Source: https://eljarasjog.hu/2018-evfolyam/az-alkotmanyozo-hatalom-felulvizsgalata/
Timestamp: 2019-04-18 20:31:00
Document Index: 14899617

Matched Legal Cases: ['bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ']

Az alkotmánymódosítások felülvizsgálhatóságának kérdése az alkotmánybíróságok gyakorlatában | Eljárásjogi Szemle
1. Bevezetés – a hatalmi ágak megosztása és az alkotmánybíráskodás
A hatalmi ágak megosztásából következik, hogy alkotmányos demokráciában a hatalmi ágak egymás tevékenységét kölcsönösen ellenőrzik, ellensúlyozzák, valamint érdemben korlátozzák. Ezen állítás – és Montesquieu elmélete – alapján a törvényhozó, a végrehajtó, és a bírói hatalmat különböztethetjük meg. Viszont az alkotmányozó/alkotmánymódosító hatalom[1], illetve az alkotmánybíráskodást végző szerv Drinóczi Tímea szerint nem minősül klasszikus értelemben vett önálló hatalmi ágnak, mivel nem rendelkeznek a hatalmi ágra vonatkozó jellemzőkkel, nevezetesen alapfunkcióra irányuló jelleggel, valamint szervezeti és személyzeti elkülönültséggel.[2]
A hatalommegosztásnál azt láthatjuk, hogy a hatalmi ágak kölcsönhatást gyakorolnak egymásra, mivel a törvényhozó alkotja meg a végrehajtásra és az igazságszolgáltatásra vonatkozó jogszabályokat, így befolyást gyakorol a másik két hatalmi ágra; másrészt viszont, a végrehajthatatlan, illetve az igazságszolgáltatásban nem alkalmazható normák alkotása értelmetlen lenne. Az igazságszolgáltatás pedig a konkrét esetben egymásnak ellentmondó, különböző szintű jogszabályok együttes alkalmazását jelenti, amelyből következően a bíróság döntheti el, hogy egy adott tényállás tekintetében mely normák alkalmazandók. E munka csúcsa a fogalmilag bírói működést feltételező normakontroll, nevezetesen az alkotmánybíráskodás.[3]
Az alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel szervezetileg a bírói hatalmi ág részét képezi, de hatásköreit tekintve megosztottság mutatkozik, hiszen az előzetes és az utólagos absztrakt normakontroll, valamint a közvetlen alkotmányjogi panasz – mivel alapvetően utólagos absztrakt normakontrollnak tekinthető – hatásköre a jogalkotó munkásságához kapcsolódik szorosan, ezzel szemben a régi és a valódi alkotmányjogi panasz a bírói gyakorlatot befolyásolhatja, így a jogalkalmazással van szoros összefüggésben.[4]
A jogalkotáshoz kapcsolódó hatáskörök tekintetében érdekes az alkotmányozó hatalom felülvizsgálata, hiszen az alkotmány védelme az alkotmánybíráskodás feladatköréhez tartozik.[5] De ez is csupán az alkotmány adta keretek között érvényesülhet. Ez különösen azért nehéz alkotmányossági probléma, mivel az Alkotmány/Alaptörvény módosításához Magyarországon valamennyi országgyűlési képviselő kétharmadának szavazata szükséges, ennek következtében magasabb szintű a jogforrási hierarchiában, mint a törvények.[6]
Ebben az olvasatban két nézet feszül egymásnak. A bírói hatalom elsőbbségének elvéből következik, hogy az alkotmánybíróság jogosult az alkotmánymódosítások alkotmányosságának felülvizsgálata tárgyában határozni, akkor is, ha az alkotmányozótól kifejezett felhatalmazást örökkévalósági klauzula hiányában nem kapott, mivel az alkotmánybíróság legfőbb feladata az alkotmány maradéktalan érvényre juttatása. Felmerülhet azonban annak a veszélye, hogy az alkotmánybíráskodás túlságosan tág teret kap, amely kiüresítheti az alkotmánymódosító hatalmat. A parlamenti szupremácia elvét képviselő álláspont szerint viszont az alkotmánymódosító hatalom döntését nem lehet felülvizsgálni, ennek következtében ez a nézet az alkotmányozó és alkotmánymódosító hatalom fogalmát azonosítja.[7] Problémát az jelenthet, ha kifejezetten alapjogokat sértő, természetjogi elvekkel ellentétes tartalmat kíván az alkotmányozó az alkotmányba építeni. Ebben az esetben a hatalmi ágak megosztásának elve sérül, amely az alkotmányos működésben zavarokat eredményezhet.[8]
Jelen tanulmány e fenti problémák vizsgálata tükrében azt elemzi, milyen terjedelemben vizsgálhatják felül az alkotmánybíróságok az alkotmányozó hatalom döntéseit a rövid nemzetközi kitekintés és a részletesebben kidolgozott magyar alkotmányjogi irodalom és szabályozás bemutatásával.
2. Nemzetközi kitekintés[9]
Az alkotmánybíráskodás amerikai modellje tekintetében valamennyi bíróság jogosult a konkrét ügyben alkalmazandó normák felülvizsgálatára, a bírósági szervezet csúcsán pedig a legfelsőbb bíróság járhat el. Az alkotmánymódosítások felülvizsgálata a decentralizált modellt követő országokban mindenféle nehézség nélkül kivitelezhető, mivel az alapügyben részes fél az alkotmánymódosítások mind formai, mind tartalmi alkotmánysértő voltára is hivatkozhat. Ilyen irányú indítvány esetén a konkrét ügyben eljáró bíróság vagy a legfelsőbb bíróság megvizsgálja az érintett alkotmánymódosítás alkotmányosságát, még akkor is, ha az alkotmány kifejezetten nem ruházza fel e hatáskör gyakorlására.[10] Ahogy ezt Walter Dellinger megfogalmazta, az Amerikai Egyesült Államokban az alkotmánymódosítások vizsgálata nagyobb múltra tekint vissza, mint a törvények alkotmányosságának ellenőrzése.[11] E megállapítást támasztja alá, hogy a Hollingsworth v. Virginia ügyben hozott – alkotmánymódosítás alkotmányosságát vizsgáló – döntés öt évvel korábban (1798-ban) született, mint az alkotmánybíráskodás alapjául szolgáló Marbury v. Madison ügyben meghozott határozat.[12]
Ami a kelseni modellt követő alkotmánybíróságok gyakorlatát illeti, megállapítható, hogy az alkotmányt, vagy annak egy rendelkezését egy adott ország alkotmánybírósága mind előzetes – ilyen például Románia alkotmánybírósága ex officio eljárásban[13] -, mind utólagos normakontroll hatáskörét gyakorolva – például Törökország, Oroszország, Bosznia-Hercegovina – felülvizsgálhatja. Ismeretesek azonban olyan alkotmányok is, amelyek nem tartalmaznak rendelkezést ilyen hatáskör gyakorlására, és az alkotmánybíróság nem állapította meg jogosultságát az alkotmánymódosítások felülvizsgálatára. Ilyen a francia Alkotmánytanács következetes gyakorlata, amely megszorítóan értelmezte az Alkotmány 61. cikkében foglaltakat, nevezetesen, hogy az Alkotmánytanács hatásköre kizárólag a rendes törvények (lois) felülvizsgálatára terjed ki, az alkotmányerejű törvényekre (lois constitutionnelles) már nem.[14]
Viszont nemcsak az adott állam alkotmánya állapíthatja meg az alkotmánybíróság alkotmány(módosítás)-felülvizsgálati jogát, hanem előfordul olyan eset is, amikor az alkotmányvédő szerv – konkrét alkotmányi felhatalmazás nélkül – terjeszti ki hatáskörét az alkotmány vagy annak módosításának felülvizsgálatára. Ezekben az esetekben az alkotmányozó hatalom maga állapítja meg az alaptörvény megváltoztathatatlan rendelkezéseit, amelyeket az alkotmány módosítása során az alkotmánymódosító hatalom köteles tiszteletben tartani. Utóbbihoz hasonló jelenséget tapasztalhatunk – legalábbis elméleti síkon – Magyarországon a láthatatlan alkotmány koncepciója vonatkozásában. Pokol Béla és Varga Zs. András ezt az alkotmánybíróság társ-alkotmányozói minőségének tekinti, amely jóval túlmutat az alkotmánybíróságok alkotmányban rögzített funkcióján. A láthatatlan alkotmány elmélete és annak kritikája a későbbiekben kerül kifejtésre.
Az osztrák Verfassungsgerichtshof álláspontja szerint különbséget kell tenni az alkotmány technikai szempontú módosítása, a körülmények igényelte adaptáció megvizsgálhatósága (ahol inkább nem az alkotmánybírák álláspontja), illetve a koncepcionális átdolgozás megvizsgálhatósága között (amelyre inkább igenlő választ adtak az alkotmánybírák). Más elnevezéssel alkotmánymódosítás – amelyet a törvényhozónak el kell fogadnia – és a totális alkotmányrevízió (Gesamtänderung) különböztethető meg, utóbbi érvényességéhez referendum is szükséges. Totális alkotmányértelmezés alatt az alkotmánybíróság olyan módosítást ért, amely a szövetségi alkotmány legfőbb elveit, úgy mint a demokrácia, a jogállamiság és a föderalizmus alapelvét érinti. Ismeretesek továbbá Ausztriában mind szövetségi, mind tartományi szinten az ún. alkotmányos törvények (Verfassungsgesetz), de alkotmányos rendelkezéseket (Verfassungsbestimmung) tartalmazhatnak egyszerű törvények és államszerződések is. Valamennyi előbb említett norma alkotmányossági felülvizsgálat tárgya lehet: konkrét normakontroll eljárást az alapügyben eljáró bíróság, illetve a jogában sértett magánszemély, absztrakt normakontroll eljárást pedig a kormány és a képviselők egyharmada kezdeményezhet.[15] A Länder Citizenship ügy vonatkozásában 1952-ben a Szövetségi Alkotmánybíróság kimondta, hogy mivel az alkotmány nem rendelkezik az alkotmánymódosítások tartalmának felülvizsgálatáról, így az alkotmánybíróságnak nincs erre hatásköre, csupán az eljárási szabályok betartását ellenőrizheti. A Verfassunsgerichtshof későbbi gyakorlatában az tapasztalható, hogy először azt vizsgálja meg, hogy egy alkotmánymódosítás Gesamtänderung-nak minősül-e, majd az eljárási szabályok betartását ellenőrzi.[16] Ezzel azonban az alkotmánybíróság valójában a törvényhozó által elfogadott alkotmánymódosítások tartalmát is vizsgálja annak ellenére, hogy az alkotmány nem határozza meg a teljes alkotmányrevízió fogalmát.[17]
A német Bundesverfassungsgericht gyakorlatában a bonni alaptörvény örökkévalósági klauzulái[18] (megváltoztathatatlan rendelkezései) alapozzák meg az Alkotmánybíróság hatáskörét az alaptörvény egyes rendelkezéseinek vizsgálatára és szolgálnak mércéül. Az örökkévalósági klauzulák betartásának ellenőrzésére a Szövetségi Alkotmánybíróság maga terjesztette ki a hatáskörét.[19] A Bundesverfassungsgericht alkotmánymódosítások felülvizsgálhatóságát érintő gyakorlatából az világlik ki, hogy kifejezetten az örökkévalósági klauzulákra épül.[20]
Törökországban az alkotmány 148. cikke az Alkotmánybíróságot csupán az alkotmánymódosítások formai hibái esetén hatalmazta fel alkotmányossági szempontú felülvizsgálatra. 2008-ig e rendelkezésnek megfelelően az alkotmánybíróság következetesen elutasított valamennyi, erre irányuló indítványt. A 2008. június 5. napján, az ún. fejkendő-döntésben viszont az alkotmánybírák első alkalommal tartalmi vizsgálat alapján mondták ki két alkotmánymódosító törvény alkotmányellenességét. Ezt követően az alkotmánybíróság a későbbiekben is megerősítette e gyakorlatát.[21]
A dél-afrikai alkotmányos berendezkedés korlátozza leginkább az alkotmányozói szuverenitást, mivel az 1993-ban elfogadott ideiglenes, illetve az új alkotmány alkotmányossági felülvizsgálatát is előírta. A hatályba lépett új alkotmány bevezette a „többszintű alkotmány” fogalmát, amelynek részét képezte az is, hogy az alkotmánymódosítások is az alkotmánybíróság vizsgálati hatáskörébe kerültek. A dél-afrikai jogállami átmenettel szemben más, rendszerváltó ország – így Magyarország – alkotmányozási folyamatok esetén nemhogy ehhez hasonló jogosítványa nem volt a létrejött alkotmánybíróságnak, de még az alkotmánymódosítások alkotmányossága felülvizsgálatára sem terjedt ki a hatásköre.[22]
3. A magyar Alkotmánybíróság gyakorlata
A magyar Alkotmánybíróság már működése kezdetén szembesült a fent említett problémával, nevezetesen, hogy adott esetben felülvizsgálható-e maga az Alkotmány, vagy egy alkotmánymódosítás. Ahogy Sólyom László, az alapító Alkotmánybíróság elnöke visszaemlékezik, az Alkotmánybíróság napi feladata az Alkotmány értelmezése volt, amelynek során az alapvető jogok tartalmát saját felfogása szerint állapította meg, az alkotmányos alapjogok ütközése tekintetében pedig érvényesülésük határait jelölte ki. A kérdés az volt, hogy az esetlegesen felmerülő nyílt ellentmondást az Alkotmánybíróság jogosult-e feloldani, és ilyen esetben meghatároz-e az Alkotmánybíróság egy hierarchiát, amelynek segítségével a problémát meg tudja oldani.[23]
3.1. A láthatatlan alkotmány
Az Alkotmánybíróság első elnöke ebben a vonatkozásban dolgozta ki az ún. láthatatlan alkotmány elméletét, amely az alábbi gondolaton alapul: „Egy alkotmány szövege önmagában nem értékelhető”. Azaz a jogi értelmezések világában – tehát a jogalkalmazásban – dől el a jogkövetkezmények alakulása az alkotmányozó szándékától függetlenül. Ezt pedig nem a mindenkori politikai többség, hanem a jogászi szakma, hivatás kell uralja Sólyom László nézete szerint.
A jogtudós véleménye azt tükrözi, hogy „a történeti alkotmány egyetlen használható és élő része az ún. láthatatlan alkotmány, amelyet nem lehet hatályon kívül helyezni, és amely szükségszerűen az új Alaptörvény alkalmazásának is alapja lesz.”[24] A magyar jogi nyelvben a láthatatlan alkotmány kifejezés értelme szerint a láthatatlan alkotmány az Alkotmánynak az Alkotmánybíróság munkássága során pontosított olyan tartalma, amely az elkövetkezendő alkotmányossági vizsgálatainak alapját képezi.[25] Ebbe a tartalomba bele kell érteni azon általánosan elfogadott erkölcsi, morális elveket, amelyek bármely alkotmány mögöttes indokai lehetnek. Rixer Ádám vélekedése alapján a történeti alkotmány láthatatlan alkotmánnyal való azonosítása lehetséges, még akkor is, ha a láthatatlan alkotmány fogalma alapvetően jogdogmatikai jellegű, mintsem jogtörténeti.[26]Ebből következően a fent említett koncepciót a jogelmélet munkálta ki; nem szokásjogi úton fejlődött ki, mint a történeti alkotmány általában.[27] Vörös Imre szerint azonban párhuzamot ugyan lehet vonni a történeti alkotmány és a láthatatlan alkotmány fogalmai között, de nem tanácsos azonosítani őket.[28]
A láthatatlan alkotmány fogalma az alábbi elemekből tevődik össze: egyrészt egy összefüggő, ellentmondásmentes, a testület döntéseiből levezetett fogalmi rendszer, másrészt ennek alapján az Alkotmány szövegéből megállapított normák, harmadrészt pedig a döntéshez kapcsolódó, Alkotmány szövegén kívüli normák (pl. a szükségességi-arányossági teszt). A közös jellemző az, hogy valamennyi tartalma az Alkotmánybíróság döntéseinek elemzésével érthető meg, emellett az Alkotmány egy lehetséges (mindenkire nézve kötelező) értelmezését adják. Ebből következően a testület döntései – Jakab András megfogalmazását alkalmazva – egy újabb tégla a láthatatlan alkotmány épületében.[29]
Hivatkozási alapként a láthatatlan alkotmány fogalma az egyik legjelentősebb alkotmánybírósági határozatban, a halálbüntetés alkotmányellenességét kimondó határozatban szerepelt először – és mindeddig utoljára -, nevezetesen a testület akkori elnökének párhuzamos véleményében: „Az Alkotmánybíróságnak folytatnia kell azt a munkáját, hogy értelmezéseiben megfogalmazza az alkotmány és a benne foglalt jogok elvi alapjait, és ítéleteivel koherens rendszert alkot, amely a ma még gyakran napi politikai érdekből módosított alkotmány fölött, mint láthatatlan alkotmány, az alkotmányosság biztos mércéjéül szolgál; az Alkotmánybíróság ebben az eljárásában szabadságot élvez, amíg az alkotmányosság fogalmának keretén belül marad.”[30]
Az Alkotmánybíróság első elnöke ebből azt a következtetést vonta le, hogy akár az alkotmány bizonyos rendelkezése is ütközhet az alkotmányba. Sólyom László egyenesen kijelenti, hogy első látszatra az Alkotmánybíróság a láthatatlan alkotmány koncepciójával a törvényhozó hatalom szupremáciájának végső garanciája, és az alkotmánymódosítás fölé helyezi magát.[31] Ez az elméleti levezetés már az 1950-es évek német alkotmányjogi irodalmában is megtalálható volt[32], de az amerikai joggyakorlatra is megfelelően alkalmazható. Laurence H. Tribe megfogalmazásában„az amerikai alkotmány fundamentális tételei nincsenek benne a szövegben, a Legfelsőbb Bíróság értelmezései hozták létre őket”[33].
3.2. A láthatatlan alkotmány koncepciójával szemben megfogalmazott kritikák
A láthatatlan alkotmány elmélete bizonyos tekintetben nagyobb hatást gyakorolt, mint amit támogatói szerettek volna, más szempontból viszont kevesebbet. Utóbbi megállapításhoz kapcsolódik az a tény, hogy az Alkotmánybíróság soha nem hivatkozott határozata alapjaként a láthatatlan alkotmány elméletére, illetve sosem korlátozta az alkotmánymódosító hatalmat. Erőteljesebbnek bizonyult a hatása viszont abban a tekintetben, hogy az Alkotmánybíróság az eljárásain keresztül az új alkotmányos rend alapelveit alakította volna ki, ahogy azt a halálbüntetés eltörléséről szóló határozatában az emberi méltóság kihangsúlyozásával elkezdte.[34] A láthatatlan alkotmány elméletével szemben az alkotmányjogi jogirodalomban főként az erőteljesebb hatása vonatkozásában fogalmazódtak meg kritikák.
Pokol Béla véleménye szerint a magyar Alkotmánybíróság működése alatt ugyan fel tudott pozitívumokat is mutatni, viszont olyan döntési formákat is kialakított, amelyek a jogtudós szerint túllépnek a testület alkotmányos felhatalmazottságán, leértékelve a demokratikus felhatalmazottsággal rendelkező törvényhozást.[35] További problémaként említi az alkotmánybíró, hogy az Alkotmánybíróság a láthatatlan alkotmány segítségével létrehozott absztrakt jogokból további jogokat vezetett le, olvasztott ki, és a jogalkotó olyan területei is alkotmánybírósági kontroll alá kerültek, amelyeket az Alkotmány/Alaptörvény nem írt elő. Ez oda vezet Pokol Béla szerint, hogy az alkotmánybíróság elszakad az írott alkotmánytól, és a társadalom új vezérlőjévé a láthatatlan alkotmány válna.[36] Ez a társ-alkotmányozás nem fér össze az alkotmánybíráskodás eszméjével, és ez Pokol Béla szerint az alkotmányozó hatalom alkotmánybírák általi átvételét jelenti.[37] Kiemelte, hogy az Alkotmánybíróságnak minden esetben az Alkotmány/Alaptörvény rendelkezéseiből kell kiindulnia egy ügy elbírálásánál.[38]
Az alkotmánybíró nem magát az Alkotmánybíróság létét, hanem a testület döntéseinek alapját képező láthatatlan alkotmány doktrínáját támadta, egyenesen az alkotmánybíráskodás intézményével való visszaélésnek nevezte.[39] A jogtudós vélekedése alapján az Alkotmánybíróság döntéseinek két rétege van, mivel leggyakrabban egy konkrét probléma veti fel a döntés meghozatalát, de ennek elbírálása során általános, elvi jellegű deklarációkat és alkotmányértelmező megállapításokat is lefektet. Ez utóbbi képezi a láthatatlan alkotmánynak nevezett normatív rendszert.
A határozatok ilyen jellegű kettőssége és eltérő fontossága igen eltorzultan jelentkezett az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogtudós szerint: az általános, elvi normák szisztematikusan háttérbe voltak szorítva, ezt támasztja alá az a tény, hogy az idő döntő többségében (kb. 90%-ában) a konkrét jogvita elbírálása körül volt az egyeztetés az alkotmánybírák között, az általános normatívák ezzel szemben elhanyagolható arányban, és a bírák is kevésbé érdeklődtek az elvi megalapozottság iránt. Ha egy-egy előadó bíró mégis figyelembe kívánta venni az általános elveket, és még a testület többségének bizalmával is rendelkezett, akkor érdemi vita nélkül kerültek be ezek az alapvető értékek a határozatba, és nem lehetett átlátni ezek horderejét, jelentőségét. Ebből az alkotmánybíró arra a következtetésre jut, hogy a láthatatlan alkotmány a határozathozatali eljárás sajátosságai miatt „észrevétlen alkotmánnyá” válik. Mivel a döntéshozó bírák a konkrét ügyre koncentrálnak, emiatt ez egy nem észlelten létrehozott normarendszer. Bár Sólyom László minden fáradozása arra irányult, hogy a „láthatatlan alkotmányt” láthatóvá tegye.[40]
Komoly aggályait fejezi ki a jogtudós az Alaptörvény hatályba lépése okán, mivel a norma hatályossá válásától már lehetőség nyílt az alapügyben eljáró bíróságok ítéleteinek felülvizsgálatára. Emiatt az elvi megalapozottság hiánya még nagyobb problémákat okozhat. Pokol Béla a helyzet orvoslására olyan javaslatot fogalmazott meg, hogy meg kell változtatni a meglévő döntéshozatali eljárást, és külön kell választani a már korábban említett két réteg vitáját, mivel ennek segítségével megalapozottabb határozatot lehet hozni. Az alkotmánybíró konkrét tanácsa, hogy az elvi megállapítások is fel legyenek tüntetve a határozat tervezetében, ezáltal egyértelműbbé válhatnak a döntések a többi bíró számára is. Ennek hiányában ugyanis továbbra is az „észrevétlen” alkotmánybíráskodás folytatódna, amelynek keretében az alkotmánybírák különösebben meghatározó kontroll nélkül tudják a láthatatlan alkotmányt formálni.[41] A Negyedik Alaptörvény-módosítás és az annak tárgyában meghozott határozat, valamint az Alkotmánybíróság által megfogalmazott új doktrína (4. 2. pont) alapján ez utóbbi aggályok már nem feltétlenül fognak az Alkotmánybíróság elkövetkező gyakorlatában jelentkezni.
Varga Csaba is e fent említett kontroll hiányát véli felfedezni, a jogtudós felveti ugyanis annak a kérdését, hogy a joguralom alkotmánybírósági önkény útján valósulhat meg. A jogtudós egyenesen hatalombitorlásnak tekinti ezt, amelynek keretében az alkotmányjog-tudomány az alkotmánybíróság eseti megnyilatkozásaira épült.[42]
Az Alkotmánybíróság által legfontosabbnak tekintett elv a jogállamiság volt, de Varga Csaba szerint a jogállamiság formai követelményei olyanok, amelyeket a testület kizárólag a saját elképzelései alapján megtalálható „láthatatlan alkotmány” doktrína kifejlesztésével, felhatalmazás nélkül és utólag maga állapít meg. Azzal, hogy a joguralmat jogbiztonságra lehet korlátozni, a külföldön megfigyelhető gyakorlat átvételével szabad alakításra anyajogot lehet létrehozni, valamint törvények és az alkotmány normaszövegének megszorító vagy kiterjesztő értelmezésével jogokat és azok tartalmát lehet megfogalmazni, gyakorlatilag az alkotmánybíróság irányította a jogállami átmenetet, és a testület szabta meg a diktatúrától való eltávolodás jellegét és mértékét.[43]
Varga Zs. András szerint pedig a láthatatlan alkotmány elmélete ugyan újra összekötötte a jogállamiság és az alkotmányosság fogalmait, másrészt viszont felhatalmazást jelentett az Alkotmánybíróság számára, nevezetesen az Alkotmány szabad, az Alkotmánybíróság mérlegelésén múló értelmezését, a jogtudós szavával élve társ-, vagy előzetes alkotmányozói jogosultságot biztosított, ennek következtében gyakorlatilag szabadon válogathatott az Alkotmánybíróság a láthatatlan alkotmányra hivatkozva egyes alapjogok, azok viszonya és lehetséges értelmezései között.[44]
3.3. A láthatatlan alkotmány alkotmánymódosításokra vonatkozóan történő érvényesülése
A láthatatlan alkotmány elmélete az Alkotmánybíróság alkotmánymódosítás vizsgálatát érintő gyakorlatába azonban nem került maradéktalanul átültetésre. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata már a legelső, az Alkotmány felülvizsgálhatóságáról hozott döntéseitől kezdődően az volt, hogy az alkotmányi rendelkezések felülvizsgálatára, megsemmisítésére nincs hatásköre: „Az Alkotmány 32/A. § (1)-(2) bekezdése és az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (1) bekezdés b) és c) pontja szerint az Alkotmánybíróság hatásköre a törvénybe vagy az alacsonyabb szintű jogforrásba foglalt jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének vagy nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára terjed ki. Az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja felül és nem semmisítheti meg az Alkotmány egyetlen rendelkezését sem. Ha valamely rendelkezés az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával az Alkotmány részévé vált, fogalmilag sem lehet annak alkotmányellenességét megállapítani.”[45]
Az alkotmánymódosító törvények felülvizsgálhatósága tekintetében azt állapította meg az Alkotmánybíróság, hogy „az alkotmánymódosítást azonnal hatályba léptető rendelkezés és az alkotmánymódosítás eredményeként az Alkotmány normaszövegévé váló rendelkezések között fennálló szoros összefüggés miatt az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja a hatályba léptető rendelkezés alkotmányosságát, mert ez azt is jelentené, hogy az alkotmányvédelemre intézményesített Alkotmánybíróság alkotmányos jogkörét túllépve, az alkotmányozó hatalom jogkörét venné át, a felülvizsgálat során az Alkotmány rendelkezéseit nem csupán értelmezné, hanem szükségszerűen minősítené.”[46] Az Alkotmánybíróság ebből következően a konkrét ügyben hatáskör hiányára tekintettel az alkotmánymódosítást hatályba léptető rendelkezések vizsgálatára irányuló indítványt visszautasította. E határozatban azt emelte ki az Alkotmánybíróság, hogy az azonnal hatályba léptető jogszabályhelyek megsemmisítése az Alkotmány részévé vált módosítást is hatályon kívül helyezné. „Elvileg nem kizárt bizonyos esetekben az Alkotmánybíróság hatásköre valamely, az Alkotmányt módosító törvény hatályba léptető rendelkezésével összefüggésben sem, azzal a feltétellel, hogy a hatályba léptető rendelkezés esetleges megsemmisítése nem eredményezi az Alkotmány bármiféle megváltoztatását.”[47]
E gondolattal azonban egy kiskaput nyitva hagyott az Alkotmánybíróság, nevezetesen, hogy a jövőre szóló hatályba léptetés esetén megállapítja hatáskörét a felülvizsgálatra, és egy alkotmányellenes alkotmánymódosító törvény megsemmisítésére. Ez kizárólag abban az esetben lehetséges, ha a megsemmisítés időzítése nem eredményezi az Alkotmány szövegének sérülését. Ebből következően az alkotmányellenes hatályba léptető rendelkezést azzal a nappal kell megsemmisíteni, amelyen az új, már az Alkotmány szabályainak megfelelő hatályba léptető rendelkezés hatályba lép.[48]Az említett határozathoz Lábady Tamás alkotmánybíró fűzött különvéleményt, nevezetesen, hogy a konkrét esetben a hatályba léptető rendelkezés nem változtatta meg az Alkotmány normaszövegét, így az felülvizsgálható lett volna.[49]
A fentiek tükrében az állapítható meg az Alkotmánybíróság gyakorlatából, hogy a francia Conseil Constitutionnel által képviselt állásponthoz hasonlóan következetes abban a vonatkozásban, hogy az Alkotmány és az azt módosító törvények felülvizsgálatára nincs hatásköre. Ennek megfelelően járt el az Alkotmánybíróság olyan esetekben, amikor az indítványozók az Alkotmány rendelkezésének alkotmányellenességét állították, vagy mulasztásra hivatkoztak – nevezetesen, hogy valamely szabály nem szerepel az Alkotmányban -, illetve az Alkotmány rendelkezései közötti ellentét vagy ellentmondás volt az előterjesztés alapja.[50]
3.4. A 61/2011. (VII. 13.) AB határozat
Az Alkotmány hatálya alatt hozott utolsó, témánk szempontjából jelentős alkotmánybírósági döntés a 61/2011. (VII. 13.) AB határozat. A határozat deklarálta, hogy az akkori jogrendszer – a Német Szövetségi Köztársaság Alkotmányával szemben – nem rendelkezett olyan, az alkotmányozó hatalom által kiemelt, megváltoztathatatlan szabállyal, amelynek alapján az Alkotmány egyes rendelkezései felülvizsgálhatóak lennének.
A határozat ennek ellenére megpróbálta felkutatni azon lehetséges módszereket, amelyek alapján az alkotmánymódosítások felülvizsgálhatók.[51] Ennek során azt vizsgálta az Alkotmánybíróság, hogy létezhet-e egy „alkotmány feletti” állandó és sérthetetlen mérce, amely magát az alkotmányozó/alkotmánymódosító hatalmat is köti, annak ellenére, hogy maga az alkotmányozó ilyen sérthetetlen mércét nem állapított meg. „Alkotmány feletti” mércének minősítette az Alkotmánybíróság a már korábban említett „láthatatlan alkotmány” fogalmát, valamint a jogirodalomban az utóbbi időben elterjedt, „az Alkotmány lényeges magja” elméletét[52], noha Blutman László álláspontja szerint ezen nézetek az Alkotmányból levezetett vagy kiszűrt alapértékek képezte értékrendként értelmezhetők.[53] A jogtudós hozzátette, hogy a felülvizsgálat alapjául szolgáló mérce keresésével az Alkotmánybíróság önellentmondásba került, mivel ha nincsen hatásköre az alkotmánymódosítások vizsgálatára és megsemmisítésére, akkor milyen okból kell mégis mércét kutatni.[54]
Az Alkotmánybíróság e határozata azonban valamilyen szinten túllépett a korábbi gyakorlatán, nevezetesen, hogy bizonyos feltételek fennállása esetén lehetővé tette az Alkotmány, illetve módosításai felülvizsgálatát. Az Alkotmánybíróság ugyanis megállapította a hatáskörét arra az esetre, ha az alkotmánymódosítás közjogi érvényessége eljárási szabálysértés okán megkérdőjelezhető: „Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem zárható ki az Alkotmánybíróság hatásköre az alkotmányi rendelkezéseknek a közjogi érvénytelenség szempontjából való felülvizsgálatára, hiszen a törvény- vagy akár alkotmányellenesen létrejött, a közjogi érvénytelenségben szenvedő jogszabályok semmisnek, vagyis olyannak tekintendőek, mintha azok létre sem jöttek volna.”[55]
A határozat megerősítette továbbá, hogy a nemzetközi ius cogens normái az alkotmánymódosító hatalmat is kötelezik, de az Alkotmánybíróságnak tiszteletben kell tartania az őt érintő korlátokat, és nem veheti át a törvényhozó és az alkotmányozó szerepét.[56]
4. Az Alaptörvény hatályba lépése utáni gyakorlat
4.1. Az Alaptörvény és az Átmeneti rendelkezések
2012. január 1. napján hatályba lépett az Alaptörvény[57], valamint Magyarország Alaptörvényének Átmeneti rendelkezései (a továbbiakban: Ár.). Az alapvető jogok biztosa álláspontja szerint azonban az Átmeneti rendelkezések komoly alkotmányossági aggályokat vetettek fel: egyrészt az Ár. jogforrási rendszerbeli státusza bizonytalan, amely tény a jogállamiság és a jogbiztonság alapelvét sérti, másrészt az Ár. 31. cikk (2) bekezdése is az Alaptörvénybe ütközik, mivel kimondja, hogy az Ár. az Alaptörvény részét képezi, és ennek következtében túlterjeszkedik az Alaptörvényben foglalt felhatalmazáson. Az alapvető jogok biztosa ezen indokok tükrében elsődlegesen az Ár. egészének, másodlagosan egyes rendelkezéseinek megsemmisítését kezdeményezte, mivel véleménye szerint az Ár. nem vált az Alaptörvény részévé, és nem tekinthető az Alaptörvény módosításának sem, így az Alkotmánybíróság vizsgálhatja azt.
Az Alaptörvény és az Átmeneti rendelkezések egymáshoz fűződő viszonyának kérdésére három elméleti válasz adható:
Az Ár. az Alaptörvény részét képezi: ebben az olvasatban a két norma együtt alkot zárt rendszert. Ebből következően kizárt az ellentmondás az Alaptörvény és az Átmeneti rendelkezések között, így az Alkotmánybíróság sem vizsgálhatja felül az Ár. alkotmányosságát.
Az Ár. nem képezi az Alaptörvény részét, de azzal azonos szintű normának minősül. Ennek értelmében ugyan felmerülhet ellentét az Alaptörvény és az Átmeneti rendelkezések között, az Alkotmánybíróság viszont nem semmisítheti meg az Ár. egyik rendelkezését sem.
Az Ár. nem az Alaptörvény része, és annál alacsonyabb szinten áll a jogforrási hierarchiában: ezen elméleti levezetés következtében – illetve az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdése és a T) cikk (3) bekezdése alkalmazásával – az Alkotmánybíróság felülvizsgálhatja az Átmeneti rendelkezések alkotmánykonformitását.[58]
Az Alkotmánybíróság a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatban foglalkozott az utólagos normakontroll indítvánnyal. Arra a következtetésre jutott, hogy az előterjesztés megalapozott, és emiatt az Ár. rendelkezéseinek döntő többségét – amelyek nem átmeneti rendelkezések, azokat közjogilag érvénytelennek nyilvánítva – megsemmisítette.
Az eljárás során a legproblematikusabb kérdés az Alkotmánybíróság saját hatáskörének vizsgálata volt. A határozat már az indokolás elején leszögezte – a korábbi gyakorlatához hasonlóan -, hogy az alkotmány (Alaptörvény) rendelkezéseinek felülvizsgálatára az Alkotmánybíróság nem jogosult. Kivételt képez e szabály alól, ha a vitatott rendelkezés közjogi érvényessége kérdéses, nevezetesen annak ellenőrzése, hogy az alkotmánymódosításra az alkotmányban meghatározott eljárási feltételek betartásával került-e sor. Ez azt jelenti, hogy az Ár. elfogadási eljárását korlátozás nélkül vizsgálhatja az Alkotmánybíróság, viszont tartalmára vonatkozóan alkotmányossági kontrollt nem folytathat, amennyiben az Ár. az Alaptörvény részét képezi. Ez utóbbi esetben az Alkotmánybíróság hatáskör hiányára tekintettel az indítványt elutasította volna.[59] Ebben a tekintetben a legfontosabb kérdés az Ár. jogforrási jellegének meghatározása volt.
Az Alkotmánybíróság szerint egyértelműen megállapítható, hogy az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek 3. pontja értelmében az Ár. anyagi jogforrása az Országgyűlés, amely szerv alkotmányozó hatalomként járt el.[60] Ugyan az Országgyűlés jogszabályként definiálta az Átmeneti rendelkezéseket, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ár. nem illeszthető be az Alaptörvény jogszabály fogalmába, amely miatt az Ár. anyagi jogforrás jellege bizonytalan, nem határozható meg egyértelműen.[61] Az Ár. alaki jogforrás jellegét illetően az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a jogalkotó túllépte az Alaptörvény Záró rendelkezéseiben foglalt felhatalmazást. Az Ár. továbbra is különálló norma, így nem tekinthető az Alaptörvény részének, nem inkorporálódott az Alaptörvény normaszövegébe, amely tény az Alaptörvény egységét sérti, ellentétes az Alaptörvény egységes jogi dokumentum jellegével.[62] Abban a vonatkozásban, hogy az Alaptörvény módosításának tekinthető-e az Ár., az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy mivel az elfogadására nem az Alaptörvény módosítására vonatkozó szabályok alapján került sor, ezért az Ár. nem minősül az Alaptörvény módosításának vagy kiegészítésének, sem formai, sem tartalmi értelemben.[63]
Az Alkotmánybíróság végkövetkeztetése tehát az volt, hogy az alapvető jogok biztosa indítványában vitatott rendelkezések nem kapcsolódtak az Alaptörvény hatályba lépéséhez, így az Országgyűlés e szabályok Átmeneti rendelkezésekbe foglalásával túlterjeszkedett az Alaptörvény által meghatározott jogalkotói felhatalmazáson, ezért kihirdetésükre, 2011. december 31. napjára történő visszaható hatállyal megsemmisítette az Ár. érintett szakaszait.[64]
Az alkotmányjogi szakirodalom aktivizmust preferáló képviselői már korábban arra ösztönözték az Alkotmánybíróságot, hogy gyakorolja az alkotmánymódosítások alkotmánnyal (Alaptörvénnyel) való összhangjának felülvizsgálatát, illetve bírálta, hogy ezt korábban miért nem tette meg. A jogirodalom ezen álláspontot képviselő jogtudósai még az alaptörvény-módosításokra is kiterjesztenék az Alkotmánybíróság felülvizsgálati kompetenciáját, még erre vonatkozó kifejezett hatáskör hiányában is.[65]
Ezzel ellentétes álláspontot képvisel Varga Zs. András. Az alkotmánybíró szerint az Alkotmánybíróság figyelmen kívül hagyta az alkotmányozó két alkalommal is megfogalmazott szándékát, nevezetesen, hogy az Átmeneti rendelkezések az Alaptörvény részét képezik. Az Alkotmánybíróság ezen határozatában a jogállamiság elvére hivatkozva önkényesen, társalkotmányozóként járt el anélkül, hogy erre felhatalmazást kapott volna. Az Alkotmánybíróság így saját nézete szerint, „szabad kártya” alkalmazásával formálta a jogállamiság tartalmát, ennek következtében az Alaptörvényt mint a jogrendszer alapját sem kímélte.[66]
4.2. Az Alaptörvény negyedik módosításának felülvizsgálata
2013. március 25. napján az Országgyűlés elfogadta Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítását, amely részben olyan rendelkezéseket tartalmazott, amelyek korábban az Alaptörvény Átmeneti rendelkezései között szerepeltek, és amelyeket az Alkotmánybíróság korábban elemzett határozata alkotmányellenesnek tekintett, és ennek következtében az alapvető jogok biztosa által aggályosnak vélt rendelkezéseket megsemmisítette, továbbá az Alaptörvény Záró rendelkezései kiegészültek egy 5. ponttal, amelynek értelmében az Alaptörvény előtt meghozott alkotmánybírósági határozatok – (alkotmány)bírósági határozatokra nem alkalmazható szóhasználattal – „hatályukat vesztik”.
Az alapvető jogok biztosa az Alaptörvény negyedik módosításának rendelkezéseit is megtámadta, ugyanis álláspontja szerint nem feleltek meg az Alaptörvény módosításának megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben rögzített eljárási feltételeknek. Nevezetesen közjogi érvénytelenségre hivatkozott arra tekintettel, hogy nem volt biztosítva, hogy az alkotmányozó hatalom a vitatott rendelkezéseket az Országgyűlés plenáris ülésén megvitassa. Ezen túlmenően azon aggályának is hangot adott indítványában, hogy a vitatott rendelkezések az Alaptörvényben koherenciazavarokat eredményeztek, amely sérti az Alaptörvény egységességének elvét. Az indítványozó ezen felül tartalmi kifogásokat is előterjesztett. A megjelölt okokra hivatkozva kérte az Alkotmánybíróságot a megtámadott rendelkezések megsemmisítésére.
Az Alkotmánybíróság visszatért a 61/2011. (VII. 13.) AB határozatban deklarált, az alkotmánymódosítás alkotmányossági szempontú, tartalmi vizsgálatát érintő elvekhez, majd a konkrét ügyet attól eltérőnek minősítette.[67] Azt állapította meg, hogy „az alkotmánybírósági határozat meghozatalakor az akkor hatályos alkotmány nem tartalmazott szabályt az egyes rendelkezései és az azok módosítására irányuló szabályok alkotmányossági vizsgálata tárgyában, ezért a nemzetközi példák és a magyar Alkotmánybíróság saját korábbi gyakorlatát elemezve jutott arra a következtetésre, hogy az alkotmánybíróságok jellemzően tartózkodnak attól, hogy önmaguk állapítsák meg saját maguk számára az alkotmány-felülvizsgálatra vonatkozó hatáskört, és maguk határozzák meg azt a mércét, amelyet az alkotmánymódosítások felülvizsgálata és az új alkotmány elfogadása során alkalmaznak. Hangsúlyozta azt is, hogy más alkotmánybíróságok csak kifejezett alkotmányi rendelkezés esetén, vagy egészen kivételes esetekben (nemzetközi szerződésekbe foglalt alapelvekbe, illetve ius cogens-be ütközés esetén) látnak lehetőséget az alkotmány (alkotmány-módosítás) felülvizsgálatára.”[68] Ez az állítás azon oknál fogva nem helytálló, mert az Alaptörvény 24. cikk (5) bekezdés normaszövege akként módosult, ha az Alkotmánybíróság az Alaptörvényt és annak módosítását csak a megalkotására és kihirdetésére vonatkozó eljárási követelmények tekintetében vizsgálhatja felül.
Az Alkotmánybíróság a hatalommegosztás rendszerében elfoglalt helyére tekintettel azt állapította meg, hogy az alkotmány erga omnes hatályú értelmezése ellenére sem léphet túl az alkotmány írott szövegén és értékrendjén, nevezetesen az értelmezési tartományán.
„Az Alkotmánybíróság hatáskörének az alkotmány (és az alkotmány-módosítás) felülvizsgálatára való kiterjesztése ellen szóló egyik legfontosabb érv változatlanul az, hogy az Alkotmánybíróság nem alkothatja, és nem is változtathatja meg az alkotmányt, amelyet védeni hivatott, és amelyet mérceként kell alkalmaznia a jogszabályok alkotmányossági felülvizsgálata során. Az Alkotmánybíróság működése során mindvégig következetesen elhatárolódott az alkotmány, annak módosításai és egyes rendelkezései vizsgálatától. A hatalommegosztás rendszerében az Alkotmánybíróság hatalma is korlátozott hatalom. Ebből következően nem vonja hatáskörébe az alkotmányt és az azt módosító új normák felülvizsgálatát kifejezett felhatalmazás nélkül. Demokratikus jogállamban az Alkotmánybíróságnak erős alkotmányvédő szervként kell működnie, éppen az alkotmány (Alaptörvény) és az állampolgárok alkotmányos jogainak a védelme érdekében. De az Alkotmánybíróság nem egyszerűen védi és értelmezi az alkotmányozó hatalom által elfogadott alkotmányt, hanem annak – úgy is mint az alkotmányozó hatalom akaratának – a leghatékonyabb érvényesítője is azáltal, hogy utólagos normakontroll esetén a jogszabályok, illetve alkotmányjogi panasz esetén a bíróságok döntéseinek alkotmányosságát felülvizsgálja, és alkotmányellenesség esetén megsemmisíti azokat.”[69]
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az alapvető jogok biztosa előterjesztését nem tartotta megalapozottnak, hatásköre hiányát állapította meg, és visszautasította az indítványt.
Az Alkotmánybíróság fenti határozatából az a megállapítás vonható le, hogy mivel az alkotmányozó hatalom konstituáló jellegű – nevezetesen meghatározza a társadalmi berendezkedés alapvető szabályait, köztük a hatalommegosztásban részt vevő állami szervek felépítését, egymáshoz való viszonyát -, vele szemben a konstituált intézmények között nem találhatunk egyensúlyt. Elvileg tehát nem létezik olyan korlát, amely az alkotmányozó hatalom tevékenységét ellensúlyozná. A bíráskodás funkcióját ellátó szervek, azaz a bíróságok, és közvetve az Alkotmánybíróság, nem jogosultak ennek tükrében az alkotmányozó hatalom tartalmi felülvizsgálatára, ebben a tekintetben az alkotmányozó hatalom korlátlan.[70]
Ami a korábbi határozatokra való hivatkozást illeti, az Alkotmánybíróság egy későbbi határozata egy új doktrínát fogadott el: „Az Alkotmánybíróság az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése.”[71] Ezen új doktrínával az Alkotmánybíróság – sokak által kritika tárgyává tett – aktivista korszaka érdemben lezárult.
Az Alkotmánybíróság 2010 után sajátos helyzettel szembesült, nevezetesen hogyan lehet az alkotmányosság értékeit érvényre juttatni az alkotmányozó hatalommal szemben. A 12/2013. (V. 24.) AB határozattal az Alkotmánybíróság az alkotmányozóval meglévő konfliktusokat a továbbiakban nem kívánta felvállalni, folytatni[72], noha az Alkotmánybíróság egyes tagjai ezzel ellentétes álláspontot képviseltek.
Kiss László alkotmánybíró az alkotmánymódosítások felülvizsgálhatósága mellett érvelt. Álláspontja szerint az alapvető jogok biztosa indítványára az Alkotmánybíróságnak a kihirdetésre visszaható hatállyal meg kellett volna semmisítenie a megtámadott rendelkezéseket. Kiemelte, hogy a 61/2011. (VII. 13.), valamint a 45/2012. (XII. 29.) AB határozattal tisztázni kellett volna a viszonyt, különösen azokkal a megállapításokkal, amelyek az alkotmányozás instrumentalizálásától óvtak, vagy a hatalommegosztás elvét veszélyeztetik. Az alkotmánybíró különvéleményében rögzítette, hogy Magyarországon az Alkotmánybíróság rendelkezik a végső alaptörvény-értelmezés monopóliumával, amelyből az alaptörvény-módosítások teljes körű felülvizsgálhatósága egyenesen következik, és amennyiben Alaptörvénybe ütközik egy alaptörvény-módosítás, azt az Alkotmánybíróságnak meg kell semmisítenie.[73] Stumpf István alkotmánybíró nézete szerint a 45/2012. (XII. 29.) AB határozat tartalmi követelményeket fogalmazott meg az Alaptörvény módosításával szemben, amelyet az Alkotmánybíróságnak a konkrét határozata meghozatala során figyelembe kellett volna vennie, és le kellett volna folytatnia az érdemi felülvizsgálatot.[74]
Az alkotmányozó hatalom felülvizsgálatának témaköre meglehetősen érzékeny terület, minden szempontból. Nagyon sok eltérő nézőpont van, amely ennek megítélését befolyásolja, emiatt nagyon eltérő álláspontok érvényesülnek a jogirodalomban és az alkotmánybíróságok gyakorlatában is. Vannak olyan alkotmánybíróságok, amelyek elutasítják az alkotmánymódosítások alkotmányossága vizsgálatának realizálását, úgy mint a francia Alkotmánytanács, de ismert az olyan alkotmánybírósági gyakorlat is, amely a legszélesebbre nyitja az alkotmányozó hatalom felülvizsgálata lehetőségének kapuját, erre a kelseni modellt követő alkotmánybíróságok közül a dél-afrikai alkotmánybíróság említhető példaként, ezen kívül az amerikai modell legfelsőbb bíróságai rendelkeznek hasonlóan széles hatáskörrel. Magyarország az előbbi kategóriába sorolható inkább, tehát meglehetősen tartózkodó álláspontot képvisel. A magam részéről viszont inkább az alapító Alkotmánybíróság elnöke, Sólyom László kidolgozta „láthatatlan alkotmány” elméletével értek egyet, hiszen az alkotmányosság egy olyan lényegi maggal rendelkezik[75], amelynek megsértése – legyen szó akár alkotmánymódosítással is – alaptörvény-ellenességet eredményez. Továbbá a Kiss László alkotmánybíró által képviselt megállapításokat tartom még elfogadhatónak, nevezetesen szükséges a hatalmi ágak megosztásának tényleges megvalósulásához az, hogy egy független (természetjogi gondolkodásmódot képviselő) jogtudósokból álló grémium – hívjuk ezt akár alkotmánybíróságnak – kontrollt gyakoroljon a alkotmányozó hatalom felett.
Manhertz Tamás István
doktorandusz hallgató (PPKE JÁK)
bírósági fogalmazó (Fővárosi Törvényszék)
* Az Eljárásjogi Szemle nyomtatott formájú 2018/2. számában sajnálatos módon a tanulmány lektorálást megelőző szövegállapota jelent meg. Az online verziókban már a lektorált szöveg szerepel, emiatt az oldalszámozás eltér a két változatban.
[1] Az alkotmányozó hatalom és az alkotmánymódosító hatalom egymással nem azonosítható fogalmak, mivel az előbbi eredeti, a másik származékos. Az alkotmányozó hatalom originális, független, így az alkotmányt normatív erővel létre tudja hozni. Az utóbbi csupán az alkotmányozó hatalom által meghatározott alkotmány keretei között működhet. In: DRINÓCZI Tímea: Többszintű alkotmányosság működésben – alkotmányos párbeszéd Magyarországon. Akadémiai doktori értekezés. Pécs, 2015, 87.
[2] DRINÓCZI (2015) i. m. 86.
[3] VARGA Zs. András: Eszményből bálvány? A joguralom dogmatikája. Századvég Kiadó, Budapest, 2015, 45-46. Ld. még: BRAGYOVA András: Az alkotmánybíráskodás elmélete. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, MTA Állam-és Jogtudományi Intézete, Budapest, 1994, 58-67.
[4] CSINK Lóránt: Mozaikok a hatalommegosztáshoz. Pázmány Press, Budapest, 2014, 137-138.
[5] DRINÓCZI (2015) i. m. 88.
[6] SÓLYOM László: Alkotmányosság Magyarországon – Értékek és tények. In: SÓLYOM László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris Kiadó, Budapest, 2001, 155.
[7] Van olyan jogirodalmi álláspont, amely szerint az alkotmánymódosítás az alkotmányozó hatalom speciális megnyilvánulási formája. In: CSINK Lóránt – FRÖHLICH Johanna: …az alkotmányjogon innen. Alkotmánybírósági Szemle, 2011/1. szám, 68. Jakab András szerint az alkotmány megalkotása két formában jelentkezhet, egy új alkotmány létrehozását, valamint a hatályos alkotmány módosítását. Mindkettőre az Országgyűlésnek van hatásköre, eljárási különbség nem fedezhető fel közöttük. JAKAB András: Az Alkotmány kommentárja. I. kötet. Századvég Kiadó, Budapest, 2009, 560. Ezzel ellentétes elképzelések is ismertek a jogirodalomban, lásd: CHRONOWSKI Nóra – DRINÓCZITímea – ZELLER Judit: Túl az alkotmányon… Az alkotmányvédelem elméleti és európai kontextusa, továbbá magyar gyakorlata 2010-ben, avagy felülvizsgálható-e az alkotmánymódosító törvény az Alkotmánybíróság által. Közjogi Szemle, 2010/4. szám; illetve ZSUGYÓ Virág: Az alkotmányellenes alkotmánymódosítás egyes elméleti kérdései az alkotmányosság tükrében. Állam-és jogtudomány, LVIII. évfolyam, 2017/3. szám, 99-122.
[8] DRINÓCZI (2015) i. m. 91-94.
[9] E fejezet a 61/2011. (VII. 13.) AB határozat, indokolás, III. része alapján került kidolgozásra.
[10] Kemal GÖZLER: Judicial Review of Constitutional Amendments. A Comparative Study. Ekin Press, Bursa, 2008, 11.
[11] Kemal Gözler monográfiájában hivatkozik Walter Dellinger: The Legitimacy of Constitutional Change: Rethinking the Amendment Process című tanulmányára.
[12] GÖZLER (2008) i. m. 29.
[13] Román alkotmány 146. cikk a) pont
[14] GÖZLER (2008) i. m. 15.
[15] HALMAI Gábor: Alkotmányos alkotmánysértés. Fundamentum, 2011/2. szám, 83.
[16] DRINÓCZI Tímea: Gondolatok az Alkotmánybíróság 61/2011. (VII. 12.) AB határozatával kapcsolatban. Jura, 2012/1. szám, 41.
[17] GÖZLER (2008) i. m. 39.
[18] Az örökkévalósági klauzulák természetjogi vonzatairól ld.: MANHERTZ Tamás István: Az alkotmánybíráskodás természetjogi előzményei, aspektusai. In: FRIVALDSZKY János ‒ TUSSAY Ákos (szerk.): A természetjog napja – Konferenciatanulmányok. Pázmány Press, Budapest, 2017, 273-278.
[19] SZENTE Zoltán: Az Alkotmánybíróság döntése Magyarország Alaptörvényének Átmeneti rendelkezései alkotmányosságáról. Jogesetek Magyarázata, 2013/2. szám, 32. lj., 20.
[20] A Német Szövetségi Alkotmánybíróság alkotmánymódosításokat érintő gyakorlatáról ld. HALMAI (2011) i. m. 84-85.
[21] A 2008-as “fejkendő-döntésről” lásd Yaniv ROZNAI – Serkan YOLCU: An unconstitutional constitutional amendment – The Turkish perspective: A comment on the Turkish Constitutional Court’s headscarf decision. International Journal of Constitutional Law, 10. évfolyam, 2012/1. szám, 175-207., valamint HALMAI (2011) i. m. 87-88. Lásd még Aslı BÂLI: Courts and constitutional transition: Lessons from the Turkish case. International Journal of Constitutional Law, 11. évfolyam, 2013/3. szám, 666-701.
[22] HALMAI (2011) i. m. 88-89.
[23] SÓLYOM László: Az Alkotmánybíróság első éve. In: SÓLYOM (2001) i. m. 44.
[24] http://mandiner.hu/cikk/20110418/solyom_laszlo_az_uj_alkotmanyrol
[25] ILLÉSSY István: Az Alkotmánybíróság működésének kezdeti problémái. JURA, 2001/1. szám, 62.
[26] RIXER Ádám: A történeti alkotmány lehetséges jelentéstartalmai. Jogelméleti Szemle, 2011/3. szám. http://jesz.ajk.elte.hu/rixer47.html
[27] CSINK Lóránt – FRÖHLICH Johanna: Történeti alkotmány és kontinuitás az új Alaptörvényben. Közjogi Szemle, 2012/1. szám, 13.
[28] VÖRÖS Imre: A történeti alkotmány az Alkotmánybíróság gyakorlatában. Jogtudományi Közlöny, 2016. október, 499.
[29] JAKAB András: Az európai alkotmányjog nyelve. NKE Szolgáltató Nonprofit Kft., Budapest, 2016, 50.
[30] 23/1990. (X. 31.) AB határozat, Sólyom László párhuzamos véleménye
[31] SÓLYOM (2001) i. m. 727.
[32] TAKÁCS Albert: Egy alkotmányos forradalmár. Sólyom László: A tudós, az alkotmánybíró, az elnök című tanulmányában hivatkozik Otto BACHOF: Verfassungswidrige Verfassungsnormen? című művére.
[33] SÓLYOM László egy 2014-ben megjelent tanulmányában hivatkozik erre a párhuzamra. In: SÓLYOM László: Normahierarchia az alkotmányban. Közjogi Szemle, 2014/1. szám, 2.
[34] Kim LANE SCHEPPELE: On the Unconstitutionality of Constitutional Change: An Essay in Honor of László Sólyom. In: CSEHI Zoltán ‒ SCHANDA Balázs ‒ SONNEVEND Pál (szerk.): Viva Vox Iuris Civilis. Tanulmányok Sólyom László tiszteletére 70. születésnapja alkalmából. Szent István Társulat, Budapest, 2012, 305.
[35] 43/2012. (XII. 20.) AB határozat, indokolás [114], Pokol Béla alkotmánybíró különvéleménye
[36] 32/2013. (XI. 22.) AB határozat, indokolás [143], Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolása; 3341/2017. (XII. 20.) AB határozat, indokolás [54], Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolása; 36/2013 (XII. 5.) AB határozat, indokolás [120], Pokol Béla különvéleménye. A jogtudós konkrétan az emberi méltóságból levezetett „általános cselekvési szabadság” anyajogával említi példaként, amelyből az Alkotmánybíróság további alkotmányos jogokat olvasztott ki, ld. 3263/2018. (VII. 20.) AB határozat, indokolás [66], Pokol Béla alkotmánybíró különvéleménye
[37] POKOL Béla: Alkotmánybíráskodás ‒ Szociológiai, politológiai és jogelméleti megközelítésekben. Kairosz Kiadó, Budapest, 2014, 21.
[38] 28/2015. (IX. 24.) AB határozat, indokolás [47], Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[39] 8/2014. (III. 20.) AB határozat, indokolás [149], Pokol Béla alkotmánybíró különvéleménye
[40] LÁBADY Tamás: Két alkotmánybírósági határozat az alkotmányos rendszerváltás „hőskorából”. In: CSEHI Zoltán ‒ SCHANDA Balázs ‒ SONNEVEND Pál (szerk.): Viva Vox Iuris Civilis. Tanulmányok Sólyom László tiszteletére 70. születésnapja alkalmából. Szent István Társulat, Budapest, 2012, 500.
[41] POKOL Béla: Gondolatok az alkotmánybírósági döntések elvi alapjaihoz. Jogelméleti Szemle, 2012/1. szám, 160-171.
[42] VARGA Csaba: Eszményből bálvány? A jogállamiság és színeváltozásai. In: GÁRDOS-OROSZ Fruzsina – SZENTE Zoltán (szerk.): Jog és politika határán. Alkotmánybíráskodás Magyarországon 2010 után. HVG-Orac Lap-és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2015, 268-269.
[43] VARGA Csaba: Jogállami? Átmenetünk? Kráter Kiadó, Pomáz, 2007, 105-106..
[44] VARGA Zs (2015) i. m. 125-126.
[45] 23/1994. (IV. 29.) AB végzés, indokolás 3. pont
[46] 1260/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 816., indokolás II. rész, 2. 1. pont
[47] 1260/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 816., indokolás II. rész, 2. 2. pont
[48] SÓLYOM (2001) i. m. 280-281.
[49] HALMAI (2011) i. m. 90.
[50] 61/2011. (VII. 13.) AB határozat, indokolás, III. rész
[51] Ebben a tekintetben Zsugyó Virág azon álláspontját fejti ki, hogy a határozat többségi érvelése az alkotmánymódosítások, és így maga az Alkotmány felülvizsgálhatósága vonatkozásában több ponton inkoherenciát mutat. In: ZSUGYÓ Virág: Az Alkotmánybíróság határozata az alkotmánymódosítások alkotmányossági felülvizsgálatáról. Jogesetek Magyarázata, hallgatói különszám, 2011, 59.
[52] KISS László alkotmánybíró álláspontja szerint „az Alkotmány lényeges magját, implicit örökkévalósági klauzuláit, vagyis a köztársasági alaptörvény értékrendjét sértő alkotmánymódosítás alkotmányellenessége” az Alkotmánybíróság vizsgálódási tárgykörét képezi. Az elméletet egyértelműen alkotmányon belüli mércének, normacsoportnak tekinti. 61/2011. (VII. 13.) AB határozat, KISS László alkotmánybíró különvéleménye, II. 2. pont.
[53] BLUTMAN László: Az Alkotmánybíróság és az alkotmány feletti normák: könnyű liaison elkötelezettség nélkül? Közjogi Szemle, 2011/4. szám, 2.
[54] BLUTMAN (2011) i. m. 3-4.
[55] 61/2011. (VII. 13.) AB határozat, indokolás, V. 1. pont
[56] BRAGYOVA András – GÁRDOS-OROSZ Fruzsina: Vannak-e megváltoztathatatlan normák az Alaptörvényben? Állam-és jogtudomány, LVII. évfolyam, 2016/3. szám, 57.
[57] Bragyova András és Gárdos-Orosz Fruzsina szerint az Alaptörvény jogilag valójában nem új alkotmány, hanem egy átfogó alkotmánymódosítás arra hivatkozva, hogy az alkotmány érvényessége a korábbi alkotmány módosítási szabályain alapul. Erről maga az Alaptörvény Záró rendelkezései szólnak. In: BRAGYOVA – GÁRDOS-OROSZ (2016) i. m. 43.
[58] CSINK Lóránt – FRÖHLICH Johanna: Az Alaptörvény és az Átmeneti rendelkezések viszonya. Pázmány Law Working Papers, 2012/2. szám, 6-10.
[59] SZENTE (2013) i. m. 12-13.
[60] 45/2012. (XII. 29.) AB határozat, indokolás [57]
[61] SZENTE (2013) i. m. 13.
[62] 45/2012. (XII. 29.) AB határozat, indokolás [63]-[66]
[63] 45/2012. (XII. 29.) AB határozat, indokolás [67]-[68]
[64] SZENTE (2013) i. m. 14-16.
[65] Vannak olyan szerzők, akik szerint a hatalommegosztás, és a hatalmi ágak elválasztásának elve szempontjából nem tekinthető problematikusnak, hogy az alkotmánymódosító hatalom döntéseit az Alkotmánybíróság normakontroll alá vonja. In: CHRONOWSKI – DRINÓCZI – ZELLER (2010) i. m. 9. Lásd még: DRINÓCZI Tímea: Gondolatok az Alkotmánybíróság 61/2011. (VII. 12.) AB határozatával kapcsolatban. JURA, 2012/1. szám, 37. Halmai Gábor álláspontja szerint Magyarországnak az osztrák példát kellett volna követnie, nevezetesen, hogy az alkotmánybíróság felülvizsgálati hatásköre kiterjedjen valamennyi törvényre. Mivel az alkotmánymódosító törvények is törvények, a hatáskör egyértelműen megállapítható. In: HALMAI (2011) i. m. 90.
[66] VARGA Zs. (2015) i. m. 17., illetve 135.
[67] VINCZE Attila: Az Alkotmánybíróság határozata az Alaptörvény negyedik módosításáról. Jogesetek Magyarázata, 2013/3. szám, 5.
[68] 12/2013. (V. 24.) AB határozat, indokolás [35]
[69] 12/2013. (V. 24.) AB határozat, indokolás [36]-[37]
[70] CSINK (2014) i. m. 38-39.
[71] 13/2013. (VI. 17.) AB határozat, indokolás [32]
[72] VINCZE (2013) i. m. 5.
[73] 12/2013. (V. 24.) AB határozat, indokolás [116]-[156]
[74] 12/2013. (V. 24.) AB határozat, indokolás [157]-[185]
[75] Bragyova András ezt akként értékeli, hogy még az Alaptörvénynek is vannak megváltoztathatatlan normái, amelyből az következik, hogy az Alkotmánybíróság mind az alkotmánymódosítás eljárás szabályszerűségét, mind pedig az alkotmánymódosítás tartalmi alkotmányosságát is vizsgálhatja, és ha a testület arra a megállapításra jut, hogy az alkotmánymódosítás az alkotmány megváltoztathatatlan rendelkezéseibe ütközik, ki kell mondania az alkotmányellenességet, és meg kell semmisítenie azt. In: BRAGYOVA – GÁRDOS-OROSZ (2016) i. m. 62.