Source: https://spazioeconomia.net/2015/09/12/spaziodonna-con-vitalba-azzollini-12/
Timestamp: 2019-06-16 15:45:23+00:00
Document Index: 34330219

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 21', 'art_9355']

http://www.brunoleoni.it/nextpage.aspx?codice=12337
STAMPA E PLURALISMO: TRA VALORE E COSTI
3.2.1 La legislazione
Preliminarmente, risulta opportuno esporre le più rilevanti novità introdotte dalla citata riforma del 2012, anche al fine di cogliere talune delle particolarità che caratterizzavano il preesistente sistema dei contributi all’editoria.[1]
Il decreto legge n. 63/2012 stabilisce che per il 2013 le imprese editrici, a esclusione di quelle che editano quotidiani italiani diffusi all’estero e di quelle costituite in forma di cooperativa che editano giornali organi di forze politiche[2], possano ottenere il contributo solo a condizione che almeno il venticinque per cento (per le testate nazionali, vale a dire quelle diffuse in almeno tre regioni) o il trentacinque per cento (per le testate locali) delle copie distribuite siano effettivamente vendute (art. 1, comma 2). Con detta disposizione sono state aumentate le percentuali previste dal regolamento di attuazione della legge del 6 agosto 2008, n. 133 (d.P.R. 26 novembre 2010, n. 223) che, a sua volta, aveva innovato rispetto al precedente criterio della “tiratura”, sostituendolo con quello della “vendita” e correggendo così una delle cause di distorsione nel funzionamento del mercato. Prima di detta normativa, infatti, al fine di poter ottenere la corresponsione dei contributi, era sufficiente tenere alti livelli di tiratura, ancorché sproporzionati rispetto alle copie vendute: il dato relativo alle vendite, quindi, espressione del numero di persone realmente interessate ad acquistare la testata, è stato così assunto come indicatore più concreto della bontà del servizio offerto[3].
E’, inoltre, previsto che per accedere ai contributi le cooperative editrici siano composte esclusivamente da giornalisti, poligrafici, grafici editoriali, con prevalenza di giornalisti e che la maggior parte dei soci dipendenti della cooperativa abbia un contratto di lavoro a tempo indeterminato, mantenendo il requisito della prevalenza dei giornalisti[4]. Agli stessi fini ha, inoltre, richiesto il “requisito della mutualità prevalente per l’esercizio di riferimento dei contributi”.
In sede di conversione, è stato inserito l’art. 1 bis che destina, a decorrere dal 2012, un importo pari a due milioni di euro a periodici italiani pubblicati all’estero da almeno tre anni e a pubblicazioni con periodicità almeno trimestrale edite in Italia e diffuse prevalentemente all’estero da almeno tre anni. Sempre la legge di conversione ha aggiunto all’art. 1 il comma 7 bis in forza del quale, laddove ricorrano talune particolari condizioni (subentro o acquisto di una testata), viene meno la condizione che subordina alla presenza sul mercato da almeno cinque anni il rilascio del contributo diretto alle cooperative di giornalisti. Si è così limitata l’applicazione del suddetto vincolo temporale che, favorendo realtà già consolidate, di fatto contraddice il presupposto dei sostegni all’editoria, vale a dire la tutela del pluralismo dell’informazione mediante l’arricchimento del mercato con soggetti editoriali nuovi e svincolati da gruppi preesistenti.
A decorrere dal 2012, i contributi percepibili dalla singola testata non possono superare quelli riferiti all’anno 2010[5]. Detti contributi vengono distribuiti entro i limiti delle risorse stanziate sul pertinente capitolo del bilancio autonomo della Presidenza del Consiglio[6] e si applica il riparto proporzionale in caso di insufficienza della somma prevista. E’ stato eliminato, tra i requisiti per essere ammessi a fruire dei contributi, quello del tetto massimo delle entrate pubblicitarie.(art. 6, comma 1)[7].
Il decreto legge n. 63/2012 contiene, inoltre, misure volte a favorire il passaggio all’editoria digitale (art. 3). Le disposizioni previste con riguardo alle pubblicazioni telematiche sono di varia natura e concernono non solo l’accesso ai contributi, ma anche le caratteristiche che tali testate devono avere, le modalità di registrazione presso il tribunale, quelle di iscrizione al Registro degli operatori della comunicazione e la semplificazione degli adempimenti per i periodici web di minori dimensioni.3
3.2.2 La pratica
Si è più volte detto che il legislatore, poiché il fine sociale del pluralismo informativo non poteva ritenersi garantito dalle sole forze di mercato, ha interferito nei meccanismi flessibili che di norma consentono a quest’ultimo di autoregolarsi attraverso l’incontro di una domanda e di un’offerta mutevoli in relazione alle diverse esigenze. Ha, pertanto, predisposto una normativa antitrust specifica per il settore dell’editoria ed effettuato una serie di interventi in materia di sussidi statali. In particolare, mediante questi ultimi ha inteso favorire quel pluralismo delle idee che costituisce un irrinunciabile puntello del sistema democratico, agevolando l’accesso al mercato della più ampia varietà di operatori, per favorire così la formazione di opinioni consapevoli nella collettività.
Risulta a questo punto necessario valutare se il fine teorico del pluralismo “formale” abbia, attraverso i finanziamenti pubblici al settore dell’editoria, trovato realizzazione in un pluralismo “sostanziale” e, quindi, nella effettiva circolazione di idee originali ad opera di una molteplicità di soggetti in grado di elaborarle, esprimerle e suscitare interesse tra la popolazione in termini di assorbimento di copie vendute[8]. Ciò risulta ancora più importante in un periodo come quello attuale, in cui la limitatezza di risorse disponibili da parte di ambiti pubblici e privati rende maggiormente sentita l’esigenza che le stesse vengano investite al meglio, evitando lo spreco di fondi utilizzabili in modo più proficuo.
I riscontri concreti dimostrano che i finanziamenti pubblici, pur essendo stati concepiti con l’intento di garantire la libertà di informazione attiva e passiva, “non sembrano però rispondere efficacemente al loro scopo”[9]. Infatti, non solo in diversi casi si sono tradotti in un cattivo uso di denaro dello Stato, ma hanno addirittura prodotto risultati per molti versi antitetici a quelli cui erano finalizzati. Al riguardo, l’AGCom ha evidenziato che “le iniziative di soggetti interessati unicamente ad accaparrarsi le sovvenzioni, e privi di reali intenti editoriali non si risolvono soltanto nella dispersione di risorse pubbliche, ma rischiano di minare proprio il pluralismo che si intende tutelare”[10]. Pertanto, anziché creare le condizioni per una reale concorrenzialità fra più operatori, premiando gli imprenditori più capaci rispetto ai propri competitori, detti finanziamenti hanno finito per saturare il panorama editoriale di soggetti la cui sopravvivenza non sarebbe stata possibile sulla base delle sole vendite dei quotidiani editi: si sono così determinate distorsioni nel funzionamento del settore della stampa quotidiana, sempre più dipendente da forme di cronico assistenzialismo.
A tali risultati ha concorso, innanzi tutto, una legislazione costituita da una varietà di norme stratificatesi nel tempo senza alcuna sistematicità, che ha trovato progressiva espressione nell’affastellarsi di sempre nuovi beneficiari dei fondi statali e si è tradotta in un “vantaggio solo per alcune imprese editoriali, non esaustive di tutte quelle meritevoli di analogo sostegno economico”[11].
Per altro verso, la suddetta legislazione non ha previsto criteri di assegnazione idonei a evitare comportamenti opportunistici e abusi, sì che, rilevando esclusivamente il possesso dei requisiti previsti per l’ottenimento dei finanziamenti pubblici, di questi ultimi hanno beneficiato anche imprese editoriali create ad hoc ovvero le cui caratteristiche venivano modificate, anche fittiziamente, per renderle rispondenti alle condizioni richieste dalla legge[12].
Soprattutto, la corresponsione di contributi statali non è mai stata subordinata alla valutazione dell’idoneità dei destinatari a fornire un’informazione incrementale per la collettività. Sono stati perciò sovvenzionati giornali che per la limitatezza della tematica trattata o dell’ambito territoriale coperto e, quindi, più in generale dell’area di interesse del pubblico, non potevano essere qualificati come fonti di generale arricchimento[13].
Destinatari privilegiati di sussidi pubblici sono stati, altresì, negli anni, “giornali collegati più o meno pretestuosamente a forze politiche (…) dal ridottissimo volume di vendita, spesso semplici contenitori di veline di partito o strumenti clientelari nelle mani di centri di potere più o meno influenti”[14]. A ciò si aggiunga che finanziamenti decisi in ambiti politici sembrano aver concorso, più che al pluralismo delle idee, alla mancanza di indipendenza della testata beneficiaria rispetto al potere che ne ha determinato ammontare e destinazione[15]. Inoltre, per altro verso, “questo particolare tipo di contribuzione, al di là delle valutazioni circa la sua opportunità, ha assunto la veste di un finanziamento indiretto ai partiti politici, aggiuntivo rispetto a quelli direttamente previsti dalla legge”.[16]
Se l’istituzione dei sostegni all’editoria, come più volte sottolineato, aveva il fine di promuovere il pluralismo dell’informazione agevolando l’entrata sul mercato di nuovi soggetti, la previsione che subordinava alla presenza sul mercato da almeno cinque anni il rilascio del contributo diretto alle cooperative di giornalisti – previsione attenuata ad opera della legge n. 103/2012 in presenza di determinate condizioni – ha determinato risultati opposti a quelli indicati. Il suddetto vincolo temporale, infatti, non solo non ha agevolato le start up editoriali, come già accennato, ma ne ha di fatto ostacolato la sopravvivenza. Infatti, per i primi cinque anni di attività queste ultime si sono trovate ad affrontare la concorrenza falsata di testate già consolidate sul mercato nonché, in quanto tali, destinatarie di sovvenzioni statali, con evidente discapito non solo di quel pluralismo che il legislatore intendeva garantire, ma anche del buon funzionamento del mercato stesso.
Al riguardo, si consideri altresì che, come si è detto, fino alla menzionata riforma dell’editoria del 2012 i sussidi diretti venivano quantificati in base al parametro della tiratura (poi sostituito con il criterio della vendita, in aggiunta a quello dei costi sostenuti dall’editore). Tale parametro non solo non ha consentito di misurare il concreto arricchimento dato dalla testata al pluralismo informativo, ma ha determinato come conseguenza livelli di tiratura esagerati rispetto al numero di vendite effettive, quest’ultimo unico reale indicatore dell’interesse del pubblico. La circostanza, poi, che la devoluzione dei contributi sia stata percentualmente collegata anche ai costi di gestione ha fatto sì che le imprese editoriali non solo non siano state interessate alla ricerca di soluzioni operative volte al contenimento degli stessi, ma addirittura abbiano cercato di mantenerne elevato il livello al fine di poter ottenere contributi più consistenti[17].
A detto ultimo profilo di disfunzionalità[18] si aggiunga che – diversamente da quanto all’origine previsto dalla l. n. 416/81, che si proponeva di sostenere il settore dell’editoria soltanto per cinque anni, periodo ritenuto idoneo al raggiungimento di una condizione di autosufficienza – non essendo stati successivamente previsti limiti temporali di decadenza dalla contribuzione pubblica, gli operatori di tale settore non hanno avuto alcuno stimolo al conseguimento di una situazione di efficienza[19].
Peraltro, sia la verifica che la realizzazione concreta di un pluralismo sostanziale non sono state agevolate dalla mancanza di un’effettiva trasparenza – sotto il profilo dell’accesso ai dati relativi ai soggetti controllanti le imprese editoriali e altresì sotto quello della completezza ed esaustività controlli operati dall’AGCom al riguardo[20] – circa gli assetti proprietari dei soggetti destinatari dei fondi statali. Di conseguenza, la pubblicazione da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri dei contributi versati dallo Stato agli editori di giornali nel corso dell’anno precedente[21] perde in parte il suo rilievo. Infatti, al pluralismo teorico delle testate ivi elencate potrebbe non corrispondere un’effettiva pluralità di imprese destinatarie, ovvero dietro nominativi di facciata potrebbero esservi soggetti che già percepiscono per altra via sovvenzioni pubbliche.
In conclusione, la verifica del funzionamento dei sussidi all’editoria dimostra che questi ultimi, in forza dei criteri di assegnazione e commisurazione per essi previsti, hanno falsato i meccanismi del mercato in esame, vanificando il criterio del merito in forza del quale, in qualunque ambito, dovrebbero sopravvivere solo le imprese capaci di per sé di realizzare profitti, conquistare e fidelizzare clienti, razionalizzare le risorse e ottimizzare il rapporto costi-ricavi. Essi si sono così concretamente risolti in una discriminazione in danno di chi non ne ha fruito, favorendo invece soggetti che, non dovendo mai misurarsi sul piano della concorrenza, non hanno avuto alcuno stimolo a esprimere contenuti arricchenti.
Si consideri, sotto un altro profilo, che i contributi statali all’editoria sono stati di fatto finalizzati anche a obiettivi diversi da quello del pluralismo informativo cui sono formalmente preposti. Ciò emerge chiaramente da quanto contenuto nella risoluzione in VII Commissione Cultura n. 8-00207, approvata in Commissione nella seduta del 31 ottobre 2012[22]. Tale atto, infatti, dopo aver rilevato le decurtazioni cui sono stati soggetti i finanziamenti al settore, “impegna il Governo ad assumere tempestivamente ogni iniziativa di competenza per incrementare le risorse per l’editoria (…) anche per evitare ulteriori conseguenze negative sotto il profilo occupazionale”. E’ evidente la valenza assistenzialistica che il finanziamento statale ha assunto nel tempo, anche con riferimento ai dipendenti delle testate giornalistiche[23].
In favore delle sovvenzioni statali alla stampa si esprime chi sostiene che la cultura e l’informazione non possono essere abbandonate alla sfera del mercato, perché ove questo è accaduto il risultato non è stato il moltiplicarsi delle fonti di opinioni, ma il rafforzamento delle grandi realtà editoriali e, quindi, della concentrazione già esistente nonché delle barriere all’entrata per i nuovi soggetti[24]. Al riguardo, viene citato l’esempio degli Stati Uniti, ove vi è stato un processo di concentrazione che dal 1983 al 2000, da un lato, ha ridotto del 90% il numero delle aziende che controllano la gran parte dei media, dall’altro, ha portato la quasi totalità delle aree urbane ad avere un’unica testata oppure più testate dello stesso proprietario (in precedenza in circa i due terzi dei mercati operavano più testate ed editori concorrenti) .
A tale obiezione può replicarsi che in Italia “si dà per scontato (…) che il pluralismo esista perché è alto il numero di testate presenti sul piano nazionale”[25]: di fatto, nonostante il mercato dei quotidiani non sia così polarizzato, tuttavia in ambito locale esso presenta un notevole livello di concentrazione. Infatti, mentre nel territorio nazionale una serie di testate occupano una quota di mercato di pochi punti percentuali, nelle province del loro mercato specifico, vale a dire quelle nelle quali viene realizzata la maggior parte delle vendite, “quasi sempre un numero molto limitato di quotidiani si contende il pubblico”. Ciò dimostra come “la concentrazione effettiva nei mercati dei quotidiani sia superiore a quanto comunemente si crede per effetto della forte polarizzazione geografica della diffusione, anche per i quotidiani tradizionalmente considerati nazionali”[26].
Sulla base di quanto appena esposto non sembra, pertanto, che la presenza di finanziamenti pubblici all’editoria abbia prodotto risultati apprezzabili con riguardo ai profili evidenziati.
3.2.3 I contributi statali all’editoria. I grafici
Le conclusioni cui si è giunti sulla base del riscontro degli effetti dei contributi statali nella pratica trovano conferma in dati e studi sull’argomento.
Nella Relazione annuale per il 2012, l’AGCom, dopo aver evidenziato che le misure di sostegno statale sono di varia natura – a favore di minoranze linguistiche, di quotidiani editi e diffusi all’estero, di testate variamente legate a partiti politici ecc. – afferma che “seppure si intuisce la ratio sottostante questa previsione, sembra che l’implementazione di questo strumento sia stata maggiormente causa di distorsione che non di impulso ad un maggiore pluralismo”[27].
In particolare, “dalle evidenze emerge che a fronte dell’esistenza di una frangia di editori di quotidiani con elevata diffusione e scarso ricorso ai contributi (cd. Zona di Mercato), vi è una pletora di soggetti con scarsa diffusione presso il pubblico ed un ingente ammontare di provvidenze ricevute (Zona sussidiata). In sostanza, mentre i soggetti che editano testate di successo riescono a stare sul mercato e a diffondere i propri prodotti presso il pubblico senza ricorso (o con scarso ricorso) ai contributi, vi sono moltissimi soggetti che ricevono ingenti finanziamenti pubblici senza trovare alcun riscontro delle loro testate presso i cittadini.”
Dette affermazioni trovano riscontro nel seguente grafico:
Il fatto che non vi sia una correlazione tra ammontare di sovvenzioni statali e penetrazione della stampa tra il pubblico viene confermato dalla circostanza che i giornali che ricevono un maggiore ammontare di sussidi statali, vale a dire quelli in qualche modo legati all’ambito politico, sono i meno letti dal pubblico, come risulta dal seguente grafico:
L’AGCom evidenzia la rilevante portata distorsiva delle sovvenzioni statali, esponendo che più del 60% dei quotidiani riceve contributi pubblici (peraltro, con riferimento solo a quelli diretti), circa la metà delle imprese percepisce contributi superiori al 20% del proprio fatturato e solo poco meno del 30% ne percepisce una quota superiore al 50%, con punte di società che arrivano all’80% dei ricavi da attività tipica derivanti da tale posta (vedi grafico successivo).
In conclusione, quindi, per la stessa AGCom “i sussidi pubblici non appaiono aver rappresentato né uno strumento efficiente per garantire il pluralismo dell’informazione, né un meccanismo volto a soddisfare livelli minimi di efficienza allocativa”[28].
Alle stesse conclusioni giungono anche altre elaborazioni.
Al riguardo, il Reuters Institute for the Study of Journalism della Università di Oxford ha condotto un’analisi delle sovvenzioni pubbliche all’editoria in 5 Paesi europei, Finlandia, Francia, Germania, Italia, Gran Bretagna, e negli Stati Uniti[29]. Detti Paesi sono stati scelti per i diversi approcci ai sistemi delle sovvenzioni statali all’informazione e per la differente cultura in materia di lettura dei quotidiani che presentano.
Dallo studio emerge che la Finlandia è il Paese che più di altri sostiene stampa, con sovvenzioni al settore per abitante 22 volte superiori a quanto investono gli Stati Uniti, 9 volte più che in Germania, 5 volte in più rispetto all’UK, 4 all’ Italia e 3 alla Francia.
Frédéric Filloux, giornalista francese esperto di media, collaboratore del Guardian, sulla rubrica Monday Note[30] ha messo in correlazione i risultati dell’oggetto della suddetta analisi del Reuters Institute for the Study of Journalism, indicati nel grafico che segue:
con i dati sul numero di lettori nei Paesi considerati, diffusi dalla World Association of Newspapers – associazione no-profit, non governativa costituita a livello mondiale da associazioni nazionali di giornalismo, agenzie di stampa, organizzazioni regionali di media e redattori e giornalisti – ed esposti nel grafico che segue:
Filloux ha quindi effettuato una riclassificazione dei suddetti dati combinando le vendite dei quotidiani per ogni 1000 abitanti con l’incidenza dei sussidi per ogni cittadino, arrivando a dimostrare che non vi è alcun meccanismo keynesiano che possa mettere in correlazione spesa pubblica e penetrazione dei giornali, come evidenziato nel seguente grafico:
In particolare, è vero che il Paese che spende di più in contributi, cioè la Finlandia, ha una maggiore penetrazione di quotidiani tra la popolazione, ma non è vero il contrario, vale a dire che chi spende meno ha la minore diffusione della carta stampata. Infatti, gli Stati Uniti spendono solo il 17% circa per abitante di quanto fa l’Italia, ma hanno il 94% circa di lettori in più ogni 1.000 abitanti; la Germania spende il 42% circa rispetto all’ammontare investito dall’Italia in sovvenzioni statali, ma ha circa tre volte in più dei suoi lettori; in Finlandia i giornali vengono letti dal 79% circa della popolazione mentre in Germania, che destina l’11% circa di quello che fa la Finlandia ai contributi statali, dal 72% circa della cittadinanza.
Filloux ne ha tratto la conclusione che la diffusione della stampa non dipende tanto dalla politica statale nel settore e, quindi, dal finanziamento pubblico all’editoria, quanto dalla meritevolezza del prodotto giornalistico, oltre che da differenti fattori culturali.
Sono stati fin qui esaminati gli strumenti apprestati dall’ordinamento – vale a dire la normativa in materia antitrust e quella relativa alle sovvenzioni statali alla stampa – al fine di favorire il pluralismo informativo. Si è rilevato come tali strumenti, pur finalizzati ad agevolare la coesistenza di una molteplicità di voci concorrenti ed evitare fenomeni di concentrazione idonei a tradursi in centri di condizionamento della collettività, garantendo così al pubblico l’accesso a fonti di opinione differenti, non siano stati idonei a conseguire il risultato cui erano preposti.
Si è altresì evidenziato come i criteri su cui si fonda la regolamentazione antitrust, privilegiando profili di valutazione quantitativi e formali anziché sostanziali, siano insufficienti a cogliere la portata persuasiva dei media, nonché i legami intercorrenti tra questi ultimi e poteri quali, in particolare, quello politico. Si sono, inoltre, riscontrati i limiti che il sistema di trasparenza in materia di concentrazioni editoriali incontra, sotto il profilo dei controlli dell’Autorità preposta e della conoscenza da parte del pubblico.
Con riguardo alle sovvenzioni statali ai giornali, si è poi rilevato come le stesse, pur essendo finalizzate a garantire il pluralismo, di fatto abbiano perpetuato la sopravvivenza di soggetti non sempre idonei ad esprimere contenuti di qualità e valore informativo o a suscitare un effettivo interesse nella collettività. In tal modo, esse si sono risolte, anziché nel previsto arricchimento, nel depauperamento del panorama della stampa, penalizzando operatori che, pur capaci di un buon servizio, ma in mancanza di alcun tipo di finanziamento, non erano in condizione di competere con quelli che invece ne fruivano. Peraltro, esse hanno disincentivato, anche a causa dei parametri di commisurazione previsti, la capacità di sperimentazione, l’innovazione del prodotto e l’efficientamento dei costi da parte delle imprese del settore.
Quanto sopra premesso, e con particolare riguardo al sistema dei finanziamenti statali, è quindi opportuno chiedersi se non vi siano soluzioni più idonee dell’intervento pubblico per garantire un effettivo pluralismo informativo. A tal fine, risulterebbe necessario, da un lato, valorizzare il giornalismo di opinione e di approfondimento con un regime di effettiva concorrenza; dall’altro, liberare risorse statali da impiegare più utilmente per l’arricchimento informativo della collettività, anche con iniziative culturali volte portare in rilievo, tra l’altro, merito e qualità di chi abbia avuto la capacità di affermarsi sul mercato senza bisogno dell’assistenza pubblica.
Al riguardo, la rete internet, in quanto piattaforma caratterizzata dalla libera accessibilità sia da parte del pubblico che degli operatori, dalla possibilità di varie forme di comunicazione e dalla mancanza di costi di stampa e di distribuzione dell’informazione, sembra idonea a consentire una vera competizione tra le imprese del settore e il funzionamento di quest’ultimo secondo le regole del mercato.
Le suddette caratteristiche connotanti l’editoria on line, vale a dire la realizzabilità in rete di un prodotto che non comporta i costi di una struttura rigida e conseguentemente l’apertura del mercato a chiunque abbia contenuti da esprimere, oltre a dimostrare la possibilità per gli operatori di affermarsi anche in mancanza di sovvenzioni statali, sembrano costituire condizioni ideali per un’effettiva e leale concorrenza. La complementarietà[31] tra strumenti di informazione on line e cartacei, poi, rende ancor più necessario che il mercato non venga viziato dagli effetti distorsivi che da dette sovvenzioni di è detto discendere.
Eppure, la sopra citata Riforma del luglio 2012 non ha rinunciato a stabilire una forma di dipendenza anche di questo nuovo settore dell’editoria dal finanziamento pubblico, del quale è stato reso destinatario con la motivazione che un intervento statale è necessario al fine di favorire l’innovazione attraverso il passaggio all’editoria digitale.
Il rischio di falsare il funzionamento della concorrenza, alla stregua di quanto avvenuto per la carta stampata, e di alterare in questo modo i naturali meccanismi di mercato che si basano sul funzionale equilibrio degli interessi economici, politici e sociali che il settore coinvolge non ha evidentemente evitato che l’ambito dell’informazione via web potesse essere contaminato dalle tradizionali logiche assistenzialistiche. L’interferenza dello Stato non può che inficiare l’equilibrio di un sistema le cui condizioni di partenza consentirebbero, invece, la valorizzazione di ogni operatore purché considerato realmente meritevole da parte del pubblico.
Non può continuarsi a sostenere un modello che di fatto ha vincolato l’esistenza e la sopravvivenza di molte testate giornalistiche al finanziamento pubblico, malgrado l’incapacità delle stesse di competere in un mercato in continua evoluzione.
Il web è riuscito a rovesciare la prospettiva rispetto all’editoria tradizionale, aprendo nuovi spazi di pluralità e di libertà e, quindi, nuove strade a un’effettiva concorrenza che si fondi sulla valorizzazione del merito di chi fornisca un’informazione di qualità rispetto a chi invece basi la propria esistenza esclusivamente sulla stampella statale. Tramite il web può, quindi, innestarsi un meccanismo virtuoso che, introducendo progressivamente una vera logica di mercato nel settore dell’editoria, renda ancora più evidenti le disfunzioni che hanno caratterizzato questo così come altri ambiti oggetto di assistenzialismo pubblico. E’ giunto il momento che anche lo Stato ne prenda finalmente atto.
[1] M. R. Allegri, “Il finanziamento pubblico all’editoria” cit.; Maria Romana Allegri, “Informazione e comunicazione nell’ordinamento giuridico italiano”, Torino, Giappichelli, 2012; P. Caretti, op. cit..
[2] La dottrina non ha mancato di rilevare come “il restringimento dell’area dei beneficiari dei contributi pubblici, nonché dell’entità dei contributi stessi”, si accompagni ad una sorta di “favor verso le pubblicazioni di organi di forze politiche” (M. R. Allegri, “Il finanziamento pubblico all’editoria” cit., p. 11). Nell’evoluzione della normativa in materia di sovvenzioni all’editoria, infatti, tale “favor” ha variamente connotato gli interventi in materia. Basti pensare all’esiguità del criterio della “rappresentanza parlamentare” richiesto dalla legge n. 67/1987 (legge quest’ultima che introduceva il finanziamento anche alle “imprese radiofoniche che risultino essere organi di partiti politici”, a particolari condizioni) nonché ai criteri comunque labili di cui alle leggi seguenti. La legge n. 248/2006, poi, ha consentito di fruire dei contributi diretti anche a imprese risultanti organi di partiti o di movimenti politici pur in assenza del requisito della rappresentanza, purché alla data del 31 dicembre 2005 avessero già maturato il relativo diritto: ciò al fine di non privare delle sovvenzioni statali le testate espressione di forze politiche non più rappresentate in Parlamento a seguito delle elezioni politiche del 2006. Il d.P.R. 26 novembre 2010, n. 223, infine, mentre per le altre imprese editoriali ha collegato la quantificazione dei contributi al più stringente requisito della percentuale di vendite effettive, anziché delle “tirature”, da tale requisito ha esonerato i c.d. giornali di partito. Per l’evoluzione dei criteri di concessione delle sovvenzioni statali ai c.d. giornali di partito, M.R.Allegri, “Informazione e comunicazione” cit., pp. 69 ss. e della stessa autrice “Il finanziamento pubblico all’editoria” cit. pp 5 ss.. Si veda altresì: http://www.linkiesta.it/contributi-diretti-editoria.
[3] A tal fine, a partire dal 1^ gennaio 2013, il decreto n. 63/2012 impone a edicole e rivenditori l’obbligo di tracciabilità delle vendite e delle rese dei giornali quotidiani e dei periodici attraverso strumenti informatici e telematici basati sulla lettura di codici a barre (art. 4, comma 1).
[4] Con tale disposizione, oltre a introdurre misure concrete in favore dell’occupazione, si è voluto porre un argine alla creazione di cooperative fittizie di giornalisti, realizzate all’unico fine di percepire sussidi dallo Stato.
[5] Interessante notare l’evoluzione dei parametri per il calcolo dell’importo dei contributi diretti. Come accennato, in epoca fascista veniva corrisposta alle imprese editrici di quotidiani un’integrazione sul prezzo della carta, al fine di sostenere economicamente non solo l’editoria, ma anche e soprattutto l’industria cartiera. Con la legge n. 1063 del 1971, in aggiunta vennero introdotti contributi straordinari ripartiti ogni anno fra le imprese editrici in modo inversamente proporzionale alla tiratura delle singole testate, calcolata sulla quantità di carta utilizzata l’anno precedente, ciò al fine di favorire le imprese editoriali di minori dimensioni. Successivamente, la legge n. 416/1981 (oltre a disporre che il regime del prezzo amministrato dei quotidiani sarebbe dovuto definitivamente cessare nell’arco di cinque anni, ma di fatto poi abolito dal 1^ gennaio 1988) stabilì: un contributo fisso per ogni copia stampata, di entità decrescente rispetto alla tiratura media giornaliera, in favore delle imprese editrici di quotidiani; un contributo di entità inversamente proporzionale alla quantità di carta utilizzata mensilmente, a favore delle imprese editrici di periodici, in modo da favorire le pubblicazioni di minore diffusione; ciò oltre a contributi alle pubblicazioni di “particolare valore”, a quelle periodiche in lingua italiana pubblicate all’estero e alle agenzie di stampa sia nazionali che regionali o locali. Con la legge n. 250/90, al criterio basato essenzialmente sulla tiratura si aggiunse un criterio basato sui costi risultanti a bilancio. Detto ultimo criterio ha costituito oggetto di critiche (v. infra) in quanto parametrare la determinazione dei contributi all’ammontare dei costi rappresenta un fattore distorsivo del funzionamento del mercato.
[6] Sul sito internet del Dipartimento per l’informazione e l’editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri è possibile consultare l’elenco dei contributi erogati e di coloro che ne hanno beneficiato, a partire dal 2004.
[7] Al momento, e comunque solo in via transitoria fino al 31 dicembre 2014, finanziamenti statali vengono erogati, tra gli altri, a: imprese editrici pubblicazioni considerate di particolare valore culturale, imprese editrici periodici italiani pubblicati e/o diffusi all’estero, imprese editrici giornali legati a particolari minoranze linguistiche, imprese editrici di quotidiani o periodici che risultino essere organi o giornali di forze politiche, imprese editrici di periodici che risultino esercitate da cooperative, fondazioni o enti morali ovvero da società la maggioranza del capitale sociale delle quali sia detenuta da cooperative, fondazioni o enti morali, che non abbiano scopo di lucro.
[8] Se, infatti, anche solo la formulazione di una norma in materia di libertà di stampa (art. 21 Cost.) in sede costituzionale era essa stessa espressione di democrazia, sì che la previsione programmatica del pluralismo rappresentava già di per sé il raggiungimento di un obiettivo apprezzabile rispetto alla precedente epoca di censura, oggi occorre verificare in concreto se gli strumenti previsti dall’ordinamento affinché i cittadini possano accedere a una varietà di fonti, e quindi di opinioni e idee, abbiano consentito di conseguire detto risultato.
L’AGCom, nell’Allegato A della delibera n. 555/10/CONS cit., p. 42, definisce il pluralismo sostanziale nell’accezione di strumento che “con specifico riferimento alla formazione della volontà del cittadino-elettore (…) mira ad imporre pari opportunità agli attori della comunicazione politica, indipendentemente da ogni considerazione relativa al canale con cui viene veicolato il contenuto”.
[9] AGCom, “Relazione annuale 2012 sull’attività svolta e sui programmi di lavoro”, p. 143.
[10] “Indagine conoscitiva IC35” cit. dell’AGCom, p. 32.
[11] P. Caretti, op cit, p. 76
[12] Tra gli altri, http://www.linkiesta.it/contributi-diretti-editoria , http://www.ilfattoquotidiano.it/2012/11/20/fondi-per-leditoria-in-dieci-anni-truffe-per-110-milioni-di-euro/420850/ .
[13] Si consideri che in Svezia l’accesso ai contributi statali è subordinato alla circostanza che la testata sia di interesse generale, cioè non si focalizzi su temi specifici come sport, business o religione. Inoltre, la legge fissa anche un soglia minima di contenuto editoriale che deve essere prodotto dal giornale, nel senso che quest’ultimo non può solo o prevalentemente riportare notizie ottenute da agenzie di stampa o da altri quotidiani. Al riguardo, http://noisefromamerika.org/articolo/contributi-quotidiani
[14] M. R. Allegri, “Il finanziamento pubblico all’editoria” cit., pp. 8 ss. evidenzia la risonanza mediatica che negli ultimi tempi ha avuto la questione dei finanziamenti alle testate politiche.
[15] Sui rapporti fra stampa e pubblici poteri P. Caretti, op cit, p. 94.
[16] M. R. Allegri, op. ult. cit., p. 2.
[17] M. R. Allegri, “Il finanziamento pubblico all’editoria” cit. p. 9, riassume così le conclusioni dell’“Indagine conoscitiva IC35” cit. dell’AGCom: “l’Autorità ha ribadito che il criterio di quantificazione dei contributi diretti adottato fino a quel momento, basato sui costi sostenuti dall’impresa e sulla distribuzione delle copie della testata, non ha rappresentato un incentivo per le imprese editrici a perseguire la massima efficienza limitando le spese. Al contrario, il meccanismo ha alimentato una dinamica autoespansiva dei costi, inducendo di fatto le imprese ad incrementarli fino ai limiti delle soglie consentite, in modo da ottenere contributi più consistenti”. Si veda al riguardo anche il Grafico n. 3 di cui in appresso, ove si evidenzia la presenza di società che arrivano all’80% dei ricavi da attività tipica derivanti sovvenzioni statali.
[18] Anche i contributi indiretti sembrano aver favorito una tendenza opposta a quella del pluralismo, quale strumento per realizzare al contempo un’informazione di qualità ed un mercato realmente concorrenziale: in particolare, le tariffe agevolate postali non hanno rappresentato una misura efficace per lo sviluppo delle vendite in abbonamento, com’è dimostrato dalla bassa incidenza di tale tipologia di vendite in Italia rispetto ad altri paesi europei. Nella “Relazione annuale 2011 sull’attività svolta e sui programmi di lavoro”, p. 138, l’AGCom evidenzia la “limitata percentuale di vendite in abbonamento che ha sempre caratterizzato il nostro Paese (9%), a fronte di Paesi che sfiorano (Francia) o addirittura superano abbondantemente il 50% (Germania)”, corredando tale affermazione con una tabella illustrativa circa le vendite in abbonamento a confronto con gli altri canali nei principali Paesi europei e negli USA. Nello stesso senso, la Federazione Italiana Editori Giornali (FIEG), “La stampa in Italia (2009-2011)”, p. 67 tav. n. 86. Sotto altro profilo, essendo detti contributi commisurati proporzionalmente alle copie spedite, essi sono stati per lo più elargiti a grandi gruppi editoriali, andando quindi in direzione opposta a quella di favorire il pluralismo, come risulta dall’”Indagine conoscitiva IC35” cit., pp. 41 e 42. Nella stessa indagine, pp. 32 ss., l’AGCom evidenzia che “quanto ai risultati raggiunti, si può sostenere che le agevolazioni postali non hanno costituito una misura efficace per lo sviluppo delle vendite in abbonamento (…) Il motivo (…) è univocamente attribuito dagli editori ad una inadeguata qualità del servizio postale. Dato che i quotidiani sono prodotti ad elevata deperibilità, è fondamentale che essi siano resi disponibili agli abbonati nelle prime ore del mattino. In più occasioni, invece, essi risultano consegnati più tardi. (…) Una seconda constatazione attiene alla distribuzione delle risorse tra i diversi beneficiari. Poiché la quantificazione delle compensazioni postali dipende dal numero di copie spedite in abbonamento, le grandi imprese ricevono gran parte delle somme erogate.” Al riguardo, anche Paolo Manfredini, “Pluralismo dell’informazione in Italia?”, Cremona – Palazzo Trecchi – 30 settembre 2009: http://www.studiostellamonfredini.it/docs/relazione24.ppt .
[19] Indagine conoscitiva IC35” cit. dell’AGCom, pp 41 ss..
[20] Cfr. par. 3.1.
[21] Vedi nota n. 37.
[22] Risoluzione pubblicata nel bollettino n. 729 del 31 ottobre 2012.
[23] Nella citata risoluzione si afferma inoltre che “sono circa 4.000 i dipendenti che rischiano il proprio posto di lavoro a causa dei tagli all’editoria e alla conseguente chiusura delle testate, e i soldi pubblici (sicuramente molti di più di quelli necessari a pareggiare il Fondo editoria) dovranno essere utilizzati per gli ammortizzatori sociali per questi 4.000 dipendenti”.
[24] Carlo Gubitosa, “Caro amico ‘anticasta’, ti spiego perché l’editoria non può essere abbandonata al mercato dopo essere stata sequestrata dai partiti”, 3 gennaio 2012 (http://web.giornalismi.info/gubi/articoli/art_9355.html) osserva che questo è ciò che produce un mercato lasciato libero di autoregolarsi, con“barriere all’entrata” ed “economie di scala che penalizzano gli ‘outsiders’”: da ciò fa scaturire la conseguenza che le sovvenzioni statali rappresentano una necessità ineludibile in quanto un “mercato editoriale completamente abbandonato dall’intervento correttivo del settore pubblico si trasforma in un oligopolio impermeabile all’ingresso di nuovi soggetti (…) che dà spazio solo alle voci più forti”.
[25] Cfr. M. Gambaro, “La concentrazione nascosta”, http://archivio.lavoce.info/articoli/-informazione/pagina1310.html .
[26] Le conclusioni espresse da M.Gambaro op cit. trovano conferma nella “Relazione annuale 2012” cit., p. 146 ove l’AGCom afferma che “se a livello nazionale il mercato dei quotidiani risulta essere poco concentrato, a livello locale, la diffusione di tali testate potrebbe in taluni specifici casi presentarsi più polarizzata, determinando un livello di concentrazione maggiore di quanto non appaia in un’analisi condotta a livello nazionale”. A ciò si aggiunga che, come più volte evidenziato, un non compiuto sistema di trasparenza circa situazioni di controllo/collegamento fra imprese editoriali rende prive di concreta valenza le percentuali relative alle quote di mercato occupate dai principali gruppi, risultando possibile che realtà editoriali minori siano legate a gruppi di rilievo senza che ciò risulti chiaramente.
[27] L’AGCom cita quanto emerso nell’ambito dell’”Osservatorio sulla domanda e sull’accesso ai mezzi di comunicazione da parte dei consumatori” – uno degli strumenti di cui l’Autorità si avvale per l’analisi dei mercati dei media e, in particolare, per monitorare l’accesso ai media e alle fonti di informazione da parte dei cittadini italiani – e cioè che i quotidiani più rilevanti sono quelli di informazione (sia nazionale sia locale), mentre quelli politici in senso ampio, che risultano essere i maggiori beneficiari dell’intervento pubblico, hanno scarsissimo seguito presso il pubblico. Al riguardo, “Relazione annuale 2012 “ cit., pag. 147 ss..
[28] L’AGCom fa presente come anche studi a livello internazionale hanno evidenziato che i sussidi alla stampa possono addirittura causare effetti controproducenti rispetto all’obiettivo del pluralismo dell’informazione, non traducendosi necessariamente in un beneficio per il lettori, bensì in un decadimento di qualità. Al riguardo, nella “Relazione annuale 2012” cit. , p. 146, cita M.A Leroch e C. M. Wellbrock, “Saving newspaper with public grant – The effects of press subsidies on the provision of journalist quality”. Information Economics and Policy 23, pp. 281-286, 2011.
[29] http://www.lsdi.it/2011/sovvenzioni-pubbliche-inefficaci-ai-vecchi-media-dimenticando-i-nuovi/ e http://reutersinstitute.politics.ox.ac.uk/fileadmin/documents/Publications/Working_Papers/Public_support_for_Media.pdf .
[30]http://www.guardian.co.uk/technology/2011/aug/29/public-money-print-media.
[31] Sui diversi profili di complementarietà tra l’informazione cartacea e quella on line, cfr Allegato A alla delibera n. 555/10/CONS cit., pp. 155 ss.. Inoltre, nella già citata Risoluzione del Parlamento europeo del 25 settembre 2008 sulla concentrazione e il pluralismo dei mezzi d’informazione nell’Unione europea (2007/2253(INI) (2010/C 8 E/16), si afferma che se “Internet ha notevolmente incrementato l’accesso a diverse fonti di informazione, punti di vista e opinioni, (…) non ha ancora sostituito i mezzi d’informazione tradizionali quale importante formatore dell’opinione pubblica”.
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