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Timestamp: 2017-07-25 01:01:15
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Matched Legal Cases: ['artículo 21', 'artículo 74', 'artículo 8', 'artículo 86', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 12', 'artículo 44', 'artículo 30']

Hacia una nueva regulación de la contratación in-house en la transposición de la nueva Directiva sobre contratación pública y en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público - Lexology
Hacia una nueva regulación de la contratación in-house en la transposición de la nueva Directiva sobre contratación pública y en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público
Análisis GA&P | Febrero 2016 1 N. de la C.: En las citas literales se ha rectificado en lo posible —sin afectar al sentido— la grafía de ciertos elementos (acentos, mayúsculas, símbolos, abreviaturas, cursivas...) para adecuarlos a las normas tipográficas utilizadas en el resto del texto. La atribución por la Administración de encomien‑ das de gestión a los denominados medios propios o servicios técnicos (in-house providing en la ter‑ minología anglosajona) genera mucha controver‑ sia en cuanto supone la exclusión de negocios ju‑ rídicos del sector público de las normas que rigen la adjudicación de los contratos públicos y que garantizan la libre concurrencia. El Tribunal de Cuentas, en su Informe de fiscalización de las encomiendas de gestión de determi‑ nados ministerios, organismos y otras entidades públicas del 20151, fue muy crítico sobre la forma en que se viene aplicando esta «vía de escape» de las normas que rigen la adjudicación de los con‑ tratos públicos y llamó la atención, en especial, sobre la parquedad del núcleo regulatorio básico de los encargos a medios propios, que ha obligado al legislador a disciplinar determinados aspectos de esta figura de forma dispersa y asistemática2 sin terminar de resolver muchos de los problemas interpretativos que suscita. A nivel europeo, la nueva directiva de contra‑ tación (Directiva 2014/24/UE sobre contrata‑ ción pública y por la que se deroga la Directi‑ va 2004/18/CE) incluye una regulación de esta figura, aunque se limita prácticamente a posi‑ tivizar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) sobre sus requisitos y límites. Más completa es la regulación prevista en el bo‑ rrador del Anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público, que deberá tramitarse con premura cuando se constituya el nuevo Gobierno (dado que el plazo de transposición de la Directiva 2014/24/UE termina el 18 de abril del 2016 y España se expone a un procedimiento por incumplimiento del dere‑ cho de la Unión Europea). La regulación actual del borrador del anteproyec‑ to incorpora la regulación de la directiva y añade, además, algunas prescripciones adicionales sobre el régimen jurídico de esta figura, que denomina Hacia una nueva regulación de la contratación in-house en la transposición de la nueva Directiva sobre contratación pública y en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público Blanca Lozano Cutanda Catedrática de Derecho Administrativo Consejera académica de Gómez-Acebo & Pombo Irene Fernández Puyol Abogada senior del Área de Derecho Público de Gómez-Acebo & Pombo 1 Informe de fiscalización de las encomiendas de gestión de determinados ministerios, organismos y otras entidades públicas llevadas a cabo al amparo de la legislación que habilita esta forma instrumental de gestión administrativa, Informe n.º 1088, aprobado en su sesión de 30 de abril del 2015. El texto del informe, que fue elevado a las Cortes Generales, se encuentra publicado en la página web del tribunal. 2 Así, mediante la Ley 17/2012, de Presupuestos Generales del Estado para 2013, se modificó el artículo 21 de la Ley General Presupuestaria con el fin de limitar los pagos anticipados para las encomiendas de gestión y los convenios de colaboración, como máximo al 10 % de la cantidad total a percibir (regla del servicio hecho). Las leyes de presupuestos para el 2007 y para el 2014 introdujeron también determinadas precisiones en materia de competencias sobre la gestión del gasto relativa a las encomiendas en el artículo 74 de la Ley General Presupuestaria y, por su parte, la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, las ha tenido en cuenta en su artículo 8.1b a los efectos de su publicidad. Análisis GA&P | Febrero 2016 2 «encargos a medios propios personificados»3. Esta regulación de los encargos a medios propios dis‑ tingue según el encargo sea efectuado por enti‑ dades pertenecientes al sector público que tengan la consideración de poder adjudicador o que no la tengan. En esta nota nos centraremos en el primer supuesto, que es también el que mayor excepción supone de las reglas que rigen la contratación pú‑ blica y el que mayor controversia genera. Interesa señalar, por último, que para el sector público estatal la Ley 40/2015, de Régimen Ju‑ rídico del Sector Público (LRJSP) contiene en su artículo 86 algunas prescripciones aplicables a los medios propios y requisitos técnicos que resulta‑ rán de aplicación a partir de la entrada en vigor de la ley, el 3 de octubre de este año. 1. Requisitos que tiene que cumplir una entidad o sociedad de la Administración para considerarse «medio propio» La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea recaída desde la senten‑ cia Teckal de 1999 (as. C‑107/1998) ha ido estableciendo una serie de requisitos que deben concurrir para que en la contratación pública y por aplicación de la doctrina sobre la contratación in-house, la licitación no sea obligatoria, aunque el cocontratante sea una persona jurídicamente distinta del poder adju‑ dicador. Ahora, la nueva directiva de contrata‑ ción regula estos requisitos en su artículo 12. En el derecho español, el aún vigente Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP) recoge ya algunos de ellos (art. 24.6), pero el borrador del anteproyecto incorpora la nueva regulación de la directiva e introduce, como hemos adelantado, algunas prescripciones adicionales, que la Ley de Régi‑ men Jurídico del Sector Público (LRJSP) com‑ pleta aún más para el ámbito estatal. 1.1. El requisito del control análogo y la previsión del «control conjunto» El primer requisito que establece la direc‑ tiva es que «el poder adjudicador ejerza sobre la persona jurídica de que se trate un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios». Se entiende que concurre el requisito del «control análogo» en los casos en los que el poder adjudicador «ejerza una influencia decisiva sobre objeti‑ vos estratégicos y decisiones signifi‑ cativas de la persona jurídica contro‑ lada», esto es, una dirección efectiva de sus asuntos. La directiva (y el bo‑ rrador del anteproyecto) incorporan así la definición de «control análogo» establecida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (vid., sentencia Coditel, de 13 de noviembre del 2008, as. C‑324/07). A esta definición, el borrador del ante‑ proyecto añade la circunstancia que, conforme a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Tragsa II (de 19 de abril del 2007), resulta de‑ terminante para entender que concu‑ rre este control análogo y que, hasta ahora, en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, servía para definirlo: que los encargos «sean de ejecución obligatoria para el ente destinatario del encargo por así esta‑ blecerlo los estatutos o el acto de crea‑ ción, de manera que exista una unidad de decisión entre ellos, de acuerdo con instrucciones fijadas unilateralmente por el ente que puede realizar el encargo». La otra circunstancia determinante en el mencionado texto refundido de la exis‑ tencia de un control análogo aparece también en el borrador del anteproyecto, pero ya no se configura como un requisi‑ to, sino como una regla aplicable en todo caso a los medios propios en virtud de la cual «la compensación se establecerá por referencia a tarifas aprobadas por la entidad pública de la que dependa». 3 El Informe sobre el Anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público (IPN/CNMC/010/15), de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), critica esta denominación por suprimir el término contrato utilizado por el artículo 12 de la directiva (que se refiere a «los contratos públicos entre entidades del sector público»), en la medida en que puede tener repercusiones prácticas, en particular, a efectos de estadísticas. Análisis GA&P | Febrero 2016 3 Mayor novedad presenta la previsión en el borrador del anteproyecto, siguien‑ do lo preceptuado en la directiva, de la posibilidad de que este control análo‑ go sea un «control conjunto» por «dos o más poderes adjudicadores que sean independientes entre sí», en cuyo caso, además de la condición de que éstos «puedan ejercer directa y conjuntamen‑ te una influencia decisiva sobre los obje‑ tivos estratégicos y sobre las decisiones significativas del ente destinatario del encargo», se exigen dos requisitos es‑ pecíficos: a) «Que en los órganos decisorios del ente destinatario del encargo estén representados todos los entes que hacen el encargo, pudiendo cada representante representar a varios de estos últimos o a la totalidad de ellos». b) «Que el destinatario del encargo no persiga intereses contrarios a los in‑ tereses de los entes que hacen el en‑ cargo». Esta regulación del control conjunto por el borrador del anteproyecto se limita a reproducir lo dispuesto en la directiva y ha sido objeto de crítica en el informe de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia por su falta de desa‑ rrollo4. La Comisión Nacional de los Mer‑ cados y la Competencia critica en espe‑ cial la indefinición y ausencia de medios efectivos de control para garantizar que el medio propio no persiga intereses contrarios a los de los entes que le hacen el encargo5. 1.2. Que la parte esencial de la actividad del medio propio se realice con el ente o entes que lo controlan: su concreción en un 80 % de la actividad La jurisprudencia comunitaria exige también que el medio propio efectúe «la parte esencial» de su actividad con el ente o los entes controladores6. Ahora, el borrador del anteproyecto, siguiendo la directiva, concreta este requisito en un porcentaje: que más del 80 % de las actividades del medio propio se lleven a cabo en el ejercicio de los cometidos confiados por el poder adjudicador que la controla o por otras personas jurídicas controladas por dicho poder adjudicador. De esta forma, el medio propio podrá prestar servicios, hasta en un 20 % de su actividad, con operadores privados. El borrador del anteproyecto establece que para el cálculo de este requisito se tomarán los tres ejercicios anteriores a la formalización del encargo y que, para apreciar su concurrencia, se aplicarán determinados indicadores, como el pro‑ medio del volumen global de negocios, los gastos soportados por los servicios prestados al poder adjudicador en re‑ lación con la totalidad de los gastos en que haya incurrido por razón de todas sus prestaciones «u otro indicador alter‑ nativo de la actividad que sea fiable». En el caso de que esos indicadores no estu‑ vieran disponibles respecto de los tres ejercicios anteriores o hubieran perdido vigencia, será suficiente con demostrar que el cálculo del nivel de actividad se corresponde con la realidad, en especial, mediante proyecciones de negocio. 4 Informe sobre el Anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público (IPN/CNMC/010/15), de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, pág. 25. 5 Por otro lado, en relación con las tarifas que haya de percibir el medio propio en estos casos de regulación conjunta, como señala la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, el borrador del anteproyecto no establece, como debiera, su determinación conjunta por los poderes adjudicadores que realizan el encargo, sino que se limita a reproducir la regla aplicable a los medios propios dependientes de una sola entidad («la compensación del medio propio se establecerá por referencia a tarifas aprobadas por la entidad pública de la que dependa»). 6 Vid., en especial, la sentencia Carbotermo SpA (as. C‑340/04, 11‑5‑2005). Análisis GA&P | Febrero 2016 4 Aunque el borrador del anteproyecto sigue en este punto lo previsto en la directiva, no deja de resultar critica‑ ble —como puso de relieve la Comisión Nacional de los Mercados y la Compe‑ tencia en el informe citado— la indefi‑ nición de estos criterios de cálculo y, en especial, de la utilización de un elemento tan vago y fácilmente moldeable como el de las «proyecciones de negocio» para caracterizar el medio propio. Quizás por ello, para garantizar un mayor rigor, el borrador del anteproyecto añade un sistema de control anual ex post de su cumplimiento: la necesidad de que el cumplimiento de este requisito se refleje en la memoria integrante de las cuentas anuales del medio propio y de que sea verificado por el auditor de cuentas en la auditoría de cuentas anuales del ente. 1.3. Que el capital social del medio propio sea íntegramente público El borrador del anteproyecto sigue exi‑ giendo, como lo hace el actual Texto Re‑ fundido de la Ley de Contratos del Sector Público, que la totalidad del capital o del patrimonio del medio propio sea de titu‑ laridad pública (con lo que no se incor‑ pora la posibilidad, admitida por la direc‑ tiva, de que las disposiciones nacionales prevean una participación de capital privado bajo determinadas condiciones, que enuncia su artículo 12.1c). La directiva dispone que el elemento de‑ cisivo para apreciar la concurrencia de este requisito «es únicamente la parti‑ cipación privada directa en la persona jurídica controlada», de tal forma que «cuando exista una participación de ca‑ pital privado en el o los poderes adju‑ dicadores controladores, ello no debe impedir la adjudicación de contratos pú‑ blicos a la persona controlada sin aplicar los procedimientos previstos en la pre‑ sente directiva, puesto que estas parti‑ cipaciones no perjudican la competencia entre operadores económicos privados» (considerando 32). 1.4. El reconocimiento expreso de la condición de medio propio en sus estatutos o actos de constitución Además de los requisitos sustantivos expuestos, el borrador del anteproyecto mantiene la exigencia formal del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (no prevista en la directi‑ va) de que la condición de medio propio de la entidad destinataria del encargo respecto del concreto poder adjudica‑ dor que lo realiza esté reconocida ex‑ presamente en sus estatutos o actos de creación (nótese, sin embargo, que ya no se habla de norma, sino de acto de creación, con lo que se reconoce implí‑ citamente la posibilidad de creación del ente encomendado por acuerdo de los órganos de gobierno de la Administra‑ ción de que se trate, como se reconoce ya en el Decreto Foral 23/2014, por el que se regulan los encargos a entes ins‑ trumentales de la Administración en la Comunidad Foral de Navarra). Se mantienen también las condiciones que deben hacerse constar en el reco‑ nocimiento del medio propio, como son: el régimen de las encomiendas que se les puedan conferir o las condiciones en que podrán adjudicárseles contratos y la imposibilidad de participar en licitacio‑ nes públicas convocadas por los poderes adjudicadores de los que sean medios propios, sin perjuicio de que, cuando no concurra ningún licitador, pueda encar‑ gárseles la ejecución de la prestación objeto de aquéllas. 1.5. Nuevos requisitos previstos en el borrador del anteproyecto y en la Ley de Ré- gimen Jurídico del Sector Público Además, el borrador del anteproyecto añade dos nuevos requisitos para poder acudir a la figura del medio propio: «a) conformidad o autorización expresa del poder adjudicador al que esté ads‑ crito el medio propio; b) verificación por parte de la entidad pública de la Análisis GA&P | Febrero 2016 5 que dependa el ente de que vaya a ser medio propio de que cuenta con medios apropiados para la realización de los encargos de conformidad con su objeto social». Ambos requisitos tienen por ob‑ jeto acotar la utilización de esta figura: • El primero requiere una autoriza‑ ción expresa para las encomiendas, autorización en la que se deberían motivar, aunque el borrador del an‑ teproyecto no lo diga, las razones que justifican el recurso a esta téc‑ nica, necesariamente excepcional en cuanto supone excluir las normas que rigen la adjudicación de los con‑ tratos públicos y garantizan la libre concurrencia. Así lo establece para el sector público estatal la Ley de Régi‑ men Jurídico del Sector Público, que exige acreditar que recurrir al medio propio: «a) Sea una opción más eficiente que la contratación pública y result[e] sostenible y eficaz, aplicando cri‑ terios de rentabilidad económica. b) Resulte necesario por razones de seguridad pública o de urgencia en la necesidad de disponer de los bienes o servicios suministra‑ dos por el medio propio o servicio técnico». La Ley de Régimen Jurídico del Sector Público exige por tanto motivar con una razón económica (y por ello cuantificable) o con una razón de in‑ terés general el recurrir a esta técni‑ ca y, además, «la comprobación de la concurrencia de los mencionados requisitos» formará parte del control de la eficacia de los medios propios o servicios técnicos. En esta necesidad de motivación del encargo se encuentra además implícita la necesaria de‑ limitación de su objeto. En el informe del 2015 del Tribunal de Cuentas se denuncia, en este sentido, que en ocasiones el objeto de la encomien‑ da «ha sido definido de una forma tan genérica que ha resultado coin‑ cidente con la competencia atribuida normativamente al órgano, lo que ha dado lugar a la sustitución fáctica del órgano en el ejercicio de sus ta‑ reas propias por la entidad encomendataria». • Con el segundo criterio o condición, cuya necesidad ha sido reiterada por el Tribunal de Cuentas y por la Jun‑ ta Consultiva de Contratación Admi‑ nistrativa, se trata de evitar que el ente instrumental tenga que recurrir, por carecer de los medios necesa‑ rios para llevar a cabo el encargo, a la subcontratación, pudiéndose dar por esta vía situaciones de fraude a la legislación de contratación públi‑ ca, al configurarse la encomendataria «como una mera entidad interme‑ dia con cuyo concurso se habilita un cambio de régimen jurídico en ma‑ teria de contratación pública, mucho más rápido y flexible en su trami‑ tación, pero también con muchas menos garantías para el interés pú‑ blico, al sustituir un eventual con‑ trato administrativo (si lo hubiera celebrado directamente la Adminis‑ tración) por uno privado (celebrado por un ente instrumental sometido al derecho privado»7. Para el sector público estatal, la Ley de Régimen Jurídico del Sector Públi‑ co dispone que la propuesta de de‑ claración de medio propio y servicio 7 Informe de fiscalización de las encomiendas de gestión de determinados ministerios, organismos y otras entidades públicas de 2015, cit. y, en el mismo sentido, Informe de fiscalización de la utilización de la encomienda de gestión regulada en la legislación de contratación pública por los ministerios, agencias y organismos autónomos del área político-administrativa del Estado, ejercicios 2008-2012, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas el 28 de noviembre del 2013. La Junta Consultiva de Contratación Administrativa también ha afirmado, de forma categórica, que «no cabe encomienda ni encargo alguno, so pena de incurrir en fraude de ley, si la entidad medio propio o servicio técnico no es suficientemente apta para realizar la gestión» (Informe n.º 13/2012, de 27 de septiembre del 2012). Análisis GA&P | Febrero 2016 6 técnico debe acompañarse de una memoria justificativa que acredite la concurrencia de los dos requisitos ex‑ puestos y que deberá ser informada por la Intervención General de la Ad‑ ministración General del Estado. 2. La criticable previsión del encargo a medio propio ascendente y de la (proscrita por el TJUE) «operación in‑house horizontal» En el borrador del anteproyecto llama la aten‑ ción que, en contraste con el mayor rigor de los requisitos que impone para el reconoci‑ miento de un medio propio, se permita exten‑ der esta figura a otros supuestos que hasta ahora no estaban previstos y que resultan de difícil comprensión, como «los casos en que la persona jurídica controlada, siendo un poder adjudicador, realice un encargo al poder adju‑ dicador que la controla o a otra persona jurí‑ dica controlada, directa o indirectamente, por el mismo poder adjudicador, siempre que no exista participación directa de capital privado en la persona jurídica a la que se realice el encargo» (art. 32.3). Se trata de una previsión contenida en la direc‑ tiva y que incluye dos supuestos (art. 12.2). El primero consiste en el encargo por parte del medio propio al poder adjudicador y —como bien ha puesto de relieve en su informe la Co‑ misión Nacional de los Mercados y la Compe‑ tencia—, a pesar de su previsión por parte de la directiva, no se acierta a comprender cómo pueden concurrir en este tipo de encomienda los requisitos de esta figura (requisito de con‑ trol, fijación de tarifas, porcentaje de activi‑ dad «encargada»). El segundo de los supuestos parece apuntar a las denominadas «operaciones in-house hori‑ zontal», en virtud de las cuales cabría excluir de las normas de la contratación administra‑ tiva aquellos supuestos de celebración de un contrato entre una entidad adjudicadora y un adjudicatario que no están vinculados entre sí por una relación de control, sino que ambos están sujetos al control análogo de una misma entidad. Sin embargo, aunque tal posibilidad parecía admitirse en la directiva, con posterioridad la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 8 de mayo del 2014 (as. C‑15/13) ha venido a aclarar que no se cumplen en este supuesto los requi‑ sitos que amparan la posibilidad de excluir las reglas de la contratación administrativa me‑ diante la doctrina de los medios propios. 3. Novedades en materia de publicidad y de recursos 3.1. Publicidad de los encargos a los medios propios La Ley 19/2013, de Transparencia, in‑ trodujo la obligación de publicar «las encomiendas de gestión que se firmen, con indicación de su objeto, presupues‑ to, duración, obligaciones económicas y las subcontrataciones que se realicen con mención de los adjudicatarios, pro‑ cedimiento seguido para la adjudicación e importe de la misma» (art. 8.1b). Conforme al borrador del anteproyecto, el medio para llevar a cabo esta publica‑ ción es la Plataforma de Contratación. El medio propio deberá publicar «su con‑ dición de tal; respecto de qué poderes adjudicadores la ostenta; y los sectores de actividad en los que, estando com‑ prendidos en su objeto social, sería apto para ejecutar las prestaciones que vayan a ser objeto de encargo». Y, en cuanto a los encargos que se lleven a cabo a los medios propios, deberán «ser objeto de formalización en un documento que será publicado en la Plataforma de Contrata‑ ción correspondiente». 3.2. El control de los encargos a medios propios mediante el recurso especial en materia de contratación administrativa El borrador del anteproyecto introduce en su artículo 44.2 una novedad impor‑ tante, al incluir «los encargos a medios propios que no cumplan los requisitos le‑ gales» entre las actuaciones que pueden ser objeto de recurso especial en mate‑ ria de contratación cuando se refieran a los tipos de contratos mencionados en su número 1 y que cumplan las condicio‑ nes establecidas en su disposición adi‑ cional vigésima quinta. En estos casos Análisis GA&P | Febrero 2016 7 Para más información consulte nuestra web www.gomezacebo-pombo.com, o diríjase al siguiente e-mail de contacto: info@gomezacebo-pombo.com. Barcelona | Bilbao | Madrid | Valencia | Vigo | Bruselas | Lisboa | Londres | Nueva York podrá utilizarse esta vía administrativa sumaria para recurrir los encargos a medios propios y ésta será la vía previa para poder interponer, en su caso, un re‑ curso contencioso‑administrativo, para lo cual adquiere especial relevancia la obligación expuesta de que se publique la formalización de los encargos en la plataforma de contratación del órgano encomendante. 4. Límites a la subcontratación El borrador del anteproyecto, además de reiterar el sometimiento de los contratos cele‑ brados por los medios propios a la ley de con‑ tratos, en los términos que sean procedentes según la naturaleza de la entidad y el tipo y valor estimado de aquéllos, añade que «el importe de las prestaciones parciales que el medio propio pueda contratar con terceros no excederá del 60 % de la cuantía del encargo, salvo que se establezca otro límite en la orden de encargo». Se introduce así como novedad un límite cuan‑ titativo general a la subcontratación (ahora únicamente algunos medios propios tienen fija‑ dos en su normativa reguladora límites de este tipo), de forma acorde con el requisito de que el medio propio disponga de los medios apro‑ piados para ejecutar los encargos de conformi‑ dad con su objeto social. Se trata, en definitiva, de que el medio propio no se convierta en una mera entidad intermediaria para llevar a cabo subcontratas con un régimen más flexible en materia de contratación pública). Por ello, cuando el límite general sea superado por la orden de encargo, el borrador del ante‑ proyecto exige al poder adjudicador que acre‑ dite las razones que justifican acudir al medio propio en lugar de licitar el contrato directa‑ mente (salvo que concurran las circunstancias excepcionales que enuncia el artículo 30.1 en sus apartados c a h). En todo caso, queda pro‑ hibido «contratar con terceros la totalidad de la prestación objeto del encargo». Estas limitaciones a la subcontratación no serán de aplicación a los contratos de obras que celebren los medios propios a los que se les haya encargado una concesión, ya sea de obras o de servicios. To view all formatting for this article (eg, tables, footnotes), please access the original here.
Blanca Lozano Cutanda and Irene Fernández Puyol Back