Source: http://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?id=30033440
Timestamp: 2018-03-22 11:47:03
Document Index: 213954818

Matched Legal Cases: ['artículo 82', 'artículo 82', 'artículo 82', 'artículo 82', 'artículo 82', 'artículo 241', 'artículo 82', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 82', 'artículo 241', 'artículo 82', 'artículo 13', 'artículo 82', 'artículo 83', 'artículo 82', 'artículo 83', 'artículo 82', 'artículo 82', 'artículo 93', 'artículo 63', 'artículo 25', 'artículo 29', 'artículo 29', 'artículo 8', 'artículo 19', 'artículo 229', 'artículo 82', 'artículo 82', 'artículo 82', 'artículo 82', 'artículo 82', 'artículo 82', 'Artículo 83', 'artículo 76', 'artículo 79', 'artículo 63', 'artículo 63']

C-166 de 2017
200Corte ConstitucionalCorte Constitucional20030033440CC-SENTENCIAC166201715/03/2017CC-SENTENCIA_C_166__2017_15/03/2017300334392017MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO- Habilitación para que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras solicite representación en el trámite judicial La Corte debe determinar en esta oportunidad, si la expresión “podrá”, contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, desconoce los derechos fundamentales de las víctimas a la reparación integral, al debido proceso en su núcleo de defensa técnica, y al acceso a la administración de justicia, si se interpreta como una facultad discrecional reconocida a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para escoger en qué casos representa judicialmente a los titulares de la acción de restitución de tierras. Si la respuesta es afirmativa, la Sala deberá verificar si una segunda interpretación posible de la expresión acusada es constitucionalmente admisible, en la medida en que se entienda como una habilitación a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para que represente judicialmente a los titulares de la acción de restitución de tierras, en todos los casos en que ellos se lo soliciten. Para abordar el estudio del problema jurídico planteado, la Corte comienza por recordar su jurisprudencia sobre los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación integral y a la no repetición, con el fin de profundizar en la restitución como componente de la reparación integral. Seguidamente se referirá a la defensa técnica como parte del derecho fundamental al debido proceso y su relación con el derecho de acceso a la administración de justicia. Trazado ese marco, adelanta el estudio concreto de los cargos planteados como aptos. (…) La Corte encontró que la expresión “podrá” admitía dos interpretaciones: aquella que aceptaría como posible que la Unidad Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas tenga facultad para escoger discrecionalmente en qué casos representa a la víctima titular de la acción de restitución de tierras que solicite expresamente instaurar la demanda y adelantar el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especializada, la cual resulta inconstitucional. (…) Una segunda interpretación de la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 acusado, denotaría una habilitación que se relaciona con el otorgamiento de funciones a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para que actúe cuando el titular de la acción de restitución le solicite que lo represente en el trámite judicial ante los jueces y magistrados de la justicia especial. La Corte estimó que esta interpretación resulta admisible constitucionalmente, habida cuenta que: (i) permite al Estado cumplir con el deber internacional de otorgar asistencia jurídica a las víctimas para lograr la reparación integral; (ii) garantiza a las víctimas el acceso a los recursos rápidos, idóneos y eficaces para obtener la restitución material y jurídica de los predios despojados forzosamente o abandonados; y, (iii) a la vez que reconoce a las víctimas el acceso en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de restitución de tierras, privilegiando la defensa técnica respecto de una población vulnerable que, por regla general, carece de los recursos económicos para representarse directamente o por medio de su apoderado de confianza. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD -Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes EXPRESION “PODRA” CONTENIDA EN NORMA SOBRE SOLICITUD DE RESTITUCION O FORMALIZACION POR PARTE DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION DE RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS- Alcance a partir de los diferentes criterios de interpretación DEMANDA CONTRA EXPRESION “PODRA” CONTENIDA EN NORMA SOBRE SOLICITUD DE RESTITUCION O FORMALIZACION POR PARTE DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION DE RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS- Ineptitud sustancial respecto al cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad y su mandato de abstención frente a medidas de discriminación indirecta DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, A LA JUSTICIA, A LA REPARACION INTEGRAL Y A LA NO REPETICION- Estudio desde dos ámbitos que se interrelacionan entre sí En relación con los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación integral y a la garantía de no repetición, la jurisprudencia constitucional ha abordado su estudio desde dos ámbitos que se interrelacionan entre sí. De un lado, se ha referido a tales derechos en el marco del Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, y de otro lado, desde la perspectiva de la Constitución Política y los desarrollos jurisprudenciales que en la materia ha adoptado esta Corporación. DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, A LA JUSTICIA, A LA REPARACION INTEGRAL Y A LA NO REPETICION- Instrumentos internacionales DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS- Componente de la reparación integral a las víctimas DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS- Alcance DERECHO A LA RESTITUCION- Principios Para explicar el contenido del derecho a la restitución, la jurisprudencia ha acudido a: (i) los principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones; (ii) los principios sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos; y (iii) los principios rectores de los desplazamientos internos. DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS- Parámetros y estándares constitucionales/ DERECHO A LA RESTITUCION PARA LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS- Principios que deben orientar la política pública Esta Corporación, después de analizar los diferentes instrumentos internacionales, la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional que establecen claros estándares en materia del derecho a la restitución, propendió por sistematizar unos parámetros que plasmó de la siguiente forma a título de conclusión en las sentencias C-715 de 2012, reiterada en las Sentencias C-795 de 2014 y C-330 de 2016: “(i) La restitución debe entenderse como el medio preferente y principal para la reparación de las víctimas al ser un elemento esencial de la justicia restitutiva. (ii) La restitución es un derecho en sí mismo y es independiente de que se las víctimas despojadas, usurpadas o que hayan abandonado forzadamente sus territorios retornen o no de manera efectiva. (iii) El Estado debe garantizar el acceso a una compensación o indemnización adecuada para aquellos casos en que la restitución fuere materialmente imposible o cuando la víctima de manera consciente y voluntaria optare por ello. (iv) Las medidas de restitución deben respetar los derechos de terceros ocupantes de buena fe quienes, de ser necesario, podrán acceder a medidas compensatorias. (v) La restitución debe propender por el restablecimiento pleno de la víctima y la devolución a la situación anterior a la violación en términos de garantía de derechos; pero también por la garantía de no repetición en cuanto se trasformen las causas estructurales que dieron origen al despojo, usurpación o abandono de los bienes. (vi) En caso de no ser posible la restitución plena, se deben adoptar medidas compensatorias, que tengan en cuenta no solo los bienes muebles que no se pudieron restituir, sino también todos los demás bienes para efectos de indemnización como compensación por los daños ocasionados. (vii) El derecho a la restitución de los bienes demanda del Estado un manejo integral en el marco del respecto y garantía de los derechos humanos, constituyendo un elemento fundamental de la justicia retributiva, siendo claramente un mecanismo de reparación y un derecho en sí mismo, autónomo e independiente”. DEFENSA TECNICA- Parte del derecho fundamental al debido proceso DEBIDO PROCESO- Garantías Dentro de las garantías que conforman el núcleo esencial del debido proceso se encuentran el derecho al juez natural, el derecho a un proceso público, el derecho a la independencia e imparcialidad del juez, el derecho a presentar pruebas y controvertirlas, el derecho a impugnar la sentencia condenatoria, y el derecho a la defensa entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. DERECHO A LA DEFENSA- Importancia DERECHO A LA DEFENSA- Relación con el derecho de acceso a la administración de justicia o a la tutela judicial efectiva TUTELA JUDICIAL EFECTIVA- Pilar fundamental de la estructura del Estado Social de Derecho PROCEDIMIENTO DE RECLAMACION DE TIERRAS PARA LOGRAR SU RESTITUCION- Deberes del Estado y garantías de las víctimas La Corte concluye que (i) el Estado debe otorgar asistencia jurídica a las víctimas para lograr la reparación integral, y más concretamente el componente de restitución; (ii) dicha asistencia jurídica especial implica la garantía en el acceso a la administración de justicia mediante recursos accesibles, rápidos y eficaces en todos los procedimientos administrativos y judiciales; (iii) las víctimas gozan del derecho a la tutela judicial efectiva que hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, por lo cual el Estado debe propender por el acceso en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia; y, (iv) la defensa técnica oficiosa es uno de los instrumentos que tiene el Estado para hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia con miras a lograr que las víctimas sean restablecidas a la situación anterior a las violaciones de sus derechos. Ello garantiza el derecho a la defensa, propia del debido proceso constitucional. PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO- Aplicación Referencia: Expediente D-11545 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 82 (parcial) de la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”. Demandante: Leydi Jhoana Dávila Cano. Magistrado Ponente (e): JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil diecisiete (2017).
Leydi Jhoana Dávila Cano. CONSTITUCIONALIDADJosé Antonio Cepeda AmarísLEY 1448 DE 2011D-11545Identificadores20030128358true1222196original30126400Identificadores
Magistrado ponente: José Antonio Cepeda Amarís
Norma demandada: LEY 1448 DE 2011
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Habilitación para que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras solicite representación en el trámite judicial
La Corte debe determinar en esta oportunidad, si la expresión “podrá”, contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, desconoce los derechos fundamentales de las víctimas a la reparación integral, al debido proceso en su núcleo de defensa técnica, y al acceso a la administración de justicia, si se interpreta como una facultad discrecional reconocida a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para escoger en qué casos representa judicialmente a los titulares de la acción de restitución de tierras. Si la respuesta es afirmativa, la Sala deberá verificar si una segunda interpretación posible de la expresión acusada es constitucionalmente admisible, en la medida en que se entienda como una habilitación a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para que represente judicialmente a los titulares de la acción de restitución de tierras, en todos los casos en que ellos se lo soliciten. Para abordar el estudio del problema jurídico planteado, la Corte comienza por recordar su jurisprudencia sobre los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación integral y a la no repetición, con el fin de profundizar en la restitución como componente de la reparación integral. Seguidamente se referirá a la defensa técnica como parte del derecho fundamental al debido proceso y su relación con el derecho de acceso a la administración de justicia. Trazado ese marco, adelanta el estudio concreto de los cargos planteados como aptos. (…) La Corte encontró que la expresión “podrá” admitía dos interpretaciones: aquella que aceptaría como posible que la Unidad Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas tenga facultad para escoger discrecionalmente en qué casos representa a la víctima titular de la acción de restitución de tierras que solicite expresamente instaurar la demanda y adelantar el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especializada, la cual resulta inconstitucional. (…) Una segunda interpretación de la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 acusado, denotaría una habilitación que se relaciona con el otorgamiento de funciones a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para que actúe cuando el titular de la acción de restitución le solicite que lo represente en el trámite judicial ante los jueces y magistrados de la justicia especial. La Corte estimó que esta interpretación resulta admisible constitucionalmente, habida cuenta que: (i) permite al Estado cumplir con el deber internacional de otorgar asistencia jurídica a las víctimas para lograr la reparación integral; (ii) garantiza a las víctimas el acceso a los recursos rápidos, idóneos y eficaces para obtener la restitución material y jurídica de los predios despojados forzosamente o abandonados; y, (iii) a la vez que reconoce a las víctimas el acceso en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de restitución de tierras, privilegiando la defensa técnica respecto de una población vulnerable que, por regla general, carece de los recursos económicos para representarse directamente o por medio de su apoderado de confianza.
EXPRESION “PODRA” CONTENIDA EN NORMA SOBRE SOLICITUD DE RESTITUCION O FORMALIZACION POR PARTE DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION DE RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS-Alcance a partir de los diferentes criterios de interpretación
DEMANDA CONTRA EXPRESION “PODRA” CONTENIDA EN NORMA SOBRE SOLICITUD DE RESTITUCION O FORMALIZACION POR PARTE DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION DE RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS-Ineptitud sustancial respecto al cargo por desconocimiento del derecho a la igualdad y su mandato de abstención frente a medidas de discriminación indirecta
DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, A LA JUSTICIA, A LA REPARACION INTEGRAL Y A LA NO REPETICION-Estudio desde dos ámbitos que se interrelacionan entre sí
DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA VERDAD, A LA JUSTICIA, A LA REPARACION INTEGRAL Y A LA NO REPETICION-Instrumentos internacionales
DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Componente de la reparación integral a las víctimas
DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Alcance
DERECHO A LA RESTITUCION-Principios
Para explicar el contenido del derecho a la restitución, la jurisprudencia ha acudido a: (i) los principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones; (ii) los principios sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos; y (iii) los principios rectores de los desplazamientos internos.
DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS-Parámetros y estándares constitucionales/DERECHO A LA RESTITUCION PARA LA REPARACION INTEGRAL DE LAS VICTIMAS-Principios que deben orientar la política pública
Esta Corporación, después de analizar los diferentes instrumentos internacionales, la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional que establecen claros estándares en materia del derecho a la restitución, propendió por sistematizar unos parámetros que plasmó de la siguiente forma a título de conclusión en las sentencias C-715 de 2012, reiterada en las Sentencias C-795 de 2014 y C-330 de 2016: “(i) La restitución debe entenderse como el medio preferente y principal para la reparación de las víctimas al ser un elemento esencial de la justicia restitutiva. (ii) La restitución es un derecho en sí mismo y es independiente de que se las víctimas despojadas, usurpadas o que hayan abandonado forzadamente sus territorios retornen o no de manera efectiva. (iii) El Estado debe garantizar el acceso a una compensación o indemnización adecuada para aquellos casos en que la restitución fuere materialmente imposible o cuando la víctima de manera consciente y voluntaria optare por ello. (iv) Las medidas de restitución deben respetar los derechos de terceros ocupantes de buena fe quienes, de ser necesario, podrán acceder a medidas compensatorias. (v) La restitución debe propender por el restablecimiento pleno de la víctima y la devolución a la situación anterior a la violación en términos de garantía de derechos; pero también por la garantía de no repetición en cuanto se trasformen las causas estructurales que dieron origen al despojo, usurpación o abandono de los bienes. (vi) En caso de no ser posible la restitución plena, se deben adoptar medidas compensatorias, que tengan en cuenta no solo los bienes muebles que no se pudieron restituir, sino también todos los demás bienes para efectos de indemnización como compensación por los daños ocasionados. (vii) El derecho a la restitución de los bienes demanda del Estado un manejo integral en el marco del respecto y garantía de los derechos humanos, constituyendo un elemento fundamental de la justicia retributiva, siendo claramente un mecanismo de reparación y un derecho en sí mismo, autónomo e independiente”.
DEBIDO PROCESO-Garantías
Dentro de las garantías que conforman el núcleo esencial del debido proceso se encuentran el derecho al juez natural, el derecho a un proceso público, el derecho a la independencia e imparcialidad del juez, el derecho a presentar pruebas y controvertirlas, el derecho a impugnar la sentencia condenatoria, y el derecho a la defensa entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
DERECHO A LA DEFENSA-Importancia
DERECHO A LA DEFENSA-Relación con el derecho de acceso a la administración de justicia o a la tutela judicial efectiva
TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Pilar fundamental de la estructura del Estado Social de Derecho
PROCEDIMIENTO DE RECLAMACION DE TIERRAS PARA LOGRAR SU RESTITUCION-Deberes del Estado y garantías de las víctimas
La Corte concluye que (i) el Estado debe otorgar asistencia jurídica a las víctimas para lograr la reparación integral, y más concretamente el componente de restitución; (ii) dicha asistencia jurídica especial implica la garantía en el acceso a la administración de justicia mediante recursos accesibles, rápidos y eficaces en todos los procedimientos administrativos y judiciales; (iii) las víctimas gozan del derecho a la tutela judicial efectiva que hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, por lo cual el Estado debe propender por el acceso en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia; y, (iv) la defensa técnica oficiosa es uno de los instrumentos que tiene el Estado para hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia con miras a lograr que las víctimas sean restablecidas a la situación anterior a las violaciones de sus derechos. Ello garantiza el derecho a la defensa, propia del debido proceso constitucional.
Demandante: Leydi Jhoana Dávila Cano.
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Leydi Jhoana Dávila Cano presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 82 (parcial) de la Ley 1448 de 2011. Esto al considerar que vulnera el Preámbulo, los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 29, 47, 87, 89, 93, 94 y 229 de la Constitución Política, así como diferentes instrumentos y documentos del derecho internacional de los derechos humanos. Mediante auto del 23 de agosto 2016, el Magistrado Sustanciador dispuso admitir la demanda por considerar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, corrió traslado al Procurador General de la Nación, y comunicó del inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia, al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Director del Departamento Nacional de Planeación, al Director de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, al Director de la Agencia Nacional de Tierras y al Superintendente de Notariado y Registro.
Además, se invitó a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de los Andes, ICESI de Cali, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario, para que intervinieran dentro del proceso, con la finalidad de rendir concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada.
Así mismo, se invitó a participar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Defensoría del Pueblo, al Centro de Estudios sobre Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia, a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, a la Sociedad de Agricultores de Colombia, al Centro de Investigación y Educación Popular –CINEP, a la Contraloría General de la Nación, al Centro de Recursos para el Análisis del Conflicto –CERAC, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Corporación Excelencia en la Justicia, al Consejo Superior de la Judicatura, al Instituto Latinoamericano para una Sociedad y Derecho Alternativo – ILSA, al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, a la Asociación Nacional de Empresarios Colombianos – ANDI, a la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento – CODHES, y a la Fundación Forjando Futuros.
Para tal fin invoca el quebranto del Preámbulo y de los artículos 1, 2, 4, 13, 29, 47, 87, 89, 93, 94 y 229 de la Constitución Política, así como los artículos 1, 2, 8 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, los artículos 2 y 18 de la Declaración Americana de los Derechos del Hombre, los artículos 1, 8 24 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos. También invoca como parámetro de control los Principios Joinet 33, 34 y 36 sobre los derechos y deberes nacidos de la reparación, los Principios Deng 28 y 29 sobre desplazamientos internos; y, el principio de accesibilidad de los procedimientos de reclamación de restitución consagrado en el numeral 13 de los Principios Pinheiro.
1. Desconocimiento del derecho a la igualdad y su mandato de abstención frente a medidas de discriminación indirecta (art. 13 de la Constitución, artículos 1 y 2º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, art. 2º de la Declaración Americana de los Derechos del Hombre y arts. 1º y 24 de la Convención Americana de los Derechos Humanos).
2. Desconocimiento del acceso a la justicia y a la defensa técnica como garantías del derecho fundamental al debido proceso (arts. 29 y 229 de la Constitución, arts. 8 y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, y arts. 8 y 25 de la Convención Americana de los Derechos Humanos).
3. Vulneración del derecho fundamental a la restitución de tierras como supuesto para la materialización del derecho a la reparación integral (arts. 93 y 94 de la Constitución, Principios Deng y Principios de Pinheiro).
La demandante comienza exponiendo algunas sentencias de esta Corporación que han reconocido que la restitución de tierras es un derecho fundamental. Al respecto, plantea que el derecho a la reparación integral del daño causado a las víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos, es un derecho fundamental innominado que tiene varios componentes, dentro de ellos la restitución de los bienes de los cuales la persona ha sido despojada. Para tal fin, trae a colación los Principios Joinet 33 y 36, los Principios Deng 21, 28 y 29, y los Principios de Pinheiro sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas, en especial el principio 13 que refiere a la accesibilidad de los procedimientos de reclamación de tierras, disposiciones cuyo contenida explica e indica que hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato (art. 93-2 de la Carta Política).
4. Ahora bien, para contextualizar el debate en general, la demandante finaliza poniendo de presente que en la Circular Interna No. DJR-001 de 2015 expedida por la Unidad de Restitución de Tierras, la cual imparte directrices generales frente a propietarios retornados, se indica que los funcionarios de la Unidad se pueden negar a representarlos ante los jueces y magistrados especializados en restitución de tierras porque se trata de una facultad y no de un imperativo al incluir la palabra “podrá” más no “deberá”. Así mismo, el artículo 4º del Decreto 440 de 2016 también señala que no es necesario representar judicialmente a las personas que sean propietarios retornados, con lo cual se establece un postulado facultativo o discrecional y no una obligación legal.
De la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
Del Instituto Colombiano de Derecho Procesal –ICDP
De la Universidad Libre de Colombia – Seccional Bogotá
De la Universidad Industrial de Santander (UIS)
De la Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo
La Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, a través de una de sus representantes, solicita a la Corte emitir un fallo de exequibilidad condicionada del artículo 82 (parcial) de la Ley 1448 de 2011, “en el entendido de que se garantice siempre el derecho al acceso a la justicia, defensa técnica, dignidad humana, igualdad, reparación integral, entre otros, a las víctimas que no cuenten con los medios para proveerse dicha defensa por sus propios medios y manifiesten expresamente ante la administración pública su deseo de recibir un defensor público en los casos de restitución de tierras”.
De la Fundación Forjando Futuros
Luego de analizar que la demanda es apta para que la Corte emita un fallo de mérito, plantea que el derecho a la reparación integral de las víctimas del conflicto contempla como uno de sus componentes la restitución de las tierras despojadas. Para tal fin se deben agotar dos etapas: la administrativa y la judicial. Señala que frente a ésta última, la víctima, como titular del derecho subjetivo es la que debe determinar si acude o no al proceso judicial, y si lo hace de forma directa ya sea contratando un abogado particular o acudiendo a los servicio de la Unidad de Tierras para que la represente judicialmente. En ese sentido, manifiesta que el Principio Pinheiro 13.2 establece que los Estados deben velar porque todos los aspectos de los procedimientos de reclamación de restitución, sean justos, oportunos, accesibles y gratuitos.
1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula en esta ocasión, por dirigirse contra un aparte de la Ley 1448 de 2011.
2. Como quedó reseñado en los antecedentes, algunos de los intervinientes presentan reparos contra la demanda que deben ser resueltos por la Corte de forma previa con miras a evaluar la aptitud sustantiva de la misma. Puntualmente los repartos se sintetizan en cuatro planteamientos:
3. Para atender cada uno de los anteriores planteamientos y, en forma adicional, evaluar la carga argumentativa calificada que se exige a los cargos que invocan la vulneración del derecho a la igualdad, es necesario comenzar recordando que la jurisprudencia constitucional, ha fijado un precedente reiterado y estable acerca de las condiciones argumentativas mínimas que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad[1]. Si bien ello no implica la adopción de una técnica específica, lo cierto es que son indispensables unos requerimientos argumentativos para que pueda evidenciarse una acusación jurídico constitucional objetiva y verificable. Así, la jurisprudencia de esta Corte ha construido reglas definidas sobre las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir las razones que fundamentan el cargo de constitucionalidad.[2]
3.3. El requisito de especificidad resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta Política. Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos expuestos por el demandante sean precisos, ello en el entendido que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.”[3]
3.4. Las razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes en tanto estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es, fundados “en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.”[4]. En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias; la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.
3.5. Por último, la condición de suficiencia ha sido definida por la jurisprudencia como la necesidad que las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” [5]
4. A partir de lo anterior, la Corte evaluará la aptitud sustantiva de la demanda.
4.1.1. Interpretación literal: De acuerdo con la Real Academia Española la palabra “podrá” significa “tener expedita la facultad o potencia de hacer algo” o “tener facilidad de hacer algo”[6], a su vez que entiende por facultad el “derecho de hacer alguna cosa”[7], es decir, el ejercicio de hacer algo por voluntad o derecho del que es facultado. Lo anterior, analizado en el contexto literal del artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, permite advertir que en cabeza de la Unidad Administrativa Especial de Restitución de Tierras Despojadas se encuentra radicada una facultad voluntaria de solicitar la titulación y la entrega del predio incluido en el registro de tierras despojadas, ante los jueces y magistrados de restitución de tierras. Ello la faculta para iniciar el respectivo proceso y para representar en el trámite judicial al titular de la acción de restitución de tierras.
4.1.3. Interpretación histórica: Haciendo un seguimiento a los antecedentes legislativos del proyecto que ley[8] que culminó con la expedición de la Ley 1448 de 2011, la Sala advierte que en la versión original del proyecto de ley 107 de 2010 que fue radicado en la Cámara de Representantes, el articulado no hacía referencia a la acción de restitución de tierras, ni a la posibilidad de que la Unidad adelantara el trámite judicial respectivo. Solo a partir de la integración de esa iniciativa con el proyecto de ley 85 de 2010 Cámara[9], presentándose en la acumulación varias modificaciones, fue que el legislador incluyó el proceso de restitución de tierras radicando la titularidad de la acción en cabeza del despojado y otorgando la facultad (“podrá”) a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para representarlo en el trámite judicial.
Por ejemplo, para el tercer debate ante la Comisión Primera del Senado de la República[10], el informe de ponencia indicó que el texto propuesto en materia de restitución de tierras “tiene como propósito hacer realidad en forma expedita y segura el derecho de restitución de tierras despojadas y abandonadas forzosamente por actos generalizados de violencia armada ilegal desde 1991 hasta la vigencia de la presente ley, mediante la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras quien impulsará el proceso, aporte los elementos probatorios que permitan al Magistrado de las Salas de Restitución de Tierras de los Tribunales Superiores de Distrito, dictar la sentencia con suficientes elementos de juicio, de tal forma que en corto término se produzca un fallo definitivo, que restituya la tierra al despojado y determine las sumas que deba pagarse a los terceros que hayan demostrado sus derechos legítimos en el proceso”. Como se advierte, en esa oportunidad no se explicó de forma cierta si la facultad concedida a la Unidad para representar al despojado en los trámites judiciales, le permitía a ésta seleccionar con mera discrecional los casos que presentaría para impulsar ante los jueces y magistrados de restitución de tierras, o si se trataba de una habilitación que la obligaba a actuar. De hecho, la parte citada es la única referencia que se hace al proceso judicial y a la intervención de la Unidad en el mismo, sin que el legislador haya definido la connotación que encierra la palabra “podrá”. Se concluye entonces que a partir del análisis histórico no se puede establecer con certeza cuál fue la interpretación fidedigna que consagró el legislador por medio de la locución demandada.
una facultad discrecional que le permite a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas escoger por voluntad en qué casos representa al titular de la acción para incoar el proceso judicial ante la justicia especial de restitución de tierras; y,
4.2.1. Para evaluar la aptitud sustantiva de este cargo, la Corte comienza señalando que, de forma consistente, la jurisprudencia constitucional ha decantado que el principio de igualdad, en términos generales, ordena dar un trato igual a quienes se encuentran en la misma situación fáctica, y un trato diverso a quienes se hallan en distintas condiciones de hecho[11]. Esta formulación general no refleja, sin embargo, la complejidad que supone su eficacia en un orden jurídico orientado por los principios del Estado Social de Derecho, ni deja en claro qué elementos son relevantes para el derecho al momento de verificar las condiciones de hecho, considerando que todas las personas y situaciones presentan semejanzas y diferencias.
Por ese motivo, la Sala recuerda que este principio es un mandato complejo en un Estado Social de Derecho. De acuerdo con el artículo 13 Superior, comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas; (ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales[12].
Así, la Corte exige que las demandas por presunta violación a la igualdad señalen, por lo menos, los grupos que serán objeto de comparación; las circunstancias de hecho comunes a esos grupos que justifican iniciar el examen de igualdad; la existencia de un trato diverso a partir de un parámetro de comparación constitucionalmente relevante; y la inexistencia de razones válidas desde el punto de vista constitucional que justifiquen ese tratamiento distinto[13].
En efecto, la demandante explica que la locución “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, en tanto establece como posible interpretación una facultad discrecional en cabeza de la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas, permite a ésta seleccionar los casos en los cuales llevará la representación judicial de las víctimas que así lo soliciten pretendiendo reclamar la restitución material de las tierras despojadas y abandonadas ante los jueces y magistrados de la justicia especial. Justamente, plantea que esa facultad discrecional quebranta (i) el acceso a la justicia y la defensa técnica como garantía del debido proceso analizadas a partir del contenido de los artículos 29 y 229 de la Constitución, 8 y 10 de la Convención Universal de Derechos Humanos y, 8 y 25 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, porque aquellas víctimas a quienes se les niega discrecionalmente la representación judicial por parte de la Unidad en su mayoría no cuentan con recursos económicos estables y suficientes para contratar un profesional que las represente, situación que a la vez impide el acceso a la justicia especial para lograr la restitución efectiva de los bienes despojados; y, (ii) el derecho fundamental a la restitución de tierras como supuesto para la realización del derecho humano a la reparación integral de las víctimas, explicado desde el bloque de constitucionalidad, los Principios Deng y los Principios de Pinheiro, habida cuenta que las víctimas a quienes la Unidad de Restitución de Tierras Despojadas les niegue llevar su caso judicialmente y carezcan de recursos económicos para hacerlo de manera directa, no cuentan con otro mecanismo para lograr la devolución efectiva de los predios despojados o abandonados.
4.3.3. Descartado lo anterior, como el Ministerio de Justicia y del Derecho considera que la demanda es insuficiente porque la actora no construyó la proposición jurídica completa, la Sala comienza por reconocer que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la integración de la unidad normativa por parte de la Corte es un mecanismo excepcional, que opera “… cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado”[14]. A partir de esta regla, la Corte ha diferenciado dos planos en que resulta aplicable la integración normativa: (i) la consolidación de la proposición jurídica completa y (ii) la técnica de la unidad normativa.[15]
Sobre el particular, conviene recordar que según la decantada y pacífica jurisprudencia constitucional[16], la Corte podrá aplicar el fenómeno de la unidad normativa en el marco de la acción pública de inconstitucionalidad en tres hipótesis y de manera excepcional: (i) en aquellas circunstancias en las cuales el precepto acusado se encuentra reproducido en otras disposiciones que no fueron objeto de demanda; (ii) cuando la disposición cuestionada está inserta en un sistema normativo que, a primera vista, genera serias dudas de constitucionalidad; o (iii) cuando el precepto demandado no tiene un contenido claro o unívoco, de manera que, para entenderlo y aplicarlo, resulte absolutamente imprescindible integrar su contenido con el de otra disposición que no fue acusada.
Para el caso planteado, se tiene que el artículo 83 de la Ley 1448 de 2011[17] consagra la posibilidad de que la solicitud de restitución o formalización de tierras sea presentada directamente por parte de la víctima, o a través de apoderado judicial particular, ante los jueces o magistrados de esta justicia especial, una vez haya culminado la etapa administrativa previa. Significa lo anterior que el despojado como titular del derecho a la restitución de tierras puede acceder directamente ante la justicia, o como se desprende del artículo 82 que incorpora la expresión acusada, también puede hacerlo solicitando a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas que lo represente en el trámite judicial y obre a su favor. No obstante, el debate que se presenta en esta oportunidad no gira en torno a quién ejerce la titularidad de la acción de restitución de tierras o qué mecanismos tiene para hacerlo, sino con la facultad que definió el legislador para que la Unidad eleve la solicitud de restitución o formalización de tierras cuando la víctima titular de la acción le ha pedido asistencia jurídica. Entonces, el artículo 83 en comento no tiene una relación intrínseca e imprescindible con la expresión acusada “podrá” que amerite realizar una integración normativa, más aún cuando los mismos intervinientes en nombre de la Universidad Libre de Colombia consideran que los apartes que piden integrar se ajustan a la Constitución y en especial al derecho a la asistencia jurídica en los proceso de restitución de tierras, es decir, no quedarían afectos de una eventual declaratoria de inexequibilidad.
5. En síntesis, la Sala constató que la demanda cumple los requisitos de claridad y certeza en la medida en que la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la ley 1448 de 2011 presenta dos posibles interpretaciones: (i) se trata de una facultad discrecional que le permite a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas escoger por voluntad en qué casos representa al titular de la acción para incoar el proceso judicial ante la justicia especial de restitución de tierras; y, (ii) se trata de una habilitación que se relaciona con el otorgamiento de funciones a dicha Unidad para que actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especial. Justamente la acusación cuestiona la primera de esas interpretaciones posibles.
6. La Corte deberá determinar en esta oportunidad, si la expresión “podrá”, contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, desconoce los derechos fundamentales de las víctimas a la reparación integral, al debido proceso en su núcleo de defensa técnica, y al acceso a la administración de justicia, si se interpreta como una facultad discrecional reconocida a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para escoger en qué casos representa judicialmente a los titulares de la acción de restitución de tierras.
7. Para abordar el estudio del problema jurídico planteado, la Corte comenzará por recordar su jurisprudencia sobre los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación integral y a la no repetición, con el fin de profundizar en la restitución como componente de la reparación integral. Seguidamente se referirá a la defensa técnica como parte del derecho fundamental al debido proceso y su relación con el derecho de acceso a la administración de justicia. Trazado ese marco, adelantará el estudio concreto de los cargos planteados como aptos.
8. En relación con los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación integral y a la garantía de no repetición, la jurisprudencia constitucional ha abordado su estudio desde dos ámbitos que se interrelacionan entre sí. De un lado, se ha referido a tales derechos en el marco del Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, y de otro lado, desde la perspectiva de la Constitución Política y los desarrollos jurisprudenciales que en la materia ha adoptado esta Corporación.
9. En cuanto al primero de tales ámbitos, los derechos de las víctimas de delitos, especialmente de graves violaciones a los derechos humanos, se encuentran reconocidos por el derecho internacional, lo cual tiene una evidente relevancia constitucional (i) de conformidad con el artículo 93 superior, por tratarse de tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen derechos humanos, prohíben su limitación en los estados de excepción y prevalecen en el orden interno, (ii) por cuanto los derechos constitucionales deben ser interpretados de conformidad con los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, y (iii) porque esta Corporación ha reconocido el carácter prevalente de las normas de Derecho Internacional Humanitario y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, y los derechos fundamentales en general de las víctimas del conflicto armado interno de nuestro país.
En ese sentido, dentro de los instrumentos internacionales más relevantes que reconocen los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación, se encuentran la Declaración Universal de Derechos Humanos –art.8-, la Declaración Americana de Derechos del Hombre –art. 23-, la Declaración sobre los principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso del poder –arts. 8 y 11-, el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra –art. 17-, el Conjunto de Principios para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad o “principios Joinet” –arts. 2, 3, 4 y 37-, la Convención Americana de Derechos Humanos, la Declaración de Cartagena sobre Refugiados, adoptada en el seno de la Organización de Estados Americanos (OEA), que extendió las normas de los refugiados a las situaciones de violencia generalizada y a los desplazados internos - parte III, párrafo 5-, la Declaración de San José sobre Refugiados y Personas Desplazadas, y la Convención Sobre el Estatuto de los Refugiados[18] de Naciones Unidas y su Protocolo Adicional[19].
En este marco puntual, se ha reconocido que las víctimas de delitos en general y de graves violaciones a los derechos humanos en particular, tienen el derecho a obtener una reparación adecuada, efectiva y rápida del daño sufrido[20], a la vez que debe ser justa, suficiente y proporcional a la gravedad de las violaciones y a la entidad del daño mismo.
En relación con el derecho a la reparación, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido la obligación de reparar e indemnizar a las víctimas de violaciones de los derechos reconocidos en la Convención Americana de Derechos Humanos, de conformidad con el artículo 63.1 de la Convención.[21]”.
10. Ahora bien, en el segundo ámbito enunciado, que corresponde a los derechos de las víctimas en la Constitución Política y en los desarrollos jurisprudenciales adoptados por esta Corporación, la Sala considera necesario resaltar que, a partir de una interpretación armónica de los artículos 1, 2, 15, 21, 93, 229 y 250 de la Carta, así como de los estándares internacionales sobre los derechos de las víctimas, se ha consolidado una línea jurisprudencial pacífica y uniforme, en la cual ha sostenido que los derechos de las víctimas de delitos no se agota con la reparación económica de los perjuicios ocasionados, sino que se integra de otros componentes adicionales[22]. Así, se ha entendido que existe un derecho fundamental a la reparación del daño causado. Justamente en lo relacionado con el derecho a la reparación integral, las reglas jurisprudenciales fueron unificadas de la siguiente forma:
(ix) en su dimensión colectiva la reparación se obtiene también a través de medidas de satisfacción y carácter simbólico o de medidas que se proyecten a la comunidad (…)”.[23] (Resaltado fuera del texto original).
11. Precisamente, la jurisprudencia constitucional ha catalogado el derecho a la restitución como un componente de la reparación integral a las víctimas[24].
11.2. También ha invocado instrumentos internacionales[25] que permiten comprender las obligaciones del Estado frente a los procesos de restitución, definiendo que “las víctimas de abandono y despojo de bienes tienen el derecho fundamental a que el Estado conserve su derecho a la propiedad o posesión y les restablezca el uso, goce y libre disposición”[26].
Por ejemplo, en el caso de los principios sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos, éstos establecen previsiones normativas amplias y detalladas para proteger la restitución de tierras. Puntualmente señala que (i) es una obligación del Estado definir herramientas para la restitución de las viviendas, la tierra y el patrimonio para todos los refugiados y desplazados que hayan sido privados de ellos de forma arbitraria o ilegalmente; (ii) los Estados deben establecer procedimientos, instituciones y mecanismos eficaces que permitan evaluar y dar curso a las reclamaciones relativas a la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio, garantizando en todo caso la accesibilidad a los procedimientos diseñados para tal fin[27].
12. Sobre el punto, esta Corporación, después de analizar los diferentes instrumentos internacionales en comento, la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional que establecen claros estándares en materia del derecho a la restitución, propendió por sistematizar unos parámetros que plasmó de la siguiente forma a título de conclusión en las sentencias C-715 de 2012, reiterada en las Sentencias C-795 de 2014 y C-330 de 2016:
13. Justamente un reflejo que consigna con anterioridad esos parámetros es la Ley 1448 de 2011, en cuyo artículo 25 se materializa el derecho fundamental a la reparación integral, indicando que las víctimas tienen derecho a ser reparadas de manera adecuada, diferenciada, transformadora y efectiva por el daño que han sufrido, en el componente de restitución, entre otros.
14. El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso y establece su aplicación a todas las actuaciones judiciales y administrativas. Dicho derecho lo integran un conjunto garantías previstas directamente en el propio ordenamiento jurídico, cuyo objetivo básico es brindar protección al individuo sometido a cualquier proceso, de manera que durante el trámite se puedan hacer valer sus derechos sustanciales y se logre el respeto de las formalidades propias del juicio, asegurando con ello una recta y cumplida administración de justicia.
15. Dentro de las garantías que conforman el núcleo esencial del debido proceso se encuentran el derecho al juez natural, el derecho a un proceso público, el derecho a la independencia e imparcialidad del juez, el derecho a presentar pruebas y controvertirlas, el derecho a impugnar la sentencia condenatoria, y el derecho a la defensa entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable[28]. Justamente, respecto de éste último el inciso 4° del artículo 29 Superior consagra que “quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento”. Vale la pena precisar que si bien tal redacción se enfoca al proceso penal, lo cierto es que el derecho a la defensa se extiende a todo tipo de procesos administrativos y judiciales.
De hecho, también tiene reconocimiento en distintos tratados que hacen parte del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y que ha suscrito Colombia, obligándose a garantizar el derecho a la defensa. En ese sentido, el artículo 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[29] establece como una de las garantías judiciales, el derecho irrenunciable a ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado en los casos en que la persona no pueda auto defenderse o no pueda nombrar un abogado de confianza. Del mismo modo, el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[30] fija como una de las garantías mínimas debidas que tiene toda persona, el poder ejercer la defensa directamente o por medio de un defensor que puede ser de confianza o designado por el Estado.
16. A la luz de las garantías reconocidas en la Constitución y en los tratados de derechos humanos, la jurisprudencia ha decantado que el derecho a la defensa comprende dos modalidades, a saber: (i) la defensa material que es aquella que ejerce y direcciona directamente el interesado o implicado; y, (ii) la defensa técnica que ejerce a través de la representación jurídica a cargo de un profesional en leyes. En este sentido, dicha defensa técnica se materializa con el nombramiento del abogado de confianza o mediante la designación de un defensor nombrado por el Estado que represente al implicado adelantando una actuación diligente y eficaz.
17. En plena relación con el derecho a la defensa, se encuentra el derecho de acceso a la administración de justicia (artículo 229 Superior), también conocido como derecho a la tutela judicial efectiva[31].
Como expresión medular del carácter democrático y participativo del Estado, la tutela judicial efectiva es un pilar fundamental de la estructura del Estado Social de Derecho porque adquiere una relación directa con la justicia como valor[32], y de paso apunta al cumplimiento de sus fines esenciales, dentro de los cuales se destacan los de garantizar la efectividad de los derechos, velar por el respeto a la legalidad y a la dignidad humana, y asegurar la protección de los asociados en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades públicas.
En palabras de este Tribunal, el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva “se traduce en la posibilidad, reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes”[33]. Justamente, el derecho a la tutela judicial efectiva halla plena relación con el derecho a la defensa técnica como garantía de acceso en igualdad de condiciones a los procedimientos judiciales.
18. Ahora bien, esta Corporación también ha explicado que la tutela judicial efectiva hace parte del núcleo esencial del debido proceso y desde esta perspectiva se proyecta como derecho fundamental de aplicación inmediata que “se garantiza a través de las distintas acciones y recursos que el ordenamiento jurídico ha previsto para la protección de los derechos”[34], con la advertencia de que “el diseño de las condiciones de acceso y fijación de los requisitos para su pleno ejercicio corresponde al Legislador”[35].
19. En relación con lo anterior, cabe destacar que, dentro de las modalidades del derecho a la defensa técnica, la oficiosa es uno de los instrumentos con que cuenta el Estado para hacer efectivo el derecho a la administración de justicia. En particular, respecto de aquellos sujetos que no se encuentran en condiciones de acceder por sus propios medios, como podría ser el caso de las víctimas en el marco del proceso de restitución de tierras.
20. De allí que un primer paso para alcanzar la restitución de tierras en favor de las víctimas, es facilitar su acceso al procedimiento establecido por la ley para el efecto, esto es, brindarles la posibilidad de acudir ante los jueces y magistrados de la justicia especializada, propósito que se conecta con diferentes garantías consignadas en documentos internacionales que refieren al deber del Estado de otorgar asistencia jurídica a las víctimas para lograr la reparación integral, y más concretamente su componente de restitución.
21. Sobre el punto, diferentes lineamientos internacionales establecen que al Estado le corresponde garantizar que todos los refugiados y desplazados puedan acceder a los procedimientos de reclamación de tierras para lograr su restitución, a la vez que debe velar por proporcionar a las personas que lo necesiten una asistencia especial que asegure el acceso efectivo a los procedimientos de reclamación de tierras. Para tal fin debe otorgar una asistencia jurídica adecuada y, de ser posible, gratuita para quienes deseen presentar una reclamación de restitución.
22. En este orden de ideas, la Corte concluye que (i) el Estado debe otorgar asistencia jurídica a las víctimas para lograr la reparación integral, y más concretamente el componente de restitución; (ii) dicha asistencia jurídica especial implica la garantía en el acceso a la administración de justicia mediante recursos accesibles, rápidos y eficaces en todos los procedimientos administrativos y judiciales; (iii) las víctimas gozan del derecho a la tutela judicial efectiva que hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, por lo cual el Estado debe propender por el acceso en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia; y, (iv) la defensa técnica oficiosa es uno de los instrumentos que tiene el Estado para hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia con miras a lograr que las víctimas sean restablecidas a la situación anterior a las violaciones de sus derechos. Ello garantiza el derecho a la defensa, propia del debido proceso constitucional.
23. Con base en el anterior marco constitucional, seguidamente la Sala se ocupará del estudio concreto de los cargos que propone la actora.
24. Como quedó reseñado, la demandante considera que la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, en tanto establece una facultad discrecional en cabeza de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras, de seleccionar los casos en los cuales representará a la víctima en el trámite judicial ante los jueces y magistrados para lograr la restitución material y jurídica de las tierras despojadas o abandonadas, desconoce el acceso a la administración de justicia y la defensa técnica jurídica como garantías del derecho fundamental al debido proceso, a la vez que quebranta el derecho a la restitución de las tierras como supuesto para la materialización de la reparación integral a las víctimas.
25. La Sala, luego de estudiar el alcance de la expresión censurada, verificó que admite dos posibles interpretaciones: (i) se trata de una facultad discrecional que le permite a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas escoger en qué casos representa a la víctima titular de la acción para incoar el proceso judicial ante la justicia especial de restitución de tierras; y, (ii) se trata de una habilitación que se relaciona con el otorgamiento de funciones a dicha Unidad, para que actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especial, por no contar con los recursos económicos necesarios para proveerse una defensa de confianza.
26. Como la demanda cuestiona la primera de esas interpretaciones, la Corte en esta oportunidad debe determinar si la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, al admitir como posible que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas escoja discrecionalmente en qué casos representa a la víctima titular de la acción de restitución de tierras que solicite expresamente instaurar la demanda y adelantar el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especializada, vulnera los derechos fundamentales a la restitución de tierras como componente de la reparación integral a las víctimas, y al debido proceso en sus núcleos de defensa técnica y de acceso a la administración de justicia.
27. Sobre el punto, la Sala considera que esa interpretación posible del precepto censurado, deja al descubierto una medida restrictiva de derechos respecto de aquellas víctimas a quienes se le niegue la asistencia jurídica especializada y estatal para incoar la demanda de restitución de tierras, cuando lo han solicitado como titulares de la acción.
28. En este orden de ideas, la Corte considera que la interpretación de la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, que admite como posible que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas escoja discrecionalmente en qué casos representa a la víctima titular de la acción de restitución de tierras que solicite expresamente instaurar la demanda y adelantar el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especializada, es inconstitucional, toda vez que sacrifica en mayor media un componente fundamental de los derechos de las víctimas, cual es el de lograr la restitución de las tierras despojadas o abandonadas forzosamente como parte de la reparación integral. Lo anterior impone excluir esa interpretación por no ser admisible constitucionalmente.
29. Ahora bien, cuestión opuesta acontece con la segunda interpretación del precepto demandado, la cual supone que la palabra “podrá” denota una habilitación que se relaciona con el otorgamiento de funciones a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para que actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial ante los jueces y magistrados de la justicia especial.
30. Visto lo anterior, la Corte dando estricta aplicación al principio de conservación del derecho[36], procederá a declarar la exequibilidad de la expresión acusada, bajo el entendido que refiere a una habilitación para que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial.
31. En el presente caso, le correspondió a la Corte resolver, a título de problema jurídico, si la interpretación de la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, según la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas goza de una facultad discrecional de escoger en qué casos representa judicialmente al titular de la acción de restitución de tierras, desconoce los derechos fundamentales de las víctimas a la restitución de tierras como componente de la reparación integral, al debido proceso en su núcleo de defensa técnica y de acceso a la administración de justicia.
32. En primer lugar, la Corporación consideró que debía abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el cargo por “desconocimiento del derecho de igualdad y su mandato de abstención frente a medidas de discriminación indirecta”, toda vez que la demanda incumplió con la carga argumentativa cualificada que exige la jurisprudencia constitucional. En particular, no identificó con claridad los grupos involucrados frente a los cuales se predica el presunto trato discriminatorio, ni acreditó con suficiencia todos los elementos de juicio para generar el alcance persuasivo necesario sobre la discriminación indirecta que predica.
33. En segundo lugar, la Corte encontró que la expresión “podrá” admitía dos interpretaciones: aquella que aceptaría como posible que la Unidad Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas tenga facultad para escoger discrecionalmente en qué casos representa a la víctima titular de la acción de restitución de tierras que solicite expresamente instaurar la demanda y adelantar el trámite judicial ante los jueces y magistrados de esa justicia especializada, la cual resulta inconstitucional, toda vez que sacrifica en mayor medida un componente fundamental de los derechos de las víctimas, cual es el de lograr la restitución de las tierras despojadas o abandonadas forzosamente como parte de la reparación integral.
34. Una segunda interpretación de la expresión “podrá” contenida en el artículo 82 acusado, denotaría una habilitación que se relaciona con el otorgamiento de funciones a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para que actúe cuando el titular de la acción de restitución le solicite que lo represente en el trámite judicial ante los jueces y magistrados de la justicia especial. La Corte estimó que esta interpretación resulta admisible constitucionalmente, habida cuenta que: (i) permite al Estado cumplir con el deber internacional de otorgar asistencia jurídica a las víctimas para lograr la reparación integral; (ii) garantiza a las víctimas el acceso a los recursos rápidos, idóneos y eficaces para obtener la restitución material y jurídica de los predios despojados forzosamente o abandonados; y, (iii) a la vez que reconoce a las víctimas el acceso en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de restitución de tierras, privilegiando la defensa técnica respecto de una población vulnerable que, por regla general, carece de los recursos económicos para representarse directamente o por medio de su apoderado de confianza.
35. En consecuencia, el Tribunal observó que esta situación de protección no se advirtió en la interpretación posible que presenta la demandante, quien comprende la expresión acusada de acuerdo con la primera de las interpretaciones indicadas, la cual, como se indicó, vulnera los postulados constitucionales toda vez que sacrifica en mayor media un componente fundamental de los derechos de las víctimas, cual es el de lograr la restitución de las tierras despojadas o abandonadas forzosamente como parte de la reparación integral, contando con mecanismos idóneos que privilegien el acceso a esa justicia especializada.
36. Así las cosas, acorde con el principio de conservación del derecho, la Corte declarará la exequibilidad condicionada del vocablo “podrá” contenido en el artículo 82 de la Ley 1448 de 2011, para que se entienda que refiere a una habilitación para que la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas actúe cuando el titular de la acción de restitución de tierras le solicite que lo represente en el trámite judicial.
[1] En específico aquella establecida en la sentencia C-1052 de 2001, que ha sido reiterada pacíficamente por la Corte.
[2] La síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la sentencia C-1052 de 2001.
[3]Sentencia C-1052 de 2001, fundamento jurídico 3.4.2.
[6] Diccionario de la Real Academia Española. Consultado el 7 de febrero de 2017 del sitio web http://dle.rae.es/ id=TU1KCfY
[7] Diccionario de la Real Academia Española. Consultado el 7 de febrero de 2017 del sitio web http://dle.rae.es/ id=TU1KCf.
[8] Proyecto de Ley 107 de 2010 Cámara (acumulado con el proyecto de ley 85 de 2010 Cámara) y 213 de 2010 Senado.
[9] Denominado en su momento “por la cual se establecen normas transicionales para la restitución de tierras”. De acuerdo con la Gaceta del Congreso 617 de 2010 que contiene la exposición de motivos del Proyecto de Ley 85 de 2010 Cámara, se proponía un procedimiento judicial de restitución de tierras en el cual el titular de la acción era el Estado en favor del despojado; por consiguiente, en todos los casos era la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Desplazadas a quien le correspondía impulsar el proceso judicial y aportar las pruebas tendientes a obtener la restitución de tierras.
[10] Gaceta del Congreso 63 del 1º de marzo de 2011.
[11] Así lo han determinado las sentencias T-422 de 1992 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), C-371 de 2000 (MP Carlos Gaviria Díaz), C-093 de 2001 (MP Alejandro Martínez Caballero), C-673 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. AV Jaime Araújo Rentería), entre muchas otras.
[12] Al respecto se puede consultar la sentencia C-178 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa).
[13] En la sentencia C-913 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte estableció que los cargos referentes a la vulneración del derecho a la igualdad, “deben señalar con claridad los grupos involucrados, el trato introducido por las normas demandadas que genera la vulneración del derecho a la igualdad y qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido en las normas acusadas”.
[14] Sentencia C-320 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero).
[15] Sentencias C-804 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), C-228 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), C-889 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), C-104 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-329 de 2016 (MP María Victoria Calle Correa) y C-568 de 2016 (MP Alejandro Linares Cantillo).
[16] Sentencias C-228 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), C-889 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), C-104 de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez), entre otras.
[17] Artículo 83: “SOLICITUD DE RESTITUCIÓN O FORMALIZACIÓN POR PARTE DE LA VÍCTIMA. Cumplido el requisito de procedibilidad a que se refiere el artículo 76, el despojado podrá dirigirse directamente al Juez o Magistrado, según lo dispuesto en el artículo 79, mediante la presentación de demanda escrita u oral, por sí misma o a través de apoderado”.
[18] Aprobada en Colombia mediante la Ley 35 de 1961.
[19] Aprobado en Colombia mediante la Ley 65 de 1979.
[20] Así lo establece la Resolución No. 60/147 aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas, Capítulo VII No. 11 de los Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones. Sobre el punto, el artículo 63.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone dentro de las competencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la reparación debida y la justa indemnización a la parte lesionada.
[21] De conformidad con el artículo 63.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos: “Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada.”
[22] Al respecto se pueden consultar las sentencias C-178, C-228, C-578, C-580, C-695 y C-916 todas del 2002; C-004 y C-228 de 2003; C-014 de 2004, C-928, C-979 y C-1154 de 2005; C-047, C-370, C-454, y C-575 de 2006; C-209 de 2007 y C-1199 de 2008; C-715 de 2012, C-694 de 2015 y C-330 de 2016.
[23] Sentencia C-715 de 2012, reiterada en las sentencias C-099 de 2013 y C-795 de 2014.
[24] Sentencia C-795 de 2014. Allí incluso se resaltó su naturaleza principal y preferente.
[25] Ha identificado los siguientes instrumentos internacionales: (i) la Declaración Universal de Derechos Humanos, arts. 1, 2, 8 y 10; (ii) la Declaración Americana de Derechos del Hombre, art. XVII; (iii) el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, arts. 2, 3, 9, 10, 14 y 15; (iv) la Convención Americana sobre Derechos Humanos, arts. 1, 2, 8, 21, 24, 25 y 63; y, (v) el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra, art. 17, entre otros.
[26] Sentencia C-330 de 2016.
[27] Al respecto, se pueden consultar los principios 2, 12 y 13 sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos, también conocidos como Principios Pinheiro.
[28] Sentencia C-341 de 2014.
[29] Incorporado al sistema jurídico colombiano mediante la Ley 16 de 1972.
[30] Incorporado al ordenamiento jurídico nacional por medio de la Ley 74 de 1968.
[31] Sentencia C-086 de 2016.
[32] Sentencia C-426 de 2002. Ver también las Sentencias C-059 de 1993, C-416 de 1994, C-037 de 1996, C-1341 de 2000, C-1177 de 2005 y C-279 de 2013.
[33] Sentencia C-426 de 2002.
[34] Sentencia C-207 de 2003.
[35] Sentencias C-086 de 2016 y C-583 de 2016. Sobre el punto se precisa que en virtud de la cláusula general de competencia (art. 150-2), el Congreso de la República tiene un amplio margen de configuración legislativa para fijar los procedimientos judiciales y administrativos, siempre y cuando observe los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
[36] Sobre su definición y desarrollo en la jurisprudencia constitucional se pueden consultar las sentencias C-078 de 2007, C-444 de 2009 y C-284 de 2010.