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Timestamp: 2016-10-28 02:46:22
Document Index: 20414537

Matched Legal Cases: ['Art. 5', 'Art. 34', 'Art. 26', 'Art. 22', 'Art. 5', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 22', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 15', 'Art. 1', 'Art. 3', 'BGE', 'Art. 22', 'BGE', 'Art. 36', 'Art. 36', 'BGE', 'Art. 36', 'Art. 15', 'BGE']

1A.245/2000 (29.06.2001)
X.________, Beschwerdef�hrer, vertreten durch F�rsprecher Dr. Thomas Aebersold, Marktgasse 37, Postfach 6362, Bern,
Einwohnergemeinde Bern, Beschwerdegegnerin, vertreten durch den Gemeinderat, dieser vertreten durch den Rechtsdienst der Planungs- und Baudirektion der Stadt Bern, Enteignungs-Sch�tzungskommission des Kantons Bern, Kreis 2,Verwaltungsgericht des Kantons Bern, verwaltungsrechtliche Abteilung,
A.- X.________ ist Eigent�mer der 22'945 m2 umfassenden Parzelle Gbbl. Nr. 1641 an der Schosshaldenstrasse in der Stadt Bern. Er erwarb das Land 1974 durch Schenkung von Y.________. Bis 1993 war sein Besitz aufgeteilt auf die damals kleinere Parzelle Gbbl. Nr. 1641 und h�lftiges Miteigentum am angrenzenden Grundst�ck Gbbl. Nr. 1640. Am 29. M�rz 1993 wurde die H�lfte der Parzelle Gbbl. Nr. 1640 zum Grundst�ck Gbbl. Nr. 1641 geschlagen.
Das Land ist weitgehend un�berbaut. Einzig in der s�d�stlichen Ecke befindet sich ein kleines Geb�ude mit 886 m2 Umschwung, an dem zugunsten eines Dritten ein Baurecht begr�ndet wurde. Der Bauklassenplan der Stadt Bern von 1955 wies die damaligen Parzellen Gbbl. Nrn. 1640 und 1641 zum gr�sseren Teil der Bauklasse IIA und in dem an die Schosshaldenstrasse grenzenden Bereich der Bauklasse IIIA zu. Der Nutzungszonenplan von 1975 setzte in diesem Bereich eine Wohnzone a (Wa) fest. Im Fr�hjahr 1986 wurde die Volksinitiative "Umgebung Wittigkofen bleibt gr�n" lanciert. Sie sah vor, gr�ssere noch un�berbaute Fl�chen am �stlichen Stadtrand von Bern der Landwirtschaftszone zuzuweisen. Die Initiative wurde am 26. November 1989 vom Volk angenommen.
B.- Am 20. September 1999 stellte X.________ bei der kantonalen Enteignungs-Sch�tzungskommission das Gesuch, es sei die Einwohnergemeinde Bern zu verpflichten, ihm f�r die Zuweisung der Parzelle Gbbl. Nr. 1641 zur Landwirtschaftszone eine Entsch�digung aus materieller Enteignung in gerichtlich zu bestimmender H�he zu bezahlen. Die Kommission wies das Gesuch am 20. Januar 2000 ab. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern best�tigte am 19. Juli 2000 auf Appellation des Gesuchstellers hin diesen Entscheid.
C.- Mit Eingabe vom 12. September 2000 hat X.________ gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts beim Bundesgericht eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Er beantragt, es sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und es sei festzustellen, dass es sich bei der Zuweisung der Parzelle Gbbl. Nr. 1641 zur Landwirtschaftszone um eine entsch�digungspflichtige materielle Enteignung handle. Ferner sei das Entsch�digungsgesuch wegen materieller Enteignung vom 20. September 1999 gutzuheissen und die Angelegenheit zur Festsetzung der Entsch�digung an die Enteignungs-Sch�tzungskommission des Kantons Bern, Kreis 2, zur�ckzuweisen.
Die Einwohnergemeinde Bern und das Verwaltungsgericht ersuchen um Abweisung der Beschwerde. Die Enteignungs-Sch�tzungskommission und das ebenfalls zur Stellungnahme eingeladene Bundesamt f�r Raumentwicklung haben auf eine Vernehmlassung verzichtet.
1.- Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts stellt einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid �ber die Entsch�digungspflicht infolge einer Eigentumsbeschr�nkung im Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes �ber die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) dar. Dagegen ist gem�ss Art. 34 Abs. 1 RPG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zul�ssig. Im vorliegenden Fall sind alle Voraussetzungen zur Ergreifung dieses Rechtsmittels erf�llt. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2.- Streitgegenstand bildet die Frage, ob die im Jahre 1989 von den Stimmb�rgern der Stadt Bern beschlossene Zuweisung der Parzelle Gbbl. Nr. 1641 zur Landwirtschaftszone eine Entsch�digungspflicht aus materieller Enteignung begr�ndet.
a) Eine materielle Enteignung im Sinne von Art. 26 Abs. 2 BV bzw. Art. 22ter Abs. 3 der bis am 31. Dezember 1999 geltenden Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) und Art. 5 Abs. 2 RPG liegt vor, wenn dem Eigent�mer der bisherige oder ein voraussehbarer k�nftiger Gebrauch einer Sache untersagt oder in einer Weise eingeschr�nkt wird, die besonders schwer wiegt, weil der betroffenen Person eine wesentliche aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so wird gleichwohl eine materielle Enteignung angenommen, falls einzelne Personen so betroffen werden, dass ihr Opfer gegen�ber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar w�re, wenn hierf�r keine Entsch�digung geleistet w�rde. In beiden F�llen ist die M�glichkeit einer k�nftigen besseren Nutzung der Sache indessen nur zu ber�cksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundst�cks ist in der Regel die M�glichkeit seiner �berbauung zu verstehen (BGE 125 II 431 E. 3a S. 433).
Wird bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, eine Liegenschaft keiner Bauzone zugewiesen, so liegt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts eine sog. Nichteinzonung vor, und zwar auch dann, wenn die in Frage stehenden Fl�chen nach dem fr�heren, der Revision des Bodenrechts nicht entsprechenden Recht �berbaut werden konnten. Eine Nichteinzonung in eine Bauzone l�st grunds�tzlich keine Entsch�digungspflicht aus (eingehend dazu BGE 125 II 431 E. 3b S. 433; 123 II 481 E. 6b S. 487 f.; 122 II 326 E. 4 S. 328 ff.). Nach anderen Grunds�tzen sind demgegen�ber sog. Auszonungen zu beurteilen, bei denen Land, das bereits entsprechend den Grunds�tzen des revidierten Bodenrechts einer Bauzone zugewiesen wurde, mit einem Bauverbot belegt wird (BGE 122 II 326 E. 4c S. 330).
b) Das Verwaltungsgericht ist im angefochtenen Entscheid zum Schluss gelangt, dass die Zuweisung der fraglichen Parzelle des Beschwerdef�hrers zur Landwirtschaftszone als Nichteinzonung zu qualifizieren sei und daher grunds�tzlich keine Entsch�digungspflicht ausl�se. Ein besonderer Tatbestand, der ausnahmsweise einen Entsch�digungsanspruch begr�nde, liege nicht vor. Der Beschwerdef�hrer stellt sich demgegen�ber auf den Standpunkt die Festsetzung einer Landwirtschaftszone auf seinem Land stelle eine entsch�digungspflichtige Auszonung dar. Er beruft sich f�r diese Ansicht auf eine Vielzahl von Gesichtspunkten, die mit der besonderen Situation der Nutzungsplanung in der Stadt Bern zusammenh�ngen.
3.- a) Nach der Rechtsprechung gelten Nutzungsbeschr�nkungen, die im Zuge des Wechsels von einer Bau- und Zonenordnung aus der Zeit vor dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes des Bundes zu einer auf diesem Gesetz beruhenden Ordnung erfolgen, entsch�digungsrechtlich nicht als Auszonungen.
Vielmehr ist in solchen F�llen die Entsch�digungsfrage nach den f�r die Nichteinzonung massgeblichen Grunds�tzen zu beurteilen, weil erstmals im bundesrechtlich vorgesehenen Verfahren von dem f�r die Nutzungsplanung zust�ndigen Organ nach den Grunds�tzen des Raumplanungsgesetzes �ber die Zuweisung eines Grundst�cks zu einer Bauzone entschieden wurde (BGE 122 II 326 E. 5c S. 332). Alle Festsetzungen von Nichtbauzonen, die erstmals unter der Herrschaft des eidgen�ssischen Raumplanungsgesetzes vorgenommen wurden, sind demnach entsch�digungsm�ssig als Nichteinzonungen zu betrachten (BGE 123 II 481 E. 6c S. 488 f.).
b) Die Stadt Bern erliess im Jahre 1975 einen neuen Nutzungszonenplan mit Teilbauordnung. Der Beschwerdef�hrer macht zwar zu Recht geltend, dass dieses Planungswerk einen Schritt zur Verwirklichung des 1969 neu in die Bundesverfassung aufgenommenen Auftrags der Raumplanung (Art. 22quater aBV) darstellte (vgl. E. 3d). Der Nutzungszonenplan von 1975 erging jedoch vor dem Inkrafttreten des eidgen�ssischen Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980 und konnte daher vom zust�ndigen Organ nicht bewusst auf dessen Grunds�tze ausgerichtet werden. Nach der oben angef�hrten Rechtsprechung erscheint er daher von vornherein nicht als RPG-konformer Plan. Das bedeutet dass die erstmals nach dem 1. Januar 1980 erfolgten Zuweisungen zu einer Nichtbauzone grunds�tzlich als Nichteinzonungen zu gelten haben.
Das Verwaltungsgericht hat im �brigen zu Recht festgestellt dass der Nutzungsplan von 1975 auch materiell den Anforderungen des eidgen�ssischen Raumplanungsgesetzes nicht entsprach. Bereits ein fl�chtiger Blick auf diesen Plan zeigt, dass vor allem am westlichen und �stlichen Stadtrand von einer systematisch vorgenommenen Trennung zwischen Bau- und Nichtbaugebiet nicht die Rede sein konnte.
Vielmehr war hier wie im fr�heren Bauklassenplan von 1955 praktisch das ganze Gemeindegebiet mit Ausnahme des Waldes in einer Bauzone verblieben. Eine solche Zonierung entspricht offensichtlich nicht den Grunds�tzen des Raumplanungsgesetzes.
Der Beschwerdef�hrer �bersieht in seiner Argumentation, dass in st�dtischen Gebieten die Gr�sse der Bauzonen nicht allein auf Grund der Baulandnachfrage bemessen werden kann, weil hier regelm�ssig ein Nachfrage�berhang besteht (BGE 116 Ia 328 E. 4c S. 333 f.). Es er�brigt sich daher, auf die Bedarfsrechnung im Einzelnen einzugehen und insbesondere den 1975 bestehenden Baulandbedarf nachtr�glich n�her zu bestimmen. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht darlegt, erfolgte in der Stadt Bern die erforderliche Anpassung der Bauzonengr�sse an das neue Raumplanungsrecht erst in den Achtzigerjahren und anfangs der Neunzigerjahre, als in mehreren Teilrevisionen grosse Landfl�chen einer Landwirtschaftszone zugewiesen wurden.
c) Der Beschwerdef�hrer ist der Ansicht, dass selbst dann, wenn der Nutzungszonenplan von 1975 dem eidgen�ssischen Raumplanungsgesetz nicht entsprochen haben sollte, er jedenfalls im Zeitpunkt der Zuweisung seiner Parzelle in die Landwirtschaftszone den Anforderungen dieses Gesetzes gen�gt habe. Am Stichtag, dem 18. Februar 1991, seien die grossfl�chigen Auszonungen in Oberbottigen und kurz zuvor auch in Br�nnen bereits durchgef�hrt gewesen. Der Nutzungszonenplan sei deshalb in diesem Zeitpunkt bundesrechtskonform gewesen, so dass die fragliche Planungsmassnahme als Auszonung zu betrachten sei.
Auch dieser Auffassung ist nicht zu folgen. Die genannten Teilrevisionen hatten allein die Verkleinerung der Bauzone am westlichen Stadtrand zum Gegenstand. Die grossen Bauzonen am �stlichen Stadtrand waren dagegen bis zum Stichtag noch nicht auf ihre Vereinbarkeit mit dem neuen Raumplanungsgesetz �berpr�ft worden. Die erforderliche Anpassung erfolgte hier vielmehr erst mit der Teilrevision des Nutzungszonenplans, die das Grundst�ck des Beschwerdef�hrers der Landwirtschaftszone zuwies. Diese Zonenplan�nderung stellt damit f�r den �stlichen Stadtrand die l�ngst erforderliche Anpassung der kommunalen Nutzungsplanung an das �bergeordnete Bundesrecht dar.
Es ist freilich einzur�umen, dass die Anpassung der Nutzungsplanung an das Raumplanungsgesetz m�glicherweise nicht zwingend die Zuweisung des ganzen Landst�cks des Beschwerdef�hrers zur Landwirtschaftszone erfordert h�tte. Der Stadtrat hatte der Gemeindeinitiative "Umgebung Wittigkofen bleibt gr�n" einen Gegenvorschlag gegen�bergestellt der auf dem Land des Beschwerdef�hrers teilweise eine Wohnzone a (Wa) und teilweise eine Freifl�che a (Fa) vorgesehen hatte.
Ob dieser Gegenentwurf den bundesrechtlichen Anforderungen entsprochen h�tte, kann hier offen bleiben. Auch wenn dies der Fall gewesen sein sollte, w�rde dies nichts daran �ndern, dass die Initiative der Anpassung der kommunalen Nutzungsplanung an das Bundesrecht diente. Den Gemeinden steht bei der Umsetzung des raumplanerischen Auftrags ein Ermessensspielraum zu (Art. 2 Abs. 3 RPG). Eine Planungsmassnahme gilt deshalb nicht nur dann als Nichteinzonung, wenn eine Zuweisung des fraglichen Landst�cks zu einer Bauzone auf Grund des Bundesrechts von vornherein unzul�ssig w�re. Ausserdem verfolgte die Initiative offenkundig raumplanerische Ziele und nicht - wie der Beschwerdef�hrer behauptet - planungsfremde Anliegen. Das Initiativkomitee hat ausdr�cklich erkl�rt mit der Vorlage werde eine Reduktion der Bauzone auf das in Art. 15 RPG vorgesehene Mass angestrebt.
Auch bei den weiteren von den Initianten verfolgten Zwecken (Erhaltung eines zusammenh�ngenden Naherholungsgebiets und von landwirtschaftlich wertvollem Kulturland [Fruchtfolgefl�chen] sowie Gliederung des Siedlungsgebiets) handelt es sich um planerische Zielsetzungen (vgl. Art. 1 Abs. 2 und Art. 3 RPG). Die fragliche Teilrevision des Nutzungszonenplans diente somit der bundesrechtlich gebotenen Anpassung der Bauzonen und erscheint daher als Nichteinzonung.
d) Nach Ansicht des Beschwerdef�hrers steht der Annahme einer Nichteinzonung im vorliegenden Fall allerdings entgegen, dass das Bundesgericht in zwei F�llen bereits Anordnungen des Nutzungszonenplans von 1975 als Nichteinzonungen bezeichnet hatte (BGE 109 Ib 13 E. 4a S. 17; 114 Ib 286 E. 4 S. 292). Daraus ergebe sich, dass die raumplanerisch gebotenen Anpassungen der kommunalen Nutzungsplanung schon damals erfolgt seien und alle sp�teren Massnahmen nun konsequenterweise als Auszonungen angesehen werden m�ssten.
Der Nutzungszonenplan von 1975 traf wohl einzelne Anordnungen, die der Umsetzung des Verfassungsauftrags der Raumplanung (Art. 22quater aBV) dienten und vom Bundesgericht daher als Nichteinzonungen betrachtet wurden. Daraus l�sst sich aber entgegen der Ansicht des Beschwerdef�hrers nicht ableiten, dieser Plan habe als Ganzes bereits den Anforderungen des sp�ter erlassenen Raumplanungsgesetzes entsprochen.
Eine solche Feststellung l�sst sich den erw�hnten Entscheiden nicht entnehmen. Wie bereits dargelegt wurde, widersprachen die in diesem Plan enthaltenen grossen Bauzonen am westlichen und �stlichen Stadtrand den Vorgaben des Raumplanungsgesetzes (E. 3b und c). Nach der Rechtsprechung ist indessen die �bereinstimmung eines Zonenplans mit den bundesrechtlichen Anforderungen stets gesamthaft und nicht bloss parzellen- oder quartierweise zu beurteilen (BGE 122 II 326 E. 5b S. 330 f.). Daher kann aus der Tatsache, dass an einzelnen Orten in der Stadt Bern die raumplanerisch gebotenen Anpassungen bereits 1975 erfolgten, nicht geschlossen werden, der Nutzungszonenplan aus diesem Jahr sei RPG-konform gewesen und nach diesem Zeitpunkt h�tten andernorts keine Nichteinzonungen mehr vorgenommen werden k�nnen.
e) Der Beschwerdef�hrer wendet sich schliesslich mit dem Argument gegen die Annahme einer Nichteinzonung, dass der Nutzungszonenplan Ende 1987 die G�ltigkeit f�r sein Land verloren habe und sich dieses seither gem�ss Art. 36 Abs. 3 RPG in einer vorl�ufigen Bauzone befunden habe. Diese Auffassung ist unzutreffend. Nach der Rechtsprechung beurteilt sich die Entsch�digungsfrage bei der Festsetzung einer Landwirtschaftszone auf einer Parzelle, die Teil einer vorl�ufigen Bauzone gem�ss Art. 36 Abs. 3 RPG war, nach den f�r die Nichteinzonung geltenden Grunds�tzen. Denn erst mit der definitiven Planungsmassnahme wird auf dem daf�r vorgesehenen demokratischen Weg vom zust�ndigen Organ �ber die Zuweisung des Landes zu einer Bau- oder Nichtbauzone entschieden (BGE 121 II 417 E. 3e S. 422 f.). Es kommt hinzu, dass das Land des Beschwerdef�hrers gar nicht zum weitgehend �berbauten Gebiet zu z�hlen war und daher am Stichtag nicht Teil einer vorl�ufigen Bauzone gem�ss Art. 36 Abs. 3 RPG bildete.
f) Aus diesen Gr�nden wird im angefochtenen Entscheid die Zuweisung der Parzelle Gbbl. Nr. 1641 zur Landwirtschaftszone zu Recht als Nichteinzonung qualifiziert.
4.- a) Eine Nichteinzonung l�st wie erw�hnt grunds�tzlich keine Entsch�digungspflicht aus. Sie trifft den Eigent�mer nur ausnahmsweise enteignungs�hnlich, etwa dann, wenn er �berbaubares oder grob erschlossenes Land besitzt, das von einem gew�sserschutzrechtskonformen generellen Kanalisationsprojekt erfasst wird, und wenn er f�r die Erschliessung und �berbauung seines Landes schon erhebliche Kosten aufgewendet hat, wobei diese Voraussetzungen in der Regel kumulativ erf�llt sein m�ssen. Sodann k�nnen weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundst�ck unter Umst�nden h�tte eingezont werden m�ssen. Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundst�ck im weitgehend �berbauten Gebiet (Art. 15 lit. a RPG) befindet. Auf Grund solcher Umst�nde l�sst sich annehmen, der Eigent�mer habe am massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft realisierbaren �berbauung seines Landes rechnen d�rfen (BGE 125 II 431 E. 4a S. 434).
b) Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid ausgef�hrt, dass im vorliegenden Fall keine besonderen Umst�nde vorl�gen, die eine Entsch�digungspflicht des Gemeinwesens zu begr�nden verm�chten. So habe der Beschwerdef�hrer f�r die Erschliessung und �berbauung seines Landes keine Aufwendungen get�tigt. Weiter treffe es auch nicht zu, dass die Stadt Bern beim Beschwerdef�hrer das berechtigte Vertrauen geweckt habe, sein Land werde auch in Zukunft eingezont bleiben. Vielmehr sei bei den Schritten, welche die st�dtischen Beh�rden zusammen mit dem Beschwerdef�hrer mit Blick auf eine teilweise �berbauung seines Landes unternommen h�tten, klar gewesen, dass sie bei einer Annahme der Initiative hinf�llig w�rden. Ferner lasse sich aus dem Vertrag �ber die Begr�ndung einer Baubeschr�nkungsdienstbarkeit, den der Beschwerdef�hrer am 14. M�rz 1980 mit der Einwohnergemeinde Bern abgeschlossen habe, keine Zusicherung entnehmen, dass sein Land auch bei Vertragsablauf am 31. Dezember 1990 noch einer baulichen Nutzung zugef�hrt werden k�nne. Schliesslich z�hle die Parzelle Gbbl. Nr. 1641 nicht zum weitgehend �berbauten Gebiet, so dass auch aus diesem Grund keine Entsch�digungspflicht bestehe.
c) Der Beschwerdef�hrer setzt sich mit dieser Begr�ndung des Verwaltungsgerichts nicht auseinander. Er bringt nur vor, sein Land h�tte am Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft �berbaut werden k�nnen, da es vollst�ndig erschlossen und baureif gewesen sei. Seine Argumentation bezieht sich damit allein auf den Fall der Auszonung. Da eine solche aber nicht vorliegt, er�brigt sich eine n�here Pr�fung des in der Beschwerde dazu Ausgef�hrten.
Umgekehrt bestehen auf Grund der Darlegungen des Beschwerdef�hrers keine Anhaltspunkte, dass das Verwaltungsgericht bei der gebotenen Annahme einer Nichteinzonung eine Entsch�digungspflicht zu Unrecht abgelehnt hat. Die oben zusammengefassten Erw�gungen entsprechen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und sind nicht zu beanstanden.
5.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist aus diesen Gr�nden abzuweisen.
3.- Dieses Urteil wird den Parteien, der Enteignungs-Sch�tzungskommission, Kreis 2, und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, verwaltungsrechtliche Abteilung, sowie dem Bundesamt f�r Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.