Source: https://nestorosuna.com/el-parto-del-constitucionalismo-colombiano/
Timestamp: 2018-12-11 12:59:53
Document Index: 258483349

Matched Legal Cases: ['Artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 20', 'artículo 46', 'artículo 89', 'artículo 90', 'Artículo 55', 'Artículo 128', 'artículo 128', 'Artículo 76', 'Artículo 79', 'Artículo 80', 'Artículo 84', 'artículo 56', 'artículo 128', 'artículo 25', 'Artículo 1', 'Artículo 2', 'Artículo 3', 'Artículo 4', 'Artículo 5', 'Artículo 6', 'Artículo 108', 'Artículo 109']

EL PARTO DEL CONSTITUCIONALISMO COLOMBIANO – Nestor Osuna
Ese régimen colonial tenía como presupuestos de funcionamiento el absolutismo monárquico, la imposición forzada de la religión católica, la aculturación de los pueblos indígenas, el control estatal de la producción económica de los territorios ocupados y la prohibición de comercio entre las colonias,[1] todo ello combinado con una burocracia milimétricamente organizada para mantener a toda costa el status quo.
La potencia ibérica había logrado así ensanchar su poderío económico mundial, mediante la sustracción de materias primas de las colonias, especialmente de metales preciosos (la provincia de Antioquia llegó a exportar el 40% de la producción mundial de oro en el siglo XVII)[2], a la vez que encontraba en ellas mercado para sus productos. La propiedad de la tierra se había concentrado en manos de la iglesia católica y de algunos pocos terratenientes que compartían el poder político con la Corona. Al lado del gran latifundio, pequeños grupos sociales de comerciantes y productores artesanales habían adquirido relevancia social y económica. El panorama lo completaban los indígenas y los esclavos, que proporcionaban la fuerza de trabajo necesaria para mantener el imperio.
La intención de los Borbones, desde mediados del siglo XVIII, de reforzar la concentración el poder económico y político y, en consecuencia, suprimir algunos privilegios que los Habsburgo habían permitido a los conquistadores y a sus descendientes, desencadenó una creciente ola de descontento entre los afectados, tanto propietarios de tierras como comerciantes y artesanos.[3] Los intereses económicos de estos últimos, además, se veían entorpecidos con las limitaciones impuestas por la metrópoli. Fue esta pequeña élite inconforme la que comenzó a pensar en la independencia y la que, ante el vacío de poder ocurrido en 1808 como consecuencia de la invasión de España por las tropas napoleónicas, decidió actuar y desató el golpe que alumbró al Estado colombiano, cuyo primer nombre fue “Provincias Unidas de la Nueva Granada”.
Aunque la historiografía tradicional ha enfatizado en la influencia de la revolución francesa y de la independencia estadounidense en el movimiento emancipador colombiano, puede afirmarse que nuestros “padres fundadores” actuaron movidos por circunstancias principalmente internas.[4] Para los comerciantes y artesanos de la Nueva Granada, la reivindicación se dirigía a la suplantación del modelo económico colonial por uno de libre mercado. Si para ello era necesaria la separación de España, estaban dispuestos a sufragar los gastos correspondientes. Para los latifundistas, en cambio, la independencia tenía un significado más político que económico: se trataba de la separación de la corona española y de la afirmación del poder vernáculo, que pasarían a detentar en forma exclusiva, proceso que no necesariamente debía afectar la estructura económica bajo la cual habían alcanzado el lugar de predominio en la pirámide social.[5] La caída de la monarquía española en manos de Napoleón generó un vacío de poder que horrorizó a los criollos: o actuaban ellos y tomaban el poder acéfalo, o las muchedumbres de indígenas y esclavos podrían tomar la iniciativa y liquidar sus privilegios. Por eso se precipitó la independencia hacia 1810. Es evidente que la ideología liberal de las revoluciones norteamericana y francesa nutrió teóricamente a los emancipadores, que contaron así con un invaluable arsenal argumentativo para encauzar sus reivindicaciones, pero probablemente ese no fue el factor detonante de la emancipación.[6] Por lo demás, el pensamiento liberal de la ilustración no contenía ningún mensaje anticolonialista ni cuestionaba el dominio territorial de los imperios de entonces.
Así las cosas, el Estado colombiano ha sido, desde sus inicios, un Estado de filiación liberal,[7] con agudas contradicciones y fracturas internas en lo económico y en lo social, exportador de materias primas, enganchado en el mundo capitalista, junto con los demás Estados periféricos, como soporte de la riqueza de las potencias occidentales, pero con una interesante apuesta por el constitucionalismo en circunstancias ciertamente adversas, lo cual, si bien no ha tenido tanta notoriedad como nuestros males endémicos (violencia, pobreza, exclusión, desigualdad, aislamiento), sí ha servido como guía para la sociedad colombiana a lo largo de su historia, le ha evitado males aún mayores y ha dado algunos frutos notables que se reconocen incluso más allá de nuestras fronteras. Colombia, con sus distintos nombres y sus tremendas dificultades, ha intentado siempre ser un estado de derecho, ha repudiado las aventuras dictatoriales, le ha apostado al gobierno representativo y ha sido tierra fértil para la supremacía constitucional y para la garantía judicial de los derechos y libertades de las personas. Así fue desde su origen precipitado, en el que se pensó primero en la forma constitucional de gobierno que en la necesidad de defenderse militarmente de la reacción española ante la declaración de independencia.
Se le ha dado enorme repercusión histórica a los hechos que tuvieron lugar en Bogotá el 20 de julio de 1810, fecha que se admite como inaugural del Estado colombiano. Cabe anotar, sin embargo, que antes de ese día El Socorro ya había declarado su independencia (9 y 10 de julio) y que otras poblaciones, casi simultáneamente, obraron de modo semejante, sin concierto con el movimiento capitalino. Precisamente, el 15 de agosto de 1810 se promulgó en El Socorro el “Acta Preconstitucional del Estado Libre e Independiente del Socorro”,[8] que dibujó un sistema de gobierno constitucional, con tridivisión del poder político y con la previsión explícita de que “Toda autoridad será establecida o reconocida por el pueblo y no podrá removerse sino por la ley” (canon undécimo). Este documento es la primera norma constitucional expedida en lo que hoy es Colombia y refleja la vanguardia del pensamiento político de su época. Además del enunciado transcrito, el Acta estableció la libertad de comercio y de industria, con especial referencia a la libertad de siembra del tabaco, a la vez que decretó con elocuencia la inclusión formal de los indígenas en la sociedad: “En el día que proclamamos nuestra libertad y que sancionamos nuestro gobierno por el acto más solemne y el juramente más santo de ser fieles a nuestra Constitución, es muy debido dar un ejemplo de justicia declarando a los indios de nuestra Provincia libres de tributo que hasta ahora han pagado y mandando que las tierras llamadas resguardos se les distribuyan por iguales partes para que las posean con propiedad y puedan trasmitirlas por derecho de sucesión […] Así mismo se declara que desde hoy mismo entran los indios en sociedad con los demás ciudadanos de la Provincia a gozar de igual libertad y demás bienes que proporciona la nueva Constitución […]”.Con la perspectiva de dos siglos es posible controvertir el acierto de aquella estrategia asimilacionista frente a la diversidad étnica. Sin embargo, era un planteamiento de avanzada para la época, que proclamaba solemnemente el principio de igualdad en los albores de nuestra vida política, ante el apartheid dominante de la sociedad colonial. Pero lo más resaltable es, sin duda, la firme adhesión a las ideas constitucionales, que permite intuir, desde entonces, el talante civil y juridicista que impregnó luego a la sociedad colombiana.
De modo similar, en el acta promulgada en Bogotá el 20 de julio de 1810, se expresó la decisión de los cabildantes, a nombre de toda la Nueva Granada, de depositar en una junta de gobierno el poder político, con desconocimiento de la autoridad peninsular. Esta junta debía convocar a los representantes de las demás provincias neogranadinas para establecer la Constitución que, bajo la forma federal, regiría los destinos del naciente Estado. A consecuencia de esa convocatoria, en diciembre de 1810 se reunió en Bogotá el primer congreso constituyente del país, pero unas semanas más tarde suspendió sus deliberaciones al no lograr un punto de acuerdo en el enconado debate entre partidarios del centralismo y del federalismo. En vista de la frustración de esa primera asamblea constituyente neogranadina, en Bogotá se reunió otra corporación, que redactó y aprobó una Constitución para la provincia de Cundinamarca, en abril de 1811.[9] Esta Constitución fue la primera del mundo hispánico, anterior en unas semanas a la venezolana de 1811 (esa sí de carácter nacional) y en más de un año a la de Cádiz.
La Constitución de Cundinamarca estableció un ingenioso régimen de monarquía constitucional con régimen presidencial sustitutivo, como quiera que reconoció a Fernando VII como jefe del Estado, pero “en la forma y bajo los principios hasta ahora recibidos y los que resultarán de esta constitución”, y con la previsión de que el rey solo ejercería el poder ejecutivo cuando se encontrara dentro del territorio de la provincia. A falta del rey, el poder ejecutivo se radicaba en el “Presidente de la representación nacional”. El poder legislativo se encomendó a un congreso unicameral de 19 miembros de elección democrática y el judicial estaría encabezado por un “Senado de censura y protección” integrado por cinco altos jueces, e integrado además por los “Tribunales de la provincia”.
Al Senado de censura y protección se le confirió la atribución de “sostener esta constitución y los derechos del pueblo, a fin de que de oficio o requerido por cualquiera ciudadano, reclame cualquiera infracción o usurpación de todos o cada uno de los tres poderes ejecutivo, legislativo y judicial que sea contra el tenor de la constitución” (Artículo 9 del título I). Las ideas de supremacía constitucional y de control judicial de constitucionalidad estaban presentes, como se puede leer, desde la fundación misma de nuestra sociedad.
Ahora bien, los representantes de las provincias de Antioquia, Cartagena, Neiva, Pamplona y Tunja proclamaron en noviembre de 1811, el “Acta de Federación de las Provincias Unidas de la Nueva Granada”,[10] que fue posteriormente aceptada por otras provincias. De contenido más orgánico que doctrinario, el Acta de Federación es el primer documento jurídico que agrupó territorialmente como Estado a las diversas comarcas neogranadinas. El documento postuló la creación de un estado republicano federal, señaló las competencias de las provincias y las de la federación, estableció una fuerza armada y fijó algunos parámetros de funcionamiento de la hacienda pública. El propio documento convocó a una asamblea constituyente que, de haberse reunido, habría redactado la primera Constitución nacional. La suerte adversa del movimiento emancipador en los años siguientes y la reconquista española frustraron esa intención. Sin embargo, el documento permite apreciar, también, la apuesta por el estado constitucional y el apego al derecho como instrumento para la definición y la organización de la sociedad. Al amparo de la federación neogranadina floreció un impresionante movimiento constitucional en la primera república, del cual dan testimonio las constituciones de Tunja (1811), Antioquia (1812 y 1815), Cartagena (1812), Ciudades amigas del Valle del Cauca (1811), Popayán (1814), Pamplona (1815) Mariquita (1815) y Neiva (1815).[11] También Cundinamarca reformó su Constitución en 1815 para ingresar a la Federación. Este primer estado de derecho fue derrotado a sangre y fuego por la reconquista española. La generación que lo protagonizó fue vilmente perseguida, humillada, fusilada, expropiada y sus despojos exhibidos con escarnio por las tropas realistas de la reconquista. Pero su talante civil, la reciedumbre de los debates y las controversias que protagonizó, como se aprecia en las actas de las asambleas constituyentes que se han podido rescatar, así como las medidas de gobierno que alcanzó a implementar, dan cuenta de la estatura moral de aquella generación empeñada en forjarse un mundo algo más decente para vivir, en medio de unas condiciones extremadamente adversas y complejas.
El propósito de formar un Estado de dimensiones continentales, que agrupara el territorio y la población de las colonias hispánicas de América, formaba parte del inventario de posibilidades que algunos sectores del movimiento emancipador veían con simpatía desde la gestación misma de las ideas independistas. El naufragio de las primeras repúblicas en el mar de sangre de la reconquista española generó como reacción un inusitado impulso hacia ese propósito integracionista, pues el proyecto de un Estado territorialmente extenso, con una fuerza armada considerable, y con la reunión de los líderes del movimiento emancipador bajo un mismo aparato jerárquico de poder, apareció como la manera más indicada de hacer frente al imperio español y de obtener reconocimiento y patrocinio internacionales.
En ese marco se inscribe la unión entre Nueva Granada y Venezuela, que alcanzó una breve existencia, entre 1819 y 1829, y a la que se conoce históricamente como “La Gran Colombia”, para distinguirla de la Colombia de nuestros días. Su creación formal tuvo lugar el 17 de diciembre de 1819, mediante la sanción, en la localidad venezolana de Angostura (hoy Ciudad Bolívar) de una ley fundamental[12] que creó el nuevo Estado, con el nombre de República de Colombia, integrado por lo que había sido el Virreinato de la Nueva Granada y la Capitanía General de Venezuela. La Presidencia de Quito formaba parte del virreinato, así que el territorio de la unión comprendía lo que hoy, con algunas variaciones de límites, son Colombia, Ecuador, Panamá y Venezuela.
Esa ley fundamental de Angostura fue aprobada por un Congreso que adelantaba reuniones desde febrero del mismo año, y que estaba integrado por miembros provenientes de las pocas comarcas de aquellos territorios que entonces estaban efectivamente emancipados del dominio español. Antes de su expedición, el Congreso había legitimado y renovado el poder político y militar de Bolívar y, a propuesta suya, había redactado una Constitución para Venezuela. Así mismo, el Congreso convocó para enero de 1821, en la Villa del Rosario, población vecina a Cúcuta, a un Congreso General de Colombia, de origen electivo, para que se redactara la Constitución del nuevo Estado. Se trataba así de dar forma constitucional al Estado que iba tomando cuerpo a medida que avanzaba la guerra de independencia.
La ley de Angostura determinó que, provisionalmente, existiría un poder ejecutivo “ejercido por un presidente y en su defecto por un vicepresidente” y dividió el territorio del Estado en tres departamentos, Venezuela, Quito y Cundinamarca, cada uno de los cuales tendría “una administración superior y un jefe […] con el título de vicepresidente”. El mismo Congreso de Angostura designó con carácter provisional a Bolívar como presidente, a Francisco Zea como vicepresidente, y a Francisco de Paula Santander y Juan Germán Roscio, respectivamente, como vicepresidentes de Cundinamarca y Venezuela. No se hizo nombramiento de vicepresidente de Quito por cuanto para ese año aún todo su territorio permanecía ocupado por el ejército español.
El Congreso Constituyente se reunió en la Villa del Rosario de Cúcuta el 6 de mayo de 1821,[13] y una de sus primeras decisiones consistió en la ratificación de la Ley de Angostura, a lo que se llegó luego de una prolongada deliberación sobre si la unión debería llevarse a cabo mediante una federación o con la creación de un Estado Unitario. Así mismo, se aligeró y tecnificó la redacción de la ley, se varió la división territorial y se consignó de modo explícito que “el gobierno será ahora y siempre popular y representativo” (artículo 1) y que “La nación colombiana es para siempre e irrevocablemente libre e independiente de la monarquía española y de cualquier otra potencia o dominación extranjera. Tampoco es, ni será nunca, el patrimonio de ninguna persona” (artículo 3).
Ahora bien, la principal diferencia entre las leyes de Angostura y Cúcuta se encuentra en el texto que se tendría como punto de partida para la redacción de la Constitución. En Angostura se había decidido que el proyecto base sería el que allí se había aprobado para Venezuela, pero en Cúcuta se descartó de entrada esa propuesta y se dispuso que “El presente Congreso de Colombia formará la Constitución de la República, conforme a las bases expresadas y a los principios liberales que ha consagrado la sabia práctica de otras naciones”.
Para advertir la importancia política de esta variación, se hace necesaria una breve exposición sobre la Constitución aprobada en Angostura, que en Cúcuta se rehusó tener como base de discusión. Aquella obedecía a un proyecto presentado por Bolívar, aunque se había separado del mismo en algunos puntos, como en las propuestas de presidencia vitalicia, senado hereditario y conformación de un poder moral que ejercería autoridad plena e independiente sobre las virtudes públicas y la educación.
Resulta interesante recordar que los diputados de Angostura se deshicieron de este poder moral mediante una cortés fórmula que suprimía de fuerza jurídica a la propuesta, pero sin lastimar los sentimientos del autor de la misma. Por ello, al final de la Constitución se incluyó el articulado respectivo, como “apéndice”, antecedido de la siguiente “advertencia”:
“El poder moral estatuido en el proyecto de Constitución presentado por el general Bolívar, como jefe supremo de la República, fue considerado por algunos diputados como la idea más feliz y la más propia para influir en la perfección de las instituciones sociales. Por otros, como una inquisición moral, no menos funesta ni horrible que la religiosa. Y por todos como de muy difícil establecimiento, y en los tiempos presentes absolutamente impracticable. Prevaleció después de largos debates el parecer de que en la infancia de nuestra política y tratándose de objetos tan interesantes al Estado y aún a la Humanidad, no debíamos fiarnos de nuestras teorías y raciocinios ni en pro ni en contra del proyecto. Que convenía consultar la opinión de los sabios de todos los países por medio de la imprenta. Hacer algunos ensayos parciales y reunir hechos que comprobasen las ventajas o los perjuicios de esta nueva institución, para en su vista proceder a ponerla en ejecución o rechazarla. Decretose entonces, en consecuencia que el título del poder moral se publicase por Apéndice de la Constitución, invitando a todos los sabios, que por el mismo hecho de serlo deben considerarse como los ciudadanos del mundo, a que comuniquen sus luces a esta porción hermosa de su inmensa patria”.[14]
A pesar de esta supresión, la Constitución de Angostura diseñaba un régimen de tendencia aristocrática, con un congreso bicameral de Senado vitalicio y un poder ejecutivo atiborrado de facultades políticas y administrativas que invadían las potestades de los demás órganos estatales y ponían en grave peligro los “principios liberales” tan caros a los constituyentes de Cúcuta. En especial, causaba revuelo entre estos el diseño del estado de excepción y la concesión de facultades judiciales al Presidente de la República. En cuanto a lo primero, la norma aprobada en Angostura establecía que en casos de invasión exterior o de conmoción interior que amenazara la seguridad del Estado, el presidente podía “suspender el imperio de la Constitución” (artículo 20, Sección 3ª, Título VII). En cuanto a lo segundo, el Presidente quedaba investido de la potestad de “reparar” (revocar) las sentencias judiciales y de “mitigar, conmutar y aún perdonar las penas aflictivas” (artículos 15 y 17, Sección 3ª, Título VII).
Los Diputados al Congreso de Cúcuta tenían la decisión de diseñar el mejor estado constitucional posible en las circunstancias que los rodeaban, y por ello no convenían con el exceso de poder que se había concedido al Libertador en Angostura, aunque estaban conscientes del evidente y necesario protagonismo de Bolívar. Fruto de ello fue el diseño de la Constitución a manera de dique a los previsibles excesos autoritarios de quien inevitablemente sería el jefe del Estado.
Las relaciones entre el Congreso de Cúcuta y el Libertador siempre fueron tensas. Buen ejemplo de ello se aprecia en la siguiente carta de Bolívar a Santander, de 13 de julio de 1821, en la que se refiere al órgano constituyente con manifiesto desdén:
“Esos señores piensan que la voluntad del pueblo es la opinión de ellos, sin saber que en Colombia el pueblo está en el ejército, porque realmente está y porque ha conquistado este pueblo de manos de los tiranos, porque además es el pueblo que quiere, el pueblo que obra y el pueblo que puede: todo lo demás es gente que vegeta, con más o menos malignidad o con más o menos patriotismo; pero todos sin ningún derecho a ser otra cosa que ciudadanos pasivos. Esta política, que ciertamente no es la de Rousseau, al fin será necesario desenvolverla para que no nos vuelvan a perder esos señores […]. ¿No le parece a Usted […] que esos legisladores más ignorantes que malos y más presuntuosos que ambiciosos nos van a conducir a la anarquía, y después a la tiranía y siempre a la ruina? Yo lo creo así y estoy cierto de ello. [15]
Ciertamente, el miedo al autoritarismo Bolívar influyó en las deliberaciones de la asamblea y se reflejó en varios de los límites que la Constitución le impuso al poder presidencial. En todo caso, esta primera constitución del estado grancolombiano proclamó la independencia de la nación y estableció un gobierno republicano, alternativo, popular y representativo, con tridivisión del poder, férrea centralización política y administrativa y régimen electoral indirecto con restricciones al sufragio en atención a la capacidad económica de los ciudadanos. En su parte dogmática consagró con sobriedad los derechos civiles y garantías propios del liberalismo individualista. Guardó silencio en materia religiosa.
El poder legislativo se le encomendó a un Congreso bicameral. En atención a la división territorial sucesiva en departamentos, provincias, cantones y parroquias, la integración del Senado obedecía a los departamentos, que nombraban cuatro senadores cada uno, para un período octonal, con renovación del cuerpo por mitades cada cuatro años. La Cámara de Representantes, de período cuatrienal, se integraba por las provincias, según su población. Las reuniones del Congreso se previeron anuales, con duración de noventa días prorrogables por treinta más en el caso de considerarlo necesario el mismo Congreso. Al presidente de la República se le otorgó poder de veto sobre los proyectos de ley aprobados en el Congreso, en virtud del cual podía abstenerse de sancionarlos cuando por encontrarles “falta en las fórmulas o en lo sustancial” (artículo 46) considerase inconveniente hacerlo. Esta declaración y la consiguiente devolución del proyecto a su Cámara de origen obligaban al archivo del proyecto, salvo que el Congreso, por mayoría de las dos terceras partes de los miembros de cada cámara, rechazara las objeciones, caso en el cual se tornaba obligatoria la sanción presidencial.
La Cámara de Representes podía acusar ante el Senado –el cual en tal caso juzgaba y sentenciaba- al Presidente de la República, al vicepresidente y a los ministros de la Alta Corte “en todos los casos de una conducta manifiestamente contraria al bien de la República y a los deberes de sus empleos o de delitos graves contra el orden social” (artículo 89). Respecto de los demás empleados públicos también tenía esa facultad de inspección y acusación, “por el mal desempeño de sus funciones y otros graves crímenes” (artículo 90).
El presidente de la República era elegido cada cuatro años y se permitía su reelección inmediata por una vez. En sus faltas, tanto absolutas como temporales, lo reemplazaba el vicepresidente. Ambos funcionarios eran elegidos de modo indirecto (los ciudadanos votaban por electores, y éstos elegían a los gobernantes). Pero si ningún candidato obtenía los dos tercios de los votos de los electores, la competencia para hacer la elección pasaba al Congreso de la República. El presidente era asesorado en el ejercicio de sus funciones por un Consejo de Gobierno, integrado por el Vicepresidente, los Secretarios del despacho y un miembro de la alta Corte de Justicia.
El Presidente tenía las funciones de jefe de Estado, de gobierno y de la administración. Sin embargo, para el nombramiento de agentes diplomáticos, intendentes departamentales y gobernadores de las provincias requería del consentimiento del Senado.
El marco de atribuciones presidenciales se ampliaba de modo considerable en los estados de excepción, tal como se desprende de las siguientes disposiciones:
“Artículo 55. Son atribuciones exclusivamente propias del Congreso
Conceder durante la presente guerra de independencia al Poder Ejecutivo aquellas facultades extraordinarias que se juzguen indispensables en los lugares que inmediatamente están sirviendo de teatro a las operaciones militares, y en los recién libertados del enemigo; pero detallándolas en cuanto sea posible, y circunscribiendo el tiempo, que solo será el muy necesario”.
“Artículo 128. En los casos de conmoción interior a mano armada que amenace la seguridad de la República, y en los de una invasión exterior y repentina, puede [el Presidente de la República], con previo acuerdo y consentimiento del Congreso, dictar todas aquellas medidas que sean indispensables y que no estén comprendidas en la esfera natural de sus atribuciones. Si el Congreso no estuviere reunido, tendrá la misma facultad por sí solo, pero le convocará sin la menor demora, para proceder conforme a sus acuerdos. Esta extraordinaria autorización será limitada únicamente a los lugares y tiempo indispensablemente necesarios”.
Nótese que si bien los diputados de Cúcuta consideraron que en situaciones de grave peligro para el Estado, la Constitución debía dotar al presidente de un régimen jurídico de excepción, rechazaron abiertamente la posibilidad de suspensión del imperio de la Constitución, tal como se había aprobado en Angostura. Además, la potestad decisoria en tales eventos no se dejó al arbitrio único del presidente. Este quedaba sujeto, en el caso de la guerra de independencia, a las facultades extraordinarias que le concediera el Congreso, y en los previstos en el artículo 128, a su acuerdo y consentimiento previos, y cuando el Congreso no estuviese reunido, debía convocarlo inmediatamente, no para que confirmara o revocara la suspensión del imperio de la Constitución, sino para proceder conforme a sus acuerdos. Las limitaciones geográficas y temporales de estas facultades excepcionales –que en ningún caso eran ilimitadas sino solo las indispensables para conjurar la situación excepcional- confirman su carácter restrictivo y son reveladoras de los recelos del cuerpo constituyente hacia un presidente autoritario, con inclinaciones dictatoriales.
Las atribuciones ordinarias del Presidente de la República revelan también el temor de los constituyentes hacia los excesos del gobierno. La celebración de tratados internaciones requería la autorización previa del Congreso, así como se requería autorización del Senado para el nombramiento de los agentes diplomáticos, los intendentes departamentales y los gobernadores provinciales. Aunque el Presidente era el jefe de las fuerzas armadas, sólo podía dirigirlas personalmente con autorización del Congreso y con delegación de las demás funciones presidenciales en el vicepresidente.
En síntesis, la Constitución de Cúcuta, de técnica jurídica muy superior a sus antecedentes ecuatorianas, neogranadinas o venezolanas, estableció un sistema presidencial de gobierno, considerado el más adecuado para la república grancolombiana, dada la guerra contra España aún inconclusa, la carencia de cultura política que permitiera una mayor participación democrática y la preponderancia irresistible de Bolívar. Los mecanismos de controles y contrapesos entre los diversos órganos constitucionales, establecidos principalmente con el ánimo de limitar al presidente, alcanzaban a garantizar la constitucionalidad del régimen, pero no a dotar a los órganos diferentes del ejecutivo de verdadero protagonismo ni poder de decisión. Tal como se puede apreciar por la descripción precedente, numerosas instituciones diseñadas en Cúcuta perviven en el derecho constitucional colombiano del siglo XXI. Es evidente, sin embargo, que el presidencialismo diseñado en aquella ocasión era mucho más moderado que el que ha diseñado el constitucionalismo colombiano más reciente.
En fin, aprobada la Constitución en mayo de 1821, el congreso continuó en sesiones como órgano legislativo, dado que la primera reunión de las Cámaras se previó para 1823. Dictó varias medidas encaminadas a organizar la administración y aprobó algunas reformas económicas de carácter anticolonial, entre ellas la eliminación de la alcabala para el comercio de productos nacionales y la reducción de los impuestos de importación. Autorizó al ejecutivo para impulsar la industria tabaquera, para crear casas de estudios y destinarles fondos, para hacer reformas parciales a los aranceles de aduanas, para iniciar la amonedación de platina y para negociar en el exterior un empréstito por tres millones de pesos.[16]
Apoyado en los preceptos constitucionales previstos para el estado de excepción, el Congreso autorizó al presidente para expulsar del territorio nacional a los sospechosos de ser desafectos al gobierno republicano,[17] para dictar las medidas indispensables no comprendidas en la esfera natural de sus atribuciones con miras a restablecer el orden turbado en la población de Ocaña y algunos lugares de la llanura venezolana,[18] para aumentar el ejército hasta la reunión del Congreso en 1823, para exigir empréstitos a los ciudadanos y residentes en el territorio nacional si, a pesar de la puesta en práctica del régimen tributario aprobado, las rentas resultaban insuficientes,[19] para conceder patentes de corso a buques y propiedades españolas en altamar[20] y para nombrar un jefe superior con autoridad civil y militar sobre los tres departamentos en los que había sido dividida Venezuela (este cargo no estaba previsto en la Constitución).[21]
Mediante decreto de 9 de octubre de 1821,[22] ese mismo congreso concedió amplísimas facultades extraordinarias al presidente Bolívar y al vicepresidente Santander, en virtud de las cuales el primero en los lugares en donde personalmente hiciera la guerra y el segundo en los demás del territorio nacional incursos en la misma, podían aumentar el ejército, exigir contribuciones, organizar los territorios que se fueran liberando conforme lo creyeran conveniente de no juzgarse posible u oportuno poner en ellos en práctica la Constitución de modo inmediato, imponer penas a los criminales y desafectos sin las formalidades legales, conceder indultos generales y especiales y obrar “discrecionalmente en lo demás de su resorte, según lo exija la salud del Estado”.
El connotado jurista e historiador venezolano José Gil Fortoul considera a éste y a algunos de los anteriores decretos como de mayor importancia que la Constitución en cuanto a las atribuciones del ejecutivo, y anota cómo con ellos “en todo lo relativo al poder supremo la Constitución quedó de hecho en suspenso, aguardando para aplicarse circunstancias más propicias, que no llegaron nunca”.[23] En parte le asiste la razón, pero debe tenerse en cuenta la restricción territorial que acompañaba a tan amplia delegación. Las facultades eran solo para los lugares en los que se estuviera desarrollando la guerra de independencia, y Bolívar sólo podía hacer uso de ellas en donde personalmente se encontrara al mando de las tropas, es decir, en el sur de la República, a donde se le autorizó a desplazarse como presidente en campaña.
No resulta aventurado entonces señalar, que dentro de las ya anotadas tensas relaciones entre los constituyentes de Cúcuta y el Libertador, se llegó a la siguiente fórmula de conciliación: Bolívar sancionaba la Constitución y aceptaba la presidencia siempre que se le autorizara para continuar a la cabeza del ejército la campaña libertadora. Se le otorgaban las facultades dictatoriales que reclamaba pero se circunscribía su radio de acción a los lugares en los que dirigiera personalmente las operaciones militares. En las demás comarcas en guerra, las facultades quedaban en manos del vicepresidente Santander, cuyo temperamento legalista inspiraba confianza en el ambiente parlamentario. Finalmente, en los territorios ya liberados, esto es, de donde provenían los diputados al Congreso de Cúcuta, quedaban “en todo vigor la Constitución y las leyes”.
Por lo demás, el anterior decreto, de 9 de octubre de 1821, fue sustituido por uno de julio de 1824, que respondía al hecho de la terminación de la guerra en el territorio grancolombiano. Según este nuevo decreto, las facultades extraordinarias sólo podían ejercerse, en adelante, en las provincias en las que hubiera ocurrido una invasión exterior repentina o una insurrección a mano armada, y sus contiguas si fuere necesario para procurar recursos a la invadida o insurrecta, así como en las provincias en que tales eventos fuesen inminentes. Este decreto generó un importante disgusto a Bolívar, como quiera que se le retiraba la autorización para dirigir personalmente los ejércitos colombianos en territorio peruano. Sin embargo, el decreto le permitía a Bolívar, a su regreso al territorio grancolombiano, asumir el mando personal de la porción de ejército que considerase conveniente.[24]
Concluida su agenda legislativa, este primer Congreso de Colombia se disolvió en octubre de 1821. El presidente Bolívar emprendió su campaña militar hacia el sur, la que habría de reportarle los más resonantes triunfos, que consolidaron su gloria y la emancipación de Colombia y la del Perú, a la vez que permitieron la creación de un nuevo estado con el nombre del insigne caraqueño: Bolivia. En Bogotá se instaló el gobierno constitucional dirigido por el vicepresidente Santander, con la misión de poner en funcionamiento la administración, sentar las bases del Estado y de obtener y enviar los ingentes recursos económicos y humanos necesarios para concluir la guerra.
En Caracas la Constitución no fue bien recibida. A regañadientes fue jurada el 3 de enero de 1822, con la advertencia previa de su Cabildo, reunido extraordinariamente cinco días atrás, en el sentido de que tal juramento “no puede imponer a los pueblos de esta provincia y del Departamento de Quito, el deber de su estrecha e inalterable observancia cuando no han tenido parte en su formación ni creen adaptables a este territorio algunas disposiciones de aquél código”.[25]
En efecto, el Congreso de Cúcuta adolecía de la ausencia de miembros provenientes de Caracas, ciudad que al momento de las elecciones se encontraba bajo el dominio español. Este defecto había sido suplido por la ley electoral, que otorgaba a los concurrentes representación por la República y no por las provincias en particular. Sin embargo, debe anotarse que cinco caraqueños de nacimiento y dos de vecindad integraron el cuerpo constituyente, elegidos por provincias ya liberadas.
Las reservas de los cabildantes de Caracas obedecían a naturales sentimientos localistas y regionalistas desatendidos por la Constitución con su centralismo excesivo y a presiones del estamento militar victorioso, ansioso de obtener ahora en poder político el reconocimiento de sus hazañas guerreras, las cuales eran, en su escala de valores, la única fuente legítima de autoridad. La vigencia del orden constitucional en Venezuela fue desde su comienzo precaria y condicional. Las órdenes provenientes de la capital raramente fueron cumplidas a cabalidad y las autoridades constitucionales nunca lograron controlar al general José Antonio Páez, entonces comandante militar del departamento de Venezuela y quien posteriormente sería el primero de los grandes caudillos venezolanos.[26] La pretensión constitucional, un tanto ingenua, de manejar asuntos administrativos locales desde la remota Bogotá, fomentó pronto la tendencia separatista o autonomista, cuyos abanderados, agrupados principalmente en la municipalidad de Caracas, nunca cejaron en el empeño de propiciar factores adversos al normal funcionamiento estatal, en espera de la ocasión propicia para desconocerlo abiertamente y formar un Estado autónomo.
La incorporación de la antigua Presidencia de Quito se verificó en mayo de 1822, luego del triunfo de Bolívar en la batalla de Pichincha. La provincia de Guayaquil había declarado desde meses atrás su independencia, sin haber manifestado su unión a Colombia, hecho que había despertado en algunos dirigentes la idea de anexarla al Perú, y en otros la de formar allí un pequeño Estado.[27] Fue luego de la célebre y controvertida entrevista entre Bolívar y San Martín cuando se decidió su definitiva incorporación a Colombia, con lo cual se concluyó la del Ecuador y con ello la integración total del territorio de la vasta república grancolombiana. La participación de dirigentes ecuatorianos en los círculos decisorios del gobierno estatal fue prácticamente nula. Nunca hubo un ministro ecuatoriano, así como tampoco un juez de alta Corte o un funcionario diplomático proveniente de aquella región. En el Ecuador, la Gran Colombia fue vista más como una nueva dominación, proveniente de neogranadinos y venezolanos, que como una efectiva independencia.
En materia económica, es menester admitir que a pesar del régimen enunciado en la Constitución y de algunas medidas decretadas por el Congreso de Cúcuta, la praxis política de la Gran Colombia fue una prolongación y restablecimiento del régimen colonial, ahora sin la injerencia de la corona española. Los caudillos militares del ejército patriota fueron recompensados con grandes extensiones de tierra, con lo que se creó una nueva clase dominante.
De la Constitución para Bolivia a la Convención de Ocaña
Bolívar siempre había sido adversario del federalismo y de la deliberación parlamentaria (a la que desdeñosamente llamaba despotismo deliberante) y había construido, en la práctica, una jefatura de Estado más acomodada a su título de Padre de la Patria que a las previsiones constitucionales sobre la Presidencia de la República. Su talante autoritario, no obstante, se vio notablemente reforzado luego de la finalización de la guerra de independencia, acaso como producto de la autopersuasión sobre su epopeya militar, del disfrute prolongado del poder y de la veneración y la adulación que se le tributaba a su paso por las aldeas de Colombia y Perú. Al decir del historiador Alfredo Vásquez Carrizosa, “en medio de este desbordamiento muy natural de entusiasmo, Simón Bolívar creaba una institución: el Presidente. La América Latina y no solamente los países bolivarianos la han conservado y es, acaso, la institución fundamental del derecho público latinoamericano”.[28] En medio de esas circunstancias, en las que se lo trataba como a un prócer viviente, concibió su proyecto de Constitución para Bolivia, que fue adoptado allí y en el Perú sin mayor variación, y que no vaciló en recomendar también para Colombia. Aquella constitución, de redacción muy poco técnica (abundan las lagunas, las inconsistencias, las colisiones de competencia y las fórmulas retóricas ya en desuso para la época) contenía, en líneas generales, un sistema de gobierno cesarista, con un jefe de Estado vitalicio denominado Presidente de la República, un Congreso de tres cámaras, Tribunado, Senado y Censorado (esta última con miembros vitalicios), mecanismo electoral indirecto y sufragio censitario. El Censorado tenía funciones de control de la moral y de las libertades públicas, en especial de la libertad de prensa, lo cual permite afirmar que se trataba de la rencarnación del poder moral que el propio Bolívar había propuesto en Angostura pero que allí no había sido aprobado.
Los enunciados relativos al poder ejecutivo despejan cualquier duda que la propaganda bolivariana haya podido sembrar sobre el carácter monárquico del sistema de gobierno propuesto:
“Artículo 76. El ejercicio de Poder Ejecutivo reside en un Presidente vitalicio, un Vicepresidente y tres secretarios de Estado. […]
Artículo 79. El Presidente de la República es el Jefe de la administración del Estado, sin responsabilidad por los actos de dicha administración.
Artículo 80. Por renuncia, muerte o enfermedad del Presidente de la República, el Vicepresidente le sucederá en el mismo acto. […]
Artículo 84. El Vicepresidente es nombrado por el Presidente de la República y aprobado por el cuerpo legislativo, del modo que se ha dicho en el artículo 56”.
Se trataba, pues, de un jefe de Estado vitalicio, irresponsable, con capacidad de designar a su heredero en el poder, denominado, a contrapelo de sus características definitorias, Presidente de la República. En el discurso con que Bolívar acompañó el proyecto para su presentación ante el cuerpo constituyente de Bolivia, consideró a este funcionario y a la forma de sucesión como “la inspiración más sublime del orden republicano”[29]. Justificó su proposición en los siguientes términos:
“El Presidente de la República viene a ser en nuestra Constitución como el sol, que firme en su centro, da vida al Universo. Esta suprema autoridad debe ser perpetua; porque en los sistemas sin jerarquía se necesita, más que en otros, un punto fijo alrededor del cual giren los magistrados y los ciudadanos, los hombres y las cosas. Dadme un punto fijo, decía un antiguo filósofo, y moveré el mundo. Para Bolivia ese punto fijo es el Presidente vitalicio. En el estriba todo nuestro orden, sin tener por esto acción. Le han cortado la cabeza para que nadie tema sus intenciones, y le han ligado las manos para que nadie dañe […]. El Presidente de la República nombra al Vicepresidente, para que administre el Estado, y le suceda en el mando. Por esta providencia se evitan las elecciones, que producen el gran azote de las repúblicas, la anarquía, que es el lujo de la tiranía y el peligro más inmediato y más terrible de los gobiernos populares” [30]
Como contrapeso al enorme desequilibrio de poder que generaba el período vitalicio y la designación del sucesor, Bolívar planteaba una supuesta disminución de las atribuciones del jefe del ejecutivo. En sus palabras: “Los límites constitucionales del presidente de Bolivia son los más estrechos que se conocen: apenas nombra los empleados de hacienda, paz y guerra: manda el ejército. He aquí sus funciones”.[31] En verdad, la lectura del articulado constitucional permite encontrar entre las atribuciones presidenciales, además de las anotadas por su autor, el libre nombramiento de los secretarios del despacho, los agentes diplomáticos y consultares y de todos los empleados de las fuerzas armadas –incluidos los de más alto grado, sin necesidad de consulta o aprobación del nombramiento por otra autoridad. Además, el Presidente designaba a los prefectos departamentales, a los gobernadores de provincia, los corregidores cantonales y a los curas y vicarios. Adicionalmente, mandaba y hacía cumplir las sentencias judiciales y podía conmutar la pena de muerte discrecionalmente. Tenía potestad reglamentaria no solo sobre las leyes sino también sobre los tratados internacionales y sobre la Constitución. Así mismo, el Presidente dirigía las relaciones internacionales del estado, declaraba la guerra y podía dirigir personalmente los ejércitos aún en tiempos de paz. Por supuesto podía remover discrecionalmente al vicepresidente.
A partir de la divulgación de la Constitución de Bolivia en Colombia, asunto que el libertador encomendó personalmente al hábil político venezolano Antonio Leocadio Guzmán, la opinión colombiana se dividió entre los partidarios del libertador y de su propuesta normativa y los fieles a la constitución vigente. Esas dos tendencias se fueron polarizando progresivamente, se tornaron irreconciliables luego de la convención de Ocaña y le imprimieron un tono turbulento a los acontecimientos políticos de los últimos años del Estado grancolombiano.
A esos efectos cabe mencionar la rebelión del general Páez en 1826 y la forma como Bolívar la sofocó. Es cierto que la Constitución de 1821 había lastimado el legítimo sentimiento autonomista de los caraqueños, que pensaban en una alianza con la Nueva Granada apenas de tipo federal o confederal. Por ello eran frecuentes en Caracas y en otras ciudades venezolanas los obstáculos a las órdenes administrativas provenientes de Bogotá y fue sistemática la crítica al gobierno nacional. A la altura de 1826, esas élites caraqueñas encontraron un pretexto para manifestar su inconformidad, que vino a suscitar un golpe de estado que dejó herido de muerte al Estado. En efecto, con motivo de la ejecución de un decreto sobre alistamiento de milicias, se habían publicado, a inicios de 1826, varios bandos en Caracas, en los que se convocaba a los varones en edad de prestar el servicio militar. Al notar la desobediencia al bando por la escasísima concurrencia al lugar de la citación, el general Páez, comandante militar de Caracas, ordenó a dos batallones la captura de cuantos hombres encontrasen en la ciudad, orden que fue ejecutada con todo rigor, incluidos los allanamientos a varios domicilios y el pánico entre los vecinos. La queja de la municipalidad de Caracas ante la Cámara de Representantes por la conducta del comandante militar no se hizo esperar, y allí, con la idea de fijar un precedente de sometimiento al derecho incluso sobre los altos mandos militares, y tal vez sin medir las posibles consecuencias de la iniciación de un juicio político contra el héroe de la batalla de Carabobo, se propuso la acusación del General Páez ante el Senado de la República, acusación que fue admitida por el Senado el 27 de marzo de 1826, con lo cual el connotado caudillo quedó suspendido de su empleo y con la orden de presentarse en Bogotá para responder al cargo de mal desempeño en sus funciones “por haber destacado el expresado día seis de enero, sin anuencia de las autoridades civiles, partidas de tropas que aprehendiesen y condujesen al edificio que sirve de cuartel a los batallones Anzoátegui y Apura, a todos los hombre de cualquiera edad y empleo”.[32] El general Páez inició su viaje hacia Bogotá, pero a poco andar, en Valencia, proclamó su rebelión, se declaró jefe supremo de Venezuela y prometió no obedecer las órdenes de las autoridades centrales. El golpe de estado se revistió con la farsa de un pronunciamiento popular espontáneo, avalado por una resolución de la municipalidad valenciana, en la cual se puede leer lo siguiente:
“[…] reunidos los mismos municipales, recibieron al señor Gobernador con quien habiendo conferenciado acerca de las peligrosas circunstancias en que se hallaba esta ciudad, y habiéndose manifestado que todo el pueblo estaba amotinado aclamando a S. E. el General en jefe José Antonio Páez, pidiendo su reposición al mando y al ejercicio de todas sus funciones, y las que fuera necesario conferirle como único remedio para evitar los desastres de este Departamento, y la ruina cierta y segura en que iba a envolverse; el señor Gobernador manifestó extrema obediencia a la ley, y expuso no estaba en la esfera de sus facultades tomar ninguna medida de hecho para la reposición de S. E., contra la cual protestaba. En cuyo acto, el público reunido en más de dos mil almas aclamó por un ascenso general a S. E., por el jefe del Departamento; y por un acto de oficiosidad salió un apartida considerable del mismo pueblo, y conduciendo a S. E. lo presentó ante esta ilustre corporación, continuando las mismas aclamaciones; y colocado en uno de los asientos se le hizo capaz del voto general, después de lo cual se sentó, y varios ciudadanos instaron a S. E. tomase el mando; en cuyo acto esta municipalidad, encontrando inevitable el suceso, y coincidiendo con al voluntad general del pueblo determinó; que S. E. reasumiese el mando. Conforme con dichas aclamaciones, S. E. manifestó en medio de una suma perplejidad, que no pudiendo resistir al deseo general, y estar dispuesto a más a todos los esfuerzos, aceptaba el mando que se le confería”.[33]
La municipalidad de Caracas adhirió de inmediato a la rebelión y olvidó que había sido a instancia suya que se había abierto el juicio contra el General Páez.
Al conocerse en Bogotá la noticia de la rebelión venezolana se decidió llamar a Bolívar, quien a la sazón estaba en el Perú, para que reasumiera la Presidencia, pusiese fin al movimiento y facilitara el retorno de Venezuela al régimen constitucional. Durante su viaje a Bogotá a Bolívar le fue ofrecida la dictadura en varias poblaciones (Guayaquil, Quito, Cuenca)[34] mediante actas similares a la de Valencia, las cuales rechazó de palabra, sin que ello fuera obstáculo para que concediera ascensos, premios y recompensas a quienes la promovían o se manifestaban fervientes partidarios de la implantación de la Constitución boliviana. Arribado a Bogotá en noviembre de 1826, asumió el cargo y declaró el estado de conmoción (artículo 128 de la Constitución) para continuar inmediatamente hacia Caracas como presidente con plenos poderes para develar la insurrección. Al llegar a Maracaibo expidió un decreto en el que ordenó a todas las autoridades venezolanas no obedecer ninguna autoridad suprema diversa de la suya y propuso la convocatoria a una convención nacional. Días más tarde, desde Coro le envió una carta a Páez, en términos que oscilaban entre la reconvención, la amonestación y la amistad. Le decía así en uno de sus apartes:
“No hay más autoridad legítima en Venezuela sino la mía; se entiende, autoridad suprema. El Vicepresidente mismo ya no manda nada aquí, como lo dice mi decreto. Ya no habrá motivo para queja ni desobediencia. El origen del mando de usted viene de municipalidades, data de un tumulto causado por tres asesinatos; y nada de eso es glorioso, mi querido General […] Quiero desengañarme, deseo saber si Usted me obedece o no, y si mi patria me reconoce por su jefe. No permita Dios que me disputen la autoridad en mis propios hogares, como a Mahoma, a quien la tierra adoraba y sus compatriotas combatían. Pero él triunfó, no valiendo su causa tanto como la mía. Yo cederé todo por la Gloria; pero también combatiré contra todo por ella […]. Querido General: conmigo será usted todo, todo, todo. Yo no quiero nada para mí; así lo será usted todo, sin que sea a costa de mi Gloria, de una Gloria que se ha fundado sobre el deber y el bien”.[35]
Como puede apreciarse, lo primordial para el Libertador era el reconocimiento y la sumisión a su mando. La Constitución y las leyes no formaban parte de su discurso. Al Gral. Páez no lo conminaba a retornar al régimen legal, por el contrario, le dejaba las puertas abiertas para desconocerlo, con la condición de aceptar su mando. Páez aceptó la propuesta e inmediatamente vino el decreto de amnistía:
¨Primero. Nadie podrá ser perseguido ni juzgado por los actos, discursos u opiniones que se hayan sostenido con motivo de las reformas.
Segundo. Las personas, bienes y empleos de los comprometidos en la causa de las reformas, son garantidas sin excepción.
Tercero. El General en Jefe José Antonio Páez queda ejerciendo la autoridad civil y militar bajo el nombre de Jefe Superior de Venezuela, con las facultades que han correspondido a este destino”[36]
Es evidente que con esta forma de proceder, Bolívar no había develado la rebelión sino que había contemporizado con ella, aún al precio de entronizar a un caudillo y de romper definitivamente con la Constitución, con el Congreso y con el vicepresidente Santander. Sin embargo, el reconocimiento a Bolívar en Caracas resultó tremendamente efímero, pues los anhelos separatistas venezolanos se mantuvieron insatisfechos. Un par de años más tarde, efectivamente, Venezuela se separó definitivamente de la Gran Colombia y le prohibió a Bolívar entrar al territorio venezolano. El tratamiento de Bolívar a la rebelión de Páez fue un error político proporcional a las dimensiones del héroe.
Todos estos sucesos que presagiaban el derrumbamiento inminente de la unión grancolombiana, así como la solicitud del propio Bolívar, convencieron al Congreso Nacional de convocar, en sus sesiones de 1827, a una convención constituyente que se reuniría en Ocaña en 1828. Para ese efecto el Congreso tuvo que pasar por encima de la única cláusula pétrea que ha tenido nuestro derecho constitucional, según la cual sólo se podía reformar la Constitución de 1821 una vez hubieran transcurrido diez años desde su puesta en vigencia, los cuales se cumplirían en 1831. Las elecciones para la convención las ganó el grupo encabezado por el vicepresidente Santander, pero sin mayoría suficiente como para imponerle a los bolivarianos su proyecto de constitución. En contrapartida, mediante decreto de 26 de febrero de 1828, Bolívar suprimió las funciones de la vicepresidencia, con invocación para ello de las facultades de excepción. Ocaña fue el escenario de las desavenencias desde la propia instalación de la convención, en la que solo se llegó a acuerdo en un punto: que era necesario y urgente reformar la Constitución. El grupo orientado por Santander presentó un proyecto en el que se aumentaba el número de departamentos y se establecían asambleas departamentales con potestad decisoria en asuntos administrativos locales, a la vez que prohibía al Presidente hacer uso de facultades extraordinarias y se creaba un Consejo de Estado como órgano asesor del Presidente. Ese proyecto fue anatemizado como federal y disociador por los partidarios de Bolívar, quienes presentaron un proyecto calcado de la constitución boliviana, pero con período presidencial de ocho años y posibilidad de reelección presidencial sin límites. Ese proyecto recibió el mote de sostenedor del despotismo.[37] Persuadidos de la imposibilidad de un avenimiento, los partidarios de Santander propusieron archivar los dos proyectos y enmendar la Constitución únicamente en lo relativo al régimen de excepción. Tampoco en esto se logró acuerdo. En la madrugada del 10 de junio de 1828 la minoría bolivariana abandonó la población de Ocaña y con ello deshizo el quórum necesario para decidir legalmente, ante lo cual la convención se disolvió.
Ya para entonces estaba preparada la dictadura de Bolívar. Una ofrecimiento en tal sentido, hecha por una junta de notables reunida en Bogotá el 13 de junio de 1828, seguida por ofrecimientos similares en otras localidades y la aprobación de esos pronunciamientos por el Consejo de gobierno que actuaba como delegatario de funciones ejecutivas mientras Bolívar estaba fuera de Bogotá (en Bucaramanga), protocolizaron el golpe de Estado, que Bolívar aceptó algunos días después. Páez, a quien según Gil Fortoul “le era indiferente la federación, el centralismo o la dictadura con tal de continuar en su gobierno”[38] se pronunció a nombre de toda Venezuela en favor de la dictadura el 15 de julio de 1828. El 27 de agosto de ese mismo año Bolívar expidió el decreto orgánico de la dictadura, que debía servir de “ley constitucional” hasta 1830.[39] Mediante ese decreto asumió la jefatura del Estado, con el título de “libertador-presidente”. Más allá del articulado del decreto, que es el previsible como andamiaje jurídico de una dictadura, llama la atención en el mismo el viraje de Bolívar en materia religiosa y en las relaciones entre el Estado y la iglesia católica. El artículo 25 del decreto dispuso lo siguiente: “El gobierno sostendrá y protegerá la Religión Católica, apostólica, romana como la religión de los colombianos”. Esa alianza se selló con el nombramiento del arzobispo de Bogotá como Consejero de Estado, lo que sin duda le proporcionó a Bolívar un elemento de legitimidad del que carecía con la sola fuerza de las armas con las que emprendía su aventura dictatorial.
Casi de inmediato vino la formación de la resistencia y con ella la insensata y frustrada conspiración de septiembre de 1828, que intentó acabar con la vida del dictador pero que solo fue útil para acentuar el autoritarismo de la dictadura y condenar a muerte a varios de los líderes de la oposición. A Santander la pena se le conmutó por la de destierro. Entre septiembre y diciembre de 1828 se reformó por decreto del dictador el plan de estudios en las escuelas de derecho, con la finalidad de suprimir la cátedra de derecho público e incluir, en sustitución suya, dos cursos anuales de fundamentos e historia de la religión católica romana y de su iglesia, así mismo, se prohibieron las sociedades secretas y se eliminó la libertad de expresión al declararse perturbadores del orden público a quienes divulgasen especies y rumores alarmantes. Al poco tiempo se suprimieron las municipalidades.
Durante el año de 1829 se trajo a discusión en los altos círculos del gobierno la posibilidad de sustituir la forma republicana de gobierno por una monarquía, como último recurso –desesperado- por mantener la unión del Estado.[40] Entre las consideraciones de sus partidarios estaban la falta de cultura política para el establecimiento de una república, la postración económica del Estado, la imposibilidad del gobierno de someter a algunos militares a la ley, la inquina que en virtud del regionalismo y el localismo se había despertado entre venezolanos y neogranadinos, el desprecio de los ecuatorianos hacia el gobierno y las instituciones, las veleidades temperamentales de algunos militares de la independencia que ahora reclamaban airadamente en propiedades e impunidad sus triunfos en la guerra, el horror que les producía la agitación propia de los debates electorales y la convicción de que solo mediante el fortalecimiento de la autoridad podía garantizarse el orden público. Estaban convencidos también de que el único vínculo que mantenía unido al Estado era la personalidad de Bolívar, cuyas enfermedades y envejecimiento prematuro hacían previsible su deceso.[41] Ante este panorama, promovieron el establecimiento de una monarquía por parte de un congreso constituyente que se convocaría para el año 1830. El asunto se aprobó por el Consejo de Ministros,[42] que ordenó iniciar conversaciones reservadas para ese efecto con los gobiernos británico y francés a fin de solicitar su protectorado y el envío de algún príncipe, preferiblemente de la familia real francesa por cuestiones de identidad religiosa –preferencia que no compartía Bolívar, que gustaba más de un príncipe inglés-, para que iniciara la dinastía luego de la muerte de Bolívar.
En Caracas la propuesta monárquica se recibió con tremenda frialdad, pues afectaba tanto a los intereses separatistas como al estamento militar. Incluso los amigos de Bolívar se opusieron allí al proyecto. Si se trataba de un gobierno fuerte y vitalicio, ahí estaba el modelo de la Constitución para Bolivia. Pero una ley de sucesión y una nobleza importada era algo para lo que no existía la menor disposición. El general Carlos Soublette, en carta al general Páez del 4 de octubre de 1829 le expresa su convicción de que la adopción de una monarquía traería como consecuencia una guerra civil.[43] Páez, por su parte, no quiso tomar ninguna determinación hasta hablar directamente con Bolívar, quien, tal como se había convenido con los promotores en Bogotá, se mostraba extraño al proyecto. La respuesta de Bolívar nunca llegó y entonces Páez prefirió apoyar la separación.
La respuesta europea a la ilusión monárquica puso fin al desatinado proyecto. El gobierno británico manifestó su respeto por la forma de gobierno que se diese Colombia pero rechazó el ofrecimiento de la Corona para los miembros de su familia y dejó en claro que no permitiría a miembro alguno de la realeza francesa cruzar el Atlántico para coronarse. De adoptarse la forma monárquica con príncipe europeo, la Gran Bretaña solo lo toleraría si el llamado a regir fuese algún miembro de la familia real española y solo lo vería con complacencia si el nombramiento recaía en alguno de los Infantes (hijos de Fernando VII). En Francia tampoco se mostró mayor interés por enviar un príncipe a Colombia. El propio Bolívar percibió la impertinencia del proyecto y en noviembre de 1829 ordenó desde Popayán al Consejo de Ministros suspender las negociaciones con Inglaterra y Francia y dejar al Congreso constituyente en libertad para redactar la nueva constitución.[44]
Desestimada entonces la propuesta monárquica, el Congreso que se reunió en Bogotá el 20 de enero de 1830 redactó un proyecto de constitución republicano, completamente inútil pues ya Venezuela y Ecuador habían declarado su separación de Colombia y la formación de estados independientes. De nada valieron los ofrecimientos de descentralización ni las negociaciones con los líderes separatistas. La evidencia de la imposibilidad sociológica, política, económica y geográfica del estado grancolombiano y la turbulenta marcha de sus últimos años constituían razones más poderosas que la admiración y el temor al libertador y a los buenos oficios del cuerpo constituyente. A pesar de ello, el Congreso aprobó un estatuto constitucional para la gran República. Al mismo congreso le correspondió aceptar la renuncia de Bolívar y nombrar como presidente a Joaquín Mosquera. Cabe anotar, eso sí, que la Constitución de 1830 reproducía en muchísimos aspectos los enunciados de la de Cúcuta, pero eso sí, con adopción del confesionalismo y con ampliación del período presidencial a ocho años, sin posibilidad de reelección inmediata.
Como instituciones nuevas en el constitucionalismo colombiano, cabe mencionar la introducción del Consejo de Estado y del Ministerio Público. El primero, como cuerpo asesor del ejecutivo y el segundo encargado de la defensa de la observancia de las leyes ante los tribunales y de la promoción de los asuntos de interés público ante las autoridades competentes. Debe resaltarse, así mismo, la supresión del régimen de excepción y la prohibición al Congreso de conceder autorizaciones extraordinarias al ejecutivo.
La Constitución fue sancionada el 5 de mayo de 1830. Ya en noviembre del año anterior, en presencia del Gral. Páez, una asamblea popular reunida en Valencia había aprobado la separación definitiva de Venezuela: “[…] se discutió y convinieron todos unánimemente, en que Venezuela no debe continuar unida a la Nueva Granada y Quito, porque las leyes que convienen a aquellos territorios, no son a propósito para éste, enteramente distinto pos costumbres, clima y producciones”[45]. Para repetir la historia de 1826, a los pocos días en Caracas se respaldó el acta separatista de Valencia, se desconoció la autoridad de Bolívar y se solicitó a Páez la convocatoria a un cuerpo constituyente venezolano. En diciembre de 1829 las autoridades venezolanas habían ordenado desconocer la autoridad del Congreso de Colombia (en cuyo seno había representantes venezolanos) y había prohibido la entrada de Bolívar al territorio venezolano.
Algo parecido había ocurrido en el Ecuador, aunque allí el culto a Bolívar jamás se abandonó. En mayo de 1830, mediante actas similares a las de Valencia, a las que se llegó como fruto de una alianza entre las oligarquías locales, el clero y los militares, se proclamó la creación de un estado independiente, conformado por los Departamentos de Ecuador, Azuay y Guayaquil, y se designó jefe de estado el general Juan José Flores, con facultades omnímodas mientras se elaboraba la Constitución.
Así pues, la Constitución de 1830 sólo entró en vigencia en la Nueva Granada, pero aquí tampoco contó con ninguna fortuna. La rebelión de un batallón y una nueva junta de padres de familia decidieron restablecer la dictadura de Bolívar y encargar de la misma durante su ausencia al general Rafael Urdaneta (el libertador había partido en su viaje final hacia Santa Marta, con la decisión de emigrar a Europa). La disolución de la gran Colombia desembocó así en la creación de tres estados independientes, paradójicamente gobernados inicialmente por tres militares antiguos subordinados de Bolívar y todos oriundos de Venezuela.
En el desarrollo jurídico y político del período grancolombiano deben destacarse: el anhelo y la firme decisión de los Congresos por imprimir al naciente estado carácter constitucional, esto es, con limitación del poder y reconocimiento de derechos y garantías individuales. Así mismo, el establecimiento unánime y reiterado del presidencialismo como sistema de gobierno, con predominio institucional del ejecutivo sobre los demás órganos de poder; la preocupación frente a la ampliación del marco de acción presidencial en los estados de excepción y la tendencia de los congresos a controlar, limitar o prohibir la utilización de facultades extraordinarias en tales casos, sin mayor fortuna práctica.
En la evolución histórica del período deben hacerse notar igualmente los siguientes hechos con inocultables repercusiones institucionales: la existencia de un fulgurante Presidente de la República que en su ejercicio añadió a las previsiones constitucionales para el cargo, la autoridad de su prestigio y de sus glorias como fundador del Estado, lo que deformó la institución en favor del principio de autoridad y terminó desembocando en la dictadura militar; las presiones del clero católico para que se consagrara la religión oficial como contrapartida por la asunción por parte del Estado del patronato eclesiástico que en el régimen colonial había tenido la corona española, así mismo, el rechazo político y social evidente al proyecto de establecimiento de una monarquía. También la debilidad territorial: las decisiones de las autoridades perdían eficacia a medida que aumentaba la distancia de su lugar de expedición. Existía una relación inversamente proporcional entre la eficacia de la ley y la distancia geográfica de su lugar de elaboración.
Un Estado con tales deficiencias estructurales no podía subsistir. A pesar de los intentos por introducir reformas económicas, jurídicas y en el estilo de vida política, resultaron insuperables los obstáculos ocasionados por la carencia de sentimiento de nacionalidad, la falta de institucionalidad del Estado, que semejaba más un pacto entre generales que un genuino aparato político, la penuria ocasionada por la guerra, los persistentes brotes de anarquía y de autoritarismo, la falta de preparación de las élites dominantes para asumir las tareas de gobierno y de administración, fueron todos, evidentemente, factores superiores a aquella fuerza de voluntad de un sector de los emancipadores.
La Gran Colombia fue una estrategia brillante para enfrentar la guerra con España, pero un Estado imposible para organizar a partir suyo el modelo político que los emancipadores proclamaban.
El Estado de la Nueva Granada. Constitución de 1832.
Una vez separadas del estado colombiano Venezuela y Ecuador, la Nueva Granada quedó bajo la dictadura del general Rafael Urdaneta en Cundinamarca y el mando sin sujeción a la ley de otros varios militares antiguos tenientes del libertador en las regiones restantes (Montilla en el Caribe, Mariño en los valles de Cúcuta, Briceño en el Socorro, Mares en Tunja, Moreno en Casanare)[46]. Si la aventura dictatorial de Bolívar había destruido en pocos meses su prestigio personal, ninguna prosperidad le aguardaba a sus continuadores, carentes por cierto de las capacidades y carisma de su gestor. En Antioquia se inició el movimiento antidictatorial que proclamaba la restitución del gobierno legítimo y el orden constitucional de 1830, movimiento que pronto se expandió al Cauca y a Cundinamarca. Una vez depuesto el dictador Urdaneta, el vicepresidente constitucional, Domingo Caicedo, asumió el cargo presidencial y convocó, mediante decreto de 7 de mayo de 1831, a una convención constituyente de origen electivo compuesta por miembros provenientes de los departamentos de Antioquia, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Istmo y Magdalena, que integraban el antiguo virreinato de la Nueva Granada, descontados los de Quito, Azuay y Guayaquil. La convención, integrada políticamente de modo semejante a la de Ocaña (mayoría santanderista, minoría bolivariana) se reunió en octubre de 1831 y antes de redactar la constitución aprobó una Ley Fundamental que formalizó la creación del “Estado de la Nueva Granada”[47]. Esta Ley Fundamental, ciertamente no vino a ser la primera, pero sí puede considerarse el acta definitiva de nacimiento del estado colombiano. Por eso su texto merece resaltarse:
“Ley Fundamental del Estado de la Nueva Granada.
Nos, los representantes de las provincias del centro de Colombia, reunidos en Convención,
Considerando: que los pueblos de la antigua Venezuela se han erigido en un Estado independiente;
Considerando: que en consecuencia los pueblos de la antigua Nueva Granada están en la libertad y en el deber de organizarse y constituirse de la manera más conforme a su felicidad;
Considerando: Que las provincias del centro de Colombia poseen por sí solas todos los recursos, poder y fuerza necesarios para existir como un Estado independiente, y para hacer que se respeten sus derechos;
Considerando: que sin embargo, hay varios intereses, relaciones y deberes que siendo comunes a ambos pueblos, deben arreglarse por recíprocos convenios, y que además, es útil promover aquellos pactos de unión que aseguren de una manera sólida la eterna amistad de los dos pueblos y que los hagan más fuertes contra sus enemigos;
Considerando: En fin, que al adoptar esta resolución, es de toda justicia dar un testimonio explícito de nuestra buena fe, con respecto a nuestros acreedores nacionales y extranjeros;
Artículo 1° Las provincias del centro de Colombia forman un Estado con el nombre de Nueva Granada: lo constituirá y organizará la presente Convención.
Artículo 2° Los límites de este Estado son los mismos que en 1810 dividían el territorio de la Nueva Granada de las Capitanías Generales de Venezuela y de Guatemala, y de las posesiones portuguesas del Brasil: por la parte meridional sus límites serán definitivamente señalados al Sur de la Provincia de Pasto, luego que se haya determinado lo conveniente respecto de los departamentos del Ecuador, Azuay y Guayaquil, para lo cual se prescribirá por decreto separado la línea de conducta que debe seguirse.
Artículo 3° No se admitirán pueblos que, separándose de hecho de otros Estados a que pertenezcan, intenten incorporarse al de la Nueva Granada; ni se permitirá, por el contrario, que los que hacen parte de éste se agreguen a otros. Ninguna adquisición, cambio o enajenación de territorio se verificará por parte de la Nueva Granada sino por tratados públicos, celebrados conforme al Derecho de Gentes, y ratificados según el modo que se prescriba en su Constitución.
Artículo 4° Se halla dispuesto el Estado de la Nueva Granada a establecer con el Estado de Venezuela nuevos pactos, bien sea de alianza, o bien cualesquiera otros que puedan convenir, con tal que ellos no se extiendan a renunciar los derechos de su soberanía.
Artículo 5° También entrará con el mismo, tan pronto como sea posible, en aquellos deslindes y arreglos que deben hacerse de los derechos, intereses y compromisos que son comunes a todos los pueblos de Colombia; adoptando para ellos los medios que de común acuerdo se crean más propios y adecuados, para lograr un avenimiento amigable y equitativo sobre cada uno de aquellos objetos.
Artículo 6° El Estado de la Nueva Granada reconoce del modo más solemne y promete pagar a los acreedores de Colombia, nacionales y extranjeros, la parte de deuda que proporcionalmente le corresponda. Para cumplir con este deber adoptará de preferencia aquellas medidas que estime más eficaces.
Dada en Bogotá, a 17 de noviembre de 1831, 21° de la Independencia”
Es notable el contraste entre esta acta fundacional definitiva y las anteriores que se han analizado. Ya no se habla en términos de epopeya militar ni de felicidad pública. El tono es modesto, mucho más republicano, incluso con un cierto sentimiento de orfandad y de desmembración y con más preocupaciones que esperanzas. La Nueva Granada se presenta ahora simplemente como lo que quedó después de los años azarosos en los que se gestó la idea del Estado independiente, después de la sangrienta reconquista de Morillo, del fusilamiento del sabio Caldas, de Jorge Tadeo Lozano, de Camilo Torres, de Policarpa Salavarrieta y de toda nuestra primera generación, después así mismo del capítulo glorioso de la independencia con Bolívar y Santander al mando pero también después de los desencuentros de la Gran Colombia, después de la ruptura de nuestra clase gobernante y del penoso ocaso del libertador, después de la dictaduras oprobiosas, después en fin, de la impagable deuda que se había contraído para todo lo anterior. Así fue nuestro parto: pobres, endeudados, gobernados por una élite mal avenida que cabía en diez casas, y confiados, tal vez excesivamente, en que unos códigos constitucionales serían suficientes para hacer germinar una nación y un estado viable.
La nueva Constitución, en fin, fue sancionada en marzo de 1832 y acogió la forma estatal unitaria, con moderada descentralización, de modo cercano a la constitución venezolana de 1830. Cada provincia tendría una cámara provincial con posibilidad de intervenir en la designación de los jueces provinciales y del gobernador, mediante el envío de listas de aspirantes a las autoridades centrales, para que de entre ellas fuere efectuada la designación. Estas cámaras también tenían funciones administrativas, económicas, hacendarias y de fomento, sujetas a control de legalidad y de constitucionalidad por parte del Congreso nacional. Se mantuvo el sistema electoral indirecto, con sufragio censitario. Sin embargo, el requisito de alfabetización para ejercer la ciudadanía se difirió por el mismo estatuto hasta 1850. Las elecciones de primer grado se llevaban a cabo cada dos años, con el objetivo de designar un elector por cada mil habitantes. Estos sufragaban posteriormente, en reunión provincial, por el presidente y el vicepresidente nacionales, elegían a los senadores y representantes de la provincia y a los diputados de las cámaras provinciales.
El poder legislativo, con el explícito carácter de indelegable, se le encomendó a un congreso bicameral que se reunía anualmente por 60 días prorrogables por 30 más. El período de los senadores fue de cuatro años y el de representantes de dos. Entre las exigencias constitucionales para los miembros del Congreso, se incluyó la de vecindad o nacimiento en la provincia que hacía la elección, además de la de nacionalidad por nacimiento en el caso de los senadores, y de especiales requisitos de matrimonio, residencia y posesión de bienes raíces en la de los representantes para los nacionales nacidos fuera del territorio neogranadino. Tales exigencias entrañaban una reacción contra los militares foráneos recientemente apartados del mando. Las atribuciones del Congreso guardaban considerable similitud con las establecidas en la constitución de 1821 y las del ejecutivo parecen calcadas de la constitución venezolana de 1830. La Nueva Granada, así como Venezuela, reaccionaron en estas constituciones en contra de los abusos presidenciales y dictatoriales del período anterior.
El Consejo de Estado pasó a ser independiente del ejecutivo, integrado por siete miembros elegidos por el Congreso nacional, con período cuatrienal. Este Consejo emitía dictámenes no obligatorios para el presidente en los casos expresados en la Constitución, presentaba listas para el nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, aprobaba el nombramiento de agentes diplomáticos y consultares y de magistrados de los tribunales de distrito judicial y controlaba al ejecutivo, en épocas de receso del Congreso, en el ejercicio de las facultades del estado de excepción. Dicho estado de excepción, mucho más restrictivo que el de la Constitución de Cúcuta, contenía una enumeración taxativa de las medidas que podían ser expedidas en virtud de su aplicación y rodeaba al ejecutivo de controles y límites en desarrollo del mismo. Textualmente se dispuso así:
“Artículo 108. En los casos de grave peligro por causa de conmoción interior o de ataque exterior que amenace la seguridad de la República, el Poder Ejecutivo ocurrirá al Congreso, y en su receso al Consejo de Estado, para que considerando la urgencia, según el informe del ejecutivo, le conceda, con las restricciones que estime convenientes, en todo o en parte, las siguientes facultades:
Para llamar al servicio aquella parte de la guardia nacional que considere necesaria:
Para negociar la anticipación que se juzgue indispensable de las contribuciones y rendimientos de las rentas nacionales, con el correspondiente descuento, o para negociar o exigir por vía de empréstito una suma suficiente, siempre que no puedan cubrirse los gastos con las rentas ordinarias, designando los fondos de donde y el término dentro del cual deba verificarse el pago;
Para que siendo informado de que se trama contra la tranquilidad o seguridad de la república pueda expedir órdenes de comparecencia o arresto contra los indiciados de este crimen, interrogarlo o hacerlos interrogar, debiendo ponerlos dentro de setenta y dos horas a disposición del Juez competente, a quien pasará los documentos que dieron lugar al arresto, junto con las diligencias que se hayan practicado;
Para conceder amnistías o indultos generales o particulares.
Artículo 109. Las facultades que se concedieren al Poder Ejecutivo, según el artículo anterior, se limitarán únicamente al tiempo y objetos indispensablemente necesarios para restablecer la tranquilidad y seguridad de la república, y del uso que haya hecho de ellas el poder ejecutivo dará cuenta al Congreso en su próxima reunión”
Como puede apreciarse, no se autorizó en ningún caso al ejecutivo para asumir funciones legislativas ni para suspender la aplicación de la Constitución ni de las leyes. Resulta estrecha la cercanía entre los preceptos de excepción de las constituciones venezolana de 1830 y neogranadina de 1832. Incluidos sin duda los de la nuestra por los de la primera, y ambos por la experiencia común anterior, situaron en el Congreso, y en defecto suyo en el Consejo de Gobierno o de Estado, respectivamente, la potestad decisoria sobre la concesión de las facultades que ampliaban el marco de atribuciones del ejecutivo, y consagraron el poder de control posterior sobre su ejercicio.
En la parte final de la Constitución, como disposición transitoria, la convención se autorizó para expedir un decreto especial sobre regulación de procedimientos y poderes para la celebración de pactos de alianza o de arreglo de relaciones con Venezuela y con Ecuador. También se invistió el cuerpo constituyente de la atribución de nombramiento del presidente y vicepresidente provisionales, mientras se organizaban las elecciones, sin que tal nombramiento inhabilitara a los designados para presentarse como candidatos ante los electores. En tal virtud se designó como presidente en una sola votación, por amplísima mayoría, a Santander, que permanecía aún en el exilio, y como vicepresidente, después de quince votaciones disputadas, a José Ignacio de Márquez, un abogado boyacense que no había sido militar, quien asumió el cargo ante la ausencia del titular provisional. El principal rival de Márquez fue el general José María Obando. La tenaz oposición a la elección de Obando y el triunfo final de Márquez, que pertenecía a la minoría bolivariana, tuvo entre sus principales causas la condición militar de Obando.
Realizadas en 1833 las elecciones presidenciales de conformidad con la nueva Constitución, de los 1263 votos emitidos por los electores de segundo grado, 1012 favorecieron a Santander,[48] quien ya había vuelto al territorio nacional y asumió la presidencia como titular hasta 1837. Los principios de acatamiento a la ley y de organización civil del Estado, bajo los cuales se había agrupado la tendencia política de Santander, pasaron a ser rectores de esta primera administración neogranadina y luego por herencia a formar parte del aún incipiente temperamento nacional. En 1837, al concluir el cuatrienio presidencial, el relevo presidencial se realizó del modo previsto en la Constitución. La elección favoreció a un opositor de Santander, el ya mencionado doctor Márquez.
Al echar la mirada hacia atrás y revisar el nacimiento histórico de nuestras instituciones, la primera impresión que surge con firmeza es la de admiración por la reciedumbre y la firmeza de carácter con la que aquellas generaciones se comprometieron con la quijotada de engendrar, prácticamente de la nada, un estado constitucional. La herencia colonial constituía una pesada carga de atraso que se erigía como muralla frustrante de cualquier intento de modernización. En lo económico, las técnicas de explotación de la riqueza obedecían a un criterio de exacción, sin inversión ni pública ni privada. En lo político, el principio imperante era la obediencia secular a un rey impuesto, temido, sacralizado y desconocido. En lo cultural, el desprecio por los pueblos indígenas y el monopolio del conocimiento en manos del clero católico llevaban trescientos años de cultivo. En lo social, el panorama era de una desigualdad aberrante. Este lastre, sumado al de la guerra de independencia, propiciaban una organización política con expresión más extendida y llana de la autoridad. El gobierno constitucional era en esas circunstancias una audacia y un desafío al orden de cosas existente. Sin embargo, en la Nueva Granada el constitucionalismo tuvo la misma fecha de nacimiento del Estado. Cuando la emancipación era aún un anhelo y sus líderes actuaban bajo proscripción, se reunían ya cuerpos constituyentes y se organizaba jurídicamente el ejercicio del nuevo eventual poder. La preocupación por la justificación ética del poder político, por su limitación, por su distribución racional fue simultánea –y aún acaso previa, nutricia- a la fundación del Estado. Y en adelante ha sido permanente la decisión, de creciente respaldo popular, de someter a prescripciones jurídicas el funcionamiento del aparato estatal y el de su sistema de gobierno, para hacer efectivos los derechos y libertades de los colombianos.
Las primeras constituciones dan cuenta de que aquella élite criolla pensaba ya en la supremacía constitucional, en el federalismo, en el sistema republicano y presidencial de gobierno y que rechazaba la opción dictatorial, así fuera camuflada bajo la fórmula de facultades extraordinarias. Nuestra historia ulterior ha reafirmado y fortalecido el principio de supremacía constitucional, que ha dado frutos tan importantes para la cultura jurídica colombiana como la acción pública de inconstitucionalidad y la acción de tutela. Todo ello puede apreciarse en la semilla de la Constitución de Cundinamarca de 1811, así como puede intuirse desde esa misma época el tremendo dilema, aún no resuelto, de la organización territorial de Colombia. Tuvimos en ese entonces épocas federales alternadas con otras de centralización, y ese fue uno de los principales temas de controversia política durante todo el siglo XIX. Lo que hoy tenemos en materia territorial es el fruto de esa ambigüedad germinal que permanece sin definición. Los estados de excepción también aparecen, desde entonces, como uno de los temas más álgidos del constitucionalismo colombiano. Focos de necrosis constitucional¸ los llamaría ya a mediados del siglo XX el gran maestro Restrepo Piedrahita. El intento de contención de los mismos en las Constituciones de 1821 y 1832 es notable y constituye precedente directo del régimen actual, por oposición al propuesto en los textos bolivarianos, que encontrarían amplio desarrollo en el estado de sitio de la Constitución de 1886.
La mayor sorpresa constitucional de la época está, sin embargo, en el principio de laicidad del Estado establecido en la Constitución de Cúcuta y que rigió hasta cuando la dictadura de Bolívar restableció el confesionalismo. Las constituciones de la primera república habían sido todas confesionales, así como lo fueron también las posteriores a Cúcuta hasta bien entrado el siglo XIX. Visto esto desde la perspectiva de dos siglos, con los enconados debates que aún suscita en la Colombia del siglo XXI la idea de neutralidad estatal frente a las creencias religiosas y el enorme peso que ha tenido el clero católico como factor real de poder en este país, la decisión de Cúcuta aparece como un monumento mayúsculo a la razón, a la separación efectiva de los poderes, al respeto hacia todas las personas, a la aceptación del pluralismo, a la apuesta por el progreso y a la confianza en los seres humanos que en el futuro habríamos de poblar estas tierras muiscas, paeces y arhuacas, luego neogranadinas y colombianas.
* Catedrático de derecho constitucional en la Universidad Externado de Colombia y Director del Departamento de Derecho Constitucional de esa misma Universidad.
[1] Cfr. Nieto Arteta, Luis E., Economía y cultura en la historia de Colombia, 7ª ed., Bogotá, El Ancora Editores, 1983, pp. 13-26.
[2] Uribe Garrós, Carlos, Panorama de la economía colombiana, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1983.
[3] Cfr. Lynch, John, Hispanoamérica 1750-1850: ensayos sobre la sociedad y el estado, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, 1987, pp. 7-42.
[4] Vid. Lynch, John, Ibidem, pp. 67-69.
[5] Vid. Nieto Arteta, op. cit. p. 33, quien sostiene que en este hecho se puede encontrar el origen de los partidos políticos colombianos, asunto que no es compartido por otros historiadores nacionales, que sitúan ese origen en un período muy posterior.
[6] Vid. Ocampo López, Javier, El proceso ideológico de la emancipación en Colombia, Bogotá, Tercer Mundo, 1983.
[7] Vid. López Michelsen, Alfonso, La estirpe calvinista de nuestras instituciones, Bogotá, Tercer Mundo, 1966.
[8] Vid texto en Restrepo Piedrahita, Carlos (compilador), Constituciones políticas nacionales de Colombia, 4ª. Ed., Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2009, pp. 25-30.
[9] Vid. texto completo en Pombo, Manuel Antonio y Guerra, José Joaquín (en adelante “Pombo y Guerra”), Constituciones de Colombia, 4ª ed., Bogotá, Banco Popular, 1986, tomo I, pp. 310-377. Las actas de la asamblea constituyente de Cundinamarca han sido recientemente recuperadas y publicadas por Daniel Gutiérrez Ardila, en Las Asambleas constituyentes de la independencia; actas de Cundinamarca y Antioquia (1811-1812), Bogotá, Corte Constitucional, Universidad Externado de Colombia, 2010.
[10] Vid. texto completo en Pombo y Guerra, op. cit, t. I, pp. 391-418.
[11] Vid. Restrepo Piedrahita, Carlos, Primeras constituciones de Colombia y Venezuela: 1811-1830, 2ª ed. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1996.
[12] Vid. texto completo en Restrepo Piedrahita, Carlos (compilador), Constituciones… cit., pp. 49-52, así como en Pombo y Guerra, op, cit., tomo III, pp. 39-41.
[13] Existen dos libros de referencia sobre el congreso constituyente de 1821 y la Constitución de Cúcuta: Restrepo Piedrahita, Carlos, El Congreso Constituyente de la villa del Rosario de Cúcuta – 1821, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1990; y Uprimny, Leopoldo, El pensamiento filosófico y político en el Congreso de Cúcuta, Bogotá, Ediciones Academia Colombiana de Jurisprudencia, colección clásicos, 2010.
[14] Mariñas Otero, Luis, Las Constituciones de Venezuela, Madrid, Cultura Hispánica, 1965, pp. 188-189.
[15] Simón Bolívar, Obras completas, compiladas por Vicente Lecuna, La Habana, 1947, Tomo I, p. 565. Transcrita también en Uribe Vargas, Diego, Las Constituciones de Colombia, 2ª. ed. Madrid, Cultura Hispánica, 1985, tomo I, pp. 92-93.
[16] Vid. las siguientes leyes de 1821: ley de 27 de septiembre, leyes de 28 de julio y 2 de agosto, decreto de 27 de septiembre, ley de 29 de septiembre y decreto de 11 de octubre, en Cuerpo de Leyes de la República de Colombia 1821-1827, compiladas por el Consejo de Desarrollo Científico y Humanístico de la Universidad Central de Venezuela, Caracas, Universidad Central de Venezuela, 1961, pp. 36-99.
[17] Ibídem, pp. 53-54.
[18] Ibídem, pp. 74-75.
[19] Ibídem, pp. 94-95.
[20] Ibídem, pp. 73.
[21] Ibídem, p. 80.
[22] Ibídem, p. 90.
[23] Gil Fortoul, José, Historia constitucional de Venezuela, 5ª. ed., Caracas, Ministerio de Educación, 1964, tomo I, pp. 461-462.
[24] Vid. Cuerpo de Leyes… cit., p. 234.
[25] Citado por Gil Fortoul, José, Op. Cit., tomo I, p. 471.
[26] Vid. Gil Fortoul, José, Op. Cit., tomo I., pp. 579-587; Brewer Carías, Allan, Instituciones políticas y constitucionales, 2ª. ed., Caracas, San Cristóbal, Editorial Jurídica Venezolana – Universidad Católica del Táchira, 1985, tomo I, p. 76.
[27] Vid. Alvarado Garaicoa, Teodoro, Sinopsis del derecho territorial ecuatoriano, Guayaquil, Ecuador, Editorial Cervantes, 1952, pp. 109-120.
[28] Vásquez Carrizosa, Alfredo, El poder presidencial en Colombia. La crisis permanente del derecho constitucional, 3ª. ed., Barranquilla, Ed. Suramericana-Librería Norte, 1986, p. 25.
[29] Pombo y Guerra, op. cit., tomo II, p. 119.
[30] Ibídem, pp 119-121.
[32] Resolución de 27 de marzo de 1826. Consultada en Gil Fortoul, op, cit., tomo I, pp. 586-587.
[33] Acta de 30 de abril de 1826. Véase en Gil Fortoul, José, op. cit., tomo I, pp. 592-593. También e Tamayo, Joaquín, op. cit., pp. 229-230 y en González Guiñán, Francisco, Historia contemporánea de Venezuela, Caracas, Ediciones de la Presidencia de la República, 1954, tomo I, pp. 79-80.
[34] Vid. Guerra, José Joaquín, La Convención de Ocaña, Cali, Biblioteca Banco Popular, 1978, tomo I, pp. 79.80.
[35] González Guiñán, Francisco, op. Cit., tomo I, p. 98. Vid. También en Gil Fortoul, José, op. Cit., tomo i, p. 625.
[36] Decreto de 1 de enero de 1827. Vid. Guerra, José Joaquín, op. cit., tomo I, pp. 122-123.
[37] Cfr. Tascón, Tulio Enrique, Historia del derecho constitucional colombiano, Bogotá, edición especial [smd], p. 22.
[38] Op. Cit., tomo I. p. 631.
[39] Vid. Texto en Pombo y Guerra, op. cit., tomo III, pp. 166-172.
[40] Al respecto véase el estudio detallado y documentado de Caracciolo Parra Pérez, La monarquía en la Gran Colombia, Madrid, Cultura Hispánica, 1957.
[41] Cfr. Restrepo, José Manuel, Historia de la revolución de Colombia, tomo IV, pp. 201-203.
[42] Acta de la reunión del Consejo de Ministros de 3 de septiembre de 1829.
[43] Gil Fortoul, José, op. Cit., tomo I, p. 670.
[44] Cfr. Tascón, Tulio Enrique, op. Cit., pp. 27-29.
[45] Acta de Valencia de 23 de noviembre de 1829. Gil Fortoul, José, op cit., tomo I. pp. 680-681.
[46] Cfr. Tamayo, Joaquín, op. Cit., p. 387.
[47] Vid su texto en Pombo, Manuel Antonio y Guerra, José Joaquín, op. Cit., tomo III, pp. 242-245.
[48] Los resultados de esta elección en cada cantón y provincia, así como los nacionales, pueden consultarse en Urrutia, Miguel y Arrubla, Mario (compiladores), Compendio de estadísticas históricas de Colombia, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, pp. 223-229.