Source: https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=11659
Timestamp: 2020-07-11 20:44:10
Document Index: 103987077

Matched Legal Cases: ['Artículo 19', 'artículo 12', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 19', 'artículo 74', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 1', 'artículo 48', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'Artículo 10', 'artículo 13', 'artículo 11', 'Artículo 11']

Sentencia C-1094 de 2003 Corte Constitucional - EVA - Función Pública
Sentencia C-1094 de 2003 Corte Constitucional
Fecha de Expedición: 19 de noviembre de 2003
Fecha de Entrada en Vigencia: 19 de noviembre de 2003
Tema: PRESTACIONES SOCIALES - Subtema: Pensión de Sobrevivientes
La finalidad esencial de la pensión de sobrevivientes es la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha fallecido. Por ello, la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más cercanas y que más dependían del causante y compartían con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades.
C-1094-03 PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Artículo 19. Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.[1]
En el mismo sentido, estiman que el artículo 12 de la Ley 797 vulnera el principio de igualdad al fijar diferentes requisitos para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes cuando se trata de muerte causada por enfermedad o suicidio a los eventos en que se trate de muerte por accidente u homicidio, las que son discriminaciones que no tienen ningún sustento objetivo, justo ni coherente.
En lo referente a la expresión a la contenida en el párrafo tercero del literal b) del artículo 13 de la ley en mención, consideran que se trata de una expresión que viola el artículo 13 de la Carta Política porque sin ninguna justificación excluye a los cónyuges (masculino) del derecho a disfrutar de dicha cuota parte.
En cuanto a la expresión a la contenida en el inciso cuarto del artículo 13, se trata simplemente de un error involuntario y nada obsta para que en el contexto del artículo se entienda que los cónyuges masculinos sí están incluidos como beneficiarios de la prestación.
- Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA. de la expresión tenga 30 o más años de edad" contenida en el literal a), y del literal b) del articulo 13 de la Ley 797 de 2003, bajo el entendido que la pensión de sobrevivientes de carácter temporal beneficia al cónyuge, compañera o compañero supérstite menor de 30 años de edad al momento de la muerte del causante y que no haya tenido hijos con éste; y que cuando si los ha procreado dentro de un ambiente de familia real y permanente, el cónyuge o compañera o compañero permanente tendrá derecho a pensión de sobrevivientes vitalicia, sin importar su edad como beneficiario ni que el causante ostente el carácter de afiliado o pensionado al momento de su muerte.
- Declarar la INEXEQUIBILIDAD de la expresión no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte, contenida en el literal a) del articulo 13 de la Ley 797 de 2003, y modular el efecto de tal declaración al entendido que el término de convivencia continua con el causante con anterioridad a su fallecimiento que debe acreditar el cónyuge o la compañera(o) permanente es de dos (2) años, siempre y cuando la relación conyugal o marital de hecho se haya iniciado con posterioridad al momento en que el causante empiece a ostentar la calidad de pensionado, la que para el efecto se adquiere a partir del instante en que el afiliado cumple con los requisitos mínimos para que se le reconozca y pague su pensión de vejez, o a partir de la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.
- Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de las expresiones a la y la que hacen referencia a la palabra cónyuge, contenidas en la frase final del inciso cuarto del articulo 13 de la Ley 797 de 2003, únicamente por el cargo formulado en la demanda de la referencia, y bajo el entendido que el derecho a una cuota parte de la pensión de sobrevivientes cuando se haya separado de hecho pero manteniendo la unión conyugal, cobija por igual al cónyuge supérstite, no importando si es esposa o esposo, es decir, el género no es condición para la adquisición de tal derecho.
- Declarar EXEQUIBLE la expresión y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno", contenida en el literal e) del articulo 13 de la Ley 797 de 2003.
- Declarar EXEQUIBLE la expresión En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aún sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes, contenida en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, bajo el entendido que una vez la autoridad inicie el procedimiento administrativo para revocar directamente el acto administrativo de reconocimiento de la pensión o de una prestación económica, ésta debe comunicar a los afectados para que ejerzan su derecho de defensa dentro del periodo de lega1idad y validez del acto, de acuerdo con lo contemplado en el artículo 74 y concordantes del Código Contencioso administrativo.
2) Infiere que resulta razonable y proporcionado que el legislador, por razones de justicia contributiva en materia parafiscal, haya establecido una pensión de sobrevivientes de carácter temporal bajo el entendido que ésta beneficia al cónyuge, compañera o compañero supérstite menor de 30 años de edad al momento de la muerte del causante y que no haya procreado hijos con aquel.
1.1. Los artículos 11 y 18 de la Ley 797 de 2003, que hacen parte de las disposiciones demandadas en el proceso de la referencia, fueron declarados inexequibles por esta Corporación en la sentencia C-1056-03, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Por consiguiente, frente a ellos, la Corte resolverá estarse a lo resuelto es dicha providencia.
En la sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería, la Corte Constitucional resolvió declarar, por los cargos formulados, la exequibilidad condicionada del artículo 19 en mención, en los términos del numeral 4 de esa sentencia. Estas fueron las consideraciones expuestas por la Corporación:
En la misma perspectiva de la pregunta anterior debe observarse que no se puede tratar de cualquier incumplimiento de requisitos, toda vez que ante falencias meramente formales; o ante inconsistencias por desactualización de la información interna de las entidades correspondientes, respecto de las cuales el titular del derecho o sus causahabientes no hayan realizado conductas delictivas, le compete al respectivo funcionario tomar de oficio las medidas tendientes al saneamiento de los defectos detectados, haciendo al efecto acopio de los medios y recursos institucionales, sin perjuicio de la solicitud de información a terceros y, llegado el caso, al titular del derecho o a sus causahabientes. Por lo mismo, ni la Administración ni los particulares pueden extenderle a los titulares de la pensiones o prestaciones económicas los efectos de su propia incuria; así como tampoco darle trascendencia a aquello que no la tiene, tal como ocurriría, por ejemplo, con un pensionado que habiendo cumplido satisfactoriamente con todos los requisitos legales y reglamentarios, sin embargo, se le pretende cuestionar su derecho porque en la contabilización posterior del tiempo requerido, resultan dos días más o dos días menos de tiempo laborado, que en modo alguno modifican el requisito del tiempo que él ya demostró por los medios idóneos, llegando incluso a superar el tiempo exigido. Por consiguiente, la comentada actuación, lejos de cualquier pretensión revocatoria de oficio, debe encaminarse hacia la depuración de la información que soporta la expedición y vigencia del acto administrativo de reconocimiento prestacional. En concordancia con esto, cuando de conformidad con la Constitución y la ley deba revocarse el correspondiente acto administrativo, será necesario el consentimiento expreso y escrito del titular, y en su defecto, el de sus causahabientes. De no lograrse este consentimiento, la entidad emisora del acto en cuestión deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Pues: razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-347 del 3 de agosto de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Cosa distinta ocurre cuando el incumplimiento de los requisitos aludidos esté tipificado como delito y la Corte señala claramente que basta con la tipificación de la conducta como delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa o se halla comprobado el incumplimiento de los requisitos, basta con que sean constitutivos de conductas tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual se inscribe la utilización de documentación falsa, en conexidad o no con conductas tipificadas por la ley penal tales como el cohecho, el peculado, etc. Como que se trata de una circunstancia de ostensible ilegalidad, respecto de la cual, (...) la aplicación del principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la administración para proteger el interés público, pues en este caso la actuación fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuación de la administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias.[2]
Desde luego que en desarrollo del debido proceso la revocatoria establecida en el artículo 19 de la ley 797 de 2003 tiene que cumplir satisfactoriamente con la ritualidad prevista en el Código Contencioso Administrativo o en los estatutos especiales que al respecto rijan. Vale decir, con referencia al artículo 19 acusado el acto administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de una prestación económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las normas de carácter especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1 del mismo estatuto contencioso. Pero en todo caso, salvaguardando el debido proceso. Igualmente, mientras se adelanta el correspondiente procedimiento administrativo se le debe continuar pagando al titular o a los causahabientes- de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de continuidad. Y como respecto del titular obra la presunción de inocencia, le corresponde a la Administración allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona. Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la Administración.
2. Demanda contra los artículos 12 y 13 de la Ley 797de 2003
Por su parte, el legislador ha dispuesto que el sistema general de pensiones tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones[3].
La pensión de sobrevivientes constituye entonces uno de los mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del objetivo de la seguridad social antes mencionado. La finalidad esencial de esta prestación social es la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia[4], sin que vean alterada la situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha fallecido[5]. Por ello, la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más cercanas y que más dependían del causante y compartía con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades[6].
En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Suprema de Justicia. Para esa Corporación, no puede hacerse abstracción del sentido mismo y finalidad de la institución de la pensión de sobrevivientes que busca precisamente impedir que quien haya convivido permanente, responsable y efectivamente, y prestado apoyo afectivo a su pareja al momento de su muerte, se vea abocado a soportar aisladamente las cargas, tanto materiales como espirituales, que supone su desaparición[7].
Esta Corporación se ha pronunciado acerca de la finalidad y legitimidad de los requisitos de índole temporal o personal que señale el legislador para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. Según lo expuesto en la sentencia C-1176 de 2001[8], es razonable suponer que las exigencias consignadas en los artículos demandados buscan la protección de los intereses de los miembros del grupo familiar del pensionado que fallece, ante la posible reclamación ilegítima de la pensión por parte de individuos que no tendrían derecho a recibirla con justicia. Igualmente suponer que el señalamiento de exigencias pretende favorecer económicamente a matrimonios y uniones permanentes de hecho que han demostrado un compromiso de vida real y con vocación de permanencia; también se ampara el patrimonio del pensionado, de eventuales maniobras fraudulentas realizadas por personas que sólo persiguen un beneficio económico con la sustitución pensional. Por esto, dijo la Corte, con el establecimiento de tales requisitos se busca desestimular la ejecución de conductas que pudieran dirigirse a obtener ese beneficio económico, de manera artificial e injustificada.
La jurisprudencia constitucional ha resaltado también que el artículo 48 de la Constitución otorga un amplio margen de decisión al legislador para configurar el régimen de la seguridad social[9].
c) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez[10].
Parágrafo 1º. Cuando el afiliado haya dejado de cotizar al Sistema se exigirán los siguientes requisitos:
Parágrafo 2º. Perderán el derecho a pensión como sobrevivientes los beneficiarios del causante afectados por causales de indignidad, conforme lo reglamente el Gobierno Nacional[11].
Posteriormente, en la ponencia para primer debate se propuso modificar los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes, en el sentido que no se establecieran en términos de semanas sino de densidad de cotización. Con tal propósito se afirmó que Para tener derecho a la pensión de invalidez o de sobrevivencia causada por enfermedad común, se exige que el afiliado haya cotizado al menos el 25% del tiempo transcurrido entre los 20 años, y la edad en que ocurre el siniestro. Cuando la causa sea un accidente, el requisito es del 20% de cotización durante el mismo período[12].
Como justificación de la propuesta se señaló que Al requerirse más semanas, cuando se tiene mayor edad, se impone la cultura de la afiliación a la seguridad social y se controlan los fraudes[13].
Indica lo anterior que la intención del legislador al incorporar la densidad de cotización como criterio para fijar los requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes fue la de propiciar una cultura de afiliación al sistema general de pensiones y la de controlar los fraudes que pudieran cometerse al amparo del anterior régimen.
Como se indicó, el legislador, de acuerdo con el ordenamiento constitucional, dispone de una amplia libertad de configuración frente a la pensión de sobrevivientes. Además, según lo tiene establecido esta Corporación, el señalamiento de exigencias de índole personal o temporal para que el cónyuge o compañero permanente del causante tengan acceso a la pensión de sobrevivientes constituye una garantía de legitimidad y justicia en el otorgamiento de dicha prestación que favorece a los demás miembros del grupo familiar[14].
Además, según el desarrollo de la institución dado por el Congreso de la República, la pensión de sobrevivientes es asignada, en las condiciones que fija la ley, a diferentes beneficiarios (hijos, padres y hermanos inválidos). Por ello, al establecer este tipo de exigencias frente a la duración de la convivencia, la norma protege a otros posibles beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, lo cual está circunscrito dentro del ámbito de competencia del legislador al regular el derecho a la seguridad social[15].
Así entonces, como el literal c) del artículo 13, en lo demandado, traspasa con carácter indefinido al Gobierno funciones que la Carta asigna al Legislador, se declarará la inexequibilidad de la expresión y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno allí consagrada. No obstante, esta determinación no limita ni impide el ejercicio de la potestad reglamentaria que asiste a las autoridades competentes.
Finalmente, en cuanto a la expresión a la contenida en el inicio tercero del literal b) del artículo 13 de la Ley 797/03, acusada por no mencionar al cónyuge supérstite, la Corte observa que, al efectuar una lectura integral del artículo 13, se concluye que se trata de un error de trascripción, que no altera el contenido de la norma ni lo excluye como beneficiario de la cuota parte de la pensión de sobrevivientes. Por ello, no es procedente la declaratoria de su inexequibilidad.
Cuarto. Declarar exequibles, por los cargos analizados en esta Sentencia, las expresiones tenga 30 o más años de edad y no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte, contenidas en el literal a) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
Sexto. Declarar inexequible la expresión y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno, contenida en el literal c) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
[3] Artículo 10 de la Ley 100 de 1993.
[4] Al respecto esta Corporación había señalado que el propósito perseguido por la Ley al establecer la pensión de sobrevivientes, es la de ofrecer un marco de protección a los familiares del afiliado o del pensionado que fallece, frente a las contingencias económicas derivadas de su muerte. Sentencia C-1176-01, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[5] Corte Constitucional. Sentencia C-002-99, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[6] Corte Constitucional. Sentencia C-080-99
[7] Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 17 de abril de 1998, Radicación 10406.
[9] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-107-02, M.P. Clara Inés Várgas Hernández.
[10] Además de los señalados, el artículo 13 de la Ley 797 adiciona como beneficiarios de la pensión de sobrevivientes a los padres del causante si dependían económicamente de forma total y absoluta de éste y los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.
[11] Gaceta del Congreso No. 350 del 23 de agosto de 2002, págs. 10 y 11.
[12] Ponencia para primer debate al proyecto de ley No. 056 de 2002 Senado y 055 de 2002 Cámara. En: Gaceta del Congreso No. 508 del 15 de noviembre de 2002, pág. 7.
[14] Corte Constitucional. Sentencia C-1176-01, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[15] No obstante, no corresponde en esta oportunidad adentrarse en establecer si la norma demandada vulnera o no el principio de proporcionalidad, por no hacer parte de los cuestionamientos formulados por los actores.
[16] Este es el nuevo contenido del artículo 11 de la Ley 100 de 1993: Artículo 11. Campo de aplicación. El Sistema General de Pensiones consagrado en la presente ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, conservando y respetando, adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores, pactos, acuerdos o convenciones colectivas de trabajo para quienes a la fecha de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una Pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial en todos los órdenes del régimen de Prima Media y del sector privado en general. Lo anterior será sin perjuicio del derecho de denuncia que le asiste a las partes y que el tribunal de arbitramento dirima las diferencias entre las partes.