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Timestamp: 2017-09-24 04:52:33+00:00
Document Index: 207844199

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Jean-Baptiste Jeangène Vilmer - Union africaine versus Cour pénale internationale : répondre aux objections et sortir de la crise
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Union africaine versus Cour pénale internationale : répondre aux objections et sortir de la crise
Etudes internationales, 45:1, avril 2014, p. 5-26.
Cette extension de juridiction par le Conseil de sécurité est utile car, bien que liant la majorité des Etats dans le monde (122 sur 193, soit 63%), certains des plus importants ne sont pas parties au Statut, dont trois des cinq membres permanents du Conseil de sécurité (Etats-Unis, Russie, Chine), et d’autres pays très peuplés comme l’Inde, l’Indonésie et le Japon. Les opposants à la Cour ont alors beau jeu d’observer que 70% de la population mondiale est exclue de sa juridiction.
Huit situations font actuellement l’objet d’une procédure devant la Cour [1] : au Soudan (Darfour), en Ouganda, en République démocratique du Congo (RDC), en République centrafricaine (RCA), au Kenya, en Libye, en Côte d’Ivoire et au Mali. Cette liste explique à elle seule les attaques répétées de l’UA contre la CPI depuis plusieurs années : alors que la Cour est censée être universelle, elle ne poursuit de fait que des Africains. Alors qu’elle est censée être internationale, elle serait en réalité une « Cour pénale africaine » (Ambos 2013). D’où la défiance croissante des chefs d’État africains, qui affecte la légitimité de la justice pénale internationale en général.
La propagande africaine anti-CPI est apparue en 2005, en réaction à la saisine de la CPI par le Conseil de sécurité au sujet du Darfour, mais s’est surtout développée à partir de l’émission des mandats d’arrêt contre el-Béchir (2009-2010). Elle a ensuite été ravivée par l’affaire Laurent Gbagbo, arrêté et transféré à La Haye en 2011 – lui et sa femme Simone étant accusés d’avoir commis des crimes contre l’humanité en Côte d’Ivoire. Plus récemment, le transfèrement de Charles Blé Goudé à la CPI (22 mars 2014) remet le feu aux poudres : Michel Gbagbo, le fils de l’ancien président, parle d’une « opération de déportation coloniale » qui est « un frein à la réconciliation ».
Ce n’est pas la première fois que l’idée est avancée. En juin 2009 déjà, les Etats africains parties s’étaient réunis pour examiner la proposition de certains d’entre eux de se retirer du Statut pour protester contre l’inculpation d’el-Béchir, et ils avaient finalement décidé de ne pas le faire. Quatre ans et demi plus tard, l’idée est remise sur la table, avec cette fois davantage de force.
En revanche, le Kenya n’a pas obtenu l’immunité des chefs d’État en exercice. La résolution finale du Sommet extraordinaire de l’UA du 12 octobre l’exigeait déjà : « Aucune poursuite ne doit être engagée devant un tribunal international contre un chef d’État ou de gouvernement en exercice ou toute autre personne agissant ou habilitée à agir en cette qualité durant son mandat » (§10(i)). Il était alors demandé aux États africains membres de l’AEP d’inscrire à l’ordre du jour de l’assemblée du 20 au 28 novembre « la question de l’inculpation des chefs d’État et de gouvernement africains en exercice, par la CPI, et ses conséquences pour la paix, la stabilité et la réconciliation dans les États membres de l’UA » (§10(vii)).
C’est la raison pour laquelle l’article 27 est souvent décrit comme la pierre angulaire du Statut de Rome. Cette exception au droit des immunités est une condition sine qua non de l’efficacité de la justice pénale internationale qui, pour fonctionner, doit pouvoir viser des chefs d’État et des responsables gouvernementaux. D’où la réaction de la juge botswanaise Sanji Mmasenono Monageng, par exemple : elle est surprise de voir des Etats critiquer la CPI pour faire précisément ce pour quoi ils l’ont créée (Vesper-Gräske 2013 : 146).
Pour autant, les chefs d’État ne sont pas isolés. Leur fronde, parce qu’elle joue sur un populisme anticolonialiste, trouve dans la presse africaine un fort écho. En mars 2012, New African, le magazine panafricain le plus vendu sur le continent, y consacre même sa couverture et un long dossier intitulé « ICC vs. Africa : The Scales of Injustice », en grande partie rédigé par David Hoile. un militant britannique apologiste du président soudanais, professeur de science politique à l’université de Khartoum et auteur d’un brûlot contre la CPI qui la présente comme un Guantanamo Bay européen (Hoile 2010) – et qui a tellement convaincu Kadhafi que le colonel libyen avait prévu de le payer 2,5 millions d’euros pour établir un think tank dont la propagande permettrait d’éviter une intervention occidentale (The Daily Telegraph, 28 août 2011).
Le fait que les huit situations actuellement devant la CPI soient africaines et les efforts entrepris par certains États occidentaux pour immuniser leurs propres troupes (accords bilatéraux d’immunité américains) suscitent une grande méfiance en Afrique, également renforcée par le développement parallèle de la compétence universelle chez d’anciennes puissances coloniales (mandat d’arrêt belge contre le ministre des Affaires étrangères de la RDC en 2000, arrestation en Allemagne à la suite d’un mandat d’arrêt français du chef du protocole de Kagame au Rwanda en 2008). D’où l’accusation d’un « deux poids, deux mesures » : quid des crimes, demandent les critiques, commis par la Russie en Tchétchénie, par les États-Unis et le Royaume-Uni en Irak et en Afghanistan, par Israël en Palestine et au Liban ?
Dès la saisine de la CPI par le Conseil de sécurité dans le cas du Darfour en 2005, l’ambassadeur du Soudan à l’ONU accuse la Cour d’être un « instrument pour exercer la culture de supériorité » des États occidentaux sur les États faibles en Afrique et ailleurs, et de pratiquer le « deux poids, deux mesures », puisque les Américains par exemple restent impunis quels que soient les crimes de guerre qu’ils commettent dans le monde (UN Doc. S/PV.5158). Le lendemain de l’émission de son mandat d’arrêt, el-Béchir déclare que le Soudan est prêt pour « une nouvelle bataille » contre la « nouvelle colonisation » qu’incarne la CPI.
Il n’est pas seul à réagir de la sorte. Le président de la Commission de l’UA, Jean Ping, estime « que la justice internationale ne semble appliquer les règles de la lutte contre l’impunité qu’en Afrique comme si rien ne se passait ailleurs, en Irak, à Gaza, en Colombie ou dans le Caucase » – une opinion exprimée dans la même journée par le président sénégalais, Abdoulaye Wade, qui a regretté que la CPI ne poursuive « que des Africains » (Le Monde, 4 mars 2009). Kadhafi – président de l’UA depuis début 2009 – décrit quant à lui la Cour comme « une nouvelle forme de terrorisme mondial » (BBC News, 29 mars 2009).
Le dernier épisode en date, qui a remis le feu aux poudres et déclenché la fronde actuelle, est le procès du président et du vice-président kenyans, Kenyatta et Ruto, dont on peut d’ailleurs penser qu’ils ont gagné les élections non pas en dépit des poursuites engagées contre eux, mais grâce à elles (Lynch 2013) – ce qui est révélateur de l’impopularité de la CPI et de l’instrumentalisation dont elle peut faire l’objet auprès des populations.
Trois pays en particulier soutiennent le Kenya en utilisant l’accusation du néocolonialisme. L’Éthiopie : Hailemariam Desalegn, le premier ministre éthiopien et président en exercice de l’UA, a déclaré le 27 mai 2013 en clôture du sommet biannuel des chefs d’État que la Cour « mène une sorte de chasse raciale en ne poursuivant que des Africains. Lors de la création de la CPI, l’objectif était d’éviter toute sorte d’impunité, mais désormais le processus a dégénéré en une sorte de chasse raciale ». L’Ouganda, dont le président a déclaré en avril 2013 : « Ils utilisent maintenant la CPI pour mettre en place les dirigeants de leur choix en Afrique et éliminer ceux qu’ils n’aiment pas. » En septembre, c’est à sa demande et au nom de la région Afrique de l’Est que l’UA envisage le Sommet extraordinaire sur la CPI. Et, à la 68e session de l’Assemblée générale de l’ONU le 24 septembre dernier, il présente les mandats d’arrêt de la CPI contre les dirigeants kenyans comme « la dernière manifestation de l’arrogance » des anciens colonisateurs : « La CPI, de manière superficielle et biaisée, n’a pas cessé de mal gérer des problèmes africains complexes. Ce n’est pas acceptable. La CPI doit cesser. » Et le Rwanda, Kagame déclarant à la 68e AG : « La CPI a fait preuve de préjugés à l’égard des Africains. Au lieu de promouvoir la justice et la paix, elle a négligé les efforts de réconciliation en humiliant les Africains et leurs leaders pour servir les intérêts politiques des puissants. Les procès en cours contre le président et le vice-président kenyans le démontrent comme une évidence. »
Début juillet 2009, l’UA décide que « les États membres de l’UA ne coopéreront pas conformément aux dispositions de l’Article 98 du Statut de Rome sur la CPI à l’arrestation et la livraison des personnalités africaines inculpées ». Le Botswana est le seul État africain à se dissocier de cette déclaration, que son vice-président condamne (comme il sera encore le seul à ne pas voter la résolution de mai 2013 en soutien au Kenya). Un an plus tard, l’UA s’oppose à la création d’un bureau de liaison de la Cour auprès de l’UA (dont le projet était d’ailleurs utilisé comme une preuve supplémentaire de la partialité de la Cour puisqu’elle ne cherchait pas à ouvrir des bureaux similaires en dehors d’Afrique) et menace de sanctions les États parties qui voudraient collaborer avec la Cour.
Preuve que la non-coopération est bien mise en œuvre, el-Béchir se déplace impunément sur le continent africain, y compris dans des États parties au Statut de Rome qui ont l’obligation légale de l’arrêter : Tchad (juillet 2010), Kenya (août 2010), Djibouti (mai 2011), Malawi (octobre 2011), Nigéria (juillet 2013). Chaque fois, la Cour proteste et rappelle l’engagement des États parties, mais rien n’y fait. Seuls quelques États respectent leur obligation : el-Béchir renonce à se rendre à l’investiture de Zuma après que l’Afrique du Sud a publiquement reconnu son obligation de l’arrêter s’il venait (mai 2009) et le nouveau président du Malawi, contrairement à son prédécesseur qui avait accueilli el-Béchir en octobre 2011, l’empêche de venir à un sommet de l’UA en juin 2012.
Dans le cas de la Libye, l’UA réitère sa consigne de non-coopération : dans une résolution du 1er juillet 2011, l’UA « décide que les États membres ne coopéreront pas à l’exécution du mandat d’arrêt » contre Kadhafi et demande au Conseil de sécurité de « mettre en œuvre les dispositions en vue d’annuler le processus de la CPI sur la Libye », au motif que « le mandat d’arrêt [...] complique sérieusement les efforts visant à trouver une solution politique négociée à la crise en Libye et à traiter les questions d’impunité et de réconciliation de manière à prendre en compte l’intérêt mutuel des parties concernées » (AFP, 1er juillet 2011).
Désafricaniser la CPI est une condition sine qua non pour rétablir sa crédibilité. Il faut à la fois réfuter l’accusation de néocolonialisme et inciter la Cour à s’intéresser à des affaires non africaines, car ce problème de perception ne cessera que lorsque les personnes poursuivies viendront de plusieurs continents. Restaurer la confiance entre la CPI et l’UA est l’un des plus grands défis de la justice pénale internationale dans les années à venir, qui exigera beaucoup de diplomatie et de pédagogie.
En l’occurrence, toutes les affaires actuellement devant la Cour sont africaines. Il est donc difficile de nier son « afrocentrisme ». Cependant, d’une part il s’explique par le grand nombre d’États africains parties au Statut de Rome (34, contre 27 d’Amérique latine et Caraïbes ou 18 d’Asie-Pacifique par exemple) et la violence endémique dont est victime le continent. D’autre part, il est fallacieux d’en déduire un quelconque néocolonialisme, puisque dans la majorité des cas ce sont les États africains eux-mêmes qui ont saisi la Cour (Ouganda, RDC, RCA, Mali, Côte d’Ivoire). Le cas de la Côte d’Ivoire est particulier, puisque l’État n’est pas partie, mais a signé une déclaration reconnaissant la compétence ad hoc de la CPI en avril 2003 : c’est Ouattara qui a demandé au procureur de se saisir. Le Conseil de sécurité n’a saisi la Cour que deux fois (Soudan, Libye), avec le soutien des États africains qui en étaient alors membres, et le procureur ne s’est autosaisi qu’une fois (Kenya), mais seulement après que la Chambre de première instance a établi que le Kenya échouait à poursuivre les auteurs des crimes dans son système judiciaire national (le principe de subsidiarité a donc été respecté).
Quant à la compétence universelle, souvent citée comme l’autre manifestation d’un néocolonialisme judiciaire, l’UA l’a reconnue comme « un principe du droit international, dont le but est de s’assurer que les individus qui commettent des crimes graves tels que les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité, ne le fassent pas dans l’impunité et qu’ils soient traduits devant la justice » (Assembly/AU/Dec. 199(XI), §3). Des dizaines d’États africains prévoient déjà la compétence universelle dans leur législation nationale et des procédures ont été ouvertes dans certains d’entre eux sur cette base, notamment au Sénégal contre Hissène Habré et en Afrique du Sud.
Or, aucune arrestation n’a eu de telles conséquences. Plus de 18 ans après sa création, le TPIY a obtenu l’arrestation de l’ensemble des individus recherchés – et ce, sans jamais menacer la paix et la sécurité internationales, grâce à la coopération des États qui ont procédé de manière subtile.
Plus tard, on craignait que l’action de la CPI ralentisse, voire arrête net, le déploiement de la MINUAD, l’opération hybride UA/ONU au Darfour. En juillet 2008, au moment de l’annonce de la décision du procureur, « ce scénario ca¬tastrophe ne s’est pas produit. Dans les mois qui ont suivi, on a plutôt assisté à une amélioration de la situation » (Liégeois 2009 : 26). Le président soudanais a décrété un cessez-le-feu unilatéral et les négociations ont repris à Doha. En faisant preuve de bonne volonté, le gouvernement soudanais espérait convaincre la communauté internationale d’abandonner les poursuites contre el-Béchir.
Trois mois plus tard, le gouvernement soudanais autorise « le retour progressif du personnel humanitaire expulsé pour autant que ce retour s’effectue sous des noms et des logos différents » (Liégeois 2009 : 27). On ne peut donc pas dire que la justice ait menacé la paix. Ici encore, l’exagération de la menace était à l’œuvre. Akhavan conclut que « même s’il n’est pas possible de démontrer avec certitude que la CPI a empêché des atrocités au Darfour, on ne peut pas dire qu’elle aurait aggravé la situation d’une manière ou d’une autre » (Akhavan 2009 : 651).
Le mandat d’arrêt contre el-Béchir n’a pas eu sur la paix les conséquences catastrophiques que certains redoutaient, mais il n’a pas non plus fait beaucoup avancer la cause de la justice, puisque le président soudanais est toujours libre et que ni son poids politique ni sa capacité de déplacement ne semblent en avoir souffert. Contrairement au but escompté, l’inculpation « n’a pas modifié l’équation interne au pouvoir soudanais, car la garde rapprochée du président el-Béchir lui est demeurée loyale. De plus, il n’a pas été traité comme un pestiféré ou un hors-la-loi par ses pairs africains et arabes » (Hazan 2010 : 73). Cassese pense lui aussi qu’« il a subtilement renforcé son autorité au sein de l’UA, tout en durcissant ses relations avec l’Europe et les États-Unis » (Cassese 2009).
« Rien ne prédisposait les États africains à entrer en conflit ouvert avec la CPI » (Mubiala 2012 : 551). Ils ont en effet joué un rôle important dans la création et le développement de la Cour, motivés à l’époque par essentiellement deux raisons : le traumatisme du génocide rwandais et la volonté de dissuader les velléités prédatrices des Etats puissants – ce que le crime d’agression (qui n’a été défini qu’en 2010 et n’entrera en vigueur qu’en 2017) semblait promettre. Ils se sont donc battus lors des négociations pour la créer, et ils sont aujourd’hui 34 parties au Statut de Rome, c’est-à-dire plus de la majorité des États du continent, dont 22 membres fondateurs. Des Africains occupent actuellement des postes clés de la CPI (procureure, juges). Et, en 2004, l’UA défendait encore vigoureusement la Cour et appelait à sa ratification universelle dans son plan stratégique 2004-2007. C’est l’inculpation d’el-Béchir qui a changé la donne.
En outre, la CPI est une cour de dernier recours, qui intervient lorsque les États n’ont pas la volonté ou la capacité de poursuivre les auteurs des crimes : ce principe de subsidiarité a l’effet vertueux de pousser les États souhaitant éviter la CPI à améliorer leur système judiciaire.
Enfin, les États africains ont plus d’influence avec la CPI que sans elle. En dehors d’un petit groupe d’États qui s’opposent à la Cour parce qu’ils la craignent, et qui n’ont donc aucune raison de la désafricaniser (leur but étant de l’affaiblir), il est possible de prendre une majorité d’autres États au mot : s’ils veulent une cour universelle et pas seulement concentrée sur l’Afrique, qu’ils la poussent dans ce sens plutôt que de menacer de la quitter. Dans le cas de la Syrie, par exemple, très peu d’entre eux ont soutenu les efforts pour convaincre le Conseil de sécurité de saisir la CPI. Il est ensuite peu crédible de dénoncer une cour biaisée si on ne fait rien pour corriger le biais.
On peut dénoncer, comme l’a fait Cassese (2005 : 23), un « syndrome de Nuremberg », celui d’une justice des vainqueurs (La Repubblica, 19 octobre 2005 : 23), dans cette regrettable absence de réciprocité qui nuit à la crédibilité de la justice pénale internationale, mais il faut tenir compte de la marge de manœuvre limitée du procureur, soumis à d’intenses pressions politiques. Certains recommandent à la CPI d’« ouvrir des enquêtes contre des nationaux d’États occidentaux (là où il y a des preuves pour justifier de telles enquêtes) » pour renforcer sa légitimité (Oette 2010 : 358). Cela pourrait effectivement constituer un véritable tournant dans la manière dont elle est perçue dans le monde.
La CPI est une juridiction exceptionnelle et complémentaire censée pallier les insuffisances des juridictions nationales ordinaires (principe de subsidiarité). Il n’y aurait pas de crise entre la CPI et l’UA si les Etats africains avaient non seulement la volonté mais aussi la capacité judiciaire et institutionnelle de lutter contre l’impunité sur leur territoire. L’une des pistes de sortie de crise est donc, pour la communauté internationale, de les aider à renforcer ces capacités.
Certains Etats profitent de l’occasion pour remettre au goût du jour cette vieille idée de cour régionale, pour que les crimes africains, s’ils ne peuvent pas être jugés dans les pays où ils sont commis, le soient au moins en Afrique et par des Africains. L’Afrique du Sud, qui fait partie des Etats critiques mais modérés, défend ainsi la création d’une section de droit pénal international au sein de la Cour africaine de justice et des droits de l’homme, en plus des deux sections existantes (Affaires générales et Droit de l’homme et des peuples). Son mandat serait plus large que celui de la CPI puisque la section pourrait connaître de crimes de terrorisme, piraterie, mercenariat et corruption, par exemple, mais aussi de « changement inconstitutionnel de gouvernement », et c’est sur ce dernier point, particulièrement sensible, que porte l’essentiel des discussions. Il ne s’agit pas, pondère l’Afrique du Sud, de créer une alternative à la CPI, mais une juridiction complémentaire. Quoiqu’il en soit, elle n’est pas prête de voir le jour, et il ne faut donc pas l’attendre pour réfléchir aux manières de sortir de la crise actuelle.
La valorisation de ces autres formes, et des mécanismes de justice transitionnelle mis en œuvre par plusieurs États africains, permettrait à l’Afrique de se réapproprier la justice internationale, pas nécessairement pénale mais reposant au contraire sur des mécanismes extrajudiciaires. C’est ce que montre Diane Bernard, qui demande dans quelle mesure le droit pénal peut reconnaître et s’articuler avec ses alternatives, par exemple des commissions de réconciliation. Pour prévenir, réparer ou renforcer symboliquement l’efficacité d’une norme, le procès pénal n’est pas la seule voie envisageable. Explorant les moyens de « sortir du tribunal », D. Bernard défend ainsi une approche ascendante (bottom-up), émergeant d’abord des populations concernées, en l’occurrence africaines, plutôt que d’une hypothétique « communauté internationale ».
La CPI n’est toutefois qu’un outil parmi d’autres de la lutte contre l’impunité. Les trois derniers articles explorent donc d’autres manifestations de la justice pénale internationale en Afrique. Il y a tout d’abord les autres institutions judiciaires. L’une se ferme : c’est la Cour spéciale pour la Sierra Leone, premier tribunal pénal international in situ en Afrique, qui a mis en œuvre sa stratégie d’achèvement des travaux. Viviane Dittrich saisit cette opportunité pour réfléchir sur la notion d’héritage, ou plutôt d’héritages au pluriel. Les héritiers sont à la fois locaux (les Sierra-Léonais) et internationaux, conformément à l’articulation entre ces deux niveaux qui caractérise la Cour et, plus largement, les institutions hybrides. Revenant notamment sur les relations entre la Cour et le gouvernement sierra-léonais, elle dresse le bilan d’une décennie d’activité et trace les contours de l’empreinte qu’elle laissera.
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[1] Une neuvième, renvoyée par les Comores et relative au raid israélien du 31 mai 2010 sur une flottille humanitaire qui se dirigeait vers la bande de Gaza, est actuellement assignée à la Chambre préliminaire I, ce qui ne présage pas de l’ouverture d’une enquête.
[2] Celui de Kenyatta a été reporté au 7 octobre 2014 et pourrait même ne jamais s’ouvrir si le Bureau du Procureur abandonne finalement les charges à cause des lacunes du dossier, que le Kenya s’efforce d’affaiblir en refusant de coopérer et en faisant disparaître des témoins.
[3] Le M23 (Mouvement du 23 Mars) est un groupe armé rebelle qui sévit dans l’est de la rdc avec le soutien militaire, financier et politique du Rwanda.
[4] Selon des sources à protéger.
[5] Voir aussi par exemple Le Procureur c. Slobodan Milošević, Décision relative aux exceptions préjudicielles, 8 novembre 2001, §28.