Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2006/C-720-06.htm
Timestamp: 2019-06-16 10:43:37
Document Index: 46601639

Matched Legal Cases: ['artículo 48', 'artículo 13', 'artículo 29', 'artículo 9', 'artículo 53', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 29', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 15', 'artículo 29', 'artículo 48', 'artículo 6', 'artículo 48', 'artículo 241', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 29', 'artículo 113', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 13', 'ARTÍCULO 13', 'artículo 29', 'artículo 14', 'artículo 48', 'artículo 13', 'artículo 29', 'artículo 9', 'artículo 29', 'artículo 74', 'artículo 21', 'artículo 2', 'artículo 42', 'artículo 12', 'artículo 17', 'artículo 11', 'artículo 29', 'artículo 113', 'artículo 53', 'artículo 48', 'artículo 21', 'artículo 22', 'artículo 26', 'Artículo 12', 'Artículo 17', 'Artículo 11', 'artículo 33', 'artículo 53', 'ARTÍCULO 53', 'artículo 366']

C-720-06
Sentencia C-720/06
PRINCIPIO DE CULPABILIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Aplicación
FALTA GRAVISIMA EN PROCESO DISCIPLINARIO-Realización de conducta descrita como delito/FALTA GRAVISIMA EN PROCESO DISCIPLINARIO-No condicionamiento a trámite de proceso penal
Para la demandante la aplicación del numeral 1º del artículo 48 de la ley 734 de 2002, requiere la participación de una autoridad judicial quien calificaría si la conducta por la cual se ha iniciado el proceso corresponde a un delito. Esta forma de interpretar el precepto demandado no corresponde a lo establecido por el legislador, pues en él quedó previsto que se consideran faltas gravísimas aquellas que atiendan a los siguientes supuestos: i) Que se trate de una conducta objetivamente descrita por la ley como delito; ii) Que la misma conducta punible sea sancionable a título de dolo; y iii) Que la misma conducta se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo. Para la Sala es evidente que el Congreso de la República no condicionó la aplicación de la norma sub examine al trámite de un proceso penal y menos aún a la calificación que una autoridad judicial hiciera respecto del comportamiento causante del proceso disciplinario. La disposición atacada obliga al “juez disciplinario” a verificar en la legislación penal si la conducta que ha dado lugar al proceso está descrita objetivamente o tipificada, para posteriormente establecer dentro del proceso a su cargo si la misma conducta fue cometida con dolo o culpa, con el propósito de imponer la respectiva sanción atendiendo a lo dispuesto en el artículo 13 de la ley 734 de 2002 -Código Disciplinario Único-.
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM EN PROCESO DISCIPLINARIO Y PROCESO PENAL-No violación por adelantamiento de proceso disciplinario y penal por la misma conducta/PRESUNCION DE INOCENCIA EN MATERIA DISCIPLINARIA-No violación
La posibilidad de que un servidor público o un particular, en los casos previstos en la ley, sean procesados penal y disciplinariamente por una misma conducta no implica violación al principio non bis in ídem, pues, como lo ha explicado la Corte, se trata de dos juicios diferentes que buscan proteger bienes jurídicos diversos y que están encaminados, según exista mérito para ello, a imponer sanciones que se caracterizan por ser de naturaleza jurídica distinta. La norma demandada tampoco implica violación al principio de presunción de inocencia, pues el proceso disciplinario constituye el instrumento jurídico idóneo para que el investigado presente los argumentos y las pruebas para su defensa, controvierta las que obran en su contra y, en general, desvirtúe los cargos que le puedan ser imputados, mediando en todo caso la presunción consagrada en el inciso cuarto del artículo 29 de la Constitución Política y reiterada en el artículo 9º. de la ley 734 de 2002.
JUEZ NATURAL EN MATERIA DISCIPLINARIA-No vulneración
DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN NOMBRE-Diferencias
DERECHO A LA HONRA Y AL BUEN NOMBRE-No violación por iniciación de proceso disciplinario
La sola iniciación de un proceso disciplinario contra una persona no puede ser entendida como atentado contra su buen nombre o contra su honra, sino como el cumplimiento del deber que tiene la autoridad disciplinaria de investigar y permitir al procesado que ejerza su derecho a la defensa. De esta manera, tanto el procesado como la sociedad cuentan con un escenario jurídico idóneo para precisar si la persona investigada es o no responsable del ilícito por el cual se le ha iniciado un proceso.
PROCESO DISCIPLINARIO Y PROCESO PENAL-Distinción/PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO Y PENAL-Distinción
El proceso penal y el disciplinario atienden a naturaleza, materia y finalidades diferentes. Así, mientras en el proceso penal el sujeto activo de la conducta puede ser toda persona considerada imputable, en el disciplinario el destinatario de la ley únicamente es el servidor público, aunque se encuentre retirado del servicio o el particular contemplado en el artículo 53 de la ley 734 de 2002; el trasgresor de la ley penal puede ser una persona indeterminada, al paso que el destinatario de la ley disciplinaria siempre será una persona subordinada a la administración pública o vinculada a ella; mientras en el proceso penal el legislador prevé distintos bienes jurídicos objeto de protección, en el disciplinario el único bien jurídico protegido está representado por la buena marcha de la administración, su eficiencia, su buen nombre, la moralidad pública, como también la eficacia y la honradez de la administración pública; además, mientras en el proceso penal la pena tiene una función de prevención general y especial, de retribución justa, de reinserción social y de protección al condenado, en el proceso disciplinario la sanción tiene una función preventiva y correctiva. En cuanto a la autoridad pública encargada de adelantar el proceso penal es evidente que se trata de funcionarios investidos de poder jurisdiccional cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada, mientras, por regla general, el proceso disciplinario está a cargo de autoridades administrativas cuyas decisiones pueden ser impugnadas ante la jurisdicción contencioso administrativa; además, en materia de tipicidad la descripción de la conducta señalada en la legislación penal no atiende a los mismos parámetros de aquella descrita por la legislación disciplinaria, pues en ésta última el operador jurídico cuenta con un margen mayor de apreciación.
Referencia: expediente D-5968
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 48 (parcial) de la ley 734 de 2002, “Código Disciplinario Único”
Actor: Sandra Vanegas Leaño
Bogotá D. C., veintitrés (23) de agosto de dos mil seis (2006).
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, la ciudadana Sandra Vanegas Leaño solicita a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad del artículo 48 (parcial) de la ley 734 de 2002, por considerar que viola lo dispuesto en el preámbulo y en los artículos 1º, 2, 15, 29 y 113 de la Constitución Política.
Mediante auto del 31 de agosto de 2005, la magistrada sustanciadora resolvió rechazar la demanda por el cargo atinente a la violación del artículo 29 de la Constitución Política en relación con los principios de legalidad y tipicidad, debido a que había operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En el mismo proveído se dispuso inadmitir la demanda respecto de la presunta violación de los artículos 1, 2, 15, 29 y 113 superiores. El 7 de septiembre de 2005 la demandante presentó los escritos de corrección de la demanda y el correspondiente al recurso de súplica para que la Sala Plena decidiera sobre el rechazo.
Para decidir sobre los argumentos presentados en relación con la inadmisión de la demanda, la magistrada sustanciadora profirió el auto del 12 de septiembre de 2005, a través del cual resolvió admitir la demanda y ordenó fijar en lista la norma acusada, como también correr traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el respectivo concepto. Además, ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República y al Ministerio del Interior y de Justicia.
En el mismo proveído se dispuso invitar a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Libre, Pontificia Universidad Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de los Andes, como también a la Academia Colombiana de Jurisprudencia para que emitieran su opinión sobre la demanda.
Respecto del recurso de súplica interpuesto contra la decisión de rechazar parcialmente la demanda, la Sala Plena de la Corte, mediante auto del 1º. de noviembre de 2005, resolvió confirmar la decisión impugnada, por considerar que el cargo de inconstitucionalidad relacionado con la ausencia de determinación suficiente de las faltas y de sus sanciones por parte del legislador, había sido analizado mediante la sentencia C-124 de 2003.
Mediante escrito del 18 de enero de 2006, el Procurador General y el Viceprocurador General de la Nación, se declararon impedidos para emitir concepto en el presente caso, por cuanto participaron en la redacción, elaboración y discusión del proyecto que dio origen a la ley 734 de 2002 -Código Único Disciplinario-; en consecuencia, los términos fueron suspendidos. Por auto del primero (1º) de febrero del presente año, la Corte Constitucional aceptó el impedimento de los dos funcionarios y ordenó remitir el expediente a la Procuraduría para que designará a quien debería rendir el correspondiente concepto.
Mediante la resolución No 057 del 6 de marzo del presente año, la Procuraduría General de la Nación designó a la doctora María Claudia Zea Ramírez para emitir concepto en el presente caso. El 5 de abril del 2006, la Procuraduría General hizo llegar a la Secretaría General de la Corte Constitucional el concepto requerido para proferir la correspondiente decisión.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de este asunto, y previo concepto del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la presente demanda.
Se transcribe a continuación el texto de la norma parcialmente impugnada:
Diario Oficial No. 44.708 de 13 de febrero de 2002
Considera la demandante que la norma acusada desconoce lo previsto en el preámbulo y en los artículos 1º, 2º, 15, 29 y 113 de la Constitución Política.
En relación con el artículo 1º. superior, en el escrito de corrección de la demanda la actora manifestó que la norma atacada desconoce el deber que tiene la administración de someterse a los pronunciamientos judiciales, ya que unos mismos hechos objetivamente no pueden existir y al mismo tiempo dejar de existir para las diferentes autoridades públicas, independientemente de que se trate de dos tipos de responsabilidades. En criterio de la accionante, no se puede aceptar que a una persona la investiguen disciplinariamente por un delito sobre el cual no ha habido pronunciamiento judicial o en relación con el cual ha sido absuelta.
Respecto del artículo 2º. de la Carta Política, la demandante expresa que la norma atacada desconoce el principio de efectividad de los derechos al debido proceso, a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, a la presunción de inocencia, al juez natural, como también a la honra y al buen nombre.
Para explicar la violación del artículo 15 de la Constitución Política, la actora manifiesta que la norma demandada desconoce el derecho a la honra y al buen nombre, en cuanto una persona puede aparecer como responsable disciplinariamente por la comisión de un delito, aun cuando la jurisdicción penal lo haya absuelto.
Respecto del artículo 29 superior, explica la actora que la disposición atacada permite iniciar una investigación disciplinaria sin necesidad de que el juez natural, es decir, el juez penal, haya declarado que la persona investigada incurrió en un delito. En su criterio, de este hecho se deduce el desconocimiento del principio de separación de las ramas del poder público, por cuanto no se privilegia el pronunciamiento judicial, sino que se permite a otras autoridades determinar que se ha incurrido en una conducta descrita como delito.
Explica la demandante que la norma atacada viola los principios non bis in ídem y el de cosa juzgada, pues si el juez penal ha logrado establecer que la conducta no se realizó, la autoridad disciplinaria podría declarar que sí se incurrió en una conducta punible merecedora de una sanción.
Al explicar los fundamentos de la demanda la actora considera que la remisión a normas que describen delitos para derivar de ellas tipos disciplinarios afecta el principio de legalidad, como también los de tipicidad, presunción de inocencia, separación y colaboración entre las ramas del poder público y sus órganos autónomos.
La demandante reconoce la existencia de la sentencia C-124 de 2003, mediante la cual la Corte Constitucional declaró exequible el numeral 1º del artículo 48 de la ley 734 de 2002. Sin embargo, en su concepto, se trata de un pronunciamiento relacionado con los cargos a los cuales se refirió la Corte en aquella oportunidad, sin que la Corporación haya analizado la violación al debido proceso, considerando que la disposición impugnada deja a la discrecionalidad del operador disciplinario la creación de conductas disciplinarias a partir de interpretaciones subjetivas.
La actora concluye manifestando que no existe cosa juzgada absoluta y que la Corte profirió en aquella ocasión una sentencia con efectos de cosa juzgada relativa, por cuanto no cobijó el estudio de los cargos formulados en el presente caso.
Mediante oficio del 26 de enero de 2006, el representante del Ministerio del Interior y de Justicia se refirió a los cargos de inconstitucionalidad, presentando argumentos destinados a defender la exequibilidad de la norma impugnada.
Para el ministerio, en el presente caso no ha operado el fenómeno de cosa juzgada absoluta, debido a que la sentencia C-124 de 2003, que declaró exequible el texto acusado, se refirió al principio de legalidad en materia disciplinaria y al de tipicidad, mas no al relacionado con la presunta violación a los principios de juez natural, non bis in ídem y presunción de inocencia. Explica que la norma atacada describe una conducta considerada como falta gravísima, limitando el sujeto activo a la actuación de un servidor público según las previsiones del artículo 6º de la Carta Política.
Continúa el representante del Ministerio de Justicia y del Derecho explicando que el nuevo Código Penal, Ley 599 de 2000, establece una tendencia finalista en la cual el dolo, la culpa y la preterintención, no se presentan en sede de culpabilidad, sino en sede de tipicidad, lo cual significa que si la realización de una descripción típica consagrada como delito no es cometida con dolo, el comportamiento no es típico, pues para ello se debe presentar el elemento del dolo en la configuración de la falta, regulada mediante el precepto impugnado.
La representante del Ministerio Público, en concepto recibido en la Secretaría General de la Corte el día 5 de abril del presente año, solicita a esta Corporación que decida a estarse en lo resuelto en la sentencia C-124 de 2003, mediante la cual se declaró exequible el numeral 1º del artículo 48 de la ley 734 de 2002.
Para la Vista Fiscal, la demanda presentada por la ciudadana Vanegas Leaño está relacionada con los mismos temas analizados mediante la sentencia C-124 de 2003, los cuales han sido nuevamente traídos mediante argumentos basados en la presunta violación del principio non bis in ídem.
La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política.
1. La Corte Constitucional deberá decidir acerca de la exequibilidad del numeral 1º. del artículo 48 de la ley 734 de 2002 –Código Disciplinario Único-, cuyo texto es el siguiente:
1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo[1], cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo”.
Esta disposición había sido sometida a examen de constitucionalidad y la Corte, mediante la sentencia C-124 del 18 de febrero de 2003, la declaró exequible. Sin embargo, la Sala Plena de la Corporación, mediante auto del 1º. de noviembre de 2005, concluyó que en aquella ocasión el análisis estuvo referido a la exigencia constitucional de una determinación suficiente de las faltas y de sus sanciones por parte del legislador. Es decir, en relación con este cargo ha operado el fenómeno de la cosa juzgada relativa, pues respecto de los demás argumentos presentados en este caso por la demandante no ha habido pronunciamiento de la Corte.
Cargos analizados en la sentencia C-124 de 2003
1.1. Mediante la sentencia C-124 del 18 de febrero de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería, la Corte Constitucional declaró exequible el numeral 1º. del artículo 48 de la ley 734 de 2002, respecto de los cargos relacionados con la presunta violación del principio de legalidad. En aquella oportunidad la Corporación precisó que el examen estaba limitado a lo siguiente:
“3. Materia sujeta a examen
Corresponde a la Corte establecer si las disposiciones acusadas violan el principio de legalidad integrante del debido proceso, por no señalar puntualmente las faltas disciplinarias dolosas, culposas, graves y leves, y por la posibilidad de que el investigador cree nuevos tipos disciplinarios al realizar la adecuación típica de la conducta”[2].
Es decir, en el presente caso la Corte Constitucional deberá determinar si la ciudadana Sandra Vanegas Leaño ha demandado el numeral 1º. del artículo 48 de la ley 734 de 2002, con fundamento en cargos nuevos o ha reiterado los formulados en la demanda que dio lugar a la sentencia C-124 de 2003.
Cargos de inconstitucionalidad formulados en el presente caso
1.3. Como se ha dicho, la demanda presentada por la ciudadana Sandra Vanegas Leaño fue rechazada por haber operado el fenómeno de la cosa juzgada respecto del cargo analizado mediante la sentencia C-124 de 2003. La decisión de rechazar la demanda fue impugnada y la Sala Plena de la Corporación la confirmó mediante auto del 1º. de noviembre de 2005.
En relación con los demás cargos la demanda inicialmente fue inadmitida, posteriormente corregida por la demandante y, finalmente, admitida mediante auto del 12 de septiembre de 2005[3]. Por lo tanto, el examen de constitucionalidad que adelantará la Sala estará limitado por los cargos expuestos en el escrito de corrección de la demanda.[4] En este documento la actora no menciona el preámbulo de la Carta Política, pues sus argumentos se basan en la presunta violación de los artículos 1, 2, 15, 29 y 113 de la Constitución.
1.4. Según la demandante, la norma atacada contraría lo establecido en el artículo 1º. de la Constitución Política al permitir que la autoridad disciplinaria no espere el fallo del juez penal para iniciar la investigación y así poder sancionar al procesado; de esta manera, para la accionante, se desconocen los principios básicos del Estado de Derecho. En el escrito de corrección de la demanda quedó consignado: “… lo que no se puede aceptar desde la perspectiva constitucional –no de la simple conveniencia- es que a alguien lo puedan investigar disciplinariamente por un delito sobre el que no ha habido pronunciamiento judicial o, peor aún que habiéndolo ya, éste haya sido absolutorio y que en todo caso el operador disciplinario pueda llegar a determinar que la conducta típica sí se realizó”.
1.5. Respecto del artículo 2º superior la demandante explica que la norma impugnada es inexequible, toda vez que desconoce el principio de efectividad de los derechos, en particular los derechos al debido proceso, a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, a la presunción de inocencia y a contar con un juez natural (Fl. 20 del expediente).
1.6. En relación con el artículo 29 de la Constitución Política, la actora fundamenta la demanda de inexequibilidad del precepto atacado explicando que el mismo viola el principio non bis ídem y el de presunción de inocencia. Agrega que la disposición impugnada también atenta contra el derecho a la honra y al buen nombre del procesado, ya que podría ocurrir que una persona fuera absuelta penalmente por el delito de homicidio, pero sancionada disciplinariamente por el mismo hecho. Concluye el escrito de corrección de la demanda expresando que la norma demandada viola lo dispuesto en el artículo 113 superior, por cuanto afecta el principio de separación entre las ramas del poder público, ya que de éste se desprende la sujeción de la administración a lo decidido por los jueces.
1.7. Como se observa, la demandante ha citado los artículos 1, 2, 15, 29 y 113 de la Constitución Política como normas superiores presuntamente trasgredidas por el numeral 1º. del artículo 48 de la ley 734 de 2002, pero los cargos de inconstitucionalidad están referidos a los siguientes ítems: i) sujeción de la administración a los pronunciamientos judiciales; ii) efectividad del derecho al debido proceso, a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, a la presunción de inocencia y el derecho a contar con un juez natural; iii) derecho a la honra y al buen nombre del procesado; y iv) separación entre las ramas del poder público.
Al precisar los cargos formulados en el presente caso la Sala encuentra que aparecen argumentos nuevos, respecto de los cuales la Corte no se pronunció mediante la sentencia C-124 de 2003. Por lo tanto, la Corporación procederá al examen de los cargos presentados en este caso y que siendo novedosos permiten analizar desde otra perspectiva la constitucionalidad del numeral 1º. del artículo 48 de la ley 734 de 2002.
Sujeción de la administración a los pronunciamientos judiciales
2. En palabras de la actora la disposición acusada es inexequible “… ya que al permitirse que la autoridad disciplinaria no deba esperar al fallo del juez penal para iniciar investigación y sancionar a alguien por haber cometido una conducta descrita como delito, se está desconociendo uno de los principios básicos del Estado de Derecho, que consiste en la sujeción que le debe la administración a los pronunciamientos de los jueces”.
En buena medida los argumentos expresados por la demandante parten de una indebida interpretación de la norma acusada, pues, en su criterio, la aplicación del numeral 1º. del artículo 48 de la ley 734 de 2002, está supeditada al pronunciamiento de la jurisdicción penal sobre la ilicitud de la conducta realizada por el servidor público investigado disciplinariamente. Como se recuerda, la disposición impugnada prevé:
El Congreso de la República, en ejercicio de la potestad de configuración legislativa, consideró entre las faltas gravísimas aquellas conductas realizadas objetivamente y que correspondan a una descripción típica consagrada como delito; es decir, “el juez disciplinario” deberá verificar que el comportamiento del procesado concuerde con la descripción prevista en la legislación penal, sin que las decisiones de la autoridad encargada de aplicar la norma que se examina estén condicionadas al pronunciamiento de una autoridad judicial. Según la disposición sub examine, el proceso disciplinario podrá comenzar con la noticia sobre la realización de la conducta que en ella se menciona, teniendo en cuenta que “el juez disciplinario” no puede imponer sanciones derivadas de la responsabilidad objetiva, sino que su función es la de verificar si el comportamiento causante del proceso se llevó a cabo con dolo o culpa.
En relación con esta materia el artículo 13 de la ley 734 de 2002, establece:
“ARTÍCULO 13. CULPABILIDAD. En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa”.
En este orden de ideas, la imposición de la sanción disciplinaria está condicionada a la valoración que al cabo del respectivo proceso se haga respecto del dolo o la culpa con la cual haya actuado el investigado. Al respecto la jurisprudencia ha expuesto:
“El principio de culpabilidad en materia disciplinaria y el sistema de numerus apertus en la incriminación de las faltas disciplinarias
La sujeción que debe el derecho disciplinario a la Constitución implica que además de garantizar los fines del Estado Social de Derecho, debe reconocer los derechos fundamentales que rigen nuestro ordenamiento jurídico, siendo la culpabilidad uno de ellos según lo consagrado en el artículo 29 Superior en virtud del cual ‘Toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable’.
Es decir, que en nuestro sistema jurídico ha sido proscrita la responsabilidad objetiva y, por lo tanto, la culpabilidad es ‘Supuesto ineludible y necesario de la responsabilidad y de la imposición de la pena lo que significa que la actividad punitiva del estado tiene lugar tan sólo sobre la base de la responsabilidad subjetiva de aquellos sobre quienes recaiga C- 626 de 1996. Principio constitucional que recoge el artículo 14 del C.D.U. acusado, al disponer que ‘en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa’. Así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación al señalar que ‘el hecho de que el Código establezca que las faltas disciplinarias solo son sancionables a título de dolo o culpa, implica que los servidores públicos solamente pueden ser sancionados disciplinariamente luego de que se haya desarrollado el correspondiente proceso – con las garantías propias del derecho disciplinario y, en general, del debido proceso -, y que dentro de éste se haya establecido la responsabilidad del disciplinado C- 728 de 2000’.
Si la razón de ser de la falta disciplinaria es la infracción de unos deberes, para que se configure violación por su incumplimiento, el servidor público infractor sólo puede ser sancionado si ha procedido dolosa o culposamente, pues como ya se dijo, el principio de la culpabilidad tiene aplicación no sólo para las conductas de carácter delictivo sino también en las demás expresiones del derecho sancionatorio”[5].
2.1. Para la demandante la aplicación del numeral 1º del artículo 48 de la ley 734 de 2002, requiere la participación de una autoridad judicial quien calificaría si la conducta por la cual se ha iniciado el proceso corresponde a un delito. Esta forma de interpretar el precepto demandado no corresponde a lo establecido por el legislador, pues en él quedó previsto que se consideran faltas gravísimas aquellas que atiendan a los siguientes supuestos: i) Que se trate de una conducta objetivamente descrita por la ley como delito; ii) Que la misma conducta punible sea sancionable a título de dolo; y iii) Que la misma conducta se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo.
Para la Sala es evidente que el Congreso de la República no condicionó la aplicación de la norma sub examine al trámite de un proceso penal y menos aún a la calificación que una autoridad judicial hiciera respecto del comportamiento causante del proceso disciplinario. La disposición atacada obliga al “juez disciplinario” a verificar en la legislación penal si la conducta que ha dado lugar al proceso está descrita objetivamente o tipificada, para posteriormente establecer dentro del proceso a su cargo si la misma conducta fue cometida con dolo o culpa, con el propósito de imponer la respectiva sanción atendiendo a lo dispuesto en el artículo 13 de la ley 734 de 2002 -Código Disciplinario Único-.
Principio non bis in ídem, presunción de inocencia y derecho a juez natural
3. Para la demandante, permitir a la autoridad disciplinaria adelantar un proceso con fundamento en una conducta considerada como delito, atenta contra el principio non bis in ídem, como también contra la presunción de inocencia y el derecho a contar con un juez previamente establecido para el proceso.
En relación con estos cargos la Sala reanuda su explicación teniendo en cuenta que la demandante ha incurrido en un yerro de apreciación al interpretar la norma acusada, toda vez que el proceso disciplinario, al cual refiere la ley 734 de 2002, difiere sustancialmente del juicio penal, pues como lo ha explicado la jurisprudencia de la Corte:
“(…) cuando se adelanta un proceso disciplinario y uno penal contra una misma persona, por unos mismos hechos, no se puede afirmar válidamente que exista identidad de objeto ni identidad de causa, pues la finalidad de cada uno de tales procesos es distinta, los bienes jurídicamente tutelados también son diferentes, al igual que el interés jurídico que se protege. En efecto, en cada uno de esos procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas de contenido y alcance propios. En el proceso disciplinario contra servidores estatales se juzga el comportamiento de éstos frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública; en el proceso penal las normas buscan preservar bienes sociales más amplios.
Si bien es cierto que entre la acción penal y la disciplinaria existen ciertas similitudes puesto que las dos emanan de la potestad punitiva del Estado, se originan en la violación de normas que consagran conductas ilegales, buscan determinar la responsabilidad del imputado y demostrada ésta imponer la sanción respectiva, siguiendo los procedimientos previamente establecidos por el legislador, no es menos cierto que ellas no se identifican, ya que la acción disciplinaria se produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo. Dichas sanciones son impuestas por la autoridad administrativa competente o por la Procuraduría General de la Nación, ente que tiene a su cargo la vigilancia de la conducta oficial de los servidores estatales”.[6]
La posibilidad de que un servidor público o un particular, en los casos previstos en la ley, sean procesados penal y disciplinariamente por una misma conducta no implica violación al principio non bis in ídem, pues, como lo ha explicado la Corte, se trata de dos juicios diferentes que buscan proteger bienes jurídicos diversos y que están encaminados, según exista mérito para ello, a imponer sanciones que se caracterizan por ser de naturaleza jurídica distinta.
3.1. La norma demandada tampoco implica violación al principio de presunción de inocencia, pues el proceso disciplinario constituye el instrumento jurídico idóneo para que el investigado presente los argumentos y las pruebas para su defensa, controvierta las que obran en su contra y, en general, desvirtúe los cargos que le puedan ser imputados, mediando en todo caso la presunción consagrada en el inciso cuarto del artículo 29 de la Constitución Política y reiterada en el artículo 9º. de la ley 734 de 2002, que establece:
“Presunción de inocencia. A quien se atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado.
3.2. En cuanto a la necesidad de contar con un juez previamente establecido por el legislador, principio del juez natural, la demandante considera que la norma acusada impide que el procesado cuente con un juez claramente determinado, por cuanto la jurisdicción penal y la autoridad disciplinaria podrían conocer y decidir sobre el mismo caso.
Los argumentos expuestos por la Sala son suficientes para aclarar toda duda relacionada con la autoridad competente para conocer del proceso al cual refiere la norma demandada, pues ésta se aplica al juicio disciplinario atendiendo a las reglas que sobre competencia prevé el título II de la ley 734 de 2002, artículos 74 y ss.
En relación con el principio del juez natural en materia disciplinaria esta Corporación ha explicado:
“Tanto en materia penal como disciplinaria, la garantía constitucional del principio de legalidad impone al legislador la obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las conductas consideradas como reprochables y las sanciones en las que incurrirá quien cometa alguna de las conductas prohibidas, pues sólo de esa manera el principio de legalidad cumple verdaderamente su función garantista y democrática, protege la libertad de las personas y asegura la igualdad ante el poder punitivo estatal.[7] Cuando ello no ocurre así, la norma en cuestión viola la Carta, bien sea porque no determine claramente la conducta reprochada, o porque no define claramente cuál es la sanción que debe imponerse o los criterios que claramente permiten su determinación.
El mandato superior contenido en el artículo 29 de la Carta Política al preceptuar que ‘Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio’, exige al legislador definir de manera clara, concreta e inequívoca las conductas reprobadas disciplinariamente, el señalamiento anticipado de las respectivas sanciones, el establecimiento de las reglas sustantivas y procesales para la investigación y la definición de las autoridades competentes que dirijan y resuelvan sobre la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios investigados.[8] (Subraya la Sala).
El principio del “juez natural” en materia disciplinaria no aparece trasgredido con la norma demandada, pues ella se limita a mencionar algunas conductas de las cuales se puede derivar responsabilidad disciplinaria, sin que la misma disposición asigne competencia a una determinada autoridad, materia que, como se ha dicho, está regulada a partir del artículo 74 del Código Disciplinario Único.
Derecho a la honra y al buen nombre
4. En concepto de la demandante, la norma acusada atenta contra la honra y el buen nombre del procesado disciplinariamente, quien a pesar de ser absuelto penalmente puede resultar sancionado, haciendo que la sociedad lo señale por una conducta que finalmente no es considerada delictiva.
La diferencia entre el derecho al buen nombre y el derecho a la honra ha sido explicada por la Corte de la siguiente manera:
“Los derechos fundamentales al buen nombre y a la honra en el ordenamiento constitucional.
El derecho al buen nombre fue catalogado por esta Corte desde sus primeras providencias como un derecho personalísimo toda vez que hace referencia directa a las valoraciones que tanto individual como colectivamente se hagan de una persona. Este derecho está atado a todos los actos y hechos que una persona realice para que a través de ellos la sociedad haga un juicio de valor sobre la real dimensión de bondades, virtudes y defectos los cuales a través de su existencia muestra como crédito una persona. El concepto del buen nombre es exterior y algunos tratadistas ven este derecho concatenado e íntimamente relacionado con el derecho a la honra.[9]
Así mismo la jurisprudencia y la doctrina lo han entendido como la reputación, o el concepto que de una persona tienen los demás y que se configura como derecho frente al detrimento que pueda sufrir como producto de expresiones ofensivas o injuriosas o informaciones falsas o tendenciosas.[10] De manera que el derecho al buen nombre, como expresión de la reputación o fama que tiene una persona, se lesiona por las informaciones falsas o erróneas que se difundan sin fundamento y que distorsionen el concepto público que se tiene del individuo.
Como bien lo ha expresado la Corte en anteriores oportunidades, el derecho al buen nombre, no se refiere únicamente al concepto que se tenga de una persona, sino también a la ‘buena imagen’ que ésta genera ante la sociedad. Es por esto, que para poder proceder a su protección, se exige como presupuesto indispensable el mérito, la conducta irreprochable del individuo o el reconocimiento social hacia el comportamiento del mismo[11].
Por otra parte, el artículo 21 de la Constitución Política garantiza el derecho a la honra y, en el inciso segundo del artículo 2, establece que entre los deberes de las autoridades está el de proteger en su honra a todas las personas residentes en Colombia. Así mismo, en el artículo 42, establece el carácter inviolable de la honra, la dignidad y la intimidad de la familia.
El concepto del derecho fundamental a la honra en gran medida es asimilable al buen nombre, pero tiene sus propios perfiles y la Corte en la sentencia T-411 de 1995 la definió como la estimación o deferencia con la que, en razón a su dignidad humana, cada persona debe ser tenida por los demás miembros de la colectividad que le conocen y le tratan.
Igualmente esta Corporación[12] ha señalado que este derecho está íntimamente relacionado con las actuaciones de cada persona, pues de ellas depende la forma como transfiere su imagen y son ellas las que en últimas fundamentan un criterio objetivo respecto de la honorabilidad del comportamiento del ciudadano en la sociedad.
Por otra parte, la comunidad internacional ha dado una singular importancia al derecho a la honra y al buen nombre, al punto que su necesidad de protección se ha regulado en distintos instrumentos sobre derechos humanos que han sido aprobados por el Estado colombiano. Así tenemos el artículo 12[13] de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 17[14] del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 11[15] de la Convención Americana sobre Derechos Humanos “Pacto de San José de Costa Rica”[16]. (Subraya la Sala).
En todo caso, siguiendo los principios del artículo 29 de la Constitución Política, la persona sometida a un proceso penal o disciplinario cuenta a su favor con la garantía de que será considerada inocente hasta tanto tal presunción no sea validamente desvirtuada.
Separación entre las ramas del poder público
5. Para explicar la presunta violación del artículo 113 de la Carta Política, la demandante manifiesta que la norma impugnada permite que la administración –disciplinaria- incurra en contradicciones en relación con las determinaciones judiciales tomadas en el curso de un proceso penal, en el que también se evalúa si se realizó objetivamente la descripción típica consagrada en la ley.
Como se ha explicado en esta providencia, el proceso penal y el disciplinario atienden a naturaleza, materia y finalidades diferentes, sin que exista mérito para considerar que el procesado en ambas instancias por una misma conducta resulta incriminado dos veces por un mismo hecho o sancionado más de una vez por la misma conducta. Así, mientras en el proceso penal el sujeto activo de la conducta puede ser toda persona considerada imputable[17], en el disciplinario el destinatario de la ley únicamente es el servidor público, aunque se encuentre retirado del servicio o el particular contemplado en el artículo 53 de la ley 734 de 2002[18]; el trasgresor de la ley penal puede ser una persona indeterminada, al paso que el destinatario de la ley disciplinaria siempre será una persona subordinada a la administración pública o vinculada a ella; mientras en el proceso penal el legislador prevé distintos bienes jurídicos objeto de protección, en el disciplinario el único bien jurídico protegido está representado por la buena marcha de la administración, su eficiencia, su buen nombre, la moralidad pública, como también la eficacia y la honradez de la administración pública; además, mientras en el proceso penal la pena tiene una función[19] de prevención general y especial, de retribución justa, de reinserción social y de protección al condenado, en el proceso disciplinario la sanción[20] tiene una función preventiva y correctiva para garantizar las efectividad de los principios y fines que se deben observar en el ejercicio de la función pública. Sobre esta materia la Corte ha expresado:
“En la actualidad, es innegable que a través del derecho administrativo sancionador se pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades públicas.
(…) a juicio de esta Corporación, la potestad sancionadora de la Administración permite asegurar la realización de los fines del Estado, al otorgarle a las autoridades administrativas la facultad de imponer una sanción o castigo ante el incumplimiento de las normas jurídicas que exigen un determinado comportamiento a los particulares o a los servidores públicos, a fin de preservar el mantenimiento del orden jurídico como principio fundante de la organización estatal (C.P. arts. 1°, 2°, 4° y 16).
5. Ahora bien, en el terreno del derecho disciplinario, el derecho sancionador de la Administración se concreta en la facultad que se le atribuye a los entes públicos de imponer sanciones a sus propios funcionarios. Con esta potestad disciplinaria se busca particularmente asegurar el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública, como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P. art. 209)”.[21]
5.1. En cuanto a la autoridad pública encargada de adelantar el proceso penal es evidente que se trata de funcionarios investidos de poder jurisdiccional cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada, mientras, por regla general, el proceso disciplinario está a cargo de autoridades administrativas cuyas decisiones pueden ser impugnadas ante la jurisdicción contencioso administrativa; además, en materia de tipicidad la descripción de la conducta señalada en la legislación penal[22] no atiende a los mismos parámetros de aquella descrita por la legislación disciplinaria[23], pues en ésta última el operador jurídico cuenta con un margen mayor de apreciación, por cuanto se trata de proteger un bien jurídico que, como la buena marcha, la buena imagen y el prestigio de la administración pública, permite al “juez disciplinario” apreciar una conducta y valorar las pruebas con criterio jurídico distinto al empleado por el funcionario judicial, tendiendo en cuenta, además, que en el proceso disciplinario se interpreta y aplica una norma administrativa de carácter ético. Acerca del principio de tipicidad en materia disciplinaria la Corte ha explicado:
“Adicional a los principios de legalidad y reserva de ley, en el derecho administrativo sancionador, y en concreto, en el derecho disciplinario, de igual manera resulta exigible el principio de tipicidad. De conformidad con esta garantía del debido proceso disciplinario, en materia administrativa, la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras. En esta medida, la Corte ha admitido que mediante el principio de tipicidad ‘se desarrolla el principio fundamental ‘nullum crimen, nulla poena sine lege’, es decir, la abstracta descripción que tipifica el legislador con su correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria’[24].
En todo caso, como previamente se dijo, aunque el principio de tipicidad forme parte de las garantías estructurales del debido proceso en los procedimientos disciplinarios, no es demandable en dicho campo el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal. En efecto, como ya se señaló, la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita -en principio- cierta flexibilidad”[25]. (Se subraya).
En la misma providencia la Corte concluyó:
“(…) para la Corte no cabe duda alguna que en el ámbito disciplinario los principios de legalidad y tipicidad actúan con menor rigurosidad que en el derecho penal delictivo, pues se admiten bajo determinadas condiciones el uso de tipos abiertos y de conceptos jurídicos indeterminados, a la vez que se le atribuye al juzgador disciplinario una mayor amplitud para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas reprochables. Sin embargo, en aras de preservar el principio de reserva de ley, esta Corporación ha sostenido que es para el legislador un imperativo constitucional fijar en la ley disciplinaria, como mínimo, (i) los presupuestos básicos de la conducta típica que será sancionada, (ii) las remisiones normativas o los elementos determinables cuando se haya previsto un tipo en blanco o un concepto jurídico indeterminado, (iii) los criterios por medio de los cuales se puede precisar con claridad y exactitud la conducta, (iv) las sanciones y las pautas mínimas que permitan su imposición y (v) los procedimientos que se adelanten para garantizar que su establecimiento se hará conforme a las exigencias mínimas del debido proceso”.[26]
5.2. La diferencia en cuanto a la naturaleza, principios, características y finalidad de los procesos penal y disciplinario, puede llevar a que por un mismo hecho: i) se condene penalmente y se sancione disciplinariamente a la misma persona, ii) se le condene penalmente y se le absuelva disciplinariamente, iii) se le absuelva penalmente y se le sancione disciplinariamente, o iv) se le absuelva penal y disciplinariamente.
En todas estas hipótesis se habrá tramitado tanto el proceso penal como el disciplinario, sin que haya mérito para considerar que por tal razón se ha violado el principio non bis in ídem, pues, como se ha explicado, se trata de juicios que atienden a razones y fines diferentes, los cuales pueden dar lugar a decisiones similares o divergentes.
De esta manera queda desvirtuado el cargo formulado por la ciudadana Sandra Vanegas Leaño, según el cual la norma demandada atenta contra la separación entre las ramas del poder público (C.Po. art. 113), pues, como quedó explicado, la rama judicial y la autoridad disciplinaria pueden conocer de manera autónoma respecto de una misma conducta, sin que por tal razón se vulnere el principio non bis in ídem.
Declarar EXEQUIBLE el numeral 1º. de artículo 48 de la ley 734 de 2002, respecto de los cargos analizados en la presente sentencia.
[1] El artículo 21 de la ley 599 de 2000 –código penal-, refiriéndose a las modalidades de la conducta punible, establece que ésta puede ser dolosa, culposa o preterintencional. De su parte, el artículo 22 de la misma codificación explica cuando la conducta delictiva es dolosa. El texto de esta norma es el siguiente:
“Art. 22. Dolo. La conducta es dolosa cuando el agente conoce los hechos constitutivos de la infracción penal y quiere su realización. También será dolosa la conducta cuando la realización de la infracción penal ha sido prevista como probable y su no producción se deja librada al azar”.
[2] Corte Constitucional, Sentencia C-124 de 2003. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[3] Considera la Corte que en el presente caso ha operado el fenómeno de la cosa juzgada relativa y, por lo tanto, procederá al análisis de los cargos que la accionante ha formulado en este proceso.
[4] Cfr. fls. 19 y s.s. del expediente.
[5] Corte Constitucional, Sentencia C-155 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[6] Sentencia C-244 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Díaz. S. V. de Eduardo Cifuentes Muñoz y Julio César Ortiz Gutiérrez.
[7] Corte Constitucional, Sentencia C-843/99, MP: Alejandro Martínez Caballero. En esta sentencia la Corte declaró la inconstitucionalidad del artículo 26 de la Ley 491 de 1999, por no determinar de manera clara las conductas prohibidas y las penas aplicables, lo cual violaba según la Corte el principio de estricta legalidad y la prohibición de la ambigüedad en la descripción de las penas.
[8] Corte Constitucional. Sentencia C-653 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[9] Sentencia T-603 de 1992.
[10] Sentencia C-489 de 2002.
[11] Ver sentencia T-787 de 2004.
[12] Sentencias T-787 de 2004 y T-482 de 2004.
[13] Artículo 12. Nadie será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su domicilio y su correspondencia, ni de ataques a su honra o a su reputación. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra tales injerencias y ataques.
[14] Artículo 17. 1. Nadie será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación. 2. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques.
[15] Artículo 11. Protección de la Honra y de la Dignidad. 1. Toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad. 2. Nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación. 3. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques.
[16] Corte Constitucional, sentencia T-677 de 2005. M.P. Humberto Sierra.
[17] Según el artículo 33 de la ley 599 de 2000 –código penal-, los menores de dieciocho (18) años son inimputables y están sometidos al Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil.
[18] El artículo 53 de la ley 734 de 2002 establece:
“ARTÍCULO 53. SUJETOS DISCIPLINABLES. El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría en los contratos estatales; que ejerzan funciones públicas, en lo que tienen que ver con estas; presten servicios públicos a cargo del Estado, de los contemplados en el artículo 366 de la Constitución Política, administren recursos de este, salvo las empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado.
Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los miembros de la Junta Directiva”.
[19] Ley 599 de 2000 –Código Penal-, art. 4o. “FUNCIONES DE LA PENA. La pena cumplirá las funciones de prevención general, retribución justa, prevención especial, reinserción social y protección al condenado.
La prevención especial y la reinserción social operan en el momento de la ejecución de la pena de prisión”.
[20] Ley 734 de 2002 -Código Disciplinario Único-, art. 16 “FUNCIÓN DE LA SANCIÓN DISCIPLINARIA. La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública”.
[21] Corte Constitucional. Sentencia C-818 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil
[22] Ley 599 de 2000 –Código Penal, art 10. “TIPICIDAD. La ley penal definirá de manera inequívoca, expresa y clara las características básicas estructurales del tipo penal.
En los tipos de omisión también el deber tendrá que estar consagrado y delimitado claramente en la Constitución Política o en la ley”.
[23] Ley 734 de 2000 –Código Disciplinario Único-, art. 4o. “LEGALIDAD. El servidor público y el particular en los casos previstos en este código sólo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización”.
[24] Sentencia C-530 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[25] Corte Constitucional, sentencia C-818 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Aclaración de voto del magistrado Jaime Araujo Rentería.
[26] Corte Constitucional, sentencia C-818 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Aclaración de voto del magistrado Jaime Araujo Rentería.