Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-219-de-febrero-22-de-2001?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041b803f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-01-20 14:06:25
Document Index: 322422932

Matched Legal Cases: ['artículo 21', 'artículo 86', 'artículo 6', 'artículo 18', 'artículo 18', 'artículo 86', 'artículo 23', 'artículo 297', 'artículo 6', 'artículo 21', 'artículo 21', 'artículo 887', 'artículo 21', 'artículo 86', 'artículo 1', 'artículo 86', 'artículo 42', 'artículo 365', 'artículo 6', 'artículo 21', 'artículo 36']

﻿ SENTENCIA T-219 DE FEBRERO 22 DE 2001
SENTENCIA T-219 DE 22 DE FEBRERO DE 2001
CONTENIDO:LA ACCIÓN DE TUTELA Y EL DERECHO DE PETICIÓN FRENTE A PARTICULARES. TODA PERSONA TIENE DERECHO A PRESENTAR PETICIONES RESPETUOSAS A LAS AUTORIDADES POR MOTIVOS DE INTERÉS GENERAL O PARTICULAR Y A OBTENER PRONTA RESOLUCIONES. EL LEGISLADOR PODRÁ REGLAMENTAR SU EJERCICIO ANTE ORGANIZACIONES PRIVADAS PARA GARANTIZAR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE TUTELA, DERECHO DE PETICIÓN, DERECHO DE PETICIÓN EN INTERÉS PARTICULAR, INSTITUCIÓN FINANCIERA, UPAC
Sentencia T-219 de febrero 22 de 2001
SENTENCIA NÚMERO T-219 DE 2001
Ref.: Expediente T-347940 y Acumulados
Accionantes: Miguel Ángel Soler, Saturia González, José Gelson Sánchez Maldonado, Hernando Támara Vergara, Elsa María Vélez de Vallejo, Capitolino Martínez Escudero, Robert José Gandara Tirado, Isabel Muñoz de Vivero, Sonia Jaramillo de Vanegas.
La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Fabio Morón Díaz, Rodrigo Escobar Gil y Álvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
dentro de los procesos de tutela instaurados por separado por los deudores de créditos hipotecarios ciudadanos Miguel Angel Soler (Exp. T-347940) y Saturia González (Exp. T-347944) ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ibagué; José Gelson Sánchez Maldonado (Exp. T-348314) ante la Sala Civil del Tribunal Superior de Bucaramanga; Hernando Támara Vergara, Elsa María Vélez de Vallejo, Capitolino Martínez Escudero, Robert José Gandara Tirado, Isabel Muñoz de Vivero y Sonia Jaramillo de Vanegas (Exps. T-348576; T-348577; T-348578; T-348579; T-348580; T-348581) ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Sincelejo, cuya acumulación dispuso la Sala, orden a que se tramitaran bajo la misma cuerda procesal y se decidiesen en la misma providencia, habida cuenta que todas ellas se dirigían contra la misma entidad financiera, concernían a los mismos sujetos procesales y tenían por objeto idéntica pretensión.
• Las acciones de tutela fueron interpuestas por deudores de créditos de vivienda en UPAC que contrajeron sus obligaciones crediticias originalmente con el extinto Banco Central Hipotecario, BCH, según consta en el cuadro que enseguida se reproduce:
Número Demandante Domicilio Nº Obligación Hipotecaria Fecha solicitud de información
T-347940 Miguel Ángel Soler Ibagué 25006397-2 Enero 25/2000
T-347944 Saturia González Ibagué
T-348314 José Gelson Sánchez Maldonado Bucaramanga 07013081-2 Marzo 30/2000
T-348576 Hernando Támara Vergara Sincelejo 04500992-0 Abril 11/2000
T-348577 Elsa María Vélez de Vallejo Sincelejo 045001107-4 y 045001013-6 Abril 11/2000
T-348578 Capitolino Martínez Escudero Sincelejo 45001489-1 Abril 11/2000
T-348579 Robert José Gandara Tirado Sincelejo 45001291-2 Abril 11/2000
T-348580 Isabel Muñoz de Vivero Sincelejo 45001379-9 Abril 11/2000
T-348581 Sonia Jaramillo de Vanegas Sincelejo 450011533-7 Abril 11/2000
Los tutelantes afirman haber ejercitado el derecho constitucional de petición, para recabar de la corporación de ahorro y vivienda Granahorrar la información que conforme al artículo 21 de la Ley 546 de 1999, los establecimientos de crédito están obligados a suministrar en relación con el movimiento histórico de sus créditos de vivienda individual a largo plazo, la cual, manifiestan necesitar para poder solicitar la reliquidación de sus créditos hipotecarios.
• Los accionantes aseveran que Granahorrar desatendió las solicitudes de información que le fueron planteadas, argumentando que son el resorte del BCH, y que la omisión de las entidades crediticias en procurarles la información sobre sus obligaciones, les ha impedido ejercitar el derecho de solicitar la reliquidación de sus créditos de vivienda.
• Granahorrar manifiesta que no podía suministrar la información que le fue solicitada, por cuanto las obligaciones hipotecarias que gravan a los tutelantes no figuran entre los créditos que fueron materia de la cesión parcial de activos, pasivos y contratos del BCH a Granahorrar que tuvo lugar el 4 de febrero del 2000.
2. Las sentencias de primera instancia, objeto de revisión.
El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ibagué, negó el amparo al derecho de petición por considerar que la tutela no es el mecanismo para la obtención de pruebas anticipadas y que éstas no fueron dirigidas en contra del BCH que sería la entidad encargada de responder las peticiones de información.
“La acción de tutela no puede ser invocada para desplazar el trámite de otra acción judicial de que disponga el actor para la total satisfacción de sus intereses por vedarlo el inciso tercero del referido artículo 86 constitucional y reiterarlo el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, como ocurre con la obtención de pruebas anticipadas que ante cualquier juez de la República puede ser pedida a términos del artículo 18 del Estatuto Procedimental Civil con citación de la contraparte o aún con intervención de peritos especializados, según el caso, y sin necesidad de abogado.
Por consiguiente, como no se demandó a la entidad encargada de dar respuesta a la solicitud que es objeto de este proceso, este despacho debe atenerse a la oposición de la demanda fundamentada en no ser la obligada a responder la petición del actor, siendo el caso de negar la tutela por improcedente.
Desde otro ángulo, lo que el actor pretende es una prueba anticipada que debe gestionar sin necesidad de abogado ante un juez de la ciudad como lo autoriza el artículo 18 del Código de Procedimiento Civil, y si a bien tiene con intervención de peritos contadores lo cual permite afirmar que la tutela tampoco es el medio idóneo para desplazar esa actuación judicial de que dispone el actor”.
“El demandante acompaña con el libelo fotocopia de un escrito referenciado como derecho de petición fechado 7 de abril de 2000, dirigido al Banco Central Hipotecario de Sincelejo, suscrito por el abogado Dairo E. Torregroza Arroyo, en el que éste manifiesta que en ejercicio del poder otorgado por las personas que enseguida nombra, solicita una relación de pagos y sus aplicaciones a cada uno de los créditos que relacionaría a continuación, por último el escrito aparece con un sello del jefe de cartera de Granahorrar y una firma ilegible, lo cual parece indicar la constancia de recibo de la petición, pero no tiene fecha.
Tratando de reparar la falta de la prueba de la petición, con la admisión de la tutela se ordenó oficiar a la señora Amparo Alcocer de Hernández, quien fuera señalado como la representante legal del ente accionado quien responde que ella no es la representante legal del Banco Central Hipotecario, pues la entidad con la que labora actualmente es Granahorrar, razón por la cual no puede dar respuesta a lo solicitado por el accionante.
Por su parte, la Sala Civil del Tribunal Superior de Bucaramanga denegó la tutela argumentando que:
“No hay la menor duda en cuanto a que el señor Sánchez Maldonado se dirigió por escrito ante el Banco Central Hipotecario de la ciudad el 30 de marzo de 2000, sin que de entonces al 29 de mayo subsiguiente se le hubiera otorgado la más mínima respuesta. Ello lo motivó a plantear el amparo constitucional del artículo 86 de la Constitución Política, por considerar vulnerado su derecho a la pronta y cumplida respuesta, según lo manda el artículo 23 de la codificación mayor del país.
El petente se proponía obtener una ingente información proveniente del Banco Central Hipotecario en orden a establecer la “aplicación” de sus pagos, su monto total, el saldo a deber, con miras a “proyectar” sus ingresos hacia el futuro.
Admitida la solicitud en comento para ser tramitada bajo los escajes del Decreto 2591 de 1991, se obtuvo el día de ayer respuesta de la accionada en el sentido de que la entidad encargada de la gestión de los créditos del extinguido Banco Central Hipotecario, ha hecho hasta lo presente todo lo indispensable y a su alcance para atender todas las solicitudes de los acreedores, de esa antigua entidad, sin que pueda haber cumplido en mayor grado, a virtud de que dicha casa crediticia “aún resguarda información solicitada por los deudores”.
1. Porque desde un comienzo el petente tenía, para establecer el “modus operandi” como se reliquidó de su crédito, de las posibilidades de los artículos 291 y ss. del Código de Procedimiento Civil, en especial, de la que consagra el artículo 297 ibídem, circunstancia judicial que a la luz del ordinal 1º del artículo 6º del decreto que se viene citando, hace que su petitum de tutela, se convierta en improcedente.
2. Por cuando si lo que desea el señor Sánchez Maldonado es polemizar con la entidad bancaria sobre alguna anomalía que en la reliquidación de su crédito haya ocurrido, lo correcto y lo obvio es que se acoja a los procedimientos y las acciones que la ley de enjuiciamiento y la sustantiva civil tienen, para cuando alguien pretende alguna declaración y/o condena por razón de contratos y/o de “particulares aplicaciones” de las leyes que no se comparten.
3. Por cuanto no se compadecen con la más elemental conducta lógica y prudente de un buen padre de familia, que un deudor no tenga desde el inicio de su vínculo con el prestamista, por lo menos los items 1 y 3 del escrito del folio 1 de este cuaderno, y que no guarde los recibos (item 4) de todo cuanto haya cubierto en razón de sus cuotas mensuales, documentos estos últimos en lo que, en cada período, se le reportan los sub-acápites del referenciado numeral 4º.
4. Por la sencilla razón de que la entidad prestamista no tiene la obligación de proyectarle la deuda a sus clientes ‘‘por el tiempo que falta desde la fecha del último pago”, labor que le corresponde a los asesores (contables, jurídicos o economistas) del tutelista (para el caso presente), pues el artículo 21 de la Ley 546 de 1999 no se puede llevar al extremo que el petente solicita; es decir, de poner a la entidad financiera a su servicio, para que le realice cálculos que deben ser hechos por profesionales en el ramo, a costa de quien los utilice”.
II. La actuación procesal
Con miras a resolver las acciones de tutela, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas consideró indispensable allegar elementos de juicio sobre el curso dado a las peticiones de información referentes a las condiciones de los créditos individuales de vivienda de los tutelantes y a la imputación de los pagos efectuados. En tal virtud consideró pertinente practicar algunas pruebas tendientes a comprobar los supuestos de hecho que originaron las acciones de tutela de la referencia.
En efecto, mediante autos del diecinueve (19) de octubre del cuatro (4) de diciembre del 2000, la Sala Séptima de Revisión ordenó a la secretaría de la Corte Constitucional poner en conocimiento del Banco Central Hipotecario, BCH, las solicitudes de tutela de la referencia, mediante copia de las mismas y de las respuestas de Granahorrar a las solicitudes de información desatendidas, para que se pronunciara sobre los hechos y sobre las pretensiones que en ellas se plantearon.
De igual modo, ordenó a la secretaría general, oficiar a los presidentes del BCH y de Granahorrar para que, en relación con los hechos que dieron lugar a las presentes acciones de tutela, certificaran en forma conjunta, en su condición de representantes legales de las mencionadas entidades, de manera unívoca, clara, pertinente, relevante y actualizada a la fecha de recibo de la comunicación del auto de pruebas, en forma pormenorizada e individualizada, respecto de cada uno de los tutelantes acerca del curso dado a las solicitudes de información entabladas por los accionantes, para conocer las condiciones de sus créditos de vivienda a largo plazo (i); e, igualmente, informaran a la Sala el procedimiento por el cual garantizan a los deudores de créditos hipotecarios de vivienda a largo plazo cedidos el acceso a la información de que trata el artículo 21 de la Ley 546 de 1999, cómo lo han implementado y cómo lo han puesto en conocimiento de los interesados (ii).
Por su parte, en cumplimiento a lo dispuesto por el magistrado sustanciador, en relación con lo solicitado en el numeral 1º del auto de pruebas, las entidades mencionadas, respondieron mediante escrito de noviembre veinticuatro (24) del 2000, lo siguiente:
De manera previa a la respuesta solicitada en torno a cada uno de los créditos de los peticionarios que adelantaron la acción de tutela citada en la referencia, consideramos de la mayor importancia hacer referencia a la operación de cesión parcial de activos, pasivos y contratos realizada entre el Banco Central Hipotecario y el Banco Granahorrar, toda vez que la misma tiene incidencia directa en el desarrollo y atención de los derechos de petición y procesos de reliquidación relacionados con los créditos de los accionantes. En ese orden, sobre el particular, consideramos pertienente precisar lo siguiente:
— En desarrollo de lo dispuesto en la Ley 510 de 1999, como instituto de salvamento de las entidades financieras y por instrucción 2000005526-0 de la Superintendencia Bancaria de fecha 26 de enero de 2000, el Banco Central Hipotecario adelantó un proceso de cesión parcial de activos, pasivos y contratos, y en el marco de dicho proceso, celebró el día 4 de febrero de 2000, un contrato de cesión parcial de activos, pasivos y contrato con el Banco Granahorrar.
— La operación antes mencionada no tuvo un carácter total sino parcial y por ende, en desarrollo de la misma se cedieron los activos, pasivos y contratos señalados en los anexos que hacen parte del contrato que recoge la operación mencionada. En cuanto hace referencia a la cartera, y tal como se señala en la cláusula quinta del referido contrato, Granahorrar aceptó que fuera objeto de cesión, la calificada en “A” y “B”, así como la calificada en “C”, amparada con garantía hipotecaria. Lo anterior significa, que no toda la cartera de propiedad del BCH fue cedida a Granahorrar.
— Los derechos y obligaciones adquiridos tanto por el BCH como por Granahorrar en desarrollo de la operación parcial de cesión de activos, pasivos y contratos, se encuentran claramente determinados en el contrato respectivo... y en el cual se expresa claramente en la cláusula sexta, en cuanto al proceso de reliquidación, lo siguiente:
“En cuanto a la cartera hipotecaria de créditos para la financiación de vivienda individual a largo plazo objeto de la cesión, Granahorrar de conformidad con lo dispuesto por el artículo 887 del Código de Comercio, sustituye al BCH en parte de las relaciones derivadas de los respectivos contratos, en cuanto que el BCH continúa con las obligaciones establecidas en el capítulo VIII de la Ley 546 de 1999, especialmente en lo relacionado con la reliquidación de créditos. El BCH es responsable frente a los deudores y a Granahorrar de los perjuicios que se puedan ocasionar por no hacer las correspondientes reliquidaciones en la forma y oportunidades determinadas por la citada Superintendencia Bancaria y en las demás normas concordantes”.
— La reliquidación de las obligaciones hipotecarias según los parámetros establecidos fue realizada exclusivamente por el Banco Central Hipotecario y culminada en el mes de marzo de 2000, siguiendo la metodología que se describe en la certificación expedida por el BCH... En desarrollo de lo anterior, los derechos de petición y solicitudes presentados por los titulares de los créditos hipotecarios cedidos a Granahorrar se remitieron al Banco Central Hipotecario a fin de que el mismo suministrara la información correspondiente, pues en relación con los mismos no le era posible a Granahorrar adelantar trámite alguno.
— Igualmente es importante hacer alusión a la situación particular por la que atravesó al Banco Central Hipotecario con ocasión de la operación de cesión de sus activos y pasivos por orden del Gobierno Nacional y que coincidió con la expedición de la Ley 546 de 1999, lo cual generó una imagen equivocada ante los deudores acerca de que no había atención por parte del Banco Central Hipotecario en cuanto a la aplicación de la ley mencionada y que no se había cumplido con el tiempo señalado en la ley para ejecutar la reliquidación de los créditos. Tal circunstancia, ocasionó una avalancha de peticiones a través de diferentes medios, entre otros, derechos de petición y tutelas, situación que trajo consigo la imposibilidad de atenderlos oportunamente, teniendo en cuenta de manera especial el retiro del 80% del personal del BCH, lo cual obligó a redoblar esfuerzos para dar respuesta a las peticiones formuladas, cumpliéndose a cabalidad la labor que quedó en cabeza del BCH como fue la de efectuar la reliquidación del 100% de los créditos de vivienda a largo plazo cedidos a Granahorar, en cumplimiento del mencionado contrato de cesión de activos y pasivos.
— En desarrollo de lo anterior, con fecha 24 de abril de 2000, el BCH envió una comunicación a todos los deudores que se encontraban en mora, con la información relativa al proceso de reliquidación efectuado por parte de tal entidad bancaria.
— Los deudores que consideraron que estaba errado el valor de la reliquidación de su crédito, solicitaron la revisión de la reliquidación efectuado, para lo cual el Banco Central Hipotecario diseñó nuevamente un formato que condensaba todo el proceso surtido para llegar al valor del alivio en cada una de las obligaciones, pero ante el número de solicitudes, se presentó un represamiento en las respuestas debido especialmente a la disminución del recurso humano (por la cesión de activos y pasivos), lo cual dificultó el proceso operativo que debía adelantarse para suministrar la información pertinente.
— En lo concerniente al tema de la reliquidación y la redenominación de los créditos, a pesar de los inconvenientes de orden técnico que ha tenido el BCH, los cuales a la fecha se han ido subsanando al punto de encontrarse realizado el reproceso hasta el mes de agosto de 2000, el cual se dará a conocer próximamente con Fogafin, debido al impacto que puede generar dicha información. Sin embargo, lo anterior, en el mes de julio de 2000 se envió una comunicación conjunta entre los presidentes de Granahorrar y BCH a los clientes de la cartera objeto de cesión, informando sobre esta situación.
El informe particular hace referencia al trámite surtido en relación con cada una de la solicitudes presentadas por los accionantes relacionados dentro del expediente citado en la referencia, así:
• Solicitud de información de Miguel Ángel Soler
En la actualidad el crédito del señor Miguel Ángel Soler se encuentra en proceso de recalificación por parte del área de sistemas del BCH.
• Solicitud de información de Isabel Muñoz de Vivero
La tutela dirigida contra el Banco Central Hipotecario, fue presentada en Granahorrar a fin de notificarla para el trámite pertinente, pero la directora de la unidad de negocios de Granahorar Sincelejo, Amparo Alcocer de Hernández, se abstuvo de recibirla y solicitó al juzgado notificar al BCH, en la carrera 6ª Nº 15-32 en la ciudad de Bogotá D.C., esto es, a la entidad contra la cual se encontraba dirigida, razón por la cual la respuesta a la misma, al igual que la información relativa al crédito y solicitada por el accionante, son responsabilidad exclusiva de esta última entidad.
En torno al proceso de reliquidación del crédito se remitió por parte del Banco Central Hipotecario al accionante, la comunicación que se anexa.
• Solicitud de información de Elsa María Vélez Vallejo
La tutela, dirigida contra el Banco Central Hipotecario, fue presentada en Granahorar a fin de notificarla para el trámite pertinente, pero la directora de la unidad de negocios de Granahorar Sincelejo, Amparo Alcocer de Hernández, se abstuvo de recibirla y solicitó al juzgado notificar al Banco Central Hipotecario, en la carrera 6ª Nº 15-32 en la ciudad de Bogotá D.C esto es, a la entidad contra la cual se encontraba dirigida, razón por la cual la respuesta a la misma, al igual que la información relativa al crédito y solicitada por el accionante, son responsabilidad exclusiva de esta última entidad.
El Banco Central Hipotecario no fue notificado de la acción de tutela, motivo por el cual no le dio trámite a la misma.
• Solicitud de información de Capitolino Martínez Escudero
El crédito correspondiente al deudor mencionado, hizo parte de la operación parcial de cesión de activos pasivos y contratos, tal como se evidencia en la certificación expedida por el Banco Central Hipotecario que se adjunta. No obstante, en desarrollo de las obligaciones contenidas en el contrato de cesión de activos y pasivos, las obligaciones relacionadas con la reliquidación y derechos de petición inherentes al proceso, son responsabilidad exclusiva del Banco Central Hipotecario, tal como se expresa en la parte de información general del presente documento.
La acción de tutela dirigida contra el Banco Central Hipotecario, fue presentada en Granahorar a fin de notificarla para el trámite pertinente, pero la directora de la unidad de negocios de Granahorar Sincelejo, Amparo Alcocer de Hernández, se abstuvo de recibirla y solicitó al juzgado notificarla al Banco Central Hipotecario, en la carrera 6ª Nº 15-32 en la ciudad de Bogotá D.C. esto es, a la entidad contra la cual se encontraba dirigida, razón por la cual la respuesta a la misma, al igual que la información relativa al crédito y solicitada por el accionante, son responsabilidad exclusiva de esta última entidad.
• Solicitud de información, de Hernando Támara Vergara
La tutela tampoco fue notificada al Banco Central Hipotecario, motivo por el cual no se le dio trámite a la misma.
• Solicitud de información de Robert José Gandara Tirado:
La acción de tutela dirigida contra el Banco Central Hipotecario, fue presentada en Granahorrar a fin de notificarla para el trámite pertinente, pero la directora de la unidad de negocios de Granahorrar Sincelejo, Amparo Alcocer de Hernández, se abstuvo de recibirla y solicitó al juzgado notificarla al Banco Central Hipotecario, en la carrera 6ª No. 15-32 en la ciudad de Bogotá D.C., esto es, a la entidad contra la cual se encontraba dirigida, razón por la cual la respuesta a la misma, al igual que la información relativa al crédito son responsabilidad exclusiva de esta última entidad.
El Banco Central Hipotecario no fue notificado de la acción de tutela, motivo por el cual no se le dio trámite a la misma.
• Solicitud de información de Sonia Jaramillo de Vanegas:
El crédito correspondiente al deudor mencionado, hizo parte de la operación parcial de cesión de activos pasivos y contratos, tal como se evidencia en la certificación expedida por el Banco Central Hipotecario. No obstante, en desarrollo de las obligaciones contenidas en el contrato de cesión de activos y pasivos, las obligaciones relacionadas con la reliquidación y derechos de petición derivados del proceso, fueron responsabilidad exclusiva del Banco Central Hipotecario, tal como se expresa en la parte general del presente documento.
La tutela dirigida contra el Banco Central Hipotecario, fue presentada en Granahorrar a fin de notificarla para el trámite pertinente, pero la directora de la unidad de negocios de Granahorrar Sincelejo, Amparo Alcocer de Hernández, se abstuvo de recibirla y solicitó al juzgado notificarla al BCH, en la carrera 6ª Nº 15-32 en la ciudad de Bogotá D.C., esto es, a la entidad contra la cual se encontraba dirigida, razón por la cual la respuesta a la misma, al igual que la información relativa al crédito son responsabilidad exclusiva de esta última entidad.
En torno al proceso de reliquidación del crédito se remitió por parte del Banco Central Hipotecario al accionante, la comunicación que se anexa a la presente.
• Solicitud de información de José Gelson Sánchez Maldonado:
El crédito correspondiente al deudor mencionado, hizo parte de la operación parcial de cesión de activos pasivos y contratos, tal como se evidencia en la certificación expedida por el Banco Central Hipotecario. No obstante, en desarrollo de las obligaciones contenidas en el contrato de cesión de activos y pasivos, las obligaciones referidas a la reliquidación y derechos de petición relacionados con tal proceso fueron responsabilidad exclusiva del Banco Central Hipotecario, tal como se expresa en la parte general del presente documento.
El derecho de petición fue dirigido al Banco Central Hipotecario, al igual que la acción de tutela, razón por la cual la directora de la unidad de negocios de Granahorrar en Bucaramanga Josefina Hakspiel Zarate, mediante comunicación dirigida al tribunal superior del distrito judicial de Bucaramanga, informó que se había dado traslado de tal solicitud al Banco Central Hipotecario, teniendo en cuenta las responsabilidades adquiridas sobre el particular, por esta última entidad.
• Solicitud de información de María Saturia González Valencia:
Una vez notificado el Banco Granahorrar de la acción de tutela en cuestión por parte del Juzgado Civil del Circuito de Ibagué, se dirigió mediante comunicación escrita de fecha 4 de mayo de 2000 al juzgado mencionado manifestándole que el crédito materia de la acción de tutela no hizo parte de la cesión de activos pasivos y contratos, y que por lo tanto, el suministro de información en este caso, era de responsabilidad exclusiva del Banco Central Hipotecario.
El Banco Central Hipotecario no fue notificado de la acción de tutela, motivo por el cual no se le dio trámite a la misma por parte de esta entidad.
En relación con lo solicitado en el numeral 2º del auto de pruebas los representantes legales de Granahorrar y del Banco Central Hipotecario se abstuvieron de responder, razón por la cual, mediante auto de diciembre cuatro (4) del 2000 la Sala los requirió a esos efectos, pese a lo cual omitieron informar a esta Sala lo relativo al procedimiento por el cual garantizan a los deudores de créditos hipotecarios de vivienda a largo plazo cedidos el acceso a la información de que trata el artículo 21 de la Ley 546 de 1999, cómo lo han implementado y cómo lo han puesto en conocimiento de los interesados.
I. Consideraciones y fundamentos de la Sala
2. Reiteración de jurisprudencia sobre la procedencia del derecho de petición respecto de las personas que realicen actividad bancaria, bursátil, financiera, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público.
Esta Sala de Revisión reitera la jurisprudencia constitucional en la que ha admitido la procedencia de la acción de tutela por violación del derecho de petición respecto de las personas que realicen actividad bancaria, bursátil, financiera, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público, para lo cual, prohija las consideraciones que, sobre esta temática, se consignaron entre otras, en la Sentencia T-693 de 2000 (M.P. Dr. Álvaro Tafur Galvis), que la examinó de manera exhaustiva.
Del texto citado se deduce el claro del propósito del constituyente de reconocer dentro de la categoría de derecho fundamental y de aplicación inmediata (C.P., art. 85) la facultad de las personas (1) de elevar solicitudes respetuosas por motivos de interés general o particular ante las autoridades públicas y obtener una decisión pronta y efectiva que les resuelva lo peticionado; así como también la posibilidad de que ante las organizaciones particulares se pueda hacer uso de ese mismo derecho una vez el legislador reglamente su ejercicio.
(1) Nacionales o extranjeros, naturales o jurídicas.
En ese orden de ideas se tiene que el derecho de petición es de aquellos derechos fundamentales cuyo contenido y núcleo esencial está dado por el ordenamiento constitucional con miras a garantizar la participación de los asociados como presupuesto de la existencia misma del orden institucional, porque no puede considerarse que exista Estado social de derecho si los administrados no se sienten partícipes, integrantes, colaboradores y artífices de la cosa pública. De ahí que las autoridades se encuentren obligadas, porque el ordenamiento constitucional, así lo quiere, a contestar pronta y satisfactoriamente las inquietudes respetuosas de los asociados; contra aquellos servidores que incumplen con el mandato constitucional de responder a sus inquietudes y hacerlo debidamente procede la acción de tutela para que el juez constitucional los conmine a hacerlo, con independencia de los procedimientos disciplinarios establecidos para sancionar al funcionario infractor (2) .
(2) Consultar entre otras 464 y 473 de 1992.
Igualmente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 inciso 5º, se establece que la acción de tutela procede contra aquellos particulares que se encuentren encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión, y en los casos que la ley establezca, como ocurre en el Decreto 2591 de 1991, que reglamenta su ejercicio.
De ahí, que sea dable distinguir en relación con el ejercicio del derecho de petición las consecuencias que trae tal situación, cuando se trata de un particular que ejerce actividades de naturaleza privada con la de aquellas entidades —también de índole privada— pero que prestan servicios públicos o desarrollan actividades similares que comprometen el interés general.
Según se ha analizado por esta corporación en anteriores pronunciamientos (3), en torno al derecho de petición y frente a las organizaciones privadas, se debe hacer la siguiente distinción:
(3) Ver entre otras las sentencias T-507 de 1993, SU-166 de 1999, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
a) Cuando la organización privada o actúa como autoridad.
El derecho de petición entonces en principio es vinculante solamente para las autoridades públicas, no obstante que la misma norma prevé la posibilidad de extender la figura, —si así lo estima el legislador— a las organizaciones privadas y con el único objeto de garantizar los derechos fundamentales, (4) lo cual no ha sucedido a la fecha en nuestro ordenamiento jurídico, al no haber sido reglamentada esta figura por parte de la ley, igualmente es de aclarar que el constituyente no estableció una orden imperativa al legislador de reglamentar el ejercicio del derecho de petición frente a las organizaciones privadas, solo le dio la facultad de realizar la conducta —reglamentación—.
(4) Corte Constitucional. Sentencia T-172 de 4 de mayo de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
b) Cuando la organización privada en razón del servicio público adquiere el estatus de autoridad.
En el segundo caso aun siendo un particular el destinatario de la tutela, el trato es el mismo que frente a una autoridad pública (5).
(5) Ver Sentencia T-507 de 1993.
4. Procedencia de la acción de tutela contra entidades financieras particulares.
4.1. Autonomía de la voluntad privada en el sector bancario.
Al respecto ha de manifestarse que la Corte Constitucional ha dejado en claro que si un particular asume la prestación de la actividad bancaria adquiere una posición de supremacía material —con relevancia jurídica— frente al usuario; es decir recibe unas atribuciones especiales que rompen el plano de igualdad referido, y que, por ende, en algunos casos, sus acciones u omisiones pueden vulnerar un derecho constitucional fundamental que requiere de la inmediata protección judicial, (6) independientemente de su naturaleza pública, privada o mixta ya que actúan en ejercicio de una autorización del Estado para cumplir unos fines de interés público, por lo cual gozan de algunas prerrogativas propias de la actividad, pero también resultan obligatorias para cumplir condiciones mínimas en garantía de los derechos de los usuarios.
(6) Sentencia C-134 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
Luego no todas las personas pueden prestar el servicio bancario, pues en razón del alto riesgo social que implica esa actividad, la necesidad de la prestación en condiciones de seriedad, liquidez y eficiencia, capaz de generar la confianza pública nacional e internacional, justifican la previa licencia gubernamental (7) .
4.2. Servicio público de la actividad bancaria.
Es de señalarse que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido el carácter de servicio público de la actividad bancaria, es así como en Sentencia C-122 de 1999. M.P. Dr. Fabio Morón Díaz se dijo: La actividad bancaria, dada su caracterización y trascendencia dentro del marco de organización jurídico-política propia del Estado social de derecho, es un servicio público.
Así mismo en Sentencia SU-157 de 1999, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero expresó:
(8) El Decreto 1593 de 1959, que se expidió con fundamento en el inciso i) del artículo 1º del Decreto 753 de 1956 fue derogado por el 3º de la Ley 48 de 1968, razón por la cual no está vigente.
4.3. La acción de tutela contra particulares que prestan un servicio público.
Es de predicarse que de conformidad con jurisprudencia reiterada (9) de esta corporación se tiene que los particulares, en circunstancias excepcionales, se encuentran obligados a responder, en los mismos términos de los servidores públicos, las solicitudes que los particulares les presentan, porque se ha tenido en cuenta que los entes particulares adquieren el estatus de autoridad, requisito indispensable para ser sujetos pasivos del derecho de petición, cuando prestan un servicio público. Para el efecto se ha considerado que el servicio que se presta es público, cuando la satisfacción que brinda la prestación es colectiva, puesto que no admiten restricciones ni permite privilegios y porque en caso de interrupción o deficiencia debe ser retomada inmediatamente por el Estado; demostrando, por su capacidad de perturbar el orden social, que se trata de una tarea de aquellas que corresponde desarrollar al ente estatal, aunque pueda confiar su ejecución a particulares. (10)
“Sin embargo, es importante recordar que esta corporación, de conformidad con el artículo 86 de la Carta Política y el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, se ha pronunciado en forma reiterada a favor de la procedencia de la acción de tutela en contra de particulares encargados de la prestación de un servicio público (C.P., art. 365), o cuando desarrollan actividades que pueden revestir ese carácter, siempre y cuando exista violación de un derecho fundamental. Ha tenido en cuenta la jurisprudencia, que en estos casos, el particular asume poderes especiales que lo colocan en una condición de superioridad frente a los demás coasociados, y sus acciones u omisiones pueden generar una amenaza o vulneración de uno o varios derechos constitucionales fundamentales que deben ser protegidos en forma inmediata por la autoridad judicial competente.
“Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:
“La acción de tutela procede contra particulares que prestan un servicio público, debido a que en el derecho privado opera la llamada justicia conmutativa, donde todas las personas se encuentran en un plano de igualdad. En consecuencia, si un particular asume la prestación de un servicio público —como de hecho lo autoriza el artículo 365 superior— o si la actividad que cumple puede revestir ese carácter, entonces esa persona adquiere una posición de supremacía material —con relievancia jurídica— frente al usuario; es decir, recibe unas atribuciones especiales que rompen el plano de igualdad referido, y que, por ende, en algunos casos, sus acciones u omisiones pueden vulnerar un derecho constitucional fundamental que requiere de la inmediata protección judicial”. (Sent. C-134/94, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa).
“De conformidad con los argumentos expuestos y por tratarse de un derecho constitucional fundamental, debe entenderse que la acción de tutela resulta procedente tratándose del derecho de petición frente a particulares encargados de la prestación de un servicio público, o cuando desarrollan actividades similares que comprometen el interés general. Además, porque entenderlo en otra forma llevaría a un desconocimiento del derecho a la igualdad frente a las entidades públicas que prestan determinado servicio en forma directa, y cuyas actuaciones se encuentran sujetas al control legal a través de la acción de tutela, en tanto que las entidades particulares que desarrollan la misma actividad, estarían exentas de esta carga, generándose una evidente e injusta discriminación”.
“Así entonces, las organizaciones privadas que se encuentran incursas en las hipótesis descritas, esto es, —que prestan un servicio público o desarrollan una actividad similar—, están obligadas a dar respuesta oportuna a las peticiones que le sean planteadas. Respuestas que, además, tienen que ser sustanciales en cuanto que deben resolver o aclarar la inquietud formulada”.
Entonces como lo ha sostenido esta corporación la acción de tutela procede contra particulares que prestan un servicio público, teniendo en cuenta que quienes desarrollan una labor propia e inherente al Estado adquieren, por este simple hecho, una “supremacía material —con relievancia jurídica— frente al usuario”, porque, al decir de la misma jurisprudencia, la prestación del servicio público quebranta los principios de la justicia conmutativa, propia de las actividades del derecho privado, haciendo necesario, en dichos casos, la intervención del juez constitucional, con el propósito de salvaguardar los derechos constitucionales fundamentales de los usuarios, eventualmente resquebrajados” (11) .
(11) C-134 de 1994 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
4.4. Contenido de la respuesta en el derecho de petición.
En concordancia con lo anteriormente expuesto, resulta de interés precisar que, en punto a la efectividad del derecho fundamental de petición, esta Corte ha sostenido que ella reside en la posibilidad de que el ciudadano obtenga una respuesta a su solicitud, sin que ello signifique que la entidad pública o privada se entienda comprometida a emitir un pronunciamiento que favorezca los intereses del peticionario.
En efecto, la contestación puede dirigirse en sentido afirmativo o negativo sin que implique —en este último evento—, una vulneración al derecho de petición, ya que la evaluación de contenido es un asunto que compete definir directamente a la entidad accionaria. Así lo entendió esta corporación cuando afirmó:
“La apreciación de ese contenido corresponde a la autoridad competente al abordar el fondo de la petición, para brindar la respuesta que constitucionalmente se exige, y esa autoridad no puede ser sustituida en el cumplimiento de su obligación de resolver ni siquiera por el juez de tutela que, al examinar los supuestos de vulneración del derecho fundamental de petición, y frente a la comprobada falta de respuesta, ordena a la administración renuente que la genere, sin imponerle el sentido de la decisión.
“Entenderlo de otra manera significaría invadir órbitas ajenas a la tarea que cumple el juez de tutela, desconocer las normas que fijan competencias, definir asuntos controvertidos y, por el simple hecho de hallarse involucrados en el contenido de una petición, otorgarle la categoría de constitucionales fundamentales a derechos que posiblemente no la tienen. (Sent. T-357/96, M.P. Jorge Arango Mejía).
3. El deber del juez de tutela de adoptar las medidas de protección de los derechos fundamentales que resultaren necesarias, aún respecto de personas no demandadas, cuando por error, el tutelante ha dirigido la acción a persona que no es la responsable de la acción u omisión que presuntamente lo vulnera. Reiteración de jurisprudencia.
De otra parte, la Sala de Revisión señala que incurrieron en grave yerro los falladores de primera instancia que desestimaron las acciones de tutela por la sola circunstancia de haberse dirigido contra Granahorrar y no contra el BCH que, de acuerdo al contrato de cesión parcial de activos, es el obligado, pues, en cuanto concierne a los deberes del juez de amparo, reitera la doctrina que, a ese respecto, se consignó en la Sentencia T-686 de 1999, (12) a cuyo tenor:
(12) M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
“... el que no pueda predicarse la vulneración de determinados derechos del exclusivo comportamiento de un ente... no releva al juez de constitucionalidad de la obligación de ordenar lo que sea necesario para amparar los derechos fundamentales de la demandante ni de prevenir a las autoridades que no están demandadas... pero que son parte de la obligación compleja de atender la petición que dio origen al proceso...”.
La Sala pone de presente que en el caso de las tutelas bajo estudio, la exigencia de dirigir la petición al directamente obligado, resulta a todas luces irrazonable pues es obvio que a los deudores de los créditos de vivienda no les es exigible conocer una información que las entidades crediticias no han puesto en su conocimiento a través de un medio idóneo, por lo que, en esas circunstancias, demandar de los sujetos directamente afectados por la cesión una actuación que solo sería realizable si se les hubiese informado los pormenores de la operación de cesión que desconocen es, además, someterlos a un tratamiento que verdaderamente resulta gravoso e injusto.
• Reiteración de jurisprudencia sobre el sentido y alcance del derecho de petición.
En numerosas oportunidades la Corte Constitucional se ha referido al derecho de petición. (13) En reciente jurisprudencia, T-549 de 2000, que prohijó la Sentencia T-377 de 2000, se resumieron los parámetros que emanan de la jurisprudencia en la siguiente forma:
(13) Pueden consultarse las sentencias T-12 de 1992, T-419 de 1992, T-172 de 1993, T-306 de 1993, T-335 de 1993, T-571 de 1993, T-279 de 1994, T-414 de 1995, T-529 de 1995, T-604 de 1995, T-614 de 1995, SU-166 de 1999, T-307 de 1999, entre muchas otras.
“a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales como los derechos a la información a la participación política y a la libertad de expresión.
c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado. 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones. 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, éste será un derecho fundamental solamente cuando el legislador lo reglamente.
g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizan la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
• La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea el derecho de petición no la exonera del deber legal de responderlo. En ese caso, la respuesta válida del derecho de petición obliga a remitir la solicitud al funcionario competente y a cumplir con el deber de así comunicárselo al peticionario dentro del término legal. Reiteración de jurisprudencia.
Esta Sala reitera entre otras, las sentencias T-131 1996, T-129 de 1996, T-454 de 1995 así como su más reciente pronunciamiento consignado en la sentencia (Exp. T-332455 M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero) en el que, a propósito de un caso idéntico, la Sala Sexta de Revisión fue categórica en señalar que:
“El señalamiento de la remisión a la entidad competente para responder el derecho de petición elevado sí es respuesta de recibo.
Si al recibir un derecho de petición, la entidad se percata de su falta de competencia, es deber comunicárselo al peticionario dentro del término legal previsto y remitir la solicitud al funcionario competente. De esa manera se da una respuesta válida al derecho de petición. Sin embargo, la responsabilidad de dar una respuesta de fondo no desaparece. Es la entidad a la cual se le remitió la petición la que, en virtud de su competencia, debe dar una contestación satisfactoria dentro de los quince días posteriores al recibo de la remisión de la solicitud”.
Igualmente, esta Sala de Revisión de la Corte, reitera su Sentencia T-1675 de diciembre del 2000, en la cual afirmó que:
“... constitucionalmente, a las entidades financieras, no les es dable supeditar la viabilidad o procedencia del derecho de petición a requisitos no previstos en la ley, pues, la Constitución Política proclama que “toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución” concepto que, desde luego, incluye a quienes tienen saldos a su cargo, pues no se remite a duda que los deudores morosos pueden necesitar recabar información para la defensa de sus intereses, por lo que, constitucionalmente les asiste el derecho de solicitarla a las entidades crediticias particulares.
• Los casos concretos
Está igualmente demostrado que el BCH tampoco los respondió con los precisos requerimientos de contenido que la jurisprudencia constitucional ha señalado en procura de la efectividad del derecho de petición de información, pues lo que respondió concierne al resultado arrojado por la operación de reliquidación de los créditos efectuada en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 546 de 1999 que no fue lo solicitado, por lo que subsiste el deber para el BCH de reportar a los peticionarios el movimiento histórico de sus créditos.
En efecto, aun cuando los elementos de juicio que el BCH y Granahorrar allegaron al proceso con ocasión del requerimiento de pruebas que la Sala les cursó, evidencian que para noviembre 20 del 2000, esto es, con ocasión de los decretos de pruebas, el BCH dirigió sendas comunicaciones a los interesados, lo que, en principio haría pensar que las solicitudes de información carecerían de objeto por haberse obtenido la reliquidación para la cual se requería, la Sala advierte que las comunicaciones dirigidas a los tutelantes les reportan los resultados del proceso de revisión de la reliquidación de sus obligaciones hipotecarias a largo plazo, con indicación del saldo de capital a 31 de diciembre de 1999, así como del monto de la disminución correspondiente al valor del alivio autorizado por la ley de vivienda y no el movimiento histórico de sus créditos que fue lo que solicitaron, el cual, por lo demás, les permitirá determinar si están o no conformes con los resultados de la reliquidación en cuestión.
Esta Sala advierte además que ni el BCH ni Granahorrar aportaron pruebas que evidencien que cumplieron con el requisito de poner en conocimiento de los tutelantes la proyectada respuesta.
De igual modo, la Sala de Séptima de Revisión prevendrá a las entidades accionadas para que se abstengan de incurrir en el futuro en omisiones vulneradoras del derecho de petición, como las que dieron lugar a las presentes acciones de tutela, al tiempo que las exhortará para que adopten las medidas que sean necesarias para: asegurar que el BCH conozca en forma inmediata las peticiones de información que los acreedores hipotecarios formulen a Granahorrar respecto de créditos cobijados en la operación parcial de cesión (i); para que los deudores hipotecarios de créditos cedidos sean oportunamente informados del curso dado a sus peticiones, así como de la entidad que lo atenderá y tramitará (ii).
1. REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Ibagué el 16 de mayo del 2000 en las acciones de tutela instauradas por Miguel Angel Soler (Exp. T-347940) y Saturia González (Exp. T-347944). REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Sincelejo, el seis (6) de junio del 2000 dentro de los procesos de tutela interpuestos por Robert José Gandara Tirado y Capitolino Martínez Escudero; el primero (1º) de junio del 2000 en las acciones de tutela entabladas por Sonia Jaramillo de Vanegas e Isabel Muñoz de Vivero; el treinta y uno (31) de mayo del 2000 en las acciones de tutela interpuestas por Hernando Támara Vergara y Elsa María Vélez de Vallejo, (Exp. T-348576; T-348577; T-348578; T-348579; T-348580; T-348581) y el nueve (9) de junio del 2000 por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bucaramanga en la tutela entablada por José Gelson Sánchez Maldonado, (Exp. T-348314), en cuanto negaron, por improcedentes, los derechos de petición.
2. En su lugar, CONCEDER las tutelas por violación del derecho de petición incoadas por Miguel Angel Soler, Saturia González, José Gelson Sánchez Maldonado, Hernando Támara Vergara, Elsa María Vélez de Vallejo, Capitolino Martínez Escudero, Robert José Gandara Tirado, Isabel Muñoz de Vivero y Sonia Jaramillo de Vanegas.
3. ORDENAR a los representantes legales del BCH y de Granahorrar que, en un término que no podrá ser superior a los diez (10) días, contados a partir de la notificación de esta sentencia, respondan los derechos de petición de información dentro del marco de las competencias que se fijaron en el contrato parcial de cesión de activos que celebraron el cuatro (4) de febrero del 2000, y suministren a los accionantes la información relativa al movimiento histórico de sus créditos, para lo cual se les deberá certificar en forma discriminada, según pagos mensuales, el valor de la deuda, discriminando la aplicación del pago (mediante indicación detallada de los abonos a capital e intereses), el saldo después de aplicar cada pago y los respectivos intereses.
4. PREVENIR al BCH y a Granahorrar, para que en lo sucesivo, se abstengan de incurrir en las omisiones que produjeron la violación del derecho de petición que originó las presentes acciones.
5. EXHORTAR al BCH, y a Granahorrar para que en un plazo máximo de (15) quince días hábiles siguientes a la comunicación de la presente providencia, adopten un procedimiento que garantice a los deudores de créditos hipotecarios de vivienda a largo plazo cedidos el acceso a la información de que trata el artículo 21 de la Ley 546 de 1999, y lo hagan de público conocimiento, de modo que los deudores conozcan qué entidad financiera es la responsable de procurarles información relativa a sus créditos.
6. Enviar copia de la presente sentencia a la Superintendencia Bancaria para que vigile el cumplimiento de lo aquí ordenado.
7. Por Secretaría líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.