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Timestamp: 2016-10-24 18:22:56+00:00
Document Index: 147771860

Matched Legal Cases: ['art. 85', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 66', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 85', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 93', 'ATF ', 'art. 90', 'art. 65', 'art. 66', 'art. 34', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 66', 'art. 66', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 75', 'ATF ', 'art. 66', 'art. 64', 'in dubio', 'art. 66', 'ATF ', 'art. 66', 'ATF ', 'art. 118', 'ATF ', 'art. 170', 'art. 170', 'art. 66']

1P.40/2003 (25.09.2003)
1P.40/2003 /col
MM. les Juges Aemisegger, Pr�sident de la Cour et Pr�sident du Tribunal f�d�ral, Nay, Vice-pr�sident du Tribunal f�d�ral, Aeschlimann, Reeb, F�raud, Catenazzi et Merkli.
Comit� d'initiative 119, 15, rue du Vieux-Billard,
case postale 232, 1211 Gen�ve 8,
Pierre Vanek, tous trois p.a. Comit� d'initiative 119,
art. 85 let. a OJ, unit� de la mati�re; initiative populaire 119 "Pour une caisse d'assurance maladie publique � but social et la d�fense du service public";
recours de droit public contre la d�cision du Grand Conseil du canton de Gen�ve du 13 d�cembre 2002.
Caisse cantonale d'assurance-maladie
(nouveau, comprenant l'art. 170C)
3. La caisse est tenue d'affilier toute personne domicili�e dans le canton qui en fait la demande; elle est �galement ouverte aux personnes domicili�es hors du canton, mais qui y exercent une activit� lucrative ou y paient leurs imp�ts.
Sauvegarde des services publics
(nouveau, comprenant l'art. 170D)
Selon le formulaire de signatures, l'initiative tend � r�agir contre les hausses de primes injustifi�es et non contr�l�es, par la cr�ation d'une "caisse publique cantonale organis�e d�mocratiquement et soumise au contr�le du Grand Conseil et donc du peuple". Inspir�e de la caisse cantonale b�loise, elle devrait r�pondre notamment aux objectifs suivants: primes d'au moins 10% inf�rieures � la moyenne des primes des autres caisses exer�ant � Gen�ve; contr�le par le Conseil d'Etat de toute augmentation des primes; octroi de subventions pour les personnes ou les couples dont le revenu est inf�rieur � 50'000, respectivement 75'000 fr., ou qui ont plus d'un enfant mineur � charge; principe du tiers payant. L'initiative pr�voit aussi qu'aucune privatisation ou transfert d'activit� ne peut �tre effectu� sans l'adoption d'une loi soumise au r�f�rendum, "pour assurer la p�rennit� de cette caisse et des autres �tablissements publics du canton".
Dans son rapport au Grand Conseil du 29 mai 2002, le Conseil d'Etat a consid�r� que l'initiative ne respectait pas le principe d'unit� de la mati�re puisqu'elle visait d'une part � cr�er un �tablissement cantonal d'assurance-maladie, et d'autre part � assurer la sauvegarde des services publics. Ce second objet �tait totalement distinct, et inutile en ce qui concernait la caisse cantonale, puisque la suppression de cette derni�re n�cessitait d�j� une modification constitutionnelle soumise au r�f�rendum obligatoire. L'initiative pouvait toutefois �tre scind�e en deux volets, conform�ment � l'art. 66 al. 2 Cst./GE, pour autant que chaque partie soit susceptible d'avoir �t� sign�e pour elle-m�me, et soit en outre valide au regard du droit sup�rieur.
Se fondant sur l'avis exprim� le 11 avril 2002 par l'Office f�d�ral des assurances sociales (OFAS), le Conseil d'Etat estimait en outre que, sur plusieurs points, l'initiative violait les prescriptions de la LAMal (RS 832.10): l'art. 170C al. 1 et 3 dans la mesure o� les assur�s peuvent �tre domicili�s dans un autre canton; l'art. 170C al. 2, en tant qu'il pr�voit une assurance collective pour l'assurance obligatoire des soins; l'art. 170C al. 4, car il ne permet pas de fixer les primes en fonction des co�ts; l'art. 170C al. 5, qui impose le syst�me du tiers payant aux assureurs et aux prestataires de soins; l'art. 170C al. 7, le canton ne pouvant substituer son contr�le � celui de l'OFAS; l'art. 170C al. 8, dans la mesure o� la caisse cantonale ne serait pas g�r�e de fa�on autonome (l'Etat ne pouvant intervenir que comme garant); les subventions devraient en outre b�n�ficier � tous les assur�s de condition modeste; l'art. 170C al. 9 en tant qu'il oblige � s'affilier � la caisse cantonale pour b�n�ficier du subside int�gral. M�me si, avec l'annulation de l'art. 170C al. 3, 4, 5, 8 et 9, l'initiative perdait l'essentiel de sa substance, il pouvait se justifier de soumettre au peuple le principe d'une caisse cantonale d'assurance-maladie, soumise aux m�mes contraintes l�gales et �conomiques que les autres caisses pratiquant � Gen�ve, avec les d�savantages que cela repr�sentait s'agissant d'un �tablissement se proposant de regrouper des personnes � risque. Le Conseil d'Etat pr�conisait le rejet de l'initiative, tout en rappelant les d�marches entreprises pour enrayer les hausses massives de primes.
S'agissant de l'art. 170D, le Conseil d'Etat l'estimait recevable, tout en se demandant si les signatures recueillies pour l'initiative l'eussent �galement �t� pour ce seul objet. Compte tenu de la possible violation de la r�partition des pouvoirs entre le l�gislatif et l'ex�cutif, ainsi que de l'entrave aux processus de r�forme administrative et � la recherche de solutions �conomiques, le Conseil d'Etat proposait �galement le rejet de cette partie de l'initiative, ou �ventuellement la formulation d'un contre-projet.
Dans son rapport du 19 novembre 2002, la majorit� de la Commission l�gislative a estim� que le principe d'unit� de la mati�re �tait viol� et qu'il n'y avait pas lieu de scinder l'initiative en deux parties. L'initiative �tait enti�rement irrecevable, les initiants ayant r�uni deux sujets sans rapport afin d'assurer une r�colte suffisante de signatures. Selon le rapport de minorit�, il existait une connexit� suffisante entre les deux objets de l'initiative; dans le cas contraire, ceux-ci devaient �tre soumis s�par�ment au peuple.
Par acte du 16 janvier 2003, le Comit� d'initiative, ainsi que ses membres Marie-Paule Blanchard-Queloz, Ren� Ecuyer et Pierre Vanek agissant � titre personnel, forment un recours de droit public par lequel ils concluent � l'annulation de cette derni�re d�cision. Dans une �criture ult�rieure du 23 janvier 2003, les recourants ont produit un avis de droit.
Le Grand Conseil genevois conclut au rejet du recours. Les parties ont r�pliqu� et dupliqu�.
1.1 Le recours institu� par l'art. 85 let. a OJ permet au citoyen de se plaindre de ce qu'une initiative a �t� ind�ment soustraite au scrutin populaire, notamment parce qu'elle a �t� d�clar�e totalement ou partiellement invalide par l'autorit� cantonale charg�e de cet examen, et quelle que soit la motivation de cette d�cision d'invalidation. La qualit� pour recourir dans ce domaine appartient alors � toute personne � laquelle la l�gislation cantonale accorde l'exercice des droits politiques pour participer � la votation en cause, m�me si elle n'a aucun int�r�t juridique personnel � l'annulation de l'acte attaqu� (ATF 128 I 190 consid. 1 p. 192; 121 I 138 consid. 1 p. 139; 357 consid. 2a p. 360).
1.2 La qualit� pour agir des trois recourants agissant � titre personnel, �lecteurs dans le canton de Gen�ve, est indiscutable. Il en va de m�me pour le comit� d'initiative, constitu� en personne morale (ATF 121 I 334 consid. 1a p. 337; 115 Ia 148 consid. 1b p. 153; 114 Ia 267 consid. 1c p. 270; 112 Ia 208 consid. 1a p. 211 et les arr�ts cit�s).
1.3 L'argumentation du recours concerne d'une part le respect de la r�gle d'unit� de la mati�re, et, d'autre part, l'obligation de scinder l'initiative et de soumettre au peuple les deux parties qui la composent, en retranchant �ventuellement les parties qui seraient contraires au droit f�d�ral. La r�ponse du Grand Conseil porte non seulement sur la question de la scission de l'initiative, mais aussi sur sa conformit� au droit sup�rieur. M�me si cette derni�re question est examin�e dans le rapport du Conseil d'Etat, on ne saurait faire grief aux recourants de ne pas l'avoir �voqu�e d'embl�e dans le recours initial. La d�cision attaqu�e �tant d�pourvue de motivation, les recourants n'ont pris connaissance que dans la r�ponse de l'autorit� des motifs qui ont finalement guid� cette derni�re (art. 93 al. 2 OJ). Les griefs soulev�s en r�plique sont par cons�quent recevables.
1.4 Saisi d'un recours pour violation des droits politiques, le Tribunal revoit librement l'interpr�tation et l'application du droit f�d�ral et du droit constitutionnel cantonal, ainsi que des dispositions de rang inf�rieur qui sont �troitement li�es au droit de vote ou en pr�cisent le contenu et l'�tendue (ATF 129 I 185 consid. 2 p. 190); le recours est soumis aux exigences de motivation de l'art. 90 al. 1 let. b OJ.
Rappelant que le but de la r�forme de la constitution genevoise de 1992 �tait de favoriser les droits populaires, les recourants estiment que le principe de l'unit� de la mati�re devrait �tre appliqu� de mani�re plus souple pour une modification partielle de la Constitution. L'initiative constitutionnelle pouvant consister, selon l'art. 65A Cst./GE, en une modification ou adjonction de plusieurs dispositions, il devrait �tre possible de proposer simultan�ment plusieurs objets. L'initiative pourrait ainsi comporter plusieurs volets, pour autant qu'il existe un rapport de connexit� suffisant entre chacun d'eux. En l'occurrence, il s'agissait de cr�er une caisse publique, et d'en assurer la p�rennit� ainsi que celle des autres services publics, par �galit� de traitement. La pr�sentation de l'initiative, en deux titres constitutionnels distincts, �tait claire. En d�finitive, le Grand Conseil aurait viol� l'obligation, impos�e par l'art. 66 Cst./GE, de trouver la solution la plus favorable aux initiants.
2.1 L'exigence d'unit� de la mati�re d�coule de la libert� de vote et, en particulier, du droit � la libre formation de l'opinion des citoyens et � l'expression fid�le et s�re de leur volont� (art. 34 al. 2 Cst.). Cette exigence interdit de m�ler, dans un m�me objet soumis au peuple, plusieurs propositions de nature ou de but diff�rents, qui forceraient ainsi le citoyen � une approbation ou � une opposition globales, alors qu'il pourrait n'�tre d'accord qu'avec une partie des propositions qui lui sont soumises (ATF 90 I 69 consid. 2c p. 74). Il doit ainsi exister, entre les diverses parties d'une initiative soumise au peuple, un rapport intrins�que ainsi qu'une unit� de but (ATF 128 I 190 consid. 3.2 p. 197; 125 I 227 consid. 3c p. 231; 123 I 63 consid. 4b p. 71 et les arr�ts cit�s), c'est-�-dire un rapport de connexit� qui fasse appara�tre comme objectivement justifi�e la r�union de plusieurs propositions en une seule question soumise au vote (ATF 112 Ia 391 consid. 3b p. 395; 104 Ia 215 consid. 2b p. 223-224 concernant le r�f�rendum financier).
Ce principe est rappel� � l'art. 66 al. 2 Cst./GE, selon lequel il doit exister un "rapport intrins�que" entre les diverses parties d'une initiative. Les recourants semblent soutenir que ce principe devrait �tre appliqu� de mani�re plus souple, notamment compte tenu des buts de la r�vision de la constitution genevoise de 1992. Le libell� de l'art. 66 al. 1 Cst./GE ne justifie pas une telle interpr�tation: la notion de "rapport intrins�que" est commune aux droits constitutionnels genevois et f�d�ral, et doit s'interpr�ter de la m�me mani�re: le principe d'unit� de la mati�re est inh�rent � la notion m�me d'initiative, celle-ci devant poser une question claire aux citoyens au moment du vote. Le crit�re d�terminant est donc de savoir si, telle qu'elle est propos�e, l'initiative permet d'exprimer librement la v�ritable volont� des citoyens (Grisel, Initiative et r�f�rendum populaires, Berne 1997, p. 250-251).
2.2 L'exigence d'unit� de la mati�re est plus contraignante � l'�gard d'une initiative portant sur une r�vision partielle que sur une r�vision totale de la constitution, soumise � une proc�dure propre (ATF 113 Ia 46 consid. 4a p. 52). Il y a lieu �galement de se montrer plus s�v�re pour une initiative r�dig�e de toutes pi�ces que pour une initiative non formul�e: cette derni�re contient une proposition g�n�rale qu'il appartiendra encore au l�gislateur de concr�tiser (ATF 123 I 63 consid. 4b p. 72 et les arr�ts cit�s). Contrairement � ce que soutiennent les recourants, l'IN 119, portant sur une r�vision partielle de la constitution genevoise et r�dig�e de toutes pi�ces, est donc de celles pour lesquelles l'exigence d'unit� de la mati�re est la plus �lev�e (Auer/ Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, n. 795).
2.4 L'IN 119 comporte deux volets distincts, le premier relatif � la cr�ation d'une caisse cantonale d'assurance-maladie, l'autre interdisant de mani�re g�n�rale la privatisation des services publics sans votation populaire. Tels qu'ils sont pr�sent�s, ces deux aspects de l'initiative constituent deux projets politiques de nature diff�rente. Le premier est une action ponctuelle en r�action � l'augmentation des primes d'assurance-maladie. Le second s'apparente davantage � un programme politique plus g�n�ral, visant � lutter contre le d�mant�lement du service public. Pour les initiants, ce second �l�ment tendrait � assurer la p�rennit� de la caisse publique cantonale d'assurance-maladie. Comme le rel�ve avec raison le Conseil d'Etat, cet objectif �tait de toute fa�on r�alis� puisqu'un changement du statut public de la caisse impliquait une modification de la disposition constitutionnelle correspondante, obligatoirement soumise au r�f�rendum. La disposition relative � la protection du service public �tait par cons�quent inutile sous cet angle. Pour les recourants, l'extension de la protection � l'ensemble du service public se justifierait pour des motifs d'�galit� de traitement. Il s'agit toutefois, l� aussi, d'un choix purement politique, et en aucun cas d'une n�cessit� juridique en relation avec le premier objet.
Selon cette disposition, le Grand Conseil "scinde ou d�clare partiellement nulle l'initiative qui ne respecte pas l'unit� de la mati�re, selon que ses diff�rentes parties sont en elles-m�mes valides ou non; � d�faut, il d�clare l'initiative nulle".
3.1 Pour le Grand Conseil, admettre la scission de l'IN 119 aurait pour cons�quence de vider de sa substance le principe d'unit� de la mati�re, puisque sa violation pourrait ainsi toujours �tre r�par�e. Une scission serait en outre impossible � r�aliser car, pour l'essentiel, l'art. 170C serait contraire au droit sup�rieur, l'art. 170D n'ayant qu'une port�e accessoire. L'initiative se trouverait ainsi priv�e de son objet principal, et il serait douteux que les citoyens l'eussent sign�e s'il s'agissait uniquement de d�fendre le service public. Il ne serait pas non plus envisageable d'inviter les �lecteurs � se prononcer sur le seul principe d'une caisse cantonale, comme le pr�conisait le Conseil d'Etat. La d�marche consistant � faire signer une initiative juxtaposant deux objets distincts et � tenter ensuite d'en obtenir la scission, constituerait un abus de droit.
Lorsqu'une initiative populaire ne respecte pas l'unit� de la mati�re, elle doit en principe �tre annul�e. Cette solution est adopt�e en droit f�d�ral (art. 75 al. 1 LDP [RS 161.1]), ainsi que, g�n�ralement, dans les cantons, mais elle n'est pas impos�e par le droit constitutionnel f�d�ral; la scission de l'initiative en plusieurs parties, soumises � des votes distincts, peut �tre pr�vue par le droit cantonal (ATF 123 I 63 consid. 4c p. 72; 81 I 192 consid. 6 p. 201).
4.1 L'art. 66 al. 2 Cst./GE pr�voit pr�cis�ment la scission de l'initiative qui ne respecte pas l'unit� de la mati�re, pour autant que ses diff�rentes parties soient en elles-m�mes valides (� savoir lorsque les exigences de l'unit� de la forme, de l'unit� du genre et de la conformit� au droit sup�rieur sont remplies). Cette r�gle a �t� introduite lors de la r�vision constitutionnelle du 27 mars 1993, qui portait sur l'ensemble des dispositions relatives � l'initiative cantonale (art. 64 � 68 Cst./GE). Le Grand Conseil s'est prononc� le 25 septembre 1992 sur les nouvelles dispositions constitutionnelles et l�gales et il a adopt� le syst�me de la scission, conform�ment aux recommandations de sa commission l�gislative, qui pr�sentait cette solution comme la plus favorable aux initiants (cas d'application du principe "in dubio pro populo"; cf. M�morial, 25 septembre 1992, p. 5031 et 5041). Cette solution est inspir�e d'un avis de droit du Professeur Auer, de la r�glementation en vigueur dans le canton de Saint-Gall, ainsi que par l'arr�t du Tribunal f�d�ral P.312/84 / P.422/84 du 18 d�cembre 1984, concernant l'initiative "L'�nergie - notre affaire", dans lequel la possibilit� d'une scission avait �t� r�serv�e.
En d�pit de cette objection, le droit f�d�ral n'impose pas la nullit� d'une initiative non conforme au principe d'unit� de la mati�re: la sanction � prendre en pareil cas peut �tre d�finie, de mani�re plus souple, par le droit cantonal. En l'occurrence, le droit genevois pr�voit la scission de l'initiative en diff�rentes parties, pour autant que chacune d'entre elles est en soi valide. Cette possibilit� de scinder pr�suppose que le vice qui peut affecter la r�colte de signatures n'est pas consid�r� comme r�dhibitoire. En d'autres termes, si le droit cantonal impose de sauver une initiative, en r�parant le d�faut d'unit� de la mati�re, cette r�paration doit n�cessairement s'�tendre � la phase pr�alable de r�colte de signatures. Le d�faut d'unit� de la mati�re peut certes permettre de contourner les dispositions relatives au nombre de signatures, mais le raisonnement inverse peut aussi �tre tenu, car il est possible que la r�union d'�l�ments h�t�rog�nes rende la r�colte de signatures plus difficile, les facteurs de d�saccord �tant alors plus nombreux.
Par ailleurs, l'acte par lequel le citoyen appuie une initiative en la signant n'a pas la m�me port�e que son approbation au moment de la votation. Dans le premier cas, le citoyen manifeste simplement une adh�sion de principe, soit sa volont� de voir un objet d�battu, puis soumis au scrutin; la r�colte de signatures n'est en g�n�ral pr�c�d�e d'aucun d�bat politique, et a lieu dans des conditions qui ne permettent pas aux signataires d'arr�ter d�finitivement leur opinion. C'est seulement au moment du vote que le citoyen prend sa d�cision sur le fond, en connaissance de cause, notamment apr�s avoir entendu les avis des partisans du projet, de ses opposants et, le cas �ch�ant, de l'autorit�. En d�finitive, le droit f�d�ral exige que le principe d'unit� de la mati�re soit respect� au moment de la votation, mais n'emp�che pas le droit cantonal de r�parer une violation de ce principe au stade de la r�colte de signatures, l'essentiel restant la libert� de vote au moment du scrutin (Auer, Probl�mes et perspectives du droit d'initiative � Gen�ve, Lausanne 1987, p. 28). Tel est le sens de l'art. 66 al. 2 Cst./GE tel qu'il est d�j� implicitement retenu dans l'ATF 123 I 63. L'interpr�tation du Grand Conseil, qui consiste � refuser la scission du simple fait qu'il n'y a pas unit� de la mati�re, viderait de tout son sens l'art. 66 al. 2 Cst./GE.
4.3 Cela ne signifie pas pour autant que les auteurs d'une initiative puissent, dans chaque cas, exiger la scission de celle-ci en autant de parties qu'elle contient de propositions. Admettre un tel mode de proc�der permettrait d'ignorer totalement le principe d'unit� de la mati�re, et de contourner syst�matiquement les r�gles cantonales relatives au nombre de signatures, ce qui n'est pas admissible. Ainsi, selon la jurisprudence, les auteurs d'une initiative qui ne respecte pas l'unit� de la mati�re ne sauraient exiger une scission, permettant de sauver leur d�marche - lorsque ce proc�d� est admis par le droit cantonal -, � n'importe quelles conditions (cf. K�lz, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982 p. 21). L'abus manifeste ou l'utilisation insens�e des institutions d�mocratiques n'est pas prot�g� (ATF 128 I 190 consid. 7.1 p. 204), et un abus du droit d'initiative doit en principe �tre sanctionn� par la nullit� du projet pr�sent� (cf. Wildhaber, Commentaire de la Constitution f�d�rale, B�le/Zurich/Berne 1988, n. 117 ad art. 118 Cst.; Sameli, Treu und Glauben im �ffentlichen Recht, RDS 96/1977 II p. 332 ss; Grisel, op. cit., p. 162, 194; cf. �galement ATF 101 Ia 354 consid. 8). L'irrecevabilit� de l'initiative s'impose lorsque celle-ci comporte de fa�on abusive plusieurs chapitres qui n'ont aucun lien notoire entre eux (Auer, op. cit., p. 29).
4.3.1 Pour le Grand Conseil, les recourants auraient r�uni, sous un titre avantageux, des propositions n'ayant rien en commun, dissuadant les citoyens d'�tudier le texte attentivement avant de signer. Tel qu'il est pr�sent� dans le formulaire de signatures, le texte de l'initiative fait toutefois distinctement ressortir les deux aspects de celle-ci, soit la cr�ation de la caisse publique d'assurance-maladie et la protection du service public. Le titre lui-m�me de l'initiative est suffisamment clair � ce propos; il appara�t aussi clairement que l'initiative porte sur deux dispositions distinctes et, m�me si le texte en est relativement long, on ne distingue aucun artifice qui pourrait dissuader les signataires de prendre connaissance des deux objets qui leur �taient soumis. De ce point de vue, l'initiative ne rec�le rien de trompeur.
Comme cela est relev� ci-dessus, les deux propositions de l'initiative sont totalement diff�rentes quant � leur nature, puisque l'une porte sur un projet concret et limit�, soit la r�alisation d'une institution publique d�termin�e, l'autre pouvant �tre assimil�e � une partie de programme politique, soit la lutte contre le d�mant�lement du service public. Ces deux propositions sont � ce point diff�rentes dans leur objet, que rien ne peut permettre de supposer que l'adh�sion � la premi�re implique l'acceptation de la seconde. Par ailleurs, comme cela est relev� ci-dessus, il �tait inutile de pr�voir une disposition particuli�re pour soumettre au r�f�rendum obligatoire tout changement dans le statut public de la caisse-maladie cantonale; les justifications des recourants quant � l'utilit� de l'art. 170D par rapport � l'art. 170C sont d�pourvues de toute pertinence. Cela �tant, force est de constater que le lien all�gu� entre les deux parties de l'initiative est totalement artificiel, ce dont ne pouvaient manquer de s'apercevoir les auteurs de l'initiative, parlementaires cantonaux. Il apparaissait d'embl�e que les deux dispositions constitutionnelles devaient faire chacune l'objet d'une initiative distincte. Le principe d'unit� de la mati�re est viol� de mani�re particuli�rement �vidente, et la sanction � apporter pouvait, conform�ment au principe de la proportionnalit�, �tre � la mesure de cette violation. Dans ces conditions, le refus de scinder en deux l'IN 119 ne viole pas l'art. 66 al. 2 Cst./GE.
Sur le vu de ce qui pr�c�de, le recours de droit public doit �tre rejet�, dans la mesure o� il est recevable. Il n'est pas per�u d'�molument judiciaire.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie aux recourants et au Grand Conseil du canton de Gen�ve.