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Timestamp: 2016-10-21 00:42:12
Document Index: 175282081

Matched Legal Cases: ['Art. 82', 'Art. 86', 'Art. 90', 'Art. 82', 'Art. 89', 'BGE', 'Art. 95', 'Art. 106', 'BGE', 'Art. 42', 'BGE', 'Art. 21', 'Art. 22', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 43', 'Art. 43', 'Art. 43', 'Art. 43', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 43', 'Art. 37', 'Art. 24', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 24', 'Art. 43', 'Art. 37', 'Art. 43', 'Art. 37', 'Art. 43', 'Art. 43', 'Art. 37', 'Art. 43', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 43', 'Art. 37', 'Art. 43', 'BGE', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 24', 'Art. 37', 'Art. 24', 'Art. 37', 'Art. 24', 'Art. 37', 'Art. 24', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 37', 'Art. 43', 'Art. 37', 'Art. 64', 'Art. 64', 'Art. 64', 'Art. 12', 'Art. 68']

1C_786/2013 (08.10.2014)
1C_786/2013 � � Urteil vom 8. Oktober 2014
vertreten durch Rechtsanwalt Peter R�timann,
Gemeinde Mels, 8887 Mels,
handelnd durch den Gemeinderat Mels, Rathaus, Platz 2, Postfach 102, 8887 Mels, und dieser vertreten durch Rechtsanwalt Thomas Frey,
Baubewilligung und Wiederherstellungsverf�gung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 27. August 2013 des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen.
A.________ erwarb im Jahr 1988 die Parzellen Nrn. 372 und 377 des Grundbuchs Mels. Diese Parzellen wurden gem�ss dem Zonenplan der Gemeinde Mels vom 27. Januar 1997 der Landwirtschaftszone bzw. dem �brigen Gemeindegebiet zugeschieden. Auf dem Grundst�ck Nr. 377 befindet sich ein 144 m� umfassendes Geb�ude, welches nach Angaben von A.________ im Jahre 1930 erstellt worden ist. Darin wurde im Zeitpunkt des Erwerbs durch A.________ eine S�gerei betrieben, die er w�hrend �ber zehn Jahren weiterf�hrte. Im Jahr 1995 verkaufte er die grossen Maschinen, verlegte den Betrieb und f�hrte w�hrend knapp zwei Jahren am ehemaligen Standort nur noch kleinere Arbeiten aus. Im Jahr 1997 gab er den S�gereibetrieb vollends auf und begann, im Keller der ehemaligen S�gerei eine Schnitzereiwerkstatt einzurichten.
Am 18. April 1999 reichte A.________ (Bauherr) das Gesuch ein, die Umnutzung des S�gereigeb�udes als Schnitzereiwerkst�tte mit Ausstellungs- und Verkaufsraum, Schnitz- und Maschinenraum sowie Trockenholzlager zu bewilligen. Die Sch�tzungskommission der Gemeinde Mels stellte an ihrer Besichtigung vom 29. Juni 1999 fest, dass der Bauherr daran war, im Geb�ude zwei Ferienwohnungen einzubauen. Das Planungsamt teilte dem Bauherrn mit, die Schnitzereiwerkstatt k�nnte bewilligt werden, nicht aber der Verkaufs- und Ausstellungsraum. An einem Augenschein zeigte sich, dass die abgeschlossenen Bauarbeiten nicht den eingereichten Pl�nen entsprachen. Auf Aufforderung des Gemeinderats reichte der Bauherr am 11. Oktober 1999 ein Baugesuch bez�glich der bereits ausgef�hrten Arbeiten ein. Am 16. November 2000 wurde die ehemalige S�gerei vom Grundbuchamt als Wochenendhaus mit zwei Ferienwohnungen und einem Werkraum gesch�tzt. Am 22. Februar 2002 teilte das Amt f�r Raumentwicklung und Geoinformation des Kantons St. Gallen (AREG) dem Bauherrn mit, die ausgef�hrten Bauarbeiten k�nnten nicht nachtr�glich bewilligt werden, weshalb die Wiederherstellung des rechtm�ssigen Zustands zu pr�fen sei.
Mit Schreiben vom 30. M�rz 2002 stellte der Bauherr dem AREG das Gesuch, das ehemalige S�gereigeb�ude unter Schutz zu stellen und eine Ausnahmebewilligung f�r die Wohnnutzung zu erteilen. Das AREG verweigerte mit Teilverf�gung vom 17. April 2004 die Zustimmung zur verlangten Ausnahmebewilligung. Der Gemeinderat stellte dem Bauherrn darauf einen Bauabschlag in Aussicht.
Mit Stellungnahme vom 30. Mai 2004 ersuchte der Bauherr darum, die Teilverf�gung des AREG in Wiedererw�gung zu ziehen. Der Gemeinderat leitete das Gesuch weiter und �usserte sich ablehnend zu einer Unterschutzstellung. Aufforderungsgem�ss stellte der Bauherr im Februar 2009 ein neues Baugesuch, in dem er den Antrag wieder holte, das erneuerte Geb�ude unter Schutz zu stellen und die im Erdgeschoss erstellten beiden Ferienwohnungen und im Dachgeschoss eingebauten Massenlager zu bewilligen. Mit Teilverf�gung vom 9. Juni 2009 lehnte das AREG die Zustimmung zu diesem Gesuch ab, worauf der Gemeinderat mit Gesamtentscheid vom 30. Juli 2009 die nachtr�gliche Baubewilligung verweigerte und den R�ckbau anordnete. Der Beschwerdef�hrer erhob gegen diesen Beschluss beim Baudepartement des Kantons St. Gallen Rekurs. Dieser wurde gegenstandslos, weil der Gemeinderat am 4. Januar 2010 die angefochtene Verf�gung widerrief, um das Verfahren betreffend Unterschutzstellung der ehemaligen S�gerei nachzuholen. Die kantonale Denkmalpflege kam im Bericht vom 18. Februar 2010 zum Ergebnis, das Geb�ude sei aufgrund der weitgehenden baulichen Eingriffe nicht mehr sch�tzenswert. Nachdem ein angefragtes privates Raumplanungsb�ro am 17. Januar 2011 zum Schluss gekommen war, die Baute k�nne nachtr�glich nicht bewilligt werden, wies der Gemeinderat das Gesuch um Unterschutzstellung des Geb�udes mit undatierter Verf�gung ab und best�tigte seinen urspr�nglichen Beschluss, dass keine nachtr�gliche Baubewilligung erteilt werden k�nne und das Geb�ude zur�ckgebaut werden m�sse. Dieser Beschluss wurde dem Bauherrn mit der Teilverf�gung des AREG vom 9. Juni 2009 am 10. Oktober 2012 er�ffnet.
Einen gegen diesen Beschluss erhobenen Rekurs des Bauherrn wies das Baudepartement mit Entscheid vom 24. Januar 2013 ab, soweit es darauf eintrat. Dagegen erhob der Bauherr eine Beschwerde, die das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen mit Urteil vom 27. August 2013 abwies, soweit es darauf eintrat.
Der Bauherr (Beschwerdef�hrer) erhebt Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Antr�gen, es sei der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 27. August 2013 aufzuheben; eventuell sei der angefochtene Entscheid insofern aufzuheben, als er die gewerbliche Nutzung der Baute f�r die Vermietung von Ferienwohnungen verbiete.
Mit Pr�sidialverf�gung vom 1. November 2013 wurde der Beschwerde auf Antrag des Beschwerdef�hrers die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Das Baudepartement, das Verwaltungsgericht und das Bundesamt f�r Raumentwicklung (ARE) beantragen, die Beschwerde abzuweisen. Die Gemeinde Mels stellt den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
In seiner Replik h�lt der Beschwerdef�hrer an seinen Antr�gen fest.
Am 8. Oktober 2014 wurde die Sache in �ffentlicher Sitzung beraten.
1.1.�Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid in einer �ffentlich-rechtlichen Angelegenheit (vgl. Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG). Dagegen steht die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 ff. BGG). Der Beschwerdef�hrer ist als Adressat des angefochtenen Entscheids und als direkt Betroffener zur Beschwerde berechtigt (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.2.�Der Beschwerdef�hrer stellt gem�ss seinen formellen Begehren keinen reformatorischen Antrag, wie in der Sache zu entscheiden sei. Der bloss kassatorische Antrag auf Aufhebung des angefochtenen Entscheids und auf R�ckweisung an die Vorinstanz ist im Rahmen der Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grunds�tzlich zul�ssig (BGE 133 II 409 E. 1.4 S. 414 f. mit Hinweisen). Zudem ergibt sich aus der Begr�ndung der vorliegenden Beschwerde zweifelsfrei, dass der Beschwerdef�hrer die nachtr�gliche Bewilligung der bereits vorgenommenen Umbauten anstrebt, weshalb insoweit ein Antrag in der Sache vorliegt. Da auch die �brigen Sachurteilsvoraussetzungen erf�llt sind, ist auf die Beschwerde grunds�tzlich einzutreten.
1.3.�Mit der Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann, von hier nicht interessierenden M�glichkeiten abgesehen, lediglich die Verletzung von Bundesrecht ger�gt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG; vgl. dazu BGE 132 II 257 E. 2.5 S. 262; 130 II 136 E. 1.4 S. 140). Es pr�ft jedoch unter Ber�cksichtigung der allgemeinen Begr�ndungspflicht der Beschwerde gem�ss Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG grunds�tzlich nur die geltend gemachten R�gen, sofern die rechtlichen M�ngel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254 mit Hinweisen).
2.1.�Die Vorinstanz f�hrte aus, der Beschwerdef�hrer verlange, dass die ohne Bewilligung ausgef�hrten Bauarbeiten und die entsprechende Umnutzung der ehemaligen S�gerei als Ferienhaus nachtr�glich bewilligt werde. Das Ferienhaus stehe ausserhalb der Bauzone im �brigen Gemeindegebiet. Darin seien gem�ss Art. 21 des Baugesetzes des Kantons St. Gallen nur Bauten erlaubt, sofern sie auch in der Landwirtschaftszone zul�ssig seien und die planm�ssige bauliche Entwicklung nicht st�rten. Die Nutzung als Ferienhaus sei in der Landwirtschaftszone bzw. im �brigen Gemeindegebiet unzul�ssig, weshalb eine ordentliche Bewilligung nach Art. 22 Abs. 2 lit. b des Bundesgesetzes �ber die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG, SR 700) nicht m�glich sei.F�r zonenwidrige Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone k�nnten nach Art. 24 ff. RPG Ausnahmebewilligungen erteilt werden. So sei f�r teilweise �nderungen eine Bewilligung nach Art. 24c RPG m�glich. Die vorgenommene Umnutzung als Ferienhaus stelle jedoch keine teilweise �nderung dar, da keine Wesensgleichheit zur urspr�nglichen S�gerei bestehe.
2.2.�Umstritten ist dagegen, ob das Baugesuch des Beschwerdef�hrers in Anwendung der Spezialnorm von Art. 37a RPG h�tte bewilligt werden k�nnen.
Gem�ss Art. 37a RPG regelt der Bundesrat, unter welchen Voraussetzungen Zweck�nderungen gewerblich genutzter Bauten und Anlagen zul�ssig sind, die vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden oder seither als Folge von �nderungen der Nutzungspl�ne zonenwidrig geworden sind.
Diese Verordnungskompetenz wurde dem Bundesrat gem�ss einem Antrag von Nationalrat Samuel Schmid im Rahmen der Revision des Raumplanungsgesetzes vom 20. M�rz 1998 (in Kraft seit 1. September 2000) erteilt, weil sich der National- und der St�nderat �ber die konkrete Regelung der erweiterten Besitzstandsgarantie f�r altrechtliche gewerbliche Bauten nicht einigen konnten (vgl. RUDOLF MUGGLI, in: Kommentar zum Bundesgesetz �ber die Raumplanung, Heinz Aemisegger und andere [Hrsg.], 2009, N. 1 zu Art. 37a RPG; WALDMANN/ H�NNI, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N. 1 zu Art. 37a RPG). An der Beratung der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes im Nationalrat vom 10. M�rz 1998f�hrte Nationalrat Durrer als Kommissionssprecher dazu aus,es gehe einzig und allein darum, f�r die rund 6000 gewerblichen Objekte ausserhalb der Bauzonen die raumplanerischen Voraussetzungen zu schaffen, um erforderliche Umstrukturierungen vornehmen zu k�nnen (AB 1998 N 500). Auch Nationalrat Baumberger ging davon aus,es gehe darum, dem Gewerbe strukturelle Anpassungen zu erm�glichen (AB 1998 N 503). Bundesrat Koller f�hrte sinngem�ss aus, die Grunds�tze "Wohnen bleibt Wohnen" und "Gewerbe bleibt Gewerbe" bed�rften der Differenzierung; die Auswirkungen seien ganz andere, wenn ein stilles M�bellager in einen Produktionsbetrieb umgelegt oder eine altrechtliche landwirtschaftlich nicht mehr genutzte Wohnbaute k�nftig f�r andere Wohnformen genutzt werde; deshalb sei f�r den Bundesrat die entscheidende Frage auch hier diejenige der n�tigen Schranken (AB 1998 N 504).
Als Ausf�hrungsnorm zu Art. 37a RPG hat der Bundesrat Art. 43 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) erlassen. Art. 43 Abs. 1 RPV nennt als Voraussetzungen f�r Zweck�nde rungen und Erweiterungen von zonenwidrig gewordenen gewerblichen Bauten und Anlagen, dass die Baute oder Anlage rechtm�ssig erstellt oder ge�ndert worden ist (lit. a), keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt entstehen (lit. b) und die neue Nutzung nach keinem anderen Bundeserlass unzul�ssig ist (lit. c).Gem�ss Art. 43 Abs. 3 RPV darf eine Erweiterung der zonenwidrig genutzten Fl�che ausserhalb des bestehenden Geb�udevolumens um mehr als 100 m� nur bewilligt werden, wenn die Erweiterung f�r die Fortf�hrung des Betriebs erforderlich ist.
Das Bundesamt f�r Raumentwicklung f�hrte zu Art. 43 RPVerl�uternd aus (Erl�uterungen zur Raumplanungsverordnung, in: Neues Raumplanungsrecht, 2001, S. 47) :
"Die eidgen�ssischen R�te verfolgten mit Art. 37a RPG das Ziel, den sich ausserhalb der Bauzonen befindlichen Gewerbetreibenden jene Umstrukturierungen und Strukturbereinigungen zu erm�glichen, die zwecks Erhaltung der Konkurrenzf�higkeit erforderlich sind. [...]
Um nachteilige Auswirkungen auf Raum und Umwelt zu vermeiden, d�rften solche [vollst�ndigen] Zweck�nderungen aber nur innerhalb des von Absatz 1 abgesteckten Rahmens bewilligt werden. Bewilligungen d�rfen daher nicht nach dem Motto � Gewerbe bleibt Gewerbe � erteilt werden. Dies ist angesichts des Umstands, dass die Auswirkungen je nach Art des in Frage stehenden Gewerbes sehr unterschiedlich sein k�nnen, auch sachgerecht."
2.3.�Das Bundesgericht ging davon aus, Art. 37a RPG und Art. 43 RPV erlaubten bei gewerblichen Bauten auch vollst�ndige Zweck�nderungen (Urteil 1A.186/2004 vom 12. Mai 2005 E. 2.5). Es liess jedoch offen, ob Art. 37a RPG die Umwandlung von Gewerbe- in Wohnraum gestatte (Urteil 1A.186/2004 vom 12. Mai 2005 E. 5.3). Dies wird in der Lehre zum Teil bejaht (Peter Karlen, Die Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d RPG, System der neuen Regelung, ZBl 2001 S. 291 ff., 302). Das Z�rcher Verwaltungsgericht folgte dieser Lehrmeinung und liess eine Umwandlung von Gewerbe- in Wohnraum zu, wenn die Wohnnutzung weniger Auswirkungen auf Raum und Umwelt hat als die gewerbliche Nutzung (Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Z�rich VB.2004.00314 vom 11. November 2004 E. 3.4, publ. in: Baurechtsentscheide Kanton Z�rich [BEZ], 2005 Nr. 1 S. 5 f.; zustimmend: FRITZSCHE/B�SCH, Z�rcher Planungs- und Baurecht, 4. Aufl. 2006, Kapitel 18 Ziff. 18.2.6.3 S. 32).Dagegen wird auch die Meinung vertreten, die Umwandlung von Gewerbe- in Wohnbauten sei mit Art. 37a RPG nicht vereinbar, da der Gesetzgeber mit dieser Bestimmung nur den Entwicklungsspielraum f�r bestehende Gewerbebetriebe ausserhalb der Bauzone habe erweitern wollen ( MUGGLI, a.a.O., N. 12 zu Art. 37a RPG; vgl. auch DERSELBE, Begriffe zum Bauen ausserhalb der Bauzone, Raum und Umwelt 2003, S. 17 ff., 21).
2.4.�Die Vorinstanz ging gem�ss der zuletzt genannten Lehrmeinung davon aus, Art. 37a RPG erlaube grunds�tzlich keine Umwandlung von gewerblichen Bauten zu Wohnzwecken, da diese Bestimmung aktive Gewerbebetriebe erhalten soll und nicht zum Ziel habe, �berfl�ssig gewordene Gewerbebauten ausserhalb der Bauzone zu erhalten. Es liesse sich auch nicht rechtfertigen, dass gem�ss Art. 24c RPG vor dem 1. Juli 1972 rechtm�ssig erstellte Wohnbauten bloss teilweise ge�ndert werden d�rfen, w�hrend ehemalige Gewerbebauten, die am 1. Januar 1980 vorbestanden haben, vollst�ndig zu Wohnzwecken umgenutzt werden k�nnten. F�r eine solche Privilegierung von zonenwidrigen Gewerbebauten gebe es keinen Grund. Entgegen der Meinung des Z�rcher Verwaltungsgerichts sei nicht massgebend, ob die Umwandlung eines Gewerbebetriebes in ein Wohnhaus wesentliche neue Auswirkungen auf Raum und Umwelt bewirke, weil Art. 43 RPV nur den Grundsatz "Gewerbe bleibt Gewerbe" relativieren und sicherstellen soll, dass der neue Gewerbebetrieb keine wesentlichen Mehrbelastungen f�r Raum und Umwelt bewirke.
2.5.�Der Beschwerdef�hrer bringt zusammengefasst vor, gem�ss der zutreffenden Rechtsprechung des Z�rcher Verwaltungsgerichts f�nden sich im Wortlaut von Art. 37a RPG und Art. 43 RPV keine Anhaltspunkte daf�r, dass diese Bestimmungen nur Umnutzungen von Gewerbe zu Gewerbe zulassen w�rden. Obwohl das Hauptmotiv f�r Art. 37a RPG darin bestanden habe, gewerbliche Umstrukturierungen zu erleichtern, beschr�nke sich die Ausf�hrungsregelung in Art. 43 RPV nicht auf solche und verlange einzig bei �berschreitungen des absoluten Masses der externen Erweiterungen gem�ss Art. 43 Abs. 3 RPV die Fortf�hrung des Betriebs. Diese Auslegung nach dem Wortlaut lasse sich durch die Gesetzesmaterialien erh�rten. In der Nationalratsdebatte vom 10. M�rz 1998 habe unter den Bef�rwortern einer flexibleren L�sung Einigkeit dar�ber bestanden, dass in der Landwirtschaftszone bestehenden gewerblichen Geb�uden, die f�r den urspr�nglichen Zweck nicht mehr ben�tigt werden, eine Zukunft gegeben werden solle. F�r die Nationalr�te Durrer und Baumberger habe eher die gewerbliche Umnutzung im Vordergrund gestanden. Aus ihren Voten k�nne jedoch nicht auf einen rein gewerblichen Investitionsschutz geschlossen werden, da Durrer allgemein den Investitionsschutz bzw. die Respektierung des Eigentums genannt habe und er "brutale H�rtef�lle" - zu denen der vorliegende Fall geh�re - habe vermeiden wollen. F�r die Nationalr�te Dupraz und Brunner habe der Erhalt der Bausubstanz und damit der Investitionsschutz im Vordergrund gestanden. Bundesrat Koller habe in seinen Ausf�hrungen vor den R�ten die M�glichkeit der vollst�ndigen Zweck�nderung nicht auf gewerbliche Umnutzung beschr�nkt. Er habe nur Umnutzungen ausschliessen wollen, die durch zus�tzliche Erschliessungsanlagen und bauliche Erweiterungen zu einer zus�tzlichen Belastung von Raum und Landschaft f�hren. Es treffe daher nicht zu, dass der Gesetzgeber mit Art. 37a RPG die gewerbliche Nutzung an sich und nicht zonenwidrige Geb�ude und Anlagen sch�tzen wolle. Vielmehr erlaube diese Bestimmung vollst�ndige Zweck�nderungen und damit auch eine Umwandlung von Gewerbe- in Wohnraum, wenn damit gem�ss Art. 43 RPV keine Mehrbelastung f�r die Landschaft und Natur verbunden sei. Diese Voraussetzung sei vorliegend gegeben.
2.6.�Ein Gesetz ist in erster Linie nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zu Grunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verst�ndnismethode auszulegen. Die Auslegung des Gesetzes ist zwar nicht entscheidend historisch zu orientieren, im Grundsatz aber dennoch auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers und die damit erkennbar getroffenen Wertentscheidungen auszurichten, die es mit Hilfe der herk�mmlichen Auslegungselemente zu ermitteln gilt. Dabei geht das Bundesgericht pragmatisch vor und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Priorit�tsordnung zu unterstellen (BGE 140 IV 28 E. 4.3.1 S. 34; 128 I 34 E. 3b S. 41 f.).Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen (BGE 140 III 206 E. 3.5.3 und 3.5.4 S. 213 f. mit Hinweisen). Verordnungsrecht ist gesetzeskonform auszulegen. Es sind die gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der Delegationsnorm er�ffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu ber�cksichtigen (BGE 137 V 434 E. 3.2 S. 437 mit Hinweis).
2.7.�Gem�ss seinem Wortlaut betrifft Art. 37a RPG Zweck�nderungen gewerblich genutzter Bauten und Anlagen. Da diese Delegationsnorm auch vollst�ndige Zweck�nderungen zul�sst (vgl. E. 2.3 hiervor), schliesst ihr Wortlaut die Umwandlung von Gewerbe- in Wohnraum nicht aus. Neben dem Wortlaut sind jedoch auch die �brigen Auslegungselemente zu ber�cksichtigen. Das Bundesgericht kam gest�tzt auf die Materialien in �bereinstimmung mit der Vorinstanz zum Ergebnis, der Gesetzgeber habe mit Art. 37a RPG den bestehenden Gewerbebetrieben ausserhalb der Gewerbezone die n�tige Flexibilit�t f�r Modernisierungen und Umstrukturierungen einr�umen wollen, um deren Konkurrenzf�higkeit zu sichern und eine Fortf�hrung des Betriebs durch die n�chste Generation zu erm�glichen; Art. 37a RPG bezwecke somit die Erhaltung von Gewerbebetrieben ausserhalb der Bauzonen (Urteil 1A.186/2004 vom 12. Mai 2005 E. 5.2 mit Hinweisen; vgl. auch Urteil 1A.289/2004 vom 7. Juni 2005 E. 2.4). Diese Auslegung vermag der Beschwerdef�hrer mit den von ihm angerufenen Voten in der parlamentarischen Debatte nicht zu widerlegen, zumal auch er anerkennt, dass f�r die Nationalr�te Durrer und Brunner die gewerbliche Umnutzung im Vordergrund stand. Dies trifft auch f�r Nationalrat Schmid zu, der seinen Antrag zur Schaffung von Art. 37a RPG namentlich damit begr�ndete, dass die Betriebe ihre Geb�ude mit ihren Werkst�tten ver�ndern d�rfen sollen (AB 1998 N 501 f.). Im gleichen Sinne f�hrte NationalratDupraz zur Rechtfertigung der Zulassung von vollst�ndigen Nutzungs�nderungen f�r gewerbliche Bauten sinngem�ss an, die Wirtschaft entwickle sich rasch, innerhalb der Unternehmen k�nne es �nderungen geben, weshalb zul�ssig sein soll, dass die bestehenden Bauten zu anderen gewerblichen Zwecken genutzt werden als den heutigen (AB 1998 N 501). Demnach ergibt sich aus den Materialien, dass der Gesetzgeber gem�ss dem von ihm mit Art. 37a RPG bezweckten Schutz von Gewerbebetrieben nur Nutzungs�nderungen von gewerblichen Bauten im Blick hatte, die weiterhin gewerblich genutzt werden. Solche Nutzungs�nderungen sollten jedoch nicht gem�ss dem Grundsatz "Gewerbe bleibt Gewerbe" schrankenlos zugelassen werden, was Bundesrat Koller in seinen Ausf�hrungen vor dem Nationalrat seinerzeit deutlich machteund auch in denErl�uterungen des AREzu Art. 43 RPV zum Ausdruck kommt. Demnach �bertr�gt Art. 37a RPG als Delegationsnorm dem Bundesrat die Aufgabe, die grunds�tzlich zugelassene Umnutzung zu anderen gewerblichen Zwecken einzuschr�nken. Die bundesr�tliche Ausf�hrungsnorm in Art. 43 RPV sieht als Schranke namentlichvor, dass durch die Zweck�nderung keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt entstehen d�rfen (Abs. 1 lit. b). Damit wird nicht von vornherein ausgeschlossen, dass mit einer �nderung der gewerblichen Nutzung neu auch eine Wohnnutzung eingef�hrt werden darf. Diese m�sste sich jedoch aus einem Erfordernis der neuen betrieblichen Ausrichtung ergeben und d�rfte im Verh�ltnis zur gewerblichen Nutzung nicht im Vordergrund stehen bzw. zur Hauptsache werden (vgl. zur betriebsbedingten Standortgebundenheit von Wohnungen: Urteil 1C_142/2012 vom 18. Dezember 2012 E. 4.3.3, nicht publ. in: BGE 138 I 484). Jedenfalls ausgeschlossen istjedoch die vollst�ndige Umnutzung einer Gewerbebaute zu Wohnzwecken. Die Baute w�rde dadurch ihren gewerblichen Charakter verlieren (vgl. dazu E. 3 hiernach), was der Zwecksetzung von Art. 37a RPG zuwiderlaufen und damit den dem Bundesrat er�ffneten Gestaltungsspielraum dieser Delegationsnorm �berschreiten w�rde.
In systematischer Hinsicht ist zu ber�cksichtigen, dass Art. 37a RPG im Zusammenhang mit den Regelungen der erleichterten Ausnahmebewilligungen f�r Bauten ausserhalb der Bauzone gem�ss Art. 24a-d RPG zu verstehen ist (Muggli, a.a.O., N. 1. zu Art. 37a RPG; Karlen, a.a.O., S. 294 und 302). Nach der erweiterten Besitzstandsgarantie gem�ss Art. 24c Abs. 2 RPG d�rfen rechtm�ssig erstellte nicht mehr zonenkonforme Wohnbauten ausserhalb der Bauzonen bloss�
teilweise�ge�ndert werden. W�rde nun gest�tzt auf Art. 37a RPG die�
vollst�ndige�Umnutzung von zonenwidrigen Gewerbebauten zu Wohnzwecken zugelassen, f�hrte dies gem�ss der zutreffenden Meinung der Vorinstanz zu einer grundlosen Privilegierung von altrechtlichen Gewerbebauten. Ohne sachliche Rechtfertigung w�rden Gewerbebauten auch gegen�ber vormals landwirtschaftlichen �konomiebauten privilegiert, denn letztere d�rfen - mit Ausnahme unter Schutz gestellter Geb�ude (Art. 24d Abs. 2 RPG; Urteil 1C_784/2013 vom 23. Juni 2014 E. 8.3) - ausserhalb der Bauzone nicht zu Wohnzwecken umgenutzt werden. Damit sprechen auch systematische Argumente dagegen, dass gest�tzt auf Art. 37a RPG die vollst�ndige Umnutzung von zonenwidrigen Gewerbebauten zu Wohnzwecken bewilligt werden darf. Dies steht entgegen der Meinung des Beschwerdef�hrers nicht im Wertungswiderspruch dazu, dass Art. 24d Abs. 1 RPG dem Grundsatz nach die Nutzung landwirtschaftlicher Wohnbauten zu landwirtschaftsfremden Wohnzwecken zul�sst, weil eine solche Umnutzung dem Grundsatz "Wohnen bleibt Wohnen" entspricht (Urteil 1C_391/2010 vom 19. Januar 2011 E. 4.3.3).
3.1.�Weiter ging die Vorinstanz davon aus, die Vermietung von Ferienwohnungen stelle kein Gewerbe im Sinne von Art. 37a RPG dar. Der Begriff des Gewerbes im Sinn der Planungs- und Bauvorschriften decke sich nicht mit dem Gewerbebegriff der Wirtschaftsfreiheit. So w�rden B�ros regelm�ssig nicht als Gewerbe im Sinn der Zonenordnung gelten. Abgrenzungsmerkmal sei das abstrakte St�rpotenzial des Betriebstyps. Das Baugesetz des Kantons St. Gallen teile Gewerbebetriebe in nichtst�rend und m�ssig st�rend ein. Damit sei ein Betrieb je nach Emissionen in der reinen Wohn- oder in der Wohn-Gewerbe-Zone konform. Mit Art. 37a RPG sollte ausserhalb der Bauzone die Nutzung durch gewerbliche bzw. produzierende Betriebe gegen�ber der Wohnnutzung privilegiert werden. Somit spiele keine Rolle, ob die Wohnnutzung ebenfalls kommerziell bzw. in diesem Sinn "gewerblich" betrieben werde. Der Nutzungszweck einer Ferienwohnung sei der gleiche wie bei einer dauerhaft vermieteten Wohnung. Die Wohnnutzung geh�re grunds�tzlich in eine Zone, die f�r Wohnzwecke vorgesehen sei. Im Kanton St. Gallen seien dies grunds�tzlich die reinen oder gemischten Wohnzonen bzw. die Kernzonen.
3.2.�Der Beschwerdef�hrer wendet ein, der im Raumplanungsgesetz und in der Raumplanungsverordnung verwendete Begriff des Gewerbes sei bundesrechtlicher Natur, weshalb f�r dessen Auslegung das Baugesetz des Kantons St. Gallen ohne Belang sei. Die Beratungen von Art. 37a RPG in den R�ten h�tten gezeigt, dass diese einen wirtschaftlichen und keinen emissionsorientierten Gewerbezweck vor Augen gehabt h�tten. Sie h�tten der Bev�lkerung in der Landwirtschaftszone die Weiterentwicklung und Umwandlung ihrer Gewerbe erm�glichen wollen, um die wirtschaftlichen Lebensgrundlagen zu erhalten, indem das Gewerbe und die Investitionen in gewerbliche Bauten gesch�tzt werden sollten. Die Vorinstanz verkenne diese Zielsetzung, wenn sie annehme, Art. 37a RPG privilegiere nur in Wohnzonen unzul�ssige Gewerbenutzungen. Die R�te und Bundesrat Koller h�tten in den Verhandlungen vielmehr festgehalten, dass eine Mehrbelastung f�r Raum und Landschaft eher gegen eine Umnutzungsbewilligung spreche. Dagegen f�nden sich weder in den parlamentarischen Beratungen noch im Gesetzestext Hinweise darauf, dass eine neue gewerbliche Nutzung als Pension, Hotel oder f�r Ferienwohnungen nicht m�glich sei. Selbst wenn die Umnutzung zu Wohnzwecken unzul�ssig sein soll, d�rfe dem Beschwerdef�hrer nicht verboten werden, in der S�gerei zwei Ferienwohnungen zur gewerblichen Vermietung einzurichten.
3.3.�Der Gesetzgeber beabsichtigte mit Art. 37a RPG, im l�ndlichen Raum Gewerbebetriebe zu erhalten, worunter nach dem allgemeinen Sprachgebrauch kleine und mittlere (produzierende) Betriebe verstanden werden (Duden, Deutsches Universalw�rterbuch, 7. Aufl. Berlin 2011). Dass in den R�ten von diesem Verst�ndnis ausgegangen wurde, wird durch die von Nationalrat Durrer als Beispiele genannten Zimmereibetriebe, S�gereien und Milchsammelstellen best�tigt (AB 1998 N 500). Demnach f�llt das Vermieten von Wohnungen als blosses entgeltliches �berlassen von R�umen ohne gewerbliche d.h. dem Erwerb dienende berufliche T�tigkeit nicht unter den Begriff des Gewerbes bzw. der Gewerbebetriebe im Sinne von Art. 37a RPG. Darunter ist jedoch der Betrieb eines Hotel-Restaurants zu subsumieren (Urteil 1C_328/2010 vom 7. M�rz 2011 E. 4.3, in: URP 2011 S. 209).
Da Art. 37a RPG gem�ss den vorstehenden Erw�gungen die vom Beschwerdef�hrer vorgenommene vollst�ndige Umwandlung von Gewerbe- in Wohnraum nicht zul�sst, kann offenbleiben, ob die Vorinstanz die umstrittene Baute trotz der Aufgabe des urspr�nglichen S�gereibetriebs im Jahr 1997 und der nachtr�glichen unbewilligten Errichtung von Wohnraum noch als eine gewerbliche Baute im Sinne von Art. 37a RPG qualifizieren durfte (vgl. Urteil 1A.186/2004 vom 12. Mai 2005 E. 5.2). Auch braucht nicht entschieden zu werden, ob der mit Art. 37a RPG gew�hrte Bestandesschutz zum Tragen kommt, obwohl das umstrittene Geb�ude ohne Bewilligung abge�ndert wurde (vgl. Urteil 1A.186/2004 vom 12. Mai 2005 E. 5.1 mit Hinweisen).
5.1.�Weiter erwog das Verwaltungsgericht, der Beschwerdef�hrer k�nne sich nicht auf den Vertrauensschutz berufen, weil er die Umbauarbeiten nicht gutgl�ubig vorgenommen habe und die 30-j�hrige Frist f�r die Durchsetzung des R�ckbaus noch nicht abgelaufen sei. Die unzul�ssige Schaffung von Wohnraum ausserhalb der Bauzone stelle eine grobe Verletzung der planungs- und baurechtlichen Ordnung dar, zumal die in Frage stehende Baute in einem Schongebiet f�r bedrohte Arten liege, dessen Schutzzweck durch die Wohnnutzung beeintr�chtigt werde. An der Wiederherstellung des gesetzm�ssigen Zustands bestehe auch aus pr�judiziellen Gr�nden ein erhebliches �ffentliches Interesse. Die get�tigten Investitionen seien f�r die Frage, ob sich ein R�ckbau rechtfertigen lasse, ohne Belang. Hinsichtlich der Verh�ltnism�ssigkeit des R�ckbaus sei auch die lange Dauer des Bewilligungsverfahrens unbeachtlich. Der Beschwerdef�hrer mache nicht geltend, dass die Kosten des R�ckbaus unzumutbar seien. Eine weniger einschneidende Massnahme, wie ein blosses Nutzungsverbot, sei nicht zielf�hrend und damit nicht geeignet, den rechtm�ssigen Zustand wiederherzustellen. Demnach sei der R�ckbau verh�ltnism�ssig und zumutbar.
5.2.�Der Beschwerdef�hrer legt vor Bundesgericht nicht dar, inwiefern diese Erw�gungen gegen Bundesrecht verstossen sollen, was auch nicht ersichtlich ist. Er macht bloss geltend, Art. 37a RPG und Art. 43 RPV seien f�r Menschen geschaffen worden, f�r die monatliche Mietzinsen von Fr. 800.-- von wirtschaftlicher Bedeutung seien, was auch f�r ihn zutreffe. Damit macht er sinngem�ss geltend, die Zwecksetzung von Art. 37a RPG erlaube aus wirtschaftlichen Gr�nden bzw. zur Vermeidung von H�rtef�llen auch die Umnutzung von Gewerbe- in Wohnraum, was jedoch gem�ss den vorstehenden Erw�gungen nicht zutrifft.
Der Beschwerdegegner hat f�r das bundesgerichtliche Verfahren um unentgeltliche Rechtspflege- und -verbeist�ndung ersucht. Dieses Gesuch ist gutzuheissen, da er seine Bed�rftigkeit ausreichend glaubhaft macht, sein Rechtsbegehren nicht als aussichtslos zu qualifizieren ist (Art. 64 Abs. 1 BGG) und er f�r das vorliegende Verfahren auf rechtskundige Vertretung angewiesen war (Art. 64 Abs. 2 BGG). Es werden daher keine Kosten erhoben und dem Vertreter des Beschwerdef�hrers wird eine angemessene Entsch�digung aus der Gerichtskasse zugesprochen (Art. 64 Abs. 2 BGG). Diese wird als Gesamtbetrag festgesetzt, in dem auch die Mehrwertsteuer enthalten ist (Art. 12 des Parteientsch�digungsreglements vom 31. M�rz 2006, SR 173.110. 210.3). Die Gemeinde Mels hat keinen Anspruch auf eine Parteientsch�digung (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Das Gesuch des Beschwerdef�hrers um unentgeltliche Rechtspflege wird gutgeheissen:
2.2.�Dem amtlichen Verteidiger des Beschwerdef�hrers, Rechtsanwalt Peter R�timann, wird aus der Bundesgerichtskasse eine Entsch�digung von Fr. 2'500.-- ausgerichtet.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdef�hrer, der Gemeinde Mels, dem Baudepartement des Kantons St. Gallen, dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen und dem Bundesamt f�r Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.