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Timestamp: 2017-06-26 10:29:09+00:00
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La notion de service public : définition et critères - Cours de droit
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Par coursdedroit dans Résumé de cours de droit administratif le 10 Décembre 2015 à 00:11
Le service public est une activité d'intérêt général assurée par une personne publique ou privée et soumise à un régime juridique particulier. Le service public est qualifié par Gaston Jèze de "pierre angulaire" du droit administratif.
La notion qui caractérise le Droit Administratif français. La police est plus rattachable à l’école de la puissance publique. Le service public est rattaché à l’école du service public de Duguit. Notion floue. C’est une activité d’intérêt général géré par une personne publique ou soumise à son contrôle et au moins partiellement soumise au Droit Administratif. 3 critères de définition. Critère organique matériel et du régime juridique. I. Définition et histoire du service public
Les services publics sont anciennes (historiquement). On trouve l’équivalent de Service Public (ensemble de services collectif au service de la population). Dès le Moyen Age il y a eu des Service Public, les fours et les moulins. Le seigneur était tenu de mettre à disposition de sa population ses services. Il mettait ses services à disposition moyennant redevance. Volonté d’assurer les services communs. Vague d’émancipation communale au Moyen-age, les bourgeois prennent la place des seigneurs et organisent les services de la même façon. Plus tard sous l’ancien régime le roi va organiser des services nationaux (services du roi) qui sont exclusivement au service du roi (la poste). Après ouverture à d’autres usagers pour le faire gagner en rentabilité. Ancêtre des Service Public en réseaux (poste, télécommunication). Révolution française : pas beaucoup de changement. Apparition de l’Etat gendarme, réserver aux services régalien, illustration dans la DDHC. Figure la justice et la police. L’Etat va se développer et proposer les services régaliens. Principal service : l’armé. Conception proactive de la défense, il faut porter la démocratie et l’imposer aux autres peuples qui subissent le joug des autres autocrates. IIIème république, basculement dans un embryon d’Etat providence, la puissance publique se met à fournir des prestations (d’abord les collectivités territoriales, le socialisme territoriale, prestation de santé aux populations pauvre). Basculement après 45, Etat providence, qui fourni des services publics, assurance maladie, vieillesse, chômage… . Le Service Public conçu en France est l’héritage d’une très longue tradition qui a conduit à le modeler, a qui en a fait une part de l’identité de l’administration. Arrêt fondateur : Blanco. Incompétence du juge judiciaire. Le Tribunal des Conflits pose le critère organique (activité gérée par l’Etat), le critère de gestion publique (une personne publique ne suffit pas, certaine activité peuvent être géré par une personne publique de façon privée d’où ce critère). Cette gestion est illustrée par la soumission du Service Public au droit exorbitant de l’Etat (critère finaliste). Gestion publique signifie aussi le but non lucratif (intérêt général, critère matériel). Cette équation marque l’âge d’or du Service Public, de Blanco aux années 30. Critères qui apparaissent satisfait et satisfaisant, le Droit Administratif y fait toujours allusion et ces critères permettent de caractériser une activité publique. Mais dès 1901, on se rend compte que les critères ne se rencontre plus dans leur perfection, (d’où âge d’or qui peut être réduit de 1873 à 1903, voir 1901, arrêt Casanova). Remise en question, critères altérés. Service Public géré par une personne publique (possibilité d’intervention d’une personne privée). Activité d’intérêt général (c’est une conception de la société qui peut varier), soumission au droit public (plein de Service Public sont soumis au droit privé). La crise du Service Public (années 1930) prise de conscience par la doctrine de l’altération des critères qui avaient été posés. Scepticisme de la doctrine. Décalage entre perception Service Public tel qu’il doit être (politiquement) et la réalité du Service Public. Auteurs : Didier Truchet, le Service Public n’est plus une notion, il ne peut plus être appréhendé par les critères de la doctrine. Ce serait un label. Notion : conception par des critères. Label : qualification collée par opportunité politique. La dimension politique Service Public l’aurait emporté sur la conception juridique. René Chapus : distinction entre activité de plus grand service et activité de plus grand profit. Le 1er étant d’avantage le Service Public et l’autre une activité commerciale. II. Les critères du service public
3 critères de définition. Critère organique matériel et du régime juridique. 1. Le service public est rattaché à une personne publique
Critère le plus évident, pierre angulaire du Service Public. A- Le Service Public créé par une personne publique, Ce 29mars 1901, Casanova.
Dans les faits le Service Public est géré le plus par une personne publique, c’est vrai pour l’Etat et les activités régaliennes. L’Etat va gérer en plus des services de façon directe. De même pour les collectivités territoriales et pour les communes. L’arrêt Casanova est une illustration de l’acceptation par la commune de la gestion d’un service médical public car il n’y a pas d’initiative privé. La commune va employer un médecin. Délibération de la commune contestée par le préfet et le Conseil d’Etat considère qu’à titre exceptionnel la commune peut intervenir dans ce domaine, et dès lors l’activité devient subordonné à l’intérêt général et donc soumis au Droit Administratif. Le critère organique est donc un critère fondateur de la notion du Service Public.
Léon Duguit va élaborer une théorie du Service Public, c’est par extension une théorie de l’Etat et de la puissance publique. Il définie les Service Public, Ils sont organisés et contrôlés par les gouvernants. Un Service Public est toutes activités dont l’accomplissement doit être réglé, assuré et contrôlé par les gouvernants parce qu’elle est indispensable à la réalisation et au développement de l’interdépendance sociale et qu’elle est de telle nature qu’elle ne peut être assurée complètement que par l’intervention de la force gouvernante. Intérêt définition : utilisation de la prescription. Il n’est pas dans la description pure mais il utilise plusieurs fois le verbe devoir et il retient une acception essentialiste. « C’est une activité de telle nature », définition par essence. Le Service Public impose l’intervention de l’Etat, il n’a pas le choix. Définition proactive du Service Public ne se contente pas de décrite mais définition militante. Etat garant d’interdépendance sociale… . Le Service Public est ici une manifestation de solidarité que Duguit considère comme inhérent au corps social qui doit être institutionnalisé voit institué par l’intervention de l’Etat. Définition qui derrière des critères juridiques montre une définition politique. Définition qui se veut aussi socialisante, lié à la sociologie. Il veut une approche réaliste du droit qui se traduit par sa définition.
Jèze : désormais le Service Public est la pierre angulaire du Droit Administratif. Disciple de Duguit. Transformation du Service Public en fondement du Droit Administratif. A opposer à l’école de la puissance publique. Le Service Public se substitue aux prérogatives de puissance publique. Cela tient à ce que Duguit refuse la notion de souveraineté. Duguit est au Service Public ce que Montesquieu est à la séparation des pouvoirs. B- Le Service Public peut être géré par une personne privée
Le CE va admettre que des personnes privées puissent assurées des missions de Service Public. Admission de la gestion d’un Service Public par une personne privée
Cette admission intervient indirectement dans 2arrêt, 6 février 1903 Terrier et CE 4mars 1910 Thérond. Une personne privée peut participer et accomplir une mission de Service Public. 1er arrêt : Surplus de vipère. Le Conseil général va proposer une somme d’argent pour toute personne qui a tué des vipères. Mais lorsque le Sieur demande sa somme, les caisses sont vides, il saisit donc le Conseil d’Etat. Le Conseil d’Etat va suivre le raisonnement de Terrier. 1er question : le Conseil d’Etat est il compétent. Une personne privée peut elle aller devant le Conseil d’Etat. Oui car l’activité est une activité publique. L’éradication de vipère est une activité publique, le conseil général aurait du le faire. Réflexion basé sur le fondement de l’activité malgré que le Conseil général ait demandé à des personnes privées de le faire. Le Conseil d’Etat franchi une étape supplémentaire dans l’autre arrêt.
2ème arrêt contrat entre la ville de Montpellier et Thérond qui doit enlever les cadavres de chien. Un litige qui nait et se fini devant le Conseil d’Etat. Admission que la ville ait pu contracter avec une personne privée pour assurer une activité d’intérêt public donc de Service Public. On admet l’externalisation de la gestion du Service Public, peut être perçu comme un mandat. Admission implicite dans le 1er arrêt.
Possible concours d’une personne privée pour assurer un Service Public. CE Ass, 20 décembre 1935, Etablissement Vézia : L’expropriation bénéficie à un organisme privé d’intérêt public. Jusqu’à cet arrêt l’expropriation ne pouvait bénéficier qu’à une personne publique. En l’espèce cet organisme privé gère une activité de Service Public. CE Ass, Arrêt 13mai 1938, Caisse primaire Aide et protection. Ce sont des personnes privées, mais la mission qu’elles assurent apparaît comme une mission d’intérêt général. Question : une personne privée peut elle assurer une mission d’intérêt général ? Oui. La nature de l’établissement (du titulaire) de la mission n’est plus nécessairement lier à la qualité (la nature) de la mission. Le critère organique pour définir le Service Public ne suffit plus. Dans cet arrêt c’est le critère matériel qui va être pris en compte.
Le Conseil d'Etat ouvre une brèche dans le critère qu’il avait posé initialement. Il aménage le principe posé dans l’arrêt Blanco et poursuit la jurisprudence par le Tribunal des Conflits dans l’arrêt 22janvier 1921, Société commerciale de l’Ouest Africain. Critère jurisprudentiels d’identification des Services Publics
Il faut identifier le Service Public en fonction de son titulaire. Il y a deux modalités de qualification du Service Public : une modalité de principe et une qui vient combler une lacune. La qualification peut être opéré par la loi qui peut décider qu’une activité déterminée est de Service Public. Elle peut revêtir 2formes : expresse ou indirecte (la loi va décider que les contrats passés dans le cas de l’activité considérée relève de la juridiction administrative alors l’activité est de SO indépendamment de son titulaire).
Le cas le plus fréquent est le silence de la loi, le juge a alors l’obligation de juger. La jurisprudence dégagée des critères. Plusieurs oppositions possibles :
· Nature du titulaire : l’activité est gérée par une personne privée ou publique.
· L’initiative de l’activité : privée ou publique
· Le type d’activité : l’activité est l’exercice avec ou sans prérogative de puissance publique. Le Service Public est géré par une personne publique : le Conseil d’Etat va admettre une présomption d’administration qui dégage 3 critères (indépendamment de la présence de PPP). Pour définir un Service Public, le Conseil d’Etat va rechercher si l’activité publique et s’il y a des doutes quant à la nature de l’activité alors il va chercher à savoir s’il y des Prérogatives de Puissances Publiques. Le Conseil d'Etat rentre dans des distinctions byzantines. Il fait une classification complexe. La Prérogatives de Puissances Publiques ne définie plus à lui seul le Service Public. Le Service Public est une partie intégrante de l’identité administrative qui est moins homogène qu’auparavant et le Droit Administratif a du s’adapter au caractère protéiforme du Service Public. Evolution de la place de l’Etat et de la puissance publique. Conception à la base très organique du Service Public (par une personne publique ou par des PPP). Montre que le souverain est intervenu, transmission d’un pouvoir. Mais évolution : admission d’une prise en charge d’une activité d’intérêt général par le corps social. La puissance publique va rattraper l’ensemble pour donner la caractéristique du Service Public rétroactivement. Admission que l’Etat est plus retranché mais ce n’est pas pour autant qu’il n’y a pas de prise en charge de l’intérêt général. Le corps social devient acteur de l’intérêt général que la puissance publique supervise et surtout finance. 2. Le service public gère des activités d’intérêt général
Evolution, élargissement des matières qui relève du Service Public. Initialement : les activités régaliennes (Etat gendarmes, armé, justice, police, monnaie, fisc et éducation). Conception régalienne des activités d’intérêt général
Vision dogmatique et la réalité conduit à l’assouplissement. Le Conseil d'Etat admet que les collectivité publique et surtout les commune puissent intervenir dans la vie économique (notamment lorsqu’il y a carence d’initiative privée, Casanova et CE sect 30mai 1930 Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers). Evolution importante après 45, lié à l’adoption du préambule de la Constitution du 27octobre 46. Pose un certain nombre de principe qui conduit la puissance publique à devenir prestatrice de services tant économique, social que culturel. On assure l’assistance, l’assurance… . (al 9 et 11). Au niveau culturel : 7avril 1916 Astruc et société du théâtre des champs Elysée, le Conseil d’Etat refuse sauf exception particulière qu’un théâtre puisse être considéré comme un Service Public. Hauriou suit la position du Conseil d’Etat. Evolution jurisprudence, 21 mars 1923 Gheusi. Car contrôle de l’administration. Arrêt CE 21janvier 1944 Léoni, le Conseil d’Etat considère qu’en cas de carence de l’initiative privée, si on veut proposer des spectacles de qualités et si l’on fait prévaloir les intérêts artistiques sur les intérêts financiers alors le théâtre est un Service Public. le Conseil d’Etat opère encore des distinctions en fonction de la qualité artistique. Plus facile de classifié de Service Public un opéra qu’un concert pop rock. 3. Le service public est soumis au droit public
Lié au droit public depuis l’arrêt Blanco. Activité de Service Public à raison de sa nature doit être soumise à un régime juridique spécifique exorbitant du droit commun. Les activités gérées par l’Etat le département et la commune sont considérés comme activité de Service Public soumise au droit public d’où la compétence du juge administratif. Arrêt Terrier : Rommieu, Commissaire du Gouvernement, dans ses conclusions justifie l’extension de la compétence du juge administratif à la responsabilité extra contractuelle. Le lien posé par l’arrêt Blanco entre la nature de l’activité et le droit public est étendu à toutes les activités des collectivités. Il précise ensuite que si tous les Service Public relèvent du droit public mais toutes les activités des personnes publiques ne sont pas forcement des Service Public. L’administration peut appliquer une gestion privée et est donc soumis au droit privé (exemple : commune propriétaire d’immeuble, elle gère les immeuble de façon privée). Dans cette hypothèse qui échappe au régime exorbitant on retrouve le droit commun. CE 1912, société des granits protiroïde des Vosges. Le Service public peut échapper au droit public
Le Conseil d'Etat va entreprendre un assouplissement des conclusions du Commissaire du Gouvernement et accepte qu’une Service Public puisse être soumis au droit privé. TC, 22janvier 1921, Société commerciale de l’Ouest africain. Quand l’administration gère dans les mêmes conditions qu’un entrepreneur ordinaire une activité alors cette activité repose sur le même régime juridique. Distinction SPA et SPIC. La dimension commerciale va être assez importante. Cette distinction est précisée et a évolué. Elle rompt le lien entre nature du titulaire et nature de l’activité et droit applicable. On procède à une déconnection entre la nature de l’activité et le droit applicable. Donc évolution dans la jurisprudence. Tout d’abord qualification globale. Qualification qui est essentiellement légale. Si la loi qualifie l’activité de Service Public, compétence du juge administratif. TC, 24 juin 1968 Société Distilleries bretonnes. Mais le Conseil d’Etat ne s’estime pas lié par la qualification légale. Il doit vérifier à chaque fois. Pour parvenir à qualifié globalement l’activité de SPA ou de SPIC, il va mettre en place 3 critères, dans l’arrêt CE 16 novembre 1956, Union syndicale des industries aéronautiques. L’objet du service : rejoint l’idée de grands profits ou grands
L’origine des ressources : subvention ou impôt
Les modalités d’organisation et de fonctionnement du service : situation de monopole, gratuité. Pour SPIC gestion délégué soumis à la concurrence et bénéficie de redevance.
Ces critères sont des faisceaux d’indice qui permettent de qualifier l’activité. Mais cela est insuffisant. Dans de nombreux cas il est malaisé de qualifier un établissement public de SPA car il va gérer différent types d’activité. Le Conseil d’Etat accepte d’examiner le régime mission par mission, un même établissement pourra gérer des missions de SPA et aussi des mission de SPIC. On n’applique pas un seul régime juridique, Tribunal des Conflits 10 février 1949, Guis. Tribunal des Conflits 28 décembre 95 préfet de la région îles de France. Dans cette hypothèse il s’agit de connaître la qualité des chambres de commerce et d’industrie. Le Conseil d’Etat va faire face à une qualification légale, loi 8 aout 94 qualifié les CCI d’établissement public économique. Mais le Conseil d’Etat admet que cela n’empêche pas les CCI de gérer des missions administratives soumises au juge administratif. Donc même si la mission est globalement de gestion privée cela ne met pas en place une présomption irréfragable et en quelque exception il peut y avoir une gestion publique soumise au juge administratif. Assouplie et complexifie. Le TC, 12janvier 55 a essayé de dégager ce qu’était les Service Public sociaux. Sont une déclinaison des SPIC, les établissements sociaux qui gèrent les vacances et centres de loisirs. Le Tribunal des Conflits a considéré qu’à raison de leur mission ces centre sociaux pouvaient être considérer comme un Service Public. Ce que la CCass et le Conseil d’Etat ne suivent et le Tribunal des Conflits comprend qu’il ne pourra imposer son idée et devra considérer ces centres comme SPIC, Tribunal des Conflits 4juillet83 Gabini, le Tribunal des Conflits revient à une distinction binaire, SPA contre SPIC.
Traité de Lisbonne éclaire la situation et a créé la catégorie des services non économiques d’intérêt général. Cette catégorie s’insère entre le SPA et SPIC. Cette notion n’existe pas en droit français mais devrait prendre en droit communautaire. Pour envisager le régime juridique des SPA et SPIC il faut considérer deux séries de personnes, rapports entre usagers et agents. Il faudra aussi prendre en compte la personne qui gère le service (personne publique ou privée). Les Spa : ce sont des agents de droit public. La question a pu se poser non pas pour les fonctionnaires mais pour les contractuels. Le contractuel relève t’il du droit public. Tribunal des Conflits 20mars 1990 Berkani /CROUS du Rhône. Quelle est la nature du contrat qui le lie avec le CROUS. Le Tribunal des Conflits considère qu’il s’agit d’un SPA et que tous ces agents relèvent du DP. Avant cet arrêt la jurisprudence était difficile à lire car le Conseil d’Etat prenait en considération l’activité exerçait par la personne. Si sa fonction était administration alors DP sinon si la démarche relevé d’avantage de l’économie alors on applique le droit applicable au SPIC. Illustrer par l’arrêt du Tribunal des Conflits 25novembre 63, Dame veuve Mazzeran. Cette dame exerçait dans une école, elle faisait de l’aide au devoir et du nettoyage. Lorsqu’elle faisait de l’aide au devoir è SPA et nettoyageè SPIC. L’arrêt Berkani simplifie la situation. Déjà un revirement par l’arrêt Tribunal des Conflits 23novembre 09, Demoiselle Tourno. Est-ce un cas d’espèce ou revirement de jurisprudence. Difficulté car une université est considéré. Le Tribunal des Conflits n’avait alors pas simplifier les choses.
Les rapports usagers et agents vont dépendre de la personne qui gère le service. Si gérer par une personne publique : rapport de droit public, à contrario gérer par une personne privée : par principe rapport de droit privé. A une exception : si le gérant met en œuvre des Prérogatives de Puissances Publiques alors le rapport bascule au droit Public. C’est une conséquence : le juge administratif a un monopole de compétence pour les aces pris en Prérogatives de Puissances Publiques.CE, 22novembre 74, fédération des industries françaises des articles de sports.
Le régime juridique des SPIC est l’inverse du régime des SPA. C’est une présomption. Exception : pour le personnel : pour le SPIC, 2personens échappent à cette règle le directeur du SPIC, CE Sect 8mars 1957 Calanques De labo. Quand le SPIC a un comptable public celui-ci conserve sa qualité de comptable public et est soumis au droit public.
Leurs actes : SPIC : acte de droit privé. Certains actes des P privées peuvent être qualifié d’acte administratif : acte réglementaire d’organisation du service : Tribunal des Conflits 15janvier 1968 Compagnie Air France contre époux Barbier. 2 conditions : acte pris en vertu d’une Prérogatives de Puissances Publiques et dans l’accomplissement du service alors l’acte de la personne privée sera considérer comme un acte administratif, il présente un caractère réglementaire et compétence du juge administratif.
Ces SPIC montrent que contrairement à ce que laisser penser Blanco la situation est plus compliquer, complexe avec plusieurs ramifications ce qui conduit dès lors à une nouvelle définition du Service Public.
4. Service public et droit communautaire – influence de l’UE
Le droit de l’UE était au départ hermétique au Service Public car il le considérer que le Service Public ne relevé pas de la compétence de l’UE. Cette communauté c’est construite sur l’idée de libre concurrence et donc le Service Public n’était pas considéré. L’UE s’est intéressée à la question du Service Public car il y a eu opposition de vue. Considérer de façon étendue en France, à l’inverse d’autre voulait soumettre les gestions…
Opposition fondamentale être droit de l’UE et droit français. Cependant la conception française vouait à disparaître selon la pensée post néolibéral. Au contraire on est revenu à un adaptation du droit de l’UE au droit français. Le service d’intérêt général économique consacré par la traité d’Amsterdam et plus récemment le traité de Lisbonne, article 106. Ils posent un principe et une exception.
Principe : toute activité marchande : soumise aux règles du marché. Contradiction avec la notion de SPIC à la française. Exception : toute s les activités de service public d’intérêts économiques générales peuvent échapper à al réglementation de marché. Qu’est ce qu’un SPIEG : il s’agit d’activité de service marchant (Poste, télécommunication, approvisionnement en eaux, énergie). La PP va doter ces services d’obligations de services publics (rapproché des sujétions de SP). Exception au marché est proportionnelle au besoin de Service Public. Des points de rapprochement avec le SPIC est incontestable.
Le service universel : ce n’est pas l’équivalent communautaire du service. C’est une vision à minima de qualité que le Service Public considérer doit satisfaire. L’UE a procédé a une longue et lente libéralisation d’un certain nombre d’activité, remise ne question de monopole qui avait la qualité de Service Public, le plus souvent de SPIC. Il faut cependant poser des standards, niveaux planchers exigibles de la part des acteurs de l’UE. Ce service universel avait prévu à ce que la libéralisation ne conduisent pas à un éclatement des Service Public mais d’augmenter les Service Public dans les pays où ils étaient faibles. Il n’y a pas de plafond. CE 19mars 2010 M Alain B, le Conseil d’Etat est revenu à une conception plus mesurer du service universel. Le traité de Lisbonne a introduit un protocole sur les services d’intérêt généraux. Avant son entrée en vigueur : que mention des services d’intérêts généraux. Dans le traité : introduction le service d’intérêt général (les SIG) 2déclinaisons : SNEG et SEIG. Ils doivent permettre d’affaiblir la concurrence pour certaines activités (sociale, qui pourrait être assurées par le privé). Proche de la notion de Service Public français. Ces services sont portés par une volonté politique de garantir la cohésion sociale. Des propositions de Duguit trouvent encore aujourd’hui à être entendu.
Aujourd’hui est Service Public une activité qui est considérée par la puissance publique comme présentant un intérêt général suffisant pour que cette activité soit assurée directement ou indirectement par la collectivité publique et soustraite à l’initiative et aux lois du marché. d’autres cours de droit administratif sont disponibles
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