Source: http://circulaires.cdg77.fr/?-Cumul-d-activites-
Timestamp: 2018-10-17 11:57:35+00:00
Document Index: 327067987

Matched Legal Cases: ['in fine', 'art 9', 'art. 25', 'art. 25', 'art. 25', 'art. 25', 'arrêt ', 'arrêt ']

Cumul d'activités - Espace de documentation statutaire - Centre de gestion de Seine-et-Marne
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Première version publiée le 31 mai 2007 - Dernière mise à jour en février 2017
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2017 - Cumul d’activités
Introduction : les apports du décret 2017-105 réglementant le cumul d’activités
1. L’interdiction absolue des cumuls affectant la neutralité du service public
2. Cumul d’une ou de plusieurs activités accessoires avec un emploi public
3. Cumul d’activités pour création ou reprise d’activité(s) au sein d’une entreprise
4. Cumul d’activités diverses non soumises au régime d’autorisation préalable
5. Cumul d’activités des agents exerçant à temps non complet
6. Exercice d’activités privées par des agents publics et certains agents de droit privé ayant cessé leurs fonctions
7. Cumul pour la poursuite d’une activité privée au sein d’une société ou d’une association à but lucratif suite à un recrutement dans la fonction publique
8. Cumul en vue d’exécuter certains contrats conclus dans le cadre des dispositions du Code de la recherche
9. La commission de déontologie de la fonction publique : des pouvoirs étendus
10. Sanctions en cas de non respect des règles de cumul et contrôle des obligations par l’employeur
11. Exercice d’une activité privée par un fonctionnaire en position de disponibilité
12 - Prélèvements sociaux lors d’un cumul d’activités
*Annexe 1 : tableau récapitulatif des possibilités de cumul en fonction des situations statutaires et du temps de travail
*Annexe 2 : saisir la Commission de Déontologie : liens utiles sur Internet
Décret 91-298 du 20 mars 1991 portant dispositions statutaires applicables aux fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet.
Décret 2007-658 du 2 mai 2007 relatif au cumul d’activités des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des ouvriers des établissements industriels de l’État (abrogé au 1er février 2017).
Décret 2007-611 du 26 avril 2007 relatif à l’exercice d’activités privées par des fonctionnaires ou agents non titulaires ayant cessé temporairement ou définitivement leurs fonctions et à la commission de déontologie (abrogé au 1er février 2017).
Décret 2017-105 du 27 janvier 2017 relatif à l’exercice d’activités privées par des agents publics et certains agents contractuels de droit privé ayant cessé leurs fonctions, aux cumuls d’activités et à la commission de déontologie de la fonction publique (remplace les deux décrets précédents).
Loi 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques.
Loi 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires, article 25 et suivants (en particulier 25 septies et octies).
Loi 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.
Code pénal article 432-12.
Circulaire ministérielle 2157 du 11 mars 2008.
Un agent public (fonctionnaire ou contractuel) doit consacrer l’intégralité de son activité professionnelle à son emploi dans la fonction publique. Toutefois, il peut être autorisé, sous certaines conditions, à exercer d’autres activités (lucratives ou non) .
Le décret susmentionné, qui abroge deux décrets et s’y substitue (décret 2007-611 et 2007-658), est pris pour l’application des articles 25 septies et 25 octies de la loi 83-634 du 13 juillet 1983, dans leur rédaction issue des articles 7 et 10 de la loi 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Il entre en vigueur le 1er février 2017.
Entrée en vigueur du décret : autorisations de cumul accordées avant et après le 1er février 2017
Les dispositions du décret sont applicables aux demandes transmises, selon le cas, à l’autorité hiérarchique ou à la commission de déontologie de la fonction publique à compter du 1er février 2017.
Les autres demandes sont instruites et examinées sur le fondement des décrets 2007-611 du 26 avril 2007 relatif à l’exercice d’activités privées par des fonctionnaires ou agents non titulaires ayant cessé temporairement ou définitivement leurs fonctions et à la commission de déontologie et 2007-658 du 2 mai 2007 relatif au cumul d’activités des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des ouvriers des établissements industriels de l’Etat, dans leur version en vigueur avant le 1er février 2017.
Les principales modifications apportées par le décret 2017-105
Le texte concerne aussi bien les fonctionnaires, que les agents contractuels de droit public et certains agents contractuels de droit privé, selon quelques spécificités qui seront détaillées (pour certains d’entre eux, seuls certains chapitres du texte sont applicables).
Le décret comporte une liste des activités susceptibles d’être exercées à titre accessoire et les règles d’organisation et de fonctionnement de la commission de déontologie de la fonction publique. Sur le premier point, à savoir la liste des activités accessoires susceptibles d’être autorisées, il convient de remarquer qu’elle n’a pas été modifiée par le décret 2017-105 : l’article 6 de ce décret est rédigé de manière quasi identique à celle de l’ancien article 2 du décret 2007-658.
C’est donc plutôt le fonctionnement, la composition et les procédures applicables auprès de la commission de déontologie, qui ont fait l’objet des modifications les plus importantes (notamment sur la valeur et la portée des avis rendus par cette commission qui lient l’agent et la collectivité sauf en cas d’avis positif). Le texte précise ainsi les conditions dans lesquelles la commission est amenée à rendre des avis ou à formuler des recommandations sur les situations de cumul d’emplois.
Le décret détaille les conditions dans lesquelles il peut être dérogé à l’interdiction qui est faite aux agents publics d’exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative.
Il fixe aussi les conditions dans lesquelles un agent peut être autorisé par l’autorité dont il relève à accomplir un service à temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise, dans la prolongation de la Loi Déontologie.
Le texte précise également la situation des agents qui quittent le secteur public, de manière temporaire ou définitive, pour exercer une activité privée lucrative (création ou reprise d’entreprise et demandes d’autorisation présentées au titre des dispositions du Code de la recherche).
Il mentionne finalement l’obligation de déclaration à laquelle sont soumis à la fois les dirigeants des sociétés et associations recrutés par l’administration. Certains agents exerçant des fonctions à temps non complet, lorsqu’ils exercent une activité privée lucrative, sont soumis à un régime spécial plus souple (ceux exerçant à moins de 70% du temps de travail de référence). Il est à noter que le décret 2017-105 s’applique sans préjudice du décret relatif au cumul d’emplois publics permanents à temps non complet au sein de la Fonction publique territoriale.
Dans ce cas de figure, il convient de se référer à d’autres références réglementaires telles que :
Le décret 2006.1596 du 13 décembre 2006 modifiant le décret 91.298 du 20 mars 1991 portant dispositions statutaires applicables aux fonctionnaires territoriaux nommés dans des emplois permanents à temps non complet ;
la circulaire du 28 mai 1991 relative aux dispositions statutaires applicables aux fonctionnaires territoriaux occupant des emplois permanents à temps non complet ;
la circulaire DGCL MCT/B/07/00013/C du 7 février 2007 relative à la mise en œuvre du décret 2006.1596 du 13 décembre 2006.
Nous vous renvoyons également à la circulaire du CDG 77 "Temps non complet".
Champs d’application du décret 2017-105
Le décret 2017-105 concerne à la fois les agents titulaires et contractuels avec quelques spécificités pour ces derniers.
Les agents titulaires
Les dispositions du décret sont applicables aux fonctionnaires mentionnés à l’article 2 de la loi du 13 juillet 1983, c’est-à-dire les agents des trois fonctions publiques (État, hospitalière et territoriale).
Le texte ne fait aucune distinction de grade, de cadre d’emplois ou de catégorie hiérarchique en la matière.
Les agents contractuels mentionnés à l’article 32 de la loi de 83-634 sont également concernés, quelque soit la fonction publique qui les emploie. Néanmoins le texte contient des nuances concernant certains agents en fonction de deux paramètres, leur catégorie hiérarchique et la durée du contrat.
La totalité des dispositions du texte s’applique aux membres des cabinets ministériels, aux collaborateurs du Président de la République ainsi qu’aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales.
Agents auxquels seule une partie du texte est applicable
La partie du décret relative à l’exercice d’activités privées par des agents publics et et certains agents de droit privé ayant cessé leurs fonctions (titre I commenté au point 6 de la présente circulaire) n’est pas applicable aux agents contractuels de droit public du niveau de la catégorie A des trois fonctions publiques, qui ont été employés de manière continue pendant moins de six mois par la même autorité ou collectivité publique. Les dispositions relatives à l’interdiction d’exercer certaines activités privées lorsque les agents ont cessé définitivement ou temporairement leurs fonctions, ne leurs sont pas opposables.
Les agents contractuels de droit public du niveau des catégories C et B et ceux du niveau de la catégorie A recrutés sur des fonctions d’enseignement ou de recherche (il est fait référence aux membres du personnel enseignant, technique ou scientifique des établissements d’enseignement et des personnes pratiquant des activités à caractère artistique, qui peuvent exercer les professions libérales qui découlent de la nature de leurs fonctions (article 25 septies V de la loi 83-634)), s’ils ont été employés de manière continue pendant moins d’un an par la même autorité ou collectivité publique, ne sont pas non plus concernés par le titre I du décret.
D’autres exceptions sont évoquées par le texte, mais elles ne concernent pas les agents des collectivités territoriales (agents contractuels mentionnés au II de l’article 25 nonies de la loi 83-634 : nous vous renvoyons à ces articles pour plus de précisions).
Quelques soient les exonérations dont peuvent bénéficier certains agents quant au cumul d’activités, certaines règles concernent l’ensemble des agents exerçant dans la Fonction publique quelque soit leur statut ou leur temps de travail. Toute dérogation présentée dans la présente circulaire doit se comprendre comme étant accordée sans préjudice des grands principes déontologiques régissant le service public (continuité, bon fonctionnement, dignité, neutralité, absence d’exposition des agents à un risque pénal tel que la prise illégale d’intérêts...). Par exemple, de nombreuses jurisprudences interdisent le cumul d’activités sur le simple critère de la "dignité" : la nature de l’activité ne doit pas porter atteinte à l’image du service public ou à sa neutralité (politique, religieuse...), certaines activités étant incompatibles avec ces grands principes déontologiques.
Exemple : un agent de police municipale est sanctionné d’un avertissement après qu’une enquête interne consécutive à une dénonciation anonyme a révélé qu’il exerçait occasionnellement une activité sala­riée au sein d’une discothèque (« La Nuba »). Le recours contre cette sanction est rejeté en première instance ; le jugement est confirmé en appel. C’est en vain, que le requérant s’est effor­cé de tirer argument de l’ancienneté (très relative) des faits qui lui sont reprochés. Cour administrative d’appel de Bordeaux, 7 avril 2016, 14BX00739.
Ces critères peuvent servir à apprécier l’octroi, le renouvellement ou le contrôle de certaines activités y compris lorsque les procédures applicables aux agents peuvent paraître plus souples (par exemple pour les fonctionnaires à temps non complet exerçant à moins de 70% de la durée réglementaire).
Par principe, les fonctionnaires et agents contractuels de droit public consacrent l’intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées. Ils ne peuvent exercer à titre professionnel une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit.
La rédaction de l’article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 fixe la liste des activités soumises à l’interdiction de cumuls. Il s’agit de :
la participation aux organes de direction de sociétés ou d’associations à but lucratif ;
le fait de donner des consultations, de procéder à des expertises et de plaider en justice dans les litiges intéressant toute personne publique (le cas échéant devant une juridiction étrangère ou internationale), sauf si cette prestation s’exerce au profit d’une personne publique du secteur non concurrentiel uniquement ;
la prise d’intérêts, par des fonctionnaires et agents contractuels de droit public (directement ou par personnes interposées), dans une entreprise soumise au contrôle de l’administration à laquelle ils appartiennent (ou en relation avec cette dernière), de nature à compromettre leur indépendance.
Le juge administratif a été amené à considérer que l’agent ne peut prétexter ignorer le régime qui lui est applicable en matière de cumul d’activités pour diminuer sa responsabilité.
Aucun texte ou aucun principe n’oblige l’administration à informer personnellement chaque agent des droits et obligations qui découlent de son statut. Néanmoins, cette appréciation reste circonstancielle, notamment au vu de la catégorie hiérarchique de l’agent et de sa bonne foi.
Ainsi malgré le fait que l’administration ait toléré la même situation de cumul pour d’autres agents et qu’elle ne l’ait pas renseigné sur le contenu de toutes ses obligations professionnelles, la sanction infligée à un agent contractuel cumulant une activité privée sans autorisation préalable est légale. Le fait que son contrat ne mentionne pas ses obligations en matière de cumul est également sans objet sur la légalité de la procédure disciplinaire. Cour administrative d’appel de Marseille, 24 février 2012, 09MA03514.
Le cumul d’une activité exercée à titre accessoire telle que mentionnée au tableau du 2.4, avec une activité exercée à titre principal, est subordonné à la délivrance d’une autorisation par l’autorité dont relève l’agent intéressé.
Il convient de remarquer que le régime de cumul avec une activité accessoire s’applique aux agents à temps complet ou à temps non complet dont la durée de service dépasse les 70% du temps de travail réglementaire (sur une durée de référence de 35h, il s’agit des agents travaillant plus de 24H30 par semaine).
Pour les agents travaillant à moins de 70% du temps de travail réglementaire servant de référence (moins de 24H30 par semaine sur une durée de référence de 35H), le régime de cumul applicable est beaucoup plus libre et n’est pas soumis à une liste de tâches autorisées avec, selon le cas, des statuts obligatoires accompagnant l’exercice des fonctions (le tableau des activités accessoires présent dans la circulaire au 2.4 ne s’applique plus).
2.1 – Activités accessoires non soumises à autorisation : activités bénévoles au profit d’une personne publique ou privée sans but lucratif
Sous réserve des grands principes déontologiques rappelés au point 1 de la présente circulaire, l’exercice d’une activité bénévole au profit de personnes publiques ou privées sans but lucratif est libre.
Il convient donc uniquement de s’assurer que l’agent respecte les limitations déontologiques de l’activité en question mentionnées au point 1 ci-dessus.
2.2 - L’exercice d’une activité accessoire sur autorisation
Dans les conditions fixées aux I et IV de l’article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 et celles du décret 2017-105 ici commenté, un agent public peut exercer une ou plusieurs activités accessoires en dehors de son activité principale, auprès d’une personne publique ou privée. La notion d’activité accessoire auprès d’une personne publique se comprend notamment par opposition à la notion d’emploi permanent.
Il s’agit donc d’activités professionnelles, exercées à titre lucratif ou non, dès lors qu’elles ne portent pas atteinte à la dignité des fonctions, à l’organisation, au fonctionnement normal, à l’indépendance et à la neutralité du service public et qu’elles n’exposent pas à la prise illégale d’intérêts.
Néanmoins, le caractère accessoire de l’activité en cause reste encore soumis à l’appréciation de l’autorité territoriale et, in fine, à celle du juge administratif.
La notion de saisine facultative de la commission de déontologie n’existe pas dans les textes. Si l’employeur a un doute sur le caractère accessoire ou non de l’activité, c’est à lui qu’il revient normalement de trancher en fonction de critères établis notamment dans la jurisprudence administrative, même si cette considération de droit ne préjuge pas de la pratique de la Commission de déontologie au cas par cas, lorsqu’il lui est soumis malgré tout des demandes ayant trait aux activités accessoires.
2.3 – Définition de l’activité accessoire
Le décret n’apporte pas plus de précision qu’avant sur la notion même d’activité accessoire et reprend la liste des activités susceptibles d’être autorisées sous ce régime sans se prononcer sur les critères de qualification à utiliser : il convient de remarquer que la liste en cause n’a pas été modifié, l’article 6 du nouveau décret étant rédigé de manière identique à celle de l’ancien article 2 du décret 2007-658 abrogé.
Les seules précisions dont on dispose ne concernent pas les critères de qualification du caractère "accessoire" de l’activité, mais le régime sous lequel ces activités être exercées en fonction du type de tâche exercée. Néanmoins la Loi Déontologie, à défaut de définir ce qu’est l’activité accessoire, définit ce qu’elle n’est pas en opposition à l’emploi permanent ou à l’activité donnant naissance à un cumul pour création ou reprise d’entreprise.
C’est le degré d’implication de l’agent nécessaire à la tâche, mesuré à travers plusieurs critères qui forment un faisceau d’indices, utilisé par le juge administratif, qui permet de qualifier ou non l’activité d’ « accessoire ».
En résumé, une activité accessoire correspond à une activité exercée en dehors de l’emploi principal qui :
Ne procure pas une rémunération manifestement trop importante en proportion de celle obtenue via l’emploi principal ;
ne demande pas un degré d’investissement de l’agent supérieur à celui qu’il a dans son emploi principal, c’est à dire une technicité et une charge de travail trop importante au regard de celle qui est la sienne dans son emploi principal ;
n’est pas effectuée durant un temps de travail manifestement trop important et incompatible avec les obligations de l’agent quant à son emploi principal ;
au vu de sa nature, n’est pas manifestement incompatible avec l’aspect désintéressé ou non lucratif du service public ;
est effectuée dans des conditions de travail et d’emploi permettant d’identifier clairement qu’elle ne répond pas à un besoin permanent des usagers et de l’administration (ne crée pas un lien de dépendance pour l’agent, par exemple une activité susceptible d’être reconduite en CDI de droit public ou privé).
Il convient de ne pas considérer ces critères comme cumulatifs, c’est à dire comme devant nécessairement être tous réunis pour pouvoir apprécier le caractère accessoire de l’activité. La méthode consiste plutôt à mesurer l’influence que chacun d’entre eux a sur l’activité principale de l’agent, afin de déterminer à quel point celle-ci pourrait en être affectée.
Le critère du caractère permanent de l’emploi
Les fonctionnaires qui occupent un emploi permanent à temps complet et qui exercent un ou plusieurs autres emplois permanents à temps complet ne peuvent cumuler les deux emplois. Le cumul d’emplois permanents ne relève donc pas de l’activité accessoire.
Par analogie, tout contrat conclu en CDI entrerait dans cette définition quelque soit le régime juridique sous lequel il est exercé (droit public ou privé). Le caractère accessoire de l’activité soumise à autorisation s’oppose à tout dispositif de pérennisation de l’engagement notamment tel que sa reconduction sous forme de CDI (CAA Versailles, 6 décembre 2012, 11VE01864).
La Loi Déontologie interdit d’ailleurs clairement le cumul d’emplois permanents à temps complet (article 7 de la loi en question).
Il est très important de souligner que la jurisprudence administrative n’assimile jamais le caractère permanent ou non d’un emploi avec le temps de travail nécessaire à la réalisation des tâches. Ce qui est permanent ou non, c’est le besoin auquel l’emploi en question répond, des usagers et de l’administration.
Ainsi, quand bien même un professeur de musique travaillerait 8h par semaine pour une collectivité, mais toute l’année et à des intervalles réguliers (hormis les vacances scolaires par exemple), il occuperait bien un emploi permanent.
Le critère du temps de travail (même s’il ne peut être utilisé seul)
La notion d’activité accessoire n’est pas définie en termes quantifiés par les textes. Néanmoins des indices permettent de cerner l’influence de ce critère dans la définition de celle-ci.
1/La Loi Déontologie et son décret d’application séparent clairement la création ou la reprise d’entreprise dans leur rédaction (pour ce qui concerne le décret, en deux titres différents (titre I et II)). Il s’agit bien de deux régimes de cumul indépendants au regard des dispositions qui les régissent. Étant donné l’investissement supplémentaire que demande la création ou la reprise d’entreprise, on pourrait déduire une définition à contrario de l’activité accessoire au vu du temps de travail : étant entendu que la loi soumet la création ou la reprise d’entreprise à une autorisation d’exercer à temps partiel pour une durée maximale au mi-temps (17H30 sur une durée de référence de 35h), on pourrait considérer aisément qu’à contrario, une activité accessoire ne l’est plus vraiment (sur la base du seul critère du temps de travail) lorsque son exercice requiert plus de la moitié du temps de travail de l’agent lorsqu’il travaille à temps complet.
2/Par ailleurs, il convient de rappeler que le décret 91-298 relatif aux fonctionnaires territoriaux employés dans des emplois permanents à temps non complet mentionne à son article 8 qu’ « un fonctionnaire ne peut occuper un ou plusieurs emplois permanents à temps non complet que si la durée totale de service qui en résulte n’excède pas de plus de 15 % de celle afférente à un emploi à temps complet ».
Certes, cette disposition ne traite pas du régime du cumul avec une activité accessoire. Mais son existence permet d’affirmer qu’il convient d’être vigilant sur la durée de l’activité accessoire, même si elle n’est pas un critère de qualification auto-suffisant : en effet, si cette limite concerne des cumuls d’emplois permanents à temps non complet, elle pourrait concerner, au moins comme source d’inspiration, des cumuls d’emploi permanents avec une activité accessoire.
3/Les textes relatifs au temps de travail dans la FPT définissent la durée maximale de travail effectif : des règles générales relatives au temps de travail existent dans le statut de la fonction publique, qui ont pour effet indirect de limiter les possibilités d’exercer une ou plusieurs activités accessoires sous n’importe quelle condition.
Exemple : au cours d’une même semaine, la durée de travail effectif ne peut dépasser 48 heures (heures supplémentaires comprises) ; en moyenne, sur une période quelconque de 12 semaines consécutives, la durée hebdomadaire de travail ne peut excéder 44 heures. Pour le détail, voir la circulaire du CDG77 sur le temps de travail.
4/Ainsi à l’aide de dispositions éparpillées dans les textes statutaires on peut dire que pour un agent travaillant à 35h, la limite de 48h sur une semaine semble s’appliquer en massifiant l’ensemble des tâches, car c’est une règle transversale issue du droit du travail.
Cet exemple de combinaison des règles statutaires permet d’établir qu’il est impossible d’atteindre un plafond de 50% supplémentaires sur une durée de référence de 35h (car l’agent travaillerait alors 35H+17H30 = 52H30).
On peut donc conclure que sur une durée de référence de 35H, il semble difficile de considérer qu’une activité représentant plus d’environ 25% à 35% du temps de travail habituel continue d’être accessoire (estimation large), cette règle pouvant toutefois être appréciée différemment si l’agent est à temps non complet, temps partiel, ou sur une autre durée de référence (exemple : professeur d’enseignement artistique). Il faut donc recourir à des critères complémentaires.
Le faisceau d’indice utilisé par le juge administratif
Le juge administratif se sert de la combinaison de plusieurs critères dont ceux mentionnés ci-dessus. La circulaire ministérielle 2157 du 11 mars 2008 précise qu’est considérée comme "principale", indépendamment de la quotité de temps de travail, l’activité exercée dans le cadre professionnel habituel, tandis que l’activité est "accessoire" si elle s’inscrit dans le cadre d’un cumul et si elle ne constitue pas une modalité d’exercice de l’activité principale de l’agent, inhérente à sa fonction et exercée dans le cadre de son service.
Le caractère accessoire doit être apprécié à la lumière de trois éléments selon la circulaire : 1.La nature de l’activité envisagée ; 2. Les contraintes et sujétions particulières ; 3. Les conditions d’emploi de l’agent dont la rémunération (les ressources procurées par l’activité).
Le critère temps n’est pas suffisant et doit être complété par d’autres critères d’appréciation.
Sous la réglementation issue du décret-loi du 29 octobre 1936, le juge administratif a eu l’occasion d’établir la distinction entre la notion d’emploi public et d’activité accessoire en retenant les positions suivantes sur des cas d’espèce qui lui avaient été soumis :
un emploi à mi-temps d’attaché de 2ème classe d’un bureau d’aide sociale doté d’un traitement égal à 50 % de celui de début des attachés communaux de 2ème classe ne peut être regardé comme un emploi au sens de l’article 7 du décret-loi du 29 octobre 1936 (Conseil d’Etat, 17 janvier 1986, 46981), et constitue donc une activité accessoire ;
une activité représentant une rémunération de 207 euros mensuels pour une dizaine d’heures de travail hebdomadaire constitue une simple activité accessoire (Conseil d’État, 7 juin 1985, 46665).
Le remplacement d’un fonctionnaire indisponible par un agent non titulaire sur la base de l’article 3-1 de la loi 84-53 du 26 janvier 1984 ne constitue par exemple pas un cumul avec une activité accessoire mais un cumul d’emplois permanents.
La notion d’activité accessoire doit être entendue comme une action limitée dans le temps, qui peut être occasionnelle ou régulière : mission, vacation, expertise, conseil, formation… (Question écrite, Assemblée nationale, 18161, 4 mars 2008).
Ce raisonnement aboutit à considérer qu’une même activité peut présenter un caractère accessoire pour un agent à mi-temps, mais pas pour un agent à temps plein (Question écrite 18161 du 4 mars 2008).
Attention : cumul de plusieurs emplois permanents publics. La collectivité ne peut considérer que l’agent est en régime de cumul d’activités accessoires lorsqu’il s’agit de pourvoir un emploi vacant, même s’il est à temps non complet. Dans ce cas de la réglementation sur le cumul d’une activité accessoire laisse place à la réglementation sur le cumul de plusieurs emplois, telle qu’elle est fixée par le décret 91-298 du 20 mars 1991 qui fixe les modalités de cumul d’emplois à temps non complet.
2.4 – Liste des activités pouvant être exercées dans le cadre du cumul d’emploi permanent avec une ou plusieurs activités accessoires
Pour les agents travaillant à moins de 70% du temps de travail réglementaire servant de référence (moins de 24H30 par semaine sur une durée de référence de 35H), le régime de cumul applicable est beaucoup plus libre et n’est pas soumis à une liste de tâches autorisées avec, selon le cas, des statuts obligatoires accompagnant l’exercice des fonctions. Le tableau des activités accessoires ci-dessous ne s’applique donc pas à ce cas de figure, seuls les critères généraux d’appréciation de l’activité accessoire explicités ci-dessus devront alors s’appliquer sans liste précise.
En rouge : modifications par rapport à l’ancienne rédaction (constituant plutôt des précisions).
Les activités exercées à titre accessoire susceptibles d’être autorisées sont les suivantes :
Activités autorisées uniquement sous le régime d’auto entrepreneur
Activités pouvant être exercées sous le régime de l’auto entrepreneur ou sous tout autre régime, au choix de l’agent
Activités pouvant être exercées sous tout autre régime que celui d’auto entrepreneur
Activités publiques soumises à autorisation
Services à la personne (1) : garde d’enfants, assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui ont besoin d’une aide personnelle à leur domicile ou d’une aide à la mobilité dans l’environnement de proximité favorisant leur maintien à domicile, services aux personnes à leur domicile relatifs aux tâches ménagères ou familiales.
Vente de biens personnellement fabriqués par l’agent
Expertise ou consultation, sauf si cette activité est liée à un litige intéressant une personne publique
Activité à caractère sportif ou culturel, y compris encadrement et animation dans les domaines sportifs, culturels, ou de l’éducation populaire
Travaux de faible importance réalisés chez des particuliers. Le texte ne mentionne plus le terme « ménagers » et élargit donc la nature des travaux en question
Activité agricole au sens du premier alinéa de l’article L. 311-1 du Code rural et de la pêche maritime (2) dans des exploitations agricoles constituées ou non sous forme sociale
Activité de conjoint collaborateur au sein d’une entreprise artisanale, commerciale ou libérale
Aide à domicile à un ascendant, un descendant, son conjoint, son partenaire de PACS ou son concubin, permettant de percevoir le cas échéant, les allocations afférentes à cette aide
Consultations ou expertises au profit d’une personne publique
Activité à caractère sportif ou culturel (notamment encadrement et animation dans les domaines sportifs, culturels et de l’encadrement populaire)
Activité d’intérêt général exercée auprès d’une personne publique
Mission d’intérêt public de coopération internationale ou auprès d’organismes d’intérêt général à caractère international ou d’un État étranger, pour une durée limitée
(1) Les "services à la personne" sont ceux détaillés à l’article L7231-1 du Code du travail.
(2) "Sont réputées agricoles toutes les activités correspondant à la maîtrise et à l’exploitation d’un cycle biologique de caractère végétal ou animal et constituant une ou plusieurs étapes nécessaires au déroulement de ce cycle ainsi que les activités exercées par un exploitant agricole qui sont dans le prolongement de l’acte de production ou qui ont pour support l’exploitation. Les activités de cultures marines sont réputées agricoles, nonobstant le statut social dont relèvent ceux qui les pratiquent. Il en est de même des activités de préparation et d’entraînement des équidés domestiques en vue de leur exploitation, à l’exclusion des activités de spectacle." Les activités agricoles ainsi définies ont un caractère civil. Toutefois, pour la détermination des critères d’affiliation aux régimes de protection sociale des non-salariés et des salariés des professions agricoles, sont considérées comme agricoles les activités mentionnées respectivement aux articles L. 722-1 et L. 722-20."
2.5 – Procédure d’octroi et de renouvellement de l’autorisation
Préalablement à l’exercice de toute activité accessoire soumise à autorisation, l’intéressé adresse à l’autorité dont il relève, qui lui en accuse réception, une demande écrite qui comprend les informations suivantes :
Nature, durée, périodicité et conditions de rémunération de cette activité accessoire ;
Toute autre information de nature à éclairer l’autorité sur l’activité accessoire envisagée peut figurer dans cette demande à l’initiative de l’agent. L’autorité peut lui demander des informations complémentaires.
L’autorité compétente notifie sa décision dans un délai d’un mois à compter de la réception de la demande.
La décision de l’autorité compétente autorisant l’exercice d’une activité accessoire peut comporter des réserves et recommandations visant à assurer le respect des obligations déontologiques mentionnées notamment à l’article 25 de la loi du 13 juillet 1983, ainsi que le fonctionnement normal du service.
Lorsque l’autorité compétente estime ne pas disposer de toutes les informations lui permettant de statuer sur la demande, elle invite l’intéressé à la compléter dans un délai maximum de quinze jours à compter de la réception de sa demande. Le délai de notification d’un mois, mentionné ci-dessus, est alors porté à deux mois.
En l’absence de décision expresse écrite dans le délai de réponse (de un ou deux mois selon le cas), la demande d’autorisation d’exercer l’activité accessoire est réputée rejetée. L’activité accessoire ne peut être exercée qu’en dehors des heures de service de l’intéressé.
Tout changement substantiel intervenant dans les conditions d’exercice ou de rémunération de l’activité exercée à titre accessoire par un agent est assimilé à l’exercice d’une nouvelle activité.
L’intéressé doit alors adresser une nouvelle demande d’autorisation à l’autorité compétente dans les conditions prévues ci-dessus (identité de l’employeur, nature et durée de l’activité…).
L’autorité dont relève l’agent peut s’opposer à tout moment à la poursuite d’une activité accessoire dont l’exercice a été autorisé, dès lors que l’intérêt du service le justifie, que les informations sur le fondement desquelles l’autorisation a été donnée sont erronées, ou que l’activité en cause ne revêt plus un caractère accessoire (au vu du faisceau d’indices décrit dans la présente circulaire).
2.6 – Spécificités reconnues par le décret à certains corps, cadres d’emplois, emplois ou professions
Pour tenir compte des différences de nature ou de conditions d’exercice de fonctions, des conditions particulières d’application du chapitre du décret relatif au cumul d’activités à certains corps, cadres d’emplois, emplois ou professions peuvent être déterminées par décret en Conseil d’Etat.
Il convient donc d’être attentif à la publication au fil de l’eau de décrets dérogatoires pour certains agents. A noter que le texte part d’une approche liée à l’emploi ou au métier tout autant qu’au cadre d’emplois, ce qui signifie que le critère de la comptabilité avec la nature de la tâche est essentiel pour apprécier l’opportunité d’autoriser une activité accessoire.
Cas spécifique des collaborateurs de cabinet (article 38 du décret 2017-105)
Les collaborateurs de cabinet des autorités territoriales peuvent être autorisés à exercer au titre d’une activité accessoire les fonctions de collaborateur d’un député à l’Assemblée nationale, d’un sénateur ou d’un représentant au Parlement européen.
En ce qui concerne la création ou la reprise d’une entreprise, la commission de déontologie donne obligatoirement un avis , notamment en fonction des grands principes déontologiques relatifs au cumul d’emplois. Cet avis est contraignant puisqu’il s’agit d’un avis liant la collectivité et l’agent, sauf en cas de réponse positive.
Il est rappelé que les agents à temps non complet exerçant moins de 24H30 par semaine sur une durée de référence de 35H (- de 70%) ne sont pas concernés par les restrictions ci-dessous. Ils doivent simplement respecter les grands principes de neutralité fixés au 1er point de cette circulaire et informer l’autorité territoriale de leur activité.
Par ailleurs les textes contiennent une disposition transitoire importante : les autorisations de cumul pour création ou reprise d’entreprise accordées avant l’entrée en vigueur du décret, conformément au II de l’article 9 de la loi du 20 avril 2016 dite « loi Déontologie », qui ont déjà été accordées avant l’entrée en vigueur du décret 2017-105 ne peuvent être prolongées au-delà du 20 avril 2018 que si les agents qui en bénéficient sont également autorisés par les autorités hiérarchiques dont ils relèvent à accomplir un service à temps partiel. Les fonctionnaires déjà autorisés à accomplir un service à temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise à la date d’entrée en vigueur de la loi Déontologie continuent à accomplir ce service jusqu’au terme de leur période de temps partiel (art 9. IV de la loi).
3.1 - La procédure d’octroi et de renouvellement de l’autorisation
L’agent qui, en application du III de l’article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983, se propose de créer ou de reprendre une entreprise ou une activité libérale adresse à l’autorité hiérarchique dont il relève une demande écrite d’autorisation à accomplir un service à temps partiel, trois mois au moins avant la date de création ou de reprise de cette entreprise ou de cette activité.
Un service à temps partiel qui ne peut être inférieur à la mi-temps (soit 17 H 30 sur une durée de référence de 35 H) pour créer ou reprendre une entreprise peut être, sous réserve des nécessités de la continuité et du fonctionnement du service et compte tenu des possibilités d’aménagement de l’organisation du travail, accordé pour une durée maximale de deux ans renouvelable pour une durée d’un an.
Ce temps partiel n’est plus de droit mais sur autorisation (3ème alinéa de l’article 60 bis de la loi de 84-53 abrogé par l’article 9 de la loi Déontologie). Une nouvelle autorisation d’accomplir un service à temps partiel pour créer ou reprendre une entreprise ne peut être accordée moins de trois ans après la fin d’un précédent service à temps partiel pour la création ou la reprise d’une entreprise.
Lorsque l’agent remplit les conditions requises ci-dessus pour bénéficier d’un service à temps partiel (compatibilité avec les nécessités de service), l’autorité compétente saisit par téléservice la commission de déontologie de la fonction publique de cette demande dans un délai de quinze jours à compter de la date à laquelle elle l’a reçue.
La liste des pièces constitutives du dossier de saisine, qui comprend notamment une appréciation de la demande de l’agent rédigée par l’autorité ou les autorités dont il relève ou a relevé au cours des trois années précédant cette demande, est fixée par un arrêté du ministre chargé de la fonction publique.
En l’absence de transmission de cette appréciation dans un délai de dix jours à compter de la communication de cette demande par le secrétariat de la commission de déontologie, son Président peut décider de l’enregistrement par le secrétariat du dossier pour instruction.
Lorsque la situation de l’agent le requiert eu égard à sa complexité, la commission peut demander au(x ) autorité(s) dont l’agent relève ou a relevé au cours des trois dernières années, qu’elles produisent en outre une analyse circonstanciée de cette situation et un avis sur les conséquences de celle-ci, selon elle(s).
A la demande de l’agent intéressé, l’autorité dont il relève lui transmet une copie du dossier de saisine et, le cas échéant, de l’analyse et de l’avis mentionnés ci-dessus, qu’elle a produit.
3.2 - Nature du contrôle de la commission de déontologie et portée des avis rendus
Pour l’application des dispositions précédentes, afin de délivrer une autorisation à l’agent, la commission de déontologie exerce son contrôle dans les conditions prévues au II de l’article 25 octies de la loi du 13 juillet 1983, notamment au regard des principes déontologiques mentionnés à l’article 25 de cette loi et des dispositions de l’article 432-12 du Code pénal (prise illégale d’intérêts notamment). La commission examine la compatibilité du projet de création ou de reprise d’une entreprise avec les fonctions exercées par l’agent. Dans un délai de deux mois, elle rend un avis :
De compatibilité ;
de compatibilité avec réserves, qui sont prononcées pour une durée de deux ans ;
ou d’incompatibilité.
Dans ces deux derniers cas, l’avis rendu lie l’administration et s’impose à l’agent. En cas d’avis de compatibilité, la collectivité peut toujours s’opposer à la demande l’agent.
Un deuxième avis peut être sollicité par l’autorité territoriale, dans le délai d’un mois suivant la notification de l’avis initial. La commission doit alors prendre une seconde délibération dans le délai d’un mois à compter de la réception de la sollicitation.
Par ailleurs, le Président de la commission de déontologie peut rendre, au nom de celle-ci, un avis de compatibilité, éventuellement assorti de réserves, lorsque l’activité projetée est manifestement compatible avec les fonctions de l’intéressé.
Il est également habilité à rendre des avis d’incompétence, d’irrecevabilité ou constatant qu’il n’y a pas lieu à statuer (art. 25 octies V, loi 83-634).
Les avis s’imposant à la collectivité et à l’agent, on peut en déduire que dans le cas de figure où la commission émet des réserves, il convient de respecter les conditions imposées le cas échéant par celle-ci, au plus tard au moment de la reprise ou de la création de l’entreprise par l’agent, afin de rendre parfaitement régulière l’autorisation.
Conséquences d’un avis défavorable au projet de l’agent
Le fonctionnaire qui ne respecte pas les avis de compatibilité avec réserves ou d’incompatibilité rendus par la commission de déontologie s’expose à des poursuites disciplinaires (art. 25 octies VI, loi 83-634) dans les conditions de droit commun applicables aux procédures disciplinaires (faute de précision dans la loi, qui ne fixe pas de sanction spécifique « type » applicable à ce cas d’espèce).
Dans le cas d’un agent contractuel ne respectant pas ces mêmes avis, il est mis fin à son contrat de travail à la date de notification de l’avis, sans préavis ni sans indemnité de rupture (art. 25 octies VI de la même loi).
Conséquences d’un avis favorable à la demande de l’agent
Lorsqu’il est répondu favorablement à la demande de l’agent, l’autorisation est accordée, pour une durée maximale de deux ans, à compter de la création ou de la reprise de cette entreprise ou du début de l’activité libérale.
Cette autorisation peut être renouvelée pour une durée d’un an après dépôt d’une nouvelle demande d’autorisation à accomplir un service à temps partiel, un mois au moins avant le terme de la première période. La demande de renouvellement de l’autorisation ne fait pas l’objet d’une nouvelle saisine de la commission de déontologie.
3.3 - Possibilité pour l’autorité territoriale de s’opposer au cumul d’activités en cas de modification des informations sur le fondement desquels il a été octroyé
L’autorité territoriale peut à tout moment s’opposer au cumul d’activités dès lors que les informations sur le fondement desquelles l’autorisation a été donnée sont erronées ou lorsque ce cumul s’avère incompatible avec les fonctions exercées par l’agent ou l’emploi qu’il occupe. Il est à noter que le texte ne mentionne pas dans ce cas de figure, l’avis de la commission de déontologie, ce qui signifie que l’autorité territoriale reste libre d’apprécier l’évolution de la situation au vu de la compatibilité entre l’activité exercée et l’emploi ou le grade de l’agent.
La jurisprudence confirme cette lecture. L’employeur peut autoriser l’exercice à titre accessoire d’une activité (privée) compatible avec les fonctions et n’affectant pas leur exercice.
Dans une affaire, deux agents contestaient les termes d’une circulaire qui permettait à l’employeur de limiter la durée des autorisations de cumul. Pour le Conseil d’État, l’exercice d’une activité accessoire dérogeant au principe général d’exclusivité d’exercice des fonctions, c’est logiquement que la loi en subordonne l’exercice à une autorisation, à une condition de compatibilité avec les fonctions et à l’absence d’incidences sur leur exercice.
Ainsi, l’évolution de l’activité pour laquelle le cumul a été autorisé a vocation à être (potentiellement) contrôlée à tout moment et peut influer sur les limitations éventuelles à apporter au cumul. Conseil d’État, 395292, 27 juillet 2016.
Cette partie de la circulaire n’a pas été modifiée par le décret 2017-105 et reste valable, excepté le principe de la "libre gestion du patrimoine" : les déclarations d’intérêts et de patrimoine obligatoires pour l’occupation de certains postes ont rendu obsolète l’ancienne rédaction du texte de loi selon lequel "Les fonctionnaires et agents non titulaires de droit public peuvent librement détenir des parts sociales et percevoir les bénéfices qui s’y attachent. Ils gèrent librement leur patrimoine personnel ou familial". Au vu des objectifs de transparence affichés par la Loi Déontologie, le législateur a du juger inopportun de reprendre cette formule, qui aurait pu paraître en partie contradictoire au vu d’autres dispositions. Cela ne signifie pas que le principe est ignoré, mais que son rappel devient inutile dans la loi au vu des nombreuses restrictions pratiques qui y son désormais apportées.
4.1 - Les activités autorisées par l’article 25 septies V de la loi 83-634 du 13 juillet 1983
Œuvres de l’esprit : la production des oeuvres de l’esprit (au sens des articles L. 112- 1, L. 112-2 et L. 112-3 du code de la propriété intellectuelle) s’exerce librement, dans le respect des dispositions relatives aux droits d’auteur des agents publics, et des obligations de secret professionnel et de discrétion professionnelle qui leur incombent.
Professions libérales pour les membres du personnel enseignant, technique ou scientifique des établissements d’enseignement et les personnes pratiquant des activités à caractère artistique : ces derniers peuvent exercer les professions libérales qui découlent de la nature de leurs fonctions.
4.2 - Les autres activités autorisées
Opération de recensement, par dérogation aux règles de droit commun en matière de cumul, les agents publics peuvent exercer à titre accessoire, les fonctions d’agent recenseur (article 156, V de la loi 2002-276 du 27 février 2002).
Contrats de vendanges : les agents publics peuvent bénéficier d’un contrat « vendange » de droit privé à durée déterminée (article L.718-6 du code rural).
Architectes : les architectes, fonctionnaires ou contractuels, employés à temps plein, peuvent exercer à titre individuel, sous forme libérale, des missions de conception et de maîtrise d’œuvre pour le compte d’autres collectivités publiques ou de personnes privées, dans les conditions fixées par le décret 81-420 du 27 avril 1981 relatif au cumul de missions de conception et de maîtrise d’œuvre par certaines catégories d’architectes fonctionnaires ou salariés de l’État ou des collectivités publiques.
Remplir les fonctions de « syndic de la copropriété » au sein de laquelle ils sont eux-mêmes propriétaires. Cette activité n’est pas considérée comme activité privée lucrative, à condition qu’elle ait un caractère occasionnel et qu’elle soit compatible avec l’exercice de l’emploi (Question écrite, Assemblée nationale, 18407, du 14 juillet 1979). Extrait de la réponse : "A condition que les fonctions de syndic de copropriété aient un caractère occasionnel, se limitent à la seule administration de la copropriété de l’immeuble dont le fonctionnaire est lui-même copropriétaire et enfin qu’elles soient compatibles avec l’exercice normal de l’emploi dont l’intéressé est titulaire, ces fonctions ne peuvent être assimilées à une activité privée lucrative interdite par l’article 8 du statut général des fonctionnaires. Si tel est le cas, la question posée comporte donc une réponse affirmative."
Les dispositions du décret 2017-105 s’appliquent sans préjudice du cumul de plusieurs emplois permanents à temps non complet au sein de la Fonction publique territoriale. Dans ce cas de figure, il convient de se référer à d’autres références réglementaires telles que :
Le Centre de gestion dispose par ailleurs d’une circulaire à ce sujet.
Les agents occupant un emploi à temps non complet sont soumis au même régime que ceux qui occupent un emploi à temps complet, sauf lorsque leur durée de service est inférieure ou égale à 70% de la durée légale du travail.
5.1 - Le cumul avec une activité privée lucrative pour les agents exerçant à moins de 70% de la durée légale de référence
Les fonctionnaires et les agents contractuels occupant un emploi à temps non complet pour une durée de travail inférieure ou égale à 70 % de la durée légale du travail des agents à temps complet (24H30 sur une durée de référence de 35h) peuvent exercer à titre professionnel une ou plusieurs activités privées lucratives, dans des conditions compatibles avec leurs obligations de service et sous réserve que cette activité ne porte pas atteinte au fonctionnement normal, à l’indépendance ou à la neutralité du service.
L’intéressé doit informer par écrit l’autorité territoriale dont il relève, préalablement au cumul envisagé.
La procédure est donc allégée, aucune autorisation n’est requise, l’agent devant simplement informer son employeur, et il n’y a par ailleurs pas de liste limitative pour les activités privées lucratives. L’ autorité territoriale peut cependant à tout moment s’opposer au cumul d’une activité privée qui serait incompatible avec l’exercice des fonctions exercées par l’agent ou l’emploi qu’il occupe ou qui placerait ce dernier en situation de méconnaître les dispositions de l’article 432-12 du Code pénal relatif notamment à la prise illégale d’intérêts. Il convient uniquement de s’assurer que l’agent respecte les grands principes fixés au point 1 de cette circulaire.
La déclaration faite auprès de l’autorité territoriale mentionne la nature de la ou des activités privées ainsi que, le cas échéant, la forme et l’objet social de l’entreprise, son secteur et sa branche d’activités.
5.2 - Le cumul avec une activité privée lucrative pour les agents exerçant à plus de 70% de la durée légale de référence
Ces agents sont soumis aux mêmes règles que les agents à temps complet. Ainsi toutes les dispositions de la présente circulaire leurs sont applicables concernant la reprise ou la création d’entreprise, l’activité accessoire, la poursuite d’une activité après recrutement dans la fonction publique, les dispositions concernant les contrats visés par le Code de la recherche....
Par contre, le cumul d’emplois permanents au sein de la Fonction publique territoriale n’est pas réglementé par le décret 2017-105, mais par le décret relatif au temps non complet (91-298). Nous vous renvoyons donc dans ce cas de figure à la circulaire du Centre de gestion sur le temps non complet.
5.3 - Le cumul d’activités publiques sous forme d’emplois publics permanents ou non permanents
Il est essentiel de saisir la distinction entre emploi permanent et non permanent pour déterminer la possibilité et les modalités de cumul au sein de la Fonction publique territoriale ou entre fonctions publiques.
Cumul de plusieurs emplois permanents
Les fonctionnaires et les agents contractuels occupant un emploi permanent à temps non complet quelle que soit la quotité peuvent cumuler cet emploi avec une ou plusieurs autres activités publiques permanentes au sein de la même collectivité ou dans une autre collectivité selon les règles du décret 91-298.
Un fonctionnaire territorial percevant une rémunération à temps complet ne peut être nommé dans un emploi à temps non complet de la même collectivité, d’un établissement relevant de la même collectivité ou du même établissement (article 9 du même décret).
Les agents exerçant leur fonction à temps complet et à temps partiel sont cependant concernés par la possibilité de cumul d’activités publiques entre différentes collectivités (même si l’hypothèse est peu probable pour un emploi exercé sur une durée de référence de 35H, puisque l’agent devrait travailler maximum 5h dans une autre collectivité : cette hypothèse regarde plutôt des emplois à durée de référence inférieure à 35H ...).
Par exemple, un agent à temps complet peut occuper un ou plusieurs emplois à temps non complet dans la limite suivante :
Fonctionnaire : la durée totale de travail ne peut excéder de plus de 15% de celle qui correspond à un emploi à temps complet, soit 40 heures, conformément à l’article 8 du décret 91-298 du 20 mars 1991 ;
agent contractuel : la durée totale de travail n’est pas précisée par les textes. Le décret 91-298 du 20 mars 1991 s’applique en principe aux seuls fonctionnaires.
Toutefois, des réponses ministérielles (question écrite, Assemblée nationale, 11929, du 8 février 1996, et Sénat, 7239, du 26 mars 2009) ont précisé que, sous réserve de l’interprétation du juge, la limite de 15 % doit être également appliquée par analogie aux agents contractuels qui cumulent plusieurs emplois permanents à temps non complet.
Cumul d’un emploi public permanent avec un emploi public non permanent
Les textes ne semblent pas interdire le cumul entre un emploi public permanent et un emploi public non permanent entre deux collectivités (sous forme de vacation, travail saisonnier...) mais une question parlementaire affirme que le statut de titulaire et de contractuel est incompatible au sein d’une même collectivité. Une activité accessoire ne pouvant être exercée que sous le statut de contractuel ou de vacataire, on déduit de cette réponse parlementaire qu’il est impossible de l’exercer en tant que fonctionnaire au sein de la même collectivité.
Ce qui signifierait que pour un agent titulaire ou stagiaire, on ne pourrait cumuler un emploi permanent à temps non complet avec un autre emploi non permanent au sein de la même collectivité, bien que cela soit possible entre deux collectivités si l’activité est accessoire (pour les agents exerçant plus de 70% du temps de travail de référence, cette activité publique doit s’inscrire dans la liste limitative présentée dans la présente circulaire au 2.4).
Il existe un vide juridique depuis la publication de la Loi Déontologie concernant le cumul d’emplois permanents entre différentes fonctions publiques (Etat, hospitalière, territoriale). En effet, la loi 2009-972 dite "loi mobilité" permettait ce cumul à titre expérimental, mais la Loi Déontologie a abrogé les dispositions législatives de cette loi qui rendaient ce cumul possible (article 14 II de la loi 2009-972, abrogé par loi 2016-483 à son article 35). L’interprétation du sens à donner à l’abrogation de ces dispositions mériterait des précisions, car le décret 2017-105 pris en application de la Loi Déontologie précise en son article 22 que "l’agent qui relève de plusieurs autorités est tenu d’informer par écrit chacune d’entre elles de toute activité qu’il exerce auprès d’une autre administration ou d’un autre service mentionnés à l’article 2 de la loi du 13 juillet 1983". Ainsi, il est permis de se demander si le cumul de plusieurs emplois publics permanents entre fonctions publiques est possible, bien que le cumul entre un emploi public permanent et une activité accessoire dans une autre administration (y compris d’une autre fonction publique) le soit. La rédaction du décret ne permet pas de préciser si l’activité à laquelle le texte fait référence est un emploi permanent à temps incomplet/non complet ou une activité accessoire, bien que cette deuxième lecture soit la plus probable, au regard précisément de l’abrogation des dispositions qui rendaient ce cumul possible auparavant .
Il convient de rappeler que les dispositions du décret sont prises en application de la loi « Déontologie ». Pour rappel, l’article 10 de cette loi élargit le champ du contrôle de la commission de déontologie, qui examine les dossiers de cumul d’activités. Cette loi a inséré toute une série d’articles précisant le rôle de la commission à la suite de l’ancien article 25 de la loi 83-634.
La saisine de celle-ci devient obligatoire pour apprécier la compatibilité de toute activité lucrative, salariée ou non, dans une entreprise privée, dans un organisme de droit privé, ou de toute activité libérale, avec les fonctions exercées au cours des trois années précédant le début de cette activité par tout agent cessant définitivement ou temporairement ses fonctions.
La commission apprécie l’indépendance du fonctionnaire à l’aune de l’article 432-13 du Code pénal. Elle doit apprécier le risque de mise en cause du fonctionnement normal, de l’indépendance ou de la neutralité du service, ce qui était déjà le cas, mais plus largement, la méconnaissance par l’agent d’une situation de conflit d’intérêts ou de tout autre principe déontologique inhérent à l’exercice d’une fonction publique (article 4 du décret et article 25 octies de la loi du 13 juillet 1983).
Ce contrôle préventif est plus large que celui organisé par le mécanisme antérieur principalement centré sur le risque de survenance d’une prise illégale d’intérêts. Le Président de la commission peut demander au fonctionnaire ou à l’autorité investie du pouvoir de nomination dans l’emploi où il était précédemment détaché ou exerçait des fonctions, toutes les explications ou tous les documents nécessaires à l’exercice de ses missions. Elle peut recueillir des données auprès de toute personne publique ou privée (IV de l’article 10 de la Loi Déontologie) y compris celles couvertes par le secret professionnel. Le décret s’inscrit donc (dans le même esprit que la loi Déontologie) dans une démarche d’élargissement des pouvoirs de la commission.
6.1 – Obligation d’information de l’autorité territoriale par l’agent de l’exercice d’une activité privée
L’agent cessant temporairement ou définitivement ses fonctions, placé à ce titre dans une position conforme à son statut, qui se propose d’exercer une activité privée, est tenu d’en informer par écrit l’autorité dont il relève trois mois au moins avant le début de l’exercice de son activité privée.
Ce délai peut être réduit par l’autorité territoriale lorsque la commission de déontologie de la fonction publique rend un avis avant deux mois. A noter que l’absence d’avis de la commission à l’expiration d’un délai de deux mois à compter de sa saisine vaut avis de compatibilité.
6.2 – Procédure à suivre pour la saisine de la commission de déontologie
Le texte énumère trois modalités de saisine de la commission pour les agents ayant cessé définitivement ou temporairement leurs fonctions. Normalement, l’autorité territoriale, dès lors qu’elle a connaissance du projet de l’agent, doit saisir la commission. Cependant, l’agent lui-même peut la saisir sous réserve d’en informer son employeur, et le Président de la commission de déontologie peut s’autosaisir dans le cas de figure où ni la collectivité ni l’agent n’a entrepris de démarche en ce sens.
Saisine par la collectivité
L’autorité dont relève l’agent saisit par téléservice la commission de déontologie de la fonction publique dans un délai de quinze jours à compter de la date à laquelle elle a été informée du projet de l’agent.
Ce dernier reçoit copie de la lettre de saisine.
La liste des pièces constitutives du dossier de saisine, qui comprend notamment une appréciation relative à ce projet, formulée par l’autorité ou les autorités dont l’agent relève ou a relevé au cours des trois années précédant le début de l’activité privée envisagée, est fixée par un arrêté du ministre chargé de la fonction publique.
Lorsque la situation de l’agent le requiert eu égard à sa complexité, la commission peut demander aux mêmes autorités qu’elles produisent en outre une analyse circonstanciée de cette situation et un avis sur les conséquences de celle-ci.
En cas de saisine directe par l’agent
L’agent peut saisir directement par écrit la commission, trois mois au moins avant la date à laquelle il souhaite exercer les fonctions pour lesquelles un avis est sollicité. Dans ce cas, il en informe par écrit l’autorité dont il relève, qui transmet à la commission les pièces du dossier de saisine mentionnées ci-dessus, dont la liste est fixée par un arrêté.
En l’absence de transmission de l’appréciation de l’autorité territoriale relative au projet de l’agent dans un délai de dix jours à compter de la communication de celui-ci par le secrétariat de la commission de déontologie, son Président peut décider de l’enregistrement du dossier pour instruction.
Possibilité d’auto-saisine exercée par le Président de la commission de déontologie
Lorsque la commission n’a pas été saisie préalablement à l’exercice de l’activité privée et que son Président estime que, du fait de sa nature ou ses conditions d’exercice et au regard des fonctions précédemment exercées par l’agent, la compatibilité de l’activité doit lui être soumise, il la saisit dans un délai de trois mois à compter de la création de l’entreprise ou de l’organisme privé (troisième alinéa du III de l’article 25 octies de la loi du 13 juillet 1983).
Le Président de la commission informe alors par écrit l’agent et l’autorité dont il relève, qui sont alors tenus de produire dans un délai de dix jours les pièces mentionnés aux paragraphes ci-dessus, dont la liste est fixée par arrêté, et lorsque la situation de l’agent le requiert eu égard à sa complexité, l’analyse circonstanciée de la situation de l’agent et l’avis de l’autorité territoriale sur les conséquences de celle-ci.
A la demande de l’agent, l’autorité dont il relève lui transmet une copie du dossier de saisine et, le cas échéant, de l’analyse et de l’avis mentionnés ci-dessus.
7.1 – Une dérogation au principe de non cumul pour les agents exerçant à temps complet, mais limitée dans le temps
Un agent peut poursuivre une activité privée suite à un recrutement par concours ou par contrat s’il est au moment de son recrutement dirigeant d’une société ou d’une association à but lucratif. Il peut continuer à exercer son activité privée pendant une durée d’un an, renouvelable une fois, à compter de son recrutement.
Le décret précise que la poursuite de l’activité doit être compatible avec ses obligations de service. Elle ne doit, en outre, ni porter atteinte au fonctionnement normal, ni à l’indépendance, ni à la neutralité du service ou aux principes déontologiques mentionnés à l’article 25 de la loi 83-634, ni placer l’intéressé en situation de méconnaître les dispositions de l’article 432-12 du Code pénal relatif notamment à la prise illégale d’intérêts.
7.2 - Procédure à suivre en vue de l’octroi de l’autorisation
L’agent présente une déclaration écrite à l’autorité hiérarchique dont il relève pour l’exercice de ses fonctions.
Cette déclaration est transmise dès sa nomination en qualité de fonctionnaire stagiaire, lorsqu’il est recruté en qualité de fonctionnaire.
Elle est transmise préalablement à la signature de son contrat, lorsqu’il est recruté en qualité d’agent contractuel. Cette déclaration mentionne la forme et l’objet social de l’entreprise ou de l’association, son secteur et sa branche d’activités.
L’autorité territoriale l’ayant recruté peut à tout moment s’opposer au cumul d’activités qui serait contraire aux critères de compatibilité mentionnés ci-dessus (indépendance, neutralité du service, absence de risque de prise illégale d’intérêts…).
A noter : il convient de rappeler que les dispositions portant sur la création ou la reprise d’entreprise n’ont pas pour objet de s’opposer à ce que l’agent puisse bénéficier des autorisations prévues dans le Code de la recherche (participation des personnels de la recherche à la création d’entreprises) : il s’agit de deux régimes d’autorisation distincts.
8.1 – Champs d’application des dispositions du décret (contrats régis par le Code de la recherche)
L’article 23 du décret précise que l’agent qui sollicite le bénéfice de l’une des autorisations prévues aux articles L. 531-1, L. 531-8, L. 531-9 et L. 531-12 du Code de la recherche en fait la demande par écrit à l’autorité dont il relève.
Il s’agit de contrats spécifiques dont les modalités d’exécution sont fixées par voie réglementaire. Ce type de contrat est conclu dans un délai fixé par décret. A défaut, l’autorisation donnée à l’agent devient caduque.
L’article L531-1 du Code de la recherche précise en effet que les fonctionnaires civils des services publics et entreprises publiques définis à l’article L. 112-2 du même code peuvent être autorisés à participer à titre personnel, en qualité d’associé ou de dirigeant, à la création d’une entreprise dont l’objet est d’assurer, en exécution d’un contrat conclu avec une personne publique ou une entreprise publique, la valorisation des travaux de recherche qu’ils ont réalisés dans l’exercice de leurs fonctions.
Ces mêmes fonctionnaires peuvent être autorisés, pendant une période de temps limitée fixée par voie réglementaire, à apporter leur concours scientifique à une entreprise qui assure, en exécution d’un contrat conclu avec une personne publique ou une entreprise publique, la valorisation des travaux de recherche qu’ils ont réalisés dans l’exercice de leurs fonctions (art. L531-8 du Code de la recherche).
Les conditions dans lesquelles le fonctionnaire intéressé apporte son concours scientifique à l’entreprise en question sont définies par une convention conclue entre l’entreprise et la personne publique ou l’entreprise publique mentionnée ci-dessus. Elles doivent être compatibles avec le plein exercice par le fonctionnaire de son emploi public.
8.2 - Modalités d’exercice des fonctions lors de l’exécution du contrat
Le fonctionnaire peut apporter un concours scientifique à une entreprise existante et participer au capital d’une entreprise existante dans le cadre des dispositions du Code de la recherche.
Pour ce qui concerne les modalités d’exercice des fonctions, le fonctionnaire peut être autorisé à détenir une participation dans le capital social de l’entreprise, lors de la création de celle-ci ou ultérieurement, dans la limite de 49 % du capital donnant droit au maximum à 49 % des droits de vote, sous réserve qu’au cours des cinq années précédentes il n’ait pas, en qualité de fonctionnaire ou d’agent public, exercé un contrôle sur cette entreprise ou participé à l’élaboration ou à la passation de contrats et conventions conclus entre l’entreprise et le service public de la recherche (article L531-9 du Code de la recherche).
Le fonctionnaire ne peut participer ni à l’élaboration ni à la passation des contrats et conventions conclus entre l’entreprise et le service public de la recherche. Il ne peut, au sein de l’entreprise, ni exercer des fonctions de dirigeant ni être placé dans une situation hiérarchique.
L’autorité dont relève le fonctionnaire est tenue informée des revenus qu’il perçoit à raison de sa participation au capital de l’entreprise, des cessions de titres auxquelles il procède ainsi que des compléments de rémunérations, dans la limite d’un plafond fixé par décret, prévus, le cas échéant, par la convention mentionnée ci-dessus.
L’article L531-12 du Code de la recherche indique que les fonctionnaires mentionnés au 8.1 peuvent également, à titre personnel, être autorisés à être membres du conseil d’administration ou du conseil de surveillance d’une société anonyme afin de favoriser la diffusion des résultats de la recherche publique. Leur participation dans le capital social de l’entreprise ne peut excéder 20 % de celui-ci ni donner droit à plus de 20 % des droits de vote.
Ils ne peuvent percevoir de l’entreprise d’autre rémunération que celles prévues aux articles L. 225-45 et L. 225-83 du Code de commerce, dans la limite d’un plafond fixé par décret.
L’autorisation ne peut être demandée si le fonctionnaire est autorisé à apporter son concours scientifique à l’entreprise dans les conditions prévues au 8.1 ci-dessus. Le fonctionnaire intéressé ne peut participer ni à l’élaboration ni à la passation des contrats et conventions conclus entre l’entreprise et le service public de la recherche.
L’autorité dont relève le fonctionnaire est tenue informée des revenus qu’il perçoit à raison de sa participation au capital de l’entreprise et en sa qualité de membre du conseil d’administration ou du conseil de surveillance ainsi que des cessions de titres auxquelles il procède.
8.3 – Procédure d’octroi de l’autorisation
Une explication détaillée du projet de l’agent est jointe à la demande d’autorisation mentionnée au 8.1 ainsi que les éléments relatifs au projet.
L’intéressé porte à la connaissance de l’autorité territoriale tout changement d’activité professionnelle intervenu pendant la durée de l’autorisation ou lors d’une demande de renouvellement. Il lui fournit un document décrivant les fonctions qu’il souhaite exercer.
Lorsqu’elle est avisée d’un changement d’activité professionnelle, l’autorité territoriale compétente saisit la commission de déontologie par écrit dans un délai de quinze jours à compter de la date à laquelle elle en a été informée. L’agent reçoit copie de la lettre de saisine.
L’agent intéressé peut également saisir par écrit la commission trois mois au moins avant la date à laquelle il envisage de commencer son activité. Il en informe par écrit, dans les mêmes délais, l’autorité dont il relève.
Les auteurs de la saisine transmettent à la commission les informations mentionnées le contrat mentionné ci-dessus ou les éléments relatifs à l’appréciation du projet de l’agent.
8.4 – Contrôle de l’autorisation pendant la durée du contrat
Le contrat prévu aux articles L. 531-1 et L. 531-8 du Code de la recherche est transmis à la commission, par la personne publique partie au contrat, dès qu’il est conclu.
Pendant la durée de l’autorisation et durant trois ans à compter de son expiration ou de son retrait, tous les contrats et conventions conclus entre le service public de la recherche et l’entreprise qui valorise les travaux de recherche de l’agent intéressé ou la société anonyme dans laquelle il est membre du conseil d’administration ou du conseil de surveillance sont portés à la connaissance de l’autorité dont il relève par la personne publique partie au contrat. Cette autorité en informe la commission.
8.5 – Possibilité de retrait de l’autorisation
Lorsqu’elle estime que les informations portées à sa connaissance font apparaître une atteinte aux intérêts matériels ou moraux du service public de la recherche ou en l’absence de conclusion du contrat mentionnée aux points précédents, la commission, après avoir mis à même l’intéressé de produire ses observations, le cas échéant, l’avoir entendu et avoir recueilli les informations qu’elle juge nécessaires auprès de l’entreprise et de toutes personnes publiques ou privées, saisit l’autorité administrative compétente aux fins de retrait de l’autorisation.
9.1 – Rôle et attributions de la commission
Une commission de déontologie de la fonction publique est placée auprès du Premier ministre pour apprécier le respect des principes déontologiques inhérents à l’exercice d’une fonction publique. Elle est chargée :
De rendre un avis lorsque l’administration la saisit, préalablement à leur adoption, sur les projets de texte élaborés pour l’application des grands principes déontologiques régissant la fonction publique. Elle est donc, entre autres, saisie des articles relatifs aux situations de cumul d’activités mentionnées dans cette circulaire (absence de neutralité et conflits d’intérêts, exposition à la prise illégale d’intérêts, régime de cumul pour création ou reprise d’entreprise ou lors de la cessation de fonctions…) ;
d’émettre des recommandations sur l’application des mêmes articles ;
de formuler des recommandations lorsque l’administration la saisit sur l’application desdits articles à des situations individuelles.
Les avis et les recommandations mentionnés dans les cas 1° et 2° et le cas échéant, la réponse de l’administration sont rendus publics, selon des modalités déterminées par la commission.
Informations que la collectivité est tenue de fournir à la commission
L’administration qui, en application des dispositions ci-dessus, saisit la commission de déontologie de la fonction publique d’une demande d’avis ou de recommandation adresse à celle-ci, par écrit, toutes les informations nécessaires à l’accomplissement de sa mission.
Lorsqu’elle est saisie pour formuler des recommandations dans le cas où l’administration la saisit sur l’application des dispositions législatives à des situations individuelles, la demande comporte au moins une présentation exhaustive des fonctions exercées par l’agent ainsi qu’une analyse circonstanciée de sa situation et un avis sur les conséquences de celle-ci sur le plan déontologique et au regard du risque pénal.
Lorsque la commission est saisie d’une demande ayant fait l’objet d’une note écrite d’un référent déontologue, celle-ci est jointe au dossier de saisine.
Pouvoir d’émettre des recommandations portant sur des faits susceptibles d’être qualifiés de conflits d’intérêts
Dans les conditions prévues à l’article 6 ter A de la loi du 13 juillet 1983, lorsque devant la commission de déontologie le fonctionnaire relate des faits susceptibles d’être qualifiés de conflit d’intérêts au sens du I de l’article 25 bis de la même loi dont il aurait eu connaissance dans l’exercice de ses fonctions, la commission peut émettre une recommandation concernant la situation en cause. Certaines situations de cumul sont en effet susceptibles de mener à des conflits d’intérêts.
Le décret précise donc que les agents dénonçant de tels conflits d’intérêts bénéficient de certaines protections sous conditions : ces protections sont détaillées dans la loi de 1983 précitée, dans sa rédaction issue de la Loi Déontologie.
L’article 6 ter A de la loi de 1983 précitée mentionne en effet qu’ « aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l’évaluation, la notation, la discipline, la promotion, l’affectation et la mutation ne peut être prise à l’égard d’un fonctionnaire pour avoir relaté ou témoigné, de bonne foi, aux autorités judiciaires ou administratives de faits constitutifs d’un délit, d’un crime ou susceptibles d’être qualifiés de conflit d’intérêts au sens du I de l’article 25 bis dont il aurait eu connaissance dans l’exercice de ses fonctions. Aucun fonctionnaire ne peut être sanctionné ou faire l’objet d’une mesure discriminatoire, directe ou indirecte, pour avoir signalé une alerte dans le respect des articles 6 à 8 de la loi 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique. ».
Dans le cas d’un conflit d’intérêts, le fonctionnaire doit avoir préalablement alerté en vain l’une des autorités hiérarchiques dont il relève. Il peut également témoigner de tels faits auprès du référent déontologue prévu à l’article 28 bis de la loi de 1983 précitée.
Dès lors que la personne présente des éléments de fait qui permettent de présumer qu’elle a relaté ou témoigné de bonne foi de faits constitutifs d’un délit, d’un crime, d’une situation de conflit d’intérêts ou d’un signalement constitutif d’une alerte au sens de l’article 6 de la loi 2016-1691 du 9 décembre 2016, il incombe à la partie défenderesse, au vu des éléments, de prouver que sa décision est justifiée par des éléments objectifs étrangers à la déclaration ou au témoignage de l’intéressé. Le juge forme sa conviction après avoir ordonné, en cas de besoin, toutes les mesures d’instruction qu’il estime utiles.
Le fonctionnaire qui relate ou témoigne de faits relatifs à une situation de conflit d’intérêts de mauvaise foi ou de tout fait susceptible d’entraîner des sanctions disciplinaires, avec l’intention de nuire ou avec la connaissance au moins partielle de l’inexactitude des faits rendus publics ou diffusés est puni des peines prévues au premier alinéa de l’article 226-10 du Code pénal.
9.2 – Fonctionnement de la commission
La commission comprend un nombre égal de femmes et d’hommes. Les membres de la commission sont nommés par décret pour une durée de trois ans renouvelable une fois. Les séances de la commission ne sont pas publiques. Celle-ci remet en outre au Premier ministre un rapport annuel qui est rendu public.
Notification des avis
La notification des avis et, le cas échéant, la convocation des agents et des autorités dont ils relèvent sont assurées par le secrétariat de la commission (article 29 du décret 2017-705).
Possibilité de convoquer l’agent
La commission entend l’agent à sa demande ou le convoque si elle le juge nécessaire. L’agent peut se faire assister par toute personne de son choix (article 32 du décret 2017-105).
Lorsque la commission est saisie pour rendre un avis sur les projets de texte élaborés pour l’application des articles 6 ter A, 25 à 25 ter, 25 septies, 25 nonies et 28 bis de la loi 83-634 ou pour émettre des recommandations sur l’application des mêmes articles, elle bénéficie du concours des services de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP).
Elle peut également comprendre des membres mentionnés au paragraphe ci-dessous si le Président souhaite la réunir en formation restreinte. En effet, lorsqu’elle est saisie dans les cas mentionnés au paragraphe ci-dessus mais aussi pour formuler des recommandations lorsque l’administration la saisit sur l’application desdits articles à des situations individuelles, le Président de la commission peut décider de la réunir dans une formation restreinte qui comprend, outre lui-même :
Un conseiller maître à la Cour des comptes ou son suppléant, conseiller maître à la Cour des comptes ;
Un magistrat de l’ordre judiciaire ou son suppléant, magistrat de l’ordre judiciaire ;
Trois personnalités qualifiées, dont l’une au moins doit avoir exercé des fonctions au sein d’une entreprise privée, et trois suppléants, soumis à la même condition.
Dans le cas où le Président décide de réunir la commission en formation plénière
Le Président peut également décider, pour des questions d’intérêt commun, de la réunir dans une formation plénière qui comprend en plus des membres de la liste ci-dessus, lorsqu’elle exerce ses attributions à l’égard d’un agent relevant de la Fonction publique territoriale, un représentant d’une association d’élus de la catégorie de collectivité territoriale ou d’établissement public dont relève l’intéressé ou son suppléant, ainsi qu’un directeur ou ancien directeur général des services d’une collectivité territoriale ou son suppléant.
Lorsqu’elle exerce ses attributions en application des articles L. 531-1 à L. 531-16 du Code de la recherche, elle peut comprendre deux personnalités qualifiées dans le domaine de la recherche ou de la valorisation de la recherche ou leurs suppléants.
L’autorité investie du pouvoir de nomination dans la collectivité territoriale dont relève l’intéressé peut aussi être présente, ou son représentant, qui assiste aux séances de la commission, sans voix délibérative.
Valeur des délibérations en cas de non atteinte d’un quorum
La commission ne délibère valablement que si la moitié au moins de ses membres est présente lors de l’ouverture de la séance. Lorsque ce quorum n’est pas atteint, la commission est convoquée à nouveau sur le même ordre du jour dans le délai minimal de deux jours. Elle siège alors valablement, quel que soit le nombre de membres présents.
Possibilité pour la commission de demander le concours de toute personne qui lui paraîtrait utile
La commission peut demander au fonctionnaire ou à l’autorité dont il relève dans son corps ou dans son cadre d’emplois d’origine ou dans les corps, cadres d’emplois ou emplois dans lesquels il a été précédemment détaché ou a exercé des fonctions, toute explication ou tout document nécessaire à l’exercice des missions de la commission.
Elle peut recueillir auprès des personnes publiques et privées toute information nécessaire à l’accomplissement de sa mission. Elle peut entendre ou consulter toute personne dont le concours lui paraît utile.
La commission et la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique peuvent échanger les informations nécessaires à l’accomplissement de leurs missions respectives, y compris celles couvertes par le secret professionnel. La commission peut demander au fonctionnaire ou à l’autorité dont il relève dans son corps ou dans son cadre d’emplois d’origine ou dans les corps, cadres d’emplois ou emplois dans lesquels il a été précédemment détaché ou a exercé des fonctions toute explication ou tout document nécessaire à l’exercice de ses missions.
Pour les collaborateurs de cabinet de certaines autorités territoriales (article 11 de la loi 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique), la commission communique ses avis à la Haute Autorité (pour la FPT, il s’agit des collaborateurs de cabinet des autorités territoriales de collectivités de taille très importante : conseils généraux, régionaux, mairies de plus de 20000 habitants, EPCI à fiscalité propre dont la population excède 20 000 habitants ou dont le montant des recettes totales de fonctionnement figurant au dernier compte administratif est supérieur à 5 millions d’euros...) pour ce qui concerne la compatibilité de leur nomination avec les fonctions précédemment exercées.
Le cas échéant, la commission est informée par la ou les autorités dont relève le fonctionnaire dans son corps ou dans son cadre d’emplois d’origine des faits relatifs à une situation de conflit d’intérêts qui ont été relatés ou ont fait l’objet d’un témoignage en application de l’article 6 ter A de la loi 83-634, dès lors que ces faits concernent les fonctions exercées ou ayant été exercées au cours des trois années antérieures par ce fonctionnaire.
9.3 – Procédure suivie par la commission pour rendre un avis
Il convient de rappeler qu’outre l’absence d’avis, la commission peut rendre trois types d’avis : avis de compatibilité, avis d’incompatibilité, ou avis de compatibilité avec réserves. Les avis de compatibilité avec réserves ou d’incompatibilité lient à la fois l’autorité territoriale et l’agent. Ils ne sont pas purement consultatifs.
Absence d’avis de la commission au-delà de 2 mois
L’absence d’avis de la commission à l’expiration d’un délai de deux mois à compter de sa saisine vaut avis de compatibilité.
Avis d’incompatibilité
Lorsqu’un avis d’incompatibilité est rendu par la commission, la notification de cet avis vaut rejet de la demande de l’agent.
Avis de compatibilité avec ou sans réserves
Lorsqu’un avis de compatibilité avec ou sans réserves est rendu par la commission, mais que l’autorité dont relève l’agent estime qu’un motif autre que ceux sur lesquels se prononce la commission justifie un refus d’autorisation d’exercice d’une activité privée, elle informe l’intéressé dans un délai maximal d’un mois à compter de la notification de l’avis de la commission ou de l’expiration du délai de deux mois mentionné ci-dessus (cas de figure dans lequel la commission n’a pas rendu d’avis). A défaut du respect de ces délais, l’autorité est réputée s’être appropriée l’avis de la commission.
Modalités de transmission de l’avis à l’autorité territoriale et à l’agent
L’avis de la commission est transmis à l’autorité dont relève l’agent, qui en informe sans délai l’intéressé. En cas de décision favorable, l’autorité dont relève l’agent transmet à l’entreprise ou à l’organisme qui l’accueille une copie de sa décision ainsi que de l’avis de la commission.
Possibilité de solliciter une seconde délibération de la commission
L’autorité dont le fonctionnaire relève dans son corps ou dans son cadre d’emplois d’origine peut solliciter une seconde délibération de la commission, dans un délai d’un mois à compter de la notification de son avis.
Dans ce cas, la commission rend un nouvel avis dans un délai d’un mois à compter de la réception de cette sollicitation. Cette demande de seconde délibération doit être motivée.
Le silence de la commission pendant un délai d’un mois à compter de l’enregistrement de cette demande vaut confirmation du premier avis rendu.
Versement des avis au dossier de l’agent
Les demandes d’autorisation, les déclarations de cumul d’activités ainsi que les avis de la commission de déontologie et les décisions administratives prises sur leur fondement sont versés au dossier individuel de l’agent.
10.1 - Un renforcement des sanctions dans certains cas, du fait du nouveau cadre réglementaire
Le décret 2017-105 ainsi que la Loi Déontologie renforcent les pouvoirs de la commission de déontologie, ce qui a pour effet de rendre plus claire les modalités et conditions sous lesquelles un agent pourrait être sanctionné au vu du manquement à ses obligations statutaires.
Les avis de la commission lient la collectivité et l’agent lorsqu’ils sont négatifs (ou positifs avec des réserves). Ainsi, par exemple, lors d’une création ou reprise d’entreprise, le fonctionnaire qui ne respecte pas les avis de compatibilité avec réserves ou d’incompatibilité rendus par la commission de déontologie s’expose à des poursuites disciplinaires (art. 25 octies VI, loi 83-634) dans les conditions de droit commun (faute de précision dans la loi, qui ne fixe pas de sanction spécifique « type » applicable à ce cas d’espèce).
Autre cas évoqué par la Loi Déontologie : lorsqu’un fonctionnaire retraité ne respecte pas l’avis rendu par la commission, il peut faire l’objet d’une retenue sur pension dans la limite de 20% pendant les trois ans suivant la cessation de ses fonctions.
Il n’en reste pas moins vrai que certains cas ne nécessitent pas l’avis de la commission, tel que l’exercice d’une activité accessoire. L’employeur est alors dépendant des informations dont il dispose au fil de l’eau sur l’évolution d’une situation de cumul.
Le décret ne précise toujours pas (hormis les cas de saisine de la commission de déontologie lorsque le cumul est connu de l’employeur), les mesures de contrôle que l’employeur pourrait mettre en œuvre notamment dans les hypothèses où l’agent ne l’informerait pas de l’exercice d’une activité soumise à autorisation.
Il convient donc de rappeler des principes généraux déjà dégagés auparavant sur ce point précis, en particulier par la jurisprudence administrative.
10.2 - Principes généraux applicables antérieurement à la Loi Déontologie et à son décret d’application
La jurisprudence constante antérieure indique que la violation des règles relatives aux cumuls d’activités donne lieu au reversement des sommes indûment perçues, par voie de retenue sur le traitement. En cas de prise illégale d’intérêts, l’agent peut faire l’objet de sanctions pénales (article 432-12 du Code pénal). En cas de non-respect des règles relatives aux cumuls, l’agent peut faire l’objet d’une procédure disciplinaire. Toutes ces sanctions sont cependant distinctes les unes des autres en droit, bien qu’elles puissent se cumuler dans les faits.
La question des modalités concrètes de mise en œuvre des droits et des obligations de l’agent à l’égard de l’employeur mériterait d’être précisée notamment dans les hypothèses où l’information de l’employeur est absente ou incomplète. La question de la "bonne foi de l’agent" qui ne comprendrait pas totalement la réglementation qui lui est applicable continue de se poser très régulièrement dans la jurisprudence. Cette bonne foi constitue donc un critère à prendre en compte par l’employeur, par mesure de prudence, étant donné qu’elle est prise en compte par le juge administratif (même si elle l’est de manière variable).
Comme pour toute mesure disciplinaire, il conviendra de veiller sans cesse à respecter le principe de proportionnalité de la sanction.
Comme tout droit et toute obligation du fonctionnaire, les modalités d’exercice du cumul et les sanctions qui découlent de la non observance des règles s’apprécient bien souvent en situation, chaque cas d’espèce pouvant présenter des particularités. En effet, l’agent peut par exemple ignorer ou mal comprendre la réglementation qui lui est applicable, et l’employeur peut de son côté s’interroger sur les mesures concrètes de contrôle et de sanction dont il dispose lorsqu’il a un doute sur le fait qu’un agent cumule ou non plusieurs activités dans des conditions illégales. La jurisprudence donne des éléments de réponse encore partiels à ces problèmes.
En ce qui concerne les modalités de contrôle des activités, dans le cas où l’employeur n’est pas au courant ou n’est pas en mesure d’établir la réalité des faits (suspicion), une seule jurisprudence semble à l’heure disponible, concernant la légalité d’une filature d’un agent par un détective privé pour établir la situation de cumul (Conseil d’Etat, 16 juillet 2014, requête 355201).
Il convient encore de mesurer la portée de cet arrêt notamment en se demandant si son raisonnement serait transposable à des modalités de contrôle via les nouvelles technologies, ce qui est peu probable, la réglementation CNIL pouvant y voir une atteinte disproportionnée à la vie privée.
Il semble néanmoins que l’agent soit supposé devoir informer son employeur : Cour administrative d’appel de Nancy, 2 décembre 2010, 09NC01852. Dans le cas d’espèce, le refus d’un agent public de communiquer à son employeur, dans le délai imparti à cet effet, le relevé de ses activités extérieures et les rémunérations perçues à ce titre durant les trois dernières années, en distinguant celles relevant d’activités privées et celles relevant d’activités publiques, constitue, à lui seul, une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire, et ce même en l’absence de dispositions dans le contrat de l’agent l’autorisant à intervenir à l’extérieur sur autorisation écrite de la direction.
La Cour administrative d’appel de Marseille a quant à elle considéré que l’agent ne peut prétexter ignorer le régime qui lui est applicable en matière de cumul d’activités pour diminuer sa responsabilité. Aucun texte ou aucun principe n’obligerait l’administration à informer personnellement chaque agent des droits et obligations qui découlent de son statut. Néanmoins, cette appréciation reste circonstancielle, notamment au vu de la catégorie hiérarchique de l’agent et de sa bonne foi. Le juge aura tendance à faire preuve de plus de sévérité envers un agent violant les règles en connaissance de cause, élément qui peut s’apprécier différemment selon son grade ou sa fonction. Le principe selon lequel nul n’est censé ignorer la loi sera aménagé en fonction des circonstances.
Le reversement des sommes indûment perçues par voie de retenue sur le traitement peut être effectué. Conformément à la règle du service fait, la retenue doit correspondre au montant de la rémunération des activités accessoires et non pas à celui de l’activité publique principale. Il convient de rappeler que la mesure a un caractère purement comptable et est indépendante de toute procédure disciplinaire.
Cour administrative d’appel de Paris, 04/03/2004, 03PA00861 : cet arrêt apporte des précisions sur l’application des sanctions en cas de cumul irrégulier d’activités. Si l’administration est en droit de demander le reversement des sommes perçues au titre des emplois irrégulièrement occupés, en revanche, et en l’absence de contestation du service fait, ce reversement ne s’étend pas à l’intégralité des traitements perçus.
L’agent s’expose à une sanction disciplinaire, dont le niveau de sévérité sera apprécié par l’autorité disciplinaire en fonction du degré de gravité du manquement à l’obligation de non cumul. L’opportunité d’infliger une sanction disciplinaire n’était qu’une faculté ouverte à l’administration, la réforme du 2 février 2007 ayant en effet supprimé le caractère automatique de la sanction disciplinaire.
Pour les agents contractuels, il convient de noter que les sanctions peuvent aller, en fonction de leur gravité, jusqu’au licenciement : a été jugé légal le licenciement pour faute grave d’un agent contractuel qui exerçait les fonctions d’éboueur tout en gérant parallèlement un débit de boisson, et dont l’absence irrégulière de son domicile lors d’un congé de maladie a été constatée à deux reprises (Conseil d’État, 19 janvier 1983, 26144).
Des sanctions pénales peuvent être envisagées pour réprimer l’exercice d’activités constituant une prise illégale d’intérêts. Les procédures pénales et disciplinaires sont indépendantes et peuvent cependant se cumuler (Circulaire du 31 octobre 2007 définissant les modalités de contrôle de déontologie applicables aux agents publics).
L’activité que l’agent se propose d’exercer en position de disponibilité doit être compatible avec les règles de déontologie exposées au premier point de la circulaire. Il est à noter que pour ce qui concerne la mise en disponibilité pour convenance personnelle, elle n’est pas de droit. Elle doit donc être compatible avec les nécessités du service.
Autrefois, la disponibilité pour création d’entreprise était limitée à deux ans, mais des questions ministérielles et des circulaires indiquaient que, de toute façon, il était possible de demander une disponibilité pour convenance personnelle, malgré cette durée maximale, afin de poursuivre l’activité en cause. L’activité n’est pas limitée dans le temps par principe, mais uniquement par les dispositions qui permettent de mettre fin à une disponibilité pour nécessité de service (il convient dans ce cas de motiver la décision prise sur ce fondement), et si elle est compatible avec l’absence d’infraction pénale et les grands principes déontologiques applicables au cumul d’activités.
L’agent en disponibilité est soumis à ce titre aux articles 2 à 4 du décret 2017-105. Eu égard aux fonctions exercées par l’agent au cours des trois années précédant le début de l’activité privée projetée, la Commission exerce son contrôle en appréciant si l’activité qu’exerce ou que projette d’exercer le fonctionnaire risque de compromettre ou de mettre en cause le fonctionnement normal, l’indépendance ou la neutralité du service, ou de méconnaître tout principe déontologique mentionné à l’article 25 de la loi 83-634 ou de placer l’intéressé en situation de commettre l’infraction prévue à l’article 432-13 du Code pénal.
Tout nouveau changement d’activité pendant un délai de trois ans (au-delà d’un délai de 3 ans, la Commission n’est plus compétente) à compter de la cessation de fonctions est porté par l’agent intéressé à la connaissance de son administration trois mois au plus tard avant l’exercice de cette nouvelle activité.
Ce délai peut être réduit par l’autorité territoriale lorsque la Commission de déontologie rend un avis avant un délai de 2 mois à compter de sa saisine. L’autorité dont relève l’agent saisit par téléservice la Commission de déontologie de la fonction publique dans un délai de quinze jours à compter de la date à laquelle elle a été informée du projet de l’agent.
Ce dernier reçoit copie de la lettre de saisine. La liste des pièces constitutives du dossier de saisine, qui comprend notamment une appréciation relative à ce projet, formulée par l’autorité ou les autorités dont l’agent relève ou a relevé au cours des trois années précédant le début de l’activité privée envisagée, est fixée par un arrêté du ministre chargé de la fonction publique.
L’agent peut saisir directement par écrit la Commission, trois mois au moins avant la date à laquelle il souhaite exercer les fonctions pour lesquelles un avis est sollicité. Il en informe par écrit l’autorité dont il relève, qui transmet à la Commission les pièces du dossier de saisine mentionné ci-dessus.
En l’absence de transmission de l’appréciation relative au projet de l’agent, dans un délai de dix jours à compter de la communication de ce projet par le secrétariat de la Commission de déontologie, son président peut décider de l’enregistrement du dossier pour instruction.
Possibilité d’auto-saisine de la Commission de déontologie
Lorsque la Commission n’a pas été saisie préalablement à l’exercice de l’activité privée et que son président estime que, par sa nature ou ses conditions d’exercice et eu égard aux fonctions précédemment exercées par l’intéressé, la compatibilité de cette activité doit être soumise à la Commission, il la saisit dans le délai de 3 mois (prévu à l’article 25 octies de la loi du 13 juillet 1983). Il en informe par écrit l’intéressé et l’autorité dont il relève, qui sont alors tenus de produire dans un délai de dix jours les pièces mentionnés ci-dessus et, le cas échéant, l’analyse et l’avis sur la situation de l’agent.
12.1- Ensemble des cotisations à l’exception de celles ayant trait à la retraite
En cas d’exercice d’une activité accessoire par un fonctionnaire
Les agents du régime spécial effectuant une activité accessoire pour le compte de l’État ou des collectivités territoriales sont exonérés de cotisations sociales à l’exception de celles ayant trait à la retraite.
L’article D 171-11 du Code de la sécurité sociale prévoit en effet que « les dispositions des articles D. 171-3 à D.171-9 ne sont pas applicables aux fonctionnaires titulaires et stagiaires de l’État et aux agents permanents des collectivités locales ne relevant pas, au titre de leur activité principale, des dispositions du livre IV du présent code, lorsqu’ils exercent une activité accessoire au service de l’État, d’un département, d’une commune ou d’un établissement public ».
Dans ce cas, aucune cotisation n’est due, au titre de l’activité accessoire ni par l’administration, la collectivité ou l’établissement employeur, ni par l’intéressé.
Ce dernier n’a droit qu’aux prestations prévues par le régime dont il relève du fait de son activité principale.
Les fonctionnaires relevant du régime spécial au titre de leur emploi principal sont dispensés, au titre de leur activité publique accessoire, de toutes les cotisations du régime général de sécurité sociale, à l’exception de la CSG et la CRDS. Cette exonération vaut également pour l’administration employeur.
En cas de cumul d’emplois permanents
Attention : ne pas confondre activité accessoire et cumul d’emplois à temps non complet (voir les parties de la circulaire consacrées à cette distinction).
Le raisonnement ci-dessus s’applique uniquement aux activités accessoires et non aux cas de cumuls d’emplois permanents au sein de plusieurs collectivités (cumul d’emplois à temps non complet dans la limite de 15% du temps de travail réglementaire).
Dans un tel cas la règle suivante s’applique :
Si le cumul d’activités publiques en tant que titulaire aboutit à un total d’heures supérieur à 28h, alors le fonctionnaire est obligatoirement affilié au régime spécial. Il cotisera au prorata au régime spécial ainsi que sa collectivité ;
si ce cumul est inférieur à 28H, les cotisations du régime général sont dues pour les deux activités au prorata également (part salariée comme part patronale).
12.2 - Le cas des cotisations retraite (IRCANTEC ou CNRACL et RAFP)
Les articles D-171-3 à D 171-9 ne visent nullement le régime d’assurance retraite du régime général.
Les règles d’affiliation sont définies à l’article 5 du décret 70-1277 du 23 décembre 1970 portant création d’un régime de retraite complémentaire des assurances sociales en faveur des agents contractuels de l’État et des collectivités publiques.
Il ressort de la rédaction de cet article que l’affiliation à l’IRCANTEC a pour condition de « ne pas être affilié, pour les mêmes services, à l’un des régimes légaux de retraite institué en faveur des agents de l’Etat ou à un régime de retraite institué en faveur des agents des collectivités locales ou à l’un des autres régimes spéciaux de retraite » et ceci va être élément déterminant de l’affiliation du fonctionnaire à l’IRCANTEC lors de l’exercice d’une activité complémentaire et au versement du régime de cotisations y afférent.
Une récente circulaire ARRCO-AGIRC du 6 décembre 2016 consacre l’application d’une nouvelle règle concernant l’affiliation des agents contractuels de droit public, règle posée par la loi 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites.
Au 1er janvier 2017, le critère d’affiliation à un régime de retraite complémentaire obligatoire repose sur la nature juridique du contrat de travail et conduit aux affiliations suivantes :
Les salariés titulaires d’un contrat de travail de droit privé, doivent être affiliés à l’ARRCO (et le cas échéant à l’AGIRC) ;
les salariés titulaires d’un contrat de travail de droit public, sont quant à eux affiliés à I’IRCANTEC.
La Loi pose cependant une exception au principe édicté plus haut concernant les titulaires de contrats aidés suivants : contrat CAE, contrat jeune en entreprise, contrat CIE, contrat emploi d’avenir, contrat emploi d’avenir professeur.
Dans ce cas, le critère d’affiliation à un régime de retraite complémentaire repose sur la nature juridique de l’employeur conduisant aux situations suivantes :
Si l’employeur est une personne morale de droit public, les salariés doivent alors être affiliés à l’IRCANTEC ;
si l’employeur est une personne morale de droit privé, les salariés doivent alors être affiliés à l’ARRCO (et le cas échéant à l’AGIRC). Il convient donc de vérifier si l’établissement ne relève pas des règles de gestion du droit privé (exemple : EPIC).
Par le passé et plusieurs fois, des juridictions civiles ont eu à trancher des questions d’affiliation au régime de l’IRCANTEC de fonctionnaires territoriaux placés dans une situation de cumul d’activités. Dans la plupart des litiges, le juge a eu à connaître de cas de cumuls d’emplois d’un fonctionnaire relevant du régime spécial avec une activité professionnelle exercée à titre de contractuel ou de vacataire.
Exemple : Cour de Cassation, pourvoi 13-24301 du 06/11/2014.
Il s’agissait du cas d’un professeur titulaire d’enseignement artistique de la FPT donnant des cours pour un conservatoire d’arrondissement de la ville de Paris. La haute juridiction a estimé, suivant la Cour d’appel de Paris, que les services effectués pour le compte de la ville de Paris, relevaient bien de l’affiliation à l’IRCANTEC. La Cour de Cassation a étudié si le plaignant qui invoquait l’affiliation à l’IRCANTEC n’était pas déjà affilié pour les mêmes services au régime spécial de protection sociale. Ce n’était pas le cas dans l’affaire examinée : l’agent peut donc être affiliée régulièrement à l’IRCANTEC et y cotiser.
Cumul d’emplois à temps non complet et cotisations retraite
Tous les agents publics nommés sur des emplois permanents sont concernés par la possibilité de cumul régi par le décret relatif aux fonctionnaires à temps non complet (décret 91-298 du 20 mars 1991). Ce cumul est possible sous réserve que la durée totale de service oui en résulte n’excède pas de plus de 15% celle afférente à un emploi à temps complet.
Le cumul de plusieurs emplois permanents à temps non complet en qualité de fonctionnaire titulaire implique le bénéfice des règles de protection sociale qui varient en fonction de leur durée de travail et du seuil d’affiliation au régime spécial. Pour les agents intercommunaux, les cotisations sont versées au titre de chacun des emplois, au prorata de la durée du travail.
Il convient de faire masse des horaires effectués. Si la durée du travail sur l’ensemble des emplois occupés en qualité de fonctionnaire est au moins égale à 28 heures, les fonctionnaires relèvent du régime spécial de sécurité sociale avec une affiliation obligatoire au régime publique de retraite (CNRACL et RAFP). A défaut, ils relèvent du régime général de la sécurité sociale avec affiliation obligatoire au régime de retraite IRCANTEC.
Pour les fonctionnaires intercommunaux, les cotisations sont versées au titre de chacun des emplois, au prorata de la durée du travail.
Les agents contractuels ou fonctionnaires affiliés au régime général cumulant leur emploi permanent principal avec un autre emploi en qualité de contractuel relèvent du régime de base de sécurité sociale et sont soumis à l’ensemble des cotisations pour chacun de leurs emplois.
Ainsi, la règle d’affiliation à l’IRCANTEC ou à la CNRACL se résume ainsi :
Si le cumul d’activités publiques en tant que titulaire aboutit à un total d’heures supérieur à 28h, alors le fonctionnaire est obligatoirement affilié au régime spécial. Les cotisations seront versées au prorata à la CNRACL et à la RAFP ;
si ce cumul est inférieur à 28H, les cotisations du régime général sont dues pour les deux activités, l’agent et la collectivité cotisent donc à l’IRCANTEC et aux cotisations « vieillesse » du régime général (au prorata).
12.3 - Cas des professeurs des écoles : un cadre juridique différent pour les études dirigées
Le régime et la rémunération de ce type d’activité sont prévus par le décret 96-80 du 30 janvier 1996 relatif à la rémunération des personnes assurant les études dirigées ou l’accompagnement éducatif hors temps scolaire.
Si la rémunération en incombe à la collectivité locale, on peut y lire à l’article 1 alinéa 2 que l’activité en question relève de fournitures de travaux supplémentaires et non du cumul d’activités.
Ceci est rappelé dans une instruction (note de service 2010-120 du 26/07/2010) du Ministère de l’Éducation Nationale sur le taux de rémunération des heures supplémentaires effectuées par certains enseignants pour le compte des collectivités territoriales.
« Les taux maximums de rémunération des travaux supplémentaires effectués, en dehors de leur service normal, par les instituteurs et professeurs des écoles, pour le compte et à la demande de collectivités territoriales et payés par elles, sont déterminés par référence aux dispositions du décret 66-787 du 14 octobre 1966. Il revient dès lors à la collectivité territoriale concernée de déterminer le montant de la rémunération dans la limite du taux plafond fixé par le texte évoqué ci-dessus. »
Dans ce cadre-ci, les enseignants cotisent au RAFP sur la dite indemnité et sont exonérés des cotisations sociales hormis la CSG et la CRDS.
Ce tableau est une synthèse qui ne dispense toutefois pas de se référer aux précisions apportées par la circulaire afin d’approfondir.
Annexe : tableau récapitulatif des possibilités de cumul en fonction des situations statutaires et du temps de travail
Vous pouvez utiliser les liens suivants :
Pour saisir en ligne (formulaire de saisine) ;
Pour des explications détaillées sur la composition du dossier à remettre à la commission
Module de sensibilisation à la déontologie sous forme de foire aux questions et de cas concrets