Source: https://www.conjur.com.br/2017-mai-25/prorrogacao-mp-75216-solucoes-infraestrutura
Timestamp: 2018-11-16 14:04:52+00:00
Document Index: 136363773

Matched Legal Cases: ['artigo 57', 'artigo 5', 'artigo 38', 'artigo 3', 'artigo 38', 'Artigo 4']

ConJur - Prorrogação da MP 752/16: soluções para o gargalo da infraestrutura?
Prorrogação e relicitação na MP 752/16: soluções para o gargalo da infraestrutura?
25 de maio de 2017, 13h43
Em 24 de novembro do ano passado, foi editada a Medida Provisória 752, que estabelece diretrizes gerais para a prorrogação e relicitação de contratos nos setores rodoviário, ferroviário e aeroportuário[1], qualificados no Programa de Parcerias de Investimentos (PPI), de que cuida a Lei 13.334 de 13 de setembro de 2016.
No dia 3 de maio, no apagar das luzes de seu prazo de vigência, a MP foi aprovada com modificações, na forma do Projeto de Lei de conversão 3/2017, apesar das severas críticas a ela dirigidas, verbalizadas dentro e fora do Congresso Nacional.
Senadores da oposição, que tiveram cerca de 24 horas para examinar a MP, destinaram-lhe rótulos nada elogiosos, identificando riscos ao interesse público, sobretudo pela possibilidade de prolongamento dos contratos em vigor, em detrimento da abertura de novo procedimento licitatório[2][3].
A exposição de motivos que acompanhou a medida provisória sinaliza a preocupação em “reparar problemas e desafios históricos em importantes setores de infraestrutura, buscando viabilizar a realização imediata de novos investimentos em projetos de parceria e sanear contratos de concessão vigentes para os quais a continuidade da exploração do serviço pelos respectivos concessionários tem se mostrado inviável”.
Um dos institutos mencionados na MP é o da prorrogação, já disciplinado na ordem jurídica brasileira, e não apenas para contratos relacionados à infraestrutura. A Lei 8.666/93 dele cuida no artigo 57 e o admite, especialmente, para os cotidianos contratos de prestação continuada de serviços.
Nos contratos de infraestrutura, a prorrogação de contratos, quando já admitida no ato convocatório ou no instrumento contratual, é utilizada inclusive como forma de reequilíbrio econômico-financeiro, permitindo ao privado a percepção de contraprestação e/ou de tarifas por maior lapso temporal.
Mas se, por um lado, o instituto da prorrogação não revela grande mistério, porque de longa data conhecido e utilizado, a coloração que lhe foi atribuída pela medida provisória distancia-se, em parte, do formato com que inclusive os órgãos de controle o concebem.
A MP conceitua a prorrogação “contratual” e a prorrogação “antecipada”, a última a pressupor a inclusão de investimentos ausentes no contrato em vigor, funcionando como verdadeira moeda de troca pela maior onerosidade assumida pelo privado[4].
Se não há dúvida de que o acréscimo de investimentos deve ser balanceado de alguma forma, há de se considerar que o prolongamento do vínculo de fato afasta novos atores porque não haverá novo certame. Essa é uma das críticas que atingem a MP, na opinião de alguns senadores, embora se exijam motivação e a remessa do termo aditivo ao TCU, acompanhado dos estudos que alicercem a decisão.
Mais questionável, todavia, nos parece a prorrogação contratual.
O conceito de “prorrogação contratual[5] reconhece que a sua formalização possa ocorrer após o fim do vínculo, o que não se compatibilizaria, em princípio, com o entendimento geral sobre o assunto. O conceito claramente relaciona a prorrogação contratual ao término da vigência do ajuste. Entretanto, a redação do artigo 5º, parágrafo 2º, pode gerar dúvida. A forma de harmonizar ambos os dispositivos, sem negar o conceito legal, é admitir que a solicitação da prorrogação ocorra durante a vigência do contrato, mas o termo aditivo seja celebrado posteriormente.
É sempre afirmado doutrinariamente que a prorrogação, ajustada a partir da convergência de vontades das partes, se assim entender conveniente e oportuno a entidade pública envolvida na relação contratual, pressupõe contrato em vigor. O encerramento contratual, em regra, impede que se promova o prolongamento temporal porque não se alonga o que não mais existe.
Daí se impor que o juízo de valor sobre a alteração do prazo, vinculando as partes por maior lapso temporal, e a celebração de termo aditivo devem ocorrer em tempo hábil, enquanto entrelaçados contratualmente os envolvidos.
São vários os julgados proferidos pelo TCU no mesmo sentido, dentre os quais o Acórdão 1.335/2009, do qual se extrai o apontamento de irregularidade consubstanciada na "celebração de termo aditivo de prorrogação da vigência do Contrato [...], cuja vigência estava expirada, com efeitos retroativos, configurando recontratação sem licitação, infringindo a Lei 8.666/1993".
A Súmula 191 do TCU também alerta para a indispensabilidade da fixação dos limites de vigência dos contratos administrativos, assim como a Orientação Normativa 3/2009 da Advocacia-Geral da União, segundo a qual:
É verdade, contudo, que o TCU tem feito avaliações mais flexíveis ao apreciar contratos por escopo, ao fundamento de que são ajustes em que o cumprimento do objeto é o fator delineador do prazo[6]. Fatores como a paralisação imputável ao contratante têm sido acolhidos pela corte de contas, afastando a mácula de ilegalidade da letargia na formalização da prorrogação.
A justificativa possível para a discutível medida, na lógica do que admite excepcionalmente o TCU, estaria condicionada, pelo menos, à natureza dos contratos. Vale dizer, contratos por escopo poderiam ser prorrogados intempestivamente, assim considerada a prorrogação realizada após o fim do prazo formalmente fixado no instrumento. Ocorre que os ajustes atingidos pela MP não nos parecem o exemplo puro de contratos por escopo, ainda que também possam envolver a realização de obras públicas. Daí entendermos que a polêmica persiste.
A maior novidade, contudo, na nossa avaliação, é a relicitação, idealizada como forma de solução amigável de conflitos entre contratado e poder público, via celebração de termo aditivo. Em síntese, a relicitação tem lugar quando o particular confessadamente reconhecer falhas na execução do contrato ou demonstrar incapacidade de adimplir obrigações contratuais ou financeiras antes assumidas.
Aposta-se na relicitação como alternativa ao processo de caducidade, rotulado na exposição de motivos como moroso e capaz de ensejar longas discussões judiciais durante as quais os usuários permaneceriam penalizados com a prestação insatisfatória do serviço.
De fato, a caducidade de que cuida o artigo 38 da Lei 8.987/95, diploma que reúne as regras gerais sobre concessão e permissão de serviços públicos, também aplicável aos contratos de parcerias público-privada em face do disposto no artigo 3º, caput e parágrafo 1º da Lei 11.079/04 implica a extinção prematura do contrato diante de falhas atribuídas ao contratado e, especialmente por isso, demanda os cuidados com ampla defesa e contraditório, impedindo a ruptura imediata do vínculo.
A relicitação é apresentada como via alternativa, fruto de composição das partes, permitindo que novo parceiro assuma o contrato, após licitação a isso destinada.
Embora nem a redação original da MP nem o PLV estabeleçam expressamente o perfil do novo ato convocatório, esse deverá refletir a experiência vivida, razão pela qual seu conteúdo não será necessariamente idêntico ao anterior. Em verdade, de nada adianta reproduzir o ato convocatório anterior, do qual resultou contrato que não chegou a bom termo, sem refletir sobre a necessidade de se alterarem algumas regras. O sucesso da nova licitação e do novo contrato dependem de ponderações sobre as condições que permitam harmonizar os interesses em jogo. Não se defende a imperiosidade da alteração, mas a necessidade de ponderação sobre as razões da experiência amarga.
Se por um lado imagina-se que a relicitação possa interessar ao particular, teoricamente ávido por se livrar dos infortúnios que acompanham a decretação de caducidade, em curso ou a ser instaurada, a medida pode ser benéfica ao interesse público, viabilizando a escolha, via licitação, de futuro executor, que, se espera, seja realmente capaz de cumprir as tarefas a ele delegadas, bem como assuma a indenização que ao primeiro contratado há de ser assegurada, diante de investimentos em bens reversíveis não amortizados ou depreciados.
Importa lembrar que o direito à indenização, em caso de encerramento antecipado do vínculo, a despeito de provocado por falhas intoleráveis por parte do contratado, impõe o dever de indenizar, como já prevê o parágrafo 4º do artigo 38 da Lei 8.987/95. Nisso não há novidade. Logo, se a MP merece críticas, não é por essa razão.
A novidade está em transferir o ônus da indenização para o futuro contratado, descontadas multas e outras parcelas de natureza não tributária devidas pelo anterior contratado, aliviando, em um primeiro momento, os cofres públicos.
Claro que a absorção do dever de indenizar será contabilizada e impactará o contrato vindouro. Em outras palavras, o almoço não será grátis. Ainda assim, pode ser uma boa solução porque o conflito em caso de caducidade, em especial se judicializado, e a depender da decisão judicial, aprisiona as partes e torna os usuários reféns de um serviço mal prestado.
Nos moldes da redação original da MP, a relicitação deve resultar de adesão irretratável e irrevogável, ciente o particular de que, se o processo de caducidade vier a ser instaurado ou retomado, não lhe será deferido prazo para correção de falhas. Também cumpre ao particular apresentar todos os elementos que permitam a abertura do novo procedimento licitatório, com destaque para as informações sobre investimentos em bens reversíveis, eventuais instrumentos de financiamento e contratos em vigor de cessão de uso de áreas para fins comerciais e de prestação de serviços, nos espaços sob a titularidade do atual contratado[7]. O estudo técnico que conduziu à opção pela relicitação deve ser submetido à consulta pública, acompanhado da motivação da decisão. A avaliação pelo TCU também é felizmente prevista.
Enfim, polêmicas à parte, certo é que o gargalo da infraestrutura demanda todos os esforços. Repensar os ajustes para evitar experiências não exitosas e buscar segurança jurídica para as partes envolvidas é crucial. Basta saber se os termos da MP proporcionam isso.
[1] Para ser mais precisa, a prorrogação de que cuida a MP volta-se aos setores rodoviário e ferroviário, enquanto a relicitação pode alcançar ainda o setor aeroportuário.
[2] A propósito, aguarda-se a votação da PEC 11/2011, que pretende alterar rito de tramitação das medidas provisórias.
[3] A medida provisória é alvo de ação direta de inconstitucionalidade (ADI 5.684) ajuizada pela Frente Nacional de Profissionais Liberais, Trabalhadores, Operadores, Usuários e Associações em Defesa das Ferrovias (Ferrofrente). A autora substancialmente afirma a ineficiência das concessões, além de criticar a utilização da medida provisória, alegando ausente a urgência que a autorizaria. O relator, ministro Dias Toffoli, não analisou o pedido de liminar, solicitando ao presidente da República, no último dia 22, informações.
[4] O PLV que seguiu para sanção do presidente da República preserva as duas espécies de prorrogação que a redação original da MP prescrevia.
[5] Artigo 4º, inciso I da MP 752/16 e também do PLV 3/2017.
[6] UNIÃO, Tribunal de Contas. Acórdão 5.466/2011. 2ª Câmara, relator ministro José Jorge, j. 2/8/2011; Acórdão 778/2012. Plenário, relator ministro Raimundo Carreiro, j. 4/4/2012; Acórdão 1.674/2014. Plenário, relator ministro José Múcio Monteiro, j. 25/6/2014; Acórdão 127/2016. Plenário, relator ministro André de Carvalho, j. 27/1/2016.
[7] A lista de documentos foi incrementada no Congresso Nacional. O elenco original era mais diminuto.
Revista Consultor Jurídico, 25 de maio de 2017, 13h43