Source: http://docplayer.hu/2158441-Allami-tamogatas-es-kozszolgaltatasi-kotelezettseg-az-europai-unio-belso-piacan.html
Timestamp: 2018-05-25 04:16:20
Document Index: 14200145

Matched Legal Cases: ['Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ', 'Bíróság ']

ÁLLAMI TÁMOGATÁS ÉS KÖZSZOLGÁLTATÁSI KÖTELEZETTSÉG AZ EURÓPAI UNIÓ BELSŐ PIACÁN* - PDF
ÁLLAMI TÁMOGATÁS ÉS KÖZSZOLGÁLTATÁSI KÖTELEZETTSÉG AZ EURÓPAI UNIÓ BELSŐ PIACÁN*
Download "ÁLLAMI TÁMOGATÁS ÉS KÖZSZOLGÁLTATÁSI KÖTELEZETTSÉG AZ EURÓPAI UNIÓ BELSŐ PIACÁN*"
1 Szabó Judit ÁLLAMI TÁMOGATÁS ÉS KÖZSZOLGÁLTATÁSI KÖTELEZETTSÉG AZ EURÓPAI UNIÓ BELSŐ PIACÁN* Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások szabályozásáról Tanulmányunkban közgazdasági nézőpontból tekintjük át az általános gazdasági érdekű szolgáltatások európai uniós szabályozásának a 2000-es években megvalósult paradigmaváltását, az 1970-es évekig visszanyúló előzményeivel együtt. Az Európai Bíróságnak az Altmark Trans-ügyben 2003-ban hozott ítélete, valamint az Európai Bizottság ban, majd ben kibocsátott állami támogatási jogszabálycsomagjai a közszolgáltatási kötelezettségeket teljesítő vállalatok működési támogatásának megítélését egységesen az úgynevezett ellentételezési elv keretei közé helyezték, a korábbinál nagyobb szabadságot adva a tagállamok hatóságainak. Az új uniós szabályozás kifinomult adminisztratív piacok életre hívását jelenti ezeken a területeken, olyan piacokét, amelyeken a vállalati hatékonyság ösztönzése is szerepet kap. BEVEZETÉS Ha a tagállamok szelektív módon támogatnak egyes vállalkozásokat vagy egyes árukat, ezzel sérthetik a versenysemlegességet a közös piacon, ezért az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) fő szabályként úgy rendelkezik, hogy a támogatásokat egy bonyolult bürokratikus folyamat keretében az Európai Bizottsággal előzetesen engedélyeztetni kell. A másodlagos (származtatott) jogban azonban születtek olyan jogszabályok, amelyek egyes tevékenységeket például 1969 óta a közösségi közlekedést mentesítenek az előzetes bejelentési kötelezettség alól, ha teljesítenek bizonyos, az illető jogszabályban előírt feltételeket. Egy a közösségi közlekedéshez fűződő európai bírósági eset, az Altmark Trans-ügy során pedig 2003-ban ítéletében a Bíróság négy feltételből álló tesztet rögzített a közlekedési közszolgáltatások ellentételezésének értékeléséhez. Az Altmark-teszt volt a kiindulópontja a közösségi közlekedés új szabályozásának 2007-ben, és az Európai Bizottság által ban és ben kiadott úgynevezett állami támogatási * A tanulmány előző változatának elkészítését a Pannon Egyetem TÁMOP-4.2.2/B-10/ projektje támogatta, amelyért köszönettel tartozom.
2 ÁLLAMI TÁMOGATÁS ÉS KÖZSZOLGÁLTATÁSI KÖTELEZETTSÉG 57 jogszabálycsomagokban is egyik alapját jelentette az általános gazdasági érdekű szolgáltatások állami támogatására vonatkozó szabályozásnak. Az Altmark-ügy ítélete nem követte az ügyhöz két alkalommal is javaslatot tevő Léger főtanácsnok indítványait. Elsősorban az ADBHU-ügy és a Ferring-ügy ítéletére alapozva új utat nyitott az általános gazdasági érdekű szolgáltatások állami támogatásának kérdésében. Az ítélet paradigmaváltást jelentett. Tanulmányunkban az idevezető folyamatot és eredményét elsősorban európai bírósági ügyek főtanácsnoki indítványain és ítéletein keresztül ismertetjük. Más, közgazdasági irányból nézzünk az Altmark-történetre, előzményeire és jogszabályi következményeire, nem pedig jogi nézőpontból, mint azt a róluk szóló könyvtárnyi szakirodalom túlnyomó többsége teszi. Az európai bírósági jogesetek közül részletesen feldolgozzuk a téma szempontjából legfontosabbakat: az ADBHU-, a Ferring-, az Altmark Trans-, a GEMO- és az Enirisorse-ügyet. Nem foglalkozunk 2003 utáni, az Altmark-ítéletet követő esetekkel, és a szabályozás várható alakulását sem elemezzük. Egy fontos új elvnek, a támogatások úgynevezett ellentételezési elv szerinti megközelítésének a születését helyezzük előtérbe. Az ellentételezési elvet és alkalmazásának feltételeit közgazdasági fogalmak segítségével próbáljuk értelmezni. Az Altmark-feltételek és az állami támogatási szabályok csomagja értelmezésünkben arra a közgazdasági kérdésre adott válaszok, hogy miként lehet általános szabályokkal a piacgazdaságba illeszteni a részben vagy teljesen az állam által kijelölt feladatokat teljesítő, részben vagy teljesen az állam által finanszírozott vállalatokat. A mi szemszögünkből az új szabályokkal főként arra próbálnak választ adni a jogalkotók, hogy milyen módon kell az Európai Unióban egységesen kezelni a közszolgáltatási kötelezettségeket teljesítő piaci szereplőket. Az állami támogatások szabályozásának az általános gazdasági érdekű szolgáltatások területén az egyik alapvető közgazdasági kérdése, hogy az állam úgy állapítsa meg a vállalatok közszolgáltatási kötelezettségeit és azok pénzügyi ellentételezését, hogy ahhoz hiteles elköteleződése kapcsolódjon. Így a közszolgáltatást nyújtó vállalatok költségvetési korlátja ne puhuljon fel, hatékonyságuk megfelelő legyen. A vállalatok finanszírozásába beszállva, megfelelő szabályozás mellett képes-e az állam jól piacot teremteni, kínálatot és keresletet bővíteni; és a kínálat biztonságát, valamint minőségét a fogyasztók számára elfogadhatóvá tenni? Ez a általánosabb formájában a parancsgazdaság és a piacgazdaság keverékének lehetőségét feszegető, és a közgazdászokat már a 20. század első felének úgynevezett kalkulációs vitájától kezdve a szocialista tervgazdaság piaci reformjával való kísérletezésig élénken foglalkoztató kérdés végighúzódik munkánkon. Úgy gondoljuk, hogy az ismertetett szabályozás tapasztalatainak feldolgozása nagyon fontos lesz ebből a szempontból. Az Altmark Trans-ügy főtanácsnoka szerint a tagállamok a piacteremtés feladatát nem végezhetik pusztán közös szabályok alapján, és valamennyi támogatás esetében szükség van a Bizottság előzetes ellenőrző tevékenységére. Az Európai Bíróság azonban másként döntött az ügyben, és döntését a bizottsági jogalkotás is
3 58 Szabó Judit követte. Az Európai Bizottság állami támogatási jogszabálycsomagjai és a 2007es közösségi közlekedési rendelet a vizsgált területen az EU intézményei részéről egyértelműen mélyülő közgazdasági megközelítésre utalnak. Nem vállalkoztunk annak értékelésére, hogy mennyire vált be az ellentételezési elv alkalmazása, de részletes ismertetést nyújtunk a kialakulásáról, remélve, hogy ezzel segítjük a jövőben készülő elemzéseket. FOGALMAK ÉS SZABÁLYOK Az általános gazdasági érdekű szolgáltatás európai uniós fogalma Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások1 és az állami támogatás tilalma alóli mentesítések az EUMSZ-ben Az Európai Unió a tagországok szabad közös piacának (a belső piacnak) az eszméjére épül. Alapesetben tiltja az állami támogatást, a gazdaság minden szereplőjének egyenlő esélyeket kíván biztosítani az unió területén. Erről fő szabályként az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 107. cikkének 1. bekezdése rendelkezik,2 amelynek szövegét a későbbiekben idézzük. Vannak azonban mentesítések a tiltás alól. Ezek az EUMSZ-ben Az unió belső politikái és tevékenységei című harmadik részben találhatók, és a következők. A III. Mezőgazdaság és halászat cím alatt: engedélyezhető az ágazat támogatása a 39. cikk, vagyis a közös agrárpolitika céljainak és az EUMSZ-ben meghatározott eljárásoknak megfelelően. A VI. Közlekedés cím alatt, a 93. cikkben a szerződésekkel összeegyeztethetőnek nyilvánítják a közlekedés összehangolására irányuló tevékenység támogatását; a közlekedésre rótt közszolgáltatási kötelezettségek terheinek támogatással való megtérítését. Services of General Economic Interest, rövidítve: SGEI. Magyar nyelven hivatalos az ÁGÉSZ rövidítés (lásd például: EB [2013]. 2 A szövegben a szó szerinti idézetek kivételével az alapszerződés cikkeinek lisszaboni szerződés (Európai Unió működéséről szóló szerződés, EUMSZ) szerinti számozását használjuk. Idézetek esetén az eredeti mellett szögletes zárójelben szerepeltetjük az EUMSZ-számozást is. Az érintett jogszabályok sorszámainak változását a Függelék F1. táblázatában közöljük. A szerződés magyar szövegét az EU [2010a] forrásból idézzük. Témánk szempontjából legfontosabbak az EUMSZ 14., 93., 106. és cikkei, valamint Az EU alapjogi chartájának 36. cikke. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) mellett a tanulmányban ennek szinonimájaként az EU alapszerződése, az alapszerződés vagy egyszerűen a szerződés kifejezéseket is használni fogjuk. 1
4 ÁLLAMI TÁMOGATÁS ÉS KÖZSZOLGÁLTATÁSI KÖTELEZETTSÉG 59 A VII. A versenyre, az adózásra és a jogszabályok közelítésére vonatkozó közös szabá- lyok cím alatt a következők cikk 2. bekezdése: Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vagy a jövedelemtermelő monopólium3 jellegű vállalkozások olyan mértékben tartoznak a szerződések szabályai, különösen a versenyszabályok hatálya alá, amennyiben ezek alkalmazása sem jogilag, sem ténylegesen nem akadályozza a rájuk bízott sajátos feladatok végrehajtását. A kereskedelem fejlődését ez nem befolyásolhatja olyan mértékben, amely ellentétes az Unió érdekeivel. (Kiemelés tőlem Sz. J.) 107. cikk 2. bekezdésében tételes felsorolás szerepel arról, hogy milyen támogatások egyeztethetők össze a közös piaccal. (Magánszemélyeknek nyújtott szociális támogatások, ha azokat a termék származásán alapuló megkülönböztetés nélkül nyújtják; támogatások természeti katasztrófák vagy egyéb rendkívüli események esetén a károk helyreállítására; Németország azon régióinak támogatása, amelyek gazdasági hátrányokat szenvedtek Németország felosztásával) cikk 3. bekezdésében szintén tételes felsorolás található (a fejletlen régiók támogatása stb.) cikk 2. bekezdések politikai döntéstől függő kivételekre biztosít lehetőséget, mivel feljogosítja a Tanácsot arra, hogy a tagország kérésére felmentést adjon az állami támogatásokkal kapcsolatos tiltás alól akkor is, ha a mentesítés felsorolt esetei nem állnak fenn. Meg kell jegyezni, hogy ezek közül egyedül a 107. cikk 2. bekezdésbe foglalt kivételek tekinthetők automatikusnak, a többi kivétel jogalkalmazói mérlegeléstől függ.5 Az általános gazdasági érdekű szolgáltatás kifejezés az Európai Uniót alapító 1986 februárjában aláírt és július 1-jén hatályba lépett maastrichti szerződésben egyedül az imént idézett 106. cikk 2. bekezdésben szerepel, amely az ide tartozó szolgáltatásokat bizonyos mértékben mentesíti a szerződés szabályai alól. A 106. cikk 2. bekezdése alá tartozó jövedelemtermelő monopólium (revenue producing monopoly) olyan állami monopólium, amelyet az állam alapvetően jövedelmeinek növelésére hoz létre (ez a sajátos feladatuk ). Az Európai Közösség megalakításának idején állami monopólium volt például Franciaországban és Olaszországban a gyufagyártás, az Európai Bizottság 1962-ben született ajánlása azonban mégsem tekintette őket a 106. cikk 2. bekezdése alá tartozó vállalatnak, mivel a megfelelő államok kevésbé versenytorzító eszközökkel is növelhették volna jövedelmüket (OFT [2004] 16. o. és 33. lábjegyzet). Jobb kifejezés lenne a szerződés francia nyelvű szövegében szerepelő fiskális monopólium. Az Európai Unióban kevés ilyen ügy van, mert újabban nemigen teremtenek ilyen típusú állami monopóliumokat. Az elvi lehetőség azonban a szerződésben fennmaradt (Reckon [2005]). 4 Utóbbiról az EUMSZ kimondja, hogy öt évvel a lisszaboni szerződés hatálybalépését követően a Tanács a Bizottság javaslata alapján hatályon kívül helyezheti. 5 A másodlagos jogban vannak még automatikus kivételek, amelyeket az úgynevezett csoportmentesítési és a de minimis rendeletek szabályoznak. Ezekről a későbbiekben írunk. 3
5 60 Szabó Judit Az október 2-án aláírt és május 1-jén hatályba lépett amszterdami szerződésben az általános gazdasági érdekű szolgáltatás hangsúlyosabbá vált. Az alapelvek közé is bekerült, egy új (EUMSZ 14. sorszámú) cikkel:.. figyelemmel az általános gazdasági érdekű szolgáltatásoknak az Unió közös érték- rendjében elfoglalt helyére, valamint a társadalmi és területi kohézióban játszott szerepére, az Unió és a tagállamok saját hatáskörükben és a szerződések alkalmazási körén belül gondoskodnak arról, hogy ezek a szolgáltatások olyan így különösen gazdasági és pénzügyi elvek alapján és feltételek mellett működjenek, amelyek lehetővé teszik rendeltetésük teljesítését. (Kiemelés tőlem Sz. J.) A február 26-án aláírt és február 1-jén hatályba lépett nizzai szerződésben a Tanács az európai uniós alapjogok közé is beillesztette az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokhoz való hozzáférés jogát a következő szöveggel. Az Unió a nemzeti jogszabályokban és gyakorlatban foglaltak szerint és a szerző- désekkel összhangban elismeri és tiszteletben tartja az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokhoz való hozzáférést az Unió társadalmi és területi kohéziójának előmozdítása érdekében. (EU [2010b] 36. cikk; kiemelés tőlem Sz. J.) Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások és az általános érdekű nem gazdasági szolgáltatások, valamint a közszolgáltatási kötelezettség fogalma Az Európai Unió másodlagos joganyagában és a különböző egyéb írásokban, útmutatásokban, tanulmányokban általános gazdasági érdekű szolgáltatásokon (services of general economic interest) olyan közérdekű gazdasági szolgáltatásokat értenek, amelyekhez az állam közszolgáltatási kötelezettségeket rendel. Leszögezik, hogy vannak általános érdekű szolgáltatások (services of general interest), és ezen belül a piaciak az általános gazdasági érdekű szolgáltatások. Az angol versenyhatóság egyik anyaga rámutat, hogy a services of general economic interest terminusban a gazdasági kitételt mindig is a szolgáltatás és nem az érdek jelzőjének értelmezzük (OFT [2004] 2.3 pont, 6. o., és 2.20 pont, 10. o.). Ezért elmondható, hogy angolul a services of general economic interest és magyarul az általános gazdasági érdekű szolgáltatás kifejezés egyike sem tükrözi pontosan azt a tartalmat, amit hordoz. A tartalomhoz jobban illene, ha a közszolgáltalás (public service) kifejezést határolnánk le valamilyen módon, például a piaci körülmények között nyújtott közszolgáltatásról beszélve (lásd Valentiny [2000]). A közszolgáltatás kifejezést azonban ma már kevéssé használják, amire az uniós anyagokban egyöntetű magyarázatot találunk. Eszerint az EUMSZ-ben a közszolgáltatás kifejezés kizárólag a 93. cikkben fordul elő, a közlekedés területével összefüggésben, és a fogalom kétértelmű.
6 ÁLLAMI TÁMOGATÁS ÉS KÖZSZOLGÁLTATÁSI KÖTELEZETTSÉG 61 Vonatkozhat arra a tényre, hogy egy közérdekű szolgáltatást általában a lakosság számára, azaz a köznek nyújtanak, de vonatkozhat a köztulajdonban álló szervezetek tevékenységére is. A közszolgáltatási kötelezettség (public service obligation) kifejezés ugyanakkor fennmaradt. Az általános gazdasági érdekű szolgáltatás fogalmáról a szerződés nem ad definíciót. Más uniós dokumentumokban egyöntetűen a következő meghatározásokat találjuk: 1. Általános érdekű szolgáltatások (Services of general interest): Ez a fogalom olyan piaci és nem piaci szolgáltatások összességét takarja, amelyeket a hatóságok (public authorities) általános érdekűnek jelölnek meg, és közszolgáltatási kötelezettségeket rendelnek hozzájuk. (Lásd például EC [2001] függelékét, 23. o..) 2. Általános gazdasági érdekű szolgáltatások (Services of general economic interest): Ezt a fogalmat az alapszerződés 86. [106.] cikke alkalmazza, és olyan piaci szolgáltatásokra utal, amelyekhez a tagországok sajátos közszolgáltatási kötelezettségeket rendelnek az általános érdek kritériuma alapján. Ilyenek lehetnek a közlekedési, az energia- és a kommunikációs hálózatok. (Uo.) Az alapszerződés azt sem határozza meg, hogy mi tartozik az általános érdekű nem piaci szolgáltatásokat körébe, ezt csak esetről esetre lehet megállapítani Az Európai Bíróság konkrét esetek nyomán mondta ki és indokolta meg, hogy például a közoktatás, valamint a kötelező egészség- és nyugdíjbiztosítás általános érdekű nem gazdasági szolgáltatás.6 A tagállamok tevékenységét az általános érdekű, nem gazdasági szolgáltatásokat tekintve az Unió nyomon követi, de kivitelezésüket nem szabályozza.7 A nem gazdasági jellegű, általános érdekű szolgáltatások besorolása a gyakorlatban nem okozott problémát. A 2000-es évek elején a Bizottságnak szakértők azt javasolták, hogy állítson fel egy listát ezekről a szolgáltatásokról (EC [2000] 30. pont). Tízévnyi különböző szintű munka után ugyanakkor a Bizottság a es állami támogatási csomag fogalmakat tisztázó közleményében kimondta, hogy egy ilyen lista felállítása elvi okokból nem lehetséges: Mivel a gazdasági és a nem gazdasági szolgáltatások megkülönböztetése az adott tag- állam politikai és gazdasági jellegzetességeitől függ, nem lehetséges összeállítani egy kimerítő listát az olyan tevékenységekről, amelyek eleve sohasem gazdasági jellegűek. Egy ilyen lista nem nyújtana valódi jogbiztonságot (EB [2011b] 14. pont.) 6 7 Case 263/86, C-159/91 és C-160/91. A rájuk való utalás az EC [2000] 29. pontjában található. Lásd a lisszaboni szerződés 26. jegyzőkönyvének 2. cikkét (EU [2010a] 310. o.)
7 62 Szabó Judit A piac társadalmi-politikai szempontú kudarca Miért minősítenek általános érdekűnek a hatóságok egyes szolgáltatásokat, és miért rendelnek közszolgáltatási kötelezettségeket hozzájuk? A kérdésre a piac bizonyos kudarcai adnak magyarázatot. Az Európai Bizottság részéről az Európai Tanácsnak 2001-ben tett úgynevezett laekeni jelentésben a következő érvelést találjuk: A beavatkozásoktól mentes piac sok ember számára kielégítő módon nyújt sokfajta általános érdekű szolgáltatást. Vannak esetek azonban, amikor a piac kudarcot vall abban, hogy elérjünk társadalmilag kívánatos célokat, ilyenkor a szolgáltatások piaci kínálata elégtelen. Ez például a következők miatt állhat elő: 1. az egyén vagy a piac nem értékeli kellően magasra a szolgáltatásból a jövőben és/vagy az egész társadalom számára keletkező hasznokat (ez a helyzet például az oktatásban); 2. a társadalom elő kívánja segíteni meritorikus javak és klubjavak 9 előállítását és használatát (ez a helyzet a múzeumok esetében); 3. a társadalom arra törekszik, hogy minden állampolgár, a legszegényebbeket is beleértve, megfelelő minőségben hozzájusson bizonyos szolgáltatásokhoz. (EC [2001] Bevezetés 3. pont.) 8 Az 1. és a 2. eset pozitív externáliát jelent, és a közgazdaságtanban is piackudarcnak nevezett jelenségekhez sorolható. A kudarc 3. forrása homályosabb, megfogalmazása olyan társadalmi-politikai elvárások világába vezet, amelyek nem feltétlenül tartoznak a közgazdaságtanban számon tartott piackudarcokhoz. Maga az elvárás láttuk uniós szempontból a társadalmi és területi kohéziót jelöli meg értékként. A Bizottság es állami támogatási csomagjához kapcsolódó egyik közleményben a következőképp definiálja az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokat: [O]lyan közjavak létrejöttét eredményező gazdasági tevékenység, amelyeket állami beavatkozás nélkül a piac nem állítana elő (vagy a minőségre, biztonságra, megfizethetőségre, egyenlő elbánásra és egyetemes hozzáférésre vonatkozó eltérő feltételek mellett állítana elő). A közszolgáltatási kötelezettséget megbízás nyomán teljesíti a szolgáltató olyan általános érdekű feltétel alapján, amely biztosítja, hogy a szolgáltatás rendeltetésének teljesítése érdekében a szolgáltatás nyújtására a piaci körülményektől eltérő feltételek mellett is sor kerüljön. (EB [2011d] 4. o.)10 A beavatkozásoktól mentes piac (az eredeti szövegben: the market left to itself) kifejezés egy a modern korban valójában nem létező helyzetre utal, hiszen korunkban az állam valamilyen mértékben mindig beavatkozik a gazdaságba, minimum a piaci cselekvések szabályait az állam állapítja meg. Valójában itt az olyan piacokról van szó, ahol túl kevés az általános érdekű szolgáltatásokat érintő szabályozás. 9 Klubjavak vagy zártkörű javak a tiszta közjavak és a magánjavak közötti olyan átmeneti eset, ahol a kizárás lehetősége ugyan érvényesül, de a zárt kör optimális nagysága általában egy embernél több. A zártkörű jószágra jó példa a mozielőadás. 10 Az idézett megfogalmazásból hasznos javakra gondolunk, miközben a káros javak, a negatív externáliák ártalmatlanítása is általános érdekű. Az általunk ismertetett Európai Bírósági ügyek 8
8 ÁLLAMI TÁMOGATÁS ÉS KÖZSZOLGÁLTATÁSI KÖTELEZETTSÉG 63 Az ideális az lenne, ha pontosan körül tudnánk határolni, hogy a közszolgáltatási kötelezettségek előírását választva, az állam mely esetekben avatkozik be a gazdaságba a gazdaság hatékonyságának javítása érdekében (ilyenkor van szó közgazdasági értelemben a piackudarc, versenytorzítás felszámolásáról), és mely esetekben egyéb társadalompolitikai vagy szociális célból. A szétválasztás fontos, és nem könnyű (Lásd erről Valentiny [2000] 341. o. és Nagy [2011] 122. o.). Ugyanakkor látni fogjuk, hogy az általános érdekű szolgáltatások európai uniós szabályozásában a hatékonysági szempontok a társadalompolitikai vagy szociális célú beavatkozások esetében is hangsúlyosak. Az is nyilvánvaló, a szabályozás arra törekszik, hogy maga ne idézzen elő a monopolerőhöz kapcsolható versenytorzulásokat. Ezzel kapcsolatban érdemes idézni az alapszerződés 106. cikkének 1. bekezdését: A közvállalkozások és az olyan vállalkozások esetében, amelyeknek a tagállamok különleges vagy kizárólagos jogokat biztosítanak, a tagállamok nem hozhatnak és nem tarthatnak fenn a szerződésekkel, különösen a 18. és a cikkben foglaltakkal ellentétes intézkedéseket.11 Állami támogatás, támogatást nem tartalmazó ellentételezés és piac A belső piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatás meghatározását az EUMSZben egyetlen mondat adja meg. Ha a szerződések másként nem rendelkeznek, a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet. (107. cikk 1. bekezdés; kiemelés tőlem Sz. J.) Azt, hogy egy konkrét állami támogatás a belső piaccal összeegyeztethetetlen vagy összeegyeztethető-e, a támogatás kötelező előzetes bejelentése alapján a Bizottság dönti el. Az előzetes bejelentésről az EUMSZ 108. cikke rendelkezik (a bejelentés alól automatikusan mentesülnek de minimis rendeletek és a csoportmentességi rendeletek hatálya alá tartozó támogatások lásd például EB [2006a], [2008] és [2012].) közül a GEMO- és az ADBHU-ügy negatív externáliához fűződik. Arra is rá kell mutatnunk, hogy nem úgynevezett tiszta közjavakról van szó, hanem széles körben rendelkezésre bocsátott javakról, illetve szolgáltatásokról, amelyeknek általában ára is van. 11 A cikkben az Európai Unió versenyszabályai szerepelnek. A 18. cikk az állampolgárság szerinti megkülönböztetés tilalma.
9 64 Szabó Judit A Bizottságot az észrevételei megtételéhez szükséges időben tájékoztatni kell min- den támogatás nyújtására és módosítására irányuló szándékról. Ha a Bizottság úgy ítéli meg, hogy ez a szándék a 107. cikk értelmében nem egyeztethető össze a belső piaccal, haladéktalanul megindítja [az] eljárást. Amíg ebben az eljárásban végső határozat nem születik, az érintett tagállam a tervezett intézkedéseket nem hajthatja végre. (108. cikk 3. bekezdés.) A szabályozás folyamatos fejlődéséről a 109. cikk gondoskodik, amely szerint a Tanács rendeleteket alkothat a 107. és a 108. cikk alkalmazására, és meghatározhatja a 108. cikk 3. bekezdésének alkalmazási feltételeit, valamint az ez alól az eljárás alól mentesülő támogatási fajtákat. A mentesítési lehetőség szabályozásában a Tanácsnak és a Bizottságnak egyrészt támpontot jelentenek a már a korábbiakban idézett cikkek: a közlekedés területén a 93. cikk és általánosabban a 106. cikk 1. és 2. bekezdése, másrészt az Európai Törvényszék12 és az Európai Bíróság ítéletei. Ugyanakkor az állami támogatás olyan intézkedés, amelynek tartalmát az EUMSZ nem határozza meg. Ezért kérdéses maradt és széles körű jogi vitára adott és ad alapot máig is az a probléma, hogy az uniós jog szerint mely transzferek (vagy adómentesítések, vagy bármilyen más könnyítés) tekinthetők vállalkozásoknak nyújtott állami támogatásnak. Ha ugyanis egy transzfer (vagy adómentesítés, illetve más könnyítés) az Európai Unió jogrendszere szerint nem állami támogatás, akkor nem érvényes rá az előírt előzetes bejelentési kötelezettség, és nem kell vizsgálni, hogy a 107. cikk 1. bekezdése értelmében összeegyeztethető-e a belső piaccal, mivel nem tartozik e rendelkezés hatálya alá. A közgazdasági logikának látszólag ellentmond, hogy egy vállalkozás működéséhez adott vagy általában valamely konkrét szolgáltatás működtetéséhez adott állami pénz (vagy adókedvezmény, más könnyítés) ne tartozzon az állami támogatás fogalmába. Az állami pénz, de nem támogatás kategória azonban fontos közgazdasági tartalmat takar. Olyan transzferekről (könnyítésekről) van itt szó, amelyekkel bizonyos javak vagy szolgáltatások esetében az állam a gazdaságban belőlük már addig is adásvételre kerülő mennyiséget növeli, vagy létrehozza valamely jószág vagy szolgáltatás piacát (és/vagy a kínálat biztonságát erősíti, minőségét növeli). A nem támogatás típusú pénzekkel az állam mesterségesen piacot teremt vagy bővít, eme mesterséges piac működtetésének a szabályait szigorúan megszabva. Az állam így a gazdaság egy általa kézben tartott közszolgáltatási kötelezettségekkel sújtott szféráját a piachoz illeszti,13 illetve piaci szereplőket csalogat ebbe A lisszaboni szerződésig Európai Elsőfokú Bíróság volt az elnevezése. Nem érdektelen emlékeztetni rá, hogy a szocializmus ideje alatt az állam a gazdaságnak csaknem 100 százalékát kézben tartotta, magángazdaság alig volt. Ugyanakkor ebben a politikába ágyazott gazdaságban is volt pénz, és voltak árak
10 ÁLLAMI TÁMOGATÁS ÉS KÖZSZOLGÁLTATÁSI KÖTELEZETTSÉG 65 a szférába. Az ilyen transzferek (könnyítések) hasznos javak esetében vagy általános gazdasági érdekű szolgáltatások fogyasztói árának alacsonyabb szinten tartását teszik lehetővé (a piacbővítés keresleti oldalát erősítve), vagy a vállalatok közszolgáltatási kötelezettségeiből eredő költségtöbbletek ellentételezései, kompenzációi (a piacbővítés kínálati oldalát erősítve). Negatív externália esetében annak ártalmatlanítóit kompenzálják ezekkel a pénzekkel. A tanulmány későbbi részeiben öt fontos, 1985-ben, illetve 2000 és 2003 között tárgyalt európai bírósági ügyet tekintünk át. Ezek közül az ADBHU- és a GEMOügyben az állam negatív externália ártalmatlanítását vásárolta meg állami pénzből. A Ferring-ügyben bizonyos feltételek mellett nem minősítették állami támogatásnak, hogy a francia állam közszolgáltatási kötelezettségeik teljesítéséért cserébe nem vetett ki gyógyszer-forgalmazási adót a gyógyszer-nagykereskedőkre, miközben megadóztatta a gyógyszergyártók közvetlen értékesítéseit a kiskereskedelem számára. Az Altmark Trans-ügyben a menetrend szerinti autóbuszos személyszállítás közszolgáltatási kötelezettségeinek állami ellentételezését vizsgálták Németország egy régiójában, és az Európai Bíróság ítélete tartalmazott egy négy feltételből álló tesztet arra, hogy mikor nem számít ez az ellentételezés állami támogatásnak. Az Enirisorse-ügy az olasz állam által néhány kikötőben be- és kirakodásra, továbbá raktározásra és egyéb szállítmányozási feladatokra létesített állami cégekhez kapcsolódott. Kötelezettségeiket a kikötői díj egy részének átadásával honorálták, miközben a cégek szolgáltatásai után díjat is szabtak az azokat igénybe vevők számára. A Bíróság ebben az ügyben már az Altmark-feltételeket alkalmazta ítéletében annak körülhatárolására, hogy mikor nem számít egy ilyen konstrukció állami támogatásnak. A GEMO-, az Altmark Trans- és az Enirisorse-ügyben elsősorban a piacbővítés, a Ferring-ügyben a kínálat biztonságának és minőségének (összetételének) szavatolása, valamint a nagykereskedők piaci részarányának növelése volt az állami intézkedés célja. Az ADBHU-esetben az állam mind magát a szolgáltatást, mind annak biztonságos megvalósítását szavatolni kívánta. Mi számít állami támogatásnak? (I. rész) Az állásfoglalások abban megegyeznek, hogy a támogatás (aid) tágabb fogalom, mint a szubvenció (subsidy). Ahogy a Ferring-ügy ítéletében szerepel (15. pont): a támogatás fogalma nemcsak pozitív hozzájárulásokat foglal magában, hanem olyan intézkedéseket is, amelyek különböző formákban enyhítik egy vállalat normál költségvetésének terheit.. 14 Az ítélet itt hivatkozik a Banco Exterior de España-ügy [1994] 13. pontjára, és a Piaggo-ügy [1999] 34. pontjára. 14
11 66 Szabó Judit Abban sincs vita, hogy a finanszírozás konkrét forrása és konstrukciója nem érdektelen: egy intézkedés besorolása az állami támogatás kategóriába gyakran finanszírozási rendszereket érint. (Esetünkben a Ferring-, a GEMO- és az Enirisorseügyben volt lényeges a finanszírozás konkrét forrása.) Mint már rámutattunk, az EUMSZ nem az állami támogatás, hanem a közösség belső piacával összeegyeztethetetlen állami támogatás fogalmát definiálja a 107 cikk 1. bekezdésében. A kérdés az, hogy mely transzferekre (adókedvezményekre vagy más könnyítésekre) terjed ki a 107. cikk 1. bekezdésének a hatálya, más szóval, melyek a 107. cikk 1. bekezdésének értelmében vett állami támogatások? Alapvetően kétféle állásfoglalást lehet erről elkülöníteni. Most az elsőről a későbbiekben ellentételezési elvként ismertetett felfogáshoz tartozó megközelítésről lesz szó. Eszerint az Európai Közösség szempontjából minden, az államtól kapott transzfer (adómentesítés vagy más könnyítés) állami támogatás, ha felmerülhet vele kapcsolatban, hogy a belső piaccal összeegyeztethetetlen. Ha viszont valami módon biztosított, hogy a transzfer (adómentesítés vagy más könnyítés) eleve összeegyeztethető a belső piaccal, akkor nem sorolható az állami támogatás kategóriába. Jellemző még erre a felfogásra az előny tényének konkrétabb megfogalmazása. Az állásfoglalás jól tükröződik két jogász, a Ferring-ügy főtanácsnoka, Tizzano és Thouvenin egyetemi professzor és egyben tanácsadó véleményében. Tizzano az állami támogatás definícióját úgy oldja meg, hogy az összeegyeztethetetlen állami támogatásnak a 107. cikk 1. bekezdésében található meghatározását használja, de egy kicsit bizonytalanabb, megengedőbb, tágabb formában. Idézzük a főtanácsnokot! Ahhoz, hogy meghatározzuk, egy állami intézkedés (public measure) állami támo- gatást jelent-e, az eddigi közösségi esetjognak megfelelően, a következőket szükséges tisztázni: 1. biztosít-e bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos termékek termelőinek külön előnyt (selective advantage); 2. az előny állami források segítségével keletkezik-e; 3. létrehozhatja-e az intézkedés a verseny torzulását; 4. az intézkedés befolyással lehet-e a tagországok közötti kereskedelemre. (Ferring-indítvány [2001] 34. pont.) Az állami támogatás és a belső piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatás fogalma az esetjogban Thouvenin szerint is szinte azonos: ahhoz, hogy egy állami intézkedés az alapszerződés 107. cikkének hatálya alá tartozzon az esetjog öt feltétel teljesülését kívánja meg: 1. állami intézkedéshez fűződjön;15 Az államit itt természetesen nem csupán a központi államapparátus intézkedéseire értve, hanem a rendeletalkotási joggal felruházott hatóságokra is, és az állam decentralizált vagy éppen szövetségi szerveire is. Ide értendők a támogatás adminisztrációja érdekében létrehozott vagy azzal megbízott szervezetek is. Az állami tulajdonú vállalkozás által nyújtott támogatás is idetartozik, de csak akkor, ha az államnak szerepe volt a döntésben a támogatás odaítéléséről (Thouvenin [2009] 8. lábjegyzet). 15
12 ÁLLAMI TÁMOGATÁS ÉS KÖZSZOLGÁLTATÁSI KÖTELEZETTSÉG Állami források transzferével járjon (ideértve a nemzeti szintű, a regionális és a helyi hatóságokat, az állami bankokat és alapítványokat, valamint az állam által kijelölt magán- vagy köztestületeket); 3. olyan gazdasági előnyt biztosítson, amellyel a vállalkozás szokásos üzletmenete során nem rendelkezett; 4. szelektív legyen, és ezáltal hatása legyen a vállalatok közötti versenyre (szemben az általános intézkedésekkel, amelyek a tagállam valamennyi gazdasági ágazatának valamennyi vállalatára érvényesek, és így nem szelektívek); 5. potenciálisan érintse a tagországok közötti versenyt és kereskedelmet. (Thouvenin [2009] 104. o.) ESETEK ÉS ELVEK Elemzésünkben főszerepe van az Európai Bíróságon tárgyalt Altmark Trans-ügynek és a hozzá tárgyukban és időben közeli, szintén az Európai Bíróságon tárgyalt Ferring-, GEMO- és Enirisorse-ügynek. A négy ügy európai bírósági ütemezését a Függelék F2, táblázatában foglaljuk össze. Az ismertetésben nagymértékben támaszkodtunk az ítéleteknél sokszor jóval részletesebb főtanácsnoki indítványokra. A GEMO-ügyet vesszük előre, utána nagyjából időrendben haladunk. A GEMO-ügy A GEMO-ügyben a francia kormány által 1997-ben bevezetett húsforgalmazási adót támadta meg az egyik adóalany. A GEMO SA közepes méretű szupermarket egy francia városban, amely az általa 1997 januárja és 1998 augusztusa között befizetett adót perelte vissza, többek között azon a címen, hogy álláspontja szerint az ehhez az adóhoz kapcsolt rendszer az alapszerződés 107. cikkének 1. bekezdése értelmében vett állami támogatást tartalmaz, amelyet a 108 cikk 3. bekezdése értelmében még az adó bevezetése előtt a francia államnak be kellett volna jelentenie az Európai Bizottságnak. A rendszer szerint 1997-től kezdődően a befolyt húsforgalmazási adóból képzett alapból fizette az állam az állati tetemek és maradványok összegyűjtését és ártalmatlanítását (a továbbiakban eltakarítás) az ezt a tevékenységet közszolgáltatási kötelezettségként végző cégeknek. Az ilyen cégek korábban adott területre szóló kizárólagos jogot kaptak, és nem volt szükség a tevékenység támogatására. Egészen a szivacsos agyvelőgyulladás (BSE) megjelenéséig, az állati tetemek és maradványok nagy részét az állati táplálékká, valamint kozmetikai cikkekké dolgozták fel, így eltakarításuk nyereséges piaci tevékenység volt. A gazdálkodóknak és a vágóhidaknak a szolgáltatásért nem kellett fizetniük. A BSE járvánnyal a tetemek és maradványok nagymértékben veszélyes hulladékká és így sokkal értéktelenebbé váltak. A piacot külső sokk érte. A szolgáltatásért azonban a franciaországi új rendszerben továbbra sem kellett fizetni, azt új
13 68 Szabó Judit adóztatási megoldással az állam finanszírozta. Az állati tetemek és maradványok eltakarítása nyereséges területi monopóliumból az állam által vásárolt szolgáltatás lett. Első fokon a dijoni közigazgatási bíróság megítélte a GEMO SA-nak a kért adóvisszafizetést. Az ítélet ellen a francia gazdasági és pénzügyminiszter fellebbezést nyújtott be a lyoni közigazgatási fellebbviteli bírósághoz, amely a későbbiekben a következő kérdésről kért előzetes döntést az Európai Bíróságtól: A húsforgalmazási adó [amelyet a francia adókódex megváltoztatásával hoztak létre] egy olyan rendszer részét képezi-e, amely a szerződés 92. [107.] cikke értelmében állami támogatásnak tekinthető? (GEMO-ítélet [2003] 17. pont.) Jacobs főtanácsnok indítványában részletesen elemezte a megtámadott rendszer és az állami támogatási szabályok viszonyát (GEMO-indítvány [2002] pont). Leszögezte, hogy az ügyben a kérdés nem az, hogy a vitatott (az adókódexben megváltozott) törvény összeegyeztethető-e az alapszerződés állami támogatási szabályaival (50. pont). Az ügyben Jacobs főtanácsnok szerint csakis az állami támogatási szabályok alkalmazhatóságának köre a kérdés, vagyis, hogy a szóban forgó intézkedés teljesen kívül áll-e az állami támogatási szabályokon, vagy pedig, ha egy tagállam ilyen típusú intézkedést kíván bevezetni, akkor köteles betartani a 108. cikkben előírt bejelentési kötelezettséget és az intézkedés bevezetésével köteles kivárni a Bizottság végső döntését (51. pont).16 Jacobs főtanácsnok először azt elemezte, hogy a rendszer állami támogatást jelentett-e a gazdálkodóknak és a vágóhidaknak (az ingyenes eltakarítás fő kedvezményezettjeinek), és arra a következtetésre jutott, hogy igen. A főtanácsnok rámutatott, hogy ugyan a kedvezményezett szektor 1997 előtt is ingyen jutott a szolgáltatáshoz, tehát ilyen értelemben nem történt változás, de a veszélyes hulladék negatív externália, és az EK-ban érvényesülnie kell a szennyező fizet elvének (hivatkozott az EUMSZ 191. cikkének 2. bekezdésére). Ha ezt egy tagország az állati tetemek és maradványok vonatkozásában kevésbé érvényesíti, mint akárcsak egyetlen másik tagország, azzal előnyhöz jut a hústermékek piacán a másik tagországhoz képest. Az ingyenes eltakarításra a hústermelő ágazat esetében igaz, hogy állami forrásból fizetik, potenciálisan előnyt nyújt egy tagországnak termelőinek és potenciálisan torzítja a versenyt, továbbá érinti a tagországok közötti kereskedelmet, ezért az EUMSZ 107. cikke 1. bekezdésének hatálya alá tartozik, tehát állami támogatást jelent. Az, hogy ez a támogatás engedélyezhető-e a Bizottság által, és ha igen, mely közösségi jogszabályok alapján, nem tartozott az ügy tárgyához.17 A 108. cikk 3. bekezdés értelmezése jogi viták tárgya, ezzel nem foglakoztunk részletesebben. Az 659/1999/EK-rendelet és 794/2004/EK-rendelet fontos jogszabály ezzel kapcsolatban. 17 Jacobs főtanácsnok megemlíti, hogy éppen abban az időben engedélyezte a Bizottság Belgiumnak és Németországnak, hogy az állam támogassa a BSE-tesztek költségeit és egyes kockázatos anyagok megsemmisítését (GEMO-indítvány [2002] 30. lábjegyzet, amely idézi EC [2002a]-t.). A Bíróságnak benyújtott írásbeli véleményében a GEMO rámutatott, hogy a kérdéses adót az unió 16
14 ÁLLAMI TÁMOGATÁS ÉS KÖZSZOLGÁLTATÁSI KÖTELEZETTSÉG 69 Témánk szempontjából izgalmasabb kérdés, hogy a Franciaországban bevezetett rendszer állami támogatást jelent-e a közszolgáltatást nyújtó állati tetemeket és maradványokat eltakarító vállalatok számára. A főtanácsnok rámutatott, hogy a kérdés a tárgyalt ügyben nem volt hangsúlyos.18 Rámutatott arra is, hogy a folyamatban levő Altmark Trans-ügyben az Európai Bíróságnak módja volt tisztázni a közszolgáltatók támogatásával kapcsolatos fontos és összetett kérdéseket, mégpedig még a GEMOügy ítélete előtt. Ez így is történt. Az ellentételezési és az állami támogatási elv megkülönböztetése A két elv megfogalmazása a GEMO-ügy főtanácsnokának, Jacobsnak a nevéhez fűződik. Indítványa elkészítésekor a főtanácsnoknak már rendelkezésére állt a Ferringügy ítélete, valamint Léger főtanácsnoknak az Altmark-ügyhöz készített első indítványa.19 A kérdéssel a legmagasabb uniós politikai szinten, az Európai Tanácsban is foglalkoztak (lásd: EC [2001], [2002b]). Napirenden volt, hogy legalább bizottsági határozati szintű jogszabályt alkossanak az általános gazdasági érdekű szolgáltatások finanszírozásáról, de ezzel a jogszabállyal is az Altmark Trans-ügy ítéletére vártak. A jogszabályokat végül ban adták ki (lásd EB [2005a], [2005b] és [2006b]). Ugyanez volt a helyzet a vasúti és közúti személyszállítási közszolgáltatás tanácsi rendeletének reformjával, amely végül 2007 októberében valósult meg (Európai Parlament és Tanács [2007]). Előzőleg a Ferring-ügy ítélete nagy port kavart. Jacobs főtanácsnok ebben a helyzetben kísérletet tett a közszolgáltatások finanszírozásának differenciált besorolására, amellyel a korábbiaknál egyértelműbben és egyszerűbben lenne értékelhető az állami támogatás kérdése. A Bíróság az ügy ítéletében nem hivatkozott Jacobs főtanácsnok megoldására egyébként nem hivatkozott az időközben megszületett Altmark Trans-ítéletre sem. A GEMO-ítélet állami támogatási szabályainak és az alapszerződés diszkriminatív adóztatást tiltó 110. cikkének megsértését állítva Franciaországban több más perben is megtámadták. A Bíróság előtt ismert volt, hogy a Bizottság már kötelességszegési eljárást indított Franciaország ellen a húsforgalmazási adó diszkriminatív hatásai miatt októberében a Bizottság amellett foglalt állást, hogy a húsforgalmazási adó diszkriminatív és összeegyeztethetetlen az alapszerződés 110. cikkével, mivel az importhúsra is kivetik, miközben csak a francia hústermelők jutnak hozzá ingyen az állati tetemek és maradványok eltakarításának szolgáltatásához (GEMO-indítvány [2002] 25. pont). 18 Az Európai Bírósághoz forduló lyoni közigazgatási fellebbviteli bíróság sem tartotta fontosnak. Az eljárás felfüggesztése, valamint az előtt, hogy az Európai Bírósághoz fordult volna, azt az álláspontot fogalmazta meg, hogy a rendelkezéssel nem jöhet létre állami támogatás az állati tetemeket és maradványokat eltakarító vállalatok részére, mivel az állam által fizetett ellenszolgáltatás a szolgáltatás árának tekinthető. Ugyanakkor mivel az összegyűjtés ingyenes, úgy tekinthető, hogy mentesít egy gazdasági szektort egy olyan teher alól, amelyet normális esetben viselnie kellene, ezért állami támogatást jelent a szerződés 92. [107.] cikke értelmében. (GEMO-ítélet [2003] 16. pont) 19 A Ferring-ügy ítéletének meghozatala után az Altmark-ügy szóbeli szakaszát újra megnyitották, ezért az ügyben kétszer készült főtanácsnoki indítvány.
15 70 Szabó Judit nem tért ki arra, hogy a rendszer állami támogatást jelent-e a közszolgáltatást nyújtó eltakarító vállalatok számára. A Bíróság elegendőnek tartotta, hogy kimondja, állami támogatásról van szó a gazdálkodók és vágóhidak részére. Ugyanakkor a főtanácsnok GEMO-ügy kapcsán elvégzett elemzése hatott az Altmark Trans- és az Enirisorseítéletekre, a Bizottság állami támogatási jogszabálycsomagjaira és az új közösségi közlekedési rendeletre. A finanszírozás értékelésének a főtanácsnok szerint kétféle értelmezési iránya lehetséges. Az elsőt állami támogatási elvnek nevezi. Eszerint az általános érdekű kötelezettségek teljesítésért biztosított állami finanszírozás mindig állami támogatást jelent a 107. cikk 1. bekezdésének értelmében, amelyet a 106. cikk 2. bekezdése igazolhat, ha a cikkben foglalt mentesítés feltételeit teljesülnek, különös tekintettel a finanszírozás arányosságára. (GEMO-indítvány [2002] 94. pont.) A második értelmezései lehetőség az ellentételezési elv. Az ellentételezéssel az a szándék, hogy a szolgáltató megfelelő díjazást kapjon a szolgáltatásokért, vagy megkapja a szolgáltatások biztosításának többletköltségét. E szerint az elv szerint egy általános érdekű szolgáltatás állami finanszírozása csak akkor és abban a mértékben jelenthet a 107. cikk 1. bekezdése értelmében vett állami támogatást, ha és amennyire az általa biztosított gazdasági előny meghaladja ezt a megfelelő díjazást vagy ezt a többletköltséget (GEMO-indítvány [2002] 95. pont). A két megközelítés eljárási következményei különbözők. Ha az adott finanszírozási intézkedés az ellentételezési elv alapján nem számít állami támogatásnak, akkor nem tartozik az állami támogatási szabályok hatóköre alá, és nem kell bejelenteni a Bizottság számára. Jogvita esetén közvetlenül a nemzeti bíróságok dönthetik el, hogy valóban állami támogatásról van-e szó, és ha a finanszírozás nem állami támogatás, akkor nem kell várniuk a Bizottság döntésére az intézkedés életbe léptetéséhez (GEMO-indítvány [2002] 112. pont). Az állami támogatási elvnél minden közszolgáltatást finanszírozó intézkedés állami támogatásnak minősül. Így bevezetését elbírálásra előre be kell jelenteni a Bizottságnak. Jacobs főtanácsnok az esetjogból arra a következtetésre jut,20 hogy a 106. cikk 2. bekezdésében megfogalmazott mentességet ugyanazon eljárási rendben kell megállapítani, mint a 107. cikk 2. és 3. bekezdésének mentességeit. Ez azt jelenti, hogy az új támogatást addig nem lehet érvényesíteni, amíg a Bizottság összeegyeztethetőnek nem nyilvánította a belső piaccal. Ráadásul az olyan állami intézkedés, amely megszegi a kivárási kötelezettséget, jogellenes támogatásnak tekintendő. A nemzeti bíróságoknak biztosítaniuk kell, hogy ennek összes következménye érvényesüljön, azaz az ilyen pénzügyi transzfert vissza kell fizettetni a kedvezményezettel, és A Banco Exterior de España, a France v Ayuntamiento de Valencia [1994], French Republic v Commission [2000] és az SFEI and Others [1996] esetekre hivatkozik. 20
16 ÁLLAMI TÁMOGATÁS ÉS KÖZSZOLGÁLTATÁSI KÖTELEZETTSÉG 71 a nemzeti bíróságoknak meg kell hozniuk a nemzeti jog keretein belül a szükséges ideiglenes intézkedéseket (GEMO-indítvány [2002] 113. pont.)21 Jacobs főtanácsnok ellenezte azt, hogy valamennyi esetre az állami támogatási elvet alkalmazzák. A következő érveket sorakoztatta fel az ilyen megoldás ellen (GEMO-indítvány [2002] 115. pont). 1. A 107. cikk 1. bekezdésének támogatásfogalma csak az olyan intézkedésekhez illik, amelyek gazdasági előnyt nyújtanak és versenytorzítók vagy versenytorzítással fenyegetnek. Nincs nyilvánvaló oka annak azonban, hogy ezt a két szempontot ne lehetne egyébként is figyelembe kell venni az általános érdekű szolgáltatások finanszírozásánál. 2. Ha az állam vagy az államhoz kapcsolódó szervezetek javakat (például számítógépeket) és szolgáltatásokat (például takarítást) vásárolnak, akkor és csak olyan mértékben áll fenn állami támogatás, amennyiben és amennyire a kifizetett ös szeg meghaladja a kellő mértéket. Nincs nyilvánvaló oka annak,22 hogy miért lenne a megítélés más, ha az állam a köz számára vásárol szolgáltatásokat (például szennyező anyag eltakarítását). 3. Az előzetes bejelentési kötelezettség, különösen a kivárás kötelezettsége, súlyosan akadályozza azt, hogy az általános érdekű szolgáltatásokat magáncégek végezzék. Bizonyos szolgáltatások (például mérgező anyagok eltávolítása, mentőszolgálat) esetén nehéz, sőt egyenesen lehetetlen a Bizottság előzetes engedélyét megvárni.23 A másik oldalon Jacobs főtanácsnok az ellentételezési elv általános alkalmazása ellen is fontos érveket hozott fel. 1. Az ilyen megközelítés általános alkalmazása mellett a lex specialis 106. cikk 2. bekezdése kiüresedne.24 Azok a feltételek, amelyeket ez a cikk támaszt semmilyen szerepet nem játszanának az állami támogatás szabályozásában. Az ellentétele A GEMO-ügyben vitás volt, hogy ha a gazdálkodóknak és a vágóhidaknak ki is kell majd fizetniük az eltakarítás és ártalmatlanítás díját, mert az állami támogatásnak minősül, tovább kell-e menni a következményekkel, és a GEMO-nak visszajár-e a befizetett adó. A francia kormány ez utóbbi következmény érvényességét vitatta. Hasonló probléma merült fel az Enirisorse-ügyben is az olasz kormány részéről. A Ferring-ügy ítélete az ellentételezési megközelítést alkalmazta, és a megtámadott adókedvezményt csak túlkompenzáció esetére sorolta be állami támogatásnak, amelynek eldöntését és a következmények érvényesítését a nemzeti bíróságok feladataként jelölte meg. A következmények érvényesítéséről Tizzano főtanácsnok Jacobsénál megengedőbb véleményt fogalmazott meg a Ferring-ügyben, lásd indítványát (Ferring-indítvány [2001] pont). 22 Látni fogjuk, hogy az Altmark Trans-ügy főtanácsnoka, Léger szerint van ilyen nyilvánvaló ok, ez az lenne, hogy a közszolgáltatások finanszírozása a közhatalom gyakorlásához tartozik. 23 Léger főtanácsnok Jacobsnak ezzel az álláspontjával is vitába szállt. 24 A későbbiekben a Bizottság állami támogatási csomagja kapcsán az alapszerződés 106. cikke 2. bekezdésének a kiüresedését szakértők sokasága állapította meg (lásd például Tóth [2007] és Davies [2009]). 21
17 72 Szabó Judit zési elvnél, ha az állami finanszírozás nem haladja meg a szolgáltatások többletköltségének ellensúlyozásához szükséges összeget, akkor nem minősül a 107. cikk 1. bekezdése értelmében vett állami támogatásnak, és nincs szükség arra, hogy vizsgálják az intézkedés összeegyeztethetőségét a 106. cikk 2. bekezdésével. Amennyiben pedig a finanszírozás meghaladja a szükségest, az intézkedést nem igazolhatja a 106. cikk 2. bekezdése, mert nem teljesül az abban megfogalmazott arányosság elve. Általános alkalmazása esetén tehát nem lennének ügyek, amelyekben a Bizottság vagy a nemzeti bíróság a 106. cikk 2. bekezdése alapján ellenőrizhetné, hogy a kérdéses szolgáltatás általános gazdasági érdekű szolgáltatás-e ; az érintett vállalatokat valóban megbízták-e a kérdéses szolgáltatásokkal; érinti-e a kérdéses finanszírozás a tagországok közötti kereskedelmet. 2. Az ellentételezési elv általános alkalmazása kevésbé kockázatossá tenné a tagállamok számára, ha nem jelentenének be potenciálisan káros, egyoldalú állami finanszírozási intézkedéseket, és így ösztönzést jelentene arra, hogy eltitkolják az ilyen intézkedéseket a Bizottság elől. 3. A versenyszabályok és a szabad mozgás tekintetében az állami támogatás elve által biztosított két lépésben történő elemzés először a 107. cikk 1. bekezdése tiltásainak megsértésére irányuló értékelés, majd a 106. cikk 2. bekezdése által biztosított mentességek mérlegelése következetesebben illeszkedik a 106. cikk 1. bekezdését potenciálisan megsértő intézkedések kétlépcsős, párhuzamos elemzéséhez. 4. A 93. cikk a közlekedés területéről állami támogatásnak tekinti általános érdekű szolgáltatások állami finanszírozását, de olyannak, ami igazolható. Az ellentételezési elv általános alkalmazása nem lenne konzisztens az alapszerződés e cikkével (GEMO-indítvány [2002] 116. pont). Mindezek az érvek nem térítették el a főtanácsnokot attól, hogy alkalmazza az ellentételezési elvet a GEMO-ügyben. Kimondta, hogy véleménye szerint az állati tetemeket és maradványokat eltakarító vállalatoknak az állam által fizetett pénzösszegek csak akkor tekinthetők a 107. cikk 1. bekezdése értelmében vett állami támogatásnak, ha mértékük meghaladja a szolgáltatás megfelelő ellentételezését (GEMO-indítvány [2002] 130. pont).25 Állásfoglalásában a 3. érvvel kapcsolatban úgy ítélte meg, nem kell tekintettel lenni az érintett vállalkozások területi monopólium jellegére, és ezzel a 106. cikk 1. bekezdésére (azaz a versenyszabályokra), mivel ezek a vállalkozások a francia jogszabályok szerint közbeszerzési eljárással, öt évre nyerik el a kizárólagos jogot. A 2. érvet, a csalás fokozott lehetőségét azzal vetette Jacobs főtanácsnok véleménye azonos a szintén közszolgáltatási (gyógyszer-kereskedelmi) Ferringügyben hozott Európai Bírósági ítélettel (lásd Ferring-ítélet [2001] 1. és 2. pont). A Ferring-üggyel a továbbiakban foglalkozunk majd. 25
18 ÁLLAMI TÁMOGATÁS ÉS KÖZSZOLGÁLTATÁSI KÖTELEZETTSÉG 73 el, hogy ugyan az iparág koncentráltsága miatt a csalás lehetősége számottevő, de a nemzeti bíróság feladata arról dönteni, hogy valóban történnek-e csalások (131. pont). Az 1. és a 4. érv akkor lett volna releváns, ha az ellentételezési elv általános alkalmazása a kérdés. Az ellentételezési elv múltja Az ADBHU-ügy és a hulladékolaj-irányelv Az ADBHU-ügy (lásd ADBHU-ítélet [1985]) a hulladékolajok ártalmatlanítását szabályozó évi tanácsi irányelvhez fűződik (75/439/EGK-irányelv). Az ügy nevét egy Franciaországban a hulladékolajokat fűtőanyagként használók érdekvédelmére alakult szövetség francia nyelvű elnevezésének26 kezdőbetűi adják. A hulladékolaj-irányelv 5., 6., 13. és 14. cikke biztosítja, hogy ha a hulladékolaj összegyűjtésének és ártalmatlanításának a céljai másképpen nem megoldhatók, akkor a tagországok hatóságai az általuk kijelölt területen intézkedéseket tehetnek annak érdekében, hogy egy vagy több, ezzel megbízott vállalkozás elvégezze a tevékenységet. A tevékenységért az állam támogatást/ellentételezést fizethet (mindkét kifejezés szerepel az irányelvben). Az irányelv előírja, hogy a támogatás/ellentételezés finanszírozásának a szennyező fizet elvvel összhangban kell történnie.27 A Francia Köztársaságban 1979-ben az irányelvben foglaltak átültetésére hozott jogszabályok előírták, hogy akiknek gazdasági tevékenységük eredményeként hulladékolaj van a birtokukban, kötelesek azt átadni a kijelölt gyűjtő cégeknek, vagy maguk elszállítani a kijelölt ártalmatlanító cégeknek, vagy ha van környezetvédelmi minisztériumi engedélyük rá maguk megsemmisíteni. Az országot nagyjából megyei (département) szintű földrajzi zónákra osztották, és meghívásos tenderrel egy tárcaközi bizottság véleményét figyelembe véve a minisztérium ezek mindegyikében kijelölt egy gyűjtőt. A kijelölt gyűjtő köteles volt egy a gyűjtőéhez hasonló eljárással kijelölt ártalmatlanító vállalatnak átadni a hulladékolajat. A kijelölt ártalmatlanítók kötelesek voltak a saját telepeiken, üzemeikben feldolgozni-ártalmatlanítani a szennyezőanyagot. Az olajat újrafeldolgozással vagy felfrissítéssel gazdaságilag újból hasznosíthatóvá kellett tenni, ha ez nem volt lehetséges, fűtőolajként kellett felhasználni az erre engedéllyel rendelkező üzemekben. Az Association de défense des brûleurs d huiles usagées (ADBHU) 1980-ban alakult a fűtőolajjal és hulladékolajjal is működő kályhák és más fűtőberendezések gyártóinak, eladóinak és működtetőinek érdekvédelmére ben Créteil Pá Association de défense des brûleurs d huiles usagées (angolul: association for the defence of the interests of burners of waste oils). 27 A szennyező fizet elvét 1987-ben illesztették be az alapszerződésbe, de 1973 óta előtérben van közösségi szinten (lásd a GEMO-indítvány [2002] 76. pontját). A főtanácsnok eredeti forrása Krämer [1989] 353. o. 26
19 74 Szabó Judit rizs egyik elővárosa bíróságán az ügyész keresetet indított a szervezet ellen arra való hivatkozással, hogy a szövetség alapvető célja törvénytelen, mert egy 1975-ben beiktatott, a hulladék elégetését vagy megsemmisítését engedélyhez kötő, törvény megsértésére bátorítja az egyéneket. Az ADBHU a bíróság előtt azt az álláspontot fejtette ki, hogy nem megfelelők a hulladékolajokkal kezelésére előírt francia jogszabályok. Ezeket a szabályokat a tanácsi irányelv átültetése céljából hozták, és a szövetség kifogásai a francia bíróságon az irányelvet is érintették (ADBHU-ítélet [1985] tényismertetési rész 1.3. alpont). Beadványukban többek között sérelmezték, hogy a gyűjtő és/vagy ártalmatlanító tevékenységre kötelezett vállalkozások állami támogatásban/ellentételezésben részesülhetnek (hulladékolaj-irányelv 13., 14. cikk). A créteili bíróság 1983 márciusában felfüggesztette az ügyész által kezdeményezett eljárást, és az Európai Bírósághoz fordult. A Bírósághoz előzetes állásfoglalásra benyújtott, kérdései között szerepelt a következő is: Összhangban van-e az irányelv a római szerződésben lefektetett elvek közül a vállalko- zás szabadságával, az áruk szabad mozgásának biztosításával, valamint a verseny szabadságával, tekintve, hogy az irányelv 5. és 6. cikke felhatalmazza a tagállamok illetékes hatóságait arra, hogy egy vagy több vállalathoz területeket rendeljen, és e vállalatot/ vállalatokat a területen keletkezett hulladékolaj összegyűjtésére/ártalmatlanítására kötelezze? Összhangban van-e ezekkel az elvekkel az a tény, hogy az irányelv 13. és 14. cikke megengedi támogatás fizetését e vállalatok számára? (ADBHU-ítélet [1985] 1.4. alpont.) Az első kérdés első felével (a vállalkozás szabadságával és az áruk szabad mozgásával) itt nem foglalkozunk. Az ADBHU-ítélet számunkra a verseny szabadsága és a közszolgáltatási kötelezettségek állami támogatásának szempontjából fontos. A kérdés második részének tárgya ez a téma, és a Bíróság világosan leszögezi, hogy az ügynek ebben a részében arról kérnek tőle állásfoglalást, hogy a szóban forgó szolgáltatásokat végző vállalkozások állami ellentételezése összhangban van-e a szabad verseny követelményeivel, és különösen az alapszerződés cikkeiben lefektetett támogatási szabályokkal (ADBHU-ítélet [1985] 17. pont). Az Európai Bíróság szerint a hulladékolajat összegyűjtő/ártalmatlanító vállalkozások veszteségeinek állami pénzből történő megtérítése nem jelent támogatást az alapszerződés 107. cikke és az azt követő cikkek értelmében. Ezek a pénzek a szóban forgó szolgáltatások költségeit ellentételezik (18. pont). A Bíróság idézi a hulladékolaj-irányelv 13. cikke második részét (ADBHU-ítélet [1985] 19. pont): A kompenzáció összegének akkorának kell lennie, hogy az ne okozza a verseny semmilyen lényeges torzulását, illetve ne idézze elő a termékek kereskedelmének mesterséges megoszlását (artificial patterns of trade in the products). Ezzel az ellentételezési elvet követő bírósági ítélet született. Az ítélet burkoltan tartalmazza, hogy a hatóságok által kijelölt vállalkozásoknak fizetett olyan állami
20 ÁLLAMI TÁMOGATÁS ÉS KÖZSZOLGÁLTATÁSI KÖTELEZETTSÉG 75 transzfer, amely szelektív előnyt nyújthat, torzíthatja a versenyt, és érintheti a tagországok közötti kereskedelmet,28 kivonható az állami támogatásnak besorolás alól, és elegendő az ilyen transzferek másodlagos jogban történő szabályozása. A Ferring-ügy A Ferring-ügyben szintén egy Franciaországban zajló per kapcsán nyújtottak be kérdéseket az Európai Bírósághoz. Ez volt az első, az Altmark Trans-ügyhöz időben közeli, tárgyában hasonló ügy az Európai Bíróság előtt.29 A Bíróság az Altmark Trans-ítélet [2003] előtt meghozta ítéletét (Ferring-ítélet [2001]). A Ferring egy nemzetközi gyógyszercsoport tagja, Franciaországban regisztrált, ott irodával rendelkező vállalat. A cégcsoport egy német tagja által gyártott, Lutrelef nevű gyógyszert közvetlen eladási rendszerben értékesített a francia gyógyszertáraknak. Franciaországban a társadalombiztosítás évi finanszírozását rögzítő törvény (a továbbiakban: az december 19-i törvény)30 adót vetett ki a franciaországi gyógyszergyártókra a gyógyszertáraknak történő közvetlen eladásaik után. A befizetést a közvetlen eladások utáni adónak nevezték el. Az adó bevezetését vita előzte meg, amely során december 17-én a Conseil constituonnel (alkotmánytanács) megállapította, hogy a befizetést amelyet a gyógyszer-nagykereskedelemre nem vetettek ki a francia nemzeti betegbiztosítási alap (Assurance maladie en France) finanszírozásának elősegítésére vezették be, továbbá abból a célból, hogy kiegyensúlyozzák a gyógyszereladás különböző csatornái közötti versenyt.31 Ezt ugyanis a nagykereskedők közszolgáltatási kötelezettségei miatt torzítottnak lehetett tekinteni. A gyógyszer-nagykereskedési tevékenységet közösségi szinten tanácsi irányelv szabályozza (92/25/EGK-irányelv). Franciaországban 1962 óta miniszteri rendelet írta elő a gyógyszertáraknak szállító gyógyszer-nagykereskedők kötelezettségeit, Az ítéletben a Bíróság foglalkozik az utolsó szemponttal, és rámutat, hogy az irányelv érvényesítése nem jelenti a hulladékolaj-export automatikus korlátozását (ADBHU-ítélet [1985] 14. pont). 29 Az Európai Elsőfokú Bíróságnak ugyanakkor voltak ilyen ügyei. A támogatások kérdésében a leghíresebbek az FFSA [1997] és a SIC [2000] voltak, amelyekben az Elsőfokú Bíróság a támogatási elvet követte. Ezekre az ügyekre a későbbiekben röviden kitérünk. 30 Ez a törvény a francia társadalombiztosítási kódex (Code de la sécurité sociale, France) része. 31 Tizzano főtanácsnoki indítványa 9. pontjában hivatkozik a szóban forgó törvény tervezetének egy mellékletére, amelyben ismertetik a francia gyógyszerelosztási rendszer régi és új szabályozását (Ferring-indítvány [2001]). A társadalombiztosítás által térített gyógyszerek ára mindkét rendszerben az elosztási csatornától függetlenül azonos. Ez a régi rendszerben azt jelentette, hogy a két elosztási csatorna árrése egyformán nagyjából 10 százalék volt. Az új rendszerben gyakorlatilag korrigálták a nagykereskedőknek a gyógyszergyártók árréséhez viszonyított árrését. A korrekció eredetileg 6,63 százalékpont lett volna, de a törvény végül 2,5 százalékpontban szabta meg a gyógyszergyártók árrését terhelő közvetlen adót. 28