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Timestamp: 2018-11-17 17:06:39
Document Index: 24232836

Matched Legal Cases: ['§ 93', '§ 6', '§ 8', '§ 6', '§ 8', '§ 8', '§ 6', '§ 6', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 29', '§ 6']

OVG Nordrhein-Westfalen, 20 D 138/05.AK: OVG NRW: flughafen, nacht, vergleich, schallschutz, luftverkehr, zahl, passiven, anwohner, gutachter, entschädigung
Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 16.05.2007, 20 D 138/05.AK
20 D 138/05.AK
OVG NRW: flughafen, nacht, vergleich, schallschutz, luftverkehr, zahl, passiven, anwohner, gutachter, entschädigung
Flughafen, Nacht, Vergleich, Schallschutz, Luftverkehr, Zahl, Passiven, Anwohner, Gutachter, Entschädigung
Oberverwaltungsgericht NRW, 20 D 138/05.AK
Aktenzeichen: 20 D 138/05.AK
Die Kläger - die des Verfahrens zu 7. nach Kopfteilen, die des Verfahrens zu 9. als Gesamtschuldner - tragen jeweils die bis zur Verbindung der Verfahren in ihren Verfahren entstandenen Kosten einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, ferner die ab Verbindung entstandenen eigenen Kosten und nach folgenden Anteilen die Gerichtskosten sowie die Kosten des Beklagten und der Beigeladenen: Die Klägerinnen der Verfahren zu 1. bis 6. jeweils 4/37, die Kläger des Verfahrens zu 7. 11/37, die Kläger der Verfahren zu 8. und 9. je 1/37.
Die Klägerinnen und Kläger dürfen die jeweils gegen sie gerichtete Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Gläubiger vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.
Die Klägerinnen der Verfahren zu 1. bis 6. sind Städte aus der Umgebung des von der Beigeladenen betriebenen internationalen Verkehrsflughafens Düsseldorf. Die 2
Klägerinnen und Kläger der Verfahren zu 7. bis 9. sind private Anwohner aus den Städten und S. . Die Klägerinnen und Kläger (im weiteren: Kläger) wenden sich gegen Änderungen der Betriebsgenehmigung für den Flughafen, die der Beklagte im Wesentlichen mit Bescheid vom 9. November 2005 verfügt hat.
3Der Flughafen ist nach den Passagierzahlen bundesweit der drittgrößte. Er verfügt über zwei parallele, von Südwesten nach Nordosten verlaufende Start- und Landebahnen. Wegen ihres geringen Querabstandes können diese Bahnen nur in wechselseitiger Abhängigkeit genutzt werden. Im Zusammenhang mit der Zulassung des weiteren Ausbaus der südlichen Bahn (Hauptbahn) auf die gegenwärtige Länge schlossen 1965 der Beklagte, die Beigeladene (seinerzeit: Düsseldorfer Flughafengesellschaft mbH - DFG) sowie Gemeinden des Amtes Angerland, in deren Rechtsposition zum Teil die Klägerin zu 5. eingerückt ist, den sog. Angerland- Vergleich. Dieser enthält Aussagen über die seinerzeit schon ins Auge gefasste nördlich gelegene Bahn (Parallelbahn). Unter anderem heißt es unter a) 1. Teil, A. "Generalausbauplan":
4II. Die beigeladene DFG erklärt: Die im Generalausbauplan in einem Achsabstand von mindestens 500 m von der Hauptstartbahn vorgesehene Parallelbahn ist eine Ausweichbahn (...). Sie wird nur in den Zeiten der Betriebsunterbrechung der Hauptstartbahn und sonst in den Zeiten des Spitzenverkehrs über Tage betrieben ...
5III. Der Antragsgegner erklärt, dass er keinen Antrag der beigeladenen DFG genehmigen wird, der hinsichtlich eines Ausbaus eines Start- und Landebahnsystems über den Umfang des Generalausbauplanes und hinsichtlich des Flugbetriebes über die in Ziffer II getroffene Regelung hinausgeht.
6Die Parallelbahn wurde in ihrer heutigen Gestalt 1983 planfestgestellt. Zum Umfang ihrer Nutzung enthält der Planfeststellungsbeschluss unter II. "Änderung der Genehmigung, Auflagen und Hinweise" u.a. die Aussage, dass sie nur in den Zeiten der Betriebsunterbrechung der Hauptbahn und sonst in Zeiten des Spitzenverkehrs über Tage benutzt werden darf. Dabei sind Zeiten des Spitzenverkehrs als Zeiten definiert, in denen für Luftfahrzeuge im Luftraum oder am Boden Wartezeiten bestehen. Weiter ist die Nutzung des Parallelbahnsystems danach auf die Kapazität der Hauptbahn begrenzt (sog. Einbahnkapazität).
7Darüber hinaus sind im gegebenen Zusammenhang erhebliche Regelungen des Betriebes des Flughafens im Änderungsbescheid vom 21. September 2000 mit anschließender Änderung vom 5. Juni 2003 enthalten. Ein maßgebliches Mittel zur Regelung des Betriebsumfanges sind danach Vorgaben zum Umfang der pro Stunde maximal zulässigen sog. Zeitnischen (Slots), d.h. die Start- und Landemöglichkeiten pro Stunde, die vom Flughafenkoordinator für die Bundesrepublik Deutschland einzelnen Flugunternehmen bezogen auf die jeweilige Flugplanperiode für den Flughafen Düsseldorf für im voraus planbare Flüge eingeräumt werden. Ferner bestehen bereits seit Ende der 1950ger Jahre Nachtflugbeschränkungen, die der Beklagte im Oktober 2002 befristet bis zum 31. Oktober 2007 neu gefasst hat (MBl. NRW 2002, S. 1159f). Sie enthalten im wesentlichen Beschränkungen für Strahlflugzeuge. In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte zu Protokoll die Aufhebung der Fristbestimmung erklärt. Zugleich hat er mit Wirkung zum 1. November 2007 weitergehende Beschränkungen für Propellermaschinen mit einem maximalen Abfluggewicht (MTOM) über 9 t verfügt, die denen entsprechen, die schon bisher für Bonuslisten-Strahlflugzeuge galten.
8Die vorliegend streitige Genehmigungsänderung vom 9. November 2005 enthält im wesentlichen folgende Neuregelungen:
9Betreffend die Nutzung der Parallelbahn ist die an Wartezeiten anknüpfende Definition von Zeiten des Spitzenverkehrs durch die Bestimmung ersetzt worden, dass Zeiten des Spitzenverkehrs höchstens 50 % der Betriebszeit des Flughafens über Tage (6.00 bis 22.00 Uhr) sind (III.5 Satz 2 i.V.m. Satz 1). Weiter ist vorgegeben, die Parallelbahn in der Zeit von 21.00 bis 22.00 Uhr mitzubenutzen. Dazu hat die Beigeladene die nutzungsfreie Zeit der Parallelbahn wöchentlich im Voraus festzulegen und der Regionalstelle der Flugsicherung und dem Beklagten mitzuteilen (III.6.3). Die Anzahl der Flugbewegungen auf dem Parallelbahnsystem in den sechs verkehrsreichsten Monaten eines Jahres wird auf insgesamt 131.000 festgeschrieben, davon 122.176 im Linien- und Charterverkehr (III.6.1). Die bestehenden Vorgaben für die je Stunde im voraus zu vergebenden Slots werden wie folgt neu geregelt: Der Koordinierungseckwert für Linien- und Charterflugverkehr (d. h. die maximale Anzahl vergebbarer Slots) wird für die Zeit von 6.00 bis 22.00 Uhr für die Hälfte der Tagesstunden der Kalenderwoche auf 45 Slots festgelegt; für die restlichen Tagesstunden auf 40 Slots (III.6.2 Satz 1). Der letztgenannte Wert darf um bis zu 5 Slots je Stunde erhöht werden, wenn nachgewiesen wird, dass die Kapazität der Hauptbahn ausreicht, auch für diese zusätzlichen Flugbewegungen Verkehrsüberhänge abzuwickeln, die aufgrund nicht planbarer exogener verkehrsbedingter Parameter auftreten (III.6.2 Satz 2). Vorher galt für die Zeit zwischen 6.00 und 21.00 Uhr pro Stunde zuletzt ein Eckwert von 38, für die Zeit zwischen 21.00 und 22.00 Uhr ein solcher von 35. Für sonstige Flüge nach Instrumentenflugregeln - sog. IFR-Verkehr - dürfen nach der streitigen Genehmigung in den Stunden mit den Eckwerten 45 in bis zu 8 Zeitstunden pro Tag bis zu zwei zusätzliche Slots vergeben werden. Im übrigen müssen sich die sonstigen Flüge im Rahmen des Koordinierungseckwertes von 40 Slots halten (III.6.5). Früher waren 2 zusätzliche Slots pro Stunde zulässig. In der ersten Nachtstunde, das ist die Zeitstunde von 22.00 bis 23.00 Uhr, sah die streitgegenständliche Genehmigung zunächst 36 Slots, beschränkt auf Landungen im Linien-, Charter- und sonstigen IFR-Verkehr vor (III.6.4). In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte durch Ergänzende Entscheidung die Regelung dahin neu gefasst, dass in dieser Zeit die Zahl von 33 koordinierten Landungen nicht überschritten werden darf. Bisher waren die koordinierten Landungen in der Winterflugplanperiode auf 15 und in der Sommerflugplanperiode auf 25 begrenzt. Des weiteren wird die Beigeladene verpflichtet, die Umsetzung der festgesetzten Betriebsregeln nachzuhalten und hierzu u. a. ein "Slot Performance Monitoring Committee" (SPMC) einzurichten und das elektronische Flughafeninformationssystem um ein "Mismatch-Reporting- System" (MMR) zu ergänzen (III.6.6.1 und 2). Der angefochtene Bescheid regelt ferner Ausgleichsleistungen. Es sind erneut ein Tagschutzgebiet, ein Nachtschutzgebiet nebst weiterer Nachtkontur sowie ein Entschädigungsgebiet festgesetzt worden. Für zu Wohnzwecken bebaute Grundstücke innerhalb des Tagschutzgebietes sind nach näheren Maßgaben Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen zu erstatten. Diese haben zu gewährleisten, dass Maximalpegel von 55 dB(A) in Aufenthaltsräumen bei geschlossenem Fenster regelmäßig nicht überschritten werden. Das Gebiet ist durch eine nach AzB99 berechnete Kontur Leq(3) = 60 dB(A) bestimmt (III.9.1). Das Nachtschutzgebiet ist durch eine für die Zeit zwischen 22.00 und 1.00 Uhr berechnete Kontur Lmax = 8 x 71 dB(A) umrissen. Für Wohngrundstücke, die innerhalb des Gebietes liegen, sind nach näheren Maßgaben Aufwendungen für Schallschutzmaßnahmen einschließlich Belüftungsanlagen für Schlafräume zu erstatten. Diese haben zu gewährleisten, dass bei geschlossenen Fenstern keine höheren Maximalpegel als 55 dB(A) und kein
höherer Dauerschallpegel als Leq(3) = 35 dB(A) auftreten. Im Bereich der Nachtkontur (Leq(3) = 50 dB(A)) sind Aufwendungen für Belüftungsgeräte in Schlafräumen zu erstatten (III.9.2). In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte das genannte Maximalpegelkriterium für den Tag mit einer zulässigen Pegelhäufigkeit von 16 pro Tag kombiniert. Das Maximalpegelkriterium für die Nacht hat er dahin ergänzt, dieses sei als NAT-Kriterium zu verstehen. Zu gewährleisten sei, dass nicht mehr als 8 Einzelpegel über 55 dB(A) zwischen 22.00 und 1.00 Uhr im Rauminneren auftreten. Das Entschädigungsgebiet bleibt über eine Kontur nach Leq(3) = 65 dB(A) definiert. Es führt weiterhin zu einer Entschädigung in Höhe von 2 % des Grundstückswertes zum Ausgleich für Beeinträchtigungen der Nutzung von Außenwohnbereichen (III.9.3). Die Beigeladene hat die Konturen des Tagschutz- und Entschädigungsgebietes nach Ablauf des ersten Betriebsjahres unter Ausnutzung der Genehmigung auf der Grundlage der Betriebssituation der sechs verkehrsreichsten Monate des Jahres gutachterlich neu berechnen und kartografisch darstellen zu lassen. Erstmals wird Eigentümern von Wohngrundstücken, die außerhalb des Tagschutzgebietes und Nachtschutzgebietes gelegen sind, zudem ausdrücklich die Möglichkeit eingeräumt, durch eine Einzelfallprüfung das Erfordernis von Schallschutzmaßnahmen nachzuweisen. Soweit Entsprechendes im Ausgangsbescheid auch für die Außenwohnbereichsentschädigung formuliert war, hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung zu Protokoll erklärt, dass dieser Absatz ersatzlos entfalle. Schließlich ist für einzelne besonders schutzbedürftige kommunale Einrichtungen die Erstattung von Aufwendungen für den Einbau von Belüftungsgeräten vorgesehen.
Der den Betriebsregelungen zugrunde liegende Antrag der Beigeladenen aus Oktober 2004 ging in einigen Punkten über das ihr Zugestandene hinaus. So sollte die Zulassung von 45 Slots im Linien- und Charterverkehr für alle Tagesstunden gelten. In der ersten Nachtstunde sollten 45 Slots zugelassen werden. Zur Begründung ihres Antrages verwies die Beigeladene insbesondere darauf, die Erhöhung der Koordinierungseckwerte sei Voraussetzung dafür, die bei der Genehmigung 2000 vorgestellte Gesamtzahl von Flugbewegungen zu erreichen. Die Anhebung der Zahl der Landungen in der ersten Nachtstunde sei geboten, um eine wirtschaftliche Umlaufplanung zu ermöglichen.
11Gegen die erteilte Genehmigung haben die Kläger rechtzeitig Klage erhoben. Mit Blick auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung sind Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes durchgeführt worden. Diese hatten teilweise Erfolg. Wegen der Erhöhung der Zahl der zulässigen Landungen in der ersten Nachtstunde hat der Senat die Notwendigkeit weiterer Prüfungen des Bedarfs gesehen. In dem Verfahren der Klägerin zu 5. hat er die Regelungen über die vorbehaltene Erstreckung des Koordinierungseckwertes von 45 Slots auf alle Tagesstunden außer Vollzug gesetzt. Daraufhin hat der Beklagte im Verlaufe der Klageverfahren gutachterliche Stellungnahmen zur Bedarfslage hinsichtlich des nächtlichen Flugverkehrs eingereicht und zugleich unter Vorlage eines begründeten Entscheidungsentwurfs angekündigt, er werde durch Erklärung in der mündlichen Verhandlung den Koordinierungseckwert für die erste Nachtstunde auf 33 festsetzen sowie zusagen, den nächtlichen Flugverkehr mit Propellermaschinen von mehr als 9 t MTOM nach Ablauf der Befristung der bestehenden Nachtflugbeschränkungen entsprechend den bestehenden Regelungen für die Bonuslisten-Strahlflugzeuge zu beschränken.
Zur Klagebegründung bringen die Kläger, namentlich die privaten Kläger zu 7. bis 9., im wesentlichen Lärmschutzinteressen und Sicherheitsaspekte vor. Die Klägerinnen zu 1. 10
bis 6. sehen ihre Planungshoheit und zum Teil den Schutz öffentlicher Einrichtungen nicht hinreichend beachtet. Namentlich die Klägerinnen zu 2. und 4. machen auch Lärmschutzinteressen in Bezug auf Dienstwohnungen bzw. sonstiges Wohnungseigentum geltend.
Im Wesentlichen führen die Kläger zur Klagebegründung folgendes an: Die zugelassene betriebliche Erweiterung verstoße gegen den Planfeststellungsbeschluss aus 1983. Insoweit habe sich der Beklagte unzulässigerweise von der planerischen Vorstellung der sog. Einbahnkapazität des Flughafens verabschiedet. Es hätte ein Planfeststellungsverfahren mit Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt werden müssen. Jedenfalls ergebe sich aus dem Planfeststellungsbeschluss 1983 ein schutzwürdiges Vertrauen auf Beibehaltung der bisherigen Betriebsbeschränkungen. Die Genehmigung sei, jedenfalls in Teilen, nicht ausreichend begründet. Einzelne Einwendungen seien nicht in die Abwägung einbezogen worden. Wesentliche Verfahrensgrundsätze, insbesondere das Gebot der Neutralität, seien bei der Prüfung nicht eingehalten worden. Die Regelungen über das zulässige Verkehrsgeschehen wiesen schon für sich verschiedene Mängel auf. Sie seien nicht bestimmt genug, enthielten zum Teil logische Brüche oder seien sonst nicht zielführend. Die Regelungen zur Mitbenutzung der Parallelbahn seien mit dem Angerland-Vergleich unvereinbar. Anwohner und umliegende Gemeinden seien in den Schutzbereich des Vergleichs einbezogen. Jedenfalls habe sich auf seiner Grundlage ein besonderer Vertrauenstatbestand entwickelt. Denn die Vorgaben aus dem Angerland-Vergleich seien in den Planfeststellungsbeschluss einbezogen worden. Der Bezug von Zeiten des Spitzenverkehrs auf 50 % der Wochenbetriebsstunden widerspreche Wortlaut und Sinn der vertraglichen Regelung. Ferner sei die Ausweitung des Betriebs unnötig. Ein ausreichender Bedarf lasse sich nicht aus den Slotbestellungen der Flugunternehmen herleiten. Das derzeitig zur Verfügung stehende Bewegungskontingent sei noch nicht ausgeschöpft. Ein erforderlicher qualifizierter Bedarf für die verstärkte Nutzung der ersten Nachtstunde bestehe nicht. Die insoweit nachgereichten Gutachten seien nicht aussagekräftig, nicht nachvollziehbar. Sie beruhten auf Spekulationen. Jedenfalls sei nicht erkennbar, dass ein evtl. Mehrbedarf sich nicht gegebenenfalls noch in der letzten Tagesstunde abwickeln ließe. Positive Effekte für den Arbeitsmarkt seien nicht zu erwarten. Eine effektive Überwachung der Einhaltung der genehmigten Flugbewegungen sei nicht gewährleistet. Der zusätzlich genehmigte Verkehr führe zu einer signifikanten, nicht zumutbaren Zunahme der Lärmbelastung. Die Lärmauswirkungen seien nicht ausreichend betrachtet worden. Die Lärmprognosen und die Berechnungen der Vorbelastung seien fehlerhaft. Darauf deuteten privat in Auftrag gegebene Messungen hin. Es bestünden auch Abweichungen der Berechnungen im Vergleich zu den Messergebnissen einzelner von der Beigeladenen betriebener Messstellen. Die den Berechnungen zugrunde liegenden Eingabedaten seien fehlerhaft. Sie seien zum Teil nicht nachvollziehbar, beruhten auf fehlerhaften Erwägungen und/oder berücksichtigten naheliegende Entwicklungen nicht bzw. nur unzureichend. Das betreffe den Flugzeugmix, die Verteilung der Flugbewegungen auf die Tages- und Nachtzeit, die Belegung der Bahnen, die Flugroutenverteilungen sowie die Betriebsrichtungsverteilung. Die Beigeladene leiste zur planerischen Bewältigung des aufgeworfenen Lärmkonflikts keinerlei eigenen Beitrag. Die in der mündlichen Verhandlung erklärten weitergehenden Einschränkungen des Flugverkehrs für die Nachtzeit seien nicht ausreichend. Schließlich sei das gewählte Schutzkonzept unzureichend. Die Regelungen zu den Ausgleichs- und Erstattungsansprüchen seien zu unbestimmt, in sich inkongruent und unschlüssig. Neuere Erkenntnisse in der Lärmwirkungsforschung seien unberücksichtigt geblieben. Das gelte sowohl im Hinblick 13
auf die Kriterien, nach denen die Konturen der Schutzzonen bemessen seien, als auch in Bezug auf die genannten Schutzziele. Die Voraussetzungen eines möglichen Einzelnachweises hätten weitergehend geregelt werden müssen. Der zugelassene stärkere Verkehr erhöhe zudem das Unfallrisiko unangemessen. Zusätzlich wird das Problem der Abdeckung von Häusern im Umfeld des Flughafens durch Wirbelschleppen, die von Flugzeugen verursacht werden, angesprochen; eine Bluthochdruckerkrankung wird angeführt, ferner auch das Entstehen von Vibrationen.
Die Kläger zu 1. und 3. bis 9. beantragen, 14
15die Genehmigung des Beklagten zur Änderung der Betriebsregelungen für das Parallelbahnsystem des Verkehrsflughafens Düsseldorf vom 9. November 2005 in der Fassung der Erklärungen vom 8. Mai 2007 aufzuheben,
die Kläger zu 1. und 4. bis 8. beantragen hilfsweise, 16
den Beklagten zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden über 17
- in den Verfahren der Klägerinnen zu 1., 5. und 6. - 18
19Maßnahmen des aktiven und passiven Schallschutzes für die öffentlichen Einrichtungen der jeweiligen Klägerin sowie im Verfahren der Klägerin zu 1. die in der Klageschrift bezeichneten Bebauungsplangebiete,
- im Verfahren der Klägerin zu 4. - 20
Maßnahmen des aktiven und passiven Schallschutzes für besonders schutzbedürftige Einrichtungen sowie über die Entschädigung für Außenbereiche, 21
- im Verfahren der Kläger zu 7. - 22
Bewegungsbeschränkungen unter Neuberechnung der Schutzgebiete, 23
- im Verfahren des Klägers zu 8. - 24
Maßnahmen des aktiven und passiven Schall- und Vibrationsschutzes. 25
Der Kläger zu 8. beantragt weiter hilfsweise, 26
27ihm unter Änderung von III.9.3 eine Möglichkeit zu eröffnen, anspruchsbegründend nachzuweisen, dass sein Wohneigentum im Entschädigungsgebiet liegt, und das Tagschutzgebiet Leq(3) = 65 dB(A) neu berechnen zu lassen.
Die Kläger zu 9. beantragen hilfsweise, 28
29den Beklagten zu verpflichten, unter Ziffer III.6 folgende Regelung aufzunehmen: "Der Einsatz der Schubumkehr der Flugtriebwerke ist nur aus Gründen der Flugsicherheit zulässig. Die Einstellung "Leerlauf-Schubumkehr" ist von dieser Regelung ausgenommen",
das unter Ziffer III.9.1 Absatz 1 Satz 2 enthaltene Schutzziel neu zu bestimmen, 30
31die unter Ziffer III.9.3 Absatz 3 der Genehmigung bestimmte Höhe der Entschädigung unter Berücksichtigung der tatsächlichen Wertminderung und Beeinträchtigung neu zu bestimmen.
Die Klägerin zu 2. beantragt, 32
33den Beklagten zu verpflichten, die Genehmigung zur Änderung der Betriebsregelung für das Parallelbahnsystem des Verkehrsflughafens Düsseldorf vom 9. November 2005 aufzuheben, soweit sie unter A 1 die der Flughafen Düsseldorf GmbH erteilte Genehmigung vom 3. Oktober 1976 i.d.F. des Anpassungsbescheides vom 25. November 1992, der Änderungsgenehmigungen vom 17. Juli 1997 und vom 21. September 2000 in Gestalt der Entscheidung im Ergänzenden Verfahren vom 5. Juni 2003
die Ziffer III.5 Satz 2 neu fasst 34
die Ziffer III.6 zu Ziffern 6.1 bis 6.5 ändert unter Einschluss der am 8. Mai 2007 zu Protokoll gegebenen Erklärungen des Beklagten, 36
38die Genehmigung des Beklagten zur Änderung der Betriebsregelungen für das Parallelbahnsystem des Verkehrsflughafens Düsseldorf vom 9. November 2005 in der Fassung der Erklärungen vom 8. Mai 2007 aufzuheben,
ferner hilfsweise 39
40den Beklagten zu verpflichten, erneut über Maßnahmen des aktiven und passiven Schallschutzes für die in der Klageschrift genannten, im Eigentum der Klägerin stehenden Objekte zu entscheiden und über die Außenbereichsentschädigung erneut zu befinden.
Der Beklagte und die Beigeladene beantragen, 41
die Klagen abzuweisen. 42
43Sie verteidigen die angefochtene Genehmigung und treten dem Vorbringen der Kläger im Einzelnen entgegen.
44In der mündlichen Verhandlung sind weitere Unterlagen überreicht worden. Des weiteren hat der Senat die Anträge der Klägerin zu 2. und der Kläger zu 7., die Bundesrepublik Deutschland und/oder den Flughafenkoordinator beizuladen, aus in der Sitzungsniederschrift genannten Gründen abgelehnt. Auf diese wird Bezug genommen. Die von den Klägern gestellten Beweisanträge hat der Senat ebenfalls in der mündlichen Verhandlung durch verkündete Beschlüsse abgelehnt. Die Gründe ergeben sich im Einzelnen aus der Sitzungsniederschrift. Auch insoweit wird Bezug genommen. Entsprechendes gilt, soweit die Kläger beantragt haben, die Sache zu vertagen
und/oder ihnen eine Frist zur schriftlichen Stellungnahme nach Schluss der mündlichen Verhandlung zu gewähren. Die jeweils entscheidungstragenden Gründe sind der Sitzungsniederschrift zu entnehmen. Auf sie nimmt der Senat Bezug.
45Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten einschließlich der Gerichtsakten der zugehörigen Eilverfahren (20 B 2076/05.AK, 20 B 2129/05.AK, 20 B 2151/05.AK, 20 B 2164/05.AK, 20 B 2165/05.AK, 20 B 2178/05.AK, 20 B 173/06.AK, 20 B 237/06.AK und 20 B 453/06.AK) nebst den jeweils von den Beteiligten eingereichten Unterlagen sowie den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
47Der Senat macht von der durch § 93 VwGO eröffneten Möglichkeit Gebrauch, Verfahren, die den gleichen Gegenstand betreffen - hier den Änderungsbescheid des Beklagten vom 9. November 2005 in der Fassung, die er durch die im Verlaufe der mündlichen Verhandlung zu Protokoll gegebenen Erklärungen des Beklagten erhalten hat -, zur gemeinsamen Entscheidung zu verbinden.
Die Klagen haben keinen Erfolg. Sie sind zulässig, aber unbegründet. 48
1. Sowohl die Aufhebungsbegehren als auch die hilfsweise geltend gemachten Ansprüche auf ergänzende Entscheidung bzw. weitergehende (Schutz-)Maßnahmen betreffen den Bescheid vom 9. November 2005 mit den dazu verfügten Änderungen, also der vom Beklagten am 8. Mai 2007 zu Protokoll erklärten Ergänzenden Entscheidung sowie den im Verlauf der Verhandlung abgegebenen weiteren Protokollerklärungen. Die Notwendigkeit und Statthaftigkeit der Einbeziehung dieser Rechtshandlungen in die Klagen folgt aus ihrer materiell-rechtlichen Einwirkung auf den Streitgegenstand. Diese entspricht der aus einem allgemein anerkannten Grundsatz des Fachplanungsrechts folgenden Befugnis des Beklagten, auch zur Behebung gesehener Abwägungsdefizite oder sonstiger Unklarheiten Regelungsinhalte einer luftverkehrsrechtlichen Betriebsgenehmigung noch nach Klageerhebung zu verändern und Abwägungsgesichtspunkte nachzuschieben.
50Vgl. allgemein zu diesem Grundsatz: BVerwG, Beschluss vom 18. August 2005 - 4 B 19.05 - und Urteil des Senats vom 10. Dezember 2004 - 20 D 134/00.AK u.a. -, NWVBl. 2005, 38.
Damit ist auch klar, dass es weder um etwas eigenständig zum bisherigen Streitgegenstand Hinzutretendes geht noch ein Aliud gegenüber dem bisherigen Streitgegenstand entstanden ist. Inhaltlich zu berücksichtigen sind daher zunächst die am 8. Mai 2007 erfolgte Neufestlegung des Koordinierungseckwertes für die erste Nachtrandstunde auf 33 und die in diesem Zusammenhang nachgeschobenen Erwägungen u.a. zu den Gründen für die zugelassene Erweiterung des nächtlichen Flugbetriebes. Die Änderung ist mit der Protokollerklärung wirksam geworden. Die Beigeladene hat auf Rechtsmittel verzichtet, so dass der Bestand der Änderung ihr gegenüber, die als einzige durch die Herabsetzung selbst belastet ist, gewährleistet ist; die weitergehende ursprüngliche Regelung ist damit nicht (mehr), auch nicht subsidiär streitgegenständlich. Entsprechendes gilt für die weiteren Erklärungen zum Regelungsgegenstand der Genehmigung, insbesondere zu den Ausgleichs- und Erstattungsansprüchen der Anwohner. Sie sind auch gegenüber den Klägern wirksam 49
geworden und deshalb im Rahmen der weiteren Überprüfung möglicher Rechtsbetroffenheit der Kläger zugrunde zulegen. Das gilt unabhängig davon, ob es sich insoweit - wie von dem Beklagten zugrundegelegt - letztlich nur um ergänzende Klarstellungen oder um echte sachliche Änderungen des bisherigen Regelungsgehaltes handelt.
52Die Kläger sind klagebefugt. Sie machen im gegebenen Zusammenhang ausreichend substantiiert die Möglichkeit geltend, durch die streitigen Änderungen der bisher für den Flughafen der Beigeladenen bestehenden Betriebsgenehmigung jedenfalls in ihrem luftverkehrsrechtlichen Anspruch auf hinreichende Berücksichtigung ihrer Belange verletzt zu sein. Die Klägerinnen zu 1. bis 6. führen zulässigerweise namentlich ihr Interesse an, von weitergehenden Einschränkungen ihrer Planungsmöglichkeiten sowie z.T. als Eigentümerin von wohnbebauten Grundstücken von weitergehenden Lärmbeeinträchtigungen durch Luftverkehr verschont zu bleiben, und heben nachvollziehbar das Interesse an der Aufrechterhaltung der ungestörten Funktion z.T. näher benannter öffentlicher Einrichtung hervor. Die privaten Kläger zu 7. bis 9. berufen sich zulässigerweise auf eine als unzumutbar empfundene Betroffenheit ihres Eigentums und auf besorgte Gesundheitsbeeinträchtigungen, die sie insbesondere aus Lärmbelastungen und einer befürchteten Erhöhung des Unfallrisikos herleiten.
532. Die danach zulässigen Klagen sind unbegründet; die streitige Genehmigungsänderung weist keine Rechts- oder Abwägungsmängel zu Lasten der Kläger auf. Sie unterliegt damit weder der gerichtlichen Aufhebung noch können die Kläger die Ergänzung der angefochtenen Genehmigung beanspruchen.
54Durchgreifende formelle Fehler zu Lasten der Kläger liegen nicht vor. Der streitige Bescheid findet seine Grundlage in § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG, wonach eine Änderung der (Betriebs-)Genehmigung eines Flughafens erforderlich ist, wenn die Anlage oder der Betrieb wesentlich erweitert oder geändert werden soll. Überlegungen dahin, der hier streitige Änderungsbescheid gehe - weil er sich auf die Betriebsgenehmigung in der Fassung bezieht, die sie u.a. auch durch ergänzende Entscheidung im Rahmen von Klageverfahren gegen die Genehmigungsänderung von 2000 erhalten hat - jedenfalls für die Kläger fehl, die an jenen Verfahren nicht beteiligt gewesen seien, liegen neben der Sache. Die seinerzeitige Ergänzende Entscheidung ist wirksamer Bestandteil der aktuellen Betriebsgenehmigung, begründet in ihrem regelnden Teil allein weitergehende Ausgleichsansprüche zu Lasten der Beigeladenen, die ihre Bindung daran nicht in Frage stellt, und ist den Klägern bekannt.
552.1 Für die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens war kein Raum. § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG unterwirft nur die baulichen Flugbetriebsanlagen, welche die luftseitige (technische) Kapazität des Flugplatzes bestimmen, der Planfeststellungspflicht. Demgegenüber handelt es sich bei den streitigen Neuregelungen ausschließlich um solche, welche die bautechnisch festgelegte Kapazität unberührt lassen und nur deren betriebliche Nutzung verändern. Sie unterliegen der Genehmigungsanpassung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG. Es wird allein der Umfang (neu) geregelt, in welchem die vorhandene Infrastruktur, wie sie Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses aus 1983/1985 ist, der Allgemeinheit zur Verfügung stehen soll. Die Neufestsetzung von Koordinierungseckwerten wirkt sich nur im Sinne eines rechtlichen Dürfens auf die Kapazität der planfestgestellten Anlage aus; der Bestand der flugbetrieblichen Anlagen und deren luftseitige technische Kapazität sind nicht betroffen.
Selbst ein Einwirken auf die Nutzungsart ist mit den neuen Regelungen nicht verbunden. Die Bereitstellung der Infrastruktur als Verkehrsflughafen für den internationalen Luftverkehr mit der Nutzung beider Bahnen als Start- und Landebahnen für den zivilen Luftverkehr bleibt unverändert erhalten. Schon deswegen greift auch der Aspekt einer baulich wirkenden Nutzungsänderung als Anknüpfungspunkt für das Erfordernis einer Planfeststellung nicht. Das gilt auch, soweit der Beklagte davon ausgeht, mit der Zulassung von 45 Slots in 56 Wochenbetriebsstunden, jedenfalls aber in Verbindung mit den zugelassenen weiteren zwei Flugbewegungen, werde die Kapazität der Hauptbahn überschritten, sowie für die Neugestaltung der (Mit-)Benutzung der Parallelbahn. Auch insoweit geht es ausschließlich um den Umfang der zulässigen Nutzung der vorhandenen Infrastruktur im Rahmen ihres schon planfestgestellten (baulichen) Bestandes. Der Beklagte löst sich zwar insoweit ausdrücklich von planerischen Vorstellungen über die betrieblichen Abläufe, die dem Planfeststellungsbeschluss für das Parallelbahnsystem zugrunde lagen. Danach sollte die durch die Anlage der Parallelbahn entstandene zusätzliche Kapazität hinsichtlich des Bezugszeitraums "sechs verkehrsreichste Monate des Jahres" überhaupt nicht und hinsichtlich des Bezugszeitraums "Stunde" nicht für zusätzliche flugplanmäßige Flüge ausgenutzt werden dürfen. Die Neuregelungen zur Nutzung der Parallelbahn und ihre Grundlagen stehen damit - wie auch die Regelungen über die Koordinierungseckwerte, soweit sie von der Vorstellung getragen sind, dass die zugelassenen Bewegungen die Kurz-Zeit-Kapazität der Hauptbahn übersteigen - zwar in engem Zusammenhang mit einem wesentlichen Element des planerischen Konzepts des planfestgestellten Flughafens. Eine weitergehende verfahrensrechtliche Bindung folgt daraus allerdings nicht. Die klägerischen Überlegungen dazu, dass die hierauf bezogenen Regelungen im Planfeststellungsbeschluss für die Anlage und ihren planfestgestellten Bestand inhaltsbestimmende Wirkungen entfalten, greifen nicht. Denn es handelt sich nicht um Aussagen, die den Regelungskern des Planfeststellungsbeschlusses, die Änderung eines bereits angelegten Flughafens, § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG, durch die Errichtung einer zusätzlichen Verkehrsanlage, betreffen. Vielmehr sind allein aus Anlass der baulichen Erweiterung des Bahnsystems der Umfang der Nutzung der vorhandenen Infrastruktur in ihrem (planfestgestellten baulichen) Bestand, d.h. betriebliche Vorgaben geändert worden. Entsprechend sind die Regelungen im Planfeststellungsbeschluss auch unter II. "Änderung der Genehmigung, Auflagen und Hinweise 1. Flugbetrieb" verortet worden. Betriebliche Regelungen unterliegen aber gemäß § 8 Abs. 4 Satz 2 LuftVG ausdrücklich und uneingeschränkt auch dann (nur) der Änderungsmöglichkeit für Genehmigungen nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG, wenn sie zusammen mit den Regelungen über die Errichtung bzw. Erweiterung der Flughafenanlage im Rahmen des Planfeststellungsbeschlusses getroffen worden sind; danach, ob ihnen maßgebliche Erwägungen zur Schaffung des Flughafens oder einzelner Bestandteile zugrunde liegen, ist nicht weiter differenziert. Das schließt es allerdings je nach den Umständen des Einzelfalls nicht aus, die Abkehr von früher bedeutsamen Vorstellungen im Rahmen der Abwägung einstellen zu müssen.
57Ebenso wenig entfalten die im Planfeststellungsbeschluss getroffenen betrieblichen Regelungen materiellrechtlich keine zwingenden Bindungswirkungen.
2.2 Aus Vorstehendem folgt zugleich, dass der Beklagte zu Recht von einer Umweltverträglichkeitsprüfung abgesehen hat. Nach § 6 Abs. 1 Satz 2 LuftVG ist die Umweltverträglichkeit im Genehmigungsverfahren (nur) für Flugplätze zu prüfen, die einer Planfeststellung bedürfen. Vorhaben, die - wie hier - lediglich eine Veränderung des Betriebs eines bereits angelegten und planfestgestellten Flughafens betreffen, sind 56
nicht UVP-pflichtig. Selbst eine Vorprüfung ihrer Auswirkungen nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 3c Satz 1 und 3 UVPG ist nicht erforderlich. Gemäß § 3 Abs. 1 UVPG i.V.m. Anlage 1 Nr. 14.12 unterliegt allein der Bau eines Flugplatzes der Verpflichtung zur Durchführung einer UVP. Das entspricht dem in der zugrundeliegenden Richtlinie des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten - 85/337/EWG - (Abl. L 175/40), zuletzt geändert durch die Richtlinie 2003/35/EG vom 26. Mai 2003 (Abl. L 156/17), verwendeten Merkmal. Entsprechend erfordern unter dem Aspekt der Änderung nur solche Vorhaben gemäß § 3e UVPG eine (erneute) UVP oder jedenfalls eine Vorprüfung, welche die Errichtung des Flughafens selbst betreffen, d.h. auf eine Änderung der den zivilen Flughafen ausmachenden Infrastrukturanlage oder einzelner ihrer Teile zielen. Dazu zählen keine Vorhaben, die sich allein auf den Umfang der zulässigen Nutzung bei ansonsten unveränderter Infrastrukturanlage und Betriebssituation beziehen.
2.3 Auch im Übrigen weist die angefochtene Genehmigung keine durchgreifenden formellen Mängel auf. Die Kläger mussten weiter als im Verwaltungsverfahren geschehen nicht beteiligt werden. Diese Informations- und Äußerungsmöglichkeit deckt in der Sache auch die während des Klageverfahrens erfolgten Änderungen des angegriffenen Bescheids ab. Die Ergänzende Entscheidung war zudem bereits Monate vor der Erklärung inhaltlich mitgeteilt worden. Im Übrigen haben die Kläger nichts aufgezeigt, was sie zusätzlich vorgetragen hätten und für den Ausgang des Verfahrens von Bedeutung hätte sein können. Unzulänglichkeiten in der Begründung der Entscheidung, welche deren Wirksamkeit oder Rechtmäßigkeit in Frage stellen, liegen nicht vor. In den Gründen der Genehmigung sowie der Ergänzenden Entscheidung hat der Beklagte die aus seiner Sicht für wesentlich erachteten Grundlagen seiner Entscheidungen angeführt.
602.4 Durchgreifende - die Wirksamkeit betreffende - Bedenken gegen die Bestimmtheit der oder einzelner Neuregelungen zur Nutzung der Parallelbahn und zum Umfang der zugelassenen betrieblichen Erweiterungen bestehen nicht. Die hierauf bezogenen Einwände der Kläger greifen nicht. Die Regelungen weisen keine unüberbrückbaren Widersprüche auf und lassen hinreichend deutlich den zugelassenen und in seinen Auswirkungen von den Klägern hinzunehmenden Luftverkehr hervortreten.
61Die Koordinierungseckwerte nebst den zugehörigen zeitlichen Bezugsgrößen sowie die Vorgaben für die Nutzung der Parallelbahn ergeben zwar ein komplexes Regelungsgefüge, das aber dennoch hinreichend Aufschluss über den zugelassenen Flugverkehr gibt. Es lässt auch eine Überprüfung zu, ob der durchgeführte Betrieb genehmigungskonform abläuft. Die von den Klägern befürchteten Unzulänglichkeiten in der praktischen Abwicklung betreffen im Kern nicht die Frage, ob die Regelungen hinreichend bestimmen, was die Beigeladene darf und die Kläger an Flugverkehr zu erwarten haben. Angesprochen sind damit vielmehr die Frage, ob das zugrunde liegende Konzept tauglich ist, die vorhandene Lärmproblematik angemessen zu bewältigen, und die Frage nach einer ausreichenden Sicherung der Einhaltung der zugunsten der Lärmschutzinteressen der Kläger verbleibenden Betriebsbeschränkungen.
Die Vorgabe von Koordinierungseckwerten anstelle einer (absoluten) Begrenzung der in einer Stunde maximal zulässigen tatsächlichen Flugbewegungen ist Gründen der Praktikabilität geschuldet und vom Senat auch schon früher als hinreichend bestimmt und im Übrigen auch als Methode zur angemessenen Begrenzung des Fluglärms zur 59
Konfliktlösung akzeptiert worden.
Vgl. schon Urteil vom 28. April 1989 - 20 A 1853/87 -. 63
64Es führt auch zu keinem inneren - unauflöslichen und damit die Bestimmtheit der Regelungen ausschließenden - Widerspruch, wenn einerseits für die Beurteilung, ob ein Flug den Betriebsvorgaben entspricht, auf den jeweiligen Stand der Koordinierung vor dem Flugereignis abgestellt wird, anderseits aber die Forderung gestellt wird, die nutzungsfreien vollen Zeitstunden der Parallelbahn unter Beachtung des aktuellen Koordinierungsstandes wöchentlich im Voraus festzulegen. Die Regelungen beziehen sich auf jeweils andere Sachverhalte, wobei ersichtlich ein zulässiger Betrieb nur der ist, der beiden Anforderungen gleichermaßen genügt. Einerseits geht es um Vorgaben, nach denen sich bemisst, ob bei Durchführung einer koordinierten Bewegung die zahlenmäßigen flugbeschränkenden Regelungen aus III.6.2 eingehalten sind. Anderseits geht es um die Beschränkung des zeitlichen Umfangs der Nutzung der Parallelbahn. Das eine schließt das andere nicht aus. Entsprechendes gilt für das Verhältnis der höchst zulässigen Stundeneckwerte zum zulässigen Betriebsumfang über die sechs verkehrsreichsten Monate. Nur soweit beide Vorgaben eingehalten werden, ist der Betrieb zulässig. Werden die Koordinierungseckwerte zwar während der sechs verkehrsreichsten Monate genau eingehalten, wird die Gesamtbewegungszahl jedoch überschritten, was rein rechnerisch durchaus möglich ist, liegt ein unzulässiger Betrieb vor.
65Die Vorgaben zur Nutzung der Parallelbahn sind ebenfalls hinreichend bestimmt. Die Nutzung darf wie bisher nur in Zeiten der Betriebsunterbrechung und in Zeiten des Spitzenverkehrs erfolgen. III.5 Satz 1 der geltenden Betriebsgenehmigung bleibt unverändert. Die anschließende Definition des Begriffs des Spitzenverkehrs ist allerdings weggefallen; der neu verfügte Satz 2 enthält nicht etwa eine neue Definition, sondern legt nur eine Höchstdauer der Nutzung fest. Bezugspunkt sind die Wochenbetriebsstunden tagsüber und zwar gemessen nach vollen Zeitstunden. Dies erschließt sich aus der Verpflichtung, die nutzungsfreien Zeiten der Parallelbahn nach vollen Zeitstunden wöchentlich im Voraus festzulegen. Zudem ist Entsprechendes ausdrücklich in der Begründung der Genehmigung ausgeführt, die zur Auslegung der Regelung herangezogen werden kann. Fragen der Zulässigkeit einer summierenden, blockweisen Nutzung oder der Betrachtung flexibler - rollender - Stunden verbleiben danach nicht. Zweifel, dass die in III.6.3 zwingend vorgegebene Mitnutzung in der Zeit von 21.00 bis 22.00 Uhr in die Höchstbegrenzung von 50 % der Betriebszeiten einbezogen ist, ergeben sich - zumal angesichts der bestätigenden Erklärungen des Beklagten und der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung - nicht. Ebenso klar ist, dass die Regelung III.6.3 Satz 3 die Nutzung der Parallelbahn ohne Anrechnung auf die 50 % in Fällen der Unterbrechung des Betriebes auf der Hauptbahn zulässt; diese Funktion ist schon im Angerland- Vergleich anerkannt und neben der Nutzung während der Spitzenzeiten möglich.
66Der Wegfall der bisherigen Definition des Begriffs des Spitzenverkehrs führt nicht zur Unbestimmtheit und damit Unwirksamkeit der künftig maßgeblichen Regelungen über die Nutzung der Parallelbahn. Der Begriff "Zeiten des Spitzenverkehrs" ist den Aussagen des Angerland-Vergleichs über die Nutzung der Parallelbahn entnommen. Er ist wie in jenem Vertrag ohne eine weitergehende inhaltliche Definition zwar auslegungsbedürftig, aber zugleich auslegungsfähig.
Vgl. Urteil des Senats vom 5. September 2002 - 20 D 53/99.AK -. 67
Zeiten des Spitzenverkehrs liegen danach vor bei besonders starker Inanspruchnahme einer Verkehrsanlage in Abweichung vom Grad der üblichen Nutzung. 68
Vgl. Urteil des Senats vom 10. Dezember 2004 - 20 D 134/00.AK u.a. -, a.a.O. 69
70Ob die Mitbenutzungsregelungen gemäß dem streitigen Bescheid diesem Kriterium genügen und ob es der Beklagte zu Recht weitestgehend der Beigeladenen überlässt, die entsprechenden Stunden festzulegen, weil die Mitnutzung allein für die letzte Tagesstunde vorgegeben und im Übrigen bis zur Hälfte der Wochenstunden über Tage zur wöchentlichen Vorabbestimmung freigestellt ist, betrifft schon die Frage der materiellen Rechtmäßigkeit. Insofern sind die Regelungen nach den Ausgangsüberlegungen des Beklagten zur Kapazität und zum bestehenden Nachfragedruck ersichtlich von der Erwartung getragen, dass diejenigen Stunden für die Mitbenutzung gewählt werden, in denen das Verkehrsinteresse besonders hoch ist. Unter Bestimmtheitsgesichtspunkten ist jedenfalls nichts zu erinnern; wie im weiteren noch ausgeführt wird, steht damit auch keine Verkehrssituation zu erwarten, deren Genehmigung dem Beklagten nach dem Angerland-Vergleich verboten wäre.
71Die Regelung III.6.2 Abs. 1 Satz 2, wonach die Möglichkeit der Koordinierung weiterer 5 Slots in den Zeiten, in denen vorerst 40 Slots zugelassen werden, von dem Nachweis einer entsprechenden Kapazität abhängt, ist ebenfalls bestimmt genug. Gefordert ist ein Beleg über einen näher bestimmten Sachverhalt. Dabei ist mit "nicht planbare exogene verkehrsbedingte Parameter" ein Begriff verwendet, der eine abstrakte Umschreibung einer Vielzahl von Einzelfällen erfasst, an Hand dessen sich ein konkreter Sachverhalt hinreichend zuordnen oder ausscheiden lässt. Es ist auch klar, dass sich der Nachweis auf die Kapazität im Sinne der Möglichkeit und Verlässlichkeit einer bestimmten Verkehrsabwicklung zu beziehen hat. Dabei wird an das Begriffsverständnis angeknüpft, das der Entscheidung über die Zulassung der Koordinierungseckwerte für die Tageszeit auch im Übrigen zugrunde liegt. Soweit weitere Anforderungen an den Beleg mit der Beklagten abzustimmen sind, betrifft dies nicht die Frage der Bestimmtheit, sondern die der materiell-rechtlichen Zulässigkeit eines solchen Vorbehalts.
723. In materieller Hinsicht ergeben sich ebenfalls keine durchgreifenden Mängel zu Lasten der Kläger.
73Inmitten steht der Anspruch auf abwägungsfehlerfreie Beachtung klägerischer Rechte und Belange, auf die sich die genehmigte Erweiterung des Betriebes vorrangig durch die Lärmwirkungen auswirkt, wobei jede nicht nur geringfügige Lärmbelastung erheblich ist. Das gilt auch für die Klägerinnen zu 1. bis 6., denen als lärmbetroffene Gebietskörperschaften in der Flughafenumgebung ein subjektiv- öffentliches Recht auf gerechte Abwägung namentlich ihrer planerischen Kompetenzen zusteht. Die luftverkehrsrechtliche Genehmigung ist Unternehmergenehmigung und Planungsentscheidung, wobei letzteres vor allem dann Bedeutung erlangt, wenn es - wie vorliegend - um die Erhöhung und zeitliche Verteilung von Flugbewegungen und Änderungen im bisherigen Lärmschutzkonzept geht. Solcherart Regelungen stehen ohne Frage in einem engen sachlichen Zusammenhang mit der Konzeption des Flughafens und der Gesamtplanung seiner Verwendung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 2005 - 4 C 18.03 -, BVerwGE 123, 261. 74
Folgen und Alternativen der erstrebten Betriebsänderung sind abzuwägen und die aufgeworfenen Probleme durch planerische Reaktionen zu bewältigen. Dabei steht der Genehmigungsbehörde der planerische Gestaltungsspielraum zu. Für die Frage der Rechtmäßigkeit der Entscheidung kommt es dementsprechend nicht darauf an, ob auch andere planerische Reaktionen, einschließlich der, von dem Vorhaben Abstand zu nehmen oder es nur unter weiteren modifizierenden Einschränkungen oder Auflagen zuzulassen, rechtlich zulässig wären. Maßgeblich ist allein, ob die äußeren Grenzen eingehalten sind, die dem planerischen Gestaltungsspielraum der Genehmigungsbehörde durch die Rechtsordnung gesetzt sind. Dementsprechend haben Anwohner und kommunale Gebietskörperschaften (nur) einen Anspruch darauf, dass für die betrieblichen Änderungen als Grundvoraussetzung für jede Abwägungsentscheidung, die mit Einwirkungen auf Rechte Dritter verbunden ist, eine hinreichende Rechtfertigung anzuführen ist und im Übrigen ihre Belange, insbesondere ihr Interesse, von (weiterem) Fluglärm (weiterhin) verschont zu bleiben, mit dem ihnen zustehenden Gewicht in die planerische Abwägung eingestellt und mit den für das Vorhaben angeführten Verkehrsbelangen in einen Ausgleich gebracht werden, der zum objektiven Gewicht der Belange nicht außer Verhältnis steht. Mit dem Gewicht der gegenläufigen Belange, insbesondere der Lärmschutzbelange, steigen dabei die Anforderungen an die Darlegung des Bedarfs, der die geplante Änderung rechtfertigen soll und sind im Hinblick auf die Zulassung von (weiterem) Nachtflugverkehr insbesondere die Wertungsvorgaben des § 29b Abs. 1 LuftVG zu beachten.
76Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 2005 - 4 C 18.03 -, a.a.O., m.w.N.; zu den Anforderungen an die Abwägung im Hinblick auf den Nachtflug vgl. auch BVerwG Urteil vom 9. November 2006 - 4 A 2001.06 -, NVwZ 2007, 445.
77Eine weitergehende umfassende Überprüfung, ob das Vorhaben insgesamt den objektiv-rechtlichen Vorgaben entspricht, können die Kläger nicht verlangen. Insbesondere entfaltet die Genehmigungsänderung für keinen der privaten Kläger enteignungsrechtliche Vorwirkungen.
78Vgl. hierzu allgemein: BVerwG, Beschluss vom 19. Mai 2005 - 4 VR 2000.05 -, NVwZ 2005, 940, m.w.N.
79Das wäre nur der Fall, wenn sie als Planungsentscheidung unmittelbar die Entziehung des Eigentums oder einer entsprechenden Rechtsposition der Kläger zur Folge haben könnte. Soweit Eigentumsbetroffenheiten geltend gemacht werden, geht es vorliegend indes nicht um Rechtsentzug, sondern um Beeinträchtigungen der Nutzbarkeit von Wohneigentum wegen als gesundheitsgefährdend empfundenen Lärmeinwirkungen.
Dass die Betriebsgenehmigung für einen Flughafen grundsätzlich geändert werden kann, es also keinen allgemeinen Rechtsanspruch auf Fortbestand bisheriger Regelungen gibt, zeigt bereits § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG und wird auch von den Klägern nicht in Frage gestellt. Entgegen der Auffassung der Kläger gibt es in Bezug auf den Flughafen der Beigeladenen auch keine besonderen Umstände, die einer betriebserweiternden neuen Planungsentscheidung der hier angefochtenen Art von vornherein entgegenstehen. Sie können daher lediglich beanspruchen, dass bei der Änderung der Regelungen die Vorschriften und Grundsätze beachtet werden, die ihrem Schutz dienen. Dabei ist auch das Interesse an der Erhaltung wesentlicher Bestandteile 75
des bisherigen Lärmschutzkonzeptes gegen die Interessen an der beabsichtigten Änderung abzuwägen.
81Den Klägern steht aus dem sog. Angerland-Vergleich kein über den Abwägungsanspruch hinausgehender vertraglicher Abwehranspruch zu. Von den Klägern ist ohnehin allein die Klägerin zu 5. als Nachfolgerin einzelner an dem Vergleich beteiligter Gemeinden begünstigt. Auf die Rechtsprechung des Senates, die den Beteiligten bekannt ist, wird insoweit Bezug genommen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Dezember 2004 - 20 D 134/00.AK u.a. -, a.a.O., m.w.N. 82
83Insbesondere ist auch nach den letzten Erklärungen der Klägerin zu 3. nicht ersichtlich, dass sie in den Kreis der durch den Vergleich rechtlich Begünstigten einbezogen sein könnte. Ihre Anerkennung des Angerland-Vergleichs im Zusammenhang mit ihrer Aufnahme in die Fluglärmkommission hat keine solche Rechtsfolge. Letztlich mag all dies aber ebenso dahinstehen, wie die Frage, ob und in welchem Umfang die Kläger an den Besonderheiten des Nachbarschaftsverhältnisses zwischen der Beigeladenen und der Klägerin zu 5. dadurch teilhaben, dass der Vergleich die bisherige Genehmigungslage und das zum Interessenausgleich geschaffene Lärmschutzkonzept maßgeblich bestimmt hat. Denn es wird mit den betrieblichen Neuregelungen keine Betriebssituation zugelassen, deren Genehmigung nach dem Angerland-Vergleich dem Beklagten untersagt wäre.
84Im Hinblick auf die Erhöhung der Koordinierungseckwerte für die erste Nachtstunde scheidet eine Vertragsverletzung von vornherein aus, weil die Genehmigung weiterhin die Nutzung der Parallelbahn außer in Fällen der Betriebsunterbrechung der Hauptbahn nur über Tage zulässt.
85Der genehmigte Umfang des Betriebes über Tage verstößt ebenfalls nicht gegen den Vertrag. Es wird keine betriebliche Situation ermöglicht, die den Regelungen des Vertrages widerspricht. Die Parallelbahn bleibt eine Ausweichbahn im Sinne der vertraglichen Regelung, die nicht außerhalb von "Zeiten des Spitzenverkehrs" betrieben wird.
In der Rechtsprechung des Senats, 86
vgl. Urteil vom 10. Dezember 2004 - 20 D 134/00.AK u.a. -, a.a.O., 87
88ist geklärt, dass die in dem Vertrag angesprochene Ausweichfunktion nicht mehr bedeutet als eine Nachrangigkeit der Nutzung und die Bezugnahme auf die "Zeiten des Spitzenverkehrs über Tage" letztlich eine bewusst weitgefasste Spezifizierung in Anknüpfung an den Sprachgebrauch enthält. Nähere Aussagen über die zulässige Anzahl der auf den einzelnen Bahnen abwickelbaren Bewegungen oder das Verhältnis der Nutzungsanteile der jeweiligen Bahnen beinhaltet der Vertrag dabei ebenso wenig wie eine Bindung an die Leistungsfähigkeit der Hauptbahn. Ihm lässt sich auch keine Festlegung der zulässigen Benutzung auf bestimmte Uhrzeiten, Stunden oder sonstige Zeiträume entnehmen, auf die sich der Begriff des Spitzenverkehrs beziehen soll. Konkretere Vorstellungen zu Einzelheiten und Voraussetzungen der Nutzung haben keine vertragliche Absicherung gefunden. Insbesondere ist keine Festschreibung auf die sog. Einbahnkapazität erfolgt und/oder die Nutzung der Parallelbahn auf die Abwicklung von unplanmäßigen Nachfrageüberhängen beschränkt worden. Das ist
nicht zuletzt auch aus der Zielsetzung der Regelung erklärlich. Das Nachbarschaftsverhältnis zwischen Flughafen und Umlandgemeinden sollte betreffend die Zulassung der Parallelbahn (nur) im Grundsatz geregelt werden. Dabei war - wie der Senat schon in seinem Urteil vom 28. April 1989 - 20 A 1853/87 - zum Ausdruck gebracht hat - klar, dass die gebilligte Zulassung der Mitbenutzung der Parallelbahn in Zeiten des Spitzenverkehrs eine deutliche - und gewollte - Erweiterung der Nutzungsmöglichkeit des Bahnsystems jedenfalls in Kurzzeiträumen bedeutet. Angesichts dessen wäre zu erwarten gewesen, dass weitergehende detaillierte Vorstellungen über Nutzungszeiten und den Umfang, in dem die Infrastruktur der Allgemeinheit zur Verfügung gestellt werden soll - wenn sie denn übereinstimmend dem Willen aller Vertragsparteien entsprochen hätten - ausdrücklich zum Vertragsgegenstand gemacht worden wären. Das ist nicht geschehen, wodurch dem Beklagten als Genehmigungsbehörde ein weiter Raum für eine konkretisierende Ausgestaltung des Betriebs belassen worden ist. Diese Sicht steht in Einklang mit der erwähnten Zielsetzung und führt angesichts der erheblichen Beschränkungen, denen die Beigeladene zum einen in der Nutzung der Parallelbahn, zum anderen aber auch in der Entwicklung der Gesamtanlage des Flughafens weiterhin unterworfen bleibt, keineswegs zu einer Unausgeglichenheit des Vergleichs.
89Davon ausgehend hält sich die Neuregelung noch im Rahmen des Vertrags. Das Kriterium "Zeiten des Spitzenverkehrs", wie es in den Zusammenhängen des Angerland-Vergleiches zu verstehen ist, bleibt gewahrt. Es wird insbesondere nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Beklagte die bisherige Beschränkung der Nutzung der Parallelbahn auf die Abwicklung unplanmäßig anfallender Flüge in Kurzzeiträumen aufgehoben hat und den Abbau sowie die Verhinderung von Verspätungen nur noch und beschränkt auf die Zeit von 21.00 bis 22.00 Uhr als Argument für die Mitbenutzung anführt. Die bisherige Einschränkung war - wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 10. Dezember 2004 - 20 D 134/00.AK u.a. - ausgeführt hat, allein dem zum Planfeststellungsbeschluss entwickelten Lärmschutzkonzept geschuldet, das den Betrieb auf die sog. Einbahnkapazität beschränkte. Hiervon durfte der Beklagte aber - wie dargelegt - abweichen, soweit das Kriterium "Zeiten des Spitzenverkehrs" eingehalten bleibt. Dies ist hier der Fall. Konkrete zeitliche Einschränkungen oder die Spezifizierung weiterer qualitativer Vorgaben sind nicht gefordert. Das Kriterium "Zeiten des Spitzenverkehrs" setzt nicht schon vom Wortsinn her einen wesentlich geringeren Zeitrahmen als 50 % der Betriebszeiten pro Woche voraus. Die seitens der Kläger in diesem Zusammenhang angeführten namentlich auf abstrakte mathematische bzw. geometrische Vorstellungen zurückgehenden Überlegungen zum Wortsinn "Spitze" werden der gegebenen Problemlage nicht gerecht. Es geht um die Bewertung von Verkehrsquantitäten in Ansehung der gegebenen konkreten Situation des Flughafens unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Angerland-Vergleichs. Dabei ist zunächst zu vergegenwärtigen, dass der Angerland-Vergleich zu einem Zeitpunkt abgeschlossen worden ist, zu dem der Flughafen noch keiner relevanten faktischen und/oder rechtlichen Einengung durch Koordinierung unterlag, und deshalb für die Abgrenzung der Zeiten des Spitzenverkehrs von Normalzeiten offensichtlich die Vorstellung zugrunde lag, dass die Hauptbahn in Kurzzeiträumen einer konkret und unmittelbar an den Flughafen herangetragenen Nachfrage von Luftverkehrsgesellschaften nach Startund Landemöglichkeiten zur reibungslosen Verkehrsabwicklung nicht mehr genügte. In solcher Situation sollte die Möglichkeit bestehen, Verkehrsvorgänge auf die Parallelbahn zu verlagern und so die zusätzliche Kapazität, die sich aus dem Vorhandensein einer zweiten Bahn ergibt, zumindest in begrenztem Umfang verkehrssteigernd zu nutzen. Diesem Vorstellungsbild entspricht auch die mit dem
Planfeststellungsbeschluss aus 1983 in die Betriebsgenehmigung eingeführte und nunmehr aufgegebene Definition der Zeiten des Spitzenverkehrs als Zeiten, in denen "in der Luft oder am Boden Wartezeiten bestehen". Aufgrund der Entwicklung zum vollkoordinierten Flughafen mit Koordinierungsvorgaben, die auf die Kapazität der Hauptbahn abgestimmt sind, hat das gewählte Wartezeitenkriterium allerdings seine Tauglichkeit als Indiz für Zeiten einer besonderen - aus der Normalzeit herausragenden - Verkehrsnachfrage weitgehend eingebüßt. Durch den Bezug der Slotvorgaben auf die Stunde und die Beschränkung der Koordinierungseckwerte auf die vorgestellte Kapazität allein der Hauptbahn entfernt sich der tatsächlich zugelassene und abgewickelte Verkehr immer mehr von einer sich frei entfaltenden Nachfrage. Entwickelt sich nämlich bei einem vollkoordinierten Flughafen wie dem der Beigeladenen die Slotvergabe so, dass schon die geplante Inanspruchnahme die zur Verfügung stehenden Slots wenn nicht durchweg so doch schon in ganz erheblichem zeitlichen Umfang erschöpft, kann der Ansatz der Wartezeiten in der Luft oder am Boden nicht (mehr) vergleichbar dazu dienen, dem Flughafen über die Mitbenutzung der Parallelbahn jedenfalls in den Zeiten einer besonders hohen Nachfrage nach Verkehrsleistungen die Möglichkeit zu eröffnen, seine Kapazität - ausnahmsweise - über das Einbahnsystem hinaus zu erhöhen. Diese Möglichkeit sollte aber nach dem Vergleich dem Flughafen durchaus bleiben. Die Wartezeit als brauchbares Indiz einer Nachfragespitze versagt in einer solchen Situation. Anknüpfend an das Vorstellungsbild des Vergleichs erscheint es dann aussagekräftiger, auf diejenigen Stunden abzustellen, in denen