Source: https://iudictum.cz/619/9-a-9-2011-64
Timestamp: 2019-04-24 06:41:59+00:00
Document Index: 34968915

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', '§ 33', 'zákona č. 166', '§ 3', 'zákona č. 552', '§ 33', 'zákona č. 166', 'soud ', '§ 82', 'soud ', '§ 82', 'soud ', 'soud ', '§ 78', 'soud ', '§ 18', '§ 33', 'zákona č. 166', '§ 82', 'soud ', 'čl. 8', 'čl. 7', '§ 82', 'soud ', 'čl. 2', 'čl. 2', '§ 33', 'zákona č. 166', '§ 41', 'zákona č. 90', 'soud ', '§ 46', '§ 46', 'čl. 2', 'čl. 2', 'čl. 97', 'čl. 97', '§ 33', 'zákona č. 219', '§ 48', '§ 33', '§ 33', 'zákona č. 166', '§ 3', '§ 2', '§ 2', '§ 13', 'zákona č. 166', '§ 8', 'zákona č. 166', 'čl. 7', '§ 18', '§ 18', 'čl. 7', '§ 2', 'čl. 97', '§ 4', '§ 9', '§ 10', '§ 13', '§ 18', '§ 25', '§ 33', 'zákona č. 166', '§ 33', 'zákona č. 166', 'soud ', '§ 64', '§ 135', 'soud ', '§ 329', 'čl. 1', 'čl. 1', 'čl. 1', 'čl. 2', 'čl. 4', 'čl. 2', 'čl. 4', 'čl. 7', 'čl. 7', 'čl. 7', 'čl. 8', 'čl. 4', 'čl. 8', '§ 33', 'zákona č. 166', '§ 33', 'zákona č. 166', '§ 33', 'zákona č. 166', 'Soud ', 'soud ', '§ 14', 'zákona č. 552', 'zákona č. 166', '§ 48', 'zákona č. 219', '§ 329', '§ 329', 'soud ', '§ 8', 'zákona č. 166', '§ 33', 'zákona č. 166', '§ 48', 'zákona č. 219', '§ 1', '§ 2', '§ 3', '§ 2', '§ 4', '§ 14', '§ 11', '§ 11', '§ 14', '§ 82', '§ 83', '§ 87', 'soud ', 'soud ', '§ 87', 'soud ', 'soud ', '§ 87', 'soud ', 'Soud ', 'soud ', '§ 33', 'zákona č. 166', 'Soud ', '§ 4', 'soud ', '§ 83', 'soud ', '§ 46', 'Soud ', '§ 46', '§ 8', 'zákona č. 166', 'soud ', 'Soud ', 'Soud ', 'soud ', 'zákona č. 166', '§ 2', '§ 3', 'Soud ', '§ 4', '§ 33', 'zákona č. 166', '§ 3', '§ 9', '§ 25', '§ 10', '§ 10', '§ 33', 'zákona č. 166', '§ 10', '§ 18', '§ 33', 'zákona č. 166', '§ 33', 'zákona č. 166', 'zákona č. 166', 'soud ', '§ 329', '§ 14', 'zákona č. 166', 'soud ', 'soud ', '§ 52', 'soud ', '§ 10', 'zákona č. 166', 'Soud ', '§ 87', '§ 60', 'Soud ']

9 A 9/2011 - 64 — Městský soud v Praze — Iudictum.cz
9 A 9/2011 - 64 - Státní kontrola: kontrola hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky
14. 03. 2012, Městský soud v Praze
I. Kontrola hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu s finančními a hmotnými prostředky České republiky, kterou podle § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, vykonává Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky nebo orgán, který si pro tento účel Poslanecká sněmovna zřídila, nebo který tímto úkolem pověřila, je státní kontrolou ve smyslu § 3 odst. 1 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole.
II. Kontrolní řád kontrolního výboru Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je pouze interním aktem a nikoliv právní normou, která by jedině mohla závazným způsobem upravit práva a povinnosti Poslanecké sněmovny a Nejvyššího kontrolního úřadu při kontrole prováděné podle § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu. Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, však poskytuje Nejvyššímu kontrolnímu úřadu, stejně jako kterémukoliv jinému subjektu, u něhož státní kontrola probíhá, přiměřené prostředky obrany, jimiž se může bránit proti případným procesním pochybením ze strany kontrolního orgánu.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14.03.2012, čj. 9 A 9/2011 - 64)
Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ivanky Havlíkové a soudců Mgr. Martina Kříže a JUDr. Naděždy Řehákové v právní věci žalobce: Česká republika – Nejvyšší kontrolní úřad, se sídlem Praha 7, Jankovcova 2, zast. JUDr. Jaromírem Kovaříkem, advokátem se sídlem Praha 3, Chlumova 10, proti žalovanému: Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, se sídlem Praha 1, Sněmovní 4, zast. JUDr. Markem Nespalou, advokátem se sídlem Praha 2, Vyšehradská 21, v řízení o žalobě ze dne 12.1.2011 na ochranu před nezákonným zásahem
Žalobou ze dne 12.1.2011 na ochranu proti nezákonnému zásahu podle § 82 a násl. s.ř.s. podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal vydání rozsudku, kterým by soud uložil žalovanému povinnost zdržet se nezákonného zásahu do práv žalobce spočívajícího v zahájení a v kontrole činnosti žalobce podle kontrolního řádu Kontrolního výboru žalovaného. Žalobce v podané žalobě předně konstatoval, že mu dne 9.12.2010 bylo doručeno oznámení ze dne 9.12.2010 č.j. KV/9.12.10/136KS o zahájení kontroly, v němž žalovaný uvedl, že kontrola žalobce bude provedena v souladu s kontrolním řádem kontrolního výboru Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR (dále jen „Kontrolní výbor“) a ve smyslu tohoto kontrolního řádu byl žalobce současně požádán o poskytnutí součinnosti a předložení dokladů a písemností uvedených v příloze oznámení. Na oznámení o zahájení kontroly reagoval žalobce přípisem čj. 154/10- NKU40/54/10 ze dne 16.12.2010, ve kterém uvedl důvody, na základě kterých je nucen požadavek na provedení kontroly podle kontrolního řádu Kontrolního výboru a žádost o poskytnutí materiálů odmítnout. V tomto přípise uplatnil žalobce následující argumentaci, kterou odůvodnil své stanovisko: „Jednou ze základních ústavních zásad právního státu je, že podmínky, za kterých se uplatňuje státní moc, musí být přesně definovány, specifikovány a právem regulovány. Uplatňování státní moci je striktně vázáno na zákon a plnění konkrétních povinností lze vyžadovat pouze a jen na základě zákona. Aby bylo zamezeno zásahům do nezávislého postavení Nejvyššího kontrolního úřadu, musí případná kontrola ze strany Poslanecké sněmovny splňovat základní parametry a postupy a je nutno jí provést s odbornou péčí a kvalifikovaně. Kontrola musí mít předem zákonem nastavena jasná procesní pravidla a sama skutečnost, že je Kontrolní výbor Poslanecké sněmovny ze zákona oprávněn kontrolovat hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu, ještě neznamená, že si pro tuto kontrolu může sám stanovit jakákoli pravidla. Tzv. kontrolní řád Kontrolního výboru schválený usnesením KV č. 22 je pouze interním aktem Kontrolního výboru a v žádném případě ho nelze považovat za zákonný předpis, kterým by byl Nejvyšší kontrolní úřad povinen se řídit. Tím, že procesní pravidla pro kontrolu Nejvyššího kontrolního úřadu stanoví pouze interní akt Kontrolního výboru, je tato kontrola od samého počátku diskvalifikována na politický proces bez jakékoli právní relevance."
Na tento přípis reagoval předseda Kontrolního výboru přípisem čj. KV/21.12.10/144F ze dne 21.12.2010, z jehož obsahu vyplývá, že nezákonný zásah trvá, resp. hrozí jeho opakování. Žalobce dále uvedl, že mu svědčí aktivní legitimace k podání správní žaloby ve smyslu ustanovení § 82 s.ř.s., podle něhož aktivní legitimace svědčí každému, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech zásahem správního orgánu. Takovou skutečnost žalobce nejen tvrdí, ale byl na svých právech nezákonným zásahem žalovaného skutečně přímo zkrácen. Pokud jde o pasivní legitimaci na straně žalovaného, tato je rovněž naplněna. V tomto směru žalobce poukázal na usnesení Nejvyššího správního soudu čj. Obn 1/2006-11 ze dne 29. 8. 2007, ve kterém jmenovaný soud uvedl: „V případě negativního rozhodnutí
Poslanecké sněmovny má Nejvyšší správní soud za to, že se jedná o rozhodnutí správního úřadu zasahující do subjektivních veřejných práv politické strany, přezkoumatelné v rámci správního soudnictví v režimu soudního řádu správního. Správnímu soudu tak přísluší právo takovéto rozhodnutí Poslanecké sněmovny zrušit a zavázat ho právním názorem (§ 78 odst. 5 s.ř.s.).“. Dospěl-li Nejvyšší správní soud k závěru, že Poslanecká sněmovna je správním úřadem, pokud jde o její působnost stanovenou v § 18 zákona o politických stranách, ke stejnému názoru je nutno analogicky dojít při posuzování činnosti Poslanecké sněmovny podle ustanovení § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 166/1993 Sb.“), podle kterého hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu s majetkem státu včetně prostředků státního rozpočtu jeho kapitoly kontroluje Poslanecká sněmovna nebo orgán, který si pro tento účel zřídila nebo který tímto úkolem pověřila. I zde se jedná o jeden z případů, kdy Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR vykonává veřejnou správu v materiálním smyslu, ačkoliv formálně správním úřadem není. Výkon této činnosti Poslaneckou sněmovnou není svou povahou činností zákonodárného sboru, ale činností správního úřadu a rozhodnutí, která jsou v rámci této činnosti učiněna, a to včetně samotného oznámení o zahájení kontroly, jsou přezkoumatelná v rámci správního soudnictví. V případě zahájení a následného vykonávání této kontroly se jedná o výkon veřejné správy, kterým může být zasaženo do subjektivních veřejných práv a samotné zahájení a provádění takové kontroly může být schopno vyvolat negativní právní následky a za určitých okolností může být nezákonným zásahem. Tak je tomu dle názoru žalobce i v tomto případě, protože pro provádění kontroly absentují procesní pravidla ve formě právního předpisu, která by zaručovala nezbytnou možnost náležité právní obrany kontrolované osoby. Pokud jde o argumentaci, že zahájení kontroly může být oním nezákonným zásahem, jak je definován v ustanovení § 82 s.ř.s., žalobce poukázal na závěry Nejvyššího správního soudu obsažené v rozsudku č.j. 9 Aps 1/2007-68 ze dne 19. 9. 2007. Žalobce dále uvedl, že nemá možnost domáhat se ochrany jinými právními prostředky a že se nedomáhá toliko určení, že zásah byl nezákonný, ale při existenci současného právního stavu se domáhá zdržení se vykonávání kontroly jako takové a nikoliv pouhé deklarace provádění kontroly za nezákonný zásah. Žalobce se dovolává ochrany před zásahem, který trvá a hrozí jeho opakování, neboť orgán žalovaného zcela jednoznačně deklaroval záměr od svého nezákonného zásahu neupustit.
Kontrolní řád schválený usnesením Kontrolního výboru podle žalobce nepředstavuje takový právní podklad, na základě kterého by bylo možno realizovat kontrolu jakékoli kontrolované osoby. I když by jeho obsah byl podstatně precizněji formulován, nic by nezměnil na vadnosti v samotné podstatě přístupu Kontrolního výboru k předmětu kontroly kontrolovaných osob pouze na základě toho, že si sám přijme usnesení, které nazve kontrolním řádem. Celý rozsah a šíře nezákonnosti zásahu Poslanecké sněmovny, resp. jejího Kontrolního výboru, jsou zvláště zřetelné s ohledem na to, jaký je skutečný obsah kontrolního řádu schváleného Kontrolním výborem, na základě kterého má být výkon kontroly žalobce prováděn. Kardinální vadou kontrolního řádu je podle žalobce ta skutečnost, že na rozdíl od všech dostupných kontrolních řádů, které mají formu právního předpisu, neobsahuje institut řešení podjatosti kontrolujících a zakotvení možnosti kontrolované osoby vznést námitku o jejich podjatosti a rovněž neobsahuje procesní postup při vyřizování takové námitky. Tato absence může znamenat naprostou zvůli kontrolujících v těch případech, kdy ze všech okolností bude zřejmá jejich podjatost nebo budou důvodné pochybnosti o jejich nepodjatosti. Jelikož v posuzovaném případě jde o vztah kontrolujících - poslanců Poslanecké sněmovny a nezávislého Nejvyššího kontrolního úřadu, je absence právního institutu vyloučení kontrolujících, jsou-li důvodné pochybnosti o jejich nepodjatosti, takovou vadou, která znemožňuje dosažení objektivního nezaujatého výsledku kontroly a zaměňuje tuto kontrolu za politický soud poslanců zvolených za určitou politickou stranu nad nezávislým Nejvyšším kontrolním úřadem, proti kterému není právní ochrany. Uvedený nedostatek je o to závažnější, že v kontrolním řádu se počítá s tím, že kontrolující mohou kontrolu provádět i prostřednictvím právnické nebo fyzické osoby. Může tedy jít i o takovou osobu, která sama je nebo v nedávné době byla objektem kontroly prováděné Nejvyšším kontrolním úřadem. Kontrolní řád tak vytváří značný prostor pro možnost takových právnických a fyzických osob činit libovolná odvetná opatření proti kontrolním zjištěním Nejvyššího kontrolního úřadu a tak naprosto bezprecedentně ohrožuje nezávislost Nejvyššího kontrolního úřadu.
Kontrolní výbor se v čl. 8 kontrolního řádu dokonce usnesl na tom, že je oprávněn fyzické osobě uložit pokutu až do výše 50.000 Kč. Kontrolní řád tak obsahuje nejen uložení povinností v neprávní formě třetím osobám mimo Poslaneckou sněmovnu, ale obsahuje i uložení sankce za nesplnění těchto quasi povinností, a zasahuje tak i do práv a oprávněných zájmů fyzických osob chráněných Listinou základních práv a svobod. Dle názoru žalobce však není možné, aby interní akt Kontrolního výboru právně závazným způsobem stanovil, jak má postupovat kterákoli fyzická osoba vystupující na straně kontrolované osoby. Právní závaznost nějakého aktu pro třetí osoby nelze založit či dokonce vynutit přijetím nějakého usnesení parlamentního výboru, neboť právně závazný může být v demokratickém státě jen právní předpis. Žalobce v žalobě rovněž poukázal na to, jakým způsobem se Kontrolní výbor pokusil v kontrolním řádu řešit oprávnění kontrolované osoby odvolat se proti rozhodnutí o námitkách proti kontrolnímu protokolu, nebylo-li by těmto námitkám vedoucím skupiny kontrolujících vyhověno. Možnost kontrolované osoby se odvolat kontrolní řád upravil v ustanovení čl. 7 odst. 3 tak, že kontrolovaná osoba se může odvolat k předsedovi kontrolního výboru. Jeho postup v případě podání takového odvolání kontrolované osoby však kontrolní řád neupravuje. Takovou úpravu žalobce považuje za popření letitých principů parlamentní demokracie a fungování parlamentního režimu, spočívajících mimo jiné v tom, že poslanec - předseda parlamentního výboru je prvním mezi rovnými a nemá žádná mocenská oprávnění navíc oproti těm poslancům, kteří jsou členy tohoto výboru. Kontrolovaná osoba, v tomto případě dle Ústavy nezávislý Nejvyšší kontrolní úřad, by byl vystaven, pokud jde o posouzení jeho případných námitek, konečnému posouzení a hodnocení jeho činnosti reprezentantovi jedné jediné politické strany, který by navíc nebyl svázán absolutně žádnými pravidly.
Podle všeobecně uznávaných pravidel teorie i praxe kontroly platí ve vztahu mezi kontrolujícím a kontrolovaným taková elementární zásada, že není možné, aby si kontrolující sám o své vlastní vůli a bez ingerence kohokoli dalšího v neprávní formě přijal svá vlastní pravidla, kterými se budou práva a povinnosti kontrolujícího a kontrolovaného bezvýhradně řídit, a tím ve svých důsledcích jednostranně podle své výlučné vůle vymezil právní postavení kontrolovaného vůči němu. Tuto naprosto elementární zásadu Kontrolní výbor ve své činnosti nerespektoval a svévolněji popřel.
Jakákoli kontrola nezávislého Nejvyššího kontrolního úřadu prováděná současnou politickou reprezentací musí splňovat základní parametry a postupy, které jedině mohou prokázat skutečný stav fungování Nejvyššího kontrolního úřadu. Aby mohl být dosažen cíl a účel zákona, je nutno kontrolu provést podle právem stanovených závazných a vynutitelných pravidel, při respektování základních práv kontrolovaného, s náležitou odbornou péčí, objektivně a kvalifikovaně. V opačném případě, bylo-li by postupováno mimo právní rámec jen podle kontrolního řádu Kontrolního výboru, by se výkon kontroly diskvalifikoval na nepřípustné politické zasahování do autonomie Nejvyššího kontrolního úřadu a na svévolný politický proces bez jakékoli relevance. Žalobce následně konstatoval, že judikaturou Nejvyššího správního soudu byly vymezeny definiční znaky zásahu patřícího do působnosti veřejné správy, před kterým lze poskytnout ochranu ve správním soudnictví. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65 musí jít o takový zásah, který kumulativně splňuje následující podmínky: „Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (tj. „zásahem" správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), který byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování „zásahu“ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s.ř.s. poskytnout.
V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud rovněž uvedl, že prvotně jsou soudy ve správním soudnictví povinny zkoumat splnění podmínky č. 4, tedy existenci zásahu. Tato podmínka byla v posuzované věci dle mínění žalobce splněna, neboť zahájení a provedení kontroly dle kontrolního řádu schváleného Kontrolním výborem je s ohledem na povahu této kontroly za výše popsaných skutkových a právních okolností zásahem správního orgánu v širším smyslu, který není rozhodnutím. V citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu ve věci 9 Aps 1/2007-68 ze dne 19. 9. 2007 bylo konstatováno, že samotné zahájení a provádění kontroly může být schopno vyvolat negativní právní následky a pro zamezení těchto následků byla zřízena právě žaloba na ochranu před nezákonným zásahem.
Při posuzování toho, zda jsou splněny podmínky č. 1 až 3, je podle žalobce třeba poukázat na právní úpravu uvedenou v ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy a v ustanovení čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Podle těchto ustanovení lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, z čehož a contrario vyplývá, že pokud přímo zákon nestanoví případy, meze a způsoby uplatňování státní moci, nelze jí za takového právního stavu uplatňovat a pokud by se tak přesto stalo, byl by takový postup nezákonný. V daném případě zákon v § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., pouze stanoví, že hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu kontroluje Poslanecká sněmovna, popřípadě orgán, který si pro tento účel zřídila nebo který tímto úkolem pověřila. Zákon však již neupravuje procesní otázky, pravidla kontroly a práva a povinnosti kontrolujícího a kontrolovaného. Tento nedostatek zákona nelze překlenout přijetím pouhého jednostranného usnesení Kontrolního výboru, které nemá a ani nemůže mít povahu závazného právního předpisu. Usnesení výboru Poslanecké sněmovny může mít na základě ustanovení § 41 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, určité právní důsledky, které jsou tímto zákonným ustanovením přímo stanoveny, jen vůči členu vlády nebo vedoucímu ústředního správního úřadu.
Přestože zákon neposkytuje pro takový postup náležitý právní podklad, Poslanecká sněmovna, resp. její Kontrolní výbor, vyjádřila svůj záměr kontrolu Nejvyššího kontrolního úřadu stejně provést a tento záměr byl deklarován a formálně vyjádřen v oznámení o zahájení kontroly a jeho přílohách. Takový postup žalovaného má při absenci potřebné právní úpravy povahu nezákonného zásahu, kterým je Nejvyšší kontrolní úřad přímo dotčen, poněvadž jeho kontrola je nastavena tak, že nemá adekvátní procesní práva se bránit. Pokud jde o splnění podmínek č. 1 až 3, tyto jsou v daném případě rovněž splněny, neboť žalobce byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem správního orgánu v širším smyslu.
Pokud jde o splnění podmínek č. 5 a 6 ve smyslu výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu, žalobce uvedl, že zásah byl zaměřen výlučně a přímo proti němu a byl doprovázen potlačením jakýchkoli jeho práv a oprávněných zájmů. Tento zásah trvá a hrozí i opakování zásahu. Žalobce v této souvislosti připomněl, že obdobný zásah byl proti Nejvyššímu kontrolnímu úřadu ze strany žalovaného učiněn již v minulém, tj. 5. volebním období Poslanecké sněmovny, kdy dne 4.12.2009 bylo Nejvyššímu kontrolnímu úřadu doručeno oznámení Kontrolního výboru, ve kterém bylo uvedeno, že dne 8.12.2009 bude v souladu s kontrolním řádem Kontrolního výboru zahájena u Nejvyššího kontrolního úřadu kontrola hospodaření. I tehdy se Nejvyšší kontrolní úřad odmítl jakkoli podílet na tomto nezákonném zásahu a součinnost odmítl. Dne 7.7.2010 pak Poslanecká sněmovna na své 2. schůzi schválila usnesení č. 17, na základě kterého usnesení Poslanecké sněmovny z 5. volebního období č. 1278 ze dne 12.6.2009, kterým pověřila Kontrolní výbor kontrolou hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu s majetkem státu, zůstává v platnosti i pro 6. volební období. Z výše uvedeného žalobce dovozuje, že i podmínky č. 5 a 6 ve smyslu shora citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu jsou v tomto případě naplněny. Žalovaný ve vyjádření k žalobě navrhl, aby soud žalobu ve smyslu § 46 odst. 1 písm. d), popřípadě ve smyslu § 46 odst. 1 písm. c) s.ř.s. jako nepřípustnou odmítl, neboť žaloba nespadá do pravomoci soudů jednajících a rozhodujících ve správním soudnictví. Poukázal na to, že správní soudy jsou soudy veřejného práva, které poskytují ochranu jen ve věcech subjektivních oprávnění a povinností veřejnoprávního charakteru. V daném případě se žalobce označil jako „ČR - Nejvyšší kontrolní úřad, organizační složku státu.“ Nejvyšší kontrolní úřad má na základě zákona skutečně postavení organizační složky státu, která není právnickou osobou. Jakékoli jednání Nejvyššího kontrolního úřaduje je ze zákona vždy jednáním státu. Předmětnou žalobou se tedy stát domáhá soudní ochrany svých subjektivních veřejných práv. Žalobce - stát se domnívá, že je nositelem subjektivních veřejných práv, jejichž ochrany se u soudu domáhá a za žalovaného, tedy za orgán veřejné moci, který mu měl údajně do jeho subjektivních veřejných práv nezákonně zasáhnout, považuje lid České republiky. Podle čl. 2. odst. 1 Ústavy totiž „lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní.“ Konkrétně moc zákonodárnou vykonává lid (pokud ji podle čl. 2 odst. 2. Ústavy nevykonává na základě ústavního zákona přímo) prostřednictvím Parlamentu. Soudu tedy byla předložena žaloba, ve které stát, jednající prostřednictvím své organizační složky - Nejvyššího kontrolního úřadu, patrně tvrdí, že lid, vykonávající státní moc prostřednictvím Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, nezákonným způsobem porušuje subjektivní veřejná práva státu. Žalobce však ani soudu, ani žalovanému nevysvětlil, jaká jsou subjektivní veřejná práva státu, a to ani obecně, ani konkrétně v tomto případě. Nevysvětlil, vůči komu je stát oprávněn svoje údajná subjektivní veřejná práva uplatňovat a kdo, patrně rozdílný od státu, jenž je tvořen občany České republiky, je odpovědný (a z jakého titulu) za dodržování subjektivních veřejných práv státu. Pokud se tohoto vysvětlení nedostává, nezbývá než konstatovat holou skutečnost, že stát zažaloval stát pro údajný nezákonný zásah státu do údajných subjektivních veřejných práv státu.
K postavení Nejvyššího kontrolního úřadu a Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky v rámci ústavního pořádku a v rámci právního řádu České republiky při provádění kontroly Nejvyššího kontrolního úřadu Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky žalovaný uvedl, že podle čl. 97 odst. 1 Ústavy je Nejvyšší kontrolní úřad nezávislým orgánem, který vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Podle čl. 97 odst.3 Ústavy postavení, působnost, organizační strukturu Nejvyššího kontrolního úřadu a další podrobnosti stanoví zákon.
Jde především o zákon č. 166/1993 Sb. Podle § 33 odst. 2 tohoto zákona hospodaření Úřadu s majetkem státu včetně prostředků státního rozpočtu kapitoly Úřadu kontroluje Poslanecká sněmovna nebo orgán, který si pro tento účel zřídila nebo který tímto úkolem pověřila. Toto ustanovení plně koresponduje s ustanoveními zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, především pak s § 48 odst. 1, podle kterého kontrolu dodržování povinností stanovených právními předpisy a vnitřními předpisy při hospodaření s majetkem a při jeho správě u organizačních složek a Pozemkového fondu České republiky provádějí věcně příslušné ústřední správní úřady a zřizovatelé těchto organizačních složek; není-li jich, provádí kontrolu Ministerstvo financí (dále jen "kontrolní orgány"). Nejvyšší kontrolní úřad podléhá kontrole podle zvláštních právních předpisů. Oním zvláštním předpisem pro Nejvyšší kontrolní úřad je zákon č. 166/1993 Sb., konkrétně § 33 odst. 2 tohoto zákona.
Kontrolní činnost Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, popřípadě jí zřízeného anebo pověřeného orgánu, vykonávaná podle § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., je činností kontrolního orgánu - správního úřadu, nikoli činností zákonodárného sboru. Rozhodnutí, která jsou v rámci této kontroly učiněna, jsou pak přezkoumatelná v rámci správního soudnictví. Protože se jedná o kontrolu zaměřenou na hospodaření s finančními a hmotnými prostředky České republiky, řídí se tato kontrola zákonem č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní kontrole“). Podle § 3 odst. 1 zákona o státní kontrole se státní kontrolou pro účely tohoto zákona rozumí kontrolní činnost orgánů uvedených v § 2 tohoto zákona zaměřená na hospodaření s finančními a hmotnými prostředky České republiky a plnění povinností vyplývajících z obecně závazných právních předpisů nebo uložených na základě těchto předpisů. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky pak má v tomto případě postavení správního úřadu ve smyslu § 2 písm. d) zákona o státní kontrole, podle kterého státní kontrolu ve smyslu tohoto zákona vykonávají ostatní orgány státní správy, do jejichž působnosti náleží specializovaná kontrola, odborný dozor nebo inspekce podle zvláštních předpisů (dále jen "kontrolní orgány").
Pokud Kontrolní výbor Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jenž byl usnesením Poslanecké sněmovny pověřen kontrolou hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu s majetkem státu, vydal Kontrolní řád, jenž není v rozporu se zákonem o státní kontrole, pak je tento postup v souladu jak se zákonem č. 166/1993 Sb., tak se zákonem o státní kontrole i s ústavním pořádkem. Prováděná kontrola se samozřejmě řídí zákonem č. 166/1993 Sb., ve spojení se zákonem o státní kontrole a případné odkazy orgánu provádějícího kontrolu na Kontrolní řád na této skutečnosti nic nemění, neboť Kontrolní řád není v rozporu s uvedenými zákony. Žalovaný se dále domnívá, že žaloba byla podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou. Ze žaloby totiž nevyplývá, že by její podání bylo projednáno v rámci Nejvyššího kontrolního úřadu a že by byl prezident Nejvyššího kontrolního úřadu byl Nejvyšším kontrolním úřadem pověřen k podání takovéto žaloby. V žalobě je uváděno, že údajně dochází k narušení nezávislého postavení Nejvyššího kontrolního úřadu. Takovéto vážné tvrzení musí být v každém případě stanoviskem Nejvyššího kontrolního úřadu jako kolektivního orgánu. Nejvyšší kontrolní úřad je zákonem č. 166/1993 Sb., koncipován jako orgán kolektivní. Pokud jde o kontrolní činnost, pak o veškeré kontrolní činnosti nerozhoduje prezident Nejvyššího kontrolního úřadu, ale ve smyslu § 13 odst. 3 zákona č. 166/1993 Sb., kolegium Úřadu, které kromě prezidenta tvoří ještě viceprezident a členové Nejvyššího kontrolního úřadu. Je sice pravdou, že prezident Nejvyššího kontrolního úřadu ve smyslu § 8 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb., jedná jménem Nejvyššího kontrolního úřadu navenek, ale takovéto jednání musí být skutečným jednáním Nejvyššího kontrolního úřadu; v daném případě tedy musí jít o jednání, které bylo přinejmenším Nejvyšším kontrolním úřadem schváleno. Pokud tedy ani v žalobě není uvedeno, ani z příloh k žalobě nevyplývá, že by se tak závažným tvrzením, které je v žalobě uvedeno, Nejvyšší kontrolní úřad jakkoliv zabýval, pak nezbývá než mít za to, že žaloba je podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou. Prezident Nejvyššího kontrolního úřadu žádným způsobem neprokázal, že podání této žaloby je skutečně jednáním jménem Nejvyššího kontrolního úřadu. Žalovaný má za to, že podání žaloby a její obsah vyjadřuje toliko osobní názor Ing. Františka Dohnala, avšak v žádném případě nepředstavuje stanovisko Nejvyššího kontrolního úřadu.
V replice k vyjádření žalovaného žalobce vyslovil svůj nesouhlas s názorem, že kontrola Nejvyššího kontrolního úřadu se řídí zákonem o státní kontrole. Nejprve však podotkl, že tato argumentace protistrany je v rozporu s oznámením o zahájení kontroly ze dne 9.12.2010, které je podle jeho výslovného znění činěno „v souladu s Kontrolním řádem,“ a je tedy pojato tak, že pro kontrolu bude rozhodný obsah Kontrolního řádu. O zákonu o státní kontrole není v textu oznámení jediná zmínka. Konstatování žalovaného, že prováděná kontrola se řídí zákonem č. 166/1993 Sb., je dle mínění žalobce zavádějící, neboť tento zákon postup při kontrole vůbec neupravuje. Tvrzení žalovaného, že Kontrolní řád není v rozporu se zákony České republiky, neodpovídá skutečnosti. Kontrolní řád je v rozporu s ustanoveními zákona o státní kontrole v řadě svých ustanovení. Například podle čl. 7 odst. 2 kontrolního řádu o námitkách rozhoduje vedoucí skupiny kontrolujících, zatímco podle § 18 odst. 1 a 2 zákona o státní kontrole o námitkách může rozhodnout ten, kdo kontrolu prováděl, jen tehdy, jestliže jim v plném rozsahu vyhoví, jinak o nich rozhoduje vedoucí kontrolního orgánu. Podle ustanovení § 18 odst. 3 zákona o státní kontrole není opravný prostředek proti rozhodnutí o námitkách přípustný, zatímco v čl. 7 odst. 3 kontrolního řádu se proti rozhodnutí připouští odvolání.
Jestliže by bylo možné připustit, že pokud Kontrolní řád některé otázky upravuje vadně nebo je upravuje jinak než zákon o státní kontrole, platil by pro takové případy zákon o státní kontrole, muselo by být postaveno na jisto, že zákon o státní kontrole se na výkon kontroly Nejvyššímu kontrolnímu úřadu vztahuje a že taková kontrola může podle něho probíhat. Žalobce však má za to, že na kontrolu Nejvyššího kontrolního úřadu se zákon o státní kontrole vztahovat nemůže. Poukazuje na to, že výčet úřadů a orgánů, které podle § 2 zákona o státní kontrole vykonávají státní kontrolu ve smyslu tohoto zákona, je taxativní, takže nikdo jiný kontrolu ve smyslu zákona o státní kontrole vykonávat nemůže. Pokud jde o orgány zmíněné pod písmenem c) uvedeného ustanovení, jde o orgány výkonné sféry. O jejich okruhu napovídá, byť jde o příkladmý odkaz nenormativní povahy, odkaz na poznámku pod čarou, v níž jsou uvedeny odkazy na právní předpisy, podle nichž vykonávají činnost Česká zemědělská a potravinářská inspekce a Česká obchodní inspekce. Státní kontrolu tedy ve smyslu citovaného ustanovení zákona o státní kontrole vykonávají orgány moci výkonné, nikoliv orgány moci zákonodárné. Jde přitom o takové orgány výkonné moci, které vykonávají specializovanou kontrolu, odborný dozor nebo inspekci. Poslanci Poslanecké sněmovny jakožto součást moci zákonodárné zcela evidentně do okruhu těchto úřadů a orgánů nepatří, takže jim nesvědčí aktivní legitimace k provedení kontroly hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu podle zákona o státní kontrole. Poslaneckou sněmovnu ani Kontrolní výbor rovněž nelze považovat za orgány, do jejich působnosti podle jiných právních předpisů náleží výkon specializované kontroly (výkon pouhé kontroly v tomto směru nepostačuje) nebo odborného dozoru anebo inspekce.
Nejvyššímu kontrolnímu úřadu nemůže svědčit pasivní legitimace k tomu, aby byl objektem kontroly podle zákona o státní kontrole, ať už by takovou kontrolu podle tohoto zákona hodlal provádět kdokoli. Je to dáno tím, že na základě čl. 97 odst. 1 Ústavy je Nejvyšší kontrolní úřad nezávislý orgán. Ve výčtu orgánů, které podle § 4 zákona o státní kontrole nepodléhají kontrole podle tohoto zákona, Nejvyšší kontrolní úřad uveden není jednak proto, že zákon o státní kontrole byl přijat ještě před zřízením Nejvyššího kontrolního úřadu, a jednak proto, že státní kontrolu vykonávají orgány moci výkonné. Nejvyšší kontrolní úřad právě tyto orgány kontroluje, a proto sám nemůže být objektem kontroly jimi vykonávané. V opačném případě by kontrolovaný kontroloval kontrolujícího a o žádnou ústavně zaručenou nezávislost Nejvyššího kontrolního úřadu by ve skutečnosti vůbec nemohlo jít.
Kontrola Nejvyššího kontrolního úřadu Poslaneckou sněmovnou, resp. Kontrolním výborem se zákonem o státní kontrole nemůže řídit také z toho důvodu, že právní instituty obsažené v zákoně o státní kontrole jsou nastaveny tak, že vycházejí z toho, že výkon kontroly uskutečňují výkonné orgány a tato ustanovení již svou specifickou právní povahou vylučují jejich aplikaci ve vztahu poslanec Poslanecké sněmovny a Nejvyšší kontrolní úřad. Předně v ustanovení § 9 zákona o státní kontrole je stanoveno zásadní nezvratné a bezvýjimečné pravidlo spočívající v tom, že kontrolní činnost vykonávají pracovníci kontrolních orgánů. K provedení kontroly Nejvyššího kontrolního úřadu byla přitom určena kontrolní skupina složena z poslanců - členů Kontrolního výboru, a vedoucím této kontrolní skupiny byl určen poslanec Jaroslav Škárka. Poslanec Poslanecké sněmovny nepochybně není pracovníkem Poslanecké sněmovny. Taktéž jsou neaplikovatelná ustanovení o vyloučení kontrolních pracovníků, pokud jsou dány důvodné pochybnosti o jejich nepodjatosti stanovené v § 10 zákona o státní kontrole. Neaplikovatelné je i ustanovení, které ukládá kontrolnímu pracovníku povinnost bezprostředně po tom, co se dozví o skutečnostech nasvědčujících jeho podjatosti, oznámit to svému nadřízenému. Rovněž neaplikovatelné je ustanovení, které stanoví, že o podjatosti kontrolního pracovníka rozhodne vedoucí kontrolního orgánu nebo jím pověřený pracovník. Poslanec, a to i jako člen kontrolní skupiny, disponuje na základě Ústavy nezávislým mandátem a nemá žádného nadřízeného. Za vedoucího kontrolního orgánu nelze považovat ani předsedu Poslanecké sněmovny ani předsedu kontrolního výboru, tito nemohou rozhodovat o tom, zda jiný z poslanců je či není podjat. To by bylo v rozporu nejen s postavením poslance - předsedy, jakožto prvního mezi stejně rovnými poslanci - členy příslušného sboru, ale i v rozporu s článkem 26 Ústavy, podle kterého poslanec není vázán žádnými příkazy. Vedoucí kontrolního orgánu má dále zakotvenu působnost zbavit kontrolního pracovníka povinnosti mlčenlivosti podle § 13 zákona o státní kontrole a rozhodovat o námitkách proti kontrolnímu protokolu podle § 18 odst. 1 zákona o státní kontrole. V případě poslanců Poslanecké sněmovny není takové osoby, která by byla vedoucím kontrolního orgánu, a uvedené právní instituty zaručující řádný a spravedlivý proces při výkonu kontroly by tak byly naprosto nerealizovatelné. Skutečnost, že kontrolním orgánem podle zákona o státní kontrole může být jen orgán, který je součástí moci výkonné a nikoliv součástí moci zákonodárné, podle žalobce potvrzuje i ustanovení § 25 zákona o státní kontrole. Podle tohoto ustanovení pokud kontrolní orgány v souvislosti s výkonem kontroly zjistí potřebu změnit, popřípadě zrušit platné právní předpisy, učiní k tomu podnět u příslušných státních orgánů. Z textu tohoto zákonného ustanovení plyne, že zákon o státní kontrole vůbec nepřipouští možnost, že by kontrolním orgánem podle zákona o státní kontrole mohl být poslanec či skupina poslanců, když sám poslanec má právo zákonodárné iniciativy a sám může navrhnout změnu či zrušení právních předpisů a nemusí žádnému státnímu orgánu v tomto směru dávat nějaký podnět.
Právní názor, který zaujal žalovaný a který spočívá v tom, že kontrola Nejvyššího kontrolního úřadu Poslaneckou sněmovnou, resp. Kontrolním výborem, se řídí zákonem o státní kontrole, je založen na použití analogie, tedy řešení případů výslovně právem neupravených pomocí aplikace předpisu blízkého svou povahou. Evropská právní kultura vychází z toho, že použití analogie v právu veřejném by se v právním státě nemělo připouštět; její použití je na místě v právu soukromém, a to zejména v oboru práva občanského. Úprava pravidel kontroly je tou oblastí veřejného práva, kdy přesné a jednoznačné stanovení práv a povinnosti kontrolujících a kontrolovaných je základním předpokladem pro řádný výkon kontroly a pro možnost kontrolovaného se právními prostředky bránit. Je zřejmé, že zákon o státní kontrole a ani kontrolní řád schválený Kontrolním výborem nejsou pro vztah mezi Poslaneckou sněmovnou a Nejvyšším kontrolním úřadem použitelné. Ustanovení § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., je nedostatečné, když neupravuje procesní pravidla při provádění kontroly Nejvyššího kontrolního úřadu Poslaneckou sněmovnou. Za jediné správné řešení, které by vyplnilo zřejmou mezeru v platném právu, považuje žalobce přijetí potřebné právní úpravy, tak, aby se kontrola Nejvyššího kontrolního úřadu, kterou předpokládá ustanovení § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., mohla uskutečnit podle jasných a určitých procesních pravidel stanovených zákonem. Při ústním jednání před soudem setrval žalobce na podané žalobě s tím, že veškeré relevantní argumenty již byly soudu předestřeny. Žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl, a to z důvodu uvedených ve vyjádření k žalobě. Poukázal na ustanovení § 64 s.ř.s ve spojení s § 135 odst. 1 o.s.ř., podle kterého je soud vázán výrokem trestního soudu (kterým byl prezident Nejvyššího kontrolního úřadu Ing. František Dohnal pravomocně odsouzen za spáchání přečinu zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329 odst. 1 písm. a/ trestního zákoníku).
Ze spisového materiálu předloženého soudu žalovaným vyplynuly tyto skutečnosti významné pro posouzení věci:
Usnesením Kontrolního výboru žalovaného č. 22 z 5. schůze konané dne 18.11.2010 byl schválen Kontrolní řád Kontrolního výboru žalovaného, který tvoří přílohu tohoto usnesení.
Podle čl. 1 odst. 1 Kontrolního řádu se Kontrolním řádem řídí postup při výkonu kontroly a vztahy mezi Kontrolním výborem Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen „Kontrolní výbor) na straně jedné a kontrolovanými osobami na straně druhé. Podle čl. 1 odst. 2 Kontrolního řádu kontrolní činnost vykonávají pověření členové Kontrolního výboru (dále jen „kontrolující) na základě usnesení Kontrolního výboru. Podle čl. 1 odst. 3 Kontrolního řádu kontrolující mohou vybrané úkony v rámci prováděné kontroly provést prostřednictvím právnické nebo fyzické osoby, která má k takovým úkonům oprávnění. Právnická nebo fyzická osoba může tyto úkony provádět pouze v rozsahu nezbytném ke splnění účelu kontroly.
Podle čl. 2 Kontrolního řádu jsou kontrolující při provádění kontroly mj. oprávněni: - vstupovat do objektů, zařízení a provozů, na pozemky a do jiných prostor kontrolovaných osob, pokud souvisí s předmětem kontroly; nedotknutelnost obydlí je zaručena, - požadovat na kontrolovaných osobách, aby ve stanovených lhůtách předložily originální doklady a další písemnosti, záznamy dat na paměťových médiích prostředků výpočetní techniky, jejich výpisy a zdrojové kódy programů, vzorky výrobků nebo jiného zboží (dále jen "doklady"), - seznamovat se s utajovanými informacemi, prokáží-li se osvědčením pro příslušný stupeň utajení těchto informací, vydaným podle zvláštního zákona, - požadovat na kontrolovaných osobách poskytnutí pravdivých a úplných, ústních a písemných informací o zjišťovaných a souvisejících skutečnostech,
Podle čl. 4 odst. 1 Kontrolního řádu jsou kontrolované osoby povinny poskytnout součinnost odpovídající oprávněním kontrolujících uvedeným v čl. 2 tohoto Kontrolního řádu. Podle čl. 4 odst. 2 Kontrolního řádu jsou kontrolované osoby povinny v nezbytném rozsahu odpovídajícím povaze jejich činnosti a technickému vybavení poskytnout materiální a technické zabezpečení pro výkon kontroly.
Podle čl. 7 odst. 1 Kontrolního řádu proti kontrolnímu protokolu může kontrolovaná osoba podat námitky vedoucímu skupiny kontrolujících, a to ve lhůtě pěti dnů ode dne seznámení s kontrolním protokolem, nestanoví-li kontrolující lhůtu delší. Námitky je nutno podat písemně a musí být zdůvodněny. Podle čl. 7 odst. 2 Kontrolního řádu o námitkách rozhoduje vedoucí skupiny kontrolujících. Podle čl. 7 odst. 3 Kontrolního řádu nebylo-li námitkám vyhověno, může se kontrolovaná osoba ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí o námitkách odvolat k předsedovi Kontrolního výboru.
Podle čl. 8 odst. 1 Kontrolního řádu fyzické osobě, která zaviněně způsobila, že kontrolovaná osoba nesplnila povinnost podle čl. 4 tohoto Kontrolního řádu, může Kontrolní výbor uložit pokutu až do výše 50.000,- Kč. Podle čl. 8 odst. 2 Kontrolního řádu pokutu lze uložit i opakovaně, nebyla-li povinnost splněna ani ve lhůtě nově stanovené kontrolujícími.
V usnesení č. 23 z 5. schůze dne 18.11.2010 Kontrolní výbor žalovaného:
I. konstatoval, že na základě usnesení Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR ze 2. schůze dne 7.7.2010 č. 17 je pověřeným orgánem ve smyslu § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., k provedení kontroly hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu II. stanovil: a/ období provedení kontroly hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu od 1.1.2005 do 31.12.2010, b/ rozsah provedených prací: 1. Nezávislé a systematické prozkoumání, zda činnosti v hospodaření NKÚ a s nimi spojené výsledky byly v souladu s plánovanými záměry, zda byly realizovány efektivně a vhodně za účelem dosažení stanovených cílů v letech 2005 - 2010 se zaměřením na odhalení účetních nedostatků, podvodů, zpronevěr a obdobných protiprávních stavů. 2. Analýza 3E (hospodárnost, efektivnost a účelnost) vybraných operací v letech 2005-2010. 3. Posouzení dodržení fiskálních pravidel NKÚ v letech 2005 - 2010. 4. Posouzení nakládání s veřejnými prostředky v rozpočtu NKÚ v letech 2005- 2010. 5. Posouzení efektivnosti správy majetku NKÚ v letech 2005 - 2010. 6. Posouzení dodržování pravidel při řízení a správě NKÚ v letech 2005 - 2010. 7. Prověření existence střetu zájmů., c/ okruh dodavatelů auditů z oblasti auditorských společností zapsaných u Komory auditorů České republiky nebo znaleckých ústavů požadovaného oboru zapsaných v seznamu znalců rejstříku Ministerstva spravedlnosti tak, aby sporné skutečnosti bylo možné ověřit znaleckým posouzením, d/ termín ukončení auditů nejpozději do 30. 9. 2011; III. požádal a/ vedoucího Kanceláře Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, aby - zajistil provedení výběrového řízení na dodavatele auditů hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu dle čl. II. tohoto usnesení, - zajistil finanční prostředky na úhradu auditů hospodaření NKÚ; b/ prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu o poskytnutí informací a údajů potřebných k zadání výběrového řízení;
IV. zmocnil předsedu výboru, aby s tímto usnesením seznámil vedoucího Kanceláře Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR a prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu.
Usnesením č. 24 z 5. schůze konané dne 18.11.2010 Kontrolní výbor žalovaného:
I. ustanovil v souladu s Kontrolním řádem Kontrolního výboru Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky pětičlennou kontrolní skupinu poslanců, kterou pověřil provedením kontroly hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu s majetkem státu včetně prostředků státního rozpočtu kapitoly 381 - Nejvyšší kontrolní úřad v souladu s § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., a usnesením Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky č. 17 ze dne 7. července 2010; II. schválilposlance Mgr. Jaroslava Škárku vedoucím kontrolní skupiny; III. schválil, že pověřená kontrolní skupina může provést vybrané úkony prostřednictvím vybraného uchazeče z výběrového řízení; IV. požádal prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu o součinnost při provádění kontroly; V. zmocnil předsedu výboru, aby s tímto usnesením seznámil vedoucího Kanceláře Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR a prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu.
Oznámením o zahájení kontroly ze dne 9.12.2010 KV/9.12/136KS Kontrolní výbor žalovaného informoval prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu o tom, že usnesením Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR z 2. schůze 7.7.2010 č. 17 je Kontrolní výbor žalovaného ve smyslu § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., pověřen kontrolou hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu s majetkem státu včetně prostředků státního rozpočtu kapitoly 381 - Nejvyšší kontrolní úřad. S odkazem na Kontrolní řád Kontrolního výboru žalovaného bylo žalobci jakožto kontrolované osobě oznámeno, že u něj bude dnem 10.12.2010 zahájena výše uvedená kontrola. Ve smyslu Kontrolního řádu byl současně požádán o poskytnutí součinnosti pro řádný výkon kontroly a předložení dokladů a písemností uvedených v příloze oznámení, a to ke dni 17. 12.2010 (organizační struktura - verze platné v minulosti v průběhu let 2005 – 2010, seznam kontaktů na klíčové zaměstnance, možné termíny pro setkání s prezidentem NKÚ, členy Kolegia NKÚ a řediteli odboru finančního, odboru hospodářské správy a odboru interního auditu aj.). Ředitelka kanceláře prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu na základě pokynu prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu Františka Dohnala sdělila předsedovi Kontrolního výboru žalovaného JUDr. Vojtěchu Filipovi dopisem ze dne 16.12.2010, že jednou ze základních ústavních zásad právního státu je, že podmínky, za kterých se uplatňuje státní moc, musí být přesně definovány, specifikovány a právem regulovány. Uplatňování státní moci je striktně vázáno na zákon a plnění konkrétních povinností lze vyžadovat pouze a jen na základě zákona. Aby bylo zamezeno zásahům do nezávislého postavení Nejvyššího kontrolního úřadu, musí případná kontrola ze strany Poslanecké sněmovny splňovat základní parametry a postupy a je nutno ji provést s odbornou péčí a kvalifikovaně. Kontrola musí mít předem zákonem nastavena jasná procesní pravidla a sama skutečnost, že je Kontrolní výbor Poslanecké sněmovny ze zákona oprávněn kontrolovat hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu, ještě neznamená, že si pro tuto kontrolu může sám stanovit jakákoli pravidla. Tzv. Kontrolní řád Kontrolního výboru schválený usnesením Kontrolního výboru č. 22 je pouze interním aktem Kontrolního výboru a v žádném případě ho nelze považovat za zákonný předpis, kterým by byl Nejvyšší kontrolní úřad povinen se řídit. Tím, že procesní pravidla pro kontrolu Nejvyššího kontrolního úřadu stanoví pouze interní akt Kontrolního výboru, je tato kontrola od samého počátku diskvalifikována na politický proces bez jakékoli právní relevance. Nejvyšší kontrolní úřad může postupovat pouze tak, jak mu právní úprava dovoluje. Zákon č. 166/1993 Sb., uvádí taxativním výčtem, jaké dokumenty Nejvyšší kontrolní úřad poskytuje Poslanecké sněmovně, Senátu, jejich orgánům a vládě. Materiály, o které byl nyní Nejvyšší kontrolní úřad požádán, mezi nimi vyjmenovány nejsou. Z uvedených důvodů Nejvyšší kontrolní úřad žádost Kontrolního výboru odmítl.
Soud při ústním jednání rozhodl, že nebude doplňovat dokazování důkazy navrženými žalobcem v podané žalobě (přípis žalovaného č.j. KV/21.12.10/144F ze dne 21.12.2010, Limská deklarace směrnic o principech auditu, Mexická deklarace o nezávislosti nejvyšších auditních institucí, zápis o zahájení kontroly hospodaření žalobce s majetkem státu ze dne 8.12.2009, vyjádření žalovaného ze dne 30.9.2010 ve věci vedené pod sp. zn. 11 A 108/2010- 50), neboť dospěl k závěru, že skutkový stav věci byl náležitě objasněn na základě výše zmíněných listin, které jsou obsahem správního spisu; provádění jakýchkoliv dalších důkazů proto soud shledal nadbytečným.
Soudu je z úřední činnosti známo, že rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 15.8.2011 sp. zn. 39 T 47/2011 byl Ing. František Dohnal uznán vinným, že jako prezident Nejvyššího kontrolního úřadu s odpovědností vyplývající z jeho funkce vědom si své povinnosti stanovené mu ustanovením § 14 odst. 1, 2 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, v návaznosti na ustanovení 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu a v návaznosti na ustanovení § 48 odst. 1, věta druhá zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, vytvořit základní podmínky k provedení kontroly, zejména poskytnout součinnost odpovídající oprávnění kontrolních pracovníků a v nezbytném rozsahu odpovídajícím povaze činnosti Nejvyššího kontrolního úřadu a jeho technickému vybavení poskytnout materiální a technické zabezpečení pro výkon kontroly, písemnými podáními ze dne 16.12.2010 a ze dne 11.1.2011 odmítl poskytnout součinnost k provedení kontroly hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu s majetkem státu, včetně prostředků státního rozpočtu kapitoly č. 381, za roky 2005 - 2010, která byla zahájena na základě usnesení Kontrolního výboru Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky č. 23 ze dne 18.11.2010, jímž byl stanoven rozsah kontroly hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu s majetkem státu, přičemž o poskytnutí součinnosti potřebné pro provedení kontroly byl požádán usnesením Kontrolního výboru Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky č. 24 ze dne 18.11.2010, jež bylo
Nejvyššímu kontrolnímu úřadu dne 9.12.2010 doručeno pod č. j. KV/9.12.10/136KS spolu s oznámením o zahájení kontroly a seznamem dokladů a písemností, o jejichž předložení Kontrolní výbor Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR žádal ve lhůtě do 17.12.2010, požadovanou součinnost neposkytl ani následně, čímž provedení kontroly hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu s přidělenými rozpočtovými prostředky a svěřeným majetkem kontrolním orgánem - Kontrolním výborem Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky znemožnil, tedy jako úřední osoba v úmyslu způsobit jinou závažnou újmu vykonával svou pravomoc způsobem odporujícím jinému právnímu předpisu, čímž spáchal přečin zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329 odst. 1 písm. a) trestního zákoníku, za což byl podle § 329 odst. 1 trestního zákoníku odsouzen k trestu odnětí svobodyv trvání 8 měsíců s podmíněným odkladem nazkušební dobu v trvání18 měsíců. Odsuzující rozsudek nabyl právní moci dne 20.2.2012, kdy Městský soud v Praze rozsudkem sp. zn. 6 To 445/2011 zamítl žalobcovo odvolání.
Podle článku 97 odst. 1 Ústavy je Nejvyšší kontrolní úřad nezávislý orgán. Vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu.
Podle článku 97 odst. 3 postavení, působnost, organizační strukturu a další podrobnosti stanoví zákon. Podle § 8 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb., prezident Úřadu řídí Úřad a jedná jeho jménem navenek, předsedá Kolegiu Úřadu a Kárné komoře Úřadu.
Podle § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., hospodaření Úřadu s majetkem státu včetně prostředků státního rozpočtu kapitoly Úřadu kontroluje Poslanecká sněmovna nebo orgán, který si pro tento účel zřídila nebo který tímto úkolem pověřila.
Podle § 48 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, kontrolu dodržování povinností stanovených právními předpisy a vnitřními předpisy při hospodaření s majetkem a při jeho správě u organizačních složek a Pozemkového fondu České republiky provádějí věcně příslušné ústřední správní úřady a zřizovatelé těchto organizačních složek; není-li jich, provádí kontrolu Ministerstvo financí (dále jen "kontrolní orgány"). Nejvyšší kontrolní úřad podléhá kontrole podle zvláštních právních předpisů.
Podle § 1 zákona o státní kontrole zákon upravuje výkon státní kontroly v České republice.
Podle § 2 zákona o státní kontrole státní kontrolu ve smyslu tohoto zákona vykonávají: a) zrušeno b) ministerstva a jiné ústřední správní úřady v rozsahu stanoveném zvláštními zákony, c) místní orgány státní správy a orgány územní samosprávy, pokud vykonávají státní správu v rozsahu stanoveném zvláštními zákony, d) ostatní orgány státní správy, do jejichž působnosti náleží specializovaná kontrola, odborný dozor nebo inspekce podle zvláštních předpisů (dále jen "kontrolní orgány").
Podle § 3 zákona o státní kontrole státní kontrolou se pro účely tohoto zákona rozumí kontrolní činnost orgánů uvedených v § 2 tohoto zákona zaměřená na hospodaření s finančními a hmotnými prostředky České republiky a plnění povinností vyplývajících z obecně závazných právních předpisů nebo uložených na základě těchto předpisů.
Podle § 4 zákona o státní kontrole kontrole podle tohoto zákona nepodléhají soudy, prokuratura a státní notářství, s výjimkou hospodaření těchto orgánů s finančními a hmotnými prostředky České republiky, rozhodovací činnost orgánů státní správy a řízení jim předcházející, výkon působnosti ozbrojených bezpečnostních sborů a Sboru nápravné výchovy České republiky vykonávané podle zvláštních předpisů.
Podle § 14 odst. 1 zákona o státní kontrole jsou kontrolované osoby povinny vytvořit základní podmínky k provedení kontroly, zejména jsou povinny poskytnout součinnost odpovídající oprávněním kontrolních pracovníků uvedeným v § 11 písm. a) až f) a h) tohoto zákona. Fyzické osoby nemají povinnost podle § 11 písm. d) tohoto zákona v případech, kdyby jejím splněním způsobily nebezpečí trestního stíhání sobě nebo osobám blízkým.
Podle § 14 odst. 2 zákona o státní kontrole jsou kontrolované osoby povinny v nezbytném rozsahu odpovídajícím povaze jejich činnosti a technickému vybavení poskytnout materiální a technické zabezpečení pro výkon kontroly.
Podle § 82 s.ř.s. ve znění účinném od 1.1.2012 každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
Podle § 83 s.ř.s. žalovaným je správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl zásah; jde-li o zásah ozbrojených sil, veřejného ozbrojeného sboru, ozbrojeného bezpečnostního sboru nebo jiného obdobného sboru, který není správním orgánem, anebo příslušníka takového sboru, je žalovaným správní orgán, který takový sbor řídí nebo jemuž je takový sbor podřízen, a u obecní policie obec.
Podle § 87 odst. 1 s.ř.s. soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí; rozhoduje-li soud pouze o určení toho, zda zásah byl nezákonný, vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době zásahu.
Podle § 87 odst. 2 věta prvá s.ř.s. soud rozsudkem určí, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování, zakáže správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikáže, aby, je-li to možné, obnovil stav před zásahem. Šlo-li o zásah ozbrojených sil, veřejného ozbrojeného sboru, ozbrojeného bezpečnostního sboru nebo jiného obdobného sboru, uloží soud tento zákaz nebo příkaz správnímu orgánu nebo obci, která takový sbor řídí nebo které je takový sbor podřízen.
Podle § 87 odst. 3 s.ř.s.soud zamítne žalobu, není-li důvodná.
Z judikatury správních soudů vyplývá, že i stát (Česká republika), jednající prostřednictvím příslušné organizační složky, může v řízení před správním soudem vystupovat v pozici žalobce, který se domáhá ochrany svých veřejných subjektivních práv. Soud na tomto místě pro stručnost poukazuje na odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11.11.2004 č.j. 2 As 36/2004 – 46, v němž jmenovaný soud dospěl k závěru, že ani při akceptaci důsledného dualismu práva nelze důvodně tvrdit, že stát je nositelem práv pouze v soukromoprávním vztahu. Dělícím kritériem nemůže být pouhá povaha zkoumaného právního vztahu, nýbrž právě a jedině postavení státu v tomto vztahu, tzn. jeho postavení buď vrchnostenské, nebo naopak podřízené, resp. rovné s ostatními subjekty. V projednávané věci je proto rozhodující nejen ta skutečnost, že při provádění kontroly hospodaření žalobce s majetkem státu včetně prostředků státního rozpočtu žalovaným se mezi stranami nepochybně jedná o veřejnoprávní vztah, ale též fakt, že stát, za který jedná Nejvyšší kontrolní úřad jakožto příslušná organizační složka, se v tomto vztahu nachází v podřízeném postavení kontrolovaného subjektu. Činnost žalovaného vykonávanou podle § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., spočívající v provádění kontroly hospodaření žalobce, vskutku nelze považovat za výkon zákonodárné moci. To, že žalovaný při výkonu této činnosti vystupuje v postavení kontrolního orgánu – správního úřadu, ostatně ve svém vyjádření k žalobě připouští sám žalovaný. Soud k tomu dodává, že pro zodpovězení otázky, zda Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky při zahájení a provádění kontroly u žalobce může být považována za správní orgán ve smyslu legislativní zkratky zakotvené v § 4 odst. 1 písm. a/ s.ř.s., je určující vymezení veřejné správy, neboť pouze před zásahy patřícími do působnosti veřejné správy je možno poskytnout ochranu ve správním soudnictví. Hendrych (Hendrych, D. in: Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 5., rozšířené vydání. Praha: C.H.Beck, 2003, str. 6-7) v této souvislosti poukazuje na skutečnost, že pojmu veřejná správa je přikládán různý význam; tento termín je v zásadě možno chápat jako určitý druh činnosti (spravování) nebo instituci (organizaci, úřad), která veřejnou správu vykonává. Je proto rozlišováno materiální a formální pojetí veřejné správy. Z hlediska materiálního je veřejná správa v současnosti definována negativně jako souhrn činností, které nelze kvalifikovat jako zákonodárství nebo soudnictví. Jak vyplývá i z rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek ze dne 27. 4. 2006, č. j. 4 Aps 3/2005 - 35) či z rozhodování Ústavního soudu (např. nález ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06), judikatura se v současnosti kloní spíše k materiálnímu pojetí veřejné správy. Jak již bylo shora řečeno, provádění kontroly hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu s majetkem státu Poslaneckou sněmovnou nebo orgánem, který si Poslanecká sněmovna pro tento účel zřídila nebo který tímto úkolem pověřila, není zákonodárstvím a nejedná se ani o výkon moci soudní. Proto lze zmíněnou otázku uzavřít tak, že Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky při výkonu této specifické činnosti vykonává veřejnou správu v materiálním smyslu, ačkoliv jinak správním úřadem není. Žalobci v projednávané věci svědčí aktivní žalobní legitimace. Ta je založena již samotným tvrzením žalobce, že byl přímo zkrácen na svých právech zásahem žalovaného spočívajícím v zahájení kontroly. Jak dovodil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19.9.2007 č.j. 9 Aps 1/2007 – 68, určující skutečností pro vyslovení závěru o existenci aktivní legitimace na straně žalobce je fakt tvrzení přímého zkrácení na právech zásahem správního orgánu, nikoliv skutečnost, zda k přímému zásahu do práv žalobce skutečně došlo. Závěr o tom, zda se skutečně jednalo o nezákonný zásah a zda jím byl žalobce přímo zkrácen na svých právech, je již závěrem o legitimaci věcné, který je určující pro úspěšnost či neúspěšnost žaloby.
Podle § 83 s.ř.s. je žalovaným v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu ten správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl zásah. Pasivní legitimace Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky v daném sporu je tedy opět založena již samotným tvrzením žalobce.
Vzhledem k výše uvedenému neshledal soud důvod k tomu, aby žalobu podle § 46 odst. 1 písm. d/ s.ř.s. odmítl jako nepřípustnou.
Soud nesdílí ani přesvědčení žalovaného, že je naplněn důvod pro odmítnutí žaloby zakotvený v § 46 odst. 1 písm. c/ s.ř.s., tedy že žaloba byla podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou. Prezident Nejvyššího kontrolního úřadu, který jménem Úřadu předmětnou žalobu podal, je podle § 8 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb., výslovně oprávněn jednat jménem Úřadu navenek. Veškeré úkony, které prezident Nejvyššího kontrolního úřadu jménem Úřadu učiní, je proto nutné považovat za úkony samotného Nejvyššího kontrolního úřadu, které Nejvyšší kontrolní úřad zavazují navenek. Rozsah, v jakém je prezident Nejvyššího kontrolního úřadu oprávněn jménem Úřadu jednat, není dle zákona nikterak omezen. Prezident Nejvyššího kontrolního úřadu je tudíž oprávněn i k tomu, aby jménem Úřadu podal žalobu u správního soudu.
Vzhledem k výše uvedenému soud žalobu neodmítl, ale meritorně se jí zabýval. Dospěl přitom k závěru, že žaloba není důvodná. Žalobce veškerá svá tvrzení o nezákonnosti zásahu spočívajícího v zahájení kontroly jeho hospodaření s majetkem státu ze strany žalovaného v podané žalobě staví na tom, že kontrola má být realizována výlučně podle kontrolního řádu Kontrolního výboru, který však pro žalobce (ani jiné subjekty) nemůže být závazný, neboť se jedná pouze o interní akt žalovaného. Soud přisvědčuje žalobci v tom, že kontrolní řád, schválený usnesením Kontrolního výboru č. 22 z 5. schůze konané dne 18.11.2010, je toliko interním aktem Kontrolního výboru, který nemá charakter obecně závazné právní normy. Na jeho základě proto nelze kontrolovaným osobám přiznávat práva ani ukládat jakékoliv povinnosti či dokonce sankce za jejich nesplnění. Kontrolní řád může závazně upravovat pouze vztahy „uvnitř“ Kontrolního výboru, přičemž platí, že v případě rozporu úpravy obsažené v kontrolním řádu se zákonem či zákony regulujícími tentýž předmět úpravy má přednost úprava obsažená v zákoně.
Soud však nemohl přisvědčit názoru žalobce, že v současné době neexistují jiná, závazná procesní pravidla, která by upravovala postup při provádění kontroly hospodaření žalobce s majetkem státu ze strany žalovaného. Jak již soud dovodil shora, žalovaný při výkonu této kontroly vystupuje nikoliv v postavení zákonodárce, ale v pozici správního úřadu vykonávajícího veřejnou správu v materiálním smyslu. V této úzce vymezené oblasti proto žalovaný patří mezi „ostatní orgány státní správy, do jejichž působnosti náleží specializovaná kontrola vykonávaná podle zvláštního předpisu“ - zákona č. 166/1993 Sb., ve smyslu § 2 písm. d/ zákona o státní kontrole. Kontrolní činnost žalovaného je zaměřena na hospodaření žalobce s finančními a hmotnými prostředky České republiky. Jedná se tak nepochybně o výkon státní kontroly ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o státní kontrole, který je podrobně upraven zákonem o státní kontrole.
Soud považuje za podstatné, že žalobce nepatří mezi orgány, které podle § 4 zákona o státní kontrole nepodléhají kontrole podle tohoto zákona. Okruh těchto orgánů je přitom v uvedeném ustanovení zakotven jejich taxativním výčtem, z čehož a contrario vyplývá, že žalobce státní kontrole prováděné podle tohoto zákona podléhat musí. Neobstojí argumentace žalobce, že Nejvyšší kontrolní úřad není v tomto výčtu uveden proto, že zákon o státní kontrole byl přijat ještě před zřízením Nejvyššího kontrolního úřadu. Pokud by měl zákonodárce v úmyslu zařadit žalobce mezi orgány, které státní kontrole nepodléhají, nic mu nebránilo v tom, aby tak při zřízení Nejvyššího kontrolního úřadu učinil novelizací příslušného ustanovení zákona o státní kontrole. Žalobcova argumentace, že Nejvyšší kontrolní úřad kontroluje orgány moci výkonné, a proto sám nemůže být objektem jimi vykonávané kontroly, je zcela nepřípadná, neboť žalobce žádnou kontrolu žalovaného nevykonává.
Zákon o státní kontrole lze na kontrolu hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu s majetkem státu, kterou podle § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., vykonává Poslanecká sněmovna nebo orgán, který si pro tento účel Poslanecká sněmovna zřídila nebo který tímto úkolem pověřila, aplikovat přímo, nikoliv pouze per analogiam. Jak již bylo soudem konstatováno shora, tato kontrolní činnost je zaměřena na hospodaření žalobce s finančními a hmotnými prostředky České republiky, a tudíž se jedná o státní kontrolu ve smyslu definice tohoto pojmu obsažené v § 3 odst. 1 zákona o státní kontrole. Na tom nic nemění skutečnost, že při aplikaci některých ustanovení zákona o státní kontrole je nutno přihlédnout ke specifickému postavení žalovaného a jeho jednotlivých členů (poslanců). Za „kontrolní pracovníky“ ve smyslu § 9 zákona o státní kontrole je proto třeba považovat jednotlivé poslance, které Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR pověří provedením kontroly u žalobce, bez ohledu na to, že poslanci nejsou pracovníky Poslanecké sněmovny ve smyslu pracovněprávních předpisů. Totéž platí i pro žalobcem zmiňované ustanovení § 25 zákona o státní kontrole. Z postavení poslanců – členů kontrolního výboru žalovaného v ústavním systému České republiky vyplývá, že pokud v souvislosti s výkonem kontroly zjistí potřebu změnit, popř. zrušit platné právní předpisy, bude „podnětem,“ který „u příslušného státního orgánu“ učiní, využití jejich práva zákonodárné iniciativy. Dle náhledu soudu neexistuje žádný rozumný důvod, proč by předseda Kontrolního výboru nemohl postupem podle § 10 odst. 4 zákona o státní kontrole rozhodovat o podjatosti „kontrolních pracovníků,“ tj. o podjatosti jednotlivých poslanců pověřených provedením kontroly. To, že poslanec podle článku 26 Ústavy není při výkonu poslaneckého mandátu vázán žádnými příkazy, neznamená, že při provádění kontroly hospodaření žalobce nemusí respektovat zákon a rozhodnutí vydaná na jeho základě. I pro poslance tedy platí ustanovení § 10 odst. 1 zákona o státní kontrole, podle kterého kontrolu nesmějí provádět ti kontrolní pracovníci (poslanci), u nichž se zřetelem na jejich vztah ke kontrolované osobě nebo k předmětu kontroly jsou důvodné pochybnosti o jejich nepodjatosti, přičemž o tom, zda je konkrétní poslanec skutečně podjatý, rozhoduje podle čtvrtého odstavce téhož zákonného ustanovení vedoucí kontrolního orgánu nebo jím pověřený pracovník, a to bez zbytečného odkladu.
Užití analogie v oblasti veřejného práva není obecně nepřípustné, jak nesprávně tvrdí žalobce; nepřípustné je toliko užití analogie v neprospěch subjektu, vůči kterému je veřejná moc vykonávána. I kdyby tedy aplikace zákona o státní kontrole na kontrolu hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu s majetkem státu, kterou podle § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb., vykonává Poslanecká sněmovna nebo orgán, který si pro tento účel Poslanecká sněmovna zřídila nebo který tímto úkolem pověřila, byla možná pouze per analogiam (s čím soud, jak výše uvedeno, nesouhlasí), i v takovém případě by se žalobce mohl s úspěchem dovolávat uplatnění procesních institutů obsažených v zákoně o státní kontrole, které jsou ve prospěch kontrolovaných osob, jako je například institut vyloučení kontrolních pracovníků, u nichž jsou pochybnosti o jejich nepodjatosti (§ 10), nebo řízení o námitkách kontrolovaných osob (§ 18). V ostatním by však provádění kontroly bylo limitováno pouze zákonným vymezením předmětu kontroly (§ 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb.); vlastní způsob provádění kontroly by již záležel výlučně na vůli Poslanecké sněmovny.
Lze shrnout, že kontrolní řád Kontrolního výboru je pouze interním aktem, nikoliv právní normou, která jedině by mohla závazným způsobem upravit práva a povinnosti žalobce a žalovaného při provádění kontroly podle § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb. Zákon o státní kontrole však takovou obecně závaznou právní normou bezesporu je a žalobce i žalovaný jsou povinni jeho ustanovení při provádění této kontroly respektovat. Uvedený zákon poskytuje žalobci, stejně jako kterémukoliv jinému subjektu, u něhož státní kontrola probíhá, přiměřené prostředky obrany, jimiž se může bránit proti případným procesním pochybením ze strany kontrolního orgánu.
Samotný odkaz na kontrolní řád Kontrolního výboru žalovaného obsažený v oznámení o zahájení kontroly ze dne 9.12.2010 č.j. KV/9.12.10/136KS ještě neznamená, že by žalovaný popíral či zpochybňoval nutnost aplikace uvedeného zákona na zahájenou kontrolu. Jinými slovy řečeno, kontrola u žalobce musí probíhat v souladu se zákonem o státní kontrole a žalobce jakožto kontrolovaný subjekt může v průběhu kontroly využívat procesních institutů upravených tímto zákonem a uplatňovat práva, která tento zákon přiznává kontrolovaným osobám bez ohledu na to, zda zákon o státní kontrole byl v oznámení o zahájení kontroly výslovně zmíněn či nikoliv. Případný rozpor mezi kontrolním řádem Kontrolního výboru a zákonem o státní kontrole, či absence žalobcem namítaných procesních institutů v kontrolním řádu, jsou pro posouzení zákonnosti předmětné kontroly bezpředmětné; rozhodná je pouze úprava obsažená v zákoně o státní kontrole, která, jak již bylo uvedeno shora, relevantní procesní instituty obsahuje.
Prováděním kontroly hospodaření žalobce s majetkem státu způsobem, který bude v souladu s příslušnými ustanoveními zákona o státní kontrole, nemůže v žádném případě dojít k narušení nezávislého postavení žalobce. Na tomto místě je zapotřebí zdůraznit, že nezávislost žalobce není bezbřehá a rozhodně z ní není možné dovozovat možnost nikým nekontrolovaného hospodaření s majetkem státu včetně prostředků státního rozpočtu kapitoly Úřadu. Zákon č. 166/1993 Sb., s kontrolou žalobcova hospodaření s majetkem státu výslovně počítá, přičemž oprávnění provést tuto kontrolu svěřuje právě žalovanému. Realizaci této kontrolní pravomoci v mezích zákona č. 166/1993 Sb., vymezujícího osobu vykonávající kontrolu a předmět kontroly, a v mezích zákona o státní kontrole, nelze považovat za „nepřípustné politické zasahování do autonomie Nejvyššího kontrolního úřadu“ či za „svévolný politický proces bez jakékoliv relevance.“ Žalobce v řízení ničím neprokázal, že by zahájením kontroly jeho hospodaření s majetkem státu, o kterém byl vyrozuměn oznámením ze dne 9.12.2010 č.j. KV/9.12.10/136KS, byl jakkoliv zkrácen na svých (blíže nespecifikovaných) veřejných subjektivních právech, a neprokázal ani to, že by žalovaný při zahájení kontroly postupoval v rozporu se zákonem. Žalovaný je ze zákona nepochybně oprávněn předmětnou kontrolu u žalobce zahájit a provést (provedení zahájené kontroly žalobce v daném případě znemožnil tím, že žalovanému odepřel poskytnout potřebnou součinnost). Názor žalobce, že zahájení a provedení předmětné kontroly je vzhledem k absenci zákonné úpravy procesních otázek a pravidel kontroly nezákonným zásahem, z výše popsaných důvodů neobstojí. Samotným zahájením kontroly nedošlo ani k namítanému potlačení (opět nijak blíže nespecifikovaných) práv a oprávněných zájmů žalobce jakožto kontrolované osoby.
Po úplnost soud podotýká, že z výroku odsuzujícího rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 15.8.2011 sp. zn. 39 T 47/2011 je zřejmé, že skutek, za který byl prezident
Nejvyššího kontrolního úřadu uznán vinným spácháním přečinu zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329 odst. 1 písm. a) trestního zákoníku, spočívá mj. v nerespektování povinností zakotvených v ustanovení § 14 odst. 1 a 2 zákona o státní kontrole, v návaznosti na ustanovení 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb. I soud rozhodující v trestní věci tedy dospěl k závěru, že na provádění kontroly hospodaření Nejvyššího kontrolního úřadu s majetkem státu se vztahuje zákon o státní kontrole. Pravomocným rozhodnutím trestního soudu o tom, že prezident Nejvyššího kontrolního úřadu jednáním popsaným ve výrokové části odsuzujícího rozsudku spáchal trestný čin, je soud podle § 52 odst. 2 s.ř.s. v tomto řízení vázán.
Pouze na okraj soud dodává, že při vědomí existence pravomocného odsuzujícího rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 15.8.2011 sp. zn. 39 T 47/2011, jehož vyhlášení a následné potvrzení odvolacím soudem bylo široce medializováno, a s tím souvisejících změn ve vedení Nejvyššího kontrolního úřadu (zánik výkonu funkce prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu podle § 10 odst. 8 písm. e/ zákona č. 166/1993 Sb.), je soudu s podivem, že Nejvyšší kontrolní úřad i v březnu 2012 setrval na podané žalobě, jak vyplývá ze sdělení viceprezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu ze dne 8.3.2012. Tento procesní postoj totiž znamená jediné - žalobce je stále přesvědčen o tom, že zahájení kontroly jeho hospodaření s majetkem státu ze strany Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je nezákonným zásahem, a na těchto svých žalobních tvrzeních nehodlá ničeho měnit.
Soud tedy neshledal žalobu důvodnou, a proto jí podle ust. § 87 odst. 3 s.ř.s. zamítl. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ust. § 60 odst. 1 s.ř.s., neboť žalobce nebyl ve sporu úspěšný a žalovanému žádné důvodně vynaložené náklady v řízení nevznikly. Soud k tomu dodává, že žalovaný je dostatečně personálně vybaven k tomu, aby byl schopen úkony, které vůči žalobci učinil, sám obhájit v řízení před soudem. Na žalobci proto nelze spravedlivě požadovat, aby žalovanému hradil náklady, které mu vznikly tím, že se v řízení nechal zastupovat zvoleným advokátem.
V Praze dne 14. března 2012
JUDr. Ivanka Havlíková v. r. předsedkyně senátu
Zdroj: Rozsudek ze dne 14. 3. 2012, sp. zn. 9 A 9/2011 - 64, dostupné zde. Jedná se o neautentické znění, které bylo soudem poskytnuto bezplatně.