Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-4-de-enero-18-de-1996?documento=jurcol&contexto=jurcol_a34f89b70c9d4f09a4806b5fd988f414&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-10 22:33:11
Document Index: 358018234

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 58', 'artículo 58', 'artículo 241', 'artículo 58', 'artículo 58', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 177', 'artículo 175', 'artículo 90', 'artículo 58', 'artículo 209', 'artículo 29', 'artículo 15', 'artículo 58']

﻿ Sentencia C-4 de enero 18 de 1996
SENTENCIA C-4 DE 18 DE ENERO DE 1996
CONTENIDO:SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL FUNCIONARIO CONTRA EL QUE SE ADELANTA UNA INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA. DECLARA EXEQUIBLE EL ORDINAL 4° DEL ARTÍCULO 58 DE LA LEY 80 DE 1993, EN EL SENTIDO DE QUE EL TÉRMINO DE LA INVESTIGACIÓN PROVISIONAL DEL INVESTIGADO NO PUEDE SER SUPERIOR AL TÉRMINO LEGAL PREVISTO ESPECÍFICAMENTE EN LA LEY PARA ADELANTAR LA INVESTIGACIÓN, REGLA QUE SE AJUSTA PLENAMENTE A LOS MANDATOS CONSTITUCIONALES.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DISCIPLINARIA, PROCESO DISCIPLINARIO, ACTIVIDAD PROCESAL DISCIPLINARIA, POTESTAD DISCIPLINARIA DEL ESTADO, SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE EMPLEOS PÚBLICOS
Sentencia C-4 de enero 18 de 1996
Ref.: Expediente: D-863
Demandante: José Martín Hernández Maldonado
Tema: Ley 80 de 1993 artículo 58 ordinal 4
Aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., a los dieciocho de enero de mil novecientos noventa y seis.
Cumplidos los trámites propios del proceso a que da origen la acción pública de inconstitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede, con fundamento en la competencia que le asigna el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, a adoptar la decisión correspondiente en relación con la demanda presentada por el ciudadano José Martín Hernández Maldonado contra algunos apartes del ordinal 4 del artículo 58 de la Ley 80 de 1993.
4. En los casos en que se hubiere proferido medida de aseguramiento en firme, o elevado pliego de cargos, la autoridad competente podrá, con el propósito de salvaguardar la recta administración pública suspender provisionalmente al servidor público imputado o sindicado hasta por el término de duración de la medida de aseguramiento o de la investigación disciplinaria.
III. Precisión sobre la pretensión del demandante
No obstante que el actor sólo demanda la declaración de inexequibilidad de algunos de los apartes reseñados del ordinal 4 del artículo 58 de la Ley 80 de 1993 la Corte considera, siguiendo la jurisprudencia sentada en casos similares, que la pretensión del demandante se extiende a la totalidad de la norma de dicho ordinal, porque en caso de prosperar dicha pretensión, como aparece formulada, el resto de la norma quedaría sin sentido alguno.
La suspensión precautelativa del funcionario o empleado público, por decisión de la administración, se encuentra prevista dentro de las investigaciones disciplinarias que ésta adelante (arts. 21 de la L. 13/84, 23 y 26 del D. 482/85); pero dicha medida está rodeada de determinadas garantías, a saber: “a) sólo procede en relación con ciertas conductas; b) se aplica una vez abierta la investigación disciplinaria; c) no la imponen todos los funcionarios; d) el acto que la establezca debe ser motivado; e) so pena de indemnización, la investigación disciplinaria respecto del funcionario suspendido provisionalmente debe culminar con las sanciones de suspensión igual a la impuesta provisionalmente o destitución”. Además, según las normas en referencia, la suspensión no puede exceder de 30 días calendario, prorrogable por un término igual dentro de los cuales debe culminar la correspondiente investigación disciplinaria. Es decir, que hasta la expedición de la norma acusada la suspensión provisional de los funcionarios públicos estuvo rodeada de diversas garantías, entre ellas la celeridad, que obliga a la administración a pronunciarse en un término perentorio no superior a 60 días calendario.
Afirma el actor que el proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría General de la Nación, después de formulado el correspondiente pliego de cargos, ordinariamente demora por lo menos de 2 a 3 años, no sólo porque opere la doble instancia (apelación y consulta), sino porque las decisiones o investigaciones disciplinarias, siempre han de llegar a la Procuraduría Delegada para la Contratación Administrativa o al despacho del Procurador General de la Nación, según se trate o no de un funcionario del orden nacional. Nada distinto ocurre en la Administración Pública. Por tal razón, dejar a un funcionario público suspendido provisionalmente hasta por el término que dure la investigación disciplinaria, implica permitir una sanción de facto superior a la prevista en los artículos 14. c) de la Ley 25 de 1974 y 15 de la Ley 13 de 1984, lo cual no es razonable, porque en principio si la sanción de suspensión no puede ser superior a 30 días, la precautelativa no debe exceder dicho término, ni se aviene con el precepto del artículo 29 de la Constitución, pues sujetar la suspensión provisional a un plazo que depende de la duración de la investigación disciplinaria, no sólo implica establecer una medida precautelativa de duración incierta, sino por un término mayor al de la sanción.
Finalmente considera el demandante que la suspensión provisional no está sujeta a condiciones específicas que garanticen su adecuado ejercicio por los organismos competentes y el derecho de defensa, “como serían, por ejemplo, la gravedad de la conducta eventualmente cometida o la capacidad del funcionario investigado para entorpecer o no la buena marcha de la investigación”. Tampoco nada se dice sobre el funcionario que ha de adoptar la decisión ni sobre los requisitos y recursos procedentes contra el acto correspondiente; por lo tanto, la suerte del inculpado queda a la discreción de la administración o de la Procuraduría.
IV.(sic) Intervención del Ministerio del Interior
V. Concepto de la Procuraduría General de laNación
Ante el impedimento manifestado por el señor Procurador General de la Nación para pronunciarse sobre el presente asunto a través del oficio D.P. 104 de junio 12 de 1995, y aceptado por esta corporación en proveído de junio 15 del mismo año, el señor Viceprocurador General de la Nación emitió el concepto de rigor que aparece incorporado a los autos, en el cual solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de las expresiones “... hasta por el término de duración de la investigación disciplinaria”, contenidas en la norma acusada, con fundamento en los siguientes argumentos:
El señor Viceprocurador se refiere a la responsabilidad disciplinaria del servidor público en materia contractual y anota que “la necesidad de lograr la eficiencia, la autonomía y la agilidad en la contratación pública supone que se debe contar con mecanismos que aseguren la vigencia del principio de la buena fe en las relaciones de la administración con el contratista, para garantizar de esta forma la consecución del interés público o de las necesidades colectivas. Además, se necesita de un adecuado régimen correlativo de responsabilidad que imprima criterios de diligencia, eficacia y moralidad en la gestión contractual”. (C.P., art. 24 y 124)
“Si bien la Procuraduría General de la Nación y la Administración deben adelantar las investigaciones disciplinarias en los términos prescritos para cada una de las etapas procesales establecidas en las normas respectivas, su duración real, por diversas circunstancias, no coincide con la que prevé la normatividad, dando lugar a que su terminación se prolongue por varios meses o años o a que prescriban, aun cuando se encuentran orientadas por principios como los de economía, celeridad y eficacia”.
“Mientras tanto el funcionario investigado disciplinariamente por actividad contractual estaría afectado con la suspensión provisional y separado del cargo, dejando de percibir su remuneración, en detrimento de la satisfacción de sus necesidades básicas y las de su familia que dependen de ese ingreso y además no podrá vincularse a otro empleo en la administración pública durante el término de esa determinación, y la cesación de la cautela de la misma suerte ab initio es indefinida”.
“En la práctica se convierte ese término en incierto, porque la norma no lo precisó y deja al arbitrio del funcionario investigador la fijación del término máximo de la suspensión provisional, en razón de que a él corresponde el adelantamiento de la investigación disciplinaria, en donde se pueden presentar dilaciones injustificadas proscritas por artículo 29 superior, que afectan al investigado porque el proceso puede durar más de lo legalmente previsto y lo anterior contraría los principios que orientan el régimen disciplinario y medran los derechos constitucionales del imputado”.
La norma acusada, en cuanto faculta a la autoridad competente para suspender al servidor público contra el cual se hubiere elevado pliego de cargos, hasta por el término de duración de la investigación disciplinaria, se encuentra derogada por las normas de la Ley 200 de 1995, mediante la cual se adoptó el Código Único Disciplinario, que en los artículos 115 y 116 regularon todo lo relativo a la suspensión provisional del funcionario o empleado contra el cual se adelante una investigación disciplinaria que verse sobre faltas gravísimas o graves, y en el artículo 177 “deroga las disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, departamental, distrital o municipal o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública de acuerdo con el artículo 175 de este código”.
El nuevo estatuto de contratación consagra como uno de los principios que rigen la contratación estatal el de la responsabilidad contractual, la cual se estructura dentro de los siguientes parámetros: a) el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de las entidades estatales, como desarrollo del artículo 90 de la Constitución, en razón de las actuaciones, hechos y omisiones antijurídicos que le sean imputables y que causen perjuicios a sus contratistas, la cual consecuentemente conlleva la obligación de “indemnizar la disminución patrimonial que se ocasione, la prolongación de la misma y la ganancia, beneficio o provecho dejado de percibir por el contratista” (art. 50); b) el establecimiento de una responsabilidad disciplinaria, civil y penal exigible al servidor público, (art. 51) en razón de sus acciones y omisiones en la actuación contractual. En cuanto a la responsabilidad penal se prevé que el servidor público que realice alguna de las conductas tipificadas en los arts. 144 (violación del régimen legal de inhabilidades e incompatibilidades), 145 (interés ilícito en la celebración de contratos) y 146 (contratos sin cumplimiento de requisitos legales) del Código Penal incurrirá en prisión de 4 a 12 años y en multa de 20 a 150 salarios mínimos legales mensuales (art. 57); c) la consagración de la responsabilidad de los contratistas, desde el punto de vista civil y penal por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en los términos de la ley, predicable igualmente de los integrantes de los consorcios y uniones temporales, y de los consultores, interventores y asesores (arts. 52 y 53). Estos últimos para efectos de la responsabilidad penal se consideran o asimilan a particulares que cumplen funciones públicas en lo que concierne con la celebración, ejecución y liquidación de contratos que celebren con las entidades estatales; d) la procedibilidad de la acción de repetición en caso de condena a cargo de una entidad pública por hechos u omisiones imputables a título de dolo o culpa grave de un servidor público, la cual puede ser ejercida por la entidad, el Ministerio Público o cualquier persona u oficiosamente por el juez competente (art. 54); e) el establecimiento de reglas especiales para la prescripción de las acciones de responsabilidad contractual, así: 20 años para la acción civil, 10 años para la acción disciplinaria y 20 años para la acción penal (art. 55).
La norma del artículo 58 de la Ley 80 de 1993, de la cual hace parte el ordinal 4 acusado, regula lo relativo a las sanciones a que se hacen acreedoras las personas que incurren en "acciones u omisiones que se les impute en relación con la actuación contractual, y sin perjuicio de las sanciones e inhabilidades señaladas en la Constitución Política”, las cuales consisten en: declaratoria de responsabilidad civil y pago de las indemnizaciones correspondientes; declaratoria de responsabilidad disciplinaria que conlleva la destitución del empleo del servidor público; inhabilitación de éste y de los particulares intervinientes en la contratación para ejercer cargos públicos y para proponer y celebrar contrato con las entidades estatales por 10 años, contados a partir de la fecha de ejecutoria de la respectiva sentencia, en caso de declaratoria de responsabilidad civil o penal y sin perjuicio de las respectivas sanciones disciplinarias; suspensión provisional del servidor público imputado o sindicado por la autoridad competente, hasta por el término de duración de la investigación de la medida disciplinaria, cuando se hubiere proferido medida de aseguramiento en firme o elevado pliego de cargos; inscripción de la medida de aseguramiento, en la Cámara de Comercio en el evento en que se hubiere proferido contra un particular por acciones u omisiones que se le imputen en razón de su actuación contractual, a petición del jefe o representante legal de la entidad estatal, cuya omisión es causal de mala conducta y, finalmente, inhabilitación de la persona jurídica de derecho privado para proponer y celebrar contratos con las entidades estatales, cuando se hubiere dictado medida de aseguramiento en firme a su representante legal, como consecuencia de hechos u omisiones que se le imputen en relación con su actuación contractual. Inhabilitación que será de 10 años, contados a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, si se profiere sentencia condenatoria contra dicho representante legal. A esta sanción igualmente está sometida la persona jurídica declarada civilmente responsable por razón de hechos u omisiones que se le imputen con motivo de su actuación contractual.
La consagración del principio de responsabilidad contractual, obedece a la necesaria articulación y armonía que debe existir para garantizar la efectividad y vigencia de los principios de transparencia, economía, de mantenimiento del equilibrio económico financiero del contrato y de selección objetiva que igualmente se establecen en el estatuto contractual, así como a la necesidad de asegurar un equilibrio o balance entre la mayor autonomía y libertad de gestión contractual que se otorga a las entidades estatales, las potestades o privilegios que se les reconocen, y la finalidad de interés público o social a que debe apuntar la actividad contractual de dichas entidades, cual es la de procurarse la satisfacción de los objetos contractuales, (obras, bienes, servicios etc.), bajo una gestión signada por la eficiencia, la economía, la celeridad y la moralidad, en los términos del artículo 209 de la C.P., que garantice no sólo los intereses de la administración sino de los contratistas que intervienen en la actividad contractual.
— La suspensión provisional del empleado o funcionario contra el cual se adelanta una investigación disciplinaria, es una medida transitoria, de carácter cautelar, que implica su separación temporal del empleo, y procede cuando se trata de faltas que revisten cierta gravedad y existen motivos serios y fundados para temer que la permanencia de aquél en el cargo, función o servicio, puede obstaculizar el trámite normal de la investigación o favorecer o determinar la interferencia del inculpado en la misma, o permitir que éste continúe o reitere los hechos o actos constitutivos de la falta. Por lo tanto, dicha medida consulta el interés público en cuanto persigue hacer eficaz y cumplir la finalidad del proceso disciplinario, como es la de asegurar la moralidad y la eficiencia en los servicios administrativos.
Como lo expresó esta Corte en la Sentencia C-108 de 1995(1) “....la suspensión provisional, fundada en el hecho de adelantarse contra el empleado una investigación disciplinaria, por conductas merecedoras de destitución, no implica que se le estén vulnerando sus derechos al buen nombre —por cuanto no hay imputación definitiva y además es una medida provisional que no genera una pérdida de empleo ni hay aseveración alguna sobre la honra— ni al debido proceso, ya que en el curso de la investigación el empleado cuenta con el derecho de desvirtuar los cargos en su contra. Como acertadamente lo sostiene la vista fiscal, al ser la suspensión provisional decretada mediante auto admisorio motivado, esta decisión no puede producirse sin que exista causa para decretarla”.
La adopción de una medida cautelar como la suspensión provisional coloca al investigado en una situación desfavorable desde el punto de vista laboral, en cuanto se encuentra cesante en sus funciones, se halla privado temporalmente del derecho a percibir la remuneración correspondiente, y no puede vincularse a otro empleo público o privado, dado que la relación laboral sólo se encuentra suspendida pero no extinguida. Además, se encuentra en duda su probidad como servidor público. Por lo tanto, le asiste el derecho constitucional que se desprende del artículo 29 de la Constitución, a que la investigación disciplinaria se adelante sin dilaciones injustificadas, a que la medida provisoria no se prolongue más allá del término máximo previsto en la ley como necesario para que ella se tramite normalmente y a que se defina de manera rápida y oportuna su responsabilidad, pues la presunción de inocencia no es un mero enunciado, vacío de contenido, sino que exige un ejercicio diligente de la competencia asignada a las autoridades encargadas de ejercer la potestad disciplinaria, en cuanto a la definición de la responsabilidad del inculpado, que conduzca a confirmarla o a destruirla.
“La presunción de inocencia es uno de los derechos más importantes con que cuenta todo individuo; para desvirtuarla es necesario demostrar la culpabilidad de la persona con apoyo en pruebas fehacientes debidamente controvertidas, dentro de un esquema que asegure la plenitud de las garantías procesales sobre la imparcialidad del juzgador y la íntegra observancia de las reglas predeterminadas en la ley para la indagación y esclarecimiento de los hechos, la práctica, discusión y valoración de las pruebas y la definición de responsabilidades y sanciones”(2).
— El examen concreto de los cargos de la demanda necesariamente debe hacerse consultando la normatividad vigente antes de la expedición de la ley 200 de 1995, por la circunstancia de que la disposición acusada, por no regular de manera completa todo lo referente a la suspensión provisional del servidor público inculpado, requería ser integrada, para efectos de su aplicación, con las disposiciones generales que gobernaban el trámite de las investigaciones disciplinarias que adelantaban la administración o la Procuraduría General de la Nación.
a) La autoridad nominadora, una vez abierta la investigación disciplinaria, podía decretar la suspensión provisional del investigado, hasta por un término que no podía exceder de 30 días calendario, prorrogable por un término igual, cuando se trataba de hechos o actos que pudieran ser constitutivos de las faltas disciplinarias señaladas en el artículo 15 de dicha ley, sancionables con suspensión o destitución del cargo, (art. 21, L. 13/84, 26 D. 482/85).
b) La investigación, cuando el empleado investigado era suspendido provisionalmente, debía adelantarse y culminar dentro del término perentorio de 60 días calendario (par. 2 art. 23, D. 482/85).
c) El funcionario suspendido provisionalmente debía ser reintegrado a su empleo, con derecho al pago de la remuneración dejada de percibir durante el período de suspensión, cuando no había lugar a la imposición de sanción, por la expiración del término máximo de 60 días calendario sin que se hubiese terminado la investigación, por la expiración del término de suspensión provisional ordenada por la entidad cuando la investigación la había iniciado o asumido la Procuraduría General de la Nación y no hubiera proferido decisión alguna dentro de dicho término, y cuando la sanción impuesta era diferente a la destitución o suspensión. Cuando ésta era superior a la suspensión provisional tenía derecho al pago de la remuneración correspondiente, por el término que excediera el tiempo señalado en la sanción (arts. 21 L. 13/84, 40 y 46 D. 482/85).
Es de anotar, que la Ley 13 de 1984 y el Decreto Reglamentario 482 de 1985 eran aplicables para el nivel municipal por mandato de las leyes 49 de 1987 y 136 de 1994, y para el departamental, según la Ley 4ª de 1990.
El investigador tenía un término de treinta (30) días para perfeccionar la averiguación, vencido el cual dentro de los cinco (5) días siguientes, si había mérito formulaba los cargos; el imputado disponía de un término de ocho (8) días para presentar sus descargos y aportar pruebas; vencido dicho término, el investigador tenía veinte (20) días para diligenciar las pruebas solicitadas por el acusado; practicadas las pruebas o vencido el término de ocho (8) días, dentro de los 10 días siguientes se tomaba la decisión de fondo; la averiguación podía ser ampliada hasta por 15 días más; el fallo, consultable ante el superior si no era impugnado, era apelable en el efecto suspensivo dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación (arts. 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 y 25 L. 25/74).
El Código Disciplinario Único, en punto a la suspensión provisional en la investigación disciplinaria prescribe que cuando la investigación verse sobre faltas gravísimas o graves el funcionario competente podrá “...ordenar la suspensión provisional del investigado por el término de tres (3) meses, prorrogables hasta por otros tres (3) meses...” (art. 115 ibídem); el disciplinado suspendido provisionalmente será reintegrado a su cargo con el pago de los emolumentos dejados de percibir, entre otros casos, por la expiración del término de suspensión sin que hubiere terminado la investigación, salvo que esta circunstancia haya sido determinada por el comportamiento dilatorio del investigado o apoderado (art. 116 ibídem).
1. Las normas de la Ley 13 de 1984 y del Decreto 482 de 1985, preveían términos precisos para la suspensión provisional del inculpado y para adelantar y concluir la investigación correspondiente.
2. La suspensión provisional del inculpado por hechos o actos constitutivos de faltas disciplinarias, según el régimen contractual, se regía por las normas pertinentes de los referidos ley y decreto, en cuanto a la forma en que debía ser decretada y el término de su duración que no podía exceder del de la investigación, es decir, 60 días calendario.
3. En el caso de las investigaciones adelantadas por la Procuraduría, por violación de dicho régimen contractual, es obvio que tampoco el término de la suspensión, que en todo caso debía ser expreso, podía superar el término de la investigación que claramente se encontraba previsto en la Ley 25 de 1974 y en el Decreto 3404 de 1983, que obviamente no podía confundirse con el del período del juzgamiento ni el de la consulta o los recursos contra los actos administrativos que imponían la sanción.
De lo dicho se infiere, que entendida la norma acusada, debidamente integrada con la normatividad vigente sobre la materia con anterioridad a la Ley 200, en el sentido de que el término de la investigación provisional del investigado no puede ser superior al término legal previsto específicamente en la ley para adelantar la investigación, se ajusta plenamente a los mandatos constitucionales. Por lo tanto, no resultan válidos los cargos de la demanda en el sentido de que el término de la suspensión es indefinido o incierto, porque en la realidad, las investigaciones, como sucede en la Procuraduría, se prolonguen más allá del término legal, pues el incumplimiento de la ley por quien debe aplicarla no constituye motivo para que la Corte fundamente una decisión de inexequibilidad. Y, evidentemente, lo que se deduce del concepto de la Procuraduría, es que en algunas de las investigaciones disciplinarias que se adelantan en esta entidad se incumplen, por razones que no vienen al caso, los términos prescritos en la ley para adelantarlas.
Declarar EXEQUIBLE la norma acusada, correspondiente al ordinal 4 del artículo 58 de la Ley 80 de 1993.
Magistrados: José Gregorio Hernandez Galindo, presidente—Jorge Arango Mejía—Antonio Barrera Carbonell—Eduardo Cifuentes Muñoz—Carlos Gaviria Díaz—Hernando Herrera Vergara—Alejandro Martínez Caballero—Fabio Morón Díaz—Vladimiro Naranjo Mesa.
Martha V. Sáchicade Moncaleano, secretaria general.
2 Corte Constitucional, Sentencia C-176 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.