Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2011-00037-de-octubre-17-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_ed593142c0d901c4e0430a01015101c4&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-08-15 20:07:10
Document Index: 343842612

Matched Legal Cases: ['artículo 306', 'artículo 39', 'artículo 161', 'artículo 306', 'artículo 31', 'artículo 20', 'artículo 306', 'artículo 31', 'artículo 23', 'artículo 165', 'artículo 165', 'artículo 2', 'artículo 12', 'artículo 8', 'artículo 8', 'Artículo 3']

﻿ Sentencia 2011-00037 de octubre 17 de 2013
SENTENCIA 2011-00037 DE 17 DE OCTUBRE DE 2013
CONTENIDO:LEGALIZACIÓN DE LA MINERA TRADICIONAL. LA LEY 1382 DE 2010 Y SUS DECRETOS REGLAMENTARIOS, CONSAGRARON UN PROCEDIMIENTO PARA LA LEGALIZACIÓN DE LA MINERÍA PRACTICADA POR MINEROS TRADICIONALES O SIN TÍTULO MINERO INSCRITO EN EL REGISTRO MINERO NACIONAL, PARA LO CUAL SE OTORGÓ EL TÉRMINO IMPRORROGABLE DE 2 AÑOS, CONTADO A PARTIR DE SU PROMULGACIÓN. DICHO TRÁMITE, DEBÍA INICIAR A TRAVÉS DE UNA SOLICITUD PRESENTADA POR EL INTERESADO, LA CUAL TENÍA QUE ESTAR ACORDE CON LOS REQUISITOS DETERMINADOS PARA ESE EFECTOUNA VEZ ANALIZADA Y SI ÉSTA SE AJUSTABA A LOS REQUERIMIENTOS ESTABLECIDOS, SE PROCEDÍA A SU ADMISIÓN Y A PROGRAMAR LA VISITA RESPECTIVA EN ARAS DE VERIFICAR QUE LOS ANEXOS TÉCNICOS PRESENTADOS CORRESPONDIERAN A LOS TRABAJOS MINEROS REALIZADOS POR EL SOLICITANTE, LA UBICACIÓN Y ANTIGÜEDAD DE LAS EXPLOTACIONES MINERAS, EL ESTADO DE AVANCE Y EL MINERAL OBJETO DE EXPLOTACIÓN, LAS CONDICIONES DE SEGURIDAD, LA NO PRESENCIA DE MENORES EN LA EXPLOTACIÓN Y LAS DEMÁS CIRCUNSTANCIAS QUE SE ESTIMARAN PERTINENTES, A FIN DE DETERMINAR LA VIABILIDAD DE CONTINUAR CON EL PROCESO Y EVENTUALMENTE, PROCEDER A RECHAZAR LA SOLICITUD O A LEGALIZAR LA SITUACIÓN MINERA.
TEMAS ESPECÍFICOS:MINAS, AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, EXPLOTACIÓN DE MINAS
Sentencia 2011-00037 de octubre 17 de 2013
Ref.: Expediente AP 2011-00037-01
Actor: procurador 9 judicial II ambiental y agrario del Chocó
Bogotá, D.C., diecisiete de octubre de dos mil doce (2013) (sic).
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Agencia Nacional de Minería contra el numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo de 5 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, por el cual se ordenó la realización de visitas conjuntas a los entables mineros con el objeto de legalizar la minería de hecho.
I.1. El señor procurador 9 judicial II ambiental y agrario del Chocó, interpuso acción popular contra la Nación - Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Nación - Ministerio de Minas y Energía, el Instituto Colombiano de Geología y Minería, Ingeominas, la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, Codechocó, y el municipio de Lloró, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al derecho a gozar un ambiente sano de conformidad con la Constitución y la ley; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar el desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial protección ecológica, de los ecosistemas situados en zonas aledañas a dicha actividad minera y los demás intereses relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; y, la seguridad y salubridad pública.
Expresó que el alcalde del municipio de Lloró, expidió el Decreto 100 de 9 de septiembre de 2009, por medio del cual, entre otros, ordenó suspender el aprovechamiento ilícito de los recursos mineros en la jurisdicción territorial de dicho ente, el cual a la fecha no se ha hecho efectivo.
Afirmó que la actividad extractiva, producto de la actividad minera, ha generado un enorme impacto medioambiental que se concreta en la contaminación de fuentes hídricas, en especial de los ríos: Andágueda, Capá, Tumutumbudu; como también, la arteria del Chocó biogeográfico conformada por los ríos Atrato y Quebradas; también se ha generado erosión e infertilidad de los suelos; afectación de la flora y fauna; así como problemas a la salud de los habitantes de las áreas aledañas o de influencia de los entables mineros.
Sostuvo que las entidades demandadas, no han realizado las tareas y gestiones necesarias a efectos de garantizar que la desenfrenada actividad minera se realice sin afectar el medio ambiente y otros derechos colectivos.
Señaló que para la ejecución de dicha actividad extractiva, se requiere de título minero, licencia ambiental y planes de manejo o plan de cumplimiento ambiental, según sea el caso, lo que garantizaría el cumplimiento del desarrollo de esa explotación, dentro de protocolos de seguridad ambiental y de salubridad pública, previsiones dentro de las cuales no se está desarrollando el aprovechamiento de los recursos del subsuelo.
Manifestó que las comunidades se han visto afectadas por los efectos negativos de la producción minera ilegal, y no se les ha permitido participar en las decisiones que les afectan, lo que ha vulnerado el Convenio 169 de la OIT.
Relató que en la realización de la producción minera, se utilizan productos químicos, tales como mercurio, cianuro y otros desechos químicos como aceite y combustible, que al no recibir tratamiento adecuado en las aguas residuales de la minería y al no existir hoyas de sedimentación, los vertimientos tóxicos sobrantes de la extracción, llegan a los ríos del municipio de Lloró.
Agregó que lo anterior genera una grave afectación paisajística ya que no se realiza “replaneo”, ni reforestación, lo que necesariamente causa un costoso impacto ambiental, y afectaciones a la salud de las personas.
Arguyó que funcionarios de la Procuraduría General de la Nación —delegada para asuntos ambientales y agrarios— así como de la Corporación Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, Codechocó, practicaron varias visitas al municipio demandado, con el objeto de conocer el avance de la legislación minera de hecho y el estado de la misma, lo cual arrojó como resultado del muestreo de entables visitados, que ninguno cumple en absoluto con las mínimas normas mineras o del medio ambiente, tal como se evidencia en los dos informes anexados a la demanda.
Explicó que lo anterior denota que no se están realizando acciones para prevenir las afectaciones negativas al medio ambiente, lo cual implica que deben suspenderse hasta que se cumpla con tales requisitos, dentro de los presupuestos de la Ley 1333 de 2009 o régimen sancionatorio ambiental.
Precisó que del registro fotográfico tomado como consecuencia de las visitas practicadas al municipio, se pudo observar la severidad del daño ambiental ocasionado por la actividad minera en la entidad territorial demandada, la cual se lleva a cabo mediante el empleo de maquinaria pesada, en especial, retroexcavadoras y motobombas industriales para succionar aguas y en algunos casos para achicar; de la misma forma, se pudo evidenciar la afectación de los recursos hídricos, forestales, la desolación paisajística, las erosiones y la aridez que ocasiona tal actividad.
Afirmó que el ejercicio irracional de la actividad minera, sin regulación ni control, está afectando de manera grave al medio ambiente, lo que hace necesario la intervención de las entidades demandadas con el objeto de que asuman compromisos en torno a la defensa y protección del medio ambiente, en aras de garantizar los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano, de conformidad con la Constitución y la ley; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar el desarrollo sostenible, procurando la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial protección ecológica, de los ecosistemas, de la seguridad y salubridad pública, vulnerados por la ejecución de las actividades mineras sin el cumplimiento de los requisitos técnico-ambientales y legales.
Argumentó que la Corporación Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, Codechocó, el Ministerio de Minas y Energía y Minercol, según sus potestades, han sido remisos en exigir el respectivo título minero y la licencia ambiental para la ejecución de actividades mineras en el departamento del Chocó, como prerrequisito para realizar tal actividad y garantizar el disfrute de los derechos colectivos cuya protección se solicita.
1. Solicitó que se le ordene a las entidades demandadas adoptar las medidas necesarias para impedir y prevenir el daño ambiental, como consecuencia del impacto de la actividad minera en el municipio de Lloró.
2. Que se le ordene a la Nación - Ministerio del Medio Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, a la Corporación Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, Codechocó, a la Nación - Ministerio de Minas y Energía, a través del Instituto Colombiano de Geología y Minería, Ingeominas, que realicen las visitas conjuntas a cada uno de los entables mineros existentes en el municipio de Lloró, con el objeto de legalizar la minería de hecho, de conformidad con lo normado en la Ley 1382 de 2010 y su Decreto Reglamentario 2715 de julio 28 de 2010. Asimismo, definir mediante coordenadas los polígonos de explotación, y exigir o continuar el trámite de las solicitudes de las licencias ambientales, planes de manejo o plan de cumplimiento ambiental, según sea el caso, con énfasis en la recuperación geomorfológica, paisajística y ambiental; exigir los planes de compensación ambiental por la actividad minera, y definir las zonas de exclusión en dicho municipio.
3. Que se ordene al alcalde del municipio de Lloró, la realización de acciones de control y vigilancia sobre la actividad minera en sus respectivos territorios, con el objeto de impedir que dicha actividad se realice sin el cumplimiento de los requisitos de ley (título minero y licencia ambiental), siguiendo los lineamientos normativos del artículo 306 del Código de Minas.
4. Que se adopten las medidas necesarias para que no se vuelvan a presentar las acciones y omisiones que dan lugar a la presente acción, al igual que definir las estrategias necesarias que permitan que la actividad minera se realice cumpliendo los requisitos de ley y sin generar grandes impactos al medio ambiente, los recursos naturales y la salud.
5. Que se condene a los demandados al pago del incentivo de conformidad con el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos.
I.4.1. La Nación —Ministerio de Minas y Energía—, actuando por conducto de apoderado, contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones. En esencia, propuso las siguientes excepciones:
• “Falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Minas y Energía”. La hizo consistir en que el amparo de los derechos colectivos invocados se puede impetrar o bien ante la autoridad minera nacional Ingeominas o ante el alcalde de la jurisdicción en donde se encuentra ubicada la mina, quienes estarían llamadas a responder.
Señaló que de conformidad con los decretos 70 de 17 de enero de 2001 y 252 de 28 de enero de 2004 y la Resolución 180074 de 27 de enero de 2004, ha delegado algunas de sus funciones como autoridad minera al Instituto Colombiano de Geología y Minería, Ingeominas, entidad que tiene personería jurídica por lo que es apta para responder frente a las pretensiones incoadas.
Precisó que, además, el artículo 161 del Código de Minas, señala que los alcaldes deben efectuar el decomiso provisional de los minerales que se transporten o comercien y que no se hallen amparados por factura o constancia de las minas donde provengan.
Indicó que el artículo 306 ibídem, determina que dichos funcionarios están facultados para suspender, en cualquier tiempo, por aviso o queja, la explotación de minerales sin título inscrito en el registro minero nacional.
Resaltó que dicho ministerio es el ente rector de la política minera del país, pero no por ello debe responder por los actos, hechos, operaciones administrativas y omisiones de las entidades delegatarias, ni de los entes territoriales.
Explicó que es una entidad independiente del Instituto Colombiano de Geología y Minería, Ingeominas, y del municipio de Lloró, por lo que no es responsable de sus actuaciones, pues no ejerce legalmente ninguna competencia de carácter administrativo para ordenar la suspensión de minería legal ni el cerramiento de minas ilegales.
Indicó que el alcalde de Lloró es la primera autoridad policiva en dicho territorio, por lo que es él quien debe impartir instrucciones para establecer el orden público, tales como las correspondientes al cumplimiento de las disposiciones atinentes al adecuado uso del suelo y evitar la explotación indebida de minerales, etc.
Adujo, por otro lado, que la Ley 99 de 1993, dispuso que las corporaciones autónomas regionales ejercen la función de ser la máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción y por lo tanto, están facultadas para imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en caso de violación de las normas de protección ambiental y de manejo de los recursos naturales renovables y exigir con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de los daños causados, acorde con lo establecido en el artículo 31, numeral 17 de la ley mencionada.
Afirmó que según el artículo 20 de la Ley 1333 de 2009, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales; las corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo sostenible; la Armada Nacional; los departamentos y los municipios están investidos en materia sancionatoria ambiental, es decir, que se encuentran habilitados para imponer y ejecutar las medidas preventivas y sancionatorias consagradas en la misma ley.
• “Improcedencia de la acción popular”. La fundamentó en el hecho de que en su sentir, la sustentación presentada por el actor no tiene soporte probatorio y consiste en apreciaciones deliberadas de las cuales no se puede inferir responsabilidad, pues no se demostró omisión o acción que produjera un daño, amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados.
• “Genérica”. Las demás que resulten demostradas durante el proceso.
1.4.2. La Nación —Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial—, actuando por conducto de apoderado, contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones. En esencia, adujo lo siguiente:
Que de acuerdo con la Ley 1382 de 2010, el Decreto 2715 de 2010, y la Circular 18001 de 2011, expedida por los ministerios de Minas y Energía y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, no es posible que esta última realice las visitas pretendidas por el demandante, por cuanto son las corporaciones autónomas regionales quienes tienen la facultad para asumir todos los proyectos individuales en materia minera cuyo material removido proyectado sea menor o igual a 2.000.000 de toneladas/año (D. 2820/2010), y por lo tanto, son estas entidades quienes pueden actuar en los procesos de legalización minera.
Sostuvo que el artículo 306 de la Ley 685 de 2001, es claro en establecer que son los alcaldes los que deben suspender la explotación minera sin título inscrito en el registro minero nacional.
Manifestó que según el numeral 17 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, las corporaciones autónomas regionales tienen como función imponer las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación de la ley ambiental y del manejo de los recursos naturales renovables.
Alegó que expidió la directiva 1000-2-87351 de 12 de julio de 2010, dirigida a las corporaciones autónomas regionales, autoridades ambientales urbanas de grandes centros urbanos y corporaciones para el desarrollo sostenible, mediante la cual se les reiteró el cumplimiento de las funciones de policía que tienen para la imposición y ejecución de medidas preventivas o sancionatorias necesarias para el control de la minería ilegal.
Resaltó que con el fin de articular esfuerzos y desarrollar estrategias para el control de la minería ilegal en el país, dicho ministerio, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación e Ingeominas, suscribieron el Convenio 27 de 2007, cuyo objetivo se fundamentó en aunar esfuerzos para el diseño e implementación de estrategias tendientes a la prevención, detección y sanción que permita la erradicación de la minería ilegal en el territorio colombiano.
Explicó que en el marco del convenio mencionado, en el año 2008, se realizaron talleres de capacitación a las autoridades territoriales, ambientales y mineras, en temas normativos y operativos de la gestión ambiental-minera, a lo largo y ancho del país. Uno de ellos se llevó a cabo en el Chocó, donde se capacitó en temas relacionados con las obligaciones ambientales de las alcaldías, corporaciones, el departamento y el sector regulado.
Argumentó que a partir de la vigencia de la Ley 99 de 1993, existe una clara manifestación de la naturaleza y reparto de la competencia de las entidades que conforman el sistema nacional ambiental, siendo dicho ministerio un organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables.
Agregó que el artículo 23 ibídem, al determinar la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, señala que estas han sido encargadas por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y además, deben propender por su desarrollo sostenible.
Explicó que el principio de autonomía ostentado por las referidas corporaciones autónomas regionales, que les otorga la capacidad de ejecutar sus actividades de manera independiente frente a las autoridades de nivel nacional, las faculta para tomar decisiones frente a las actuaciones que se realicen dentro de su jurisdicción en materia ambiental.
Concluyó que dicho ministerio no es una entidad ejecutora, sino que tiene la función de formular políticas en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables y establecer criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, así como de regular las condiciones generales para el saneamiento del medio ambiente y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural, entre otras.
• “Inepta demanda por ausencia de responsabilidad del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial”. La hizo consistir en el hecho de que la demanda no es concreta en expresar ni demostrar la presunta conducta omisiva de dicho ministerio, pues como ya se dijo, este es ajeno a los hechos que se le endilgan, por falta de competencia.
• “Falta de legitimación en la causa por pasiva”. La hizo consistir en el hecho de que solo puede actuar y asumir compromisos en orden a los estrictamente facultados por la ley, por lo tanto, no puede arrogarse responsabilidades impropias a su competencia, como sería responder por las consecuencias derivadas de las intervenciones de los particulares en el municipio de Lloró, así como por la posible vulneración de los derechos colectivos alegados.
I.4.3. El Instituto Colombiano de Geología y Minería, Ingeominas, actuando por conducto de apoderada, contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones. En esencia, adujo lo siguiente:
Que dicho instituto en su calidad de autoridad minera delegada, tiene como objetivo primordial fomentar la exploración técnica y la explotación de los recursos mineros de propiedad estatal y privada, a fin de estimular dichas actividades para satisfacer los requerimientos de la demanda interna y externa de los mismos y a que su aprovechamiento se realice en forma armónica con los principios y normas de explotación racional de los recursos naturales renovables y del ambiente, dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible y del fortalecimiento económico y social del país.
Manifestó que su competencia frente al seguimiento de las actividades mineras, se fundamenta en el desarrollo de un programa de fiscalización minera, que consiste en realizar visitas periódicas de campo a los títulos mineros, con el fin de constatar que las actividades de esa naturaleza se efectúen de manera correcta desde el punto de vista técnico y cumplan con las obligaciones mineras establecidas en el contrato de concesión.
Señaló que en los casos en los que se ha constatado la violación de las disposiciones ambientales se ha oficiado a la autoridad competente para que tome las medidas que estime convenientes y si es del caso, se declare la cancelación del título minero o la caducidad del contrato.
Indicó que sus funciones, en materia minera, se circunscriben a la promoción de la exploración y explotación de los recursos mineros de la Nación y a su administración. De estas funciones se derivan las relacionadas con el seguimiento y control de los títulos mineros legalmente otorgados, en virtud de los cuales se observa que las obligaciones contractuales, económicas, de seguridad y las normas administrativas derivadas del título sean cumplidas y acatadas imperativamente.
Resaltó la importancia de desligar las competencias mineras de las ambientales, pues la competencia para la aprobación y expedición de la licencia ambiental radica en cabeza de la autoridad ambiental correspondiente, quien debe fijar las condiciones, presupuestos, obligaciones y actividades de índole ambiental que el titular minero debe cumplir.
Explicó que no obstante lo anterior, la autoridad minera tiene la obligación de verificar que la entidad ambiental respectiva haya aprobado el plan de manejo y la licencia ambiental para poder viabilizar la etapa de construcción y montaje y la consecuente explotación del área objeto del título minero.
Expresó que la función de seguimiento y control que realiza a través de la subdirección de fiscalización y ordenamiento minero, se adelanta siempre y cuando el título minero se encuentre vigente y la actividad minera que se desarrolle en el área respectiva, sea el resultado de un título legalmente otorgado, de tal suerte que ante la inexistencia de un contrato o de una licencia, no es dable ejercer por parte de la autoridad minera actividad o gestión alguna de seguimiento y control, máxime cuando en ocurrencia de estos hechos ha perdido competencia. Sin embargo, en casos eventuales cuando realiza visita de seguimiento y de control, puede ocurrir que se encuentre con minería ilegal, situación que se pone en conocimiento de forma inmediata a las autoridades competentes, a efectos de que tomen las medidas legales procedentes.
Sostuvo que como autoridad minera no tiene dentro de sus competencias, atribuciones o facultades, la adopción de medidas administrativas derivadas de la explotación minera ilegal.
Afirmó que no es posible hacer visitas conjuntas en las áreas de explotación minera para legalizar la minería de hecho, por cuanto la normativa que regula materia establece unos procedimientos a seguir, por lo que solo es procedente la realización de la visita técnica si la evaluación técnica y jurídica cumple con las exigencias de ley.
Expresó que revisado el sistema de información del Instituto de Catastro Minero Colombiano, CMC, y conforme a la información suministrada por el coordinador del grupo de legalización minera del instituto, se tiene que las solicitudes de legalización de minería de hecho para la explotación minera en el municipio de Lloró, presentadas por virtud del artículo 165 de la Ley 685 de 2001 y su Decreto Reglamentario 2390 de 2002, en la actualidad se encuentran rechazadas y archivadas.
Concluyó que de conformidad con los hechos fundamento de la presente acción, es evidente que dicha entidad no ha sido omisiva ni negligente en el ejercicio de sus funciones mineras, por cuanto los títulos de explotación que se encuentran vigentes han sido fiscalizados por la autoridad competente, ya que se les ha realizado seguimiento y control de acuerdo con la ley.
El Tribunal Administrativo del Chocó, en sentencia de 5 de abril de 2013, accedió parcialmente las súplicas de la demanda. En esencia adujo lo siguiente:
Que en el Instituto Colombiano de Geología y Minería, Ingeominas, no se atendió la función delegada por parte del Ministerio de Minas y Energía, en cuanto a la realización de las visitas periódicas de campo a los títulos mineros en el municipio de Lloró.
Precisó que comoquiera que su función se circunscribe a vigilar la explotación de los recursos mineros, y por tener personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por los ministerios de Minas y Energía y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, tiene vocación de prosperar.
Agregó que, además, por mandato legal a los alcaldes y a la autoridad minera de la zona, que en este caso es la Corporación Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, Codechocó, les corresponde ejercer control sobre la práctica ilegal de la minería en el municipio de Lloró.
Manifestó que de las pruebas allegadas se consideraron las documentales relativas a las quejas presentadas por el párroco del municipio, Remo Segalla, durante los años 2008, 2009 y 2010; por los gobernadores indígenas de las comunidades “Toldas” y del río “Capa”, que dan cuenta de la explotación minera en el río Lana Capa, territorio colectivo de resguardo indígena Cuma, perteneciente al municipio de Lloró.
Afirmó que, igualmente, se tuvo en cuenta la copia del oficio de 4 de marzo de 2009, dirigido a la Procuraduría 9ª Judicial Agraria, suscrito por el alcalde municipal de Lloró; copia de los informes técnicos de las visitas de fecha 27 de abril y 5 de agosto de 2010, elaborados por Codechocó; copia del Decreto Municipal 100 de 9 de septiembre de 2009; copia de una queja presentada ante Codechocó por el señor Eleazar Moreno, con ocasión de una explotación minera en el corregimiento de la Vuelta, sobre el río Andágueda; copia del Oficio DIR-100/0F 404 de fecha 2 de junio de 2010, emanando de la corporación; y registro fotográfico del daño ocasionado.
Precisó que no se le dio valor probatorio a las fotografías allegadas por el demandante en medio magnético, pues aunque constituyen un registro de la contaminación de las fuentes hídricas, erosión, infertilidad de los suelos, afectación de la flora, la fauna y paisajística, no dan certeza sobre el sitio en que fueron tomadas, y al carecer de reconocimiento o ratificación, no pueden cotejarse con otros medios de prueba allegados al proceso.
Sostuvo que tal como lo indicó el actor, el alcalde de la época, expidió el Decreto 100 de 9 de septiembre de 2009, por medio del cual en su artículo primero ordenaba suspender el aprovechamiento ilícito de recursos mineros en su jurisdicción territorial. Al respecto, expresó que tanto la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios como la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, Codechocó, han adoptado las medidas tendientes para mitigar la contaminación ambiental.
Explicó que en virtud de lo anterior, se aplicó medida preventiva tendiente a la suspensión de la actividad y el decomiso de retroexcavadoras, motores y demás bienes empleados en el ejercicio de la actividad minera a través de la Resolución 3185 de 2007.
Manifestó que se practicaron varias visitas al municipio demandado, con el fin de conocer avances de la legalización minera de hecho y el estado de la misma, lo cual arrojó como resultado que del muestreo de entables visitados, ninguno cumple en lo absoluto con las normas mínimas de minería o ambientales, tal como se evidencia en los dos informes allegados al sumario.
Argumentó que pese a existir las acciones ambientales, se advierte que se ha ocasionado contaminación y deterioro que atenta contra la diversidad e integridad del medio ambiente como un todo ambiental; así mismo, se ha presentado contaminación visual, específicamente, en las aguas del río Andágueda por el uso minero del recurso hídrico y en el ambiente a través de las partículas expuestas al medio de los materiales extraídos debido a la retroexcavación que es realizada en el municipio de Lloró.
Adujo que no ha habido acciones efectivas en aras de realizar un plan de manejo ambiental, en virtud del cual se adopten proyectos de mitigación de efectos ecológicos que se originaron como consecuencia de la actividad realizada y así garantizar los derechos colectivos invocados, lo que se traduce en la violación efectiva de los mismos, por ello consideró pertinente buscar medidas urgentes y de aplicación inmediata.
Aseveró que si bien es cierto que la responsabilidad o vulneración de los derechos colectivos invocados por el actor no resulta atribuible a los ministerios demandados, no debe perderse de vista que el medio ambiente es un bien jurídico constitucionalmente protegido cuya preservación debe procurarse no solo a través de acciones aisladas del Estado en cabeza de los directos responsables, sino con la concurrencia de los individuos, la sociedad, la empresa y demás autoridades.
Expresó que debe existir un plan de manejo ambiental que contemple mecanismos de compensación encaminados a obtener básicamente la recuperación de los recursos naturales, tales como suelo, subsuelos, flora, fauna, etc.
Enunció que tanto la entidad territorial demandada como Codechocó e Ingeominas, se encuentran legalmente obligados a efectuar las acciones tendientes a velar, preservar, restaurar y conservar los recursos ambientales de la comunidad de Lloró, y en esa medida, implementar las acciones para la recuperación y reforestación del sector.
Indicó que conforme a lo anterior, ordena la protección de los derechos colectivos invocados como violados y en consecuencia, dispone que dentro del término perentorio de 30 días, se realicen las gestiones administrativas y técnicas descritas en la ley, decretos y reglamentos tendientes a impedir y prevenir daño ambiental, como consecuencia de la actividad minera en el municipio de Lloró, entre otras medidas de protección y prevención.
Por su parte, en el numeral cuarto de la parte resolutiva apelada, ordenó al alcalde del municipio de Lloró, que debidamente concertado con la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, Codechocó, e Ingeominas, realicen visitas conjuntas a todos y cada uno de los entables mineros existentes en el referido municipio, con el objeto de legalizar la minería de hecho, de conformidad con lo normado en la Ley 1382 de 2010 y su Decreto Reglamentario 2715 de 2010.
Finalmente, denegó el reconocimiento del incentivo solicitado por el actor popular en atención a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010.
La Agencia Nacional de Minería, en su calidad de entidad adscrita al Ministerio de Minas y Energía, interpuso recurso de apelación contra el numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo de 5 de abril de 2013. En esencia adujo lo siguiente:
Que dicha entidad, dentro del estricto control y seguimiento de los títulos mineros cumple funciones mineras enmarcadas en las exigencias legales establecidas, en aras de propender por la preservación del equilibrio ecológico.
Manifestó que pese a que en la contestación de la demanda se
enunció toda la normativa minera, por la cual se explicó que la competencia de seguimiento y fiscalización recae sobre títulos mineros debidamente otorgados, el a quo ordenó la realización de visitas conjuntas a todos y cada uno de los entables mineros existentes en el municipio, con el objeto de legalizar la minería de hecho, de conformidad con lo normado en la Ley 1382 de 2010 y su Decreto Reglamentario 2715 de julio de 2010, es decir, que dicha agencia realice tales visitas de conformidad con la normativa mencionada.
Señaló que el artículo 165 de la Ley 685 de 2001, preceptúa lo siguiente:
“ART. 165.—Legalización. Los explotadores de minas de propiedad estatal sin título inscrito en el registro minero nacional, deberán solicitar, en el término improrrogable, de tres (3) años contados a partir del primero (10) (sic) de enero de 2002, que la mina o minas correspondientes les sean otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar. Formulada la solicitud y mientras esta no sea resuelta por la autoridad minera, no habrá lugar a proceder, respecto de los interesados, mediante las medidas previstas en los artículos 161 y 306, ni a proseguirles las acciones penales señaladas en los artículos 159 y 160 de este código.
Explicó que el artículo anterior, fue desarrollado por la autoridad minera como un programa de legalización de minería de hecho, el cual fue reglamentado mediante el Decreto 2390 de 2002 y que finalizó en enero de 2005.
Expresó que con la entrada en vigencia de la Ley 1382 de 2010, su artículo 2º, estableció la legalización de explotaciones de minas sin título inscrito en el registro minero, norma que fue reglamentada por el capítulo II del Decreto 2715 de 2010, el cual estableció lo siguiente:
“ART. 2º—Actividad objeto de legalización. La autoridad minera legalizará la actividad minera adelantada por aquellos explotadores, grupos y asociaciones, que acrediten ser mineros tradicionales, para lo cual deben cumplir con todos los requisitos establecidos en este decreto.
“ART. 3º—Solicitudes de legalización. Las solicitudes de legalización se presentarán y radicarán por los interesados, a través de medios electrónicos - vía internet, bien sea por la modalidad espontánea o asistida, mediante la utilización de la plataforma tecnológica denominada ‘Catastro minero colombiano’.
PAR. 1º—Entiéndase por modalidad espontánea (...).
PAR. 3º—Los documentos a que se refieren los artículos 4º y 5º del presente decreto, deberán aportarse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la radicación. Trascurrido este lapso sin aportar los documentos, se procederá a su rechazo”.
“ART. 6º—Visitas. La autoridad minera o su delegada, efectuará la visita al sitio donde se desarrolla la explotación, la cual tendrá por objeto verificar la ubicación y antigüedad de las explotaciones mineras, el estado de avance y el mineral objeto de explotación, las condiciones de seguridad, (...) a fin de determinar la pertinencia de continuar con el proceso. Estas visitas podrán realizarse por parte de la autoridad minera o terceros autorizados por esta.
Precisó que mediante el Decreto 1970 de 2012, el Ministerio de Minas y Energía modificó el citado capítulo II del Decreto 2715 de 2010, con la finalidad de atender los requerimientos de la minería, entre otros, la formalización de los mineros tradicionales, así:
“ART. 2º—Solicitudes de legalización. Las solicitudes de legalización se presentarán y radicarán por los interesados, a través de medios electrónicos - vía internet, bien sea por la modalidad espontánea o asistida, mediante la utilización del sistema gráfico establecido para tal fin.
PAR. 1º—Entiéndase por modalidad espontánea (...)”.
“ART. 12.—Visita. Presentados los documentos de conformidad a los lineamientos previstos en los artículos 4º y 5º del presente decreto, o, habiéndose subsanado las inconsistencias documentales, y determinada la existencia de área susceptible de legalizar o de mediación la autoridad minera competente mediante acto administrativo ordenará la visita al sitio donde se desarrolla la explotación.
La visita tendrá por objeto verificar que los anexos técnicos presentados corresponden a los trabajos mineros realizados por el solicitante, la ubicación y antigüedad de las explotaciones mineras, el estado de avance y el mineral objeto de explotación, las condiciones de seguridad, la no presencia de menores en la explotación y las demás circunstancias que se estimen pertinentes (...), a fin de determinar la viabilidad de continuar con el proceso. En desarrollo de la visita se levantará un acta de visita, de acuerdo con los lineamientos dados por la autoridad minera.
En virtud de lo anterior, concluyó que el programa de legalización de la minería perdió vigencia en el año 2005, por cuanto actualmente está vigente el programa de legalización tradicional; la legalización de minería tradicional es rogada, es decir que es deber del interesado iniciarla; la visita de los frentes de explotaciones por parte de la autoridad minera se realiza una vez se cumplan unos requisitos técnicos y jurídicos; y, la Agencia Nacional de Minería, tiene competencia para realizar las visitas una vez se haya radicado la solicitud de legalización y se haya verificado el cumplimiento de los requisitos técnicos y jurídicos. Por esta razón considera que como servidor público solo puede realizar los actos previstos por la Constitución, las leyes o los reglamentos, y por ende, no puede improvisar funciones ajenas a sus competencias.
El procurador delegado para la conciliación administrativa, guardó silencio.
En el presente caso, la Agencia Nacional de Minería, ANM, en su calidad de entidad adscrita al Ministerio de Minas y Energía, pretende que se revoque el numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo de 5 de abril de 2013, que dispuso lo siguiente:
“Cuarto. OROÉNASE (sic) al alcalde del municipio de Lloró, que debidamente concertado con la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó "Codechocó/~ e Ingeominas, realicen las visitas conjuntas a todos y cada uno de los entables mineros existentes en el municipio, con el objeto de legalizar la minería de hecho, de conformidad con lo normado en la Ley 1382 de 2010 y su Decreto Reglamentario 2715 de julio de 2010”.
Observa la Sala que la orden anterior no recae directamente sobre la entidad apelante, sin embargo, en virtud del cambio de naturaleza jurídica de Ingeominas como establecimiento público a instituto científico y técnico denominado Servicio Geológico Colombiano, SGC(1), en concordancia con las funciones que ejerce la Agencia Nacional de Minería, ANM, en su calidad de agencia adscrita al Ministerio de Minas y Energía, se colige que esta tendría que efectuar las visitas mencionadas en el texto transcrito, así como la legalización minera que se practica en el municipio de Lloró.
En efecto, de conformidad con el Decreto 4134 de 2011, la Agencia Nacional de Minería, ANM, tiene como funciones la de “administrar integralmente los recursos minerales de propiedad del Estado, promover el aprovechamiento óptimo y sostenible de los recursos mineros de conformidad con las normas pertinentes y en coordinación con las autoridades ambientales en los temas que lo requieran, lo mismo que hacer seguimiento a los títulos de propiedad privada del subsuelo cuando le sea delegada esta función por el Ministerio de Minas y Energía de conformidad con la ley”(2) (destacado fuera del texto).
La recurrente alega que no es posible cumplir la orden del a quo, por cuanto la realización de visitas conjuntas a todos y cada uno de los entables mineros existentes en el municipio, con el objeto de legalizar la minería de hecho, de conformidad con lo normado por la Ley 1382 de 2010(3) y su Decreto Reglamentario 2715 de julio de 2010, contraría lo previsto tanto en dichas disposiciones como en el Decreto 1970 de 2012.
Se observa que el artículo 12 de la pluricitada Ley 1382 de 2010, preceptuó:
“ART. 12.—Legalización. [L. INEXEQUIBLE, Sent. C-366-11. Efectos diferidos por el término de 2 años] Los explotadores, los grupos y asociaciones de minería tradicional que exploten minas de propiedad estatal sin título inscrito en el registro minero nacional, deberán solicitar, en el término improrrogable de dos (2) años contados a partir de la promulgación de la presente ley, que la mina o minas correspondientes le sean otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar, v se acredite que los trabajos mineros se vienen adelantando en forma continua desde antes de la vigencia de la Ley 685 de 2001.
PAR. 2º—Se considerará legal el barequeo consistente en extracción de materiales de arrastre, siempre y cuando se realice con herramientas no mecanizadas y con una extracción que no supere un volumen de 10 metros cúbicos por día, por longitud de rivera de 200 metros de largo” (destacado fuera del texto).
En cuanto a su Decreto Reglamentario 2715 de 2010, encuentra la Sala que los trámites y requisitos que se establecieron en un principio para la legalización minera tradicional fueron modificados por el Decreto 1970 de 2012, con el objetivo de simplificar y racionalizar tales procedimientos, así:
“ART. 1º—Objeto de legalización. La autoridad minera o su delegada adelantarán el trámite de legalización de la actividad minera ejecutada por aquellos explotadores, grupos y asociaciones, que acrediten ser mineros tradicionales y que exploten minas de propiedad estatal sin título minero inscrito en el registro minero nacional, para lo cual deben cumplir con todos los requisitos establecidos en este decreto.
PAR. 1º—Desde la presentación de la solicitud de legalización y hasta tanto la autoridad minera competente no resuelva de fondo el trámite de legalización, y se suscriba el respectivo contrato de concesión minera, no habrá lugar a proceder a la aplicación de las medidas previstas en los artículos 161 y 306 de la Ley 685 de 2001, ni a proseguirles las acciones penales señaladas en los artículos 159 y 160 de la Ley 685 de 2001, sin perjuicio de la aplicación de las medidas preventivas y sancionatorias de carácter ambiental, así como las relacionadas con la seguridad minera. La explotación y comercialización de minerales, se realizará conforme a las leyes vigentes que regulen la materia.
PAR. 2º—En ningún caso serán sujetos de la legalización de que trata este decreto, las personas naturales o jurídicas que tengan títulos mineros inscritos en el registro minero nacional o tengan propuestas de contrato de concesión vigentes radicadas con anterioridad a la fecha de publicación del presente decreto...”.
“ART. 2º—Solicitudes de legalización. Las solicitudes de legalización se presentarán y radicarán por los interesados, a través de medios electrónicos - vía internet, bien sea por la modalidad espontánea o asistida, mediante la utilización del sistema gráfico establecido para tal fin”.
La visita tendrá por objeto verificar que los anexos técnicos presentados corresponden a los trabajos mineros realizados por el solicitante, la ubicación y antigüedad de las explotaciones mineras, el estado de avance y el mineral objeto de explotación, las condiciones de seguridad, la no presencia de menores en la explotación y las demás circunstancias que se estimen pertinentes, a fin de determinar la viabilidad de continuar con el proceso. En desarrollo de la visita se levantará un acta de visita, de acuerdo con los lineamientos dados por la autoridad minera.
En desarrollo de la visita podrá surtirse la etapa de mediación de que trata el artículo 8º del presente decreto.
PAR.—En aquellas explotaciones que por las características hidráulicas y sedimentológicas del área solicitada se presenten cambios físicos y ambientales, y no sea posible corroborar en la visita que los avances y desarrollos mineros corresponden al ejercicio de la actividad minera sin interrupción en los términos señalados en el presente decreto, será la autoridad minera competente quien determine mediante evidencias o conocimientos técnico-científicos la viabilidad de dicha solicitud”.
“ART. 13.—Comunicaciones previas a la diligencia de visita. La autoridad minera competente comunicará a la autoridad ambiental competente por lo menos con quince (15) días hábiles de anticipación, la fecha y hora de la visita programada, con el fin de que dicha entidad evalúe la pertinencia de asistir a la misma, sin perjuicio de la visita que esta debe adelantar como consecuencia de la evaluación del plan de manejo ambiental.
Verificada la presencia de dichas áreas, la autoridad ambiental competente impondrá las medidas dirigidas a proteger dichos ecosistemas e informará sobre la viabilidad ambiental de las actividades mineras en relación con la localización de las mismas, a la autoridad minera competente dentro del mes siguiente a la realización de la visita.
PAR.—La autoridad minera competente informará por lo menos con quince (15) días hábiles de anticipación a los interesados en las solicitudes de legalización por escrito o por correo electrónico, siempre y cuando el interesado acepte ser notificado de esa manera, la fecha y hora de la visita.
Cuando la solicitud de legalización esté superpuesta a una propuesta de contrato de concesión, contrato de concesión, contrato en áreas de aporte o autorizaciones temporales, la autoridad minera competente deberá informar la fecha y hora de la visita a los titulares o proponentes mineros, por lo menos con quince (15) días hábiles de anticipación”.
“ART. 14.—Informe técnico de la visita. La autoridad minera competente dentro del mes siguiente de la visita, presentará el respectivo informe, el cual comprenderá todos los temas y elementos técnicos que permitan corroborar la existencia de la minería tradicional objeto de la solicitud y determinar que la explotación es viable o no técnicamente desde el punto de vista minero, así como precisar el área objeto de legalización. A este informe se debe anexar el acta de visita. En los casos en que se surta la etapa de mediación de que trata el artículo 8º del presente decreto, se debe anexar al informe el acta respectiva”.
“PAR.—La autoridad minera competente, establecerá en un término máximo de un (1) mes contado a partir de la publicación del presente decreto, el contenido mínimo del informe de la visita técnica de viabilización, del acta de visita y del acta de mediación respectiva”.
“ART. 15.—Requerimiento de visita. En el evento que la autoridad minera competente durante el desarrollo de la visita detecte que la explotación minera no cumple las condiciones técnicas mínimas establecidas en la ley para efectos de operación de la actividad minera, de seguridad e higiene minera y seguridad industrial, debe consignar en el acta de visita las falencias detectadas y en la misma acta se requerirá al interesado para que sean subsanadas en un término que no podrá ser superior a tres (3) meses contados a partir de la fecha de suscripción por las partes del acta de visita.
Una vez vencido el término anterior, la autoridad minera competente realizará las visitas de verificación necesarias para constatar el cumplimiento de los requerimientos realizados. La autoridad minera competente rechazará la solicitud de legalización en el evento que no sean atendidos los requerimientos en el término previsto” (destacado fuera del texto).
Es claro entonces, que la Ley 1382 de 2010 y sus decretos reglamentarios, consagraron un procedimiento para la legalización de la minería practicada por mineros tradicionales o sin título minero inscrito en el registro minero nacional, para lo cual se otorgó el término improrrogable de 2 años, contado a partir de su promulgación(4).
Dicho trámite, debía iniciar a través de una solicitud presentada por el interesado, la cual tenía que estar acorde con los requisitos determinados para ese efecto; una vez analizada y si esta se ajustaba a los requerimientos establecidos, se procedía a su admisión y a programar la visita respectiva en aras de verificar que los anexos técnicos presentados correspondieran a los trabajos mineros realizados por el solicitante, la ubicación y antigüedad de las explotaciones mineras, el estado de avance y el mineral objeto de explotación, las condiciones de seguridad, la no presencia de menores en la explotación y las demás circunstancias que se estimaran pertinentes, a fin de determinar la viabilidad de continuar con el proceso y eventualmente, proceder a rechazar la solicitud o a legalizar la situación minera.
En virtud de lo anterior, es evidente que tal como lo alegó la entidad apelante, la visita de los frentes de explotaciones por parte de la autoridad minera, estaba sujeta al cumplimiento de ciertos requisitos técnicos y jurídicos establecidos por la Ley 1382 de 2010; no obstante, no se puede perder de vista que en la actualidad persiste la minería ilegal(5), lo cual no solo ha traído consecuencias negativas en las esferas económica, social y ambiental sino también en la de seguridad nacional.
Así las cosas, en el caso examinado, es menester que se realicen las visitas ordenadas por el a quo en el numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo de 5 de abril de 2013, pues de conformidad con las pruebas valoradas por el Tribunal Administrativo del Chocó, es evidente que la acción minera practicada en el municipio de Lloró no está cumpliendo en lo absoluto con las normas mineras ni ambientales mínimas exigidas para la realización de tal actividad, lo cual ha atentado contra la diversidad e integridad del medio ambiente, en especial del río Andágueda.
En este orden de ideas, se confirmará el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia de 5 de abril de 2013, en el entendido de que tales visitas deben realizarse de oficio y con el objeto de tomar medidas urgentes y concretas para legalizar la minería que se practica en la zona afectada, de conformidad con la normativa vigente en la materia (minera(6), ambiental y constitucional, etc.).
1. CONFÍRMASE el numeral cuarto de la sentencia de 5 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Chocó, en el entendido de que tales visitas deben realizarse de oficio y con el objeto de tomar medidas urgentes y concretas para legalizar la minería que se practica en la zona afectada, de conformidad con la normativa vigente en la materia (minera, ambiental y constitucional, etc.).
Comuníquese esta decisión a las partes y ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente al tribunal de origen.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en sesión del 17 de octubre de 2013.
Magistrados: Marco Antonio Velilla Moreno, Presidente, ausente con permiso—María Elizabeth García González—María Claudia Rojas Lasso—Guillermo Vargas Ayala.
(1) Decreto 4131 de 3 de noviembre de 2011.
(2) Artículo 3 ibídem.
(3) Se considera importante aclarar, que si bien, la Ley 1382 de 2010 fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-366 de 11 de mayo de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, lo cierto es que tales efectos se difirieron por un término de 2 años, los cuales al momento de la emisión del fallo de primera instancia no se habían cumplido aún, siendo pertinente para la Sala efectuar el análisis correspondiente, teniendo en cuenta la ley en mención.
(4) El 9 de febrero de 2010. Diario Oficial Nº 47.618 de dicha fecha.
(5) Ya sea a causa de la existencia de mineros tradicionales, o impulsada por grupos al margen de la ley.
(6) Se resalta que comoquiera que la Ley 1382 de 2010 consagró un término de dos años para la legalización de la actividad minera, el cual venció el 10 de febrero de 2010, al momento de emitirse el fallo de primera instancia, existió un vacío normativo frente a la referida actividad, el cual se llenó, posteriormente, mediante el Decreto 933 de 9 de mayo de 2013, expedido por el Ministerio de Minas y Energía con fundamento en Ley 685 de 2001 (antiguo C. Minas) que volvió a entrar en vigencia, de conformidad con la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010.