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Timestamp: 2017-10-17 09:41:24
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Claroscuros del artículo 3° constitucional - El Mundo del Abogado
Claroscuros del artículo 3° constitucional
Este artículo, donde el autor reflexiona sobre las fortalezas y debilidades del marco constitucional en el ámbito educativo, forma parte del libro La Constitución mexicana comentada en su centenario, coordinado por Juan Federico Arriola, el cual se publicará próximamente bajo el sello de editorial Trillas.
Para Eduardo Andere
Desde los tiempos más remotos, la transmisión de conocimientos de una generación a otra ha sido crucial para la preservación y el desarrollo de las sociedades humanas. ¿Cómo encender fuego? ¿Cómo combatir una plaga? Esto se ha conseguido a través de invariables mecanismos informales y, de modo sistematizado, gracias a los sistemas educativos.
Si, al principio, lo importante era saber cómo armar un arco o un sistema de riego, a medida que el hombre fue sofisticándose comenzaron a cobrar relevancia los valores de cada sociedad: ¿debemos construir más arcos o más sistemas de riego?, ¿quién debe hacerlo? Esto suscitó desencuentros entre los distintos grupos que conformaban cada sociedad.
Platón refiere, en su República, por qué considera conveniente divulgar aquel mito fenicio que sostenía que los hombres habían sido moldeados por los dioses, pero con distintos materiales: oro, plata y bronce, para poder adjudicar a cada uno las tareas que le correspondería desempeñar. Este mito, concluyó, ahorraría explicaciones.
Esto nos permite entender, de algún modo, por qué, en la mayoría de las latitudes, fueron las religiones —los sacerdotes, en concreto— los encargados de impartir la educación a las nuevas generaciones, cuidando que cada grupo social aprendiera, “como los dioses mandaban”, lo que convenía aprender. Ni más ni menos. Nuestro país no fue una excepción.
En el México precolombino, los valores que se transmitían a un grupo eran distintos de los que se transmitían a otro: había una escuela para los hijos de los nobles —el calmécac— y otras para los obreros y campesinos —los telpochcallis—. A los primeros se les adiestraba en economía, historia y artes militares, para convertirlos en jueces, gobernantes o sacerdotes. A los segundos se les entrenaba para cultivar la tierra, pelear y dar la vida por sus gobernantes.
Luego de la conquista los españoles impusieron un nuevo modelo educativo. Ahora lo más importante era el adoctrinamiento en los preceptos del catolicismo. La educación, de nuevo, fue distinta para unos grupos y para otros. Pero la distinción ya no era tan clara: variaba de escuela a escuela. A los hijos de los peninsulares había que enseñarles los principios de la administración, mientras que a los indígenas debía infundírseles dosis significativas de conformismo.
En 1812 la Constitución de Cádiz propuso un esquema liberal, disponiendo, entre otras cosas, el establecimiento de “un plan general de enseñanza pública en toda la monarquía”. Sin embargo, en 1821, cuando la Constitución de Cádiz amenazó convertirse en la ley suprema de México, un grupo de clérigos y potentados declaró la independencia del virreinato.
La Constitución de 1824, ya en el México independiente, dio facultades al Congreso para “promover la ilustración”, significara esto lo que significara. Fue, no obstante, Valentín Gómez Farías quien encabezó el primer intento serio para crear un modelo educativo que no sólo permitiera aprovechar los conocimientos técnicos y científicos que se habían alcanzado en algunos países europeos, sino que alentara el diseño de mecanismos inclusivos. Veía la educación como una herramienta para alcanzar democracia y progreso.
Las disposiciones que impulsó Gómez Farías en 1833 fueron la base de la educación científica en México, donde el Estado tenía el control. Se suprimió la Universidad de México que, en manos de la Iglesia, daba prioridad a la teología; se creó la Dirección General de Institución Pública y se dejó claro que el fin de la educación era la “mejora del estado moral de las clases populares”.
Desafortunadamente, la aspiración de Gómez Farías fracasó en su momento: los grupos extractivos (el adjetivo es de Daron Acemoglu y James Robinson), apoyados por la Iglesia católica, necesitaban adiestrar a sus empleados en labores muy simples y conseguir mano de obra barata. No querían alumnos críticos que se hicieran preguntas sino obreros dóciles. Antonio López de Santa Anna expulsó a los liberales del gobierno y se concentró en crear un gobierno centralista, cuyo legado conocemos: la guerra de Texas y la anexión de parte del territorio nacional a Estados Unidos.
Desde entonces, y durante el resto del siglo XIX, conservadores y liberales lucharon, a brazo partido, por el control de la educación. Luego del triunfo de estos últimos —lo marcó la Constitución de 1857 al establecer, en su artículo 3°, que la enseñanza era libre— la disputa cambió de tono: los conservadores se convirtieron en liberales —lo que hoy llamaríamos libertarios— y exigieron libertad de cátedra y educación no obligatoria. Los liberales, transformados en positivistas, reclamaron una educación práctica que, por añadidura, fuera obligatoria. La Ley Orgánica de Instrucción Pública (1867) dio la victoria a los positivistas. El carácter gratuito y laico de nuestra educación se mantiene desde entonces.
Nuestro actual artículo 3° constitucional y sus reformas recogen estas controversias, así como las del Porfiriato, la Revolución y las que fueron sucediéndose, con miras a transmitir valores y habilidades a nuestros niños y jóvenes. Entre las principales reformas que ha tenido el artículo están la de 1934, que determinó que la educación que impartiera el Estado sería socialista; la de 1946, que definió poéticamente algunos de los valores de la educación, y la de 1980, que consagró la autonomía para las universidades y demás instituciones de educación superior regulando, al mismo tiempo, las relaciones laborales de su personal académico y administrativo.
En 1992 se subrayó el carácter laico de la educación; en 1993 se otorgó carácter obligatorio a la educación secundaria, y en 2002 se estipuló que la obligación del Estado de impartir educación correspondía a todos los niveles de gobierno (descentralización) y se dio carácter obligatorio a la educación preescolar. En 2011 se incluyó la enseñanza de los derechos humanos como parte de la educación, y en 2013 se otorgó rango constitucional al Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE).
La pregunta que hoy debemos hacernos, sin embargo, es si el artículo 3° de nuestra Carta Magna responde a las necesidades del México en el siglo XXI. Para poder emitir un juicio habría que definir no sólo que toda persona tiene derecho a recibir educación —como lo hace este artículo, confirmando lo que señala la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948)— sino qué esperamos de esta educación.
“La educación que imparte el Estado —precisa nuestra Constitución, desde hace más de 70 años— tenderá a desarrollar armónicamente todas las facultades del ser humano y fomentará en él, a la vez, el amor a la patria, el respeto a los derechos humanos y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia.”
Pero a partir de aquí el artículo se extravía en ambigüedades: esta educación, anuncia, será democrática, nacional y contribuirá a la mejor convivencia humana. Esto ya no es tan claro. Precisar que la democracia debe entenderse “no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural de un pueblo” es una frase confusa: ¿la democracia se logra impartiendo más clases de civismo que de matemáticas a los niños? ¿Hay que fomentar en ellos un espíritu de competencia frente al libre mercado o, más bien, una actitud para preservar las tradiciones y distribuir la riqueza entre los más necesitados? ¿Qué supone el mejoramiento social y cultural del pueblo?
Lo mismo podría aducirse acerca de que la educación “será nacional, en cuanto —sin hostilidades ni exclusivismos— atenderá a la comprensión de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia política, al aseguramiento de nuestra independencia económica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura”. ¿Para lograrlo debe enseñarse a los niños a tener buena ortografía en español o, preferiblemente, que hablen alguna lengua indígena? Ante la globalización y el pluralismo que caracterizan nuestra época éstas no son preguntas ociosas.
Menos difusos resultan los criterios de contribuir a la mejor convivencia humana —respaldo a la diversidad cultural y a la dignidad humana— y de buscar la calidad a través del mejoramiento constante y el máximo logro académico de los educandos. Aun así, sigue habiendo una inquietante vaguedad: ¿cómo concretar estas metas? ¿Cómo evaluar si la Secretaría de Educación Pública federal, una secretaría de educación estatal o una escuela cumple o no con ellas? Cualquier ordenamiento jurídico emitido por el Congreso, cualquier política pública podría encajar en estos supuestos.
Durante los años setenta —a partir del Informe Fauré, Learning to be—, la educación dejó de concebirse como mera escolarización y pasó a entenderse como un proceso de aprendizaje permanente. Las prioridades educativas cambiaron: había que dar mayor atención a la educación básica (en detrimento de todas las demás), que actualizar a niños y adultos que abandonaban la escuela por cualquier motivo, que buscar coherencia en los contenidos de los planes de estudio y que hacer más eficiente la administración educativa.
La UNESCO, la OCDE, el Banco Mundial y otros organismos internacionales dedicados al tema están de acuerdo en que cada país tiene necesidades distintas en materia educativa. Aun así, coinciden en que hay ciertas habilidades que todo sistema educativo debe garantizar:
- Actitudes de cooperación familiar y social.
- Actitudes de educación permanente.
- Capacidad de leer, escribir y calcular.
- Visión científica (comprensión de los porqués).
- Habilidad para criar a la familia (medidas sanitarias sobre todo).
- Habilidad para ganarse la vida.
- Habilidad para participar en su sociedad.
Sin embargo, como ocurre con nuestra Constitución en su conjunto, el artículo 3° se ha ido expandiendo. Su texto, en 1917, se reducía a cuatro párrafos: “La enseñanza es libre; pero será laica la que se dé en los establecimientos oficiales de educación, lo mismo que la enseñanza primaria, elemental y superior que se imparta en los establecimientos particulares. Ninguna corporación religiosa, ni ministro de algún culto, podrá establecer o dirigir escuelas de instrucción primaria. Las escuelas primarias particulares sólo podrían establecerse sujetándose a la vigilancia oficial. En los establecimientos oficiales se impartirá gratuitamente la enseñanza primaria”. Punto.
Estos párrafos fueron adquiriendo las dimensiones de un reglamento y perdieron su función de señalar objetivos específicos y medios para alcanzarlos. El artículo precisa, hoy día, que “el Estado garantizará la calidad en la educación obligatoria”, pero nunca nos dice qué significa “calidad en la educación”. En esta nueva garantía cabe todo y nada. ¿Podría ampararse un sujeto que no recibió una “educación de calidad”? ¿Qué criterio adoptaría un juez para otorgar o negar dicho amparo?
La inclusión del INEE, por otra parte, fue oportuna, quizás indispensable, para dar fuerza al proyecto educativo y destacar la relevancia de la evaluación. Pero, tarde o temprano, esta reglamentación debe dejar de formar parte del texto constitucional.
No es papel de una Carta Magna puntualizar que “el Ejecutivo federal someterá una terna a consideración de la Cámara de Senadores, la cual, con previa comparecencia de las personas propuestas, designará al integrante que deba cubrir la vacante. La designación se hará por el voto de las dos terceras partes de los integrantes de la Cámara de Senadores presentes o durante los recesos de ésta, de la Comisión Permanente, dentro del improrrogable plazo de treinta días”.
El artículo 3° señala también los requisitos que los particulares tienen que cumplir para impartir educación preescolar, primaria secundaria y normal; cómo se rigen las relaciones laborales de las universidades (por el apartado A del artículo 123) o cuál es la naturaleza jurídica del INEE.
Si lo que se buscó fue un ejercicio ambiguo o una reglamentación pormenorizada que dejara satisfechos a la mayoría de los grupos de interés, la redacción es funcional. En todo caso, inocua. Pero éste no es el propósito de una Constitución. Ésta debe señalar las metas concretas a alcanzar y los caminos específicos a seguir, aun a costa de quienes pudieran verse afectados.
Lo que sí queda claro en este artículo es la centralización de los servicios educativos. Pero si desde el centro del país van a atenderse 250,000 escuelas primarias, secundarias y preparatorias, ¿para qué somos, entonces, una federación?
La educación, per se, no deviene en desarrollo de manera inmediata. Es una inversión a largo plazo. Aumentar la matrícula de estudiantes o dedicar descomunales esfuerzos administrativos para discutir el calendario escolar, los horarios de clase o los contenidos de algunas asignaturas no significa que contemos con un sistema educativo moderno, por más que estas actividades (como podría hacerlo cualquier otra) se apeguen al espíritu constitucional.
Considero que el artículo 3 podría resultar más eficaz si apuntara hacia horizontes como la innovación educativa, la competitividad internacional, la descentralización, la pertinencia de escuelas autónomas, la preparación de maestros, la urgencia de vincular la educación con el desarrollo de México y el papel de los sindicatos.
Los niveles de desigualdad son inquietantes en el país y la lucha contra esta desigualdad podría estar contemplada, asimismo, en el artículo 3°. Nuestros 9.2 años de escolarización —que varían significante entre la Ciudad de México y Chiapas— tienen poco que ver con casi el doble de años de algunos países como Noruega. Algo no funciona en nuestro sistema educativo cuando, según el Banco Interamericano de Desarrollo, sólo 50 por ciento de los adolescentes que lo intentan logran completar la secundaria.
En su Panorama de la educación la OCDE fue lacerante: “En México se premia la baja escolaridad en el mercado laboral”. No estoy citando un informe de 1833 sino de 2013. A esta luz, es entendible que casi ocho millones de jóvenes que no encuentran trabajo hayan decidido no estudiar: los ninis. ¿Para qué estudian si no ven utilidad alguna en lo que aprenden en las aulas?
Cada país cuenta con una historia distinta, características diferentes y expectativas que varían de un grupo a otro. Hay explicaciones políticas, económicas y culturales para descifrar avances y rezagos. En el caso de México, sin embargo, tal como está concebido y redactado, nuestro artículo 3° no parece abonar a una educación que beneficie, por igual, a todos los mexicanos, dotándolos de herramientas para enfrentar los desafíos del siglo XXI.
Si queremos sustituir nuestras instituciones extractivas por otras inclusivas, la educación juega un papel preponderante. Theodor Heuss, primer presidente de la República alemana, lo habría dicho de un modo más didáctico: “Para que haya una democracia, primero se necesitan demócratas”. Más allá de la poesía y la retórica con que está escrito nuestro artículo 3° constitucional, ¿contribuye a la formación de demócratas? ¿Fomenta el desarrollo político y económico de México? A juzgar por los resultados, y por doloroso que se antoje, todo indica que no.
Acemoglu, Daron, y James Robinson, Por qué fracasan los países, Crítica, Barcelona, 2012.
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