Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-308-de-mayo-3-de-2007?documento=jurcol&contexto=jurcol_7599204233bbf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-18 06:15:45
Document Index: 70391450

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﻿ SENTENCIA C-308 DE MAYO 3 DE 2007
SENTENCIA C-308 DE 03 DE MAYO DE 2007
CONTENIDO:REGÍMENES ESPECIALES DE CARRERA ADMINISTRATIVA. SE DECLARA EXEQUIBLE LOS ARTÍCULOS 1, 2, 3 Y 13 DE LA LEY 1033 DE 2006.
Sentencia C-308 de mayo 3 de 2007
Sentencia C-308 de 2007
Ref.: expedientes D-6439, D-6441, D-6460, D-6461 y D-6462 (acumulados).
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 9º, 10 y 13 de la Ley 1033 de 2006, “por la cual se establece la carrera administrativa especial para los empleados públicos no uniformados al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares, de la Policía Nacional y de sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas al sector defensa, se derogan y modifican unas disposiciones de la Ley 909 de 2004 y se conceden unas facultades conforme al numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política”.
Actores: Jorge Naín Ruiz Ditta (exp. D-6439), Germán Puentes González y María Angélica Sánchez Herrera (exp. D-6441), Edwin Torres (exp. D-6460), Fernando Grillo Parra (exp. D-6461) y Carlos Felipe Manuel Remolina Botía (exp. D-6462).
Bogotá, tres de mayo de dos mil siete.
A continuación se transcriben las normas acusadas, tal como aparecen publicadas en el Diario Oficial 46.334 de 19 de julio de 2006:
“(julio 18)
“Diario Oficial Nº 46.334 de 19 de julio de 2006
“ART. 1º—Establézcase un régimen de carrera especial para los empleados públicos civiles no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
“ART. 2º—De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que, en el término de seis (6) meses contados a partir de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley que contengan el sistema especial de carrera del sector defensa, para el ingreso, permanencia, ascenso, capacitación, estímulos, evaluación del desempeño y retiro de los empleados públicos civiles no uniformados al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, así como establecer todas las características y disposiciones que sean competencia de la ley referentes a su régimen de personal.
“ART. 3º—De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que, en el término de seis (6) meses contados a partir de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para modificar y determinar el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades que integran el sector defensa.
“ART. 4º—Para la vinculación de personal civil no uniformado del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se deberá efectuar un estudio de seguridad de carácter reservado a los aspirantes a ocupar cargos, el cual deberá resultar favorable para acceder a los mismos.
“ART. 9º—Con el fin de financiar los costos que conlleve la realización de los procesos de selección para la provisión de los empleos de la carrera que convoque la Comisión Nacional del Servicio Civil y la especial del sector defensa, la Comisión Nacional del Servicio Civil cobrará a los aspirantes, como derechos de participación en dichos concursos, una suma equivalente a un salario mínimo legal diario para los empleos pertenecientes a los niveles técnico y asistenciales, y de un día y medio de salario mínimo legal diario para los empleos pertenecientes a los demás niveles. El recaudo lo hará la Comisión Nacional del Servicio Civil o quien esta delegue.
“Si el valor del recaudo es insuficiente para atender los costos que genere el proceso de selección, el faltante será cubierto por la respectiva entidad que requiera proveer el cargo.
“PAR.—Las personas que hayan pagado el valor de la inscripción para participar en el grupo dos de la convocatoria 001 de 2005 adelantada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, tendrán derecho a participar en los procesos de selección que se adelanten en cumplimiento de las normas especiales de carrera que se expidan en desarrollo de las facultades conferidas en la presente ley, sin que deban cancelar nuevamente la inscripción. Las personas que se inscriban por primera vez deberán sufragar los gastos de inscripción que se establezcan para el efecto.
“PAR.—Con el fin de garantizar la oportuna ejecución del proceso de selección para la provisión de empleos de carrera, la Comisión Nacional del Servicio Civil adelantará la fase I, prueba básica general de preselección de la convocatoria 001-2005, a través de la Escuela Superior de Administración Pública-ESAP, con el apoyo del Icfes y el soporte tecnológico de la Universidad de Pamplona.
“La ESAP asumirá hasta el cincuenta por ciento (50%) del valor del diseño, construcción y aplicación de la prueba básica general de preselección con cargo al presupuesto de la vigencia fiscal 2006, para lo cual dispondrá de los recursos asignados para la aplicación de la Ley 909 de 2004 y el valor restante con cargo al presupuesto de la CNSC.
“ART. 13.—Con el fin de garantizar la culminación de las convocatorias para la provisión de los empleos provisionales del sistema general y sistemas específicos de carrera administrativa, prorróguese el periodo de los miembros de la actual Comisión Nacional del Servicio Civil, CNSC, por el término de 24 meses”.
2. Examen de constitucionalidad del artículo 1º de la Ley 1033 de 2006 (15) .
2.1.1. En relación con el artículo 1º de la Ley 1033 de 2006, que establece un régimen de carrera especial para los empleados públicos civiles no uniformados del sector defensa (16) , la demanda afirma que si bien, de conformidad con los artículos 125 y 130 de la Carta, el Congreso de la República es competente para crear y modificar el sistema general y los sistemas especiales de carrera previstos en la Constitución, ello no le permite elevar a la categoría de carrera administrativa especial el régimen del personal civil del sector defensa. Ello requeriría la expedición de un acto legislativo, pues de lo contrario, mediante la expedición de una simple ley, cualquier entidad podría ser sometida a un régimen especial y sustraída de la competencia de la Comisión Nacional del Servicios Civil. Agrega que mediante ley se pueden establecer sistemas específicos de administración de personal, pero no así las carreras administrativas especiales, pues su creación mediante ley implicaría sustraerlas de la competencia de la mencionada comisión, lo cual vulneraría el artículo 130 de la Constitución Política. Agrega la demanda que en los debates previos a la adopción de la ley no fueron expuestos ningún tipo de criterios o razones válidas para explicar por qué era necesaria la creación de tal carrera administrativa especial.
Por su parte, las intervenciones sostienen que el artículo 125 de la Constitución permite al legislador establecer regímenes especiales para determinadas categorías de servidores públicos, como sería el caso de los que trabajan para el sector de defensa, administrados por la Comisión Nacional del Servicio Civil. Consideran que lo anterior ha sido explicado por esta corporación en las sentencias C-1230 de 2005 (17) , C-175 de 2006 (18) , y C-356 de 1994 (19) . En cualquier caso, hacen ver que la creación de tales regímenes especiales requiere la existencia de “una razón suficiente”, explícita en el momento de aprobación de la respectiva ley. En el mismo sentido se orienta el concepto fiscal.
Así las cosas, en relación con la demanda de inconstitucionalidad incoada en contra del artículo 1º de la Ley 1033 de 2006, el problema jurídico que corresponde a la Corte definir en esta oportunidad es el relativo a si el legislador tiene facultades constitucionales para establecer, mediante ley, una carrera administrativa especial para los empleados no uniformados de las entidades del sector defensa, o si esta determinación solo puede adoptarla mediante un ato reformatorio de la Constitución.
2.2. Las facultades legislativas para establecer regímenes especiales de carrera administrativa.
2.2.1. En la Sentencia C-1230 de 2005 (20) , la Corte estudió la demanda de inexequibilidad dirigida en contra del artículo 4º de la Ley 909 de 2004, que había sido acusado de desconocer los artículos 125 y 130 de la Constitución. Este artículo dispone qué cosa se entiende por “sistemas específicos de carrera administrativa” (21) , enumera qué sistemas son considerados por el legislador como específicos (22) , e indica que la vigilancia de los mismos corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil. En contra de la anterior disposición la demanda formulaba dos cargos de inconstitucionalidad: conforme al primero, al crear sistemas específicos de carrera el legislador habría desbordado el ámbito de sus competencias, ya que la Constitución, en los artículos 125 y 130, solo preveía la existencia de una carrera administrativa común, que era la regla general, y, por excepción, la existencia de unas carreras especiales que eran señaladas expresa y directamente por la propia Constitución Política. El segundo cargo se dirigía exclusivamente contra el numeral 3º del artículo acusado, e indicaba que la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil era para la “administración y vigilancia” de los regímenes específicos de carrera y no solo para la vigilancia, como lo preveía el numeral acusado.
2.2.2. Para examinar los anteriores cargos de inconstitucionalidad, en la sentencia en cita la Corte recordó la jurisprudencia precedentemente sentada por esta corporación en torno a la carrera administrativa como criterio general para el acceso al servicio público, y a la facultad del legislador para crear sistemas específicos de carrera administrativa. Sobre este último asunto, recordó lo siguiente:
“… la jurisprudencia ha dejado establecido que bajo el actual esquema constitucional coexisten tres categorías de sistemas de carrera administrativa (23) :la carrera general, regulado actualmente por la Ley 909 de 2004, y las carreras de naturaleza especial. En relación con los regímenes especiales, ha destacado que estos tienen origen constitucional, en el sentido de que existe un mandato expreso del constituyente para que ciertas entidades del Estado se organicen en un sistema de carrera distinto al general, y también tienen origen legal, en la medida que es el legislador, ordinario o extraordinario, quien toma la decisión de crearlos a través de leyes o decretos con fuerza de ley (negrillas y subrayas fuera del original).
Nótese cómo la Corte explica que existen tres categorías de sistemas de carrera administrativa, a saber: la carrera general, regulada en ese momento por la Ley 909 de 2004; y las dos clases de carreras de naturaleza especial, llamadas también regímenes especiales, las cuales pueden tener origen constitucional o legal. Así las cosas, las tres categorías de sistema de carrera son las siguientes: (i) la carrera administrativa general; (ii) las carreras administrativas especiales o regímenes especiales de origen constitucional; y (iii) las carrera administrativas especiales o regímenes especiales de origen legal, conocidas propiamente como “sistemas específicos”.
En relación con las carreras o regímenes especiales de origen legal o “sistemas específicos de carrera administrativa” de origen legal, la sentencia en cita recordó que ellos eran constitucionalmente admisibles siempre que las normas de la carrera general no les permitieran a las entidades cumplir adecuadamente con sus funciones o interfirieran negativamente en la consecución de sus objetivos:
“Sobre dichos sistemas específicos, ha precisado la jurisprudencia que estos pueden existir, es decir, que son en principio constitucionalmente admisibles, toda vez que su configuración e implementación hace parte de la competencia asignada al legislador para regular todo lo atinente a la función pública y, particularmente, a la carrera administrativa.
“En efecto, a través de distintos pronunciamientos sobre la materia, la Corte se ha ocupado de definir cuál es el ámbito de competencia del legislador en el campo de la regulación del sistema de carrera administrativa, precisando que, de conformidad con lo preceptuado en los artículos 125, 130 y 150 de la Constitución Política, aquel se encuentra habilitado para establecer regímenes especiales de carrera distintos a los de origen constitucional, conocidos en el argot legislativo como sistemas específicos, los cuales pueden ser creados directamente por el Congreso o por el ejecutivo a través del otorgamiento de facultades extraordinarias.
“La posición adoptada por la Corte en torno a este tema, fue ampliamente explicada en la Sentencia C-563 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), a propósito de una demanda de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 4º de la Ley 443 de 1998, cuyo contenido normativo fue reproducido casi en su integridad por la disposición demandada en este juicio —el artículo 4º de la Ley 909 de 2004—. En aquella oportunidad, al decidir sobre la misma acusación que ahora se plantea, la Corte sostuvo que el Congreso de la República, conforme a la cláusula general de competencia prevista en el artículo 150 superior y la atribución otorgada por los artículos 125 y 130 del mismo ordenamiento, es el órgano competente para adelantar las tareas de implementación y diseño de la carrera administrativa y, por lo tanto, debe gozar de un amplio margen de flexibilidad que le permita adecuar los componentes constitucionales y legales de la misma, tanto a la complejidad que presenta la función pública, como a las variables que se producen en su seno.
“A partir de esa reflexión, se manifestó en el fallo que la naturaleza compleja de la función pública justifica que el legislador pueda diseñar “sistemas específicos de carrera administrativa”, en los casos en que las normas de la carrera general no le permitan a las entidades estatales cumplir adecuadamente con sus funciones o, en su defecto, cuando interfieran negativamente en la consecución de sus objetivos. En relación con esto último, destacó la Corte que la existencia de los sistemas específicos no pretende excluir del régimen de carrera al personal de las entidades estatales sometidas al mismo, sino diseñar sistemas alternos o complementarios considerando sus particulares circunstancias, esto es, teniendo en cuenta la singularidad y especificidad de las funciones y tareas a ellas asignadas, las cuales no permiten homologación con las que normalmente llevan a cabo otros organismos del Estado” (negrillas y subrayas fuera del original).
Ahora bien, también en la sentencia que se viene examinando, la Corte dejó en claro que la posibilidad de crear sistemas específicos de carrera administrativa de origen legal debía ejercerse de acuerdo con los principios constitucionales relativos (i) al ejercicio de la función pública y (ii) al régimen de carrera; adicionalmente, reiteró que la creación legal de dichos sistemas específicos implicaba la existencia de una razón suficiente y de una juiciosa evaluación acerca de la verdadera especialidad de las funciones del respectivo órgano o institución:
“Acorde con los presupuestos que justifican la creación de los sistemas específicos de carrera, la Corte ha señalado que el ejercicio de la competencia legislativa en esa materia es reglada, en el sentido que la misma debe ejercerse de conformidad con los parámetros constitucionales que orientan el servicio público y, en particular, el régimen de la carrera. Así, reiterando la posición jurisprudencial, en la precitada Sentencia C-563 de 2000 esta corporación sostuvo que para efectos de la configuración de los sistemas específicos de carrera, el legislador debe tener en cuenta, tanto la singularidad y especificidad de las funciones que corresponde cumplir a las distintas entidades estatales, como los principios básicos que orientan la carrera administrativa general contenidos en la ley general que rige la materia.
Sobre el particular, explicó la corporación que el diseño de los sistemas específicos de carrera debe estar amparado en un principio de razón suficiente, toda vez que su regulación tiene que estar precedida de una juiciosa y cuidadosa evaluación acerca de la verdadera especialidad de las funciones que cumple el respectivo órgano o institución, de manera que se pueda garantizar, por una parte, que la inclusión en el ordenamiento jurídico de un nuevo sistema específico de carrera va a contribuir en forma efectiva y eficaz al cumplimiento y realización de las funciones que le han sido asignadas por la Constitución y la ley a la entidad beneficiaria del mismo, y por la otra, que no se van a reconocer diferencias de trato para ciertos sectores de servidores públicos que no se encuentren debidamente justificadas y que puedan degenerar en una violación del principio de igualdad de trato.
“Amparada en los criterios que delimitan la competencia legislativa para crear los sistemas específicos de carrera, la jurisprudencia constitucional ha dejado en claro que dichos sistemas, aun cuando se caracterizan por contener regulaciones especiales para el desarrollo y aplicación del régimen de carrera en ciertos organismos públicos, no tienen identidad propia, es decir, no son considerados por ese solo hecho como regímenes autónomos e independientes. Al respecto, ha precisado la corporación que los sistemas específicos son en realidad una derivación del régimen general de carrera en cuanto que, debiendo seguir sus principios y postulados básicos, solo se apartan de este en aquellos aspectos puntuales que pugnan o chocan con la especialidad funcional reconocida a ciertas entidades, justificándose en esos casos la expedición de una regulación complementaria más flexible, que permita armonizar y hacer compatible el sistema de carrera ordinario con las atribuciones que le hayan sido asignadas a tales entidades.
“Como ya se anotó, la posición según la cual, el legislador está habilitado constitucionalmente para establecer sistemas específicos de carrera, atendiendo a la naturaleza de las funciones que cumplen determinados entes administrativos y basados en criterios razonables, objetivos y racionales, no solo aparece contenida en la Sentencia C-563 de 2000 a la que se hizo expresa referencia. Dicha tesis también ha sido expuesta por la Corte, entre otras, en las sentencias C-071 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-356 de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-507 de 1995 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-746 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) y C-725 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra)”.
2.2.3. De lo visto hasta ahora, se tiene que en la Sentencia C-1230 de 2005 (24) la Corte reiteró los siguientes asuntos, que ya habían sido definidos anteriormente por la jurisprudencia de esta corporación:
a. Que existen tres categorías de sistema de carrera administrativa, que son las siguientes:
4. La previa evaluación acerca de la verdadera especialidad de las funciones del respectivo órgano o institución en que se va a implementar tal sistema específico.
2.3. Losregímenes especiales de carrera administrativa y las facultades de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
En diversos pronunciamientos la Corte se ha referido a las facultades de la Comisión Nacional del Servicio Civil en relación con cada una de las tres categorías de sistema de carrera administrativa a que anteriormente se hizo regencia. En la misma Sentencia C-1230 de 2005 que se viene estudiando, la Corte hizo el siguiente recuento de la evolución de la jurisprudencia sentada al respecto:
“Ahora bien, según se anotó, la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil está dada por el artículo 130 de la Carta, el cual determina expresamente que ella es “responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial”. Ya se mencionó en el apartado anterior, que bajo el actual esquema constitucional coexisten varios sistemas de carrera administrativa: la carrera general y las carreras de naturaleza especial, siendo estas últimas de origen constitucional y de origen legal.
“A partir de las distintas modalidades de carrera administrativa, es claro que, con arreglo a lo previsto en el artículo 130 de la Carta Política, se constituye en un imperativo constitucional que a la Comisión Nacional del Servicio Civil se le atribuya la administración y vigilancia del sistema general de carrera, como también que se le excluya definitivamente de la competencia para administrar y vigilar los regímenes especiales de carrera administrativa de origen constitucional.Por este aspecto, la posición de la jurisprudencia constitucional ha sido unívoca.
“Respecto a la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para administrar y vigilar los sistemas especiales de origen legal, denominados por el legislador sistemas específicos de carrera, la posición de la jurisprudencia constitucional ha sido variable.
“En una primera fase, la Corte sostuvo que los sistemas especiales de carrera administrativa, en general, no se encontraban bajo la administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Comoquiera que en ese primer escenario no se hizo distinción entre los sistemas especiales de origen constitucional y los de origen legal, puede advertirse que la posición de la Corte se concretó en que unos y otros se encontraban excluidos de la Competencia asignada por el artículo 130 a la Comisión Nacional del Servicio Civil. Esta línea de interpretación aparece definida, entre otras, en las sentencias C-391 de 1993, C-356 de 1994 y C-616 de 1996.
“— Posteriormente, frente a lo que puede denominarse una segunda fase, la jurisprudencia, tomando en consideración la existencia en el ordenamiento de los distintos sistemas de carreras —la general y las especiales de origen constitucional y legal—, adoptó una posición de alguna manera antagónica a la primera, en el sentido de sostener que “solo en virtud de la exclusión que sobre alguna carrera haga la propia Constitución, la comisión carecerá de competencia”. Esta posición fue expuesta por la Corte en la Sentencia C-746 de 1999 (25) , a propósito de una demanda de inconstitucionalidad promovida, entre otras normas, contra el parágrafo 1º del artículo 4º de la Ley 443 de 1998…
“Aun cuando la posición de la Corte en dicha sentencia se orientaba en la dirección de limitar la competencia de la Comisión únicamente a los sistemas especiales de carrera definidos por la propia Constitución, de lo cual cabía inferir que los sistemas especiales de origen legal sí estaban incluidos en su ámbito de competencia, de alguna manera se entendió que en el mismo fallo la Corte había dejado abierta la posibilidad para que el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración política asignara a la referida Comisión Nacional del Servicio Civil, o a cualquier otro órgano del Estado, la administración y vigilancia de los sistemas especiales de origen legal. El equívoco surge como consecuencia de que el fallo, si bien declaró ajustada a la Constitución la norma que adscribía la administración y vigilancia de estos sistemas a la Comisión Nacional del Servicio Civil, siendo así coherente con la interpretación que allí se había hecho del artículo 130 superior, en algunos apartes expresó que la facultad legislativa para regular lo atinente a la implementación del régimen de la carrera podía tener incidencia sobre si “la Comisión Nacional del Servicio Civil tiene o no la competencia señalada en el artículo 130 de la Constitución”.
“A raíz del alcance dado a la Sentencia C-746 de 1999, surge una tercera fase en la línea interpretativa de la Corte sobre el tema de la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, en la que se sostiene que es facultad exclusiva del legislador determinar los órganos encargados de la administración y vigilancia de las carreras especiales de origen legal. Dicha posición aparece consignada básicamente en las sentencias C-313 de 2003 y C-734 de 2003.
“Del anterior recuento jurisprudencial se concluye que, en lo referente al ámbito de competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, son distintas las posiciones que ha venido adoptando la Corte. Así, (i) inicialmente sostuvo que todos los sistemas especiales de carrera, tanto los constitucionales como legales, estaban excluidos de la competencia asignada a la Comisión Nacional del Servicio Civil. (ii) Posteriormente señaló que solo en virtud de la exclusión que sobre alguna carrera hiciera la propia Constitución la comisión carecía de competencia. (iii) Finalmente manifestó que era facultad exclusiva del legislador determinar los órganos encargados de la administración y vigilancia de las carreras especiales de origen legal, lo cual le permitía a este asignar a la comisión o a cualquier otra entidad del Estado la referida atribución.
“Sin perjuicio del alcance que se le pueda reconocer a los citados criterios, resulta indiscutible que no existe una línea jurisprudencial uniforme y consolidada a la que pueda acudirse para establecer cuál es en realidad el verdadero alcance de las funciones que la Constitución Política asigna a la Comisión Nacional del Servicio Civil frente a los sistemas especiales de carrera de origen legal. Bajo ese entendido, y considerando que la definición del punto resulta relevante para resolver el segundo problema jurídico planteado en este proceso, pasa la Corte a precisar el alcance de su jurisprudencia y a determinar el ámbito de competencia de la comisión respecto de los sistemas especiales de carrera de origen legal.
“Coincidiendo con el criterio general inicialmente fijado en la Sentencia C-746 de 1999, la Corte encuentra que, respecto a los sistemas especiales de origen legal, denominados por el legislador sistemas específicos de carrera, una interpretación sistemática de los artículos 125 y 130 de la Carta Política permite concluir que los mismos deben ser administrados y vigilados, sin ninguna excepción y con carácter obligatorio, por la Comisión Nacional del Servicio Civil, tal y como ocurre con el sistema general de carrera. Distintas son las razones que apoyan esta interpretación.
“— Según quedó explicado en esta sentencia, la Constitución del 91 consagró el sistema de carrera como la regla general para el acceso al servicio público (art. 125), y con ese mismo propósito le asignó a la Comisión Nacional del Servicio Civil la administración y vigilancia “de las carreras de los servidores públicos” (art. 130). Si ello es así, no queda duda que la exclusión de competencia prevista en el artículo 130 superior para la comisión es de alcance excepcional y de interpretación restrictiva y, por tanto, debe entenderse que solo opera para los sistemas especiales de carrera de origen estrictamente constitucional, o lo que es igual, para aquellos señalados expresamente por la propia Carta Política, como son el de los servidores públicos pertenecientes a las siguientes entidades estatales: (i) las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (C.P., arts. 217 y 218); (ii) la Fiscalía General de la Nación (C.P., art. 253); (iii) la rama judicial del poder público (C.P., art. 256-1º); (iv) la Contraloría General de la República (C.P., art. 268-10); la Procuraduría General de la Nación (C.P., art. 279) y las universidades del Estado (C.P., art. 69). De admitirse como válida la tesis contraria: que el legislador puede asignarle a órganos distintos la función de administración y/o vigilancia de las carreras especiales de origen legal, la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil se vería desplaza y reducida a la mínima expresión, toda vez que estaría llamada a desarrollarse en forma casi exclusiva únicamente sobre la carrera general u ordinaria, convirtiéndose la regla general en la excepción.
“— Si el artículo 130 superior dispone que la Comisión Nacional del Servicio Civil es la entidad “responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos”, excepción hecha de las que tengan carácter especial”, está definiendo dos aspectos puntuales sobre su ámbito de competencia. El primero, que la referida competencia es sobre “las carreras de los servidores públicos”; es decir, que tiene alcance general y que, por tanto, no se puede agotar en un solo sistema de carrera, la carrera ordinaria o común, sino que se proyecta también sobre otros que, de acuerdo con la exclusión de competencia prevista en la misma preceptiva, no pueden ser sino los sistemas especiales de origen legal. El segundo, que las funciones a ella asignada para administrar y vigilar las carreras se constituye en un imperativo constitucional de carácter indivisible, en el sentido que tales atribuciones no pueden compartirse con otros órganos ni ser separadas o disgregadas a instancia del legislador. El vocablo “y” —que representa la vocal i—, mencionado en el artículo 130 superior para referirse a las labores que le corresponde cumplir a la comisión, es utilizado en dicho texto como conjunción copulativa, cuyo oficio es precisamente unir, ligar y juntar en concepto afirmativo las dos acepciones, “administración y vigilancia”, de modo que se entienda que se trata de dos funciones que se deben ejercer de forma conjunta, inseparable y privativa por la Comisión Nacional del Servicio Civil y no por otros órganos o entidades estatales.
“— La interpretación del artículo 130 superior, en el sentido que corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil tanto la administración como la vigilancia de los sistemas especiales de carrera de origen legal, es consecuente con los objetivos y propósitos que justifican la implementación del sistema de carrera y la creación constitucional de la mencionada comisión. Tal y como se señaló anteriormente, el propósito del Constituyente del 91, al implementar el sistema de carrera por concurso de méritos y asignarle a un órgano autónomo e independiente la función específica de administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos, fue precisamente el de aislar y separar su organización, desarrollo y control de factores subjetivos que pudieran afectar sustancialmente el adecuado ejercicio de la actividad estatal (clientelismo, favoritismo y nepotismo), materializados, entre otros, en el interés que como patrono puede tener el propio Estado, y en particular la rama ejecutiva del poder público, en el proceso mismo de selección, promoción y remoción de sus servidores. Por eso, si se excluye a la Comisión Nacional del Servicio Civil de la competencia obligatoria para administrar y vigilar los sistemas especiales de origen legal, se desconoce sustancialmente los postulados que determinan la existencia y eficacia del sistema de carrera, toda vez que bajo esa premisa el legislador estaría facultado para dejar en cabeza de las mismas entidades públicas nominadoras, a las que decide aplicar un sistema especial de carrera, la función de administración y vigilancia del sistema, patrocinándose así el monopolio sobre el acceso a la función pública que precisamente la Constitución Política buscó evitar y combatir.
“— En ese contexto, interpretar que es a la Comisión Nacional del Servicio Civil a quien corresponde ejercer la administración y vigilancia de los sistemas especiales de carrera de origen legal, permite mantener vigente el propósito del constituyente de garantizar la igualdad, la neutralidad y la imparcialidad en el manejo y control de los sistemas de carrera administrativa, impidiendo que tales funciones puedan ser asumidas por las mismas entidades del gobierno que tienen a su cargo la designación y nombramiento de los servidores públicos a quienes aplican, o en su defecto, por otros órganos que también pertenecen al mismo gobierno y que como tal no gozan de la autonomía necesaria para garantizar la independencia e imparcialidad que se requiere frente a los cometidos del régimen de carrera.
“— Esta posición también es consecuente con la adoptada por la Corte en torno al carácter no independiente de los sistemas especiales de carrera de origen legal y su pertenencia al régimen general. Reiterando lo expresado en el punto anterior, aun cuando los sistemas especiales creados por el legislador se caracterizan por contener regulaciones específicas para el desarrollo y aplicación de la carrera en ciertos organismos públicos, en realidad no son considerados como regímenes autónomos e independientes sino como parte de la estructura de la carrera general. La incorporación de los sistemas especiales de origen legal al régimen general, lo dijo la Corte, es consecuencia de ser esta última la regla general y, por tanto, de la obligación que le asiste al legislador no solo de seguir los postulados básicos del sistema general de carrera, sino del hecho de tener que justificar en forma razonable y proporcional la exclusión de ciertas entidades del régimen común y la necesidad de aplicarle una regulación especial más flexible. Bajo ese entendido, si los regímenes especiales de origen legal hacen parte del sistema general de carrera, la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos debe comprender sin duda alguna a dichos sistemas especiales de origen legal, dado su alto grado de conexidad con la carrera general que en todos los casos tiene que ser administrada y vigilada por la citada comisión.
“En consecuencia, acorde con los artículos 125 y 130 de la Carta, la interpretación que se ajusta al espíritu de dichas normas, es aquella según la cual, es a la Comisión Nacional del Servicio Civil a quien corresponde administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos, con excepción de aquellas carreras especiales que tengan origen constitucional. Ello significa que se constituye en un imperativo constitucional, que se le asigne a dicha comisión tanto la administración como la vigilancia de la carrera general y de las carreras especiales de origen legal, estas últimas, denominadas por el legislador carreras específicas.
“Cabe destacar que, aun cuando es cierto que el legislador goza de un amplio margen de configuración política para desarrollar lo concerniente a la implementación del sistema de la carrera, tratándose de la carrera general y de los sistemas especiales de carrera de origen legal, dicha habilitación no comprende ni compromete la definición de competencia sobre las funciones de administración y vigilancia de las carreras, por ser este un asunto del que se ha ocupado directamente la Constitución Política, precisamente, al asignarle a través del artículo 130 las dos funciones a la Comisión Nacional del Servicio Civil”.
Del anterior recuento y examen hecho detalladamente en la sentencia en cita, debe concluirse que actualmente existe una jurisprudencia unificada, adoptada por la Sala Plena de esta corporación en dicho pronunciamiento, conforme a la cual de la interpretación sistemática de los artículos 125 y 130 superiores emerge como regla general aquella según la cual los sistemas especiales de origen legal, denominados por el legislador sistemas específicos de carrera, deben ser administrados y vigilados por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Ahora bien, recientemente, al decidir la demanda de inconstitucionalidad dirigida en contra de los artículos 8º, 9º, 10 (parcial), 11 y 13 (parcial) de la Ley 1033 de 2006, acusados de vulnerar el artículo 130 de la Constitución en relación con la competencia del Consejo Nacional del Servicio Civil en materia de administración y vigilancia de las carreras administrativas especiales (26) , esta corporación despachó como improcedente el mencionado cargo de inconstitucionalidad entonces esgrimido, y ratificó la línea jurisprudencial trazada en torno al ámbito de competencia del Consejo Nacional del Servicio Civil, según la cual, en relación con las carreras administrativas de origen legal, como la regulada por la Ley 1033 de 2006, en general las mismas deben ser administradas y vigiladas por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
2.4. Los cargos de la demanda frente a la anterior jurisprudencia de la Corte Constitucional.
2.4.1. Frente a las anteriores conclusiones jurisprudenciales, la demanda sostiene que el legislador es competente para modificar el sistema general de carrera y los sistemas especiales previstos en la Constitución, pero no para elevar a la categoría de carrera administrativa especial el régimen del personal civil del sector defensa, por lo cual esta determinación exigiría una reforma constitucional. En sustento de su posición esgrime las siguientes razones:
a. Porque admitir que el Congreso mediante ley puede adoptar un régimen de carrera administrativa especial para el sector defensa, significa admitir también que mediante la expedición de una simple ley, cualquier entidad podría ser sometida a un régimen especial y sustraída de la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
b. Porque mediante ley es posible establecer sistemas específicos de administración de personal, pero no carreras administrativas especiales, pues tal posibilidad implicaría sustraerlas de la competencia de la mencionada comisión.
c. Porque en los debates previos a la adopción de la ley no fueron expuestos ningún tipo de criterios o razones válidas para explicar por qué era necesaria la creación de tal carrera administrativa especial.
2.4.2. En relación con los anteriores cargos, la Corte encuentra que los dos primeros se formulan a partir de una interpretación errada de las facultades del Congreso de la República relativas a la creación de carreras administrativas especiales de origen legal; en efecto, el demandante parte de consideraciones que son contrarias a la jurisprudencia que arriba se reseñó. Ciertamente, de dicha jurisprudencia emerge que existen tres sistemas de carrera administrativa, que son la carrera administrativa general, las carreras administrativas especiales de origen constitucional y las carreras administrativas especiales de origen legal. La Corte ha dicho que esta última categoría es constitucionalmente admisible, siempre que se trate de entidades en las cuales la carrera general no permita cumplir adecuadamente con sus funciones, o interfiriera negativamente en la consecución de sus objetivos. Adicionalmente, como se vio, tras ciertas vacilaciones la jurisprudencia constitucional ha unificado una posición conforme a la cual los sistemas específicos de carrera administrativa como regla general deben ser administrados y vigilados por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Ahora bien, en la presente oportunidad el demandante alega que el artículo 1º de la Ley 1033 de 2006 sería inconstitucional, porque al establecer un sistema específico de administración de personal para los servidores públicos no uniformados del sector defensa, sustraería de la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil la administración y vigilancia de tal sistema específico. Al respecto la Corte detecta que el artículo 1º se limita a crear un régimen legal de carrera especial para los empleados públicos civiles no uniformados del sector defensa, pero en ningún momento determina cuál es el organismo a cual corresponderá la administración y vigilancia del mismo. En efecto, el tenor literal de esta disposición indica lo siguiente: “Establézcase un régimen de carrera especial para los empleados públicos civiles no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional”. Como puede verse, el cargo de inconstitucionalidad relacionado con la sustracción de dicha carrera especial de la competencia general de la mencionada comisión parte de un contenido regulador inexistente en el texto legal. En tal virtud, se trata de un cargo que no es cierto. En efecto, la Corte ha dicho que los cargos de la demanda deben ser ciertos (27) , lo cual significa que deben desprenderse del contenido de una norma jurídica existente y real (28) , y no de una deducida por el actor o implícita. Como en esta oportunidad la norma acusada no dispone la sustracción de competencia que denuncia el actor, la Corte se inhibirá de analizar el cargo, por ineptitud sustancial de la demanda. Ahora bien, dado que en materia de acción pública de inconstitucionalidad las competencias de la Corte son rogadas y no oficiosas, esta corporación se abstendrá de analizar si en el caso del régimen de la carrera especial del personal no uniformado del sector defensa, sería constitucionalmente posible sustraer la administración y vigilancia del régimen de carrera de la competencia general de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
2.4.3. En cuanto al tercer cargo esgrimido en contra del artículo 1º, acusación según la cual en los debates previos a la adopción de la ley no fueron expuestos ningún tipo de criterios o razones válidas para explicar por qué era necesaria la creación de tal carrera administrativa especial, la Corte encuentra lo siguiente:
Ciertamente, como se vio ad supra, la jurisprudencia de esta corporación ha exigido que el establecimiento por el Congreso de la República de carreras administrativas especiales de origen legal, también llamadas “sistemas específicos de carrera administrativa”, obedezca a un principio de razón suficiente. Tal razón suficiente no puede ser otra sino que las normas de la carrera general no permitan a las entidades respectivas cumplir adecuadamente con sus funciones, o interfirieran negativamente en la consecución de sus objetivos (27) . De otro lado, la jurisprudencia también ha exigido que previamente al establecimiento de una carrera administrativa especial de origen legal, medie una evaluación acerca de la verdadera especialidad de las funciones del respectivo órgano o institución en que se va a implementar tal sistema específico, y que las razones para su adopción sean expuestas durante el correspondiente debate parlamentario (28) .
2.4.4. En el caso presente, la Corte constata que en la exposición de motivos al Proyecto de Ley 258 de 2006, Senado, se expuso lo siguiente:
“La justificación de este proyecto de ley se presenta con base en fundamentos constitucionales que han encargado al Ministerio de Defensa Nacional, a sus entidades descentralizadas, a las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional, la misión de coadyuvar con el cumplimiento de los fines esenciales del Estado que propenden por brindar a nuestro país la defensa y seguridad nacional a través del empleo legítimo de la fuerza, para mantener la soberanía nacional, la independencia, la integridad territorial y el orden constitucional, y contribuir a garantizar las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos, obligaciones y libertades públicas.
“Las anteriores funciones dejan ver claramente su naturaleza singular y especial, las cuales por tanto deben ser desarrolladas por servidores públicos que respondan a la inmensidad de las mismas, contando por una parte, con unas calidades personales especiales adicionales a las requeridas para cualquier otro empleo público, calidades estas, fundamentadas en la lealtad, la confianza absoluta y el honor, y por otra, con unos conocimientos específicos en el sector defensa cuyos asuntos están en el ámbito exclusivo de reserva, orden público y seguridad nacional.
“Es importante resaltar, que el Ministerio de Defensa Nacional siempre ha respetado los preceptos legales establecidos a través de la normatividad legal que hacen referencia al empleo público. No obstante, siempre se ha diferenciado de los demás sectores públicos toda vez que la seguridad nacional implica necesariamente un trabajo militar y policial, acompañado de la gestión laboral del personal civil no uniformado, personal que en cumplimiento de su labor de manera imprescindible se ve avocado a conocer lugares e información de defensa y seguridad, temas de gran trascendencia para cualquier Nación, y que en salvaguarda de los mismos comporta dar una connotación especial a la forma de vinculación, permanecía, ascenso y retiro de este personal a la entidad.
“Por lo anterior, dada la naturaleza de las funciones que cumple la institución y por razones de “necesidad” o “conveniencia pública”, se requiere que la misma cuente con una normatividad especial que regule el ingreso, la permanencia, el retiro y los aspectos relacionados con la administración de personal de los servicios públicos civiles no uniformados, que en aplicación del criterio de flexibilidad en la organización y gestión de la función pública, pueda adecuarse a dicha necesidad con el fin de satisfacer adecuadamente el interés general y la efectiva prestación del servicio constitucionalmente encomendado” (29) .
Vista la anterior explicación sobre la razón de la necesidad del establecimiento de la carrera administrativa especial para el personal no uniformado del sector defensa, la Corte aprecia que sí se hicieron explícitas dentro del trámite legislativo las razones por las cuales era necesario crear dicha carrera administrativa especial. De manera particular observa que no es cierto, como lo afirma la demanda, que lo único que hubiera dicho durante dicho debate era que se necesitaba garantizar la estabilidad de un buen número de empleados del sector defensa que tenían la categoría de provisionales.
Por todo lo anterior la Corte encuentra que no es posible decir, como lo hace la demanda, que en los debates previos a la adopción de la ley no hayan sido expuestos ningún tipo de criterios o razones válidas para explicar por qué era necesaria la creación de la carrera administrativa especial para el personal no uniformado del sector defensa. En tal virtud, no prospera este tercer cargo esgrimido en contra del artículo 1º de la Ley 1033 de 2006.
Con fundamento en las consideraciones anteriores, en la parte resolutiva de la presente decisión será declarada la exequibilidad del artículo 1º de la Ley 1033 de 2006.
3.Examen de constitucionalidad de los artículos 2º y 3º de la Ley 1033 de 2006.
3.1. Cuestión previa. Ausencia de cosa juzgada.
En la Sentencia C-211 de 2007 (30) , la Corte examinó el cargo de inconstitucionalidad dirigido contra las expresiones “… así como establecer todas las características y disposiciones que sean competencia de la ley referentes a su régimen de personal”, contenidas en el artículo 2º de la Ley 1033 de 2006, acusadas de desconocer el numeral 10 del artículo 150 superior, por falta de la precisión exigida por dicha norma en relación con las leyes que conceden facultades legislativas extraordinarias al Presidente de la República.
Tras llevar a cabo el análisis respectivo, la Corte concluyó que sin bien las facultades a las que se refería las expresiones acusadas eran amplias, estaban precisamente delimitadas en su objeto.
Dado que, como se verá enseguida, el cargo que se esgrime en la presente oportunidad en contra del artículo 2º es diferente, pues constituye una acusación por supuestos vicios de trámite, que radicarían en la aprobación de la disposición sin las mayorías constitucionalmente exigidas, se tiene que no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En tal virtud, la Corte entra a examinar la acusación formulada ahora en contra del artículo 2º de la Ley 1033 de 2006.
Los artículos 2º y 3º de la Ley 1033 de 2006 confieren facultades extraordinarias al Presidente de la República para (i) expedir las normas con fuerza de ley que contengan el sistema especial de carrera del sector defensa y (ii) para expedir las normas con fuerza de ley para modificar y determinar el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades que integran el sector defensa, respectivamente. En contra de estas dos disposiciones se aduce un cargo de inconstitucionalidad por vicios de trámite, conforme al cual la aprobación de las mismas no se ajustó al numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política ni a los artículos 117-2 y 119-2 de la Ley Orgánica del reglamento del Congreso, toda vez que no fueron aprobados por mayoría absoluta de los miembros de las cámaras legislativas, especialmente en el Senado de la República.
Al respecto, al Corte observa que efectivamente la norma constitucional citada en la demanda prescribe que las leyes que confieren al Presidente de la República facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley requieren ser aprobadas por “la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara” (31) ; así mismo el artículo 119 numeral 2º de la Ley 5ª de 1992, que contiene el reglamento del Congreso, formula la misma exigencia (32) . Por su parte, el artículo 117 ibídem define qué se entiende por mayoría absoluta, al señalar en su numeral 2º que cuando se exija tal mayoría debe entenderse que la decisión debe ser adoptada por la mayoría de los votos de los integrantes de la respectiva corporación legislativa, previa la configuración de quórum decisorio (33) .
Así pues, como el objeto de los artículos 2º y 3º de la Ley 5ª de 1992 es otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República, los mismo han debido ser aprobados por mayoría absoluta de votos.
Al constatar el cumplimiento de la anterior exigencia constitucional, la Corte encuentra lo siguiente:
3.3. Aprobación por mayoría absoluta de votos en el primer debate conjunto en las comisiones séptimas de Senado y Cámara:
3.3.1. Según certificación expedida por secretario general de la Comisión Séptima del Senado de la República, que obra en el expediente (34) , el 16 de mayo de 2006, en sesiones conjuntas de las comisiones séptimas constitucionales permanentes del honorable Senado de la República y de la honorable Cámara de Representantes, cuya acta aparece publicada en la Gaceta del Congreso 558 del 22 de noviembre de 2006, “con una asistencia de catorce (14) senadores corresponderte a igual número de miembros totales integrantes de dicha célula congresional… los artículos 2º y 3º, sobre los cuales indaga la Corte, fueron votados y aprobados en bloque… Comoquiera que, antes de la votación, ninguno de los Honorables Senadores pidió verificación del quórum, y tampoco se solicitó votación nominal, el número de Senadores votantes a favor de los citados artículos, corresponde a catorce (14), en tanto que no se registró ningún voto negativo. En consecuencia, se cumplió con el requisito constitucional de mayoría absoluta, al cual se refiere el artículo 150.10 superior, que exige tal mayoría, que para el caso de los integrantes de la Comisión Séptima del honorable Senado de la República, tal mayoría absoluta corresponde a ocho (8) votos” (negrillas fuera del original).
3.3.2. Por su parte, el Secretario de la Comisión Séptima Constitucional de la Cámara de Representantes, a pesar de haber sido requerido para ello, no allegó al expediente una certificación similar a la anterior, remitida por el secretario general de la Comisión Séptima del Senado. No obstante, el despacho del magistrado sustanciador, revisando el Acta 01 de 2006, correspondiente a la reunión conjunta de las comisiones séptimas constitucionales de Senado y Cámara en donde se aprobó en primer debate el Proyecto de Ley 258/06 Senado - 272/06 Cámara, constató que en dicha reunión se verificó que existía un quórum decisorio de la Comisión Séptima Constitucional de la Cámara, con catorce representantes (35) . Puestos a votación los artículos 2º y 3º, en bloque con otro grupo de artículos, fueron aprobados por los miembros de la Comisión Séptima sin constancia de votos negativos (36) .
3.4. Aprobación por mayoría absoluta de votos en el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes.
3.4.1. Obra en el expediente (37) la certificación suscrita por el secretario general de la Cámara de Representantes, doctor Angelino Lizcano, en donde se afirma lo siguiente:
“El suscrito secretario general de la Cámara de Representantes
“Que en sesión plenaria de la honorable Cámara de Representantes del 31 de mayo de 2006 de 2006 se hicieron presentes ciento cuarenta y un (141) honorables representantes, fue considerada y aprobada aprobado (sic) en votación ordinaria por mayoría de los presentes, la ponencia para segundo debate, el articulado y el título del Proyecto de Ley 272/06 Cámara - 258/06 Senado ““Por la cual se establece la carrera administrativa especial para los empleados públicos no uniformados al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares, de la Policía Nacional y de sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas al sector defensa, se derogan y modifican unas disposiciones de la Ley 909 de 2004 y se conceden unas facultades conforme al numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política”. Lo anterior según consta en el registro electrónico y manual remitido por el subsecretario general de la corporación… y en el Acta de Sesión Plenaria 232 de mayo 31 de 2006, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso 219 de 2006…
“Respecto de la mayoría de votos con los que se aprobaron los artículos 2º y 3º de la Ley 1033 de 2006, con todo respeto me permito manifestar que fueron votados en bloque con el resto del articulado en votación ordinaria y por mayoría de los presentes…” (negrillas fuera del original).
3.4.2. Por su parte, el despacho del magistrado sustanciador, revisando el Acta 219 correspondiente a la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 31 de mayo de 2006, en la que surtió la anterior aprobación (38) , corroboró que en dicha reunión, tras verificarse la existencia de quórum decisorio, la plenaria de la Cámara aprobó el informe de ponencia, el articulado del proyecto y el título del mismo, sin constancia alguna de votos negativos.
3.5. Aprobación por mayoría absoluta de votos en el segundo debate en la plenaria del Senado de la República.
3.5.1. Obra en el expediente (39) la certificación suscrita por el secretario general del Senado de la República, doctor Emilio Otero Dajud, que es del siguiente tenor:
“El suscrito secretario general del Senado de la República
“Certifica
“Que en sesión plenaria del día martes seis (06) de junio de 2006, se discutió y aprobó en segundo debate el Proyecto de Ley 258/06 Senado - 272/06 Cámara “Por la cual se establece la carrera administrativa especial para los empleados públicos no uniformados al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares, de la Policía Nacional y de sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas al sector Defensa, se derogan y modifican unas disposiciones de la Ley 909 de 2004 y se conceden unas facultades conforme al numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, registrado el quórum contestaron a lista cien (100) senadores, tal como consta en la página 2 de la Gaceta 225 de fecha 05 de julio de 2006.
“Revisada el acta correspondiente los artículos 2º y 3º, se aprobaron en segundo debate con el quórum decisorio con un total de 99 senadores, dejando constancia de voto negativo a estos artículos el honorable senador Luis Carlos Avellaneda” (negrillas fuera del original).
3.5.2. Por su parte, el despacho del magistrado sustanciador, revisando el Acta 51 corresponderte a la sesión plenaria del Senado de la República del 6 de junio de 2006 en la que surtió la anterior aprobación (40) , corroboró que en dicha reunión, tras verificarse la existencia de quórum decisorio (41) , la plenaria del Senado aprobó en bloque los artículos 1º a 8º (42) , dejando constancia de voto negativo únicamente el senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona.
3.5.3. La anterior aprobación en votación ordinaria del Proyecto de Ley 258 de 2006 Senado - 272 de 2006 Cámara satisface las exigencias constitucionales sobre mayoría absoluta.
La Corte estima que en esta oportunidad la aprobación del proyecto que vino a ser la Ley 1033 de 2006, en votación ordinaria, sin constancia de votos negativos en todos los debates (salvo el del senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona en la plenaria del Senado de la República (43) y sobre la base de quórum decisorio en todos los casos, se ajusta a los cánones constitucionales aunque las respectivas certificaciones no indiquen con exactitud cuántos congresistas votaron en sentido afirmativo la aprobación de dicho proyecto de ley. Lo anterior, por cuanto la regulación legal de la “votación ordinaria” no exige necesariamente un conteo exacto de los votos, tal como ha sido explicado por esta corporación de la siguiente manera:
“La votación ordinaria es un modo de votación, que se distingue de la nominal y de la secreta. El concepto es definido con nitidez por los artículos 128 y 129 de la Ley 5ª de 1992 en los siguientes términos:
“ART. 128.—Modos de votación. Hay tres modos de votación, a saber: La ordinaria, la nominal y la secreta.
“La votación ordinaria se usará en todos los casos en que la Constitución, la ley o el reglamento no hubieren requerido votación nominal.
“ART. 129.—Votación ordinaria. Se efectúa dando los congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe.
“Si se pidiere la verificación por algún senador o representante, en su caso, se procederá de este modo: los que quieran el SÍ se pondrán de pie, permaneciendo en esta postura mientras son contados por el Secretario y se publica su número. Sentados, se procederá seguidamente con los que quieran el NO y se ponen a su vez de pie; el secretario los cuenta e informa su número y el resultado de la votación.
“El congresista puede solicitar que su voto conste en el acta, indicándolo en forma inmediata y públicamente.
“Podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada congresista y el resultado total de la votación”.cita
“La votación ordinaria es entonces una de la posibles maneras de aprobar una decisión en el Congreso, comúnmente llamada “pupitrazo”. El artículo 129 que acaba de transcribirse señala que “El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe”. La verificación persigue determinar el número de votos proferidos a favor o en contra, y la referida norma señala un método para establecerlo: “los que quieran el SI se pondrán de pie, permaneciendo en esta postura mientras son contados por el secretario y se publica su número. Sentados, se procederá seguidamente con los que quieran el NO y se ponen a su vez de pie; el Secretario los cuenta e informa su número y el resultado de la votación”.
“La expresión “El secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe”, admite diversas interpretaciones: i) conforme con una primera, debe entenderse que si no hay verificación posterior, y el secretario dice que la decisión fue aprobada o improbada, debe presumirse que así lo fue, pero que de esta información secretarial no es posible concluir si la aprobación se surtió por mayoría absoluta, es decir que contó con el apoyo de más de la mitad de los integrantes de la célula legislativa. ii) otra interpretación sería entender que dado que para que haya votación es menester que esté acreditado el quórum decisorio, es decir la presencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva célula congresional (44) , cuando el secretario dice que la decisión o propuesta fue aprobada, debe entenderse que lo fue por la mayoría de los integrantes, a pesar de no haber mediado verificación sobre este hecho.
“La Corte dentro de un criterio de flexibilidad que excluye rigorismos en las exigencias del trámite legislativo, adoptado con miras a hacer efectivo el principio democrático, acepta que a partir de la lectura del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del reglamento del Congreso, puede admitirse que la forma de votación ordinaria, previa la verificación del quórum deliberatorio, es suficiente para acreditar la aprobación por mayoría absoluta de una determinada propuesta legislativa que la requiera, si ningún congresista solicita la verificación posterior” (45) .
Así pues, habiéndose aprobado en las dos cámaras de la manera estudiada el proyecto que vino a ser la Ley 1033 de 2006, la Corte encuentra que se cumplió la exigencia de aprobación por mayoría absoluta a que se refieren los artículos 150 numeral 11 de la Constitución y 119 numeral 2º de la Ley 5ª de 1992. en tal virtud, no prosperan los cargos de inconstitucionalidad formal aducidos en contra de los artículos 2º y 3º.
4. Demanda en contra del artículo 4º de la Ley 1033 de 2006.
4.1. Problema jurídico planteado en la demanda.
La demanda se dirige concretamente contra el inciso 1º del artículo 4º, que dispone que para la vinculación de personal civil no uniformado del sector defensa se deberá efectuar un estudio de seguridad de carácter reservado a los aspirantes a ocupar cargos, el cual deberá resultar favorable para acceder a los mismos; la demanda arguye que dicha norma contraría los artículos 1º, 5º, 13, 25, 40-7 y 125 de la Constitución Política, porque el personal al que se dirige la disposición no ejecuta operaciones de carácter marcial, de inteligencia ni de seguridad, por lo cual no estaría justificado que se exigiera el estudio de seguridad a que alude la disposición. Tal exigencia atenta contra la dignidad humana, la igualdad, el derecho al trabajo, el derecho de acceder a los cargos públicos y de participación democrática, y a la vez desconoce la presunción constitucional de buena fe. De manera particular, el demandante estima que el carácter reservado del estudio de seguridad no puede hacerse efectivo frente al interesado, y que así lo ha reconocido la propia jurisprudencia constitucional.
Para los intervinientes, la exigencia del estudio de seguridad está justificada por la confianza que es requerida para ocupar cargos en el sector defensa, debido al manejo de asuntos de alta confidencialidad que impone el ejercicio de la función pública en este sector. Algunas intervenciones recuerdan que la Corte ha dicho que la reserva de estos estudios no se predica respecto de las personas objeto de los mismos. La vista fiscal sostiene que la Corte también se ha pronunciado sobre el tema en varias ocasiones, y que conforme a esta jurisprudencia el estudio de seguridad solo resulta admisible en la medida en que se garanticen los derechos fundamentales de la persona.
Así las cosas, la Corte debería establecer si resulta constitucionalmente justificado que se practique un estudio de seguridad al personal que aspira a vincularse a la función pública en el sector defensa, y las condiciones en que la práctica de dicho estudio resulta conforme con la axiología de la Carta. No obstante lo anterior, primero debe establecerse si sobre el asunto planteado se ha producido o no el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional.
4.2. Cosa juzgada en relación con los cargos de inconstitucionalidad esgrimidos en contra del artículo 4º de la Ley 1033 de 2006.
Mediante la Sentencia C-211 de 2007 (46) , esta Corte decidido la demanda de inconstitucionalidad dirigida en contra de los incisos 1º y 2º del artículo 4º de la Ley 1033 de 2006, acusados de vulnerar los artículos 13 (igualdad), 29 (derecho de defensa y debido proceso), 40-7 (desempeño de cargos públicos), 125 (derecho de accesos a la carrera administrativa), 15 (derecho a la honra y al buen nombre), 20 (derecho de rectificación de informaciones) y 25 (derecho al trabajo).
Tras recordar la jurisprudencia constitucional sentada con ocasión de demandas dirigidas contra normas similares, particularmente la expuesta en las sentencias C-942 de 2003 y C-1173 de 2005, la Corte consideró que en aplicación de los mismos criterios recogidos en esos pronunciamientos, procedía condicionar la constitucionalidad del inciso 1º del artículo 4º de la Ley 1033 de 2006, en el sentido según el cual el carácter reservado del estudio de seguridad se impone frente a terceros, pero no frente a la persona concernida. Igualmente, en el entendido según el cual el estudio de seguridad realizado por las autoridades competentes debe fundarse en razones neutrales derivadas de hechos objetivos, ciertos, específicos y relevantes, demostrativos de que con la vinculación del aspirante se pondría en peligro o se lesionaría la seguridad de las personas que laboran en el sector defensa o la seguridad ciudadana, y que en caso en que el informe sea desfavorable, el acto administrativo correspondiente —con excepción de los cargos de libre nombramiento y remoción o cuando se trate de proveer en provisionalidad un empleo de carrera con personal no seleccionado mediante sistema de mérito— dará aplicación al inciso primero del artículo 35 del Código Contencioso Administrativo.
Ahora bien, dado que en esta oportunidad la demanda se dirige contra la misma norma demandada, es decir, en contra del inciso 1º del artículo 4º, y que los cargos son sustancialmente iguales, pues se acusa la violación de las mismas normas constitucionales, la Corte detecta que se ha configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En efecto, en la presente ocasión se estiman vulnerados los artículos 13 (derecho a la igualdad), 25 (derecho al trabajo en condiciones dignas), 40-7 (derecho de desempeño de cargos públicos) y 125 (derecho de accesos a la carrera administrativa) de la Constitución Política, que también se consideraban desconocidos en la anterior oportunidad; y aunque adicionalmente ahora se estiman desconocidos los artículos 1º y 5º superiores, las acusaciones dirigidas contra estas dos últimas disposiciones constitucionales están comprendidas dentro de la acusación global formulada en la primera demanda. Ciertamente, el cargo por violación de dichos artículos 1º y 5º se contrae a afirmar que la exigencia del estudio de seguridad atenta contra el derecho de acceder al trabajo y al ejercicio de funciones públicas en condiciones de dignidad.
Así las cosas, en la parte resolutiva de la presente decisión se ordenará estarse a lo resuelto en la Sentencia C-211 de 2007 (47) , en relación con la constitucionalidad del inciso 1º del artículo 4º de la Ley 1033 de 2006.
5. Demanda en contra del artículo 9º de al Ley 1033 de 2006.
5.1. Problema jurídico planteado en la demanda.
5.1.1. El artículo 9º de la Ley 1033 de 2006 dispone que con el fin de financiar los costos que conlleve la realización de los procesos de selección para la provisión de los empleos del sistema general de carrera administrativa y de la carrera especial del sector defensa, se cobrará a los aspirantes un derecho de participación en dichos concursos; este derecho consiste en una suma equivalente a un salario mínimo legal diario para los empleos pertenecientes a los niveles técnico y asistencial, y de un día y medio de salario mínimo legal diario para los empleos pertenecientes a los demás niveles.
5.1.2. En contra del anterior precepto, varias de las demandas acumuladas en este proceso esgrimen en conjunto las siguientes acusaciones:
a. El artículo 9º vulnera el preámbulo y los artículos 1º y 2º de la Constitución Política, referentes al carácter participativo de la organización política, puesto que desconoce que muchos ciudadanos carecen de los recursos económicos para participar en el concurso; por lo tanto, la exigencia de un pago para intervenir en el mismo afecta su derecho de participación en el ejercicio del poder político.
b. El artículo 9º desconoce el derecho a la igualdad, pues los ciudadanos con capacidad económica podrán pagar los derechos de participación en el concurso, y aquellos que carecen recursos económicos suficientes no podrán hacerlo. Lo anterior vulnera de manera particular el aparte del artículo 13 superior que ordena proteger a las personas que “por su condición económica” se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta.
c. Al exigir el pago mencionado, el artículo 9º desconoce el derecho al trabajo en condiciones dignas proclamado por el artículo 25 de la Carta, y la obligación de las autoridades de propiciar las condiciones para que todos los ciudadanos puedan acceder al trabajo, a la que se refiere la misma norma superior. Igualmente vulnera el derecho de acceso al desempeño de funciones públicas recogido en el canon 40-7 superior.
d. El artículo 9º viola también varios convenios internacionales suscritos por Colombia en materia de derecho al trabajo, como la Declaración universal de derechos humanos (arts. 1º, 2-1 y 7º), el Pacto internacional de derechos civiles y políticos (arts. 3º, 25 y 26), la Convención americana de derechos humanos (art. 24). No obstante, la demanda radicada bajo el número D-6451, en la cual se contienen esta acusación, omite expresar las razones por las cuales el artículo 9º desconocería estos instrumentos internacionales, y por qué ello incidiría en el desconocimiento de la Constitución.
e. La Constitución no dispone que para acceder a los concursos para la provisión de cargos de carrera administrativa deba pagarse ningún derecho económico, y al contrario, afirma que la ley debe fijar únicamente las condiciones y requisitos “para determinar los méritos y cualidades de los aspirantes”.
f. Finalmente, en la demanda radicada bajo el número D-6441 se formularon los siguientes cargos:
“Así mismo, violenta el artículo 158 superior sobre la unidad de materia, por cuanto, salvo mejor parecer, consideramos que el ingreso al servicio público al ser gratuito, no puede ser objeto de gravámenes, los cuales tampoco podrían recaudarse en el evento de ser legalmente establecidos, sino a partir de la siguiente vigencia a la cual se establezcan.
“Finalmente vulnera el artículo 338 de la Constitución por cuanto la ley que rige las tarifas de las tasas y contribuciones que se lleguen a cobrar, implica establecer métodos para definir los costos y los beneficios en cada caso, los cuales deben ser guiados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos, cuestión esta que no se tramitó en ningún momento” (negrillas fuera del original).
5.1.3. Como se relató en el acápite de antecedentes, respecto de las anteriores acusaciones varios de los intervinientes afirman que, sobre el cobro de derechos para participar en concursos públicos para provisión de cargos de carrera administrativa, la Corte ya se ha pronunciado en ocasiones anteriores, considerando exequibles tal clase de cobros; una de las intervenciones incluso postula que sobre el asunto existe cosa juzgada material; otra agrega que el referido cobro está constitucionalmente justificado, por los altos costos que origina una convocatoria de esta naturaleza, y por la obligación ciudadana de contribuir a al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado.
5.1.4. Así mismo, la vista fiscal sostiene que el asunto del cobro de derechos por la participación en concursos públicos ya ha sido estudiado por la Corte, hallándolo exequible.
5.1.5. Así las cosas, como cuestión previa corresponde a la Corte estudiar si sobre el asunto del cobro de derechos de participación en los concursos públicos para provisión de cargos de carrera, la Corte se ha pronunciado precedentemente.
5.2. Cosa juzgada parcial en relación con lo decidido respecto del artículo 9º de la Ley 1033 de 2006 en la Sentencia C-211 de 2007 (48) .
En la Sentencia C-211 de 2007 (49) , la Corte examinó el cargo de inconstitucionalidad dirigido contra el artículo 9º de la Ley 1033 de 2006, cargo según el cual dicha norma, entre otras, sería inconstitucional por desconocer el principio de unidad de materia a que se refieren los artículos 158 y 169 de la Constitución Política.
Tras examinar la materia y el título de la ley en general, así como los debates surtidos para aprobarla, en dicha sentencia la Corte encontró que la referida acusación esgrimida en contra del artículo 9º no estaba llamada a prosperar.
Así las cosas, en cuanto en esta oportunidad, entre los varios cargos presentados en contra del artículo 9º de la Ley 1033 de 2006, se encuentra uno fundado en la presunta violación del principio de unidad de materia, la Corte detecta que sobre este asunto ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional, por lo cual en la parte resolutiva de la presente decisión ordenará estarse a lo resuelto en aquella oportunidad.
En cuanto a las demás las acusaciones que se aducen ahora respecto del artículo 9º, la Corte observa que toman pie en la vulneración de otras normas y principios constitucionales distintos de los que se estimaban desconocidos en la demanda que dio origen a la Sentencia C-211 de 2007; por lo cual, en relación con ellas no se presenta el fenómeno de la cosa juzgada absoluta por lo decidido en esa providencia; en tal virtud, la Corte debe entrar a examinar los nuevos cargos formulados respecto del artículo 9º.
Ahora bien, para llevar a cabo tal examen, es necesario recordar brevemente la doctrina sentada en otros pronunciamientos de esta corporación, cuando al estudiar normas similares al artículo 9º de la Ley 1033 de 2006 se refirió a la constitucionalidad del cobro de derecho de participación en los concursos convocados para proveer cargos de carrera administrativa.
5.3. Jurisprudencia relativa al cobro de derecho de participación en los concursos convocados para proveer cargos de carrera administrativa.
5.3.1. Sentencia C-666 de 2006 (50) : En la Sentencia C-666 de 2006, esta corporación estudió, entre otros asuntos, la constitucionalidad del artículo 74 de la Ley 998 de 2005 que rezaba así:
“ART. 74.—De conformidad con el artículo 45 del Decreto-Ley 760 de 2005 y para financiar los costos que se destinen para el fin allí establecido, la Comisión Nacional del Servicio Civil cobrará, una suma equivalente a un salario mínimo legal diario para los empleados pertenecientes a los niveles técnicos y asistenciales, y de un día y medio de salario mínimo legal diario para los empleados pertenecientes a los demás niveles, a cargo de los aspirantes, como derechos que se causen por la participación en los concursos de ingreso en empleos de carrera administrativa o en ascenso en la misma. El recaudo lo hará la Comisión Nacional del Servicio o quien esta delegue.
“Si el valor recaudado es insuficiente para atender los costos que genere el proceso de selección, el faltante será cubierto por la respectiva entidad que requiera proveer el cargo, de conformidad con lo señalado por el artículo 30 de la Ley 909 de 2004” (negrillas fuera del original) (51) .
La anterior disposición había sido acusada (i) de vulnerar el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución, al autorizar el cobro de un valor sin haber señalado el método para definir los costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto; y (ii) de vulnerar los artículos 2º, 13, 40-7 y 125 de la Constitución, pues el cobro de un valor a cargo de los aspirantes, como derecho de participación en los concursos convocados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, no guardaba ninguna relación con la determinación de los méritos y calidades de los concursantes, impedía el acceso a los cargos públicos de quienes no tenían los medios económicos para poder participar o se encontraran desempleados, y constituía una discriminación por razones económicas, que no realizaba los fines esenciales del Estado.
Para declarar la exequibilidad del artículo acusado, la Corte estimó en primer lugar que, al establecer el cobro de un valor a cargo de los aspirantes como derecho de participación en los concursos, el legislador había fijado directamente la tarifa de una tasa, por lo cual no se hacía necesario que se hicieran explícitos, en la propia ley, los criterios que hubieran tenido en cuenta para el efecto. En efecto, sobre el particular expuso lo siguiente:
“Como se ha establecido que en la norma acusada el legislador fijó directamente la tarifa de una tasa, la Corte pasa a examinar si se vulneró el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución.
“La Corte ha determinado al alcance del inciso 2º del artículo 338 de la Constitución, en los siguientes términos: “la Constitución no exige que para la fijación de la tarifa por el legislador se hagan explícitos, en la propia ley, los criterios que se tuvieron en cuenta para el efecto. Tal exigencia solo resulta aplicable cuando se permita que la tarifa sea fijada por las autoridades administrativas, caso en el cual la ley deberá establecer el método y el sistema para definir los costos y la forma de hacer su reparto. Se trata de una garantía del principio de legalidad del tributo, conforme a la cual si bien, de manera excepcional y en atención a la complejidad que en ocasiones reviste el establecimiento de las tarifas para tasas o contribuciones, se permite que dichas tarifas sean fijadas por las autoridades administrativas, se exige, en todo caso, que el sistema y el método para definir los costos o los benéficos, así como la forma de hacer su reparto se fijen por la ley, o las ordenanzas o los acuerdos” (Sent. C-992/2001) (52) .
“En efecto, al prever la norma legal acusada un determinado valor como lo es la suma equivalente a un salario mínimo legal diario para los empleados de los niveles técnicos y asistenciales y de un día y medio de salario mínimo legal diario para los demás niveles, queda claro que el legislador estableció directamente la tarifa de una tasa, lo cual indica que no era necesario que se hicieran explícitos en la misma norma los criterios que se tuvieron en cuenta para el efecto, exigencia que se aplica solamente cuando se permite que sean las autoridades administrativas las que fijen la tarifa correspondiente.
“Por consiguiente, no se aprecia vulneración al artículo 338 de la Constitución”.
En segundo lugar, respecto del cargo según el cual el cobro de una tarifa para la participación en los concursos para acceder a la función pública no guardaba ninguna relación con la determinación de los méritos y calidades de los aspirantes, impedía el acceso a los cargos públicos de quienes no tienen los medios económicos para participar o se encuentran desempleados, introducía una discriminación por razones económicas y no realizaba los fines esenciales del Estado, la Corte igualmente lo consideró improcedente, por cuanto el margen de configuración legislativa para regular los requisitos y condiciones de ingreso y ascenso a los cargos de carrera era amplio, y los fines de la carrera administrativa no se desatendían con el establecimiento de una tarifa diferencial para participar en los concursos respectivos; lo anterior por las siguientes razones:
“… por cuanto i) lo cancelan únicamente quienes se inscriban en los concursos de méritos por lo que la carga impuesta no corresponde a todas las personas o ciudadanos, ii) no se está favoreciendo procesos de selección fundados en el clientelismo, la negociación, el favoritismo, la voluntad del funcionario, el nepotismo y la filiación política, iii) se está ante una disposición legal de carácter abstracto e impersonal que tiende a responder de manera justa y equitativa todas las diversas situaciones que se presentan en la comunidad como son las circunstancias de carencia de recursos o de desempleo, iv) los montos estipulados por el legislador y que deben sufragar los aspirantes resultan razonables y proporcionados al permitir que puedan participar todas las personas en dichos concursos, y v) busca establecerse condiciones de responsabilidad y seriedad en los aspirantes (53) . Tampoco puede olvidarse que la norma legal acusada responde al cumplimiento previo de determinados requisitos académicos al aspirarse a cargos pertenecientes a los niveles técnicos y asistenciales, y demás niveles profesionales. Por consiguiente, no se está desconociendo el derecho de acceso a los cargos públicos (art. 40-7 de la Constitución), ni se está impidiendo su acceso a quienes carecen de recursos económicos o están desempleados.
“Por el contrario, el establecimiento de la tasa en estudio, corresponde al cumplimiento de un deber constitucional del ciudadano como lo es el “Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad” (art. 95-9 superior).
“No puede desconocerse las implicaciones logísticas (instrumentos técnicos e infraestructura adecuada) y repercusiones financieras que tiene la realización de los concursos de méritos, atendiendo la cobertura y tamaño de las convocatorias que corresponde realizar a la Comisión Nacional del Servicio Civil, que demanda una debida planeación, organización y ejecución del sistema de carrera (54) . Tampoco puede olvidarse la orden impuesta por el legislador (55) dentro del término perentorio establecido de realizar las convocatorias a concursos de méritos. Mucho menos puede desconocerse que el Estado desarrolla los fines esenciales sociales al trasladar el presupuesto indispensable con destino a la Comisión Nacional del Servicio Civil y que las entidades respectivas deben cubrir los recursos faltantes por los costos que genere los procesos de selección.
“Como se aprecia de las intervenciones del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Comisión Nacional del Servicio Civil, en relación con la convocatoria 01 de 2005, se establece un valor promedio a pagar por los aspirantes de $ 13.600 para los empleos de niveles técnico y asistencial y de $ 20.400 para los niveles asesor y profesional. También se señala que el número de cargos convocados son aproximadamente 70.000, donde los valores de ejecución de los mismos ascienden a dos millones de pesos por cargo (56) . Así mismo, se indica que el Estado ha trasladado los recursos económicos necesarios para el cumplimiento de las funciones que les competen a la Comisión Nacional del Servicio Civil, en las vigencias fiscales 2005 y 2006 (57) . Finalmente, los dineros faltantes corresponderá asumirlos a las entidades respectivas que requieran proveer los cargos (58) .
“Por consiguiente, existe una justificación constitucional para que el Estado cobre a los aspirantes una suma determinada por la participación en los concursos, que viene a constituir solo el pago de una parte de los costos totales que implica la realización de los procesos de selección, lo que a su vez asegura la racionalización del gasto y la eficacia y economía de la función administrativa (art. 209 constitucional)”.
Finalmente, para explicar por qué el cobro de una tasa con base en una tarifa diferencia no desconocía el derecho a la igualdad y no podía considerarse discriminatorio, la Corte recordó que las tasas buscaban ser una contraprestación a un servicio prestado por la administración, llamadas a ser canceladas por quienes los utilizaban y no por todos los ciudadanos; dijo al respecto la sentencia:
“De igual forma, en relación con la violación del derecho a la igualdad debe recordarse, como se ha señalado en esta decisión, que la tasa se distingue de los tributos parafiscales y de los impuestos ya que su finalidad radica principalmente en que se paga como contraprestación de un servicio prestado por la administración y se cancela solamente por quienes lo utilizan y no por todos los ciudadanos (59) . Esta corporación en Sentencia C-1107 de 2001 (60) , señaló que el principio de equidad “se desenvuelve como derecho a la igualdad dentro del campo fiscal, en íntima correspondencia con el principio de la generalidad del tributo que de suyo constituye basamento del derecho a la igualdad frente a las cargas públicas”.
“En este caso, la tarifa establecida por el legislador a cargo de quienes se inscriban a los concursos de méritos no constituye un tratamiento tributario distinto por razones económicas o de desempleo por cuanto atiende a una finalidad aceptada constitucionalmente como lo es el contribuir a la financiación de los gastos del Estado, y se establece su cancelación por igual a todos los aspirantes que se inscriban. La suma equivalente a un salario mínimo legal diario para empleados pertenecientes a los niveles técnicos y asistenciales, y de un día y medio de salario mínimo legal diario para los empleados pertenecientes a los demás niveles, constituye un monto razonable y proporcionado que pueden sufragar quienes aspiran a participar en los concursos, que además le imprime seriedad al mismo pues al concurso se presentará solo quienes realmente tenga un interés en el mismo, haciendo que los costos y esfuerzos del Estado para convocar al mismo se oriente a la realización de su finalidad.
“Ahora, la tarifa establecida por el legislador es diferencial y progresiva atendiendo el nivel del cargo al que se aspira, estableciendo así un menor valor para quienes aspiran a concursar a empleos de menor nivel o un mayor valor a cargos de mayor jerarquía, lo cual se ajusta al principio de igualdad en materia tributaria en la medida que desarrollo los fines esenciales del Estado social de derecho en cuanto a la justicia distributiva”.
5.3.2. Sentencia C-741 de 2006 (61) . En la Sentencia C-741 de 2006 la Corte resolvió la demanda intentada en contra de un aparte del mismo artículo 74 de la Ley 998 de 2005. Dicho aparte era el que a continuación se subraya y destaca dentro del texto de dicha norma:
“ART. 74.—De conformidad con el artículo 45 del Decreto-Ley 760 de 2005 y para financiar los costos que se destinen para el fin allí establecido, la Comisión Nacional del Servicio Civil cobrará, una suma equivalente a un salario mínimo legal diario para los empleados pertenecientes a los niveles técnicos y asistenciales, y de un día y medio de salario mínimo legal diario para los empleados pertenecientes a los demás niveles, a cargo de los aspirantes , como derechos que se causen por la participación en los concursos de ingreso en empleos de carrera administrativa o en ascenso en la misma. El recaudo lo hará la Comisión Nacional del Servicio o quien esta delegue.
“Si el valor recaudado es insuficiente para atender los costos que genere el proceso de selección, el faltante será cubierto por la respectiva entidad que requiera proveer el cargo, de conformidad con lo señalado por el artículo 30 de la Ley 909 de 2004” (negrillas fuera del original) (62) .
La demanda aducía cargos iguales a los estudiados en la oportunidad anterior (63) , y la Corte recordó que en Sentencia C-666 de 2006 (64) había resuelto declarar exequible, por los cargos examinados, el artículo 74 de la Ley 998 de 2005. Agregó que el problema jurídico que había abordado en esa oportunidad era igual al que se formulaba en la nueva demanda, por lo cual en relación con las expresiones acusadas, “a cargo de los aspirantes”, se había configurado la cosa juzgada constitucional.
5.4. La cosa juzgada material.
5.4.1. La norma legal examinada en la Sentencia C-666 de 2006 (65) era el artículo 74 de la Ley 998 de 2005. La norma demandada en la presente oportunidad es el artículo 9º de la Ley 1033 de 2006. Cada una de estas disposiciones dispone lo siguiente:
Artículo 74 de la Ley 998 de 2005 Artículo 9º de la Ley 1033 de 2006
“ART. 74. —De conformidad con el artículo 45 del Decreto-Ley 760 de 2005 (66) y para financiar los costos que se destinen para el fin allí establecido, la Comisión Nacional del Servicio Civil cobrará, una suma equivalente a un salario mínimo legal diario para los empleados pertenecientes a los niveles técnicos y asistenciales, y de un día y medio de salario mínimo legal diario para los empleados pertenecientes a los demás niveles, a cargo de los aspirantes, como derechos que se causen por la participación en los concursos de ingreso en empleos de carrera administrativa o en ascenso en la misma. El recaudo lo hará la Comisión Nacional del Servicio o quien esta delegue.
“Si el valor recaudado es insuficiente para atender los costos que genere el proceso de selección, el faltante será cubierto por la respectiva entidad que requiera proveer el cargo, de conformidad con lo señalado por el artículo 30 de la Ley 909 de 2004” (negrillas fuera del original)(67). “ART. 9º—Con el fin de financiar los costos que conlleve la realización de los procesos de selección para la provisión de los empleos de la carrera que convoque la Comisión Nacional del Servicio Civil y la especial del sector defensa, la Comisión Nacional del Servicio Civil cobrará a los aspirantes, como derechos de participación en dichos concursos, una suma equivalente a un salario mínimo legal diario para los empleos pertenecientes a los niveles técnico y asistenciales, y de un día y medio de salario mínimo legal diario para los empleos pertenecientes a los demás niveles. El recaudo lo hará la Comisión Nacional del Servicio Civil o quien esta delegue.
Como puede verse, ambas normas comparten el siguiente contenido regulador: (i) señalan que con el fin de financiar los costos de la realización de los procesos de selección para la provisión de los empleos de la carrera, (ii) la Comisión Nacional del Servicio Civil cobrará a los aspirantes (iii) una suma equivalente a un salario mínimo legal diario para los empleados pertenecientes a los niveles técnicos y asistenciales, y (iv) de un día y medio de salario mínimo legal diario para los empleados pertenecientes a los demás niveles, (v) como derechos que se causen por la participación en dichos concursos de ingreso en empleos de carrera administrativa o en ascenso en la misma. Que (vi) el recaudo lo hará la Comisión Nacional del Servicio o quien esta delegue, y (vii) que si el valor del recaudo fuere insuficiente para atender los costos del proceso de selección, el faltante será cubierto por la respectiva entidad que requiera proveer el cargo.
Las diferencias que se acusan entre ambas normas radican en que el artículo 9º de la Ley 1033 de 2006 hace explícitamente extensiva la regla del cobro de derechos de participación en los concursos al caso de la convocatoria para proveer cargos en la carrera especial del sector defensa; no obstante, el carácter general del artículo 74 de la Ley 998 de 2005 permitía entender que la disposición también cobijaba al concurso del sector defensa. Además, el artículo 9º de la Ley 1033 de 2006 incluye un parágrafo, no previsto en el artículo 74 de la Ley 998 de 2005, que dispone que aquellas personas que en virtud de lo dispuesto por el artículo 74 hubieran cancelado los derechos para participar en “el grupo dos de la convocatoria 001 de 2005 adelantada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, tendrán derecho a participar en los procesos de selección que se adelanten en cumplimiento de las normas especiales de carrera que se expidan en desarrollo de las facultades conferidas en la presente ley, sin que deban cancelar nuevamente la inscripción”.
Así pues, salvo lo dispuesto en el parágrafo del artículo 9º, respecto del cual no se dirige en el presente proceso ningún cargo específico y particular, las dos normas que se acaban de comparar tienen un contenido regulador igual. Se pregunta entonces la Corte, si, como lo sugieren algunos de los intervinientes, se configura el fenómeno jurídico de la cosa juzgada material.
5.4.2. El concepto de cosa juzgada material, su diferencia con las figuras de la cosa juzgada formal y la cosa juzgada relativa, y la consecuencias prácticas de estas distinciones en el presente caso: Esta corporación ha vertido una jurisprudencia conforme a la cual la “cosa juzgada material” se presenta cuando después de proferido un fallo de constitucionalidad respecto de una norma determinada, la Corte debe estudiar otra disposición distinta que sea: (i) idéntica en su tenor a aquella sobre la cual recayó el pronunciamiento anterior, o (ii) no literalmente idéntica, pero con un contenido normativo igual al de la otra norma examinada. En estos dos casos, por cuanto el asunto objeto de juicio ya ha sido decidido anteriormente, la Sala Plena de la Corte debe proferir un fallo inhibitorio, por carencia de objeto de la decisión.
Ahora bien, si la norma acusada no es otra distinta de aquella sobre la cual recayó el fallo anterior, sino la misma norma antes examinada, se presenta el fenómeno de “cosa juzgada formal”, que puede dar lugar al rechazo de la demanda por el magistrado sustanciador (68) .
En efecto, sobre la diferencia entre estos dos conceptos —cosa juzgada material y formal—, la corporación ha dicho:
“El fenómeno de la cosa juzgada no solo se presenta cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que posteriormente resulta nuevamente demandada. Adicionalmente, se presenta el fenómeno de la cosa juzgada cuando la decisión anterior pese a no recaer sobre la misma disposición cobija, sin embargo, otra literalmente igual o con contenidos normativos idénticos. En este último sentido, “(e)l fenómeno de la cosa juzgada opera así respecto de los contenidos de una norma jurídica: tiene lugar cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto” (69) (negrillas fuera del original).
“Ha sido pues clara esta corporación en que tanto sus decisiones sobre inexequibilidad, como aquellas sobre exequibilidad, están cobijadas por la cosa juzgada; en que, cuando se trata de normas con contenidos idénticos, así sus textos literales normativos difieran entre sí, y cuando respecto de una de ellas existe una decisión previa del juez constitucional, obra en relación con los contenidos que le son propios y respecto de la otra, el fenómeno de la cosa juzgada en sentido material” (70) (negrillas fuera del original).
“Existe cosa juzgada material cuando la disposición que se acusa tiene un contenido normativo idéntico al de otro artículo sobre el cual la Corte ya ha emitido pronunciamiento, por lo que los argumentos jurídicos que sirvieron de fundamento para declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de este serían totalmente aplicables a aquella y la decisión que habría de adoptarse sería la misma que se tomó en la sentencia anterior. No obstante, considera la Corte que la declaración de la existencia de cosa juzgada material no puede ser adoptada por un solo magistrado sino por la Sala Plena de la Corte, por medio de una sentencia adoptada por la mayoría, por las siguientes razones: — La existencia de cosa juzgada material, equivale a la declaración de exequibilidad o inexequibilidad de un precepto legal. Y de acuerdo con la Constitución (arts. 241 y ss.) y la ley (estatutaria de la administración de justicia, el D. 2067/91 y el reglamento interno de la Corte), es esta corporación en Sala Plena la que debe adoptar decisiones de esa índole. — Las providencias que profiere la Corte en ejercicio del control constitucional, son de obligatorio cumplimiento y producen efectos erga omnes. Pero para que ello tenga lugar, es necesario que el fallo lo emita el órgano constitucionalmente competente, en este caso, la Sala Plena. De no ser así, se estaría aceptando que las decisiones de inconstitucionalidad o constitucionalidad de un precepto legal se adopten por un solo magistrado, lo cual contraría el orden supremo.
No sucede lo mismo en los casos en que se presenta el fenómeno de la cosa juzgada formal, la cual tiene lugar “cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio. Supone la vinculación jurídica que surge para el juez constitucional en relación con el precepto en sí mismo formalmente considerado”. Pues es claro que en este evento, no se está decidiendo sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una determinada disposición legal, sino simplemente se trata de la constatación de un hecho: que la Corte ya ha emitido pronunciamiento sobre la norma que nuevamente se acusa y, en consecuencia, se le informa al actor esta situación. Ha de entenderse que cuando el inciso final del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, autoriza rechazar “las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada”, se refiere única y exclusivamente a la cosa juzgada formal. Decisión que la puede adoptar el magistrado a quien se le ha repartido la demanda o la Sala Plena de la Corte, tal como se lee en este mismo precepto” (71) .
La Corte observa que en el presente caso, dado que la norma acusada es otra distinta de aquella que fue demandada dentro del proceso que culminó con la Sentencia C-666 de 2006, pero que su alcance regulador es igual al de esa disposición (salvo el parágrafo contra el cual no se dirige ningún cargo concreto), podría pensarse se estaría frente al fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional material, que debería ser declarado por la Sala Plena de la corporación. Empero, la forma en que fue adoptada la decisión en aquella oportunidad corresponde al de la figura de la cosa juzgada constitucional relativa, pues el artículo 74 de la Ley 998 de 2005, en la parte resolutiva de la Sentencia C-666 de 2006, fue declarado exequible “por los cargos examinados”. Por lo anterior, para determinar si efectivamente se configura el fenómeno jurídico de la cosa juzgada material, la Corte debe revisar si los cargos examinados en aquella oportunidad, formulados en contra del artículo 74 de la Ley 998 de 2005, eran los mismos que ahora se esgrimen contra el artículo 9º de la Ley 1033 de 2006. Ciertamente, la cosa juzgada relativa, y más cuando ella es explícita como ocurre en el presente caso, impide a la Corte volver a pronunciarse sobre aquellos asuntos de relevancia constitucional sobre los que versó el anterior pronunciamiento.
5.4.3. Al respecto la Corte observa lo siguiente: en la presente ocasión se acusa el artículo 9º porque (i) la exigencia de pago de derechos para intervenir en el concurso afectaría el derecho de participación en el ejercicio del poder político de las personas carentes de capacidad de pago; (ii) la disposición desconocería el derecho a la igualdad, discriminando a aquellos ciudadanos que carecen recursos económicos suficientes; (iii) el cobro de derechos de participación en el concurso desconocería el derecho al trabajo en condiciones dignas proclamado por el artículo 25 de la Carta; (iv) el acceso a los cargos públicos debe estar determinado únicamente por los méritos y cualidades de los aspirantes; (v) al fijar las tarifas de las tasas y contribuciones el legislador debe establecer métodos para definir los costos y los beneficios, lo que no sucedería en este caso.
Adicionalmente a los anteriores cargos, la demanda radicada bajo el número D-6451 afirma que el artículo 9º viola también varios convenios internacionales suscritos por Colombia en materia de derecho al trabajo. No obstante, en cuanto omite de manera absoluta expresar las razones por las cuales el artículo 9º desconocería tal categoría de instrumentos internacionales, y por qué ello incidiría en el desconocimiento de la Constitución, la Corte observa que en este punto la demanda no satisface el requisito a que alude el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, conforme al cual las demandas, en las acciones públicas de inconstitucionalidad, deberán contener “(l)as razones por las cuales dichos textos se estiman violados”. En tal virtud, en este punto la demanda resulta sustancialmente inepta.
Así mismo, la demanda alega que el artículo 9º “así mismo, violenta el artículo 158 superior sobre la unidad de materia, por cuanto, salvo mejor parecer, consideramos que el ingreso al servicio público al ser gratuito, no puede ser objeto de gravámenes, los cuales tampoco podrían recaudarse en el evento de ser legalmente establecidos, sino a partir de la siguiente vigencia a la cual se establezcan. Acusación esta que no resulta clara, pues las razones que se exponen para explicar por qué resultaría desconocido el principio de unidad de materia a que alude el artículo 158 superior no consultan el alcance de tal principio, que consiste en que todos los artículos de las leyes se refieran a una misma materia, y que durante el trámite de su aprobación todas las iniciativas se avengan a esta misma unidad temática.
La Corte ha explicado que la obligación de exponer las razones por las cuales las normas constitucionales son desconocidas por un determinado precepto legal, impone que la(sic) en la exposición de tales razones haya un mínimo de claridad. “La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el estatuto fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa” (72) .
En el presente caso, como se dijo, la acusación por la presunta vulneración del artículo 158 superior no se funda en razones relativas a aquello en lo que consiste el principio de unidad de materia, sino en otras razones concernientes a la supuesta gratuidad constitucional del ingreso al servicio público, y al principio constitucional de anualidad de los tributos. Por tal razón, al no existir ninguna relación entre las razones de la violación y el alcance del precepto constitucional que se estima vulnerado, este cargo también resulta inepto para llevar a un pronunciamiento de fondo.
Ahora bien, salvo los dos cargos que resultan ineptos por las razones que se acaban de explicar, los demás cargos formulados en contra del artículo 9|(sic) de la Ley 1033 de 2006 son los mismos que en su oportunidad fueron esgrimidos en contra del artículo 74 de la Ley 998 de 2005, y que fueron estudiados en la Sentencia C-666 de 2006 (73) . Ciertamente, como arriba se dijo, en esa ocasión el artículo 74 fue acusado de inconstitucionalidad por (i) de vulnerar el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución, al autorizar el cobro de un valor sin haber señalado el método para definir los costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto; y (ii) de vulnerar los artículos 2º, 13, 40-7 y 125 de la Constitución, pues el cobro de un valor a cargo de los aspirantes, como derecho de participación en los concursos convocados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, no guardaba ninguna relación con la determinación de los méritos y calidades de los concursantes, impedía el acceso a los cargos públicos de quienes no tenían los medios económicos para poder participar o se encontraran desempleados, y constituía una discriminación por razones económicas, que no realizaba los fines esenciales del Estado.
Como puede verse, una y otra demanda estimaban que existía un problema de falta de definición legal del método de fijación de la tarifa de la tasa que se cobraba a los aspirantes, lo que implicaba la vulneración del artículo 338 superior; y que el cobro de derechos de participación en los concursos públicos (i) desconocía el derecho a la igualdad, (ii) el derecho de acceso al trabajo en condiciones dignas, (iii) el derecho de participación en el ejercicio del poder político, y (iv) el mérito como único factor determinante del acceso a ala carrera administrativa.
Así pues, de un lado la Corte ha establecido que el alcance normativo del artículo del 74 de la Ley 998 de 2005 es igual al del artículo 9º de la Ley 1033 de 2006, salvo en lo relativo al parágrafo de esta última disposición, respecto del cual no se esgrimen cargos de inconstitucionalidad concretos. Y de otro lado ha constatado que los cargos esgrimidos en contra de la primera de estas disposiciones, estudiados en la Sentencia C-666 de 2006, son los mismos que ahora se aducen en contra del artículo 9º de la Ley 1033 de 20067(sic). En tal virtud, respecto de esta última disposición, se presenta el fenómeno jurídico de la cosa juzgada material, que determina que la Corte, en la parte resolutiva de la presente sentencia, ordene estarse a lo resuelto en la referida Sentencia C-666 de 2006.
6. Cosa juzgada constitucional en relación con la demanda dirigida en contra del artículo 10 de la Ley 1033 de 2006.
La Corte constata que, estando en trámite el presente proceso, se produjo la Sentencia C-211 de 2007 (74) , mediante la cual esta corporación declaró inexequibles los incisos primero, segundo y tercero del artículo 10 de la Ley 1033 de 2006, a partir de la fecha de su promulgación. En sustento de la anterior decisión, la Corte consideró lo siguiente:
En relación con el inciso primero del artículo 10, sostuvo que resultaba contrario al respeto del principio de mérito, así como al derecho a acceder a la administración pública en condiciones de igualdad, eximir a aquellos concursantes que se encontraran vinculados a la administración bien sea en provisionalidad o en carrera, de la prueba de preselección, cuando dicha prueba tuviera carácter habilitante. Recordó que la jurisprudencia ha señalado a este respecto que las regulaciones de los sistemas de concursos no pueden establecer criterios de selección cuya evaluación no sea susceptible de ser aplicada a todos los concursantes, incluyendo tanto a los inscritos en carrera como a los que no lo están. Pues si bien a los servidores en situación de provisionalidad se les deben garantizar el respeto de sus derechos, al mismo tiempo no puede desconocerse el principio del mérito que permita una real y franca competencia en condiciones de igualdad. Por tal motivo, el inciso primero del artículo 10 de la Ley 1033 de 2006 fue declarado inexequible.
En cuanto al inciso segundo el mismo artículo, de igual manera la Corte lo estimó inexequible, pues aunque consideró que no planteaba ninguna dificultad desde el punto de vista del respeto de los principios de mérito e igualdad tener la experiencia como una prueba más, en tanto en sí misma se evaluara de manera igual para todos los concursantes, en cambio resultaba discriminatorio el mayor valor que se ordenaba darle a la experiencia relacionada con el cargo objeto de concurso, pues implicaba una ventaja para quien lo estuviera ocupando, en detrimento de quienes no estuvieran vinculados a la administración.
En cuanto al inciso tercero del artículo 10, que autorizaba a la Comisión Nacional de Servicio Civil para introducir modificaciones a la Convocatoria 01 de 2005, acorde con los mandatos legales contenidos en los dos incisos anteriores, comoquiera al desaparecer los mismos dicho inciso tercero dejaba de tener sentido, la Corte lo declaró igualmente inexequible.
En la presente ocasión el artículo 10 de la Ley 1033 de 2006 es acusado de desconocer los cánones 1, 13, 25, 40-7, 125 y 209 de la Constitución, por las siguientes razones: (i) por resultar contrario al carácter democrático, participativo y pluralista del Estado colombiano a que se refiere el artículo 1º de la Carta, así como la prevalencia del interés general sobre el particular; (ii) por desconocer el principio de igualdad a que aluden los artículos 13 y 209 superiores, en cuanto permite un tratamiento preferencial sin justificación alguna, y por cuanto no puede presumirse que quienes lleven ocupando un cargo por más de seis meses tengan más conocimientos, estén mejor capacitados o tengan más méritos para seguirlo ocupando; (iii) por vulnerar el canon 25 superior, referente al trabajo en condiciones dignas, al excluir a los empleados en provisionalidad de una fase del concurso, en detrimento de los demás aspirantes; (iv) por ser contrario al numeral séptimo del artículo 40 de la Constitución, toda vez que conforme a dicha norma superior todos los ciudadanos tienen derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, pero la norma demandada concedería ventajas inmerecidas a un pequeño grupo que resulta sustraído de la obligación de demostrar sus méritos y capacidades; (v) y finalmente, por contradecir el canon 125 constitucional, pues dicha norma superior obliga a que el ingreso y ascenso a los cargos públicos se haga previo cumplimiento de los requisitos y condiciones fijados por la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes, y contrario a lo anterior, el artículo 10 de la ley acusada “crea condiciones inmerecidas de privilegio”.
En cuanto al inciso 2º del artículo 10, referido al mayor valor que debe asignarse a la experiencia relacionada con las funciones del cargo, en la presente oportunidad se demanda su inconstitucionalidad por violación del artículo 13 superior, alegando que “la experiencia que tiene la persona en el cargo que ocupa no la habilita automáticamente para ocupar el cargo, pues eso solo se define con la aplicación de los diferentes medios de prueba”.
Como puede verse, las acusaciones esgrimidas dentro del presente proceso se dirigen a cuestionar únicamente los incisos 1º y 2º del artículo 10 de la Ley 1033 de 2006, que como se acaba de explicar fueron declarados inexequibles por esta corporación en la comentada Sentencia C-211 de 2007. En tal virtud, en relación con estos dos incisos de dicho artículo ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional, por lo cual en la parte resolutiva de la presente decisión se ordenará estarse a lo resuelto en la citada providencia (75) .
7.Examen de constitucionalidad del artículo 13 de la Ley 1033 de 2006.
7.1. El problema jurídico.
7.1.1. El artículo 13 de la Ley 1033 de 2006 ordena que, para garantizar la culminación de las convocatorias que vienen en curso para la provisión de los empleos provisionales del sistema general y de los sistemas específicos de carrera administrativa, se prorrogue el periodo de los miembros de la actual Comisión Nacional del Servicio Civil, CNSC, por el término de 24 meses.
En contra de la anterior disposición, la demanda postula un cargo de inconstitucionalidad formal, según el cual la disposición sería inexequible al haber sido vulnerados los artículos 157, 158, 160 y 161 de la Constitución durante le trámite de su aprobación. Lo anterior por cuanto, al decir de la demanda, se habría desconocido el principio de consecutividad, pues el artículo no se habría debatido ni aprobado en la sesión conjunta de las comisiones de Senado y Cámara, en donde se surtió el primer debate reglamentario, y tampoco habría sido debatida ni aprobada en la plenaria de esta última corporación legislativa. Por lo tanto, la norma solo habría sido aprobada en uno de los cuatro debates requeridos, el de la plenaria del Senado; carencia esta que fue suplida a través de la comisión accidental de conciliación, que en últimas vino a sustituir a las comisiones y a las plenarias en la redacción de la norma. Adicionalmente, por su contenido temático, la disposición desconocería el principio de unidad de materia, y, finalmente, también existiría una inconstitucionalidad formal, en cuanto no habrían transcurrido los quince días hábiles entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, exigidos por las normas constitucionales y reglamentarias.
7.1.2. Los intervinientes sostienen que la regla conforme a la cual debe transcurrir un lapso de quince días hábiles entre la aprobación del proyecto en una Cámara y la iniciación del debate en la otra no resulta aplicable para el caso en que las comisiones de ambas corporaciones legislativas hayan dado primer debate conjunto al proyecto; que el núcleo temático de la Ley 1033 de 2006 es la carrera administrativa general y la especial del sector defensa, y que la prórroga del periodo de los miembros de la Comisión Nacional del Servicio Civil guarda relación de conexidad temática con dichas materias, pues dicha Comisión debe vigilar y administrar la aplicación de las normas sobre carrera administrativa; finalmente, en lo relativo a la acusación por presunto desconocimiento del principio de consecutividad, por la ausencia de cuatro debates en la aprobación del artículo 13, indican que tal cargo de inconstitucionalidad desconoce que lo que hizo la Comisión de Conciliación fue acoger el texto del proyecto de ley aprobado en la plenaria del Senado de la República, constituido por 13 artículos, más un artículo nuevo aprobado por la Cámara de Representantes.
7.1.3. Así las cosas, en relación con el artículo 13 de la Ley 1033 de 2006, correspondería a esta corporación definir (i) si en su aprobación se respetó el principio de consecutividad y el de unidad de materia, que exigen que durante el proceso de aprobación de las leyes todas las iniciativas legislativas sean debatidas y aprobadas en cuatro debates, y que todas versen sobre la misma materia; y (ii) si en la aprobación del artículo 13 debía observase la norma según la cual entre la aprobación del proyecto en una Cámara y la iniciación del debate en la otra, debían transcurrir al menos quince días hábiles, o si por haberse surtido el primer debate en forma conjunta en las comisiones séptimas de ambas cámaras, dicha norma no estaba llamada a ser observada.
Para estudiar los anteriores problemas jurídicos, la Corte (i) inicialmente revisará cuál fue el trámite que se surtió para la aprobación del artículo 13 acusado; (ii) luego recordará su jurisprudencia relativa al principio constitucional de consecutividad; (iii) recordará también que mediante la Sentencia C-211 de 2007 (76) , la Corte examinó la constitucionalidad del artículo 13 de la Ley 1033 de 2006, acusado junto con otros artículos de la misma ley de desconocer el principio de unidad de materia, y concluyó que dicha norma no desconocía el mencionado principio; (iv) en seguida la Corte estudiará si el tema sobre el que versa el artículo 13 fue considerado y debatido desde el primer debate en comisión; y (v), finalmente la Corte revisará las normas reglamentarias especiales relativas al primer debate conjunto de los proyectos de ley, para establecer si en esos casos es menester observar la regla según la cual entre la aprobación del proyecto en una Cámara y la iniciación del debate en la otra, debían transcurrir al menos quince días hábiles, a fin de establecer si por este concepto el trámite impartido al artículo 13 se ajustó o no a la Constitución.
7.3. Trámite surtido en el Congreso de la República para la aprobación del artículo 13 de la Ley 1033 de 2006.
7.3.1. El Proyecto de Ley 258 de 2006 —Senado—, 272 de 2006 —Cámara— “por el cual se establece la carrera administrativa especial para los empleados públicos civiles no uniformados al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, de sus entidades descentralizadas, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, y se derogan unas disposiciones de la Ley 909 de 2004” fue presentado el 30 de marzo de 2006 por el Gobierno Nacional ante el Congreso de la República, por intermedio del Ministro de Defensa. El texto de dicho proyecto, junto con la exposición de motivos correspondiente, fue publicado en la Gaceta del Congreso 58 del 4 de abril de 2006.
En este proyecto no se incluye la propuesta normativa correspondiente al actual artículo 9º de la Ley 1033 de 2006.
7.3.2. En virtud del mensaje de urgencia remitido por el señor Presidente de la República, el proyecto de ley fue objeto de primer debate conjunto en las comisiones séptimas constitucionales permanentes de la Cámara de Representantes y el Senado de la República, que para esos efectos sesionaron juntas el día 16 de mayo de 2006 (77) . La ponencia para este primer debate conjunto propuso respaldar el proyecto de ley presentado por el gobierno, e introducirle algunas modificaciones provenientes de otros tres proyectos de ley de similares características, que habían sido presentados por sendos miembros del Congreso (78) , y que habían sido retirados por sus autores.
Ahora bien, en el texto puesto por los ponentes a consideración de las comisiones séptimas de la Cámara y del Senado, tampoco se incluye la propuesta normativa correspondiente al actual artículo 9º de la Ley 1033 de 2006 (79) .
Por su parte, el texto definitivamente aprobado por las comisiones conjuntas constitucionales permanentes de la Cámara y Senado de la República, aparece publicado en la Gaceta del Congreso 145 del 30 de mayo de 2006, páginas 3 y siguientes, y en él no se incluye tampoco la propuesta normativa correspondiente al actual artículo 9º de la Ley 1033 de 2006.
7.3.3. La ponencia conjunta para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes y en la plenaria del Senado de la República aparece publicada en la Gaceta del Congreso 145 del martes 30 de mayo de 2006, y dentro de ella, el nuevo texto legislativo sometido a consideración de los congresistas, que recoge ciertas propuestas modificatorias, tampoco incluye una disposición correspondiente al actual artículo 9º de la Ley 1033 de 2006.
7.3.4. El segundo debate y la aprobación del proyecto de ley en la plenaria de la Cámara de Representantes tuvo lugar el día 31 de mayo de 2006. El Acta 232 correspondiente a esta reunión aparece publicada en la Gaceta del Congreso 219 de 27 de junio de 2006. En la página 21 de dicha Gaceta se lee la forma en la cual se introdujo al proyecto durante el debate un artículo nuevo, correspondiente al actual artículo 13 de la Ley 1033 de 2006. La introducción de este nuevo artículo se hizo después de haberse aprobado el texto completo del proyecto que venía en curso, en los siguientes términos:
“Secretario General, doctor Jesús Alfonso Rodríguez G. Informa:
“Ha sido aprobado el articulado señor presidente.
“Dirección de la Presidencia: Doctor Julio E. Gallardo Archobold:
“Sírvase leer las proposiciones del Representante Pedro Jiménez, como artículos nuevos.
“Artículo Nuevo: Con el fin de garantizar la culminación de las convocatorias para la provisión de los empleos provisionales del sistema en general y sistemas específicos de carrera administrativa, prorróguese el periodo de los miembros de la actual Comisión Nacional del Servicio Civil por el término de 24 meses.
“Se somete a consideración de la Cámara de Representantes la proposición, se abre la discusión, continua, anuncio que se va a cerrar, queda cerrada, ¿aprueba la honorable Cámara de Representantes la proposición leída?
“Ha sido aprobada.
7.3.5. El segundo debate y la aprobación del proyecto de ley en la plenaria del Senado de la República tuvo lugar el día 6 de junio de 2006. El Acta 51 correspondiente a esta reunión aparece publicada en la Gaceta del Congreso 225 de 5 de julio de 2006. La aprobación del proyecto aparece en las páginas 26 a 34 de dicha gaceta, cuya lectura demuestra que el Senado de la República no aprobó como artículo nuevo ninguna disposición correspondiente al actual artículo 13 de la Ley 1033 de 2006.
7.3.6. Para conciliar las discrepancias entre los proyectos de ley aprobados en la Cámara de Representantes y en el Senado de la República fue designada una Comisión Accidental de Conciliación, que preparó un informe en el cual se lee lo siguiente: “previo análisis, se concluyó acoger el texto aprobado en la plenaria del Senado de la República integrado por trece artículos el día 6 de junio de 2006 más el artículo nuevo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes el día 31 de mayo de 2006” (80) (negrillas fuera del original).
Este informe de conciliación fue aprobado en la plenaria del Senado de la República en la Sesión ordinaria del 12 de junio de 2006, según consta en el Acta 53, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso 227 del 5 de julio de 2006, páginas 10 y 11. Así mismo fue aprobado en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del martes 13 de junio de 2006, recogida en el Acta 235 que aparece publicada en la Gaceta del Congreso 229 del 12 de julio de 2006, página 13.
7.3.7. Después de haber revisado minuciosamente el proceso de aprobación legislativa del artículo 13 de la Ley 1033 de 2006, la Corte extrae las siguientes conclusiones: Es cierto, como lo afirma la demanda, que la propuesta legislativa correspondiente a ese artículo no se incluía en el proyecto que fue presentado ante el Congreso de la República por el Gobierno Nacional, como tampoco en aquel proyecto presentado por el grupo de ponentes a consideración de las comisiones séptimas constitucionales permanentes de ambas cámaras legislativas, que dieron primer debate conjunto al proyecto de ley. Así mismo, es cierto que el artículo no fue considerado ni aprobado en ese primer debate conjunto de dichas comisiones. La propuesta legislativa correspondiente al actual artículo 13 fue introducida bajo la forma de artículo nuevo durante el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, que le impartió su aprobación. La plenaria del Senado de la República no consideró, debatió ni aprobó la inclusión de una nueva disposición correspondiente al actual artículo 13. La comisión de conciliación nombrada para superar las divergencias en los textos aprobados por ambas cámaras legislativas acogió el texto aprobado por el Senado de la República, más el artículo nuevo propuesto en la Cámara de Representantes correspondiente al actual artículo 13. Este informe de conciliación fue aprobado por ambas corporaciones.
Visto lo anterior, entra la Corte a examinar si el anterior proceso legislativo implica el desconocimiento del principio constitucional de consecutividad. Para ello procede a recordar brevemente su jurisprudencia relativa a al mismo, y la relación que tiene con los principios de unidad de materia e identidad flexible que dominan el trámite de aprobación de los proyectos de ley.
7.4. Los principios constitucionales de consecutividad, de unidad de materia y de identidad flexible, que dominan el trámite de aprobación de los proyectos de ley.
7.4.1. En diversas oportunidades esta corporación ha tenido la ocasión de estudiar el problema que plantea la inclusión de artículos nuevos dentro de los proyectos de ley que vienen en trámite en el Congreso de la República, cuando tal inclusión tiene lugar durante el segundo debate en alguna de las dos plenarias de cualquiera de las cámaras legislativas (81) . Por eso, en esta ocasión se limitará a reiterar brevemente la jurisprudencia sentada en torno a este asunto.
7.4.2. Entre los varios fallos en los que se ha analizado la situación descrita, se encuentran las sentencias C-305 de 2004 (82) y C-714 de 2006 (83) , en las cuales la Corte recordó que la posibilidad de introducir artículos nuevos a los proyectos de ley durante el segundo debate parlamentario es reconocida por las normas constitucionales que se refieren al proceso de aprobación de las leyes, así como por aquellas otras referentes al mismo asunto contenidas en el reglamento del Congreso. En especial, estos fallos recordaron que los artículos 160 de la Constitución (84) y 178 de la Ley 5ª de 1992 (85) de manera concreta permiten que, durante el segundo debate a los proyectos de ley, cada cámara le introduzca a los mismos las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, sin necesidad de que el proyecto vuelva a la comisión de donde proviene.
Ahora bien, en las sentencias que se vienen comentando la Corte así mismo explicó que si bien, en virtud del principio de consecutividad, los cuatro debates son exigidos para la aprobación de cualquier proyecto de ley, la posibilidad de introducción de nuevos artículos o iniciativas en el segundo debate hace que el texto del proyecto de ley no tenga que tener exactamente el mismo tenor literal durante todo su decurso en el Congreso. Así pues, es decir por la facultad de introducción de nuevos artículos en el segundo debate, a la postre los textos aprobados por una y otra cámara no necesariamente resultan idénticos, “por lo cual se prevé en la Constitución un mecanismo para superar estas divergencias, que consiste en integrar comisiones accidentales que reunidas conjuntamente deben preparar el texto que se somete a decisión final en sesión plenaria de cada Cámara (C.P., art. 161)” (86) .
Destacaron también los fallos en comento, que “el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992 se refiere explícitamente a que la divergencia que da lugar a la conformación comisiones de conciliación puede provenir de la inclusión por una de las cámaras de “disposiciones nuevas” (87) . Por lo cual, resultaba claro que las plenarias podían agregar al proyecto que se tramitaba nuevos artículos, aun no considerados en la otra Cámara, sin que ello implicara que por no haber surtido los cuatro debates reglamentarios, esas normas fueran inconstitucionales. Es decir, dijo la Corte, “la regla de los cuatro debates es exigida para el proyecto en sí, mas no para todos y cada uno de sus artículos” (88) . Y sobre las razones de esta realidad jurídica, en la Sentencia C-305 de 2004 (89) se indicó:
“Lo anterior ha llevado a la jurisprudencia a explicar que el constituyente ha acogido en este punto el principio de identidad flexible que supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, pero que esa identidad no implica que los textos tengan que conservar el mismo tenor literal durante todo su trayecto en el Congreso, puesto que los mismos pueden ser objeto de supresiones, modificaciones o adiciones, también bajo la forma de artículos nuevos” (negrillas fuera del original).
Por lo anterior, la jurisprudencia ha dicho que, “como el principio de identidad implica que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, las adiciones introducidas bajo la forma de artículos nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso. Es decir, los principios de consecutividad y de identidad flexible o relativa deben conjugarse con el unidad(sic) de materia que exige que el asunto de que trata el proyecto sea el mismo durante todo su decurso en el Congreso” (90) .
Ahora bien, en la Sentencia C-1147 de 2003 (91) , la Corte precisó la jurisprudencia la relación que existe entre los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad, y a la relevancia de los mismos frente a la posibilidad de introducir modificaciones a un proyecto de ley en curso. En efecto, en esta providencia se hizo hincapié en que en virtud de la relación que existe entre estos tres principios, la introducción de modificaciones al texto de un proyecto de ley en curso exige que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) que también estos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto. En efecto, sobre el particular se vertieron entonces estas consideraciones:
“Ciertamente, a un cuando el estatuto superior autoriza la introducción de cambios al proyecto de ley durante el segundo debate en las cámaras, reconociendo cierto margen de flexibilidad al principio de identidad, el mismo ordenamiento exige que para que dicho cambio se entienda válido, se requiere que el tema o el asunto a que este último se refiere haya sido previamente considerado y aprobado durante el primer debate en comisiones, con lo cual se obvia tener que repetir todo el trámite, a menos que se trate de serias discrepancias con la iniciativa aprobada o existan razones de conveniencia que avalen su reexamen definitivo (92) . Así, la opción de introducir modificaciones a los proyectos de ley y la exigencia de que las mismas versen sobre temas tratados en comisiones, lo ha manifestado la Corte, “implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el artículo 157 de la Constitución” (93) .
“5.2.6. De acuerdo con lo expuesto, a propósito del principio de identidad, es entonces claro que un proyecto de ley puede ser objeto de cambios y modificaciones en el transcurso de las diversas etapas parlamentarias, pero solo en la medida en que dichos cambios y modificaciones se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que también estos deban guardar estrecha relación con el contenido del proyecto, es decir, respeten igualmente el principio de unidad de materia. En torno al principio de unidad de materia (C.P., art. 158), la hermenéutica constitucional ha destacado su importancia como instrumento de racionalización y tecnificación de la actividad legislativa, en cuanto por su intermedio se pretende asegurar que el proceso de formación de la ley sea en realidad consecuencia de un amplio y respetuoso debate democrático, en el que se garantice que los diversos asuntos que la componen se analicen y discutan por parte de las distintas bancadas y corrientes políticas que integran las instancias congresionales, evitando con ello la aprobación de textos normativos no discutidos o no relacionados con los que sí fueron tratados (94) .
“Pero al margen de su importancia en el contexto político y parlamentario, este propio tribunal ha precisado que la aplicación del principio de identidad en los términos expuestos, no conduce a reconocerle a la unidad de materia un carácter rígido e inflexible que rebase su propia finalidad, ya que ello puede “restrin[gir] gravemente la función democrática y legislativa de formación de las leyes propia del Congreso de la República”. Bajo ese entendido, la jurisprudencia viene afirmando que [s]olamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley” (95) .
“5.2.7. Por este aspecto, no sobra precisar que una cosa es el principio de identidad legislativa, mediante el cual se busca que los cambios introducidos en plenarias guarden relación con los diversos temas tratados y aprobados en primer debate, y otra muy distinta el principio de unidad de materia, con el que se persigue garantizar que los artículos que conforman la ley estén directamente relacionados con la materia general que la identifica y que justifica su expedición. Por eso, a pesar de que tales principios son concordantes y están íntimamente relacionados, en esencia persiguen objetivos diversos que terminan por complementarse en procura de garantizar el principio democrático y el régimen jurídico de formación de las leyes diseñado por el Constituyente. Así, es claro que mientras el principio de unidad de materia se limita a exigir que exista coherencia temática en todo el articulado de la ley, con lo cual se impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido de la ley, el principio de identidad obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas que, dentro del contexto general de la ley, se aprobaron en primer debate.
5.2.8. Siendo entonces admisible la introducción de modificaciones y adiciones a los proyectos de ley cuando estas respetan los principios de identidad y unidad de materia, dentro del marco de flexibilización y amplitud legislativa permitida por los citados principios, el propio Constituyente del 91 ha previsto la instancia de las Comisiones de Conciliación (C.P., art. 161), con el fin de contribuir al proceso de racionalización del trámite congresional, dando vía libre a la solución de las discrepancias que surgieren en el curso de los debates, precisamente, como consecuencia de las modificaciones propuestas por una y otra Cámara” (96) (negrillas fuera del original).
En conclusión, podría decirse (i) que la Constitución y el reglamento del Congreso permiten modificar o adicionar un proyecto de ley en el segundo debate en cada Cámara legislativa, sin necesidad de que el proyecto vuelva a la comisión de donde proviene, (ii) siempre y cuando la modificación o adición verse sobre temas tratados y aprobados en primer debate; (iii) en cualquier caso, las modificaciones o adiciones deben guardar relación estrecha con el contenido general del proyecto, es decir debe respetarse estrictamente el principio de unidad de materia.
7.5.El caso concreto. La materia o asunto de que trata la Ley 1033 de 2006, frente al contenido normativo del artículo acusado. La inclusión del artículo 13 de la Ley 1033 de 2006 durante el segundo debate en la Cámara de Representantes.
7.5.1. Como se dijo anteriormente, la propuesta legislativa correspondiente al artículo 13 no se incluía en el proyecto que fue presentado ante el Congreso de la República por el Gobierno Nacional y tampoco fue considerado ni aprobado en el primer debate conjunto surtido en las comisiones séptimas del Senado y la Cámara de Representantes. Dicha propuesta fue introducida bajo la forma de artículo nuevo durante el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, que le impartió su aprobación, pero en cambio la plenaria del Senado de la República no consideró, debatió ni aprobó la inclusión de una nueva disposición correspondiente al actual artículo 13.
Visto lo anterior y estudiada la jurisprudencia precedente relativa a la inclusión de artículos nuevos durante el trámite de aprobación de los proyectos de ley, la Corte estima que la inclusión del actual artículo 13 de la Ley 1033 por parte de la plenaria de la Cámara de Representantes prima facie no constituiría un vicio de inconstitucionalidad, siempre y cuando el asunto del que trata la disposición hubiera sido tratado y aprobado en las comisiones séptimas de ambas cámaras legislativas, que dieron primer debate conjunto al proyecto de ley, y además fuera posible establecer que el mismo asunto guarda una relación de conexidad con la materia general de la ley.
Así las cosas, para establecer si el artículo acusado es o no inconstitucional, resulta necesario determinar cuál es la materia de la ley dentro de la cual se inserta, y precisar, además, si el asunto de que trata la disposición fue tratado y aprobado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.
7.5.2. La materia de la Ley 1033 de 2006 frente al contenido temático del artículo 13 de la Ley 1033 de 2006.
En la Sentencia C-211 de 2007 (97) , esta corporación estudió la materia de la Ley 1033 de 2006. Al respecto sostuvo que del examen de los principales elementos relevantes del trámite legislativo seguido por el proyecto que culminó con la expedición de dicha ley, podían extraerse varias conclusiones, a saber:
i) Que si bien el proyecto inicial presentado por Gobierno Nacional aludía exclusivamente al establecimiento de la “Carrera administrativa especial para los empleados públicos no uniformados al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares, de la Policía Nacional y de sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas al sector Defensa”, posteriormente las comisiones séptimas constitucionales de ambas cámaras en debate conjunto habían decidido modificar el título del proyecto para indicar de que con el mismo igualmente se modificaban algunas disposiciones de la Ley 909 de 2004, e introducir algunos artículos nuevos relativos tanto a ese tema como a otros referentes en general a los concursos para ingresar a la carrera administrativa, y en particular a la convocatoria que para el efecto venía en curso al momento de la discusión del proyecto.
ii) Que el objeto de los debates —y de la ley finalmente aprobada— no se había reducido a la carrera administrativa especial para los empleados públicos no uniformados al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares, de la Policía Nacional y de sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas al sector defensa, sino que había abarcado dos grandes asuntos, cuales eran la carrera especial aludida y las modificaciones que en ejercicio de su potestad de configuración el legislador había decidido establecer a la Ley 909 de 2004 en materia de concursos.
iii) Que el título de la ley señalaba específicamente que por la misma “se establece la carrera administrativa especial para los empleados públicos no uniformados al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares, de la Policía Nacional y de sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas al sector defensa, se derogan y modifican unas disposiciones de la Ley 909 de 2004 y se conceden unas facultades conforme al numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política”, lo que mostraba este carácter multitemático del proyecto finalmente adoptado por el Congreso.
iv) Que ante la inquietud planteada sobre este punto por algunos senadores durante los debates, se había puesto de presente y aclarado que desde el primer debate en Comisiones se habían debatido una serie de temas adicionales a la creación de la carrera para el sector defensa, temas que en unos casos eran derivados de dicha creación, pero en otros correspondían a la regulación general del sistema de concursos que implicaba la modificación de algunas normas de la Ley 909 de 2004, así como ajustes a la convocatoria en curso adelantada en cumplimiento de la misma ley.
Establecido lo anterior, y recordando los criterios establecidos por la Corte en materia de respeto del principio de unidad de materia (98) , en la sentencia en comento la Corte consideró que era preciso establecer si los textos acusados en esa oportunidad constituían desarrollos de las unidades temáticas sobre las que habían versado los debates, por lo cual procedió a efectuar dicho análisis para establecer concretamente si esas las disposiciones acusadas, entre ellas el artículo 13 de la Ley 1033 de 2006, constituían o no una especie de cuerpo extraño.
Al respecto, visto este carácter multitemático de la Ley 1033 de 2006, consideró que el referido artículo 13, entre otros, mal podía considerarse como un cuerpo extraño totalmente ajeno a la ley que invadiera sin explicación el asunto específico de su regulación. Por el contrario, estimó que dicha norma se enmarcaba claramente dentro del objeto de dicha ley por lo cual en manera alguna podía considerarse contrario al mandato del artículo 158 superior.
Destacó la Corte que la unidad de materia “no significa simplicidad temática” (99) , de tal suerte que en un proyecto de ley el legislador solo pueda referirse a un único tema. Pues la expresión “materia” había sido siempre interpretada por la jurisprudencia desde una perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley” (100) . En tal virtud, era claro que entre la regulación de un sistema especial de carrera y las modificaciones que en materia de concursos pudiera hacerse a la regulación general sobre la materia, a las competencias del órgano encargado de regular y administrar el sistema, y a las implicaciones que se derivaran respecto de una convocatoria en curso, evidentemente se encontraban relaciones de todos estos tipos.
Así pues, con fundamento en todos los argumentos anteriores, la Corte concluyó que el artículo 13 de la Ley 1033 de 2006, prorroga el término de la actual Comisión Nacional del Servicio Civil para efectos de realizar los ajustes y modificaciones a la convocatoria 001 de 2005, a fin de culminarla satisfactoriamente, tenía una clara relación de conexidad una ley que entre sus temas dominantes regulaba los concursos para la provisión de cargos del sistema general de carrera y que de manera especial contenía normas referentes a dicha convocatoria 001 de 2005.
7.5.3. La inclusión del actual artículo 13 de la Ley 1033 de 2006 durante el segundo debate en la Cámara de Representantes.
Según se dijo anteriormente, la jurisprudencia indica que la inclusión de un nuevo artículo durante el trámite de aprobación de los proyectos de ley, por la plenaria de una de las Cámara legislativas, prima facie no constituye un vicio de inconstitucionalidad, siempre y cuando sea posible establecer que el mismo asunto guarda una relación de conexidad con la materia general de la ley y además el asunto del que trata la nueva disposición haya sido tratado y aprobado en la comisión de la misma Cámara donde se surtió el primer debate, según fue sentado por esta corporación en la Sentencia C-1147 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
En el presente caso, en la sentencia antes transcrita, la Corte encontró que el asunto de que trata el artículo 13 de la Ley 1033 de 2006 sí guarda una relación de conexidad con la materia general de esa ley. Así las cosas, bastaría con establecer que tal asunto haya sido también tratado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes de donde provenía el proyecto, para poder concluir que la norma no irrespetó los principios de identidad flexible, consecutividad y unidad de materia.
Para establecer lo anterior, en otras oportunidades precedentes (101) la Corte ha entendido que no se trata de establecer si concretamente la regla precisa contenida en el artículo introducido durante el segundo debate fue un asunto debatido o no en las comisiones que surtió el primer debate. Sino que, más bien, dentro del criterio flexible que ha caracterizado el examen de las normas legales acusadas de desconocer el principio de unidad de materia, entiende que de lo que se trata es de verificar si, de manera general, el tema de la nueva disposición fue un asunto tratado desde el inicio del decurso del proyecto.
En efecto, la jurisprudencia ha explicado que “la aplicación del principio de identidad..., no conduce a reconocerle a la unidad de materia un carácter rígido e inflexible que rebase su propia finalidad, ya que ello puede “restrin[gir] gravemente la función democrática y legislativa de formación de las leyes propia del Congreso de la República”. Bajo ese entendido, la jurisprudencia viene afirmando que [s]olamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley (102) ” (103) .
Así pues, dentro del carácter flexible reconocido al principio de unidad de materia, la Corte verificará si el tema general de las facultades de la Comisión Nacional del Servicio Civil fue considerado desde el inicio del debate del proyecto que vino a ser la Ley 1033 de 2006. Al respecto encuentra lo siguiente:
Desde la ponencia para primer debate conjunto, que propuso respaldar el proyecto de ley presentado por el gobierno, e introducirle algunas modificaciones provenientes de otros tres proyectos de ley de similares características que habían sido presentados por sendos miembros del Congreso (104) y que habían sido retirados por sus autores, se incluyeron dentro del texto del proyecto normas referentes a las facultades de la Comisión Nacional del Servicio Civil. En efecto, el proyecto de ley presentado por los ponentes a dichas comisiones conjuntas para su aprobación incluía ya la propuesta normativa correspondiente al actual artículo 8º, referente a la autorización a dicha comisión para realizar los ajustes y modificaciones a que hubiera lugar respecto de la convocatoria 001 de 2005 que venía en curso, a fin de adecuarla a las previsiones de la nueva ley. También incluía el actual artículo 9º que le concedía facultades a la misma comisión para cobrar derechos de participación en los concursos públicos para provisión de cargos de carrera administrativa general y de carrera especial del sector defensa. Igualmente permitía a dicha Comisión determinar la exclusión de los funcionarios en provisionalidad, respecto de la obligación de presentar la prueba básica general de conocimientos.
Así pues, el tema general de las facultades de la Comisión Nacional del Servicio Civil venía tratándose desde el primer debate en las comisiones conjuntas de ambas cámaras legislativas. Visto lo anterior, la Corte concluye que aunque el actual artículo 13 de la Ley 1033 de 2006 no se incluyó en el proyecto inicial que fue presentado ante el Congreso de la República por el Gobierno Nacional, y tampoco fue considerado ni aprobado en el primer debate conjunto surtido en las comisiones séptimas del Senado y la Cámara de Representantes, sino que dicha propuesta fue introducida bajo la forma de artículo nuevo durante el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, lo cierto es que de manera general, las facultades de la Comisión Nacional del Servicio Civil, concretamente para efectuar los ajustes y modificaciones a que hubiera lugar respecto de la convocatoria 001 de 2005 que venía en curso sí fue un asunto tratado y aprobado desde el primer debate conjunto al proyecto que se convirtió en la Ley 1033 de 2006.
Dentro de este contexto, la prorroga del periodo de los actuales miembros no resulta ser una tema nuevo, sino un aspecto más de la regulación de dichas facultades.
Por todo lo anterior, la Corte concluye que la introducción del actual artículo 13 de la Ley 1033 de 2006 durante el segundo debate en la Cámara de Representantes se ajustó a los artículos 160 de la Constitución (105) y 178 de la Ley 5ª de 1992 (106) que de manera concreta permiten que, durante el segundo debate a los proyectos de ley, cada Cámara le introduzca a los mismos las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, sin necesidad de que el proyecto vuelva a la comisión de donde proviene; y también respetó los requisitos jurisprudenciales que indican que “un proyecto de ley puede ser objeto de cambios y modificaciones en el transcurso de las diversas etapas parlamentarias, pero solo en la medida en que dichos cambios y modificaciones se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que también estos deban guardar estrecha relación con el contenido del proyecto, es decir, respeten igualmente el principio de unidad de materia” (107) .
Por todo lo anterior, no prosperan los cargos relativos al desconocimiento del principio de consecutividad que informa el proceso de expedición de las leyes.
7.6. Cargo de inconstitucionalidad formulado en contra del artículo 13 por la supuesta omisión de la regla conforme a la cual deben transcurrir quince días hábiles entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, exigidos por las normas constitucionales y reglamentarias.
Según un segundo cargo de inexequibilidad por razones de trámite, el artículo 13 de la Ley 1033 de 2006 sería inconstitucional en cuanto no habrían transcurrido los quince días hábiles entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, exigidos por las normas constitucionales y reglamentarias.
Al respecto la Corte observa lo siguiente:
Según se estudió anteriormente, en virtud del mensaje de urgencia remitido por el señor Presidente de la República, el proyecto de ley fue objeto de primer debate conjunto y de aprobación en las comisiones séptimas constitucionales permanentes de la Cámara de Representantes y el Senado de la República, que para esos efectos sesionaron juntas el día 16 de mayo de 2006 (108) . El segundo debate y la aprobación del proyecto de ley en la plenaria de la Cámara de Representantes tuvo lugar el día 31 de mayo de 2006. El segundo debate y la aprobación del proyecto de ley en la plenaria del Senado de la República tuvo lugar el día 6 de junio de 2006. Lo anterior demuestra que, como lo señala la demanda, entre la aprobación del proyecto de ley en el segundo debate en la Cámara de Representantes y la aprobación del mismo en el segundo debate en el Senado de la República no trascurrieron los quince días hábiles, exigidos por el artículo 160 de la Constitución Política.
Sin embargo, en la presente ocasión esta circunstancia no determina la inconstitucionalidad de la Ley 1033 de 2006, ni concretamente la del artículo 13 acusado por esta razón. Lo anterior, porque el hecho de haberse dado el primer debate en forma conjunta por las dos comisiones de ambas cámaras, en virtud del mensaje de urgencia gubernamental, eximía al Congreso de la República de observar el aludido plazo. Ciertamente, la regla conforme a la cual debe transcurrir tal lapso de quince días hábiles entre la aprobación del proyecto en una Cámara y la iniciación del debate en la otra no resulta aplicable para el caso en que las comisiones de ambas corporaciones legislativas hayan dado debate conjunto al proyecto, pues así lo señala expresamente el artículo 183 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del reglamento del Congreso, cuyo tenor literal es el siguiente:
“ART. 183.—Proyecto a la otra Cámara. Aprobado un proyecto de ley por una de las cámaras, su presidente lo remitirá, con los antecedentes del mismo y con los documentos producidos en su tramitación, al Presidente de la otra Cámara. Entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra deberán transcurrir, por lo menos, quince (15) días, salvo que el proyecto haya sido debatido en sesión conjunta de las comisiones constitucionales, en cuyo caso podrá presentarse la simultaneidad del segundo debate en cada una de las cámaras” (negrillas fuera del original).
Nótese como la norma transcrita expresamente introduce una excepción a la regla que exige dejar pasar un lapso de quince días hábiles entre la aprobación de un proyecto de ley en segundo debate en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, excepción que se configura cuando el proyecto haya sido debatido en sesión conjunta de las comisiones constitucionales de ambas cámaras, como sucede en esta oportunidad. En ese caso, el segundo debate incluso puede ser simultáneo. En todo caso, debe respetarse el término constitucional de ocho días que debe transcurrir entre el debate conjunto en las comisiones conjuntas y el debate en las plenarias (C.P., art. 160).
Así pues, visto que la regla de trámite que se alegaba incumplida no era aplicable para el caso de la aprobación en segundo debate del proyecto que vino a ser la Ley 1033 de 2006, este último cargo de inconstitucionalidad será despachado como improcedente.
1. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados en la presente sentencia, los artículos 1º, 2º, 3º y 13 de la Ley 1033 de 2006.
2. En relación con los cargos formulados en contra del inciso 1º del artículo 4º, y el cargo de inconstitucionalidad fundado en la presunta violación del principio de unidad de materia esgrimido en contra de los artículos 9º y 13 de la Ley 1033 de 2006, ESTÉSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-211 de 2007.
3. En relación con los cargos formulados en contra del artículo 9º de la Ley 1033 de 2006, por la supuesta inconstitucionalidad del cobro de derechos para participar en concursos públicos para provisión de cargos de carrera administrativa, ESTÉSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-666 de 2006.
4. En relación con los incisos 1º y 2º del artículo 10 de la Ley 1033 de 2001, ESTÉSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-211 de 2007, que los declaró inexequibles a partir de a partir de la fecha de promulgación de tal ley.
(15) El artículo 1º de la Ley 1033 de 2007 no fue demandado dentro del expediente que culminó con la expedición de la Sentencia C-211 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(16) Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
(19) M.P. Fabio Morón Díaz.
(21) Ley 909 de 2004. Artículo 4º numeral 1º: “Aquellos que en razón a la singularidad y especialidad de las funciones que cumplen las entidades en las cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el desarrollo y aplicación de la carrera administrativa en materia de ingreso, capacitación, permanencia, ascenso y retiro del personal y se encuentran consagradas en leyes diferentes a las que regulan la función pública”.
(22) Ley 909 de 2004. Artículo 4º numeral 2º: 2. Se consideran sistemas específicos de carrera administrativa los siguientes:
— El que rige para el personal que presta sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS).
— El que regula el personal que presta sus servicios en la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil.
(23) Cfr. las sentencias C-746 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) y C-517 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
(25) La Sentencia C-746 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) fue a su vez reiterada por la Sentencia C-563 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz) en la que se declaró la existencia de una cosa juzgada material conforme al primer fallo.
(26) En esta oportunidad, el cargo de inconstitucionalidad por violación del artículo 130 superior recae sobre el artículo 1º de la Ley 1033 de 2006, que no fue demandado en la anterior oportunidad.
(27) Ver de manera especial la Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(28) Cfr. Sentencia C-362 de 2001.
(27)(sic) Cfr. sentencias C-1230 de 2005 y C-563 de 2000.
(28)(sic) Ibídem.
(29) Camilo Ospina Bernal. Exposición de motivos al Proyecto de Ley 258 de 2006 - Senado. Gaceta del Congreso 58, del martes 4 de abril de 2006.
(31) C.P. Artículo 150, numeral 11: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara”.
(32) Ley 5ª de 1992. ART. 119.—Mayoría absoluta. Se requiere para la aprobación de:
(33) Ley 5ª de 1992. ART. 117.—Mayorías decisorias. Las decisiones que se adoptan a través de los diferentes modos de votación surten sus efectos en los términos constitucionales. La mayoría requerida, establecido el quórum decisorio, es la siguiente:
4. Mayoría especial. Representada por las tres cuartas partes de los votos de los miembros o integrantes.
(34) Ver folios 41 a 43 del segundo cuaderno de pruebas.
(35) Ver página 1 de la Gaceta del Congreso 558 de 2006, que aparece al folio 3 del segundo cuaderno de pruebas.
(36) Ver página 15 de la Gaceta del Congreso 558 de 2006, que aparece al folio 16 del segundo cuaderno de pruebas.
(37) Ver folio 17 del segundo cuaderno de pruebas.
(38) Esta Acta aparece publicada en la Gaceta del Congreso 219 del 27 de junio de 2006. La aprobación del Proyecto de Ley 272 de 2006-Cámara- obra al folio 21 y siguientes de dicha Gaceta. Ver expediente, folios 18 y ss. del cuaderno 2 de pruebas.
(39) Ver folio 58 del primer cuaderno de pruebas.
(40) Esta acta aparece publicada en la Gaceta del Congreso 225 del 27 de julio de 2006.
(41) Ver página 5 de la Gaceta.
(42) La aprobación de los artículos 1º a 8º del Proyecto de Ley 272 de 2006-Cámara- obra al folio 32 de la Gaceta.
(43) Este voto negativo es irrelevante para efectos de establecer la aprobación por mayoría absoluta, si se tiene en cuenta que en la respectiva reunión estaba presente un total de 99 senadores.
(44) Cfr. artículo 116 de la Ley 5ª de 1992.
(45) Sentencia C-179 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(46) M.P. Álvaro Tafur Galvis
(47) M.P. Álvaro Tafur Galvis
(51) La demanda de inconstitucionalidad también se dirigía en contra del segundo inciso del artículo 45 del Decreto-Ley 760 de 2005, cuyo tenor literal era el siguiente:
“La Comisión Nacional del Servicio Civil establecerá el valor de los derechos que se causen por concepto de participación en los concursos a su cargo o realizados por delegación suya”.
Respecto de la anterior disposición, la Corte encontró que el Presidente de la República había excedido las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 1º del artículo 53 de la Ley 909 de 2004. En tal virtud, la declaró inexequible.
(52) M.P. Rodrigo Escobar Gil. Consúltese también la Sentencia C-649 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(53) En la Sentencia T-563 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte abordó como problema jurídico si se desconocía el derecho a la igualdad de oportunidades por condicionar la participación en un concurso para cargos públicos al pago de una suma de dinero que no posee, lo cual consideró el actor constituía una traba que favorece a otros participantes que no se encuentran desempleados. Esta corporación al negar la tutela señaló: “3. El concepto de democratización de la convocatoria no entraña la inclusión de todos los casos hipotéticamente factibles; basta con que la norma permita que participen todas las personas depositarias de unas condiciones mínimas de seriedad para que se cumpla este propósito. Así por ejemplo, no constituye una violación al principio de igualdad de oportunidades el hecho de que la norma en cuestión no establezca un tratamiento especial para las personas que se encuentran afectadas por problemas familiares que les impiden cumplir con el requisito de oportunidad prevista. El derecho, al regular de manera preferencial la conducta externa, no puede tener en cuenta una serie de imponderables que acaecen en el ámbito personal, sicológico, o moral y que afectan la vida de las personas. En términos absolutos, la igualdad ante la ley sería un concepto impracticable debido a que nunca sería posible encontrar dos casos iguales. Si cada ciudadano pudiese exigir del derecho un tratamiento acorde totalmente con su situación específica, la aplicación general de las normas resultaría imposible. Cada caso sería objeto de una particular apreciación y el derecho se desvanecería en una actividad más de tipo político que jurídico. (…).
(54) La Constitución Política en el artículo 130, asigna un responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial, como lo es la Comisión Nacional del Servicio Civil. Dicha Comisión ha sido objeto de regulación legal por la Ley 909 de 2004 y el Decreto-Ley 760 de 2005. La Ley 909 de 2004, “por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, contempla en el artículo 7º, la naturaleza de la Comisión Nacional del Servicio Civil “CNSC”, reiterando el contenido de la disposición constitucional (art. 130 superior) y señalando además que “es un órgano de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público en los términos establecidos en la presente ley, de carácter permanente de nivel nacional, independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio”. El artículo 13 de dicha ley, refiere a la organización y estructura de la CNSC, señalando el numeral 5º, que corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público adelantar “los traslados o adiciones presupuestales necesarios para garantizar la puesta en marcha de la Comisión Nacional del Servicio Civil, en concordancia con los principios de economía y eficiencia que deben inspirar el control del gasto público”.
(55) Artículo transitorio de la Ley 909 de 2004. Convocatorias de los empleos cubiertos por provisionales y encargos. Durante el año siguiente a la conformación de la Comisión Nacional del Servicio Civil deberá procederse a la convocatoria de concursos abiertos para cubrir los empleos de carrera administrativa que se encuentren provistos mediante nombramiento provisional o encargo.
(56) Información que se tiene de la intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública. Obsérvese también la intervención en el expediente D-6211.
(57) Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señala: “Mediante Ley 921 de 2004, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2005”, se asignaron a la Comisión Nacional del Servicio Civil, recursos por $ 600.000.000. Así mismo, con la Resolución 2499 de 5 de octubre de 2005, se efectuó un traslado de recursos a la Comisión Nacional del Servicio Civil. En dicha resolución, se estableció que “la Comisión Nacional del Servicio Civil, mediante comunicación No. 02519 del 14 de septiembre, solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público —Dirección General del Presupuesto Público Nacional— la asignación con cargo al Fondo de Compensación interministerial, la suma de $ 872.705.233, los recursos solicitados los requiere esta entidad para realizar la convocatoria de los concursos de los empleos públicos, a que hace alusión el artículo transitorio de la Ley 909 de 2004”. Por su parte, mediante la Ley 998 de 2005, se le asignaron recursos, de los cuales $ 1.678.535.000, corresponde a aportes de la Nación. El Gobierno Nacional en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 909 de 2004, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha asignado a la Comisión Nacional del Servicio Civil, recursos en las cuantías mencionadas en las vigencias fiscales 2005 y 2006, para atender los costos que demande la gestión de dicha entidad”.
(58) Debe señalarse que fue aprobado el Proyecto de Ley 258 Senado y 272 Cámara/06, el cual se encuentra pendiente de sanción presidencial. Dicho proyecto de ley contempla unos ajustes y modificaciones a la convocatoria 01 de 2005. Al igual, se prevé el mismo cobro a cargo de los aspirantes por la participación en los concursos de méritos.
(59) Sentencia C-427 de 200.(sic) M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(61) M.P. Clara Inés Vargas.
(62) La demanda de inconstitucionalidad también se dirigía en contra del segundo inciso del artículo 45 del Decreto-Ley 760 de 2005, cuyo tenor literal era el siguiente:
(63) La demanda consideraba vulnerado el artículo 13 de la Constitución, al poner en igualdad de condiciones a quienes no tenían la facilidad de pagar la inscripción del concurso y quienes sí disponían de dichos recursos, cuando el objetivo principal del Estado social de derecho era ayudar a los ciudadanos más desprotegidos o grupos vulnerables de la población que se encontraran en condiciones de debilidad manifiesta. Además, consideraba violado el derecho al trabajo, ya que siendo el Estado uno de los mayores empleadores del país, “no puede cerrarle la puerta a quienes precisamente requieren de la solidaridad por encontrarse en situación de mayor vulnerabilidad”. Adicionalmente, se desconocía el derecho de acceso a los cargos públicos. Finalmente, considera también vulnerado el artículo 130 de la Constitución, al no tener ningún fundamento que la comisión recaudara los dineros para la realización del concurso.
(64) M.P. Clara Inés Vargas Hernández. S.P.V. Jaime Araújo Rentería.
(66) Recuérdese que en el caso decidido mediante la Sentencia C-666 de 2006, la demanda de inconstitucionalidad también se dirigía en contra del segundo inciso del artículo 45 del Decreto-Ley 760 de 2005, cuyo tenor literal era el siguiente:
(67) La demanda de inconstitucionalidad también se dirigía en contra del segundo inciso del artículo 45 del Decreto-Ley 760 de 2005, cuyo tenor literal era el siguiente:
(68) A este rechazo se refiere el último inciso del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 ciando indica:
(69) Sentencia C-599 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
(70) Sentencia C-427 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(71) Auto 027A de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(72) Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(73) M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(74) M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(75) Debe recordarse también que en la Sentencia C-211 de 2007 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) se estudió también un cargo de inconstitucionalidad dirigido exclusivamente en contra del inciso cuarto del artículo 10 de la Ley 1033 de 2006, que faculta a la Comisión Nacional del Servicio Civil para habilitar en carrera administrativa general, especial o específica, según el caso, a quienes hubiesen realizado y superado el respectivo proceso de selección por mérito de acuerdo con la normatividad vigente a la fecha de la convocatoria para la cual se haya participado.
Los cargos de la demanda eran dos. Conforme a uno primero, que recaía exclusivamente sobre la expresión “en cada caso” contenida en dicho inciso, ella desconocía el principio de unidad de materia a que aluden los artículos 158 y 169 superiores. Conforme a un segundo cargo, este inciso permitía que por el simple hecho de aprobar el examen, los servidores públicos quedaran automáticamente habilitados en la carrera administrativa, lo cual desconocía los artículos 13 y 25 superiores.
La sentencia, tras estudiar detenidamente el primero de estos dos cargos, revisando tanto la materia sobre la que versa en general la ley, como el trámite dado al proyecto en el Congreso de la República, declaró exequible, por el cargo allí analizado, la expresión “en cada caso” contenidas en el inciso cuarto del mismo artículo 10 de la Ley 1033 de 2006.
Finalmente, en la misma Sentencia C-211 de 2007, la Corte examinó la acusación dirigida en contra del parágrafo del artículo 10 de la Ley 1063 de 2006, según la cual dicho parágrafo vulneraba el principio de igualdad. Respecto de este cargo, la Corte constató que la asignación de funciones a la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP y al Instituto Colombiano par el Fomento de la Educación, Icfes no vulneraba la igualdad ni la libre competencia en materia de contratación administrativa, ya que se trataba de un mero reparto de funciones entre entidades estatales. Por tal motivo, no prosperaron los cargos formulados contra el parágrafo del artículo 10 de la Ley 1033 de 2006.
Por su parte, en la Sentencia C-290 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte estudió un nuevo cargo formulado en contra del inciso cuarto del artículo 10 de la Ley 1033 de 2006, cargo conforme al cual este inciso revivía la inscripción extraordinaria en carrera administrativa, declarada inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-030 de 1997. La Corte decidió que la habilitación en la carrera administrativa que la norma autorizaba llevar a cabo era constitucional, pero exigía que la Comisión Nacional del Servicio Civil verificara que los procesos de selección con base en los cuales se llevara a cabo tal habilitación (i) se hubieran surtido de conformidad con la normatividad vigente para la fecha; además, (ii) debía cerciorarse de que dicha normatividad no hubiera sido declarada inexequible con efectos retroactivos al momento de su promulgación; de otro lado, (iii) debía tener en cuenta especialmente que, con posterioridad a la fecha de la Sentencia C-372 de 1999, solamente la referida Comisión Nacional del Servicio Civil, directamente o a través de sus delegados, era la entidad constitucionalmente facultada para adelantar procesos de selección de personal. Bajo el anterior entendimiento, el numeral 4º del artículo 10 de la Ley 1033 de 2006 fue declarado exequible.
(76) M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(77) El Acta 01 de 2006 correspondiente a esta reunión conjunta aparece publicada en la Gaceta del Congreso 558 de 22 de noviembre de 2006.
(78) Jairo Clopatofsky, Luis Elmer Arenas y Miguel de la Espriella.
(79) Este texto aparece publicado en la Gaceta del Congreso 103, del lunes 8 de mayo de 2006, páginas 3 y siguientes.
(80) Acta 53 de la sesión ordinaria del Senado de la República del día 12 de junio de 2006. Gaceta del Congreso 227 del 5 de julio de 2006. Acta 235 de la sesión ordinaria de la Cámara de Representantes del martes 13 de junio de 2006. Gaceta del Congreso 229 del 12 de julio de 2006, página 13.
(81) Entre los muchos pronunciamientos que sobre este tema ha producido la Corte Constitucional pueden citarse las siguientes sentencias: C-008 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-702 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz; C-1108 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-809 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas; C-950 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-044 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-113 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-305 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. C-1147 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(82) M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(84) C.P., art. 160., inc. 2º: “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.
(85) Ley 5ª de 1992. ART. 178.—“Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2º, de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en plenaria, estas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión Permanente.
(86) C-714 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(87) Ley 5ª de 1992. ART. 186.—“Comisiones accidentales. Para efecto de lo previsto en el artículo 161 constitucional, corresponderá a los presidentes de las cámaras integrar las comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.
(88) Sentencia C-714 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(89) Sentencia C-714 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(90) Ibídem.
(91) M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(92) Cfr. Sentencia C-801 de 2003 varias veces citada, que a su vez hace referencia al artículo 178 de la Ley 5ª de 1992.
(93) Sentencia ibídem.
(94) Cfr. entre otras, las sentencias C-025 de 1993, C-501 de 2001, C-551 y C-801 de 2003.
(95) Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(96) Sentencia C-1147 de 2003, M.P Rodrigo Escobar Gil.
(97) M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(98) Sentencia C-1190 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería, A.V Jaime Araújo Rentería. Ver en el mismo sentido las sentencias C-706 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis, S.V. Humberto Sierra Porto, A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño. C-421 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Rodrigo Escobar Gil.
(99) Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(100) Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(101) Ver Sentencia C-714 de 2006, consideración jurídica número 5.6 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
(102) Sentencia C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(103) Sentencia C-1147 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(104) Jairo Clopatofsky, Luis Elmer Arenas y Miguel de la Espriella.
(105) C.P. art. 160., inc. 2º: “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.
(106) Ley 5ª de 1992. ART. 178.—“Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2º, de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en plenaria, estas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva comisión permanente.
(107) Sentencia C-1147 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(108) El Acta 01 de 2006 correspondiente a esta reunión conjunta aparece publicada en la Gaceta del Congreso 558 de 22 de noviembre de 2006.