Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/706062157
Timestamp: 2020-08-10 22:23:23
Document Index: 335862945

Matched Legal Cases: ['artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 1', 'artículo 122', 'artículo 29', 'artículo 116', 'artículo 116', 'artículo 122', 'artículo 41', 'artículo 27', 'artículo 41', 'artículo 27', 'artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 116', 'artículo 4', 'artículo 31', 'artículo 31']

Voto num. 15/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 706062157
Voto num. 15/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno
Número de Resolución: 15/2017
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 15/2017 Y SUS ACUMULADAS 16/2017, 18/2017 Y 19/2017. MORENA, PARTIDO NUEVA ALIANZA, PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA Y COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA.
Voto concurrente y particular que formula el Ministro A.G.O.M. en relación con la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017.
En sesión de diecisiete de agosto de dos mil diecisiete, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad citada al rubro y sus acumuladas, promovidas en contra del decreto promulgatorio y de diversos preceptos de la Constitución Política de la Ciudad de México.
El presente voto tiene como objetivo explicar mi posición particular o abundar sobre las consideraciones de la mayoría por lo que hace al examen de regularidad constitucional de varias disposiciones cuestionadas. Para ello, dividiré el documento siguiendo la metodología de estudio de la propia sentencia.
Posición respecto a las causales de improcedencia
En el apartado de legitimación se declaró procedente la acción emprendida por los partidos políticos, con la salvedad de que el estudio de la naturaleza de las normas reclamadas se haría en el apartado de causales de improcedencia. Ya en ese apartado, la mayoría de los Ministros del Tribunal Pleno emprendió el estudio de los artículos reclamados 25, apartado C, numeral 1, y apartado F, numeral 2, y 69, numeral 5, primer y tercer párrafos, de la Ciudad de México, llegando a la convicción de que debía de sobreseerse la acción en torno a los mismos, ya que no guardaban una relación directa o indirecta con los procesos electorales al sólo regular los supuestos de participación ciudadana denominados de referéndum y consulta popular.
No compartí dicha determinación. A mi juicio, la forma de impugnación por parte del partido político y el contenido de las normas reclamadas actualizaban la condicionante de materia electoral por ser las condicionantes para la celebración de un referéndum supuestos normativos que inciden indirectamente en un proceso electoral y, consiguientemente, debió haberse examinado de fondo la constitucionalidad de los aludidos preceptos.
En principio, debe destacarse que de una lectura del primer concepto de invalidez de la demanda de MORENA, se advierte que el partido político alegó que los preceptos reclamados eran inconstitucionales, toda vez que al expedirse la Constitución de la Ciudad de México se incurrió en una omisión legislativa parcial, pues al regularse el referéndum y consulta en los artículos 25, apartados C y F, así como el inicio de su vigencia en el primer artículo transitorio, se actualizaba una deficiencia legislativa al no ordenarse en esos preceptos el referéndum de la propia Constitución de la Ciudad de México previo al inicio de su vigencia.
Así, mi primer comentario respecto al criterio de la mayoría es que considero que se pasó por alto lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 55/2016, en la cual se analizó la modificación a la Constitución de N. y se dijo que la impugnación a disposiciones que regularan requisitos para referéndums o plebiscitos debían considerarse como electorales, al incidir directamente en el proceso electoral y en los derechos político-electorales de los ciudadanos.
En segundo lugar, al margen de que ya existía criterio de este Tribunal Pleno que contradice lo expuesto por la sentencia, estimo que tampoco era viable procesalmente la declaratoria de sobreseimiento, sino que tendría que haberse analizado de fondo si, en efecto, se actualizó una omisión legislativa parcial del total de la Constitución. Ello era posible porque la petición de invalidez por parte del partido político no se planteó como una omisión legislativa de índole absoluta, sino como una deficiencia parcial del decreto promulgatorio del Texto Constitucional local, al no prever su referéndum previo al inicio de su vigencia (dicha petición se encuentra en las páginas 14 y 15 de la demanda de MORENA). Consecuentemente, tomando en cuenta que un referéndum incide materialmente en las reglas de un proceso electoral, era a través de un estudio de fondo que debía resolverse si se incumplió o no una obligación constitucional por parte de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México.
En esa tónica, lejos de sobreseer el asunto, tendría que haberse realizado un pronunciamiento de fondo sobre si resultaban deficientes normativamente los artículos 25, apartado C, numeral 1, y apartado F, numeral 2, y 60, numeral 5, párrafos primero y tercero, precisamente por no ordenar como parte del derecho a referéndum o consulta de los ciudadanos que se sometiera la Constitución de la Ciudad de México previo a su expedición a dichos mecanismos de participación democrática. Asimismo, tendría que haberse valorado si el artículo primero transitorio de la Constitución de la Ciudad de México incurría en una deficiente regulación, al permitir la entrada en vigencia de la Constitución de la Ciudad de México sin someterla a referéndum (ello se solicita en la página 17 de la demanda). La impugnación de este transitorio ni siquiera fue advertida por la sentencia.
Posicionamiento respecto al apartado de consulta a las personas con discapacidad
En el tema 1 del estudio de fondo del asunto, la mayoría de integrantes del Tribunal Pleno afirmó que ciertos artículos reclamados por la Procuraduría General de la República no adolecían de un vicio absoluto de invalidez, ya que para su expedición se acató el requerimiento de consultar a los pueblos y comunidades indígenas y a las personas con discapacidad.
Aunque coincido en torno al cumplimiento de la primera consulta, no lo hice en relación con la segunda. Desde mi punto de vista, al margen de que considero que la consecuencia de haber aceptado dividir el estudio de las acciones a fin de sólo resolver los temas relativos a la materia electoral era que el análisis de esta problemática se efectuara hasta que se estudien el resto de los conceptos de invalidez en contra de la Constitución de la Ciudad de México (ya que se afecta en su totalidad el decreto promulgatorio y no sólo a las normas de naturaleza electoral), vencido en este punto por la mayoría y pronunciándome al respecto, llego a la convicción de que las normas reclamadas por la procuraduría no satisficieron los requisitos de la consulta a las personas con discapacidad.
En primer lugar, debe destacarse que este Tribunal Pleno ya abordó en una ocasión la interpretación del sentido y alcance del deber que tiene el Estado Mexicano de respetar y proteger el principio de participación de las personas con discapacidad a través de la celebración de una consulta para la elaboración y aplicación de legislación, políticas y procesos de adopción de decisiones que se relacionen directa o indirectamente con las personas con discapacidad.
Al resolverse la acción de inconstitucionalidad 33/2015, fallada el dieciocho de febrero de dos mil dieciséis, se analizó la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley General para la Atención y Protección a Personas con la Condición del Espectro Autista. Antes de hacerse cargo de los conceptos de violación, se entabló una exhaustiva discusión para delimitar el contenido del mandato impuesto en el artículo 4.3. de la citada Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad. Sin embargo, el Pleno no sentó un precedente vinculante al respecto, pues se llegó a la conclusión de que previo al inicio del procedimiento legislativo para la aprobación y promulgación de la ley del espectro autista, se había realizado una consulta con diversas organizaciones que representaron a las personas con discapacidad que satisficieron el referido mandato convencional.
Así las cosas, estimo que el análisis de la consulta a las personas con discapacidad debe partir, como se adelantó, de lo previsto en el aludido artículo 4.3.,(1) el cual se sitúa en las reglas de fuente convencional destinadas a delimitar las distintas obligaciones de los Estados Parte del tratado internacional. Una de esas obligaciones consiste en que: "en la elaboración y aplicación de legislación y políticas para hacer efectiva la presente convención, y en otros procesos de adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad, los Estados Partes celebrarán consultas estrechas y colaborarán activamente con las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan".
Este mandato tiene como objetivo ser un mecanismo directo para salvaguardar la participación de las personas con discapacidad. Es un principio trascendental para los derechos humanos y una premisa fundamental de las sociedades democráticas, ya que permite a las personas desempeñar un rol trascendental en las decisiones que afectan en sus vidas, incluidas las que conciernen a sus derechos. La citada Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad aborda la participación auténtica y efectiva como una cuestión transversal y la considera como uno de sus pilares.
Lo anterior se ve reflejado en el informe de la relatora especial sobre los derechos de las personas con discapacidad de las Naciones Unidas de doce de enero de dos mil dieciséis, al consejo de derechos humanos, en el que dice que: "la participación se menciona expresamente en relación con el derecho a vivir de forma independiente y a ser incluido en la comunidad (art. 19), a la educación inclusiva (art. 24), a la habilitación y rehabilitación (art. 26) y a la participación en la vida cultural, las actividades recreativas, el esparcimiento y el deporte (art. 30). Este concepto también está presente en el artículo sobre los niños con discapacidad (art. 7), así como en los artículos que especifican las condiciones necesarias para posibilitar la participación, como los relativos a la accesibilidad (art. 9) y la libertad de expresión y de opinión y acceso a la información (art. 21). La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad hace asimismo hincapié en la importancia de la participación en sus artículos sobre la aplicación y los mecanismos de supervisión (arts. 4, 33, 34 y 35) y sobre la cooperación internacional (art. 32)".
Ahora bien, es cierto que de una lectura textual, el tratado internacional en materia de discapacidad no da mayores elementos para determinar las condiciones de cumplimiento de esta obligación de consulta y respeto al principio de participación. Empero, considero que, como en cualquier otro caso, es posible utilizar las distintas herramientas hermenéuticas para poder explicitar su contenido, a fin de poder advertir los elementos mínimos de esta consulta que evidencien por qué llego a la conclusión de que en el caso concreto la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México no cumplió con tales requisitos.
En primer lugar, reitero, el artículo 4.3. de la Convención sobre Derechos Humanos de las Personas con Discapacidad, al ser un mecanismo de protección del principio de participación, impacta en el contenido de los derechos humanos de las personas con discapacidad que reconoce ese tratado internacional. Consecuentemente, en términos de los artículos 1o. y 133 de la Constitución Federal, a la luz, a su vez de, lo resuelto en las contradicciones de tesis 293/2011 y 21/2011, falladas el tres y nueve de septiembre de dos mil trece, dicho deber forma parte del ordenamiento jurídico y es de rango constitucional, lo que permite y obliga a esta Corte a efectuar una interpretación progresiva del mismo en concatenación con las demás reglas y restricciones que rigen los distintos procesos legislativos o de actuación de los distintos Poderes del Estado.
Además, dado que este mandato de rango constitucional es de fuente convencional, debemos acogernos a las reglas de interpretación de los tratados que se encuentran en los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados,(2) en las que se dice, entre otras cuestiones, que la interpretación de los mismos se hará de buena fe conforme al sentido corriente de sus términos en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin, incluyendo a sus preámbulos, anexos, acuerdos entre las partes, prácticas seguidas en la aplicación del tratado (que evidencie el acuerdo de las partes acerca de su interpretación) y toda norma pertinente del derecho internacional aplicable en las relaciones entre las partes, así como a medios de interpretación complementarios como los trabajos preparatorios del tratado y las circunstancias de su celebración.
A la luz de estos lineamientos, tengo la convicción de que el ámbito de aplicación del artículo 4.3. de la Convención sobre Derechos Humanos de las Personas con Discapacidad no se circunscribe a los supuestos en que se vaya a emitir una legislación destinada únicamente para las personas con discapacidad. Es decir, su ámbito es más amplio y debe valorarse desde un punto de vista sustantivo y no formal, al ser el que guarda más congruencia con el contexto del propio numeral y de las demás normas de la convención. La obligación de consulta comprende una amplia gama de medidas legislativas, administrativas o de otra índole que puedan afectar a las personas con discapacidad.
Entonces, en relación con el ámbito legislativo, cuando en el artículo 4.3. se afirma que la celebración de la consulta estrecha se hará en la "elaboración y aplicación de la legislación y políticas para hacer efectiva la presente convención", ello no se limita a la emisión de una norma formal y materialmente legislativa que tenga como objeto en exclusiva a las personas con discapacidad. El término "legislación" debe interpretarse en un sentido sustantivo y como cualquier norma legislativa que incida en los derechos y libertades de las personas con discapacidad, incluyendo la emisión de una nueva Constitución para una entidad federativa.
Ello, pues sería contradictorio estimar que se alude únicamente a legislaciones que reglamenten exclusivamente a ese grupo de personas cuando el propio numeral tiene como objetivo abarcar las mayores decisiones gubernamentales posibles, pues señala que la consulta se realizará en la elaboración y aplicación de políticas y en "otros procesos de adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad".
Por su parte, en torno a cuáles son los requisitos que deben de cumplirse para tener por satisfecha la consulta tratándose de la emisión de una "legislación", como se adelantó, el texto de la convención únicamente señala que deberá ser estrecha y tendrá que permitir una colaboración activa con las personas con discapacidad, a través de las organizaciones que representan.
Si bien sobre este aspecto los trabajos preparatorios no aportan mayores elementos interpretativos y no existen acuerdos de interpretación entre las partes del tratado, tomando en cuenta como insumos interpretativos otras resoluciones emitidas por órganos internacionales,(3) llego a la determinación de que las consultas para la elaboración de cualquier legislación que incida sobre los derechos de las personas con discapacidad tendrán que acreditar las siguientes condiciones: debe existir una convocatoria pública, abierta y previa, con difusión adecuada para la respectiva propuesta legislativa, con plazos razonables para que la participación sea efectiva y debe ser de buena fe.
Cuando se dice que la convocatoria sea realizada a partir de una convocatoria pública y abierta, significa que tiene que estar dirigida a las organizaciones que representan a las personas con discapacidad para celebrarse públicamente. Como requisito adicional, pero no necesario, dichas convocatorias también deberán hacer viable la participación, a título propio, de personas con discapacidad y a su vez conceder la participación de las instancias gubernamentales que tengan como objetivo el establecimiento de la política pública para las personas con discapacidad y fomentar el respeto y protección de sus derechos, tales como el Consejo Nacional Para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad (previsto y regulado, entre otros, en los artículos 38, 39 y 42 de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad) y, en el caso de la Ciudad de México, el Instituto para la Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad en el Distrito Federal (previsto y regulado, entre otros, en los artículos 47 y 48 de la Ley para la Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad en el Distrito Federal).
Asimismo, esta convocatoria deberá ser satisfecha previamente a la aprobación o emisión de la respectiva legislación, por lo que, por ejemplo, se podrá dar antes de la presentación de una iniciativa o durante el trámite legislativo correspondiente, siempre que se haga antes de la aprobación o emisión de la normatividad. La convocatoria no tiene que cumplir una formalidad determinada o darse de una manera específica. La autoridad podrá hacerlo a partir de las modalidades que considere pertinentes (puede ser una convocatoria para opiniones escritas, foros, ponencias, etcétera), pero, se insiste, deberá ser previa, tendrá que otorgar plazos razonables y adecuados para que la participación sea efectiva y deberá hacerse para tratar un objetivo en concreto (a saber, para la aprobación de una norma que conceda ajustes razonables a las personas con discapacidad en materia laboral o a una legislación que trate la condición del espectro autista).
Esta participación activa y efectiva no significa que las personas con discapacidad a través de las organizaciones que los representan o, en su defecto, las personas con discapacidad en lo individual, deberán formar parte de la redacción de la norma. Más bien, lo que esta consulta busca es que se tome en cuenta la opinión de estos grupos de personas previo a la aprobación de la respectiva normatividad, por lo que para poder tener por acreditado este mandato se deberán de ver reflejadas dichas opiniones durante el procedimiento respectivo en la mejor forma que considere el órgano correspondiente.
Debe resaltarse que el cumplimiento de estos requisitos para la consulta estrecha como parte fundamental para la regularidad constitucional de una norma que incida sobre los derechos de las personas con discapacidad no es contrario a las normas constitucionales o legales que facultan a diversas autoridades para la expedición de legislación. Por ejemplo, la implementación de esta consulta complementa el procedimiento que debe seguir el Congreso de la Unión o, en su caso, la Asamblea Constituyente para la emisión de una legislación secundaria como la Constitución Local. Se dice que complementa, porque al ser la consulta un mandato de fuente convencional que adquiere rango convencional, debe compaginarse con las diferentes reglas procesales para la emisión de la normatividad.
Dicho todo lo anterior, en el caso sujeto a examen, del análisis del procedimiento legislativo de la aprobación de la Constitución de la Ciudad de México no se advierte que se haya emitido una convocatoria pública, abierta y previa, con difusión adecuada para la respectiva propuesta legislativa, con plazos razonables para que la participación sea efectiva y de buena fe (estos requisitos fueron los que se plantearon en los citados precedentes como los que debían ser cumplidos por los autoridades).
Es cierto que durante el proceso de creación de la Constitución se abrió al público en general un medio para su opinión y participación a través de la plataforma digital change.org y se emitió una "Convocatoria de la Asamblea Constituyente a la ciudadanía a presentar propuestas sobre el contenido del proyecto de la Constitución Política de la Ciudad de México". Mecanismo que sirvió para que fueran presentadas varias iniciativas ciudadanas, incluidas 6 en materia de discapacidad.
No obstante lo anterior, esta convocatoria no satisface los requisitos previamente expuestos: primero, porque no fue dirigida a las organizaciones que representan a las personas con discapacidad (lo cual es un elemento indispensable para la convención) y, segundo, porque se emitió en términos abstractos y no para tratar o abordar un objetivo concreto relacionado con las personas con discapacidad o para opinar sobre los preceptos del proyecto de Constitución del Jefe de Gobierno que les afectara o que les pudiera afectar. Además, se insiste, el que sea la emisión de una nueva Constitución que derivó de actos de una Asamblea Constituyente regulada por nuestro Texto Fundamental no la exenta de los requisitos derivados del citado artículo 4.3., al final de cuentas este conjunto de normas fundacionales de la Ciudad de México tiene el rango de legislación secundaria, como cualquier otra normatividad emitida por una entidad federativa, y debe someterse al contenido de los derechos humanos reconocidos constitucionalmente, incluyendo lo previsto en un tratado internacional al formar parte materialmente de la Constitución, en virtud del artículo 1o.
Posicionamiento respecto a la integración del Congreso Local
En el apartado 3 del estudio de fondo, bajo un argumento de libertad configurativa, se reconoció la validez de los artículos 29, apartados A, numerales 2, y B, numerales 1 y 2, inciso a), de la Constitución Política de la Ciudad de México, en los que, entre otras cuestiones, se establece que el Congreso de la Ciudad de México se integrará de manera igualitaria por diputados electos por el principio de mayoría y de representación proporcional.
Apoyé dicha postura interpretativa. El objeto del presente voto es agregar algunos razonamientos que no se reflejan para sustentar la constitucionalidad de las normas reclamadas.
La pregunta constitucional primigenia que nos plantea el presente asunto es ¿si la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México, como legislador secundario, tenía libertad configurativa para establecer porcentajes equitativos entre los principios de mayoría relativa y de representación proporcional? O por el contrario ¿debía respetar la superioridad del principio de mayoría relativa?
Desde mi perspectiva, y es por ello que voté por la validez, es que la Constitución Federal no impone a las entidades federativas la obligación de diseñar sus órganos legislativos considerando la superioridad del principio de mayoría relativa sobre el de representación proporcional. En mi opinión, para poder resolver el cuestionamiento que nos trajeron los partidos políticas, no deben aludirse sólo a partes del texto aislado de las normas constitucionales señaladas como vulneradas por las asociaciones políticos, sino que debe tomarse como parámetro de control al modelo federal inserto en todo el documento constitucional. A mi juicio, así como la interpretación de los derechos humanos por parte de esta Corte se debe realizar sobre la bases de unos principios interpretativos acordes a la naturaleza de esos derechos, como es el pro persona, progresividad etcétera, considero que las normas que dividen competencias entre la federación y los Estados deben interpretarse sobre la base de ciertos principios propios del modelo federal.
Por ello, considero que era de vital importancia utilizar como premisas iniciales para el examen de regularidad constitucional de las normas reclamadas a los artículos 40, 41, 122 y 124 de la Constitución Federal, los cuales establecen respectivamente: i) que es voluntad del pueblo mexicano constituirse como una República representativa y democrática que, entre otros rasgos, es federal "compuesta por Estados libres y soberanos, en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental"; ii) que "la Ciudad de México es una entidad federativa que goza de autonomía en todo lo concerniente a su régimen interior y a su organización política y administrativa"; y, finalmente, iii) que la cláusula residual, incluye en su actual redacción a dicha entidad, al establecer que: "las facultades que no estén expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias".
A partir de lo anterior, estimo que la Constitución no es neutra por lo que respecta al tipo de principios interpretativos que los Jueces constitucionales deben utilizar para resolver dudas surgidas al aplicar su texto. Desde mi punto de vista, el ideal federal inserto en la Constitución exige interpretar en favor de los Estados aquellos "silencios" en la Constitución sobre las cuestiones internas relativas a su autoorganización. Cuando la Constitución no contenga una norma expresa que obligue a los Estados a adoptar un determinado diseño, con la pretensión de imponerlo uniformemente a todo el país, entonces, los Jueces constitucionales deben respetar esos espacios para la libre experimentación democrática de cada uno de los Estados.
Esta ha sido una posición que he sostenido consistentemente en diversos precedentes, en los cuales hemos evaluado la validez de leyes locales a la luz del modelo federal. Así lo sostuve, recientemente, al resolverse por este Pleno la acción de inconstitucionalidad 75/2015 el pasado 14 de junio de dos mil dieciséis. Como en aquella ocasión, tengo la plena certeza de que el valor que busca avanzar el federalismo es el pluralismo y no la homogeneidad o uniformidad. Salvo en determinadas cuestiones de diseño institucional, los Estados y la Ciudad de México deben entenderse en libertad de experimentar e innovar en sus arreglos institucionales y los Jueces constitucionales deben evitar obstruir esa función creativa so pena de imponer un solo modelo a todo el país.
El modelo federal se basa en la premisa de que la mejor manera en que una República debe resolver sus problemas es a través de la constante experimentación en materia de diseño institucional. Únicamente a través de prueba y error es posible perfeccionar las instituciones públicas. En un país tan extenso y plural como el nuestro, el federalismo de nuestra Constitución entiende que cada Estado debe tener el suficiente espacio para crear sus propios diseños y hacerlo de tal manera que no tema su eventual invalidez por su diferencias con los que los otros Estados hacen hasta entonces. Esta pluralidad de experimentos democráticos es una fuente de información valiosa para todo el país.
Lo que a un Estado puede funcionar le puede servir a otros y aquello que no fue tan exitoso en uno, puede ser enmendado por los demás. Para que se pueda dar esta producción de información y experimentación es importante que los Estados no se vean obligados a seguir un mismo modelo. Por ello, si la Constitución no es precisa en que los Estados deben seguir un mismo patrón en su organización, mi interpretación es que ello debe entenderse reservado a ellos y ese espacio es digno de tutela constitucional.
Por tanto, como correctamente se aduce en la sentencia, el artículo 122, apartado A, fracción II, de la Constitución Federal no contiene un pronunciamiento sobre la superioridad de alguno de los dos principios para la integración del Congreso de la Ciudad de México, ya que sólo establece que: "sus integrantes deberán cumplir con los requisitos que la misma establezca y serán electos mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, por un periodo de tres años".
Los límites en los porcentajes de ambos principios son establecidos en el siguiente párrafo, pero nuevamente sin indicar la superioridad del alguno, ya que sólo establece que: "en ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Legislatura que exceda en ocho puntos su porcentaje de votación emitida" y que "en la integración de la Legislatura, el porcentaje de representación de un partido político no podrá ser menor al porcentaje de votación que hubiere recibido menos ocho puntos porcentuales.". Límite que por cierto están recogidos en el artículo 29 de la Constitución Local.
Consecuentemente, como se argumentó en la sentencia, si la Constitución no establece un modelo uniforme para todos los Estados y la Ciudad de México, ya que tampoco se encuentra un pronunciamiento constitucional en el artículo 116, esta Suprema Corte debe concluirla reservada a los Estados para su experimentación democrática. Ciertamente una integración perfectamente equitativa entre ambos principios pudiera parecer novedoso y extraño para la historia legislativa de este país. Incluso, para algunos, un modelo así pudiera ser menos conveniente que uno donde el principio de mayoría tenga mayor valor. Empero, lo que el modelo federal, inserto en la Constitución, busca es que las respuestas a esas interrogantes las otorguen los Estados y que las razones para su adopción o rechazo provengan de esa gran experiencia acumulada y de esa producción de información que ofrece un pluralismo de Estados implementado nuevas formas de organizarse internamente.
Por otro lado, considero importante destacar que, ciertamente, he participado de los precedentes en los cuales se ha establecido que de acuerdo al artículo 116 constitucional, los Estados pueden configurar sus Congresos Locales con los porcentajes que estimen convenientes de los principios de mayoría relativa y de proporcionalidad, siempre y cuando sean razonables. Recientemente este criterio se reiteró, al resolver la acción de inconstitucionalidad 97/2016 el 3 de noviembre de 2016 y coincido que este criterio se extienda ahora al artículo 122 constitucional para la Ciudad de México.
Sin embargo, mi posición sobre el estándar de razonabilidad se limita a controlar que los Estados no excluyan minorías al diseñar la integración de sus Congresos o que al escoger determinados porcentajes no se genere un impacto desproporcionado en la representatividad de un grupo. En mi opinión, el estándar de razonabilidad no debe entenderse a tal grado amplio para permitir a esta Corte evaluar los méritos de la política pública del legislador local ni tampoco para imponer a los Estados un solo modelo tomado del federal.
Al controlar la razonabilidad de la integración de los Congresos Locales, esta Corte debe cuidar que los estados respeten el principio democrático, pues como sucede respecto del modelo federal, el modelo democrático se encuentra garantizado por el artículo 41 de la Constitución. Por ello, debe cuidar que los Estados no se separen de este principio, sin embargo, al controlar la validez de las leyes locales, no debe imponer una sola visión de la democracia a todos los Estados, a menos que la Constitución predetermine algunos de sus elementos.
En este punto, el cuestionamiento que surge entonces es si un Congreso constituido 50% por diputados de mayoría relativa y 50% de diputados de representación proporcional no es democrático. Como no encuentro una razón constitucional para descalificar a este diseño como antidemocrático, debe darse pie y protegerse la libertad configurativa de la Ciudad de México.
Posicionamiento respecto a las causales de nulidad
El último comentario que me gustaría hacer en este documento se encuentra relacionado con lo resuelto en el tema 5 del estudio de fondo, en donde la mayoría de los integrantes del Tribunal Pleno declaró la inconstitucionalidad de la totalidad del numeral 2 reclamado del apartado D del artículo 27 de la Constitución de la Ciudad de México, el cual contempla las causas de nulidad para las elecciones de la Ciudad de México. La peculiaridad de ese párrafo es que establece varias causales de nulidad, incluidas las que exige el artículo 41, fracción VI, de la Constitución Federal.
La sentencia declara la invalidez de todo el numeral 2 por varias razones: la primera, porque al incluir las causales de nulidad constitucionales no se indica las características que deben cumplirse (ser graves, dolosas y determinantes y acreditarse material y objetivamente) y, la segunda, porque al agregarse causales de nulidad en uso de libertad configurativa, tampoco se indican dichas condicionantes. Para la mayoría, lo grave, doloso y determinante debe ser de aplicación directa para cualquier supuesto de nulidad de elección en las entidades federativas en atención a la Constitución Federal y la ley general.
No compartí tal razonamiento. Por un lado, estimo que sólo debió declararse inválida la porción normativa de ese numeral 2 del apartado D, del artículo 27, que dice: "el desvío de recursos públicos con fines electorales, la compra o adjudicación de tiempos en radio y televisión, el rebase de topes de gastos de campaña". Ello, ya que tales supuestos coinciden materialmente con las causales constitucionales de nulidad establecidas en el citado artículo 41, por lo que debió haberse especificado normativamente las referidas condicionantes de grave, doloso, determinante y sus formas de acreditación. Es cierto que la Constitución Federal es de aplicación directa; sin embargo, al incorporarse estas causales deficientemente al régimen de la Ciudad de México se transgrede el principio de certeza.
No obstante, a diferencia de la opinión de la mayoría, debió haberse reconocido la validez del resto del precepto. Como lo acepta el propio fallo en atención a precedentes de esta Corte, las entidades de la República cuentan con libertad configurativa para incorporar causas de nulidad de sus elecciones. Consiguientemente, salvo la porción normativa antes identificada, el resto de las causales que prevé el citado numeral 2 son resultado de dicha competencia legislativa. En ese tenor, no coincido con la razón de invalidez de la mayoría de los Ministros y Ministras consistente en que todas las causales de nulidad, incluidas las que adicionen los Estados, deben ser dolosas, graves y determinantes; es decir, que deben partir de las condicionantes detalladas en el artículo 41 constitucional.
A mi juicio, ello gravitará en torno a qué tipo de causal se está regulando, por lo que depende en realidad del objetivo pretendido por el legislador local (por ejemplo, no todas deben ser dolosas). Tal interpretación es posible, pues del propio texto del artículo 41, fracción IV, constitucional se advierte que cuando alude a las condicionantes (graves, dolosas y determinantes), su aplicabilidad se condiciona a las causales de nulidad de rango constitucional (La norma dice que la "ley establecerá el sistema de nulidades de las elecciones federales o locales por violaciones graves, dolosas y determinantes en los siguientes casos" [(describiendo detalladamente el contenido de esas causales)].
Así, contrario a las pretensiones de los partidos políticos accionantes, no se advierte una violación a los principios de legalidad y certeza, pues las causales de nulidad incorporadas por la Asamblea Constituyente no tienen que estar perfectamente delimitadas en el texto de la Constitución Local (puede hacerse esa reglamentación en legislación secundaria) ni deben condicionarse a los aludidos elementos previstos en el artículo 41 constitucional. Por el contrario, de acuerdo a lo previsto en los incisos l) y m) de la fracción IV del artículo 116 constitucional, a lo único que están obligados los Estados es a fijar causales de nulidad, teniendo libertad configurativa para idear los supuestos y sus condicionantes, así como para regularlas en su Texto Constitucional o en legislación secundaria (no hay reserva de fuente).
El contenido completo del artículo 4 de la Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad, es el que sigue:
"5. Las disposiciones de la presente convención se aplicarán a todas las partes de los Estados federales sin limitaciones ni excepciones."
"Sección 3: Interpretación de los tratados
"R. general de interpretación
"1. Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin.
"2. Para los efectos de la interpretación de un tratado, el contexto comprenderá, además del texto, incluidos su preámbulo y anexos:
"a) todo acuerdo que se refiera al tratado y haya sido concertado entre todas las partes con motivo de la celebración del tratado;
"b) todo instrumento formulado por una o más partes con motivo de la celebración del tratado y aceptado por las demás como instrumento referente al tratado.
"3. Juntamente con el contexto, habrá de tenerse en cuenta:
"a) todo acuerdo ulterior entre las partes acerca de la interpretación del tratado o de la aplicación de sus disposiciones;
"b) toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado por la cual conste el acuerdo de las partes acerca de la interpretación del tratado;
"c) toda norma pertinente de derecho internacional aplicable en las relaciones entre las partes.
"4. Se dará a un término un sentido especial si consta que tal fue la intención de las partes".
"Medios de interpretación complementarios.
"Se podrá acudir a medios de interpretación complementarios, en particular a los trabajos preparatorios del tratado y a las circunstancias de su celebración, para confirmar el sentido resultante de la aplicación del artículo 31, o para determinar el sentido cuando la interpretación dada de conformidad con el artículo 31:
"a) deje ambiguo u oscuro el sentido; o
"b) conduzca a un resultado manifiestamente absurdo o irrazonable."
"Interpretación de tratados autenticados en dos o más idiomas.
"1. Cuando un tratado haya sido autenticado en dos o más idiomas, el texto hará igualmente fe en cada idioma, a menos que el tratado disponga o las partes convengan que en caso de discrepancia prevalecerá uno de los textos.
"2. Una versión del tratado en idioma distinto de aquel en que haya sido autenticado el texto será considerada como texto auténtico únicamente si el tratado así lo dispone o las partes así lo convienen.
"3. Se presumirá que los términos del tratado tienen en cada texto auténtico igual sentido.
Aunque no son vinculantes para esta Suprema Corte, al ser documentos o resoluciones emitidas por órganos de índole internacional creados para vigilar el respeto y protección de los derechos humanos, entre ellos, los de las personas con discapacidad (algunos órganos como genuinos intérpretes de sus respectivos tratados), destacan las siguientes en los que se explica la obligatoriedad y el alcance de la consulta en materia de discapacidad: a) la Observación General No. 5 (1994), sobre las personas con discapacidad del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, párrafo 14; b) el Informe de la Relatora Especial sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad presentado el doce de enero de dos mil dieciséis ante el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, A/HRC/31/62, párrafos. 62 a 70; y, c) el Manual para Parlamentarios sobre la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, emitido por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas, No. 14, 2007.
Este voto se publicó el viernes 16 de marzo de 2018 a las 10:19 horas en el Semanario Judicial de la Federación.