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Timestamp: 2019-02-19 23:35:19
Document Index: 195325754

Matched Legal Cases: ['Art 3', 'Art 12', 'Art 14', 'Art 14', 'Art 20', 'Art 74', '§ 33', '§ 33', '§ 33', '§ 33', '§ 33', '§ 3', '§ 3', '§ 4', 'Art 8', 'Art 1', '§ 2', '§ 2', 'Art. 74', '§ 33', '§ 2', '§ 2', 'Art. 74', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', 'Art. 12', '§ 2', '§ 2', '§ 13', '§ 6', '§ 2', '§ 2', 'Art. 3', '§ 2', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 1', 'EuG', 'Art. 1', 'Art. 1', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'Art. 8', '§ 154']

BVerwG v. 16.12.2016 - 8 C 8/16 - NWB Datenbank
BVerwG v. 16.12.2016 - 8 C 8/16
Landesrechtliche Einschränkungen für Spielhallen in Berlin; Mindestabstand
Gesetze: Art 3 Abs 1 GG, Art 12 Abs 1 GG, Art 14 Abs 1 GG, Art 14 Abs 3 GG, Art 20 Abs 3 GG, Art 74 Abs 1 Nr 11 GG, § 33c GewO, § 33d GewO, § 33f GewO, § 33h GewO, § 33i GewO, § 3 SpielV, § 3a SpielV, § 4 SpielV, Art 8 Abs 1 EGRL 34/98, Art 1 Nr 4 EGRL 34/98, § 2 SpielhG BE
Instanzenzug: Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg 10. März 2016 Az: OVG 1 B 41.14 Urteilvorgehend VG Berlin 15. Februar 2013 Az: 4 K 344.12 Urteil
1Die Klägerin wendet sich gegen die Versagung von Erlaubnissen für acht von ihr geplante Spielhallen im Verbund im Gebäudekomplex K.weg ... in Berlin.
2Ihre Anträge auf Erteilung von Spielhallenerlaubnissen vom 19. Oktober 2010 lehnte das Bezirksamt ... mit Bescheiden vom 5. September 2011 unter Hinweis auf eine näher als 500 Meter gelegene bestehende Spielhalle, ein nahe gelegenes Schul-Umweltzentrum und die fehlende optische Sonderung der Spielhallen ab. Den Widerspruch der Klägerin wies das Bezirksamt mit Widerspruchsbescheiden vom 1. Dezember 2011 zurück. Der Erteilung von Erlaubnissen stehe auch die Nähe zu einer bestehenden Kindertagesstätte entgegen. Die auf die Erteilung von Erlaubnissen für die geplanten Spielhallen gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 15. Februar 2013 abgewiesen.
3Die hiergegen gerichtete Berufung hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 10. März 2016 zurückgewiesen. Eine Erlaubnis könne der Klägerin wegen der Nichteinhaltung des in § 2 Abs. 1 Satz 3 Spielhallengesetz Berlin (SpielhG BE) geforderten Mindestabstandes von 500 Metern zu anderen Spielhallen für keine der geplanten Spielhallen erteilt werden. Für einen Ausnahmefall lägen keine Anhaltspunkte vor. Die Abstandsvorschrift sei verfassungskonform und auch im Hinblick auf Unionsrecht anwendbar. Ob der Erteilung der Erlaubnisse weitere Versagungsgründe entgegenstünden, könne offenbleiben.
4Die Klägerin macht zur Begründung ihrer hiergegen gerichteten Revision im Wesentlichen geltend, die Länder seien zum Erlass von Regelungen über den Mindestabstand zu anderen Spielhallen oder sonstigen Einrichtungen nicht befugt. Der Gesetzgebungskompetenztitel der Länder in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG für das "Recht der Spielhallen" sei normativ-rezeptiv entsprechend dem Regelungsgehalt des bisherigen § 33i GewO auszulegen. Die Abstandsvorschriften des § 2 Abs. 1 Satz 2 bis 5 SpielhG BE stellten einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit dar und seien nicht hinreichend bestimmt. Die Abweichungsermächtigung in § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG BE entspreche nicht den Anforderungen des Parlamentsvorbehalts.
7Er verteidigt das Berufungsurteil. Mit den angegriffenen Regelungen habe der Gesetzgeber auf den sprunghaften Anstieg von Spielhallenstandorten und den in ihnen aufgestellten Spielgeräten vor allem in den Innenstadtbezirken Berlins reagiert, um der herausragenden Suchtgefahr des Geldautomatenspiels entgegenzuwirken. Insoweit verfüge der Gesetzgeber über einen legislativen Einschätzungsspielraum, der hier auch ausweislich neuester Studien über Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland nicht überschritten sei. Die Länder seien für die angegriffenen Regelungen nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG regelungsbefugt. Die Ausübung des Berufs des Spielhallenbetreibers bleibe in Berlin selbst bei Einhaltung der Mindestabstände möglich, da auch bauplanungsrechtlich ausreichend Standorte zur Verfügung stünden. Die angegriffenen Einschränkungen für Spielhallen seien zur Spielsuchtbekämpfung und -prävention geeignet, erforderlich und zumutbar. Die Ermächtigung zu einer von den Mindestabstandserfordernissen abweichenden Entscheidung in § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG BE sei hinreichend bestimmt. Sie solle besonderen Einzelfällen Rechnung tragen und könne diese nicht selbst konkretisieren. Der Landesgesetzgeber habe Spielhallen gegenüber dem Automatenspiel in Gaststätten und in Spielbanken unterschiedlich behandeln dürfen.
8Der Vertreter des Bundesinteresses bejaht eine Befugnis der Länder zur Regelung von Mindestabständen zu anderen Spielhallen und zu Einrichtungen, die von Minderjährigen besucht werden. Solche Regelungen seien zwar mangels unmittelbaren Bezuges zur Räumlichkeit von Spielhallen nicht dem "Recht der Spielhallen" zuzuordnen. Jedoch habe der Bund insoweit jedenfalls von seiner Kompetenz zur Regelung der "öffentlichen Fürsorge" und des "Rechts der Wirtschaft" keinen Gebrauch gemacht. Die Abstandsregelungen des § 2 Abs. 1 Satz 3 bis 5 SpielhG BE seien hinreichend bestimmt.
10Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zu Recht zurückgewiesen, da die zulässige Verpflichtungsklage der Klägerin unbegründet ist. Diese hat für keine ihrer geplanten Spielhallen einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 2 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Berlin (Spielhallengesetz Berlin - SpielhG BE) vom 20. Mai 2011 (GVBl. BE S. 223, geändert durch Gesetz vom 22. März 2016 , GVBl. BE S.117). Das Berufungsgericht hat seine Entscheidung tragend allein darauf gestützt, dass die Ablehnung der beantragten Erlaubnisse wegen der - von der Klägerin nicht in Abrede gestellten - Unterschreitung des im Versagungsgrund des § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG BE vorgesehenen Mindestabstandes von 500 Metern im Verhältnis zu weiteren Spielhallen oder ähnlichen Unternehmen rechtmäßig ist. Dabei hat es die Vorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG BE zutreffend als verfassungs- und unionsrechtskonform und deshalb auf die Spielhallen der Klägerin anwendbar erachtet.
111. Das Land Berlin war zum Erlass einer Regelung über die Einhaltung eines Mindestabstandes zwischen Spielhallen als Versagungsgrund für eine Spielhallenerlaubnis befugt. Zur Begründung nimmt der Senat Bezug auf die nachfolgend wiedergegebenen Ausführungen in seinem Urteil vom selben Tage zum Parallelverfahren BVerwG 8 C 6.15, die sich mit gleichgerichteten Rügen der dortigen Klägerin befassen:
122. Die angegriffene landesrechtliche Regelung ist materiell mit der Verfassung vereinbar.
13a) Sie greift in das Grundrecht der Berufsfreiheit der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG ein. Insoweit wird Bezug genommen auf die Ausführungen des Senats im Parallelverfahren BVerwG 8 C 6.15 zu den gleichgerichteten Rügen der dortigen Klägerin:
14Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen hält das Mindestabstandsgebot in § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG BE stand. Hierzu und zu dem in § 2 Abs. 1 Satz 2 SpielhG BE enthaltenen, für alle bis auf eine der von der Klägerin beantragten Spielhallenerlaubnisse ebenfalls einschlägigen Verbot von Mehrfachkomplexen wird auf die folgende Begründung im Urteil des Senats zum Verfahren BVerwG 8 C 6.15 verwiesen:
(a) Eine Regelung ist zur Zweckerreichung geeignet, wenn mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Insoweit kommt dem Gesetzgeber unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zu, der erst dann überschritten ist, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffene gesetzgeberische Maßnahme sein können ( BVerfG, Beschluss vom 12. Dezember 2006 - 1 BvR 2576/04 - BVerfGE 117, 263 <183> m.w.N.). Die gesetzgeberische Einschätzung, dass eine Spielpause nach Verlassen einer Spielhalle eine Abkühlphase gewährleisten kann, in der Spieler die Fortsetzung ihres Spiels überdenken können, ist nicht offensichtlich fehlsam. Sie greift auf das im gewerblichen Glücksspielrecht bereits verankerte Mittel der Suchtbekämpfung durch eine Spielpause (vgl. § 13 Nr. 6 und 6a SpielV) zurück. Gegen die Eignung des Mindestabstandes zwischen Spielhallen zur Spielsuchtbekämpfung kann auch nicht eingewandt werden, dass Spieler ihren Entschluss zur Beendigung des Spielens bereits mit Verlassen einer Spielhalle gefasst hätten. Es ist nicht ausgeschlossen, dass sie diesen Entschluss revidieren, wenn sie auf ein erneutes Spielangebot treffen, oder dass sie sich durch Wechsel der Spielstätte lediglich der Beobachtung des Aufsichtspersonals entziehen wollen oder von diesem zur Beendigung der Spieltätigkeit angehalten bzw. vom weiteren Spiel ausgeschlossen worden sind (vgl. § 6 Abs. 5 Satz 2 und 3 SpielhG BE).
Unabhängig hiervon wäre eine Inkonsistenz der von der Klägerin angegriffenen spielhallenrechtlichen Regelungen u.a. der Mindestabstände zu anderen Spielhallen und des Verbotes von Mehrfachkomplexen auch nicht erkennbar. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die hier in Rede stehenden spielhallenrechtlichen Regelungen inkonsistent wären. Insbesondere ist nicht zu sehen, dass der Gesetzgeber ein identisches Suchtpotenzial des Angebots von Spielautomaten in Spielhallen unterschiedlich gewichtet hätte (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07 u.a. - BVerfGE 121, 317 <362 f.>). Eine Inkonsistenz besteht auch nicht sektorübergreifend mit Blick auf das in Spielbanken und Gaststätten bestehende Angebot zum Automatenspiel. Die verfassungsrechtliche Schlüssigkeitsprüfung beschränkt sich auf Regelungen innerhalb ein und derselben gesetzgeberischen Maßnahme und bewertet nicht, welche weiteren Regelungen der Gesetzgeber in anderen Regelungsbereichen hätte schaffen müssen (vgl. BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07 , 1 BvR 402, 906/08 - BVerfGE 121, 317 <362 f.>). Dass sich der Landesgesetzgeber auf Anforderungen an Spielhallen beschränkt und diese nicht für Gaststätten und Spielbanken nachgezeichnet hat, begründet deshalb keinen Mangel an Schlüssigkeit seiner Maßnahme. Beim Automatenspiel in Gaststätten und Spielbanken handelt es sich gegenüber dem Automatenspiel in Spielhallen um gesonderte Bereiche, für die eine eigene Gefahreneinschätzung getroffen und andere gesetzlichen Rahmenbedingungen geschaffen werden dürfen. Im Übrigen unterscheidet sich die durch Spielbanken und Gaststätten hervorgerufene Suchtgefahr wegen der geringeren Verfügbarkeit bzw. des unterschiedlichen Gepräges der Einrichtung von derjenigen des Spielhallenangebots; auch dies rechtfertigt eine andere Gefahreneinschätzung und andere Maßnahmen (s.o. II.3 (a); s.u. II.3.cc). Hinsichtlich der illegalen 'Café-Casinos' fehlt es, wie ausgeführt, bereits an einem normativ angelegten Vollzugsdefizit."
15Insoweit hat das Berufungsgericht, ohne dass hiergegen revisionsrechtlich Bedenken bestünden, die hinreichende Bestimmtheit und Vereinbarkeit der Abweichungsermächtigung des § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG BE mit dem grundgesetzlichen Parlamentsvorbehalt bejaht (UA S. 8). Diese Regelung erlaubt noch über die Möglichkeit der Berücksichtigung atypischer Fälle im Rahmen der Soll-Bestimmung der Mindestabstandsvorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG BE hinaus eine einzelfallbezogene Abweichung in Fällen, in denen der Schutzzweck des Mindestabstandes wegen der besonderen Verhältnisse im Umfeld des Standortes nicht eingreift oder es aus anderen, den Belang der Suchtprävention überwiegenden Gründen mit Verfassungsrang unverhältnismäßig wäre, an ihm ohne Abstriche festzuhalten. Ihr Anwendungsbereich und Regelungsgehalt sind so hinreichend normtextlich festgelegt und durch weitere Auslegung so zu präzisieren, wie es ihrer rechtlichen Funktion der Wahrung der Verhältnismäßigkeit im Einzelfall entspricht.
16b) Die Klägerin ist nicht dadurch in ihrem Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, dass Spielbanken und Gaststätten mit Spielautomaten keinen Mindestabstand zu anderen Spielorten einhalten müssen. Insoweit kann auf die folgenden Ausführungen des Senatsurteils im Parallelverfahren BVerwG 8 C 6.15 zu den umfassenden Rügen einer Ungleichbehandlung von Spielhallen gegenüber anderen Spielorten verwiesen werden:
173. Der für das Verpflichtungsbegehren der Klägerin entscheidungserhebliche Versagungsgrund der Nichteinhaltung des Mindestabstandes zu anderen Spielhallen nach § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG BE ist schließlich auch nicht wegen eines Verstoßes gegen die unionsrechtliche Notifizierungspflicht aus der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. L 204 vom 21. Juli 1998 S. 37, geändert durch die Richtlinie 2006/96/EG des Rates vom 20. November 2006 , ABl. L 363 S. 81) unanwendbar. Hierzu nimmt der Senat Bezug auf seine Ausführungen in seinem Urteil zum Parallelverfahren BVerwG 8 C 6.15, die über das Gebot des Mindestabstandes hinaus weitere landesrechtliche Einschränkungen für Spielhallen in Berlin betrafen:
Die hier angegriffenen Vorschriften dieser Gesetze unterlagen nicht der Informationspflicht aus Art. 8 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 98/34/EG, da sie keine 'technischen Vorschriften' im Sinne von Art. 8 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 1 der Richtlinie darstellen. Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass sie unter den vier Kategorien von Maßnahmen, die der Begriff 'technische Vorschrift' umfasst (vgl. zuletzt EuGH, Urteil vom 13. Oktober 2016 - C-303/15 [ECLI:EU:C:2016:771], Naczelnik - Rn. 18 m.w.N.), allenfalls den 'sonstigen Vorschriften' im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG zuzuordnen wären. Der Europäische Gerichtshof sieht nationale Vorschriften, die bestimmte Verwendungsmöglichkeiten eines Erzeugnisses nach seinem Inverkehrbringen einschränken, nur dann als notifizierungspflichtige 'sonstige Vorschriften' nach Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34/EG an, wenn sie auf das Erzeugnis selbst bezogen sind und dessen Zusammensetzung, Art oder Vermarktung wesentlich beeinflussen können ( EuGH, Urteile vom 21. April 2005 - C-267/03 [ECLI:EU:C:2005:246], Lindberg - Rn. 62 ff., 95; vom 19. Juli 2012 - C-213/11 u.a. [ECLI:EU:C:2012:495], Fortuna - NVwZ-RR 2012, 717 <718 Rn. 35 ff.> und vom 13. Oktober 2016 - C-303/15 - Rn. 20 ff., 29). Ob die Größe des Marktes für das Erzeugnis durch diesem nicht selbst anhaftende Anforderungen beeinflusst wird, ist dagegen für die Notifizierungspflicht unerheblich (vgl. EuGH, Urteil vom 21. April 2005 - C-267/03 - Rn. 95). Die Verwendungsbeschränkung muss sich demnach auf jedes Exemplar des betreffenden Erzeugnisses beziehen und ihm dadurch kraft seiner Beschaffenheit im weiteren Lebenszyklus anhaften. Dies wird auch daran deutlich, dass eine nationale Verwendungsbeschränkung nur dann als 'sonstige Vorschrift' mitteilungspflichtig ist, wenn sie die Nutzungskanäle für das betreffende Erzeugnis verringert (vgl. EuGH, Urteile vom 11. Juni 2015 - C-98/14 - ZfWG 2015, 336 <345> und vom 13. Oktober 2016 - C-303/15 - Rn. 26). Das ist der Fall, wenn in einem bestimmten Nutzungskanal kein Exemplar des betreffenden Erzeugnisses mehr verwendet werden darf. Dies traf auf die mitgliedstaatlichen Verbote der Verwendung von Spielautomaten außerhalb von Spielcasinos, die der Europäische Gerichtshof als notifizierungspflichtig angesehen hat, zu (vgl. EuGH, Urteile vom 11. Juni 2015 - C-98/14 - ZfWG 2015, 336 Rn. 99 und vom 19. Juli 2012 - C-213/11 u.a. - NVwZ-RR 2012, 717 <Rn. 24 f.>). Eine geplante nationale Regelung ist dagegen nicht nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie mitteilungspflichtig, wenn sie den potenziellen Einsatzbereich eines Erzeugnisses lediglich bestimmten Bedingungen unterwirft und ihn damit in einer Weise beschränkt, die nicht für jedes einzelne Exemplar zum Tragen kommt.
18Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
ECLI:DE:BVerwG:2016:161216U8C8.16.0
[BAAAG-41955]
BVerwG v. 16.12.2016 - 8 C 8/16 ablegen in?