Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-106-de-marzo-6-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_df100a43c8ec0188e0430a0101510188&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-13 21:06:56
Document Index: 123489353

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'artículo 1', 'artículo 287', 'artículo 287', 'artículo 115', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 375', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 208', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 209', 'artículo 375', 'artículo 375', 'artículo 208', 'artículo 115', 'artículo 375', 'artículo 153', 'artículo 153', 'artículo 153', 'artículo 157', 'artículo 150', 'artículo 14', 'artículo 150', 'artículo 14', 'artículo 160', 'artículo 157', 'artículo 153', 'artículo 160', 'artículo 157', 'artículo 153', 'artículo 160', 'artículo 157', 'e contrario', 'artículo 2', 'artículo 375', 'artículo 375', 'artículo 2', 'artículo 161', 'artículo 161', 'artículo 161', 'artículo 161', 'artículo 115', 'artículo 153']

﻿ Sentencia C-106 de marzo 6 de 2013
SENTENCIA C-106 DE 06 DE MARZO DE 2013
CONTENIDO:SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS. REFORMA A LAS REGALÍAS PODÍA SER PRESENTADA POR LOS MINISTROS DE HACIENDA Y DE MINAS LA REPARTICIÓN FUNCIONAL Y COMPETENCIAS ASIGNADAS POR LA LEY A CADA MINISTERIO LLEVAN A CONCLUIR QUE LA EXTRACCIÓN DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES Y LA DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS ESTATALES PROVENIENTES DE DICHA ACTIVIDAD ÚNICAMENTE DEBEN SER MATERIA DE LAS CARTERAS DE HACIENDA Y MINAS. A JUICIO DEL ALTO TRIBUNAL, NO ES PROPIO DEL JUEZ CONSTITUCIONAL ENTRAR A CUESTIONAR DICHA REPARTICIÓN, POR LO TANTO NO RESULTABA NECESARIO QUE EL MINISTRO DEL INTERIOR PRESENTARA, JUNTO CON LOS OTROS DOS MINISTROS, EL PROYECTO QUE SE CONVIRTIÓ EN EL ACTO LEGISLATIVO 05 DEL 2011, MODIFICATORIO DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ACTO LEGISLATIVO 5 DE 2011
TEMAS ESPECÍFICOS:ACTO LEGISLATIVO, REGALÍAS, MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, REFORMA DEL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS, MINISTERIO DEL INTERIOR
Sentencia C-106 de marzo 6 de 2013
Ref.: Expediente D-9084
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 5 de 2011.
La demanda se dirige contra el Acto Legislativo 5 de 2011
PAR. 1º—Transitorio. Suprímase el Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha que determine la ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior. El Gobierno Nacional designará al liquidador y definirá el procedimiento y el plazo para la liquidación. Los recursos no comprometidos que posea el Fondo Nacional de Regalías a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, se destinarán prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011.
PAR. 2º—Transitorio. Respecto de los recursos que se destinarán a las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo y a los fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional, su distribución durante los tres primeros años será así: durante el primer año corresponderá a un porcentaje equivalente al 50% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo y un 50% para los fondos enunciados en este parágrafo; de la misma forma, durante el segundo año se destinará un porcentaje equivalente al 35% y al 65% respectivamente; y durante el tercer año se destinará un porcentaje equivalente al 25% y el 75%, respectivamente.
PAR. 3º—Transitorio. En el primer año de operación del sistema general de regalías, se destinará un veinticinco por ciento (25%) de sus recursos al Fondo de Ahorro y Estabilización.
PAR. 4º—Transitorio. El Gobierno Nacional contará con un término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de promulgación del presente acto legislativo, para radicar ante el Congreso de la República el proyecto de ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior, que ajuste el régimen de regalías al nuevo marco constitucional.
PAR. 5º—Transitorio. El sistema general de regalías regirá a partir de 1º de enero de 2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el inciso 2º del artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación del sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a más tardar el 31 de diciembre de 2011.
PAR. 6º—Transitorio. Para asegurar la ejecución de los recursos en la vigencia 2012, el Gobierno Nacional expedirá el presupuesto del sistema general de regalías para la citada vigencia fiscal, mediante un decreto con fuerza de ley.
1. Competencia de la Corte e inexistencia de caducidad.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, conforme a la facultad prevista en el artículo 241, inciso 1º de la Carta Política, al tratarse de una acción de inconstitucionalidad contra un acto reformatorio de la Constitución, por vicios de procedimiento legislativo en su formación. Con todo, en el apartado correspondiente se hará referencia expresa a la competencia de este tribunal para la resolución de los cargos por vicios de competencia del Congreso en la expedición de actos legislativos, como parte de los yerros de procedimiento a los que refiere la citada norma superior.
2. Asunto previo: existencia de cosa juzgada respecto del cargo por exceso en la competencia del Congreso de la República como poder constituyente derivado.
Como sexto cargo de su demanda los accionantes sostienen que el Acto Legislativo 5 de 2011 sustituyó la Constitución de 1991. Dicha sustitución se habría presentado al modificar de forma esencial los principios constitucionales de descentralización y de autonomía territorial.
El cargo planteado es específico, ya que señala principios constitucionales existentes que pueden verse afectados por la expedición del Acto Legislativo 5 de 2011. En este sentido, la demanda señaló que el cambio en el sistema de distribución y administración de los recursos de las regalías afectaría de forma radical y negativa el principio de descentralización —artículo 1º de la Constitución— y el principio de autonomía territorial —artículos 1º y 287 y ss. de la Constitución—, de manera que no resulta una acusación abstracta o general en contra de la competencia del constituyente constituido, sino que se precisa cuáles serían los principios eventualmente afectados.
“17.1. La Constitución de 1991, en forma directa adoptó decisiones de orden político-administrativo y en relación con la hacienda pública para dotar de recursos que antes no tenían a las entidades territoriales, en virtud de las funciones que les asignaron y para hacer efectivos los principios constitucionales de la descentralización y la autonomía territorial.
17.4. Con lo dispuesto por el Acto Legislativo 5 de 2011 las normas originales que estableció el constituyente de 1991 en los artículos 360 y 361 de la Carta para dotar de recursos propios a las entidades territoriales con el fin de hacer efectivos los principios de descentralización y la autonomía, fueron sustituidos con la creación de lo que ahora se denomina ‘Sistema general de regalías’ constituido por una organización compleja en la que se incluyen ‘ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones’” —folios 38 y 39—.
El cambio normativo introducido a través del Acto Legislativo 5 de 2011 habría afectado esencialmente dichos principios, por cuanto ahora la repartición de recursos provenientes de regalías se realizará sin participación de los organismos de representación popular departamental y municipal y sin la participación de gobernadores y alcaldes, excluyendo a los voceros de la población de la participación activa y directa de las decisiones sobre la forma en que mejor pueden distribuirse esos recursos.
“En adelante, en lugar de una decisión autónoma y con las finalidades que establecía la Constitución para la preservación de la minería, preservación del medio ambiente y proyectos regionales de inversión prioritarios, según lo determinaran gobernadores y alcaldes en coordinación con las asambleas departamentales y los concejos municipales en los respectivos planes de desarrollo, no será así. En su lugar, el sistema general de regalías hace la distribución de los recursos provenientes de las mismas, sin participación de los organismos de representación popular, departamental y municipal y sin participación de gobernadores y alcaldes, es decir, sin que los voceros y representantes inmediatos de la población de las entidades territoriales tengan participación activa y directa en la distribución de esos recursos en sus respectivos planes de desarrollo, todo lo cual se adorna con la creación desde la Constitución de los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación, de desarrollo regional, de Compensación Regional y de Ahorro y Estabilización, cuya regulación por el legislador queda, además, reducida en alto grado, como quiera que desde las nuevas normas constitucionales se indica en qué porcentajes y a qué finalidades se destinan los dineros que constituyen tales fondos, para lo cual se crean unos organismos con representación minoritaria de las entidades territoriales y representación decisoria de autoridades y organismos nacionales, a través de algunos ministerios, representantes del Gobierno Nacional y del Departamento Nacional de Planeación, administración del Fondo de Ahorro y Estabilización por el Banco de la República y un “Sistema de monitoreo, seguimiento, control y evaluación de las regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del sistema general de regalías” —folios 39 y 40—.
“17.5. Como se observa, la autonomía que tanto los departamentos y municipios en donde se adelante la explotación de recursos naturales no renovables, así como la que para todas las entidades territoriales, departamentales y municipales, garantizaron los artículos 360 y 361 de la Constitución Política para promover la minería, la preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos regionales prioritarios según lo determinado en sus planes de desarrollo, con la nueva normatividad no subsiste sino que se sustituye de tal suerte que en adelante no existe el derecho a participar en las regalías y compensaciones en la forma antes determinada por la Constitución, sino a través del sistema General de Regalías con los fondos que ahora se crean, a los cuales les corresponde un porcentaje de los ingresos que conforman ese Sistema, todo bajo la supervisión, dirección y control del Estado central en la forma indicada en el Acto Legislativo 5 de 2011.
Es esa la razón por la cual la afectación de la autonomía regional y de la descentralización que garantiza el artículo 287 de la carta para administrar sus propios recursos a las entidades territoriales para el cumplimiento de sus funciones, fue socavada por el acto legislativo que ahora se acusa, pues es por completo diferente administrar sus propios recursos conforme a sus propios planes de desarrollo para la conservación del medio ambiente y la promoción de la minería, que utilizar los porcentajes de los cuatro fondos que creó el Acto Legislativo 5 de 2011, los cuales forman parte del sistema general de regalías que es uno, único y de nivel nacional. Ello significa entonces que aunque se mantiene lo dispuesto en el artículo 287 de la Carta, ahora queda vacío de contenido en cuanto se le sustraen los recursos propios provenientes de las regalías a las entidades territoriales.
Dicho de otra manera, la descentralización y la autonomía que consagró la Constitución original de 1991, no es la misma después de la expedición del Acto Legislativo 5 de 2011, pues no es igual tener y administrar recursos directamente asignados por la Constitución y con finalidades constitucionales dentro de las cuales debía ejercerse la potestad legislativa del Congreso de la República, que crear un sistema general de regalías con cuatro fondos a los cuales se les asigna por la Constitución unos porcentajes de los ingresos provenientes de las mismas, con un complejo sistema de administración con la activa participación del Gobierno Nacional y bajo un sistema de monitoreo, seguimiento, control y evaluación, pues es claro que, ahora, ni las funciones del Congreso de la República con las misma [sic] en relación con las regalías y su distribución, ni el campo de acción de las asambleas departamentales, los concejos municipales, los gobernadores y alcaldes es el mismo, como quiera que aparece drásticamente dirigida la aplicación de esos recursos desde el Estado central y disminuido a máximo el campo de acción de los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales en cuanto a utilización de esos recursos para proyectos regionales de inversión” —folios 40 y 41—.
Siendo este el cargo, la Sala Plena declarará estarse a lo resuelto en la Sentencia C-010 de veintitrés (23) de enero de 2013, por la cual se declaró exequible el Acto Legislativo 5 de 2011 respecto del cargo de sustitución de la Constitución. En aquella oportunidad el cargo presentado se basó en una supuesta sustitución de la Constitución por vulneración de los principios de descentralización y autonomía territorial. Entre los cargos presentados, el atinente al cambio en el manejo de los recursos provenientes de las regalías, fue expresado de la siguiente manera:
“En primer lugar, asegura que la reforma promueve la centralización y resta poder de decisión a las regiones sobre sus proyectos de desarrollo. Indica que del título de la reforma —“Por el cual se constituye el sistema general de regalías”— se extrae que busca “(…) establecer que una parte importante de los recursos de las regalías estarán en manos del Gobierno Nacional o con su activa participación, lo que va en contravía del espíritu descentralizador y de la autonomía de las entidades territoriales que caracterizó la Constitución de 1991” (énfasis original). Sostiene además que las regalías no son transferencias sino recursos propios de las entidades territoriales y por ello no deben ser administrador por el poder central; en su sentir:
Aduce que, por ejemplo, los dineros del Fondo de Desarrollo Regional serán administrados por un cuerpo colegiado en el que se anula la autonomía de los departamentos y municipios. En particular, censura que los proyectos de las entidades territoriales deban ser avalados por el Gobierno Nacional para poder recibir financiación del sistema general de regalías”.
Aduce que esta misma razón inspira el principio de descentralización —tercer elemento—, toda vez que la mayor libertad que otorga a las instancias territoriales en la toma de decisiones en los asuntos que les conciernen “tiene por objeto lograr atender las demandas reales de la población, en aras de lograr mayor eficiencia en el manejo de los asuntos públicos. Se concibe además como el instrumento idóneo para mejorar la democracia, la participación popular, la justicia y el desarrollo local” (énfasis original).
Agrega que la autonomía y la descentralización también suponen la entrega de poder decisorio a las autoridades locales para la gestión de sus intereses. Manifiesta que esto también fue reconocido por la Ley 1454, en particular por sus artículos 3º, 27 y 28.
i. Una presunta afectación en la propiedad de los recursos de las regalías que, bajo el anterior esquema constitucional, pertenecían a las entidades territoriales y ahora, de acuerdo con los accionantes, pertenecerían a la Nación.
ii. El supuesto manejo de dichos recursos a través de los cuerpos colegiados en los cuales se anularía o haría nugatoria la participación de las entidades territoriales, por cuanto deben ser avalados por los representantes del Gobierno Nacional.
Al considerar los cargos planteados por el accionante en el escrito de demanda, la Sala Plena de la Corte resolvió declarar exequible el Acto Legislativo 5 de 2011, en cuanto concluyó que en este caso no se encontraban demostrados los elementos de una sustitución de la Constitución. En este sentido consagró:
En el caso concreto, la Corte constató que el Congreso no excedió esos límites, sino que por el contrario, conservó y ratificó los componentes esenciales del núcleo de autonomía reconocido por el constituyente de 1991 a las entidades territoriales, razones por las cuales, procedió a declarar la exequibilidad del Acto Legislativo 5 de 2011, mediante el cual se constituye el sistema general de regalías y se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política”.
3. El principio democrático en el procedimiento de formación normativa.
En distintas oportunidades(3) la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha resaltado el carácter sustancial que implica la realización del procedimiento congresual previsto por la Constitución para la creación de cuerpos normativos como leyes y actos legislativos. La idea que ha acompañado el enfoque sustancial del procedimiento de creación normativa es que a través del mismo se concretan valores constitucionales que resultan axiales dentro de un Estado democrático. Este carácter sustancial se ha entendido implementado, principalmente, a través de tres principios cardinales de la actividad congresual: el pluralismo político, la decisión mayoritaria y la publicidad de sus actuaciones. Un procedimiento que reúna estas tres condiciones reunirá algunas de las más importantes exigencias que tiene el proceso de creación de las normas elaboradas por el órgano legislativo en un Estado democrático.
En este sentido el pluralismo propugnará porque en el proceso de funcionamiento de las cámaras y sus comisiones se garantice la participación de las diversas políticas en las etapas que componen el procedimiento legislativo. En esa medida no sería coherente adjudicar el carácter de democrático a un procedimiento legislativo en el cual la mayoría acapare las posibilidades de participación. Resulta entonces valioso que la presentación de proyectos de ley, la interposición de enmiendas, la elaboración, presentación y exposición de informes de ponencia, la solicitud de confirmación del quórum, la participación con voz en las sesiones de cámaras y comisiones, sean posibilidades de actuación de las fuerzas minoritarias en el procedimiento legislativo”.
“La decisión mayoritaria tiene un profundo fundamento en la igualdad, porque asigna idéntico valor a la participación de cada uno de los ciudadanos y toma como presupuesto la igualdad de oportunidades en el proceso participativo. Es decir, el sentido democrático de la decisión mayoritaria está fundado en dos pilares que se nutren del principio de igualdad: (i) el que las condiciones para participar en el proceso de decisión no tengan fundamento en parámetros discriminadores —tales como la renta o el nivel de preparación académica-; y (ii) el idéntico valor asignado a la decisión de cada uno de los participantes, en cuanto que entre las participaciones válidas ninguna tendrá mayor peso que otra.
De esta forma el principio mayoritario se convierte en realización del valor igualdad que a su vez se presenta como uno de los principales objetivos a garantizar dentro de las labores de un Congreso vinculado en su funcionamiento por el principio democrático”.
“La transparencia en el ejercicio de las funciones públicas constituye un elemento de la moderna democracia institucional, que aunque de amplia tradición, se ha renovado con las nuevas concepciones fruto del avance en las comunicaciones, que facilitan la concreción de principios como el de publicidad a través de herramientas como las páginas web, los correos electrónicos o los mensajes de texto a celulares(4). Este resulta un aspecto trascendental y que redondea el sentido democrático del órgano legislativo, pues carecería de sentido el carácter representativo derivado de la escogencia de los miembros del Congreso si la actividad que realizan como representantes no pudiera ser seguida por sus electores”.
“[R]ecuerda la Sala que la simple discrepancia entre lo exigido por la norma reglamentaria y lo actuado por el Congreso de la República, el Presidente o la administración no implica per se la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma demandada. En estos casos debe tenerse en cuenta que las formas procedimentales establecidas siempre atienden a la realización de un principio sustancial, que resulta axial al carácter democrático a decisión tomada por los órganos políticos dentro de un Estado como el colombiano; por esta razón es que la jurisprudencia ha distinguido entre meras irregularidades y vicios procedimentales, siendo los últimos los que, por afectar un principio sustancial, pueden originar la inconstitucionalidad de una norma en cuyo procedimiento de formación se haya cometido este error. En este sentido, al estudiar el posible desconocimiento de las normas del Reglamento del Congreso es necesario, además de señalar su vulneración, el explicar cómo es que con ella se infringe o desconoce algún principio sustancial de rango constitucional que busque ser protegido a través de la formalidad reglamentaria. Solo de esta forma se hará un análisis acorde con la instrumentalidad de las actuaciones procedimentales y, por consiguiente, coherente con su significación sustancial”.
Este enfoque sustancial del procedimiento legislativo es el sustento de la distinción entre meras irregularidades y vicios de procedimiento(5). En efecto, como lo anotó el aparte jurisprudencial antes citado, cuando una actuación procedimental se aleja de lo previsto en la normas legales —principal, aunque no exclusivamente, el Reglamento del Congreso— sin que dicha situación tenga como consecuencia la afectación de algún principio constitucional, no se estará ante un hecho que repercuta en la validez del cuerpo normativo creado mediante dicho procedimiento legislativo o constituyente. Sólo la no realización de alguno de los valores sustanciales previstos por la Constitución tendrá consecuencias en la adecuación constitucional de un cuerpo normativo, siendo estos casos en los que se estará ante un vicio del procedimiento legislativo o del procedimiento constituyente realizado por el Congreso.
4. Cargos presentados contra el Acto Legislativo 5 de 2011.
Cargo 1: carencia de legitimación para presentar proyectos de acto legislativo, por cuanto no se integró adecuadamente el gobierno.
Para los demandantes, el artículo 115 de la Constitución establece un regla aplicable a la situación que se analiza: la conformación del gobierno; de esta forma, debe entenderse que el Gobierno Nacional estará formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El presidente y el director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen gobierno”. Al leerlo en conjunto con los artículos 200 y 208 de la Constitución, se entiende que ante el Congreso los ministros representarán al gobierno; sin embargo, dicha representación no corresponde a cualquier ministro del despacho, sino a aquellos que tengan competencia sobre las materias de que trata el proyecto de acto legislativo.
10. Siendo ello así, es fácilmente entendible desde el punto de vista jurídico constitucional que el Decreto 200 de 3 de febrero de 2003 en el cual se determinaron los objetivos y la estructura orgánica del Ministerio del Interior y de Justicia luego de la fusión que de esos ministerios se hizo por el artículo 3º de la Ley 790 de 2002, definiera como uno de los objetivos del nuevo ministerio en el artículo 1º, numeral 2º, la formulación de la política de gobierno en materias relativas, entre otras, ‘a las relaciones entre la Nación y las entidades territoriales de la República’, función que, en cambio, no les es asignada a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía” —folios 8 y 9—.
“Con fundamento en lo expuesto en los numerales inmediatamente precedentes, queda entonces establecido que el proyecto de Acto Legislativo 13 de Senado, 123 de 2010 Cámara, por su propio contenido no se refería solamente a cuestiones de carácter fiscal y minero, sino que en lo esencial define la política del Estado en cuanto a las relaciones entre la Nación y las entidades territoriales de la República para darle efectividad al principio de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales según lo dispuesto en los artículos 1 y 287 de la carta. Ello implica de suyo que por ser un asunto atinente, por lo menos a tres ministerios, a saber: el de Hacienda y Crédito Público, el de Minas y Energía y el del Interior, puesto que define la política del Estado en cuanto las relaciones entre Nación y las entidades territoriales de la República pues el grado de autonomía y efectiva descentralización efectivamente se encuentra íntimamente relacionado con los ingresos que la Constitución les asigna a estas entidades, además de la firma de los dos primeros, era indispensable la del Ministro del Interior y de Justicia para la época, como quiera que los tres y no uno de los tres, ni dos de los tres, constituyen para estos efectos ‘el gobierno’” —folios 12 y 13—.
Asunto previo: inexistencia de cosa juzgada respecto del problema planteado en el primer cargo resuelto por la Sentencia C-317 de 2012.
El fenómeno de cosa juzgada se daría respecto de la Sentencia C-317 de 2012. Sostienen que en aquella ocasión la Corte analizó el mismo cargo, concluyendo en el primer numeral de la aparte resolutiva que el Acto Legislativo 5 de 2011 era exequible “por el cargo relativo a la falta de iniciativa constituyente en cabeza de los ministros del despacho”.
a) Cargo por falta de iniciativa constituyente en cabeza de los ministros del despacho.
El actor también se refiere a los artículos 200-1(6) y 208(7) de la Constitución, y concluye que “Constitución y ley son claras al diferenciar entre iniciativa constituyente e iniciativa legislativa, reservando la primera únicamente al gobierno”. Continúa precisando que “de no ser así, perdería todo sentido la distinción que realiza la normatividad sobre la materia, pues hubiese bastado con instituir la iniciativa constitucional y la legislativa en un solo artículo, como si de un mismo asunto se tratara”. Para sustentar la diferencia existente entre la regulación constitucional del proceso legislativo y la del proceso constituyente, cita la Sentencia C-643 de 2000, en la cual la Corte explicó —con respecto a la Ley 5ª de 1992— que “el legislador, en el proceso de adopción de un esquema legislativo ordenado para la presentación de los distintos temas que tienen que ver con el trámite legislativo, separó por materias las normas referidas al proceso ordinario de las exclusivas del proceso constituyente primario”.
Aplicando la anterior postura al Acto Legislativo 5 de 2011, el demandante indica que éste no fue presentado por el gobierno sino por dos ministros del despacho que “como tales, carecían y carecen de la iniciativa constituyente, toda vez que en virtud de lo previsto en el artículo 375 de la Constitución Política, en concordancia con el 223 de la Ley 5ª de 1992, tal potestad o competencia está únicamente atribuida al gobierno, definido conforme al artículo 115 de la Constitución Política. (…) conforme a la definición establecida en el artículo 115 de la Constitución Política, el gobierno está constituido por el presidente y el ministro o director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, y no es suficiente con la presencia o participación de uno solo de ellos para cumplir con este precepto de la Constitución Nacional. (…) En consecuencia no es el Presidente de la República por sí solo quien constituye el gobierno para un negocio particular como es el caso que nos ocupa, como tampoco un Ministro o Director de Departamento puede abrogarse esa competencia de manera exclusiva, máxime cuando en el negocio particular se excluye nada menos que al Presidente de la República quien es el Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa. // Distinto es el caso de la presentación de iniciativas legislativas, para las cuales tanto en la Constitución Política como en la ley se les otorgan facultades específicas a los ministros y directores de departamentos administrativos para presentar proyectos de ley en representación del gobierno”.
“Los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del gobierno, presentan a las cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros”.
Para la Corte la Constitución Política misma contiene una diferenciación precisa entre las reglas de conformación del Gobierno Nacional, regulada por el artículo 115 Superior(8), y la regla sobre su representación ante el Congreso de la República, basada en el mandato general de vocería del artículo 208 de la Carta. La argumentación del demandante mezcla ambos conceptos, al pretender la invalidez constitucional de la representación gubernamental con base en las reglas constitucionales sobre la conformación del gobierno, planteamiento que para la Corte no es de recibo, por las razones recién señaladas”.
Observa la Sala que en la Sentencia C-317 de 2012 se planteó un problema jurídico relativo a si los Ministros del despacho —sin que medie la firma del Presidente de la República— podían presentar iniciativas de acto legislativo a nombre del gobierno. En esta ocasión, a diferencia de la anterior, los demandantes no dudan que los ministros del despacho tengan dicha posibilidad de representación, sino que cuestionan que dicha representación —que presuponen existe— esté en cabeza de los dos ministros que presentaron el proyecto; para los demandantes, se representa al gobierno de forma adecuada o suficiente cuando todos los ministros cuyas carteras se relacionan con las materias tratadas en el proyecto presentado han participado en dicha iniciativa, cosa que, de acuerdo con ellos, no sería el caso del Acto Legislativo 5 de 2011, pues no concurrió al proceso el Ministro del Interior.
Exequibilidad del Acto Legislativo 5 de 2011 en lo relativo a la iniciativa ejercida por los Ministros de Hacienda y Crédito Público y Minas y Energía
Siendo esta la acusación formulada, manifiesta la Sala que deberá declararse la exequibilidad del Acto Legislativo 5 de 2011, por cuanto el mismo fue presentado por quien tiene la titularidad de la iniciativa, esto es el Gobierno de la República, representado en esta ocasión por los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía.
i) Los ministros de Hacienda y Crédito Público y Minas y Energía son los que tienen a su cargo los asuntos directamente relacionados con el tema tratado en el Acto Legislativo 5 de 2011.
iii) En cuanto la distribución de competencias entre las diferentes carteras a) no sea contraria al ordenamiento jurídico o que b) ante vacío o duda respecto de la interpretación normativa, no se trate de una decisión irracional —carente de algún fundamento—, deberá respetarse la distribución hecha por el Presidente de la República.
En primer lugar, el acto legislativo se refiere a temas como la explotación de recursos naturales no renovables —artículo 1º del A.L. 5 de 2011—; la causación de regalías a partir de dicha actividad —artículo 1º del A.L. 5 de 2011—; la destinación de los recursos que el Estado perciba a consecuencia de dicha explotación —incisos 1º, 6º, 7º, 10, 11 y parágrafos transitorios 2º y 3º del artículo 2º del A.L. 5 de 2011—; el derecho de participación de las entidades territoriales en la distribución de estos recursos —inciso 2º del artículo 2º del A.L. 5 de 2011—; los mecanismos financieros a través de los cuales se llevará a cabo dicha distribución —inciso 3º del artículo 2º del A.L. 5 de 2011—; la distribución porcentual de los recursos obtenidos por concepto d regalías —incisos 3º y 4º del artículo 2º del A.L. 5 de 2011—; mecanismos de fiscalización de exploración y explotación de yacimientos —inciso 5º del artículo 2º del A.L. 5 de 2011—; la financiación de proyectos en ciencia, tecnología e innovación en la entidades territoriales más pobres, de acuerdo con los criterios de necesidades básicas insatisfechas —inciso 9º del artículo 2º del A.L. 5 de 2011—; se difiere a la ley la concreción de ciertos aspectos del funcionamiento del sistema general de regalías —parágrafo 2º del artículo 2º del A.L. 5 de 2011—; la forma de concertar la destinación final de los recursos de los distintos fondos que conforman el sistema general de regalías —parágrafo 2º del artículo 2º del A.L. 5 de 2011—; un mecanismo de hacer seguimiento y control de la forma en que son utilizados los recursos de las regalías —parágrafo 3º del artículo 2º del A.L. 5 de 2011—; la supresión del el Fondo Nacional de Regalías —parágrafo transitorio 1º del artículo 2º del A.L. 5 de 2011—; la obligación del gobierno de presentar un proyecto de ley que ajuste el régimen de regalías al marco establecido por el acto legislativo que se aprobaba —parágrafo transitorio 4º del artículo 2º del A.L. 5 de 2011—; la posibilidad de implementar dicho régimen por medio de decretos con fuerza de ley —parágrafo transitorio 5º del artículo 2º del A.L. 5 de 2011—; y la obligación de expedir el presupuesto del sistema general de regalías para el año 2012 —parágrafo transitorio 6º del artículo 2º del A.L. 5 de 2011—.
Para la Corte, de la lectura del proyecto no se deriva una relación directa e inmediata entre las materias del Acto Legislativo 5 de 2011 y los mencionados principios constitucionales. Esto por cuanto el recuento de las disposiciones normativas deja ver que la explotación minera o de hidrocarburos y la destinación de los recursos que por regalías se obtengan de estas actividades son los temas expresamente regulados en el articulado que integra el acto legislativo y, por lo tanto, aquellos sobre los cuales recaerán efectos expresos, directos e inmediatos.
No descarta la Sala que indirectamente los temas ahora tratados puedan tener influencia en la relación de la Nación con las entidades territoriales, sobre todo, con base en un nuevo esquema para la asignación de recursos de regalías, que para las entidades territoriales corresponden a recursos exógenos dentro de sus respectivos presupuestos. Sin embargo, dicha relación es uno de los muchos temas que se pueden ver afectados de forma indirecta como consecuencia de la aprobación del Acto Legislativo 5 de 2011. En este sentido, dicho cuerpo normativo puede influir en aspectos como la prestación del servicio de salud, la prestación del servicio de educación, la forma en que se lleve a cabo la planeación de dicha distribución y, en general, en todos aquellos planes, programas y proyectos que puedan ser financiados con dichos recursos. Esto es lógico, pues la distribución de recursos de un Estado será uno de los elementos base para determinar qué funciones pueden realizarse por parte de los organismos públicos, la distribución de las mismas entre los distintos niveles competenciales y la extensión que éstas adquirirán dentro de la actividad pública. Esto no puede significar que todos y cada uno de los ministros cuyas competencias puedan verse afectadas de forma mediata con un determinado proyecto normativo deban concurrir a la representación del gobierno para efectos de la iniciativa normativa constitucional.
Por esta razón, para la Corte, en el caso que se estudia, no existía la obligación jurídica de que el Ministro del Interior hubiera concurrido en la presentación del proyecto de acto legislativo, pues no se regulaba de forma principal, directa o inmediata materia alguna que estuviese bajo la órbita competencia de dicho ministerio, de manera que hiciera preceptiva su participación para que en este caso concreto se entendiera conformado el gobierno —como sujeto titular de la iniciativa de reforma constitucional—.
Dicha norma debe leerse en armonía con los principios de competencia —art. 6º de la Constitución— y de eficacia en la labor administrativa —artículo 209 de la Constitución—.
Siendo esta la conclusión que una lectura sistemática de la Constitución, para la Sala la ausencia de presentación por parte del Ministro del Interior del proyecto de Acto Legislativo 13 de Senado y 123 de Cámara, ambos del 2010, no implicó un desconocimiento de la exigencia que se deduce de una lectura armónica de los artículos 115, 200 y 208 de la Constitución, de manera que no se evidencia situación alguna que afecte la validez constitucional de la etapa de iniciativa del procedimiento de creación del Acto Legislativo 5 de 2011.
Adicionalmente, como bien señala el Departamento de Planeación Nacional, las distintas leyes que han regulado el tema de regalías —Ley 141 de 1994; la Ley 619 de 2000; la Ley 756 de 2002; y, posterior al Acto Legislativo 5 de 2011, la Ley 1530 de 2012— han provenido de proyectos presentados por los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía. Por el contrario, no se aporta evidencia de que, en lo relativo al tema de regalías, en ocasión alguna se haya entendido que el Ministro del Interior deba ser convocado para conformar el “Gobierno”. Esto demostraría una línea constante y pacífica de reparto funcional de competencias dentro del Gobierno Colombiano, en donde en ninguna ocasión en casi 19 años se ha entendido que “Gobierno”, para efectos de titularidad de iniciativa normativa en proyectos que traten sobre regalías, se conforma, también, con el Ministro del Interior por regularse materias que son competencia de la cartera por éste dirigida.
Con base en lo anteriormente expuesto, concluye la Sala que no resultaba necesario que el Ministro del Interior presentara, junto con los otros dos ministros, el proyecto del Acto Legislativo 5 de 2011 para conformar adecuada y suficientemente el titular de dicha iniciativa normativa.
En esta medida, en cuanto no vulnera regla o principio constitucional alguno, habrá de respetarse la distribución funcional hecha por el Jefe de Gobierno, desde hace casi 19 años y, en consecuencia, se declarará la exequibilidad del Acto Legislativo 5 de 2011 por el cargo ahora estudiado.
Cargo 2: Falta de titularidad para realizar la publicación del proyecto de acto legislativo aprobado en primera vuelta por el Congreso de la República.
El segundo cargo comparte fundamento con el que la Sala resolvió con anterioridad, relativo a cuáles ministros conforman el gobierno a efectos del tema de regalías tratado en el Acto Legislativo 5 de 2011. Esta acusación señala un supuesto vicio en la publicación del proyecto de acto legislativo aprobado en primera vuelta por el Congreso, pues ésta no se habría llevado a cabo por quien tiene la obligación de realizarla, de acuerdo con lo previsto por el artículo 375 de la Constitución, que radica dicha obligación en cabeza del gobierno; en efecto, la referida publicación fue ordenada por el Presidente de la República y los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía, estando ausente, también en esta etapa del procedimiento legislativo, el Ministro del Interior. Esta situación, al igual que en el cargo anterior, implicaría que por los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía habría configurado un vicio procedimental, en la medida en que, de acuerdo con los accionantes, los mismos no habrían representado al gobierno.
“6. Como se observa, en el trámite de este proyecto de acto legislativo, se incurrió en omisión por ausencia absoluta del Ministro del Interior y de Justicia en ese momento, en ese acto de iniciación del trámite; y, guardando entonces coherencia con la primera violación de los artículos 115 y 375 de la Carta en cuanto a la legitimación para proponer el proyecto de acto legislativo, después de la aprobación en primera vuelta incurrió también en la misma violación como quiera que el Decreto 373 de 10 de febrero de 2011 publicado en el Diario Oficial 47.979, fue expedido por el Presidente de la República y los ministros de Hacienda ay Crédito Público y de Minas y Energía, otra vez con omisión de la actuación del Ministerio del Interior y de Justicia de ese entonces, como si nada tuviese que ver ese ministerio con el contenido del proyecto de acto legislativo en discusión.
Ello significa que el acto jurídico con el cual en apariencia se quiso dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 375 de la Constitución política en cuanto a la publicación del proyecto de Acto Legislativo 13 de 2010 Senado, 123 de 2010 Cámara, luego de su aprobación en primera vuelta, en realidad no le dio cumplimiento al imperativo constitucional de la publicación “por el gobierno”, que para el caso concreto estaba constituido por el Presidente de la República y los ministros del ramo respectivo. De tal suerte que si en ese acto jurídico sólo intervinieron el Presidente de la República y dos de sus ministros con ausencia absoluta del Ministro del Interior y de Justicia de la época, ello significa que por esa ausencia no se constituyó “el gobierno” para los efectos constitucionales, pues de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 208 de la Carta, a los ministros corresponde formular las políticas atinentes a su despacho bajo la dirección del Presidente de la República, ser voceros del gobierno ante el Congreso y presentar a las Cámaras proyectos de ley, omisión que trae en este caso como consecuencia que ese decreto no “tendrá valor ni fuerza alguna” según lo dispuesto por el artículo 115 de la Carta. Dicho de otra manera, ello equivale a que no se hubiese publicado el proyecto aprobado en primera vuelta y, por ende, queda así establecido el quebranto de los artículos 115, 208 375 [sic] de la Constitución Política”.
Al respecto la Sala reitera lo manifestado cuando se ocupó de la iniciativa gubernamental en el presente acto legislativo, siendo plenamente trasladables a este cargo los argumentos utilizados al resolver dicha acusación, en el sentido que la ausencia del Ministro del Interior —otrora Ministro del Interior y de Justica— en la presentación o publicación del proyecto de acto legislativo no implica inadecuada o insuficiente representación del gobierno.
En este sentido, no se cumple siquiera con el primer estadio necesario para la ocurrencia de un vicio procedimental —consistente en una diferencia entre la previsión normativa y la actuación llevada a cabo—, pues en el presente caso no existió discrepancia entre la obligación establecida por el artículo 375 de la Constitución y la publicación luego de la aprobación en primera vuelta del Acto Legislativo 5 de 2011, seguida en desarrollo del iter procedimental de reforma constitucional.
Cargo 3: ausencia de firma de algunos ponentes en diversos informes de ponencia.
El tercer cargo planteado por los accionantes consiste en un posible vicio de procedimiento ocasionado por los ponentes que se abstuvieron de rendir informe de ponencia ante la comisión o la plenaria respectiva. De acuerdo con el escrito de acción el artículo 153 del reglamento del Congreso establece que i) las ponencias deberán rendirse dentro de los plazos que señale el presidente de la comisión; y que ii) deberá procederse al remplazo del ponente cuando no rinda el informe de ponencia encomendado(9). A partir de la lectura de esta norma reglamentaria los accionantes deducen la ocurrencia de un vicio durante el trámite congresual del acto legislativo, que tendría como fundamento fáctico el que algunos de los ponentes nombrados no firmaron —ni rindieron por separado— el informe de ponencia presentado a la comisión o plenaria. La reticencia a firmar el informe presentado, a criterio de los demandantes, debe asimilarse a la no rendición del informe de que trata el artículo 153 del reglamento del Congreso y, en consecuencia, requería que el Presidente de la respectiva comisión o plenaria nombrara un nuevo ponente para remplazar a aquellos que no habían rendido informe. En cuanto esto no ocurrió, se habría privado a la comisión o plenaria respectiva de la visión de estos ponentes, lo que habría acarreado una vulneración del principio de participación en política y, adicionalmente, habría privado a comisiones y plenarias de una visión plural del tema debatido, afectando valores sustanciales del procedimiento de formación normativa. La consecuencia de un procedimiento realizado en dichas condiciones no puede ser otra que la declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo 5 de 2011.
“Si acorde con la norma mencionada el presidente de la comisión decide nombrar varios ponentes para que actúen como tales respecto de un proyecto determinado, no se ve razón alguna para que si algunos incumplen con su deber de rendir informe como tales a la comisión sobre ese proyecto en forma oportuna, se consideren relevados de la función, pues el artículo 153 de la Ley 5ª de 1992 no estableció ninguna distinción entre el incumplimiento de ese deber cuando se trata de un ponente singular y cuando se trata de ponentes colectivos o plurales. Ello significa que si esa situación fáctica llegare a presentarse el presidente de la comisión deberá proceder al remplazo de los ponentes designados por él que se abstuvieron de cumplir con su función, pues una vez ejercida la atribución de designarlos de ella se desprende, de manera ineludible el deber de su remplazo en caso de renuencia, aun cuando la iniciación del debate tenga que realizarse más tarde de lo previsto, pues es claro que los nuevos ponentes necesitarán un tiempo prudencial para cumplir su cometido.
7. Como fácilmente se observa si tan solo algunos de los ponentes designados por el presidente de una comisión permanente del Congreso cumplen con el deber de presentarla en forma oportuna, la propia Ley 5ª de 1992 de manera imperativa ordena que se proceda al remplazo de quienes no la rindieron, lo cual significa que una vez designados la iniciación del debate no podrá realizarse según lo dispuesto por el artículo 157 de la misma ley sino cuando se publique el informe respectivo que, ha de entenderse debe ser rendido por todos los ponentes pues los renuentes deberán entonces haber sido remplazados por otros o de lo contrario quedaría al arbitrio de los inicialmente designados el cumplimiento o incumplimiento de su función, con detrimento de la participación colectiva que para tener distintos elementos de juicio por la naturaleza del asunto o por su extensión se consideró indispensable por el presidente de la comisión.
Es decir, sin perjuicio de que los ponentes rindan informe positivo o negativo sobre el proyecto o los unos de carácter positivo y los otros de carácter negativo, todos han de cumplir, en tiempo, con su función para que el debate pueda iniciarse. De lo contrario, el informe que debe necesariamente anteceder al debate será incompleto y ello no se encuentra autorizado ni por la Constitución ni por la Ley 5ª de 1992”.
i) Informe de ponencia para primer debate de la primera vuelta en la Comisión Primera del Senado de la República, en la que no firman tres de los siete ponentes —Gaceta del Congreso, 651, de 16 de septiembre de 2010, pág. 6; folio 923, cuaderno 5—.
ii) Informe de ponencia para segundo debate de la primera vuelta en la plenaria del Senado de la República, en la que no firman cuatro de los siete ponentes —Gaceta del Congreso, 705, de 28 de septiembre de 2010, pág. 5; folio 946, cuaderno 5—.
iii) Informe de ponencia para tercer debate de la primera vuelta en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en la que no firman cuatro de los doce ponentes —Gaceta del Congreso, 879, de 9 de noviembre de 2010, pág. 6—. Con posterioridad rinde informe el representante Jorge Gómez Villamizar, que se publica en la misma Gaceta del Congreso, en pág. 12.
iv) Informe de ponencia para cuarto debate de la primera vuelta en la plenaria de la Cámara de Representantes, en la que no firman tres de los doce ponentes —Gaceta del Congreso, 918, de 17 de noviembre de 2010, pág. 6; cuaderno 2—.
v) Informe de ponencia para primer debate de la segunda vuelta en la Comisión Primera del Senado de la República, en la que no firman tres de los seis ponentes —Gaceta del Congreso, 160, de 7 de abril de 2011, pág. 5; cuaderno 2—.
vi) Informe de ponencia para tercer debate de la segunda vuelta en la comisión primera de la Cámara de Representantes, en la que no firman seis de los doce ponentes —Gaceta del Congreso, 299, de 24 de mayo de 2011, pág. 9; cuaderno 5—.
vii) Informe de ponencia para cuarto debate de la segunda vuelta en la plenaria de la Cámara de Representantes, en la que no firman cinco de los doce ponentes —Gaceta del Congreso, 397, de 8 de junio de 2011, págs. 7 y 8; cuaderno 5—.
Una vez comprobada la situación fáctica que sustenta el cargo presentado, puede concluirse que el problema jurídico ahora planteado ante la Sala Plena de la Corte Constitucional consiste en determinar si la renuencia de algunos de los miembros del grupo de ponentes a firmar el informe de ponencia mayoritario, constituye vicio de procedimiento que tenga la virtud de afectar la constitucionalidad del Acto Legislativo 5 de 2011.
i) El principio de publicidad, en cuanto se designa un ponente o un grupo de ponentes para que presente una visión sustentada sobre los asuntos sometidos a consideración del Congreso de la República —artículo 150 del reglamento del Congreso, modificado por el artículo 14 de la Ley 974 de 2005—, permitiendo que tanto los miembros de la respectiva comisión o plenaria, los otros congresistas y la sociedad en general (especialmente actores calificados como medios de comunicación, grupos de interés, organizaciones no gubernamentales, entre otros) conozcan con mayor detalle el contenido de proyecto, sus posibles alcances y una visión de lo conveniente o no del mismo en el contexto normativo colombiano —artículos 154 y 156 del reglamento del Congreso—; y
ii) El principio de pluralismo político, en cuanto que se da la oportunidad para que en la construcción de una opinión informada sobre las ventajas y desventajas del proyecto de acto normativo estudiado participen diferentes fuerzas políticas que tengan asiento en la respectiva célula congresual —artículo 150 del reglamento del Congreso, modificado por el artículo 14 de la Ley 974 de 2005—. Desde esta perspectiva el ser escogido como ponente constituye una garantía para los integrantes de la célula legislativa, en cuanto por medio de su designación se actúa el principio de participación plural en la construcción del parecer de las comisiones y plenarias del Congreso.
En primer lugar, no es una opción permitida por el ordenamiento el iniciar un debate sobre un proyecto de articulado sin que exista un informe de ponencia sobre el cual se desarrolle el debate congresual —inciso 4º del artículo 160 de la Constitución y artículo 157 del reglamento del Congreso—. Por esta razón, el reglamento del Congreso, en su artículo 153, faculta al Presidente de la comisión o la plenaria para que tome las medidas necesarias para que se rinda dicho informe. De esta manera se garantiza el adecuado desarrollo de un procedimiento de creación normativa que responda a las expectativas de la regulación constitucional.
Por otro lado, lo relevante para el procedimiento de formación normativa es que exista, por lo menos, un informe de ponencia, sobre el cual se desarrolle el debate congresual —inciso 4º del artículo 160 de la Constitución y artículo 157 del reglamento del Congreso—. De no existir un informe, el Presidente de comisión o plenaria deberá utilizar los medios previstos por el artículo 153 del reglamento del Congreso para lograr que se elabore por lo menos un informe y así pueda llevarse a cabo el debate previsto.
Se estará ante una situación diferente cuando se ha presentado al menos un informe por parte del ponente, el grupo de ponentes o alguno/algunos de los ponentes designados. En estos casos el presupuesto sine qua non que exigen la Constitución —artículo 160— y el reglamento del Congreso —artículo 157— para dar inicio al debate se cumple, de manera que deberá proseguirse con las etapas subsiguientes del procedimiento legislativo.
“Sin embargo, el cargo del actor gira en torno a la legitimidad de la publicación de la ponencia cuando varios de los ponentes no la firmaron. Al respecto de los Representantes a la Cámara que fueron ponentes de la Ley 104 de 1993, no es relevante su ausencia dado que el informe era para el Senado de la República. En lo concerniente a la falta de firma del Senador Hugo Castro Borja, conviene recordar lo sucedido en palabras del Ministro de Gobierno en ese entonces:
Así las cosas, el Senador Castro Borja sí participó en la elaboración de la ponencia, sin embargo, utilizó un mecanismo para fijar su posición sobre las divergencias entre él y el otro ponente: no firmar la ponencia en la oportunidad de la publicación”.
Se concluye, entonces, que este cargo del actor contra la ponencia para segundo debate en el Senado es infundado”.
“Ahora bien, en el asunto sub judice, el Presidente de la Comisión Sexta de la Cámara de Representantes designó como ponentes del Proyecto de Ley 180 Cámara - 047 Senado, a los congresistas María Teresa Uribe Bent, Luis Carlos Ordosgoitia S, Plinio Edilberto Olano B, Jorge Humberto Mantilla, Mauro Antonio Tapias, Darío Saravia Gómez, Oscar Sánchez Franco, Alonso Acosta Osio, Carlos A. Ramos Maldonado, María Clementina Vélez Gálvez y Alfonso López Cossio, quien recibió el encargo de coordinador de ponentes. Como es apenas normal en un escenario político pluralista, no todos los ponentes estuvieron absolutamente de acuerdo en todos los temas contenidos en el proyecto de ley, por lo que presentaron un pliego de modificaciones. Así mismo, todos los ponentes no estuvieron enteramente de acuerdo con la mayoría, por lo que el informe de ponencia sólo fue avalado por algunos de ellos”.
“En tal contexto, surge una pregunta ¿la iniciación del debate sin que uno de los ponentes disidentes presente informe contrario al de la mayoría, contradice los artículos 150 y 153 del Reglamento? La Sala considera que la respuesta es negativa, puesto que, tal y como se advirtió, la ponencia pretende explicar el proyecto de ley con razones serias, críticas y objetivas para continuar su estudio o para archivar el mismo. Pero, la posición disidente de un ponente, que hace parte del conjunto encargado del examen de un proyecto de ley en la comisión o en la plenaria, no requiere que se traduzca necesariamente en un informe, ni por falta de ello llega a viciarse el trámite legislativo, si se establece claramente que ese ponente participó en el debate o tuvo la posibilidad de hacerlo, sin cortapisas ni restricciones.
Conforme con lo expuesto, una conclusión se impone: la iniciación del debate del proyecto sin la presentación de la ponencia disidente no transgredió el Reglamento del Congreso, por tres razones. De un lado, porque conforme con los artículos 150 y 153 de la Ley 5ª de 1992, se cumplió con la obligación de presentar, dentro del término legal, ponencia para iniciar el debate lo cual evidentemente ocurrió en el asunto sub judice. De otro lado, porque las disposiciones referidas no exigen, como condición de validez de la actuación parlamentaria, la existencia de informes por cada de uno de los ponentes, sino de una que exprese el consenso mayoritario de los Congresistas que preparan el informe, por lo que es válido sostener, en el presente caso, que la “ponencia” fue aquella que elaboraron y presentaron los ponentes restantes. Finalmente, contrario a lo expuesto por el actor, el Representante a la Cámara Plinio Edilberto Olano Becerra, sí tuvo la oportunidad de exponer las razones que explicaron sus diferencias con la ponencia de la mayoría. Es más, tal y como consta en el acta 18 de 1999, el congresista fue uno de los más activos en la discusión, quien no sólo manifestó posiciones disidentes sino que contribuyó al consenso que logró la Comisión Sexta de la Cámara, puesto que, una gran cantidad de artículos del proyecto fueron aprobados por amplísimas mayorías, incluso muchos por unanimidad” —resaltado ausente en texto original—.
Finalmente, el principio de decisión antes expuesto fue reiterado con ocasión de las acusaciones presentadas contra el Acto Legislativo 2 de 2004, que previó la posibilidad de que el Presidente de la República pudiera ser reelegido. En aquella ocasión se sostuvo:
“Por esta razón, la Corte ha sido enfática en sostener que la ausencia en el informe de ponencia de las razones u observaciones por las cuales un ponente disidente se aparta de lo considerado por la mayoría, no implica la existencia de un vicio en el trámite legislativo, pues de acuerdo con la Constitución y el Reglamento a través del citado informe no se expresa ni la voluntad de la mayoría, ni la oposición de la minoría, y menos aún, se decide acerca de la aprobación o negación de un proyecto. Su existencia se limita a servir de herramienta para explicar objetivamente el contenido del proyecto y para darle publicidad a su contenido normativo, a fin de permitir ad posteriori la realización del debate con respeto de los derechos de las minorías y mayorías parlamentarias”.
Las razones ahora expuestas, sumadas a los precedentes jurisprudenciales mencionados, conducen a una conclusión distinta a la sostenida en el escrito de acusación: no resultan equiparables la situación en que no se rinda informe de ponencia y aquella en donde, rendido, no es firmado por alguno o algunos miembros del grupo de ponentes; por consiguiente, contrario al parecer de los accionantes, las consecuencias que el juez de la constitucionalidad debe adjudicar a cada una de estas situaciones, aparte de que no son previstas de forma idéntica por el reglamento del Congreso, no pueden ser las mismas, pues se está ante supuestos fácticos muy distintos.
En este sentido, teniendo como presupuesto que en todos y cada uno de los debates del Acto Legislativo 5 de 2011 se rindió informe de ponencia previo al inicio de la discusión, encuentra la Corte que la abstención en la firma de dicho informe por parte de algunos miembros del grupo plural de ponentes en los distintos debates que superó el proyecto, no invalida las actuaciones surtidas por las comisiones y plenarias del Congreso, pues dicha circunstancia no implica un vicio sustancial en el procedimiento de creación del Acto Legislativo 5 de 2011, lo que conduce a que sea declarada su exequibilidad con respecto al cargo en estudio.
Cargo 4: no discusión de tres constancias y dos proposiciones durante el trámite de creación normativa del Acto Legislativo 5 de 2011.
Como cuarto cargo los accionantes plantean la ocurrencia de un vicio consistente en la no discusión de tres proposiciones presentadas en el primer debate de la primera vuelta —es decir, el llevado a cabo por la comisión primera permanente del Senado de la República— por el senador Juan Carlos Vélez, que buscaban modificar el octavo inciso del artículo 2º del proyecto de acto legislativo. Igualmente, en el primer debate de Senado en la segunda vuelta, se habría omitido la discusión de dos proposiciones presentadas por el senador Carlos Enrique Soto Jaramillo durante el trámite en la comisión primera permanente de dicha cámara.
Es claro, entonces, que no cumplió el requisito constitucional de darle, conforme a la ley y a la Carta primer debate a este proyecto de acto legislativo, pues el vicio en que se incurrió comporta flagrante violación no sólo del reglamento del Congreso sino que, además, deja sin piso la presunción de haberse dado cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 375 de la Constitución, que para la aprobación por la mayoría de los presentes en primer debate parte del supuesto necesario de que el debate se realizó antes de realizarse la votación no de cualquier manera, sino conforme a la ley, lo que no ocurrió” —folios 26 y 27—.
Como corolario obligado de lo acabado de exponer, queda entonces establecido de manera irrefregable que no haber sometido a consideración y aprobación dos proposiciones legítimamente presentadas a consideración de la comisión primera del Senado durante la segunda vuelta, señala de manera que no puede soslayarse que el debate constitucional del proyecto de acto legislativo no se adelantó ni concluyó conforme a derecho, razón esta por la cual la votación por la mayoría absoluta de los miembros de la comisión que se exige en la segunda vuelta tanto en las comisiones como en las plenarias conforme a lo dispuesto por el artículo 375 de la Carta, se encuentra viciada de manera insaneable” —folios 27 y 28—.
El primer debate del proyecto del acto legislativo que ahora se demanda tuvo lugar el 22 de septiembre de 2010, según figura en el acta 12 de 2010, publicada en la Gaceta del Congreso 862 de 4 de noviembre de 2010. Según la transcripción de la mencionada sesión el debate inició con la explicación de los principios que orientaron a los ponentes en la elaboración del informe —intervención de los senadores Roy Barreras y Luis Fernando Velazco, folios 2 a 10—; prosiguió con la exposición de las razones por las cuales los ponentes que no firmaron dicho informe decidieron separarse del mismo —senador Iván Moreno rojas, folios 10 a 24—; enseguida tuvieron lugar las intervenciones de distintos senadores —folios 24 a 40—, entre ellos el senador Juan Carlos Vélez, quien propuso declarar sesión permanente, proposición que fue aprobada por unanimidad —folio 28—; posteriormente se declaró sesión permanente para escuchar a quienes no tienen “atribución legal para intervenir”, siendo escuchados gobernadores, presidentes de asambleas departamentales, alcaldes y alcaldesas —folios 39 a 49—; se reanudó la sesión formal para escuchar a otros senadores —folios 49 a 71—, entre ellos el senador Juan Carlos Vélez, el cual hace mención a las constancias que ha dejado radicadas —folio 53— y finalizó diciendo: “[e]sto es para que lo evalúen los ponentes o de pronto lo acumulemos con la propuesta que ha hecho el partido conservador” —folio 54—.
Luego de aproximadamente 50 intervenciones, la Presidencia cierra la discusión de la proposición con que termina el informe de ponencia y ordena al Secretario de la Comisión Primera Constitucional que reciba las constancias y proposiciones presentadas por los miembros de la Comisión y que “entregue proposiciones y constancias a los señores ponentes, constancias y proposiciones referentes al Acto Legislativo 13 Senado 2010” —folio 71—. A continuación en el acta 12 de 2010, correspondiente a la sesión de 22 de septiembre, figura la transcripción de las constancias presentadas por el senador Juan Carlos Vélez.
Siendo esta la situación que se presentó, el problema jurídico que resolverá la Corte consiste en determinar si la no discusión de las constancias entregadas al finalizar el debate en la Comisión Primera del Senado —por las cuales se pretendía modificar el artículo 2º del proyecto de acto legislativo— vulneró el principio de participación política y pluralismo político que debe imperar en el procedimiento legislativo.
i) Durante la larga jornada de discusión en comisión el senador Juan Carlos Vélez estuvo presente y le fue otorgada la palabra para que participara en el debate, quedando registrada su participación en el folio 53 de la Gaceta del Congreso 862 de 4 de noviembre de 2010;
La anterior situación no va en contra de los valores sustanciales que debe honrar el Congreso en desarrollo del procedimiento de creación normativa. Al respecto debe recordarse que el principio de participación y el principio de pluralismo político no pueden ser entendidos con una rigidez tal que limite excesivamente la dinámica de funcionamiento congresual(10); por el contrario, la interpretación sobre su concreta aplicación, sin desconocer las disposiciones constitucionales, debe tomar como punto de referencia el objetivo final del procedimiento de creación normativa: la construcción pública, plural y con base mayoritaria de las decisiones de comisiones y cámaras legislativas. De manera que la interpretación sobre limitaciones o amenazas a estos valores debe procurar un análisis sustancial, antes que la simple comparación formal entre regla normativa y actuación congresual.
“Para la Corte es evidente que el papel de los presidentes de las comisiones y de las cámaras es, entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las pertinentes normas se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte “cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre aplicación del mismo” (L. 5ª/92, art. 43, num. 4º), obviamente con arreglo a lo que establezcan la Constitución y la ley, por lo cual, en ejercicio de sus funciones y salvo en cuanto a sus propios votos, deben ser totalmente imparciales y brindar iguales garantías a todos los miembros de la correspondiente célula congresional.
Será de cargo del respectivo presidente garantizar que la discusión se lleve a cabo antes de la votación en cada debate, permitir las intervenciones de todos los integrantes de la comisión o cámara, dentro de lo que establezca el Reglamento, introduciendo, si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como la extensión de cada intervención, siempre que, al aplicarlas, se cumpla estrictamente lo anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminación ni preferencias”.
“Finalmente, los derechos de representación política y de participación democrática no se conciben en el ordenamiento constitucional, como herramientas jurídicas que permitan el actuar negligente de los congresistas. De suerte que, cuando ellos mismos tuvieron la oportunidad de defender sus derechos ante las instancias respectivas del Congreso, no pueden pretender con posteridad obtener la declaratoria de inexequibilidad de una ley o de una reforma constitucional, o en determinados casos, y bajo precisas condiciones, lograr el amparo tutelar, pues no es procedente desconocer la voluntad legítima de las mayorías expresadas conforme a la Constitución y al Reglamento por la desidia en que pudieron incurrir los promotores de algunas propuestas durante el curso del debate legislativo”(11).
“[Aun] cuando en principio se vulneró el reglamento del Congreso por haberse dado prioridad a la práctica de debates no citados en el orden del día, y sin que se haya modificado o alterado su prelación de conformidad con lo expuesto en la Ley 5ª de 1992, nuevamente es pertinente resaltar que la moción de orden fue propuesta a las 3:02 minutos de abierto el debate y a las 3:26 minutos se procedió a continuar el orden del día postergado del 16 de octubre de 2001. Nótese, al respecto, que aun cuando existe una demora coyuntural entre la moción y la reapertura del debate de alrededor de 24 minutos, ello aconteció por la necesidad de votar el Acto Legislativo 14 de 2001 referente a la aprobación de la Corte Penal Internacional y la proposición de los algunos senadores destinada a crear una Comisión Especial de Paz.
En este orden de ideas, se reitera que la falta de uso de los mecanismos legales previstos en el reglamento, no es una excusa válida para acudir ante el juez de tutela para que éste rehaga el orden del día, pues el Senador Citante pudo desde un comienzo impetrar la moción de orden con la finalidad de ajustar la prioridad que legalmente se reconoce a los debates inconclusos, y no, en su lugar, esperar la actuación de otro senador después de transcurridas casi 3 horas de abierta la sesión”(12).
Proposiciones 248 y 249 presentadas por el Senador Carlos Enrique Soto Jaramillo en el quinto debate del Acto Legislativo 5 de 2011
Respecto de la segunda parte del presente cargo, observa la Corte que el desarrollo de la sesión de 13 de abril de 2011, publicada en Gaceta del Congreso 295 de 20 de mayo de 2011, se dio como sigue.
Iniciado el debate del proyecto de acto legislativo, se concedió el uso de la palabra a diferentes senadores pertenecientes a dicha Comisión, entre ellos al senador Carlos Enrique Soto Jaramillo, quien presentó las proposiciones objeto de controversia —identificadas con los números 248 y 249— al final de su intervención —folios 21 y 22 de la Gaceta del Congreso mencionada—. El tema tratado por las proposiciones en mención fue objeto, a su vez, de nuevas proposiciones presentadas por otros miembros de la comisión primera del Senado, por lo que los ponentes decidieron hacer una modificación al articulado presentado, de manera que recogiera las distintas proposiciones radicadas. Esta situación se aprecia en diferentes momentos durante el desarrollo de la sesión, como puede ser aquel en que se expresó:
Así es, señor Presidente. El articulado recogerá para la aprobación además una serie de proposiciones planteadas por los colegas que pueden resumirse probablemente en 2 hay una inquietud de una proposición del Senador Soto a la que ya hicimos referencia a propósito de que el criterio de distribución del Fondo de Compensación Regional incluya la concepción de desempleo y no solamente necesidades básicas insatisfechas un muy importante aporte con el que todos estamos de acuerdo y el gobierno también ha mostrado la utilidad de incluir ese criterio” —resaltado y cursiva ausentes en texto original; folio 33—.
“Señor Presidente, entonces lo que haríamos sería yo pediría que votáramos ya el artículo uno como viene en la proposición luego pediría que votásemos la proposición sustitutiva del artículo segundo que hemos suscrito los coordinadores ponentes y sobre la sustitutiva votamos la proposición del Senador Hemel y la que los 2 también hemos presentado para adicionar al fondo de compensación, de esa manera recogeríamos todos los criterios que se han planteado” —folio 34—.
Gracias, señor Presidente, yo solicitaría de todas maneras que ahí hay otra proposición que nosotros presentamos que la firmamos 4 Senadores del partido de la U, la Senadora Karime, el Senador Soto, el Senador Enríquez Rosero y yo que es el inciso séptimo, es adicionar simplemente que en los fondos que quedan por fuera están el fondo de ahorro y estabilización, el de ahorro pensional territorial y adicionamos el fondo de ciencia tecnología e innovación, esa proposición está ahí radicada” —resaltado y cursiva ausentes en texto original; cita en folio 36—.
Entonces es no superior al 2% de todo que es la solicitud del Ministerio de Minas” —resaltado y cursiva ausentes en texto original; folio 37—.
Y, en todo caso, si existiera duda sobre el acuerdo del senador Carlos Enrique Soto Jaramillo respecto de que el contenido de las proposiciones por él presentadas se encontraba incluido en la proposición finalmente votada —la número 253—, su silencio al respecto, en acuerdo con la jurisprudencia constitucional antes citada, habría saneado cualquier eventual desconocimiento de los principios sustanciales que guían el procedimiento de creación del Acto Legislativo 5 de 2011.
Por lo anteriormente expuesto, la Corte declarará la exequibilidad del Acto Legislativo 5 de 2011 con respecto al cargo estudiado.
Cargo 5: ausencia de la publicación del informe de conciliación ordenada por el artículo 161 de la Constitución.
Otro de los motivos por el que se busca la declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo 5 de 2011 es por el supuesto desconocimiento de la obligación prevista en el artículo 161 de la Constitución, consistente en publicar el informe de conciliación previo a la repetición del segundo debate en las plenarias de Senado y de Cámara de Representantes.
Sostienen los accionantes que el artículo 161 de la Constitución ordena que “se publique el texto conciliado ‘por lo menos con un día de anticipación’, el cual ‘se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias’ en las cuales podrá ser aprobado o negado” —folio 31—.
De acuerdo con el parecer de los accionantes, siendo éste el contenido normativo a satisfacer por una y otra cámara, se observa un vicio de procedimiento con la entidad suficiente para afectar la constitucionalidad el todo el Acto Legislativo. El mismo consistiría en que, mientras el informe de conciliación en segunda vuelta fue publicado para los miembros del Senado en la Gaceta del Congreso —Nº 424 de 14 de junio de 2011—, dicha publicación no tuvo lugar para informar sobre su contenido a los miembros de la Cámara de Representantes, lo que configuraría un vicio insubsanable, en cuanto afectaría la realización de los principios de publicidad y de “transparencia” en el ejercicio de las funciones del Congreso de la República.
“9.4. En la Cámara de Representantes, sin embargo no se procedió así, por cuanto sin haber sido publicado el informe de la comisión de conciliación en la Gaceta del Congreso en la sección correspondiente a esa corporación, se procedió a anunciar la votación del informe de conciliación como aparece en el acta 72 de 15 de junio de 2011, Gaceta 732 de 28 de septiembre de 2011 y se le impartió aprobación el 16 de junio de 2011, según aparece en el acta 73 publicada en la Gaceta 719 de 26 de septiembre de 2011.
La celeridad que se imprimió al traite de este acto legislativo cuando ya expiraba el segundo período de sesiones ordinarias en que se discutió y aprobó, llevó entonces a que se omitiera un requisito de ineludible cumplimiento, que no consiste en una simple formalidad sino que constituye elemento esencial para que se cumpla con los principios de publicidad y la transparencia del ejercicio de sus funciones por el Congreso de la República, pues no puede haber segundo debate ni repetición del mismo sin publicación del informe correspondiente a lo que va a debatirse, ni mucho menos pasar directamente al anuncio de la votación y a la realización de ésta sin haber publicado previamente para conocimiento de los integrantes de cada una de las Cámaras el informe respectivo” —folio 33—.
En este caso la Corte Constitucional declarará exequible el Acto Legislativo 5 de 2011 respecto del cargo imputado, por cuanto, independientemente de lo acertado o no de la interpretación normativa realizada por los accionantes sobre la exigencia del artículo 161 de la Constitución y sobre sus efectos, encuentra la Sala que dicho razonamiento jurídico carece del presupuesto fáctico necesario para su sustento, pues tiene como fundamento una situación no acaecida.
Toda la acusación del escrito de acción tiene como presupuesto fáctico que el informe de conciliación elaborado para unificar las discrepancias al final de la segunda vuelta no se realizó respecto de los miembros de la Cámara de Representantes. Sin embargo, la Sala encuentra que dicha publicación, tal y como lo indicó el concepto del Ministerio Público —folio 311—, sí se llevó a cabo en la Gaceta del Congreso 423 del martes 14 de junio de 2011, iniciando en la pág. 3 y finalizando en la pág. 7. En el ejemplar referido de la Gaceta del Congreso se lee en la primera página:
Siendo esta la actuación que debe apreciarse a la luz de las normas que regulan el proceso de creación normativa, no encuentra la Sala siquiera la ocurrencia de una irregularidad procedimental, por lo que declarará la exequibilidad del Acto Legislativo 5 de 2011 por el vicio ahora estudiado.
1. Declarar EXEQUIBLE el Acto Legislativo 5 de 2011, por los cargos analizados.
(3) Entre otras, sentencias C-737 de 2001; C-1260 de 2001; C-141 de 2010 y C-076 de 2012.
(4) Esta es la razón que anima a Rodríguez-Zapata a considerar que “Las decisiones públicas trascendentales deben ser fruto de un debate público y prolongado en el que aparezcan todos los puntos de vista, se expongan todos los argumentos y se otorgue el justo valor a todos los intereses encontrados”. Sólo de esta forma, apunta, se puede convertir en voluntad institucional la voluntad social”. Al respecto Rodríguez-Zapata Jorge, Sanción, promulgación y publicación de las leyes, Ed. Tecnos, 1987, Madrid, pág. 20.
(5) En este sentido, Sentencia C-816 de 2004.
(6) “ART. 200.—Corresponde al gobierno, en relación con el Congreso: 1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros (…)”.
(7) “ART. 208.—(…) Los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del gobierno, presentan a las Cámaras proyectos de ley (…)”.
(8) Dispone el artículo 115 Superior en cuanto a la conformación del gobierno: “El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. // El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. // El Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el gobierno. // Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de ministros y directores de departamentos administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el director del departamento administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables. (…)”.
(9) El texto completo del artículo 153 del reglamento del Congreso es el que sigue:
“Plazo para rendir ponencia. El ponente rendirá su informe dentro del plazo inicial que le hubiere señalado el presidente, o en su prórroga, teniendo en cuenta la urgencia del proyecto y el volumen de trabajo de las comisiones. En caso de incumplimiento se procederá a su reemplazo. En la Gaceta del Congreso se informarán los nombres de los congresistas que no han dado cumplimiento a la presentación oportuna de las respectivas ponencias”.
(10) Sentencias C-1040 de 2005; C-140 de 2010 y C-076 de 2012, entre otras.
(11) Sentencia C-1040 de 2005.
(12) Sentencia T-983A de 2004.