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Timestamp: 2020-07-02 22:36:53
Document Index: 351407272

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 15', 'artículo 169', 'Artículo 21', 'artículo 16', 'Artículo 42', 'artículo 40', 'artículo 8', 'artículo 58', 'artículo 7', 'Artículo 7', 'artículo 69', 'artículo 45', 'artículo 38', 'artículo 45']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 042 del 13/02/2012
Dictamen : 042 del 13/02/2012
Consultante: Xinia Espinoza Morales
Cargo: Secretaria de Concejo
C-042-2012
Xinia Espinoza Morales
Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. S.G. 36-2011, en el cual transcribe acuerdo del Concejo Municipal de Garabito, tomado en la sesión ordinaria No. 42, artículo V, inciso A, punto No. 2, celebrada el 16 de febrero de 2011, en el sentido de solicitarnos un criterio con relación a la declaratoria de calles públicas por parte de esa Municipalidad.
En vista de que la consulta formulada no es concreta en cuanto a qué aspectos de la declaratoria de calles públicas se desea conocer nuestro criterio, hemos considerado oportuno transcribirle parte del dictamen No. C-256-2011 de 21 de octubre de 2011, en el cual se hace un análisis minucioso sobre las diversas hipótesis legales por las que se puede llegar a tener como camino público una determinada franja de terreno, y donde posiblemente podrán encontrar respuesta a cualquier inquietud que se les presente sobre este tema:
“II.- SOBRE EL FONDO
El consultante solicita que este órgano asesor se pronuncie sobre la posibilidad legal de que una municipalidad realice la apertura de una calle pública, aun cuando no esté contemplada en el plano de vialidad del Plan Regulador.
Vista la amplitud de la interrogante planteada, este órgano asesor deberá referirse a continuación a los diferentes supuestos que establece la Ley en esta materia, así como los límites dispuestos para cada uno de ellos.
1. Sobre la apertura de calles a partir de proyectos urbanísticos posteriores a la emisión del Plan Regulador
El artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana N° 4240 del 15 de noviembre de 1968, define los conceptos de planificación urbana y plan regulador en los siguientes términos:
“Planificación Urbana, es el proceso continuo e integral de análisis y formulación de planes y reglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad.
De la normativa anterior se desprende que dentro de las competencias de ordenamiento y planificación territorial, se encuentra la posibilidad de incluir dentro de los planes reguladores lo relativo a la creación de vías de circulación.
Asimismo, en el artículo 15 de la ley de cita, encontramos el sustento de la competencia municipal en lo relativo a planificación y control del desarrollo urbanístico dentro de los límites de su jurisdicción, para lo cual se reconoce la competencia de las municipalidades para implementar planes reguladores y reglamentos de desarrollo urbano conexos. Sobre dicha competencia, la Sala Constitucional señaló en la sentencia N° 11900-2007 de las 14:46 horas del 21 de agosto de 2007, lo siguiente:
“…este Tribunal debe referirse a la potestad de las Municipalidades de elaborar y aprobar los Planes Reguladores de su cantón para el mejor ordenamiento no solo de los recursos sino de las necesidades y desarrollo sostenible.Es (sic) así como el artículo 169 de la Constitución Política, a las Municipalidades les asiste no sólo la facultad sino el deber de garantizar, defender y preservar el orden social y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En ese sentido, el cometido constitucional encomendado a los gobiernos locales, en lo que respecta la administración de los intereses y servicios locales, nace la obligación de velar por un orden social y urbanístico de su jurisdicción territorial. En virtud de esa competencia genérica, a los gobiernos locales les corresponde disponer lo necesario para que el disfrute de los recursos públicos –como calles, parques etc.- se hagan de manera ordenada, manteniendo siempre una relación armónica. De lo dicho, queda claro que a las municipalidades les corresponde ejercer las funciones no sólo de vigilancia, sino también de creadora de planes con los cuales establezca de manera concreta las normas que deben respetarse en su determinada circunscripción territorial, por ello es necesario la formación de los llamados planes reguladores, que desarrollan lo relacionado con el uso de suelo por actividades concretas –residencia, comercial, industrial, protección, etc.- y, el entorno urbanístico –condición de las edificaciones-, en síntesis todo aquello tutelado por el numeral 50 constitucional (…).” (La negrita no forma parte del original)
Aunado a esto, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, precisa que el Plan Regulador es “…El instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas.”
Respecto al Mapa Oficial, este mismo reglamento lo define como “El plano o conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales. “
Por su parte, la Ley de Planificación Urbana califica al mapa oficial como parte de los principales reglamentos de desarrollo urbano, que deberá tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías públicas y áreas comunales (Artículo 21 inciso 3).
Tanto el plan regulador como el mapa oficial se caracterizan por ser normativa de carácter obligatoria, a la que no puede desvincularse el ente municipal, por cuanto “Cualquiera sea el instrumento jurídico (Ley, Plan Regulador, Mapa Oficial, etc) que asigne el uso público a determinado espacio territorial, integra el bloque de legalidad, al que han de ajustarse las actuaciones de los órganos administrativos…” (Dictamen C-070-93 del 20 de mayo de 1993).
Así las cosas, en principio, lo que se establezca en el plan regulador o en el respectivo mapa oficial en cuanto a la disposición de vías públicas, resulta vinculante en razón de que “se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón.” (Sala Constitucional, Voto No. 13330-2006 de 6 de setiembre del 2006)
Ahora bien, en lo que respecta al tema de la consulta, el artículo 16 de la Ley de Planificación Urbana, señala los elementos que deberá contener el plan regulador local, dentro de los que se encuentra:
“d) El estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma general, la localización de las vías pública principales y de las rutas y a terminales del transporte” (La negrita no es del original)
La norma citada es clara al señalar que el plan regulador debe establecer en forma general, la localización de las vías públicas principales, lo cual tiene sentido pues resulta imposible predecir en forma exacta dónde se ubicarán las vías públicas creadas a futuro a partir de los nuevos proyectos que se desarrollen en el cantón.
En igual sentido los artículos 42 y 43 de dicha ley señalan:
“Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas sólo preventivamente.” (La negrita no forma parte del original)
El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos.” (La negrita no forma parte del original)
Nótese que el mapa oficial contiene las vías ya entregadas al servicio público, pues lógicamente aquellas que nazcan a partir de proyectos urbanísticos futuros, no podrían ser contempladas en forma específica en este mapa.
Al respecto, no debe olvidarse que en la Ley de Planificación Urbana, existen lineamientos a seguir para el fraccionamiento y urbanización, así como las áreas que deberá ceder gratuitamente el desarrollador urbanístico para uso público, dentro de las que se encuentran las calles (artículo 40). Asimismo, el artículo 8 de la Ley de Construcciones N° 833 del 2 de noviembre de 1949, señala que para realizar un fraccionamiento o loteo, los terrenos que en los planos aparezcan como destinados a vías públicas, por ese solo hecho saldrán del dominio del fraccionador y pasarán al dominio público.
Dada la obligatoriedad de lo dispuesto en el Plan Regulador, resulta indispensable que todo proyecto que se realice, cumpla con la zonificación ahí dispuesta para la apertura de calles públicas (artículo 58 Ley Planificación Urbana), sin embargo, está claro que su especificación en el mapa oficial no es un requisito indispensable, en los casos de los proyectos elaborados con posterioridad, pues tal como se desprende de las normas ya comentadas, el plan regulador y el mapa oficial únicamente pueden realizar una descripción de las vías ya entregadas al servicio público al momento de su emisión.
Así, tratándose de urbanizaciones y fraccionamientos, la vía que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la apertura de calles públicas es la elaboración y desarrollo armónico de proyectos constructivos, ajustándose a lo dispuesto en el plan regulador existente. Sin embargo, las calles que de dichos proyectos deriven se ceden al uso público y pasan a formar parte del demanio municipal, aun cuando no estén descritas específicamente en el mapa oficial.
En vista de tales consideraciones, la declaratoria como públicas de calles debe responder a una adecuada planificación urbana y a proyectos de desarrollo previamente estudiados y aprobados por las entidades públicas correspondientes.
2. Cuando el camino municipal esté entregado por ley o de hecho al uso público
Nótese que dicho artículo crea la posibilidad de crear a futuro caminos públicos y otorga a las municipalidades la propiedad de las calles de su jurisdicción, con lo cual la potestad genérica otorgada al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, se relativiza en el caso de las calles municipales, propiedad de la municipalidad respectiva.
Acorde con lo anterior, este órgano asesor en dictamen Nº C- 007-92 de 15 de enero de 1992, aclaró que: "la determinación, tanto de si una calle o camino es público o privado, como de la eventual orden de reapertura, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o bien a la Municipalidad del lugar, según la delimitación de competencias que realizan los artículos 1º, 2º, 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos."
De lo anterior, se deduce que dentro de la jurisdicción municipal, la municipalidad respectiva podría realizar la declaratoria de una calle pública, aun cuando esta no esté formalmente establecida en el plano de vialidad del Plan Regulador, siempre y cuando dentro de las hojas cartográficas, mapas, catastros, etc, se pueda deducir con mediana facilidad que es un bien de dominio público y que de hecho haya estado destinada a tal fin. Lo anterior encuentra respaldo en el artículo 7 de la Ley de Construcciones, que señala:
“Artículo 7º.- Propiedad. Todo terreno que en los planos existentes de la Municipalidad, o en el Archivo de la Dirección General de Obras Públicas, o el de la Dirección General de Caminos, o en el Catastro, o en cualquier otro archivo, museo o biblioteca pública, aparezca como vía pública se presumirá que tiene la calidad de tal, salvo prueba plena en contrario, que deberá rendir aquél que afirme que el terreno en cuestión es de propiedad particular o pretenda tener algún derecho exclusivo a su uso. Mientras no se pronuncie sentencia ejecutoria que así lo declare, nadie podrá impedir o estorbar el uso público del terreno de que se trate.
Así las cosas, el requisito establecido a la municipalidad para realizar la declaratoria de una calle pública, es que el terreno sea de dominio público, y que la calle de su jurisdicción esté entregada por ley o de hecho al servicio público, sin que sea indispensable que esté expresamente contemplada en el plano de vialidad del Plan Regulador.
Siguiendo esa línea, los artículos 32 y 33 de Ley General de Caminos Públicos, establecen incluso un procedimiento de reapertura de caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público, indicando:
De la lectura de los anteriores artículos, se desprende que la municipalidad tiene la potestad de reabrir una calle de su jurisdicción que fue cerrada, por lo que debemos concluir con mucha más razón, que también tiene la posibilidad de declarar su apertura originaria si por ley o de hecho está destinada a dicho uso público, para lo cual basta que así se desprenda de las hojas cartográficas, mapas, catastros, etc, y se pueda deducir que el terreno es propiedad del Estado, sin que sea necesario que esté oficializado en el plano de vialidad del Plan Regulador.
3. Apertura de una calle municipal a partir del cambio de destino de un bien de dominio público
Dado que la interrogante que plantea el Concejo Municipal de Flores es muy amplia y no especifica si la consulta va dirigida a los supuestos en que la municipalidad desea realizar la apertura de una calle pública en forma unilateral, consideramos procedente referirnos a un tercer supuesto donde la municipalidad requiere de norma que la autorice para realizar la declaratoria de calle pública.
Ya indicamos que para que exista un camino público y dentro de ellos, una calle pública municipal, debe existir un bien de dominio público sobre el cual recaiga dicho uso. Sin embargo, también podría darse el supuesto de que el bien de dominio público tenga asignado por ley o por reglamento, un uso público determinado que no es precisamente el del tránsito vehicular y peatonal. Así por ejemplo, podríamos encontrar alamedas, plazas, parques, jardines, entre otros, que tienen un fin público específico y que la municipalidad desee convertirlos por necesidad en vías públicas. Nótese que no se trata de una desafectación del dominio público, sino de una mutación del destino para el cual fueron creadas, pero siempre manteniendo su naturaleza de bienes demaniales.
De lo anterior, podemos extraer que en el ámbito doctrinario se ha aceptado el cambio de destino de un bien de dominio público, siempre que se haga a través de una norma de rango legal, lo cual en nuestro ordenamiento jurídico tiene sus matices, pues por disposición del artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa N° 7494 del 2 de mayo de 1995, se permite realizar el cambio de destino utilizando el mismo procedimiento de afectación. Dispone dicho artículo:
“ARTICULO 69.-
Límites. La Administración no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a un fin público.
Se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa, cuando no conste el procedimiento utilizado para la afectación”
En otras palabras, nuestro ordenamiento jurídico interno permite que el cambio de destino de un bien de dominio público opere a través del procedimiento utilizado para fijar el destino inicial. Consecuentemente, si la afectación fue realizada vía ley, se requerirá de una norma de igual rango para variar el destino, pero si la afectación ocurrió a través de una norma reglamentaria, entenderíamos que su cambio de destino podría ocurrir por la misma vía.
En respaldo de lo anterior, el artículo 45 de la Ley de Planificación Urbana, N° 4240 del 15 de noviembre de 1968, establece:
Los inmuebles a que se refiere el artículo anterior, podrán ser transferidos a otro uso público, conforme a las determinaciones del Plan Regulador; más si tuvieren destino señalado en la ley, el cambio deberá ser aprobado por la Asamblea Legislativa.” (La negrita no forma parte del original)
De lo anterior, se deduce que por principio toda desafectación de un bien de dominio público o su cambio de destino debe realizarse vía ley, salvo que el procedimiento de afectación no se haya realizado por esa vía y así conste expresamente, o bien que la ley lo permita de forma expresa, en cuyo caso el bien puede desafectarse o cambiarse de destino por la misma vía que se afectó (sin que medie necesariamente una norma de rango legal).
La excepción a la regla anterior, lo constituyen las áreas silvestres protegidas, consideradas patrimonio natural del Estado, pues en todos los casos, la Ley Orgánica del Ambiente obliga en su artículo 38, que su cobertura no pueda ser reducida sino es a través de una ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen la medida.
Así las cosas, aun cuando el plano de vialidad del plan regulador no haya contemplado ciertos inmuebles de dominio público como calles públicas cantonales, podría cambiarse el destino de otros bienes públicos para ser destinados para tal fin, siempre que la municipalidad lo haga amparada en una norma de igual rango a aquella que realizó la afectación al fin público.
4. Cesión, venta voluntaria o forzosa de un terreno particular
En los apartados anteriores, señalamos que para constituir una vía de naturaleza pública, incluso de hecho, es necesario que recaiga sobre terrenos de dominio público. En otras palabras, no puede realizarse la declaratoria de calle pública sobre terrenos propiedad de particulares.
Lo anterior nos lleva a afirmar que un camino que atraviesa una propiedad privada no puede considerarse entregado a un uso público, por no cumplir con la principal característica de ser un bien demanial, a pesar de que haya tenido un uso común por simple tolerancia del propietario. Decir lo contrario, sería violentar el derecho de propiedad, reconocido en el artículo 45 de la Constitución Política.
De ahí que si a la municipalidad le asiste un interés para declarar pública una vía en terrenos inscritos a nombre de un particular, debe proceder utilizando los mecanismos legales para su respectiva afectación al dominio público. Así lo reconoció la Sala Constitucional en el voto N° 3145-96 de las 9:27 horas del 28 de junio de 1996, en la cual que:
De lo anterior, se desprende que para constituir una calle pública es necesario que el propietario de un inmueble privado ceda o venda voluntariamente el terreno a la autoridad respectiva, pues de lo contrario deberá realizarse el respectivo trámite de expropiación.
De igual forma, resulta improcedente pretender que por el transcurso del tiempo se modifique la naturaleza privada de un inmueble a favor del Estado para declararlo camino público, pues no es legalmente viable la prescripción positiva a favor de éste o de sus entes, tal y como lo ha referido este órgano asesor en su jurisprudencia administrativa al indicar:
Consecuentemente, la declaratoria de una calle pública siempre debe recaer sobre terrenos de dominio público, pues de lo contrario, debe procederse a su afectación a través de los procedimientos respectivos.
Precisamente sobre la competencia municipal en esta materia, los numerales 53 y 66 de la Ley de Planificación Urbana, establecen:
Los artículos anteriores responden al reconocimiento de la mutabilidad y dinamismo que acompañan el desarrollo urbanístico, sobre todo en zonas urbanas, pues siempre existirán necesidades viales que no fueron previstas en el plan regulador, por lo que sin alterar la zonificación ahí dispuesta, bien podría la municipalidad utilizar los mecanismos legales respectivos para afectar al dominio público, terrenos privados necesarios para ampliar o construir nuevas vías públicas.”