Source: https://www.giurdanella.it/2016/01/11/indicazione-oneri-sicurezza-aziendale-rimessa-la-questione-alla-cgue/
Timestamp: 2019-05-25 08:15:56+00:00
Document Index: 181839132

Matched Legal Cases: ['art. 26', 'art. 99', 'sentenza ', 'art. 79', 'sentenza ', 'art. 26', 'art. 99', 'art. 87', 'art. 86', 'art. 26', 'art. 99', 'sentenza ']

CGUE, oneri di sicurezza, Tar Piemonte
Il Tar Piemonte, con l’ordinanza n. 1745 del 16 dicembre 2015, ha rimesso alla Corte di Giustizia Europea il seguente quesito interpretativo:
La questione sollevata dal Tar Piemonte ha ad oggetto la normativa nazionale sull’obbligo di indicazione separata, all’atto delle offerte per una procedura ad evidenza pubblica riguardante una gara d’appalto per lavori, dei costi interni di sicurezza aziendale. Tale normativa nazionale, allo stato, discende dal combinato disposto degli artt. 87, comma 4, e 86, comma 3-bis, del d.lgs. n. 163 del 2006, e dall’art. 26, comma 6, del d.lgs. n. 81 del 2008 (“Attuazione dell’articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro”), così come interpretato, in funzione nomofilattica, ai sensi dell’art. 99 del d.lgs. n. 104 del 2010, All. A (“Codice del processo amministrativo”), dalle sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nn. 3 e 9 del 2015.
L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, chiamata a pronunciarsi per dirimere l’incertezza interpretativa, con la sentenza n. 3 del 2015 – premessa la distinzione tra i costi c.d. “da interferenze” e i costi interni o aziendali – si è pronunciata nel senso che l’obbligo per le ditte partecipanti di indicazione separata, nell’offerta economica, dei costi per la sicurezza aziendale debba ritenersi sussistente anche per le procedure di affidamento relative a contratti pubblici di lavori, pena l’esclusione dell’offerta dalla procedura anche se non prevista nel bando di gara: quest’ultima conseguenza, quindi, secondo l’Adunanza plenaria, deriva da cogente imposizione di legge, ossia indipendentemente dal fatto che l’obbligo di indicazione separata sia o meno riportato nella lex specialis di gara.
Si attende adesso il responso della Corte di Giustizia Europea sulla questione.
Si riporta di seguito il testo dell’ordinanza di remissione.
N. 01745/2015 REG.PROV.COLL.
S.M.A.T. – SOCIETÀ METROPOLITANA ACQUE TORINO S.P.A., rappresentata e difesa dall’avv. Simona Rostagno, con domicilio eletto presso Simona Rostagno in Torino, corso Re Umberto, 75;
DE CAMPO EGIDIO EREDI S.N.C. DI DE CAMPO DANILO & C.;
del provvedimento di esclusione dalla gara SMAT avente ad oggetto i lavori di ampliamento del serbatoio delle Valli e collegamento della rete comunale con quella di Andrate, presso il Comune di Nomaglio, comunicato in data 13/10/2015 mediante l’invio della nota prot. n. 56950 a firma del Dirigente servizio appalti – acquisti;
nonché per l’annullamento degli atti tutti antecedenti, prodromici, preordinati, consequenziali e, in particolare: della comunicazione n. prot. 53715 del 24/09/2015 con la quale è stato comunicato l’avvio del procedimento conseguente all’annullamento dell’aggiudicazione provvisoria disposta in favore della ricorrente; del provvedimento con il quale è stata disposta l’aggiudicazione definitiva dei lavori in favore della odierna controinteressata qualora adottato e, se nelle more intervenuto, del contratto di appalto siglato fra le parti; e comunque di tutti gli atti connessi al relativo procedimento;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di S.M.A.T.- Società Metropolitana Acque Torino s.p.a.;
Visto l’art. 79, comma 1, del d.lgs. n. 104 del 2010, all. A (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), recante il Codice del processo amministrativo (cod. proc. amm.);
La società MB s.r.l. ha presentato una propria offerta mediante compilazione dell’apposito modello C che era stato allegato alla lettera di invito. Dopo averla inizialmente individuata quale aggiudicataria provvisoria, con nota n. 56950, del 13 ottobre 2015, l’amministrazione – senza preliminarmente accordare un breve termine per la regolarizzazione dell’offerta, e senza aver quindi verificato se, effettivamente, l’offerta in questione rispettasse o meno gli oneri di sicurezza necessari – ha annullato in autotutela l’aggiudicazione provvisoria e ha escluso dalla gara la società MB “in quanto l’offerta presentata non specifica i costi interni per la sicurezza del lavoro”, in dichiarata adesione all’orientamento giurisprudenziale di cui alla sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 3 del 2015. L’aggiudicazione provvisoria è stata quindi disposta in favore della controinteressata De Campo Egidio Eredi di De Campo Danilo & c. s.n.c.
Non ritenendo legittimo siffatto esito, la MB s.r.l. ha impugnato gli atti di esclusione e di nuova aggiudicazione dinnanzi a questo TAR, domandandone l’annullamento, previa sospensione cautelare, con richiesta sia di dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente nelle more stipulato, sia di dichiarazione di subentro nel rapporto contrattuale. In diritto essa ha dedotto, come motivi di impugnazione, i vizi di violazione di legge e della lex specialis, nonché di eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto e per contraddittorietà, violazione dell’autolimite, ingiustizia grave e manifesta, irragionevolezza, sviamento ed illogicità, in quanto né la lettera di invito, né tantomeno l’allegato modello C contenevano alcuna indicazione o alcuno spazio per l’indicazione separata dei costi di sicurezza aziendale: ne sarebbe derivata una violazione del principio del favor partecipationis e di legittimo affidamento degli offerenti. E’ stata altresì dedotta, oltre al difetto di motivazione, anche la violazione degli artt. 38, comma 2-bis, e 46, comma 1-ter, del d.lgs. n. 163 del 2006 in quanto, secondo la ricorrente, prima ancora di escludere la ditta dalla gara, l’amministrazione avrebbe dovuto attivare la procedura del c.d. soccorso istruttorio e, quindi, avrebbe dovuto consentire alla ricorrente di indicare l’importo degli oneri di sicurezza aziendale.
All’esito della camera di consiglio dell’11 novembre 2015, chiamata per la discussione dell’incidente cautelare, con ordinanza n. 352 del 2015 questo TAR ha respinto la domanda cautelare considerando prevalente, in punto di periculum in mora, l’interesse pubblico alla realizzazione delle opere, ma al tempo stesso, ed in vista del giudizio di merito sulla controversia, ha deliberato di sollevare questione interpretativa, dinnanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, riguardante il quadro normativo comunitario di riferimento.
La questione interpretativa che con la presente ordinanza si solleva dinnanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha ad oggetto la normativa nazionale sull’obbligo di indicazione separata, all’atto delle offerte per una procedura ad evidenza pubblica riguardante una gara d’appalto per lavori, dei costi interni di sicurezza aziendale. Tale normativa nazionale, allo stato, discende dal combinato disposto degli artt. 87, comma 4, e 86, comma 3-bis, del d.lgs. n. 163 del 2006, e dall’art. 26, comma 6, del d.lgs. n. 81 del 2008 (“Attuazione dell’articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro”), così come interpretato, in funzione nomofilattica, ai sensi dell’art. 99 del d.lgs. n. 104 del 2010, All. A (“Codice del processo amministrativo”: di seguito, cod. proc. amm.), dalle sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nn. 3 e 9 del 2015.
L’art. 87, comma 4, del d.lgs. n. 163 del 2006, in punto di verifica delle offerte anormalmente basse, così dispone: “Non sono ammesse giustificazioni in relazione agli oneri di sicurezza in conformità all’articolo 131, nonché al piano di sicurezza e coordinamento di cui all’articolo 12, decreto legislativo 14 agosto 1996, n. 494 e alla relativa stima dei costi conforme all’articolo 7, decreto del Presidente della Repubblica 3 luglio 2003, n. 222. Nella valutazione dell’anomalia la stazione appaltante tiene conto dei costi relativi alla sicurezza, che devono essere specificamente indicati nell’offerta e risultare congrui rispetto all’entità e alle caratteristiche dei servizi o delle forniture”. Dunque l’obbligo di specifica indicazione dei costi sulla sicurezza aziendale è qui letteralmente riferito ai soli appalti di servizi e forniture.
L’art. 86, comma 3-bis, del d.lgs. n. 163 del 2006 così dispone: “Nella predisposizione delle gare di appalto e nella valutazione dell’anomalia delle offerte nelle procedure di affidamento di appalti di lavori pubblici, di servizi e di forniture, gli enti aggiudicatori sono tenuti a valutare che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro e al costo relativo alla sicurezza, il quale deve essere specificamente indicato e risultare congruo rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle forniture. Ai fini del presente comma il costo del lavoro è determinato periodicamente, in apposite tabelle, dal Ministro del lavoro e della previdenza sociale, sulla base dei valori economici previsti dalla contrattazione collettiva stipulata dai sindacati comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali. In mancanza di contratto collettivo applicabile, il costo del lavoro è determinato in relazione al contratto collettivo del settore merceologico più vicino a quello preso in considerazione”. In questo caso, quindi, l’obbligo di specifica indicazione dei costi sulla sicurezza aziendale sembra essere riferito, genericamente, a tutti gli appalti pubblici, ivi compresi gli appalti di lavori; tuttavia, tale obbligo, per come è letteralmente formulata la norma, sembra riferirsi agli enti aggiudicatori e non ai concorrenti offerenti.
L’art. 26, comma 6, del d.lgs. n. 81 del 2008, nell’ambito della disciplina sulla tutela della salute dei lavoratori e della sicurezza nei luoghi di lavoro, così (similmente) dispone: “Nella predisposizione delle gare di appalto e nella valutazione dell’anomalia delle offerte nelle procedure di affidamento di appalti di lavori pubblici, di servizi e di forniture, gli enti aggiudicatori sono tenuti a valutare che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro e al costo relativo alla sicurezza, il quale deve essere specificamente indicato e risultare congruo rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle forniture. Ai fini del presente comma il costo del lavoro è determinato periodicamente, in apposite tabelle, dal Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, sulla base dei valori economici previsti dalla contrattazione collettiva stipulata dai sindacati comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali. In mancanza di contratto collettivo applicabile, il costo del lavoro è determinato in relazione al contratto collettivo del settore merceologico più vicino a quello preso in considerazione”.
Attesa la scarsa chiarezza delle riportate disposizioni, in punto se sia obbligatoria o meno, per le ditte partecipanti ad una procedura ad evidenza pubblica concernente la realizzazione di lavori, l’indicazione separata, nelle offerte, dei costi sulla sicurezza interna aziendale, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato è stata chiamata a pronunciarsi, ai sensi dell’art. 99 cod. proc. amm., per dirimere l’incertezza interpretativa. E così, con la sentenza n. 3 del 2015 – premessa la distinzione tra i costi c.d. “da interferenze” e i costi interni o aziendali – l’Adunanza plenaria si è pronunciata nel senso che l’obbligo per le ditte partecipanti di indicazione separata, nell’offerta economica, dei costi per la sicurezza aziendale debba ritenersi sussistente anche per le procedure di affidamento relative a contratti pubblici di lavori, pena l’esclusione dell’offerta dalla procedura anche se non prevista nel bando di gara: quest’ultima conseguenza, quindi, secondo l’Adunanza plenaria, deriva da cogente imposizione di legge, ossia indipendentemente dal fatto che l’obbligo di indicazione separata sia o meno riportato nella lex specialis di gara. A questa soluzione si è pervenuti sulla base di “un’interpretazione sistematica delle norme regolatrici della materia date dagli articoli 26, comma 6, del d.lgs. n. 81 del 2008 e 86, comma 3-bis, e 87, comma 4”, del d.lgs. n. 163 del 2006, in modo tale da evitarne un’“illogica lettura” e per mantenere il necessario presidio dei diritti fondamentali dei lavoratori sanciti nella Costituzione italiana.
La questione interpretativa che, con la presente ordinanza, si rimette alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea concerne (similmente ad altra questione, di recente sollevata dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana con ord. n. 1 del 2015) la compatibilità della descritta normativa nazionale, così come interpretata dalle citate sentenze dell’Adunanza plenaria in funzione nomofilattica, con i principi euro-unitari, di matrice giurisprudenziale, della tutela del legittimo affidamento e di certezza del diritto, unitamente ai principi di libera circolazione delle merci, di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui al Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), nonché i principi che ne derivano, come la parità di trattamento, la non discriminazione, il mutuo riconoscimento, la proporzionalità e la trasparenza, di cui (da ultimo) alla direttiva n. 2014/24/UE. La questione, in altri termini, tende ad appurare se, nella materia degli appalti pubblici di lavori, i richiamati principi euro-unitari possano essere declinati nel senso che, laddove – come nel caso in esame – la normativa di gara (bando e disciplinare) non abbia prescritto espressamente, ai fini della valida partecipazione a una gara d’appalto per lavori pubblici, la separata indicazione dei costi di sicurezza aziendale nell’offerta economica, e laddove non sia neanche revocato in dubbio che tale offerta, dal punto di vista sostanziale, rispetti i necessari costi di sicurezza, quei principi possano condurre all’esito di mantenere in gara l’impresa che non abbia indicato, nella propria offerta economica, i costi per la sicurezza aziendale, nonostante altre concorrenti lo abbiano invece fatto, anche in chiave di rispetto del canone di favor partecipationis.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
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