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Timestamp: 2016-10-25 03:11:27+00:00
Document Index: 159122049

Matched Legal Cases: ['art. 269', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 82', 'art. 89', 'art. 19', 'art. 49', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 19', 'ATF ', 'art. 19', 'art. 20', 'ATF ', 'art. 26', 'ATF ', 'art. 9', 'art. 10', 'art. 12', 'art. 44', 'art. 129', 'art. 129', 'art. 130', 'art. 44', 'art. 129', 'art. 129', 'art. 129', 'ATF ', 'art. 12', 'in casu', 'art. 10', 'art. 44', 'art. 129', 'art. 129', 'art. 66']

1C_496/2012 (12.02.2013)
Soci�t� immobili�re A.________, repr�sent�e par
D�partement de l'urbanisme de la R�publique et canton de Gen�ve, Office de l'urbanisme, Service des affaires juridiques, case postale 224, 1211 Gen�ve 8.
r�tablissement de la situation conforme au droit,
recours contre l'arr�t de la Cour de justice de la R�publique et canton de Gen�ve, Chambre administrative, du 21 ao�t 2012.
La Soci�t� immobili�re A.________ (ci-apr�s: la SI) sise � Gen�ve est propri�taire de la parcelle n� 4771 de la commune de Gen�ve-Cit� sur laquelle est �rig� un immeuble d'habitation. Le 7 novembre 2005, la SI a conclu avec B.________ un contrat de bail portant sur un appartement de quatre pi�ces d'une surface de 116 m2. Le m�me jour, la SI a notifi� � la locataire un avis de fixation du loyer initial. Le dernier loyer annuel pay� par l'ancienne locataire s'�levait � 12'228 fr. plus 1'800 fr. de charges. Le loyer initial annuel d�s le 1er novembre 2005 �tait fix� � 45'600 fr. plus 2'400 fr. de charges. Le loyer, conclu pour une dur�e minimale de cinq ans, �tait en outre index� � l'indice suisse des prix � la consommation (ISPC) au 31 octobre 2005. Le motif des pr�tentions �tait l'adaptation des loyers � ceux usuels d'objets comparables dans la localit� ou dans le quartier au sens de l'art. 269a let. c CO. Les 15 mai 2007, 16 mai 2008 et 11 d�cembre 2009, la SI a index� le loyer et notifi� � la locataire des avis de majoration correspondants, les nouveaux loyers annuels se montant respectivement � 45'984 fr., 47'016 fr. et 47'148 fr. en fonction de la variation de l'ISPC.
Le 16 avril 2010, le D�partement des constructions, des technologies et de l'information, devenu depuis le D�partement de l'urbanisme, inform� que d'importants travaux, susceptibles d'�tre assujettis � la LDTR et � autorisation de construire, avaient �t� entrepris dans l'appartement lou� � B.________, a invit� la SI � r�gulariser la situation. Le 26 mai 2011, le d�partement a accord� a posteriori l'autorisation de construire relative aux travaux de r�novation en proc�dure acc�l�r�e (APA). Le chiffre 5 de cette autorisation avait la teneur suivante: "Le loyer de l'appartement de 4 pi�ces r�nov� n'exc�dera pas, apr�s travaux, 14'600 fr. l'an soit 3'650 fr. la pi�ce l'an. Ce loyer sera appliqu� pour une dur�e de trois ans avec effet r�troactif d�s la date de prise d'effet du bail, soit d�s le 1er novembre 2005".
Par d�cision du 26 mai 2011, le d�partement a ordonn� � la SI de r�tablir dans un d�lai de trente jours une situation conforme au droit en �tablissant un nouveau contrat de bail � loyer dans le respect de la condition n� 5 de l'APA en remboursant le trop-per�u � la locataire et en produisant dans le m�me d�lai copie de tous documents et justificatifs �tablis en ce sens, notamment de l'avis de fixation du loyer initial conforme aux termes de l'autorisation de construire. Une amende administrative a �galement �t� inflig�e � la SI. Le 29 juin 2011, celle-ci a envoy� � la locataire un avenant n� 1 au bail, selon lequel le loyer annuel pour la p�riode allant du 1er novembre 2005 au 31 octobre 2008 �tait fix� � 14'600 fr., provisions de chauffage et d'eau chaude non comprises (art. 1) et, � partir du 1er novembre 2008, le loyer �tait celui de l'avis de fixation du loyer lors de la conclusion du bail le 7 novembre 2005 et major� conform�ment aux avis des 15 mai 2007, 16 mai 2008 et 11 d�cembre 2009 (art. 2).
Par jugement du 27 septembre 2011, le Tribunal administratif de premi�re instance a rejet� le recours form� par la SI tendant � l'annulation de la d�cision pr�cit�e en tant qu'elle concernait les injonctions de soumettre un nouveau contrat de bail et un nouvel avis de fixation du loyer initial. Saisie � son tour, la Chambre administrative de la Cour de justice a rejet�, par arr�t du 21 ao�t 2012, le recours de la SI contre ce jugement. Elle s'est r�f�r�e � la jurisprudence du Tribunal f�d�ral pour consid�rer que l'obligation de respecter le loyer maximum fix� par le d�partement incluait celle de rectifier le bail � loyer prenant effet apr�s travaux.
La SI recourt contre cet arr�t par acte du 28 septembre 2012. Elle conclut � son annulation, plus particuli�rement � celle des dispositions par lesquelles il lui est ordonn� d'�tablir un nouveau contrat de bail � loyer et de transmettre les documents justificatifs �tablis en ce sens, subsidiairement au renvoi de la cause � la Cour de justice pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants. La Cour de justice se r�f�re aux consid�rants et au dispositif de son arr�t. Le D�partement de l'urbanisme conclut au rejet du recours.
Par ordonnance du 26 octobre 2012, le Pr�sident de la Ire Cour de droit public a octroy� l'effet suspensif au recours.
Le recours est form� contre un arr�t final rendu en derni�re instance cantonale, dans une cause de droit public. Il est recevable au regard des art. 82 let. a, 86 al. 1 let. d et 90 LTF. La recourante, qui se voit imposer la conclusion d'un nouveau contrat de bail et la production des documents y relatifs, a qualit� pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
La recourante se plaint d'une violation de la force d�rogatoire du droit f�d�ral. L'obligation d'inscrire le loyer fix� en vertu de la LDTR dans le contrat de bail empi�terait sur le droit du bail tel qu'il est r�gi par le CO. La force d�rogatoire du droit f�d�ral serait �galement viol�e sous l'angle de la libert� contractuelle pr�vue par l'art. 19 CO et les autorit�s cantonales se seraient arrog�es sans droit des comp�tences des juridictions civiles.
2.1 Selon l'art. 49 al. 1 Cst., le droit f�d�ral prime le droit cantonal qui lui est contraire. Ce principe constitutionnel de la primaut� du droit f�d�ral fait obstacle � l'adoption ou � l'application de r�gles cantonales qui �ludent des prescriptions de droit f�d�ral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empi�tent sur des mati�res que le l�gislateur f�d�ral a r�glement�es de fa�on exhaustive (ATF 137 I 167 consid. 3.4 p. 174; 135 I 106 consid. 2.1 p. 108; 131 I 333 consid. 2.1 p. 335 et les arr�ts cit�s).
La jurisprudence admet qu'il est interdit aux cantons d'intervenir dans les rapports directs entre les parties au contrat de bail, r�gl�s exhaustivement par le droit f�d�ral (ATF 131 I 333 consid. 2.2 p. 335 117 Ia 328 consid. 2b p. 331; 113 Ia 126 consid. 9d p. 143). Les cantons demeurent cependant libres d'�dicter des mesures destin�es � combattre la p�nurie sur le march� locatif, par exemple en soumettant � autorisation la d�molition, la transformation et la r�novation de maisons d'habitation (ATF 101 Ia 502; 99 Ia 604; 89 I 178). Si l'institution d'un contr�le permanent et g�n�ral des loyers est incompatible avec le droit f�d�ral (ATF 116 Ia 401 consid. 4b/aa, p. 408 et les arr�ts cit�s), il est possible en revanche de conditionner l'autorisation de r�nover des logements � un contr�le des loyers pendant une dur�e de dix ans (ATF 101 Ia 502). Le Tribunal f�d�ral a ainsi rappel� � de multiples reprises que les dispositions cantonales qui soumettent � une autorisation les transformations de maisons d'habitation et imposent un contr�le des loyers ne sont en principe pas contraires aux r�gles du droit civil f�d�ral qui r�gissent les rapports entre bailleurs et locataires (ATF 116 Ia 401; 101 Ia 502; 99 Ia 604; cf. �galement 1P.705/2000 du 24 septembre 2000). Il a ainsi confirm� que les r�gles de contr�le temporaire des loyers pr�vues par la loi genevoise du 25 janvier 1996 sur les d�molitions, transformations et r�novations de maisons d'habitation (LDTR; RS/GE L5 20) respectaient le principe de primaut� du droit f�d�ral (arr�t 1P.20/2005 du 18 mars 2005).
Ces r�glementations cantonales portent une atteinte �vidente � la libert� contractuelle. Le droit public peut en effet interdire, ou au contraire imposer, la conclusion de contrats entre certaines personnes, sans que cela ne viole en soi le droit f�d�ral. La libert� contractuelle, �nonc�e � l'art. 19 CO, b�n�ficie certes de la protection assur�e par le principe de primaut� du droit f�d�ral (ATF 131 I 333 consid. 2.3 p. 337; 102 Ia 533 consid 10a p. 542). Elle n'est toutefois pas illimit�e: elle est notamment soumise aux restrictions qui sont r�serv�es aux al. 1 et 2 de l'art. 19 CO, ainsi qu'� l'art. 20 CO. Certaines d�rogations � cette libert� peuvent aussi se justifier, notamment dans le domaine du logement (ATF 113 Ia 126 consid. 8c p. 139).
2.2 Tout comme la fixation elle-m�me de loyers, dont le Tribunal f�d�ral a d�j� examin� la compatibilit� avec les dispositions du droit f�d�ral en mati�re de bail, l'inscription, dans le contrat de bail et pour la dur�e du contr�le, du loyer arr�t� en application des crit�res de la LDTR concourt � l'objectif de politique sociale de maintien d'un certain parc locatif. Cette intervention �tatique, � l'instar du contr�le du loyer, est limit�e dans le temps, les parties demeurant libres de modifier le contrat de bail � l'issue de la p�riode de trois ans. Certes, l'ordre de rectifier le bail initial peut avoir de facto une incidence sur la d�termination du loyer admissible une fois l'objet immobilier sorti du contr�le cantonal, d�s lors que le dernier loyer peut servir de crit�re dans la mesure pr�vue par les r�gles du droit f�d�ral du bail. Mais c'est ainsi tout au plus l'�tat de fait qui aura �t� orient� par la r�gularisation du bail au 1er novembre 2005. D�s le 1er novembre 2008, l'intervention de l'administration cantonale a en effet pris fin et il n'y a pas d'empi�tement sur les r�gles du droit f�d�ral du bail qui, seules, s'appliquent. La mesure impos�e ne constitue donc pas, comme s'en plaint la recourante, un contr�le permanent des loyers, puisqu'elle ne r�glemente pas les relations contractuelles au-del� du 31 octobre 2008. Il se justifie en revanche de rendre le bail conforme � la r�alit�, en particulier s'agissant du montant du loyer, �l�ment essentiel du contrat (arr�t 1P.20/2005 du 18 mars 2005). L'obligation d'inscrire le loyer fix� par l'autorit� dans le bail ne viole ainsi pas le principe de la primaut� du droit f�d�ral.
Les restrictions de droit public � la propri�t� et � la libert� �conomique doivent reposer sur une base l�gale (art. 26, 27 et 36 al. 1 Cst.). Dans le cadre de l'examen de l'existence de cette base l�gale, les griefs de violation de la garantie de la propri�t� et d'atteinte � la libert� �conomique se confondent g�n�ralement (cf. ATF 111 Ia 23 consid. 4a p. 29); ils peuvent �tre examin�s ensemble.
3.1 La recourante estime que les r�gles l�gales relatives � la remise en �tat ne seraient pas applicables en l'esp�ce et qu'elles ne permettraient d�s lors pas d'exiger l'�tablissement d'un nouveau bail.
3.1.1 Selon l'art. 9 al. 2 LDTR, le d�partement comp�tent autorise les travaux de r�novation si les logements transform�s r�pondent, notamment quant � leur loyer, aux besoins pr�pond�rants de la population. Le d�partement fixe, comme condition de l'autorisation, le montant maximum des loyers des logements apr�s travaux (art. 10 al. 1 LDTR). Les loyers maximaux ainsi fix�s sont soumis au contr�le de l'Etat pendant une p�riode de trois ans (art. 12 LDTR). En vertu de l'art. 44 al. 1 LDTR, celui qui contrevient aux dispositions de la loi est passible des mesures et sanctions administratives pr�vues par les art. 129 � 139 de la loi sur les constructions et les installations diverses (LCI; RS/GE L 5 05). Ces dispositions pr�voient que le d�partement peut ordonner � l'�gard "des constructions, des installations ou d'autres choses" la remise en �tat (art. 129 let. e LCI) lorsque l'�tat "d'une construction, d'une installation ou d'une autre chose" n'est pas conforme aux prescriptions applicables (art. 130 LCI).
3.1.2 Le renvoi de l'art. 44 LDTR aux dispositions de la LCI permet au d�partement d'ordonner une remise en �tat conforme au droit. Cela signifie que la situation doit �tre r�tablie comme si l'autorisation de proc�der � la r�novation avait �t� demand�e et accord�e � temps, c'est-�-dire avant les travaux et surtout avant que le contrat de bail r�gissant les conditions de location de l'appartement r�nov� ne d�ploie ses effets. A cet �gard, le propri�taire qui, en violation des r�gles applicables, ne d�pose une demande d'autorisation de construire qu'apr�s avoir ex�cut� les travaux ne doit pas se retrouver dans une situation plus favorable que celui qui respecte la proc�dure pr�vue et se voit d�livrer l'autorisation de construire avant la r�novation. La recourante conteste que l'on puisse consid�rer en l'esp�ce que la condition de l'�tat non conforme d'une construction ou d'une installation au sens de l'art. 129 LCI soit remplie. Ce faisant, elle perd de vue non seulement que, litt�ralement, l'art. 129 LCI couvre aussi les cas dans lesquels d'"autres choses" sont non conformes au droit - par exemple un contrat de bail -, mais encore que l'art. 129 LCI ne s'applique qu'� titre de renvoi et que sa lecture doit donc se faire par analogie pour les objets r�gis par la LDTR. Peu importe d�s lors que le contrat de bail ne soit ni une construction ni une installation. Au surplus, ind�pendamment de ces dispositions, la base l�gale de l'ordre de r�tablissement de la situation conforme au droit doit �tre recherch�e dans les dispositions qui ont �t� viol�es (arr�t 1A.60/2005 du 11 ao�t 2005 consid. 1.2 et la r�f�rence cit�e). Il suffit en effet que l'obligation inex�cut�e ait elle-m�me une base l�gale, sans que le r�tablissement de la situation ant�rieure - qui aurait d� �tre maintenue si l'administr� avait respect� ses devoirs - ne doive lui-m�me �tre express�ment pr�vu dans la loi (ATF 111 Ib 213 consid. 6c p. 226; 105 Ib 272 consid. 1c p. 276; arr�t 1P.55/2000 du 13 avril 2000 consid. 3b et les r�f�rences cit�es). Or, comme cela ressort du consid�rant suivant, tel est bien le cas en l'esp�ce.
3.2 Toujours sous l'angle de la base l�gale, la recourante soutient principalement que l'autorit� ne peut exiger que le loyer fix� apr�s coup soit inscrit r�troactivement dans le contrat de bail. La LDTR ne permettrait pas de l'imposer, faute de disposition expresse en ce sens.
3.2.1 Selon la jurisprudence, d�s lors que l'art. 12 LDTR institue un contr�le des loyers apr�s l'ex�cution des travaux de r�novation, l'obligation faite au propri�taire sous cet aspect inclut celle de rectifier des baux indiquant un loyer qui ne correspondrait pas � celui fix� par l'autorit� (arr�t 1C_468/2008 du 15 d�cembre 2008; 1P.20/2005 du 18 mars 2005 consid. 2.3.1). Le Tribunal f�d�ral a pr�cis� que l'obligation de droit public ne s'�tend en revanche pas � la conclusion d'un nouveau bail apr�s la p�riode de contr�le (arr�t 1C_250/2010 du 26 ao�t 2010 consid. 3.3). Cet arr�t, dont se pr�vaut la recourante, ne remet pas en cause l'obligation de rectifier le bail en vigueur pendant la dur�e du contr�le, d�s lors que l'objet du litige �tait in casu le sort du contrat de bail � l'issue de la p�riode de contr�le.
3.2.2 Les art. 10 � 14 LDTR ne pr�cisent certes pas express�ment que le bail doit �tre adapt� aux loyers impos�s. Mais cela d�coule du sens et but de la loi. Si le contr�le effectif du loyer doit int�gralement cesser � l'issue de la p�riode d�finie par la loi, il n'en demeure pas moins que dit loyer doit servir de base aux �ventuelles modifications contractuelles ult�rieures, qui seront r�gies par le droit f�d�ral du bail. Cette interpr�tation s'inscrit dans la logique de la LDTR dont l'objectif est de maintenir le logement concern� dans la cat�gorie � laquelle il appartient. Si, � la fin de la p�riode de contr�le, le bail non adapt� au loyer fix� par l'autorit� pouvait d�ployer ses effets, abstraction totalement faite de la mesure ordonn�e en vertu de la loi cantonale, celle-ci aurait eu pour seul effet de retarder de trois ans seulement la sortie de l'objet immobilier de sa cat�gorie, ce qui viderait de son sens le m�canisme de la LDTR. La recourante escompte en l'esp�ce pouvoir faire rena�tre un bail qui, faute de conformit� � la d�cision du d�partement, n'a pas d�ploy� d'effets - en ce qui concerne le montant du loyer - durant les trois ann�es qu'a dur� le contr�le et qui, surtout, n'aurait jamais �t� �tabli si l'autorisation de construire avait �t� requise avant les travaux, conform�ment � la loi. Cette mani�re de faire contourne la l�gislation cantonale en mati�re de maintien du parc des logements � p�nurie et tr�s vraisemblablement �galement la l�gislation f�d�rale en mati�re de protection des locataires.
Les dispositions instaurant le contr�le des loyers fondent ainsi �galement la comp�tence d'imposer l'inscription du montant du loyer effectif pendant le contr�le dans le contrat de bail concern�. Les consid�rants de l'arr�t attaqu� reposent donc sur une base l�gale suffisante.
On peut � cet �gard se demander si le simple avenant �tabli par la propri�taire ne vaut en fait pas modification du contrat de bail annulant implicitement le loyer inscrit dans le contrat principal qui n'est plus valable ni ne peut "rena�tre" - et, par voie de cons�quence, si l'ordre donn� par le d�partement a en r�alit� �t� respect�. Cette question peut demeurer ind�cise, l'ordre donn� par l'autorit� de proc�der � la modification du bail ayant quoi qu'il en soit �t� justifi� et reposant comme ou l'a vu sur une base l�gale suffisante. En tout �tat de cause, sa contestation par la recourante devait �tre rejet�e.
En conclusion, le grief de violation de la garantie de la propri�t� et de la libert� �conomique est mal fond� et doit �tre rejet�.
La recourante se plaint d'arbitraire dans l'application des art. 44 LDTR, ainsi que 129 et 130 LCI, par la cour cantonale. Elle expose � l'appui de son grief que ces dispositions ne permettent pas de justifier la d�cision prise. Cela revient en r�alit� � contester l'existence d'une base l�gale, grief qui vient d'�tre examin�.
Dans un dernier moyen, la recourante se plaint d'une violation du droit d'�tre entendue et d'un d�ni de justice formel en raison du fait que la cour cantonale ne s'est pas express�ment pench�e sur la validit� des art. 129 et 130 LCI. Or, la Cour de justice s'est r�f�r�e � son abondante jurisprudence pour confirmer l'applicabilit� de ces articles. Le grief a donc �t� examin�. Au surplus, ainsi que cela a �t� expos� ci-dessus, la base l�gale de l'ordre de r�tablissement d'une situation conforme au droit r�side dans les dispositions qui ont �t� viol�es (consid. 3.2.1), si bien que l'analyse des art. 129 et 130 Cst. n'�tait pas d�cisive.
Il r�sulte de ce qui pr�c�de que le recours doit �tre rejet� aux frais de la recourante (art. 66 al. 1 LTF).
Le pr�sent arr�t est communiqu� au mandataire de la recourante, au D�partement de l'urbanisme et � la Cour de justice de la R�publique et canton de Gen�ve, Chambre administrative.