Source: http://odlocitve.us-rs.si/sl/odlocitev/US30968?q=U-I-153%2F14
Timestamp: 2019-12-12 08:21:55+00:00
Document Index: 2345768

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

ECLI:SI:USRS:2016:U.I.153.14
Ker avtentična razlaga po svoji vsebini ne razlaga pravnih norm, vsebovanih v petem odstavku 206. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, temveč ima naravo akta o spremembi navedene določbe, gre vsebinsko za spremembo zakona. Spremembe in dopolnitve zakonov pa ne morejo biti predmet avtentične razlage. Ker je zakonodajalec peti odstavek 206. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju spremenil v postopku avtentične razlage, je kršil 89. člen ter prvi in drugi odstavek 91. člena Ustave.
U-I-153-14, U-I-123-15.pdf
U-I-153-14, U-I-123-15.pdf - Odklonilno LM dr. Jadek Pensa.pdf
U-I-153-14, U-I-123-15.pdf - Odklonilno LM dr. Sovdat.pdf
U-I-153/14-18
1. Delovno in socialno sodišče v Ljubljani je prekinilo postopek odločanja v socialnem sporu zaradi priznanja pravice do enkratnega izplačila odkupne vrednosti iz naslova dodatnega pokojninskega zavarovanja. Na podlagi prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) je vložilo zahtevo za oceno ustavnosti petega odstavka 206. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2) z vsebino, ki mu ga je dala Avtentična razlaga petega odstavka 206. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 44/14 – v nadaljevanju ORZPIZ206).
3. Predlagatelja[1] zatrjujeta, da je bilo z ORZPIZ206 spremenjeno zakonsko besedilo petega odstavka 206. člena ZPIZ-2. Po mnenju predlagateljev lahko avtentična razlaga le podrobno razloži namen veljavne zakonske določbe, ne sme pa zakonske norme spreminjati. V konkretnem primeru naj bi zakonodajalec z ORZPIZ206 določil novo vsebino petemu odstavku 206. člena ZPIZ-2. Pred sprejetjem ORZPIZ206 naj bi peti odstavek 206. člena ZPIZ-2 določal le, da imajo zavarovanci, ki so najmanj 10 let opravljali vojaško službo v Slovenski vojski ter ne nameravajo uveljaviti pravice do poklicne pokojnine, in poklicni vojaki, ki se jim odpove pogodba o zaposlitvi na obrambnem področju na podlagi zakona zaradi starostne omejitve opravljanja vojaške službe, pravico zahtevati, naj se jim sredstva, ki jih imajo na računu Sklada obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja, izplačajo v enkratnem znesku (v nadaljevanju pravica do enkratnega izplačila sredstev). S sprejetjem ORZPIZ206 pa naj bi zakonodajalec določil nov pogoj za uveljavljanje pravice do enkratnega izplačila sredstev, in sicer prenehanje pogodbe o zaposlitvi. S tem naj bi zakonodajalec kršil 89. člen ter prvi in drugi odstavek 91. člena Ustave. V primeru, ko zakonodajalec spremeni zakonsko besedilo, naj ne bi bilo dopustno uporabiti instituta avtentične razlage. To naj bi pomenilo uporabo določenega pravnega instrumenta za drugačen namen. Zato naj bi takšno sprejetje avtentične razlage pomenilo tudi kršitev Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10 in 80/13 – v nadaljevanju PoDZ). Z ustavnopravnega vidika naj bi šlo za poseg v ustavnopravno določena razmerja med nosilci treh vej oblasti, onemogočeni naj bi bili možnost izvedbe zakonodajnega referenduma in presoja ustavne dopustnosti retroaktivne veljavnosti predpisa (155. člen Ustave). Postopek sprejetja avtentične razlage naj bi bil poenostavljen v primerjavi z zakonodajnim postopkom. To naj bi pomenilo, da je bistveno zožen krog subjektov, ki sodelujejo pri sprejemanju avtentične razlage in pri vlaganju amandmajev.
5. Vlada v mnenjih navaja, da ZPIZ-2 kot sistemski zakon za področje pokojninskega in invalidskega zavarovanja ureja tudi področje obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja (v nadaljevanju poklicno zavarovanje), ki obsega obvezno vključitev v poklicno zavarovanje ter pravice in obveznosti iz zavarovanja za primer starosti in smrti. V poklicno zavarovanje so vključeni zavarovanci, ki opravljajo posebno težka in zdravju škodljiva dela, in zavarovanci, ki opravljajo dela, ki jih po določeni starosti ni moč uspešno opravljati. V to skupino zavarovancev naj bi bili vključeni tudi poklicni vojaki. Temeljna pravica, ki jo zagotavlja poklicno zavarovanje, naj bi bila pravica do poklicne pokojnine. Zakon naj bi pod določenimi pogoji dopuščal, da lahko posamezni zavarovanci ob upokojitvi v sistemu obveznega zavarovanja sredstva zavarovanja dvignejo v enkratnem znesku ali brezplačno prenesejo v prostovoljno dodatno pokojninsko zavarovanje. V petem odstavku 206. člena ZPIZ-2 je zakonodajalec predvidel posebno ureditev pravice do enkratnega izplačila sredstev za zavarovance, ki so najmanj 10 let opravljali vojaško službo v Slovenski vojski, in za poklicne vojake, ki se jim odpove pogodba o zaposlitvi na obrambnem področju na podlagi 92. člena Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 103/04 – uradno prečiščeno besedilo in 95/15 – v nadaljevanju ZObr). Ti zavarovanci bi pravico do enkratnega izplačila sredstev pridobili še pred upokojitvijo v sistemu obveznega zavarovanja. V tem primeru pa naj ne bi bili upravičeni do drugih pravic iz poklicnega zavarovanja. Vlada navaja, da je bil namen sprejetja ORZPIZ206 preprečiti napačno razumevanje petega odstavka 206. člena ZPIZ-2. Po mnenju Vlade je treba peti odstavek 206. člena ZPIZ-2 razumeti tako, da so zavarovanci iz te določbe upravičeni do enkratnega izplačila sredstev šele po prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi z Ministrstvom za obrambo. Drugačno razumevanje navedene določbe naj bi bilo v nasprotju z namenom poklicnega zavarovanja, tj. zagotavljanje socialne varnosti. Vlada opozarja, da zavarovanec z enkratnim dvigom sredstev izgubi vse pravice iz naslova poklicnega zavarovanja. Vojaške osebe so vključene v poklicno zavarovanje, ker po določeni starosti ne morejo več opravljati svojega dela. Med vojaške osebe, ki so najmanj 10 let opravljale vojaško službo v Slovenski vojski, sodijo tudi častniki in podčastniki, ki jim delovno razmerje na obrambnem področju preneha, ko izpolnijo pogoje za poklicno upokojitev iz 204. člena ZPIZ-2 (enajsti odstavek 92. člena ZObr). Med pogoji za poklicno upokojitev naj bi bila tudi zadostnost sredstev na računu zavarovanca. Ob enkratnem dvigu sredstev še pred prenehanjem pogodbe o zaposlitvi bi bilo onemogočeno izvajanje zakonskih določb o prenehanju pogodbe o zaposlitvi. Namen vplačevanja sredstev na osebne račune zavarovancev ni dvig teh sredstev po 10 letih vplačevanja, medtem ko je oseba še zaposlena, temveč zagotovitev socialne varnosti zavarovancev. Vlada še navaja, da ureditev v petem odstavku 206. člena ZPIZ-2 pomeni izjemo pri ureditvi poklicnega zavarovanja, zato bi jo bilo treba razlagati restriktivno. Meni, da razlagi zakonske določbe, ki izhaja iz ORZPIZ206, pritrjujeta namenska in jezikovna razlaga. Iz prvega stavka petega odstavka 206. člena ZPIZ-2, ki vsebuje besedno zvezo "je opravljal", je mogoče sklepati, da zavarovanec vojaške službe ne opravlja več. Zato Vlada meni, da z ORZPIZ206 ni bil določen nov pogoj za uveljavljanje pravice do enkratnega izplačila sredstev.
7. Če sodišče pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, mora na podlagi 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) prekiniti postopek in z zahtevo začeti postopek za oceno njegove ustavnosti. V obravnavanem primeru je zahtevo za oceno ustavnosti vložilo Delovno in socialno sodišče v Ljubljani, ki je prekinilo postopek v posamični zadevi, v kateri bo moralo odločiti o pravici do enkratnega izplačila sredstev. Ker izpodbijana določba ureja pravico do enkratnega izplačila sredstev, je v okoliščinah obravnavanega primera ta določba upoštevna za odločanje Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani. Zato so izpolnjeni pogoji za začetek postopka za oceno ustavnosti iz prvega odstavka 23. člena ZUstS.
9. Z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 102/15 – v nadaljevanju ZPIZ-2B) je zakonodajalec spremenil izpodbijano določbo. Če je bil med postopkom pred Ustavnim sodiščem predpis v izpodbijanem delu spremenjen, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti, če predlagatelj izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti (47. člen ZUstS). Ker je sodišče prekinilo postopek v posamičnih zadevah in z zahtevo začelo postopek za oceno ustavnosti izpodbijane določbe, ki je bila spremenjena, v postopkih pa bo moralo uporabiti določbo, ki je veljala pred spremembo, so pogoji za ustavnosodno presojo iz drugega odstavka 47. člena ZUstS izpolnjeni.
10. Poklicno zavarovanje je zbiranje prispevkov delodajalcev na osebnih računih zavarovancev, na podlagi katerih zavarovanci, vključeni v to obliko zavarovanja, pridobijo pravico do poklicne pokojnine ter druge pravice, določene s tem zakonom (prvi odstavek 198. člena ZPIZ-2). Namenjeno je posebni kategoriji zavarovancev, ki opravljajo posebno težka in zdravju škodljiva dela, in zavarovancem, ki opravljajo dela, ki jih po določeni starosti ni moč uspešno poklicno opravljati (prvi odstavek 199. člena ZPIZ-2). Temeljna pravica, ki se zagotavlja s poklicnim zavarovanjem, je pravica do poklicne pokojnine, ki zavarovancu omogoča premostitvene dohodke v času, ko zaradi nezmožnosti nadaljnjega opravljanja dela zapusti trg dela, ne izpolnjuje pa še pogojev do pridobitve starostne (predčasne) pokojnine iz obveznega zavarovanja. Posameznik pridobi tudi pravico, da se mu k dejansko izpolnjeni zavarovalni dobi za izpolnitev pravice do starostne pokojnine doda četrtina obdobja, v katerem je bil vključen v poklicno zavarovanje (drugi odstavek 202. člena ZPIZ-2). Poklicno zavarovanje deluje na podlagi naložbenega principa financiranja in ne dokladnega principa, ki je značilen za javne pokojninske sheme. Prispevki, ki jih delodajalci vplačujejo za račun zavarovancev, se knjižijo na osebne račune zavarovancev, ti pa prevzemajo naložbeno tveganje nad minimalno zajamčeno donosnostjo.[2]
14. V petem odstavku 206. člena ZPIZ-2 je zakonodajalec uredil pravico do enkratnega izplačila sredstev zavarovancev vojaških oseb.[3] Navedeni zavarovanci pridobijo pravico od enkratnega izplačila sredstev v dveh primerih. Zavarovanci poklicni vojaki[4] pridobijo pravico do enkratnega izplačila: (1) ob odpovedi pogodbe o zaposlitvi na obrambnem področju in (2) pogodba o zaposlitvi jim mora biti odpovedana zaradi starostne omejitve opravljanja vojaške službe.[5] Zavarovanec vojaška oseba[6] pa pridobi pravico do enkratnega izplačila sredstev, če: (1) je vojaško službo[7] opravljal najmanj 10 let in (2) ne namerava uveljavljati pravice do poklicne pokojnine.
16. Iz petega odstavka 206. člena ZPIZ-2 nedvomno izhaja, da je pravica enkratnega izplačila sredstev pri zavarovancih poklicnih vojakih, ki zaradi starostne omejitve ne morejo opravljati vojaške službe, vezana na prenehanje pogodbe o zaposlitvi z Ministrstvom za obrambo. Vojaška služba v Slovenski vojski se lahko poklicno opravlja le na podlagi sklenjene pogodbe o zaposlitvi z ministrstvom, pristojnim za obrambo.[8] Odpoved pogodbe o zaposlitvi je način prenehanja pogodbe o zaposlitvi.[9] Pogodbo o zaposlitvi na obrambnem področju zaradi starostne omejitve sme poklicnemu vojaku odpovedati samo ministrstvo, pristojno za obrambo.
18. Takšno razlago potrjuje tudi dejstvo, da je zakonodajalec z 22. členom ZPIZ-2B spremenil peti odstavek 206. člena ZPIZ-2 tako, da je pogoj prenehanja pogodbe o zaposlitvi z Ministrstvom za obrambo izrecno določil v zakonskem besedilu.[10] Če bi že zakonska določba petega odstavka 206. člena ZPIZ-2 vsebovala pogoj prenehanja pogodbe o zaposlitvi in bi ORZPIZ206 pomenila le razlago zakonske določbe, potem zakonodajalcu ne bi bilo treba zakonske določbe naknadno spremeniti, tako da je izrecno določil pogoj prenehanja pogodbe o zaposlitvi. Z ORZPIZ206 je bila zakonski normi torej dodana novost, za katero v zakonskem besedilu ni nobene opore.
21. Oblikovna sestavina normativnega pravnega akta je tudi postopek, v katerem ga pristojni pravni subjekt sprejme ali izda. Oblika (postopek) prispeva, da je nastajanje pravnih pravil demokratično in legitimno, da tako nastala pravila predvidljivo in enako obravnavajo pravne subjekte. Kršitev postopkovnih pravil lahko povzroči, da je splošni akt v tolikšni meri pravno nepravilen, da ga je treba razveljaviti.[11] Pri presoji ustavnosti sprejetja splošnega akta je treba presoditi, ali so zatrjevane postopkovne nepravilnosti takšne, da lahko vplivajo na protiustavnost zakona. Na skladnost zakona z Ustavo ne more vplivati vsaka kršitev zakonodajnega postopka, ampak le kršitev tistih pravil, ki so določena z Ustavo (sklep Ustavnega sodišča št. U-I-128/93 z dne 23. 12. 1993, OdlUS II, 126).
22. Člen 89 Ustave določa, da Državni zbor sprejema zakone v večfaznem postopku, če ni s poslovnikom določeno drugače. Veljavni zakon se lahko spremeni samo z novim zakonom in ne s kakšnim drugim državnim aktom. Zakon pridobi formalno moč, ko je končan zakonodajni postopek.[12] Ko je zakon sprejet, mora biti, da bi postal veljaven in da bi začel učinkovati, razglašen in objavljen. Razglasitev pomeni ugotovitev, da je zakon sprejet v predpisanem zakonodajnem postopku.[13]
25. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 47. člena ZUstS in druge alineje drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnici Jadek Pensa in Sovdat ter sodnik Mozetič. Odklonilni ločeni mnenji sta dali sodnici Jadek Pensa in Sovdat.
[1] Delovno in socialno sodišče je v zahtevi navedlo, da se pridružuje tudi navedbam in obrazložitvi Sindikata vojakov Slovenije v zadevi št. U-I-153/14.
[2] Primerjaj z drugim odstavkom 198. člena ZPIZ-2 in povzeto po A. Rangus, Novi veliki komentar Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ZPIZ-2, Založba Reforma, Ljubljana 2014, str. 424–446.
[3] Vojaške osebe, ki morajo skleniti dodatno obvezno poklicno zavarovanje, so določene v 60. členu Zakona o službi v Slovenski vojski (Uradni list RS, št. 68/07 – v nadaljevanju ZSSloV).
[4] Poklicni vojak je vojaška oseba, ki opravlja vojaško službo in sestavlja stalno sestavo vojske (8., 13. in 14. točka 5. člena ZObr).
[5] V skladu z drugo alinejo prvega odstavka 92. člena ZObr se sme vojaku podaljšati pogodba o zaposlitvi le do 45. leta starosti. V skladu z drugim odstavkom 61. člena ZSSloV pogodba o zaposlitvi za vojaka preneha veljati po samem zakonu z dnem, ko vojak doseže starost, po kateri ne more več delati na formacijski dolžnosti vojaka.
[6] Vojaška oseba je oseba, ki kot vojak, podčastnik, časnik in vojaški uslužbenec poklicno opravlja vojaško službo, ter vojak med služenjem vojaškega roka oziroma pripadnik rezervne sestave, kadar je vpoklican v vojaško službo (2. točka prvega odstavka 3. člena ZSSloV).
[7] Vojaška služba je opravljanje vojaških in drugih del v vojaških poveljstvih, enotah in zavodih ter drugih sestavah vojske in na določenih mestih v ministrstvu, pristojnem za obrambo, ter v drugih državnih organih (13. točka 5. člena ZObr).
[8] Kdor izpolnjuje pogoje za poklicno opravljanje vojaške službe, lahko z ministrstvom, pristojnim za obrambo, sklene pogodbo o zaposlitvi (prvi odstavek 49. člena ZSSloV, 13. točka 5. člena in prvi odstavek 92. člena ZObr).
[9] Primerjaj s 77. členom Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13 in 78/13 – popr. – ZDR-1).
[10] Sedmi odstavek 206. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14 in 102/15) določa: "Ne glede na določbe tega zakona ima zavarovanec-član, ki je najmanj 10 let opravljal vojaško službo v Slovenski vojski, pa mu pogodba o zaposlitvi, sklenjena za določen čas z ministrstvom, pristojnim za obrambo, ni podaljšana ter ne namerava uveljavljati poklicne pokojnine, pravico zahtevati, da se mu sredstva, ki jih ima na računu pri Skladu obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja, izplačajo v enkratnem znesku ali prenesejo v dodatno zavarovanje. Enako pravico ima tudi zavarovanec-član poklicni vojak, ki se mu odpove pogodba o zaposlitvi na obrambnem področju zaradi starostne omejitve opravljanja vojaške službe ali zaradi drugih nekrivdnih razlogov. V tem primeru zavarovanec-član ni upravičen do drugih pravic iz naslova poklicnega zavarovanja."
[11] M. Pavčnik, Teorija prava, 5. pregledana in dopolnjena izdaja, Zbirka Pravna obzorja, GV Založba, Ljubljana 2015, str. 197–199.
[12] A. Igličar, Zakonodajno odločanje, Založba Časopisni zavod Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 1994, str. 21.
[13] M. Mozetič v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 810.
U-I-153/14-19
U-I-123/15-16
2 . 6. 2016
1. Po stališču Ustavnega sodišča je avtentična razlaga predpisa njegov sestavni del od njegove uveljavitve (prim. sklep št. U-I-361/96 z dne 21. 10. 1999, OdlUS VIII, 226).[1] Iz tega pogosto ponovljenega stališča, na katerem temelji tudi večinska odločba (prim. 13. točko obrazložitve), lahko izpeljem, da je avtentična razlaga, če se z njo razlaga zakon (ureja jo 149. člen in naslednji členi Poslovnika Državnega zbora, Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10 in 80/13 – v nadaljevanju PoDZ-1), z dejstvom njenega sprejetja zlita z zakonom, ki ga razlaga; celo do te mere, da zakon že od njegove uveljavitve velja z vsebino avtentične razlage. Ker je tako, avtentična razlaga zakona že s samim dejstvom sprejetja ustvarja enake učinke kot zakon, čeprav se postopek njenega sprejetja razlikuje od postopka, po katerem se sprejemajo zakoni. To pomeni, da je vsebina konkretne avtentične razlage zakona do morebitne ugotovitve njene neskladnosti z Ustavo v postopku pred Ustavnim sodiščem obvezen pravni vir. Tako kot zakon. Avtentični razlagi so, skladno dosedanji ustavnosodni presoji, s tem pripisani eksterni obvezujoči in splošni učinki, kar je značilnost abstraktnega predpisa.
2. Avtentična razlaga zakona v našem pravnem redu glede na njen učinek ni zgolj ena izmed možnih razlag zakona. Od te jo razloči prav zgoraj opisana značilnost, ki jo (v izhodišču – več o tem v nadaljevanju) poistoveti z zakonom, ki ga razlaga. Pojem avtentične razlage zakona v našem pravnem redu torej ne pomeni razlage, ki bi ustvarjala obvezujoče učinke le med subjekti, ki so jo sprejeli. Na primer podobno kot razlaga pogodbe s strani pogodbenih strank. Tu praviloma v preventivne namene, da se prepreči spor o okoliščini, ki se je morda šele v času izvrševanja pogodbe izkazala za pomembno. Prav tako za sodišče (pa tudi za stranke, med katerimi je spor, ki ga je treba podrediti zakonski normi, ki je predmet avtentične razlage) ni le izražanje razumevanja smisla zakona s strani zakonodajalca. Avtentična razlaga zakona ni le (verodostojni, pristni) razlagalni argument na poti do sodnikove opredelitve (pravnega) pomena zakonske norme, na katero mora zaradi vezanosti na zakon (125. člen Ustave) opreti odločitev o posameznikovi pravici, dolžnosti ali obtožbi (23. člen Ustave). Naj sklenem. Kljub temu, da avtentična razlaga zakona nima nobenega od zunanjih atributov akta, ki ga pravni red šteje za zakon, so avtentični razlagi zakona pripisani učinki zakona in s tem obveznega pravnega vira. Dilema, ali je avtentična razlaga zakona, ki ustvarja obvezujoče učinke med drugim za sodišča, skladna z Ustavo, v ustavnosodni presoji doslej ni bila prepoznana in obravnavana.
3. Po drugem, prav tako ustaljenem stališču Ustavnega sodišča avtentična razlaga sama zase ne more biti predmet presoje ustavnosti oziroma zakonitosti, ker le pojasnjuje pomen določbe, na katero se nanaša (prim. na primer sklep št. U-I-361/96 in 13. točko obrazložitve večinske odločbe). To stališče je, kot razumem, logična posledica pojmovanja, da se avtentična razlaga zakona kljub temu, da ustvarja enake učinke kot zakon, od zakona vendarle tudi razlikuje. Dosedanji obseg ustavnosodne presoje je usodno odvisen od te, druge izhodiščne teze. Ker je namreč lahko sporno, ali avtentična razlaga le pojasnjuje pomen zakonske določbe, na katero se nanaša, ali pa ta pomen spreminja, je eo ipso sporno tudi, ali bi morale biti v postopku njenega sprejetja spoštovane zahteve iz 89. in 91. člena Ustave. Naj poudarim, seveda je na dlani, da te zahteve v resnici niso bile spoštovane. PoDZ-1 namreč posebej ureja postopek sprejetja avtentične razlage, ureditev pa, razumljivo, ne sledi zahtevam 89. in 91. člena Ustave. Težavo vidim v tem, da veljavni pravni red avtentično razlago zakona poistoveti z zakonom in obenem prav v to dvomi. Pravni red torej odpira in tolerira vprašanje, kaj uokvirja drugo: (če poenostavim) ali avtentična razlaga zakona opredeljuje zakon ali zakon opredeljuje avtentično razlago zakona?
4. Dosedanja ustavnopravna os presoje se tako usmerja zgolj na preizkus formalnih, postopkovnih zahtev, ki veljajo po Ustavi za sprejetje in razglasitev zakona. S tem se v svojem bistvu vrača na preizkus prve izhodiščne teze, po kateri je avtentična razlaga z dejstvom njenega sprejetja postala sestavni del zakona, čeprav je bila sprejeta mimo zahtev iz 89. in 91. člena Ustave. Prav v tej tezi vidim prvi in temeljni ustavnopravni problem, ki mi poraja nadaljnja ustavnopravna vprašanja, na katere bi moralo, menim, Ustavno sodišče v obravnavanem primeru odgovoriti. Zakaj? Skladnost avtentične razlage zakona z Ustavo na načelni ravni je bila v obravnavanem primeru po mojem mnenju nespregledljiva zato, ker je sodišče v zahtevi opozorilo, da avtentična razlaga zakona kot taka posega v ustavno določena razmerja med nosilci treh vej oblasti (3. člen Ustave). In toliko bolj, ker je bila v obravnavanem primeru sporna avtentična razlaga sprejeta, ko je bil pred sodiščem že spor, ki ga bo sodišče moralo razrešiti z uporabo določbe zakona, ki je bila predmet razlage s sporno avtentično razlago zakona. Zavzemala sem se zato, tako kot že v zadevi št. U-I-128/11 (odločba z dne 14. 2. 2013, Uradni list RS, št. 20/13),[2] da bi Ustavno sodišče na ustavnopravne dileme, ki jih sproža avtentična razlaga zakona, odgovorilo v postopku presoje ustavnosti PoDZ-1. Žal mi je, da nisem bila prepričljiva in da odgovora na tako temeljno ustavnopravno vprašanje, kot je vprašanje delitve oblasti, ki ga je načenjal predlagatelj, v večinski odločbi ni. Zato večinske odločbe nisem mogla podpreti, čeprav se strinjam z izrekom večinske odločbe, po katerem velja peti odstavek 206. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13 in 44/14 – v nadaljevanju ZPIZ-2) brez vsebine, ki mu ga je dala Avtentična razlaga te določbe. Razlogi za moje strinjanje z izrekom so glede na obrazloženo načelne narave (zato se razlikujejo od razlogov, na katerih temelji večinska odločba),[3] vendar nanje brez postopka presoje ustavnosti ureditve avtentične razlage zakona v PoDZ-1, menim, ni mogoče odgovoriti. Na temeljna ustavnopravna vprašanja, ki jih sproža avtentična razlaga zakona, sicer opozarja že dlje časa domača teorija.[4] [5] Zaradi njene spornosti v razmerju do načela delitve oblasti (3. člen Ustave) ter do ustavno zagotovljene samostojnosti in neodvisnosti sodstva ter vezanosti sodnikov na Ustavo in zakon (125. člen Ustave) naslavlja premislek o skladnosti instituta avtentične razlage zakona z Ustavo.
5. Z zgoraj razloženim pojmovanjem avtentične razlage zakona je v domači pravni red neizogibno vgrajeno vprašanje, ali je vsebina, ki jo zakonu daje sprejeta avtentična razlaga, v prostoru razlage zakona ali pa ta prostor prestopa. Odgovor na to vprašanje je odvisen od nadaljnje razlage prava. Pri tem je jasno le, da ne zadostuje zgolj primerjava besedila zakona z vsebino avtentične razlage. Moči, sporočilnosti zapisanih znakov ni mogoče zreducirati zgolj na pomen znakov ali besed samih. Poiskati je treba odgovor na vprašanje, kaj pravo je, in nato iz besedila (znakov) zakonske norme izklesati pravno pravilo ter s tem opredeliti prav(n)i pomen zakonskega teksta. Na tem odgovoru bo, ker gre za presojo o avtentični razlagi zakona, kot na razrešitvi nekakšnega predhodnega vprašanja, temeljil odgovor na edino (doslej prepoznano) vprašanje ustavnega ranga: vprašanje spoštovanja formalnih zahtev sprejetja zakona. Ali, povedano nekoliko drugače, na tem odgovoru bo temeljil odgovor Ustavnega sodišča na vprašanje, ali z avtentično razlago dana vsebina je zakon ali pa to ni.
6. Z razlago zakona, na katero je oprto stališče o skladju ali neskladju konkretne avtentične razlage zakona z Ustavo, Ustavno sodišče lahko razrešuje hkrati osnovno dilemo iz izhodiščnega sodnega primera – tak je obravnavani primer. Na ta način Ustavno sodišče vstopa v vlogo, ki je po Ustavi zaupana sodiščem. Tokrat Ustavno sodišče samo zato, ker je zakon razlagal s pozicije argumenta moči najprej zakonodajalec, prevzema pravzaprav vlogo sodišča. Ob predpostavki, da razlaga zakonskega prava, ki jo je sprejelo Ustavno sodišče, zavezuje, je Ustavno sodišče odločilo na mestu sodišča in namesto njega. In to zgolj zato, da je Ustavno sodišče lahko odgovorilo na vprašanje, ali bi morale biti spoštovane zahteve, ki po Ustavi opredeljujejo postopek sprejemanja zakona.
7. Na tej točki se vračam na spor, ki je tu obravnavano avtentično razlago zakona izzval in s tem na spor iz izhodiščnega sodnega primera. Ta izvira iz razlage prvega stavka petega odstavka 206. člena ZPIZ-2 brez vsebine, ki mu ga je dala Avtentična razlaga petega odstavka 206. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 44/14). Gre za spor o odgovoru na vprašanje, ali je bila pravica vojaške osebe do enkratnega izplačila v sistemu dodatnega obveznega (poklicnega) pokojninskega zavarovanja pogojena (tudi) s prenehanjem pogodbe o zaposlitvi z Ministrstvom za obrambo Republike Slovenije.[6]
8. Razlogi večinske odločbe, na katerih temelji sprejeta razlaga petega odstavka 206. člena ZPIZ-2, me ne prepričajo. Tudi zato za večinsko odločbo nisem mogla glasovati. Shematsko svoj dvom v prepričljivost sprejete razlage razčlenjujem v dva sklopa. Prvi izvira iz, menim, metodološko pomanjkljivega osredotočenja večinske odločbe zgolj na pomen, ki ga razpira besedna razlaga, drugi tiči v rezultatu razlage – sprejetem stališču, ki, menim, spregleda kontekst prisilne narave dodatnega obveznega (poklicnega) pokojninskega zavarovanja. Naj sumarno razložim. Sprememba zakona sama zase po mojem mnenju ni že (neizpodbiten) dokaz, da prej veljavno besedilo zakona ni imelo pomena, ki ga (lahko le jasneje) izraža s spremembo zakona uveljavljeno besedilo (prim. 18. točko obrazložitve). Poleg tega večinsko izoblikovani besedni pomen besedila izpodbijane zakonske norme ni bil soočen z logično, s sistematično in s teleološko razlago ZPIZ-2. V omenjenih, splošno uveljavljenih metodah razlage so meje iskanja možnega pomena besedila, ki se razlaga. Na ta način je šele razlaga sploh lahko soočena z njenim kontekstom, ki pomen nujno soopredeljuje in s tem ustvarja možnost tendenci po koherentnosti pravnega reda. Gre za splošno uveljavljen princip, ki ga, menim, ne gre spregledati. V večinski odločbi zaradi osredotočanja zgolj na pomen, ki ga razpira besedna razlaga, ni odgovora na trditve Državnega zbora in Vlade, ki sta opozarjala, da je pri razlagi petega odstavka 206. člena ZPIZ-2 potrebno upoštevati namen dodatnega obveznega (poklicnega) pokojninskega zavarovanja, to je zagotavljanje socialne varnosti (zavarovanje za primer smrti ali starosti zavarovanca) zaradi posebnih okoliščin, v katerih vojaška oseba delo opravlja. Dvom o sprejeti razlagi pa mi poraja stališče večinske odločbe, po katerem pravica do enkratnega izplačila učinkuje tako, da vojaška oseba kljub temu, da razlog za zapovedano obveznost tega zavarovanja ni prenehal (pogodba o zaposlitvi z Ministrstvom za obrambo ni prenehala), izgubi po svoji volji vse pravice iz naslova tega zavarovanja (torej tudi temeljno pravico, to je pravico do poklicne pokojnine; prim. 17. točko obrazložitve večinske odločbe). S tem v zvezi se mi je zastavljalo vprašanje, ali sta v kontekstu prava, ki se razlaga, sploh združljivi tezi: (1) teza o zakonski obveznosti dodatnega (poklicnega) pokojninskega zavarovanja in (2) teza, ki prepušča zavarovančevi volji odločitev o odpovedi vsem pravicam, ki izhajajo iz tega zavarovanja v položaju, v katerem razlog za zakonsko obveznost njegovega zavarovanja še ni prenehal. Ali, povedano drugače, težavo vidim v učinku svobodne volje posameznika na (zakonske) zapovedi prisilne narave in odsotnosti razlogov v večinski odločbi o združljivosti učinka svobodne volje s kontekstom prisilne narave tu obravnavanega zavarovanja.
9. Sklep. Tvegam oceno, da se avtentična razlaga zakona v pravnem sistemu, ki dopušča dvom vanjo, iz sredstva za razrešitev sporov o vsebini prava (in s tem v odstranitev sporov v družbi) spreminja v svoje nasprotje. Avtentična razlaga zakona sama zase na eni strani namreč vedno znova izzove nadaljnji spor, to je spor o vsebini obveznega pravnega vira. Zdi se mi, da v samem pravnem sistemu inkorporiran dvom o odgovoru, ali določena vsebina je zakon ali ni, načenja samo jedro pravne varnosti in s tem ogroža eno izmed načel pravne države. In ne morem se znebiti občutka, da se na drugi strani dvom o odgovoru na vprašanje, ali je besedilo avtentične razlage znotraj prostora razlage, v družbi stopnjuje, če je avtentična razlaga zakona sprejeta, ko je morda že celo pred sodiščem spor o tem, ali (na primer) zakon v določenem položaju pravico neki skupini posameznikov daje, ali ne. Pravzaprav gre za dvom o zapovedi, izoblikovani na novo s pozicije argumenta moči, na katero prizadeti posameznik, drugače kot v sporu pred sodiščem, nima nobenega vpliva. Vse to so razlogi, ki dodatno utrjujejo moje stališče, da bi Ustavno sodišče moralo odgovoriti na vprašanje skladnosti instituta avtentične razlage zakona z Ustavo, če se razume tako, da postane avtentična razlaga z dejstvom njenega sprejetja sestavni del že sprejetega zakona.
[1] "Dokler je tako, je avtentična razlaga zakona za sodišče obvezna enako kot zakon, h kateremu je sprejeta." A. Igličar, Prezgodnje stališče o avtentični razlagi v obrazložitvi sklepa Vrhovnega sodišča, Pravna praksa, št. 37 (2014), str. 17.
[2] Prim. odklonilno ločeno mnenje sodnice dr. Jadranke Sovdat, ki sem se mu pridružila.
[3] V nadaljevanju pojasnjujem, zakaj se nisem mogla strinjati z razlogi, ki izrek večinske odločbe utemeljujejo.
[4] A. Galič, Arbitrabilnost sporov iz koncesijske pogodbe, Pravna praksa, št. 41–42 (2011), S. Zagorc, Avtentična razlaga zakona, Zbornik znanstvenih razprav, letnik LXXII, 2012, str. 293, A. Igličar 2014, nav. delo.
[5] Kritično o avtentični razlagi zakona, potrebi in razlogih za opustitev instituta avtentične razlage zakona iz PoDZ tudi A. Igličar, Zakonodajno odločanje, GV Založba, Ljubljana 2011, str. 291 in naslednje.
[6] Prvi pogoj, to je, da je preteklo 10-letno časovno obdobje, v katerem je zavarovanec opravljal vojaško službo, ni odločilen za namen obveznega poklicnega zavarovanja.
U-I-153/14-20
U-I-123/15-17
1. Iz razlogov, ki sem jih predstavila že v pritrdilnem ločenem mnenju k sklepu št. U-I-103/11 z dne 4. 7. 2011 (Uradni list RS, št. 55/11, zlasti 2. in 3. točka mnenja) in predvsem v odklonilnem ločenem mnenju k odločbi št. U-I-128/11 z dne 14. 2. 2013 (Uradni list RS, št. 20/13), še vedno menim, da je avtentična razlaga, kakor je urejena v našem pravnem redu, protiustavna. Je v neskladju z načelom ločitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave), kar med drugim trdi tudi predlagatelj. Ker sem razloge za protiustavnost avtentične razlage predstavila v navedenih ločenih mnenjih, jih ne ponavljam. V skladu z njimi sem si tudi v tej zadevi prizadevala, da bi Ustavno sodišče o tem reklo končno besedo. Vendar sem pri tem ostala v manjšini. Menim torej, da je avtentična razlaga, kot jo poznamo, protiustavna, poleg tega pa menim, da je sprejeta odločitev tudi z vidika razlage zakonske določbe napačna. Zato sem glasovala proti odločbi.
2. Tokrat zakonodajalec z avtentično razlago ni določil nove vsebine, tj. vsebine, do katere ne bi bilo mogoče priti že s sámo razlago zakonskih določb, ne da bi upoštevali avtentično razlago. Kot poudarja tudi Vlada v svojem mnenju, je iz petega odstavka 206. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12 in 39/13 – v nadaljevanju ZPIZ-2) že pred sprejetjem avtentične razlage izhajalo, da je za zavarovance iz te določbe enkratno izplačilo sredstev mogoče šele po prekinitvi pogodbe o zaposlitvi z obrambnim ministrstvom. To je obširno razložilo tudi Mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu za sprejem avtentične razlage petega odstavka 206. člena Zakona o pokojninskem zavarovanju (ORZPIZ206) – EPA 1942-VI (št. 172-01/14-8 z dne 14. 5. 2014). Tudi, če bi rekli, da jezikovna razlaga zakonskega besedila omogoča obe razlagi, torej tudi takšno, kot pravi odločba, se razlaga ne bi mogla ustaviti pri tem, saj je treba pot razlage zakonskega besedila dokončati. Namenska razlaga lahko pritrdi eni ali drugi jezikovni razlagi, v tem primeru pa ne obema.
3. Z vidika namena zakonske ureditve ni mogoče spregledati, da bi razlaga petega odstavka 206. člena ZPIZ-2, ki bi omogočala pridobitev pravice do enkratnega izplačila sredstev še v času opravljanja vojaške službe, povzročila izognitev obveznemu poklicnemu zavarovanju. Vojaške osebe bi lahko vsakih deset let opravljanja vojaške službe pridobile pravico do enkratnega izplačila sredstev in s tem posledično izgubile pravice iz poklicnega zavarovanja. Posledica takšne razlage bi bila, da bi imele vojaške osebe, kljub temu, da je njihov poklic na podlagi zakonske določbe uvrščen v skupino poklicev, za katero je poklicno zavarovanje obvezno, v bistvu možnost prostovoljne odločitve, ali bi želele biti poklicno zavarovane. S tem bi bil izničen namen obveznega poklicnega zavarovanja vojaških oseb, ki je v zagotavljanju njihove socialne varnosti. Tudi če jezikovna razlaga dopušča obe razlagi, je torej jasno, da prav ta namen jezikovni razlagi, kot jo je izbralo Ustavno sodišče, vzame pomen. Nasprotno pa razlaga, da lahko vojaška oseba pridobi pravico do enkratnega izplačila šele, ko tega dela ne opravlja več, sledi namenu poklicnega zavarovanja. Navedena oseba ne bo več opravljala vojaškega dela, zato bo lahko opravljala pridobitno dejavnost na trgu dela, dokler ne bo izpolnila pogojev za starostno upokojitev. Le v takem primeru oseba ne potrebuje več pravic iz poklicnega zavarovanja. Če pa vojaško delo opravlja še naprej, pa ji le pravice iz poklicnega zavarovanja zagotavljajo socialno varnost, ko dela ne bo več mogla opravljati, hkrati pa še ne bo izpolnjevala pogojev za starostno pokojnino.
4. Namenski razlagi se odločba izogne. Namesto nje "svojo" jezikovno razlago potrdi z argumentom, da je zakonodajalec kasneje z zakonsko spremembo (Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Uradni list RS, št. 102/15) določbo spremenil tako, da je pogoj prenehanja pogodbe o zaposlitvi izrecno določil. Zakonodajalec lahko vselej zakone spreminja, lahko jih spreminja tudi tako, da izboljšuje besedilo posameznih določb, četudi te po vsebini ostajajo pri enakem pomenu.[1] Zgolj dejstvo zakonske spremembe zato samo po sebi še ni upošteven argument. Do tega, ali zakonska sprememba spreminja pomen vsebine zakonske določbe, je mogoče priti samo takó, da prejšnjo in novo normo razložimo s pomočjo ustaljenih metod razlage. Njuna primerjava pove, ali je pomen zakonske določbe ostal enak ali ga je zakonodajalec spremenil. V tem primeru je že z razlago ene in druge zakonske določbe mogoče ugotoviti, da je vsebina obeh, pred zakonsko spremembo in po njej, enaka.
5. Menim torej, da bi moralo Ustavno sodišče ugotoviti, da z zakonsko določbo, katere sestavni del naj bi bila ves čas tudi avtentična razlaga, (z vidika ustaljenih stališč glede ustavnosti avtentične razlage) ni nič ustavnopravno narobe, ker se z njo norma le razlaga, ne pripisuje pa se ji drugačen pomen. No, tudi v tem primeru ostaja zame ustavnopravni problem, ker je protiustavna že avtentična razlaga sama po sebi. Svoje nestrinjanje z njo bom odslej izražala z glasom proti odločitvi ne glede na to, kakšna bo njena vsebina.
[1] Da lahko zakonodajalec jasneje ubesedi enako vsebino, smo mu navsezadnje rekli npr. z odločbo št. U-I-115/14, Up-218/14 z dne 21. 1. 2016 (Uradni list RS, št. 8/16, 42. točka obrazložitve).
Uradni list RS, št. 42/2016