Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/c-668-04.htm
Timestamp: 2017-10-19 07:21:37
Document Index: 343966888

Matched Legal Cases: ['artículo 157', 'artículo 227', 'artículo 16', 'artículo 241', 'artículo 16', 'Artículo 299', 'artículo 309', 'artículo 13', 'artículo 16', 'artículo 3', 'artículo 299', 'artículo 16', 'artículo 375', 'artículo 241', 'artículo 379', 'artículo 156', 'artículo 237', 'artículo 375', 'artículo 155', 'Artículo 37', 'artículo 299', 'Artículo 32', 'artículo 299', 'artículo 32', 'Artículo 32', 'artículo 299', 'artículo 299', 'artículo 299', 'Artículo 299', 'artículo 309', 'Artículo 299', 'artículo 209', 'artículo 299', 'artículo 94', 'artículo 157', 'artículo 227', 'artículo 16', 'de lege ferenda', 'artículo 145', 'artículo 156', 'artículo 158', 'artículo 133', 'artículo 266', 'artículo 94', 'artículo 125', 'artículo 16', 'artículo 299', 'Artículo 299', 'artículo 309', 'artículo 299', 'artículo 22', 'artículo 21']

C-668-04
En la sentencia C-487 de 2002, se consideró que en relación con el control de constitucionalidad sobre los vicios de forma de los actos legislativos, se debía seguir “[m]as bien el criterio fijado en la Sentencia C-543 de 1998 que optó, de manera unánime, por el entendimiento de que en materia de control de dichos actos la competencia de la Corte se limita al análisis de los cargos planteados en la demanda”.
Con esa conducta se afecta de manera grave el principio democrático para la adopción de una reforma constitucional, pues para la modificación de la Carta Política, lo mismo que para la formación de las leyes, es absolutamente indispensable el debate, esto es, la discusión en torno al proyecto normativo de que se trate. Ello no significa como es obvio, que respecto de cada norma se exija intervención en pro o en contra de su contenido, ni tampoco que se exija la participación de un número grande de congresistas en la discusión formalmente abierta, pues en eso no radica la existencia del debate. Lo que si no puede eludirse en ningún caso y, con mayor razón, tratándose de una reforma constitucional, es que la Presidencia, de manera formal, abra la discusión para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Lo que resulta inadmisible es que se pase de manera directa de la proposición a la votación, sin que medie ni siquiera la oportunidad para discutir. Así, lo que en realidad se presenta es una violación flagrante del deber constitucional y legal de debatir los proyectos respectivos, como lo ordenan los artículo 157 de la Constitución y 176 de la Ley 5 de 1992, pues es claro que al proceder de esa manera no pueden “tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho”, como allí se garantiza. Así, también resulta infringido el artículo 227 de la Ley 5 de 1992, en el cual se ordena que las disposiciones contenidas en el Reglamento del Congreso referidas al proceso legislativo ordinario son también de obligatoria observancia en trámite de los actos legislativos, en tanto no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales que expresamente regulan lo atinente a la reforma de la Constitución.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 16, parcial, del Acto Legislativo N° 01 de 2003 “por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-1 de la Constitución Política el ciudadano Luis Eduardo Manotas Solano, demandó el artículo 16, parcial, del Acto Legislativo N° 01 de 2003 “por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”.
“ACTO LEGISLATIVO NUMERO 01 DE 2003
Artículo 299. En cada departamento habrá una Corporación de elección popular que ejercerá el control político sobre los actos de los Gobernadores, Secretarios de despacho, Gerentes y Directores de Institutos Descentralizados y, que se denominará Asamblea Departamental, la cual estará integrada por siete (7) miembros para el caso de las Comisarías erigidas en departamentos por el artículo 309 de la Constitución Nacional y, en los demás departamentos por no menos de once (11) ni más de treinta y un (31) miembros. Dicha Corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio”.
Aduce el demandante que el Constituyente de 1991 al elevar a la categoría de departamentos a las intendencias de Arauca, Casanare, Putumayo, y el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y las comisarías del Amazonas, Guaviare, Guainia, Vaupés y Vichada, realizó el más importante cambio territorial, en tanto se dispuso la unificación del nivel de gobierno seccional (departamentos, intendencias y comisarías), a una entidad territorial denominada departamento en la nueva división político - administrativa, a la cual se le confirió en forma equitativa autonomía administrativa e igualdad de competencias “en materia de estructuración político - administrativa del Estado y de distribución territorial de poderes entre este y las entidades territoriales que lo conforman”. Siendo ello así, el acto legislativo demandado al establecer que las Asambleas Departamentales de las antiguas Comisarías estarían integradas por siete diputados y en los demás departamentos por un número no inferior a once ni superior a treinta y uno, otorgó un trato desigual ante la ley a los nuevos departamentos con lo cual se desconoce abiertamente el Preámbulo y el artículo 13 de la Constitución Política, así como la Ley de Ordenamiento Territorial, en virtud de la cual el legislador para fijar el número de diputados debe basarse en la ley en cuestión.
Considera el demandante que el legislador durante el proceso de aprobación del acto reformatorio de la Constitución, desconoció las exigencias constitucionales de iniciativa a favor del Gobierno, así como la regla de unidad de materia. En efecto, aduce que dentro del marco temático del proyecto inicial del Acto Legislativo No. 01 de 2002, no se hizo referencia a la reforma del Título XI “DE LA ORGANIZACIÓN TERRRITORIAL”, capítulos I y II, pese a que en el primer debate de ese Acto Reformatorio se acumularon los Actos Legislativos 03 y 07 de 2002 “sin ampliarse el espectro reformatorio de la iniciativa y se confinó la reforma política constitucional a los artículos 107, 109, 112, 113, 134, 171, 176, 258, 264, 266 y 281 de la Constitución Política”.
Aduce el actor, que en el último debate producido en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en segunda vuelta, se revivió el tema de la composición de las Asambleas Departamentales, y sin que se hubiere presentado debate alguno, se paso a la votación “y resulta que no es la votación la esencia del debate, sino, la discusión y la controversia del legislador ante la conformación normativa”.
El ciudadano López Chaquea intervine para coadyuvar la acción de inconstitucionalidad presentada por el demandante, contra el artículo 16, parcial, del Acto Legislativo N° 01 de 2003. Solicita la declaratoria de “nulidad” de la mencionada disposición por desconocer el Preámbulo y los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 13 y 376 de la Constitución Política, así como la Ley 5 de 1992.
Se vulnera el artículo 3 superior que establece que la soberanía del pueblo se ejerce a través de sus representantes, pues precisamente con la expedición de la norma acusada se ha hecho todo lo contrario, cambiando una representación democrática muy valiosa por “unos pocos pesos”.
En relación con los vicios de procedimiento, arguye el ciudadano interviniente que para reformar un artículo de la Carta se exige la aprobación del proyecto de reforma en todos y cada uno de los debates a que es sometido, tanto en Comisiones como en Plenarias, cosa que no sucedió. En efecto, expresa que en el trámite de la segunda vuelta fue negada la propuesta de reforma al artículo 299 de la Constitución, primero por la Comisión Primera Permanente del Senado, razón por la cual la Plenaria del mismo ni siquiera la consideró. No obstante, añade “[a]lgunos Representantes insistieron en el tema queriéndolo reintroducir en el séptimo debate, es decir, en comisión de cámara como proposición nueva, donde primero fue propuesto por el H.R. Carlos Piedrahita, quien luego de atender la moción de procedimiento hecha por el H.R. Ramón Elejalde, con apego a la ley, retiró la proposición; sin embargo, inmediatamente el H.R. Julián Silva, guiado por un oscuro capricho, vuelve a hacer la misma proposición, la cual fue por segunda vez negada como consta en la Gaceta del Congreso No. 391/03… con lo anterior es claro que el tema estaba mas que concluido porque una vez negado un proyecto, la Constitución y el mismo reglamento del Congreso ordena su archivo, por lo tanto no puede ser revivido ni mucho menos como propuesta nueva sino cuál sería el sentido de la discusión”.
Finalmente expresa el apoderado de la entidad interviniente que “[Q]ueda, por tanto, plenamente demostrado que el procedimiento legislativo previo a la promulgación del Acto Legislativo 01 de 2003, y en especial de su artículo 16, cumplió las exigencias del artículo 375 de la Constitución Política, toda vez que el proyecto fue presentado por más de diez miembros del Congreso; su trámite se surtió en dos períodos ordinarios y consecutivos; al finalizar el primer período el Gobierno publicó el proyecto aprobado a través del Decreto 099 del 20 de enero de 2003; en el segundo período se debatieron iniciativas aprobadas en el primero y su aprobación contó el voto (sic) de la mayoría de ambas Cámaras”.
Inicia su intervención con una aclaración previa, en el sentido de que a lo largo del escrito de demanda, el actor hace referencia al “legislador ordinario”, con lo cual olvida que cuando el Congreso de la República ejerce su actividad para la expedición de actos legislativos, actúa como constituyente secundario, argumento que sustenta con apartes de la sentencia C-387 de 1997. Esa imprecisión, considera la Vista Fiscal, induce al demandante a plantear cargos de fondo contra el acto legislativo que se cuestiona, que no son de la esencia de una demanda de inconstitucionalidad contra esa clase de actos, los cuales, por virtud del artículo 241 de la Constitución Política, solamente pueden ser objeto de control constitucional por vicios de procedimiento en su formación, salvo lo dispuesto por la sentencia C-553 de 2003, criterio que en esta oportunidad no resulta aplicable al asunto que se examina, pues no se encuentran demostrados los supuestos que en esa ocasión tuvo en cuenta esta Corporación para ser admisible el estudio de un acto legislativo por vicios de fondo.
No ocurre lo mismo, añade el Procurador General, con el cargo de violación de unidad de materia que plantea del demandante, respecto del cual esta Corte ha expresado que “[e]n materia de reformas a la Carta Política, por vía de referendo, tal vicio es de competencia y, en virtud de ello, se precisa su análisis y pronunciamiento”. Siendo ello así, manifiesta que el segmento normativo acusado no viola el principio de unidad de materia, como quiera que el Constituyente goza de la facultad de incluir una temática diversa en las reformas constitucionales, cuando ello deriva de la reforma de varios títulos de la Carta Política, máxime si la complejidad de la reforma está dada por la acumulación de varios proyectos de actos reformatorios.
Así las cosas, a juicio del Ministerio Público, el aspecto relativo a la composición numérica de las Asambleas Departamentales, guarda relación con la propuesta de reformar la organización del Estado Colombiano y el mecanismo electoral, “[y]a que éstas son organismos administrativos de los departamentos elegidos popularmente”. Por ello, concluye que entre la reforma a la composición de las Asambleas Departamentales, con la de los títulos V y IX de la Constitución Nacional, sí existe “[u]na conexidad de carácter lógico y teleológico que, por lo mismo la hace exequible por este aspecto”.
Para demostrar su afirmación, se refiere al proyecto original presentado por los ponentes a la Comisión Primera del Senado de la República, en la cual se preveía la supresión de las Asambleas Departamentales, las cuales serían sustituidas por Consejos Departamentales con la integración que allí se proponía, y que tenía como base el factor poblacional para efectos de la determinación del número de miembros y, luego explica toda la discusión que se surtió en los diferentes debates llevados a cabo en las Cámaras Legislativas, para concluir que ese acto reformatorio sí fue considerado en los debates de primera y segunda vuelta, en las Comisiones Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara, así como en las Plenarias de esas mismas Corporaciones “[p]or lo cual afirmamos que desde el punto de vista formal, se cumplió con la exigencia legal y constitucional de analizar la reforma en dos períodos ordinarios en los cuales se surtieron los ocho (8) debates reglamentarios, sin que en dichos debates se advierta la presencia de vicios que conduzcan a la inexequibilidad de la reforma por este aspecto”.
Los requisitos constitucionales y legales establecidos para reformar la Carta Política mediante un acto legislativo, han sido ampliamente analizados por esta Corporación. En primer lugar, resulta relevante recordar que este Tribunal Constitucional ha precisado en relación con el artículo 379 superior que dispone que los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación a una Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos a que se refiere el título XIII de la Carta, que ese “[a]dverbio “sólo” no puede ser tomado en su sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional , su desconocimiento es susceptible de generar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151 C.P.)”[3]
“- Iniciativa. Los proyectos de Acto Legislativo pueden provenir del Gobierno, de los miembros del Congreso en número no inferior a 10, del veinte por ciento de los concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un número equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (art. 375 C.P.)
- Título. El título del Acto Legislativo deberá corresponder exactamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: "El Congreso de Colombia, DECRETA:" (art. 169 C.P.)”
Dicha posición jurisprudencial, fue variada en la sentencia C-543 de 1998, ya citada, en la que se expresó que si bien en ejercicio del control judicial de los actos legislativos, la Corte debía proceder de manera estricta y rigurosa en el examen de los requisitos establecidos por Ordenamiento Superior y la Ley 5 de 1992, teniendo en cuenta que “[e]l control constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes”.
Esta tesis, fue reiterada en la sentencia C-487 de 2002[7], en la que se consideró que en relación con el control de constitucionalidad sobre los vicios de forma de los actos legislativos, se debía seguir “[m]as bien el criterio fijado en la Sentencia C-543 de 1998 que optó, de manera unánime, por el entendimiento de que en materia de control de dichos actos la competencia de la Corte se limita al análisis de los cargos planteados en la demanda”. Esa misma posición fue acogida por la Corporación en la sentencia C-614 de 2002[8], en la que se expresó lo siguiente:
“[Q]uiere esto decir, que no basta con que se demanda un Acto Legislativo por un vicio de procedimiento que de algún modo sea predicable de todo el cuerpo normativo, para que de manera oficiosa la Corte deba proceder a un examen minucioso y exhaustivo de todo el procedimiento surtido durante el trámite de la reforma, a efecto de establecer si hubo algún vicio en aspectos tales como la iniciativa, la publicación del proyecto, de las ponencias o de los textos aprobados, el quórum, los principios de identidad y de consecutividad, etc.
Precisamente, en lo referente al requisito constitucional de iniciativa en materia de actos legislativos, la Corporación en la sentencia C-222 de 1997, con ponencia del Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, expresó que los funcionarios a que se refiere el artículo 156 superior, tienen la facultad de presentar proyectos de ley en las materias relacionadas con sus funciones, ello no significa que estén autorizados para presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución ante el Congreso de la República, con excepción del Consejo de Estado, que por expresa disposición del artículo 237, numeral 4°, puede “[P]reparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución y proyectos de ley”.
En relación con la exigencia constitucional de la iniciativa para presentar actos legislativos, precisó la Corte en la sentencia citada en el párrafo precedente que “[T]ambién respecto de la iniciativa cabe distinguir entre lo que contempla el citado artículo 375 y lo establecido por el artículo 155 de la Constitución en torno al porcentaje de concejales o diputados del país que pueden proponer reforma constitucional, pues, pese a la aparente contradicción entre los dos preceptos, se refieren en realidad a modalidades distintas de procesos modificatorios de la Carta: mientras el primero de ellos exige el treinta por ciento de los concejales o diputados, toca genéricamente con proyectos de reforma constitucional, el 375 alude de manera específica a proyectos de acto legislativo, es decir a los que tramita el Congreso, de lo cual se desprende que la segunda disposición es especial para este tipo de procedimiento de enmienda, quedando reservada la otra para los casos contemplados en los artículos 376 y 378”.
En la ponencia para primer debate en el Senado de la República, se acumularon al proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002 “por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”, los proyectos de Acto Legislativo 03 “por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional” y 07 del mismo año, “por medio de los cuales se reforman los artículos 107, 109, 112, 113, 134, 171, 176, 258, 264, 266 y 281 de la Constitución de Colombia”, los cuales hacen parte de los títulos: IV referido a la participación democrática y a los partidos políticos; el título V, que se refiere a la organización del Estado Colombiano; título VI, referido a la organización de la Rama Legislativa; el título IX, que se refiere a las elecciones y organización electoral ; y, por último, el título X, relacionado con los organismos de control.
El 20 de julio de 2002 un grupo de más de veinte Senadores presentó el proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002 “por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 303 de 29 de julio de 2002, con la respectiva exposición de motivos (páginas 1 a 6). Al mencionado proyecto de acto legislativo le fueron acumulados los proyectos de acto legislativo 03 de 2002 “por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional”, y el 07 de 2002 “por medio del cual se reforman los artículos 107, 109, 112, 134, 171, 176, 258, 264, 266 y 281 de la Constitución Política de Colombia”.
“Artículo 37. Modifíquese el artículo 299 de la Constitución Política, así:
“Artículo 32. Modifíquese el artículo 299 de la Constitución Política, así:
En la Gaceta del Congreso No. 526 de 20 de noviembre de 2002 (pag. 43), se publicó el Acta de Plenaria No. 20 de la sesión ordinaria del senado de la República de 30 de octubre de 2002, en la que aparece aprobado el artículo 32 “tal como fue aprobado en la Comisión Primera”.
“Los Diputados no podrán desempeñar cargo o empleo público, excepto los cargos de secretario de despacho a nivel departamental o municipal, director o gerente de instituto descentralizado a nivel departamental o municipal para lo cual deberá renunciar a su investidura de diputado”
“Artículo 32. Modifíquese el artículo 299 de la Constitución Política, el cual quedará así:
Parágrafo. Los Diputados podrán ejercer la moción de censura que será reglamentada por la ley”.
“[e]l texto definitivo aprobado en segunda vuelta, en sesión plenaria del Senado de la República, el día 5 de mayo de 2003 del Proyecto de Acto Legislativo número 01 de 2002 Senado, número 136 de 2002 Cámara, por la cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones, para que continúe su trámite legal y reglamentario en la honorable Cámara de Representantes”.
En la mencionada ponencia, en la “Discusión de artículos nuevos”, un grupo de Representantes propuso una modificación al artículo 299 de la Constitución Política, para que los miembros de las Asambleas Departamentales de las intendencias y comisarías erigidas en departamentos por la Carta de 1991, fueran de 7, y en los demás departamentos oscilaran entre 11 y 31 integrantes.
En la Plenaria del Congreso de junio 17, Gaceta del Congreso No. 378 de 31 de julio de 2003 (pag. 89), el Representante Tony Jozame Amar, propuso como artículo nuevo “Modificar el inciso primero del artículo 299 de la Constitución Política, el cual quedará así:
Artículo 299. En cada departamento habrá una Corporación de Elección Popular que ejercerá el Control Político sobre los actos de los Gobernadores, Secretarios de Despacho, Gerentes y Directores de Institutos Descentralizados y que se denominará Asamblea Departamental, la cual estará integrada por siete (7) miembros para el caso de las Comisarías erigidas en departamento, por el artículo 309 de la Constitución Nacional, y en los demás departamentos por no menos de once (11) ni más de treinta y un (31) miembros, dicha Corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio”.
“Por favor se honra la palabra en el sentido de que se lee la proposición y se somete inmediatamente a votación, la Plenaria se pronunciará por favor. Representante Arcila. (Negrilla fuera de texto).
94 por el SI y 4 por el NO. Ha sido aprobado el artículo nuevo propuesto por el doctor Julián Silva y otros Representantes”.
“Los suscritos miembros de la Comisión nombrada por las Mesas Directivas del Senado de la República y la Cámara de Representantes, reunidos en la Presidencia del Senado de la República el día jueves 19 de junio de 2003 y dando cumplimiento a los artículos 161 de la Constitución Política y 186 de la Ley 5 de 1992, nos permitimos proponer a las Plenarias de dichas Corporaciones, acoger como texto conciliado al Proyecto de Acto Legislativo número 136 de 2002 Cámara, 001 de 2002 Senado, “por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones” la siguiente:
Artículo 299. En cada departamento habrá una Corporación de elección popular que ejercerá el control político de los actos de los Gobernadores, Secretarios de Despacho, Gerentes y Directores de Institutos Descentralizados y que se denominará Asamblea Departamental, la cual estará integrada por siete (7) miembros para el caso de las Comisarías erigidas en departamentos por el artículo 209 de la Constitución Nacional y en los demás departamentos por no menos de once (11) miembros. Dicha Corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio”.
Como puede observarse en la Gaceta del Congreso No. 378 de 31 de julio de 2003, página 89, la modificación al artículo 299 de la Constitución Política propuesta por el Representante Tony Jozame Amar, en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes, fue introducida cuando ya había finalizado la discusión y votación del resto del articulado del proyecto y quedaba pendiente de aprobación el artículo sobre vigencia del Acto Legislativo sometido a la consideración del Congreso, momento en el cual se propuso como un “artículo nuevo”.
En tales circunstancias y teniendo en cuenta que estaba próximo a expirar el período de sesiones ordinarias, la expresión del Presidente de la Corporación en la que manifestó que “se honra la palabra en el sentido de que se lee la proposición y se somete inmediatamente a votación, la Plenaria se pronunciará por favor” (pag. 89, columna segunda), fue una conminación sobre el resto de los miembros de la Corporación para que se abstuvieran de intervenir en la discusión. Si bien a continuación intervinieron los representantes José Luis Arcila Córdoba y Jorge Julián Silva Meche, lo hicieron sin que la Presidencia hubiera declarado abierto el debate como lo exige el artículo 94 de la Ley 5 de 1992, y más bien ello constituye una constancia sobre la ausencia de esa etapa indispensable de la discusión previa a la votación de una ley y, con mucha mayor razón de una norma contenida en un acto legislativo.
Así, lo que en realidad se presenta es una violación flagrante del deber constitucional y legal de debatir los proyectos respectivos, como lo ordenan los artículo 157 de la Constitución y 176 de la Ley 5 de 1992, pues es claro que al proceder de esa manera no pueden “tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho”, como allí se garantiza. Así, también resulta infringido el artículo 227 de la Ley 5 de 1992, en el cual se ordena que las disposiciones contenidas en el Reglamento del Congreso referidas al proceso legislativo ordinario son también de obligatoria observancia en trámite de los actos legislativos, en tanto no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales que expresamente regulan lo atinente a la reforma de la Constitución.
- Algo muy importante, derivado de la exigencia constitucional de un cierto número de debates - cuatro para las leyes (art. 107 C.P.) y ocho para los actos legislativos (art. 375 C.P.)- es el imperativo de llevarlos a cabo, es decir, de agotarlos en su totalidad para que pueda entenderse que lo hecho es válido, de modo tal que, si llegare a faltar uno de los debates exigidos, o si se surtiere sin los requisitos propios del mismo, según la Carta Política o el Reglamento, queda viciado de inconstitucionalidad todo el trámite y así habrá de declararlo la Corte en ejercicio de su función de control”.
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 16 del Acto Legislativo 01 de 2003 “por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”.
DELIBERACION PUBLICA EN UNA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Importancia de la protección (Aclaración de voto)
7- Personalmente, sin desestimar la importancia que tienen los mecanismos de negociación y agregación de preferencias en el proceso político, que considero que siguen siendo inevitables, comparto las tesis acerca de la importancia que tiene la deliberación pública, si queremos construir una democracia más profunda y justa en Colombia. Sin embargo, podría objetarse que se trata de consideraciones de filosofía política, que no tienen incidencia en la interpretación constitucional, por cuanto la Carta de 1991 no habría adoptado esos enfoques deliberativos. Serían entonces de argumentos de lege ferenda, que serían irrelevantes en un debate constitucional. Surge entonces una pregunta obvia y es la siguiente: ¿realmente adoptó la Constitución colombiana una visión deliberativa de la democracia?
“La Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto "debate", que en manera alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido "pupitrazo" o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara.
Tratándose de la adopción de decisiones que habrán de afectar a toda la población, en el caso de las leyes y con mayor razón en el de las reformas constitucionales, que comprometen nada menos que la estructura básica del orden jurídico en su integridad, el debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la distinción entre los quórum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la Carta.”
“(E)l debate es pues la oportunidad de hacer efectivo el principio democrático en el proceso de formación de la ley, en cuanto posibilita la intervención y expresión de las minorías, así como la votación es el mecanismo que realiza la prevalencia de las mayorías, también consubstancial a la democracia.
Faltando el debate, la votación subsiguiente debe considerarse igualmente inválida, pues como lo ha hecho ver la jurisprudencia de esta Corporación, aun cuando debate y aprobación son etapas identificables del proceso parlamentario, la votación de un texto por parte del Congreso no es más que la decisión que adopta una mayoría, como conclusión del debate en el cual han participado tanto mayorías como minorías. Así mismo, ha afirmado que la discusión es un aspecto esencial del debate. (Sobre el punto puede consultarse la Sentencia C-222 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo). En virtud de lo anterior, se ve que la votación no puede concebirse independientemente del debate y de la discusión parlamentaria.”
“Cabe destacar, que aun cuando la ley y la propia hermenéutica constitucional han establecido una línea diferencial entre los conceptos de debate y votación, precisando que el primero comporta la discusión o controversia en torno al proyecto de ley puesto a consideración del Congreso, y el segundo el acto colectivo en el que los miembros de la Corporación declaran su voluntad acerca de la iniciativa discutida, con el mismo criterio han aclarado que uno y otro -debate y votación- constituyen parte esencial del trámite legislativo fijado por el ordenamiento jurídico y, por tanto, que son instancias determinantes que deben observarse y cumplirse a cabalidad para que pueda entenderse válido el proceso de aprobación de las leyes.”
“(L)a transparencia y publicidad de los debates parlamentarios cumple en el Estado social de derecho (CP art. 1º) importantes finalidades, pues el Congreso es el lugar en donde se realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad, con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. En efecto, existen determinados argumentos y motivos que pueden invocarse a puerta cerrada pero que no son admisibles al hacerse públicos, pues su injusticia se vuelve manifiesta (....) De otro lado, la publicidad articula la actividad del Congreso con la ciudadanía, y es una condición necesaria para que el público esté mejor informado sobre los temas de trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones entre electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la colombiana (CP art. 1º). La publicidad es pues una condición de legitimidad de la discusión parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan circular libremente. Por todo ello, sin transparencia y publicidad de la actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de democracia constitucional.”
11- En tercer término, esos debates deben estar precedidos de una presentación pública de las razones que justifican la adopción de una ley o acto legislativo, pues la Carta no sólo obliga a que el proyecto, con su correspondiente exposición de motivos, sea publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (CP art. 157 ord 1º) sino que además establece que previamente a los debates en comisiones y plenarias debe existir un informe de ponencia (CP art. 160). En numerosas oportunidades, esta Corte ha resaltado la importancia de la publicación de la exposición de motivos y de los informes de ponencia, como requisito de racionalidad y publicidad de la deliberación y decisión de las cámaras. Así, la sentencia C-760 de 2001, MP Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra, Fundamento 3.2.2. indicó que “la publicidad del proyecto o de las proposiciones sometidas a su aprobación, como condición necesaria para que los congresistas tengan oportunidad de intervenir en su discusión y por lo tanto, para que se pueda surtir válidamente el debate parlamentario” pues “si los congresistas no tienen oportunidad de conocer el texto sometido a su aprobación, se estaría desconociendo su facultad para participar en el debate expresando sus juicios y opiniones con respecto a un proyecto o proposición, situación que resulta contraria al principio democrático de soberanía popular consagrado en nuestra Constitución”. Por su parte, la sentencia C-1250 de 2001, MP Manuel José Cepeda Espinosa, precisó que la finalidad de la publicación de la ponencia “es la de permitir un debate abierto y democrático del proyecto de ley fundado en el conocimiento que garantice una racionalidad mínima en las decisiones”. Igualmente, la sentencia C-1056 de 2003, MP Alfredo Beltrán Sierra, fundamento 11, resaltó que no sólo “los proyectos de ley no pueden ser secretos, la democracia exige que en relación con ellos se cumpla el principio de la publicidad” sino que además la ponencia también “deberá cumplir también con el principio de la publicidad conforme a lo preceptuado por el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992”. Por su parte, la sentencia C-551 de 2003, MP Eduardo Montealegre Lynett, Fundamento 5, dijo:
“La Corte destaca que esa publicación del proyecto, con su correspondiente exposición de motivos, con anterioridad al debate en comisiones (CP art. 157), no es una exigencia menor sino que pretende asegurar la publicidad y transparencia de la aprobación de las leyes, no sólo al interior de las cámaras sino frente a la sociedad y la opinión pública. En efecto, gracias a esa publicación, en el órgano oficial del Congreso, no sólo los congresistas sino también la sociedad en general saben cuáles son los temas que pretenden ser debatidos y regulados por las cámaras. Y por eso la Carta es perentoria en exigir que esa publicidad ocurra antes de que comiencen los debates en las cámaras, pues debe tener lugar antes de que se dé curso al proyecto en la comisión respectiva. Por ello no podría considerarse subsanado ese vicio, con el argumento de que los congresistas pudieron conocer posteriormente el contenido del proyecto no publicado, pues la carencia de publicación oficial priva a la sociedad de la posibilidad de conocer con anterioridad cuáles son los temas que serán abordados por el Congreso.[12] ”
Por su parte, el artículo 158 superior establece la regla de la unidad de materia, según la cual “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. En numerosas ocasiones, la Corte ha destacado la función que cumple esta regla en la racionalización de los debates en las cámaras, en la medida en que no sólo evita las sorpresas legislativas o “micos” sino que además asegura que las discusiones parlamentarias tengan un eje temático, que permita una discusión informada[14].
13- Finalmente, pero no por ello menos importante, la Carta establece que los congresistas, aunque son responsables políticamente frente a sus electores, no por ello deben dedicarse simplemente a defender los intereses sectoriales de dichos electores, o a obedecer sus instrucciones. Los congresistas son actores deliberativos, que están constitucionalmente obligados a trascender la defensa puramente corporativa de los intereses de los electores ya que, como lo dice claramente el artículo 133 de la Carta, “representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común”. Y es que si el Congreso es la institución por excelencia en donde están representados los distintos sectores de una sociedad heterogénea y pluralista como la colombiana, entonces las cámaras deben convertirse en el espacio en donde los representantes de esos distintos sectores puedan deliberar, trascender sus diferencias, y llegar a decisiones lo más imparciales y justas posibles.
14- Conforme a lo anterior, en el constitucionalismo colombiano, la deliberación pública en las cámaras no es un simple ritual sino que, por el enfoque que la Carta adopta en este aspecto, dicha deliberación o debate representa un elemento esencial e ineludible del proceso de formación de las leyes y de los actos legislativos. Las sesiones del Congreso no son entonces un espacio en donde simplemente se formalizan o refrendan decisiones y negociaciones que fueron hechas por fuera de las cámaras y a espaldas de la opinión pública. Sin excluir que puedan existir negociaciones entre las fuerzas políticas por fuera de las sesiones parlamentarias, por cuanto esas reuniones son en el mundo contemporáneo inevitables, sin embargo es claro que la Carta opta por un modelo deliberativo y público de formación de las leyes y de los actos legislativos. Por ello la reunión de las cámaras no tiene por objetivo únicamente formalizar la votación de una decisión, que fue adoptada por las fuerzas políticas por fuera de los recintos parlamentarios; las sesiones del Congreso tienen que ser espacios en donde verdaderamente sean discutidas y debatidas, en forma abierta y ante la opinión ciudadana, las distintas posiciones y perspectivas frente a los asuntos de interés nacional. El Congreso es un espacio de razón pública. O al menos la Constitución postula que así debe ser. Y por ello las fuerzas políticas que buscan una decisión legislativa, y con mayor razón una decisión que se plasme en una reforma constitucional, deben acudir a ese espacio de razón pública a presentar sus razones. Deben igualmente convocar a los grupos rivales, incluso si son minoritarios, a presentar sus perspectivas. Y, en ese contexto, la deliberación pública es un incentivo para que los distintos grupos trasciendan la defensa estrecha de sus intereses y sus concepciones específicas pues deben desarrollar justificaciones públicas de sus posturas. Esto debería permitir, por las razones anteriormente explicadas, decisiones legislativas y de reforma constitucional más justas e imparciales. Por ello, la Corte ha resaltado que en “un régimen democrático el debate parlamentario tiene relevancia constitucional en cuanto éste le da legitimidad a la organización estatal. A través del debate se hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes, ya que hace posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la República”[15].
“En una democracia pluralista, como la nuestra, el parlamento no es sólo un órgano del Estado, que adopta, como es lógico, sus decisiones por mayoría, sino también una institución representativa del pluralismo político de la sociedad. Es el parlamento el único lugar del Estado donde toda la sociedad está representada, es decir, donde se garantiza que la pluralidad social queda reflejada, y no disuelta, en la pluralidad de la representación.
Precisamente aquella distinción impone que hoy también debamos distinguir entre el control del gobierno “por” el parlamento como órgano y el control del gobierno “en” el parlamento como institución. Y en lo que se refiere a la emanación de la ley, la distinción impone igualmente que se diferencie la adopción, la votación del texto de la ley, que se inserta dentro de la consideración de la cámara como órgano, de la preparación de tal decisión, es decir, del proceso de discusión y enmienda conducente a la adopción final de la voluntad orgánica, proceso deliberativo que se inserta en la consideración de la cámara como institución. Dicho con otras palabras, si lo característico del parlamento como órgano es decidir, lo propio, lo genuino, del parlamento como institución es debatir.
Si respecto de otras funciones parlamentarias, como la de control, por ejemplo, esta distinción resulta extraordinariamente relevante y permite enfocar, y por lo mismo corregir, de manera más acertada la situación de cierta debilidad en que hoy se encuentran las tareas fiscalizadoras de las cámaras, no lo es menos por lo que toca a la función legislativa. En cuanto que se garantiza que en esa función interviene el pluralismo existente en la cámara, la ley incluso cuando “de facto” pueda “expresar” en determinadas ocasiones la sola voluntad de la mayoría “representa” siempre la voluntad del parlamento y no de la simple, o calificada, mayoría parlamentaria. Y ello es así porque aun cuando la mayoría imponga al final, su criterio, ha de hacerlo tras un debate público en el que participan las minorías, es decir, en el que tienen asegurado su derecho a intervenir, a proponer y a criticar, todos los grupos parlamentarios.
En otras palabras, no bastan los votos en el parlamento para que haya ley; tienen que haberse cumplido, además, los requisitos de la deliberación. Así adquiere su sentido más profundo el procedimiento legislativo parlamentario, que con su complejidad no viene a garantizar sólo una meditada adopción de la ley, sino más aun una discutida y publicitada elaboración de la ley.[16] (subrayas no originales)”
18. Los elementos anteriores muestran que la doctrina de la Corte sobre la falta, supresión o elusión del debate como vicio de procedimiento en la aprobación de una ley o de un acto legislativo dista de ser una innovación de esta sentencia, pues es jurisprudencia reiterada. Considero además que esa doctrina no es tampoco una tesis constitucional superficial y formalista, en el mal sentido del término. Entiendo por un formalismo superficial en materia de control del procedimiento de formación de las leyes o de actos legislativos aquella doctrina que acepta y defiende la declaración de inconstitucionalidad de una ley o de un acto legislativo debido a un “vicio formal puramente formal”, según la sugestiva expresión de Zagrebelsky[17], esto es, debido a una irregularidad que no compromete ningún valor o principio constitucional sustantivo. Por el contrario, como creo haberlo mostrado, la doctrina sobre la falta o elusión del debate es una concepción que hunde sus raíces en una de las justificaciones más profundas de la jurisdicción constitucional, que es la protección de la regularidad de la formación de una voluntad democrática imparcial y reflexiva de las cámaras. Por ello comparto plenamente esa tesis de la Corte, aunque eventualmente pueda discrepar de su aplicación en algunos casos específicos.
23- Con todo, el hecho mismo de que el Presidente de la comisión o de la cámara no abra el debate no es nunca inocuo, pues en cierta medida invierte la carga de la prueba del examen del juez constitucional, precisamente por cuanto ha habido una infracción a una disposición reglamentaria que no sólo protege la deliberación de los congresistas sino que incluso la estimula. Así, si el Presidente abre a debate sobre un punto o artículo, y no existen intervenciones al respecto, pero tampoco hay evidencias de que haya habido obstáculos a la participación de los representantes, es razonable concluir que no hubo supresión ni ausencia de debate, pues todos los congresistas no sólo tuvieron la oportunidad de plantear sus posiciones, sino que fueron invitados a hacerlo. En este evento, debe entenderse que existía prácticamente consenso o suficiente ilustración sobre el tema, por lo que podía cerrarse el debate y entrar a votar. Por el contrario, si el Presidente no abre formalmente al debate sino que invita directamente a votar –como sucedió en el presente caso-, entonces la ausencia de intervenciones no puede ser entendida como la existencia de suficiente ilustración o de consenso sino que puede razonablemente ser entendida como el efecto inhibitorio que la infracción al reglamento tiene sobre la posibilidad misma de que haya debate.
27- En primer término, por cuanto las intervenciones, lejos de configurar materialmente un debate, son más una explicación muy breve de uno de los autores de autores de la propuesta de las razones para revivir el artículo, frente a una objeción del representante Arcila sobre la imposibilidad procedimental de entrar a votar, en ese momento, esa disposición. Nótese en efecto que la intervención del representante Arcila destaca que la aprobación de ese artículo, en esas condiciones del trámite en las cámaras era improcedente e inconstitucional. Esto significa que la intervención del representante Arcila, más que el inicio de un debate en torno al contenido de esa reforma constitucional, equivale a una constancia sobre los vicios de procedimiento en que estaba incurriendo el Congreso al querer aprobar esa disposición de esa forma, o según sus palabras, sin cumplir “con las solemnidades que debe tener un acto legislativo”.
Una lectura atenta de toda el acta No 058 de la sesión del 17 de junio de 2003, una agotadora jornada de discusión y votación de ese acto legislativo, muestra que en esa larga sesión, en ningún momento se anunció previamente que ese artículo iba a ser nuevamente debatido[21]. Por el contrario, hasta bien avanzada la sesión, podía entenderse que únicamente se iban a discutir y votar los artículos que hacían parte de la ponencia. Incluso, terminada la discusión de esos artículos de la ponencia, el último de los cuáles era el relativo a la modificación del artículo 266 de la Carta sobre la Registraduría, el Presidente de la Cámara anunció que sólo faltaba por votar el artículo sobre vigencia[22]. Pero en ese momento, señaló que se iba a reabrir la discusión de ciertos artículos. Y luego de que se habían discutido dos artículos, entonces el presidente anunció que existía ese “artículo nuevo” sobre la disminución del número de diputados de las asambleas departamentales en los antiguos territorios nacionales, que se recuerda fue suprimido por la Plenaria del Senado y fue negado por la respectiva comisión de la Cámara. Y es frente a ese anuncio que reacciona el representante Arcila y señala que la introducción de ese artículo en esas condiciones es inconstitucional, por más de que, precisa ese representante, pudiera estar de acuerdo con el contenido. Y es frente a esa advertencia del Representante Arcila que el presidente da “un minuto” al autor de la propuesta para que la justifique.
30- Pero hay más. Un examen atento del acta muestra que el Presidente no sólo no abrió formalmente la discusión de esa disposición sino que apremió a los representantes a votar directamente esa norma, sin ninguna discusión, con la fórmula: “Se honra la palabra, en el sentido de que se lee la proposición y se somete inmediatamente a votación”[23]. Nótese entonces que no sólo la Presidencia de la sesión desconoce el artículo 94 del Reglamento del Congreso, pues no abre formalmente a discusión ese artículo, sino que hace prácticamente todo lo contrario: invita y casi conmina a los parlamentarios a no discutir el tema para entrar directamente a votar. Esa conminación se confirma nuevamente cuando el Presidente brinda sólo un minuto al autor de la propuesta para defenderla y cuando éste termina, inmediatamente ordena la votación, sin abrir ni cerrar el debate, ni dar oportunidad para nuevas intervenciones, con lo cual también desconoció el artículo 125 del Reglamento del Congreso, según el cual, “cerrada la discusión se dará lectura nuevamente a la proposición que haya de votarse.” Por consiguiente, como aquí se trataba de una proposición presentada verbalmente, y que los representantes no tenían por escrito, pues no hacía parte de la ponencia, que debía ser leída nuevamente después de la discusión. En efecto, esta Corte había señalado que esta norma del reglamento del Congreso “no sólo pone de presente que para proceder a votar una proposición ésta debe haber sido leída previamente, sino que también indica que antes de entrar a discutir la misma, ella también debe ser leída. Es decir una proposición tiene que leerse dos veces antes de ser sometida a votación: una vez, antes de entrar a ser debatida, y otra, antes de ser votada. A esto se refiere la expresión “se dará lectura nuevamente” a la proposición que haya de votarse.[24]” Pero en este caso, mal podía ser leída nuevamente puesto que no fue realmente debatida.
Si “debate” es la “controversia sobre una cosa entre dos o más personas”, por razones lógicas hay que aceptar que existe una relación de proporcionalidad inversa entre el consenso o aceptación que recae sobre determinada propuesta legislativa, y la extensión temporal y la profundidad del debate de la misma. Dicho de otro modo: a mayor consenso, menor debate. Por razones obvias, si todos los congresistas están de acuerdo con una propuesta, la misma no será controvertida y de plano se aprobará en forma inmediata. Si son pocos los que se oponen, habrá un debate breve. Obviamente, de toda maneras se debe dar la oportunidad de intervenir, es decir la presidencia de célula legislativa debe conceder la palabra a quien la solicite.
El correcto funcionamiento de una democracia exige la existencia de estos acuerdo previos, bien sea logrados dentro de un partido que acude como bancada al parlamento, bien sea como fruto de coaliciones entre grupos minoritarios. Las posiciones de partido, de bancada o de coalición favorecen la adopción de decisiones por razones ideológicas, ajenas a intereses personales, y propician lo que la Ciencia Política ha llamado la “gobernabilidad”, pues el diálogo entre gobierno y parlamento tiene lugar a través de los voceros de los partidos o grupos y no de manera individual con cada uno de los congresistas. Ahora bien, obviamente estos acuerdos no pueden consistir en eliminar el debate parlamentario. El acuerdo puede ir orientado a votar en determinado sentido, pero no a impedir que tanto quienes apoyan la iniciativa como los opositores expresen su punto de vista y se confronten opiniones. Por lo tanto, el acuerdo previo no puede dar pie para pretermitir el debate parlamentario.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 16 (parcial) del acto Legislativo N° 01 de 2003, “por el cual se adopta una Reforma Política constitucional y se dictan otras disposiciones.”
“Intervención del honorable representante Tonny Jozame Amar, ponente:
“Artículo nuevo: Modifíquese el inciso primero del artículo 299 de la Constitución Política, el cual quedará así:
“Artículo 299. en cada departamento habrá una Corporación de Elección Popular que ejercerá el control Político sobre los actos de los Gobernadores, Secretarios de Despacho, Gerentes y directores de institutos Descentralizados y que se denominará Asamblea Departamental la cual estará integrada por siete miembros para el caso de las comisarías erigidas en departamentos, por el artículo 309 de la constitución Nacional, y en los demás departamentos por no menos de 11 ni más de 31 miembros, dicha corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio. Hay mucha firmas, leído presidente.
“Dirección de la sesión por la Presidencia:
“Representante Arcila.
“Intervención del honorable representante José Luis Arcila Córdoba:
“Gracias señor presidente, este tema no fue objeto de discusión en el interior de la comisión Primera, luego entonces ni vino así e texto de senado, luego entonces no cumple con las solemnidades que debe tener un acto legislativo, me parece que el tema pueden compartirlo, pero a esta hora y a estas alturas es improcedente, además de inconstitucional. Gracias señor Presidente.
“Intervención del honorable Representante Jorge Julián Silva Meche:
“En qué consiste el artículo estimaos colegas, las antiguas Comisarías en este momento, su presupuesto es de dos mil ochocientos, tres mil, cuatro mil y cinco mil millones de pesos, todos están en la Ley 550, por lo tanto queremos rebajar los diputados, de 11 a 7, solamente, eso es lo que pedimos, para las antiguas Comisarías, o si no nos quebramos como departamento. Gracias presidente.
“Se va a cerrar la votación señores Representantes, queda cerrada, resultado señor Secretario.
“El subsecretario General informa:
“94 por el SI y 4 por el NO. Ha sido aprobado el artículo nuevo propuesto por el doctor Julián silva y otros Representantes.”
Ahora bien, si “debate” es la “controversia sobre una cosa entre dos o más personas”[26], por razones lógicas hay que aceptar que existe una relación de proporcionalidad inversa entre el consenso o aceptación que recae sobre determinada propuesta legislativa, y la extensión temporal y la profundidad del debate de la misma. Dicho de otro modo: a mayor consenso, menor debate. Por razones obvias, si todos los congresistas están de acuerdo con una propuesta, la misma no será controvertida y de plano se aprobará en forma inmediata. Si son pocos los que se oponen, habrá un debate breve. Obviamente, de toda maneras se debe dar la oportunidad de intervenir, es decir la presidencia de célula legislativa debe conceder la palabra a quien la solicite. En el presente caso, la propuesta de modificar el inciso primero del artículo 299 de la Constitución fue aprobada por 94 votos afirmativos, frente a 4 negativos. Lo anterior explicaba el hecho de que el debate haya sido breve.
A nuestro juicio, el correcto funcionamiento de una democracia exige la existencia de estos acuerdo previos, bien sea logrados dentro de un partido que acude como bancada al parlamento, bien sea como fruto de coaliciones entre grupos minoritarios. Las posiciones de partido, de bancada o de coalición favorecen la adopción de decisiones por razones ideológicas, ajenas a intereses personales, y propician lo que la Ciencia Política ha llamado la “gobernabilidad”, pues el diálogo entre gobierno y parlamento tiene lugar a través de los voceros de los partidos o grupos y no de manera individual con cada uno de los congresistas.
“... es evidente que un control rígido en extremo limitaría excesivamente la potestad configuradora del Congreso en materia legislativa pues desconocería el hecho de que aún en el constitucionalismo esa es la sede por excelencia idónea para la producción dinámica y permanente del derecho positivo. Es más, un control en extremo riguroso socavaría los fundamentos democráticos de la instancia parlamentaria. Por el contrario, un control flexible en extremo permitiría que subsistan en el ordenamiento jurídico disposiciones sustraídas a los debates parlamentarios y ajenas a la dinámica deliberativa que subyace al derecho legislado. De ese modo, un control sin rigor alguno conduciría al legislador a ejercer su función sin atenerse a los límites que le ha impuesto el constituyente.
Entonces, se trata de una tensión que debe resolverse ponderando la naturaleza de la función legislativa y el principio democrático que la alienta con la necesidad de que esa función se ejerza respetando los parámetros constitucionales referidos al proceso legislativo. Tal ponderación se acompasa bien con la vocación democrática del parlamento y con el imperativo de derivar la legitimidad de los tribunales constitucionales también del ejercicio estricto de sus competencias[27].”[28]
El principio positivizado en nuestro ordenamiento jurídico, se traduce en un deber constitucional y legal que es de obligatorio cumplimiento para la Corte Constitucional. Este deber es reiterado en el artículo 22 del Decreto Ley 2067 de 1991, que establece el procedimiento a seguir en las acciones de inconstitucionalidad: "La Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución, especialmente los del Título II, salvo cuando para garantizar la supremacía de la Constitución considere necesario aplicar el último inciso del artículo 21.
“La Corte Constitucional podrá fundar una declaración de inconstitucionalidad en la violación de cualquiera norma constitucional, así ésta no hubiere sido invocada en el curso del proceso”.
Podría sostenerse que la regla de revisión integral no se aplica para las demandas contra los actos legislativos, por cuanto en este caso, la Constitución limita el examen de la Corte a los vicios de procedimiento (CP 241 ord 1º), y establece una caducidad de un año a las acciones por vicios de forma (CP art. 242 ord. 3º). Según este argumento, debe entenderse que en relación con los actos legislativos la revisión de la Corte no es integral por las siguientes dos razones. De un lado, desde el punto de vista literal, la propia Carta parece confiar el examen de la Corte al estudio de los cargos de los actores, pues expresamente señala que esta Corporación debe “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación.”. Sin embargo, este argumento literal no es de recibo, por cuanto los numerales 4º y 5º, que regulan las acciones contra las leyes y los decretos leyes, frente a las cuáles claramente se ha reconocido el carácter integral de la revisión de la Corte, tienen exactamente la misma redacción, ya que también establecen que la Corte decide sobre las demandas de los ciudadanos. La única diferencia es que, en relación con los actos legislativos, el examen de la Corporación se limita a los vicios de procedimiento.
[2] Mediante la cual se examinó la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003 “Por la cual se convoca a un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional”.
[3] Sent. 387797 M.P. Fabio Morón Díaz.
[5] Sent. C-222/97 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[9] Para una complicación sobre perspectivas en torno a la democracia deliberativa, ver James Bonham, William Rehg (Eds). Deliberative Democracy. Essays on Reason and Politics. Cambridge: MIT, Press, 1997. Ver igualmente, entre otros, Jurgen Habermas. Between facts and norms. Contributions to a discourse theory of law and democracy. Cambridge : MIT, Press, 1995; Ver John Rawls, Political Liberalism, New York: Columbia University Press, 1993;Carlos Santiago Nino. La constitución de la democracia deliberativa. Barcelona: Gedisa, 1997.
[10] Sobre las virtudes de la deliberación pública, ver, entre otros, Roberto Gargarella. La justicia frente al gobierno. Barcelona: Ariel, 1996, pp 157 y ss.
[12] En el mismo sentido, ver, entre otras, las sentencias C-760 de 2001, C-915 de 2001 y C-688 de 2002.
[13] Ver al respecto, entre otras, las sentencias
[14] Ver, al respecto, entre otras, las sentencias C-551 de 2003, C-501 de 2001, C-531 de 1995 y C-0125 de 1993.
[15] Sentencia C-801 de 2003, MP Jaime Córdoba Triviño, Fundamento 4.2, criterio reiterado en las sentencias C-1056 de 2003, C-1147 de 2003 y C-370 de 2004.
[16] Manuel Aragón “Prólogo” al libro de Paloma Biglino Campos. Los vicios en el procedimiento legislativo. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, pp 11 y 12.
[17] Ver Gustavo Zagrebelsky. La giustizia Costituzionale. Turín, Il Mulino, 1987, p 134.
[18] Sobre este principio, ver, entre otras, las sentencias C-737 de 2001, C-872 de 2002 y el auto 170 de 2003.
[19] Ver el texto aprobado en la comisión de la Cámara en la Gaceta del Congreso No 271 del 11 de junio de 2003, pp 22 y ss.
[20] Ver la ponencia para segundo debate en la Cámara en la Gaceta del Congreso No 271 del 11 de junio de 2003, pp 11 y ss. La referencia específica al rechazo en comisión de esa propuesta se encuentra en la pág 16.
[21] Para el acta de esa sesión, Ver Gaceta del Congreso No 378 del 31 de julio de 2003. El acta consta de aproximadamente 90 páginas, lo cual muestra lo extenso de la jornada.
[22] Ver ibídem, p 80.
[23] Ver Gaceta del Congreso No 378 del 31 de julio de 2003, p 89.
[24] Sentencia C-760 de 2001, MP Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra
[25] Publicada en la Gaceta del Congreso 378 del jueves 31 de julio de 2003
[26] Así se define por la Real Academia Española, en definición que viene citada en el proyecto.
[27] El rigor del control constitucional es influenciado no sólo por el proceso legislativo sino también por varios principios constitucionales como el de unidad de materia. Así, en un reciente pronunciamiento, la Corte analizó las implicaciones que el principio de unidad de materia tenía en el ámbito del control constitucional y descartó la viabilidad de un rigor extremo por su contrariedad con el principio democrático. Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001. Magistrado Ponente, Dr. Jaime Córdoba Triviño.
[28] C-950 de 2001 M.P Jaime Córdoba.