Source: https://tc.vlex.es/vid/sistema-responsabilidad-patrimonial-administraciones-745000857
Timestamp: 2019-01-18 18:36:38
Document Index: 326025241

Matched Legal Cases: ['e contrario', 'artículo 106', 'artículo 13', 'artículo 106', 'artículo 1906', 'artículo 33', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 20', 'artículo 22', 'artículo 106', 'artículo 149', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 121', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 106']

STC 112/2018, 17 de Octubre de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 745000857
Número de Recurso: 95-2018
En fecha 8 de enero de 2018 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal el oficio de 29 de diciembre de 2017 del Letrado de la Administración de Justicia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Logroño al que se adjunta testimonio de las actuaciones correspondientes al procedimiento abreviado 46-2015-B, tramitado ante dicho órgano judicial. Dicho testimonio incluye el Auto de 15 de diciembre de 2017 por el que se plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con el apartado trigésimo, del artículo único de la Ley 6/2014, de 7 de abril, que modifica la disposición adicional novena (actual disposición adicional séptima ) de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por estimar que dicho precepto podría resultar parcialmente contrario al artículo 106.2 CE.
En fecha 28 de julio de 2014, doña M.L.E. interpuso reclamación administrativa previa ante la Dirección General de Medio Natural de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Gobierno de la Rioja, reclamando la cantidad de 1499,70 € en concepto de responsabilidad patrimonial. El importe reclamado se correspondía, según se explicaba en el escrito presentado, con el coste de los daños materiales sufridos por el vehículo de titularidad de la reclamante como consecuencia de que el día 10 de junio anterior y en el punto kilométrico 30,300 de la carretera LR-113, el vehículo de su propiedad había atropellado un ciervo que, procedente de los terrenos adyacentes a la vía, había invadido la calzada.
La reclamación previa fue desestimada por resolución de 3 de diciembre de 2014 del secretario general técnico de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Gobierno de La Rioja, que señalaba, en primer lugar, que la Ley 9/1998, de 2 de julio, de caza de La Rioja, dispone en su artículo 13.1 que “[l]a responsabilidad por los daños producidos por las especies cinegéticas en todo tipo de terrenos se determinará conforme a lo establecido en la legislación estatal, civil o administrativa, que resulte de aplicación”. Seguidamente, indicaba que, según doctrina del Consejo Consultivo de la Comunidad de La Rioja, “la responsabilidad de los titulares de aprovechamientos cinegéticos es de naturaleza civil, aunque, eventualmente, dichos titulares sean personas jurídico-públicas”. Esto determina que resulte de aplicación la “legislación civil estatal para fijar la responsabilidad civil de los aprovechamientos cinegéticos, en concreto la Ley 17/2005, de 19 de julio, por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial”.
El día 12 de febrero de 2015, la reclamante interpuso demanda ante los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de Logroño, que fue turnada al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm.1, dando lugar al procedimiento abreviado 46/2015-B. En la demanda, la recurrente afirma que las Reservas Regionales de Caza de la Administración “prestan un servicio público a los ciudadanos en materia de conservación de fauna silvestre, al regular el ejercicio de la caza, preservando determinadas especies de animales para evitar su desaparición”. Por ello, los daños ocasionados por el accidente sufrido entran dentro, según razona, del ámbito de la “responsabilidad objetiva” de la administración autonómica, “en tanto en cuanto viene prestando un servicio público a través de dichas Reservas Regionales de Caza”. Añade que la responsabilidad de la Administración titular del aprovechamiento también deriva de la aplicación analógica de los artículos 1905 y 1906 del Código civil, expresivos de una responsabilidad civil por riesgo respecto de los daños causados por animales extraviados y de los daños producidos a las fincas colindantes a una heredad de caza.
Celebrada la vista el día 30 de junio de 2016 y quedando las actuaciones conclusas para sentencia, la Magistrada titular del Juzgado dictó auto de 11 de octubre de 2017, con la siguiente parte dispositiva: “Dentro del plazo para dictar sentencia, pudiendo ser la disposición adicional 9ª del texto refundido de la Ley sobre Tráfico contraria al art. 106 de la Constitución Española, y puesto que depende el sentido estimatorio o desestimatorio de la Sentencia de la validez de esta disposición adicional 9ª, acuerdo: dar audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal para que, en el plazo común e improrrogable de 10 días, puedan alegar lo que deseen sobre la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad, o sobre el fondo de ésta”.
Las alegaciones del Letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja tuvieron entrada en el órgano judicial el día 3 de noviembre de 2017. Tras poner de relieve la impertinencia del planteamiento de la cuestión por haberse superado con creces el plazo legalmente previsto para dictar Sentencia, el Letrado afirma que otros órganos judiciales han valorado y descartado la posibilidad de plantear la misma cuestión de inconstitucionalidad. Cita, en particular, la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm.1 de Soria de 24 de marzo de 2015, en la cual se pone de manifiesto que el artículo 106.2 CE se remite a “los términos establecidos por la ley”, lo que lleva al órgano judicial actuante en tal ocasión a descartar que el precepto deba ser interpretado como un sistema autosuficiente de responsabilidad objetiva plena.
El día 6 de noviembre de 2017 quedaron registradas las alegaciones de la demandante en las que manifestaba su conformidad con el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, pues la norma sujeta a eventual enjuiciamiento constitucional supone que “el particular que resulta afectado por un siniestro como el que nos ocupa, sin mediar culpa o negligencia alguna por el conductor que le sea imputable, se ve compelido a soportar un daño que jurídicamente no tiene la obligación de soportarlo, con lo que vulnera y afecta directamente al derecho a ser indemnizado que reconoce el art. 106.2 de la Constitución española”.
En fecha de 13 de noviembre de 2017 tuvieron entrada en el órgano judicial las alegaciones del Ministerio Fiscal que, tras un minucioso examen de los antecedentes, concluye que los juicios de aplicabilidad y relevancia han sido correctamente formulados, advirtiendo, no obstante, el custos legis que el parecer sobre la cuestión de fondo queda reservado al trámite específico que, en su caso, haya de tener lugar ante el propio Tribunal Constitucional.
En fecha 15 de diciembre de 2015, el órgano judicial dictó Auto disponiendo el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad.
En sus alegaciones, la entidad comparecida se remonta a los orígenes del supuesto de hecho regulado en la disposición cuestionada, considerando que los atropellos en vías de circulación rurales sólo recientemente, con la ampliación y modernización de nuestra red de carreteras, han pasado a constituir un verdadero problema social, lo que explica que no haya existido una regulación específica hasta tiempos muy recientes. Según argumenta, es erróneo entender, como hace el Auto de planteamiento, que el artículo 1906 del Código civil (de 1889) o el artículo 33.1 de la Ley estatal de caza (de 1970) ya hicieran alusión a estos supuestos, pues tales preceptos sólo contemplaban las hipótesis propias del momento histórico, referidas a los daños ocasionados por piezas de caza en terrenos agrícolas, ganaderos o forestales adyacentes a una heredad de caza. En realidad, según argumenta, no hay jurisprudencia documentada sobre accidentes derivados de atropellos de animales hasta el año 1992. Se trata, pues, de un problema reciente al que el legislador ha tenido que hacer frente ex novo , dilucidando qué regulación puede ajustarse mejor a la etiología del daño y tratando de perfilar y perfeccionar progresivamente dicha regulación para evitar que produzca resultados desproporcionados o injustos.
Señala, en primer lugar, el Ministerio Fiscal que debe contraerse el examen de la duda de constitucionalidad a los contenidos normativos que resultan estrictamente aplicables al proceso judicial, ya que la cuestión de inconstitucionalidad es una modalidad procedimental en la que la función depurativa abstracta de la norma con rango de ley ha de circunscribirse a lo que resulte aplicable y relevante para la resolución del litigio entablado. Argumenta el Fiscal General del Estado que no se ha planteado, en ningún momento, en la contienda procesal suscitada ante el órgano judicial, la posible responsabilidad de la Administración titular de la vía pública, toda vez que la demanda se ha dirigido contra la Comunidad Autónoma de La Rioja, en su exclusiva calidad de titular de la explotación cinegética. Por ello, según afirma, ha de descartarse todo pronunciamiento relativo a la constitucionalidad del párrafo tercero de la disposición adicional novena, que es el que se refiere específicamente a las circunstancias de las que puede deducirse la responsabilidad del titular de la vía.
Precisa, a su vez, el Abogado del Estado que la duda de inconstitucionalidad concretamente suscitada no va referida a los defectos de la regulación legal que pueden considerarse generales, esto es, comunes a cualquier supuesto dañoso, entrañe o no la intervención de una Administración pública, sino que el objeto del presente proceso constitucional debe contraerse a dilucidar si la regulación legal cuestionada es contraria al artículo 106.2 CE por contradecir el pretendido mandato constitucional de resarcimiento objetivo y universal de todo daño materialmente causado por un ente público. Por ello, los posibles defectos de regulación, como las consecuencias diversas que la opción legislativa entraña para distintas actividades económicas (art. 14 CE), o la justificación racional de la distribución de riesgos entre el explotador de la actividad cinegética y el conductor (art. 9.3 CE), han de considerarse ajenos a la presente cuestión de inconstitucionalidad. En la misma línea se manifiesta el Ministerio Fiscal, que recuerda en sus alegaciones que la providencia de traslado a las partes iba exclusivamente referida al artículo 106.2 CE y que no es lícito, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal (por todas, STC 166/2007 , de 4 de julio), introducir elementos nuevos en el Auto de planteamiento.
Una duda de constitucionalidad de este tipo, fundada en la posible arbitrariedad del legislador, ya ha sido, de hecho, planteada en una cuestión de inconstitucionalidad precedente, que no resultó acreedora de un pronunciamiento sobre el fondo, al no haber sido suficientemente argumentada por parte del órgano judicial, que ni siquiera asumía claramente la duda como propia (STC 57/2018 , de 24 de mayo, FJ 2). Con menos motivo podemos ahora introducirnos en esa problemática, desbordando el ámbito estricto de la cuestión que se nos plantea, que no va formalmente referida a ese concreto vicio de inconstitucionalidad, sino a la vulneración del artículo 106.2 CE.
Circunscrita la duda de constitucionalidad a los dos primeros párrafos del precepto cuestionado en la medida en que pueden ser contrarios al artículo 106.2 CE, hemos de aclarar, finalmente, que, frente a lo que alega el Abogado del Estado, nos encontramos en un supuesto de hecho en el que concurre una actividad administrativa susceptible de someterse a las exigencias indemnizatorias que dicho precepto constitucional asocia a los daños que sean consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
Los terrenos adyacentes a la carretera en la que se produjo el accidente que ha suscitado la presente cuestión de inconstitucionalidad tienen la condición de reserva regional de caza por mandato directo de la ley 9/1998, de 2 de julio, de caza de La Rioja que, en su disposición adicional primera , señala que “[t]endrá la consideración de reserva regional de caza, la reserva nacional de caza de Cameros, creada en territorio de La Rioja por la Ley 2/1973, de 17 de marzo”. Posteriormente, la ley 3/1999, de 31 de marzo, vino a dar a la citada reserva su actual denominación (Reserva de Caza de Cameros-Demanda), ampliando su extensión en 8.809 hectáreas. En cuanto al régimen legal de estas reservas, el artículo 20 de la citada ley 9/1998, señala que “son terrenos cinegéticos: a) Las reservas regionales de caza” y dispone, en su artículo 22.1 que “[p]odrán ser declaradas reservas regionales de caza aquellas áreas del territorio cuyas especiales características de orden físico y biológico permitan la constitución de núcleos de excepcionales posibilidades cinegéticas”. Por mandato expreso del apartado segundo del mismo artículo, “[l]a titularidad cinegética de las reservas regionales de caza corresponde al Gobierno de La Rioja”, debiendo establecerse “[p]or decreto … el régimen organizativo y de funcionamiento” de las mismas y correspondiendo su administración a la Consejería competente.
De las diversas notas que el Auto de planteamiento atribuye al sistema de responsabilidad patrimonial del artículo 106.2 CE, este Tribunal se ha referido de forma clara a su generalidad, esto es, a su aplicabilidad a todas las administraciones y, con ello, a su conexión, a efectos competenciales, con el artículo 149.1.18 CE (STC 61/1997 , de 20 de marzo, FJ 33). En ese mismo ámbito de delimitación subjetiva del alcance del precepto, este Tribunal ha afirmado, no obstante, que el artículo 106.2 CE no puede servir de base para exigir responsabilidad patrimonial al Estado en su dimensión de poder legislativo; el Estado-legislador puede, por ello, excluir la indemnización de los daños por él mismo generados sin vulnerar el artículo 106.2 CE, y ello sin perjuicio de que pueda resultar infringido otro precepto constitucional, en cuanto que dicha norma resulta aplicable únicamente a la actividad administrativa, no a la legislativa (SSTC 129/1987 , FJ 4; 134/1987 , de 21 de julio, FJ 9; 70/1988 , de 19 de abril, FJ 3; 65/1990 , 66/1990 y 67/1990 , de 5 de abril, FJ 7, y 112/2006 , de 5 de abril, FJ 21).
Más allá de estas consideraciones generales sobre el ámbito de aplicación del artículo 106.2 CE, la doctrina de este Tribunal solo ha abordado el análisis del referido precepto constitucional en ámbitos puntuales. Al respecto, ha señalado, en particular, que los requisitos del artículo 106.2 CE han de ser respetados en el ámbito urbanístico [STC 141/2014 , de 11 de septiembre, FJ 6 b)], sector en el que hemos subrayado el parentesco que la responsabilidad patrimonial de la Administración presenta con la expropiación forzosa (art. 33.3 CE), en la consideración de que ambos institutos “son modalidades de un mismo género: la garantía patrimonial del ciudadano” (STC 61/1997 , de 20 de marzo, FJ 33). Hemos aclarado, asimismo, que no contradice tampoco el régimen del artículo 106.2 CE la previsión de una exención de responsabilidad de la Administración si ésta consiste, simplemente, en negar que el mero hecho de conceder una autorización suponga, por sí mismo, responsabilidad (STC 206/1997 , de 27 de noviembre, FJ 19).
La doctrina de este Tribunal ha afirmado, al tratar de forma específica la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de los supuestos de error judicial, modalidad resarcitoria singularmente prevista en el artículo 121 CE, que los artículo 106.2 y 121 CE no son preceptos que operen de forma inconexa e independiente el uno del otro, pues ambos reflejan un mismo postulado general de responsabilidad del Estado, que tiene su anclaje último en el principio general de responsabilidad de los poderes públicos (art. 9.3 CE) y en la propia cláusula constitucional de Estado de Derecho (art. 1.1 CE). Según señalamos, “las dos modalidades, emanación del principio general de responsabilidad de todos los poderes públicos (art. 9.3 C.E.), han de ser calificadas como derechos de configuración legal, por deferir a la Ley su regulación, que en ambos sectores de la Administración, la Pública y la de Justicia, coinciden a la letra” (STC 325/1994 , de 12 de diciembre, FJ 4).
Así pues, el régimen constitucional de responsabilidad de las Administraciones públicas se rige por criterios objetivos, que implican la necesidad, no sólo de examinar la relación de causalidad, sino también la de formular un juicio de imputación del daño que permita conectar suficientemente el perjuicio producido con la actividad desarrollada por el agente del mismo, en este caso por una Administración pública. Esa es, claramente, la línea de interpretación marcada en nuestra propia doctrina. Así, en la STC 141/2014 , de 11 de septiembre [FJ 8 B) b)] al examinar un precepto de la legislación urbanística conforme al cual “el incumplimiento del deber de resolver dentro del plazo máximo establecido dará lugar al abono de una indemnización a los interesados por el importe de los gastos producidos por la presentación de sus solicitudes”, consideramos que la “interpretación literal” de dicho precepto, que “impone el deber de indemnizar por el importe de los gastos en que se hubiere incurrido para presentar la solicitud por el mero incumplimiento de resolver en plazo cuando el silencio sea negativo” supondría que “la Administración tendría que abonar al particular el importe de esos gastos incluso aunque la demora no fuere atribuible al funcionamiento de los servicios públicos (podría ser atribuible a la propia conducta del particular) e independientemente de que se hubiera o no producido una lesión efectiva (podría ocurrir que tuviera lugar una resolución tardía favorable y que no surgiera lesión alguna)”.
De este modo, la remisión del artículo 106.2 CE al desarrollo legislativo no puede, en modo alguno, explicarse como una mera autorización al legislador para que determine el régimen jurídico de la responsabilidad de la Administración; se trata, más bien, de una regla de cierre que permite al legislador concretar la forma en que una responsabilidad puede ser exigida, lo que permite, a título de ejemplo, y según hemos declarado en nuestra STC 15/2016 , de 1 de febrero, optar “por un régimen centralizado en el que las reclamaciones de indemnización contra la Administración, por los daños y perjuicios causados por su personal, han de dirigirse directamente, y en todo caso, contra aquélla, suprimiéndose la posibilidad de promover la acción contra el empleado público causante del daño (excepto en los casos de una eventual responsabilidad por vía penal)” (FJ 3).
Desestimar la cuestión de inconstitucionalidad y declarar que el apartado trigésimo del artículo único de la Ley 6/2014, de 7 de abril, que modifica la disposición adicional novena (actual disposición adicional séptima ) del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, no es inconstitucional interpretado en los términos del fundamento jurídico 6.
Voto particular que formula el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, en relación con la Sentencia de fecha 17 de octubre de 2018 dictada por el Pleno en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 95-2018.
Ocurre con frecuencia que, en carreteras colindantes con cotos destinados a la caza, irrumpe en la calzada una especie cinegética, provocando un accidente de tráfico en el que pueden verse involucrados uno o varios vehículos. De acuerdo con la legislación precedente debía entenderse que el propietario de la reserva natural, coto de caza o aprovechamiento cinegético, de titularidad pública o privada, del que procedía el animal estaba obligado a reparar los daños generados. Tal solución partía del presupuesto de que quienes provocan el riesgo derivado de estos aprovechamientos y disfrutan de sus beneficios habrían de asumir las posibles consecuencias negativas derivadas de tales actividades, resarciendo los daños derivados del atropello.
Mi primera discrepancia se centra en la interpretación que la Sentencia realiza del artículo 106.2 CE, que establece: “Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
Cabría quizá argumentar que no siempre es similar el caso si lo que se analiza es la jurisprudencia de lo contencioso-administrativo. Ese fenómeno puede, sin embargo, resultar solo aparente. En efecto, ante el peligro de un posible agotamiento de las arcas públicas, acaban entrando en juego excepciones a la presunta responsabilidad universal de la Administración. Así sucede en el ámbito sanitario con las invocaciones al mayor o menor respeto de sus protagonistas a las exigencias de la llamada lex artis , que no deja de implicar un modo solapado de dar entrada a criterios de culpa.
Mi segunda discrepancia se refiere al intento de solventar la presunta inconstitucionalidad de la actual regulación legal, con la consiguiente estimación de la cuestión planteada, mediante el recurso a una pretendida interpretación de conformidad, que no es tal.
Voto particular que formula el Magistrado don Antonio Narváez Rodríguez, al que se adhiere el Magistrado don Alfredo Montoya Melgar, en relación con la Sentencia dictada en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 95-2018.
Preliminar: Juicio de relevancia.
Discrepancia de fondo. La cuestión de inconstitucionalidad debería haber sido desestimada.
En accidentes de tráfico ocasionados por atropello de especies cinegéticas será responsable el conductor del vehículo cuando se le pueda imputar incumplimiento de las normas de circulación .
Los daños personales y patrimoniales en estos siniestros, sólo serán exigibles a los titulares de aprovechamientos cinegéticos o, en su defecto, a los propietarios de los terrenos, cuando el accidente sea consecuencia directa de la acción de cazar o de una falta de diligencia en la conservación del terreno acotado .
En accidentes de tráfico ocasionados por atropello de especies cinegéticas en las vías públicas será responsable de los daños a personas o bienes el conductor del vehículo , sin que pueda reclamarse por el valor de los animales que irrumpan en aquéllas.
Este último es, en mi opinión, el caso del precepto sobre el que se proyecta la duda de constitucionalidad. Los dos primeros párrafos de la disposición adicional novena (actual séptima), introducida por la ley 6/2014, de 7 de abril, proceden a la delimitación normativa de los riesgos concurrentes en una concreta hipótesis fáctica (daños causados por la irrupción de piezas de caza en la vía pública); se contempla, así, de un lado, el riesgo generado por el propio conductor, que circula por una vía pública en la que la posible presencia de animales salvajes debe estar adecuadamente señalizada, y, de otro lado, el riesgo que introduce la actividad cinegética desarrollada en los terrenos adyacentes. El legislador ha optado por perfilar el alcance de este último factor de riesgo de acuerdo con dos pautas fundamentales: (i) la consideración de que el animal salvaje que irrumpe en la carretera no es propiedad del titular del coto de caza sino que, tal y como viene declarando la propia Sala Primera del Tribunal Supremo, ha de tener la consideración de res nullius , razón por la que el precepto descarta la indemnización de cualquier daño verificado en el propio animal, que carece de titular; y (ii) que, por ello, el riesgo generado por la actividad cinegética ha de circunscribirse al directamente provocado por una concreta acción colectiva de caza mayor, acto cinegético que, por su gran escala, puede conectarse racionalmente, sin necesidad de acreditación causal concreta, con el hecho de la irrupción del animal en la calzada pública, delimitación esta última que el legislador ha decidido realizar a través de la fijación de un límite temporal máximo (el propio día de la acción de caza o las doce horas anteriores al accidente).