Source: http://combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr/2012/04/22/fichier-biometrique-des-cni-filtrage-du-moustique-sans-laisser-passer-le-chameau-cc-dec-n-2012-652-dc-22-mars-2012-loi-relative-a-la-protection-de-lidentite/
Timestamp: 2015-09-03 02:27:31+00:00
Document Index: 133178784

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', '§ 103', "l'article 5", 'arrêt ', 'arrêt ']

Fichier biométrique des CNI : filtrage du moustique sans laisser passer le chameau (CC, déc., n° 2012-652 DC, 22 mars 2012, Loi relative à la protection de l’identité) | Combats pour les droits de l'homme (CPDH)
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Publié le 22 avril 2012 par CPDH	Censure de l’hyper fichier biométrique
par Hubert Lesaffre (CEDIN)
Saisi conjointement par 114 sénateurs et 117 députés, le Conseil constitutionnel a censuré le cœur du dispositif de la loi relative à la protection de l’identité votée définitivement le 6 mars 2012 qui résidait dans la création d’un fichier biométrique national des détenteurs d’une carte nationale d’identité censé permettre de lutter plus efficacement contre l’usurpation d’identité (Cons. Const., Décision n° 2012-652 DC, 22 mars 2012, Loi relative à la protection de l’identité). Il faut d’emblée saluer la décision rendue par le Conseil, non pas tant d’ailleurs pour son audace – encore qu’elle n’en est pas dénuée dans le contexte actuel où d’aucuns considèrent que la lutte anti-terroriste justifie tous les moyens –, mais parce qu’il a pleinement joué ici son rôle de gardien du respect des droits fondamentaux. En effet, il a infirmé en l’espèce la célèbre formule de Jean Rivero, en filtrant le moustique (2°), sans laisser passer pour autant le chameau (1°).
1°/- Le blocage du chameau
Le chameau en l’espèce, c’était la création d’un hyper fichier biométrique de toutes les personnes détentrices de la future carte nationale d’identité qui sera munie d’une puce contenant deux empreintes digitales et une photo, c’est-à-dire un fichier contenant à terme les données biométriques de 45 à 60 millions de personnes, ce qui aurait fait de lui le fichier biométrique le plus important au monde ! Comme le relevaient les requérants dans leur saisine, le seul pays qui s’est prononcé en faveur d’un tel dispositif est Israël ; les deux autres qui l’avaient dans un premier temps envisagé, le Royaume Uni et les Pays Bas, y ayant finalement renoncé.
Pour autant, ce n’est pas tant le fichier en tant que tel que le Conseil a censuré, que ses caractéristiques propres. D’ailleurs, si les requérants ont pris la peine de contester le principe même de la création du fichier dans leur saisine, l’essentiel de leurs griefs portaient sur ses modalités de constitution et de consultation. Il existe en effet deux types de fichiers biométriques : ceux qui permettent d’authentifier l’identité d’une personne, et ceux qui permettent de l’identifier (v. le rapport d’information n° 439 (2004-2005) pour la Commission des Lois du Sénat de Jean René Lecerf, Identité intelligente et respect des libertés).
La biométrie pour authentifier permet au porteur de la carte de prouver son identité en confrontant les données dont elle est porteuse à celle enregistrées dans le fichier central. Cette opération implique la présence de la personne concernée, et interdit que son identité puisse être retrouvée sur la seule base de ses données biométriques. En d’autres termes, ce type de procédé garantit que le système ne puisse être détourné de ses fins. A l’inverse, la biométrie pour identifier consiste à comparer des données biométriques anonymes avec celles contenues dans la base afin de retrouver l'identité de la personne. Aussi ce système permet-il d'autres utilisations, étrangères à la simple gestion de la délivrance d'un titre d'identité.
La proposition de loi initiale telle qu’adoptée en première lecture au Sénat se cantonnait à mettre en place un système d’authentification, et avait retenu pour cela le mécanisme dit de « lien faible », parce dans pareille base de données, les données biographiques et biométriques d'une personne ne peuvent pas être croisées, sauf au moment de la délivrance du titre. En effet, à une empreinte correspond techniquement non pas une identité mais un ensemble d'identités. Il n'est donc pas possible de déterminer l'identité qui correspond à une empreinte donnée en son absence.
Mais l’Assemblée nationale a fait évoluer le dispositif en retenant la technique du « lien fort » qui, elle, permet de faire correspondre données biométriques et données biographiques de manière univoque. Ce système permet donc d'identifier, le cas échéant, un fraudeur. Mais il permet de manière générale d'identifier tout un chacun sur la base d'empreintes laissées par quiconque en n'importe quel lieu. Avec pareil système, le détenteur d'une carte d'identité serait donc non seulement fiché, mais aussi et surtout tracé et traçable. En outre, le texte finalement adopté prévoyait non seulement la consultation du fichier au moment de la demande de délivrance d’un titre d’identité, c’est-à-dire à des fins administratives, mais également pour réprimer certaines infractions liées à l’usurpation d’identité, ou dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, c’est-à-dire à des fins judiciaires et policières.
Les requérants contestaient la constitutionnalité du dispositif au regard du droit au respect de la vie privée. Ils mettaient particulièrement en exergue l’absence de nécessité de l’institution d’un fichier à « lien fort » au regard de l’objectif poursuivi de lutte contre l’usurpation d’identité. Les travaux préparatoires, et particulièrement les rapports de la Commission des Lois du Sénat, avaient à cet égard démontré que, du point de vue de la lutte contre la fraude à l’identité au moment de la demande d’établissement d’un titre d’identité, les deux types de fichier avaient la même efficacité (v. notamment le Rapport n° 39 (2011-2012) de François Pillet en deuxième lecture). Ils insistaient ensuite sur la disproportion manifeste qu’il y avait à instituer un fichier de l’ensemble de la population française pour lutter contre un délit, certes grave, mais dont l’ampleur était somme toute très mal connue, et surtout variait dans une fourchette allant de 13 000 à 210 000 fraudes annuelles. De plus, ils invoquaient la faillibilité du fichier, et surtout le risque d’utilisation à des fins policières et judiciaires allant bien au-delà de l’objectif poursuivi par le législateur. Particulièrement dans le cadre de lutte anti-terroriste, ils contestaient l’absence totale de garanties contre une consultation abusive du fichier à des fins d’identification.
Enfin, et c’était une première devant le Conseil constitutionnel, ils invoquaient le droit de résistance à l’oppression inscrit à l’article 2 de la Déclaration de 1789, considérant que c’était au législateur d’aujourd’hui de garantir l’effectivité de ce droit pour demain, dans l’hypothèse d’un basculement vers un régime autoritaire. Ils se faisaient là l’écho du Rapporteur de la Commission des Lois du Sénat qui avait lui-même relevé que, « une fois créé, le fichier central est susceptible de constituer, s'il n'est pas entouré des garanties requises, une bombe à retardement pour les libertés publiques » ! A l’appui de leur requête, les auteurs de la saisine pouvaient en outre s’appuyer sur l’avis rendu par la CNIL le 25 octobre 2011 dans lequel elle relevait notamment que « la proportionnalité de la conservation sous forme centralisée de données biométriques, au regard de l’objectif légitime de lutte contre la fraude documentaire, n’est pas à ce jour démontrée ».
Le gouvernement dans ses observations s’appuyait, lui, sur la validation par le Conseil d’Etat de la base de données TES (Titres Electroniques Sécurisés) dans son arrêt du 26 octobre 2011 liée au passeport biométrique (CE, Ass., 26 octobre 2011, Association pour la promotion de l’image et autres, Association IRIS et autres., n°s 317827 et autres – ADL du 10 novembre 2011). Son régime était proche, mais proche seulement, et non identique à celui du fichier contesté. En effet, la différence était de taille, puisque, comme il est indiqué dans le commentaire aux Cahiers du Conseil constitutionnel de sa décision, le « Conseil d’Etat n’a jugé le fichier TES des passeports biométriques conforme à la CEDH que parce qu’il présentait certaines de ces garanties techniques, notamment des bases de données différentes pour les données biométriques et les données d’identité, ce qui rendait possible l’interrogation du fichier pour les seuls demande et renouvellement de titre ».
Après avoir rappelé conformément à une jurisprudence devenue constante que la liberté proclamée à l’article 2 de la Déclaration de 1789 impliquait le droit au respect de la vie privée (pour un rappel de ladite jurisprudence, v. le dossier documentaire de la décision), le Conseil a indiqué, ce qui constitue là en revanche une nouveauté, que « la collecte, l'enregistrement, la conservation, la consultation et la communication de données à caractère personnel doivent être justifiés par un motif d'intérêt général et mis en œuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif » (cons. 8). Jusqu’à présent, il se contentait en effet de rappeler qu’il appartenait au législateur d'assurer « une conciliation qui (ne soit) pas manifestement déséquilibrée » entre le respect de la vie privée et d'autres exigences constitutionnelles liées notamment à la sauvegarde de l'ordre public, et ce sans plus de précision (v. notamment sa décision n° 2003-476 DC du 13 mars 2003, cons. 27). Cette terminologie se rapproche ainsi de celle employée pour les atteintes portées à la liberté individuelle et à la liberté d’expression, qui doivent être « nécessaires, adaptées et proportionnées à l'objectif poursuivi » (pour la première, v. la décision n° 2008-562 DC du 21 février 2008, cons. 13, et pour la seconde, la décision n° 2009-580 DC du 10 juin 2009, cons. 15). Elle est en revanche en tout point identique à celle du Conseil d’Etat dans son arrêt rendu sur le fichier TES (CE, Ass., 26 octobre 2011, Association pour la promotion de l’image et autres, Association IRIS et autres., n°s 317827 et autres – ADL du 10 novembre 2011). L’influence de la jurisprudence européenne n’est sans doute pas étrangère à une telle évolution (comp. récemment à Cour EDH, 2e Sect. 18 octobre 2011, Khelili c. Suisse, Req. n° 16188/07 – ADL du 19 octobre 2011 qui rappelle l’arrêt S. et Marper c. Royaume-Uni, § 103 et 104).
Sans surprise le Conseil a répondu par l’affirmative à la première question en jugeant que la sécurisation de la délivrance des titres d’identité et l’amélioration de la lutte contre la fraude poursuivaient bien un motif d’intérêt général (cons. 9). Par contre, il lui a suffi de deux considérants pour mettre à mal l’ensemble du dispositif : « compte tenu de son objet, ce traitement de données à caractère personnel est destiné à recueillir les données relatives à la quasi-totalité de la population de nationalité française ; que les données biométriques enregistrées dans ce fichier, notamment les empreintes digitales, étant par elles-mêmes susceptibles d'être rapprochées de traces physiques laissées involontairement par la personne ou collectées à son insu, sont particulièrement sensibles ; que les caractéristiques techniques de ce fichier définies par les dispositions contestées permettent son interrogation à d'autres fins que la vérification de l'identité d'une personne ; que les dispositions de la loi déférée autorisent la consultation ou l'interrogation de ce fichier non seulement aux fins de délivrance ou de renouvellement des titres d'identité et de voyage et de vérification de l'identité du possesseur d'un tel titre, mais également à d'autres fins de police administrative ou judiciaire » (cons. 10). « Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'eu égard à la nature des données enregistrées, à l'ampleur de ce traitement, à ses caractéristiques techniques et aux conditions de sa consultation, les dispositions de l'article 5 portent au droit au respect de la vie privée une atteinte qui ne peut être regardée comme proportionnée au but poursuivi » (cons. 11).
Il est ainsi particulièrement heureux que dans cette circonstance, et dans le cadre d’un contrôle qui se veut pourtant abstrait, le Conseil ait moins tenu compte des garanties légales que le législateur avait cru prendre pour des précautions suffisantes, que de la réalité technique du fichier et des dangereuses potentialités qu’il comportait. Cette prise en compte « du fait » dans le contrôle opéré par le Conseil, ne fut-elle pas tout à fait nouvelle (v. notamment sur cette question Didier Ribes, « Le réalisme du Conseil constitutionnel », in Cahier du Conseil constitutionnel, Juin 2007, n° 22), ressort très distinctement du commentaire aux Cahiers de la décision dans lequel on peut lire que : « la taille du fichier envisagé était sans précédent. Il devait réunir des données concernant 45 à 60 millions de personnes (pour 6,5 millions de personnes dans le fichier TES utilisé pour les passeports). La création d’une base centralisée de données biométriques d’une telle ampleur comportait des risques importants et impliquait des sécurités techniques complexes et supplémentaires. En effet, un fichier est d’autant plus vulnérable, convoité et susceptible d’utilisations multiples qu’il est de grande dimension, qu’il est relié à des milliers de points d’accès et de consultation, et qu’il contient des informations très sensibles comme des données biométriques ».
Soucieux néanmoins de ménager le législateur – et comme il le fait de plus en plus régulièrement quand il le censure de manière aussi cinglante (v. en ce sens le commentaire de la décision rendue récemment censurant la loi pénalisant la négation du génocide arménien ; v. Conseil constitutionnel, Décision n°2012-647 DC, Loi visant à réprimer la contestation de l'existence des génocides reconnus par la loi – ADL du 2 mars 2012) – ce même commentaire précise la portée de la décision en indiquant que « le Conseil constitutionnel ne s’est pas prononcé pour ou contre la biométrie », et qu’il ne « s’est pas d’avantage prononcé pour ou contre un fichier réunissant des données biométriques ».
Aussi laisse-t-il la porte ouverte au Parlement pour revoir sa copie ; et il ne fait guère de doute que la constitution d’un fichier à « lien faible » ne soulèverait pas de difficulté, tout au moins d’ordre constitutionnel.
2°/- La tape sur le moustique
Le moustique ici, c’était la possibilité offerte à ceux qui le souhaitaient d’ajouter sur la carte d’identité une puce dite « commerciale » ou « vie privée » ou encore « vie quotidienne » qui servirait de signature électronique pour sécuriser les transactions sur internet.
Les requérants n’avaient soulevé aucun grief dans leur requête à son endroit. La CNIL quant à elle, avait plutôt semblé se satisfaire des garanties prévues par le législateur. Ainsi relevait-elle dans son avis que « plusieurs garanties essentielles sont prévues par la proposition de loi, comme par exemple le caractère facultatif de sa détention pour bénéficier des téléservices commerciaux ou de l’administration ou encore le consentement des personnes au traitement de leurs données à des fins d’utilisation de téléservices » (en gras dans l’original). En outre le texte prévoyait que c’est à l’intéressé de décider, « à chaque transaction, des données d’identification transmise par voie électronique », ce dont se félicitait également la CNIL. Elle attirait néanmoins l’attention sur le risque que de telles fonctions électroniques permettent « la constitution d’un identifiant unique pour tous les citoyens français ainsi que la constitution d’un savoir public sur les agissements privés ».
Plus vigilant que les requérants, ce qui est fréquent, mais aussi plus vigilant que ne l’a été la CNIL, ce qui l’est moins et mérite d’être relevé, le Conseil constitutionnel a d’office soulevé l’inconstitutionnalité du dispositif envisagé. Le grief qu’il a retenu n’avait toutefois pas trait directement au respect du droit au respect de la vie privée, mais à la compétence du législateur. C’est sur le fondement de l’incompétence négative du législateur qu’il a censuré la puce « vie privée », parce que ce dernier avait renvoyé au pouvoir réglementaire le soin de fixer des garanties qu’il aurait lui-même dû déterminer.
Ainsi a-t-il en premier lieu jugé qu’en « l'état actuel des moyens de communication et eu égard au développement généralisé des services de communication au public en ligne ainsi qu'à l'importance prise par ces services dans la vie économique et sociale, les conditions générales dans lesquelles la carte nationale d'identité délivrée par l'État peut permettre à une personne de s'identifier sur les réseaux de communication électronique et de mettre en œuvre sa signature électronique, notamment à des fins civiles et commerciales » relevaient du domaine de la loi, après avoir rappelé qu’au terme de l’article 34 de la Constitution, cette dernière devait fixer les règles concernant les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques et l'état et la capacité des personnes, et déterminer les principes fondamentaux des obligations civiles et commerciales (cons. 13).
Ce faisant, comme l’indique le commentaire de la décision, le Conseil a refusé que le législateur abandonne sa compétence au pouvoir réglementaire, au prétexte de la complexité technique du développement d’internet. Et c’est ce qui l’a conduit à conclure que les dispositions en cause ne précisant « ni la nature des ‘données’ au moyen desquelles ces fonctions peuvent être mises en œuvre ni les garanties assurant l'intégrité et la confidentialité de ces données », et ne définissant « pas davantage les conditions dans lesquelles s'opère l'authentification des personnes mettant en œuvre ces fonctions, notamment lorsqu'elles sont mineures ou bénéficient d'une mesure de protection juridique », le législateur avait « méconnu l'étendue de sa compétence » (cons. 14).
On eut aimé que la Conseil raisonne avec toujours autant de rigueur. On formulera le vœu qu’il en soit toujours ainsi dans l’avenir. L’auteur de ces lignes se permettra néanmoins d’exprimer un regret : que le Conseil n’ait pris aucune position quant au grief tiré de l’atteinte au droit de résistance à l’oppression dont on aurait aimé en apprendre un peu sur sa justiciabilité…
Illustration Une #fichage par Marion Boucharlat pour Owni
Conseil Constitutionnel, Décision n° 2012-652 DC, 22 mars 2012, Loi relative à la protection de l’identité – Commentaire aux Cahiers et Communiqué de presse - Actualités Droits-Libertés du 20 avril 2012 [PDF] par Hubert Lesaffre (CEDIN – Paris Ouest)
Pour citer ce document : Hubert Lesaffre, « Protection des données personnelles : censure de l’hyper fichier biométrique » in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 20 avril 2012.
Ce contenu a été publié dans ADL / CREDOF, Autorités indépendantes, Commission nationale de l'information et des libertés (CNIL), Conseil constitutionnel, Constitution, Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), DDHC Article 02, Dialogue des juges, Informatique et libertés, Lesaffre Hubert, Terrorisme, Vie privée et familiale, avec comme mot(s)-clé(s) Authentification, Biométrie, Fichier des "gens honnêtes", Identification, Identité, Intérêt général, Mécanisme du "lien faible", Moyen soulevé d'office, Nécessité, Proportionnalité, Résistance à l'oppression, Titres Électroniques Sécurisés » (« TES »).. Vous pouvez le mettre en favoris avec ce permalien.	← « Emprisonnement et éloignement des étrangers » (Conférence-Débat, 2IDHP, 10 mai, 19h, Caen)
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