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Timestamp: 2020-06-01 12:21:10
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La Inspección Ambiental Federal en México
Título: La Inspección Ambiental Federal en México
Autor: Calvillo Díaz, Gabriel
Fecha: 06-04-2018 Cita: IJ-DXXXIII-533
- Ir a Indice - La inspección en un estado constitucional de derechoLa facultad de policía del estado y su autorización constitucionalNotas
La inspección en un estado constitucional de derecho
La facultad de policía del estado y su autorización constitucional
Todo servidor público que ejerce funciones de protección del medio ambiente debe formularse esta pregunta: ¿qué es la inspección ambiental?, sea uno de nuevo ingreso a la administración pública o un inspector experimentado. Lo mismo es cierto para los abogados, peritos e incluso para los funcionarios que cuentan con una larga trayectoria profesional en instituciones dedicadas a la aplicación de la ley ambiental. Es necesario reflexionar continuamente sobre este tema pues la inspección es una actividad dinámica que debe reformarse y adaptarse con el tiempo atendiendo al cambio en las circunstancias del Derecho y de la legislación ambiental.
La inspección hoy no es la misma que aquella que la autoridad llevaba a cabo en 1988, cuando se expidió la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) como el ordenamiento marco rector de la normatividad ambiental federal. Hoy la autoridad debe practicar inspecciones en materias novedosas que regulan problemáticas complejas como la bioseguridad, el cambio climático, el vertimiento de hidrocarburos en el mar, el daño ambiental y la protección de áreas naturales marinas profundas[1].
Podemos adentrarnos en el conocimiento y comprensión de la inspección ambiental a través de los fundamentos que la autorizan y limitan, de su naturaleza procedimental y pertenencia al Derecho administrativo sancionador, a través de sus fines y objeto, generando algunas reflexiones desde diversas perspectivas de los grupos de interés en el tema. Creemos que quienes forman parte de una comunidad involucrada en temas ambientales o quien trabaje en o represente a una empresa u organización regulada o reconocida jurídicamente por la legislación ambiental, encontrarán que poder entender esta importante función pública es primordial para el ejercicio y defensa de sus derechos.
Iniciemos entonces precisando que la inspección ambiental no se encuentra definida con claridad en la legislación. Es decir, no existe una definición normativa uniforme que resuelva esta cuestión. Lo que no significa de modo alguno que la inspección no pueda o deba llevarse a la práctica por la autoridad, o que esta deficiencia autorice a ejecutarla de manera arbitraria y sin tener claros su fundamento y límites constitucionales, su finalidad, su objeto y formalidades. Para conceptuar a la inspección ambiental es posible acudir a un análisis sistemático de la legislación federal y así advertir la naturaleza y el alcance de esta importante actividad del Estado. Debemos ser enfáticos en que la inspección no debe ser nunca el producto de la intuición o la improvisación de quien la ordena o la ejecuta. No puede prescindir de la preparación y deliberación anticipada de quien ha de efectuarla, aún y cuando sean actos rutinarios repetitivos o eventos repentinos o inesperados los que exijan la actuación de la autoridad. De hecho, es en los momentos de premura en los que la autoridad puede errar e incurrir en excesos y actos arbitrarios con mayor facilidad si no ha existido una reflexión previa del tema, un estudio suficiente de la ley y una capacitación profesional y adecuada de sus funcionarios.
Responder a la pregunta sobre el tópico que motiva el presente artículo no solo requiere del acopio de información técnica, sino que exige sobre todo de conocimientos precisos sobre la Constitución y el orden jurídico federal, así como de consideraciones cuidadosas en materia de ética y de política pública, pues la inspección es una actividad que tiene repercusiones relevantes en las personas y sus derechos, sus prácticas y actividades cotidianas, en las empresas y sus operaciones, prerrogativas, obligaciones y patrimonio, en la viabilidad de las actividades y proyectos productivos, en las fuentes de empleo, en la imagen y el prestigio de las organizaciones económicas, pudiendo trascender inclusive al ámbito de la libertad de los individuos. La inspección constituye para los ciudadanos un mecanismo de garantía de sus derechos humanos ambientales y de la preservación del capital natural y de las condiciones necesarias para una vida sana y propicia para el desarrollo y bienestar de cada persona y familia. Es una vía de acceso a la justicia que el Estado mexicano proporciona a cada individuo, cuando estos importantes bienes jurídicos y sociales se ven afectados. Finalmente, la inspección constituye una instancia para resolver los conflictos sociales que se suscitan a causa del daño y el deterioro ambiental en una sociedad civilizada como aquella a la que la mayoría de nosotros aspiramos.
El conocimiento y comprensión de la inspección ambiental constituye una asignatura prioritaria en especial para los servidores públicos, quienes deben tener presente que las consecuencias de una inspección ambiental ineficaz, de su omisión o de su defectuosa ejecución, pueden ser graves en muchos casos. Razón por la cual la inspección ambiental se encuentra vinculada a un estricto orden legal y exige de quienes actúan a nombre del Estado de un ejercicio responsable y profesional basado en conocimientos jurídicos precisos. Sobre el alcance de este conocimiento en el servicio público, la experiencia muestra que la mayoría de los profesionistas que se integran a los cuerpos de inspección federal no son juristas. Esto no es necesario, ni debe serlo atento a la naturaleza científica y técnica de los hechos y eventos a los que se dirige su trabajo. Especialistas en las más diversas áreas del conocimiento, biólogos, ingenieros, físicos, técnicos forestales, hidrólogos, zootecnistas, agrónomos, químicos y en algunos pocos casos abogados, son quienes realizan cotidianamente los actos de inspección ambiental federal. No obstante esta diversidad de experticias y sin importar la profesión de quienes actúan en estas importantes tareas, todo servidor público que se integra al servicio de inspección ambiental federal debe conocer los aspectos jurídicos que facultan y limitan su actuación, así como tener presente que la inspección no constituye un evento aislado, sino un actividad central en una concatenación de momentos procedimentales que tienen un fin de interés general, en los que intervendrán múltiples actores públicos, privados y sociales que dependen todos del trabajo profesional del inspector federal.
¿Cómo definimos entonces a la inspección ambiental? Como hemos dicho la legislación federal no nos provee de un concepto unificado de esta actividad, de forma tal que nos permita delimitarlo y diferenciarlo de otros actos similares. Debemos considerar que la legislación ambiental no se encuentra codificada en un solo ordenamiento, sino que existen múltiples leyes generales y federales que comparten el objeto de regular sectorialmente la materia de protección del ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico, cada una de las cuales norma en sus términos la facultad de inspección[2]. Estas leyes regulan parcialmente este tópico y establecen también un reenvío o referenciación a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) para complementar, suplir o en ocasiones aplicar de manera directa las reglas y formalidades de la inspección que contiene este ordenamiento federal[3].
Con lo anterior, queremos evidenciar el hecho de que responder a la pregunta que hemos formulado respecto a la actividad de inspección, requiere de un estudio sistemático de varias leyes en su conjunto. Desafortunadamente por el momento la LGEEPA, que fue expedida en 1988 por el legislador como una ley marco del Derecho Ambiental, no es un ordenamiento regulador único respecto a las actividades de inspección ambiental federal. La dispersión de las normas rectoras de la inspección federal es un problema real para la aplicación de la ley por la autoridad. Es el resultado de un proceso histórico de expedición paulatina de nuevas leyes generales y federales en materias ambientales muy especializadas, que rompieron con el modelo de ley marco única previsto para la LGEEPA, y cuyo efecto indeseable fue la pulverización de las reglas de inspección que dificultan hoy su conocimiento[4].
La regulación en esta materia se hace aún más compleja pues las normas de inspección contenidas en la LGEEPA, prevén la aplicación supletoria de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA), ordenamiento que regula los denominados actos de verificación[5]. Esta ley a su vez establece como ley supletoria al Código Federal de Procedimientos Civiles en donde se regulan, entre otras materias, la relativa a la obtención, desahogo y valoración de los medios de prueba relevantes a la inspección ambiental federal. En estas y otras leyes el legislador hace un uso indiferenciado de los conceptos de inspección, verificación, vigilancia, investigación y fiscalización en materia administrativa[6]. En otros casos, parece sugerir que estas figuras son cuestiones disímbolas. La LGEEPA añade además la figura de la auditoría ambiental que implica también el examen del cumplimiento de la normatividad en esta materia pero cuya ejecución corresponde a profesionistas que no tienen la calidad de servidores públicos[7].
Como puede apreciarse todo esto puede causar confusión y error tanto a la autoridad, como a las personas reguladas, al aplicarse la normatividad ambiental y ejecutarse una inspección federal. En este momento podrá surgir la pregunta que hemos planteado inicialmente, así como muchas otras interrogantes: ¿puede un inspector investigar?, ¿el acto de inspección es equivalente al acto de verificación?, ¿qué diligencias puede llevar a cabo un servidor público iniciada una inspección?, ¿cuáles de esas diligencias rebasan el concepto y alcances de una inspección?, ¿puede un inspector entrevistar a un testigo y recabar su testimonio?, ¿puede llevarse a cabo una inspección sin una visita domiciliaria?, ¿qué diferencias existen entre una inspección y una auditoría ambiental?, ¿cómo difiere todo esto de la inspección en materia fiscal, de salud o de protección de los consumidores?. Para dar respuesta a estas preguntas debemos interpretar y dar contenido al concepto de inspección en materia ambiental[8].
Si atendemos a su acepción gramatical, inspeccionar se define como el acto de examinar o reconocer algo atentamente[9]. Por examinar entendemos el acto de inquirir, investigar, escudriñar con diligencia y cuidado algo, reconociendo su calidad, viendo si contiene algún defecto o error, sometiendo a alguien o algo a un examen o prueba. Reconocer implica el acto de examinar algo o alguien respecto de su identidad, naturaleza y circunstancias, de averiguar su estado, así como el de explorar de cerca un lugar para obtener una información determinada[10]. Todo lo anterior nos resulta familiar y compatible con la idea general o el concepto común de lo que es una inspección y de lo que un inspector podría llevar a la práctica, pero ello no es suficiente para construir un concepto jurídico completo y preciso de la inspección ambiental en el ámbito federal.
Esta idea general resulta consistente con el concepto de inspección que encontramos en otros países y en el Derecho comparado. Al respecto, resulta útil considerar la Recomendación 2001/331/CE sobre criterios mínimos de las inspecciones medioambientales en los Estados miembros, expedida el 4 de abril del 2001, por el Parlamento y Consejo europeos[11]. Esta recomendación prevé que la Agencia Europea del Medio Ambiente asesorará a los Estados miembros de la Unión sobre la concepción de sus sistemas de supervisión ambientales. Reconociendo que dichos sistemas son fundamentales para lograr disuadir las infracciones medioambientales, la recomendación advierte, como sucede en México, una falta de unidad en el concepto de la inspección ambiental en los países europeos. Por ello el documento definió la inspección medioambiental, precisando que es una actividad consistente en:
a) comprobar si las instalaciones controladas cumplen los requisitos medioambientales pertinentes establecidos en la legislación comunitaria, tal como han sido transpuestos en las legislaciones nacionales o aplicados en el ordenamiento jurídico nacional;
b) vigilar el impacto ambiental de las instalaciones controladas con objeto de determinar si es necesario realizar más inspecciones o aplicar medidas para hacer cumplir la legislación;
c) realizar las actividades necesarias para esos propósitos, como las siguientes:
- control de los locales y los equipos pertinentes, así como de la idoneidad de la gestión medioambiental de las instalaciones, y
- control de los registros en poder de las entidades explotadoras de las instalaciones controladas.
Como podemos apreciar, el concepto europeo de inspección ambiental incluye varios verbos que implican la realización actos diversos: actos de vigilancia, de comprobación, de control, de visita domiciliaria, así como actos analíticos de consideración y evaluación de información. Para determinar si los anteriores forman parte del concepto de inspección ambiental federal en México, es necesario analizar la legislación federal que norma el procedimiento de inspección, pues al implicar un acto que puede trascender al ámbito de protección de los derechos humanos, la inspección se encuentra sujeta al principio de legalidad. Este principio constituye una garantía del derecho a la seguridad jurídica, y prevé que las autoridades sólo pueden hacer aquello para lo que expresamente les facultan las leyes[12]. Esto significa que la inspección no solo puede estudiarse en su concepto ordinario o mediante una interpretación gramatical, sino que debe estudiarse atendiendo específicamente a las leyes que facultan a la autoridad ambiental a actuar. Los actos facultados por la ley constituyen el límite del concepto de la inspección ambiental en México, quedando fuera de ésta otras actividades que, aún y cuando el sentido común o el conocimiento ordinario las considerarían como propias de esta tarea, el legislador no los ha autorizado. Un ejemplo de ello es la recopilación, análisis y evaluación de información contenida en medios electrónicos y bases de datos, que podrían acreditar una infracción a la ley y dar lugar a la imposición de sanciones administrativas sin necesidad de una visita domiciliaria (como sucede en el ámbito hacendario y fiscal). Estos actos en materia ambiental no forman parte de los actos de inspección autorizados expresamente por el legislador[13].
Precisado lo que literalmente se entiende por inspección, será la LGEEPA la primera fuente legal a la que acudiremos para definir su concepto en el ámbito ambiental federal. El Título Sexto de esta ley prevé expresamente que sus disposiciones se aplicarán obligadamente a la realización de los actos de inspección, y el Capítulo II del mismo apartado introduce un mandato para que la autoridad ambiental los lleve a cabo[14]. La LGEEPA regula las formalidades, momentos procedimentales y consecuencias de la inspección y reconoce además que en otras leyes pueden preverse medidas distintas para verificar el cumplimiento del orden jurídico ambiental[15]. Esta es la razón por la cual podemos adelantar que la inspección ambiental tiene un concepto general que deviene de su regulación en la LGEEPA, con particularidades en las distintas materias de regulación contenida en otras leyes. Es aquí de donde deviene la posibilidad de incorporar a la inspección ambiental otros actos como los de investigación, verificación y vigilancia, así como otros procesos analíticos como los que incluye el concepto europeo de inspección. Así, apreciamos como regla general que la inspección es un acto de autoridad, que se regirá por reglas especiales contenidas en otras leyes federales además de la LGEEPA. Excluye los actos de particulares o profesionistas que no sean servidores públicos debidamente autorizados, como es el caso de los actos de auditoría ambiental. De estas otras leyes, la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS) es el único ordenamiento que contiene una definición legal de inspección que la describe de manera muy limitada como un simple acto de visita y verificación domiciliaria. Esta definición no es aplicable a otras áreas de regulación ambiental y no nos da elementos para construir un concepto completo y útil de lainspección ambiental[16]. El concepto de inspección que arroja la norma en esta materia previsto para visitas a predios o superficies forestales, por ejemplo, no permitiría en otro contexto la inspección del daño ambiental ocasionado en áreas naturales protegidas ubicadas en el lecho marino, en donde claramente no podría diligenciarse una visita domiciliaria, ni dejarse citatorio, ni entender la diligencia con el responsable que en el lugar se encuentre.
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo es un tercer ordenamiento al que es necesario acudir para nuestro propósito, pues, como hemos precisado, sus normas son aplicables a la inspección en materia ambiental. La LGEEPA precisa que en toda visita de inspección se levantará un acta, en la que se harán constar en forma circunstanciada los hechos u omisiones que se hubiesen presentado durante la diligencia, así como todo aquello que prevé la LFPA como requisito para el levantamiento de un acta de visita de verificación administrativa[17]. Con ello podemos concluir que el concepto de inspección ambiental federal es coincidente con los requisitos del acto de verificación administrativa. Pero la LFPA adicionalmente señala que las autoridades administrativas podrán llevar a cabo visitas de verificación con el objeto de comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, pudiendo a través de estos actos verificar bienes, personas y vehículos de transporte[18], es decir, es posible inspeccionar fuera de un domicilio, y es posible dirigir la inspección no solo a objetos sino también personas con el debido respeto de sus derechos humanos. La LFPA reconoce que las leyes administrativas como las ambientales pueden incluir tres tipos de actos: actos de inspección, actos de investigación y actos de vigilancia[19]. La LFPA autoriza a la autoridad ambiental a realizar además todos aquellos actos que sean necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse resolución, los que se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento. Estos actos incluyen la incorporación de toda clase de pruebas. Surge con ello el concepto de investigación administrativa con la que se faculta a la autoridad a realizar la búsqueda de datos de prueba como documentos, testimonios y peritajes, entre otros, que una vez desahogados podrán ser utilizados para motivar la imposición de sanciones y correctivos.
La cuarta fuente legal que requiere ser estudiada es la Ley de Aguas Nacionales (LAN), que tutela uno de los elementos naturales más importantes[20]. Dicho ordenamiento prevé que la Autoridad del Agua realizará la inspección o fiscalización de las descargas de aguas residuales con el objeto de verificar el cumplimiento de la ley, actividad que se regulará por la LFPA. La LAN distingue entre la Autoridad del Agua y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), esta última puede realizar actos de inspección aplicando para ello las normas de la LGEEPA.
Con lo que hemos precisado hasta aquí, podemos responder a nuestra interrogante precisando que la inspección ambiental federal tiene dos acepciones. La primera, como acto de inspección que se ejecuta por un servidor público, con un objeto y en un lugar y fecha específicos. La segunda concepción corresponde a la inspección ambiental como procedimiento administrativo o procedimiento de inspección ambiental federal, que consiste en una concatenación de actos de distintos servidores públicos bajo la dirección de un órgano de trámite que puede ser un funcionario distinto al inspector, y que implica la investigación, obtención y desahogo de todo tipo de pruebas necesarias para emitir un acto resolutivo o acto administrativo.
Para conocer, comprender y definir de manera completa a la inspección ambiental federal, es necesario explorar su autorización constitucional, su naturaleza como facultad de policía, sus fundamentos, límites e implicaciones como acto administrativo y expresión de la voluntad de la autoridad, así como su pertenencia a la rama del Derecho que denominamos Derecho Administrativo Sancionador con los principios que la rigen.
La inspección en un estado constitucional de derecho [arriba]
Al implicar un acto que puede incidir en las personas y su domicilio y trascender al ámbito de la protección de los derechos humanos, la inspección ambiental se encuentra sujeta al principio de legalidad, también conocido como principio de preeminencia de la ley. La inspección en un Estado de Derecho se rige por un sistema de leyes e instituciones en el que sus autoridades no pueden hacer más que aquello para lo cual las normas le facultan. Esto significa que los funcionarios que participan en el procedimiento de inspección ambiental se encuentran sometidos a la ley.
Para garantizar la legalidad administrativa los inspectores deben conocer, en primer lugar, las leyes que norman el acto y el procedimiento de inspección y sujetarse estrictamente a ellas. Es decir, por simple que esto parezca, es necesario precisar que la inspección no pertenece exclusivamente a la voluntad arbitraria o parecer discrecional de la autoridad pues afortunadamente el sistema mexicano no corresponde a un Estado absoluto. Y cuando nos referimos a la ley lo hacemos en sentido lato, precisando que no se trata de una sola ley sino de todas las leyes aplicables en materia ambiental, siendo la LGEEPA el principal ordenamiento a estudiar conjuntamente con la LFPA, y las leyes ambientales que regulan la materia por sectores o por elementos naturales (agua, recursos forestales, vida silvestre, etc.), por actividades (bioseguridad, generación de residuos o el vertimiento de contaminantes, etc.), por problemática (como el cambio climático) o por consecuencias jurídicas (como la responsabilidad ambiental). La sujeción a la ley incluye no solo las normas emitidas por el legislador, sino también aquellas que expide el poder Ejecutivo como son los Reglamentos administrativos, las normas oficiales mexicanas y los decretos.
La actuación del inspector ambiental federal no solo debe corresponder a las exigencias de un Estado de derecho, sino que fundamentalmente debe atender a las de un estado constitucional de derecho en donde rige la Constitución, a la cual las leyes y los actos de las autoridades quedan subordinados. El Estado constitucional limita el actuar tanto del legislador que expide las leyes ambientales, como el de los poderes públicos y los servidores de la administración que ejecutan actos en su nombre. Lo que debe mantenerse siempre en mente por quien ordena y por quien ejecuta una inspección federal.
Como precisa Luigi Ferrajoli, en el Estado constitucional de derecho la sujeción de las leyes y de la actuación de las autoridades a la Constitución, se traduce en la imposición de prohibiciones y de obligaciones precisas que tienen una correlación con la protección de los derechos humanos[21]. Por esta razón, la inspección ambiental debe estudiarse no solo en la LGEEPA y en las leyes federales, sino que debe hacerse atendiendo primeramente a los textos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La Constitución impone límites a los servidores públicos, como el respeto del inspector al derecho fundamental de inviolabilidad del domicilio de las personas, que incluye la protección de los inmuebles sujetos al régimen de propiedad privada y social[22]. Impone también requisitos para que una autoridad pueda ingresar legítimamente a un predio e incluso a registrar un vehículo sujeto al cumplimiento de obligaciones previstas en la normatividad ambiental[23]. Las normas constitucionales imponen obligaciones que deben cumplir las autoridades en el ámbito de sus competencias, como la de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, así como prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a dichos derechos humanos, en los términos que establezca la ley[24].
La facultad de policía del estado y su autorización constitucional [arriba]
Si en el Estado de derecho la autoridad ambiental solo puede hacer aquello para lo que las leyes le facultan, atendiendo primeramente a la Constitución, es necesario precisar dónde nace la facultad de inspección en el texto constitucional.
La inspección hemos dicho es un acto y un procedimiento de la autoridad administrativa. Y a esta autoridad le facultan los artículos 16 y 21 de la Constitución tanto para practicar visitas domiciliarias, como para imponer sanciones como la multa y el arresto en los siguientes términos:
“La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos”[25]
“Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa, arresto hasta por treinta y seis horas o en trabajo a favor de la comunidad; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará esta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas”[26].
El texto constitucional arroja algunas interrogantes respecto al fundamento de la inspección en nuestra materia, pues hace referencia exlcusiva a la facultad para realizar visitas domiciliarias, y ya hemos dicho que la inspección ambiental ha de practicarse no solo en las urbes y en el domicilio de los establecimientos industriales, sino también en los vehículos, respecto de las personas, materiales y residuos, así como en espacios muy diversos como las zonas rurales, forestales, marinas, subacuáticas, en los ríos y lagos, en el subsuelo donde se realizan actividades mineras y se encuentra los aquíferos, e incluso en el espacio atmosférico donde se emiten contaminantes. El precepto aludido señala además que su objeto se encuentra limitado por la finalidad de cerciorarse, únicamente, de que se han cumplido los reglamentos en materia sanitaria y de policía, así como para comprobar el cumplimiento de disposiciones fiscales. ¿Existe entonces fundamento para realizar actos de inspección, vigilancia, fiscalización o investigación de disposiciones administrativas diversas como la ambiental?. Si solo se autorizan las visitas en materia sanitaria, de policiía y fiscal ¿puede la autoridad ambiental inspeccionar?.
Respecto a las sanciones administrativas que pudieran derivar de los actos de inspección, pareciera que la Constitución otorga competencia a la autoridad exclusivamente para aquellos casos en los que se comentan infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía. ¿Qué sucede con la infracción de las leyes y normas oficiales en materia ambiental?, ¿puede la autoridad imponer otras sanciones o medidas no previstas en la Constitución, como el decomiso y las medidas correctivas del daño ambiental?.
La respuesta a estas preguntas reside en el poder de policía del Estado, cuyo desarrollo conceptual y alcances jurídicos es atribuible a la doctrina y a los criterios del poder judicial federal. En muchos países se ha discutido cuáles son los poderes de gobierno propios de una soberanía sobre la extensión de su dominio, es decir, hasta dónde puede llegar el poder de gobernar a los hombres y cosas en los límites territoriales de un Estado[27]. Esto es particularmente importante al hablar de las restricciones ambientales a la propiedad, a lo que lo particulares pueden hacer con ella, al aprovechamiento de los recursos naturales, así como a los actos administrativos por medio de los cuales el Estado protege el entorno.
En México, el poder judicial ha establecido que los límites, intervenciones o restricciones a los derechos fundamentales y, en especial, a las libertades, se justifican, fundamentalmente, cuando su ejercicio puede afectar los derechos de la sociedad. A estos límites se les conoce como poder de policía, en tanto son mandatos que se dirigen a mantener la eficacia y operatividad de un orden público donde imperen tanto las libertades como la seguridad, entendidos como importantes valores jurídicos fundamentales, privilegiando conseguir así las mejores condiciones para el desarrollo, prosperidad y bienestar de la sociedad en su conjunto[28]. Es también criterio del poder judicial que sólo el Congreso ejerce el poder de policía, en nuestro caso al expedir leyes federales y generales en materia ambiental, pues únicamente éste puede, dentro del marco de los principios y valores consagrados en la Constitución, regular y limitar los derechos y libertades para garantizar el control y efectividad del orden público. En tanto la función de policía es la potestad de aplicación o concreción de las normas legales dictadas en virtud del poder de policía, como es el caso de la inspección ambiental a través de la cual la autoridad aplica la leyes generales y federales en la materia, incluyendo los actos coercitivos necesarios para que las actividades reguladas se ajusten al mandato del legislador.
La función de policía a la que nos referimos debe entenderse en dos aspectos. El primero, es el relativo a la vigilancia y mantenimiento de la tranquilidad y seguridad social (sentido estricto). El segundo, que resulta de interés para la inspección ambiental, corresponde a la vigilancia de que los particulares cumplan con lo dispuesto por las normas de orden público (sentido lato)[29]. La inspección ambiental federal entonces se encuentra vinculada al régimen de policía constituido por las disposiciones ambientales de carácter restrictivo que aseguran el orden público, comprende al conjunto de facultades que se otorgan a las autoridades administrativas para vigilar la conducta de los particulares con el fin de asegurar el orden social.
La lectura del texto constitucional respecto al concepto policía en nuestra materia, debe entenderse referido al reglamento de policía en sentido lato, comprendiendo todas las disposiciones legales, reglamentarias y técnicas que otorguen facultades a las autoridades administrativas para vigilar conductas de los personas físicas y jurídicas, y cerciorarse de que se ajustan a las normas ambientales de orden público, previniendo así la alteración de dicho orden[30].
De la misma forma, en relación a las sanciones y medidas correctivas que la autoridad federal puede imponer, como resultado de la inspección ambiental, el Pleno de Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que el artículo 21 constitucional no limita las sanciones que pueden imponer la autoridad por infracción a las leyes administrativas, puesto que son ordenamientos legales emanados del Congreso de la Unión. Es decir, la autoridad ambiental, atento a sus facultades de policía, puede imponer sanciones y medidas adicionales a la multa y al arresto, como son el decomiso de bienes y las medidas correctivas para la reparación o compensación del daño al ambiente.[31] Con ello, completamos el basamento constitucional de la inspección ambiental, como función de la autoridad, así como en relación a las consecuencias de Derecho que puede imponerse por violación a las leyes ambientales.
[1] El 7 de diciembre del 2016, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se declara el área natural protegida (ANP) con carácter de reserva de la biósfera, conocida como Pacífico Mexicano Profundo. Este evento ejemplifica el cambio constante de las circunstancias del Derecho y la naturaleza dinámica de la problemática ambiental a la que debe ajustarse la inspección ambiental. Esta ANP establece la protección del hábitat marino profundo, sus recursos y servicios ambientales con el objeto de evitar su uso inadecuado y degradación. La inspección de este espacio natural y de los posibles daños que pueda sufrir como resultado de una actividad violatoria de la ley, debe realizarse en condiciones extremas a partir de los ochocientos metros bajo la superficie media del mar y hasta el fondo marino. Se trata de circunstancias muy distintas a las que tuvo en mente el legislador en 1988, al regular por primera vez la inspección ambiental en la LGEEPA, dirigida en aquél entonces a actividades industriales en establecimientos mercantiles. Las reglas ordinarias de la visita domiciliaria deben por tanto cambiar.
[2] Nos referimos a la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS), la Ley General de Vida Silvestre (LGVS), la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (LGPGIR), la Ley General de Cambio Climático (LGCC), la Ley de Biodiversidad de Organismos Genéticamente Modificados (LGOGM), la Ley de Vertimientos en las Zonas Marinas Mexicanas.
[3] La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente fue expedida en 1988, como ley ambiental marco ambiental en ejercicio de la facultad del Congreso de la Unión para expedir leyes que establezcan la concurrencia de los tres órdenes de gobierno en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico. El Título Sexto de la LGEEPA contiene a la fecha el mayor número de normas rectoras de la inspección ambiental.
[4] Por ello pugnamos por una reforma que logre la unificación, actualización y sistematización adecuada de las reglas de inspección ambiental federal adaptándola al cambio de las circunstancias del Derecho ambiental. Este tema se analiza detenidamente en la presente obra.
[5] La supletoriedad de las normas opera cuando una figura jurídica no se encuentre regulada en forma clara y precisa en una ley federal, siendo necesario acudir a la LFPA para determinar sus particularidades. El artículo 2 de la LFPA establece la aplicación supletoria de este ordenamiento las diversas leyes administrativas ambientales. Los artículos 62 a 69 prevén las reglas aplicables a los actos de verificación.
[6] Al regular la eficacia y validez del acto administrativo el artículo 9 de la LFPA reconoce la diferencia entre los actos de inspección, investigación o vigilancia. También debemos destacar que la Ley de Aguas Nacionales regula los actos de inspección o fiscalización.
[7] La auditoría ambiental se regula en el Título Primero Capítulo IV, Sección VII de la LGEEPA.
[8] Interpretar hace referencia a explicar, esclarecer o descifrar un texto, encontrar su significado. Existen ciertos principios y metodologías para interpretar textos normativos, para lo cual debe tomarse en cuenta el sentido propio de las palabras en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicados, atendiendo fundamentalmente al espíritu, funcionalidad, eficacia y finalidad de la institución regulada.
[9] El legislador introduce dos conceptos en el Capítulo II del Título Sexto de la LGEEPA, el de inspección y el de vigilancia.
[10] De acuerdo al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española.
[11] D Recomendación Del Parlamento Europeo Y Del Consejo de 4 de abril de 2001 sobre criterios mínimos de las inspecciones medioambientales en los Estados miembros (2001/331/CE).
[12] Del artículo 16, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte la adopción en el régimen jurídico nacional del principio de legalidad como una garantía del derecho humano a la seguridad jurídica.
[13] El artículo 167 de la LGEEPA precisa que el emplazamiento al posible infractor que permite conceder la garantía de audiencia y posterior imposición de sanciones, se encuentra limitado a la recepción del acta de inspección producto de una visita domiciliaria.
[14] Artículo 160 y 162.
[15] El artículo 162 de la LGEEPA prevé que las autoridades competentes podrán realizar, por conducto de personal debidamente autorizado, visitas de inspección, sin perjuicio de otras medidas previstas en las leyes que puedan llevar a cabo para verificar el cumplimiento de ese ordenamiento. Un ejemplo de otras medidas legales se prevén los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo aplicables en materia ambiental, que contemplan el desahogo de toda clase diligencias probatorias distintas a la inspección, cuando sean necesarias para para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse resolución en el procedimiento administrativo sancionador.
[16] Artículo 7 fracción LII.
[17] La LGEEPA en su artículo 164 prevé la forma de circunstanciación de los hechos u omisiones que el inspector advierta durante la diligencia de inspección, y hace un reenvío al artículo 67 de la LFPA en el que se listan todo aquellos que el mismo funcionario debe hacer constar.
[18] Artículos 62 y 69.
[19] Artículo 9.
[20]El artículo 4º de la LGEEPA, define el concepto de ambiente como el conjunto de elementos naturales y artificiales o inducidos por el hombre que hacen posible la existencia y desarrollo de los seres humanos y demás organismos vivos que interactúan en un espacio y tiempo determinados. El agua es un elemento natural de los que depende la superviencia de todo ser vivo.
[21] Véase “Pasado y Futuro del Estado de derecho”, Luigi Ferrajoli en “Neoconstitucionalismo (s)”, Coordinador Miguel Carbonell, pg. 13, Editorial Trota, 2009.
[22] Ilustra lo anterior la tesis publicada bajo el rubro: DOMICILIO, INVIOLABILIDAD DEL. ESTA GARANTÍA, CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL, PROTEGE TANTO LA CASA HABITACIÓN COMO LAS NEGOCIACIONES ABIERTAS AL PÚBLICO, POR LO QUE CUALQUIER INTROMISIÓN ARBITRARIA A ÉSTAS ES ILEGAL Y, POR ENDE, CARENTE DE VALOR PROBATORIO. En esta tesis se precisa que el artículo 16 constitucional en sus párrafos primero y octavo señala los requisitos que toda autoridad debe observar para allanar y registrar el domicilio, posesiones y propiedades de los particulares; por tanto, cualquier intromisión arbitraria a la vida privada de los hogares u otros sitios privados, inclusive las negociaciones abiertas al público, debe considerarse ilegal y los Jueces deben negarle eficacia probatoria. 182194. XXIII.1o.21 P. Tribunales Colegiados de Circuito. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIX, Febrero de 2004, Pág. 1052.
[23] En materia administrativa se requiere de una orden escrita, expedida por autoridad competente de manera fundada y motivada.
[24] La obligación de inspeccionar el daño al ambiente y de determinar la responsabilidad ambiental por daño al ambiente, no solo deviene de mandamientos contenidos en la Ley Federal de Responsabilidad y las Leyes Ambientales federales y generales. Sino fundamentalmente de la obligación de las autoridades de protección ambiental que nace en los artículos 1º y 4 párrafo quinto constitucionales.
[25] Artículo 16 constitucional.
[26] Artículo 21 constitucional.
[27] El significado amplio del poder de policía en Estados Unidos fue acuñado en el año 1847, por un Ministro de la Suprema Corte de Justicia Chief Justice Taney en su voto para la Corte en los denominados License Cases. En este voto se responde a la pregunta "¿Qué son los poderes de policía de un estado''. License Cases, 46 U.S. 5 How. 504 504 (1847).
[28] Afirmaciones que podemos apreciar en la tesis: I.4o.A.19 K (10a.), Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XXII, Julio de 2013, Pag. 1386.
[29] Tesis: 232434 Volumen 163-168, Primera Parte, Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, Séptima Época, Pag. 155.
[30] Las leyes ambientales son definidas por el artículo 2º fracción XI de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental XI listando las siguientes: La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la Ley General de Vida Silvestre, la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, la Ley de Navegación y Comercio Marítimos, la Ley de Aguas Nacionales, la Ley de Cambio Climático, y la Ley General de Bienes Nacionales; así como aquellos ordenamientos cuyo objeto o disposiciones se refieran a la preservación o restauración del equilibrio ecológico y la protección del ambiente o sus elementos;
[31] Tesis: P.XCII/97 publicada con el registro 198414, Tomo V, Junio de 1997 Tomo V, Junio de 1997, pag. 142.