Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2016-00025-de-noviembre-3-de-2016?documento=jurcol&contexto=jurcol_8f672ddc493249f5a94248464d211fc0&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-20 20:09:11
Document Index: 225410599

Matched Legal Cases: ['artículo 13', 'artículo 152', 'artículo 282', 'artículo 282', 'artículo 282', 'artículo 294', 'artículo 282', 'artículo 320', 'artículo 275', 'artículo 137', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 6', 'e contrario', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 170', 'artículo 173', 'artículo 6', 'artículo 13', 'artículo 14', 'artículo 9', 'artículo 209', 'e contrario', 'artículo 39', 'artículo 306', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 7', 'Artículo 187', 'artículo 296']

﻿ SENTENCIA 2016-00025 DE NOVIEMBRE 3 DE 2016
SENTENCIA 2016-00025 DE 03 DE NOVIEMBRE DE 2016
CONTENIDO:POR REGLA GENERAL SI SE PUEDEN ACUMULAR TANTO PRETENSIONES COMO PROCESOS BASADOS EN CAUSALES SUBJETIVAS, SIEMPRE Y CUANDO LA ELECCIÓN ESTE CONTENIDA EN UN MISMO ACTO. SE PRECISA POR PARTE DE LA SALA QUE ES POSIBLE FALLAR EN UNA MISMA SENTENCIA VARIAS DEMANDAS QUE IMPUGNEN LA LEGALIDAD DE ACTOS DE NOMBRAMIENTO Y/O DE LA ELECCIÓN POR CUERPOS COLEGIADOS, CON INDEPENDENCIA DE QUE EN UN ESCRITO INTRODUCTORIO LA CAUSAL DE NULIDAD SEA POR EJEMPLO LA AUSENCIA DE REQUISITOS O CALIDADES PARA DESEMPEÑAR EL CARGO Y QUE EN EL OTRO LA CAUSAL DE NULIDAD SEA LA EXPEDICIÓN IRREGULAR POR VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE ELECCIÓN, PUES LA ACUMULACIÓN , EN ESTA CLASE DE PROCESOS, ES POSIBLE CON INDEPENDENCIA DE LA CAUSAL DE NULIDAD QUE SE ALEGUE.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD ELECTORAL, ACTO ADMINISTRATIVO, PROCESO ELECTORAL, ACUMULACIÓN DE PROCESOS, TRÁMITE DE LA ACUMULACIÓN DE PROCESOS, ACUMULACIÓN DE DEMANDAS, ACUMULACIÓN DE ACCIONES PROCESALES
Sentencia 2016-00025 de noviembre 3 de 2016
Radicación número: 170001-23-33-000-2016-00025-02
Demandado: Tulia Elena Hernández Burbano – Personera Municipal de Manizales (Caldas)
Bogotá, D.C, tres de noviembre de dos mil dieciséis.
De conformidad con lo establecido en el numeral 150, 152.8 del CPACA y en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sección es competente para conocer en segunda instancia del proceso de la referencia, toda vez que, la demanda ataca la legalidad del acto contenido en el Acta Nº 004 del 6 de enero de 2016 a través del cual se designó a la señora Tulia Elena Hernández Burbano como Personera Municipal de Manizales.
Lo anterior teniendo en cuenta que según el artículo 152.8 Ibídem los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de la nulidad del acto de elección de los “(…) personeros, (…) con setenta mil (70.000) o más habitantes, o que sean capital de departamento.” de forma que corresponde a esta Sección conocer sobre el recurso de alzada propuesto en el caso concreto, pues se impugna la designación de un personero de una capital de departamento.
Decantado lo anterior corresponde a la Sala analizar si debe confirmar, revocar o modificar la sentencia del 5 de septiembre de 2016 a través de la cual el Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones de la demanda.
Por efectos metodológicos, el análisis del asunto sometido a consideración de la Sección Quinta se realizará de la siguiente manera: en primer lugar, se elaborará una cuestión previa relacionada con la acumulación de los procesos electorales, para paso seguido examinar el caso concreto.
4. Cuestión Previa: La acumulación en el marco de los procesos electorales.
En su recurso de apelación el demandante hizo alusión al trámite que surtió la solicitud de acumulación presentada en el proceso de la referencia y las consecuencias que, a su juicio, se derivaban del hecho de que frente a una misma elección se presentaran dos sentencias. Bajo este panorama y ante la existencia comprobada que en el mismo Tribunal cursaron al menos dos demandas de nulidad electoral contra la designación de la señora Hernández Burbano como Personera de Manizales es imperioso realizar algunas consideraciones respecto a la figura de la acumulación de procesos electorales.
Lo primero a resaltar es que el CPACA prevé normas especiales respecto a la acumulación de pretensiones y procesos electorales contempladas en los artículos 281 y 282 de dicha codificación, respectivamente, las cuales son de aplicación especial, prevalente y preferente, y por contera, excluyen la remisión a las normas que sobre este tema existan tanto en el proceso ordinario contencioso, como en el Código General del Proceso.
En efecto, las disposiciones especiales del CPACA respecto a la acumulación en los procesos electorales no solo determinan en que eventos es viable realizar la respectiva acumulación sino, además, establecen con claridad cuál es el trámite que debe seguirse para tal fin y quien es el encargado de adelantarlo. Específicamente el artículo 282 del ibídem establece:
La falta de asistencia de alguna o algunas de las personas que tienen derecho a hacerlo no la invalidará, con tal que se verifique la asistencia de la mayoría de los jueces o Magistrados, o en su lugar del Secretario y dos testigos.” (Resalta la Sala)
Frente al alcance de esta norma en reciente auto de unificación la Sección Quinta del Consejo de Estado explicó que “un correcto entendimiento de las reglas que sobre acumulación de procesos y pretensiones electorales prevé el CPACA, impone concluir que por regla general sí se pueden acumular tanto pretensiones como procesos basados en causales subjetivas, siempre y cuando la elección este contenida en un mismo acto.”(18)
Es de anotar que aunque dicha tesis se esbozó en el marco de la acumulación de procesos subjetivos contra elecciones realizadas por voto popular, lo cierto es que nada obsta para que aquella también pueda ser aplicada a eventos en los que la elección o nombramiento, según el caso, no realice por este método, toda vez que lo que la norma estipula es en qué casos los procesos electorales se deben fallar en una misma sentencia.
Esta tesis aplicada a designaciones como la que hoy nos ocupa, impone colegir que es posible fallar en una misma sentencia varias demandas que impugnen la legalidad de actos de nombramiento y/o de elección por cuerpos colegiados, con independencia de que en un escrito introductorio la causal de nulidad sea por ejemplo la ausencia de requisitos o calidades para desempeñar el cargo y que en el otro la causal de nulidad sea v.gr. expedición irregular por vicios en el procedimiento administrativo de elección, pues la acumulación, en esta clase de procesos, es posible con independencia de la causal de nulidad que se alegue.
En el caso concreto está demostrado que en el Tribunal Administrativo de Caldas contra la elección de la Personera de Manizales cursaban dos demandas una identificada con el número de radicación 17001-23-33-000-2016-00025-00 promovida por el señor Luis Efrén Leyton Cruz y que se fundamentaba, entre otros, en cuestionar que la demandada pudiera ejercer como personera por no aportar el certificado de antecedentes disciplinarios del Consejo Superior de la Judicatura. De manera simultánea cursaba la demanda identificada con el número 17001-23-33-000-2016-00043-00 promovida por José Norman Salazar Gonzales y que impugnaba la legalidad del acto acusado, entre otros porque, a su juicio, existían irregularidades en el concurso de méritos, especialmente en lo que atañe a la evaluación de la entrevista(19).
Bajo este panorama, es claro que el Tribunal ha debido, en aplicación del artículo 282 del CPACA acumular los procesos de la referencia para que ambos se fallaran en una misma sentencia, habida cuenta que cuestionaban la legalidad de un mismo acto, sin que fuera de recibo el argumento según el cual la acumulación debía negarse porque la solicitud se presentó por fuera del término previsto en el C.G.P(20) no solo porque, como se explicó, las disposiciones de dicha codificación no son aplicables a los procesos electorales, sino porque además lo relativo a la acumulación de esta clase de procesos no opera a solicitud de las partes, sino por mandato de la ley.
En efecto, según la disposición transcrita el responsable de identificar los procesos electorales que pueden ser objeto de acumulación es el Secretario de la respectiva Corporación y no las partes.
Esto no significa que las partes tengan vedado realizar peticiones solicitando la acumulación, lo que implica es que una vez vencido el traslado para contestar la demanda, el Secretario de forma inmediata, sin que medie solicitud al respecto, deberá informar al Despacho Ponente del proceso en el que primero se venció el término para contestar la demanda, el estado en el que se encuentran los demás procesos que puedan ser objeto de acumulación para que el Magistrado, una vez en todos se haya vencido el lapso para contestar la demanda y a través de auto, determine si se materializan los presupuestos que el CPACA prevé para la acumulación.
Ahora bien, pese a que en el caso concreto está demostrado que según el artículo 282 del CPACA las demandas presentadas contra la elección de la Personera de Manizales debían acumularse para fallarse en una sola sentencia, lo cierto es que en la actualidad ambos procesos ya fueron decididos por el juez de primera instancia(21), razón por la que no solo es inane realizar pronunciamiento alguno sobre la acumulación, sino que además impone a la Sala Electoral precisar que en este estado del proceso la omisión de dicho trámite no genera causal de nulidad alguna.
En efecto, el hecho de que en el sub judice no se haya realizado la acumulación pertinente, no significa que las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Caldas en el marco de las demandas contra la elección de la señora Hernández Burbano adolezcan de algún vicio de nulidad, pues de conformidad con el artículo 294 del CPACA la sentencia electoral solo será nula por “incompetencia funcional, indebida notificación del auto admisorio de la demanda al demandado o a su representante, por omisión de la etapa de alegaciones y cuando la sentencia haya sido adoptada por un número inferior de Magistrados al previsto por la ley” sin que ninguno de esos presupuestos se haya materializado en el caso concreto.
No obstante, la Sala exhortará a la Secretaria del Tribunal Administrativo de Caldas para en próximas oportunidades, en aplicación del artículo 282 del CPACA una vez vencido el traslado para contestar la demanda, informe a los Despachos si existen procesos electorales que pueden ser sujetos de acumulación de acuerdo a lo estipulado en la norma en comento.
Decantado a lo anterior, corresponde a la Sala analizar el caso concreto, esto, determinar si la elección de la señora Hernández Burbano se encuentra viciada de nulidad. Para el efecto, en primer lugar, se harán algunas precisiones respecto al alcance del recurso de apelación presentado por el demandante; en segundo lugar, se analizará si la demandada fue admitida o no en el concurso de méritos para proveer el cargo de Personero Municipal y en tercer lugar, se establecerá si la señora Hernández Burbano debía ser excluida del concurso por no haber aportado el certificado de antecedentes disciplinario expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.
5.1. El alcance del recurso de apelación presentado.
Lo primero a precisar es que como se referenció en los antecedentes de esta providencia la demanda se fundamentaba, además del cargo relacionado con el certificado de antecedentes disciplinarios en: i) la presunta inhabilidad de la demandada por fungir como docente de la universidad que adelantó el concurso de méritos; ii) la violación al debido proceso porque los participantes no pudieron interponer reclamación respecto al puntaje obtenido en la entrevista y iii) que la señora no acreditó los requisitos contemplados en la Ley 190 de 1995 para tomar posesión del cargo de Personero.
Sin embargo, la Sala observa que los argumentos de la impugnación únicamente van encaminados a insistir en que la demandada no podía fungir como personera porque no allegó el certificado de antecedentes disciplinarios, sin hacer ninguna alusión a los demás cargos de la demanda, pues toda la argumentación de la parte actora se centró en evidenciar de un lado, que la demandada fue inadmitida y, de otro, que el recurso de reposición presentado contra la inadmisión no debió haber prosperado.
En otras palabras, aunque la parte actora pudo no solo reprochar toda la argumentación que llevó al juez a quo a negar las pretensiones de la demanda, sino también poner en evidencia que aquel omitió pronunciarse sobre algunos de los cargos con base en los cuales se solicitó la nulidad del acto acusado(22), lo cierto es que el señor Leyton Cruz a través de su apoderado, decidió recurrir la decisión del juez de primera instancia solo en lo que atañe a la admisión de la demandada en el concurso de méritos pese a que, según su criterio, no aportó el certificado de antecedentes disciplinarios del Consejo Superior de la Judicatura.
Bajo este panorama, y en aplicación del artículo 320 del C.G.P(23) que contempla que “El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”, el estudio del sub judice se limitará a analizar lo argumentado en el recurso de apelación relacionado con el cargo y no ahondará en aspectos distintos.
Finalmente, la Sala encuentra que no es viable estudiar los argumentos según los cuales el recurso de reposición formulado por la demandada contra la decisión de inadmisión al concurso de méritos se presentó ante una autoridad incompetente y de forma extemporánea, pues lo cierto es que estos reproches son nuevos, pues solo se expusieron en el recurso de apelación contra la sentencia del 5 de septiembre de 2016, pero no fueron puestos de presente en la demanda, ni en el marco del proceso de primera instancia; de forma que ni la demandada pudo pronunciarse en la contestación de la demanda sobre este aspecto, ni el Tribunal hizo pronunciamiento alguno al respecto.
De lo expuesto se concluye que el examen del caso concreto se limitará a analizar si la demandada: i) fue inadmitida o no al concurso de méritos y ii) debía ser excluida del concurso por no haber aportado el certificado de antecedentes disciplinario expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.
5.2. La admisión de la demanda al concurso de méritos.
Lo primero a señalar es que el argumento de la demandada según el cual la sentencia debe ser confirmada, porque el medio de control de nulidad electoral solo procede por las causales de nulidad contempladas en el artículo 275 del CPACA carece de asidero jurídico, pues esta misma disposición señala que los actos de elección, nombramiento o llamamiento a proveer vacantes son nulos no solo en los eventos ahí previstos, sino también en los contemplados en el artículo 137 ibídem, esto es por infracción de norma superior, por falta de competencia, por expedición irregular, por falta de motivación, por desviación de poder o por desconocimiento de derecho de audiencia o defensa.
Esto significa que la Sala puede, válidamente, estudiar si la señora Hernández Burbano fue legalmente admitida en el concurso de méritos para elegir al Personero Municipal de Manizales.
En el caso concreto, está demostrado que el concurso de méritos para proveer el cargo de personero en la ciudad de Manizales estuvo regulado a través del Acuerdo 876 del 31 de octubre de 2015 “por medio del cual se fijan los estándares mínimos para el concurso público de méritos para la elección del personero en el municipio de Manizales”(24) y a través de la Resolución 069 de 3 de diciembre de 2015 “por medio de la cual establece el cronograma y procedimiento para la elección de personero para el municipio de Manizales”.(25)
Dichas normas previeron cuales serían las etapas del concurso y las desarrollaron íntegramente. En efecto, los citados cuerpos normativos determinaron que el concurso de méritos de elección del Personero de Manizales tendría las siguientes etapas: i) invitación, ii) convocatoria, iii) inscripciones, iv) publicación de lista de admitidos y no admitidos y v) pruebas.
Especialmente, en lo que atañe a la inscripción el literal c) del artículo 6º del Acuerdo 876 de 2015 previó que el aspirante al momento de su inscripción debía adjuntar, entre otros, “certificado de antecedentes expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, si aplica”. Para el demandante el Acuerdo 004 de 6 de enero de 2016 es nulo debido a que la demandada fue inadmitida en el concurso, ya que no aportó el certificado de antecedentes disciplinarios expedido por el Consejo Superior de la Judicatura pese a que las normas que regulaban el concurso así lo exigían.
Al efecto, se encuentra probado que la Universidad de Manizales(26), entidad de educación superior que adelantó el concurso de méritos, publicó el 14 de diciembre de 2015 la “lista de admitidos y no admitidos concurso público de méritos para la elección de personero (Manizales- Caldas)” y que a través de este acto se determinó no admitir a la señora Tulia Elena Hernández Burbano en el concurso de méritos.
En efecto en el folio 11 del Cuaderno de Pruebas se lee:
Nro. Cédula Estado Observaciones
28 25.097.220(27) No admitido El aspirante no presentó evidencia (numeral h: certificado de antecedentes expedido por el Consejo Superior de la Judicatura) de la convocatoria publicada
Aunque de lo expuesto podría señalarse que en efecto la demandada fue inadmitida al concurso de méritos, lo cierto es que no se puede perder de vista que el literal d) del artículo 6 del Acuerdo Municipal Nº 876 de 31 de octubre de 2015 contempló que: i) los aspirantes dentro de los dos días siguientes a la publicación de la lista de admitidos podían elevar la reclamación pertinente y ii) dicha reclamación debía ser resuelta por el “operador del proceso” y debía dirigirse al correo electrónico que él estableciera.
Fue por lo anterior que en la lista de elegibles se reafirmó la posibilidad descrita en el literal d) del artículo 6 del Acuerdo Municipal Nº 876 de 31 de octubre de 2015, pues previó que los participantes podían presentar reclamaciones respecto al estado (admitido o inadmitido) que le fuere asignado por la Universidad de Manizales dentro del concurso de méritos. Por ello, al final de la lista de admitidos se lee con toda claridad:
“Nota: Las reclamaciones se realizaran vía correo electrónico a la dirección (….) con el asunto: Reclamación concurso personero Manizales- Caldas. Las reclamaciones se reciben vía correo electrónico, hasta el 15 de diciembre de 2015 (5:00 pm)”
Bajo este panorama, para la Sala es evidente que la lista de admitidos del 14 de diciembre de 2015 no podía entenderse como definitiva, pues estaba sujeta a los ajustes que surgieran después de las reclamaciones elevadas por los participantes. Esto es de suma, importancia para el caso concreto, porque implica que contrario a lo afirmado por el accionante, el mero hecho de la inadmisión no implicaba la exclusión del concurso de méritos, pues esa decisión podía ser cuestionada por los participantes.
Ahora bien, se encuentra probado que varios participantes, entre ellos la demandada, presentaron reclamación contra la lista de admitidos y no admitidos(28). En efecto, está acreditado que la señora Hernández Burbano en ejercicio de la facultad de reclamación prevista en el Acuerdo Nº 876 de 2016 presentó el 14 de diciembre de 2015 a las 23: 11 horas a través de correo electrónico, petición en la que solicitó al operador del concurso, esto es, la Universidad de Manizales que repusiera la decisión de inadmitirla, pues consideró que dicha exigencia no le era aplicable.
En el folio 26 del Cuaderno de Pruebas obra copia del correo electrónico enviado por la demandada a la Universidad de Manizales, documento cuyo asunto reza:
“Asunto: Recurso de reposición y reclamación
Referencia: Listado de admitidos y no admitidos al concurso de personero municipal de Manizales”(29)
En el referido escrito se exponen las razones por las cuales la demandada solicita que se revoque la inadmisión al concurso y, en su lugar, se permita la continuidad en el proceso. Especialmente porque, a su juicio, dicha exigencia no le era aplicable habida cuenta que: i) ya laboraba en la Personería, razón por la que tal información ya reposaba en la entidad; ii) la ley de supresión de trámites abrevió el aporte de documentos que pueden ser consultados en las bases de datos públicas, tales como los antecedentes disciplinarios profesionales; iii) los artículos 1º y 14 de la Ley 962 de 2005 racionalizaron los trámites y procedimientos eliminando aquellos innecesarios; iv) el Consejo Superior de la Judicatura tiene a su disposición la consulta electrónica de los antecedentes, de forma que cualquier persona puede tener acceso a esa información, únicamente, digitando el número de la cédula que se pretenda consultar y v) el aporte de tal documento no está previsto como requisito de acceso al cargo de Personero.
Es de anotar que frente a este requerimiento la Universidad de Manizales, mediante escrito visible a folio 32 a 33 del Cuaderno de Pruebas, contestó que revocaba la decisión de inadmisión y, que por consiguiente la señora Tulia Elena Hernández Burbano quedaba admitida en el concurso de méritos; textualmente el documento en cita señala:
“una vez analizado el recurso interpuesto por usted, el comité del concurso de personeros considera que su petición es admisible de conformidad con las normas citadas, “ley de supresión de trámites abrevió el aporte de documentos que pueden ser consultados en las bases de datos públicas y para el caso de antecedentes disciplinarios profesionales correspondientes al registro de abogados, este es público, corresponde a datos abiertos por la Ley 1712 de 2014 que garantiza la transparencia y el acceso a la información.
Por todo lo anterior, accedemos al recurso de reposición y por tanto queda admitida en el concurso de personeros.”(30) (Negritas fuera de texto)
Nótese entonces, como aunque en principio la demandada fue inadmitida al concurso de méritos, lo cual por obvias razones le vedaba el acceso al cargo de personera municipal, dicha decisión fue revocada por quien según el artículo 6º del Acuerdo 876 de octubre de 2015 estaba autorizado para resolver esta clase de las reclamaciones(31), lo que conllevó a que la señora Hernández Burbano pudiera participar en él.
Por lo anterior, para la Sala es claro, contrario a lo afirmado por el demandante la señora Hernández Burbano sí quedó legalmente admitida y, por contera, podía concursar válidamente para ocupar el cargo de personero municipal de Manizales, de forma que la censura expuesta en la demanda según la cual el acto es nulo porque la demandada no fue admitida en el concurso carece de asidero jurídico.
5.3. El certificado de antecedentes disciplinarios expedido por el Consejo Superior de la Judicatura como requisito de inscripción.
Decantado lo anterior corresponde a la Sala determinar si, tal como lo sostiene el accionante y el Ministerio Público, el Tribunal erró al señalar que la decisión de la Universidad de Manizales de aceptar la participación de la demandada estaba ajustada a derecho(32).
Recuérdese que para el demandante y para el Procurador Delegado, la postura del a quo es equivocada, porque el certificado de antecedentes disciplinarios fue previsto por la convocatoria pública como requisito para la inscripción, de forma que avalar la participación de alguien que no lo aportó implicaría desconocer los términos en los que esta se previó.
La Sala Electoral en diferentes oportunidades(33) ha precisado que los términos en los que se expide una convocatoria son de obligatorio cumplimiento tanto para las partes, como para la entidad que organiza el procedimiento de elección, de forma que aquellos solo pueden ser modificados en casos excepcionales.
Sin embargo, también es cierto que aquellas deben estar en estricta armonía con los lineamientos que prevé el ordenamiento jurídico, Esto significa, que aunque por supuesto la administración tiene amplias competencias para fijar las reglas que rigen sus concursos de méritos o sus convocatorias públicas, lo cierto es que tal potestad discrecional no puede servir como argumento para establecer requisitos más allá de los dispuestos en la ley o prever trámites que hagan más gravosa y dispendiosa la actuación administrativa.
En el caso concreto, como quedó explicado en el acápite que precede, el literal c) del artículo 6º del Acuerdo 876 de 2015 determinó que:
“el aspirante deberá entregar las siguientes fotocopias en el momento de su inscripción:
H. Certificado de antecedentes expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, si aplica.”(34) (Resalta la Sala)
Para el demandante está probado que dicho documento no se aportó y ello de plano implica que la demandada desconoció los requisitos de inscripción contemplados en la convocatoria. En contraposición la señora Hernández Burbano si bien reconoce que no allegó el certificado en comento, sostiene que no estaba en obligación de aportarlo, pues las leyes anti-trámites la relevaban de dicha carga.
Para la Sala Electoral del Consejo de Estado, tal y como lo concluyera el Tribunal Administrativo de Caldas, la decisión de permitir la participación de la demandada, y de otros aspirantes en el concurso de méritos, pese a la ausencia de dicho documento se encuentra ajustada a derecho y no desconoce los términos de la convocatoria.
Esto es así porque como puede observarse de la disposición transcrita en los párrafos que anteceden, las normas reguladoras del concurso dispusieron que con la inscripción debía aportarse certificado de antecedentes disciplinarios expedido por el Consejo Superior de la Judicatura. No obstante, dichas normas también contemplaron que dicho documento solo debería allegarse “si aplica”, es decir, en caso de ser necesario.
Ahora bien, el inciso tercero del artículo 170 de la Ley 136 de 1994(35) establece que para ejercer como personero de un municipio de primera categoría se requiere tener título de abogado; esta exigencia se reiteró en el artículo 173 ibídem que contempla que “para ser elegido personero en los municipios y distritos de las categoría especial, primera y segunda se requiere ser colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio y ser abogado titulado” lo cual significa que para ejercer como personero de un municipio como Manizales- catalogado como de primera categoría(36)- es imprescindible ostentar el título profesional de abogado.
Bajo este panorama y atendiendo a que los antecedentes disciplinarios de los abogados los administra y certifica el Consejo Superior de la Judicatura, es evidente que la expresión “si aplica” solo tiene efecto útil si se entiende que lo que ella busca es señalar que dicho documento no era exigible a todos los participantes.
En otras palabras, no cabe duda que un entendimiento teológico y con efecto útil de la expresión “si aplica” contenida en los lineamientos que rigieron el concurso, impone concluir que las mismas reglas del procedimiento de elección establecieron que existían casos en los que los participantes estaban relevados de aportar el citado documento. Aceptar lo contrario, es decir, sostener que aquel documento era exigible a todos los participantes, haría inane y convertiría en “letra muerta” tal locución, pues ¿qué sentido tendría señalar que el certificado debía ser aportado solo “si aplica”, si todos los participantes eran abogados?.
Para la Sala, es claro que tal expresión denota que el certificado de antecedentes disciplinarios expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, solo era exigible en caso de ser necesario, razón por la que no todos los participantes debían allegarlo. Así las cosas, se debe analizar si la demandada tenía el deber de aportar tal escrito.
La Sección concuerda con el Tribunal cuando sostiene que la señora Hernández Burbano, en aplicación de las leyes anti-trámites, no estaba obligada a allegar el citado documento, puesto que la expresión “si aplica” contemplada en el literal c) del artículo 6º del Acuerdo Nº 876 de 2015 debe leerse e interpretarse armónicamente con tales disposiciones, ya que de lo contrario carecería de sentido.
En efecto, desde hace varias décadas tanto la rama legislativa, como la rama ejecutiva han buscado racionalizar los trámites que se surten en el marco de la actuación administrativa, de forma que la relación entre el Estado y el usuario sea más dinámica y ágil, pues sucedía que la administración requería de las personas un sin número de documentos y archivos de otras entidades públicas a los cuales podía tener acceso con plena facilidad, simplemente realizando una consulta electrónica.
Especialmente el Decreto Ley 2150 de 1995, la Ley 962 de 2005 y el Decreto Ley 19 de 2012 contienen disposiciones tendientes a evitar esta conducta, de forma que todas tienen el mismo fundamento: si la información requerida para continuar con la actuación puede ser adquirida por la administración, esta debe ser la encargada de conseguirla y aportarla. Veamos:
El artículo 13 del Decreto Ley 2150 de 1995 dispone “En todas las actuaciones públicas, queda prohibida la exigencia de copias o fotocopias de documentos que la entidad tenga en su poder, o a los que la entidad pública tenga facultad legal de acceder.” (Subraya la Sala)
Por su parte, el artículo 14 de la Ley 962 de 2005 consagra que “Cuando las entidades de la Administración Pública requieran comprobar la existencia de alguna circunstancia necesaria para la solución de un procedimiento o petición de los particulares, que obre en otra entidad pública, procederán a solicitar a la entidad el envío de dicha información. En tal caso, la carga de la prueba no corresponderá al usuario. Será permitido el intercambio de información entre distintas entidades oficiales, en aplicación del principio de colaboración. (…)”
En el mismo sentido el artículo 9º del Decreto Ley 19 de 2012 contempla que:
“Cuando se esté adelantando un trámite ante la administración, se prohíbe exigir actos administrativos, constancias, certificaciones o documentos que ya reposen en la entidad ante la cual se está tramitando la respectiva actuación.
PAR.—A partir del 1º de enero de 2013, las entidades públicas contarán con los mecanismos para que cuando se esté adelantando una actuación ante la administración y los documentos reposen en otra entidad pública, el solicitante pueda indicar la entidad en la cual reposan para que ella los requiera de manera directa, sin perjuicio que la persona los pueda aportar. Por lo tanto, no se podrán exigir para efectos de trámites y procedimientos el suministro de información que repose en los archivos de otra entidad pública” (subrayas fuera de texto)
Como puede observarse estas normas no solo tienen como propósito materializar la presunción de buena fe en el procedimiento administrativo, sino también poner en práctica los principios de la función administrativa contemplados en el artículo 209 de la Constitución, especialmente la economía, la eficacia, eficiencia y la colaboración entre las distintos órganos de la administración, lo cual se ve complementado y reforzado con las nuevas tecnologías de la información y de las comunicaciones que permite a las entidades tener acceso a las diferentes bases de datos de acceso público con las que cuentan las distintas autoridades de manera ágil y directa.
Por supuesto, este conjunto normativo es plenamente aplicable al procedimiento de elección, habida cuenta que en esta clase de actuación, también es indispensable dar prevalencia a los principios de la eficiencia, equidad, eficacia y economía, máxime cuando las normas analizadas no contemplan ninguna excepción, y por el contrario, de forma reiterada señalan que estas normas sobre racionalización de trámites aplican a todas las actuaciones.
Todo lo expuesto lleva a la Sala a colegir que de la expresión “si aplica” contenida en los lineamientos que guiaron el concurso de méritos del Personero de Manizales, analizada en conjunto con las leyes de racionalización de trámites se deriva que tal documento debía ser aportado v.gr. en caso de que no se contara con la información suficiente para consultar el certificado en línea o en el evento en el que la búsqueda no fuera exitosa.
Ahora bien, en el caso concreto está demostrado que el concejo municipal y el operador del concurso contaban con la información suficiente para aportar a la actuación el certificado, ya que poseían el número de cédula de la demandada; dato suficiente para conocer en la página web http://antecedentesdisciplinarios.ramajudicial.gov.co/antecedentes/ si la señora Hernández Burbano tenía algún antecedente disciplinario relacionado con su profesión.
De hecho el operador del concurso así lo aceptó al resolver la reclamación presentada por la demandada contra la lista de admitidos, pues encontró que el caso de la señora Hernández Burbano era de aquellos en los que el certificado de antecedentes disciplinarios no era “aplicable” en virtud de lo dispuesto en la Ley 1712 de 2014 y los artículos 1º y 14 de la Ley 962 de 2005.(37)
En efecto, no se puede perder que vista que en todas(38) las respuestas a las reclamaciones presentadas por los diferentes participantes que fueron inadmitidos en el concurso de méritos se puso de presente que se revocaba la decisión de inadmisión ya que la “ley de supresión de trámites abrevió el aporte de documentos que pueden ser consultados en las bases de datos públicas” tal y como era el caso del certificado de antecedentes disciplinarios expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.
Así, pues no cabe duda que el caso de la demandada era de aquellos que según el Acuerdo Nº 876 de 2016 no le era aplicable el certificado de antecedentes disciplinarios, comoquiera que dicha información se encontraba disponible en un registro público de información, a la que se podía tener acceso de forma libre, únicamente, con el número de identificación de la señora Hernández Burbano.
Igualmente, es de resaltar que contrario a lo afirmado por el accionante, el que la demandada hubiese reconocido que no allegó el certificado de antecedentes disciplinarios expedido por el Consejo Superior de la Judicatura no implicaba que el juez tuviera que tomar como referente para fallar, exclusivamente, esa afirmación, ya que el ordenamiento jurídico impone la obligación de adoptar una decisión conforme a un análisis conjunto y bajo las reglas de la sana crítica de todas las pruebas obrantes en el expediente, así como de las disposiciones que sean aplicables al caso concreto.(39)
Tampoco tiene vocación de prosperidad el argumento según el cual las normas anti-trámites no son aplicables al caso concreto por disposición del parágrafo 2º del artículo 39 del Decreto Ley 19 de 2012, ya que dicha norma prevé que el Concejo “únicamente podrá adoptar, mediante o acuerdo, las medidas que se requieran para la implementación o aplicación de los trámites creados o autorizados por la ley.” Circunstancia que en nada toca con el caso concreto.
Por todo lo expuesto resulta diáfano que a la demandada no le era aplicable la exigencia de aportar el certificado de antecedentes disciplinarios, pues dicha información estaba a disposición de la entidad que adelantó el concurso de méritos para proveer el cargo de Personero de Manizales, en una base de datos de acceso público.
La sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda debe ser confirmada, comoquiera que las censuras expuestas por el demandante contra el acto acusado no se encontraron acreditadas.
1. CONFIRMAR la sentencia del 5 de septiembre de 2016 a través de la cual el Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones de la demanda.
1 Se transcriben las contenidas en la corrección de la demanda visible a folio 169 del expediente.
2 Folio 11 del expediente
3 Folio 19.
4 Folio 188 del expediente
5 Reverso del folio 199 del expediente.
6 Folios 194-196
7 Folio 223 del expediente
8 Aunque se propuso también la excepción de inepta demanda aquella no fue objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal, sin que las partes hicieran manifestación frente a esa omisión.
9 Reverso del folio 344
10 Reverso del folio 345 del expediente.
11 Reverso del folio 336 del expediente.
12 Reverso del folio 407 del expediente
13 Folio 408 del expediente.
14 Folio 434 del expediente.
15 Al efecto citó y transcribió algunos apartes de la sentencias T-829 de 2012, C-040 de 1995 y SU-913 de 2009.
16 Referenció: Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección B, no precisó fecha, radicación 25000-23-25-000-2011-02706-01 CP. Gerardo Arenas Monsalve.
17 Al efecto citó: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 3 de agosto de 2015, radicación 11001-03-28-000-2014-00128-00 (Acumulado) CP. Alberto Yepes Barreiro Ddo. Secretario de la Comisión Sexta del Senado y Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 19 de septiembre de 2016, Radicación 85000-23-33-000-2016-00042-00 CP. Rocío Araujo Oñate. Ddo. Juan Manuel Nossa Fuentes. Personero de Yopal.
18 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de Sala del 8 de septiembre de 2016, radicación 76001-23-33-000-2016-00231-01 (Acumulado) CP. Alberto Yepes Barreiro. Ddos: Concejales de Buga.
19 Así se desprende del acta de audiencia inicial del proceso 2016-43 visible a folios 363 a 365 del expediente y de la contestación dada por la demandada.
20 La solicitud de acumulación presentada en el proceso 2016-43 por la demandada fue desestimada, porque no se presentó dentro de la oportunidad que al efecto previo el C.G.P (folio 369). Lo propio sucedió con la solicitud de acumulación que formuló el demandante en el expediente 2016-25, pues el Ponente decidió estarse a lo resuelto en el expediente 2016-43 (fl. 345)
21 Se encuentra acreditado que tanto la demanda promovida por el señor Luis Efrén Leyton Cruz como la originada por el señor José Norman Salazar Gonzales ya fueron decididas mediante sentencia de primera instancia del 5 de septiembre de 2016 y del 19 de octubre del año en curso, respectivamente. Especialmente Al consultar la página web http://wwwprocesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ el día 26 de octubre de 2016 se encontró que en el expediente 17001-23-33-000-2016-00043-00 se dictó fallo el día 19 de octubre de 2016.
22 En efecto la autoridad judicial de primera instancia no abordó ni lo relacionado con la presunta inhabilidad en la que estaba incursa la demanda por tener vínculo con la Universidad de Manizales, ni lo que concierne a la supuesta la ausencia de requisitos para tomar posesión del cargo de Personero.
23 Aplicable al proceso electoral por disposición del artículo 306 del CPACA, al no encontrarse norma en el proceso ordinario que regule este aspecto.
24 Visible a folio 14 y siguientes del cuaderno de pruebas.
25 Folios 31 y siguientes del expediente
26 De conformidad con el artículo 2.2.27.1 del Decreto 1083 de 2015 el concurso de méritos para elegir personero podrá efectuarse a través de universidades o instituciones de educación superior públicas o privadas.
27 En la contestación de la demanda, así como en diversos escritos firmados por la demandada se observa que en efecto dicho número corresponde al número de cédula asignado a Tulia Elena Hernández Burbano (Fl. 220).
28 En el cuaderno de pruebas obra copia de las reclamaciones presentadas por varios participantes en los folios 22 a 47.
29 Dicho documento se allegó al plenario debido a que el Tribunal ordenó al Concejo Municipal remitiera la información relacionada con el proceso de selección, tal y como consta en el folio 1 del cuaderno de pruebas.
30 Reverso del folio 69 del expediente.
31 El inciso final del literal d) del artículo 6º del Acuerdo Nº 876 de octubre de 2015 establece que “toda reclamación será resuelta por el operador del concurso. Si la reclamación es formulada por fuera del término señalado, se considerará extemporánea y será rechazada de plano”.
32 Como quedó precisado en los antecedentes de esta providencia, para llegar a esta conclusión el Tribunal afirmó que la personera demandada no estaba en la obligación de aportar el certificado, de un lado, porque aquel no era requisito para acceder al cargo y, de otro, debido a que la leyes anti trámites la relevaron de dicha obligación.
33 Consultar entre otros, Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 3 de agosto de 2015, radicación 11001-03-28-000-2014-00128-00 (Acumulado) CP. Alberto Yepes Barreiro Ddo. Secretario de la Comisión Sexta del Senado y Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 19 de septiembre de 2016, Radicación 85000-23-33-000-2016-00042-00 CP. Rocío Araujo Oñate. Ddo. Juan Manuel Nossa Fuentes. Personero de Yopal.
34 Dicha exigencia fue reiterada íntegramente en el artículo 2º de la Resolución Nº 069 de 3 de diciembre de 2015
35 La disposición en cita contempla: “Para ser elegido personero municipal se requiere: En los municipios de categorías especial, primera y segunda títulos de abogado y de postgrado. En los municipios de tercera, cuarta y quinta categorías, título de abogado. En las demás categorías podrán participar en el concurso egresados de facultades de derecho, sin embargo, en la calificación del concurso se dará prelación al título de abogado.”
36 Según el artículo 7º de la Ley 1551 de 2012 “Los distritos y municipios se clasificarán atendiendo su población, ingresos corrientes de libre destinación, importancia económica y situación geográfica. Para efectos de lo previsto en la ley y las demás normas que expresamente lo dispongan, las categorías serán las siguientes: (…) PRIMERA CATEGORÍA Población: Comprendida entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes. Ingresos corrientes de libre destinación anuales: Superiores a cien mil (100.000) y hasta de cuatrocientos mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Importancia económica: Grado dos.” A su vez, mediante la Resolución Nº 622 de 27 de noviembre de 2015 expedida por la Contaduría General de la Nación estableció que Manizales es un municipio categoría 1. La citada resolución puede consultarse en la página web http://www.chip.gov.co/chiprt/?LO=00000001a6b7c8d90000004200000042002336ec522b0fb000000000000104b000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000&MItypeObj=application/pdf
37 Folio 32 y 33 del Cuaderno de Pruebas.
38 En efecto en los folios 24, 32 y 38 y 46 del Cuaderno de Pruebas, respectivamente, obra la respuesta expedida por la universidad de Manizales contra la reclamación presentada contra la decisión de inadmisión presenta por los participantes Camilo Duque, Tulia Elena Hernandez, Luz Fanny Muñoz y José Gilberto Jimenez.
39 Artículo 187 del CPACA, aplicable a los procesos electorales por disposición del artículo 296 ibídem.