Source: http://www.verkehrsrecht.gfu.com/2015/10/ovg-nrw-weihnachtsmarkt-auf-privatgelaende-bedarf-keiner-strassenverkehrsrechtlichen-erlaubnis/
Timestamp: 2018-03-20 13:51:38
Document Index: 107564289

Matched Legal Cases: ['§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 8', '§ 8', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 5', '§ 5', '§ 29', '§ 29', '§ 32', '§ 33', '§ 29', '§ 45', '§ 45', '§ 29']

OVG NRW: Weihnachtsmarkt auf Privatgelände bedarf keiner straßenverkehrsrechtlichen Erlaubnis – Verkehrsrecht Blog
von Alexander Gratz| 2015-10-26T14:56:39+00:00	28. Oktober 2015|0 Kommentare
1. Zunächst ist es unerheblich, dass der von der Klägerin veranstaltete Weihnachtsmarkt eine stationäre und keine zum Straßenverkehr „im engeren Sinne“ gehörende Veranstaltung ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist für die Erlaubnispflicht einer Veranstaltung nach § 29 Abs. 2 StVO erforderlich, aber auch ausreichend, dass die Inanspruchnahme der Straße mit einem gewissen Aufwand und Umfang verbunden ist. Die Vorschrift erfasst nicht nur solche Veranstaltungen, die zum Straßenverkehr „im engeren Sinn“ gehören, zu dem die Betätigungen zu rechnen sind, die der Fortbewegung von Personen und Gütern zur Überwindung von Entfernungen dienen, einschließlich des ruhenden Verkehrs. Der Begriff der Veranstaltung ist vielmehr weit zu verstehen und erfasst jegliche, auch „stationäre“ Vorgänge, durch die Straßen mehr als verkehrsüblich in Anspruch genommen werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1989 – 7 C 50.88 -, BVerwGE 82, 34 (36) = juris, Rn. 8, m. w. N., für den Fall einer Veranstaltung der Fraktion der „Grünen“ auf einem als Fußgängerbereich gewidmeten Platz in Aachen.
Vgl. Möhl, in: Straßenverkehrsrecht, Kommentar, 1980, § 29 StVO, Rn. 5; siehe auch König, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 43. Auflage 2015, § 29 StVO Rn. 4, der von „Veranstaltungen als Sondernutzung öffentlicher VFlächen“ spricht.
So liegt es hier. Durch den Weihnachtsmarkt wird die Straße nicht unmittelbar in Anspruch genommen. Eine übermäßige Straßenbenutzung geschieht nur aus Anlass des Weihnachtsmarkts, der jährlich rund 10.000 Besucher anzieht. Eine andere Beurteilung ergibt sich auch nicht mit Blick darauf, dass der durch den Besucherstrom verursachte erhebliche Quell- und Zielverkehr Auswirkungen auf die umliegenden öffentlichen Straßen hat. Denn andernfalls unterfiele jede Veranstaltung, die nicht auf der Straße stattfindet, aber regelmäßig größere Besuchermasse anzieht (wie Fußballspiele, sonstige Sportveranstaltungen, Open-Air-Konzerte, sonstige künstlerische Darbietungen, Jahrmärkte, Flohmärkte, Feste etc.), der Erlaubnispflicht nach § 29 Abs. 2 Satz 1 StVO. Ein solch weitreichender Anwendungsbereich kommt der Vorschrift des § 29 Abs. 2 Satz 1 StVO indes nicht zu.
2. Dieses Normverständnis wird durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung vom 22. Oktober 1998 in der Fassung vom 11. November 2014 zu § 29 Abs. 2 StVO (im Folgenden: VwV-StVO zu § 29 Abs. 2) bestätigt. Hieraus lässt sich entnehmen, dass der Verordnungsgeber – das u. a. für straßenverkehrsrechtlichen Regelungen zuständige Bundesministerium – davon ausgeht, dass § 29 Abs. 2 StVO nur Veranstaltungen erfasst, die unmittelbar auf der Straße durchgeführt werden. Denn in der Verwaltungsvorschrift sind zu § 29 Abs. 2 StVO lediglich Maßgaben in Bezug auf solche Veranstaltungen enthalten, die auf der Straße stattfinden. Unter I. der VwV-StVO zu § 29 Abs. 2 werden als erlaubnispflichtige Veranstaltungen motorsportliche und als „Weitere Veranstaltungen“ solche Veranstaltungen aufgezählt, die jeweils mit einer Fortbewegung verbunden sind und unmittelbar auf der Straße durchgeführt werden. Nr. II. 1. der VwV-StVO zu § 29 Abs. 2 sieht vor, dass die Veranstaltung grundsätzlich nur auf abgesperrtem Gelände durchgeführt wird und wenn eine vollständige Sperrung (der Straße) nicht erforderlich ist, nur Straßen benutzt werden, auf denen die Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs nicht beeinträchtigt wird.
Auch Nr. II. 5. der VwV-StVO zu § 29 Abs. 2 macht deutlich, dass nach der Verwaltungsvorschrift nur solche Veranstaltungen von § 29 Abs. 2 StVO erfasst werden sollen, die auf der Straße stattfinden. Hiernach hat sich die Erlaubnisbehörde vom Veranstalter schriftlich seine Kenntnis darüber bestätigen zu lassen, dass die Veranstaltung eine Sondernutzung im Sinne des § 8 FStrG bzw. der entsprechenden Bestimmungen in den Straßengesetzen der Länder darstellt. Eine Sondernutzung liegt in der Regel nur dann vor, wenn die Straße selbst für eine Veranstaltung benutzt wird. Denn in den §§ 8 Abs. 1 Satz 1 FStrG, 18 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW ist die Sondernutzung definiert als Benutzung der Straßen (selbst) über den Gemeingebrauch hinaus.
In Nr. II. 2. der VwV-StVO zu § 29 Abs. 2 wird der Anwendungsbereich unter bestimmten Voraussetzungen zwar (über den Sondernutzungstatbestand hinaus) auch auf private bzw. dem öffentlichen Verkehr nicht gewidmete Straßen ausgedehnt, wenn es sich um Straßen mit tatsächlich öffentlichem Verkehr handelt. Aber auch danach sind ausdrücklich nur solche Veranstaltungen erlaubnispflichtig, die auf der privaten bzw. dem öffentlichen Verkehr nicht gewidmeten Straße selbst stattfinden.
a. Die einleitende Präposition des Relativsatzes in § 29 Abs. 2 StVO „für“ kann jedenfalls auch ein Kausalitätsverhältnis „wegen“ ausdrücken.
Vgl. hierzu Duden, Stichwort „für“, Bedeutungsübersicht Nr. 4, www.duden.de
Veranstaltungen, „wegen“ derer Straßen in Anspruch genommen werden, umfassen entsprechend ihrem Wortsinn grundsätzlich auch Veranstaltungen außerhalb des Straßenraums.
Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 23. November 2011 – 11 A 2325/10 -, NWVBl. 2012, 195 (196) = juris, Rn. 28 f., m. w. N.
Soweit die an- und abfahrenden bzw. ankommenden und weggehenden Besucher einer Veranstaltung – wie die eines Weihnachtsmarkts auf einem privaten Gelände – sich auf der Straße fortbewegen oder soweit sie am ruhenden Verkehr teilnehmen, fehlt diesen Verkehrsvorgängen nicht der Verkehrsbezug und damit auch nicht die Verkehrsüblichkeit.
c. Derartige Verkehrsvorgänge dürften auch nicht unter die in § 29 Abs. 2 Satz 2 erster Halbsatz StVO genannten Fallbeispiele der mehr als verkehrsüblichen Benutzung der Straßen zu subsumieren sein. Soweit einzelne Besucher wegen ihres „Verhaltens“ oder ihrer „Fahrweise“ Verkehrsüberschreitungen verursachen, tun sie dies nicht, weil die Veranstaltung – wie hier der Weihnachtsmarkt auf einem privaten Gelände – auf dieses Verhalten der Teilnehmenden oder die Fahrweise der beteiligten Fahrzeuge abzielte oder dieses bezweckte, so wie das etwa bei motorsportlichen Veranstaltungen der Fall ist, sondern vielmehr aus anderen Gründen.
Ob durch einen erhöhten Quell- und Zielverkehr, der durch eine auf einem Privatgelände stattfindende Veranstaltung verursacht wird, grundsätzlich schon das außerdem in § 29 Abs. 2 Satz 2 erster Halbsatz StVO genannte Fallbeispiel „wegen der Zahl … der Teilnehmenden“ erfüllt ist, lässt sich ebenfalls nicht eindeutig bejahen. Einige Hinweise in der VwV-StVO beziehen sich auf die „Zahl der Teilnehmenden“. In Nr. I. 1. VwV-StVO zu § 29 Abs. 2 wird die Zahl 30 Kraftfahrzeuge und mehr benannt, die am gleichen Platz starten oder ankommen; unter Nr. I. 2. VwV-StVO ist von mehr als 100 an Radtouren und von mehr als 500 an Volkswanderungen und Volksläufen teilnehmenden Personen die Rede. Trotz durch eine Veranstaltung verursachten erhöhten Verkehrsaufkommens dürften solche Fallgestaltungen (d. h. 30 Kraftfahrzeuge starten am gleichen Platz oder kommen dort an oder 100 Radfahrer oder 500 Fußgänger bewegen sich zur gleichen Zeit in einem bestimmten Straßenraum fort) ausgeschlossen sein. Abgesehen davon beziehen sich die in der VwV-StVO genannten Zahlen von an Veranstaltungen Teilnehmenden auf eine bestimmte Anzahl von an den jeweiligen Veranstaltungen unmittelbar und aktiv Beteiligten, deren Verhalten sich gerade dadurch auszeichnet, dass es jeweils auf die gleiche Aktivität oder das gleiche Verkehrsmittel ausgerichtet ist, und nicht auf eine nur unbestimmbare Anzahl von Teilnehmenden an einem Weihnachtsmarkt, die zu diesem zu unterschiedlichen Zeiten, mit unterschiedlichen Verkehrsmitteln oder ohne ein solches sowie mit unterschiedlichen Zielen hinströmen oder von dort weggehen.
4. Die Entstehungsgeschichte der Straßenverkehrs-Ordnung bestätigt die Auslegung, dass unter § 29 Abs. 2 StVO nur solche Veranstaltungen fallen, die auf der Straße stattfinden, d. h. für die die Straße unmittelbar und nicht nur mittelbar benutzt wird. § 29 Abs. 2 StVO geht auf § 5 StVO vom 13. November 1937 (RGBl. I S. 1179) zurück. Diese Regelung war überschrieben mit „Veranstaltungen auf öffentlichen Straßen“ (Hervorhebung durch den Senat) und sah in ihrem Absatz 1 vor: Veranstaltungen, für die öffentliche Straßen mehr als verkehrsüblich in Anspruch genommen werden, bedürfen polizeilicher Erlaubnis. Der Verordnungsgeber hat diese Regelung in die Straßenverkehrs-Ordnung vom 24. August 1953 (BGBl. I S. 1166) – mit Ausnahme des Worts „polizeilicher“, das er durch „der“ ersetzt hat – mit im Übrigen unverändertem Wortlaut zunächst in § 5 Abs. 1 StVO und sodann mit der Neufassung der Straßenverkehrs-Ordnung vom 16. November 1970 (BGBl. I S. 1565) in § 29 Abs. 2 Satz 1 StVO übernommen und bis heute so belassen. In der Begründung zur Novellierung der Straßenverkehrs-Ordnung 1970 führte der Verordnungsgeber diesbezüglich aus: „Im übrigen bringt der Absatz geltendes Recht“,
vgl. Begründung zur Straßenverkehrs-Ordnung, VkBl 1970, 815,
a. Der systematische Zusammenhang mit den Absätzen 1 und 3 zeigt, dass die Vorschrift als Regelfall den Verkehr mit Fahrzeugen und demgemäß Veranstaltungen „auf der Straße“ im Auge hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1989 – 7 C 50.88 -, BVerwGE 82, 34 (37) = juris, Rn. 9.
b. Auch mit Blick auf die innere Systematik des Absatzes 2 drängt sich nicht die Annahme auf, es sollten auch solche Veranstaltungen erfasst werden, die nicht auf der Straße selbst stattfinden. Wenn Satz 1 von Veranstaltungen spricht, für die Straßen mehr „als verkehrsüblich“ in Anspruch genommen werden, so sollen damit zwar gerade die Aktivitäten erfasst werden, die über den „normalen Verkehr“ hinausgehen, mithin auch solche, die „verkehrsfremd“ sind.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1989 – 7 C 50.88 -, BVerwGE 82, 34 (37 f.) = juris, Rn. 10.
Wie oben bereits dargelegt (s. A. III. 3. b. und c.), fehlt es aber an einer „Verkehrsfremdheit“ der Verkehrsvorgänge, die durch den Besucherzustrom zu der Veranstaltung auf dem Privatgelände verursacht werden.
c. Weiter führt auch nicht der Hinweis des Bundesverwaltungsgerichts, mit der Wendung in Satz 2 „Benutzung für den Verkehr“ sei der gestörte Straßenverkehr gemeint und nicht die störende Veranstaltung; in Bezug auf die Veranstaltung spreche § 29 Abs. 2 Satz 1 StVO nicht von „Verkehr“ oder „Verkehrsteilnahme“, sondern von „Inanspruchnahme der Straße“.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1989 – 7 C 50.88 -, BVerwGE 82, 34 (38) = juris, Rn. 10.
Denn dieser Hinweis bezog sich auf den Fall einer „stationären“ (und damit verkehrsfremden) Veranstaltung, die die öffentliche Verkehrsfläche unmittelbar in Anspruch nahm, weil sie auf dieser stattfand und dadurch schon denknotwendig den Straßenverkehr störte.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1989 – 7 C 50.88 -, BVerwGE 82, 34 (37) = juris, Rn. 9, m. w. N.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2014 – 3 C 6.13 -, BVerwGE 151, 129 (135 f.) = juris, Rn. 27, m. w. N.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 – 11 C 44.92 -, BVerwGE 94, 234 (237 f.) = juris, Rn. 13, m. w. N.
Jedoch setzen beide Verbotstatbestände eine unmittelbare Inanspruchnahme bzw. ein unmittelbares Einwirken auf die Straße voraus. Denn § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO ist nur dann erfüllt, wenn sich (verkehrsfremde) Gegenstände unmittelbar auf der Straße befinden. Auch der Verbotstatbestand des § 33 Abs. 1 Nr. 2 StVO ist nur dann verwirklicht, wenn das neben der Straße angebotene Warensortiment „objektiv unmittelbar ‚auf‘ die Straße… wirkt“.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 – 11 C 44.92 -, BVerwGE 94, 234 (238) = juris, Rn. 13, m. w. N.
Es reicht danach also gerade nicht, wenn das neben der Straße angebotene Warensortiment nur mittelbar auf die Straße wirkt, d. h. es nur anlässlich seines Angebots zu Auswirkungen auf den Straßenverkehr kommt, etwa weil – wie bei jedem Warenangebot – die Käufer an- und abfahren oder anhalten und am ruhenden Verkehr teilnehmen, sondern es muss „direkt auf die Straße“ wirken.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1989 – 7 C 50.88 -, BVerwGE 82, 34 (37) = juris Rn. 9.
Daraus lässt sich jedoch nicht die Schlussfolgerung ziehen, dass immer, wenn Gefährdungen des Straßenverkehrs (von außen) drohen, auch die Regelung des § 29 Abs. 2 Satz 1 StVO anwendbar sein muss. Vielmehr besteht insbesondere über § 45 Abs. 1 StVO die Möglichkeit, die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung zu beschränken oder zu verbieten. Dementsprechend wird auch das – unstreitig erforderliche – Verkehrskonzept der Beklagten zur Durchführung des Weihnachtsmarkts durch die auf § 45 Abs. 1 StVO gestützten Anordnungen sichergestellt. Abgesehen davon beziehen sich die von der Beklagten nach § 29 Abs. 2 Satz 1 StVO mit der Erlaubnis erlassenen und auch in Zukunft angedachten Nebenbestimmungen nicht in erster Linie auf Maßnahmen zur Gefahrenabwehr, sondern überwiegend auf Kosten- bzw. Haftungsregelungen – wie etwa die Kostenfreistellung des Straßenbaulastträgers (dritte Nebenbestimmung) und der Abschluss einer Veranstalterhaftpflichtversicherung (vierte Nebenbestimmung).
Vgl. hierzu auch OVG NRW, Urteil vom 12. Januar 1990 – 4 A 412/89 -, NVwZ-RR 1990, 558.
Schlagwörter: Erlaubnis, Erlaubnispflicht, GewO, Grundstück, OVG Nordrhein-Westfalen, Straße, StVO, Veranstaltung, Weihnachtsmarkt