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Timestamp: 2018-01-21 20:41:35+00:00
Document Index: 128209539

Matched Legal Cases: ['art. 32', 'art. 47', 'art. 25', 'art. 26', 'art. 6', 'art. 13', 'art. 6', 'art. 13', 'arrêt ', 'art. 6', 'arrêt ', 'art. 13']

CEDH, 16 décembre 1992, Geouffre de la Pradelle c. France, affaire numéro 12964/87 —
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En l’affaire de Geouffre de la Pradelle c. France[*],
1. L’affaire a été déférée à la Cour par la Commission européenne des Droits de l’Homme (“la Commission”) le 13 décembre 1991, dans le délai de trois mois qu’ouvrent les articles 32 par. 1 et 47 (art. 32-1, art. 47) de la Convention. A son origine se trouve une requête (no 12964/87) dirigée contre la République française et dont un ressortissant de cet État, M. Raymond de Geouffre de la Pradelle, avait saisi la Commission le 2 février 1987 en vertu de l’article 25 (art. 25).
4. Ayant assumé la présidence de la chambre (article 21 par. 5 du règlement), M. Ryssdal a consulté par l’intermédiaire du greffier l’agent du gouvernement français (“le Gouvernement”), le délégué de la Commission et l’avocat du requérant au sujet de l’organisation de la procédure (articles 37 par. 1 et 38). Conformément à l’ordonnance rendue en conséquence, le greffier a reçu le mémoire du Gouvernement le 21 mai 1992 et celui du requérant le 22. Le 8 juillet 1992, le secrétaire de la Commission l’a informé que le délégué s’exprimerait en plaidoirie.
10. Un arrêté préfectoral du 7 octobre 1980, communiqué personnellement aux intéressés (article 4 du décret no 69-607 du 13 juin 1969, paragraphe 19 ci-dessous), ouvrit une enquête publique. Dans ce cadre, M. de Geouffre de la Pradelle transmit au préfet un “mémoire d’opposition” par lequel il contestait l’utilité même du classement et suggérait l’organisation d’une “visite contradictoire du site”.
11. Le 4 juillet 1983, après un avis favorable de la commission supérieure des sites, le Premier ministre prononça le classement de la vallée de la Montane par décret en Conseil d’État (article 6 de la loi du 2 mai 1930 – paragraphe 18 ci- dessous). Le 12 juillet, le Journal officiel en publia l’extrait que voici:
“Par décret en date du 4 juillet 1983, est classé parmi les sites pittoresques du département de la Corrèze l’ensemble formé par le site de la vallée de la Montane sur le territoire des communes de Gimel et de Saint- Priest-de-Gimel[1].”
14. En ordre principal, le ministre de l’Urbanisme, du Logement et des Transports releva que le recours était “apparemment formé hors délai”; le décret de classement ne s’accompagnant pas “de prescriptions spéciales”, le délai à observer “courait à compter de sa publication au Journal officiel”.
15. Dans sa réplique, l’intéressé commençait par contester l’interprétation donnée par l’administration aux articles 6 et 7 du décret du 13 juin 1969 (paragraphe 19 ci-dessous), selon laquelle, en l’absence de prescriptions particulières, le délai de recours se calculait à compter du jour de la publication de la décision de classement au Journal officiel. Il voyait dans “la solution invoquée par l’Administration (…) un facteur de troubles pour les administrés”. “Peut-on raisonnablement exiger d’un citoyen”, continuait-il, “qu’il puisse imaginer que des exceptions soient posées” à la solution normale, à savoir que le délai de recours a comme point de départ la publication dans le cas des décisions réglementaires et la notification dans celui des décisions individuelles ? “S’agissant des recours et de leurs modalités d’exercice, il convient que les choses soient simples. Et si, comme en l’espèce, aucune raison sérieuse ne milite en faveur d’une solution dérogatoire, le maintien d’une solution conforme au droit commun s’impose.”
A titre subsidiaire, il dénonçait le caractère incomplet et irrégulier de la publication du 12 juillet 1983 (paragraphe 11 ci-dessus), qui ne permettait pas aux personnes concernées de connaître “l’étendue exacte de la mesure de classement”. D’après lui, le délai de recours n’avait commencé à courir qu’une fois le texte complet du décret mis à la disposition des administrés à la préfecture de la Corrèze; or l’administration ne démontrait pas que la requête, enregistrée le 27 octobre 1983, l’eût été plus de deux mois après cette mise à disposition. M. de Geouffre de la Pradelle alléguait enfin que la mesure litigieuse constituait un véritable détournement de pouvoir, destiné à faire échec à son projet de modernisation (paragraphe 7 ci-dessus) et à l’exercice des droits d’eau liés à sa qualité d’ancien producteur d’électricité.
TITRE II – INVENTAIRE ET CLASSEMENT DES MONUMENTS NATURELS ET DES SITES
“Il est établi dans chaque département une liste des monuments naturels et des sites dont la conservation ou la préservation présente, au point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, un intérêt général.
L’inscription entraîne, sur les terrains compris dans les limites fixées par l’arrêté, l’obligation pour les intéressés de ne pas procéder à des travaux autres que ceux d’exploitation courante en ce qui concerne les fonds ruraux et d’entretien normal en ce qui concerne les constructions, sans avoir avisé quatre mois d’avance, l’administration de leur intention.”
“Lorsqu’un monument naturel ou un site appartenant en tout ou partie à des personnes autres que celles énumérées aux articles 6 et 7 fait l’objet d’un projet de classement, les intéressés sont invités à présenter leurs observations selon une procédure qui sera fixée par décret en Conseil d’État.”
“Le monument naturel ou le site compris dans le domaine public ou privé de l’État est classé par arrêté du ministre des beaux-arts, en cas d’accord avec le ministre dans les attributions duquel le monument naturel ou le site se trouve placé ainsi qu’avec le ministre des finances.
Dans le cas contraire, le classement est prononcé par un décret en Conseil d’État.”
“Le monument naturel ou le site compris dans le domaine public ou privé d’un département ou d’une commune ou appartenant à un établissement public est classé par arrêté du ministre des beaux-arts, s’il y a consentement de la personne publique propriétaire.
Dans le cas contraire, le classement est prononcé, après avis de la commission supérieure des monuments naturels et des sites, par un décret en Conseil d’État.”
“Le monument naturel ou le site appartenant à toute autre personne que celles énumérées aux articles 6 et 7 est classé par arrêté du ministre des affaires culturelles, après avis de la commission départementale des sites, perspectives et paysages, s’il y a consentement du propriétaire. L’arrêté détermine les conditions du classement.
“A compter du jour où l’administration des affaires culturelles notifie au propriétaire d’un monument naturel ou d’un site son intention d’en poursuivre le classement, aucune modification ne peut être apportée à l’état des lieux ou à leur aspect pendant un délai de douze mois, sauf autorisation spéciale du ministre des affaires culturelles et sous réserve de l’exploitation courante des fonds ruraux et de l’entretien normal des constructions.
“Les monuments naturels ou les sites classés ne peuvent ni être détruits ni être modifiés dans leur état ou leur aspect ‘sauf autorisation spéciale’.”
“L’arrêté prononçant l’inscription sur la liste est notifié par le préfet aux propriétaires du monument naturel ou du site.
Il est procédé également par voie de publicité lorsque l’administration est dans l’impossibilité de connaître l’identité ou le nombre des propriétaires.”
“Les mesures de publicité prévues à l’article 2 (…) sont accomplies à la diligence du préfet, qui fait procéder à l’insertion de l’arrêté prononçant l’inscription dans deux journaux dont au moins un quotidien dont la distribution est assurée dans les communes intéressées. Cette insertion doit être renouvelée au plus tard le dernier jour du mois qui suit la première publication.
L’arrêté prononçant l’inscription est en outre publié dans ces communes, pendant une durée qui ne peut être inférieure à un mois, par voie d’affichage à la mairie et tous autres endroits habituellement utilisés pour l’affichage des actes publics; (…)
“L’enquête prévue à l’article 5-1 de la loi du 2 mai 1930 préalablement à la décision de classement est organisée par un arrêté du préfet (…)
Ce même arrêté est inséré dans deux journaux dont au moins un quotidien dont la distribution est assurée dans les communes intéressées. Il est en outre publié dans ces communes par voie d’affichage; l’accomplissement de ces mesures de publicité est certifié par le maire.”
“Pendant un délai s’écoulant du premier jour de l’enquête au vingtième jour suivant sa clôture, toute personne intéressée peut adresser, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, des observations au préfet, qui en informe la commission départementale des sites (…)
Pendant le même délai et selon les mêmes modalités, les propriétaires concernés font connaître au préfet, qui en informe la commission départementale des sites (…), leur opposition ou leur consentement au projet de classement.
A l’expiration de ce délai, le silence du propriétaire équivaut à un défaut de consentement. Toutefois, lorsque l’arrêté mis à l’enquête a été personnellement notifié au propriétaire, son silence à l’expiration du délai équivaut à un accord tacite.”
“La décision de classement fait l’objet d’une publication au Journal officiel.”
“Lorsque la décision de classement comporte des prescriptions particulières tendant à modifier l’état ou l’utilisation des lieux, elle doit être notifiée au propriétaire.
Cette notification s’accompagne de la mise en demeure d’avoir à mettre les lieux en conformité avec ces prescriptions particulières suivant les dispositions de l’article 8 (alinéa 3) de la loi du 2 mai 1930.”
– ou bien la notification individuelle, suivant les modalités en vigueur à l’heure actuelle dans tous les cas;
– ou bien la publicité collective (affichage public et insertion dans deux journaux) mise en oeuvre par le préfet quand le nombre des propriétaires intéressés est supérieur à cent – cas des sites étendus – ou encore lorsqu’un ou plusieurs propriétaires ne sont pas connus.
Le texte intégral de son avis et de l’opinion dissidente dont il s’accompagne figure en annexe au présent arrêt[*].
23. Le Gouvernement invite la Cour à “constater que la requête de M. de Geouffre de la Pradelle est irrecevable pour défaut d’épuisement des voies de recours internes au sens de l’article 26 (art. 26) de la Convention, et, à titre subsidiaire, à dire qu’en l’espèce il n’y a eu violation ni de l’article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention, en ce qui concerne le droit d’accès à un tribunal, ni de l’article 13 (art. 13)”.
25. Dans sa décision sur la recevabilité de la requête, la Commission a écarté l’exception au motif que “le problème de l’épuisement des voies de recours internes se confond[ait] avec le fond de l’affaire, puisque le grief (…) tiré des articles 6 et 13 (art. 6, art. 13) (…) concern[ait] précisément l’entrave à l’accès à un tribunal et l’absence de recours effectif contre la décision administrative de classement”.
Or l’intéressé ne manqua pas de souligner, devant le Conseil d’État, que l’interprétation ministérielle des articles 6 et 7 du décret du 13 juin 1969 constituait “un facteur de troubles pour les administrés” car elle méconnaissait la nécessité de normes “simples” en matière de modalités d’exercice des recours; d’après lui, “une solution conforme au droit commun” s’imposait en l’espèce puisque nulle “raison sérieuse” ne militait en faveur d’une dérogation. Il ajouta que si ladite interprétation devait l’emporter, les textes précités se révéleraient contraires au “principe d’égalité”, donc “illégaux”, et que du reste la publication, “incomplète et irrégulière”, du décret de classement du 4 juillet 1983 n’avait pu faire courir le délai de recours (paragraphes 14-15 ci-dessus).
“Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (…) par un tribunal (…) qui décidera (…) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (…)”
Il aurait pâti de l’incertitude régnant en droit français quant à la catégorisation des décisions de classement des sites, ainsi que d’une pratique “insidieuse” de l’administration, destinée à assurer le “confort” du service public au détriment des droits les plus élémentaires des usagers. Amené ainsi à penser qu’il s’agissait d’une mesure individuelle, il aurait attendu la notification personnelle du décret litigieux pour saisir le Conseil d’État, dont l’arrêt lui aurait appris ultérieurement que le délai de recours avait expiré la veille du jour où le préfet lui communiqua ledit décret. La décision de classement, adoptée deux ans et demi après l’ouverture de la procédure, parut dans un numéro complémentaire du Journal officiel (no 160 des lundi 11 et mardi 12 juillet 1983) sous la forme d’un simple extrait; pour prendre à temps connaissance du texte intégral, il aurait dû se déplacer en Corrèze, à 500 km de son domicile parisien.
28. La Cour rappelle que “le droit à un tribunal”, consacré par l’article 6 (art. 6), ne revêt pas un caractère absolu: il peut donner lieu à des limitations, mais elles ne sauraient restreindre l’accès ouvert à l’individu d’une manière ou à un point tels que le droit s’en trouve atteint dans sa substance même (voir, entre autres, l’arrêt Philis c. Grèce du 27 août 1991, série A no 209, p. 20, par. 59).
33. On ne peut cependant que relever, avec le requérant, l’extrême complexité du droit positif, telle qu’elle résulte de la combinaison de la législation relative à la protection des sites avec la jurisprudence concernant la catégorisation des actes administratifs. Compte tenu aussi de la procédure effectivement suivie à l’égard de l’intéressé, qui s’étala sur non moins de deux ans et demi (7 octobre 1980 – 4 juillet 1983), elle était propre à créer un état d’insécurité juridique quant à la nature exacte du décret de classement de la vallée de la Montane et au mode de calcul du délai du recours.
En outre, l’opération litigieuse concernait une superficie limitée et touchait en tout et pour tout huit propriétaires identifiés (paragraphes 8-9 ci-dessus). M. de Geouffre de la Pradelle, ainsi que les sept autres, furent d’ailleurs individuellement informés de l’ouverture de la procédure de classement et de celle de l’enquête publique (paragraphes 8 et 10 ci-dessus). Quoique facultatives (paragraphe 20 ci-dessus), ces notifications servaient – le Gouvernement le reconnaît – les intérêts de l’administration: la première visait à “geler” l’état des lieux pendant un an (article 9 de la loi du 2 mai 1930 – paragraphe 18 ci-dessus), la seconde à obliger les propriétaires à manifester dans les vingt jours leur dissentiment éventuel, à peine de forclusion (article 5 du décret – paragraphe 19 ci-dessus). Elles pouvaient raisonnablement donner à penser à ces derniers que le résultat, positif ou négatif, desdites procédures serait lui aussi communiqué à chacun d’eux sans qu’ils eussent à se plonger, des mois ou des années durant, dans la lecture du Journal officiel.
36. M. de Geouffre de la Pradelle affirme n’avoir pas non plus disposé d’un recours effectif devant une “instance” nationale. Il en résulterait une infraction à l’article 13 (art. 13), ainsi libellé:
“Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (…) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles.”