Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/25238
Timestamp: 2020-04-08 22:42:51
Document Index: 21673479

Matched Legal Cases: ['artículo 12', 'artículo 13', 'Artículo 34', 'artículo 33', 'artículo 34', 'Artículo 32', 'Artículo 34', 'Artículo 28', 'Artículo 30', 'Artículo 12', 'Artículo 2', 'Artículo 14', 'Artículo 38', 'Artículo 40', 'Artículo 40', 'Artículo 43', 'Artículo 24', 'Artículo 25', 'Artículo 7', 'Artículo 32', 'Artículo 32', 'Artículo 33', 'Artículo 34', 'Artículo 34', 'Artículo 34', 'Artículo 34']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 21/2017
SENTENCIA 21/2017, de 2 de febrero
ECLI:ES:TC:2017:21
1. Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 30 de septiembre de 2016, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, interpone un recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 32, párrafo segundo, 33 y 34 de la Ley 13/2015, de 24 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad Autónoma de Galicia (en lo que sigue, Ley de Galicia 13/2015). En la demanda se hace invocación expresa del art. 161.2 CE, a los efectos de que se acuerde la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos legales recurridos.
a) La demanda parte de que los preceptos impugnados están vinculados con la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica y anticipa que incurren en inconstitucionalidad mediata por incumplir las normas básicas contenidas en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico (en adelante, LSE), y en su normativa reglamentaria de desarrollo, dictada por el Estado al amparo de las competencias que le reconocen las reglas 13 y 25 del art. 149.1 CE. A su juicio, esta vulneración acarrea como daño adicional el trato discriminatorio que se dispensa a los operadores de Galicia en relación con los del resto de España.
Recuerda que la regulación del sector eléctrico, por su carácter estratégico, tiene naturaleza básica, y cita diversos pronunciamientos constitucionales en este sentido, en particular, la STC 62/2016, de 17 de marzo. Además, resalta que en esta Sentencia se aborda el posible entrecruzamiento de títulos competenciales, considerándose el relativo al régimen energético de aplicación preferente sobre otros más generales como podría ser el de “defensa del consumidor y del usuario”, que invoca la exposición de motivos de la Ley impugnada.
Hace especial énfasis, con apoyo en las SSTC 18/2011, de 3 de marzo; 148/2011, 28 de septiembre, y 102/2013, de 23 de abril, en que el concepto de bases comprende las normas con rango legal sobre la ordenación del sector eléctrico y también, de manera excepcional y de acuerdo con la doctrina constitucional sobre el concepto material de bases, normas de carácter reglamentario y actos de naturaleza ejecutiva, especialmente, pero no sólo, con respecto al régimen económico del sector, que es precisamente el afectado por las tres normas objeto de recurso.
b) Entrando en el análisis de los preceptos impugnados, argumenta que el art. 32, párrafo segundo, de la Ley de Galicia 13/2015, al regular el cobro de derechos de extensión a los operadores económicos adquirentes del suelo urbanizado que soliciten una nueva extensión o ampliación de potencia, desconoce los preceptos legales y reglamentarios estatales que disciplinan el régimen de acometidas y su retribución, concretamente el art. 38.8 LSE y el Real Decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica. De este Real Decreto la demanda destaca como preceptos básicos contradichos el art. 25 (“Criterios para la determinación de los pagos por derechos de extensión”) y el art. 28 (“Vigencia de los derechos de extensión”). Así, el Abogado del Estado entiende que el precepto autonómico incide de modo directo en los ingresos a obtener por las empresas distribuidoras, determinando las condiciones de su retribución, “siendo esta, como es, un elemento esencial y básico propio del régimen económico del sector eléctrico”. Insiste especialmente en que el art. 28 del citado Real Decreto ya regula la vigencia de los derechos de extensión y que la disposición autonómica infringe la regulación estatal, por lo que es inconstitucional.
c) En segundo lugar, el art. 33 de la Ley de Galicia 13/2015, con arreglo al cual el precio de alquiler y compra de los contadores de consumo eléctrico que admiten telemedida y telegestión (equipos de medida electrónicos, también denominados digitales) se hace depender de si están integrados o no en el correspondiente sistema, contraviene la normativa estatal que establece el precio del equipo con independencia de su efectiva integración. Invoca como norma básica de contraste el art. 14.9 LSE, que reconoce al Estado la competencia para establecer el régimen económico del alquiler de aparatos de medida, sin que la normativa aprobada por el Estado en ejercicio de esta competencia (cita, entre otras, la Orden IET/1491/2013, de 1 de agosto, por la que se revisan los peajes de acceso de energía eléctrica para su aplicación a partir de agosto de 2013) tenga en consideración si los equipos están o no efectivamente integrados en los sistemas de telemedida y telegestión. Además, la norma impugnada tipifica una nueva infracción leve, distinta de las previstas en la LSE, para los operadores que incumplan la prohibición de cobrar por equipos de medida electrónicos mientras no estén integrados en el correspondiente sistema y sean plenamente operativos.
d) En tercer y último lugar, el art. 34 de la Ley autonómica, al regular los supuestos excepcionales en que la facturación puede hacerse, en lugar de por lecturas reales, en función de estimaciones, es contrario a determinados preceptos estatales que, a su juicio, son básicos. Aduce que el art. 2 del Real Decreto 1718/2012, de 28 de diciembre, por el que se determina el procedimiento para realizar la lectura y facturación de los suministros de energía en baja tensión con potencia contratada no superior a 15 kW, prevé que la facturación de los consumidores acogidos al precio voluntario de pequeño consumidor se efectuará por la empresa comercializadora de último recurso con una periodicidad bimestral y con base en lecturas reales, salvo unos supuestos excepcionales. Pues bien, considera que, aunque la norma autonómica invoca la legislación básica, lo hace de manera fraudulenta, contraviniéndola en realidad, pues permite realizar facturaciones en función de estimaciones en supuestos distintos de los previstos en ella.
2. Mediante providencia de 18 de octubre de 2016, el Pleno, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno y dar traslado de la demanda al Congreso de los Diputados y al Senado, así como a la Xunta y al Parlamento de Galicia, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes. También acordó tener por invocado el art. 161.2 CE, que determina la suspensión de la vigencia de los preceptos recurridos, y publicar la incoación del recurso y la suspensión acordada en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diario Oficial de Galicia”.
3. Por sendos escritos registrados en este Tribunal el 26 de octubre y el 2 de noviembre de 2016, respectivamente, los Presidentes del Congreso de los Diputados y del Senado comunicaron el acuerdo de la Mesa de cada una de las Cámaras de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
4. Mediante un escrito registrado en este Tribunal el día 4 de noviembre de 2016, el Letrado de la Xunta de Galicia se personó en el procedimiento, solicitando una prórroga del plazo inicialmente concedido para formular alegaciones. Por providencia de 7 de noviembre de 2016, se le tuvo por personado y parte, accediéndose, asimismo, a la prórroga en ocho días del plazo inicial.
5. El Presidente del Parlamento de Galicia presentó un escrito el día 23 de noviembre de 2016 por el que comunicaba el acuerdo de su Mesa de personarse en el proceso, acompañando las alegaciones de sus servicios jurídicos.
a) Dichas alegaciones abordan en primer lugar la impugnación del art. 32, párrafo segundo, de la Ley de Galicia 13/2015, que, según indica, viene a resolver los numerosos conflictos, disfuncionalidades e inseguridad jurídica derivados de que ni en legislación sectorial eléctrica ni en la urbanística se prevé el ratio de electrificación mínima para los suelos de uso industrial. Para colmar esta laguna, con miras a favorecer el desarrollo económico de Galicia (art. 30.I.1 del Estatuto de Autonomía de Galicia, en adelante, EAG), y en ejercicio de las competencias autonómicas en materia urbanística (art. 27.3 EAG) y de desarrollo de las bases del régimen energético (art. 28.3 EAG), se ha aprobado la norma impugnada, cuyo objetivo es que no se cobre de nuevo el dimensionamiento de la red eléctrica que ya estaba incluido en los costes de urbanización y adquisición de la parcela, evitando así un incremento de costes que perjudica el desarrollo económico. Lógicamente, para cualquier otra potencia superior deberá pagarse la diferencia correspondiente.
b) Sobre la impugnación del art. 33 de la Ley, el Letrado del Parlamento de Galicia afirma que se justifica por las numerosas denuncias presentadas por los consumidores contra las compañías distribuidoras de energía eléctrica debido a que los equipos aptos para la telegestión y la telemedida que se han instalado no están conectados a los correspondientes sistemas, por lo que la facturación sigue sin estar basada en datos de consumo real. Considera que es razonable y justo que hasta que el equipo no esté integrado en el sistema y plenamente operativo se cobre lo que correspondería al equipo de medida analógico anteriormente instalado. En este sentido, invoca la competencia autonómica exclusiva en materia de protección de los consumidores, ejercida mediante la Ley de Galicia 2/2012, de 28 de marzo, de protección general de las personas consumidoras y usuarias, que incluye como servicios básicos de interés general el de suministro de electricidad y prevé la elaboración por la Administración autonómica de un plan anual de vigilancia del mercado, que incluirá actuaciones de control e inspección de los bienes y servicios puestos a disposición del consumidor. Añade que la calificación competencial del precepto impugnado debe ser teleológica, como se indicó en la STC 45/2015, de 5 de marzo, FJ 3, teniendo en cuenta que la norma no pretende operar sobre la política general de precios ni sobre las obligaciones de las distribuidoras de electricidad, sino evitar un enriquecimiento injusto de estas a costa del consumidor.
c) Por lo que se refiere al tercer precepto objeto del recurso, el Letrado del Parlamento argumenta que una efectiva protección del consumidor exige que las compañías facturen, con carácter general, en función del consumo real, regulando los supuestos que presentan dudas para evitar interpretaciones de la supuesta voluntad del consumidor que pudieran perjudicarle en sus derechos.
6. El Letrado de la Xunta de Galicia evacuó el 30 de noviembre de 2016 el trámite de alegaciones conferido, mediante un escrito cuyo contenido se sintetiza a continuación:
a) Comienza con unas reflexiones generales sobre la distribución de competencias en el sector eléctrico, citando las SSTC 148/2011 y 4/2013, en las que se reconoció a las Comunidades Autónomas un cierto margen de desarrollo de las bases estatales en esta materia. Señala que la competencia estatal que debe tenerse en cuenta es la contenida en el art. 149.1.25 y no la del 149.1.13 CE, al tiempo que acentúa el engarce de la normativa autonómica cuestionada con la protección de los consumidores y usuarios.
b) En relación con el art. 32 de la Ley de Galicia 13/2015 el Letrado de la Xunta enfatiza que su párrafo primero, que no ha sido impugnado, establece un ratio de electrificación mínima de los nuevos desarrollos de suelos de uso industrial, debiendo interpretarse el párrafo segundo a la luz de dicho requisito. Así, lo que persigue la norma impugnada es que, una vez exigido al promotor de suelo industrial una electrificación mínima de la parcela, el adquirente del terreno no haya de sufragar de nuevo unas infraestructuras de extensión ya ejecutadas a costa de aquel. Alega que la normativa estatal anterior al Real Decreto 1048/2013 ya contenía una previsión como la recogida en la norma gallega, a lo que añade que esta realiza la única interpretación posible de la normativa básica estatal sobre los derechos de extensión, por lo que no se modifica tal normativa, sino que se complementa en aspectos no previstos en ella, de acuerdo con el título competencial de desarrollo que corresponde a la Comunidad Autónoma. Si el Estado sostiene que la norma impugnada contradice las bases estatales estaría admitiendo —considera el Letrado de la Xunta— que estas permiten exigir un doble pago por las mismas infraestructuras. Descarta, por último, que la referencia del Abogado del Estado a la vigencia de los derechos de extensión (art. 28 del Real Decreto 1048/2013) ponga de manifiesto contradicción alguna entre la norma autonómica y la básica del Estado.
c) En lo que atañe al art. 33, arguye que no establece retribución o precio alguno para los equipos de medida, ni contradice los fijados por el Estado sino que, en virtud de la competencia autonómica de desarrollo de las bases estatales de regulación del sector eléctrico y de protección de los consumidores, afronta una anomalía que se está produciendo cuando se instalan contadores electrónicos, que permiten la telemedida y la telegestión, pero no se conectan a los sistemas respectivos, de tal suerte que el consumidor satisface un precio por ellos sin beneficiarse de sus ventajas. Para sustentar su tesis, apela a la normativa, tanto nacional como europea, aprobada para impulsar la sustitución de los equipos de medida analógicos por electrónicos, según la cual los nuevos contadores deben obligatoriamente conectarse a los sistemas que permiten la discriminación horaria y la lectura no presencial. Asimismo, resalta que la normativa de la Unión Europea (Directivas 2009/72/CE y 2012/27/UE) vincula la introducción de los contadores electrónicos con la protección de los consumidores.
d) Por último, en cuanto al art. 34 de la Ley de Galicia 15/2010 que el Gobierno de la Nación objeta por entender que modifica la normativa básica estatal sobre facturación mediante estimaciones de consumo, el representante de la Xunta expone que la Administración autonómica está recibiendo reclamaciones de los consumidores a los que se factura mediante estimaciones aun después de haber sido sustituidos sus contadores analógicos por electrónicos, sin haber prestado su consentimiento para ello. Lo único que pretende la norma autonómica —afirma— es reforzar el carácter expreso del posible pacto que implique facturación con base en estimaciones, exigiendo que figure expresamente en el documento contractual, pero sin añadir ningún supuesto nuevo de pacto de estimación. Por tanto, al regularse tan solo una garantía en beneficio del consumidor, no se afecta al régimen económico de la actividad de distribución, justificándose la medida por su vinculación con la materia de protección de los consumidores y de desarrollo legislativo en materia de energía.
7. El Pleno de este Tribunal Constitucional acordó, mediante providencia de 1 de diciembre de 2016, oír a las partes personadas en este proceso para que, en el plazo común de cinco días, pudieran alegar lo que estimaren pertinente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión que determina el art. 161.2 CE. La Xunta y el Parlamento de Galicia interesaron el levantamiento de la suspensión mediante escritos presentados los días 9 y 16 de diciembre de 2016, respectivamente. Por su parte, el Abogado del Estado evacuó el trámite conferido mediante un escrito registrado el 13 de diciembre de 2016, en el que solicitaba que se mantuviera la suspensión, acompañando un informe del Ministerio de Industria, Energía y Turismo que cuantificaba los perjuicios que se producirían en otro caso.
1. El presente recurso de inconstitucionalidad, interpuesto por el Abogado del Estado en nombre y representación del Presidente del Gobierno, tiene como objeto la impugnación de los arts. 32, párrafo segundo, 33 y 34 de la Ley 13/2015, de 24 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad Autónoma de Galicia (en adelante, Ley de Galicia 13/2015).
2. Dado el objeto del proceso, para su enjuiciamiento debemos comenzar por encuadrar la controversia conforme al sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, atendiendo al contenido y finalidad de los preceptos impugnados, de acuerdo con nuestra reiterada doctrina sobre los criterios de incardinación competencial (SSTC 197/1996, de 3 de noviembre, FJ 3; 45/2015, de 5 de marzo, FJ 3, y 62/2016, de 17 de marzo, FJ 5, entre muchas otras).
Debemos de la misma forma recordar que las normas de Derecho europeo —algunas de ellas citadas en defensa de los preceptos impugnados—, ni son canon de constitucionalidad de las leyes, estatales o autonómicas, ni predeterminan, tampoco, el reparto interno de competencias en orden al desarrollo o ejecución de la normativa de la Unión (STC 103/2015, de 28 de mayo, FJ 3).
Es cierto que la exposición de motivos de la Ley autonómica impugnada señala como finalidad de las normas impugnadas la “efectiva protección de la totalidad de los consumidores”, pero también que los tres artículos se incardinan en el capítulo IX de la Ley de Galicia 13/2015, denominado “Energía”, lo que pone de relieve que para el propio legislador autonómico esta es la materia con la que guardan una relación más estrecha. Al respecto, hemos de recordar que este Tribunal Constitucional, en supuestos similares, ya ha establecido el criterio de la preferencia del título competencial especial sobre el general (SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, FJ 2; 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 6; 148/2011, de 28 de septiembre, FFJJ 3 y 6, y 165/2016, de 6 de octubre, FJ 12). Así, desde la temprana STC 71/1982, FJ 2, hemos señalado el carácter multidisciplinar y los “contornos imprecisos” de la materia “defensa del consumidor y usuario”, que no es sino el resultado de un conglomerado de muy diversas normas sectoriales, las cuales —como es aquí el caso— son reconducibles a otros títulos competenciales tanto estatales como autonómicos.
De acuerdo con el criterio expuesto, en asuntos análogos al aquí planteado hemos considerado que los preceptos controvertidos deben incardinarse en la materia relacionada con la energía y, más concretamente, con el subsector eléctrico, por ser los títulos competenciales relativos a esta materia más específicos que el referente a la defensa de los consumidores y usuarios. Así hicimos en la STC 148/2011, de 23 de septiembre, FJ 3, en la que enjuiciábamos la constitucionalidad de ciertas normas de la Ley de Castilla-La Mancha 6/1999, de 15 de abril, de protección de la calidad del suministro eléctrico y en la STC 4/2013, de 17 de enero, FJ 2, por la que se resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley de la Asamblea de Extremadura 2/2002, de 25 de abril, de protección de la calidad del suministro eléctrico, en las que concluimos que los artículos impugnados en tales procesos debían encuadrarse en la materia relacionada con la energía y, más concretamente, con el subsector eléctrico, por ser los títulos competenciales relativos a esta materia más específicos que el referente a la defensa de los consumidores y usuarios.
La misma conclusión hemos alcanzado recientemente respecto del Decreto-ley de Cataluña 6/2013, de 23 de diciembre, por el que se modifica la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña, de la que hemos afirmado que “entronca directamente con la ordenación del suministro de electricidad y de gas, los derechos y obligaciones de los sujetos intervinientes, entre los que se encuentran la obligación de las empresas comercializadoras de suministrar la electricidad y el gas, el derecho a exigir el pago del suministro y a adoptar medidas respecto a los consumidores que estén en situación de impago. En efecto, tales preceptos inciden directamente en la configuración del contenido del régimen jurídico de uno de los sujetos que intervienen en el sector eléctrico y de gas, al afectar directamente a sus obligaciones y derechos, y también conciernen a la garantía del suministro, al tener como finalidad introducir una causa de suspensión de la interrupción del mismo en caso de impago. Tales circunstancias, nos permiten considerar que, por su contenido y finalidad, los preceptos impugnados presentan una conexión más estrecha con el ámbito del sector energético, de preferente aplicación, dado el carácter específico del mismo, lo que determina el desplazamiento de los títulos competenciales ‘consumo’ y ‘servicios sociales’” [STC 62/2016, de 17 de marzo, FJ 7].
Dados los títulos competenciales aplicables, la cuestión aquí suscitada se centra en determinar si los preceptos recurridos pueden considerarse un desarrollo de las bases estatales compatible con ellas o si, por el contrario, infringen la normativa básica sobre el régimen económico del sector eléctrico, supuesto en el que, como señalamos, entre otras, en la STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 17, nos encontraríamos “ante una inconstitucionalidad mediata en cuanto que los preceptos autonómicos resultarían contrarios al orden constitucional de distribución de competencias por contradecir lo establecido en la normativa básica estatal, lo que exige, con carácter previo a su concreto enjuiciamiento, comprobar que la norma estatal sea básica y, en segundo lugar, apreciar la existencia de una contradicción entre las normas estatal y autonómica que sea real y efectiva, así como insalvable por vía interpretativa”.
Por consiguiente, para enjuiciar la constitucionalidad de los preceptos de la ley gallega recurridos debemos, en primer lugar, analizar el carácter básico de las normas estatales de contraste y, una vez confirmado este extremo, constatar si la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, es real, efectiva e insalvable por vía interpretativa (SSTC 151/1992, de 19 de octubre, FJ 1; 166/2002, de 18 de septiembre, FJ 3; 4/2013, de 17 de enero, FJ 3; 219/2013, de 19 de diciembre, FJ 4; 106/2014, de 24 de junio, FJ 5; 200/2015, de 24 de septiembre, FJ 4, y 88/2016, de 28 de abril, FJ 3).
3. Conforme a lo expuesto, resulta preciso ahora determinar el alcance de la normativa básica con la que hemos de contrastar los preceptos autonómicos impugnados. A este respecto, en la STC 32/2016, de 18 de febrero, FJ 4, con cita de la STC 18/2011, hemos recordado que “el Estado está habilitado para dictar normas básicas que regulen el funcionamiento del sector eléctrico en un entorno liberalizado si bien, como toda normativa básica, ha de cumplir determinadas exigencias de índole material y formal”.
La STC 4/2013, de 17 de enero, FJ 5, declaró que “el ámbito de lo básico, desde la perspectiva material, incluye las determinaciones que aseguran un mínimo común normativo en el sector material de que se trate y, con ello, una orientación unitaria y dotada de cierta estabilidad en todo aquello que el legislador considera en cada momento aspectos esenciales de dicho sector material (STC 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 6, con cita de las SSTC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1; 48/1988, de 2 de marzo, FJ 3, y 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 5)”.
Por lo que hace a la perspectiva formal, en el ámbito de la energía eléctrica, la doctrina constitucional entiende que el concepto de bases comprende las normas con rango legal sobre la ordenación del sector eléctrico, y también, de manera excepcional y de acuerdo con el concepto material de bases, normas de carácter reglamentario y actos de naturaleza ejecutiva, especialmente, pero no sólo, con respecto al régimen económico del sector (STC 18/2011, FJ 8). Nuestra doctrina ha fijado los requisitos que deben cumplirse, de modo que se ha admitido que a esta perspectiva atiende “el principio de ley formal... en razón a que sólo a través de este instrumento normativo se alcanzará... una determinación cierta y estable de los ámbitos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas estatales y reglamentarias autonómicas. También precisamos que como excepción a dicho principio de ley formal... el Gobierno puede hacer uso de la potestad reglamentaria, para regular por Decreto alguno de los preceptos básicos de una materia, cuando resulten, por la competencia de ésta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia sobre las bases (STC 98/2001, de 5 de abril, FJ 7, con cita de la STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5)” (STC 14/2004, de 13 de febrero, FJ 11, citada por las SSTC 32/2016, FJ 4, y 62/2016, FJ 7).
Respecto al sector eléctrico en particular, en la reciente STC 205/2016, de 1 de diciembre, FJ 4, con cita de la STC 120/2016, de 23 de junio, FJ 3 c), hemos recordado que “en el caso de la ordenación del sector eléctrico la intervención de la norma reglamentaria, amparada tanto en el título general relativo a la planificación de la economía (art. 149.1.13 CE) como en el más específico relativo al sector energético (art. 149.1.25 CE), se justifica por la importancia del sector eléctrico para el conjunto de la economía nacional y por su carácter esencial para la totalidad de los sectores económicos y para la vida cotidiana (STC 148/2011, de 28 de septiembre, FJ 6), así como en los casos en los que la propia norma legal lo reclama para completar la regulación de la disciplina básica por ella definida y conseguir la exigible calidad y seguridad en el suministro y también por su carácter marcadamente técnico, justificativo de su tratamiento por normas reglamentarias (STC 4/2013, FJ 5)”.
En ejercicio de sus competencias en el sector eléctrico el Estado ha aprobado la vigente Ley del sector eléctrico de 2013, de la que hemos destacado que “viene a sustituir, con carácter general, a la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, que deroga casi totalmente, y tiene como finalidad básica establecer la regulación del sector eléctrico garantizando el suministro eléctrico y asegurando la sostenibilidad económica y financiera del sistema, al mismo tiempo que permitir un nivel de competencia efectiva en el sector eléctrico. Para ello, regula todos los elementos que conforman el sector eléctrico, lo que incluye la ordenación del suministro, el régimen económico y financiero del sistema, la gestión económica y técnica, las diferentes actividades integrantes del sector (producción, transporte, distribución y suministro, incluyendo en esta última la comercialización), y otros aspectos más tangenciales (régimen de autorizaciones, régimen sancionador, expropiación y servidumbres en el ámbito eléctrico)” (STC 32/2016, de 16 de febrero, FJ 3).
4. A partir de lo expuesto, procede iniciar el enjuiciamiento de los distintos preceptos impugnados, analizando para cada uno de ellos, en primer lugar, si la norma estatal de contraste tiene carácter básico y, en su caso, una vez verificado esto, si el precepto autonómico incurre en una contradicción con ella que sea insalvable por vía interpretativa.
“Para determinar la previsión de cargas de las líneas de distribución y de las instalaciones eléctricas en los nuevos desarrollos de suelos de uso industrial, la ratio de electrificación mínima de referencia con carácter general es de 25 W/m² de parcela neta.
No procederá el cobro de derechos de extensión a los operadores económicos adquirentes del suelo urbanizado por la potencia que ya sufragó el promotor del polígono industrial. Para cualquier solicitud de potencia superior a la de diseño del polígono, se aplicará lo dispuesto en el Real Decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica.”
a) Hemos analizado el carácter básico del art. 38.8 LSE (“reglamentariamente el Gobierno, previa audiencia de las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, regulará las condiciones y procedimientos para el establecimiento de acometidas eléctricas y el enganche de nuevos usuarios a las redes de distribución”) en nuestra STC 32/2016, FJ 9, en la que hemos razonado que “[c]orresponde al Estado el establecimiento de la regulación básica de las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica, entre las que se encuentra la distribución (STC 18/2011, FJ 10), pues con ello se definen elementos nucleares del sistema eléctrico que encajan en el concepto material de bases ex art. 149.1.13 y 25 CE, ya que para asegurar el correcto funcionamiento del sector es imprescindible el establecimiento de una ordenación común en el conjunto del sistema eléctrico en un aspecto como el de la distribución que opera en un sistema único para todo el territorio nacional”.
Resulta, asimismo, de aplicación como norma de contraste el art. 14.9 LSE (“Reglamentariamente por el Gobierno se establecerá el régimen económico de los derechos por acometidas, enganches… y demás actuaciones necesarias para atender los requerimientos de los usuarios”), que participa del carácter básico del art. 38.8 LSE, con mayor fundamento, si cabe, toda vez que su contenido incide en el núcleo del régimen económico de la distribución de electricidad cuya regulación básica corresponde al Estado (STC 120/2016, de 23 de junio, FJ 8).
“Las instalaciones de nueva extensión de red necesarias para atender nuevos suministros o ampliación de los existentes de hasta 100 kW en baja tensión y 250 kW en alta tensión, en suelo urbanizado que con carácter previo a la necesidad de suministro eléctrico cuente con las dotaciones y servicios requeridos por la legislación urbanística en el artículo 12.3.b del texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, serán realizadas por la empresa distribuidora de la zona, dando lugar a la aplicación de los correspondientes derechos de extensión.
Las modificaciones consecuencia de los incrementos de potencia solicitados en un plazo inferior a tres años se considerarán de forma acumulativa a efectos del cómputo de potencia y serán costeadas, en su caso, por el solicitante teniéndose en cuenta los pagos efectuados por derechos de acometida durante ese periodo.”
El citado art. 25 del Real Decreto 1048/2013 fue objeto de un conflicto positivo de competencias (núm. 2304-2014), planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, para el cual incurría en una extralimitación de las competencias estatales sobre las bases, y que ha resuelto la STC 120/2016, de 23 de junio, en la que, en relación con dicha norma reglamentaria, hemos considerado que “dispone un régimen homogéneo respecto a las instalaciones o infraestructuras de red que sea necesario realizar y a las obligaciones de las empresas distribuidoras han de asumir en tanto que responsables de garantizar que su red tenga capacidad para asumir, a largo plazo, una demanda razonable de distribución de electricidad”, con base en lo cual hemos ratificado que “la relación con el diseño del sistema de retribución de la actividad de distribución eléctrica, justifica que el Estado haya adoptado una regulación como la impugnada” (STC 120/2016, FJ 8).
“1. En caso de rescisión del contrato de suministro los derechos de extensión se mantendrán vigentes para la instalación y/o suministro para los que fueron abonados durante un periodo de tres años para baja tensión y de cinco años para alta tensión.
4. En el caso de cambio de tensión se considerará que la potencia anterior queda adscrita al nuevo suministro.”
b) Una vez verificado el carácter básico de las normas de contraste, lo que la representación autonómica no cuestiona, es menester cotejar con ellas el art. 32 de la Ley de Galicia 13/2015, que comienza estableciendo en su párrafo primero un ratio de electrificación mínima para los suelos de uso industrial, aspecto al que no alcanza el recurso de inconstitucionalidad del Presidente del Gobierno. El Letrado de la Xunta conecta el mandato del párrafo segundo que se recurre con esta previsión de electrificación mínima, de tal suerte que la norma objetada solo buscaría evitar que el adquirente del suelo industrial deba pagar por infraestructuras que ya han sido sufragadas por el promotor y están incluidas en el precio del terreno. Sostiene, por ello, que el párrafo segundo del art. 32 es meramente interpretativo de la norma básica estatal, a la que no contradice, y se explica por el previo establecimiento del ratio de electrificación mínima.
De lo anterior se colige que el párrafo segundo del art. 32 de la Ley gallega no incorpora una mera interpretación o desarrollo de la norma estatal básica, sino que entra en conflicto insalvable con ella, en tanto en cuanto otorga a los compradores de suelo industrial un derecho más amplio sobre la extensión de las redes sufragadas por otro sujeto, suprimiendo para un tipo concreto de sujetos y de terrenos la caducidad de los derechos de extensión, con quiebra del tratamiento uniforme de la retribución de los distribuidores de electricidad, sobre lo que hemos afirmado que es necesaria “para calcular la retribución de los distintos operadores que realizan las diferentes actividades destinadas al suministro eléctrico y para repercutir los costes sobre los consumidores” (STC 18/2011, FJ 21).
Interesa significar que la eliminación de este límite temporal por la norma autonómica afecta a las magnitudes económicas del sistema eléctrico, trascendiendo a la relación entre el usuario y el distribuidor. En la STC 120/2016, FJ 8, ya subrayamos que el art. 25 del Real Decreto 1048/2013 “no es sino manifestación de uno de los criterios que informa la retribución de la actividad, como es que los ingresos obtenidos a partir de terceros, han de ser descontados a la hora de determinar el importe que ha de ser objeto de retribución (artículo 13.2, en relación con el art. 14.9 LSE), tal como confirman los no impugnados arts. 11.2 y 12.3 del Real Decreto 1048/2013”. Es decir, una regulación autonómica que modifica el importe de los derechos de extensión previstos en la norma estatal afecta al conjunto del sistema eléctrico, puesto que la compañía de distribución tiene derecho a una retribución regulada, en la que no se incluyen las inversiones financiadas con los derechos de extensión cobrados de los usuarios, que se contabilizan aparte y se minoran del valor de los activos retribuidos por el sistema (de acuerdo con el método contenido en el anexo VII de la citada Orden IET/2660/2015, de 11 de diciembre). Esto implica que, en última instancia, una menor contraprestación por derechos de extensión no perjudica a la compañía eléctrica, sino al conjunto del sistema, que deberá retribuir a la distribuidora la inversión en las instalaciones no sufragadas por los usuarios.
5. El siguiente precepto impugnado es el art. 33 de la Ley de Galicia 13/2015, denominado “Cobros indebidos por sustitución de equipos de medida”, que dispone lo siguiente:
“No podrán incluirse en la factura cobros por equipos de medida con capacidad para la telemedida y la telegestión, ni en concepto de alquiler ni de compra, hasta que el equipo esté efectivamente integrado en el correspondiente sistema y plenamente operativo. Hasta ese momento, solo procederá el cobro que correspondería en relación con el equipo de medida que hubiese previamente instalado.
Las compañías comercializadoras y, en su caso, las distribuidoras revisarán las facturaciones realizadas a partir de la entrada en vigor del Real decreto 1074/2015, de 27 de noviembre, por el que se modifican distintas disposiciones en el sector eléctrico, y procederán a la devolución de las cantidades indebidamente cobradas, por no estar el equipo efectivamente integrado en el correspondiente sistema. Remitirán a la Dirección General de Energía y Minas un informe resumen en el que indicarán el número de usuarios afectados y el importe total de las devoluciones efectuadas”.
a) La norma básica de contraste que invoca el Abogado del Estado es el art. 14.9 LSE, al que ya nos hemos referido en el anterior fundamento jurídico, y conforme al cual el Gobierno establecerá reglamentariamente el régimen económico de, entre otros, los derechos por “alquiler de aparatos de medida”. En desarrollo de dicho precepto, la Orden IET/1491/2013, de 1 de agosto, por la que se revisan los peajes de acceso de energía eléctrica para su aplicación a partir de agosto de 2013, establece en su disposición transitoria única el precio de alquiler de los contadores electrónicos con discriminación horaria y con posibilidad de telegestión para consumidores domésticos, en los siguientes términos:
“1. Hasta que se apruebe el precio definitivo de los contadores electrónicos con base en el informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia o, en su caso, la Comisión Nacional de Energía al que se refiere la disposición adicional única de la presente orden, el precio medio del alquiler de los contadores electrónicos será el siguiente:
2. Los precios que se establecen en el apartado anterior se aplicarán a partir la entrada en vigor de la presente orden.”
Como hemos razonado en el fundamento jurídico anterior, el art. 14.9 LSE y el desarrollo reglamentario a que se remite son básicos, toda vez que su contenido, en lo que aquí interesa, referido a la determinación de los derechos por alquiler de equipos de medida, pertenece al núcleo del régimen económico de la distribución de electricidad, cuya regulación corresponde al Estado (STC 120/2016, FJ 8), lo que no ponen en duda ninguna de las instituciones autonómicas que han comparecido en el proceso.
b) Constatado lo anterior, es claro que el precepto autonómico impugnado sería inconstitucional si resultase contradictorio con la norma básica de un modo insalvable por vía interpretativa. A este respecto, el Letrado de la Xunta argumenta, con cita de normas nacionales y comunitarias e informes de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), que la norma autonómica no establece un precio para los equipos de medida, ni contradice los fijados por el Estado, sino que pretende abordar la que denomina “anomalía” que se está produciendo cuando se instalan contadores electrónicos, con capacidad para la telemedida y la telegestión, pero no se conectan a los sistemas respectivos, de tal modo que el consumidor satisface un precio por ellos sin beneficiarse de sus ventajas.
Parece claro que la competencia para determinar el régimen económico de los derechos por alquiler de equipos de medida, que se atribuye al Estado, conforme al art. 14.9 LSE ya citado, debe incluir aspectos esenciales como la definición de los criterios que se han tener en cuenta para fijar los precios y el momento temporal a partir del cual estos son exigibles. Nos encontramos ante un aspecto de la retribución de las empresas distribuidoras de electricidad, cuya actividad, por su condición de monopolio natural (STC 167/2016, FJ 6), se encuentra regulada de forma muy pormenorizada en la normativa sectorial. La retribución de esta actividad toma como punto de partida “los costes necesarios para realizar la actividad por una empresa eficiente y bien gestionada”, así como “la obtención de una retribución adecuada a la de una actividad de bajo riesgo” (art. 14.3 LSE), lo que implica que el precio del alquiler de los equipos de medida debe determinarse en función de los costes en que incurren las empresas distribuidoras para su instalación y gestión.
6. El último de los preceptos impugnados es el art. 34 de la Ley de Galicia 13/2015, que dispone lo siguiente:
“Artículo 34. Obligación de facturación con base en consumos reales.
El incumplimiento de lo dispuesto en este artículo, a partir de marzo del año 2016, sin perjuicio de los supuestos de imposibilidad de acceso del encargado de la lectura al equipo de medida para realizar la lectura real, constituirá infracción grave y será sancionable del modo y en las cuantías previstas en la Ley del sector eléctrico para las infracciones graves. Cuando dicho incumplimiento sea reiterado, la infracción será calificada de muy grave y se sancionará conforme a lo establecido en la Ley del sector eléctrico para las infracciones muy graves.”
a) De acuerdo con nuestra doctrina acerca de la carga de argumentar el vicio denunciado [por todas, SSTC 216/2015, de 22 de octubre, FJ 2 a); 236/2015, de 19 de noviembre, FJ 2, y 119/2016, de 23 de junio, FJ 4 b)], y a la vista de que la fundamentación de la demanda se refiere únicamente a los párrafos segundo, tercero y cuarto, debemos circunscribir la impugnación a estos, excluyendo el párrafo primero, que presenta un contenido análogo a la normativa estatal que se invoca como vulnerada (art. 2.1 del Real Decreto 1718/2012).
“La facturación de los consumidores acogidos a la tarifa de último recurso se efectuará por la empresa comercializadora de último recurso con base en lecturas reales.
En todo caso y sin perjuicio de la obligación del encargado de lectura de leer con carácter bimestral, o mensual, según corresponda, se realizará una regularización anual en base a lecturas reales y, en caso de que el consumidor no facilite las lecturas, dicha regularización anual podrá realizarse en base a estimaciones.”
Tal y como hemos concluido en los fundamentos jurídicos cuarto y quinto acerca de la regulación de los derechos de extensión y de los derechos por alquiler de equipos de medida, respectivamente, nos hallamos también ahora ante un aspecto de la regulación del sector eléctrico —la forma de medición del consumo— que incide directamente en un parámetro económico esencial, como es la contraprestación que satisfacen los consumidores por la energía eléctrica que utilizan. Hemos declarado reiteradamente, entre otras en la STC 120/2016, FJ 7, con cita de la STC 4/2013, FJ 10, que “el establecimiento del régimen económico del sector eléctrico ‘constituye uno de los aspectos fundamentales de su ordenación’ (STC 18/2011, FJ 8), así como que ‘la regulación de un régimen económico único para todo el territorio nacional en la materia que nos ocupa tiene naturaleza básica, al ser necesaria esa regulación para calcular la retribución de los distintos operadores que realizan las diferentes actividades destinadas al suministro eléctrico y para repercutir los costes sobre los consumidores’ [FJ 21 a)]”. Con arreglo a la doctrina expuesta, que ya hemos aplicado en los fundamentos anteriores, debemos también aquí concluir que el procedimiento de medición del consumo eléctrico (actualmente regulado en el Real Decreto 1718/2012), en tanto que sirve al cálculo del coste para el consumidor y, correlativamente, determina el ingreso para la compañía comercializadora, goza de carácter básico, sin que ni la Xunta ni el Parlamento controviertan esta calificación.
b) Corresponde por tanto, como en los otros dos preceptos a que se refiere este proceso, comprobar si los párrafos segundo, tercero y cuarto del art. 34 de la Ley de Galicia 13/2015 entran en una contradicción con la norma básica estatal que no quepa superar por vía interpretativa. Debemos comenzar poniendo de relieve la conexión de los párrafos señalados con el art. 33 de la Ley de Galicia 13/2015, que hemos enjuiciado en el fundamento jurídico quinto, puesto que en ambos artículos se regula el régimen aplicable a los contadores electrónicos todavía no integrados efectivamente en los sistemas de telemedida y telegestión. Así, mientras que el artículo 33 afectaba al precio del alquiler de tales equipos establecido por el Estado, el artículo 34 regula la medición del consumo en los puntos de suministro que cuenten con equipos de medida aptos para la telemedida y la telegestión que, por no encontrarse efectivamente integrados, no proporcionen todavía los datos del consumo real por medios telemáticos.
Así pues, al igual que en los otros dos preceptos autonómicos examinados en este proceso, el art. 34, párrafo segundo, de la Ley de Galicia 13/2015 no aborda un supuesto nuevo, que la normativa estatal no haya previsto, de forma que pudiera considerarse dictado al amparo de la competencia autonómica para desarrollar las bases estatales. Se trata, por ello, de un caso distinto al art. 8 de la Ley de Castilla-La Mancha 6/1999 que examinamos en la STC 148/2011, FJ 8, y al art. 9.5 de la Ley de Extremadura 2/2002, enjuiciado en la STC 4/2013, FFJJ 9 a 11, para los que, ante el silencio de la norma estatal sí admitimos, sobre la premisa de que el carácter básico del régimen económico del sector eléctrico no puede erigirse en un “límite absoluto que impida el ejercicio de las competencias compartidas con las Comunidades Autónomas” (SSTC 148/2011, FJ 5, y 120/2016, FJ 5), la constitucionalidad de que las Comunidades aprobaran normas adicionales, por ejemplo, en materia de calidad en el suministro de energía eléctrica. En cambio, los párrafos del art. 34 aquí analizados, tal y como hemos concluido respecto del art. 32, párrafo segundo, y del art. 33 de la misma Ley, entran en una contradicción efectiva con la normativa básica, que no puede ser salvada por vía interpretativa, porque regulan de forma diferente los mismos supuestos de hecho que la norma estatal, asimilándose por tanto al caso del art. 4.3 de la Ley de Castilla-La Mancha 6/1999 (en el inciso en que desplazaba sobre el distribuidor un coste que correspondía al consumidor, declarado inconstitucional en la STC 148/2011, FJ 7) y al del art. 2 de la Ley de Extremadura 2/2002 (que la STC 4/2013, FJ 5, declaró inconstitucional), por lo que al mismo juicio de inconstitucionalidad debemos llegar en el presente caso.
7. Finalmente, a propósito de la solicitud de levantamiento de la suspensión de las normas impugnadas que han formulado la Xunta y el Parlamento de Galicia, no procede entrar aquí a resolverla puesto que, una vez realizado el enjuiciamiento definitivo, “carece de sentido cualquier pronunciamiento sobre el levantamiento o el mantenimiento de su suspensión” (SSTC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 6; 106/2014, de 24 de junio, FJ 9; 134/2014, de 22 de julio, FJ 3, y 138/2015, de 11 de junio, FJ 5).
Tipo y número de registro Recurso de inconstitucionalidad 5191-2016
Se enjuicia la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley 13/2015, de 24 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad Autónoma de Galicia, que regulan el cobro de derechos de extensión a los adquirentes del suelo urbanizado ubicado en un polígono industrial, el régimen económico de los derechos por alquiler de los contadores electrónicos y los supuestos en que la facturación puede hacerse en función de estimaciones del consumo de energía.
Se estima parcialmente el recurso. En primer lugar, en aplicación de la doctrina contenida en la STC 18/2011, de 3 de marzo, la Sentencia declara que la regulación del cobro de derechos de extensión entra en conflicto insalvable con la normativa básica, ya que suprime para un tipo concreto de sujetos y de terrenos la caducidad de estos derechos. En segundo lugar, en lo referente al alquiler de los contadores electrónicos, la Sentencia concluye que el precepto altera la aplicación efectiva del precio de alquiler de estos contadores previsto en la normativa básica. Y, finalmente, en relación con el uso de estimaciones, la Sentencia observa una contradicción con la normativa básica porque el régimen autonómico regula de forma diferente los mismos supuestos de hecho. Se desestima el recurso en lo demás.
La norma impugnada no agota sus efectos en las relaciones económicas entre el distribuidor eléctrico y el usuario, sino que incide en el conjunto del sistema, uno de cuyos principales costes regulados es el de distribución, porque al otorgar al adquirente de suelo industrial unos derechos que exceden los conferidos por la norma estatal, el resultado será que un coste que la norma básica atribuye al usuario recaerá sobre el conjunto del sistema [FJ 4].
Las normas básicas estatales reguladoras del régimen económico del sector eléctrico no solo se encuentran en la vigente Ley del sector eléctrico, sino también en normas de rango inferior a la ley y en actos de naturaleza ejecutiva [FJ 3].
Aplica la doctrina sobre preferencia del título competencial especial sobre el general contenida en las SSTC 71/1982 y 165/2016 [FJ 2].
Aplica la doctrina sobre el alcance de la normativa básica en materia de ordenación del sector eléctrico contenida en las SSTC 18/2011 y 205/2016 [FJ 3].
Ley del Parlamento de Galicia 13/2015, de 24 de diciembre. Medidas fiscales y administrativas de la Comunidad Autónoma de Galicia
Artículo 32, párrafo 2 (anula)
Artículo 34 (excepto el párrafo 1) (anula)
Artículo 28.3, ff. 1, 2
Artículo 30.4, f. 1
Real Decreto 1634/2006, de 29 de diciembre. Se establece la tarifa eléctrica a partir de 1 de enero de 2007
Artículo 12.3 b), f. 4
Orden ITC/3519/2009, de 28 de diciembre.Se revisan los peajes de acceso a partir de 1 de enero de 2010 y las tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial
Anexo V, f. 4
Real Decreto 1718/2012, de 28 de diciembre. Determina el procedimiento para realizar la lectura y facturación de los suministros de energía en baja tensión con potencia contratada no superior a 15 kW
Artículo 2.1 párrafo 3, f. 6
Orden IET/1491/2013, de 1 de agosto. Revisión de los peajes de acceso de energía eléctrica para su aplicación a partir de agosto de 2013 y por la que se revisan determinadas tarifas y primas de las instalaciones del régimen especial para el segundo trimestre de 2013
Artículo 14.9, ff. 4, 5
Artículo 38.8, f. 4
Artículo 40.2 f), f. 6
Artículo 40.2 g), f. 6
Artículo 43.3 párrafo 2, f. 6
Real Decreto 1048/2013, de 27 de diciembre. Establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica
Artículo 24.3, f. 4
Artículo 25.1 párrafo último, f. 4
Real Decreto 216/2014, de 28 de marzo. Se establece la metodología de cálculo de los precios voluntarios para el pequeño consumidor de energía eléctrica y su régimen jurídico de contratación
Real Decreto 1074/2015, de 27 de noviembre. Modifica distintas disposiciones en el sector eléctrico
Orden IET/2660/2015, de 11 de diciembre. Se aprueban las instalaciones tipo y los valores unitarios de referencia de inversión, de operación y mantenimiento por elemento de inmovilizado y los valores unitarios de retribución de otras tareas reguladas que se emplearán en el cálculo de la retribución de las empresas distribuidoras de energía eléctrica, se establecen las definiciones de crecimiento vegetativo y aumento relevante de potencia y las compensaciones por uso y reserva de locales
Artículo 7 f) 2 III, f. 4
Anexo VII, f. 4
Capítulo IX, f. 2
Artículo 32, párrafo 1, f. 4
Artículo 32, párrafo 2, ff. 1, 2, 4, 6
Artículo 33, ff. 1, 2, 5, 6
Artículo 34 (excepto el párrafo 1), ff. 1, 2
Artículo 34 párrafo 2, f. 6
Artículo 34 párrafo 3, f. 6
Artículo 34 párrafo 4, f. 6
Colisión con normas básicasColisión con normas básicas, ff. 4 a 6
Competencias en materia de energía eléctricaCompetencias en materia de energía eléctrica, ff. 2 a 6
Concepto de normas básicasConcepto de normas básicas, ff. 3 a 6
Contadores eléctricosContadores eléctricos, f. 5
Normas básicas en forma de reglamentoNormas básicas en forma de reglamento, ff. 3 a 6
Requisitos materiales de la normativa básicaRequisitos materiales de la normativa básica, ff. 3 a 6