Source: https://agnovasconcelosadv.jusbrasil.com.br/artigos/591849396/compliance-e-programa-de-integridade-no-setor-publico
Timestamp: 2020-02-20 15:49:21+00:00
Document Index: 12838026

Matched Legal Cases: ['artigo 6', 'artigo 7', 'artigo 37', 'artigo 37', 'artigo 173', 'artigo 9', 'artigo 87', 'artigo 5', 'artigo 48', 'artigo 20', 'artigo 5', 'artigo 48', 'artigo 50', 'artigo 61', 'artigo 50', 'artigo 585', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 22']

Compliance e Programa de Integridade no Setor Público
Conforme já assinalado em outros artigos, o termo compliance está associado ao verbo em inglês to comply, que significa cumprir, realizar algo imposto por determinações legais. Ao instituir um programa de compliance busca-se a conformidade dos atos e processos administrativos com a legislação em vigor, a partir da avaliação e monitoramento dos riscos, treinamento contínuo dos colaboradores e a designação dos responsáveis pela execução do programa no âmbito de cada instituição, seja pública ou privada.
Neste sentido, “compliance é o ato de cumprir, de estar em conformidade e de executar regulamentos internos e externos buscando, assim, mitigar o risco atrelado à reputação e ao regulamento legal” (RIBEIRO, 2017, p. 202).
É importante ressaltar que a instituição que adota um programa de integridade e segue-o em todas as suas atividades constitui-se em atenuante quanto à aplicação de responsabilidade administrativa descrita no artigo 6º, da Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, conhecida como Lei Anticorrupcao- LAC: I - multa, no valor de 0,1% (um décimo por cento) a 20% (vinte por cento) do faturamento bruto do último exercício anterior ao da instauração do processo administrativo, excluídos os tributos, a qual nunca será inferior à vantagem auferida, quando for possível sua estimação; e II - publicação extraordinária da decisão condenatória, conforme se encontra assentados no artigo 7º, VIII:
Dessa forma, conforme o artigo citado acima, para fazer jus ao benefício inscrito no inciso VIII, como condição atenuante, deve ser implantado e efetivado em todos os seus requisitos um programa de integridade no âmbito da instituição.
Compliance no Serviço Público
O conceito de compliance surgiu na doutrina se referindo à atividade privada, e em âmbito nacional, em decorrência da Lei nº 12.846/2013, conhecida como Lei Anti Corrupção Empresarial, que dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a Administração Pública nacional ou estrangeira, e que, dessa forma, tem o objetivo de reduzir a corrupção no relacionamento entre instituições privadas e setor público, buscando assim, melhorar o ambiente de negócios e garantir que os recursos públicos sejam aplicados em sua finalidade, evitando possíveis desvios e fraudes.
Para corroborar o exposto, Luchione e Carneiro (2017, p. 86) ensinam que o tema compliance não é relacionado à Administração Pública, estando este instituto voltado às sociedades privadas e sua conformidade com a legislação vigente. Porém, conforme os autores, essa visão é distorcida, em razão de que o setor público deve sim se submeter a legislação em vigor, em obediência ao princípio constitucional inscrito no artigo 37 da Constituição Federal, assim como deve dar o exemplo de boa-fé, legalidade e boa governança.
A esse respeito, a Constituição Federal prescreve a observância dos princípios da Administração Pública, conforme artigo 37 da Carta, quais sejam: a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência. Insta mencionar, inclusive, os demais fundamentos que influenciam a atividade estatal de forma direta ou indireta, tais como: a ética, a transparência e a integridade. Em função disso, “sistema de gestão do compliance também pode ser chamado de programa de integridade” (LUCHIONE; CARNEIRO, 2017, p. 86-87).
Na visão do Prof. Oksandro Gonçalves, em artigo intitulado “Ausência de regulação e transparência no sistema financeiro internacional como obstáculo ao desenvolvimento e à responsabilização criminal: Uma análise a partir da crise financeira de 2008”, de 2013, o instituto do compliance está relacionado ao contexto da regulação econômica, uma vez que esta se encontra atrelada a uma política penal expansiva destinada a reforçar critérios preventivos de condutas delitivas, onde se localiza a temática do compliance e seus desdobramentos, e que demonstra numa visão mais abrangente, a necessidade de prevenção de eventos sistêmicos.[1]
Sobre esse assunto, insta mencionar a identificação e monitoramento de riscos como uma das ferramentas fundamentais de um programa de integridade e de compliance, uma vez que, sem o conhecimento dos riscos a que a instituição ou o segmento de mercado está exposto, não se pode estabelecer um programa de integridade eficaz, que garanta a mitigação de riscos e a prevenção de fraudes.
O tema governança pública se originou da governança corporativa (corporate governance), que está relacionada ao setor privado. Nesse sentido, a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) define a governança corporativa como o conjunto de relações entre a administração de uma empresa, seu conselho de administração, seus acionistas e outras partes interessadas, ou seja, “é um conjunto de práticas que têm por objetivo regular a administração e o controle das instituições” (LUCHIONE; CARNEIRO, 2017, p. 87).
A instalação de um programa de “compliance” e integridade está inserida no contexto da LAC – Lei Anticorrupcao, conforme referido acima, para a adoção em instituições privadas, a fim de fazerem jus aos benefícios inscritos na referida lei, tais como redução de multas, sobretudo, para que as instituições adotem práticas de mitigação de riscos e de adequação às leis e regulamentos, notadamente os relacionados ao combate à corrupção no relacionamento com a Administração Pública.
Nesse sentido, conforme lição de Blok (2017, p. 97), a antiga CGU, atualmente integrante do Ministério da Transparência, Fiscalização e Controle, em conjunto com o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão promulgaram a Instrução Normativa Conjunta nº 01, de 10 de maio de 2016, estabelecendo medidas para a sistematização e implantação da governança, gestão de riscos e controles internos no setor público. A referida norma preconiza que os responsáveis pelos órgãos da Administração Pública passam a ser os responsáveis pela implantação da gestão estratégica da organização, com foco na estruturação da gestão dos riscos, além do acompanhamento e aperfeiçoamento dos seus controles internos.
A esse propósito foi publicado no Diário Oficial da União, a Portaria nº 784 de 28 de abril de 2016, que instituiu o Programa de Fomento da Integridade Pública- PROFIP – para a sua aplicação à administração pública, autárquica e fundacional do Poder Executivo Federal. O objetivo da referida portaria é nortear e habilitar a Administração Pública para a implementação de programas de compliance, de forma que “os órgãos federais passem a ter um processo de gestão da integridade, com o objetivo de detectar e sanar, desvios, fraudes e irregularidades, assim como, combater a corrupção de forma contundente” (BLOK, 2017, p. 97-98).
Dessa forma, o programa de compliance dos entes públicos federais deverá ser desenvolvido com base nos seguintes fundamentos: comprometimento e apoio da alta direção do órgão, a definição e o fortalecimento das instâncias de integridade, a análise e gestão dos riscos, bem como da instituição de estratégias para a realização de monitoramento contínuo. Nesse sentido, o Ministério da Transparência, Fiscalização e Controle declarou a realização de um projeto piloto para instituição do PROFIP, por meio da Portaria nº 750 de 20 de abril de 2016, que instituiu o referido programa no âmbito do próprio Ministério, como “um projeto de gestão estratégica do órgão, de acordo com as ações e medidas fundamentais acima referidas” (BLOK, 2017, p. 98-99).
Ressalta-se que foi promulgada a Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016, a Lei das Estatais, que regulamentou o artigo 173, parágrafo 1º da Constituição Federal, e que também estabeleceu em seu artigo 9º que as estatais definidas em seu preâmbulo adotarão regras e políticas de integridade, gestão de riscos e de controle interno, bem como adotarão Código de Conduta e Integridade, conforme parágrafo 1º, do artigo citado, in verbis:
A partir de Giovanini (2017, p. 459), verifica-se que são elementos de um programa de integridade, conforme segue: - Comprometimento da Alta Direção; - Criação de políticas, procedimentos e controles de referência para o Compliance; - Aplicação de um programa efetivo de comunicação, treinamento e sensibilização; - Avaliação, monitoramento e auditoria para assegurar a efetividade do programa; - Aplicação adequada das medidas disciplinares e ações corretivas pertinentes; - Adequação na delegação das responsabilidades; e Melhoria contínua.
Dessa forma, os principais elementos de um programa de integridade aplicado ao setor público são: Código de Conduta; Canal de Denúncias; Gestão de Riscos e Treinamento Continuo. Entretanto, não basta instituir o programa de integridade e compliance sem a sensibilização e conscientização de todos os colaboradores e líderes da entidade, ou seja, o programa tem que ser efetivo, adotado em sua integralidade, com o apoio da alta administração e a aplicação em todas as atividades da instituição. É necessário, portanto, instituir uma cultura de conformidade no âmbito da organização.
No âmbito dos entes da federação, foram envidados esforços para a regulamentação da LAC, a exemplo da minuta padrão adotada pelo Conselho Nacional de Controle Interno- CONACI, que instituiu, na 14ª reunião técnica, um grupo de trabalho composto pela Secretaria de Estado de Controle e Transparência do Espírito Santo (SECONT/ES), Ouvidoria Geral do Estado de São Paulo (OGE/SP), Controladoria Geral do Município de São Paulo (CGM/SP) e Controladoria Geral do Estado de Minas Gerais (CGE/MG); a fim de elaborar uma minuta padrão de Decreto para regulamentar a Lei nº 12846/13, e dessa forma, todos os Estados e Municípios do país adotarem, dentro de suas realidades, e respeitando a autonomia de cada um, as mesmas regras.
No Estado de Mato Grosso, a LAC foi regulamentada por meio do Decreto nº 522, de 15 de abril de 2016, que disciplinou o processo administrativo, a aplicação de sanções e demais medidas de responsabilização de pessoas jurídicas, pela prática de atos contra a Administração Pública Estadual Direta e Indireta.
Conforme o referido Decreto, a apuração de irregularidades decorrentes de relação contratual com o Estado de Mato Grosso previstas nas Leis 8.666/93 e 10.520/2002 será efetuada por meio de Processo Administrativo por Irregularidade Contratual.
No caso concreto, a aplicação das sanções previstas nos artigos 86 e 87, incisos I e II, da Lei 8.666/93, será realizada pelo órgão contratante, após notificação à contratada para tentativa de acordo para solução do problema. Após a instauração do procedimento para aplicação das sanções supracitadas, o órgão contratante deverá instaurar o processo administrativo, que será julgado pela autoridade máxima do órgão, respeitando sempre o contraditório e a ampla defesa, com a devida notificação à contratada, em todas as fases do procedimento (notificação; defesa; instrução; relatório; parecer jurídico e julgamento).
O procedimento para aplicação das sanções previstas no artigo 87, III e IV, da Lei 8.666/93, será iniciado e julgado por ato do gestor da pasta contratante, respeitando o contraditório e a ampla defesa, e conterá as seguintes fases: intimação; defesa; instrução; relatório; parecer jurídico e julgamento, que, conforme o caso, por conseguinte, poderá acarretar a publicação e cadastro no CEIS – Cadastro de Empresas Impedidas e Suspensas.
As sanções previstas na Lei 8.666/93, cujas respectivas infrações administrativas guardem subsunção com os atos lesivos previstos na Lei 12.846/13, serão aplicadas conjuntamente, nos mesmos autos, mediante o procedimento do PAR – Processo Administrativo de Responsabilização, de acordo com o artigo 5º do Decreto supracitado.
Nesse sentido, a instauração e o julgamento de processo administrativo para apuração de responsabilidades de pessoa jurídica cabem à autoridade máxima de cada órgão ou entidade do Poder Executivo, de ofício ou mediante provocação, sendo que, essa competência poderá ser delegada.
A Controladoria Geral do Estado de Mato Grosso terá competência concorrente para instaurar processos administrativos de responsabilização ou mesmo para avocar os processos instaurados com fundamento na LAC, para verificar a sua regularidade ou para reparar o andamento dos mesmos. Dessa forma, a CGE atuará como órgão gestor e de revisão dos processos de apuração com base na Lei 12.846/13.
Insta salientar que a existência de um Programa de Integridade no âmbito da pessoa jurídica processada poderá ser considerada como fator atenuante de possíveis penalidades a ser aplicadas com base na LAC, assim como na aplicação de sanções (art. 20, parágrafo único c/c art. 35, VIII).
A Comissão processante também levará em consideração a existência de um Programa de Integridade no âmbito da pessoa jurídica processada, quando da elaboração do relatório final (art. 25, V).
Conforme o Decreto 522/16, Programa de Integridade consiste no conjunto de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades, bem como na aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta, políticas e diretrizes com objetivo de detectar e sanar desvios, fraudes e irregularidades, assim como atos ilícitos praticados contra a administração pública estadual.
O Programa de Integridade será avaliado pelo Gabinete de Transparência e Combate à Corrupção do Poder Executivo do Estado de Mato Grosso, quanto a sua existência e aplicação, obedecendo aos parâmetros predeterminados, em conformidade com o artigo 48 e incisos do referido Decreto, “in verbis”:
Art. 48 Para fins do disposto no artigo 20, parágrafo único, o programa de integridade será avaliado pelo Gabinete de Transparência e Combate à Corrupção, quanto a sua existência e aplicação, de acordo com os seguintes parâmetros:
X - canais de denúncia de irregularidades, abertos e amplamente divulgados a funcionários e terceiros, e de mecanismos destinados à proteção de denunciantes de boa-fé; XI - medidas disciplinares em caso de violação do programa de integridade;
XV - monitoramento contínuo do programa de integridade visando seu aperfeiçoamento na prevenção, detecção e combate à ocorrência dos atos lesivos previstos no artigo 5o da Lei no 12.846, de 2013; e
Além dos parâmetros acima mencionados, será avaliada a efetividade do programa de integridade, ou seja, não basta formalizar um programa de integridade, tem que demonstrar que o mesmo é eficaz, crível e existente. As microempresas e empresas de pequeno porte, em razão de suas limitações econômicas e financeiras, terão exigências diferentes, não se exigindo das mesmas os incisos III, V, IX, X, XIII, XIV e XV do artigo 48, em razão do alto custo de implantação.
Em relação aos acordos de leniência, o Decreto estabelece que a Controladoria Geral do Estado, de forma isolada ou em conjunto com o Ministério Público e a Procuradoria-Geral do Estado serão responsáveis pelo processamento e a celebração de acordo de leniência com as pessoas jurídicas responsáveis pela prática de atos contra a Administração Pública Estadual, conforme Capítulo V da Lei 12.846/13, que colaborem com as investigações e com o processo administrativo, de forma que a colaboração resulte na identificação dos demais envolvidos na infração; a obtenção de informações e documentos que comprovem a infração noticiada ou sob investigação; a cooperação da pessoa jurídica com as investigações em face de sua responsabilidade objetiva; e o comprometimento da pessoa jurídica na implementação ou na melhoria de mecanismos internos de integridade (art. 49).
Os requisitos para a que a empresa possa celebrar o acordo de leniência estão previstos no artigo 50, parágrafo único, quais sejam: ter cessado completamente seu envolvimento no ato lesivo a partir da data da propositura do acordo; cooperar plena e permanentemente com as investigações e o processo administrativo e comparecer, sob suas expensas e sempre que solicitada, aos atos processuais, até o seu encerramento; e, enfim, que a pessoa jurídica se comprometa a implementar ou a melhorar os mecanismos internos de integridade, auditoria, incentivo às denúncias de irregularidades e à aplicação efetiva do código de ética e de conduta.
Em relação ao acordo de leniência propriamente dito, este deverá ter algumas cláusulas obrigatórias, de acordo com o que estabelece o artigo 61 do Decreto 522, conforme segue: I - o compromisso de cumprimento dos requisitos previstos nos incisos II a V do parágrafo único do artigo 50; II - a perda dos benefícios pactuados, em caso de descumprimento do acordo; III - a natureza de título executivo extrajudicial do instrumento do acordo, nos termos do inciso II do caput do artigo 585 da Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973; e IV - a adoção, aplicação ou aperfeiçoamento de programa de integridade, conforme os parâmetros estabelecidos no Capítulo VIII.
Os acordos de leniência firmados poderão ensejar a abertura de novos processos que apurem infrações administrativas, conforme previsão nas Leis 12.846/13 e 8.666/93, ou em outras normas de licitações e contratos, sob condução e julgamento a cargo da Controladoria Geral do Estado.
Análise do Modelo Adotado no Estado do Espírito Santo
No âmbito do Estado do Espírito Santo a LAC foi regulamentada por meio do Decreto nº 3.727-R, de 11 de dezembro de 2014, sendo regulada, desse modo, antes da regulamentação federal. Contudo, não foi previsto no referido normativo qualquer estrutura administrativa para efetivar a aplicação da norma.
Nesse sentido, em janeiro de 2015, foi alterada a estrutura organizacional da Secretaria de Estado de Controle e Transparência do Estado do Espírito Santo - SECONT/ES, sendo criada a Subsecretaria de Estado de Integridade Governamental e Empresarial – SUBINT, com a incumbência de planejar e executar as ações de prevenção e combate à corrupção, implementar os preceitos da LAC, assim como “o acompanhamento e supervisão das atividades de apuração e a tramitação dos PAR – Processo de Apuração de Responsabilidade” (ALTOÉ, 2016, p. 328).
Após a edição do Decreto nº 3.774-R, a estrutura da SUBINT passou a ser composta pela Ouvidoria Geral do Estado (OGE), pelo Núcleo de Investigação Preliminar (NIP) e Núcleo de Processo Administrativo Disciplinar (NUPAR).
De acordo com Altoé (2017, p. 329), a Ouvidoria é o principal canal de recebimento de denúncias, já o NIP, “composto por 3 auditores, é o responsável pela condução dos procedimentos a fim de averiguar a ocorrência de indícios de autoria e materialidade de atos lesivos praticados em prejuízo da Administração Pública”. A NUPAR, que conta também com 3 auditores é o responsável pela tramitação e instrução do PAR, tendo a incumbência de elaborar o relatório conclusivo.
Quanto aos resultados, a partir da estruturação da SECONT/ES, e com a criação da SUBINT, foram instauradas 64 (sessenta e quatro) denúncias, sendo que 82 (oitenta e duas) pessoas jurídicas foram investigadas pelo núcleo de investigação preliminar. Dessa forma, o SECONT instaurou 17 (dezessete) processos administrativos de responsabilização, sendo que 23 (vinte e três) pessoas jurídicas pela existência de indícios de prática corrupta, sendo que o ato lesivo mais comum para a instauração do PAR foi o cometimento de fraude em licitação ou no contrato administrativo.
Nesse passo, dos processos administrativos instaurados, houve decisão condenatória em 03 (três) processos, sendo que em um dos casos a empresa foi condenada ao pagamento de multa administrativa correspondente a R$ 6.000,00 (seis mil reais), por perturbar pregões eletrônicos, ato lesivo tipificado no artigo 5º, inciso IV, alínea b da LAC; em outro caso, a empresa foi condenada ao pagamento de multa administrativa no valor aproximado de R$ 750.000,00 (setecentos e cinquenta mil reais), por ter oferecido vantagem indevida a agente público, ato que ofende o artigo 5º, inciso I da LAC. Nos casos citados, as empresas também foram condenadas a realizar a publicação extraordinária da ementa das decisões condenatórias no Diário Oficial da Imprensa Oficial do Estado do Espírito Santo e em jornais de grande circulação. Dos 3 (três) processos citados, em dois houve decisão judicial com trânsito em julgado, sendo que os nomes das mesmas foram lançados no Cadastro Nacional de Empresas Punidas – CNEP, conforme prevê o artigo 22 da Lei nº 12.846/2013. (ALTOÉ, 2017: 330-331).
Pelo exposto, percebe-se que a aplicação da LAC no Estado de Espírito Santo está devidamente regulamentada e o órgão responsável está aparelhado para executar as atribuições atinentes à efetivação da lei no âmbito estadual. Este modelo pode ser aplicado como paradigma para outros entes da federação, a exemplo do Estado de Mato Grosso.
[1] Ausência de regulação e transparência no sistema financeiro internacional como obstáculo ao desenvolvimento e à responsabilização criminal: uma análise a partir da crise financeira de 2008, Oksandro Osdival Gonçalves e Priscila Lais Ton Bubniak, Quaestio Iuris Vol. 09, nº. 03, Rio de Janeiro, 2016. pp. 1600-1617 DOI: 10.12957/rqi.2016.20764.
Disponível em: https://agnovasconcelosadv.jusbrasil.com.br/artigos/591849396/compliance-e-programa-de-integridade-no-setor-publico