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Timestamp: 2016-10-25 06:53:04
Document Index: 126873272

Matched Legal Cases: ['Art. 27', 'Art. 84', 'Art. 86', 'Art. 87', 'Art. 88', 'Art. 90', 'BGE', 'BGE', 'Art. 27', 'Art. 49', 'BGE', 'Art. 27', 'Art. 27', 'Art. 27', 'BGE', 'Art. 36', 'Art. 36', 'Art. 36', 'Art. 90', 'Art. 90', 'Art. 156', 'Art. 153', 'Art. 159']

2P.289/2003 (26.03.2004)
2P.289/2003 /kil
Beschwerdef�hrerin, vertreten durch den Zentralverband der Masseure und Naturmedizinischen Therapeuten Schweiz (ZVMN), Bennwilerstrasse 4, 4434 H�lstein, dieser vertreten durch Advokat Dr. Thomas Christen,
Art. 27 BV (Bewilligung zur selbst�ndigen Berufsaus�bung als medizinische Masseurin),
� 16 des thurgauischen Gesetzes vom 5. Juni 1985 �ber das Gesundheitswesen (in der bis zum 31. Dezember 2003 geltenden Fassung) lautet:
1 �rzte, Zahn�rzte, Tier�rzte und Apotheker bed�rfen f�r die selbst�ndige und unselbst�ndige Berufsaus�bung einer Bewilligung.
2 Angeh�rige anderer Berufe des Gesundheitswesens wie Augenoptiker, Chiropraktoren, Drogisten, Ergotherapeuten, Fusspfleger, Krankenpfleger, Krankenschwestern, Hebammen, Leiter eines medizinischen Labors, Naturheilpraktiker, Physiotherapeuten, Psychotherapeuten oder Zahntechniker bed�rfen f�r die selbst�ndige Aus�bung ihres Berufes einer Bewilligung.
Der Beruf des medizinischen Masseurs ist in dieser Fassung des Gesetzes nicht erw�hnt. Erst die am 10. September 2003 beschlossene und am 1. Januar 2004 in Kraft getretene heutige Fassung z�hlt ausdr�cklich auch die T�tigkeit des medizinischen Masseurs zu den bewilligungspflichtigen "anderen Berufen des Gesundheitswesens" (� 15).
A.________ (geb. 1972) ist seit dem 29. November 2002 im Besitz des Anerkennungsausweises des Schweizerischen Roten Kreuzes als medizinische Masseurin. Seit dem 16. Dezember 2002 verf�gt sie �berdies �ber eine entsprechende Berufsaus�bungsbewilligung f�r den Kanton St. Gallen.
Am 8. April 2003 stellte A.________ beim Kantonsarzt des Kantons Thurgau ein Gesuch um Bewilligung zur selbst�ndigen Berufsaus�bung. Dieser wies das Gesuch unter Hinweis auf � 40b der regierungsr�tlichen Verordnung vom 16. Juni 1987 �ber Berufe des Gesundheitswesens (in der Fassung vom 23. Oktober 2001) ab. Diese Verordnung stuft die T�tigkeit des medizinischen Masseurs als bewilligungspflichtigen Beruf ein (�� 40a - 40c) und bestimmt in � 40b Folgendes:
Eine Bewilligung erh�lt, wer:
1. ein Diplom einer vom Schweizerischen Roten Kreuz anerkannten Schule f�r medizinische Masseure oder medizinische Masseurinnen oder ein von dieser Stelle als gleichwertig anerkanntes Diplom erworben hat und
2. eine zweij�hrige praktische T�tigkeit bei einem Physiotherapeuten oder einer Physiotherapeutin mit Praxisbewilligung, in einer physikalisch-therapeutischen Spezialabteilung eines Spitals oder in einer fach�rztlichen Praxis unter Leitung eines Physiotherapeuten oder einer Physiotherapeutin mit Praxisbewilligung oder bei einem medizinischen Masseur oder einer medizinischen Masseurin mit Praxisbewilligung nachweist.
Der Kantonsarzt hielt fest, vorliegend sei der Nachweis einer zweij�hrigen T�tigkeit unter Aufsicht nicht erbracht, weshalb das Gesuch abgelehnt werden m�sse.
A.________ erhob gegen diesen Bescheid Rekurs beim Departement f�r Finanzen und Soziales des Kantons Thurgau. Dieses stellte verfahrensleitend zun�chst fest, dass es (das Departement) - und nicht der Kantonsarzt - f�r die Erteilung der Berufsaus�bungsbewilligung zust�ndig sei. Der Rekurs werde daher als formelles Gesuch um Erteilung einer solchen Bewilligung entgegengenommen. A.________ erkl�rte sich mit diesem Verfahrensablauf einverstanden.
Am 12. Juni 2003 wies das Departement f�r Finanzen und Soziales des Kantons Thurgau das Gesuch ab. Es erwog im Wesentlichen, vorliegend fehle es an der Voraussetzung einer mindestens zweij�hrigen praktischen T�tigkeit. Dass � 16 Abs. 2 des Gesundheitsgesetzes die medizinischen Masseurinnen und Masseure nicht erw�hne, sei unmassgeblich. Nicht von Belang sei auch der Umstand, dass A.________ �ber eine Berufsaus�bungsbewilligung f�r den Kanton St. Gallen verf�ge, wo das fragliche Praktikumserfordernis nicht gelte.
Gegen diesen Entscheid erhob A.________ Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau und machte geltend, der auf Verordnungsstufe statuierten Bewilligungsvoraussetzung, wonach eine zweij�hrige praktische T�tigkeit bei einem Bewilligungsinhaber nachgewiesen werden m�sse, fehle die gesetzliche Grundlage. Eine solche Bewilligungsvoraussetzung liege auch nicht im �ffentlichen Interesse und sei unverh�ltnism�ssig, weshalb sie gegen das Grundrecht der Wirtschaftsfreiheit verstosse. Sodann stehe die Verweigerung der Bewilligung auch im Widerspruch zu den Vorschriften des Bundesgesetzes �ber den Binnenmarkt.
Am 1. Oktober 2003 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau die Beschwerde ab.
A.________ f�hrt mit Eingabe vom 12. November 2003 staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 1. Oktober 2003 aufzuheben und die Angelegenheit zur Erteilung der selbst�ndigen Berufsaus�bungsbewilligung als medizinische Masseurin an das Verwaltungsgericht zur�ckzuweisen.
Das Departement f�r Finanzen und Soziales des Kantons Thurgau beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden k�nne.
1.1 Der angefochtene Hoheitsakt ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, der sich auf kantonales Recht st�tzt und gegen den auf Bundesebene kein anderes Rechtsmittel zur Verf�gung steht. Die staatsrechtliche Beschwerde ist somit zul�ssig (Art. 84 Abs. 2, Art. 86 und Art. 87 OG). Die Beschwerdef�hrerin ist als abgewiesene Gesuchstellerin in ihrer Rechtsstellung (insbesondere in ihrer Wirtschaftsfreiheit) ber�hrt und daher zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (Art. 88 OG).
1.2 Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss die Beschwerdeschrift die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung dar�ber enthalten, welche verfassungsm�ssigen Rechte bzw. welche Rechtss�tze inwiefern durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht pr�ft im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde nur klar und detailliert erhobene und, soweit m�glich, belegte R�gen (BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3 f.). Auf rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein (BGE 107 Ia 186 E. b).
Die Beschwerdef�hrerin r�gt einzig eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV). Der Einwand der Verletzung des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 �ber den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM; SR 943.02) bzw. die Berufung auf die derogatorische Kraft (Grundsatz des Vorrangs) des Bundesrechts (Art. 49 BV) wird - zu Recht (vgl. BGE 128 I 92 E. 3 S. 98) - nicht mehr aufrecht erhalten.
3.1 Die in Art. 27 Abs. 1 BV gew�hrleistete Wirtschaftsfreiheit umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbst�tigkeit und deren freie Aus�bung (Art. 27 Abs. 2 BV). Unter dem Schutz von Art. 27 BV steht auch die gewerbsm�ssige T�tigkeit als medizinischer Masseur (vgl. BGE 117 Ia 446 ff.).
Wie andere Grundrechte kann die Wirtschaftsfreiheit auf gesetzlicher Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV) im �ffentlichen Interesse (Art. 36 Abs. 2 BV) und unter Wahrung des Grundsatzes der Verh�ltnism�ssigkeit (Art. 36 Abs. 3 BV) eingeschr�nkt werden.
3.2.1 Die Beschwerdef�hrerin macht zun�chst geltend, f�r die Einschr�nkung der selbst�ndigen Berufsaus�bung als selbst�ndiger medizinischer Masseur bestehe im Kanton Thurgau keine gen�gende gesetzliche Grundlage. � 16 des Gesundheitsgesetzes in der bis Ende 2003 g�ltigen Fassung nenne den Beruf des medizinischen Masseurs nicht, weshalb davon ausgegangen werden m�sse, dass lediglich f�r die in dieser Bestimmung genannten Berufe eine Bewilligung f�r die selbst�ndige Berufsaus�bung notwendig sei. Das Gesundheitsgesetz sehe des Weiteren in keiner einzigen Bestimmung vor, dass f�r die selbst�ndige Berufsaus�bung der Nachweis einer zweij�hrigen praktischen T�tigkeit in unselbst�ndiger Stellung erbracht werden m�sse. Mit der Statuierung dieses Erfordernisses sei der Regierungsrat klar �ber die Vorgaben des Gesetzes hinausgegangen.
3.2.2 Da das Erfordernis der Absolvierung einer zweij�hrigen Praxis unter Aufsicht keine prohibitive oder gar un�berwindbare Schranke f�r die Berufsaus�bung und damit keinen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit darstellt (vgl. die Darstellung der Rechtsprechung bei Zimmerli/K�lin/Kiener, Grundlagen des �ffentlichen Verfahrensrechts, Bern 2004, S. 187, sowie bei K�lin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Auflage, Bern 1994, S. 182 f.), pr�ft das Bundesgericht die gesetzliche Grundlage dieser Zulassungsvoraussetzung nur unter dem Gesichtswinkel der Willk�r. Mit freier Kognition ist dagegen zu pr�fen, ob das willk�rfrei ausgelegte kantonale Recht zu einem mit der Wirtschaftsfreiheit vereinbaren Ergebnis f�hrt, d.h. insbesondere vor dem Gebot der Verh�ltnism�ssigkeit standh�lt (vgl. dazu unten E. 3.3).
3.2.3 � 40b Ziff. 2 der Verordnung des Regierungsrates vom 16. Juni 1987 �ber Berufe des Gesundheitswesens sieht das Erfordernis einer zweij�hrigen praktischen T�tigkeit explizit vor (vgl. vorne "B.-"). Die Auslegung des Verwaltungsgerichts, wonach diese Praxist�tigkeit nach Erwerb des Diploms absolviert werden muss, wird von der Beschwerdef�hrerin nicht oder jedenfalls nicht mit einer tauglichen, den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG gen�genden Begr�ndung (E. 1.2) in Frage gestellt; sie ist auch nicht willk�rlich. Es kann sich alsdann nur darum handeln, ob sich der Verordnungsgeber hief�r in hinreichender Weise auf h�herstufiges Recht st�tzen konnte.
3.2.4 Mit Gesetz vom 10. September 2003 hat der Kanton Thurgau sein Gesundheitsgesetz vom 5. Juni 1985 inzwischen ge�ndert; dieses z�hlt in � 15 nunmehr ausdr�cklich auch die T�tigkeit des medizinischen Masseurs zu den bewilligungspflichtigen "anderen Berufen des Gesundheitswesens". Im Zeitpunkt des angefochtenen Urteils (1. Oktober 2003) war diese �nderung zwar vom Grossen Rat bereits beschlossen (10. September 2003), aber vom Regierungsrat noch nicht in Kraft gesetzt worden (Inkraftsetzung auf den 1. Januar 2004). Das Verwaltungsgericht stellte f�r die Beurteilung denn auch zu Recht auf die bisherige Fassung des Gesetzes ab. Schon diese statuierte auch f�r die Angeh�rigen "anderer Berufe des Gesundheitswesens" eine Bewilligungspflicht (� 16 Abs. 2, vgl. vorne "A.-"). Aufgrund des Wortlautes des Gesetzestextes ("Angeh�rige anderer Berufe des Gesundheitswesens wie Augenoptiker, Chiropraktoren, (....)" durfte das Verwaltungsgericht ohne Willk�r annehmen, die Aufz�hlung in � 16 Abs. 2 sei bloss exemplikativ und nicht abschliessend. Der Verordnungsgeber durfte seinerseits zul�ssigerweise davon ausgehen, auch der Beruf des medizinischen Masseurs geh�re zu den bewilligungspflichtigen "anderen" Berufen. Soweit die Beschwerdef�hrerin geltend machen will, es fehle f�r die Bewilligungspflicht der T�tigkeit des medizinischen Masseurs an der erforderlichen formellgesetzlichen Grundlage (vgl. S. 6 der Beschwerdeschrift) - was wegen der Tragweite dieser Frage mit freier Kognition zu pr�fen ist -, dringt sie damit nicht durch. Die bisherige Fassung des Gesundheitsgesetzes war zwar insofern unbefriedigend, als sie es in weitem Umfang dem Verordnungsgeber �berliess, die unter die Bewilligungspflicht fallenden und als eigenst�ndige T�tigkeiten zu erfassenden bzw. zuzulassenden "anderen Berufe des Gesundheitswesens" zu bestimmen. Doch erscheint die Schlussfolgerung der Beschwerdef�hrerin, wegen der mangelhaften Bestimmtheit der gesetzlichen Norm sei die selbst�ndige Aus�bung der nicht explizit als bewilligungspflichtig erkl�rten anderen medizinischen Berufe als bewilligungsfrei zul�ssig zu betrachten, keineswegs zwingend. Der Verordnungsgeber durfte sich vielmehr auf den Standpunkt stellen, er habe die nicht explizit im Gesetz aufgez�hlten "anderen Berufe" des Gesundheitswesens, f�r welche sich eine Bewilligungspflicht nach dem Massstab des Gesetzgebers rechtfertigt, gest�tzt auf seine in � 43 der Kantonsverfassung verankerte Kompetenz zum Erlass von Vollzugsverordnungen selber zu bestimmen und dementsprechend auch die jeweiligen Zulassungsvoraussetzungen festzulegen. Von einer Missachtung der Vorgaben des Gesundheitsgesetzes kann nicht gesprochen werden.
3.3.1 Die Beschwerdef�hrerin bestreitet, dass ein gen�gendes �ffentliches Interesse am Erfordernis einer zweij�hrigen praktischen T�tigkeit des medizinischen Masseurs unter Aufsicht (nach Abschluss der Ausbildung) bestehe. Eine solche Bewilligungsvoraussetzung verletze auch den Grundsatz der Verh�ltnism�ssigkeit, zumal einerseits praktische T�tigkeit schon im Rahmen der Ausbildung geleistet werde und es andererseits nicht gen�gend Praktikumspl�tze gebe. Ausgebildete medizinische Masseure m�ssten deshalb jahrelang auf einen solchen warten, was ihnen verunm�gliche, innert vern�nftiger Frist selbst�ndig t�tig zu werden.
3.3.2 Dass die selbst�ndige Aus�bung eines medizinischen Berufes nur solchen Gesuchstellern gestattet wird, welche in dieser T�tigkeit �ber die erforderliche Praxis verf�gen, liegt unbestreitbar im �ffentlichen Interesse. Es kann sich einzig fragen, ob das Erfordernis des Praxisnachweises in der vorliegenden Umschreibung vor dem Gebot der Verh�ltnism�ssigkeit standh�lt.
Nach unbestrittener Darstellung des Verwaltungsgerichts verlangen auch andere Kantone f�r medizinische Masseure nach Erhalt des Diploms die Absolvierung einer "mindestens einj�hrigen" Praxis unter Aufsicht einer Fachperson. Dass und inwiefern die vom Kanton Thurgau verlangte Praxisdauer gemessen an den in der Schweiz �blichen Voraussetzungen als offenkundig �bersetzt und unverh�ltnism�ssig anzusehen w�re, wird in der Beschwerde nicht dargetan (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG, E. 1.2). Es kann in dieser Zulassungsvoraussetzung auch nicht ein bloss standespolitisch motiviertes und insofern gegen die Wirtschaftsfreiheit verstossendes Hindernis erblickt werden.
Die Beschwerdef�hrerin wendet ein, bereits die Erlangung des vom Schweizerischen Roten Kreuz anerkannten F�higkeitsausweises setze eine vorangegangene, mindestens zweij�hrige praktische T�tigkeit voraus. Dem l�sst sich zun�chst entgegenhalten, dass eine im Rahmen der Ausbildung absolvierte T�tigkeit sich nicht ohne weiteres mit der nach Abschluss der Ausbildung bei einem selbst�ndigen Praktiker erworbenen Berufserfahrung vergleichen l�sst. Sodann wird in der Vernehmlassung des Departements zu Recht bemerkt, dass die Beschwerdef�hrerin keine Belege f�r ihre bisherige praktische (unter Aufsicht einer fachkompetenten Person ausge�bte) T�tigkeit eingereicht, sondern lediglich auf das im Pr�fungsreglement des Verbandes enthaltene diesbez�gliche Erfordernis verwiesen hat, ohne darzulegen, wo und wie lange sie ihre geltend gemachte Praxis absolviert hat. Die bisherige selbst�ndige T�tigkeit im Kanton St. Gallen durfte, da es an der Aufsicht durch eine anerkannte Fachperson fehlte, ohne Willk�r nicht angerechnet werden. Wieweit allenfalls die von der Beschwerdef�hrerin bisher anderweitig absolvierte Praxis bzw. Weiterbildung teilweise anerkannt werden k�nnte, wurde vom Verwaltungsgericht ausdr�cklich offen gelassen (S. 12 des angefochtenen Entscheides). Auch wenn es aus der Sicht der Beschwerdef�hrerin schwierig sein mag, einen Platz zur Absolvierung der noch fehlenden Praxis zu finden, erscheint der Vorwurf der Verletzung der Wirtschaftsfreiheit nach dem Gesagten nicht gerechtfertigt.
Bei diesem Verfahrensausgang wird die Beschwerdef�hrerin kostenpflichtig (Art. 156 in Verbindung mit Art. 153 und 153a OG). Parteientsch�digungen sind nicht zuzusprechen (Art. 159 Abs. 2 OG analog).
Dieses Urteil wird der Beschwerdef�hrerin, dem Departement f�r Finanzen und Soziales und dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau schriftlich mitgeteilt.