Source: http://cognitiojuris.com/artigos/07/04.html
Timestamp: 2019-09-22 19:56:49
Document Index: 183289927

Matched Legal Cases: ['artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 64', 'artículo 40', 'artículo 1', 'artículo 52', 'artículo 131', 'artículo 19', 'artículo 19', 'Artículo 22']

Doctora en Ciencia Política (UNSAM), Magister en Ciencia Política y Sociología (FLACSO), Licenciada en Ciencia Política (UBA); Profesora titular de Sociología en UNAJ, Adjunta en la UBA y Adjunta en la UNLAM; Directora de Proyectos de investigación UBACyT (UBA) y de Redes Universitarias (UNAJ); Fue Becaria Doctoral y Posdoctoral del CONICET; Hizo una estancia de investigació Posdoctoral financiada por el CONICET en España y Portugal en 2012.
¿CÓMO PARTICIPAR EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES? MECANISMOS SEMIDIRECTOS A DISPOSICIÓN DE LA CIUDADANÍA (Y DE LOS GOBERNANTES)
Este artículo realiza un relevamiento institucional de los mecanismos semidirectos de participación ciudadana que fueron incorporados en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires en el año 1996, a saber: iniciativa popular, consulta popular, referéndum vinculante, revocatoria de mandato, audiencia pública, presupuesto participativo y plan estratégico, así como una descripción de sus características y procedimientos de aplicación.
Estos mecanismos han cobrado relevancia en el contexto de una crisis de la representación emergente en América latina, y también en otros países democráticos occidentales, desde fines de los años ’80, como un modo de apuntalar a las democracias representativas, las que venían siendo cuestionadas por los ciudadanos en sus instituciones básicas: las elecciones, los partidos políticos y los representantes, los que eran objeto de un profundo descontento, desconfianza y apatía.
La intención de los constituyentes, estudiosos y gobernantes a cargo de su adopción a nivel nacional y subnacional era que dichos mecanismos sirviesen para acompañar a las instituciones de la democracia representativa o indirecta, al habilitar canales alternativos y/o complementarios para que los ciudadanos pudiesen presentar sus propuestas y demandas por sí mismos, en forma semidirecta, esto es, eludiendo parcialmente la intermediación obligada de los gobernantes.
A partir de dicho contexto, el objetivo de este trabajo consiste en trazar el mapa institucional de la Ciudad de Buenos Aires en el marco de la legislación nacional de la Argentina. Para ello se analizarán las constituciones y leyes nacionales y de la Capital Federal a través de las cuáles los mecanismos de democracia semidirecta han sido creados y reglamentados, destinados a habilitar una mayor y más directa participación cívica tanto de base individual como organizativa.
El estudio es exploratorio y descriptivo y emplea una metodología cualitativa que combina un análisis bibliográfico para el encuadre histórico, teórico y conceptual de la incorporación de los mecanismos de participación ciudadana; con un análisis institucional de la Constitución y normativas correspondientes para la elaboración del mapa legal sobre la creación y reglamentación de tales mecanismos en la Capital argentina.
El aporte al que se arriba en las conclusiones radica en una síntesis de la exposición exhaustiva y detallada desarrollada en los contenidos del artículo, acerca de la existencia de mecanismos de participación puestos a disposición de la ciudadanía porteña (y de sus gobernantes), así como en la descripción general de su reglamentación y presentación de los procedimientos para su uso.
Asimismo, inserta dicha indagación en el contexto teórico e histórico de las democracias representativas contemporáneas y de su actual crisis, evaluando el potencial, y también las limitaciones específicas de tales instrumentos semidirectos porteños, como posibles vías alternativas y/o complementarias a las instituciones representativas partidario electorales, para que los ciudadanos y ciudadanas puedan intervenir en las instancias de toma de decisiones políticas canalizando sus propuestas y opiniones de un modo más directo y por propia iniciativa.
Palavras-chave: Participación ciudadana; Mecanismos semidirectos; Accountability vertical; Voluntad política; Instituciones políticas.
HOW TO PARTICIPATE IN THE CITY OF BUENOS AIRES? SEMIDIRECT MECHANISMS AVAILABLE TO THE PUBLIC (AND TO THE RULERS)
This article is an institutional survey of semidirect mechanisms for citizen participation that were incorporated in the Constitution of the City of Buenos Aires in 1996, namely: legislative initiative, nonbinding referendum, binding referendum, Recall, public hearing, participatory budget and strategic plan, and a description of its features and application procedures.
These mechanisms have become important in the context of a crisis of representation emerging in Latin America, and also in other Western democratic countries, since the late '80s, as a way to bolster representative democracies, which were being questioned by citizens in their basic institutions: elections, political parties and representatives, which were the subject of deep discontent, distrust and apathy.
The intention of the constituents, scholars and leaders in charge of adoption of that mechanisms at the national and subnational levels, was that it would serve to accompany the institutions of representative democracy, enabling alternative and / or complementary channels for citizens could present their proposals and demands for themselves, avoiding partly forced intermediation of rulers.
From this context, the aim of this work is to draw the institutional map of the City of Buenos Aires in the framework of national legislation. For this reason, it will analyze the constitutions and laws of the country and of the Federal Capital through what semi-direct democracy mechanisms were created, designed to enable greater and more direct civic participation, both individual and organizational base.
The study is exploratory and descriptive. It employs a qualitative methodology that combines a literature review of the historical, theoretical and conceptual setting of the incorporation of citizen participation mechanisms, with an institutional analysis of the Constitution and relevant regulations, in order to draw the mapping of regulation of such mechanisms in the capital of Argentina.
The contribution which is reached on the findings lies in a synthesis of the article about the existence of participatory mechanisms available to citizens of Buenos Aires (and to its rulers), in the general description of its regulatory and in the presentation of the methods for their use
Conclusions also insert this inquiry in theoretical and historical context of contemporary representative democracies and its present crisis. In the same sense, they assess the potential and the specific constraints of such semidirect instruments, as alternative and / or complementary channels to representative institutions, so that citizens can participate in decision-making instances presenting their opinions more directly and on its own initiative.
Keywords: Citizen participation; Semidirect Mechanisms; Vertical accountability; Political will; Political institutions.
Los mecanismos de participación ciudadana son herramientas “semidirectas” incorporadas a las democracias representativas por eso llamadas “impuras” que permiten a los ciudadanos intervenir en la elaboración y toma de las decisiones públicas, a partir de la combinación de elementos de la democracia directa e indirecta (Justo López, 1997:768-469).
Su objetivo es disminuir la brecha entre representantes y representados, “permitiendo acercar la toma de decisiones a los ciudadanos” (Taboada, 2005:7) Su condición semidirecta consiste en que si bien “estas herramientas involucran de manera directa a la sociedad civil en los asuntos del Estado, abriendo un camino de participación para el conjunto de la ciudadanía”, al tiempo que “su implementación ofrece no sólo la posibilidad de que los individuos se involucren de manera directa en asuntos de interés general, sino que además acerca a los representantes con sus representados, reduciendo la distancia que los separa” (:4), fueron injertados dentro de los marcos representativos indirectos de la democracia, cuyas instituciones principales son los partidos políticos y las elecciones de los gobernantes, que, si bien se encuentran en crisis de confianza en la actualidad, son irremplazables en los grandes y complejos Estados modernos.
Estos instrumentos se crearon como canales alternativos y/o complementarios a las vías partidario electorales para la expresión de las opiniones ciudadanas, principalmente en los gobiernos locales donde el vínculo entre gobernantes y gobernados es más cercano y visible y donde los asuntos públicos son más similares a los privados que lo que ocurre a escala nacional.
Bajo formas de gobierno representativas, sustentadas en la idea de que “el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución”[*], estos institutos semidirectos pueden funcionar como accesos útiles para que la ciudadanía se exprese respecto de los asuntos comunes en las instancias políticas de decisión, más allá de las tradicionales vías político partidarias.
Los mecanismos semidirectos de participación ciudadana
En materia de mecanismos de democracia semidirecta existen diversas y hasta contradictorias definiciones de cada uno, asociadas al diseño institucional al que se refieren, no siendo, por tal motivo, taxativas o categóricas en sí. El objetivo principal, que contiene y unifica a la gran variedad de estas herramientas de participación ciudadana, es el de “involucrar al conjunto de la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones sobre cuestiones públicas (actos o normas), y no el de elegir a los miembros de los poderes Legislativo o Ejecutivo” (Aragón y López, 2000:981)
Existen varios criterios clasificatorios disponibles, como aquél basado en el ámbito de aplicación que “distingue entre mecanismos de democracia directa de tipo personal (referidos a una persona o autoridad) o sustantivos (referidos a un tema)”, o aquellos otros “catalogados por el origen de la iniciativa, es decir, ´desde abajo´ o popular, o ´desde arriba´ o institucional” (Zovatto, 2008:255), pudiéndose agregar una tercera clase de convocatoria “mixta” (que pueden convocarse indistintamente tanto por los ciudadanos como por los gobernantes)
Este artículo solo considera para su análisis los mecanismos que fueron creados a partir de la Constitución de la ciudad de Buenos Aires, que adquirieron por ello gran relevancia en el entramado institucional local. La Capital federal constituye un caso de sumo interés al momento de considerar la adopción de estos mecanismos participativos en Argentina, siendo su Constitución la más rica en cantidad y variedad de de estas herramientas, agrupadas bajo el título: “Derechos políticos y participación ciudadana”. Cabe aclarar que la Constitución nacional sólo incorporó en su reforma de 1994 a la Iniciativa y Consulta populares, dando no obstante con ello status constitucional a una práctica que ya se había realizado por decreto[†], reconociendo y enmarcando las incorporaciones previas de estos mecanismos en algunas constituciones provinciales e impulsando su proliferación a nivel subnacional.
Iniciativa Popular (IP)
La reforma de 1994 incorporó la IP a la Constitución nacional en su artículo 39. Dicho mecanismo permite a los ciudadanos presentar proyectos de ley sobre diversos temas de su interés. Sin embargo, exceptúa de su objeto a los proyectos referidos a: reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal, los que quedan excluidos.
La presentación de los proyectos de ley se debe realizar ante la Cámara de Diputados, la que funciona como cámara de origen para su tratamiento. No obstante, si se tratara de una materia para la cual la Constitución exigiese que la cámara inicial fuese el Senado (ejemplo, proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio y promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones, art. 75 inc. 19) se presume que el proyecto habría de ser igualmente presentado en Diputados, y, desde allí, girado al Senado para el comienzo de su trámite (Bidart Campos, 1996).
Dichos proyectos, deben ser tratados por el Congreso en los doce meses contados desde su presentación. Esta disposición intenta evitar la esterilización de la iniciativa una vez llegada a destino, obligando al Congreso a tratarla en un año (el que, según la interpretación de Bidart Campos, se contabiliza de corrido, sin deducir el tiempo de receso congresional).
Respecto de la exigencia de firmas habilitantes de la iniciativa, la Constitución fija, para la correspondiente norma reglamentaria de este derecho, el establecimiento de, como máximo, un 3% del padrón electoral federal, debiendo contemplar dentro de esa cifra una adecuada distribución territorial. Esta última aclaración procura la no exclusión arbitraria o discriminadora de la participación de zonas, regiones o provincias.
La Ley Nº24.747 del 27 de 1996, reglamenta el artículo 39 de la Constitución (art. 1), sancionada luego de vencido el plazo de dieciocho meses previsto a tal fin en la disposición transitoria tercera. En dicha norma se asienta el derecho constitucional de los ciudadanos de ejercer IP para presentar proyectos de ley ante la Cámara de Diputados (art. 2) y se reitera la enumeración antedicha de materias excluidas de su incumbencia (art. 3).
También se erige un número mínimo de firmas de ciudadanos del 1,5% del padrón electoral utilizado para la última elección de diputados nacionales, el que debe representar a, por lo menos, seis distritos electorales. Igualmente, prevé que cuando la materia de la IP sea de alcance regional el requisito porcentual deberá cumplirse considerando únicamente el padrón electoral del total de las provincias que compongan dicha región, sin tener en cuenta la cantidad de distritos prefijados (art. 4). Esto reduce el piso de firmas requerido facilitando su consecución.
Los requisitos para presentar IP son: la petición redactada en forma de ley en términos claros, una exposición de motivos fundada, nombre y domicilio del/los promotores de la IP, descripción de los gastos y origen de los recursos que se ocasionaren durante el período previo a presentar el proyecto de IP y los pliegos con las firmas de los peticionantes (art. 5).
Una vez recolectadas las firmas, la Justicia Electoral nacional debe verificar por muestreo (no menor al 0,5% de las firmas) su autenticidad. Si el 5% o más de las firmas son falsas, se desestima la IP (art. 7). Presentado el proyecto en la mesa de entradas de Diputados, se gira a la Comisión de Asuntos Constitucionales donde se decide la admisibilidad formal de la IP (art. 8), es decir, su aceptación o rechazo. En el segundo caso, no se admite recurso (art. 9); en el primero, la Presidencia de la Cámara determina su inclusión en el orden del día como asunto entrado y la IP continúa el procedimiento legislativo normal previsto para la formación y sanción de leyes (art. 10), debiendo ser tratada en el plazo de un año a partir de su aceptación (art. 11).
En este punto, el vencimiento constitucional de doce meses para que el Congreso trate el proyecto, que parece correr desde su presentación en Diputados, es dilatado en la ley; la que le da inicio desde que la Cámara lo admite (art. 11), para lo cual se exige previamente una tramitación ante comisiones parlamentarias (art. 8 y 10). En la tramitación previa, si la Comisión de Asuntos Constitucionales (la primera llamada a intervenir tras la presentación del proyecto) lo rechaza, el art. 9 dice que no se admitirá recurso alguno, quedando la impresión de que se altera el deber de la Cámara de tratarlo, ya que el rechazo bloquea definitivamente la IP.
Por otro lado, como señala Bidart Campos, ni la Constitución ni la ley predeterminan qué ocurriría si el Congreso no se expidiera en el plazo de doce meses señalado en el artículo constitucional 39 o si el proyecto quedara demorado en la Comisión de Asuntos Constitucionales. Es decir, que en caso de inconstitucionalidad por omisión no existe una mención expresa de alguna vía para subsanarla. Nótese que algunas legislaciones más participativas derivan en tal caso la IP a CP, dejando la decisión en la ciudadanía.
Finalmente, prohíbe el financiamiento directo o indirecto de todo proyecto de IP, por fondos de: contribuciones privadas anónimas; entidades nacionales o provinciales, sociedades anónimas con participación estatal o empresas concesionarias de servicios u obras públicas de la Nación, provincias, municipios, o empresas que exploten juegos de azar; gobiernos extranjeros; entidades extranjeras con fines de lucro; así como contribuciones superiores a los treinta mil pesos o donaciones de asociaciones sindicales, patronales o profesionales (art. 12).
Cabe destacar que, si bien este mecanismo obtuvo un mayor sustento legal al ser incorporado a la Constitución nacional y reglamentado, el piso de firmas requerido supone un obstáculo difícil de sortear para los impulsores de IP. Asimismo, su perspectiva de obtener tratamiento legislativo en el plazo establecido es relativizada, ya que su aprobación o rechazo previo quedan a exclusivo criterio de la Comisión de Asuntos Constitucionales, sin posibilidad de apelación.
Al respecto, Lissidini (2008) recoge las críticas dirigidas contra esta normativa, centradas en la dificultad para obtener las firmas requeridas (tanto por el número y la cantidad de distritos), como por el procedimiento en sí mismo (no hay posibilidad de adherirse vía internet), las restricciones en materia presupuestaria, y en la ausencia de sanciones en caso de que la Cámara de Diputados no se expida en el tiempo previsto (es decir, doce meses) (:114).
En el ámbito local de la Capital que aquí interesa especialmente, la IP aparece en el artículo 64 de su Constitución. A diferencia de la Ley Fundamental nacional, exige expresamente el mínimo del 1,5% del padrón para ponerla en práctica. Los proyectos presentados por dicha vía, “una vez ingresados a la Legislatura, seguirán el trámite de sanción de las leyes previsto por esta Constitución”. La misma dispone de un año para sancionar o rechazar la IP, contado desde el momento de su ingreso. Finalmente, quedan excluidos iguales temas que a nivel nacional, aunque sin mencionar la materia penal, ya que no es un atributo delegado en manos de la ciudad.
La aplicación de este mecanismo fue reglamentada por Ley Nº40 de 1998, a cuyos efectos se considera al padrón electoral del distrito usado en las últimas elecciones de autoridades locales que se hubieran realizado antes de la presentación de la IP (art. 2).
Según esta normativa, todas las materias de competencia propia de la Legislatura de la ciudad pueden ser objeto de IP, a excepción de los proyectos referidos a reforma de la Constitución, tratados internacionales, tributos y presupuesto (art. 3).
Los requisitos formales para su presentación son que el texto de la IP debe estar articulado en forma de ley con los fundamentos que expongan los motivos del proyecto y que debe figurar la nómina del o los Promotores/as (art. 4). Los promotores son aquellos electores de la ciudad que inician la promoción del proyecto y la recolección de las firmas (art. 5), no pudiendo convertirse en tales quienes hubieren sido investidos de iniciativa por la Constitución local (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Consejo de Planeamiento Estratégico) (art. 6) Estos promotores designan a un representante encargado de presentar el proyecto ante el Organismo de Implementación.
Por otro lado, distanciándose del nivel nacional, dispone que la Legislatura debe establecer una unidad administrativa que actúe como Organismo de Implementación, encargada de asistir a la ciudadanía para la correcta presentación de los proyectos de IP; recibir dichos proyectos; constatar, en consulta con la Comisión de Asuntos Constitucionales, que el proyecto no versare sobre materias vedadas constitucionalmente o que no fuesen de competencia propia de la Legislatura; y verificar que cumpliera con los requisitos de la ley (art. 7).
Un elemento importante es que las firmas recolectadas no deben poseer una antigüedad mayor a los doce meses anteriores a la fecha de presentación ante el Organismo (art. 9), las que son verificadas en su autenticidad por muestreo a través del Tribunal Electoral (art. 10 y 11). En caso de que las irregularidades no superasen el 10% del total (cifra que desestimaría la presentación) (art. 12), el proyecto adquiriría estado parlamentario.
Asimismo, se contempla la promoción en carteleras y otros medios gráficos, televisivos, radiales, o informáticos del Gobierno de la ciudad y de la Legislatura, de todos aquellos proyectos de iniciativa, debidamente formulados, que hubieren reunido un mínimo de cuatro mil firmas, de modo de facilitar la recolección de los avales restantes (art. 14), innovación importante respecto de la reglamentación nacional a la hora de su puesta en práctica.
Posteriormente, la Comisión de Asuntos Constitucionales debe dictaminar sobre su admisibilidad formal (existiendo la posibilidad de que se subsanen los errores formales) luego de la cual continuaría el procedimiento regular (art. 16). Cabe resaltar, sin embargo, que, en contraposición con lo que sucede a nivel nacional, la reglamentación no impone la necesidad de aprobación o rechazo previo por esa Comisión.
Una diferencia central con la legislación nacional es que, esta vez, sí se determinan procedimientos para subsanar un posible incumplimiento por parte de la Legislatura respecto de su obligación de tratar el proyecto dentro del plazo de un año. En este sentido sostiene que, habiendo transcurrido once meses de estado parlamentario sin que el proyecto tenga despacho de Comisión, el Presidente deberá incluirlo en el orden del día de la sesión ordinaria siguiente (art. 18). Otra opción es que, reuniendo el proyecto la firma de más del 15% del padrón del distrito, y habiendo transcurrido doce meses sin tratamiento legislativo, el Jefe de gobierno debe convocar a referéndum vinculante y obligatorio para preguntar a la población sobre la aprobación o no del proyecto (art. 19). Esto, agrega un componente imperativo de mayor fuerza, aunque el mínimo de avales del 15% del padrón electoral es un requisito difícil de alcanzar.
Respecto de su funcionamiento a nivel nacional, la IP sólo cosechó modestos resultados: “una ley fue aprobada (´contra el hambre más urgente´) y otra recibió de hecho media sanción (la ley contra las jubilaciones ´de privilegio´). Otras propuestas fueron presentadas, y están esperando su consideración por parte del legislativo” (Lissidini, 2008:114-115). El distrito con mayor número de IP impulsadas es la ciudad de Buenos Aires. No obstante, hasta el momento ningún proyecto ha logrado cumplir todo el procedimiento y ser aprobado. Y es que,
a las dificultades formales que implica la presentación de una ley, se suma la escasa confianza en las instituciones y en las posibilidades legales de impulsar reformas por esta vía. En ocasiones, las organizaciones sociales impulsan la recolección de firmas para mediatizar el reclamo y lograr que el tema sea tratado en el parlamento (:115).
Consulta Popular (CP) y Referéndum (R).
Al igual que la IP, la reforma de 1994 incorporó la CP a la Constitución nacional (art. 40) en sus dos modalidades: de resultado vinculante y voto obligatorio, y no vinculante con participación voluntaria. A través de la primera, se concede la posibilidad de someter a la opinión ciudadana cualquier proyecto legislativo, el que, de resultar con voto afirmativo, se convierte automáticamente en ley. La iniciativa pertenece exclusivamente a la Cámara de Diputados, debiendo realizarse a través de una ley que no puede ser vetada. El voto de la ciudadanía es obligatorio. La segunda, es de voto voluntario y reconoce la facultad tanto del Congreso como del Presidente de la Nación de convocarla dentro de sus respectivos ámbitos de competencia. Sus resultados no son vinculantes para las autoridades a cargo.
A pesar del silencio del artículo 40 sobre las materias excluidas de la CP, se supone que son las mismas que para la IP (tratados internacionales, tributos, presupuestos, reforma constitucional y materia penal) (Bidart Campos, 1996) Asimismo, se exceptúan los proyectos cuya sanción se encuentra especialmente reglada por la Constitución mediante la determinación de la Cámara de origen o por la exigencia de una mayoría calificada para su aprobación.
La ley nacional que regula el ejercicio de las CP es la Nº25.432 de 2001. En su artículo 1 asienta la facultad de la Cámara de Diputados de someter a CP vinculante a todo proyecto de ley, con excepción de aquellos cuyo procedimiento de sanción se encuentre especialmente reglado por la Constitución Nacional mediante la determinación de la Cámara de origen o por la exigencia de una mayoría calificada para su aprobación. La CP vinculante se convoca a través de una ley, que debe tratarse en una sesión especial y ser aprobada con la mayoría absoluta de miembros presentes en cada una de las Cámaras (art. 2).
En todo proyecto sometido a CP vinculante, el voto de la ciudadanía es obligatorio (art. 3), y sólo resulta válida y eficaz si votó al menos el 35% de los ciudadanos inscriptos en el padrón electoral nacional (art. 4). Si un proyecto de ley sometido a CP vinculante obtiene la mayoría (se supone simple, ante la falta de especificación) de votos válidos afirmativos, se convierte automáticamente en ley, de lo contrario, no podrá insistirse hasta transcurridos dos años (art. 5).
En la CP no vinculante el voto ciudadano es no obligatorio. Puede incluir todo asunto de interés general de la Nación, con igual excepción que la CP vinculante (art. 6).
Cuando la convocatoria a CP no vinculante sea realizada por el Poder Ejecutivo Nacional, debe efectuarse mediante decreto, decidido en acuerdo general de ministros y refrendado por todos ellos. Si en cambio es convocada a instancia de cualquiera de las Cámaras del Congreso, debe ser aprobada por el voto de la mayoría absoluta de miembros presentes en cada una de ellas (art. 7).
Cuando un proyecto de ley sometido a CP no vinculante, obtiene el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los votos válidos emitidos, debe ser tratado por el Congreso, quedando automáticamente incorporado al plan de labor parlamentaria de Diputados de la sesión siguiente a la fecha de proclamación del resultado del comicio por la autoridad electoral (art. 8).
Para ambos tipos de CP, se requiere que la ley o el decreto de convocatoria contenga el texto íntegro del proyecto o decisión política objeto de CP y señale claramente la o las preguntas a ser contestadas por el cuerpo electoral, cuyas respuestas no admiten más alternativa que las del sí o el no (art. 9). Ambas normativas deben ser publicadas en el Boletín Oficial de la República Argentina, en el diario de mayor circulación de cada una de las provincias y en los dos diarios de mayor circulación del país. Dictada la convocatoria, todos los puntos sometidos a CP deberán difundirse en forma clara y objetiva, por medios gráficos, radiales y televisivos (art. 10).
Por otro lado, los partidos políticos reconocidos, están facultados para realizar campañas de propaganda exponiendo su posición con relación al asunto de la CP, a través de espacios gratuitos en los medios de comunicación masiva, y conforme a las normas que regulan la concesión de estos espacios en ocasión de las elecciones nacionales (art. 11).
Finalmente, pero no menos importante (como se verá en el caso de estudio de la CP en la ciudad), dispone que el día fijado para la realización de una CP, no podrá coincidir con otro acto eleccionario (art. 14), y que todas las erogaciones que implique serán afectadas al crédito previsto anualmente en el presupuesto nacional (art. 16).
A pesar de la vigencia legal de este mecanismo, no ha sido utilizado con frecuencia. Su carácter “controlado”, que excluye a la población del poder de convocatoria, reduce su potencial de uso. El caso más notorio de empleo en el país fue la votación no obligatoria ni vinculante congregada en torno a la cuestión desatada por el conflicto limítrofe del Beagle, impulsada por el entonces presidente Raúl Alfonsín en el año 1984, con una amplia repercusión social.
La Constitución de la ciudad de Buenos Aires también incorporó la CP no vinculante (art. 66) y el R de voto obligatorio y resultado vinculante (art. 65). El R puede ser iniciado para la sanción, reforma o derogación de una norma de alcance general, ya sea por el Poder Legislativo (que lo convoca en virtud de una ley que no puede ser vetada) o por el Poder Ejecutivo (cuando la Legislatura no hubiere tratado en el plazo establecido un proyecto de ley por procedimiento de IP que contara con más del 15% de firmas del padrón de la ciudad) Los temas excluidos coinciden con los de la IP, más los tratados interjurisdiccionales y las leyes que requieran mayorías especiales para su aprobación. Las CP pueden ser iniciadas por la Legislatura, el Jefe de gobierno o los Jefes comunales en sus ámbitos territoriales para consultas de opinión en sus áreas de competencia, siendo el voto de la población no obligatorio. Los temas excluidos son los mismos que no pueden ser objeto de R (excepto los tributarios).
Ambos mecanismos han sido reglamentados por la ley N°89 del 22 de octubre de 1998, que considera tanto al R como a la CP como dos “Institutos de Consulta”. El primero “es el instituto por el cual se somete a la decisión del electorado la sanción, reforma o derogación de una norma de alcance general”, cuyo voto es obligatorio y su resultado vinculante (art. 2), la segunda “es el instituto por el cual el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o las Juntas Comunales, dentro de sus ámbitos territoriales, requieren la opinión del electorado sobre decisiones de sus respectivas competencias”, de voto no obligatorio y resultado no vinculante (art. 3).
Respecto del R, agrega que su convocatoria por el Poder Legislativo se realiza en virtud de una ley sancionada en sesión especial convocada a tal efecto (art. 5), mientras que la del Poder Ejecutivo es por decreto y en los noventa días de vencido el plazo de doce meses para el tratamiento legislativo de un proyecto de ley presentado por IP y que contara con un mínimo del 15% de firmas del padrón de la ciudad (art. 6). Asimismo, postula como contenidos obligatorios de la ley o decreto de convocatoria: el texto íntegro de la norma de alcance general a ser sancionada o derogada o el articulado objeto de modificación; la pregunta a responder por el electorado, formulada de manera afirmativa; y la fecha de su realización (art. 7).
La decisión del electorado es aprobada cuando el voto afirmativo obtiene la mayoría absoluta de los votos válidos emitidos (art. 8), caso contrario “la norma de alcance general sometida a la decisión del electorado no puede volver a considerarse en los dos años legislativos subsiguientes” (art. 10). De haberse obtenido la aprobación de la ley, es deber del Presidente de la Legislatura remitir el texto al Poder Ejecutivo, quien debe publicarlo en el Boletín Oficial dentro de los diez días de recibido. La Ley entra en vigencia a partir del día siguiente a su publicación en el plazo dispuesto (art. 9).
Respecto de la CP sostiene que si su convocatoria es por el Legislativo, debe hacerse por ley aprobada en sesión especial convocada al efecto; si es por el Ejecutivo, por decreto; y si es por autoridades comunales, mediante el instrumento que su ley reguladora estipule (art. 12). El contenido incluye la decisión puesta a consideración del electorado; la pregunta a responder, formulada de manera afirmativa; y la fecha de su realización (art. 13). La opinión de la ciudadanía se considera positiva o negativa a simple pluralidad de sufragios (art. 14). El criterio mayoritario empleado para cada tipo de consulta es exactamente inverso al nacional.
Como disposiciones comunes se prevé la publicación de la convocatoria en el Boletín Oficial con una antelación de treinta a noventa días respecto de la fecha del R o la CP (art. 15); debiendo ser difundida por la emisora radial de la ciudad cinco días; por todo otro medio de difusión gráfico, televisivo, radial o informático del que dispongan los poderes de la ciudad; y por dos de los diarios de mayor difusión local durante dos días (art. 16). También se prohíbe (pero sólo para el R) la convocatoria en fecha coincidente con la realización de elecciones de autoridades nacionales, de la ciudad o de las comunas, a fin de evitar que los resultados se vean influenciados por las elecciones (art. 17); al tiempo que se promueve una correcta formulación de la pregunta, a través de un enunciado afirmativo, con objetividad, claridad y precisión, y sin insinuar directa o indirectamente la respuesta; sin considerando, preámbulo, nota explicativa, logo, dibujo o fotografía alguna que puedan inducir o confundir al electorado (art. 21).
El acto eleccionario se rige por el Código Electoral de la ciudad (art. 18). El electorado se manifiesta por sí o por no, en boletas separadas de un mismo tamaño, color, forma y texto (art. 20), las que serán fiscalizadas por el Tribunal con competencia electoral local (art. 23). Finalmente, en el caso de que se realizaran en una misma fecha más de un R y/o CP, las boletas utilizadas deberían estar claramente diferenciadas entre si (art. 22).
Revocatoria de mandato (RM)
La Constitución Nacional argentina no incluye este mecanismo, aunque tampoco lo prohíbe en forma expresa, dejando tácitamente habilitada su creación a nivel subnacional a partir de la anexión en la reforma de 1994 de la CP e IP como mecanismos de participación ciudadana.
Contrariamente, la ciudad de Buenos Aires lo incorpora en su Ley Fundamental (art. 67) para funcionarios electivos en ejercicio de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y de las Comunas, siempre que hayan cumplido mínimo un año de mandato, o les restare más de seis meses para su expiración, fundándose en causas atinentes a su ejercicio.
Requiere una primera IP con el aval del 20% del padrón correspondiente (de la ciudad o comunal). Luego, el Tribunal Superior debe convocar a un R de revocación dentro de los noventa días de presentada la petición. Dicho R es obligatorio, pero sólo tiene efecto vinculante si los votos favorables a la revocación superan el 50% de los inscriptos en el padrón.
Fue reglamentada en la ciudad por la ley N°357 del 30 de marzo de 2000. Regula el derecho del electorado de la ciudad y de las comunas, a requerir la RM de funcionarios/as electivos/as de los poderes Legislativo y Ejecutivo y de las Comunas (art. 1). Aclara que debe pedirse para cada funcionario/a en particular, no pudiendo hacerse simultáneamente para más de uno/a (art. 3).
Coincidiendo con la Constitución local requiere para su petición: que hayan transcurrido más de doce meses desde la asunción del cargo del funcionario/a y restaren más de seis meses de su finalización; que reúna al menos la firma del 20% de los electores de la ciudad o comuna; y que se funde en causas atinentes al desempeño de sus funciones (art. 4).
La petición de RM debe ser impulsada por uno o más electores/as de la ciudad o de la comuna (art. 5). Los interesados deben presentarse ante el Tribunal Superior de Justicia a fin de: identificar al funcionario/a cuya RM se impulsa, el cargo que detenta y las fechas de inicio y finalización del mandato; señalar las causas por las que se solicita la RM, que deben expresarse en forma inequívoca; y consignar la firma, aclaración, domicilio y número de documento de cada uno de los electores/as presentantes (art. 6). Dicho Tribunal debe repartir las planillas para la recolección de firmas una vez cumplimentados todos los requisitos (art. 7).
Esta normativa otorga un plazo de doce meses para que los impulsores de la IP reúnan las firmas obligatorias, que se inicia cuando el Tribunal Superior de Justicia entrega a los interesados las planillas (art. 9) Reunidos los avales y verificada su legitimidad y validez por el Tribunal Electoral a pedido del Tribunal Superior de Justicia (art. 11), este último convoca el R de revocatoria a realizarse en los noventa días subsiguientes (art. 13). Cuando el total declarado de las firmas obtenidas por los presentantes es igual o superior al 20% del padrón correspondiente, se da por iniciada la petición de RM (art. 10). De no cumplirse con las firmas, dicho Tribunal declara la caducidad del procedimiento (art. 9).
El mínimo obligatorio de firmas exigido a la IP a fin de habilitar la apertura del R de revocatoria, 20% del padrón (unas 520.000 en la ciudad) es el más elevado de todos los fijados en la Constitución local y el más difícil de ser alcanzado. Dicho mínimo funciona como un obstáculo contundente a la expulsión de funcionarios electos, a modo de contraponer un filtro o freno certero al humor cambiante de la población o a manipulaciones de grupos de intereses, y a fin de preservar la decisión popular soberana inicial de instituirlo como legítimo representante.
Cumplimentada la IP, se inicia el R de revocatoria, el que se rige por la ley N°89 de la ciudad (art. 17). Si la opción por revocar el mandato obtiene el apoyo de más del 50% de los electores inscriptos en el padrón del distrito, el funcionario queda separado de su cargo tras el escrutinio, siendo habilitados los mecanismos previstos para su reemplazo y asumiendo su puesto quien legalmente debiera suplantarlo/a (art. 15). Caso contrario, se inhabilita la presentación de una nueva petición de RM por iguales causas sobre idénticos hechos (art. 16).
Este nuevo mínimo de votos positivos del 50% del padrón del distrito (más de 1.250.000 en la ciudad) es una barrera prácticamente infranqueable para el electorado, ya que no sólo precisa un alto presentismo en la votación sino también un apoyo de mayoría absoluta del total de la ciudadanía a la opción por el sí. Es decir, que, sobre una asistencia electoral promedio del 70 a 75%, implica que más del 70% de los votantes porteños debe estar de acuerdo con revocarlo.
Una vez más se pone en evidencia una clara voluntad de protección de las autoridades investidas electoralmente, en línea con la modalidad representativa del sistema contemporáneo de gobierno, donde la participación y control semidirecto se colocan en segundo plano.
Audiencia pública (AP)
La Constitución Nacional no incluye la AP como un mecanismo de participación en sí, no obstante, aparece mencionada sobre determinados procedimientos públicos referidos a ciertas cuestiones como las restricciones en materia de medio ambiente y servicios públicos.
Si en cambio fue incorporada en la Constitución de la Ciudad Autónoma (art. 63), pudiendo convocarse por la Legislatura, el Poder Ejecutivo, las Comunas o la ciudadanía, para debatir asuntos de interés general de la ciudad o zonal, y debiendo realizarse con la presencia inexcusable de los funcionarios competentes.
Dichas AP pueden ser obligatorias o facultativas. La convocatoria es obligatoria cuando el electorado general o de la zona en cuestión reúne la firma del 0,5% del padrón (AP de requisitoria ciudadana). Así, la población puede pedir al Ejecutivo, la Legislatura o las Comunas una AP sobre cualquier tema que considere pertinente. También es obligatoria antes del tratamiento legislativo de normas de edificación, planeamiento urbano, emplazamientos industriales o comerciales, o ante modificaciones de uso o dominio de bienes públicos.
Este mecanismo fue reglamentado por la Ley N°6 de la ciudad el 6 de marzo de 1998 y modificada por la ley N°1470 del 16 de septiembre de 2004. Se define a la AP como una instancia de participación y debate en el proceso de toma de decisión administrativa o legislativa en el cual la autoridad responsable habilita un espacio institucional para que todos los que puedan verse afectados o tengan interés particular expresen su opinión y tomen conocimiento del parecer de los funcionarios respecto de ellas. El objetivo consiste en “que la autoridad responsable de tomar la decisión acceda a las distintas opiniones sobre el tema en forma simultánea y en pie de igualdad a través del contacto directo con los interesados” (art. 1). No obstante, “las opiniones recogidas durante la AP son de carácter consultivo y no vinculante” (art. 2), lo que disminuye en forma evidente su grado de influencia en la toma final de decisiones.
A pesar de tal carácter meramente consultivo de las opiniones formuladas por la población, la normativa señala que, luego de finalizada la AP, la autoridad responsable de la decisión debe explicitar, en los fundamentos del acto administrativo o normativo que se sancione, de qué manera tomó en cuenta las opiniones de la ciudadanía y, en su caso, las razones por las que las desestima. Así, si bien no las inmuniza de la posibilidad de ser totalmente desechadas, opone un coto a la misma en tanto sostiene que debería explicitarse el motivo de una omisión semejante.
A modo de control postula que la omisión de la convocatoria a la AP, cuando ésta sea un imperativo legal, o su no realización por causa imputable al órgano convocante, es causal de nulidad del acto que se produzca en consecuencia, quedando abierta la actuación judicial (art. 3) Al mismo tiempo, establece que “el incumplimiento del procedimiento estipulado en la presente ley podrá ser causal de anulabilidad del acto, por vía administrativa o judicial” (art. 4).
Finalmente, detalla los tipos de AP: temáticas (obligatorias o facultativas), de requisitoria ciudadana y para designaciones y acuerdos (art. 5). Las primeras son convocadas por el Ejecutivo, el Legislativo o las Comunas para conocer la opinión de la ciudadanía sobre un asunto objeto de una decisión administrativa o legislativa (art. 6); las segundas son congregadas por el Ejecutivo, el Legislativo o las Comunas a solicitud del 0,5% del electorado del último padrón de la ciudad o la/s comuna/s (art. 17); y las terceras son llamadas por la Junta de Ética, Acuerdos y Organismos de Control al efecto de considerar la idoneidad y las impugnaciones, en caso de que las hubiere, de las personas propuestas para ocupar el o los cargos en disputa (art. 21).
La ley nombra Participantes de una AP a todas las personas físicas o jurídicas (estas a través de un representante o apoderado) con domicilio en la ciudad o en la comuna (según la clase de que se trate), al igual que las autoridades de la audiencia y los expositores. Deben invocar un derecho o interés simple, difuso o de incidencia colectiva, relacionado con el tema objeto de la audiencia, e inscribirse en el registro habilitado por el Organismo de Implementación (art. 35). Todas las personas que asisten sin inscripción previa son “público”, pudiendo participar, en la mayoría de los casos, formulando una pregunta por escrito, previa autorización del Presidente (art. 38).
Los Expositores son los testigos y expertos, nacionales o extranjeros, invitados a participar en las AP por la autoridad convocante o a pedido de los participantes, a fin de facilitar la comprensión del tema. Asimismo, la autoridad puede convocar a los funcionarios de niveles y áreas competentes. Los expositores son: el Defensor del Pueblo, funcionarios del Ejecutivo y Legislativo de la ciudad, miembros de la Junta Comunal, testigos y expertos (arts. 39 y 40).
El primer paso preparatorio es la convocatoria, que inicia la conformación de un expediente en el que se consignan las actuaciones labradas en cada parte de la AP; las constancias documentales de la publicación de la convocatoria; los antecedentes, despachos y/o expedientes de los organismos competentes; y los estudios, informes, propuestas y opiniones de los participantes y técnicos consultados. El expediente debe remitirse al Organismo de Implementación, quedando a disposición de la ciudadanía para consulta (art. 42). La convocatoria debe incluir la previsión de gastos de la AP, a ser refrendados por la instancia correspondiente a cargo de las finanzas (art. 53).
Acto seguido, el Organismo de implementación debe elevar al Presidente, para su aprobación, el lugar y horario de la AP, que deberá desarrollarse en el edificio del Gobierno de la ciudad más próximo a la cuestión a tratar, y más accesible para participantes y público (art. 43). Un agregado importante que, sin embargo, fue eliminado en la ley N°1470 modificatoria de la N°6 disminuyendo su poder inclusivo, era que las AP “deben celebrarse en el lugar, fecha y hora que posibiliten la mayor participación de las personas que, por causa de cercanía territorial o interés directo en el tema, puedan verse afectadas por la cuestión a debatir” (art. 43 bis).
El Organismo de implementación, debe también publicitar[‡] la convocatoria con una antelación no menor a veinte días hábiles respecto de la fecha de la AP y en espacio razonable: en los dos diarios de mayor circulación en la ciudad, en el Boletín Oficial, en dos periódicos barriales de la zona de influencia, en la radio local, en los organismos descentralizados del gobierno (art. 45).
Para garantizar la absoluta paridad de los participantes, el Organismo de implementación debe organizar el espacio físico, a modo de proveer lugares apropiados para el público y la prensa, permitiendo filmaciones, videograbaciones y otros medios de registro (art. 44). Dicho Organismo debe también inscribir a los participantes, habilitando, con una anticipación mínima de dieciocho días y hasta tres jornadas antes de la AP, el registro adecuado, y recibir los documentos sobre el tema que hayan sido espontáneamente presentados por los inscriptos (art. 47 y 48). De igual modo, con una antelación de dos días hábiles, debe poner el orden del día a disposición del público y de los participantes, en el que se incluya: nómina de los participantes y expositores registrados; orden (conforme al orden de inscripción en el registro) y tiempo de las alocuciones previstas; y nombre y cargo de quien preside y coordina la AP (art. 51 y 52).
El Organismo de implementación tiene a su cargo: formar el expediente; proponer a la autoridad convocante el lugar y hora de la AP; publicar la convocatoria; crear y garantizar el correcto funcionamiento del registro de inscripción; elevar a la autoridad convocante, para su refrendo, toda inscripción que identifique como improcedente; acondicionar el lugar de la AP; confeccionar y elevar el orden del día a la autoridad convocante para su aprobación; prever la asistencia de un cuerpo de taquígrafos; publicar la finalización de la AP; realizar el apoyo logístico durante su desarrollo; y desempeñar toda otra actividad administrativa, conducente al correcto desarrollo, que le solicite la autoridad convocante o el Presidente de la AP (art. 54).
Las atribuciones del Presidente de la AP incluyen: designar a un secretario que lo asista y a un facilitador profesional; presentar objetivos y reglas de funcionamiento de la AP; decidir sobre la pertinencia de intervenciones orales de expositores no registrados, de las preguntas formuladas y de realizar grabaciones y/o filmaciones como soporte; disponer la interrupción, suspensión, prórroga, postergación, reapertura o continuación de la sesión cuando lo estime conveniente, de oficio o a pedido de un participante; pedir desalojo cuando resulte indispensable para el normal desarrollo; recurrir a la fuerza pública cuando las circunstancias lo requieran; y ampliar el tiempo de las alocuciones cuando lo considere necesario (art. 55).
Respecto del desarrollo de la AP, se asigna a los participantes un máximo de 5 minutos para su intervención oral (art. 49). Para las preguntas escritas del público o los participantes, deben dirigirse a un participante en particular y contener el nombre del autor. La decisión sobre la pertinencia de su lectura queda en manos del Presidente (art. 50). Todo el procedimiento debe ser transcripto taquigráficamente, y puede ser registrado en grabación audiovisual (art. 56).
Concluidas las intervenciones de los participantes, el Presidente da por finalizada la AP, en cuyo expediente se agrega la versión taquigráfica de todo lo expresado en la misma, suscripta por el Presidente, los funcionarios, los legisladores, los miembros de la Junta Comunal y todos los participantes que así lo quisieran. Asimismo se adjunta al expediente toda grabación y/o filmación como soporte (art. 57). El expediente, con las incorporaciones ordenadas, debe ser remitido, en los cinco días hábiles posteriores a la recepción de la versión taquigráfica de la AP, a las autoridades responsables, para que informen de que manera tomaron en cuenta las opiniones de la ciudadanía y, en su caso, las razones por las cuales las desestimaron (art. 57 bis).
Finalmente, los resultados de la AP deben presentarse; indicando las fechas de sesión, los funcionarios presentes y la cantidad de expositores y participantes; a partir de una publicación en el Boletín Oficial y de un informe, a los medios en que se difundió la convocatoria (art. 58).
Si bien se permite que los ciudadanos tengan contacto directo con los funcionarios en las AP, sus opiniones son “no vinculantes” y, debido a su formato, no permiten un intercambio fluido entre ambos. El objetivo consiste en que el gobierno escuche la opinión ciudadana sobre algún tema de gran relevancia, con total libertad de incorporarla o descartarla en la decisión final, quitando poder participativo a dicho instrumento y nuevamente priorizando las vías indirectas.
Este mecanismo, si bien no aparece en la Constitución Nacional, es reconocido en el artículo 52 de la Ley Fundamental de la ciudad de Buenos Aires, donde se establece el carácter participativo del presupuesto. Además, el artículo 131 postula que “cada Comuna debe crear un organismo consultivo y honorario de deliberación, asesoramiento, canalización de demandas, elaboración de propuestas, definición de prioridades presupuestarias y de obras públicas y seguimiento de la gestión”, el que estará “integrado por representantes de entidades vecinales no gubernamentales, redes y otras formas de organización”. Tal Consejo Consultivo Comunal, creado por la Ley Orgánica de Comunas Nº1777 de 2005, constituye el ámbito apropiado donde debería desarrollarse el PP en las unidades descentralizadas (Romero,2006:14).
Por otro lado, el PP se encuentra mencionado en la ley N°70 de “Sistemas de Gestión, Administración Financiera y Control del Sector Público de la ciudad”, que “garantiza la participación de la población en la elaboración y seguimiento del Presupuesto Anual, del Programa General de Gobierno y del Plan de Inversiones Públicas del Gobierno de la ciudad a través de foros temáticos y zonales”, a cuyos efectos promueve “la articulación de los mecanismos que surjan de la Ley de PP” (art. 9). Asimismo, sostiene que “el presupuesto de la ciudad de Buenos Aires, tiene carácter participativo, el cual se garantiza mediante la consulta a la población en el proceso de elaboración y seguimiento” (art. 29). Por último, la cláusula transitoria segunda establece, como año de promulgación de la correspondiente Ley de PP, a 1998, la que fuera incumplida y cuyo cumplimiento permanece pendiente.
Ante tal vacío legal este mecanismo fue puesto en funcionamiento “de hecho”, sin su debida reglamentación específica y a través de regulación asociada. El marco normativo en que se encuadra su ejecución incluye el decreto N°13-GCBA-96, que delegó al Vicejefe de gobierno la elaboración del Plan de la ciudad y un Programa de Descentralización administrativa; el decreto N°213-GCBA-96, que creó la Subsecretaría de Descentralización y organizó los Centros de Gestión y Participación (Olivieri, 2003); y un fallo a favor de un ciudadano que demandó al gobierno de la ciudad por irregularidades en la elección de consejeros del CGP Nº 6 (Romero, 2006: 17); en ausencia de la ley básica fundamental reglamentaria.
Plan Estratégico (PE)
La ciudad de Buenos Aires lo incluye en su Constitución como un órgano consultivo, integrado por instituciones y organizaciones sociales representativas del trabajo y la producción, religiosas, culturales, educativas así como por los partidos políticos; cuya meta se orienta al diseño de la ciudad deseada por sus habitantes y al logro de un consenso sobre las medidas propicias para alcanzarlo. De ese modo, “articula su interacción con la sociedad civil, a fin de proponer periódicamente PE consensuados que ofrezcan fundamentos para las políticas de Estado, expresando los denominadores comunes del conjunto de la sociedad”. Dicho artículo, “fija una clara orientación para las actividades del Consejo” (art. 19).
La Ley N°310 del 14 de diciembre de 1999, dio contenido a esa norma constitucional, estableciendo el Consejo de Planeamiento Estratégico y regulando la organización y funcionamiento de este ente consultivo, el cual, según dice, “funcionará en el ámbito del Poder Ejecutivo como órgano consultivo, responsable de elaborar y proponer PE Consensuados” (art. 1). Dichos PE Consensuados “son instrumentos elaborados sobre la base de la participación y el consenso de las instituciones, destinados a ofrecer fundamentos para las políticas de Estado, expresando los denominadores comunes del conjunto de la sociedad” (art. 2).
Entre las atribuciones concedidas al CoPE se encuentran las de: elaborar periódicamente los PE Consensuados que contengan un diagnóstico de situación y evaluación de gestión, estados futuros previsibles y propuestas de proyectos y programas; coordinar la evaluación y seguimiento de los resultados de la implementación de los PE Consensuados; promover la incorporación de nuevas instituciones; preparar proyectos de ley y canalizarlos por medio de la IP; establecer relaciones y coordinar acciones con organismos e instituciones comunales, regionales, provinciales, nacionales e internacionales; establecer un cronograma de elaboración de documentos y preparar los documentos de avance y finales de cada etapa; dictar su propio reglamento interno; alentar la cooperación público-privada; y difundir sus actividades (art. 4).
El CoPE es presidido por el Jefe de gobierno y su Vicepresidente es elegido por aquél a propuesta de la Asamblea General, integrada por todas las instituciones y organizaciones sociales que participan del Consejo (171 a noviembre de 2004) Su Comité Ejecutivo se compone de veinticinco miembros elegidos por la Asamblea en función de los criterios de proporcionalidad y pluralidad de los distintos sectores sociales participantes, y con mandato de dos años. Por otro lado, su Director Ejecutivo es designado por el Presidente del Consejo a propuesta del Comité Ejecutivo, con igual mandato. El directora de enlace también es elegido por el Presidente del Consejo. Por último, dispone de un Comité Asesor Académico integrado por profesionales de trayectoria, los que son propuestos por el Comité Ejecutivo con acuerdo de la Asamblea (art. 6).
Todos sus integrantes, como estipula la Constitución, se desempeñan honorariamente (art. 5). El CoPE se financia mayormente con recursos de las partidas asignadas por Ley de Presupuesto, cuyo monto debe ser apropiado para el cumplimiento de sus fines (art. 8).
Su principal atribución es la iniciativa legislativa para la presentación de proyectos de ley, según el artículo 19 de la Constitución (art. 10). Puede igualmente establecer un sistema de coordinación permanente con el Consejo del Plan Urbano Ambiental y demás Consejos (art. 11).
Por otro lado, el Decreto N°1213/2000 creó como organismo fuera de nivel la Coordinación del PE del Gobierno de la ciudad, “encomendándosele la elaboración de un proyecto de decreto reglamentario de la citada ley”, y a partir de lo cual se impulsaron acciones tendientes a facilitar el proceso de constitución del Consejo actualmente en funcionamiento, así como a favorecer el acceso a la información a través de la creación de su website.
Finalmente, el Decreto Nº 823 de 2001 y la apertura de su correspondiente registro, formalizó la convocatoria a las organizaciones para su constitución efectiva. Dicho decreto se encargaba de reglamentar la Ley N°310 creadora del Consejo de Planeamiento Estratégico según el artículo 19 de la Constitución local. Tal reglamentación asignaba “a la Coordinación del PE, organismo dependiente de la Jefatura de gobierno, la autoridad de aplicación de la ley”. En ese carácter, debía “convocar a la primera Asamblea General y dictar las normas necesarias para la puesta en marcha del funcionamiento del Consejo”.
Según se decretaba, el CoPE era un ámbito de análisis, debate y propuestas de PE Consensuados de índole urbana o metropolitana, donde las recomendaciones que surgieran del mismo serían elevadas al Gobierno de la ciudad (art. 10). Respecto de los proyectos de PE para el cual el CoPE fuera sólo un ámbito de aporte de ideas y no tuviera facultad de decisión y ejecución, o en caso de que existieran sobre un tema distintos proyectos que no hubieran podido compatibilizarse, el decreto señalaba que, una vez analizados y agotadas las instancias de acuerdo, serían remitidos al Gobierno de la ciudad mediante la Coordinación, en búsqueda de más elementos de juicio. Para ello, debían contar con un mínimo de cinco entidades de respaldo.
Por otro lado, y acorde con el espíritu participativo del PE, la convocatoria a la primera asamblea debía ser pública y abierta, y contar con amplia difusión en los medios y con una antelación razonable, a modo de reunir a la mayor cantidad y diversidad de organizaciones posible. En esa primera sesión de la Asamblea General, se conformaría el Consejo de Planeamiento Estratégico, que debía proponer una terna a los efectos de que el Presidente designara al Vicepresidente, al igual que elegir a los miembros del Comité Ejecutivo (art. 4).
El funcionamiento de la Asamblea General consistiría en dos sesiones ordinarias anuales, aunque el Jefe de gobierno, o la mayoría absoluta de todos los miembros del Comité Ejecutivo, estarían autorizados a convocarla a sesiones extraordinarias por razones de urgencia (art. 4)
Asimismo, el Decreto Nº823, además de reglamentar la Ley Nº310, creaba el Registro de Entidades Miembros del Consejo de Planeamiento Estratégico en el ámbito de la Coordinación del PE, puesto en funcionamiento a partir de la Resolución Nº03-CPE-2001 y de su correspondiente prórroga en la Resolución N°03-CPE-2002.
En tal registro se inscribirían las organizaciones sociales e instituciones que desearan integrar la Asamblea General (art. 2), muchas de las cuales venían manteniendo reuniones de consulta con la Coordinación del PE, manifestando su interés en participar del Consejo y de opinar respecto de los criterios de inscripción en tal registro, así como del funcionamiento de la primera asamblea. La apertura del mismo requería de la generación de una base de datos de las organizaciones e instituciones, clasificándolas por su finalidad y ámbito de actuación (art. 1).
Según la Resolución Nº 03/01, el registro funcionaría en la sede de la Coordinación del PE, sita en un domicilio de la ciudad de Buenos Aires (art. 1) Sólo podrían participar de la Asamblea Constitutiva del Consejo todas las entidades que cumplieran con los requisitos impuestos en la normativa, y se hubieran inscripto en el susodicho registro a través del respectivo formulario hasta el 15 de marzo de 2002, comenzando la anotación desde la fecha de publicación oficial de la misma (art. 3) No obstante, en sintonía con su espíritu participativo, la Resolución Nº3 del año siguiente prorrogaría el plazo de inscripción al 19 de julio de 2002, mencionando que,
debido a la gran cantidad de entidades que en las últimas semanas han manifestado su intención de incorporarse al mencionado Consejo, resulta conveniente prorrogar el plazo indicado en el primer considerando, toda vez que sólo a través de una amplia participación de la sociedad civil será fructífera esta novedosa experiencia en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires.
Esta segunda resolución también sentaría la convocatoria a la Asamblea Constitutiva a celebrarse en el céntrico Teatro General San Martín, para el día 27 de septiembre de ese año, dirigida a las organizaciones que hubiesen estado debidamente registradas hasta esa fecha.
Así, según el fin de la Ley N°310, el Decreto Nº823 concordaba con la Resolución Nº3/01 en que las organizaciones participantes del CoPE podían ser solo aquellas cuyo ámbito de actuación comprendiera a la totalidad de la ciudad de Buenos Aires y que se encontraran inscriptas en el Registro de Entidades Miembros (art. 3). Las mismas debían estar representadas en la asamblea por su máxima autoridad con miras a jerarquizarla, exceptuando el trabajo en comisiones que podía ser realizado por las personas designadas por las organizaciones a tal fin. Cabe recordar que todos los integrantes del Consejo debían desempeñarse honorariamente (art. 3).
Por otro lado, designaba a la Coordinación del PE como autoridad de aplicación de la Ley N°310, facultándola en tal carácter a dictar las resoluciones complementarias que fueran necesarias para la puesta en marcha del ente consultivo.
Además, con el fin de asegurar una equitativa representación en el Comité Ejecutivo del Consejo por parte de los distintos sectores a los que la ley otorgaba participación en la asamblea, concedía la atribución a cada uno de ellos de elegir igual cantidad de miembros. El Presidente del CoPE tendría derecho al veto en la designación de su Director (art. 8). Dicho comité era el órgano que ejercería en nombre del Consejo la iniciativa legislativa establecida en la Constitución. A tal fin, requería el voto de la mayoría absoluta de todos sus miembros (art. 6)
Como adelantaba la anterior normativa, el decreto ratificaba que el Comité Ejecutivo se compondría de 25 miembros elegidos por la asamblea, que sería presidido por el Jefe de gobierno, y que estaría integrado por representantes titulares y suplentes de los distintos sectores: trabajo, producción, religión, cultura, educación, partidos políticos, ONG dedicadas al estudio de los problemas de la ciudad, y otras instituciones (art. 5).
Sobre su funcionamiento disponía: que el quórum se formaría con la mitad más uno de sus miembros; que las decisiones se adoptarían por simple mayoría de los miembros presentes, salvo en las cuestiones que por previsión legal o reglamentaria se exigiera una mayoría especial; y que el Presidente tendría doble voto en caso de empate (art. 5).
Finalmente, consignaba que los recursos del CoPE serían administrados a través de la Dirección General Legal Técnica y Administrativa, dependiente de la Vicejefatura de gabinete. La Coordinación del PE sería quien ordenara la relación entre el Consejo y la Dirección (art. 9).
Frente a los desafíos surgidos de los procesos de profundización democrática (nuevos movimientos sociales; reivindicaciones novedosas relativas al género, la ecología, los avances tecnológicos; formas de protesta creativas como cacerolazos, asambleas barriales, piquetes) y las dificultades que actualmente afrontan los partidos políticos (descreimiento, apatía, indignación) como medios de expresión de las demandas de la población, los mecanismos de participación como la IP, CP, R, RM, AP, PP y PE, constituyen herramientas concebidas para que la ciudadanía pueda intervenir en las instancias de decisión política, en forma alternativa y/o complementaria a las tradicionales instituciones verticales representativas.
La Constitución Nacional argentina, a partir de la reforma de 1994, incorporó la IP y la CP vinculante y no vinculante. No obstante, aunque limitada, dicha incorporación implicó un importante paso en el sentido de abrir una puerta de legalización y legitimación al empleo en curso de los mecanismos semidirectos por parte de la sociedad, al tiempo que se instaló como un ejemplo a ser imitado (y extendido) por las constituciones provinciales y legislaciones locales.
Bastante más avanzada, se encuentra la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, con siete de estos instrumentos formalmente comprendidos en su articulado: IP, CP, R, RM, AP, PP y PE. Esta Constitución se aprobó dos años después de reformada la nacional, la que se convirtió en un antecedente y fuente de inspiración de su amplio y novedoso perfil participativo. Sin embargo, a pesar de la destacada cantidad y variedad de institutos semidirectos incorporados, presentan ciertas características que limitan y disminuyen su potencial impacto participativo, poniendo seriamente en duda el valor real de estos dispositivos institucionales.
En primer lugar, continúa pendiente la reglamentación del PP. A pesar de que funciona “de hecho” desde un decreto del Ejecutivo, la falta de un marco reglamentario propio que lo encuadre y fortalezca, le otorga una debilidad manifiesta y lo deja aún más a merced de la voluntad política para su iniciación y sostenimiento. Varios proyectos reglamentarios se presentaron en la Legislatura en los últimos años, aunque, por diversos motivos, no se trataron.
Segundo, muchos de los procedimientos establecidos y reglamentados por ley presentan diseños de difícil cumplimiento o que acotan en gran medida sus posibilidades de uso. Para comenzar, la IP, CP y R excluyen de sus temas habilitados algunos que son de especial interés para la ciudadanía: reforma de la Constitución, tratados internacionales, tributos y presupuesto, eliminando buena parte de las cuestiones que más podrían movilizar la participación cívica. La justificación radica en la necesaria protección de asuntos y áreas claves para la administración del Estado respecto de intereses sectoriales o corporativos que puedan conspirar contra el bienestar de la mayoría. Lo que, aunque razonable, no deja de ser desalentador.
La IP impone también otro obstáculo que dificulta el cumplimiento del procedimiento por parte de los ciudadanos: la recolección del piso de firmas del 1,5% del padrón de la ciudad (unas 39000) o comuna, el que no ha sido alcanzado por ninguna de las varias propuestas iniciadas. Sin embargo, al ser fijado por la Constitución, su disminución requeriría una poco factible reforma. Por ello algunos legisladores propusieron autorizar la recolección de avales por internet para facilitarla, lo que fue rechazado por temor al fraude. El plazo de un año para la recolección también fue cuestionado por algunos legisladores, que propusieron extenderlo a quince meses. La instancia de Promoción sobre 4000 firmas, resultó igualmente alta (sólo un proyecto de IP logró alcanzarla), por lo que algunos reformistas propusieron bajarla a 3000. Un piso menor, mucho más alcanzable, es el del 0,5% del padrón (13000 en la ciudad) puesto por la AP de requisitoria ciudadana, la que, por lo mismo, cuenta con al menos un caso exitoso.
Otra debilidad para hacer efectiva la participación cívica es la falta de garantías a las opiniones ciudadanas canalizadas a través de los institutos no vinculantes ni obligatorios, las que quedan a merced de la voluntad de los gobernantes. Si bien la IP contempla, como se expuso, dos resguardos para los proyectos no tratados en el plazo de un año concedido a la Legislatura, el mínimo del 15% de adhesiones del padrón que activa un R a los doce meses sin tratamiento es una cantidad de firmas impensable para una IP, al tiempo que tampoco existe sanción prevista si el proyecto no es incluido en el orden del día de la sesión siguiente a cumplido 11 meses sin tratamiento, con lo cual ambos resguardos resultan poco efectivos.
Algo similar ocurre con la AP, que si bien exige a los funcionarios a cargo de la toma de decisiones que consideren las participaciones civiles o que, caso contrario, aclaren en sus fundamentos el por qué las desestiman, no existen sanciones al incumplimiento, quedando, como sucedió en los casos registrados, completamente sin efecto y en manos de la voluntad política.
De la misma falta de garantías a la consideración y ejecución de las propuestas ciudadanas sufre el PP, donde, una vez votadas por los vecinos, las prioridades de gasto quedan a la espera de la libre voluntad política de los gobernantes de ejecutarlas, al igual que la asignación del monto del presupuesto disponible. En la CP, al ser no vinculante, el gobernante sólo escucha la opinión mayoritaria, pudiendo o no adoptarla sin más explicaciones. Y, en el PE, su máximo poder de acción es la recomendación de acciones a los funcionarios o la iniciativa legislativa, pero sin más capacidad de lograr su aprobación o de ponerlas en práctica.
Otro límite al potencial participativo de estos mecanismos es que la mayoría tiene convocatoria exclusiva “desde arriba”, es decir, por el Ejecutivo, Legislativo o autoridades Comunales, con lo cual, a excepción de la IL, la RM o a la AP de requisitoria ciudadana, queda excluida la iniciación espontánea por parte de individuos u organizaciones civiles. La CP, AP, R, PP y PE dependen de la voluntad política para ser puestos en marcha y sostener su funcionamiento.
Otro factor que hace al impacto participativo de estos mecanismos, es la base habilitada para la participación. El PE excluye la participación individual, y la CP y R no permiten la participación de base organizativa. Los demás admiten ambas (mixta), ampliando sus alcances e inclusión.
La mecánica de participación en estos institutos, ya sea, la presentación y discusión de propuestas o argumentos, o la votación individual y secreta, es un rasgo también controvertido respecto de sus potenciales participativos. Sólo la CP, la RM y el R, son ampliamente incluyentes, ya que requieren la participación de todos los ciudadanos a nivel general o de la comuna. Esto es posible gracias a su mecánica de funcionamiento, consistente en la mera emisión de un voto en forma individual y secreta a una pregunta previamente formulada, lo que libera al ciudadano de la necesidad de disponer de tiempo, esfuerzo o conocimiento previo para diseñar propuestas, presentarlas y debatirlas. La crítica que sin embargo recibieron es que, por lo mismo, se terminan pareciendo a la institución vertical clásica de la que pretenden diferenciarse, que es la elección de gobernantes, eliminando la creatividad proveniente “desde abajo” y limitando al participante a aceptar o rechazar una pregunta cerrada que “le viene impuesta”.
Por el contrario, los mecanismos que habilitan espacios de propuesta y deliberación como la AP, el PP, el PE y, en menor medida, la IP, ofrecen una mayor libertad a los ciudadanos y organizaciones para la elaboración de proyectos y la búsqueda de consensos, pero, en base a los requerimientos de tiempo, información y recursos adicionales que esto conlleva, han sido cuestionados como “elitistas” ya que son menos personas las que disponen de ellos. También lo fueron por la baja “representatividad” de los acuerdos alcanzados entre una porción tan limitada de la población. La contraposición se plantea en términos de cantidad-representatividad versus calidad-libertad propositiva.
Todos esos factores ponen en evidencia las estrecheces de los mecanismos semidirectos respecto del objetivo planteado (pero no difundido ni enseñado en la población) de habilitar nuevos espacios alternativos y/o complementarios a las tradicionales vías indirectas de las democracias representativas: los partidos y las elecciones de representantes. Muchos de estos instrumentos han sido notablemente acotados en sus alcances ya sea respecto de: los temas habilitados y excluidos de su convocatoria, los mínimos de avales necesarios para introducir proyectos, las bases de participación exigidas (individuales o organizativas), la imposibilidad de convocatoria “desde abajo”, la imposición de consignas “desde arriba”, la falta de garantías a las opiniones cívicas canalizadas a través de ellos, la condición no obligatoria ni vinculante de sus resultados, la muy elevada cantidad de votos favorables para hacer vinculante una opinión.
Dichos cotos limitan las posibilidades participativas de los ciudadanos, y ponen tales posibilidades en manos de los gobernantes, es decir, la “voluntad política”, quiénes terminan teniendo la primera y última palabra respecto de la creación, inicio, sostenimiento y finalización de herramientas institucionales que habían sido originalmente pensadas y justificadas como medios de control ciudadano a sus representantes, así como de una participación más “directa”, que evitara la intermediación obligada de los políticos.
De este modo, se evidencia la permanencia de la preponderancia de las instituciones representativas, que deja en segundo lugar a las de participación ciudadana. La democracia “impura” de Justo López, está inclinada hacia su costado indirecto en la ciudad de Buenos Aires, siendo el directo, hasta el momento, una incorporación incipiente, con débiles perspectivas de crecimiento, sustentadas en las igualmente débiles bases institucionales sobre la que los constituyentes de 1996 y los subsiguientes gobernantes las edificaron.
Llegados a esta altura cabe recordar que, a pesar del tan difundido cuestionamiento y críticas elevadas contra los partidos políticos, las modernas democracias siguen manteniendo su condición fundamentalmente representativa, en una forma de gobierno caracterizada por la delegación de la voluntad ciudadana y la conducción de la sociedad por funcionarios electivos. Por ello, y dentro de esta extendida ola democrático participativa, Garretón advierte que “ni la participación directa de los individuos en la vida pública, ni la representación de sus intereses corporativos, ni las comunicaciones mediáticas o las redes de interacción informática pueden reemplazar el momento partidario de una democracia” (2001:371).
En síntesis, se rescata el creciente (aunque lento) rol que estas y otras nuevas formas de expresión política (mecanismos semidirectos, movimientos sociales, asambleas barriales, indignados), que actúan al margen de o subsidiariamente a los partidarios y formas representativas tradicionales actualmente bajo cuestionamiento, pueden desempeñar para el fortalecimiento de las democracias contemporáneas en la conformación de ciudadanía y de una sociedad civil más autónoma y activa. Pero se destacan asimismo sus limitaciones y su incapacidad para reemplazar a los partidos en sus funciones de acceso al control del poder y del Estado, de legislación, de generación de gobierno, de diseño de políticas según las demandas e intereses de los grupos a los que representan, y de participación en las instancias de debate público para la toma de decisiones (Garretón, 2001:375-376).
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[*] Artículo 22 de la Constitución Nacional Argentina.
[†] En 1984, el presidente Alfonsín convocó a una Consulta Popular no vinculante por el conflicto limítrofe con Chile, en la que participó el 70% de la población)
[‡] La publicidad de la AP debe indicar: a. autoridad convocante; b. Fecha de publicación en el Boletín Oficial de la Ciudad del proyecto de ley con aprobación inicial por parte de la Legislatura, si correspondiere, c. objeto; d. lugar, día y hora; e. plazos para la inscripción de participantes y presentación de documentación; y f. domicilio y teléfono del organismo de implementación, donde se realizará la inscripción y se puede ver el expediente.
EBERHARDT, María Laura. ¿Cómo participar en la ciudad de buenos aires? mecanismos semidirectos a disposición de la ciudadanía (y de los gobernantes). Cognitio Juris, João Pessoa, Ano III, Número 7, junho 2013. Disponível em <>. Acesso em: