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Timestamp: 2018-04-22 04:43:20
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1. PROCEDIMIENTO DE CONCLUSION DE LOS ACUERDOS DE ASOCIACION (ARTICULO 238 DE LA CEE)
Los Estados miembros han atribuido a la Comunidad el poder de comprometerse internacionalmente, es decir, que la Comunidad posee el poder de concluir acuerdos internacionales en ciertos dominios. Dicho poder, es el que denominamos el "treaty-making power". Como lo veremos después, el treaty-making power es un aspecto parcial del poder de decisión o del "decisión-making power" que caracteriza a la Comunidad. El tratado de base reglamenta los aspectos formales y orgánicos del ejercicio de este poder. Establece el procedimiento de conclusión de los acuerdos, y determina la función que corresponde a cada institución en dicho procedimiento, procediendo así a una distribución interna de competencias. Cada institución posee una función propia, y ella es la única que debe poseer la competencia requerida.
Hemos dicho que los acuerdos de asociación son acuerdos internacionales y, en consecuencia, que el poder de concluir estos acuerdos es un capítulo del treaty-making power de la Comunidad. Analizaremos en adelante, cuáles son las reglas que se aplican al ejercicio del poder de conclusión de acuerdos de asociación.
El artículo 228 establece la regla general que rige el ejercicio del treaty-making power comunitario. En efecto, éste sostiene que "en los casos en que las disposiciones del presente tratado prevean la conclusión de acuerdos entre la Comunidad y uno o diversos Estados o una organización internacional, estos acuerdos son negociados por la Comisión. Bajo reserva de competencias reconocidas a la Comisión en este dominio, ellos son concluidos por el Consejo, luego de la consulta a la Asamblea en los casos previstos por el presente tratado". Este texto no constituye un poder; por el contrario, supone la existencia de un poder de conclusión. Pescatore expresa asimismo esta opinión, para él el artículo 228 "no estatuye que en los casos para los que otras disposiciones han previsto la conclusión de acuerdos; éste no se limita a reglamentar el procedimiento ()" [19]. Wohlfart defiende la misma opinión [20].
Como el artículo 228 es una norma de carácter general ella se aplica en todos los casos, bajo reserva, sin embargo, de normas especiales previstas para situaciones determinadas. Así, la norma particular que se aplica a los acuerdos de asociación es la segunda parte del artículo 238, que establece: "estos acuerdos son concluidos por el Consejo procediendo de la unanimidad y luego de la consulta de la Asamblea".
A partir de estos dos textos, analizaremos los aspectos formales y orgánicos del ejercicio del "treaty-making power" en los acuerdos de asociación.
a) El procedimiento de conclusión de los acuerdos internacionales es generalmente un procedimiento complejo, reglamentado por la práctica internacional, y por el derecho interno de los Estados que forman parte del acuerdo. No hay normas positivas del derecho internacional aplicables al procedimiento de conclusión de los tratados [21]. La complejidad del procedimiento es un simple hecho, y no el resultado de reglas del derecho que se imponen a los Estados. Para Basdevant la complejidad del procedimiento "responde a la importancia de los tratados, a las precauciones que estamos habituados a tomar en su elaboración y conclusión, por el hecho de que intervienen los órganos superiores del Estado, y usualmente, por el mismo Estado, diversos órganos, siendo imposible en la práctica, en la mayor parte de los casos, sostener una discusión directa entre los órganos que en cada Estado son competentes para concluir, en la necesidad, por lo tanto, de hacer negociar el tratado por los agentes públicos de rango menos elevado, reservando la libertad de decisión al jefe del Estado y al Parlamento" [22]. Los Estados fijan el procedimiento para la conclusión de un acuerdo internacional, de acuerdo a la práctica internacional y observando, asimismo, las prescripciones de su derecho público interno.
A partir del hecho de que, normalmente, los acuerdos internacionales son actos jurídicos escritos, se dedujo la necesidad de dividir el procedimiento por lo menos en dos etapas: aquella de elaboración del texto del acuerdo, y aquella del compromiso de las partes contractuales [23].
En la etapa de elaboración - comúnmente llamada etapa de "negociación"- el texto, según el cual las partes se comprometerán, es preparado. La negociación concluye cuando el texto es definitivamente establecido. Generalmente se concluye la negociación por al autentificación del texto [24]. La autentificación permite a los Estados que participaron en la negociación, contar de manera definitiva, con el texto sobre el cual se han comprometido. El texto puede ser autentificado a través de la inserción de un párrafo por los representantes de los Estados involucrados [25]. El texto puede ser también automáticamente autentificado por la firma "ad referendum" o definitiva. El texto autentificado deviene el texto definitivo del tratado; "ninguna adición o modificación puede ser introducida al texto si no es por la adopción y la autentificación de otro texto que prevea dichas adiciones o modificaciones" [26].
La etapa del compromiso - a la que suele llamarse de la conclusión - puede ser simple o compleja. Es simple - compromiso por procedimiento simple cuando, por medio de un único acto las partes se comprometen definitivamente (por ejemplo, el caso de ciertos acuerdos simplificados). Es compleja - compromiso por procedimiento complejo - cuando, es necesario más de un acto para que el compromiso devenga definitivo. En este último caso, podemos distinguir un primer acto en el que existe un principio de compromiso o compromiso provisorio. En general, éste primer acto de compromiso es el de la firma cuando ella es definitiva (es necesario recordar que la firma puede también ser "ad referendum"). A partir de la firma, ya existe un principio de compromiso que produce efectos jurídicos en el derecho internacional: el Estado signatario, por ejemplo, dice hacer lo necesario para ratificar el acuerdo firmado, o como lo señala Waldock en el artículo 9 de su informe, es requerido examinar de buena fe la cuestión de la ratificación y abstenerse de buena fe de no hacer nada que pueda contrarrestar los objetivos del tratado u obstaculizar su ejecución futura [27].
Sin embargo, hay autores que consideran a la firma como el acto de conclusión de la negociación, denominando "conclusión" solamente al acto de compromiso definitivo. Esta posición es consecuencia de la imprecisión terminológica del concepto "conclusión". Como lo afirma Fitmaurice, "el término conclusión es ambiguo y ha suscitado siempre dificultades" [28].
Por un lado, llamamos "conclusión" a todo el procedimiento de elaboración y de compromiso hasta la entrada en vigor del acuerdo. Así por ejemplo, para Basdevant la conclusión de un tratado consiste en dos operaciones distintas: una de negociación, que culmina con la firma, y otra de ratificación, que crea una unión jurídica entre los Estados o una norma obligatoria para ellos [29]. También Waldock, en su primer informe, habla de conclusión y la distingue de la entrada en vigor y del registro de los tratados. En el capítulo II, sobre las reglas que rigen la conclusión de los tratados, por parte de los Estados, incluye: la negociación, la firma, la ratificación y la adhesión a los acuerdos [30].
Por otro, utilizamos este concepto para señalar un acto determinado de la fase del compromiso o el acto definitivo del compromiso. Así por ejemplo, para Fitmaurice - y en el mismo sentido el informe Brierly - es necesario distinguir dos actos jurídicos diferentes: la conclusión y la participación en el tratado. Los dos actos pueden coincidir, pero no se trata de nociones o de actos jurídicos distintos. Según este autor, la conclusión es "la operación por la cual los Estados interesados fijan su consentimiento definitivo en el texto, sin aceptar necesariamente estar unidos por estas disposiciones. Ella es más que la autentificación, que no sirve más que para confirmar que un instrumento o un documento dado contiene un determinado texto, pero que no supone ningún tipo de aprobación del fondo de ese texto. La conclusión supone un cierto consentimiento a la luz del fondo pero ningún compromiso definitivo" [31]. El acto de la conclusión consiste, por tanto, en la firma definitiva. El compromiso definitivo se concretiza por la decisión de participar en el tratado y por manifestarse, de acuerdo al caso, en favor de la ratificación o de la adhesión. Por esta razón, en su primer informe, Fitmaurice distingue dos fases, a) aquella de la elaboración, que comprende la negociación, la redacción y el establecimiento (autentificación) del texto; y b) aquella de la conclusión del Tratado y de la participación en el Tratado. Para otros autores, sin embargo, la palabra "conclusión" designa el acto de compromiso definitivo. Es decir, la ratificación [32].
Finalmente, podemos utilizar la palabra "conclusión" para designar no sólo un acto de compromiso cuando se trata del procedimiento complejo, - ya sea el primer acto (Fitmaurice) o el acto definitivo (Pescatore) -, sino toda la fase del compromiso. En este último sentido, la conclusión es el acto o los actos de expresión del compromiso de las partes hacia el acuerdo. La conclusión comienza, así, con la firma que crea un cierto compromiso entre las partes. Sin embargo, es posible que la firma sea a la vez el último acto de la negociación (cuando no existe un acto precedente de autentificación) y el primer acto de la conclusión. En efecto, como lo afirma Fitmaurice, es posible que dos o más actos del procedimiento puedan darse simultáneamente. En ciertos casos, la firma puede ser al mismo tiempo la conclusión de la negociación (autentificación), el compromiso definitivo y, la entrada en vigor del acuerdo. En este caso, todos los actos coinciden (hemos denominado a este caso, como el compromiso por procedimiento simple) [33].
La segunda fase de la etapa del compromiso por procedimiento complejo, es la de la ratificación. En general, la ratificación es el acto por el cual el compromiso deviene definitivo. Ella supone la existencia de la firma, puesto que un tratado que no ha sido firmado no puede ser ratificado [34]. También hay una gran confusión terminológica en cuanto al concepto de ratificación. Es necesario distinguir la ratificación como acto internacional, de la ratificación como acto de derecho doméstico. En el primer sentido, ella es definida por el informe Waldock como "el acto internacional por el cual un Estado que ha puesto su firma en un tratado bajo reserva de ratificación o de aprobación ulterior confirma y hace definitivo su consentimiento a estar unido por el tratado" [35]. En el segundo sentido, el acto de aprobación por la legislatura u otro órgano del Estado, es necesario para concluir el Tratado [36]. En consecuencia, en el caso de las Organizaciones Internacionales, en principio, debemos hablar "de aprobación definitiva" más que de "ratificación" porque el mismo órgano que firma el acuerdo es el que asume el compromiso definitivo [37].
Una vez que el acto de ratificación o de la aprobación definitiva es completado, podemos decir que el acuerdo internacional está concluido. Esto significa que el compromiso deviene definitivo, y que a partir de su entrada en vigencia, el acuerdo comienza a producir todos sus efectos jurídicos.
Llegamos así a un punto esencial de nuestro análisis. Hemos dicho que no hay normas positivas del derecho internacional que reglamenten el procedimiento de conclusión de los acuerdos, y que éste es reglamentado en sus aspectos formales por la práctica internacional. Pero, hemos visto que ésta no es uniforme en la materia, puesto que hay acuerdos en los que el compromiso puede ser concluido definitivamente por medio de un solo acto (lo hemos denominado compromiso por procedimiento simple) o por medio de varios actos sucesivos (compromiso por procedimiento complejo). Por tanto, el problema que se nos plantea es el de determinar, cuándo un acuerdo debe ser concluido por un procedimiento simple y cuándo debe ser concluido por un procedimiento complejo. Si no encontramos la respuesta en las normas o en la costumbre internacional, debemos buscarla en el derecho interno de las partes del acuerdo. En efecto, el derecho interno de los sujetos del derecho internacional (Estados u Organizaciones Internacionales) [38], que reglamenta el aspecto orgánico del procedimiento de conclusión de los acuerdos internacionales, determina el procedimiento interno por el cual el sujeto internacional llega a la decisión de comprometerse internacionalmente. Esto quiere decir que, el derecho interno determina el procedimiento de formación de la voluntad de comprometerse. Hay casos, en los que un solo órgano puede comprometer, por su propia decisión, al Estado o al sujeto del derecho internacional que representa (por ejemplo, los casos de acuerdos simplificados en ciertos dominios). Por el contrario, hay otros casos en los que el derecho interno prevé la participación de, por lo menos, dos órganos en la formación de la decisión de comprometerse. Por ejemplo, el caso en el que el ejecutivo debe obtener la aprobación del Parlamento antes de comprometer definitivamente al Estado. En el primer caso, el Estado puede ser comprometido por un solo acto (la firma) que hace definitivo el compromiso. En el segundo caso, el procedimiento es complejo porque el ejecutivo debe, una vez que el acuerdo es negociado y firmado, pedir la aprobación de su Parlamento, y sólo posteriormente, comprometer definitivamente al Estado (por la ratificación). En consecuencia, además de las razones de orden jurídico que se relevan del derecho interno de los Estados, hay razones de orden práctico que justifican, para ciertos tratados importantes, la adopción de un procedimiento complejo de compromiso. Como por ejemplo, la ventaja de tener el tiempo necesario para reflexionar o para preparar a la opinión pública sobre la conveniencia del compromiso [39].
Pero, como para cada acuerdo internacional son necesarias al menos dos partes, conviene buscar el procedimiento a adoptar para la conclusión de un acuerdo concreto, en la coordinación de las exigencias respectivas del derecho interno de cada parte contractual. Desde esta perspectiva, si el derecho interno de una de las partes contractuales exige la aprobación parlamentaria para que un acuerdo determinado devenga definitivo, mientras que el derecho interno de la otra parte no lo exige, el procedimiento final a adoptar deberá adaptarse al derecho interno del más exigente.
En definitiva, el procedimiento a adoptar en cada caso concreto debe ser fijado en conformidad con la práctica internacional, con la naturaleza e importancia del acuerdo mismo y, sobre todo, con las exigencias del derecho interno de cada parte.
b) Luego de este análisis de carácter general, consideramos necesario para clarificar lo que sigue en nuestra exposición, analizar los artículos 228 y 238 de la CEE.
El artículo 228 distingue dos fases en el ejercicio del poder de conclusión de los acuerdos internacionales, y atribuye la competencia para el ejercicio de cada fase a diferentes instituciones comunitarias. La determinación de estas dos fases, - es decir, el conocimiento del momento en que la primera es concluida y, en consecuencia del momento en el que la segunda comienza - es indispensable para la comprensión del aspecto orgánico que examinaremos posteriormente.
Las dos fases previstas por el artículo 228 son la negociación y la conclusión. En efecto, es necesario recordar que el artículo establece que los acuerdos "son negociados por la Comisión..." y que "ellos son concluidos por el Consejo". Hemos visto que se aplica también esta distinción en el artículo 238 [40]. Encontramos asimismo esta distinción en los artículos 111, inciso 2; 113, inciso 3; 114; y en los artículos 101 y 206 del tratado de la CEEA.
Al distinguir entre negociación y conclusión, es evidente que el tratado de la CEE no utiliza el término "conclusión" en el sentido amplio que le atribuyen, como lo vimos, Waldock, Basdevant, Rousseau y Cavaré. Para el profesor Pescatore [41], cuando el tratado dice que "el acuerdo es concluido" hace referencia al último acto de compromiso, es decir, al compromiso definitivo. En efecto, para él, el tratado divide el procedimiento en dos fases: la primera, la fase de la negociación "que comprende la elaboración del texto y que se termina por la autentificación de éste, lo que se hace normalmente por la formalidad de la firma"; y la segunda fase, aquella de la conclusión, que es la "manifestación de la voluntad final que tiene por efecto consagrar definitivamente el compromiso internacional de la Comunidad". Sin embargo, estimamos que ésta interpretación no es correcta excepto en el caso en el que se considera a la firma como la conclusión de la negociación y no como el primer acto del compromiso. Pues, hemos visto que la única función de la firma no es para nada un hecho aceptable. En principio, es necesario recordar que la firma no siempre es el acto de autentificación: el texto del acuerdo puede ser autentificado por la rúbrica. Por otra parte, hemos subrayado que a partir del momento de la firma, ya existe un principio de compromiso, y dicho principio de compromiso produce ciertos efectos jurídicos; finalmente, sabemos que la firma puede también ser el acto de la conclusión definitiva del acuerdo (por ejemplo, los casos de acuerdos concluidos por la CEE e Irán, y el Estado de Israel). Lo que ha creado la confusión es el hecho de que en ciertos casos el acto de la firma es al mismo tiempo la conclusión de la negociación, el principio del compromiso o mismo el acto de compromiso definitivo.
Creemos que los autores del Tratado, al distinguir dos fases en el ejercicio del poder de conclusión, han querido establecer una fórmula flexible y adaptable a cada caso concreto, en conformidad con la naturaleza y la importancia del acuerdo a concluir, y con el derecho interno de la otra parte contractual. La fase de la negociación debe ser considerada como la fase de la elaboración del texto, y ningún compromiso es comprendido en esta fase. Ella finalizará -dependiendo del caso- con la inclusión de la rúbrica o de la firma, actos por los cuales el texto será autentificado. La fase de la conclusión será la fase del compromiso, y ella será, de acuerdo a las circunstancias, expresada en un único acto o en varios actos. Aunque ella pueda servir para concluir las negociaciones, la firma será siempre un acto de la fase de la conclusión [42]. La característica esencial del tratado de la CEE en esta materia, es la de no imponer en ninguna circunstancia, la necesidad de un procedimiento complejo, y por tanto, la adopción de ésta dependerá de la naturaleza del acuerdo y del derecho interno de la otra parte. A continuación -cuando analicemos los aspectos orgánicos del procedimiento, y sobre todo cuando analicemos el ejercicio del poder de conclusión, como un aspecto parcial del poder de decisión- nos esforzaremos por demostrar que esta interpretación de los artículos 228 y 238 es la que mejor se adapta al texto y al espíritu del tratado de la CEE.
En esta parte, analizaremos los aspectos orgánicos del procedimiento de conclusión de los acuerdos de asociación: la distribución interna de las competencias para ejercer las funciones de negociación y de compromiso que hemos visto anteriormente. Ellas son reglamentadas exclusivamente por el derecho interno de la Comunidad.
Deberemos distinguir dos aspectos en nuestro análisis: a) en cada fase, la distribución interna de las competencias para actuar hacia el exterior, es decir, frente a terceros que quieren asociarse; y b) la participación de cada institución en la formación interna de la voluntad de comprometerse.
a) El artículo 228 atribuye la competencia para negociar los acuerdos de asociación a la Comisión. Como el artículo 238 no prevé nada a este respecto, se debe aplicar la norma general del artículo 228. En el mismo sentido, Pescatore dice que "corresponde a la Comisión conducir las negociaciones, es decir establecer los contactos y conducir las discusiones con la otra parte contratante; corresponde incluso a la Comisión colocar el punto final de las negociaciones" [43]. Wohlfart, se expresa en el mismo sentido [44]. Dupuy sin embargo, hace referencia a una opinión contraria, según la cual el artículo 238 debe ser asimilado al artículo 237 en cuanto a la determinación del órgano competente para la negociación. Dupuy refuta espontáneamente esta interpretación [45].
En la práctica, es el Consejo la institución encargada de la orientación de la política comunitaria, que autoriza a la Comisión a abrir las negociaciones, y que elabora las directivas sobre las cuales la Comisión va a negociar. Pero analizaremos la práctica comunitaria en el capítulo III. Subrayemos sólo que para Pescatore, "a lo largo de las negociaciones, la Comisión debe tener en cuenta en todo momento el hecho de que ella deberá obtener finalmente la adhesión del Consejo sobre las cláusulas que haya negociado, sino el acuerdo no podrá cerrarse. Así, es en realidad el Consejo el que dirige y controla la conclusión de los acuerdos" [46]. En el mismo sentido, Dupuy afirma que "el Consejo pueda dada la naturaleza política de su composición y de sus competencias, un poder general de dar directivas a la Comisión en la conducción de las negociaciones" [47]. En el artículo 111, el tratado ha sido más explícito en referencia al establecimiento del mecanismo interno de la negociación. En efecto, dice que "el Consejo autoriza a la Comisión a abrir las negociaciones" y que "la Comisión conduce estas negociaciones en consulta con el Comité especial designado por el Consejo para asistirla en esta tarea, y en el marco de las directivas que el Consejo puede dirigirle".
Cuando la negociación es concluida por la inserción de una rúbrica, ya no hay problema en cuanto al poder de la Comisión para incluir su rúbrica [48]. Mientras que, cuando la autentificación es efectuada por la misma firma, es el Consejo de Ministros el que debe firmar o autorizar a la Comisión a firmar en su nombre [49].
El Consejo de Ministros es el órgano que posee la competencia de concluir los acuerdos de asociación. Ello resulta claramente del texto de los artículos 228 y 238. A través de estos artículos, el Tratado de Roma atribuye al Consejo de Ministros la capacidad jurídica necesaria para dar por su firma validez formal a los acuerdos concluidos. En la práctica, es el Presidente del Consejo el que firma los acuerdos en nombre del Consejo. Cuando el compromiso es por procedimiento complejo, el Consejo puede intervenir en todas las fases del compromiso (firma y aprobación definitiva) [50].
b) Antes de comprometerse internacionalmente, la Comunidad debe tomar la decisión de hacerlo. Esto supone un acto interno de formación de la voluntad comunitaria. La decisión de comprometerse, es lógicamente previa a todo acto de compromiso. Por tanto, es necesario distinguir la expresión de la voluntad de comprometerse (acto externo), de la formación de la voluntad de comprometerse (acto interno). Como lo veremos seguidamente, esta distinción es propia a toda decisión comunitaria. El artículo 238 establece que el Consejo debe estatuir la unanimidad para concluir los acuerdos de asociación. Por el contrario, el artículo 228 no establece ninguna disposición sobre la mayoría necesaria, y salvo para los casos en los que ésta está establecida por la norma particular, se deberá aplicar la norma del artículo 148, inciso 1, que dice que "salvo disposiciones contrarias del presente tratado, las deliberaciones del Consejo son llevadas adelante por la mayoría de los miembros que lo componen". Como lo indica Pescatore, la norma general de la mayoría simple "no se aplicará casi nunca, puesto que las disposiciones especiales (artículos 114 y 238) han previsto mayorías diferentes" [51].
Antes de tomar la decisión de concluir un acuerdo de asociación, el Consejo debe consultar al Parlamento europeo. En efecto, el artículo 238, segunda parte, dice que los acuerdos de asociación "son concluidos por el Consejo por unanimidad y luego de la consulta a la Asamblea". En principio, y según nuestra interpretación del procedimiento, el Consejo debe solicitar el consejo de la Asamblea antes de tomar la decisión de comprometerse -en principio o definitivamente- es decir, antes de tomar la decisión de firmar el acuerdo de asociación. La participación del Parlamento es, para nosotros, una participación en la formación interna de la voluntad de comprometerse y, por tanto, ella debe ser efectuada antes de que la decisión de comprometerse sea tomada. La segunda parte del artículo 238, en efecto, hace referencia a) a la expresión de la voluntad de comprometerse ("estos acuerdos son concluidos por el Consejo"), y b) a la adopción por parte del Consejo de la decisión de comprometerse ("por unanimidad"). Como veremos más extensamente, la frase "y luego de la consulta de la Asamblea" se refiere al acto interno de adopción de la decisión de comprometerse. Sin embargo, la práctica comunitaria -los acuerdos de asociación con Grecia y Turquía- y la posición de una parte de la doctrina, parecen demostrar que esta interpretación no es seguida unánimemente. El problema de determinar cuál es el momento en el que esta participación debe ser efectuada, suscita -como lo señala Dupuy- un gran interés técnico y práctico. Para resolverlo -y luego de haber analizado el procedimiento de conclusión como es prescripto en el texto del tratado- nos proponemos integrar el análisis de la participación del Parlamento europeo en la decisión de conclusión de los acuerdos de asociación en un análisis de la participación del Parlamento europeo en la formación de las decisiones comunitarias en todos los casos en los que ésta es prevista. Este será el contenido de la segunda parte de este capítulo; antes de abordar en el capítulo III la práctica comunitaria en materia de acuerdos de asociación.
Conviene, sin embargo, realizar dos aclaraciones para completar esta parte.
a) En ciertos casos, la Corte de Justicia tiene también una participación previa a la decisión de conclusión. En efecto, el artículo 228, segunda parte, establece que: "El Consejo, la Comisión o un Estado miembro puede recibir previamente el dictamen de la Corte de Justicia sobre la compatibilidad del acuerdo en cuestión con las disposiciones del Tratado". Cuando el dictamen de la Corte es negativo, el acuerdo "no puede entrar en vigencia más que en las condiciones fijadas según el caso por el artículo 236". Es decir, después de haber aplicado el procedimiento de revisión del Tratado.
Sin embargo, es necesario subrayar que el Tratado no establece la obligación de solicitar el dictamen de la Corte, sino sólo la posibilidad de hacerlo. Es decir, la solicitud del dictamen de la Corte posee un carácter facultativo, a ser ejercida por el Consejo, la Comisión o uno de los Estados miembro. En cuanto al dictamen de la Corte, puede dirigirse sólo sobre la compatibilidad del acuerdo en cuestión con el Tratado de Roma. Se trata, en este caso, de una opinión de carácter jurídico; y no sobre el contenido económico o político del acuerdo, o sobre la oportunidad política de su conclusión. En este sentido, el dictamen de la Corte es de una naturaleza diferente al dictamen que es necesario solicitar obligatoriamente al Parlamento europeo.
El objeto del dictamen de la Corte de Justicia previsto por el artículo 228, consiste en evitar que en la conclusión de los acuerdos internacionales la Comunidad no sobrepase los límites de su competencia. Sobre todo, considerando que la Corte misma será unida por las disposiciones del acuerdo concluido: "los acuerdos concluidos en las condiciones fijadas aquí unen a las instituciones de la Comunidad y a los Estados miembros" (artículo 228, inciso 2) [52].
b)El artículo 58 de la Convención de Asociación entre la CEE y los Estados miembros africanos y Madagascar establece la obligación, para la Comunidad, de informar al Consejo de Asociación de toda solicitud de adhesión o de asociación de un Estado a la Comunidad, y establece la necesidad de consultar el objeto de la solicitud de asociación: "toda solicitud de asociación a la Comunidad de un Estado cuya estructura económica y productiva sea comparable a aquellas de los Estados asociados que, luego del examen de la Comunidad, haya sido depositada por éste frente al Consejo de Asociación, constituye objeto de consultas". La consulta, por tanto, debe ser efectuada antes de la conclusión del acuerdo de asociación. Un régimen parecido de consulta es establecido por el artículo 64 del acuerdo de asociación con Grecia (párrafo 3 del artículo 64) y por el artículo 21 del acuerdo de asociación con Turquía.
La consulta prevista por la Convención de Yaunde, como asimismo, por los acuerdos con Grecia y Turquía, permanecen ajenos al mecanismo institucional comunitario, correspondiendo al ámbito de las relaciones externas de la Comunidad. Así, por ejemplo, en los dos acuerdos de asociación citados, la disposición que prevé la consulta es un párrafo del mismo artículo que establece la concertación entre las partes firmantes para asegurar la coordinación de sus políticas comerciales.
2. EL PARLAMENTO EUROPEO EN LA DISTRIBUCION INTERNA DE LAS COMPETENCIAS COMUNITARIAS. LA CONSULTA COMO MEDIO DE PARTICIPACION EN LA FORMACION DE LA VOLUNTAD COMUNITARIA.
LA PARTICIPACION DEL PARLAMENTO EUROPEO EN LA FORMACION DE LA DECISION DE CONCLUSION DE LOS ACUERDOS DE ASOCIACION.
Examinaremos en esta segunda parte del capítulo, las características esenciales de la consulta del Parlamento europeo prevista por el Tratado de Roma. Creemos necesario, sin embargo, comenzar por recordar algunas líneas generales de la estructura institucional de la Comunidad Económica Europea y, del marco legal creado para la adopción de la decisión comunitaria, es decir, del procedimiento para el ejercicio del poder de decisión o "decisión-making power" comunitario.
En los tres tratados que crean a las Comunidades europeas, el elemento institucional es la característica fundamental que los distingue de todo otro tratado precedente [53]. Las partes contrayentes confían a las instituciones creadas, la aplicación y la ejecución de las disposiciones de los tratados y el rol esencial de asegurar la realización de los fines comunitarios. Las instituciones comunitarias no reciben un simple poder de ejecución, sino un verdadero poder de decisión y de creación de normas jurídicas en el marco de los tratados; así como un real poder jurisdiccional; poderes exclusivos en ciertas materias definitivamente sustraídas a la competencia de los Estados miembro, o poderes de coordinación en otras materias en las cuales los Estados miembros conservan todavía competencias. El carácter esencial de todas las instituciones creadas en el marco de los tratados, es la independencia, al menos teórica [54], de sus miembros en relación a los poderes políticos de los Estados miembro. Dichas instituciones, con tales características, han sido llamadas "instituciones supranacionales" en el caso de la CECA, y con mayor prudencia "instituciones de tipo federal" en los otros dos casos [55].
La estructura institucional del Tratado de la CEE se ha ampliamente inspirado en el texto de la CECA y en su práctica institucional. Esta inspiración resulta lógica por el hecho de que el Tratado de la CECA era el único precedente válido y de que las dos Comunidades aspiraban a una misma integración europea a través de un proceso económico y político similar [56]. La CEE posee un pluralismo institucional y, -inspirándonos en las ideas de Dupuy- podríamos decir que la Comunidad se anima en torno de una articulación de una multiplicidad de partes de autoridades precedentes de filosofías político-jurídicas diferentes: estas instituciones son, un Consejo de Ministros que representa de los intereses de los Estados, un Parlamento que debe representar a la "nación europea", una Comisión ejecutiva de carácter técnico y formada por personalidades elegidas por su calidad profesional, una Corte de Justicia que asegura el control de la legalidad y, finalmente, los órganos de consulta de carácter técnico o profesional. La diferencia con la estructura clásica tripartita de las organizaciones internacionales es evidente [57].
Si bien las líneas generales de la estructura institucional de la CEE se inspiran del precedente de la CECA, hay sin embargo diferencias fundamentales en cuanto a la distribución interna de las competencias comunitarias, es decir, en cuanto a los poderes atribuidos a cada institución y en cuanto a la gestión orgánica del procedimiento de "decisión-making power" comunitario [58]. Es necesario ir más allá y buscar en las diferencias de naturaleza jurídica de los dos tratados, y en las extensiones variables del dominio de las competencias de las dos Comunidades, la explicación que justifica las diferencias institucionales. El Tratado de la CECA puede ser considerado como un tratado primordialmente de normas, en el cual, el texto del tratado fija, al mismo tiempo, las leyes de base y las reglas directamente aplicables al mercado del carbón y del acero. La Alta Autoridad, principal órgano de decisión, posee un margen muy estrecho para ejercer su poder normativo. Por el contrario, el tratado de la CEE puede ser considerado como un tratado de procedimientos o de normas-marco, en el cual el texto fija los principios fundamentales, las normas de base y el procedimiento para crear las reglas comunitarias [59]. En un tratado de procedimientos o de normas-marco, se da a las instituciones el poder de crear todas las normas necesarias para asegurar el funcionamiento de la Comunidad, y como lo señala Catalano, "estas normas podrán ser revisadas, completadas, modificadas o abrogadas, en caso contrario, sin que ninguna revisión de los tratados sea necesaria" [60]. La importancia de este poder normativo atribuido a la CEE, exige una distribución más equilibrada de las competencias entre las instituciones comunitarias. Limitemos nuestro análisis a un punto concreto: ¿Cuál es la distribución interna de los poderes comunitarios en el marco de la CEE? o, en otras palabras, ¿Cuál es la participación atribuida a cada institución en el ejercicio del "decisión-making power" comunitario? Comencemos por dos observaciones preliminares: primero, es necesario subrayar que no encontramos en la Comunidad la distribución estatal clásica en tres poderes: legislativo, ejecutivo y judicial. Segunda observación: ninguna institución ejerce de manera exclusiva el poder de decisión [61]. El Tratado de la CEE establece un ejercicio colectivo del poder de decisión variable según la importancia del caso. Es decir, no establece un procedimiento uniforme de "decision-making" sino más bien diversas categorías de procedimientos. La norma común es aquella de la participación de al menos dos instituciones en la elaboración de la voluntad comunitaria. En ciertos casos, solamente, la Comisión tiene un poder de decisión final. Sin embargo, este poder de decisión se encuentra limitado al dominio técnico y para acordar ciertas derogaciones [62]. En cuanto al resto, es el Consejo de Ministros el que tiene el poder de decisión pero se trata de un poder de decisión final. En el poder de decisión del Consejo, "participan también, con un peso no menor" la Comisión y en ciertos casos la Asamblea Parlamentaria [63]. El principal límite al poder del Consejo es el poder de iniciativa atribuido a la Comisión [64]. Pero, evidentemente el caso en el que el tratado de la CEE ha producido la innovación más importante en materia de técnicas de decisión, es en el que hay una participación tripartita en la formación de la voluntad comunitaria. La triple participación se concretiza en el poder de iniciativa perteneciente a la Comisión, en el poder de deliberación y en la consulta pertenecientes al Parlamento y, en el poder de decisión final perteneciente al Consejo de Ministros. A causa de este procedimiento tripartito, Alting von Geusau considera que la estructura del "decision-making" comunitario, se parece más a la estructura del Zollvereing alemán, y -sin embargo con sus poderes limitados- a la estructura de las Constituciones de Alemania de 1919 y de 1949 [65]. Mientras que Catalano, encuentra semejanzas entre este sistema tripartito y la Constitución de Alemania, pero también entre este sistema y el Estatuto Albertino en Italia [66]. Esta técnica compleja del poder de decisión comunitario exige un funcionamiento armónico de las instituciones comunitarias y la búsqueda constante de una coexistencia recíproca y de un equilibrio de poderes [67]. En la base de cada decisión, debe existir un acuerdo de diferentes puntos de vista: el Consejo de Ministros representa el punto de vista de los Estados miembro; la Comisión asegura el punto de vista técnico, de gran importancia para el objetivo mismo de la Comunidad; la Asamblea Parlamentaria no sólo representa los intereses del "pueblo europeo" y asegura la formación del consenso, sino que también permite tener un imagen de la opinión de los Parlamentos nacionales, los cuales deben a veces aprobar las reglas internas de aplicación de las normas comunitarias. Esta técnica instaura un verdadero mecanismo de armonización, a veces de conciliación de puntos de vista contradictorios, que ha permitido hasta el presente -y precisamente en la etapa transitoria más difícil- alcanzar los objetivos previstos. Las fallas del sistema en la práctica, deberán ser resueltas con prudencia y realismo, y teniendo siempre en cuenta la necesidad de mantener un delicado equilibrio institucional [68]. Estas fallas resultan precisamente de una tendencia excesiva a la conciliación de los intereses de los Estados miembro, lo que ha dado un peso particular a la acción del Consejo de Ministros, y que perjudica a los poderes de la Comisión y del Parlamento. Sin embargo, la desaparición gradual de los votos por unanimidad en el Consejo, los progresos en la integración económica, y sobre todo, los resultados que pueden ser obtenidos en el campo de la unión política, contribuirán a dar a la participación de cada institución en la formación de la decisión comunitaria, el peso real que se le ha intentado dar en el texto del Tratado.
Antes de examinar el sujeto de esta segunda parte del capítulo: la consulta al Parlamento europeo, recordaremos el origen histórico de la institución sobre la cual nos hemos inclinado en este trabajo.
La Asamblea Parlamentaria Europea -o Parlamento europeo según su reciente denominación- encuentra su origen en las negociaciones que han conducido a la adopción del tratado de la CECA. En su declaración Schuman, hablaba solamente de una Alta Autoridad. Parece -según Reuter [69]- que fue en un comité interministerial del 12 de junio de 1950, en Francia, que la creación de la Asamblea fue adoptada, como una de las directivas dadas a los negociadores franceses. La idea de una Asamblea puede ser considerada en principio como el resultado de una concepción democrática de la integración europea, que temía ver en la Alta Autoridad, el surgimiento de un poder tecnocrático sin ningún control político. La Asamblea era la respuesta para desarmar "la hostilidad de ciertos medios que habían pronunciado una acusación tan dudosa como obscura de "tecnocracia" sugiriendo la intervención de poderes tenebrosos que, en la mitología política moderna han reemplazado a las divinidades antiguas" [70]. En adición, esta noción refleja en la Comunidad el régimen político propio a los seis Estados miembro en los cuales el Parlamento ha jugado un rol de importancia, y es también para los partidarios de una Europa de los pueblos, la mayor garantía de una construcción política democrática. Finalmente, ella responde a una tendencia común de las organizaciones europeas, nacidas luego de la última guerra, tales como el Consejo de Europa, la Unión Europea Occidental y el Consejo Nórdico, de crear en el marco institucional de la organización, una institución de carácter parlamentario. Aunque provistas de poderes diferentes, todas estas Asambleas Parlamentarias tienen una importancia real en tanto que lugar de reencuentro de los dirigentes políticos de diferentes nacionalidades e ideologías, para la discusión de temas de interés común. A través de los encuentros y de las discusiones de interés general, estas Asambleas Parlamentarias, permiten así la formación de una opinión pública sobre la actividad de las Organizaciones europeas [71].
Las líneas precedentes -el punto A-, tenían por objeto situar el rol del Parlamento, y sobre todo, su poder de deliberación en el contexto en el que no puede ser aislado.
De lo que hemos dicho, se desprende claramente que el Parlamento europeo está desprovisto de todo poder legislativo. En adición, está desprovisto de otro poder clásico de los Parlamentos nacionales: el poder de aprobar el presupuesto. Como lo afirma Münch, la Asamblea no posee más que uno solo de los derechos que pertenecen normalmente al Parlamento, e incluso es aquel que los Parlamentos han conquistado en último lugar, el de derribar al ejecutivo por un voto de censura [72]. La base jurídica de los poderes efectivamente atribuidos al Parlamento europeo, se encuentra en el artículo 137 que establece que "la Asamblea, compuesta de los representantes de los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad, ejerce los poderes de deliberación y de control que le son atribuidos por el presente tratado".
El poder de control es reglamentado por los artículos 140, párrafo 3; 143 y sobre todo 144. El tratado de la CEE institucionaliza el control pleno y permanente desarrollado a partir del texto de la CECA por la práctica de la Asamblea común [73]. Dada la naturaleza misma de la composición del Parlamento europeo, el control que ejerce es sobre todo un control político, más que técnico [74].
Sin embargo, la verdadera innovación en relación al Tratado de la CECA es la atribución del poder de deliberación. Este poder se manifiesta en la consulta obligatoria del Parlamento en los casos expresamente previstos por el Tratado.
Encontramos un precedente de este poder de deliberación y de consulta, en la práctica de la CECA, cuando la Alta Autoridad reconoció a la Asamblea Común una función de orientación, de impulso de la acción comunitaria [75]. Jean Monnet, por entonces Presidente de la Alta Autoridad, a reconocido este derecho de la Asamblea al afirmar que: "Su preocupación, es que todas estas reuniones que tenemos, las sesiones ordinarias de la Asamblea, las sesiones extraordinarias, las sesiones en comisión, no tengan sólo por objeto exponer o examinar las acciones ya pasadas, sino que proveen la ocasión a la Alta Autoridad de hacer conocer las grandes líneas de estas intenciones y de sus proyectos y de recibir frente a Ud., las reacciones y las observaciones que suscitan estos proyectos. Sobre este punto, la Alta Autoridad está de acuerdo con su Asamblea" [76].
¿Cuál es la esencia misma de la consulta al Parlamento europeo, por la cual se manifiesta el poder de deliberación? [77] Lo que caracteriza esencialmente la consulta del Parlamento, es el lazo entre la consulta y la formación de la voluntad comunitaria. Es decir, que la consulta está orientada hacia la formación del acto comunitario. Podemos definir a la consulta, como la atribución del Parlamento europeo de expresar su opinión después de haber deliberado sobre un tema determinado, en vista de orientar la formación final de la voluntad comunitaria [78]. La consulta es, por tanto, un medio de participación en el ejercicio del poder de decisión comunitaria. En otras palabras: ella es un momento necesario (o una "intervención necesaria" según Catalano) del procedimiento de formación de la decisión comunitaria. Monaco también subraya que la consulta no es sólo una posibilidad de expresar la opinión de la Asamblea, sino de expresar la opinión concurrente a la formación de la voluntad comunitaria [79].
El poder de deliberación difiere del poder de control mismo cuando éste se ejerce a priori. En efecto, el poder de control no es más que una verificación de la regularidad (control legislativo) o de la oportunidad (control político) de un acto [80]. Pero el que controla no participa en la formación del acto, y en general cuando el control es a posteriori, se encuentra delante de una voluntad ya formada o delante de un acto ya consumado.
En general, el poder de deliberación puede manifestarse por dictámenes provocados o por deseos espontáneos, y la solicitud del dictamen puede ser facultativa u obligatoria [81]. En el tratado de la CEE la consulta debe ser solicitada de una forma obligatoria por el Consejo de Ministros en los casos específicamente prescriptos [82]. En la práctica, el Consejo ha consultado al Parlamento también en ciertos casos en los que esta consulta no estaba prescripta por el Tratado. Por ejemplo, ha consultado a la Asamblea sobre la reglamentación concerniente a la libre circulación de los trabajadores, mientras que el artículo 49 no preveía esta consulta [83]. Y en la sesión del Parlamento del 28 de marzo de 1960, Schauss -Presidente del Consejo- declaró que el Consejo había aceptado la solicitud de la Asamblea de ser consultada en todas las cuestiones de importancia mayor, mismo en los casos en los que el Tratado no le preveía necesariamente [84].
Sin embargo, y salvo excepciones, esta consulta voluntaria no ha encontrado aplicación general hasta el presente [85]. Finalmente, el poder de deliberación del Parlamento europeo, puede ser ejercido por fuera de los casos de consulta obligatoria: en efecto, nada impide al Parlamento deliberar sobre cualquier tema comunitario [86].
¿Cuál es el efecto de la consulta, desde un punto de vista formal y en cuanto al contenido mismo de la decisión comunitaria? En principio, desde el punto de vista formal, si el Consejo no consulta a la Asamblea en los casos específicamente prescriptos en el Tratado, el acto poseerá un vicio de forma susceptible de generar su anulación. El artículo 173 del tratado sería aplicable y un Estado miembro, el Consejo mismo, o la Comisión podrían en principio, presentar un recurso frente a la Corte de Justicia a causa de la violación de las formas substanciales [87]. En cuanto al efecto jurídico de la opinión de la Asamblea, es necesario decir que el Consejo de Ministros no está unido por el dictamen dado por el Parlamento: ninguna disposición del tratado supone una fuerza obligatoria o un efecto obligatorio sobre este dictamen [88]. Sin embargo, podemos decir con Catalano, que si bien es verdad que en un plano estrictamente jurídico el voto de la Asamblea no obliga, no podemos negarle una influencia política con un efecto determinante -particularmente en caso de mayoría definida- moralmente [89]. Esta opinión ha sido aceptada por otros autores. Ungerer, por ejemplo, sostiene en el mismo sentido que, aunque los dictámenes de la Asamblea no revisten un carácter obligatorio, el Consejo no puede aislarse con facilidad [90]. Podemos citar también a Wigny; de acuerdo a este autor, aunque al Asamblea no da más que un dictamen "éste representa opiniones que desprendidas de ciertas bocas no son nunca insignificantes ni fáciles de descartar sin razón" [91]. Así, en el marco de este procedimiento tripartito, si examinamos el mecanismo previsto por el Tratado, constatamos que una vez que la Comisión presenta la proposición al Consejo de Ministros, éste debe consultar a la Asamblea: el tratado autoriza a la Comisión a modificar su proposición luego de que la Asamblea haya expresado su opinión [92]. Resulta evidente, por tanto, que el Tratado ha querido manifestar de esta manera que la participación de la Asamblea en la formación de la voluntad comunitaria, no es sólo una participación formal sino, por el contrario, que ella puede tener un peso real, al provocar, por ejemplo, la modificación de la proposición de la Comisión.
En la práctica, sin embargo, existe un hecho de extrema importancia que reduce la eficacia de la participación del Parlamento: hemos dicho, en efecto, que todas las decisiones de importancia política son el resultado de una delicada armonía de intereses contradictorios negociados durante la elaboración de la proposición en la Comisión y en el Consejo de Ministros. Cuando esta proposición arriba al Parlamento europeo, deviene prácticamente imposible modificarla, sin destruir el equilibrio político que se encuentra en la base de la decisión, o sin implicar un prejuicio a la calidad técnica. La Comisión ha intentado modificar esta situación y aumentar la participación real del Parlamento, recurriendo a la práctica de la consulta de comisiones especializadas del Parlamento, durante la elaboración de la proposición [93].
Los criterios según los cuales los autores del Tratado han determinado los casos en los que la consulta del Parlamento es obligatoria, no son claros. Ungerer [94] afirma que la consulta se encuentra casi siempre prescripta "sobre todo cuando se trata de decisiones importantes con incidencias sociales, decisiones que comporten una enmienda a las disposiciones del Tratado o problemas que formen parte tradicionalmente del dominio de la actividad del Parlamento". De 17 casos [95] en los que el Consejo debe consultar al Parlamento, casi todos exigen un voto unánime (al menos durante la primer y segunda etapa). Sin embargo, este criterio de determinar la importancia de la decisión por la mayoría, no es decisivo, porque solamente en 14 casos sobre 48 para los cuales el Tratado exige la unanimidad, la consulta está prevista [96].
Del análisis de cada caso, podemos deducir que el Tratado ha previsto la aplicación de un procedimiento tripartito de "decision-making", para las decisiones que implican una elección política de importancia mayor para la Comunidad, y que deberían tener una repercusión neta sobre el derecho interno, la economía o la política general de cada Estado miembro. Sin embargo, los redactores del Tratado no han aplicado este criterio de una forma uniforme, y en consecuencia, ciertas decisiones comunitarias de importancia mayor pueden ser adoptadas sin la participación del Parlamento.
Hemos hablado hasta aquí del poder de decisión en general y de la participación del Parlamento europeo en el poder normativo de la Comunidad, a través de la consulta. Hemos concluido que esta participación se manifiesta en los casos en los que la importancia política mayor de la decisión a adoptar exige un procedimiento de decisión complejo, que hemos llamado procedimiento tripartito de "decision-making". Examinemos ahora un caso particular de decisión comunitaria: la decisión de concluir acuerdos internacionales.
La Comunidad puede concluir acuerdos internacionales que son simples acuerdos de coordinación o de cooperación con otros sujetos internacionales -por ejemplo, los acuerdos previstos por los artículos 229, 230 y 231 [97]. Pero puede también concluir acuerdos internacionales que son constitutivos de derechos y obligaciones al interior mismo del orden comunitario. Estos acuerdos son considerados como fuentes normativas directas y secundarias para la Comunidad [98]. Si resulta claro que el "treaty-making power" en tanto que creador de derechos y de obligaciones es un aspecto parcial del poder normativo comunitario, la cuestión implica saber hasta qué punto los procedimientos del ejercicio del poder normativo se aplican también al poder de concluir los acuerdos internacionales. Más concretamente, debemos determinar si el procedimiento tripartito de ejercicio del poder de decisión comunitaria presenta los mismos caracteres en los casos de ejercicio del "treaty-making power" -como los casos del artículo 238- en el que el texto prevé también la participación de las tres instituciones. En otras palabras, lo que debemos determinar es saber si el procedimiento previsto por el artículo 238 es el mismo que el del, por ejemplo, artículo 87, o el de otros artículos similares. Y en consecuencia, determinar si en el caso del artículo 238, la consulta del Parlamento europeo posee el mismo sentido y los mismos efectos jurídicos que en los otros casos en los que la participación de esta institución se encuentra prescripta. Si nuestra respuesta es negativa, deberíamos analizar en definitiva el sentido y los efectos jurídicos de la consulta del artículo 238.
Antes de buscar una respuesta a estos problemas, examinaremos los dos únicos casos de aplicación del artículo 238, para ver cuáles son los problemas jurídicos que esta aplicación práctica ha suscitado.
[19] cf. PESCATORE Pierre, "Les Relations Extérieures des Communautés Européennes", RCADI II (1961), p. 115.
[20] cf. WOHLFART Ernst, "Die Europâische Wirtschaftsgomsinschaft Koppentar sum Vertrag", Berlin, Frankfurt 1960; ad. l, art 228, p. 590: "Dieses Recht wird nieht erst durch art. 228 begründet, daer nur das Verfahren der VertragachliaBung regelt".
[21] Podemos considerar como excepciones: la conclusión de convenciones internacionales dentro del marco de ciertas organizaciones internacionales; o la disposición del artículo 102 de la Carta de la Naciones Unidas sobre el registro de tratados; sin embargo, este artículo se aplica una vez que el acuerdo concluido entra en vigor.
[22] cf. BASDEVANT Jules, "La conclusión et la rédaction des Traités et des Instruments autres que les Traités", en RCADI 15 (1926), p. 539 ; sobre este tema ver también, DE VISSCHER Paul, "De la Conclusion des Traités Internationaux", Bruselas 1943.
[24] Es necesario que recordemos algunas nociones conocidas del Derecho Internacional Público, que sin embargo, han dado lugar a largas controversias en la doctrina, y también, en la Comisión de Derecho Internacional de Naciones Unidas.
[25] cf. UE Comisión de Derecho Internacional, A/CN.4/144, 26 de marzo de 1962, "Premier Rapport sur le Droit des Traités", por Sir Humphrey Waldock. Quien define la autentificación como "la operación por la cual el texto definitivo es establecido, ella consiste en un acto o un procedimiento que certifica que el texto es exacto y auténtico" (p. 47). Por este acto el texto está obligado a "no variar".
[26] cf. Lord Mc.NAIR, "The Law of Treaties", Oxford 1961, p. 123: quien sostiene en este sentido: "suele ocurrir que cuando, transcurre un intervalo entre la conclusión de la negociación y la firma del tratado, los plenipotenciarios le añaden su firma ne varietur, es decir, como garantía de la autenticidad del texto ()"
[27] cf. Rapport Waldock, citado, artículo 6, párrafo 3.
[28] cf. idem, artículo 9; encontramos un ejemplo en el artículo 105, segunda parte del Tratado de la CEEA. Ver también los efectos jurídicos de la firma: SCELLE Georgers, "Précis de Droit de Gens", Sirey, Paris 1934, Segunda Parte, ps. 466-67.
[29] cf. N. U. Comisión de Derecho Internacional. A/CN.4/101, 14 de marzo de 1956, "Premier Rapport sur le Droit des Traités", por G. G. Fitmaurice, párrafo 50.
[30] cf. RASDEVANT Jules, op. cit. p. 574; y en el mismo sentido, CAVARE Louis, "Droit International Public Positif", Paris 1962, p. 72 y siguientes. Ver también ROUSSEAU Charles, "Principes du Droit Internacional", Paris 1944.
cf. Rapport Waldock, citado, capítulo II.
[31] cf. Rapport Fitmaurice, citado, párrafo 51.
[32] cf. PESCATORE Pierre, op. cit. p. 115.
[33] cf. FITMAURICE, op. cit. párrafo 52.
[34] cf. idem, párrafo 53.
[35] cf. WALDOCK, op. cit., artículo primero.
[36] cf. Lord MC NAIR, op. cit. p. 129; FITMAURICE, op. cit., párrafo 53; sobre el origen histórico de la "ratificación" por el Parlamento, DE VISSCHER Paul, op. cit.
[37] cf. MONACO Riccardo, "Les Rélations Extérieures de la CECA", en Annuaire Européen, IV, 1958, ps. 84 y 85.
[38] Nos referimos aquí al derecho constitucional de la Organización Internacional, contenido en el texto de base que la ha creado, no al "orden jurídico interno" de las Organizaciones, como por ejemplo, las disposiciones sobre la función administrativa; ver un artículo reciente, CAHIER Philippe, "Le droit interne des Organisations Internacionales", RGHIP, 1963, ps. 563 a 602; y la obra sobre teoría de l´Organisation Internationale, ya citada, de SERENI.
cf. Lord MC NAIR, op. cit., p. 134; para un desarrollo más extendido de esta cuestión.
[39] cf. PESCATORE Pierre, op. cit. p. 144; DUPUY René-Jean, "Du caractère unitaire de la CEE dans ses Rélations Extérieures", en AFEI, IX (1963), p. 792 ; WOHLFART Ernst, op. Cit. P. 614, artículo 238; CAMPBELL Alan y THOMPSON D., "The Common Market Law" Londres 1962, par. 303; MONACO Riccardo, "Caratteri Institusionali della Comunitá Economica Europea", en Revista di Diritto Internasionale, vol. XLI (1958), p. 41
[41] cf. PESCATORE Pierre, op. cit. p. 115.
[42] cf. en el mismo sentido, WOHLFART Ernst, op. cit., ad. 14, artículo 228, p. 595.
[43] cf. PESCATORE Pierre, op. cit., p. 116.
[44] cf. WOHLFART Ernst, op. cit., ad. 4, artículo 238, p. 614: "Die Verhandlungen warden jedoch rach art. 228 abs. lSats 1 von der Kommission geführt". También, CAMPBELL y THOMPSON, op. cit., par. 515; y par. 303. "ha sido estipulado que la negociación será conducida por la Comisión en aquellos casos en los que el Tratado prescriba la conclusión de los acuerdos entre la Comunidad y terceras partes. Esto se refiere a los acuerdos de asociación, o a los acuerdos con cuerpos internacionales". MONACO, Riccardo, op. cit., p. 14.
[45] cf. DUPUY René-Jean, op. Cit., p. 792/93.
[46] cf. PESCATORE Pierre, op. cit. p. 116.
[47] cf. DUPUY René-Jean, op. cit. Ps. 792/93, y también sobre las dificultades practices que puede provocar esta subordinación de la Comisión al Consejo. Ver también, WOHLFART Ernst, op. cit., ad. 15; artículo 228.
[48] cf. DUPUY, op. cit., p. 796; PESCATORE, op. cit. p. 116; WOHLFART, op. cit. p. 595.
[49] cf. WOHLFART, op. cit. p. 595, ad. 14, artículo 228.
[50] cf. sobre la conclusión, la misma bibliografía de las notas 43 y 44.
[51] cf. PESCATORE Pierre, op. cit. p. 116.
[52] cf. CATALANO Nicola, "Manuel de Droit des Communautés Européennes"
[53] cf. CATALANO Nicola, op. cit. p. 25.
[54] Ver sobre el funcionamiento real de las instituciones comunitarias LINSBERG Leon, "The Political Dynamics of European Economic Integration", Standford University Press, 1963.
[55] cf. CATALANO Nicola, op. cit., ps. 14 a 22.
[56] cf. MONACO Ricardo, op. cit., p. 28: "la struttura della Comunita si ispira netamente al precedente della CECA: era inevitabile che, nel construire un ente con funsioni similari, ceppure più vasta, si traesse spirasione del recente modello""; en el mismo sentido, DE SOTO Jean, "La CECA", PUF, Paris 1961, p. 34; sobre la identidad del esquema institucional en las tres Comunidades, M. WIGNY Pierre, "L´Assamblée Parlementaire dans l`Europe des Six", publicación de la CECA, 1958, ps. 49 y siguientes.
[57] cf. DUPUY, René-Jean, op. cit. P. 791. En general sobre la estructura institucional de la CEE, ver además de las obras ya citadas: MUNCH Frits "Prolégomènes à une théorie constitutionnelle des Communautés Européennes", en Revista di Diritto Europeo, año I, nº2 (1961), ps. 127 a 137; UNGERER Werner, "Le régime institutionnel des Communautés Européennes", en Sciences Humaines et intégration européenne, Coll ège de l´Europe, Leyde 1960, ps. 267 a 286 ; SIDJLANSKI Dusan, "Lóriginalité des Communautés Européennes et la répartition de leurs pouvoirs", en RGDIP, 65 (1961), ps. 40 a 96 ; SOULE Yves Pierre, "Comparaison entre les dispositions institutionnelles du Traité CECA et du Traité CEE ", en Revue du Marché Commun, nº 2, 1958, ps. 95 a 102, y 208 a 216.
[58] cf. MONACO Ricardo, op. cit. p. 28: "inspirazione non vuol dire copia o riroduzione inalterata: talune particulariti del nuevo ente e le stesse esperienze oferta della CECA hanno infatti indetto i redattori del Trattato ad nalcune correzion talvolta, i talaltra ad alcuni superamenti".
[59] cf. WIGNY Pierre, op. cit. p. 60: "buscando caracterizar la esencia misma de los Tratados, podemos decir en principio que aquel que instituye a la CECA, como aquel que instituye al EURATOM, brindan directamente las reglas que dominan el mercado común del carbón y del acero y el polo nuclear, mientras que el Tratado que instituye el Mercado Común se limita a fijar los principios y los procedimientos que permiten a los órganos comunitarios deducir las reglas". Ver también: M. VAN DER GOES VAN NATERS, "La Portée de l´intégration européenne", en "Limits and Problems of European Integration", La Haya 1963, p. 49; SOULE Yves, op. cit. P. 102 y nota.
[60] cf. CATALANO Nicola, op. cit., p. 110. Es necesario subrayar que para Catalano más que una naturaleza jurídica distinta entre los dos tratados, se trata de una diferencia que releva del poder normativo más extendido atribuido a la CEE en razón de su dominio de aplicación más vasto.
[61] cf. MUNCH Frits, op. cit. p. 128; MONACO Riccardo, op. cit. p. 26.
[62] cf. WIGNY Pierre, op. cit. p. 63.
[63] cf. CATALANO Nicola, op. cit. p. 53.
[64] cf. idem, "es particularmente importante considerar que el poder de iniciativa no pertenece al Consejo, sino solamente al ejecutivo y que las proposiciones de la Comisión (art. 149 de la CEE y 119 de la CECA) pueden ser aceptadas o rechazadas en bloque por el Consejo, pero que ellas no pueden ser enmendadas por éste sin el consentimiento de la Comisión que formula la proposición". Ver también, WIGNY, op. cit. p. 63.
[65] cf. ALTING von GEUSAU F. A. N., "European Organisations and Foreing Relations of States", Leiden 1962, p. 100.
[66] cf. CATALANO Nicola, op. cit. ps. 54-55. Ver también una crítica a las ideas de Catalano sobre el carácter del Consejo y de la Asamblea en el artículo de NERI S. "Della natura giuridica Della Cominità europea", in Revista di Diritto Internasionale, vol. XLVII nº2, 1964, ps. 231 a 265, especialmente párrafo 4.
[67] cf. MONACO Riccardo, op. cit. p. 29.
[68] cf. CATALANO Nicola, op. cit. ps. 37-38.
[69] cf. REUTER Paul, "La Communauté Européenne du Charbon et de l´acier", Librería General de Derecho y Jurisprudencia, Paris 1953, p. 52. Es necesario recordar que como no existen trabajos preparatorios sobre el tratado de la CECA, este trabajo del Profesor Paul Reuter es considerado como una de las interpretaciones más autorizadas del tratado, y como lo señala Schuman en el prefacio de este libro: "el autor ha estado él mismo estrechamente asociado a la elaboración de estos textos. Por tanto, él no se limita a hacer un análisis retrospectivo; aporta al mismo tiempo su testimonio".
[70] cf. idem, p. 52. Ver también sobre este tema la obra ya citada de WIGNY Pierre, sobre todo la primer parte y especialmente la p. 31.
[71] cf. DE SOTO Jean, op. cit. P. 49 ; sobre la importancia de la Asamblea Parlamentaria Europea para la formación de una opinión pública "comunitaria", y para la obtención de un consenso interno, ver, WIGNY Pierre, op. cit. ps. 90 y 91, y los informes citados especialmente p. 91; y también HAAS Ernst, "The Uniting of Europe", The London Institute of World Affaires, 1958; y LINDBERG Leon, op. cit. ps. 86 y siguientes; y también en la conclusión, p. 286. En general sobre las Asambleas de las organizaciones europeas y las diferencias de competencies: LOCHEN, E. "A Comparative study of certains European Assemblies", en Anuario Europeo, vol. IV, p. 1959, ps. 150 a 173; también, E. VITA, "Nuove forme di parlamentarismo internasionale e sovranasionale", en Revista Trimestrale di diritto pubblico, 1960, ps. 25-69.
[72] cf. MUNCH Frits, op. cit. p. 129.
[73] cf. WIGNY Pierre, op. cit. p. 65.
[74] cf. MONACO Riccardo, op. cit. p. 31: "il poteri di controlle attribuiti all'Assamblea non hanno i caratteri del controlle in tenso tecnico: su ni riferiscono invere al concetto politico del controlle". Ver también WIGNY Pierre, op. cit. en cuanto al tema de la práctica de la Asamblea común, " el control no se ha aplicado sobre las decisiones técnicas que implican la producción y la distribución del carbón y del acero, sino que se ha colocado cada vez al nivel de las grandes opciones políticas".
[75] cf. WIGNY Pierre, op. cit. ps. 36-38 que afirma precisamente que "podemos relevar numerosos casos en los que ella (la Asamblea) no se ha limitado a apreciar las decisiones ya tomadas y la actividad pasada de las instituciones de la Comunidad, y particularmente aquellas de la Alta Autoridad, sino que ella ha intervenido eficazmente para influenciar las decisiones a tomar y orientar la acción futura".
[76] cf. el discurso de Jean Monnet en el resumen in-extenso de los debates de la Asamblea Común, sesión del martes del 23 de junio de 1953, p. 185; citado también por Pierre WIGNY, op. cit. p. 37.
[77] cf. sobre la consulta al Parlamento europeo en general, HOUBEN, H. J. M. "Les Conseils de Ministres des Communautés Européennes", Sythoff, Leyden 1964, especialmente ps. 100 y siguientes.
[78] Ver también DUVERGER Maurice, "Intitutions Politiques", Paris 1963, p. 175; que distingue el "poder de consulta" de los poderes de "decisión", de "ejecución"· y de "control". Define al "poder de consulta" diciendo que: "el poder de consulta consiste en dar consejos, precedentemente a una decisión, a la autoridad encargada de tomarla".
[78] cf. MONACO Riccardo, op. cit. p. 31: "in quanto Assamblea deliberante essa manifesta, in tutte le hipótesis previsto del Trattato, la propia volontá; non si presenta quinde nisecomo organo consultivo, anche quando la norme del Trattato fanno inferimento alla consultazione, coordina la propia volontá con quella degli altri organi in concuro con i quale procede alla formazione della volontá della Comunitá".
[79] cf. DUVERGER Maurice, op. cit. P. 175.
[80] cf. idem, misma página.
[81] cf. HOUBEN J. H. N. op. cit., sobre el problema de si es el Consejo o la Comisión el que debe realizar la consulta, ps. 100 y siguientes.
[82] cf. A.P.E., Documento de las sesiones, marzo-abril 1960; J.O. nº 57/61.
[83] cf. A.P.E., idem, sesiones marzo-abril 1960. Ver también A.P.E., Debates, resúmenes in-extenso, octubre 1960, nº32, p. 122; e idem, enero 1961, p. 12.
[84] cf. ALTING von GEUSAU F. A. N., op. cit. p. 197.
[85] cf. idem, p. 104: "En principiola Asamblea posee el poder de deliberar sobre cualquier tema del Tratado".
[86] cf. STEIN Eric, "The European Parliamentary Assembly: techniques of Exerting Political Control", p. 247: "en instancias específicas ella (la consulta) debe ser obtenida por el Consejo de la Asamblea bajo la penalidad de anulación por la Corte Comunitaria (art. 173 EEC)", en Internacional Organization, vol. XLII, nº 2, 1959.
[87] cf. idem, p. 247: para Stein precisamente la consulta "difiere del "dictamen y consentimiento" dados por el Senado de Estados Unidos a un tratado o a un cargo ejecutivo en cuanto que no implica fuerza vinculante".
[88] cf. CATALANO Nicola, op. cit. p. 54.
[89] cf. UNGERER Werner, op. cit. p. 280.
[90] cf. WIGNY Pierre, op. cit. p. 83. Ver también, HOUSEN H. J., op. cit. p. 102.
[91] Ver, tratado de la CEE, artículo 149, inciso 2: "En tanto que el Consejo no haya estatuido, la Comisión puede modificar su proposición inicial, particularmente en el caso en el que la Asamblea haya sido consultada sobre dicha proposición".
[92] cf. ALTING von GEUSAU F. A. N., op. cit. ps. 138-40; ver también la obra ya citada de LINDBERG Leon, en la que el autor estudia la formación de la decisión comunitaria en cuatro casos diferentes. Ver también el tema propuesto en el Parlamento europeo por VAN DER GOES VAN NATERS: A.P.E., Debates, resúmenes in-extenso 17/1/61, nº 33, ed. Prov. P. 1772, en el debate sobre la reglamentación de la competencia.
[93] UNGERER Werner, op. cit. p. 280.
[94] Consideramos que el artículo 228 no puede ser tenido en cuenta.
En el Anuario Francés de Derecho Internacional de 1957, se ha tomado como criterio de base para determinar la importancia de las decisiones comunitarias, la mayoría exigida para los votos. A partir de este criterio, ALTING von GEUSAU, op. cit. realiza un análisis de los casos en los que la consulta es exigida, pero el resultado al que arriba no puede ser considerado como concluyente.
1. Decisión por unanimidad Caso Consulta
1. Decisión por unanimidad. Razones:
a. Decisiones importantes para el funcionamiento o el desarrollo de la Comunidad
b. Decisiones de importancia política
c. Medidas complementarias al Tratado
d. Modificaciones al Tratado
2. Decisiones mayoritarias
3. Decisiones por mayoría calificada
4. Decisiones por mayoría especial
[97] cf. MONACO Riccardo, op. cit. p. 44: son acuerdos que "sotto varia forma, la Comunitá pué concluyere per dei fini strumentali, e cicé par assicurare la mutua collaborazione traessa ed altri enti, nonché con la varie organización europee e non europee che agiscoono specialemente nel campo economico".
[98] cf. CATALANO Nicola, op. cit. ps. 95 y 96. Este autor considera como fuentes normativas de la Comunidad "los medios que dan nacimiento a normas jurídicas que reflejan la acción de las Comunidades en el marco de competencias de las que son investidas". Se refiere a fuentes de conocimiento, es decir, "los medios materiales de donde se desprenden las normas jurídicas que reflejan directa o indirectamente a las tres Comunidades". El carácter secundario de estas fuentes normativas se subraya por el hecho de que ellas "no pueden en ningún caso contravenir a las disposiciones de los tratados, las cuales ni las instituciones de las Comunidades ni los Estados miembro pueden derogar".