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Timestamp: 2016-10-21 18:31:16
Document Index: 125375335

Matched Legal Cases: ['Art. 33', 'Art. 89', 'BGE', 'Art. 88', 'Art. 88', 'Art. 29', 'BGE', 'Art. 88', 'Art. 95', 'Art. 34', 'Art. 34', 'Art. 22', 'Art. 28', 'Art. 30', 'Art. 33', 'Art. 35', 'Art. 35', 'BGE', 'BGE', 'Art. 34', 'Art. 34', 'BGE', 'BGE', 'Art. 28', 'BGE', 'Art. 34', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 24', 'Art. 35', 'BGE', 'BGE', 'Art. 28', 'BGE', 'BGE', 'in dubio', 'Art. 28', 'Art. 28', 'Art. 34', 'BGE', 'BGE']

1C_103/2010 (26.08.2010)
1C_103/2010
Gr�nliberale Partei Kanton Z�rich,
2. Martin B�umle,
Beschwerdef�hrer, beide vertreten durch Rechtsanwalt Matthias Hauser,
Kantonsrat Z�rich, vertreten durch die Gesch�ftsleitung des Kantonsrats Z�rich, Neum�hlequai 10, Postfach,
Beschluss des Kantonsrats vom 18. Januar 2010 �ber die Gegenvorschl�ge von Stimmberechtigten zum Steuergesetz (�nderung vom 30. M�rz 2009; Steuerentlastungen f�r nat�rliche Personen),
Beschwerde gegen den Beschluss vom 18. Januar 2010 �ber die Gegenvorschl�ge von Stimmberechtigten zum Steuergesetz des Kantonsrats Z�rich.
Am 30. M�rz 2009 beschloss der Kantonsrat Z�rich eine �nderung des kantonalen Steuergesetzes vom 8. Juni 1997 (StG; LS 631.1). Ge�ndert wurden im Wesentlichen verschiedene Abz�ge, namentlich die Sozialabz�ge (� 34 StG), der Einkommenssteuertarif (� 35 StG) sowie Bestimmungen �ber die Verm�genssteuer. Gegen die Vorlage wurde das Kantonsratsreferendum gem�ss Art. 33 Abs. 2 lit. c KV/ZH (SR 131.211) ergriffen. Zudem wurde unter dem Titel "Eine nachhaltige Steuerstrategie" ein Referendum mit Gegenvorschlag eingereicht.
Der Gegenvorschlag sieht in Abweichung von der Vorlage des Kantonsrats in � 35 StG eine andere Belastung f�r die h�chsten Einkommen vor. Demnach soll die Einkommenssteuer 12 % f�r Einkommensteile �ber Fr. 187'800.-- (Grundtarif) bzw. Fr. 283'500.-- (Verheiratetentarif) betragen. Ansonsten bleiben die Bestimmungen des Steuergesetzes gegen�ber dem Vorschlag des Kantonsrats unver�ndert. Weiter sieht der Gegenvorschlag eine �nderung des Strassengesetzes des Kantons Z�rich vom 27. September 1981 vor (StrG; LS 722.1). Die �nderungen in diesem Gesetz lauten wie folgt:
[Abs. 1 unver�ndert.]
2 Die Gemeinden k�nnen den Unterhalt ihrer Strassen ganz oder teilweise dem Staat �bertragen; die �bertragung muss jeweils f�r mindestens f�nf Kalenderjahre erfolgen, sofern die Baudirektion nicht einer fr�heren �nderung zustimmt.
[Abs. 3 unver�ndert.]
1 Die dem Staat und den Gemeinden anfallenden Kosten f�r den Bau und den Unterhalt der Gemeinde-, Staats- und Nationalstrassen sowie f�r die Staatsbeitr�ge werden mit den Mitteln des Strassenfonds gedeckt.
[Abs. 2-4 unver�ndert.]
1 Der Staat entsch�digt den Gemeinden die beitragsberechtigten Ausgaben der Baukosten von Gemeindestrassen.
2 Die Beitragspflicht ist von der Bedeutung der Strasse, vom Zweck und Nutzen der Einrichtung im Sinne von � 3 abh�ngig.
4 Der Regierungsrat kann zur Unterst�tzung besonders aufwendiger Strassenbauvorhaben zus�tzlich Subventionen der beitragsberechtigten Ausgaben gew�hren.
1 Der Staat entsch�digt die beitragsberechtigten Ausgaben an den Unterhalt von Gemeindestrassen.
[Abs. 2 unver�ndert.]
Auf den Unterschriftenbogen wird das Referendum damit begr�ndet, dass die Senkung der Einkommenssteuern zu massiven Steuerausf�llen beim Kanton Z�rich und den Gemeinden in der Gr�ssenordnung von Fr. 310 Mio. f�hren w�rde. Zur Kompensation dieser Ausf�lle schl�gt das Referendumskomitee vor, die oberste Progressionsstufe von 13 % nur auf 12 % statt 11 % zu senken sowie das Strassengesetz dahingehend zu �ndern, dass "neu Gemeindestrassen (entsprechend eines Mindeststandards) zu 100 % aus Geldern des Strassenfonds und nicht mehr aus allgemeinen Steuermitteln finanziert werden und damit Steuerausf�lle in den Gemeinden zumindest kompensiert werden k�nnen (Saldoneutralit�t)". Im Gegensatz zur Vorlage des Kantonsrats stelle das Referendum eine echte Steuerstrategie dar. Mit ihm k�nnten baldige Steuererh�hungen oder der Abbau von Staatsleistungen durch Sparpakete verhindert werden.
Der Regierungsrat des Kantons Z�rich beantragte dem Kantonsrat, den Gegenvorschlag "Eine nachhaltige Steuerstrategie" insoweit f�r ung�ltig zu erkl�ren, als das Strassengesetz ge�ndert werden solle. Dabei st�tzte er sich auf ein Gutachten von Prof. Felix Uhlmann, der zum Schluss gekommen war, dass der Gegenvorschlag den Grundsatz der Einheit der Materie verletze und teilweise keinen hinreichenden Sachzusammenhang zur Vorlage des Kantonsrats aufweise. Am 18. Januar 2010 beschloss der Kantonsrat, den Gegenvorschlag nicht nur teilweise, sondern vollumf�nglich f�r ung�ltig zu erkl�ren.
Mit Stimmrechtsbeschwerde vom 17. Februar 2010 an das Bundesgericht beantragen die Gr�nliberale Partei Kanton Z�rich (glp) und Martin B�umle im Wesentlichen, der Beschluss des Kantonsrats vom 18. Januar 2010 sei insoweit aufzuheben, als er den Gegenvorschlag f�r ung�ltig erkl�re, und dieser sei den Stimmberechtigten zur Abstimmung zu unterbreiten. Eventualiter sei nur der Teil �ber die �nderung des Strassengesetzes f�r ung�ltig zu erkl�ren und der verbleibende Teil zur Abstimmung zuzulassen.
Der Kantonsrat beantragte in seiner Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdef�hrer hielten in ihrer Stellungnahme dazu an ihren Antr�gen und Rechtsauffassungen fest. Der Kantonsrat wurde daraufhin ein weiteres Mal zur Vernehmlassung eingeladen und seine Eingabe den Beschwerdef�hrern zur Kenntnisnahme zugestellt.
1.2 Das Beschwerderecht steht gem�ss Art. 89 Abs. 3 BGG jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist. Martin B�umle ist unbestrittenermassen im Kanton Z�rich stimmberechtigt und daher im Hinblick auf die Ung�ltigerkl�rung des Gegenvorschlags "Eine nachhaltige Steuerstrategie" zur Beschwerde legitimiert. Ebenfalls als legitimiert gelten nach der Rechtsprechung die politischen Parteien, die im Gebiet des betreffenden Gemeinwesens t�tig sind, sowie politische Vereinigungen, namentlich ad hoc gebildete, mit juristischer Pers�nlichkeit ausgestattete Initiativ- und Referendumskomitees (BGE 134 I 172 E. 1.3.1 S. 175; Urteil 1C_247/2008 vom 21. Januar 2009 E. 1.1, in: Pra 2009 Nr. 83 S. 564; je mit Hinweisen). Auch die Gr�nliberale Partei Kanton Z�rich ist deshalb zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Die Stimmrechtsbeschwerde steht nur gegen kantonal letztinstanzliche Entscheide offen (Art. 88 Abs. 1 lit. a BGG). Gem�ss Art. 88 Abs. 2 Satz 1 BGG m�ssen die Kantone ein Rechtsmittel gegen beh�rdliche Akte vorsehen, welche die politischen Rechte verletzen k�nnen. Vor dem Hintergrund von Art. 29a BV und der Zielsetzungen des Bundesgerichtsgesetzes hat das Bundesgericht entschieden, dass die Kantone als Rechtsmittelinstanz eine gerichtliche Beh�rde einsetzen m�ssen (BGE 134 I 199 E. 1.2 S. 201 mit Hinweisen). Allerdings nimmt Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG Akte des Parlaments und der Regierung ausdr�cklich aus. F�r diese Akte steht es den Kantonen daher frei, ein kantonales Rechtsmittel vorzusehen oder nicht.
Die Beschwerdef�hrer haben gegen den angefochtenen Beschluss des Kantonsrats neben der Beschwerde an das Bundesgericht auch Stimmrechtsrekurs an den Regierungsrat des Kantons Z�rich erhoben. In seinem Entscheid vom 3. M�rz 2010 legte dieser in �berzeugender Weise dar, dass nach dem anwendbaren kantonalen Recht der Beschluss weder beim Regierungsrat noch beim Verwaltungsgericht des Kantons Z�rich angefochten werden k�nne. Folglich trat er auf den Rekurs nicht ein und sah auch davon ab, die Angelegenheit an das Verwaltungsgericht zu �berweisen. Beim angefochtenen Beschluss handelt es sich somit um einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid, was von keiner Seite bestritten wird.
1.4 Mit der Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte kann gem�ss Art. 95 lit. a und d BGG namentlich die Verletzung von Bundesverfassungsrecht und von kantonalen Bestimmungen �ber die politischen Rechte geltend gemacht werden. Vor diesem Hintergrund sind die von den Beschwerdef�hrern vorgetragenen R�gen der Verletzung von Art. 34 Abs. 1 BV und von Bestimmungen des Gesetzes des Kantons Z�rich vom 1. September 2003 �ber die politischen Rechte (LS 161; im Folgenden: GPR) zul�ssig.
2.1 Die Beschwerdef�hrer r�gen, der Gegenvorschlag "Eine nachhaltige Steuerstrategie" sei zu Unrecht als mit dem Grundsatz der Einheit der Materie nicht vereinbar erachtet worden. Indem der Kantonsrat den Gegenvorschlag f�r ung�ltig erkl�rte, habe er Art. 34 Abs. 1 BV und verschiedene Bestimmungen des kantonalen Rechts mit Bezug zum Referendum mit Gegenvorschlag verletzt (Art. 22, Art. 28, Art. 30, Art. 33 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 lit. a sowie Art. 35 KV; �� 121, 127, 143a und 143c GPR).
Gem�ss Art. 35 KV k�nnen 3000 Stimmberechtigte das Referendum ergreifen, indem sie zu einer Vorlage innert 60 Tagen nach ihrer amtlichen Ver�ffentlichung einen ausformulierten Gegenvorschlag einreichen. Dieses Volksrecht, das auch als konstruktives Referendum bezeichnet wird, stellt das "direktdemokratische Spiegelbild des parlamentarischen Gegenvorschlags zu einer Volksinitiative" dar (so YVO HANGARTER/ANDREAS KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2000, Rz. 2181 f.). Es muss deshalb ebenso wie ein parlamentarischer Gegenvorschlag den Grundsatz der Einheit der Materie wahren und einen hinreichenden Zusammenhang zur Vorlage aufweisen, wobei diese zweite Voraussetzung gewissermassen das Prinzip der Einheit der Materie in einem weiteren Sinn darstellt (BGE 113 Ia 46 E. 5a S. 54; 100 Ia 53 E. 6a S. 59; vgl. auch BGE 132 I 291 E. 4.1 S. 293 f.; je mit Hinweisen).
Aus der Anlage von Art. 34 Abs. 1 BV als konkretisierungsbed�rftiger Norm folgt, dass es dem kantonalen Gesetzgeber grunds�tzlich offen steht, strengere Beurteilungsvoraussetzungen bez�glich der Einheit der Materie und des hinreichenden Sachzusammenhangs zu w�hlen als sie aus der Rechtsprechung zu Art. 34 Abs. 2 BV hervorgehen (PATRICIA EGLI, Die Einheit der Materie bei kantonalen Gesetzesvorlagen, ZBl 107/2006 S. 400; ETIENNE GRISEL, Initiative et r�f�rendum populaires, 3. Aufl., 2004, Rz. 683-686; HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2482; CRISPIN HUGENSCHMIDT, Einheit der Materie - �berholtes Kriterium zum Schutze des Stimmrechts?, 2001, S. 113; vgl. auch BGE 132 I 291 E. 4.1 S. 293 f. mit Hinweisen). Ein in diesem Sinne abweichendes Begriffsverst�ndnis ist indessen nicht leichthin anzunehmen (BGE 130 I 185 E. 3 S. 195). Aus den zitierten Bestimmungen des kantonalen Rechts ergeben sich vorliegend daf�r keine Anhaltspunkte (vgl. dazu auch SCHUHMACHER, a.a.O., N. 10 zu Art. 28 KV; BGE 129 I 366 E. 2.1 S. 369 f. mit Hinweisen). Die Einhaltung der Grunds�tze der Einheit der Materie und des hinreichenden Sachzusammenhangs sind somit ausschliesslich vor dem Hintergrund von Art. 34 BV zu pr�fen (E. 3 und E. 4 hiernach).
3.1 Der Grundsatz der Einheit der Materie verlangt, dass eine Vorlage grunds�tzlich nur einen Sachbereich zum Gegenstand haben darf bzw. dass zwei oder mehrere Sachfragen und Materien nicht in einer Art und Weise miteinander zu einer einzigen Abstimmungsvorlage verbunden werden, die die Stimmberechtigten in eine Zwangslage versetzt und ihnen keine freie Wahl zwischen den einzelnen Teilen bel�sst. Umfasst eine Abstimmungsvorlage mehrere Sachfragen und Materien, ist erforderlich, dass die einzelnen Teile einen sachlichen inneren Zusammenhang aufweisen und in einer sachlichen Beziehung zueinander stehen und dasselbe Ziel verfolgen. Dieser sachliche Zusammenhang darf nicht bloss k�nstlich, subjektiv oder rein politisch bestehen. Im Einzelnen ist der Begriff der Einheit der Materie schwer zu fassen. Er ist von relativer Natur und vor dem Hintergrund der konkreten Verh�ltnisse zu beurteilen. Der sachliche Zusammenhang kann sich aus einem einheitlichen Ziel oder einem gemeinsamen Zweck ergeben und ist abh�ngig von der Abstraktionsh�he der Betrachtung und vom gesellschaftlich-historischen Umfeld. Dabei ist nicht bloss auf die Absichten des Gesetzgebers abzustellen, sondern der Normtext nach den anerkannten Interpretationsregeln auszulegen und auch der Sicht des "aufgekl�rten", politisch interessierten Stimmb�rgers Rechnung zu tragen (vgl. zum Ganzen in Bezug auf Volksinitiativen: BGE 130 I 185 E. 3 S. 195; 129 I 381 E. 2 S. 384; je mit Hinweisen; hinsichtlich beh�rdlicher Vorlagen: BGE 129 I 366 E. 2 S. 369; Urteil 1P.223/2006 vom 12. September 2006 E. 2, in: ZBl 108/2007 S. 332; je mit Hinweisen).
3.2 Der umschriebenen Zielrichtung entsprechend ist der Grundsatz der Einheit der Materie bei allen Vorlagen zu beachten, die den Stimmberechtigten zum Entscheid unterbreitet werden. Grunds�tzlich ist es daher unerheblich, ob es sich um eine Initiative oder Beh�rdenvorlage, um Partial- oder Totalrevisionen von Verfassungen oder Gesetzen oder um Gesetzes- oder Finanzvorlagen handelt. Damit steht nicht im Widerspruch, dass die Rechtsprechung den Grundsatz der Einheit der Materie entsprechend der Art der Vorlage differenziert gewichtet. Bei Partialrevisionen der Verfassung werden h�here Anspr�che gestellt als bei Totalrevisionen; insbesondere gilt es Initiativen auf teilweise Verfassungs�nderung von solchen auf Totalrevision, die bisweilen ein spezielles Verfahren erfordern, abzugrenzen. Dem Grundsatz wird bei Initiativen teils gr�sseres Gewicht beigemessen als bei Beh�rdenvorlagen, weil dem praktischen Bed�rfnis des Gesetzgebers Rechnung zu tragen ist, �ber den unmittelbaren Anlass einer Gesetzesrevision hinaus weitere bereits anstehende Postulate mit einzubeziehen. Zus�tzlich soll die Willenskundgabe der Unterzeichner von Initiativen gesch�tzt und sollen missbr�uchliche Erleichterungen der Unterschriftensammlung verhindert werden, wobei einzur�umen ist, dass eine Kombination von unterschiedlichen Materien die Unterschriftensammlung gar nicht in jedem Fall erleichtert. Allein der Umstand, dass eine beh�rdliche Vorlage bereits einen politischen Prozess durchlaufen und eine Synthese der Meinungen erfahren hat, bietet indessen noch keine Gew�hr f�r die Einhaltung des Grundsatzes der Einheit der Materie. Schliesslich werden formulierte Initiativen strenger beurteilt als allgemeine, eine Ausarbeitung durch den Gesetzgeber erfordernde Anregungen, obgleich auch solche bereits der Volksabstimmung unterbreitet werden k�nnen (BGE 129 I 366 E. 2.2 S. 370 f. mit Hinweisen).
3.3 Die Beschwerdef�hrer machen geltend, die Verminderung der Steuerertr�ge der Gemeinden aufgrund der Referendumsvorlage stehe in einem unmittelbaren Konnex zur finanziellen Entlastung bei den Gemeindestrassen, die bis anhin aus den Steuerertr�gen finanziert worden seien. Der Gegenvorschlag entlaste die Gemeinden von Ausgaben in einem Umfang, der der Verminderung der kommunalen Steuerertr�ge durch die Steuergesetzrevision gem�ss dem Gegenvorschlag entspreche. Nur in dieser Hinsicht werde denn auch die Lastenverteilung zwischen Kanton und Gemeinden beeinflusst. Auch sei zu beachten, dass bereits die Vorlage des Kantonsrats in die Aufgaben- und Lastenverteilung zwischen Kanton und Gemeinden eingreife, indem er die Einnahmen der Gemeinden massiv vermindere. Schliesslich sei zu ber�cksichtigen, dass der Gegenvorschlag keine Bestimmungen �ber die Art und Weise von Bau und Unterhalt sowie den Gebrauch der Strassen �ndere. Auch die Zust�ndigkeit der Gemeinden als Tr�ger der Gemeindestrassen werde nicht ge�ndert. Im Vergleich zu BGE 111 Ia 196 sei der innere Zusammenhang des Gegenvorschlags wesentlich enger.
Der Kantonsrat entgegnet in seiner Vernehmlassung, es sei entscheidend, ob bei den vorgeschlagenen �nderungen der Strassengesetzgebung die finanzpolitischen und steuerrechtlichen Aspekte �berw�gen. Dies sei nicht der Fall. Die �nderung des Strassengesetzes habe nicht direkt fiskalische Auswirkungen. Es werde stattdessen eine verkehrspolitische Komponente ins Spiel gebracht. Die Kosten, die dem Kanton durch den Gegenvorschlag entst�nden, m�ssten durch eine Erh�hung der kantonalen Motorfahrzeugsteuern oder h�here kantonale Einlagen in den Strassenfonds aus der allgemeinen Staatskasse kompensiert werden. Auch werde eine �berpr�fung der Zust�ndigkeitsordnung notwendig, wenn der Kanton die Gemeindestrassen im vorgeschlagenen Umfang zu finanzieren habe. Insgesamt sei ein einheitliches Ziel im Sinne einer "echten Steuerstrategie" nicht auszumachen.
3.4.1 Beim Gegenvorschlag lassen sich, vereinfachend ausgedr�ckt, zwei Teile unterscheiden. Beim ersten geht es um die �nderung des Vorschlags des Kantonsrats im Bereich des Steuergesetzes. Beim zweiten soll durch eine Revision des Strassengesetzes die Finanzierung von Gemeindestrassen auf den Kanton verlagert werden, um dadurch die durch die �nderung des Steuergesetzes zu erwartenden Einnahmenausf�lle auf Gemeindeebene zu kompensieren. Zun�chst ist festzuhalten, dass es denkbar w�re, die beiden Teile getrennt zur Abstimmung zu bringen, auch wenn einzur�umen ist, dass dadurch der Gedanke der Kompensation nicht mehr zum Tragen k�me. Die M�glichkeit der Aufteilung ist indessen letztlich nicht ausschlaggebend (Urteil 1C_247/2008 vom 21. Januar 2009 E. 3.3, in: Pra 2009 Nr. 83 S. 564). Ebenso wenig ist nach den obigen Ausf�hrungen entscheidend, dass die vorgeschlagenen �nderungen zwei verschiedene Erlasse betreffen; das Kriterium der Einheit der Materie betrifft die Frage des inneren sachlichen Zusammenhangs (E. 3.1 hiervor).
3.4.2 Weiter ist festzuhalten, dass es Erlassvorlagen gibt, die eine Querschnittfunktion zum Gegenstand haben und deshalb zwingend verschiedene Sachbereiche betreffen. Dies ist etwa bei sogenannten "Sparvorlagen" der Fall, wo es das Ziel des langfristigen Haushaltsausgleichs rechtfertigt, in verschiedenen Sachbereichen Ausgaben zu k�rzen, auch wenn dies zwangsl�ufig Auswirkungen auf die inhaltliche Gestaltung dieser Bereiche zeitigt (Urteil 1P.414/1999 vom 14. Dezember 1999 E. 3e ff. mit Hinweisen, in: Pra 2000 Nr. 91 S. 545). Das Gleiche gilt, wenn mit einer Gesetzesvorlage eine verbesserte Lastenverteilung zwischen mehreren Gemeinwesen erreicht werden soll und zu diesem Zweck die wirtschaftliche und betriebliche Tr�gerschaft gewisser Einrichtungen in �bereinstimmung gebracht wird (BGE 111 Ia 196 E. 3 S. 199 ff. mit Hinweisen). Nat�rlich gilt aber auch bei derartigen Vorlagen mit Querschnittfunktion, dass die Stimmberechtigten nicht in eine Zwangslage versetzt werden d�rfen, so dass ihnen keine freie Wahl zwischen den einzelnen Teilen mehr bleibt.
3.4.3 Vorliegend ist die Ausgangslage anders, denn die beiden Teile des Gegenvorschlags lassen sich nicht im genannten Sinne auf eine spezifische Querschnittfunktion zur�ckf�hren. Die Beschwerdef�hrer machen geltend, dass mit dem Gegenvorschlag das gleiche Ziel wie mit der Referendumsvorlage angestrebt werde, n�mlich die Konkurrenzf�higkeit des Kantons Z�rich im interkantonalen Steuerwettbewerb bei den nat�rlichen Personen zu verbessern. Indessen ist nicht zu �bersehen, dass sich die vorgeschlagene �nderung des Strassengesetzes nicht direkt von diesem Zweck ableiten l�sst. Denn auf die Wettbewerbsf�higkeit des Kantons Z�rich im Steuerbereich wirkt sie sich zumindest nicht in direkter Weise aus. Zwar besteht durchaus ein Zusammenhang zwischen den beiden Materien des Gegenvorschlags, indem die aufgrund der Revision des Steuergesetzes zu erwartenden Steuerausf�lle der Gemeinden kompensiert werden sollen. Konsequenz der Revision des Strassengesetzes ist jedoch auch eine einschneidende Umgestaltung der Lastenverteilung im Bereich der Gemeindestrassen, wo der Kanton neu verpflichtet werden soll, einen wesentlich h�heren Beitrag zu leisten als bisher. Diese punktuelle �nderung der Lastenverteilung zwischen Kanton und Gemeinden h�tte zudem nur insofern eine kompensatorische Funktion, als die Gemeinden betroffen sind. F�r den Kanton dagegen h�tte sie zus�tzliche Ausgaben zur Folge. Vorliegend ist nicht zu beurteilen, auf welche Weise die hierf�r notwendigen Mittel bereitgestellt werden w�rden und ob sich eine �berpr�fung der Zust�ndigkeitsordnung aufdr�ngte, wie dies der Kantonsrat geltend macht. Diese Fragen w�ren Gegenstand eines noch zu f�hrenden politischen Diskurses, der hier nicht vorweggenommen werden kann. Indessen kann bereits im jetzigen Zeitpunkt gesagt werden, dass sich die Anreize f�r die Planung von Gemeindestrassen �nderten, wenn neu die anrechenbaren Kosten vollumf�nglich von einem anderen Gemeinwesen getragen w�rden. Insofern kann in Bezug auf die Revision des Strassengesetzes durchaus von einer verkehrspolitischen Stossrichtung gesprochen werden, die mit der steuerpolitisch motivierten �nderung des Steuergesetzes kontrastiert.
3.4.4 Insgesamt ist nicht von einem hinreichenden sachlichen inneren Zusammenhang der beiden Teile des Gegenvorschlags auszugehen. Es werden zwei verschiedene Sachfragen in einer Art und Weise miteinander zu einer einzigen Abstimmungsvorlage verbunden, die die Stimmberechtigten in eine Zwangslage versetzt und ihnen keine freie Wahl zwischen den einzelnen Teilen bel�sst. Dies verletzt den Grundsatz der Einheit der Materie.
4.1 Der Grundsatz des hinreichenden Sachzusammenhangs gilt nach dem Gesagten einerseits f�r den parlamentarischen Gegenvorschlag zu einer Volksinitiative und andererseits f�r das (historisch j�ngere) Volksrecht des Referendums mit Gegenvorschlag. Das Bundesgericht hatte sich bis anhin lediglich mit der ersten Konstellation auseinanderzusetzen (BGE 113 Ia 46 E. 5 und 6 S. 53 ff.; 100 Ia 53 E. 6a S. 58 ff.; je mit Hinweisen). Im Hinblick auf die �bereinstimmende Zielsetzung - zu gew�hrleisten, dass der Stimmb�rger seinen Willen frei und unverf�lscht zum Ausdruck bringen kann - sind f�r das Referendum mit Gegenvorschlag jedoch grunds�tzlich die gleichen Gesichtspunkte massgebend. In diesem Sinne ist eine enge Beziehung zwischen Vorschlag und Gegenvorschlag erforderlich, wobei ein Gegenvorschlag, der die gleiche Materie und den gleichen Zweck betrifft wie der urspr�ngliche Vorschlag, in der Realisierung der Anliegen leicht weiter gehen darf (BGE 113 Ia 46 E. 5b S. 55 mit Hinweis). Es ist indessen nicht zu verkennen, dass insofern ein gewisses Missbrauchspotential besteht, dem im Einzelfall Rechnung zu tragen ist (a.a.O., E. 5b S. 55 f.). Dies gilt akzentuiert in F�llen wie dem vorliegenden, wo es dem Kantonsparlament verwehrt ist, auf die von ihm verabschiedete Vorlage zur�ckzukommen (� 143d Abs. 4 GPR). Sodann ist auch zu ber�cksichtigen, dass eine Volksinitiative gem�ss Art. 24 lit. a KV von 6000 Stimmberechtigten eingereicht werden muss, w�hrend f�r ein Referendum mit Gegenvorschlag gem�ss Art. 35 Abs. 1 KV lediglich die H�lfte, n�mlich die Unterschriften von 3000 Stimmberechtigten, erforderlich ist. Damit die Voraussetzungen zur Einreichung einer Volksinitiative nicht unterlaufen werden, ist deshalb eine etwas strengere Handhabung der Voraussetzung des hinreichenden Sachzusammenhangs angezeigt als dies bei einem parlamentarischen Gegenvorschlag zu einer Volksinitiative der Fall ist.
4.2 Die Beschwerdef�hrer halten unter Berufung auf BGE 113 Ia 46 fest, dass es m�glich sein m�sse, den Gegenstand der Vorlage massvoll zu erweitern sowie das Zielmass, die Mittel und Modalit�ten zur Zielerreichung zu ver�ndern. Das Referendum mit Gegenvorschlag diene ja gerade dazu, eine echte Alternative vorzuschlagen.
Der Kantonsrat argumentiert, seine Vorlage enthalte in erster Linie eine Diskussion �ber die gerechte Verteilung der Lasten im Zusammenhang mit staatlichen Einnahmen. Die Ausgabenfrage sei typischerweise nicht Gegenstand des Steuergesetzes, sondern des Finanzhaushaltsrechts und der einzelnen Sachgesetze. Dem stehe nicht entgegen, dass Sparvorlagen oftmals Ausgabenk�rzungen und Einnahmenerh�hungen verbinden w�rden. Denn darum gehe es bei der Steuergesetzrevision nicht. Gegenstand sei bei dieser vielmehr eine Entlastung bzw. eine gerechtere Verteilung der Steuerlasten.
4.3 Was zur Frage der Einheit der Materie ausgef�hrt wurde, gilt auch in Bezug auf die Frage, ob zwischen der Vorlage des Kantonsrats und dem Gegenvorschlag ein hinreichender Zusammenhang besteht. Dieser Zusammenhang ist vorliegend in Bezug auf die �nderung des Strassengesetzes umstritten. Hinsichtlich der vorgesehenen �nderung des Steuergesetzes orientiert sich der Gegenvorschlag dagegen sehr stark an der Vorlage des Kantonsrats, was von keiner Seite in Frage gestellt wird.
Wie erw�hnt existiert inhaltlich zwischen der vorgeschlagenen �nderung des Steuergesetzes und jener des Strassengesetzes insofern ein gewisser Konnex, indem letztere unerw�nschte Folgen der ersteren vermeiden soll. Die Neugestaltung der Lastenverteilung mit ihrer nicht zu vernachl�ssigenden verkehrspolitischen Dimension ist jedoch als im Wesentlichen neuer Gegenstand zu qualifizieren (E. 3.4.3 hiervor). Es kann deshalb nicht im Sinne von BGE 113 Ia 46 von einer leichten Erweiterung des Abstimmungsgegenstands gesprochen werden. Mithin erweist sich wegen des Vorschlags der �nderung des Strassengesetzes die Voraussetzung des hinreichenden Sachzusammenhangs zur kantonsr�tlichen Vorlage als verletzt.
4.4 Als Zwischenfazit ist festzuhalten, dass das Referendum mit Gegenvorschlag "Eine nachhaltige Steuerstrategie" sowohl die Einheit der Materie als auch den hinreichenden Sachzusammenhang zur Vorlage nicht wahrt. Der Hauptantrag der Beschwerde, wonach der Gegenvorschlag unver�ndert zur Abstimmung zu bringen sei, ist deshalb abzuweisen.
5.1 In ihrem Eventualantrag verlangen die Beschwerdef�hrer, es sei nur der Teil �ber die �nderung des Strassengesetzes f�r ung�ltig zu erkl�ren und der verbleibende Teil zur Abstimmung zuzulassen. Sie machen geltend, dass eine Aufteilung m�glich sei und der g�ltige Teil die �berwiegenden Anliegen des Gegenvorschlags enthalte. Im �brigen sei letzteres nach geltendem Recht nicht einmal mehr vorausgesetzt.
Der Kantonsrat beruft sich auf Art. 28 Abs. 2 Satz 2 KV, wonach er eine Volksinitiative f�r teilweise g�ltig erkl�ren oder aufteilen kann. Gem�ss dem Gegenvorschlag stellten jedoch die Steuerentlastung und die gleichzeitige Entlastung der Gemeinden bei der Finanzierung der Gemeindestrassen ein unteilbares Ganzes dar. Eine bloss teilweise Ung�ltigerkl�rung scheide deshalb aus.
5.2 Verletzt eine Volksinitiative die Einheit der Materie, so ist sie grunds�tzlich f�r ung�ltig zu erkl�ren. Das Bundesverfassungsrecht verlangt indessen nicht die vollumf�ngliche Ung�ltigerkl�rung. So kann die Aufteilung einer Initiative vom kantonalen Recht vorgesehen werden (BGE 129 I 381 E. 4 S. 387 mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung besteht diese M�glichkeit auch dann, wenn das kantonale Recht sie nicht ausdr�cklich vorsieht (BGE 134 I 172 E. 2.1 S. 177, unter anderem mit Hinweisen auf das Prinzip "in dubio pro populo" und das Verh�ltnism�ssigkeitsprinzip).
5.3 Gem�ss Art. 28 Abs. 1 KV ist eine Initiative g�ltig, wenn sie die Einheit der Materie wahrt (lit. a), nicht gegen �bergeordnetes Recht verst�sst (lit. b) und nicht offensichtlich undurchf�hrbar ist (lit. c). Gem�ss Abs. 2 dieser Bestimmung erkl�rt der Kantonsrat eine Volksinitiative, welche diese Voraussetzungen nicht erf�llt, f�r ung�ltig. Er kann sie aber auch f�r teilweise g�ltig erkl�ren oder aufteilen. Der Kantonsrat hat sich bei seinem Entscheid auf diese Bestimmung abgest�tzt, obwohl sie nicht das Referendum mit Gegenvorschlag, sondern die Volksinitiative betrifft. Nach dem Gesagten (E. 4.1 hiervor) ist dagegen nichts einzuwenden. � 143c Abs. 3 GPR (in Kraft seit dem 1. Januar 2010) verweist f�r die G�ltigkeit eines Referendums mit Gegenvorschlag denn nun auch ausdr�cklich auf die Bestimmungen �ber Volksinitiativen.
� 128 GPR sieht zur G�ltigkeit von Volksinitiativen Folgendes vor:
1 Eine Initiative ist g�ltig, wenn sie die Voraussetzungen von Art. 28 Abs. 1 KV erf�llt.
2 Verst�sst nur ein Teil der Initiative gegen �bergeordnetes Recht oder ist nur ein Teil der Initiative offensichtlich undurchf�hrbar, wird nur dieser f�r ung�ltig erkl�rt, wenn der restliche Teil die wesentlichen Anliegen der Initiative enth�lt und noch ein sinnvolles Ganzes ergibt.
3 Weist eine Initiative keinen hinreichenden inneren Zusammenhang auf, wird sie in mehrere Teile getrennt, wenn jeder Teil ein sinnvolles Ganzes ergibt.
Abs. 3 der zitierten Bestimmung zielt auf den Fall, wo die einzelnen Teile der Initiative f�r sich gesehen g�ltig sind, jedoch unter sich nicht in einem Zusammenhang stehen, wie er vom Grundsatz der Einheit der Materie gefordert wird. Im vorliegenden Fall trifft dies nicht zu. Die vorgeschlagene �nderung des Strassengesetzes verst�sst gegen die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Voraussetzung des hinreichenden Sachzusammenhangs und ist deshalb f�r sich betrachtet ung�ltig.
Die Situation, dass ein Teil der Initiative gegen �bergeordnetes Recht verst�sst, wird von � 128 Abs. 2 GPR erfasst. In sinngem�sser Anwendung dieser Bestimmung (� 143c Abs. 3 GPR) ist deshalb zu fragen, ob der "restliche Teil" - d.h. die im Gegenvorschlag enthaltene �nderung des Steuergesetzes - die wesentlichen Anliegen des Gegenvorschlags enth�lt und noch ein sinnvolles Anliegen ergibt.
5.4 Der Kantonsrat betont in seiner Vernehmlassung im bundesgerichtlichen Verfahren, f�r das Referendum seien Unterschriften mit dem Argument gesammelt worden, dass die Steuern gesenkt, aber die negativen Auswirkungen auf die Gemeinden durch den Gegenvorschlag verhindert w�rden. Dieser Einwand ist insofern zu relativieren, als die Unterst�tzung eines Volksbegehrens durch einen Stimmb�rger im Stadium der Unterschriftensammlung nicht die gleiche Tragweite hat wie bei der nachfolgenden Abstimmung. Bei der Unterschriftensammlung bringt der Stimmb�rger lediglich eine prinzipielle Zustimmung zum Ausdruck. Diese kann auch darauf gerichtet sein, dass er bef�rwortet, eine �ffentliche Debatte �ber den betreffenden Gegenstand anzustossen und diesen einer Volksabstimmung zuzuf�hren (BGE 129 I 381 E. 4.2 S. 389 mit Hinweisen).
5.5 Der Gegenvorschlag zielt darauf ab, die Steuerausf�lle, welche die Vorlage des Kantonsrats zur Folge hat, "auf ein vern�nftiges Mass zu verringern", indem die oberste Progressionsstufe von 13 % auf 12 % (statt auf 11 %) gesenkt wird. Zus�tzlich h�tten durch eine �nderung der Finanzierung der Gemeindestrassen die entstehenden Steuerausf�lle bei den Gemeinden kompensiert werden sollen. Dieses zweite, vorliegend als ung�ltig erkannte Element des Gegenvorschlags erweist sich als akzessorisch zum ersten. Als das zentrale Anliegen des Gegenvorschlags erscheint die Verringerung der Steuerausf�lle mit einer besonderen Betonung der Gemeindeebene. Bei einer Teilung�ltigerkl�rung w�rde dieses Ziel, wenn auch in verminderter Form, immer noch erreicht, denn durch die weniger starke Senkung der obersten Progressionsstufen w�rden die Steuerausf�lle sowohl auf kantonaler wie auch auf kommunaler Ebene weniger hoch ausfallen. In diesem Sinne kann gesagt werden, dass eine Ung�ltigerkl�rung lediglich des Teils der Revision des Strassengesetzes die Wirkung des Gegenvorschlags zwar mindert, ihm aber weder seinen Charakter noch seine Stossrichtung nimmt (vgl. BGE 134 I 72 E. 2.1 und 2.2 S. 177 f. mit Hinweisen). Dass die Revision des Steuergesetzes zudem im Sinne von � 128 Abs. 2 GPR noch ein sinnvolles Ganzes ergibt, folgt schon daraus, dass diese inhaltlich nur in quantitativer Weise vom Vorschlag des Kantonsrats abweicht, n�mlich durch eine prozentuale �nderung der obersten Progressionsstufen. Wenn die Vorlage des Kantonsrat ein sinnvolles Ganzes darstellt, was von den Verfahrensbeteiligten zu Recht nicht in Frage gestellt wird, muss das deshalb auch f�r den entsprechenden Teil des Gegenvorschlags gelten. Indem der Kantonsrat den Gegenvorschlag trotzdem vollumf�nglich f�r ung�ltig erkl�rte, verletzte er � 143c Abs. 3 in Verbindung mit � 128 Abs. 2 GPR.
Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen. Die Ung�ltigerkl�rung des Gegenvorschlags durch den Kantonsrat ist insoweit aufzuheben, als sie sich auf die �nderung des Steuergesetzes im Sinne des Gegenvorschlags erstreckt (vgl. Urteil 1P.454/2006 vom 22. Mai 2007 E. 5).
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der angefochtene Beschluss des Kantonsrats vom 18. Januar 2010 wird insoweit aufgehoben, als er den Gegenvorschlag "Eine nachhaltige Steuerstrategie" in Bezug auf die �nderung des kantonalen Steuergesetzes f�r ung�ltig erkl�rt. Im �brigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern und dem Kantonsrat Z�rich schriftlich mitgeteilt.