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Timestamp: 2017-05-27 15:30:55
Document Index: 310286311

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Sentencia C-604 de 2006	Navegación
Bogotá, D. C., primero (1°) de agosto de dos mil seis (2006).
Nota de la relatoría: Mediante Auto 264 del 20 de septiembre de 2006, la sala plena de la corte constitucional decidió declarar la nulidad en el proceso de la referencia, desde la documentación del fallo y ordeno rehacer el trámite de documentación, que culmino con la expedición de la Sentencia C-604 de 2006 en la que la sala plena decidió inhibirse de proferir fallo de fondo. Se incluyen en el presente escrito las referidas decisiones de la sala plena de la corte constitucional
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana María Carolina Valencia Gómez, presenta demanda contra los artículos 43 y 48 de la Ley 617 de 2000. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcriben las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial Diario Oficial Nº 44.188, de 9 de octubre de 2000 y se subraya lo acusado: "LEY 617 DE 2000 (Octubre 6) Diario Oficial Nº 44.188, de 9 de octubre de 2000 EL CONGRESO DE COLOMBIA Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional (...) ARTICULO 43. DURACION DE LAS INCOMPATIBILIDADES. El artículo 47 de la Ley 136 de 1994 quedará así: "Artículo 47. Duración de las incompatibilidades. Las incompatibilidades de los concejales municipales y distritales, tendrán vigencia hasta la terminación del período constitucional respectivo. En caso de renuncia se mantendrán durante los seis (6) meses siguientes a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior. Quien fuere llamado a ocupar el cargo de concejal, quedará sometido al mismo régimen de incompatibilidades a partir de su posesión. (...) ARTICULO 48. PERDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADOS, CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES Y DE MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: (...) 3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. (...) " III. DEMANDA
La demandante considera violado el Art. 312 de la Constitución Política, para lo cual menciona los siguientes argumentos: Manifiesta que la norma en mención, contempla que los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos, de manera que, éstos no pueden ocupar un cargo o empleo público y, por el contrario, su naturaleza queda cobijada por el concepto genérico de servidores públicos a que se refiere el artículo 123 de la Constitución. En ese sentido, los apartes demandados de los artículos 43 y 48 de la Ley 617 de 2000, violan flagrantemente el artículo 312 de la Constitución , pues le atribuyen a los concejales la calidad de empleados públicos al manifestar expresamente que ellos ocupan un cargo público, como se observa en los siguientes apartes transcritos " (...) quien fuere llamado a ocupar el cargo de concejal (...) ; Por no tomar posesión del cargo (...)". Señala la demandante que la ley no puede establecer que los concejales ocupan un cargo, por cuanto los conceptos de cargo y empleo son sinónimas. Así entonces, se estaría vulnerando el artículo 312 de la Constitución Política por cuanto, por cuanto los concejales no pueden ser tenidos como empleados públicos. Igualmente señala frente a la presunta inconstitucionalidad de las normas acusadas que, a lo sumo podría decirse que los concejales ocupan curules, más no cargos en su real y genuina acepción, tal como al respecto lo establece el canon 263A de la Carta. Indica que el Acto Legislativo No 1 de 2003 en sus artículos 12 y 13, estableció una diferencia entre quienes ocupan una curul y quienes ocupan un cargo público, al declarar que: "Artículo 263. Modificado Acto Legislativo 01 de 2003. Artículo 12. El artículo 263 de la Constitución Política quedará así: Para todos los procesos de elección popular, los partidos y movimientos políticos presentarán listas y candidatos únicos, cuyo número de integrantes no podrá exceder el de curules o cargos a proveer en las respectiva elección. Para garantizar la equitativa representación de los partidos y movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, las curules de las corporaciones públicas se distribuirán mediante el sistema de cifra repartidora entre las listas de candidatos que superen un mínimo de votos que no podrá ser inferior al dos por ciento (2%) de los sufragados para Senado de la República o al cincuenta por ciento (50%) del cuociente electoral en el caso de las demás corporaciones, conforme lo establezca la Constitución y la Ley. Cuando ninguna de las listas de aspirantes supere el umbral, las curules se distribuirán de acuerdo con el sistema de cifra repartidora. (...)". Con base en lo expuesto la demandante manifiesta que el término curul es utilizado por el constituyente para referirse a los miembros de corporaciones públicas y el término cargo es utilizado para referirse a candidatos únicos. Finaliza diciendo, que de admitirse que los concejales pueden desempeñar un cargo o empleo público, sería tanto como aceptar que contrario a los honorarios a los cuales tienen derecho por asistir a las sesiones, tienen derecho a un salario, con las consecuencias prestacionales que ello supone. De esta manera la demandante afirma que siendo constitucionalmente equiparable cargo público y empleo público , el asegurar que los concejales ocupan un cargo público equivale a decir que los concejales ocupan un empleo público, situación jurídica que expresamente niega nuestra Constitución. IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Departamento Administrativo de Función Pública.
Mediante escrito presentado el 24 de febrero de 2006, Carolina Hoyos Jiménez, actuando en representación del Director del Departamento de Función Pública, conceptúo que los cargos contra las normas demandadas deben ser desestimados, y en consecuencia debe ser declarada la exequibilidad de las mismas. Manifiesta la apoderada de la entidad que de acuerdo con el artículo 123 constitucional los miembros de las Corporaciones Públicas −entre ellos los miembros del Concejo Municipal−, tienen la calidad de servidores públicos, cuyo concepto subsume al de empleado público, sean éstos de elección popular, período fijo, provisionales, libre nombramiento y remoción, carrera administrativa, temporales y a los trabajadores oficiales. Afirma que, con base en el artículo 312 superior, corresponde al Legislador determinar las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los concejales; de manera que, al no definir la Constitución en precepto alguno el concepto de "cargo", para limitar su alcance, bien podía el Legislador, en desarrollo de la cláusula general de competencia legislativa denominar así a quien por elección popular va a ejercer la funciones previstas para los concejales. Pone de presente la entidad interviniente, por conducto de su apoderada que las palabras cargo y empleo han sido diferenciadas en la jurisprudencia nacional, además que los concejales, como quiera que toman posesión de esa calidad, para el ejercicio de sus funciones públicas pueden solicitar, licencia por enfermedad, licencia no remunerada, calamidad doméstica entre otras, conforme lo indica el artículo 261 de la Constitución y, sin que quiera ello decir que adquiere la condición de empleado público o trabajador oficial. Insiste que no puede admitirse una interpretación literal de las disposiciones materia de debate, más aún cuando lo que reglamenta tal normatividad no se refiere a derechos laborales de lo concejales sino que regula las inhabilidades e incompatibilidades y la pérdida de investidura de los mismos. 2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia.
Por intermedio de apoderado constituido en legal forma, el Ministerio de Justicia allegó su concepto para ante esta Corporación, solicitando la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas, conforme a las siguientes razones: Plantea el mencionado Ministerio que según el texto del canon 123 constitucional el concepto genérico de servidor público supone que quien decide desempeñar voluntariamente esa labor debe hacerlo al servicio de la comunidad, lo que equivale decir que el Estado los vincula en pro de la consecución de sus fines supremos. Pero, el artículo en comento no tiene el sentido que pretende darle la parte actora en su libelo de demanda, en el entendido de que por no tener los concejales la calidad de empleados públicos no pueden ejercer cargo. Basta ver que diversas disposiciones de la Constitución no son contrarias a ello. En efecto, así lo supone la lectura de los artículos 122, 183, y 263. Pero además, el problema de interpretación planteado en la demanda se descarta con solo mirar el restringido alcance que le dio el Constituyente y el Legislador al concepto de empleado público en los términos del artículo 123, como que tal concepto es una especie del género servidor público y, según la ley, se entiende por empleados públicos aquellos que son vinculados a la administración pública mediante una relación legal o reglamentaria. En este orden de ideas, los Concejales Municipales y Distritales al ser servidores vinculados a la administración por elección popular nunca podrían quedar comprendidos en esa categoría. 3. Intervención de la Universidad Santiago de Cali.
Aduce el ente educativo en su escrito de intervención, que se advierte un error conceptual en la apreciación de la accionante, como que por el hecho de que dos palabras sean sinónimas, ello no supone la inexorable consecuencia de que puedan aplicarse a los mismos supuestos sin ninguna clase de adecuación. Apoya ese argumento en el sentido de que la confusión terminológica desconoce la regla de interpretación consignada en el artículo 28 del Código Civil, según el cual las palabras se entenderán en su sentido natural y obvio. Por otra parte, señala también que el planteamiento de la actora, constituye una interpretación indebida de los artículos 263 y 263A esgrimidos como vulnerados en el acápite de concepto de la violación. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante Concepto Nº 4063 rendido el 21 de Marzo de 2006, el Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, solicita a la Corte que se declare inhibida para fallar de fondo por ineptitud sustancial de la demanda, y como petición subsidiaria reclama que las normas demandadas sean declaradas exequibles. Respecto de la ineptitud sustancial invocada por la cual debe la Corte Constitucional inhibirse para desatar de mérito el asunto, señala que la demanda no cumple con el requisito de exponer las razones pertinentes, ciertas y claras para atacar la constitucionalidad de las disposiciones que se acusan, de acuerdo a lo estatuido en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1.991. En efecto, según la apoderada del Ministerio Público, en este caso se plantea un problema jurídico falso de constitucionalidad, pues los fundamentos del ataque son el resultado de una interpretación personal de la accionante y no del contenido verificable y deducible de los textos presuntamente inconstitucionales. Recuerda que es principio de rigor para adelantar esta clase de trámites: (i) el señalamiento de la disposición que se acusa; (ii) la norma o disposiciones constitucionales que resultan vulneradas y, (iii) demostrar la inadecuación que debe derivarse de manera directa de la norma demandada, más no de una particular interpretación de la misma que haga la parte actora, o la indebida aplicación del precepto legal. Indica que de no aceptarse que la demanda es inepta, al estudiar la inconstitucionalidad del cargo se desestimen las pretensiones de la demanda, para lo cual argumenta que el concepto de servidor público introducido en la Constitución de 1.991, es una definición general que incluye a todas las personas que se encuentran al servicio del Estado y que ejercen funciones públicas en todas sus modalidades, de forma tal que, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional el término de funcionario no se opone al de servidor público. Precisa que dentro de esa genérica categoría se hallan quienes ocupen cargos de elección popular, de elección para corporaciones públicas, de libre nombramiento y remoción, de carrera administrativa, de carrera docente, de relación laboral contractual, de autoridad de las comunidades indígenas y otros creados por la ley. Lo anterior equivale a decir que cargo público es el género y empleado público es la especie; de manera que no puede resultar inadecuado ni antijurídico referirse a la función de concejal como un "cargo", pues ello no violenta el artículo 312 constitucional. Por otro lado, la utilización del cuestionado término de "cargo", para referirse a la dignidad o función de los concejales ha sido utilizado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Manifiesta que en sentencia C-232 de 1.999 esta Corporación se ocupó de la función pública que cumplen los concejales, señalando que son servidores públicos que ocupan cargos de elección popular. Finalmente, advierte el concepto de la Procuraduría que luego de revisada detenidamente la expresión "cargo", en el articulado del Texto de la Constitución, la Carta utiliza indistintamente los vocablos cargo, función, dignidad o investidura, por ejemplo, sin que ello tenga un contenido jurídico especifico, tal como lo evidencia la lectura de los artículos 40, 99, 110, 197, 257, 272 y 278 superiores. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución, por estar dirigida contra unas disposiciones que forman parte de una ley. 2. El problema jurídico que debe resolver esta Corporación se centra en establecer si el término cargo público ( I ) implica la calidad de empleado público para de esta forma determinar si las normas acusadas producen una violación al artículo 312 de nuestra Constitución el cual señalar que los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos. (II) I. El concepto de "cargo público" en la Constitución
7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y reglamentará los casos a los cuales ha de aplicarse"
Por su parte el artículo 99 constitucional señala que: "La calidad de ciudadano en ejercicio es condición previa e indispensable para ejercer el derecho al sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción"
El artículo 110 dispone: "se prohíbe a quienes desempeñen funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley.
El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de investidura" Entre tanto, el canon 272 ibídem, inciso 5º, 6º y 7º, al referirse a las contralorías departamentales, distritales y municipales advierte:
...para ser elegido contralor departamental, distrital o municipal se requiere ser colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener más de 25 años, acreditar título universitario y las demás que establezca la ley.
Quien haya ocupado en propiedad el cargo de contralor departamental, distrital o municipal, no podrá desempeñar empleo oficial alguno en el respectivo departamento, distrito o municipio, ni ser inscrito a cargos de elección popular sino un año después de haber cesado en sus funciones"
Aún más, ni siquiera el Legislador ha procedido en ese sentido para hacer una precisión normativa respecto del término en estudio. Por ejemplo, el artículo 115 de la ley 489 de 1998 por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, dispone: "El Gobierno Nacional aprobará las plantas de personal de los organismos y entidades de que trata la presente ley de manera global. En todo caso el director del organismo distribuirá los cargos de acuerdo con la estructura, las necesidades de la organización y sus planes y programas". (Resaltado fuera de texto).
Se trata, sin duda, el planteamiento de la actora, de una interpretación particular que fuerza a una situación antinómica inexistente con las disposiciones superiores. No puede existir tal contradicción en el sentido de que la palabra "cargo" violente la normatividad superior cuando, el artículo 122 de la Carta establece que: "Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite, deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas"
Ahora bien, la reforma introducida a la disposición citada por el Acto Legislativo 1º de 2.004 artículo 1º que trata de la pérdida de los derechos políticos hace precisa referencia a cargos de elección popular, cuando reza: "Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular..."
Por si fuera poco, tan no es excluyente la función del concejal con la de quien ocupa un cargo público, que el artículo 263 de la Constitución —y que fuere modificado por el artículo 12 del Acto Legislativo 1 de 2003—, señala: "Para todos los procesos de elección popular, los partidos y movimientos políticos presentarán listas y candidatos únicos, cuyo número de integrantes no podrá exceder el de curules o cargos por proveer en la respectiva elección". (Resaltado fuera de texto).
De lo anterior se desprende , que si bien es cierto la Constitución no ha definido el concepto de cargo público, de una interpretación sistemática de ella se puede leer que el concepto de cargo público hace referencia al deber , compromiso u obligación de un servidor público para ejercer las funciones encomendadas, provengan estas fruto de una elección popular, como resultado de un nombramiento, como resultado de una vinculación como trabajador oficial, como consecuencia de la carrera administrativa , fruto de un periodo fijo, como resultado de un encargo provisional , como consecuencia de un trabajo temporal , entre otras. En síntesis, las personas que se encuentran al servicio del Estado y ejercen funciones públicas tienen el carácter de servidores públicos y por ende sobre ellas pesa una obligación, deber, cargo o compromiso de cumplir las funciones encomendadas. Estas cargas u obligaciones, como lo manifestó el Ministerio Público, pueden devenir de una elección popular, de elección para corporaciones públicas, de libre nombramiento y remoción, de carrera administrativa, de carrera de docentes, de relación laboral contractual, de autoridad de las comunidades indígenas y otras creadas por la ley.	II. El caso concreto.
Pues bien, señala la demandante que al establecerse en las normas acusadas el término cargo en referencia a los concejales, se les estaría otorgando a estos la calidad de empleados públicos, situación que contraría el artículo 312 de la Constitución Política que indica que los concejales no tendrán dicha calidad. Así las cosas, de lo expresado con anterioridad queda claro que el concepto cargo público vertido en diferentes artículos de la Constitución hace mención a las obligaciones, deberes y compromisos de cumplir funciones públicas. Estas funciones públicas son desempeñadas por los servidores públicos. En cuanto al concepto establecido en la Constitución respecto a estos últimos, se afirmó en la Sentencia T-167 de 2006 M.P. Jaime Araújo Rentería: " Es más, tal es la indeterminación de la Constitución en lo que a este punto se refiere, que en la misma providencia la Corte acepta que en la Constitución no "se encuentra una noción bien definida de servidor público", así como tampoco "se incluye precepto alguno que defina, desde ese nivel jerárquico y en detalle, los elementos normativos específicos o los criterios jurídicos precisos y concretos que sirvan para elaborar, directamente y con propósitos exhaustivos y prácticos, las nociones legales o reglamentarias de empleado público y trabajador oficial, como servidores públicos vinculados a los cuadros de la administración". Así las cosas, en primer lugar, el concepto de cargo público no apareja indispensablemente el de empleado público , por cuanto como quedó demostrado anteriormente , este concepto está ligado es a las funciones públicas que desempeñe un servidor público , independiente de la manera en la cual esté vinculado con el Estado, es decir a través de una elección popular, como resultado de un nombramiento, como resultado de una vinculación contractual como trabajador oficial, como consecuencia de la carrera administrativa , fruto de un periodo fijo, como resultado de un encargo provisional , como consecuencia de un trabajo temporal , entre otras. En otras palabras, puede existir un cargo público desempeñado por una persona que no ostente la calidad de empleado público ? situación de los concejales ? así como puede existir un cargo público desempeñado por una persona que ostente la calidad de empleado público ? situación del Presidente de la República- . Ahora bien, y como argumento adicional respecto del concepto de cargo público respecto de los concejales, debe señalarse lo expresado por el artículo 122 constitucional, el cual en su inciso 5 establece: "Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos...". Así las cosas, la calidad de concejal se adquiere por elección popular, en consecuencia la propia Constitución da a entender que las funciones públicas de las personas elegidas por voluntad popular se ejercer a través de un cargo público. Situación corroborada por la misma Constitución en su artículo 263 que determina: "Para todos los procesos de elección popular, los partidos y movimientos políticos presentarán listas y candidatos únicos , cuyo número de integrantes no podrá exceder el de las curules o cargos a proveer en la respectiva elección". Por consiguiente, no cabe duda que la misma Constitución determina que los procesos de elección popular- como aquellos donde se eligen concejales- están instituidos para proveer cargos públicos. Por ende, la misma Constitución como cuerpo normativo, expresa que no existe contradicción alguna entre los conceptos de cargo público y la noción de empleado público referenciada en el artículo 312 sustentado por la demandante. Por consiguiente, una adecuada lectura Constitucional de las normas que se atacan, permite establecer que los concejales, como servidores públicos de elección popular, desempeñan cargos públicos, luego de haber electos. Por último, es de señalar que la Constitución ha encomendado directamente al Legislador la regulación de las calidades e incompatibilidades de los concejales; lo que supone, como lo ha reiterado esta Corte un amplio margen de configuración legislativa en el señalamiento de los motivos constitutivos de incompatibilidad. Así entonces, en segundo lugar, debe afirmarse que la Constitución, en los artículos señalados, expresamente manifiestan que las funciones públicas en cabeza de los concejales se desarrollan a través de un cargo público. En conclusión, no aparejando el concepto de cargo público indispensablemente el de empleado público , sino estando ligado a las funciones públicas que desempeñe un servidor público , independiente de la manera en la cual esté vinculado con el Estado, es decir a través de una elección popular, como resultado de un nombramiento, como resultado de una vinculación contractual como trabajador oficial, como consecuencia de la carrera administrativa , fruto de un periodo fijo, como resultado de un encargo provisional , como consecuencia de un trabajo temporal ; no es cierto como lo pretende hacer ver la demandante que el concepto de cargo público implique el de empleado público , lo anterior por cuanto puede existir un cargo público desempeñado por una persona que no ostente la calidad de empleado público −situación de los concejales− así como puede existir un cargo público desempeñado por una persona que ostente la calidad de empleado público −situación del Presidente de la República−. Situación anterior confirmada por la misma Constitución en la cual se expresa tácitamente (arts. 122 inc. 5° y 263) que las funciones públicas en cabeza de los concejales se desarrollan a través de un cargo público. En este orden de ideas, esta Corporación declarará exequibles las expresiones "el cargo de "contenida en el artículo 43 y "del cargo" contenida en el artículo 48, ambos de las Ley 617 de 2000, por la supuesta vulneración del artículo 312 de la Constitución Política y por los cargos analizados. VII. DECISIÓN
1. Declarar EXEQUIBLES las expresiones "el cargo de "contenida en el artículo 43 y "del cargo "contenida en el artículo 48, ambos de las Ley 617 de 2000, por los cargos analizados. Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Jaime Córdoba Triviño, Presidente−Jaime Araujo Rentería−Nilson Pinilla Pinilla−Manuel José Cepeda Espinosa−Rodrigo Escobar Gil−Marco Gerardo Monroy Cabra−Humberto Sierra Porto−Álvaro Tafur Galvis−Clara Inés Vargas Hernández.