Source: https://rd.springer.com/referenceworkentry/10.1007%2F978-3-658-10690-4_10-2
Timestamp: 2019-04-23 23:02:20
Document Index: 320085660

Matched Legal Cases: ['Art. 10', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 10', 'Art. 10', 'Art. 12', 'Art. 48', 'Art. 49', 'Art. 50', 'Art. 70', 'Art. 23', 'Art. 48', 'Art. 48', 'Art. 54', 'Art. 352', '§ 54', 'Art. 10', '§ 262', '§ 262', 'Art. 3', 'Art. 4', 'Art. 6', 'Art. 8', 'Art. 7', 'Art. 85', 'Art. 88', 'Art. 13', 'Art. 304', 'Art. 307', 'Art. 48', '§ 54', 'Art. 12']

Nationale Parlamente | Springer for Research & Development
Das Politische System der Europäischen Union pp 1-26 | Cite as
Zu den Mitspielern in der EU-Architektur sind zunehmend auch die Parlamente der Mitgliedstaaten zu zählen. Der Vertrag von Lissabon hat in Artikel 12 entsprechende Vorgaben formuliert. Die Diskussion um die Mitwirkung von gegenwärtig 41 Kammern ist von unterschiedlichen institutionellen Leitideen geprägt. Wir können eine Vielzahl von Modellen mit schwachen und starken Formen der Beteiligung beobachten. Überraschend und zu erklären ist die schwache Nutzung der im Lissabonner Vertrag eingeräumten Beteiligungsrechte nationaler Parlamente.
Auch die Zusammenarbeit mit dem Europäischen Parlament in mehreren interparlamentarischen Konferenzen wird nur begrenzt genutzt und ist in ihrer Funktion als Gegengewicht zu den Organen der Exekutive nur wenig effektiv.
Modelle und Formen schwacher und starker Beteiligung Frühwarnmechanismus Mehrebenenparlamentarismus Interparlamentarische Konferenzen Legitimation
1 Eckpunkte im Überblick: Ausbau von Beteiligungsmöglichkeiten bei begrenzter Nutzung
In dem Mehrebenensystem der Europäischen Union hat die Beteiligung der Parlamente der Mitgliedstaaten immer wieder politisches und wissenschaftliches Interesse geweckt. Der (Lissabonner) „Vertrag über die Europäische Union“ (EUV) regelt die Beteiligungsrechte der nationalen Parlamente in Art. 10 (2) und Art. 12 EUV sowie in Protokoll I und II (vgl. Dokument 1).
Die konzeptionelle Diskussion um die Mitwirkung von gegenwärtig 41 Kammern nationaler Parlamente ist von mehreren institutionellen Leitideen geprägt, die unterschiedliche Formen einer möglichen Beteiligung im EU-System identifizieren. Die (gelebte) Vertragspraxis zeigt ebenfalls einen in vielerlei Hinsicht überraschenden Befund. Mit Blick auf jahrzehntelange Entwicklungen ist zwar der Ausbau einer direkten und indirekten Beteiligung der nationalen Parlamente bei der Politikgestaltung festzustellen; ihre Mitwirkung bleibt jedoch auf einige Verfahren beschränkt. Selbst ihren (vertrags-)rechtlichen Spielraum nutzen sie nur in einem geringen Maße. Der Aufforderung des Lissabonner Vertrags an die nationalen Parlamente, „aktiv zur guten Arbeitsweise der Union beizutragen“ (Art. 12 EUV) (vgl. Dokument 1), kommen diese nur begrenzt nach.
Der institutionelle Steckbrief zeigt wesentliche Elemente der Rolle nationaler Parlamente im politischen System der EU (vgl. Abb. 1).
Institutioneller Steckbrief. (Quelle: Eigene Darstellung)
Zu einer fokussierten Übersicht können mögliche Beteiligungsformen nationaler Parlamente in der EU-Architektur skizziert werden (vgl. Abb. 2).
Nationale Parlamente in der EU-Architektur. (Quelle: Eigene Darstellung)
2 Aufgaben: Modelle von Beteiligungsformen in der Entwicklung
2.1 Geschichte: Verlierer oder Nachzügler?
In den ersten Jahrzehnten der Entstehung und Entwicklung des EU-Systems galt die Rolle nationaler Parlamente innerhalb der institutionellen Architektur weitgehend als irrelevant, da die ursprünglichen Verträge nur die Mitgliedstaaten, repräsentiert durch die nationalen Regierungen im Rat der Europäischen Union, anerkannten. Bei den frühen Verträgen war allerdings bereits eine gemeinsame Versammlung vorgesehen, die sich aus Delegierten der nationalen Parlamente zusammensetzte. Angesichts der Ausweitung der Zuständigkeiten der Union auf traditionelle Kernbereiche nationaler Souveränität (vgl. Kap. „Geschichte“) – und damit auch auf Tätigkeitsbereiche der mitgliedstaatlichen Legislativen – wurden infolgedessen nationale Parlamente als „Verlierer“ des Einigungsprozesses oder zumindest als „Nachzügler“ verstanden (Maurer und Wessels 2001b). Aus dieser Sicht haben sie sich durch die notwendige parlamentarische Ratifizierung von Vertragsänderungen auch noch selbst immer wieder verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten entzogen.
Mit dem Maastrichter Vertrag setzte ein Umdenken ein, das zu mehreren und unterschiedlichen Formen der Beteiligung führte (Thomas 2016).
Der Lissabonner Vertrag selbst hat einen differenzierten – wenn auch nicht vollständigen – Katalog an Möglichkeiten formuliert (vgl. Dokument 1).
Dokument 1, Die Rolle der nationalen Parlamente nach dem Vertrag von Lissabon
Art. 10 (2) EUV
2.2 Modelle von Beteiligungsformen
Das Spektrum an institutionellen Leitideen reicht von keiner nennenswerten Beteiligung der nationalen Parlamente in der Politikgestaltung, über die Rolle eines Vetospielers bei der Systemgestaltung bis hin zu einer regelmäßigen Beteiligung als Mehrebenenspieler. Die verschiedenen Formen der parlamentarischen Beteiligung innerhalb des Politikzyklus der EU sind sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene anzusiedeln.
2.2.1 Keine Beteiligung in der Politikgestaltung
Ein traditionelles Modell argumentiert, dass tagtägliche Europapolitik – wie Außenpolitik – als eine alleinige Angelegenheit der Exekutive, d. h. nationaler Regierungen, zu verstehen ist. Diese institutionelle Leitidee sieht keine Ansprüche auf eine direkte Mitwirkung bei der Politikgestaltung der EU seitens nationaler Parlamente vor. Dabei stützt sich das Modell nicht nur auf Formulierungen der Römischen Verträge, sondern ist auch aus der Logik parlamentarischer Regierungssysteme abzuleiten. Danach ermächtigen und legitimieren nationale Legislativen ihre jeweiligen Exekutiven zur Durchführung eigenständiger Aktionen im internationalen System und damit auch in der EU-Architektur. Solange Regierungen das Vertrauen der Mehrheit ihres nationalen Parlaments besitzen, können sie in der Außen- und Europapolitik einen hohen Grad an Autonomie und Diskretion beanspruchen. Eine rechtliche Begründung dieses Modells könnte in Art. 10 (2) EUV gefunden werden: Danach werden „die Mitgliedstaaten im Europäischen Rat von ihrem jeweiligen Staats- oder Regierungschef und im Rat von ihrer jeweiligen Regierung vertreten“ (vgl. Dokument 1).
Durchbrochen war diese ursprüngliche Leitidee bereits in den Gründungsverträgen der EGKS durch die Einführung einer „Versammlung“ (als Vorläufer zum Europäischen Parlament (EP)), in der bis zur ersten Direktwahl 1979 Abgeordnete nationaler Parlamente – jedoch ohne starke Mitwirkungsrechte – die Gemeinschaftspolitik diskutierten. Nachhaltige Auswirkungen auf die Arbeit der nationalen Regierungen sind von dieser Phase nicht bekannt.
Das Modell wird in dieser allgemeinen Form politisch nur noch selten vertreten. Allerdings wird es von einigen Akteuren weiterhin für bestimmte Politikfelder der EU – so in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) – als relevant erachtet.
2.2.2 Nationale Parlamente als innerstaatliche Kontrollinstanz
Mit dem Maastrichter Vertrag griffen nationale Parlamente verstärkt eine weitergehende institutionelle Leitidee auf: Sie bauten ihre konstitutionellen Beteiligungsrechte an der Formulierung der Europapolitik innerhalb der Mitgliedstaaten erheblich aus (Rozenberg und Hefftler 2015; Maurer und Wessels 2001a; Christensen 2015; Rittberger und Winzen 2015).
Die Rolle nationaler Parlamente besteht nach diesem Modell in der Kontrolle der jeweiligen Regierungen in Angelegenheiten der Europäischen Union; es ist demnach Aufgabe nationaler Verfassungen, die Rechte und Aufgaben der Abgeordneten festzulegen. Gemäß dieser Leitidee haben alle Verfassungen der Mitgliedstaaten entsprechende Regelwerke verabschiedet, die aber einen hohen Grad an Variationen aufweisen (Neuhold et al. 2015; Thomas 2016).
Der Lissabonner Vertrag betont einerseits, dass „die Art der Kontrolle der Regierungen durch die nationalen Parlamente hinsichtlich der Tätigkeiten der Europäischen Union Sache der besonderen verfassungsrechtlichen Gestaltung und Praxis jedes Mitgliedstaates ist“ (Protokoll (Nr.1) über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union), andererseits garantiert das Regelwerk auch, dass nationale Parlamente unmittelbar „von den Organen der Union unterrichtet werden“ (Art. 12a und 12e EUV), d. h. nationale Regierungen können den Zugang zu Informationen nicht mehr als Gatekeeper kontrollieren.
Auch bei Verfahren der Systemgestaltung (so Art. 48 (2), Art. 49 und Art. 50 EUV) (vgl. Kap. „Vertragsänderungsverfahren“ und Kap. „Beitritts- und Austrittsverfahren“) und bei der Verabschiedung spezifischer Maßnahmen im „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ sieht der Vertrag konkrete Formen der Unterrichtung nationaler Parlamente vor (Art. 70 AEUV).
In der Bundesrepublik Deutschland sind diese Rechte im Grundgesetz verankert (vgl. Dokument 2).
Dokument 2, Einfluss des Bundestages und des Bundesrates
Art. 23 (2)
In Folgegesetzen und weiteren Vereinbarungen werden die Formen der Zusammenarbeit zwischen der Bundesregierung und dem Bundestag bzw. dem Bundesrat im Detail festgelegt (Thomas 2016; Höing 2015).
Das Bundesverfassungsgericht hat in mehreren Urteilen – so erneut zur Vereinbarkeit des Lissabonner Vertrags mit dem Grundgesetz – die Rechte des Bundestages gegenüber der Bundesregierung in EU-Angelegenheiten nochmals gestärkt (Bundesverfassungsgericht 2009).
2.2.3 Nationale Parlamente als Vetospieler bei der Systemgestaltung
Zu der Doktrin parlamentarischer Regierungssysteme gehört aber auch das Recht der Legislativen, internationale Verträge zu ratifizieren. Nationale Parlamente haben entsprechend ein Veto bei Akten der EU-Systemgestaltung (vgl. zum Begriff Kap. „Einführung“). In den Lissaboner Verträgen findet die Formulierung „Ratifikation gemäß verfassungsrechtlicher Vorschriften“ bei mehreren Artikeln Verwendung (vgl. Tab. 1).
Starke Beteiligungsrechte nach dem Lissabonner Vertrag
Zustimmung zum Beschluss des Europäischen Rates zu einer gemeinsamen Verteidigungspolitik
Art. 48 (4) EUV
ordentliche Vertragsänderungen
Art. 48 (6) EUV
Verfahren des „vereinfachten (Vertrags)Änderungsverfahren“
Ratifikation des Beitrittsabkommens
Ratifikation des Austrittsabkommens des entsprechenden Mitgliedstaates
Art. 54 und 357 EUV
Zustimmungen und Bestimmungen zur Nicht-Diskriminierung und Unionsbürgerschaft
Zustimmung zum Beitritt der Union zur Europäischen Konvention und Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten
Zustimmung zum Beschluss des Rates zu den Wahlen zum EP
Zustimmung zu den vom Rat beschlossenen Zuständigkeiten des GEU
Zustimmung zu Beschlüssen des Rates zu den Eigenmitteln
Ratifizierungen durch nationale und teilweise auch durch regionale Parlamente sind auch bei den sogenannten „gemischten Abkommen“ der EU notwendig, die in die geteilte Zuständigkeit der EU und der Mitgliedstaaten fallen (vgl. Kap. „Auswärtiges Handeln“ ).
Für die starke Mitwirkung des Bundestages ist erneut auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Lissabonner Vertrag zu verweisen. Danach hat der Bundestag auch bei der Wahrnehmung von einigen Vertragsrechten – so bei der kleinen Vertragsänderung nach Art. 352 AEUV (vgl. Kap. „Vertragsänderungsverfahren“) – ein vorgeschaltetes Vetorecht. Entsprechend muss die Bundesregierung vor einem einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates zunächst die Zustimmung des Bundestages einholen (Bundesverfassungsgericht 2009).
Auch bei Entscheidungen zur Stabilisierung der Eurozone durch Kreditgewährung hat der Bundestag aufgrund eines Urteils des Bundesverfassungsgerichts einem Beschluss der Bundesregierung im Vorfeld der europäischen Entscheidung zuzustimmen (Bundesverfassungsgericht 2012, § 54).
2.2.4 Das Europäische Parlament als Legitimationsersatz bei der Politikgestaltung
Eine weitere Leitidee, die in den siebziger und achtziger Jahren an Bedeutung gewann, sieht die traditionellen parlamentarischen Aufgaben durch das seit 1979 direkt gewählte Europäische Parlament erfüllt: Nach diesem Modell übernimmt das EP die für das politische System notwendigen parlamentarischen Funktionen: Einer De-Parlamentarisierung auf nationaler Ebene folgt demnach eine Re-Parlamentarisierung auf europäischer Ebene (Maurer 2001, S. 49).
Aus dieser Sicht wird das EP aufgrund der Ausweitung seiner starken Beteiligungsrechte zunehmend in die Lage versetzt, eine derartige Rolle zu spielen. Der Lissabonner Vertrag betont: „Die Bürgerinnen und Bürger sind auf der Unionsebene unmittelbar im Europäischen Parlament vertreten“ (Art. 10 (2) EUV). Dieses Modell spiegelt auch das Selbstverständnis von Abgeordneten des EP wider (Europäisches Parlament 2009). Ebenso plädiert eine begrenzte Zahl von Abgeordneten nationaler Parlamente für eine derartige Sichtweise (Thomas 2016).
Für Vertreter nationaler Souveränität mit entsprechenden Legitimationsannahmen ist diese Argumentation nicht überzeugend. Dies gilt insbesondere für britische Positionen (Cameron 2015) und in Urteilen des Bundesverfassungsgerichts (Bundesverfassungsgericht 2009, § 262; Bundesverfassungsgericht 1994) (vgl. Dokument 3), die dem EP nicht dieselbe Legitimationskraft wie den nationalen Legislativen zuschreiben.
Dokument 3, Urteil des Bundesverfassungsgerichts über die Legitimation der nationalen Parlamente
Bundesverfassungsgericht 2009 , § 262
Die verfassungsrechtlichen Anforderungen des Demokratieprinzips an die Organisationsstruktur und die Entscheidungsverfahren der Europäischen Union hängen davon ab, in welchem Umfang hoheitliche Aufgaben auf die Union übertragen werden und wie hoch der Grad der politischen Verselbstständigung bei der Wahrnehmung der übertragenen Hoheitsrechte ist. Eine Verstärkung der Integration kann verfassungswidrig sein, wenn das demokratische Legitimationsniveau mit dem Umfang und dem Gewicht supranationaler Herrschaftsmacht nicht Schritt hält. Solange und soweit das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung in einem Verbund souveräner Staaten mit ausgeprägten Zügen exekutiver und gouvernementaler Zusammenarbeit gewahrt bleibt, reicht grundsätzlich die über nationale Parlamente und Regierungen vermittelte Legitimation der Mitgliedstaaten aus, die ergänzt und abgestützt wird durch das unmittelbar gewählte Europäische Parlament (vgl. BVerfGE 89, 155 <184>).
Quelle: Bundesverfassungsgericht (2009)
Das EP ist nach diesen Leitideen kein „Vollparlament“, da es kein „Volk“ bzw. keinen europäischen „demos“ vertritt (vgl. Kap. „Europäisches Parlament“).
2.2.5 Eine direkte Beteiligung an der Politikgestaltung in der Unionsarchitektur
Eine weitere institutionelle Leitidee sieht eine direkte Beteiligung der nationalen Parlamente an Gesetzgebungsakten der Union vor. Dieses Modell findet seinen Niederschlag im sogenannten Frühwarnmechanismus des Lissabonner Vertrags. Das Verfahren ist in Art. 3 und Art. 4 des „Protokoll(s) über die Rolle der nationalen Parlamente“ und in Art. 6 bis Art. 8 des „Protokoll(s) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“ geregelt. Der Frühwarnmechanismus schreibt nationalen Parlamenten – unter bestimmten Voraussetzungen – eine begrenzte Rolle in der prä-legislativen Vorbereitung von EU-Rechtsakten zu. Hierbei sollen sie als sogenannte Subsidiaritätswächter agieren.
Abb. 3 beschreibt den Prozess des Frühwarnmechanismus in einzelnen Schritten. Die Europäische Kommission übermittelt ihren Entwurf für einen Gesetzgebungsakt nicht nur an das EP und den Rat, sondern auch an die nationalen Parlamente. Diese haben die Möglichkeit, innerhalb von acht Wochen „begründete Stellungnahmen“ bzw. „Rügen“ mit Bezug auf die mangelnde Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips und der Verhältnismäßigkeit zu formulieren.
Frühwarnmechanismus im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren. KOM=Europäische Kommission, EP=Europäisches Parlament, NP=Nationale Parlamente, OGV=ordentliches Gesetzgebungsverfahren, GEU=Gerichtshof der Europäischen Union. (Quelle: Eigene Darstellung)
Dabei können die nationalen Parlamente darüber bestimmen, ob die regionalen Parlamente in die Entscheidung über eine begründete Stellungnahme mit einbezogen werden. Jedes nationale Parlament hat zwei Stimmen. In einem Zweikammersystem hat dementsprechend jedes Legislativorgan eine Stimme, im deutschen Falle also jeweils Bundestag und Bundesrat.
Formulieren weniger als ein Drittel der Parlamentskammern (18 oder weniger) eine Subsidiaritätsrüge, wird der Gesetzgebungsakt ‚normal‘ im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren weiter behandelt. Die ‚gelbe Karte‘ wird gezeigt, wenn mindestens ein Drittel (19 bis 27 Kammern) der nationalen Parlamente der Ansicht ist, dass ein Verstoß gegen die Subsidiarität vorliegt. Daraufhin muss die Kommission eine begründete Stellungnahme zu den Einwänden an die nationalen Parlamente abgeben. Jedoch können die EU-Organe, EP und Rat, das vertraglich geregelte Verfahren weiterverfolgen, wenn der Entwurf seitens der Kommission aufrechterhalten wird.
Reicht mindestens die Hälfte der Parlamentskammern eine begründete Stellungnahme ein (28 oder mehr Kammern), liegt eine ‚orange Karte‘ vor. Zusätzlich zu der Reaktion bei einer gelben Karte, muss die Kommission auch eine begründete Stellungnahme an das EP und den Rat richten. Danach haben das EP mit der einfachen Mehrheit und der Rat mit 55 % seiner Mitglieder die Möglichkeit, den weiteren Prozess der Gesetzgebung einzustellen.
Bei Gesetzgebungsakten innerhalb des Raumes für Freiheit, Sicherheit und Recht reicht für eine Überprüfung bereits ein Viertel der nationalen Parlamente (Art. 7 (2) Protokoll (Nr. 2) Über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit).
Eine besondere Bestimmung ermöglicht es jedem Parlament den Gerichtshof der Europäischen Union (GEU) wegen Verstoßes eines Gesetzgebungsaktes gegen das Subsidiaritätsprinzip anzurufen (vgl. Dokument 4).
Dokument 4, Anrufen des Gerichtshofs
(8) Der Gerichtshof der Europäischen Union ist für Klagen wegen Verstoßes eines Gesetzgebungsakts gegen das Subsidiaritätsprinzip zuständig, die nach Maßgabe des Artikels 263 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union von einem Mitgliedstaat erhoben oder entsprechend der jeweiligen innerstaatlichen Rechtsordnung von einem Mitgliedstaat im Namen seines nationalen Parlaments oder einer Kammer dieses Parlaments übermittelt werden.
Die Formulierungen lassen nur eine schwache Form der Beteiligung im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erkennen (vgl. Kap. „Gesetzgebungs- und Haushaltsverfahren“), da der bereits geringe Einfluss auf Gesetzgebungsakte auch von der Anzahl der formulierten Rügen abhängig ist. Selbst in Fällen einer ‚orangen Karte‘ hängt der Einfluss der nationalen Parlamente von der Reaktion des EP oder des Rates ab. Eine Art ‚rote Karte‘, mit der eine Mehrheit der Parlamente eine Initiative der Kommission mit einem Veto blockieren kann, ist vertraglich nicht vorgesehen.
Eine weitere Form der Mitwirkung wird in den Kontrollrechten nationaler Parlamente bei den Tätigkeiten von Eurojust (Art. 85 (1) AEUV) und Europol (Art. 88 (2) AEUV) vorgesehen.
Bei einer intensiven und umfassend abgestimmten Nutzung dieser Vertragsrechte könnten sich nationale Parlamente kollektiv zu einer „virtuellen Dritten Kammer“ (Cooper 2012) (neben dem EP und dem Rat) entwickeln.
2.2.6 Eine Dritte Kammer
Über die Möglichkeiten einer virtuellen Zusammenarbeit hinaus wird auch immer wieder eine reale dritte Kammer vorgeschlagen. Nach dieser institutionellen Leitidee sollen Abgeordnete nationaler Parlamente – neben dem Rat und dem EP – eine eigenständige dritte Kammer bilden, die bei Gesetzgebungsakten der Union insbesondere zu nationalstaatlichen Kompetenzen und Instrumenten mitwirkt (Schäuble und Lamers 1994; Fischer 2000; Groen und Christiansen 2015; Thomas 2016). Besonders für die Euro-Zone wird eine derartige Kammer ins Gespräch gebracht (Kreilinger und Larhant 2016; EurActiv 2014), da sich im Zuge der monetären Integration und insbesondere angesichts der Maßnahmen in der Eurokrise traditionelle Zuständigkeiten nationaler Parlamente in der Euro-Zone auf die Exekutivorgane in der Union verlagern würden (vgl. Kap. „Wirtschaftspolitisches Handeln“). So plädieren beispielsweise der französische Präsident Emmanuel Macron oder auch der deutsche Finanzminister Wolfgang Schäuble für eine derartige Sichtweise (Mastrobuoni 2017).
Eine derartige Aufwertung der Rolle nationaler Parlamente zu selbstständigen Akteuren in der EU-Architektur gilt vielen Akteuren und Beobachtern als wenig sinnvoll, da sie die Komplexität der institutionellen Architektur weiter steigern. Sie ist auch wenig durchsetzungsfähig, da eine derartige Kammer nicht nur in direkter Konkurrenz zum EP, sondern auch zum Rat (der nationalen Regierungen) treten würde.
2.2.7 Mehrebenenparlamentarismus: Über schwache und starke gemeinsame Beteiligungsformen
Ein weiteres Modell sieht die Zukunft parlamentarischer Beteiligung nicht im Gegeneinander, sondern in Formen der Zusammenarbeit zwischen Parlamenten aus beiden Handlungsräumen. Nicht ein „entweder-oder“, ein parlamentarisches Nullsummenspiel, sondern ein gebündeltes Vorgehen ist das Kernstück dieser institutionellen Leitidee: Nationale Parlamente und das EP sollen sich gemeinsam an dem Politikzyklus des EU-Mehrebenensystems beteiligen.
In der wissenschaftlichen Literatur wird eine derartige Leitidee mit Begriffen wie „multilevel parliamentary field“ (Crum und Fossum 2009) oder „compound representation“ (Benz 2003) beschrieben. Die mit Bezug auf die Verflechtung des EU-Systems mit nationalen Systemen benutzte Typologisierung des „Europäischen Verfassungsverbunds“ (Pernice und Hindelang 2010; Buzogány 2016, S. 198) und eines „Verfassungsgerichtsverbunds“ (Voßkuhle 2010; Buzogány 2016, S. 198), wird mit Begriffen wie „Parlamentsverbund“ (Buzogány 2016) und „kooperativer Parlamentarismus“ (Buzogány 2016, S. 194) eingebracht. Im Lichte der Fusionstheorie (vgl. Kap. „Einführung“) ist dieses Modell als eine Form der vertikalen Fusion zu charakterisieren.
Beispiele für die institutionelle Ausprägung dieses Modells sind die „Konferenz der Ausschüsse für Unionsangelegenheiten der Parlamente der EU“, die „Interparlamentarische Konferenz zur Stabilität, wirtschaftspolitischen Koordinierung und Steuerung“ (gemäß Art. 13 des Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (kurz Fiskalpakt)), sowie die „interparlamentarische Konferenz zur Außen- und Sicherheitspolitik und zur Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik“ und die „Konferenz der Präsidenten der nationalen Parlamente der EU“ (EU-PPK).
Die Konferenz der Ausschüsse für Unionsangelegenheiten (im europäischen Sprachgebrauch COSAC (Conférence des Organes Spécialisés dans les Affaires Communautaires) wurde 1989 gegründet und setzt sich aus sechs Mitgliedern der entsprechenden Ausschüsse der nationalen Parlamente sowie sechs Mitgliedern des EP zusammen: Sie tagt ordnungsgemäß zweimal pro Jahr, über die letzten Jahre hinweg hat sich allerdings ein viermaliges Zusammentreffen etabliert.
Zu Beginn stellte die Konferenz ein Forum für den Meinungs- und Informationsaustausch zwischen nationalen Parlamenten der EU-Mitgliedstaaten dar. Im Zuge mehrerer Verträge wurde COSAC allerdings in ihrer Rolle begrenzt aufgewertet. Trotzdem bleiben die Beteiligungsrechte auch mit dem Vertrag von Lissabon schwach (vgl. Dokument 5).
Dokument 5, Die Rolle der nationalen Parlamente
Protokoll (Nr.1) AEUV
Nach diesen Bestimmungen erhält dieser Ausschuss kein Anhörungsrecht, wie der Vertrag es etwa dem Wirtschafts- und Sozialausschuss (WSA) (Art. 304 AEUV) oder dem Ausschuss der Regionen (AdR) (Art. 307 AEUV) zugestanden hat (Kap. „Mitspieler“). EU-Organe sind demnach nicht verpflichtet, sich mit den Stellungnahmen von COSAC zu beschäftigen. Noch deutlicher werden die schwachen Beteiligungsformen durch die vertragliche Festlegung, dass Beiträge dieses interparlamentarischen Gremiums nationale Parlamente und das EP nicht binden. Diese Vorgabe für COSAC sowie die weiteren Debatten zur Rolle anderer Formen interparlamentarischer Konferenzen lassen immer wieder erkennen, dass das EP wie die nationalen Parlamente jeweils ihre eigenen Rechte betonen und diesen Mehrebenengremien keine Beteiligungsrechte zuordnen wollen. COSAC wird so generell als schwach und ineffektiv beschrieben (Buzogány 2016, S. 197).
Zudem sind in den letzten Jahren weitere Foren der interparlamentarischen Zusammenarbeit gegründet worden (Gattermann und Hefftler 2015). Im Rahmen der beiden Interparlamentarischen Konferenzen treffen Abgeordnete der nationalen Parlamente auf ihre europäischen Kollegen und Verantwortliche von EU-Institutionen. Dabei findet eine Tagung im Rahmen der Europäischen Parlamentarischen Woche in Brüssel statt und eine zweite Konferenz in dem Mitgliedstaat, der die Ratspräsidentschaft innehat.
Der Ausschuss nach Artikel 13 des Fiskalpakts soll die Diskussion über die Entwicklungen in der Eurozone zwischen den Parlamenten fördern (vgl. Dokument 6).
Dokument 6, Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion: Beziehungen des EP zu den nationalen Parlamenten
Wie in Titel II des den Verträgen zur Europäischen Union beigefügten Protokolls (Nr. 1) über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union vorgesehen, bestimmen das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente der Vertragsparteien gemeinsam über die Organisation und Förderung einer Konferenz von Vertretern der zuständigen Ausschüsse des Europäischen Parlaments und von Vertretern der zuständigen Ausschüsse der nationalen Parlamente, um die Haushaltspolitik und andere von diesem Vertrag erfasste Angelegenheiten zu diskutieren.
Auch bei diesen Formen des Mehrebenenparlamentarismus werden bereits in den Gründungsdokumenten Spannungen zwischen den nationalen Parlamenten und dem EP erkennbar (Cooper 2012; Kreilinger und Larhant 2016).
Über diese schwachen Formen interparlamentarischer Diskussionsforen hinaus gibt es auch Modelle und Ansätze für eine stärkere Einflussnahme. Eine institutionelle Form ist im Konvent angelegt, in dem Vertreter der nationalen Parlamente, der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, des EP und der Kommission Änderungsentwürfe für Vertragsänderungen prüfen und eine Empfehlung an die folgende Regierungskonferenz richten (Art. 48 (3) EUV) (vgl. Kap. „Vertragsänderungsverfahren“).
Französischen Vorbildern folgend hat der frühere französische Staatspräsident Giscard d’Estaing einen „Kongress des Europäischen Volkes“ vorgeschlagen, der aus nationalen und europäischen Abgeordneten zusammengesetzt ist. Er soll nach diesem Vorschlag besondere Entscheidungen legitimieren und unter anderem den Präsidenten des Europäischen Rates wählen (Giscard d’Estaing als Präsident des Konvents in: Norman 2003, S. 70–71). Diese Anregung wurde jedoch nicht weiter verfolgt.
3 Praxis: Empirischer Befund – Aktivitäten mit begrenzten Auswirkungen
In der gelebten Praxis sind vielfältige Aktivitäten zu beobachten, mit denen nationale Parlamente die Regelwerke nutzen, aber auch deutliche Indikatoren, dass nationale Abgeordnete ihre Möglichkeiten nicht ausschöpfen.
3.1 Nationale Parlamente als innerstaatliche Kontrollinstanz: Variationen der Praxis
Empirische Befunde lassen eine hohe Variation der Kontrollmechanismen in der Praxis von nationalen Parlamenten gegenüber der Europapolitik ihrer jeweiligen Regierungen erkennen (Neuhold et al. 2015). Parlamente aus Nordeuropa gelten als besonders engagiert (Auel et al. 2015). So haben Parlamente auch unterschiedliche Formen entwickelt und genutzt, die Entscheidungen ihrer Regierungschefs im Europäischen Rat bzw. Euro-Gipfel zu begleiten (Wessels et al. 2013).
In der Eurokrise reduzierten Entscheidungen des Gipfels traditionelle Haushaltsbefugnisse nationaler Parlamente noch weiter. Angesichts des Risikos einer weiteren De-Parlamentarisierung haben die bereits stärkeren Parlamente ihre Position ausbauen können, während die schwächeren noch mehr an Gewicht verloren (Auel und Höing 2015; Rittberger und Winzen 2015).
Auch der Bundestag erhielt infolge von Urteilen des Bundesverfassungsgerichts ein Vetorecht bei Beschlüssen zur Kreditgewährung durch den Europäischen Stabilitätsmechanismus (Bundesverfassungsgericht 2012, § 54).
Bei den Verfahren der haushalts- und wirtschaftspolitischen Koordinierung und Überwachung im sogenannten europäischen Semester beteiligen sich nationale Parlamente in unterschiedlichem Maße. Zu beobachten ist darüber hinaus ein verstärktes Engagement der Verwaltungen von nationalen Parlamenten (Högenauer und Neuhold 2015). So haben alle Parlamente – der Bundestag im Jahr 2006 – eigene Büros in Brüssel eröffnet, die eine von den jeweiligen Regierungen unabhängige Berichterstattung ermöglichen sollen.
Halbjährig tritt zudem eine Konferenz der Präsidenten der nationalen Parlamente gemeinsam mit dem Präsidenten des EP zusammen (EU-PPK). Diese konnte eine Beteiligung der nationalen Parlamente bei der Kontrolle von Europol erreichen. Eine weitere Form des Informationsaustausches stellt die Website IPEX (Interparlamentarischer EU-Informationsaustausch) dar.
3.2 Direkte Beteiligung: Geringe Nutzung des Frühwarnmechanismus
Abb. 4 zeigt die Entwicklung der Nutzung des Frühwarnmechanismus von 2010 bis 2016: Nach einer anfänglichen Euphorie fiel diese sehr gering aus. So haben 2015 nationale Parlamente nur acht begründete Stellungnahmen formuliert (vgl. Abb. 4). Eine Anrufung des Gerichtshofes der EU aufgrund des Verstoßes eines Gesetzgebungsaktes gegen das Subsidiaritätsprinzip ist noch nicht erfolgt.
Nutzung des Frühwarnmechanismus im Zeitraum von 2010 bis 2016 Zahlen für die Stellungnahmen der nationalen Parlamente innerhalb des politischen Dialogs sind für 2016 noch nicht verfügbar. (Quelle: Eigene Darstellung, in Anlehnung an Europäische Kommission (2018))
Zwischen 2009 und 2016 haben sich Rügen nationaler Parlamente nur dreimal zu einer gelben Karte aufaddiert (2009: Monti-II-Verordnung, 2013: EStA (Errichtung Europäische Staatsanwaltschaft), 2016: Überholung Entsenderichtlinie 96/71/EG) (Buzogány 2016; Hoppe 2016, S. 177–178; Kreilinger 2013).
In nur einem Fall hat die Kommission ihren Vorschlag zurückgezogen („Monti II“-Verordnung zum Streikrecht 2009). Dies geschah aber eher aufgrund der schwindenden Unterstützung für den Vorschlag im Europäischen Rat und im EP.
Die reale Nutzung des Frühwarnmechanismus wird deutlich, wenn man sich die Anzahl der Legislativvorschläge anschaut, zu denen mindestens eine begründete Stellungnahme formuliert wurde. Die Entwicklung der Nutzung ist in Abb. 5 dargestellt. Auch hier lässt sich die anfängliche Euphorie anhand des Anstieges bis 2012 auf 9 Prozent erkennen. Nach einem starken Rückgang bis 2015, wurden 2016 ebenso lediglich zu vier Prozent der Legislativvorschläge der Kommission begründete Stellungnahmen formuliert.
Prozentuale Nutzung des Frühwarnmechanismus 2010 bis 2016. (Quelle: Eigene Darstellung, in Anlehnung an Europäische Kommission (2018))
Daneben ist auch eine unterschiedlich starke Nutzung des Frühwarnmechanismus seitens der nationalen Parlamente festzustellen. So richtete Schweden 2010 bis 2016 53 begründete Stellungnahmen an die Kommission, während das Unterhaus in Slowenien im gleichen Zeitraum nur eine Stellungnahme formulierte (vgl. Abb. 6).
Begründete Stellungnahmen nach Parlamenten (2010–2016). (Quelle: Eigene Darstellung, in Anlehnung an Buzogány (2016, S. 203))
Deutschland hat 2010 bis 2016 insgesamt 13 Stellungnahmen an die Europäische Kommission gerichtet und liegt damit im mittleren Bereich im Ländervergleich. Davon entfielen jedoch nur drei auf den Bundestag. Der Bundesrat hat so zum Beispiel Kritik an der Initiative der Europäischen Kommission geäußert, den Informationsaustausch ECRIS (European Criminal Records Information System) auszuweiten. Die Kommission hat die Rüge jedoch zurückgewiesen.
Zu prüfen wäre, wie sich in dem folgenden Gesetzgebungsprozess die jeweiligen Regierungen im Rat verhalten, deren Parlamente eine begründete Stellungnahme formuliert haben.
Insgesamt ist der Frühwarnmechanismus mit Blick auf die reale Nutzung wenig effektiv (vgl. Abb. 4 und 5). Zum Teil kann die geringe Nutzung auf den „informellen politischen Dialog“ zurückgeführt werden, den die Kommission intensiv mit nationalen Parlamenten pflegt (vgl. Abb. 7) (Europäische Kommission 2016a; Gattermann und Hefftler 2015).
Nutzung des politischen Dialogs 2010 bis 2015. (Quelle: Eigene Darstellung, in Anlehnung an Europäische Kommission (2018))
Aber auch bei den Bemühungen zum politischen Dialog stellt die Kommission einen Rückgang fest (Hoppe 2016, S. 178; Europäische Kommission 2016b).
Diese Bilanz kann durch mehrere Faktoren erklärt werden. So wird eine höhere Nutzung im Falle von Minderheitenregierungen und bei intensiven europapolitischen Kontroversen in den Mitgliedstaaten sowie in Konstellationen wirtschaftlicher Rezession beobachtet. Nicht relevant ist die relative Stärke der Parlamente im nationalen Kontext (Gattermann und Hefftler 2015, S. 316–322; Höpner und Ehret 2016; Williams 2016).
3.3 Mehrebenenparlamentarismus: Konkurrenz oder Kooperation?
Auch bei den interparlamentarischen Konferenzen sind kaum direkte Wirkungen beobachtbar. Ein Einfluss dieser Gremien auf die Politik- und Systemgestaltung wird selten festgestellt. Die neu eingerichteten Konferenzen zur GASP und zum Fiskalpakt waren in den ersten Jahren häufig von Konkurrenzdenken zwischen dem EP und nationalen Parlamenten geprägt (Hoppe 2016; Hefftler, et al. 2013), wie sie auch in den halbjährlichen Tagungen von COSAC immer wieder beobachtbar waren und sind. Die mühsam erarbeitete Geschäftsordnung der interparlamentarischen Konferenz zur GASP betont so die Grenzen der Verbindlichkeit der gemeinsamen Erklärung (vgl. Dokument 7).
Dokument 7, Verbindlichkeit der Schlussfolgerungen interparlamentarischer Konferenzen Geschäftsordnung der Interparlamentarischen Konferenz zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik
14. Entsprechend den in Artikel 7 festgelegten Verfahren kann die Interparlamentarische Konferenz Schlussfolgerungen zu Angelegenheiten im Zu-sammenhang mit der GASP und GSVP der EU annehmen. Die Schlussfolgerungen sind für die nationalen Parlamente oder das Europäische Parlament nicht verbindlich und haben keine präjudizierende Wirkung im Hinblick auf ihre Standpunkte.
Diese Formen interparlamentarischer Zusammenarbeit haben so vielfach geäußerte Erwartungen nicht erfüllt (Kreilinger und Larhant 2016, S. 6). Ein wesentliches Ziel, die Aktivitäten nationaler Regierungen über mehrere Ebenen hinweg zu kontrollieren und so ein Gegengewicht zum Rat und insbesondere zum Europäischen Rat zu schaffen, konnte nicht realisiert werden (Hefftler und Wessels 2013). Die institutionellen Leitideen eines „Parlamentsverbunds“, eines „kooperativen Parlamentarismus“ oder einer „vertikalen Fusion“ (siehe oben) erweisen sich zumindest bis 2018 als wenig realitätsnah, da der Mehrebenenparlamentarismus eher von internen Konflikten dominiert ist als von dem Vorhaben, die Zusammenarbeit der Exekutiven zu beeinflussen.
4 Zusammenfassung, Diskussion und Perspektiven
4.1 Zum Befund: Erklärungen für ein Paradox
Angesichts des empirischen Befunds ist ein Paradox zu beobachten. Der Lissabonner Vertrag fordert, dass die nationalen Parlamente „aktiv zur guten Arbeitsweise“ (Art. 12 EUV) beitragen und hat ihnen neue und zusätzliche Mitwirkungsmöglichkeiten eingeräumt. Der Befund der ‚gelebten (Vertrags-)Praxis‘ zeigt aber nur einen geringen Grad an Aktivitäten der nationalen Parlamente bei der Nutzung des geschriebenen Vertragswerkes. Sie sind nicht zu europäischen Mitspielern (im wissenschaftlichen Sprachgebrauch European players) geworden (vgl. Kap. „Einführung“). Überraschend ist immer wieder festzustellen, dass die Praxis der Parlamentsaktivitäten hinter den selbst gesetzten Ansprüchen auf frühzeitige und umfassende Mitwirkung zurückbleibt. Aufgrund dieser Beobachtungen nehmen die nationalen Abgeordneten die vertragsgemäße Rolle als Subsidiaritätswächter nur begrenzt wahr.
Zur Erklärung dieser Diskrepanz kann ein Rational-Choice-Ansatz beitragen, der Handeln auf konkrete Anreize (im wissenschaftlichen Sprachgebrauch incentives) für Akteure bezieht. Die Interessen der Abgeordneten nationaler Parlamente sind aus dieser Sicht – mit unterschiedlichen Prioritäten – auf die Durchsetzung programmatischer Punkte bei der jeweiligen Politikgestaltung, Gewinnung von Positionen in Parlamenten und Regierungen sowie auf Wiederwahl orientiert (Auel und Christiansen 2015, S. 269–270). Angesichts eines derartigen Zielkatalogs sind dann EU-bezogene Aktivitäten in nationalen Parlamenten wie in interparlamentarischen Mehrebenenkonferenzen wenig nützlich, da ihre (Außen-)Wirkungen zur Erreichung dieser zentralen Präferenzen von Abgeordneten begrenzt sind. Aus einer derartigen Sicht ist eine negative Spirale zu erkennen: Schwache Beteiligungsrechte führen zu begrenztem Interesse an der Nutzung der Regelwerke, die die bereits begrenzten Einflussmöglichkeiten dann in der Praxis weiter aushöhlen. Folgt man einer derartigen Analyse, dann wären stärkere formalisierte Beteiligungsrechte als ein möglicher Ausweg aus dieser unbefriedigenden Lage anzustreben.
4.2 Vorschläge und Optionen: Grüne und rote Karten
Zur Aufwertung des Einflusses nationaler Parlamente sieht ein Vorschlag die Einführung einer ‚grünen Karte‘ vor. Danach sollen nationale Parlamente der Kommission Gesetzesinitiativen vorschlagen können (Hoppe 2016, S. 180; COSAC 2015). Für Abgeordnete besteht dann das Angebot, inhaltlich programmatische Vorschläge zu lancieren. Die ‚grüne Karte‘ wäre somit eine Chance, den Frühwarnmechanismus in ein „proaktives Instrument“ umzuwandeln (Buzogány 2016, S. 210). Eine derartige Möglichkeit könnte die Kommission den Parlamenten ohne Vertragsänderungen informell einräumen. Diese Option könnte auch durch die Erweiterung des informellen politischen Dialogs zumindest teilweise umgesetzt werden.
Auch der Vorschlag für eine ‚rote Karte‘ wurde diskutiert: Im Vorfeld des Brexit-Referendums war der Europäische Rat Forderungen des britischen Premierministers (Cameron 2015) entgegengekommen. Aufgrund dieser nicht vertraglich festgelegten Verfahrensregeln würde der Rat bei begründeten Stellungnahmen von 55 % aller nationalen Parlamente die weitere Beschäftigung mit einem Gesetzgebungsvorschlag einstellen (Europäischer Rat 2016). Als Folge des negativen Ausgangs des Brexit-Referendums wird dieser Vorschlag zumindest zunächst nicht weiterverfolgt.
Auch bei den Aktivitäten interparlamentarischer Konferenzen stellt sich die Frage, ob sich die bisherige beschränkte Nutzung durch eine Stärkung der Beteiligungsrechte im Politikzyklus der EU-Architektur erhöhen ließe. Die Interessenlage der relevanten Unionsorgane und sogar der beteiligten Parlamente lässt eine Aufwertung dieser Konferenzen als mögliche Mitspieler und damit auch als Konkurrenten zu anderen Organen nicht erwarten. Die institutionelle Leitidee des Parlamentsverbundes wird nach dieser Analyse wenig konkreten Niederschlag in der Praxis der Politik- und Systemgestaltung finden.
Umstritten ist grundsätzlich, inwiefern Formen parlamentarischer Beteiligungsrechte und deren jeweilige Praxis die Legitimität der EU-Entscheidungen in den Augen der europäischen Bürgerinnen und Bürger effektiv steigern können oder ob diese Aktivitäten nicht letztlich weitgehend unbemerkt bleiben. Als Folge von Referenden wird dazu auch noch die entsprechende Autorität der Parlamente beim Verfolgen nationaler Interessen in Frage gestellt. Das Brexit-Referendum im Vereinigten Königreich hat die entsprechende Rolle des britischen Unterhauses wesentlich geschwächt.
Als Gesamtergebnis kann konstatiert werden: Anreize für Abgeordnete, ihre Zusammenarbeit horizontal zwischen nationalen Parlamenten im Frühwarnmechanismus und vertikal mit dem EP in den interparlamentarischen Konferenzen zu intensivieren, bleiben insgesamt gering. Mit Blick auf diesen Befund und dessen Erklärungsansätze fördern die institutionellen Logiken der EU-Architektur keine nachhaltigen Tendenzen zu einer vertikalen Fusion parlamentarischer Aktivitäten.
5 Zur Wiederholung und Vertiefung
Drei zentrale Modelle für die Beteiligung nationaler Parlamente
Stufen des Frühwarnmechanismus
Interparlamentarische Konferenzen
Begriffe: Definition, Befund und Bedeutung
Mehrebenenparlamentarismus
Nationale Parlamente als Vetospieler bei der EU-Systemgestaltung
Formen einer Dritten Kammer
Warum sollten nationale Parlamenten an der Politikgestaltung beteiligt werden?
Wie kann das Paradox zwischen den Vorgaben des Vertragswerkes und der begrenzten Nutzung in der Praxis erklärt werden?
Nationale Parlamente sind die Verlierer des Integrationsprozesses.
Die nationalen Parlamente sollten eine am EU-Gesetzgebungsprozess gleichberechtigte dritte Kammer bilden.
Die Rolle nationaler Parlamente wird überschätzt.
Die Legitimität der EU wird durch eine Stärkung der Rolle nationaler Parlamente nicht gestärkt.
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