Source: https://entscheide.weblaw.ch/print.php?link=BGE-120-IA-286
Timestamp: 2019-08-19 03:54:19
Document Index: 160802646

Matched Legal Cases: ['Art. 31', 'Art. 2', 'Art. 6', 'Art. 31', 'Art. 2', 'Art. 31', 'Art. 18', 'Art. 19', 'Art. 13', 'Art. 14', 'Art. 15', 'Art. 2', 'Art. 5', 'Art. 64', 'Art. 1', 'Art. 4', 'Art. 31', 'Art. 2', 'BGE', 'BGE', 'Art. 2', 'BGE', 'Art. 64', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 312', 'Art. 6', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 19', 'Art. 73', 'Art. 73', 'Art. 312', 'Art. 3', 'Art. 64', 'Art. 31', 'Art. 31', 'Art. 31', 'BGE', 'BGE', 'Art. 31', 'Art. 31', 'Art. 18', 'Art. 13', 'Art. 14', 'Art. 15', 'Art. 226', 'Art. 19', 'Art. 31']

Art. 31 BV und Art. 2 ÜbBest. BV; Konsumkreditwesen: Bernisches Gesetz über Handel und Gewerbe vom 4. November 1992 und Verordnung über das Gewähren und Vermitteln von Darlehen und Krediten vom 19. Mai 1993. Bei den angefochtenen bernischen Bestimmungen handelt es sich nicht um zivilrechtliche Normen, sondern um Beschränkungen öffentlichrechtlicher Art im Sinne von Art. 6 ZGB. Die Bundesgesetzgebung über das Konsumkreditwesen ist nicht abschliessend, weshalb die Kantone gestützt auf Art. 31 Abs. 2 BV in diesem Bereich öffentlichrechtliche Vorschriften gewerbepolizeilicher und sozialpolitischer Art erlassen können (E. 2). Öffentliches Interesse an öffentlichrechtlichen Schutzvorschriften gegen eine Überschuldung der Kreditnehmer bejaht (E. 3); die Begrenzung der Kredithöhe auf drei Bruttomonatssaläre und der Laufzeit von Konsumkreditverträgen auf maximal drei Jahre (36 Monate) (E. 4) sowie das Zweitkreditverbot und das Kreditaufstockungsverbot (E. 5) sind verfassungsrechtlich zulässig.
und veröffentlichte eine entsprechende Mitteilung im Amtsblatt des Kantons Bern vom 1. Mai 1993. Gleichzeitig mit dem Erlass der obenerwähnten Verordnung vom 19. Mai 1993 beschloss er, das Gesetz über Handel und Gewerbe - zusammen mit der Verordnung - auf den 1. Juli 1993 in Kraft zu setzen; der Verordnungstext wurde im Amtsblatt vom 10. Juli 1993 publiziert. Der Verband Schweizerischer Kreditbanken und Finanzierungsinstitute, Zürich, sowie 13 im Konsumkreditgeschäft tätige Unternehmungen haben im Anschluss an die Publikation im Amtsblatt vom 1. Mai 1993 (Feststellung des unbenützten Ablaufs der Referendumsfrist) mit gemeinsamer Eingabe vom 1. Juni 1993 sowohl gegen das Gesetz (HGG) wie auch gegen die (zu diesem Zeitpunkt noch nicht offiziell publizierte) Verordnung staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Sie rügen eine Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV (derogatorische Kraft des Bundesrechts) sowie von Art. 31 BV (Handels- und Gewerbefreiheit) und stellen folgende Anträge: "1. Art. 18 BE HGG (Verbot der Kreditgewährung "bei Überschuldung") sei für ungültig zu erklären und aufzuheben; 2. Art. 19 BE HGG (Schranken bei der Gewährung eines Zweitkredits und bei der Krediterneuerung bei laufendem Erstkredit) sei für ungültig zu erklären und aufzuheben; 3. Art. 13 Abs. 2 VO (Verneinung der Kreditfähigkeit bei "Überschuldungsgefahr") sei für ungültig zu erklären und aufzuheben; 4. Art. 14 VO (Beschränkung der maximalen Kredithöhe auf höchstens drei Bruttomonatsgehälter) sei für ungültig zu erklären und aufzuheben; 5. Art. 15 VO (Beschränkung der Kreditlaufzeit auf maximal 36 Monate) sei für ungültig zu erklären und aufzuheben; 6. (Gesuch um aufschiebende Wirkung)..."
2. a) Die Beschwerdeführer berufen sich vorab auf den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV): Bei den angefochtenen kantonalen Vorschriften handle es sich materiell um zivilrechtliche Normen, zu deren Erlass die Kantone mangels einer entsprechenden Ermächtigung nicht befugt seien (Art. 5 Abs. l ZGB in Verbindung mit Art. 64 BV). Falls ihnen öffentlichrechtlicher Charakter zuzumessen sei, verstiessen die Bestimmungen jedenfalls gegen das Bundeszivilrecht sowie zum Teil gegen das in Art. 1 StGB und Art. 4 BV enthaltene Verbot unbestimmter Strafnormen. Zugleich werde, da die angefochtenen Vorschriften unverhältnismässig seien, die Handels- und
Gewerbefreiheit verletzt (Art. 31 BV).
b) Das Bundesgericht prüft mit freier Kognition, ob eine angefochtene kantonale Regelung Art. 2 ÜbBest. BV verletzt (BGE 119 Ia 453 E. 2b S. 456, mit Hinweisen). Es hebt im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle angefochtene kantonale Bestimmungen nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen Auslegung entziehen. Erscheint eine generell-abstrakte Regelung unter normalen Verhältnissen, wie sie der Gesetzgeber voraussetzen durfte, als verfassungsrechtlich haltbar, so vermag die ungewisse Möglichkeit, dass sie sich in besonders gelagerten Einzelfällen als verfassungswidrig auswirken könnte, ein Eingreifen des Verfassungsrichters im Stadium der abstrakten Normenkontrolle im allgemeinen noch nicht zu rechtfertigen; den Betroffenen verbleibt die Möglichkeit, eine Verfassungswidrigkeit bei der Anwendung im Einzelfall erneut geltend zu machen (BGE 118 Ia 305 E. 1f S. 309, mit Hinweis). c) aa) Nach dem in Art. 2 ÜbBest. BV enthaltenen Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts dürfen die Kantone kein Recht erlassen, das im Widerspruch zum Bundesrecht steht. In Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, sind sie zur Rechtssetzung nicht befugt (BGE 119 Ia 59 E. 2a S. 61; 197 E. 3b S. 203; 453 E. 2b S. 456, je mit Hinweisen). Gemäss Art. 64 BV steht die Gesetzgebung auf dem Gebiet des Zivilrechts dem Bund zu. Die Kantone dürfen zivilrechtliche Bestimmungen nur soweit erlassen, als das Bundesrecht ausdrücklich oder dem Sinn nach die Geltung kantonalen Rechts vorbehält (BGE 119 Ia 59 E. 2b S. 61, mit Hinweisen). Hingegen werden gemäss Art. 6 ZGB die öffentlichrechtlichen Befugnisse der Kantone durch das Bundeszivilrecht nicht beschränkt. Die Kantone können im öffentlichen Interesse Vorschriften aufstellen, welche die zivilrechtliche Ordnung ergänzen. Wo die Schranken der expansiven Kraft des öffentlichen Rechts liegen und welche zivilrechtlichen Vorschriften eine abschliessende Ordnung darstellen und damit Bestimmungen des kantonalen öffentlichen Rechts ausschliessen, lässt sich nicht in allgemeiner Form umschreiben. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Erlass öffentlichrechtlicher kantonaler Vorschriften in einem vom Bundeszivilrecht geregelten Bereich gestützt auf Art. 6 ZGB zulässig, sofern der Bundesgesetzgeber nicht eine abschliessende Ordnung geschaffen hat, die kantonalen Bestimmungen einem schutzwürdigen öffentlichen Interesse entsprechen und nicht gegen Sinn und Geist des Bundeszivilrechts
Der bernische Gesetzgeber beanspruchte nicht die Kompetenz, die Vorschriften des Bundeszivilrechts über den Darlehensvertrag (Art. 312 ff . OR) durch kantonales Privatrecht zu ergänzen oder abzuändern; dazu wäre er mangels einer entsprechenden Ermächtigung nicht befugt. Bei den angefochtenen kantonalen Bestimmungen handelt es sich vielmehr, wie schon der äussere Rahmen, d.h. ihr Einbau in einen gewerbepolizeilichen Erlass zeigt, um Beschränkungen öffentlichrechtlicher Art im Sinne von Art. 6 ZGB. Es ist deshalb zu prüfen, ob die genannten Voraussetzungen hierfür erfüllt sind. bb) Am 1. April 1994, also während der Hängigkeit der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde, ist das Bundesgesetz vom 8. Oktober 1993 über den Konsumkredit (KKG) in Kraft getreten (AS 1994 I 367ff.). Die Verfassungsmässigkeit eines kantonalen Hoheitsakts beurteilt sich grundsätzlich aufgrund der rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt, in dem dieser ergangen ist. Bei einer abstrakten Normenkontrolle hingegen, namentlich bei der Überprüfung eines kantonalen Gesetzes, kann das Bundesgericht auch einer nachträglichen Änderung der Rechtslage Rechnung tragen und insbesondere neu in Kraft getretenes, übergeordnetes Recht mitberücksichtigen (BGE 119 Ia 460 E. 4d S. 473, mit Hinweisen; vgl. auch BGE 120 Ia 126 E. 3b S. 130 f. betreffend das zürcherische Verbot von Geldspielautomaten, wo die nachträglich erlassene, übergeordnete (Verfassungs-)Norm im Zeitpunkt der bundesgerichtlichen Beurteilung allerdings noch nicht in Kraft war). Da sich sowohl die Beschwerdeführer als auch der Kanton Bern zur Anwendung und Tragweite des neu in Kraft getretenen Bundesgesetzes über den Konsumkredit äussern konnten, ist dieses in die Beurteilung der vorliegenden Normenkontrolle miteinzubeziehen. Bei der Beratung des Bundesgesetzes vom 8. Oktober 1993 über den Konsumkredit war im Parlament umstritten, ob und wieweit den Kantonen auf dem Gebiet des Konsumkredits der Erlass eigener (öffentlichrechtlicher) Vorschriften gestattet bleiben sollte (vgl. dazu FELIX SCHÖBI, Das Bundesgesetz vom 8. Oktober 1993 über den Konsumkredit - Entstehungsgeschichte sowie Verhältnis zum Obligationenrecht und zur kantonalen Gesetzgebung, in: Das neue Konsumkreditgesetz, Berner Bankrechtstag, Bd. 1, Bern 1994, S. 29 ff., mit Hinweis auf die Materialien). Es wurde schliesslich ein 7. Abschnitt "Verhältnis zum kantonalen Recht" ins Gesetz aufgenommen mit folgender Bestimmung:
2 Vorbehalten bleiben Artikel 73 Absatz 2 des Obligationenrechts und das kantonale öffentliche Recht." Diese Regelung bestätigt die bereits bestehende Zuständigkeitsordnung auf dem Gebiet des Konsumkreditwesens (SCHÖBI, a.a.O., S. 32; vgl. auch BGE 119 Ia 59 E. 5f. S. 67). Dass in Art. 19 Abs. 2 KKG - neben dem Hinweis auf Art. 73 Abs. 2 OR (Möglichkeit öffentlichrechtlicher Vorschriften gegen Missbräuche im Zinswesen) - das kantonale öffentliche Recht generell ausdrücklich vorbehalten bleibt, bedeutet eine gewisse Verdeutlichung der Rechtslage: Der Vorbehalt darf dahin verstanden werden, dass der Bundesgesetzgeber selber seine Regelung des Konsumkreditwesens nicht als in allen Teilen abschliessend einstuft, sondern die Möglichkeit weiterer (nicht an den Rahmen von Art. 73 Abs. 2 OR gebundener) Beschränkungen durch das kantonale öffentliche Recht offenlässt. Das Konsumkreditgesetz beschränkt sich in der Tat im wesentlichen auf die Statuierung von Informationspflichten und enthält weder einen Höchstzinssatz noch materielle Schutzbestimmungen zur Verhinderung einer Überschuldung der Kreditnehmer; insofern erscheint die bundesrechtliche (Teil-)Regelung des Konsumkreditwesens als ergänzungsbedürftig, jedenfalls als ergänzungsfähig (BERND STAUDER, Konsumkreditrecht, Das Bundesgesetz über den Konsumkredit vom 8. Oktober 1993, in: AJP/PJA 6/94, S. 689 f.; SCHÖBI, a.a.O., S. 32 f.). Dessen war sich auch der eidgenössische Gesetzgeber bewusst: Das Parlament hat noch während der Beratung des Konsumkreditgesetzes eine Standesinitiative des Kantons Luzern überwiesen, die zur Verhinderung von Missbräuchen zusätzliche Schutzbestimmungen des Bundes zugunsten der Kreditnehmer fordert, insbesondere die Festlegung eines Höchstzinssatzes, einer maximalen Laufzeit sowie eines Widerrufsrechts (Amtl.Bull. 1993 S 204 f., 396 f., N 792 ff., 2358). Einer etwas später eingereichten ähnlichen solothurnischen Standesinitiative (jährlicher Höchstzinssatz von 15%, Angabe des Höchstzinssatzes in der Werbung, maximale Laufzeit 24 Monate) haben Nationalrat und Ständerat am 14. Dezember 1993 bzw. am 3. März 1994 ebenfalls Folge gegeben (Amtl.Bull. 1993 N 2359; 1994 S 85 f.). In die gleiche Richtung zielt eine schon früher überwiesene Motion Affolter vom 14. Juni 1989 (Amtl.Bull. 1990 S 258). Der Bundesrat hat seinerseits die Absicht bekundet, sobald als möglich einen Gesetzesentwurf für eine
"umfassende bundesrechtliche Regelung" auszuarbeiten (Amtl.Bull. 1993 S 395, 703). Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, die bestehende Bundesgesetzgebung über den Konsumkreditvertrag (Art. 312 ff . OR und Konsumkreditgesetz) lasse für kantonale öffentlichrechtliche Bestimmungen, wie sie vorliegend in Frage stehen, keinen Raum. Der Bundesgesetzgeber betrachtete seine Regelungen, wie die Überweisung der erwähnten Vorstösse durch das Parlament zeigt, vielmehr selber als ergänzungsbedürftig, namentlich in bezug auf den Schutz der Kreditnehmer vor Überschuldung. Solange er jedoch von seinen Rechtssetzungsbefugnissen, sei es gestützt auf Art. 3lsexies BV oder gestützt auf Art. 64 BV, keinen Gebrauch macht und keine einschlägige abschliessende eidgenössische Regelung besteht, können die Kantone gemäss Art. 31 Abs. 2 BV hierüber ihrerseits öffentlichrechtliche Vorschriften gewerbepolizeilicher und sozialpolitischer Art erlassen; es besteht insofern eine konkurrierende Zuständigkeit von Bund und Kantonen (vgl. Rhinow in Kommentar BV, Art. 31sexies, Rzn. 35 ff.). cc) Wieweit das Bundesrecht für eine kantonale Regelung der vorliegenden Art Raum lässt, ist immerhin für jede einzelne Vorschrift gesondert zu prüfen. Gleichzeitig ist jeweils zu untersuchen, ob die betreffende Beschränkung vor der ebenfalls angerufenen Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) standhält. Einschränkungen dieses Grundrechts bedürfen einer gesetzlichen Grundlage und müssen durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein sowie die Grundsätze der Verhältnismässigkeit und der Rechtsgleichheit beachten (BGE 119 Ia 59 E. 6a S. 67 f., mit Hinweis).
Dass das Konsumkreditgeschäft für sozial schwache (oder leichtsinnige) Kreditnehmer mit Risiken verbunden ist, lässt sich nicht in Abrede stellen. Es entspricht einem anerkannten sozialpolitischen öffentlichen Interesse, einer übermässigen Verschuldung breiter Bevölkerungskreise durch die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit übersteigende Konsumkredite entgegenzuwirken (BGE 119 Ia 59 E. 5f/6b S. 67/68). Eine solche Zielsetzung ist sowohl mit Art. 31 BV wie auch mit den einschlägigen Sachregelungen des Bundesrechts vereinbar. Dass die Kreditgeber ihrerseits bestrebt sind und ein eigenes Interesse daran haben, keine Kredite zu gewähren, die wegen Überschuldung uneinbringlich sind, stellt das öffentliche Interesse an entsprechenden öffentlichrechtlichen Schutzvorschriften nicht in Frage. Auch der Einwand der ungenügenden Bestimmtheit des Überschuldungsverbots ist nicht stichhaltig. Zwar trifft zu, dass der Begriff "Überschuldung" weder im Gesetz noch in der Verordnung definiert wird und auslegungsbedürftig ist. Da im Regelfall die Aufnahme eines Konsumkredits mangels eigener Mittel ("Aktiven") erfolgt, bewirkt sie insoweit bereits eine "Überschuldung" im herkömmlichen Sinn, d.h. einen Passivenüberhang. Wäre der Rechtssinn des hier zu beurteilenden Überschuldungsverbots so zu verstehen, würde die bernische Regelung das bundesrechtlich gewährleistete Institut des Konsumkredits aushöhlen und vereiteln, was weder mit dem Bundesprivatrecht noch mit dem Grundrecht der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) vereinbar wäre. Der in Art. 18 HGG und Art. 13 Abs. 2 der Verordnung enthaltene allgemeine (konkretisierungsbedürftige) Grundsatz, dass Konsumkredite nicht zu einer Überschuldung führen dürfen, lässt indessen verfassungskonforme Auslegungen durchaus zu. Das Gesetz hat den Verordnungsgeber mit dem Aufstellen von "Kriterien", d.h. mit der Konkretisierung des Überschuldungsbegriffs beauftragt; die Verordnungsvorschriften lassen sich ohne Zwang dahin auslegen, dass dieser nicht selbständig, sondern im Sinn der Bestimmungen von Art. 14 und Art. 15 der Verordnung (maximale Kredithöhe und maximale Laufdauer) zu interpretieren und anzuwenden ist. Auch der Regierungsrat versteht seine Regelung in diesem Sinne. Nicht durchzudringen vermag ferner der Einwand, das beanstandete Überschuldungsverbot behindere oder verunmögliche die Kreditgewährung in Form der Überziehung von Salärkonten (z.B. durch Kreditkarten), welche von den Universalbanken usanzgemäss toleriert werde und ebenfalls unter den Begriff des Konsumkredits fallen könne. Die angefochtene Regelung lässt
im übrigen die Praktikabilität. Soweit dadurch Konsumkredite beispielsweise für die Anschaffung von Automobilen nicht mehr ausreichen sollten, wie die Beschwerdeführer vorbringen, steht immer noch der adäquatere Weg des Abzahlungsvertrags (Art. 226a ff. OR) zur Verfügung. Auch die Begrenzung der Laufzeit von Konsumkreditverträgen auf maximal drei Jahre (36 Monate) stellt keine sachwidrige oder unverhältnismässige Beschränkung der Vertragsfreiheit dar; sie schützt den Kreditnehmer vor allzu langdauernden finanziellen Verpflichtungen, die mit unvorhersehbaren Veränderungen der persönlichen und finanziellen Bedürfnisse kollidieren können. Eine Verkürzung der Laufzeit führt zwar zu höheren Raten, bewahrt aber den Kreditnehmer besser vor einer bagatellisierenden Einschätzung seiner Verpflichtungen.
6. a) Die Beschwerdeführer verweisen in ihrer Beschwerdeergänzung vom 10. September 1993 auf ein betriebswirtschaftliches Gutachten von Prof. Heinz Weinhold vom 8. September 1993, wonach die angefochtene bernische Regelung - d.h. die Reduktion des Höchstzinssatzes auf l5% in Verbindung mit der Beschränkung des maximalen Kreditbetrags auf drei Bruttomonatssaläre und die Reduktion der maximalen Laufdauer auf 36 Monate - jeden gewinnbringenden Betrieb des Konsumkreditgeschäfts verunmögliche. Das Gutachten stützt sich u.a. auf Erhebungen über die gegenwärtige Geschäftspraxis, wonach 59% bzw. 60% der abgeschlossenen Konsumkreditverträge eine Laufzeit von über 36 Monaten aufgewiesen hätten, 57% bzw. 62% der Verträge von der neuen Kreditlimitierung auf drei Bruttomonatsgehälter betroffen wären und 42% bis 51% der Verträge unter das Mehrfachkredit- und Aufstockungsverbot fallen würden. b) Könnte das Konsumkreditgeschäft, wie geltend gemacht, unter der Herrschaft der angefochtenen bernischen Regelung überhaupt nicht mehr gewinnbringend betrieben werden, wäre deren verfassungsrechtliche Zulässigkeit in der Tat in Frage gestellt: Eine derart massive Behinderung des Konsumkreditgeschäfts wäre mit Sinn und Geist des Bundesrechts, d.h. namentlich mit dem neuen Konsumkreditgesetz vom 8. Oktober 1993, nicht vereinbar; dieses Gesetz enthält eine einlässliche Normierung von Teilbereichen des Konsumkreditwesens und geht davon aus, dass der gewerbsmässige Abschluss solcher Verträge, allenfalls beschränkt durch gewisse sozialpolitisch oder gewerbepolizeilich motivierte Randbedingungen des öffentlichen kantonalen Rechts (Art. 19 Abs. 2 KKG; vgl. oben E. 2), grundsätzlich möglich sein soll. Eine das gesamte Konsumkreditgeschäft praktisch verunmöglichende Regelung wäre zudem auch mit dem Gebot der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) nicht vereinbar. Zweifellos