Source: https://vlexvenezuela.com/vid/sindica-procuradora-municipal-municipio-593337782
Timestamp: 2019-11-18 01:57:29
Document Index: 351299087

Matched Legal Cases: ['artículo 139', 'artículo 16', 'artículo 23', 'artículo 203', 'artículo 70', 'artículo 62', 'artículo 2', 'artículo 57', 'artículo 44', 'artículo 236', 'artículo 255', 'artículo 44', 'artículo 236', 'artículo 131', 'artículo 4', 'artículo 44', 'artículo 15', 'artículo 131', 'artículo 345', 'artículo 236', 'artículo 211', 'artículo 211', 'artículo 141', 'artículo 137', 'artículo 4', 'artículo 225', 'artículo 141', 'artículo 225', 'artículo 44', 'Artículo 1', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 70', 'Artículo 5', 'artículo 62', 'artículo 1', 'artículo 203', 'artículo 3', 'artículo 211', 'artículo 211', 'artículo 1', 'artículo 211', 'artículo 203', 'artículo 236', 'artículo 190', 'artículo 203', 'artículo 203', 'artículo 203', 'artículo 203', 'artículo 203', 'artículo 236', 'artículo 2', 'Artículo 2', 'Artículo 44', 'Artículo 57', 'artículo 57', 'artículo 141', 'artículo 57', 'artículo 236', 'artículo 15', 'Artículo 15', 'artículo 16', 'artículo 58', 'Artículo 58', 'artículo 91', 'Artículo 91', 'artículo 225', 'artículo 225', 'artículo 236', 'artículo 225', 'artículo 226', 'Artículo 70', 'artículo 44', 'artículo 70', 'artículo 44', 'artículo 136', 'Artículo 226', 'artículo 4', 'artículo 136', 'artículo 131', 'artículo 131', 'artículo 5', 'artículo 131', 'artículo 236', 'artículo 3', 'artículo 236', 'artículo 342', 'artículo 225', 'artículo 236']

Sentencia nº 203 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 25 de Marzo de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 593337782
Número de Expediente: 09-0456
Expediente N° 09-0456
El 16 de abril de 2009, fue recibido en esta Sala Constitucional escrito presentado por los abogados A.L.A.M., M.M.R.D.S., Zulmaire González, C.G., M.C., D.L., H.R., A.G.A., A.C., M.B.A.S., Miralys Zamora, R.P., R.N., M.R., E.B., M.P., R.D.S., A.N.O., S.Á., J.S., V.S.H., J.D., D.C.F., M.A.A., G.C.H. y V.F., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los nros. 76.860, 66.632, 79.680, 7.404, 37.140, 74.800, 108.244, 84.382, 98.531, 49.057, 75.841, 105.500, 108.437, 109.217, 36.830, 104.892, 127.925, 117.514, 117.710, 124.563, 117.024, 117.237, 112.039, 129.957, 127.924 y 130.516, respectivamente, actuando la primera de ellas en su condición de Síndica Procuradora Municipal del MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA y los demás en su carácter de apoderados judiciales del referido Municipio, contentivo de la acción de nulidad por inconstitucionalidad ejercida conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos contra el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.890 Extraordinario, del 31 de julio de 2008.
El 28 de abril de 2009, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño.
El 16 de junio de 2009, el abogado R.P., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n.° 105.500, actuando en su condición de apoderado judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, solicitó pronunciamiento en la presente causa.
Mediante sentencia n.° 1161 del 11 de agosto de 2009, esta Sala se declaró competente, admitió la acción de nulidad por inconstitucionalidad ejercida y, negó la medida cautelar solicitada relativa a la suspensión de la vigencia y aplicación del Decreto impugnado.
El 3 de diciembre de 2009, el abogado R.P., ya identificado, solicitó la expedición del cartel de emplazamiento de los terceros interesados en la presente causa.
El 26 de enero de 2010, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala libró el cartel de emplazamiento de los interesados, el cual fue retirado el 4 de febrero de 2010, por el abogado R.P., ya identificado, en su condición de apoderado judicial de la parte actora.
El 9 de febrero de 2010, el abogado R.P., anteriormente identificado, mediante diligencia consignó la publicación del cartel de emplazamiento de los terceros interesados en el Diario “El Nacional” del día 8 de febrero de 2010.
El 28 de octubre de 2010, el abogado A.O., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n.° 117.514, actuando en su condición de apoderado judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, solicitó la continuación de la presente causa.
En virtud de la reconstitución de la Sala por el nombramiento de sus nuevos integrantes en sesión de la Asamblea Nacional del 7 de diciembre de 2010, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.569 del 8 de diciembre de 2010, la Sala quedó constituida de la siguiente forma: Presidenta Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, Vicepresidente Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, y los Magistrados y Magistradas Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales, Juan José Mendoza Jover y Gladys María Gutiérrez Alvarado.
Mediante diligencias del 24 de marzo de 2011, 16 de junio de 2011, y 16 de febrero de 2012, los apoderados judiciales de la parte actora, solicitaron la continuación de la presente causa.
El 11 de abril de 2012, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, acuerda notificar al Presidente de la República, al Presidente de la Asamblea Nacional, a la Procuradora General de la República, a la Fiscal General de la República y a la Defensora del Pueblo, para que de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, presenten escrito de defensas o promuevan pruebas si lo estiman pertinentes en un lapso de diez días de despacho, contados a partir de que conste en autos la última de las notificaciones ordenadas.
El 8 de agosto de 2012, los abogados M.E.D.G., Freynaldo Aleixandre A.O., J.G.R.R., C.E.F.D., C.M.R.B., J.J.C., J.S. y J.M., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los nros. 64.949, 93.896, 65.630, 66.384, 92.948, 97.533, 109.373 y 117.900, respectivamente, actuando en su condición de representantes judiciales de la Asamblea Nacional, consignaron escritos de defensa en relación a la acción de inconstitucionalidad ejercida.
En la misma fecha, los abogados J.Á.M.N. y L.M., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los nros. 138.445 y 181.135, respectivamente, actuando en su carácter de representantes de la República Bolivariana de Venezuela, consignaron escrito de alegatos referidos a la presente causa.
El 9 de agosto de 2012, los abogados L.D.M., en su condición de Director General de Servicios Jurídicos de la Defensoría del Pueblo, J.A.M., en su carácter de Director de Recursos Judiciales de la Defensoría del Pueblo y los abogados A.B., L.C., J.L., L.Q., J.C., Dolimar Lárez Rojas y E.F.D.S., en su condición de la Defensoría del Pueblo, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los nros. 93.897, 41.755, 71.884, 145.484, 84.543, 65.661, 124.701, 131.291 y 79.059, respectivamente, consignaron escrito de argumentos en relación a la acción de inconstitucionalidad ejercida.
Mediante auto del 24 de octubre de 2012, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala constató que el 9 de agosto de 2012, se cumplió el lapso de diez días de despacho para que las partes consignaran sus respectivos escritos, y visto que de la revisión del expediente se observa que no fue promovida prueba alguna, se ordenó la remisión de las presentes actuaciones a la Sala Constitucional.
El 13 de noviembre de 2012, se dio por recibido del Juzgado de Sustanciación el expediente a los fines del pronunciamiento correspondiente y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo
Mediante diligencia del 28 de febrero de 2013, la abogada Nayibis Peraza, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n.° 104.933, actuando en su condición de apoderada judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, solicitó pronunciamiento en la presente causa.
Mediante diligencia del 21 de noviembre de 2013, la abogada Nayibis Peraza, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n.° 104.933, actuando en su condición de apoderada judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, solicitó pronunciamiento en la presente causa.
En reunión del 5 de febrero de 2014, convocada a los fines de la reincorporación a la Sala del Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, en virtud de haber finalizado la licencia que le fue concedida por la Sala Plena de este m.T. para que se separara temporalmente del cargo, por motivo de salud, esta Sala quedó constituida de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Antonio Francisco Carrasquero López, Vicepresidente; y los Magistrados Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover.
DE LA ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD
Que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, incorporó “(…) nuevas formas que quebrantan notoriamente los principios constitucionales fundamentales del Estado federal y descentralizado, la división político-territorial, la autonomía municipal, el sistema económico atenta considerablemente con el principio de supremacía constitucional”.
Que “(…) con la publicación del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (…), el Ejecutivo Nacional se plantea introducir de antemano una nueva organización territorial en contraposición a la ya señalada por la Constitución de la República de 1999, logrando con ello, contrariar la estructura de un estado federal descentralizado, plasmado en el artículo 16 constitucional, a su vez conculcando la supremacía constitucional establecida en los artículos 7, 137, 334 y 335 constitucionales”.
Que el Decreto impugnado presuntamente viola el derecho a la participación ciudadana consagrado en los artículos 62 y 70 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por cuanto el mismo fue publicado sin haber sido sometido a una consulta pública o popular.
Que asimismo denuncian la violación al principio de separación de poderes y consecuencialmente el vicio de usurpación de funciones, por cuanto conforme a lo establecido en el artículo 203 de la Carta Magna, la facultad para dictar leyes orgánicas le corresponde “(…) única y exclusivamente a la Asamblea Nacional, como máximo representante del Poder Legislativo y de la soberanía popular, y no al habilitante, como máximo representante del Poder Ejecutivo (…)”.
Que “(…) en el supuesto negado de que (…) esta Sala (…) llegase a considerar que no se vulneró el principio de consulta popular contemplado en el artículo 70 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela concatenado con el artículo 62 ejusdem referido al derecho inalienable a la participación política del pueblo (…), solicitamos la nulidad del mencionado Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, particularmente de los artículos 2, 44, 57, 70 y 131 (…)”.
Que “(…) la comisión central de planificación quebranta la autonomía e independencia de los Estados y Municipios, toda vez que sus entes, órganos y demás personas jurídicas que lo integran no gozan de autonomía organizativa ni planificación financiera, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2 (…) del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, lo que es aplicable a los Estados, Distritos Metropolitanos y los Municipios. Asimismo, esto constituye a todas luces una sumisión por los lineamientos que impongan la comisión central de planificación, según el contenido del artículo 57 eiusdem, dado que este (sic), debe garantizar la armonización y adecuación de las actuaciones de los órganos y entes de la administración pública”.
Que “[a]simismo, cercena la potestad organizativa de los Estados y Municipios, que se desprende del texto constitucional en sus artículos 159 (…) y 168 (…) ya que la planificación centralizada implica que estos (sic), como mencionamos anteriormente no gozan de autonomía organizativa ni planificación financiera a la l.d.D. con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública”.
Que conforme al referido Decreto “(…) el Poder Ejecutivo, plantea la creación de la comisión central de planificación encargada de establecer los lineamientos estratégicos, políticos y planes que fije el Presidente de la República mediante decreto, dirigidas no tan sólo a órganos de la administración central, sino también a los órganos y entes de los Estados y los Municipios, según lo previsto en los artículos 2, 44 y 57 de la ley impugnada (…)”, lo cual invade la autonomía política y administrativa del Municipio.
Que el artículo 44 del Decreto impugnado vulnera la estructura de organización de la administración central, ya que, según exponen “(…) no se pueden añadir órganos superiores de la Administración Pública a los enunciados en la Constitución, si bien pueden incorporar otros órganos éstos deben ser de inferior jerarquía (…)”, en virtud que esto “(…) supone una reforma en la estructura de la Administración Pública Central diferente a la prevista en la actual Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.
Que “(…) la creación de las Autoridades Regionales prevista en los artículos 44 y 70 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (…), son inconstitucionales por: i) esta figura fue rechazada en el referendo aprobatorio de la propuesta de reforma de la Constitución de 1999, en su numeral 4 –Vicepresidentes- del artículo 236; ii) lo que fue rechazado mediante la manifestación popular de conformidad con los mecanismos previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, fue incluido nuevamente con otra denominación, mediante simulación encubierta con el nombre de Autoridades Regionales y, en un principio se denominó Vicepresidentes, además, no es idea pura, la misma está viciada cuando fue negada ignorando categóricamente la voluntad de un pueblo, lo que constituye una violación constitucional a la voluntad de la participación en la decisión del soberano (…); iii) de conformidad con lo previsto en el artículo 255 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los órganos superiores que detentan esa jerarquía son el Presidente de la República, Vicepresidente Ejecutivo y Ministros y no los indicados en el artículo 44 de la ley impugnada (…); iv) la nueva estructura de los órganos superiores previstos en la ley impugnada es contrario a la mencionada (sic) numeral 3 del artículo 236, por ende el habilitante no puede cambiar e infringir la Constitución mediante un Decreto Ley (…)”.
Que el artículo 131 de la ley impugnada colide con lo establecido en los artículos 5, 7, 141 y 225 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud que se está estableciendo un administración paralela “(…) con la incorporación de las misiones de los órganos descentralizados funcionalmente, cuando esto responde verdaderamente a programas de educación que deben ser asumidos por el Ministerio del Poder Popular para la Educación (…)”, y al efecto, denuncian que “(…) con la jerarquía impuesta de la ley impugnada es ir desmantelando los órganos y entes que han sido concebidos en la Constitución (…)”.
Que al efecto solicitan “(…) MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS y en tal sentido suspenda la aplicación y vigencia –hasta tanto sea decidido el fondo del asunto planteado en el presente recurso- del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (…) y en consecuencia, suspender la aplicación del Decreto (…)”.
Que en tal sentido, basan la existencia del fumus boni iuris en las violaciones al principio de supremacía de la Constitución, al principio de participación ciudadana, el principio de descentralización, así como la invasión a la autonomía política y administrativa de la división político territorial en que incurre el Decreto impugnado, asimismo, fundamentan el periculum in mora, en que “(…) existe el riego manifiesto de que un eventual retardo sobre el pronunciamiento de esa Sala Constitucional sobre el fondo del asunto planteado, signifique en primer lugar, que las situaciones jurídicas establecidas bajo la vigencia de tal Decreto Ley, son inconstitucionales por no cumplir con requisitos previo (sic) para su nacimiento; con las graves consecuencias que ello comporta para el Estado de Derecho, pues obviamente ello atenta contra la seguridad jurídica, la estabilidad del ordenamiento jurídico, la estabilidad de las relaciones jurídicas entre los particulares entre sí y entre el Estado con éstos, y finalmente pone en riesgo la estabilidad institucional del país”.
Finalmente, solicitan que se admita, se acuerde la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, se declare con lugar el recurso de nulidad interpuesto y, en consecuencia, se declare la nulidad del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.890 Extraordinario, del 31 de julio de 2008, o en su defecto, declare la inconstitucionalidad de los artículos 2, 44, 57, 70 y 131 eiusdem.
DEL ESCRITO DE LA ASAMBLEA NACIONAL
El 8 de agosto de 2012, los abogados M.E.D.G., Freynaldo Aleixandre A.O., J.G.R.R., C.E.F.D., C.M.R.B., J.J.C., J.S. y J.M., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los nros. 64.949, 93.896, 65.630, 66.384, 92.948, 97.533, 109.373 y 117.900, respectivamente, actuando en su condición de representantes judiciales de la Asamblea Nacional, consignaron escritos de defensa en relación a la acción de inconstitucionalidad ejercida, en la cual expusieron:
Que la República Bolivariana de Venezuela es un Estado Federal Descentralizado, conforme a lo estipulado en el artículo 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que “(…) significa que reconoce la existencia de más de nivel territorial de Poder Público, por lo que se puede hablar de un Poder Nacional, de un Poder Estadal y de un Poder Municipal, lo que la doctrina denomina como distribución vertical del Poder Público (…)”.
Que “[l]os recurrentes alegan que el Decreto demandado plantea introducir una nueva organización territorial a la ya señalada por la Constitución vigente pero no explican como (sic) el Decreto Ley desconoce la forma de Estado Federal, ignorando los recurrentes que el mismo Decreto demandado reconoce la existencia de más de un nivel territorial de Poder Público; no argumentan tampoco como (sic) el Decreto Ley supuestamente desconoce la autonomía de las provincias (distribución vertical del Poder Público) en cuanto a sus competencias constitucionales (…)”, por lo que, exponen que “(…) el Decreto Ley demandado respeta la forma de Estado Federal por cuanto reconoce los diferentes niveles de distribución del Poder Público y sus competencias (…)”.
Respecto a la violación del derecho a la participación ciudadana argumentaron que “(…) los decretos con rango, valor y fuerza de ley constituyen actos de carácter normativo y de efectos generales, es decir, tienen rango de ley formal, estos decretos son dictado conforme a Derecho por el Presidente de la República en ejercicio de la función legislativa, esta potestad se encuentra expresamente prevista en la Constitución vigente, en los artículos 203 y 236, en su cardinal 8. El único requisito previo que se exige, y que emana del Poder Legislativo Nacional, es la Ley Habilitante, mediante esta habilitación el Presidente de la República puede dictar, en C.d.M., decretos con rango, valor y fuerza de ley. La Ley Habilitante”.
Que adicionalmente a los requisitos establecidos en el Texto Constitucional para el dictamen de la ley habilitante así como a la revisión constitucional del carácter orgánico del decreto a ser publicado “(…) no se establecieron directrices adicionales en cuanto a los decretos a ser dictados, tal como sería por ejemplo la obligatoriedad de una consulta general de los proyectos de decretos a ser publicados con rango, valor y fuerza de ley. Aún cuando pueden perfectamente implementarse medios de consulta en el proceso de elaboración del decreto con fuerza de ley en ninguna disposición constitucional o legal se establece formalmente un procedimiento para la elaboración de estos decretos con tal valor de ley, cuyo desconocimiento acarree la nulidad del decreto”.
Que “[e]l principio participativo se garantizó plenamente cuando la Asamblea Nacional dictó la Ley Habilitante ya que los diputados y diputadas son los legítimos representantes del Pueblo”, por ende “(…) no pueden entonces los recurrentes pretender demandar la nulidad del decreto por omisión de fases procedimentales que no existen”.
En relación al cuestionamiento efectuado por los accionantes en cuanto a las facultades del Presidente de la República para dictar normas de carácter orgánico en el marco de una Ley Habilitante, mencionan sentencia de esta Sala n.° 1719 del 19 de septiembre de 2001, en la cual exponen que “(…) la Sala Constitucional estableció la posibilidad de que el Presidente de la República, por virtud de una Ley Habilitante, dicte un decreto contentivo de una ley orgánica (…)”.
Que “(…) erróneamente los recurrentes argumentan que se invade la autonomía política y administrativa de la división política territorial nacional quebrantando la autonomía e independencia de los estados y municipios, y se cercena la potestad organizativa de éstos con la creación de la Comisión Central de Planificación y con las autoridades regionales, cuando en realidad la Comisión es un órgano de coordinación y control de la planificación centralizada de la Administración Pública Nacional; las autoridades regionales cumplen funciones en cuanto a la planificación, ejecución, seguimiento y control de las políticas, planes y proyectos de ordenación y desarrollo del territorio. Esta novedosa figura de las autoridades municipales no tiene como función tomar decisiones por encima de aquellos individuos que hayan sido electos democráticamente, sino que se crea la figura con el objeto de acercar la Administración Pública Nacional a toda la población sin importar su ubicación territorial, para garantizar así la atención oportuna, eficaz y eficiente de la población, y la armonía de las políticas públicas nacionales en las distintas regiones del territorio nacional”.
Que “[l]o anterior no trastoca la configuración de los Poderes Públicos porque se trata de figuras novedosas que tienen atribuciones en lo concerniente a la armonización de las políticas públicas nacionales en las distintas regiones del territorio nacional. Son figuras desconcentradas que aseguran la armonía entre la formulación y la ejecución de las políticas públicas”.
Que “(…) erróneamente alegan los recurrentes que el artículo 44 y 70 del Decreto demandado añade órganos superiores de la Administración Pública a los enunciados en la Constitución ya que no se trastoca la estructura de organización de la Administración Central, porque éste no es el objeto de las autoridades regionales, en realidad no se están añadiendo órganos superiores ni inferiores sino que se crean estas figuras para coadyuvar en la materia de planificación y coordinación de la gestión pública”.
Que “(…) ‘Las misiones’ es una organización administrativa que forma parte de la Administración Pública, por lo que no tiene sentido el alegato de la creación de una ‘administración paralela’ con las mismas. Las misiones se integran a la Administración Pública y siguen los lineamientos dictados conforme a la planificación centralizada”.
Que “[e]l artículo 15 del Decreto n° 6.217 establece que los órganos, entes y misiones de la Administración Pública se crean, modifican y suprimen por los titulares de la potestad organizativa, por lo que se evidencia que las misiones no son Administraciones Públicas paralelas sino que es una organización administrativa integrada a la Administración Pública y creadas con la finalidad de satisfacer las necesidades fundamentales y urgentes de la población, es decir, son organismos de ejecución de políticas públicas destinadas a atender la satisfacción de las necesidades fundamentales y urgentes de la población, tal como lo establece de igual forma el artículo 131 del referido Decreto”.
Que “[p]or otra parte, alegan también los recurrentes que el rechazo de la propuesta constitucional tiene efectos erga omnes, obligatorios y vinculantes tanto para el Poder Legislativo y Ejecutivo que ejercen la competencia legislativa y que con el Decreto se desconoció la voluntad del pueblo imponiendo una norma por encima del consentimiento del ciudadano, por cuanto éste rechazo la propuesta de reforma, alegato éste que no viene al caso por cuanto el Presidente de la República no está intentando presentar una nueva reforma constitucional en un mismo período constitucional, en los términos establecidos en el artículo 345 de la Constitución vigente”.
Finalmente, solicitan que sea declarada sin lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.
El 8 de agosto de 2012, los abogados J.Á.M. y L.M., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los nros. 138.445 y 181.135, respectivamente, actuando en su carácter de representantes de la República Bolivariana de Venezuela, consignaron escrito de alegatos referidos a la presente causa, en el cual expusieron:
Que “(…) el texto constitucional no contempla ningún procedimiento constitutivo de este tipo de instrumentos normativos, por lo cual, una vez que entra en vigencia la ley habilitante el único requisito exigido por la Constitución de 1999 radica en que sea aprobado por el Presidente de la República en C.d.M., siendo irrelevante las actividades que desarrolle el Poder Ejecutivo Nacional para la elaboración del proyecto que ha convertirse en Decreto con fuerza de Ley”.
Que “(…) lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela referente a la consulta popular, se aplica exclusivamente a la formación de leyes formales, es decir los actos dictados por la Asamblea Nacional denominados leyes, y no a los Decretos Leyes, como erradamente lo plantea la parte demandante, en virtud de que éstos son actos dictados, como se ha dicho, por el Presidente de la República en C.d.M., de conformidad con el numeral 8 del artículo 236 de la Constitución, sin que sea requisito para su promulgación el cumplimiento del proceso de formación de leyes establecido en los artículos 202 y siguientes”.
Que “(…) la Consulta popular establecida en el artículo 211 del Texto Fundamental no es aplicable a los decretos leyes, toda vez que por su naturaleza jurídica, éstos son dictados en virtud de una ley sancionada por la mayoría de los Diputados y las Diputadas de la Asamblea Nacional, con el propósito de que el proceso de formación se realice de forma expedita, dada la necesidad de regular de manera inmediata algún ámbito de la vida nacional, es así que se utiliza esta figura conocida como delegación legislativa para crear normas de forma rápida, prescindiendo del proceso de creación de leyes establecido en la Constitución de 1999, por cuanto es de imperiosa necesidad para el Estado, y en virtud de ello, no son sometidos a la Consulta Popular, por lo tanto, en el presente caso no existe violación alguna de la disposición contenida en el artículo 211, referente a la consulta ciudadana”.
Que respecto al cuestionamiento en cuanto al argumento relativo a la imposibilidad del Presidente de la República de dictar leyes orgánicas exponen que “(…) no existiendo una disposición constitucional que expresamente excluya del campo acotado a las leyes habilitantes las materias que corresponda desarrollar a través de leyes orgánicas, éstas podrían ser reguladas a través de la figura de los Decretos Leyes, sin incurrir en violación de normas Constitucionales, como ha sido planteado por la parte accionante; resaltando además, el hecho de que las leyes habilitantes tienen un carácter orgánico por denominación constitucional, tal como lo ha señalado la Sala Constitucional en reiteradas oportunidades, permitiendo que en ejercicio de la potestad legislativa otorgada, el Presidente de la República pueda dictar decretos leyes orgánicos, cuya constitucionalidad respecto del carácter orgánico ha de ser examinada por la misma Sala Constitucional”.
Asimismo exponen que la Sala Constitucional ha establecido que la posibilidad de dictar decretos leyes orgánicos resulta ajustado a derecho en virtud de la potestad legislativa delegada por el órgano natural y el carácter orgánico de la ley que lo habilita para tales fines, señalando a tal efecto, la sentencia n.° 1.719 del 19 de septiembre de 2001, así como la decisión n.° 1.971 del 16 de octubre de 2001.
Que “(…) la autonomía municipal se encuentra limitada no sólo por los preceptos constitucionales, sino también por las normas nacionales que se establezcan a tal respecto, por lo tanto queda definida como la capacidad o facultad que se otorga al municipio para autogestionarse, dentro de las limitaciones fijadas tanto por la Constitución como por las leyes dictadas en concordancia con aquélla, como es el caso del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública”.
Que “(…) esta representación judicial sostiene que los alegatos esgrimidos carecen de sustento jurídico, pues a pesar de ser los municipios entes descentralizados territorialmente, son también parte integrante de un Estado único, el cual además. Según los términos Constitucionales, se constituye como un Estado Social Democrático de Derecho y de Justicia, al cual rigen principalmente los principios de colaboración, coordinación y solidaridad”.
Que “(…) el establecimiento de un órgano superior de coordinación como parte del ejercicio de la función pública, encuentra su fundamento en el artículo 141 Constitucional, al establecer que el ejercicio de la función pública se halla sometida plenamente a la ley y al derecho, así como en el artículo 137 eiusdem, el cual señala que son la Constitución y la ley las que definen las atribuciones y los órganos que ejercen el Poder Público, el cual se complementa con el artículo 4 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, hoy impugnado, el cual señala que la administración pública se organiza y actúa de acuerdo al principio de legalidad para la distribución y ejercicio de las competencias, sujeta siempre a lo establecido en la Constitución, en las leyes y en los actos administrativos de carácter normativo”.
Que “[e]s así, que el Decreto Ley, objeto del recurso, incorpora este Órgano Superior de Nivel Central, como un medio de coordinación y control, encargado de garantizar la armonización y adecuación de las actuaciones de los órganos y entes de la Administración Pública Nacional”.
Que “(…) se evidencia que no existe violación alguna al principio de descentralización, ni a la autonomía municipal, en virtud de que de acuerdo con la Constitución, la ley define las atribuciones y los órganos a los cuales incumbe el ejercicio de la actividad administrativa, es así que el Presidente de la República se encuentra plenamente facultado para crear mediante Decreto Ley el órgano superior de control y armonización de todos los órganos y entes que componen la Administración Pública (…)”.
En cuanto a la modificación de la estructura del Poder Ejecutivo Nacional exponen que el artículo 225 del Texto Constitucional “(…) estableció la posibilidad de creación de otros órganos superiores que integren el Poder Ejecutivo, al señalar la existencia de los demás ‘funcionarios o funcionarias que determinen esta Constitución y la ley’ por lo cual no tiene sentido que se alegue inconstitucionalidad alguna, pues los artículos 44 y 70 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública están perfectamente concatenados con el texto de la Constitución de 1999”.
Que “(…) la creación de una autoridad regional que se encargue de la planificación, ejecución y control de las políticas, planes y todos aquellos proyectos que permitan la ordenación y desarrollo del territorio, siempre siguiendo los lineamientos fijados por la planificación centralizada, no implica de ninguna manera que ostenten una jerarquía superior a los otros órganos que conforman el Poder Ejecutivo”.
Que “[v]isto que las Autoridades Regionales, a las cuales se tilda de inconstitucional, tiene su razón de ser en el cumplimiento del Plan de Desarrollo de la Nación, el cual postula como las grandes metas estratégicas, la posibilidad de una sociedad más prospera y justa, que políticamente supere la democracia representativa por la participativa y que progrese y se fortalezca económicamente sobre la base de la expansión de sus propios recursos, esta representación considera que la denuncia de inconstitucionalidad resulta infundada, pues por el contrario la ley impugnada da efectivo cumplimiento al Texto Fundamental, al crear los órganos en cuestión, y es virtud de esto que sean declarado (sic) sin lugar los alegatos esgrimidos”.
Respecto a la impugnación de las Misiones exponen que éstas “(…) constituyen iniciativas sociales del Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela en cumplimiento de la Constitución, dirigidos a la educación, la salud, la alimentación y la preparación para el trabajo, lo cual representa uno de los mayores avances que ha desarrollado el Gobierno Bolivariana como garantía de seguridad social para el pueblo venezolano y consolidar así la democracia social y participativa”.
Que “(…) se constituyen en un medio necesario para acabar con la miseria y consolidar una sociedad de ciudadanos libres e iguales, ya que su propósito fundamental es enfrentar las causas y consecuencias de la pobreza y la exclusión, con la participación protagónica del pueblo, así las misiones representan el mayor esfuerzo público que haya conocido la nación para enfrentar corresponsablemente las necesidades del pueblo venezolano, como medio para garantizar su plena incorporación al desarrollo local y nacional (…)”.
Que “(…) se debe negar entonces la supuesta inconstitucionalidad alegada por los recurrentes, ya que en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se establece que el Estado es un instrumento para la satisfacción de las necesidades sociales, que los ciudadanos y las organizaciones sociales tienen el deber y el derecho de concurrir a la instauración y preservación de las condiciones mínimas de igualdad de oportunidades, aportando su propio esfuerzo, vigilando y controlando la actividad estatal”.
Que “[s]e trata de un modelo de políticas públicas, que conjuga la agilización de los procesos estatales con la participación directa del pueblo en su gestión. Su ejecución es posible gracias al original despliegue de las instituciones del Estado hacia los lugares más recónditos, por medio de la participación directa de las comunidades tradicionalmente excluidas, que no es más que lo expresado en el artículo 141 de la Constitución, al señalar que la Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, eficacia, eficiencias, entre otros, por ende la creación de los mismos está plegada a las disposiciones previstas en el Texto Constitucional (…)”.
Finalmente, solicitan sea declarada sin lugar la acción de constitucionalidad propuesta.
DEL ESCRITO DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO
El 9 de agosto de 2012, los abogados L.D.M., en su condición de Director General de Servicios Jurídicos de la Defensoría del Pueblo, J.A.M., en su carácter de Director de Recursos Judiciales de la Defensoría del Pueblo y los abogados A.B., L.C., J.L., L.Q., J.C., Dolimar Lárez Rojas y E.F.D.S., en su condición de la Defensoría del Pueblo, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los nros. 93.897, 41.755, 71.884, 145.484, 84.543, 65.661, 124.701, 131.291 y 79.059, respectivamente, consignaron escrito de argumentos en relación a la acción de inconstitucionalidad ejercida, en el cual expusieron:
Que “[d]e los argumentos de la parte recurrente, expuestos en el capítulo anterior puede observarse que la creación de la Comisión Central de Planificación es uno de los puntos argüidos en el libelo de demanda para solicitar la nulidad de la Ley Orgánica de la Administración Pública, dado que cercena se constituye (sic) en una nueva forma que vulnera los principios constitucionales fundamentales de Estado federal y descentralizado, la división político-territorial y la autonomía municipal; asimismo quebranta la autonomía e Independencia de los Estados y Municipios, específicamente les limita la autonomía organizativa y planificación financiera que les otorga la Constitución; así como también supone una reforma en la estructura de la Administración Pública Central diferente a la prevista en la actual Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
Que “(…) la Constitución de la República en su artículo 225 establece que el Poder Ejecutivo se ejerce por el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, los Ministros o Ministras y demás funcionarios o funcionarias que determinen esta Constitución y la ley. De tal modo que de acuerdo al mandato constitucional, mediante Ley es posible la creación de nuevos órganos dentro del Poder Ejecutivo Nacional, siendo que este Poder forma parte integrante de la Administración Pública Nacional a nivel Central”.
Que “[i]gualmente, la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica de la Administración Pública contempla que la Ley regulará la organización y funcionamiento de la Administración Pública Nacional, conforme lo dispone el numeral 5 de la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
Que “[d]e lo expuesto se desprende que tanto la Constitución como la propia Ley, le otorgan al legislador la facultad de crear órganos dentro de la Administración Pública Centralizada” y, al efecto citan el artículo 44 de la Ley Orgánica de la Administración Pública”.
Que “(…) la Comisión Central de Planificación es un órgano perteneciente a la Administración Pública Nacional Centralizada cuyo ámbito de actuación se proyecta en los órganos que forman parte de dicha Administración y que tiene por objeto ‘elaborar, coordinar, consolidar, hacer seguimiento y evaluación de los lineamientos estratégicos, políticas y planes, atendiendo a lo dispuesto en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, estableciendo un marco normativo que permita la integración armónica de todos los principios de rango constitucional y legal relativos a la planificación, organización, control y supervisión de la Administración Pública’. (Artículo 1 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación)”.
Al efecto exponen que conforme a la interpretación de los artículos 1 y 10 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación “(…) el ámbito de aplicación de las actuaciones de la Comisión Central de Planificación será vinculante sólo y exclusivamente para la Administración Pública Nacional a Nivel Central. De tal modo que las directrices adoptadas en el seno de la Comisión no surtirán efectos sobre otros órganos y entes de los diferentes a ésta”.
Que ello “(…) no implica que en virtud del principio de colaboración y coordinación que Impera en toda la Administración Pública (artículo 23 y 24 de la Ley Orgánica de la Administración Pública) los órganos y entes trabajarán de manera coordinada y colaborarán entre sí y con las otras ramas de los Poderes Públicos en la realización de los f.d.E.”.
Que “[e]n definitiva, las decisiones, los lineamientos estratégicos, políticas y planes nacionales, regionales, sectoriales e internacionales acogidos por la referida Comisión de ninguna manera pretenden irrumpir en las funciones y atribuciones de los Estados y los Municipios con el propósito de coartar su independencia y autonomía sino por el contrario lo que se persigue es aunar y unir esfuerzos para lograr el cumplimiento de los f.d.E. en beneficio de la colectividad”.
Por ende, solicitan que sea declarada sin lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.
Determinada la competencia de la Sala para conocer de la presente acción de nulidad por inconstitucionalidad mediante sentencia n.° 1161/2009, le corresponde pronunciarse acerca de la materia debatida, a cuyo efecto observa:
De la Nulidad Total del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública.
i. De la violación al derecho a la participación política.
En primer lugar, alegaron los accionantes la violación del derecho a la participación política, consagrado en los artículos 62 y 70 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por cuanto el Decreto impugnado fue publicado sin haber sido sometido a una consulta pública o popular.
Al efecto, es de destacar que el derecho a la participación política se encuentra establecido dentro de los derechos políticos de los ciudadanos, como mecanismo de participación directa de éstos en la gestión pública, mediante el ejercicio del voto o a través de los diferentes medios de participación establecidos en el artículo 70 del Texto Constitucional, los cuales se consagran como una progresiva ampliación de la consciencia y actividad política de los ciudadanos en la actuación social y política de la ciudadanía en ejercicio del principio de soberanía popular –Artículo 5 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela-.
Ello es un reflejo de lo consagrado en la Exposición de Motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuando expone:
(…) la consagración amplia del derecho a la participación en los asuntos públicos de todos los ciudadanos y ciudadanas, ejercido de manera directa, semidirecta o indirecta.
Como contrapartida el Estado y la sociedad deben facilitar la apertura de estos espacios para que la participación ciudadana, así concebida, se pueda materializar.
Esta regulación responde a una sentida aspiración de la sociedad civil organizada que pugna por cambiar la cultura política generada por tantas décadas de paternalismo estatal y del dominio de las cúpulas partidistas que mediatizaron el desarrollo de los valores democráticos. De esta manera, la participación no queda limitada a los procesos electorales, ya que se reconoce la necesidad de la intervención del pueblo en los procesos de formación, formulación y ejecución de las políticas públicas, lo cual redundaría en la superación de los déficits de gobernabilidad que han afectado nuestro sistema político debido a la carencia de sintonía entre el Estado y la sociedad.
Concebir la gestión pública como un proceso en el cual se establece una comunicación fluida entre gobernantes y pueblo, implica modificar la orientación de las relaciones entre el Estado y la sociedad, para devolverle a esta última su legítimo protagonismo. Es precisamente este principio consagrado como derecho, el que orienta este Capítulo referido a los derechos políticos
Como materialización de lo anterior, el artículo 62 de la Constitución ha consagrado el derecho de todos los ciudadanos y ciudadanas a participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes legales, es decir, el derecho fundamental a la participación política, el cual establece que:
En este sentido, se aprecia que este derecho tiene su génesis como se encuentra expuesto en la Exposición de Motivos, en el principio de soberanía popular, según el cual le corresponde al pueblo expresar las orientaciones fundamentales que habrán de emprenderse en la procura de los intereses públicos, sin prejuzgar por ello, de modo estricto o rígido cuáles son estas formas de expresión. (Vid. A.P., Lecciones de Derecho Constitucional, Centro de Estudios Constitucionales, 1984, p. 104).
Así cabe, afirmar que dentro de nuestro derecho constitucional se consagra un sistema dual de ejercicio de la participación política mediante el desarrollo de una democracia indirecta -a través de los órganos del Estado- y la otra de manera directa ejercida junto al gobierno –referendo, iniciativa legislativa-, sin que ello conlleve afirmar que ninguna de éstas, pueda ostentar un grado de jerarquía superior o solapamiento en su ejercicio, en cuanto a la oportunidad y la pertinencia en el desarrollo y ejecución del gobierno democrático.
Ambos mecanismos se complementan siempre y cuando uno no implique la negación de otro mediante su ejercicio arbitrario y restrictivo, ya que el sistema democrático envuelve la conjunción de los principios de representación y el principio de participación, asegurando de manera eficaz su protección a un nivel local de la sociedad organizada y del núcleo individual del ejercicio de los derechos de los ciudadanos.
Asimismo, es de destacar que dentro de estos mecanismos de participación –directa o indirecta- igualmente cabría reflexionar en cuanto a los efectos consecuenciales de su ejercicio, pudiendo distinguirse entre una participación activa o pasiva, siendo la primera aquella a través de la cual “(…) los ciudadanos concretos o representantes de grupos sociales expresan sus pretensiones con un alcance que va más allá de la mera manifestación de opiniones ante un elenco mayor o menor de destinatarios, para convertirse en un acto de integración de un procedimiento que concluirá con la emanación de una medida dotada de efectos jurídicos”, de aquellos como la participación pasiva “(…) en la cual la manifestación expresada sirven al ente u órgano ante el que se dirigen para identificar más concretamente las exigencias o intereses por los cuales debe velar” (Vid. A.P., Lecciones de Derecho Constitucional, Centro de Estudios Constitucionales, 1984, p. 110).
En congruencia a lo expuesto, interesa destacar que adicionalmente a la consagración de éste como un derecho político, pues considera al individuo en tanto que miembro de una comunidad política determinada, con miras a tomar parte en la formación de una decisión pública o de la voluntad de las instituciones públicas, igualmente se trata, como un derecho del ciudadano “en el Estado”, diferente de los derechos de libertad “frente al Estado” y de los derechos sociales y prestacionales (cf. Carl Schmitt; Teoría de la Constitución, Madrid, Alianza, 1982, p. 174). (vid. Sentencia de esta Sala n.° 23/2003).
No obstante su consagración abarca un ámbito de análisis y examen superior porque el mismo se contempla igualmente como un principio constitucional dentro de un Estado de Derecho Constitucional moderno, en el cual los principios democráticos forman parte del pleno ejercicio del derecho a la libertad y de desarrollo y ejecución del principio de soberanía popular ya que dentro del sistema democrático el ejercicio de los poderes públicos solo se encuentra destinado a satisfacer el gobierno de los ciudadanos por estos mismos directamente o en ejercicio de sus representantes.
Pero a su vez, en este complejo entramado político y jurídico de la participación así como la inclusión en la adopción y ejecución de las políticas públicas, existe otro principio fundamental en el desarrollo de los postulados democráticos que deben regir un Estado de Derecho, el cual es el principio de publicidad de sus actuaciones, ya que es a través del conocimiento público de sus actos, lineamientos y directrices en las políticas públicas, que los ciudadanos pueden ejercer cabalmente su derecho a la participación política por medio del ejercicio efectivo de los diferentes medios de participación según sea ésta, activa o pasiva, en la intervención en el sistema político, económico, social y jurídico que reviste al Estado.
En consecuencia, debe existir una indisoluble unión entre el sistema democrático y los medios de participación como desarrollo del dogma de la soberanía popular, si se quiere asegurar la efectividad del sistema democrático, al efecto interesa resaltar lo expuesto por BOBBIO quien ha manifestado la necesidad de que la multiplicidad de centros de poder que caracterizan a las sociedades pluralistas sirvan como cauce y estímulo para la participación política de los ciudadanos (Vid. N.B.; Diccionario de Política, Madrid, 1983, pp. 1209-1210).
Expresado el esbozo esquelético del ámbito de ejercicio y protección de dicho derecho, cabría preguntarse en qué deriva la constitucionalidad de una determinada actuación del Poder Público; en respeto y ejercicio del derecho a la participación política, en cuanto a la recepción de la manifestación de una democracia directa y su consideración, o en el acatamiento de la voluntad popular.
En este sentido, se aprecia que la sanción de la consulta se refiere efectivamente a la búsqueda e integración de la participación ciudadana en la formulación de los proyectos de leyes, sin embargo, la ejecución de dicho derecho por parte de los ciudadanos deviene de un ejercicio facultativo de los ciudadanos en la presentación de las observaciones al igual a lo que ocurre en la iniciativa legislativa, por ende su falta de ejercicio no acarrea sanción alguna por su inejecución por parte de los ciudadanos.
Así, se aprecia que el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, fue dictado en el marco de la vigencia de una ley habilitante publicada en la Gaceta Oficial n.° 38.617 del 1 de febrero de 2007, en la cual según su artículo 1, se autorizó al Presidente de la República para que, en C.d.M., dictase Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, de acuerdo con las directrices, propósitos y marco de las materias delegadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 203 y 236.8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por un lapso de dieciocho meses para su ejercicio contado desde la publicación de la Ley en la Gaceta Oficial –artículo 3-.
En este escenario procedimental, se advierte que a diferencia del procedimiento legislativo establecido en el artículo 211 del Texto Constitucional, el supuesto fáctico de la aplicación de la norma así como el sujeto pasivo difieren palmariamente entre ambos, ya que en el caso del precitado artículo se establece “La Asamblea Nacional o las Comisiones Permanentes, durante el procedimiento de discusión y aprobación de los proyectos de leyes, consultarán a los otros órganos del Estado, a los ciudadanos y ciudadanas y a la sociedad organizada su opinión sobre los mismos”, por lo que, el imperativo se encuentra dirigido al órgano legislativo de acuerdo con sus funciones naturales –formación de leyes-, ya que el supuesto de la ley habilitante es un supuesto excepcional en el proceso legislativo.
Visto que el procedimiento establecido en el artículo 211 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no podría ser exigido al Presidente de la República por carecer de especificidad el procedimiento de formación de leyes dentro del marco de una ley habilitante, así como la imposibilidad de aplicar el procedimiento establecido en la Ley Orgánica de la Administración Pública, por ser ésta la ley impugnada y en atención al grado de jerarquía de los actos normativos, sin embargo, no es menos cierto que cuando se promulga dicha habilitación existe una notoriedad en cuanto a la potestad conferida así como en atención a la publicidad otorgada y la obligatoriedad de la ley desde su publicación en la Gaceta Oficial –artículo 1 del Código Civil-, en razón de lo cual, la participación puede ser realizada por parte de las comunidades organizadas con la finalidad de formular propuestas y opiniones.
Un aspecto diferencial en cuanto a la inaplicación deviene igualmente en cuanto al procedimiento de discusión ante la Cámara en el cual se maneja un proyecto legislativo, a diferencia de la presentación y promulgación de Decretos los cuales responden a una excepcionalidad o a una urgencia en cuanto a su realización, por ende, se aprecia que mal puede exigirse la aplicación del artículo 211 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en el caso de marras, ya que aunado a las consideraciones expuestas; el derecho a la participación política no se vio conculcado o restringido en virtud que en función del conocimiento público y notorio de la promulgación de la Ley Habilitante los ciudadanos pueden presentar o formular proyectos sobre la discusión de las materias delegadas al Ejecutivo Nacional, para garantizar el ejercicio del derecho a la participación política.
Por tanto, esta Sala concluye que el Decreto impugnado no contrarió elementos esenciales de validez formal previstos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela referente a la violación del derecho a la participación política, consagrado en los artículos 62 y 70 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.
ii. De la violación al principio de separación de poderes y el vicio de usurpación de funciones.
En segundo lugar, los accionantes denuncian la violación al principio de separación de poderes y consecuencialmente el vicio de usurpación de funciones, por cuanto conforme a lo establecido en el artículo 203 de la Carta Magna, la facultad para dictar leyes orgánicas le corresponde “(…) única y exclusivamente a la Asamblea Nacional, como máximo representante del Poder Legislativo y de la soberanía popular, y no al habilitante, como máximo representante del Poder Ejecutivo (…)”.
Ahora bien, por lo que atañe a la posibilidad de que el Ejecutivo Nacional dicte Decretos con rango y fuerza de Ley Orgánica, advierte esta Sala que dicha discusión fue solventada en la sentencia n.° 1719 del 19 de septiembre de 2001, respecto del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares, y del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Ciencia Tecnología e Innovación, en la cual se expuso, lo siguiente:
“Visto lo expuesto, debe esta Sala determinar previamente si el Presidente de la República está facultado para dictar un Decreto Ley Orgánico por habilitación legislativa y, en caso afirmativo, si ese acto normativo estaría sometido al control previo de constitucionalidad de su carácter orgánico por parte de esta Sala Constitucional.
Al respecto, el artículo 236, numeral 8 de la Constitución vigente, dispone de manera amplia y sin ningún tipo de limitación, la atribución del Presidente de la República para ‘Dictar, previa autorización por una ley habilitante, decretos con fuerza de ley’, con lo cual se modificó el régimen previsto en la Constitución de 1961, que atribuía al Ejecutivo Nacional la competencia para dictar decretos leyes exclusivamente ‘en materia económica y financiera cuando así lo requiera el interés público y haya sido autorizado para ello por ley especial’ (artículo 190, ordinal 8º).
Puede apreciarse, en consecuencia, que, de acuerdo con el nuevo régimen constitucional, no existe un límite material en cuanto al objeto o contenido del decreto ley, de manera que, a través del mismo, pueden ser reguladas materias que, según el artículo 203 de la Constitución, corresponden a leyes orgánicas; así, no existe limitación en cuanto a la jerarquía del decreto ley que pueda dictarse con ocasión de una ley habilitante, por lo cual podría adoptar no sólo el rango de una ley ordinaria sino también de una ley orgánica.
Igualmente aprecia la Sala que el Presidente de la República puede entenderse facultado para dictar -dentro de los límites de las leyes habilitantes- Decretos con fuerza de Ley Orgánica, ya que las leyes habilitantes son leyes orgánicas por su naturaleza, al estar contenidas en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual se encuentra íntegramente referido a las leyes orgánicas. Así, las leyes habilitantes son, por definición leyes marco -lo que determina su carácter orgánico en virtud del referido artículo- ya que, al habilitar al Presidente de la República para que ejerza funciones legislativas en determinadas materias, le establece las directrices y parámetros de su actuación la que deberá ejercer dentro de lo establecido en esa Ley; además así son expresamente definidas las leyes habilitantes en el mencionado artículo al disponer que las mismas tienen por finalidad ‘establecer las directrices, propósitos y marco de las materias que se delegan al Presidente o Presidenta de la República ...’ .
En este contexto, debe destacarse la particular característica que poseen las leyes habilitantes, ya que, a pesar de ser leyes marco (categoría 4), no requieren del control previo que ejerce esta Sala para determinar si las mismas tienen carácter orgánico; ello debido a que ha sido el propio Constituyente, en su artículo 203, quien las definió como tales, lo que significa que dichas leyes deban ser consideradas como orgánicas, aparte del quórum calificado que, para su sanción, prevé el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.
Por tanto, mal podría deducirse la violación al principio de usurpación de funciones, cuando conforme al artículo 203 del Texto Constitucional, se aprecia que existen cuatro modalidades de leyes orgánicas: i) las que así determina la Constitución; ii) las que se dicten para organizar los poderes públicos; iii) las que desarrollen derechos constitucionales; y iv) las que sirvan de marco normativo a otras leyes.
Siendo así, advierte esta Sala que al no existir una clasificación excluyente del órgano competente para su realización sino simplemente la categorización de éstas en el precitado artículo, y visto que el constituyente no estableció formalmente en el artículo 236.8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela una limitación en cuanto a la jerarquía material, es que cabe concluir que el Presidente de la República, en ejercicio de tal habilitación, puede dictar no sólo leyes ordinarias, sino también leyes orgánicas.
Asimismo, visto que en el artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se delegan, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 38.617 del 1 de febrero de 2007, la cual fue la ley habilitante que facultó al Presidente de la República para dictar el Decreto objeto de impugnación, se estableció la posibilidad de dictar leyes orgánicas congruente con las disposiciones constitucionales establecidas en los artículos 203 y 236.8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Sala desecha, en consecuencia, el alegato sostenido por el recurrente respecto al vicio de usurpaciones de funciones del Presidente de la República para otorgarle carácter orgánico a los Decretos con Rango y Fuerza de Ley que deba dictar en virtud de habilitaciones legislativas. Así se declara.
De la nulidad parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública.
Desestimados como han sido los vicios de nulidad total del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, corresponde seguidamente pronunciarse pormenorizadamente de la violación de los artículos 2, 44, 57, 70 y 131 del referido Decreto.
i. Inconstitucionalidad de los artículos 2, 44 y 57.
Al efecto, denuncian que “(…) el Poder Ejecutivo, plantea la creación de la comisión central de planificación encargada de establecer los lineamientos estratégicos, políticos y planes que fije el Presidente de la República mediante decreto, dirigidas no tan sólo a órganos de la administración central, sino también a los órganos y entes de los Estados y los Municipios, según lo previsto en los artículos 2, 44 y 57 de la ley impugnada (…)”, lo cual invade la autonomía política y administrativa del Municipio.
Asimismo, exponen que ello “(…) cercena la potestad organizativa de los Estados y Municipios, que se desprende del texto constitucional en sus artículos 159 (…) y 168 (…) ya que la planificación centralizada implica que estos (sic), como mencionamos anteriormente no gozan de autonomía organizativa ni planificación financiera a la l.d.D. con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública”.
En este orden de ideas, se aprecia que los artículos 2, 44 y 57 de la Ley Orgánica de la Administración, establecen que:
Artículo 2º. Las disposiciones del presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica serán aplicables a la Administración Pública, incluidos los estados, distritos metropolitanos y municipios, quienes deberán desarrollar su contenido dentro del ámbito de sus respectivas competencias.
Artículo 44. Son órganos superiores de dirección del nivel central de la Administración Pública Nacional, la Presidenta o Presidente de la República, la Vicepresidenta Ejecutiva o Vicepresidente Ejecutivo, el C.d.M., las ministras o ministros, las viceministras o viceministros; y las autoridades regionales.
Es órgano superior de coordinación y control de la planificación centralizada la Comisión Central de Planificación.
Son órganos superiores de consulta del nivel central de la Administración Pública Nacional, la Procuraduría General de la República, el C.d.E., el C.d.D. de la Nación, las juntas sectoriales y las juntas ministeriales.
Artículo 57. La Comisión Central de Planificación es el órgano superior de coordinación y control de la planificación centralizada de la Administración Pública Nacional, de carácter permanente, encargado de garantizar la armonización y adecuación de las actuaciones de los órganos y entes de la Administración Pública Nacional.
La Ley que acuerde su creación fijará su objeto, atribuciones, organización y funcionamiento
De los alegatos expuestos por la representación judicial de la parte accionante aducen que los precitados artículos violan la potestad organizativa de los Estados y Municipios y que constriñe el principio de autonomía municipal, no obstante ello, es de destacar que la Comisión Central de Planificación tal como lo expone el citado artículo 57 eiusdem, es un órgano de coordinación y control de planificación de la Administración Pública Nacional.
Dicha Comisión no infringe la potestad autoorganizativa de los Municipios ni de los Estados, sino que ella tiene como finalidad centrar y controlar la organización de los distintos órganos y entes de la Administración Pública, conforme al postulado constitucional establecido en el artículo 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuando dispone: “La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho”.
Dichos principios de eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública son plenamente desarrollados por el Legislador, en primer lugar, cuando se estableció en el artículo 57 de la Ley Orgánica de la Administración Pública y en segundo lugar, cuando se dictó el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación, publicado en la Gaceta Oficial n.° 39604 del 28 de enero de 2011, cuando en sus artículos 2 y 4 se establecen las finalidades de la Comisión así como sus atribuciones respectivamente, los cuales disponen:
La Comisión Central de Planificación realizará sus funciones y ejercerá las atribuciones atendiendo a las siguientes finalidades:
3. Orientar el establecimiento de un modelo socialista capaz de garantizar la satisfacción de las necesidades espirituales y materiales de la sociedad, para lograr la suprema felicidad social.
4. Preservar la soberanía nacional y la integridad territorial.
5. Fomentar alianzas internacionales, basadas en la cooperación, la solidaridad y la complementariedad entre los Estados y sus pueblos, con pleno respeto a la soberanía de ellos y al principio de libre determinación.
6. Recomendar al Presidente o Presidenta de la República los lineamientos y políticas a ser planteadas por el Ejecutivo Nacional ante el C.F.d.G..
Atribuciones de la Comisión Central de Planificación
La Comisión Central de Planificación tendrá las siguientes atribuciones:
1. Elaborar los lineamientos estratégicos, políticas y planes a ser presentados a la consideración del Presidente o Presidenta de la República, haciendo seguimiento y evaluación del cumplimiento de ellos una vez aprobados.
2. Elaborar el mapa central de la estructura económica nacional, tanto estatal o pública como privada, que sirva de base para planificar y controlar la construcción del modelo socialista venezolano.
3. Controlar y coordinar que los ministerios del Poder Popular, servicios autónomos, institutos autónomos, empresas, fundaciones, asociaciones, sociedades civiles del Estado y demás entes adscritos descentralizados, actúen de conformidad con los lineamientos, políticas y planes emanados de la Comisión Central de Planificación, debidamente aprobados por el Presidente o Presidenta de la República. En ese sentido, los referidos entes no gozarán de autonomía organizativa, ni de autonomía para la planificación administrativa-financiera. En consecuencia, todos los órganos y entes de la Administración Pública, no obstante su naturaleza y forma organizativa previstas en los instrumentos de creación, deberán actuar conforme a lo establecido en este numeral, y las potestades atribuidas a la Comisión Central de Planificación se realizarán sin menoscabo de los controles de tutela, accionarial y estatutario a los cuales aquéllos estén sometidos. La personalidad jurídica y el patrimonio propio no debe ser obstáculo para el cumplimiento de lo ordenado en el presente numeral.
4. Crear las Comisiones que sean necesarias para el cumplimiento de sus fines, así como designar a sus integrantes.
5. Planificar, conducir, evaluar y supervisar las actividades de formación y capacitación en materia de planificación, incluyendo los seminarios, talleres y cursos que se organicen y faciliten en esta materia.
6. Rendir informes periódicos al Presidente o Presidenta de la República de sus actuaciones y de los avances en la elaboración de los lineamientos, políticas y planes estratégicos.
7. Las demás que le sean asignadas por el Presidente o Presidenta de la República mediante Decreto
En este sentido, se aprecia que a diferencia de lo denunciado por el solicitante, no se desprende las violaciones al principio de autonomía municipal, en primer lugar, por cuanto la Comisión Central de Planificación es un órgano de coordinación de la Administración Pública Central, cuya principal función es la coordinación y planificación de la estructura economía nacional, así como el control y coordinación de los lineamientos y políticas estratégicas planeadas para el cumplimiento de sus fines en los ámbitos social, económico, político-territorial, seguridad y defensa, científico-tecnológico, cultural, educativo e internacional y, en segundo lugar, porque de ninguna de sus atribuciones se advierte una posible colisión con las potestades conferidas al Poder Municipal.
En tercer lugar, cabe destacar que la Comisión Central de Planificación es un órgano superior creado por el Presidente de la República y establecida en la Ley Orgánica de la Administración Pública, conforme a la facultad constitucional consagrada en el artículo 236.20 del Texto Constitucional, mediante la cual el Presidente de la República podrá fijar la organización y competencia de organismos de la administración pública, en el ejercicio de la potestad organizativa. Al efecto, dispone el referido artículo que:
20. Fijar el número, organización y competencia de los ministerios y otros organismos de la Administración Pública Nacional, así como también la organización y funcionamiento del C.d.M., dentro de los principios y lineamientos señalados por la correspondiente ley orgánica
Por tanto, si bien la potestad está consagrada constitucionalmente en la norma antes transcrita, la misma hace el señalamiento de que se ejercerá dicha potestad dentro de los principios y lineamientos señalados por la correspondiente ley orgánica, que no es otra que la Ley Orgánica de la Administración Pública, que desarrolla en su articulado dicha potestad organizativa, entre ellas, los artículos 15, 16, 58 y 91 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública.
Al respecto, tenemos que el artículo 15 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, consagra la potestad organizativa en los siguientes términos:
Artículo 15. Los órganos, entes y misiones de la Administración Pública se crean, modifican y suprimen por los titulares de la potestad organizativa, conforme a lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la ley. En el ejercicio de sus funciones, los mismos deberán sujetarse a los lineamientos dictados conforme a la planificación centralizada.
Se entiende como órganos, las unidades administrativas de la República, de los estados, de los distritos metropolitanos y de los municipios a los que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos, o cuya actuación tenga carácter regulatorio.
Tendrá el carácter de ente toda organización administrativa descentralizada funcionalmente con personalidad jurídica propia; sujeta al control, evaluación y seguimiento de sus actuaciones por parte de sus órganos rectores, de adscripción y de la Comisión Central de Planificación.
Las misiones son aquellas creadas con la finalidad de satisfacer las necesidades fundamentales y urgentes de la población.
Por su parte, el artículo 16 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, establece los requisitos para la creación y modificación de órganos y entes de la siguiente manera:
1. Indicación expresa de su objeto y competencias.
3. Previsión de las partidas y asignaciones presupuestarias necesarias para su organización, funcionamiento o reformas organizativas.
La modificación, supresión y liquidación de órganos y entes administrativos se adoptará mediante actos que gocen de rango normativo igual o superior al de aquellos que determinaron su creación o última modificación.
No podrán crearse nuevos órganos o entes que supongan duplicación de las competencias de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de éstos.
En este mismo sentido, el artículo 58 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, señala:
Artículo 58. La Presidenta o Presidente de la República, mediante decreto, fijará el número, denominación, competencia y organización de los ministerios y otros órganos de la Administración Pública Nacional, así como sus entes adscritos, con base en parámetros de adaptabilidad de las estructuras administrativas a las políticas públicas que desarrolla el Poder Ejecutivo Nacional en los principios de organización y funcionamiento establecidos en el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica.
Y, por último, el artículo 91 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, establece la posibilidad de crear órganos desconcentrados de la siguiente manera:
Artículo 91. La Presidenta o el Presidente de la República, en C.d.M., podrá convertir unidades administrativas de los ministerios y oficinas nacionales, en órganos desconcentrados con capacidad de gestión presupuestaria, administrativa o financiera, según lo acuerde el respectivo reglamento orgánico.
En el mismo orden de ideas, es categórica la exposición de motivos del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, al señalar:
Es así, que se concibe el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, con el objeto de actualizar y transformar el ordenamiento que regula la Administración Pública, y a fin de que ésta oriente su actuación al servicio de las personas, en atención a los principios de legalidad, economía, celeridad, simplicidad, rendición de cuentas, eficacia, eficiencia, proporcionalidad, oportunidad, objetividad, imparcialidad, participación, honestidad, accesibilidad, uniformidad, modernidad, transparencia, buena fe, paralelismo de la forma y responsabilidad.
Siendo así, el objeto del presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica es establecer los principios, bases y lineamientos que rigen la organización y el funcionamiento de la Administración Pública; así como regular los compromisos de gestión; crear mecanismos para promover la participación popular y el control, seguimiento y evaluación de las políticas, planes y proyectos públicos; y establecer las normas básicas sobre los archivos y registros de la Administración Pública.
En conclusión, resulta evidente entonces que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, viene a establecer principios y lineamientos que van a regir la Comisión Central de Planificación dentro de la Administración Pública Nacional, lo cual se desprende de las atribuciones de ésta en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación, por lo que no se aprecian las violaciones constitucionales denunciadas, ya que la misma no vulnera disposición constitucional alguna, sino que por el contrario, deviene su creación del ejercicio de una potestad constitucional, en razón de lo cual, resulta improcedente la denuncia formulada. Así se decide.
ii. Inconstitucionalidad de los artículos 44 y 70.
En relación a la inconstitucionalidad de los artículos 44 y 70 exponen que los accionantes que los referidos artículos violan lo establecido en el artículo 225 del Texto Constitucional en virtud que “(…) supone una reforma en la estructura de la Administración Pública Central diferente a la prevista en la actual Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, cuyos funcionarios írritos los equipara a la de Presidente de la República, Vicepresidente Ejecutivo y Ministros, lo que contradice a todas luces lo previsto en el Texto Fundamental”.
Asimismo, expone “(…) que no se puede añadir órganos superiores a la Administración Pública a las enunciadas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, si bien se pueden incorporar otros órganos, estos (sic) deben ser de inferior jerarquía, ya que si ello se hace se contraria (sic) la estructura constitucional de la Administración Pública Central dispuesta en el texto constitucional”.
En atención a lo expuesto, esta Sala aprecia que el artículo 225 del Texto Constitucional dispone que:
El Poder Ejecutivo se ejerce por el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, los Ministros o Ministras y demás funcionarios o funcionarias que determinen esta Constitución y la ley
En este sentido, se observa que en primer lugar el Constituyente estableció los funcionarios que integran constitucionalmente el Poder Ejecutivo sin restringir el número de éstos, ya que forma parte como se expuso previamente de la potestad organizativa del Poder Ejecutivo, conforme a la facultad establecida en el artículo 236.20 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En efecto, el artículo precitado establece una reserva legal en materia de organización administrativa del Poder Público Nacional, en razón de lo cual, de ello se desprende, en primer lugar, que no puede ser ejercido el Poder Ejecutivo por órgano alguno que no esté determinado en la Constitución y en la ley, y en segundo lugar, es que tanto la creación del órgano o ente administrativo como su funcionamiento debe estar establecido previamente en la Ley.
En congruencia con lo expuesto, se puede advertir que en el contenido del artículo 225 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se establecen un número mínimo de funcionarios los cuales solo pueden ser reformados mediante la modificación del Texto Constitucional, ya que la supresión de alguno de éstos vulneraría la estructura del Poder Público Nacional.
Sin embargo, la cláusula abierta establecida permite la incorporación de nuevos funcionarios adscritos a dicho Poder con facultades propias conforme a las atribuciones legislativas y en franco respeto de los valores, principios y derechos del Texto Constitucional.
La norma en cuestión como se expuso no estableció un numerus clausus, por la mutabilidad y operatividad no solo funcional sino temporal en el ejercicio de la función pública y la ejecución de políticas públicas asignadas constitucionalmente, sino que dejó un margen de libertad para la creación y formación de diversos órganos y entes con sus respectivas competencias, pudiendo ser éstas concurrentes o exclusivas, para el ejercicio de las políticas públicas gubernamentales dependiendo jerárquicamente del Jefe del Ejecutivo Nacional, tal como lo establece el artículo 226 del Texto Constitucional.
Así pues, debe destacarse que conforme a la potestad organizativa, establecida en los artículos 236.20 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como los artículos 15, 16, 58 y 91 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, el Presidente puede incorporar dentro de la estructura jerárquica los órganos de la Administración Pública que se consideren pertinentes para la ejecución de las funciones políticas, económicas, administrativas, sociales, necesarias para la realización de la planificación nacional.
En tal sentido, se aprecia que el establecimiento de las Autoridades Regionales en los artículos 44 y 70 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, disponen lo siguiente:
Artículo 70. La Presidenta o Presidente de la República podrá designar autoridades regionales, las cuales tendrán por función la planificación, ejecución, seguimiento y control de las políticas, planes y proyectos de ordenación y desarrollo del territorio aprobados conforme a la planificación centralizada, así como, las demás atribuciones que le sean fijadas de conformidad con la ley, asignándoles los recursos necesarios para el eficaz cumplimiento de su objeto
En primer lugar, se observa que el artículo 44 de la Ley Orgánica distingue tres tipos de órganos superiores de la Administración Pública Nacional, a saber: i) órganos superiores de dirección (Administración Pública Nacional, la Presidenta o Presidente de la República, la Vicepresidenta Ejecutiva o Vicepresidente Ejecutivo, el C.d.M., las Ministras o Ministros, las Viceministras o Viceministros; y las Autoridades Regionales, ii) órganos superiores de coordinación y control de la planificación centralizada (Comisión Central de Planificación) y iii) órganos superiores de consulta (Procuraduría General de la República, el C.d.E., el C.d.D. de la Nación, las juntas sectoriales y las juntas ministeriales).
Seguidamente, en el artículo 70 de la ley, se establece y desarrolla la potestad organizativa en cuanto a la designación de las autoridades regionales, teniendo dichas Autoridades la función de “planificación, ejecución, seguimiento y control de las políticas, planes y proyectos de ordenación y desarrollo del territorio aprobados conforme a la planificación centralizada, así como, las demás atribuciones que le sean fijadas de conformidad con la ley, asignándoles los recursos necesarios para el eficaz cumplimiento de su objeto”.
Así se advierte, que a diferencia de lo expuesto por el solicitante, los artículos impugnados no establecen un sistema de jerarquía, que permita convalidar la argumentación expuesta, por el contrario su interpretación debe ser coordinada y concatenada con el artículo 44 de la Ley y el artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud que estas autoridades son órganos de coordinación y planificación de la Administración Pública Nacional, y dentro de ellas solo se establece al Presidente de la República como Jefe del Estado y del Ejecutivo Nacional (Vid. Artículo 226 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
Al efecto, se aprecia que las Autoridades Regionales no dejan de ser mecanismos de coordinación y planificación de la políticas públicas nacionales en la ejecución por las diferentes regiones del país, en cuanto a los objetivos aprobados por el Gobierno Nacional sin que ello implique un menoscabo de las actividades propias de los Gobiernos Estadales y Municipales, sino por el contrario una actividad coordinada entre tales funciones lo cual conlleva a un acercamiento al gobierno local de manera de garantizar un mejor funcionamiento en el desempeño y funciones de la Administración Pública.
Así, es plena y claramente identificable la diferenciación no sólo en cuanto a la personalidad propia de estas Autoridades y su estructura orgánica respecto a los Poderes Municipales y Estadales sino que a su vez existe una clara atribución en cuanto a las competencias de dirección entre ambos, sin que entre ellas exista una jerarquía o dependencia jerárquica en cuanto a sus potestades exclusivas conforme a las normas atributivas de competencia.
En coherencia con lo expuesto, debe esta Sala reafirmar que conforme al artículo 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la República Bolivariana de Venezuela es un Estado Federal Descentralizado y se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad, por lo que congruente con lo establecido en el artículo 136 eiusdem, existen más de una Administración, siendo éstas la: i) nacional, ii) estadal y iii) municipal. En consecuencia, cabe concluir que la consagración de las Autoridades Regionales dentro de la Administración Pública Nacional en nada contradice los postulados constitucionales, ya que ello forma parte de la potestad autorganizativa del Presidente de la República Bolivariana de Venezuela en ejecución de su condición de Jefe del Ejecutivo Nacional y en nada colide con las potestades municipales o estadales atribuidas en el texto constitucional, la cual igualmente no fueron expuestas en el presente escrito de nulidad.
Tal concepción integradora en la nueva interrelación político-social que existe entre el Estado y sus ciudadanos, en funciones de control y ejecución de las políticas públicas derivadas de la Administración Pública sea ésta por medio de los diversos órganos de la Administración Pública de manera coordinada y concatenada entre los diversos integrantes del Poder Público en sus distintos niveles territoriales, puede desprenderse de lo consagrado en la Exposición de Motivos del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, que dispone:
A tal efecto, se establece que la Administración Pública está al servicio de las personas, y su actuación estará dirigida a la atención de sus requerimientos y la satisfacción de sus necesidades, brindando especial atención a las de carácter social, debiendo asegurar a todas las personas la efectividad de sus derechos cuando se relacionen con ella (…).
Con el objeto de acercar la Administración Pública Nacional a toda la población sin importar su ubicación territorial, garantizar la atención oportuna, eficaz y eficiente de la población, y la armonía de las políticas públicas nacionales en las distintas regiones del territorio nacional, se prevé la figura de las Autoridades Regionales como funcionarios designados por la Presidente o el Presidente de la República que tendrán por función la planificación, ejecución, seguimiento y control de las políticas, planes y proyectos de ordenación y desarrollo del territorio aprobados conforme a la planificación centralizada
Es consecuencia, se aprecia que con el establecimiento de las Autoridades Regionales en los artículos 44 y 70 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, no se verifican las violaciones constitucionales denunciadas, por lo que resulta improcedente la denuncia formulada. Así se decide.
iii. Inconstitucionalidad del artículo 131.
Al efecto, respecto a la inconstitucionalidad del artículo 131 de la ley impugnada expusieron que ésta colide con lo establecido en los artículos 5, 7, 141 y 225 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud que se está estableciendo un administración paralela “(…) con la incorporación de las misiones de los órganos descentralizados funcionalmente, cuando esto responde verdaderamente a programas de educación que deben ser asumidos por el Ministerio del Poder Popular para la Educación (…)”, y al efecto, denuncian que “(…) con la jerarquía impuesta de la ley impugnada es ir desmantelando los órganos y entes que han sido concebidos en la Constitución (…)”.
Asimismo, invocaron que la misma constituye “(…) un flagrante violación al artículo 5 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referido al ejercicio de la soberanía del pueblo, cuya actuación el día 02 de diciembre de 2007, fue trascendente, ya que rechazo (sic) la propuesta de un nuevo texto constitucional, manteniéndose así el texto fundamental de 1999, es decir, se mantiene incólume la estructura del Poder Nacional el cual fue aprobado por el pueblo mediante referendo llevado a cabo el 15 de diciembre de 1999 y cualquier introducción de aquellos artículos desaprobado no debe tener efectos en el orden jurídico, toda vez que se constituye una burla de quienes creen en el respecto (sic) de la participación ciudadana con su resultado”.
En este sentido, debe esta Sala en primer lugar, citar el artículo 131 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, el cual dispone:
La Presidenta o Presidente de la República en C.d.M., cuando circunstancias especiales lo ameriten, podrá crear misiones destinadas a atender a la satisfacción de las necesidades fundamentales y urgentes de la población, las cuales estarán bajo la rectoría de las políticas aprobadas conforme a la planificación centralizada.
El instrumento jurídico de creación de la respectiva misión determinará el órgano o ente de adscripción o dependencia, formas de financiamiento, funciones y conformación del nivel directivo encargado de dirigir la ejecución de las actividades
Al efecto, la norma prevista consagra la facultad del Presidente de la República en ejercicio de su potestad organizativa, expuesta ampliamente y conforme a la facultad establecida en el artículo 236.20 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la competencia de crear misiones destinadas a atender la satisfacción de las necesidades fundamentales y urgentes de la población, las cuales estarán bajo la rectoría de las políticas aprobadas conforme a la planificación centralizada.
Las misiones por su parte son programas sociales que ejerce la Administración Pública Nacional con la finalidad de asegurar o procurar la satisfacción de las necesidades fundamentales y urgentes de la población, siendo el instrumento jurídico que regule su creación, el que determinará el órgano o ente de adscripción o dependencia, formas de financiamiento, funciones y conformación del nivel directivo encargado de dirigir la ejecución de las actividades.
Es de destacar que del contexto normativo constitucional así como de las disposiciones que consagran su creación en la Ley Orgánica de la Administración Pública, no se advierten de sus competencias que las Misiones y precedentemente las Autoridades Regionales, se hayan concebido para vaciar las estructuras del Estado Constitucional y de las competencias municipales y estadales sino para reforzar la participación y desarrollo a nivel nacional, estadal y municipal de la gestión pública, sin que la actuación de los integrantes de la Administración Nacional impida el ejercicio de las actividades municipales y estadales conforme a la consagración de la República Bolivariana de Venezuela como un Estado Federal Descentralizado, donde pueden existir la concurrencia de diversas competencias sin que alguna de ella solape el ejercicio de la otra, lo cual aunado a lo expuesto, no fue argumentado de manera individualizada y específica por parte de la accionante, cuestión que podría ser examinada su constitucionalidad en caso de existir una usurpación de funciones que implique el impedimento de las competencias constitucionales consagradas a los diversos órganos y entes de la Administración Pública en sus distintos niveles de ejecución.
En este sentido, interesa destacar como punto previo a la revisión de la vulneración del principio de soberanía popular que, las Misiones se constituyen en un instrumento, así como los órganos y entes que integran el entramado organizacional que forman la Administración Pública, que busca garantizar el fin último y objeto primordial del Estado (ex artículo 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), el cual es el desarrollo del ser humano y la consecución de una prosperidad social, siendo éste su núcleo de protección, por lo que para su ejecución deben disponerse y ejecutarse todas aquellas medidas necesarias y relevantes para la propensión del mismo, en caso contrario, estaríamos afirmando la existencia y creación de un ser innatural, inocuo e ineficaz de contenido y acción.
En este punto, debe resaltarse que la función y ejecución de este fin implica que los integrantes de los Poderes Públicos en el ámbito de sus competencias ejecuten sus potestades para la búsqueda o aseguramiento de tales fines, que en el caso del Poder Ejecutivo se ejerce a través de las diferentes potestades que revisten a la Administración y a los límites constitucionales así como al ejercicio de sus potestades constitucionales las cuales no pueden verse suspendidas en el tiempo ni restringido su ejercicio por cuanto la violación constitucional no solo podría ser contemplada por la vulneración de los postulados constitucionales sino igualmente por la omisión en el ejercicio de estos que acarrea el padecimiento de otros en igual, menor o mayor medida en la satisfacción de sus consecuentes derechos.
Es por ello, que la consecución de esos valores y bienes mínimos de resguardo para el ser humano justifican la actividad humana de una nación y de su pueblo, representada a través del Estado, en este sentido debe citarse lo expuesto por J.M.G.F.: “La actividad humana procede del hombre. Por consiguiente, no puede orientarse a otro objetivo último que el mismo hombre. La creación de riquezas, el dominio del universo, la misma organización de la vida social no son más que objetivos intermedios y subordinados; el fin último, en el plano natural, es el desarrollo y perfeccionamiento del hombre tanto en sus facultades personales como en sus relaciones sociales. El hombre (y lo mismo podemos decir de la sociedad) vale más por lo que es y por lo que se hace con su actividad que por las cosas que posee”. (Vid. GUIX FERRERES, J.M., citado por SARMIENTO GARCÍA, Jorge; Derecho Público, Ediciones Ciudad Argentina, 1997, p.45).
De estos postulados y finalidades del Estado, los cuales son asumidos por la mayoría de las Constituciones modernas, y son concebidos no sólo como un mero número de normas rectoras de las Instituciones Políticas del Estado, sino como un conjunto efectivo de normas jurídicas contentivas de deberes y derechos de los ciudadanos, las cuales se incorporan y confluyen en un juego de inter-relación con los ciudadanos en un sistema de valores jurídicos, sociales, económicos y políticos que deben permitir su desarrollo dentro de una sociedad armónica, es que el Estado debe reinterpretar sus funciones en la búsqueda de la protección de los valores de justicia social y de dignidad humana.
En conjunción con lo expuesto, cabe analizar seguidamente, en función de las finalidades de que tienen asignadas las Misiones, las cuales son el progreso y desarrollo del ser humano, si éstas constituyen como exponen los accionantes una Administración Paralela que vulneró el ejercicio de la soberanía por parte del pueblo cuando desestimó la propuesta de reforma, encontrándose consagradas las Misiones en tal propuesta.
En atención a lo expuesto, cabe preguntarse si la incorporación de ciertos órganos o entes de la Administración Pública dentro de la organización administrativa incorporadas en un proyecto de reforma constitucionalidad cuya aprobación haya sido rechazada, implica que éstas no pueden ser incluidas posteriormente en la estructura organizacional de la Administración.
Con fundamento en la presente interrogante, cabría hacer una primera derivación en cuanto a si con ello, existe una restricción de las potestades constitucionales en la materia organizacional de la Administración durante un período determinado o si esta limitación se deriva o se circunscribe a la restructuración de los Poderes Públicos en cuanto a la organización básica o compleja concebida en el Texto Constitucional.
Por consiguiente, deben ir abordándose los diferentes puntos para determinar si la consagración de las Misiones en el artículo impugnado constituye una violación a la soberanía popular consagrada en el Texto Constitucional. En atención a ello, debe destarcase que la naturaleza del referendo para la aprobación de una propuesta de reforma constitucional, no permite concluir aún bajo el principio de participación cuyo contenido y alcance ha sido ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de este órgano jurisdiccional, que el rechazo del proyecto se constituya en una decisión vinculante de la misma entidad jurídica atribuible a la aprobación del mismo.
Ciertamente, al aprobarse una reforma constitucional las normas del proyecto se erigen en parte del ordenamiento jurídico, por lo que son exigibles incluso judicialmente, en tanto operan como normas vigentes según sea el caso, por el contrario las regulaciones propuestas en un proyecto de reforma o enmienda constitucional, no sólo no ostentan un estatus jurídico en lo que respecta a su calificación como normas integrantes del sistema de derecho vigente, sino que además su rechazo en una consulta popular no limita el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos que ejercen el Poder Público en el m.d.E.d.D., están regidas entre otros principios por los de no arbitrariedad, racionalidad y legalidad conforme a los artículos 2, 3, 4, 7, 136 y 137 de la Constitución.
Al respecto cabe afirmar, que ciertamente no puede restringirse las potestades constitucionales establecidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de ordenar la organización interna de la Administración Pública Nacional conforme a lo establecido en el artículo 236.20 del Texto Constitucional, ya que lo contrario conllevaría afirmar que la consecuente desaprobatoria de un proyecto constitucional sobrellevaría a la limitación de las facultades constitucionales, lo cual envolvería adicionalmente a la disminución de sus funciones a una sanción o limitación no consagrada en la Carta Magna.
Si bien es cierto que las Constituciones requieren ajustes permanentes para regular la sociedad conforme a los constantes cambios sociales y políticos que se suscitan y deben expresar los valores compartidos por la comunidad política, ello como expresión del derecho que tienen los pueblos de revisar y de reformar su Constitución, es de destacar que para lograr esos cambios se crean en la propia Constitución mecanismos de reforma, por lo que tales procedimientos tienen rango constitucional, lo que impide una reforma constitucional por un procedimiento distinto al previamente establecido y obliga a los órganos del Estado a la aplicación del mecanismo previsto, so pena de ser declarados inconstitucionales por inobservancia de sus preceptos.
En tal sentido, como bien advierte L.L.G. “(…) Las Constituciones, como la inmensa mayoría de las normas jurídicas nacen con vocación de permanencia y estabilidad: la aspiración a la seguridad y certeza de las relaciones humanas es característica común a las manifestaciones del Derecho. Pero ello no ha impedido constatar, desde un primer momento, que toda regulación, y también las constitucionales, puede alterarse en el futuro, por el cambio de las circunstancias sociales, o de la voluntad de la comunidad política”. (Cfr. L.L.G.; Introducción al Derecho Constitucional, Editorial Tirant Lo Blanch, Valencia, España, Capítulo III, pp. 54 y 55).
De allí que, los mecanismos de limitación o vulneración de la voluntad popular no se circunscriben a la imposibilidad en el ejercicio de la función pública –autorganización- sino que a través de diversos mecanismos se proceda a la modificación de la estructura del Poder Público, en su entramado básico propio de la regulación constitucional y de imposible disponibilidad por carecer de competencias constitucionales (Vgr. Supresión de uno de los Poderes Públicos).
Tal limitación deriva por cuanto las Constituciones escritas contienen, como regla general previsiones relativas a su modificación y establecen procedimientos específicos para ello, que suelen incluir requisitos más complejos que los exigidos para la reforma de otras normas, por lo que para que se produzca el cambio constitucional debe efectuarse dentro de unas pautas jurídicas y mediante procedimientos conocidos con antelación, que darán oportunidad a los sectores sociales involucrados para ordenar su intervención y participación.
Por ende, la interpretación que se realice en relación con tales pautas jurídicas debe ser restrictiva en el sentido de que por un lado debe estar orientada a garantizar la viabilidad de la participación de esos sectores sociales, pero también a evitar que a través de ese mecanismo para la reforma se transforme en fácil cauce para intentar legitimar con un supuesto consenso popular, lo que no es en sustancia sino la imposición de la voluntad de una minoría.
Por ende, es que existen dentro del propio texto constitucional incluso limitaciones temporales, las cuales abarcan a los mecanismos de reforma como a un núcleo intangible de reforma no sólo en atención a su progresividad sino en cuanto a la esencia del sistema democrático, estructural y de principios consagrados en el texto constitucional (artículo 342 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), sin embargo, pretender admitir que la consagración de ciertas normas en un proyecto de reforma son de imposible planteamiento mediante los mecanismos constitucionales garantizados en el Texto Constitucional constituye una negación propia de la Constitución así como una sanción en cuanto a los efectos no contemplada.
A manera de reflexión y en supuesto hipotético, cabría exponer que en el proyecto de reforma constitucional se establecía la consagración de los Servicios Autónomos como integrantes de la Administración Pública Nacional, mediante una enumeración detallada junto con los Institutos Autónomos entre otros órganos y entes y, posteriormente ante la infructuosidad de su aprobación, se pretende limitar su creación porque su establecimiento y consolidación son de imposible aplicación por ser una Administración Paralela, a pesar de estar establecida dicha facultad en la ley y que exista una cláusula abierta como la que actualmente existe en el artículo 225 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, donde se consagra un sistema abierto y de reserva legal de la organización de la Administración Pública.
Partiendo de tal reflexión, debe concluirse que la restricción que podría aparejar la soberanía popular sería la restructuración básica de la Administración Pública consagrada en el Texto Constitucional, en virtud que la soberanía debe ser entendida como “(…) una racionalización jurídica del poder (…)”, por ende su modificación se encuentra constreñida mediante otra forma de modificación que no sea la consagrada en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Vid. BOBBIO; Norberto; “Diccionario de Política”, Madrid, 1983, pp. 1483).
Expuesto lo anterior, se aprecia que al ser las Misiones programas sociales que son ejecutados por el Gobierno Nacional en ejecución de la potestad organizativa consagrada en el artículo 236.20 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en los artículos 15, 16, 58 y 131 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, las mismas no violentan disposición constitucional alguna ni vulneran el principio de soberanía popular, ya que éstas son el desarrollo de una potestad constitucional, siendo creadas previa consagración de su órgano de adscripción o dependencia, forma de financiamiento, funciones y conformación del nivel directivo que la integra, garantizando así el principio de legalidad y la racionalidad en la ejecución de las actividades administrativas.
Por último, debe destacarse que el principio de la soberanía popular y el derecho a la participación política no implican un relajamiento absoluto de los procedimientos o de los mecanismos de participación, sino el reforzamiento del sistema constitucional, por lo que, el ejercicio de éstos no pueden implicar o imponer sanciones o limitaciones temporales o sustanciales que no se derivan de las normas y principios expresos establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ya que la normas sancionatorias o limitativas de los poderes constitucionales sólo pueden ser interpretadas de manera restrictivas, con la finalidad de asegurar los derechos de los ciudadanos, el respeto a la institucionalidad democrática de un país y al ejercicio de los derechos y/o garantías constitucionales.
En ese sentido, esta Sala estima improcedente la denuncia formulada, y así se declara.
Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara SIN LUGAR la acción de nulidad por inconstitucionalidad ejercida por las abogadas A.L.A.M., M.M.R.D.S., Zulmaire González, C.G., M.C., D.L., H.R., A.G.A., A.C., M.B.A.S., Miralys Zamora, R.P., R.N., M.R., E.B., M.P., R.D.S., A.N.O., S.Á., J.S., V.S.H., J.D., D.C.F., M.A.A., G.C.H. y V.F., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 76.860, 66.632, 79.680, 7.404, 37.140, 74.800, 108.244, 84.382, 98.531, 49.057, 75.841, 105.500, 108.437, 109.217, 36.830, 104.892, 127.925, 117.514, 117.710, 124.563, 117.024, 117.237, 112.039, 129.957, 127.924 y 130.516, respectivamente, actuando la primera de ellas en su condición de Síndica Procuradora Municipal del MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA y los demás en su carácter de apoderados judiciales del referido Municipio, contra el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.890 Extraordinario, del 31 de julio de 2008.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 25 días del mes de marzo dexxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx dos mil catorce (2014). Años: 203° de la Independencia y 155° de la Federación.
Exp. n.º 09-0456