Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-416-de-julio-2-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_fe4251591c87013ce0430a010151013c&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-10-22 01:53:20
Document Index: 212332112

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 6', 'artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 25', 'artículo 25', 'artículo 100', 'artículo 2', 'artículo 43', 'artículo 86', 'artículo 100', 'artículo 13', 'artículo 22', 'artículo 100', 'artículo 22', 'artículo 13', 'artículo 100', 'artículo 384', 'artículo 13', 'artículo 422', 'artículo 39']

﻿ Sentencia C-416 de julio 2 de 2014
SENTENCIA C-416 DE 02 DE JULIO DE 2014
CONTENIDO:SISTEMA NACIONAL DE MIGRACIONES. LA CREACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE MIGRACIONES, SNM, ESTABLECIDO PARA ELEVAR LA CALIDAD DE VIDA DE LAS COMUNIDADES COLOMBIANAS EN EL EXTERIOR NO VULNERA EL DERECHO A LA IGUALDAD, PORQUE ESTÁ FUNDADA EN UNA FINALIDAD CONSTITUCIONALMENTE LEGÍTIMA, ADECUADA Y NECESARIA. DE ESTA MANERA SE DECLARÓ EXEQUIBLE LOS ARTÍCULOS 1 (PARCIAL), 2, 3 (PARCIAL), 4 (PARCIAL), 5 (PARCIAL), 7 Y 8 (PARCIAL) DE LA LEY 1465 DEL 29 DE JUNIO DE 2011 “POR LA CUAL SE CREA EL SISTEMA NACIONAL DE MIGRACIONES Y SE EXPIDEN NORMA PARA LA PROTECCIÓN DE LOS COLOMBIANOS EN EL EXTERIOR”.
TEMAS ESPECÍFICOS:DERECHO A LA IGUALDAD, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, MIGRACIÓN, LEY DE MIGRACIÓ, SUJETOS DE LA MIGRACIÓN, SISTEMA NACIONAL DE MIGRACIÓN
Sentencia C-416 de julio 2 de 2014
Ref.: Expediente D-9956
Actores: María Teresa Palacios Sanabria, Olga Alejandra Santamaría Aguilera y María Angélica Nieto Rodríguez
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial), 2º, 3º (parcial), 4º (parcial), 5º (parcial), 7º y 8º (parcial) de la Ley 1465 del 29 de junio de 2011 “por la cual se crea el sistema nacional de migraciones y se expiden normas para la protección de los colombianos en el exterior”.
El texto de las disposiciones acusadas se transcribe a continuación, resaltando los textos normativos demandados parcial o totalmente.
“Por la cual se crea el Sistema Nacional de Migraciones y se expiden normas para la protección de los colombianos en el exterior
PAR.—El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Relaciones Exteriores reglamentará la aplicación del plan de retorno para los migrantes colombianos establecido en este artículo”.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra las leyes. La demanda de la referencia presenta cargos que cumplen con los requisitos para ser estudiados en sede de revisión, como fue resuelto en el auto admisorio de la demanda(21).
Los demandantes señalan que su demanda de inconstitucionalidad se dirige en contra de un conjunto de disposiciones legales con base en un único cargo, que da lugar al siguiente problema jurídico a responder por la Sala Plena de esta corporación: ¿incurre el legislador en una violación al derecho a la igualdad de las personas migrantes extranjeras, al haber creado un Sistema Nacional de Migraciones, SNM, dirigido únicamente a ‘elevar el nivel de calidad de vida de las comunidades colombianas en el exterior’, el cual no aborda las cuestiones referentes a los derechos de los migrantes extranjeros, a pesar de que estas disposiciones normativas buscan promover el goce efectivo de los derechos fundamentales de los migrantes que se encuentran en el exterior?
Para la Sala Plena de la Corte Constitucional la respuesta a este interrogante es negativa. El legislador no viola el principio de igualdad al expedir una regulación orientada a asegurar los derechos de un grupo de personas objeto de especial protección constitucional, dada su situación de vulnerabilidad, y según un criterio objetivo y razonable. Al expedir una regulación que busca proteger un grupo de personas en situación de vulnerabilidad (como lo son los migrantes colombianos en el exterior), el legislador no tiene la obligación de incluir en ella, necesariamente, todos y cada uno de los casos que podrían ser asimilables, así sea parcialmente. A continuación, se fundamenta esta decisión.
3. El Sistema Nacional de Migraciones, SNM.
Mediante la Ley 1465 de 2011, el Congreso de la República creó el Sistema Nacional de Migraciones y expidió normas para la protección de los colombianos en el exterior. La ley consta de nueve artículos, de los cuales 7, al menos parcialmente, fueron objeto de la presente demanda, con base en un argumento único: que se violó el derecho a la igualdad al no haber incluido en el Sistema y en las medidas de protección a las personas migrantes extranjeras.
3.1. El artículo 1º se ocupa de crear el sistema, establecer qué lo constituye, cuáles son sus elementos y, ante todo, cuál es su función. Se advierte además, en un parágrafo, que el Ministerio de Relaciones Exteriores será el órgano rector del sistema. El artículo 2º de la ley, acusado en su integridad, establece cuál es el objetivo principal del sistema (acompañar al Gobierno Nacional en el diseño y ejecución de políticas públicas, planes, programas, proyectos y otras acciones encaminadas a fortalecer los vínculos del Estado con las comunidades colombianas en el exterior).
3.2. El artículo 3º, que establece los principios del sistema, es cuestionado en su numeral 2º, que establece el principio de ‘asistencia y mejoramiento de la calidad de vida de los colombianos que se encuentran en el exterior’. Justamente se cuestiona el hecho de sólo proteger a los colombianos en el exterior y no establecer el principio de la protección de los extranjeros en el interior de Colombia.
3.3. El artículo 4º establece los objetivos específicos del sistema. En este caso se cuestionan cuatro de ellos. El segundo objetivo de la norma; se objeta que se busque únicamente el fortalecimiento de las relaciones entre los nacionales colombianos en el exterior y su país Colombia, y no lo contrario, el fortalecimiento de las relaciones entre los extranjeros en Colombia con sus naciones de origen. El tercer objetivo del artículo: se cuestiona que se identifiquen los intereses y necesidades de los colombianos en el exterior y de sus familias, y no las de los migrantes extranjeros y sus familias en Colombia. El cuarto objetivo: que se fortalezcan los canales de participación e integración de los migrantes colombianos y sus redes en el exterior pero no lo contrario, es decir, fortalecer los canales de comunicación, de participación e integración de los extranjeros en Colombia, así como sus redes y sus asociaciones. El quinto objetivo de la norma, finalmente, se cuestiona por contemplar la adopción de acciones y mecanismos de carácter político y técnico para mejorar las condiciones y la calidad de vida de los colombianos en el exterior y de sus familias, en diversos aspectos propios de los derechos fundamentales, pero excluir de cualquier medida similar a los migrantes extranjeros en Colombia.
3.4. El artículo 5º, acerca de la conformación del sistema, es cuestionado por crear la mesa nacional de la sociedad civil para las migraciones, e incluir en ella únicamente representación de organizaciones de colombianos en el exterior que se ocupen de la situación migratoria, no de organizaciones de migrantes extranjeros en Colombia.
3.5. El artículo 7º, sobre el derecho de participación de los colombianos en el exterior, se cuestiona por no ocuparse del derecho de participación de los migrantes extranjeros en Colombia. Finalmente, el artículo 8º se ocupa del plan retorno de los migrantes colombianos en el exterior, dejando de lado a los migrantes extranjeros en Colombia.
3.6. Dos artículos de la Ley 1465 de 2011 no fueron objeto de demanda. El artículo 6º, sobre el Fondo Especial para las Migraciones, y el artículo 9º sobre vigencia.
3.7. Aunque el texto de la ley acusada parcialmente es claro respecto a la creación de un Sistema que se ocupa únicamente de los migrantes colombianos en el exterior, una interpretación propuesta por la demanda de la referencia obliga a esta Sala a pronunciarse sobre el sentido y el alcance de las normas acusadas
Los demandantes sugieren que se ha de entender que el propósito del Sistema Nacional de Migraciones contemplado en la Ley 1465 de 2011 debe entenderse como general y que comprende, por tanto, a los migrantes colombianos como a los migrantes extranjeros. Esto es, a pesar de la claridad del texto del artículo 1º y el artículo 2º, que son demandados justamente por limitarse a proteger a los migrantes colombianos en el exterior, la demanda considera que se ha de entender que el Sistema Nacional de Migraciones comprende a todos los migrantes, por dos razones. La primera, referente al origen de la norma, y la segunda al concepto de migrantes.
3.7.1. El argumento sobre el origen de la norma, se refiere a una interpretación de la misma, a partir de los documentos legislativos preparatorios, en este caso, de la exposición de motivos. Los demandantes consideran que el sentido del Sistema Nacional de Migraciones de la Ley 1465 de 2011 es asegurar los derechos básicos, en especial respecto de su calidad de vida, de todas la personas migrantes. No sólo de los colombianos en el exterior; a su juicio, la exposición de motivos del proyecto de ley evidencia que ese sentido amplio e incluyente, y no otro, es el sentido y propósito del sistema creado por la ley. Al respecto se muestra que la exposición de motivos advierte “la importancia y la necesidad de estructurar y consolidar un Sistema Nacional de Migraciones —SNM— que vele permanentemente por nuestros colombianos en el exterior y que también, pueda encargarse de lo relacionado con los inmigrantes residentes en nuestra patria”. De acuerdo con esto, para los demandantes existe el evidente interés de crear un Sistema Nacional de Migraciones para colombianos en el exterior, pero también para los extranjeros en Colombia. Por ello, argumentan, se ha de entender que el propósito del legislador era incluir en la ley de dicho sistema a todas las personas migrantes, no sólo a las colombianas en el exterior. Esta posición no puede ser aceptada por la Sala de esta corporación, al menos por dos razones.
3.7.1.1. En primer lugar, por cuanto lo dicho en un documento del proceso parlamentario no tiene carácter de obligatorio ni de vinculante. No puede condicionarse o interpretarse el contenido expreso de una ley de la República, menos aún de forma contraria al texto de la misma, a partir de lo dicho en la exposición de motivos de la ley. El Congreso de la República refleja la voluntad democrática que representa en el texto final aprobado como ley de la República. Las instancias previas no son fuentes de derecho que establecen reglas jurídicas en el orden constitucional vigente. Por supuesto, los textos preparatorios de una ley, propios del proceso legislativo tienen un valor jurídico. Ayudan a establecer el significado y valor de las normas legales aprobadas y sancionadas, junto a otro sinnúmero de criterios y factores de interpretación legal, pero no son fuentes autónomas del derecho. No establecen reglas por encima de lo dicho en la ley. Así, la limitación que los artículos 1º y 2º de la Ley 1465 de 2011 hacen al objeto del Sistema Nacional de Migraciones, no puede ser considerada contrario a la Constitución por cuanto omitió desarrollar la voluntad legislativa de hacer un sistema para todos los migrantes, plasmada en la exposición de motivos.
3.7.1.2. Adicionalmente, la exposición de motivos de un proyecto de ley, de por sí, no demuestra necesariamente la voluntad democrática consignada en una ley de la República. En muchos casos, sin lugar a dudas, se trata del mejor y más completo documento del proceso legislativo, para encontrar criterios de interpretación de un determinado texto legal. Pero en otros casos ello no ocurre así. El proceso legislativo busca, precisamente, ajustar y dotar de legitimidad las normas legales. Es frecuente que un proyecto de ley presentado a las Cámaras del Congreso sea archivado una y otra vez hasta que por fin; luego de varias modificaciones a lo largo de varias legislaturas y de varios debates, los textos normativos son dotados de sentido y de alcance. Son corregidos, acordados, negociados y votados. La exposición de motivos se da al inicio del trámite parlamentario. De hecho, en muchas ocasiones proviene de la voluntad del poder ejecutivo, que tiene reservada la iniciativa legislativa de varios asuntos. Los proyectos y sus exposiciones pueden provenir también venir de miembros de otros funcionarios públicos o de ciudadanos.
En el presente caso, por ejemplo, el Proyecto de Ley 16 de 2009, Senado, fue presentado por el Senador Darío Angarita Medellín(22). En principio, representa su voluntad y no la de la corporación a la que pertenece, ni siquiera la de su partido necesariamente. Afirmarlo requeriría argumentos adicionales. Por tanto, un cambio de texto al final de la aprobación parlamentaria, no puede entenderse como una desatención de la intención original de legislador, sino como lo contrario, la decisión del legislador de no acompañar en algún determinado aspecto al Senador que propuso el proyecto de ley. Demostrar lo contrario supondría evidenciar que incluso después de la exposición de motivos, en los debates o en las ponencias, se seguía manteniendo el propósito originalmente adjudicado a una determinada institución jurídica que se está aprobando. Por ejemplo, la ponencia para segundo debate, ante la plenaria, suscrita por representantes de cada una de las bancadas parlamentarias.
3.7.1.3. Lo que se quería precisamente por el ponente, era “[…] llamar la atención del honorable Congreso y del Gobierno Nacional en el importante tema de la migración de nuestros connacionales dentro de un enfoque social, humano y dignificante, toda vez que, lamentablemente, este tema generalmente se aborda solo por su importancia económica, esto es, por el gran volumen de las remesas provenientes del exterior producto del inmenso esfuerzo, trabajo y sacrificio de nuestros ciudadanos en otros países que en muchos casos se desconoce”. Se pretendía que los migrantes colombianos en el exterior no fueran vistos simplemente como fuente de renta, sino como personas con derechos fundamentales y dignidad humana. Si se ve en contexto el fragmento citado una y otra vez por los demandantes, se advierte que el propósito de la norma era atender, fundamentalmente, las condiciones de los migrantes colombianos en el extranjero.
“Los colombianos en el exterior no deben ser olvidados y para ello se requiere el concurso decidido y constante del Estado, de la sociedad y de la familia, procurando construir lazos de permanencia afectiva con la patria y acciones institucionales, políticas, sociales, culturales y económicas que traduzcan nuestro verdadero interés por esta importante comunidad de compatriotas”(23).
3.7.2. El segundo argumento presentado por los demandantes para señalar que el Sistema Nacional de Migraciones debe atender a los migrantes colombianos en el exterior, pero también a los migrantes extranjeros en Colombia, es que la noción misma de ‘migrante’ incluye las dos categorías. La categoría de migrantes, se alega, tanto nacional como internacionalmente, en documentos oficiales y en la doctrina, incluye a todas las personas, sin distinguir si son nacionales o extranjeros. En gracia de discusión, la Sala podría aceptar que el uso de la expresión ‘migrantes’ o ‘migraciones’ necesariamente debe incluir tanto a los colombianos en el exterior como a los extranjeros en Colombia. No obstante, ello podría llevar a hacer un reproche de técnica legislativa, respecto al uso de las expresiones, por haberle puesto el nombre de Sistema Nacional de Migraciones a una institución que no se ocupa, en realidad, de todas las migraciones. Podría aceptarse, en gracia de discusión, que en efecto se trata de un mal uso de las expresiones, según la manera como estas han sido definidas. No obstante, este mal uso de las expresiones y de las categorías no conlleva, necesariamente, una violación a la Constitución Política.
3.7.3. Lo cierto para la Sala, en conclusión, es que la Ley 1465 de 2011 creó un Sistema Nacional de Migraciones que de acuerdo con los artículos que lo constituyen y le dan su objetivo central, se ocupa de asegurar una mejor calidad de vida de las personas colombianas que sean migrantes en el exterior. No se ocupa, claramente, de los migrantes extranjeros en Colombia.
Pasa la Sala a continuación a analizar las normas acusadas a la luz del cargo único de igualdad, por omisión legislativa relativa, presentado en la demanda de la referencia.
4. Juicio de igualdad de las normas acusadas.
De acuerdo con la demanda de la referencia, las normas legales acusadas violan el derecho a la igualdad de las personas migrantes extranjeras que se encuentran en Colombia, en tanto establecen un Sistema Nacional de Migraciones que no las contempla. Sólo se ocupa de las personas migrantes colombianas en el extranjero. Esta exclusión de los migrantes extranjeros frente a los migrantes nacionales se funda en un criterio sospechoso de discriminación (el origen nacional), que no tiene, a su juicio, una fundamentación objetiva y razonable para ser usado. En tal medida, alegan que se trata de una violación al derecho a la igualdad de los migrantes extranjeros, puesto que con base en su origen nacional, se les deja de considerar en el ámbito de aplicación del conjunto de normas protectoras al que se hace referencia.
4.1. El cargo presentado concretamente acusa las normas legales en cuestión de incurrir en una omisión legislativa relativa, en tanto excluyen de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo, tal como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional(24). No obstante, como lo advierten la Procuraduría General de la Nación y la intervención del gobierno, esta condición no se da en el presente proceso, por cuanto se trata de casos que no son asimilables.
4.1.1. Indudablemente, es cierto que las personas migrantes colombianas en el extranjero y las personas migrantes extranjeras en Colombia tienen muchos aspectos en común, en especial desde la perspectiva del derecho internacional. No obstante, desde la óptica del derecho constitucional colombiano, es claro que existen diferencias entre la situación de unos y otros migrantes. El ámbito de acción y las competencias del Estado colombiano sobre las personas migrantes extranjeras en Colombia es alto y significativo. Se trata de personas que, sin importar cuál sea su condición o la razón por la que se encuentren en el territorio, merecen el respeto, la protección y la garantía de sus derechos fundamentales, de los cuales es titular bajo el orden jurídico vigente, en virtud de la Constitución misma. En cambio, la protección que se puede dar a los migrantes colombianos en el exterior es menor. Por razones de jurisdicción y competencia, el Estado colombiano no puede tomar amplias y significativas medidas de protección a sus nacionales que se encuentren en otras naciones del planeta. En tal sentido, por ejemplo, los acuerdos bilaterales y multilaterales, son una importante estrategia para avanzar en la defensa de los derechos de las personas migrantes colombianas en el exterior.
4.1.2. La situación diferente de uno y otro grupo está fundada en una condición objetiva y razonable, que justifica plenamente el abordar la problemática de un grupo de migrantes frente al otro: el territorio, estar o no en Colombia. El grupo de migrantes extranjeros en Colombia tiene la característica de estar en territorio colombiano, en tanto que los migrantes colombianos tienen la característica, precisamente, de no estar en territorio patrio, o de no haber estado en este y estar en tránsito a regresar al mismo.
4.1.3. La razón por la cual un migrante extranjero es objeto de protección jurídica por parte del Estado colombiano, fundamentalmente, es su presencia en el territorio nacional. Si ese migrante extranjero parte del territorio nacional y continúa libremente su marcha hacia otro que es en realidad su destino final, las obligaciones del Estado colombiano con relación a esa persona cesan. En cambio la relación con el migrante colombiano en el exterior no depende de que la persona se encuentre en un determinado territorio, sino de que no se encuentre en éste, en el colombiano. Mientras que el migrante extranjero importa de manera radical en el derecho constitucional colombiano cuando entra en contacto con la República —fundamentalmente con su territorio—, los derechos del migrante colombiano son objeto de protección siempre, sin importar en donde se encuentre. En pocas palabras, el migrante extranjero está ligado a Colombia por su presencia en la República, mientras que el migrante colombiano está ligado a Colombia por su condición de nacional o ciudadano ausente del territorio colombiano.
4.2. Además de que se trata de casos diferentes los de unos y otros migrantes, el conjunto de derechos y de medidas que se adoptan en las normas acusadas, se refieren a aspectos derivados de esta situación diferente de uno y otro grupo. Como lo indica el gobierno, la finalidad de incluir únicamente a los migrantes colombianos en el extranjero es poder promover mejores condiciones de vida, dada su distancia y su presencia en otra nación. Por ejemplo, corresponde a una República garantizar la plenitud de sus derechos políticos y sus derechos de participación en tanto ciudadanos, así como impulsar políticas para que esas personas en el extranjero puedan mantener los lazos con su cultura y con su gente. Se trata de ámbitos de protección propios de los migrantes colombianos, que no así de los migrantes extranjeros en Colombia. No corresponde al Estado colombiano asegurar a los extranjeros sus derechos de participación política en sus propias naciones para que ejerzan plenamente su ciudadanía. No le compete tampoco fomentar los lazos de solidaridad entre los extranjeros y sus naciones de origen, o no por lo menos en los mismos términos que lo ha de hacer Colombia al promover entre sus nacionales su propia cultura. Por el contrario, los derechos de libertad, autonomía e intimidad parecen demandar del Estado colombiano respeto por los derechos de las personas extranjeras.
4.3. Los migrantes colombianos en el extranjero son sujetos de especial protección dada su situación de vulnerabilidad. Algunos pueden estar en condiciones de calidad de vida adecuadas y acordes al lugar en el que se encuentran, pero muchos están en el exterior en condiciones precarias. De hecho, pueden ser personas que se encuentran en el exilio de manera forzada, como consecuencia del conflicto y la violencia armada en el país. El Estado tiene el deber de proteger a estos migrantes ciudadanos colombianos que se encuentran en el exterior y, en especial, a aquellos cuyos derechos fundamentales mínimos están siendo afectados y desconocidos. En tal medida, también es razonable que el legislador hubiese concentrado su atención, al menos por esta ocasión, en los derechos de los migrantes colombianos en el exterior.
4.4. Así, para la Sala el legislador no incurre en una omisión legislativa relativa ni viola el derecho a la igualdad de las personas migrantes extranjeras, al haber creado un Sistema Nacional de Migraciones, SNM, dirigido únicamente a ‘elevar el nivel de calidad de vida de las comunidades colombianas en el exterior’, que no aborda las cuestiones referentes a los derechos de los migrantes extranjeros, cuando se trata de disposiciones normativas que buscan promover el goce efectivo de los derechos fundamentales de un grupo de personas vulnerables (los migrantes colombianos en el exterior) que son distinguibles de otro grupo de personas, también vulnerables (los migrantes extranjeros) con base en un criterio objetivo y razonable (encontrarse fuera del territorio nacional). Son casos no asimilables que adjudican derechos y deberes propios de cada condición y que pueden dar lugar, razonablemente, a una regulación y legislación particular y específica.
4.5. Para la Sala Plena de la Corte Constitucional es importante hacer énfasis en que parte de la distinción que existe entre los migrantes colombianos en el exterior y los migrantes extranjeros en Colombia, es que los últimos gozan de los derechos constitucionales fundamentales que el Estado garantiza en su territorio. La jurisprudencia constitucional ha señalado que toda persona extranjera, en tanto persona, goza de los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución Política de 1991, con mínimas excepciones y restricciones. Es la dignidad que se predica de todo ser humano, en cuanto persona, lo que da al extranjero la titularidad de los derechos fundamentales y humanos reconocidos bajo el orden constitucional vigente. De hecho, los extranjeros en Colombia gozan de los derechos civiles que gozan los nacionales (C.P., art. 100).
Igualmente el artículo 4º de la Ley 1465 de 2011 que se refiere a los objetivos del sistema, en el numeral 14 establece: “la implementación de mecanismos y asesoramiento jurídico en materia penal a los connacionales detenidos y/o condenados en cárceles en el exterior”. En este caso, en lo que a los migrantes extranjeros se refiere, esta garantía se encuentra consagrada a través del sistema de defensoría pública conforme al artículo 2º de la Ley 941 de 2005(25), en el que se incluye a los extranjeros los cuales según sus condiciones económicas o sociales tienen la cobertura de sistema de defensoría pública.
4.5.1. La protección de los derechos fundamentales de los extranjeros en Colombia representa una protección significativamente mayor y más amplia que la que ofrece normalmente la Carta Internacional de Derechos Humanos, así como la regional. Esto en razón, por ejemplo, a que los derechos fundamentales constitucionales en Colombia no sólo tienen un efecto vertical, como se acepta tradicionalmente, sino también horizontal. Es decir, a diferencia de los derechos humanos, que en principio sólo los han de respetar los Estados, los derechos fundamentales constitucionales en Colombia de toda persona, sin importar si es o no extranjero, debe ser respetados y protegidos no sólo por el Estado sino también por aquellos particulares que detenten un poder privado. Personas frente a las cuales el migrante extranjero se encuentre en situación de subordinación o de indefensión.
4.5.2. La jurisprudencia constitucional señala que la acción de tutela, cuyo ejercicio es en sí mismo un derecho fundamental, es el medio judicial mediante el cual una persona extranjera puede acceder a la justicia y reclamar el respeto, la protección y la garantía del goce efectivo de sus derechos fundamentales(26).
4.5.3. La jurisprudencia constitucional reconoce que existen restricciones válidas y constitucionalmente admisibles a los derechos de una persona extranjera, siempre y cuando sean excepcionales y se funden en razones objetivas y razonables que atiendan a los parámetros y criterios establecidos en el orden constitucional vigente. Así, por ejemplo, se ha considerado acorde a la Carta Política que se impida que la mayoría de miembros de la junta directiva de una empresa de seguridad, sean personas extranjeras(27).
4.5.4. No obstante son múltiples los ámbitos en que se han tutelado los derechos de los extranjeros en Colombia. A continuación se presentan algunos ejemplos.
4.5.4.1. Se ha protegido el derecho constitucional a la libertad de locomoción, junto con el derecho a la igualdad y a la dignidad humana, de personas migrantes extranjeras, para evitar, por ejemplo, que se les restrinja la movilidad por no haber cumplido sus obligaciones tributarias(28).
4.5.4.2. Se ha tutelado el derecho al trabajo y al debido proceso de una persona extranjera que ha participado en un concurso público para acceder a un cargo, cuando no ha sido seleccionada para ocuparlo, a pesar de haber ocupado el mayor puntaje y, en consecuencia, el primer puesto del concurso(29). Para la Corte Constitucional, era claro que el artículo 25 constitucional del derecho al trabajo era aplicable y que, por tanto, al extranjero se le había desconocido. Expresamente sostuvo: “[…] como resultado de la actuación del demandado, al señor Grozdanov se le desconoció su derecho fundamental al trabajo, pues no pudo acceder al cargo para el que concursó, a pesar de cumplir a cabalidad con los requisitos exigidos. El artículo 25 de la Constitución dispone que ‘toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas’”(30). También se ha protegido discriminaciones al interior de diferentes categorías de migrantes extranjeros. Por ejemplo, se ha considerado inconstitucional permitir a solamente a un extranjero nacionalizado ejercer una profesión, para la cual se encuentra debidamente acreditado(31).
4.5.4.3. La jurisprudencia también ha protegido a los extranjeros el derecho a la sindicalización y a ocupar cargos de dirección al interior de tales organizaciones. Así lo estableció la Corte al declarar inconstitucionales las normas legales del Código del Trabajo que contemplaban esas restricciones; las consideraron contrarias a las reglas constitucionales y del bloque de constitucionalidad, “que ni siquiera remotamente admite[n] la posibilidad de que a los trabajadores extranjeros se les pueda restringir el derecho de asociación sindical”(32). La Corte Constitucional ratificó esta posición al declarar inexequible una norma legal expedida con posterioridad por el Congreso de la República, en la que imponía nuevamente una limitación a los extranjeros para poder conformar cuerpos directivos sindicales, pero más moderada. En esta oportunidad se prohibía, en cualquier caso, que el comité ejecutivo o la junta directiva del sindicato se conformaran en su mayoría por personas extranjeras, la cual se consideró inconstitucional(33).
4.5.4.4. La Corte Constitucional ha considerado que una norma según la cual el sistema de protección social se constituye para proteger a los colombianos, no es inconstitucional por violar el derecho a la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad de las personas extranjeras en Colombia, por cuanto (i) el sistema de ‘protección’ social no es equiparable al sistema de seguridad social, del cual no pueden ser excluidos las personas extranjeras; (ii) el enunciado normativo acusado “no se traduce, a lo largo de dicha normatividad, en tratamientos discriminatorios o violatorios del derecho al trabajo o a la seguridad social de los extranjeros, ya que, de manera alguna se dispone que los trabajadores formales extranjeros vinculados a una caja de compensación familiar no puedan ser destinatarios del respectivo subsidio familiar”(34). La Corte advirtió, en todo caso, (1) que la decisión no podía interpretarse como una “una autorización para desconocer el derecho al mínimo vital del cual es titular toda persona, por el sólo hecho de serlo”; (2) que la norma no impide en modo alguno al legislador, su facultad de introducir beneficios del sistema de protección social a extranjeros; (3) de forma similar a como no pierden los Estados sus facultades para ampliar y profundizar, mediante tratados bilaterales o multilaterales, la protección de los derechos económicos, sociales y culturales(35).
4.5.4.5. La Constitución Política establece el principio según el cual ‘los derechos políticos se reservan a los nacionales’ (C.P., art. 100). No obstante, la propia Constitución advierte que existen excepciones que permiten participación política a los extranjeros. El propio artículo 100, luego de establecer el citado principio, señala que ‘la ley podrá conceder a los extranjeros residentes en Colombia el derecho al voto en las elecciones y consultas populares de carácter municipal o distrital’(36). La protección constitucional a las personas extranjeras en Colombia para ejercer ampliamente y sin discriminación sus derechos de asociación sindical, incluyendo la posibilidad de acceder a los cargos directivos de esas organizaciones, es una protección a los derechos de participación política, como lo estableció la propia sentencia, al retomar lo dicho por la jurisprudencia constitucional al respecto(37).
4.5.4.6. Se ha protegido el derecho de personas extranjeras a acceder en condiciones de igualdad al sistema de educación superior(38).
4.5.4.7. La jurisprudencia ha tutelado el derecho de menores extranjeros a acceder al sistema educativo público. Así, por ejemplo, ha garantizado a un adolescente extranjero la posibilidad de mantenerse en el sistema educativo público, garantizando así el goce efectivo de su derecho constitucional fundamental a la educación y a un desarrollo armónico e integral, como lo establece la Constitución. La Corte consideró que los trámites previos que se debían realizar, se habían convertido en un obstáculo para que el menor gozara de su derecho a la educación. Por tanto, estableció que los trámites no se podían exigir por el centro educativo acusado, ordenó a las autoridades encargadas de aclarar la situación migratoria del menor hacerlo de manera expedita y estableció que el establecimiento educativo pública no podía ser sancionado por haber aceptado al menor extranjero como estudiante sin haber exigido el pleno cumplimiento de los requisitos establecidos en la reglamentación vigente(39).
4.5.4.8. La jurisprudencia constitucional también se ha ocupado de tutelar los derechos de las personas extranjeras, incluso si su situación migratoria es irregular. Así lo decidió la Corte al proteger el derecho al debido proceso de un ciudadano extranjero en condición irregular, al que las autoridades migratorias iban a deportar. Se anuló la decisión adoptada, se ordenó reiniciar el procedimiento por parte de las autoridades, como el estricto cumplimiento del derecho al debido proceso, así como también se ordenó la expedición de un salvoconducto, mientras se aclaraba la situación migratoria del accionante(40). En este caso la Corte valoró el derecho fundamental de él y del resto de su familia a permanecer unidos y no ser separados, en especial el de su hija, una niña.
El legislador no incurre en una omisión legislativa relativa ni viola el derecho a la igualdad de las personas migrantes extranjeras, al haber creado un Sistema Nacional de Migraciones, SNM, dirigido únicamente a ‘elevar el nivel de calidad de vida de las comunidades colombianas en el exterior’, que no aborda las cuestiones referentes a los derechos de los migrantes extranjeros, cuando se trata de disposiciones normativas que buscan promover el goce efectivo de los derechos fundamentales de un grupo de personas vulnerables (los migrantes colombianos en el exterior) que son distinguibles de otro grupo de personas, también vulnerables (los migrantes extranjeros) con base en un criterio objetivo y razonable (encontrarse fuera del territorio colombiano).
Esta decisión no implica desprotección o desmedro alguno de los derechos fundamentales de los extranjeros en Colombia, que tienen derecho a gozar efectivamente, en los términos amplios en que se encuentran consagrados en el orden constitucional vigente y que son objeto de protección mediante la acción de tutela.
Declarar EXEQUIBLES los artículos 1º (parcial), 2º, 3º (parcial), 4º (parcial), 5º (parcial), 7º y 8º (parcial) de la Ley 1465 del 29 de junio de 2011 ‘por la cual se crea el sistema nacional de migraciones y se expiden normas para la protección de los colombianos en el exterior’, por los cargos analizados en la presente sentencia.
(21) La acción de la referencia presenta un cargo de omisión legislativa relativa (violación al principio de igualdad); la demanda retoma la jurisprudencia constitucional y hace alusión a cada uno de los requisitos que para tales casos se impone.
(22) Del Partido Liberal.
(23) Dice la exposición de motivos: “A partir del esfuerzo y experiencia de ‘Colombia Nos Une’ los avances por integrar a los colombianos en el exterior han sido notorios, tenemos como ejemplo de ello el programa del Instituto de Seguros Sociales —ISS— denominado ‘colombiano seguro en el exterior’ el cual ofrece la posibilidad a todos los colombianos residentes en el exterior de afiliarse y realizar aportes al sistema general de pensiones o continuar con los aportes que en algún momento efectuaron en Colombia, y así obtener una pensión vitalicia. Igualmente el SENA ha adelanto importantes programas de capacitación presencial y virtual dirigidos a la población migrante. La Universidad Nacional y otras instituciones de educación ofrecen programas de formación a distancia. Las cajas de compensación familiar han incursionado también en el tema con el programa ‘Mi casa con remesas’. Bastan estos ejemplos para reafirmar aún más la importancia y la necesidad de estructurar y consolidar un Sistema Nacional de Migraciones —SNM— que vele permanentemente por nuestros colombianos en el exterior y que también, pueda encargarse de lo relacionado con los inmigrantes residentes en nuestra patria. || De otra parte, considerando que un problema de gran importancia para los inmigrantes colombianos que tienen una vida laboral en los países de destino es el del acceso o continuidad al sistema de seguridad social, se impone un política de negociación y celebración de acuerdos bilaterales y multilaterales en materia de salud y de pensiones que les garantice a nuestros connacionales emigrantes una posibilidad real de cobertura para las contingencias de vejez, invalidez o enfermedad. Consecuente con esta necesidad, observamos un importante avance a través de la firma del Convenio de Seguridad Social entre el Reino de España y Colombia del año 2005, aprobado mediante Ley 1112 de 2006; del Convenio de Seguridad Social celebrado entre las repúblicas de Chile y Colombia, suscrito en Santiago en el año 2003 y aprobado mediante Ley 1139 de 2007 y el acuerdo administrativo para la aplicación del Convenio Iberoamericano de Seguridad Social entre Colombia y Argentina. || Millones de compatriotas colombianos por razones de orden laboral, académico, empresarial, afectivo, búsqueda de oportunidades o por situaciones de orden interno han tenido que emigrar del país y hoy viven en distintas naciones del mundo, su condición de migrantes, sus anhelos, su situación de orden social, económico, político, sus preocupaciones sobre seguridad social en materia de salud, de pensiones, de riesgos profesionales, su situación de orden familiar, sus arraigos, sus expectativas ciudadanas frente a sus instituciones, entre otros asuntos, constituyen razón y motivo más que suficientes para que el Congreso de la República se ocupe del tema de la migración de nuestros connacionales, su impacto, las tendencias y promover iniciativas que contribuyan al mejoramiento de la calidad de vida de esos compatriotas y al compromiso serio de nuestras instituciones mediante políticas públicas sostenibles y permanentes que permitan acompañar y proteger a nuestros colombianos en el exterior”. Gaceta del Congreso Nº 591 de 2009.
(24) Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-427 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-809 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett; AV Jaime Araújo Rentería); C-225 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño (con AV), SV Humberto Antonio Sierra Porto), C-728 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SV María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez, Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva), C-127 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa).
(25) El artículo 2º de la Ley 941 de 2005 establece: “Cobertura. El Sistema Nacional de Defensoría Pública prestará sus servicios en favor de las personas que por sus condiciones económicas o sociales se encuentran en circunstancias de desigualdad manifiesta para proveerse, por sí mismas, la defensa de sus derechos. También se prestará por las necesidades del proceso previstas en el inciso 2º del artículo 43 de la presente ley, en cuyo caso el imputado o acusado pagará al sistema la totalidad de los honorarios y gastos causados.
Para los efectos de la presente ley, se entiende por persona en imposibilidad económica, aquella que carece de recursos suficientes para proveer su defensa técnica y por persona en imposibilidad social, aquella que por discriminación u otra circunstancia excluyente no pueda acceder a un defensor particular”.
(26) Corte Constitucional, Sentencia T-380 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). En este caso se dijo al respecto: “El artículo 86 de la Carta Política consagra en favor de ‘toda persona’ la posibilidad de solicitar la protección inmediata de sus derechos fundamentales amenazados o vulnerados, mediante el uso de la acción de tutela. Así, cuando en la disposición se hace alusión a ‘toda persona’, no se establece diferencia entre la persona natural o jurídica, nacional o extranjera y, por tanto, legitima a todo titular de un derecho fundamental amenazado o lesionado, para solicitar su restablecimiento ante los jueces de la República. A su turno, el artículo 100 Superior, otorga a los extranjeros “los mismos derechos civiles” que se conceden a los nacionales. || Según las citadas disposiciones, es claro que los extranjeros son titulares de este mecanismo de defensa, en armonía con lo dispuesto en el artículo 13 de la Carta, según el cual a nadie se le puede discriminar por razón de su ‘origen nacional’. || En consecuencia, Kiril Dimitrov Grozdanov, en su condición de ciudadano extranjero, está legitimado para acudir a cualquier juez en procura de lograr el amparo de sus derechos fundamentales”. En el caso se tutelaron los derechos al trabajo y al debido proceso del accionante.
(27) Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2011 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio). En este caso se decidió que “[…] el hecho de circunscribir a personas naturales y de nacionalidad colombiana la calidad de socios de las empresas de seguridad y vigilancia privada no representa una restricción desproporcionada de los derechos de los extranjeros […] || […] los artículos 12 y 47 del Decreto-Ley 356 de 1994 establecen un tratamiento diferencial, que si bien limita el ejercicio de algunos derechos y libertades, se encuentra constitucionalmente justificado por cuanto persigue fines admisibles y para alcanzarlos utiliza medios razonables y proporcionados. Además, la medida se sustenta en motivos constitucionales fundados, como la necesidad de protección del orden público y la seguridad ciudadana, que no anula el ejercicio de los derechos sino que lo limita en una actividad que por su naturaleza involucra riesgo social y puede comprometer el orden público. […]”. Esta decisión seguía lo dispuesto por la jurisprudencia constitucional en la Sentencia C-1058 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
(28) Corte Constitucional, Sentencia C-292 de 2008 (M.P. Mauricio González Cuervo, AV Jaime Araújo Rentería). En este caso se decidió que no es razonable constitucionalmente una norma legal según la cual ‘La Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá solicitar a los organismos de seguridad, se impida la salida del país de aquellos extranjeros que hayan obtenido ingresos de fuente nacional, mientras no cancelen el valor de los impuestos’.
(29) Corte Constitucional, Sentencia T-380 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), en este caso se resolvió tutelar el derecho al trabajo y al debido proceso de Kiril Dimitrov Grozdanov. Dijo la Corte al respecto: “Cuando el demandante, de nacionalidad búlgara, se inscribió y participó en el concurso convocado por Colcultura, tenía claro que los aspirantes colombianos tenían un derecho de preferencia sobre él, siempre que se encontraran en las mismas condiciones artísticas según la evaluación del jurado. Por ello, si la nota que merecieran sus pruebas resultara igual a la de un colombiano, este debía ser el escogido para el cargo en la sinfónica. De no ser así, es decir, si él superaba en méritos a los nacionales colombianos sería el escogido, precisamente porque entonces habrían desaparecido las condiciones de igualdad que imperaban entre los concursantes antes de la aplicación de las pruebas. || Ahora bien: como según el jurado de Colcultura, el actor fue el mejor de los músicos participantes, superando en méritos y calidades musicales a los colombianos, Kiril Dimitrov debió ser nombrado Flautista de la orquesta, en la categoría para la que concursó, en aplicación del artículo 22 del Acuerdo 11 de 1979, pues, sin encontrarse el actor en idénticas condiciones a los demás participantes de nacionalidad colombiana, el derecho de preferencia establecido en la norma señalada no podía aplicarse. || Para la Corte es claro entonces que al demandante le fue vulnerado el derecho a la igualdad. […] Igualmente, se desconoció el artículo 100 ibídem, según el cual los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles y garantías que se conceden a los colombianos, con la advertencia de que la ley podrá, por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales, o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros. Es evidente que la norma superior garantiza a los extranjeros el derecho al trato igual, y a la protección jurídica de los derechos y garantías que se otorgan a los colombianos. || Ahora bien: cuando el Instituto demandado aplicó indebidamente el artículo 22 del Acuerdo 11 de 1979, y varió las normas del proceso de selección previamente establecidas a las cuales debía sujetarse, desconoció los principios que rigen la actividad administrativa —imparcialidad, igualdad, moralidad—, y violó el derecho al debido proceso del actor, quien resultó sorprendido con una variación posterior y unilateral de las reglas del juego”.
(30) Corte Constitucional, Sentencia T-380 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
(31) Corte Constitucional, Sentencia C-280 de 1995 (M.P. Jorge Arango Mejía); en este caso se indicó que “No existe razón para que solamente los “extranjeros nacionalizados” puedan ejercer tal especialidad. Cualquier extranjero puede hacerlo si tiene un título reconocido en Colombia. La norma viola el artículo 13, porque consagra una discriminación inaceptable, por causa de la nacionalidad. Y, además, el artículo 100, pues no hay motivos de orden público que justifiquen este recorte de los derechos de los extranjeros. Y no existe una razón para que la ley restrinja así el derecho al trabajo del extranjero, y en particular el que éste tiene al ejercicio de la especialidad mencionada. || Todo lo anterior cobra mayor fuerza si se tiene en cuenta que el ejercicio de la medicina y de sus especialidades, es un servicio humanitario, que va más allá de rígidos conceptos excluyentes”.
(32) Corte Constitucional, Sentencia C-385 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). Se declaró inexequible el artículo 384 del Código Sustantivo del Trabajo, y las expresiones acusadas de los artículos 388, 422 y 432 del mismo Código. Para la Corte “[…] la solidaridad de la clase trabajadora, y la necesidad de la defensa de los intereses que le son comunes a ella, impone la necesidad de la protección universal del derecho a la libertad y a la asociación sindical. De ahí, que resulten completamente injustificadas las restricciones que al derecho de asociación se imponen a los extranjeros en las normas censuradas”.
(33) Ver por ejemplo, la Sentencia C-311 de 2007 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla; SV Jaime Araújo Rentería, Humberto Antonio Sierra Porto); en este caso se consideró, entre otras cosas: “[…] al no estar justificada la restricción en razones de orden público, la medida consistente en prohibir que los extranjeros puedan conformar en mayoría, los comités ejecutivos y juntas directivas de las federaciones o confederaciones sindicales, discrimina sin razón válida, pues unos empleados, los colombianos, pueden ejercer a plenitud el derecho a la asociación sindical y en cambio quienes igualmente son trabajadores, pero con distinta nacionalidad, están privados de gozar una parte de esa misma garantía laboral. || Se configura así una ostensible violación al artículo 13 de la Carta, pues el trato diferente que contiene el segmento normativo acusado del artículo 422 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el 14 de la Ley 584 de 2000, no se funda en una justificación objetiva y razonable, sino en el origen nacional del trabajador afiliado a dichas organizaciones de segundo y tercer grado, situación que está expresamente proscrita no sólo por la citada norma superior sino también por el artículo 39 ibídem, en concordancia con lo establecido en los instrumentos internacionales ya citados, de acuerdo con los cuales para poder gozar del derecho de asociación sindical es indiferente el origen nacional de las personas, pues lo relevante es que se trate de trabajadores”.
(34) Corte Constitucional, Sentencia C-834 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
(35) Corte Constitucional, Sentencia C-834 de 2007 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
(36) Ver al respecto la Sentencia C-523 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
(37) Corte Constitucional, Sentencia C-385 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell). La Corte tomó la decisión de declarar inconstitucionales las prohibiciones y las limitaciones a los derechos de asociación sindical que se habían establecido en el Código del Trabajo teniendo en cuenta, entre otras consideraciones, que de acuerdo con la Sentencia C-180 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara): “la participación concebida dentro del sistema democrático [vigente], […] implica la ampliación cuantitativa de oportunidades reales de participación ciudadana, así como su recomposición cualitativa en forma que, además del aspecto político electoral, su espectro se proyecte a los planos de lo individual, familiar, económico y social”. La Sentencia C-180 de 1994 se ocupó de estudiar la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de participación política.
(38) Corte Constitucional, Sentencia T-774 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra). En este caso se tuteló el derecho a la educación de un médico salvadoreño, que al culminar sus estudios regresaría y se reincorporaría al sistema de salud de su país, a ingresar a uno de los dos cupos de una especialización en condiciones de igualdad. El aspirante había ocupado el segundo puesto en el concurso, pero se le había negado el cupo, por cuanto ese año se había decido asignar, fuera del concurso, al hijo de uno de los profesores de la Institución educativa que ofrecía el programa académico.
(39) Corte Constitucional, Sentencia T-660 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). En este caso, los padres del menor extranjero estaban tramitando su nacionalidad, por lo que aún no podían acreditar que tuviera tal condición, por otra parte, tampoco se trataba de un menor con visa estudiantil. La Corte consideró que la violación del derecho a la educación del menor era especialmente grave por cuanto no se trataba de acceder al sistema educativo, sino que se trataba de no interrumpir el acceso del cual gozaba. Al respecto ver también la Sentencia T-416 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
(40) Corte Constitucional, Sentencia T-956 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva); en este caso se resolvió tutelar los derechos de un ciudadano chino, en condición migratoria irregular, quien convivía con su esposa y su hija, también chinas, las cuales trabajan legalmente en un restaurante propio.