Source: http://www.notisum.se/rnp/domar/mo/MO010045.htm
Timestamp: 2018-02-24 12:16:43+00:00
Document Index: 41325334

Matched Legal Cases: ['MÖD 2010', 'domstolen ', 'MÖD 2010', 'MÖD 2010', 'MÖD 2009', 'MÖD 2010', 'MÖD 2010']

Miljööverdomstolens domar MÖD 2010:45
Växjö tingsrätts, miljödomstolen, dom 2009-10-12 i mål nr M 1132-08
Trafikverket (tidigare Banverket)
Föreläggande om efterbehandling vid tidigare impregneringsanläggning i Nässjö
- Inom den f.d. bostadsmarken (del av fastigheten Nässjö 13:1) - Åtgärdsalternativ 12
- Inom skogsmark (del av fastigheterna Nässjö 13:1 och Nässjö 13:2) - Åtgärdsalternativ 12
- Inom industrimark (del av fastigheterna Nässjö 13:2 och Nässjö 13:5) - Åtgärdsalternativ 12
Åtgärdsalternativens innehåll och omfattning framgår av tabell 7.2 i den till anmälan bifogade markutredningen "Banverket, Nässjö impregneringsanläggning, Nässjö kommun, WSP rapport nummer 10059253, daterad 2007-12-03" nedan kallad markutredningen. Tillhörande platsspecifika riktvärden beskrivs i tabell 6.10 i markutredningen.
Ämne/ämnesgrupp      Riktvärden för renat vatten (mg/l) i ofiltrerat prov
PAH-16               0,075
Kreosot (summa)      0,075
Alifater >C5-C12     1
Alifater >C12-C35    1
Fenol (summa)        0,150
Arsenik              0,025
Länsstyrelsen har vidare medgett att punkterna 5 och 9 ändras så att de avser "delområde Jernhusen" i stället för "Jernhusens fastighet (fastigheten Nässjö 13:5)" samt att punkten 5 avslutas med en mening som lyder "Mindre avvikelser gällande efterbehandlingens omfattning får efter anmälan prövas av tillsynsmyndigheten.".
Trafikverket och länsstyrelsen är överens om att punkten 35 om bullerstörningar ska ändras på så sätt att den sista meningen lyder: "Entreprenaden får inom delområde Bostad endast utföras helgfri vardag, kl. 07.00-18.00.".
Projekt       Yta, m2      Mängd          Volym
jord, ton      jord, m3
Nässjö        100 000      386 000        227 000
Krylbo         50 000                      90 000
Katrineholm                                41 000
Grimstorp     150 000      210 000        120 000
Elnaryd                     74 000         47 000
Forsmo         30 000       29 850
Föroreningsmängd, kg             Kostnad, Mkr
As        PAHc     PAHö
Nässjö          37 000 -  13 300 - 26 000 -   Metod 12: 130-170
48 000    14 500   27 000     Metod 36:  74-95
Krylbo           1 300     1 700   35 000                   90
Katrineholm      8 900             38 400                Ca 100
Grimstorp       12 000             80 000                   125
Elnaryd          5 000 +           20 000                   63,5
Forsmo           3 300                                      26,8
Åtgärdsalternativ 36 innebär bland annat att all jord inom industrimarken schaktas bort till ett visst djup (0,5 eller 0,2 m). Dessutom utförs djupare schakt där halten arsenik överskrider 830 mg/kg TS. Sedan håligheter återfyllts, täcks marken av ett 0,5 m djupt lager bergkross. Åtgärderna beräknas avlägsna 29 ton arsenik, samt drygt 13 respektive drygt 25 ton PAHcancerogena och PAHövriga. Den totala kostnaden för åtgärdsalternativ 36 undantaget delområde Jernhusen uppgår till 70 - 90 mkr.
38 ton arsenik samt 13 respektive knappt 25 ton PAHcancerogena och PAHövriga. Kostnaden för åtgärdsalternativ 12 undantaget delområde Jernhusen uppgår till 120 - 160 mkr.
De båda åtgärdsalternativen avlägsnar PAH-föroreningar i stort sett i samma omfattning, och förekomsten av föroreningar på grund av kreosotimpregnering motiverar således inte något mer kostnadskrävande åtgärdsalternativ än det Trafikverket åtagit sig - åtgärdsalternativ 36.
Bedömningen av vilket åtgärdsalternativ som bör väljas med hänsyn till arsenikföroreningen är svårare. Åtgärdsalternativ 12 avlägsnar ca 9 ton mer arsenik än åtgärdsalternativ 36 till en merkostnad av ca 70 mkr. Marginalkostnaden kan synas hög, men i valet av vilket alternativ som ska väljas måste även andra faktorer vägas in, framför allt vilka risker som är förknippade med den kvarlämnade mängden och de allmänna förutsättningarna för åtgärderna - särskilt i ett långsiktigt perspektiv.
De uppgifter som lämnats i detta mål ger inte möjlighet till någon exakt jämförelse med avfallsklassningen. De Kd-värden Trafikverket redovisat, tillsammans med de halter arsenik som kan komma att påträffas i marken efter åtgärder enligt alternativ 36, indikerar dock att avfallsbestämmelserna med hänsyn till risken för spridning av arsenik skulle ha ställt betydligt strängare krav på inkapsling än vad som blir följden av åtgärdsalternativ 36. Åtgärdsalternativ 36 ger en genomsläpplig övertäckning och inte någon annan geologisk barriär än den som finns på platsen - torv och friktionsjord.
Slutsatsen att den arsenik som finns i marken inte ligger fast bunden utan har en viss rörlighet stöds också av att sedimenten i recipienterna - Höregölen och Runnerydssjön - är förorenade (jämför Naturvårdsverkets handbok 2007:4, bilaga A, s. 132). Även om Trafikverket och länsstyrelsen är oeniga om i vilken utsträckning arsenikförekomsten i sedimenten härrör från impregneringsområdet råder det ingen oenighet om att ett sådant bidrag finns. Miljööverdomstolen anser att det är troligt att merparten av arseniken i sedimenten kommer från impregneringsområdet.
Länsstyrelsen har för en kostnadsjämförelse redovisat några andra efterbehandlingsprojekt med liknande föroreningssituation. Det är givetvis inte möjligt att göra någon exakt jämförelse mellan de olika objekten; spridningsförutsättningarna, förekomsten av andra föroreningar än arsenik och PAH samt omständigheterna i övrigt är inte kända när det gäller de andra områdena. Det kan dock överslagsmässigt konstateras att kostnaden i förhållande till den avlägsnade föroreningsmängden - oavsett om åtgärdsalternativ 12 eller 36 väljs - inte på något avgörande sätt skiljer sig från vad som redovisats för de övriga projekten.
Långsiktigheten i åtgärderna är av stor betydelse. Med åtgärdsalternativ 36 skulle det behövas restriktioner för markanvändningen för framtiden. Höga halter arsenik - upp till 830 mg/kg TS, att jämföra med Naturvårdsverkets generella riktvärden för mindre känslig markanvändning på 25 mg/kg TS - skulle finnas kvar på ett tämligen litet djup i marken. Den efterbehandling som görs nu bör syfta till att vara slutlig, så att inte ytterligare åtgärder behöver vidtas inom överskådlig tid. Kompletterande åtgärder i framtiden skulle med all sannolikhet bli mycket kostsamma. Det är inte heller otroligt att det kommer att göras investeringar inom området i form av anläggningar eller annat som gör att efterbehandlingar framöver ytterligare kommer att försvåras och/eller fördyras.
Trafikverket har uppgett att kostnaderna för att åtgärda hela delområde Jernhusen, utom vissa områden vid spår m.m., skulle uppgå till 18 - 20 mkr enligt åtgärdsalternativ 12. Trafikverket anser inte att någon efterbehandling av delområdet är miljömässigt motiverad och rimlig, men har medgett att två mindre ytor inom delområdet åtgärdas enligt åtgärdsalternativ 36 till en kostnad av 1,5 - 2,0 mkr.
Länsstyrelsen i Jönköpings läns beslut den 28 mars 2008, dnr 575-18564-07,
Föreläggande om avhjälpande åtgärder
A. Efterbehandlingen ska utföras i huvudsaklig överensstämmelse med det som anges i Banverkets anmälan med bilagor. Som avhjälpande åtgärd ska tillämpas åtgärdsalternativ 36.
(ersätter punkt 1-10)
B. Förorenat grundvatten, länsvatten och tvättvatten som uppkommer under efterbehandlingsarbetet ska behandlas med hjälp av utrustning lämpad för ändamålet, innan vattnet avleds till befintlig infiltrationsanläggning invid Höregölen. För utgående renat vatten ska gälla följande riktvärden.
(ersätter punkt 12)
Ämne/ämnesgrupp   Riktvärden för renat vatten (mg/l) i ofiltrerat prov
PAH-16            0,075
Kreosot (summa)   0,075
Alifater >C5-C12  1
Alifater >C12-C35 1
Fenol (summa)     0,150
Arsenik           0,025
C. Uppumpat grundvatten, länsvatten eller tvättvatten som efter rening överstiger gällande riktvärden i föreskrift B ska antingen genomgå ytterligare rening i enlighet med föreskrift B eller omhändertas i tillståndsgiven anläggning avsedd för avfall av denna typ.
(ersätter punkt 13)
D. Schaktning och transport av förorenade massor ska ske på ett sådant sätt att damning eller läckage minimeras.
(ersätter punkt 21)
E. Under efterbehandlingen ska efterbehandlingsområdet vara instängslat, undantaget den del av området som vetter mot spåren för Jönköpingsbanan samt skogsområdet.
(ersätter punkt 22)
G. Om någon av de uppmätta halterna vid kontroll av schaktvägg eller schakt-botten överskrider de platsspecifika riktvärdena som gäller för respektive markanvändning ska schakten fortsätta i den riktning som indikeras av överskridandet. Alternativt ska samråd ske med tillsynsmyndigheten för att avgöra om schakten i det området kan avslutas.
(ersätter punkt 30)
I. Stickprov ska tas av externa massor avsedda för återfyllning inom området. Om massornas ursprung är känt och de kan betraktas som "rena" massor tas prov som samlingsprov för varje 4 000 m3. I annat fall tas prov som samlingsprov för varje 200 m3. Proverna analyseras alltid med avseende på arsenik, summa PAHövriga och summa PAHcancerogena samt de övriga ämnen som Banverket bedömer erforderliga med hänsyn till massornas ursprung. Om möjligt bör Banverket samråda med länsstyrelsen beträffande analysprogrammet innan de externa massorna används.
Banverkets motiv för att det inte bör förekomma växtlighet inom området är säkerhetsskäl. Efterbehandlingen bör därför inte utföras med syfte att skydda miljön inom området. Åtgärder bör i stället huvudsakligen inriktas på att skydda människors hälsa (inom området och i omgivningen) och att skydda miljön i omgivningen. I remissversionen av Naturvårdsverkets riskbedömningsvägledning, s. 73, anges att "Markmaterialet kan ha egenskaper som ger begränsade förutsättningar för att återskapa en miljö som kan stödja naturliga funktioner. I sådana områden är det inte alltid motiverat att höga skyddskrav på markmiljön ställs. Uteslutning av skydd av markmiljö motiveras väl. Riskerna för spridning och omgivningspåverkan i kort och långt tidsperspektiv beaktas alltid." Vägledningen är under omarbetning, men denna skrivning kommer i allt väsentligt att bestå. Med tanke på den järnvägsverksamhet som ska bedrivas på området finns goda skäl till varför markmiljön inte behöver ett högt skydd.
Beträffande kvarlämnade föroreningar har en minskning av källtermen i sig inte något egenvärde. Det viktiga är att minska riskerna på ett sådant sätt att eventuella kvarlämnade föroreningar utgör en låg risk för människor och miljö i omgivningen och för människor som vistas inom området. Alla Banverkets bedömningar avseende risker för recipienterna grundar sig antingen på realistiska antaganden (för parametrar där det finns god kunskap) eller försiktiga antaganden (för parametrar där tillräcklig kunskap saknas). Detta tillvägagångssätt innebär i många fall en viss övervikt för s.k. "worst-case" scenarier med avseende på beräknad belastning och beräknade halter. Dessutom har vissa riskhämmande faktorer, t.ex. sedimentation, försummats. Av riskbedömningen framgår att den nuvarande föroreningssituationen (innan åtgärder vidtas) medför ingen eller låg risk i Höregölen, Runnerydssjön och Nässjöån avseende arsenik. Den arsenikmängd (ca 41 000 kg) som finns inom undersökningsområdet idag föranleder alltså inte ett åtgärdsbehov för att skydda miljö eller människor i omgivningen. Ur risksynpunkt behöver mängden arsenik därför inte reduceras mer än vad alternativ 36 medför. Om åtgärder vidtas enligt alternativ 36 kommer ändå mängden arsenik att minska med cirka 70 % eller 29 000 kg. Den redan låga risken som finns avseende urlakning av arsenik idag kommer också att reduceras ytterligare.
Ett beslut att förklara området som ett miljöriskområde om åtgärdsalternativ 36 genomförs skulle strida mot 10 kap. 15 § miljöbalken. En sådan förklaring kräver "hänsyn till riskerna för människors hälsa och miljön" och såsom anförts ovan undanröjer åtgärdsalternativ 36 sådana risker.
Miljömålet "Giftfri miljö" är i och för sig beaktansvärt och har även tagits hänsyn till vid den skälighetsavvägning (riskvärdering) som redovisas i markutredningen. I miljöbalken ställs dock inte krav på att enskilda verksamhetsutövare eller fastighetsägare måste vidta åtgärder för att de nationella miljömålen ska nås. I miljöbalken ställs istället krav på att åtgärder ska vidtas för att reducera risker för människor och miljö till en acceptabel nivå, vilket alternativ 36 gör. I propositionen "Svenska miljömål- delmål och åtgärdsstrategier" (2000/01:130, s. 218 ff.) anförs att miljömålen till sin natur är politiska målsättningar som ska ligga till grund för den fortsatta miljöpolitiken, medan miljöbalkens regler och anknytande föreskrifter är juridiska verktyg för att uppnå dessa mål. Regeringen valde därför att inte föreslå ändringar i miljöbalken som skulle göra miljökvalitetsmålen bindande för enskilda. Det är därför upp till varje verksamhetsutövare att bestämma på vilket sätt man tar hänsyn till miljömålen. Banverkets riskvärdering har visat att det medför en alltför stor merkostnad och tekniska svårigheter om miljömålet "Giftfri miljö" ska vara styrande vid val av åtgärder för impregneringsområdet. Åtgärdsalternativ 11 och 12 uppfyller inte heller alla de krav som följer av miljömålet.
Länsstyrelsen är tveksam till de belastningsberäkningar som gjorts och som huvudsakligen ligger till grund för Banverkets argumentation för att man bör tillämpa åtgärdsalternativ 36. I Banverkets markutredning anges att belastningsberäkningarna med avseende på bland annat arsenik är rimliga samt att det inte finns något behov av riskreduktion med avseende på arsenik, med hänsyn till att de halter som belastningen ger upphov till inte utgör någon risk för det akvatiska ekosystemet. Banverkets konsult har i sin riskbedömning valt att utgå från de effektbaserade riktvärdena från Nederländerna (RIVM), bland annat med motiveringen att det ekotoxikologiska dataunderlaget är mer omfattande än för motsvarande riktvärden som tagits fram i Kanada (CCME) samt att RIVM-värdena ligger på ungefär samma nivå som EU:s förslag till miljökvalitetsstandarder för vattendirektivet. EU har emellertid inte föreslagit någon miljökvalitetsnorm för arsenik i ytvatten. Dessutom är det upp till varje EU-land att anpassa miljökvalitetsnormen utifrån landets specifika förhållanden, t.ex. bakgrundshalter. Beräkningen av riktvärdena borde istället ha utgått från svenska bakgrundshalter som finns angivna i Naturvårdsverkets rapport 4913, Bedömningsgrunder för miljökvalitet - Sjöar och vattendrag. I rapporten anges en bakgrundshalt på 0,3 &
956;g/l för mindre vattendrag i Södra Sverige, vilket ska jämföras med den halt på 24,3 &
956;g/l som tillämpats i Banverkets markutredning (se tabell J i bilaga 6.9). Bakgrundshalten ska användas i beräkningen eftersom arsenik inte bryts ner utan kommer att finnas kvar i ytvattnet under mycket lång tid. Belastningen på omgivande recipienter från impregneringsområdet bör därför minimeras. Dessutom används bakgrundshalten vid framräkning av det generella riktvärdet för arsenik. Nässjöån bedöms också ha ett särskilt högt skyddsvärde och recipienterna utgör källområden för ytvatten i Huskvarnaåns avrinningsområde. Det är inte acceptabelt att impregneringsområdet ska medverka till en signifikant del av miljöbelastningen på angränsande vattendrag (Höregölen, Runnerydssjön och Nässjöån).
Utförda provtagningar i recipienterna visar på en påverkan av såväl arsenik som polyaromatiska kolväten. Analyserna av ytvatten visar en klar påverkan (cirka 3 &
956;g/l) jämfört den förväntade normala bakgrundshalten. Ett långsiktigt saneringsmål ska vara att föroreningsnivån i recipienterna ska ligga nära bakgrundshalterna, vilket ligger i linje med miljömålet "Giftfri miljö". Enligt den särskilda provtagning som utförts av sjösediment i Höregölen förekommer det inte heller några markanta skillnader mellan olika sedimentdjup. Det finns således inget stöd för att tillförseln av bland annat arsenik skulle ha minskat under de senaste åren. Resultaten visar att utläckaget av både arsenik och PAH:er medfört en ökning av bakgrundshalterna i ytvatten samt en betydande ansamling av dessa föroreningar i sedimenten i såväl Höregölen som Runnerydssjön. Resultaten visar även att det i södra delen av Höregölen sker ett påslag av arsenik och PAH:er från främst impregneringsområdet. Det är således inte rimligt att utgå ifrån den halt som Banverkets utredare gjort, då detta innebär att väldigt stora mängder arsenik kommer att lämnas kvar inom området. Enligt tabell 7.4 i markutredningen kommer cirka 11 000 kg arsenik att lämnas kvar inom impregneringsområdet med det av Banverket förordade alternativet 36, vilket motsvarar en reduktion av arsenikmängden med cirka 72 %. Om det av Banverkets utredare förordade haltkriteriet för arsenik (24,3 &
956;g/l) hade uppmätts i ett vattendrag skulle det enligt Naturvårdsverket rapport 4913 ha klassats som hög arsenikhalt och indikera en tydlig påverkan av en lokal källa. Detta är inte rimligt för ett ytvatten som kan betecknas som ett källområde för ytvatten.
Ovanstående resonemang gällande haltkriterier för arsenik i ytvatten skulle även kunna tillämpas på PAH:er och då främst antracen, eftersom denna polyaromat enligt Banverkets markutredning har varit styrande gällande miljöpåverkan på omgivningen. Av bilaga 6.9 till markutredningen framgår att Banverkets utredare utgått från ett RIVMvärde på antracen på 0,034 &
956;g/l. Länsstyrelsen är tveksam till att tillämpa RIVM-värdet. Dessutom framgår det av utredningen att man inte uppnår det av utredaren använda riktvärdet i Runnerydsjön, utan den beräknade halten hamnar på 0,043 &
956;g/l, dvs. klart över RIVM-värdet. Precis som för arsenik finns det inte några markanta skillnader mellan olika sedimentdjup i den särskilda provtagning som utförts i Höregölen vad gäller PAH. Dessa argument talar för att de platsspecifika riktvärdena för PAH:erna i mark borde skärpas. Enligt tabell 7.4 i markutredningen kommer det av Banverket förordade alternativet 36 innebära att cirka 1 500 kg PAH:er lämnas kvar inom impregneringsområdet. Samma mängd kommer dock att lämnas kvar även med de av länsstyrelsen föreskrivna åtgärdskraven, eftersom de platsspecifika riktvärdena för PAH:er i princip är desamma i de olika alternativen. Att alternativ 36 skulle innebära en större reduktion av övriga PAH:er är inte korrekt eftersom riktvärdena är desamma som för urschaktning enligt alternativ 12. Länsstyrelsen har även i punkt 6-9 bland annat föreskrivet lägre halter för övriga PAH:er, vilket kommer att innebära en större reduktion av dessa. En tillämpning av punkt 30 kommer sannolikt inte att innebära att det kommer att lämnas kvar föroreningar ytligt, som eventuellt har missats vid förkarakteriseringen.
Länsstyrelsen har sedan mitten av 1990-talet arbetat med undersökningar, utredningar och åtgärder av förorenade områden. Som ett led i att uppnå delmålen 6-7 inom "Giftfri miljö" har länsstyrelsen genomfört identifiering och inventering av misstänkt förorenade områden i länet. Resultatet av detta arbete gällande Nässjö kommun har redovisats i länsstyrelsens meddelandeserie Rapport 2004:1 och visar att det i anslutning till det aktuella området finns ett tjugotal misstänkt förorenade områden bestående av bl.a. bensinstationer, verkstadsindustrier, ytbehandling, oljedepåer, textilindustri och kemtvättar. Länsstyrelsens och kommunens inventeringar och undersökningar har hittills inte kunnat påvisa någon ytterligare föroreningskälla inom avrinningsområdet avseende arsenik än Banverkets f.d. impregneringsanlägg-ning. Med utgångspunkt i ovanstående resonemang ifrågasätter länsstyrelsen Banverkets spridningsmodell, som kommer fram till att impregneringsanläggningen endast skulle stå för 54 % av den sammanlagda belastningen av arsenik på Nässjöån. Av Banverkets utredning framgår att belastningen från andra föroreningskällor används som argument för att inte vidta ytterligare åtgärder inom impregneringsområdet. Banverket har vare sig varit mer försiktiga eller ställt hårdare krav på efterbehandlingen av impregneringsområdet än vad som normalt är fallet med anledning av vad som anges i Naturvårdsverkets remissversion rörande nya riktvärden för förorenad mark. I vägledningen anges att hänsyn ska tas till andra källor. Belastningsutrymmet är således mycket begränsat.
Åtgärdsalternativ 36 är inte förenligt med det nationella miljömålet "Giftfri miljö". Åtgärdsalternativ 11 och 12 uppfyller inte heller detta miljömål. Det är inte tekniskt möjligt eller ekonomiskt rimligt att ta bort alla föroreningar på det f.d. impregneringsområdet. Utifrån riskvärderingen är åtgärdsalternativen 11 och 12 de bästa alternativen. Det är miljömässigt motiverat att sanera det förorenade området (bostadsmark, skog och industrimark) enligt åtgärdsalternativ 11 respektive 12. Kraven på sanering enligt dessa åtgärdsalternativ har stöd i miljöbalken. Det är tekniskt möjligt att utföra saneringen genom urgrävning av förorenade massor inom de aktuella områdena, även om det inom vissa områden erfordras grundvattenavsänkning och nedtagning av vegetation. Det är ekonomiskt rimligt att Banverket, såsom ansvarig verksamhetsutövare och fastighetsägare, finansierar erforderliga åtgärder. Kostnaderna får anses vara skäliga i förhållande till den beräknade totala reduktionen av cirka 38 000 kg arsenik (motsvarande en reduktion på 93 %) och 39 000 kg PAH (motsvarande en reduktion på 97 %). Banverket är vidare ansvarigt för att efterbehandla Jernhusens fastighet. Det finns inte några be-lägg för att föroreningsmönstret är annorlunda där eller att det området har för-orenats av andra källor, utan föroreningarna härstammar från impregneringsverksamhet.
Med hänsyn till att flertalet föroreningar är partikelbundna är det viktigt att den reningsanläggning som används för rening/behandling av förorenat grundvatten, länsvatten och tvättvatten har en partikelavskiljande funktion. Länsstyrelsen kan inte acceptera att infiltrationsanläggningen vid Höregölen i sig självt används som reningsanläggning utan föregående behandling/rening. Eftersom Banverket i anmälan har anfört att de avser att "upphöra med pumpningen av grundvatten och användningen av det befintliga reningsverket när efterbehandlingsarbetet startar eller senast vid slutet av efterbehandlingsarbetet" föreligger det skäl att föreskriva om hur reningen ska utföras och vilken funktionalitet reningsanläggningen minst måste ha.
Banverket anför i huvudsak följande. Banverket har i detalj redogjort för planerade transporter och transportvägar. Dessa bör kunna godtas. Bland annat anges i anmälan att Banverket vid upphandling av entreprenaden kommer att premiera järnvägstransporter. Länsstyrelsens skrivning att transporter med tunga fordon ska ske "utanför Nässjö centrum" är både onödig och dessutom alltför vag för att kunna accepteras.
MÖD 2010:18; MÖD 2010:19; MÖD 2009:43; MÖD 2010:31; MÖD 2010:24