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Timestamp: 2018-12-11 02:48:35
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Matched Legal Cases: ['artículo 36', 'artículo 36', 'artículo 20', 'artículo 6', 'artículo 48', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 260', 'artículo 11', 'artículo 7', 'artículo 36', 'artículo 1', 'artículo 7', 'artículo 1', 'artículo 53']

﻿ SENTENCIA T-52 DE ENERO 24 DE 2008
SENTENCIA T-52 DE 24 DE ENERO DE 2008
CONTENIDO:RÉGIMEN PENSIONAL PREVISTO EN LA LEY 71 DE 1988. ESTE DERECHO AUNQUE NO ES DE TIPO FUNDAMENTAL, PUEDE ALCANZAR ESTE RANGO POR CONEXIDAD, PUDIENDO ASÍ SER PERSEGUIDA SU PROTECCIÓN MEDIANTE LA ACCIÓN DE TUTELA.
TEMAS ESPECÍFICOS:RÉGIMEN PENSIONAL, AMPARO POR VÍA DE ACCIÓN DE TUTELA, DERECHOS FUNDAMENTALES POR CONEXIDAD
Sentencia T-52 de enero 24 de 2008
Sentencia T-52 de 2008
Ref.: Expediente T-1670267
Accionante: Carlos Eduardo Serna Barbosa
dentro del proceso de revisión de fallos de tutela proferidos por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, a partir de la acción de amparo constitucional promovida por Carlos Eduardo Serna Barbosa contra el Instituto de Seguros Sociales.
2.1. El señor Carlos Eduardo Serna Barbosa laboró como funcionario público durante 25 años, 5 meses y 17 días, correspondientes a los siguientes periodos:
Entidad Desde Hasta
Personería de Bogotá noviembre 20 de 1976 marzo 15 de 1983
Empresa Distrital de Servicios Públicos noviembre 2 de 1983 septiembre 14 de 1986
Secretaría de Salud D.C. julio 18 de 1988 julio 4 de 1990
Sena Regional Bogotá, D.C. febrero 20 de 1991 agosto 12 de 1994
Sena Dirección Nacional agosto 13 de 1994 agosto 19 de 1995
Ministerio de Desarrollo Económico agosto 20 de 1995 febrero 11 de 2003
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo febrero 12 de 2003 actualidad
2.2. A la entrada en vigencia del sistema general de seguridad social en pensiones, previsto en la Ley 100 de 1993, 1º de abril de 1994, el señor Serna contaba con más de 40 años y había prestado sus servicios por un periodo superior a 15 años en el sector público, por lo que se encuentra dentro de los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la citada ley y tiene derecho a que se le aplique el régimen pensional anterior a la misma. Igualmente se encontraba afiliado al Instituto de Seguros Sociales en pensiones.
2.3. El señor Serna cotizó para pensión hasta 1991 a entidades de previsión social del sector público de acuerdo con la entidad en la que se encontraba laborando, y en 1991 cuando se vinculó al Sena, fue afiliado al Instituto de Seguros Sociales.
2.4. El 6 de octubre de 2005, el señor Serna solicitó al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento de su pensión de jubilación, por haber laborado durante más de 20 años y tener 55 años de edad, requisitos previstos en la ley 33 de 1985 para acceder al derecho a la pensión, por cuanto en su concepto, es la norma anterior a la Ley 100 de 1993 aplicable a su caso, por haber laborado toda su vida en entidades públicas.
2.5. El Instituto de Seguros Sociales mediante Resolución 28196 del 18 de julio de 2006, reconoció el derecho del señor Serna al régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pero negó el reconocimiento de su derecho pensional por cuanto no cumplía con los requisitos establecidos en la Ley 71 de 1988. Para el Instituto de Seguros Sociales el régimen aplicable al caso del señor Serna es el previsto en la Ley 71 de 1988 de acuerdo con el cual el derecho pensional se causa con 60 años de edad y 20 años de servicio para quienes cotizaron con entidades de previsión social y con el Instituto de Seguros Sociales, y no el previsto en la Ley 33 de 1985 en el cual el derecho a la pensión se causa con 55 años de edad y 20 años de servicio en el sector público.
2.6. El 18 de septiembre de 2006, el accionante apeló la anterior decisión. El recurso fue resuelto por la Resolución 139 del 31 de enero de 2007, confirmando la decisión inicial de la entidad.
2.7. El actor se encuentra en la actualidad laborando para el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
2.8. El señor Serna Barbosa presentó acción de tutela el 22 de marzo de 2007.
• Resolución 28196 del 18 de julio de 2006, expedida por la seccional Cundinamarca del Instituto de Seguros Sociales.
• Resolución 139 del 31 de enero de 2007, expedida por la seccional Cundinamarca del Instituto de Seguros Sociales.
El Instituto de Seguros Sociales guardó silencio en el proceso de tutela promovido por el señor Serna Barbosa. Por tanto los jueces de instancia dieron aplicación a la presunción de veracidad prevista en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.
De acuerdo con la regla general planteada por la jurisprudencia constitucional (1) , la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para resolver conflictos relacionados con el reconocimiento y pago de prestaciones sociales y particularmente con el reconocimiento de pensiones. La solución a estos conflictos en los que se discute la existencia de derechos de naturaleza legal corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral o a la jurisdicción contenciosa administrativa de acuerdo con cada caso particular.
Dada la esencia de la acción de tutela, es este un mecanismo judicial que opera de manera preferente y sumaría para la protección de derechos fundamentales que se vean amenazados o violados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de particulares. Esta acción cuenta con un carácter subsidiario y residual, de acuerdo con lo cual solo se permite su procedencia cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial o cuando existiendo se promueve como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Sentada la anterior regla general de procedibilidad de la acción de tutela, la jurisprudencia constitucional también ha admitido la procedencia excepcional de este mecanismo de defensa judicial para derechos de contenido prestacional, como el reconocimiento de pensiones, no solo cuando se ejercita como mecanismo transitorio con el propósito de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, sino también cuando el mecanismo de defensa judicial ordinario, dispuesto por el ordenamiento jurídico para la protección de estos derechos, resulta inocuo, ineficaz o no es lo suficientemente expedito para ofrecer una protección adecuada de los derechos, circunstancia que debe ser evaluada por el juez constitucional en cada caso concreto.
El anterior punto encuentra sustento y respaldo en el artículo 6º del decreto 2591 de 1991, el cual reglamentó la acción de tutela. Al referirse a las causales de improcedencia de esta acción, establece claramente que la existencia de otros mecanismos de defensa judicial deben ser apreciados “en concreto” por el juez, teniendo en cuenta el grado de eficiencia del mecanismo frente a las circunstancias en las que se encuentra el solicitante al momento de invocar la protección a los derechos presuntamente amenazados. Al respecto esta corporación ha señalado que:
“... la jurisprudencia de esta corporación sostiene que la acción de tutela procede a pesar de existir otro medio de defensa judicial, cuando: i) se considera que este es ineficaz debido a que no resuelve el conflicto de manera integral (2) , o ii) este no es lo suficientemente expedito frente a la exigencia particular de una protección inmediata...” (Sent. T-076/2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil).
Sin embargo la jurisprudencial constitucional acepta la protección del derecho de seguridad social cuando este se encuentra en convexidad con otros derechos fundamentales como la vida, el mínimo vital o el debido proceso. En este sentido esta corporación en Sentencia T- 426 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, dispuso lo siguiente:
“[E]l derecho a la seguridad social no está consagrado expresamente en la Constitución como un derecho fundamental. Sin embargo, este derecho establecido de forma genérica en el artículo 48 de la Constitución, y de manera específica respecto de las personas de la tercera edad (C.P., art. 46, inc. 2º), adquiere el carácter de fundamental cuando, según las circunstancias del caso, su no reconocimiento tiene la potencialidad de poner en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida (C.P., art. 11), la dignidad humana (C.P., art. 1º), la integridad física y moral (C.P., art. 12) o el libre desarrollo de la personalidad (C.P., art. 16) de las personas de la tercera edad (C.P., art. 46)” (3) .
La Sentencia T-235 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, realizó un juicioso recuento de lo relacionado con la naturaleza del derecho a la seguridad social y de los mecanismos para su protección. Así, en esa oportunidad señaló lo siguiente:
a. La protección por conexidad aparece en la Sentencia T-453 de 1992 (4) , tratándose de trabajadores dependientes:
Lo anterior significa que si la seguridad social, en un caso concreto, está conectada con otros derechos que no admiten duda sobre su jusfundamentalidad, se impone el amparo del derecho a la seguridad social en conexión con determinados derechos fundamentales. Tal ocurre cuando el no reconocimiento del derecho a la seguridad social en pensiones tiene la potencialidad de poner en peligro derechos como la vida, la igualdad, el debido proceso, la dignidad humana, la integridad física o el mínimo vital de las personas de la tercera edad (C.P. art. 46) (5) . Y lo que es más frecuente, el derecho de petición. En todas estas circunstancias la tutela es procedente. El fallo de tutela no se puede limitar a indicar que el derecho fundamental se vulneró, sino que, por ejemplo, en el caso de haberse afectado el derecho de petición, la orden no puede limitarse a exigir una respuesta simplemente formal (como equivocadamente lo han entendido algunos jueces de instancia), sino que en muchas ocasiones el pronunciamiento judicial debe estar adicionado con otras órdenes que garanticen realmente el derecho a la seguridad social en pensiones.
b. En la T-671 de 2000 (6) se expresó que el derecho a la pensión de vejez en ciertas circunstancias adquiere el carácter de fundamental (7) . Esta afirmación tiene respaldo en la C-177 de 1998, que dijo: “El reconocimiento y pago de la pensión de vejez encuentra sustento constitucional en la protección especial que debe brindar el Estado al trabajo humano en todas sus modalidades (art. 25), pues se impone que el fruto del trabajo continuado durante largos años sea la base para disfrutar el descanso, en condiciones dignas, cuando la disminución de la producción laboral es evidente”. Además, la Sentencia T-06 de 1992 (8) dijo que “existe el derecho fundamental de toda persona a la integridad y primacía de la Constitución” lo cual incluye la cláusula del Estado social de derecho y dentro de ella figura, por supuesto, la seguridad social. Además, en la T-111 de 1994 se consideró como derecho fundamental el derecho a la seguridad social respecto de los ancianos (9) . Una jurisprudencia ecléctica aparece en estas sentencias: T-516 de 1993, T-068 de 1994, T-426 de 1993, T-456 de 1994. En estas sentencias la jurisprudencia ha dicho que se adquiere el carácter de fundamental cuando, según las circunstancias del caso, su no reconocimiento tiene la potencialidad de poner en peligro otros derechos y principios fundamentales. En la Sentencia T-491 de 2001, respecto a la solicitud de reconocimiento de pensión en cuanto derecho de petición y en conexión con el derecho a la seguridad social, la jurisprudencia fue categórica: “En innumerables pronunciamientos (10) la Corte ha reiterado que el derecho a la seguridad social en pensiones, en cuanto vinculado al derecho a la subsistencia en condiciones dignas, adquiere la connotación de derecho fundamental”.
Por lo anterior en principio el derecho a la seguridad social no es fundamental y su protección corresponde a los mecanismos ordinarios de defensa de derechos en la jurisdicción ordinaria laboral o contencioso administrativa de acuerdo al caso concreto. Sin embargo este derecho particularmente puede ser protegido a través de la acción de tutela cuando (i) está en conexidad con otro derecho fundamental, o (ii) en el caso de personas de la tercera edad.
8. Régimen pensional previsto en la Ley 71 de 1988.
La Sentencia C-623 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara, se ocupó de estudiar la constitucionalidad del artículo 7º de la Ley 71 de 1988 y con respecto al régimen de jubilación contenido en dicha norma realizó las siguientes consideraciones:
“El artículo 7º de la Ley 71 de 1988 consagra la denominada pensión de jubilación por acumulación de aportes, es decir, aquella que se obtiene sumando los tiempos de cotización en el sector público y privado. Así pues, a partir de esta normatividad, los empleados oficiales y públicos y los trabajadores particulares que acrediten, 55 años si es mujer y 60 años si es varón, y 20 años de aportes sufragados en cualquier tiempo en una o varias entidades de previsión social o de las que hagan sus veces, con los efectuados ante el ISS, tendrán derecho a acceder a la prestación jubilatoria mediante la acumulación de aportes y cotizaciones derivados de la relación contractual particular u oficial y la legal y reglamentaria.
Dicha ley permitió que se siguieran aplicando los regímenes de jubilación previstos para empleados públicos en otras leyes preexistentes:
“Ahora bien, la creación de esta modalidad pensional no modifica ni altera la aplicación de los regímenes ordinarios establecidos con anterioridad para regular esta prestación jubilatoria, es decir, que la legislación preexistente al momento de la expedición de la Ley 71 de 1988, sigue vigente (para el empleado oficial, la Ley 33 de 1985, entre otras, y para los demás trabajadores, el artículo 260 del Código Sustantivo del Trabajo). En efecto, según el artículo 11 de la misma Ley 71, “esta ley y las leyes 33 de 1973, 12 de 1975, 4ª de 1976, 44 de 1980, 33 de 1985, 113 de 1985 y sus decretos reglamentarios, contienen los derechos mínimos en materia de pensiones y sustituciones pensionales y se aplicarán en favor de los afiliados de cualquier naturaleza de las entidades de previsión social, del sector público en todos sus niveles y de las normas aplicables a las entidades de previsión social del sector privado, lo mismo que a las personas naturales y jurídicas que reconozcan y paguen pensiones de jubilación, vejez e invalidez”.
“De otra parte, y como lo ha expresado la Corte en Sentencia C-012 de 1994 (M.P. doctor Antonio Barrera Carbonell), “es evidente, que a través del inciso 1º del artículo 7º de la ley 71 de 1988 se consagró para “los empleados oficiales y trabajadores” el derecho a la pensión de jubilación con 60 años o más de edad, si es varón, y 55 años o más de edad, si es mujer, cuando se acrediten aportes durante 20 años a diferentes entidades de previsión social y al ISS. Pero con anterioridad, los regímenes jurídicos sobre pensiones no permitían obtener el derecho a la pensión de jubilación en las condiciones descritas en la norma; es decir, no era posible acumular el tiempo servido en entidades oficiales, afiliadas a instituciones de previsión social oficiales y a las cuales se habían hecho aportes, con el tiempo servido a patronos particulares, afiliados al Instituto Colombiano de los Seguros Sociales, y al cual, igualmente se había aportado, aun cuando si era procedente obtener el derecho a la pensión acumulando el tiempo servido a diferentes entidades oficiales, cuando se hubieren hecho aportes a diferentes entidades de previsión social oficial o al ISS”.
En el caso del señor Carlos Eduardo Serna Barbosa, es claro que cuenta con las acciones laborales ordinarias para solicitar al juez de esa jurisdicción, que dé solución al conflicto suscitado con el Instituto de Seguros Sociales, y defina qué régimen pensional es aplicable a su situación, si el de la Ley 71 de 1988 como afirma la entidad accionada, o el de la Ley 33 de 1985 como afirma el actor. Sin embargo es conocida la prolongada duración de este tipo de procesos y teniendo en cuenta que la pretensión del actor es pensionarse con la edad de 55 años y comenzar a disfrutar de su pensión de jubilación, cuando se produzca una decisión judicial que defina el conflicto y que eventualmente acceda a su solicitud, carecería de eficacia en el caso concreto porque de cualquier forma el accionante ya habría cumplido la edad, 60 años, que en los dos regímenes le permitiría acceder al derecho reclamado. Por tanto esta Sala encuentra que las acciones ordinarias de protección de derechos del señor Carlos Eduardo Serna Barbosa, consideradas en concreto resultan innocuas e ineficaces para conseguir el fin perseguido por el demandante y que por consiguiente someter al actor a un proceso laboral ordinario en el que se defina la edad a la que puede pensionarse, resulta desproporcionado y violatorio de su derecho fundamental al acceso a la seguridad social.
El Instituto de Seguros Sociales reconoció en las resoluciones 28196 del 18 de julio de 2006 y 139 del 31 de enero de 2007, que el señor Serna cumple con los requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y es beneficiario del régimen de transición previsto en esa norma, y que por tanto tiene el derecho a que se le aplique el régimen anterior a la misma.
Sin embargo, en las mismas resoluciones determinan que el régimen anterior aplicable al caso del actor, es el contenido en la Ley 71 de 1988 (11) , de acuerdo con el cual, los empleados y trabajadores que acrediten 20 años de aportes sufragados en cualquier tiempo a entidades de previsión social de cualquier orden y al Instituto de Seguros Sociales, tendrán derecho a pensionarse con 60 años si es hombre y 55 años si es mujer.
Por su parte la Ley 33 de 1985 (12) estableció en su artículo 1º que los empleados oficiales que hayan servido durante 20 años y cumplan 55 años de edad tendrán derecho a que se les reconozca y pague la pensión de jubilación.
Ahora bien, si en gracia de discusión concluyera esta Sala de Revisión que para el caso del señor Carlos Eduardo Serna Barbosa resultan aplicables la Ley 71 de 1988 y la Ley 33 de 1985, lo procedente de acuerdo con el principio de favorabilidad (13) en materia laboral y pensional, so pena de lesionar el derecho fundamental al debido proceso administrativo, sería dar aplicación a aquella norma que resultara más beneficiosa para el accionante, es decir, se debería aplicar la Ley 33 de 1985, por cuanto el derecho a la pensión de jubilación se causa con 20 años de servicios, pero con una edad 55 años, menor a la prevista en la Ley 71 de 1988, que es de 60 años (14) .
Por las anteriores razones, esta Sala de Revisión revocará las sentencias que se revisan y en su lugar, se concederá el amparo solicitado, y se ordenará al Instituto de Seguros Sociales que en el término improrrogable de quince días, profiera la resolución en la que se reconozca la pensión de jubilación del señor Serna, dando aplicación a los requisitos establecidos en la Ley 33 de 1985 como régimen aplicable al actor.
1. REVOCAR la sentencia proferida el dieciséis de abril de 2007, por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá y la sentencia del treinta de mayo de 2007 por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, en las que se negó la acción de tutela promovida por el señor Carlos Eduardo Serna Barbosa, y en su lugar TUTELAR el derecho fundamental del actor al acceso a la seguridad social por las razones expuestas en la presente providencia.
2. ORDENAR al Instituto de Seguros Sociales, seccional Cundinamarca, que en el término improrrogable de 15 días, expida la resolución correspondiente al reconocimiento de la pensión de jubilación del señor Carlos Eduardo Serna Barbosa, en la que se apliquen a su caso los requisitos establecidos en la Ley 33 de 1985.
(1) Ver entre otras las sentencias T-371 de 1996, T-718 de 1998, T-476 de 2001, T-1083 de 2001 y T- 634 de 2002.
(2) “Por ejemplo, sobre la ineficacia de ciertos mecanismos ordinarios de defensa para la protección de derechos fundamentales, la Corte ha determinado que la acción electoral y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho carecen de la eficacia necesaria para proveer un remedio pronto e integral en los casos en que no se ha proveído un cargo en la rama judicial al primero en la lista de elegibles. Al respecto, ver SU-961 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y T-388 de 1998, M.P. Fabio Morón”.
(3) Sentencia T-426 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(4) M.P. Jaime Sanín G.
(5) Puede consultarse la T-426 de 1992.
(6) Ver T-1565 de 2000.
(7) En el Proyecto del Código Iberoamericano de la Seguridad Social se dice que la seguridad social es un derecho fundamental. La OIT en su última conferencia (2001) en la resolución sobre seguridad social dice que esta es un derecho humano fundamental.
(9) En la T-568 de 1999 se catalogaron a los derechos sociales como derechos humanos, con la proyección práctica de ubicarlos dentro del bloque de constitucionalidad y por ende objeto de protección tutelar como en efecto ocurrió.
(10) Sentencias T-287 de 1995, T-333 de 1997, T-456 de 1999, T-130 de 1999, T-441 de 1999, T-661 de 1999, T-834 de 1999, T-881 de 1999, y T-931 de 1999 entre otras.
(11) Ley 71 de 1988, artículo 7º. A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.
(12) Ley 33 de 1985, artículo 1º. El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que por la respectiva caja de previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
(13) Ver Sentencia T-625 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra en la que en desarrollo del principio de favorabilidad se aplicó a un caso concreto la Ley 33 de 1985 y no la Ley 71 de 1988. “El artículo 53 de la Constitución Política consagra el principio de favorabilidad, según el cual en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho, ha de acogerse la situación más favorable al trabajador”.
(14) Ver Sentencia C-168 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz en la que señaló: “Desconocer la condición más favorable afecta el debido proceso como lo ha señalado la Corte en las T-456 de 1994, T-440 de 1998, T-369 de 1998, T-242 de 1998, T-549 de 1998, C-177 de 1998, T-295 de 1999, T-408 de 2000 y T-1294 de 2002”.