Source: http://diritto.regione.veneto.it/?p=1545
Timestamp: 2018-10-17 05:52:41+00:00
Document Index: 32909062

Matched Legal Cases: ['art. 18', 'art. 23', 'art. 15', 'art. 24', 'art. 15', 'art. 18']

Se le città metropolitane hanno costituito per lungo tempo l’araba fenice del sistema autonomistico italiano, ci si poteva aspettare che al momento della loro istituzione, dopo oltre vent’anni dalla loro prima previsione, la disciplina del sistema di finanziamento si strutturasse in modo più adeguato. Non è accaduto, perché l’art. 18, comma 8, del d.l. n. 95/2012 ha semplicemente importato il sistema di finanziamento definito dal d. lgs. n. 68 del 2011, richiamandone gli articoli 23 (fondo perequativo per le Province e Città metropolitane) e 24 (Sistema finanziario delle Città metropolitane).
Nonostante quindi il d.l. n. 95 del 2012 abbia introdotto una nuova disciplina – rispetto al percorso che era stato individuato nell’art. 23 della legge delega n. 42 del 2009 – delle città metropolitane, non ha poi compiuto lo sforzo di strutturare anche una specifica normativa per la parte finanziaria, ma si è limitato a importare tout court quanto il legislatore delegato aveva definito in attuazione della legge n. 42 del 2009.
In altre parole, è cambiato il modello strutturale, essendo stato superato l’impianto originariamente previsto dall’articolo 23 della legge n. 42 del 2009[1], ma il sistema di finanziamento è rimasto invariato, definito con un procedimento ‘taglia e incolla’ che denota la scarsa consapevolezza di quanto i meccanismi di finanziamento siano invece fondamentali: giustamente Costantino Mortati definiva l’autonomia finanziaria come la pietra angolare del sistema delle autonomie[2].
Peraltro, un ‘taglia e incolla’ poco felice se si ricorda la stessa vicenda che nell’ambito dell’attuazione della legge delega n. 42 del 2009 ha caratterizzato le sorti della disciplina della città metropolitana. Qui l’art. 15 presentava una struttura sintetica ma ben definita nelle linee di principio,[3] che denotava una consapevolezza della necessaria corrispondenza fra risorse e funzioni, specificando anche un’attribuzione di specifici tributi, «anche diversi da quelli assegnati ai comuni».
Quando venne redatto il decreto legislativo n. 68 del 2011 (relativo in particolare al finanziamento di regioni e province), invece, l’attuazione della parte relativa alle città metropolitane non fu più di tanto oggetto di cura, come dimostra anche lo stesso scarno dibattito che avvenne all’interno della Commissione paritetica per il federalismo fiscale[4]. Non vi era in quel momento la piena convinzione che il processo di istituzione delle città metropolitane sarebbe effettivamente andato a buon fine, e la costruzione della parte finanziaria risentì di questa circostanza.
In particolare, l’art. 24 del d. lgs. n. 68 del 2011 attribuisce alle Città metropolitane le stesse risorse previste per le Province (ossia la compartecipazione all’Irpef del territorio, la compartecipazione alla tassa automobilistica regionale, l’imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile, l’IPT e gli altri tributi provinciali esistenti alla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 68/2011). A queste risorse si aggiungono poi alcuni minori fonti di entrata (la facoltà di istituire un’addizionale sui diritti di imbarco e aeroportuali e un’imposta sulle emissioni sonore degli aeromobili) e infine un’imposta di scopo[5].
Rispetto quindi alla legge delega n. 42 del 2009, il decreto n. 68 del 2011 attua solo parzialmente il disegno definito nell’art. 15 perché: a) manca la previsione dell’istituzione di seri tributi specificamente riferibili alle Città metropolitane e quindi idonei a differenziare il gettito in funzione delle politiche e degli obiettivi dell’ente; b) viene lasciata nel vago la previsione per cui «in caso di trasferimento di funzioni da altri enti territoriali (…) è conferita alle città metropolitane una corrispondente maggiore autonomia di entrata»[6], non essendo specificato in che cosa questa consista; c) si lasciano le città metropolitane per diversi aspetti in balia delle decisioni di altri enti, come ad esempio nel caso dell’imposta sulle emissioni sonore degli aeromobili, che è possibile istituire solo se soppressa come tributo regionale.
Peraltro, non si tratta solo di un sistema di finanziamento alquanto sciatto, ma anche foriero di gravi potenziali discrasie. C’è infatti un ulteriore aspetto che merita attenta considerazione, perché un problema non indifferente di costituzionalità si determina nel caso in cui la governance della città metropolitana si strutturi attraverso un Consiglio metropolitano di secondo grado, cioè i cui componenti siano eletti tra i sindaci ed i consiglieri comunali dei comuni ricompresi nel territorio della Città metropolitana. È questa un’ipotesi prevista dall’art. 18, comma 8 del d.l. n. 95/2012, che potrebbe peraltro combinarsi anche con un Sindaco della città metropolitana non eletto dai cittadini ma dagli stessi amministratori locali. In queste fattispecie non è facile ritenere tranquillamente rispettato quel principio no taxation without representation che costituisce un cardine universale dell’imposizione fiscale[7]. Basti pensare al potere che gli organi della città metropolitana acquisiscono in relazione alla manovrabilità dell’imposta sull’RCA, manovrabile, in rialzo o ribasso, fino a 3,5 punti percentuali, o alla stessa decisione sulla istituzione della imposta di scopo.
Si tratta di una problematica inerente la ratio democratica dell’imposizione fiscale, che non del tutto pacificamente potrebbe ritenersi rispettata nell’esercizio di poteri fiscali assegnati a organi individuati non più attraverso l’elezione diretta dei cittadini ma con procedimenti di secondo grado.
Si tratta, peraltro, di una problematica che riguarda negli stessi termini il riordino delle province e che, in considerazione del rinvio alla fine del 2013 di tutto il processo, dovrebbe portare il legislatore a intervenire nuovamente su tutta la materia dedicando una maggiore attenzione ai profili inerenti il finanziamento.
Soprattutto nel caso delle città metropolitane, peraltro, in considerazione della novità che dovrebbe rappresentare la loro istituzione, appare del tutto inappropriato un sistema di finanziamento definito in termini tanto trascurati quanto quelli che è dato ritrovare nel d. l. n. 95 del 2012.
Direttore scientifico della rivista giuridica della Regione del Veneto “Il Diritto della Regione”, Luca Antonini è avvocato e professore ordinario di Diritto Costituzionale all’Università di Padova.
[1] Art. 23, legge n. 42 del 2009. (Norme transitorie per le città metropolitane):
«1. Il presente articolo reca in via transitoria, fino alla data di entrata in vigore della disciplina ordinaria riguardante le funzioni fondamentali, gli organi e il sistema elettorale delle città metropolitane che sarà determinata con apposita legge, la disciplina per la prima istituzione delle stesse.
5. Con regolamento da adottare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro dell’interno, di concerto con i Ministri della giustizia, per le riforme per il federalismo, per la semplificazione normativa e per i rapporti con le regioni, è disciplinato il procedimento di indizione e di svolgimento del referendum di cui al comma 4, osservando le disposizioni della legge 25 maggio 1970, n. 352, in quanto compatibili.
9. La legge di cui al comma 1 stabilisce la disciplina per l’esercizio dell’iniziativa da parte dei comuni della provincia non inclusi nella perimetrazione dell’area metropolitana, in modo da assicurare la scelta da parte di ciascuno di tali comuni circa l’inclusione nel territorio della città metropolitana ovvero in altra provincia già esistente, nel rispetto della continuità territoriale.»
[2] C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, II, Padova, 1976, IX ed., p. 906.
[3]«1. Con specifico decreto legislativo, adottato in base all’articolo 2 e in coerenza con i princìpi di cui agli articoli 11, 12 e 13, è assicurato il finanziamento delle funzioni delle città metropolitane mediante l’attribuzione ad esse dell’autonomia impositiva corrispondente alle funzioni esercitata dagli altri enti territoriali e il contestuale definanziamento nei confronti degli enti locali le cui funzioni sono trasferite, anche attraverso l’attribuzione di specifici tributi, in modo da garantire loro una più ampia autonomia di entrata e di spesa in misura corrispondente alla complessità delle medesime funzioni. Il medesimo decreto legislativo assegna alle città metropolitane tributi ed entrate propri, anche diversi da quelli assegnati ai comuni, nonché disciplina la facoltà delle città metropolitane di applicare tributi in relazione al finanziamento delle spese riconducibili all’esercizio delle loro funzioni fondamentali, fermo restando quanto previsto dall’articolo 12, comma 1, lettera d).»
[4] Cfr., amplius sul processo di attuazione della legge n. 42 del 2009, L. Antonini, Federalismo all’italiana. Dietro le quinte della grande incompiuta. Quello che ogni cittadino dovrebbe sapere, Venezia, 2013.
[5] Art. 24 (Sistema finanziario delle città metropolitane):
«1. In attuazione dell’articolo 15 della citata legge n. 42 del 2009, alle città metropolitane sono attribuiti, a partire dalla data di insediamento dei rispettivi organi, il sistema finanziario e il patrimonio delle province soppresse a norma dell’articolo 23, comma 8, della medesima legge.
2. Sono attribuite alle città metropolitane, con apposito decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri da adottare su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, d’intesa con la Conferenza unificata, le seguenti fonti di entrata:
a) una compartecipazione al gettito dell’IRPEF prodotto sul territorio della città metropolitana;
b) una compartecipazione alla tassa automobilistica regionale, stabilita dalla regione secondo quanto previsto dall’articolo 19, comma 2;
c) l’imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore, esclusi i ciclomotori, conformemente a quanto previsto dall'articolo 17;
d) l’IPT, conformemente a quanto previsto dall'articolo 17;
e) i tributi di cui all’articolo 20.
3. Le fonti di entrata di cui al comma 2 finanziano:
a) le funzioni fondamentali della città metropolitana già attribuite alla provincia;
b) la pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali;
c) la strutturazione di sistemi di coordinati di gestione dei servizi pubblici;
d) la promozione ed il coordinamento dello sviluppo economico e sociale;
e) le altre funzioni delle città metropolitane.
4. Con il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui al comma 2, è altresì attribuita alle città metropolitane la facoltà di istituire un’addizionale sui diritti di imbarco portuali ed aeroportuali;
5. La regione può attribuire alla città metropolitana la facoltà di istituire l’imposta sulle emissioni sonore degli aeromobili solo ove l’abbia soppressa ai sensi dell'articolo 8.
6. Con regolamento da adottare ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della citata legge n. 400 del 1988, d’intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, entro un anno dall’entrata in vigore del presente decreto, è disciplinata l’imposta di scopo delle città metropolitane, individuando i particolari scopi istituzionali in relazione ai quali la predetta imposta può essere istituita e nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 6 del citato decreto legislativo n. 23 del 2011.
7. Con la legge di stabilità, ovvero con disegno di legge ad essa collegato, può essere adeguata l’autonomia di entrata delle città metropolitane, in misura corrispondente alla complessità delle funzioni attribuite, nel rispetto degli obiettivi di finanza pubblica.
8. In caso di trasferimento di funzioni da altri enti territoriali in base alla normativa vigente è conferita alle città metropolitane, in attuazione dell’articolo 15 della citata legge n. 42 del 2009, una corrispondente maggiore autonomia di entrata con conseguente definanziamento degli enti territoriali le cui funzioni sono state trasferite.
9. Il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri con cui sono attribuite a ciascuna città metropolitana le proprie fonti di entrata assicura l’armonizzazione di tali fonti di entrata con il sistema perequativo e con il fondo di riequilibrio.
10. Dal presente articolo non possono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.»
[6] G. Fransoni, La finanza delle città metropolitane, in www.astrid.it; nonché V. Nicotra V., F. Pizzetti, La disciplina delle Città Metropolitane: un regime transitorio o un trompe l’oeil, in AA.VV., Il federalismo fiscale, Roma, 2009, p. 289 e ss.
[7] Al riguardo mi sia consentito rinviare a L. Antonini, Sussidiarietà fiscale. La frontiera della democrazia. Milano, 2005, p. 13 e ss.