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Timestamp: 2016-10-24 01:43:27
Document Index: 310317454

Matched Legal Cases: ['Art. 89', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 88', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 15', 'Art. 15', 'Art. 15', 'Art. 2', 'Art. 17', 'Art. 2', 'Art. 17', 'Art. 15', 'Art. 15', 'Art. 17', 'Art. 2', 'Art. 17', 'Art. 2', 'Art. 17', 'Art. 85', 'Art. 85', 'Art. 2', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 32', 'Art. 17', 'Art. 85', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 15', 'Art. 15', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'Art. 17', 'Art. 17', 'Art. 32', 'Art. 32', 'BGE', 'Art. 32', 'Art. 3', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 3', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 25', 'Art. 32', 'Art. 32', 'BGE', 'Art. 32', 'Art. 32', 'Art. 5', 'Art. 8', 'Art. 187', 'Art. 32', 'Art. 85', 'Art. 156']

1P.299/2000 (10.04.2001)
Nay, Aeschlimann, F�raud, Catenazzi und Gerichtsschreiber Steinmann.
1. B�ndnerischer Polizeibeamtenverband (BPBV), vertreten
2. Vincent Augustin, Grossrat und Pr�sident des
3. Johann N. Bleuler, Vizepr�sident BPBV, Heinzenbergstrasse
Rheinstrasse 143, Chur, Beschwerdef�hrer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Vincent Augustin, Vazerolgasse 2, Postfach 731, Chur,
Grosser Rat des Kantons Graub�nden,
A.- Der Grosse Rat des Kantons Graub�nden beschloss am 29. M�rz 2000 eine Teilrevision der Verordnung �ber das Dienstverh�ltnis der Mitarbeiter des Kantons Graub�nden (Personalverordnung, PV). Die Revision beruht auf einer Botschaft der Regierung des Kantons Graub�nden vom 14. Dezember 1999 im Rahmen des Projektes Verwesentlichung und Flexibilisierung der Rechtssetzung und Rechtsanwendung (Heft Nr. 6/1999-2000, S. 405, insbes. S. 651 ff.). Diese Vorlage bezweckt eine Anpassung an k�nftige Anforderungen der Verwaltung sowie die Respektierung der Bed�rfnisse des Staatspersonals.
Es wird eine h�here Flexibilit�t des Personalrechts, eine sinnvolle Delegation von Kompetenzen und Verantwortung sowie eine Ann�herung der Anstellungsbedingungen an privatrechtliche Arbeitsverh�ltnisse angestrebt.
B.- Gegen diesen Erlass haben der B�ndnerische Polizeibeamtenverband, Vincent Augustin, Johann N. Bleuler, Jakob Margreth, Andrea Mittner, Sandro Pensa und Oskar Kalser beim Bundesgericht am 15. Mai 2000 staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Die Beschwerdef�hrer beantragen die Aufhebung der Revision der Personalverordnung. Sie machen eine Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung sowie der politischen Rechte geltend. Sie bringen im Wesentlichen vor, der Grosse Rat sei gest�tzt auf die B�ndner Kantonsverfassung nicht befugt, die Revision des �ffentlichen Personalrechts unter Ausschluss des Referendums mittels einer grossr�tlichen Verordnung zu erlassen; die betroffene Materie verlange vielmehr die Rechtsform eines formellen, dem (obligatorischen) Referendum unterstehenden Gesetzes.
Der Grosse Rat des Kantons Graub�nden beantragt in seiner Vernehmlassung, die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden k�nne.
Die Beschwerdef�hrer halten in ihrer Beschwerdeerg�nzung an ihren Begehren fest, ebenso der Grosse Rat in seiner Vernehmlassungserg�nzung.
Auf die Vorbringen der Beschwerdef�hrer und des Grossen Rates ist, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erw�gungen einzugehen.
C.- Im Hinblick auf die Publikation der angefochtenen Teilrevision der Personalverordnung ist das bundesgerichtliche Verfahren am 5. Dezember 2000 sistiert worden. Der Erlass ist im Amtsblatt des Kantons Graub�nden Nr. 52 vom 22. Dezember 2000 ver�ffentlicht worden, sodass das Verfahren am 24. Januar 2001 wieder aufgenommen werden konnte.
1.- a) Wird ein generell-abstrakter Erlass mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten, so beginnt die 30-t�gige Beschwerdefrist nach Art. 89 OG - vorbeh�ltlich eines kantonalen Rechtsmittels - mit der nach kantonalem Recht massgebenden Ver�ffentlichung (BGE 125 II 440 E. 1b S. 442, 119 Ia 123 E. 1a S. 126, mit Hinweisen). In Bezug auf die Ver�ffentlichung der angefochtenen Teilrevision der Personalverordnung am 22. Dezember 2000 erweist sich die Beschwerde vom 15. Mai 2000 als verfr�ht. Dies schadet indessen nach der Rechtsprechung den Beschwerdef�hrern nicht (BGE 125 II 440 E. 1b S. 442, 117 Ia 328 E. 1a S. 330, 109 Ia 61 E. 1c S. 65, mit Hinweisen). Die Beschwerde erweist sich daher als rechtzeitig.
b) Die Beschwerdef�hrer machen mit ihrer staatsrechtlichen Beschwerde einerseits eine Verletzung des Gewaltenteilungsgrundsatzes und andererseits eine Missachtung der politischen Rechte geltend. Diese beiden R�gen und ihre Prozessvoraussetzungen sind getrennt voneinander zu behandeln.
2.- a) Im Zusammenhang mit der R�ge der Verletzung der Gewaltenteilung gilt es vorerst die Legitimation der Beschwerdef�hrer zu pr�fen.
Die Gewaltenteilung gibt keinen generellen Anspruch darauf, dass keine kompetenzwidrigen staatlichen Handlungen erfolgen. Der B�rger kann nur verlangen, dass nicht mit kompetenzwidrigen staatlichen Handlungen in seine pers�nlichen Rechte eingegriffen wird (BGE 123 I 41 E. 5b S. 43, mit Hinweisen).
F�r die Beschwerdeerhebung bedarf es daher der Legitimation im Sinne von Art. 88 OG.
Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass auf dem Wege der abstrakten Normkontrolle ist legitimiert, wer durch die angefochtenen Bestimmungen unmittelbar oder zumindest virtuell, d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit fr�her oder sp�ter einmal in seinen rechtlich gesch�tzten Interessen betroffen ist (BGE 125 I 173 E. 1b S. 174, 123 I 41 E. 5b S. 43, 123 I 221 E. 2 S. 224, mit Hinweisen). Dies trifft auf die Beschwerdef�hrer 3 - 7 zu, die alle im Dienste der Kantonspolizei Graub�nden stehen und auf die die neuen Bestimmungen der Personalverordnung Anwendung finden. Desgleichen ist die Beschwerdelegitimation des Beschwerdef�hrers 1 zu bejahen (vgl.
Der B�ndnerische Polizeibeamtenverband ist ein Verein und vertritt die Interessen seiner Aktivmitglieder, die im Dienste des Kantons stehen. Hingegen ist die Legitimation des Beschwerdef�hrers 2 zu verneinen, da nicht mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit gesagt werden kann, dass er als frei praktizierender Rechtsanwalt und Politiker eines Tages in den Dienst der kantonalen Verwaltung tritt und die angefochtenen Bestimmungen auf ihn angewendet werden (vgl.
b) Das Bundesgericht hat seit jeher das durch s�mtliche Kantonsverfassungen explizit oder implizit garantierte Prinzip der Gewaltenteilung als verfassungsm�ssiges Recht anerkannt (BGE 126 I 180 E. 2a/aa S. 182, 124 I 216 E. 3b S. 219, 121 I 22 E. 3a S. 25, 108 Ia 178 E. 2 S. 180). Sein Inhalt ergibt sich aus dem kantonalen Recht (BGE 126 I 180 E. 2a/aa S. 182, 124 I 216 E. 3b und 4 S. 219, 118 Ia 245 E. 3b S. 247). Im vorliegenden Fall ist allein die Auslegung von Bestimmungen der B�ndner Kantonsverfassung umstritten und liegt keine Delegation an die Regierung als Verordnungsgeber vor, weshalb auf die bundesverfassungsrechtlichen Grunds�tze der Gewaltenteilung und der Anforderungen an die Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen nicht einzugehen ist. Der Grundsatz der Gewaltenteilung besagt f�r den Bereich der Rechtssetzung, dass generell-abstrakte Normen vom zust�ndigen Organ in der daf�r vorgesehenen Form zu erlassen sind.
F�r die Beurteilung der Einhaltung des Gewaltenteilungsgrundsatzes pr�ft das Bundesgericht die Auslegung der einschl�gigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des Gesetzesrechts hingegen lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willk�r (BGE 126 I 180 E. 1a/aa S. 182, 124 I 216 E. 3b S. 219, mit Hinweisen).
c) Im vorliegenden Verfahren berufen sich die Be-schwerdef�hrer bzw. der Grosse Rat insbesondere auf die folgenden Bestimmungen der Kantonsverfassung.
1Die gesetzgebende Gewalt wird vom Volk ausge�bt.
a) organische Gesetze, b�rgerliche und Strafgesetze
mit Einschluss derjenigen �ber das
4.diejenigen Bestimmungen kantonaler Ausf�hrungsverordnungen
5. Beschl�sse des Grossen Rates, durch welche neue
Kantonsbeh�rden aufgestellt werden sollen;
7.anderweitige Beschl�sse des Grossen Rates, welche
f�r gut findet.
3Er (der Grosse Rat) erl�sst die n�tigen Vollziehungsverordnungen
und Ausf�hrungsbestimmungen zu
wegen geschieht, zu den eidgen�ssischen Gesetzen.
4Dem Grossen Rat steht die Oberaufsicht �ber die
der Volksabstimmung unterliegen, g�ltige Verordnungen
zu erlassen und Beschl�sse zu fassen.
Soweit die Verfassung nicht bereits verf�gt, stellt
der Grosse Rat die f�r die Landesverwaltung erforderlichen
Die Regierung w�hlt alle Beamten und Angestellten
des Kantons, deren Ernennung nicht ausdr�cklich dem
Grossen Rat oder andern Beh�rden zugeschieden ist.
Sie stellt f�r dieselben die n�tigen Reglemente und
Instruktionen auf und �berwacht die Erf�llung aller
d) Die Beschwerdef�hrer machen im Wesentlichen geltend, die Bestimmungen der Personalverordnung fielen von ihrem Gehalt her in den Bereich, der in Art. 2 Abs. 2Ziff. 3 KV umschrieben ist und f�r den daher die Form des dem obligatorischen Referendum unterstehenden Gesetzes erforderlich sei. Die Gesetzgebung im formellen Sinn sei ausschliesslich Sache des Volkes. Die Kantonsverfassung enthalte in Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 einen weiten Gesetzesbegriff und sehe f�r die Beschlussfassung das obligatorische Referendum vor. - Nach der Auffassung der Beschwerdef�hrer kann sich der Grosse Rat f�r die �nderung der Personalverordnung auch nicht auf Art. 15 Abs. 3 und 4 KV st�tzen. Zum einen stelle das Personalrecht keine Ausf�hrungsgesetzgebung im Sinne von Art. 15 Abs. 3 KV dar, weil kein zugrunde liegendes Gesetz zum Personalwesen bestehe. Zum andern komme dem Grossen Rat auch keine Befugnis zu einer Ausf�hrungsgesetzgebung im Sinne von Art. 15 Abs. 4 KV zu, da diese Bestimmung im Lichte von Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV auszulegen sei.
- Schliesslich bringen die Beschwerdef�hrer vor, auch Art. 17 KV bilde keine Grundlage f�r ein selbst�ndiges Verordnungsrecht des Grossen Rates. Die Befugnis zur Stellenschaffung durch den Grossen Rat habe nicht zur Folge, dass auch das Dienstrecht allein durch den Grossen Rat umschrieben werden d�rfe; dieses falle vielmehr in den von Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV erfassten Bereich. Die Bestimmung von Art. 17 KV erf�lle im �brigen auch nicht die Anforderungen an eine Delegationsnorm.
Demgegen�ber h�lt der Grosse Rat in seiner Vernehmlassung fest, die Personalverordnung stelle kein Ausf�hrungsrecht dar und st�tze sich nicht auf Art. 15 KV; die Erw�hnung von Art. 15 KV im Ingress sei aus ungekl�rten Gr�nden (erst) im Jahre 1989 aufgenommen worden. Die umstrittenen Bestimmungen h�tten (in erster Linie) Art. 17 KV zur Grundlage. Diese Verfassungsbestimmung stelle gegen�ber Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV eine lex specialis dar und erm�chtige den Grossen Rat zur Regelung des Dienstrechtes unter Ausschluss des obligatorischen Referendums; in diesem Sinne habe der Grosse Rat seit jeher das Dienstrecht in einer dem Referendum nicht unterstellten Verordnung geregelt.
e) In Anbetracht dieser unterschiedlichen Auffassungen ist vorerst zu pr�fen, ob Art. 17 KV eine lex specialis gegen�ber Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV darstellt und welche Befugnisse er dem Grossen Rat einr�umt.
Nach Art. 17 KV stellt der Grosse Rat die f�r die Verwaltung erforderlichen Beamtungen auf und bestimmt ihre Befugnisse. Die Befugnis zur Aufstellung von Beamtungen bedeutet eine Stellenschaffungskompetenz. Sowohl die Beschwerdef�hrer als auch der Grosse Rat gehen davon aus, dass dem Parlament eine �mterhoheit einger�umt und dem Regierungsrat (fr�her: dem Kleinen Rat) die Befugnis abgesprochen werden sollte, die Beamtenschaft beliebig zu vergr�ssern. Insofern weist die Bestimmung eine Parallelit�t auf zu Art. 85 Ziff. 3 aBV (vgl. J.-F. Aubert, aBV-Kommentar, Rz. 21 zu Art. 85 Ziff. 3). Daneben hat der Grosse Rat die Befugnisse der Beamtungen zu bestimmen. Was darunter im Einzelnen zu verstehen ist, l�sst sich dem Wortlaut nicht ohne weiteres entnehmen. Seit dem Ende des 19. Jahrhunderts st�tzt der Grosse Rat darauf seine Befugnis, die Geh�lter der Beamten in generell-abstrakter Weise festzulegen (vgl. die Botschaft des Kleinen Rates an den Hochl�blichen Grossen Rat vom 10. Mai 1918 betreffend die allgemeine Revision der Gehaltsliste der kantonalen Beamten und Angestellten sowie die Botschaft vom 6. November 1929 betreffend die Teilrevision der Gehaltsliste der kantonalen Beamten und Angestellten und der Lehrer der Kantonsschule). Die Festlegung der Besoldungen erfolgte im Allgemeinen durch den Grossen Rat selber, unter Ausschluss des Referendums. Der Gehaltsliste wurde die Bedeutung eines Spezialbudgets ohne Referendumsm�glichkeit beigemessen. Einzig im Jahre 1920 wurde eine neue Gehaltsliste - aus der damaligen Situation heraus und offenbar in Anwendung von Art. 2 Abs. 2 Ziff. 7 KV - dem Referendum unterstellt.
Aufgrund des Wortlauts von Art. 17 KV und ebenso der bisherigen Praxis kann gesamthaft der Schluss gezogen werden, dass dem Grossen Rat die "�mterhoheit" unter Ausschluss des Referendums zukommt.
�ber die Besoldungen hinaus hat der Grosse Rat in konstanter Praxis in seinen Verordnungen zus�tzlich Grunds�tze des Dienstrechts verankert. Mit der erw�hnten Botschaft vom 10. Mai 1918 wurde neben der Gehaltsliste eine sog. Gehaltsordnung vorgeschlagen, die allgemeine Fragen des Dienstrechtes der Beamten und Angestellten enth�lt; darin wird auf die Amtspflichten der Beamten ebenso verwiesen wie etwa auf den Ferienanspruch und die Besoldung bei Krankheit.
Letzterer unterbreitete am 6. Oktober 1951 eine Botschaft zum Erlass einer Personalverordnung f�r die kantonalen Funktion�re, welche die Regelung der Pflichten und Rechte der staatlichen Funktion�re in umfassender Weise vorschl�gt.
Die Kompetenz hierf�r wurde ausdr�cklich in Art. 17 KV erblickt und das Referendum von vornherein ausgeschlossen.
In gleicher Weise ist der Grosse Rat anl�sslich der umstrittenen Revision der Personalverordnung vorgegangen.
Damit stellt sich die Frage, ob dem Grossen Rat gest�tzt auf Art. 17 KV, der die Bestimmung der Befugnisse der Beamtungen dem Grossen Rat �bertr�gt, tats�chlich die Kompetenz zukommt, das Dienstrecht der Beamten zu ordnen. Das wird vom Wortlaut von Art. 17 KV nicht ausgeschlossen. Wenn danach gefragt wird, was es konkret bedeutet, die Befugnisse der Beamten zu bestimmen, kommt man zum Schluss, dass damit nicht nur eine abstrakte Umschreibung der �ffentlichrechtlichen Stellung der Beamtenschaft - etwa in ihrem Verh�ltnis zu B�rger und B�rgerinnen - gemeint sein kann. Die Befugnisse der Beamten zu bestimmen bedeutet vielmehr, �ber den Lohnanspruch hinaus auch andere Rechte der Beamten zu umschreiben, und die Festlegung der Rechte der Beamten hat notwendigerweise zur Konsequenz, auch die Pflichten festzuhalten.
Daraus ergibt sich, dass der Grosse Rat zur Umschreibung des Dienstrechtes der kantonalen Bediensteten in den Grundz�gen zust�ndig ist. Demgegen�ber kommt der Regierung nach Art. 32 Satz 2 KV nur ein untergeordnetes Verordnungsrecht zur Umschreibung des Dienstrechts der �ffentlichrechtlich Angestellten zu. In gleicher Weise wie f�r die "Aufstellung der Beamtungen" nach dem ersten Teil von Art. 17 KV gilt auch f�r die "Bestimmung ihrer Befugnisse" der Ausschluss des Referendums.
Im Grundsatz ergibt sich aus diesen Erw�gungen, dass der Grosse Rat das Dienstrecht unter Ausschluss des Referendums ordnen kann. Dieses Zwischenergebnis ist im Folgenden anhand der von den Beschwerdef�hrern erhobenen R�gen noch zu �berpr�fen.
f) Die Regelung kann in Bezug auf die "Bestimmung der Befugnisse der Beamtungen" nicht mit Art. 85 Ziff. 3 aBV verglichen werden, wo ausdr�cklich lediglich die Kompetenz zur Errichtung bleibender Beamtungen und Bestimmung ihrer Gehalte festgehalten wird. Aus diesem Grunde kann entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrer nicht auf die Literatur zur alten Bundesverfassung abgestellt werden. Auch insoweit, als sie sich auf die allgemeine Doktrin berufen, kann ihnen nicht gefolgt werden. Denn f�r den vorliegenden Fall ist ausschliesslich die Auslegung von Art. 17 KV massgebend. Es ist daher auch nicht ausschlaggebend, dass im Allgemeinen die Regelung des Beamten- und Dienstrechtes als legislatorische Aufgabe bezeichnet wird, die einen referendumspflichtigen Erlass erfordere.
Ein Vergleich von Art. 17 KV mit Art. 2 Abs. 2 KV f�hrt zu keinem anderen Ergebnis. Der Kanton Graub�nden kennt eine Reihe von Verfahrensgesetzen wie etwa das Gerichtsverfassungsgesetz, die Zivilprozess- und die Strafprozessordnung, das Gesetz �ber die Verwaltungsgerichtsbarkeit und das Gesetz �ber das Verfahren in Verwaltungs- und Verfassungssachen, welche dem Referendum unterstanden.
Zum einen k�nnen die darin umschriebenen Bereiche nicht ohne weiteres mit dem Dienstrecht verglichen werden und zum andern sieht Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 lit. a KV hierf�r ausdr�cklich die Form des Gesetzes vor. Dasselbe gilt nach Art. 2 Abs. 2 Ziff. 4 KV f�r das Einf�hrungsgesetz zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch. Der Volksabstimmung unterliegen nach Art. 2 Abs. 2 Ziff. 5 KV ferner Beschl�sse des Grossen Rates, durch welche neue Kantonsbeh�rden geschaffen werden. Dies schliesst es indessen nicht aus, dass der Grosse Rat ohne Mitwirkung des Volkes das Dienstrecht umschreibt.
Ferner berufen sich die Beschwerdef�hrer auf die allgemeine Umschreibung des kantonalen Gesetzesbegriffs gem�ss Art. 2 Abs. 2 Ziff. 3 KV. Diese weite Bestimmung verlangt f�r Gesetze und die erw�hnten Bereiche die Form referendumspflichtiger Erlasse. Der darin zum Ausdruck kommende Gedanke schliesst es indessen nicht aus, dass eine spezielle Vorschrift der Kantonsverfassung selber f�r bestimmte und im Einzelnen umschriebene Bereiche lediglich die Form der grossr�tlichen Verordnung erm�glicht.
Schliesslich verweisen die Beschwerdef�hrer auf die allgemeinen Grunds�tze der Delegation der Rechtssetzung. Soweit sie sich in dieser Hinsicht auf Art. 15 Abs. 3 und 4 KV berufen, vermag ihre Argumentation nicht zu �berzeugen. Denn es wird von Seiten des Grossen Rates in keiner Weise in Anspruch genommen, die Personalverordnung stelle eine Ausf�hrungsgesetzgebung in diesem Sinne dar. In der Vernehmlassung �ussert der Grosse Rat ausdr�cklich die Auffassung, die Nennung von Art. 15 KV im Ingress zur Personalverordnung beruhe auf einem nicht mehr nachvollziehbaren Irrtum. Weitere Erw�gungen zur Problematik der Ausf�hrungsgesetzgebung er�brigen sich damit von vornherein. - Speziell f�r den Bereich des Abgaberechts hat das Bundesgericht aus Art. 4 aBV das Erfordernis abgeleitet, dass �ffentliche Abgaben grunds�tzlich einer Grundlage in einem formellen, d.h. normalerweise in einem dem Referendum unterstehenden Erlass bed�rfen.
Indessen k�nnen auch allein vom Parlament beschlossene Erlasse die Funktion des formellen Gesetzes erf�llen, wenn die betreffende kantonale Verfassung dies so vorsieht, da die Kantone von Bundesrechts wegen nicht gehalten sind, ihre Gesetze dem Referendum zu unterstellen (BGE 124 I 216 E. 3a S. 2, 118 Ia 320 E. 3a S. 323 f., mit Hinweisen). Gleiche Grunds�tze gelten, soweit die gesetzliche Grundlage als Voraussetzung von Eingriffen in die Grundrechte in Frage steht (BGE 118 Ia 305 E. 2a S. 309 f., vgl. auch 118 Ia 245 E. 3b S. 247 f.). Daraus ergibt sich, dass die Beschwerdef�hrer vom Grossen Rat nicht von Bundesrechts wegen verlangen k�nnen, das kantonale Dienstrecht in einem dem Referendum unterstehenden Gesetz zu regeln. Vielmehr kann auch eine grossr�tliche Verordnung - in andern Kantonen etwa Dekret genannt - eine hinreichende formellgesetzliche Grundlage bilden. Wie dargetan, trifft dies auf Art. 17 KV zu.
g) Gesamthaft ergibt sich somit, dass der Grosse Rat aufgrund von Art. 17 KV zum Erlass bzw. zur Revision der Personalverordnung zust�ndig gewesen ist. Damit erweisen sich die R�ge der Verletzung der Gewaltenteilung und ebenso die subsidi�r erhobene R�ge der Willk�r als unbegr�ndet.
3.- Die Beschwerdef�hrer machen ferner geltend, dem Grossen Rat komme keine Kompetenz zu, in der dem Referendum nicht unterstehenden Personalverordnung die Begr�ndung von Dienstverh�ltnissen durch �ffentlichrechtlichen Vertrag vorzusehen.
Denn in Art. 32 KV sei von Wahlen und Ernennungen und damit von der Begr�ndung von Dienstverh�ltnissen durch (mitwirkungsbed�rftige) Verf�gungen die Rede. Durch dieses Vorgehen habe der Grosse Rat durch eine Verordnungsbestimmung eine Verfassungsbestimmung ge�ndert, ohne hierf�r den Weg der Verfassungsrevision zu beschreiten. Dadurch w�rden die Stimmb�rger in ihren politischen Rechten verletzt.
a) Mit dieser R�ge wird die Frage aufgeworfen, ob es in Anbetracht von Art. 32 KV zul�ssig ist, in der Personalverordnung die Begr�ndung von Arbeitsverh�ltnissen durch �ffentlichrechtlichen Vertrag vorzusehen. Die R�ge betrifft damit in erster Linie den Bereich des Legalit�tsprinzips, wonach ein staatlicher Akt sich auf eine materiellgesetzliche Grundlage st�tzen muss; das Legalit�tsprinzip gilt f�r das ganze Verwaltungshandeln mit Einschluss der Leistungsverwaltung (BGE 123 I 1 E. 2b S. 3, mit Hinweisen). Die Verletzung des Legalit�tsprinzips kann u.a. im Zusammenhang mit der Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung ger�gt werden. Im vorliegenden Fall ist die R�ge der Verletzung von Art. 32 KV vorerst in diesem Rahmen und entsprechend den angegebenen Kognitionsregeln (oben E. 2b) zu pr�fen. In diesem Sinne hat auch der Beschwerdef�hrer 2 anl�sslich der Beratung der Personalverordnung argumentiert (Grossratsprotokoll M�rzsession 2000, S. 1052).
b) Nach der bisherigen Fassung der Personalverordnung sind die Dienstverh�ltnisse �ffentlichrechtlich (Art. 3 aPV). Sie werden durch Anstellungsentscheid begr�ndet, welcher die wesentlichen Bestandteile enthalten soll (Art. 5 Abs. 1 und 2 aPV); Aushilfen werden mit �ffentlichrechtlichem Vertrag angestellt (Art. 5 Abs. 3 aPV), und in besondern F�llen kann auch das Anstellungsverh�ltnis von Beamten mit �ffentlichrechtlichem Vertrag frei gestaltet werden (Art. 5 Abs. 4 aPV). Nach der revidierten Fassung werden Arbeitsverh�ltnisse mit �ffentlichrechtlichem Vertrag begr�ndet (Art. 3 PV).
c) Die Beschwerdef�hrer bringen vor, die nunmehr vorgesehene Anstellung durch �ffentlichrechtlichen Vertrag stehe mit Art. 32 KV im Widerspruch, in dem ausdr�cklich von Wahl und Ernennung die Rede ist. F�r die Beurteilung dieser Frage ist zun�chst die angerufene Verfassungsbestimmung auszulegen.
Nach Art. 32 KV w�hlt die Regierung alle Beamten und Angestellten, deren Ernennung nicht dem Grossen Rat oder einer andern Beh�rde zukommt. Diese Bestimmung ist im
2. Kapitel des 4. Abschnitts der Kantonsverfassung enthalten, welches von der Regierung handelt (Art. 25 ff. KV). Sie hat daher in erster Linie die Bedeutung einer Zust�ndigkeitsvorschrift, was auch der Wortlaut - mit der Abgrenzung zur Zust�ndigkeit von andern Beh�rden - zum Ausdruck bringt.
Die Verfassungsbestimmung h�lt fest, dass es die Regierung ist, welche die Anstellungen vornimmt. Diese Zust�ndigkeit wird mit der revidierten Personalverordnung nicht in Frage gestellt und von den Beschwerdef�hrern denn auch nicht beanstandet.
Demgegen�ber ist die Art der Ernennung der Beamten durch Wahl bei der Auslegung von Art. 32 KV von vornherein von geringerem Gewicht. Entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrer bezeichnet Art. 32 KV die Begr�ndung von Dienstverh�ltnissen nicht in einer technischen Weise. Die Verfassungsbestimmung schliesst eine konkretisierende, den sich wandelnden gesellschaftlichen Bedingungen und Verh�ltnissen Rechnung tragende Auslegung - �hnlich wie bei der Auslegung von verfassungsm�ssigen Grundrechten - nicht aus (vgl. BGE 112 Ia 208 E. 2a S. 212 f.). Daraus ergibt sich, dass Art. 32 KV nicht zwingend im Sinne einer eigentlichen Wahl und Ernennung verstanden werden muss und einer Anpassung an neuere Formen von �ffentlichrechtlichen Arbeitsverh�ltnissen offen steht.
Gem�ss �berwiegender Lehre erfolgt die �ffentlichrechtliche Anstellung von Beamten durch Verf�gung, bzw.
durch mitwirkungsbed�rftige Verf�gung (vgl. H�felin/M�ller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Auflage 1998, Rz. 716 ff., Andr� Grisel, Trait� de droit administratif, Neuenburg 1984, S. 472 f.). In dem von den Beschwerdef�hrern beigelegten Kurzgutachten von Tomas Poledna wird indessen dargelegt, dass die Lehre von der mitwirkungsbed�rftigen Verf�gung f�r die Begr�ndung �ffentlichrechtlicher Dienstverh�ltnisse nicht unbestritten geblieben ist und dass nicht nur von Max Imboden (Der verwaltungsrechtliche Vertrag, ZSR 77/1958 S. 135a f.), sondern schon zu Beginn des Jahrhunderts von J. P. Sonder (Beh�rden und Beamte nach b�ndnerischem Staatsrecht, Diss. Freiburg, Chur 1917, S. 23 f.) die Auffassung vertreten worden ist, das Beamtenverh�ltnis werde durch �ffentlichrechtlichen Vertrag begr�ndet (vgl. auch Tobias Jaag, Das �ffentlichrechtliche Dienstverh�ltnis im Bund und im Kanton Z�rich, ZBl 95/1994 S. 442). Auch das zeigt mit hinreichender Deutlichkeit, dass dem Wortlaut von Art. 32 KV entgegen der Auffassung der Beschwerdef�hrer nicht der enge Begriff der Wahl und Ernennung zugeordnet werden muss. Es ist denn auch bezeichnend, dass bereits die bisherige Personalverordnung die Anstellung von Aushilfen sowie in besondern F�llen eine Anstellung durch �ffentlichrechtlichen Vertrag vorsah (Art. 5 Abs. 3 und aPV).
Schliesslich kann mit dem Grossen Rat auf das neue Bundespersonalgesetz verwiesen werden (PBG, BBl 2000 2208), nach welchem das �ffentlichrechtliche Arbeitsverh�ltnis in der Regel durch den Abschluss eines schriftlichen Arbeitsvertrages zu Stande kommt (Art. 8 PBG). Diese Art der Begr�ndung wird offensichtlich nicht als Widerspruch zu Art. 187 Abs. 1 lit. c BV stehend betrachtet, wonach der Bundesrat im Allgemeinen die Wahlen vornimmt, die nicht einer andern Beh�rde zustehen (vgl. Botschaft zum PBG, BBl 1999 1610).
d) Bei dieser Sachlage braucht Art. 32 KV nicht in dem von den Beschwerdef�hrern vertretenen engen Sinn verstanden zu werden. Es h�lt daher vor der Verfassung stand, gest�tzt auf diese Bestimmung in der Personalverordnung auch die Begr�ndung von �ffentlichrechtlichen Dienstverh�ltnissen durch �ffentlichrechtlichen Vertrag vorzusehen. Die R�ge der Verletzung der Gewaltenteilung bzw. des Legalit�tsprinzips erweist sich damit als unbegr�ndet.
4.- Schliesslich erheben die Beschwerdef�hrer Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG wegen Verletzung der politischen Rechte. Dazu ist der Beschwerdef�hrer 1 als juristische Person von vornherein nicht legitimiert, weder in eigenem Namen noch im Namen seiner Mitglieder, f�r deren politische Rechte er nicht einzustehen hat.
Die Beschwerdef�hrer anerkennen selber, dass sich die R�ge der Verletzung der politischen Rechte mit derjeni-gen wegen Verletzung der Gewaltenteilung �berschneidet. In den vorstehenden Erw�gungen ist dargelegt worden, dass der Grosse Rat die Personalverordnung unter Ausschluss des Referendums erlassen durfte. Bei dieser Sachlage sind auch die politischen Rechte nicht verletzt worden. Auf die Stimmrechtsbeschwerde braucht daher nicht n�her eingegangen zu werden.
5.- Demnach ist die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Ausgang des Verfahrens und in Anbetracht des Umstandes, dass der R�ge der Verletzung der politischen Rechte nur untergeordnete Bedeutung zukommt, sind die bundesgerichtlichen Kosten den Beschwerdef�hrern aufzuerlegen (Art. 156 OG).
3.- Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern sowie dem Grossen Rat und dem Finanz- und Milit�rdepartement des Kantons Graub�nden schriftlich mitgeteilt.