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Timestamp: 2017-04-27 01:32:24
Document Index: 156272576

Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 3', 'Artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 5', 'artículo 7', 'artículo 6', 'artículo 4', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 10', 'artículo 11', 'artículo 18', 'artículo 2', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 202', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 9']

Jurisprudencia del Tribunal Supremo de P.R. 98 DTS 086 MISION V. JUNTA DE PLANIFICACION 98TSPR86
MISION INDUSTRIAL DE PUERTO RICO, INC.
Demandante-Recurrida
JUNTA DE PLANIFICACION DE PUERTO RICO; AUTORIDAD DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS
Demandada-Peticionaria
98TSPR86
Número del Caso: CC-97-0335
Abogados Parte Peticionaria: LCDO. ENRIQUE R. ADAMES SOTO
LCDO. JOHN M. GARCIA
Abogados Parte Recurrida: LCDO. PEDRO J. SAADE LLORENS
Abogado Junta de Planificación: HON. CARLOS LUGO FIOL, PROCURADOR GENERAL
Agencia: JUNTA DE PLANIFICACION
Panel integrado por su Presidenta, Jueza Fiol Matta, la Jueza Rodríguez de Oronoz y el Juez Gierbolini
Juez Ponente: HON. LIANA FIOL MATTA
Fecha: 7/30/1998
Materia: Consulta de Ubicación
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente señor ANDRÉU GARCÍA
En San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 1998.
Nos corresponde considerar, en primer lugar, la constitucionalidad de la Ley Núm. 19 de 12 de junio de 1997, la cual autorizó a la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados a continuar con la construcción del Superacueducto de la Costa Norte, luego de que el Tribunal de Circuito de Apelaciones dictara sentencia el 20 de mayo de 1997 revocando la resolución de la Junta de Planificación de Puerto Rico, fechada en 5 de julio de 1996, mediante la cual aprobó la consulta de ubicación del proyecto. En segundo lugar, debemos examinar la corrección de la referida sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones.
Resolvemos que la Ley 19 de 12 de junio de 1997 es inconstitucional, en cuanto violenta el principio de separación de poderes contenido en la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, y revocamos la mencionada sentencia del Tribunal de Circuito de Apelaciones.
El 21 de junio de 1995, la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, peticionaria aquí, sometió ante la consideración de la Junta de Planificación de Puerto Rico (en lo sucesivo, la "Junta") la consulta número 95-06-0682-JGE sobre la ubicación del sistema de acueducto conocido como el "Superacueducto de la Costa Norte" (en lo sucesivo, el "SAN")1.
La Junta celebró audiencias públicas los días 18, 19, 22 y 26 de diciembre de 1995 y, el 5 de julio de 1996, aprobó la consulta mediante una resolución que les fue notificada a las partes el 18 de julio siguiente. Varios interventores le solicitaron a la Junta que reconsiderara su determinación, a lo cual ésta se negó mediante una resolución notificada a las partes el 30 de agosto de 1996.
El 27 de septiembre de 1996, Misión Industrial de Puerto Rico, Inc. y otros, recurridos aquí, presentaron un recurso de revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones. Tanto la Junta como la Autoridad se opusieron a la expedición del auto. El 20 de diciembre de 1996, pendiente la consideración del recurso ante el Tribunal de Circuito, los recurridos presentaron una moción en auxilio de jurisdicción ante ese foro solicitando que se paralizara la construcción del SAN.
El 28 de febrero de 1997, el Tribunal de Circuito emitió una resolución expidiendo el auto de revisión, la cual tuvo el efecto de paralizar automáticamente la construcción del proyecto. De esta resolución recurrieron la peticionaria y la Junta el 7 de marzo de 1997, mediante sendas peticiones de certiorari ante esta Corte. Ambas señalaron que el Tribunal de Apelaciones había incidido al expedir el auto de revisión e impugnaron su determinación de mantener el efecto de la expedición en cuanto a la paralización del proyecto. Atendidos los planteamientos de las partes, expedimos los autos solicitados y confirmamos la resolución del Tribunal de Circuito en cuanto a la expedición del auto de revisión. Dictamos, no obstante, una orden de remedio provisional autorizando a la peticionaria a continuar parcialmente con la construcción del proyecto. Véase, Misión Industrial de P.R., Inc. v. Junta de Planificación de P.R., op. de 21 de marzo de 1997, 97 J.T.S. 34 [en lo sucesivo, Misión Industrial v. Junta de Planificación I].
Devuelto el recurso, y luego de varios incidentes, el Tribunal de Circuito procedió a revisar la decisión de la Junta y, el 20 de mayo de 1997, dictó una sentencia revocando la resolución que aprobó la consulta de ubicación del proyecto2. Concluyó ese foro que la actuación administrativa fue ilegal y contraria a derecho por los fundamentos siguientes:
Primero, la Junta "carece de facultad para autorizar, mediante consulta de ubicación, un proyecto cuyo propósito es extraer cantidades significativas de agua del cauce natural del Río Grande de Arecibo, en ausencia de una determinación inicial del Departamento de Recursos Naturales, a quien la Ley de Aguas de Puerto Rico facultó para determinar todo lo relativo al uso y aprovechamiento de las aguas de Puerto Rico". Sentencia, en las págs. 212-13.
Segundo, "en el proceso decisional de aprobación de la consulta de ubicación, la Junta no cumplió con los requisitos de ley esenciales a la aprobación de una consulta de ubicación de terrenos, aprobándose unos usos de terrenos antes de que se identificaran en su totalidad los terrenos para los que se estaba autorizando el uso". Id., en la pág. 213.
Tercero, la Junta "no cumplió con el requisito de notificación adecuada a los propietarios afectados por la acción administrativa, requisito indispensable para la validez del procedimiento adjudicativo ante la Junta, violentándose el imperativo constitucional del debido proceso de ley que incluye el derecho a ser oído". Id.
Cuarto, la Junta aprobó "la construcción de un elemento o componente del Superacueducto, la laguna de retención, en una Zona 1 susceptible a inundaciones, sin un estudio hidrológico-hidráulico y sin siquiera considerar la condición de inundabilidad de los terrenos, en violación a las normas legales contenidas en sus propias leyes y reglamentos sobre zonas inundables". Id., en las págs. 213-14.
Quinto, la Junta aprobó implícitamente "el uso de terrenos agrícolas de alta productividad en una actividad no agrícola sin prueba ni determinación alguna que justifique el cambio de uso de los terrenos afectados, según se requiere por la ley y la reglamentación propia[s] de la... [agencia]". Id., en la pág. 214.
Sexto, la Junta no resolvió "las controversias sobre posibles impactos ambientales del proyecto, planteadas por la Declaración de Impacto Ambiental Final, por agencias estatales y federales y por la ciudadanía, según se requiere por las disposiciones de la Ley sobre Política Pública Ambiental". Id.
Consecuentemente, el tribunal ordenó la paralización total de las obras iniciadas al amparo de la resolución revocada, hasta tanto se cumpliera cabalmente con la legislación y la reglamentación aplicables.
Así las cosas, el 12 de junio de 1997, la Legislatura aprobó, y el Gobernador firmó, la Ley Núm. 19 (en lo sucesivo, la "Ley 19"), de vigencia inmediata, para ordenarle a la peticionaria continuar con la construcción del proyecto del SAN; eximirla del cumplimiento de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme; establecer el procedimiento y los requisitos para la autorización del proyecto y para la revisión judicial. En síntesis, la Ley 19 le autorizó y ordenó a la peticionaria continuar con la construcción del SAN luego de cumplir con los requisitos y trámites establecidos en el estatuto. Al día siguiente de la aprobación de esta ley, la Autoridad reinició la construcción del proyecto3.
El 19 de junio de 1997, la Junta y la peticionaria presentaron sendos recursos de certiorari ante esta Corte solicitándonos la revocación de la sentencia del Tribunal de Circuito. Mediante una resolución emitida el 30 de junio de 1997 en el caso número CC-97-336 desestimamos el recurso de la Junta por ésta haberlo presentado fuera del término correspondiente4. Véase, Misión Industrial de P.R., Inc. v. Junta de Planificación, res. de 30 de junio de 1997, 97 J.T.S. 114. La sentencia recurrida, por lo tanto, advino final y firme en cuanto a ella. En cuanto a la peticionaria, debemos señalar que ésta no se refiere en su alegato a la Ley 19.
El 26 de junio de 1997, los recurridos presentaron una moción en auxilio de nuestra jurisdicción solicitándonos una orden para detener la construcción del SAN reiniciada al amparo de la nueva legislación. Nos solicitaron, además, que pospusiéramos la decisión en cuanto a la expedición del auto de certiorari solicitado por la peticionaria, hasta tanto hubiéramos considerado la validez constitucional de la Ley 19, la cual ellos impugnan.
El pasado de 30 junio dictamos una resolución concediéndoles un término a las partes para que se expresaran en torno a la validez constitucional de la Ley 19 y la posible academicidad del presente recurso. Igual término le concedimos al Secretario de Justicia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, según lo exige la Regla 21.3 de las de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. ap. III (1983). Véase, Misión Industrial de P.R., Inc. v. Junta de Planificación, res. de 30 de junio de 1997, 97 J.T.S. 113.
Las partes han comparecido. Estando en posición para ello expedimos el auto solicitado y, sin procedimientos ulteriores, procedemos a resolver las controversias planteadas. Véanse, Regla 50 del Reglamento de Tribunal Supremo, aprobado el 25 de abril de 1996, 4 L.P.R.A. ap. XXI-A, R. 50 (Supl. 1997); Bacardí Corp. v. Congreso de Uniones Industriales, op. de 19 de junio de 1996, 96 J.T.S. 94, en la pág. 1291; Nieves Vélez v. Bansander Leasing Co., op. de 2 de septiembre de 1994, 94 J.T.S. 115, en la pág. 101; Rivera Pérez v. Carlo Aymat, 104 D.P.R. 693, 694 (1976).
Por tratarse de una cuestión de justiciabilidad, atendemos primero lo relativo a la posible academicidad del presente recurso. Véanse, Comisión Estatal de Elecciones v. Depto. de Estado, op. de 16 de diciembre de 1993, 93 J.T.S. 163, en la pág. 11376; Noriega Rodríguez v. Hernández Colón, op. de 18 de marzo de 1994, 94 J.T.S. 35, en la pág. 11649.
La doctrina de academicidad forma parte del concepto amplio de justiciabilidad5 que circunscribe la revisión judicial. Véanse, e.g., Pueblo v. Ramos Santos, op. de 30 de junio de 1995, 95 J.T.S. 94, en la pág. 1054; Noriega Rodríguez v. Jarabo, op. de 24 de junio de 1994, 94 J.T.S. 96, en la pág. 12122; Noriega Rodríguez v. Hernández Colón, supra, en la pág. 11649; Comisión Estatal de Elecciones v. Dpto. de Estado, supra, en la pág. 11376; Com. de la Mujer v. Srio. de Justicia, 109 D.P.R. 715, 720, 724-28 (1980); Fundación Arqueológica v. Dpto. de la Vivienda, 109 D.P.R. 387, 392 (1980); E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552, 597 (1958). Un caso se convierte en académico cuando pierde su carácter adversativo, creando una circunstancia en la que el dictamen judicial constituiría una opinión consultiva6. Cf., Partido Popular Democrático v. Rosselló González, op. de 22 de diciembre de 1995, 95 J.T.S. 165, en la pág. 441; Pueblo v. Ramos Santos, supra, en la pág. 1054; Pueblo en interés del menor M.A.G.O., op. de 22 de febrero de 1995, 95 J.T.S. 25, en la pág. 681; Noriega Rodríguez v. Hernández Colón, supra, en la pág. 11654; Comisión Estatal de Elecciones v. Dpto. de Estado, supra, en la pág. 11376. Por lo tanto, cuando un tribunal determina que un caso es académico, su deber es abstenerse de considerar sus méritos. Véanse, Comisión Estatal de Elecciones v. Dpto. de Estado, supra, en la pág. 11376; El Vocero de P.R. v. Junta de Planificación, 121 D.P.R. 115, 124-25 (1988). Una controversia se puede tornar académica, entre otras razones, por cambios en el derecho aplicable ocurridos durante el trámite judicial. Véanse, e.g., Wackenhut Corp. v. Rodríguez Aponte, 100 D.P.R. 518, 531-32 (1972); Asoc. de Dealers de Automóviles v. Rivera, 100 D.P.R. 995, 1000-01 (1972); Carle Santiago v. Adm. de Estabilización, 91 D.P.R. 65, 67-68 (1964); cf. además, Partido Popular Democrático v. Rosselló González, supra, en la pág. 441; Pueblo en interés del menor M.A.G.O., supra, en la pág. 681; Noriega Rodríguez v. Hernández Colón, supra, en las págs. 11654; Berberena v. Echegoyen, 128 D.P.R. 864, 872 (1991).
La Ley 19 autorizó la continuación de la construcción del SAN - sujeto al cumplimiento de ciertos requisitos - luego de que el Tribunal de Circuito revocara la resolución de la Junta y ordenara la paralización de las obras. Algunas de sus disposiciones son de carácter retroactivo7, debido a su relación directa (arts. 2 y 6) o indirecta (arts. 3, 4 y 5) con el trámite administrativo que fue objeto de revisión por parte del Tribunal de Circuito. De ser válida, la Ley 19 eliminaría las controversias adjudicadas en la sentencia cuya revisión se nos solicita y haría innecesario nuestro dictamen, ya que, como se sabe, "[u]n estatuto es y se presume constitucional hasta que resolvamos lo contrario". Cerame-Vivas v. Srio. de Salud, 99 D.P.R. 45, 51 (1970).
Los recurridos argumentan, sin embargo, que la Ley 19 es inconstitucional, entre otras razones, porque contraviene el principio de separación de poderes y, por lo tanto, no se debe aplicar en la solución del presente recurso. Ante esta circunstancia debemos determinar primero, como cuestión de umbral, si el recurso ante nuestra consideración es justiciable. Véanse, Comisión Estatal de Elecciones v. Dpto. de Estado, supra, en la pág. 11376; Asoc. de Periodistas v. González, 127 D.P.R. 704, 717 (1991); E.L.A. v. Aguayo, supra, en las págs. 558-59.
Al emprender esta tarea reafirmamos nuestra obligación de esforzarnos por lograr una interpretación congruente y compatible con el mantenimiento de la constitucionalidad de una ley, por deferencia a la interpretación inicial que de la Constitución hacen las ramas políticas del gobierno. Véanse, Partido Popular Democrático v. Rosselló González, supra, en la pág. 442; Pueblo v. Santiago Feliciano, op. de 9 de noviembre de 1995, 95 J.T.S. 154, en las págs. 291-92; Pueblo v. Rivera Morales, op. de 26 de mayo de 1993, 93 J.T.S. 83, en la pág. 10743; Nogueras v. Hernández Colón, 127 D.P.R. 405, 412 (1991) [en lo sucesivo, Nogueras v. Hernández Colón I]; Banco Popular v. Mun. de Mayagüez, 126 D.P.R. 653, 661 (1990); Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45, 55 (1990); Milán Rodríguez v. Muñoz, 110 D.P.R. 610, 619 (1981).
La Asamblea Legislativa aprobó la Ley 19 amparándose en su poder de reglamentación y en virtud de la facultad que le confiere la Sección 19 del Artículo II de la Constitución, para legislar "en protección de la vida, la salud y el bienestar del pueblo". Su actuación respondió, de acuerdo con la exposición de motivos y la declaración de propósitos contenida en el artículo 2 de la ley, a la obligación de atender la falta apremiante de un abasto de agua suficiente en Puerto Rico.
La exposición de motivos de la Ley 19 asevera efectivamente que existe un estado de emergencia en relación con los abastos de agua potable en la costa norte del país y afirma que el SAN es la alternativa más sensata para remediarlo. Declara, además, que "[l]a tramitación de este proyecto en su fase administrativa fue correcta, habiéndose cumplido cabalmente con la política pública, las leyes y los reglamentos vigentes". Consigna, por último, que la Ley 19 pretende establecer "un mecanismo ágil y expedito" que permita completar e implantar el proyecto del SAN, a la vez que "provee los mecanismos efectivos" para que aquellas personas cuyos intereses pudieran ser afectados por el proyecto puedan reclamar sus derechos en los tribunales.
El artículo 1 establece que la exposición de motivos de la ley "constituye la expresión exclusiva de la intención legislativa, a los fines de la interpretación de la misma".
El artículo 2 contiene una declaración de propósitos que reitera lo expresado en la exposición de motivos y declara, nuevamente, que la tramitación administrativa del proyecto fue correcta. Afirma, además, que la Ley 19 "está a tono y cumple con el mandato constitucional esbozado en la Sección 19 del Artículo VI de la Constitución de conservar nuestros recursos naturales".
El artículo 3 le "autoriza y ordena a la... [peticionaria] a que, una vez cumpla con los requisitos y trámites establecidos en el Artículo 4... y se emita la autorización de obra, continúe de forma ininterrumpida y diligente con el diseño y la construcción del... [SAN] hasta la culminación de la obra".
El artículo 4 le exige a la peticionaria presentar los siguientes documentos ante la Administración de Reglamentos y Permisos (en lo sucesivo, "ARPE"):
1. permiso del Cuerpo de Ingenieros de Estados Unidos, para cumplir con la sección 404 del "Clean Water Act", 33 U.S.C. § 1344 (1997),
2. certificado de calidad de agua que emite la Junta de Calidad Ambiental,
3. certificación de cumplimiento con el artículo 4(c) de la Ley sobre Política Pública Ambiental, Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, según enmendada, 12 L.P.R.A. §§ 1121-1142 (1997) (en lo sucesivo, la "Ley sobre Política Pública Ambiental"), y
4. permiso de construcción de la toma de agua emitido por el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales (en lo sucesivo, el "DRNA") el 18 de septiembre de 1996, conforme con la Ley para la Conservación, el Desarrollo y Uso de los Recursos de Agua de Puerto Rico, Ley Núm. 136 de 3 de junio de 1976, según enmendada, 12 L.P.R.A. §§ 1501-1560 (1997) (en lo sucesivo, la "Ley de Aguas"), independientemente de que éste no sea final y firme.
Este artículo le ordena también a ARPE expedir la autorización de obra correspondiente inmediatamente después que la peticionaria presente los documentos mencionados.
El artículo 5 de la ley le ordena al DRNA "continuar con el trámite administrativo que determine necesario para... [el otorgamiento] final de la franquicia de agua dentro del cual verificará el cumplimiento con los términos y condiciones del permiso de construcción [de toma de agua] otorgado". Establece, además, que la revisión judicial de la determinación administrativa respecto a estos permisos, así como de la autorización de obra de ARPE, se deberá solicitar de acuerdo con el mecanismo establecido en el artículo 7 de la ley. Por último, le ordena a la peticionaria cumplir con las condiciones establecidas en el permiso de construcción de toma de agua y la franquicia final de agua, documentos que, según la Ley 19, "están en armonía con la conservación y protección de los recursos naturales y el medio ambiente".
El artículo 6 exime las determinaciones administrativas respecto a los documentos relacionados en el artículo 4 de las disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, con excepción de los términos que hubieran expirado antes de la vigencia de la Ley 19. Este artículo declara, además, que "[t]odos aquellos permisos, endosos, certificaciones, contratos, subastas y los procedimientos administrativos, incluyendo los de notificación, consultas públicas y de ubicación, que hayan sido obtenidos o realizados administrativamente para el desarrollo del... [SAN] con anterioridad a la vigencia de... [la Ley 19], se entenderán vigentes y conformes a la política pública por la presente adoptada, por la urgente necesidad de agua potable en aras de garantizar la vida, la salud y el bienestar general".
El artículo 7 establece un mecanismo particular para la revisión judicial de las decisiones administrativas relacionadas con los documentos detallados en los artículos 4 y 5 de la ley. Establece que la expedición de un auto de revisión no tendrá el efecto de paralizar trámite alguno relacionado con la construcción del proyecto del SAN, a menos que medie una orden expresa del tribunal para evitar un daño irreparable. También consigna los requisitos que debe satisfacer la parte recurrente para que el tribunal pueda emitir una orden de paralización. Establece, sin embargo, que una orden a tales efectos sólo "podrá afectar aquel componente o componentes del proyecto que sean objeto de controversia en el caso y en donde esté envuelto un daño sustancial". El artículo 7 preceptúa que "[n]o procederá ningún otro tipo de demanda, acción, procedimiento o recurso en ningún tribunal que no sean los dispuestos en este Artículo, excepto aquellos que configuren un reclamo por daños y perjuicios conforme la Ley Núm. 104 de 29 de junio de 1955, según enmendada, conocida como 'Ley de Pleitos contra el Estado', o procedimientos de expropiación forzosa".
El artículo 8 establece que las disposiciones de la Ley 19 "prevalecerán sobre cualquier disposición de ley o reglamento inconsistente con las mismas".
El artículo 9 establece la separabilidad de las disposiciones de la ley y limita la declaración de inconstitucionalidad de cualesquiera de ellas, disponiendo que la decisión judicial correspondiente no "proveerá para que se detenga la construcción del... [SAN] o ninguno de sus componentes".
El artículo 10 le ordena al Concilio de Infraestructura divulgar el contenido de la ley.
El artículo 11, por último, establece la vigencia inmediata de la ley.
Así pues, a partir del 12 de junio de 1997, fecha en que comenzó la vigencia de la Ley 19, entró en vigor un procedimiento particular para la tramitación del SAN.
El principio constitucional de separación de poderes representa la expresión jurídica de la teoría de gobierno que pretende evitar la tiranía - la concentración indebida del poder en una misma fuente - mediante la distribución tripartita del poder estatal. Véase, P.P.D. v. Ferré, 98 D.P.R. 338, 453 (Rigau, J., op. disidente). En el ordenamiento jurídico puertorriqueño, el principio de separación de poderes emana de la Sección 2 del Artículo I de la Constitución, la cual establece la forma republicana de gobierno para el Estado Libre Asociado.
La división de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial que establece la Constitución, sin embargo, no significa la independencia absoluta entre éstos. Véanse, Hernández Agosto v. López Nieves, 114 D.P.R. 601, 619 (1983); 3 Diario de sesiones de la Convención Constituyente 1918 (1952) (rechazo de una propuesta de enmienda para disponer que los poderes fueran "ejercidos con independencia absoluta el uno del otro"). Por el contrario, la interacción que la Constitución establece entre las funciones de las ramas de gobierno crea un sistema de pesos y contrapesos con el propósito de generar un equilibrio dinámico8 entre poderes coordinados y de igual rango, y evitar así que ninguno de éstos amplíe su autoridad a expensas de otro9. Véanse, Nogueras v. Hernández Colón I, supra, en la pág. 426; véase, además, Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 407, 427-28 (1982). Conscientes de la relación dinámica que debe existir entre los poderes públicos, hemos adoptado un criterio flexible y pragmático de la doctrina de separación de poderes.
En efecto, en González v. Tribunal Superior, 75 D.P.R. 585 (1953), apenas un año después que entrara en vigor la Constitución, tuvimos que enfrentar una interesante controversia relacionada con una disposición transitoria de la anterior Ley de la Judicatura, Ley Núm. 11 de 24 de julio de 1952, la cual nos autorizó a adoptar ciertas reglas procesales complementarias sin tener que remitirlas a la Asamblea Legislativa, no obstante lo preceptuado en la Sección 6 del Artículo V de la Constitución. La actuación legislativa respondió a la necesidad de atemperar el funcionamiento de las cortes a la nueva estructura del poder judicial que estableció el Artículo V de la Constitución. Luego de un riguroso análisis de la Constitución y la legislación pertinente, así como de los debates en la Convención Constituyente y las circunstancias históricas prevalecientes, resolvimos que la delegación de esa facultad transitoria era válida10.
Al analizar específicamente el problema de la división entre las ramas de gobierno rechazamos la aplicación rígida de la doctrina de separación de poderes, reiterando nuestros pronunciamientos en Banco Popular v. Corte, 63 D.P.R. 66 (1944). Reconocimos así la plena vigencia de esta decisión bajo el ordenamiento constitucional actual11. Véase, González v. Tribunal Superior, 75 D.P.R. en la pág. 600 n.12. En Banco Popular v. Corte, supra, en las págs. 73-74, declaramos que "no es suficiente que se conozca el limitado grado de separación envuelto en la separación... [de los] poder[es] legislativo, ejecutivo y judicial". Es imprescindible conocer además la naturaleza de estos poderes. Id., en la pág. 74. "El poder legislativo", planteamos como ejemplo, "no es una frase hecha ni un concepto que se define por sí mismo. Una demostración obvia es el poder de una de las cámaras de la Legislatura, en ayuda de sus funciones para hacer las leyes, bajo ciertas circunstancias, de procesar y castigar por desacato. A primera vista parece que tal poder es sin duda uno de naturaleza judicial". Id. Advertimos, sin embargo, que "decir que un poder de la legislatura es judicial sólo conduce a confusión[12]. Después de todo, caracterizar tal poder es sólo declarar el resultado y deja inarticulado el razonamiento necesario para llegar a tal resultado". Id. Propusimos, por lo tanto, "echar a un lado la descripción y examinar cada situación, determinando en un caso específico (1) si la función específica ha sido expresamente asignada por la Constitución a la rama gubernamental que trata de ejercitarla, o (2) si su ejecución por tal rama es un incidente necesario para otras funciones [que le han sido] expresamente confer[idas]". Id. Al determinar esta última cuestión es irrelevante el hecho de que una rama pueda usar los métodos, técnica y equipo tradicionalmente usados por otra. Véase id. Hoy reiteramos estos pronunciamientos reconociendo que al interpretar los contornos de la Constitución debemos garantizar su vigorosidad y relevancia ante los problemas sociales, económicos y políticos actuales. Véanse, Nogueras v. Hernández Colón I, supra, en la pág. 411; P.I.P. v. C.E.E., 120 D.P.R. 580, 613 (1988); López Vives v. Policía de P.R., 118 D.P.R. 219, 227 (1987).
Así pues, al adjudicar controversias sobre separación de poderes debemos reconocer que "[l]a relación entre las ramas está sujeta a alteraciones que dependen de las necesidades de los tiempos y la índole del poder de que se trate". In re Rodríguez Torres, 106 D.P.R. 698, 709 (1978) (Trías Monge, J. Pres., op. particular). Debemos distinguir "entre facultades que integran la entraña misma del sistema y poderes trasladables, por razones de peso, a otras ramas", id., y, "a la luz de las circunstancias históricas prevalecientes, delimitar los contornos de los poderes públicos para evitar la concentración indebida de poderes y promover el más eficiente funcionamiento del sistema". Nogueras v. Hernández Colón I, supra, en las págs. 426-27.
Nuestra jurisprudencia sobre separación de poderes refleja esa preocupación por mantener un equilibrio adecuado entre las ramas que integran nuestro sistema de gobierno. En unos casos hemos atendido la situación en la que una rama interfiere con otra debilitando su autoridad o independencia.
Así, por ejemplo, en Nogueras v. Hernández Colón, 127 D.P.R. 638, 651 (1991) [en lo sucesivo, Nogueras v. Hernández Colón II], resolvimos que mantener indefinidamente en sus puestos a jueces con nombramientos vencidos que continuaban su incumbencia en virtud de la cláusula de continuidad contenida en las anteriores leyes números 11 de 24 de julio de 1952 (Ley de la Judicatura) y 7 de 8 de agosto de 1974 (Ley sobre Jueces Municipales), violentaba "el equilibrio que intenta mantener la Constitución en lo que respecta al ejercicio de nombramiento compartido entre la Rama Ejecutiva y la Legislativa". En Pueblo v. González Malavé, 116 D.P.R. 578, 587-88 (1985), le negamos al Senado de Puerto Rico intervenir como amigo de la corte en un recurso sobre la procedencia de ciertas denuncias por perjurio presentadas por el Fiscal Especial Independiente contra varias personas que testificaron ante la Comisión de lo Jurídico del Senado, en la investigación de los hechos ocurridos en el Cerro Maravilla el 25 de julio de 1978. Nuestra decisión se basó, en parte, en que la comparecencia del Senado, de ser admitida, habría interferido con el ejercicio de nuestra discreción. En Hernández Agosto v. López Nieves, supra, en la pág. 620, resolvimos que los cargos que requieren el consejo y consentimiento del Senado no pueden ser ocupados interinamente de forma indefinida, pues, de lo contrario, "podría evadirse con facilidad el poder de confirmación del Senado, inclinarse pesadamente la balanza del lado de la Rama Ejecutiva y romperse el equilibrio que persigue la cláusula de separación de poderes".
No obstante, en Nogueras v. Hernández Colón I, supra, en la pág. 427, resolvimos que la creación de una doble sesión ordinaria por parte de la Legislatura no interfiere indebidamente con el poder ejecutivo, ya que el Gobernador aún conserva sus facultades constitucionales para convocar a la Asamblea Legislativa a sesión extraordinaria, hacer nombramientos de receso y efectuar vetos de bolsillo. Y, en Hernández Agosto v. Romero Barceló, 112 D.P.R. 407, 428 (1982), resolvimos que un gobernador reelecto no interfiere con la función constitucional del Senado de impartirles su consejo y consentimiento a los nombramientos de los secretarios de gobierno, al no enviar a ese cuerpo las nominaciones de aquellos secretarios nombrados en un cuatrienio anterior que desee retener en sus cargos durante el nuevo cuatrienio.
En otros casos hemos considerado la situación en la que una rama de gobierno asume una función que le ha sido atribuida a otra. En Noriega Rodríguez v. Hernández Colón, supra, por ejemplo, declaramos inconstitucionales ciertas resoluciones de la Asamblea Legislativa que le asignaban una cantidad global de fondos públicos a la Administración de Servicios Municipales, para que ésta los distribuyera en cada distrito, de acuerdo con el juicio particular de su respectivo senador o representante. Concluimos que tales resoluciones, por carecer de guías específicas para la distribución de los fondos asignados, les concedían a los legisladores la "autoridad última" para disponer de fondos públicos, permitiéndoles ejercer la función de hacer cumplir las leyes. Id., en la pág. 11662. En Pueblo v. González Malavé, supra, además de resolver, como comentamos anteriormente, que autorizar la intervención del Senado como amigo de la corte en el recurso sobre la procedencia de las denuncias por perjurio presentadas por el Fiscal Especial Independiente podía interferir con el ejercicio de nuestra función, resolvimos que admitir esa comparecencia le permitiría al poder legislativo ejercer la función acusatoria que le corresponde propiamente al poder ejecutivo en su función de hacer cumplir las leyes. Véase id., en las págs. 582-83.
En Pueblo v. Santiago Feliciano, supra, en la pág. 289, sin embargo, resolvimos que no viola el principio de separación de poderes la determinación preliminar de causa probable que hace el Secretario de Justicia en una petición para grabar una comunicación oral no telefónica en virtud de la sección 6 del artículo 18 de la Ley Contra el Crimen Organizado y Lavado de Dinero del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 33 de 13 de julio de 1978, según enmendada, 25 L.P.R.A. § 971q (Supl. 1997). Concluimos que esta determinación preliminar no implica el ejercicio de la facultad constitucional que le compete exclusivamente al poder judicial para expedir órdenes de registro o allanamiento.
La Ley 19 plantea la situación específica de una intromisión de la Asamblea Legislativa, en su función de legislar, con el ejercicio de la función judicial. Nuestras decisiones han señalado hasta ahora varios tipos de legislación que interfieren indebidamente con el poder judicial.
En P.R. Tobacco Corp. v. Buscaglia, 62 D.P.R. 811, 822 (1944), declaramos inconstitucional una ley aprobada con el fin único de ordenarle a un funcionario que se negara a cumplir con una sentencia judicial13. Hemos resuelto asimismo que "una sentencia judicial [no puede estar] sujeta y condicionada en su valor a que otra rama del gobierno le imparta su aprobación...". Torres v. Castillo Alicea, 111 D.P.R. 792, 803 (1981). En este caso declaramos inconstitucionales los anteriores incisos (a) y (c) del artículo 2 y el anterior artículo 7 de la Ley de Reclamaciones y Demandas contra el Estado, Ley Núm. 104 de 29 de junio de 1955, según enmendada, 32 L.P.R.A. §§ 3077-3084 (1990 y Supl. 1997), entre otras razones, porque promovían una intervención indebida del poder legislativo con la función adjudicativa de los tribunales14. Específicamente, el artículo 7 de la ley le permitía a una parte obtener una autorización legislativa para que se le pagara el exceso de una sentencia sobre los límites de compensación establecidos en el estatuto, de acuerdo con la determinación que el tribunal de instancia hubiera hecho a base de la prueba desfilada. Véase, Torres v. Castillo Alicea, supra, en la pág. 802. En Vélez Ruiz v. E.L.A., 111 D.P.R. 752 (1981), se nos cuestionó acerca de la constitucionalidad del procedimiento de arbitraje compulsorio establecido en los anteriores artículos 41.100 al 41.130 del capítulo 41 del Código de Seguros de Puerto Rico, Ley Núm. 77 de 19 de junio de 1957, enmendada por la Ley de Responsabilidad Profesional Médico-Hospitalaria, Ley Núm. 74 de 30 de mayo de 197615, para entender en toda reclamación de daños y perjuicios por impericia médica. Resolvimos que la implantación del procedimiento contravenía el Artículo V de la Constitución porque usurpaba la función del sistema judicial atentando contra su integridad16. En Ramírez v. Registrador, 116 D.P.R. 541, 548 (1985), por último, reafirmamos el principio de un sistema judicial unificado establecido en la Sección 2 del Artículo V de la Constitución, al declarar inconstitucional el artículo 202 de la Ley Hipotecaria, 30 L.P.R.A. § 2702 (1993), en cuanto a la concesión de jurisdicción exclusiva a una sección del Tribunal de Primera Instancia, sin contemplar la sumisión de las partes y la anuencia del foro judicial.
La Ley 19, sin embargo, no contraviene las normas establecidas en la jurisprudencia citada. No fue aprobada con el único propósito de ordenar el incumplimiento de una sentencia judicial, P.R. Tobacco v. Buscaglia, supra; no sujeta el valor de una sentencia a la determinación de otra rama, Torres v. Castillo Alicea, supra; y no contraviene el principio de jurisdicción unificada, Ramírez v. Registrador, supra. Tampoco presenta una controversia comparable con la adjudicada en Vélez Ruiz v. E.L.A., supra. Hasta ahora, sólo en dos ocasiones hemos considerado específicamente si el poder legislativo interfiere indebidamente con la función judicial al aprobar legislación que afecte un pleito pendiente.
En Suárez v. Tugwell, 67 D.P.R. 180 (1947), sostuvimos la validez de la Ley Núm. 2 de 25 de febrero de 1946, vigente aún según enmendada, 32 L.P.R.A. §§ 3074-3076 (1990), la cual prohibió la acción del contribuyente y privó a los tribunales de Puerto Rico de "jurisdicción para conocer, o continuar conociendo si se hubiera ya iniciado", cualquier acción sobre la constitucionalidad de una ley, resolución o actuación ejecutiva autorizada por ley, cuando el demandante base su legitimación únicamente en su carácter de contribuyente, según aplicada a un pleito pendiente en el que el tribunal de instancia ya había dictado un injunction preliminar. Nuestra decisión se basó en dos fundamentos. Primero, la Ley Jones le confería en aquel momento a la Asamblea Legislativa la facultad de limitar o eliminar la jurisdicción de los tribunales. Véase, Suárez v. Tugwell, supra, en la pág. 184; véase además, Ley Jones, § 40, 39 Stat. 951, 965 (1917), derogada por la Ley Pública 600, § 5(2), 64 Stat. 319, 320 (1950)17. Segundo, la aplicación de la Ley Núm. 2 al pleito pendiente, aun cuando fue aprobada con el "fin inmediato" de privar al demandante del derecho a obtener un remedio en su caso, véase, Suárez v. Tugwell, supra, en la pág. 188, no le privó de un derecho individual adquirido, por cuanto no hay tal derecho en el remedio de injunction y, aun presumiendo que lo hubiera, éste no le habría pertenecido individualmente, ya que las acciones de contribuyentes no son de naturaleza privada, sino pública18. Véase id., en las págs. 184-86.
En Sunland Biscuit Co. v. Junta de Salario Mínimo, 68 D.P.R. 371 (1948) (en reconsideración), resolvimos una controversia relacionada con una legislación que tuvo el efecto de convalidar un decreto mandatorio de la Junta de Salario Mínimo. En revisión, la recurrente, Sunland Biscuit Co., argumentó ante este Tribunal que la Junta había actuado sin autoridad y en exceso de sus poderes al promulgar el decreto, en esencia, por que éste tenía un efecto discriminatorio sobre su negocio. Antes de que emitiéramos nuestra decisión, la Legislatura aprobó la Ley Núm. 451 de 14 de mayo de 1947 (en lo sucesivo, la "Ley 451"), la cual tuvo el efecto de convalidar el decreto impugnado. El 25 de junio de 1947, emitimos una sentencia anulando el decreto mandatorio. En reconsideración, sin embargo, dejamos sin efecto nuestra sentencia al resolver que la Ley 451, la cual entró en vigor el 1ro de julio de 1947, había convalidado y ratificado las actuaciones de la Junta de Salario Mínimo al emitir el decreto en controversia. Véase, Sunland Biscuit Co. v. Junta de Salario Mímino, supra, en la pág. 379. Concluimos que "[a pesar de que] nuestra sentencia se dictó en 25 de junio de 1947,... la misma no había creado aún ningún derecho a favor de la recurrente. Además,... la Ley [451]... específicamente hac[ía] referencia a decretos emitidos con anterioridad a... [su] aprobación... y ésta lo fu[e] en 14 de mayo de 1947,... fecha anterior a aquélla en que se dictó la sentencia de este Tribunal. Bajo estas condiciones el estatuto curativo resultó completamente válido y constitucional". Id. en la pág. 379.
Cabe señalar, no obstante, que la Ley 451 no se aprobó para atender específicamente la controversia pendiente. Al contrario, se aprobó para enmendar sustancialmente la Ley Núm. 8 de 5 de abril de 1941, en Leyes de Puerto Rico -- 1941, en las págs. 302-31, la cual creó la Junta de Salario Mínimo19. La disposición de la Ley 451 que convalidó las actuaciones anteriores de la Junta de Salario Mínimo se estableció para darles continuidad, en forma general, a todos los actos realizados por los funcionarios de la Junta de Salario Mínimo al amparo de la Ley Núm. 8 de 4 de abril de 1941, no sólo al decreto impugnado y a las actuaciones relacionadas con su aprobación. Véase, Ley 451, art. 2, en Sunland Biscuit Co. v. Junta de Salario Mínimo, supra, en la pág. 378. La Ley 451, por otro lado, tampoco hizo determinaciones de hechos ni dictó conclusiones de derecho respecto a las actuaciones ratificadas. En estas circunstancias, sostuvimos la validez del decreto en controversia no porque la Ley 451 así lo dictara, sino porque era lo que procedía en derecho, de acuerdo con el inciso (b) de la sección 24 de la Ley Núm. 8 de 4 de abril de 1941, el cual establecía que las conclusiones de hechos de la Junta de Salario Mínimo debían tomarse como concluyentes en ausencia de fraude20. Véase, Sunland Biscuit Co. v. Junta de Salario Mínimo, supra, en las págs. 376-78.
Es pertinente consignar, por último, que en Banco Popular v. Corte, supra, en la pág. 82, en el contexto de una controversia relacionada con la radicación de un informe de una comisión legislativa en un tribunal en el que se celebraba un procedimiento de liquidación de cierta entidad bancaria, expresamos que "el permitir que la legislatura o una comisión de una de sus cámaras dicte a una corte el resultado a que deba llegar al decidir cuestiones específicas ante la corte en cualquier etapa de la liquidación..., sería permitir a la legislatura usurpar una función que ha sido otorgada a las cortes".
En Estados Unidos, el Tribunal Supremo federal ha tenido en varias ocasiones la oportunidad de considerar si la aplicación de una ley a una controversia pendiente contraviene el principio de separación de poderes.
Así, por ejemplo, en United States v. Schooner Peggy, 5 U.S. (1 Cranch) 103, 110 (1801), la Corte resolvió que en ausencia de algún impedimento constitucional, un tribunal apelativo debe aplicar la ley según vigente al momento de resolver, aun cuando ello tenga el efecto de anular el fallo del tribunal recurrido.
En Pennsylvania v. Wheeling and Belmont Bridge Co., 59 U.S. (18 How.) 421 (1855) [en lo sucesivo, Pennsylvania v. Wheeling and Belmont Bridge Co. II], la controversia giró en torno a la constitucionalidad de una ley del Congreso que tuvo el efecto de anular una decisión del Tribunal Supremo. En este caso, el estado de Pennsylvania instó una acción en el Tribunal Supremo de los Estados Unidos solicitando un interdicto en contra de la compañía Wheeling and Belmont Bridge. Alegó que la compañía había construido un puente cuya elevación obstruía la navegación del río Ohio, causándole daños irreparables.
En 1789, el estado de Virginia había consentido el establecimiento del estado de Kentucky en una parte de su territorio. Ambos estados acordaron mantener libres el uso y la navegación del río Ohio. El Congreso sancionó este acuerdo al admitir a Kentucky en la Unión. Véase, Pennsylvania v. Wheeling and Belmont Bridge Co., 54 U.S. (13 How.) 518, 561, 564 (1852) [en lo sucesivo, Pennsylvania v. Wheeling and Belmont Bridge Co. I].
Posteriormente, Virginia aprobó una ley para autorizar la construcción del puente que provocó la controversia, sujeto al ejercicio del poder del Congreso para reglamentar el comercio. El estatuto dispuso que la estructura no debía obstruir la navegación del río y que, si lo hacía, sería considerada un estorbo público. La compañía demandada argumentó que había construido el puente en virtud de la facultad que le fue conferida por esta ley. Argumentó, además, que debido a la ausencia de reglamentación congresional respecto a la navegación del río Ohio, el estado de Virginia tenía completa discreción para autorizar la construcción del puente. Véase, Pennsylvania v. Wheeling and Belmont Bridge Co. I, supra, en la pág. 564.
La Corte entendió, sin embargo, que el acuerdo entre Virginia y Kentucky, por haber sido sancionado por el Congreso, se había convertido en ley para toda la nación. Determinó, además, que el Congreso sí había reglamentado la navegación del río mediante el licenciamiento de embarcaciones, el establecimiento de puertos de entrada y otros actos similares. Por lo tanto, la facultad conferida por la legislación de Virginia para la construcción del puente no podía contravenir el derecho de libre navegación reconocido por el acuerdo entre Virginia y Kentucky, según sancionado por el Congreso. Tampoco podía menoscabar el uso de las licencias concedidas por el Congreso. Véase id., en la pág. 565.
La evidencia presentada demostró que la elevación del puente obstruía el paso de cierto tipo de embarcaciones. Consecuentemente, la Corte resolvió que el puente constituía un estorbo y que Pennsylvania tenía derecho a que se liberara la navegación del río, mediante el cese del estorbo, removiendo o alterando la estructura. La Corte le ordenó a la demandada que realizara ciertas modificaciones en el puente y le impuso el pago de las costas del litigio. Véase id., en las págs. 625-28. Esta decisión fue dictada en 1852.
La compañía, sin embargo, en lugar de cumplir la orden, recabó la intervención del Congreso, véase, Pennsylvania v. Wheeling and Belmont Bridge Co. II, supra, 421, 439 (McLean, J., op. disidente), quien ese mismo año aprobó una ley declarando el puente una estructura legal, según su construcción y elevación originales, e instituyéndolo una vía de correos. Véase id., en la pág. 429.
En 1854, una tormenta destruyó el puente y la compañía comenzó a reconstruirlo según el diseño original. Ante esta situación, Pennsylvania solicitó y obtuvo de uno de los jueces del Tribunal Supremo un interdicto ordenando a la compañía detener la construcción en virtud de la decisión de 1852. No obstante, la compañía continuó con la construcción hasta completar la obra. Pennsylvania solicitó entonces, entre otros remedios, una orden de embargo contra la compañía y sus oficiales por éstos haber desacatado la orden de interdicto. Solicitó, además, el cobro de las costas concedidas en el litigio anterior. Véase id., en las págs. 421-27. La compañía apoyó su actuación en la legislación posterior. Argumentó que la ley del Congreso había autorizado la construcción del puente según el diseño original, anulando así la decisión emitida en 1852. Pennsylvania, por su parte, planteó que el estatuto era inconstitucional. Vease id., en la pág. 429.
La Corte delimitó la controversia en términos del poder del Congreso para reglamentar el comercio. Para ello se refirió a su decisión anterior. Según la Corte:
Luego de dictada... [la sentencia de 1852], se aprobó la... legislación del congreso que instituyó el puente una vía de correos para el paso del correo de los Estados Unidos, autorizando a la demandada a mantenerlo en su ubicación y elevación actuales, y exigiéndoles a todas las personas que navegan por el río regular la navegación para no interferir con el puente.
Por lo tanto, en la medida en que el puente constituía un estorbo para la libre navegación del río, de acuerdo con la legislación anterior del congreso, ésta se debe entender modificada por la legislación posterior; y, no obstante el puente pueda ser aún un estorbo desde un punto de vista fáctico, no lo es desde la perspectiva del derecho. ... La ley de Virginia autorizó la construcción del puente, sujeto al ejercicio del poder del congreso para reglamentar la navegación del río. Ese cuerpo, en el ejercicio de ese poder..., reglamentó la navegación del río, por lo que la autoridad para mantenerla parecería absoluta.
Id., en la pág. 430 (traducción nuestra).
La Corte reconoció efectivamente que la ley que legalizó el puente había anulado la sentencia de 1852 en cuanto al cese del estorbo, no así en cuanto a las costas concedidas. Según explicó la Corte:
[S]e argumenta que la ley del congreso no puede tener el efecto de anular ni la sentencia ya dictada por la corte, ni los derechos determinados en ésta a favor de la parte demandante. Ello, como norma general, no se puede negar, especialmente tratándose de la adjudicación de derechos privados. Éstos, una vez adjudicados, devienen absolutos, y es el deber de la corte hacerlos valer.
El caso ante nos, sin embargo, es distinguible de ese tipo de casos, en cuanto a la parte de la sentencia que ordena el cese del estorbo. La interferencia de éste con la libre navegación del río constituía el estorbo de un derecho público garantizado por la intervención del congreso.
[Los remedios disponibles en este caso derivan] de la interferencia ilegal con el disfrute de un derecho público, el cual, como hemos visto, está reglamentado por el congreso. Ahora bien, coincidimos con que si el remedio en este caso hubiera derivado de una acción en derecho ("action at law"), y se hubiera dictado una sentencia concediéndole daños a la parte demandante, el derecho a éstos estaría fuera del alcance del poder del congreso. La sentencia ante nos, en cuanto a las costas concedidas, se rige por estos principios, y no se afecta por la legislación posterior. Pero aquella parte de la sentencia que ordena el cese del estorbo es... una orden continua, la cual requiere no sólo la remoción del puente, sino que les prohibe a los demandados toda reconstrucción o prolongación de éste. Ahora, la determinación de si [el puente] constituye aún o seguirá constituyendo una obstrucción depende de si éste interfiere con el derecho de navegación. Si en el ínterin, desde que se dictó la sentencia, este derecho ha sido modificado por la autoridad competente, de forma tal que el puente no constituye ya una obstrucción ilegal, está claro que la sentencia de la corte no se puede hacer valer.
Id., en las págs. 431-32 (traducción nuestra).
Con estos precedentes, la Corte resolvió United States v. Klein, 80 U.S. (13 Wall.) 128 (1872). Durante la guerra civil el Congreso de los Estados Unidos aprobó varios estatutos relacionados con las propiedades de los enemigos no combatientes. Uno de estos estatutos, el "Abandoned and Captured Property Act", 12 Stat. 820 (1863), les autorizó a ciertos agentes del Tesoro de Estados Unidos a vender toda propiedad abandonada o capturada que hubieran recibido o recaudado en cualquier estado o territorio insurrecto, y a depositar el producto de la venta en el tesoro federal. El estatuto creó, además, una causa de acción para permitirles a ciertas personas reclamar el producto de la venta de sus propiedades. Para poder ejercer esta acción, los propietarios debían demostrar que habían mantenido su lealtad hacia el gobierno, mediante prueba de que no habían coadyuvado en la rebelión. Posteriormente, el presidente Lincoln emitió una proclama declarando la concesión de un perdón, con el restablecimiento de derechos propietarios, a quienes hubieran participado en la rebelión, bajo la condición de hacer y mantener un juramento de fidelidad al gobierno de Estados Unidos.
Un tal V.F. Wilson obtuvo este perdón. Luego de su muerte, Klein, su albacea, instó una acción para reclamar el producto de la venta de cierta propiedad de Wilson. La corte de reclamaciones - establecida para conocer estos casos - adjudicó la reclamación a favor de Klein. El gobierno apeló ante el Tribunal Supremo.
Poco antes del caso de Klein, la corte de reclamaciones había resuelto otro muy similar. La decisión en ese caso fue confirmada por el Tribunal Supremo, al resolver que la concesión de un perdón purgaba las ofensas de una persona que hubiera participado en la rebelión, liberándola de toda penalidad. Así pues, la persona concesionaria del perdón era considerada como si nunca hubiera participado en la rebelión. Véase, United States v. Padelford, 76 U.S. (9 Wall.) 531, 543 (1870).
Luego de la decisión en United States v. Padelford, supra, y estando pendiente ante el Tribunal Supremo el caso de Klein, el Congreso aprobó una legislación que establecía que ningún perdón o amnistía concedida por el presidente sería admisible en evidencia en favor de un reclamante para probar el requisito de lealtad exigido por el "Abandoned and Captured Property Act". La cláusula, además, eliminaba la jurisdicción apelativa del Tribunal Supremo sobre cualquier sentencia de la corte de reclamaciones a favor de un reclamante que hubiera establecido su lealtad mediante un perdón presidencial. En estos casos se le ordenaba al Tribunal Supremo desestimar por falta de jurisdicción. Por último, la cláusula establecía que, en cualquier reclamación en virtud del "Abandoned and Captured Property Act" ante la corte de reclamaciones, la aceptación sin reserva de un perdón presidencial por parte del reclamante, debía tenerse como prueba definitiva de la participación del reclamante en la rebelión, así como de su falta de fidelidad hacia el gobierno de Estados Unidos. Admitida esta prueba, la corte de reclamaciones tenía que desestimar la reclamación por falta de jurisdicción. La ley se aprobó el 12 de julio de 1870. El gobierno, apoyándose en ella, solicitó la desestimación del caso de Klein.
La controversia ante la Corte exigía, pues, determinar si la disposición aprobada le impedía a Klein recobrar las cantidades reclamadas. La Corte resolvió que la disposición era inconstitucional porque violaba el principio de separación de poderes. Primero, la cláusula interfería con el poder judicial dictándole la norma decisoria en un caso pendiente y, segundo, incidía sobre el poder ejecutivo menoscabando el efecto de un perdón presidencial. Véase, Unites States v. Klein, supra, en las págs. 146-48.
En cuanto al primer fundamento, la Corte reconoció que si la disposición hubiera eliminado el derecho de apelar en una clase particular de casos, la actuación del Congreso hubiera estado justificada en su poder constitucional para establecer excepciones a la jurisdicción apelativa del Tribunal Supremo21. La Corte entendió, sin embargo, que el lenguaje de la disposición demostraba claramente la intención de eliminar la jurisdicción apelativa en casos como el de Klein, sólo como un medio para conseguir un fin. Véase id., en la pág. 145. Su propósito era negar el efecto que la Corte había resuelto que tenía un perdón otorgado por el presidente. Véase id. En efecto, la consecuencia de la aplicación de la disposición era que tanto la corte de reclamaciones como el Tribunal Supremo tendrían jurisdicción para conocer la causa de acción sólo para determinar si el reclamante podía establecer su lealtad mediante una prueba distinta de la concesión de un perdón. Pero, si la corte determinaba que la única prueba del reclamante para apoyar su causa de acción era el perdón, entonces perdía su jurisdicción. Ante esta situación, sancionar la actuación del Congreso hubiera significado reconocerle al poder legislativo la facultad de dictar el resultado en un caso pendiente. El efecto específico sobre el caso de Klein era obligar a la Corte a desestimar si determinaba que procedía confirmar la decisión de la corte de reclamaciones por razón del perdón otorgado. Sancionar este resultado, entendió la Corte, le hubiera permitido al gobierno, quien era parte en el pleito, decidir la controversia en su favor22.
La Corte distinguió la situación ante su consideración de la adjudicada en Pennsylvania v. Wheeling Brige Co. II, supra, precisando que, en ese caso, la legislación en controversia no pautó una norma decisoria arbitraria, sino que le permitió a la Corte aplicar libremente sus normas a las circunstancias creadas por el nuevo estatuto. En el caso ante su consideración, sin embargo, la disposición impugnada no había creado circunstancias nuevas. Aún así, le prohibía a la Corte darle a cierta prueba - el perdón presidencial - el efecto evidenciario que a su juicio debía tener, ordenándole que le diera un efecto contrario. Véase, United States v. Klein, supra, en las págs. 146-47.
En casos posteriores, el Tribunal Supremo ha interpretado la decisión en United States v. Klein, supra, en el sentido de que el poder legislativo no le puede dictar normas de adjudicación al poder judicial en un caso pendiente sin enmendar el derecho aplicable. Véanse, Robertson v. Seattle Audubon Society, 503 U.S. 429, 441 (1992); Plaut v. Spendthrift Farm, Inc., 514 U.S. 211, 218 (1995)23.
En Robertson v. Seattle Audubon Society, supra, el Tribunal Supremo examinó la validez de una legislación que afectó directamente varios litigios pendientes relacionados con la siembra y tala de bosques habitados por cierta especie de búho en extinción. Tanto el jefe del Servicio Forestal de Estados Unidos ("United States Forest Service") como el secretario del Negociado de la Administración de Terrenos ("Bureau of Land Management") tomaron medidas específicas para reglamentar la explotación forestal y, a la vez, proteger las aves. Varios grupos ambientales argumentaron que las medidas adoptadas no ofrecían protección suficiente, y que el uso de los bosques violaba varios estatutos. La industria maderera local, por su parte, argumentó que las medidas administrativas eran demasiado restrictivas y afectarían adversamente la economía de la región. Respondiendo a la litigación pendiente, el Congreso aprobó la sección 318 del Presupuesto del Departamento del Interior para el Año Fiscal 1990, 103 Stat. 701, 745-50 (1990). Esta sección estableció unas guías para reglamentar el uso de los bosques en cuestión. Dispuso también, que el cumplimiento con esas guías debía entenderse suficiente para satisfacer los requisitos estatutarios en controversia en los pleitos pendientes24. Varios grupos ambientales impugnaron la sección 318 argumentando que ésta contravenía el principio de separación de poderes. El tribunal de distrito concluyó que era válida. La corte de apelaciones del Noveno Circuito, sin embargo, revocó al resolver que la disposición violaba el principio de separación de poderes, en la medida en que ordenaba que el cumplimiento de las guías establecidas se tuviera como suficiente para satisfacer los requisitos estatutarios en controversia en los pleitos pendientes. Ese foro apelativo entendió que ello significaba dictar el resultado de las controversias pendientes sin enmendar el derecho aplicable. Véase, Seattle Audubon Society v. Robertson, 914 F.2d 1311, 1317 (9no Cir. 1990).
Ante el Tribunal Supremo, la controversia se centró en determinar si la legislación aprobada había enmendado el derecho aplicable, o si, al contrario, ésta sólo dictaba conclusiones o resultados bajo la legislación anterior25. Distinto de la corte de apelaciones, el Tribunal Supremo concluyó que la sección 318 sí había alterado el derecho aplicable. Véase, Robertson v. Seattle Audubon Society, supra, en la pág. 438. Señaló, además, que la disposición no pretendió hacer determinaciones de hechos ni dictar conclusiones de derecho particulares26. Véase id. El Tribunal hizo énfasis en que al aprobar la sección 318, el Congreso se abstuvo expresamente de pasar juicio sobre si las medidas administrativas tomadas por el Servicio Forestal y el Negociado de la Administración de Terrenos habían sido adecuadas desde el punto de vista fáctico y jurídico. Véase id. Es decir, el Congreso se abstuvo de adjudicar los méritos de la controversia ante la consideración judicial.
Tanto la peticionaria como el Procurador se apoyan en la jurisprudencia federal comentada para argumentar en favor de la constitucionalidad de la Ley 1927. En particular, la peticionaria afirma que "[l]a Ley... 19 no 'revisa' la decisión del Tribunal de Circuito de Apelaciones, porque lo que hizo fue alterar el estado de derecho que permite a la A.A.A. obtener el permiso para realizar el S.A.N., en vez de rechazar la conclusión sobre el estado de derecho al momento en que se resolvió la sentencia. La Ley... 19... establece un nuevo esquema tanto sustantivo como procesal que permitió a la A.A.A. obtener la debida autorización para la construcción del S.A.N. Dicho esquema no existía al momento en que el Tribunal de Circuito de Apelaciones dictó sentencia". Moción en cumplimiento de orden, en la pág. 7.
Los recurridos admiten que la Legislatura, en el ejercicio de su poder inherente, puede afectar litigios pendientes sin contravenir el principio de separación de poderes, "siempre que lo haga en el marco de la enunciación de una nueva norma de derecho y no meramente de la adjudicación de una controversia específica". Réplica a memorando de Derecho de las partes recurrentes, en la pág. 7 (énfasis omitido). Éstos argumentan, no obstante, que la Ley 19 no creó un estado de derecho para la construcción del SAN distinto del vigente cuando el Tribunal de Circuito adjudicó las controversias en su sentencia. Véanse, Memorando de Derecho de la parte recurrida, en las págs. 37-38; Réplica a memorandos de Derecho de las partes recurrentes, en las págs. 2, 11.
Coincidimos con los recurridos en que la Ley 19 no modificó la legislación bajo la cual surgieron las controversias adjudicadas por el Tribunal de Circuito. Pudiera aducirse, sin embargo, que al aprobar la Ley 19, la Asamblea Legislativa alteró el derecho aplicable en la medida que estableció un nuevo procedimiento para la tramitación del SAN. Pero, no es así. Todos los requisitos establecidos en el artículo 4 para la continuación de las obras del SAN no significan cambio alguno en los requisitos que el ordenamiento jurídico exigía antes de que la Legislatura aprobara la Ley 19. Aún más, todos los permisos que el referido artículo 4 de la Ley 19 exige para la aprobación del proyecto - el permiso del Cuerpo de Ingenieros de Estados Unidos, el certificado de calidad de agua emitido por la Junta de Calidad Ambiental; la certificación de cumplimiento con el artículo 4(c) de la Ley sobre Política Pública Ambiental y el permiso de construcción de toma de agua emitido por el DRNA - fueron obtenidos por la peticionaria antes de la vigencia de la Ley 19, e incluso antes de que el Tribunal de Circuito dictara su sentencia28.
La Ley 19 es en realidad una adjudicación de la validez de esos permisos, así como de la validez de la resolución de la Junta de Planificación que aprobó la consulta de ubicación del SAN. El antepenúltimo párrafo del artículo 2 de la ley declara efectivamente que "la tramitación del proyecto... en la fase administrativa fue correcta, cumpliéndose con las leyes, los reglamentos y la política pública vigentes"29. La segunda oración del artículo 6, por su parte, ordena que "[t]odos aquellos permisos... y procedimientos administrativos, incluyendo los de... consultas públicas y de ubicación, que hayan sido obtenidos o realizados administrativamente para el desarrollo del... SAN con anterioridad a la vigencia de... [la Ley 19], se entenderán vigentes...".
La controversia que el Tribunal de Circuito resolvió en la sentencia que nos corresponde revisar a través del presente recurso fue precisamente si la consulta de ubicación se otorgó conforme a derecho. La Ley 19 pretende ejercer indirectamente esa función revisora sobre la sentencia recurrida, dictando así el resultado del caso ante nuestra consideración, sin modificar en forma alguna el derecho aplicable.
El poder de revisar una sentencia le corresponde a la rama judicial. Es una facultad que integra la entraña misma del poder que la Sección 1 del Artículo V de la Constitución les asigna exclusivamente a los tribunales. No es una facultad compartida con el poder legislativo, ni trasladable a éste por razón alguna. Si bien es cierto que el principio de separación de poderes debe ser aplicado flexiblemente, esa flexibilidad "no significa que lo que es la esencia de la función judicial pueda ser destruido, convirtiendo el poder para decidir en una débil oportunidad para consultar y recomendar". Banco Popular v. Corte, supra, en la pág. 76.
Resolvemos, por lo tanto, que los párrafos antepenúltimo y segundo de los artículos 2 y 6, respectivamente, de la Ley 19 son inconstitucionales porque contravienen el principio de separación de poderes interfiriendo de manera no permisible con el ejercicio del poder judicial.
Nos corresponde determinar ahora si se deben mantener los restantes artículos del estatuto impugnado, o si lo declaramos nulo en su totalidad.
En Tugwell v. Corte, 64 D.P.R. 220, 226 (1944), adoptamos una fórmula bipartita para solucionar problemas relacionados con la nulidad total o parcial de una ley. La primera parte de esta fórmula consiste en determinar si la ley es capaz de ser separada y, la segunda, en auscultar si la Legislatura tuvo en mente la separabilidad de las distintas disposiciones de la ley. Recientemente reiteramos la vigencia de esta fórmula en Berríos Martínez v. Rosselló González, op. de 30 de septiembre de 1994, 94 J.T.S. 127, estableciendo que es necesario, en primer lugar, "determinar si la ley es susceptible de mantenerse en vigor una vez se eliminan las cláusulas inconstitucionales". Id., en la pág. 277. En segundo lugar "se debe evaluar si la Legislatura hubiera aprobado la ley sin tales disposiciones". Id., en las págs. 277-78. No obstante, cuando una ley preceptúa la separabilidad de sus disposiciones, el análisis debe comenzar presumiendo que la Asamblea Legislativa interesaba que el resto de la ley se mantuviera en vigor si un tribunal llegara a declararla parcialmente inconstitucional. Véase id., en la pág. 278. Véase además, Asociación de Maestros de Puerto Rico v. Torres, op. de 30 de noviembre de 1994, 94 J.T.S. 145, en la pág. 452 n.2. En este caso, partimos de tal presunción en virtud de la cláusula de separabilidad que establece el artículo 9 de la ley. Al hacer la primera parte del análisis, sin embargo, resulta que las restantes disposiciones de la Ley 19 dependen de las declaradas inconstitucionales; todas están íntimamente relacionadas entre sí. No es necesario, pues, hacer la segunda parte del análisis y procede, por lo tanto, declarar el estatuto nulo en su totalidad. Véase, P.R. Tobacco Corp. v. Buscaglia, supra, en la pág. 829.
Reconocemos que la Legislatura aprobó la Ley 19 respondiendo a la preocupación legítima de atender la falta apremiante de un abasto de agua suficiente en el país. No importa, sin embargo, el grado de legitimidad de dicha preocupación, o que el motivo de la Asamblea Legislativa haya sido uno laudable; ello no es suficiente para sostener la constitucionalidad de una ley. Véanse, Alicea v. Córdova, 117 D.P.R. 676, 693 n.13 (1986); Torres v. Castillo Alicea, supra, en la pág. 801; Durand v. Sancho Bonet, 50 D.P.R. 940, 943 (1937). Como expresó el delegado Miguel Ángel García Méndez en la Convención Constituyente, citando a James Madison sobre el principio de separación de poderes: "[E]l peligro en la [Asamblea] Legislativa está cuando se le dan excesivos poderes, precisamente en que, porque está[] sostenid[a] por la defensa de que... [es la] representante[] [directa] del pueblo, el propio concepto se confunde". 2 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 1043 (1951).
Por último, los recurridos argumentan que la Ley 19 es inconstitucional, además, porque, viola el debido procedimiento de ley, la igual protección de las leyes y la Sección 19 de los Artículos II y VI de la Constitución del Estado Libre Asociado. Por cuanto nos limitamos a resolver que la Ley 19 viola el principio de separación de poderes no expresamos opinión alguna respecto a estos planteamientos.
Habiendo resuelto que la Ley 19 es inconstitucional, ésta no hace académica la consideración del recurso presentado por la peticionaria. Pasamos, por lo tanto, a considerar sus planteamientos.
La peticionaria hace siete señalamientos de error en su escrito. En el primero plantea que el Tribunal de Circuito incidió al dictar sentencia sin tener jurisdicción para ello, debido a que el recurso de revisión se presentó fuera del término correspondiente. En el tercero le atribuye al Tribunal de Circuito haber aplicado un estándar de revisión incorrecto. Los demás señalamientos de error cuestionan, en esencia, la determinación del Tribunal de Circuito de revocar la decisión de la Junta30.
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