Source: http://www.provincia.ro/cikk_roman/c000477.html
Timestamp: 2019-05-26 04:55:55+00:00
Document Index: 7824165

Matched Legal Cases: ['Articolul 148', 'Articolul 148', 'articolul 148', 'Articolul 114', 'Articolul 119', 'articolul 55', 'articolul 57']

Principalele probleme privind revizuirea Constituţiei
Experienţa politică a ultimilor zece ani ne demonstrează că Constituţia adoptată în 1991 are multe neajunsuri sau chiar reglementări greşite şi, ca atare, nu poate fi menţinută pe termen lung.
Azi, elita politică acceptă aproape unanim necesitatea revizuirii, divergenţele de opinie serioase aparînd însă în privinţa conţinutului de modificat şi amploarea modificării.
Necesitatea revizuirii principiilor constituţionale fundamentale apare pe fondul relaţiilor politice, sociale şi internaţionale actuale. Amînarea acestor modificări n-ar face decît să accentueze dificultăţile datorate carenţelor din sistemul legislativ şi ar slăbi încrederea societăţii în instituţiile democratice fundamentale.
Urmînd structura constituţiei actuale, în cele ce urmează aş face cîteva observaţii referitoare la instituţiile de drept a căror schimbare, în opinia mea, nu acceptă amînare.
1. Premisa revizuirii
Articolul 148 (1) al Constituţiei face referire la limitele, respectiv  în cazul anumitor dispoziţii  la interdicţia oricărei revizuiri. Nu pot forma obiect al revizuirii caracterul naţional, independent, unitar şi indivizibil al statului, forma republicană de guvernămînt, integritatea teritoriului, independenţa justiţiei, pluralismul politic şi limba oficială.
Fără îndoială că fiecare stat îşi are interesele şi valorile sale fundamentale, independente de transformările politice şi pe care doreşte să le protejeze constituţional. Articolul 148(1) este, însă, din punct de vedere juridic incorect, iar din punct de vedere politic este ininteligibil. Deoarece o parte a precizărilor de mai sus sînt de inclus în categoria aspiraţiilor politice, prevederea nu poate avea un efect juridic real. Interdicţia referitoare la revizuire este discutabilă atît din punct de vedere al dreptului constituţional cît şi al teoriilor juridice, şi anume, conform următoarei argumentaţii. Oricare putere constituantă, respectiv corp constituant, poate decide în mod suveran. Nici o reglementare juridică şi, prin urmare, nici Constituţia, nu poate fi elaborată pentru eternitate şi nu poate avea valabilitate permanentă. Relaţiile, valorile şi opţiunile socio-politice se pot schimba în timp. Puterea constituantă a unei perioade istorice date, nu poate, în acelaşi timp, să îngrădească suveranitatea, libertatea decizională a unui viitor corp constituant. Pentru că acest lucru ar însemna o ierarhizare a puterii juridice a constituantelor din diferite perioade, ceea ce e inacceptabil juridic. În acest sens, renumitul expert francez de drept constituţional J. Laferriére scrie următoarele: din punct de vedere juridic, acest procedeu, care dispune ca anumite părţi ale constituţiei să nu poată fi revizuite este imuabil, nu are nici o valoare. Puterea constituantă care acţionează într-un anumit moment nu e superioară puterii constituante care acţionează în viitor... Astfel de dispoziţii sînt simple aspiraţii, declaraţii politice care n-au nici o valoare juridică sau putere coercitivă asupra constituantei de mai tîrziu.
Prin urmare, pentru o reformă constituţională reală articolul 148(1) trebuie neapărat eliminat.
2. Autodefinirea statului şi cîteva principii fundamentale
În autodefinirea lor, statele stabilesc, în general, caracteristicile considerate a fi cele mai importante. Şi fac acest lucru în aşa fel încît să surprindă atît experienţa favorabilă a trecutului, cît şi cerinţele viitorului.
Definirea României ca stat naţional este, pe de o parte, anacronică, pe de altă parte, nu pleacă de la realitatea concretă şi nu e în consonanţă cu practica juridică a Uniunii Europene. Bazîndu-se pe această sintagmă politică, guvernele şi conducerile politice ale României generează o legislaţie şi o practică juridică dezavantajoasă şi discriminatorie faţă de minorităţile naţionale.
Din punct de vedre juridic, acest fapt contrazice o altă prescripţie constituţională cu valoare de principiu, conform căreia România este patria comună şi indivizibilă a tuturor cetăţenilor săi, fără deosebire de rasă, naţionalitate sau de origine etnică. Este o contradicţie internă între statul-naţiune, adică esenţa statului etnic şi acea dispoziţie constituţională, conform căreia România este patria comună a tuturor cetăţenilor ei. Aşadar, din două una: fie toţi cetăţenii României sînt de etnie română şi atunci putem vorbi de stat naţional, fie acceptăm că în România trăiesc şi cetăţeni de altă etnie, caz în care nu mai putem vorbi de stat naţional. A vorbi în acelaşi timp despre stat naţional şi despre patria comună a cetăţenilor, indiferent de naţionalitate, reprezintă un nonsens politic şi juridic.
În măsura în care acceptăm ca sursă a legitimităţii statului comunitatea solidară a cetăţenilor suverani, concepţia actuală despre suveranitate pare depăşită, deoarece ea reflectă caracterul nelimitat şi indivizibil al suveranităţii tradiţionale caracteristic secolului 19. România, semnînd un acord de aderare la UE, trebuie să formuleze în constituţie conceptul suveranităţii limitate şi parţiale, care e mai aproape de situaţia actuală a României şi de aspiraţiile societăţii româneşti.
De asemenea, este necesară lărgirea reglementărilor referitoare la românii care trăiesc în străinătate  cu referire la problemele concrete care există în acest sens , pentru a putea fi ocolită monopolizarea demagogică a chestiunii naţionale.
Legislaţia internă şi internaţională permite şi face necesară, pe lîngă recunoaşterea caracterului oficial al limbii române, şi dreptul de folosire a limbii materne în instituţiile publice (locale sau centrale) de către minorităţile naţionale în localităţile în care proporţia acestora este de cel puţin 20%.
În fine, trebuie precizat clar şi textual că principiul ordonator al statului, al administrării sale structurale şi funcţionale, îl reprezintă separaţia puterilor (legislativă, executivă şi judecătorească).
3. Despre catalogul drepturilor cetăţeneşti fundamentale
Capitolul privitor la drepturile fundamentale ale omului şi ale cetăţeanului din actuala constituţie trebuie extins şi definit clar. Handicapul principal al dispoziţiilor în vigoare îl constituie faptul că ele au  în primul rînd şi aproape exclusiv  doar un caracter declarativ legat de aceste drepturi. Capitolul se doreşte a fi o declaraţie cu caracter universal a drepturilor fundamentale ale omului. Chiar dacă valoarea şi semnificaţia sa politică e incontestabilă, e nevoie, totuşi, de garantarea acestor drepturi prin reglemementarea constituţională a unui sistem de garanţie eficient. Fără îndeplinirea acestei condiţii, nu putem vorbi de un succes.
Lărgirea catalogului de drepturi fundamentale ale omului şi cetăţeanului trebuie făcută prin completarea cu drepturile individuale şi colective ale minorităţilor naţionale. Trebuie reglementată utilizarea în scris şi oral a limbii materne în administraţia publică şi în faţa instan ţe lor judecătoreşti, ca şi dreptul neîngrădit şi nelimitat la cultură şi educaţie în limba maternă. Marea majoritate a acestor drepturi se manifestă ca drepturi individuale sau ca drepturi individuale exercitate în comun. Este însă nevoie şi de o reglementare a drepturilor strict colective sau comunitare ale minorităţilor naţionale, şi anume, prin includerea de noi paragrafe, în primul rînd a celor referitoare la formele de autonomie culturală şi educaţională. În opinia mea, în cadrul capitolului dedicat drepturilor fundamentale ale omului ar fi nevoie de un subcapitol separat, care să reglementeze drepturile individuale şi colective ale minorităţilor naţionale.
În continuare, sînt şi alte drepturi care necesită o definire mai clară. E nevoie de ridicarea la rang constituţional a unui principiul fundamental din dreptul penal  cel referitor la prezumţia de nevinovăţie. Aceasta poate garanta  desigur, nu în sine, ci printr-o serie de reglementări juridice de rang inferior constituţiei  o justiţie echitabilă, dreaptă şi legală.
Dreptul la proprietate ar trebui reglementat şi el ca drept fundamental al omului, pentru că, în ultimă instanţă, acesta poate sta la temelia unei dezvoltări economice libere şi sănătoase, dar şi la a unei condiţii umane cu adevărat demne.
4. Aspecte legate de organizarea statului
a. Legislativul
Constituţia adoptată în 1991 revine la tradiţiile politice româneşti din perioada interbelică, la legislativul bicameral. Practica de peste un deceniu a acestui for prezintă numeroase disfuncţionalităţi provenind în cea mai mare parte din atribuţiile  de încetinire a procesului legislativ  comune celor două camere. În opinia mea, sistemul bicameral ar trebui astfel schimbat încît Camera Deputaţilor să devină practic principalul for legislativ, iar Senatul  cameră superioră prin tradiţie  să aibă în atribuţiuni doar anumite probleme, cum sînt apărarea ţării, siguranţa statului sau politica externă. Atribuţiile sale legislative s-ar reduce astfel doar la discutarea într-o primă fază a proiectelor de lege votate de Camera Deputaţilor. Obiecţiile ar ajunge spre o nouă deliberare sau rediscutare în Camera Deputaţilor, asemenea celor făcute de preşedinte. Astfel s-ar elimina maniera complicată, tempofagă a procedurii actuale de mediere.
Activitatea Camerei Deputaţilor s-ar restrînge, de fapt, la legiferarea propriu-zisă, fără a mai avea obligaţia de a face şi anchete. O astfel de modificare a legislativului ar eficientiza în mare măsură activitatea sa.
b. Puterea executivă
Legat de puterea executivă, putem spune că, în momentul de faţă, avem de a face cu o copie proastă a sistemului semi-prezidenţial de tip francez. Acest model duce la o putere executivă bicefală în care se aşteaptă mult de la preşedinte, deşi acesta are competenţe administrative, de conducere, restrînse. În acelaşi timp, datorită legitimităţii rezultate din votul direct prin care este ales preşedintele, Guvernul aşteaptă, la rîndul său, măsurile pe care trebuie să le ia acesta. Aceasta situaţie determină o frustrare în activitatea guvernamentală, compensată, în schimb de oferta constituţională: posibilitatea guvernării prin ordonanţe.
În opinia mea, ar trebui să se renunţe la orice formă de sistem prezidenţial, în locul lui fiind necesară inroducerea sistemului parlamentar. Aceasta ar însemna ca preşedintele să fie ales de către Parlament, în şedinţă comună, cu o majoritate de două-treimi a voturilor, adică prin cvasi-consens politic. Reducerea sferei de competenţe, plus consensul politic rezultat, ar plasa instituţia prezidenţială deasupra hărţuielilor politice de zi cu zi, conferind funcţiei ţinută şi autoritate. Legitimitatea sa politică ar creşte astfel considerabil faţă de un preşedinte ales direct, cu jumătate plus unu din voturi.
Competenţele prezidenţiale ar scădea, aşadar, semnificativ. În relaţia cu Parlamentul şi-ar păstra dreptul de veto  unic şi de remitere  precum şi obligaţia emiterii legilor. Schimbările mai importante ar apărea, însă, în relaţia cu Guvernul. Nefiind şeful puterii executive, el nu mai poate participa la şedinţele de Guvern, neputîndu-le nici prezida, iar funcţiile sale de apărare a ţării şi de siguranţă naţională ar scădea semnificativ. Şi-ar păstra funcţia de comandant suprem al forţelor armate, dar nu şi cel de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării. Cu alte cuvinte, nu ar interveni în problemele operative, ci ar avea un rol mai mare în medierea necesară cu societatea.
Adevăratul conducător al puterii executive ar deveni, astfel, prim ministrul, care ar dobîndi o libertatate decizională mai mare şi şi-ar lărgi competenţele.
c. Procedura de legiferare
Schimbările ce intervin în structura, competenţele şi relaţiile dintre sistemele instituţionale aparţinînd diferitelor componente ale puterii modifică, bineînţeles, şi procesul legislativ. Nu le voi aborda pe acestea separat; există, însă, cîteva modificări asupra cărora merită să chibzuim.
a) Dacă Camera Deputaţilor e cea care reprezintă cu adevărat legislativul, toate propunerile de legi ar trebui adresate ei.
b) Ar trebui, de asemenea, lărgită sfera celor care pot avea iniţiativă legislativă; ea ar putea fi extinsă la comisiile de specialitate permanente, respectiv la organizaţiile civice de importanţă naţională, în cazul acestora din urmă condiţiile şi cadrele trebuind a fi stabilite foarte precis. În mod similar, s-ar putea acorda dreptul de a propune legi şi consiliilor judeţene.
c) În ce priveşte delegarea legiferării, ar trebui menţinută doar posibilitatea emiterii de ordonanţe guvernamentale simple. Aceasta se justifică în cazurile în care activitatea parlamentară e întreruptă, iar atribuţiile guvernamentale necesită reglementări care să fie acceptate rapid şi cu putere de lege.
Articolul 114(4), care reglementează ordonanţele de urgenţă ale Guvernului, trebuie eliminat. Textul acestuia nu este îndeajuns de clar şi, după cum ne arată experienţa ultimilor ani, a permis numeroase abuzuri. Dacă eliminarea nu va fi acceptată, ar trebui modificată astfel încît să definească punctual conceptul de caz excepţional, şi anume, conform regulilor de teorie a dreptului: prin enumerarea acelor situaţii în care e permisă exercitarea guvernamentală a legiferării. Aceasta, doar în cazul stării de asediu din timpul unui război sau al stării de necesitate, datorată catastrofelor naturale sau de alt gen. Teoria dreptului nu cunoaşte alt gen de stare excepţională. Practica actuală a generat, însă, un adevărat haos legislativ, ducînd la creşterea incertitudinii juridice în aplicarea legilor.
d. Sistemul electoral
Eventualele schimbări în funcţionarea şi competenţele legislativului pot influenţa şi sistemul electoral. Probabil că generalizarea votului uninominal nu se justifică, cultura politică neatingînd încă nivelul la care să se asigure cetăţenilor cu drept de vot oferte electorale reale. Sistemul mixt (cu liste şi vot uninominal) poate fi astfel modificat încît deputaţii să fie aleşi pe baza sistemului actual (cu liste), iar senatorii pe baza aşa-numitului sistem de liste preferenţial. Adică, partidele ar alcătui listele, dar ordinea în cadrul lor ar fi stabilită de votanţi, în urma alegerilor.
În cazul Senatului, trebuie analizat temeinic dacă introducerea instituţiei de senator de drept este utilă sau nu. Deoarece prezenţa clerului ar însemna practic, fără îndoială, o supremaţie ortodoxă sau ar pune, pe de o parte, sub semnul întrebării însăşi separarea dintre Biserică şi Stat, caracterul laic al statului şi autonomia reală a bisericii, iar pe de altă parte, prezenţa clericilor maghiari ar deveni una pur formală, de faţadă. Puse toate la un loc, consider ca inutilă modificarea într-o astfel de manieră, radicală, a structurii Senatului.
Dacă se va opta pentru forma parlamentară de guvernămînt republican, s-ar justifica şi o prelungire a perioadei de mandat a preşedintelui ales de către Parlament. Astfel, alegerea preşedintelui nu s-ar mai suprapune cu alegerile parlamentare. (În fond, propun modelul din Ungaria, în care preşedintele este ales de către Parlament pentru o perioadă de cinci ani, în timp ce mandatul legislativului durează patru ani.)
5. Observaţii privind administraţia publică locală
Actualele articolele 119-122, referitoare la administraţia publică locală sînt extrem de lapidare. Completarea lor ar trebui să ducă la o extindere a autonomiei locale.
Articolul 119, care defineşte ca principii fundamentale ale administraţiei publice locale autonomia locală şi descentralizarea serviciilor publice, este nu doar inexact, dar şi incomplet. Inexact, pentru că deşi aminteşte  în mod greşit  de servicii publice descentralizate, e vorba, de fapt, de autorităţi publice locale subordonate ministerelor. Conform literaturii de specialitate, la nivel local avem, pe de o parte, consilii locale, adică autorităţi locale alese pe baza principiului autonomiei locale (al descentralizării), pe de altă parte, pot funcţiona aşa-numitele organe deconcentrate, subordonate ministerelor şi care dispun de o relativă independenţă decizională la nivel teritorial.
Totodată, enumerarea prezintă anumite carenţe, pentru că principii de rang superior, ce merită incluse în dispoziţiile constituţionale, sînt formulate de legi de rang inferior. Principiile de bază ale administraţiei publice locale ar putea fi următoarele: principiul autonomiei locale, al deconcentrării serviciilor publice, al puterii locale alese, al legalităţii, al subsidiarităţii, respectiv principiul exprimării opiniei comunităţii locale prin referendum. Avînd în vedere că pentru organizarea socială şi administrarea statului, existenţa şi funcţionarea administraţiei publice şi a autorităţilor locale sînt fundamentale, şi catalogul de drepturi ale acestora (sfera competenţelor şi a obligaţiilor) ar trebui reglementată constituţional. Drepturile fundamentale ale comunităţii locale sînt următoarele: dreptul la proprietate (la venituri proprii, la stabilirea de taxe locale), autonomia legislativă locală, dreptul de constituire prin statut propriu, dreptul de asociere şi colaborare, dreptul de a subscrie şi de a înainta petiţii, respectiv dreptul la simboluri ce exprimă identitatea comunităţii locale.
Condiţiile constituţionale de satisfacere a obligaţiilor administraţiei locale constau în aceea ca administraţia publică locală să dispună de:
 patrimoniu compus din proprietatea şi drepturile de proprietate ale consiliului local;
 venit propriu;
 taxe transferate de la administraţia centrală, venituri preluate;
 contribuţie bugetară normativă de la administraţia centrală;
 sprijin guvernamental.
Dreptul la petiţie al administraţiilor locale asigură acestora posibilitatea de a se adresa diferitelor organe de stat pentru a solicita consultanţă şi informaţii în toate problemele care ţin de activitatea lor. De asemenea, administraţiile locale ar trebui să dispună  în cazul încălcării principiului constituţional al autonomiei locale  şi de dreptul de a se putea adresa direct, fie în cadrul unui control anterior, fie ulterior, Curţii Constituţionale. În cadrul dreptului la petiţie se justifică garantarea dreptului consiliilor judeţene de a propune legi care ţin de administraţia locală în privinţa reglementărilor normative.
În privinţa competenţelor administraţiei locale, e nevoie ca atribuţiile şi competenţele organelor locale deconcentrate, subordonate ministerelor, să se reducă treptat, respectiv o parte a acestora să treacă în sfera de competenţe a administraţiile locale. Stabilirea sferelor de competenţă se poate face, însă, doar prin asigurarea resurselor financiar-materiale corespunzătoare.
În condiţiile unor competenţe administrativ-locale largi, garantate constituţional, e indicată desfiinţarea instituţiei prefecturii. Controlul legalităţii activităţii administraţiei locale ar trebui lăsat pe seama instanţelor de contencios administrativ, care ar exercita acest control exclusiv pe bază de plîngeri. E foarte probabil ca acest lucru să nu fie acceptat; caz în care e necesară eliminarea articolului 122(4), care prevede ca orice act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului atacat de prefect în faţa instanţei de contencios administrativ să fie suspendat de drept. Numai că astfel se depăşeşte sfera conceptului de control al legalităţii şi se aduce un prejudiciu: anticipîndu-se o stare de drept în care e chemată să se pronunţe doar justiţia.
Constituţia garantează astfel o consecinţă juridică a acţiunii prefectului, care echivalează cu o sentinţă apriorică, fapt care poate favoriza  practic şi teoretic  abuzul de lege şi de competenţă.
Dacă nu se va accepta nici eliminarea articolului 122(4), ar trebui eliminate din text măcar dispoziţiile privitoare la suspendare, adică, modificarea ar trebuie astfel făcută încît suspendarea să nu fie automată, de drept, ci să se facă pe baza deciziei independente a instanţei de contencios administrativ.
6.Cîteva sugestii referitoare la instituţiile publice
În capitolul referitor la Curtea Constituţională, trebuie să se obţină o creştere a rolului Curţii Constituţionale. Ar trebui ca deciziile Curţii luate în cazul legilor nepromulgate încă, adică în cadrul controlului constituţional preliminar, să nu poată fi modificate prin vot de către legislativ, întrucît astfel ar prevala interesele politice.
În ce priveşte instituţia juridică Avocatul Poporului, articolul 55, care prevede condiţiile numirii, ar trebui astfel modificat încît numirea să se facă printr-o şedinţă comună a celor două camere ale Parlamentului. Aceasta, cu atît mai mult cu cît articolul 57 prevede ca Avocatului Poporului să prezinte raportul anual în faţa celor două camere parlamentare. Consider importantă folosirea termenului de instituţie, deoarece  într-un proiect de lege înaintat de UDMR cu privire la organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului (respinsă de Parlament)  am propus ca această instituţie să nu fie formată dintr-o singură persoană, ci, pe lîngă ombudsman-ul principal, să existe şi aşa-numiţii ombudsmani specializaţi, bunăoară, şi un ombudsman care să se ocupe de protecţia minorităţilor. Acest lucru ar trebui stipulat într-un articol separat al Constituţiei.
În încheiere, aş dori să semnalez că analiza schematică de mai sus se referă doar la acele chestiuni pe care, personal, le-am considerat a fi cele mai importante. Dincolo de conţinutul concret al revizuirilor, care va fi formulate abia de aici încolo  de către o comisie specială numită de Parlament , ceea ce contează e ca actuala elită politică să înţeleagă că nu de modificări superficiale, de suprafaţă, avem nevoie, ci de o reformă constituţională reală.
VARGA ATTILA s-a născut în 1963 la Satu Mare. Este jurist, deputat în Parlamentul României, membru al Comisiei pentru drepturile omului, culte şi problemele minorităţilor naţionale, secretar al Comisiei Constituţionale. Eseuri şi studii în A Hét, Korunk, Fundamentum.