Source: http://remi.revues.org/6404
Timestamp: 2017-11-23 11:10:04+00:00
Document Index: 124599294

Matched Legal Cases: ['art, 1981', 'art, 1981', 'arrêt ', 'art. 4', 'art. 128', '§2', 'art. 13', 'art. 13']

Divergences et convergences des politiques d’intégration dans la Belgique multinationale. Le cas des parcours d’intégration pour les immigrés
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Cet article présente et explique les différences entre les politiques d’intégration des immigrés en Belgique francophone et en Flandre dans le cas particulier du parcours d’intégration pour les nouveaux migrants. Dans la première partie, nous rappelons brièvement la structure institutionnelle de l’État fédéral belge et l’histoire de sa construction, exercice nécessaire pour comprendre la différenciation et le développement des politiques publiques des entités fédérées. Dans la deuxième partie, nous décrivons les différentes politiques d’intégration des nouveaux migrants. Dans la troisième partie, nous proposons une explication de ces différences. Enfin, dans la conclusion, nous discutons brièvement de l’effet potentiel de l’européanisation des politiques d’intégration sur la convergence ou la divergence entre les politiques d’intégration des entités fédérées en Belgique.
This article describes and explains the differences between immigrant integration policies in Flanders and Francophone Belgium, with a particular focus on civic integration courses for new migrants. In the first section we briefly present the institutional structure of the Belgian federal state and the history of its construction, this being a necessary exercise for understanding the differentiation and the development of the regional policies. In the second section we describe the different integration policies for new migrants. In the final section we propose an explanation of the observed differences. We conclude by briefly discussing how the Europeanisation of immigrant integration policies might have influenced the convergence or divergence of the regional immigrant integration policies in Belgium.
Este artículo presenta y explica las diferencias entre las políticas de integración de los inmigrantes en Bélgica francófona y en Flandes en el caso particular de los recorridos de integración para los nuevos migrantes. En la primera parte, recordaremos brevemente la estructura institucional del Estado federal belga y la historia de su construcción, ejercicio necesario para comprender la diferenciación y el desarrollo de políticas públicas de entidades federadas. En la segunda parte, describiremos las diferentes políticas de integración de los nuevos migrantes. En la tercera parte, propondremos una explicación de estas diferencias. Por último, en las conclusiones, discutiremos brevemente acerca del efecto potencial de la europeanisación de las políticas de integración sobre la convergencia o la divergencia entre las políticas de integración de las entidades federadas en Bélgica.
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Le fédéralisme belge et les compétences en matière de politique d’intégration
Petite histoire du fédéralisme belge
La fédéralisation des politiques d’intégration belges
Les parcours d’intégration en Flandre et en Belgique francophone
La politisation différente de l’immigration et de l’intégration
Des processus divergents de formation de la nation
1Depuis le début des années 1990, la littérature comparative sur les politiques d’intégration s’est intéressée à la question de savoir si les traditions nationales expliquaient la divergence entre les politiques d’intégration dans les États occidentaux. La recherche menée par Rogers Brubaker (1992) sur les conceptions de la nation et de la citoyenneté en France et en Allemagne montre que les politiques publiques actuelles à l’égard des immigrés, et en particulier les politiques de la nationalité, sont conditionnées par des « idiomes culturels » de la nation, qui, une fois en place, rendent improbables toute restructuration profonde de ces politiques. L’auteur explique les différences entre les politiques de la citoyenneté en France (ius soli) et en Allemagne (ius sanguinis) par une conception divergente de la nation : plus centrée sur l’État et assimilatrice en France, et plus ethnoculturelle et différentialiste en Allemagne. Même si l’étude a été beaucoup critiquée pour son approche trop statique des politiques d’intégration et le peu d’attention qu’elle accordait aux jeux d’acteurs, elle a eu le mérite de lancer un débat scientifique sur les particularités nationales ou, au contraire plutôt transnationales, des politiques d’intégration (Bertossi et Duyvendak, 2009 ; Freeman, 2004 ; Joppke, 2007 ; Koopmans, Michalowski et Waibel, 2012).
2Des chercheurs belges (Martiniello, 1995 ; Rea, 1994) ont montré la difficulté d’appliquer le concept de « modèle national » dans un État multinational (ou national contesté) tel que la Belgique. Ainsi en 1995 Marco Martiniello écrivait que des « philosophies différentes » semblent inspirer les discours sur l’intégration en Flandre et en Wallonie. Ces discours seraient plus assimilationnistes dans la partie francophone du pays et plus multiculturaliste dans la partie néerlandophone. Même si cette catégorisation particulière de la différence doit être révisée depuis le début des années 2000, avec la mise en place en Flandre d’un parcours d’intégration obligatoire pour certaines catégories d’immigrés, qui inclut un cours sur les « normes et les valeurs de la société d’accueil » à visée assimilationniste, l’argument que les politiques d’intégration en Belgique sont inspirées par des « philosophies différentes » vaut jusqu’à ce jour (Adam, 2011 ; 2013).
3Les principales différences entre les politiques d’intégration des entités fédérées concernent le degré de centralisation des politiques d’intégration, la reconnaissance des particularismes culturels et enfin les parcours d’intégration pour les nouveaux migrants. L’origine de ces différences date de la réforme de l’État en 1980 qui va impliquer le transfert de nombreuses compétences du fédéral vers les communautés linguistiques, notamment en matière d’intégration des immigrés.
4Depuis 1984, la politique flamande de l’intégration est plus centralisée et institutionnalisée que la politique francophone (Adam, 2013). Un arrêté émanant de la Communauté flamande reconnaît une partie des associations œuvrant pour l’intégration comme « service accompagnateur des immigrés » et institutionnalise une organisation régionale qui les chapeaute. La politique d’intégration, plutôt en Wallonie mais aussi à Bruxelles, consiste dans l’attribution de subventions à de très nombreuses petites associations qui organisent des activités visant l’insertion sociale du public immigré, sans aucune coordination régionale. Cette différence de degré de centralisation ne fera d’ailleurs que se développer avec le temps.
1 On rappellera que les Flamands ont pu s’émanciper de la domination culturelle francophone à travers (...)
5Vers la fin des années 1980, on observe un second décalage entre les politiques d’intégration des deux côtés de la frontière linguistique. La Communauté française va abandonner progressivement le subventionnement des associations promouvant la culture d’origine des personnes issues de l’immigration au profit d’activités visant l’insertion sociale (Gérimont, 2002 ; Rea, 1999). La reconnaissance de particularismes culturels est vue par les responsables politiques francophones comme une entrave à l’intégration. En Flandre, au contraire, la reconnaissance des différences culturelles, qui se traduit notamment par le financement public des organisations d’immigrés qui promeuvent les cultures d’origine, est considérée comme encourageant « l’émancipation » ; ce concept importé des Pays-Bas est d’ailleurs totalement absent du débat francophone. Dans les débats publics flamands au sujet du rôle bénéfique des organisations d’immigrés, une référence constante est faite au passé du mouvement flamand1.
2 Vlaamse Regering (2006) Eindverslag van de Commissie “ter invulling van de cursus maatschappelijke (...)
6Enfin, suite à l’initiative d’organiser des parcours d’intégration, souvent obligatoires, dans de nombreux pays européens (Goodman, 2010 ; Joppke, 2007 ; Michalowski, 2011), une nouvelle différence est apparue entre les politiques flamandes et francophones. Depuis 2003, les immigrés résidant en Flandre sont dans l’obligation de suivre un parcours d’intégration, incluant un cours de néerlandais, un cours d’orientation sociale visant à enseigner le fonctionnement de la société d’accueil ainsi que les principales normes et valeurs « qui fondent la société flamande2 ». Ils doivent aussi suivre un parcours d’orientation sociale et professionnelle. La non-participation à ces cours est sanctionnée d’une amende administrative. En Belgique francophone par contre, même si de nombreuses associations proposent des enseignements linguistiques et des cours d’éducation civique destinés aux nouveaux migrants, il n’existe pas encore de parcours d’intégration standardisé. Toutefois, les Gouvernements de la Région wallonne et de la Commission communautaire française de Bruxelles préparent des projets de décret qui visent la mise en place d’un tel parcours.
7Dans cet article nous souhaitons présenter et expliquer les approches différentes de l’intégration en Belgique francophone et en Flandre dans le cas particulier du parcours d’intégration pour les nouveaux migrants. Dans la première partie, nous rappellerons brièvement la structure institutionnelle de l’État fédéral belge et l’histoire de sa construction, exercice nécessaire pour comprendre la différenciation et le développement des politiques publiques des entités fédérées. Dans la deuxième partie, nous décrirons les différentes politiques d’intégration des nouveaux migrants. Dans la troisième partie, nous proposerons une explication de ces différences. Enfin, dans la conclusion, nous discuterons brièvement de l’effet potentiel de l’européanisation des politiques d’intégration sur les convergences ou les divergences entre les politiques d’intégration des entités fédérées en Belgique.
8Comme beaucoup d’autres pays dans le monde contemporain, la Belgique est un pays culturellement divisé. Théo Lefèvre, un ancien Premier ministre avait coutume de dire que la « Belgique est un pays heureux composé de trois minorités opprimées » (Covell, 1985). Néanmoins, comme l’écrivait un politologue réputé au début des années 1980, « ce qui est remarquable concernant la Belgique n’est pas que c’est un pays culturellement divisé, mais que ses communautés culturelles coexistent pacifiquement et démocratiquement »3 (Lijphart, 1981 : 1). Bien que l’opposition entre les Flamands et les Francophones ait toujours été présente (visible ou latente), il y avait par le passé un consensus entre les forces politiques du pays pour assurer la pérennité d’un État belge. Dans ce contexte, des mécanismes institutionnels très complexes furent mis en place pour contrôler les forces centrifuges et aboutir, lorsque l’existence de l’État pouvait être mise en danger, à un pacte à la belge (Huyse, 1970 ; Lijphart, 1981). Au-delà d’un certain degré de discorde considéré comme proche d’un point de rupture, les différents groupes politiques entamaient des négociations dans le cadre d’une commission ad hoc, d’un conclave, ou encore d’un dialogue de communauté à communauté. Au bout du compte, la paix et l’harmonie, dans la modération, entre les différentes parties étaient rétablies. Autrement dit, la Belgique a traditionnellement été concernée par des conflits potentiels internes et par des risques intrinsèques d’autodestruction au point d’établir et de maintenir des pactes durables entre les différents acteurs collectifs à propos de questions sociétales critiques (Martiniello, 1993).
9Les revendications autonomistes ont toujours existé de part et d’autre de la frontière linguistique, mais elles étaient sensiblement plus présentes en Flandre et plus fragmentées en Belgique francophone (Erk, 2003 : 201-224). En 1830, la Belgique a été établie comme un pays officiellement francophone. Il a fallu longtemps avant que le néerlandais ne soit reconnu comme une des langues officielles de la Belgique et la seule langue officielle en Flandre (Swenden et Jans, 2006 : 877-894). Pour expliquer cet aboutissement, on ne peut nier l’importance des revendications du Mouvement Flamand, proche du catholicisme flamand. Les « lois linguistiques » de 1962 ont confirmé la division du pays en deux zones mono-linguistiques : une flamande au nord et une francophone au sud, avec Bruxelles, bilingue, au milieu. Vers la fin des années 1960, d’autres menaces à l’État unitaire lié au clivage linguistique ont mené vers une révision de la constitution. Ce processus de réforme de l’État belge entamé en 1970 a signifié le début d’une fédéralisation, menant à la reconnaissance officielle de la Belgique comme État fédéral dans la Constitution de 1993 (Delwit, 2012 ; Witte et Craeybeckx, 1990). Contrairement à la plupart des fédérations traditionnelles, la Belgique est ainsi le résultat d’un fédéralisme de désunion, au lieu d’union, d’entités qui se joignent dans une fédération (Swenden et Jans, 2006 : 877-894).
4 Jusqu’à la mise en œuvre de la séparation de la circonscription électorale de Bruxelles-Halles-Vilv (...)
10À partir de la fin des années 1960, et à cause de la prédominance croissante du clivage linguistique, les partis politiques traditionnels se sont l’un après l’autre séparé dans des variantes francophones et flamandes. Depuis lors, la Belgique compte deux systèmes de partis qui connaissent des caractéristiques différentes quant à leur nombre et leur force électorale respective (De Winter, Swyngedouw et Dumont, 2006). En outre, hormis à Bruxelles4, l’électorat d’une communauté linguistique ne peut voter pour les partis politiques de l’autre, même si le Gouvernement fédéral est composé par des partis politiques des deux communautés linguistiques.
11L’article premier de la Constitution précise que la Belgique est un État fédéral composé de communautés et de régions. L’État fédéral, les régions et les communautés constituent les niveaux de pouvoir les plus importants de l’État. Entre les lois fédérales et les lois régionales (nommées « décrets » et « ordonnances ») il n’y a pas de hiérarchie des normes, elles se trouvent à égalité. Le fédéralisme belge a été construit pour éviter le plus possible la coopération entre les différents niveaux de pouvoir. Les autorités fédérales et régionales disposent autant de compétences législatives et exécutives pour les matières qui leur ont été attribuées.
12Les Régions flamande, wallonne et Bruxelles-Capitale sont des entités socio-économiques. Les Communautés française (devenue la fédération Wallonie-Bruxelles), flamande et germanophone sont des entités culturelles et linguistiques. En Flandre, contrairement au sud du pays, la Communauté et la Région se superposent parfaitement ; la distinction entre la Communauté flamande et la Région flamande est théorique. Les Régions flamande et wallonne ont été créées en 1970 suite à la difficulté des communautés linguistiques d’aboutir à un accord. La Région de Bruxelles-Capitale n’a été créée que dix-neuf années plus tard, en 1989.
13Le niveau fédéral est compétent pour tout ce qui concerne les citoyens belges indépendamment des considérations linguistiques, culturelles et communautaires. Les Régions sont compétentes pour les matières dites « territoriales » tandis que les Communautés sont compétentes pour les matières relatives aux personnes (éducation, santé, culture, etc.)
14En matière d’immigration et d’intégration, les compétences sont partagées entre différents niveaux de pouvoir, allant du niveau supranational européen au niveau municipal en passant par le régional, le communautaire, le fédéral et même le provincial. Même si l’immigration et l’intégration des immigrés ne sont pas les sources majeures du conflit entre les communautés linguistiques, les partis politiques francophones et néerlandophones ont souvent eu des positions très différentes sur ces questions.
15Dans la période de reconstruction d’après-guerre, la Belgique, encore État unitaire, avait intensivement recruté des travailleurs étrangers considérés comme une main-d’œuvre d’appoint. À l’instar de l’Allemagne et des Pays-Bas, ces travailleurs immigrés étaient considérés comme des « travailleurs invités » temporaires (Gastarbeiter) (Castles et Kosack, 1973) destinés à repartir quand cesserait le besoin de main-d’œuvre (Martens, 1976). Ainsi, pendant très longtemps, les immigrés en Belgique ont conçu également leur projet migratoire comme temporaire. Ceci ne signifie pas qu’aucune politique sociale n’ait été mise en œuvre à leur égard mais l’objectif des mesures prises n’était pas une participation égale dans tous les domaines de la société (Blaise et Martens, 1992). On ne parle dès lors pas d’une politique d’intégration mais d’une politique d’accueil. Le public cible de cette politique était les travailleurs immigrés en particulier et non les immigrés en général. L’objectif était l’optimisation de la fonction économique des travailleurs immigrés et pour la maximiser, leur bien-être social et économique devait être garanti.
16Après l’arrêt de la politique de recrutement de main-d’œuvre étrangère en 1974, le mythe de la présence temporaire des immigrés s’effondre progressivement. Au moment même de l’acceptation graduelle du fait que les immigrés sont là « pour de bon » (Castles et al., 1984), le début de la fédéralisation de l’État belge vient modifier et complexifier la tutelle de la politique envers les immigrés (Rea, 2000). À partir de 1974, la compétence en matière de politiques d’intégration est transférée de l’État central aux entités fédérées.
5 Décision prise par le Conseil des ministres du 1er août 1974.
17Avant 1974, cette compétence était exclusivement attribuée au ministère national de l’Emploi et du Travail. La Loi du 1er août 1974 – dite Périn Van de Kerckhove – créant des institutions régionales à titre préparatoire, allait transférer la compétence en matière « d’accueil des travailleurs immigrés » du niveau national à la Région (art. 4 et 6) et ce, en même temps qu’était prise la décision d’arrêter la politique de recrutement de la main-d’œuvre non qualifiée5. Lors de ce transfert, ni la dénomination de la politique publique, ni son contenu, ni la définition du groupe cible n’ont été modifiés. En 1980, la tutelle de la politique d’intégration sera modifiée une nouvelle fois. Les Régions ne resteront compétentes que pour la mise en œuvre de la réglementation concernant l’emploi des travailleurs étrangers. L’autorité sur les autres mesures est transférée aux Communautés dans le cadre de leur compétence relative à l’assistance aux personnes. La Communauté flamande est ainsi compétente en matière de politiques d’intégration en Flandre et à Bruxelles, et la Communauté française en Wallonie et à Bruxelles. Les ministres communautaires de l’Action Sociale en ont dorénavant la tutelle. On assiste alors à un glissement terminologique quant à l’intitulé de la politique publique et de son public cible. On passe de « l’accueil des travailleurs immigrés » à « l’accueil et l’intégration des immigrés ». Cette modification indique un début d’acceptation publique de l’installation durable des immigrés qui perdent leur qualité exclusive de « travailleurs ». Ils sont dorénavant « des personnes résidant en Belgique, sans être des nationaux et sans être uniquement des étrangers » (Carlier et Rea, 2001).
6 Bien que la décision du transfert ait été prise en 1993, l’opérationnalisation de celle-ci a été ef (...)
18En 1993, les compétences en matière de politique d’intégration font de nouveau l’objet d’un transfert, mais ce uniquement en Belgique francophone6. Elles sont transférées de la Communauté française à la Région wallonne et à la Commission communautaire française de la Région de Bruxelles-Capitale (Cocof).
19Le passage de l’autorité du national vers les entités fédérées a entraîné des divergences notoires dans l’orientation des politiques d’intégration. C’est particulièrement le cas en ce qui concerne les parcours d’intégration destinés aux immigrés.
20Depuis la fin des années 1990, les premières voix se sont élevées en Flandre pour instaurer un parcours d’intégration obligatoire pour les nouveaux migrants similaire à celui mis en œuvre aux Pays-Bas. Le parti libéral flamand alors dans l’opposition revendiquait l’instauration d’un tel parcours. Les partis au pouvoir à cette époque (chrétiens-démocrates et socialistes) étaient encore très hésitants à rendre un tel parcours obligatoire, convaincus que cela ressemblait trop aux solutions préconisées par l’extrême droite (Adam, 2013). Néanmoins, depuis la moitié des années 1990 déjà, le Gouvernement flamand organisait des parcours d’intégration facultatifs calqués sur le modèle néerlandais.
21Après les élections de 1999, qui ont bousculé les relations de pouvoir en Flandre, le VLD (les libéraux flamands) est entré dans la coalition gouvernementale. Le parti d’extrême droite Vlaams Blok atteint des scores élevés inédits jusque lors. Dès les négociations autour de la formation d’un gouvernement, le VLD se comporte en entrepreneur politique (Kingdon, 1995) en prenant position en faveur de la mise en place d’un parcours d’intégration obligatoire (Adam, 2013).
7 Decreet van 28 februari 2003 betreffende het Vlaamse inburgeringsbeleid (Décret du 28 février 2003 (...)
22Le décret relatif à la politique flamande d’intégration civique (Vlaamse inburgeringsbeleid) est finalement voté le 12 février 20037. Il rend la participation au parcours d’intégration obligatoire pour certains nouveaux migrants majeurs récemment inscrits en Région flamande. Les nouveaux migrants résidant à Bruxelles, de même que les mineurs, sont exemptés de l’obligation, mais ont le droit de suivre un parcours d’intégration s’ils le souhaitent. En Région bruxelloise, la Communauté flamande ne peut destiner ses politiques publiques qu’aux institutions mono-communautaires. Elle ne peut donc pas imposer des obligations aux résidents bruxellois (art. 128-§2 de la Constitution).
23Le non-respect de l’obligation de suivre le parcours d’intégration civique est considéré comme une contravention, punie d’une amende. L’autonomie (zelfredzaamheid) est décrite dans le décret comme l’objectif de la première partie du trajet, la pleine participation (volwaardige participatie) comme l’objectif de la deuxième partie. Le programme de formation de la première partie du trajet propose trois cours : un de néerlandais, un d’orientation sociale et un centré sur la carrière professionnelle (art. 13). Les cours d’orientation sociale sont donnés dans les langues d’origine des immigrés ou des langues de contact. L’objectif de ce cours correspond à celui plus global de l’autonomie, mais il offre « une connaissance des droits et des devoirs en vigueur, une connaissance concernant le fonctionnement de la société et de ses valeurs de base » (art. 13). Les bureaux d’accueil sont les opérateurs centraux de la mise en œuvre du parcours, bien qu’ils coopèrent avec les communes, l’office de l’emploi, les organisateurs des cours de langue et les « maisons du néerlandais » qui coordonnent l’organisation des cours de langue. À ce jour, la politique d’intégration civique a évolué vers une politique très centralisée, professionnalisée et évaluée.
8 Le 15 janvier 2013, le Gouvernement flamand a déposé un nouveau projet de décret qui modifiera la p (...)
24Le débat public relatif à la faillite des politiques d’intégration a eu lieu au moment de la rédaction du décret et il en marque très fortement son dessein. De la même manière qu’aux Pays-Bas, la politique d’intégration civique obligatoire est présentée comme une nouvelle politique publique qui a appris des erreurs du passé. Le consensus au sein de la coalition gouvernementale, composée de quatre partis, réside dans le sentiment partagé (bien que différemment interprété) de la faillite des politiques précédentes et dans la nécessité de suivre une nouvelle voie, dont la politique d’intégration civique instituée aux Pays-Bas était l’incarnation. Après les élections de 2004, les libéraux flamands (VLD) obtiennent le poste du ministre chargé de l’Intégration et orientent la politique d’intégration dans un sens plus assimilationniste et restrictif. En 2006, le décret relatif à l’intégration civique est revu une première fois. La modification la plus importante consiste dans l’élargissement du public cible des parcours obligatoires à quelques catégories des nouveaux migrants (les époux étrangers non-UE des Belges et les officiers des cultes) et aux anciens migrants bénéficiaires d’allocations (revenu d’intégration sociale ou allocations de chômage) ou de logement social, y compris certains Belges issus de l’immigration8.
25Bien que des projets de décrets soient en cours d’élaboration, il n’existe à ce jour, en Belgique francophone, aucune obligation pour les immigrés de suivre un parcours d’intégration. Il n’existe pas non plus une offre régionale centralisée et cohérente d’un tel parcours que les immigrés pourraient suivre. Ni la Région wallonne, ni la Commission communautaire française compétente en Région bruxelloise n’ont à ce jour légiféré dans ce sens. Cette absence d’un parcours d’intégration standardisé au niveau régional ne veut pas dire qu’aucune initiative n’ait été prise en faveur de l’accueil des primo-arrivants. À Bruxelles comme en Wallonie, plusieurs initiatives locales ont vu le jour organisées le plus souvent par le milieu associatif subventionné par divers mécanismes de financement fédéraux, régionaux, européens (Van Puymbroeck, Adam et Goeman, 2011) ou philanthropiques (de Wergifosse, 2007). Le plan quinquennal de la politique de cohésion sociale bruxelloise favorise d’ailleurs le subventionnement d’activités en direction des primo-arrivants. C’est également le cas pour le volet local de la politique wallonne d’intégration, dénommé « initiatives sociales de développement local ». Néanmoins, aucune standardisation ou coordination de ces initiatives n’existe à ce jour.
9 Proposition de décret créant un parcours d’intégration individuel à l’intention des primo-arrivants (...)
10 Décision 21/VIII/2007 de la Commission Européenne (p. 5): « Actions under this priority should prim (...)
26Depuis le lancement des parcours d’intégration flamands, plusieurs voix se sont cependant élevées en Belgique francophone pour revendiquer une telle initiative, obligatoire ou non. En 2003, une proposition de décret visant à instaurer un parcours, non obligatoire, a été déposée par des parlementaires libéraux francophones9 qui n’a cependant pas été prise en compte par la majorité gouvernementale. Par le biais de l’organisation de nombreuses journées d’études et de recherches, le secteur associatif francophone de l’intégration des immigrés a également manifesté son accord pour une telle politique d’accueil. Les défenseurs d’un parcours d’intégration en Communauté française de Belgique ont été fortement appuyés par le Fonds Européen de l’Intégration. Les consignes de demande de financement stipulaient que les actions prioritaires devaient concerner la mise en œuvre des « principes européens de base relatifs aux politiques d’intégration », que les actions « doivent cibler les nouveaux migrants, et qu’il est souhaitable que ces actions concernent les parcours d’intégration »10 (Van Puymbroeck, Adam et Goeman, 2011). Il était donc prévisible qu’une partie importante des activités financées par le Fonds Européen de l’Intégration soit destinée aux parcours d’intégration, et ce également en Communauté française de Belgique. La première évaluation des activités financées par le Fonds Européen de l’Intégration, réalisée par le Centre for European Policy Studies (CEPS) est allée dans ce sens (Carrera et Atger, 2011).
11 Le Soir, « Parcours d’intégration le MR insiste », lundi 4 juin 2012.
12 Le Soir, « Le parcours d’intégration se concrétise », jeudi 5 juillet 2012 ; Le Soir, « Accord wall (...)
27Depuis juin 2012, le parcours d’intégration est de nouveau à l’agenda des entités fédérées francophones. Suite à la revendication des libéraux francophones11, et ce dans un contexte pré-électoral, les partis de la majorité de la Région wallonne et de la Commission communautaire française ont conçu un accord qui les engageait à déposer un projet de décret avant la fin de l’année 2012. En Région wallonne, le Gouvernement propose un parcours non obligatoire, à l’exception d’un premier rendez-vous obligatoire dans lequel le parcours sera proposé aux nouveaux migrants12. En Région bruxelloise, le ministre en charge de l’Intégration voudrait rendre obligatoire le parcours d’apprentissage linguistique, les nouveaux migrants ayant le choix entre un cours de langue française ou de langue néerlandaise. Néanmoins, pour ce faire dans la Région bruxelloise bilingue, il faudrait conclure un accord avec les néerlandophones. Il faudra attendre 2013, voire 2014, pour découvrir si les deux entités fédérées francophones vont effectivement voter un décret visant la mise en place d’un parcours d’intégration, et quelles en seront les modalités.
28Dans la partie suivante, nous essaierons d’expliquer pourquoi les entités fédérées francophones, contrairement à celles de la Flandre, ne disposent pas de parcours d’intégration.
13 La relation complexe entre le sub-nationalisme et l’intégration des immigrés a fait récemment l’obj (...)
29Au-delà de la catégorisation des politiques d’intégration en termes de « modèles nationaux » ou au sein d’espaces conceptuels plus fluides (Koopmans et Statham, 2005 ; Adam, 2013), la littérature comparative des politiques d’intégration a également fourni des explications des divergences entre politiques d’intégration nationales. Les différentes conceptions de la nation – celles française et allemande dans l’ouvrage de Rogers Brubaker (1992) par exemple – ont été mises en avant par de nombreux auteurs pour interpréter ces divergences dans les politiques d’intégration et l’accès formel à la citoyenneté. D’autres auteurs ont fait référence aux facteurs historiques (tel que le passé colonial) (Howard, 2010 ; Janoski, 2010), institutionnels (tel que le mode de décision politique) (Guiraudon, 2000), démographiques ou encore politiques, au sens de party politics ou de mobilisation de groupes d’intérêts (Kriesi et al., 1995 ; Jacobs, 1998 ; Bale, 2008). La plupart de ces études ne concernent que des politiques publiques nationales, mais certains des facteurs explicatifs proposés peuvent être transposés au niveau régional. Cependant, une nouvelle variable explicative doit être prise en compte quand on étudie les politiques régionales d’intégration, notamment dans le cas des régions se considérant comme des nations sous-étatiques comme l’Écosse, la Catalogne, le Québec et la Flandre par exemple. La mise en place de politiques d’intégration place les élites régionales, engagées dans un processus de construction d’une nation, face à des dilemmes particuliers : inclure les nouveaux venus réduit l’homogénéité culturelle dans le processus de construction d’une nation, les exclure réduit la légitimité du projet de nation sous-étatique13.
30En Belgique, plusieurs auteurs ont montré l’importance de la prise en considération du nationalisme minoritaire (Adam, 2013) ou du « multinational politics » (Jacobs, 2000 ; Martiniello, 2012), catégorie plus large incluant les réactions des francophones au nationalisme flamand, dans l’explication de plusieurs particularités des politiques d’intégration. Dans ce qui suit, nous proposons deux clés de lecture qui permettent de saisir l’instauration d’un parcours d’intégration obligatoire, structuré et professionnalisé en Flandre et l’absence d’un tel parcours en Belgique francophone. Le premier facteur explicatif tient à la politisation différenciée de l’immigration et de l’intégration en Flandre et en Belgique francophone, le second à la force du nationalisme flamand. Nous estimons que la plus forte politisation de l’immigration et de l’intégration en Flandre est responsable du caractère obligatoire du parcours d’intégration dans cette partie du pays. Par ailleurs, le nationalisme sous-étatique flamand et la quasi absence d’un nationalisme sous-étatique en Belgique francophone expliquent la différence de degré de centralisation des politiques d’intégration au nord et au sud de la frontière linguistique.
31Depuis la séparation des partis politiques traditionnels au cours des années 1960 et 1970 (Delwit, 2003), la Belgique connaît un système de partis communautarisés avec une variante flamande et une variante francophone. Durant les dernières décennies, les deux paysages politiques flamand et francophone ont évolué différemment.
14 Dans la définition de Guy Hermet et al. (1998 : 218) : « La politisation d’un problème de société r (...)
32Depuis le début des années 1990, des chercheurs belges ont montré la diminution du clivage socio-économique gauche-droite en Flandre (Swyngedouw et al., 1993, 1998 ; Swyngedouw et Billiet, 2002 ; Swyngedouw et al., 2007), et inversement son poids plus prépondérant encore en Belgique francophone (Frognier et Aish, 1994 ; 1999 ; 2003). Ils ont montré que suite à l’apparition du Vlaams Blok et du parti vert (Agalev) en Flandre, les clivages traditionnels ne suffisent plus pour décrire l’espace électoral flamand tel qu’il s’est constitué après 1991. Ils ont aussi mis en évidence le fait que la position des électeurs à l’égard des immigrés et de la question de l’intégration est, en Flandre plus qu’en Belgique francophone, devenue un élément déterminant pour comprendre leur comportement électoral (Swyngedouw, 1995). Le problème de l’intégration est devenu un enjeu qui structure les clivages entre formations politiques ; en cela il répond à la définition de la politisation d’un problème14, plus marquée au nord du pays qu’en Belgique francophone. Ces interprétations ont été confirmées au regard de l’analyse des débats parlementaires en vue de décider des décrets relatifs à l’intégration des immigrés dans les différentes entités fédérées (Adam, 2013) : contrairement à ce qui s’est passé en Flandre, en Belgique francophone les processus décisionnels étaient plus consensuels et les débats peu ou pas médiatisés.
15 Verhofstadt G. (1992), Tweede Burgermanifest.
33Alors qu’on assiste à une plus grande politisation de l’immigration et de l’intégration en Flandre, les partis politiques flamands ont petit à petit pris position de manière plus ferme que les partis francophones. Depuis 1991, les premières propositions du parti libéral flamand (PVV, Partij voor de Vrijheid) visant à instaurer une politique obligeant les immigrés à suivre des cours de langues s’inscrivent dans le cadre de la concurrence électorale avec l’extrême droite qui, selon son président de l’époque, semble être préoccupé par « les vrais problèmes des gens » comme « le contact dérangé avec les immigrés »15 dont les partis politiques traditionnels ne se soucient pas (Blommaert, 2005). Au contraire, du côté francophone, le MR, le parti libéral francophone, en raison de l’absence quasi-totale de politisation anti-immigré à droite du spectre politique, semblait toujours avoir plus à perdre qu’à gagner en revendiquant une politique d’intégration plus sévère, comme la politique d’intégration civique. Il s’est par conséquent très peu positionné sur ces questions. Depuis quelques années, l’attitude du MR s’est modifiée, et ce dans un contexte politique francophone pourtant toujours épargné par la présence d’un parti d’extrême droite qui pourrait constituer un sérieux risque de concurrence. Depuis l’été 2012, il n’hésite plus à politiser l’intégration, notamment à travers la proposition de parcours d’intégration obligatoire et la réaffirmation de la nécessité d’un débat public sur l’échec de l’intégration. Ce changement est lié notamment à la normalisation du parcours d’intégration (obligatoire) dans les politiques européennes de l’intégration et à la mise en œuvre de tels programmes dans les pays voisins.
34La plus forte politisation de l’immigration en Flandre par rapport à la Belgique francophone, liée à la présence d’un parti d’extrême droite anti-immigré, ne peut être isolée du processus de construction de la nation sous-étatique flamande. Ainsi, il a été démontré que le succès de l’extrême droite en Flandre, par rapport à son non-succès en Belgique francophone, tient partiellement à la forte organisation du parti flamand d’extrême droite, qui pouvait s’appuyer sur l’aile droite radicale au sein du courant nationaliste et qui disposait aussi dès sa création d’un socle de militants idéologiquement formés (Coffé, 2005).
35L’existence d’un nationalisme minoritaire flamand, et du côté francophone son peu de poids, contribue à comprendre les différences entre les politiques publiques francophones et néerlandophones et plus particulièrement la plus forte centralisation (et professionnalisation) des politiques flamandes par rapport aux politiques francophones.
16 Dans le cas de la Belgique, de même que dans d’autres États multi-nationaux, les processus de forma (...)
17 Il a par ailleurs été démontré que les médias flamands contribuent de façon non négligeable au proc (...)
36Parmi les différentes entités fédérées créées à la suite des réformes successives de l’État, la Flandre peut être considérée comme s’étant véritablement lancée dans un processus de formation d’une nation (Swenden et Jans, 2006 ; Billiet et al., 2006)16. En Belgique francophone, le projet de formation d’une identité nationale sous-étatique est également présent en Wallonie, mais il est moins porté par le Gouvernement wallon. L’absence de consensus des revendications francophones, dont certaines plaident pour plus de pouvoirs pour la Communauté française (englobant la Région wallonne et Bruxelles, appelée la Fédération Wallonie-Bruxelles) et d’autres pour la Région wallonne, est un des éléments à l’origine de la moindre implication des gouvernements francophones dans le processus de création d’une conscience régionale. En outre, la plus forte adhésion à l’État fédéral de la part des élites francophones et de la population belge francophone va dans ce sens (Billiet et al., 2006). En Flandre, la fusion de la Région et de la Communauté, qui a permis la création d’un Gouvernement flamand et d’un Parlement flamand, facilite ce processus de nation building17. La création d’une identité nationale est, en outre, nécessaire pour légitimer la demande continue d’une autonomie toujours plus grande de la part du Gouvernement flamand (Kerremans, 1997).
37Ce besoin de légitimité dans le projet de construction d’une nation flamande et l’absence d’un projet correspondant en Belgique francophone ne peuvent être négligés comme clé de lecture du niveau différent de centralisation et de professionnalisation des politiques d’intégration. Pour une nation en devenir, il est d’une importance fondamentale que les politiques publiques puissent être attribuées à l’autorité revendiquant plus d’autonomie et soient considérées comme « mieux » ou « plus professionnelles » que celles des autorités dont on veut se distinguer. En Belgique francophone, où les élites politiques sont plus divisées en raison notamment de sous régionalismes wallons historiquement bien ancrés (l’opposition par exemple entre Liège et Charleroi), cette quête de légitimité par le développement de politiques publiques centralisées est moins présente.
38Cet article met finalement en évidence le fait que la notion de « modèle belge d’intégration des immigrés » n’a pas beaucoup de sens. L’immigration vers la Belgique dès la fin de la Seconde Guerre mondiale a d’abord concerné les régions industrielles, principalement implantées en Belgique francophone. Mais les débats autour de la politique d’intégration ne vont émerger que beaucoup plus tard, essentiellement sous l’impulsion du parti flamand d’extrême droite, le Vlaams Blok (devenu le Vlaams Belang). La Flandre prend conscience qu’elle est devenue elle aussi une région d’immigration alors que son projet de formation d’une nation prend un nouvel élan. Reste que le rôle des institutions européennes dans le débat sur l’intégration des immigrés ne peut pas être négligé. Par le biais du Fonds Européen de l’Intégration, l’Union a incité, sans avoir cependant de mandat pour exercer une contrainte, les États membres à mettre en place des parcours d’intégration. En outre, les échanges plus fréquents entre États membres dans le cadre de la politique européenne de l’immigration ont stimulé la diffusion des parcours obligatoires dans les pays d’accueil mais aussi dans les pays d’origine (Bonjour, 2013).
18 Loi du 4 décembre 2012, Moniteur Belge, 14 décembre 2012.
19 Conseil d’État, avis n° 49.941/AG/2/V des 16 et 21 août 2011.
39La Belgique francophone a longtemps ignoré les propositions européennes, mais aujourd’hui, elle ne peut plus le faire tant le mouvement est puissant. En outre, la récente modification de la législation belge sur la nationalité18 incite également les Régions bruxelloises et wallonnes à promouvoir de tels parcours. Pour la procédure courte de déclaration de nationalité, le nouveau code en la matière exige une preuve d’intégration sociale et tout spécialement la vérification de la connaissance d’une des trois langues du pays ; avoir suivi un parcours d’intégration participe de ces exigences. Cependant, ces cours ne sont, à ce jour, effectifs qu’en Flandre. Le fait qu’un des trois modes de preuve d’intégration sociale n’est pas encore ouvert aux demandeurs de la Communauté flamande a été considéré comme potentiellement inconstitutionnel par le Conseil d’État19. La nouvelle loi sur la nationalité peut ainsi être considérée comme incitant les Régions bruxelloise et wallonne a rapidement mettre en place un tel parcours. Seront-ils toutefois obligatoires ? La question ne soulève pas tant des problèmes de principes que des questions budgétaires. La Wallonie, beaucoup moins riche que la Flandre, pourra-t-elle financer de tels parcours en période de crise économique sévère, sans tenir compte du fait que cette question ne se trouve pas en haut de l’agenda politique ? À moins que cette question ne trouve une solution, contestable à plus d’un titre, dans l’Europe libérale, tant en Wallonie qu’à Bruxelles et en Flandre, par une privatisation des parcours d’intégration dont la charge serait supportée par les migrants eux-mêmes, situation qui n’est pas inimaginable. Quoi qu’il en soit, une convergence partielle semble se réaliser entre les politiques d’intégration menées en Flandre et en Belgique francophone, et ceci autant sous l’effet du processus d’européanisation des politiques d’intégration que de facteurs politiques internes, tels que la pression qu’exerce la nouvelle loi sur la nationalité qui demande aux futurs citoyens de livrer des preuves d’intégration sociale et de connaissances linguistiques.
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1 On rappellera que les Flamands ont pu s’émanciper de la domination culturelle francophone à travers des organisations culturelles spécifiques.
2 Vlaamse Regering (2006) Eindverslag van de Commissie “ter invulling van de cursus maatschappelijke oriëntatie”, X, p. 6.
4 Jusqu’à la mise en œuvre de la séparation de la circonscription électorale de Bruxelles-Halles-Vilvorde (BHV).
6 Bien que la décision du transfert ait été prise en 1993, l’opérationnalisation de celle-ci a été effective le 1er janvier 1994.
7 Decreet van 28 februari 2003 betreffende het Vlaamse inburgeringsbeleid (Décret du 28 février 2003 relatif à la politique flamande d’intégration civique), Moniteur Belge, 5 mai 2003. Le décret est entré en vigueur au 1er avril 2004.
8 Le 15 janvier 2013, le Gouvernement flamand a déposé un nouveau projet de décret qui modifiera la politique d’intégration civique flamande en ce qui concerne l’organisation du secteur responsable de son application.
9 Proposition de décret créant un parcours d’intégration individuel à l’intention des primo-arrivants adultes, Assemblée de la Commission communautaire française, Doc. 122 (2002-2003) n° 1.
10 Décision 21/VIII/2007 de la Commission Européenne (p. 5): « Actions under this priority should primarily be targeted at newly arrived third-country nationals and may include programmes and activities designed to introduce newly arrived third country nationals to the host society and help (…) » (nos italiques).
12 Le Soir, « Le parcours d’intégration se concrétise », jeudi 5 juillet 2012 ; Le Soir, « Accord wallon sur le parcours d’intégration », 24 décembre 2012.
13 La relation complexe entre le sub-nationalisme et l’intégration des immigrés a fait récemment l’objet de recherches, bien qu’essentiellement normatives, en science politique (Adam, 2013 ; Barker, 2010 : 11-36 ; Zapata Barrero, 2009 ; Kymlicka, 2001).
14 Dans la définition de Guy Hermet et al. (1998 : 218) : « La politisation d’un problème de société renvoie au “passage au politique”, c’est-à-dire sa prise en charge par des auteurs suffisamment importants pour le constituer en objet de débat sur la scène politique institutionnelle ou médiatique. Aucun problème n’est en soi politique, il le devient quand il est transformé en enjeu structurant les clivages entre les formations politiques et les diverses catégories de représentants ».
16 Dans le cas de la Belgique, de même que dans d’autres États multi-nationaux, les processus de formation d’une identité (sous-)nationale s’expliquent par les intérêts qu’ont des institutions nouvellement formées et des acteurs qui les incarnent à légitimer leur existence (Billiet et al., 2006 ; Kerremans, 1997 ; Karmis et Gaignon, 1996).
17 Il a par ailleurs été démontré que les médias flamands contribuent de façon non négligeable au processus de formation d’une nation, contrairement aux médias francophones qui ne font référence qu’à la Belgique (Sinardet, 2000 ; Kerremans, 1997).
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Chercheure post-doctorat, Institute for European Studies, Vrije Universiteit Brussel et Maître de conférences, Université Libre de Bruxelles, 2 bureau, Pleinlaan 5, 1050 Brussel, Belgique ; ilke.adam@vub.ac.be
Directeur de recherches FRS-FNRS, Directeur du Centre d’Études de l’Ethnicité et des Migrations (CEDEM), Université de Liège, Institut des Sciences Humaines et Sociales, Bât. 31, boîte 24, 7 boulevard du Rectorat, 4000 Liège (Sart-Tilman), Belgique ; m.martiniello@ulg.ac.be
10.4000/remi.6404