Source: https://bezirksverwaltungsrecht.berlin/bezveg/8a-zuschuesse-an-die-fraktionen
Timestamp: 2020-07-10 03:25:15
Document Index: 347603376

Matched Legal Cases: ['§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 5', '§ 5', '§ 35', '§ 8', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 5', '§ 20', '§ 24', '§ 2', '§ 360', '§ 358', '§ 5', '§ 361', '§ 7', '§ 1590', '§ 1590', '§ 7', '§ 7', '§ 1', '§ 2', '§ 2', '§ 1', '§ 5', '§ 20', '§ 24', '§ 2', '§ 360', '§ 358', '§ 5', '§ 361', '§ 7', '§ 20', '§ 43', '§ 4', '§ 9', '§ 8', '§ 273', '§ 7', '§ 37', '§ 1', '§ 48', '§ 1', '§ 5', '§ 611', '§ 611', '§ 7', '§ 2', '§1', '§ 6', '§ 10', '§ 8', '§ 11', '§ 7', '§ 17', '§ 115', '§ 7', '§ 150', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 7', '§ 7', '§ 7', '§ 2', '§ 6', 'Art. 70', '§ 3', '§ 611', '§ 611', '§ 7', '§ 2', '§1', '§ 6', '§ 10', '§ 8', '§ 11', '§ 7', '§ 7', '§ 150', '§ 7', '§ 2', '§ 52', '§ 43', '§ 43', '§ 44', '§ 5', '§ 5', '§ 9', '§ 48', '§ 48', '§ 48', '§ 28']

§ 8a Zuschüsse an die Fraktionen | Praxiskommentar zum Berliner Bezirksverwaltungsrecht
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§ 8a Zuschüsse an die Fraktionen
Die spezialgesetzliche Vorschrift wurde im Zuge der staatlichen Vereinigung geschaffen1; zuvor bildete im Westteil der Stadt das jeweilige Haushaltsgesetz die Grundlage für die Leistung von Fraktionszuschüssen, im Ostteil bestand dagegen eine besondere Vorschrift2, die im Zeitraum zwischen der Öffnung der innerdeutschen Grenze (9. November 1989) und der Beendigung der Zweistaatlichkeit (3. Oktober 1990) im Hinblick auf die Demokratisierung der kommunalen Vertretungen - in Anlehnung an das (westliche) Haushaltsrecht - beschlossen worden war. Rechtzeitig vor dem Beginn der Wahlperiode im Juni 1992 wurde eine entsprechende Vereinheitlichung3 angestrebt, die Anregungen der (damals) 23 BVV einbeziehen sollte.
Bei der Verwendung ist die Zweckbestimmung akribisch einzuhalten, eine (verdeckte) Parteienfinanzierung muss in jedem Fall vermieden werden4. Die öffentliche Zuwendung umfasst ausschließlich die Kosten für die Durchführung von Aufgaben einer Fraktion und erstreckt sich auf den dafür entstehenden personellen und sachlichen Aufwand. Die Belange der Fraktion und der den Wahlvorschlag eingereichten Partei/Wählergemeinschaft sind insoweit konsequent zu unterscheiden (getrennte Konto-, Kassen- und Buchführung, Belegablage). Die Verwendungsmodalitäten haben sich durch regelmäßige Prüfungen des Rhf verfestigt5, lassen jedoch einen hinreichenden Spielraum für kommunalpolitische Gestaltung. Der BV-Vorsteher muss im Rahmen seiner Obliegenheiten als Beauftragter für den Haushalt Änderungen in der Sitzverteilung der BVV, die sich im Laufe der Wahlperiode einstellen sollten (ausführlich § 5 BezVG), auf die Rechtsfolgen hinsichtlich des Sach- und Personalzuschusses prüfen und umsetzen.
Absatz 2: Jeder Bezirksverordnetenversammlung werden für Zuschüsse an die Fraktionen (Sach- und Personalkosten) im Haushaltsjahr ein Grundbetrag in Höhe von 15.000 Euro und ein zusätzlicher Betrag von 100 Euro je 1.000 Bezirkseinwohner zugeteilt. 10 vom Hundert des Grundbetrages erhält jede Fraktion als Sockelbetrag. Der verbleibende Gesamtbetrag wird um 75.000 Euro verstärkt und auf die einzelnen Fraktionen nach ihrer Mitgliederzahl verteilt. Die Fraktionszuschüsse werden monatlich im Voraus gezahlt.
Bei der Bemessung der Höhe des aus öffentlichen Mitteln zu erstattenden Kostenaufwands der Fraktionen hat der Gesetzgeber nach Satz 1 der Vorschrift zunächst eine Basisfinanzierung gewährleistet, die in jedem Bezirk - unabhängig von bestehenden Unterschieden (z. B. Anzahl der Fraktionen, Sozialindikatoren) - zu leisten ist. Darüber hinaus kommt ein Betrag zur Auszahlung, der von der aktuellen Zahl der Einwohnerinnen und Einwohner im jeweiligen Bezirk6 abhängt. Die Annahme, dass eine Fraktion einen nach der Größe des Bezirks unterschiedlichen sachlichen Aufwand zu betreiben hat, um ihre kommunalpolitischen Aufgaben zu erfüllen, ist eine Antwort auf kommunale Besonderheiten7. Insoweit unterscheidet sich die Berechnung für den Sachkostenzuschuss strukturell von der Erstattung des personellen Aufwands (ausführlich Rdnr. 22).
Der (zum 1. Januar 2014 ergänzte) Klammerzusatz in Satz 1 könnte die Wortlautauslegung nahe legen, (öffentlich finanzierter) Ausgabenersatz für Personalkosten nach Absatz 4 käme nur in Betracht, soweit die Gesamtmittel nach Absatz 2 ausgeschöpft seien. Dies würde allerdings im Hinblick auf die unterschiedlichen Zahlungsgrundsätze (Monats- bzw. Jahresprinzip, Übertragungsrecht für Sachmittel, Nachweispflicht der Personalaufwendungen) die Stoßrichtung der Norm ins Gegenteil verkehren und zudem signifikante Vollzugsprobleme bei den Geschäftsführungen der Fraktionen bzw. den Beauftragten für den Haushalt auslösen. Es kann insoweit nicht davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber eine solche Abwirtschaftung der Mittel beabsichtigte. Die Aufteilung des Fraktionszuschusses in eine finanzielle Förderung des sachlichen Aufwands einerseits sowie in die Bezuschussung der Personalkosten andererseits bleibt nach Sinn und Zweck der Regelung vielmehr erhalten8.
Nach Satz 2 wird jeder Fraktion - unabhängig von ihrer Stärke - ein Sockelbetrag garantiert, der nach Satz 3 gestaffelt nach der Zahl der Mitglieder aufgestockt wird. Bei der konkreten Bemessung des Gesamtzuschusses ergeben sich jedoch im Ergebnis Rechtsfolgen, die nicht gewollt sein dürften: Von dem Gesamtbetrag (Grundbetrag in Höhe von 15.000 Euro zuzüglich des einwohnerabhängigen Betrages) ist der Sockelbetrag für jede Fraktion (1.500 Euro) abzuziehen; der dann verbleibende um 75.000 Euro erhöhte Rest ist durch die Zahl der fraktionsgebundenen Mitglieder der BVV zu dividieren, um den Betrag zu ermitteln, der auf das einzelne Mitglied jeder Fraktion entfällt. Jede Fraktion erhält als Sachmittel die ihr nach ihrer Mitgliederzahl zustehende Summe der „Pro-Kopf-Beträge“9 erweitert um den jeweiligen Sockelbetrag. Da fraktionslose BV bei dieser Berechnungsweise ohne Belang sind, hängt die Höhe des Zuschusses für eine Fraktion von der Zahl der Mitglieder der BVV ab, die in Fraktionen zusammengefasst sind10. Im Hinblick auf den verfassungsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz verursacht dieses Berechnungsverfahren tiefgreifende Bedenken.
Bereits anlässlich der ersten Prüfung des Rhf wurde „festgestellt, dass aufgrund fehlender Regelungen in den Berliner Bezirken die Fraktionszuschüsse nach unterschiedlichen Berechnungsmethoden auf die einzelnen Fraktionen aufgeteilt werden (...), weil offen bleibt (...), ob die anteiligen Beträge für (...) Bezirksverordnete, die keiner Fraktion angehören, beim Haushalt verbleiben oder auf die bestehenden Fraktionen aufgeteilt werden sollen“11. Dieser Kritik wurde zwar gefolgt; der Rhf nahm jedoch offenbar selbst Abstand von diesem Berechnungsvorschlag. Spätestens nach der Einführung einer Drei-Prozent-Hürde und der damit einher gehenden Ausweitung der Zahl der fraktionslosen BV (ausführlich § 5 BezVG) ist das Problem virulent. Offenkundig wurde dieser Umstand nach der Bezirksfusion und der damit verbundenen Angleichung der Einwohnerzahlen12.
Da die Fraktionen - wie vergleichbare Zuwendungsempfänger - regelmäßig nicht über wesentliche Rücklagen verfügen, ist der Zuschuss für die sächlichen Fraktionsausgaben am Ende eines für den folgenden Monat zu leisten (z. B. über eine Auszahlungsanordnung für wiederkehrende Zahlungen). Dabei handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt. Dessen Legaldefinition (§ 35 VwVfG) ist nicht als erfüllt anzusehen, weil es an der Außenwirkung mangelt. Gleiches gilt für einen Rückforderungsanspruch gegen eine Fraktion.13
Das Recht der Mittelübertragung im Umfang von bis zu der Hälfte des Sachzuschusses stellt eine deutliche Privilegierung gegenüber anderen Adressaten vergleichbarer Transferleistungen dar. Ursprünglich wollte das Landesparlament der 14. Wahlperiode eine Gesetzesinitiative vom Senat erreichen, die sich an § 8 Abs. 9 FraktG orientierte; dies wurde jedoch im Hinblick auf den Status der BVV verweigert14. Nach dem Regierungswechsel initiierte die (neue) Koalition aus SPD und PDS eine entsprechende gesetzliche Ergänzung, die vom Senat nunmehr (ausdrücklich) begrüßt wurde15. Im Hinblick auf die regelmäßig wiederkehrenden Kosten der Fraktionsarbeit ist ein Sparpotenzial in dieser Höhe jedoch die Ausnahme.
Es ist nicht zu beanstanden, dass eine Fraktion in aufeinander folgenden Jahren von der Möglichkeit der Übertragung Gebrauch macht. Eine „Ansparung“ über den 31. Dezember des jeweiligen Folgejahres hinaus ist jedoch vom Gesetzgeber nicht gewollt. Die Quote (in Höhe von bis zu 50 vom Hundert) bezieht sich im Hinblick auf den insoweit eindeutigen Wortlaut vielmehr ausschließlich auf den Zuschuss des laufenden Jahres, die Summe der aus dem Vorjahr übertragenen Mittel (sowie ggf. andere Einnahmen) bleibt dabei unberücksichtigt. Diese finden als weitere Einnahme, nicht als Rücklage aus Fraktionszuschüssen des Vorjahres, Eingang in den Verwendungsnachweis (ausführlich Rdnr. 23) und führen im Saldo ggf. zu einer Rückzahlungsverpflichtung.
Absatz 4: Die Fraktionen erhalten gegen Nachweis ihrer Aufwendungen zusätzliche Personalmittel für die Beschäftigung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern, soweit sie jeweils insgesamt nicht mehr als drei Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter beschäftigen. Die Personalmittel betragen für die Fraktionen
mit einer Stärke von weniger als zehn Mitgliedern bis zu 4.227 Euro
mit einer Stärke von zehn bis zwanzig Mitgliedern das bis zu 1,25-fache des Betrags aus Ziffer 1
jeweils monatlich zuzüglich der gesetzlichen Lohnnebenkosten des Arbeitgebers.
Die Beträge werden jeweils zum 1. Januar eines jeden Jahres angepasst. Die Höhe bemisst sich an der Höhe der Kostenpauschale für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von Abgeordneten, die der Präsident des Abgeordnetenhauses gemäß § 7 Abs. 5 des Landesabgeordnetengesetzes im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin veröffentlicht. § 7 Abs. 3 Satz 4 des Landesabgeordnetengesetzes ist in der jeweiligen Fassung entsprechend anzuwenden. Die Richtlinien des Präsidiums des Abgeordnetenhauses von Berlin für den Ersatz von Aufwendungen für die Beschäftigung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Mitglieder des Abgeordnetenhauses von Berlin nach § 7 Abs. 3 Landesabgeordnetengesetz vom 16. Dezember 2013 in der jeweils geltenden Fassung sind entsprechend anzuwenden.
(Rechtszustand vom 1. Mai bis 30.Juli 2018)
Zum Zeitpunkt der Bezirksfusion wurden die Fraktionszuschüsse explizit um Personalmittel erweitertI. Sinn und Zweck der Regelung von Satz 1 ist - auch nach einer NovelleII - eine Fehlbedarfsfinanzierung; entstehen geringere Kosten, ist dieser Personalmittelhöchstzuschuss durch den BV-Vorsteher (als Beauftragter für den Haushalt) entsprechend zu reduzieren. Dies ist im Hinblick auf das zwingende Erfordernis des Nachweises ohne Ausnahme zu beachten. Die Anforderungen sind dabei jedoch nicht zu hoch anzusetzen: Zu Beginn einer Wahlperiode bzw. im ersten Monat des Beginns eines Beschäftigungsverhältnisses ist regelmäßig die Vorlage einer Kopie des Arbeitsvertrages und des Zahlungsbelegs als hinreichend anzusehen, um die laufenden Kosten zu belegen. Der Nachweis über das Monat für Monat gezahlte Entgelt (z. B. Kontoauszug, maschinell erstellter Gehaltsnachweis) ist zumindest dann zwingend, soweit Änderungen eingetreten sind. Die Prüfung der Bücher im Rahmen des Verwendungsnachweises bleibt davon unberührt. Die Fraktionen sind auf ihre besondere Sorgfaltspflicht hinsichtlich der zeitnahen Mitteilung von leistungsbegründenden Änderungen hinzuweisen, um Überzahlungen zu vermeiden.
In der Praxis hatte sich die Schaffung eines Arbeitgeber-/Arbeitnehmerverhältnisses durchgesetzt, das nunmehr zur verpflichtenden Regelung erhoben ist. In diesem Zusammenhang ist auf die normative Abgrenzung von Sach- (z. B. Werkvertrag) und Personalmittelausgaben hinzuweisen, die sich aus der Legaldefinition eines Arbeitsvertrags ergibtIII. „Damit sollen missbräuchliche Gestaltungen des Fremdpersonaleinsatzes durch vermeintlich selbstständige Tätigkeiten verhindert und die Rechtssicherheit der Verträge erhöht werden. Dazu legt die Vorschrift (…) unter wörtlicher Wiedergabe der Leitsätze der höchstrichterlichen Rechtsprechung fest, wer Arbeitnehmer ist.“IV Klargestellt wird zudem, dass ein Arbeitnehmerstatus unabhängig von der Bezeichnung des Vertrages vorliegt, wenn dies der tatsächlichen Durchführung des Vertragsverhältnisses entspricht.
Bei den Personalmitteln handelt es sich im Vergleich zum Sachmittelzuschuss nach Absatz 2 um zusätzliche Leistungen zur Finanzierung des kommunalpolitischen Gesamtaufwandes einer Fraktion. Einer (Teil-)Übertragung der dafür bereit stehenden Mittel zur angemessenen Beschäftigung von Personal begegnet keinen Bedenken, ist jedoch wegen der Gesamthöhe nicht die Regel.
Die Fraktionen sind in der Ausgestaltung der professionellen Unterstützung ihres ehrenamtlichen Wirkens nicht vollkommen schrankenlos, indem der Gesetzgeber die Zahl der Beschäftigten auf drei Personen limitiert hat. Hintergrund ist der bereits anlässlich der entsprechenden Finanzausstattung im Parlament normierte Rechtsgedanke der Verhinderung prekärer BeschäftigungsverhältnisseV. Eine Teilzeitbeschäftigung kann zwar als zulässig angesehen werden, ist jedoch auf die Gesamtzahl der Beschäftigten in gleichem Maß anzurechnen. Der Wortlaut könnte darüber hinaus eine Auslegung begründen, dass der Anspruch auf Personalmittelzuschuss bei einem Abschluss von mehr als drei Arbeitsverträgen entfiele. Dem kann nicht gefolgt werden. Nach Sinn und Zweck der Regelung trägt auch in diesem Zusammenhang das Prinzip einer Fehlbedarfsfinanzierung. Der Abschluss von mehr als drei Arbeitsverträgen ist dann jedoch ausnahmslos durch eine Übertragung aus dem Sachmitteletat einer Fraktion zu finanzieren.
Der Begriff der Mitarbeiter/innen ist unter Anlegung der typischen Abgrenzungsmerkmale zwischen selbständiger Tätigkeit einerseits und (abhängiger) Beschäftigung als Arbeitnehmer andererseits auszulegen. Danach ist ein Arbeitnehmer in eine fremde Arbeitsorganisation eingegliedert und an fremde Weisungen gebundenVI. Da Honorarkräfte diese Definition nicht erfüllen, findet der Abschluss entsprechender Verträge im Personalmittelzuschuss keine GrundlageVII. Die Verpflichtung einer Fraktion, beim Abschluss von entsprechenden Verträgen im Umfang von über 1.500 Euro im Jahr nach der MV eine besondere Mitteilung an die Finanzbehörden zu richten, bleibt davon unberührtVIII. Bei den genannten Beträgen nach Satz 2 handelt es sich um monatliche Arbeitnehmer-Bruttobeträge, die sich nach der Höhe der Kostenpauschale für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von AbgeordnetenIX richten:
bis zu 4.227,00 Euro für Fraktionen mit bis zu zehn Mitgliedern;
bis zu 5.283,75 Euro für Fraktionen mit zehn bis zu zwanzig Mitgliedern;
bis zu 6.340,50 Euro für Fraktionen mit mehr als zwanzig Mitgliedern.
Dabei wurde das Verhältnis zwischen den Stufen der Sitzstärken zwar von 1,5 auf 1,25 bzw. von 2,0 auf 1,5 abgesenkt, jedoch durch die insgesamt deutliche Anhebung der Personalmittel ausgeglichenX.
Die Abkehr vom Jahresprinzip steht im Gegensatz zur normativen Festlegung des Sachmittelzuschusses nach Absatz 2 der Vorschrift und verursacht zusammen mit dem gesonderten Anspruch einer Fraktion auf Übernahme aller ihr als Arbeitgeber entstehenden Lohnnebenkosten (Arbeitgeber-Bruttobetrag) erhebliche abrechnungstechnische Obliegenheiten, um rechtskonformes Handeln zu sichern.
Das Arbeitsrecht (z. B. hinsichtlich Vertragsdauer und Kündigungsschutz) ist zu beachten. Die Fraktionen „haben dafür Sorge zu tragen, dass die Verträge dem geltenden Recht entsprechen“XI. In bestimmten Fällen von arbeitsunfähiger Erkrankung oder des Mutterschutzes von Beschäftigten der Fraktionen werden vom Krankenversicherungsträger auf Antrag Erstattungen nach dem AAG vorgenommen. Sie beziehen sich auf fortgezahltes Arbeitsentgelt innerhalb der im Entgeltfortzahlungsgesetz bezeichneten Zeiträume bzw. auf den Arbeitgeberzuschuss zum Mutterschaftsgeld oder das gezahlte Arbeitsentgelt bei Beschäftigungsverboten nach dem MuSchuG und mindern den Leistungsanspruch der Fraktion. Auch die sozialversicherungsrechtliche Behandlung von geringfügigen Beschäftigungen (Minijobs) unterliegt besonderen normativen RahmenregelungenXII.
Hinzu treten die gesetzlichen Nebenkosten der Fraktion als Arbeitgeber. Bei strenger Auslegung würden sie sich lediglich auf den Arbeitgeber- und Arbeitnehmeranteil der Sozialversicherungsbeiträge usw. erstrecken, da sich die ergebenen Steuerbeträge schuldrechtlich an den Beschäftigten richten. Der Gesetzgeber zielte jedoch auf die vom Arbeitgeber insgesamt abzuführenden BeträgeXIII. Solche Aufwendungen sind mithin alle Kosten, die der Fraktion entstehen (Arbeitgeber-Brutto). Dazu zählen die abzuführenden Steuern: Einkommen- bzw. Lohnsteuer nach §§ 1, 38 EStG, Solidaritätszuschlag nach § 2 SolZG und landesrechtlich ggf. Kirchensteuer nach § 2 KiStG, die Pflichtbeiträge zur Rentenversicherung nach §§ 1 ff SGB VI, Krankenversicherung nach § 5 SGB V, Pflegeversicherung nach §§ 20, 21 SGB XI und Arbeitslosenversicherung nach § 24 SGB III sowie nach § 2 SGB VII zur Berufsgenossenschaft (Unfallversicherung)XIV. Nach § 360 SGB III werden die Mittel für die Zahlung des Insolvenzgeldes durch eine monatliche Umlage von den Arbeitgebern in Höhe von 0,15 v. H. aufgebracht. Der Einzug erfolgt im Rahmen des Gesamtsozial-versicherungsbeitragsXV Die Erhebung einer Umlage scheidet nach § 358 Abs. 1 Satz 2 SGB III zwar für den Bund, die Länder und Gemeinden sowie für Körperschaften, Stiftungen und Anstalten des öffentlichen Rechts, über deren Vermögen ein Insolvenzverfahren nicht zulässig ist, und solche juristischen Personen des öffentlichen Rechts, bei denen der Bund, ein Land oder eine Gemeinde kraft Gesetzes die Zahlungsfähigkeit sichert, und private Haushalte aus. Die Fraktionen in der BVV zählen jedoch nicht dazu (ausführlich § 5). Nach § 361 SGB III besteht die Ermächtigung, einen abweichenden Umlagesatz jeweils für ein Kalenderjahr festzusetzenXVI. Soweit Fraktionen als Arbeitgeber zum Schutz der Beschäftigten spezifische Versicherungen abschließen, zählen diese PrämienXVII gleichfalls zu den erstattungsfähigen Personalkosten.
Die Differenzierung der Ausgaben für die Beschäftigung von Personal in Haupt- und Nebenkosten der Fraktion ist hinsichtlich der Festsetzung des Zuschusses allein in Höhe der nachgewiesenen Aufwendungen zu beachten. Andere mit diesen Personalmitteln im Zusammenhang stehende Ausgaben (z. B. durch Vertrag mit einem Steuerbüro) sind hingegen den Dienstleistungen Dritter zuzurechnenXVIII.
Der Gesetzgeber hat in Satz 3 der Vorschrift eine jährliche Dynamisierung festgelegt. Sie erfolgt zu Beginn eines jeden Jahres und ist nach Satz 4 an die Anpassung der Kostenpauschale für Abgeordneten geknüpftXIX. Es besteht mithin u. a. eine Orientierung an die Entwicklung des für die Arbeitnehmer der Landesverwaltung geltenden Tarifrechts. Beim Abschluss von Arbeitsverträgen lässt sich eine rechtliche Bindung daran jedoch nicht herleiten. Sie existiert im Übrigen auch nicht für AbgeordneteXX.
Satz 4 der Regelung bezieht die für die Beschäftigung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern von Abgeordneten auferlegte Beschränkung des Personenkreises auf die Beschäftigten einer Fraktion in der BVV entsprechend ein: Nicht übernommen werden nach § 7 Abs. 3 Satz 4 LAbgG Aufwendungen, die anlässlich der Beschäftigung von Ehegatten, Ehegatten anderer Abgeordneter, eingetragenen Lebenspartnern (auch anderer Abgeordneter), von Verschwägerten, von Verwandten ersten und zweiten Grades, von Mitarbeitern der Fraktionen oder Gruppen des Abgeordnetenhauses oder des Deutschen Bundestages, von Mitgliedern gesetzgebender Körperschaften sowie unter Beteiligung juristischer Personen entstehen. Klarzustellen gilt, dass es nicht um ein Beschäftigungsverbot an sich, vielmehr lediglich um den Ausschluss der Finanzierung aus dem Personalmittelzuschuss nach Absatz 4 geht. Ob eine solche im Wege der Übertragung aus Sachmitteln im Ergebnis zulässig wäre, kann dahingestellt bleiben. Letztlich ist in dieser Frage der eindeutige Wille des Gesetzgebers erkennbar, u. a. „Vetternwirtschaft“ zu vermeiden. Bei der entsprechenden Anwendung ist mithin von folgendem Personenkreis auszugehen:
Ehegatten und eingetragene Lebenspartner von Mitgliedern der BVV;
Verschwägerte von Mitgliedern der Fraktion (Verwandte eines Ehegatten oder eingetragenen Lebenspartners im Sinne von § 1590 Abs. 1 Satz 1 BGB): Schwiegermutter- und -vater, deren Eltern, Ehegatten der Kinder und Enkel;
Verwandte ersten und zweiten Grades von Mitgliedern der Fraktion (Personen, deren eine von der anderen abstammt, sind im Sinne von § 1590 Abs. 1 Satz 1 BGB in gerader Linie verwandt): Vater, Mutter, Großvater, Großmutter, Kinder, Enkel;
Mitglieder gesetzgebender Körperschaften (Europaparlament, Bundestag, Länderparlamente);
Personen, die unter Beteiligung juristischer Personen wirken.
Es könnte die Auffassung vertreten werden, dass der unmittelbar aus der Norm abgeleitete Ausschluss des in Nr. 1 bis 3 genannten Personenkreises erst recht mit der Logik des entsprechenden Ausschlusses der öffentlich insoweit finanzierten Beschäftigung von Mitgliedern der BVVXXI einher geht. Eine direkte Stütze im Gesetz findet diese Auslegung nicht. Zudem existiert keine entsprechende Regelung im LAbgG. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass ein diesbezüglicher Regelungsbedarf, die Beschäftigung eines Mitglieds bei einem anderen Mitglied des Abgeordnetenhauses zu verhindern, nicht erkennbar ist. Auf der bezirklichen Ebene bestehen in der bisherigen Praxis hingegen durchaus entsprechende Beispiele. Sei es, um ehrenamtliche Kommunalpolitik zu qualifizieren, sei es aus politischen oder anderen Gründen, derartige Arbeitsverträge werden in rechtlicher Hinsicht nicht erfolgreich verhindert werden können und sind offenbar vom Gesetzgeber gewolltXXII.
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Fraktionen oder Gruppen des Abgeordnetenhauses, des Deutschen Bundestages (und ergänzend) des Europäischen Parlaments sowie Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Fraktionen oder Gruppen in kommunalen Vertretungskörperschaften (im Wesentlichen hinsichtlich der Ortsnähe aus dem Brandenburger Umland) und, insbesondere im Hinblick auf die jeweiligen Vorortbüros, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der jeweiligen Abgeordneten unterfallen gleichfalls diesem ausgeschlossenen PersonenkreisXXIII. Sie zählen hingegen nach Sinn und Zweck der Regelung nicht dazu. Der Gesetzgeber wollte erkennbar vor allem Interessenkollisionen innerhalb der jeweiligen Ebenen vorbeugen. Diese Unterscheidung sollte sinngemäß auf die Bezirke übertragen werden. Allerdings könnte der Wortlaut dieser Auslegung im Wege stehen. Einer Fraktion ist insoweit eine vorherige rechtliche Prüfung anzuraten, ein Beschäftigungsverhältnis aus diesem Personenkreis einzugehen. Bedenklich ist darüber hinaus das dem Wortgehalt wohl zu entnehmende Finanzierungsverbot für den Ehegatten oder Lebenspartner eines Mitglieds der BVV außerhalb der eigenen Fraktion, weil ein strukturelles Inkompatibilitätserfordernis insoweit nicht ersichtlich ist. Ungeklärt bleibt zudem, welche Rechtsfolgen eintreten, wenn derart beschriebene Sachverhalte im Laufe eines öffentlich (zunächst) rechtmäßig finanzierten Beschäftigungsverhältnisses eintreten. Jedenfalls hat der Gesetzgeber keine Übergangsregelung getroffen.
Entsprechend anzuwenden sind nach Satz 5 der Regelung die Richtlinien des Präsidiums des Abgeordnetenhauses von Berlin für den Ersatz von Aufwendungen für die Beschäftigung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Mitglieder des Abgeordnetenhauses von Berlin nach § 7 Abs. 3 Landesabgeordnetengesetz vom 16. Dezember 2013 in der jeweils geltenden Fassung. Grundlage dieser „VwV sui generis“ (auf der legislativen Ebene) ist jedoch eine abgeordnetenrechtliche ErmächtigungXXIV, die ihren Niederschlag (durch Verweisung) in den entschädigungsrechtlichen Vorschriften n i c h t gefunden hat. Im Bereich der untergesetzlichen Normsetzung müssen allerdings „wesentliche Entscheidungen“XXV durch das Parlament selbst getroffen werden (Vorbehalt des Gesetzes). Ermächtigt der Gesetzgeber die Verwaltung z. B. zum Erlass von Rechtsverordnungen oder von autonomen Satzungen, so darf er die wesentlichen Entscheidungen nicht an sie delegieren (Wesentlichkeitstheorie). Insoweit können die spezifischen Verfahrensregelungen in den Richtlinien ausschließlich zur Konkretisierung der vorliegend normierten gesetzlichen Bestimmungen über die Personalmittel des Fraktionszuschusses dienen. Entsprechende Anwendung finden sie daher allein auf die Definition des Personenkreises nach Satz 4 (§ 7 Abs. 3 Satz 4 LAbgG). In diesem Zusammenhang besteht für die Fraktionen jedoch lediglich die Verpflichtung zu versichern, dass die Mitarbeiterin oder der Mitarbeiter nicht zu dem im Gesetz genannten Personenkreis gehört, für deren Beschäftigung die Heranziehung des Personalmittelzuschusses ausgeschlossen ist. Die für die Vergütung der Beschäftigten von Abgeordneten sowie für die Abrechnung von Steuern, Sozialversicherungsbeiträgen usw. geltende besondere Zuständigkeit in der Verwaltung des Abgeordnetenhauses fällt hingegen nicht in diesen Regelungskreis und bleiben mithin Aufgabe der Fraktionen in einer BVVXXVI. Gleiches ist anzunehmen für die aufgezählten Gehaltunter-, Gehaltsobergrenzen und weitere Fragen. Insbesondere dem Vergütungskorridor kann - im Gegensatz zu nachträglichen Äußerungen - allenfalls empfehlenden Charakter zur Verhinderung einer „prekären Beschäftigung“XXVII beigemessen werden. Die Verweigerung der öffentlichen Finanzierung des Gehalts durch d. Beauftragten für den Haushalt aus einem Arbeitsvertrag, der die für Abgeordnete als Arbeitgeber geltenden Bandbreiten unter- bzw. überschreitet, kann nicht erfolgreich auf diese gesetzliche Regelung gestützt werdenXXVIII.
Der vom Gesetzgeber hergestellte Zusammenhang zwischen dem sächlichen und personellen Aufwand einer Fraktion in der BVV und der Abgeltung von mandatsveranlassten Kosten eines (einzelnen) Mitglieds des Abgeordnetenhauses aus dem öffentlichen Haushalt weist insgesamt eine geringe Plausibilität auf, setzt jedoch konsequent eine entsprechende normative VerknüpfungXXIX der beiden politischen Ebenen fort. Es erleichtert zwar den Verwaltungsvollzug durch die regelhafte evidenzbasierte Evaluation der erforderlichen Aufwände im sächlichen und personellen Sektor der politischen Instanzen durch die Bekanntmachungen des Präsidenten des Abgeordnetenhauses, entzieht sich durch den Verzicht auf ein jeweiliges Gesetzgebungsverfahren jedoch mitunter dem (erforderlichen) Blick der Öffentlichkeit.
Die Höhe des Fraktionszuschusses für Personalmittel richtet sich in jeder BVV - unabhängig von bezirklichen Besonderheiten (z. B. Zahl der Einwohnerinnen und Einwohner) - ausschließlich nach der aufgeführten Kategorisierung der Fraktionsstärken. Der Gesetzgeber hat mit dieser pauschalen Abbildung der Mehrheits- und Stärkeverhältnisse innerhalb einer BVV insoweit eine gewisse Ungleichbehandlung hingenommen, die andererseits die Rechts- und finanzielle Sicherheit erhöht. Diesem Aspekt ist der Vorrang eingeräumt. Setzt eine Fraktion einen Schwerpunkt in hauptamtliche Unterstützung ihres kommunalpolitischen Wirkens und geht insoweit arbeitsvertragliche Bindungen über den Betrag nach Absatz 4 ein, ist eine Übertragung erforderlicher Mittel, die nach Absatz 2 zur Verfügung stehen, nicht zu beanstanden. Dabei ist jedoch das Monatsprinzip zu beachten.
Die Fraktionen erhalten gegen Nachweis ihrer Aufwendungen zusätzliche Personalmittel für die Beschäftigung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern, soweit sie jeweils insgesamt nicht mehr als drei Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter beschäftigen. Die Personalmittel betragen für die Fraktionen
(Rechtszustand ab 1. August 2018)
Zum Zeitpunkt der Bezirksfusion wurden die Fraktionszuschüsse explizit um Personalmittel erweitert. Sinn und Zweck der Regelung von Satz 1 ist - auch nach einer zweifachen Novellierung innerhalb von fünf16 Monaten(!) - eine Fehlbedarfsfinanzierung; entstehen geringere Kosten, ist der normativ festgelegte Personalmittelhöchstzuschuss durch den BV-Vorsteher (als Beauftragter für den Haushalt) entsprechend zu reduzieren. Dies ist im Hinblick auf das zwingende Erfordernis des Nachweises ohne Ausnahme zu beachten. Die Anforderungen sind dabei jedoch nicht zu hoch anzusetzen: Zu Beginn einer Wahlperiode bzw. im ersten Monat des Beginns eines Beschäftigungsverhältnisses ist regelmäßig die Vorlage einer Kopie des Arbeitsvertrages und der Zahlungsbelege als hinreichend anzusehen, um den Nachweis über die laufenden Kosten zu führen. Weitere Unterlagen über das gezahlte Entgelt (z. B. Kontoauszug, maschinell erstellter Gehaltsnachweis) sind zumindest dann zwingend vorzulegen, soweit Änderungen eingetreten sind. Eine entsprechende Obliegenheit ergibt sich aus allgemeinen verfahrensrechtlichen Rechtsvorschriften. Die Fraktionen sind insoweit auf ihre besondere Sorgfaltspflicht hinsichtlich der zeitnahen Mitteilung von leistungsbegründenden Änderungen hinzuweisen, um Überzahlungen zu vermeiden. Die Prüfung der Bücher im Rahmen des Verwendungsnachweises (ausführlich Rdnr. 23) bleibt davon unberührt.
In der Praxis hatte sich die Schaffung eines Arbeitgeber-/Arbeitnehmerverhältnisses durchgesetzt, das nunmehr zur verpflichtenden Regelung erhoben ist. In diesem Zusammenhang ist auf die normative Abgrenzung von Sach- (z. B. Werkvertrag) und Personalmittelausgaben hinzuweisen, die sich aus der Legaldefinition eines Arbeitsvertrags ergibt17. „Damit sollen missbräuchliche Gestaltungen des Fremdpersonaleinsatzes durch vermeintlich selbstständige Tätigkeiten verhindert und die Rechtssicherheit der Verträge erhöht werden. Dazu legt die Vorschrift (…) unter wörtlicher Wiedergabe der Leitsätze der höchstrichterlichen Rechtsprechung fest, wer Arbeitnehmer ist.“18 Klargestellt wird zudem, dass ein Arbeitnehmerstatus unabhängig von der Bezeichnung des Vertrages vorliegt, wenn dies der tatsächlichen Durchführung des Vertragsverhältnisses entspricht.
Der Gesetzgeber bezeichnet die Personalmittel im Verhältnis zum Sachmittelzuschuss nach Absatz 2 unverändert als „zusätzliche“ öffentliche Leistungen zur Finanzierung des kommunalpolitischen Gesamtaufwandes einer Fraktion. Einer (Teil-)Übertragung der dafür bereit stehenden Mittel zur angemessenen Beschäftigung von Personal begegnet aufgrund dieses Wortlauts zwar keinen Bedenken, steht jedoch im Gegensatz zum nunmehr eingeführten Monatsprinzip sowie der Begrenzung der Beschäftigtenzahl. Der generelle Ausschluss einer Mittelübertragung dürfte insoweit einer rechtlichen Überprüfung Stand halten.
Die Fraktionen sind in der Ausgestaltung der professionellen Unterstützung ihres ehrenamtlichen Wirkens nicht vollkommen schrankenlos, indem der Gesetzgeber die Zahl der Beschäftigten auf drei Personen limitiert hat. Hintergrund ist der bereits anlässlich der entsprechenden Finanzausstattung im Parlament normierte Rechtsgedanke der Verhinderung prekärer Beschäftigungsverhältnisse19. Eine Teilzeitbeschäftigung kann zwar als zulässig angesehen werden, ist jedoch auf die Gesamtzahl der Beschäftigten in gleichem Maß anzurechnen. Der Wortlaut könnte darüber hinaus eine Auslegung begründen, dass der Anspruch auf Personalmittelzuschuss bei einem Abschluss von mehr als drei Arbeitsverträgen insgesamt entfiele. Dem kann nicht gefolgt werden. Nach Sinn und Zweck der Regelung trägt auch in diesem Zusammenhang das Prinzip einer Fehlbedarfsfinanzierung. Der Abschluss von mehr als drei Arbeitsverträgen wäre dann jedoch ausnahmslos durch eine Drittmittelfinanzierung zu decken und insoweit praxisfern.
Der Begriff der Mitarbeiter/innen ist unter Anlegung der typischen Abgrenzungsmerkmale zwischen selbständiger Tätigkeit einerseits und (abhängiger) Beschäftigung als Arbeitnehmer andererseits auszulegen. Danach ist ein Arbeitnehmer in eine fremde Arbeitsorganisation eingegliedert und an fremde Weisungen gebunden20. Da Honorarkräfte diese Definition nicht erfüllen, findet der Abschluss entsprechender Verträge im Personalmittelzuschuss keine Grundlage21. Die Verpflichtung einer Fraktion, beim Abschluss von entsprechenden Verträgen im Umfang von über 1.500 Euro im Jahr nach der MV eine besondere Mitteilung an die Finanzbehörden zu richten, bleibt davon unberührt22.
Bei den genannten Beträgen nach Satz 2 handelt es sich um monatliche Arbeitnehmer-Bruttobeträge (ausführlich Rdnr. 11), die sich nach der Höhe der Kostenpauschale für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von Abgeordneten23 richten:
bis zu 4.327,00 Euro für Fraktionen mit bis zu zehn Mitgliedern;
bis zu 5.408,75 Euro für Fraktionen mit zehn bis zu zwanzig Mitgliedern;
bis zu 6.490,50 Euro für Fraktionen mit mehr als zwanzig Mitgliedern.
Dabei wurde das Verhältnis zwischen den Stufen der Sitzstärken zwar von 1,5 auf 1,25 bzw. von 2,0 auf 1,5 abgesenkt, jedoch durch die insgesamt deutliche Anhebung der Personalmittel ausgeglichen24.
Das Arbeitsrecht (z. B. hinsichtlich der Vertragsdauer und des Kündigungsschutzes) ist strikt zu beachten. Die Fraktionen „haben dafür Sorge zu tragen, dass die Verträge dem geltenden Recht entsprechen“25. In bestimmten Fällen von arbeitsunfähiger Erkrankung oder des Mutterschutzes von Beschäftigten der Fraktionen werden vom Krankenversicherungsträger auf Antrag Erstattungen nach dem AAG vorgenommen. Sie beziehen sich auf fortgezahltes Arbeitsentgelt innerhalb der im Entgeltfortzahlungsgesetz bezeichneten Zeiträume bzw. auf den Arbeitgeberzuschuss zum Mutterschaftsgeld oder das gezahlte Arbeitsentgelt bei Beschäftigungsverboten nach dem MuSchuG und mindern den Leistungsanspruch der Fraktion.
Hinzu treten die gesetzlichen Nebenkosten der Fraktion als Arbeitgeber. Bei strenger Auslegung würden sie sich lediglich auf den Arbeitgeber- und Arbeitnehmeranteil der Sozialversicherungsbeiträge usw. erstrecken, da sich die ergebenen Steuerbeträge schuldrechtlich an den Beschäftigten richten. Der Gesetzgeber zielt jedoch auf die vom Arbeitgeber insgesamt abzuführenden Beträge26. Solche Aufwendungen sind mithin alle Kosten, die der Fraktion entstehen (Arbeitgeber-Brutto). Dazu zählen die abzuführenden Steuern: Einkommen- bzw. Lohnsteuer nach §§ 1, 38 EStG, Solidaritätszuschlag nach § 2 SolZG und landesrechtlich ggf. Kirchensteuer nach § 2 KiStG, die Pflichtbeiträge zur Rentenversicherung nach §§ 1 ff SGB VI, Krankenversicherung nach § 5 SGB V, Pflegeversicherung nach §§ 20, 21 SGB XI und Arbeitslosenversicherung nach § 24 SGB III sowie nach § 2 SGB VII zur Berufsgenossenschaft (Unfallversicherung)27. Nach § 360 SGB III werden die Mittel für die Zahlung des Insolvenzgeldes durch eine monatliche Umlage von den Arbeitgebern in Höhe von 0,15 v. H. aufgebracht. Der Einzug erfolgt im Rahmen des Gesamtsozialversicherungsbeitrags28. Die Erhebung einer Umlage scheidet nach § 358 Abs. 1 Satz 2 SGB III zwar für den Bund, die Länder und Gemeinden sowie für Körperschaften, Stiftungen und Anstalten des öffentlichen Rechts, über deren Vermögen ein Insolvenzverfahren nicht zulässig ist, und solche juristischen Personen des öffentlichen Rechts, bei denen der Bund, ein Land oder eine Gemeinde kraft Gesetzes die Zahlungsfähigkeit sichert, und private Haushalte aus. Die Fraktionen in der BVV zählen jedoch nicht dazu (ausführlich § 5 BezVG). Nach § 361 SGB III besteht die Ermächtigung, einen abweichenden Umlagesatz jeweils für ein Kalenderjahr festzusetzen29. Soweit Fraktionen als Arbeitgeber zum Schutz der Beschäftigten spezifische Versicherungen abschließen, zählen diese Prämien30 gleichfalls zu den erstattungsfähigen Personalkosten.
Die Differenzierung der Ausgaben für die Beschäftigung von Personal in Haupt- und Nebenkosten der Fraktion ist hinsichtlich der Festsetzung des Zuschusses allein in Höhe der nachgewiesenen Aufwendungen zu beachten. Andere mit diesen Personalmitteln im Zusammenhang stehende Ausgaben (z. B. durch Vertrag mit einem Steuerbüro) sind hingegen den Dienstleistungen Dritter zuzurechnen31.
Der Gesetzgeber hat in Satz 3 der Vorschrift eine jährliche Dynamisierung festgelegt. Sie erfolgt zu Beginn eines jeden Jahres und ist nach Satz 3 an die Anpassung der Kostenpauschale für Abgeordneten geknüpft32. Es besteht mithin eine Orientierung an die Entwicklung des für die Arbeitnehmerschaft der Landesverwaltung geltenden Tarifrechts. Daraus lässt sich eine rechtliche Bindung beim Abschluss von Arbeitsverträgen allerdings nicht herleiten. Sie existiert im Übrigen auch nicht für Abgeordnete33.
Anzuwenden sind nach Satz 3 der Regelung ausschließlich hinsichtlich der Höhe der Anpassungsbeträge die Richtlinien des Präsidiums des Abgeordnetenhauses von Berlin für den Ersatz von Aufwendungen für die Beschäftigung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Mitglieder des Abgeordnetenhauses von Berlin nach § 7 Abs. 3 Landesabgeordnetengesetz vom 16. Dezember 2013 in der jeweils geltenden Fassung. Der vom Gesetzgeber hergestellte Zusammenhang zwischen dem sächlichen und personellen Aufwand einer Fraktion in der BVV und der Abgeltung von mandatsveranlassten Kosten eines (einzelnen) Mitglieds des Abgeordnetenhauses aus dem öffentlichen Haushalt weist insgesamt eine geringe Plausibilität auf, setzt jedoch konsequent eine entsprechende normative Verknüpfung34 der beiden politischen Ebenen fort. Es erleichtert zwar den Verwaltungsvollzug durch die regelhafte Evidenz basierte Evaluation der erforderlichen Aufwände im sächlichen und personellen Sektor der politischen Instanzen durch die Bekanntmachungen des Präsidenten des Abgeordnetenhauses, entzieht sich durch den Verzicht auf ein jeweiliges Gesetzgebungsverfahren jedoch mitunter dem (erforderlichen) Blick der Öffentlichkeit.
Die Höhe des Fraktionszuschusses für Personalmittel richtet sich in jeder BVV - unabhängig von bezirklichen Besonderheiten (z. B. Zahl der Einwohnerinnen und Einwohner bzw. soziale Zusammensetzung) - ausschließlich nach der aufgeführten Kategorisierung der Fraktionsstärken. Der Gesetzgeber hat mit dieser pauschalen Abbildung der Mehrheits- und Stärkeverhältnisse innerhalb einer BVV insoweit eine gewisse Ungleichbehandlung hingenommen, die andererseits die Rechts- und finanzielle Sicherheit erhöht. Diesem Aspekt ist der Vorrang eingeräumt.
Zum Nachweis der ordnungsgemäßen Verwendung der öffentlichen Sach- und Personalmittel zählt auch eine fehlerfreie Saldierung mit den vollständigen Einnahmen: Zu erfassen sind „die Fraktionszuschüsse sowie alle mit der Bewirtschaftung der Fraktionszuschüsse verbundenen Einnahmen, z. B. aus Haushaltsmitteln erwirtschaftete Zinsen, Erstattungen von Fraktionsmitgliedern oder Dritten, Erstattungen der Partei bei gemeinsamen Veranstaltungen (in einem einheitlichen Verwendungsnachweisvordruck)"35. Als solche müssten insoweit Eigenanteile (für Beköstigung) bei der Teilnahme der BV an Fraktionsklausuren36; ggf. Erstattung von Dritten, deren Kosten nicht über den Fraktionszuschuss finanziert werden dürfte (Mitglieder des BA, BD, weitere Personen, es sei denn, sie seien Referent o. ä.), angesetzt werden. Um eine angemessene Bewirtschaftung der Mittel zu erreichen, ist nicht zu beanstanden, dass das jeweilige Guthaben auf dem Geschäftsgirokonto der Fraktion verzinst wird. Diese Gutschriften sind Einkünfte aus Kapitalvermögen im Sinne von § 20 Abs. 1 Nr. 7 EStG, die nach § 43 Abs. 1 Nr. 7 EStG allerdings einem Steuerabzug unterfallen37. Im Hinblick auf den eindeutigen Wortlaut ist davon auszugehen, dass d. Beauftragten für den Haushalt das Recht der Belegprüfung zusteht38. Diese weiteren Einnahmen unterliegen denselben Bewirtschaftungsgrundsätzen wie der Fraktionszuschuss.
Während für alle übrigen Einnahmen regelmäßig das strikte Zuflussprinzip gilt, kann gleiches für den Fraktionszuschuss an sich bereits im Hinblick auf den jahresbezogenen Haushaltsnachweis (§ 4 LHO) nicht gelten. Darüber hinaus scheidet dieser dem Handelsrecht entliehene Abrechnungsgrundsatz auch aus anderen Gründen aus: Wie bei der Parteienfinanzierung steht auch bei der öffentlichen Finanzierung von Fraktionen das Transparenz- und Publizitätsgebot im Vordergrund; die Verwendung der für Januar bis Dezember eines Jahres zustehenden monatlichen Mittel ist nachzuweisen (modifiziertes Zuflussprinzip) und offen zu legen39.
Da die genannte Rechtsgrundlage des Termins der Vorlage des Verwendungsnachweises keine Sanktionsmöglichkeit erwähnt, stellt sich die Frage, welche Handlungsoptionen der/die Beauftragte für den Haushalt (§ 9 LHO) hat, um die Abgabe der Abrechnung durchzusetzen. Eine analoge Anwendung von § 8 Abs. 11 Satz 3 FraktG, wonach die Auszahlung der aktuellen Zuschüsse an diese Fraktion zurückbehalten wird, solange sie einen entsprechenden Verwendungsnachweis nicht erbracht hat, ist jedoch nicht zulässig, weil es sich im Vergleich zwischen beiden Normen nicht um eine planwidrige Regelungslücke handelt. Es ist zwar nicht zu verkennen, dass die gesetzliche Regelung bereits 1992 aufgenommen wurde, während die Regelung über die Fraktionen im Landesparlament erst rund ein Jahr später beschlossen wurde40. Die Folgerung, der historische Gesetzgeber habe dieses angesichts einer weiterreichenden Parallelvorschrift willentlich ohne Sanktionsmöglichkeit verabschiedet, kann mithin nicht ohne weiteres gezogen werden. Andererseits ist diese bezirksverwaltungsrechtliche Vorschrift zwischenzeitlich mehrfach geändert worden, ohne dass das Abgeordnetenhaus die naheliegende Möglichkeit der Aufnahme einer Sanktionsvorschrift wahrgenommen hätte. Eine planwidrige Regelungslücke41 lässt sich folglich nicht feststellen. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass diese Regelung bewusst hinter den höheren Anforderungen an die Rechenschaftspflicht von Fraktionen im Abgeordnetenhaus zurückbleiben soll. Das betrifft neben der fehlenden Sanktionsmöglichkeit auch die formalen und inhaltlichen Anforderungen an die entsprechenden Verwendungsnachweise.
Abweichend erkennt der Rhf aus haushaltsrechtlicher Sicht durchaus Handlungsoptionen für den BV-Vorsteher; bei einem nicht fristgerecht vorgelegten Verwendungsnachweis geht er von einem zweckwidrig verwandten Fraktionszuschuss aus, der zu einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch gegen die betroffene Fraktion führt und beruft sich auf Rechtsprechung verschiedener Verwaltungsgerichte (auf der Basis des entsprechenden Kommunalrechts des jeweiligen Landes). Nach dem Rechtsgedanken des § 273 BGB könne der Beauftragte für den Haushalt laufende Zahlungen zurückbehalten42. Eine klarstellende Auslegung der Bezirksaufsicht bestätigt diese Sichtweise43; eine zweifelsfreie Verwaltungspraxis ist jedoch nur mit einer gesetzlichen Regelung möglich. Sie ist nach der Einfügung einer normativen Ermächtigung zur Steuerung eines einheitlichen Vollzugs nach Absatz 6 zumindest eröffnet.
Ohne strittige Rechtsfragen sind dagegen die nicht fristgemäß angegebenen (und belegten) Personalmittelkosten für die Beschäftigung von hauptamtlichen Kräften der Fraktionen zu beurteilen, denn diese sind nur „gegen Nachweis“ zu erstatten, während die Sachmittel monatlich im Voraus geleistet werden. Der prüffähige Nachweis der zweckentsprechenden Verwendung kann, wie bereits durch den Wortlaut deutlich wird, nur nachträglich geführt werden. Bis zur Abgabe des Verwendungsnachweises können Personalmittel mithin einbehalten werden. Vor diesem Hintergrund ist die Entscheidung eines BV-Vorstehers, im laufenden Haushaltsjahr vom Prinzip der nachträglichen Personalmittelerstattung (statt einer Vorauszahlung) dann nicht abzuweichen, solange eine Fraktion ihre Nachweispflicht für das abgelaufene Haushaltsjahr nicht (rechtzeitig und/oder vollständig) nachkommt, ermessensfehlerfrei.
Im Hinblick auf die Umstellung vom Jahres- auf das Monatsprinzip sowie die abrechnungstechnische Trennung zwischen Arbeitsentgelt (Arbeitgeber-Nettobetrag) und Lohnnebenkosten (ausführlich Rdnr. 18) taucht im BVV-Büro nunmehr besonders das Problem auf, dass die Personalkosten der Fraktion nicht in monatlich gleichen Beträgen erbracht werden können. Das erschwert die maschinelle Abrechnung und führt zu zusätzlichem Aufwand. Bei der monatsweisen Zahlbarmachung sind, wie die Praxis zeigt, mehrfache Rückrechnungen im Jahr durch die einzelnen Sozialleistungsträger die Regel und verursachen komplizierte Mehrfachberechnungen des Anspruches (Vergleich Soll/Ist). Zudem erfolgt die steuerliche Abrechnung gegenüber der Finanzbehörde im Quartal. Zur Minimierung des Vollzugsaufwandes ist insoweit nicht zu beanstanden, mit der jeweiligen Fraktion eine angemessene Abschlagszahlung zu vereinbaren, die im Zuge des Jahresabschlusses aufgelöst wird.
D. Beauftragte für den Haushalt kann von einer Fraktion die Korrektur eines fehlerhaften Verwendungsnachweises verlangen; weigert sich der Empfänger dieser öffentlichen Mittel, kann sie von Amts wegen erfolgen. Eine zeitliche Ausschlussfrist besteht dafür nicht. Es ist insoweit ebenfalls nicht zu beanstanden, dass ein veränderter Verwendungsnachweis nach Ablauf eines weiteren Haushaltsjahres von der Fraktion selbst vorgelegt wird44. Zu beachten ist jedoch, dass dann eine Nachzahlung oder Erstattung im jeweiligen Haushaltsjahr abzurechnen wäre. In der Praxis werden Rechtsanwendungsfehler im Verwendungsnachweis zwar mitunter vom Rhf aufgedeckt; die Kompetenz d. Beauftragte für den Haushalt wird dadurch jedoch nicht berührt. Der Rhf ist kein Teil der Judikative, sondern ein Organ „sui generis“ der Exekutive. Insoweit unterscheiden sich die entsprechenden Prüfungsergebnisse in ihrer Bindungswirkung. Richterliche Entscheidungen haben rechtsgestaltende Wirkung und sind in der Regel vollstreckbar. Die Feststellungen des Rhf dienen hingegen lediglich als „Informationsgrundlage“ für Verwaltung und Parlament45.
Beim Fraktionszuschuss handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Leistung46. Entsprechendes ist für einen Rückforderungsanspruch anzunehmen. Es kann in diesem Zusammenhang dahinstehen, ob die Legaldefinition für einen Verwaltungsakt, insbesondere die erforderliche unmittelbare Rechtswirkung einer solchen Entscheidung nach außen (ausführlich § 7 BezVG), im Rahmen der Bewilligung - regelhaft ohne schriftlichen Bescheid (§ 37 Abs. 2 Satz 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfGBln) - bzw. Rückforderung als erfüllt anzusehen ist. Im Sinne des Rechtsstaatsprinzips bedarf eine vom Beauftragten für den Haushalt geltend zu machende (rückwirkende) Absenkung bzw. Versagung der Leistung in materieller und formeller Hinsicht ausnahmslos einer rechtmäßigen Grundlage, die im Übrigen verwaltungsgerichtlich überprüfbar ist. Der BV-Vorsteher wird bei der Sach- und Personalmittelförderung im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens tätig; mithin können deren Grundzüge als Handlungsrahmen herangezogen werden, da entschädigungsrechtliche Spezialnormen47 nicht bestehen. Ein begünstigender Verwaltungsakt, zu der eine monatliche Entscheidung über die Sach- und Personalmittelförderung nach den normativen Maßgaben zweifellos zu zählen ist, darf, soweit er sich nachträglich (z. B. im Rahmen der Prüfung des Verwendungsnachweises) als rechtswidrig erweist, im Wege einer Ermessensentscheidung nach § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfGBln für die Vergangenheit nur unter bestimmten Umständen zurückgenommen werden48.
Endet eine Wahlperiode nicht am 31. Dezember, sind die Fraktionen im Wege der sachgerechten Auslegung der Norm verpflichtet, einen Zwischenverwendungsnachweis zu erstellen und vorzulegen49. Ein Abgabetermin ist nicht vorgeschrieben, so dass von einer unverzüglichen Verpflichtung auszugehen ist. Gleiches gilt für den Fall der Auflösung einer Fraktion im Laufe der Wahlperiode. Eine Belegprüfung ist zulässig.
Hinsichtlich der Vermögenswerte stellen sich im Rahmen der Liquidation besondere Fragen: Da die „Lebensdauer“ der beschafften Gegenstände (z. B. hochwertige IT-Technik) mitunter den betriebswirtschaftlichen Abschreibungszeitraum unterschreitet, ist von der aufgelösten Fraktion eine Rückgabe zu verlangen. Die aus dem Fraktionszuschuss erworbenen Gegenstände stehen im Eigentum des Landes. „Dies ist zwar nicht ausdrücklich (gesetzlich) geregelt. Es ergibt sich jedoch daraus, dass die Fraktionen Teil der BVV und damit Teil der Berliner Verwaltung sind.“ Diese Auffassung wird vom Rhf geteilt50; sie ist im Vollzug zu beachten, kann jedoch nicht ganz überzeugen. Im Hinblick auf den Status als juristische Person des Kommunalrechts (ausführlich § 5 BezVG) wird eine (schlichte) Zuordnung zur üblichen Exekutive den Besonderheiten von Fraktionen nicht hinreichend gerecht. Mithin bleibt abzuwarten, ob ein von einem BV-Vorsteher geltend gemachter Herausgabeanspruch verwaltungsgerichtlich gestützt werden würde. Unstreitig ist, dass solche in Rede stehenden Vermögenswerte bei der Liquidation einer Fraktion nicht unberücksichtigt bleiben dürften. Von ihr ist zumindest eine fiskalische Realisierung (d. h. im Regelfall ein Verkauf, mitunter Kauf/Übernahme durch fraktionslose BV) zu verlangen. Diese (sonstige) Einnahme müsste wiederum in den Verwendungsnachweis einfließen51.
Das Nähere regelt die für Inneres zuständige Senatsverwaltung durch Verwaltungsvorschrift. Dies gilt insbesondere für Gehaltsober- und -untergrenzen bei der Beschäftigung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern nach Absatz 4.
(Rechtszustand ab 1. August 2018; Kommentierung bleibt einer späteren Auflage vorbehalten, weil die VwV bisher nicht erlassen ist.)
Antrag der Fraktion der CDU, der SPD, der PDS und Bündnis 90/Die Grünen über Änderung des Gesetzes über die Entschädigung der Mitglieder der Bezirksverordnetenversammlungen, der Bürgerdeputierten und sonstiger ehrenamtlich tätiger Personen vom 17. März 1999 (13/3570).
Artikel 3 des Gesetzes zur Anpassung des Datums der Besoldungserhöhung, zur Abschaffung der Kostendämpfungspauschale, zur Verbesserung der personellen Ausstattung der Bezirksverordnetenversammlungen, zur Einführung der Lernmittelfreiheit, zur Beitragsfreiheit der Hortbetreuung in den Jahrgangsstufen 1 und 2 und zur Abschaffung der Bedarfsprüfung im Kernmodul (Haushaltsumsetzungsgesetz) vom 9. April 2018 (GVBl. S. 202).
Artikel 2 des Gesetzes zur Änderung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes und anderer Gesetze vom 21. Februar 2017 (BGBl. I S. 258) beinhaltet eine entsprechende privatrechtliche Vorschrift: „§ 611a BGB (Arbeitsvertrag)
Einzelbegründung im Entwurf des Gesetzes zur Änderung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes und anderer Gesetze (Artikel 2) vom 20. Juli 2016 (18/9232); auch: Rundschreiben Sen Fin IV Nr. 6/2017 vom 23. Februar 2017 zur Statusfeststellung von Erwerbstätigen im sozialversicherungs- bzw. steuerrechtlichen Sinne.
Einzelbegründung zu Nr. 2 des Antrags der Fraktion der SPD, der Fraktion der CDU, der Fraktion Die Linke und der Piratenfraktion über den Entwurf des Gesetzes zur Änderung des Landesabgeordnetengesetzes und des Bezirksverordnetenentschädigungsgesetzes vom 13. November 2013 (17/1300) unter Verweis auf einen vom Präsidenten zu erarbeitenden Musterarbeitsvertrag.
Vgl. § 611a Abs. 1 Satz 1 bis 4 BGB: Durch den Arbeitsvertrag wird der Arbeitnehmer im Dienste eines anderen zur Leistung weisungsgebundener, fremdbestimmter Arbeit in persönlicher Abhängigkeit verpflichtet. Das Weisungsrecht kann Inhalt, Durchführung, Zeit und Ort der Tätigkeit betreffen. Weisungsgebunden ist, wer nicht im Wesentlichen frei seine Tätigkeit gestalten und seine Arbeitszeit bestimmen kann. Der Grad der persönlichen Abhängigkeit hängt dabei auch von der Eigenart der jeweiligen Tätigkeit ab. § 7 Abs. 1 SGB IV: Beschäftigung ist die nichtselbständige Arbeit, insbesondere in einem Arbeitsverhältnis. Anhaltspunkte für eine Beschäftigung sind eine Tätigkeit nach Weisungen und eine Eingliederung in die Arbeitsorganisation des Weisungsgebers.
Mit Blick auf die bisherige Praxis ist davon auszugehen, dass Leistungen für die Fraktion von Dritten, die bisher über ein Honorar für eine zeitgleich begrenzte bestimmte Aufgabe abgegolten wurden, nunmehr durch Abschluss eines Werkvertrages (und Finanzierung aus Sachmitteln) erledigt werden (Beispiele: Sachvortrag in einer Klausur als kommunalpolitischer Input, Erstellung spezifischer Informationsmaterialien im Zuge von Öffentlichkeitsarbeit usw.).
Nach § 2 Abs. 1 MV hat jede Behörde (§1 Abs. 1 MV unter Bezug auf § 6 Abs. 1 AO jeder Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt) u. a. Zahlungen mitzuteilen, wenn der Empfänger nicht im Rahmen u. a. gewerblicher oder freiberuflicher Haupttätigkeit gehandelt hat. Mitteilungen sollen jährlich, mindestens bis zum 30. April des Folgejahres (§ 10 MV), schriftlich an das nach dem Wohnort zuständige Finanzamt ergehen (§§ 8, 9 MV); der Zahlungsempfänger ist entsprechend zu unterrichten (§ 11 MV).
Vgl. § 7 Abs. 3 Satz 1 LAbgG in Höhe von 4.143,02 Euro. Angepasst wie folgt; ab 1. Januar 2018 gem. Bekanntmachung vom 8. Dezember 2017 (GVBl. S. 735) in Höhe von 4.227 Euro.
Bis 30. April 2018 konnten die Fraktionen
mit einer Stärke von mehr als 20 Mitgliedern bis zu 32.000 Euro,
mit einer Stärke von zehn bis 20 Mitgliedern bis zu 24.000 Euro,
mit einer Stärke von weniger als zehn Mitgliedern bis zu 16.000 Euro
beanspruchen. Die finanzielle Vorsorge der Verbesserung der personellen Ausstattung der Fraktionen erfolgte bereits im Zuge der parlamentarischen Beratung zum Doppelhaushalt 2018/19, indem 4 Mio Euro als Pauschale Mehrausgaben eingestellt wurden (2729/971 01).
Rechtliche Hinweise m. w. N. Die arbeitsrechtlichen Anforderungen erstrecken sich im gleichen Maß auf die Vertragsvorbereitung wie auf die Vertragserfüllung.
Vgl. Rundschreiben SenFin IV Nr. 44/2014 vom 17. September 2014 u. a. zur Dokumentationspflicht nach § 17 MiLoG sowie der Beschäftigungszeit nach § 115 SGB IV (Geltungsdauer: 1. Januar 2015 bis 31. Dezember 2018).
Vgl. gleichlautende Regelung in § 7 Abs. 3 Satz 1 LAbgG.
Alle entgeltbezogenen Steuern sind monatlich an das zuständige Finanzamt abzuführen, der jeweiligen Krankenkasse ist der Arbeitgeber- und Arbeitnehmeranteil für die Sozialversicherung (im Regelfall im Quartal) zu überweisen; Beiträge für den Unfallversicherungsschutz sind nach § 150 Abs. 1 Satz 1 SGB VII vom Arbeitgeber an den zuständigen Träger (Verwaltungs-Berufsgenossenschaft) zu entrichten.
Vgl. Artikel 2 des Gesetzes zu Änderungen im Bereich der geringfügigen Beschäftigung vom 5. Dezember 2012 (BGBl. I S. 2474).
für das Kalenderjahr 2018 nach § 1 der InsoGeldFestV 2018 vom 27. September 2017 (BGBl. I S. 3458) in Höhe von 0,06 Prozent;
für das Kalenderjahr 2017 nach § 1 der InsoGeldFestV 2017 vom 4. Oktober 2016 (BGBl. I S. 2211) in Höhe von 0,09 Prozent;
für das Kalenderjahr 2016 nach § 1 der InsoGeldFestV 2016 vom 13. November 2015 (BGBl. I S. 1994) in Höhe von 0,12 Prozent;
für die Kalenderjahre 2013, 2014 und 2015 erfolgte keine abweichende Insolvenzgeldumlage.
Z. B. eine Amts- oder Berufshaftpflichtversicherung.
Die fehlerfreie Aufteilung der Sach- und Personalmittel ist in rechnerischer Hinsicht dann von Belang, wenn die nachgewiesenen (bzw. prognostizierten) Personalkosten die Höhe des Zuschusses unterschreiten.
§ 7 Abs. 5 LAbgG lautet: Die Kostenpauschalen nach den Absätzen 2 und 3 werden jeweils zum 1. Januar eines jeden Jahres an die Entwicklungen des Verbraucherpreisindexes für Berlin sowie der Tarifentwicklungen des für Berlin geltenden TV-L angepasst, die vom Oktober des abgelaufenen Jahres gegenüber dem Oktober des vorangegangenen Jahres eingetreten sind.
Vgl. Bandbreitenmodell in Nr. 4 der Richtlinien des Präsidiums des Abgeordnetenhauses von Berlin für den Ersatz von Aufwendungen für die Beschäftigung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Mitglieder des Abgeordnetenhauses von Berlin nach § 7 Abs. 3 LAbgG vom 16. Dezember 2013: Brutto-Stundensätze als Gehaltsober- und -untergrenzen für
Zuarbeiter/in zwischen 9 und 14 Euro;
Sekretär/in zwischen 11 und 17 Euro;
Sachbearbeiter/in zwischen 14 und 28 Euro;
Wissenschaftliche/r Mitarbeiter/in zwischen 20 und 33 Euro.
Vgl. Einführende Auslegungshinweise von Sen InnSport (I A 4-0202/511) vom 5. April 2018.
Vgl. Wortprotokoll der Sitzung des Hauptausschusses vom 18. April 2018 (Haupt 18/33), wenn auch an Äußerungen nach Verabschiedung eines Gesetzes gewisse Abstriche als verwertbares Material zur Rechtsauslegung zu formulieren sind; Einführende Auslegungshinweise von Sen InnSport (I A 4-0202/511) vom 24. April 2018.
„Wir möchten das so verstanden wissen, dass hier ausschließlich die Ehegatten und auch die Ehegatten anderer BVV-Mitglieder gemeint sind, weil wir einfach das Ganze eine Ebene nach unten schieben. Im Übrigen sind gemeint alle Mitarbeiter des Landtags (Ergänzung durch den Verfasser: vermutlich der dortigen Fraktionen) und der Bundestagsfraktionen und auch alle (Ergänzung durch den Verfasser: dortigen) Mitglieder.“ (Wortprotokoll der 32. Sitzung des Hauptausschusses am 14. März 2018, 18/32).
Vgl. § 7 Abs. 3 Satz 2 und 3 LAbgG: Mehrere Abgeordnete können Mitarbeiter auf die Anzahl nach Satz 1 jeweils angerechnet gemeinsam beschäftigen, soweit die vom Präsidium in Richtlinien zu regelnden Gehaltsgrenzen nicht über- oder unterschritten werden, die einen verbindlichen Musterarbeitsvertrag samt Arbeitsplatzbeschreibung und Übergangsregelungen für bisherige Arbeitsverhältnisse enthalten. Das Abgeordnetenhaus übernimmt nach Maßgabe dieser Richtlinien und des Haushaltsplans kostenfrei die jeweilige Buchführung, Abrechnung und Abführung, ohne Arbeitgeber zu sein.
Beschluss des BVerfG vom 9. Mai 1972 (1 BvR 518/62 und 308/64); auch: Einführende Auslegungshinweise von Sen InnSport (I A 4-0202/511) vom 5. April 2018.
So wurde bereits im laufenden Gesetzgebungsverfahren auf die Vermeidung einer zusätzlichen Arbeitsbelastung der BVV-Büros hingewiesen (Schreiben der AG RdV an den Präsidenten des Abgeordnetenhauses vom 19. März 2018).
Parlamentarischer GF der SPD-Fraktion Abg. Schneider (Wortprotokoll der Sitzung des Hauptausschusses vom 18. April 2018/Haupt 18/33).
Es mangelt insoweit an einer entschädigungsrechtlichen Norm, die diesen Willen des Gesetzgebers deckt.
Artikel I Nr. 1 (§ 2 Abs. 1 Satz 1) des Vierten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Entschädigung der Mitglieder der Bezirksverordnetenversammlungen, der Bürgerdeputierten und sonstiger ehrenamtlich tätiger Personen 11. Mai 1999 (GVBl. S. 168) und Artikel II Nr. 1 Buchstabe b) (§ 6 Abs. 3) des Vierten Gesetzes zur Änderung des Fraktionsgesetzes und Neunzehntes Gesetz zur Änderung des Landesabgeordnetengesetzes vom 17. Dezember 2009 (GVBl. S. 874).
Vgl. Art. I Nr. 2 des Vierten Gesetzes über die Vereinheitlichung des Berliner Landesrechts vom 23. Juni 1992 (GVBl. S. 200). ↩
Vgl. Gesetz über die Entschädigung der Mitglieder der Stadtbezirksversammlungen, der Bürgerdeputierten und sonstiger ehrenamtlich tätiger Personen vom 14. September 1990 (GVAmtsbl. S. 155). ↩
Vgl. u. a. Schreiben von Prof. Dr. Heckelmann, Senator für Inneres, an die BV-Vorsteher vom 27. Mai 1991. ↩
Vgl. hinsichtlich der Wirkung der Fraktionen in Dienstgebäuden usw. auch Nr. 4 Abs. 3 Buchstabe b) und Nr. 8 VV Werbung; zur strikten Abgrenzung zur staatlich gewährten finanziellen Unterstützung an Parteien: „Staatliche Politikfinanzierung in Bewegung - Keine Fraktionszuwendungen für "Verfassungsfeinde"?“, Janson, Nils J., NVwZ 5/2018, S. 288ff. ↩
Die Sach- und Personalmittel werden nach folgender Systematik, die der Rhf (zuletzt im Mai 2014) entwickelt hat, jährlich abgerechnet: Porto, Kontoführungsgebühren, Reinigung, Büromaterial, Bücher, Zeitschriften, Kauf von Büromöbeln, Kauf technischer Geräte, Wartung, Reparatur, Miete für technische Geräte, Öffentlichkeitsarbeit, Repräsentation, Fraktionsklausuren, Dienstleistungen Dritter, sonstige Ausgaben (ggf. auch Personalmittel, die aus dem Sachmittelzuschuss übertragen wurden), Entgelte, Honorare, Vergütungen für Beschäftigte, Nebenkosten (z. B. Steuern, Versicherungsbeiträge, sonstige Abgaben); der Rhf ist dabei jedoch eine „geladene Waffe mit fehlendem Waffenschein“ (von Lewinski/Immermann: Haushaltsuntreue und Rechnungshofkontrolle in VerwArch 4/2014, S. 441). ↩
Die von der zuständigen Behörde für Statistik ermittelte Einwohnerzahl ist lt. Rhf zu Beginn des jeweiligen Haushaltsjahres zu überprüfen; ggf. ist der Zahlbetrag zeitnah anzupassen. ↩
Diesem Gesichtspunkt könnte auch hinreichend Rechnung getragen werden, sofern sich die Zahl der Mitglieder in der BVV an sich (ggf. in einem Bandbreitenmodell wie in anderen Kommunalverfassungen) an der Zahl der Einwohnerinnen und Einwohner bemessen würde; dazu wäre jedoch u. a. eine Änderung von Art. 70 Abs. 2 VvB erforderlich. ↩
Vgl. auch Schreiben der Sen Innsport (I A 11-0202/511) an die BV-Vorsteher vom 7. Januar 2014. ↩
Rechtliche Hinweise; vgl. auch Hinweise des Rhf für die Bewirtschaftung der Fraktionszuschüsse aus 3100/684 01 (zuletzt im Mai 2014). ↩
Diese problematische Rechtsfolge wird durch einen Vergleich zwischen zwei fiktiven Bezirken deutlich, die
a) auf Tausend genau über die gleiche Zahl von Einwohnerinnen und Einwohnern sowie
b) nach einer Wahl zur BVV über eine Fraktion mit je gleicher, aber mit einer unterschiedlichen Anzahl von fraktionslosen BV verfügen.
In einer fiktiven Modellrechnung mit einem jährlichen Gesamtfraktionszuschuss von je 100.000 Euro pro Bezirk (also völlig gleicher Einwohnerzahl) wird der finanzielle Aufwand der A- bzw. B-Fraktion im Bezirk II für höher erachtet als im Bezirk I:
A-Fraktion (25) = 45.454,54 Euro A-Fraktion (25) = 50.000 Euro
B-Fraktion (15) = 27.272,73 Euro B-Fraktion (15) = 30.000 Euro
C-Fraktion (15) = 27.272,73 Euro C-Fraktion (10) = 20.000 Euro
fraktionslose BV (05)
Schreiben des Rhf vom 16. August 1993, in dem weiterhin vorgeschlagen wird, die Erläuterung zu 3100/684 01 wie folgt zu ergänzen: „Von dem verbleibenden Gesamtbetrag erhalten die Fraktionen ein Fünfundvierzigstel je Mitglied ihrer Fraktion.“ ↩
Vgl. Art. I des Zweiten Gesetzes zur Änderung der Verfassung von Berlin (GVBl. S. 82) und § 3 des Gebietsreformgesetzes (GVBl. S. 131); zum 31. Dezember 2009 (Bevölkerungsstand nach Bezirken, Amt für Statistik Berlin-Brandenburg) umfasste die Zahl der Einwohnerinnen und Einwohner in den zwölf Bezirken eine Bandbreite zwischen rd. 220.000 (Spandau) und über 365.000 (Pankow). Dem gegenüber hatte am 31. Dezember 1996 der Bezirk Weißensee lediglich 60.553 Einwohnerinnen und Einwohner und war im Vergleich zum Bezirk Neukölln (312.918) ein „Zwerg“ (vgl. Anlage 2 der Vorlage - zur Beschlussfassung - des Senats von Berlin über Gesetz über die Verringerung der Zahl der Berliner Bezirke (Gebietsreformgesetz) vom 16. Juli 1997 (13/1872). ↩
Vgl. u. a.: Urteil des VG Magdeburg vom 1. September 2017 (9 A 51/16) sowie Urteil des VG Hannover vom 13. Dezember 2017 (1 A 1289/16). ↩
Vgl. Bericht des Senats an den Hauptausschuss vom 15. März 2001 zum Beschluss des Abgeordnetenhauses zum Haushaltsplan 2001 zum Kapitel 2909 - Zuweisung an die Bezirke - vom 7. Dezember 2000 (Rote Nummer 1131). ↩
Dringlicher Antrag der Fraktionen der SPD und PDS über Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Entschädigung der Mitglieder der Bezirksverordnetenversammlungen, der Bürgerdeputierten und sonstiger ehrenamtlich tätiger Personen vom 28. November 2002 (15/1050). ↩
Artikel 3 des Gesetzes zur Anpassung des Datums der Besoldungserhöhung, zur Abschaffung der Kostendämpfungspauschale, zur Verbesserung der personellen Ausstattung der Bezirksverordnetenversammlungen, zur Einführung der Lernmittelfreiheit, zur Beitragsfreiheit der Hortbetreuung in den Jahrgangsstufen 1 und 2 und zur Abschaffung der Bedarfsprüfung im Kernmodul (Haushaltsumsetzungsgesetz) vom 9. April 2018 (GVBl. S. 202) sowie Artikel 1 des Sechsten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Entschädigung der Mitglieder der Bezirksverordnetenversammlungen, der Bürgerdeputierten und sonstiger ehrenamtlich tätiger Personen vom 5. Juli 2018 (GVBl. S. 463). ↩
Artikel 2 des Gesetzes zur Änderung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes und anderer Gesetze vom 21. Februar 2017 (BGBl. I S. 258) beinhaltet eine entsprechende privatrechtliche Vorschrift:
„§ 611a BGB (Arbeitsvertrag)
Einzelbegründung im Entwurf des Gesetzes zur Änderung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes und anderer Gesetze (Artikel 2) vom 20. Juli 2016 (18/9232); auch: Rundschreiben Sen Fin IV Nr. 6/2017 vom 23. Februar 2017 zur Statusfeststellung von Erwerbstätigen im sozialversicherungs- bzw. steuerrechtlichen Sinne. ↩
Einzelbegründung zu Nr. 2 des Antrags der Fraktion der SPD, der Fraktion der CDU, der Fraktion Die Linke und der Piratenfraktion über den Entwurf des Gesetzes zur Änderung des Landesabgeordnetengesetzes und des Bezirksverordnetenentschädigungsgesetzes vom 13. November 2013 (17/1300) unter Verweis auf einen vom Präsidenten zu erarbeitenden Musterarbeitsvertrag. ↩
Vgl. § 611a Abs. 1 Satz 1 bis 4 BGB: Durch den Arbeitsvertrag wird der Arbeitnehmer im Dienste eines anderen zur Leistung weisungsgebundener, fremdbestimmter Arbeit in persönlicher Abhängigkeit verpflichtet. Das Weisungsrecht kann Inhalt, Durchführung, Zeit und Ort der Tätigkeit betreffen. Weisungsgebunden ist, wer nicht im Wesentlichen frei seine Tätigkeit gestalten und seine Arbeitszeit bestimmen kann. Der Grad der persönlichen Abhängigkeit hängt dabei auch von der Eigenart der jeweiligen Tätigkeit ab. § 7 Abs. 1 SGB IV: Beschäftigung ist die nichtselbständige Arbeit, insbesondere in einem Arbeitsverhältnis. Anhaltspunkte für eine Beschäftigung sind eine Tätigkeit nach Weisungen und eine Eingliederung in die Arbeitsorganisation des Weisungsgebers. ↩
Mit Blick auf die bisherige Praxis ist davon auszugehen, dass Leistungen für die Fraktion von Dritten, die bisher über ein Honorar für eine zeitgleich begrenzte bestimmte Aufgabe abgegolten wurden, nunmehr durch Abschluss eines Werkvertrages (und Finanzierung aus Sachmitteln) erledigt werden (Beispiele: Sachvortrag in einer Klausur als kommunalpolitischer Input, Erstellung spezifischer Informationsmaterialien im Zuge von Öffentlichkeitsarbeit usw.). ↩
Nach § 2 Abs. 1 MV hat jede Behörde (§1 Abs. 1 MV unter Bezug auf § 6 Abs. 1 AO jeder Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt) u. a. Zahlungen mitzuteilen, wenn der Empfänger nicht im Rahmen u. a. gewerblicher oder freiberuflicher Haupttätigkeit gehandelt hat. Mitteilungen sollen jährlich, mindestens bis zum 30. April des Folgejahres (§ 10 MV), schriftlich an das nach dem Wohnort zuständige Finanzamt ergehen (§§ 8, 9 MV); der Zahlungsempfänger ist entsprechend zu unterrichten (§ 11 MV). ↩
Vgl. § 7 Abs. 3 Satz 1 LAbgG in Höhe von 4.143,02 Euro. Angepasst wie folgt;
ab 1. Januar 2019 gem. Bekanntmachung vom 6. November 2018 (GVBl. S. 656) in Höhe von 4.327 Euro.
ab 1. Januar 2018 gem. Bekanntmachung vom 8. Dezember 2017 (GVBl. S. 735) in Höhe von 4.227 Euro.
Rechtliche Hinweise m. w. N. Die arbeitsrechtlichen Anforderungen erstrecken sich im gleichen Maß auf die Vertragsvorbereitung wie auf die Vertragserfüllung. ↩
Vgl. gleichlautende Regelung in § 7 Abs. 3 Satz 1 LAbgG. ↩
Alle entgeltbezogenen Steuern sind monatlich an das zuständige Finanzamt abzuführen, der jeweiligen Krankenkasse ist der Arbeitgeber- und Arbeitnehmeranteil für die Sozialversicherung (im Regelfall im Quartal) zu überweisen; Beiträge für den Unfallversicherungsschutz sind nach § 150 Abs. 1 Satz 1 SGB VII vom Arbeitgeber an den zuständigen Träger (Verwaltungs-Berufsgenossenschaft) zu entrichten. ↩
Vgl. Artikel 2 des Gesetzes zu Änderungen im Bereich der geringfügigen Beschäftigung vom 5. Dezember 2012 (BGBl. I S. 2474). ↩
Z. B. eine Amts- oder Berufshaftpflichtversicherung. ↩
Die fehlerfreie Aufteilung der Sach- und Personalmittel ist in rechnerischer Hinsicht dann von Belang, wenn die nachgewiesenen (bzw. prognostizierten) Personalkosten die Höhe des Zuschusses unterschreiten. ↩
§ 7 Abs. 5 LAbgG lautet: Die Kostenpauschalen nach den Absätzen 2 und 3 werden jeweils zum 1. Januar eines jeden Jahres an die Entwicklungen des Verbraucherpreisindexes für Berlin sowie der Tarifentwicklungen des für Berlin geltenden TV-L angepasst, die vom Oktober des abgelaufenen Jahres gegenüber dem Oktober des vorangegangenen Jahres eingetreten sind. ↩
Vgl. Einführende Auslegungshinweise von Sen InnSport (I A 4-0202/511) vom 5. April 2018. ↩
Rechtliche Hinweise, Rhf (Mai 2014). ↩
Bei der Durchführung von (ein- oder mehrtägigen) Fraktionsklausuren außerhalb des üblichen Tagungsorts entstehen Kosten z. B. für Referentinnen, Referenten, Beschaffung von Material, Nutzung von (mit entsprechender „Technik“ ausgestatteten) Tagungsräumen, An- und Abreise, sonstige Aufenthalts- und Übernachtungskosten. Soweit Angemessenheit zu bejahen ist, ist darüber hinaus nach den Hinweisen des Rhf für die Bewirtschaftung der Fraktionszuschüsse aus 3100/684 01 (zuletzt im Mai 2014) die Tragung der (vollständigen) Verpflegungskosten zulässig. ↩
Fraktionen unterliegen als (nichtrechtsfähige) Personenvereinigungen nach §§ 2 Nr. 1, 3 Abs. 2 KStG der beschränkten Steuerpflicht; diese Kapitalertragsteuer („Zinsabschlagsteuer“) wird nach Artikel I Nr. 41 des Unternehmen-steuerreformgesetzes 2008 vom 14. August 2007 (BGBl. I. S. 1912) durch Einfügung des § 52a Abs. 1 EStG erstmals auf Kapitalerträge zur Anwendung gebracht, die dem Gläubiger nach dem 31. Dezember 2008 zufließen. Sie umfasst nach Artikel I Nr. 28 der genannten Vorschrift durch Änderung des § 43 Abs. 1 Nr. 1 EStG 25 Prozent des Kapitalertrags, worauf zusätzlich Solidaritätszuschlag und ggf. Kirchensteuer zu entrichten sind. Nach § 43 Abs. 5 Satz 1 EStG ist die Einkommensteuer mit diesem Steuerabzug abgegolten („Abgeltungssteuer“); dies stellt die „zentrale Vorschrift“ der Unternehmensteuerreform dar, um „das Interesse privater Anleger, Kapital allein aus steuerlichen Gründen ins Ausland zu verlagern“, zu mindern (Begründung zu Nr. 27 Buchstabe d) und allgemeine Begründung des Gesetzentwurfs der Koalition von CDU/CSU und SPD vom 27. März 2007, 16/4841). Fraktionen können sich nach § 44a Abs. 7 EStG eine Nichtveranlagungsbescheinigung vom FA für Körperschaften ausstellen lassen, da sie als Personenvereinigung, die ausschließlich und unmittelbar gemeinnützig wirkt (im Gegensatz zu Parteien, die nach § 5 Abs. 1 Nr. 7 Satz 1 KStG behandelt werden), der Befreiung nach § 5 Abs. 1 Nr. 9 KStG unterliegen. ↩
Vgl. Auslegungshinweis der Sen InnSport (I A 11-0202/511) vom 8. Juli 2010 an die BV-Vorsteher. ↩
Vgl. sinngemäß: Urteil des BVerwG vom 12. Dezember 2012 (6 C 32/11); Neumann, Werner, Parteienfinanzierung: Sanktionen nach Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht (der NPD), jurisPR-BVerwG 13/2013, Anmerkung 3. So ist die Einnahme des im Voraus zu leistenden Sachmittelzuschusses für den Monat Januar, der ggf. bereits Ende Dezember überwiesen wird, in dem ersten Monat des Jahres zu berücksichtigen, während die Einnahme des gegen Nachweis der Aufwendungen rückwirkend zu leistenden Personalmittelzuschusses des Monats Dezember, der im Folgemonat zu erbringen ist, im Verwendungsnachweis gleichfalls für diesen letzten Monat des Jahres einfließen muss. Die Werte der von einer Fraktion ggf. verwendeten betriebswirtschaftlichen Abrechnungssoftware, die Einnahmen und Ausgaben regelmäßig nach dem strikten Zu- bzw. Abflussprinzip bucht, sind hinsichtlich der Eintragungen im Verwendungsnachweis nicht ohne Weiteres zu übernehmen. ↩
Artikel I Nr. 2 des Vierten Gesetzes über die Vereinheitlichung des Berliner Landesrechts vom 23. Juni 1992 (GVBl. S. 200) bzw. Artikel I des Gesetzes über die Rechtsstellung der Fraktionen im Abgeordnetenhaus von Berlin (Fraktionsgesetz - FraktG) vom 8. Dezember 1993 (GVBl. S. 591). ↩
Eine analoge Anwendung der von einer Norm angeordneten Rechtsfolge auf Sachverhalte, die dieser Norm nicht unterfallen, setzt eine planwidrige Regelungslücke voraus. Der Anwendungsbereich der Vorschrift muss wegen eines versehentlichen, mit dem Normzweck unvereinbaren Regelungsversäumnisses des Normgebers unvollständig sein. Eine derartige Lücke darf von den Gerichten nach dem Beschluss des BVerwG vom 26. Januar 2016 (2 B 17/15) unter Bezug auf die dortige ständige Rechtsprechung, Urteile vom 28. Juni 2012 (2 C 13/11) und vom 27. März 2014 (2 C 2/13), im Wege der Analogie dann geschlossen werden, wenn sich aufgrund der gesamten Umstände feststellen lässt, dass der Normgeber die von ihm angeordnete Rechtsfolge auch auf den nicht erfassten Sachverhalt erstreckt hätte, wenn er diesen bedacht hätte. ↩
Sinngemäße Argumentation des Rhf an die Vorsteherin der BVV Charlottenburg-Wilmersdorf vom 26. März 2007. ↩
Schreiben von Sen InnSport (I A 11-0202/511) an die BV-Vorsteher vom 22. März 2011. ↩
siehe Fn [^43]. ↩
Droege, Michael, Die "Richter" der Exekutive - Organisationsverfassung der Rechnungshöfe und richterliche Unabhängigkeit in: VerwArch, November 2015, S. 459ff. ↩
Vgl. § 9 Abs. 5 FraktG für die Fraktionen des Abgeordnetenhauses. ↩
Ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine Geldleistung gewährt, darf n i c h t aufgehoben und durch einen Rückforderungsbescheid ersetzt werden, wenn der Begünstigte (Fraktion) auf seinen Bestand vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme der Entscheidung im Sinne des Rechtmäßigkeitsprinzips und der Bewahrung des öffentlichen Haushalts vor vermeidbaren Vermögensschäden schutzwürdig ist. Das Vertrauen ist in der Regel schutzwürdig, wenn der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann (§ 48 Abs. 2 Satz 1 und 2 VwVfG).
Auf ein solches Vertrauen kann sich der Begünstigte jedoch insbesondere dann nicht erfolgreich berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch Angaben bewirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren, oder die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte (§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 und 3 VwVfG). In einem solchen Fall ist der Begünstigte vielmehr regelmäßig einem Rückforderungsanspruch ausgesetzt: Die Höhe des gesetzlichen Sach- und Personalmittelzuschusses sind Leistungsumstände, die einer Fraktion bekannt sind bzw. sein müssten, um die kommunalpolitische Tätigkeit finanziell zu disponieren. Entsprechendes ist regelmäßig hinsichtlich der Grundsätze der Bewirtschaftung anzunehmen. Dann wird in aller Regel zumindest ein Fall der groben Fahrlässigkeit (§ 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG) vorliegen. Diese setzt nach einem Urteil des VG Schleswig vom 18. Juni 2008 (9 A 38/07) voraus, dass der betreffende Schadensverursacher schon einfachste, ganz naheliegende Überlegungen nicht angestellt und das nicht beachtet hat, was im gegebenen Falle jedem einleuchten musste; er muss es unterlassen haben, naheliegende, unschwer zu ergreifende Sicherheitsvorkehrungen zu ergreifen, und sich über Bedenken hinweggesetzt haben, die sich jedem aufdrängen mussten. Es ist einer Fraktion grundsätzlich zuzumuten, geplante Ausgaben, die jenseits der Üblichkeit einzuordnen sind, zuvor mit der Frage nach den Folgen zu verbinden. Unterlassen Begünstigte diese (auf der Hand liegende) Obliegenheiten, müssen sie damit rechnen, einem Rückforderungsanspruch ausgesetzt zu werden, so dass sie die bereits erfolgte Verausgabung der Mittel nicht erfolgreich geltend machen bzw. sich auf das Treffen von Vermögensdispositionen nicht berufen können. Die Umstände des Einzelfalls sind ohne Ausnahme im Rahmen einer Anhörung (§ 28 Abs. 1 VwVfG) aufzuklären, für die sich, um nachträgliche Missverständnisse zu minimieren, die schriftliche Form anbietet. In diesem Zusammenhang bieten sich konkrete Fragen an die Fraktion an. ↩
Beispiel: Eine Fraktion löst sich zum 31. Januar auf. Dem Sachmittelzuschuss für diesen Monat in Höhe von 300 Euro stehen Ausgaben in Höhe von 100 Euro gegenüber. An sich müsste ein Betrag von 200 Euro zurückgefordert werden. Da die Fraktion jedoch im Vorjahr einen Laptop (Neuwert ca. 500 Euro) beschafft hat, muss dieser Vermögenswert eingesetzt (oder zumindest zurück gegeben) werden. Ein BV kauft ihn der aufgelösten Fraktion für 250 Euro ab und erhöht damit die Gesamteinnahmen auf 550 Euro. Der Rückzahlungsanspruch umfasst 450 Euro. ↩