Source: https://www.grin.com/document/666
Timestamp: 2019-11-14 17:29:31
Document Index: 173249816

Matched Legal Cases: ['§ 66', '§ 6', '§ 6', '§ 8', '§ 47', '§ 11', '§ 17', '§ 17', '§ 23', '§ 25', '§ 24', '§ 27', '§ 35', '§ 33', '§ 36', '§ 5']

Wettbewerb und Regulierung im deutschen ... | Masterarbeit, Hausarbeit, Bachelorarbeit veröffentlichen
Dr. Jochen Haller (Autor)
B. Rechtliche und theoretische Ausgangssituation
I. Das Telekommunikationsgesetz
1. Wesentliche Grundaussagen
2. Rolle und Aufgaben der Monopolkommission
1. Die Notwendigkeit der (De-)Regulierung im Telekommunikationsbereich
2. Das Konzept des funktionsfähigen Wettbewerbs
3. Regulierungskonzepte im Telekommunikationsbereich
a. Rentabilitäts- und Preisregulierung
b. Zusammenschaltung und offener Netzzugang
C. Ergebnisse des Sondergutachtens
I. Festnetz
1. Teilnehmeranschluß und Ortsgespräch
2. Fern- und Auslandsgespräche
II. Vorleistungen
1. Zusammenschaltungsleistungen und Offener Netzzugang
2. Inkasso und Mietleitungen
D. Bewertung der Ergebnisse
E. Zusammenfassung und Resümee
Der Telekommunikationsmarkt ist einer der dynamischsten und wachstumsstärksten Märkte in Deutschland. Im Jahr 1999 betrug nach Angaben der Regulierungsbehörde für Post und Telekommunikation (RegTP) der Umsatz auf diesem Markt 90 Milliarden DM. Dies entspricht einer Wachstumsrate im Vergleich zum Vorjahr von 9 Prozent. Damit ist der Telekommunikationsmarkt der Wachstumsfaktor Nummer eins in Deutschland. Mit einer baldigen Trendumkehr des starken Wachstums ist nicht zu rechnen. Im Gegenteil - der Bedarf an Telekommunikationsdienstleistungen wird in Zukunft durch neue Standards wie z.B. dem UMTS-Standart, neue Übertragungstechniken wie z.B. dem Richtfunk und neue Anwendungsgebiete wie z.B. den WAP-Seiten für Mobiltelefone sogar noch steigen. Wie der Chef der RegTP Klaus-Dieter Scheuerle unterstrich, hat dies insbesondere positive Effekte auf den Arbeitsmarkt.[1]
Entscheidenden Anteil an dem starken Wachstum hat die im Jahre 1998 begonnene Marktliberalisierung des Telekommunikationssektors. Diese schuf Preisstabilität auf niedrigem Niveau, garantiert verläßliche Wettbewerbsbedingungen, sichert die technischen Standards und läßt dem Verbraucher die Möglichkeit zwischen verschiedenen Anbietern auszuwählen. Die Art und der Umfang der Regulierung stellt einen entscheidenden Faktor für dieses positive Marktergebnis dar. Der Telekommunikationsmarkt kann mit seinen Besonderheiten wie dem Auftreten von Netzexternalitäten[2], dem hohem Fixkostenanteil, dem früheren staatlichen Monopol der Deutschen Telekom AG (DTAG) sowie den Teilnehmerendanschlüssen im Ortsbereich nicht von vorneherein den allgemeinen Regelungen des Gesetztes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) unterworfen werden. Um diesen spezifischen Marktgegebenheiten gerecht zu werden kommt z.Z. nur eine sektorspezifische Regulierung in Betracht. Da diese sektorspezifische Regulierung wegen des im Vergleich zur Überwachung der allgemeinen Regelungen des GWB höheren Regulierungsaufwands nur eine Übergangsregelung zu einem funktionierenden Markt darstellen kann, ist die Frage, ob und inwieweit auf dem Telekommunikationsmarkt schon Wettbewerb herrscht, regelmäßig zu überprüfen. Mit diesem Themenkomplex befaßt sich das Sondergutachten der Monopolkommission, dessen wichtigste Ergebnisse in dieser Arbeit dargestellt und einer kritischen Würdigung unterzogen werden.
Neben den institutionellen Vorraussetzungen für die im Jahr 1998 begonnene Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes in Form der RegTP wurde zudem ein spezielles Gesetz zur Regulierung des Telekommunikationsmarktes geschaffen. Im folgenden soll kurz auf die Entstehungsgeschichte sowie auf die wesentlichen Grundaussagen des Telekommunikationsgesetzes (TKG) eingegangen werden.
Den legislativen Rahmen für die Regulierung des Telekommunikationssektors legt das am 25. Juli 1996 in Kraft getretene TKG fest. Die letzten Vorschriften zum hierzu sind am 1. Januar 1998 in Kraft getreten.[3] Ein ausschlaggebender Faktor zur Initiierung des TKG ist der Artikel 87 des Grundgesetzes (GG), der den Staat dazu verpflichtet, Wettbewerb zuzulassen diesen zu fördern. Ebenso ist in diesem Artikel geregelt, daß „der Bund flächendeckend angemessene und ausreichende Telekommunikations- und Postdienstleistungen zu gewährleisten hat“[4]. Doch nicht nur auf der nationalen Ebene sind die Anstöße für die Regulierung im Telekommunikationssektor zu suchen. Das TKG ist vielmehr im Kontext mit der sektorspezifischen Telekommunikationspolitik der Europäischen Union (EU) zu sehen. So hat der Rat der EU am 22. Juli 1993 beschlossen, bis zum 1. Januar 1998 die öffentlichen Sprachtelefondienste zu liberalisieren.[5] Ebenfalls hat der Rat durch seine Entschließung vom 22. Dezember 1994 die Prinzipien für die Liberalisierung der Telekommunikationsinfrastrukturen festgelegt.[6] An diesen orientiert sich nicht nur die zukünftige Politik der EU sondern auch die Gesetzgebung sämtlicher Mitgliedsstaaten. Die legislative Basis bilden hierfür die Richtlinien 90/387/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 zur Verwirklichung des Binnenmarktes für Telekommunikationsdienste durch Einführung des offenen Netzzugangs (´open network provision´ - ONP[7] )[8], sowie die Richtlinie 90/388/EWG der Kommission vom 28. Juni 1990 über den Wettbewerb auf dem Markt für Telekommunikationsdienste.[9]
Im TKG sind die wesentlichen Regulierungskonzeptionen für den Telekommunikationssektor in der Bundesrepublik Deutschland (BRD) enthalten. Zur institutionellen Durchsetzung und Überwachung der Regelungen des TKG wurde die RegTP durch Organisationserlaß des Bundeskanzlers vom 17. Dezember 1997 mit Wirkung zum 1. Januar 1998 als Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie (BMWi) ins Leben gerufen.[10] Der wesentliche Grundgedanke des TKG ist, daß die sektorspezifische Regulierung nur ein Übergangszustand zu einem funktionsfähigen Wettbewerb darstellt. Dieser Zustand ist dann erreicht, wenn auf dem Telekommunikationssektor ein Wettbewerb in der Form herrscht, daß von der sektorspezifischen Regulierung zu den allgemeinen Bestimmungen des Gesetztes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) übergegangen werden kann.[11] Hierzu ist es notwendig, einerseits den Zugang zum Endkunden zu erhalten und andererseits die Chancengleichheit zwischen den Wettbewerben herzustellen. Deswegen besteht im ökonomischen Sinne der Zweck des TKG darin, ein flächendeckendes und ausreichendes Angebot an Telekommunikationsdienstleistungen nach dem jeweiligen Stand der Technik zu erreichen, dem Endkunden das Wechseln des Anbieters ohne Beschränkungen und mit möglichst wenig ökonomischem Aufwand zu ermöglichen, die Anpassung der ökonomischen und technischen Rahmenbedingen an dem jeweiligen Stand des technischen Fortschritts zu fördern und die ´interconnectabilty´ zwischen den einzelnen Anbietern zu gewährleisten. Des weiteren soll der technische Fortschritt im Telekommunikationssektor gefördert werden. Diese Ziele sollen durch die Regelungen des TKG unterstützt werden.
Um auf dem Markt für Telekommunikationsdienstleistungen in der BRD tätig werden zu können, wird nach den Regelungen des TKG eine entsprechende Lizenz benötigt.[12] Das TKG differenziert hierbei zwischen vier Lizenzklassen, die sich folgendermaßen unterscheiden lassen; Lizenzen der Klasse 1 werden benötigt um Mobilfunkdienstleistungen anbieten zu können, Lizenzen der Klasse 2 beinhalten das Recht zum Anbieten von Satellitenfunkdienstleistungen, Lizenzen der Klasse 3 werden von Anbietern von Telekommunikationsdienstleistungen benötigt und Lizenzen der Klasse 4 ermöglichen das Anbieten von Sprachtelefondienstleistungen auf Basis selbst betriebener Telekommunikationsnetze.[13] Für den Erhalt einer Lizenz sind nur sehr geringe Voraussetzungen zu erfüllen. Eine Lizenz erhält demnach jeder, der für seine Tätigkeit auf dem Markt ausreichende Fachkunde, Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit nachweist.[14] Auflagen und sonstige Nebenbedingungen zur Erlangung einer Lizenz sind nur unter bestimmten engen Voraussetzungen zulässig.[15] Das TKG vertraut hierbei weitgehend auf die Selbstregulierungsfähigkeit der Telekommunikationsmärkte. Zusätzlich ist somit lediglich die Aufnahme, Änderung und Beendigung der Erbringung der Telekommunikationsdienstleistung der RegTP anzuzeigen.
Im Bereich der Universaldienste[16] hat die RegTP lediglich darüber zu wachen, daß von den Anbietern ein Mindestangebot an Telekommunikationsdienstleistungen bereitgestellt wird.[17] Dieser Universaldienst muß mindestens ein ISDN-Leistungsmerkmal, Telefonauskunft, Bereitstellung von Telefonbüchern sowie die flächendeckende Bereitstellung öffentlicher Telefone umfassen.[18]
Das TKG befaßt sich außerdem mit dem Komplex der Entgeltregulierung.[19] Unter diese Regelung fallen alle Unternehmen der Lizenzklasse 3 oder 4, die eine marktbeherrschende Stellung im Sinne des GWB besitzen.[20] Mit der Entgeltregulierung soll verhindert werden, daß ein Unternehmen aufgrund seiner marktherrschenden Stellung seine Kunden benachteiligt oder die Chancen seiner Wettbewerber beeinträchtigt. Somit gilt die Entgeltregulierung insbesondere für die Entgelte der DTAG, welche der sog. „ex-ante“-Regulierung[21] unterliegen, d.h. die Entgelte werden erst nach Genehmigung der RegTP wirksam. Unter die Entgeltregulierung im Sinne des TKG fallen ebenso entgeltrelevante Bestandteile der Gewährung von Netzzugang sowie der Zusammenschaltung öffentlicher Telekommunikationsnetze. Das im TKG kodifizierte Konzept hierzu stellt die ´price-cap´-Regulierung[22] dar.[23]
Ein weiterer Regulierungskomplex im TKG ist die Gewährung offenen Netzzugangs. Nach dem TKG hat der Betreiber eines Telekommunikationsnetzes, der Telekommunikationsdienstleistungen für die Öffentlichkeit anbietet und auf einem solchen Markt über eine marktbeherrschende Stellung verfügt, anderen Nutzern Zugang zu seinem Telekommunikationsnetz oder zu Teilen desselben zu ermöglichen.[24] Sein Angebot ist derart auszugestalten, daß die Wettwerber dabei keine Leistungen abnehmen müssen, die sie nicht nachgefragt haben.[25]
Da bei Netzwerkgütern, welche Telekommunikationsleistungen darstellen, die ´interconntectability´ - also die Zusammenschaltung zwischen einzelnen Netzen eine herausragende Rolle spielt - ist dies ebenfalls ein wesentlicher Regelungsbestandteil des TKG. Sollten demnach etwaige Verhandlungen über die Zusammenschaltung von privaten Anbietern nicht zu einem positiven Ergebnis führen, so kann die RegTP in diesem Fall die Zusammenschaltung anordnen.[26]
Ebenfalls ein entscheidender ökonomischer Faktor im Telekommunikationsmarkt stellt die sog. Nummernportabilität dar. Sie ermöglicht es dem Kunden ohne größere ´switching costs´[27] problemlos zwischen den Anbietern zu wechseln, ohne seine Teilnehmeranschlußnummer wechseln zu müssen. Laut TKG muß demnach ein Anbieter dem Kunden Nummernportabilität gewährleisten und darf diesem nur Kosten in Rechnung stellen, die einmalig bei dessen Wechsel entstehen.[28]
Unter Regulierung wird allgemein ein Eingreifen des Staates, außerhalb der für alle Branchen geltenden Regeln, in die individuelle Vertragsfreiheit der Akteure auf einem bestimmten Markt verstanden.[29] Die Regulierung eines Marktes wird allgemein als notwendig erachtetet, falls entweder externe Effekte[30] vorliegen, ein natürliches Monopol[31] existiert oder falls ein dominanter Anbieter einen großen Marktanteil besitzt.[32] Konzeptionell stehen dem Staat hierfür zwei unterschiedliche strukturelle Ansätze zur Verfügung. Bei der sog. symmetrischen Regulierung werden alle auf dem Markt tätigen Unternehmen gleichermaßen den regulatorischen Verpflichtungen unterworfen. Im Gegensatz hierzu gelten bei der sog. asymmetrischen Regulierung die Regulierungsauflagen nur für ein Unternehmen, meistens den ehemaligen Monopolanbieter, oder eine bestimmte Gruppe von Unternehmen. Dies wird oft unter Verweis auf die verbleibende Marktmacht und die Wettbewerbsvorteile des ehemaligen Monopolanbieters gerechtfertigt.[33] Nahezu alle im folgenden besprochenen Instrumente können sowohl symmetrisch als auch asymmetrisch eingesetzt werden.
Als mitentscheidend für das Marktergebnis, im Sinne einer effizienten Allokation von Ressourcen, erweist sich die gewählte Methode der Regulierung. Hier ergeben sich für den Staat mehrere Regulierungsmethoden, die ihre Aufgabe unterschiedlich gut lösen. Zur konkreten Beurteilung der Effizienz einer Regulierungsmethode bieten sich mehrere Zielkriterien an. Die wichtigsten Zielkriterien in diesem Zusammenhang sind: der zustande kommende Marktpreis, die Anreizkompatibilität in Bezug auf Innovation, die Qualität der Infrastruktur und der Grad der Marktpenetration, die direkten und indirekten Kosten der Regulierung, die Wettbewerbsintensität und der Verwirklichungsgrad der vom Staat gewünschten Verteilungsziele.[34] Zudem kommen zu den allgemeinen Zielkriterien zur Beurteilung der Regulierungsmethode noch die folgenden, für den Telekommunikationssektor spezifischen, Zielkriterien hinzu: die Gewährleistung physischer ´interconnectability´, der freie Fluß von Informationsinhalten, die Verhinderung oligopolistischen Verhaltens, die Verhinderung des Betruges an den Konsumenten und den Investoren, das Tätigen von Netzinvestitionen auch bei Marktversagen, die internationale Koordinierung, die Interoperabilität und die Reform des Universaldienstes.[35]
Grundsätzlich ergeben sich für den Staat bei der Regulierung zwei Probleme. Zum einen ergibt sich für ihn das Informationsproblem, welches darin besteht, daß immer ein gewisser Grad an Informationsasymmetrie zwischen dem regulierten Unternehmen und der Regulierungsinstitution vorhanden ist. Hierdurch entsteht eine ´moral-hazard´-Situation, die durch das Unternehmen zu seinen Gunsten zur Gewinnung von Informationsrenten ausgenutzt werden kann. Zum anderen ergibt sich für den Staat das Anreizproblem, welches darin besteht, daß die gewählten Regulierungsansätze dem regulierten Unternehmen nicht den Anreiz zu Effizienzsteigerungen nehmen sollten.
Generell besteht jedoch die Erfordernis den Umfang und die Notwendigkeit regultorischer Maßnahmen im Telekommunikationsbereich als dynamisches Problem zu betrachten, welches durch den jeweiligen Stand der Technik in diesem Sektor determiniert wird. Technische Innovationen im Telekommunikationssektor können regulatorische Eingriffe rasch überflüssig werden lassen. Um eine Überregulierung zu vermeiden ist es demnach unerläßlich, ohne Berücksichtigung der realisierten Konzepte, die Notwendigkeit und den Umfang der Regulierung periodisch zu überprüfen. Im folgenden wird sowohl auf die unterschiedlichen Instrumente der Rentabilitäts- und Preisregulierung, als auch auf die verschiedenen Instrumente zur Regulierung der Zusammenschaltung und des offenen Netzzugangs[36] eingegangen. Diese werden besonders auf deren Praxistauglichkeit in Bezug auf die grundsätzlichen Probleme der Regulierung beurteilt.
[1] So wurden im Jahr 1999 auf dem Telekommunikationssektor 233 000 Mitarbeiter beschäftigt. Dies entspricht einem Zuwachs von 1,5 Prozent im Vergleich zum Vorjahr.
[2] Damit sind ´economies of scale´ auf der Nachfrageseite gemeint. Diese führen dazu, daß die Nachfrage nach dem Überschreiten der sog. kritischen Masse, sich durch einen positiven Feedback-Loop selbstverstärkt. Nähere Ausführungen hierzu vgl. Varian/Shapiro (1999).
[3] Vgl. BGBl. (1996), S. 1120.
[4] Monopolkommission (1999), S. 5.
[5] Vgl. Amtsblatt EG Nr. C 213/1 vom 6. August 1993.
[6] Vgl. Amtsblatt EG Nr. C 379/4 vom 31. Dezember 1994.
[7] Unter ONP versteht man die regulatorische Gewährleistung von diskriminierungsfreiem Netzzugang für alle Dienstanbieter.
[8] Vgl. Amtsblatt EG Nr. L 192/1 vom 24. Juli 1990.
[9] Vgl. Amtsblatt EG Nr. L 192/10 vom 24. Juli 1990.
[10] Vgl. § 66 Abs. 1 TKG.
[11] Vgl. Monopolkommission (1999), S. 29.
[12] Vgl. § 6 Abs. 1 TKG.
[13] Vgl. § 6 Abs. 2 TKG.
[14] Vgl. § 8 Abs. 3 TKG.
[15] Vgl. § 47 Abs. 5 i.V.m. § 11 TKG.
[16] Unter Universaldienst wird der „Zugang zu einem definierten Mindestdienst von spezifischer Qualität für alle Benutzer überall, und im Lichte der jeweiligen nationalen Bedingungen, zu einem angemessenen Preis“ verstanden. (Europäische Kommission (1995), S. 159).
[17] Vgl. §§ 17ff. TKG.
[18] Vgl. § 17 Abs. 1 TKG.
[19] Vgl. §§ 23ff. TKG.
[20] Vgl. § 25 TKG.
[21] Vgl. § 24 TKG.
[22] Vgl. hierzu Abschnitt 2.2.3.1.
[23] Vgl. § 27 Abs. 2 TKG.
[24] Vgl. § 35 TKG.
[25] Vgl. § 33 TKG.
[26] Vgl. §§ 36ff. TKG.
[27] Das sind Kosten, welche dem Kunden durch das Wechseln des Anbieter, z.B. durch Änderung der Telefonnummer auf Visitenkarten, entstehen.
[28] Vgl. § 5 Abs. 5 TKG.
[29] Vgl. Apolte/Kessler (1990), S. 5.
[30] Hierunter werden Wirkungen von Produktion oder Konsum eines Wirtschaftssubjekts auf andere Wirtschaftssubjekte verstanden, die nicht auf Märkten abgebildet werden. Dies trifft bspw. für durch Produktionsprozesse erzeugte Umweltbelastungen zu.
[31] Zur Theorie des natürlichen Monopols vgl. Tirole (1999), S. 42f. bzw. vgl. Abschnitt 2.2.2. Inwieweit bei einem Monopol allgemein dennoch Wettbewerb herrschen kann vgl. Abschnitt 2.2.2.
[32] Vgl. Picot/Burr (1996), S. 175.
[33] Vgl. Witte (1991), S. 8.
[34] Vgl. Vogelsang (1994), S. 34ff.
[35] Vgl. Noam (1995), S. 59.
[36] Vgl. hierzu Abschnitt 2.3.2.
Universität Mannheim (Lehrstuhl für Volkswirtschaftslehre)
Dr. Jochen Haller (Autor)Marcel Normann (Autor)
9783638104395
9783640255986
Gibt einen Überblick über die theoretischen und rechtlichen Grundlagen der Telekommunikation in der BRD sowie den theoretischen Grundladen der Regulationsökonomik. Außerdem werden die Ergebnisse des Sondergutachtens der Monopolkommission erörtert. Anhand der theoretischen Erkenntnisse werden die Ergebnisse des Sondergutachtens einer kritischen Prüfung unterzogen.
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Dr. Jochen Haller (Autor)Marcel Normann (Autor), 2000, Wettbewerb und Regulierung im deutschen Festnetz-Telekommunikationsmarkt - Sondergutachten der Monopolkommission, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/666
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