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Timestamp: 2020-07-09 01:21:46+00:00
Document Index: 175189294

Matched Legal Cases: ['art. 41', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 97', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 7', 'art. 47', 'art. 8', 'art. 14', 'art. 7', 'art. 17', 'art. 47', 'art. 57', 'art 47', 'art. 17']

Corte dei Conti. Elementi per l’audizione sul “Decreto Legge n. 63/02” del 7 maggio 2002
Elementi per l’audizione sul “Decreto Legge n. 63/02”
(Commissioni Finanze e Bilancio riunite della Camera dei Deputati)
Premessa	3
Incidenza sugli equilibri della finanza pubblica	5
Struttura societaria	11
Forme di copertura	17
Trasparenza del bilancio e controlli	19
Incidenza sulla legislazione vigente e sull’organizzazione amministrativa	21
1. Le disposizioni degli artt. 7 e 8 del D.L. n. 63/2002 mirano dichiaratamente a tre obiettivi principali:
-valorizzare l'attivo dello stato patrimoniale dello Stato;
-attivare forme di finanziamento e di realizzazione degli investimenti in infrastrutture e in opere pubbliche favorendo sviluppo del "project fìnancing" secondo modelli già sperimentati nei paesi europei;
-conseguire, anche nel breve periodo, un alleggerimento del bilancio statale e, soprattutto, dei conti pubblici sottoposti alle verifiche europee e ai parametri di Maastricht, sia attraverso i proventi derivanti dai nuovi criteri di redditività introdotti nella gestione delle diverse parti del patrimonio statale che attraverso la riduzione diretta della spesa statale e delle amministrazioni pubbliche per il finanziamento degli investimenti in infrastrutture e opere pubbliche.
Nè il testo del decreto legge nè la relazione tecnica (connessa al disegno di legge di conversione) offrono informazioni utili al fine di esprimere una meditata valutazione sugli effetti attesi da innovazioni istituzionali di tale rilievo.
2. Le Sezioni riunite della Corte dei conti hanno preso in esame, con riferimento agli articoli 7 e 8 del decreto legge 15 aprile 2002, n. 63, i seguenti profili:
-incidenza sugli equilibri di finanza pubblica, con riferimento al conto consolidato della pubblica amministrazione;
-struttura societaria e suo inserimento nel sistema delle pubbliche amministrazioni e nell’ordinamento creditizio;
-profili di adeguatezza della stima degli oneri e di congruità delle forme di copertura;
-	profili di trasparenza del processo di bilancio, dei documenti contabili, e del regime dei controlli;
-	incidenza del provvedimento sulla legislazione vigente e impatto sull’organizzazione amministrativa.
L’istruttoria condotta, sia pure nei tempi brevi consentiti, ha potuto giovarsi della piena cooperazione del Ministero dell’economia e delle finanze e, in particolare, del Dipartimento del tesoro.
La Corte si riserva, ovviamente, di esprimere più compiutamente le proprie valutazioni sull’intera materia investita dal provvedimento in esame, sia nella sede della relazione al Parlamento sul rendiconto generale dello Stato (che include, secondo la disciplina vigente e secondo una secolare tradizione della Corte considerazioni istituzionali attinenti all’ordinamento di bilancio e contabile e può estendersi, secondo l’art. 41 comma terzo del Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti a valutazioni relative alla politica legislativa in materia), sia, allorchè sarà perfezionata la conversione del decreto legge n.63, nella relazione quadrimestrale sulla copertura delle leggi di spesa.
Incidenza sugli equilibri della finanza pubblica.
3. La relazione tecnica che accompagna il disegno di legge di conversione non fornisce indicazioni sui tempi, sulle modalità, sul contenuto e sull’impatto sui conti pubblici delle operazioni assegnate alle nuove società (“Patrimonio s.p.a.”; “Infrastrutture s.p.a.”).
L’analisi da condurre, che dovrebbe assumere come base una necessaria integrazione della relazione tecnica, si presenta come assai complessa, sia per la molteplicità degli aspetti contabili investiti dalla nuova normativa, sia per la necessità di valutare distintamente le implicazioni sul bilancio dello Stato, sul conto delle amministrazioni pubbliche, sul debito pubblico e sul conto del patrimonio.
Queste indicazioni appaiono indispensabili, dal momento che il Governo si propone espressamente, attraverso i nuovi strumenti, di ottenere effetti favorevoli al rispetto dei vincoli di finanza pubblica. E cioè di attivare, attraverso le due società, operazioni in grado di aumentare le entrate o ridurre le spese pubbliche, di alleggerire il peso del debito pubblico e di migliorare l’economicità della gestione patrimoniale.
Ora, poiché i parametri di riferimento europei in materia di finanza pubblica fanno esclusivo riferimento al conto delle pubbliche amministrazioni ed al debito pubblico, le prime valutazioni sugli effetti attesi dalla attività delle due nuove società dovrebbero essere prioritariamente orientate in tale direzione.
Sotto questo profilo si deve ancora sottolineare la necessità che la relazione tecnica includa una accurata previsione degli effetti quantitativi di riduzione dell’indebitamento attesi dall’attività di “Patrimonio” e di “Infrastrutture” a partire dal 2002 e per gli anni compresi nella proiezione del D.P.E.F. (fino al 2006). Si deve, altresì, considerare che il trattamento statistico delle attività affidate alle nuove società, secondo le regole europee del SEC 95, è materia circondata da serie incertezze e soggetta a determinazioni non del tutto scontate da parte di EUROSTAT, l’organismo europeo titolare delle decisioni di “ultima istanza” nelle controversie sui criteri di imputazione delle operazioni nel settore della finanza pubblica nel contesto dei documenti di contabilità economica nazionale (si considerino i percorsi complessi che hanno contrassegnato alcune importanti operazioni di aggiustamento dei conti nei diversi Stati membri dell’U.E., come nei casi della cessione delle licenze UMTS e la cartolarizzazione delle vendite con patto di locazione).
La lacuna informativa sugli effetti attesi dovrebbe, quindi, anche sotto questo profilo, essere colmata dalla relazione tecnica integrativa, con un’analisi attenta alle regole europee che presiedono alla costruzione dei conti pubblici secondo la competenza economica.
In particolare per la “Patrimonio s.p.a.” resta da definire, in base ai criteri SEC 95, se la nuova società sia da includere all’interno del conto delle pubbliche amministrazioni ovvero in altra collocazione all’interno della contabilità economica nazionale. Sembra auspicabile la collocazione della società all’interno del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni. Il consolidamento del bilancio della società con il settore statale consente di porre in primo piano la finalità principale assegnata al nuovo soggetto, che risiede nel miglioramento della gestione del patrimonio pubblico ed elimina spazi, consentiti da una diversa soluzione, di impiego di tecniche contabili finalizzate ad aggiustamenti dei conti pubblici. Del resto nell’ipotesi che la nuova società non fosse ricompresa fra le amministrazioni pubbliche (secondo le regole SEC 95) le stesse operazioni di cartolarizzazione – a differenza di quanto avviene allorché lo Stato è il diretto venditore di immobili – non darebbero luogo ad alcun miglioramento dell’indebitamento netto nei conti pubblici (conto consolidato delle pubbliche amministrazioni), neppure in modo indiretto attraverso il trasferimento allo Stato dei proventi delle cartolarizzazioni (operazione che, secondo le regole SEC 95, sarebbe trattata come un prelevamento di capitale).
4. Maggiori incertezze, riguardo alla collocazione della nuova società nel sistema della contabilità economica nazionale, riguardano la “Infrastrutture s.p.a.”.
In carenza di elementi certi circa l'orientamento del governo e degli organismi di statistica, a livello nazionale ed europeo, può essere utile richiamare l'attenzione sulla complessità delle questioni di contabilità da affrontare.
Basti in proposito ricordare che una intera sezione del Manuale sul disavanzo e sul debito pubblico (predisposto da EUROSTAT e che definisce minuziosamente come deve essere costruito il conto delle AP, con ciò togliendo al singolo paese la discrezionalità nei criteri di registrazione delle poste di bilancio) è dedicata al trattamento di "Infrastrutture pubbliche finanziate e gestite dal settore delle società".
Preliminarmente il Manuale affronta la questione della natura delle società interessate alle operazioni di finanziamento delle infrastrutture. Esse possono essere tanto pubbliche quanto private. Se la società è pubblica, il primo interrogativo da porsi è se si tratti realmente di una unità che produce per il mercato, condizione essenziale per una collocazione esterna al settore delle amministrazioni pubbliche.
Nell'esemplificazione proposta dal Manuale, una unità pubblica che fosse appositamente costituita al fine di finanziare, costruire o gestire infrastrutture messe a disposizione di una amministrazione pubblica dovrebbe essere classificata nelle amministrazioni pubbliche.
Nel caso di Infrastrutture, tuttavia, sembra prefigurarsi un’istituzione finanziaria la cui attività (finanziamenti, garanzie, partecipazioni) è destinata, prevalentemente - anche attraverso la “finanza di progetto” – a promuovere la realizzazione di opere di pubblica utilità, non necessariamente destinate ad una utenza finale da parte di pubbliche amministrazioni.
La straordinaria dimensione quantitativa dei flussi che, in questa configurazione, verrebbe sottratta al bilancio dello Stato, al conto delle Amministrazioni pubbliche e, di conseguenza, anche al controllo parlamentare, giustifica, in ogni caso, l’introduzione nella legge di conversione dell’obbligo di una rendicontazione specifica annessa al rendiconto generale dello Stato.
5. L’incidenza sugli equilibri di finanza pubblica dell’attività delle nuove società è affidata anche, come si è detto, ad operazioni di “cartolarizzazione” (art. 7 comma 11; art. 8 commi 4 e 5) volte, per loro natura, a conseguire anticipatamente, rispetto ai proventi delle alienazioni o agli utili derivanti dalla gestione, effetti positivi sui conti pubblici. La relazione tecnica integrativa dovrebbe fornire elementi rigorosi di stima previsionale intorno all’entità ed alla copertura economica e finanziaria di tali operazioni. Resta da definire il raccordo con le analoghe misure assunte con d.l. 25.9.2001 n. 351, convertito il legge 23.11.2001 n. 410, che hanno già esercitato effetti concreti, anche sui conti 2001, per quanto attiene alla alienazione degli immobili degli enti previdenziali.
La Corte, conclusivamente, ritiene doveroso richiamare l’attenzione delle Camere su due principi guida:
-	la necessaria cautela nell’impiego di misure di “cartolarizzazione”, di recente usate con frequenza (crediti INPS, alienazioni immobiliari, entrate del lotto) che costituiscono, comunque, interventi di finanza straordinaria, destinati ad incidere sulle prospettive future;
-	il rispetto non solo delle regole europee che disciplinano la transizione (ancora non trasparente nel funzionamento effettivo del nostro sistema) dai dati di contabilità pubblica espressi in termini finanziari (gestione di bilancio, settore statale) a quelli di contabilità economica nazionale (conto consolidato delle pubbliche amministrazioni), ma anche dei canoni di buon andamento (art. 97 Cost.) e di “sana gestione” (Corte dei conti dell’U.E.) che suggeriscono di non abusare di tecniche contabili che consentano di registrare entrate immediate a scapito dei futuri equilibri di finanza pubblica o che trasferiscano “sotto la linea” oneri rilevanti a danno della conoscibilità, da parte in primo luogo del Parlamento, delle risultanze effettive della gestione, con riguardo ai diversi aggregati che esprimono i consuntivi della gestione pubblica.
Si può osservare, in proposito (richiamando i precedenti e costanti ammonimenti contenuti nei referti di questa Corte), che indirizzi e principi rilevanti (ancorché necessario oggetto di ulteriori approfondimenti e di una compiuta formulazione normativa) orientati verso la trasparenza del procedimento e della struttura del bilancio (e caratterizzate, appunto, da una ricognizione compiuta dell’assetto istituzionale dei conti pubblici) sono contenuti nelle esposizioni del Ministro dell’economia e delle finanze e del Sottosegretario presso lo stesso dicastero, dinanzi alle Commissioni bilancio riunite della Camera e del Senato, svolte il 21 febbraio 2002 ed oggetto di una prima discussione in Commissione. La Corte, offre, doverosamente, il proprio contributo a questa importantissima discussione; senza nascondere una propensione istituzionale a favore di un razionale e organico intervento del legislatore su una materia, come quella dell’ordinamento di bilancio e contabile, che esige unitarietà e coerenza della disciplina d’assieme (in questo senso è utile richiamare la recente riforma approvata in Francia con la loi organique 1 agosto 2001-692).
Struttura societaria.
6. L'art. 7 prevede la costituzione di una società per azioni denominata "Patrimonio s.p.a." con compiti di valorizzazione, gestione ed alienazione del patrimonio dello Stato.
Il capitale sociale, fissato in un milione di euro, è interamente detenuto dal Ministero dell'Economia.
Alla società possono essere trasferiti - con decreti del Ministro dell'economia che ne fisseranno i valori e le modalità - diritti pieni o parziali sui beni immobili demaniali e patrimoniali e sugli altri beni compresi nel conto generale del patrimonio dello Stato, nonché ogni altro diritto costituito per legge a favore dello Stato. La cessione può avvenire a titolo di conferimento o a carattere oneroso.
Il Ministero dell'Economia, unico azionista, può trasferire le proprie azioni a titolo gratuito alla Cassa DD.PP., alla società Infrastrutture s.p.a., a società da queste controllate ovvero a società con capitale interamente detenuto dal Ministero stesso.
La norma prevede, inoltre, che la società Patrimonio s.p.a. possa effettuare operazioni di cartolarizzazione secondo le modalità previste dal d.l. n. 351/2001.
I beni della Patrimonio s.p.a. possono essere trasferiti alla società Infrastrutture s.p.a. secondo le stesse modalità previste per la cessione di beni dal patrimonio dello Stato alla medesima Patrimonio s.p.a.
L'art. 8 prevede la costituzione, ad opera della Cassa DD.PP., di una società finanziaria per azioni denominata ''Infrastrutture s.p.a." - posta sotto la vigilanza del Ministero dell'Economia – e attribuisce alla costituenda società le seguenti attività:
·	finanziare le infrastrutture e le grandi opere pubbliche;
·	concedere finanziamenti a medio e lungo termine finalizzati a investimenti per lo sviluppo economico;
·	concedere garanzie per le suddette finalità;
·	assumere partecipazioni, detenere immobili ed esercitare ogni attività strumentale connessa ai suoi compiti istituzionali.
I menzionati finanziamenti possono essere concessi anche per il tramite di banche ed altri intermediari finanziari.
La provvista necessaria allo svolgimento dei compiti istituzionali della società si realizza attraverso la emissione di titoli e l'assunzione di finanziamenti, che possono essere assistiti da privilegio o ipoteca.
La società può, inoltre, ricevere in cessione beni da parte dello Stato, di enti pubblici non territoriali e di società interamente controllate dallo Stato (tra le quali, come già ricordato, la "Patrimonio s.p.a.").
I beni, e i diritti relativi ad una o più operazioni di finanziamento - e destinati al soddisfacimento dei diritti dei portatori dei titoli e dei concedenti i finanziamenti - costituiscono patrimonio separato sul quale non sono ammesse azioni da parte di altri creditori.
Sui titoli emessi, sui finanziamenti concessi e sulle garanzie prestate dalla società è prevista la garanzia dello Stato, disposta con decreto del Ministro dell'Economia.
Alla società sono destinate numerose agevolazioni fiscali (sui titoli emessi e sui finanziamenti, sulle cessioni a favore della società-stessa, sugli interessi dei conti correnti bancari della società, sulle locazioni a favore di amministrazioni statali e altri soggetti pubblici ecc.).
Gli eventuali utili netti della società - evidenziati dal bilancio redatto secondo la normativa propria del settore finanziario - sono normalmente destinati a riserva.
7. La esternalizzazione di compiti concernenti la valorizzazione, la gestione e le alienazioni del patrimonio dello Stato, affidata alla “Patrimonio s.p.a., rientra certamente fra le tecniche organizzative utilizzate o poste allo studio in numerosi Paesi OCSE ed esplorate dagli organismi internazionali (si veda, da ultimo V.Tanzi, T.Prakash, The cost of government and the misure of public assets, paper presentato ad un seminario internazionale dell’aprile 2001).
Una prima ricerca comparatistica (che ha potuto giovarsi anche di elementi forniti dal Dipartimento del tesoro) pone in risalto come non sia dato riscontrare, nei Paesi OCSE, nessuna soluzione di un così radicale affidamento esterno dell’intera gestione del patrimonio immobiliare e mobiliare dello Stato che possa essere paragonata con quella delineata (sia pure potenzialmente, dal momento che la concreta attuazione è rimessa alla piena discrezionalità del Ministro dell’economia) dall’art. 7 comma 10 del decreto legge ora in esame presso la Camera. Emerge, in primo luogo, la opportunità di conoscere la effettiva portata del trasferimento di beni e diritti dal patrimonio dello Stato alla nuova società che il Ministro dell’economia intende attuare; questo dato è necessario per una valutazione della consistenza economico-finanziaria dell’operazione progettata, oltre che per una ponderazione della portata istituzionale dell’innovazione in termini di impatto sulla struttura del rendiconto dello Stato e dell’organizzazione pubblica (profili sui quali si dirà più avanti).
La struttura della “Infrastrutture s.p.a.” appare modellata, in larga misura sul modello tedesco del Kreditanstalt fuer Wiederaufbau (KfB) e trova riscontro in analoghe istituzioni francesi, spagnole e austriache. Del resto, sotto questo profilo, la soluzione immaginata dal decreto legge n. 63 si collega con le funzioni e con l’attività della Cassa Depositi e Prestiti, saldamente inserite contabilmente e istituzionalmente all’interno delle pubbliche amministrazioni e, in particolare, con la disciplina dettata dall’art. 47 della legge finanziaria 2002 (legge 28.12.2001 n. 448). Non sembra chiaro, infatti, il raccordo fra i compiti direttamente attribuiti alla C.D.P. dalla norma ora citata e quelli della nuova società.
Se, come può apparire ad una prima lettura, la “Infrastrutture s.p.a.” dovesse essere configurata come una istituzione pubblicistica di credito speciale – richiamando i modelli offerti in passato, prima delle privatizzazioni, dall’ICIPU-Crediop, dal Mediocredito centrale e dall’IMI - emerge la necessità di individuare, col determinante contributo della Banca d’Italia, la collocazione della nuova società all’interno dell’ordinamento creditizio; in questo scenario i poteri di controllo strategico del Ministero dell’economia dovrebbero integrarsi con la strumentazione della vigilanza e controllo sull’ordinamento creditizio affidati alla Banca centrale. Sempre in questa ipotesi dovrà essere valutata la compatibilità dei conferimenti di partecipazioni o di beni (dalla Patrimonio alla Infrastrutture), delle garanzie e delle agevolazioni finanziarie o fiscali assentite, con la disciplina europea in materia di concorrenza e, in particolare, di aiuti statali.
Fermo restando il positivo apprezzamento della ricerca di modalità innovative per una più efficiente gestione del patrimonio statale e per un più efficace sostegno agli investimenti infrastrutturali, sembrano non coerenti con un ordinata costruzione del nuovo assetto gli incroci consentiti dal provvedimento legislativo in esame fra “Patrimonio s.p.a.” e “Infrastrutture s.p.a.”, ma anche fra Patrimonio s.p.a., Cassa Depositi e Prestiti e sue società collegate e altre società in mano del Tesoro.
La trasferibilità di azioni della “Patrimonio s.p.a.” alla “Infrastrutture s.p.a.”, che può a sua volta costituire società figlie anche con privati, fa sì che il patrimonio immobiliare e mobiliare dello Stato possa essere influenzato dall’andamento di società nelle quali non vi è partecipazione pubblica totalitaria e che, pur collegate alla Infrastrutture, operano esposte ai rischi del mercato.
Il collegamento fra le due società può generare non solo (come già detto) rischi di impoverimento del patrimonio statale non giustificati ma anche difficoltà insormontabili per una compiuta resa del conto, anche nei suoi effetti patrimoniali, dovuta al Parlamento.
Le considerazioni sopra esposte inducono la Corte a esprimere un giudizio negativo sia sui legami azionari, sia sui conferimenti di beni che collegano la Patrimonio s.p.a. con la Infrastrutture s.p.a. e con le altre società in mano pubblica di cui all’articolo 7 comma 3; tanto più in presenza di una formulazione normativa che non individua i contenuti nè segna limiti per tali “travasi” di azioni e di beni.
Forme di copertura.
8. Sui profili di congruità della valutazione degli oneri e della correttezza delle coperture la Corte si pronuncerà con la relazione sulle leggi di spesa (con riguardo alla legge di conversione) e in sede di controllo sulle variazioni di bilancio.
Si segnalano, in questa sede, alcuni profili problematici che appaiono più evidenti.
Con riferimento alla società "Infrastrutture s.p.a.", la principale questione da approfondire riguarda la copertura finanziaria della garanzia statale sui titoli emessi dalla società prevista dal comma 2 dell'art. 8.
Si tratta, infatti, a differenza delle forme previste in altri provvedimenti legislativi nazionali o disciplinate con riguardo alle consimili società operanti negli altri Paesi europei, di una garanzia “automatica” priva di precisi limiti e sottratta a valutazioni di opportunità caso per caso (laddove nelle fattispecie analoghe sopra richiamate la garanzia è, per le singole operazioni o tipologie di intervento, condizionata alla valutazione puntuale dell’autorità di governo).
Essa si configura come un onere che, ancorché eventuale, dovrebbe essere commisurato alle notevoli dimensioni dell'esposizione debitoria e, quindi, del rischio connesso alla natura dell'attività della costituenda società.
Sotto questo aspetto, pertanto, è necessario valutare la consistenza e l'adeguatezza del capitolo di bilancio dello Stato (cap. 7407 del Ministero dell'Economia) che, per il 2002, prevede la copertura, pur se virtuale, degli oneri per l'attivazione di una lista predeterminata di garanzie statali, tra le quali non è, naturalmente, compresa la nuova forma di garanzia di cui al decreto legge in esame. In proposito si richiama quanto affermato dalla Corte nella Relazione quadrimestrale sulla tipologia delle coperture relativa al quadrimestre settembre-dicembre 2001, secondo la quale non può ritenersi soddisfacente il mero rinvio a fondi già stanziati in bilancio, che vengono quantificati a fronte della legislazione vigente e non riguardano in alcun modo obbligazioni derivanti dalla legislazione successiva. La copertura deve estendersi al potenziale onere delle operazioni programmate per tutto l’arco di tempo necessario; ciò richiede sia, in sede di conversione del decreto legge, una responsabile previsione dell’entità delle operazioni programmate nell’arco di tempo oggetto del bilancio pluriennale e del DPEF (anche in relazione al carattere sussidiario dei finanziamenti pubblici rispetto al contributo dei privati) sia la espressa previsione di una rimodulazione annuale della programmazione finanziaria, in considerazione della opportunità di consentire flessibilità all’intervento pubblico di sostegno degli investimenti.
Un ulteriore approfondimento richiede la copertura degli oneri che potrebbero essere generati dalla inclusione, tra le operazioni affidate alle nuove società, della gestione degli immobili sedi di uffici pubblici, con la conseguente necessità, per le amministrazioni utenti, di corrispondere i canoni di mercato alla Patrimonio o alla Infrastrutture.
Trasparenza del bilancio e controlli.
9. E’ necessario valutare l’incidenza del nuovo assetto disegnato dal decreto legge sulla significatività, trasparenza e controllabilità dei documenti contabili dello Stato, sia in funzione della compiuta conoscenza dei risultati di finanza pubblica da parte del Parlamento, sia con riguardo all’esercizio da parte della Corte dei conti delle proprie attribuzioni costituzionali poste a garanzia della tenuta degli equilibri complessivi della finanza pubblica, della affidabilità delle risultanze contabili, della regolarità della gestione, della legittimità dell’azione amministrativa, dell’effettività della responsabilità dei gestori della cosa pubblica.
La consistenza complessiva del conto del patrimonio, componente essenziale del rendiconto generale dello Stato, non è di per se stessa intaccata dalla iscrizione, nella parte attiva, in luogo dei beni dello Stato direttamente detenuti, del valore della partecipazione alla società “Patrimonio”. La significatività del conto del patrimonio è, tuttavia, legata - in base alle regole dettate dal regolamento dell’Unione Europea n. 2223 del 25 giugno 1996, dall’art. 14 del decreto legislativo n. 279 del 1997 e dalla legge di contabilità generale dello Stato - alla classificazione interna al conto stesso che, articolata sia nella componente attiva che in quella passiva, deve consentire una affidabile rappresentazione dei valori iscritti ed una valutazione, sotto il profilo della economicità, dei risultati della gestione patrimoniale e dell’impatto reciproco fra conto del bilancio e conto del patrimonio (anche in relazione puntuale con le modalità di utilizzazione dei beni inseriti nel conto del patrimonio).
Appare, di conseguenza, necessaria, per tener ferma la conoscibilità da parte del Parlamento del quadro complessivo dei risultati di finanza pubblica, la costruzione di un conto consolidato che consenta una articolata veduta d’assieme che includa - per le dismissioni del patrimonio disponibile, per i proventi derivanti dalla gestione dei beni del patrimonio indisponibile e dei beni demaniali, per le concessioni e per ogni altro diritto costituito a favore dello Stato - la misurazione dell’impatto delle operazioni di alienazione e delle risultanze della gestione sul conto del patrimonio e sul conto del bilancio. Anche sotto questo profilo è da ribadire, come già detto, che non appare sostenibile il collegamento fra “Patrimonio s.p.a.” e “Infrastrutture s.p.a.”, in considerazione della configurazione societaria e delle funzioni, più prossime all’inserimento nel mercato, assegnate alla Infrastrutture.
Questi temi non sono affrontati in un’ottica di “ortodossia contabilistica” ma in funzione della significatività della base conoscitiva offerta al Parlamento, sia nella fase di approvazione del rendiconto, sia come fondamento per la valutazione dell’impatto sulla finanza pubblica delle decisioni assunte con la legge finanziaria e con il bilancio. Questi temi, del resto, come si è già ricordato, sono fra quelli da includere all’interno della costruzione di un nuovo assetto istituzionale del processo di bilancio e della struttura dei conti pubblici prospettata dal Ministro dell’economia nell’audizione, del 21 febbraio scorso, dinanzi alle Commissioni bilancio riunite. La nuova configurazione organica della disciplina di bilancio e contabile resta, comunque, ancorata ai principi posti dalla Costituzione, più volte confermati e interpretati dalla giurisprudenza costituzionale, che pongono al centro del sistema l’obbligo di rendicontazione e la tutela degli equilibri della finanza pubblica (articoli 81, 100, 103 Cost.).
Incidenza sulla legislazione vigente e sull’organizzazione amministrativa.
10. La Corte ha preso, doverosamente, in attenta considerazione le osservazioni formulate dal Comitato per la legislazione della Camera (resoconto della Seduta del 23 aprile 2002).
E’ certamente di grande rilievo il dubbio, prospettato dalla relazione approvata dal Comitato, in ordine al regime giuridico dei beni demaniali in conseguenza dell’attribuzione dei compiti gestionali ad un soggetto di natura privata (ma necessariamente in mano pubblica). Sia per i beni demaniali, sia per i beni del patrimonio indisponibile è da valutare con rigore se il rinvio alla vigente disciplina civilistica (articoli 823 e 829 primo comma del codice civile) sia sufficiente ad assicurare una congrua valutazione dei valori di tutela dell’interesse pubblico. Dovrebbe essere non consentita la inclusione, fra i beni oggetto di trasferimento ai “patrimoni separati” collegati a singole operazioni di finanziamento della “Infrastrutture s.p.a” di beni del patrimonio indisponibile e demaniali. In materia appare desiderabile una integrazione delle norme legislative. Si richiama, in proposito ancora una volta, il giudizio di fondo negativo espresso dalla Corte che esclude la sostenibilità di incroci azionari e di conferimenti di beni da parte della Patrimonio s.p.a. verso le altre società in mano pubblica di cui all’art. 7 comma 3 del d.l. in esame.
Per quanto attiene ad un’ordinata costruzione della gerarchia delle fonti si pone il problema se i poteri discrezionali attribuiti al Ministro dell’economia, anche nella sua veste di azionista (attesa l’ampiezza del divario fra la vastissima portata delle norme che configurano, in termini generali, la potenziale dimensione delle società “Patrimonio s.p.a.” e “Infrastrutture s.p.a.” e la loro effettiva configurazione nella fase di attuazione) non debbano essere limitati attraverso una più precisa formulazione delle norme della legge di conversione, col possibile rinvio, da parte di queste a regolamenti governativi, ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400.
E’ condivisa dalla Corte la necessità di un coordinamento legislativo con le norme vigenti in materia di dismissioni immobiliari (d.l. n.351/2001, convertito in l. n.410/2001). Analoga esigenza si pone con riguardo all’art. 47 della legge finanziaria 2002 (l. n. 448/2001) e nei confronti della disciplina legislativa vigente sull’Agenzia del demanio (art. 57. dlgs. n. 300/1999; Statuto e regolamento in G.U. n. 129 del 6.6.2001. Suppl.ord. n. 137).
La coerenza delle nuove soluzioni organizzative proposte, con l’istituzione delle due nuove società, rispetto all’assetto delle pubbliche amministrazioni investe direttamente l’area di confine fra “Patrimonio s.p.a” e Agenzia del demanio e fra “Infrastrutture s.p.a.” e nuove funzioni attribuite alla Cassa Depositi e prestiti dall’art 47 della legge finanziaria 2002. Anche sotto questo profilo è auspicabile una attenta ponderazione del legislatore e, comunque, il rinvio ad una ulteriore disciplina affidata a un regolamento governativo (art. 17 comma 2 legge n. 400/1988).
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