Source: http://de.slideshare.net/htwchurtourism/apparthotels-im-ka
Timestamp: 2017-02-22 11:16:05
Document Index: 357718817

Matched Legal Cases: ['Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 7', 'Art. 7', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 2', 'Art. 8', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 2', 'Art. 10', 'Art. 8', 'Art. 9', 'Art. 14', 'Art. 11', 'BGE', 'Art. 4']

Praxis-Kommentar zum Berner Steuerg...
Erste Ausgabe des Focus-Report zu Fragen rund um den Themenbereich alpine Beherbergung.
In dieser Ausgabe wird eine Studie des Institutes für Tourismus- und Freizeitforschung zur Apparthotellerie im Kanton Graubünden vorgestellt. Die daraus gewonnenen Erkenntnisse sind von direkter Relevanz für die aktuelle Diskussion über touristisch bewirtschaftete Zweitwohnungen.
APPARTHOTELS IM KANTON GRAUBÜNDEN Analyse und Erkenntnisse im Hinblick auf andere bewirtschaftete Be‐herbergungsformen. Dr. Andreas Deuber MRICS, Prof. Dr. Peter Tromm. ITF HTW Chur, 6. Juli 2012. 2.
2 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm INHALTSVERZEICHNIS I. Das Instrument Apparthotel ......................................................................................................... 11 . A. Entstehungsgeschichte und Gesetzliche Grundlagen ............................................................... 11 1. Lex von Moos ........................................................................................................................ 11 . 2. Lex Celio ................................................................................................................................ 12 . 3. Lex Furgler ............................................................................................................................. 12 4. Lex Friedrich, Lex Koller ......................................................................................................... 16 B. Definition des Apparthotels ...................................................................................................... 17 C. Bewilligungskriterien ................................................................................................................. 17 D. Sicherung des Apparthotelstatus, Widerruf .............................................................................. 20 1. Bewirtschaftungs‐ und Vermietungspflicht ........................................................................... 20 2. Widerruf ................................................................................................................................ 20 E. Markt für Apparthotel‐Wohnungen .......................................................................................... 21 II. Analyse Apparthotels im Kanton Graubünden ............................................................................. 22 . A. Daten‐Sample ............................................................................................................................ 22 B. Widerrufe .................................................................................................................................. 22 1. Zahlen .................................................................................................................................... 22 2. Ursachen ................................................................................................................................ 23 3. Widerufspolitik ...................................................................................................................... 23 C. Erkenntnisse aus der systematischen Auswertung ................................................................... 24 1. Grösse des Apparthotels ....................................................................................................... 24 2. Dauer der hotelmässigen Bewirtschaftung ........................................................................... 24 3. Intensität der Hotelleistungen .............................................................................................. 25 D. Allgemeine Erkenntnisse ........................................................................................................... 27 1. Renditeprobleme trotz alternativem Finanzierungskonzept ................................................ 27 2. Hotelprimat erhöht Stabilität ................................................................................................ 28 3. Weitere Stabilitätsfaktoren ................................................................................................... 29 4. Ungenügendes Kontrollinstrumentarium ............................................................................. 29 5. Fazit ....................................................................................................................................... 30 III. Generelle Erkenntnisse für hotelmässig und touristisch bewirtschafteten Wohnraum........... 33 A. Ausgangslage ............................................................................................................................. 33 B. Dilemma .................................................................................................................................... 33 C. Missbrauchsgefahr .................................................................................................................... 34 3.
3 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm D. Beurteilung der Bewilligungspraxis bei Betriebsstätten ........................................................... 35 1. Gegenstand der Bewilligung ................................................................................................. 35 . 2. Bewilligungspraxis im Kanton Graubünden .......................................................................... 36 3. Prozessuales Vorgehen ......................................................................................................... 37 . 4. Beurteilung der kantonalen Praxis zur Prüfung der Betriebsstättentauglichkeit ................. 38 IV. Erkenntnisse und Empfehlungen im Hinblick auf bewirtschaftete Zweitwohnungen .............. 42 4.
4 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS Abs. Absatz Art. Artikel AS Amtliche Sammlung des Bundesrechts BB Bundesbeschluss BewG Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland vom 16. Dezember 1983 (Bewilligungsgesetz) BewV Verordnung vom 1. Oktober 1984 über den Erwerb von Grundstücken durch Perso‐ nen im Ausland BBl Bundesblatt der Schweizerischen Eidgenossenschaft bzw. beziehungsweise BV Bundesverfassung ca. circa etc. et cetera EJPD Eidgenössisches Justiz‐ und Polizeidepartement f. folgende Seite ff. folgende Seiten GIHA Grundbuchinspektorat und Handelsregister des Kantons Graubünden HTR Hotel Revue, früher Hotel‐ und Tourismusrevue Lit. Litera SGH Schweizerische Gesellschaft für Hotelkredit, Zürich SR Systematische Sammlung des Bundesrechts VGF Verordnung vom 10. November 1976 über den Erwerb von Grundstücken in Frem‐ denverkehrsorten durch Personen im Ausland (VGF; AS 1976 2389) vgl. vergleiche 5.
5 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm Darstellungsverzeichnis Darstellung 1 Widerrufe nach Grösse S. 24 Darstellung 2 Widerrufe nach Betriebskonzept S. 26 Darstellung 3 Übersicht Problemfelder Apparthotels S. 30 Darstellung 4 Stärken und Schwächen der einzelnen Eigentums‐ und Betriebsformen S. 34 Darstellung 5 Ablaufdiagramm zur Beurteilung von Hotelprojekten S. 38 6.
6 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm EINLEITUNG Die saisonale Ferienhotellerie im Alpenraum leidet unter unzureichender Ertragskraft, was Neu‐ und Ersatzinvestitionen erschwert und vielerorts in der Schweiz zu einem Investitionsstau geführt hat. Das verbreitete Geschäftsmodell beruht auf kleinen bis mittleren Hotels, häufig in Familienbesitz, die durch den Eigentümer selber betrieben werden. Sind diese gut geführt, nicht zu hoch verschuldet, in baulicher Hinsicht zeitgemäss und an attraktiven Destinationen gelegen, so reichen die erzielbaren Ergebnisse in der Regel aus, um die Betriebs‐, Finanzierungs‐ und im besten Fall die erforderlichen Instandsetzungskosten zu erwirtschaften. Das eingesetzte Eigenkapital kann jedoch kaum je markt‐ und risikogerecht verzinst werden.1 Das sind schlechte Voraussetzungen für neue Investitionen, die für den Erhalt und die Wiederherstellung der Konkurrenzfähigkeit der Branche notwendig wären. Geld von Investoren findet nur sehr bedingt den Weg in die alpine Hotellerie, und im Rahmen der bestehenden Geschäfts‐ und Finanzierungsmodelle sind keine ausreichenden Investitionsimpulse für neue Hotelkapazitäten zu erwarten, welche die laufenden Verluste an Hotelbetten zufolge Betriebs‐ aufgaben kompensieren könnten. Das limitiert die Weiterentwicklung der betroffenen Destinationen, die zur Aufrechterhaltung ihres Leistungsangebotes auf eine zumindest gleichbleibende oder gar steigende Zahl von Logiernächten und auf neue Beherbergungskapazitäten angewiesen wären. Lö‐ sungsansätze aus diesem Dilemma werden in neuen Beherbergungstypen gesucht, unter anderem in sogenannten hybriden Hotels2, die eine Mittelposition zwischen konventionellen Hotels und der Pa‐ rahotellerie einnehmen: Einerseits sind die Zimmer oft grösser als bei konventionellen Hotels, von Suiten bis hin zu kleinen Wohnungen, und der Servicegrad ist oft reduziert oder kann durch den Gast selber bestimmt werden. Andererseits gehören die Wohneinheiten oft nicht oder nicht alle dem Ho‐ tel, sondern befinden sich – in der Regel auf der Basis von Stockwerkeigentum – im Eigentum von Dritten, werden aber durch das Hotel bewirtschaftet. Dadurch soll die operative Profitabilität verbes‐ sert werden, bei gleichzeitiger Verteilung der Finanzierungslasten auf mehrere Eigentümer, wodurch die Finanzierung der Infrastrukturen erleichtert wird. In solchen Buy‐to‐Let Konzepten kann durch den Vorab‐Verkauf von Wohneinheiten bereits während der Entwicklungsphase ein wichtiger Cash‐ Flow erzielt und damit die Finanzierung schon ab der Projektierungsphase gesichert werden.3 Nach Annahme der Zweitwohnungsinitiative4 durch Volk und Stände am 11. März 2012 wird der Bau von Zweitwohnungen in der Schweiz künftig stark eingeschränkt und unter bestimmten Vorausset‐ zungen gänzlich verunmöglicht. Dadurch entfällt eine wesentliche Einnahmequelle der im Berggebiet vielerorts volkswirtschaftlich bedeutenden Bauindustrie. Es ist damit zu rechnen, dass auf der Suche nach Alternativen vermehrt hybride Hotelformen und Resorts mit bewirtschafteten Wohneinheiten in den Fokus der Bauwirtschaft rücken werden. Das Interesse der Bauindustrie trifft auf jenes der Tourismusgemeinden, der Tourismuswirtschaft, der Finanzindustrie und der Wirtschaftsförderung, die sich ebenfalls auf der Suche nach neuen Hotelformen befinden und auch auf hybride Hotels auf‐ merksam geworden sind. Beispielsweise plädiert der Branchenverband hotelleriesuisse im Zusam‐ 1 Dazu vgl. zum Beispiel Deuber/Orsolini, 2011 2 Hybride Formen der Beherbergung sind zwischen Hotel und Parahotellerie angesiedelt. Sie sollen veränderten Raum‐ und Dienstleistungsbedürfnissen entgegenkommen, wie sie weder durch das traditionelle Hotel noch die Parahotellerie optimal befriedigt werden können. Dazu vgl. zum Beispiel: Deuber/Laesser, 2008; Bie‐ ger/Laesser, 2008, S. 46‐49; Bieger, 2009, S. 10 f. 3 Widmann, Steger, 2009, S. 4 4 Initiative „Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen“ 7.
7 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm menhang mit der Umsetzung des Verfassungsartikels zum Zweitwohnungsbau, „dass die Definition von kommerziell vermieteten Zweitwohnungen moderne Geschäftskonzepte in der Hotellerie wie etwa hybride Konzepte zulässt“.5 Auf der Anleger‐ respektive Investorenseite besteht zufolge Ver‐ knappung der klassischen Zweitwohnungen6 und immer höheren Preisen von normalem Wohneigen‐ tum ebenfalls Interesse nach neuen Formen von Wohnimmobilien sowie innovativen Modellen für deren Finanzierung. Diese Konstellation birgt das Risiko einer unkritischen Euphorie für einen Hotel‐ typus, das Hotel mit Stockwerkeigentum, der bis heute für die Schweiz nicht systematisch untersucht worden ist. Dabei würde mit den sogenannten Apparthotels eigentlich ein weites Erfahrungsfeld für Hotels im Stockwerkeigentum bestehen. Der Hoteltypus des Apparthotels entstand in den 70‐er und 80‐er Jahren des letzten Jahrhunderts, als aus Überfremdungsgründen der Verkauf von Wohneigentum an Ausländer verboten worden war. Das auch heute noch mögliche Apparthotel eröffnet einen Weg, unter bestimmten Voraussetzungen ‐ im Zentrum steht die hotelmässige Bewirtschaftung ‐ auf legale Weise Wohnraum an Ausländer zu verkaufen, respektive bietet solchen die Möglichkeit, in der Schweiz in Wohneigentum zu investie‐ ren. Gerechtfertigt werden diese Ausnahmen einerseits durch die davon erwartete Entwicklung des Tourismus in Berggebieten (Wirtschafts‐ und Regionalförderung) und andererseits durch die Mög‐ lichkeit, dadurch Mittel für die bauliche Erneuerung von Bestandeshotels zu generieren. Heute werden nur noch gelegentlich neue Apparthotelprojekte realisiert, weil inzwischen sogenann‐ te Betriebsstätten ‐ zu denen Hotels typischerweise gehören7 ‐ durch Personen im Ausland bewilli‐ gungsfrei sowohl entwickelt als auch gehalten werden können.8 Wer heute ein Projekt nach dem Modell des hotelmässig bewirtschafteten Stockwerkeigentums realisieren will, macht das normaler‐ weise über eine Betriebsstätte, zum Beispiel im Rahmen eines Buy‐to‐Let Konzeptes. Einzig wer in Mischkonzepten nicht alle Wohnungen als zwangsbewirtschaftete Einheiten ausgestalten wollte, sondern teilweise als traditionelle Zweitwohnungen, versprach sich in der jüngeren Vergangenheit noch Vorteile vom Apparthotel. Nach Annahme der Zweitwohnungsinitiative wird dies nur noch sehr beschränkt möglich sein. Angesichts der sich heute bereits in Entwicklung befindlichen9 und als Folge des Zweitwohnungs‐ stopps zu erwartenden neuen Projekte von hybriden Hotels mit bewirtschaftetem Wohnraum lohnt sich ein Blick auf das Schicksal der Apparthotels, die im Kanton Graubünden in deren Blütezeit zwi‐ schen den Jahren 1974 bis 1986 bewilligt worden sind. Hat sich das Modell bewährt? Wie war die Verkäuflichkeit der Appartements? War die hotelmässige Bewirtschaftung problemlos? Haben sich die Renditeerwartungen der Investoren erfüllt? Um diesen Fragen auf den Grund zu gehen, hat das Institut für Tourimus‐ und Freizeitforschung ITF der HTW Chur, Hochschule für Technik und Wirt‐ schaft, sämtliche Apparthotels im Kanton Graubünden analysiert. Daraus sollen konkrete und prak‐ tisch umsetzbare Erkenntnisse für die hybriden Hotels und Resorts der Zukunft mit hotelmässig be‐ wirtschafteten Appartements, mit oder ohne Stockwerkeigentum, aber auch für touristisch bewirt‐ 5 Stampfli, 2012, S. 4 6 Hier verstanden als Wohneinheit im Eigentum einer natürlichen oder juristischen Person mit dem primären Zweck zur Eigennutzung, in Ergänzung zum Erstwohnsitz. 7 Burkhalter, Grell, 2007, S. 22 8 Generell steht der Immobilienerwerb in der Schweiz durch Personen im Ausland heute in vielen Fällen offen. Dazu vgl. Bürgi, 2009 9 Vgl. zum Beispiel Marti, 2009 8.
8 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm schaftete Zweitwohnungen gemäss dem Entwurf über den Entwurf der Verordnung über den Bau von Zweitwohnungen gewonnen werden.10 DANKSAGUNG Die vorliegende Publikation erfolgt im Rahmen der Forschungstätigkeit des Institutes für Tourismus‐ und Freizeitforschung (ITF) der HTW Chur und basiert auf einer Finanzierung durch den Förderverein der HTW Chur. Dieser unterstützt unter anderem Projekte der angewandten Forschung und des Wis‐ sens‐ und Technologietransfers. Das Forschungsprojekt wurde inhaltlich unterstützt durch das Grundbuchinspektorat und Handelregister des Kantons Graubünden (GIHA) unter der Leitung von Herrn lic. iur. Ludwig Decurtins. Es konnte auf der Basis einer Vertraulichkeitserklärung Einblick in die vorhandenen Apparthoteldossiers genommen werden. Ebenfalls vertraulichen Einblick in ihre Akten gab die Schweizerische Gesellschaft für Hotelkredit unter der Leitung von Herrn Philippe Pasche. Die Herren Decurtins und Pasche sowie die früheren Mitglieder der SGH Geschäftsleitung, Herr Dr. Hans‐ Peter Stücheli und Herr Hans Nanzer, standen als Experten zur Verfügung und leisteten dadurch ei‐ nen unverzichtbaren Beitrag für das vorliegende Forschungsprojekt. Ebenfalls zu erwähnen sind die Herren Riet Frey, früherer Eigentümer des Hotels Meierhof in Davos, und Reto Röösli, Renomo Im‐ mobilien GmbH, Glattbrugg, die für Interviews zur Verfügung standen und wertvolle Informationen lieferten. 10 Entwurf des Departementes für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK zuhanden der Anhö‐ rung vom 18. Juni 2012. 9.
9 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm Zusammenfassung Im Kanton Graubünden wurden in den Jahren 1974 – 1986 durch das Grundbuchinspektorat und Handelsregister (GIHA) insgesamt 54 Apparthotels bewilligt, die ein Total von ungefähr 2600 hotel‐ mässig bewirtschafteten Wohnungen/Appartements umfassten. Die Bewilligungspflicht gründete auf verschiedenen und immer wieder angepassten gesetzlichen Bestimmungen zur Eindämmung der Überfremdung durch Verkauf von Grundstücken an sogenannte Personen im Ausland. Diese sind bekannt unter den Bezeichnungen Lex von Moos, Lex Celio, Lex Furgler, Lex Friedrich und Lex Koller. Ab der Lex von Moos stand die Gesetzgebung nicht mehr nur im Dienste der Verhinderung von Über‐ fremdung, sondern auch der Wirtschaftsförderung in den Ferienregionen der Schweiz. Von da an durften Ausländer Grundstücke in den Berggebieten der Schweiz auch ohne Nachweis einer ausser‐ gewöhnlich engen geschäftlichen oder anderen schutzwürdigen Beziehung zum Ort erwerben, wenn die dortige Wirtschaft vom Fremdenverkehr abhing und der Ansiedlung von Gästen bedurfte, um den Fremdenverkehr zu fördern. Weil die Verkäufe mit diesem Instrumentarium nicht in Griff zu bekom‐ men waren, wurden schrittweise strengere Massnahmen eingeführt. Ein wesentlicher Schritt war die Kontingentierung. Für die Apparthotels mit hotelmässig bewirtschafteten Zimmern und Wohnungen wurde ein separates Kontingent eingeführt. Das Apparthotel war aus Entwicklersicht attraktiv, und in der ganzen Schweiz schossen solche Hotels wie Pilze aus dem Boden. Die Pflicht zur hotelmässigen Bewirtschaftung der Appartements einerseits und zur Vermietung der Appartements an den Hotel‐ betreiber andererseits wurde durch Anmerkung im Grundbuch gesichert, aber nicht weiter kontrol‐ liert. In vielen Fällen bestand schon bald eine Differenz zwischen dem rechtlichen und dem faktischen Zustand, indem entweder die Wohnungen trotz Grundbuchanmerkung dem Hotel nicht zur Verfü‐ gung gestellt oder durch das Hotel nicht bewirtschaftet wurden. Das führte entweder auf Seiten des Betreibers oder der Appartmenteigentümer früher oder später zu wirtschaftlichen Problemen. Ohne weitere Analyse der Ursachen für die wirtschaftlichen Probleme werden in solchen Fällen im Kanton Graubünden die Grundbuchauflagen durch das Grundbuchinspektorat und Handelsregister (GIHA) widerrufen. Voraussetzung ist nach Praxis des Amtes, dass alle Eigentümer der vermietungspflichti‐ gen Appartements, der Eigentümer des Hotelteils sowie die Standortgemeinde der Aufhebung zu‐ stimmen. Bis heute sind im Kanton Graubünden 74% der Apparthotels widerrufen worden oder be‐ finden sich zurzeit in einem Widerrufsverfahren. Werden die Betriebe nach Grösse, Dauer der Be‐ wirtschaftung oder Intensität der Hotelleistungen ausgewertet, so ergeben sich in den verschiedenen Kategorien keine wesentlichen Unterschiede, sondern die Widerrufe erstrecken sich weitgehend gleichmässig über alle Segmente. Alleine Apparthotels, die im Zusammenhang mit bestehenden Ho‐ telbetrieben realisiert wurden, weisen eine signifikant tiefere Widerrufsquote auf (58 %), was vermu‐ tungsweise mit der zusätzlichen Stabilität durch einen eingeführten und etablierten Hotelbetrieb und eine emotionale Bindung der Appartementeigentümer zu diesem zusammenhängt. Gesamthaft ist das Modell des Apparthotels somit gescheitert. Aus dieser Erkenntnis gilt es die Lehren zu ziehen, denn heute sind zwar kaum noch Apparthotels zu bewilligen, aber einerseits müssen Hotels in Bezug auf deren Betriebsstättentauglichkeit beurteilt werden, und andererseits ist anzunehmen, dass in Zukunft auch sogenannte „qualifiziert touristisch bewirtschaftete Zweitwohnungen“ gemäss Entwurf der Verordnung über den Bau von Zweitwohnungen11 zu beurteilen sein werden. Bei der Überprü‐ fung der Betriebsstättentauglichkeit kommt im Kanton Graubünden ein Verfahren zur Anwendung, 11 Entwurf des Departementes für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK zuhanden der Anhö‐ rung vom 18. Juni 2012. 10.
10 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm das sich stark an jenem für Apparthotels orientiert und dort nur teilweise bewährt hat. Die aktuelle Situation nach Annahme der Zweitwohnungsinitiative sollte zum generellen Überdenken der bis an‐ hin angewandten Konzepte genutzt werden, anstatt diese unbesehen einfach sinngemäss auch auf „qualifiziert touristisch bewirtschaftete Zweitwohnungen“ im Stockwerkeigentum anzuwenden. Den Kern des Problems bildet der Umstand, dass die Umsetzung von Stockwerkeigentum im Rahmen von Hotels oder hybriden Beherbergungen sehr anspruchsvoll ist. Einerseits besteht eine hohe Miss‐ brauchgefahr und andererseits ist das Konzept komplex und aufwändig. Sowohl in der Planungs‐ als auch Betriebsphase ist Spezialwissen erforderlich, und die Komplexität bedingt ausreichende Be‐ triebsgrössen zur Nutzung von Skaleneffekten. Um Missbräuche zu verhindern, bei denen die juristi‐ sche Ordnung faktisch nicht eingehalten wird und Hotelwohnungen wie normale Zweitwohnungen genutzt und nicht wirklich bewirtschaftet werden, sind behördliche Kontrollen während der Be‐ triebsphase erforderlich, und der Grundbucheintrag alleine ist nicht ausreichend. Selbst bei einem dichten Netz von Kontrollen besteht allerdings keine Garantie, dass die juristischen Bewirtschaftungsauflagen auch tatsächlich zu höheren Belegungen führen. Dies ist nur durch attrak‐ tive Angebote zu erreichen, die durch spezialisierte Unternehmen im In‐ und Ausland aktiv vermark‐ tet werden. Es ist anzunehmen, dass die Kontrollfunktion des Marktes in Zukunft stärker zum Tragen kommen wird, weil nach Annahme der Zweitwohnungsinitiative Umwandlungen von unrentablen Appartements mit Vermietungsauflagen in Zweitwohnungen nicht mehr möglich sind und bei schlechten Projekten mit unmittelbaren und drastischen Werteinbussen zu rechnen ist. Ob in diesem stark reglementierten Markt überhaupt Projekte möglich sind, die sowohl für Entwick‐ ler und Betreiber als auch für Investoren interessant sind, muss die Zukunft zeigen. Ein ganz wesent‐ licher Faktor ist die anhaltende Attraktivität des Schweizer Marktes für ausländische Investoren. 11.
11 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm I. DAS INSTRUMENT APPARTHOTEL Das Apparthotel als juristisches Konzept liegt begründet in den gesetzlichen Massnahmen zur Be‐ kämpfung der Überfremdung, die in der Schweiz seit den 60‐er Jahren des letzten Jahrhunderts er‐ griffen wurden und unter den Bezeichnungen Lex von Moos, Lex Celio, Lex Furgler, Lex Friedrich und Lex Koller bekannt sind. Heute gültig ist die Lex Koller, das Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland vom 16. Dezember 1983 (sogenanntes Bewilligungsbesetz, BewG), das mehrmals revidiert wurde. Hiernach wird die Entwicklung der verschiedenen Bestim‐ mungen überblicksweise beschrieben, da dies zum Verständnis des Apparthotelkonzeptes notwendig ist. A. ENTSTEHUNGSGESCHICHTE UND GESETZLICHE GRUNDLAGEN 1. LEX VON MOOS Das heute BewG geht ursprünglich auf die sogenannte Lex von Moos zurück, benannt nach dem früheren Bundesrat Ludwig von Moos. Es handelte sich dabei um einen befristeten Bundesbeschluss, der am 23. März 1961 durch den Bundesrat erlassen und in der Folge zweimal um fünf Jahre verlän‐ gert wurde.12 Hintergrund für die Lex von Moos bildete der Umstand, dass zu Beginn der Fünfziger‐ jahre des letzten Jahrhunderts „in merklichem Umfang“ Grundstücke in der Schweiz an Personen im Ausland verkauft worden waren.13 Die Entwicklung verstärkte sich im Laufe der Dekade, was zu par‐ lamentarischen Vorstössen führte, die letztlich in die Lex von Moos ausmündeten, welche eine Bewil‐ ligungspflicht vorsah. Die Lex von Moos wurde zweimal verlängert. Die zweite Verlängerung für die Zeit vom 1. Januar 1971 bis zum 31. Dezember 197514 sah verschiedene Verschärfungen zur Erhöhung der Wirksamkeit vor. So wurde unter anderem Art. 6 bis aufgenommen, der eine Verweigerung der Bewilligung zuliess, wenn das Grundstück „an einem Ort liegt, an dem der Erwerb von Grundstücken durch Personen mit Sitz oder Wohnsitz im Ausland einen unverhältnismässigen Umfang erreicht“. Allerdings enthielt dieser Bundesbeschluss auch eine Bestimmung, die ein eigentliches Ventil für den Verkauf an Ausländer und somit indirekt auch für den Zweitwohnungsbau darstellte: Eine Person aus dem Ausland, die ein Grundstück in der Schweiz erwerben wollte, musste zwar weiterhin in jedem Fall um eine Bewilligung nachsuchen und dafür ein berechtigtes Interesse am Erwerb nachweisen (Art. 6 Abs. 1), namentlich dass das zu erwerbende Grundstück in erster Linie seinem Aufenthalt oder jenem seiner Familie diene (Art. 6 Abs. 2 Lit. a).15 Aber während normalerweise für den Grundstück‐ erwerb zudem eine aussergewöhnlich enge geschäftliche oder andere schutzwürdige Beziehung des Erwerbers zu dem Ort des zu erwerbenden Grundstücks notwendig war (Art. 6 Abs. 2 Lit. a Ziff. 1), so 12 BB vom 23. März 1961 über die Bewilligungspflich für den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, AS 1961 203; AS 1965 1239; AS 1979 1199. 13 Botschaft zu einem Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland und zur Volksinitiative „gegen den Ausverkauf der Heimat“, BBL 1981 III 585, 591. 14 Basierend auf dem Bundesbeschluss über die Weiterführung der Bewilligungspflicht für den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland vom 24. Juni 1970. 15 Das heisst der Erwerb von mehreren Wohnungen zum Beispiel zur Vermietung war nicht zulässig. 12.
12 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm entfiel diese Voraussetzung, wenn das Grundstück an einem Ort lag, „dessen Wirtschaft vom Frem‐ denverkehr abhängt und der Ansiedlung von Gästen bedarf, um den Fremdenverkehr zu fördern, insbesondere in Berggebieten“ (Art. 6 Abs. 2 Lit. a Ziff. 3). Mit anderen Worten wurden in der zwei‐ ten Verlängerung der Lex von Moos erstmals Massnahmen zur Verhinderung der Überfremdung auch in den Dienst der Wirtschaftsförderung in Berggebieten gestellt, indem der Verkauf von Grundstü‐ cken an Ausländer in bestimmten Fremdenverkehrsgebieten bewilligt werden musste. Dies öffnete dem Zweitwohnungsbau in den Alpen Tür und Tor, weil nebst dem Schweizer Markt für den Kauf von Zweitwohnungen auch der ausländische Markt geöffnet wurde. 2. LEX CELIO In die Laufzeit der zweiten Verlängerung der Lex von Moos fiel ein weiterer Bundesbeschluss, jener vom 26. Juni 1972 betreffend Verbot der Anlage ausländischer Gelder in inländischen Grundstücken16 (Lex Celio). Dabei handelte es sich um Notrecht mit sofortiger Wirkung, das die Anlage ausländischer Gelder in inländische Grundstücke generell verbot. Primäre Zielrichtung der Lex Celio war aber nicht die Beschränkung des Erwerbs von Grundeigentum durch Personen im Ausland, sondern die Norma‐ lisierung der Währungslage. Ausgenommen blieb alleine der Grundstückerwerb zum Betrieb eines Gewerbes. Durch die Lex Celio wurde die Lex von Moos, die den Grundstückerwerb durch Personen im Ausland unter bestimmten Voraussetzungen ermöglichte, weitgehend ausser Kraft gesetzt. 3. LEX FURGLER Auf den Aufhebungszeitpunkt der notrechtlichen Lex Celio hin (1. Februar 1974) wurde das ursprüng‐ liche Bewilligungssystem der Lex von Moos einer umfassenden Revision unterzogen und der Bundes‐ beschluss vom 21. März 1973 über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland17 in Kraft gesetzt, die sogenannte Lex Furgler, welche verschiedene Bestimmungen verschärfte. In der Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland vom 25. Oktober 1972 18 sind die dafür massgebenden Gründe ausführlich be‐ schrieben. Der Bundesrat hatte für das Jahr 1971 eine eigentliche „Bewilligungsinflation“ festgestellt. In diesem Jahr waren 4‘849 Bewilligungen erteilt worden, wovon 3‘123 für Stockwerkeigentum. Le‐ diglich 183 Bewilligungen waren verweigert worden. Die Grosszahl der Bewilligungen stammte aus den Kantonen GR, TI, VD und VS.19 Diese stützten sich grossmehrheitlich auf den oben beschriebenen Art. 6 Abs. 2 Lit. a Ziff. 3 des Bundesbeschlusses, wonach dann ein berechtigtes Interesse und dem‐ nach ein Bewilligungsanspruch bestand, wenn das Grundstück an einem Ort lag, dessen Wirtschaft vom Fremdenverkehr abhing und der Ansiedlung von Gästen bedurfte, um den Fremdenverkehr zu fördern. Wie die Botschaft ausführt, war die genannte Bestimmung zugunsten der auf den Eigen‐ heimtourismus angewiesenen Fremdenverkehrsorte in den Kantonen GR, TI, VD und VS als Freipass für die Erteilung von Bewilligungen benutzt worden.20 In der Botschaft wurde unter anderem bemän‐ gelt, dass in der Praxis in diesen Kantonen auch „arrivierte, saturierte, ja unter Wohnungsnot der 16 AS 1972 1062 17 SR 211.412.41 18 BBl 1972 II 1241 19 BBl 1972 II 1241, 1264 20 BBl 1972 II 1241, 1246 13.
13 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm ständigen Einwohnerschaft oder unter Überhitzung des Baumarktes leidende“ Orte als Fremdenver‐ kehrsorte im Sinne des Bundesbeschlusses eingestuft worden seien. Es wird sogar eine Konzentration der Bewilligungen auf gerade jene Orte festgestellt. Von der Möglichkeit der Kantone, nach Artikel 6bis Lit. a die Bewilligung in Gemeinden zu verweigern, in denen der Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland einen unverhältnismässigen Umfang erreichte, war demnach kaum je Gebrauch gemacht worden und diese war weitgehend toter Buchstabe geblieben. Unmissverständlich wird in der genannten Botschaft festgehalten, dass die Bewilligungspflicht die an sie geknüpften Erwartun‐ gen der zweiten Revision des Bundesbeschlusses nicht erfüllt habe. Die Lex Furgler brachte daher Verschärfungen in verschiedener Hinsicht, die sich wie folgt zusammenfassen lassen:  Strengere Massnahmen bei Umgehungsgeschäften,  eine Verschärfung der Voraussetzungen für den Erwerb von Zweitwohnungen,  eine Verstärkung der Bundesaufsicht in Form eines Beschwerderechts der Bundesverwaltung auch gegen die erstinstanzlichen kantonalen Bewilligungsentscheide.21 Aus touristischer Sicht sind zwei Neuerungen in der Lex Furgler gegenüber der vorher gültigen Versi‐ on der Lex von Moos besonders hervorzuheben: Die Verweigerungspflicht der Bewilligung bei bereits umfangreichem ausländischem Grundeigentum und die Kontingentierung. Verweigerungspflicht bei hohem ausländischem Grundeigentum Das bekannte Dispositiv, wonach der Verkauf von Grundstücken an Personen im Ausland grundsätz‐ lich verboten war, aber aus regionalwirtschaftlichen Gründen an Orten bewilligt werden konnte, deren Wirtschaft vom Fremdenverkehr abhing und der Ansiedlung von Gästen bedurfte, um den Fremdenverkehrs zu fördern, blieb auch in der Lex Furgler erhalten. Gemäss Art. 2 Abs. 1 des Bun‐ desratsbeschlusses galten als solche Orte in der Regel die Fremdenverkehrsorte im Sinne des Bun‐ desrechts über den Hotel‐ und Kurortkredit.22 Neu wurde jedoch in die Lex Furgler eine Bewilligungs‐ sperre aufgenommen, „wenn das zu erwerbende Grundstück an einem Ort liegt, an dem das auslän‐ 21 Botschaft zu einem Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland und zur Volksinitiative „gegen den Ausverkauf der Heimat“, BBL 1981 III 585, 593 22 Im Kanton Graubünden waren dies: Almens, Alvaneu, Alvaschein, Andeer, Andiast, Ardez, Arosa, Arvigo, Augio, Ausserferrera, Avers, Bergün, Bever, Bivio, Bondo, Braggio, Breil/Brigels, Brienz GR, Brusion, Buseno, Calfreisen, Cama, Camuns, Castaneda,Castasegna, Casti‐Wergenstein, Castiel, Castrisch, Cauco, Cazis, Celeri‐ na/Schlarigna, Chur, Churwalten, Clugin, Conters im Prättigau, Cumbels, Cunter, Davos, Distentis/Mustér, Do‐ nath, Duvin, Falera, Fanas, Feldis/Veulden, Fideris, Filisur, Flerden, Flims, Flond, Ftan, Fürstenau, Fuldera, Furna, Grono, Grüsch, Guarda, Hinterrhein, Igels, Ilanz, Innerferrera, Jenaz, Klosters, Küblis, Laax, Ladir, Landa‐ renca, Langwies, Lantsch/Lenz, Lavin, Leggia, Lohn GR, Lostallo, Lü, Lüen, Lumbrein, Luven, Luzein, Madulain, Maienfeld, Maladers, Malix, Marmorera, Masein, Mathon, Medel, Medels im Rheinwald, Mesocco, Molinis, Mon, Morissen, Müstair, Mulegns, Mutten, Nufenen, Obersaxen, Pagig, Parpan, Parsonz, Paspels, Patzen‐ Fardün, Peist, Pignia, Pigniu/Panix, Pitasch, Pontresina, Portein, Poschiavo, Praden, Präz, Pratval, La Punt‐ Chamues‐ch, Ramosch, Riein, Riom, Rodels, Rona, Rongellen, Rossa, Rothenbrunnen, Roveredo GR, Rueun, Ruschein, Saas, Safien, Sagogn, Salouf, Samedan, Samnaun, St. Antönien, Ascharina, St. Antönien Castels, St. Antönien Rüti, St. Martin, St. Moritz, St. Peter, Santa Domenica, Santa Maria im Münstertal, Santa Maria im Calanca, San Vittore, Sarn, Savognin, S‐chanf, Scharans, Schiers, Scheid, Schlans, Schleuis, Schmitten GR, Schnaus, Scuol, Seewis im Prättigau, Selma, Sent, Sevgein, Siat, Sils im Domleschg, Sils im Engadin/Segl, Silva‐ plana, Soazza, Soglio, Somvix, Splügen, Stampa, Stierva, Strada, Sufers, Sur Surava, Surcasti, Surcuolm, Susch, Tarasp, Tartar, Tavetsch, Tenna, Tersnaus, Thusis, Tiefencastel, Tinizong, Trans, Trin, Trun, Tschappina, Tschiertschen, Tschierv, Tschlin, Tumegl/Tomils, Uors‐Peiden, Urmein, Valchava, Valendas, Vals, Velzeina, Vaz/Obervaz, Verdabbio, Versam, Vicosoprano, Vigens, Villa GR, Vrin, Waltensburg/Vuorz, Wiesen GR, Zernez, Zillis‐Reischen, Zizers, Zuoz. 14.
14 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm dische Grundeigentum einen erheblichen Umfang erreicht“.23 Der Bundesrat wurde ermächtigt und beauftragt, diese Orte alljährlich – nach Anhören der zuständigen Kantonsregierungen – zu bestim‐ men und dabei die Verhältnisse auf dem Wohnungs‐ und Baumarkt des betreffenden Ortes zu be‐ rücksichtigen.24 Art. 3 des Bundesratsbeschlusses über den Erwerb von Grundstücken in Fremden‐ verkehrsorten durch Personen im Ausland vom 21. Dezember 197325 regelt die Details mit Bezug auf das Kriterium des erheblichen Umfangs des ausländischen Grundeigentums26. Bei den Orten, die der Bewilligungssperre zum Zeitpunkt des Datums des Bundesratsbeschlusses unterlagen, handelt es sich um: Arosa, Davos, Flims, Klosters, Laax, Pontresina, St. Moritz, Savognin, Sils im Engadin/Segl, Silva‐ plana, Vals, Vaz/Obervaz.27 Gemäss Botschaft zu einem Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland und zur Volksinitiative „gegen den Ausverkauf der Heimat“28 vermochten diese Massnahmen die Gesamtbewilligungszahl jedoch nicht zu vermindern. Dieser Umstand bildete die Ursache für die Einführung der Kontingentierung. Kontingentierung Die Kontingentierung wurde in der Verordnung über den Erwerb von Grundstücken in Fremdenver‐ kehrsorten durch Personen im Ausland (Änderung vom 18. Juni 1979) eingeführt29, welche die Anzahl der möglichen Ausnahmebewilligungen30 der Kantone beschränkte. In Art. 3 wurde ein Berech‐ nungsmodus für die Anzahl der Zweitwohnungen, für die ein Kanton Grundsatzbewilligungen erteilen 23 Bundesbeschluss über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, Änderung vom 21. März 1973, Art. 7 Abs. 1 Lit. b 24 Bundesbeschluss über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (Änderung vom 21. März 1973), Art. 7 Abs. 2 25 SR 211.412.413, AS 1974 109 26 Abs. 1: Die im Anhang 1 aufgeführten Orte, in denen das ausländische Grundeigentum einen erheblichen Umfang erreicht, unterliegen der Bewilligungssperre. Abs. 2: Als erheblicher Umfang des ausländischen Grundeigentums gilt in der Regel ein Anteil von mehr als 10 Prozent oder für Orte in Gemeinden, in denen die Wohnbevölkerung im Zeitraum zwischen 1960 und 1970 abgenommen hat, ein Anteil von mehr als 20 Prozent an Fläche oder Steuerwert des gesamten privaten Grundeigentums in der Bauzone… Abs. 3: Lässt sich die Fläche oder der Steuerwert nicht ermitteln, so bestimmt sich der erhebliche Umfang des ausländischen Grundeigentums nach der erheblichen Anzahl der seit dem 1. April 1961 erteilten Bewilligungen. Als erheblich gilt in der Regel eine Anzahl von mehr als 100 Bewilligungen oder für Orte in Gemeinden, in de‐ nen die Wohnbevölkerung im Zeitraum zwischen 1960 und 1970 abgenommen hat, eine Anzahl von mehr als 200 Bewilligungen. 27 Bundesbeschluss über den Erwerb von Grundstücken in Fremdenverkehrsorten durch Personen im Ausland (vom 21. Dezember 1973), Anhang 2 28 BBl 1981 III 585 (595) 29 AS 1979 806 30 Gemäss Art. 4 Abs. 1 Lit. c galt die Bewilligungssperre nicht, respektive konnten in gesperrten Orten Ausnah‐ mebewilligungen erteilt werden, wenn diese „im Rahmen einer Grundsatzbewilligung erfolgten, welche die kantonale Bewilligungsbehörde schweizerischen Erstellern einer projektierten, in Ausführung begriffenen oder neu erstellten Einheit von mehreren Zweitwohnungen für deren Veräusserung an Personen mit Wohnsitz im Ausland bis zu einer bestimmten Quote erteilen kann, um eine beschränkte, gezielte und im Verhältnis zu an‐ deren Beherbergungsformen ausgewogene Entwicklung der lokalen Fremdenverkehrswirtschaft auch in ge‐ sperrten Orten zu fördern…“. 15.
15 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm durfte, festgelegt. Anhang 3 führte die zulässigen Höchstzahlen auf. Diese betrugen im Kanton Grau‐ bünden für Zweitwohnungen jährlich insgesamt 580, davon 116 für hotelmässig bewirtschaftete Zweitwohnungen. Gesamtschweizerisch waren jährlich 3158 Ausnahmebewilligungen zulässig. Darüber hinaus hatte die Bewilligungsbehörde gemäss Art. 4 Abs. 1 Lit. c der genannten Verordnung eine Quotenregelung zu beachten, die den Zweck verfolgte, dass – im Rahmen einer vorhandenen Grundsatzbewilligung ‐ nicht eine ganze Überbauung an Personen im Ausland verkauf werden durfte. Im Normalfall waren pro Bauetappe maximal 650/1000 der Wertquoten (bei Stockwerkeigentum) an Personen im Ausland verkäuflich. Hatte die Einheit der Zweitwohnungen ausschlaggebende Bedeu‐ tung für die Entwicklung des Ortes und lag dieser in einer Bergregion im Sinne des Bundesrechts über Investitionshilfe für Berggebiete, so erhöhte sich die Quote auf 750/1000. Waren die Zweitwohnun‐ gen jährlich mindestens 150 und höchstens 250 Tage gesamthaft hotelmässig bewirtschaftet, so er‐ höhte sich die Verkaufsquote an Ausländer auf 100 % der Wertquote.31 Durch diese Bestimmung war die Idee des Apparthotels nach schweizerischem Modell geboren. Die Ausschöpfung der Quote von 750/1000 bedingte nebst einer rechtskräftigen Baubewilligung ein Gutachten der für die regionale Wirtschaftsförderung zuständigen Kantons‐ und Bundesbehörden über die ausschlaggebende Bedeutung und die Vereinbarkeit mit dem Entwicklungskonzept im Sinne des Bundesrechts über die Investitionshilfe für Berggebiete. 32 Um 100 % der Quote ausschöpfen zu können, waren zudem notwendig:  Ein Gutachten der Schweizerischen Gesellschaft für Hotelkredit über die Eignung der Zweitwoh‐ nungen für die hotelmässige Bewirtschaftung;  der Nachweis über die dauernde Sicherstellung des regelmässigen hotelmässigen Betriebes in dinglicher oder in anderer Form;  die Bewilligung der zuständigen kantonalen Behörde für den Hotelbetrieb. Kritischen Zeitungsberichten anfangs der 80‐er Jahre zufolge konnte die Lex Furgler ihre Ziele offen‐ bar nur teilweise erreichen. Während Bundesrat Kurt Furgler die 5000 Verkaufsbewilligungen (331 ha) im Jahre 1971 im Ständerat als masslos bezeichnet hatte, näherte sich deren Zahl 1979 bereits der 6000‐er Grenze, wie der Beobachter kritisierte.33 Die seinerzeit als wirkungsvolles Instrument bezeichnete Bewilligungssperre sowie die bessere Erfassung der Immobiliengesellschaften hätten sich als wenig griffig erwiesen. Abgesehen davon wurde das Konstrukt des Apparthotels an sich sowohl seitens der traditionellen Hotellerie als auch durch baukritische Kreise skeptisch beurteilt. Exemplarisch sei ein Bericht der HTR aus dem Jahr 1981 zu einem Bauprojekt der AG Kurhotel Waldhaus Flims genannt, in welchem ausge‐ führt wird (Zitat): Die AG Kurhotel Waldhaus‐Flims will die Villa Belmont (ein Bettentrakt) abreissen und als Ersatz drei Häuser mit 70 Hotelbetten und ebenso vielen Appartements mit je zwei bis vier Betten erstellen lassen. Die Gesamtinvestition wird mit 18 bis 20 Millionen Franken veranschlagt, die Wohnungen sollen nach Möglichkeit veräussert werden, wobei in Flims ein Ausländeranteil von 45 Prozent gilt. Damit sucht ein weiteres, der traditionellen Hotellerie verpflichtetes Unternehmen sein 31 Abs. 2 Lit. a‐c Verordnung über den Erwerb von Grundstücken in Fremdenverkehrsorten durch Personen im Ausland (Änderung vom 18. Juni 1979) 32 Art. 4 Abs. 5 Lit. b Verordnung über den Erwerb von Grundstücken in Fremdenverkehrsorten durch Personen im Ausland (Änderung vom 18. Juni 1979) 33 (1981). Beobachter, (17), 8‐10 16.
16 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm Heil in der „Apart‐Formel“. Der Beobachter geisselte das Apparthotel als „völlig legales Schlupfloch zum Schweizer Grundbesitz“.34 4. LEX FRIEDRICH, LEX KOLLER Die Lex Furgler wurde per 1. Januar 1985 durch das Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstü‐ cken durch Personen im Ausland (BewG) vom 16. Dezember 1983 ersetzt35, welches an die Stelle des komplizierten und unübersichtlich gewordenen Netzwerks von Grundsatz‐ und Ausnahmeregelungen im Zusammenhang mit dem Grundstückerwerb durch Personen im Ausland trat.36 Verschiedene sachfremde Ziele aus den Bereichen Raumplanung, Landschafts‐, Natur‐ und Heimatschutz sowie Wirtschaftsförderung wurden herausgelöst und das Gesetz konsequent auf die Abwehr der Über‐ fremdung des Bodens ausgerichtet. Der Grundsatz der Bewilligungspflicht blieb erhalten (Art. 2 BewG) und die Bewilligungsgründe werden im Gesetz abschliessend aufgezählt. Dabei wird zwischen allgemeinen (Art. 8 BewG) und kantonalen Bewilligungsgründen (Art. 9 BewG) unterschieden. Grund‐ sätzlich neu ist die Kompetenz der Kantone, im Rahmen des BewG selbst über den Erwerb von Wohnraum durch Personen im Ausland auf ihrem Gebiet zu legiferieren.37 Aus Hotelperspektive interessant sind drei Aspekte: 1. Wohneinheiten in einem Apparthotel können nach wie vor an Ausländer verkauft werden, wenn dafür eine kantonale Bewilligung basierend auf einer kantonalen Rechtsgrundlage vorliegt. 38 2. Eine Bewilligung ist dann nicht nötig, wenn „das Grundstück als ständige Betriebsstätte eines Handels‐, Fabrikations‐ oder eines anderen nach kaufmännischer Art geführten Gewerbes, eines Handwerkbetriebes oder eines freien Berufes dient“.39 Hotels sind typischerweise solche Be‐ triebsstätten.40 Diese können nicht nur bewilligungsfrei erworben werden, wenn sie durch den Erwerber für das eigene Unternehmen genutzt werden, sondern sie dürfen auch als reine Kapi‐ talanlage erworben werden.41 Ein Ausländer kann also ein Hotel kaufen, selbst wenn dieses nicht durch das eigene Unternehmen genutzt wird, sondern der Kapitalanlage dient und einem Dritten vermietet oder verpachtet wird.42 34 Das Leck in der Lex: Apparthotels, (1981). Beobachter, 19, 10‐14 (10) 35 SR 211.412.41 36 Botschaft zu einem Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland und zur Volksinitiative „gegen den Ausverkauf der Heimat“, BBl 1981 III 585 37 Botschaft zu einem Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland und zur Volksinitiative „gegen den Ausverkauf der Heimat“, BBl 1981 III 585 (619) 38 BewG Art. 9, Abs. 2 39 Betriebsstättengrundstück, BewG Art. 2 Abs. 2 Lit. a 40 Bundesamt für Justiz, Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, Wegleitung für die Grundbuch‐ ämter, Bern 1. Juli 2009, Ziff. 41.1 http://www.bj.admin.ch/content/bj/de/home/themen/wirtschaft/grundstueckerwerb.html 41 Gültig seit der ersten Revision der Lex Friedrich, welche durch das Parlament in Rahmen des sogenannten Investitionsprogramms über konjunkturpolitische Massnahmen am 30. April 1997 beschlossen wurde. 42 Bundesamt für Justiz, Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, Wegleitung für die Grundbuch‐ verwalter, Bern, 1. Juli 2009. http://www.bj.admin.ch/content/bj/de/home/themen/wirtschaft/grundstueckerwerb.html 17.
17 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm 3. Als Betriebsstätte gilt gemäss Rechtsprechung nicht nur ein ganzes Hotel, sondern auch eine einzelne hotelmässig bewirtschaftete Wohnung. Diese kann bewilligungsfrei erstellt oder erwor‐ ben werden.43 An die Seite des traditionellen Apparthotels mit Wohneinheiten, die bei entsprechender Bewilligung und Anrechnung an das Kontingent an Personen aus dem Ausland verkauft werden dürfen, wurde somit die Betriebsstätte gestellt. Die beiden Rechtsinstitute bestehen heute parallel, wobei Ap‐ parthotels nur noch vereinzelt vorkommen. B. DEFINITION DES APPARTHOTELS Die Definition des Apparthotels im heute gültigen BewG44 lautet wie folgt: Art. 10 Apparthotels Als Apparthotel gilt ein neues oder zu erneuerndes Hotel im Stockwerkeigentum des Betriebs‐ inhabers, von Personen im Ausland und gegebenenfalls von Drittpersonen, wenn es folgende Voraussetzungen erfüllt: a. Eigentum des Betriebsinhabers an den besonderen Anlagen und Einrichtungen für den Ho‐ telbetrieb und an den Wohneinheiten im Umfang von insgesamt mindestens 51 Prozent der Wertquoten; b. dauernde hotelmässige Bewirtschaftung der Wohneinheiten im Umfange von mindestens 65 Prozent der darauf entfallenden Wertquoten, einschliesslich aller dem Betriebsinhaber gehörenden Wohneinheiten; c. angemessenes Dienstleistungsangebot, entsprechende bauliche und betriebliche Eignung sowie mutmassliche Wirtschaftlichkeit des Hotels gestützt auf ein Gutachten der Schwei‐ zerischen Gesellschaft für Hotelkredit. C. BEWILLIGUNGSKRITERIEN Das BewG definiert somit einen engen Apparthotelbegriff. Nicht jedes Hotel mit zwangsbewirtschaf‐ teten Wohneinheiten im Stockwerkeigentum ist ein Apparthotel im Sinne des BewG. Dem Gesetzge‐ ber ging es dabei darum, dass nicht solche Immobilien als Apparthotel deklariert und letztlich zur Erlangung einer kantonalen Bewilligung im Rahmen der Kontingente missbraucht werden können, die letztlich keine Hotels darstellen, sondern bloss pro forma als solche deklariert werden und eigent‐ lich verkappte Ferienwohnungen darstellen.45 Vier Kriterien werden zu diesem Zweck herangezogen, erstens ein minimaler Eigentumsanteil des Betriebsinhabers an der Hotelanlage, zweitens dessen Diese Änderung erfolgte unter der Führung von Bundesrat Arnold Koller, weshalb man seit dann von der „Lex Koller“ spricht. 43 Bundesamt für Justiz, Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, Merkblatt, Bern, 1. Juli 2009. http://www.bj.admin.ch/content/bj/de/home/themen/wirtschaft/grundstueckerwerb.html 44 Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland vom 16. Dezember 1983 (Stand am 1. Januar 2011), SR 211.412.41. 45 Das BewG beruht bekanntlich auf einer Bewilligungspflicht. Personen im Ausland, die ein Grundstück in der Schweiz erwerben wollen, bedürfen dafür der Bewilligung der zuständigen kantonalen Behörde, welche diese nur unter ganz bestimmten Voraussetzungen erteilen darf, die im Gesetz umschrieben werden. (BewG Art. 8 ff.) Namentlich können die Kantone „durch Gesetz bestimmen, dass einer natürlichen Person der Erwerb als Ferienwohnung oder als Wohneinheit in einem Apparthotel im Rahmen des kantonalen Kontingents bewilligt werden kann.“ (BewG Art. 9 Abs. 2) 18.
18 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm Zugriffsmöglichkeit auf einen Minimalanteil der Wohnungen in der Anlage, drittens ein bestimmtes hotelmässiges Dienstleistungsangebot und viertens eine grundsätzliche bauliche und betriebliche Eignung, um wirtschaftlich betrieben werden zu können. Das Kriterium 1 verfolgt eine Governance‐Zielsetzung. Durch einen Minimalanteil von 51 % der ge‐ samten Stockwerkanteile in der Hand des Betriebsinhabers soll erreicht werden, dass dieser in der Anlage das Sagen hat und die Hotelinteressen gegenüber jenen der Appartementeigentümer durch eine Mehrheit in der Stockwerkeigentümerversammlung durchsetzen kann. Der Hotelbetrieb kann allerdings durch diese Bestimmung alleine nicht gesichert werden, wenn er aus anderen Gründen wirtschaftlich nicht möglich ist. Aus diesem Grund wurde das Kriterium der „mutmasslichen Wirt‐ schaftlichkeit“ geschaffen. Es sollten jene Projekte verhindert werden, bei denen schon ex ante keine Aussicht auf einen wirtschaftlichen Betrieb besteht. Als kritisches Kriterium gilt der Anteil der Woh‐ nungen in der Anlage, die für die hotelmässige Bewirtschaftung zur Verfügung stehen. Es wird daher verlangt, dass mindestens 65 % der Wertquoten aller Wohneinheiten für den Hotelbetrieb zur Verfü‐ gung stehen. Ferner geht das Gesetz von der Annahme aus, dass ein schlechtes Bau‐ und Betriebs‐ konzept den wirtschaftlichen Erfolg behindern kann. Das Kriterium des angemessenen Dienstleis‐ tungsangebotes soll gewährleisten, dass eine hotelmässige Bewirtschaftung nicht bloss betrieblich und baulich möglich ist, sondern auch tatsächlich in einem bestimmten Ausmass erfolgt. Zur Bestätigung der genannten Wirtschaftlichkeits‐Kriterien verlangt das Gesetz ein Gutachten der Schweizerischen Gesellschaft für Hotelkredit (SGH). Die SGH hat für ihre diesbezügliche Gutachtertä‐ tigkeit die sogenannten „Richtlinien für die Begutachtung im Sinne des Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewG), gültig ab 1. Januar 1985“ erlassen. Gemäss dieser Richtlinie beurteilt die SGH im Einzelfall folgende drei Fragen:  Bauliche und betriebliche Eignung;  Angemessenheit des Dienstleistungsangebotes;  mutmassliche Wirtschaftlichkeit. Explizit nicht überprüft wird durch die SGH die Zweckmässigkeit oder Wünschbarkeit von Zweitwoh‐ nungen. Die Beurteilung wird wie folgt vorgenommen: 1. Bauliche und betriebliche Eignung 1.1. Eignung der Zufahrt und des Standortes der Gesamtanlage für die Führung eines Hotel‐ betriebes. 19.
19 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm 1.2. Minimalanforderungen an die Gesamtanlage Mindestens 65 % der auf Wohneinheiten entfallenden Wertquoten, einschliesslich aller dem Betriebsinhaber gehörenden Einheiten, müssen dauernd hotelmässig bewirtschaf‐ tet werden. Die Anlage muss sich zum Betrieb als Hotel eignen und alle dafür erforderlichen Einrich‐ tungen aufweisen, nämlich:  min. 30 normale Gästebetten mit entsprechendem Zimmerdienst  einen Restaurationsservice mit der Möglichkeit, Halb‐ oder Vollpensionsleistungen anzubieten  eine zentrale Leitung des Gesamtbetriebes  eine Réception, welche Reservationen entgegennimmt, Ankünfte und Abreisen be‐ treut sowie den Telefon‐ und Postdienst sicherstellt  dem Standort und dem Charakter des Hauses entsprechende Aufenthaltsmöglich‐ keiten  allgemein zugängliche Toiletten im Bereich der öffentlichen Räume  Unterkünfte für Personal (inkl. Direktion), und zwar für mindestens 4 Personen bei bis zu 30 normalen Gästebetten 5 Personen bei 31‐50 “ “ 7 Personen bei 51‐80 “ “ 10 Personen bei 81‐110 “ “ 12 Personen bei 111‐150 “ “ etc., wobei sich diese Zahlen um 1‐3 Personen erhöhen, wenn ein gehobener Zim‐ merservice mit täglichem Wäschewechsel vorgesehen ist. Darüber hinaus sind folgende Räume vorzusehen:  Personalgarderobe und –duschräume, sofern sich die Personalunterkunft weder im Hotelgebäude noch in dessen unmittelbarer Nähe befindet  Personalessraum ab 10 Angestellten (exkl. Direktion)  Skiraum für Betriebe in Gebirgsgegenden  1 Etagenoffice oder Wäschedepot pro Stockwerk oder pro 25 Zimmereinheiten (bei mehreren Gebäuden mind. 1 entsprechender Raum pro Haus) 1.3. Minimalanforderungen an die Wohneinheiten  Bruttofläche der Wohneinheiten in der Regel mind. 25 m2  Privat‐WC + Bad oder Dusche für jede hotelmässig nutzbare Betriebseinheit  Telefonanschluss mit Verbindung zur Réception  Gedeckte Verbindung zu den öffentlichen Räumen (im Normalfall) 1.4. Maximalgrössen der Wohneinheiten  Ein‐ und Zweizimmerappartements 50 m2  Grössere Wohneinheiten 100 m2 1.5. Aufteilung der Beherbergungsfläche 65 % der Beherbergungsfläche (inkl. Hoteleigene Gastzimmer und bewirtschaftete Wohneinheiten) müssen auf kleine Appartements (bis 50 m2) entfallen. Der Rest kann aus grösseren Einheiten (bis 100 m2) bestehen. 20.
20 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm 2. Angemessene Dienstleistungen Für die hotelmässige Bewirtschaftung der Wohnungen ist ein verbindliches Betriebskon‐ zept vorzulegen, aus dem hervorgeht, dass ein angemessenes Dienstleistungsangebot vorgesehen ist, welches im Normalfall dem eines konventionellen Hotels entspricht. Bei Apparthotelbauten in unmittelbarer Nähe von öffentlichen Restaurationsbetrieben mit ausreichendem Sitzplatzangebot kann ausnahmsweise eine Bewirtschaftung auf Garni‐Basis toleriert werden. 3. Mutmassliche Wirtschaftlichkeit Gestützt auf die unter II/1 und II/2 aufgeführten Kriterien erstellt die SGH eine Wirt‐ schaftlichkeitsrechnung im Sinne einer Erfolgsrechnung. Diese bildet die Grundlage für eine Ertragswertberechnung, welche die künftige Belastbarkeit des Betriebes mit Fremdkapital bzw. die Höhe der erforderlichen Eigenmittel aufzeigen soll. Grundlage der Berechnung bilden die Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Förderung des Ho‐ tel‐ und Kurortkredites vom 1. Juli 1966. D. SICHERUNG DES APPARTHOTELSTATUS, WIDERRUF 1. BEWIRTSCHAFTUNGS ‐ UND VERMIETUNGSPFLICHT Um die Benutzung als Apparthotel dauerhaft aufrechtzuerhalten, das heisst um sicherzustellen, dass das Hotel und die Wohnungen auch tatsächlich apparthotelmässig genutzt werden, wird auf dem Hotelgrundstück eine Bewirtschaftungspflicht angemerkt und bei den Wohnungsgrundstücken eine Andienungs‐ oder Vermietungspflicht. Diese sind dinglich, somit dauerhaft, können durch privat‐ rechtliche Vereinbarungen nicht wegbedungen werden und haben auch bei Handänderungen Be‐ stand. Die Bewirtschaftungspflicht ist eine Auflage, wonach der Eigentümer des Hotelgrundstücks hotelmässige Dienstleistungen erbringen muss. Die Vermietungspflicht bedeutet, dass der Eigentü‐ mer der Wohnung diese der hotelmässigen Bewirtschaftung zugänglich halten muss. Die Nutzungs‐ details werden im Stockwerkeigentümerreglement und in einem Miet‐ und Bewirtschaftungsvertrag geregelt, dessen Aufhebung und Abänderung der Zustimmung der Bewilligungsbehörde bedarf. 2. WIDERRUF Die Aufhebung der Bewirtschaftungs‐ und der Vermietungspflicht bedürfen erneut einer Verfügung der Bewilligungsbehörde mit anschliessender Löschung im Grundbuch. In juristischer Hinsicht han‐ delt es sich dabei um einen Widerruf von Auflagen, deren Einhaltung zufolge veränderter Verhältnis‐ se unmöglich oder unzumutbar geworden ist. 46 Widerruf bedeutet nicht, dass die Hotels abgerissen werden müssen, sondern es werden Anpassun‐ gen im Nutzungskonzept vorgenommen. Drei Alternativen sind denkbar:  Nutzung als reine Zweitwohnungen ohne hotelmässige Bewirtschaftung,  Rückkauf der Appartements durch das Hotel mit anschliessender hotelmässiger Bewirtschaftung als eigene Kapazitäten,  Nutzung als bewirtschaftete Ferienwohnungen (Vermietung). 46 Art. 14 Abs. 4 BewG in Verbindung mit Art. 11 Abs. 4 BewV. Dazu vgl. BGE 130 II 290 E. 2.8 S. 300 f. sowie Bundesgerichtsurteil vom 16. Dezember 2005 II. Öffentlichrechtliche Abteilung. 21.
21 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm Die erste Kategorie stellt den Normalfall dar. Der Widerruf der Auflage der hotelmässigen Bewirt‐ schaftungspflicht kommt unter den Aspekten der Gesetzgebung über den Grundstückerwerb durch Personen im Ausland für die einzelnen Appartements einer nachträglichen Umwandlung in reine Zweitwohnungen gleich. Die Frage, ob sich die Appartements heute in ausländischer Hand befinden und somit durch die häufigen Widerrufe der Zweck der Lex ‐ Verhinderung der Überfremdung ‐ un‐ terlaufen wurde, kann nicht abschliessend beantwortet werden, weil entsprechende Erhebungen fehlen. Diese Frage bildet im Übrigen auch nicht Gegenstand der vorliegenden Untersuchung. E. MARKT FÜR APPARTHOTEL‐WOHNUNGEN Zufolge fehlender Daten war eine systematische Auswertung der Preise von Hotelappartements im Vergleich zu freiem Stockwerkeigentum (ohne hotelmässige Zwangsbewirtschaftung) nicht möglich. In verschiedenen Quellen finden sich aber eindeutige Hinweise darauf, dass bewirtschaftete Zweit‐ wohnungen im Primärmarkt wesentlich schwieriger und nur zu tieferen Preisen (Discount) verkäuf‐ lich waren, als Zweitwohnungen ohne Auflagen. Zudem war die Nachfrage nach solchen Wohnungen im Schweizer Markt weitgehend inexistent47, weshalb bei der Projektentwicklung darauf geachtet wurde, dass für sämtliche Wohnungen mit Bewirtschaftungsauflagen (i.d.R. 65 %) Bewilligungen für den Verkauf an Ausländer vorlagen48. Umso besser für den Entwickler, wenn darüber hinaus auch Zweitwohnungen realisiert und an Ausländer verkauft werden konnten. Dadurch liess sich der Immo‐ biliengewinn maximieren. Die Preise im Sekundärmarkt lagen gemäss Expertenaussagen markant unter jenen im Primärmarkt, ja zwangsbewirtschaftete Hotelappartements waren oftmals mangels Nachfrage gar nicht verkäuf‐ lich. Ein Verkauf, häufig an Schweizer, war nur nach Widerruf der Vermietungsauflage möglich, was einer nachträglichen Umwandlung in eine Zweitwohnung bedurfte.49 47 Zum Beispiel Botschaft zu einem Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Aus‐ land und zur Volksinitiative „gegen den Ausverkauf der Heimat“, BBl 1981 III 585 (609): Schweizer bekunden erfahrungsgemäss kaum Erwerbsinteresse für Apparthoteleinheiten. 48 Die Bewilligungsbehörde entscheidet nach freiem Ermessen, ob aufgrund von Art. 4 Abs. 4 VGF sämtliche Einheiten für den Verkauf an Personen im Ausland frei gegeben werden, oder ob eine quotenmässige Be‐ schränkung besteht. Zum Zwecke der Wirtschaftsförderung kann ein 100%‐iger Verkauf der Wohnungen an Ausländer bewilligt werden. 49 Dazu vgl. hinten Kapitel II.B. 22.
22 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm II. ANALYSE APPARTHOTELS IM KANTON GRAUBÜNDEN A. DATEN‐SAMPLE Im Kanton Graubünden wurden in den Jahren 1974 – 1986 insgesamt 54 Apparthotels bewilligt, die ein Total von ungefähr 2600 hotelmässig bewirtschafteten Wohnungen/Appartements umfassten. Zufolge ordentlichem Ablauf der gesetzlichen Aktenaufbewahrungspflicht sind nicht mehr sämtliche Fälle dokumentiert, weil die Unterlagen ganz oder teilweise vernichtet wurden. Basierend auf einer durch das GIHA laufend nachgeführten Gesamtaufstellung mit sämtlichen Fällen inklusive Bewilli‐ gungs‐ und Widerrufsdatum konnten in den Archiven des Amtes und der Schweizerischen Gesell‐ schaft für Hotelkredit, die in etlichen Fällen als Gutachterin beigezogen worden war, weitere Infor‐ mationen gefunden werden. Somit sind verschiedene Fälle gut dokumentiert, während bei anderen nebst Bewilligungs‐ und Widerrufsverfügung (falls widerrufen) kaum weitere Unterlagen vorhanden sind. Die vorhandenen Daten lassen aber immerhin in sämtlichen Fällen eine eindeutige zeitliche Zuordnung sowie eine Bestimmung der Grösse mit Bezug auf die Anzahl Hotelappartements zu. Die quantitativen Auswertungen hiernach beruhen auf diesen lückenlosen Angaben. Weitere Erkenntnis‐ se wurden durch Auswertung von Einzelfällen gewonnen, sowie durch Expertengespräche. B. WIDERRUFE 1. ZAHLEN Von den genannten 54 Hotels sind heute noch 14 (26 %) als Apparthotel in Betrieb, 40 wurden wider‐ rufen oder ein Widerruf ist pendent (74 %). Widerruf bedeutet, dass durch amtliche Verfügung einer‐ seits die betroffenen Wohnungen aus der Pflicht zur Rückvermietung an den Hotelbetrieb entlassen werden und andererseits das Hotelbetriebsgrundstück aus der Pflicht zur Erbringung hotelmässiger Dienstleistungen (Bewirtschaftungspflicht)50. Von den genannten 2600 Wohnungen befinden sich heute offiziell noch 677 unter dem Bewirtschaftungsstatus51, 1923 sind durch behördliche Verfügung und mit Grundbuchwirkung aus der Vermietungspflicht entlassen worden. Bei den 14 nicht widerru‐ fenen Apparthotels kann mangels Kontrollinstrumenten nicht gesagt werden, ob sie tatsächlich ho‐ telmässig bewirtschaftet werden. Es ist anzunehmen, dass dies in etlichen Fällen nicht so ist, sondern dass die Wohnungen durch die Besitzer inoffiziell als Zweitwohnungen genutzt werden.52 Erkenntnisse Ob das Instrument des Apparthotels sein Ziel gegen die Überfremdung des einheimischen Bodens erreichen konnte, lässt sich nicht abschliessend beurteilen, weil dafür nebst der Bewirtschaftungs‐ form auch die heutigen Eigentumsverhältnisse der Wohnungen geprüft werden müssten. In der vor‐ liegenden Untersuchung steht allerdings die Frage im Zentrum, ob sich das Appartsystem mit Stock‐ werkeigentum einerseits an den zentralen Hotelinfrastrukturen und andererseits an den Apparte‐ ments in separatem Eigentum einer Vielzahl von Personen als Hotelbetriebsform bewährt habe. An‐ hand der Tatsache, dass heute nur noch wenige Wohnungen hotelmässig bewirtschaftet sind, muss 50 Dazu vergleiche vorne I.D.2. 51 Ob sie tatsächlich bewirtschaftet werden, lässt sich nicht sagen. 52 Maurice/Schmidli, 2012 23.
23 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm diese Frage verneint werden. Die nachfolgende Analyse der Ursachen soll Rückschlüsse auf die Grün‐ de ermöglichen. 2. URSACHEN Die Gründe für Probleme mit bewirtschafteten Hotelwohnungen lassen sich in zwei Kategorien ein‐ teilen. Direkte wirtschaftliche Gründe  Das Hotel kann die vertraglich zugesicherten Mieten nicht bezahlen.  Die Wohnungseigentümer erreichen nicht die erwarteten Renditen.  Der Betrieb des Hotels ist nicht mehr gewährleistet, in aller Regel zufolge Konkurs der Betreiber‐ gesellschaft, weshalb die Bewirtschaftung nicht mehr erfolgt. Indirekte wirtschaftliche Gründe  Die Eigentümer oder deren Rechtsnachfolger (zum Beispiel Erben) weigern sich, ihre Wohnungen zur Vermietung zur Verfügung zu stellen.  Die Wohnungen sind zufolge ungenügender Instandhaltung faktisch nicht mehr vermietbar. Die genannten direkten und indirekten wirtschaftlichen Gründe führten bei den untersuchten Fällen zu Meinungsverschiedenheiten und Streitigkeiten zwischen Hotel‐ und Wohnungseigentümern und häufig zu Gerichtsfällen und schliesslich Widerrufsanträgen an die Bewilligungsbehörde, welche dann den Widerruf aus wirtschaftlichen Gründen verfügt.53 3. WIDERUFSPOLITIK Das GIHA verfolgt eine grosszügige Bewilligungspraxis mit Bezug auf Widerrufe, indem nicht auf die tatsächlichen Ursachen der Probleme abgestellt wird, sondern auf deren Auswirkungen, die in aller Regel auch finanzieller Natur sind. Das Amt verzichtet auf weitere Untersuchungen, verlangt aber nach gefestigter Praxis, dass alle Eigentümer der vermietungspflichtigen Appartements, der Eigen‐ tümer des Hotelteils sowie die Standortgemeinde der Aufhebung zustimmen.54 Dank dieser pragmatischen Haltung können viele Streitfälle abgeschlossen werden, und der Markt an Problemwohnungen wird durch Statusänderungen zu reinen Zweitwohnungen laufend geräumt. Diese Ruhe darf aber auf keinen Fall so interpretiert werden, dass sich das Apparthotel bewährt ha‐ be. Das Gegenteil ist der Fall. Würde strikter an Bewirtschaftungs‐ und Vermietungsauflagen festge‐ halten, so hätten sich die Tourismusgemeinden im Kanton Graubünden mit einer Reihe von verwahr‐ 53 Zitat aus einer konkreten Verfügung: „Aufgrund der Tatsache, dass hinsichtlich der hotelmässigen Bewirt‐ schaftung im Apparthotel xy seit Jahren eine unbefriedigende Situation besteht, die eine für alle Beteiligten zumutbare und wirtschaftlich tragbare hotelmässige Bewirtschaftung im Sinne der anwendbaren Gesetzgebung verunmöglicht, hält es die Bewilligungsbehörde für gerechtfertigt, die seinerzeit verfügten Auflagen betreffend die hotelmässige Bewirtschaftung für alle betroffenen Stockwerkeinheiten aus dem Aparthotel xy zu widerru‐ fen und die Anmerkungen im Grundbuch löschen zu lassen. Gleichzeitig wird auch die bezüglich des Hotelbe‐ triebsgrundsücks im Grundbuch angemerkte Pflicht zur Erbringung hotelmässiger Dienstleistungen aufgeho‐ ben.“ 54 Die Gemeinde muss bestätigen, dass keine Einwände gegen die Aufhebung der Bewirtschaftungspflicht im Sinne der „lex Friedrich“ bestehen. 24.
24 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm losten Problemhotels und Hunderten von Problemwohnungen herumzuschlagen. Die Praxis des Gundbuchinspektorates hat aber den Nachteil, dass die wirklichen Ursachen der wirtschaftlichen Probleme nicht systematisch untersucht werden. Aus der Analyse der Widerruffälle im Rahmen die‐ ser Studie lassen sich gewisse Umstände erkennen, die immer wieder zu Problemen geführt haben. C. ERKENNTNISSE AUS DER SYSTEMATISCHEN AUSWERTUNG 1. GRÖSSE DES APPARTHOTELS Zur Analyse der Grösseneffekte wurden die 54 untersuchten Apparthotels in Grössenkategorien, gemessen an der Anzahl bewirtschafteter Appartements, eingeteilt und diese im Hinblick auf die Widerrufshäufigkeit untersucht. Darstellung 1: Widerrufe nach Grösse Anzahl Wohnein‐ Anzahl bewilligte nicht widerru‐ widerrufen widerrufen in % heiten Hotels fen ‐ 10 2 0 2 100 10 – 50 32 9 23 72 51‐100 14 4 10 71 > 100 6 1 5 83 Summe 54 14 40 74 Erkenntnisse  Die Widerrufsquote liegt in sämtlichen Grössenkategorien über 70% und ist mit durchschnittlich 74% sehr hoch. Das Konzept hat sich somit in keiner Grössenkategorie bewährt.  Apparthotels sowohl mit einer besonders kleinen als auch solche mit einer besonders grossen Zahl an bewirtschafteten Wohnungen weisen die höchste Widerrufshäufigkeit aus.  Apparthotels mit unter 10 Wohnungen führten in 100 % der Fälle zu Widerruf.  Die mittleren Anlagen mit 10‐100 Wohnungen haben einen signifikant tieferen Widerrufsanteil, der jedoch immer noch über 70 % liegt. 2. DAUER DER HOTELMÄSSIGEN BEWIRTSCHAFTUNG Die Widerrufe verteilen sich auf die ganze Zeitachse der Nutzungsdauer. Die schnellsten erfolgten unmittelbar nach Bewilligung oder Realisation (maximal 1 Jahr später), die spätesten nach 34 Jahren. Eine Analyse der Laufzeiten führt zu folgenden Erkenntnissen: Eine erste Kumulation der Widerrufe ist in den ersten 4 Jahren nach der Bewilligung feststellbar (9 von 40 Fällen = 22.5 %). Man muss annehmen, dass bei diesen Fällen weniger die zu geringe laufende Rendite den Anlass zum Widerruf gab, als Probleme bei der Realisation der Projekte, respektive beim Verkauf der Wohnungen. 25.
25 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm Der höchste Widerrufanteil liegt bei Betriebsdauern von 7‐20 Jahren (22 von 40 Fällen = 55 %). Diese Fälle liegen im Betrieb begründet, der entweder für die Wohnungseigentümer, den Hotelbetreiber oder beide unbefriedigend war. 9 Fälle sind in der Zeitperiode zwischen 21 und 34 Jahren widerrufen worden (22.5 %). Diese stehen im Zusammenhang mit dem Lebenszyklus der Immobilie, respektive mit notwendig gewordenen In‐ standsetzungsinvestitionen. Während der ordentliche Betrieb, wenngleich möglicherweise unrenta‐ bel, von den Eigentümern noch durchgestanden wurde, so zogen sie sich spätestens dann zurück, wenn die Mittel für die ersten grösseren Renovations‐ und Erneuerungsausgaben fehlten, respektive aus externen Quellen hätten eingeschossen werden müssen. Salopp ausgedrückt ging es darum, schlechtem Geld nicht noch gutes nachzuwerfen. Die Eigentümer waren zufolge mangelnder Rendi‐ ten nicht bereit, frisches Kapital für die Renovation einzuschiessen. Erkenntnisse  Ausfälle in der Startphase kamen relativ häufig vor, hatten aber nicht direkt etwas mit der ho‐ telmässigen Bewirtschaftung zu tun, als vielmehr mit der Qualität der Planung respektive der Marktbeurteilung (Verkäuflichkeit). Appartements mit Bewirtschaftungsauflagen waren generell schwieriger zu verkaufen als freie, besonders an Sekundärstandorten.  Die meisten Ausfälle sind während der Betriebsphase aufgetreten, weil die Projekte die in sie gesetzten wirtschaftlichen Erwartungen nicht zu erfüllen vermochten. Entweder waren die Woh‐ nungseigentümer zufolge ungenügender Rendite nicht mehr bereit, ihre Objekte an das Hotel zu vermieten, oder das Hotel konnte nicht rentabel geführt werden und musste den Betrieb einstel‐ len. Oft traten beide Phänomene parallel auf.  Wurden unbefriedigende Ergebnisse durch die Eigentümer während den ersten 20 Betriebsjah‐ ren allenfalls noch hingenommen, so strandeten die noch laufenden Apparthotels spätestens dann, wenn es um die Instandsetzung der in die Jahre gekommenen Immobilien ging, wofür zu‐ folge fehlender Rendite in der Regel niemand die erforderlichen Mittel einzuschiessen bereit war. 3. INTENSITÄT DER HOTELLEISTUNGEN Die Apparthotels im Kanton Graubünden lassen sich in drei Konzeptgruppen einteilen:  Typ A: Vollständige Hotelintegration: Die Appartements werden ausserhalb der Eigentümernut‐ zung durch einen standardmässigen Hotelbetrieb wie normale Hotelzimmer bewirtschaftet.  Typ B: Reduzierte Hoteldienstleistungen: Tägliche Reinigung oder Receptions‐ und Portierdienste werden auf Wunsch durch ein reduziertes Hotel angeboten.  Typ C: Bewirtschaftete Wohnungen mit rudimentären Dienstleistungen wie zum Beispiel Endrei‐ nigung, sowie möglicherweise gehobenen Infrastrukturangeboten (zum Beispiel Hallenbad, Fit‐ ness). Solche Apparthotels werden auch als „Abwarthotels“ bezeichnet. 26.
26 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm Darstellung 2: Widerrufe nach Betriebskonzept Konzeptgruppe Anzahl Widerrufen Anteil in % Integration in bestehendes Hotel mit vollem Leistungs‐ 12 7 58 angebot (Typ A). Neu als Apparthotel konzipiert (Typ B). 31 23 74 Apparthotel mit Minimalleistungen (Typ C). 11 10 91 Bei der Typologisierung wurde unter anderem auf Flächenkriterien abgestellt. Eine Hotelimmobilie unterscheidet sich von einer Wohnimmobilie durch einen höheren Anteil an Flächen, die nicht für den eigentlichen Wohnzweck zur Verfügung stehen. Einerseits sind die Nebennutzflächen (z.B. Wä‐ scherei, Hotelküche) und Verkehrsflächen (Erschliessung) höher, andererseits bedingt der Hotelbe‐ trieb spezifische Hauptnutzflächen, die bei reinen Wohnbauten nicht erforderlich sind (z.B. Lobby, Restaurants). Mit anderen Worten ist die Flächennutzung bei Wohnimmobilien wesentlich intensiver als bei Hotels, bei denen ein höherer Anteil der gesamten Nutzfläche nicht für Wohnzwecke in Hotel‐ zimmern zur Verfügung steht und daher nicht (zum Beispiel Verkehrsflächen oder Lobby) oder nur teilweise (Restaurant, Bar) produktiv ist. In der internationalen Hotellerie wird die Flächeneffizienz einer Hotelbaute durch den sogenannten Gross‐Factor zum Ausdruck gebracht. Dieser bezeichnet das Verhältnis von Verkehrs‐ und Funktionsflächen zur Zimmerfläche. Bei einem Budgethotel beläuft sich dieser Faktor etwa auf 0.2 oder 20 %, bei einem Deluxe‐Hotel ist er wesentlich höher und beläuft sich auf 30 % oder mehr. Bei reinen Wohnbauten liegt der Wert bei etwa 10‐15 %. Von den meisten Apparthotels im Kanton Graubünden sind die sogenannten Wohnraumwertquoten55 bekannt. Aus deren Höhe lassen sich, in Analogie zu den Überlegungen bei Gross‐Factor, Rückschlüsse auf die Ho‐ telintensität der Immobilie ziehen. Die Werte im Sample betragen zwischen 355/1000 und 931/1000. Bauten mit Wohnraumquoten grösser 800/1000 haben eher Wohn‐ als Hotelcharakter (sogenannte Abwarthotels). Davon ausgenommen sind allerdings jene Apparthotels, die zur Ergänzung eines be‐ stehenden Hotels realisiert wurden und daher hohe Wohnquoten ausweisen. Dieser Umstand wurde bei der Kategorisierung berücksichtigt. Erkenntnisse  Die tiefsten Widerrufsquoten bestehen bei Hotelappartments, die durch ein bestehendes Hotel wie normale Hotelzimmer bewirtschaftet werden (Typ A). Sie geniessen die Aufmerksamkeit ei‐ nes Hotelbetreibers, der dieser Kernaufgabe und der langfristigen Sicherung seines Unterneh‐ mens verpflichtet ist und für den nicht die Immobilienpromotion sondern die betriebliche Wert‐ steigerung im Vordergrund steht. In einer solchen Situation können sich die Wohnungseigentü‐ mer am besten mit einer ungenügenden Immobilienrendite begnügen, weil zumindest der Be‐ trieb einwandfrei funktioniert und eine emotionale Bindung zum Hotel besteht. Aber selbst bei dieser Kategorie lag die Misserfolgsquote bei fast 60 %. Immerhin hat das Apparthotelkonzept aber bei 42% der Fälle des Typs A funktioniert, weshalb es als Ansatz zur Lösung von Finanzie‐ rungsproblemen traditioneller Hotels durchaus in Frage kommen kann. 55 Die Wertquote entspricht dem Verhältnis der Werte der einzelnen Stockwerkeigentumsanteile zum ganzen Gebäude. Die Wohnraumwertquote besagt, welcher Anteil des gesamten Stockwerkeigentums Wohnraum ausmacht. 27.
27 Apparthotels im Kanton Graubünden / Andreas Deuber, Peter Tromm  Die Widerrufshäufigkeit der klassischen Apparthotels, die sich durch eine in der Regel grössere Zahl von Wohnungen mit reduzierten Hotelleistungen charakterisieren, liegt genau in der Höhe des Durchschnitts aller untersuchten Hotels. Dieses Konzept hat sich mit einer Widerrufsquote von 74 % nicht bewährt. Drei von vier solcher typischen Apparthotels wurden widerrufen.  Am schlechtesten bewährt haben sich die sogenannten Abwarthotels mit minimalen Hotelleis‐ tungen (Typus C). Bei dieser Kategorie stand die Immobilienpromotion im Vordergrund und die hotelmässige Bewirtschaftung wurde als unliebsame Pflicht in Kauf genommen und auf Spar‐ flamme gehalten. Bei diesen Apparthotels handelt es sich zudem häufig um hässliche und nicht in der regionalen Baukultur verankerte Zweckbauten. Bei solchen Fällen konzentrieren sich die Wohnungseigentümer auf die finanzielle Rendite, weil jede Form der emotionalen Entschädigung entfällt. Entsprechend gering ist die Bereitschaft, bei unbefriedigender Rendite bei Stange zu bleiben. D. ALLGEMEINE ERKENNTNISSE Nebst den statistisch belegbaren Erkenntnissen aus der systematischen Analyse des Gesamtsamples konnten durch das vertiefte Studium von vielen Einzeldossiers und durch Expertengespräche weitere qualitative Erkenntnisse gewonnen werden. Diese werden hiernach dargelegt. 1. RENDITEPROBLEME TROTZ ALTERNATIVEM FINANZIERUNGSKONZEPT Wie in einer Untersuchung des ITF nachgewiesen56, hat die alpine Hotellerie in der Schweiz Rendi‐ teprobleme, die hauptsächlich mit der saisonalitätsbedingten ungenügenden Jahresauslastung der teuren Infrastrukturen und der konkurrenz‐ sowie kostenbedingt tiefen Margen zusammenhängen. In der Folge kann keine genügende Eigenkapitalbasis aufgebaut werden, und es entstehen finanzielle Engpässe. Diese schwierige Ausgangslage mit einem unausgewogenen Risiko‐Renditeprofil hält Inves‐ toren und Fremdkapitalgeber von der Branche fern und verhindert Neuinvestitionen. In einer solchen Situation stellt die Aufteilung des Hotels in Stockwerkeigentum natürlich ein willkommene Lösungs‐ möglichkeit dar. Die Analyse der Apparthotels im Kanton Graubünden hat aber gezeigt, dass die Ren‐ diteprobleme durch eine andere Finanzierungsstruktur, wie sie das Apparthotel darstellt, letztlich nicht gelöst, sondern bloss auf weitere Eigentümer verlagert und durch hohe Komplexitätskosten, die aus der Verteilung des Eigentums auf mehrere Personen resultieren, teuer bezahlt werden. Das neue Finanzierungsmodell alleine ist nicht hinreichend, weil es zwar die Finanzierungsproblematik in der Startphase erleichtert, aber die Betriebsphase eher belastet.57 Eine tatsächliche Verbesserung der Ertrags‐ und Renditesituation würde grundsätzliche Anpassungen am Geschäftsmodell bedingen. Es ist somit nicht zielführend, dem verbreiteten Hotelmodell einfach ein anderes Finanzierungssystem aufzupropfen, sondern entscheidend wären Anpassungen in Bezug auf Betriebsgrösse, Bewirtschaf‐ tung, Vermarktung und Angebot. Dies bedeutet aber nicht, dass es bei den Apparthotels nicht auch Gewinner gab. Dank hohem Anla‐ gedruck, fehlenden Alternativen bei klassischen Zweitwohnungen, steuerlichen Anreizen wie beim deutschen Bauherrenmodell58 und fehlender Erfahrung bei den Investoren entstand durchaus ein 56 Deuber, Orsolini, 2011 57 Dazu vgl. hinten Tabelle 3 58 In der damaligen BRD konnte das Eigenkapital für Liegenschaftsinvestitionen zu einem erheblichen Teil vom steuerbaren Eigenkapital abgezogen werden, was für gutverdienende Individuen wie Rechtsanwälte, Ärzte und Empfohlen
Praxis-Kommentar zum Berner Steuergesetz