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Timestamp: 2017-10-20 10:44:11
Document Index: 264222883

Matched Legal Cases: ['Art. 88', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 8', 'Art. 27', 'Art. 8', 'Art. 27', 'Art. 36', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 90', 'Art. 9', 'Art. 8', 'Art. 13', 'Art. 3', 'Art. 13', 'Art. 8', 'Art. 3']

2P.77/2004 07.10.2004
Die X.________ AG betreibt in Tafers/FR eine Tankstelle mit einem Tankstellenshop. Am 15. Juni 1999 setzte der Gemeinderat von Tafers die Öffnungszeiten für diesen Shop auf Antrag der X.________ AG wie folgt fest: Montag bis Samstag: 6.00-22.00 Uhr, an Sonn- und Feiertagen: 6.00-19.00 Uhr.
Mit als "Bewilligung (Ersetzt diejenige vom 15. Juni 1999)" bezeichneter Verfügung vom 30. Juni 2003 legte der Gemeinderat Tafers die Öffnungszeiten des Tankstellenshops der X.________ AG ab 1. Juli 2003 unter Bezugnahme auf die Verlautbarung der kantonalen Sicherheits- und Justizdirektion neu wie folgt fest: Montag bis Freitag: 6.00-19.00 Uhr (Donnerstag Abendverkauf bis 21.00 Uhr), Samstag: 6.00-16.00 Uhr (bisher Montag bis Samstag durchgehend 6.00-22.00 Uhr). Sonn- und Feiertage: 6.00-19.00 Uhr (unverändert).
Gegen diese Verfügung vom 30. Juni 2003 erhob die X.________ AG erfolglos Einsprache bei der Gemeinde Tafers (Entscheid des Gemeinderates vom 26. August 2003) und Beschwerde beim Oberamtmann des Sensebezirks (Entscheid vom 13. November 2003).
1.2 Die Beschwerdeführerin ist als Betreiberin eines Tankstellenshops durch die streitige Einschränkung der abendlichen Öffnungszeiten an Werktagen (Montag bis Samstag) in ihren rechtlich geschützten Interessen betroffen und somit zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (Art. 88 OG). Nicht angefochten ist die Festlegung der Öffnungszeiten an Sonn- und Feiertagen (6.00-19.00 Uhr), welche durch den angefochtenen Entscheid - gegenüber der ursprünglichen Bewilligung vom 15. Juni 1999 - keine Einengung erfahren hat.
Das (von kantonaler Seite genehmigte) Reglement der Gemeinde Tafers vom 26. März 1999 über die Öffnungszeiten der Geschäfte (im Folgenden: Öffnungszeitenreglement), welches die Erweiterung der ordentlichen Öffnungszeiten der Geschäfte "im Rahmen der im kantonalen Recht festgesetzten Grenzen" bezweckt (Art. 1), sieht in Bezug auf die nächtlichen Öffnungszeiten an Werktagen vor:
Art. 2 Nächtliche Öffnungszeiten / a) Wöchentlicher Abendverkauf
Jeden Donnerstag, ausser in den Fällen, wo es sich um einen Feiertag handelt, wird die Schliessungszeit für alle Geschäfte auf 21.00 Uhr festgesetzt.
Art. 3 b) Lebensmittelgeschäfte
Auf vorgängiges Gesuch hin kann der Gemeinderat für bestimmte dauerhaft betriebene Geschäfte, die Speisen und Getränke zum Mitnehmen anbieten, von Montag bis Samstag, ausgenommen an Feiertagen, die nächtliche Öffnung bewilligen.
Offenbar gestützt auf diese letztere Bestimmung bzw. auf Art. 8 Abs. 2 des kantonalen Gesetzes war der Beschwerdeführerin mit Verfügung des Gemeinderates vom 15. Juni 1999 die abendliche Offenhaltung von Montag bis Samstag bis um 22.00 Uhr bewilligt worden.
3.1 Die Beschwerdeführerin rügt im Weiteren eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), welche sie darin erblickt, dass das Verwaltungsgericht zu Unrecht das Interesse an einer einheitlichen Ordnung im Kanton als überwiegendes öffentliches Interesse für die streitige Einschränkung der Öffnungszeiten ansehe. Tankstellenshops seien aufgrund ihres spezifischen (auf eine mobile Kundschaft ausgerichteten) Angebots und ihrer vergleichsweise geringen Grösse weder mit Quartier- und Dorfläden noch mit Einkaufszentren oder Grossverteilern zu vergleichen, weshalb der Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) gerade eine ungleiche Behandlung gebiete. Die Tankstellenshops erfüllten gesellschaftlich und wirtschaftlich die gleiche Funktion wie Läden auf Autobahnraststätten und im Bereich der Bahnhöfe, für welche der eidgenössische Gesetzgeber Sonderregeln vorgesehen habe; im Verhältnis zu ihnen - insbesondere zum Shop im weniger als 5 km entfernten Bahnhof Düdingen, welcher als direkter Konkurrent erscheine - wie auch zu den Tankstellenshops jenseits der Kantonsgrenze liege eine rechtsungleiche Behandlung bzw. ein Verstoss gegen die Wettbewerbsneutralität vor. Die verfügte Einschränkung der abendlichen Öffnungszeiten halte sodann auch vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht stand (Art. 27 in Verbindung mit Art. 36 Abs. 3 BV), erziele doch die Beschwerdeführerin rund 40 % der Einnahmen in den fraglichen Tagesabschnitten. Allein das Interesse an einer einheitlichen Ordnung, welches nicht zu den Polizeigütern (wie öffentliche Ordnung, Ruhe, Sicherheit, Gesundheit und Sittlichkeit) gehöre, vermöge einen solchen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin nicht zu rechtfertigen, zumal - mit Blick auf den Shop beim Bahnhof Düdingen - im Kanton ohnehin keine einheitliche Ordnung herrsche.
3.3.1 Für die Festlegung von abendlichen Schliessungszeiten kann sich der Kanton auf das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung der Abend- und Nachtruhe berufen (vgl. Urteil 2P.50/2003 vom 7. August 2003, E. 3.3). Diesem polizeilichen Interesse kann, wie die Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht, das Bedürfnis der Konsumenten entgegenstehen, Einkäufe auch während der Abendstunden oder allenfalls sogar nachts tätigen zu können, insbesondere bei Personen, die mit einem Fahrzeug unterwegs sind (vgl. zur ähnlichen Interessenlage im öffentlichen Verkehr, wo das Bundesgericht u.a. festhielt, der Berufspendler müsse den geänderten Arbeits- und Lebensbedingungen in Grossstadt-Agglomerationen entsprechend seine Grundbedürfnisse in einer dem Bahnreisen angemessenen Art und Weise am Bahnhof befriedigen können: BGE 117 Ib 114 E. 8 und 9; im Wesentlichen bestätigt in BGE 123 II 317 E. 3 und 4 sowie im Urteil 2A.256/2001 vom 22. März 2002, in: ZBl 104/2003 S. 82 ff., E. 4). Ein wachsendes Bedürfnis nach Einkäufen zu Randzeiten sowie an Sonn- und Feiertagen kann einen sachlichen Grund für eine grosszügigere Ausgestaltung der Ladenöffnungszeitenregelung darstellen; dies hat aber wettbewerbsneutral zu erfolgen (BGE 125 I 431 E. 4d/cc S. 438). Ob es zulässig wäre, allein den Betreibern von Tankstellen den Verkauf einer (beschränkten) Auswahl von Nahrungsmitteln und Artikeln des täglichen Bedarfs bei erweiterten Öffnungszeiten zu gestatten und anderen Geschäftsbetrieben mit - abgesehen von den Treibstoffen - deckungsgleichem oder ähnlichem Sortiment (Milchgeschäfte, Bäckereien, Konditoreien, etc.) diese zusätzliche Absatzmöglichkeit vorzuenthalten, ist fraglich (zur vergleichbaren Sachlage bei Bäckereien/Konditoreien mit oder ohne angegliedertem Gastwirtschaftsbetrieb: BGE 120 Ia 236). Andererseits kann das öffentliche Interesse der Nacht- und Sonntagsruhe gerade den Ausschluss erweiterter Öffnungszeiten gebieten, insbesondere hinsichtlich jener Betriebe, deren Frequentierung durch die Kundschaft zu erhöhten Immissionen führt, wobei auch Überlegungen des Umweltschutzes in Betracht gezogen werden können (vgl. BGE 119 Ia 378). Die Abwägung zwischen diesen beiden Anliegen und die Gewichtung der verschiedenen öffentlichen und privaten Interessen liegt weitgehend im Ermessen des kantonalen Gesetzgebers. Wenn dieser für Tankstellenshops aus Gründen der Gleichbehandlung mit anderen Ladengeschäften mit vergleichbarem Warenangebot für die abendliche Schliessung an Werktagen keine Sonderregelung gewährt, hält er sich im Rahmen des ihm zuzugestehenden Spielraums. Auch aus dem sich aus der Wirtschaftsfreiheit ergebenden Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen ergibt sich nichts anderes: Sieht ein Gesetz eine generelle Regelung mit Ausnahmemöglichkeit vor, so kann aus besagtem Grundsatz nicht gefolgert werden, dass allen Konkurrenten gleichermassen eine Ausnahmebewilligung erteilt werden müsste, würde doch dadurch die gesetzliche Regelung aus den Angeln gehoben; wenn sich erweist, dass eine behördliche Praxis in der Erteilung von Ausnahmebewilligungen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen verletzt, so bedeutet das daher nicht ohne weiteres, dass allen Konkurrenten eine Ausnahmebewilligung erteilt werden muss, sondern allenfalls umgekehrt, dass - unter Vorbehalt des Vertrauensgrundsatzes - bestehende Bewilligungen - wie vorliegend - widerrufen werden (Urteil 2P.340/1993 vom 14. September 1995, E. 3f/bb).
3.3.3 Was die Festlegung der Öffnungszeiten an sich angeht, so wurden sie vorliegend zwar deutlich verkürzt, doch halten sie sich im Rahmen dessen, was auch für andere Ladengeschäfte gilt. Dass sich der von der Beschwerdeführerin angegebene, angeblich während der erweiterten Öffnungszeiten erzielte Umsatzanteil von 40 % nicht ohne weiteres auf andere Tageszeiten verteilen wird, mag zutreffen, doch stellt dies die Zulässigkeit der neu festgelegten Öffnungszeiten nicht in Frage.
Die neue Öffnungszeitenregelung führt dazu, dass Geschäfte wie das von der Beschwerdeführerin betriebene an Samstagen zu einem früheren Zeitpunkt zu schliessen sind (16.00 Uhr) als an Sonn- und Feiertagen (19.00 Uhr), an denen gemeinhin von einem höheren Ruhe- und Erholungsbedürfnis der Bevölkerung ausgegangen wird (vgl. zur beschränkten Vorwirkung der Sonntagsruhe an Samstagen: Urteil 2P.31/1992 vom 29. Juni 1992, E. 2b). Mangels einer entsprechenden Rüge ist auf diesen Aspekt jedoch nicht weiter einzugehen (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).
4.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie habe gestützt auf die ihr am 15. Juni 1999 erteilte Bewilligung für Öffnungszeiten bis 22.00 Uhr Investitionen getätigt und einen Shop in die Tankstelle eingebaut. Die verlängerten Öffnungszeiten seien hiefür entscheidend gewesen. Mit Erteilung dieser Bewilligung, an deren Rechtmässigkeit zu zweifeln kein Anlass bestanden habe, sei ein durch Art. 9 BV geschützter Vertrauenstatbestand geschaffen worden.
4.3 Der vorliegende Fall ist dadurch gekennzeichnet, dass die nach Art. 8 Abs. 2 HAG/FR (in Verbindung mit Art. 13 Abs. 2 HAG/FR bzw. Art. 3 des kommunalen Öffnungszeitenreglements) zur Bewilligung von Ausnahmen von den ordentlichen abendlichen Ladenschlusszeiten befugte Gemeinde die streitige Verkürzung der Öffnungszeiten auf Geheiss der kantonalen Aufsichtsbehörde vornahm, welche nach dem ablehnenden Volksentscheid den bisherigen Zustand nicht mehr weiter tolerieren, sondern dem Gesetz Nachachtung verschaffen wollte, wie dies in der Abstimmungsbroschüre für den Fall der Ablehnung der Revisionsvorlage ausdrücklich in Aussicht gestellt worden war. Die imperative Aufforderung zur (richtigen) Befolgung des kantonalen Gesetzes hatte für die Gemeinde, welche für die Einhaltung der kantonalen Vorschriften zu sorgen hat (Art. 13 Abs. 1 HAG/FR), eine ähnliche Wirkung wie eine eigentliche Rechtsänderung, der gegenüber sich ein Bewilligungsinhaber grundsätzlich nicht auf den Vertrauensschutz berufen kann. Doch vermag die staatsrechtliche Beschwerde selbst dann nicht durchzudringen, wenn allein auf die von der Gemeinde erteilte Bewilligung abgestellt wird und die Grundsätze über den Widerruf fehlerhafter Verfügungen zur Anwendung gelangen.
Vorauszuschicken ist, dass es vorliegend nicht um den Widerruf einer Baubewilligung für eine bereits errichtete Baute (den Tankstellenshop) geht, sondern um jenen einer wirtschaftspolizeilichen Ausnahmebewilligung, von welcher die von der Beschwerdeführerin getätigte Investition lediglich indirekt abhängt. Bei den Ladenöffnungszeiten handelt es sich um Verhaltensvorschriften, welche im Laufe der Zeit Veränderungen erfahren können (vgl. Urteil 2P.35/2004 vom 14. Mai 2004, E. 3.3). Es kann daher nur bedingt davon gesprochen werden, die Beschwerdeführerin habe von der ihr eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht. Im Übrigen durfte die Gemeinde zulässigerweise davon ausgehen, dass die erteilte Bewilligung nicht dem geltenden kantonalen Gesetz entspricht bzw. sich nicht auf Art. 8 Abs. 2 HAG/FR (und damit auch nicht auf Art. 3 ihres Öffnungszeitenreglements) stützen lässt, und aufgrund der vorzunehmenden Abwägung dem Bedürfnis nach Anpassung an das Gesetz gegenüber dem Interesse an der Rechtssicherheit den Vorrang einräumen. Für die Zulässigkeit dieses Vorgehens spricht einerseits der Umstand, dass die erteilte Bewilligung unter dem Gesichtswinkel der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen Angriffsflächen bot, so dass mit der Möglichkeit einer Korrektur, sei es durch den Gesetzgeber oder durch kantonale Aufsichts- oder Rechtsmittelinstanzen, insoweit zu rechnen war. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass es sich nur um eine partielle Beschränkung der ursprünglich bewilligten Öffnungszeiten handelt und der - vom Verkehr der tankenden Automobilisten profitierende - Tankstellenshop nach wie vor mindestens gleich lang geöffnet sein darf wie andere der gleichen Rechtsordnung unterstehende Konkurrenzbetriebe. Die vom Verwaltungsgericht geäusserten Zweifel, dass die Investitionen einzig im Hinblick auf die zunächst bewilligten Öffnungszeiten getätigt worden seien bzw. bei Kenntnis der bevorstehenden Änderung der Öffnungszeiten unterblieben wären, werden durch die Vorbringen in der Beschwerdeschrift nicht entkräftet. Inwiefern die diesbezüglichen Feststellungen im angefochtenen Entscheid unter Verletzung des rechtlichen Gehörs ergangen sein sollen, ist nicht ersichtlich. Die beanstandete Korrektur der Öffnungszeiten hält sich, wie angenommen werden darf, noch im Rahmen des der Beschwerdeführerin zuzumutenden unternehmerischen Risikos. Daher vermag auch die Berufung auf den Vertrauensschutz nicht durchzudringen.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Gemeinde Tafers, dem Oberamtmann des Sensebezirks sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg, III. Verwaltungsgerichtshof, schriftlich mitgeteilt.