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Timestamp: 2017-08-18 19:52:53+00:00
Document Index: 119375707

Matched Legal Cases: ['art. 23', 'art. 77', 'art. 134', 'art. 7', 'art.21', 'art. 24', 'art. 30', 'art. 50', 'art. 21']

I poteri di ordinanza della pubblica amministrazione (Amministrativo) - GuideLegali.it
I poteri di ordinanza della pubblica amministrazione, in particolare le ordinanze di necessità e urgenza e gli strumenti di tutela a disposizione del privato
Pubblicato da Avv. Luigia Castigliego da Parma, PR
Letto 2916 volte dal 23/04/2013
Il potere di ordinanza consiste in un potere ablatorio di tipo personale facente capo alla pubblica amministrazione e che si estrinseca nella potestà attribuita dalla legge alla pubblica amministrazione di emettere un provvedimento restrittivo della sfera giuridica del destinatario, denominato ordine.
Gli ordini, dunque, sono quei provvedimenti che incidono negativamente nella sfera giuridica dei destinatari con cui la pubblica amministrazione fa sorgere nuovi obblighi giuridici a carico dei destinatari imponendo loro di tenere un determinato comportamento sulla base della propria potestà di supremazia ed a fronte del cui esercizio il destinatario si presenta come titolare di un interesse legittimo oppositivo.
A seconda del loro contenuto, gli ordini, si distinguono in comandi se hanno carattere positivo (dare, fare, pati) e in divieti se hanno contenuto negativo (non facere).
Dagli ordini occorre distinguere la diffida che consiste nel formale avvertimento ad osservare un obbligo che trova il proprio fondamento in un altro provvedimento o nella legge. La potestà ordinatoria poi, può essere generale o speciale. La prima si esplica nei confronti di qualsiasi soggetto.
La potestà ordinatoria speciale, invece, presuppone, una particolare relazione tra la pubblica amministrazione e il privato. Per il principio di legalità che, come è noto, è un principio generale dell’intera attività amministrativa, è imposto, in un sistema democratico come il nostro, la necessità di una previsione legislativa espressa al fine di consentire alla pubblica amministrazione, il legittimo esercizio del potere di ordinanza. Ma non è sufficiente che il potere sia finalizzato dalla legge alla tutela di un bene o di un valore (c.d. legalità-indirizzo), ma è indispensabile che il suo esercizio sia determinato nel contenuto e nelle modalità (c.d. legalità -garanzia), in modo da garantire che l‘azione amministrativa non incida negativamente nella sfera giuridica del destinatario, senza la realizzazione dell’interesse pubblico. Il principio di legalità deve, quindi, essere inteso in senso sostanziale come parametro di valutazione e come vincolo di scopo per la pubblica amministrazione.
Tale principio pur non essendo esplicitato nella nostra Costituzione italiana, si desume da una interpretazione sistematica delle disposizioni costituzionali, quale ad per i poteri amministrativi, l’art. 23 Cost. secondo cui nessuna prestazione, personale o patrimoniale, possa essere imposta , se non in base alla legge.
Fuori dei casi previsti dalla legge, quindi, la pubblica amministrazione non ha, nessun potere innato e da ciò ne consegue che i provvedimenti amministrativi sono tipici e nominati, che i casi in cui atti amministrativi possono essere coattivamente eseguiti siano eccezionali e che altrettanto eccezionali siano gli atti destinati a formare certezza legale privilegiata.
Sennonchè tra le ordinanze che la pubblica amministrazione può emanare nell’esercizio del suo potere ordinatorio vi sono le c.d. ordinanze di necessità e urgenza che si caratterizzano per il loro carattere atipico e straordinario e che sembrano incorrere in una palese violazione di tale principio di legalità.
Dette ordinanze, infatti, a causa della situazione di particolare eccezionalità e urgenza cui sono chiamate a far fronte, non solo sfuggono ad una definizione normativa del loro contenuto, ma possono esplicarsi liberamente, e ove ciò si renda necessario, anche contra legem, in tutte le materie non coperte da riserva assoluta di legge.
Nondimeno, in questi casi, il principio di legalità non viene effettivamente trasgredito.
Secondo la giurisprudenza amministrativa e costituzionale tale vulnus al principio di legalità sostanziale ovvero al principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi, quale corollario del principio di legalità garanzia, è giustificato proprio dal presupposto della necessità di provvedere con immediatezza al fine di fronteggiare situazioni di urgente necessità (in materia di ordine e sicurezza pubblica nonché di sanità ed igiene pubblica) laddove all’uopo si rivelino inutili gli strumenti ordinari posti a disposizione del legislatore.
Le caratteristiche precipue di tali ordinanze, oltre al contenuto del tutto atipico e non predeterminato a priori, ed al fondamento della necessità e d’urgenza che giustifica la deroga di vigenti norme primarie, sono la contingibilità ossia la natura di provvedimento teso a provvedere con efficacia ed immediatezza a situazioni di pericolo attuale ed imminente per la tutela di un interesse pubblico o per fronteggiare situazioni non prevedibili oltre che la temporaneità degli effetti di tale deroga, che ne consente una valutazione in termini di aderenza al dettato costituzionale.
Tali caratteristiche rendono chiara la ragione per il quale il ricorso alle ordinanze in parola costituisce una extrema ratio.
Le ordinanze di necessità e urgenza che comportano una deroga al principio di tipicità degli atti amministrativi, non vanno confuse con gli atti c.d. necessitati che, pur essendo adottabili in ipotesi di necessità ed urgenza , sono atti tipici e nominati, essendo il loro contenuto interamente prefissato dal legislatore.
I provvedimenti necessitati, quindi, consentono solo quello che la legge espressamente prevede, invece, le ordinanze di necessità ed urgenza sono atipiche e consentono all’amministrazione anche di derogare alle norme vigenti.
Inoltre in caso di necessità non può usarsi del potere di ordinanza tutte le volte in cui sia possibile fare ricorso ad una atto di necessità tipico.
Inoltre le ordinanze di necessità e urgenza non possono mai derogare la costituzione e i principi generali dell’ordinamento giuridico, e ciò per evitare che le ordinanze possano assumere un contenuto abnorme e del tutto contrario alle regole della convivenza civile.
E’ controversa, invece, la possibilità di derogare norme comunitarie.
Da un lato la giurisprudenza amministrativa ha affermato che se il legislatore autorizza l’esercizio del potere di ordinanza in deroga a disposizioni di legge, seppur nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, deve considerarsi consentita anche la deroga della normativa comunitaria.
Di differente avviso è la dottrina che ha osservato che il principio di primazia del diritto comunitario impedisce che le norme del diritto interno possano derogare alle norme comunitarie, imponendo al giudice nazionale la disapplicazione della normativa interna che sia in contrasto con le disposizioni comunitarie.
Alla luce di ciò poiché le ordinanze devono rispettare i principi generali dell’ordinamento saranno anch’esse soggette al principio del primato del diritto comunitario sulla normativa vigente. Oltre a tali limiti, altri sono stati poi ravvisati dalla giurisprudenza costituzionale nei canoni della ragionevolezza, proporzionalità tra provvedimento e la realtà circostante, dell’obbligo di motivazione e della eventuale pubblicazione nei casi in cui il provvedimento non sia a contenuto individuale, infine nell’indicazione di un preciso termine finale, non essendo configurabili effetti di durata indefinita.
Soggetti legittimati ad esercitare il potere di ordinanza di necessità ed urgenza sono ben precisi organi monocratici della pubblica amministrazione e sono il Presidente Consiglio dei Ministri, i Ministri, il Presidente della Giunta Regionale, il Presidente della Giunta Provinciale, il Sindaco e il Prefetto.
Viste le caratteristiche fondamentali di tali ordinanze extra ordinem, discussa è la loro natura giuridica.
Una prima tesi ravvisa una natura normativa di tali atti, fondandosi sul fatto che essi hanno contenuto generale e astratto e possono derogare a norme di legge, anche se per periodi circoscritti di tempo.
Secondo tale tesi si potrebbe affermare che le ordinanze sono fonti di livello secondario. Ma tale tesi è stata criticata da alcuni autori, in quanto se si optasse per tale qualificazione si porrebbe il problema di legittimità costituzionale delle norme che le contemplano laddove l’art. 77 Cost prevede quale unico atto normativo, che può essere emanato sui presupposti di necessità e urgenza di provvedere, il decreto legge.
Altra parte della dottrina sostiene invece che le ordinanze di necessità e urgenza sono atti di natura formalmente e sostanzialmente amministrativa.Tale assunto si fonda sulla considerazione che le ordinanze di necessità e urgenza non producono un effetto abrogativo delle normative vigenti, ma comportano una sorta di effetto sospensivo e disapplicativo della legislazione ordinaria per il tempo strettamente necessario per evitare il verificarsi dell’evento pericoloso.
Una terza tesi individua per le ordinanze de quo il carattere generalmente amministrativo ed eccezionalmente normativo. Secondo tale dottrina esse hanno carattere normalmente amministrativo quando esse hanno ad oggetto dei destinatari individuati o individuabili, se al contrario dispongono per la generalità dei soggetti, hanno contenuto normativo.
Ora riconoscere natura normativa o meno a tale ordinanza non è questione meramente teorica in quanto numerose sono le conseguenze che ne discendono in punto di disciplina procedimentale, processuale e, soprattutto, relativamente al piano delle tutele esperibili dal privato.
Infatti se si aderisce alla tesi prettamente normativa di tali atti il sindacato sulla legittimità sarà un sindacato di costituzionalità attribuito ex art. 134 Cost alla Corte Costituzionale. Diversamente invece, se si ritiene la natura di tali ordinanze normalmente amministrativa ed eccezionalmente normativa, laddove esse deroghino, sebbene temporaneamente, a norme di legge. Ebbene, in quest’ultima ipotesi le ordinanze di necessità e urgenza, saranno assoggettate alla disciplina d’impugnazione in generale prevista per gli atti normativi secondari, la quale, solitamente, prevede il ricorso al regime della doppia impugnativa congiunta, sia dell’atto generale, nonché di quello applicativo a valle, l’unico in grado di sortire effetti diretti sulla sfera giuridica del singolo.
Mentre se si aderisce alla natura amministrativa di tali atti, quale sembra essere allo stato l‘orientamento prevalente, si applicherà, sul piano procedimentale, la legge n. 241/90 sul procedimento amministrativo.
La giurisprudenza amministrativa ha però chiarito che le ordinanze di necessità ed urgenza, data la peculiare atipicità contenutistica delle stesse, non sono assoggettate al rispetto dell’obbligo di motivazione di avvio del procedimento amministrativo (art. 7 legge n. 241/90).
Sul piano processuale il sindacato sarà quello tipico di un provvedimento amministrativo illegittimo secondo le regole ordinarie ogni qualvolta siano viziati per incompetenza, eccesso di potere o violazione di legge (art.21 ostie legge n. 241/90).
Occorre riconoscere che per il potere di necessità e urgenza è tradizionalmente ridotto al minimo lo spazio riservato alla violazione di legge.
La deroga di ogni norma procedimentale definita nei poteri tipici è regolata dal grado dell’urgenza di cui occorre dare sufficiente motivazione nell’ordinanza e la cui violazione evidenzia un eccesso di potere.
Il vizio di incompetenza è limitato ai casi di emanazione dell’ordinanza di necessità e urgenza ad opera di organi non titolari del potere stesso, oppure dalla violazione di una riserva di competenza a favore di un determinato organo od ente o d’incompetenza relativa tra organi titolari del potere di ordinanza.
Maggiore consistenza ha il vizio di eccesso di potere anzitutto perché si ritiene illegittima l’ordinanza di necessità e urgenza ove sarebbe stato sufficiente al fine l’esercizio di un potere tipico indicato dalla legge, ivi compresi i provvedimenti a presupposto necessitato.
L’ipotesi più frequente tuttavia è data dal vizio di eccesso di potere per difetto di logicità o di proporzionalità tra i presupposti e i mezzi oppure tra questi ultimi e il fine di interesse pubblico in concreto voluto perseguire dall’amministrazione.
Per quanto riguarda il regime di impugnazione, trattandosi di atti discrezionali, sia pure a motivazione obbligatoria, la tutela giurisdizionale è devoluta al giudice amministrativo per effetto della loro capacità degradatoria del diritto soggettivo ad interesse legittimo.
Parimenti la giurisdizione sarà devoluta al giudice amministrativo se la pubblica amministrazione ha erroneamente valutato i presupposti che sono alla base dell’adozione dell’atto versando in una ipotesi di cattivo uso del potere o altrimenti detto eccesso di potere per erronea valutazione o travisamento dei fatti.
Qualora invece i presupposti della necessità ed urgenza siano inesistenti, è opportuno distinguere quanti ritengono che l’atto si considererà emanato in carenza di potere (in quanto essi sarebbero presupposti per l’attribuzione del potere) , da quanti ritengono che la mancanza di tali requisiti integri una ipotesi di cattivo uso del potere.
I fautori della prima tesi riconoscono, quindi, la giurisdizione al giudice ordinario a fronte della resistenza del diritto soggettivo inciso da un atto radicalmente nullo, mentre i sostenitori della seconda devolvono al giudice amministrativo le controversie in merito.
In realtà il problema sembra sminuito sul fronte della effettività della tutela giurisdizionale ex art. 24 Cost. dall’oramai intervenuto riconoscimento della risarcibilità dell’interesse legittimo.
A sostegno della giurisdizione amministrativa in materia si invoca il superamento della teoria della degradazione o affievolimento quale metodo d’elezione ai fini del riparto di competenze giurisdizionali e soprattutto, l’avvenuto riconoscimento , ad opera della giurisprudenza , della cognizione del giudice amministrativo anche nel campo dei diritti c.d. incomprimibili con i quali il potere di ordinanza spesso si scontra.
In ogni caso nell’ipotesi in cui tali ordinanze cagionino un danno alla collettività ed alle persone destinatarie del provvedimento il giudice potrà garantire poi la tutela risarcitoria per effetto dell’azione di condanna ex art. 30 c.p.a.
Ed in tal caso unico responsabile e quindi legittimato passivo per l’azione risarcitoria sarà sempre lo Stato, anche nel caso di ordinanza emessa dal Sindaco dex art. 50 comma 5 TUEL, poiché quest’ultimo agisce in qualità di ufficio del Governo, qualifica attribuitagli perché è chiamato ad agire in qualità di rappresentante dello Stato.
Nel caso in cui il provvedimento lede posizioni soggettive del privato, parte della dottrina nega l’ammissibilità della sospensione cautelare ex art. 21 Legge TAR in considerazione del pregiudizio che dalla sospensione potrebbe derivare all’interesse pubblico.
La dottrina dominante, ritiene invece, che il giudice amministrativo dovrà procedere ad una comparazione degli interessi in conflitto ed evitare un pregiudizio irreparabile di carattere individuale.
Alla luce del breve excursus appena effettuato sulle caratteristiche peculiari del potere di ordinanza di necessità ed urgenza e degli strumenti di tutela offerti al privato in caso di suo esercizio illegittimo, emerge chiaramente che la soluzione che riconduce la natura giuridica di tali ordinanze alla figura degli atti amministrativi permette di operare una migliore controllabilità delle ordinanze di necessità e urgenza.
La motivazione, la persistenza dell’urgenza, i limiti temporali soprattutto il rispetto dei principi generali dell’ordinamento, consentono di conciliare l’esigenza di operare tempestivamente con poteri atipici, ma anche di rispettare le esigenze di garanzia di cui un ordinamento moderno non può fare a meno. In conclusione deve evidenziarsi che lA pubblica amministrazione nell’emanare ordinanze di necessità ed urgenza come qualsiasi altro provvedimento amministrativo non può esimersi dal rintracciare nella legge il fondamento giuridico di ogni provvedimento emanato, nonché nell’emanare gli atti nel pieno rispetto della disciplina per gli stessi indicata dalla fonte primaria.
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