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Timestamp: 2018-09-20 11:30:41
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Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 87', 'ARTÍCULO 111', 'artículo 111', 'artículo 27', 'artículo 338', 'artículo 150', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 150', 'artículo 87', 'artículo 87', 'artículo 111', 'artículo 87', 'artículo 111', 'artículo 1']

﻿ Sentencia C-134 de febrero 25 de 2009
SENTENCIA C-134 DE 25 DE FEBRERO DE 2009
CONTENIDO:VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 87 SALVO LA EXPRESIÓN "VALOR" QUE SE DECLARA INEXEQUIBLE Y SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 111 CON EXCEPCIÓN DE LAS EXPRESIONES "LICENCIAS" Y "CREDENCIALES" QUE SE DECLARAN INEXEQUIBLES DEL DECRETO 356 DE 1994.
TEMAS ESPECÍFICOS:MULTA FISCAL, IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS POR SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA, PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA, TASA, CONTRIBUCIONES FISCALES, EMPRESA DE SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA
Sentencia C-134 de febrero 25 de 2009
Sentencia 134 de 2009
Ref.: Expediente D-7371
Demanda de inconstitucionalidad: de los artículos 87 (parcial) 111 (parcial) del Decreto-Ley 356 de 1994 “por el cual se expide el estatuto de vigilancia y seguridad privada”.
Demandante: Miguel Andrés Ariza Abril
Bogotá, D.C., febrero 25 de 2009.
El demandante solicita la inexequibilidad de las siguientes normas (1) (los apartes demandados, subrayados):
ART. 87.—Credencial de identificación. El personal de los servicios de vigilancia y seguridad privada, portará para su identificación personal una credencial expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, cuyo valor yespecificaciones será determinado por esa entidad y se expedirá por el término de un (1) año.
PAR. 1º—En caso de pérdida de la credencial imputable al personal de vigilancia su costo será asumido por este.
PAR. 2º—La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada exigirá el certificado de capacitación y el de idoneidad para el manejo y uso de armas, sesenta (60) días después de la expedición de este decreto, al personal que solicite o renueve credencial.
ART. 111.—Pagos. Las sumas por concepto de credenciales, licencias y multas serán establecidas por resolución por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y depositadas por los servicios de vigilancia y seguridad privada en la dirección general del tesoro”.
Por dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte de una normatividad con fuerza de ley, corresponde a la Corte Constitucional decidir su constitucionalidad (C.P., art. 241-5 (3) ).
2.1. La demanda en cuestión sugiere dos problemas de constitucionalidad: (i) ¿puede el legislador extraordinario (D.L. 365/94, art. 87) establecer el cobro de credenciales, licencias y multas a los servicios de vigilancia y seguridad privada? (ii) ¿Puede el legislador extraordinario facultar a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para determinar el valor y las sumas por concepto de tales credenciales, licencias y multas (D.L. 365/94, arts. 87 y 111)?
2.2. Para decidir lo anterior, la Corte analizará: (i) la naturaleza tributaria o no tributaria del valor de las credenciales, licencias y multas en cuestión; (ii) la titularidad del poder tributario de la Nación; (iii) el principio de legalidad de los tributos y la fijación de las tarifas de tasas y contribuciones. Finalmente, concluirá respecto de la demanda planteada.
3. Naturaleza jurídica de los cobros por concepto de “credenciales”, “licencias” y “multas”.
3.2. La doctrina ha fijado los elementos que deben concurrir en un tributo para ser definido como tasa, así: (i) prestación tributaria establecida por norma legal o con fundamento en ella; (ii) titularidad del Estado, directa o indirecta; (iii) cuantificación referenciada al costo del servicio o del bien de que se trate; (iv) relación directa del contribuyente con una actividad de interés público o un bien de dominio público, a través de su solicitud (4) .
3.3. En Sentencia C-475 de 2004 (5) la Corte señaló algunos criterios relativos a las tasas: (i) el Estado puede trasladar a los ciudadanos el costo de prestar determinados servicios mediante la fijación de tasas; (ii) el establecimiento de tasas que no consultan la capacidad económica de los contribuyentes contradice la Carta fundamental; (iii) las autoridades administrativas pueden fijar las tarifas de tasas y contribuciones, a través de métodos y sistemas claros y precisos. Y en el fallo C-1171 de 2005 (6) , la Corte refiere a las tasas con las siguientes características: “constituyen el precio que el Estado cobra por un bien o servicio y, en principio, no son obligatorias, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no dicho bien o servicio, pero lo cierto es que una vez se ha tomado la decisión de acceder al mismo, se genera la obligación de pagarla. Su finalidad es la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario guarda una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio (...).
3.4. Con base en los conceptos doctrinarios y jurisprudenciales, es preciso concluir que el valor por concepto de licencias y credenciales expedidas por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, previsto en el Decreto-Ley 365 de 1994 (arts. 87 y 111) corresponde a una tasa. En efecto, (i) se trata de una prestación pecuniaria exigida por la ley o con fundamento en ella, pues en las normas demandadas se alude al pago de las “las sumas” por dichos conceptos; (ii) se halla establecido a favor de la Nación, como se desprende de la obligación de depósito del pago “en la dirección general del tesoro” fijada en el artículo 111 del decreto-ley mencionado; (iii) corresponde su pago a las empresas de servicios de vigilancia y seguridad privadas, interesadas en desarrollar este tipo de actividades de interés público, para cuya operación deben obtener la correspondiente licencia y, consecuencialmente, las credenciales respectivas; (iv) la obligación de asumir el valor de estas licencias y credenciales surge de la decisión de los servicios de vigilancia y seguridad, a partir de la solicitud de los mismos interesados; (v) las sumas definidas por estos conceptos deben tener una relación costo beneficio con los bienes que se retribuyen al contribuyente. En suma, el cobro de las credenciales de identificación y las licencias de funcionamiento y renovación de empresas de vigilancia y seguridad privada, corresponde al concepto de tasa, como modalidad de tributo.
3.5. La multa, en cambio, no participa de los elementos de un tributo. En lo relativo a su naturaleza, el artículo 27 del Decreto 111 de 1995 —normas orgánicas de presupuesto— prescribe que se trata de un ingreso no tributario. Así lo ha contemplado también la jurisprudencia de la Corte al precisar que “(...) Las multas son sanciones pecuniarias que derivan del poder punitivo del Estado, por lo cual se distinguen nítidamente de las contribuciones fiscales y parafiscales, pues estas últimas son consecuencia del poder impositivo del Estado. Esta diferencia de naturaleza jurídica de estas figuras jurídicas se articula a la diversidad de finalidades de las mismas. Así, una multa se establece con el fin de prevenir un comportamiento considerado indeseable, mientras que una contribución es un medio para financiar los gastos del Estado” (7) :
4.1. La Constitución Política radica la potestad tributaria en los cuerpos representativos de elección popular: “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales (...)” (C.P., art. 338, inc. 1º). Tratándose de tributos del orden nacional, corresponde al Congreso de la República “establecer contribuciones fiscales, y excepcionalmente, contribuciones parafiscales (...)” (C.P., art. 150, num. 12).
4.3. En situaciones extraordinarias, el Gobierno Nacional tiene facultad para fijar tributos a través de decretos legislativos: bajo estado de conmoción interior, puede imponer contribuciones fiscales o parafiscales (C.P., L. 137/94, art 213; art. 38, lit. 1); y en estado de emergencia, establecer o modificar tributos (C.P., art. 215). Así, durante los estados de excepción, el Gobierno Nacional es titular del poder impositivo que, ordinariamente, corresponde al Congreso de la República.
4.4. No ocurre igual con la habilitación legislativa de que puede ser objeto el ejecutivo nacional por el órgano legislativo. Según la Constitución Política, el Congreso de la República puede revestir al Presidente de la República de facultades precisas y temporales —hasta por seis meses— para expedir normas con fuerza de ley, mas no “para decretar impuestos” (C.P., art. 150, num. 10, inc. final). Al respecto, ha dicho la Corte Constitucional, en sentencias 1040 de 1993 y C-1067 de 2002 (8) :
“(...) Este artículo, encuentra su fundamento en el principio de legalidad de los tributos, en virtud del cual no hay gravamen sin representación. Por esta razón y en consonancia con los mandatos del artículo 338 de la Carta, el concepto ‘impuestos’ es utilizado en sentido amplio, vale decir, involucra tasas y contribuciones, pues no tendría sentido alguno que se impidiera el traspaso de la facultad legislativa de imponer impuestos y se dejare abierta una posible delegación con el objeto de crear tasas o contribuciones” (C. 40/93, M.P. Ciro Angarita Barón).
(...) El Congreso no puede delegar en el Gobierno la facultad para establecer gravámenes; la excepción a la regla general de la determinación de la tarifa por la ley, consistente en la posibilidad de que la autoridad pueda fijarla, es de aplicación restrictiva y solo se predica respecto de las tasas y de las contribuciones; y en estos eventos la ley, las ordenanzas o los acuerdos deben fijar en forma clara el método y el sistema para su determinación (...)” (C. 1067/02, M.P. Jaime Córdoba).
4.6. En el caso concreto, la ley de facultades extraordinarias (L. 61/93) no estableció las tasas por concepto de credenciales y licencias, imponibles a las empresas de servicios de vigilancia y seguridad privadas. Aludió a la constitución, a las licencias de funcionamiento y renovación, y en general al régimen del servicio de vigilancia y seguridad privada, sin especificar los sujetos activos y pasivos, ni el hecho y las bases gravables, ni los parámetros para determinar las tarifas (9) . Fue el Decreto-Ley 356 de 1994, en sus artículos 87 y 111, la norma que previó la existencia de dichas tasas, lo que conduce a la inexequibilidad del cobro autorizado a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, por contravenir el artículo 150-10 de la Constitución Política que prohíbe decretar tributos por la vía de la habilitación legislativa, esto es, a través de decretos-leyes.
5.1. El artículo 338 de la Constitución Política afirma el principio de legalidad de los tributos al expresar, en el inciso primero: (...) “La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos (...)”. Como se expresó atrás (punto 4.2. de ‘Consideraciones’), esta regla de legalidad de los elementos del tributo se extiende a los impuestos, las tasas y las contribuciones.
5.2. Por excepción, tratándose de tasas y contribuciones, el elemento “tarifa” de estos tributos puede ser definido por la autoridad administrativa. El inciso 2º del artículo 338 dice que “La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen (...)”.
Tal habilitación constitucional al ejecutivo, tiene un marco legal para su ejercicio al precisar enseguida que “(...) el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos (...)”.
5.3. En gracia de discusión, aún si la ley habilitante —y no el decreto-ley— hubiera establecido las tasas por concepto de licencias y credenciales, la autorización a la superintendencia contenida en los artículos 87 y 111 del Decreto 356 de 1994 para cuantificarlos, estaría viciada de inconstitucionalidad, al omitir “el sistema” y “el método” de cálculo de la tarifa. Y esto, porque la Constitución faculta al legislador para fijar la tarifa de las tasas y contribuciones, pero le exige reglar esa atribución, so pena de inconstitucionalidad.
6. Las multas.
6.2. Las sentencias C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-1256 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), entre otras muchas, puntualizan lo que ha entenderse por razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes” (10) así: (i) Claras, cuando son comprensibles y siguen un hilo conductor argumental, que permite al lector entender el contenido de la demanda y las justificaciones que esgrime el ciudadano en contra de la norma que acusa. (ii) Ciertas, si recaen indudablemente sobre una proposición jurídica real y existente; es decir, se refieren verdaderamente al contenido de la disposición acusada, y no hacen alusión a otras normas vigentes que no son objeto de la demanda o a otras normas simplemente deducidas por el actor. (iii) Específicas, es decir, que reflejan de forma concreta la manera como la disposición acusada vulnera la Carta, a fin de evidenciar la oposición objetiva que se alega entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución. En ese orden de ideas, los argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales (11) ” que no se relacionan de manera concreta con las disposiciones que se acusan, resultan inadmisibles, porque impiden la confrontación propia del juicio de constitucionalidad. Además, la especificidad de los motivos de la violación exige “la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto (12) ”, en contra de una norma demandada. (iv) Pertinentes, lo que supone que las razones que se formulan en contra de una norma acusada, deben ser de naturaleza constitucional, esto es, fundadas en la apreciación y comparación del contenido de la norma superior con el precepto demandado, y no en argumentos simplemente legales, doctrinarios, subjetivos o fundados en consideraciones de conveniencia que son ajenas a un debate constitucional. Y finalmente, (v) Suficientes, es decir, aquellas razones que incluyen todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche y que despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (13) .
En este punto la Corte observa que desde el punto de vista de las facultades extraordinarias era exequible (L. 61/93, art. 1º, lit. j)), pero no respecto del método y criterios para establecer su valor. No obstante, el actor no ha formulado materialmente un cargo, vale decir, una acusación de inexequibilidad susceptible de ser analizada y evaluada en el ejercicio del control de constitucionalidad.
7.1. El Decreto-Ley 356 de 1994 establece la obligación de obtener licencias de funcionamiento y renovación —artículo 3º— para quienes pretendan desarrollar acciones relacionadas con la vigilancia y seguridad privada; también prevé el porte de credenciales de identificación del personal de las empresas. En sus artículos 87 y 111, faculta a la superintendencia del ramo para determinar el valor o las sumas de tales credenciales y licencias, como por concepto de multas.
7.2. Al expedir el Decreto-Ley 356 de 1994, el gobierno carecía de potestad para imponer pagos por concepto de credenciales y licencias de funcionamiento, esto es, de decretar tasas o tributos, por doble razón: (i) porque la ley habilitante de facultades legislativas no lo autorizó para establecerlas —Ley 61, artículo 1º, literal j—, excediendo con ello las facultades legislativas otorgadas; (ii) y sobre todo, porque la Constitución Política —artículo 150.10— prohíbe al legislador delegar la potestad tributaria, por la vía de las facultades extraordinarias, en el ejecutivo. Solo durante los estados de excepción, puede el Gobierno Nacional decretar tributos.
7.4. En relación con las multas, la Corte se declarará inhibida para pronunciarse, por cuanto estas no constituyen tributos y, en consecuencia, no se ha planteado un cargo de constitucionalidad contra dicha expresión.
7.5. Adicionalmente, acogiendo el criterio del Procurador General de la Nación, la expresión “especificaciones” contenida en el aparte atacado del artículo 87 del Decreto-Ley 356 de 1994 no merece objeción constitucional, por referirse a un aspecto técnico que se entiende incluido en las facultades conferidas por la ley habilitante.
7.6. Por consiguiente, se declararán inexequibles las expresiones “valor” contenida en el artículo 87 del Decreto-Ley 356 de 1994, y “licencias” y “credenciales” contenidas en el artículo 111 demandado, por violar los artículos 150, numerales 10 y 12, y 338 de la Constitución.
1. Declarar EXEQUIBLE el artículo 87 del Decreto-Ley 356 de 1994 por los cargos formulados por violación a los artículos 150-10 y 338 de la Constitución Política, con excepción de la expresión “valor” que se declara inexequible.
2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 111 del Decreto-Ley 356 de 1994 por los cargos formulados por violación a los artículos 150-10 y 338 de la Constitución Política, con excepción de las expresiones “licencias” y “credenciales” que se declaran inexequibles.
3. Declararse INHIBIDA en relación con las multas, por cuanto no se ha planteado un cargo de constitucionalidad contra dicha expresión.
(1) Diario Oficial 41.220 de 1994.
(3) “ART. 241.—A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno con fundamento en los artículos 150, numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación”.
(4) Ver “Derecho de la hacienda pública y el derecho tributario”, de Mauricio Plazas Vega (Edit temis, Bogotá, segunda edición, 2005).
(7) Sentencias C-280 de 1996. M.P Alejandro Martínez Caballero, C-495 de 1998. M.P. Alejandro Barrera Carbonell.
(9) Mediante el literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993, el Congreso concedió al ejecutivo facultades extraordinarias por el término de seis meses para: “Expedir el estatuto de vigilancia y seguridad privada, concretamente sobre los siguientes aspectos:
— principios generales;
— constitución;
— licencias de funcionamiento y renovación de empresas de vigilancia privada y departamentos de seguridad;
— régimen laboral;
— régimen del servicio de vigilancia y seguridad privada y control de las empresas;
— seguros, garantías del servicio de la vigilancia privada;
— reglamentación sobre adquisición y empleo de armamento;
— reglamento de uniformes;
— regulación sobre equipos electrónicos para vigilancia y seguridad privada y equipos de comunicaciones y transporte;
— mecanismos de inspección y control a la industria de la vigilancia privada; protección, seguridad y vigilancia no armada, asesorías, consultorías en seguridad privada e investigación privada;
— colaboración de la vigilancia y seguridad privada con las autoridades;
— régimen de sanciones;
— regulación de establecimientos de capacitación y entrenamiento en técnicas de seguridad de vigilancia privada”.
(10) Cfr., entre varios, el Auto de Sala Plena 244 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. En dicha oportunidad la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los actores correspondientes a ese caso, confirmó las razones del rechazo de la demanda por no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.
(11) Cfr. los autos 097 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y 244 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño y las sentencias C-281 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-519 de 1998. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, entre varios pronunciamientos.
(12) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. La Corte se declara inhibida puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación de los preceptos constitucionales invocados.
(13) Ver Sentencia C-618 de 2008. M.P. Mauricio González Cuervo.