Source: https://lagen.nu/sou/1987:75
Timestamp: 2019-05-21 01:06:43+00:00
Document Index: 25479183

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'Domstolen ', 'domstolen ']

Översyn av betalningssäkringslagen | lagen.nu
Statens offentliga uttedningar 1987:75 Finansdepartementet
Regeringskansliets förvaltningskontor % sou-mmm 3 103 33 STOCKHOLM 1 Tel: 08/763 23 20 Telefontid 810 — 1200 (externt och internt) , 08/163 10 05 1200 _ 1600(endast internt) *
Sammanfattning SOU 1987:75 100 000 kr. I annat fall skall JK själv avgöra ärendet. Väcks talan vid domstol skall JK bevaka statens talan.
95. Beslut om betalningssäkring får genast verkställas. Verkställighet begärs hos kronofogdemyndighe— ten av allmänt ombud som
Författningsförslag Föresla en 1 delse
2. ÖVERVÄGANDEN ocn FÖRSLAG
2.2. Förutsättningar för betalningssäkring
2.2.1. Riskrekvisitet
2.2.2. Beviskravet vid betalningssäkring för icke fastställda fordringar
2.3. Handläggningen av betalningssäkringsmål 2.3.1 Det allmännas processföreträdare
2.3.2. Domstolarna
2.3.3. Kronofogdemyndigheterna
2.3.4. Samordning mellan myndigheter
2.3.5. Kompetensfrågor
2.4. Några verkställighetsfrågor 2.4.1 Återgång av verkställighet vid beslut om hävning
2.4.3. Utbyte av säkrad egendom
2.4.4. Omhändertagna medels avkastning
2.4.5. Värdesäkring av betalningssäkrad egendom
2.6. Ersättning för förluster
94. Överväganden och förslag SOU 1987:75) För att ersättning skall kunna utgå fullt ut bör krä— Möjligheten till ersättning enligt nuvarande lagstift— ' ning
Överväganden och förslag SOU 93775] i 1
,,, d...—__ __...__ ....w... ”___—w.. F.;—.
215. I första stycket anges vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att rätt till ersättning skall fö—
1 yttra sig.
; 1 1 1 _| 1
Kommittédirektiv gg
Bilaga 1. 138
Bilaga 2. SOU 1987:75
Bilaga 3. 174
SOU 1987:75
Översyn av betalningssäkringslagen
Originaldokument: SOU 1987:75, Källa
Betänkande av betalningssäkringsutredningen
Betänkande av. betalningssäkringsutredningen' '
' | . " *n ' 4 ' * ' " ' * * ' * ' A* ' ' - ' : , ' '» ;' A :, 1'4- —— Å,] —- *.i—xs' ' ' , . '_ " _ - ' ! iv " . ! -' ' ' - , _ ' E' : ' 4” 1'. 4; ' ' . _ * i; "
_ . _ , . . . ' V (' ' : "» 4,
. " m ' u ( , . A., i,” »
' . Ås , » 4 4 - *; w, ; _ , 1987'75' - ' , - — , " - '. . .Ä '— ' _ » _ 1 »
Betänkande av malningssälo'ingsunedningen Stockholm 1987
REGERINGSKANSLIETS ISBN 91-38-10108-4 OFFSE'ICENTRAL ISSN 0375—250X Stockholm 1988
Regeringen bemyndigade den 25 september 1986 chefen för finansdepartementet att tillkalla en särskild ut— redare med uppdrag att göra en översyn av betalnings—
Med stöd av bemyndigandet tillkallades den 3 oktober 1986 lagmannen Arnold Joelsson som särskild utredare. För att som sakkunniga biträda utredaren förordnades den 16 december 1986 kammarrättsassessorn Per—Erik Nistér och kammarrättsrådet Peter Wennerholm. Som ex- perter förordnades samma dag avdelningsdirektören Kurt—Allan Egelby, chefskronofogden Rune Tavemark, av— delningsdirektören Gunnel Thelning, numera lagmannen Christer Törnros och biträdande skattedirektören Nils—Sture Aman.
Som sekreterare åt utredningen förordnades den 1 de— cember 1986 numera kammarrättsassessorn Lennart
Den särskilde utredaren har arbetat under namnet be-
talningssäkringsutredningen.
Utredningen får härmed överlämna betänkandet Översyn
av betalningssäkringslagen.
Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande av Egelby och Thelning.
Göteborg i januari 1988
Arnold Joelsson
FÖRKORTNINGAR ......... . . . . . . . ......... . . . SAMMANFATTNING ...... ....... 9 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG................. ..... 19 1 UTREDNINGSUPPDRAGET M.M. . . . . . . . . . ..... . . 33 , ÖVERVÄGANDEN ocn FÖRSLAG . . . . . . ...... . . . . 35 i 2.1 Inledande synpunkter ........... ... ...... 35 ; 2.2 Förutsättningar för betalningssäkring ... 38 1 2.2.1 Riskrekvisitet ....... ..... ....... 38
2.2.2 Beviskravet vid betalningssäkring
för icke fastställda fordringar .. 43
2.3 Handläggningen av betalningssäkringsmål 48 2.3.1 Det allmännas processföreträdare 48
2.3.2 Domstolarna ...... ...... .... ...... 53
2.3.3 Kronofogdemyndigheterna .......... 62 2.3.4 Samordning mellan myndigheter .... 62 2.3.5 Kompetensfrågor ............ ..... . 67 2.4 Några verkställighetsfrågor ........ ..... 72 2.4.1 Återgång av verkställighet vid be- slut om hävning . ...... .. ..... .... 72 . 2.4.2 Verkan av att säkerhet ställs .... 74 3 2.4.3 Utbyte av säkrad egendom ......... 75 3 2.4.4 Omhändertagna medels avkastning .. 78 & 2.4.5 Värdesäkring av betalningssäkrad egendom .... ....... ... ...... ...... 79
2.5 Åtgärder för en skyndsam handläggning av skattemålet m.m. ......... ..... ....... 82
Ersättning för förluster ................ 92
Sekretessbeläggning av interimistiska be-
SPECIALMOTIVERING ....
SÄRSKILT YTTRANDE ................
BILAGOR Bilaga 1 Direktiven
Bilaga 2 Gällande lagstiftning m.m. .......
Bilaga 3 Utredningens undersökningar m.m.
___—___...wmrw w...—...
AFDL lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdom— stolar
_BSL bevissäkringslagen för skatte- och avgifts- processen (1975:1027)
BtSF förordningen (1978:881) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter
BtSL lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter
JB jordabalken
KonkL konkurslagen (1987:672) prop. regeringens proposition 1978/79z28 med för- slag till lag om betalningssäkring för skat- ter, tullar och avgifter
RB rättegångsbalken Seer sekretesslagen (1980:100) SkL skadeståndslagen (1972z207) TF taxeringsförordningen (1957:513) TL taxeringslagen (1956:623) UB utsökningsbalken UF utsökningsförordningen (1981:981)
Uppr uppbördslagen (1953:272)
Vi har haft i uppdrag att göra en översyn av lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter (BtSL). Vi har särskilt undersökt hur la- gen tillämpas i de fall då betalningssäkring sker för en fordran som inte är fastställd.
I de viktigaste frågorna är i korthet våra ståndpunk—
ter och förslag dessa:
0 Riskrekvisitet är, såsom det har konkretiserats i BtSLzs förarbeten och i regeringsrättens praxis, ut— format så att det svarar mot högt ställda krav på rättssäkerhet. Rekvisitet bör därför inte ändras.
.. .w._.-..__ __ . __Mrnrms,w.mvrn-
! o Beviskravet för betalningssäkring för icke fast—
1 ! ställda fordringar (sannolika skäl) är till fyllest. % Vi föreslår emellertid att beviskravet skrivs in i
0 Den nuvarande processuella ordningen i betalnings— säkringsmål har brister. Exempelvis kan länsrätt in— te utan yrkande ompröva en beslutad betalningssäk— ring när omständigheter i det efterföljande skatte— målet motiverar det. Vi föreslår att betalningssäk- ringsmålet skall "ligga öppet" i länsrätten så länge betalningssäkringen kan ändras och att läns— rätten ex officio skall kunna ompröva en beslutad
betalningssäkring.
0 Har beslut om betalningssäkring meddelats utan att gäldenären har hörts, är det angeläget att han snabbt får komma till tals i målet och att beslutetdärefter omprövas. Vi föreslår att länsrätten i dessa fall skall hålla muntlig förhandling i målet inom tre veckor från den dag gäldenären fick del av beslutet om betalningssäkring.
0 Den tid som förflyter mellan beslutet om betalnings- säkring och prövningen av fordringsanspråket är i de flesta fall alltför lång. Vi föreslår att ett beslut om betalningssäkring för en fordran som inte är fastställd skall hävas av länsrätten, om det allmän- na inte inom sex månader från beslutet väcker talan vid domstol om att fordringen skall fastställas el— ler fordringen inom samma tid fastställs i annan ordning.
0 Beslut om betalningssäkring får meddelas innan det allmännas utredning om fordringsanspråket är avslu— tad och utan att den enskilde har fått yttra sig. Vi anser att det är rimligt att ersättning för skada i samband med ett sådant beslut skall kunna utgå även om fel eller försummelse inte kan läggas det allmän— na till last. Vi föreslår att ersättning skall kunna utgå till gäldenär som har lidit betydande skada till följd av ett beslut om betalningssäkring för en icke fastställd fordran, om fordringen inte fast— ställs eller fastställs till ett väsentligt lägre belopp än det som har betalningssäkrats.
Lite mera i detalj innehåller vårt betänkande följande överväganden och förslag. Riskrekvisitet
För att ett beslut om betalningssäkring skall få med—
delas för det allmännas fordran på skatt, tull eller
avgift krävs bl.a. att det finns en påtaglig risk för att gäldenären inte kommer att betala fordringen.
Det måste, enligt motiven till BtSL, i det enskilda fallet kunna beläggas att det finns en konkret risk för att gäldenären inte kan eller vill göra rätt för sig. Regeringsrättens praxis visar att det i varje mål måste göras en kvalificerad riskbedömning grundad på .en helhetssyn av gäldenärens förhållanden. Enligt vår
uppfattning är riskrekvisitet, såsom det har konkreti-
mat så att det svarar mot högt ställda rättssäkerhets—
! ! 1 i . 1 ( serats i motiven och i regeringsrättens praxis, utfor- lBristerna i nuvarande ordning synes i stället ligga i det att riskrekvisitet inte alltid har fått en till— räcklig uppmärksamhet i domstolarnas motiveringar. Detta är emellertid inte någon lagstiftningsfråga. Vi föreslår därför inte några författningsändringar på
; Beviskravet vid betalningssäkring för icke fastställda
% En stor del av den kritik som har riktats mot BtSL har avsett användandet av betalningssäkring för att säkra betalning av fordringar som inte är fastställda.
* För att effektivt kunna driva den offensiva process— verksamheten måste enligt vår mening det allmänna ha möjlighet att kunna säkra betalningen av sina ford— ringsanspråk. Inte i något av de länder vars rätts- ordningar vi har studerat har man ansett sig kunna
stå utan den möjligheten.
Enligt 5 S BtSL får beslut om betalningssäkring för en fordran som inte är fastställd avse det belopp
till vilket fordringen med hänsyn till omständigheter— na kan antas bli fastställd.
Lagtexten kan ge intryck av att det för beslut om be— talningssäkring skulle räcka att bevisningen för ford— ringens existens når upp till beviskravet "antagligt". Den högre bevisnivån "sannolika skäl" gäller för kvar— stad i civilprocessen. Kvarstadsinstitutet har varit förebild för betalningssäkringsinstitutet. Det finns inget i motiven till BtSL som talar för att lagstifta— ren avsett att lägga beviskravet lägre i betalnings— säkringsprocessen än i kvarstadsprocessen. Regerings— rättens praxis på området styrker uppfattningen att det krävs sannolika skäl för fordringens existens för att beslut om betalningssäkring skall få fattas.
Inte i någon av de utländska rättsordningar som vi har studerat har beviskravet för att fordringen existerar satts högre än "sannolika skäl". Enligt vår uppfatt— ning är det beviskrav som nu gäller för att betal— ningssäkring skall få ske för en fordran som inte är fastställd till fyllest.
Eftersom det här är fråga om en grundförutsättning för att betalningssäkring i dessa fall skall få tillgripas anser vi att det är nödvändigt att beviskravet skrivs in i lagen. Vi föreslår därför att det i BtSL före— skrivs att ett beslut om betalningssäkring får avse en fordran som inte är fastställd, om det av utredningen framstår som sannolikt att fordringen kommer att fast- ställas. Det bör understrykas att det inte är fråga om en skärpning av kravet på bevisning i förhållande till gällande rätt, utan om ett förtydligande.
Det allmännas processföreträdare
Det allmännas talan i betalningssäkringsmål förs av
ett allmänt ombud. Vid de senaste årens reformering av
_ SOU 1987:75 Sammanfattning 13 taxerings- och beskattningsförfarandet har det varit en strävan att samordna det allmännas processföring i 1 fråga om olika skatteslag Och att låta beslutsmyndig— t heten svara för processföringen. Länsskattemyndighe— terna har därvid kommit att få den centrala rollen som beslutsmyndighet och processförare. Det huvudsakliga syftet med denna ordning, att få ett enhetligt och konsekvent uppträdande från skattemyndigheternas sida gentemot de skattskyldiga, gör sig gällande även vad gäller det allmännas agerande i betalningssäkringspro— cessen. Vi föreslår därför att det allmännas talan i betalningssäkringsmål skall föras av länsskattemyndig— heten. För att effektivisera det allmännas processfö— ring i dessa mål föreslås vidare att uppdraget att fö— ra det allmännas talan skall kunna ges till en annan länsskattemyndighet. Av samma skäl föreslår vi att riksskatteverket får befogenheten att ta över det all-
männas talan.
Handläggningen av betalningssäkringsmål i domstol
,,. , _- . _ __. _-.MW_ p—ya—m_w_._._... .. ___—___"...
Vår undersökning visar att nio av tio betalningssäk— ringsmål avser en fordran som inte är fastställd. I många fall används betalningssäkring i ett tidigt ske- de av utredningsarbetet. I nio av tio mål fattar läns- rätten ett interimistiskt beslut om betalningssäkring utan att gäldenären har beretts tillfälle att yttra
Den bedömning av fordringsbeloppets storlek som görs av länsrätten vid det första beslutet kan behöva änd— ras flera gånger innan fordringen är fastställd. I vår undersökning visade det sig att i ungefär vartannat mål hade det ursprungliga betalningssäkringsbeslutet avsett ett för högt belopp.
Den nuvarande processuella ordningen innebär att det interimistiska beslutet följs av en skriftväxling,
varefter målet slutligt avgörs. Vid denna tidpunkt är i det stora flertalet fall det allmännas utredning än— nu inte klar. Det eventuellt efterföljande skattemålet anhängiggörs således vanligtvis vid länsrätten efter det att betalningssäkringsmålet har avslutats där. För att en omständighet som har kommit fram under det fort— satta utredningsarbetet eller under handläggningen av skattemålet i domstolen skall kunna leda till ändring av betalningssäkringen, fordras att ett nytt mål i sa- ken anhängiggörs vid länsrätten av någon av parterna. Vi har i flera fall funnit brister i samordningen mel— lan det allmännas agerande i skattemålet och i betal- ningssäkringsmålet. Det bör enligt vår mening varamöj— ligt för den länsrätt som också handlägger skattemålet att själv ta initiativ till att ompröva betalningssäk— ringen, om det under handläggningen av skattemålet kom— mer fram omständigheter som talar för att betalnings— säkringen är för hög. Vi föreslår därför att betal— ningssäkringsmålet skall "ligga öppet" i länsrätten så länge betalningssäkringen kan ändras. Målet kommer så— ledes att avslutas antingen genom att betalningssäk— ringen hävs eller genom att målet skrivs av för att
fordringen kan drivas in.
I hälften av de fall då ett interimistiskt beslut om betalningssäkring meddelats utan att gäldenären hade fått yttra sig kom det, enligt vår undersökning, inte in något yttrande från gäldenären inför den slutliga prövningen. I en stor del av dessa fall begärde gälde- nären sedan att beslutet skulle omprövas.
Det är angeläget att det interimistiska beslutet så fort som möjligt ersätts med ett beslut där gäldenä— rens synpunkter har beaktats. Många gäldenärer har svårt att snabbt i skrift bemöta det allmännas uppgif— ter. Enligt vår uppfattning läks bristen i det ur- sprungliga beslutet bäst och snabbast genom att gälde— nären redan i samband med delgivningen av beslutet kallas till en inledande förhandling i länsrätten, där
han muntligen kan ge sin syn på saken. Vi föreslår därför att länsrätten, om ett beslut om betalningssäk— ring har meddelats utan att gäldenären har beretts tillfälle att yttra sig, skall hålla muntlig förhand- ling i målet. Förhandlingen skall enligt förslaget äga rum inom tre veckor från den dag gäldenären fick del av beslutet. Länsrätten föreslås få förlänga denna tid, om gäldenären begär det eller om det av annat skäl be- . döms nödvändigt. Meddelar gäldenären att han inte vill
ha någon förhandling skall förhandling inte hållas.
Åtgärder för en skyndsam handläggning av skattemålet
I de flesta fall där betalningssäkring har skett för en fordran som inte är fastställd förflyter det lång tid innan fordringsanspråket fastställs. Enligt vår undersökning hade inom ett halvår från beslutet om be- talningssäkring endast fem procent av fordringsansprå- ken prövats av länsrätten. Ett år efter beslutet hade endast vart fjärde anspråk prövats och efter två är knappt två tredjedelar av fordringsanspråken.
De administrativa föreskrifterna om skyndsam handlägg— ning av mål i vilka beslut om betalningssäkring har meddelats har enligt vår mening visat sig vara otill—
räckliga.
En rad ändringar av skatte— och taxeringsförfattning— arna i såväl materiellt som processuellt hänseende torde komma att leda till en förbättrad balanssitua— tion i länsrätterna. Genomloppstiden för ett skattemål bör, under förutsättning att länsrätterna får behålla erforderliga resurser, komma att markant förkortas. Att skattemålet och betalningssäkringsmålet vanligtvis kommer att handläggas parallellt, torde också komma att bidra till att skattemål där betalningssäkring fö—
rekommer handläggs skyndsamt.
Det är därför främst på utredningsstadiet som det gäl— ler att påskynda handläggningen. Vi föreslår att ett beslut om betalningssäkring för en icke fastställd fordran, skall hävas av länsrätten, om det allmänna in- te inom sex månader från dagen för beslutet väcker ta— lan vid domstol om fastställande av fordringen eller fordringen inom samma tid fastställs i annan ordning. Länsrätten föreslås få förlänga tidsfristen om det finns särskilda skäl. Att gäldenären försvårar utred- ningen eller att utredningen är mycket omfattande kan vara skäl till förlängning.
Beslut om betalningssäkring för en icke fastställd fordran måste många gånger fattas under sådana beting— elser att det finns en särskild risk för att de bedöm- ningar som görs sedermera visar sig vara oriktiga. Risken för felaktiga beslut kan sägas ligga i den för- processuella säkerhetsåtgärdens natur. Det är därför enligt vår mening rimligt att den som har lidit skada till följd av ett beslut om betalningssäkring som vi— sat sig vara felaktigt skall kunna få ersättning för sina förluster även om fel eller försummelse inte kan läggas det allmänna till last.
Med hänsyn till de begränsade möjligheter till ersätt— ning som i övrigt finns inom skatte- och uppbördsområ- det är det emellertid befogat att i viss mån utforma ersättningsreglerna restriktivt.
Behovet av förbättrade möjligheter till ersättning gör sig främst gällande i de fall beslutet om betalnings— säkring avser en fordran som inte är fastställd och fordringen sedan inte fastställs eller fastställs till ett väsentligt lägre belopp. Vi föreslår därför att rätten till ersättning begränsas till dessa fall. En ytterligare förutsättning för rätt till ersättning bör
vara att den uppkomna skadan är betydande. I de flesta fall torde skadan behöva uppgå till ett basbelopp en- ligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) för att den skall anses som betydande.
Ersättningen föreslås kunna jämkas, om den enskilde har brustit i sin uppgiftsskyldighet eller lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Har den enskil— de på annat sätt försvårat sakens utredning bör också ersättningen kunna jämkas. Jämkning av ersättningsbe- loppet föreslås kunna ske så att ingen ersättning alls utgår. Ersättningsbeloppet kan enligt förslaget också sättas ned, om det framstår som oskäligt att ersätt- ning utgår med fullt belopp. Det kan vara fallet om det föreligger en påtaglig disproportion mellan den betalningssäkrade egendomens värde och den skada som den enskilde har orsakats till följd av att han inte har kunnat förfoga över egendomen. I en del fall kan det enligt vår mening vara oskäligt att ersättning över huvud taget utgår, trots att förutsättningarna för rätt till ersättning är uppfyllda. Ett sådant fall föreligger när en i och för sig befogad betalningssäk- ring har kommit att avse fel taxeringsår.
Ersättning föreslås kunna utgå för förlorad arbetsför— tjänst och intrång i näringsverksamhet. Uteblivna ka— pitalinkomster eller realisationsvinster kommer därför
enligt vårt förslag att kunna ersättas endast om de är
att hänföra till den enskildes näringsverksamhet. Det bör påpekas att vi föreslår en lagstadgad skyldighet för kronofogdemyndigheten att göra omhändertagna medel räntebärande.
Kungörelsen (1972:416) om statsmyndigheternas skade- reglering i vissa fall bör göras tillämplig på förfa- randet. Anspråk på ersättning skall därför framställas
hos JK. Ärende som handläggs av JK skall hänskjutas till regeringen, om fråga uppkommer om åtagande för staten att utge skadestånd med belopp som överstiger
Anspråk på ersättning skall enligt förslaget framstäl- las senast inom två år från den dag, då anspråket
tidigast kan göras gällande.
I några ärenden hos JO och JK har påvisats brister i samordningen mellan det allmännas företrädare i pro— cessen, länsrätten och kronofogdemyndigheten. Det är nödvändigt att det i författning klart anges vilka uppgifter som ankommer på resp. myndighet. Vi har läm—
nat förslag till sådana bestämmelser.
Det finns i den nuvarande lagstiftningen ingen bestäm— melse om vad som gäller när ett beslut om betalnings- säkring hävs. Vi föreslår att det i BtSL stadgas att verkställigheten i dessa fall genast skall återgå. I de fall rättsfrågan är svårbedömd och det finns en på— taglig risk att en omedelbar återgång av verkställig- heten skulle medföra att en prövning i högre instans i praktiken kommer att sakna betydelse, föreslås emel— lertid att rätten skall kunna förordna att beslutet
inte gäller förrän det har vunnit laga kraft.
Betänkandet innehåller i övrigt bl.a. förslag som syf— tar till att klarlägga rättsläget i några frågor och
förslag som rör länsrättens upplysningsplikt.
dels att 19 5 skall upphöra att gälla,
dels att 3, 5, 6, 7, 9, 17, 18 och 20 55 skall ha följande lydelse, 4
dels att i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 7 a, 13, 21 och 22 SS av följande lydelse.
; Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse & .
E ' 351
" Fråga om betalningssäk— Fråga om betalningssäk- ring prövas av länsrätt _ ring prövas av länsrätten. på framställning av all— Det allmännas talan i mål mänt ombud som har för— om betalningssäkring förs ordnats att föra det all— av länsskattemyndigheten. männas talan i mål enligt Vad som föreskrivs i denna lag. 18 S tredje och fjärde
styckena taxeringslagen (1956:623) gäller i till— lämpliga delar i mål om betalningssäkring.
1 Senaste lydelse 1979z186.
20 Författningsförslag SOU 1987:75 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 5 5 Är fordringen ej fast— Ett beslut onrbetalnings— ställd, får beslut om be— säkring får avse en ford— talningssäkring avse det ran som inte är fastställd, belopp till vilket ford- om det av utredningen fram- ringen med hänsyn till står som sannolikt att omständigheterna kan an— fordringen kommer att fast- tas bli fastställd. ställas. 6 5
I mål om betalnings— Ett beslut om betalnings— säkring får rätten, om säkring gäller till dess fara är i dröjsmål, ome— annorlunda förordnas. Är delbart bevilja åtgärden det fara i dröjsmål får att gälla till dess an— rätten omedelbart bevilja norlunda förordnas. åtgärden.
Eeslutet skall omprövas av länsrätten om någon av parterna begär det eller om skäl för omprövning föreligger av annan anled— ning. Gäldenären skall upplysas om rätten till omprövning.
Har ett beslut om betal- ningssäkring meddelats utan att gäldenären har beretts tillfälle att ytt— ra sig, skall länsrätten hålla muntlig förhandling i målet. Förhandlingen skall hållas inom tre
veckor från den dag gälde— nären fick del av beslu—
tet. Länsrätten får för—
langa denna tid, om gäl-
denären begär det eller om det av annat skäl bedöms nödvändigt. Muntlig för- handling behöver inte hål- las om särskilda skäl ta-
lar mot det.
7 5 Beslut om betalningssäkring skall hävas i den mån skäl för beslutet inte längre föreligger eller beslu— tet av annan anledning inte längre bör kvarstå.
För beslut enligt 5 5 galler dessutom att be— slutet skall hävas av
länsrätten, om inte mål
i saken anhängiggörs vid domstol inom sex månader från dagen för beslutet eller fordringen inonlsam— ma tid fastställs i annan
ordning. Föreligger det
särskilda skäl får läns-
rätten förlänga tidsfris- ten. Ett beslut angående förlängning av tidsfristen får inte överklagas.
Häver länsrätten ett be—
slut om betalningssäkring med stöd av bestämmelsen i andra stycket får ett nytt beslut om betalningssäk— ring för samma fordran meddelas endast om mål i
saken har anhängiggjorts vid domstol eller ford- ringen har fastställts i annan ordning.
Rätten får förordna att ett beslut om att häva ett
beslut om betalningssäk— ring inte skall gälla forrän det har vunnit laga kraft.
avses i 3 5.
Har egendom tagits i förvar enligt 16 5, skall anmälan därom ome— delbart göras till gil- mänt ombud som avses i 3 S. Det allmänna ombu— dgp prövar genast om egendomen skall bli kvar i förvar. Beslutar det allmänna ombudet att egendomen skall bli
kvar i förvar, skall han
Verkställighet begärs hos kronofogdemyndighe—
ten av länsskattemyndighe—
Hävs ett beslut om be—
talningssäkring, skall,om inte annat har förordnats med stöd av 7 a 5, vidtag— na åtgärder genast återgå.
Har egendom tagits i 16 5, skall anmälan därom ome— förvar enligt
delbart göras till läns— skattemyndigheten. Läns—
skattemyndigheten prövar genast om egendomenskall
bli kvar i förvar. Beslu-
tar länsskattemyndigheten att egendomen skall bli
kvar i förvar, skall myg— digheten så snart det kan
2 Förutvarande 13 S upphävd genom 1981:840.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse tsnarast göra framställ— ske och senast fem dagar ning om betalningssäk— efter beslutet göra fram— ring hos länsrätten. ställning om betalnings— Görs ej sådan framställ— säkring hos länsrätten. ning eller lämnas fram— Görs ej sådan framställ- ställningen utan bifall, ning inom föreskriven tid skall egendomen omedel— eller lämnas framställ- bart återställas. Medde— ningen utan bifall, skall las beslut om betal- egendomen omedelbart åter— ningssäkring skall, om ställas. Meddelas beslut inte rätten bestämmer om betalningssäkring annat, egendomen bli skall, om inte rätten be- vkvar i förvar till dess stämmer annat, egendomen beslutet verkställs. bli kvar i förvar till
dess beslutet verkställs.
18 5 Har beslut om betal— Har ett beslut onubetal— ningssäkring överlämnats ningssäkring meddelats,
till kronofogdemyndighet eller kan ett sådant be— för verkställighet, får slut komma i fråga, får myndigheten i stället kronofogdemyndigheten ta för att genast verk— emot säkerhet som gäldenä- ställa beslutet ta emot ren eller, där gäldenären säkerhet som gäldenären kan antas medge det, annan eller, där gäldenären ' erbjuder sig att ställa. kan antas medge det, an— Tar kronofogdemyndighe— nan erbjuder sig att ten emot säkerhet, skall ställa. länsrätten häva beslutet Är i annat fall fråga om betalningssäkring. om betalningssäkring, Länsrätten skall upp— får kronofogdemyndighet lysa gäldenären om möj— som anvisas av allmänt ligheten att ställa sä— ombud som avses i 3 S kerhet.
ta emot säkerhet.
Säkerhet får tas i anspråk när fordringen har för—
fallit till betalning eller som har medgivits.
vid den senare tidpunkt
I övrigt skall bestämmelserna i lagen (1978:882) om säkerhet för skattefordringar m.m. tillämpas.
Mål om betalningssäk- ring prövas av den läns— rätt som är behörig i fråga om gäldenärens taxering till skatt en— ligt lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt för det å£,då framställning om betalningssäkring görs. Finns inte behörig domstol enligt vad som nu har sagts, prövas må— let av länsrätten i det län, där verkställighe—
ten kan äga rum.
4 Senaste lydelse 1979:186.
Mål om betalningssäk— ring prövas av den läns— rätt som är behörig i fråga om gäldenärens taxering till skatt en— ligt lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt för det beskattningsår, då framställning om betal— ningssäkring görs. Finns inte behörig domstol en— ligt vad som nu har sagts, prövas målet av länsrätteni det län, där verkställigheten kan äga
Gäldenär som har lidit
betydande skada till följd av ett beslut om betalningssäkring för en icke fastställd fordran, har rätt till ersättning av staten, om fordringen
inte fastställs eller fastställs till ett vä—
sentligt lägre belopp an
det som har betalningssäk— rats.
Ersättning kan vägras eller sättas ned om gälde- nären genom att lämna oriktig uppgift, underlåta att lämna uppgift som han var skyldig att lämna el— ler på annat sätt har för— svårat sakens utredning. Detsamma gäller i den mån det eljest med hänsyn till omständigheterna är oskä— ligt att ersättning utgår.
Har gäldenären utan gil- tig anledning underlåtit att föra talan om rättel—
se, utgår inte ersättning
for den skada som därige—
nom hade kunnat undvikas.
Ersättning utgår för förlorad arbetsförtjänst och intrång i näringsverk—
Anspråk på ersättning skall framställas senast inom två år från den dag anspråket tidigast kan göras gällande. Framställs inte anspråk på ersättning
inom denna tid är rätten
till ersättning förlorad.
2. De nya bestämmelserna i 6 5 första och andra styckena gäller beslut som meddelas efter ikraftträdan— det vid prövning av ansökan om betalningssäkring. Be- stämmelserna gäller också beslut som meddelas efter ikraftträdandet vid omprövning av beslut om betalnings- säkring som har meddelats före ikraftträdandet.
3. De nya bestämmelserna i 6 S tredje stycket, 7 5 andra och tredje styckena, 21 och 22 55 gäller inte i mål där ansökan om betalningssäkring har kommit in
till länsrätten före ikraftträdandet.
Tru—r, de.—_...” _ _ en:,—r. x_n-:
r msn??—n av.—' — —. -*- *
Förordning om ändring i förordningen (1978:881) om be—
talningssäkring för skatter, tullar och avgifter
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1978:881) om betalningssäkring för skatter, tullar
dels att 1 5 skall upphöra att gälla, dels att i 4, 6 och 10 55 orden "allmänt ombud", "allmänna ombudet" och'det allmänna ombudet'skall by—
tas ut mot "länsskattemyndigheten", dels att i 4 S ordet "ombudet" skall bytas ut mot
"myndigheten",
dels att 7 5 skall ha följande lydelse, dels att i förordningen skall införas en ny paragraf, 12 S, av följande lydelse
Avser beslut om betal— ningssäkring fordran som inte har fastställts, skall allmänna ombudet
hålla sig underrättad om fordringen, så länge beslutet gäller och till.
dess fordringen fast- ställs.
Vad nu sagts gäller även när i annat fall fråga är om betalnings— säkring och säkerhet har tagits emot för fordran som inte har fastställts.
Har ett beslut om betal—
ningssäkring meddelats skall länsskattemyndighe- ten hålla sig underrättad om fordringen så länge det finns ett betalningssäk— ringsmål hos länsrätten. Bör beslutet ändras eller
målet skrivas av, skall
länsskattemyndigheten hos länsrätten göra framställ— ning därom. Avser beslutet en ford—
ran som inte är fastställd
skall länsskattemyndighe— ten genast underrätta länsrätten när mål i saken har anhängiggjorts vid domstol eller fordringen
28 Författningsförslag SOU 1987:75 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
har fastställts i annan
ordning. Länsskattemyndigheten skall underrätta kronofog— demyndigheten när beslut om betalningssäkring har ändrats. Har kronofogdemyndighet
tagit emot säkerhet för en fordran som inte är
fastställd, skall läns- skattemyndigheten hålla sig underrättad om ford— ringen tills den förfaller till betalning. Länsskat— temyndigheten skall under—
rätta kronofogdemyndighe— ten om förhållanden som
ar av betydelse för sä- kerheten.
Ett mål om betalnings—
säkring skall avskrivas av länsrätten när ford—
ringen kan drivas in.
.mm .—a=lvrw:.
Förordning om ändring i utsökningsförordningen
(1981z981)
Härigenom föreskrivs i fråga om utsökningsförordning— en (1981z981) att 18 kap. 2 5 skall ha följande lydel-
Beslut om betalningssäkring skall verkställas skynd—
Beträffande verkstäl— lighet av sådana be— slut tillämpas 1 kap.
3 — 5 SS, 2 kap. 10 och 11 55, 3 och 4 kap.,
6 kap. 1, 3, 4 och
6 - 8 55, 9 5 första stycket, 10 — 12,
16 — 18, 22 — 24, 26 och 27 55, 12 kap. 8 — 10 55, 15 kap. 3 5 andra stycket och 4 — 8 SS och 17 kap.
Beträffande verkstäl- lighet av sådana be— slut tillämpas 1 kap.
3 — 5 SS, 2 kap. 10 och
11 55, 3 och 4 kap.,
6 — 8 SS, 9 5 första stycket, 10 - 12,
16 — 18, 22 - 24, 26 och 27 55, 12 kap. 8 — 10 55, 13 kap. 1 5, 15 kap. 3 5 andra stycket och 4 — 8 SS och 17 kap.
Förordnin om ändrin i KK (1972:416) om statsm ndi - __________________________________________________
heternas skadereglering i vissa fall
Härigenom föreskrivs att 1 och 2 SS KK (1972:416) om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall skall ha följande lydelse.
1 5 Denna kungörelse gäller Denna kungörelse gäller i fråga om skadeståndsan- i fråga om skadeståndsan— språk som riktas mot sta— språk som riktas mot sta— ten med stöd av 2 kap. ten med stöd av 2 kap. 1 5 eller 3 kap. 1 eller 1 5 eller 3 kap. 1 eller 2 S skadeståndslagen 2 S skadeståndslagen (1972:207), 23 5 datala— (1972:207), 23 S datala- gen (1973z289) eller gen (1973:289), lagen lagen (1974:515) om er— (1974:515) om ersättning sättning vid frihetsin— vid frihetsinskränkning skränkning- eller 215 lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och av- gifter. 2 51
Anspråk på ersättning med stöd av skadeståndslagen (1972:207) framställes hos justitiekanslern, om an— språket grundas på påstående om felaktigt beslut el— ler underlåtenhet att meddela beslut. Anspråk enligt skadeståndslagen på annan grund framställes hos den centrala författningsmyndighet inom vars verksamhets— område skadan inträffat eller, om för viss verksamhet sådan myndighet ej finnes, hos justitiekanslern. Anspråk på ersättning
med stöd av datalagen
1 Senaste lydelse 1976z319
(1973z289) eller lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning
framställes hos justitie-
(1973:289), lagen (1974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning
eller lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgif— ter framställes hos justi—
tiekanslern.
&..."..-qu , _ ,
Vi skall enligt direktiven (se bil. 1) se över BtSL och bl.a. undersöka hur lagen tillämpas i fall då be— talningssäkring sker för en fordran som inte är fast— ställd.
Vi har tillställts finansministerns svar i riksdagen på fråga nr 1986/87:143 om sekretessbeläggning av in— terimistiska beslut i mål om betalningssäkring, riks— skatteverkets skrivelse, dnr 929/86—109, om enkätsvar vid en utvärdering av utsökningsbalken m.m., riksrevi- sionsverkets revisionsrapport, dnr 1985:1066, om kro— nofogdemyndigheternas indrivning och två beslut av JO, dnr 3304 — 1983 och 1538 — 1984, i ärenden om till— lämpning av BtSL.
Vi har gjort två undersökningar. Genom att studera samtliga mål i vilka beslut om betalningssäkring med- delades år 1985 har vi försökt att få en bild av själva betalningssäkringsprocessen. För att se hur
xx.-__,Wme ___-samaa _r— . .. ei.—_m'dgrkwglnmwvf-u
lagen har tillämpats i de fall betalningssäkring har skett för en fordran som inte är fastställd har vi dessutom, med utgångspunkt i 1982 års beslut om betal— ningssäkring för fordringar på tillkommande skatt, studerat den efterföljande skatteprocessen och den
slutliga debiteringen. Resultaten av de båda undersök—
ningarna presenteras i bilaga 3.
Vi har inhämtat uppgifter om lagstiftningen i andra länder vad gäller möjligheten att säkra betalning av det allmännas anspråk på skatter, tullar och avgifter.
Den redovisningen finns i bilaga 2, avsnitt 4.
Under utredningsarbetet har vi tagit del av beslut i
ärenden hos JO och JK om tillämpningen av betalnings— säkringsförfattningarna. Synpunkter på den nuvarande lagstiftningen har inhämtats från vissa intresseorgani— sationer.
Utredningsarbetet innefattar en översyn av BtSL, med tyngdpunkten lagd på rättssäkerhetsfrågor. I bilaga 2 finns en översiktlig redovisning av de nuvarande be- stämmelserna i lagen. Enligt direktiven bör utred—
& ningsarbetet utgå från att de grundläggande principer- ; ha i den nuvarande lagen skall behållas.
Som skäl för att införa BtSL anförde departementsche— fen (prop. s. 111) att det allmänna på grund av att myndigheterna saknade möjligheten att säkra det all- männas fordringsanspråk träffades av stora förluster
å vid uppbörden och indrivningen av skatter. Han påpe- kade också att det av rättviseskäl inte kan accepteras att beskattningssystemet missbrukas av vissa grupper av skattskyldiga för att skaffa sig förmåner på andra medborgares bekostnad. Dessutom skulle de åtgärder som satts in för att bekämpa skattefusket och stärka myn— digheternas kontrollverksamhet många gånger bli verk— ningslösa om inte det allmänna har erforderliga in—
strument för att säkra det ekonomiska utfallet.
I riksrevisionsverkets rapport Kronofogdemyndigheter— nas indrivning (dnr 1985:1066, 5. 92) sägs att det kan sättas i fråga om betalningssäkringsinstitutet har
motsvarat de förväntningar som har ställts på det. An—
"Jre.m*'—lmrzm—_—-—:.WJwa—m mqa—WW,.» _ev-r _,4 - _ -.
talet betalningssäkringar har varit alltför få för att kunna påverka kronofogdemyndigheternas indrivningsre—
sultat mer än marginellt. De fordringsbelopp som har säkrats och sedan utmätts utgör högst ett par procent av myndigheternas totala inleveranser. Det är inte ens säkert att dessa belopp inte skulle ha flutit in i van—
Som framgår av departementschefens uttalande i propo- sitionen fanns det emellertid inte bara statsfinansi— ella motiv till att BtSL infördes. Det är enligt vår mening nödvändigt att det allmänna i skatte— och av— giftssammanhang har möjligheten att säkra betalningen av sina fordringsanspråk. Inte något av de länder vars rättsordningar vi har studerat (se bil. 2, avsnitt 4) har ansett sig kunna stå utan en sådan möjlighet.
Som inledningsvis har angetts sägs i direktiven att de grundläggande principerna i den nuvarande lagen bör behållas. En utgångspunkt för utredningsarbetet får därför anses vara att betalningssäkring skall få ske för en fordran som inte är fastställd och en annan att beslut om betalningssäkring skall få meddelas utan att
gäldenären har hörts.
Enligt våra undersökningar (se bil. 3) avser nio av tio betalningssäkringsmål fordringar som inte är fast—
ställda. I en lika stor andel av målen meddelas beslut om betalningssäkring utan att gäldenären har fått ytt—
ra sig.
För att betalningssäkringsinstitutet skall vara effek— tivt krävs att åtgärden kan vidtas i ett förhållandevis tidigt skede av utredningsarbetet och att beslut kan meddelas utan föregående kommunikation med gäldenären. Å andra sidan måste det ställas stora krav på rättssä— kerhet för att en åtgärd som innebär ett så kraftigt ingripande i den enskildes rättssfär skall få användas under sådana betingelser. Risken för oriktiga beslut måste begränsas så långt det är möjligt och skadeverk- ningarna av besluten minimeras. När BtSL:s regler ut—
formas måste därför ständigt kravet på effektivitet
SOU 1987:75 Överväganden och förslag 37 ) och kravet på rättssäkerhet vägas mot varandra. ) Vi har under utredningsarbetet i flera frågor jämfört [ bestämmelserna om betalningssäkring med bestämmelserna
% om kvarstad — främst kvarstad i civilprocessen — och därigenom fått uppslag till hur en del brister i BtSL bör kunna rättas till. Det bör emellertid understrykas att man vid en sådan jämförelse måste beakta att det
finns väsentliga skillnader mellan fordringar inom ci— vilrättens område och fordringar inom skatterättens område, bl.a. vad gäller fordringarnas uppkomst och
möjligheten för borgenär att visa att en fordran före— ligger. Det är därför ofrånkomligt att bestämmelserna om säkerhetsåtgärder i viss mån måste utformas på oli- ka sätt i civilprocessen och i skatteprocessen.
. _ V.,wu'PYWJVrnu'wayf m.,—,,vwc—umvrvw ___—_ ..._
Vi pekar i betänkandet på en del områden där det finns brister i det nuvarande regelsystemet och i tillämp— ningen av det. Vi vill emellertid betona att de under—
sökningar som vi har gjort av hur lagen tillämpas ger vid handen att betalningssäkringsinstitutet på det
1 stora hela taget har fungerat tämligen väl. Vi anser oss vidare kunna konstatera att bristerna i tillämp— ningen av lagen efter hand har minskat. Det torde främst bero på att de tjänstemän som i olika samman- hang handlägger betalningssäkringsmål har fått ökad erfarenhet och att regeringsrätten genom en rad avgö- randen har gett besked om hur lagen bör tillämpas.
Slutligen några kommentarer till den fortsatta fram— ställningen. Beslut om betalningssäkring kan omfatta åtskilliga slag av fordringar och dessa fastställs på
olika sätt. För enkelhetens skull utgår många resone— mang i betänkandet från att fordringen avser inkomst- skatt och att den skall prövas i en skatteprocess.
Termen gäldenären används genomgående för att beteckna enskild part, oavsett om något skuldförhållande har visats föreligga eller ej.
För att ett beslut om betalningssäkring skall få med— delas måste följande förutsättningar vara uppfyllda.
0 Det skall finnas en fordran.
o Påtaglig risk skall föreligga för att fordringen inte kommer att betalas.
o Fordringen skall uppgå till betydande belopp.
0 Den tidsperiod som fordringen hänför sig till skall ha gått till ända eller fordringen dessförinnan vara förfallen till betalning.
De två första villkoren ägnas särskild uppmärksamhet i vårt betänkande.
Vad som avses med betydande belopp har inte angetts i lagen. Såvitt vi känner till har det allmänna endast i enstaka undantagsfall begärt betalningssäkring för be— lopp som har understigit ett basbelopp enligt AFL. Denna beloppsgräns anser vi vara ett lämpligt riktmär- ke vid tillämpningen (jfr NJA 1984 s. 520).
Den sist nämnda förutsättningen för betalningssäkring,
att den tidsperiod som fordringen hänför sig till skall ha gått till ända, anser vi inte behöver tas upp i be— tänkandet.
En grundläggande förutsättning för betalningssäkring är att det skall föreligga en påtaglig risk för att
fordringen inte kommer att betalas.
SOU 1993:62: Avsnitt 5.1
Enligt direktiven bör vi undersöka hur riskbedömningen har skett och om det finns någon anledning att ändra
SOU 1987:75 Överväganden och förslag 39 lagen på denna punkt.
Vi föreslår inte någon författningsändring.
De huvudsakliga skälen för ståndpunkten
I begreppet "påtaglig risk" ligger enligt uttalanden i propositionen till BtSL att betalningssäkring endast
Wmmv-sca/Avaw.» Ys..— _ .
får tillgripas, om det i det enskilda fallet kan be- läggas att det finns en konkret risk för att gäldenä-
ren inte kan eller vill göra rätt för sig. Regerings— rättens praxis visar att det fordras en kvalificerad riskbedömning grundad på en helhetssyn av gäldenärens förhållanden. Vi anser att riskrekvisitet, såsom det
har konkretiserats i propositionen och i regeringsrät—
( tens praxis, är utformat så att det svarar mot högt ställda rättssäkerhetskrav.
; Riskrekvisitet enligt gällande rätt m.m.
I motiven till 4 S BtSL (prop. s. 120, 141 och 142) har departementschefen närmare redovisat vad han avsett med begreppet påtaglig risk. Det betonas att betal—
ningssäkring endast får tillgripas om det i det sär— skilda fallet kan beläggas att det finns en konkret risk för att gäldenären inte kan eller vill göra rätt för sig. För att kunna avgöra om gäldenären kommer att kunna betala sin skuld till det allmänna vid uppbörds— tillfället måste en allsidig bedömning av hans ekono— miska läge göras. Gäldenärens underlåtenhet att dekla— rera eller fullgöra sin uppgiftsskyldighet på annat sätt talar många gånger för att han inte kommer att
fullgöra sin betalningsskyldighet. Det gäller särskilt om förhållandena tyder på att han medvetet har sökt undgå beskattning. Gäldenärens sätt att sköta sin bok- föring eller annan anteckningsskyldighet kan också va- ra av betydelse för riskbedömningen. En annan omstän- dighet som har betydelse är att gäldenären försöker att göra sin egendom oåtkomlig för en kommande verk- ställighet, genom att exempelvis överlåta tillgångar på familjemedlemmar eller förbereda att flytta utom- lands. Ett sådant agerande kan sammantaget med att fordringen betydligt överstiger vad gäldenären nor— malt brukar vara skyldig i skatt, ofta innebära att det föreligger en påtaglig risk för att fordringen inte kommer att betalas. En annan indikation på att gäldenären inte kommer att betala fordringen är att han tidigare har visat betalningsovilja eller sökt att undgå sina betalningsförpliktelser. När det gäl- ler att bedöma riskrekvisitet i fråga om juridiska personer skall hänsyn tas även till omständigheter som rör företrädaren för den juridiska personen.
Vi har studerat samtliga betalningssäkringsmål, i vil— ka länsrätten meddelade det första beslutet under år 1985 (se bil. 3). Undersökningen, som omfattar 214mål, visar bl.a. följande.
Länsrätten avslog endast i två mål allmänna ombudets
framställning om betalningssäkring av den anledningen att riskrekvisitet inte ansågs vara uppfyllt. Kammar- rätten hävde i två fall länsrättens beslut om betal—
ningssäkring på grund av att påtaglig risk för betal- ningsunderlåtelse inte ansågs föreligga.
I ungefär hälften av de undersökta målen redovisade inte länsrätten, vare sig i det interimistiska beslu— tet eller i det slutliga beslutet, vilka konkreta om- ständigheter som hade medfört att riskrekvisitet an— sågs vara uppfyllt. Rätten begränsade sig i dessa fall antingen till att endast konstatera att påtaglig risk
förelåg eller till att använda motiveringar av typ "med hänsyn till omständigheterna i målet" eller "på grund av vad som har framkommit i målet", utan att det
var möjligt att anknyta detta till en klargörande sak—
..-..- så w,.
I två av målen angav länsrätten att risken för utebli- ven betalning bestod i befarad betalningsoförmåga. I övriga mål där risken hade konkretiserats var således befarad betalningsovilja skälet till beslutet om be- talningssäkring.
E Numera föreligger det flera domar, vari regeringsrät-
1 ten har prövat frågan om det har funnits en påtaglig risk för att gäldenären inte skulle komma att betala
5 fordringen. I bilaga 2, avsnitt 2.1, finns korta refe— , rat av några särskilt intressanta fall. i | Av regeringsrättens avgöranden kan man sluta sig till
att den omständigheten att det föreligger oredovisade
intäkter i sig inte är en tillräcklig grund för betal— ningssäkring. Räcker gäldenärens tillgångar till för att betala fordringen kan beslut om betalningssäkring
endast meddelas, om det allmänna kan visa att det fö- ? religger en konkret omständighet som indikerar att det
[ finns påtaglig risk för utebliven betalning.
I propositionen har departementschefen betonat att be— slut om betalningssäkring endast får meddelas om det i det enskilda fallet kan beläggas att det föreligger en konkret risk för att gäldenären inte kan eller vill göra rätt för sig. Departementschefen har också pekat
på omständigheter som kan tyda på en sådan konkret risk. Av regeringsrättens avgöranden framgår att rege- ringsrätten inte ger avkall på kravet att det i det
enskilda fallet måste påvisas att det finns en konkret risk för utebliven betalning.
Riskrekvisitet har, såsom det närmare har konkretise- rats av departementschefen i propositionen och i rege- ringsrättens praxis, utformats så att det svarar mot högt ställda krav på rättssäkerhet.
Bristerna i den nuvarande ordningen synes i stället ligga i det att riskrekvisitet många gånger inte har ägnats tillräcklig uppmärksamhet i domstolarnas moti- veringar. Detta behöver naturligtvis inte innebära att rekvisitet rent faktiskt inte har prövats. Så har sä— kert skett och vi utgår från att rekvisitet har varit uppfyllt. Brister i motiveringen kan emellertid upp- fattas så att prövningen av rekvisitet inte har ägnats tillräcklig omsorg. De påtalade bristerna är inte ac— ceptabla och inte enbart av formell art. Det är ange- läget att riskrekvisitet i domstolarnas motiveringar ägnasdenuppmärksamhet som svarar mot rekvisitets cen— trala roll vid prövningen av betalningssäkringsmål.
I mycket speciella undantagsfall kan det av sekretess— skäl vara befogat att en uppgift som har legat till grund för beslutet inte blir offentlig. Rätten kan då sekretessbelägga uppgiften med stöd av 12 kap. 4 5 Seer. Det bör därför inte förekomma att en domstol av
sekretesskäl underlåter att motivera sitt beslut.
De påtalade bristerna är inte av lagstiftningsnatur. De tillämpande myndigheterna och domstolarna torde ge- nom de avgöranden som numera föreligger från rege— ringsrätten ha tillräckligt klara riktlinjer för hur riskrekvisitet skall tillämpas.
... _N,.W,y—.,—nm:qu Jaaa—.v— -:e , — .. »
Enligt 5 S BtSL får beslut om betalningssäkring för en fordran som inte är fastställd avse det belopp till vilket fordringen med hänsyn till omständigheterna kan antas bli fastställd.
Vi har till uppgift att undersöka om beviskravet för betalningssäkring i dessa fall är till fyllest.
Beslut om betalningssäkring får avse en fordran som inte är fastställd, om det av utredningen framstår som sannolikt att fordringen kommer att fastställas.
De huvudsakliga skälen för förslaget
Gällande lagtext innehåller inte någon uppgift om vil- ken nivå som bevisningen om fordringens existens måste nå upp till, för att beslut om betalningssäkring skall få meddelas. Från rättssäkerhetssynpunkt är det ange- läget att beviskravet för en säkerhetsåtgärd anges i lagtexten.
Förslaget innebär en kodifiering av regeringsrättens praxis, som vi har tolkat den. Det är således inte fråga om att skärpa kravet på bevisning. Bevisnivån "sannolika skäl" ansluter till vad som i detta hänse- ende är vedertaget i de utländska rättsordningar som vi har studerat och till beviskravet i mål om kvar—
stad i civilprocessen.
Beviskravet enligt gällande rätt m.m.
Till ledning för tillämpningen av 5 S BtSL uttalade departementschefen (prop. s. 146 och 147) bl.a. föl— jande. I många fall kan fordringsbeloppet bestämmas ganska enkelt. Så är fallet när taxering eller motsva— rande har skett för att bestämma underlaget för den kommande debiteringen. Det vanliga är emellertid att underlaget inte är bestämt. Domstolen har då först att avgöra om det finns grund för den påstådda fordringen. Den bedömningen skall göras med ledning av de materi— ella och processuella bestämmelser som gäller för att bestämma en sådan fordran. Det skall därvid med skäl kunna antas att de omständigheter som föreligger utgör grund för fordringen. I det andra ledet prövas ford— ringsbeloppets storlek. Det ställningstagandet skall grundas på en skälighetsbedömning, vid vilken domsto— len kan ha ledning av den teknik som används vid skönstaxeringar. Det mått av bevisning som skall pre— senteras för att ett beslut om betalningssäkring skall få fattas är avhängigt av hur långt en eventuell granskning av gäldenärens räkenskaper och förhållanden i övrigt har framskridit.
Man brukar ange kravet på bevisningen i en process med beteckningar som antagligt, sannolikt, styrkt och up— penbart. Det är svårt att med ledning av författnings— texten och förarbetena till BtSL ange vilket beviskrav som gäller i ett mål om betalningssäkring för en ford— ran som inte är fastställd. Uttrycket "kan antas" i lagtexten kan uppfattas som ett uttryck för den erfor— derliga bevisningens nivå som motsvarar beviskravet "antagligt".
Betalningssäkringsinstitutet har sin förebild i kvar— stadsinstitutet. För att beslut om kvarstad i civil— processen skall kunna meddelas för en fordran som inte har prövats i rättegång eller i annan ordning krävs
bl.a. att sökanden "visar sannolika skäl för att han har en fordran" (15 kap. 1 S RB).
Om lagstiftaren hade tänkt sig att beviskravet i be— talningssäkringsprocessen skulle vara lägre än bevis-
; kravet i kvarstadsprocessen, borde skälen för ett så-
X dant ställningstagande ha redovisats i förarbetena till betalningssäkringslagen. Det finns inte några så- dana resonemang vare sig i utredningsförslaget eller i propositionen. Inga sakskäl talar heller för att be— viskravet bör vara lägre i betalningssäkringsprocessen.
4 :C:
Regeringsrättens praxis (se bil. 2, avsnitt 2.2) ger också, om än något svårtolkad, stöd för uppfattningen att den för att beslut om betalningssäkring skall få fattas,krävs att det finns sannolika skäl för att en
fordran föreligger.
._,., ms,-_Vqu-U'JIU ur.-
Vi har, som framgår av bilaga 3, undersökt samtliga beslut om betalningssäkring som meddelades under år
; 1982 och som avsåg en icke fastställd fordran, som ' skulle komma att prövas i taxeringsprocess. Vid under- sökningen har det ursprungliga betalningssäkringsbe— slutet jämförts med den slutligt debiterade tillkom— mande skatten. Jämförelsen ger en bild av precisionen
i det ursprungliga betalningssäkringsbeslutet.
Undersökningen omfattar 153 fall. Det allmänna yrkade att fordringsanspråket skulle fastställas i 149 fall. I fyra fall frånträdde sålunda det allmänna ståndpunk—
ten att det förelåg en fordran. Länsrätterna har hit- tills (1987—10—01) behandlat 146 fall. I tre av dessa har det allmännas framställning helt avslagits av länsrätten. I 64 fall har taxeringsmålen förts vidare till kammarrätten. Tio av dessa har ännu inte av—
gjorts. Kammarrätten har helt ändrat länsrättens domar i tre fall. I två fall där länsrätten hade avslagit det allmännas framställning påförde kammarrätten ef—
tertaxeringar. Kammarrätten undanröjde en eftertax—
Debitering av tillkommande skatt har alltså skett i
144 fall. I tio av dessa kan debiteringen komma att ändras. Fordringen har i 70 fall fastställts till ett lägre belopp än det som fick betalningssäkras enligt det ursprungliga beslutet och i 74 fall till ett högre belopp. I 25 fall visade sig fordringen inte ens uppgå till hälften av det belopp som fick betalningssäkras.
I 17 fall fastställdes ett fordringsbelopp som var mer än dubbelt så stort som det som hade betalningssäkrats.
Eftersom beslut om betalningssäkring får fattas innan utredningen är avslutad och utan att gäldenären har hörts måste en förhållandevis hög risk för felaktiga beslut accepteras. De avvikelser som påvisas i vårun— dersökning är emellertid i många fall stora.
Att betalningssäkring i ett stort antal fall har skett för ett lägre belopp än det som sedermera kom att fastställas kan förklaras av att det allmänna har valt
Det har inte varit möjligt att närmare utreda anled— ningen till att det ursprungliga beslutet om betal— ningssäkring i så många fall visat sig avse ett allt— för högt belopp. En av flera förklaringar kan vara att det i viss mån har rått osäkerhet om hur stark bevis—
ning som har krävts för betalningssäkring,
Risken för att betalningssäkring sker för ett större fordringsanspråk än det som sedermera fastställs kan . endast elimineras helt om kravet på bevisning ställs lika högt för säkerhetsåtgärden som för fordringen.
Det ligger i sakens natur att ett sådant beviskrav för en säkerhetsåtgärd i praktiken skulle omöjliggöra an— vändandet av institutet.
i För kvarstad i civilprocessen krävs att sökanden visar sannolika skäl för att han har en fordran. I de ut— ländska rättsordningar som vi har studerat (se bil. 2, avsnitt 4) finns det inte något exempel på en högre bevisnivå för att fordringen existerar än "sannolika skäl".
* Vår syn på beviskravet enligt gällande rätt är, som tidigare har redovisats, att det krävs "sannolika skäl" för fordringens existens för att betalningssäk— ring skall få ske. Beviskravet enligt gällande rätt får därför anses vara till fyllest.
..,.-__. mmm..., ...». . _, ..
Eftersom det här är fråga om en grundförutsättning för att betalningssäkring i dessa fall skall få tillgripas anser vi att det är nödvändigt att beviskravet skrivs in i lagen. Det bör därför i 5 S BtSL föreskrivas att ett beslut om betalningssäkring får avse en fordran som inte är fastställd, om det av utredningen framstår som sannolikt att fordringen kommer att fastställas. Vad som därmed avses bör tolkas med ledning av depar- tementschefens uttalanden i propositionen och de avgö— randen som nu föreligger från regeringsrätten.
När det gäller omfattningen av den bevisning som skall presteras för att beslut om betalningssäkring skall få meddelas uttalade departementschefen i propositionen
(s. 147) att måttet av bevisningen är avhängigt av hur långt en eventuell granskning av gäldenärens förhål—
E landen har framskridit.
Departementschefens uttalande kan tolkas så att bevis— kravet för beslut om betalningssäkring skulle variera i tiden på så sätt att kravet på bevisningen är lägre i ett tidigare skede av utredningsarbetet än i ett se—
nare. Det skulle i så fall kunna från rättssäkerhets— synpunkt resas invändningar mot en sådan ordning med
"relativa beviskrav".
Man måste emellertid skilja på den nivå bevisningen i ett visst mål når upp till och den säkerhet med vilken den nivån uppnås. Ett högt beviskrav kan i och för sig uppfyllas på en knapphändig utredning (jfr NJA 1983 s. 436). Ju bristfälligare en utredning är desto stör— re är emellertid risken för att bedömningen kan få re- videras om utredningsmaterialet utvidgas. Visar exem— pelvis en kontroll hos gäldenärens kunder att han har kvitterat ersättningar som han inte har redovisat i sina räkenskaper, får det på den föreliggande utred— ningen anses finnas sannolika skäl för att en fordran på inkomstskatt kommer att fastställas. Invänder se— dermera gäldenären att kvittona är förfalskade och kan han göra påståendet i någon mån troligt, är det inte ens antagligt att någon fordran kommer att fastställas.
Departementschefens tidigare nämnda uttalande bör där— för förstås så att det alltid krävs sannolika skäl för fordringens existens för att beslut om betalningssäk— ring skall få fattas, men att omfattningen av bevis— ningen och därmed den säkerhet med vilken beviskravet uppnås, är avhängigt av hur långt granskningen av gäl- denärens förhållanden har framskridit.
I betalningssäkringsmål förs enligt 3 S BtSL det all— männas talan av ett allmänt ombud.
Enligt direktiven skall vi undersöka om principförsla— get till ett nytt taxeringsförfarande (se bil. 2, av- snitt 3) bör föranleda några ändringar i BtSL. En
grundtanke i principförslaget är att process— och be— slutsfunktionerna i skatteverksamheten kopplas samman och att processföringen i fråga om olika skattcslag
Det allmännas talan i mål om betalningssäkring skall & föras av länsskattemyndigheten.
En länsskattemyndighet får uppdra åt en annan läns—
? skattemyndighet att föra det allmännas talan, om den andra myndigheten medger det. Riksskatteverket får ta
over uppgiften att föra det allmännas talan.
. ”hvor—,,,...zcg _.
Med hänsyn till strävandena vid reformeringen av tax— 5 erings— och beskattningsförfarandet faller det sig na— ; turligt att också i betalningssäkringsmål lägga pro— cessfunktionen hos länsskattemyndigheten. För attmöj— liggöra en effektiv processföring från det allmännas sida bör uppdraget att föra det allmännas talan i be- g talningssäkringsmålet kunna tas över av annan läns—
skattemyndighet eller av riksskatteverket, onldessa har
bättre förutsättningar att föra det allmännas talan, exempelvis på grund av att myndigheten har att föra det allmännas talan i målet om fastställande av ford-
! ( 1 1 ;, )
Genom riksdagens beslut om en sammanhållen skatteför- valtning har skatteförvaltningen fått en självständig
organisation och riksskatteverkets styrnings— och led— ningsfunktion har stärkts. Principförslaget till ett
nytt taxeringsförfarande är ytterligare ett led i strä— vandena mot ett i hela landet enhetligt och konsekvent uppträdande från skattemyndigheternas sida gentemot de skattskyldiga.
Sammanlänkningen av det allmännas processföring i tax— eringsmål med skatteförvaltningens utrednings- och be— slutsfunktioner tjänar samma syfte. Det har ansetts olämpligt att det allmänna genom sina företrädare ien process kan driva en linje som inte skatteförvaltning— en i övrigt står bakom. Det allmännas processföring har ansetts böra samordnas i fråga om alla skatteslag. Sålunda avses processföringen även i mervärdeskattemåL punktskattemål och mål enligt uppbördslagen bli inte— grerad med resp. utrednings— och beslutsfunktioner. Det allmänna kommer enligt principförslaget att i dessa mål inte längre företrädas av ett allmänt ombud, utan av
myndigheten som sådan.
Allmänna ombudet i betalningssäkringsmål har till upp— gift att ansöka om betalningssäkring hos länsrätten och att föra det allmännas talan i processen. Beslutar rätten om betalningssäkring får allmänna ombudet begä— ra att beslutet verkställs av kronofogdemyndigheten. Det ankommer på allmänna ombudet att besluta om egen— dom som har tagits i förvar skall bli kvar i förvar tills länsrätten har beslutat om betalningssäkringen. Avser ett beslut om betalningssäkring en fordran som inte är fastställd, skall allmänna ombudet hålla sig underrättad om fordringen så länge beslutet gäller och till dess fordringen har fastställts.
Det åligger allmänna ombudet i betalningssäkringsmål att göra flera överväganden med avseende på rekvisiten
för beslut om betalningssäkring innan en ansökan om
betalningssäkring ges in. Det gäller i särskilt hög
grad när ansökningen avser betalningssäkring för en fordran som inte är fastställd. Allmänna ombudet kan då välja en mjukare linje än den granskningsmännen har förespråkat. Man kan tänka sig fall där länsskattemyn— digheten med stöd av innehållet i en revisionspromemo— ria ansöker om eftertaxering, men allmänna ombudet an— ser bevisningen vara för svag för att begära betal— ningssäkring. En ordning med en oberoende företrädare för det allmänna innebär att processfunktionen får ka- raktären av en överprövningsinstans. En sådan ordning får anses strida mot intentionerna i principförslaget till ett nytt taxeringsförfarande. Det nuvarande sy- stemet med ett allmänt ombud som företrädare för det allmänna bör därför inte behållas.
Betalningssäkring kan användas för att säkra betalning för fordringar som fastställs av ett flertal myndighe— ter. Det är inte ovanligt att en framställning om be— talningssäkring omfattar olika slag av fordringar. Att låta varje beslutsmyndighet göra var sin framställning skulle innebära betydande effektivitetsförluster. Pro— cessfunktionen bör därför liksom nu i varje län ligga
i en och samma hand.
Betalningssäkring används främst för att säkra betal— ningen av det allmännas fordringar på tillkommande skatt, kvarstående skatt, preliminär skatt, mervärde— skatt och arbetsgivaravgifter (se bil. 3, tab. 5). Det ligger därför närmast till hands att lägga pro— cessfunktionen i betalningssäkringsmål hos länsskat- temyndigheten. I flertalet fall har samma länsskat— temyndighet att svara för det allmännas processföring i fråga om fordringsanspråket, eller att själv fast— ställa fordringen, och handha uppbörden av fordring— en. Genom att också lägga befogenheten att föra det allmännas talan i betalningssäkringsmål på den myndig— heten skapas de bästa förutsättningarna för samord—
ning av dessa verksamheter.
En ordning med länsskattemyndigheten som företrädare för det allmänna i betalningssäkringsmål medför visser— ligen att myndigheten i en del fall kommer att befatta sig med frågor som ligger utanför myndighetens skatte— rättsliga kompetensområde. Men denna brist vidlåder re— dan den existerande ordningen, eftersom de allmänna om— buden genomgående är tjänstemän vid länsskattemyndighe— terna. Det finns inte heller i övrigt några omständig— heter som talar mot att det allmännas talan förs av
länsskattemyndigheten.
Länsskattemyndigheten får en central roll i det sam— spel som krävs mellan berörda myndigheter för att be- talningssäkringsinstitutet skall kunna användas effek— tivt och för att den enskildes intressen inte skall bli satta på undantag. Utredningen föreslår (se avsnitt 2.3.4) att myndighetens ansvar för detta samspel yt— terligare stryks under.
En ordning med länsskattemyndigheten som företrädare för det allmänna i betalningssäkringsmål får inte leda till effektivitetsförluster genom att det allmänna som part anonymiseras. Det är därför angeläget att det i varje betalningssäkringsmål finns en tjänsteman som har ansvaret för att det löpande arbetet under proces—
sen fungerar.
Det är inte alldeles ovanligt att utredningen av ett skatteärende görs av länsskattemyndigheten i ett annat län än det län där betalningssäkringsprocessen skall föras. Av effektivitetsskäl kan det många gånger vara lämpligt att den länsskattemyndighet som svarar för utredningen och dessutom kommer att föra det allmännas talan i skattemålet också för talan i betalningssäk— ringsmålet. Det bör därför i betalningssäkringsmål öppnas en möjlighet att på sätt som anges i 18 S tred— je stycket taxeringslagen (TL) uppdra åt annan läns— skattemyndighet att föra talan.
Riksskatteverket får enligt 18 S fjärde stycket TL ta över uppgiften att föra det allmännas talan i visst ärende eller viss grupp av ärenden. Om det i samband med ett taxeringsmål, i vilket verket företräder det allmänna, kommer upp fråga om betalningssäkring bördet för att möjliggöra ett snabbt agerande från det all— männas sida,vara möjligt för riksskatteverket att föra talan också i det målet. Också i de fall riksskatte— verket tar över talerätten i ett taxeringsmål talar effektivitetshänsyn för att myndigheten tar över pro— cessfunktionen också i ett eventuellt betalningssäk- ringsmål som rör fordringsanspråket.
Tar riksskatteverket över uppgiften att föra det all- männas talan, skall vad som stadgas om länsskattemyn- dighet i BtSL och BtSF i stället gälla riksskattever— ket.
Handläggningen i domstol av betalningssäkringsmål reg— leras i FPL. Kompletterande bestämmelser finns i BtSL.
I direktiven påpekas att de i FPL angivna undantagen från skyldigheten att kommunicera ofta behöver tilläm— pas i betalningssäkringsmål. Detta leder till att pro- cessen i de mål som överklagas i praktiken förskjuts till andra instans. Därigenom urholkas instansord— ningsprincipen. Vi har fått i uppdrag att vid översyn av de processuella reglerna undersöka möjligheterna att komma till rätta med detta problem och lämna för-
slag till eventuella ändringar.
Samtliga beslut om betalningssäkring skall gälla till dess annorlunda förordnas och blir således interimis—
tiska till sin natur. Det innebär att betalningssäk— ringsmålet kommer att "ligga öppet" i länsrätten tills betalningssäkringen hävs eller målet skrivs av för att fordringen kan drivas in. Betalningssäkringsmålet kom— mer således i de flesta fall att kunna handläggas pa— rallellt med skattemålet.
Ett beslut om betalningssäkring skall omprövas av länsrätten, om någon av parterna begär det eller om länsrätten anser att det finns skäl att ompröva beslu— tet av annan anledning. Ett skäl att ompröva beslutet kan vara att det under handläggningen av skattemålet har kommit fram omständigheter som motiverar att be—
slutet om betalningssäkring ändras.
Har länsrätten meddelat ett beslut om betalningssäk— ring utan att gäldenären har beretts tillfälle att yttra sig, skall rätten hålla muntlig förhandling i målet. Förhandlingen skall äga rum inom tre veckor från den dag gäldenären fick del av beslutet om be— talningssäkring. Länsrätten får förlänga denna tid, om gäldenären begär det eller om det av annat skäl bedöms nödvändigt. Muntlig förhandling behöver inte hållas om särskilda skäl talar mot att en sådan förhandling hålls.
Ytterligare förslag som rör handläggningen i domstol
redovisas i avsnitt 2.5.
Betalningssäkring måste ofta tillgripas i ett tidigt skede av utredningsarbetet. Visar den fortsatta utred— ningen att beslutet om betalningssäkring bygger på felaktiga förutsättningar måste beslutet snabbt kunna ändras. Den nuvarande processuella ordningen har bris— ter i detta hänseende. Betalningssäkringsmålet är of— tast avslutat i länsrätten när skattemålet anhängig—
görs där. Det bör vara möjligt för länsrätt som också handlägger skattemålet att själv ta initiativ till att ompröva betalningssäkringen, om det under handlägg- ningen av skattmeålet kommer fram omständigheter som talar för att betalningssäkringen avser ett för högt belopp. För att sådana omprövningar skall kunna göras måste betalningssäkringsmålet "ligga öppet" i länsrät— ten så länge betalningssäkringen kan ändras.
När ett beslut om betalningssäkring har fattats utan att gäldenären har hörts, är det angeläget att läns— rätten så fort som möjligt får reda på gäldenärens syn på saken och att beslutet därefter omprövas. Många gäldenärer har svårt att snabbt i skrift bemöta det allmännas uppgifter. Enligt vår uppfattning läks bris- ten i det ursprungliga beslutet bäst och snabbast ge- nom att gäldenären redan i samband med delgivningen av beslutet kallas till en inledande förhandling i läns- rätten, där han muntligen kan ge uttryck för sin
De föreslagna åtgärderna bidrar till att lägga tyngd— punkten i betalningssäkringsprocessen i länsrätten.
Handläggningen enligt nuvarande regler
Handläggningen i länsrätt av betalningssäkringsmål skiljer sig från handläggningen av övriga mål inom skatte— och avgiftsområdet dels genom att det i fler— talet mål meddelas interimistiskt beslut utan att den enskilde har fått yttra sig, dels genom att rättens beslut kan omprövas på begäran av någon av parterna.
De flesta betalningssäkringsmål handläggs, sedan in— terimistiskt beslut har meddelats, enligt den tradi— tionella modellen för handläggning i förvaltningspro- cessen, dvs. skriftväxling sker varefter målet avgörs
Skriftväxlingen i betalningssäkringsmål kan många gånger bli omfattande och dra ut på tiden. Kommer det under handläggningen fram uppgift som motiverar att en beslutad betalningssäkring ändras, kan länsrätten vis- serligen meddela ytterligare ett interimistiskt beslut. Det förekommer emellertid nästan bara i de fall då all— männa ombudet begär att betalningssäkringen helt eller delvis skall hävas. Kommuniceringen av målet sker i många fall tämligen schablonmässigt. Det är vanligen
_ först sedan Skriftväxlingen är avslutad som de uppgif— ter som har lämnats under kommuniceringen prövas i sak. Ett beslut om att ändra en betalningssäkring kan därför grunda sig på uppgifter som har lämnats av part redan flera månader tidigare. Även under omprövningsförfaran- det kan Skriftväxlingen pågå under lång tid innan må—
let anses färdigkommunicerat och beslut kan meddelas.
Om betalningssäkringen rör en fordran som kräver en taxeringsprocess för att fastställas, handläggs skat— temålet i de flesta fall vid samma länsrätt som betal— ningssäkringsmålet. Nästan alltid har slutligt beslut meddelats i betalningssäkringsmålet när taxeringsmålet anhängiggörs vid länsrätten. För att en uppgift som har lämnats i taxeringsmålet skall kunna leda till ändring av betalningssäkringen fordras i sådana fall att ett nytt betalningssäkringsmål anhängiggörs vid
domstolen av någon av parterna.
Har beslut om betalningssäkring meddelats, är det vik— tigt att förändringar av det allmännasfordringsanspråk snabbt leder till att betalningssäkringen justeras. Också omständigheter som kan medföra att riskbedömning- en ändras måste skyndsamt kunna prövas av länsrät—
Den nuvarande processuella ordningen i betalningssäk— ringsmål kan inte anses uppfylla de krav på snabbhet och flexibilitet som bör ställas på en sådan process.
Omprövningsinstitutet har enligt våra undersökningar inte kommit att användas i den utsträckning som krävs för att fortlöpande anpassa betalningssäkringen till det allmännas fordringsanspråk. Vi har funnit flera fall där det allmännas yrkande i skattemålet har lagts på en avsevärt lägre nivå än den som svarar mot den beslutade betalningssäkringen, utan att det allmännas företrädare i betalningssäkringsprocessen har begärt att beslutet omprövas. För att ändringar av det all- männas fordringsanspråk snabbt skall leda till att be- talningssäkringen ändras, bör det skapas möjlighet för länsrätten att ta initiativ till att ompröva beslutet. En förutsättning för det är att det finns ett mål i saken hos domstolen. Betalningssäkringsmålet bör där— för "ligga öppet" i länsrätten så länge beslutet om betalningssäkring kan ändras. Vi föreslår att målet om betalningssäkring, i de fall beslutet inte hävs, av— slutas i länsrätten först genom att rätten när ford- ringen kan drivas in avskriver målet från vidare hand—
När omprövning bör ske och hur handläggningen bör gå till redovisas i förslaget till specialmotivering till 6 5 BtSL.
Den föreslagna ordningen innebär att flertalet betal— ningssäkringsmål enligt FPL:s terminologi, kommer att avgöras först genom avskrivningsbeslutet. Det ur— sprungliga betalningssäkringsbeslutet liksonxeventuel- la omprövningsbeslut som inte leder till att betal- ningssäkringen hävs blir därför av interimistiskt
I FPL finns en rad bestämmelser som knyter an tillav—
görandet av målet och således inte uttryckligen avser
andra beslut av rätten, såsom interimistiska beslut. Ett exempel på en sådan bestämmelse är föreskriften i 30 5 andra stycket att det av beslutet skall framgå de skäl som har bestämt utgången.
Den föreslagna ordningen får inte leda till att pro— cessens kvalitet sänks i dessa hänseenden. Det kandär— för övervägas att i BtSL införa en bestämmelse som gör de nämnda stadgandena i FPL tillämpliga på samtliga be- slut om betalningssäkring. Vi anser emellertid attdet är uppenbart att ett beslut som gäller en så ingripan— de åtgärd som betalningssäkring alltid skall motiveras Någon särskild lagbestämmelse föreslås därför inte.
För att markera att ett beslut om betalningssäkring inte innebär att målet avgörs slutligt bör det i lagen särskilt anges att ett beslut om betalningssäkringgäl— ler till dess annorlunda förordnas. Bestämmelsen i 6 S BtSL om interimistiska beslut skulle då kunna utgå.
Tas den bestämmelsen bort finns det emellertid risk för att det kan uppfattas som att det allmänna betas möj— ligheten att snabbt få till stånd beslut om betalnings- säkring. Bestämmelsen bör därför i klarhetens intresse
I de flesta fall fattas beslut om betalningssäkring utan att gäldenären har fått tillfälle att yttra sig. Det är därför angeläget att gäldenärens synpunkter in— hämtas så fort som möjligt.
Gäldenären delges nästan alltid beslutet i sambandxned att det verkställs. Verkställigheten blir ofta en om- tumlande upplevelse för honom. Tiden efter verkstäl- ligheten är i många fall fylld av praktiska bestyr till följd av beslutet om betalningssäkring. Det kan därför vara svårt för gäldenären att samla sig till ett skriftligt svaromål.
Ofta är det bästa sättet att snabbt få en klarare bild av sakförhållandena i målet att hålla en muntlig för—
handling. Vid en sådan förhandling kan rätten få belyst förhållanden som inte alltid ges så stor uppmärksamhet
; av parterna under Skriftväxlingen. Särskilt för pröv— ning av riskrekvisitet bör en muntlig förhandling vara till fördel. En sådan förhandling i ett tidigt skede kan också bidra till att inför den fortsatta skrift- växlingen rensa målet från onödig utredning och få gäldenären att förstå i vilka hänseenden motbevisning
bör presenteras.
( Enligt 9 S FPL skall, om part begär det, länsrätten
! hålla muntlig förhandling i målet,om det inte är obe— I Vhövligt att sådan förhandling hålls och inte heller & särskilda skäl talar mot det. Det torde vara mycket
: sällsynt att en begäran om muntlig förhandling i ett betalningssäkringsmål avslås av rätten. Muntliga för— handlingar förekommer emellertid sällan i betalnings— säkringsmål. Det skulle kunna tas till intäkt för att parterna i allmänhet inte anser att behovet av munt-
lighet är särskilt stort.
Våra undersökningar, se bilaga 3, visar att det i drygt hälften av de mål i vilka interimistiskt beslut om betalningssäkring meddelats utan att gäldenären hörts, inte kom in något yttrande från gäldenären in— för den slutliga prövningen. I flertalet av dessa mål begärde sedermera gäldenären att beslutet skulle om— prövas. Det ligger nära till hands att dra den slut- satsen att gäldenären i dessa fall inte till denslut— liga prövningen hunnit att samla sig till att bemöta uppgifterna i det allmännas utredning. Om gäldenären i samband med att beslutet om betalningssäkring delges honom, underrättas om att han hos länsrätten muntligen får redovisa sina synpunkter på betalningssäkringen torde bästa möjliga förutsättningar ha getts för att gäldenärens rättssäkerhet beaktas.
Vi föreslår därför att länsrätten skall hålla muntlig förhandling i de mål där ett beslut om betalningssäk— ring har meddelats utan att gäldenären har beretts tillfälle att yttra sig.
Det bör påpekas att det vid denna inledande muntliga förhandling inte är avsett att gäldenären skall kunna lämna en fullständig redovisning av de omständigheter som han vill åberopa i betalningssäkringsmålet. För— handlingen syftar till att på ett snabbt och enkelt sätt låta gäldenären få ge sin syn på saken. Den bör också, som nämnts, kunna ge gäldenären vägledning om vad han bör prestera i bevishänseende. Dessutom bör domstolen begagna tillfället att ställa frågor till det allmännas företrädare vad gäller uppgifter som kan behöva klarläggas ytterligare.
Det bör föreskrivas att en sådan förhandling skall hållas inom tre veckor från den dag gäldenären fickdel av beslutet. Gäldenären bör redan i samband med att beslutet om betalningssäkring delges honom kallas till förhandling vid länsrätten på viss dag och klockslag. Kallelsen bör innehålla uppgift om att gäldenären kan begära att förhandlingen hålls på annan tid och att han, om han inte vill utnyttja möjligheten till munt— lig förhandling, snarast bör meddela rätten detta, vid äventyr att förhandlingen annars kan komma att hållas i hans utevaro.
Länsrätten bör få förlänga treveckorsfristen, om gäl— denären begär det eller om det av annat skäl bedöms nödvändigt.
Det bör naturligtvis inte vara obligatoriskt med munt— lig förhandling om gäldenären har meddelat att han in— te vill ha någon sådan förhandling eller om han med— ger yrkandet om betalningssäkring. Det bör därför stadgas att länsrätten inte behöver hålla muntlig för—
handling om särskilda skäl talar mot att en sådan för— handling hålls.
I övrigt hänvisas också i denna del till förslaget till specialmotivering till 6 5.
En annan sak som bör tas upp i detta sammanhang ärdom— stolarnas utredningsskyldighet vid handläggning av be— talningssäkringsmål. Enligt 8 S FPL skall rätten se till att målet blir så utrett som dess beskaffenhet
* kräver, den s.k. officialprincipen. Rätten skall vid
behovanvisapart hur utredningen bör kompletteras.
Av förarbetena till bestämmelsen (prop. 1971:30 s. 530) framgår att rättens aktivitet på detta område måste växla, beroende på bl.a. vad för slags mål det
är fråga om, om det finns en offentlig motpart i målet
och om enskild part kan ta till vara sin rätt.
Uttalandena i propositionen får anses innebära att, även om officialprincipen skall tillämpas vid hand- läggningen av betalningssäkringsmåL det förhandlings— mässiga inslaget blir dominerande. I betalningssäk— ringsmål kan utredningen om sakförhållandena inte all— tid vara uttömmande. Institutet får ju användas under utredningsarbetet. I de flesta fall torde parterna se till att erforderlig utredning kommer rätten till han— da. Är målet inte utrett såsom dess beskaffenhet krä— ver, bör enligt vår uppfattning domstolarna vara re- striktiva med att ta initiativ till utredning som kan vara till nackdel för enskild part. Vi anser att den grundläggande principen bör vara att den som begär att en säkerhetsåtgärdskall få vidtas själv har att lägga 1 fram erforderlig utredning för att påvisa att förut—
sättningar för åtgärden föreligger.
; Beslut om betalningssäkring måste i många fall fattas ) utan att gäldenären har beretts tillfälle att yttra sig. Bedömningen kommer då att helt bygga på uppgifter
från det allmännas sida. Det är därför nödvändigt att det allmänna vid framställning om betalningssäkring vinnlägger sig om att så fullständigt som möjligt re- dovisa sakförhållandena. En ansökan skall, förutom upp— lysningar som rör fordringsanspråket, innehålla de upp— gifter som krävs för att riskrekvisitet skall kunna be- dömas. En redovisning av gäldenärens ekonomiska förhål— landen skall därför finnas i varje ansökan. Från kro- nofogdemyndigheten bör information ha inhämtats om en— skilda och allmänna mål och vad som har förekommit i samband med indrivning hos gäldenären. Det bör påpekas att det allmänna bör avstå från att ansöka om betal— ningssäkring om informationen talar för att det inte
finns någon egendom att säkra.
Många gånger kan omständigheterna vara sådana att frå— gan om betalningssäkring omgående måste prövas av rät— ten. Det allmännas ansökan kan i sådana fall inte all— tid vara fullständig i angivna hänseenden. Ansökningen bör då kompletteras med de uppgifter som saknas så snart det är möjligt.
I bilaga 2, avsnitt 1.3, lämnas en orientering om handläggningen av betalningssäkringsmål hos kronofog— demyndigheten. Det har under översynen av betalnings— säkringslagen inte kommit fram några omständigheter som motiverar att de grundläggande reglerna för hand— läggningen ändras. Några verkställighetsfrågor med an- knytning till handläggningen hos kronofogdemyndighet tas upp i avsnitt 2.4.
Enligt direktiven bör vi överväga och lämna förslag om vilka regler och rutiner som skall gälla för bl.a. un—
derrättelse mellan berörda myndigheter i de fall be— skattningsbeslut meddelas eller annat inträffar soulbör föranleda en begränsning av en redan beslutad betal— ningssäkring.
Länsskattemyndigheten skall hålla sig underrättad om den betalningssäkrade fordringen så länge det finns ett betalningssäkringsmål hos länsrätten, dvs. tills beslutet hävs eller målet skrivs av för att fordringen kan drivas in. Bör beslutet ändras eller målet skrivas av, skall länsskattemyndigheten hos länsrätten göra framställning därom. Länsskattemyndigheten skall vidare underrätta kronofogdemyndigheten när ett beslut om be- talningssäkring har ändrats.
Det allmännas skyldighet att hålla sig underrättad om den betalningssäkrade fordringen upphör enligt 7 S BtSF när fordringen fastställs. Även efter denna tid— punkt kan det emellertid inträffa omständigheter som skall föranleda att beslutet om betalningssäkring ändras. Ett exempel är att gäldenären betalar ford- ringen. Det bör därför ankomma på länsskattemyndighe- ten, som enligt vårt förslag skall föra det allmännas talan i betalningssäkringsmål, att hålla sig under— rättad om fordringen, oavsett om den är fastställd el- ler ej, så länge betalningssäkringsbeslutet gäller och till dess fordringen kan drivas in. Det bör dessutom i lagen föreskrivas att länsskattemyndigheten är skyl— dig att hos länsrätten begära att beslutet om betal— ningssäkring skall omprövas när sådant förhållande har inträffat som bör föranleda en ändring av beslu—
Det ankommer på det allmännas företrädare i betalnings— säkringsprocessen att hos kronofogdemyndigheten begära att rättens beslut om betalningssäkring skall verkstäl— las. Det faller sig därför naturligt att på länsskatte— myndigheten lägga uppgiften att meddela kronofogdemyn- digheten att verkställigheten skall återgå när beslut om betalningssäkring har hävts.
Kort om gällande bestämmelser
Av betalningssäkringsförfattningarna framgår i grova drag följande vad gäller rollfördelningen mellan läns— rätten, allmänna ombudet och kronofogdemyndigheten. Fråga om betalningssäkring prövas av länsrätten på framställning av allmänna ombudet. Allmänna ombudet be— gär hos kronofogdemyndigheten att beslutet om betal— ningssäkring skall verkställas. Kronofogdemyndigheten skall i sin tur underrätta allmänna ombudet om resul— tatet av verkställigheten och om säkerhet har tagits emot. Avser beslutet om betalningssäkring en fordran som inte är fastställd, skall allmänna ombudet hålla sig underrättad om fordringen så länge beslutet gäller och till dess fordringen har fastställts.
Några exempel på brister i samordningen
Vi har studerat ärenden hos JO och JK som rört betal— ningssäkring. I några ärenden har påvisats brister i kommunikationen mellan länsrätten, allmänna ombudet och kronofogdemyndigheten. Bristerna har sin grund i att det i betalningssäkringsförfattningarna inte klart anges vilka uppgifter som ankommer på de olika myndig- heterna. Sådana oklarheter har också påtalats av några kronofogdemyndigheter vid en av riksskatteverket före— tagen utvärdering av bl.a. betalningssäkringslagen (RSV dnr 929/86-109). Följande exempel belyser brister— na i det nuvarande regelsystemet.
1. Betalningssäkring har skett för en fordran som inte
är fastställd. Sedan fordringen har fastställts be— talar gäldenären skulden vid ordinarie uppbördstill— fälle. Eftersom fordringen är fastställd har all- männa ombudet inte längre någon skyldighet att hål— la sig informerad om fordringen. Betalningssäkring- en kan därför komma att stå kvar trots att ford—
ringen är betald.
Ett beslut om betalningssäkring ändras. Domstolen är skyldig att delge allmänna ombudet beslutet. Däremot är domstolen inte skyldig att underrätta kronofogdemyndigheten. Det finns ingen föreskrift om att allmänna ombudet i sin tur skall meddela kronofogdemyndigheten om ändringen. Det kan därför inträffa att kronofogdemyndigheten inte får redapå ändringen och att verkställigheten inte går åter.
Betalningssäkring har skett för en fordran. Gälde— nären betalar inte utan skulden restförs. Allmänna ombudet är inte skyldig att hålla sig underrättad om fordringen eftersom den har fastställts. Vid restföringen sker inte någon koppling till betal— ningssäkringen i kronofogdemyndigheternas datasy— stem, det s.k. REX-systemet. Det kan därför vara svårt för kronofogdemyndigheten att uppmärksamma att det finns en betalningssäkring som svarar mot restföringen. I värsta fall kan kronofogdemyndig- heten komma att företa utmätning i annan egendom
än den som har betalningssäkrats.
I de flesta fall inträffar inte några rättsförluster
i de beskrivna situationerna. Det beror på att all—
männa ombudet såsom den som begärt verkställigheten
anser sig ansvarig och därför även utan författnings— enlig skyldighet underrättar vederbörande myndighet.
Det är angeläget att skadeverkningarna vid ingripande med stöd av BtSL så långt som möjligt minimeras. Det gäller därför att se till att ett beslut onlbetalnings— säkring inte kommer att gälla under längre tid än nöd— vändigt och att beslutet inte omfattar större del av gäldenärens egendom än vad som är erforderligt för att säkra betalning av fordringen. Uppgifter som rör ford- ringens existens och förändringar av fordringsbelop— pets storlek måste därför omgående bringas till behö— rig myndighets kännedom så att betalningssäkringen un- danröjs eller justeras. Regelsystemet måste utformas så att nödvändiga underrättelser inte uteblir.
Länsskattemyndigheternas uppbördsenheter svarar för huvudparten av uppbörden vad gäller de fordringar för vilka betalningssäkring kan ske. Den länsskattemyndig- het som svarar för uppbörden av skatten m.m. kommer i de flesta fall enligt vårt förslag, att föra det all— männas talan i betalningssäkringsmålet. Det är därför lämpligt att låta det ankomma på den länsskattemyndig— heten att som företrädare för det allmänna i betal- ningssäkringsprocessen, hålla länsrätten underrättad om fordringen även sedan fordringen har fastställts. Det bör därför i 7 S BtSF stadgas att länsskattemyn- digheten,när sådant förhållande inträffar som bör för— anleda att beslutet om betalningssäkring ändras, skall
begära omprövning av beslutet hos länsrätten.
I de flesta mål där beslut om betalningssäkring har ändrats skickar domstolen en kopia av beslutet till kronofogdemyndigheten. En sådan expediering är ända— målsenlig. Skyldigheten att underrätta kronofogdemyn— digheten bör emellertid med tanke på den roll som i övrigt har tilldelats det allmännas företrädare i be— talningssäkringsprocessen läggas på länsskattemyndig—
Det bör ankomma på riksskatteverket och länsskattemyn- digheterna att skapa de rapportvägar som krävs för att kommunikationen mellan berörda myndigheter, enheter
och befattningshavare skall fungera.
Att det hos kronofogdemyndigheten kan inträffa att det
inte sker en sammankoppling mellan uppgiften att en gäldenär är restförd för en skuld med uppgiften att betalningssäkring har beslutats för att säkerställa betalning av skulden torde riksskatteverket kunna åt— gärda genom erforderliga ändringar i REX—systemet.
Ytterligare frågor som rör rollfördelningen i betal— ningssäkringsmål blir aktuella genom våra förslag om ändring i betalningssäkringsprocessen och om åtgärder för en skyndsam handläggning av efterföljande skatte—
mål. Frågorna behandlas inte här utan tas upp i av— snitten 2.3.2 och 2.5.
Det är av stor vikt att de tjänstemän som i olika si-
tuationer är behöriga att utreda och besluta i frågor om betalningssäkring är kvalificerade. Det ingår i vårt uppdrag att studera kompetensfrågorna och övervä— ga om befattningshavarkretsen bör begränsas.
Vi föreslår inga särskilda författningsändringar för
att begränsa befattningshavarkretsen.
Det huvudsakliga skälet för ståndpunkten
Såvitt vi har kunnat utröna är det genomgående kvali— ficerade och erfarna tjänstemän som utreder och beslu—
tar i frågor om betalningssäkring.
Granskningsledare och revisorer
Med granskningsledare enligt BtSL avses den som i sin tjänst har att övervaka granskningen samt den som sär— skilt har förordnats att vara granskningsledare enligt bevissäkringslagen (16 5 BtSL jfr med 2 S BSL).
Till den första kategorin hänförs tjänstemän som har att övervaka granskningar inom sitt verksamhetsområde. Av arbetsordning eller instruktion för den ifrågava— rande myndigheten framgår vem som på grund av sin tjänst har befogenhet som granskningsledare. Länsskat- techeferna och enhetscheferna vid länsskattemyndighe— terna tillhör den kategori av tjänstemän som utan sär— skilt förordnande har granskningsledares befogenheter. Detsamma gäller de tjänstemän inom riksskatteverkets olika avdelningar, som i sin tjänst har motsvarande funktion. Även chefen för lokal skattemyndighet, che— fen för riksförsäkringsverkets revisionssektion och motsvarande befattningshavare inom tillämpningsområdet i övrigt är på grund av sina tjänster granskningsleda— re i lagens mening.
övriga granskningsledare förordnas genom särskilt be— slut. Det bestäms i administrativ ordning vilka tjäns— temän som skall ha sådant förordnande. I motiven till 2 S BSL (prop. 1975/76:11 s. 125) framhålls att för— ordnande endast bör ges den som har särskild erfaren- het av och tillräcklig utbildning för granskningsarbe- te. Alla som är revisorer eller har motsvarande be— fattning inom skatte— och avgiftssystemet förordnas inte automatiskt till granskningsledare. Inget hindrar
att ett förordnande att vara granskningsledare avser ett särskilt granskningsärende.
Enligt 57 S tredje stycket TL skall taxeringsrevision verkställas av tjänsteman som den som får meddela be— slut om revision därtill förordnar. Taxeringsrevision får även uppdras åt annan i bokföring och taxering sakkunnig person, som därtill har godkänts av läns— skattemyndigheten. I 14 S TF sägs att den som förord- nar någon att utföra taxeringsrevision skall se till att denne lämpar sig för uppdraget.
En revision utförs vanligtvis av en eller flera tjäns— temän vid länsskattemyndighetens revisionsenhet. De som tjänstgör som revisorer vid länsskattemyndigheter— na har i de flesta fall en högskoleutbildning med in— riktning på företagsrevision. Alla har genomgått en
gedigen internutbildning i riksskatteverkets regi.
Vi gör följande bedömning. De flesta beslut om betal- ningssäkring avser en fordran som inte är fastställd och fattas utan att gäldenären har beretts tillfälle att yttra sig. Besluten kommer därför i många fall att enbart grunda sig på den utredning som granskningsmän- nen har presenterat. Inte sällan ansöker det allmänna om betalningssäkring långt innan revisionsarbetet har avslutats. Gäldenären kanske inte har hörts beträffan— de de uppgifter som läggs honom till last. Det är där— för särskilt angeläget att de granskningsledare och revisorer som har hand om sådana utredningar också är erfarna och omdömesgilla.
Betalningssäkring förekommer i störst utsträckning i samband med s.k. integrerade revisioner, revisioner i samband med brottsmisstanke och andra omfattande revi— sioner. Uppdraget att utföra sådana revisioner ges vanligtvis till särskilt kvalificerade och erfarna granskningsmän. Därigenom värnas kvalitetskravet i de
utredningar där betalningssäkring kan förväntas före-
Vid de studier som vi har gjort av handläggningen av olika betalningssäkringsmål har några fall påträffats där granskningsmännens goda omdöme kan sättas i fråga. Enstaka utredningar har visat sig vara bristfälliga. Helhetsintrycket är emellertid att kvaliteten i revi— sionsarbetet håller en god klass. Däremot bedrivs i många fall det fortsatta utredningsarbetet inte med nödvändig skyndsamhet när betalningssäkring har skett. Detta problem synes framför allt ha sin orsak iatt ar- betet med dessa utredningar inte prioriteras i till— räcklig grad. Utredningen föreslår därför åtgärder (se avsnitt 2.5) för att utredningsarbetet skall bedrivas snabbare. Dessa åtgärder torde få till följd att frå— gan om vilka tjänstemän som skall delta i utrednings— arbetet kommer att ägnas särskild uppmärksamhet.
Enligt vår mening finns det inte skäl att införa sär— skilda lagbestämmelser i syfte att begränsa kretsen av granskningsledare och revisorer som får delta i arbe— tet med att utreda skatteärenden i samband med vilka det kan bli aktuellt med betalningssäkring.
Vi föreslår (se avsnitt 2.3.1) att länsskattemyndighe— ten skall föra det allmännas talan i betalningssäk— ringsmål. Det är enligt vår uppfattning naturligt att de tjänstemän vid länsskattemyndigheterna som nu ver— kar som allmänna ombud i betalningssäkringsmål även framdeles för myndighetens räkning kommer att handläg— ga betalningssäkringsmål. Det är emellertid inte lämp— ligt att lagstiftningsvägen reglera vilka kompetens— krav som skall ställas på dessa tjänstemän. Det bör vara länsskattemyndigheternas ansvar att besluta om den saken i administrativ ordning.
I motiven till 18 S tredje stycket 2. AFDL omlänsrätts domförhet i betalningssäkringsmål påpekade departe- mentschefen (prop. s. 183) att det är av vikt att mål om betalningssäkring handläggs av erfarna domare.
Vid ungefär hälften av länsrätterna handläggs betal— ningssäkringsmålen regelmässigt av lagmannen. Vid läns— rätten i Stockholms län är det nästan uteslutande chefsrådmän som handlägger betalningssäkringsmål. Vid de övriga länsrätterna är målen lottade på rådmansrot— lar. Ofta är målen speciallottade, varvid målgruppen förs över till en annan rotel efter ett par år. Vi har stött på några enstaka betalningssäkringsmål sonlhand— lagts av icke ordinarie domare. Målen har emellertid handlagts av länsrättsassessorer, som haft mycket lång erfarenhet av att döma i förvaltningsdomstol.
Vi anser att det kan slås fast att betalningssäkrings— mål handläggs av erfarna domare. Det är av vikt att så sker även fortsättningsvis. Det finns inte skäl att med en särskild författningsbestämmelse begränsa be— fattningshavarkretsen. Det torde även framdeles vara tillräckligt att saken regleras i länsrätternas ar— betsordningar.
Tjänstemän vid kronofogdemyndighet
I samband med verkställigheten av ett betalningssäk— ringsbeslut fattas en rad beslut av tjänstemän vidden aktuella kronofogdemyndigheten. Besluten fattas i första hand av kronofogdar och kronoassistenter. Samma befattningshavare har att fatta i allt väsentligt mot— svarande beslut vid utmätning. Eftersom betalningssäk— ringsmål avser betydande belopp räknas dessa mål van- ligen som mera kvalificerade och handläggs därför of— tast av särskilt erfarna befattningshavare. Enligt vår
mening kan det många gånger vara lämpligt att mål om verkställighet av betalningssäkringsbeslut handläggs av tjänstemän som redan har erfarenhet av att handläg— ga sådana mål. Det finns emellertid inte tillräcklig anledning att genom lagstiftning lägga dessa uppgifter på särskilda befattningshavare.
I 9 S BtSL sägs att ett beslut om betalningssäkring får verkställas genast, dvs. innan beslutet har vunnit laga kraft. I BtSL finns det däremot ingen bestämmelse som anger vad som gäller när ett beslut om betalnings— säkring har hävts. Det finns inte heller i lagen någon hänvisning till 3 kap. 23 S UB om upphävande av exeku— tionstitel i allmänt mål. Bristen har påtalats avbl.a. den arbetsgrupp vid riksskatteverket som utvärderar UB.
Ett beslut om att häva en betalningssäkring skall gäl— la omedelbart, om rätten inte särskilt förordnar att beslutet inte skall gälla förrän det har vunnit laga kraft.
De huvudsakliga skälen'för förslaget
Bestämmelserna i UB om verkan av att en exekutionsti- tel i allmänt mål upphävs och bestämmelserna i Uppr om återbetalning av skatt när ett taxeringsbeslut änd— ras, talar för att verkställigheten genast skallåter— gå när ett beslut om betalningssäkring upphävs. I de fall det finns en svårbedömd rättsfråga i målet och
det föreligger en påtaglig risk för att en omedelbar återgång av verkställigheten skulle medföra att en prövning i högre instans i praktiken kommer att sakna betydelse, bör rätten kunna förordna att beslutet inte
skall gälla förrän det har vunnit laga kraft.
Enligt 3 kap. 23 S tredje stycket UB gäller att en ut— mätning i ett allmänt mål genast återgår när exeku— tionstiteln har upphävts. I 87 S Uppr, som bl.a. reg— lerar frågan om återbetalning av skatt, föreskrivs att åtgärd enligt lagen skall verkställas, oavsett att det beslut som föranleder åtgärden inte har vunnit laga kraft. Det allmänna har inte längre möjlighet att mot- sätta sig restitution. Om t.ex. kammarrätten sätter ned en taxering, skall omdebitering och utbetalning av den skatt som betalts för mycket göras även om läns— skattemyndigheten har överklagat domen. Enligt 17 kap. 14 5 andra stycket 4. RB gäller ett beslut om att häva ett kvarstadsbeslut omedelbart.
De nämnda bestämmelserna talar för att också i betal- ningssäkringsmål huvudregeln bör vara att verkställig— heten genast skall återgå när ett beslut om betal- ningssäkring upphävs. Det bör därför i BtSL föreskri— vas att ett beslut om att häva en betalningssäkring
Det bör emellertid finnas en möjlighet för domstol som häver ett beslut om betalningssäkring att särskilt förordna att beslutet inte skall gälla förrän det har
Av 28 S FPL framgår att domstol som har att pröva be— svär får förordna att det överklagade beslutet tills vidare inte skall gälla.
74 överväganden och förslag SOU 1987:75 2.4.2 Verkan av att säkerhet ställs
I 18 S BtSL sägs att kronofogdemyndighet får ta emot säkerhet som gäldenären eller annan erbjuder sig att ställa. Av lagen framgår emellertid inte uttryckligen vad som gäller när kronofogdemyndighet tar emot säker— het.
I BtSL skall anges att ett beslut om betalningssäkring skall hävas av länsrätten om kronofogdemyndighet tar
emot säkerhet för fordringen.
Dethuvudsakliga skälet för förslaget
Det har visat sig råda en viss osäkerhet om beslutet om betalningssäkring skall hävas när kronofogdemyndig— het tar emot säkerhet för fordringsanspråket. Det bör därför framgå av lagtexten att beslutet i ett sådant fall skall hävas.
Spörsmålet berörs något av departementschefen i moti— ven till BtSL. Departementschefen anger (prop. s. 149) att ett beslut om betalningssäkring skall hävas om kronofogdemyndighet har tagit emot erbjuden säkerhet för betalning av fordringen. I ett annat sammanhang (prop. s. 167) säger han att det, om kronofogdemyndig— het accepterar erbjuden säkerhet sedan myndigheten fått beslut om betalningssäkring, i normalfallet inte blir fråga om någon verkställighet. Detta uttalande är inte helt förenligt med det nyssnämnda yttrandet, ef— tersom det talar för att beslutet skall kvarstå, men
verkställigheten av det underlåtas. Skillnaden är inte
betydelselös. Om beslutet inte hävs kan detta ha nega- tiva konsekvenser för gäldenären, bl.a. från kredit- synpunkt. Hävs beslutet medför det å andra sidan att det allmänna förlorar förmånsrätten.
Har kronofogdemyndighet tagit emot säkerhet för ford— ; ringen, föreligger det inte längre någon påtaglig risk ) för att fordringen, till det belopp säkerheten avser,
inte skall komma att betalas. Det finns därför inte
längre några förutsättningar för betalningssäkring vad
gäller det beloppet. Beslutet skall därför hävas. Den angivna oklarheten i förarbetena till BtSL motiverar emellertid att det i lagen uttryckligen stadgas att beslut om betalningssäkring i dessa fall skall hävas.
Gäldenären kan många gånger ha ett intresse.av att få byta ut betalningssäkrad egendom eller ställd säker— het. Generösare bestämmelser har efterlysts av både gäldenärer och företrädare för det allmänna.
Vi föreslår inte några författningsändringar på denna punkt.
; De huvudsakliga skälen för ståndpunkten
För att utbyte av egendom eller säkerhet skall kunna göras utan att det allmännas ställning som borgenär försämras fordras, med hänsyn till bestämmelserna om förmånsrätt och återvinning i konkurs, att förmåns- rätten i den egendom eller säkerhet som erbjuds kan
1 räknas från samma dag som förmånsrätten i den redan säkrade egendomen eller redan lämnade säkerheten. En
sådan ordning skulle vara mycket svår att rent prak— tiskt genomföra och den skulle kräva omfattande änd— ringar av den nuvarande rättsordningen.
Vid verkställigheten bör givetvis gäldenärens synpunk— ter på vilken egendom som skall betalningssäkras beak— tas. Det är emellertid inte alltid som hans synpunkter kan inhämtas. Ibland kan omständigheterna vid tidpunk- ten för verkställigheten vara sådana att hänsyn inte kan tas till gäldenärens önskemål.
Gäldenären kan då ha ett intresse av att få betal— ningssäkrad egendom utbytt mot annan egendom. Den be— talningssäkrade egendomen kan ha betydelse för hans försörjning. Exempelvis kan en lantbrukare, vars skör— detröskor har betalningssäkrats, vilja att betalnings— säkringen i stället omfattar hans fastighet. Det kan vidare vara så att den egendom som har säkrats har ett särskilt affektionsvärde för gäldenären och att han därför vill ha den utbytt.
Bestämmelser om gäldenärens rätt att förfoga över den betalningssäkrade egendomen finns i 11 5 BtSL. I första stycket stadgas att gäldenären inte får överlåta egen- dom, som har tagits i anspråk genom betalningssäkring, eller till skada för borgenären förfoga över egendomen på annat sätt, om inte kronofogdemyndigheten medger det av särskilda skäl.
I motiven till bestämmelsen (prop. 1980/81:84 s. 254) sägs att anledning att medge undantag kan finnas t.ex. om viss egendom lämpligen bör säljas och bytas ut mot annan egendom, som i stället får omfattas av betal- ningssäkringen.
Betalningssäkring medför förmånsrätt. Förmånsrätten gäller den egendom som har säkrats (8 S förmånsrätts— lagen). Ersätts betalningssäkrad egendom med annan egendom, skjuts tidpunkten för förmånsrättens inträde framåt i tiden.
Enligt 4 kap. 13 5 andra stycket KonkL (tidigare 38 5 andra stycked går förmånsrätten åter om den har in— trätt senare än tre månader före fristdagen, dvs. da— gen då ansökan om att försätta gäldenären i konkurs kom in.
Medger kronofogdemyndigheten att den betalningssäkrade egendomen byts ut kommer det allmännas ställning vid en eventuell konkurs att försämras eftersom förmåns—
rätten kan komma att återvinnas.
Gäldenären kan söka att få den betalningssäkrade egen— domen åter genom att i enlighet med 18 S BtSL ställa annan egendom som säkerhet. Handpant ger förmånsrätt när den mottas och panträtt i fast egendom vid in— skrivningen. Sådana säkerheter kan återvinnas inom tre månader från fristdagen enligt 4 kap. 12 5 KonkL (ti— digare 37 S). Det allmännas ställning kan således ock— så i dessa fall försämras, om erbjuden säkerhet godtas.
Ställs säkerhet i form av en bankgaranti, föreligger det däremot ingen risk för det allmänna. Banken garan— terar ju att fordringen kommer att betalas. Kronofog- demyndigheten godtar därför vanligtvis endast säkerhet
som består av en sådan garanti.
JO har i ett ärende (dnr 605—1983) uttalat som sin
principiella inställning att en kronofogdemyndighet inte å priori bör vägra att medverka till utbyte av säkerheter.
Enligt vår uppfattning bör det med hänsyn till det allmännas intresse inte föreskrivas någon ovillkorlig
rätt till utbyte. Det bör även fortsättningsvis ligga på kronofogdemyndigheten att bedöma om utbyte bör få ske. En begäran om att få ersätta betalningssäkrad egendom med annan gäldenärens egendom bör emellertid inte generellt avslås med motiveringen att förmånsrät— ten blir sämre. I många fall torde omständigheterna vara sådana att det allmänna löper en ringa risk om utbyte av säkerhet sker.
Det finns ingen lagstadgad skyldighet för kronofogde— myndighet att se till att omhändertagna medel görs räntebärande. Vi har fått i uppdrag att föreslå erfor- derliga bestämmelser.
Stadgandet i 13 kap. 1 S utsökningsförordningen (UF) om att kronofogdemyndighet är skyldig att se till att medel som inflyter i enskilt mål görs räntebärande, skall göras tillämpligt vid verkställighet av beslut om betalningssäkring.
Det huvudsakliga skälet för förslaget
Vid utformningen av bestämmelserna om verkställighet av beslut om betalningssäkring har lagstiftaren genom- gående valt den linjen att när så är möjligt hänvisa till motsvarande bestämmelse för utmätning. Denna frå— ga bör lösas på samma sätt.
Enligt 10 5 första stycket BtSL gäller UB:s bestämmel— ser om utmätning i tillämpliga delar i fråga om verk— ställighet av beslut om betalningssäkring. I bestäm- melsen sägs vidare att mål om verkställighet av sådant beslut handläggs som allmänt mål. I allmänt mål gäller, såvida fråga inte är om fördelning med enskild borge- när, att influtna medel omedelbart bokförs på gäldenä— rens skuld och redovisas till staten. Utsökningslag— stiftningen har därför inte kommit att innehålla någon bestämmelse om att medel som inflyter i allmänt mål skall göras räntebärande. I och med BtSL:s tillkomst har det kommit att finnas allmänna mål i vilka influt-
na medel inte genast kan redovisas till staten.
Beträffande medel som inflyter i enskilt mål stadgas
i 13 kap. 1 S UF att sådana medel utan dröjsmål skall göras räntebärande. Detta behöver emellertid inte ske om det kan antas att utbetalning kommer att äga rum inom två veckor från det att medlen har flutit in. I 18 kap. 2 5 andra stycket UF anges vilka bestämmelser i förordningen som skall tillämpas vid verkställighet av beslut om betalningssäkring. Det bör där föreskri- vas att 13 kap. 1 S UF skall tillämpas beträffande verkställighet av beslut om betalningssäkring. En så— dan lösning är lagtekniskt att föredra framför en sär— skild bestämmelse i BtSL eller BtSF eftersom särskilda bestämmelser som rör verkställigheten bör återfinnas i dessa författningar endast om utsökningslagstiftningen inte innehåller motsvarande bestämmelse för utmätning.
Enligt direktiven bör vi även i övrigt överväga och lämna förslag om vad som bör göras i fråga om egendom som har betalningssäkrats så att egendomens värde inte
Vi föreslår inte några författningsändringar.
BtSL innehåller bestämmelser som kan sägas ge ett visst grundskydd mot att omhändertagen egendom försäm— ras. Enutbyggnad av regelsystemet i detta hänseende kan enligt vår mening inte göras utan att det leder till att kronofogdemyndigheternas resurser tas i an— språk i betydande grad. Vi anser inte att nyttan av en sådan utbyggnad motiverar det.
Eftersom ändamålet med betalningssäkring är att säker— ställa egendom för senare verkställighet är det både i den enskildes och det allmännas intresse att försälj- ning av den betalningssäkrade egendomen kan komma till stånd om det kan befaras att egendomens värde kommer att sjunka.
I 11 S tredje stycket BtSL stadgas därför att lös egendom som har tagits i anspråk genom betalningssäk— ring får säljas på begäran av någon av parterna i den ordning som gäller för utmätt egendom, om egendomen hastigt faller i värde eller kräver alltför kostsam vård.
Även i övrigt innehåller 11 S BtSL bestämmelser som bl.a. syftar till att förhindra att den säkrade egen— domens värde försämras. Hänvisningen i andra stycket till 4 kap. 31 S UB innebär att kronofogdemyndigheten får vidta de åtgärder beträffande den betalningssäk— rade egendomen som behövs för att det allmännas rätt skall tas till vara. I detta sammanhang har myndighe—
ten de befogenheter som tillkommer gäldenären, frånsett befogenheten att väcka talan vid domstol eller svara i mål angående fordringen. Som exempel på åtgärd som kronofogdemyndighet äger rätt att vidta med stöd av bestämmelsen kan nämnas att myndigheten efter betal—
ningssäkring av aktier kan bevaka den rätt som till—
i kommer de betalningssäkrade aktierna vid fond— eller
Vidare får, som tidigare har nämnts, kronofogdemyndig— heten med stöd av 11 5 första stycket BtSL medge att betalningssäkrad egendom säljs och byts ut mot annan
egendom, som i stället får omfattas av betalningssäk—
De nämnda bestämmelserna ger gäldenären och det all—
männa ett grundskydd mot värdeförsämring av den be— talningssäkrade egendomen. BtSL innehåller däremot inga bestämmelser som direkt syftar till att säkra den betalningssäkrade egendomens reala eller absoluta vär— de.
Vi föreslår en rad åtgärder för att minimera skade— verkningarna av beslut om betalningssäkring. Dessa åt— gärder får till följd att förlusterna på grund av vär- deförsämring kommer att minska. Vi har däremot inte ansett oss kunna föreslå några ytterligare bestämmel— ser som särskilt är ägnade att förhindra att den be- talningssäkrade egendomen sjunker i värde. De lösning- ar som vi i detta sammanhang har diskuterat skulle le— , da till att kronofogdemyndigheternas resurser togs i ) anspråk i en omfattning som inte stod i rimlig propor— 1 tion till de vinster som skulle kunna uppnås.
82 överväganden och förslag SOU 2.5 Åtgärder för en skyndsam handläggning av
skattemålet m.m.
Det finns inga särskilda författningsbestämmelser om skyndsam handläggning av mål som rör en betalningssäk— rad fordran. Däremot har det i administrativ ordning utfärdats regler om att sådana mål skall behandlas med
Departementschefen har i direktiven ifrågasatt om det är tillräckligt med administrativt utfärdade skyndsam- hetsregler och uppdragit åt oss att överväga denna fråga.
Har beslut om betalningssäkring meddelats för en ford— ran som inte är fastställd, skall beslutet hävas av länsrätten, om det allmänna inte väcker talan vid dom— stol om fastställande av fordringen inom sex månader från dagen för beslutet eller fordringen inom samma tid fastställs i annan ordning.
Länsrätten får förlänga tidsfristen om det finns sär- skilda skäl. Att gäldenären försvårar utredningen el— ler att utredningen är mycket omfattande kan vara skäl till förlängning.
Har länsrätten hävt ett beslut om betalningssäkring på grund av att tidsfristen inte har klarats, får ett nytt beslut om betalningssäkring för samma fordran meddelas först sedan talan i saken har väckts vid dom— stol eller fordringen har fastställts i annan ordning.
De administrativa föreskrifterna om skyndsam handlägg- ning av mål i vilka betalningssäkring har meddelats har inte gett önskat resultat. En allmän lagbestämmel— se om skyndsam handläggning torde inte heller ge till— räcklig effekt. Det är på utredningsstadiet som det främst finns behov av att få till stånd en mera skynd- sam handläggning. Genom att begränsa betalningssäk— ringsbeslutets giltighetstid sätts press på det all— männa att prioritera och effektivisera arbetet med att
utreda de mål i vilka betalningssäkring har beslutats.
I en del fall kan det vara omöjligt att avsluta utred— ningen inom den föreslagna sexmånadersfristen. Tids— fristen bör därför kunna förlängas.
Vid tillkomsten av BtSL framhöll några remissinstanser att den föreslagna lagstiftningen borde innehålla be— stämmelser om förtur och om skyndsam handläggning av mål vari betalningssäkring meddelats. Departementsche— fen uttalade (prop. s. 116) att han anslöt sig till uppfattningen att sådana mål bör behandlas med största skyndsamhet. Regler borde utfärdas i administrativ ordning om att sådana mål skall behandlas med förtur. Han hade övervägt att införa en ordning med tidsbe— gränsade säkerhetsåtgärder men funnit att den tidskrä- vande skatteprocessen och den omständigheten att den skattskyldige många gånger förhalar processen gjort att han avstått från en sådan lösning.
Vi har undersökt samtliga mål i vilka betalningssäk— ring meddelades under år 1982 för tillkommande skatt, dvs. de mål i vilka det krävs en process i skattedom- stol för att få fordringen fastställd. Resultatet av undersökningen redovisas i bilaga 3. En samman—
fattning av resultat i de i detta sammanhang relevanta delarna kan emellertid vara på sin plats.
Av undersökningen framgår att taxeringsintendenten i endast några enstaka fall hade anhängiggjorttaxerings- målet i länsrätten när beslutet om betalningssäkring meddelades. I en tredjedel av fallen hade talan väckts inom tre månader från beslutet. Knappt hälften av de mål vari betalningssäkring meddelats varanhängiggjorda inom ett halvår och inte fullt tre fjärdedelar inonlett år. I sex procent av målen hade talan inte väckts inom två år från beslutet om betalningssäkring. I ett par fall dröjde det mer än tre år innan taxeringsintenden— tens ansökan om eftertaxering kom in till länsrätten.
Länsrätten hade inom ett halvår från beslutet om be— talningssäkring dömt i fem procent av taxeringsmålen. Efter ett år hade en fjärdedel av målen avgjorts. I ungefär hälften av taxeringsmålen förelåg länsrättens dom inom ett och ett halvt år från betalningssäkrings— beslutet. Efter två år var knappt två tredjedelar av målen avgjorda och efter tre år 85procent. Fyra år ef— ter beslutet om betalningssäkring var åtta procent av målen oavgjorda. Vid halvårsskiftet 1987 förelåg ännu inte länsrättens dom i tre av de taxeringsmål vari be-
talningssäkring hade meddelats under år 1982.
Vi har också följt upp 1985 års betalningssäkringsbe— slut avseende handläggningstider i efterföljande in- komstskattemål. Undersökningen ger vid handen att det i drygt hälften av fallen dröjde mer än ett halvår från beslutet om betalningssäkring till taxeringsin- tendenten väckte talan i taxeringsmålet. Ett år efter beslutet om betalningssäkring hade drygt 20 procent av målen avgjorts i länsrätten. Drygt hälften av tax— eringsmålen var avgjorda vid halvårsskiftet 1987. Så långt överensvrämmer alltså i stort uppgifterna från
de båda unde.. (ningarna.
Vi har närmare undersökt ett antal taxeringsmål med särskilt lång handläggningstid. Det har därvid visat sig att vederbörande taxeringsintendent i flera fall inte kände till att det hade meddelats ett betalnings— säkringsbeslut som rörde den aktuella fordringen. I några fall var också domaren i skattemålet på länsrät-
ten okunnig om att sådant beslut hade meddelats.
I normalfallet dröjer det ett par månader från dagen för länsrättens dom till skatten debiteras och ford— ringsbeloppet fastställs. Ytterligare tid förflyter
innan fordringen eventuellt restförs och kan utmätas.
Vår bedömning och förslag till lösning
Det är ett allmänt intresse att.beslut om betalnings- säkring inte medför onödiga skadeverkningar. Ett så— dant beslut bör inte bestå under längre tid än som är absolut nödvändigt. När betalningssäkringen avser en fordran som inte är fastställd är det därför väsent- ligt att se till att fordringsanspråket prövas så snart som möjligt.
Taxeringsmål där betalningssäkring har meddelats för att säkra det allmännas fordringsanspråk handläggs of— ta snabbare än taxeringsmål av samma svårhetsgrad där betalningssäkring inte föreligger. Handläggningstider— ha är ändå i flertalet fall alltför långa för att kun—
na anses som tillfredsställande.
Det får anses stå klart att administrativa föreskrif- ter om skyndsamhet är otillräckliga för att få en snabb handläggning av målen. En allmän lagbestämmelse om skyndsamhet torde inte heller få tillräcklig ef- fekt.
Beslut om betalningssäkring kan omfatta i stort sett all statlig uppbördsverksamhet inom området för skat-
ter, tullar och avgifter. Det ligger på olika myndig- heter att fatta beslut om att fastställa det allmännas fordringsanspråk. Länsrätten prövar i stort sett en— dast fordringsanspråk på tillkommande skatt. Det är emellertid det vanligaste fordringsslaget i betal— ningssäkringsmål (se bil. 3, tab. S).
Det är inte alldeles ovanligt att taxeringsmålet hand— läggs av en annan länsrätt än den som beslutar i be- talningssäkringsärendet. Vi ser det därför som angelä— get att peka på bestämmelsen i 14 S tredje stycket AFDL som gör det möjligt att till en länsrätt samman— föra mål enligt skatte—, taxerings— eller uppbördsför— fattningarna som förekommer vid mer än en länsrätt. Denna möjlighet bör ofta tas till vara. Det torde i de flesta fall främja både rättssäkerheten och process— ekonomin om betalningssäkringsmålet och taxeringsmålet
Vi föreslår, se avsnitt 2.3.2, att betalningssäkrings— målet skall "ligga öppet" i länsrätten tills beslutet om betalningssäkring hävs eller fordringen kan drivas in. När talan i taxeringsmålet väcks är det naturligt att länsskattemyndigheten erinrar om beslutet om be— talningssäkring. Konfereringsrutinerna vid domstolen bör sörja för att de båda målen kommer att handläggas
på samma rotel.
Enligt principförslaget till ett förenklat taxerings— förfarande blir länsskattemyndigheten, jämte den loka— la skattemyndigheten, också behörig att besluta om ef— tertaxering. En fordran på tillkommande skatt kommer således, enligt vad som redovisas som huvudregel i förslaget, att kunna fastställas på i stort sett samma sätt som nu sker vid efterbeskattning för mervärde— skatt.
Det skall emellertid enligt principförslaget vara möj- ligt att väcka talan direkt i länsrätten för att und—
vika den fördröjning som en obligatorisk skattemyndig— hetsprövning skulle kunna innebära i svårbedömda och tvistiga fall. De eftertaxeringsmål som avser en ford— ran för vilken betalningssäkring har skett tillhör
till övervägande del den kategorin.
Vi anser att de eftertaxeringsmål, där beslut om be—
talningssäkring har meddelats för att säkerställa det allmännas fordringsanspråk, regelmässigt bör föras di- rekt till länsrätten. Det kan visserligen hävdas att strävandena att snabbt få fordringen fastställd borde innebära att länsskattemyndigheten begagnade tillfäl- let att själv fastställa fordringsanspråket. Den före— slagna ordningen med "öppna" betalningssäkringsmål.gör det möjligt att snabbt ompröva beslutet onibetalnings— säkring. Omprövningen kan initieras av länsrätten på
grundval av omständigheter som har kommit fram i tax- eringsmålet. Risken för att betalningssäkringen kvar— står med för högt belopp under den tid som taxerings— målet handläggs i länsrätten får därigenom anses ha minimerats.
Det torde därför inte strida mot gäldenärens intressen att länsskattemyndigheten låter länsrätten fastställa fordringen. Det finns vägande skäl för att i de efter— taxeringsmål i vilka det förekommer betalningssäkring följa principen att svårbedömda och tvistiga fall av-
görs av länsrätten.
Enligt vår uppfattning är den mest ändamålsenliga åt- gärden för att snabbare få fordringsanspråket prövat att införa en bestämmelse som begränsar betalnings- säkringsbeslutets giltighetstid. Inom giltighetstiden har det allmänna att slutföra utredningen rörande fordringsanspråket och väcka talan vid domstol för att få fordringen fastställd. I de fall då det inte behövs någon domstolsprövning för att fastställa ford— ringen, exempelvis om betalningssäkringen avser ford—
ran på mervärdeskatt, har det allmänna att inom samma
tid själv pröva fordringen.
En sådan ordning löser dock inte problemet med de långa handläggningstiderna i länsrätterna. Länsrätternas ba— lanser har emellertid minskat påtagligt under de senas— te åren. En rad ändringar av skatte— och taxeringsför— fattningarna i såväl materiellt som processuellt hän— seende kan förmodas komma att leda till att måltill— strömningen avtar ytterligare under de närmaste åren. Principförslaget till ett nytt taxeringsförfarande torde också få till följd att antalet taxeringsmål kommer att minska. Man måste å andra sidan räkna med att det genomsnittliga skattemålet kommer att bli svå— rare än för närvarande. Antalet mål i andra målgrupper vid länsrätterna kan förväntas öka och nya målgrupper kan komma till.
Sammantaget torde emellertid balanssituationen i läns- rätterna komma att förbättras. Genomloppstiden för ett skattemål torde komma att förkortas markant. Detta förutsätter dock att länsrätterna får behålla erfor-
derliga resurser.
Att betalningssäkringsmålet kommer att "ligga öppet" under handläggningen av taxeringsmålet och att de båda målen till viss del kommer att handläggas parallellt talar för att dessa taxeringsmål kommer att kunna handläggas snabbare än andra taxeringsmål.
Länsrätten bör vid handläggningen av skattemål av nu aktuellt slag utöva en särskilt aktiv processledning, Rätten bör i varje mål ställa sig frågan om inte en muntlig förhandling skulle kunna bidra till ett snab— bare avgörande av målet. Vid Skriftväxlingen bör re— misstiderna aktivt bevakas. Begäran från det allmänna om anstånd med yttrande bör behandlas restriktivt. När Skriftväxlingen är avslutad bör rätten snarast pröva
målet. Handläggningen av dessa mål bör, jämte åtalsmå— len, ha högsta prioritet bland taxeringsmålen.
De redovisade omständigheterna talar för att handlägg— ningstiderna av taxeringsmålet i länsrätten inte kom— mer att ta längre tid i anspråk än som är nödvändigt för att båda parterna skall få lägga sina synpunkter
på rättsfrågorna och på utredningsmaterialet.
Det bör i detta sammanhang ånyo påpekas att den före— slagna ordningen med att betalningssäkringsmålet "lig— ger öppet" under handläggningen av taxeringsmålet syf- tar bl.a. till att ändringen i bedömningen av tax— eringsfrågan omedelbart skall leda till justeringar av betalningssäkringen. Därigenom bör risken för att gäl- denären lider rättsförluster till följd av att hand- läggningen av taxeringsmålet drar ut på tiden minime—
En ordning med tidsbegränsade betalningssäkringsbeslut förutsätter att länsrätten kan förlänga tidsfristen när utredningen är särskilt omfattande eller när gäl— denären förhalar utredningen. I specialmotiveringen till 7 S BtSL anges närmare i vilka fall tidsfristen bör kunna förlängas.
Det kan många gånger vara svårt för rätten att bedöma hur lång utredningstid som krävs. Uppgiften synes sär— skilt vansklig när det rör sig om ett för rättenokänt ämnesområde. Domstolen kan då helt få förlita sig på den uppskattning av tidsåtgången som det allmännas fö— reträdare har lämnat. Det ligger i sakens natur atten sådan uppskattning ofta kan bli tilltagen i överkant. Det finns därför risk för att den eftersträvade för— kortningen av handläggningstiderna skulle utebli om det lades på länsrätten att i samband med beslutet om
betalningssäkring bestämma giltighetstidens längd.
Om den ordningen i stället väljs att det i lagen före— skrivs hur länge ett betalningssäkringsbeslut som av- ser en icke fastställd fordran längst får gälla, behö— ver domstolen först när denna tid håller på att gå till ända eventuellt ta ställning till frågan om utrednings- tidens längd. Vid denna tidpunkt torde underlaget för en sådan bedömning vara väsentligt mycket bättre änvid
tiden för beslutet om betalningssäkring.
Som tidigare har angetts visar undersökningarna av 1982 och 1985 års betalningssäkringsmål att taxerings— intendenten i ungefär hälften av målen hade väckt ta— lan i skattemålet i länsrätten inom ett halvår från be- slutet om betalningssäkring. Inom ett år hade ca tre fjärdedelar av målen anhängiggjorts i länsrätten.
Av övriga fordringar som kan bli föremål för betal— ningssäkring är fordringar avseende mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter mest betydande. Dessa fordringar utreds ofta parallellt med fordringar på tillkommande inkomst— och förmögenhetsskatt. Det kan antas att det går åt i stort sett lika lång tid att utreda dessa
I vart fall tre fjärdedelar av målen bör med ytterli— gare prioritering och effektivisering av utredningsar— betet vara färdigutredda inom ett halvår efter beslut om betalningssäkring. Det är mot den bakgrunden rim— ligt att giltighetstiden för beslut om betalningssäk- ring i fråga om fordringar som inte är fastställda be—
stäms till sex månader.
I civilprocessen finns en liknande bestämmelse. Gil— tighetstiden för kvarstadsbeslutet är emellertid en— dast en månad. En fordran på skatt bestäms på grundval av gäldenärens egna uppgifter och förutsätter hans medverkan. Gäldenären är vanligtvis den ende som har en fullständig inblick i de förhållanden som grundar fordringsanspråket. Det kan därför ofta ta lång tid Överväganden och förslag SOU | 1 1 1 |
för det allmänna att prestera den utredning som er- fordras för att talan skall kunna väckas i saken. Des- sa omständigheter motiverar att giltighetstiden vid beslut om betalningssäkring sätts avsevärt längre än
vid beslut om kvarstad.
Ett beslut som gäller frågan om att förlänga giltig- hetstiden har närmast karaktären av ett anståndsbeslut. Eftersom det är fråga om ett beslut under rättegången
bör talan inte få föras mot ett sådant beslut.
Kravet på snabbhet i utredningsarbetet kan komma i konflikt med kravet på kvalitet. Införandet av en tidsfrist får inte leda till att kvaliteten eftersätts Man kan inte räkna med att ytterligare resurser kommer att ställas till myndigheternas förfogande för att denna typ av mål skall kunna utredas snabbare. Det allmänna måste därför föra över resurser från andra utredningar. De nu aktuella utredningarna avser ofta s.k. åtalsmål. Det kan därför även från andra synpunk—
ter vara motiverat att detta arbete prioriteras.
Det finns i inkomst— och förmögenhetsskattesammanhang ytterligare ett led i fastställelseförfarandet där handläggningen bör skyndas på.
En fordran är fastställd när den av behörig myndighet har bestämts till sitt belopp. I ett taxeringsmål har fordringen inte fastställts förrän debitering har skett av lokala skattemyndigheten. Debiteringen av tillkommande skatt tar i normalfallet ett par tre må— nader. Vid Vissa lokala skattemyndigheter kan det ibland dröja upp till ett halvår innan debitering har skett. Enligt vår uppfattning är det nödvändigt att riksskatteverket lägger upp särskilda rutiner om för—
tursbehandling vid debiteringen.
I specialmotiveringen till 7 S BtSL finns det närmare
uppgifter om tillämpningen m.m.
Fråga om ersättning för förluster i samband med beslut om betalningssäkring prövas enligt bestämmelserna i SkL.
I utredningsuppdraget ingår att pröva om det finns an- ledning att införa några särskilda regler om ersätt— ning för förluster som en gäldenär kan ha åsamkats i samband med betalningssäkring.
Gäldenär, som har lidit betydande skada till följd av ett beslut om betalningssäkring för en icke fastställd fordran, skall ha rätt till ersättning av staten, om fordringen inte fastställs eller fastställs till ett väsentligt lägre belopp än det som har betalningssäk—
Ersättning skall kunna vägras eller sättas ned, om gäldenären genom att lämna oriktig uppgift, underlåta att lämna uppgift som han var skyldig att lämna eller på annat sätt har försvårat sakens utredning. Detsamma skall gälla om det eljest med hänsyn till omständighe- terna är oskäligt att ersättning utgår.
Om gäldenären utan giltig anledning underlåter att fö- ra talan om rättelse skall ersättning inte kunna utgå
för den skada som hade kunnat undvikas om sådan talan
hade förts.
Ersättning skall utgå för förlorad arbetsförtjänst och för intrång i näringsverksamhet.
Anspråk på ersättning skall framställas hos JK senast inom två år från den dag anspråket tidigast kan göras gällande.
Betalningssäkring är ett förprocessuellt tvångsmedel och används huvudsakligen för att säkra betalningen av fordringar som inte är fastställda. Beslutet om betal— ningssäkring fattas nästan alltid utan att gäldenären har fått yttra sig.
Under dessa betingelser finns det en särskild risk för att de bedömningar som görs sedermera visar sig vara oriktiga. Denna risk kan sägas ligga i de förprocessu— ella säkringsinstitutens natur. För den som i civil— processen erhåller kvarstad gäller bl.a. därför ett strikt ansvar för den skada som åsamkas gäldenären, om åtgärden befinnes vara obefogad.
Det är enligt vår mening inte rimligt att gäldenären i de fall det visar sig att det allmänna inte haft fog för sitt fordringsanspråk alltid skall behöva bära he- la den förlust som beslutet kan ha medfört. I dessa situationer bör ersättning kunna medges utöver SkL:s regler.
Med hänsyn till de begränsade möjligheter till ersätt- ning som i övrigt finns inom skatte— och uppbördsför— farandet är det befogat att vid utformningen av er— sättningsreglerna iaktta en viss restriktivitet.
Rätten till ersättning bör endast omfatta de fall där beslutet om betalningssäkring avsett en fordran som inte var fastställd. Avgörande för rätten till ersätt- ning bör vara att fordringen inte fastställs eller fastställs till ett väsentligt lägre belopp än det som har betalningssäkrats. Samhällets resurser bör inte tas i anspråk för processer om mindre belopp. Rätt till ersättning bördärför föreligga endast om skadan är betydande.
vas att den uppkomna skadan inte till någon väsentlig del kan anses bero på förhållanden som är att hänföra till gäldenären. Ersättningen bör därför kunna jämkas
i sådana fall.
De förluster som kan hänföras till gäldenärens för— värvsverksamhet framstår som mest angelägna att täcka. Ersättningsrätten bör därför knytas till gäldenärens näringsfång och innefatta ersättning för förlorad ar— betsförtjänst och intrång i näringsverksamhet.
Förfarandereglerna bör anpassas till vad som gäller för skadestånd vid myndighetsutövning. Kungörelsen (1972:416) om statsmyndigheternas skadereglering i vissa fall bör därför göras tillämplig vid mål om er—
sättning enligt BtSL.
I 3 kap. 2 5 SkL sägs att staten skall ersätta person— skada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. Statens ansvar inskränks emellertid betydligt genom bestämmel— sen i 3 S samma kapitel, den s.k. standardregeln. Er— sättningsskyldighet föreligger nämligen endast om de krav har blivit åsidosatta som med hänsyn till verk— samhetens art och ändammål skäligen kan ställas på ut—
övandet av verksamheten.
Som skäl för begränsningen i skadeståndsansvaret utta— lade departementschefen i motiven till skadeståndsla— gen (prop. 1972:5 s. 326) att smärre förbiseenden och misstag på grund av brådskande förhållanden eller stor arbetsbörda osv. är oundvikliga företeelser i den of— fentliga förvaltningen. Allmänheten kan inte rimligen
kräva absoluta garantier mot de ekonomiska följderna av sådana händelser. Att de då och då leder till för- luster för enskilda får ses som ett av de pris som medborgarna får betala för den nytta de har av en verksamhet som ytterst syftar till att tillvarata de- ras egna intressen. Departementsohefen menade vidare (5. 518) att en felaktig rättstillämpning endast i un— dantagsfall torde vara så uppenbart oriktig att man över huvud taget kan tala om fel eller försummelse från myndighetens sida. Inte heller bör man ställa alltför stränga krav på en myndighets värdering av be— visningen, t.ex. då den har godtagit en bristfällig utredning om vissa faktiska förhållanden. Att myndig- heten i sådana fall har byggt sitt beslut på ett anta— gande som sedan visat sig vara felaktigt bör i allmän— het inte medföra skadeståndsansvar för det allmänna.
Bestämmelserna i SkL innebär att det endast är i rena undantagsfall som den enskilde kan få ersättning av
staten för förluster som han har fått vidkännas i sam— band med ett beslut om betalningssäkring, som sederme-
ra visat sig vara oriktigt.
Den vars egendom betalningssäkras åsamkas i de flesta fall ekonomisk skada till följd av beslutet. Skade— verkningarna kan bli särskilt allvarliga för den som driver rörelse. Egendom som används i rörelsen tasin— te sällan i anspråk vid betalningssäkringen. Leveran- törer och kunder kan ställa sig tveksamma till fort- satta affärskontakter och kreditgivare kan bli re- striktiva med för rörelsen nödvändiga krediter.
Vid tillkomsten av BtSL föreslog en remissinstans att det i lagen borde införas bestämmelser om skadestånds— skyldighet för det allmänna. Departementschefen ansåg emellertid (prop. s. 117) att det inte fanns skäl att
i BtSL införa ett längre gående skadeståndsansvar än det som gäller enligt SkL.
Vi föreslår i andra hänseenden ändringar av betalnings— säkringsförfattningarna som bör leda till att besluten om betalningssäkring blir säkrare och att skadeverk— ningarna av besluten begränsas. Man måste emellertid räkna med att gäldenärer också framdeles i viss omfatt— ning kommer att drabbas av skada till följd av beslut om betalningssäkring, vilka senare visar sig vara grun-
dade på felaktiga förutsättningar.
Frågan är om detta förhållande bör föranleda särskilda bestämmelser om ersättning. Det kan därvid konstateras att det även i övrigt inom taxerings— och uppbördsför— farandet kan förekomma att den som drabbas av ett orik- tigt beslut kan få vidkännas betydande förluster. Som ett exempel kan nämnas att en skattskyldig som anför besvär över ett taxeringsbeslut enligt huvudregeln i 87 S Uppr är skyldig att betala den påförda skatten. Ett felaktigt eftertaxeringsbeslut kan således, om an— stånd med betalningen av skatten inte medges, förorsa—
ka den skattskyldige stora förluster.
Ett beslut om betalningssäkring skiljer sig emellertid i betydelsefulla hänseenden från ett taxeringsbeslut eftersom ett beslut om betalningssäkring kan meddelas innan det allmännas utredning av ärendet är avslutad och utan att den enskilde har fått tillfälle att be— möta de uppgifter som beslutet grundas på. Detta ökar givetvis riskerna för felaktiga beslut. Enligt våra undersökningar fattas i nio av tio betalningssäkrings— mål beslut under sådana premisser.
Risken för felaktiga beslut kan sägas ligga i den för— processuella säkerhetsåtgärdens natur. Det ligger nära till hands att jämföra med kvarstad, eftersom det in— stitutet har varit förebild för betalningssäkringsin— st tutet .
Den som ansöker om kvarstad i civilprocessen, måste ställa säkerhet för den skada som motparten kan åsam— kas genom den yrkade åtgärden, såvida inte sökanden visar synnerliga skäl för anspråket. Om yrkandet i tvistemålet återkallas eller ogillas, liksom om talan inte väcks i saken, står sökanden strikt ansvar för den skada som kvarstadsbeslutet har medfört. Är staten sökande behöver visserligen ingen säkerhet ställas, men staten är lika fullt strikt ansvarig för den skada som kan ha åsamkats gäldenären.
Staten är alltså som sökande i en kvarstadsprocess skyldig att ersätta motparten den skada som kvarstads- beslutet orsakat, om fordringsanspråket inte fast— ställs. När staten ansöker om betalningssäkring avse— ende en icke fastställd fordran är staten, om ford— ringen inte fastställs, skyldig att ersätta motparten endast om det kan visas att fel eller försummelse fö— religger och att avvikelse har skett från vad som kan
anses vara skälig standard vid myndighetsutövning.
Statens agerande som part i en betalningssäkringspro— cess är, till skillnad från statens agerande som part i en kvarstadsprocess, myndighetsutövning. Det bör därvid noteras att det allmänna som borgenär inom be— skattningsområdet inte väljer sin gäldenär och att dennes kreditvärdighet inte blir föremål för någon prövning. Dessa omständigheter motiverar enligt vår mening emellertid inte att statens skyldighet att som part ersätta en skadedrabbad motpart bygger på helt skilda principer i betalningssäkringsprocessen och kvarstadsprocessen. Därtill kommer att de i motiven till standardregeln redovisade rättspolitiska skälen till begränsningen av det allmännas skadeståndsansvar, nämligen att myndighetsutövningen ytterst syftar till att tillvarata medborgarnas egna intressen, inte har samma tyngd när det gäller processuella säkerhetsåt— gärder som myndighetsutövning i allmänhet.
De möjligheter till ersättning för förluster i samband med beslut om betalningssäkring som SkL ger, är enligt vår uppfattning inte tillräckliga. Den enskildes möj— ligheter att få ersättning för skada bör därför för- bättras.
Även om det finns skäl som talar för att frågan om er- sättning för förluster vid beslut om betalningssäkring skulle få en mer allsidig belysning om den togs upp i ett vidare sammanhang, anser vi att behovet av att förbättra möjligheterna till ersättning vid beslut om betalningssäkring är så angeläget att det är motiverat
att den frågan löses särskilt.
Utformningen av ersättningsbestämmelserna
Med hänsyn till att det på skatte— och uppbördsområdet inte tidigare finns någon möjlighet till ersättning utöver SkL:s bestämmelser är det naturligt att nu iaktta en viss restriktivitet. Det är nödvändigt för att inte skapa obalans i regelsystemet. Som framgår av det följande anser vi att inte alla oriktiga betal— ningssäkringsbeslut bör öppna möjlighet till ersätt— ning. Det lär inte heller vara möjligt att låta varje form av skada vara ersättningsgill. Även i andra hän— seenden torde begränsningar bli nödvändiga.
SkL bygger på principen att rätten till ersättning grundas på att beslutet har blivit rättat i föreskri— ven ordning. Någon efterhandsprövning av beslutets riktighet görs inte. Väljs en sådan lösning blir i princip fullföljd av talan eller anlitande av särskil— da rättsmedel den enda vägen att skapa underlag för
ett beslut om ersättning.
Ett sådant system innebär flera fördelar. Reglerna blir lätta att tillämpa och väl förenliga med princi—
pen att lägre instansers avgöranden i första hand skall prövas genom fullföljd av talan.
Det kan emellertid resas invändningar mot en ordning som har sin förebild i SkL:s bestämmelser. Har ett be— slut om betalningssäkring upphävts på grund av att rätten ansett att bevisningen för fordringens existens inte var tillräcklig, skulle det närmast framstå som stötande att medge ersättning, om fordringen efter la— gakraftvunnet beslut fastställs. Till detta kommer att ett stort antal betalningssäkringsbeslut upphävs till följd av att gäldenären inte har några utmätningsbara tillgångar eller att gäldenären ställer säkerhet för fordringsanspråket.
Som tidigare har sagts bör en viss återhållsamhet prägla utformningen av ersättningsreglerna. En fast— ställd fordran kan oftast tämligen omgående bli före- mål för indrivning. Ett beslut om betalningssäkring för en sådan fordran torde därför sällan orsaka någon skada av betydenhet. Detsamma gäller beslut om för- varstagande som inte leder till beslut om betalnings— säkring. Inte heller de fall där hävningsbeslutet har sin grund i att riskrekvisitet inte varit uppfylltkan anses tillhöra de mest angelägna från ersättningssyn— punkt, om fordringen senare fastställs.
Behovet av förbättrade möjligheter till ersättninggör sig enligt vår mening främst gällande i de fall beslu- tet om betalningssäkring avser en fordran som inte är fastställd och fordringen sedan inte fastställs eller fastställs till ett väsentligt lägre belopp. övervä- gande skäl talar för att rätten till ersättning endast bör omfatta dessa fall.
I flertalet fall där betalningssäkring har verkställts till ett belopp som väsentligt överstiger det som se— dan fastställs uppkommer någon skada för den enskilde. Det är emellertid inte rimligt att det allmännas re-
surser tas i anspråk för att pröva mindre ersättnings- anspråk. En ytterligare förutsättning för rätt till ersättning bör därför vara att den uppkomna skadan är betydande.
Jämkning av ersättning m.m.
En utgångspunkt vid konstruktionen av ersättningsreg— lerna bör vara att den enskilde vidtar de mått och steg som rimligen kan krävas av honom för att minimera skadeverkningarna av beslutet om betalningssäkring. Den enskilde har således, för att fullt ut få ersätt- ning, att se till att uppgifter som kan ha betydelse 'för frågan om betalningssäkring så fort som möjligt tillförs utredningsmaterialet. Visar den enskilde pas— sivitet i detta hänseende bör ersättningen kunna jäm— kas. Har den enskilde lämnat oriktiga eller vilsele- dande uppgifter eller på annat sätt försvårat sakens utredning bör ersättningsbeloppet också kunna jämkas, i flertalet fall så att ingen ersättning utgår.
Om det föreligger en påtaglig disproportion mellan den betalningssäkrade egendomens värde och den skada som den enskilde har orsakats till följd av att han inte har kunnat disponera egendomen, kan det framstå som oskäligt att ersättning utgår med fullt belopp. Er— sättningen bör i sådant fall kunna sättas ned.
I en del fall kan det vara oskäligt att ersättning över huvud taget utgår, trots att förutsättningarna för rätt till ersättning är uppfyllda. Ett sådant fall föreligger när det gäller att avgöra till vilket av två taxeringsår en oredovisad inkomst är att hänföra. Har betalningssäkringsbeslutet avsett år 1 och det se- dermera visar sig att inkomsten i stället bör beskat— tas år 2, bör ersättning kunna vägras. Detsamma kan gälla om två makar, som driver en rörelse tillsammans, har utelämnat intäkter i rörelsen. För det fall att
Hänvisningar till sid101
SOU 1993:55: Avsnitt 10.3.8
beslutet om betalningssäkring bygger på en annan för— delning av den oredovisade inkomsten än det slutliga taxeringsbeslutet, är det inte rimligt att ersättning alltid skall utgå.
Enligt SkL omfattar statens ersättningsskyldighet per- sonskada, sakskada och ren förmögenhetsskada. Ersätt— ning för ren förmögenhetsskada som har uppkommit till följd av intrång i näringsverksamhet utgår emellertid endast i den mån det är skäligt med hänsyn till in— trångets art och varaktighet, felets eller försummel— sens beskaffenhet och övriga omständigheter. Staten kan i vissa speciella fall åläggas att utge ersättning även för lidande.
Den skada som ett beslut om betalningssäkring normalt kan innefatta är vad som i 1 kap. 2 S SkL betecknas som ren förmögenhetsskada. Med ren förmögenhetsskada förstås sådan ekonomisk skada som uppkommer utan sam— band med person- eller sakskada.
Som angetts tidigare bör en viss återhållsamhet iakt— tas vid utformningen av ersättningsbestämmelserna. All slags skada som den enskilde kan drabbas av till följd av beslut om betalningssäkring kan rimligen inte er— sättas.
Ersättningsrätten bör i första hand innefatta ersätt—
ning för förlorad arbetsförtjänst. I det uttrycket in— begrips såväl förlorad inkomst av anställning som för— lust i näringsverksamhet.
Om en bilhandlare inte kan sälja sitt lager av årets bilmodeller för att de har tagits om hand i samband med betalningssäkring utan tvingas att senare år rea— lisera bilarna till underpris, kan själva kapitalför-
lusten inte hänföras till förlorad arbetsförtjänst. Även kapitalförluster i en rörelse bör därför kunna
Ersättningsrätten bör vara knuten till den skadedrab- bades näringsfång. Uteblivna kapitalinkomster eller realisationsvinster som inte har samband med den ska— dedrabbades näringsverksamhet bör därför inte ersät— tas. Det bör påpekas att utredningen föreslår, se av— snitt 2.4.4, en lagstadgad skyldighet för kronofogde— myndigheten att göra omhändertagna medel räntebärande.
Den situationen kan inträffa att annan person än gäl— denären lider ekonomisk skada till följd av beslutet om betalningssäkring. Om exempelvis två personer till— sammans driver en rörelse kan betalningssäkring av den ena rörelseidkarens egendom leda till ekonomiska svå— righeter i rörelsen och därmed skada den andra rörel— seidkaren. Ett inte ovanligt fall torde vara att be- talningssäkring av ett fåmansföretags egendom indirekt förorsakar företagsledaren skada. Den principiella ståndpunkten i skadeståndsrätten är emellertid att rätt till ersättning för sådan sekundär skada inte fö— religger från den som har svarat för den primära ska— dan (se bl.a. Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsut— övning I, 5. 347 f och prop. 1972:5 s. 158 f). Vi an— ser att det inte är motiverat att vid utformningen av ersättningsreglerna inta en annan ståndpunkt än den som i övrigt är förhärskande i skadeståndslagstift- ningen (jfr NJA 1975 s. 275 och 533).
Om en företagsledare i ett fåmansföretag meddelas be- slut om betalningssäkring, exempelvis på grund av att oredovisade inkomster i bolaget anses ha kommit honom till godo, kan beslutet leda till svårigheter för fö— retaget. Minskar företagsledarens inkomster på grund av detta, kan ersättning utgå. Detsamma gäller om fö— retagsledaren i egenskap av ägare drabbas av kapital- förluster till följd av att företaget har fått lägga
ned verksamheten. I dessa fall har ju skadan drabbat den som omfattas av beslutet om betalningssäkring.
Ett beslut om betalningssäkring är ägnat att medföra mer eller mindre kännbara psykiska påfrestningar för den enskilde. Är beslutet ogrundat är givetvis den psykiska belastningen särskilt tung. Som nämnts är det endast i speciella fall som staten enligt SkL kan för— pliktas att utge ersättning för lidande. En viss åter— hållsamhet vid utformningen av ersättningsreglerna är, som påpekats, nödvändig för att inte skapa en omotive- rad obalans i förhållande till vad som i övrigt gäller om rätt till skadestånd inom skatte— och uppbördsområ— det. Vi menar med hänsyn härtill att det skulle leda för långt att i detta sammanhang föreskriva en längre gående ersättningsskyldighet än den som gäller enligt SkL.
Den enskilde kan till följd av ett beslut om betal— ningssäkring ha åsamkats kostnader för säkerhet, van- ligen bankgaranti. Han har ofta haft kostnader för bi— träde. Enligt skatteförenklingskommitténs förslag om ersättning för kostnader i skatteärenden och skattemål (Ds Fi 1986:20) skall ersättning för sådana kostnader kunna utgå under vissa i förslaget redovisade beting— elser. Det är inte lämpligt att det för betalningssäk— ringsmål skapas särskilda bestämmelser i detta hänse— ende.
Det är en allmän princip i skadeståndsrätten att er— sättningen i varje särskilt fall skall bestämmas så att den motsvarar den skada som har uppkommit. Ut— gångspunkten är således att den skadelidande skall försättas i den ekonomiska situation som skulle ha förelegat om skadan inte hade inträffat. En annan så—
dan princip är att den som begär skadestånd har att visa att skada har uppstått och hur stor skadan är.
Enligt SkL gäller att ersättning för ren förmögenhets- skada som har uppkommit till följd av intrång i nä— ringsverksamhet endast utgår i den mån det är skäligt med hänsyn till intrångets art och varaktighet, felets eller försummelsens beskaffenhet och övriga omständig— heter. Som skäl för bestämmelsen uttalades bl.a. (prop. 1972:5 s. 372 och 373) att konsekvenserna av att det allmänna ålades en ovillkorlig skyldighet att utge full ersättning skulle kunna bli mycket vittgående. Skador— nas omfattning var mycket svåra att beräkna på förhand. Sociala och humanitära hänsyn ansågs inte göra siggäl- lande på samma sätt vid förmögenhetsförluster som vid
Vi anser att det finns behov av att kunna begränsa er— sättningen när skada har uppkommit till följd av in— trång i näringsverksamhet. Den föreslagna bestämmelsen att ersättning kan vägras eller sättas ned i den mån det med hänsyn till omständigheterna är oskäligt att ersättning utgår bör emellertid kunna tillämpas i de fall det föreligger en påtaglig disproportion mellan värdet av den betalningssäkrade egendomen och den upp— givna skadans storlek. Något särskilt stadgande om in— skränkningen i ersättningsrätten vid intrång i nä— ringsverksamhet föreslås därför inte.
sou 1987:75 överväganden och förslag 105 Förfarandet Skadeståndsanspråk enligt SkL prövas av allmän domstol.
I kungörelsen (1972:416) om statsmyndigheternas skade— reglering i vissa fall finns bestämmelser för att främja en frivillig skadereglering när det gäller an- språk mot det allmänna. I kungörelsen sägs bl.a. att anspråk på ersättning med stöd av SkL, datalagen (1973:289) och lagen (1974:515) om ersättning vid fri— hetsinskränkningar, med vissa undantag, skall fram- ställas hos JK. Ärende som handläggs av JK hänskjuts till regeringen, om fråga uppkommer om åtagande för staten att utge skadestånd med belopp som överstiger 100 000 kr. I annat fall avgör JK själv ärendet. Väcks talan vid domstol skall JK bevaka statens talan.
Även när det gäller anspråk på ersättning för skada till följd av beslut om betalningssäkring finns behov av att främja frivilliga uppgörelser och att förenkla förfarandet så mycket som möjligt. Bestämmelserna i den nämnda kungörelsen bör därför även göras tillämp— liga i ärenden som rör ersättning av skada till följd av beslut om betalningssäkring.
Den enskilde bör kunna påkalla domstolsprövning i de fall förhandlingarna med JK inte leder till någon överenskommelse.
Om inte några särskilda preskriptionsregler införs, blir de allmänna bestämmelserna om tioårig preskrip— tion tillämpliga. En så lång preskriptionstid kan in— te anses behövas för att den enskilde skall kunna överblicka skadeverkningarna av beslutet. Detliggeri sakens natur att han så snabbt som möjligt vill få ersättningsfrågan prövad. Från domstolarnas och andra myndigheters sida skulle en kortare preskriptionstid medföra väsentliga fördelar. Rätten att framställa
anspråk på ersättning bör därför ytterligare tidsbe- gränsas.
En preskriptionstid på två år bör enligt vår mening vara tillräcklig för att den enskilde skall kunna få en klar bild av eventuellt kvardröjande eller senare uppkomna effekter av det oriktiga beslutet. Preskrip- tionstiden bör räknas från den dag anspråket tidigast
kan göras gällande.
I specialmotiveringen till 22 S BtSL anges vilken dag anspråket tidigast kan göras gällande i olika situa—
Kostnaderna för förslaget
Det är vanskligt att uppskatta kostnaderna för försla— get. Enligt vår undersökning av 1982 års betalnings— säkringsbeslut torde rätt till ersättning enligt för- slaget ha förelegat i mindre än tio fall. Sedan år
1983 har antalet anhängiggjorda betalningssäkringsmål 1 sjunkit kraftigt. Under år 1986 anhängiggjordes vid länsrätterna mindre än hälften så många betalningssäk— ringsmål som år 1982. Det kan på goda grunder antas att den begränsade måltillströmningen till stor del har sin förklaring i att det allmänna har blivit för-
siktigare med att använda betalningssäkringsinstitutet
Vi har i övrigt föreslagit ändringar av betalningssäk— ringsförfattningarna som bör leda till att besluten om betalningssäkring blir säkrare och att skadeverkning— arna av besluten begränsas. Det är mot den beskrivna bakgrunden rimligt att anta att ersättning kommer att utgå endast i ett fåtal fall om året.
Det är ännu svårare att spekulera i vilka ersättnings— belopp som kan bli aktuella. Det är inte ovanligt att beslut om betalningssäkring omfattar miljonbelopp. Un-
der år 1985 förekom det 30 sådana fall. Ofta brukar emellertid endast en mindre del av det belopp som får betalningssäkras kunna verkställas. Verkställighet sker till stor del i sådan egendom som inte medför nå- gon förmögenhetsskada för den enskilde. Det är emel— lertid inte enbart beloppets storlek som är avgörande för om någon betydande skada kan ha uppkommit. Betal- ningssäkringsbeslutet som sådant kan vålla den enskil— de ekonomisk skada. De totala ersättningsbeloppen kan komma att variera kraftigt år från år. Det är under dessa förhållanden inte meningsfullt att försöka upp— skatta statens utgifter i detta hänseende.
En kalkyl avseende det allmännas kostnader för att handlägga ersättningsanspråken är inte heller lätt att göra eftersom det är vanskligt att förutsäga i vilken omfattning anspråk på ersättning kommer att framstäl— las.
2.7 Sekretessbeläggning av interimistiska be— slut
Departementschefen har med anledning av en fråga i riksdagen (1986/87:143) särskilt uppdragit åt oss att behandla frågan om sekretessbeläggning av interimis— tiska beslut om betalningssäkring.
Enligt vår uppfattning skulle det strida mot grund- principerna i Seer att sekretessbelägga de interi— mistiska besluten.
Anledningen till frågan i riksdagen var en tidningsar— tikel. Enligt artikeln hade en företagare på felaktiga grunder utsatts för betalningssäkring genom ett interi- mistiskt beslut av länsrätten. Företagaren hade i pres— sen utpekats som en skattesmitare. Beslutet hade ställt till stora problem för företagaren och hans företag.
Enligt 12 kap. 4 5 Seer får sekretess föreskrivas för uppgift i själva domslutet eller motsvarande del av ett annat domstolsbeslut, endast om rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det.
I motiven till bestämmelsen (prop. 1979/80:2 Del A 5. 103) uttalade departementschefen bl.a. att intresset av offentlighet från rättssäkerhetssynpunkt är sär— skilt starkt i fråga om själva domslutet eller motsva- rande del av annat domstolsbeslut. Möjligheten att med sekretess omgärda denna del av domstolarnas domar och beslut bör därför vara starkt begränsad. I vissa un- dantagsfall kan det vara av behovet påkallat att hem— lighålla också domslut, t.ex. under vissa förhållanden i mål om ansvar för spioneri eller olovlig underrät—
'Departementschefens uttalande i propositionen markerar
vilken grundläggande betydelse principen om domars och andra domstolsbesluts offentlighet har i ett rättssam— hälle. En ordning med hemliga interimistiska beslut i betalningssäkringsmål skulle strida mot den principen. Interimistiska beslut i betalningssäkringsmål bygger
i många fall på ett tämligen begränsat utredningsmate— rial och är dessutom vanligtvis behäftade med bristen att gäldenären inte har fått yttra sig. Enligt vår me— ning skall det trots det föreligga mycket starka skäl för att man beträffande dessa beslut skall gå mot
principen om domars och andra domstolsbesluts offent- lighet.
Såvitt vi har kunnat utröna har det endast i ett fåtal fall förekommit att den enskilde lidit betydande för— luster till följd av beslut om betalningssäkring som sedermera visat sig grundade på oriktiga förutsätt- ningar. Vi föreslår, se avsnitt 2.6, särskilda bestäm— melser om rätt till ersättning för den som lidit bety— dande skada till följd av ett oriktigt beslut om be— talningssäkring. Förmögenhetsskada som uppkommit på grund av att beslutet fått spridning via massmedia fö— reslås därvid kunna ersättas. Vi anser emellertid att det inte är befogat, att bryta mot grundprincipen i Seer genom att föreskriva att interimistiska beslut om betalningssäkring skall vara hemliga.
Lagen om ändring i lagen om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter
3 och 5 55
Vi hänvisar till den allmänna motiveringen, avsnitt 2.3.1 och 2.2.2.
6 5 Enligt första stycket.gäller ett beslut om betalnings- säkring till dess annorlunda förordnas. Betalningssäk- ringsmålet kommer att "ligga öppet" i länsrätten till dess betalningssäkringen har hävts eller målet, enligt 12 S förslaget till BtSF, skrivs av för att fordringen kan drivas in. Eftersom betalningssäkringsmålet, en— ligt FPL:s terminologi, avgörs antingen vid hävnings— beslutet eller vid avskrivningsbeslutet, blir samtliga beslut om betalningssäkring under handläggningen av interimistisk karaktär. Något "slutligt beslut" om be- » talningssäkring fattas inte. Begär part omprövning av ett beslut om betalningssäkring skall inte något nytt mål läggas upp.
Länsrätten skall enligt andra stycket alltid ompröva ett beslut om betalningssäkring om någon av parterna begär det. Är det gäldenären som begär omprövning, skall rätten, innan beslutet omprövas, skyndsamt in- hämta länsskattemyndighetens yttrande.
Omprövning skall dessutom göras när det finns skäl för det av annan anledning. Även om någon uttrycklig begä— ran om omprövning inte föreligger bör rätten när en skrivelse från någon av parterna kommer in till rätten ta ställning till om skrivelsen innehåller sådana upp— gifter att betalningssäkringsbeslutet bör ändras. In- nehåller en skrivelse från gäldenären, enligt länsrät- tens bedömning, sådana uppgifter, skall skrivelsen * skyndsamt kommuniceras med länsskattemyndigheten. Kvarstår därefter bedömningen att beslutet bör ändras, skall länsrätten genast fatta nytt beslut i målet.
Om länsskattemyndigheten i yttrande under skriftväx— lingen tillstyrker att betalningssäkringen hävs till någon del, skall länsrätten omedelbart ompröva beslu-
Även uppgifter i taxeringsmålet eller annat mål om fordringen som handläggs vid domstolen, kan föranleda länsrätten att ompröva betalningssäkringen. Avser länsskattemyndighetens framställning om eftertaxering ett lägre fordringsbelopp än det som har betalnings— säkrats skall betalningssäkringen alltid omprövas. I ett sådant fall behöver länsrätten inte särskilt höra parterna i betalningssäkringsmålet innan ett nytt be-
slut fattas.
Vill länsskattemyndigheten att ytterligare belopp skall betalningssäkras, måste en ny framställning om betalningssäkring göras hos länsrätten. Däremot behö— ver inte ett nytt mål läggas upp hos domstolen.
Handläggningen i länsrätten skall fortgå även om be— slutet om betalningssäkring överklagas. För att den fortsatta handläggningen skall kunna ske på ett effek- tivt sätt bör länsrätten kopiera handlingarna i målet innan de överlämnas till kammarrätten. Nya omständig— heter i målet bör i första hand bedömas av länsrätten Länsrätten är oförhindrad att ompröva betalningssäk—
ringen under den tid besvären handläggs i högre in— stans. I så fall skall länsrätten, som i normalfallet vet att dess beslut är överklagat, underrätta kammar— rätten.
Ett av syftena med bestämmelserna i paragrafen är att tyngdpunkten i betalningssäkringsprocessen skall för— läggas till länsrätten och inte, som nu relativt ofta är fallet sedan det interimistiska beslutet har över— klagats, till kammarrätten. Prövningen i kammarrätten bör normalt ske skyndsamt. Kammarrättens utrednings- skyldighet enligt FPL är inte skäl att avvakta att ut— redningen om fordringsanspråket avslutas innan beslut fattas. I de flesta fall bör kammarrätten kunna avgöra målet sedan besvärsskrivelsen har kommunicerats med länsskattemyndigheten och gäldenären har fått tillfäl— le att yttra sig över myndighetens svar. Finns det an— ledning att anta att talan inte kommer att bifallas till någon del, kan kommunikation med länsskattemyn- digheten underlåtas.
Om kammarrätten eller regeringsrätten ändrar ett be- slut av länsrätten om att häva en betalningssäkring skall handläggningen fortsätta i länsrätten.
Det sägs vidare i paragrafen att gäldenären skall upp- lysas om att han har rätt att få betalningssäkringen omprövad.Denupplysningen bör tas in i varje beslutom betalningssäkring.
Har ett beslut om betalningssäkring meddelats utan att gäldenären har fått tillfälle att yttra sig, skall länsrätten enligt tredje stycket hålla muntlig för— handling inom tre veckor från den dag gäldenären fick del av beslutet, om inte särskilda skäl talar mot att en sådan förhandling hålls.
Gäldenären bör redan i samband med att beslutet onlbe— talningssäkring delges honom kallas till den muntliga
förhandlingen. Kallelsen bör innehålla uppgift om tid och plats för förhandlingen. Dessutom bör det anges att gäldenären har att vända sig till länsrätten onihan är förhindrad vid den angivna tiden eller om han inte önskar att utnyttja möjligheten tillmuntlig förhand— ling. Gäldenären skall underrättas om att förhandling- en kan komma att hållas i hans utevaro om han inte
Gäldenären bör, trots att muntlig förhandling skall hållas, i samband med att beslutet om betalningssäk— ring delges honom föreläggas att yttra sig skriftli— gen. Har yttrande kommit in från gäldenären och läns— skattemyndigheten fått del av det, skapas det bättre förutsättningar för ett gott resultat av den muntliga
Länsrätten skall hålla muntlig förhandling även om be— slutet om betalningssäkring har överklagats till kam-
marrätten.
I förvaltningsprocessen är en muntlig förhandling ett led i handläggningen av målet. Länsrätten bör emeller— tid regelmässigt sedan förhandlingen har hållits, med stöd av bestämmelserna i andra stycket, ompröva betal— ningssäkringen. Ibland kan dock omständigheterna vara sådana att länsskattemyndigheten bör få tillfälle att kontrollera uppgifter som har lämnats vid förhandling— en och bemöta dessa innan beslutet omprövas.
Beslutar länsrätten att betalningssäkringen till någon delskallstå kvar, kommer Skriftväxlingen i målet nor— malt att fortsätta sedan beslutet har meddelats.
Enligt bestämmelsen skall muntlig förhandling inte hållas om särskilda skäl talar mot det. Syftet medden muntliga förhandlingen är i första hand att ge gälde— nären möjlighet att snabbt få komma till tals i målet. Om gäldenären meddelar att han inte vill utnyttja den—
na förmån skall någon förhandling inte hållas i detta skede, såvida inte länsskattemyndigheten begär det el— ler rätten ändå undantagsvis anser att muntlig för— handling är påkallad. Muntlig förhandling behöver inte heller hållas i de undantagsfall då gäldenären medger yrkandet om betalningssäkring.
Det är inte ovanligt att gäldenären inte bryr sig om att yttra sig i målet. Det kan därför befaras att gäl— denären i en del fall kommer att utebli från den munt— liga förhandlingen. Även i dessa fall är det emeller— tid angeläget att snabbt få prövat om betalningssäk- ringen bör stå kvar. Förhandlingen får därför i dessa fall hållas i gäldenärens utevaro. Rätten bör vid en sådan förhandling begagna tillfället att begära erfor— derlig komplettering eller förtydliganden av länsskat— temyndigheten. Många gånger kan rätten behöva komplet- terande uppgifter för att kunna bedöma om riskrekvisi— tet är uppfyllt. Är fordringen inte fastställd, bör rätten höra sig för om det fortsatta utredningsarbetet Även en förhandling i gäldenärens utevaro bör i nor— malfallet föranleda att länsrätten omprövar det ur- sprungliga betalningssäkringsbeslutet. Innan ett så- dant beslut meddelas kan, om omständigheterna ger an- ledning till det, en kopia av rättens protokoll från förhandlingen skickas till gäldenären, som bereds tillfälle att yttra sig över de nya sakuppgifter som har tagits in i protokollet.
Ofta behöver gäldenären hjälp med att föra sin talan i målet. Det kan vara svårt för ett biträde att på tre veckor sätta sig in i målet. Gäldenären kan då begära att förhandlingen skall hållas senare. En sådan begä— ran av gäldenären bör alltid bifallas. Ger gäldenären in ett omfattande skriftligt material före den munt- liga förhandlingen, skall länsskattemyndigheten få tillfälle att gå igenom materialet inför förhandling— en. Tidsfristen bör kunna förlängas också i ett så— dant fall.
7 S Paragrafen har byggts ut med två stycken. I det andra stycket föreskrivs att ett beslut om betalningssäkring för en fordran som inte är fastställd skall hävas av länsrätten, om inte mål i saken anhängiggörs vid dom— stol inom sex månader från dagen för beslutet eller fordringen inom samma tid fastställs i annan ordning. Bestämmelsen syftar till att påskynda utredningen avde mål i vilka beslut om betalningssäkring har meddelats.
Bestämmelsen får inte få till följd att det allmänna i de fall då beviskraven för betalningssäkring är upp— fyllda avstår från att göra framställning om betal- ningssäkring av det skälet att det bedöms som osäkert om tidsfristen kan klaras. En sådan indirekt skärpning av beviskraven i dessa mål är inte avsedd.
En fordring är fastställd när den av behörig myndighet har bestämts till sitt belopp. I ett taxeringsmål har fordringen inte fastställts förrän debitering har skett av lokala skattemyndigheten. Det får därför an— komma på länsskattemyndigheten att i dessa fall se till att debitering sker med förtur.
Enligt förslaget till ändring av 7 S BtSF skall läns- skattemyndigheten underrätta länsrätten när mål i sa- ken har anhängiggjorts vid domstol eller fordringen har fastställts i annan ordning. Det finns inte något krav att det beslut som fordringen grundar sig på skall ha vunnit laga kraft. Det ankommer på länsrätten att bevaka när tidsfristen löper ut, också i de fall kammarrätten eller regeringsrätten har meddelat beslu—
tet om betalningssäkring.
Tidsfristen får förlängas när det finns särskilda skäl. Sådana skäl kan föreligga om utredningen är mycket omfattande. Granskningsmännen kan behöva infor— mation från polisförhör för att slutföra utredningen.
Transaktioner kanske måste följas upp i andra bolag. Handräckning av främmande stat kan bli nödvändig.
Försvårar gäldenären utredningen eller fastställandet av fordringen genom att inte besvara förfrågningar, inte komma in med efterfrågade handlingar eller genom att inte låta sig delges finns det i många fall skäl för förlängning. Tidsfristen kan också förlängas om gäldenären har begärt anstånd med att yttra sig över utredningen.
Under vissa betingelser kan det vara omöjligt att få fordringen fastställd inom sex månader. Sker exempel— vis betalningssäkring i början av taxeringsåret för beräknad kvarstående inkomstskatt, kan debitering av skatten ske först sedan tidsfristen har löpt ut. I detta fall och liknande fall föreligger naturligtvis alltid särskilda skäl att förlänga tidsfristen.
Det ankommer på länsskattemyndigheten att, när myndig— heten anser det påkallat, begära förlängning av tids- fristen hos länsrätten. Länsrätten kan emellertid utan att sådan begäran föreligger meddela beslut om för- längning. Det bör dock endast ske i undantagsfall. Ett sådant fall är det nyss nämnda exemplet om betalnings— säkring i början av taxeringsåret för beräknad kvar- stående skatt.
Begäran om förlängning bör framställas i sådan tidatt länsrätten i god tid innan tidsfristen löper ut kan ta ställning till frågan. Länsskattemyndighet skall ange varför utredningen inte kan slutföras inom tidsfristen och vilka utredningsuppgifter som återstår. Myndighe— ten skall också tala om hur lång tid som beräknas gå åt för att skyndsamt slutföra utredningen.
Förlängs tidsfristen av skäl som är att hänföra till gäldenären, bör förlängning medges med högst den tid som utredningen kan beräknas ha försenats på grund av
gäldenärens agerande. Om förlängningen av tidsfristen beror på att utredningen är mycket omfattande, börför— längning ske med den tid som krävs för att skyndsamt slutföra utredningen.
Förlängning bör medges endast under tid som kan över- blickas. Ett beslut att förlänga tidsfristen bör aldrig omfatta mer än sex månader. Länsskattemyndighe— ten kan begära förlängning flera gånger, om utredning— en inte kan slutföras inom den tidigare beslutade tids- fristen. En sådan begäran torde emellertid endast bli aktuell när utredningen har dragit ut på tiden på grund av att gäldenären har saboterat utredningsarbe- tet.
I andra stycket stadgas vidare att ett beslut som gäl- ler frågan om förlängning av tidsfristen inte fåröver- klagas. Motiven till bestämmelsen redovisas i den all- männa motiveringen, avsnitt 2.5.
Om länsrätten har hävt ett beslut om betalningssäkring med stöd av bestämmelsen i andra stycket får enligt tredje stycket ett nytt beslut om betalningssäkring för samma fordran meddelas endast om mål i saken har anhängiggjorts vid domstol eller fordringen har fast- ställts i annan ordning.
Bestämmelsen har ansetts nödvändig för att syftet med stadgandet i andra stycket inte skall kunna förfelas. Utan bestämmelsen i tredje stycket skulle det allmänna omedelbart efter det att länsrätten med stöd av andra stycket hävt ett beslut om betalningssäkring kunna an— söka om ny betalningssäkring för samma fordran och få
ansökningen beviljad.
Med uttrycket "samma fordran" avses inte bara att det skall röra sig om samma fordringsslag och samma tids— period. Det krävs dessutom att fordringsanspråken är att hänföra till samma grund.
Avser exempelvis den hävda betalningssäkringen en fordran på tillkommande inkomstskatt, som har sin grund i att vissa intäkter inte har redovisats i gäl— denärens rörelse, kan ett nytt beslut om betalnings— säkring, utan hinder av 7 S tredje stycket, avse en fordran som har uppkommit till följd av att falska fakturor har kostnadsförts i rörelsen.
7 a 5 Enligt 13 S förslaget gäller ett beslut om att häva en betalningssäkring omedelbart.
Domstol som meddelar ett sådant beslut kan enligt 7 a 5 förordna att beslutet inte skall gälla förrän det har vunnit laga kraft. Ett sådant förordnande bör
meddelas om saken rör en svårbedömd rättsfråga och om det finns en påtaglig risk att en omedelbar återgång av verkställigheten skulle medföra att en prövning i högre instans i praktiken kommer att sakna betydelse.
Meddelas inte något sådant förordnande i beslutet, kan enligt 28 S FPL, domstol som har att pröva besväröver beslutet förordna att det tills vidare inte skall gäl— la.
I paragrafen föreskrivs att ett beslut om att häva en betalningssäkring gäller omedelbart. När ett beslutom betalningssäkring hävs upphör rättsverkningarna avbe- talningssäkringen. Att vidtagna åtgärder skall återgå innebär att gäldenären får full förfoganderätt över den betalningssäkrade egendomen. Har egendomen tagits om hand av kronofogdemyndighet skall den, jämte even— tuell avkastning, omedelbart återställas till gäldenä—
Har ett beslut om betalningssäkring hävts innan det har hunnit verkställas följer av bestämmelsen att verkställigheten omedelbart skall inställas.
Vad som stadgas om hävning av ett beslut gäller i mot- svarande mån vid delvis hävning av ett beslut.
Enligt 7 a 5 får domstol som meddelar beslut om att helt eller delvis häva en betalningssäkring förordna att beslutet inte skall gälla förrän det har vunnit
17 5 I bestämmelsen har preciserats inom vilken tid läns— skattemyndigheten skall ansöka om betalningssäkring när egendom har tagits i förvar.
I motiven till bestämmelsen uttalade departementsche- fen (prop. s. 166) att handläggningen under inga om— ständigheter borde överskrida de tidsgränser som för motsvarande fall gäller vid kvarstad i brottmål. En— ligt 26 kap. 4 S RB har åklagaren, om lös egendom har tagits i förvar, att göra framställning om kvarstad så snart det kan ske eller senast inom fem dagar. Tids— fristen räknas från det att undersökningsledaren eller åklagaren har tagit egendomen i förvar, eller (om po- lisman tagit egendomen i förvar) beslutat att egendo— men skall bli kvar i förvar.
Bestämmelsen innebär att den maximala tidsfrist som departementschefen förordade i motivuttalandet skrivs in i lagtexten. Tidsfristen skall alltid räknas från den dag länsskattemyndigheten beslutat att egendomen
skall bli kvar i förvar.
18 5 I första stycket anges när kronofogdemyndighet får ta emot säkerhet. Förslaget innebär inte någon ändring i sak. I de allra flesta fall tas säkerhet emot först sedan betalningssäkringsbeslutet har verkställts. Att säkerhet tas emot redan i samband med verkställigheten är sällsynt. Lagtexten har redigerats med hänsyn till
I betalningssäkringslagen sägs inte vad som gäller när kronofogdemyndighet tar emot säkerhet. Eftersom förar- betena inte heller ger något helt klart besked på den punkten har saken reglerats i andra stycket. Omfattar inte säkerheten hela det betalningssäkrade beloppet skall betalningssäkringen endast hävas till den del som säkerheten täcker.
I paragrafen sägs vidare att ett beslut om att häva en betalningssäkring på grund av att säkerhet har tagits emot alltid skall meddelas av länsrätten, oavsett om betalningssäkringen prövas i högre instans.
Det bör i sammanhanget anmärkas att en mottagen säker— het så länge fordringen kvarstår inte kan återkallas, om kronofogdemyndigheten inte medger det.
Bestämmelsen i tredje stycket skall ses som ett led i strävandena att i görligaste mån säkra betalningen av det allmännas fordringar utan att använda tvångsmedel. Gäldenären bör upplysas om möjligheten att ställa sä- kerhet när han föreläggs att yttra sig i målet. Om länsrätten har meddelat beslut om betalningssäkring utan att dessförinnan ha hört gäldenären bör upplys- ningen tas in i beslutet.
Det synes inte motiverat med en bestämmelse om att kammarrätt och regeringsrätten skall upplysa om möj- lilgheten att ställa säkerhet. Ett sådant stadgande skulle kunna ha praktisk betydelse endast i de fall högre instans ändrar länsrättens beslut att avslå en framställning om betalningssäkring. I de fåtal fall det här kan vara fråga om torde emellertid länsrätten regelmässigt kommunicera ansökan om betalningssäkring med gäldenären och därmed upplysa om möjligheten att ställa säkerhet.
Det bör påpekas att det allmänna bör ha ambitionen att i ett tidigare skede av utredningsarbetet försöka
förmå gäldenären att ställa säkerhet för fordringsan— språket och därmed undvika framställning om betalnings-
20 S Paragrafen har förtydligats i enlighet med regerings— rättens avgörande RÅ 85 2:44.
religga.
Gäldenären skall ha lidit betydande skada till följd av beslutet om betalningssäkring. Med skada avses er— sättningsgill skada enligt 22 5 första stycket. Att skadan skall vara betydande innebär att endast skada som utgör en påtaglig ekonomisk belastning för den skadedrabbade skall ersättas. I de flesta fall torde den ersättningsgilla skadan behöva uppgå till minst ett basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän för— säkring för att den skall anses som betydande. Ersätt— ning bör emellertid kunna utgå också i de fall skadan inte uppgår till ett så stort belopp, om skadan med hänsyn till den skadedrabbades ekonomiska förhållanden och övriga omständigheter, såsom stor försörjningsbör- da, framstår som betydande.
För ersättningsrätt krävs vidare att fordringen inte fastställs eller att den fastställs till ett väsent— ligt lägre belopp än det som har betalningssäkrats. Viss avvikelse mellan betalningssäkringsbeslutet och den fastställda fordringen får accepteras utan att rätt till ersättning inträder. Fastställs mindre än tre fjärdedelar av det belopp som betalningssäkrats får väsentlighetskravet alltid anses uppfyllt. Gäller betalningssäkringen mycket stora belopp kan avvikelse vara väsentlig även om en större andel av det belopp som har betalningssäkrats fastställs.
Det är inte ovanligt att ett beslut om betalningssäk— ring avser såväl fastställda som icke fastställda fordringar. Bedömningen av väsentlighetskravet skall då endast avse de icke fastställda fordringarna.
[ Det är vanligt att ett beslut om betalningssäkring om— fattar olika slag av fordringar och fordringar som hänför sig till olika tidsperioder. Bedömningen av om fordringen fastställts till ett väsentligt lägre be— lopp än det som har betalningssäkrats skall inte göras för varje fordran för sig, utan för samtliga fordring— ar som avses med beslutet.
Det bör påpekas att det är det belopp som betalnings— säkringsbeslutet avser som skall användas vid bedöm—
ningen av väsentlighetskravet. Att beslutet inte har
kunnat verkställas fullt ut, eller att den egendom som har säkrats har värderats till ett högre belopp än det som fick betalningssäkras, saknar alltså betydelse i detta sammanhang.
Andra stycket innehåller bestämmelser om undantag från ersättningsrätten. Har gäldenären försvårat utredning— en genom att inte deklarera eller att inte lämna annan uppgift som behövs för att fastställa skatt, tull el- ler avgift, bör någon ersättning normalt inte kunna utgå. Samma sak gäller om gäldenären har försvårat ut— redningen genom att inte i skälig omfattning med rä— kenskaper, anteckningar eller på annat lämpligt sätt sörja för att det finns underlag för deklarations— el- ler uppgiftsskyldigheten.
I den allmänna motiveringen lämnas exempel på några fall där det med hänsyn till omständigheterna kan vara oskäligt att ersättning utgår. Den vanligaste anled— ningen till att vägra ersättning eller sätta ned er— sättningen torde emellertid komma att vara att krono- fogdemyndigheten inte lyckas verkställa betalnings— säkringsbeslutet fullt ut. I de fall värdet av den be-
talningssäkrade egendomen inte uppgår till det seder— mera fastställda fordringsbeloppet bör i normalfallet inte någon ersättning utgå.
Enligt tredje stycket utgår inte ersättning för skada som har orsakats eller förvärrats av att gäldenären har varit passiv. Bestämmelsen innebär att gäldenären, för att få full ersättning för den skada han har åsam- ' kats, måste ha sett till att sådana omständigheter som kunnat leda till att beslutet om betalningssäkring ändrats snabbt har tillförts målet. Det kan ske genom att gäldenären begär att beslutet om betalningssäkring omprövas eller genom att han anför besvär över beslu—
22 5 Enligt första stycket utgår ersättning för förlorad arbetsförtjänst och för intrång i näringsverksamhet. Med förlorad arbetsförtjänst avses inte bara uteblivna eller minskade inkomster av anställning utan också utebliven eller minskad vinst i näringsverksamhet.Den— na vidsträckta tolkning av begreppet förlorad arbets- förtjänst tillämpas också i övrigt inom skadestånds— lagstiftningen. Med näringsverksamhet avses sådan verksamhet som bedrivs av näringsidkare, som denna | term fattas i bokföringslagen (1976:125). Med bestäm— melsen avses sålunda inte bara yrkesmässig verksamhet utan all ekonomisk verksamhet som bedrivs självstän— digt och i vinstsyfte. Intrång i näringsverksamhet fö— religger så snart beslutet har inverkat menligt på själva näringsverksamheten. Kapitalförluster i samband med att en rörelse måste avvecklas kan således ersät—
Även skador som indirekt har orsakats av beslutet om betalningssäkring kan ersättas. Här kan ingå ersätt— ning för skada till följd av att banker inte har varit beredda att ge krediter osv. Har en näringsidkares go— da renommé skadats på grund av att det blivit allmänt
känt att beslut om betalningssäkring har meddelats mot honom kan den omständigheten i sin tur leda till för— sämrad lönsamhet i rörelsen. Även sådan skada kan er— sättas. Det bör emellertid påpekas att undantagsregeln i 21 5 andra stycket kan tillämpas i de fall skadans storlek inte står i rimlig proportion till den beslu-
1 tade betalningssäkringen.
Enligt andra stycket skall anspråk på ersättning fram- ställas senast inom två år från den dag anspråket ti- digast kan göras gällande.
; Utgångspunkten för beräkning av preskriptionstiden är den tidpunkt då rätt till ersättning enligt förslaget inträder. Har fordringsanspråket prövats av domstol
» beräknas preskriptionstiden från den dag då beslutet
vann laga kraft. Motsvarande gäller när myndighet har beslutat rörande fordringsanspråket.
I en del fall frånträder det allmänna ståndpunkten att det föreligger en fordran. Ett exempel är att läns— skattemyndigheten inte framställer något yrkande om eftertaxering. Det finns i dessa fall inget lagakraft— vunnet beslut rörande fordringen från vilket preskrip— tionstiden kan beräknas. När det allmänna inte längre * vidhåller sin uppfattning om fordringens existens el— ler storlek skall detta föranleda en omedelbar begä— ran om att beslutet om betalningssäkring helt eller delvis hävs. I dessa fall kan rätten till ersättning sägas inträda när hävningsbeslutet vinner laga kraft.
Det kan inträffa att ett beslut i ett betalningssäk— ringsmål, där det allmänna frånträder ståndpunktenatt det föreligger en fordran, redan i ett tidigare skede i har hävts, exempelvis på grund av att riskrekvisitet * inte har ansetts vara uppfyllt. I dessa fall är tid— i punkten då rätten till ersättning inträder inte doku- å menterad.Preskriptionstiden måste därför i dessa » mycket sällsynta fall räknas från den dag då det all—
männas möjligheter att väcka talan om fastställande av
fordringen eller själv fastställa fordringen löper ut.
Förordningen om ändring av förordningen om betalnings- säkring för skatter, tullar och avgifter
7 S Ändringarna i paragrafen syftar till att förhindra rättsförluster till följd av brister i kommunikationen mellan berörda myndigheter när en betalningssäkring har ändrats eller bör ändras.
Enligt första stycket skall länsskattemyndigheten hål- la sig underrättad om fordringen så länge det finns ett betalningssäkringsmål hos länsrätten. Betalnings— säkringsmålet är inte avslutat i länsrätten förrän be- talningssäkringen har hävts, eller målet, enligt 12 S förslaget till BtSF, skrivs av för att fordringen kan 1 drivas in. Regler och rutiner måste utarbetas av läns— 1 skattemyndigheten så att erforderliga uppgifter om de aktuella fordringarna fortlöpande kommer de tjänstemän till handa som handlägger betalningssäkringsärenden vid myndigheten. Om det allmännas inställning till fordringsanspråket förändras skall länsskattemyndighe— ten genast begära att beslutet om betalningssäkring omprövas. Har kronofogdemyndigheten tagit emot säker— het eller har fordringen betalts, skall länsskattemyn— digheten omedelbart begära att beslutet om betalnings— säkring hävs. Länsskattemyndigheten skall vidare un- derrätta länsrätten när fordringen blir indrivningsbar så att betalningssäkringsmålet enligt 12 5 kan skrivas
Stadgandet i andra stycket har tillkommit som en följd av bestämmelsen i 7 5 andra stycket förslaget till ändring i BtSL. Även bestämmelsen i andra stycket
fordrar att länsskattemyndigheten utvecklar goda in— terna och externa informationsvägar. Underrättelse enligt bestämmelsen bör ske genom att länsrätten till—
1 ställs en kopia av fastställelsebeslutet eller be— ; svärs— eller ansökningshandlingen. För säkerhets skull 1 bör länsskattemyndigheten på detta sätt underrätta
länsrätten också i de fall talan om fastställande av fordringen anhängiggörs vid den länsrätt som handläg—
ger betalningssäkringsmålet.
I betalningssäkringslagstiftningen finns inte någon bestämmelse om skyldighet att underrätta kronofogde— myndighet när ett beslut om betalningssäkring ändras. I tredje stycket föreskrivs att sådan underrättelse skall lämnas av länsskattemyndigheten.
I de flesta fall får kronofogdemyndighet kännedom om ett beslut om ändring först genom att rätten skickar en kopia av beslutet till myndigheten. Domstol som meddelar beslut om ändring bör även i fortsättningen -se till att beslutet också expedieras till kronofogde—
myndighet. Härigenom uppnås inte bara att verkställig— heten kan återgå snabbare utan också att risken för att kronofogdemyndigheten inte får reda på ändringen
Fjärde stycket motsvarar i huvudsak det nuvarande and— ra stycket. Bestämmelsen gäller när säkerhet har ställts för att undvika ett beslut om betalningssäk— ring och när säkerhet har ställts för att häva en be- slutad betalningssäkring. Syftet med bestämmelsen är att se till att mottagen säkerhet inte är större än vad som är nödvändigt. Enligt de nuvarande reglerna upphör det allmännas skyldighet att hålla sig under— rättad om fordringen när beslutet om betalningssäkring inte längre gäller. Ett beslut om betalningssäkring skall emellertid hävas när säkerhet tas emot. Läns— skattemyndighetens skyldighet att hålla sig underrät— tad bör därför gälla tills fordringen förfaller till betalning och säkerheten enligt 18 S BtSL får tas i
Det erinras om att kronofogdemyndighet enligt 10 S BtSF skall underrätta länsskattemyndigheten när säker—
het har tagits emot.
För att betalningssäkringsmålet, i de fall betalnings- säkringen inte har hävts, skall kunna avslutas i läns— rättens diarium föreskrivs i paragrafen att målet skall skrivas av när fordringen kan drivas in. Det bör observeras att beslutet om betalningssäkring inte skall hävas. Hävs beslutet går ju det allmänna miste om förmånsrätten.