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Timestamp: 2013-12-05 00:06:23+00:00
Document Index: 125720037

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ', 'arrêt ']

présentées le 23 mai 2012 (1)
Affaire C‑159/11
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce, Consiglio Nazionale degli Ingegneri,
Associazione delle Organizzazioni di Ingegneri, di Architettura e di Consultazione Tecnico-economica (OICE), Etacons Srl, Ing. Vito Prato Engineering Srl,
[demande de décision préjudicielle formée par le Consiglio di Stato (Italie)]
«Droit des marchés publics – Partenariat public/public – Directive 2004/18/CE – Défaut de procédure de passation des marchés publics – Fourniture d’une prestation de services consistant à étudier et à évaluer la vulnérabilité sismique de certaines structures
hospitalières – Contrats conclus entre un pouvoir adjudicateur et une université, institution de droit public – Contrats à titre onéreux dans lesquels la contrepartie ne dépasse pas les coûts encourus – Qualité d’opérateur économique»
1. Dans la présente demande de décision préjudicielle introduite en vertu de l’article 267 TFUE, le Consiglio di Stato (Italie,
ci-après la «juridiction de renvoi») pose à la Cour une question portant sur l’interprétation de la directive 2004/18/CE du
Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics
de travaux, de fournitures et de services (2).
2. La demande de décision préjudicielle s’inscrit dans un litige opposant l’Azienda Sanitaria Locale di Lecce (ci-après l’«ASL
Lecce») à une série d’associations d’ingénieurs et d’architectes, à l’occasion d’un accord passé entre l’ASL Lecce et l’Università
del Salento (ci-après l’«Université») et portant sur l’exécution, à titre onéreux, d’activités d’études et d’évaluation de
la vulnérabilité sismique des structures hospitalières de la province de Lecce. Lesdites associations d’ingénieurs et d’architectes,
qui n’ont pas été associées à ce projet, font grief à l’ASL Lecce d’avoir attribué le marché sans procédure de marchés publics
et, partant, de manière illégale. L’ASL Lecce objecte que l’accord relève du domaine de la coopération entre pouvoirs publics,
puisqu’il a été conclu en vue d’atteindre un objectif d’intérêt général.
3. La Cour se voit offrir une nouvelle fois par cette affaire la possibilité de poursuivre le développement de sa jurisprudence
en matière de droit des marchés publics. En partant de son arrêt Commission/Allemagne (3), la Cour devra décider si une application des dispositions du droit des marchés publics semble justifiée dans une situation
telle que celle de la procédure au principal, où une université, institution de droit public, a obtenu d’une autorité publique
un marché portant sur une activité de conseil. Dans cet examen, il convient de prendre en considération différents aspects,
par exemple la compétence de l’Université à intervenir en qualité d’opérateur économique ainsi que le caractère compensateur
de frais de la contrepartie reçue. II – Le cadre juridique
4. Selon l’article 1er, paragraphes 2, 8 et 9, de la directive 2004/18:
«2 a) Les ‘marchés publics’ sont des contrats à titre onéreux conclus par écrit entre un ou plusieurs opérateurs économiques et
un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs et ayant pour objet l’exécution de travaux, la fourniture de produits ou la prestation
de services au sens de la présente directive.
d) Les ‘marchés publics de services’ sont des marchés publics autres que les marchés publics de travaux ou de fournitures portant
sur la prestation de services visés à l’annexe II.
8. Les termes ‘entrepreneur’, ‘fournisseur’ et ‘prestataire de services’ désignent toute personne physique ou morale ou entité
publique ou groupement de ces personnes et/ou organismes qui offre, respectivement, la réalisation de travaux et/ou d’ouvrages,
des produits ou des services sur le marché. Le terme ‘opérateur économique’ couvre à la fois les notions d’entrepreneur, fournisseur et prestataire de services. Il est
utilisé uniquement dans un souci de simplification du texte.
9. Sont considérés comme ‘pouvoirs adjudicateurs’: l’État, les collectivités territoriales, les organismes de droit public
et les associations formées par une ou plusieurs de ces collectivités ou un ou plusieurs de ces organismes de droit public.
c) dont soit l’activité est financée majoritairement par l’État, les collectivités territoriales ou d’autres organismes de droit
public, soit la gestion est soumise à un contrôle par ces derniers, soit l’organe d’administration, de direction ou de surveillance
est composé de membres dont plus de la moitié sont désignés par l’État, les collectivités territoriales ou d’autres organismes
de droit public. […]»
5. D’après son article 7, la directive s’applique aux marchés publics dont la valeur estimée hors taxe sur la valeur ajoutée
(ci-après la «TVA») est supérieure à 206 000 euros pour autant qu’il s’agisse de marchés publics de fournitures et de services
qui sont passés par d’autres pouvoirs adjudicateurs que ceux repris à l’annexe IV. D’après l’article 9 de la directive, le
calcul de la valeur estimée d’un marché public est fondé sur le montant total payable, hors TVA, estimé par le pouvoir adjudicateur.
Ce calcul tient compte du montant total estimé, y compris toute forme d’option éventuelle et les reconductions du contrat
6. D’après son article 16, sous f), la directive ne s’applique pas aux marchés publics de services concernant des services de
recherche et de développement autres que ceux dont les fruits appartiennent exclusivement au pouvoir adjudicateur pour son
usage dans l’exercice de sa propre activité, pour autant que la prestation du service soit entièrement rémunérée par le pouvoir
7. Il ressort de l’article 20 de la directive que les marchés qui ont pour objet des services figurant à l’annexe II A sont passés
conformément aux articles 23 à 55. L’article 28 dispose que, «[p]our passer leurs marchés publics, les pouvoirs adjudicateurs
appliquent les procédures nationales, adaptées aux fins de la présente directive». L’annexe II A énumère, entre autres, les
catégories de services suivantes: «Services de recherche et de développement» (catégorie 8) ainsi que «Services d’architecture;
services d’ingénierie et services intégrés d’ingénierie; services d’aménagement urbain et d’architecture paysagère; services
connexes de consultations scientifiques et techniques; services d’essais et d’analyses techniques» (catégorie 12). B – Droit national
8. L’article 15, paragraphe 1, de la loi n° 241 du 7 août 1990, introduisant de nouvelles dispositions en matière de procédure
administrative ainsi que d’accès aux documents (nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso
ai documenti amministrativi) (4) prévoit que les administrations publiques ont toujours la faculté de conclure entre elles des accords portant sur une coopération
dans des activités d’intérêt commun.
9. L’article 66 du décret du président de la République (Decreto del Presidente della Repubblica) n° 382/1980 dispose ce qui
«Les universités peuvent, pour autant que cela n’entrave pas le déroulement de leur fonction scientifique de transmission
des connaissances, effectuer des activités de recherche et de conseil fixées au moyen de contrats et de conventions passés
avec des entités publiques et privées. L’exécution de ces contrats et conventions sera confiée, en règle générale, aux départements
scientifiques [universitaires] et, lorsque ceux-ci n’auront pas été institués, aux institutions ou aux cliniques universitaires
ou à des enseignants à temps plein. Les recettes provenant des prestations contractuelles visées à l’alinéa précédent seront réparties selon un règlement […]
Le personnel enseignant et non enseignant qui collaborera à ces prestations pourra être rémunéré à hauteur d’une somme dont
le total annuel ne pourra dépasser 30 % de la rémunération totale. En tout état de cause, la somme versée au personnel ne
devra pas excéder 50 % du total des revenus provenant des prestations.
Le règlement visé au deuxième alinéa 2 déterminera la somme destinée à compenser les frais à caractère général exposés par
l’université et les critères d’attribution au personnel de la somme visée au troisième alinéa. […]
Les revenus issus de l’activité visée à l’alinéa précédent constituent des recettes dans le bilan de l’université.»
10. Il ressort en outre de la demande préjudicielle que, en vertu des dispositions spécifiques régissant leur activité, les universités
sont les lieux privilégiés de la recherche scientifique.
III – Les faits, la procédure au principal et la question préjudicielle
11. Un accord écrit, consistant dans le cahier des charges approuvé par décision du 7 octobre 2009 du directeur général de l’ASL
Lecce et la convention connexe, dénommée «contrat de consultant», a été conclu entre l’ASL Lecce et l’Université. Cet accord
portait sur l’étude et l’évaluation de la vulnérabilité sismique des structures hospitalières de la province de Lecce à la
lumière des réglementations nationales en matière de sécurité des structures et, notamment, des édifices dits «stratégiques».
12. Le cahier des charges définit ainsi la mission à accomplir:
– détermination de la typologie structurelle, des matériaux employés pour la construction et des méthodes de calcul adoptées,
vérification sommaire de la situation par rapport aux documents de projets disponibles;
– vérification de la régularité structurelle, analyse sommaire de la résistance globale du bâtiment aux séismes, analyses locales
éventuelles des éléments ou sous-systèmes structuraux significatifs pour la détermination de la résistance sismique globale;
– travail sur les résultats visés au point précédent et rédaction de schémas techniques de diagnostic structurel; devront être
fournis, en particulier, des rapports sur la typologie structurelle observée, sur les matériaux et l’état de conservation
de la structure, en tenant compte spécifiquement des aspects ayant une incidence majeure sur les réponses structurelles aux
risques sismiques au lieu de situation de l’ouvrage; des plans techniques de classement de la vulnérabilité sismique des hôpitaux;
des rapports techniques sur les éléments ou sous-systèmes structuraux jugés critiques au regard des risques sismiques avérés;
des suggestions préliminaires et une description sommaire des mesures d’adéquation ou d’amélioration sismique susceptibles
d’être adoptées, tenant compte en particulier des avantages et des limites des diverses technologies envisageables en termes
13. D’après le contrat de consultant, l’activité devait se dérouler en étroite collaboration entre le groupe du travail institué
par l’ASL Lecce et le groupe de travail universitaire, avec le concours, le cas échéant, de collaborateurs extérieurs hautement
qualifiés. La responsabilité scientifique devait incomber à deux personnes désignées, respectivement, par le commettant et
par le département scientifique de l’Université. L’ASL Lecce devait être propriétaire de tous résultats obtenus lors d’expérimentations,
mais, en cas de publication des résultats dans un cadre technique ou scientifique, elle s’engageait à citer expressément le
département. L’ASL Lecce devait payer à l’Université, pour l’ensemble de la prestation, une somme de 200 000 euros hors TVA,
en quatre versements. En cas de résiliation prématurée du contrat, l’Université aurait droit à une somme correspondant à la
prestation effectuée jusque-là ainsi qu’aux frais exposés. 14. Saisi de trois plaintes déposées par l’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce, par l’Associazione delle Organizzazioni
di Ingegneri, di Architettura e di Consultazione Tecnico-economica (OICE), à laquelle s’étaient jointes les sociétés Etacons
Srl, Ing. Vito Prato Engineering Srl, Barletti – Del Grosso e Associati Srl, ainsi que par l’Ordine degli Architetti della
Provincia di Lecce, le Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) Puglia a déclaré illicite l’adjudication directe du marché
décrit ci-dessus à l’Université pour non-respect des règles des marchés publics. 15. L’ASL Lecce et l’Université ont introduit des pourvois contre ces jugements devant la juridiction de renvoi. Dans sa décision
de renvoi, cette juridiction indique les raisons pour lesquelles elle pense que la conclusion d’un tel contrat pourrait être
contraire à la directive 2004/18. Au vu de ces raisons, elle se demande si l’accord litigieux répond aux conditions d’un partenariat
public/public, tel que la Cour les a dégagées dans sa jurisprudence. Elle estime que certaines considérations vont certes
dans ce sens, mais que l’on ne parvient pas à une certitude, d’autant que d’autres aspects vont dans le sens contraire. Considérant
que la jurisprudence de la Cour ne fournit pas d’indices déterminants pour l’interprétation, le Consiglio di Stato a sursis
à la procédure et soumis à la Cour la question préjudicielle suivante:
«La directive 2004/18/CE et, en particulier, son article 1er, paragraphe 2, sous a) et d), ses articles 2 et 28 et son annexe II, catégories 8 et 12, s’opposent-ils à une réglementation
nationale qui autorise la passation d’accords sous forme écrite entre deux pouvoirs adjudicateurs aux fins d’une mission d’étude
et d’évaluation de la vulnérabilité sismique de structures hospitalières, mission qui doit être accomplie à la lumière des
réglementations nationales en matière de sécurité des structures et, notamment, des édifices dits ‘stratégiques’, en contrepartie
d’une rémunération qui ne doit pas dépasser les frais exposés pour l’exécution de la prestation et alors que l’administration
chargée d’exécuter la mission est susceptible de revêtir la qualité d’opérateur économique?»
IV – La procédure devant la Cour 16. La demande de décision préjudicielle, portant la date du 9 novembre 2010, est parvenue au greffe de la Cour le 1er avril 2011.
17. Des observations écrites ont été déposées par l’ASL Lecce, l’Université, le Consiglio Nazionale degli Ingegneri (CNI), l’Associazione
delle Organizzazioni di Ingegneri, di Architettura e di Consultazione Tecnico-economica (OICE), le Consiglio Nazionale degli
Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori (CNAPPC), par les gouvernements italien, tchèque, polonais et suédois,
ainsi que par la Commission européenne dans le délai fixé à l’article 23 du statut de la Cour de justice. 18. Les mandataires ad litem de l’ASL Lecce, de l’Université, du CNI, de l’OICE, du CNAPPC, des gouvernements italien, polonais
et suédois, ainsi que de la Commission, ont comparu à l’audience du 27 mars 2012 et y ont présenté des observations. V – Les arguments essentiels des parties
20. D’après le libellé de la question préjudicielle, la juridiction de renvoi souhaiterait savoir, en substance, si la réglementation
nationale en vigueur peut être tenue pour compatible avec la directive 2004/18 dans la mesure où elle autorise des accords
tels que ceux décrits dans la question. Si l’on envisage toutefois le problème juridique posé par la présente affaire dans
son contexte global, il y a lieu de constater que la question essentielle, dont la Cour devra s’occuper en priorité, porte
sur la compatibilité de l’accord litigieux avec la directive 2004/18. Afin d’apporter à la juridiction nationale une réponse
à ses questions qui lui permette de résoudre l’affaire au principal, il semble utile de concentrer l’analyse sur cet aspect.
C’est pourquoi, dans le cadre de notre analyse, nous nous demanderons si les dispositions de la directive 2004/18 ont été
enfreintes dans le cas d’espèce. Nous ne jugeons pas absolument nécessaire de reformuler la question préjudicielle à cette
fin, d’autant plus que la constatation d’une infraction éventuelle donne un éclairage immédiat sur la compatibilité du droit
national en vigueur avec le droit de l’Union. S’il apparaissait, à la suite de l’analyse, que l’accord litigieux ne respecte
pas les dispositions de la directive 2004/18, l’état du droit qui prévaut en Italie ne saurait non plus être tenu pour conforme
au droit de l’Union.
21. La directive 2004/18 s’opposerait à un accord tel que celui passé entre l’ASL Lecce et l’Université si ce marché, portant
sur l’étude et l’évaluation de la vulnérabilité sismique de certaines structures hospitalières, était obligatoirement soumis,
en vertu du droit de l’Union, à une procédure de marché public, étant donné qu’il n’y a pas eu, en l’espèce, d’appel d’offres.
Or, ainsi qu’il ressort de la demande de décision préjudicielle, le marché litigieux a été attribué directement à l’Université.
Si l’existence d’une obligation de suivre la procédure de marché public devait être établie, il conviendrait de rechercher
si, le cas échéant, il existerait une possibilité de dérogation autorisant à se passer d’une adjudication publique, auquel
cas pourraient être pertinentes tant les dérogations codifiées dans la directive 2004/18 elle-même que la notion juridique,
développée par la jurisprudence de la Cour, de partenariat entre autorités publiques dans le but d’accomplir une mission d’intérêt
général. B – Applicabilité de la directive 2004/18
22. Cela suppose cependant au préalable que l’accord litigieux entre bien dans le champ d’application de la directive 2004/18.
Tel est le premier point à vérifier, ce à quoi nous allons nous attacher tout de suite.
1. Existence d’un marché public
23. Pour pouvoir considérer que le champ d’application matériel de la directive 2004/18 est en cause, il faut qu’il existe un
«marché public». Il est possible que l’accord litigieux entre dans l’une des catégories de marchés publics qui sont énumérées
à l’article 1er, paragraphe 2, de la directive. À notre avis, compte tenu des informations factuelles dont nous disposons, un classement
en tant que «marché public de services» au sens de la définition légale de l’article 1er, paragraphe 2, sous d), est envisageable. Les marchés publics de services y sont définis comme des «marchés publics autres
que les marchés publics de travaux ou de fournitures portant sur la prestation de services visés à l’annexe II». Par leur
objet, les travaux confiés à l’Université, d’après l’accord, relèvent de la catégorie 12 de l’annexe II A («Services d’architecture;
connexes de consultations scientifiques et techniques; services d’essais et d’analyses techniques»). Il s’agit de travaux
techniques complexes, qui portent tant sur le contrôle de la conformité aux règles de la construction que sur la vulnérabilité
sismique de bâtiments. Ils ont manifestement un rapport avec l’architecture et englobent une activité de conseil complète
dans ce domaine par du personnel qualifié de l’Université.
b) Contrat passé entre un pouvoir adjudicateur et un opérateur économique
24. De plus, la définition du «marché public de services», dans la mesure où elle dérive de la notion de marché public à l’article
1er, paragraphe 2, sous a), de la directive 2004/18, suppose qu’un contrat écrit soit passé entre un pouvoir adjudicateur et
un opérateur économique.
25. L’exigence légale d’un document écrit est remplie, puisque le «contrat de consultant» conclu le 29 octobre 2009 a été fixé
26. D’après l’article 1er, paragraphe 9, de la directive 2004/18, sont considérés comme «pouvoirs adjudicateurs» «l’État, les collectivités territoriales,
les organismes de droit public et les associations formées par une ou plusieurs de ces collectivités ou un ou plusieurs de
ces organismes de droit public». En sa qualité de composante de l’administration publique, l’ASL Lecce remplit les conditions
pour être qualifiée de pouvoir adjudicateur au sens de la directive.
27. Pour ce qui est de la qualification éventuelle de l’Université d’«opérateur économique», il y a lieu de constater que cette
notion inclut aussi, en vertu de l’article 1er, paragraphe 9, de la directive 2004/18, les «prestataires de services». On entend par là «toute personne physique ou morale
ou entité publique ou groupement de ces personnes et/ou organismes qui offre […] des services sur le marché». L’Università
del Salento est elle-même, ainsi que le révèlent ses statuts (5), une institution de droit public. Présente une pertinence à cet égard la disposition de l’article 66 du décret n° 382/1980
du président de la République, qui habilite les universités à passer des contrats et des conventions avec des entités publiques
et privées en vue d’effectuer des activités de recherche et de conseil. Il s’ensuit que le droit national autorise les universités
à agir non seulement en tant que lieux d’enseignement et de recherche, mais aussi en tant qu’opérateurs économiques au sens
de la définition précitée. 28. On se référera, à cet égard, à l’arrêt CoNISMa (6), dans lequel la Cour a établi que les universités, en tant qu’opérateurs économiques, ont aussi le droit de prendre part
à des procédures de marché. La Cour a déclaré dans cet arrêt que la notion d’opérateur économique n’était pas limitée aux
prestataires de services qui étaient dotés d’une organisation d’entreprise (7). Au contraire, toute personne ou entité qui, au vu des conditions énoncées dans un avis de marché, est apte à assurer l’exécution
de ce marché, indépendamment de son statut, de droit privé ou de droit public, ainsi que de la question de savoir si elle
est systématiquement active sur le marché ou si elle n’intervient qu’à titre occasionnel, ou si elle est subventionnée par
des fonds publics ou ne l’est pas, peut faire une offre (8). De plus, la Cour a établi qu’une interprétation restrictive de la notion d’opérateur économique aurait pour conséquence
que les contrats conclus entre des pouvoirs adjudicateurs et des organismes qui n’agissent pas principalement dans un but
lucratif ne seraient pas considérés comme des marchés publics, qu’ils pourraient être passés de gré à gré et qu’ils échapperaient
ainsi aux règles de l’Union en matière d’égalité de traitement et de transparence, contrairement à la finalité de ces règles.
29. En conséquence, l’accord passé entre l’ASL Lecce et l’Université est à considérer comme un contrat écrit conclu entre un pouvoir
adjudicateur et un opérateur économique.
c) Caractère onéreux de la prestation
30. Une autre condition pour qu’un accord soit qualifié de «marché public» au sens de l’article 1er, paragraphe 2, sous a), de la directive 2004/18est son caractère onéreux. Cette notion exige qu’à la prestation de services
par le soumissionnaire corresponde aussi une obligation de rétribution de la part du pouvoir adjudicateur. À côté de l’implication
de deux personnes, la réciprocité est envisagée ici sous la forme d’un échange de prestations matérielles. Cette réciprocité
de la relation contractuelle est nécessaire au caractère obligatoire de la procédure de marché. 31. En l’occurrence, l’ASL Lecce s’est, certes, engagée dans l’accord litigieux à rémunérer l’Université. Cependant, la contrepartie
promise a ceci de particulier qu’elle a été calculée de manière à ne pas dépasser les coûts exposés. Dans ce cas, la question
se pose de savoir si une rémunération qui ne couvre que les coûts répond à la définition du «caractère onéreux». À notre avis,
il existe quelques arguments en faveur d’une interprétation large de cette notion, allant jusqu’à englober tout type de rétribution
constitué par une somme en argent.
32. Ainsi que la juridiction de renvoi l’observe à juste titre dans sa demande de décision préjudicielle (9), l’absence de profit, à elle seule, ne fait pas de l’accord un accord passé à titre gratuit. Considéré d’un point de vue
économique, cet accord reste à titre onéreux, d’autant plus que le destinataire reçoit de toute façon une prestation évaluable
en argent (10), et il pourrait donc, en principe, relever ainsi du champ d’application de la directive 2004/18. Par ailleurs, il est légitime
de soutenir que seule une interprétation large de la notion de «caractère onéreux» est à la mesure de la finalité des directives
en matière de marchés publics, qui est d’ouvrir les marchés en vue de garantir une concurrence réelle (11). C’est ainsi seulement qu’il est possible de garantir l’efficacité pratique de ces directives et d’empêcher que le droit
des marchés publics ne soit contourné, par exemple en convenant d’autres formes de rétribution, qui ne permettent pas de reconnaître
l’intention lucrative au premier regard, sous la forme de troc, ou de renonciation entre les parties à des créances réciproques (12).
33. Une telle interprétation de la notion de «caractère onéreux» est aussi en harmonie avec la définition étendue que la Cour
en a donnée aux fins de la libre prestation des services de l’article 56 TFUE (13). Au vu de la circonstance que la directive 2004/18, d’après sa base juridique, l’article 95 CE (actuel article 114 TFUE),
est destinée à servir la mise en œuvre des libertés fondamentales dans le marché intérieur, ce qui apparaît dans son considérant
2, une interprétation large de la notion de «caractère onéreux» semble cohérente. Conformément à cette interprétation large,
on ne saurait exiger forcément que le prestataire de services poursuive un but lucratif. Bien au contraire, il doit suffire
que le prestataire de services rentre dans ses frais en étant remboursé pour les coûts exposés. Même de simples indemnisations
doivent être comprises dans la notion de caractère onéreux (14). 34. En conséquence, l’accord en question revêt un caractère onéreux et l’on est en présence, dans le cas d’espèce, d’un «marché
public de services» au sens de la définition de l’article 1er, paragraphe 2, sous d), de la directive 2004/18.
a) Le seuil pertinent est-il dépassé?
35. Les directives en matière de marchés publics et leurs règles procédurales strictes ne s’appliquent pas à tout marché de faible
envergure. Il faut que la contrepartie du marché en cause atteigne un certain seuil pour que ce marché relève des règles sur
les marchés publics. Ne serait-ce que pour des raisons de proportionnalité, ces procédures, souvent très dispendieuses, ne
doivent pas s’appliquer au moindre marché. De plus, une limite basse n’est pas favorable aux manifestations d’intérêt de la
part d’opérateurs transfrontaliers, ce que l’on ne saurait négliger.
36. Ainsi, l’institution d’un seuil a pour effet de répartir les marchés publics en deux catégories. Au-delà de ce seuil, les
règles détaillées fixées par les directives doivent être respectées. En deçà du seuil, seules s’appliquent les règles essentielles
du droit de l’Union en la matière, y compris les principes non écrits qui se dégagent de la jurisprudence de la Cour. Cette
division s’avère pertinente en l’occurrence, car il est possible que le seuil ne soit pas atteint dans l’affaire au principal,
point que nous allons vérifier. 37. D’après l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2004/18, le calcul de la valeur estimée d’un marché public est fondé sur
le montant total payable, hors TVA, estimé par le pouvoir adjudicateur. Ce calcul tient compte du montant total estimé, y
compris toute forme d’option éventuelle et les reconductions du contrat éventuelles. Ainsi qu’il ressort du dossier, l’ASL
Lecce s’est engagée à payer une contrepartie de 200 000 euros, hors TVA. Si l’on prend cette somme comme la valeur estimée
des prestations contractuelles convenues, il y a lieu de constater qu’elle est inférieure au seuil de 206 000 euros tel qu’il
était fixé à l’article 7, paragraphe 1, sous b), de la directive 2004/18 dans sa version applicable au 29 octobre 2009, c’est-à-dire
à la date de la conclusion de l’accord litigieux. Partant, la compatibilité de l’accord litigieux avec le droit des marchés
publics de l’Union ne devrait pas non plus être appréciée à l’aune de la directive 2004/18. Seul le droit primaire et, surtout,
les dispositions relatives aux libertés fondamentales devraient être pertinents à cet égard. 38. Par ailleurs, ainsi que le souligne la Commission dans ses observations écrites (15), on ne saurait passer sous silence le fait que le seuil a été abaissé peu de temps après à 193 000 euros par le règlement
(CE) n° 1177/2009 de la Commission, du 30 novembre 2009 (16), avec effet au 1er janvier 2010. Ainsi la valeur estimée des prestations dépasserait-elle le nouveau seuil. La question se pose donc de savoir
quel seuil retenir dans le cas d’espèce. Cette question dépend à son tour de celle de savoir quelle est la version de la directive
2004/18 qui s’applique ici. Pour pouvoir répondre à cette question, il convient de déterminer la date pertinente aux fins
de l’applicabilité d’une directive en matière de marchés publics. 39. La directive 2004/18 comporte un ensemble de dispositions qui doivent aider à déterminer la date pertinente pour le calcul
de la valeur d’un marché. Ainsi l’article 9, paragraphe 2, de ladite directive prévoit-il, par exemple, que la date pertinente
pour cette estimation est celle de l’envoi de l’avis de marché ou, dans les cas où un tel avis n’est pas requis, celle où
le pouvoir adjudicateur engage la procédure. Il serait donc envisageable, en principe, de partir de cette disposition pour
déterminer l’applicabilité temporelle de la version pertinente de la directive 2004/18. On observera cependant que ces règles
sont fondées sur la prémisse qu’une procédure de marché public a bien eu lieu. Elles n’indiquent pas la conduite à suivre
lorsque – comme c’est le cas ici – il n’y a pas eu d’appel d’offres, quelle que soit la raison de cette omission. Étant donné
qu’il n’existe pas de règles expresses dans ce cas, quelques réflexions de principe s’imposent afin de trouver une solution
qui tienne compte suffisamment de la situation. 40. Dans nos conclusions dans l’affaire Commission/Allemagne (17), nous avons attiré l’attention sur la circonstance que les seuils fixés dans les directives en matière de marchés publics
faisaient l’objet d’adaptations régulières. Dans ces conditions, il était nécessaire de disposer de règles claires sur la
définition des seuils pertinents. C’est pourquoi nous avions proposé dans ces conclusions, en l’absence d’appel d’offres,
de considérer la date des négociations contractuelles comme la date pertinente pour la détermination du seuil pertinent et,
partant, directement aussi pour l’applicabilité temporelle d’une directive en matière de marchés publics (18). Cela paraît raisonnable, d’autant plus que, à cette date, il existe une certitude suffisante quant à l’ampleur du marché
et à sa valeur estimée. Les règles précitées de l’article 9, paragraphe 2, de la directive 2004/18 reposent sur la même réflexion.
Étant donné qu’il y a lieu de partir de la prémisse que, au plus tard à la date de la conclusion du contrat, il existait une
certitude définitive sur la valeur estimée du marché, cette date devrait être la date pertinente dans la présente affaire.
Il s’ensuit que, en l’occurrence, c’est la version précédente de la directive 2004/18 qui s’applique. Étant donné que la valeur
de la prestation contractuelle convenue est inférieure au seuil qui y est fixé, ainsi que nous l’avons vu, la compatibilité
de l’accord litigieux avec le droit des marchés publics de l’Union ne devrait, en principe, être vérifiée qu’à l’aune du droit
primaire. 41. Certes, les traités ne comportent pas de dispositions explicites en matière de droit des marchés publics (19). Cependant, la Cour a dégagé dans ce domaine des principes à partir des libertés fondamentales, de l’interdiction de discrimination
en raison de la nationalité ainsi que du principe d’égalité de traitement, et elle a fixé des exigences concrètes, à apprécier
au cas par cas, que les pouvoirs adjudicateurs ont l’obligation de respecter. Ainsi le principe d’égalité de traitement, qui
fait partie du droit primaire, exige-t-il, en matière de droit des marchés publics, que tous les soumissionnaires disposent
des mêmes chances dans la formulation des termes de leurs offres, et cela indépendamment de leur nationalité (20). De cette exigence d’égalité de traitement et de l’interdiction de discrimination en raison de la nationalité découle une
obligation de transparence, qui consiste à garantir, en faveur de tout soumissionnaire potentiel, un degré de publicité adéquat
permettant une ouverture de la concession des services à la concurrence ainsi que le contrôle de l’impartialité des procédures
d’adjudication (21). 42. Une analyse approfondie du respect des principes du droit des marchés publics issus du droit primaire se heurte cependant
au manque d’informations et d’explications nécessaires de la part de la juridiction de renvoi. La raison en est, entre autres,
que celle-ci a limité sa demande d’interprétation du droit de l’Union à la directive 2004/18. Les observations de la juridiction
de renvoi portent donc exclusivement sur des points présentant une pertinence pour l’interprétation de cet acte du droit dérivé.
43. Qu’il soit rappelé, dans ce contexte, que la Cour a insisté, à propos de la recevabilité des demandes préjudicielles, sur
l’exigence d’une présentation suffisante du cadre juridique et factuel de l’affaire au principal dans l’ordonnance de renvoi.
Cette exigence doit permettre à la Cour, d’une part, de parvenir à une interprétation du droit de l’Union qui soit utile pour
le juge national (22) et, d’autre part, de donner aux gouvernements des États membres ainsi qu’aux autres parties intéressées la possibilité de
présenter des observations conformément à l’article 23 du statut de la Cour de justice (23). Ces deux objectifs ne pourront être satisfaits, au moins dans la présente affaire, que si la juridiction de renvoi adresse
à la Cour une demande d’interprétation du droit primaire qui en tienne compte et apporte les explications nécessaires en complément
de son exposé du cadre juridique et factuel de l’affaire au principal. Il est donc judicieux d’attirer l’attention de la juridiction
de renvoi sur la possibilité de présenter une demande préjudicielle reformulée.
44. Une reformulation de la demande préjudicielle ne devrait cependant être envisagée que s’il était définitivement confirmé que
le seuil pertinent n’a, en fait, pas été atteint. Il appartient au juge national de procéder aux nécessaires constatations
factuelles afin d’exclure avec certitude qu’il n’y ait pas à prendre d’autres sommes en considération comme entrant dans la
contrepartie convenue. Il faut, en particulier, se demander comment la valeur du marché attribué par l’ASL Lecce a été calculée.
Le juge national devra vérifier tout un ensemble de points en se demandant, entre autres, si des postes de dépenses n’ont
pas pu être fixés à un niveau trop bas, si l’accord contractuel prévoyait l’adaptation a posteriori de ces postes aux coûts
réels et s’il a été convenu entre les parties d’une répartition des tâches, incluant une imputation séparée des postes de
dépenses (24). Ces points requièrent tout particulièrement des éclaircissements, compte tenu du fait que, dans l’affaire au principal,
le seuil n’est pas loin d’être atteint.
b) Présomption de pertinence de la question préjudicielle
45. S’il apparaissait que la valeur du marché est effectivement inférieure au seuil pertinent, en l’occurrence, de 206 000 euros,
cette circonstance jetterait des doutes sur la pertinence de la demande préjudicielle, d’autant plus que celle-ci vise expressément
l’interprétation de la directive 2004/18, alors que c’est plutôt le droit primaire qui est applicable. Le cas échéant, il
se pourrait que la demande préjudicielle se révélât non pertinente dans la mesure où le rapport qu’elle entretient avec la
réalité ou avec l’objet de l’affaire au principal n’est pas absolument clair. 46. On rappellera cependant ici que, selon une jurisprudence constante, dans le cadre de la collaboration entre les juridictions
nationales et la Cour instituée par l’article 267 TFUE, c’est le juge national qui est le mieux placé pour apprécier, compte
tenu des particularités du litige dont il se trouve saisi, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure
de rendre son jugement que la pertinence des questions posées à la Cour (25). Dans la mesure où les questions posées ont trait à l’interprétation du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue
d’y répondre (26).
47. Par conséquent, la présomption de pertinence des questions posées par les juridictions nationales à titre préjudiciel ne peut
être écartée que dans des circonstances exceptionnelles, à savoir lorsqu’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation
des dispositions du droit de l’Union mentionnées dans les questions n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige
au principal (27). Cela ne s’applique cependant pas à la présente affaire, d’autant plus que l’on ne saurait exclure que, après avoir apprécié
toutes les circonstances de l’affaire, en particulier la manière dont a été calculée la valeur du marché attribué par l’ASL
Lecce (28), la juridiction de renvoi parvienne à la conclusion que, en définitive, l’application de la directive 2004/18 s’impose en
l’espèce, parce que le seuil pertinent a été dépassé.
3. Défaut de pertinence d’un cas de dérogation
49. Alors que les seuils constituent une première limite, purement financière, du droit des marchés publics, les directives comportent
également des cas de dérogation explicites, appliqués dans des domaines particuliers. Il convient d’en distinguer les exceptions
non écrites que la Cour a dégagées dans sa jurisprudence et qui ont trait essentiellement à des situations dans lesquelles
des autorités publiques régionales ou locales entreprennent des missions communes dans un but d’intérêt général. Les dispositions
dérogatoires servent, par leur objet même, à affiner les directives en matière de marchés publics. En particulier, doivent
être exclus du champ d’application du droit des marchés publics des secteurs dans lesquels il n’existe pas de risques spécifiques
pour la concurrence, ni d’intérêt commercial transfrontalier, ou encore des secteurs dans lesquels l’application du droit
des marchés publics ne serait pas adaptée à leurs particularités et à leurs besoins spécifiques (29). 50. Indépendamment du point de savoir quel type de dérogation est pertinent dans un cas donné, il convient de considérer le fait
que, en raison de la finalité des directives en matière de marchés publics, qui est de soumettre l’attribution des marchés
étatiques dans tous les États membres à des règles communes et d’introduire, de manière générale, des considérations de concurrence
dans ce domaine, les dispositions dérogatoires des directives sont exhaustives et, de surcroît, d’interprétation stricte en
principe (30).
51. Dans le cas d’espèce, il est possible d’envisager des dérogations, tant codifiées que non écrites, dont l’applicabilité va
être examinée systématiquement dans cet ordre.
52. On envisagera tout d’abord le cas de dérogation de l’article 18 de la directive 2004/18. Selon cette disposition, «[la] présente
directive ne s’applique pas aux marchés publics de services attribués par un pouvoir adjudicateur à un autre pouvoir adjudicateur
[…] sur la base d’un droit exclusif dont ceux-ci bénéficient en vertu de dispositions législatives, réglementaires ou administratives
publiées, à condition que ces dispositions soient compatibles avec le traité». Ce cas de dérogation ne serait donc pertinent
que s’il apparaissait que l’Université est investie du droit exclusif de fournir des prestations de services telles que celles
qui sont convenues. 53. Il suffira d’observer ici que, même si le droit italien, à l’article 6, paragraphe 4, de la loi n° 168/1989, déclare que les
universités sont le «lieu privilégié de la recherche scientifique», et qu’il les autorise, à l’article 15 de la loi n° 241/1990,
à «conclure [avec d’autres administrations publiques] des accords portant sur une coopération dans des activités d’intérêt
commun», il n’en découle pas de droit exclusif au sens indiqué ci-dessus. On ne trouvera, ni dans l’ordre juridique italien
ni dans le droit de l’Union, de droit exclusif, consacré par la loi, qui réserve aux universités les activités d’études et
d’évaluation de la vulnérabilité sismique des structures hospitalières à la demande des autorités publiques. Il convient d’approuver
ici le gouvernement tchèque (31), selon lequel la nature des activités correspond plutôt à une activité de recherche accessoire de l’Université, et qu’elle
ne sert donc pas à l’accomplissement de sa fonction scientifique fondamentale de transmission des connaissances, pour laquelle
l’Université bénéficie d’un droit exclusif dans le cadre des systèmes de formation de chacun des États membres. 54. Par conséquent, le cas de dérogation prévu à l’article 18 de la directive 2004/18 n’est pas pertinent en l’espèce.
ii) La dérogation spéciale prévue pour les services de recherche et de développement
55. Il convient, en outre, de rechercher si la dérogation spéciale prévue à l’article 16, sous f), de la directive 2004/18 s’applique
dans le cas d’espèce. Selon cette disposition, la directive ne s’applique pas aux marchés publics de services «concernant
des services de recherche et de développement autres que ceux dont les fruits appartiennent exclusivement au pouvoir adjudicateur
pour son usage dans l’exercice de sa propre activité, pour autant que la prestation du service soit entièrement rémunérée
par le pouvoir adjudicateur».
56. Ce dernier critère est rempli dans la mesure où l’ASL Lecce s’est engagée par contrat à verser une contrepartie. Il n’est
pas certain, en revanche, que les autres critères le soient aussi. Même si, en effet, l’ASL Lecce devait, selon le contrat
de consultant, acquérir la propriété de tous résultats obtenus lors d’expérimentations, elle s’était néanmoins engagée, en
cas de publication des résultats dans un cadre technique ou scientifique, à citer expressément le département scientifique.
Cela soulève la question de savoir dans quelle mesure l’ASL Lecce était titulaire d’un droit de propriété exclusif sur les
résultats obtenus lors d’expérimentations. On ne saurait exclure en principe que ce fût le cas. En l’absence de précisions
sur le contenu de l’accord et sur les conséquences juridiques qui en découlent en vertu du droit national, il n’est pas possible
d’établir avec certitude que ce critère de la dérogation prévue à l’article 16, sous f), de la directive 2004/18 soit rempli.
Il faudrait pour cela rechercher et évaluer les circonstances de fait, ce à quoi la Cour n’est pas habilitée dans le cadre
d’une procédure de l’article 267 TFUE (32). Cela relève plutôt de la compétence du juge national. Il appartient ainsi à celui-ci de rechercher si la dérogation prévue
à l’article 16, sous f), de la directive 2004/18 est applicable au vu de l’ensemble des circonstances de l’affaire. b) Cas de dérogation non écrits
57. Ainsi que nous l’avons déjà évoqué, la Cour a développé, par voie de construction jurisprudentielle, deux autres cas de dérogation,
ce que l’on appelle les procédures «in-house» et diverses formes de coopération intercommunale (33). Il est utile d’en exposer les caractéristiques essentielles, en vue de vérifier leur applicabilité au cas d’espèce.
i) Les procédures «in-house»
58. Les procédures «in-house» supposent par définition un échange de prestations ayant lieu – d’un point de vue juridique – au
sein d’une seule et même autorité. Les procédures «in-house» ne constituent donc pas des procédures d’acquisition de prestations,
puisque le pouvoir adjudicateur se les procure par ses propres moyens. Le droit des marchés publics ne s’y oppose pas, ainsi
que l’a établi la Cour dans son arrêt Stadt Halle et RPL Lochau (34). La Cour y a expliqué qu’«[une] autorité publique, qui est un pouvoir adjudicateur, a la possibilité d’accomplir les tâches
d’intérêt public qui lui incombent par ses propres moyens, administratifs, techniques et autres, sans être obligée de faire
appel à des entités externes n’appartenant pas à ses services». D’après la Cour, «[dans] un tel cas, il ne peut pas être question
de contrat à titre onéreux conclu avec une entité juridiquement distincte du pouvoir adjudicateur». Ainsi, il n’y a pas lieu
d’appliquer les règles de l’Union en matière de marchés publics à de tels cas de figure (35).
59. On examinera également, dans le cadre de la même problématique, la situation dans laquelle une institution de droit public
attribue un marché à une personne qui, certes, est juridiquement indépendante, mais avec laquelle elle entretient des relations
particulières (36). Il s’agit en définitive, dans ce cas aussi, de savoir s’il existe un marché soumis à l’obligation d’appel d’offres. La question
qui se pose d’emblée est celle de savoir si deux personnes distinctes, intervenant l’une à titre de pouvoir adjudicateur et
l’autre à titre de soumissionnaire, peuvent être impliquées dans le processus. Si l’identité des personnes peut être réfutée
d’emblée en raison de leur indépendance juridique, il n’est pas rare que la question de savoir si, dans une procédure concrète,
elles se présentent l’une à titre de pouvoir adjudicateur et l’autre à titre de soumissionnaire réserve des difficultés. Selon
le cas, il se peut que les deux personnes concernées par un certain contrat soient liées entre elles de telle manière que,
faute de marché, il n’y a pas d’obligation d’appel d’offres. 60. Selon la Cour, il suffit en principe, pour qu’il y ait obligation de procéder à un appel d’offres, qu’un accord soit passé
entre un pouvoir adjudicateur et une personne qui en est juridiquement distincte. Depuis l’arrêt de principe Teckal (37), la Cour part cependant de la prémisse qu’un appel d’offres n’est pas nécessaire et, par conséquent, qu’il existe, en définitive,
une procédure «in-house» «dans l’hypothèse où, à la fois, la collectivité territoriale exerce sur la personne en cause un
contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services et où cette personne réalise l’essentiel de son activité
avec la ou les collectivités qui la détiennent» (38).
61. Il convient cependant de relever que nous ne sommes en présence d’aucun de ces deux cas de figure. Premièrement, le contrat
qui est en cause ici a été conclu entre deux personnes juridiques distinctes. Deuxièmement, il est constant, d’après les éléments
fournis par la juridiction de renvoi (39), que l’ASL Lecce n’exerce aucune sorte de contrôle sur l’Université. Il ne saurait par conséquent être question d’une procédure
«in-house».
62. Une autre exception non écrite résulte des principes jurisprudentiels qui, dans l’arrêt Commission/Allemagne (40), ont trouvé une consécration (41). Cet arrêt indique les circonstances dans lesquelles la coopération intercommunale doit être exclue du champ d’application
du droit des marchés publics et les formes que cette coopération est susceptible de revêtir (42). C’est pourquoi, entre autres, il est utile de résumer les faits qui sont à l’origine de cette décision ainsi que les grands
traits de l’argumentation de la Cour.
– L’argumentation de la Cour dans l’arrêt Commission/Allemagne
63. L’objet de cette action en manquement était l’attribution, sans appel d’offres européen, du marché d’enlèvement des déchets
des quatre Landkreise de Basse-Saxe de Rotenburg (Wümme), Harburg, Soltau-Fallingbostel et Stade, à Stadtreinigung Hamburg,
entreprise publique revêtant la forme juridique d’un établissement de droit public. Il était prévu, à titre de contrepartie,
une rémunération annuelle, assortie d’un mécanisme d’adaptation des prix, sur la base des quantités livrées. La durée du contrat
était de 20 ans. Les parties étaient convenues, au plus tard cinq ans avant l’échéance du contrat, d’entreprendre des discussions
sur une éventuelle prorogation du contrat.
64. La Cour a rejeté le recours de la Commission, ne voyant aucune infraction à la directive 92/50/CEE du Conseil, du 18 juin
1992, portant coordination des procédures de passation des marchés publics de services (JO L 209, p. 1), dans la conclusion
du contrat d’enlèvement des déchets sans procédure de marché public et sans appel d’offres européen. La Cour a écarté une
éventuelle obligation d’appel d’offres au motif, en substance, que le contrat litigieux instaurait une coopération entre collectivités
locales ayant pour objet d’assurer la mise en œuvre d’une mission de service public qui était commune à ces dernières, à savoir
l’élimination de déchets (43). La Cour est parvenue à cette conclusion en soumettant le contrat à une analyse approfondie dans le cadre de laquelle elle
a dégagé les traits qui, à son avis, caractérisent la coopération intercommunale. Ces traits, ainsi que nous le montrerons,
sont en même temps les critères qui permettent de déterminer si un certain accord passé entre des autorités publiques relève
de la dérogation non écrite concernant la coopération intercommunale. En d’autres termes, ils constituent les éléments qui
caractérisent un cas de dérogation. 65. Il est frappant d’observer que la coopération intercommunale se caractérise, aux yeux de la Cour, par l’effort de toutes les
collectivités territoriales intéressées pour exécuter efficacement une tâche d’intérêt public. La raison qui légitime la soustraction
de ce secteur au champ d’application du droit des marchés publics est la constatation – déjà dans l’arrêt Coditel Brabant (44) – qu’une autorité publique peut accomplir les tâches d’intérêt public qui lui incombent par ses propres moyens ou également
en coopération avec d’autres autorités publiques sans être contrainte de faire appel à des entités externes qui n’appartiennent
pas à ses services. Cette autonomie suppose cependant, d’après la Cour, qu’un pouvoir adjudicateur doit aussi avoir la liberté
de coopérer avec d’autres pouvoirs adjudicateurs et de rassembler ainsi les moyens propres de chacun (45). Se fondant sur cette argumentation, la Cour a reconnu également aux autorités publiques la liberté de choisir la forme sous
laquelle elles entendent collaborer en vue de l’exécution de leurs missions de service public, que ce soit un simple contrat,
comme ici, ou de manière institutionnalisée (46), en créant une institution de droit public ad hoc. D’une part, elle a justifié formellement sa position, en observant qu’il
n’existait pas de règle du droit de l’Union qui prescrive une forme juridique particulière (47). D’autre part, procédant d’une manière téléologique, elle n’a pas vu non plus de nécessité d’imposer une forme de coopération
aussi longtemps que la concurrence sur le marché intérieur n’était pas faussée par la préférence donnée à une entreprise privée
au détriment des autres (48). – Les critères fixés par la Cour
66. Contrairement à sa jurisprudence en matière de procédures «in-house» où la Cour a, dès l’arrêt Teckal, résumé les deux critères
déterminants dans une formule marquante, on ne trouve pas de formulation comparable dans l’arrêt de principe quant aux prémisses
qui permettraient, au-delà du cas d’espèce, de considérer comme licite d’une manière générale la coopération intercommunale
sans obligation de passer des marchés publics. Cependant, ainsi que nous l’avons déjà vu, l’argumentation de la Cour laisse
apparaître une série de critères pertinents qui doivent être remplis de manière cumulative. La Cour exempte donc la coopération
intercommunale du champ d’application du droit des marchés publics en appliquant les critères suivants: – exécution d’une tâche ou de tâches d’intérêt public en rapport avec la poursuite d’objectifs d’intérêt général;
– exclusivement par des pouvoirs publics sans intervention de personnes privées; – sur une base contractuelle ou selon une forme juridique institutionnelle, par exemple un syndicat intercommunal;
– aucune entreprise privée n’est placée dans une situation privilégiée par rapport à ses concurrentes aux fins de la conclusion
– le contrat n’a pas pour but de contourner le droit des marchés publics.
67. On pourrait, en principe, opposer à l’applicabilité directe de cette jurisprudence le fait que, en l’occurrence, il ne s’agisse
pas – à la différence du contexte sous-jacent à l’arrêt du 9 juin 2009, Commission/Allemagne – d’une coopération entre deux
collectivités territoriales. En fait, la présente affaire concerne plutôt un accord contractuel passé entre une autorité d’une
collectivité territoriale et un organisme de droit public. Dans ces conditions, il faudrait se demander dans quelle mesure
il est possible, à partir d’un cas de dérogation fondé sur cette jurisprudence, d’inclure des formes de coopération telles
que celle en cause ici. iii) La notion juridique de «partenariat public/public»
– Extension du cas de dérogation à diverses formes de coopération entre des autorités publiques
68. Une lecture attentive de l’arrêt du 9 juin 2009, Commission/Allemagne révèle cependant que l’exception définie par la Cour
ne s’oppose pas par principe à de telles formes de coopération.
69. À l’appui de cette thèse, on observera, premièrement, que cette affaire portait sur un contrat conclu entre Stadtreinigung
Hamburg et quatre Landkreise limitrophes, Stadtreinigung Hamburg étant un organisme de droit public et non une collectivité
territoriale (49). Deuxièmement, on remarquera que la Cour emploie souvent la notion neutre d’«autorité publique» (50), laissant ainsi présumer qu’une coopération remplissant les conditions d’application de la dérogation non écrite n’est pas
réservée aux seules communes (51). Restreindre le champ de la dérogation à la coopération entre des collectivités territoriales serait aussi par trop formaliste
et difficilement justifiable compte tenu des différences d’organisation de l’action administrative dans les divers États membres.
Il est donc logique, dans ces conditions, d’interpréter largement le champ d’application de ce cas de dérogation non écrit
et, partant, de parler d’une «coopération entre des autorités publiques». 70. Il convient donc de poser en prémisse que ce cas de dérogation non écrit peut, en principe, inclure également une situation
dans laquelle les cocontractants sont une autorité sanitaire et une université.
– Les critères sont-ils remplis dans le cas d’espèce?
71. Pour que l’ASL Lecce et l’Université puissent se prévaloir de cette dérogation non écrite, il faut que les critères énoncés
ci-dessus, qui autorisent une coopération entre des autorités publiques, soient remplis dans le cas d’espèce. Il est constant
que l’on est en présence d’un accord contractuel passé exclusivement entre des autorités publiques, sans intervention d’une
personne privée sous quelque forme que ce soit, ce qui satisfait d’emblée à plusieurs des critères. D’autres critères soulèvent
en revanche des difficultés et requièrent un examen plus approfondi. L’accomplissement d’une tâche d’intérêt public
72. En l’occurrence, l’un des points les plus sujets à caution est celui de savoir si le contrat litigieux a été conclu par les
deux parties dans le but d’exécuter une tâche d’intérêt public.
73. Ainsi que nous l’avons déjà exposé, l’Université a été chargée d’effectuer des activités d’études et d’évaluation de la vulnérabilité
sismique des structures hospitalières de la province de Lecce. Ces travaux doivent être exécutés à la lumière des réglementations
nationales édictées en matière de sécurité des structures et, notamment, des édifices dits «stratégiques». Ainsi que l’ASL
Lecce l’a expliqué dans ses observations écrites (52), les résultats de cette étude visaient à servir de base en vue de ses propres projets futurs d’amélioration de la résistance
des structures concernées. Il y a lieu d’en déduire que, en passant le marché portant sur l’accomplissement de cette étude,
l’ASL Lecce entendait en fait s’acquitter d’une obligation qui lui était imposée par le droit national dans le but de garantir
la sécurité des structures hospitalières. Une telle mission sert l’intérêt public et relève de la compétence de l’État. 74. En conséquence, le contrat litigieux a été passé par les deux parties dans le but d’exécuter une tâche d’intérêt public.
Coopération en vue d’accomplir une mission commune de service public
75. Il est requis en outre que la coopération vise à accomplir une mission commune de service public (53). Il ne suffit donc pas que l’obligation légale d’exécuter la mission de service public en question ne concerne que l’une
des autorités publiques impliquées, alors que l’autre se limite à un rôle d’auxiliaire qui entreprend sur la base d’un contrat
une mission qui lui est étrangère. Cette position apparaît défendable si l’on se remémore le sens étymologique du terme «coopération».
L’existence d’une telle coopération repose précisément sur une stratégie, commune aux partenaires, qui est basée sur l’échange
et la reconnaissance des intérêts de chacun. Lorsqu’un seul des participants poursuit ses intérêts propres, il est difficile
de parler d’une «coopération» au sens décrit ci-dessus (54).
76. Les indications de la Cour dans l’arrêt Commission/Allemagne (55) fournissent des indices concrets d’une coopération authentique entre des autorités publiques, s’agissant d’une forme particulière
de coopération entre quatre collectivités territoriales et un organisme public, qui leur a permis d’effectuer en commun une
mission de service public qui leur incombe à tous, l’élimination des déchets. La Cour a expressément attiré l’attention sur
ce point dans ses développements. Ainsi qu’elle l’a constaté, le rapport entre les cocontractants se caractérisait par la
reconnaissance de droits et de devoirs réciproques. De plus, les cocontractants s’engageaient à une assistance et à une sollicitude
mutuelles. L’arrêt était donc sous-tendu par des relations d’échange qui allaient au-delà d’une prestation de services en
contrepartie d’une simple rémunération (56). 77. Ainsi que l’ont reconnu avec raison le gouvernement polonais (57), le CNI (58) et la Commission (59), le présent cas se distingue cependant fondamentalement de la situation que nous venons de décrire, car les autorités publiques
concernées poursuivent des objectifs différents. Alors que seule l’ASL Lecce est investie d’une obligation légale d’étude
et d’évaluation de la vulnérabilité sismique de structures hospitalières, le rôle attribué par la loi à l’Université est la
recherche scientifique. Ce rôle est complété par la fonction traditionnelle de siège académique de transmission de la connaissance,
dont il a déjà été question (60). Il semble clair, dans ces conditions, que l’étude et l’évaluation de la vulnérabilité sismique de structures hospitalières
ne sauraient être considérées comme ressortissant à la compétence originelle d’une université. Si l’on observe, en effet,
les aspects concrets du cas d’espèce, force est de constater que l’on ne trouve pas de mission légale correspondante dans
le chef de l’Université. Ce point a déjà été établi dans le contexte de l’analyse de l’article 18 de la directive 2004/18 (61). On ne voit pas davantage de raison de penser que l’Université se chargerait d’elle-même de cette mission. Elle n’en dispose
pas moins tant de l’expertise que du personnel et des équipements nécessaires à l’accomplissement de cette mission. C’est
à ces moyens qu’a recours l’ASL Lecce pour s’acquitter de sa mission de service public. Elle profite, d’une certaine manière,
des ressources de l’Université. Or, en définitive, seuls les intérêts de l’ASL Lecce sont concernés. 78. Dans ce contexte, la nature des rapports entre les deux participantes revêt de l’importance. Une coopération entre des autorités
publiques peut, comme le révèle l’arrêt Commission/Allemagne, être organisée de diverses manières: soit sur une base institutionnelle,
par la création d’une structure taillée sur mesure pour les besoins des participantes, à laquelle des compétences sont transférées,
ou par le biais de laquelle des compétences sont exercées en commun, ou encore sur une base contractuelle, par la conclusion
d’un contrat de coopération ou d’un accord sur l’accomplissement d’une mission commune de service public (62). En l’occurrence, il n’y a rien de tel. Le contrat de consultant conclu entre l’ASL Lecce et l’Université ne fixe ni la base
ni le cadre juridique d’une coopération au service d’une mission commune de service public. Il n’y a, à la place, qu’une prestation
de services contractuelle revêtant la forme d’une consultation technique, pour laquelle il est prévu une rémunération. En
fin de compte, l’ASL Lecce «achète» une étude à l’Université, d’autant plus qu’elle en détient les droits de propriété exclusifs
et pourra en disposer comme elle l’entend. L’Université reçoit, quant à elle, une rémunération financière à propos de laquelle
on observera à nouveau que le fait qu’elle couvre le coût de la prestation n’enlève rien au caractère onéreux de celle-ci (63).
79. À cela vient s’ajouter le fait que le contrat de consultant en cause, à la différence de l’accord contractuel sous-jacent
à l’arrêt du 9 juin 2009, Commission/Allemagne, ne prévoit pas d’obligation d’assistance réciproque. Cette conclusion n’est
en rien modifiée par la circonstance que les activités prévues devaient être effectuées en étroite coopération entre le groupe
de travail désigné par l’ASL Lecce et le groupe de travail de l’Université, étant donné que, en vertu du contrat, il était
admis aussi d’avoir recours à du personnel externe. Les obligations réciproques de soutien étaient donc tenues en lisière
et, manifestement, elles ne devaient pas aller au-delà de ce qui était indispensable pour que le groupe de travail de l’Université
puisse mener à bien l’étude. 80. Par ailleurs, les observations écrites de l’ASL Lecce (64) indiquent que, entre les deux groupes de travail institués par celle-ci et par l’Université, en vue de l’accomplissement
de la mission de service public prétendument commune, il n’y avait pas d’échange véritable. Bien au contraire, le groupe de
travail de l’ASL Lecce devait se consacrer, sur la base des conclusions de l’étude, c’est-à-dire après que l’Université eut
accompli sa mission, à l’élaboration de concepts destinés à améliorer la sécurité des structures analysées. Ce fait vient
renforcer la thèse déjà énoncée selon laquelle l’ASL Lecce, en réalité, a confié à l’Université une expertise pour laquelle
elle a payé. 81. À l’issue de toutes ces considérations, il convient de constater que le contrat de consultant litigieux ne fonde, au sens
de la jurisprudence, aucune coopération véritable entre les autorités publiques participantes dans le but de réaliser une
mission commune de service public. Il s’agit donc bien plutôt d’un contrat de services à titre onéreux.
Absence de favoritisme à l’égard d’une entreprise privée par rapport à ses concurrentes 82. De plus, selon les critères fixés par la Cour, aucune entreprise privée ne devrait être placée dans une situation privilégiée
par rapport à ses concurrentes lors de l’attribution d’un marché portant sur une étude.
83. Ainsi que nous l’avons déjà remarqué, l’Université est apparue en qualité d’«opérateur économique» au sens de l’article 1er, paragraphe 9, de la directive 2004/18 (65). C’est pourquoi son statut, du point de vue du droit des marchés publics, était le même que celui d’une entreprise privée.
Étant donné que l’Université a obtenu ce marché sans qu’il ait été procédé à un appel d’offres public, elle a été placée dans
une situation privilégiée par rapport aux associations d’ingénieurs et d’architectes qui, le cas échéant, eussent été, elles
aussi, en mesure de réaliser l’étude en question. 84. Ce critère suppose logiquement et impérativement qu’il existe du tout des concurrents potentiels. On remarquera à ce propos
que, dans ses observations écrites, l’ASL Lecce ne conteste pas expressément le fait que d’autres opérateurs économiques auraient
pu, eux aussi, mener à bien l’étude en question. Certes, l’efficacité économique, les ressources matérielles et la compétence
de l’Université font l’objet de louanges (66), mais cela n’enlève absolument rien aux aptitudes fondamentales d’autres opérateurs économiques comme les études d’ingénieurs
ou d’architectes. Au vu des observations du CNI à l’appui de sa thèse (67), selon laquelle une telle activité relève plutôt, en principe, de la compétence des ingénieurs et des architectes, il serait
difficile de leur dénier ces aptitudes. Pour autant que l’ASL Lecce ait eu raison de déclarer à l’audience que la complexité
de la tâche à accomplir dépassait les capacités des études d’ingénieurs ou d’architectes, elle n’a pu cependant, à la suite
d’une question de la Cour à ce sujet, réfuter que d’autres universités et instituts de recherche privés en Italie et à l’étranger
eussent été éventuellement à la hauteur des exigences requises. 85. C’est toutefois au juge national, compétent pour établir les faits, qu’il appartiendra d’éclaircir définitivement ce point.
Il faudra pour cela qu’il détermine si les procédures nécessaires pour étudier et évaluer la vulnérabilité sismique sont vraiment
d’une complexité telle que seule l’Université désignée – et aucune autre – aurait pu mener à bien cette étude. Il suffira,
aux fins de la présente procédure préjudicielle, de relever que, selon toute probabilité, l’ASL Lecce aurait eu le choix entre
différents concurrents potentiels si elle avait lancé un appel d’offres en vue de l’exécution de ladite étude. 86. En conséquence, l’Université a été placée, lors de la conclusion du contrat, dans une situation privilégiée par rapport à
des concurrents potentiels. Partant, une autre condition d’application de la dérogation non écrite n’est pas remplie.
Le droit des marchés publics n’est pas contourné
87. Une condition supplémentaire d’applicabilité de la dérogation non écrite au cas d’espèce est que la conclusion du contrat
ne doit pas contourner les règles des marchés publics. 88. Nous nous rallierons, à propos de cette condition, à la thèse du gouvernement polonais (68), selon laquelle il convient de considérer que la concurrence est déjà faussée par le fait qu’il n’y a pas eu d’appel d’offres,
bien que, selon toute probabilité, l’étude litigieuse aurait pu être réalisée aussi par les associations d’ingénieurs et d’architectes
en concurrence avec l’Université. Il ne faut pas perdre de vue, dans ce contexte, le fait qu’il eût été justement dans l’intérêt
de l’ASL Lecce, en tant que pouvoir adjudicateur, de proposer le marché au plus grand nombre possible de concurrents. Ainsi
que l’a expliqué la Cour dans l’arrêt CoNISMa (69), l’un des objectifs des règles de l’Union en matière de marchés publics est l’ouverture à la concurrence la plus large possible.
Cette ouverture à la concurrence la plus large possible est envisagée non pas uniquement au regard de l’intérêt de l’Union
en matière de libre circulation des produits et des services, mais également dans l’intérêt propre du pouvoir adjudicateur
impliqué, qui disposera ainsi d’un choix élargi quant à l’offre la plus avantageuse et la mieux adaptée aux besoins de la
collectivité publique concernée (70). L’ASL Lecce s’est privée de cette possibilité en ne permettant pas à des soumissionnaires éventuels de lui faire des offres.
89. Dans ces conditions, nous ne sommes pas convaincue par l’argument de l’ASL Lecce (71) selon lequel l’attribution du marché à l’Université lui a permis de réaliser des économies considérables, d’autant plus que,
faute d’appel d’offres public, elle n’avait pas la possibilité d’étudier les offres de concurrents potentiels. Non seulement
l’ASL Lecce n’a pas apporté la preuve de cette allégation, mais elle n’a même pas pu démontrer de manière convaincante comment
elle était parvenue au montant estimatif de 800 000 euros que, à son avis, des concurrents – à condition d’être en mesure
de réaliser l’étude – auraient demandé. L’allégation, non étayée par des faits, selon laquelle seule l’Université pouvait
réaliser l’étude en cause à un prix aussi bas est révélatrice d’une méconnaissance de la finalité du droit des marchés publics.
90. Si l’on autorisait des pouvoirs adjudicateurs – en dehors du domaine du partenariat public/public – à s’adresser à d’autres
autorités publiques afin de se procurer des prestations de services sans être soumis aux règles du droit des marchés publics,
il serait à craindre que ces règles ne soient contournées à long terme, ce qui, en fin de compte, porterait atteinte à la
finalité de l’Union, qui est de garantir la liberté d’établissement et de prestation de services ainsi qu’une concurrence
sans entraves à l’intérieur du marché unique. Pour éviter cela, un contrôle strict du respect des critères fixés par la Cour
dans l’arrêt Commission/Allemagne est nécessaire. 91. Il convient donc de constater que le contrat conclu entre l’ASL Lecce et l’Université avait pour but de contourner le droit
des marchés publics. Cette constatation milite elle aussi contre une application de la dérogation non écrite.
– Arguments contre la qualification de «partenariat public/public»
92. L’analyse qui précède a montré que plusieurs des critères qui permettent de faire entrer une coopération entre des autorités
publiques dans la catégorie du «partenariat public/public» ne sont pas remplis en l’occurrence. Cela vaut d’abord de l’exigence
que la coopération vise à accomplir une mission commune de service public (72). On ne voit pas ici de «coopération» véritable au sens originel, et les participantes ne poursuivent pas de but commun que
la loi leur aurait imposé. Il s’agit plutôt d’une situation dans laquelle une autorité publique a recours, à des conditions
financières favorables, aux ressources d’une autre autorité publique. D’un point de vue juridique, il s’agit d’un contrat
de services à titre onéreux. De plus, la circonstance que l’Université ait été placée dans une situation privilégiée, à l’occasion
de la conclusion du contrat, par rapport à des concurrents potentiels (73) et que le contrat litigieux ait visé à contourner le droit des marchés publics (74) plaide contre l’exclusion de l’opération en cause ici du champ d’application du droit des marchés publics. Dans ces conditions,
il ne saurait être question ici d’un «partenariat public/public».
93. Il y a lieu de constater qu’aucun cas de dérogation pertinent ne permet d’écarter l’application de la directive 2004/18.
94. On observera, en résumé, que le marché en cause, portant sur la réalisation d’activités d’études et d’évaluation de la vulnérabilité
sismique de certaines structures hospitalières, constitue une opération qui est soumise aux règles des marchés publics et
à laquelle la directive 2004/18 est applicable. Étant donné que, en l’occurrence, il n’y a pas eu d’appel d’offres, la directive
a été enfreinte. Si l’on considère le fait que le droit national autorise des accords tels que celui passé entre l’ASL Lecce
et l’Université, ce droit n’est pas non plus conforme à la directive. 95. Il s’ensuit que la directive 2004/18 et, en particulier, son article 1er, paragraphe 2, sous a) et d), ses articles 2 et 28 et son annexe II, catégories 8 et 12, doivent être interprétés en ce sens
qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui autorise la passation d’accords sous forme écrite entre un pouvoir adjudicateur
et une université, institution de droit public, aux fins d’une mission d’étude et d’évaluation de la vulnérabilité sismique
de structures hospitalières, mission qui doit être accomplie à la lumière des réglementations nationales en matière de sécurité
des structures et, notamment, des édifices dits «stratégiques», en contrepartie d’une rémunération qui ne doit pas dépasser
les frais exposés pour l’exécution de la prestation et alors que l’université chargée d’exécuter la mission est susceptible
de revêtir la qualité d’opérateur économique. VII – Conclusion
96. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre ce qui suit à la question préjudicielle posée
par le Consiglio di Stato:
«La directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de
passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services et, en particulier, son article 1er, paragraphe 2, sous a) et d), ses articles 2 et 28 et son annexe II, catégories 8 et 12, doivent être interprétés en ce sens
des structures et, notamment, des édifices dits ‘stratégiques’, en contrepartie d’une rémunération qui ne doit pas dépasser
de revêtir la qualité d’opérateur économique.»
3 –	Arrêt du 9 juin 2009 (C-480/06, Rec. p. I-4747). 4 –	GURI n° 192, du 18 août 1990.
5 –	Page 2 des observations de l’Université.
6 –	Arrêt du 23 décembre 2009 (C-305/08, Rec. p. I-12129).
7 –	Ibidem, point 35.
8 –	Ibidem, point 42.
9 –	Voir p. 22, point 34 de la demande de décision préjudicielle.
10 –	Voir Hailbronner, K., Das Recht der Europäischen Union (édité par E. Grabitz et M. Hilf), partie B 5, point 24, p. 4, d’après lequel le critère du caractère onéreux doit être considéré
en principe comme rempli dès lors qu’il existe un avantage mesurable en argent. Dans le même sens, Eisner, C., «Interkommunale
Kooperationen und Dienstleistungskonzessionen (Teil 1)», Zeitschrift für Vergaberecht und Beschaffungspraxis, 2011, p. 190, selon lequel une certaine opération doit être appréciée sur la base des dispositions du droit des marchés
publics dès lors qu’il est effectivement convenu de rétribuer une prestation. 11 –	Voir Frenz, W., Handbuch Europarecht, vol. 3 (Beihilfe- und Vergaberecht), Heidelberg, 2007, p. 617, point 2012. 12 –	Ibidem.
13 –	Voir arrêt du 27 septembre 1988, Humbel et Edel (263/86, Rec. p. 5365, point 18). Budischowsky, J., Kommentar zu EU- und EG-Vertrag (édité par H. Mayer), Vienne, 2003, article 49 CE, point 8, p. 5, pour qui une contrepartie qui couvre les frais encourus
présente déjà le caractère d’une rémunération.
14 –	Voir Frenz, W., op. cit. (note 11), p. 618, point 2013. 15 –	Voir note 22 des observations de la Commission.
16 –	Règlement modifiant les directives 2004/17/CE, 2004/18 et 2009/81/CE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne
leurs seuils d’application pour les procédures de passation des marchés (JO L 314, p. 64).
17 –	Point 143 des conclusions prononcées le 14 avril 2010 (arrêt du 15 juillet 2010, C-271/08, Rec. p. I-7091).
19 –	Voir Frenz, W., op. cit. (note 11), point 1721. 20 –	Arrêt du 13 octobre 2005, Parking Brixen (C-458/03, Rec. p. I-8585, point 48).
21 –	Arrêts du 6 avril 2006, ANAV (C-410/04, Rec. p. I-3303, point 21), et du 15 octobre 2009, Acoset (C-196/08, Rec. p. I-9913,
point 49). Sur le lien entre l’interdiction de discrimination et l’exigence de transparence, voir arrêts du 7 décembre 2000,
Teleaustria et Telefonadress (C‑324/98, Rec. p. I-10745, points 60 et suiv.); du 21 juillet 2005, Coname (C-231/03, Rec. p. I‑7287,
points 17 et suiv.); du 13 novembre 2007, Commission/Irlande (C-507/03, Rec. p. I-9777, points 30 et suiv.), et du 21 février
2008, Commission/Italie (C-412/04, Rec. p. I-619, point 66). 22 –	Voir arrêt du 26 janvier 1993, Telemarsicabruzzo e.a. (C-320/90 à C-322/90, Rec.p. I-393, point 6). 23 –	Voir arrêts du 21 septembre 1999, Albany (C-67/96, Rec. p. I-5751, point 40), et du 25 mars 2004, Azienda Agricola Ettore
Ribaldi e.a. (C-480/00 à C-482/00, C-484/00, C-489/00 à C-491/00, C-497/00 à C-499/00, Rec. p. I-2943, point 73). 24 –	En ce qui concerne les méthodes de calcul, toutes les directives en matière de marchés publics comportent des interdictions
de contournement expresses. D’une part, la répartition des marchés est prohibée lorsqu’elle a pour objet d’écarter l’application
de la directive concernée. D’autre part, les directives excluent que leurs dispositions puissent être contournées par le biais
du choix de la méthode de calcul. De plus, il peut être déduit des interdictions de contournement une interdiction générale
des sous-évaluations intentionnelles ou par négligence [voir Frenz, W., op. cit. (note 11), p. 209, point 822, et Trepte,
P., Public Procurement in the EU, 2e édition, Oxford, 2007, p. 262 et suiv.]. 25 –	Cette jurisprudence part du principe que le juge national a une connaissance directe des faits de l’affaire, comme aussi
des arguments mis en avant par les parties, et qu’il est donc mieux placé pour apprécier, en pleine connaissance de cause,
la pertinence des questions de droit soulevées par le litige dont il se trouve saisi et la nécessité d’une décision préjudicielle,
pour être en mesure de rendre son jugement (voir arrêt du 22 juin 2000, Marca Mode, C-425/98, Rec. p. I‑4861, point 21). 26 –	Voir, entre autres, arrêts du 13 mars 2001, PreussenElektra (C-379/98, Rec. p. I-2099, point 38); du 22 mai 2003, Korhonen
e.a. (C-18/01, Rec. p. I-5321, point 19); du 19 avril 2007, Asemfo (C-295/05, Rec. p. I-2999, point 30), et du 1er octobre 2009, Gottwald (C-103/08, Rec. p. I‑9117, point 16). 27 –	Voir, entre autres, arrêts du 15 décembre 1995, Bosman (C-415/93, Rec. p. I-4921, point 61); du 1er avril 2008, Gouvernement de la Communauté française et gouvernement wallon (C-212/06, Rec. p. I-1683, point 29), et Gottwald
(précité note 26, point 17).
28 –	Voir point 44 des présentes conclusions.
29 –	Voir Frenz, W., op. cit. (note 11), p. 670, point 2197.
30 –	Voir arrêts du 10 mars 1987, Commission/Italie (199/85, Rec. p. 1039, point 14); du 18 novembre 1999, Teckal (C-107/98,
Rec. p. I-8121, point 43); du 17 novembre 1993, Commission/Espagne (C-71/92, Rec. p. I-5923, point 10), et du 13 janvier 2005,
Commission/Espagne (C-84/03, Rec. p. I-139, points 48 et 58). 31 –	Voir points 17 et 18 des observations du gouvernement tchèque.
32 –	Voir arrêts du 6 avril 1962, de Geus (13/61, Rec. p. 89), et du 5 février 1963, Van Gend & Loos (26/62, Rec. p. 1).
33 –	Voir Livre vert de la Commission du 27 janvier 2011 sur la modernisation de la politique de l’UE en matière de marchés
publics – Vers un marché européen des contrats publics plus performant (COM/2011/0015 final, p. 24), qui cite les deux cas
de figure dégagés par la Cour dans sa jurisprudence. La Commission s’y déclare en faveur de la détermination, lors de l’élaboration
de projets de législation, des formes de coopération qui ne doivent pas entrer dans le champ d’application des directives
en matière de marchés publics. Dans cet exercice, il y a lieu de tenir compte aussi des leçons de la jurisprudence de la Cour.
34 –	Arrêt du 11 janvier 2005 (C-26/03, Rec. p. I-1). 35 –	Ibidem, point 48.
36 –	Voir Holoubek, M., EU-Kommentar (édité par J. Schwarze), 2e édition, Art. 49/50 EGV, point 151, p. 753, qui observe que la jurisprudence de la Cour a exclu du champ d’application des
directives en matière de marchés publics comme de celui des libertés fondamentales non seulement les prestations internes
au sein d’une personne morale, mais aussi les relations de prestations entre un pouvoir public et des institutions déconcentrées.
37 –	Arrêt précité note 30. 38 –	Voir arrêts Teckal (précité note 30, point 50), Stadt Halle et RPL Lochau (précité note 34, point 49), et du 9 juin 2009,
Commission/Allemagne (précité note 3, point 34). 39 –	Voir point 35 de l’ordonnance de renvoi. 40 –	Arrêt du 9 juin 2009, précité note 3.
41 –	Voir Chaminade, A., «Des possibilités de coopération accrues pour les collectivités territoriales», La semaine juridique – édition générale, 2010, n° 363, p. 662, qui parle d’un nouveau développement de la jurisprudence de la Cour depuis les arrêts relatifs aux
procédures «in-house». Voir Ferk, P., et Ferk, B., «Osebe javnega prava kot ponudniki», Podjetje in delo, 2011, n° 4, p. 481 et suiv., qui, dans le contexte de l’arrêt Commission/Allemagne, parlent d’un complément apportée à la
doctrine antérieure relative aux procédures «in-house», dans la mesure où le rapport qui lie les participants est contractuel
et non institutionnel. 42 –	Voir Pirker, B., «La jurisprudence de la Cour de justice et du Tribunal de première instance. Chronique des arrêts. Arrêt
Commission c/Allemagne», Revue du droit de l’Union européenne, 2009, n° 3, p. 574; Broussy, E., Donnat, F., et Lambert, C., Chronique de jurisprudence communautaire, Droit administratif, 2009, p. 1542, qui défendent la thèse selon laquelle l’arrêt Commission/Allemagne établit une nouvelle dérogation en matière
de droit des marchés publics. 43 –	Voir arrêt du 9 juin 2009, Commission/Allemagne (précité note 3, point 37).
44 –	Arrêt du 13 novembre 2008 (C-324/07, Rec. p. I-8457, point 48). 45 –	Voir arrêt du 9 juin 2009, Commission/Allemagne (précité note 3, point 45).
46 –	Voir Steiner, M., «Ausschreibungsfreier Abfallentsorgungsvertrag: Ist das der Anfang vom Ende der sogenannten Teckal-Kriterien?»,
European Law Reporter, 2009, p. 283, qui, à propos des circonstances factuelles sous-tendant l’arrêt Commission/Allemagne, évoque une «coopération
institutionnalisée» de fait. 47 –	Voir arrêt du 9 juin 2009, Commission/Allemagne (précité note 3, point 47).
49 –	Dans ce sens, Wagner, S., «Öffentliche Aufträge: Eine förmliche europaweite Ausschreibung ist nicht erforderlich, wenn
öffentliche Stellen i. R. interkommunaler Zusammenarbeit einen Vertrag zur Erfüllung einer ihnen allen obliegenden öffentlichen
Aufgabe (Abfallentsorgung) schließen», Europäisches Wirtschafts- & Steuerrecht, 2009, p. 328. 50 –	Voir arrêt du 9 juin 2009, Commission/Allemagne (précité note 3, points 34, 44, 45 et 47). 51 –	Dans ce sens, Öhler, M., et Gruber, C., «‘Zusammenarbeit’ iSd EuGH-Urteils Rs Stadtreinigung Hamburg nicht auf Kooperationen
zwischen Gebietskörperschaften beschränkt», Zeitschrift für Vergaberecht und Beschaffungspraxis, 2011, p. 288. 52 –	Voir p. 3 des observations de l’ASL Lecce.
53 –	Voir Struve, T., «Durchbruch für interkommunale Zusammenarbeit», Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2009, p. 807, et Veldboer, W., «Zur Entscheidung für interkommunale Zusammenarbeit durch das EuGH-Urteil ‘Hamburger Stadtreinigung’»,
Die öffentliche Verwaltung, 2009, p. 360. 54 –	Voir Öhler, M., et Gruber, C., op. cit. (note 51), p. 289, qui préconisent que l’accord entre les autorités publiques révèle
un «caractère coopératif».
55 –	Voir arrêt du 9 juin 2009 (précité note 3, point 37).
56 –	Dans ce sens, Struve, T., op. cit. (note 53).
57 –	Voir point 22 des observations du gouvernement polonais.
58 –	Voir p. 6 des observations du CNI, où celui-ci va jusqu’à mettre en doute que l’étude et l’évaluation de la vulnérabilité
sismique des structures hospitalières soient du tout une mission imposée par la loi à l’ASL Lecce. 59 –	Voir point 86 des observations de la Commission.
60 –	Voir point 53 des présentes conclusions.
61 –	Voir point 53 des présentes conclusions.
62 –	Dans ce sens, Dreyfus, J-D., et Rodrigues, S., «La coopération intercommunale confortée par la CJCE?», L’actualité juridique; droit administratif, 2009, p. 1720. 63 –	Voir point 34 des présentes conclusions.
64 –	Voir p. 3 des observations de l’ASL Lecce.
65 –	Voir points 27 et 28 des présentes conclusions.
66 –	Voir p. 23 et suiv. des observations de l’ASL Lecce.
67 –	Voir p. 2 des observations du CNI.
68 –	Voir point 23 des observations du gouvernement polonais.
69 –	Arrêt précité note 6, point 37. 70 –	Le droit des marchés publics fixe des limites à l’autonomie des autorités publiques, dans l’intérêt de la concurrence,
en particulier en ce qui concerne le choix du cocontractant. Voir, à propos de l’incidence des objectifs de la politique du
marché intérieur sur le droit privé, Wendehorst, C., «Methodenlehre und Privatrecht in Europa», Vom praktischen Wert der Methode – Festschrift für Heinz Mayer zum 65. Geburtstag, Vienne, 2011, p. 829.
71 –	Voir p. 15 des observations de l’ASL Lecce.
72 –	Voir point 81 des présentes conclusions.
73 –	Voir point 86 des présentes conclusions.
74 –	Voir point 91 des présentes conclusions.