Source: http://esolde.uni-bayreuth.de/entscheidungen/202-besonderes-verwaltungsrecht/kommunalrecht/kommunale-selbstverwaltung/248-bverfg-volksbefragung-ueber-atomwaffen
Timestamp: 2018-09-22 22:29:32
Document Index: 41345154

Matched Legal Cases: ['Art 84', 'Art 93', 'Art. 93', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 84', '§ 1', '§ 2', '§ 5', '§ 11', 'Art. 137', 'Art. 84', 'Art. 28']

eSolDE - BVerfG – Volksbefragung über Atomwaffen
BVerfG – Volksbefragung über Atomwaffen
Weitere Urteile zu: bundesfreundliches Verhalten | Ermessen | Kompetenzordnung | Selbstverwaltungsrecht
Umfang des Selbstverwaltungsrechts
Der dem Bundesverfassungsrecht angehörende Satz von der Pflicht des Bundes und der Länder zu bundesfreundlichem Verhalten kann nicht verwaltungsmäßig als eigene Angelegenheit der Länder im Sinne des Art 84 Abs 1 GG ausgeführt, er kann nur "beachtet" werden. Nach dem geltenden Verfassungsrecht ist er von Bund und Ländern bei jeder ihrer Maßnahmen, sei es beim Erlaß von Gesetzen, sei es beim Erlaß von Regierungs- und Verwaltungsakten zu beachten. Gegen diesen Grundsatz kann sowohl durch ein Tun als auch durch ein Unterlassen verstoßen werden.
Die Bundesregierung kann gemäß Art 93 Abs 1 Nr 3 GG unmittelbar das Bundesverfassungsgericht anrufen, um eine Entscheidung darüber zu erreichen, ob ein Land außerhalb der Ausführung von Bundesgesetzen sich dem Grundgesetz gemäß verhalten hat.
Die wahlberechtigten Bürger der Gemeinde, die sich an der amtlich angeordneten Volksbefragung beteiligen, nehmen teil an der Willensbildung der Gebietskörperschaft Gemeinde; sie betätigen sich dabei im status activus; ihre Stimmabgabe gehört nicht in den Bereich des Gesellschaftlichen.
Die Gemeinde ist als hoheitlich handelnde Gebietskörperschaft, soweit ihr nicht Auftragsangelegenheiten vom Staat zugewiesen worden sind, von Rechts wegen darauf beschränkt, sich mit Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises zu befassen. Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises sind nur solche Aufgaben, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf die örtliche Gemeinschaft einen spezifischen Bezug haben und von dieser örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich und selbständig bewältigt werden können. Die Gemeinde überschreitet die ihr gesetzten rechtlichen Schranken, wenn sie zu allgemeinen, überörtlichen, vielleicht hochpolitischen Fragen Resolutionen faßt oder für oder gegen eine Politik Stellung nimmt, die sie nicht als einzelne Gemeinde besonders trifft, sondern der Allgemeinheit - ihr nur so wie allen Gemeinden - eine Last aufbürdet oder sie allgemeinen Gefahren aussetzt.
Hoheitliche Maßnahmen einer Gemeinde reichen, auch wenn sie unter Mißachtung der der Gemeinde gezogenen rechtlichen Grenzen beschlossen und durchgeführt werden, im allgemeinen nicht in den Raum des bundesstaatlichen Verfassungslebens. Dagegen ist die amtliche örtliche Volksbefragung als bewußt gehandhabtes Mittel, den Gemeindewillen gegen den verfassungsmäßig gebildeten Bundesstaatswillen einzusetzen und eine Änderung bestimmter politischer Entscheidungen auf dem Gebiete des Verteidigungswesens zu erzwingen, ein Tatbestand des Bundesverfassungsrechts.
Was nach Landesrecht im Verhältnis zur Gemeinde eine im Ermessen der Landesregierung liegenden Befugnis ist, kann nach Bundesverfassungsrecht im Verhältnis zum Bund Pflicht des Landes werden.
Im Bundesstaat haben Bund und Länder die gemeinsame Pflicht zur Wahrung und Herstellung der grundgesetzlichen Ordnung in allen Teilen und Ebenen des Gesamtstaates. Soweit der Bund dafür nicht unmittelbar Sorge tragen kann, sondern auf die Mitwirkung des Landes angewiesen ist, ist das Land zu dieser Mitwirkung verpflichtet.
Der für Bund und Länder gleicherweise geltende Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens hat die Funktion, die aufeinander angewiesenen "Teile" des Bundesstaats, Bund und Länder, stärker unter der gemeinsamen Verfassungsrechtsordnung aneinander zu binden, aber nicht die Aufgabe, das bundesstaatliche Gefüge zu lockern. Deshalb kann sich kein Teil seiner Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten mit der Behauptung oder mit dem Nachweis entziehen, daß auch der andere Teil seiner Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten nicht nachgekommen sei.
Die Feststellung der Verletzung der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten setzt nicht den Nachweis einer "Treulosigkeit" oder der Böswilligkeit voraus. Sie impliziert überhaupt keinen "Vorwurf".
1. "Sind Sie damit einverstanden, daß deutsche Streitkräfte mit atomaren Sprengkörpern ausgerüstet werden?"
2. "Sind Sie damit einverstanden, daß in Deutschland Abschußvorrichtungen für atomare Sprengkörper angelegt werden?"
1. Die Bundesregierung hat nach ihrem Antrag und der zu ihm gegebenen Begründung beim Bundesverfassungsgericht eine Verfassungsstreitigkeit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG anhängig gemacht: Sie hat behauptet, zwischen dem Bund und dem Land Hessen bestehe eine Meinungsverschiedenheit darüber, ob das Land Hessen nach dem Grundgesetz die Pflicht habe, gegen einige hessische Gemeinden im Aufsichtswege einzuschreiten. Sie hat dazu weiter behauptet, die hessischen Gemeinden hätten im Widerspruch zur grundgesetzlichen Ordnung in ausschließliche Kompetenzen des Bundes eingegriffen; sie selbst könne mangels einer Zuständigkeit des Bundes zur Aufsicht über die Gemeinden dagegen nichts tun; die Landesregierung, die dazu nach hessischem Recht imstande sei, sei nach dem ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz bundesfreundlichen Verhaltens dem Bund gegenüber verpflichtet, den durch die Beschlüsse der Gemeinden geschaffenen verfassungswidrigen Zustand zu beseitigen. Von diesen Rechtsbehauptungen, die in sich widerspruchsfrei eine nach dem Grundgesetz mögliche Begründung für die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts im Wege des Verfassungsstreits darstellen, ist, unbeschadet des Umstands, daß das Land Hessen jede einzelne dieser Behauptungen der Bundesregierung für unzutreffend hält, bei der Prüfung der Zulässigkeit des Verfahrens, seiner rechtlichen Zuordnung zu einer der vom Grundgesetz und vom Bundesverfassungsgerichtsgesetz zur Verfügung gestellten verfassungsgerichtlichen Verfahrensarten und der Bestimmung des richtigen Beteiligten auszugehen, solange nicht evident ist, daß der Antragsteller mit der gewählten Verfahrensform manipuliert, d. h. sie nur deshalb wählt, um in Wahrheit einen anderen, nicht in die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts fallenden Rechtsstreit von ihm entscheiden zu lassen. Davon, daß die zuletzt genannte Ausnahme hier vorliege, kann nicht die Rede sein. [...]
2. Die Bundesregierung konnte das Bundesverfassungsgericht im vorliegenden Fall auch anrufen, ohne vorher den Bundesrat nach Art. 84 Abs. 4 GG mit der Angelegenheit befaßt zu haben. Das Bundesverfassungsgericht hat zu dieser Frage im Konkordatsstreit (BVerfGE 6, 309 (329)) [...] die Notwendigkeit der Einschaltung des Bundesrats auf den Fall der sogenannten abhängigen Bundesaufsicht beschränkt; d. h. Voraussetzung für die Anwendbarkeit des Art. 84 Abs. 4 GG ist, daß dem Land im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG die verwaltungsmäßige Ausführung eines Bundesgesetzes als eigene Angelegenheit überlassen ist. Daran hält das Bundesverfassungsgericht auch nach neuerlicher Überprüfung fest. Im vorliegenden Fall fehlt es an einem Bundesgesetz, das die Länder auszuführen haben; der dem Bundesverfassungsrecht angehörende Satz von der Pflicht des Bundes und der Länder zu bundesfreundlichem Verhalten kann nicht verwaltungsmäßig als eigene Angelegenheit der Länder ausgeführt, er kann nur "beachtet" werden und ist nach dem geltenden Verfassungsrecht von Bund und Ländern bei jeder ihrer Maßnahmen, sei es beim Erlaß von Gesetzen, sei es beim Erlaß von Regierungs- und Verwaltungsakten zu beachten. [Zusammenfassung 1] Gegen diesen Grundsatz kann sowohl durch ein Tun als auch durch ein Unterlassen verstoßen werden. [...]
Daß in Würdigung dieser Rechtslage die Beschlüsse der Gemeindevertretungen und die in ihrem Vollzug durch den Magistrat oder den Bürgermeister getroffenen Maßnahmen der hessischen Gemeinden betr. eine gemeindliche Volksbefragung über Atomwaffen in Ausübung gemeindlicher Hoheitsmacht ergingen, kann nicht zweifelhaft sein. Aber auch die wahlberechtigten Bürger der Gemeinde, die sich an der amtlich angeordneten Volksbefragung beteiligen, nehmen damit teil an der Willensbildung der Gebietskörperschaft Gemeinde; sie betätigen sich dabei im status activus. Insoweit gilt hier dasselbe, was in dem gleichzeitig verkündeten Urteil betreffend die Volksbefragungsgesetze in Hamburg und Bremen (2 BvF 3/58 und 2 BvF 6/58) ausgeführt worden ist; darauf wird zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen.
2. Gehört demnach die Stimmabgabe der wahlberechtigten Gemeindebürger nicht in den Bereich des Gesellschaftlichen, ist sie mehr und etwas anderes als nur Faktor im Prozeß der Bildung der öffentlichen Meinung und mehr und etwas anderes als nur ein Stück "Vorformung der politischen Willensbildung des Volkes", so muß sich die gemeindliche Volksbefragung als organschaftliches Handeln ebenso wie die ihrer Durchführung zugrunde liegende Entschließung der Verfassungsorgane der Gemeinden im Rahmen der gemeindlichen Zuständigkeit halten. Die Gemeinden sind Gebietskörperschaften mit dem Recht "freier Selbstverwaltung" (§ 1 Abs. 1 Satz 2 hess. GO) "in ihrem Gebiet" (§ 2 Satz 1 aaO), in "Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft" (§ 5 Abs. 1 Satz 1 aaO); "das Recht der Selbstverwaltung ihrer Angelegenheiten wird den Gemeinden ... vom Staat gewährleistet". "Die Aufsicht des Staates schützt die Gemeinden in ihren Rechten und sichert die Erfüllung ihrer Pflichten" (§ 11 hess. GO); "die Aufsicht des Staates beschränkt sich darauf, daß ihre Verwaltung in Einklang mit den Gesetzen geführt wird". Demnach besitzen zwar die hessischen Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung; sie sind auch Gebietskörperschaften mit "Allzuständigkeit", insofern als sie sich aller Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft annehmen können. Gleichwohl ist diese ihre Zuständigkeit nicht grenzenlos; die hessische Gemeinde ist als hoheitlich handelnde Gebietskörperschaft, soweit ihr nicht Auftragsangelegenheiten vom Staate zugewiesen worden sind, von Rechts wegen darauf beschränkt, sich mit Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises zu befassen. Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises sind nur solche Aufgaben, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf die örtliche Gemeinschaft einen spezifischen Bezug haben und von dieser örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich und selbständig bewältigt werden können. Die Gemeinde kann zwar gegen eine sie speziell berührende staatliche Maßnahme protestieren (z. B. wenn sie als Einfuhrhafen durch einen neuen Zolltarif empfindlich geschädigt wird); sie überschreitet aber die ihr gesetzten rechtlichen Schranken, wenn sie zu allgemeinen, überörtlichen, vielleicht hochpolitischen Fragen Resolutionen faßt oder für oder gegen eine Politik Stellung nimmt, die sie nicht als einzelne Gemeinde besonders trifft, sondern der Allgemeinheit - ihr nur so wie allen Gemeinden - eine Last aufbürdet oder sie allgemeinen Gefahren aussetzt. Die Abgrenzung im einzelnen kann hier offenbleiben. Jedenfalls gehört die Stellungnahme zur Frage der Ausrüstung der Bundeswehr nicht zu den Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises und deshalb nicht zu den hoheitlich zu erledigenden Aufgaben der Gemeinde. Die Gemeinde mag berechtigt sein, sich mit einer Entschließung ihrer Verfassungsorgane gegen die konkrete Absicht zu wenden, auf ihrem Gemeindegebiet einen Atomreaktor, einen Flugplatz, eine militärische Anlage, z. B. eine Abschußbasis für Atomsprengkörper, zu errichten, sie ist aber nicht befugt, sich in derselben Weise gegen die Anlage von Atomreaktoren, Flugplätzen, militärischen Anlagen schlechthin zu wenden.
Im vorliegenden Fall befassen sich die gemeindlichen Beschlüsse allgemein und grundsätzlich mit der Frage der Ausrüstung der Bundeswehr mit Atomwaffen; [...]. Als Akte der gemeindlichen Willensbildung überschreiten die Beschlüsse der Gemeinden deshalb ebenso wie die darin angeordneten amtlichen Befragungen der Bürgerschaft eindeutig den Kreis der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft und damit den gemeindlichen Zuständigkeitsbereich. [...]
3. Hoheitliche Maßnahmen einer Gemeinde reichen, auch wenn sie unter Mißachtung der der Gemeinde gezogenen rechtlichen Grenzen beschlossen und durchgeführt werden, im allgemeinen nicht in den Raum des bundesstaatlichen Verfassungslebens. Sollte also eine einzelne Gemeinde einmal die dargelegten Grenzen ihrer Zuständigkeit überschritten haben oder überschreiten, so liegt darin allein noch kein "Einbruch" in eine ausschließliche Bundeskompetenz. Ganz anders liegen die Dinge hier: Die politischen Zusammenhänge lassen erkennen, daß die hessischen (und andere) Gemeinden nicht als einzelne und von sich aus die Durchführung der Volksbefragung beschlossen haben; sie ordneten sich vielmehr - und weitere würden sich dem anschließen, falls die Befragungen vom Bundesverfassungsgericht als rechtlich zulässig anerkannt würden - einer umfassenden Aktion ein, die sich über das ganze Bundesgebiet hinweg erstrecken soll: Die Gemeinden wollen, was auf dem Wege einer Befragung des Bundesvolkes nicht erreichbar ist und in den Ländern politisch nur teilweise durchsetzbar ist, für ihren Teil ergänzen und ersetzen; die von ihnen angeordneten amtlichen Befragungen sollen zusammen mit den in einzelnen Ländern beabsichtigten amtlichen Befragungen des Landesvolks den politischen Effekt erzielen, den eine Befragung des Bundesvolkes hätte. Deshalb stimmen die Fragen, die nach den gemeindlichen Beschlüssen, nach den Landesgesetzen und den Gesetzesentwürfen im Bund und in den Ländern der Bürgerschaft der Gemeinden, dem Landesvolk oder dem Bundesvolk vorgelegt werden sollen, in der Sache überein. In die gleiche Richtung weisen zahlreiche Äußerungen von Politikern der Opposition und von Verlautbarungen in der Presse. [...] Der Gemeindewille in seiner Summierung soll also ganz in derselben Weise wie der Staatswille in Hamburg und Bremen als Teilstück einer großen politischen Aktion in Bund und Ländern gegen den verfassungsmäßig gebildeten Bundesstaatswillen mit dem Ziele eingesetzt werden, eine Änderung bestimmter politischer Entscheidungen auf dem Gebiete des Verteidigungswesens zu erzwingen. Damit ist aber nach den im Urteil des Bundesverfassungsgerichts über die Nichtigkeit der Volksbefragungsgesetze in Hamburg und Bremen dargelegten Grundsätzen, auf die hier Bezug genommen wird, ein Übergriff der Gemeinden in die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes festgestellt. Die hessischen Gemeinden überschreiten mit ihren Beschlüssen und mit der von ihnen beabsichtigten amtlichen Volksbefragung nicht nur ihre Zuständigkeit nach hessischem Recht, sondern greifen zugleich in den Raum des bundesstaatlichen Verfassungslebens über und in die Willensbildung des Bundes ein. Die örtliche Volksbefragung als bewußt gehandhabtes Mittel zur Erreichung des dargelegten Zwecks ist ein Tatbestand des Bundesverfassungsrechts.
4. Die Staatsaufsicht über die Gemeinden steht ausschließlich dem Land zu. Dem Bund fehlt nach der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes ein unmittelbares Recht zum Durchgriff gegen die Gemeinden; es gibt keine Bundeskommunalaufsicht. Nach hessischem Landesrecht obliegt die Staatsaufsicht über die Gemeinden dem Hessischen Minister des Innern und den ihm nachgeordneten Staatsbehörden. Sie ist in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Gemeinde reine Rechtsaufsicht, d. h. der Staat wacht darüber, daß sich die Gemeinden im Rahmen des geltenden Rechts halten (vgl. Art. 137 Abs. 3 Satz 2 Hessische Verfassung); dazu gehört auch die Beachtung des Bundesrechts und des Bundesverfassungsrechts. Die Rechtsaufsicht ist so zu handhaben, daß die Entschlußkraft und die Verantwortungsfreudigkeit der Gemeinde nicht beeinträchtigt werden; [...]. [...]
Der bisher dargelegten Rechtslage hinsichtlich des Verhältnisses zwischen der hessischen Staatsaufsichtsbehörde und der hessischen Gemeinde liegt ausschließlich das hessische Landesverfassungsrecht und das hessische Gemeinderecht zugrunde. Was nach Landesrecht im Verhältnis zur Gemeinde eine im Ermessen der zuständigen Behörde liegende Befugnis ist, kann aber nach Bundesverfassungsrecht im Verhältnis zum Bund Pflicht des Landes werden. [Leitsatz 5] In diesem Zusammenhang wird bedeutsam, daß dem Bund, wie ausgeführt, eine Einwirkung auf die Gemeinde nicht zusteht, daß aber die Gemeinden, die die Durchführung einer amtlichen Befragung der Bürgerschaft über Atomwaffen im Rahmen der dargelegten umfassenden Aktion beschlossen haben, damit in die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes auf dem Gebiet des Verteidigungswesens übergreifen. Im Bundesstaat haben Bund und Länder die gemeinsame Pflicht zur Wahrung und Herstellung der grundgesetzlichen Ordnung in allen Teilen und Ebenen des Gesamtstaates. Soweit der Bund dafür nicht unmittelbar Sorge tragen kann, sondern auf die Mitwirkung des Landes angewiesen ist, ist das Land zu dieser Mitwirkung verpflichtet. Das folgt aus dem ungeschriebenen Satz über die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten. Im einzelnen ist dazu zu bemerken:
b) Jedenfalls gilt dies dann, wenn es sich um eine empfindliche, schwerwiegende Störung der grundgesetzlichen Ordnung handelt. In diesem Zusammenhang bedarf es noch einmal des Hinweises auf das von der Opposition im Bundestag gesteuerte einheitliche Vorgehen der Gemeinden, auf den Zweck der Volksbefragungsaktion und auf den Übergriff und Eingriff der Gemeinden in die Entscheidungsfreiheit der zuständigen Verfassungsorgane des Bundes auf dem Gebiet des Verteidigungswesens. [...]
Art. 84 Abs. 4 GG greift dann nicht, wenn es um Länderhandeln geht, das auf Grund des Grundsatzes bundesfreundlichen Verhaltens hätte erfolgen müssen; denn dieser Grundsatz kann nicht ausgeführt, sondern beim Tätigwerden nur beachtet werden.
Die Allzuständigkeit der Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG beschränkt sich auf die örtlichen Angelegenheiten; diese umfassen insbesondere keine allgemeinen, überörtlichen, vielleicht hochpolitischen Fragen.
Versuchen die Oppositionsparteien über Gemeindeumfragen in Entscheidungskompetenzen des Bundes einzugreifen, um dadurch den Gesetzgeber faktisch zu einem von diesem ungewollten Vorgehen zu zwingen, so stellt dies eine verfassungsrechtliche Problematik dar.
Auch wenn die Länder alleine für die Aufsicht über die Gemeinden zuständig sind und ein Einschreiten im Ermessen der untergeordneten Körperschaften liegt, kann sich aus dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens eine Pflicht zum aufsichtsrechtlichen Tätigwerden ergeben.
Die Bindung an den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens ist nicht von dem rechtmäßigen Verhalten des Bundespartners abhängig.
BVerfGE 8, 104 (Bundestreuepflicht der Länder).
BVerfGE 21, 312 (Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten nur bei konkretem verfassungsrechtlichen Verhältnis).
Kaiser, Gerhard: Zur Ableitung des Verfassungsprinzips des „bundesfreundlichen Verhaltens“ aus dem Begriff des Bundesstaates, DÖV 61, 653.
Pestalozza, Christian: Volksbefragung – das demokratische Minimum, NJW 1981, 733.