Source: https://lagen.nu/prop/2012/13:192
Timestamp: 2019-04-24 22:17:05+00:00
Document Index: 43374999

Matched Legal Cases: ['§ 2', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', '§ 1', '§ 1', 'domstolen ', 'domstolen ', '§ 1', '§ 3']

4.1.1. Allmänt om offentlighetsprincipen och sekretesslagstiftningen
4.1.2. Sekretessbestämmelsernas uppbyggnad
4.1.3. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter
4.2.1. Avtal och EU-rättsakter
4.2.2. Sekretessbestämmelser
4.3. Sekretess hos svenska myndigheter till följd av internationella förpliktelser
4.3.1. Sekretess till skydd för personliga eller ekonomiska förhållanden
4.3.2. Sekretess till skydd för allmänna intressen
4.3.3. Särskilt om vetorätt för ursprungsinnehavaren i förhållande till svensk rätt
4.4. Sekretess i EU-samarbetet
4.4.1. Allmänhetens tillgång till handlingar hos EU:s institutioner
4.4.2. Informationsutbyte mellan medlemsstaternas myndigheter
5. Tidigare överväganden
6.1. Sekretess till skydd för allmänna intressen
6.1.1. Behovet av en ny sekretessbestämmelse
6.1.2. Den nya sekretessbestämmelsen
6.1.3. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter
6.2. Sekretess till skydd för enskilda intressen
6.3. Tydlighet vid avslag på enskildas begäran att få ta del av allmänna handlingar
Bilaga 1. Sammanfattning av promemorian Sekretess i det internationella samarbetet (Ds 2012:34)
Bilaga 3. Förteckning över remissinstanserna (Ds 2012:34)
Originaldokument: Sekretess i det internationella samarbetet, prop. 2012/13:192 (pdf 416 kB), Källa
Den tystnadsplikt som följer av 1 § inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 2 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift vars röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt.
Den tystnadsplikt som följer av 1 a § inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 2 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.
Den tystnadsplikt som följer av 1 b § inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 2 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.
SOU 2014:39: Avsnitt 5.1.1
Enligt 2 kap. 2 § första stycket TF får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa angivna intressen, t.ex. skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden eller rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. En sådan begränsning ska enligt 2 kap. 2 § andra stycket TF anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i visst fall är lämpligare, i en annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet. Den särskilda lagen är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, och regeringen har meddelat föreskrifter om bestämmelsernas tillämplighet i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641).
Sekretess innebär inte bara en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar utan även ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär således både handlingssekretess och tystnadsplikt. Till den del sekretessbestämmelserna innebär tystnadsplikt medför de en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen eller enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av s.k. skaderekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften röjs. När skälen för sekretess väger särskilt tungt i förhållande till insynsintresset används i stället omvända skaderekvisit. I ett sådant fall är utgångspunkten att uppgifterna omfattas av sekretess och att en
uppgift får lämnas ut endast om det står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut. I ett sådant fall ska de uppgifter som omfattas av bestämmelsen hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut.
Som nämns i avsnitt 4.1.1 innebär sekretess såväl handlingssekretess som tystnadsplikt. Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § TF och 1 kap.1 och 2 §§yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) har som huvudregel företräde framför den tystnadsplikt som följer av en sekretessbestämmelse. Nämnda rätt har dock aldrig företräde framför den handlingssekretess som följer av samma bestämmelse (7 kap. 3 § första stycket 2 och 5 § TF och 5 kap. 1 § första stycket och 3 § 2 YGL). Det kan således vara tillåtet att muntligen lämna en uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men det är aldrig tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgiften lämna den allmänna handling som den sekretessbelagda uppgiften framgår av till en journalist eller att själv publicera handlingen.
Varje gång en ny sekretessbestämmelse införs måste lagstiftaren överväga om den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen bör ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Utgångspunkten är att stor återhållsamhet ska iakttas vid prövningen av om undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör göras i ett särskilt fall. Den enskilda sekretessbestämmelsens konstruktion kan ge viss vägledning. När det är fråga om bestämmelser om absolut sekretess kan det finnas större anledning att överväga undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter än i andra fall. Detsamma gäller i viss mån sekretessbestämmelser med ett omvänt skaderekvisit (prop. 1979/80:2 Del A s. 111 f.).
SOU 2015:39: Avsnitt 6.1.2, 6.2.1
Förhandlingarna har hittills avslutats avseende nio av de ovan beskrivna avtalen (med Sydkorea, Colombia och Peru, Centralamerika, Irak, Ukraina, Singapore, Georgien, Moldavien och Armenien). Inget av dessa avtal har ännu ratificerats av Sverige.2Det finns förhoppningar om
Prop. 2015/16:5: Avsnitt 27.5
att under 2013 avsluta förhandlingarna med i vart fall Kanada. Ytterligare förhandlingar om frihandelsavtal med tredjeländer pågår och torde avslutas inom en överskådlig framtid. Det kan antas att flertalet av dessa avtal kommer att innehålla regler om utbyte och hantering av information.
Informationsutbyte mellan medlemsstaterna i EU regleras i olika EUrättsakter. Även EU-rättsakter som har andra primära syften än att reglera informationsutbyte innehåller ofta bestämmelser om hur nationella myndigheter ska hantera information.
En grundläggande princip i Sverige är att den myndighet som förvarar en handling självständigt ska pröva om den kan lämnas ut. I många andra länder tillämpas i stället en princip som brukar kallas originator control. Denna princip innebär en vetorätt för ursprungsinnehavaren på så sätt att den som har upprättat en handling har rätt att kontrollera till vem handlingen lämnas ut även efter det att den har överlämnats till exempelvis andra myndigheter eller andra länder. I enlighet med rättstraditionen i andra länder används ofta bestämmelser om vetorätt för ursprungsinnehavaren vid internationella överenskommelser som omfattar informationsutbyte, såväl inom som utom EU. I avtalstexter och EU-rättsakter brukar sådana bestämmelser formuleras så att den som tar emot en hemlig handling från ett annat land eller en mellanfolklig organisation inte får lämna handlingen vidare utan ursprungsinnehavarens skriftliga samtycke. Det förekommer också att internationella avtal och EU-rättsakter innehåller bestämmelser om ömsesidigt erkännande av sekretess, dvs. att uppgifter som Sverige har erhållit från en annan stat ska ges ett sekretesskydd som motsvarar det som uppgiften har hos den utlämnande myndigheten.
försedda med skaderekvisit, i likhet med flertalet svenska sekretessbestämmelser.
Om en sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig finns således en skyldighet att lämna ut uppgifter till andra myndigheter enligt 6 kap. 5 § OSL. Av detta skäl har det, i de ovan beskrivna bestämmelserna om sekretess till följd av internationellt avtal, särskilt angivits att de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. 15–27 §§ och 28 § första stycket OSL inte får tillämpas i strid med avtalet. Det finns också två bestämmelser som anger att internationella avtal begränsar tillämpningen av sekretessbrytande bestämmelser om sekretess gäller enligt andra bestämmelser (30 kap. 17 § och 34 kap. 9 § OSL).
Enligt 15 kap. 1 § OSL gäller s.k. utrikessekretess för en uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.
När sekretesslagen trädde i kraft 1981 gällde utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § med olika skaderekvisit beroende på var en uppgift fanns. För uppgifter hos regeringen och inom utrikesrepresentationen föreskrevs sekretess med ett omvänt skaderekvisit. Sekretess gällde således om det inte stod klart att en uppgift kunde röjas utan att det störde Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadade landet. Hos andra svenska myndigheter gällde däremot sekretess med ett rakt skaderekvisit för samma uppgifter. För dessa myndigheter gällde alltså sekretess för en uppgift om det kunde antas att det störde Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadade landet om uppgiften röjdes. I förarbetena (prop. 1979/80:2 Del A s. 131) konstaterades att skade- och störningsbegreppen i bestämmelsen om utrikessekretess inte bör ges en alltför vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för landet för att en uppgift ska sekretessbeläggas. Att mindre och tillfälliga störningar
kommissionen, inte omfattades av utrikessekretess trots att det danska Miljö- och energiministeriet hade framfört åsikten att vissa uppgifter i bilagan borde hållas hemliga. Det direktiv som reglerade informationsutbytet avseende sådana ansökningar innehöll en sekretessbestämmelse. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att det vid genomförandet av direktivet i svensk rätt hade påtalats att de sekretessbestämmelser i sekretesslagen som främst kunde bli aktuella att tillämpa var bestämmelserna till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden. Vidare ansåg Högsta förvaltningsdomstolen att förarbetsuttalandena till införandet av ett rakt skaderekvisit i bestämmelsen om utrikessekretess speglar systematiken bakom sekretessregleringen. Högsta förvaltningsdomstolen menade att denna bl.a. innebär att det i fråga om den gemensamma beslutsprocessen, t.ex. förhandlingspositioner och liknande, i första hand är utrikessekretessen som blir aktuell, medan det däremot, när det gäller enskilda intressen, är de sekretessbestämmelser som tar sikte på sekretesskyddet för enskilda som ska tillämpas. Högsta förvaltningsdomstolen fann att bestämmelsen om utrikessekretess var tillämplig, men ansåg att skaderekvisitet inte var uppfyllt. Målet återförvisades därför till kammarrätten för prövning av om sekretess gällde enligt någon annan sekretessbestämmelse.
Regeringen har därefter i flera lagstiftningsärenden avseende genomförande av olika EU-direktiv upprepat sin tveksamhet om, och i så fall i vilken utsträckning, uppgifter som utbyts med anledning av direktivet skulle anses omfattas av utrikessekretess vid en bedömning i ett enskilt
fall (prop. 2009/10:231 s. 29, prop. 2010/11:116 s. 87, prop. 2012/13:4 s. 63, prop. 2012/13:7 s. 12). Det har därför införts särskilda sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen (17 kap. 4 a, 6, 7, 7 a och 7 b §§ OSL).
Det finns till skydd för allmänna intressen också bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen enligt vilka sekretess gäller för en uppgift i verksamhet som avser rättslig hjälp eller samarbete på begäran från annan stat eller mellanfolklig domstol, om det kan antas att uppgiften har lämnats under förutsättning att uppgiften inte röjs (17 kap. 5 § och 18 kap. 17 § OSL). Dessa bestämmelser är dock inte tillämpliga i de situationer då det är den svenska myndigheten som har framställt begäran om rättslig hjälp eller samarbete. I sådana fall tillämpas i stället de sekretessbestämmelser som gäller i den verksamhet i vilken den rättsliga hjälpen har begärts.
Som framgår av avsnitt 4.2.2 används ofta bestämmelser som bygger på principen om vetorätt för ursprungsinnehavaren vid internationella överenskommelser som omfattar informationsutbyte, trots att denna princip inte har någon generell motsvarighet i svensk rätt.
Den konflikt som kan uppstå mellan en sådan förpliktelse och den svenska lagstiftningen har sedan 1980-talet i regel lösts genom att särskilda sekretessbestämmelser införts i offentlighets- och sekretesslagen för uppgifterna i fråga (se avsnitt 4.3.1). Dessa bestämmelser har ofta konstruerats så att sekretess gäller i den utsträckning riksdagen har godkänt ett avtal om detta.
Som ett led i arbetet för ökad öppenhet verkar Sverige regelmässigt, i förhandlingar om internationella avtal eller EU-rättsakter, för att formuleringar som innebär att utlämnande inte får ske utan ett uttryckligt samtycke från den ursprungliga myndigheten ska tas bort eller justeras.
Detta kan ske t.ex. genom att kravet på samtycke ändras till en skyldighet för den mottagande myndigheten att konsultera den ursprungliga myndigheten innan beslut om utlämnande av en handling fattas. En sådan justering får till följd att den svenska myndigheten behåller sin rätt att fatta ett självständigt beslut i utlämnandefrågan. I vissa fall kan bestämmelsen om vetorätt för ursprungsinnehavaren ersättas av en bestämmelse som motsvarar skaderekvisitet i bestämmelsen om utrikessekretess. Ett annat alternativ kan vara att bestämmelsen om vetorätt för ursprungsinnehavaren görs underordnad nationell rätt. I andra fall anges i stället att myndigheten ska vidta alla lagliga åtgärder för att undvika ett röjande av uppgifter, om den ursprungliga myndigheten inte har lämnat sitt uttryckliga samtycke till detta.
Vid ett par tillfällen, då Sverige inte har lyckats få gehör för sina förslag om justeringar av avtalstexten, har Sverige avgett en ensidig s.k. tolkningsförklaring i samband med att avtal som innehåller bestämmelser om vetorätt för ursprungsinnehavaren ingåtts. Så skedde exempelvis i samband med ingående av säkerhetsskyddsavtalet med Västeuropeiska unionen (SÖ 2004:59) och avtalet mellan de stater som är parter i konventionen om upprättandet av ett europeiskt rymdorgan och europeiska rymdorganet om skydd och utbyte av klassificerad information (SÖ 2004:60). I förklaringarna anges att bestämmelsen om vetorätt för ursprungsinnehavaren, för att överensstämma med svensk rätt, ska tolkas som att en svensk myndighet alltid ska samråda med den utländska eller mellanstatliga myndighet från vilken uppgifterna härrör innan den fattar beslut om utlämnande av uppgifter. Vidare anges att Sverige är medvetet om att om motparten vid ett sådant obligatoriskt samråd har förklarat att den inte samtycker till att uppgifterna röjs och en svensk myndighet ändå röjer dem, så skulle Sveriges handlande störa förbindelserna parterna emellan. I förklaringarna citeras därefter bestämmelsen om utrikessekretess.
Det finns dock även avtal som Sverige ingått och antagna EU-rättsakter som innehåller otvetydiga, bindande bestämmelser om vetorätt för ursprungsinnehavaren, vilka saknar motsvarighet i offentlighets- och sekretesslagen och där någon ensidig förklaring inte har gjorts. Som exempel kan nämnas det avtal om offentlig upphandling som undertecknades 1994 inom ramen för WTO (se prop. 1994/95:35 Bilaga 7 s. 26 f.) och 1994 års säkerhetsskyddsavtal mellan Sverige och NATO. Det kan konstateras att dessa båda avtal ingicks innan bestämmelsen om utrikessekretess försågs med ett enhetligt rakt skaderekvisit.
Arbetet i de gemensamma institutionerna bedrevs under flera decennier med traditionell diplomatisk förtrolighet enligt folkrättslig kutym. Först kring årsskiftet 1993/94 beslutade rådet och kommissionen att anta regler för allmänhetens tillgång till de handlingar som förvaras hos dessa båda institutioner. Reglerna gällde dock i princip endast handlingar som upp-
rättats hos institutionerna. Bindande normgivningsbeslut fattades inte genom en öppen omröstning efter en öppen debatt, utan efter överläggningar i rådet bakom stängda dörrar. Rådet kunde också avstå från att offentliggöra omröstningsresultatet. Inför Sveriges medlemskap i EU konstaterades att det än så länge framstod som uteslutet att rådet skulle komma att offentliggöra de protokoll som förts vid rådets överläggningar (prop. 1994/95:112 s. 10 f).
princip innebär en skyldighet att lämna ut yttranden från rådets rättstjänst rörande ett lagstiftningsärende.
samtycke till detta. I EU-rättsakter och avtal som gäller informationsutbyte mellan myndigheter i olika stater eller i förhållande till mellanfolkliga organisationer är således förtrolighet och principen om vetorätt för ursprungsinnehavaren alltjämt förhärskande. Detta gäller i synnerhet avtal mellan EU och dess medlemsstater å ena sidan och tredjeländer å den andra, såsom exempelvis de frihandelsavtal som nämns i avsnitt 4.2.1. Svenska försök att få kommissionen att i dess förhandlingar om sådana avtal föreslå justeringar av bestämmelser om vetorätt för ursprungsinnehavaren har bemötts bl.a. med invändningen att Sverige redan är folkrättsligt bundet av sådana bestämmelser enligt WTO-avtalet om offentlig upphandling.
eller avtalet och den tillämpliga artikeln eller klausulen i sitt avslagsbeslut.
Prop. 2012/13:192: Avsnitt Författningskommentar till 1 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Promemorians bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser som uttalade sig om behovet av en ny sekretessbestämmelse till skydd för allmänna intressen instämde i den bedömning som promemorian ger uttryck för. Således angav exempelvis Hovrätten över Skåne och Blekinge att det finns ett stort värde i tydliga och förutsägbara bestämmelser om vad som gäller i fråga om möjligheterna att leva upp till sekretesskrav som är hänförliga till Sveriges internationella kontakter samt att det skulle ge förutsättningar för att Sverige på bästa sätt ska kunna delta i det internationella samarbetet, vilket blir allt mer omfattande och viktigt.
Kommerskollegium uttalade att det är en förutsättning för att uppnå en väl fungerande inre marknad och att fullgöra handelspolitiska åtaganden i till exempel frihandelsavtal att sekretessbestämmelser i EU-rättsakter och internationella avtal tillämpas korrekt. Socialstyrelsen ansåg att det behövs en sekretesslagstiftning som tillåter svensk medverkan i ett internationellt informationsutbyte, ett samarbete som annars eventuellt aldrig skulle komma att inledas. Tullverket betonade att det är av största vikt att andra stater och mellanfolkliga organisationer har förtroende för att
Sverige hanterar information, som utbyts enligt internationella rättsakter och ingångna avtal, på ett korrekt sätt. Tidningsutgivarna konstaterade att det är en realitet att Sverige vid förhandlingar om just internationella avtal inte alltid kan få gehör för undantag från bestämmelser om vetorätt för ursprungsinnehavaren. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll och Statens haverikommission uppgav att det finns situationer då uppgifter som finns hos myndigheterna på grund av internationellt samarbete saknar sekretesskydd enligt offentlighets- och sekretesslagen.
Statens haverikommission ansåg också att det finns behov av att förhindra att det uppstår normkonflikter mellan svensk rätt och EU-rätt. Förvaltningsrätten i Stockholm ansåg dock att det kan ifrågasättas om inte den nuvarande regleringen i 15 kap. 1 § OSL om utrikessekretess är tillräcklig. På motsvarande grund var Justitiekanslern inte övertygad om att den föreslagna bestämmelsen svarar mot ett oundgängligt behov.
melser till EU inom vissa områden. Detta innebär bl.a. att EU i vissa fall har exklusiv kompetens att ingå ett avtal (se närmare avsnitt 4.2.1) och att EU-rättsakter många gånger antas med s.k. kvalificerad majoritet i rådet (artikel 294.8 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Sådana avtal och rättsakter utgör ofta kompromisser, vilket innebär att Sveriges synpunkter om största möjliga öppenhet inte alltid kan beaktas fullt ut. Sverige kan således inte alltid ensidigt bestämma vilka informationsutbyten med andra stater som landet ska delta i eller under vilka förutsättningar informationsutbytet ska ske.
EU-medlemskapet, och behovet av att även utanför ramen för EUsamarbetet få del av information från den övriga världen, leder således till att Sverige ibland måste acceptera bestämmelser om t.ex. vetorätt för ursprungsinnehavaren eller ömsesidigt erkännande av sekretess till skydd för utländska allmänna intressen, trots att motsvarande uppgifter, om de hade avsett rent svenska förhållanden, skulle ha bedömts ha ett litet eller inget sekretessintresse. Som exempel kan nämnas artikel 23.6 andra stycket i rådets direktiv 2011/16/EU av den 15 februari 2011 om administrativt samarbete i fråga om beskattning, som innebär att vissa rapporter som utarbetats av kommissionen inte får offentliggöras av medlemsstaterna utan kommissionens uttryckliga samtycke. Bestämmelsen har genomförts i svensk rätt genom 17 kap. 7 a § andra stycket OSL (prop. 2012/13:4).
En självklar utgångspunkt för det internationella samarbetet är att samtliga parter säkerställer att de kan uppfylla ingångna avtal och andra förpliktelser. När Sverige har ingått ett internationellt avtal måste de för-
kan tillämpas då särskilda sekretessbestämmelser saknas, finns det situationer då det råder osäkerhet om så är fallet och därmed om Sverige fullt ut kan uppfylla sina folkrättsliga förpliktelser om sekretess. En följd av detta är att det kan uppstå tveksamhet när det gäller Sveriges förmåga att leva upp till ingångna avtal. Detta försämrar Sveriges position i internationella förhandlingar och riskerar att skada samarbetet med främmande makt.
Mot den bakgrunden anser regeringen – i likhet med remissinstanserna – att det finns anledning att komplettera utrikessekretessen när det gäller vissa uppgifter som finns hos svenska myndigheter som en följd av EUrättsakter och vissa internationella avtal. Det bör dock poängteras att en sådan komplettering på intet sätt påverkar Sveriges höga ambitionsnivå när det gäller öppenheten inom det internationella samarbetet. Sveriges intresse kvarstår av att i varje enskilt fall bedöma vilken grad av sekretess som är lämplig och av att värna svenska myndigheters utrymme att göra en självständig bedömning av om en viss uppgift kan lämnas ut eller inte, även i internationella sammanhang. Men om Sverige under förhandlingar om avtal inte får gehör för sina synpunkter och bedömningen görs att det ändå är angeläget att Sverige ingår avtalet, ska inte en ändring av offentlighets- och sekretesslagen vara nödvändig i varje sådant enskilt
fall. Detsamma gäller då Sverige inte får gehör för motsvarande synpunkter inom ramen för förhandlingar om EU-rättsakter.
Regeringens förslag: Sekretess ska gälla för en uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ på grund av en bindande
EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller mellanfolklig organisation, om det kan antas att Sveriges möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess ska gälla för en uppgift som en myndighet har inhämtat i syfte att överlämna den till ett utländskt organ i enlighet med en sådan rättsakt eller ett sådant avtal. För en uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst fyrtio år. Om det finns särskilda skäl, ska dock regeringen få meddela föreskrifter om att sekretessen ska gälla under längre tid.
Promemorians förslag är att det ska införas en ny sekretessbestämmelse som inte är försedd med något skaderekvisit. I stället ska sekretess gälla om ett röjande skulle strida mot de sekretessförpliktelser som följer av den EU-rättsakt eller det avtal som ligger till grund för uppgiftsinnehavet. Vidare föreslås i promemorian att även internationella avtal som ingåtts av regeringen ska kunna aktualisera tillämpning av den nya sekretessbestämmelsen, även om avtalet inte godkänts av riksdagen.
Detsamma föreslås i promemorian gälla för avtal ingångna av förvaltningsmyndigheter, i det fallet dock endast om regeringen meddelat föreskrifter om detta.
Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser tillstyrkte eller hade ingenting att erinra mot promemorians förslag. Flera instanser, bl.a.
Kammarrätten i Göteborg, uttalade att förslaget var tydligt och ändamålsenligt mot bakgrund av de problem som förslaget avsåg att komma tillrätta med. Konkurrensverket konstaterade att förslaget skulle innebära att det blev en uppgift för riksdag och regering att försvara och bibehålla den svenska öppenheten. En handfull remissinstanser framförde dock invändningar mot promemorians förslag ur ett grundlagsperspektiv. Förvaltningsrätten i Stockholm, som avstyrkte förslaget, var tveksam till om det angivna syftet omfattas av 2 kap. 2 § TF och menade att riksdagen, för det fall att förslaget skulle leda till lagstiftning, varken skulle ha tagit ställning till sekretessens räckvidd eller dess styrka, vilket i sig får anses strida i vart fall mot kravet på noggrannhet vid en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar. Förenligheten med noggrannhetskravet i tryckfrihetsförordningen ifrågasattes även av Kammarrätten i Stockholm, Justitiekanslern, Socialstyrelsen, Lunds universitet och Tidningsutgivarna. Dessa remissinstanser ifrågasatte även om förslaget var förenligt med lagkravet i tryckfrihetsförordningen i den del som bestämmelsen omfattade sådana internationella avtal som inte har godkänts av riksdagen. Trafikverket ansåg däremot att det var angeläget att bestämmelserna om regeringens föreskriftsmandat utnyttjades för att det uppställda syftet skulle förverkligas. Några remissinstanser,
bl.a. Totalförsvarets forskningsinstitut, påpekade att en potentiell risk med förslaget var att det svenska incitamentet till att insistera på förbehåll för offentlighetsprincipen i förhandlingar möjligen skulle minska. Vidare menade bland annat Förvaltningsrätten i Stockholm att den föreslagna regleringen i praktiken skulle kunna komma att helt överlåta sekretessprövningen på någon annan än den utlämnande myndigheten. Några remissinstanser, bl.a. Naturvårdsverket, pekade på risken för tillämpningsproblem. Andra, t.ex. Konkurrensverket och Post- och telestyrelsen, ansåg att förslaget skulle underlätta myndigheternas arbete.
Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten påpekade att det inte stod klart om sekretessen skulle vara begränsad till den myndighet som inhämtat eller mottagit uppgiften från det andra landet eller om sekretessen skulle gälla oavsett vid vilken myndighet uppgiften därefter förekommer. Revisorsnämnden ansåg att det inte kunde utläsas i vilken utsträckning förslaget skulle göra det möjligt att skydda information som myndigheter får från utländska organ som inte utgör myndigheter. Statens haverikommission noterade att en viss EU-förordning saknar begränsning i fråga om sekretesstid och att det därmed kan uppkomma en normkonflikt mellan EU-förordningen och offentlighets- och sekretesslagen.
Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser tillstyrker eller har ingenting att erinra mot det förslag som lämnas i utkastet till lagrådsremiss. Kammarrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Stockholm, Justitiekanslern, Åklagarmyndigheten, Revisorsnämnden, Datain-spektionen och Socialstyrelsen noterar att de synpunkter som lämnades vid remissbehandlingen av promemorian har tagits i beaktande.
Förvaltningsrätten i Stockholm förutser dock praktiska problem vid domstolarnas tillämpning av den nya bestämmelsen och föreslår att ett krav på sekretessmarkering införs. Kommerskollegium och Patent- och registreringsverket anser att ett rakt skaderekvisit är en väl avvägd lösning för att värna om den svenska offentlighetsprincipen och ändå kunna fullgöra internationella sekretessåtaganden. Kammarrätten i Sundsvall och Pensionsmyndigheten konstaterar att införandet av ett skaderekvisit bättre överensstämmer med sekretessregleringens systematik, men anser liksom Läkemedelsverket och Post- och telestyrelsen att bestämmelsen riskerar att bli svårtillämpad. Uppsala universitet anser att den föreslagna sekretessbestämmelsen har fått en något tydligare utformning jämfört med promemorians förslag, men att den riskerar att bli överutnyttjad. Fakultetsnämnden, som menar att den föreslagna bestämmelsen är alltför vid och allmänt hållen, anser att skaderekvisitet kräver ytterligare förstärkningsord för att markera att det måste vara fråga om en allvarlig eller rentav synnerligen allvarlig försämring. Tidningsutgivarna välkomnar de förändringar som gjorts jämfört med promemorians förslag, men uttrycker oro för att prövningen kommer att bli slentrianmässig och i praktiken alltjämt kommer att innebära en vetorätt för ursprungsinnehavaren. Svenska journalistförbundet anser att den sekretess som föreslås i utkastet till lagrådsremiss kan uppfattas som ”lättare” jämfört med promemorians förslag, men att den också kan uppfattas som godtycklig och mer otydlig. Arbetsgivarverket ifrågasätter
om ett rakt skaderekvisit på bästa sätt tillgodoser ändamålet och
Transportstyrelsen anser att det vore mer ändamålsenligt att inte förse den föreslagna sekretessbestämmelsen med något skaderekvisit. Lunds universitet konstaterar att hänsyn har tagits till de invändningar som fakultetsstyrelsen framförde över promemorians förslag och anser att de förslag som läggs i utkastet till lagrådsremiss kan accepteras med tanke på de i grunden svåra avvägningarna. Fakultetsstyrelsen föreslår att tillämpningsområdet för sekretessbestämmelsen specificeras genom uttryckliga bestämmelser i offentlighets- och sekretessförordningen, kanske i form av en bilaga. Därutöver avstyrker fakultetsstyrelsen förslaget om att 10 kap. 15–27 §§ och 28 § första stycket OSL inte får tillämpas om sekretess gäller enligt den nya bestämmelsen. Försvarsmakten, Totalförsvarets forskningsinstitut, Finansinspektionen och Trafikverket anser att det är en brist att den föreslagna sekretessbestämmelsen inte kan tillämpas vid informationsutbyte med stöd av internationella avtal som ingås av en myndighet eller av regeringen och som inte har godkänts av riksdagen. Riksgäldskontoret anser att sekretessbestämmelsen inte endast ska vara tillämplig på uppgifter som myndigheten får direkt från ett utländskt organ, utan även på uppgifter som en myndighet får via en annan svensk myndighet som en del av det samarbete som EU-rättsakten eller det internationella avtalet avser.
Vidare anser Riksgäldskontoret att frågorna kring utlämnande av sekretessbelagda uppgifter till utländska myndigheter bör regleras mer utförligt för att spegla det förhållandet att uppgifter som omfattas av sekretess kan komma att lämnas till utländsk myndighet som del av det internationella samarbetet. Post- och telestyrelsen påpekar att problem kvarstår vid informationsutbyten inom ramen för vissa samarbeten.
Statens haverikommission avstyrker den begränsning i förhållande till promemorians förslag som innebär att endast sådana uppgifter som en myndighet har fått från ett utländskt organ eller som den har inhämtat i syfte att överlämna till ett sådant organ omfattas av den föreslagna bestämmelsen. Haverikommissionen anser att lagregleringen ska omfatta all verksamhet där det finns bindande sekretessbestämmelser på EU-nivå, så att det inte uppstår någon normkonflikt.
Den brist som är förknippad med den nuvarande sekretessregleringen avser i allt väsentligt uppgifter som utbyts inom ramen för sådant internationellt samarbete som grundar sig på folkrättsligt bindande överenskommelser och EU-rättsakter. Föremålet för sekretessen bör därför kopplas till den typen av uppgifter. Såsom Statens haverikommission påpekar förekommer det visserligen emellanåt att EU-rättsakter också anger att sekretess ska gälla för uppgifter som nationella myndigheter hämtar in inom landet för eget bruk eller som den tar fram genom egna undersökningar. Regeringens bedömning är dock att detta sekretessbehov bör tillgodoses på annat sätt än genom en generell sekretessbestämmelse till skydd för Sveriges internationella relationer.
Sekretessen bör för det första gälla uppgifter som överlämnats från en annan stat eller mellanfolklig organisation. Dessutom bör sådana upp-
Prop. 2016/17:198: Avsnitt 6.2
Prop. 2017/18:193: Avsnitt 7.6.2, 7.6.3
Prop. 2018/19:4: Avsnitt 9.2
Prop. 2018/19:83: Avsnitt 10.2
gifter som myndigheten har fått från något annat slags utländskt organ omfattas av bestämmelsen. Som Revisorsnämnden påpekade i sitt yttrande över promemorians förslag förekommer det nämligen i andra stater, likväl som i Sverige, att privaträttsliga organ har anförtrotts exempelvis tillsynsuppgifter som kräver internationellt samarbete. Vidare bör sådana uppgifter som en myndighet har samlat in på annat sätt, t.ex. inom landet eller direkt från enskilda, i syfte att vidarebefordra dem till ett utländskt organ i enlighet med en handräcknings- eller biståndsskyldighet omfattas av bestämmelsen. Bestämmelsen bör således avse dels uppgifter som en myndighet har fått från ett utländskt organ, dels uppgifter som myndigheten på annat sätt har inhämtat i syfte att överlämna till ett utländskt organ. En bestämmelse med en sådan utformning undanröjer också den oklarhet i promemorians förslag som Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten påtalade, i och med att det tydliggörs att sekretessen endast gäller primärt hos den myndighet som fått eller inhämtat uppgiften och inte kommer att gälla oavsett vid vilken myndighet uppgiften därefter förekommer. Detta innebär, i förhållande till promemorians förslag, en väsentlig begränsning av bestämmelsens konsekvenser för handlingsoffentligheten.
Riksgäldskontoret påpekar att det i vart fall på det finansiella området inte är ovanligt att det förutsätts att information kan flöda fritt mellan flera svenska myndigheter som deltar i ett visst internationellt samarbete.
Riksgäldskontoret anser därför att sekretessbestämmelsen även ska vara tillämplig på uppgifter som en myndighet får via en annan svensk myndighet som en del av det samarbete som EU-rättsakten eller det internationella avtalet avser. Regeringen vill med anledning av denna synpunkt anföra följande. Såvitt framkommit finns det för närvarande inte något samarbete som förutsätter en vidarebefordran av uppgifter inom landet, där uppgifterna inte redan genom befintliga sekretessbestämmelser ges ett tillräckligt sekretesskydd hos andrahandsmottagare. Om en sådan situation skulle uppstå bör det kompletterande sekretesskyddet regleras särskilt, antingen i form av en ny sekretessbestämmelse eller med hjälp av en bestämmelse om överföring av sekretess som tar sikte på samarbetet i fråga.
Sekretessens föremål bör inte vara begränsat till uppgifter med ett visst innehåll. Uppgiftens art eller karaktär bör således sakna betydelse för bestämmelsens tillämplighet. Bestämmelsen bör till exempel vara tillämplig i fråga om uppgifter om enskilda, om de finns hos myndigheten på grund av ett reglerat internationellt samarbete. Så kan exempelvis vara fallet om uppgiften inkommit från en utländsk myndighet och härrör från en utredning, en upphandling eller ett annat ärende där. Detsamma gäller om uppgiften på annat sätt samlats in av den svenska myndigheten i syfte att vidarebefordras till en annan stat eller en mellanfolklig organisation i enlighet med en internationellt reglerad handräcknings- eller biståndsskyldighet.
En viktig begränsning avseende bestämmelsens föremål bör dock göras så att sekretessen endast avser uppgifter som tagits emot eller hämtats in på grund av och som en direkt följd av en internationell överenskommelse. Uppgifter som finns hos myndigheten av andra skäl bör således inte omfattas av den nya sekretessbestämmelsen. En begäran om utlämnande av uppgifter som utbyts formlöst, bör alltså även i fort-
Prop. 2018/19:106: Avsnitt 5.7
SOU 2015:39: Avsnitt 6.2.2
Internationellt samarbete sker numera inom de flesta verksamhetsområden. Informationsutbytet avser dessutom många olika typer av uppgifter. Således gäller exempelvis de nya frihandels- och associeringsavtal som nämns i avsnitt 4.2.1 inte bara tullavveckling, utan rymmer även frågor om exempelvis tjänster och investeringar, offentlig upphandling, immaterialrätt, tekniska handelshinder, konkurrensregler och handelsprocedurer. I och med att avtalen omfattar fler frågor än tidigare aktualiseras krav på informationsutbyte, och respektfull hantering av konfidentiella uppgifter, på fler områden. Avtalen är så många och av så skilda slag att någon specificering inte låter sig göras. Det är dessutom svårt att förutse vilka områden som kommer att omfattas av framtida avtal. Den nya bestämmelsen till skydd för allmänna intressen bör därför, i likhet med den befintliga utrikessekretessbestämmelsen, inte vara begränsad i fråga om räckvidd till att gälla endast inom vissa verksamhetsområden eller hos vissa myndigheter. Som framgår ovan innebär dock föremålet för sekretess – nämligen vissa uppgifter som finns hos en myndighet på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation – en väsentlig begränsning av bestämmelsens tillämpningsområde. Denna begränsning kommer i praktiken göra att sekretessen för uppgifter som utbyts enligt ett visst avtal endast kommer gälla primärt hos ett begränsat och överblickbart antal myndigheter. Regeringen kan mot denna bakgrund inte se något behov av en förteckning i offentlighets- och sekretessförordningen, i linje med vad Lunds universitet föreslår.
Sammanfattningsvis anser regeringen således att den nya sekretessbestämmelsen bör gälla dels uppgifter som en myndighet har fått från ett utländskt organ, dels uppgifter som myndigheten på annat sätt har inhämtat enbart i syfte att överlämna till ett utländskt organ. Bestämmelsen bör gälla hos samtliga organ som tillämpar offentlighets- och sekretesslagen och oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekommer, förutsatt att uppgiftsinnehavet är en direkt följd av en bindande EUrättsakt eller ett internationellt avtal som har ingåtts av EU eller godkänts av riksdagen.
När det övervägs att införa en ny sekretessbestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen ska det alltid göras en avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). När skälen för att införa en sekretessbestämmelse anses väga tyngre än insynsintresset kommer avvägningen mellan skyddsintresset och allmänhetens intresse av insyn normalt till uttryck genom att sekretessbestämmelsen förses med ett skaderekvisit. Skaderekvisitet säkerställer att inte mer sekretess åstadkoms än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som föranlett bestämmelsen. Om insynsintresset
Prop. 2013/14:20: Avsnitt 6
som används i de befintliga sekretessbestämmelser som avser att skydda det allmännas ställning som part, t.ex. 19 kap. 4 och 9 §§ samt 42 kap. 2 § OSL. Således bör sekretess gälla om det kan antas att Sveriges möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i den aktuella EU-rättsakten eller det aktuella avtalet försämras om uppgiften röjs. Enligt regeringens uppfattning skulle sekretesskyddet bli alltför svagt om detta skaderekvisit kvalificerades med hjälp av något förstärkningsord, på det sätt som Uppsala universitet föreslår i sitt yttrande över utkastet till lagrådsremiss.
Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i Sundsvall och Svenska journalistförbundet, anser att utformningen med ett skaderekvisit riskerar att göra bestämmelsen svårtillämpad eller otydlig. Regeringen kan i detta sammanhang konstatera att ett skaderekvisit skiljer sig från en sekretessbestämmelses övriga rekvisit – dvs. avgränsningarna av dess föremål och räckvidd – så till vida att det förutsätter en värdering från tillämparens sida. Användningen av skaderekvisit medför således ofrånkomligen att myndigheter och enskilda tjänstemän ibland ställs inför besvärliga avvägningar. De svårigheter som är förknippade med tillämpningen av skaderekvisit bör givetvis i möjligaste mån elimineras redan vid utformningen av dessa. Att någon exakt tillämpning av sekretessbestämmelser med skaderekvisit inte är möjlig förutsattes och godtogs dock redan i samband med den numera upphävda sekretesslagens införande (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 80). Alternativen till att utforma bestämmelsen med ett skaderekvisit är att i stället göra sekretessen absolut eller förse bestämmelsen med ett rekvisit som inte ger tillämparen något utrymme för skönsmässiga bedömningar. Regeringen anser dock att det är en självklar utgångspunkt vid utformningen av varje särskild sekretessbestämmelse att man inte ska åstadkomma mer sekretess än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som har föranlett bestämmelsen. Enligt regeringens mening ger den nu föreslagna utformningen av bestämmelsen bättre uttryck för denna utgångspunkt.
Det raka skaderekvisitet innebär att det råder en presumtion för offentlighet och förutsätter att myndigheten i varje enskilt fall, efter att ha beaktat om och i så fall hur EU-rättsakten eller avtalet reglerar sekretessfrågan, självständigt tar ställning till om ett utlämnande kan antas skada det framtida samarbetet. Därmed säkerställs att prövningen inte blir slentrianmässig, på det sätt som Tidningsutgivarna i sitt remissyttrande uttrycker oro för. Om uppgiften finns hos den svenska myndigheten till följd av ett avtal som föreskriver vetorätt för ursprungsinnehavaren vad gäller utlämnande av den aktuella uppgiften, och ursprungsinnehavaren motsätter sig ett utlämnande, kan det typiskt sett antas att samarbetet skulle försvåras om uppgiften lämnades ut (jfr prop. 1994/95:112 s. 29 och Lagrådets yttrande i prop. 2012/13:4 s. 140). För det fall att parterna enligt avtalet åläggs ett krav på ömsesidigt erkännande av sekretess, bör myndigheten vid skadeprövningen ta hänsyn till vilket sekretesskydd uppgifterna har hos den stat som har lämnat uppgifterna (jfr prop. 2006/07:110 s. 53). Det finns i en sådan situation inte något som hindrar att den svenska myndigheten vid sekretessprövningen skyndsamt tar kontakt med den utlämnande myndigheten för att utreda förhållandena i dessa avseenden i det enskilda fallet. Gäller sekretess för uppgifterna hos
Prop. 2016/17:208: Avsnitt 7.2.2, 7.3
Prop. 2016/17:56: Avsnitt 9.9
Prop. 2017/18:232: Avsnitt 15.2.2
Om såväl den nya sekretessbestämmelsen som någon annan bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen skulle vara tillämplig i ett enskilt fall, följer det av konkurrensbestämmelsen i 7 kap. 3 § OSL att en bestämmelse enligt vilken uppgiften är sekretessbelagd har företräde framför en bestämmelse enligt vilken uppgiften ska lämnas ut, se avsnitt 4.1.1. Detsamma gäller givetvis om en uppgift finns hos en myndighet av flera skäl, varav ett är hänförligt till ett internationellt avtal eller en EUrättsakt.
Prop. 2017/18:193: Avsnitt 7.6.3
pekar på inte bara kan uppkomma vid tillämpningen av den nya bestämmelsen, utan också vid tillämpningen av övriga bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen om sekretess till följd av internationella förpliktelser (se närmare avsnitt 4.3.1 och 4.3.2). I den mån sådana problem uppstår får det förutsättas att domstolen söker närmare upplysningar om uppgiftens ursprung hos myndigheten i fråga. Regeringen föreslår därför inte att det ska införas något krav på sekretessmarkering på sådana handlingar som kan antas innehålla uppgifter som omfattas av den nya sekretessbestämmelsen.
Lunds universitet menar att de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. 15–27 §§ och 28 § första stycket OSL ger stöd för flera viktiga grundläggande principer i en demokratisk rättsstat och ifrågasätter varför dessa principer ska vika för en princip om slutenhet. Enligt regeringens mening framstår dock denna invändning mot undantagsbestämmelsen som ogrundad, eftersom konstruktionen med skaderekvisit möjliggör ett utlämnande av uppgifter till andra myndigheter, utom i de fall då ett sådant utlämnande skulle vara oförenligt med EU-rättsakten eller avtalet.
Av samma skäl saknas det anledning att mer utförligt reglera möjligheten att överlämna uppgifter som omfattas av sekretess enligt den nya bestämmelsen till utländska myndigheter. När det gäller den mer övergripande fråga som Riksgäldskontoret väckte i sitt yttrande över promemorian, nämligen om det bör övervägas att införa en generell bestämmelse om att sekretess inte ska gälla i förhållande till utländska myndigheter i de fall då uppgiftsskyldighet följer av en EU-rättsakt eller ett internationellt avtal, vill regeringen framhålla att redan den befintliga regleringen torde ge det utrymme som krävs för att ett uppgiftsutbyte i enlighet med internationella förpliktelser ska kunna etableras, jfr 8 kap. 3 § OSL.
Prop. 2017/18:232: Avsnitt 15.2.3
Prop. 2012/13:192: Avsnitt Författningskommentar till 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser uttalade sig i frågan om inskränkning av meddelarfriheten. Tidningsutgivarna ansåg inte att några begränsningar av meddelarfriheten kunde accepteras. Enligt
Justitiekanslern kunde det inte anses motiverat att sådana uppgifter som eventuellt endast skulle omfattas av sekretess enligt den nya bestämmelsen skulle kunna begränsa meddelarfriheten. Konkurrensverket fann det däremot vara naturligt att bestämmelserna om meddelarfrihet inte skulle kunna tillämpas i strid med EU-rättsakten eller avtalet.
Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. I promemorian föreslås att en ny bestämmelse om sekretess till skydd för enskilda till följd av internationella förpliktelser införs.
Bestämmelsen bör enligt promemorian ersätta fyra av de befintliga sekretessbestämmelser som gäller till skydd för enskilda för uppgifter som en myndighet har erhållit eller förfogar över på grund av ett med annan stat eller mellanfolklig organisation ingånget avtal som har godkänts av riksdagen.
Regeringens bedömning är att de befintliga bestämmelserna om sekretess för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden uppfyller de krav som för närvarande ställs i det internationella samarbetet i fråga om att värna den personliga integriteten och skydda företagens affärs- och driftsförhållanden m.m. Den omständigheten att regle-
ringen inte är heltäckande medför dock att svenska myndigheter inte alltid kan hemlighålla uppgifter om enskilda, när så krävs för att tillgodose utländska allmänna intressen. I sådana situationer är dock sekretess inte påkallad med hänsyn till skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden (2 kap. 2 § 1 st. 6 TF), utan snarare med hänsyn till rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation (2 kap. 2 § 1 st. 1 TF). Med hänsyn till offentlighets- och sekretesslagens systematik bör därför detta behov av begränsningar av handlingsoffentligheten tillgodoses genom sekretess till skydd för allmänna intressen.
Skälen för regeringens bedömning: Den föreslagna bestämmelsen om sekretess i det internationella samarbetet innebär inte, till skillnad från promemorians förslag, att sekretess automatiskt ska gälla om ett röjande skulle strida mot en internationell sekretessförpliktelse. I stället ska en skadeprövning, i förhållande till Sveriges möjligheter att i framtiden delta i det internationella samarbetet, göras i varje enskilt fall.
Mot denna bakgrund, och med hänsyn till den kritik som framkom vid remissbehandlingen av promemorian, saknas skäl att genomföra promemorians förslag rörande motivering av avslagsbeslut och komplettering av myndighetens beskrivning av allmänna handlingar.
SOU 2015:39: Avsnitt 6.2.1
SOU 2017:36: Avsnitt 12.2, 12.5
SOU 2017:58: Avsnitt 12.3, 12.4.1
1 a § Sekretess gäller för uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt
organ på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation, om det kan antas att Sveriges möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs.
Uppgiftens innehåll, art eller karaktär saknar betydelse för bestämmelsens tillämplighet, till skillnad från vad som gäller i fråga om utrikessekretess enligt 15 kap. 1 § OSL. Bestämmelsen är vidare tillämplig även i fråga om uppgifter om enskilda, om de finns hos myndigheten på grund av ett reglerat internationellt samarbete. Så kan exempelvis vara fallet om uppgiften inkommit från en utländsk myndighet och härrör från en utredning, en upphandling eller ett annat ärende där.
Av första stycket framgår vidare att en förutsättning för att sekretess ska gälla är att ett röjande av uppgiften kan antas försämra Sveriges möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i EU-rättsakten eller avtalet. Termen ”försämras” ska inte uppfattas som att det råder en lägre tröskel för att ett utlämnande ska kunna nekas, jämfört med om termen ”skadas” i stället hade använts i bestämmelsen. Tvärtom indikerar termen ”försämras” att det är en viss typ av skada som ska kunna antas uppstå för att skaderekvisitet ska vara uppfyllt. Termen används även i bl.a. 19 kap. 4 och 9 §§ samt 42 kap. 2 § OSL. Tolkningen av termen i de sammanhangen kan användas till vägledning för tolkningen av termen här. Uttrycket ”möjlighet att delta i” syftar i detta sammanhang främst på möjligheten att få del av information i enlighet med EU-rättsakten eller avtalet, dvs. dra nytta av samarbetet. Bestämmelsen innebär att myndigheten i det enskilda fallet är skyldig att göra en självständig bedömning av vilka konsekvenser ett röjande kan antas få för det fortsatta samarbetet. Myndigheten måste då beakta om och i så fall på vilket sätt frågan om sekretess regleras i rättsakten eller avtalet. Det kan i detta sammanhang noteras att så kallade användningsbegränsningar, dvs. bestämmelser som till synes uttömmande reglerar för vilka ändamål viss information får användas av den mottagande myndigheten, inte bör tolkas som ett sådant krav på sekretess som aktualiserar en tillämpning av den nya sekretessbestämmelsen. Om däremot t.ex. ett avtal föreskriver absolut sekretess för en uppgift som myndigheten har fått enligt avtalet kan det typiskt sett antas att ett röjande av uppgiften skulle försämra möjligheterna att delta i samarbetet. Detsamma är fallet om det i ett avtal finns en sekretessbestämmelse som föreskriver vetorätt för ursprungsinnehavaren och denna inte samtycker till att en viss uppgift lämnas ut. Om det i ett avtal föreskrivs att sekretesskyddet i Sverige inte får vara svagare än i ursprungslandet, måste det beaktas vilket sekretesskydd eller motsvarande skydd uppgifterna har hos det utländska organ som har lämnat uppgiften. Det finns inte något som hindrar att den svenska myndigheten i en sådan situation skyndsamt tar kontakt med det utlämnande organet för att utreda förhållandena i dessa avseenden i det enskilda fallet. Gäller sekretess för uppgifterna hos det utländska organet är utgångspunkten att ett utlämnande typiskt sett får anses innebära att skaderekvisitet är uppfyllt och att hinder för utlämnande från den svenska myndigheten föreligger. I sådana situationer då avtalet eller EU-rättsakten inte innehåller någon tydlig sekretessbestämmelse kommer däremot en tillämpning av denna bestämmelse normalt inte att aktualiseras, även om en sådan inte utesluts av bestämmelsens ordalydelse. I sådana fall torde det främst vara uppgiftens art och anknytning till det internationella samarbetet som medför att skaderekvisitet anses uppfyllt, vilket innebär att det ligger närmare till hands att tillämpa sekretessbestämmelsen i 15 kap. 1 § OSL.
Av andra stycket framgår att motsvarande sekretess gäller även för uppgifter som myndigheten har samlat in på annat sätt, t.ex. inom landet eller direkt från enskilda, om uppgiften inhämtats enbart i syfte att överlämnas till ett utländskt organ i enlighet med en sådan rättsakt eller ett sådant avtal som avses i första stycket, dvs. i enlighet med en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation. En förutsättning för att en sådan internationell handräcknings- eller biståndsskyldighet över huvud taget ska kunna aktualiseras är att utlämnande av uppgifter till utländska organ i sig är förenligt med svensk rätt. Andra stycket anger endast att om en sådan skyldighet gäller, och uppgifter samlas in enbart för att vidarebefordras i enlighet med denna, gäller sekretess för uppgifterna, om det kan antas att Sveriges möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs. Bestämmelsen är däremot inte tillämplig på uppgifter som samlats in av myndigheten av något annat skäl, t.ex. inom ramen för handläggningen av ett eget tillsynsärende.
6 § Den tystnadsplikt som följer av 1 § inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 2 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift vars röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt.
samarbete med främmande makt. Lagstiftningstekniken medför dessutom, såsom OSEK har påpekat, att regelverket avseende sekretess på grund av internationella avtal blir onödigt svåröverskådligt och svårtillämpat. Utformningen av offentlighets- och sekretesslagens särskilda bestämmelser om sekretess på grund av internationella avtal medför också en uppenbar risk för att uppgifter sekretessbeläggs i högre utsträckning än vad den internationella förpliktelsen faktiskt kräver eller i vart fall att en tillräcklig prövning av sekretessens styrka inte görs i det enskilda fallet.
Sekretess ska gälla för en uppgift som har lämnats till eller inhämtats av en svensk myndighet på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av Sverige eller EU ingånget internationellt avtal, om ett röjande av uppgiften skulle strida mot de sekretessförpliktelser som följer av EUrättsakten eller avtalet. Om avtalet ingåtts av en förvaltningsmyndighet, ska dock sekretess gälla endast om regeringen meddelar föreskrifter om detta. I fråga om uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst fyrtio år.
En förhandling vid domstol ska vara offentlig. Kan det antas att det vid en förhandling kommer att läggas fram uppgift, för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), får rätten, om det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs, besluta att förhandlingen i den del som rör uppgiften ska hållas inom stängda dörrar. Även i annat fall får en förhandling hållas inom stängda dörrar, om sekretessen gäller enligt 35 kap. 12, 13 eller 17 § eller 36 kap. 1 eller 2 § offentlighets- och sekretesslagen eller, när det gäller domstolsförhandling under förundersökning i brottmål eller därmed likställt mål eller ärende, enligt 18 kap. 1, 2, 3 eller 17 § eller 35 kap. 1 eller 2 § samma lag. En förhandling ska alltid hållas inom stängda dörrar, om sekretessen gäller enligt 27 kap. 5 § andra och tredje styckena eller 34 kap. 4 § samma lag och det skulle strida mot avtal som avses där att uppgiften röjs vid förhandlingen.
Kan det antas att det vid en förhandling kommer att läggas fram uppgift, för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), får rätten, om det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs, besluta att förhandlingen i den del som rör uppgiften ska hållas inom stängda dörrar. Även i annat fall får en förhandling hållas inom stängda dörrar, om sekretessen gäller enligt 35 kap. 12, 13 eller 17 § eller 36 kap. 1 eller 2 § offentlighets- och sekretesslagen eller, när det gäller domstolsförhandling under förundersökning i brottmål eller därmed likställt mål eller ärende, enligt 18 kap. 1, 2, 3 eller 17 § eller 35 kap. 1 eller 2 § samma lag. En förhandling ska alltid hållas inom stängda dörrar, om sekretessen avser uppgift i verksamhet som avses i 27 kap. 1–4 §§ eller 34 kap. 1–3 §§ och gäller enligt 21 a kap. 1 § första stycket samma lag och det skulle strida mot sekretessförpliktelse som avses i sistnämnda bestämmelse att uppgiften röjs vid förhandlingen.
dels att 30 kap. 24 §, 34 kap. 4 § samt 37 kap. 2 § ska upphöra att gälla,
dels att 1 kap. 6 §, 4 kap. 2 §, 15 kap. 3 och 6 §§, 27 kap. 5 §, 30 kap. 30 §, 34 kap. 11 § samt 43 kap. 5 och 8 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 6 kap. 3 a § och 15 kap. 1 a §, av följande lydelse.
- forskning och statistik (24 kap.), - hälso- och sjukvård, m.m. (25 kap.),
- skatt, tull, m.m. (27 kap.), - socialförsäkring, studiestöd, arbetsmarknad, m.m. (28 kap.),
- Diskrimineringsombudsmannen, Barnombudsmannen,
Konsumentombudsmannen, m.m. (33 kap.),
7. uppgifter som myndigheten regelbundet hämtar från eller lämnar till andra samt hur och när detta sker, och
Om en myndighet vägrar att lämna ut en allmän handling på grund av att sekretess gäller enligt 15 kap. 1 a § eller 21 a kap. 1 §, ska myndigheten i avslagsbeslutet ange vilken EU-rättsakt eller vilket avtal som avses och vilken bestämmelse i EU-rättsakten eller avtalet som är tillämplig.
Sekretessen enligt 1 och 2 §§ hindrar inte att uppgifter som avses i 37 kap. 4 § lämnas till den nationella upplysningsbyrån enligt vad som föreskrivs i 6 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i
1 § inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 2 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift vars röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt.
Den tystnadsplikt som följer av 1 och 1 a §§ inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 2 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift vars röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt.
Att den tystnadsplikt som följer av 2 § inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall följer av 7 kap. 3 § första stycket 1,
4 § 1–8 och 5 § 3 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 1 yttrandefrihetsgrundlagen.
Sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som lämnats till eller inhämtats av en myndighet på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av Sverige eller EU ingånget avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation, om ett röjande av uppgiften skulle strida mot de sekretessförpliktelser som följer av EU-rättsakten eller avtalet. Om avtalet ingåtts av en förvaltningsmyndighet, gäller sekretess endast om regeringen meddelar föreskrifter om detta.
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Om uppgiften avser en enskilds
personliga förhållanden gäller dock sekretessen i högst sjuttio år.
1 § inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift i verksamhet som avses i 27 kap. 1–4 §§ eller 34 kap. 1–3 §§. Den tystnadsplikt som följer av 1 § inskränker vidare rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift i verksamhet som avses i 30 kap. 23 § rörande andra ekonomiska eller personliga förhållanden än affärs- och driftsförhållanden för den som trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet.
Sekretessen enligt 1–4 §§ gäller, i den utsträckning riksdagen har godkänt ett avtal om detta med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation, i ärende om handräckning eller bistånd som en svensk
myndighet lämnar åt en myndighet eller något annat organ i den staten eller inom den mellanfolkliga organisationen i verksamhet som motsvarar den som avses i nämnda paragrafer.
4 § och den tystnadsplikt som följer av ett förbehåll som gjorts med stöd av 5 § andra stycket inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 2 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.
Den tystnadsplikt som följer av ett förbehåll som gjorts med stöd av
5 § andra stycket inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 2 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter.
8 Senaste lydelse 2011:739. 9 Senaste lydelse 2011:739.
dock regeringen meddela föreskrifter om att sekretessen ska gälla under längre tid.
Enligt en lagrådsremiss den 30 maj 2013 (Justitiedepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).