Source: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexteArticle.do?cidTexte=JORFTEXT000031914686&idArticle=JORFARTI000031914687&dateTexte=20160127&categorieLien=cid
Timestamp: 2019-12-08 09:05:25+00:00
Document Index: 32400367

Matched Legal Cases: ["l'article 61", "l'article 61", "l'article 22", "l'article 88", "l'article 7", "l'article 22", "l'article 22", "l'article 27", "l'article 27", "l'article 23", "l'article 27", "l'article 23", "l'article 34", "l'article 6", "l'article 41", "l'article 34", "l'article 41", "l'article 1", "l'article 41", "l'article 43", "l'article 7", "l'article 41", "l'article 43", "l'article 55", "l'article 34", "l'article 83", "l'article 34", "l'article 6", "l'article 4", "l'article 4", 'art. 16', "l'article 143", "l'article 155", "l'article 155", "l'article 16", "l'article 45", "l'article 38", "l'article 155", "l'article 155", "l'article 155", "l'article 2", "l'article 178"]

Saisine du Conseil constitutionnel en date du 21 décembre 2015 présentée par au moins soixante députés, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, et visée dans la décision n° 2015-727 DC | Legifrance
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L'article 7 (1) de la directive européenne vise à interdire « la mise sur le marché de produits du tabac contenant un arôme caractérisant » à la date du 20 mai 2016. Il est prévu un régime dérogatoire et une interdiction effective à la date du 20 mai 2020 « pour les produits du tabac contenant un arôme caractérisant particulier dont le volume des ventes représente 3 % à l'échelle de l'Union européenne ». L'article 2 (25) de la directive cite notamment le menthol comme étant un arôme caractérisant. La directive n'opère aucune distinction entre les techniques pour mentholer une cigarette (filtres, papier, capsule, conditionnement…).
Elle prévoit néanmoins (considérant 16) qu'il « convient d'éviter les mesures instaurant des différences de traitement injustifiées entre différents types de cigarettes aromatisées. Toutefois, la suppression des produits contenant un arôme caractérisant présentant un volume de ventes élevé devrait s'étaler sur une période étendue, pour accorder aux consommateurs le temps nécessaire pour passer à d'autres produits ».
Pourtant, il ressort des débats et de l'article 22 que le législateur a opéré une distinction entre les techniques pour mentholer une cigarette, en excluant du report au 20 mai 2020, les cigarettes à capsules mentholées.
Le Conseil constitutionnel rappelle que selon l'article 88-1 de la Constitution la transposition d'une directive communautaire répond à une exigence constitutionnelle (CC, 10 juin 2004, n° 2004-496, cons. 7, CC, 27 juillet 2006, n° 2006-540, cons. 17).
Mais, cette transposition ne saurait « aller à l'encontre d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti » ou aboutir à adopter une disposition « manifestement incompatible avec la directive qu'elle a pour objet de transposer », sans méconnaître la Constitution (CC, 30 novembre 2006, n° 2006-543, cons. 6 et 7).
La dérogation stipulée à l'article 7 (14) de la directive s'applique donc à toutes les cigarettes mentholées, quelle que soit la manière de « mentholer » ces dernières.
En limitant le bénéfice de l'entrée de l'interdiction aux seules cigarettes mentholées du 1° du I de l'article 22, non seulement le législateur a manifestement méconnu l'objectif d'harmonisation mais également celui de non-discrimination entre les cigarettes aromatisées fixés par la directive (CC, 30 novembre 2006, n° 2006-543 cons. 9).
L'article 27, issu d'un amendement du Gouvernement, adopté en séance publique, en première lecture à l'Assemblée nationale prévoit une sur-transposition de la directive 2014/40/UE sur les produits du tabac. En effet, si cette dernière, transposée à l'article 22 du projet de loi déféré, exige l'apposition d'avertissements relatifs à la santé sur l'emballage des produits du tabac, qui doivent couvrir au total (image et texte) 65 % de la face avant et arrière des paquets de cigarettes et de tabac à rouler ; le Gouvernement par l'adoption du nouvel article 27 va plus loin encore en prévoyant l'instauration d'un paquet de cigarettes dit « neutre », c'est-à-dire d'aspect uniforme, « de taille, de texture et de couleur », ainsi que pour ce qui concerne « les modalités d'inscription des marques et des dénominations commerciales sur ces supports. ». L'aspect de ce paquet « neutre » doit être déterminé par décret.
1. La rédaction de l'article 27 méconnaît l'étendue de la compétence du législateur
2. L'article 27 porte atteinte au droit de propriété des fabricants
En second lieu, l'instauration d'un paquet de cigarette « neutre » aboutit à interdire totalement aux fabricants de tabac d'apposer, sur quelque support que ce soit, leurs marques figuratives (logo) et semi-figuratives (logo + marque verbale).
Dans sa décision n° 90-283 du 8 janvier 1991 relative à la loi n° 91-32 du 10 janvier 1991, qui a interdit par principe la publicité en faveur du tabac, le conseil avait rejeté le recours fondé sur l'atteinte au droit de propriété des fabricants sur leurs marques en considérant que cette loi laissait une faculté d'usage de ces marques sur le produit lui-même et sur des publicités dans les lieux de vente.
Ce n'est plus le cas avec cette loi, puisque l'article 27 déjà évoqué et l'article 23-I (2°) aboutissent respectivement à supprimer ces deux espaces de liberté d'usage des marques figuratives et semi-figuratives. Cette interdiction totale d'usage de ces marques revient à une privation d'un droit de propriété intellectuelle, privation dans les faits mais aussi en droit car une marque est soumise à une obligation d'usage, de sorte que le non-usage qui résultera de cette interdiction aboutira à la perte du droit de propriété incorporelle. Or cette privation du droit de propriété ne s'accompagne d'aucune indemnisation. En outre, cette interdiction totale d'usage d'un droit de propriété est injustifiée et non proportionnée au but de santé publique qu'elle prétend poursuivre, l'efficacité de la mesure sur le tabagisme n'étant pas démontrée, tandis que l'information du consommateur sur les dangers du tabac est déjà assurée par des mentions sanitaires dont la taille doit encore augmenter par l'effet d'une directive devant être transposée au printemps 2016.
3. Les dispositions combinées de l'article 27 (instauration du « paquet neutre ») et de l'article 23-I (2°) (la suppression de la publicité sur le lieu de vente) constituent une entrave injustifiée et disproportionnée à la liberté d'entreprendre
Cette liberté, selon la jurisprudence du conseil, comprend la liberté dans l'exercice d'une profession ou d'une activité économique. Dans sa décision précitée n° 90-283 du 8 janvier 1991, le conseil avait là aussi considéré, pour rejeter le recours fondé sur la liberté d'entreprendre, que les fabricants de tabac ne subissaient aucune entrave sur la fabrication et le commerce du tabac, et qu'ils conservaient par ailleurs la faculté de faire de la publicité pour leurs produits dans les lieux de vente, de sorte que l'encadrement était limité.
Articles 41 et 43
L'article 41 introduit un nouveau chapitre Ier bis dans le code de la santé publique, intitulé « Réduction des risques et des dommages » comprenant les articles L. 3411-6, L. 3411-7 et L. 3411-8 qui modifient substantiellement le périmètre de la mission de réduction des risques, le contenu des actions qu'elle comporte et organise l'immunité pénale des professionnels qui y participent.
L'article L. 3411-7, concernant « la politique de réduction des risques et des dommages en direction des usagers de drogue », supprime l'interdiction d'injection de drogue par intraveineuse jusqu'alors en vigueur, en abrogeant dans son 1° l'article L. 3121-4 du même code, qui stipulait que : « la politique de réduction des risques en direction des usagers de drogue vise à prévenir la transmission des infections, la mortalité par surdose par injection de drogue intraveineuse et les dommages sociaux et psychologiques liés à la toxicomanie par des substances classées comme stupéfiants ».
Il modifie également dans son II, 4°, le périmètre de la mission de prévention et de réduction des risques des professionnels de santé et du secteur médico-social, introduisant les notions de supervision des comportements et gestes et d'accompagnement des usagers tout en précisant que cette supervision ne comporte aucune participation active aux gestes de consommation. Cette nouvelle notion vise à permettre aux personnels mentionnés d'échapper aux sanctions pénales qu'ils encourraient aussi bien en application des articles L. 222-37, L. 222-39 et L. 222-40 du code pénal que des articles L. 3421-1, L. 3421-4 et L. 3124-7 du code de la santé publique. Il prévoit en conséquence dans son II bis d'exonérer de poursuites pénales le personnel intervenant dans ce cadre (« l'intervenant agissant conformément à sa mission de réduction des risques et des dommages »), le faisant bénéficier de la protection mentionnée à l'article L. 122-4 du code pénal selon lequel : « N'est pas pénalement responsable la personne qui accomplit un acte prescrit ou autorisé par des dispositions législatives ou réglementaires. N'est pas pénalement responsable la personne qui accomplit un acte commandé par l'autorité légitime, sauf si cet acte est manifestement illégal. »
1. Méconnaissance de l'objectif d'intelligibilité, de clarté et d'accessibilité de la loi
Le Conseil constitutionnel a estimé dans ses décisions n° 2001-455 DC, 12 janvier 2002 ; n° 2004-500 DC, 29 juillet 2004 ; n° 2004-509 DC, 13 janvier 2005 ; n° 2011-644 DC, 28 décembre 2011 ; n° 2012-649 DC, 15 mars 2012, que : « le principe de clarté de la loi qui découle de l'article 34 de la Constitution, et l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la déclaration de 1789, lui imposent, afin de prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire, d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques ». Il a en outre explicité, dans ses décisions n° 2003-473 DC, 26 juin 2003 et n° 2004-506 DC, du 2 décembre 2004, que : « l'égalité devant la loi énoncée par l'article 6 de la Déclaration de 1789 et la “garantie des droits” requise par son article 16 ne seraient pas effectives si les citoyens ne disposaient pas d'une connaissance suffisante des règles qui leur sont applicables et si ces règles présentaient une complexité inutile ».
Or, l'absence de définition juridique de la notion de : « supervision des comportements et gestes et d'accompagnement des usagers » ne permet pas de définir clairement les actes qui échapperont à toute incrimination pénale, portant atteinte à l'intelligibilité et à la clarté de la loi. Il en est de même du renvoi prévu par le c du 3° du III de l'article 41 à un décret en Conseil d'Etat pour définir les modalités d'application du présent chapitre, et donc potentiellement le périmètre de l'irresponsabilité pénale organisée par celui-ci. Or, l'irresponsabilité pénale, touchant aux droits et libertés fondamentales, devrait être clairement fixée par le législateur, comme le prévoit l'article 34 de la Constitution.
Par ailleurs, l'exonération de responsabilité pénale prévue par l'article 41 pour les professionnels concernés alors qu'ils accompagneront d'autres citoyens dans un comportement constituant aux termes du code pénal un délit passible de peines d'emprisonnement - comportement qui serait en droit pénal qualifié de complicité dans la commission du délit - porte atteinte au principe constitutionnel d'égalité devant la loi. Ce principe découle de l'article 1er de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, selon lequel : « les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droit » et de son article 6 selon lequel : « la loi doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse », et dont le Conseil constitutionnel a reconnu dans sa décision du 16 juillet 1971 qu'il faisait partie intégrante du « bloc de constitutionnalité ».
Aux termes des II, 4°, et II bis de l'article 41 précités, les professionnels mentionnés n'encourront pas les peines prévues par les articles 222-37, 222-39 et 222-40 du code pénal, sanctionnant de dix ans d'emprisonnement et 7 500 000 € d'amende le transport, la détention, la cession, l'acquisition ou l'emploi illicite de stupéfiants, de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 € d'amende la cession ou l'offre illicite de stupéfiants à une personne en vue de sa consommation personnelle, peines portées à dix ans lorsque les stupéfiants sont offerts ou cédés dans les locaux de l'administration. Ils seront également exclus du champ d'application de l'article L. 3421-4 du code de la santé publique qui sanctionne de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 € d'amende la provocation au délit d'usage de stupéfiants prévu par l'article L. 3421-1 (et sanctionné d'un an d'emprisonnement et 3 750 € d'amende), de celui des articles L. 222-34 à L. 222-39 du code pénal ainsi que de l'article L. 3421-7 détaillant les peines complémentaires encourues pour ces infractions.
Dès lors qu'il discrimine au regard de la loi pénale des personnes en raison de leur situation géographique - en l'occurrence le fait qu'elles se trouvent à l'intérieur de la salle de consommation à moindre risque - et non en raison de critères objectifs et rationnels attestant qu'elles se trouvent dans une situation différente justifiant un traitement différent (décision du 9 avril 1996 ; décisions n° 98-403 du 29 juillet 1998 ; n° 98-404 DC du 18 décembre 1998 ; n° 99-416 DC du 23 juillet 1999), l'article 43 paraît porter une atteinte disproportionnée au principe d'égalité devant la loi.
L'article 43 porte également atteinte au principe constitutionnel de légalité des délits et des peines, défini à l'article 7 de la Déclaration de 1789 selon lequel : « Nul homme ne peut être accusé, arrêté ni détenu que dans les cas déterminés par la loi, et selon les formes qu'elle a prescrites » et à l'article 41 du même texte, selon lequel : « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une Loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée. »
Or, il s'avère qu'aux termes du III de l'article 43, une personne qui se rendrait à la salle de consommation à moindre risque pourra être poursuivie pénalement pour détention de stupéfiants, alors qu'une fois franchie la porte de la salle de consommation à moindre risque elle bénéficiera d'une immunité pénale, ce qui introduit une véritable incohérence et fragilise la clarté et l'intelligibilité de la loi, l'incrimination pénale n'étant dès lors plus définie en des termes suffisamment clairs et précis (décision n° 80-127 DC des 19 et 20 janvier 1981).
Ainsi, le fait qu'une même personne pourra faire l'objet d'une condamnation pénale ou d'une impunité totale selon l'endroit où elle se situe lorsqu'elle sera contrôlée en possession de substances illicites classées comme stupéfiants introduit un caractère manifestement arbitraire dans la sanction d'un comportement qualifié de délictuel par le code pénal.
En revenant sur les dispositions interdisant la détention, le transport et la consommation de stupéfiants et en exonérant de poursuites pénales les personnes qui y prennent part - dispositions que la loi de 1971 avait introduites en application des conventions internationales sur le trafic illicite de stupéfiants et de psychotropes susmentionnées, les articles 8 et 9 contreviennent au respect des obligations internationales de la France.
Le Conseil constitutionnel avait déjà censuré une disposition similaire, estimant dans ses décisions n° 92-308 DC, considérants 7, et n° 93-321 DC, considérants 36 et 37, qu'en vertu du 14e alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, selon lequel : « la République française, fidèle à ses traditions, se conforme aux règles du droit public international », tout traité en vigueur lie les parties et doit être exécuté par elles de bonne foi, et qu'il appartient aux divers organes de l'Etat de veiller dans le cadre de leurs compétences respectives à l'application des conventions internationales dès lors que celles-ci restent en vigueur ; en outre, l'article 55 de la Constitution de 1958 dispose que : « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie ».
Cet article prévoit, à l'issue d'étapes successives, la généralisation du tiers payant qui doit permettre la dispense d'avance des frais de consultation des « professionnels de santé exerçant en ville » sur la part des dépenses prises en charge par l'assurance maladie et sur celle prise en charge par les complémentaires santé.
A compter du 31 décembre 2016, les « professionnels de santé exerçant en ville » devront appliquer le tiers payant pour les malades en affection longue durée (ALD) qui sont pris en charge à 100 % dans le cadre de leur maladie. Ce n'est qu'à compter du 30 novembre 2017 que ce tiers payant généralisé devra être proposé à tous les patients sans exception.
De longs débats ont eu lieu, de nombreuses interrogations ont été pointées quant aux difficultés techniques qui vont accompagner la mise en place du tiers payant généralisé et les risques pour les professionnels de santé de faire face à un nombre important d'impayés. La ministre était, bien évidemment, dans l'incapacité d'y répondre puisqu'elle ne recevra le rapport proposant les solutions techniques attendues que dans le courant de l'année 2016.
1. La rédaction de cet article porte atteinte à l'objectif à valeur constitutionnelle « d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi », qui découle de l'article 34 de la Constitution et des articles 4, 5, 6, et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen
Or l'article 83 qui prévoit, comme détaillé précédemment, l'obligation pour les « professionnels de santé exerçant en ville » d'appliquer le tiers payant à l'ensemble de leurs patients bénéficiaires de l'assurance maladie obligatoire, ne définit pas de façon suffisamment précise quels sont exactement les professionnels concernés.
En effet, la notion de « professionnel de santé exerçant en ville » ne fait l'objet d'aucune définition juridique, ni dans le code de la santé, ni dans le code de la sécurité sociale. Dès lors beaucoup d'incertitudes demeurent : qu'en sera-t-il pour les médecins intervenant à titre libéral dans des établissements d'hébergements pour personnes âgées dépendantes, des médecins et autres professionnels de santé exerçant dans des centres de santé, des praticiens hospitaliers autorisés à exercer une activité libérale au sein d'un établissement public de santé, etc. Les exemples sont nombreux.
Les signataires de la saisine soulignent donc le fait que le législateur n'a pas épuisé sa compétence en ne précisant pas les catégories de professionnels concernés par l'obligation de proposer le tiers payant, ni les situations visées. Il ne respecte donc pas le principe de clarté de la loi.
A cela il faut ajouter le fait que c'est normalement aux seules conventions nationales conclues entre l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM) et les organisations syndicales les plus représentatives des médecins que revient le soin de gérer les conditions d'exercice de la médecine générale (y compris les conditions éventuelles de dispense d'avance des honoraires médicaux), selon l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale.
Les signataires de la saisine sont bien conscients que ces dispositions étant d'ordre législatif, il est tout à fait loisible au législateur de pouvoir les modifier. Néanmoins, il est clair que la généralisation du tiers payant est tout à fait incompatible avec la préservation de ce principe, de même que les modalités de sa mise en œuvre contreviennent à l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale puisque ces conditions ne sont pas négociées dans le cadre d'une nouvelle convention.
Dès lors, des dispositions particulièrement importantes (énoncé des principes déontologiques fondamentaux et encadrement des conditions d'exercice de la médecine générale via la négociation conventionnelle) vont coexister dans notre droit avec une disposition qui leur est totalement contraire : la généralisation du tiers payant, sans aucune négociation.
Vous ne pourrez donc que constater que ce maintien est contraire à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi qui découle de l'article 34 de la Constitution et des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789 : une disposition législative qui est incompréhensible et donc inapplicable est entachée d'incompétence négative (décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999).
1. L'article 99 porte atteinte au principe d'égalité devant le service public, protégé par le Conseil constitutionnel et de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen
Dans votre décision sur la loi HPST (décision n° 2009-584 DC du 16 juillet 2009, cons. 5), vous avez souligné l'importance du principe d'égalité devant le service public : puisque « les établissements de santé privés exerçant des missions de service public seront tenus, pour l'accomplissement de ces missions, de garantir l'égal accès de tous à des soins de qualité et d'en assurer la prise en charge aux tarifs et honoraires réglementés ; […], dès lors, les dispositions critiquées ne portent pas atteinte au principe d'égalité devant le service public qui résulte de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ».
Le principe d'égalité s'applique aussi bien lorsque la loi prévoit l'octroi de prestation que lorsqu'elle impose des obligations. Votre jurisprudence constante rappelle également que ce principe ne s'oppose pas à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général. Votre conseil contrôlant alors le caractère proportionné de l'atteinte à l'égalité, au regard de l'objectif poursuivi.
En effet, les praticiens hospitaliers statutaires exerçant à temps plein sont autorisés à exercer, au sein de l'établissement public où ils sont nommés, une activité libérale qui peut représenter jusqu'à 50 % de leur activité totale (et 20 % de la durée du service hospitalier hebdomadaire auquel ils sont astreints). Des études récentes (60 millions de consommateurs, publiée en janvier 2015) montrent d'ailleurs que les dépassements d'honoraires sont plus importants à l'hôpital que dans les cliniques privées.
2. L'article 99 porte atteinte à la liberté contractuelle, qui constitue une des libertés constitutionnelles fondamentales découlant de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen
3. L'article 99 porte atteinte à la liberté d'entreprendre, qui constitue une des libertés constitutionnelles fondamentales découlant de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen
Si le conseil admet que le législateur peut porter atteinte à ces principes, ces limitations doivent être « liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi ». Or, eu égard aux considérations exposées précédemment, et au fait que les médecins inscrits en secteur 2 et donc autorisés par la convention médicale à pratiquer des dépassements d'honoraires, sont de plus en plus nombreux : 56 % en 2013 contre 23 % en 1958, selon la Cour des comptes et que ces taux se rapprochent de 100 % dans certaines spécialités et certaines régions, il sera quasiment impossible pour les cliniques de recruter des médecins qui ne pratiquent pas de dépassements d'honoraires.
Or, alors que le secteur de la santé connaît des bouleversements structurels majeurs qui doivent entraîner une restructuration de l'offre de soins sur le territoire, l'appartenance au SPH est un label déterminant pour les établissements de santé et un élément d'attractivité déterminant. Il permettra en outre aux établissements de bénéficier d'une présomption favorable pour les différentes autorisations d'exercer certaines activités, ainsi que pour certains crédits spécifiques. Il permettra également, vis-à-vis des patients, de bénéficier d'une image positive.
L'article 107 du projet de la « loi de modernisation de notre système de santé » crée des groupements hospitaliers de territoire (GHT). Les établissements publics de santé devront se coordonner autour d'une stratégie et nécessairement (sauf exceptions) adhérer à un de ces groupements. Ces derniers sont responsables d'un projet médical entre établissements publics de santé d'un même territoire.
1. L'article 107 porte atteinte au principe d'égalité
Si la mise à disposition d'un outil de coopération supplémentaire entre établissements publics de santé est une mesure positive que ne contestent pas les signataires de la saisine, rien ne justifie en revanche, en termes de santé publique, une discrimination entre établissements qui assurent la même mission d'intérêt général, voire les mêmes missions de service public, en termes d'autorisations ou de transferts d'activités. Cela d'autant plus que ne sont pas définies dans la loi les différentes notions utilisées (associés, parties, partenaires) alors même que celles-ci ne disposent d'aucune définition juridique précise et stable.
Le caractère automatique de confirmation et d'autorisation prévu par le projet de loi, au bénéfice des seuls établissements publics dans le cadre des GHT constitue une rupture d'égalité injustifiée, qui doit conduire à la censure de la dernière phrase du I de l'article L. 6132-2.
2. L'article 107 porte atteinte au principe de la liberté d'entreprendre
- par des administrations publiques (cf. notamment articles L. 111-1, L. 111-3, L. 111-3-1-A du CJF) ;
- par des entreprises publiques ainsi que, dans le cadre du contrôle des comptes de l'autorité délégante, du rapport produit par le délégataire (article L. 111-4 du CJF) ;
- par les institutions de la sécurité sociale, de droit public comme de droit privé (article L. 111-5 du même code) ;
- par les organismes, de droit public comme de droit privé, qui bénéficient du concours financier de l'Etat, d'une autre personne soumise à son contrôle ainsi que de la Communauté européenne et sur les organismes qui sont habilités à recevoir des taxes parafiscales, des impositions de toute nature et des cotisations légalement obligatoires, de même que sur les organismes habilités à percevoir des versements libératoires d'une obligation légale de faire (article L. 111-7 du même code) ;
- par certains organismes financés par des ressources collectées auprès du public (article L. 111-8).
Les établissements de santé privés à but lucratif ne bénéficient pourtant pas de concours financiers publics ainsi que l'a rappelé la députée Catherine Lemorton, à l'origine de l'amendement : « les textes comme la jurisprudence du Conseil d'Etat ne permettent pas, à ce jour, de regarder les tarifications, prix de journées et dotations globales comme des “concours financiers” fondant, au sens de l'article L. 111-7 du code des juridictions financières, la compétence de la Cour des comptes ».
La Cour des comptes a reconnu elle-même qu'un financement par dotation globale ou prix de journée n'autorisait pas les juridictions financières à contrôler les établissements sociaux et médico-sociaux du secteur privé sur la base des fonds qu'ils reçoivent de la sécurité sociale, de l'Etat ou des collectivités locales (Rec. C. comptes 2001, p. 266 ; Rec. C. comptes 1988, p. 240).
Il y a donc ici une violation manifeste du principe de la répartition constitutionnelle des compétences (décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008), puisqu'il renvoie au pouvoir réglementaire la définition de l'étendue de ce contrôle, alors même qu'en l'absence de limitation ce contrôle peut être attentatoire à la liberté de gestion et d'organisation des établissements privés.
Cet article instaure un contrôle, par les agences régionales de santé (ARS), d'une possible surcompensation des établissements de santé, ce qui pourrait entraîner la récupération de bénéfices « non raisonnables ».
La procédure de récupération des sommes indûment déléguées comporte un risque d'atteinte au principe d'impartialité et du contradictoire
En l'absence de tout dispositif spécifique, il existe un fort risque d'entorse au principe d'impartialité. En effet, la récupération des sommes par l'ARS, dès lors qu'elle peut s'analyser comme une sanction, devrait être prononcée par une entité impartiale et indépendante (art. 16 DDHC).
A ce titre, cet article doit être censuré car il n'est pas conforme aux exigences liées aux principes de légalité des délits et des peines, ni aux droits de la défense qui, rappelons-le, ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions répressives mais s'étendent à toute sanction ayant le caractère d'une punition même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non juridictionnelle (décision n° 93-325 DC du 13 août 1993).
L'article 143 de la loi déférée modifie l'article L. 161-37 du code de la sécurité sociale en ouvrant la possibilité pour la Haute Autorité de santé (HAS) d'élaborer et de valider à « destination des professionnels de santé, dans des conditions définies par décret, un guide des stratégies diagnostiques et thérapeutiques les plus efficientes ainsi que des listes de médicaments à utiliser préférentiellement, après avis de l'Institut national du cancer s'agissant des médicaments anticancéreux » ;
Cette disposition crée un nouveau référentiel applicable à la prescription des médicaments, qui vient s'ajouter à un cadre de « droit souple » déjà très fourni en la matière. En effet, de multiples recommandations ou référentiels sont déjà destinés à l'intention des professionnels de santé afin d'optimiser leurs prescriptions dans une préoccupation d'efficience : avis de la Commission de la transparence (mentionnant la place des médicaments dans la stratégie thérapeutique), fiches de bon usage de la HAS, recommandations de la HAS relatives à la prise en charge globale des pathologies, recommandations de bonne pratique de l'ANSM, rémunérations sur objectifs de santé publique ROSP de l'assurance maladie, etc.
Cet article instaurant ce nouveau « guide des stratégies thérapeutiques » et ces nouvelles listes préférentielles de médicaments, dont la nécessité - au regard des nombreuses autres normes existantes en la matière - n'apparaît pas clairement ni au plan de la santé publique ni en termes de maîtrise des dépenses de santé, vient ajouter une nouvelle strate au corpus de normes que les professionnels de santé doivent intégrer dans leur pratique médicale.
Le cumul de ces instruments de droit souple, non hiérarchisés et non coordonnés émanant de nombreux émetteurs (ANSM, HAS, assurance maladie, etc.) concourt à complexifier considérablement la pratique médicale et génère des risques de responsabilité pour les professionnels de santé.
Par ailleurs, ce guide et ces listes engendrent également des conséquences excessives pour les entreprises, alors que celles-ci, compte tenu de leur caractère non-obligatoire, ne peuvent pas avoir recours au juge de l'excès de pouvoir pour le cas où ils leurs porteraient préjudice.
L'établissement des listes préférentielles de médicaments, telles que prévue par l'article 143 de la loi déférée, est susceptible de provoquer des distorsions de concurrence importantes entre entreprises : une erreur manifeste d'appréciation s'agissant de l'inscription ou de la non-inscription sur la liste de tel ou tel produit ne pourra pas faire l'objet d'un contrôle juridictionnel du fait du caractère non opposable de cette liste.
1. Le 1 bis de l'article 155 introduit en première lecture, par amendement du Gouvernement déposé hors délai, ne présente pas de lien, même indirect, avec les dispositions qui figuraient dans l'article initial, ni même dans le projet de loi
En effet, alors que l'article 155 de la loi déférée concerne les recherches cliniques industrielles au sein des établissements de santé et la recherche dans le domaine des médicaments de thérapie innovante (articles L. 1121-1 ; L. 1121-13 ; L. 1121-13-1 du code de la santé publique), le I bis de cet article modifie de manière très substantielle le régime juridique applicable à la recherche sur l'embryon (article L. 2151-5 du même code).
La majorité et le Gouvernement sont déjà revenus, par le biais d'une proposition de loi adoptée en 2013, uniquement consacrée à ce sujet de la recherche sur l'embryon, sur la loi de bioéthique de 2010, en élargissant les conditions d'autorisation de la recherche sur l'embryon. Ils franchissent, par ces alinéas à peine discutés (supprimés au Sénat, ils ont été réintroduits à l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture et la ministre n'a pas répondu aux interrogations des députés qui l'ont interrogée sur les conséquences de cet alinéa), une étape majeure en autorisant, sans encadrant adéquat considérant l'objet de la recherche et ses conséquences potentielles, la recherche sur les embryons destinés à naître. Ce qui était jusqu'à présent interdit (article L. 2151-5 du code de la santé publique).
Les dispositions légales encadrant les conditions dans lesquelles peuvent être autorisées des recherches sur l'embryon, domaine éminemment sensible dans la mesure où il intervient sur le début de la vie humaine et touche donc à l'article 16 du code civil (« La loi assure la primauté de la personne, interdit toute atteinte à la dignité de celle-ci et garantit le respect de l'être humain dès le commencement de sa vie »), sont, depuis 1994, étudiées par le législateur, dans le cadre de projets de loi de bioéthique qui sont précédés d'avis du Conseil consultatif national d'éthique et de véritables débats publics.
Les signataires rappellent d'ailleurs, même s'ils sont conscients que cette disposition n'est pas d'ordre constitutionnel, que l'article L. 1412-1-1 du code de la santé publique impose l'organisation d'un débat public pour tout projet de réforme sur les questions de bioéthique.
C'est d'ailleurs ce qu'avaient considéré les sénateurs puisqu'ils ont supprimé cet alinéa, dès l'examen du texte en commission, en première lecture, au motif que « les dispositions relatives à la recherche sur des gamètes destinées à constituer un embryon doivent respecter les formes qui s'attachent à la révision des lois de bioéthique ».
Dès lors, vous ne pourrez que reconnaître, selon votre jurisprudence constante (décision n° 2015-715 DC du 5 août 2015, cons. 165) que ces alinéas sont inconstitutionnels parce qu'ils ont été adoptés selon une procédure non conforme à l'article 45 de la Constitution.
2. Au-delà, ces alinéas méconnaissent l'objectif à valeur constitutionnelle « d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi », objectif dégagé dans la décision du 16 décembre 1999, codification par ordonnances et issu des articles 4 (liberté), 5, 6 (principe d'égalité) et 16 (garantie des droits) de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, en considérant « qu'il incombe au législateur d'exercer pleinement la compétence que lui confie la Constitution et, en particulier, son article 34 ; que le plein exercice de cette compétence, ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789, lui imposent d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques » (n° 2013-674 DC).
Le Conseil constitutionnel en fait une application particulièrement appuyée à propos du recours aux ordonnances de l'article 38 de la Constitution, mais pas seulement. Par cette création prétorienne, le conseil entend sanctionner une insuffisance législative, dans la mesure où le législateur doit « adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques », afin « de prémunir les sujets de droit contre une interprétation contraire à la Constitution ou contre le risque d'arbitraire ».
En outre, les conditions d'encadrement des recherches autorisées sur, selon les termes de l'alinéa, les « gamètes destinés à constituer un embryon ou sur l'embryon in vitro avant ou après son transfert à des fins de gestation » sont quasi nulles : il n'y a aucune précision quant au but de ces recherches, ni, au fait qu'elles soient menées sans porter atteinte à l'embryon ou bien qu'elles se fassent au bénéfice de l'embryon. Aucune précision sur les conditions dans lesquelles est recueilli le consentement du couple (« si chaque membre du couple y consent »), alors que sur un sujet aussi sensible et considérant les risques potentiels, cet accord devrait au minimum être éclairé et formalisé par écrit. Par ces insuffisances, l'article 155 de la loi doit également être déclaré contraire à la Constitution au titre de l'incompétence négative du législateur, comme ne comportant pas les garanties législatives indispensables pour que le consentement de chacun des membres du couple soit suffisamment éclairé. L'incompétence négative du législateur doit être aussi reconnue, par l'imprécision des buts des recherches entreprises.
Au contraire, l'alinéa tel qu'il est rédigé, permet de déroger pour ces recherches biomédicales sur des embryons humains destinés à être implantés, à toute procédure d'autorisation et de contrôle spécifique prévues pourtant dans l'article dans lequel il est inséré. En renvoyant ces recherches aux seules conditions fixées par le titre II du livre Ier de la première partie du code de la santé publique qui régit les recherches biomédicales, autres que la recherche sur l'embryon qui fait l'objet d'un chapitre spécifique dans le titre V, du livre Ier de la deuxième partie du code, il est manifeste que les conditions énumérées dans cet alinéa sont imprécises et équivoques, et donc contraires à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.
Bien plus, l'inscription de l'article 155 de la loi contestée dans le chapitre du titre V du livre Ier du code de la santé publique, en un V de l'article L. 2151-5, montre clairement que cette recherche sur l'embryon, nouvellement autorisée par la loi, s'inscrit bien dans les catégories de recherches qui doivent faire l'objet d'un encadrement particulièrement renforcé, soumises à un processus d'autorisation toujours dérogatoire, autorisées en fonction de critères précis énoncés au I de l'article L. 2151-5, sous le contrôle étroit de l'Agence de biomédecine, sans que ces recherches ne puissent être ensuite transférées à des fins de gestation.
Or, le V de l'article L. 2151-5, nouvellement introduit par l'article 155 de la loi, ne s'inscrit nullement dans le cadre précis fixé par les législateurs successifs. Il indique que ces recherches sont conduites dans les conditions fixées au titre II du livre Ier de la première partie, c'est-à-dire dans le cadre général des recherches biomédicales. Outre l'incohérence interne du V, au sein de l'article L. 2151-5, qui vient contredire le IV du même article, cette référence au seul cadre général des recherches biomédicales conduit à ne pas respecter les « garanties effectives » que votre conseil avait identifiées comme l'expression de garanties constitutionnelles dans votre décision n° 2013-674 DC du ler août 2013 (cons. 17), illustrant le principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine, de valeur constitutionnelle.
L'article 178 de la loi déférée modifie l'article L. 1453-1 du code de la santé publique, adopté dans le cadre de la loi n° 2011-2012 du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits santé. Cet article organise une publication détaillée par les industriels de leurs liens avec de nombreux acteurs de santé, sur un site internet public. Les acteurs visés par cet article sont soit des personnes physiques, soit des personnes morales.
A la suite d'une délibération de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, des mesures techniques ont été prises pour empêcher la réindexation par les moteurs de recherche des données du site, dans l'objectif de « concilier l'objectif de transparence avec la protection de la vie privée et, par suite, la protection des données à caractère personnel des personnes concernées par le dispositif ».
1. L'article 178 de la loi déférée constitue une atteinte au droit au respect de la vie privée garanti par l'article 2 de la Déclaration de 1789
Votre conseil a, par ailleurs également rappelé, lors de la censure partielle de la loi organique sur la transparence de la vie publique, sur le fondement de l'atteinte à la vie privée, que « le dépôt de déclarations d'intérêts et d'activités ainsi que de déclarations de situations patrimoniales contenant des données à caractère personnel relevant de la vie privée ainsi que la publicité dont peuvent faire l'objet de telles déclarations, portent atteinte au respect de la vie privée ; que pour être conformes à la Constitution, ces atteintes doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et mises en œuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif ».
La communication de l'ensemble de leurs liens contractuels ou financiers risque d'exposer au public, y compris à leurs concurrents, une partie importante de la stratégie commerciale des entreprises révélée par la publication rendue obligatoire du nom du cocontractant, de l'objet précis de la convention, de sa date et des montants financiers en cause.
Par ailleurs, l'obligation de publication de montants individualisés de contrats et prestations aura pour effet de conduire inévitablement à des échanges d'informations anticoncurrentielles entre concurrents, d'autant plus sensibles qu'elles présentent un caractère stratégique. A noter par exemple que la Commission européenne, dans une communication de 2011, a défini l'information stratégique comme notamment les données portant sur « les prix (par exemple prix, rabais, majorations, réductions ou remises), les listes de clients, les coûts de production, les quantités, le chiffre d'affaires, les ventes, les capacités, les qualités, les stratégies commerciales, les risques, les investissements, les technologies et les programmes de R&D et les résultats de ceux-ci ».
L'article 178 porte atteinte à l'objectif constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la loi et au principe de légalité des délits et des peines, en ne définissant pas la nature des informations qui doivent être publiées et ce sous peine de sanctions pénales, comme la notion de « bénéficiaire final » des conventions qui ne correspond à aucun concept juridique, ou les montants financiers qui devraient être publiés, sans que la loi ne précise clairement de quels types de montants il s'agit (la notion de « rémunération » s'appliquant aux personnes physiques et non aux personnes morales).
De même, les entreprises seraient tenue de publier, tel qu'en dispose l'article L. 1453-1 I bis du code de la santé publique, les « rémunérations » versées à des personnes physiques ou morales dans le cadre des conventions dans des conditions qui seront prévues par décret, alors que le I de ce même article indique que les entreprises doivent pour chaque convention publier l'objet précis, date et bénéficiaires (« direct » et « final »), ainsi que le montant. La terminologie utilisée pour décrire les informations à caractère financier devant être publiées, n'est donc pas identique d'un alinéa à un autre au sein d'un même article.
Enfin, de la même manière, le même article modifie le II de l'article L. 1453-1 du code de la santé publique, et renvoie à un décret la publication des « avantages en nature ou en espèces » en exceptant les « rémunérations mentionnées au I bis », alors que la notion d'« avantages » n'a jamais été définie par le législateur.
Il est primordial de préciser également que la non-publication des informations requises par l'article L. 1453-1 du code de la santé publique est sanctionnée pénalement, les entreprises sont, ainsi, susceptibles de faire l'objet de poursuites pénales du fait de l'absence de certaines informations dont il n'est pas possible de définir la nature en application de la loi.
Pour l'ensemble des raisons évoquées ci-dessus, l'article 178 de la loi déférée viole le principe de clarté et d'intelligibilité de la loi et le principe de légalité des délits et des peines.
Loi n° 71-525 du 3 juillet 1971 (V)
Loi n° 91-32 du 10 janvier 1991 (V)
Code des juridictions financières - art. L111-7 (M)
Code de la santé publique - art. L1121-13 (M)
Constitution (CC, 30 novembre 2006, n° 2006-543
L. 1121-13-1
L. 222-37
L. 222-39
L. 222-40
article L. 122-4 du code pénal
article L. 126-2 du code de la sécurité sociale
article L. 1453-1 I bis du code de la santé publique
articles L. 222-34 à L. 222-39 du code pénal
directive (CC, 30 novembre 2006, n° 2006-543
titre V du livre Ier du code de la santé publique