Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/2006?documento=jurcol&contexto=jurcol_759920422f3bf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-18 06:50:04
Document Index: 143403828

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﻿ SENTENCIA 3975 Y 4032 DE DICIEMBRE 14 DE 2006
SENTENCIA 3975 Y 4032 DE 14 DE DICIEMBRE DE 2006
CONTENIDO:CÁLCULO DE NUMERO DE REPRESENTANTES A ELEGIR POR CADA CIRCUNSCRIPCIÓN TERRITORIAL. EL GOBIERNO ESTA FACULTADO PARA CALCULAR EL NÚMERO DE REPRESENTANTES QUE CORRESPONDE A ELEGIR A CADA CIRCUNSCRIPCIÓN TERRITORIAL. LA FÓRMULA ARITMÉTICA A LA CUAL DEBE SOMERTERSE EL CÁLCULO ES CONCEBIDA EN EL SENTIDO QUE HABRÁ DOS REPRESENTANTES POR CADA CIRCUNSCRIPCIÓN TERRITORIAL Y UNO MÁS POR CADA DOSCIENTOS CINCUENTA MIL HABITANTES O FRACCIÓN MAYOR DE CIENTO VEINTICINCO MIL QUE TENGAN EN EXCESO SOBRE LOS PRIMEROS DOSCIENTOS CINCUENTA MIL. LA POBLACIÓN OFICIAL DE CADA CIRCUNSCRIPCIÓN TERRITORIAL CORRESPONDE AL CENSO NACIONAL VIGENTE Y DEBIDAMENTE INCORPORADO AL ORDENAMIENTO JURÍDICO.
TEMAS ESPECÍFICOS:CIRCUNSCRIPCIÓN TERRITORIAL, CÁMARA DE REPRESENTANTES, REPRESENTANTE A LA CÁMARA, ELECCIÓN DEL REPRESENTANTE A LA CÁMARA
Sentencia 3975 de diciembre 14 de 2006
Radicación 110010328000200600041 00 y 110010328000200600096 00
Radicación interna 3975 y 4032
Actor: José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento y otro
Bogotá, D.C., catorce de diciembre de dos mil seis.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 128, numeral 1º, del Código Contencioso Administrativo y a lo previsto en el reglamento del Consejo de Estado (Ac. 58, sep. 15/99, art. 13, modificado por el Ac. 55/2003, art. 1º), esta Sala es competente para conocer, en única instancia, de los procesos de simple nulidad en los cuales se controviertan actos administrativos de contenido electoral, expedidos por autoridades del orden nacional.
En este caso, los señores José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento y Luis Alberto Monsalvo Gnecco, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad, pretenden la nulidad del artículo 1º del Decreto 4767 de 2005, expedido por el Presidente de la República, “Por el cual se fija el número de representantes a la Cámara que se elegirán por circunscripción territorial, circunscripción especial y circunscripción internacional”.
Las censuras propuestas contra ese acto administrativo, son las que se resumen a continuación:
1.Demanda presentada por el señor José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento (proceso 3975).
Aduce el demandante que el ejecutivo se equivocó en la interpretación de la fórmula aritmética prevista en el inciso segundo del artículo 176 constitucional para el cálculo del número de representantes a la Cámara que a cada circunscripción territorial corresponde, pues, si bien afirma que el criterio poblacional de dicha fórmula se aplicó al dato estadístico correcto, esto es, al resultado del censo nacional de población y vivienda realizado en el año 1985, sostiene que el número de representantes a la Cámara fijado para determinadas circunscripciones territoriales lo fue en cifra menor a la que corresponde a la hermenéutica correcta de lo dispuesto en esa norma superior, especialmente, en lo previsto sobre la representatividad a la que tiene derecho la fracción superior a 125.000 habitantes.
Esa alegada indebida comprensión de la fórmula constitucional implicó, en criterio del demandante, una reducción injustificada del número de representantes a la Cámara que corresponde a cada circunscripción territorial y, consecuencialmente, la violación de principios fundantes de la organización política y de determinados derechos fundamentales cuyo ejercicio considera menoscabado.
En el escrito de corrección de la demanda se alega la incompetencia del Presidente de la República para fijar el número de representantes a la Cámara que corresponde a cada circunscripción territorial, como vicio derivado de la inconstitucionalidad sobreviniente que el demandante Roa Sarmiento predica de la habilitación dada al Gobierno Nacional por el artículo 211 del Código Electoral para publicar oportunamente dicho número.
2. Demanda presentada por el señor Luis Alberto Monsalvo Gnecco (proceso 4032).
En esta demanda se sostiene que el ejecutivo se equivocó en la aplicación de la fórmula aritmética prevista en el inciso segundo del artículo 176 constitucional para el cálculo del número de representantes a la Cámara por la circunscripción territorial correspondiente al departamento del Cesar, pues se afirma que dicha fórmula no se aplicó al dato poblacional correcto, esto es, al resultado que para ese departamento arrojó el censo nacional de población y vivienda realizado en el año 1985, pero debidamente ajustado de acuerdo con el incremento de las bases de población a que se refiere el Decreto-Ley 1222 de 1986.
En ese sentido, el demandante explica que tal error implicó que el número de representantes a la Cámara por el departamento del Cesar fuera menor a la cifra que, en realidad, corresponde, lo que, a su vez, condujo a la violación de la regla constitucional sobre distribución de curules por el sistema de la cifra repartidora.
3. Coadyuvancia de los señores Yezid Fernando Alvarado Rincón, Roberto Martínez Dussán y Germán Viana Guerrero.
Los coadyuvantes consideran que el acto acusado es nulo por contrariar el inciso segundo del artículo 176 de la Constitución Política, al interpretar equivocadamente los factores territorial y poblacional de la fórmula aritmética allí prevista para determinar el número de representantes a la Cámara que corresponde a cada circunscripción territorial.
Enterados de los argumentos con que el Ministerio del Interior y de Justicia defiende la constitucionalidad del acto acusado y, a fin de controvertirlos, los coadyuvantes explican que, si bien el Gobierno Nacional acertó al aplicar esa fórmula al dato poblacional correcto, esto es, al resultado, debidamente ajustado, que arrojó el censo nacional de población y vivienda realizado en el año 1985, se equivocó en el entendimiento (gramatical, lógico, histórico, sistemático y teleológico) de la regla constitucional del inciso segundo del artículo 176 superior al negar la representatividad a la que, según plantean, tienen derecho los primeros 250.000 habitantes referidos en tal disposición.
La síntesis anterior permite concluir que los cargos que, de manera directa, se proponen contra el artículo 1º del Decreto 4767 de 2005 plantean diversos interrogantes que, para mayor claridad en el análisis pretendido, pueden agruparse como circunscritos a los siguientes temas: i) la competencia del Presidente de la República para fijar el número de representantes a la Cámara que corresponde a cada circunscripción territorial; ii) la interpretación de cada uno de los componentes de la fórmula aritmética prevista en el inciso segundo del artículo 176 de la Constitución Política para la determinación de dicho número; y iii) el dato poblacional estadístico que debió tenerse en cuenta en la aplicación de la mencionada fórmula.
Precisado así el asunto a resolver, corresponde a la Sala, en primer término, determinar el contenido normativo de la disposición acusada.
El 20 de diciembre de 2005 el Presidente de la República expidió el Decreto 4767 de ese año, “Por el cual se fija el número de representantes a la Cámara que se elegirán por circunscripción territorial, circunscripción especial y circunscripción internacional”, que luego fue publicado en el Diario Oficial 46.137 del 30 de diciembre de 2005.
En lo pertinente a las acusaciones formuladas, el texto de ese decreto es el que se transcribe a continuación:
En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 211 del Código Electoral (D. 2241/86), y
Que de acuerdo con el artículo 176 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 2 de 2005, habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil;
Que de conformidad con lo señalado en el citado artículo, para la elección de representantes a la Cámara, cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformarán una circunscripción territorial;
Que si bien en el año 1993 se realizó un censo nacional de población y vivienda, este no fue adoptado mediante ley de la República, tal como lo exige la Ley 179 de 1993, y en consecuencia, para determinar el correspondiente número de representantes a la Cámara, por circunscripción territorial deben tenerse en cuenta los resultados del Censo Nacional de población y vivienda realizado por el Departamento Administrativo de Estadística, DANE, el 15 de octubre de 1985, como lo establece el artículo 54 transitorio de la Constitución Política, los cuales fueron certificados por el DANE;
Que en cumplimiento de lo establecido en el artículo 211 del Código Electoral, se hace necesario publicar el número de representantes a la Cámara que se elegirán por circunscripción territorial, circunscripción especial y circunscripción internacional,
ART. 1º—En las elecciones que se realicen el próximo 12 de marzo de 2006, cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá, elegirá el número de representantes a la Cámara que a continuación se señala:
Amazonas 2 (dos)
Guajira 2 (dos)
ART. 4º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”.
No hay duda, entonces, que el artículo 1º del Decreto 4767 de 2005 se ocupó de fijar el número de representantes a la Cámara que, a cada circunscripción territorial, correspondía elegir en los comicios a realizarse el 12 de marzo de 2006.
Se advierte, entonces, que, a la fecha de esta sentencia, la fijación del número de representantes a la Cámara que a cada circunscripción territorial corresponde —contenida en el acto administrativo impugnado— ya produjo el efecto jurídico pretendido, esto es, la determinación del número de representantes a la Cámara que, por cada circunscripción territorial, sería elegido en los comicios llevados a cabo el pasado 12 de marzo de 2006.
Sin embargo, la Sala considera que, de acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación (1) , la sentencia inhibitoria por sustracción de materia no procede cuando se trata de la demanda contra actos administrativos de carácter general o contra los denominados actos condición, comoquiera que solamente si se efectúa el control de legalidad y constitucionalidad de esos actos es posible restablecer el imperio del orden jurídico y de la legalidad, que son los fines últimos de la acción de nulidad.
En este mismo sentido, esta Sala se pronunció en anterior oportunidad, así (2) :
“Para la Sala resulta claro que el hecho de que la resolución acusada ya no produzca efectos por haberse agotado su objeto y vencidos sus términos de vigencia, no conlleva a una decisión inhibitoria ya que la salvaguarda de la legalidad, objetivamente considerada, objeto jurídico de la acción instaurada, solo se obtiene con la decisión del juez sobre el examen de legalidad que le compete”.
Así las cosas, se tiene que si bien es cierto el acto administrativo impugnado ya produjo efectos jurídicos, no es menos cierto que el mismo exige un estudio de fondo, máxime el interés general que suscita, y, en consecuencia, una sentencia de mérito que analice la presunción de legalidad del mismo en los aspectos que se le reprochan.
Aclarado lo anterior, procede la Sala al análisis de fondo del asunto.
Primera cuestión. De la competencia del Presidente de la República para fijar el número de representantes a la Cámara a elegir por cada circunscripción territorial.
El demandante José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento (proceso 3975) alega la incompetencia del Presidente de la República para fijar el número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción territorial.
Tal vicio de legalidad lo deriva de la inconstitucionalidad sobreviniente que advierte en la habilitación dada al Gobierno Nacional por el artículo 211 del Código Electoral para publicar oportunamente el número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción territorial, en cuanto considera que la intención del constituyente al adoptar la nueva Carta Política fue la de fijar directamente, esto es, en el propio texto constitucional, dicho número; lo cual, en criterio del demandante, excluye la posibilidad de que el Gobierno Nacional determine esa cifra.
A fin de resolver el asunto así planteado, la Sala considera necesario hacer algunas precisiones sobre el alcance de la excepción de inconstitucionalidad para, posteriormente, resolver la planteada en este caso.
1. Generalidades sobre la excepción de inconstitucionalidad y el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente.
La jurisprudencia constitucional ha reconocido en el sistema jurídico colombiano la existencia de un sistema mixto de control de constitucionalidad, pues mientras que a la Corte Constitucional y, de manera residual, al Consejo de Estado se les confía el control de constitucionalidad en abstracto (C.N., arts. 241 y 237, num. 2º), el control de constitucionalidad concreto tiene lugar en desarrollo del artículo 4º de la Carta Política cuando, al momento de aplicar una norma legal o de inferior jerarquía, el servidor encargado de aplicarla advierte su ostensible e indudable oposición a mandatos constitucionales.
En efecto, el fundamento de la llamada excepción de inconstitucionalidad, se encuentra en el artículo 4º de la Carta Política, según el cual “En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. Y se le califica como control de constitucionalidad concreto porque carece de la nota de generalidad que es propia del control en abstracto, puesto que la definición acerca de si existe o no incompatibilidad entre la norma inferior y las constitucionales debe producirse en el caso específico, singular, concreto, y en relación con las personas involucradas en el mismo, sin que pueda exceder ese marco jurídico preciso. Se habla, por tanto, en este caso de un efecto inter partes, o circunscrito a quienes tienen interés en el caso.
De manera que cualquier autoridad a quien le corresponda aplicar una norma no solo está legitimada, sino obligada, a abstenerse de hacerlo cuando la encuentra incompatible con la Constitución Política, de modo que de no aplicar en ese evento la excepción de inconstitucionalidad su actuación constituiría una vía de hecho y perdería su validez (3) .
En síntesis, la excepción de inconstitucionalidad constituye una excepcional figura de control de constitucionalidad que, en términos del artículo 4º de la Constitución Política, impone a los funcionarios encargados de aplicar una determinada norma jurídica el deber de inaplicarla en una situación concreta, con efectos solo respecto de dicha situación, cuando quiera que razonablemente y en términos objetivos advierta que entre dicha norma y la Constitución Política existe incompatibilidad.
Ahora bien, comoquiera que en este caso la inaplicación se solicita respecto de una norma expedida con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política de 1991, son necesarias algunas precisiones adicionales en punto a la denominada inconstitucionalidad sobreviniente.
La inconstitucionalidad sobreviniente se presenta como resultado de un cambio de Constitución Política o de una reforma constitucional y consiste en el fenómeno que se predica de una determinada norma inferior que, existiendo con anterioridad a la nueva Carta o a la reforma constitucional, resulta incompatible con el nuevo o el reformado texto superior.
Ese fenómeno aparece regulado en el artículo 9º de la Ley 153 de 1887 en los siguientes términos:
“ART. 9º—La Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente. Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como insubsistente”.
Es claro, entonces, que el nuevo o reformado texto constitucional tiene la virtud de derogar o reformar la legislación preexistente a condición de que sea clara la contradicción que surja entre la normativa inferior y el nuevo o reformado texto superior, bien sea frente a su contenido material o bien a su espíritu.
En ese orden de ideas se tiene que, para efectos de analizar la vigencia de la regulación preexistente, es decir, de la normatividad que hacía parte del ordenamiento jurídico imperante al momento de la expedición de la actual Constitución Política, la Corte Constitucional ha considerado imprescindible tener en cuenta dos postulados básicos, a saber: (i) la regla del efecto general e inmediato de la Constitución Política de 1991 y (ii) la regla de la presunción de subsistencia de la legislación preexistente.
Acerca del contenido de tales reglas, sostuvo esa corporación (4) :
“Conforme a la primera regla, se entiende que la Constitución del 91 se aplica con efecto inmediato y hacia el futuro, no solo a los hechos que tengan ocurrencia desde el momento de su promulgación, sino también a las situaciones jurídicas que estuvieren en tránsito de ejecución y que no se hubieren consolidado o concretado bajo la vigencia de la Constitución Centenaria de 1886. Dicho en otras palabras, de acuerdo con la aludida tesis, la actual normatividad constitucional extiende sus efectos, tanto a los hechos ocurridos durante el vigor de la misma, como a los iniciados bajo el imperio del estatuto anterior pero afianzados con posterioridad a su derogatoria.
Según lo explica la jurisprudencia, el criterio de la aplicación inmediata de la nueva Carta es, por una parte, consecuencia obligada del mandato contenido en su artículo 380 que dispuso la derogatoria de la Constitución de 1886 con todas sus reformas y la entrada en vigencia del actual estatuto superior a partir del día de su promulgación; y por la otra, la forma más acertada de satisfacer las exigencias concretas del principio de seguridad jurídica y certidumbre en cuanto a la vigencia del ordenamiento, al garantizar en forma definitiva los efectos jurídicos de aquellas situaciones que se hubieren surtido íntegramente durante la aplicación del mandato constitucional anterior, evitando así la presencia de dificultades insalvables, e incluso, la generación de un verdadero caos en torno a la definición y consolidación de derechos, obligaciones y deberes juzgados conforme al ordenamiento desueto.
Respecto a la segunda regla, la referida a la vigencia de la legislación preexistente, ha dicho esta Corte que en ella se satisfacen de manera distinta el principio de seguridad jurídica y certidumbre, ya que el criterio constitucional dominante es el que reconoce que la derogatoria expresa de la Constitución de 1886 por el artículo 380 de la actual Carta Política, no conlleva una eliminación en bloque del ordenamiento jurídico anterior. Para este tribunal, en la medida que el nuevo estatuto superior no consagró una cláusula general o especial de derogatoria de la normatividad preconstitucional, lo que hace su normatividad es producir un efecto retrospectivo sobre la legalidad preexistente, que implica proyectarle en forma automática todos sus mandatos superiores, de modo que aquella solo está condenada a desaparecer cuando sus normas no armonicen con las nuevas reglas constitucionales o cuando hayan sido modificadas o sustituidas por estas últimas”.
Siguiendo el anterior criterio, ha precisado esa corporación que para definir si una ley anterior es compatible con la nueva Carta Política, la incompatibilidad entre una y otra “debe llegar al nivel de una incompatibilidad real, de una contradicción manifiesta e insuperable entre los contenidos de las proposiciones de la Carta con los de la ley preexistente” (5) , tal como surge del mandato contenido en el artículo 9º de la Ley 153 de 1887, antes transcrito.
Precisado lo anterior, debe ocuparse la Sala de definir si lo dispuesto en el artículo 211 del Código Electoral resulta incompatible con la nueva Carta Política, concretamente con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 176 superior.
2. Análisis de la excepción de inconstitucionalidad planteada en este caso.
Corresponde a la Sala examinar, en primer término, el contenido normativo de la norma contenida en el artículo 211 del Código Electoral y el contexto constitucional en el cual fue expedida esa disposición para, luego, verificar si, como lo plantea el demandante José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento (proceso 3975), dicho texto legal contradice abiertamente lo dispuesto por el Constituyente de 1991 en punto a la autoridad con competencia para determinar el número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción territorial.
El artículo 211 del Código Electoral es del siguiente tenor:
“ART. 211.—El gobierno publicará oportunamente el número de los integrantes de las cámaras legislativas, diputados a las asambleas, consejeros intendenciales y comisariales de las diferentes circunscripciones electorales”.
En lo pertinente al caso, la norma transcrita impone al Gobierno Nacional la obligación de publicar oportunamente el número de los integrantes de las cámaras legislativas de las diferentes circunscripciones electorales.
Y publicar, según las acepciones pertinentes de esa expresión contenidas en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (6) , consiste en “Hacer notorio o patente, por televisión, radio, periódicos o por otros medios, algo que se quiere hacer llegar a noticia de todos”, “hacer patente y manifiesto al público algo” o “difundir por medio de la imprenta o de otro procedimiento cualquiera un escrito, una estampa, etc.”.
Es claro, entonces, que la obligación impuesta en el artículo transcrito, en lo que resulta pertinente al caso, se concreta en el deber, en cabeza del Gobierno Nacional, de difundir oportunamente el número de integrantes de la Cámara de Representantes que corresponde elegir a cada circunscripción electoral.
Conviene anotar que el texto del actual Código Electoral está contenido en el articulado del Decreto 2241 de 1986 (publicado en el D.O. 37.571, ago. 1º/86), el cual fue expedido por el Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 62 de la Ley 96 de 1985 para “codificar, previo dictamen del Consejo de Estado, las disposiciones electorales de la presente ley, con las de las leyes 28 de 1979 y 85 de 1981, articulándolas para formar con ellas un solo estatuto electoral”.
Tal precisión es necesaria para efectos de determinar el contexto constitucional bajo el cual fue expedida la norma cuya inaplicación se solicita, pues el contenido del artículo 211 del Código Electoral actual no es más que la reproducción del artículo 202 del Código Electoral adoptado mediante la Ley 28 de 1979 (publicada en el D.O. 35.823, jun. 7/79).
Ciertamente, para el año de 1979, época en que se expidió la norma posteriormente compilada en el artículo 211 del actual Código Electoral, el número de integrantes a la Cámara de Representantes era asunto regulado en el artículo 99 de la entonces Constitución Nacional, en los siguientes términos:
“ART. 99.—Modificado por el artículo 26 del Acto Legislativo 1 de 1968. La Cámara de Representantes se compondrá de dos representantes por cada departamento y uno más por cada cien mil o fracción mayor de cincuenta mil habitantes que tenga en exceso sobre los primeros cien mil. Cada vez que un nuevo censo fuere aprobado, la anterior base se aumentará en la misma proporción del incremento de población que de él resultare.
PAR. TRANS.—En las elecciones que se efectúen en 1970, se elegirá el mismo número de representantes que hoy tiene cada departamento.
Las circunscripciones electorales a que se refiere el inciso 2º del artículo 177, elegirán representantes a la Cámara, así: Caquetá y Amazonas 2; Putumayo 2; San Andrés y Providencia 1; Arauca, Vichada, Vaupés y Guainía 1.
Cuando el número de habitantes de cualquiera de las anteriores circunscripciones electorales alcanzare las bases de población establecidas para la elección de representantes, le será aplicable el sistema general de adjudicación señalado en el inciso 1º de este artículo.
Las faltas absolutas o temporales de los representantes serán llenadas por los suplentes respectivos, siguiendo el orden de colocación de sus nombres en la correspondiente lista electoral. El número de suplentes será igual al número de representantes principales.
PAR. TRANS.—Mientras esté vigente el sistema de la paridad en las corporaciones públicas, se aumentará un puesto en las circunscripciones electorales constituidas por las intendencias y comisarías, donde sea impar el número de representantes por elegir”.
Las reglas anteriores sobre composición de la Cámara de Representantes, adoptadas en el artículo 26 del Acto Legislativo 1 de 1968, permanecieron inmodificadas hasta la entrada en vigencia de la Carta Política adoptada en el año de 1991.
En efecto, el texto original del artículo 176 de la Constitución Política de 1991 reguló la composición de la Cámara de Representantes, introduciendo algunas modificaciones a lo dispuesto en la reforma constitucional de 1968, concretamente, en lo relacionado con el número de habitantes para calcular las curules a ocupar y agregando a las circunscripciones territoriales las denominadas circunscripciones especiales.
El texto original del artículo 176 de la Constitución Política fue del siguiente tenor:
“ART. 176.—La Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales.
La ley podrá establecer una circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior. Mediante esta circunscripción se podrá elegir hasta cinco representantes”.
El anterior texto fue objeto de modificación por el Acto Legislativo 2 de 2005, en los siguientes términos:
“ART. 176.—La Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones territoriales, circunscripciones especiales y una circunscripción internacional.
Para los colombianos residentes en el exterior existirá una circunscripción internacional mediante la cual se elegirá un representante a la Cámara. En ella, solo se contabilizarán los votos depositados fuera del territorio nacional por ciudadanos residentes en el exterior.
PAR. TRANS.—El Congreso de la República reglamentará la circunscripción internacional a más tardar el 16 de diciembre de 2005, caso contrario, lo hará el Gobierno Nacional dentro de los quince (15) días siguientes a esa fecha; incluirá entre otros temas: inscripción de candidatos, inscripción de ciudadanos habilitados para votar en el exterior, mecanismos para promover la participación y realización del escrutinio de votos a través de los consulados y financiación estatal para visitas al exterior por parte del representante elegido”.
Este último texto fue, a su vez, modificado por el Acto Legislativo 3 de 2005, en los siguientes términos:
Mediante esta circunscripción se podrán elegir hasta cuatro representantes.
Para los colombianos residentes en el exterior existirá una circunscripción internacional mediante la cual se elegirá un representante a la Cámara. En ella solo se contabilizarán los votos depositados fuera del territorio nacional por ciudadanos residentes en el exterior.
PAR. 1º—A partir de 2014, la base para la asignación de las curules adicionales se ajustará en la misma proporción del crecimiento de la población nacional, de acuerdo con lo que determine el censo. Le corresponderá a la organización electoral ajustar la cifra para la asignación de curules.
PAR. 2º—Si como resultado de la aplicación de la fórmula contenida en el presente artículo, una circunscripción territorial pierde una o más curules, mantendrá las mismas que le correspondieron a 20 de julio de 2002”.
En primer término, advierte la Sala que, según ha sido la tradición constitucional en Colombia (7) , el Constituyente de 1991 no fijó en el texto de la norma superior el número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción territorial, sino que optó por establecer una fórmula aritmética que permitiera calcular esa cifra. Dicha fórmula, desde la entrada en vigencia de la nueva Carta hasta hoy, aparece contenida en el inciso segundo del artículo 176 constitucional, antes trascrito.
Siendo claro, entonces, que la actual Carta Política no determinó el número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción territorial, sino que se limitó a fijar la fórmula aritmética que hace posible el cálculo de dicha cifra, de ningún modo resulta válido sostener que el señalamiento, en abstracto, de dicho procedimiento resulte desconocido con ocasión del deber impuesto en el artículo 211 del Código Electoral, es decir, contrariado por razón de la obligación impuesta al Gobierno Nacional de dar a conocer públicamente el guarismo que, para cada circunscripción territorial, resulte de la aplicación de la mencionada fórmula aritmética.
Entendido el mencionado deber legal en los precisos términos con que fue concebido desde el año 1979, esto es, como aquel que, en cabeza del Presidente de la República, consiste en divulgar el número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción electoral, no se entiende de qué modo ese deber de publicación contradiga lo dispuesto en el artículo 176 de la Constitución Política, según se explica a continuación.
Analizado el contenido normativo de los preceptos confrontados no se encuentra la contradicción insalvable que se alega en este caso, pues, mientras que la norma legal señala la autoridad con competencia para dar a conocer el número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción electoral, ocurre que la norma superior se limita a regular un aspecto previo a esa publicidad, en cuanto se ocupa, sin más, de guiar el proceso de determinación de esa cifra, al definir la manera como la misma se debe calcular en cada caso.
La contradicción que el demandante José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento (proceso 3975) advierte entre la norma del artículo 211 del Código Electoral y la del inciso segundo del artículo 176 de la Constitución Política la concluye a partir de una premisa equivocada, en cuanto entiende ese demandante que la norma constitucional excluye la posibilidad de que el Gobierno Nacional sea quien calcule el número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción electoral.
Ese planteamiento es equivocado como quiera que del tenor literal de la norma constitucional mencionada no se desprende una prohibición en el sentido expuesto. Nótese que —ni en su redacción original ni en las reformas que posteriormente se le introdujeron— el artículo 176 de la Constitución Política se encarga de definir la autoridad con competencia para efectuar el cálculo en cuestión. Además, ninguna otra norma constitucional contiene una regla de competencia al respecto.
Ahora bien, el hecho de que en el texto constitucional se haya adoptado la fórmula aritmética que permite calcular el número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción territorial, de ningún modo permite concluir que la competencia para efectuar ese cálculo se la reservó para sí el Constituyente y que, por tanto, no la puede ejercer el Gobierno Nacional.
En efecto, de haber sido ese el querer del Constituyente de 1991 así lo habría plasmado, de modo expreso, en el texto de la Carta Política, es decir, habría fijado directamente, sin acudir a fórmula alguna, la cifra precisa de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción territorial. No hay duda, entonces, de que la consagración en el texto constitucional de una fórmula aritmética que permite calcular ese número pone en evidencia que la intención del Constituyente de 1991 fue, precisamente, que una norma inferior fijara el número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción territorial, en aplicación del método que, en términos abstractos, previó el inciso segundo del artículo 176 de la Carta Política.
En esta forma, las razones expuestas son suficientes para concluir que no hay lugar a inaplicar en este caso lo dispuesto en el artículo 211 del Código Electoral, pues no fue demostrada la contrariedad alegada como fundamento de la excepción de inconstitucionalidad planteada contra esa norma legal.
3. La competencia del Gobierno Nacional para calcular el número de representantes a elegir por cada circunscripción territorial.
Según se precisó antes, fue intención del Constituyente de 1991 que, atendiendo a la fórmula constitucional que permite calcular el número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción territorial, tal cifra fuera determinada por una norma inferior.
Y ocurre que, por voluntad del legislador —expresada en el artículo 211 del Código Electoral—, la norma inferior mediante la cual debe calcularse el número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción electoral no es otra que la contenida en el acto administrativo de carácter general que debe expedir el Gobierno Nacional para dar cumplimiento al deber de publicidad previsto en esa norma legal. Las razones se explican a continuación.
Los numerales 1º y 2º del artículo 150 de la Constitución Política radican en el Congreso la cláusula general de competencia en materia legislativa, en virtud de la cual se entiende que, por regla general, las normas jurídicas son expedidas por el Congreso. A su turno, el numeral 11 del artículo 189 ibídem, antes transcrito, prevé que al Presidente de la República le corresponde ejercer la potestad reglamentaria “para la cumplida ejecución de las leyes”, sin perjuicio de la facultad de reglamentación que la misma Carta otorgó, de manera excepcional, a otros órganos con capacidad de regulación en materias específicas.
De manera que, si un asunto no es expresamente atribuido por la Constitución a una autoridad específica, por regla general se entiende que, conforme a la cláusula general de competencia, se trata de un tema cuya regulación corresponde desarrollar al legislador ordinario. Sin embargo, tal regla de configuración normativa no puede interpretarse en el sentido de que la ley deba encargarse de regular íntegramente el asunto, pues, salvo la existencia de reserva legal en la materia, bien puede el legislador permitir el desarrollo del asunto por medio de reglamentos administrativos.
Por tanto, bien podía el legislador regular ese aspecto no definido por el Constituyente, autorizando al Gobierno Nacional para publicar oportunamente el número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción territorial; habilitación que implica, a su vez, la de realizar la operación aritmética que permita la obtención de esa cifra.
Ciertamente, si bien es cierto que la expresión publicar a la que alude el artículo 211 del Código Electoral define una actividad diferente y posterior a la de determinar o precisar el objeto o asunto que será objeto de publicación o divulgación, es evidente que la finalidad del legislador de 1979 (L. 79/79, art. 202 que luego se convirtió en el art. 211 del Cód. Elect.) fue la de permitir que el Gobierno Nacional calculara, de acuerdo con la fórmula aritmética prevista en el inciso segundo del artículo 176 de la Constitución Política, la cifra cuya publicación oportuna le fue impuesta.
Lo anterior, por cuanto, no existiendo norma constitucional ni legal que asigne esa labor de cálculo a una autoridad diferente, para la Sala es claro que la interpretación que permite un efecto útil al deber de publicación previsto en el artículo 211 del Código Electoral, es aquella en virtud de la cual se entiende que ese deber de divulgación conlleva para el obligado a cumplirlo la previa realización, por él mismo, de la operación aritmética que permita la obtención de la información que se le ordena publicar oportunamente.
Lo anterior es suficiente para concluir que el artículo 211 del Código Electoral habilita al Gobierno Nacional no solo para divulgar, sino también para calcular el número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción territorial, esto último con estricta observancia de la fórmula aritmética prevista para el efecto en el inciso segundo del artículo 176 de la Constitución Política.
En similar sentido se pronunció esta corporación, en sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa el 26 de noviembre de 1999 en el expediente IJ-007. Así se concluye del siguiente aparte de tal providencia:
“El artículo 211 del Código Electoral prevé:
Para ejercer esta función, el Gobierno Nacional debe sujetarse a lo dispuesto en el artículo 176 constitucional que establece que habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil”.
En esta forma, concluye la Sala que en la expedición de la norma general contenida en el artículo 1º del Decreto 4767 de 2005, el Presidente de la República obró en ejercicio de la competencia legal conferida por el artículo 211 del Código Electoral y, por tanto, el cargo sustentado en la incompetencia de la autoridad emisora del acto acusado, no prospera.
Segunda cuestión. De la interpretación de la fórmula aritmética prevista en el inciso segundo del artículo 176 constitucional para calcular el número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción territorial.
Se plantea por los demandantes y los coadyuvantes una indebida interpretación, por parte del Gobierno Nacional, de la fórmula aritmética prevista en el inciso segundo del artículo 176 de la Constitución Política para calcular el número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción territorial. Corresponde, entonces, definir el sentido y alcance de esa norma superior.
Ocurre que, en materia de circunscripciones territoriales, esto es, las que corresponden a cada departamento y al Distrito Capital de Bogotá, el inciso segundo del artículo 176 de la Constitución Política, en su redacción original, fijó una fórmula aritmética para determinar el número de representantes a la Cámara que a cada circunscripción corresponde elegir.
Dicha fórmula fue mantenida en su tenor literal en la redacción del artículo 1º del Acto Legislativo 2 de 2005, que modificó el artículo 176 de la Constitución Política, cuya vigencia, según el artículo 2º de ese mismo Acto Legislativo, se cuenta “a partir de las elecciones a realizarse en el año 2006”.
Posteriormente, la redacción de esa fórmula varió con la modificación que al artículo 176 de la Constitución Política le introdujo el artículo 1º del Acto Legislativo 3 de 2005. No obstante, según previsión expresa del artículo 2º de este último acto legislativo, “Lo dispuesto en este acto legislativo en relación con la conformación de la Cámara de Representantes por circunscripciones territoriales regirá a partir de las elecciones que se celebren en el año 2010”.
Es claro, entonces, que la fórmula a la cual debía someterse el cálculo del número de representantes a la Cámara que por cada circunscripción territorial se eligieron el pasado 12 de marzo de 2006, corresponde a aquella que, por expreso mandato de la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 2 de 2005, fue fijada con ocasión de esa reforma, esto es, la consignada en la redacción original del artículo 176 de la Carta Política, pues, según se indicó, la modificación que ese acto legislativo le introdujo a ese precepto superior no implicó variación alguna de los términos con que inicialmente fue concebida la regla que se comenta.
Así las cosas, la fórmula aritmética respecto de la cual corresponde a esta Sala precisar su sentido y alcance, es aquella expresada en los siguientes términos:
“Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil”.
Ahora bien, esta Sala considera necesario proveerse de los elementos de juicio que, con apoyo en la ingeniería electoral y las circunstancias políticas internas de la época, permitan extraer la hermenéutica que más se ajuste a la finalidad pretendida por el Constituyente, en punto a la regla de procedimiento a la cual debe someterse la conformación de la Cámara de Representantes.
1. Criterios poblacional y territorial para la distribución de escaños en el parlamento.
La ingeniería electoral enseña que la conformación del órgano legislativo en los sistemas políticos obligó a diseñar métodos de distribución de curules en los cuales es posible identificar la aplicación, en distintas formas y en diversas proporciones, del criterio demo-orientado y del criterio terra-orientado (8) .
El criterio de representación demo-orientado supone la vinculación de una parte de la población ciudadana asentada en una porción del territorio nacional con un cierto número de representantes a elegir, de modo tal que cada curul representa, en la medida de lo posible, la misma cantidad de habitantes. Este criterio toma como punto de partida el principio según el cual una correcta representatividad exige que se determine el número de electores o habitantes por cada representante a elegir. Se logra así, que cada voto emitido tenga el mismo valor, pues siempre sirve para elegir un número similar de representantes.
Por su parte, el criterio de representación terra-orientado implica que cada circunscripción electoral tiene asignado un número idéntico y estable de escaños, independientemente de su población. Este criterio se aplica en aquellos casos en que un representante no se elige necesariamente por el mismo número de electores, pues la igualdad de representación no se predica del voto individual, sino de la unidad territorial creada con específicos fines electorales, generalmente denominada circunscripción electoral (Estado federado, distrito, departamento, provincia, etc.).
La necesaria articulación del modelo de igualdad del voto con el modelo de igualdad territorial lo explica el autor antes citado en los siguientes términos (9) :
“Casi todos los países del mundo dividen el territorio en diferentes distritos como unidad de elección de los cargos legislativos (10) , de modo tal que si se cumpliera el criterio de la igualdad, entonces correspondería a cada distrito un porcentaje de escaños legislativos equivalentes al porcentaje de electores existentes en cada uno de esos distritos. En esa línea de argumentación, Balinski y Young (1983) sostienen que el ideal ‘una persona, un voto’ implica que nadie tenga una voz mayor que otro en la elección y conformación de los cuerpos legislativos, pero lo cierto es que ‘en las democracias representativas este ideal es difícil de encontrar’.
En algunos sistemas políticos, y muy frecuentemente en los sistemas federales, existe algún grado de desviación del principio democrático de la igualdad del voto, y no por ello han dejado de ser democráticos. De hecho han logrado sobrevivir unidos, mantenerse juntos gracias a la existencia de sobre-representación de las preferencias minoritarias (Kymlica, 1996) (11) . La igualdad del voto se topa a menudo con la heterogeneidad social o con el desarrollo desigual de las regiones. En algunos países, una distribución de la representación entre los distritos conforme al número de sus electorados convertiría a la política nacional en la política de las grandes metrópolis o en la política del centro, quedando las áreas periféricas, menos pobladas y generalmente rurales, al margen de las decisiones nacionales (12) . Incluso algunos grupos sociales diferentes o que constituyen una minoría dentro del Estado pueden quedar completamente subordinados a las decisiones del grupo mayoritario. En países con profundas diferencias territoriales, aunque sean socialmente homogéneos, la arrolladora presencia de algunas regiones en detrimento de otras es una de las causas que puede legitimar una medida correctiva que derive en ponderar el peso de la representación y abandonar el criterio de representación conforme a ‘una persona un voto’ o criterio demo-orientado. ¿Hasta dónde el principio ‘una persona un voto’ debe ser tolerado? O mejor dicho ¿Cuánto desvío del principio se puede tolerar?”.
En la actualidad la aplicación del criterio territorial no es criterio de distribución de curules exclusivo de los estados federales, ni tampoco impide su articulación con el criterio poblacional, según lo destaca el autor antes citado, aludiendo de modo especial al caso colombiano (13) :
“La adopción del criterio de representación territorial se expandió en muchos sistemas políticos, no solo federales, dando lugar a la representación de las sub-unidades territoriales en forma igualitaria, lo que trajo aparejado otra modalidad constitutiva de las instituciones bicamerales (...).
El modelo aparentemente más extendido es el de una combinación entre el principio ‘una persona, un voto’ y el criterio de igualdad de representación de las sub-unidades mediante la adopción de un sistema bicameral. En una de las cámaras se expresa la representación igualitaria y diferenciada de las sub-unidades políticas, mientras que en la otra los ciudadanos están representados como miembros de la unidad política mayor sin distinción.
(...) Los regímenes democráticos pueden adoptar diferentes formas de ordenar y armonizar la representación, y muy pocas veces esta se logra mediante un solo criterio representativo. La representación democrática presupone el principio ‘una persona, un voto’, y ello implica la asignación de representación a los diferentes distritos electorales o sub-unidades de acuerdo con el número de ciudadanos existente en cada uno de ellos, de manera tal que no haya ninguna ponderación de las preferencias. En este sentido, normativamente sobre-representación distrital y democracia son irreconciliables.
En cambio, el criterio de representación territorial supone otro tipo de igualdad: una igualdad territorial o entre las partes o grupos que componen el Estado, lo cual necesariamente implica sobre-representación. Bajo la perspectiva de simetría o relativa simetría representativa entre las sub-unidades —que bien puede ser una forma de compensación de las disparidades existentes en términos políticos, poblacionales o económicos— la sobre-representación distrital puede ser un mecanismo complementario y a veces necesario para el funcionamiento del régimen democrático.
(...) Latinoamérica presenta, en términos generales, un promedio de sobre-representación distrital elevado (Samuels y Snyder, 2001). Pero no hay una tendencia marcada que indique que existe un patrón predominante de sistemas de representación. Por el contrario, en la región tenemos un mapa variopinto de sobre-representación distrital bicameral. Los hay demo-orientados, los hay terra-orientados y también aquellos que se ajustan a la representación federal típica.
Si comparamos las cámaras bajas, solamente Perú posee un sistema sin sobre-representación distrital matemáticamente perfecto, mientras México, Paraguay y Uruguay poseen sistemas que se ajustan políticamente al criterio demo-orientado de reparto de escaños, pero que debido a la división distrital se hace matemáticamente imposible fraccionar la representación, lo que produce la admisión de valores mínimos. Los que elevan el promedio de la región son los sistemas terra-orientados, entre los que figuran Argentina, Bolivia, Chile y República Dominicana, a los que cabría agregar Ecuador y Colombia.
(...) la sobre-representación distrital ha servido como una suerte de compensación entre las disparidades de poder existente, otorgando mayor representación a las provincias o distritos que no pertenecen al área metropolitana central. Además, la función de compensación en la Cámara baja es aún más notable en los sistemas bicamerales donde el Senado juega un papel residual. En virtud de que la Cámara territorial no compensa el peso político de los diferentes territorios, se introducen criterios territoriales en la Cámara baja, como tal parece ser el caso peculiar de Colombia” (resalta la Sala).
En la actualidad no se discute el determinante papel de la geografía electoral como ciencia auxiliar de la ingeniería electoral, por sus hondas repercusiones en la configuración de las circunscripciones electorales. Así lo explica la doctrina nacional (14) :
“La división político-administrativa del Estado nacional, determina el número y distribución electoral del respectivo país; y, por lo tanto el número de escaños parlamentarios o los miembros de las juntas municipales; todo ello se hace, con base en el censo general de la población.
Esta operación de división político-administrativa es tan importante, que (...) lo que debe guiar al legislador superior son, sin duda alguna, el espíritu de lograr la participación universal y democrática de la población; es decir, de todos los actores del proceso político y de todas las necesidades y aspiraciones locales. El territorio del país debe ser, entonces, y desde el punto de vista electoral, el objeto y el bien de todos; con equidad y sentido del equilibrio distributivo.
Quiere decir lo anterior, que la población del respectivo país debe sentirse partícipe de los procesos electorales; y para ello, la demografía geográfico-electoral puede ser un valioso instrumento (...).
Es por ello que la geografía electoral deberá tener en cuenta, al momento de distribuir el espacio-social-electoral, varias consideraciones:
— La continuidad, de la unión natural de la respectiva circunscripción; es decir, que esta debe quedar sujeta a la delimitación de unidades geográficas político-administrativas. Al respecto, vale la pena anotar que las reglas generales para la división territorial desde el punto de vista administrativa son, entre otras; la uniformidad, la igualdad y la proporcionalidad.
— La afinidad, exige que en los límites de la circunscripción tienen que identificarse analogías o semejanzas, aproximaciones o parecidos; y, de algún modo, una relación de correspondencia que determine una conexión o encadenamiento.
— La armonía, exige que las circunscripciones electorales sean proporcionales y estéticas, de límites adecuados y casi paisajísticos.
El derecho administrativo, debe asociar a individuos unidos por un sentimiento de solidaridad y de afecto hacia la tierra de nacimiento o espacio social comunitario. La geografía electoral, debe hacer lo mismo; es decir, ordenar el espacio social-electoral por medio de un análisis serio, ponderado, reflexivo, respetuoso del hecho local y de la existencia de la población. Las variables y las poblacionales deben, entonces, ser armonizadas por la geografía electoral; se busca con ello, proporcionar información a las actividades operativas del sistema electoral, en aras a un buen funcionamiento, a un justo reparto y a un mejor ordenamiento territorial del país. Teniendo en cuenta lo anterior, la geografía electoral puede ser definida como el estudio de la distribución territorial, desde el interés de la administración electoral y desde la distribución poblacional en función de escaños: el proceso electoral no puede funcionar eficientemente, sin base geográfica. De allí, esta frase del profesor Rolando Costa Ardúz: “Por tanto la ingeniería electoral y la geografía electoral son los instrumentos que más allá de los cambios cualitativos y cuantitativos de los actos electorales, pueden sostener valor confiable por ser instrumentos polivalentes” (15) .
La geografía electoral, por lo demás, puede colaborarle a la ingeniería electoral en la tarea de realizar una distribución más equilibrada de la población, respecto de sus representantes populares; así como, de la necesidad de crear instrumentos electorales más confiables y creíbles que sirvan de sustento para la celebración de las elecciones y la integración de los resultados electorales (16) .
Hechas las anteriores precisiones conceptuales, a continuación se ocupa la Sala de examinar la manera como en el constitucionalismo colombiano reciente se han incorporado las pautas teóricas brevemente reseñadas, en lo que atañe a la distribución de curules de la Cámara de Representantes.
2. Evolución de las fórmulas de distribución de escaños de la Cámara de Representantes.
En el siguiente cuadro se presentan las reglas constitucionales que, desde la Constitución Nacional de 1886 hasta la fecha, se han ocupado de definir el método de distribución de curules de la Cámara de Representantes.
Fuente normativa Fórmula de distribución de curules
Constitución Nacional de 1886 Se compondrá de tantos individuos cuantos correspondan a la población de la República, a razón de uno por cada 50.000 habitantes.
Acto Legislativo 1 de 1908 Se compondrá de tantos individuos cuantos correspondan a la población de la República, a razón de uno por cada ochenta mil habitantes.
Acto Legislativo 3 de 1910 Se compondrá de tantos individuos cuantos correspondan a la población de la República, a razón de uno por cada 50.000 habitantes.
Acto Legislativo 1 de 1930 Se compondrá de tantos miembros cuantos correspondan a la población de la República, a razón de uno por cada cincuenta mil habitantes (50.000), y uno más por cada fracción no menor de la mitad de dicha cifra. Cada vez que se apruebe un censo general de la República, y el aumento de la población exceda de quinientos mil habitantes (500.000), automáticamente se elevará en diez mil (10.000) habitantes la base de población para la elección de cada representante.
(...) PAR.—Cada departamento constituirá una circunscripción para la elección de representantes.
Acto Legislativo 2 de 1940 Se compondrá de tantos miembros cuantos correspondan a la población de la República, a razón de uno por cada setenta mil (70.000) habitantes, y uno más por cada fracción no menor de la mitad de dicha cifra. En ningún caso los departamentos elegirán un número menor de representantes de los que hoy eligen.
Acto Legislativo 1 de 1945 Se compondrá de tantos miembros cuantos correspondan a la población de la República, a razón de uno por cada noventa mil habitantes, y uno más por cada fracción no menor de cuarenta y cinco mil habitantes. Cada vez que se apruebe un nuevo censo general de la República y el aumento de la población exceda de quinientos mil habitantes, automáticamente se elevará en veinte mil habitantes la base de población para la elección de cada representante.
En ningún caso habrá departamento que elija menos de tres representantes, ni un número menor de los que hoy elige.
(...) Cada departamento constituirá una circunscripción para la elección de representantes.
Acto Legislativo 4 del 1959 Se compondrá de tantos miembros cuantos correspondan a la población de la República, a razón de uno por cada noventa mil habitantes, y uno más por toda fracción no menor de cuarenta y cinco mil habitantes.
En ningún caso habrá departamento que elija menos de tres representantes, ni un número menor de los que hoy elige. (...).
Acto Legislativo 1 de 1968 Se compondrá de dos representantes por cada departamento y uno más por cada cien mil o fracción mayor de cincuenta mil habitantes que tenga en exceso sobre los primeros cien mil. Cada vez que un nuevo censo fuere aprobado, la anterior base se aumentará en la misma proporción del incremento de población que de él resultare.
PAR. TRANS.—En las elecciones que se efectúen el 1970, se elegirá el mismo número de representantes que hoy tiene cada departamento.
Las circunscripciones electorales a que se refiere el inciso 2º del artículo 177, elegirán representantes a la Cámara, así: Caquetá y Amazonas 2; Putumayo 2; San Andrés y Providencia 1; Arauca, Vichada, Vaupés y Guainía 1. Cuando el número de habitantes de cualquiera de las anteriores circunscripciones electorales alcanzare las bases de población establecidas para la elección de representantes, le será aplicable el sistema general de adjudicación señalado en el inciso 1º de este artículo.
(...) PAR. TRANS.—Mientras esté vigente el sistema de la paridad en las corporaciones públicas, se aumentará un puesto en las circunscripciones electorales constituidas por las intendencias y comisarías, donde sea impar el número de representantes por elegir.
Constitución Política de 1991 Se elegirá en circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales.
La ley podrá establecer una circunscripción especial para asegurar la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior.
Mediante esta circunscripción se podrá elegir hasta cinco representantes.
Acto Legislativo 2 de 2005 Se elegirá en circunscripciones territoriales, circunscripciones especiales y una circunscripción internacional.
Acto Legislativo 3 de 2005 Se elegirá en circunscripciones territoriales, circunscripciones especiales y una circunscripción internacional.
PAR. 2º—Si como resultado de la aplicación de la fórmula contenida en el presente artículo, una circunscripción territorial pierde una o más curules, mantendrá las mismas que le correspondieron a 20 de julio de 2002.
El cuadro anterior da cuenta del progresivo afianzamiento del criterio terra-orientado como principio complementario al modelo demo-orientado que tradicionalmente caracterizó la conformación de la Cámara de Representantes desde 1886.
En tal evolución se destaca, en primer lugar, la reforma constitucional de 1945, pues mediante ella se introdujo un importante avance en el reconocimiento del criterio territorial, como quiera que fijó, por primera vez, un número de representantes a la Cámara que, como límite mínimo, debía elegir cada circunscripción electoral de ese entonces.
Dicha fórmula obligaba a dar aplicación al criterio territorial, aunque en forma subsidiaria, esto es, en aquellos eventos en que el criterio poblacional resultaba insuficiente para garantizar un mínimo de representación política a las circunscripciones territoriales.
En efecto, si bien se mantuvo la regla de congelación del número de representantes a la Cámara prevista en la reforma constitucional de 1940, según la cual “En ningún caso los departamentos elegirán un número menor de representantes de los que hoy eligen”, en la reforma constitucional de 1945 se agregó a esa regla de congelación la determinación de un número fijo de representantes a la Cámara que garantizaba un mínimo de representación política a las circunscripciones menos pobladas.
Esa base mínima de representación política (en ningún caso habrá departamento que elija menos de tres representantes, ni un número menor de los que hoy elige) se mantuvo en la reforma constitucional de 1959, pero debió modificarse por el Constituyente en la reforma constitucional de 1968 por el riesgo de sobre-representación (17) que la fórmula así adoptada implicaba a futuro.
La reforma constitucional de 1968 introdujo un modelo de articulación de los criterios demo-orientado y terra-orientado que combina —con igual grado de determinación en el resultado— los factores poblacional y territorial analizados. Y, como quiera que desde esa reforma tal modelo no ha sufrido alteración y, por tanto, a él se ajusta la configuración de la fórmula aritmética cuya interpretación se debe fijar en esta oportunidad, la Sala considera pertinente detenerse en el análisis de los antecedentes de la mencionada reforma constitucional.
La necesidad de reducir el número de miembros del Congreso, como preocupación principal de la reforma constitucional de 1968, se explica en los análisis de la época así (18) :
“El inspirador de la reforma constitucional doctor Carlos Lleras Restrepo fue explícito sobre la necesidad de reducir el número de miembros del Congreso a fin de buscar un adecuado funcionamiento del mismo; en efecto, cuando las cámaras legislativas son muy numerosas las responsabilidades políticas y legislativas se diluyen en extremo, se favorece todo brote de desorden y las mismas comisiones, que deben ser grupos especiales de trabajo, pierden este carácter y se convierten en cuerpos donde el discurso de corte oratorio reemplaza la exposición metódica, todo en contra de las tareas precisas que a dichas comisiones quiso conferir la reforma de 1945.
(...) a la tesis de la reducción propuesta por el ejecutivo se sucedió otra de origen parlamentario llamada de la congelación o reducción en el tiempo, según la cual sería posible frenar en lo futuro el crecimiento del número de congresistas. Entre los dos partidos de la coalición se presentaron discrepancias sobre las fórmulas de composición del Senado y la Cámara, argumentándose que el número mínimo en los departamentos pequeños podía, por las reglas del cuociente electoral, favorecer o desmejorar bien la posición de un partido frente al otro o la de determinados grupos en los casos de división.
El gobierno tuvo como punto de partida la crítica al Acto Legislativo 4 de 1959 que suprimió el factor matemático de elevación de las bases de población cuando fuera aprobado un nuevo censo de población, el cual estaba contemplado en la reforma de 1945 y, a la vez fijó un número de tres senadores y tres representantes por cada departamento que por el principio de la paridad se elevó a cuatro.
Al aprobarse el Acto Legislativo de 1959 se generó un fenómeno de aumento del número de parlamentarios directamente proporcional con el aumento de la población total del país, que ofrece uno de los índices mundiales más altos, agravado aun con la adición que imponen las reglas de paridad cuando el número por elegir sea impar. A la exposición de motivos del segundo proyecto de reforma constitucional que contempla este aspecto de limitaciones al número de parlamentarios se agregó un cuadro comparativo del cual aparece con crudeza el incremento inconveniente de la cifra de congresistas en varios años y el número razonable que ofrecía la iniciativa del ejecutivo que establecía (...) dos representantes a la Cámara por cada departamento y uno más por cada trescientos mil habitantes o fracción no menor de ciento cincuenta mil, más la representación que brindaba a intendencias y comisarías como ya se expuso, sin perjuicio de las normas transitorias sobre paridad de las corporaciones públicas”.
Fue, entonces, preocupación del Congreso reformador de 1968 la determinación de un número de miembros de la Cámara de Representantes que reflejara en mejor manera la geografía electoral del país. Sin embargo, la elaboración de la fórmula aritmética que permitiera el logro de esa finalidad no fue un asunto pacífico, como se explica a continuación.
En el texto del segundo de los proyectos de reforma constitucional que el Gobierno presentó al Congreso, esto es, del proyecto de Acto Legislativo 63 de 1966 (19) , se propuso la siguiente fórmula:
“ART. 4º—El artículo 99 de la Constitución Nacional quedará así:
La Cámara de Representantes se compondrá de dos miembros por cada departamento y uno más por cada trescientos mil habitantes o fracción no menor de ciento cincuenta mil.
En las intendencias y comisarías se elegirá un representante por cada cien mil habitantes y uno más por toda fracción no menor de cincuenta mil.
Las bases de la población se aumentarán en un veinte por ciento cada vez que se apruebe un nuevo censo general de la República.
En la ponencia para primer debate en Senado de ese proyecto, el senador Cornelio Reyes sostuvo lo siguiente en relación con la fórmula transcrita:
“Los artículos 3º y 4º del proyecto plantean una cuestión que desde hace algunos años viene debatiéndose con insistencia en la opinión pública colombiana. Se trata del vertiginoso aumento del número de miembros del Congreso, protegido por las disposiciones vigentes. El desmesurado crecimiento demográfico y la incesante creación de departamentos, han llevado a esta situación que exige inmediato correctivo.
Por ello encuentro razonable la propuesta gubernamental en cuanto, partiendo de que cada departamento elegirá como mínimo dos senadores y dos representantes, se aumenta la base de población a quinientos mil habitantes para el Senado y a trescientos mil para la Cámara, sobre ciento noventa mil y noventa mil que ahora se exigen, para uno y otro caso.
La representación de las intendencias y comisarías es un acto de justicia, aunque así tal vez resulte aun inequitativo. El caso de San Andrés y Providencia merece una consideración especial”.
En la ponencia para segundo debate en Senado de ese mismo proyecto de reforma, el senador Raúl Vásquez Vélez sostuvo lo siguiente:
“Fundamentalmente dos tesis se vieron enfrentadas en la comisión, con relación a este aspecto del proyecto: la 1ª la contenida en el proyecto del gobierno que proponía una reducción del Senado a 84 miembros y la Cámara a 112, y 2ª, la de un buen número de senadores de la comisión primera que recomendaba la congelación en el número que actualmente se tiene derecho a elegir, o sea 118 senadores y 204 representantes.
Después de muy amplio debate, la comisión adoptó la fórmula contenida en los artículos 7º y 8º que establece reducción con congelación, así: senadores 90 y representantes 162. Este número estará aumentado representativamente en 6 y 12 por razones de paridad, en virtud del parágrafo transitorio que contienen los referidos artículos 7º y 8º”.
En efecto, la fórmula que finalmente fue aprobada por el Senado quedó redactada en los siguientes términos:
“ART. 8º—El artículo 99 de la Constitución Nacional quedará así:
A partir de 1970 la Cámara de Representantes se compondrá de ciento sesenta y dos (162) miembros, así:
Tres (3) por cada departamento; dos (2) por el Archipiélago de San Andrés y Providencia; dos (2) por Caquetá y Amazonas; dos (2) por los restantes territorios nacionales, de conformidad con las circunscripciones electorales que determinará la ley. Los restantes se distribuirán entre los departamentos en proporción al número de sus respectivos habitantes, según el censo que esté vigente.
La distribución se hará con base en el cuociente que resulte de dividir la población conjunta de los departamentos por el número restante de representantes a elegir.
Si quedaren puestos por proveer, se asignarán a las fracciones de población en orden descendente.
En la ponencia para primer debate en Cámara del texto aprobado en el Senado, el representante Marco Díaz Castillo afirmó lo siguiente:
“Los artículos 7º y 8º del proyecto tratan el escabroso tema de la reducción de los miembros de las cámaras legislativas. La modalidad que se trata de implantar, se puede resumir así: el Senado se compondrá de noventa (90) senadores y la Cámara de 162 representantes, a partir de 1970. Es decir, que aquel reduciría su número actual de componentes en diez y seis y la Cámara tendría que soportar una reducción de treinta (30) representantes (...).
Empero no debo ocultar que al tenerse en cuenta en próximos comicios para corporaciones públicas, el censo de 1964, sin modificar la base de población, serían (20) más los senadores y treinta y cuatro (34) más los representantes que se elegirían, quedando el Senado con 126 senadores y la Cámara con 224 representantes, fenómeno que en cierta manera no sería aconsejable, entre otros, por la elevación del gasto público que ello implicaría.
No soy absolutamente optimista sobre el buen suceso de las normas que implican la reducción de los miembros del congreso. Es posible que se abra paso, en cambio, la congelación, que tendría como efecto favorable no lastimar los intereses regionales ni partidistas.
El número de congresales se distribuye entre los departamentos, señalando dos (2) senadores y tres (3) representantes como mínimo para cada departamento. Además, la intendencia de San Andrés y Providencia elegirá dos (2); Caquetá y Amazonas dos (2); y los restantes territorios nacionales dos (2). El número de parlamentarios faltantes hasta completar la cantidad señalada para cada Cámara, se distribuirán entre los departamentos en proporción al número de sus respectivos habitantes según el censo que esté vigente (art. 8º del proyecto).
Para llegar a este sistema de distribución que no fue el propuesto por el gobierno, sino fruto de deliberaciones en el seno de la comisión primera del honorable Senado, se ha ideado un novedoso sistema que implica estas modalidades:
La base de población será el cuociente que resulte de dividir la población total conjunta de los departamentos, entre el número de los senadores y representantes por elegir, menos los asignados como mínimo a cada departamento. Por ejemplo, como son 22 los departamentos, serán 44 los senadores correspondientes a ellos, a razón de dos (2) por cada sección. Entonces los cuarenta y seis (46) faltantes, para completar noventa (90) servirán de divisor y el número de habitantes de la totalidad de los departamentos, será el dividendo y corresponderán a cada departamento tantos senadores más cuantas veces quepa ese cuociente en el número de habitantes de cada departamento.
Como puede observarse, se modifican los artículos 93 y 99 de la Carta, que prefijan una base de población determinada para la elección de senadores y representantes y se le asigna a cada departamento, sin atender factores de población, etc., un número mínimo o igual de parlamentarios.
Mientras subsista la paridad política en las corporaciones públicas, en aquellas circunscripciones electorales en donde resulte impar el número de congresistas por elegir, se aumentará un puesto más para conservar así el principio de la paridad.
Llamo la atención en el sentido de que juzgo inequitativo que el resto de los territorios nacionales, exceptuando a San Andrés y Providencia, Amazonas y Caquetá, se les asigne apenas dos (2) representantes. Ojalá que este aspecto fuese estudiado en la segunda vuelta, como me permito insinuarlo, para que esas extensas y ricas secciones de la Patria, como son los territorios nacionales, tengan una más adecuada y proporcional representación en el congreso, en armonía con su importancia actual y con su desarrollo potencial”.
Finalmente, en la ponencia para segundo debate en Cámara del mismo texto aprobado en el Senado, el representante Marco Díaz Castillo dijo lo siguiente:
“Los artículos 7º y 8º determinan la composición del Senado y de la Cámara a partir de 1970. Las modificaciones que estas dos disposiciones consagran con respecto al régimen vigente en la Constitución se resumen así:
a) El Senado se compondrá de 90 miembros. Se reduce en 16 el número actual, que es de 106;
b) La Cámara de Representantes de 190, baja a 162, lo que implica una reducción de 28 miembros;
c) Cada departamento tiene un cupo básico mínimo de dos senadores y tres representantes;
d) La base para distribuir entre los departamentos el resto de parlamentarios por elegir, deduciendo el cupo básico, será el cuociente que resulte de dividir el número total de habitantes de los departamentos —excluyendo los habitantes de los territorios nacionales—, por la cantidad de senadores o representantes que quede después de deducir los correspondientes al cupo básico;
e) El número de parlamentarios por cada sección del país será el cupo básico mínimo, más el resultado de dividir el cuociente referido anteriormente, por los habitantes de cada departamento;
f) Si el número de senadores y representantes correspondiente a cada departamento resultare impar, se aumentará un puesto más mientras esté vigente el sistema de la paridad (art. 7º, par. trans. 3º y art. 8º, par. 2º).
g) El censo que servirá de base para estos cálculos será el de 1964, y
h) Se deroga el inciso final del artículo 2º del Plebiscito en cuanto este determina el mínimo de senadores y representantes por elegir, ya que al aplicarse la nueva ordenación de la reforma sobre cuociente y base de población, ese mínimo fijado podría resultar inferior en algunos casos”.
El texto adoptado en el Senado fue igualmente aprobado en la Cámara, razón por la cual, el mismo fue publicado en el Decreto 1082 de 1968 (D.O. 32552/68).
No obstante, “como consecuencia de las susceptibilidades de mayoría o minoría en ciertos departamentos pequeños en razón del número mínimo de senadores o representantes ya que, según se decía, la cifra de tres favorecía al liberalismo y la de dos o cuatro al conservatismo” (20) , surgieron múltiples diferencias al momento de redactar el texto unificado, para segunda vuelta, de los tres proyectos de reforma presentados por el gobierno (proyectos de A.L. 46 y 63 de 1996 y 251/67).
El texto unificado, en el asunto que se analiza, se redactó en los siguientes términos:
“ART. 28.—El artículo 99 de la Constitución Nacional quedará así:
A partir de 1970 la Cámara de Representantes se compondrá de los representantes que en su número y de acuerdo con las siguientes circunscripciones electorales se indica:
Circunscripción de Antioquia: veinticuatro representantes;
Circunscripción de Atlántico: ocho representantes;
Circunscripción de Bolívar: ocho representantes;
Circunscripción de Boyacá: catorce representantes;
Circunscripción de Caldas: ocho representantes;
Circunscripción de Cauca: seis representantes;
Circunscripción del Cesar: cuatro representantes;
Circunscripción de Córdoba: seis representantes;
Circunscripción de Cundinamarca: veintiocho representantes;
Circunscripción del Chocó: cuatro representantes;
Circunscripción del Huila: seis representantes;
Circunscripción de La Guajira: cuatro representantes;
Circunscripción del Magdalena: seis representantes;
Circunscripción del Meta: cuatro representantes;
Circunscripción de Nariño: ocho representantes;
Circunscripción de Norte de Santander: seis representantes;
Circunscripción del Quindío: cuatro representantes;
Circunscripción de Risaralda: seis representantes;
Circunscripción de Santander: diez representantes;
Circunscripción de Sucre: cuatro representantes;
Circunscripción del Tolima: diez representantes;
Circunscripción del Valle: veinte representantes;
Circunscripción electoral de San Andrés y Providencia, capital San Andrés: un representante;
Circunscripción electoral del Caquetá y Amazonas, capital Florencia: un representante;
Circunscripción electoral del Putumayo, compuesta por la intendencia del Putumayo, capital Mocoa: un representante;
Circunscripción electoral de Arauca, Vichada, Vaupés y Guainía, capital Arauca: un representante”.
En la ponencia para primer debate en Senado del texto unificado de los proyectos de reforma presentados, el senador Raúl Vásquez Vélez se refirió, de manera conjunta, a los artículos sobre composición del Senado y de la Cámara, en los siguientes términos:
“Solo dos temas de los discutidos en el seno de la comisión bipartidaria quedaron pendientes de definición:
a) Enmiendas al artículo 32 de la Carta aprobado en primera vuelta y,
b) Composición del Senado y de la Cámara (C.N., arts. 93 y 99).
Para el debate de estos temas desde ahora propongo, de acuerdo con las facultades que el reglamento otorga a los ponentes, para sugerir el orden en que deben discutirse las materias, que se haga al agotarse el articulado restante, en espera de que para ese entonces las subcomisiones que fueren encargadas de buscar acuerdos entreguen propuestas concretas.
Respecto de los artículos 25 y 28, que corresponden a los artículos 93 y 99 de la Carta, como ya se dijo, hacen relación, respectivamente, a la composición del Senado y de la Cámara. Sobre ellos no hay acuerdo político y se presentan por el ponente como base de discusión.
Los criterios tenidos en cuenta para la propuesta, que fue elaborada con el senador Pablo Casas Santofimio, son:
a) Oferta —por no decir compromiso— de los partidos con la representación parlamentaria, de revisar estos textos para asegurar a los departamentos una base mínima de tres senadores y tres representantes.
b) Congelación, en lugar de reducción, o, lo que es igual, aceptar la reducción que la congelación implica en el tiempo.
c) Representación en la Cámara de Representantes a los territorios nacionales.
ch) Equilibrio en la representación de los departamentos que en la actualidad están subrepresentados.
d) Consideración de los departamentos nuevos y los que fueron objeto de segregación.
El gobierno propuso una fórmula flexible (...) pero la resistencia a la reducción, especialmente de parte de los departamentos pequeños, que de cuatro veríanse disminuidos a dos, llevó al rechazo de la fórmula y a la aceptación de la que fue plasmada en definitiva en el artículo 7º del segundo proyecto, que ofrece la ventaja de reducir a noventa miembros pero también varios inconvenientes en la forma en que quedó redactada, como que consagra el desequilibrio en la representación por la legítima necesidad de asegurar un mínimo a cada departamento del país, sin tomar en cuenta su población; para citar dos casos extremos, Cundinamarca quedaría con diez Senadores, contando con población cercana a los tres millones, esto es de a uno por cada 300.000 habitantes, y la Guajira tendría dos con menos de 150.000, o sea de a uno por cada 75.000 habitantes. Así, en principio, y siendo muy justa la representación mínima que se da a los departamentos menores, la que se da a los de mayor número es enteramente irrita y se desfigura igualmente la realidad política, pues resulta que el voto por un partido en La Guajira compensa cuatro por otro en Cundinamarca. Y así podrían multiplicarse los ejemplos.
Otro defecto de la fórmula es que para distribuir las curules por departamentos, una vez asegurado el mínimo de dos, vuelve a contarse la población toda, cuando debería excluirse la básica que respalda el cupo mínimo (...). Es que no hay razón alguna en que para la distribución por la población, vuelva a contarse la que muchas veces no es suficiente siquiera para obtener las dos sillas iniciales, si jugara libremente la base.
(...) En efecto, la representación que al pueblo se le confiere en el Congreso descansa en el principio de la igualdad de los ciudadanos y de su voto y en el de la proporcionalidad con respecto a la población y tiene obvias implicaciones en el campo político, en el administrativo, en el de la defensa de legítimos intereses de los núcleos que integran la nacionalidad. Pero reglas excepcionales y transitorias como la paridad, rompieron aquellos principios, a lo que se agrega la creación de seis nuevos departamentos en los últimos años, cada cual con su mínimo de representación, pero dejando a aquellos de que se segregaron con el mismo número de congresistas, por interpretación muy peculiar de la Carta.
Respecto a la composición de la Cámara (...) es de conveniencia otorgar representación adecuada a los territorios nacionales, pero parece contrario a la técnica que la Constitución se ocupe en asignarlos nominativamente a esta o aquella Intendencia o comisaría, que mañana pueden dejar de serlo para convertirse en departamento, y sería entonces necesario entrar en una reforma constitucional para atribuirles la representación del caso. Es preferible una fórmula menos rígida, como señalar un cupo de seis para todos los territorios, dejando a la ley la determinación de circunscripciones especiales y la fijación del número a elegir por cada una (...).
En cuanto a la congelación de la Cámara, que es la solución que se está abriendo paso, merece las mismas objeciones que expusimos cuando tratamos la relativa al Senado (...).
De hecho, en Cundinamarca se elige un representante por cada 117.400 habitantes, en Antioquia por cada 112.600, en Cauca por cada 101.000, en Santander del Sur por cada 100.000 y en Córdoba por cada 98.000. En cambio, en La Guajira se eligen por cada 37.000 habitantes, en el Chocó por cada 45.060, en Caldas por cada 43.000, en el Meta por cada 41.000 y así sucesivamente. En términos de votos y de vocería en la Cámara esto significa que los ciudadanos de los cinco departamentos primeramente citados tienen, conforme a la proyectada reforma constitucional, tres veces menos capacidad política y decisoria que el ciudadano de los últimos. Por eso, respetando la situación creada y los legítimos intereses de los departamentos menores, para aquellos otros no puede ser aceptable la congelación, como está concebida en la fórmula que viene gestándose, sino solo mediante una representación que reconozca, dentro del total de la Cámara, la proporción de sus habitantes, puesto que sus derechos no son ciertamente superiores, pero tampoco inferiores, a los del resto de nuestros compatriotas”.
Posteriormente, en la ponencia para segundo debate en Senado del texto unificado de los proyectos de reforma presentados, el senador Raúl Vásquez Vélez anotó lo siguiente:
“La reforma a los artículos 93 y 99 de la Constitución, sobre composición del congreso ha sido objeto de copiosa discusión. Se incluyeron en el proyecto unificado sin acuerdo político y se aprobaron con desacuerdo político, bajo los números 23 y 26 del proyecto a estudio, y de ellos puede decirse que tienen apellido: los conflictivos”.
La aprobación de la fórmula de representación que finalmente se convirtió en norma constitucional no fue, entonces, un asunto pacífico. El tránsito hacia esa aprobación se resume en el siguiente relato de la época (21) :
“El senador Raúl Vásquez Vélez presentó como documento de discusión en el texto unificado para segunda vuelta una propuesta que encierra los siguientes criterios: mínimo de tres senadores y representantes por departamento, congelación en lugar de reducción, representación de los territorios nacionales en la Cámara y equilibrio en la representación de los departamentos, fórmula elaborada después de análisis de censos de población y datos electorales. Según esta fórmula matemática se modifican los artículos 93 y 99 de la Constitución (ver arts. 25 y 28 del texto unificado) asignado a cada circunscripción electoral un número preciso de senadores y representantes calculado, como ya se dijo, sobre su población, y se otorga a las intendencias y comisarías participación también fija en la Cámara de Representantes.
En el accidentado tramo histórico que hubo de recorrer la reforma en la parte final del año de 1968 este sistema de representación política ideado por el ponente iba a dar lugar a la última de las crisis políticas que florecieron alrededor de dicha enmienda constitucional, pues las susceptibilidades de ventaja o desventaja de uno u otro partido y las de equilibrio en la representación regional fueron formándole un cerco de hostilidad que, con las circunstancias adicionales que aparecen del texto de las palabras del Presidente Lleras ante el consejo de ministros en la noche del 28 de noviembre, precipitaron la crisis política de ese mes que desembocó en la renuncia del gabinete ministerial. Como fruto de las conversaciones sostenidas en el Palacio de San Carlos entre el Presidente de la República y el ex Presidente doctor Mariano Ospina Pérez en la noche del día lunes 2 de diciembre de 1968 y la recomendación que ellos dos hicieron a los senadores y representantes de los partidos políticos, se adoptó la fórmula definitiva de enmienda a los artículos 93 y 99 de la Constitución en los términos por ellos sugeridos en los artículos 22 y 26 del Acto Legislativo 1 de 1968”.
Fue así como, la reforma constitucional de 1968, en punto a la conformación de la Cámara de Representantes, se aprobó en los siguientes términos:
“La Cámara de Representantes se compondrá de dos representantes por cada departamento y uno más por cada cien mil o fracción mayor de cincuenta mil habitantes que tenga en exceso sobre los primeros cien mil. Cada vez que un nuevo censo fuere aprobado, la anterior base se aumentará en la misma proporción del incremento de población que de él resultare.
Cuando el número de habitantes de cualquiera de las anteriores circunscripciones electorales alcanzare las bases de población establecidas para la elección de representantes, le será aplicable el sistema general de adjudicación señalado en el inciso 1º de este artículo”.
De manera que con la reforma constitucional de 1968 se introdujeron dos importantes cambios en la configuración de la fórmula de distribución de curules en la Cámara de Representantes.
A cada uno de esos cambios se refiere la Sala a continuación.
En primer lugar, el criterio territorial dejó de considerarse un criterio subsidiario de asignación de curules para convertirse en determinante directo de la representación política asignada a cada una de las circunscripciones electorales, tanto ordinarias (departamento), como especiales (territorios nacionales).
En efecto, en clara aplicación del criterio terra-orientado, el constituyente de 1968 determinó, de una parte, el mínimo de representación política que a cada departamento reconoció (dos representantes por cada departamento) y, de otra, la representación que, en términos absolutos, asignó a los llamados territorios nacionales (Caquetá y Amazonas 2; Putumayo 2; San Andrés y Providencia 1; Arauca, Vichada, Vaupés y Guainía 1). Nótese, que respecto de las circunscripciones electorales propias de los entonces territorios nacionales el criterio territorial fue el único determinante de la asignación de las respectivas curules en la Cámara de Representantes.
En ese orden de ideas, es destacable que el criterio poblacional —otrora único determinante de la composición de la Cámara de Representantes— se hubiera agregado al criterio territorial en el diseño de la fórmula de asignación de curules, al menos en lo que se refirió a las circunscripciones electorales ordinarias.
Se dice que solo respecto de las circunscripciones electorales ordinarias, pues la comentada articulación de criterios operó únicamente en lo relacionado con los departamentos y con aquellas circunscripciones que con posterioridad alcanzaran las condiciones poblacionales de los primeros (Cuando el número de habitantes de cualquiera de las anteriores circunscripciones electorales alcanzare las bases de población establecidas para la elección de representantes, le será aplicable el sistema general de adjudicación señalado en el inciso 1º de este artículo). En otras palabras, solo en relación con los departamentos o sus asimilados posteriormente, el resultado del criterio territorial vino a complementar el que tradicionalmente se obtenía con el criterio poblacional.
Y, estrechamente ligado a lo anterior, el segundo cambio que debe resaltar la Sala tiene que ver con la manera como se concibió la redacción del componente poblacional de la fórmula, por el hecho de haberse agregado a ese componente un condicionamiento en los siguientes términos: “que tenga en exceso sobre los primeros cien mil”.
No hay duda de que la inclusión de ese condicionamiento surgió por razón de la introducción del factor territorial en la configuración de la fórmula que se analiza, pues, como resultado de las discusiones que generó la adopción del criterio terra-orientado, los reformistas no consideraron conveniente que el componente poblacional de la fórmula se aplicara sobre la totalidad de la población de la respectiva circunscripción —como venía ocurriendo hasta el momento—, sino que dicho componente poblacional se aplicara sobre el número de habitantes que resultara de excluir una cifra poblacional básica.
Nótese que, solo con ocasión de la reforma constitucional de 1968, o lo que es igual, solo cuando el factor poblacional dejó de ser el único criterio determinante directo de la asignación de curules en la Cámara de Representantes, surgió la necesidad de condicionar, en los términos referidos, la aplicación del mismo. Ciertamente, con anterioridad a esa reforma el criterio demo-orientado se aplicó al número total de habitantes de la respectiva circunscripción y no a una cifra poblacional menor (véanse las reformas constitucionales de 1908, 1910, 1930, 1940, 1945 y 1959).
En ese sentido, bien hubiera podido el Congreso reformador de 1968 acoger el texto del proyecto que, sin ningún condicionamiento en su componente poblacional, presentó el gobierno en los siguientes términos: “La Cámara de Representantes se compondrá de dos miembros por cada departamento y uno más por cada trescientos mil habitantes o fracción no menor de ciento cincuenta mil”. Pero ocurrió que en la discusión del texto unificado de los proyectos de reforma se hizo evidente la necesidad de que la introducción del criterio territorial se acompañara de una sustancial modificación en la forma como el criterio poblacional venía siendo concebido y aplicado.
Recuérdese que, si bien no se discutió la importancia de adoptar una fórmula que hiciera posible la igualdad territorial entre las circunscripciones electorales ordinarias de ese entonces (departamentos), enseguida se hizo evidente que la articulación en dicha fórmula del tradicional criterio poblacional, en la forma simple o sin condicionamiento como inicialmente se propuso, no hacía posible lo que se denominó “equilibrio en la representación de los departamentos que en la actualidad están subrepresentados”. Se dijo, en su momento, que “no hay razón alguna en que para la distribución por la población, vuelva a contarse la que muchas veces no es suficiente siquiera para obtener las dos sillas iniciales, si jugara libremente la base”. Es claro, entonces, que para los reformistas de la época resultaba contrario a la finalidad de la enmienda constitucional, esto es, contrario a la pretendida reducción del número de congresistas, que la representación poblacional se obtuviera como hasta entonces, tomando la cifra total de población de la respectiva circunscripción.
En síntesis, el cambio introducido con la reforma constitucional de 1968 en la fórmula de distribución de curules en la Cámara de Representantes consistió en la adopción del criterio territorial como determinante directo de la composición de esa Cámara, lo que hizo posible, desde ese entonces, una representación igualitaria para todas las circunscripciones ordinarias. Pero ocurrió que ese cambio obligó a introducir, simultáneamente, un límite o condicionamiento a la representación diferencial que tradicionalmente obtenía cada circunscripción ordinaria por el factor poblacional. De una parte, por la necesidad de reducir la desigualdad que en la práctica, desde el punto de vista del principio “una persona, un voto”, se generaba entre el número de habitantes que respaldaba una curul en el caso de las circunscripciones más pobladas y el número de habitantes que respaldaba una curul en el caso de las circunscripciones menos pobladas. Y, de otra parte, por la necesidad de satisfacer la finalidad de la reforma, que no fue otra que la de reducir considerablemente el número de representantes a la Cámara. Tal condicionamiento —consistente en descontar una determinada cifra de población al número total de habitantes de cada circunscripción ordinaria para, sobre ese resultado, establecer la representación poblacional en cada caso—, corresponde, entonces, al segundo cambio notable de la reforma constitucional que se analiza.
Ahora bien, en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 la preocupación sobre la composición del congreso puso en evidencia la necesidad de mantener el criterio de igualdad territorial que, desde la reforma constitucional de 1945 y, con mayor concreción en la de 1968, vino a complementar el tradicional criterio poblacional con que se había concebido el método de asignación de escaños en el parlamento.
Así se desprende del informe-ponencia presentado a la comisión tercera por los constituyentes Hernando Yepes Arcila, Alfonso Palacio Rudas y Antonio Galán Sarmiento titulado “Estructura, composición y funcionamiento de la rama legislativa del poder público”, cuyos apartes pertinentes se transcriben a continuación (22) :
“II. Composición de las cámaras
Si la morfología del Congreso no requiere cambios significativos, la composición de las cámaras los exige a fin de garantizar la representación en ellas de grupos sociales actualmente ausentes del órgano, así como de racionalizar las relaciones entre el volumen de integrantes de las corporaciones y el del total de la población del país.
Del replanteamiento que la búsqueda de esos valores exige en la conformación de las cámaras puede resultar el del número de miembros de ellas y el control de su crecimiento, aunque es preciso anotar que ni consideradas en conjunto ni aisladamente cada una, exhiben un volumen exagerado de integrantes. El número de legisladores es en todas partes una condición de la representatividad, y lo es particularmente en una sociedad tan compleja y rica como la nuestra de cuyas características brota la exigencia de que aquel número sea tal que permita reflejarla en toda su diversidad cultural, regional e ideológica. De allí que reducir el número absoluto de congresistas ofrece más dificultades que ventajas, por el riesgo que apareja de mutilar el espectro de la representación condenando al silencio, a la ausencia o a la marginalidad política sectores significativos de la comunidad nacional que reclaman participación en el congreso con el mismo título que asiste a quienes la obtendrían en un órgano de dimensiones recortadas.
No es entonces la magnitud del congreso sino su composición lo que hoy está sujeto a crítica. El sistema actual de determinarla, uniforme para ambas cámaras, cumple este objetivo a través de la fijación del número de sus miembros, vinculando este a la población de las circunscripciones después de conceder a todas una base mínima igual de senadores y representantes, a saber, dos por departamento. Los demás puestos se asignan, en función del número de habitantes, a razón de un número fijo señalado en 200 mil para el Senado y 100 mil para la Cámara. En teoría el sistema debe conducir al tratamiento igualitario de los departamentos sobre bases de proporcionalidad idénticas para todos.
(...) Respecto de la Cámara de Representantes, nada se opone a que se conserve el actual dinamismo de su composición, atrás recordado como similar al vigente hoy para la Cámara Alta. Se requerirá solo, a fin de evitar el inmoderado crecimiento del número de integrantes que derivaría de su ajuste al censo nacional más reciente, suprimir la vinculación forzosa al volumen de miembros elegido en 1970 como umbral mínimo, y elevar, en consecuencia con aquel propósito, la nueva base de población que da lugar a la elección de un representante en adición al número básico asignado a cada una de las circunscripciones, con el fin de acomodarlo a nuestra realidad demográfica contemporánea.
Proponemos para este efecto determinar la cifra de 200 mil habitantes como base para la elección de un representante a partir de los dos asignados por igual a todas las circunscripciones, y el residuo superior a la mitad de esa cifra para la elección de uno más en cualquiera de ello” (resalta la Sala).
En su esencia, la propuesta inicial se mantuvo a lo largo de los debates, pues, a pesar de las múltiples proposiciones que se presentaron, tanto en plenaria como en la comisión encargada, el común de todas las propuestas fue el de asignar un número fijo de curules por el factor territorial y un número variable de curules adicionales por el factor poblacional, condicionado este último a la existencia de una determinada cifra de población básica (23) .
Así las cosas, es claro que la asignación de escaños en la Cámara de Representantes obedece a un sistema que, desde la reforma constitucional de 1968, puede calificarse como mixto, en cuanto fue voluntad del Constituyente de la época articular en una misma fórmula y con el mismo grado de determinación los criterios demo-orientado y terra-orientado, en lo que a las circunscripciones ordinarias atañe.
Ciertamente, la conformación de la Cámara de Representantes responde hoy día no solamente al número de habitantes de cada circunscripción ordinaria (hoy llamadas indistintamente territoriales, por la conversión a departamentos de los antiguos territorios nacionales), sino que pretende, al mismo tiempo, la realización del principio de igualdad territorial, principalmente respecto de algunas circunscripciones electorales cuya representación política en la práctica sigue siendo posible, únicamente, por vía de la aplicación del criterio territorial.
En ese sentido, se pronunció la Corte Constitucional al interpretar el contenido del artículo 176 de la Constitución Política en los siguientes términos (24) :
“Un análisis histórico de las razones que llevaron a mantener el bicameralismo en la Constitución Política de 1991, y particularmente a consagrar la forma de elección de la Cámara de Representantes según lo prescrito en el artículo 176 superior, revela que el Constituyente estuvo animado del propósito de ampliar los espacios de representación con fundamento en factores territoriales. En efecto, uno de los objetivos que persiguió la Asamblea Nacional Constituyente fue el de mejorar de manera general la representatividad del Congreso de la República, para lo cual se consideró necesario revisar su sistema de elección. Con este propósito se introdujo la circunscripción nacional para la elección del Senado, estimando que así se abriría espacio a las minorías y nuevas fuerzas políticas sociales (25) , y con la misma finalidad se promovió la representación de las comunidades de las entidades territoriales que por su escasa población no tenían entonces influencia en la Cámara de Representantes (26) . Para lograr este objetivo se consagró el referido artículo 176 de la Constitución que, al asegurar que habría por lo menos dos representantes por cada circunscripción electoral, abrió un espacio para la representación permanente de las comunidades asentadas en aquellas circunscripciones que no estaban teniendo tal representación congresional.
Así pues, si bien la representación en nuestra Cámara de Representantes no obedece a la necesidad de que las entidades territoriales se encuentren representadas como tales y en igualdad de condiciones dentro del órgano legislativo —a la manera en que sucede en las cámaras representativas de los estados asociados en los estados federales—, dicha representación democrática sí toma en consideración factores territoriales para asegurar que la población de cada circunscripción (no la circunscripción misma) tenga verdadera oportunidad de influir en el trabajo legislativo. Por ello le asiste razón al señor procurador cuando examinando el artículo 176 superior dice que el sistema de elección de la Cámara de Representantes responde a un mecanismo que atiende tanto a criterios territoriales como democráticos, pero que, tratándose de departamentos que corresponden a los antiguos territorios nacionales, como el Vaupés, “el factor territorial es el único de distribución de curules, pues por su número de habitantes, no pueden acceder a más curules”.
Así pues, la interpretación histórica del artículo 176 superior, según el cual en la Cámara habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tenga en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil, lleva a concluir que con la consagración de dicha norma el Constituyente pretendió asegurar un mecanismo de representación democrática ligado a un factor territorial. Adicionalmente, la interpretación sistemática de la Carta lleva a concluir que este mecanismo de representación democrática ligado a factores territoriales previsto en el artículo 176 superior resulta acorde con el principio autonómico que acogió la Constitución de 1991 y tiende a reforzarlo (C.P., art. 1º). Ciertamente, la garantía de una representación mínima de los ciudadanos de la circunscripción electoral, que coincide con el departamento, refuerza el carácter políticamente autónomo de estas divisiones territoriales, el cual no se limita al reconocimiento de atribuciones y facultades constitucionales propias” (resalta la Sala).
Narrada en los anteriores términos la articulación en el constitucionalismo colombiano de los criterios territorial y poblacional como factores determinantes del método de asignación de curules en la Cámara de Representantes, pasa la Sala a ocuparse del sentido y alcance de la fórmula a la cual debió someterse el cálculo del número de representantes a la Cámara que por cada circunscripción territorial se eligieron el pasado 12 de marzo de 2006.
3. Interpretación de la fórmula aritmética prevista en el inciso segundo del artículo 176 constitucional para calcular el número de representantes a la Cámara que cada circunscripción territorial debió elegir en los comicios del 12 de marzo de 2006.
Según se precisó antes, la elección de los representantes a la Cámara que tuvo lugar el 12 de marzo de 2006 debió someterse a la regla de adjudicación de curules que, en materia de circunscripciones territoriales, prevé el inciso segundo del artículo 176 de la Carta Política, en los términos de la modificación que a ese precepto le introdujo el Acto Legislativo 2 de 2005.
Para mayor claridad en la exposición que sigue, se transcribe nuevamente tal regla:
En primer término, insiste la Sala en que, en el asunto que se analiza, la redacción del artículo 176 de la actual Constitución Política no varió la manera como, desde la reforma constitucional de 1968, fueron articulados los criterios territorial y poblacional en la configuración de la fórmula de asignación de curules para representantes a la Cámara, en lo que, en una y otra época, corresponde a las circunscripciones ordinarias (hoy llamadas indistintamente territoriales, por la conversión a departamentos de los antiguos territorios nacionales que no tenían esa categoría).
A continuación, se presentan, de manera esquemática tales semejanzas, destacando los factores cuantitativos que constituyen la única diferencia que surge de la literalidad de cada una de las fórmulas:
Criterios de asignación de curules Reforma constitucional de 1968 Constitución Política de 1991 (A.L. 2/2005)
Criterio territorial
Dos representantes por cada departamento. Dos representantes por cada circunscripción territorial.
Criterio poblacional Uno más por cada cien mil o fracción mayor de cincuenta mil habitantes que tenga en exceso sobre los primeros cien mil. Uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil.
Nótese que, como venía ocurriendo desde 1968 en materia de circunscripciones ordinarias, la redacción de la regla constitucional da cuenta de que la articulación de los criterios demo-orientado y terra-orientado en la configuración de la fórmula de asignación de escaños en la Cámara de Representantes conlleva, en la práctica, a la obtención independiente de un resultado por cada componente —territorial y poblacional— de la fórmula.
En otras palabras, el número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción territorial es el resultado de sumar cada uno de los resultados parciales que se obtienen por la aplicación de cada uno de los criterios de la fórmula constitucional.
A continuación, corresponde a la Sala pronunciarse sobre la hermenéutica de cada uno de los componentes de esa fórmula.
En primer término, reitera la Sala que fue intención del Constituyente de 1991 mantener el mínimo de representación igualitaria que a cada circunscripción ordinaria reconoció la reforma constitucional de 1968, acudiendo para ello a la aplicación directa y no subsidiaria del criterio terra-orientado, esto es, asignando a cada circunscripción electoral un número idéntico y estable de escaños, independientemente de la población de la respectiva circunscripción.
De manera que el primer componente de la fórmula que se analiza, esto es, el que responde a la aplicación del criterio terra-orientado, debe interpretarse en el sentido de que, por medio de ese primer componente, se asigna a cada circunscripción territorial, por el mero hecho de serlo y sin ninguna consideración a su población, dos curules en la Cámara de Representantes.
Se dice que sin ninguna consideración a su población, pues, se insiste, además de que así se desprende del tenor literal de la fórmula, ocurre que desde la reforma constitucional de 1968, el constituyente consideró necesario garantizar el principio de igualdad territorial en materia de representación política en la Cámara de Representantes.
Ahora, respecto del alcance del componente poblacional de la fórmula, se recuerda que el mismo quedó redactado en los siguientes términos:
“uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil”.
La primera parte del componente poblacional de la fórmula, esto es, la expresión “uno más por cada doscientos cincuenta mil habitantes o fracción mayor de ciento veinticinco mil”, plantea una disyuntiva que se resuelve entendiendo que la segunda opción (fracción mayor de 125.000 mil habitantes) no puede operar desde el comienzo de la labor de cálculo, sino que se trata de una hipótesis eventual que solo puede operar al final de esa tarea, en cuanto, se aplica de manera posterior o sucedánea a la aplicación de la primera opción (cada 250.000 habitantes).
Se dice que la segunda opción es eventual y posterior a la primera, porque depende de la reunión simultánea de dos condiciones. De una parte, de la aplicación efectiva de la primera opción y, de otra, de la producción de una fracción de población en el resultado de esa primera opción.
Es claro que la producción de la fracción de población supone la aplicación efectiva y, al mismo tiempo, el agotamiento de la primera opción, pues se define, precisamente, como el número de habitantes que, siendo apenas una porción de la base general que da derecho a un representante, surge luego de calcular el número de veces que esa base general de población se presenta. De manera que, para la aplicación de la segunda opción, es necesario que en aplicación de la primera se obtenga, al menos, una curul y, además, que como resultado de esa aplicación efectiva se hubiera producido una fracción de población considerable.
Y la fracción de población considerable que, en criterio del Constituyente, constituye una base excepcional que da derecho a un representante a la Cámara es aquel que supere la mitad de la cifra adoptada como base general de población (fracción mayor de 125.000 habitantes), tal como ha sido la tradición constitucional en Colombia desde que se asignó representación por fracción de población considerable, es decir, desde la reforma constitucional de 1930. Ello permite concluir, entonces, que la representación que puede obtenerse por la vía de la base excepcional de población nunca será superior a un representante a la Cámara, pues de lo contrario no constituiría, en realidad, una fracción de población surgida por el agotamiento de la primera opción.
Esclarecido el alcance de la opción a la que se refiere la primera parte del componente poblacional de la fórmula en cuestión, es del caso precisar el sentido de la condición o exigencia que, a renglón seguido, aparece redactada en los siguientes términos: “que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil”.
Al respecto, contrario a la tesis expuesta por los demandantes y los coadyuvantes, considera la Sala que ese condicionamiento se predica de la totalidad del componente poblacional de la fórmula, es decir, tanto de la base general de población como de la base excepcional y no, únicamente, de esta última.
Lo anterior, al menos, por dos razones.
En primer lugar, por una razón lógica. La expresión “que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil” es un condicionamiento que se predica de la totalidad del componente poblacional de la fórmula que se estudia y no, únicamente, de la representación que se obtiene por fracción mayor de 125.000 habitantes, según surge del propio tenor literal de la norma constitucional.
Para la Sala no hay duda de que si lo pretendido por el Constituyente con la introducción de la expresión “que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil” hubiera sido, sin más, reafirmar la manera eventual y posterior como opera la representación que se obtiene por la base excepcional de población (fracción mayor de 125.000 habitantes), lo lógico hubiera sido acudir a un texto con redacción diferente, pues la mencionada expresión no guarda relación con la finalidad a la que se refiere la hipótesis planteada por los demandantes y los coadyuvantes.
Según se precisó antes, la segunda opción que plantea el factor poblacional de la fórmula, esto es, la representación que se obtiene por fracción mayor de 125.000 habitantes, no opera desde el comienzo del cálculo, sino que se trata de una posibilidad eventual y sucedánea al agotamiento eficaz de la primera opción, es decir, de la representación que se obtiene por cada 250.000 habitantes. Ciertamente, se dijo que la manera eventual y posterior como opera la base excepcional de población (fracción mayor de 125.000 habitantes) es cuestión que se infiere de la disyuntiva con que fueron redactados los términos del componente poblacional de la fórmula.
De manera que, si lo pretendido era hacer expreso lo que se entendía implícito en la tradicional redacción de la norma (véanse las reformas constitucionales de 1930, 1940, 1945 y 1959), lo lógico hubiera sido adoptar un texto que, en realidad, reflejara esa finalidad y no uno que, en lugar de reiterar lo que, según los demandantes y los coadyuvantes, se quería reafirmar, introdujera un límite irrazonable a la representación que se obtiene por aplicación de la base excepcional de población.
En efecto, bajo la tesis hermenéutica que proponen los demandantes y los coadyuvantes, según la cual la expresión “que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil” es un condicionamiento que se predica exclusivamente de la representación que se obtiene por la base excepcional de población, habría que concluir que la manera eventual y posterior como opera esa representación excepcional estaría referida, exclusivamente, al agotamiento de “los primeros doscientos cincuenta mil”.
En otras palabras, la tesis propuesta por los demandantes y los coadyuvantes implicaría aceptar que la representación que se obtiene por fracción mayor de 125.000 habitantes solo opera en aquellos eventos en que esa porción surge inmediatamente se agotan “los primeros” 250.000 habitantes, lo cual limitaría irrazonablemente la representación excepcional que el Constituyente quiso garantizar a todas las circunscripciones que contaran con una fracción considerable de población luego de agotar, en ilimitado número de veces —no solo una—, la base general de población.
La segunda razón es de naturaleza histórica. El condicionamiento que se analiza, es decir, aquel que obliga a aplicar el factor poblacional de la fórmula a un número de habitantes menor al de la totalidad de la respectiva circunscripción, se introdujo en el constitucionalismo colombiano, por primera vez y con ese alcance, en la reforma constitucional de 1968.
En efecto, según se pudo concluir al analizar los antecedentes de la reforma constitucional de 1968, los reformistas de esa época introdujeron la expresión “que tenga en exceso sobre los primeros cien mil” en la nueva configuración de la fórmula de distribución de curules en la Cámara de Representantes con el fin de impedir que la aplicación del criterio poblacional —en la forma como tradicionalmente venía haciéndose— condujera, en la práctica, a un resultado distinto del pretendido con la reforma, orientada, más que a otorgar una representación territorial fija, a reducir el número de representantes que en los siguientes comicios se elegirían con base en el dato poblacional que arrojó el censo nacional de población que para la época era aplicable.
Ciertamente, consta en tales antecedentes, el rechazo expreso de la aplicación simple o sin condicionamiento alguno del factor poblacional de la fórmula de distribución de curules en la Cámara de Representantes, como quiera que, según se precisó por los reformistas de entonces, en la nueva configuración de esa fórmula “no hay razón alguna en que para la distribución por la población, vuelva a contarse la que muchas veces no es suficiente siquiera para obtener las dos sillas iniciales, si jugara libremente la base”.
Con todo, la Sala concluye que la expresión “que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil”, contenida en el inciso segundo del artículo 176 de la Carta Política, según la redacción fijada en el Acto Legislativo 2 de 2005, es un condicionamiento que, desde su introducción en la reforma constitucional de 1968, pretende impedir que la aplicación ilimitada del componente poblacional de la fórmula conduzca, en la práctica, a aumentar irrazonablemente el número de representantes a la Cámara. Y, bajo ese entendido, es claro que tal condicionamiento se predica de la totalidad del componente poblacional de la fórmula y, por tanto, obliga a que la representación que se obtiene por la base general de población (250.000 habitantes) como la que se obtiene de manera eventual y sucedánea por la base excepcional de población (fracción mayor a 125.000 habitantes) se calcule sobre la cifra total de población de la respectiva circunscripción, luego de descontar de ella los primeros 250.000 habitantes.
Los siguientes ejemplos permiten, a juicio de la Sala, mayor claridad en la aplicación del componente poblacional de la fórmula aritmética que se analiza.
Total de habitantes Exceso sobre los primeros 250.000 h. Opción 1
Base general: 250.000 h. Opción 2
Base excepcional: fracción mayor de 125.000 h.
200.000 No aplica. No aplica por no haber sido aplicable la opción 1.
380.000 130.000 No aplica. No aplica por no haber sido aplicable la opción 1.
600.000 350.000 Aplica. Resultado 1 No aplica por no haberse producido fracción considerable, apenas 100.000 habitantes.
630.000 380.000 Aplica. Resultado: 1 Aplica por haberse producido fracción de 130.000 habitantes que alcanza la base excepcional de población Resultado: 1
1.200.000 950.000 Aplica. Resultado: 3 Aplica por haberse producido fracción de 200.000 habitantes que alcanza la base excepcional de población Resultado: 1
Interpretada en los anteriores términos la fórmula aritmética prevista en el inciso segundo del artículo 176 constitucional para calcular el número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción territorial, es claro que la hermenéutica expuesta coincide con la que, según afirmación de la defensa, fue tenida en cuenta en la expedición del acto acusado.
Ciertamente, lo sostenido por el director del ordenamiento jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia da cuenta de que el cálculo realizado por el Gobierno Nacional para efectos de determinar el número de representantes que corresponde elegir a cada circunscripción territorial, desde la primera vez que se hizo aplicable la fórmula prevista por la nueva Carta Política y hasta la fecha (D. 1892/91, 455/94, 141/98, 55/2002 y 4767/2005) ha partido de la consideración, según la cual el número de curules asignadas por el criterio territorial de esa fórmula obliga a que, en la aplicación del criterio poblacional no se tengan en cuenta los primeros 250.000 habitantes de la respectiva circunscripción y a que, por tanto, el cálculo que corresponde a este último criterio inicie a partir de los segundos 250.000 habitantes de la respectiva circunscripción.
Precisado lo anterior, a continuación la Sala se ocupa de identificar el dato poblacional estadístico que debió tenerse en cuenta en la aplicación de la fórmula aritmética prevista en el inciso segundo del artículo 176 constitucional para calcular el número de representantes a la Cámara que por cada circunscripción territorial se eligieron el pasado 12 de marzo de 2006.
Tercera cuestión. Del dato poblacional estadístico a tener en cuenta en el cálculo del número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción territorial.
Plantea el demandante Luis Alberto Monsalvo Gnecco (proceso 4032) que, en lo que respecta al número de representantes a la Cámara asignado al departamento del Cesar, el acto acusado incurre en el vicio de falsa motivación, por error de hecho en la base del cálculo para asignar curules, pues partió de un dato equivocado al no tener en cuenta la cifra de población ajustada (699.428 habitantes), sino la censada (584.631 habitantes) que resultó del censo nacional de población y vivienda llevado a cabo en el año de 1985.
Al respecto, conviene anotar que, según ha sido criterio invariado de esta corporación, la fórmula constitucional para calcular el número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción territorial debe tener en cuenta el resultado del último censo nacional de población y vivienda que se hubiere realizado, siempre y cuando el mismo se encuentre debidamente adoptado por el ordenamiento jurídico (27) . Lo anterior, por cuanto los datos de los censos nacionales de población solo producen efectos jurídicos en la fecha de adopción de los mismos en el ordenamiento jurídico y, en modo alguno, en la fecha de su realización o de consolidación de las cifras respectivas, según lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 67 de 1917 y 7º de la Ley 79 de 1993 (28) .
En ese orden de ideas, como el artículo 54 transitorio de la Carta Política de 1991 dispuso la adopción, para todos los efectos constitucionales y legales, de los resultados del censo nacional de población y vivienda realizado el 15 de octubre de 1985, es evidente que a partir de la vigencia de la Constitución de 1991 quedó adoptado en el ordenamiento jurídico colombiano el censo nacional de población y vivienda realizado en el año de 1985.
Y, como para la fecha en que fue expedido el Decreto 4767 de 2005, “Por el cual se fija el número de representantes a la Cámara que se elegirán por circunscripción territorial, circunscripción especial y circunscripción internacional”, no había sido adoptado en el ordenamiento jurídico un censo de población y vivienda realizado con posterioridad al que tuvo lugar en el año 1985 (el llevado a cabo en el año de 1993 nunca fue aprobado para todos los efectos legales y el del año 2005 aún no había concluido), no hay duda de que el cálculo realizado en ese decreto debió tener en cuenta el dato poblacional vigente al momento de su expedición, es decir, el que resultó del censo nacional de población y vivienda realizado en el año de 1985, adoptado mediante el artículo 54 transitorio de la Constitución Política de 1991.
Precisado lo anterior, advierte la Sala que la discusión que en esta oportunidad se plantea no está referida a la determinación del censo nacional de población y vivienda que debe tenerse en cuenta en el cálculo del número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción territorial. La inconformidad alegada en este caso parte de la validez de la observancia del censo nacional de población y vivienda realizado en 1985, solo que, bajo ese entendido, se plantea que los datos de ese censo no fueron tenidos en cuenta en su versión “ajustada”, sino en su versión “censada”.
Al respecto, el director del ordenamiento jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia, al contestar la demanda presentada por el señor Luis Alberto Monsalvo Gnecco, precisó que en la expedición del acto acusado el Ejecutivo tuvo en cuenta las cifras de población, ajustadas, que resultaron del censo nacional de población y vivienda realizado el 15 de octubre de 1985 (proceso 4032).
Se advierte, entonces, que el dato estadístico que el demandante considera aplicable, corresponde a aquel que, según afirmación de la defensa, fue tenido en cuenta por el Gobierno Nacional.
Tal constatación que, en principio, conduciría a considerar infundado el cargo propuesto en la demanda presentada por el Señor Luis Alberto Monsalvo Gnecco (proceso 4032), no releva a la Sala de precisar cuál es el dato estadístico —ajustado o no ajustado— que debe tomarse como población oficial del país para los efectos pretendidos por el inciso segundo del artículo 176 de la Constitución Política, por la razón que se explica a continuación.
A juicio de esta Sala, lo pretendido en esta oportunidad no es cosa distinta que determinar si el número de representantes a la Cámara fijado para cada circunscripción territorial en el Decreto 4767 de 2005 (art. 1º) es el que, en realidad, corresponde al resultado de la aplicación correcta de la fórmula aritmética prevista para ese efecto en la Carta Política. Y como quiera que, salvo lo afirmado por el director del ordenamiento jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia al contestar las demandas acumuladas, la somera motivación del acto acusado no da cuenta de las etapas o resultados intermedios obtenidos a lo largo del procedimiento de determinación de las cifras fijadas en el mencionado decreto, resulta necesario contar con los elementos de juicio suficientes que permitan a la Sala adelantar el cálculo por ella misma, para de esa forma, responder en debida forma a las inquietudes e inconformidades planteadas por los demandantes y los coadyuvantes.
Así las cosas, retomando el orden de ideas propuesto, se ocupa la Sala de identificar el dato estadístico —ajustado o no ajustado— que debió tenerse en cuenta como población oficial del país para los efectos pretendidos por el inciso segundo del artículo 176 de la Constitución Política.
Ocurre que, dentro de los conceptos básicos que se manejan en la realización de un censo de población, se destacan los siguientes (29) :
1. Población contada: corresponde a la contabilización de los registros operativos tomados en la operación censal, antes de ser sometidos al procesamiento general. Se usa con fines operativos y de control de cobertura y calidad del censo.
2. Población censada: corresponde al resultado de los procesos de consolidación, codificación, depuración, validación e imputación de la información contenida en el cuestionario censal. Se emplea con fines investigativos, para el estudio de estructuras y para calcular indicadores específicos.
3. Población referenciada a una fecha única: corresponde al resultado de restituir la población censada, mediante el ajuste de estructuras y variables homologables a una misma fecha de referencia censal. Tiene la misma utilidad que el anterior.
4. Población ajustada: población referenciada después de compensada por omisiones de cobertura demográfica y omisión de unidades de observación. Sirve a la política pública que utilice el componente poblacional del respectivo año censal.
La estadística ha elaborado diferentes metodologías para compensar la omisión de cobertura o cobertura incompleta de los censos, fenómeno causado por múltiples factores que impiden la medición de la totalidad del universo de estudio. Precisamente, tales metodologías permiten fijar tasas de omisión censal, esto es, porcentajes de subregistro o subenumeración que, aplicados a la población censada, permiten obtener la denominada población ajustada (30) .
5. Población proyectada: corresponde a la estimada para períodos posteriores a la fecha única censal, utilizando como base la población ajustada. Sirve a la política pública que utilice el componente poblacional de los años posteriores al año censal, hasta la realización de un nuevo censo.
Es claro, entonces, que el dato estadístico que, de manera más cercana a la realidad, refleja la población total de un país para el momento en que sus habitantes son contados es aquel que corresponde a la población ajustada.
En efecto, mientras que la población contada o censada son modalidades de lo que podría denominarse una muestra del universo de estudio, esto es, una “parte o porción extraída de un conjunto por métodos que permiten considerarla como representativa de él” (31) , ocurre que la población ajustada es el resultado del esfuerzo de acercar esa porción representativa al dato total pretendido.
En ese sentido, resulta lógico que el cálculo de la población proyectada parta de la población ajustada, pues para concluir en la cifra de población que existirá en una determinada época del futuro nada más acertado que partir del dato que más se acerque o que mejor refleje la población existente en una época precisa en que la misma fue contada.
Refuerza lo dicho la aclaración que, en su momento, ofreció la coordinadora del grupo banco de datos de la dirección de difusión, mercadeo y cultura estadística del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, en los siguientes términos (fls. 116 y 117, proceso 3975):
“Nos permitimos puntualizar que los resultados que se suministró(sic) en pasada comunicación, son los que resultan de aplicar las técnicas de ajuste conducentes a conjurar desviaciones de cobertura (producto del hecho de que los diversos eventos censales están expuestos a factores que impiden la medición del cien por ciento de la población objeto de estudio), o bien de confiabilidad (por concurrencia de tendencias científicamente comprobadas a alterar algunas de las informaciones suministradas por las personas censadas), que afectan los resultados efectivamente arrojados durante el operativo censal.
Cuando se realiza un censo, esta es una operación estadística distinta a un inventario o registro, esto significa que después de realizar el campo, se deben hacer toda clase de procesos, que logren llevar a la población censada a un número que corresponda la población real del país. Estos ajustes tradicionalmente se hacen basados en efectos de cobertura y fecha estadística”.
En esta forma, la población oficial de un país corresponde, en términos estadísticos, a la población ajustada, en cuanto se trata del dato estadístico que, con mayor certeza, refleja la totalidad del universo de estudio para la fecha del conteo.
Con todo, la Sala concluye que para la determinación del número de representantes a la Cámara que correspondía elegir a cada circunscripción territorial en los comicios que tuvieron lugar el pasado 12 de marzo de 2006, el componente poblacional de la fórmula aritmética diseñada para ese cálculo debió aplicarse a la cifra de población ajustada que, por cada departamento y el Distrito Capital, se obtuvo con ocasión del censo realizado el 15 de octubre de 1985.
Completado así el análisis de las inquietudes hermenéuticas planteadas en este caso, corresponde a la Sala verificar si en la expedición del Decreto 4767 de 2005 el Gobierno Nacional atendió el sentido y alcance correctos de la fórmula aritmética prevista por el Constituyente para el cálculo del número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción territorial y si tuvo en cuenta el dato poblacional estadístico al cual resultaba aplicable el componente poblacional de esa fórmula.
Cuarta cuestión. De la determinación del número de representantes a la Cámara que cada circunscripción territorial debió elegir en los comicios del 12 de marzo de 2006.
Para efectos de examinar si, como lo plantean los demandantes y los coadyuvantes, el número de escaños asignado a cada circunscripción territorial en el acto acusado no es el que corresponde al correcto entendimiento de la fórmula aritmética prevista para ese efecto por el Constituyente, la Sala comparará el resultado cuestionado con el que obtenga del cálculo que elaborará con sujeción a las pautas hermenéuticas surgidas de las conclusiones del estudio realizado.
Para mayor claridad, a continuación se hace una síntesis de esas conclusiones:
1. La fórmula aritmética a la cual debió someterse el cálculo del número de representantes a la Cámara que por cada circunscripción territorial se eligieron el pasado 12 de marzo de 2006, corresponde a aquella que, por expreso mandato de la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 2 de 2005, fue fijada con ocasión de esa reforma, la cual coincide con la consignada en la redacción original del artículo 176 de la Carta Política.
2. Dicha fórmula fue concebida en los siguientes términos:
3. La manera como fueron articulados los criterios demo-orientado y terra-orientado en la configuración de la fórmula transcrita implica que el número de representantes a la Cámara que corresponde elegir a cada circunscripción territorial es el resultado de sumar cada uno de los resultados parciales que, de manera independiente, se obtiene por la aplicación de cada uno de esos criterios.
4. El componente territorial de la fórmula asigna a cada circunscripción territorial, por el mero hecho de serlo y sin ninguna consideración a su población, dos curules en la Cámara de Representantes.
5. El componente poblacional de la fórmula plantea una disyuntiva en los siguientes términos:
5.1. Primera opción: Un representante por cada vez que la base general de población que da derecho a un escaño (250.000 habitantes) esté presente en la población de la circunscripción territorial.
5.2. Segunda opción: Un único representante por la base excepcional de población (fracción mayor de 125.000 mil habitantes) que surja como exceso de la aplicación efectiva de la primera opción, una vez esta se haya agotado.
6. La aplicación de las opciones que integran el componente poblacional de la fórmula se encuentra condicionada por la expresión “que tengan en exceso sobre los primeros doscientos cincuenta mil”, lo que obliga a que la representación que se obtiene por la base general de población, como la que se obtiene de manera eventual y sucedánea por la base excepcional de población, se calcule sobre la cifra total de población de la respectiva circunscripción, luego de descontar de ella los primeros 250.000 habitantes.
7. Para la fecha en que fue expedido el acto acusado, la población oficial de cada circunscripción territorial correspondía a la cifra de población ajustada que, en cada caso, resultó del censo nacional de población y vivienda realizado el 15 de octubre de 1985, por corresponder al censo vigente para la época y debidamente incorporado al ordenamiento jurídico mediante el artículo 54 transitorio de la Constitución Política de 1991. Esa cifra de población ajustada obra en el expediente según certificación expedida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE (fl. 108, proceso 3975).
Con apoyo en las conclusiones expuestas, procede la Sala a realizar el cálculo del número de representantes a la Cámara que correspondía elegir a cada circunscripción territorial en los comicios del pasado 12 de marzo de 2006. Y, para ello, se sirve del siguiente cuadro:
Circunscripción territorial Criterio territorial Criterio poblacional Total
Población ajustada 1985 Exceso Opción 1
Cada 250.000 h Opción 2
Uno por fracción mayor a 125.000 h
Amazonas 2 39.937 No aplica No aplica 2
Antioquia 2 4.067.664 3.817.664 15 Fracción insuficiente 17
Arauca 2 89.972 No aplica No aplica 2
Atlántico 2 1.478.213 1.228.213 4 1 7
Bogotá D.C. 2 4.236.490 3.986.490 15 1 18
Bolívar 2 1.288.985 1.038.985 4 Fracción insuficiente 6
Boyacá 2 1.209.739 959.739 3 1 6
Caldas 2 883.024 633.024 2 1 5
Caquetá 2 264.507 14.507 No aplica No aplica 2
Casanare 2 147.472 No aplica No aplica 2
Cauca 2 857.751 607.751 2 Fracción insuficiente 4
Cesar 2 699.428 449.428 1 1 4
Córdoba 2 1.013.247 763.247 3 Fracción insuficiente 5
Cundinamarca 2 1.512.928 1.262.928 5 Fracción insuficiente 7
Chocó 2 313.567 63.567 No aplica No aplica 2
Guainía 2 12.345 No aplica No aplica 2
Guaviare 2 47.073 No aplica No aplica 2
Huila 2 693.712 443.712 1 1 4
La Guajira 2 299.995 49.995 No aplica No aplica 2
Magdalena 2 890.934 640.934 2 1 5
Meta 2 474.046 224.046 No aplica No aplica 2
Nariño 2 1.085.173 835.173 3 Fracción insuficiente 5
Norte de Santander 2 913.491 663.491 2 1 5
Putumayo 2 174.219 No aplica No aplica 2
Quindío 2 392.208 142.208 No aplica No aplica 2
Risaralda 2 652.872 402.872 1 1 4
San Andrés, Providencia y Santa Catalina 2 35.818 No aplica No aplica 2
Santander 2 1.511.392 1.261.392 5 Fracción insuficiente 7
Sucre 2 561.649 311.649 1 Fracción insuficiente 3
Tolima 2 1.142.220 892.220 3 1 6
Valle del Cauca 2 3.027.247 2.777.247 11 Fracción insuficiente 13
Vaupés 2 26.178 No aplica No aplica 2
Vichada 2 18.702 No aplica No aplica 2
Corresponde ahora, comparar el resultado anterior con el plasmado en el acto acusado, como se hace a continuación:
Circunscripción territorial Resultado en sede judicial Decreto acusado
Amazonas 2 2
Antioquia 17 17
Arauca 2 2
Atlántico 7 7
Bogotá D.C. 18 18
Bolívar 6 6
Boyacá 6 6
Caldas 5 5
Caquetá 2 2
Casanare 2 2
Cauca 4 4
Cesar 4 4
Córdoba 5 5
Cundinamarca 7 7
Chocó 2 2
Guainía 2 2
Guaviare 2 2
Huila 4 4
La Guajira 2 2
Magdalena 5 5
Meta 2 3
Nariño 5 5
Norte de Santander 5 5
Putumayo 2 2
Quindío 2 3
Risaralda 4 4
San Andrés, Providencia y Santa Catalina 2 2
Santander 7 7
Sucre 3 3
Tolima 6 6
Valle del Cauca 13 13
Vaupés 2 2
Vichada 2 2
Nótese, entonces que solo en relación con dos circunscripciones territoriales se produjo una indebida operación de cálculo por parte del Gobierno Nacional al momento de aplicar la fórmula aritmética del segundo inciso del artículo 176 constitucional —según la redacción vigente para la época—.
En efecto, en relación con esas circunscripciones territoriales, que aparecen destacadas en el cuadro anterior, es evidente que fue asignado un número mayor de curules que el que correspondía en cada caso.
Al respecto, considera esta Sala que la advertida falta de coincidencia de algunas de las cifras del artículo 1º del Decreto 4767 de 2005 con las obtenidas como resultado del cálculo realizado en esta providencia, no constituye razón válida que permita, de conformidad con el marco de juzgamiento al cual se sujetó el debate en este caso, declarar la nulidad de tales guarismos.
Las razones se exponen a continuación.
El cargo planteado por indebida interpretación de la fórmula aritmética del inciso segundo del artículo 176 de la Constitución Política (segundo tema analizado) se estructuró a partir de diferentes argumentos que, en criterio de los demandantes y los coadyuvantes, ponían en evidencia que la alegada equivocada hermenéutica del Gobierno Nacional determinó, en la práctica, una reducción del número de representantes a la Cámara que, de conformidad con esa norma superior, debía elegir cada circunscripción territorial. En ese sentido, los demandantes y los coadyuvantes pretendían, sin más, que en sede judicial se anularan las cifras del artículo 1º del Decreto 4767 de 2005, en cuanto resultado de una hermenéutica que, en su criterio, reduce la representación política que, en términos objetivos, otorgó la Carta Política a cada circunscripción territorial en la Cámara de Representantes.
Es claro, entonces, que la incongruencia advertida en esta providencia no corresponde, en estricto sentido, a la demostración de la censura formulada, en los precisos términos de la misma, esto es, como resultado de una interpretación que reduzca la representación política que a cada circunscripción territorial garantiza la Carta Política.
En efecto, si bien es equivocado el número de representantes a la Cámara que, según el acto acusado, correspondía elegir a los departamentos de Meta y Quindío en los comicios del pasado 12 de marzo de 2006, es evidente que esa cifra no surgió como resultado de una interpretación que menguara la representación política que el Constituyente otorgó a cada una de esas circunscripciones territoriales, al menos por dos razones.
La primera, porque aceptada como válida la interpretación dada por el Gobierno Nacional a la fórmula aritmética del segundo inciso del artículo 176 constitucional, en cuanto coincide con la sostenida por esta Sala en esta providencia, es claro que las cifras que equivocadamente aparecen fijadas en la disposición acusada provienen de una incorrecta operación de cálculo y no de una indebida hermenéutica de la fórmula aplicada. Y, la segunda, porque, contrario a lo sostenido por los demandantes y los coadyuvantes, ese equivocado resultado no implica una reducción en la representación política de los departamentos del Meta y Quindío en la Cámara de Representantes, pues la aumenta en una curul.
Así las cosas, como no prosperó ninguno de los cargos formulados contra lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 4767 de 2005, no hay lugar a declarar la nulidad que con fundamento en ellos se solicitó.
1. DENIÉGANSE las pretensiones de las demandas acumuladas.
2. RECONÓCESE al señor Germán Viana Guerrero como coadyuvante del demandante José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento. Se reconoce al doctor Jesús María Carrillo Ballesteros como apoderado de ese coadyuvante, en atención al poder conferido a folio 224 del expediente.
(1) Sentencias del 9 de julio de 1987, expediente 102, Sección Quinta; del 18 de febrero de 1999, expediente 4912, Sección Primera y del 18 de enero de 2000, expediente AI-038 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
(2) Sentencia del 23 de septiembre de 1999, expediente 1736.
(3) Sentencia T-049 de 2002.
(4) Sentencia C-571 de 2004.
(5) Sentencia C-014 de 1993.
(6) Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española. Vigésima segunda edición, octubre de 2001, publicada en la página web www.rae.es.
(7) Artículo 99 de la Constitución Nacional de 1886. Reformado por los artículos 6º del Acto Legislativo 1 de 1908; 18 del Acto Legislativo 3 de 1910; 5º del Acto Legislativo 1 de 1930; único del Acto Legislativo 2 de 1940; 20 del Acto Legislativo 1 de 1945; 2º del Acto Legislativo 4 del 1959; y 26 del Acto Legislativo 1 de 1968.
(8) Diego Reynoso. Representación territorial y democracia. En Revista Economía, Sociedad y Territorio del Colegio Mexiquense A.C. Publicación de la Hemeroteca Científica en línea en ciencias sociales (www.redalyc.com).
(10) Nearly all national assemblies are elected using geographic districts (Monroe, 1995: 933). Obviamente que hay excepciones, pero estas son pocas. Por ejemplo, Holanda, Israel, Namibia, Perú y Sierra Leona en sus cámaras bajas utilizan un solo distrito electoral y no dividen el país en distritos; mientras que Holanda, Colombia, Paraguay y Uruguay utilizan esa misma modalidad distrital en sus cámaras altas.
(11) En ciudadanía multicultural, Kymlica dedica un capítulo entero a reflexionar sobre la necesidad de darle voz a las minorías y a criticar duramente la representación con base en criterios puramente proporcionales a la hora de considerar la representación para los grupos en desventaja.
(12) Durante los primeros pasos y bosquejos de esta investigación, a propósito de una presentación en la Universidad de Salamanca, un colega señaló el problema de repartir según la población en el caso de Costa Rica. El argumento puede ser extendido a otras situaciones en las que las disparidades económicas, étnicas, sociales, culturales, lingüísticas o territoriales no posean un mecanismo de compensación político, como el caso de los senados en los países federales.
(13) Diego Reynoso. Representación territorial y democracia. En Revista Economía, Sociedad y Territorio del Colegio Mexiquense A.C. Publicación de la Hemeroteca Científica en línea en ciencias sociales (www.redalyc.com).
(14) Orlando Solano Bárcenas. Tratado de ingeniería electoral y derecho electoral. Editorial Leyer, 2002.
(15) Ver: Rolando Acosta Ardúz. Geografía electoral, en: Capel, Diccionario Electoral. 2ª ed. 2000. Tomo I, págs. 647-661.
(16) Ver: Eduardo Cázarez Molinero. Geografía electoral, precisiones conceptuales, metodologías y técnicas, en: Boletín Electoral Latinoamericano. I.I.D.H.-Capel. San José de Costa Rica. Nº XXI, enero-junio de 1999, págs. 225-257.
(17) La sobrerrepresentación es una especie del fenómeno que la ciencia política denomina “malapportionment” o reparto desigual o desproporcionado de escaños entre circunscripciones electorales, no teniendo en cuenta la población de ellas. Al respecto, puede consultarse a Arend Lijphart en su obra sistemas electorales y sistemas de partidos. Centro de estudios constitucionales de Madrid, 1995. Citado por Orlando Solano Bárcenas en Tratado de ingeniería electoral y derecho electoral. Editorial Leyer, 2002.
(18) Jaime Vidal Perdomo. La reforma constitucional de 1968 y sus alcances jurídicos. Bogotá, septiembre de 1990.
(19) El primer proyecto de reforma, esto es, el proyecto de Acto Legislativo 46 de 1966, no se ocupó de la distribución de curules de la Cámara de Representantes. Por esa razón, esta providencia no hace referencia al mismo.
(20) Jaime Vidal Perdomo. La reforma constitucional de 1968 y sus alcances jurídicos. Bogotá, septiembre de 1990.
(22) Gaceta Consittucional 54 del 17 de abril de 1991.
(23) Tales proposiciones se presentaron en las sesiones de la Comisión Tercera celebradas el 14 y el 22 de mayo; en las sesiones plenarias celebradas el 24, 25, 27 y 29 de mayo y el 11 y 30 de junio; y en la sesión de la Comisión Codificadora del 16 de junio.
(24) Sentencia C-759 de 2004.
(25) Cf. Cepeda, Manuel José. Introducción a la Constitución de 1991. Hacia un nuevo constitucionalismo. Presidencia de la República. Consejería para el desarrollo de la Constitución. 1993.
(27) Sentencia del 14 de febrero de 1991, expediente 924, de la Sección Primera. Consulta número 1111 del 3 de junio de 1998 de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Sentencia del 26 de octubre de 1999, expediente IJ-007, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
(28) Ese mismo criterio se expuso por esta Sala en relación con el censo de población a tener en cuenta en la determinación del número de diputados que corresponde elegir a cada departamento. Sentencia del 4 de marzo de 2005, expedientes acumulados 3170 y 3366.
(29) La definición y usos de los conceptos básicos sobre población en materia de censos aparecen publicados en la página web del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, www.dane.gov.co.
(30) Odette Tacla Chamy. La omisión censal en América Latina 1950-2000. Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (Celade) - División de población proyecto Banco Interamericano de Desarrollo (BID-Celade/Cepal). Publicación de las Naciones Unidas. Serie Población y Desarrollo. Santiago de Chile, enero de 2006.
(31) Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española. Vigésima segunda edición, octubre de 2001, publicada en la página web www.rae.es.