Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr-FR/Resolucion/Show/23717
Timestamp: 2020-05-24 23:43:38
Document Index: 310343177

Matched Legal Cases: ['artículo 125', 'artículo 125', 'artículo 125', 'artículo 125', 'artículo 36', 'artículo 2', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 125', 'artículo 44', 'artículo 125', 'artículo 125', 'Artículo 20', 'in fine', 'Artículo 37', 'Artículo 38', 'Artículo 38', 'Artículo 48', 'in fine', 'Artículo 54', 'Artículo 70', 'Artículo 3', 'Artículo 4', 'Artículo 4', 'Artículo 4', 'Artículo 5', 'Artículo 6', 'Artículo 36', 'Artículo 139', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 164', 'Artículo 2', 'Artículo 19', 'Artículo 20', 'Artículo 27', 'Artículo 37', 'Artículo 37', 'Artículo 37', 'Artículo 38', 'Artículo 38', 'Artículo 43', 'Artículo 44', 'Artículo 44', 'Artículo 44', 'in fine', 'Artículo 48', 'Artículo 48', 'Artículo 54', 'Artículo 54', 'Artículo 60', 'Artículo 60', 'Artículo 67', 'Artículo 70', 'Artículo 70', 'Artículo 70', 'Artículo 125', 'Artículo 125', 'Artículo 125', 'Artículo 125']

Système HJ - Décision: SENTENCIA 201/2013
SENTENCIA 201/2013, de 5 de diciembre
ECLI:ES:TC:2013:201
El Pleno del Tribunal, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, doña Adela Asua Batarrita, don Luis Ignacio Ortega Álvarez, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez y don Enrique López y López, Magistrados, ha pronunciado
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 8434-2006 promovido por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados, y, en su representación y defensa por el Comisionado don Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa en relación con los artículos 2, 17 a 21, 23, 37.4 y 5, 38, 44.4, 48, 54, 67 y 70; disposición transitoria quinta y disposición adicional segunda de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales, en conexión con el artículo 125 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Han comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado, el Abogado de la Generalitat de Cataluña y el Letrado del Parlamento de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez, quien expresa el parecer del Tribunal.
1. El día 8 de septiembre de 2006 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional, escrito de don Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa, comisionado por más de cincuenta diputados del Grupo Popular del Congreso de los Diputados, por el que, en nombre y representación de los mismos, interpone recurso de inconstitucionalidad en relación con los artículos 2, 17 a 21, 23, 27, 37.4 y 5, 38, 44.4, 48, 54, 67 y 70; disposición transitoria quinta y disposición adicional segunda de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales, en conexión con el artículo 125 del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio.
Tras justificar el cumplimiento de los requisitos procesales para la formulación del presente recurso, la demanda plantea, como cuestión previa, la inconstitucionalidad del artículo 125.1 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, por la que se aprueba el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña, que atribuye a la Generalitat competencia exclusiva sobre colegios profesionales y sobre profesiones tituladas. La calificación como exclusiva de esa competencia vulnera las competencias que corresponden al Estado en virtud del art. 149.1.1 y 18 CE y contradice abiertamente la jurisprudencia constitucional, que ha declarado que corresponde al Estado establecer las normas básicas ordenadoras de los colegios profesionales, en su condición de entidades que ejercitan funciones públicas delegadas, actuando en tales casos como Administraciones públicas. Dicho exceso competencial no resulta salvado por el hecho de que el precepto haga expresa mención al necesario respeto a las previsiones contenidas en los artículos 36 y 139 CE, ni resulta corregido por el hecho de que se configure como compartida entre el Estado y Cataluña la competencia para el establecimiento de los requisitos para la creación de los colegios y para ser miembros de los mismos. La inconstitucionalidad se evidencia al especificar el precepto estatutario (apartados a, b, c, d, y e) el contenido material al que “en todo caso”, alcanza la competencia exclusiva de la Generalitat, y, en algunos casos dicha extralimitación competencial es manifiesta como, por ejemplo, al referir esa exclusividad competencial al propio régimen de colegiación y adscripción, no resultando aceptable la pretensión de cerrar anticipadamente la posibilidad de que el Estado pueda incidir en la materia, fijando reglas comunes de general aplicación. Dicha argumentación se hace extensiva a las previsiones contenidas en el párrafo 4 del mismo artículo 125, referidas a las competencias exclusivas de la Generalitat sobre las profesiones tituladas, por vulneración de lo dispuesto en el art. 149.1.30 CE.
En relación con lo dispuesto en la Ley 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales de Cataluña, los motivos sobre los que se asienta la impugnación de los diferentes preceptos, son los que a continuación se mencionan.
a) Se considera contraria al orden constitucional de distribución de competencias la incorporación del concepto de “profesión titulada” que efectúa el art. 2, por cuanto la competencia autonómica sobre “ejercicio de profesiones tituladas” no le habilita para determinar cuándo una profesión debe pasar a ser profesión titulada, determinación que corresponde efectuar al Estado por mor de la competencia que le atribuye el art. 149.1.30 CE en materia de “regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales”. A juicio del recurrente, la jurisprudencia constitucional recaída en esta materia (SSTC 122/1989, 11/1993, 386/1993 y 330/1994), permite concluir que pertenece a la competencia del Estado regular aquellos aspectos que caracterizan jurídicamente a las profesiones tituladas, tales como la concreción de las actividades que comprenden, las obligaciones y derechos de los profesionales, o su carácter colegiado, lo que evidencia que el legislador catalán no puede adoptar un concepto de profesión titulada. La intervención estatal sobre el ejercicio de las profesiones tituladas queda aún más reforzada cuando, por las características de las profesiones, el ejercicio de éstas se desarrolle en específicos ámbitos materiales competencialmente reservados al Estado, como es el caso de los Abogados y Procuradores (STC 56/1990) o de los Notarios y Registradores de la Propiedad y Mercantiles (STC 87/1989), e incluso en relación a determinadas actividades profesionales no necesitadas de titulación académica específica, el Estado puede también ejercitar algunas competencias ordenadoras, como ocurre en la materia de “seguros” (STC 86/1989).
b) Las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia de colegios profesionales, no habilitan a ésta para imponer a los correspondientes profesionales, como condición para el ejercicio profesional, la colegiación obligatoria, pues tal determinación sólo corresponde adoptarla al Estado, al amparo de las competencias resultantes del art. 149.1.1 y 18 CE. Por este motivo la Ley autonómica incurre en extralimitación competencial, al determinar que corresponde al Gobierno de la Generalitat, mediante decreto, la creación de colegios profesionales (art. 37.4), previa apreciación por el Parlamento de la afección al interés público y la especial relevancia social o económica de las funciones inherentes a la profesión (art. 37.5), y al reconocer simultáneamente que la incorporación al correspondiente colegio profesional es requisito necesario para el ejercicio de la profesión colegiada (art. 38.1). La anterior inconstitucionalidad se proyecta igualmente sobre el art. 54 de la Ley, al requerir de una ley del Parlamento de Cataluña para la creación de nuevos colegios profesionales a partir de la fusión o segregación de colegios preexistentes.
c) La configuración del principio de colegiación única sancionado por el art. 44.4 de la Ley autonómica, en desarrollo de la norma básica contenida en el art. 3.2 de la Ley estatal 2/1974, no es conforme al orden constitucional de distribución de competencias, por contradecir lo dispuesto en la mencionada norma básica. En concreto, se introduce una excepción al principio de colegiación única que no está contemplado en la legislación básica del Estado: “salvo en el supuesto de que una ley disponga otra cosa debido a la exigencia del deber de residencia para la prestación de los servicios profesionales”. De otra parte, el segundo párrafo del art. 44.4 dispone que “los profesionales colegiados solo pueden estar sujetos al deber de comunicación al colegio profesional del lugar donde deban prestar sus servicios cuando así se establezca legalmente”, previsión que contradice también lo dispuesto en la norma básica, al sustituir la norma estatutaria corporativa —el estatuto general o los estatutos autonómicos— como fuente de creación del deber de comunicar las actuaciones profesionales realizadas fuera del territorio de colegiación, por una disposición de rango legal.
d) El art. 38.2 y la disposición adicional segunda, se impugnan en cuanto dispensan de colegiación a los profesionales que desarrollan su actividad profesional característica, propia y específica, en un régimen de dependencia funcionarial o asimilable, por entender que, al igual que la Comunidad Autónoma carece de competencia para crear profesiones sujetas a colegiación obligatoria, tampoco puede excepcionar la colegiación obligatoria cuando el Estado la haya establecido y, en concreto, no puede excepcionarla por razón, sin más, de que la actividad propia de la profesión se realice por cuenta de la Administración y no por cuenta propia. Solo en el supuesto de que el destinatario de la actividad profesional sea la propia Administración, de la que el profesional depende por su condición de funcionario o personal laboral, puede excepcionarse la colegiación obligatoria; pero cuando los destinatarios son los particulares, el hecho de que la actividad no se preste por cuenta propia, sino por cuenta de la Administración, no habilita a excluir la obligación de colegiación, salvo que, con el carácter de norma básica, lo haya previsto el legislador estatal.
e) La inconstitucionalidad de los arts. 17 a 21, 23 y 48 se fundamenta en la definición de un sistema sancionador aplicable a las profesiones colegiadas, que impide la tipificación de nuevas infracciones y sanciones por los propios colegios profesionales, e impide, lógicamente, su articulación con el régimen disciplinario estatal vía acomodación al estatuto general. La inclusión de un régimen disciplinario común a las profesiones colegiadas en una regulación corporativa estatal deriva de la necesidad de una regulación del régimen disciplinario corporativo de carácter básico idéntico en todo el Estado, con arreglo al art. 6.3 g) de la Ley 2/1974, de colegios profesionales, que tiene la condición de norma básica ex art. 149.1.18 CE.
f) En tanto el Estado ha dispuesto con el carácter de norma básica y al amparo del art. 149.1.18 CE, la existencia de consejos generales en los que necesariamente participan las demás organizaciones colegiales de una misma profesión, el art. 70 incurre en extralimitación competencial, en cuanto elimina o excluye de tales consejos a las organizaciones colegiales existentes en el ámbito territorial de Cataluña y afirma taxativamente que las relaciones de la organización colegial y de consejos de colegios de Cataluña con otras entidades de la misma profesión fuera de su ámbito territorial se rigen por el principio de colaboración y cooperación voluntarias; desconoce así lo dispuesto en la Ley 2/1974, sobre colegios profesionales y en la Ley 12/1983, del proceso autonómico, que debe reputarse básica ex art. 149.1.18 CE.
g) La disposición transitoria quinta, que permite la creación de colegios de Cataluña, superpuestos a colegios únicos de ámbito nacional, no resulta conforme a la Constitución por comportar un efecto extraterritorial, que pretende soslayarse por el expediente técnico de modificar el punto de conexión de la legislación, que, en este caso, no se refiere a los colegios sino que se identifica con los “profesionales incorporados al colegio único de ámbito estatal a través de cualesquiera delegaciones radicadas en Cataluña”. Se vulnera además el principio de unidad o monopolio colegial, reconocido en el art. 4.3 de la Ley 2/1974, de colegios profesionales, de conformidad con el cual, sólo puede existir un único colegio profesional en un mismo territorio.
h) El art. 67 contiene una inequívoca regla procesal, en la medida en que, por una parte, incorpora una afirmación de la atribución de competencia jurisdiccional a favor del orden contencioso-administrativo respecto de los actos corporativos sujetos a Derecho administrativo y, por otra, precisa los supuestos de personas y entidades legitimadas para la interposición del consiguiente recurso contencioso-administrativo, vulnerando la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal ex art. 149.1.6 CE, sin que se aprecie la concurrencia de la necesaria especialidad, derivada de la particularidad del Derecho sustantivo autonómico. Dicho reproche se hace extensible a las menciones que en el art. 27 de la Ley autonómica se hace a la impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa de las resoluciones sancionadoras.
En otrosí digo, se solicita que el Tribunal recabe del Parlamento de Cataluña y del Gobierno de la Generalitat el expediente de elaboración del proyecto de ley recurrido y cuantos informes y documentos se hayan elaborado en relación a la Ley y los extremos impugnados, a efectos de formar mejor juicio y, en su caso, completar las alegaciones en el trámite procesal correspondiente.
2. Este Tribunal, mediante providencia de la Sección Primera de 10 de octubre de 2006, admitió a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso de los Diputados, y en su representación y defensa por el comisionado don Ignacio Astarloa Huarte-Mendicoa, acordando dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, así como al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, al objeto de que en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaran pertinentes; respecto a lo interesado en el otrosí digo de la demanda, se dispone que en el momento procesal oportuno se acordará lo procedente, y se acuerda publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”.
3. En fecha 13 de octubre, el Abogado del Estado se persona, en nombre del Gobierno, en el referido recurso y solicita prórroga por el máximo legal del plazo concedido, para formular alegaciones. En posterior providencia de este Tribunal, de la misma fecha, se le tiene por personado y se le prorroga en ocho días más el plazo concedido en anterior providencia.
4. La Mesa del Congreso de los Diputados, por escrito de su Presidente de 17 de octubre de 2006, acuerda dar por personada a la Cámara en este procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
5. En fecha 23 de octubre de 2006, el Letrado del Parlamento de Cataluña, en nombre y representación del mismo, solicita se le tenga por personado y se le conceda prórroga para formular alegaciones. En providencia de 24 de octubre siguiente, la Sección Primera del Tribunal acuerda la personación y la prórroga en ocho días del plazo concedido en anterior providencia.
6. La Mesa del Senado, por escrito de su Presidente de 23 de octubre de 2006, acuerda dar por personada a la Cámara en el procedimiento y por ofrecida su colaboración a los efectos del art. 88.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
7. El Abogado de la Generalitat de Cataluña, en representación y defensa de su Gobierno, se persona en el procedimiento en fecha 26 de octubre de 2006, y solicita prórroga del plazo para efectuar alegaciones hasta el máximo legalmente posible. Por providencia de la Sección Primera de este Tribunal, de 31 de octubre siguiente, se le tiene por personado en nombre de dicho Gobierno y se le prorroga en ocho días el plazo concedido en anterior providencia.
8. En fecha 16 de noviembre de 2006 tiene entrada en este Tribunal escrito de alegaciones del Abogado del Estado, en el que señala que se limitará en el presente recurso a defender la constitucionalidad del art. 125 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), con remisión a los argumentos utilizados en el recurso núm. 8045-2006, planteado contra la Ley Orgánica de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Considera el Abogado del Estado que la omisión de cláusulas de salvaguarda de las competencias constitucionales del Estado que puedan incidir en las competencias exclusivas de la Generalitat, no convierte en inconstitucional el precepto estatutario silente ni impide que las competencias exclusivas del Estado se desplieguen legítimamente en toda su extensión, alcance y eficacia, dado que las mismas derivan directamente de la Constitución y no de un reconocimiento estatutario innecesario. La atribución competencial a la Comunidad Autónoma debe entenderse limitada por el legítimo ejercicio por el Estado de sus competencias exclusivas, tal y como las ha definido este Tribunal. Concluye el Abogado del Estado que la demanda no incorpora nuevos razonamientos sobre la inconstitucionalidad del art. 125 del Estatuto, por lo que procede remitirse a la interpretación que del mismo hizo esa parte en el recurso 8045-2006.
9. En fecha 21 de noviembre de 2006, tiene entrada en el Tribunal el escrito de alegaciones de la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en el que plantea, como cuestiones previas, la necesidad de concretar los preceptos que son objeto de impugnación en el presente recurso de inconstitucionalidad que, a su juicio, los recurrentes no identifican con la debida claridad; y la solicitud de que se declare la inadmisibilidad del recurso en relación con el art. 125 EAC, al encontrarse pendiente el recurso de inconstitucionalidad núm. 8045-2006 interpuesto por ese mismo Grupo Parlamentario Popular contra la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, lo que crea una situación de litispendencia que afecta a la pretensión deducida por el recurrente en la demanda, y a los motivos en que se fundamenta la impugnación, que no pueden ser modificados por la parte.
Se efectúa, no obstante, un examen de fondo del mencionado art. 125 EAC, afirmando que las competencias autonómicas en materia de colegios profesionales no son sólo exclusivas, sino que, en relación con determinados extremos, se configuran como compartidas, como son las relativas a la caracterización de estas personas jurídicas y a las condiciones para la creación de la entidad y los requisitos que han de reunir sus miembros para incorporarse (art. 125.2), que son elementos centrales o nucleares de la organización y funcionalidad de estas corporaciones; y esta configuración implica que la competencia estatal es exclusiva para establecer las bases en estas áreas, siendo la competencia autonómica exclusiva en relación a los restantes aspectos. Esa competencia exclusiva autonómica se contempla, además, con el debido respeto a lo dispuesto en los arts. 36 y 139 CE, lo que supone que la Generalitat de Cataluña no podrá ignorar aquello que con carácter básico haya determinado el Estado; así como que el sometimiento a lo dispuesto en el art. 139 CE implica, no que la Comunidad Autónoma pueda ignorar lo determinado en el art. 149.1.18 CE, sino que, en el ámbito de Cataluña, las normas sobre dicha materia habrán de emanar de la propia Comunidad Autónoma.
En cuanto a las profesiones tituladas, el art. 125.4 EAC añade un expreso recordatorio de las competencias estatales en este campo, principalmente en virtud del art. 149.1.30 CE, lo que implica que el alcance de la regulación autonómica quedará modulado por el contenido de las normas estatales sobre titulaciones académicas y profesionales, que podrán proyectarse sobre el ejercicio de las actividades que aquéllas amparan. Además, el respeto a las previsiones del art. 139 CE determina que la Generalitat, dentro del ejercicio de su competencia exclusiva, haya de tener en cuenta el modelo de régimen de colegiación que eventualmente establezca el Estado en relación con concretas profesiones tituladas, en virtud de su competencia sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE).
En lo que respecta a la impugnación dirigida contra la Ley 7/2006, los argumentos esgrimidos por el Abogado de la Generalitat de Cataluña, pueden resumirse en los que a continuación se mencionan.
a) En relación con el art. 2, el representante autonómico afirma que el Estado, en ejercicio de su competencia para establecer títulos académicos y profesionales (art. 149.1.30 CE), es quien ha de determinar cuándo una concreta profesión es o pasa a ser titulada, pero tal regulación no puede ser de carácter general, pues vendrá referida en cada caso al título que esté estableciendo o la profesión titulada que proceda crear, siendo así que la regulación de su ejercicio corresponde a las Comunidades Autónomas, y, para dicha regulación, aunque sea a simples efectos ilustrativos, habrá que señalar qué se entiende por profesión titulada y en qué consiste el ejercicio de la profesión. No se vulnera pues la competencia exclusiva estatal del art. 149.1.30 CE, dado que la misma no incluye la facultad de definir con carácter general el concepto de profesión titulada.
b) En materia de creación de colegios oficiales, régimen de adscripción obligatoria y principio de colegiación única (arts. 37.3 y 5, 38, 44.4 y 54), afirma el Letrado autonómico que el art. 149.1.18 CE habilita al Estado para determinar los aspectos básicos del régimen jurídico de los colegios profesionales, entre los que este Tribunal Constitucional ha incluido el régimen de adscripción, y esa determinación ya se ha llevado a cabo a través de la Ley 7/1997, de 14 de abril, que declaró básico el art. 3.2 de la Ley 2/1974, de colegios profesionales, en el que se establece el régimen de adscripción obligatoria, por lo que la Ley catalana respeta dicha previsión básica, atendido que su art. 38 establece asimismo el carácter obligatorio de la colegiación. Por otra parte, y desde la perspectiva del art. 149.1.1 CE, la limitación que supone la colegiación obligatoria del derecho de asociación, ya viene específicamente admitida por la Constitución en el artículo 36, que por ello establece la reserva de ley para la creación de los colegios profesionales, sin precisar que sea a favor del legislador estatal, por lo que nada impide que la garantía de establecer legalmente la colegiación obligatoria tenga lugar en sede autonómica.
La previsión de colegiación única (art. 44.4) es asimismo reproducción del principio básico establecido en el art. 3.2 de la Ley estatal; el precepto autonómico contempla que ese principio podría ceder si así se prevé legalmente con motivo del deber de residencia para la prestación de servicios; tal excepción, es cierto, no se prevé en el redactado actual del art. 3.2 de la Ley 2/1974, pero nada impide entender que la ley a la que se refiere el art. 44.4 no sea una ley básica estatal. En cuanto al deber de comunicación al colegio profesional contemplado en el art. 44.4, el art. 3.2 de la Ley 2/1974 prevé que ese deber de comunicación puedan establecerlo los estatutos generales de los colegios o, en su caso, los autonómicos; a juicio del Letrado, no puede considerarse materialmente básico que una actuación como la comunicación, vinculada a la libertad profesional, pueda ser establecida por los estatutos generales o autonómicos, por lo que la Ley autonómica ha optado por establecer la excepción al principio de colegiación única de una forma más garantista, esto es, por el mismo medio que se ha previsto el repetido principio: a través de la ley.
En cuanto a la impugnación del art. 54, considera el Letrado autonómico que, habida cuenta de que los recurrentes la fundamentan en el mismo motivo por el que impugnan el art. 37.3 y 5, basta hacer expresa remisión a los argumentos utilizados para fundamentar la constitucionalidad de dicho precepto.
c) En lo que respecta a la dispensa de colegiación obligatoria de los profesionales al servicio de las administraciones públicas de Cataluña (art. 38.2), afirma el Letrado de la Generalitat que la jurisprudencia constitucional ha entendido que resulta admisible excepcionar a un grupo de profesionales del requisito general de la colegiación para ejercer una misma profesión, cuando ejerzan su actividad profesional exclusivamente en el ámbito de la Administración pública, puesto que ello comporta la asunción por ésta de la tutela de los intereses concurrentes en el ejercicio de la profesión y la garantía de que este ejercicio se ajuste a las reglas o normas que aseguren tanto su eficacia como la eventual responsabilidad del mismo. Y no ha de suscitar duda que quien puede establecer la dispensa es el legislador autonómico, y así lo ha entendido el Tribunal Constitucional en su STC 76/2003, pues es él quien ostenta la competencia sobre el personal al servicio de la Administración catalana y el competente, asimismo, en materia de colegios profesionales.
d) Las previsiones en materia de potestad sancionadora de los colegios profesionales, contempladas en los arts. 17 a 21, 23 y 48, no vulneran competencias estatales en la medida en que el régimen disciplinario debe ser considerado como una parte más de la materia competencial de que se trate, esto es, se configura como un instrumento de garantía del cumplimiento de las obligaciones y los deberes que impone la legislación sectorial, en este caso la Ley catalana 7/2006 y, por tanto, forma parte inescindible de dicha competencia sectorial.
e) En cuanto a las relaciones de los colegios y consejos de colegios de Cataluña con los consejos generales (art. 70), a juicio del Letrado, la organización profesional prevista en la Ley estatal de 1974 ha quedado afectada por la asunción de competencias exclusivas por las Comunidades Autónomas sobre colegios profesionales, que impide la pervivencia de un sistema jerarquizado o subordinado. El precepto autonómico no niega la existencia de los consejos generales ni colisiona con la posibilidad de que el Estado, por ley, cree o mantenga los consejos generales con funciones de representación general de los intereses corporativos. El hecho de que una ley postconstitucional, como es la Ley del proceso autonómico, determine que por ley estatal “podrán” constituirse consejos generales, permite entender que se ha establecido un nuevo principio que desactiva el modelo de la Ley preconstitucional 2/1974, en el sentido de que pasan a ser entidades potestativas que necesitan de una decisión legal expresa de creación. Ello confirma que las previsiones de la Ley 2/1974 en esta materia no pueden tener la consideración de básicas y que las Comunidades Autónomas pueden establecer y regular su organización colegial bajo el principio de autonomía.
f) La disposición transitoria quinta parte de la continuidad del colegio único estatal, sobre el que no se prevé ninguna determinación y, simplemente, permite la creación de un colegio de ámbito catalán, sin perjuicio del mantenimiento de la adscripción en el colegio estatal. Dicha previsión tiene carácter excepcional y se establece precisamente con la voluntad de no incidir en una entidad —colegio único de ámbito estatal— que trasciende el ámbito de competencia autonómico. Se alega, además que nos hallamos ante una impugnación de carácter preventivo, dado que la pretendida inconstitucionalidad se produciría a través de la concreta norma autonómica que procediera a crear el correspondiente colegio profesional catalán, por la vía de este precepto.
g) Se rechaza, por último, la pretendida inconstitucionalidad de los arts. 27 y 67, pues no puede negarse que la regulación que contienen tenga la condición de particularidad del Derecho sustantivo autonómico, lo que confiere a estos preceptos la cobertura del art. 149.1.6 CE; y que el art. 19.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa establece la legitimación de las Comunidades Autónomas para impugnar los actos y disposiciones emanadas de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u organismo público, así como los de las entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local.
10. En fecha 21 de noviembre de 2006 tiene entrada en el Registro General del Tribunal escrito de alegaciones formulado por el Letrado del Parlamento de Cataluña, en nombre y representación del mismo. Se plantea por el Letrado, como cuestión previa, la inadmisión del recurso en lo que respecta al art. 125 EAC, por considerar que no es admisible que Diputados que ya han interpuesto el recurso de inconstitucionalidad 8045-2006 contra el citado Estatuto de Autonomía, interpongan sucesivos recursos contra las mismas normas impugnadas, ya que supone una duplicidad de las mismas acciones y hay una evidente identidad de la norma impugnada.
En relación con el contenido del citado precepto estatutario, afirma el Letrado que los apartados 1 y 2 del art. 125 son plenamente constitucionales dado que en el apartado 2 se establece la competencia compartida en relación con las características nucleares de la regulación de los colegios profesionales, con lo que el Estado puede establecer por ley la normativa que sea materialmente básica; y el apartado 4 del art. 125, no contraviene la Constitución ni la doctrina del Tribunal Constitucional, pues las materias que atribuye a la Generalitat son distintas de la regulación de las condiciones de obtención de los títulos, que están reservadas al Estado en el art. 149.1.30 CE.
Considera el Letrado que es perfectamente constitucional que aquellas competencias que no estén atribuidas por la Constitución al Estado puedan ser asumidas por la Generalitat mediante el nuevo Estatuto, y, en tanto que el Estado no tiene asumida como competencia propia el ejercicio de las profesiones tituladas, esta materia ha sido asumida por el nuevo texto estatutario; en este contexto, nada afecta a la competencia estatal del art. 149.1.30 CE que la Ley catalana, en su artículo 2, defina, a los efectos de la Ley, lo que es una profesión titulada, definición que, además, se corresponde con la efectuada en la STC 330/1994, FJ 4.
Respecto de lo señalado en los arts. 37.4 y 5, 38 y 54 de la Ley catalana, se afirma que la regulación del ejercicio de las profesiones colegiadas es competencia de la Generalitat en virtud del nuevo Estatuto de Autonomía, de conformidad con las previsiones del art. 149.3 CE, lo que le habilita para establecer el procedimiento de creación de colegios profesionales y la obligatoriedad de colegiación.
En relación con el art. 44.4, considera el Letrado que contiene un mero desarrollo de las bases estatales que no contradice lo dispuesto en las mismas, por lo que no cabe reproche de inconstitucionalidad.
En cuanto a la dispensa de colegiación obligatoria, a que se refieren el art. 38.2 y la disposición adicional segunda, se afirma que es conforme con la Constitución y no vulnera la normativa básica, que por ley se establezca la colegiación obligatoria y la dispensa; la exigencia de colegiación es disponible para el legislador en virtud de razones de interés público y son diversas las Comunidades Autónomas que la han regulado por ley.
Respecto de la potestad sancionadora de los colegios profesionales (arts. 17 a 21, 23 y 48), sin perjuicio de las facultades que se confieren en el art. 48.2 por ley a los colegios, en virtud del principio de legalidad en materia sancionadora contenido en la Constitución, la ley impugnada se adapta perfectamente a las previsiones constitucionales.
Considera asimismo el Letrado del Parlamento de Cataluña que en la materia relativa a las relaciones de los colegios y consejos de colegios de Cataluña con los consejos generales (art. 70), la Generalitat, en el marco de sus competencias, respetando lo establecido en la Constitución y en la legislación básica aplicable, puede legislar en la forma que estime conveniente y, en este tema, ha establecido que dicha relación se efectúe mediante cauces de colaboración y cooperación voluntarias, siendo así que ninguna normativa básica establece la composición ni la forma de colaboración de los colegios y consejos de colegios con los consejos generales.
La disposición transitoria quinta permite la creación de colegios profesionales de ámbito catalán, sin que ello comporte la segregación del colegio de Cataluña que en su caso se cree, del colegio de ámbito territorial estatal. La ley es pues respetuosa con los colegios de ámbito estatal, que en nada regula, y permite que los colegiados a un colegio de ámbito estatal puedan también formar parte de un colegio de ámbito catalán, por lo que el precepto no produce indebidamente un efecto extraterritorial, y en consecuencia, es plenamente constitucional.
Por último y respecto de lo alegado en relación con los arts. 27 y 67 en materia de legislación procesal, se afirma que la legitimación de la Administración de la Generalitat viene derivada de las competencias que ostenta en materia de colegios profesionales. El legislador catalán no introduce innovación alguna, sino que se remite a la legislación procesal aplicable, por razones de complitud normativa.
11. Mediante escritos presentados en el Registro General de este Tribunal en fechas 1 y 2 de agosto de 2013, el Parlamento y el Gobierno de la Generalitat de Cataluña formulan incidente de recusación del Presidente del Tribunal Constitucional en una serie de procesos, entre los que se incluye el presente recurso de inconstitucionalidad, por las causas 9 y 10 del art. 219 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en relación con el art. 80 LOTC. Por Auto del Tribunal de17 de septiembre de 2013, se acuerda la inadmisión a trámite de las recusaciones promovidas, y, formulado recurso de súplica contra el anterior Auto por el Parlamento y la Generalitat de Cataluña, el Pleno, en providencia de 12 de octubre de 2013 acordó su inadmisión a trámite.
12. Por providencia de 3 de diciembre de 2013 se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 5 de diciembre de 2013.
1. El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por más de cincuenta diputados del Grupo Popular en el Congreso de los Diputados, contra los arts. 2, 17 a 21, 23, 27, 37.4 y 5, 38, 44.4, 48, 54, 67, 70, disposición adicional segunda y disposición transitoria quinta de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales, en conexión con el art. 125 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
El recurrente fundamenta su impugnación en considerar que los preceptos incurren en exceso competencial, vulnerando las competencias básicas que corresponden al Estado en materia de colegios profesionales, en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.1 y 18 CE en relación con el art. 36 CE, así como las que ostenta en materia de títulos académicos y profesionales, al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.30 CE. Los Letrados del Gobierno de la Generalitat y del Parlamento de Cataluña defienden, en los términos expuestos en los antecedentes, la constitucionalidad de los preceptos impugnados, considerando que los mismos han sido dictados al amparo de las competencias estatutariamente asumidas por la Comunidad Autónoma en las citadas materias.
a) El Gobierno de la Generalitat plantea como cuestión previa, la necesidad de determinar con precisión los preceptos de la Ley que son objeto del presente recurso de inconstitucionalidad, pues considera que no resultan delimitados con suficiente claridad en el texto de la demanda.
Para determinar los preceptos impugnados en este recurso, es preciso acudir a lo señalado en el suplico de la demanda, que es la parte decisiva para reconocer y concretar el objeto de todo recurso (STC 195/1998, de 1 de octubre, FJ 1), y en donde se afirma que el recurso se dirige “contra las normas especificadas en el último de los fundamentos jurídicos de este recurso en conexión con el art. 125 del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña”; remisión ésta que ha de entenderse efectuada al apartado cuarto de la demanda (recapitulación final), en donde se enumeran los preceptos objeto del recurso, preceptos que coinciden con los que se han citado en el encabezamiento de esta resolución.
Se aprecia, no obstante, la existencia de un error material en la referencia que se efectúa al art. 37.4 de la Ley 7/2006, dado que el contenido de la regulación que se impugna aparece recogido en el apartado 3 del precepto, por lo que ha de ser a este último al que debe entenderse dirigido el recurso, habida cuenta que el art. 37.4 se limita a efectuar una remisión al desarrollo reglamentario, que no suscita controversia en la parte argumentativa del texto de la demanda. Idéntica circunstancia se produce respecto de la referencia que se efectúa en la recapitulación final a la disposición adicional segunda, que se impugna por su conexión con el artículo 38.2, siendo así que dicha conexión —tal y como se especifica argumentadamente en el texto de la demanda— corresponde a la disposición adicional cuarta, que matiza o complementa lo señalado en el precitado art. 38.2, por lo que es a esta última a la que ha de entenderse dirigido el recurso formulado.
En lo que respecta al art. 125 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de junio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, la denominada por el recurrente impugnación “en conexión” se concreta, sin embargo, en el texto de la demanda, en una impugnación autónoma e individualizada de los apartados 1, 2 y 4 del precepto, respecto de los cuales se propugna explícitamente la declaración de inconstitucionalidad por vulneración de las competencias estatales del art. 149.1.18 y 30 CE, en los términos que se recogen en los antecedentes de esta resolución. Y, tanto el Letrado de la Generalitat como el del Parlamento de Cataluña solicitan la declaración de inadmisibilidad de la impugnación dirigida contra este precepto, por considerar que dicha impugnación ya se encuentra pendiente en el recurso de inconstitucionalidad núm. 8045-2006 interpuesto por ese mismo Grupo Parlamentario contra la citada Ley Orgánica, creándose una situación de litispendencia que afecta a la pretensión deducida por el recurrente.
En efecto, el citado art. 125, en sus cuatro apartados, fue objeto del recurso de inconstitucionalidad núm. 8045-2006, formulado por el Grupo Parlamentario Popular contra la Ley Orgánica 6/2006, y sobre el que ya ha recaído la STC 31/2010, de 28 de junio, cuyo fundamento jurídico 71 se pronuncia expresamente sobre los apartados del precepto aquí impugnados. La controversia competencial que se plantea ya ha sido pues resuelta, entre las mismas partes y sobre el mismo objeto, por la citada Sentencia de este Tribunal, por lo que no procede un nuevo pronunciamiento sobre dicho precepto.
No resulta ocioso recordar que las Sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tienen valor de cosa juzgada, vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde la fecha de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado” (art. 164.1 CE y 38 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional: LOTC), por lo que, una vez declarada, en su caso, la titularidad de la competencia de que se trate, y como dijimos en la STC 110/1983, de 29 de noviembre, FJ 2, “desaparece su carácter controvertido, por lo que el ejercicio de esa competencia quedará, tanto respecto a la disposición que dio lugar al conflicto, como en ulteriores ocasiones en que tal competencia pueda ejercerse, atribuido y reservado al titular que la Sentencia señale, en virtud de la interpretación que el Tribunal lleve a cabo de las normas reguladoras del reparto competencial”. Por estas razones y dado que el contenido normativo que ahora se afirma lesivo de las competencias estatales no difiere del que fue enjuiciado en la STC 31/2010, resulta de aplicación al presente supuesto lo señalado en el art. 80 LOTC, en conexión con lo dispuesto en los arts. 410 y 222 de la Ley de enjuiciamiento civil y, en consecuencia, procede la inadmisión del recurso formulado contra el art. 125 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC).
b) No constituye óbice a lo que acaba de señalarse el hecho de que es el art. 125 de la Ley Orgánica 6/2006, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, la norma estatutaria que constituye parámetro de control del presente conflicto, en aplicación de nuestra doctrina sobre el ius superveniens, conforme a la cual “el control de las normas que incurren en un posible exceso competencial debe hacerse de acuerdo a las normas del bloque de constitucionalidad vigentes en el momento de dictar Sentencia” (STC 1/2011, de 14 de febrero, FJ 2, y doctrina allí citada), lo que determina que el análisis de la controversia planteada haya de hacerse a la luz de la delimitación competencial que deriva de la mencionada reforma del Estatuto de Autonomía, y de conformidad con la interpretación jurisprudencial contenida en la STC 31/2010.
c) Con carácter previo al enjuiciamiento de fondo, resulta necesario, asimismo, determinar la vigencia de la controversia competencial en los términos en que ha sido planteada, a la vista de las modificaciones operadas en la Ley que es objeto del presente recurso, y a la luz de lo que este Tribunal ha afirmado reiteradamente, en el sentido de que “la eventual apreciación de la pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma y no puede resolverse apriorísticamente en función de criterios abstractos o genéricos, pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del ordenamiento, cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial, toda vez que poner fin a la misma a la luz del orden constitucional de reparto de competencias es el fin último al que sirven tales procesos” [por todas STC 149/2012, de 5 de julio, FJ 2 b)].
La Ley 7/2006 ha sido modificada por el Decreto Legislativo de la Generalitat de Cataluña 3/2010, de 5 de octubre, para la adecuación de las normas con rango de ley a la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, y entre los preceptos afectados se incluye el art. 44.4, recurrido en el presente proceso constitucional, y que resulta modificado en un doble sentido.
Por un lado, se suprime el inciso en el que, a juicio de la parte recurrente se introducía indebidamente una excepción al principio de colegiación única establecido por la legislación básica estatal, lo que determina la pérdida de objeto de la impugnación formulada contra dicho inciso. Por otro, se suprime también el inciso final del art. 44.4, que se reputaba inconstitucional, al sustituirse la norma estatutaria corporativa por una disposición de rango legal, como fuente del deber de comunicación de las actuaciones profesionales. La nueva redacción dada a este inciso no incurre en el vicio de inconstitucionalidad denunciado por el demandante, por lo que ha desaparecido también la controversia suscitada en relación con el mismo.
En resumen, se inadmite el recurso planteado en relación con el art. 125 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, y se declara la pérdida sobrevenida de objeto de la impugnación dirigida contra el art. 44.4 de la Ley 7/2006, de 31 de mayo. Asimismo, y, en relación con esta última Ley, la referencia a la impugnación del art. 37.4 debe entenderse efectuada al art. 37.3 y la mención a la disposición adicional segunda ha de entenderse sustituida por la que se refiere a la disposición adicional cuarta, manteniéndose en lo restante el recurso en los términos en que ha sido planteado.
3. Puesto que del examen de la demanda se deduce con claridad que nos encontramos ante un recurso de inconstitucionalidad de carácter competencial, debemos comenzar por el examen del contexto competencial general en el que se insertan los preceptos controvertidos, esto es, la delimitación competencial en materia de colegios profesionales y profesiones tituladas.
En lo que respecta a las competencias estatales en materia de colegios profesionales, la doctrina constitucional es unánime a la hora de considerar que corresponde al Estado, en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.18 en conexión con el art. 36 CE, la competencia para establecer las reglas básicas a que han de ajustar su organización y competencias. La reciente STC 3/2013, de 17 de enero (cuya doctrina se reitera en las posteriores SSTC 46/2013 y 50/2013, ambas de 28 de febrero; 63/2013, de 14 de marzo y 89/2013, de 22 de abril), contiene una síntesis de la abundante jurisprudencia constitucional en esta materia, señalando en su fundamento jurídico 5, que “la competencia del Estado para regular los colegios profesionales le viene dada por el art. 149.1.18 CE, que le permite fijar los principios y reglas básicas de este tipo de entidades corporativas … Aun cuando los colegios profesionales se constituyen para defender primordialmente los intereses privados de sus miembros, tienen también una dimensión pública que les equipara a las Administraciones públicas de carácter territorial, aunque a los solos aspectos organizativos y competenciales en los que ésta se concreta y singulariza [SSTC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 26; 20/1988, de 18 de febrero, FJ 4; y 87/1989, de 11 de mayo, FJ 3 b)]. En definitiva, corresponde al Estado fijar las reglas básicas a que los colegios profesionales han de ajustar su organización y competencias, aunque con menor extensión e intensidad que cuando se refiere a las Administraciones públicas en sentido estricto (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 71)”.
Junto al título competencial del art. 149.1.18 CE, la competencia estatal en materia de colegios profesionales puede encontrar también fundamento en lo dispuesto por el art. 149.1.1 CE, pues “la competencia para la regulación básica de los colegios profesionales que el art. 149.1.18 CE atribuye al Estado no excluye, a priori, que una determinada prescripción dictada en ejercicio de su competencia para regular las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, por afectar, además, al contenido primario de un derecho constitucional, pueda ser una condición básica que tienda a garantizar la igualdad en el ejercicio de derecho y deberes” (STC 3/2013, FJ 8).
La normativa estatal a tener en cuenta como elemento de referencia para el enjuiciamiento de las normas autonómicas en procesos constitucionales en los que se controle la eventual existencia de excesos competenciales ha de ser la vigente en el momento de adoptarse la decisión por parte de este Tribunal sobre la regularidad constitucional de los preceptos recurridos (por todas, STC 135/2006, de 27 de abril, FJ 3). En el presente supuesto es la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales, en la redacción dada hoy por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, la que habremos de tener en cuenta para resolver la presente controversia competencial.
A este respecto, no cabe olvidar que si bien la Ley 2/1974 ha sido objeto de diversas modificaciones y muchos de sus preceptos han sido objeto de una declaración formal de su carácter básico, existen otros que mantienen su redacción original, que al estar contenida en una norma de carácter preconstitucional, hará preciso detenerse a examinar si cabe atribuir carácter básico a dichas prescripciones y si, en consecuencia, integran el parámetro de constitucionalidad aplicable en esta materia. Habremos de acudir para ello a nuestra ya consolidada doctrina [por todas, STC 137/2013, de 6 de junio, FJ 2 b)] que ha venido admitiendo que el carácter preconstitucional de la norma no excluye a radice su relevancia en el proceso constitucional, ya que la dimensión material de las normas básicas permite que puedan extraerse de las normas preconstitucionales (que, obviamente, no pueden atender a la exigencia de explicitación formal como normas básicas) los principios o criterios que pudieran tener tal carácter, sirviendo así de parámetro de contraste de la norma que es objeto del presente recurso. Sin olvidar que, aunque como señala la misma Sentencia, la operación de deducir bases normativas de la legislación preconstitucional ha de realizarse con suma cautela y teniendo siempre presentes las categorías contenidas en la Constitución respecto del reparto constitucional y el alcance de las mismas. Así pues, la Ley 2/1974 se constituye como parámetro de constitucionalidad mediata de la Ley autonómica que es objeto del presente recurso, sin perjuicio de lo que resulte de su análisis material, para dilucidar en qué medida sus preceptos constituyen bases estatales dictadas al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.1 y 18 CE.
En materia de profesiones tituladas, la competencia estatal deriva de lo dispuesto en el art. 149.1.30 CE, que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre la “regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales”.
En lo que respecta al alcance de las competencias estatales sobre esta materia, existe una amplia jurisprudencia constitucional, que sintetiza la STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 3, afirmando que la competencia del art. 149.1.30 CE “comprende la de establecer los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, con valor habilitante tanto desde el punto de vista académico como para el ejercicio de las profesiones tituladas, es decir, aquellas cuyo ejercicio exige un título (ad ex: Graduado Escolar, Bachiller, Diplomado, Arquitecto Técnico o Ingeniero Técnico en la especialidad correspondiente, Licenciado, Arquitecto, Ingeniero, Doctor), así como comprende también la competencia para expedir los títulos correspondientes y para homologar los que no sean expedidos por el Estado (STC 42/1981, de 22 de diciembre, FJ 3, reiterado en la STC 122/1989, de 6 de julio, FJ 3). Esta competencia que se halla estrechamente ligada al principio de igualdad de los españoles en derechos y obligaciones en todo el territorio del Estado, consagrado en el art. 139.1 CE (STC 82/1986, de 26 de junio, FJ 12), se vincula directamente a la existencia de las llamadas profesiones tituladas, concepto éste que la propia Constitución utiliza en el art. 36, y que implícitamente admite, como parece obvio, que no todas las actividades laborales, los oficios o las profesiones en sentido lato son o constituyen profesiones tituladas. Como ha declarado este Tribunal en la STC 83/1984, tales profesiones tituladas existen cuando se condicionan determinadas actividades a la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia. Según señalábamos en esta última Sentencia, corresponde al legislador estatal, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos en la vida social, determinar cuándo una profesión debe pasar a ser profesión titulada, y no es dudoso que, con arreglo al texto del art. 149.1.30 de la Constitución, es el legislador estatal quien ostenta esta competencia exclusiva (STC 122/1989, de 6 de julio, FJ 3)”.
En lo que se refiere a las competencias autonómicas en estas materias, el art. 125.1 y 4 de la Ley 6/2006, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, califica como exclusivas las competencias autonómicas en materia de colegios profesionales y de ejercicio de las profesiones tituladas, e incluye una descripción de las submaterias sobre las que recae “en todo caso” la citada competencia autonómica. A este respecto recordábamos en la reciente STC 89/2013, FJ 3, que “la competencia estatutaria contemplada en el art. 125 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), aun cuando se califique como exclusiva, está sujeta a la Constitución y, en concreto, a los títulos competenciales que reserva al Estado el art. 149.1 CE”. Así lo señaló también la STC 31/2010, afirmando en su fundamento jurídico 64 que “del art. 149.1 CE resulta que la atribución por el Estatuto a la Generalitat de competencias exclusivas sobre una materia no puede afectar a las competencias (o potestades o funciones dentro de las mismas) sobre las materias o submaterias reservadas al Estado … que se proyectarán cuando corresponda sobre dichas competencias exclusivas autonómicas con el alcance que les haya otorgado el legislador estatal con plena libertad de configuración”, añadiendo a continuación que “la técnica seguida en ocasiones por el Estatuto de atribuir competencias materiales a la Generalitat que se proyectan ‘en todo caso’ sobre las submaterias correspondientes … ha de entenderse en sentido meramente descriptivo o indicativo de que dichas submaterias forman parte del contenido de la realidad material de que se trate, pero sin que las competencias del Estado, tanto si son concurrentes como si son compartidas con las de la Comunidad Autónoma, resulten impedidas o limitadas en su ejercicio por esa atribución estatutaria ‘en todo caso’ de competencias específicas a la Generalitat. Este es el sentido en que habrá de ser entendida dicha expresión que figura en determinados preceptos impugnados” (entre ellos se cita expresamente el art. 125.1 y 4). En el fundamento jurídico 71 de la citada Sentencia, tras remitirse a lo anteriormente señalado, se añade, en lo que respecta a los colegios profesionales, que “el encabezamiento del propio art. 125.1 somete las competencias autonómicas al art. 36 CE, lo que ha de significar necesariamente, a la ley estatal (STC 20/1988, FJ 3), de lo que se concluye que el art. 125.1 EAC no cierra el paso a las competencias legislativas estatales”. Y en relación al ejercicio de las profesiones tituladas, se afirma en el mismo fundamento jurídico 71 que “las potestades concretas que el precepto asigna a la competencia autonómica respecto a las profesiones tituladas (aquellas cuyo ejercicio se condiciona a la posesión del correspondiente título académico o profesional) se sujetan a las competencias básicas que ex art. 149.1.30 disciplinen cada título académico y a las competencias, que en relación con titulaciones profesionales de otro tipo, pudiera ostentar el Estado ratione materiae, pues el precepto impugnado somete expresamente la competencia autonómica ‘a las normas generales sobre titulaciones académicas y profesionales’.”
Definido así el marco competencial de carácter general, será necesario precisar, con ocasión de las concretas impugnaciones de los diferentes preceptos, el alcance de los títulos competenciales específicos que asisten a las partes. El enjuiciamiento de fondo, por razones de claridad expositiva, se efectuará siguiendo el criterio argumental y la agrupación de artículos efectuada por el propio recurrente.
4. La impugnación se dirige, en primer término, contra el art. 2 de la Ley 7/2006, y se ciñe a la definición que efectúa de las profesiones tituladas:
“A los efectos de la presente ley son profesiones tituladas las que se caracterizan por la aplicación de conocimientos y técnicas para cuyo ejercicio es preciso estar en posesión de un título académico universitario, acreditativo de la completa superación de un plan de estudios, que habilite para el ejercicio profesional, de acuerdo con la normativa vigente y, si procede, para cumplir las demás condiciones establecidas por ley.”
Considera el recurrente que el legislador catalán no puede adoptar un concepto de profesión titulada, pues la determinación de cuándo una profesión debe pasar a ser “profesión titulada” únicamente corresponde fijarlo al Estado, de conformidad con lo dispuesto en el art. 149.1.30 CE y con la jurisprudencia constitucional en la materia.
En efecto, este Tribunal ha definido las profesiones tituladas como aquéllas “para cuyo ejercicio se requieren títulos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia”. Respecto de tales profesiones, corresponde al Estado la decisión de su creación, atendiendo a las exigencias del interés público, y, una vez creada, la competencia para “establecer los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, con valor habilitante tanto desde el punto de vista académico como para el ejercicio de las profesiones tituladas … así como la competencia para expedir los títulos correspondientes y para homologar los que no sean expedidos por el Estado” (por todas, STC 145/2005, de 9 de junio, FJ 8).
Como antes hemos señalado, el art. 125.4 EAC atribuye a la Generalitat competencia exclusiva sobre el ejercicio de las profesiones tituladas, respetando las normas generales sobre titulaciones académicas y profesionales, y lo dispuesto en los arts. 36 y 139 CE. Ello implica que la competencia autonómica se contrae al “ejercicio” de las mismas y está, además, estatutariamente subordinada a las normas generales sobre titulaciones académicas y profesionales, que se reservan al legislador estatal en los arts. 36 y 149.1.30 CE.
La competencia estatal es, a su vez, una competencia de alcance general, esto es, no está sectorialmente limitada a la concreta regulación de cada profesión, por cuanto “en la competencia reservada al Estado en virtud del art. 149.1.30 CE subyace el principio de igualdad de todos los españoles en cualquier parte del territorio español (art. 139.1 CE), que es un principio estrechamente vinculado a esta atribución competencial” (STC 122/1989, FJ 5); es decir, se trata de una competencia directamente vinculada a las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos en cualquier parte del territorio español y ligada asimismo a la garantía de la libertad de circulación y establecimiento de los profesionales y a la libre prestación de servicios (arts. 139 CE y 149.1.1 CE).
La definición conceptual de lo que sea una profesión titulada debe ser, pues, uniforme en todo el territorio, como medio para hacer posible la homogeneidad en el acceso y la igualdad en el ejercicio profesional, así como el respeto a la libertad del legislador estatal para la creación de profesiones tituladas, por lo que corresponde al Estado determinar, con alcance general, el concepto de profesión titulada.
Ahora bien, el art. 2 de la Ley catalana no lleva a cabo una definición de las profesiones tituladas con pretensión universal, pues la referencia que efectúa no tiene otro objeto que el de delimitar el ámbito subjetivo de aplicación de la Ley autonómica (“a efectos de la presente ley”), estableciendo como único elemento sustantivo la “posesión de un título académico universitario”, en coincidencia con el concepto de profesión titulada utilizado por la jurisprudencia constitucional antes citada, y remitiéndose expresamente a lo que disponga en cada caso la legislación aplicable (“de acuerdo con la normativa vigente”), por lo que no cabe apreciar vulneración de las competencias estatales y, en consecuencia, el precepto no es inconstitucional.
5. La impugnación dirigida contra los arts. 37.3 y 5, 38 y 54 de la Ley 7/2006 se fundamenta por el recurrente en que las competencias de la Generalitat en materia de colegios profesionales no habilitan a ésta para imponer a los profesionales, como condición para el ejercicio profesional, la colegiación obligatoria, pues tal determinación solo corresponde adoptarla al Estado, al amparo de las competencias resultantes del art. 149.1.1 y 18 CE. A su juicio, la Ley autonómica incurre en extralimitación competencial al establecer que corresponde al Gobierno de la Generalitat, mediante decreto, la creación de colegios profesionales (art. 37.3), previa apreciación por el Parlamento de la afección al interés público y la especial relevancia social o económica de las funciones inherentes a la profesión (art. 37.5) y al reconocer simultáneamente que la incorporación al correspondiente colegio profesional es requisito necesario para el ejercicio de la profesión colegiada (art. 38); la inconstitucionalidad se proyectaría asimismo sobre el art. 54, al requerir de una ley del Parlamento de Cataluña para la creación de nuevos colegios profesionales a partir de la fusión o segregación de los colegios preexistentes.
Lo señalado en estos preceptos debe ponerse necesariamente en conexión con lo declarado en el propio preámbulo de la Ley 7/2006, que contribuye a clarificar el objeto de la regulación: “se ha creído conveniente establecer el principio de adscripción obligatoria a los colegios profesionales de nueva creación, ya que la opción por la organización colegial quedaría desvirtuada en buena medida si, en la práctica, éstos funcionasen más como asociaciones que como verdaderos colegios profesionales”, añadiendo que lo anterior lleva “hacia una lógica que asocie la creación de un colegio profesional con la necesaria integración de todas las personas que ejercen la profesión de que se trate”. Este objetivo viene a confirmarse con la excepción que contiene la disposición transitoria segunda de la Ley, conforme a la cual, no será exigible la colegiación obligatoria en relación con los colegios profesionales creados antes de la presente Ley, respecto a los cuales aquel requisito no se ha establecido.
Planteada la cuestión en los términos señalados, hemos de examinar si el contenido de la regulación autonómica respeta las bases estatales dictadas al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE. Por razones de orden argumentativo, hemos de abordar en primer término el establecimiento del requisito de adscripción obligatoria al colegio profesional para el ejercicio de las profesiones colegiadas, contemplada en el art. 38.1 de la Ley autonómica, para lo que habrá de acudirse al contraste con lo dispuesto por la legislación estatal en la materia, en concreto, a lo señalado en el art. 3.2 de la Ley 2/1974, de colegios profesionales, en la redacción dada al mismo por la Ley 25/2009, conforme a la cual “será requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones, hallarse incorporado al colegio profesional correspondiente, cuando así lo establezca una ley estatal”.
Sobre el carácter básico de dicha previsión tuvimos ocasión de pronunciarnos con detalle en la STC 3/2013, FJ 7, afirmando que “antes de la reforma operada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, con la que sea adaptan diversas leyes estatales a la Directiva 2006/123/CE, la Ley 2/1974, de 13 de febrero, consagraba un modelo único de colegio profesional, caracterizado por la colegiación obligatoria, pues los profesionales estaban obligados a colegiarse para ‘el ejercicio de las profesiones colegiadas’. Tras su reforma, el legislador estatal ha configurado dos tipos de entidades corporativas, las voluntarias y las obligatorias. El requisito de la colegiación obligatoria constituye una barrera de entrada al ejercicio de la profesión y, por tanto, debe quedar limitado a aquellos casos en que afecta de manera grave y directa a materias de especial interés público, como la protección de la salud y de la integridad física o de la seguridad personal o jurídica de las personas físicas, y la colegiación demuestre ser un instrumento eficiente de control del ejercicio profesional para la mejor defensa de los destinatarios de los servicios, tal y como se deduce de la disposición transitoria cuarta de esta misma norma. En definitiva, los colegios profesionales voluntarios son, a partir de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, el modelo común, correspondiendo al legislador estatal, conforme a lo establecido en el art. 3.2, determinar los casos en que la colegiación se exige para el ejercicio profesional y, en consecuencia, también las excepciones, pues éstas no hacen sino delimitar el alcance de la regla de la colegiación obligatoria, actuando como complemento necesario de la misma”. Precisaba a continuación la STC que “forma parte de la competencia estatal la definición, a partir del tipo de colegiación, de los modelos posibles de colegios profesionales, pero, también, la determinación de las condiciones en que las Comunidades Autónomas pueden crear entidades corporativas de uno u otro tipo”.
Así pues, el art. 3.2 de la Ley 2/1974, de colegios profesionales, en la redacción dada al mismo por la Ley 25/2009, constituye parámetro básico de constitucionalidad en la materia que nos ocupa, y dado que en el mismo se atribuye al legislador estatal la competencia para establecer los supuestos en que la adscripción obligatoria resulte exigible para el ejercicio profesional, el art. 38.1 de la Ley autonómica incurre en un supuesto de inconstitucionalidad mediata o de contradicción con la legislación básica estatal, dictada al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE, por lo que el precepto es inconstitucional.
Cuestión distinta, pero directamente conectada con la que acaba de analizarse, es la relativa al procedimiento de creación de los colegios profesionales, a que se refieren los apartados 3 y 5 del art. 37 de la Ley catalana 7/2006, en los que se contempla la creación de colegios profesionales por decreto del Gobierno y se atribuye al Parlamento la potestad de comprobación, con carácter previo, del cumplimiento de los requisitos regulados en el apartado 2 del art. 37 (relativos al interés público y la especial relevancia social o económica de las profesiones afectadas).
El art. 4.1 de la Ley 2/1974, de colegios profesionales dispone que la creación de colegios profesionales se hará mediante ley, a petición de los profesionales interesados. La exigencia de norma de rango legal para la creación individualizada de colegios profesionales, se incorporó a la Ley 2/1974 desde su redacción original, y, por tanto, se contiene en norma de carácter preconstitucional, lo que hace preciso, como hemos dicho, detenerse a examinar si cabe atribuir carácter materialmente básico a dicha prescripción y si, en consecuencia, integra el parámetro de constitucionalidad aplicable en esta materia ex art. 149.1.18 CE.
La atribución al órgano parlamentario de la competencia para regular la creación individual de colegios profesionales encuentra su fundamento en la naturaleza y potestades de estas corporaciones públicas, pues los colegios profesionales “constituyen una típica especie de Corporación, reconocida por el Estado, dirigida no sólo a la consecución de fines estrictamente privados, lo que podría conseguirse con la simple asociación, sino esencialmente a garantizar que el ejercicio de la profesión —que constituye un servicio al común— se ajusta a las normas o reglas que aseguren tanto la eficacia como la eventual responsabilidad en tal ejercicio … Todo ello supone un conjunto normativo estatutario, elaborado por los miembros del colegio y sancionado por el poder público, que permitirá, a la vez, la posibilidad de recursos y la legitimación para interponerlos, tanto por los colegiados como por personas ajenas al colegio” (STC 89/1989, de 11 de mayo, FJ 5).
Señala más adelante la misma Sentencia que “eso justifica que la CE en su art. 36 haya querido desgajar o separar los colegios profesionales del régimen general asociativo y que dicho precepto … no prevea que su ‘creación y ejercicio sean libres’ como hace al referirse a los sindicatos y a los partidos (arts. 7 y 6 CE) y establezca asimismo la reserva legal, lo que marca por otra parte su diferenciación de las ‘organizaciones profesionales’ del art. 52 CE, dirigidas a la defensa y promoción de intereses económicos. Y es que, al cumplirse por los colegios profesionales otros fines específicos, determinados por la profesión titulada, de indudable interés público (disciplina profesional, normas deontológicas, sanciones penales o administrativas, recursos procesales, etc.), ello justifica, innegablemente, la opción deferida al legislador para regular aquellos colegios y para configurarlos como hace la Ley 2/1974” (FJ 7).
Se recogen pues en este pronunciamiento las razones sustantivas que justifican y amparan la reserva al legislador de la facultad de creación de colegios profesionales, que no son otras que las derivadas de las peculiaridades de su régimen jurídico, o, lo que es lo mismo, la naturaleza y transcendencia de las funciones públicas que tienen encomendadas, que hace precisa la utilización de las garantías que aporta el instrumento legal, dado que dichas funciones, reguladoras y disciplinarias de la actuación de los profesionales, tienen un carácter restrictivo o limitativo de la libertad del ejercicio profesional y, en consecuencia, implican un límite que afecta al contenido del art. 35.1 CE, y que justifica su plasmación por norma de rango legal, siendo éstas pues las razones que determinan el carácter materialmente básico de lo prescrito en el art. 4.1 de la Ley 2/1974.
Ahora bien, la exigencia de norma de rango legal para su creación, únicamente tiene carácter básico en su aplicación a los colegios de adscripción obligatoria, en la medida en que los mismos ejercen funciones públicas —de deontología y ordenación de la profesión—, y limitan los derechos de los profesionales —el derecho de asociación y la libertad de ejercicio de la profesión—; y en este contexto ha de ser entendido lo dispuesto en el art. 4.1 de la Ley estatal, previsto para un momento temporal en que todos los colegios profesionales eran obligatorios. Dicha exigencia no resulta, sin embargo, de aplicación a los colegios voluntarios, surgidos tras la reforma efectuada por la Ley 25/2009, los cuales carecen de funciones coactivas para la regulación del ejercicio profesional, y se someten al régimen jurídico general de las asociaciones, sin perjuicio de que puedan ejercer funciones de interés general, tal y como expresamente se contempla en el título V de la propia Ley autonómica, que los regula bajo la denominación general de “asociaciones profesionales” .
El art. 37.3 y 5, en la medida en que contempla la creación de colegios profesionales por decreto del Gobierno es conforme con el orden constitucional de competencias siempre que se interprete que será de aplicación únicamente a los denominados colegios voluntarios.
6. En cuanto al art. 54, el mismo dispone:
“1. La fusión de colegios de distintas profesiones y la segregación de un colegio profesional, si comporta la creación de uno nuevo para el ejercicio de una profesión que requiera una titulación diferente a la del colegio profesional de origen, deben aprobarse por ley del Parlamento, con los requisitos y efectos regulados por el art. 37, previo informe del consejo o de los correspondientes consejos de colegios profesionales.
2. El acuerdo de fusión o segregación debe ser adoptado por la junta o la asamblea general extraordinaria de colegios profesionales que pretendan fusionarse o del colegio profesional afectado por la segregación, en la forma y con los requisitos establecidos por los estatutos.”
Solicita el recurrente la declaración de inconstitucionalidad, por conexión, en cuanto el precepto contempla un mecanismo de creación de colegios profesionales a partir de la existencia previa de profesiones organizadas institucionalmente en colegios que se fusionan para crear una nueva corporación, o de la segregación de profesionales que se agrupan en una nueva y diferente organización colegial; por lo que, considera que, a través de esta vía, se atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia última para la creación de colegios de adscripción obligatoria por los procedimientos de fusión o segregación de otros existentes anteriormente, siendo, en consecuencia, extensibles a este supuesto los argumentos esgrimidos en relación con los preceptos que acaban de examinarse.
El precepto autonómico que se examina regula las modificaciones de la estructura colegial susceptibles de dar lugar a la creación de nuevos colegios profesionales, mediante la fusión o segregación de colegios de distintas profesiones, exigiendo su aprobación por el Parlamento autonómico y el informe de los correspondientes consejos colegiales.
La norma estatal de contraste aplicable en este supuesto es la contenida en el art. 4.1 de la Ley 2/1974, en la medida en que nos encontramos ante al supuesto de fusión o segregación de colegios de distintas profesiones (distintos pues de los contemplados en el art. 4.2) y sobre cuyo carácter materialmente básico ya nos hemos pronunciado. El art. 54 de la Ley autonómica no contradice lo señalado en dicho precepto, en la medida en que contempla la creación por ley del Parlamento y a petición de los profesionales interesados, petición que se articula a través del acuerdo adoptado por la junta o asamblea general extraordinaria o de los colegios afectados, en los términos señalados en el apartado 2 de este artículo.
Cabe pues aplicar a este supuesto consideraciones similares a las que acaban de expresarse en el fundamento jurídico anterior, en el sentido de que el precepto será constitucional siempre que se interprete que los nuevos colegios, surgidos de los procedimientos de fusión o segregación, únicamente tendrán carácter obligatorio en los casos en que así lo prevea una ley estatal.
7. La impugnación se dirige asimismo contra el art. 38.2 y la disposición adicional cuarta de la Ley 7/2006. El art. 38.2 dispone:
“El requisito de colegiación no es necesario si se trata de personal al servicio de las administraciones públicas de Cataluña, en lo concerniente al ejercicio con carácter exclusivo de la funciones y actividades propias de su profesión que ejercen por cuenta de aquéllas.”
Considera el recurrente que el precepto, en cuanto exime de colegiación a los empleados públicos autonómicos para el ejercicio de actividades profesionales por cuenta de la Administración pública catalana, pero dirigidas a ciudadanos o terceros destinatarios, vulnera la competencia que corresponde al Estado, en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE, para establecer con carácter básico los supuestos de colegiación profesional obligatoria y sus excepciones.
La cuestión aquí planteada ha sido resuelta por este Tribunal en la STC 3/2013, de 17 de enero (cuya doctrina se reitera posteriormente en las SSTC 46/2013 y 50/2013, de 28 de febrero; 63/2013, de 14 de marzo; y 89/2013, de 22 de abril), a cuyo contenido procede remitirse, y que, en relación a una previsión análoga a la que ahora se examina, vino a concluir que “el inciso impugnado, al eximir de colegiación obligatoria a los empleados públicos, cuando ejercen la profesión por cuenta de la Administración, establece una excepción no contemplada en la Ley estatal de colegios profesionales, tal y como se razonó en el fundamento jurídico 6 de esta resolución. Siendo competente el Estado para establecer la colegiación obligatoria, lo es también para establecer las excepciones que afectan a los empleados públicos a la vista de los concretos intereses generales que puedan verse afectados, motivo por el cual debemos declarar que el inciso impugnado ha vulnerado las competencias estatales y, por tanto, su inconstitucionalidad” (STC 3/2013, FJ 8). Por idénticas razones a las allí apuntadas, procede declarar la inconstitucionalidad de lo dispuesto en el art. 38.2 de la Ley catalana.
La declaración de inconstitucionalidad ha de hacerse extensiva asimismo a lo señalado en la disposición adicional cuarta, conforme a la cual:
“1. Para los profesionales médicos, odontólogos, farmacéuticos y de enfermería al servicio de las administraciones públicas cuyas funciones comprendan la realización de actos profesionales que tienen como destinatarios inmediatos a los ciudadanos, la efectividad de lo establecido por el artículo 38.2 requiere la declaración previa del Gobierno mediante decreto a propuesta de los departamentos de la Generalidad competentes en esta materia. 2. El Gobierno debe dictar el decreto a que se refiere el apartado 1 después de haber analizado la incidencia que la medida establecida por el artículo 38.2 puede implicar para el interés público y el funcionamiento del sistema catalán de salud.”
En la medida en que el precepto viene a residenciar en el Gobierno catalán la competencia para establecer o excepcionar la colegiación obligatoria de este personal, traslada al ámbito autonómico el ejercicio de lo que constituye una competencia básica estatal y, en consecuencia, adolece de idéntico vicio de inconstitucionalidad que el que afecta al art. 38.2 de la Ley autonómica.
8. Consideran los recurrentes que la regulación del régimen disciplinario de las profesiones colegiadas forma parte de la competencia básica estatal en materia de colegios profesionales, argumento que sustenta la impugnación formulada contra los arts. 17, 18 y 19, en los que se tipifican las infracciones muy graves, graves y leves, respectivamente; art. 20, que atribuye a los colegios la facultad de desarrollo del régimen disciplinario, siempre que no se introduzcan nuevos supuestos de infracción distintos de los establecidos en los artículos anteriores; art. 21, en el que se contemplan las sanciones aplicables; art. 23, en el que se regula la sanción de inhabilitación profesional; y art. 48, que regula el régimen disciplinario “colegial”, esto es, el que deriva del incumplimiento de los deberes colegiales.
A juicio del grupo parlamentario recurrente, el art. 6.3 g) de la Ley estatal 2/1974, que atribuye a los estatutos colegiales la regulación del régimen disciplinario, tiene carácter básico ex art. 149.1.18 CE, en cuanto tiene por finalidad evitar la desigualdad entre los distintos profesionales en materia disciplinaria y hacer posible el ejercicio de sus funciones con idénticos niveles de garantía y seguridad jurídica, y ello resulta inconciliable con los preceptos autonómicos que se impugnan, que vienen a agotar el desarrollo del mencionado régimen disciplinario en el ámbito de los colegios autonómicos, e impiden su articulación con el régimen disciplinario estatal, vía acomodación al estatuto general, y, con ello, la existencia de un régimen disciplinario común en todo el territorio.
La atribución a los colegios profesionales de la competencia sobre el régimen disciplinario de sus miembros, tanto en materia profesional como colegial, es un elemento inescindible de la propia naturaleza de estas entidades como “corporaciones sectoriales de base privada” o “entes públicos asociativos”, titulares de un conjunto de potestades públicas que la Ley viene a delegar en favor de las mismas, entre las que se encuentran las de ordenar la actividad profesional de los colegiados. Las competencias colegiales de ordenación de la profesión han de ir acompañadas de las facultades coercitivas necesarias para hacer posible su ejercicio efectivo, pues como hemos afirmado, “las normas deontológicas aprobadas por los colegios profesionales o sus respectivos Consejos superiores [que] no constituyen simples tratados de deberes morales sin consecuencias en el orden disciplinario. Muy al contrario, tales normas determinan obligaciones de necesario cumplimiento por los colegiados y responden a las potestades públicas que la ley delega en favor de los Colegios para ‘ordenar … la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares’ [art. 5 i) de la Ley de colegios profesionales], potestades a las que el mismo precepto legal añade, con evidente conexión lógica, la de ‘ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial’. Es generalmente sabido, por lo demás, y, por tanto, genera una más que razonable certeza en cuanto a los efectos sancionadores, que las transgresiones de las normas de deontología profesional, constituyen, desde tiempo inmemorial y de manera regular el presupuesto del ejercicio de las facultades disciplinarias más características de los Colegios profesionales.” (STC 219/1989, de 21 de diciembre, FJ 5).
Así pues, y en coherencia con la condición de los colegios profesionales como “entes corporativos dotados de amplia autonomía, para la ordenación y control del ejercicio de actividades profesionales” (STC 219/1989, FJ 3), son sus estatutos los llamados a regir prima facie la vida de corporaciones que gozan de naturaleza pública, en cuanto ejercen funciones atribuidas por la ley o delegadas por la Administración, siendo en consecuencia a éstos a quienes ha de corresponder la competencia sobre el régimen disciplinario de sus miembros, lo que hace que se haya calificado como una “remisión constitucionalmente legítima, [para] que sean los estatutos de cada colegio profesional los que especifiquen los cuadros de infracciones y sanciones que integren el régimen disciplinario de los respectivos colegiados” (ATC 59/2004, de 24 de febrero, FJ 3). Así entendido, lo dispuesto en el art. 6.3 g) de la Ley 2/1974 tiene el carácter de norma materialmente básica, dictada al amparo del art. 149.1.18 CE.
Señalado lo anterior, no cabe afirmar, sin embargo, que esa remisión de la regulación de la potestad disciplinaria a los estatutos colegiales, excluya radicalmente cualquier posible intervención legislativa en esta materia, pues la naturaleza de estas corporaciones como entidades asociativas de base privada a las que se atribuye o delega el ejercicio de funciones públicas, habilita también al titular de la delegación, en ejercicio de las funciones de tutela administrativa, a establecer “un conjunto de criterios delimitadores que ajustan la actuación de los diferentes estatutos de los Colegios profesionales a las necesarias exigencias de proporcionalidad que toda normativa sancionadora de desarrollo debe cumplir, al tiempo que garantiza también la observancia de la imprescindible previsibilidad que impone el principio de legalidad” (ATC 59/2004, FJ 3). Ello supone que, en materia de colegios profesionales, no cabe excluir ab initio, el establecimiento por el legislador competente de lo que hemos calificado como unas “pautas unificadoras mínimas, que se encuentran claramente dirigidas a garantizar el íntegro respeto de la exigencia de predeterminación normativa suficiente de las conductas punibles que impone el art. 25.1 CE y la proporcionalidad en las consecuencias sancionadoras que se apliquen a las distintas conductas” (ATC 59/2004, FJ 3).
La doctrina de este Tribunal en relación con las infracciones y sanciones ha reiterado la conexión existente entre la competencia sobre la materia específica de que se trate y la competencia para establecer el régimen sancionador propio de dicha materia. De esta manera, la competencia del Estado para regular el régimen sancionador en una materia determinada tendrá el alcance que tenga su competencia normativa —básica o de legislación plena— en dicha materia. Correlativamente, las Comunidades Autónomas pueden adoptar normas administrativas sancionadoras cuando, teniendo competencia sobre la materia sustantiva de que se trate, tales disposiciones se acomoden a las garantías constitucionales dispuestas en el ámbito del derecho sancionador (art. 25.1 CE, básicamente) y no introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio (art. 149.1.1 CE); por todas, STC 130/2013, de 4 de junio, FJ 13 y jurisprudencia allí citada.
La aplicación del anterior canon de enjuiciamiento determina que corresponda al Estado, en ejercicio de su competencia normativa de carácter básico, la facultad de establecimiento de los criterios mínimos comunes del régimen sancionador aplicable en materia de colegios profesionales. En la actualidad, sin embargo, la normativa básica estatal [art. 6.3 g) de la Ley 2/1974] se limita a remitirse en bloque a lo que dispongan los estatutos colegiales. Dicha remisión, contenida en una norma de carácter preconstitucional, no veda que la Comunidad Autónoma, en ejercicio de las competencias de desarrollo que le corresponden, pueda adoptar normas administrativas sancionadoras, teniendo presente, en todo caso, que tales normas habrán de atemperarse a lo que pueda en su momento disponer el Estado en ejercicio de su competencia básica, pues “la anticipación de la normativa autonómica no invalida el carácter básico de la normativa aprobada con posterioridad por el Estado, con las consecuencias correspondientes para las normas de todas las Comunidades Autónomas en cuanto a su necesaria adaptación a la nueva legislación básica” (STC 69/2013, de 14 de marzo, FJ 3).
De acuerdo con lo expuesto, debe rechazarse la pretensión de inconstitucionalidad de los preceptos de la Ley autonómica en los que se recogen los criterios comunes del régimen sancionador aplicable en esta materia, limitando la declaración de inconstitucionalidad a aquellos preceptos que establecen el carácter excluyente de la regulación que en esta materia corresponde a los estatutos colegiales. Por este motivo, se declaran inconstitucionales el art. 20, en el inciso “sin introducir nuevos supuestos de infracción distintos de los establecidos por los artículos. 17, 18 y 19”, y el art. 48.3, primer párrafo, en la expresión “Solo pueden constituir infracción colegial”, en la medida en que vienen a establecer una tipificación de las infracciones profesionales y colegiales de carácter cerrado y excluyente para los estatutos colegiales, que contraviene lo dispuesto en la legislación básica estatal.
9. En lo atinente al art. 70, objeto del presente recurso de inconstitucionalidad, el mismo dispone lo siguiente:
“1. Los colegios profesionales y consejos de colegios profesionales de Cataluña son autónomos respecto a las demás entidades de la misma profesión fuera de su ámbito territorial.
2. Las relaciones de los colegios profesionales y de los consejos de colegios profesionales con las entidades a que se refiere el apartado 1 se rigen por los principios de colaboración y cooperación voluntarias y se formalizan mediante un acuerdo o un convenio, sin perjuicio del derecho de acceso, acción y representación directa de los colegios profesionales y consejos de colegios profesionales ante todas las instituciones del Estado y de las funciones de representación general que pueden cumplir.”
No se cuestiona por el recurrente, la existencia del consejo autonómico de colegios, que agrupa a los colegios territoriales de la Comunidad Autónoma, ni las funciones que con carácter general se atribuyen al mismo en el art. 60 de la Ley autonómica. Lo que se cuestiona es, únicamente, la configuración de las relaciones entre el consejo catalán de colegios y el consejo general de colegios de ámbito estatal. A juicio del recurrente, la autonomía funcional que el precepto contempla determina que los consejos catalanes no se integren automáticamente en el consejo general, supeditándose la naturaleza de las relaciones entre ambos, a cauces de cooperación y colaboración de carácter voluntario lo que, a su juicio, viene a alterar el vigente modelo de relaciones entre ambas corporaciones, afecta a lo dispuesto con carácter básico en el art.15.2 de la Ley del proceso autonómico, que atribuye a los consejos generales la representación de los intereses corporativos en el ámbito nacional e internacional, y rompe la homogeneidad de la organización colegial en todo el Estado, así como la participación representativa de todas las organizaciones colegiales en la organización de segundo grado que representan los consejos generales, como “corporación de corporaciones”.
Los consejos generales, en aquellos colegios de estructura múltiple, se configuran como órganos de representación y coordinación de los diferentes colegios, que garantizan la coherencia y homogeneidad en la ordenación de la profesión; y es precisamente en razón de la citada naturaleza, por lo que el art. 15.3 de la Ley del proceso autonómico les atribuye las funciones de representación de los intereses corporativos en el ámbito nacional o internacional, disposición a la que, en consecuencia, cabe atribuir carácter materialmente básico ex art. 149.1.18 CE.
En el supuesto que se examina, las funciones representativas que el precepto examinado atribuye a los consejos de colegios profesionales de Cataluña han de ponerse en conexión con lo señalado en el art. 60.1 a) de la Ley autonómica, en donde se determina que corresponde a los consejos autonómicos “ejercer la representación y la defensa generales de la profesión en el ámbito de Cataluña”, afirmación que resulta acorde con el principio general de territorialidad de las competencias autonómicas (por todas, STC 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 5), lo que permite entender que las funciones representativas que en el art. 70 se atribuyen a los consejos catalanes se ejercerán en el marco territorial previamente determinado por el citado art. 60 y, en consecuencia, sin menoscabo de las funciones representativas que correspondan a los consejos generales en el ámbito nacional.
Corresponde al legislador estatal, titular de la competencia de legislación básica, regular los consejos generales, su organización y competencias, e incluso establecer las bases reguladoras de las relaciones entre éstos y los consejos autonómicos, pues es indudable que el ejercicio de las competencias autonómicas en esta materia y, con ello, la existencia de consejos autonómicos de colegios ha modificado el modelo preexistente de relaciones entre los consejos territoriales y el consejo general, y sin duda hace precisa una reordenación del modelo organizativo colegial, pero sin que de este hecho quepa deducir, como hace el recurrente, que la mera previsión de sometimiento de las relaciones recíprocas a cauces de cooperación voluntaria suponga automáticamente una vulneración de las competencias básicas estatales. Dicha afirmación no pasa de ser un juicio meramente hipotético, y hemos negado reiteradamente la viabilidad de las impugnaciones fundadas en “juicios indiciarios, conjeturales o hipotéticos” (STC 88/1993, de 12 de marzo, FJ 5), o las que se plantean “sobre supuestos implícitos en las normas y sus presuntas consecuencias” (STC 120/2012, de 4 de junio, FJ 8 y jurisprudencia allí citada), por “no ser misión de este Tribunal prevenir conflictos, sino eliminar transgresiones concretas y efectivas” (STC 13/1988, de 4 de febrero, FJ 4).
Así pues, la autonomía funcional prevista en el apartado 1 de este precepto y el sometimiento de las relaciones recíprocas a los principios de colaboración y cooperación voluntarias, a que se refiere el apartado 2, han de entenderse conformes al marco constitucional de competencias, siempre que se interpreten en el sentido de que dicha cooperación recíproca habrá de garantizar, en todo caso, la salvaguarda del ejercicio por los consejos generales de sus funciones de coordinación a nivel nacional, en los términos que al respecto establezca la legislación básica estatal en esta materia.
En los términos señalados, el art. 70 no es inconstitucional.
10. Es objeto también del presente recurso la disposición transitoria quinta de la Ley autonómica, en la que se dispone:
“Los profesionales integrados en un único colegio de ámbito estatal, incorporados a éste por medio de cualquiera de sus delegaciones radicadas en Cataluña, sin perjuicio de poder mantener su colegiación actual, pueden formar un solo colegio profesional de ámbito catalán, de conformidad con lo establecido en la presente ley. El acuerdo de constitución del colegio profesional debe aprobarse por mayoría de votos de las personas asistentes a una asamblea general, a la que deben ser convocados todos los profesionales con domicilio profesional único principal en Cataluña y que puede convocarse a iniciativa del delegado o delegada si lo solicita un número de los colegiados anteriormente mencionados igual o superior al 10 por 100.”
El recurso formulado, atendiendo a la argumentación contenida en la demanda, se contrae al primer párrafo de la citada disposición, en cuanto contempla la posibilidad de coexistencia o superposición, en el ámbito territorial de Cataluña, del colegio único de ámbito nacional y del colegio catalán de la misma profesión. Considera el recurrente que ello comporta la atribución de un efecto extraterritorial a la norma autonómica y vulnera el principio de unidad o monopolio colegial, que constituye un aspecto nuclear o básico del régimen jurídico de los colegios profesionales.
La disposición transitoria quinta de la Ley autonómica viene a regular un supuesto de modificación de la estructura de un colegio preexistente, configurado como colegio único de ámbito nacional, para, mediante la segregación de las delegaciones radicadas en Cataluña, la constitución por las mismas de un colegio profesional de ámbito catalán, pero sin que ello pueda implicar en ningún caso que haya de producirse una convivencia entre el colegio único de ámbito estatal y el colegio catalán, pues la modificación organizativa prevista ha de conducir necesariamente a la transformación de la organización profesional afectada, desde el colegio único estatal al colegio de estructura territorial.
La estructura organizativa a la que haya de ajustarse cada colegio profesional es cuestión que forma parte de la autonomía de decisión que corresponde a los propios profesionales y habrá de realizarse de conformidad con el procedimiento contemplado en la normativa que resulte aplicable, en función del ámbito territorial del colegio de que se trate. En el supuesto que nos ocupa, la modificación organizativa contemplada en la disposición transitoria quinta exige, como paso previo a la constitución del colegio de ámbito catalán, un proceso de segregación de las delegaciones catalanas del colegio único estatal, y precisamente en razón de que afecta a un colegio de ámbito estatal, dicho proceso habrá de ajustarse a lo previsto en las normas organizativas aplicables a los colegios estatales, concretamente a lo señalado en el art. 4.2 de la Ley 2/1974. En consecuencia, la previa segregación del colegio único para su transformación en colegio múltiple de estructura territorial no puede realizarse, como contempla el precepto de la ley catalana, “de conformidad con lo establecido por la presente ley”, inciso que es inconstitucional.
Llevado a cabo, en los términos expuestos, el procedimiento de segregación previsto en esta disposición transitoria quinta, se producirá la transformación del previo colegio único estatal, en un colegio de estructura múltiple, lo que exigirá la creación del correspondiente consejo general, de acuerdo con lo previsto en la normativa estatal. Ello determinará, asimismo, la asunción por el colegio catalán de nueva creación, de las funciones colegiales correspondientes en el territorio de Cataluña, sin que en ningún caso se produzca, en dicho ámbito, una superposición de ambas estructuras colegiales, pues dicha posibilidad resulta expresamente excluida por el art. 4.3 de la Ley 2/1974, que se reitera en idénticos términos en el art. 43.3 de la Ley catalana 7/2006; y sin que ello sea óbice para que los profesionales afectados puedan mantener, además, su anterior colegiación con carácter facultativo, en los términos señalados en la disposición que se examina.
11. Consideran los recurrentes que el art. 67 de la Ley 7/2006 contiene una inequívoca regla procesal que vulnera la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal ex art. 149.1.6 CE, al no apreciarse la concurrencia de la “necesaria especialidad” derivada de la particularidad del Derecho sustantivo autonómico. El precepto dispone:
“1. Los actos y acuerdos de los colegios profesionales y de los consejos de colegios profesionales sujetos al derecho administrativo ponen fin a la vía administrativa y pueden ser objeto de recurso directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa por las personas afectadas y la Administración de la Generalidad. No obstante, pueden ser objeto de recurso potestativo de reposición ante el órgano que los haya dictado.
2. Los acuerdos y actos de los colegios profesionales y de los consejos de colegios profesionales dictados en ejercicio de funciones delegadas pueden ser objeto de recurso ante la Administración delegante. La resolución de este recurso pone fin a la vía administrativa.”
El reproche de inconstitucionalidad se hace extensivo a las menciones que en el art. 27 de la Ley autonómica se hacen a lo posibilidad de impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando proceda, de las resoluciones sancionadoras dictadas por la Administración de la Generalitat y de las resoluciones dictadas por los colegios profesionales y consejos de colegios profesionales.
La doctrina constitucional en relación con el art. 149.1.6 CE ha quedado resumida y estructurada en la STC 47/2004, de 25 de marzo, FJ 4, en los siguientes términos: “en primer lugar, que la atribución al Estado de la competencia exclusiva sobre la legislación procesal responde a la necesidad de salvaguardar la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales [SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 20; 83/1986, de 26 de junio, FJ 2; 173/1998, de 23 de julio, FJ 16 c)]; en segundo lugar, que la competencia asumida por las Comunidades Autónomas al amparo de la salvedad recogida en el art. 149.1.6 CE no les permite, sin más, introducir en su ordenamiento normas procesales por el mero hecho de haber promulgado regulaciones de Derecho sustantivo en el ejercicio de sus competencias, esto es, innovar el ordenamiento procesal en relación con la defensa jurídica de aquellos derechos e intereses que materialmente regulen, lo que equivaldría a vaciar de contenido o privar de todo significado a la especificidad con que la materia procesal se contempla en el art. 149.1.6 CE, sino que, como indica la expresión ‘necesarias especialidades’ del citado precepto constitucional, tan sólo pueden introducir aquellas innovaciones procesales que inevitablemente se deduzcan, desde la perspectiva de la defensa judicial, de las reclamaciones jurídicas sustantivas configuradas por la norma autonómica en virtud de las particularidades del Derecho creado por la propia Comunidad Autónoma, o, dicho en otros términos, las singularidades procesales que se permiten a las Comunidades Autónomas han de limitarse a aquéllas que, por la conexión directa con las particularidades del Derecho sustantivo autonómico, vengan requeridas por éstas (SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 20; 83/1986, de 26 de junio, FJ 2; 121/1992, de 28 de septiembre, FJ 4; 127/1999, de 1 de julio, FJ 5), correspondiendo al legislador autonómico o, en su defecto, a quienes asuman la defensa de la ley en su caso impugnada, ofrecer la suficiente justificación sobre la necesidad de alterar las reglas procesales comúnmente aplicables por venir requeridas por las particularidades del derecho sustantivo autonómico, salvo que del propio examen de la Ley se puedan desprender o inferir esas ‘necesarias especialidades’ (STC 127/1999, de 1 de julio, FJ 5)” [STC 47/2004, de 25 de marzo, FJ 4; doctrina reiterada en las SSTC 243/2004, de 16 de diciembre, FJ 6; 135/2006, de 27 de abril, FJ 2 e) y 21/2012, de 16 de febrero, FJ 3].
La normativa procesal estatal en esta materia se contiene fundamentalmente en el art. 2 a) de la Ley 29/1998, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en el que se somete a este orden jurisdiccional el conocimiento de las cuestiones que se susciten en relación con los actos y disposiciones de las corporaciones de Derecho público, adoptados en el ejercicio de las funciones públicas, y en su art. 19.1 d) que atribuye legitimación a la Administración de las Comunidades Autónomas para impugnar actos y disposiciones que afecten a su ámbito de autonomía emanados, entre otros, “de cualquier Administración u Organismo público”. Por su parte, el art. 8 de la Ley 2/1974, de colegios profesionales viene a señalar que los actos emanados de los colegios y consejos generales, en cuanto estén sujetos al Derecho administrativo, una vez agotados los recursos corporativos, serán directamente recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa, remitiéndose a la Ley jurisdiccional para la determinación de la legitimación activa en los recursos corporativos y contencioso-administrativos.
En el texto de la demanda se reconoce expresamente que la previsión contenida en la norma autonómica podría considerarse conforme al orden constitucional de distribución de competencias, en tanto se limita a reiterar o incluso remitir a previsiones contenidas en la legislación del Estado, pero —se objeta— el Tribunal Constitucional únicamente sanciona la constitucionalidad de las leges repetitae en el caso de existir competencias legislativas del Estado y de la Comunidad, lo que, a juicio del recurrente, no se produce en el presente supuesto.
El anterior argumento debe ser, no obstante, rechazado, pues, en efecto, los preceptos que se examinan se limitan a efectuar una traslación de las reglas procesales de carácter general en relación a la impugnación de actos o acuerdos de estas corporaciones públicas, reiterando la regla procesal de atribución de competencia jurisdiccional a favor del orden contencioso-administrativo respecto de los actos corporativos sujetos a Derecho administrativo, que con carácter general se contemplan en la Ley de colegios profesionales y en la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa; y lo hacen, además, en ejercicio de una competencia estatutariamente atribuida a la Comunidad Autónoma, que incluye la facultad para legislar, en el ámbito de lo dispuesto por la legislación básica estatal dictada en ejercicio de las competencias previstas en el art. 149.1.18 CE. Se cumplen, por tanto, los presupuestos exigidos por la jurisprudencia constitucional en la materia, sin que se aprecie la alegada vulneración de las competencias estatales del art. 149.1.6 CE, siendo de aplicación lo señalado en las SSTC 47/2004, FJ 8; y 341/2005, de 21 de diciembre, FJ 9, conforme a las cuales, si bien “‘la mera reiteración de reglas procesales generales en la legislación autonómica no hace buena, sin más, una tal previsión (criterio mantenido desde la STC 71/1982, FJ 20)’ (STC 173/1998, de 23 de julio, FJ 16), esta proscripción de la reiteración o reproducción de normas procesales por el legislador autonómico (leges repetitae) no debemos extenderla a aquellos supuestos en que la reiteración simplemente consista en incorporar a la normativa autonómica, ejercida ésta en su ámbito competencial, determinados preceptos del ordenamiento procesal general con la sola finalidad de dotar de sentido o inteligibilidad al texto normativo aprobado por el Parlamento autonómico”.
Se alega también por el recurrente, que la legitimación de la Administración de la Generalitat para impugnar en sede contencioso-administrativa los actos y acuerdos de los colegios y consejos, supone un reconocimiento de legitimación ex lege y con carácter universal que desborda y desconoce los presupuestos legitimadores de la ley jurisdiccional. Esta alegación ha de ser asimismo rechazada, pues, como se ha señalado, dicha legitimación trae causa directa de lo dispuesto en el art. 19.1 d) de la ley jurisdiccional, que establece con carácter general la legitimación de las Comunidades Autónomas para impugnar los actos y disposiciones emanados de la Administración del Estado, y de cualquier otra Administración u “Organismo público”, término en el que se incluyen los colegios profesionales y consejos, en su condición de corporaciones públicas de base asociativa a quienes se encomienda, por delegación, el ejercicio de funciones públicas. Dicha atribución no supone, pues, la introducción de un nuevo supuesto de legitimación procesal en favor de la Administración autonómica, que resultaría proscrito por lo dispuesto en el art. 149.1.6 CE, ni constituye innovación del ordenamiento procesal, limitándose a concretar, de conformidad con lo previsto en la Ley jurisdiccional, los cauces para la defensa judicial de las competencias que en materia de colegios profesionales derivan de los dispuesto en la norma que se examina, por lo que no se produce la vulneración de las competencias estatales.
Procede, en consecuencia, rechazar la impugnación dirigida contra los arts. 27 y 67 de la Ley 7/2006.
1º Declarar la inadmisión del recurso formulado en relación con el artículo 125 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
2º Declarar extinguido, por pérdida sobrevenida de objeto, el recurso formulado en relación con el artículo 44.4 de la Ley 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales.
3º Estimar parcialmente el presente recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar que son inconstitucionales y nulos los siguientes preceptos de la Ley 7/2006, de 31 de mayo: art. 20, en el inciso “sin introducir nuevos supuestos de infracción distintos de los establecidos por los arts. 17, 18 y 19”; art. 38.1 y 2; art. 48.3, primer párrafo, en el inciso “solo pueden constituir infracción colegial”; disposición adicional cuarta; y disposición transitoria quinta, primer párrafo en el inciso “de conformidad con lo establecido por la presente ley”.
4º Declarar que no son inconstitucionales: el art. 37.3 y 5 siempre que se interprete conforme a lo señalado en el fundamento jurídico 5 de la presente resolución; el art. 54, interpretado de conformidad con lo dispuesto en el fundamento jurídico 6; y el art. 70 en la interpretación recogida en el fundamento jurídico 9.
Type et numéro d'enregistrement Recurso de inconstitucionalidad 8434-2006
Interpuesto por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales, en conexión con el artículo 125 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
Competencias sobre colegios profesionales: nulidad de los preceptos legales autonómicos que atribuyen en exclusiva a los estatutos colegiales el establecimiento del régimen sancionador y disponen la adscripción obligatoria al colegio profesional; interpretación conforme de los preceptos legales autonómicos relativos a la creación de colegios profesionales por reglamento y mediante fusión y segregación, así como a la colaboración y cooperación entre colegios (STC 3/2013).
Se enjuician los preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales que regulan: la colegiación obligatoria y sus excepciones, la potestad disciplinaria, la creación de colegios profesionales, las relaciones entre el consejo catalán de colegios y el consejo general estatal y la definición de las profesiones tituladas.
Se estima parcialmente el recurso y se anulan algunos preceptos de la Ley del Parlamento catalán. En primer lugar, reiterando la doctrina sentada en la STC 3/2013, el legislador estatal tiene la competencia exclusiva para establecer los supuestos en que la adscripción obligatoria resulte exigible para el ejercicio profesional y para determinar las excepciones a esa colegiación obligatoria. Por tanto, son inconstitucionales los preceptos que vulneran la legislación estatal de colegios profesionales. En segundo lugar, en cuanto a la regulación del régimen disciplinario de las profesiones colegiadas, son inconstitucionales los preceptos que establecen una tipificación de las infracciones de carácter cerrado y excluyente para los estatutos colegiale, por ser contraria a la legislación básica estatal. En tercer lugar, respecto de la creación de un colegio de ámbito catalán a través de un proceso de segregación de las delegaciones catalanas del colegio único estatal, debe someterse a las normas organizativas aplicables a los colegios estatales. Siendo ello así, la segregación del colegio único para su transformación en colegio múltiple de estructura territorial no puede someterse a la ley autonómica catalana y ese inciso es inconstitucional. Debe ajustarse a lo previsto en la Ley estatal de colegios profesionales ya que afecta a un colegio de ámbito estatal.
Por otro lado, se declaran constitucionales el precepto relativo al procedimiento de creación de los colegios profesionales por decreto del Gobierno y el precepto que regula las modificaciones de la estructura colegial susceptibles de dar lugar a la creación de nuevos colegios profesionales, mediante la fusión o segregación de colegios de distintas profesiones siempre que se interprete que lo establecido en esos artículos solamente será de aplicación a los colegios voluntarios. También es constitucional el concepto que se incorpora de las profesiones tituladas ya que, aunque es una competencia que le corresponde al Estado, el precepto no lleva a cabo una definición de aquellas con pretensión universal y se remite a lo que disponga la legislación aplicable. Se desestima el recurso en lo demás.
Por último, declara la inadmisión del recurso en relación con el artículo 125 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Esta cuestión ya había sido resuelta en la STC 31/2010 de 28 de junio.
El requisito de la colegiación obligatoria constituye una barrera de entrada al ejercicio de la profesión y, por tanto, debe quedar limitado a aquellos casos en que afecta de manera grave y directa a materias de especial interés público y demuestre ser un instrumento eficiente de control del ejercicio profesional para la mejor defensa de los destinatarios de los servicios (STC 3/2013) [FJ 5].
El establecimiento del requisito autonómico de adscripción obligatoria al colegio profesional para el ejercicio de las profesiones colegiadas incurre en un supuesto de inconstitucionalidad mediata o de contradicción con la legislación básica estatal, dictada al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.18 CE, ya que es el legislador estatal el competente para establecer los supuestos en que dicha adscripción resulte exigible para el ejercicio profesional (STC 3/2013) [FJ 5].
La exigencia de norma de rango legal para la creación de colegios profesionales únicamente tiene carácter básico en su aplicación a los colegios de adscripción obligatoria, en la medida en que los mismos ejercen funciones públicas y limitan los derechos de los profesionales, no resultando de aplicación a los colegios voluntarios, los cuales carecen de funciones coactivas para la regulación del ejercicio profesional y se someten al régimen jurídico general de las asociaciones [FJ 5].
Se declaran constitucionales los preceptos relativos al procedimiento de creación de los colegios profesionales por decreto del Gobierno autonómico, siempre que se interprete que será de aplicación únicamente a los colegios voluntarios, a tenor de la reserva de ley establecida para la creación individualizada de los colegios de adscripción obligatoria en la normativa básica estatal –art. 4.1 de la Ley 2/1974– [FJ 5].
Se declara constitucional el artículo que establece que la fusión de colegios de distintas profesiones y la segregación de un colegio profesional, si comporta la creación de uno nuevo para el ejercicio de una profesión que requiera una titulación diferente a la del colegio profesional de origen, deba aprobarse por ley del Parlamento autonómico, siempre que se interprete que los nuevos colegios, surgidos de los procedimientos de fusión o segregación, únicamente tendrán carácter obligatorio en los casos en que así lo prevea una ley estatal –ex art. 4.1 de la Ley 2/1974– [FJ 6].
Aplica la doctrina sobre la inconstitucionalidad de la exención de colegiación obligatoria de los empleados públicos, cuando ejercen la profesión por cuenta de una Administración autonómica, al establecer una excepción no contemplada en la Ley estatal de colegios profesionales de la STC 3/2013 [FJ 7].
Los preceptos que remiten la regulación del régimen sancionador a los estatutos colegiales, en la medida en que vienen a establecer una tipificación de las infracciones profesionales y colegiales de carácter cerrado y excluyente para los estatutos colegiales, son inconstitucionales por contravenir lo dispuesto en la legislación básica que atribuye al Estado, en ejercicio de su competencia normativa de carácter básico, la facultad de establecimiento de los criterios mínimos comunes del régimen sancionador aplicable en materia de colegios profesionales [FJ 8].
Las Comunidades Autónomas pueden adoptar normas administrativas sancionadoras cuando, teniendo competencia sobre la materia sustantiva de que se trate, tales disposiciones se acomoden a las garantías constitucionales dispuestas en el ámbito del derecho sancionador y no introduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del régimen jurídico aplicable en otras partes del territorio (STC 130/2013) [FJ 8].
Doctrina sobre el régimen disciplinario de los colegios profesionales (SSTC 219/1989, 69/2013; ATC 59/2004) [FJ 8].
El sometimiento de las relaciones recíprocas entre los consejos generales y los consejos de colegios profesionales catalanes a los principios de colaboración y cooperación voluntarias, son conformes al marco constitucional de competencias, siempre que se interpreten en el sentido de que dicha cooperación recíproca habrá de garantizar la salvaguarda del ejercicio por los consejos generales de sus funciones de coordinación a nivel nacional, en los términos de la legislación básica estatal [FJ 9].
Es inconstitucional la disposición impugnada que regula un supuesto de modificación de la estructura de un colegio profesional único de ámbito nacional preexistente, mediante la segregación de las delegaciones radicadas en Cataluña, para la constitución de un colegio profesional de ámbito catalán, pues dicho proceso habrá de ajustarse a lo previsto en las normas estatales aplicables a los colegios profesionales [FJ 10].
La definición de las profesiones tituladas contenida en la ley catalana no es inconstitucional al no vulnerar las competencias estatales, pues la referencia que efectúa no tiene otro objeto que el de delimitar el ámbito subjetivo de aplicación de la Ley autonómica, estableciendo como único elemento sustantivo la posesión de un título académico universitario, en coincidencia con el concepto de profesión titulada utilizado por la jurisprudencia constitucional, y remitiéndose expresamente a lo que disponga en cada caso la legislación aplicable [FJ 4].
El carácter preconstitucional de la norma no excluye a radice su relevancia en el proceso constitucional, ya que la dimensión material de las normas básicas permite que puedan extraerse de las normas preconstitucionales los principios o criterios que pudieran tener tal carácter (STC 137/2013) [FJ 3].
Doctrina sobre el alcance de las competencias estatales en materia de colegios profesionales ex apartados 1 y 18 del art. 149.1 CE (SSTC 76/1983, 89/2013) [FFJJ 3, 5].
Doctrina sobre la distribución de competencias en materia de títulos académicos y profesionales ex art. 149.1.30 CE (SSTC 42/1981, 111/2012) [FFJJ 3, 4].
Doctrina sobre la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal ex art. 149.1.6 CE (STC 47/2004, 21/2012) [FJ 11].
La proscripción de la reiteración o reproducción de normas procesales por el legislador autonómico –leges repetitae– no debe extenderse a aquellos supuestos en que la reiteración simplemente consista en incorporar a la normativa autonómica, ejercida ésta en su ámbito competencial, determinados preceptos del ordenamiento procesal general con la sola finalidad de dotar de sentido o inteligibilidad al texto normativo aprobado por el Parlamento autonómico (STC 71/1982, 341/2005) [FJ 11].
Las Sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tienen valor de cosa juzgada, vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde su publicación en el BOE, ex art. 164.1 CE y 38 LOTC, por lo que, una vez declarada la titularidad de la competencia, desaparece su carácter controvertido y su ejercicio quedará atribuido y reservado al titular que la Sentencia señale (STC 110/1983) [FJ 2].
Doctrina sobre el ius superveniens conforme a la cual el control de las normas que incurren en un posible exceso competencial debe hacerse de acuerdo a las normas del bloque de constitucionalidad vigentes en el momento de dictar Sentencia (STC 1/2011) [FJ 2].
La eventual apreciación de la pérdida de objeto del proceso dependerá de la incidencia real que sobre el mismo tenga la derogación, sustitución o modificación de la norma, pues lo relevante no es tanto la expulsión de la concreta norma impugnada del ordenamiento, cuanto determinar si con esa expulsión ha cesado o no la controversia competencial, toda vez que poner fin a la misma a la luz del orden constitucional de reparto de competencias es el fin último al que sirven tales procesos (STC 149/2012) [FJ 2].
Ley del Parlamento de Cataluña 7/2006, de 31 de mayo. Ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales
Artículo 20 in fine (anula)
Artículo 37.5 (interpreta)
Artículo 38.1 (anula)
Artículo 38.2 (anula)
Artículo 48.3 primer párrafo in fine (anula)
Artículo 54 (interpreta)
Artículo 70 (interpreta)
Disposición transitoria quinta, primer párrafo expresión "de conformidad con lo establecido por la presente ley" (anula)
En general, ff. 3, 5, 7, 11
Artículo 3.2 (redactado por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre), f. 5
Artículo 4.1, ff. 5, 6
Artículo 4.2, ff. 6, 10
Artículo 4.3, f. 10
Artículo 5 i), f. 8
Artículo 6.3 g), f. 8
Artículo 36, ff. 1, 3 a 5
Artículo 139.1, ff. 3, 4
Artículo 149.1.1, ff. 1, 3 a 5, 8
Artículo 149.1.6, f. 11
Artículo 149.1.18, ff. 1 a 3, 5, 7 a 9, 11
Artículo 164.1, f. 2
Artículo 2 a), f. 11
Artículo 19.1 d), f. 11
Artículo 20, ff. 1, 8
Artículo 27, ff. 1, 11
Artículo 37.3, ff. 1, 2, 5
Artículo 37.4, f. 2
Artículo 37.5, ff. 1, 5
Artículo 38.1, ff. 5, 7
Artículo 38.2, ff. 2, 7
Artículo 43.3, f. 10
Artículo 44.4, ff. 1, 2
Artículo 44.4 (redactado por el Decreto Legislativo de la Generalidad de Cataluña 3/2010, de 5 de octubre), f. 2
Artículo 44.4 inciso in fine, f. 2
Artículo 48, ff. 1, 8
Artículo 48.3.1, f. 8
Artículo 54, ff. 1, 5, 6
Artículo 54.2, f. 6
Artículo 60, f. 9
Artículo 60.1 a), f. 9
Artículo 67, ff. 1, 11
Artículo 70, ff. 1, 9
Artículo 70.1, f. 9
Artículo 70.2, f. 9
Disposición adicional cuarta, ff. 1, 2, 7
Disposición transitoria quinta, ff. 1, 10
Disposición transitoria quinta, párrafo 1, f. 10
Artículo 125, ff. 1 a 3
Artículo 125.1, ff. 2, 3
Artículo 125.2, f. 2
Artículo 125.4, ff. 2 a 4
Decreto Legislativo de la Generalidad de Cataluña 3/2010, de 5 de octubre. Adecuación de normas con rango de ley a la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior
Competencias de las Comunidades AutónomasCompetencias de las Comunidades Autónomas, ff. 3, 5, 7, 8, 9
Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 3, 4, 5, 7, 8, 9, 11
Competencias delimitadas por la legislación básicaCompetencias delimitadas por la legislación básica, ff. 3, 5, 7 a 9
Competencias en materia de colegios profesionalesCompetencias en materia de colegios profesionales, ff. 3, 5, 7, 8, 9
Competencias en materia de función públicaCompetencias en materia de función pública, f. 7
Competencias en materia de títulos académicos y profesionalesCompetencias en materia de títulos académicos y profesionales, ff. 3, 4
Cosa juzgada de las sentencias del Tribunal ConstitucionalCosa juzgada de las sentencias del Tribunal Constitucional, f. 2
Inadmisión de recurso de inconstitucionalidadInadmisión de recurso de inconstitucionalidad, f. 2
Colegiación obligatoriaColegiación obligatoria, ff. 5, 7
Colegiación voluntariaColegiación voluntaria, ff. 5, 6
Colegios profesionalesColegios profesionales, ff. 3, 7
Colegios profesionalesColegios profesionales, Doctrina constitucional, ff. 5, 7
Consejos generales de colegios profesionalesConsejos generales de colegios profesionales, f. 9
Excepciones a la colegiación obligatoriaExcepciones a la colegiación obligatoria, ff. 5, 7
Legislación procesalLegislación procesal, f. 11
Normas procesales autonómicasNormas procesales autonómicas, f. 11
Procedimiento de creación de colegios profesionalesProcedimiento de creación de colegios profesionales, ff. 5, 6, 10
Profesiones tituladasProfesiones tituladas, ff. 3, 4
Profesiones tituladasProfesiones tituladas, Concepto, f. 4
Régimen disciplinario de los colegios profesionalesRégimen disciplinario de los colegios profesionales, f. 8
CataluñaCataluña, ff. 3, 4, 5, 7, 8