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Timestamp: 2016-10-26 21:23:48+00:00
Document Index: 86019908

Matched Legal Cases: ['art. 21', 'art. 15', 'art. 21', 'art. 15', 'art. 4', 'art. 15', 'art. 21', 'art. 37', 'art. 38', 'art. 37', 'art. 72', 'art. 72', 'art. 54', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 15', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 21', 'art. 15', 'art. 21', 'art. 4', 'art. 15', 'art. 4', 'art. 15', 'art. 16', 'art. 15', 'art. 15', 'art. 15']

99 Ia 29431. Arr�t du 28 mars 1973 dans la cause Rossier contre Grand Conseil du canton du Valais.
Responsabilit� des membres du Conseil d'Etat. 1. Examen de la validit� de la loi valaisanne de 1840 sur la responsabilit� du Conseil d'Etat (consid. 3). Cognition du Tribunal f�d�ral (consid. 2). 2. Examen, par le Grand Conseil, des chances de succ�s d'une action en responsabilit� contre les membres du Conseil d'Etat; refus d'autoriser l'ouverture d'action (consid. 5). Faits � partir de page 294
A.- En 1968, Me Jacques Rossier a soumis � la commune de Sion un avant-projet pour la construction d'un immeuble BGE 99 Ia 294 S. 295locatif et commercial sur la parcelle no 604, propri�t� de sa m�re et de lui-m�me. L'Etat du Valais, propri�taire de la parcelle voisine no 581, sise � l'ouest de la parcelle 604, y a fait opposition. Le Conseil communal de Sion a admis cet avantprojet, en imposant certaines conditions, mais la Commission cantonale des constructions a refus� de l'approuver, la distance l�gale � la limite ouest n'�tant pas respect�e. Contre cette d�cision, Jacques Rossier a recouru aupr�s du Conseil d'Etat du canton du Valais, et form� �galement un recours de droit public au Tribunal f�d�ral.
A la suite de pourparlers engag�s entre Rossier et les services comp�tents de l'administration cantonale, une convention du 4 f�vrier 1970, approuv�e par le Conseil d'Etat et ratifi�e par la Municipalit� de Sion, a r�gl� la question de la distance � la limite ouest de la parcelle 604. Rossier a alors retir� son recours de droit public, puis d�pos� une demande d�finitive d'autorisation de construire, sur la base de nouveaux plans fixant la distance � l'ouest � 3 m de la limite, comme convenu dans la convention du 4 f�vrier 1970.
La Commission cantonale des constructions a cependant refus� d'approuver ce nouveau projet, les distances aux limites n'�tant pas conformes aux exigences sur la police du feu. Rossier a recouru contre cette d�cision aupr�s du Conseil d'Etat, qui a admis partiellement le recours, en ce sens que la distance � la limite ouest devait �tre fix�e en conformit� de la convention du 4 f�vrier 1970, alors que les distances aux limites nord et est devaient �tre conformes aux prescriptions cantonales sur la police du feu.
Jacques Rossier et son fr�re Ren�, qui �tait devenu entretemps copropri�taire de l'immeuble, ont form� contre cette d�cision un recours de droit public, que le Tribunal f�d�ral a rejet� dans la mesure o� il �tait recevable, par arr�t du 7 d�cembre 1971.
B.- Par exploit du 22 mars 1972, Jacques et Ren� Rossier ont cit� en conciliation, devant le juge de la Commune de Sion, les cinq Conseillers d'Etat valaisans Lor�tan, von Roten, Bender, Genoud et Zufferey, les rendant personnellement responsables du pr�tendu dommage subi � la suite de la d�cision du Conseil d'Etat du 30 juin 1971. En s�ance du 14 avril 1972, un acte de non-conciliation a �t� d�livr� aux instants. A cette m�me audience, le Chancelier de l'Etat du Valais, mandat� par les Conseillers d'Etat, a relev� que l'action introduite BGE 99 Ia 294 S. 296devait �tre au pr�alable autoris�e par le Grand Conseil, en vertu des dispositions de la loi sur la responsabilit� du Conseil d'Etat du 21 mai 1840.
Le 10 mai 1972, les fr�res Rossier ont demand� au Grand Conseil de les autoriser � introduire une action en dommagesint�r�ts contre les Conseillers d'Etat en fonction, en vue de leur r�clamer r�paration du dommage r�sultant du refus de l'autorisation de construire sur l'immeuble 604. Ils contestaient toutefois, � titre pr�judiciel, toute validit� � la loi du 21 mai 1840 sur la responsabilit� du Conseil d'Etat, soutenant que cette loi devait �tre consid�r�e comme abrog�e par l'art. 21 de la Constitution cantonale de 1907.
Statuant dans sa s�ance du 17 novembre 1972, le Grand Conseil a refus� l'autorisation sollicit�e par les fr�res Rossier, en se fondant sur les art. 15 et 16 al. 2 de la loi du 21 mai 1840 sur la responsabilit� du Conseil d'Etat. Il a relev� en particulier qu'une r�clamation en dommages-int�r�ts contre les Conseillers d'Etat ne pouvait �tre autoris�e que s'il y avait eu violation manifeste et volontaire d'une loi ou d'un d�cret, ce qui ne serait pas le cas en l'esp�ce, aucune loi ou aucun d�cret n'ayant �t� viol�. Il ajoutait qu'il se justifiait de prot�ger les magistrats de l'Ex�cutif contre des r�clamations inconsid�r�es, afin de ne pas les paralyser dans l'exercice de leur fonction.
C.- Agissant par la voie du recours de droit public, les fr�res Rossier prennent devant le Tribunal f�d�ral les conclusions suivantes:
1. Le recours est admis et la d�cision du Grand Conseil du canton ton du Valais, prise en s�ance du 17 novembre 1972, est annul�e.
2. Il est constat� que la loi du 21 mai 1840, sur la responsabilit� du Conseil d'Etat est contraire � la Constitution du canton du Valais du 8 mars 1907 et � la Constitution f�d�rale; elle n'a plus aucune force l�gale.
3. Le droit d'actionner les membres du Conseil d'Etat en dommages-int�r�ts ne peut �tre subordonn� � une autorisation du Grand Conseil.
1. Le recours est admis et la d�cision du Grand Conseil du canton du Valais, prise en s�ance du 17 novembre 1972, est annul�e.
2. Le dossier est retourn� au Grand Conseil avec invitation � d�livrer aux recourants l'autorisation sollicit�e d'intenter action en dommages-int�r�ts contre les Conseillers d'Etat Lor�tan, von Roten, Bender, Genoud et Zufferey.
En tout �tat de cause, l'Etat du Valais est condamn� aux frais ainsi qu'� payer une �quitable indemnit�, � titre de d�pens, au mandataire du recourant."
Les recourants soutiennent que la loi de 1840 est tomb�e depuis fort longtemps en d�su�tude et que de toute mani�re elle doit �tre consid�r�e comme contraire � la Constitution cantonale de 1907, notamment � son art. 21. M�me si cette loi n'a jamais �t� formellement abrog�e, elle doit �tre consid�r�e comme caduque d�s l'entr�e en vigueur de la Constitution de 1907. De toute mani�re, l'art. 15 de cette loi doit �tre consid�r� comme contraire � la Constitution cantonale et � l'art. 4 de la Constitution f�d�rale et doit donc �tre d�clar� nul et de nul effet.
Les arguments des recourants seront repris ci-apr�s dans la mesure n�cessaire.
Le Grand Conseil a d�pos� une r�ponse tardive.
1. Le recours de droit public ne peut tendre en principe qu'� l'annulation de la d�cision attaqu�e. Cependant, lorsqu'il s'en prend � une d�cision refusant une autorisation, le recourant peut requ�rir le Tribunal f�d�ral d'inviter l'autorit� cantonale � accorder l'autorisation qui aurait �t� refus�e � tort. Dans la mesure o� le pr�sent recours va au-del� de telles conclusions, il est irrecevable (RO 98 I a 38 consid. 1 et les arr�ts cit�s).
2. Dans la d�cision attaqu�e, le Grand Conseil applique exclusivement les art. 15 et 16 al. 2 de la loi du 21 mai 1840 sur la responsabilit� du Conseil d'Etat. Mais les recourants soutiennent que cette loi n'est plus en vigueur et qu'elle est en tout cas en contradiction avec l'art. 21 de la Constitution cantonale de 1907.
Le Tribunal f�d�ral revoit en principe librement l'application du droit cantonal de niveau constitutionnel; il ne s'�carte toutefois pas sans n�cessit� de l'interpr�tation que donne de la constitution la plus haute autorit� du canton, sans toutefois se confiner sur le terrain de l'arbitraire (RO 95 I 531, 97 I 32 consid. 4 a). Il n'examine en revanche que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'application et l'interpr�tation des dispositions l�gales cantonales.
3. a) L'art. 37 de la Constitution valaisanne du 3 ao�t 1839 avait la teneur suivante: "Le Conseil d'Etat est responsable de BGE 99 Ia 294 S. 298sa gestion. La loi r�gle tout ce qui concerne cette responsabilit�." En ex�cution de cette disposition constitutionnelle, le Grand Conseil a �dict� la loi du 21 mai 1840 sur la responsabilit� du Conseil d'Etat. Apr�s la mise en vigueur de cette loi, plusieurs constitutions se sont succ�d�. La Constitution du 10 janvier 1848 reprend quasi litt�ralement, � l'art. 38, le texte de l'art. 37 de la Constitution de 1839. De plus, dans ses dispositions additionnelles, cette Constitution dispose � l'art. 72 que les lois, d�crets et arr�t�s port�s d�s le 1er mai 1844 jusqu'au 30 novembre 1847 et qui concernent la politique sont abrog�s, alors que les autres lois, d�crets, arr�t�s et r�glements, non contraires � la Constitution, demeurent en vigueur "jusqu'� ce qu'il y soit l�galement d�rog�". Cette clause de nonabrogation, contenue � l'art. 72 al. 1, ne s'explique que par la pr�sence de la clause d'abrogation - figurant � l'alin�a 1 de ce m�me article - des mesures politiques prises de 1844 � 1847; elle n'�tait pas absolument n�cessaire, mais renfor�ait l'id�e que seules ces derni�res mesures �taient abrog�es. Une telle clause de non-abrogation n'a pas �t� reprise dans les constitutions ult�rieures, o� elle �tait inutile. Mais ces trois constitutions (celles du 23 d�cembre 1852, du 26 novembre 1875 et du 8 mars 1907) ont maintenu le principe de la responsabilit� du Conseil d'Etat pour sa gestion, sans cependant faire express�ment r�f�rence � la loi pour d�limiter cette responsabilit�. Mais on ne saurait pr�tendre que l'abandon de cette r�f�rence a entra�n� par le fait m�me l'abrogation de la loi du 21 mai 1840. On ne pourrait l'admettre que si le constituant s'�tait clairement exprim� sur cette question. Or, ni la constitution, ni les travaux pr�paratoires n'en font �tat. D�s lors, la simple omission de la r�f�rence en question dans les constitutions post�rieures � celle de 1848 ne saurait constituer un crit�re d�cisif permettant de conclure que la loi de 1840 a �t� de ce fait abrog�e.
b) La constitution actuelle (celle de 1907) ne se borne cependant pas � rendre le Conseil d'Etat responsable de sa gestion (art. 54), mais elle institue encore � l'art. 21 la responsabilit� des autorit�s et des fonctionnaires pour les actes qu'ils accomplissent dans l'exercice de leur fonction. Le texte constitutionel place ainsi sur le m�me pied fonctionnaires et autorit�s, et parmi celles-ci le Conseil d'Etat et ses membres. Avec raison d'ailleurs, car tant les fonctionnaires que les autorit�s sont li�s � l'Etat par un rapport de droit public et agissent pour son compte. Il BGE 99 Ia 294 S. 299est d�s lors juste qu'en principe elles r�pondent au m�me titre de leurs actes accomplis dans l'exercice de leur fonction et au nom de l'Etat, actes qui, le cas �ch�ant, peuvent �tre arbitraires ou m�me d�lictueux et porter pr�judice � l'Etat lui-m�me ou � des tiers.
Toutefois, m�me si l'art. 21 de la Constitution de 1907 instaure le principe de la responsabilit� des autorit�s, dans lesquelles sont inclus le Conseil d'Etat et ses membres, rien ne permet de dire que cette disposition constitutionnelle a eu comme effet d'abroger la loi de 1840 sur la responsabilit� du Conseil d'Etat. Le Tribunal f�d�ral s'est d�j� d�termin� sur la port�e juridique de cet art. 21 Cst. val. dans un arr�t du 9 novembre 1927 (RO 53 II 414): ledit article n'�nonce, pr�cise-t-il, que le principe tout g�n�ral selon lequel les autorit�s et les fonctionnaires publics sont responsables des actes qu'ils accomplissent dans l'exercice de leurs fonctions; il ne fournit aucun crit�re pour trancher le point de savoir selon quels principes cette responsabilit� doit s'appr�cier dans un cas concret. On ne voit d�s lors pas en quoi la loi de 1840 serait contraire � l'art. 21 de la Constitution cantonale, comme le soutiennent les recourants, ni pour quels motifs la mise en vigueur de cette disposition constitutionnelle l'aurait abrog�e.
D'ailleurs, les auteurs qui se sont pr�occup�s de la loi du 21 mai 1840 se sont aussi prononc�s dans le m�me sens et n'ont pas h�sit� � admettre que cette loi est encore en vigueur (cf. E. GAY, La responsabilit� civile des fonctionnaires publics en droit valaisan, th�se Berne 1932, p. 121 s.; M. DE RIEDMATTEN, Les juridictions civile et administrative en droit valaisan, th�se Berne 1933, p. 77). Dans un avis de droit donn� au Conseil d'Etat valaisan le 29 avril 1933, l'ancien juge f�d�ral A. COUCHEPIN aboutit � la m�me conclusion.
Tous ces �l�ments permettent de conclure que la loi de 1840 sur la responsabilit� du Conseil d'Etat est demeur�e en force apr�s l'entr�e en vigueur des constitutions subs�quentes et qu'elle l'est toujours. Le fait qu'elle n'a pas figur� d�s le d�part dans le Recueil des lois de la R�publique et canton du Valais, dont la publication �chelonn�e a commenc� en 1954, ne saurait �tre consid�r� comme un facteur d�terminant pour la validit� de la loi, la Chancellerie d'Etat ayant d�clar� express�ment, dans l'avant-propos, qu'un tel Recueil n'est qu'une mise � jour provisoire de la l�gislation cantonale et n'a pas une port�e telle BGE 99 Ia 294 S. 300que tout ce qui n'y figure pas serait de nul effet. Le grief des recourants consistant � pr�tendre que cette loi est tomb�e en d�su�tude et n'est plus valable n'est donc pas fond�.
4. Les recourants soutiennent, d'autre part, que m�me si la loi de 1840 devait �tre consid�r�e comme toujours en vigueur, son art. 15 doit �tre tenu pour contraire � la Constitution cantonale, en particulier � son art. 21. Selon eux, cette derni�re disposition d�clarerait les autorit�s responsables, sans limitation ni r�serve, pour les actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions. Cette interpr�tation n'est pas soutenable. L'art. 21 n'institue qu'un principe, mais ne fixe nullement ses conditions d'applicabilit� ni ne d�termine dans quelle mesure la responsabilit� notamment des membres du Conseil d'Etat peut fonder une action en dommages-int�r�ts. Dans l'arr�t d�j� cit� (RO 53 II 414), le Tribunal f�d�ral a soulign� clairement que l'art. 21 Cst. cant. n'�nonce qu'un principe tout g�n�ral et ne fournit aucun �l�ment de solution pour trancher le point de savoir selon quels crit�res cette responsabilit� doit s'appr�cier dans un cas concret. Cette question est pr�cis�ment r�gl�e par l'art. 15 de la loi du 21 mai 1840, qui ne retient la responsabilit� des membres du Conseil d'Etat que dans le cas d'un dommage �vident caus� � l'Etat ou � un citoyen "par l'effet de l'acte qui aurait donn� lieu � une condamnation p�nale ou de la violation manifeste et volontaire d'une loi ou d'un d�cret". Ces conditions fix�es par l'art. 15 de la loi de 1840 ne sont donc nullement en contradiction avec l'art. 21 de la Cst. cant., puisque celui-ci ne pose que le principe tout g�n�ral de la responsabilit� des autorit�s pour les actes qu'elles accomplissent dans l'exercice de leurs fonctions. Plus pr�cis�ment, le caract�re limit� de l'action en responsabilit� des membres du Conseil d'Etat tel qu'il r�sulte de l'art. 15 de la loi de 1840 n'est pas incompatible avec le principe fondamental consacr� par l'art. 21 Cst. cant., comme il n'est pas incompatible avec les exigences de l'art. 4 Cst. f�d. Les recourants se bornent d'ailleurs � pr�tendre que l'art. 15 de la loi de 1840 est �galement contraire � l'art. 4 de la Cst. f�d., sans pr�ciser en quoi consiste ce grief. Il n'y a donc pas lieu de l'examiner davantage.
5. Les recourants pr�tendent que m�me si les art. 15 ss. de la loi de 1840 sont toujours en vigueur, il n'appartenait pas au Grand Conseil de se prononcer sur l'existence des conditions l�gales d'une condamnation; seul le juge est comp�tent, BGE 99 Ia 294 S. 301disent-ils, pour appr�cier les faits et le droit justifiant une pr�tention en dommages-int�r�ts. La d�cision du Grand Conseil devrait d�s lors, selon les recourants, �tre consid�r�e comme arbitraire.
Selon l'art. 16 de la loi de 1840, l'action en dommagesint�r�ts contre les membres du Conseil d'Etat ne peut �tre intent�e qu'en vertu d'une autorisation du Grand Conseil. Il s'agit de l'autorisation de prise � partie, institution g�n�ralement admise dans un Etat de droit et qui tend � restreindre la responsabilit� des autorit�s en g�n�ral lorsqu'elles agissent dans l'exercice de leurs fonctions. Le Tribunal f�d�ral, dans un arr�t non publi� du 19 mars 1937, Badet c. Fribourg, a effectivement soulign� qu'en subordonnant l'action en dommages-int�r�ts contre les magistrats de l'ordre judiciaire, � raison d'actes commis dans l'exercice de leurs fonctions, � une autorisation de prise � partie, le l�gislateur cantonal a marqu� sa volont� de n'accorder cette action que dans des cas d'une certaine gravit�, qu'il s'agisse de la gravit� de la faute ou de celle du dommage. S'il en �tait autrement, pr�cise le Tribunal f�d�ral, l'obligation d'obtenir l'autorisation pr�alable serait une pure formalit� et n'aurait plus aucun sens. Si l'on confronte l'art. 15 de la loi valaisanne de 1840 sur la responsabilit� du Conseil d'Etat avec cette jurisprudence, �galement applicable lorsqu'est en jeu la responsabilit� des magistrats de l'Ex�cutif, on doit constater que cette disposition l�gale ne s'�carte pas de l'opinion g�n�ralement admise en cette mati�re, en imposant des limites bien d�termin�es � l'exercice de l'action en dommagesint�r�ts dirig�e contre les membres du Gouvernement et en n'autorisant la prise � partie que si l'on est en pr�sence d'un dommage �vident, r�sultant d'un acte de caract�re p�nal ou de la violation manifeste et volontaire d'une loi ou d'un d�cret. Quoi qu'en disent les recourants, le Grand Conseil doit, avant de prendre sa d�cision, examiner si les conditions fix�es notamment par l'art. 15 de la loi sont r�alis�es dans le cas concret, sans pour autant pr�juger le fond. Dans l'arr�t Badet pr�cit�, le Tribunal f�d�ral rel�ve � ce sujet que l'autorit� saisie d'une demande de prise � partie doit pouvoir se livrer � un examen provisoire portant sur le m�rite de l'action que se propose d'intenter le requ�rant. Si, au vu des principes qui r�gissent cette action, celle-ci ne para�t avoir aucune chance d'aboutir, l'autorit� refusera d'accorder la permission sollicit�e (cf. aussi BGE 99 Ia 294 S. 302RO 83 I 165/66). On ne saurait donc en l'esp�ce reprocher au Grand Conseil d'avoir proc�d� � cet examen.
Il faut de surcro�t constater que le Grand Conseil n'est pas tomb� dans l'arbitraire en concluant, � la suite de l'examen en question, au rejet de la demande de prise � partie d�pos�e par les fr�res Rossier. En effet, apr�s la convention pass�e avec l'Etat du Valais au sujet de la limite ouest, ces derniers ont pr�sent� un nouveau projet de construction dans le courant de 1970, projet que la Commission cantonale des constructions a refus� d'approuver. Le Conseil d'Etat a rejet� par la suite le recours des fr�res Rossier, par d�cision du 30 juin 1971, et sanctionn� l'opinion de la Commission cantonale dans la mesure o� il s'agissait de l'application des prescriptions cantonales sur la police du feu pour les distances aux limites nord et est. A son tour le Tribunal f�d�ral a rejet�, par arr�t du 7 d�cembre 1971, le recours de droit public form� par les recourants contre la d�cision du Conseil d'Etat. Au vu de cet �chec des fr�res Rossier devant le Tribunal f�d�ral, il n'�tait en tout cas pas insoutenable de la part du Grand Conseil d'admettre, dans la d�cision attaqu�e, que les membres du Conseil d'Etat n'avaient viol� ni loi ni d�cret, en maintenant l'application des r�gles sur la police du feu pour les distances aux limites nord et est. La conclusion � laquelle il aboutit, � savoir que les conditions fix�es par l'art. 15 de la loi de 1840 n'�taient pas r�alis�es, �chappe en cons�quence manifestement au grief d'arbitraire.