011, la cour de Karlsruhe laisse entrevoir l’existence d’une véritable collaboration entre les autorités nationales en charge d’examiner les demandes d’asile dans chaque Etat membre. Le juge constitutionnel allemand confirme en effet la position de l’Allemagne sur la situation grecque en matière d’asile. Néanmoins, cette collaboration entre les Etats membres en matière d’immigration, à supposer qu’elle soit bien effective, se heurte indubitablement à la volonté de certains pays de contrôler de façon substantielle leur politique migratoire.
Avec l’augmentation constante du nombre de demandes d’asile en Europe (plus de 240 000 en 2008 selon Eurostat), les Etats membres ne peuvent aujourd’hui reculer face au phénomène de « communautarisation » des questions liées à l’immigration. En effet, la suppression des frontières intérieures depuis l’entrée en vigueur de la Convention de Schengen en 1990 requiert une gestion d’autant plus renforcée des frontières extérieures de l’Union et de la réglementation de l’entrée et du séjour des ressortissants de pays tiers, notamment au moyen d’une politique commune en matière d’asile et d’immigration. C’est dans ce contexte que la cour constitutionnelle fédérale allemande a rendu un arrêt le 25 janvier 2011 relatif à l’examen d’une demande d’asile soumise par un ressortissant irakien à l’office fédéral pour la migration et les réfugiés. En l’espèce, le juge constitutionnel allemand semble prendre en considération le constat de la CEDH sur la situation critique que connaissent aujourd’hui de nombreux demandeurs d’asile en Grèce. Dès lors, l’arrêt du Bundesverfassungsgericht laisse penser que l’Allemagne est prête, pour les mois à venir, à prendre en charge de nombreux réfugiés à la place des autorités grecques. Faut-il pour autant en déduire une coordination réelle et efficace des politiques migratoires entre Etats membres, en particulier concernant l’examen des demandes d’asile introduites par les ressortissants d’Etat tiers ?
Depuis les années 90, il ne fait nul doute que le droit de l’Union et la jurisprudence de la CEDH incitent de plus en plus les Etats membres à collaborer en matière d’immigration, notamment en vue de faire respecter les droits fondamentaux des demandeurs d’asile. Néanmoins, l’effectivité de cette collaboration se heurte indubitablement à la volonté des Etats de vouloir contrôler de façon substantielle leur politique migratoire.
Avant même la ratification du traité de Maastricht, les Etats membres ont convenu que l’instauration de règles relatives à l’examen des demandes d’asile introduites par des ressortissants d’Etats tiers était une condition indispensable à la bonne gestion de certains flux migratoires en Europe. Déterminées autrefois par la Convention de Dublin de 1990, les règles aujourd’hui en vigueur se trouvent pour la majorité d’entre elles dans le Règlement (CE) no343/2003 du Conseil du 18 février 2003 appelé plus communément règlement « Dublin II ». L’objectif de ce texte est d’éviter principalement le phénomène de demandes multiples d’asile et de garantir en même temps que le cas de chaque demandeur soit traité par un Etat membre. Ainsi, le règlement fixe quelques critères et mécanismes dans le but de déterminer quel Etat membre sera tenu responsable d’une demande d’asile présentée dans l’un des Etats membres par un ressortissant d’un Etat tiers. Organisés de façon hiérarchique, les critères de détermination de l’Etat membre responsable respectent notamment des valeurs essentielles qui doivent êtres garanties au demandeur d’asile et se conforment ainsi aux droits fondamentaux proclamés dans la CESDH et par le droit de L’Union. On retrouve par exemple, comme premiers critères de détermination, les indices relatifs au principe d’unité de la famille. En ce sens, le règlement prévoit que l’Etat membre responsable sera, pour un demandeur d’asile mineur, celui où se trouve légalement sa famille pour autant que ce soit dans l’intérêt du mineur. L’analyse de Dublin II nous dévoile ainsi une certaine volonté des Etats membres de réguler au mieux le flux des réfugiés provenant des Etats tiers mais ne permet pas encore d’affirmer que celle-ci s’accompagne d’une collaboration effective des autorités nationales en charge des demandes d’asile. En effet, le règlement ne règle dans ses dispositions que la question de la responsabilité d’un Etat membre vis-à-vis d’une demande d’asile, et non celle de la compétence. Autrement dit, une collaboration européenne en matière d’asile est ici souhaitable mais ne demeure pas une obligation en soi, puisque chaque Etat reste compétent pour examiner comme bon lui semble les demandes d’asile introduites sur son territoire. Si le règlement « Dublin II » ne va pas aussi loin, c’est bien évidemment parce que les questions liées à l’asile et à l’immigration demeure aujourd’hui une compétence partagée entre l’Union européenne et les Etats membres. Il faut bien comprendre ici que les Etats membres ont toujours souhaité conserver une marge de manœuvre suffisante afin d’orienter comme bon leur semble leur politique migratoire. On peut alors se demander si le droit européen incite vraiment les politiques migratoires nationales à se rapprocher, où si celui-ci ne cherche qu’à garantir au demandeur d’asile un minimum de protection juridique en lui assurant l’examen de sa demande d’asile par au moins un Etat membre. Si tel est le cas, le règlement Dublin II ne doit être considéré comme un instrument d’harmonisation des droits nationaux en la matière mais plutôt comme une norme qui, tout en se préoccupant du sort des demandes d’asile émises au sein de l’Union européenne, se garde bien d’empiéter sur la gestion des flux migratoires par les Etats membres.
L’arrêt de la cour constitutionnelle allemande rendu le 25 janvier 2011 laisse entrevoir, toutefois, une prise de conscience par certains Etats de l’Union de l’enjeu que représente la collaboration en matière d’asile. En l’espèce, le juge constitutionnel est saisi d’un recours visant à faire annuler une procédure de réadmission prise en conformité avec les dispositions du règlement Dublin II. La procédure de réadmission, prévue aussi en droit français, intervient lorsque les autorités chargées des questions d’immigration dans un Etat membre considèrent que ce dernier n’est pas responsable de l’examen de la demande d’asile au sens de Dublin II. En conséquence, la procédure prévoit le renvoi du ressortissant tiers devant les autorités de l’Etat membre responsable. Dans l’affaire présentée devant le juge constitutionnel allemand, le requérant, de nationalité irakienne, avait tout d’abord introduit une demande d’asile en Grèce avant de partir pour l’Allemagne et de réitérer son action. Cette multiplicité des demandes d’asile explique alors pourquoi l’office fédéral pour la migration et les réfugiés avait décidé, dans un premier temps, de « réadmettre » le requérant irakien vers la Grèce.
Néanmoins, entre l’introduction du recours constitutionnel et le rendu de la décision par la cour de Karlsruhe, la position de l’Allemagne vis-à-vis des procédures de réadmission vers la Grèce changea radicalement. En effet, le ministère de l’intérieur allemand invite l’office fédéral, dans un avis du 13 janvier 2011, à cesser toute réadmission vers la Grèce des demandeurs d’asile concernés et à examiner leur cas en vertu de la législation nationale. Le règlement Dublin II prévoit d’ailleurs cette possibilité pour les Etats membres, en les laissant libres de ne pas tenir compte de la demande émise dans l’Etat responsable en vertu d’une clause dite « de souveraineté ». Dans son avis, le ministère de l’intérieur explique son changement de politique par le déclin, dans un futur proche, du système d’asile grec. Cette nouvelle position fut une aubaine pour le requérant irakien, puisque les chances d’obtenir le statut de réfugié en Grèce, compte tenu de la situation actuelle, sont en effet devenues complètement illusoires. D’une certaine manière, la prise de conscience par l’Allemagne du problème grec en matière d’asile peut déjà s’interpréter comme une forme de collaboration avec les autorités grecques en charge de l’immigration. L’étude de la décision du Bundesverfassungsgericht, mais aussi de la jurisprudence de la CEDH, conforte par ailleurs cette interprétation.
L’arrêt du 25 janvier 2011 indique que l’office fédéral s’est tenu à cette nouvelle position du gouvernement allemand et a donc mis un terme à la procédure de réadmission relative au requérant irakien. Etant donné que le demandeur d’asile a retiré quelque temps après son recours constitutionnel (en droit allemand, le requérant peut manifester son désintérêt pour le recours constitutionnel qu’il avait amorcé à travers une « Erledigungserklärgung » ; cette déclaration ne fait cependant pas obstacle a une décision éventuelle du juge constitutionnel allemand), la cour fédérale constitutionnelle allemande décide de se pencher sur la question de la régularité de l’interruption de la procédure prononcée par l’office fédéral. Dans son examen, le juge de Karlsruhe affirme que « compte tenu de la déclaration du ministère de l’intérieur de ne plus réadmettre des demandeurs d’asile vers la Grèce, et compte tenu du fait que la carence du système d’asile d’un Etat membre a nécessairement des répercussions transnationales et doit être pris en considération au niveau européen », l’interruption de la procédure de réadmission n’est pas irrégulière. Ainsi, le juge constitutionnel allemand conforte d’une certaine façon l’analyse du système grec par le ministère de l’intérieur et ne fait pas obstacle à la réaction qui s’en est suivie, à savoir la cessation de toute réadmission vers la Grèce. L’Allemagne, à travers cette décision de la cour fédérale, adapte donc son propre régime sur la base d’une analyse très défavorable des mécanismes juridiques mis en œuvre dans l’ordre interne d’un autre Etat membre, la Grèce.
En réalité, l’avis du ministère de l’intérieur et l’arrêt de la cour fédérale constitutionnelle allemande s’analysent comme une réponse aux prérogatives posées quelques mois auparavant par la Cour européenne des droits de l’Homme en matière d’asile. Dans le cadre de l’affaire M.S.S contre Belgique et Grèce, le juge de Strasbourg communiquait en septembre 2010 une directive collective demandant aux Etats de l’Union européenne de ne plus procéder à des réadmissions de demandeurs d’asile vers la Grèce. Alors que cette directive n’a aucun effet contraignant pour les Etats membres du Conseil de l’Europe et que la cour européenne n’avait pas encore rendue sa décision, de nombreux pays ont annoncé la suspension de toute réadmission vers la Grèce pendant au moins une année. Parmi eux, on compte notamment le Royaume-Uni, la Suède, la Norvège, l’Islande, la Belgique, les Pays-Bas et bien sûr, l’Allemagne. Cette initiative a le mérite de confirmer une tendance actuelle, à savoir l’attention croissante que porte les Etats membres sur le respect de la CESDH lorsque ceux-ci appliquent le droit de l’Union. En effet, en cessant toute réadmission vers la Grèce, les Etats membres annoncent aussi qu’ils appliqueront désormais le règlement « Dublin II » en conformité avec la jurisprudence de la CESDH. La collaboration entre les autorités nationales en charge d’examiner les demandes d’asile, si elle ne peut être organisée par le droit de l’Union, est donc ici implicitement élaborée par la jurisprudence de la CEDH.
La directive adressée par la cour de Strasbourg découle bien évidemment du constat par celle-ci d’un système d’asile défaillant en Grèce. L’affaire M.S.S contre Belgique et Grèce a d’ailleurs débouché sur l’arrêt de Grande Chambre du 21 janvier 2011 où la CEDH condamne la Belgique pour violation de l’article 13 combiné à l’article 3 de la CESDH en raison d’une décision de réadmission prise par cet Etat vers la Grèce en application du règlement « Dublin II ». En l’espèce, la cour explique que la réadmission ne pouvait être considérée comme appropriée, dès lors que le recours de la requête en annulation de l’ordre de quitter le territoire n’avait pas d’effet suspensif. Autrement dit, le juge européen confirme son point de vue en estimant que le demandeur d’asile doit avoir la possibilité d’introduire une action à l’encontre d’une procédure de réadmission vers la Grèce le concernant mais surtout, de mettre un terme à cette action à partir du moment où la Grèce n’est pas en mesure aujourd’hui d’examiner convenablement les demandes d’asile auxquelles elle est confrontée. Dans une interprétation un peu plus large de cette jurisprudence de la CEDH, il est tout a fait envisageable de considérer que la cour ne s’intéresse pas ici seulement à la garantie des droits fondamentaux des demandeurs d’asile mais recherche aussi des solutions pour éviter aux autorités grecques de s’écrouler sous le nombre de demandes d’asile auxquelles elles font face. Ainsi, le juge européen appellerait les Etats de l’Union européenne a faire preuve de bienveillance vis-à-vis des demandeurs d’asile et d’une certaine manière, de collaborer avec la Grèce dans l’examen des demandes d’asile. D’une certaine façon, la cour de Strasbourg influe donc sur l’application du droit de l’Union européenne par les Etats membres afin de veiller à ceux que ces derniers ne violent pas à l’avenir les dispositions de la CESDH. Il s’agit là d’une initiative audacieuse puisque la cour empiète sans aucun doute sur les compétences de la CJCE et des institutions européennes ; cette initiative illustre aussi les relations interdépendantes qu’entretiennent les deux ordres juridiques européens.
Cependant, le droit européen met un certain temps pour imposer à tous les Etats membres la suspension des procédures de réadmission vers la Grèce. Même si de nombreux pays de l’Union européenne se sont conformés aux consignes de la CEDH, l’effet non contraignant de la directive collective laisse les pays libres de ne pas mettre un terme, en théorie, aux réadmissions de demandeurs d’asile vers la Grèce. C’est notamment le cas de la France, comme nous le montre le jugement du tribunal administratif de Paris rendu le 26 janvier dernier. Le juge des référés du TA de Paris décide ici de suspendre la procédure de réadmission vers la Grèce d’un demandeur d’asile afghan tout en transmettant une question prioritaire de constitutionnalité. Dans cette dernière, il fait valoir une violation de certaines normes constitutionnelles par les règles françaises prévoyant la procédure de réadmission, en raison du caractère non suspensif des procédures contentieuses d’urgence que le demandeur d’asile peut introduire contre les décisions de réadmission. A travers la transmission de cette QPC et la décision de suspendre une procédure de réadmission vers la Grèce, le juge administratif appelle en réalité le législateur à se conformer à la jurisprudence de la CEDH du 21 janvier 2011. A l’heure actuelle, il faut noter que la suspension d’une procédure de réadmission en France vers la Grèce, si elle n’est pas systématiquement prononcée devant le juge administratif, peut être obtenue en revanche via l’exercice d’une mesure provisoire par le juge de Strasbourg. Dès lors, la France s’expose inévitablement à une condamnation par le juge européen si sa législation ne prévoit pas rapidement une possibilité pour le demandeur d’asile de faire suspendre temporairement sa réadmission vers la Grèce.
Cette lacune du droit français peut s’interpréter comme une réticence des autorités et représentants politiques français à participer au processus européen de collaboration en matière d’asile, contrairement aux autorités allemandes qui ne procèdent déjà plus aux réadmissions de demandeurs d’asile vers la Grèce. Pour autant, le caractère impératif de la jurisprudence de la CEDH laisse entrevoir, peut-être, un changement proche de la législation française correspondante. Il est donc possible de dire qu’aujourd’hui, les normes européennes, quel que soit leur origine, assurent dans un laps de temps plus ou moins long, une bonne coordination des politiques migratoires nationales et des différentes demandes d’asile au sein de l’Union européenne. La Commission européenne et le Parlement européen ont exprimé d’ailleurs leurs volonté de réformer le règlement Dublin II afin d’accélérer encore plus la réception et l’examen des demandes d’asile. Cependant, les évènements qui se déroulent actuellement dans certains pays du Maghreb annoncent clairement une explosion du nombre de ces demandes en Grèce pour les mois à venir. On peut alors se demander si la collaboration des autorités étatiques en charge de l’examen des demandes d’asile ne devrait pas, en soi, être une obligation en vertu du droit européen.
Textes et décisions:
Règlement (CE) no343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des États membres par un ressortissant d’un pays tiers • Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale présentée dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (Refonte) [COM(2008) 820 final/2 – Non publiée au Journal officiel] • Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l’évaluation du système de Dublin [COM(2007) 299 final – Journal officiel C 191 du 17.8.2007] • Arrêt du Bundesverfassungsgericht rendu le 25 janvier 2011 (BVerfG, 2 BvR 2015/09) • CEDH, G.C. 21 janvier 2011, M.S.S. c. Belgique et Grèce, Req. n° 30696/09, §393 - ADL 21 janvier 2011
Ouvrages, articles de doctrines et sources Internet :
« La politique migratoire de l’Union européenne – De Schengen à Lisbonne » par Yves Pascouau, Editions Fondation Varennes, 2011 •
Portail de la législation européenne sur la libre circulation des personnes, l’asile et l’immigration
http://europa.eu/legislation_summaries /justice_freedom_security/free_movement_of_persons_asylum_immigration/index_fr.htm •
« Réadmission « Dublin II » vers la Grèce : transmission d’une QPC au Conseil d’Etat sur le droit au recours suspensif (TA Paris, ref., 26 janvier 2011) » par Serge Slama,
http://combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr/2011/01/30/readmissions-dublin-ii-vers-la-grece-transmission-dune-qpc-au-conseil-detat-sur-le-droit-au-recours-suspensif-ta-paris-ref-26-janvier-2011-negmatullah-x/ •
Communiqué de presse du Bundesverfassungsgericht sur son arrêt du 25 janvier 2011 (Pressemitteilung Nr. 6/2011 vom 26. Januar 2011),
http://www.bundesverfassungsgericht.de/pressemitteilungen/bvg11-006.html• « Deutschland statt Griechenland – im Asylverfahren »,
http://www.rechtslupe.de/verwaltungsrecht/ deutschland-statt-griechenland-im-asylverfahren-325884 •
« Dublin II », par w2eu.info, http://www.w2eu.info/dublin2.fr.html •