Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2303-de-septiembre-12-de-1991?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920414b87f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-05-25 22:07:17
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﻿ SENTENCIA 2303 DE SEPTIEMBRE 12 DE 1991
SENTENCIA 2303 DE 12 DE SEPTIEMBRE DE 1991
CONTENIDO:NUEVO RÉGIMEN DE CESANTÍAS, EXEQUIBLES ALGUNAS NORMAS DE LA LEY 50/90
TEMAS ESPECÍFICOS:CESANTÍAS, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:240 DE DICIEMBRE DE 1991, PÁG.1026
Sentencia 2303 de septiembre 12 de 1991
EXEQUIBLES ALGUNAS NORMAS DE LA LEY 50/90
EXTRACTOS: «Las siguientes son las disposiciones que son acusadas en la demanda:
2. El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 2% (sic) anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente.
PAR.—En el evento que los empleados deban efectuar la liquidación y consignación de la cesantía a que se refiere este artículo y no existan suficientes sociedades administradoras de fondos de cesantía autorizadas para funcionar, el Gobierno Nacional podrá transitoriamente autorizar a otras entidades u ordenar a las instituciones financieras con participación estatal mayoritaria para que cumplan las funciones de sociedades administradoras de fondos de cesantía.
2. Establecer los mecanismos que garanticen una estructura propietaria democrática de las sociedades administradoras de los fondos de cesantía expidiendo las disposiciones que le fueren necesarias.
3. Adecuar el régimen de cesantía a las disposiciones del subsidio familiar de viviendá''.
La Corte debe inhibirse de proferir resolución de mérito respecto de la parte de la demanda que se dirige contra unas expresiones del parágrafo del artículo 98 y de los numerales 1º y 3º del artículo 99 en atención a que éstos forman con el resto de las disposiciones a que pertenecen, proposiciones jurídicas con sentido propio y autónomo dependiendo de aquellas para adquirir el rango de norma legal completa.
En efecto, el parágrafo del artículo 98 establece que los trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo celebrado con anterioridad a la vigencia de la ley, podrán acogerse al régimen especial señalado en el numeral 2º del mismo artículo, y que para ello es suficiente comunicación escrita, en la cual se señale la fecha a partir de la cual se acogen. Es evidente que el actor no acusa las partes de la disposición que establecen con rigor y de modo excepcional los sujetos a los que se dirige y el régimen jurídico que los rige, dejando lo acusado sólo como una expresión aislada y sin sentido normativo propio; todo lo cual, enerva la competencia de esta Corporación, ya que su fallo debe recaer sobre una norma autónoma o sobre una o varias expresiones de las que dependa una disposición jurídica también autónoma. Como en este caso, el parágrafo del artículo 98 es una norma especial y excepcional, ya que permite a determinado grupo de sujetos dar aplicación retrospectiva de la ley en determinadas situaciones jurídicas contractuales, debe demandarse éste en su integridad. Además, de proferirse resolución de mérito que declare la inexequibilidad de la parte acusada, lo restante quedaría sin sentido normativo alguno y la eficacia de dicho fallo sería distinta de la que en él se pueda ordenar.
El numeral primero del artículo 99 tampoco fue demandado en forma tal que se integre la proposición normativa completa que se exige, ya que, en igual sentido, de pronunciarse fallo de mérito sobre la parte acusada, lo que resta no tendría supuesto jurídico a que referirse y quedaría sin significado. En este caso se trata de un supuesto jurídico complejo y autónomo cuyas partes dependen de modo inescindible, por lo que deben demandarse de manera completa para que pueda ser examinada en su constitucionalidad por la Corte.
Igual razón cabe predicar sobre lo acusado del numeral 3º del mismo artículo, ya que lo no acusado de la proposición en él contenida es precisamente la sanción establecida por la hipótesis de su incumplimiento, lo cual quedaría sin sentido al desaparecer por inconstitucional la primera de las expresiones acusadas; en este punto, también encuentra la Corte que la sanción es una consecuencia jurídica inescindible del supuesto establecido, que es el deber de consignar en determinado tiempo el valor liquidado por concepto de cesantía. Desapareciendo este deber, como lo pide el actor, no tendría sentido la sanción sobre el empleador por el retardo en su cumplimiento. Encuentra la Corte que en este caso no puede adentrarse en el examen de constitucionalidad que se le demanda, debiendo inhibirse al respecto.
3. Las facultades extraordinarias
Además, el actor acusa la inconstitucionalidad de los numerales 2º y 3º del artículo 109 de la Ley 50 de 1990 bajo el entendido de que como se trata de disposiciones ambiguas, generales e imprecisas violan lo señalado por el numeral 12 del artículo 76 de la Carta de 1886, en cuanto hace al requisito de la precisión. Esta materia está consagrada en la Carta vigente en el artículo 150, numeral 10, que introduce varias modificaciones al régimen anterior, que serán estudiadas en su oportunidad.
Para la Corte, la primera de las disposiciones acusadas no viola lo establecido por el citado artículo de la Carta de 1886, ya que la facultad de “expedir las disposiciones que fueren necesarias” está limitada por el preciso ámbito material al que únicamente pueden dirigirse y que es el de establecer los mecanismos que garanticen una estructura propietaria democrática en las sociedades administradoras de los citados fondos de cesantía. Se trata en verdad de una facultad amplia que comprende varios aspectos de un mismo asunto, pero que no por ello deja de ser precisa. En efecto, el ejecutivo queda facultado para expedir los decretos o las disposiciones “que fueren necesarias” pero únicamente para el fin preciso de asegurar, por virtud de muy determinados mecanismos, una estructura democrática dentro de las citadas entidades, sin que quepa duda sobre dicho ámbito, ni sobre dicha finalidad. Además, por el aspecto de la temporalidad, tampoco cabe reparo alguno, ya que las facultades fueron concedidas por el término de un año, contado a partir de la vigencia de la misma ley.
De otra parte, tampoco aparece violación alguna respecto del numeral 3º del citado artículo 109, ya que las normas que con base en él puede dictar el ejecutivo son aquellas relativas a la “compatibilidad” del régimen de cesantía con el denominado subsidio familiar de vivienda. No se trata ni de facultad para derogar este nuevo régimen contenido por los artículos 98 a 106 de la misma Ley 50 de 1990, ni de facultades para expedir un nuevo régimen de subsidio familiar de vivienda, ni de derogar éste, sino de adecuar el primero al segundo. También queda claro que se trata de facultades amplias pero precisas, que se ajustan a las previsiones constitucionales.
Es preciso advertir que la nueva Carta de 1991 presenta modificaciones sustanciales en cuestión de “facultades extraordinarias”, hoy consagradas en el numeral 10 del artículo 150, que atribuye al Congreso la competencia para
“Revestir hasta por seis meses al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el gobierno en uso de facultades extraordinarias“.
Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni para decretar impuestos, entre otras materias señaladas en el mencionado artículo constitucional.
A este respecto la Corte ya ha señalado que cuando se trate de una ley de facultades extraordinarias expedida al amparo de la Constitución anterior y según sus requisitos y formalidades, el decreto dictado al amparo de la Constitución derogada y que las desarrollaba debe ajustarse a sus prescripciones, que como se ha señalado más arriba, estuvieron consagradas en el numeral 12 del artículo 76 de la Carta de 1886. Es una solución lógica y coherente, ya que carecía de fundamento exigir el cumplimiento de contenidos normativos que no existían al momento de expedirse la ley de facultades extraordinarias y el decreto con fuerza de ley que las desarrolló. Hay que señalar también que si bajo la vigencia de la Carta de 1991, estuviera corriendo todavía un término que otorgara facultades extraordinarias al Presidente sobre una materia prohibida por el nuevo ordenamiento jurídico, esas facultades no podrían ser ejercidas porque serían contrarias a la Constitución, y tal vicio se extendería obviamente al decreto que las desarrollara.
Esta solución jurisprudencial ha sido adoptada en las sentencias número 85 de julio 18 y 87 de julio 25 de 1991, de la H. Corte Suprema de Justicia.
4. El régimen legal de los derechos adquiridos y el auxilio de cesantía.
El numeral segundo del artículo 98 de la Ley 050 de 1990, establece que el “nuevo régimen sobre auxilio de cesantías” se aplicará obligatoriamente a los contratos de trabajo celebrados a partir de la vigencia de la nueva ley, sin que por ello aparezca violación alguna a la Constitución Nacional; en efecto, se trata de una disposición que prevé su aplicación obligatoria hacia el futuro y que respeta el ámbito económico y jurídico de las relaciones contractuales de naturaleza laboral ya celebradas y en ejecución.
Como lo ha definido esta Corporación, el régimen legal de las prestaciones sociales que surgen por virtud de las relaciones de contenido laboral, debe respetar los derechos que se hayan causado o que hayan entrado en el ámbito del patrimonio del trabajador, sin que sea posible o admisible bajo los presupuestos normativos de la Constitución Nacional derogada (arts. 17, 30, 32 y 122), que la ley los disminuya o desconozca; estos supuestos normativos son consagrados también en la Carta de 1991 (arts. 25, 53, 58, 60, 215 y 334).
Empero, en el caso de la norma que se examina, la ley se limita a prever que el nuevo régimen de liquidación, manejo y conservación de dicho auxilio o prestación social, se aplica obligatoriamente sólo a los contratos de trabajo celebrados a partir de la vigencia de aquella; bajo este entendido resulta claro que ni los derechos adquiridos de ningún trabajador, ni las relaciones contractuales de carácter laboral celebradas o verificadas con anterioridad a la vigencia de la nueva ley, y que se rigen en este punto por lo dispuesto en las normas anteriores, se someten a la nueva normatividad incorporada por la misma ley. Debe advertirse que el parágrafo del artículo 98 permite a los trabajadores que se hallen vinculados por un contrato de trabajo celebrado con anterioridad a la vigencia de esta ley, acogerse a ella. La Corte procederá a declarar la exequibilidad de esta disposición ya que no encuentra violación alguna de la Constitución.
5. Intervención económica con fines de interés social
En lo que se relaciona con la acusación que se dirige contra los numerales 5º (parcialmente) y 6º, así como contra una parte del parágafo del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, esta corporación encuentra que no deben prosperar los cargos, pues se trata de disposiciones que desarrollan las competencias del Estado en cuanto hace a la dirección de la economía y en especial a la intervención con fines de justicia social y de mejoramiento de las clases proletarias en particular, o de simples desarrollos reglamentarios consagrados por el numeral 3º del artículo 120 de la C. N. de 1886, derogada, y por el numeral 11 del artículo 189 de la Carta de 1991.
En efecto, a la luz de lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 32 de la Carta de 1886, se tiene que “Intervendrá también el Estado, por mandato de la ley, para dar pleno empleo a los recursos humanos y naturales, dentro de una política de ingresos y salarios, conforme a la cual el desarrollo económico tenga como objetivo principal la justicia social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad y de las clases proletarias en particular“.
Como lo ha advertido esta corporación en diversas oportunidades, debe tenerse en cuenta que la cesantía causada representa para el trabajador un derecho patrimonial legítimo constituido, que queda bajo el amparo y la garantía del artículo 30 de la Carta de 1886 y del artículo 58 de la Carta de 1991, y en este sentido se ha establecido, como se advirtió más arriba, que la ley posterior no puede desconocerlo ni disminuirlo en forma alguna; empero, la ley sí puede modificar las bases para su reconocimiento, liquidación, pago, medios de financiación, manejo y garantías, pero sólo para el futuro. No sobra advertir que la cesantía es un bien patrimonial que mantiene en todo caso su condición de derecho social y de recurso económico especial, afectado a satisfacer específicas necesidades de los trabajadores y muy precisas finalidades de justicia social distributiva, en el sistema jurídico que se erige dentro del Estado Social de Derecho.
Por tanto, la cesantía no puede ser vista sólo como simple ahorro privado, ni quedar comprendida dentro del ámbito jurídico que regulaba el artículo 120 numeral 14 de la Carta de 1886, como lo afirmaron los actores. Es oportuno advertir que este numeral no fue reproducido en la normatividad permanente como atribución propia del Presidente de la República en la Carta de 1991, y que cuando éste ejerce “la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del públicó”debe hacerlo de acuerdo con la ley (art. 189 numeral 24), lo mismo que cuando ejerce “la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros” también debe hacerlo “de acuerdo con la ley” (art. 189, numeral 25). Sin embargo, en el artículo 50 transitorio, se mantiene la facultad presidencial cuando establece que:
“Mientras se dictan las normas generales a las cuales debe ajustarse el Gobierno para regular la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, el Presidente de la República ejercerá como atribución constitucional propia, la intervención en estas actividades“.
La Corte considera, finalmente, que no asiste razón a los actores cuando encuentran que existe violación del numeral 14 del artículo 120 de la Constitución anterior, y reproducido en las disposiciones transitorias en el artículo 50, como ya se anotó. En efecto, tal facultad presidencial, que se ejercía y puede ejercerse, bajo la figura de los llamados decretos o reglamentos autónomos que se dictan sin autorización legal previa, como una competencia directa, sólo permite la intervención en las actividades de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto la intermediación financiera.
Dicha intervención se limita, por razón de la materia, como lo ha dicho la jurisprudencia, a las actividades “de los llamados intermediarios financieros en el mercado de capitales, como cajas y secciones de ahorro, compañías de seguros de vida, de capitalización, de inversiones y demás entidades especializadas en la función de canalizar el ahorro privado nacional hacia la formación de capitales“. (Sentencia del Consejo de Estado de junio 14 de 1974, de la Sección Primera, que acogió la sentencia de la Sala Plena de 25 de agosto de 1976). Es decir, la facultad interventora del Presidente de la República recae sobre la actividad profesional de tales personas naturales o jurídicas que tienen “por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privadó”y no sobre el proceso económico que permite la formación de dicho ahorro y menos sobre el ahorro privado en sí mismo. Esto último corresponde a una actuación propia del legislador, que la Carta de 1991 determina y precisa en forma indubitable.
En efecto, la intervención presidencial del derogado numeral 14 del artículo 120 era distinta a la que ejerce el Congreso en la norma sub-exámine, que está respaldada no sólo por las disposiciones de la anterior Constitución y por la jurisprudencia correspondiente, que señalaban la competencia legislativa claramente, sino que también esta materia quedó consagrada especialmente en la Carta de 1991, en los ya transcritos numerales 24 y 25 del artículo 189, y en los artículos 334 y 335 y en el literal d) del numeral 19 del artículo 150, en todos los cuales los términos son muy precisos al establecer que la regulación de esta intervención del Ejecutivo debe hacerse “de acuerdo con la ley” (art. 189), “por mandato de la ley” (art. 334), “conforme a la ley” (art. 335). Es pertinente transcribir estas últimas normas que también son muy claras sobre su alcance y contenido. Dicen así:
El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones“.
“ART. 335.—Las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del créditó''.
Igualmente es oportuno señalar sobre esta materia lo dispuesto en el artículo 49 transitorio, de la Carta de 1991 que dice así:
“En la primera legislatura posterior a la entrada en vigencia de esta Constitución, el Gobierno presentará al Congreso los proyectos de ley de que tratan los artículos 150 numeral 19 literal d), 189 numeral 24 y 335, relacionados con las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público.
Si al término de las dos legislaturas ordinarias siguientes, este último no los expide, el Presidente de la República pondrá en vigencia los proyectos, mediante decretos con fuerza de ley“.
Dicho mandato de intervención se expresa en el numeral 6º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por la autorización legal para la creación de los fondos de cesantía y su administración por las denominadas sociedades administradoras y por las finalidades y límites establecidos entre otras normas en los literales a) y b) del mismo, que orientan el modo de reconocimiento, liquidación, financiación, garantías y pago de dicho derecho patrimonial de los trabajadores específicamente a “garantizar una pluralidad de alternativas institucionales para los trabajadores en todo el territorio nacional” y a “que la mayor parte de los recursos captados pueda orientarse hacia el financiamiento de actividades productivas“.
Para dicho efecto, en primer término se establece que el Gobierno podrá fijar el procedimiento que debe seguirse para que los trabajadores trasladen su saldo de un fondo de cesantía a otro de la misma naturaleza (numeral 5º art. 99). Al respecto encuentra la Corte que se trata de una norma expedida con base en el numeral 3º del artículo 120 de la C.N. de 1886 que consagraba la potestad reglamentaria que corresponde al Presidente de la Rep''blica para la cumplida ejecución de las leyes, y que hoy está reiterada en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta de 1991.
Igual razón se aplica a la parte acusada del parágrafo del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, en la que se autoriza al gobierno para que permita a otras entidades o instituciones financieras con participación estatal mayoritaria, distintas de las sociedades administradoras de fondos de cesantías, para que cumplan las funciones de éstas.
Las examinadas son normas que encuentran fundamento constitucional en los citados artículos de la Constitución Nacional de 1886 y en los correspondientes de la Carta de 1991 y no son objeto de otro reparo que afecte su exequibilidad y así habrá de declararlo esta Corporación.
En este sentido se encuentra que las partes acusadas del artículo 101 de la misma ley, establecen los fines de la intervención al determinar cómo se debe hacer la inversión de los recursos de los fondos de cesantías, la forma de abono de sus rendimientos, la rentabilidad mínima y básica que debe producir y la responsabilidad patrimonial de la sociedad administradora y el caso de la comisión de manejo que dichas sociedades pueden cobrar cuando la rentabilidad del fondo fuere superior a aquella señalada por la ley.
Conforme se ha visto, estas últimas previsiones encuentran igual fundamento en el artículo 32 de la Carta de 1886 y en los artículos 334, 189 numerales 24 y 25, 335 y 150 ordinal d), de la Carta de 1991, ya que se trata de intervenir y orientar un especial recurso económico, afectado por la ley dentro de una política de ingresos y salarios con fines de desarrollo económico y de justicia social que atienden a las necesidades de las clases trabajadoras; en este sentido, la ley busca asegurar que los medios de financiación del auxilio de cesantía estén sometidos a precisas normas de rango especial garantizando que conserven su fundamento social en cuanto prestación que surge de la relación laboral. Se trata, pues, de establecer medios orgánicos y operacionales con el fin de obtener y conservar los recursos monetarios indispensables para el pago oportuno y adecuado del auxilio de cesantía.
En atención a lo visto, la Corte declarará la exequibilidad de las partes acusadas del artículo 101 de la Ley 50 de 1990.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,
1. INHIBIRSE de fallar sobre las expresiones acusadas del parágrafo del artículo 98 y de los numerales 1º y 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por existir proposición jurídica incompleta.
2. Declarar EXEQUIBLE el numeral 2º del artículo 98 de la Ley 50 de 1990.
4. Declarar EXEQUIBLES las expresiones acusadas de los numerales 5º y 6º y del parágrafo del artículo 99, así como las expresiones acusadas del artículo 101 de la Ley 50 de 1990.
(Sentencia 107, septiembre 12 de 1991. Expediente 2303. Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz).