Source: https://blog.landot-avocats.net/2017/01/10/transferer-une-competence-a-une-personne-morale-ne-revient-pas-a-passer-un-marche-public-selon-la-cjue-sous-quelques-conditions-toutefois/
Timestamp: 2018-01-19 05:53:47+00:00
Document Index: 292850727

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Transférer une compétence à une personne morale ne revient pas à passer un marché public, selon la CJUE… sous quelques conditions toutefois. – Publications du cabinet Landot & associés
I. A la base, quatre dérogations aux règles de concurrence et de publicité
Quand une personne (privée ou publique) rend un service à une autre personne publique, il y avait usuellement, en principe, marché public ou concession. Seules quatre hypothèses permettent d’échapper aux règles de mise en concurrence préalable :
1. si l’on est dans un domaine où le droit exclut ces mises en concurrence (location de biens immobiliers sans service annexe, par exemple) ;
2. si les relations sont fondées sur l’octroi d’un « droit exclusif ». Très schématiquement, il y a droits exclusifs quand deux « pouvoirs adjudicateurs » agissent l’un envers l’autre non pas par contrat, mais « en vertu de dispositions législatives, réglementaires ou administratives publiées », ce que le juge français a plus ou moins traduit par « acte unilatéral ». En clair : pas de mise en concurrence, ni de publicité, lorsqu’on agit, par exemple, en vertu d’un arrêté préfectoral d’extension de compétences, ou encore lorsqu’une communauté fixe son intérêt communautaire unilatéralement à la majorité des deux tiers.
Sources : CJCE, 10 novembre 1998, Gemeente Arhnem, Gemeente Rheden / BFI Holding, C 360/96 ; CJCE, 23 mai 2000, Sydhavnens, C 209 /98, concl. Léger ; CE, 20 mai 1998, CC du Piémont de Barr, Rec. 201 (ce dernier arrêt est totalement daté sur de nombreux points hormis celui-ci).
MAIS les droits exclusifs ne portent pas dans tous les domaines et les directives de 2014 ont imposé des contraintes particulières en ces domaines. Citons par exemple le considérant 22 de la directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur l’attribution de contrats de concession :
« Il convient de définir les «droits exclusifs» et les «droits spéciaux», étant donné que ces notions sont capitales pour le champ d’application de la présente directive ainsi que la notion d’entité adjudicatrice. Il convient de préciser que les entités qui ne sont ni des entités adjudicatrices au sens de l’article 7, paragraphe 1, point a), ni des entreprises publiques ne sont soumises aux dispositions de la présente directive que dans la mesure où elles exercent, en vertu de droits spéciaux ou exclusifs, l’une des activités qui en relèvent. Toutefois, elles ne seront pas considérées comme des entités adjudicatrices si de tels droits ont été octroyés par la voie d’une procédure fondée sur des critères objectifs, conformément à la législation de l’Union en particulier, et ayant fait l’objet d’une publicité appropriée. Ladite législation devrait comprendre les directives 2009/73/CE (6), 2009/72/CE (7), 97/67/CE (8) et 94/22/CE (9) du Parlement européen et du Conseil ainsi que le règlement (CE) no 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil (10). Il convient de préciser également que cette liste d’actes législatifs n’est pas exhaustive et que les droits accordés sous quelque forme que ce soit selon d’autres procédures fondées sur des critères objectifs et ayant fait l’objet d’une publicité appropriée ne sont pas pertinents afin de déterminer quelles sont les entités adjudicatrices relevant de la présente directive »
3. s’il s’agit de prestations intégrées (« in house »). Il n’y a, en effet, ni mise en concurrence ni publicité entre une entité adjudicatrice et le prestataire si trois conditions se trouvent réunies :
le bénéficiaire du service doit exercer sur son fournisseur « un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services » ;
ce prestataire doit réaliser « l’essentiel de son activité avec la ou les personnes qui la détiennent » (c’est, par exemple, le cas lorsqu’une commune ou un EPCI crée en son sein une régie personnalisée. Mais ce n’est pas le cas des SEML, la présence d’actionnaires privés suffisant à ruiner le critère du « contrôle analogue »… et dans le cas des SPL ce critère a été renforcé, « l’essentiel » devenant, schématiquement, l’intégralité des prestations de la structure dédiée). Mais la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a précisé que l’on pouvait avoir du in house si la structure prestataire est contrôlée par plusieurs collectivités, du moment qu’elles sont toutes publiques (et ce au moins vis-à-vis d’une collectivité qui y serait majoritaire, mais ce point faisait débats), ce sur quoi le juge français est en partie revenu en arrière ;
le prestataire doit lui même respecter les règles et procédures de mise en concurrence, même s’il n’est pas un pouvoir adjudicateur.
Sources : CJCE, 11 janvier 2005, Stadt Halle, aff. C-26/03 ; CJCE,18 novembre 1999, Teckal, Rec. CJCE 1999, p. 8121 ; CJCE, 10 novembre 2005, Commission c/ Autriche, aff. C-29/04 ; CJCE, 6 avril 2006, ANAV c/ Comune di Bari, aff. C-410/04 ; CJCE, 11 mai 2006, Carbotermo SpA Consorzio Alisei c/ Comune di Busto Arsizio AGESP SpA, aff. C-340-04 ; CJCE, 21 juillet 2005, Coname c/ Comune di Cingia de Botti, aff. C-231-03 ; CJCE, 13 octobre 2005, Parking Brixen GmbH, aff. C-458/03. TA de Pau, 14 octobre 2008, Préfet des Pyrénées Atlantiques c/ commune d’Ilharre, n°0800537 ; TA de Pau, 6 janvier 2009, Préfet des Pyrénnées Atlantiques c/ commune de Labontant, n°081005. CE, 10 novembre 2010, Société Carso laboratoire santé hygiène environnement, n°319109. CE, 6 novembre 2013, commune de Marsannay-la-Côte, n°365079.
4. S’y ajoute une quatrième exception : le juge européen a admis que par contrat on échappe aux règles de concurrence et de publicité en cas de coopération :
sans bénéfice (avec juste des économies partagées)
potentiellement dans les deux sens
avec une gouvernance entre structures (sans aucune personne privée).
Mais attention encore faut-il qu’il s’agisse d’exécuter un service public commun
et qu’il n’en résulte pas pour conséquence d’assurer une situation privilégiée à un éventuel prestataire privé
les acheteurs publics participants doivent réaliser moins de 20 % des activités concernées par la coopération sur le marché concurrentiel.
Sources : CJCE, 9 juin 2009, X c/ RFA (déchets de Hambourg), aff. C‑480/06 ; CJUE, 19 décembre 2012, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce e.a., (C‑159/11, EU:C:2012:817).
C’est dans ce cadre déjà bien touffu que la CJUE est venue clarifier un point de droit qui sera important pour de nombreux montages en France plus ou moins contractuels ou, au contraire, plus ou moins « de coopération verticale ».
II. La question posée : constituer de gré ou de force des syndicats pour porter ensemble une compétences : est-ce un marché public ? Dans l’affirmative, est-ce un marché exonéré de concurrence et de publicité ?
En Allemagne, la réglementation fédérale confère les obligations en matière d’enlèvement des déchets aux personnes morales de droit public à qui revient cette obligation en vertu du droit du Land. En ce qui concerne le Land de Basse-Saxe, la loi de ce Land sur les déchets désigne les arrondissements et les villes hors arrondissements comme les collectivités de droit public chargées du traitement des déchets et dispose que ceux-ci sont suppléés par les syndicats fondés par ces collectivités aux fins de traitement des déchets lorsque le règlement du syndicat le prévoit.
Oui mais c’est le règlement du syndicat qui le prévoit. Nous ne sommes pas dans un acte unilatéral comme le serait un arrêté préfectoral en France, par exemple. Nous sommes dans le quasi-contractuel.
Cela ressemble plus à l’acte unilatéral qu’était le règlement de port dans l’arrêt Sydhavnens précité.
La juridiction de renvoi a demandé, en substance, à la Cour (CJUE) :
si une telle opération constitue un marché public aux termes de l’article 1er, paragraphe 2, sous a), de la directive 2004/18/CE
et, en cas de réponse affirmative, si une telle opération peut être exclue du champ d’application du droit des marchés publics de l’Union :
en vertu de l’exception dite « in house », aux termes de l’arrêt Teckal (prestations de services intégrées),
OU de l’exception relative aux contrats qui instaurent une coopération entre entités publiques, aux termes de l’arrêt Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce e.a. (précité ; il s’agit donc de la 4e dérogation dans la liste ci-avant ; voir aussi l’arrêt sur les déchets de Hambourg).
Dans cette affaire, la Région de Hanovre, le Syndicat ainsi que les gouvernements français et autrichien (intervenants) ont été, pour citer les conclusions :
« d’avis qu’un transfert de compétences tel que celui qui a eu lieu dans le cadre de ladite opération est, en principe, étranger à la matière des marchés publics. »
Le procureur général de la CJUE a conclu dans cette affaire que :
« 32. La Cour n’a pas encore eu l’occasion d’examiner spécifiquement la question de savoir si, et éventuellement à quelles conditions, un transfert de compétences entre autorités publiques peut constituer un marché public. Toutefois, l’existence d’un transfert de compétences a été évoquée dans quelques arrêts, notamment dans les affaires Commission/France (17) et Piepenbrock (18), qui fournissent des éléments d’analyse utiles. Il conviendra donc de se référer à ces indications pour répondre à la première question posée par la juridiction de renvoi. »
17 – Arrêt du 20 octobre 2005 (C‑264/03, EU:C:2005:620). Voir spécifiquement point 54.
18 – Arrêt du 13 juin 2013 (C‑386/11, EU:C:2013:385).
Cette affirmation est un brin contestable mais passons car la suite est passionnante :
36. […] il ressort des termes mêmes de la définition susmentionnée de la notion de marché public contenue dans la directive 2004/18, laquelle se réfère à « un contrat à titre onéreux », qu’un élément essentiel de cette notion est la création d’obligations juridiquement contraignantes de nature synallagmatique. Un marché public se caractérise par un échange de prestations entre le pouvoir adjudicateur, qui paie un prix et l’adjudicataire, qui, en échange de ce prix s’oblige à réaliser des travaux ou des ouvrages ou à fournir des services (21). La notion de marché public suppose et vise donc les opérations d’acquisition à titre onéreux par le pouvoir adjudicateur de travaux, de fournitures ou de services (22).
37. En ce qui concerne spécifiquement le caractère onéreux, ainsi que le relève à juste titre la juridiction de renvoi, il ressort de la jurisprudence qu’un contrat ne saurait échapper à la notion de marché public du seul fait qu’on est en présence d’une rémunération qui est limitée au remboursement des frais encourus pour fournir le service convenu (23).
42. Un acte par lequel une administration publique, unilatéralement dans le cadre de ses pouvoirs institutionnels, ou plusieurs administrations publiques, dans le cadre d’une convention de droit public, opèrent un transfert de certaines compétences publiques d’une entité publique à une autre entité publique relève d’un acte de réorganisation interne de l’État membre. Un tel acte est donc, en principe, exclu du domaine d’application du droit de l’Union et, plus précisément, de la réglementation de l’Union en matière de marchés publics (27).
43. Il résulte d’ailleurs des termes mêmes de la définition de la notion de marché public, mentionnés précédemment, que cette notion ne concerne pas les actes par lesquels des autorités publiques transfèrent des compétences, notamment pour l’accomplissement de missions de service public dans le cadre d’une réorganisation de ces missions. En effet, de tels transferts de compétences ne visent pas des « acquisitions à titre onéreux » de biens ou de services, mais vont bien au-delà de cela, en donnant lieu à une transmission des obligations et des droits d’effectuer les missions en cause, y compris de l’autorité officielle d’établir le cadre réglementaire pour l’exécution de ces missions. De tels actes ne relèvent donc pas de l’objectif principal des règles du droit de l’Union en matière de marchés publics, à savoir l’ouverture à la concurrence non faussée dans tous les États membres dans les domaines d’exécution de travaux, de fourniture de produits et de prestation de services (28).
44. Une telle interprétation trouve du reste désormais confirmation explicite dans la disposition contenue dans l’article 1er, paragraphe 6, de la directive 2014/24 laquelle exclut du domaine d’application de cette directive, en tant qu’actes relevant de l’organisation interne de l’État membre, les instruments juridiques qui organisent, sans rémunération de prestations contractuelles, le transfert de compétences et de responsabilités en vue de l’exécution de missions publiques entre pouvoirs adjudicateurs.
47. S’il ressort des considérations qui précèdent que les actes d’organisation interne des États membres ne relèvent pas de la réglementation de l’Union en matière de marchés publics, cela n’enlève rien au fait que, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence constante de la Cour, les autorités publiques ne peuvent pas se livrer à des montages destinés à contourner les règles en matière de marchés publics afin d’échapper aux obligations découlant de ces règles (29). Il s’ensuit que des opérations visant, en substance, l’acquisition à titre onéreux par un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs de biens ou de services relèvent de la réglementation de l’Union en matière de marchés publics dès lors que les condition d’application de cette réglementation sont remplies, et ce en dépit du fait qu’elles aient éventuellement été qualifiées formellement d’acte de réorganisation interne (30), une telle approche étant d’ailleurs conforme à la jurisprudence mentionnée au point 34 des présentes conclusions.
49. Les instruments juridiques qui organisent les transferts de compétences entre autorités publiques peuvent revêtir des formes très différentes, lesquelles peuvent varier selon les spécificités de chaque État membre et/ou autorité concernée. De tels instruments peuvent inclure, par exemple, des actes législatifs ou réglementaires, des décisions d’une autorité ou encore des conventions de droit public passées entre plusieurs autorités. Un transfert de compétences peut avoir lieu sur un plan « vertical », lorsqu’il concerne un transfert de l’État vers une collectivité territoriale de rang inférieur. Il peut aussi se situer sur un plan « horizontal », lorsque plusieurs collectivités territoriales créent une structure commune à laquelle sont attribuées des compétences autrefois exercées par ces collectivités territoriales.
50. Dans l’affaire Commission/France (32) la Cour a fourni quelques indications utiles pour identifier les traits essentiels des transferts de compétences. Cette affaire concernait un recours introduit par la Commission visant à faire constater par la Cour que la République française avait manqué à certaines des obligations qui lui incombaient en vertu de la réglementation de l’Union en matière de marchés publics en vigueur à l’époque. Dans son arrêt, en réponse à un argument invoqué par l’État membre pour justifier la réglementation nationale mise en cause, la Cour a considéré que cette réglementation ne donnait pas lieu à un transfert de compétences publiques (33).
51. Pour arriver à ce résultat, la Cour s’est fondée sur trois considérations (34). Premièrement, l’autorité publique originairement compétente ne pouvait pas se démettre de sa compétence, car la réglementation nationale pertinente ne le lui permettait pas. Deuxièmement, l’entité à laquelle le pouvoir était attribué ne pouvait agir qu’après approbation de l’autorité originairement compétente, de sorte qu’elle ne possédait d’autonomie dans l’accomplissement des tâches liées à ce pouvoir. Troisièmement, l’exécution de la mission était financée par l’autorité publique originairement compétente de sorte que l’entité à laquelle le pouvoir était attribué ne disposait pas de marge de manœuvre à cet égard.
70. À la lumière de toutes les considérations qui précèdent, dont il revient à la juridiction de renvoi de vérifier l’exactitude en fait, il semblerait que, en l’espèce, l’opération en cause au principal a donné lieu à un réel transfert de compétences entre autorités publiques, qui, en tant qu’acte d’organisation interne de l’État membre, est exclu du champ d’application de la réglementation de l’Union en matière de marchés publics.
77. Sur la base des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre aux questions préjudicielles formulées par l’Oberlandesgericht Celle (tribunal régional supérieur de Celle, Allemagne) dans les termes suivants :
Un accord passé entre deux collectivités territoriales sur le fondement duquel celles-ci créent par règlement statutaire une entité de droit public dotée d’une personnalité juridique propre, à laquelle elles transfèrent la compétence en vue de l’exécution de missions de service qui, jusqu’alors, incombaient aux collectivités participantes, sans qu’il soit prévu de rémunération de prestations contractuelles, ne constitue pas un marché public au sens de l’article 1er, paragraphe 2, lettre a), de la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services, mais constitue un acte relevant de l’organisation interne de l’État membre concerné qui, à ce titre, est exclu du champ d’application des règles de l’Union en matière de marchés publics.
Ces conclusions ont été suivies par la Cour. Mais avec une formulation différente et quelques nuances bienvenues :
« ne constitue pas un marché public un accord passé entre deux collectivités territoriales, tel celui en cause au principal, sur la base duquel celles-ci adoptent un règlement statutaire portant création d’un syndicat de collectivités, personne morale de droit public, et transférant à cette nouvelle entité publique certaines compétences dont ces collectivités étaient investies jusqu’alors et qui sont désormais propres à ce syndicat de collectivités.
Toutefois, un tel transfert de compétences concernant l’accomplissement de missions publiques n’existe que s’il porte, à la fois, sur les responsabilités liées à la compétence transférée et sur les pouvoirs qui sont le corollaire de celle-ci, de sorte que l’autorité publique nouvellement compétente dispose d’une autonomie décisionnelle et financière, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier. »
Conclusion : il n’y a pas marché public (sans même que l’on aie besoin, donc, de s’interroger sur le in house ou autre dévolution de droits exclusifs) quand une compétence est donnée à une personne morale (au moins de droit public), mais sous certaines conditions.
il n’y a pas mise en concurrence ni publicité en cas de création d’une structure dotée de la personnalité morale (est-ce limité comme en l’espèce à une personne morale de droit public ? on peut en douter ; sinon il importera de prendre garde à bien rester dans le « in house ») … et ce même en cas de montage de coopération horizontale, sans doute dans un cadre plus large que l’exigence d’un acte unilatéral imposé dans le cadre de l’exception de droits exclusifs citée ci-avant
mais cette personne morale devra détenir « les responsabilités liées à la compétence transférée et […] les pouvoirs qui sont le corollaire de celle-ci »
avec « une autonomie décisionnelle et financière ».
Restera à convaincre préfectures et magistrats français de prendre en compte ces nouveaux assouplissements. Ce qui requiert, en général, à la fois de l’obstination et quelques longues années…
2) Pour autant qu’il soit répondu affirmativement à la première question, la question de savoir si la constitution d’une telle association de collectivités publiques et le transfert à celle-ci de missions, en liaison avec cette constitution, ne relèvent pas, exceptionnellement, du champ d’application du droit des marchés publics de l’Union est-elle déterminée par l’enseignement déduit de la jurisprudence de la Cour en matière de contrats passés entre une entité publique et une personne qui en est juridiquement distincte, selon lequel l’application du droit des marchés publics de l’Union est exclue lorsque l’entité exerce sur la personne concernée un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services et que cette personne exerce l’essentiel de ses activités pour l’entité ou les entités qui en détiennent les parts, par référence, entre autres, à l’arrêt du 18 novembre 1999, Teckal (C‑107/98, EU:C:1999:562, point 50), ou, au contraire, convient-il d’appliquer l’enseignement déduit de la jurisprudence de la Cour en matière de contrats par lesquels il est convenu d’une coopération entre des entités publiques aux fins de l’exécution d’une mission d’intérêt général qui incombe à toutes ces entités, par référence à l’arrêt du 19 décembre 2012, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce e.a. (C‑159/11, EU:C:2012:817, points 34 et suivants) […] ? »
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