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Timestamp: 2019-01-17 22:02:28+00:00
Document Index: 143976705

Matched Legal Cases: ['art. 21', 'art. 243', 'art. 38', 'art. 2359', 'art. 36', 'art. 38', 'art. 243', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 2359', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 36', 'art. 38', 'art. 38', 'art. 2359', 'art. 38', 'art. 2359', 'art. 38', 'art. 48', 'art. 48', 'art. 243', 'art. 243', 'art. 243', 'art. 48', 'art. 243']

Parere n.148 del 25/09/2013
PREC 115/13/L
Oggetto: Istanza di parere per la soluzione delle controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del D.Lgs. n. 163/2006 presentata da EL.DA Costruzioni S.r.l. con riferimento alla gara d’appalto avente ad oggetto “Affidamento mediante pubblico incanto dei lavori per la realizzazione di un centro polifunzionale per minori in località Bonagia” – Importo complessivo dell’appalto € 1.629.019,78 – S.A.: Comune di Palermo – Servizio U.R.E.G.A. Sezione Provinciale di Palermo – CIG 4489585ABC
Artt. 38, 48, 243-bis del d.lgs. n. 163/2006 – Vizi della dichiarazione sul collegamento sostanziale e conseguente esclusione.
In data 8 aprile 2013 è pervenuta l’istanza in epigrafe, cui ha fatto seguito una memoria integrativa acquisita in atti l’11 giugno 2013, con la quale la EL.DA Costruzioni S.r.l. sottopone a questa Autorità alcuni quesiti inerenti presunte irregolarità nella procedura di gara in oggetto poste in essere dalla Stazione appaltante, e per essa dalla Commissione di gara, che avrebbero comportato -ad avviso dell’istante- la mancata aggiudicazione definitiva in favore del medesimo.
Risulta in atti che la EL.DA Costruzioni S.r.l. aveva conseguito l’aggiudicazione definitiva dell’appalto il 7 gennaio 2013, giusta determinazione dirigenziale n. 7 in pari data, poi annullata d’ufficio ex art. 21-nonies della L. n. 241/1990 con determinazione dirigenziale n. 13 del 20 febbraio 2013.
L’annullamento dell’aggiudicazione era stato disposto in esito ad un procedimento di revisione delle operazioni di gara instaurato dalla Stazione appaltante su richiesta di altra impresa (Co.E.S.I. S.r.l.) a mezzo di informativa formulata ai sensi dell’art. 243-bis del d.lgs. n. 163/2006. In sede di autotutela, infatti, l’Amministrazione, ritenuta fondata la richiesta della Co.E.S.I. S.r.l., aveva disposto l’esclusione della ditta CO.SY.BE. S.r.l. per incompletezza della dichiarazione relativa alle condanne penali, giudicata non conforme a quanto richiesto dal disciplinare di gara. La conseguente rinnovazione degli atti di gara, formalizzata dalla Commissione nel verbale del 28 febbraio 2013, comportava quindi la rideterminazione della soglia di anomalia e l’aggiudicazione all’ATI Fer.Cal.Costruzioni S.r.l. – Latino Impianti S.n.c. .
Emerge, altresì, dalle memorie prodotte che, prima della detta rinnovazione delle operazioni di gara, la Commissione di gara aveva disposto l’esclusione di n. 9 concorrenti (Cosan S.r.l., ATI Tecno Edil S.r.l. ed altro, Ciotta Cosimo, Tecnorestauri S.r.l., ATI Ellezeta Costruzioni S.r.l. ed altro, ATI Edilcentro di Simone Marchetta ed altro, Icomit S.r.l., GFF Impianti S.r.l. e ATI S.G.M. Impianti S.r.l. ed altro) per vizi della dichiarazione sul collegamento sostanziale. Più precisamente, la Commissione, visionate le dichiarazioni rese ex art. 38 comma 2 del d.lgs. n. 163/2006 “…di non trovarsi in alcuna situazione di controllo di cui all’art. 2359 del codice civile con alcun soggetto, e di aver formulato l’offerta autonomamente”, rilevava dall’esame degli attestati SOA allegati alle offerte, verificati peraltro presso il Casellario informatico dell’Autorità, che i detti concorrenti partecipavano a consorzi stabili.
Da quanto riferito nelle memorie di parte, si tratta di fattispecie non riconducibile all’ambito di applicazione di cui all’art. 36 comma 5 del d.lsg. n. 163/2006, secondo cui “i consorzi stabili sono tenuti ad indicare in sede di offerta per quali consorziati il consorzio concorre; a questi ultimi è fatto divieto di partecipare, in qualsiasi altra forma, alla medesima gara; in caso di violazione sono esclusi dalla gara sia il consorzio sia il consorziato (…). È vietata la partecipazione a più di un consorzio stabile”.
Le prospettazioni delle parti conducono a ritenere che si tratti di collegamento sostanziale dei consorzi stabili e imprese che non siano state indicate in sede di offerta quali esecutrici dell’appalto. In altri termini, dai contenuti delle memorie prodotte sembra che il quesito coinvolga imprese che, ancorché legate da rapporti con i consorzi stabili, sono facoltizzate alla contemporanea partecipazione perché non indicate quali assegnatarie dell’appalto in gara.
Ciò posto, seguiva pertanto l’esclusione dalla gara dei n. 9 concorrenti per omessa dichiarazione circa l’esistenza di situazioni di collegamento formale o sostanziale con altre imprese appartenenti al medesimo consorzio.
Tuttavia, a seguito della rinnovazione degli atti di gara del 28 febbraio 2013 e in sede di riesame delle esclusioni da ultimo citate, la Commissione deliberava la riammissione in gara delle n. 9 ditte nell’assunto che “…l’omessa dichiarazione di collegamento, formale o sostanziale, esistente tra le imprese partecipanti ed il Consorzio Stabile di appartenenza, sia di fatto surrogabile dall’annotazione contenuta nell’attestato SOA, regolarmente ed a pena di esclusione presentata, e ciò in ossequio e rispetto del principio di favorire la massima partecipazione delle imprese alle procedure di gara…”.
Infine, altra circostanza riferita dall’istante che assume rilevanza ai fini del richiesto parere, sebbene per altri profili oggetto di un diverso quesito, riguarda la mancata esclusione di n. 7 imprese partecipanti (ATI D’Alberti Giuseppe ed altro, Billeci Immobiliare s.r.l., Castrovinci Costruzioni S.r.l., Cospin S.r.l., ATI Lesif Soc. Coop. ed altro, CO.SA.PI & C. S.n.c., ATI Tecno Costrioni S.r.l. ed altri) che, pur trovandosi nella medesima posizione irregolare di altra ditta invece esclusa (impresa Spada Salvo), avrebbe alterato in termini sfavorevoli all’istante l’esito della gara.
In particolare, l’impresa Spada Salvo era stata esclusa per aver perduto nel corso di svolgimento della gara, e dunque successivamente alla presentazione della domanda di partecipazione, la qualifica nella categoria OG11 classifica II.
Sostiene la EL.DA Costruzioni S.r.l. che le sette ditte sopra richiamate avevano perso anch’esse in corso di gara i prescritti requisiti di qualificazione OG11 classifica II e che se la Commissione ne avesse riscontrato la mancanza per tempo la stessa EL.DA Costruzioni avrebbe conseguito l’aggiudicazione dell’appalto.
Premesso quanto sopra, i quesiti di parte istante vertono essenzialmente sui seguenti profili:
illegittimità della riammissione in gara delle nove imprese originariamente escluse per aver omesso di dichiarare la forma di collegamento formale e sostanziale quali partecipanti a consorzi stabili, in violazione dell’onere dichiarativo imposto a pena di esclusione dal disciplinare di gara (punto 4.A.m-quater) ex art. 38 del d.lgs. n. 163/2006;
mancata verifica dei requisiti minimi di partecipazione in corso di svolgimento della gara delle sette ditte sopra richiamate che avevano perso alla data del 28 febbraio 2013 il requisito della classifica II categoria OG11, e che -ad avviso dell’istante- dovevano pertanto essere escluse;
mancata dichiarazione di inammissibilità dell’istanza presentata dalla CO.E.S.I. S.r.l. per carenza di interesse al procedimento ex art. 243-bis del d.lgs. n. 163/2006.
A seguito dell’istruttoria procedimentale, formalmente avviata il 28 maggio 2013, ha controdedotto il Servizio U.R.E.G.A. Sez. Prov. Palermo e il Comune di Palermo con apposite memorie e relativa documentazione, acquisite rispettivamente il 5 e 13 giugno 2013 e il 19 luglio 2013, sostenendo la legittimità del proprio operato, nonché l’aggiudicataria definitiva dell’appalto in epigrafe (FER.CAL. Costruzioni S.r.l.) con memoria acquisita in atti il 15 luglio 2013.
La gara è stata aggiudicata in via definitiva in data 20 maggio 2013.
Dall’esame della documentazione acquisita in atti emerge l’infondatezza dei rilievi di parte (EL.DA Costruzioni S.r.l.) limitatamente ai profili nn. 2 e 3 da ultimo richiamati in premessa, mentre devono accogliersi le censure prospettate in merito al profilo n. 1, avente ad oggetto l’illegittimità della riammissione in gara delle nove imprese originariamente escluse per aver omesso di dichiarare la forma di collegamento formale e sostanziale quali partecipanti a consorzi stabili, in violazione dell’onere dichiarativo imposto a pena di esclusione dal disciplinare di gara (punto 4.A.m-quater) e dall’art. 38 del d.lgs. n. 163/2006.
Con il primo quesito l’istante contesta la riammissione in gara delle nove ditte in precedenza escluse per aver omesso la dichiarazione sul collegamento sostanziale, nell’assunto che l’omissione in argomento avrebbe dovuto precludere il loro recupero in autotutela.
La detta riammissione, invero, non è supportata in punto di diritto da elementi tali da poter giustificare l’omessa dichiarazione, e quindi la disposta riammissione, stante il tenore letterale dell’art. 38 del d.lgs. n. 163/2006, e specificatamente il combinato disposto di cui ai commi 1 m-quater e 2 ultima parte di tale disposizione.
La norma, infatti, preclude la partecipazione agli operatori economici che si trovino in rapporti di controllo o di collegamento sostanziale con altre imprese che partecipano alla medesima gara, sempreché le offerte siano imputabili ad un unico centro decisionale (art. 38 comma 1 m-quater).
A tal fine, essa sancisce l’obbligo di dichiarare l’eventuale ricorrenza della situazione di controllo o di collegamento, specificando altresì di aver formulato autonomamente l’offerta (art. 38 comma 2 ultima parte)
Più in dettaglio, i concorrenti devono dichiarare se si trovano o meno, rispetto alla gara, in una situazione di controllo e/o di collegamento di cui all’art. 2359 del Cod. civ..
Quest’ultima disposizione precisa che “(…) sono considerate collegate le società sulle quali un’altra società esercita un’influenza notevole (…)”, e sotto tale profilo non può escludersi che l’influenza notevole possa -in astratto- rinvenirsi anche nel legame tra società consorziata e consorzio partecipante alla medesima procedura.
Da ciò l’obbligo per le società che partecipano a consorzi stabili di dichiarare ai sensi dell’art. 38 citato il legame con in consorzio, favorendo di conseguenza l’accertamento da parte della Stazione appaltante circa la fattispecie escludente relativa alla imputabilità delle diverse offerte ad un unico centro decisionale.
Questa Autorità è dell’avviso che gli obblighi dichiarativi di cui all’art. 38 del d.lgs. n. 163/2006 devono essere assolti a prescindere dalle risultanze che possono trarsi dalla documentazione prodotta dai concorrenti unitamente alla domanda di partecipazione (nella specie, gli attestati SOA).
Nei quesiti della EL.DA Costruzioni S.r.l. si ipotizzano violazioni inficianti la procedura per circostanze che, esaminate alla luce dei precedenti pronunciamenti dell’Autorità e della consolidata giurisprudenza, nonché del vigente dettato normativo, conducono, limitatamente al petitum, ad un giudizio di illegittimità delle operazioni di gara.
Le argomentazioni che seguono si riferiscono a fattispecie che non ricadono nell’ambito di applicazione dell’art. 36 comma 5 del Codice dei contratti, poiché in tal caso deve ritenersi operante (ovviamente) il divieto della contemporanea partecipazione alla gara.
Le censure della EL.DA Costruzioni S.r.l. vertono sui vizi delle dichiarazioni rese ex art. 38 del d.lgs. n. 163/2006, da questa ritenute carenti nella parte in cui avrebbero dovuto specificare l’esistenza del collegamento desumibile dall’appartenenza a consorzi stabili. Non si discute, quindi, degli effetti escludenti del collegamento in sé autonomamente considerato. Ai sensi del comma 1 lettera m-quater) dell’art. 38 del Codice dei contratti, infatti, nelle ipotesi di controllo o di collegamento ex art. 2359 c.c., non è prevista l’esclusione automatica delle imprese che concorrono al medesimo affidamento, ma la stazione appaltante è tenuta a verificare se in concreto sussista un condizionamento di un’impresa su un’altra nella formulazione dell’offerta, attivando, a tal fine, un’apposita verifica in contraddittorio con le concorrenti interessate, dovendosi censurare la clausola della lex specialis che discrimini i concorrenti solo per l’esistenza del mero collegamento (Parere di Precontenzioso Avcp n. 69 del 03/05/2012).
In conclusione, l’omissione dichiarativa sul collegamento assume nel caso di specie portata escludente in quanto, pur avendo i concorrenti prodotto gli attestati SOA da cui evincere l’appartenenza ai consorzi stabili costituiti con altre imprese partecipanti alla medesima procedura, si è comunque consumata per essi la violazione agli obblighi prescritti dall’art. 38 cit. .
Né può trovare accoglimento la teoria del cd. “falso innocuo”, secondo cui non determina l’esclusione dalla gara l’omessa dichiarazione relativa ad un fatto o ad uno stato del concorrente palesemente non ostativo alla partecipazione.
Questa Autorità condivide, infatti, il recente orientamento del Consiglio di Stato (Sez. V, 21 giugno 2013 n. 3397) secondo cui nelle gare d'appalto il c.d. falso innocuo è istituto insussistente atteso che la completezza delle dichiarazioni rese è già di per sé un valore da perseguire perché consente, anche in ossequio al principio di buon andamento dell'amministrazione e di proporzionalità, la celere decisione in ordine all'ammissione dell'operatore economico alla selezione. Ad avviso del Consiglio di Stato, pertanto, una dichiarazione che è inaffidabile perché, al di là dell'elemento soggettivo sottostante, è falsa o incompleta, deve ritenersi già di per sé stessa lesiva degli interessi considerati dalla norma, a prescindere dal fatto che l'impresa meriti sostanzialmente di partecipare.
La dichiarazione resa dalle nove ditte prima escluse e poi riammesse “…di non trovarsi in alcuna situazione di controllo di cui all’art. 2359 del codice civile con alcun soggetto e di aver formulato autonomamente l’offerta…” non soddisfa di per sé, alla luce delle risultanze degli attestati SOA, l’obbligo dichiarativo di legge, configurandosi pertanto incompleta.
Il principio del favor partecipationis invocato dalla Stazione appaltante a sostegno della riammissione in gara delle nove ditte originariamente escluse deve coniugarsi con altri principi parimenti rilevanti nel caso di specie, quali la par condicio dei concorrenti e la portata imperativa degli obblighi dichiarativi di cui all’art. 38 del d.lgs. n. 163/2006.
Ad avviso di questa Autorità può in conclusione rilevarsi che nel caso di specie non ricorrono elementi sufficienti per giustificare la riammissione in autotutela delle nove ditte in questione.
Il secondo quesito prospettato dall’istante, che qui si esamina in via autonoma rispetto ai rilievi sopra delineati, riguarda la mancata verifica dei requisiti minimi di partecipazione alla gara delle sette ditte richiamate in fatto che, alla data del 28 febbraio 2013, avevano perso il requisito della classifica II categoria OG11 e che, pertanto, ad avviso dell’istante, dovevano essere escluse.
Al riguardo questa Autorità condivide l’assunto dell’Amministrazione prospettato nella prima memoria del 3 giugno 2013, acquisita nel presente procedimento il 13 giugno successivo, secondo cui la stazione appaltante deve procedere alla rideterminazione della soglia di anomalia laddove l’aggiudicatario e il secondo classificato (entrambi) non comprovino il possesso dei requisiti (art. 48 comma 2 d.lgs. n. 163/2006 e Det. Avcp n. 5/2009).
La circostanza che il ricorrente non utilmente classificato in graduatoria abbia perduto i requisiti di partecipazione successivamente all’esame della documentazione prodotta in fase di gara non incide sull’esito della stessa.
Nel caso di specie la dedotta causa di esclusione è intervenuta dopo la presentazione delle domande di partecipazione, mentre non è contestato in atti che la posizione delle sette ditte in argomento risultasse regolare al momento della loro partecipazione. Le autocertificazioni da queste prodotte entro i termini di partecipazione, infatti, risultavano veritiere all’atto della loro presentazione, stante la perdita del requisito di qualificazione nella classifica II categoria OG 11 solo in epoca successiva.
Conclude in tal senso anche il T.A.R. Friuli Venezia Giulia 7 marzo 2013 n. 146 in un caso analogo, nel quale la causa di esclusione era intervenuta dopo la presentazione della domanda di partecipazione. Il giudice afferma nell’occasione che la eventuale verifica d’ufficio circa la veridicità delle dichiarazioni rese in sede di gara avrebbe avuto esito positivo, non essendo certo onere della Commissione monitorare la posizione delle ditte concorrenti, risultate non aggiudicatarie, nel prosieguo della gara.
Si ritiene quindi che la censura prospettata dall’istante sia destituita di fondamento, in quanto l’operato dell’Amministrazione risulta qui regolare, posto che essa, ai sensi dell’art. 48 comma 2 del Codice dei contratti, avrebbe dovuto semmai verificare il possesso e la permanenza dei prescritti requisiti, anche di qualificazione, in capo alle ditte in questione se esse si fossero collocate al primo o al secondo posto in graduatoria.
Parimenti infondata la terza censura dedotta dall’istante con il terzo ed ultimo quesito, avente ad oggetto la mancata dichiarazione di inammissibilità dell’istanza presentata dalla CO.E.S.I. S.r.l. per carenza di interesse al procedimento ex art. 243-bis del d.lgs. n. 163/2006.
La Commissione di gara, infatti, nell’esercizio del potere di autotutela riconosciuto dall’ordinamento, attivato su istanza ex art. 243-bis del d.lgs. n. 163/2006, ha proceduto al riesame della posizione concorsuale della CO.SY.BE. S.r.l., determinandosi per la sua esclusione per accertata carenza della dichiarazione resa in ordine alle condanne penali.
In ogni caso l’interesse della CO.E.S.I. S.r.l. ad un intervento in autotutela dell’Ente appaltante risiede nel fatto che alla data di proposizione dell’informativa ex art. 243-bis cit. tale ditta aveva un reale e concreto interesse all’esclusione della CO.SY.BE. S.r.l., che se disposta, avrebbe comportato l’aggiudicazione a suo favore. Non rileva che tale circostanza poi non si sia verificata a causa della successiva esclusione anche della ditta Spada.
Esaminate le censure della EL.DA Costruzioni S.r.l., e limitatamente al petitum, devono ravvisarsi irregolarità procedurali nella riammissione in gara delle nove ditte di cui in motivazione, posto che originariamente esse erano state regolarmente escluse per vizi della dichiarazione resa ai fini della loro partecipazione, non sanabili né surrogabili, come vorrebbe invece la Stazione appaltante, dagli attestati SOA prodotti in sede di offerta.
l’omissione dichiarativa sul collegamento di cui al primo quesito assume nel caso di specie portata escludente e che deve considerarsi pertanto illegittima la riammissione in gara delle nove ditte in precedenza escluse;
fermo restando quanto sopra, la mancata verifica, in corso di gara, dei requisiti di qualificazione di cui al secondo quesito, relativo alle sette ditte che alla data del 28 febbraio 2013 avevano perso il requisito della classifica II categoria OG11, non assume nel caso di specie significativa rilevanza, trattandosi di concorrenti che non ricadono nell’ambito di applicazione dell’art. 48 comma 2 del Codice dei contratti pubblici;
è legittimo l’esercizio del potere di autotutela ex art. 243-bis del d.lgs. n. 163/2006, attivato su informativa della CO.E.S.I. S.r.l..
Depositato presso la segreteria del Consiglio in data 8 ottobre 2013