Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-889-de-octubre-30-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_d021c94683d700a8e0430a01015100a8&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-19 00:11:47
Document Index: 399530810

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 14', 'ARTÍCULO 15', 'artículo 241', 'artículo 287', 'artículo 288', 'artículo 7', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 4', 'artículo 362', 'artículo 58', 'artículo 287', 'artículo 362', 'artículo 287', 'artículo 58', 'artículo 7', 'artículo 58', 'artículo 72', 'artículo 48', 'artículo 7', 'artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 313', 'artículo 189', 'artículo 218', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 7', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 14', 'artículo 4', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 11', 'artículo 15', 'artículo 17', 'artículo 18', 'artículo 19', 'artículo 15', 'artículo 521', 'artículo 15', 'artículo 313', 'artículo 15', 'artículo 17', 'artículo 18', 'artículo 15', 'artículo 7', 'artículo 15', 'artículo 19', 'artículo 14', 'artículo 15']

﻿ Sentencia C-889 de octubre 30 de 2012
SENTENCIA C-889 DE 30 DE OCTUBRE DE 2012
CONTENIDO:FUNCIÓN DE POLICÍA DE LAS AUTORIDADES LOCALES EN RELACIÓN CON ESPECTÁCULOS TAURINOS. SE DECLARAN EXEQUIBLES LOS ARTÍCULOS 17, 18 Y 19 DE LA LEY 916 DE 2004, CON EXCEPCIÓN DE LA EXPRESIÓN “QUE REQUIERAN AUTORIZACIÓN PREVIA”, CONTENIDA EN LOS ARTÍCULOS 17 Y 18 QUE SE DECLARAN INEXEQUIBLE Y SE DECLARAN EXEQUIBLES ALGUNAS EXPRESIONES CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 14 Y ARTÍCULO 15 DE LA LEY 916 DE 2004.
TEMAS ESPECÍFICOS:NORMAS DE LA POLICÍA NACIONAL, ACTUACIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL, FUNCIONES DE LA POLICÍA NACIONAL, EVENTO TAURINO, REGLAMENTO DEL EVENTO TAURINO
Sentencia C-889 de octubre 30 de 2012
Ref.: Expediente D-9027
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 14 y 15 (parciales) de la Ley 916 de 2004 “por la cual se establece el reglamento nacional taurino”.
Actor: Jonathan Ramírez Nieves
A continuación se transcriben las normas demandadas, publicadas en el Diario Oficial 45.744 de 26 de noviembre de 2004, y se subrayan los apartes acusados
‘Por la cual se establece el reglamento nacional taurino’.
ART. 14.—Requisitos para la celebración de espectáculos taurinos. La celebración de espectáculos taurinos requerirá la previa comunicación al órgano administrativo competente o, en su caso, la previa autorización del mismo en los términos previstos en este reglamento.
ART. 15.—Documentación. Las solicitudes de autorización o las comunicaciones a que hacen referencia los artículos anteriores se presentarán por los organizadores con una antelación mínima de ocho días y en ella deberá expresarse lo siguiente:
g) Póliza de responsabilidad civil extracontractual, para cubrir cualquier riesgo de accidente, que con motivo del festejo pueda producirse y para responder por los impuestos que el espectáculo cause a favor del fisco municipal”.
1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, de acuerdo con lo regulado por el artículo 241-4 de la Constitución Política, por tratarse de una demanda de inconstitucionalidad contra el contenido material de una ley.
2. El ciudadano Ramírez Nieves considera que los apartes acusados, contenidos en los artículos 14 y 15 de la Ley 916 de 2004 - reglamento nacional taurino, desconocen la autonomía de las entidades territoriales. Esto debido a que imponen a las autoridades locales la obligación de autorizar la celebración de espectáculos taurinos en plazas de toros permanentes. Esta autorización depende, de acuerdo con los mismos preceptos, del cumplimiento de determinados requisitos formales, los cuales excluyen la posibilidad que la entidad territorial niegue la autorización basada en otro tipo de argumentos, como sería su inconformidad con el espectáculo en sí mismo considerado. Para el demandante, esta normativa convierte a las autoridades locales en simples tramitadoras, lo que les impide ejercer su autonomía en un asunto que, como sucede con la definición acerca de los bienes de uso público, es de su exclusiva competencia.
Varios de los intervinientes apoyan la inexequibilidad de las expresiones acusadas. Además de reiterar los argumentos contenidos en la demanda, indican que la autorización para el uso de las plazas permanentes es una expresión de la facultad constitucional de las entidades territoriales de definir el uso del suelo y de los inmuebles públicos, razón por la cual el legislador no está habilitado para imponer a esas entidades un uso particular de tales plazas. Una de las intervinientes agrega que el carácter controversial de la actividad taurina, en tanto implica maltrato animal, debe permitir que se niegue la autorización del espectáculo cuando la autoridad competente verifique esa afectación.
Otro grupo de intervinientes, al igual que el Procurador General, consideran que los preceptos son exequibles. Esto debido a que (i) la autonomía de las entidades territoriales, desde la Constitución, no es absoluta sino que debe ejerce dentro del marco que defina la ley; (ii) la práctica taurina ha sido avalada por la jurisprudencia constitucional, al menos en aquellas zonas del país en que esa actividad encuentra arraigo cultural, que corresponden precisamente a donde se ubican las plazas de toros permanentes; y en cualquier caso (iii) las normas acusadas carecen del alcance que el actor les plantea, puesto que no eliminan la competencia de las entidades territoriales para verificar que se cumplan las condiciones de seguridad y salubridad necesarias para la celebración de espectáculos públicos, entre ellos los festejos taurinos. En ese sentido, solo se está ante el reconocimiento, por parte del legislador, de determinada actividad cultural ampliamente extendida en la Nación, con la correlativa imposición de requisitos para su ejecución, como se observa de la lectura de las normas acusadas y de la integridad de la Ley 916 de 2004.
3. Conforme a estos argumentos, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico:
¿Las expresiones demandadas, en tanto sujetan la autorización para el uso de las plazas de toros permanentes a la comunicación del interesado a las autoridades administrativas correspondientes, vulneran la autonomía de las entidades territoriales, porque presuntamente les imponen la obligación de permitir el espectáculo taurino en dichos inmuebles?
Para resolver esta controversia la Sala adoptará la siguiente metodología: en primer lugar, hará una exposición general sobre las reglas fijadas por la jurisprudencia de la Corte sobre el grado de autonomía de las entidades territoriales, etapa donde se enfatizará acerca del rol que cumplen respecto de la autorización para el uso o destinación de bienes públicos en la celebración de espectáculos, comprendida como expresión del ejercicio de la función de policía. En segundo término, se hará referencia al precedente constitucional acerca del reconocimiento de la actividad taurina como parte de la tradición cultural y las restricciones admisibles a la misma, dirigidas a la protección de los animales y del medio ambiente. Luego, se determinará el contenido y alcance de los preceptos acusados, a fin de definir el mandato legal específico sobre la materia, para en cuarto lugar definir si ese ámbito regulatorio es compatible con la autonomía de los entes territoriales, de conformidad con las reglas que se identifiquen en los análisis anteriores.
El grado de autonomía de las entidades territoriales. Reiteración de jurisprudencia.
La jurisprudencia constitucional contiene un precedente prolijo y reiterado en materia de la definición del grado de autonomía de las entidades territoriales y su relación con la preservación del principio de Estado unitario. Por ende, este apartado se limitará a identificar las reglas jurisprudenciales centrales para la discusión y que son pertinentes para resolver el problema jurídico base de esta sentencia.
4. La Constitución Política, al definir el modelo de Estado (C.P., art. 1º) parte de dos supuestos definidos. En primer término, se concibe a Colombia como un Estado organizado en forma de República unitaria, lo que de suyo excluye modalidades federales de ejercicio del poder político. Así, como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte, el principio de Estado unitario opera como factor de justificación y articulación de las políticas públicas de carácter nacional, siendo las más importantes las leyes que adopta el Congreso. En términos de este Tribunal, “... la naturaleza del Estado unitario presupone la centralización política, lo cual, por un lado, exige unidad en todos los ramos de la legislación, exigencia que se traduce en la existencia de parámetros uniformes del orden nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el nivel territorial y, por otro, la existencia de competencias centralizadas para la formulación de decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional(1). Del principio unitario también se desprende la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional de superior entidad”(2).
Con todo, la misma definición de Estado reconoce que el modelo de organización política es descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales. En ese sentido, descartada la organización política federal, la Constitución ha optado por la asignación de un grado de autonomía a favor de las entidades territoriales, la cual define, a su vez, un arreglo institucional de competencias también específico. Por ende, concurren diversos instrumentos que, desde la Carta Política, están dirigidos a conciliar el principio de Estado unitario y el grado de autonomía mencionado. Tales mecanismos pueden agruparse en tres categorías, a saber, (i) los derechos de las entidades territoriales; (ii) la asignación de competencia al legislador para regular el grado de autonomía de las entidades territoriales; y (iii) los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre la Nación y los entes territoriales.
5. En cuanto al primer aspecto, se tiene que el artículo 287 de la Constitución Política reitera que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses. Sin embargo, el mismo texto señala que ese grado de autonomía está circunscrito a los límites previstos en la Constitución y la ley. Este grado de autonomía se expresa, entre otras facetas, en los derechos de las entidades territoriales a (i) gobernarse por autoridades propias; (ii) ejercer las competencias que les correspondan; (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) participar en las rentas nacionales.
Nótese que la Carta Política refiere a derechos, como la categoría teórica que agrupa los anteriores ámbitos constitucionalmente protegidos de las entidades territoriales. A partir de esta consideración, la jurisprudencia de esta Corte ha considerado, tanto que esos derechos son exigibles judicialmente, entre otros mecanismos a través de la acción pública de inconstitucionalidad, como que los mismos conforman el núcleo esencial del grado de autonomía de los entes territoriales, el cual opera como límite a la actividad legislativa referida a la definición concreta de las competencias de esos entes. Al respecto, la Sala ha señalado que “el núcleo esencial de la autonomía está constituido en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan”(3).
6. Se ha indicado que la Constitución confiere al legislador la competencia para regular el grado de autonomía de las entidades territoriales, esto a partir de la justificación que confiere el contenido y alcance del principio de Estado unitario. No obstante el carácter amplio de ese ámbito de producción normativa, concurren al menos dos clases de límite al ejercicio de dicha potestad. El primero, relativo a la prescripción misma de la autonomía territorial, que al hacer parte de la definición del Estado constitucional no puede ser sustituida por medidas amparadas exclusivamente en la total centralización del ejercicio del poder político. A este respecto, en la Sentencia C-894 de 2003(4), el pleno indicó: “... la autonomía actúa como un principio jurídico en materia de organización competencial, lo que significa que se debe realizar en la mayor medida posible, teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurídicos que justifiquen su limitación en cada caso concreto. De tal modo, puntualizó la Corte, lo que le está vedado al Congreso es sujetar por completo a las entidades que gozan de autonomía, a los imperativos y determinaciones adoptados desde el centro. Dentro de esa línea jurisprudencial se ha fijado el criterio conforme al cual las limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales y regionales en materias en las cuales exista concurrencia de competencias de entidades de distinto orden, deben estar justificadas en la existencia de un interés superior, y que la sola invocación del carácter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a una autoridad nacional, el conocimiento de uno de tales asuntos en ámbitos que no trasciendan el contexto local o regional, según sea el caso. Para la Corte, ello equivale a decir que las limitaciones a la autonomía resultan constitucionalmente aceptables, cuando son razonables y proporcionadas”.
A estos criterios, la jurisprudencia ha sumado la existencia de una razón suficiente para la medida que limita el grado de autonomía de la entidad territorial. En ese sentido, se tiene que la evaluación en sede judicial de las normas que inciden en los derechos de las entidades territoriales responde a una metodología similar a la utilizada por la Corte para determinar la validez constitucional de las restricciones de los derechos constitucionales. Así, deberá dilucidarse en cada caso concreto si la restricción (i) responde a un fin constitucionalmente legítimo, equivalente a un principio de razón suficiente; (ii) es admisible como instrumento para cumplir ese fin; y (iii) no afecta desproporcionadamente otros derechos, principios o valores constitucionales, lo que en el asunto analizado corresponde al núcleo esencial integrado por los derechos de las entidades territoriales.
El segundo, que en realidad es un desarrollo particular del límite anterior, radica en la satisfacción de los derechos antes mencionados, de modo que el legislador tiene vedado, so pena de inconstitucionalidad, proferir mandatos que impidan el ejercicio efectivo de tales prerrogativas. Como lo ha señalado la Corte en su jurisprudencia, “el núcleo esencial de la autonomía es indisponible por parte del legislador y que su preservación es necesaria para el mantenimiento de la identidad misma de la Carta, dado que es expresión de dos principios constitucionales de la mayor significación, como son la consagración del municipio como la entidad fundamental del ordenamiento territorial y el ejercicio de las competencias asignadas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad (C.P., arts. 288 y 311)(5). Por esa razón, la jurisprudencia ha puntualizado que la Constitución ha establecido una garantía institucional para la autonomía de las entidades territoriales por virtud de la cual se fija en la materia un núcleo o reducto indisponible por parte del legislador(6). Así, ha dicho la Corte, “... si bien la autonomía territorial puede estar regulada en cierto margen por la ley, que podrá establecer las condiciones básicas de la misma, en aras de salvaguardar el interés nacional y el principio unitario, la Constitución garantiza que el núcleo esencial de la autonomía será siempre respetado”(7)”(8).
7. Por último, los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, previstos por el artículo 288 de la Constitución Política, operan como fórmulas de articulación para el ejercicio de las competencias adscritas al poder centralizado y a las autoridades territoriales. Así, como lo señalado la Corte(9), el principio de coordinación parte de la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal. Esa coordinación debe darse desde el momento mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la fase de ejecución de las mismas.
De igual manera, el principio de concurrencia se explica a partir de considerar que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la administración. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar. De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad.
Por último, el principio de subsidiariedad corresponde a un criterio tanto para la distribución y como para el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención del Estado, y la correspondiente atribución de competencias, deben realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades de mayor nivel de centralización solo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando estas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades.
La tensión entre el principio de Estado unitario y el grado de autonomía de las entidades territoriales, respecto del reconocimiento de expresiones culturales
8. El artículo 7º de la Constitución contiene un mandato particular de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana. Esta previsión, por ende, se opone a una visión homogeneizadora de las expresiones culturales, las cuales se advierten desde la Carta Política como plurales, en su contenido particular, y equivalentes, respecto de su garantía por parte del Estado.
El reconocimiento de la diversidad cultural lleva también a tener en cuenta su vínculo inescindible con los distintos ámbitos regionales y comunitarios. La práctica cultural, si se parte de su pluralidad, tiene fundamento en las actividades que ejercen al interior de cada grupo social igualmente diferenciado, las cuales construyen costumbres que dan identidad a ese grupo. A partir de la Constitución, la conformación de la identidad cultural de la Nación resulta de la superposición de esas prácticas y de la manera como inciden en el ethos de cada comunidad.
Las identidades culturales, en ese sentido, se ejercen en un espacio particular, que comúnmente se circunscribe a las regiones que integran el país. La entidad territorial, así comprendida, supera la comprensión de simple división política e institucional, para convertirse en escenario de una práctica social diferenciada que hace parte del pluralismo cultural de la Nación. Incluso, es usual que las regiones del país sean identificadas mediante sus prácticas culturales más representativas, que las distinguen de las demás que, conforme al criterio de superposición antes señalado, integran la pluralidad cultural que define al país.
9. El vínculo entre la práctica cultural diferenciada y las regiones, sumado al mandato constitucional de reconocimiento y protección de las diferentes expresiones étnicas y culturales que integran la Nación colombiana, llevaría a considerar que prima facie, el legislador no estaría llamado a reconocer determinada práctica cultural como nacional, pues ello iría en contra del pluralismo mencionado. Así por ejemplo, el demandante construye a su cargo a partir de un argumento similar, consistente en que la norma acusada privilegia a la actividad taurina como un referente cultural de ese carácter, en perjuicio de otras expresiones que se oponen radicalmente a la tauromaquia.
La jurisprudencia constitucional, con todo, ha considerado que el legislador se encuentra habilitado para reconocer determinada tradición cultural, a condición que (i) ese reconocimiento no signifique un tratamiento privilegiado para la práctica correspondiente, que afectaría el pluralismo varias veces mencionado; y (ii) la práctica cultural reconocida tenga un vínculo comunitario o regional verificable, a partir de un cuerpo de prácticas y costumbres igualmente específico, lo que proscribe toda forma de direccionamiento cultural desde el Estado. En cambio, lo que es aceptable desde la Constitución es que la práctica cultural diversa sea identificada o descubierta por el legislador, a fin de reconocerle su estatus legal de objeto protegido por el derecho, lo que es contrario a prescribir una práctica particular, carente de ese origen social y comunitario.
10. En cuanto al primer grupo de restricciones, resulta útil el análisis de lo decidido por la Corte en la Sentencia C-818 de 2010. En esa oportunidad, fue demandada por desconocer el principio de protección y reconocimiento y diversidad cultural la expresión contenida en el artículo 1-10 de la Ley 397 de 1997, conocida como ley de la cultura, según la cual “El Estado colombiano reconoce la especificidad de la cultura caribe y brindará especial protección a sus diversas expresiones”. Para la Corte, esta disposición no contravenía la norma constitucional mencionada, en la medida en que el legislador cumplía con los condicionamientos antes reseñados, a condición que se comprendiera que de esa especial protección a la cultura caribe no se generaba un tratamiento privilegiado, en detrimento de otras regiones y expresiones culturales. Al respecto, se previó lo siguiente:
“Ahora bien, el precepto acusado tiene dos contenidos normativos, el primero señala que el Estado colombiano reconoce la especificidad de la cultura caribe, y el segundo consigna el deber estatal de brindar especial protección a sus diversas manifestaciones. A continuación pasará a examinarse la constitucionalidad de cada uno de ellos.
En efecto, nuevamente se trata de una concretización del reconocimiento de la diversidad cultural existente en el territorio nacional, que por otra parte no supone un menoscabo de otras manifestaciones culturales pues el numeral 3º del artículo 1º de la Ley 397 precisamente señala que “[e]l Estado impulsará y estimulará los procesos, proyectos y actividades culturales en un marco de reconocimiento y respeto por la diversidad y variedad cultural de la Nación colombiana”. Como puede apreciarse la misma ley demandada contiene un mandato genérico de estímulo e impulsión de todas las manifestaciones culturales, el cual cobija las distintas culturas regionales existentes en Colombia, mandato que a su vez se ve replicado en el artículo 4º de la ley (modificado por el art. 1º L. 1185/2008)(10) cuando precisa el contenido del patrimonio cultural de la Nación, en el cual se incluyen todas las manifestaciones culturales, y el literal a de la misma disposición señala que “la política estatal en lo referente al patrimonio cultural de la Nación tendrá como objetivos principales la salvaguardia, protección, recuperación, conservación, sostenibilidad y divulgación del mismo, con el propósito de que sirva de testimonio de la identidad cultural nacional, tanto en el presente como en el futuro.” Como puede observarse, la misma ley contiene un mandato genérico de protección de todas las manifestaciones culturales presentes en el territorio colombiano, razón por la cual no le asiste razón al demandante cuando se queja de un presunto trato discriminatorio favorable respecto de las manifestaciones culturales correspondientes a la cultura caribe”.
11. En lo que se refiere al segundo grupo de restricciones a la actividad legislativa, un ejemplo paradigmático sobre la materia se encuentra en la Sentencia C-1192 de 2005, la cual declaró exequible, entre otros contenidos normativos, la regla que reconoce a la actividad taurina como parte del patrimonio cultural de la Nación. Con todo, habida consideración de la importancia nodal de ese asunto para la resolución del problema jurídico planteado, las previsiones jurisprudenciales contenidas en esa decisión serán analizadas en apartado posterior, dedicado al estudio del precedente constitucional sobre las implicaciones culturales y medioambientales de las corridas de toros.
12. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional también ha contemplado que el reconocimiento legislativo de determinada expresión artística, entre ellas las arquitectónicas, como parte del patrimonio nacional, permite que el Congreso determine marcos regulativos generales sobre las mismas, sin que con ello se afecte el pluralismo cultural, ni la autonomía de las entidades territoriales.
Esta fue la materia analizada en la Sentencia C-366 de 2000. En esa oportunidad se estudió la constitucionalidad del artículo 4º de la Ley 79 de 1981. De acuerdo con ese precepto, ante la construcción de un nuevo palacio nacional en la ciudad de Santiago de Cali, el antiguo inmueble de la Plaza de Caycedo debía utilizarse para un museo y una biblioteca. Para la demandante, esa disposición desconocía la autonomía de las entidades territoriales, en tanto imponía un uso particular para un inmueble de propiedad de dicha ciudad.
12.1. La sentencia partió de advertir que, como lo expresaba la actora, la Constitución reconoce a las entidades territoriales derechos de propiedad sobre sus recursos, entre ellos los bienes inmuebles públicos del ente local, de conformidad con lo previsto en el artículo 362 de la Constitución Política. Así, como lo prevé esa previsión constitucional, este derecho de propiedad está investido de las mismas garantías del derecho de dominio que ejercen los particulares. A su vez, con base en esta previsión superior, el legislador tiene prima facie vedado imponer usos específicos para esos bienes, pues ello significaría el desconocimiento de la competencia de las entidades territoriales para administrar sus propios recursos. Con todo, esa misma previsión llevaba a concluir que las limitaciones al derecho de propiedad inmueble de las entidades territoriales eran los mismos que los dispuestos por la Constitución en su artículo 58 de la Constitución Política, esto es, las derivadas de motivos de utilidad pública o interés social, caso en el cual puede llegarse incluso a la expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Para la Corte, ante la comprobación de dichas causales, el legislador quedaría habilitado para imponer determinadas restricciones a la propiedad inmueble de las entidades territoriales, sin que ello pueda comprenderse como el desconocimiento o la afectación del grado de autonomía que la Constitución les reconoce.
En términos de la sentencia en comento, “[l]a Constitución reconoce a los entes territoriales una facultad de autorregulación cuando se trata de sus propios intereses. Uno de ellos, sin lugar a dudas, tiene que ver con la administración de sus recursos, artículo 287, entendidos estos no solo en el sentido de recursos tributarios sino en los recursos físicos, activos corporales o incorporales, etc. Autonomía que se hace aún más evidente, cuando la propia Constitución reivindica en favor de los distintos entes territoriales el derecho de propiedad sobre sus bienes y rentas, con las mismas garantías establecidas para los particulares en relación con sus haberes. (...) Por tanto, es forzoso concluir que mientras no existan motivos de interés público o social que faculten al legislador para imponer restricciones a la propiedad que ostentan las entidades territoriales sobre sus bienes, solo sus autoridades, según sea el caso, son las competentes para determinar lo relacionado con la disposición y administración de estos, tal como lo dispone no solo el artículo 362 de la Constitución, sino el artículo 287 del mismo texto, según el cual las entidades territoriales, como expresión de su autonomía, tienen el derecho a administrar sus propios recursos. || Al amparo de estas disposiciones, resulta evidente que el legislador no puede determinar el uso que un ente territorial debe dar a un bien sobre el que ejerce el derecho de dominio, dado que esta facultad es exclusiva y excluyente del ente, como uno de los atributos del derecho de propiedad que la Constitución ha reconocido a estos. || Por tanto, es contrario a la normatividad constitucional un precepto en el que el Congreso, desconociendo la competencia propia de los órganos departamentales y municipales, establezca cual ha de ser el uso o el destino que ha de darse a un bien de propiedad exclusiva de un ente territorial determinado.|| Sin embargo, cuando existan motivos de interés público o social, tal como lo señala el artículo 58 de la Constitución, que rebasen el ámbito de competencia del ente territorial en cuestión, y ello lleve consigo la prevalencia del interés nacional, el legislador, si así lo considera necesario, podrá regular lo concerniente al uso o destinación que ha de darse a un inmueble determinado, sin que por ello se pueda argumentar que existe un desconocimiento del principio de autonomía o del derecho de propiedad que pueda tener un ente territorial, pues, al igual que sucede con el derecho de los particulares, el legislador puede determinar ciertas restricciones a este derecho, en aras de conservar y dar prevalencia al interés general, que debe estar implícito en esta clase de decisiones”.
12.2. Para resolver acerca del cargo propuesto, la Corte partió de señalar que la decisión del legislador de prescribir determinado uso a un bien inmueble de propiedad de la ciudad de Cali, nada menos que su antiguo palacio municipal, basada exclusivamente en el reconocimiento del valor cultural de ese inmueble específico, desconocería no solo su autonomía, sino la competencia que la Constitución confiere a los municipios para que dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural asentado en su territorio (C.P., art. 313-9).
Sin embargo, la Sala contrastó esta conclusión preliminar con el carácter mixto de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales respecto de la regulación del patrimonio cultural, explicado en el fundamento jurídico 9 de esta sentencia. A partir de ese estudio, el pleno concluyó que en tanto el artículo 7º de la Constitución Política dispone que corresponde al Estado la labor de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana, entonces el legislador estaba no solo investido de la competencia, sino también llamado a establecer políticas públicas a ese respecto, las cuales pueden incluir la definición del uso de bienes de las entidades territoriales, a condición que estén afectos al patrimonio cultural nacional. Precisamente una expresión de esa potestad es la posibilidad que, a través de los mecanismos y condiciones que la ley prevé para el efecto, un inmueble se declare como patrimonio nacional. Sobre el particular, el fallo en comento expresó los argumentos siguientes, que por su importancia para el asunto objeto de análisis, es conveniente transcribir in extenso:
“6.2.2. Por su parte, la Constitución de 1991, con un propósito claro de defensa del patrimonio cultural en sus diversas manifestaciones, impuso al Estado el deber de fomentar y promover el acceso a la cultura (art. 70). En el entendido que esta, en todos sus aspectos, es una expresión de la nacionalidad. Por tanto, estableció que el patrimonio cultural de la Nación debía estar bajo la protección del Estado y, refiriéndose al patrimonio arqueológico y a los demás bienes que conforman la identidad nacional, se determinó que pertenecían a la Nación y, como tal, eran inalienables, inembargables e imprescriptibles. En estos casos, es claro que si estos bienes están en poder de particulares o de un ente territorial, corresponde a la Nación hacer uso de los mecanismos establecidos por la ley, para que estos pasen a integrar su patrimonio, garantizando siempre los derechos que aquellos tengan sobre estos. Mecanismos entre los cuales se cuenta la expropiación con indemnización, de que trata el artículo 58 de la Constitución.
Vale la pena hacer mención aquí de la interpretación que la jurisprudencia de esta corporación ha efectuado de los conceptos de Estado y Nación, para concluir que, en este caso, al referirse el artículo 72 al deber del Estado de proteger el patrimonio cultural de la Nación, está vinculando a todas las autoridades territoriales y no solo al poder central. Existiendo, por tanto, una competencia compartida entre unas y otras.
6.2.3. En desarrollo de las normas constitucionales señaladas, artículos 70, 71 y 72, el legislador expidió la Ley 397 de 1997. Ley en la que no solo se dictaron reglas para la protección del patrimonio cultural, su fomento y estímulo, sino que se dispuso la creación del Ministerio de la Cultura, como órgano rector de la cultura.
Cultura que, en términos de ley, está definida como ‘el conjunto de rasgos distintivos, espirituales, materiales, intelectuales y emocionales que caracterizan a los grupos humanos y comprende, más allá de las artes y las letras, modos de vida, derechos humanos, sistemas de valores, tradiciones y creencias’ (art. 1º, num. 1º).
En el ámbito municipal y departamental, en desarrollo de los principios de descentralización, autonomía y participación, se asignó a las alcaldías y gobernaciones, la declaración y manejo del patrimonio cultural y de los bienes de interés cultural del ámbito municipal, distrital y departamental, previo concepto de las filiales del Consejo de Monumentos Nacional, donde estas existan o, en su defecto, por la entidad delegada por el Ministerio de la Cultura. Sin perjuicio que, uno de estos bienes, se declare bien de interés cultural de carácter nacional (art. 8º).
6.2.3. Significa lo anterior que la declaración de un bien como parte integrante del patrimonio cultural de la Nación, lleva consigo una serie de restricciones al derecho de propiedad, e imposición de cargas para los propietarios de estos que, en concepto de esta corporación, se relacionan con su disponibilidad y ello incluye, por supuesto, el uso o destinación que ha de darse al bien para efectos de su conservación y protección. En estos eventos, los propietarios de estos bienes, están obligados a tomar las medidas que sean necesarias para su mantenimiento. En contraposición, el Estado puede reconocer ciertas compensaciones y beneficios en su favor, tal como lo establece el artículo 48 de la Ley 388 de 1997, las que, en todo caso, han de ser proporcionales a la limitación del derecho a la propiedad que se llegue a imponer.
Hecho este que no puede ser ajeno a las entidades territoriales, pues estas no pueden anteponer la autonomía que les reconoce la Constitución para impedir que alguna de sus manifestaciones culturales, integre el acervo cultural nacional, y, como tal, la regulación de esta deje de estar solo en su órbita de competencia para permitir que también los órganos nacionales dispongan sobre la misma, teniendo en cuenta que ya no se trata de un interés que incumbe solo a estos. Lo anterior no riñe con la competencia que tienen los entes territoriales para preservar y proteger su patrimonio cultural, reconociéndose que Colombia es un país multiétnico y pluricultural, y que cada ente territorial posee manifestaciones culturales diversas, que deban ser protegidas, conservadas y divulgadas. En todo caso, se recuerda que las limitaciones que pueden llegar a imponerse, deben ser compensadas por la Nación, pues si bien lo procedente, en estos casos, sería la adquisición del bien correspondiente por parte de la Nación, cuando esta no se dé, debe reconocerse una especie de retribución o indemnización por las limitaciones que puedan llegar a generarse por la declaración de un bien como monumento nacional, cuando el mismo pertenezca a un ente territorial o a un particular”.
12.3. A partir de estas consideraciones, la sentencia concluyó que la lógica que precedía a la declaración de un inmueble como integrante del patrimonio nacional era el reconocimiento, por parte del Estado, de la pertenencia de ese bien al acervo cultural del país. Este reconocimiento, a su vez, otorgaba al legislador competencia para definir diversos asuntos en relación con ese bien, entre ellos sus modalidades de uso y su conservación. Estas facultades, para que resulten constitucionales, operan de forma concomitante y concurrente con las potestades propias de las entidades territoriales respecto de los bienes que integran su patrimonio cultural.
13. En suma, a partir de la jurisprudencia expuesta, se concluye como regla de decisión que el legislador está habilitado, de acuerdo con el artículo 7º de la Constitución Política para regular e identificar determinadas expresiones culturales y artísticas, materiales o inmateriales. Esta identificación puede encontrar un vínculo con el uso o destinación de bienes de las entidades territoriales, por lo que la ley puede válidamente fijar aspectos propios de esos asuntos, a condición que (i) se trate efectivamente de un inmueble que participa de un criterio cultural arraigado y, por ende, identificable; (ii) el mandato del legislador opere de manera articulada con las competencias de la entidad territorial correspondiente; y (iii) el uso o destinación previstas por la ley estén intrínsecamente vinculadas con el mantenimiento de la práctica cultural reconocida.
Límites y reserva de la ley frente a la función de policía administrativa. Reiteración de jurisprudencia
14. Las actividades que adelantan las autoridades de los entes territoriales, en especial los alcaldes, respecto de la autorización para la celebración de espectáculos públicos, asunto propio del problema jurídico materia de esta sentencia, es una expresión del ejercicio de la función de policía administrativa. Por lo tanto, la Corte considera necesario reiterar su doctrina sobre ese respecto, en especial con el fin de identificar los límites y condiciones de validez constitucional de las medidas que adoptan dichas autoridades frente al mantenimiento del orden público.
15. La jurisprudencia constitucional, fundada en las categorizaciones que ofrecen escuelas clásicas del derecho administrativo, distingue entre el poder de policía, la función de policía y la actividad de policía, todas ellas instancias diferenciadas de la protección del orden público por parte de los entes locales.
Frente al poder de policía, la Corte ha señalado que “[s]e caracteriza por su naturaleza normativa y por la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal, con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los términos de la salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen. || Esta facultad que permite limitar en general el ámbito de las libertades públicas en su relación con estos términos, generalmente se encuentra en cabeza del Congreso, quien debe ejercerla obviamente dentro de los límites de la Constitución. Excepcionalmente, también en los términos de la Carta, ciertas autoridades administrativas pueden ejercer un poder de policía subsidiario o residual(11), como en el caso de la competencia de las asambleas departamentales para expedir disposiciones complementarias a las previstas en la ley”(12).
El mismo precedente ha contemplado dos aspectos que deben destacarse en esta argumentación. El primero refiere a que el ejercicio del poder de policía, en cuanto versa sobre el establecimiento de condiciones para el ejercicio de determinados derechos fundamentales, como la reunión, la libre circulación, el libre desarrollo de la personalidad, etc., está circunscrito por la exigencia del cumplimiento estricto de principios de razonabilidad y proporcionalidad. Quiere esto decir que una medida de policía administrativa solo resultará compatible con la Constitución cuando esté dirigida a satisfacer un fin constitucionalmente imperioso y, a su vez, es imprescindible para cumplir con ese objetivo.
Esta ha sido la posición reiterada por la Corte, al indicar que estos férreos límites son de inexcusable aplicación, de modo que el ejercicio del poder de policía no puede dar lugar, en modo alguno, al menoscabo de los derechos y las libertad públicas, en especial aquellas reconocidas por el derecho internacional de los derechos humanos. Para esta corporación, “... no es admisible que los derechos constitucionales puedan ser restringidos, por vía general, por autoridades distintas al poder legislativo, pues ello no solo equivaldría a desconocer los límites que el constitucionalismo democrático ha establecido para la garantía de los derechos fundamentales de la persona, sino además porque se estarían desconociendo mandatos claros de tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, que hacen parte entonces del bloque de constitucionalidad (C.P., art. 93), para efectos de interpretar el alcance de los derechos previstos en la Carta(13). Así, el artículo 30 la Convención americana sobre derechos humanos, al referirse al alcance de las restricciones a los derechos amparados en dicho instrumento internacional, dispone que estas solo pueden ser aplicadas “conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”. Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la expresión “leyes” contenida en este texto “significa norma jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada de los órganos legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos, y elaborada según el procedimiento establecido por las constituciones de los Estados partes para la formación de las leyes”. La Corte Interamericana ha concluido entonces que la expresión leyes, utilizada por el artículo 30, no puede tener otro sentido que el de “ley formal como norma jurídica adoptada por el órgano legislativo y promulgada por el poder ejecutivo, según el procedimiento requerido por el derecho interno de cada Estado”(14). || Conforme a lo expuesto queda establecido que corresponde al Congreso de la República expedir las normas restrictivas de las libertades y derechos ciudadanos con base en razones de orden público e interés general. Sin embargo, tal como lo ha precisado esta Corte(15), no puede admitirse la existencia de una competencia discrecional del Congreso en la materia, puesto que su actuación se encuentra limitada por la misma Constitución y los tratados y convenios internacionales que reconocen e imponen el respeto y efectividad de los derechos humanos (C.P., art. 93), límites que emanan de la necesidad de garantizar el respeto a la dignidad humana y el ejercicio pleno de los derechos fundamentales en lo que atañe con su núcleo esencial”(16).
El segundo aspecto está relacionado con la naturaleza compleja que tiene la noción de orden público. Este concepto, contrario a su entendimiento común, no solo refiere al mantenimiento de la seguridad, sino también incorpora todas aquellas variables fácticas necesarias para el ejercicio pleno de los derechos, dentro de las cuales se encuentra la salubridad y la tranquilidad, derechos de índole colectiva que son condiciones para la convivencia social. Sobre este tópico, la Corte ha señalado que “[e]l orden público, (...) debe ser entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos(17). En una democracia constitucional este marco constituye el fundamento y el límite del poder de policía, que es el llamado a mantener el orden público, orientado siempre en beneficio del goce pleno de los derechos. En ese sentido, la preservación del orden público no puede lograrse mediante la supresión o restricción desproporcionada de las libertades públicas, puesto que el desafío de la democracia es permitir el más amplio y vigoroso ejercicio de las libertades ciudadanas(18)”(19).
15.2. La función de policía corresponde a la actividad que desarrollan los alcaldes, en los términos del artículo 313-2 de la Constitución Política, consistente en conservar el orden público en su jurisdicción, respecto del cual es la primera autoridad de policía.
La jurisprudencia constitucional señala que habida consideración que las actividades para la conservación del orden público llevan aneja la limitación, particular y concreta, de derechos constitucionales y otras potestades de los individuos, esas restricciones deben ser fijadas por el legislador. Por ende, la facultad que tienen los alcaldes para regular el orden público en los distritos y municipios está circunscrita a dichos mandatos legislativos, que imponen el marco de estricta legalidad antes señalado. Para la Corte, “la función de policía es la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro del marco impuesto por este, ya que la función de policía se encuentra supeditada al poder de policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por el poder de policía a las autoridades administrativas de policía. Dicha función no otorga competencia de reglamentación ni de regulación de la libertad. Su ejercicio compete al Presidente de la República, a nivel nacional, según el artículo 189-4 de la Carta, y en las entidades territoriales a los gobernadores y a los alcaldes, quienes ejercen la función de policía (C.P., arts. 303 y 315-2), dentro del marco constitucional, legal y reglamentario. La concreción propia de esta función no solamente se presenta en aquellos eventos en los cuales la autoridad administrativa se limita a la expedición de una licencia y que se contraen a la relación directa entre la administración y el “administrado” o destinatario de la actuación, en atención a la definición de una situación concreta y precisa; además, la función de policía también implica la adopción reglamentaria de ciertas prescripciones de alcance local sobre un tema en particular dirigidas a un grupo específico de personas, y de los habitantes y residentes de la localidad, bajo la orientación de la Constitución, la ley y el reglamento superior, de tal manera que la autoridad de policía local pueda actuar ante condiciones específicas, según los términos que componen la noción de orden público policivo y local, lo que le permite dictar normas que regulen aquellas materias con carácter reglamentario y objetivo. || Lo anterior es consecuencia de la imposibilidad del legislador de prever todas las circunstancias fácticas. Las leyes de policía dejan entonces un margen de actuación a las autoridades administrativas para su concretización, pues la forma y oportunidad para aplicar a los casos particulares el límite de un derecho corresponde a normas o actos de carácter administrativo expedidos dentro del marco legal por las autoridades administrativas competentes. Este es el denominado “poder administrativo de policía”, que más exactamente corresponde a una “función o gestión administrativa de policía” que debe ser ejercida dentro del marco señalado en la ley mediante la expedición de disposiciones de carácter singular (órdenes, mandatos, prohibiciones, etc.)”(20).
En ese orden de ideas, se tiene que el ejercicio de la función de policía es la concretización de los mandatos legales, adoptados de acuerdo con el poder de policía, mediante actos administrativos particulares. Estos actos, merced de la reserva material de ley de las limitaciones y modulaciones la ejercicio de los derechos constitucionales, no pueden válidamente imponer restricciones más intensas a las previstas en la ley, pues ello significaría reconocer un margen de discrecionalidad de la autoridad local sobre la materia. Como lo señala el precedente en comento, “... el ejercicio del poder de policía a través de la ley y del reglamento superior delimita derechos constitucionales de manera general y abstracta y establece las reglas legales que permiten su específica y concreta limitación para garantizar los elementos que componen la noción de orden público policivo, mientras que a través de la función de policía se hacen cumplir jurídicamente y a través de actos administrativos concretos, las disposiciones establecidas en las hipótesis legales, en virtud del ejercicio del poder de policía”(21).
En otras palabras, la definición particular del grado de limitación admisible de los derechos constitucionales es un asunto del exclusivo resorte del legislador. Las autoridades territoriales, en ese escenario, están investidas de la potestad para reglamentar localmente esas limitaciones, sin que puedan excederlas o modificarlas a través de la exigencia de nuevas condiciones o requisitos para el desarrollo de las diversas actividades sociales(22).
15.3. Por último, la actividad de policía es un ámbito de ejecución de las medidas adoptadas por los alcaldes en ejercicio de la función de policía, cuyo cumplimiento corresponde a la Policía Nacional, en su carácter de cuerpo armado de naturaleza civil, destinado al mantenimiento de las condiciones necesarias para la convivencia social, según lo prescribe el artículo 218 de la Constitución Política.
Como se puede colegir de los anteriores argumentos, el ejercicio de la actividad de policía es el ámbito más limitado de los estudiados en este apartado. Así, los servidores públicos que ejercen esa tarea deben adelantar sus funciones de mantenimiento del orden público en los precisos y estrictos términos que definen la Constitución, la ley, el reglamento y los actos administrativos emanados por las autoridades locales. Si en el caso de los alcaldes no es admisible la concurrencia de margen discrecional para la definición de las acciones dirigidas a la salvaguarda de la convivencia social, en lo que respecta a los integrantes de la Policía Nacional, su función se restringe única y exclusivamente en la ejecución de las tareas dispuestas en los instrumentos normativos mencionados.
Sobre este tópico, la Corte ha insistido en que “... la actividad de policía se refiere a los oficiales, suboficiales y agentes de policía quienes no expiden actos sino que actúan, no deciden sino que ejecutan; son ejecutores del poder y de la función de policía; despliegan por orden superior la fuerza material como medio para lograr los fines propuestos por el poder de policía; sus actuaciones están limitadas por actos jurídicos reglados de carácter legal y administrativo. Una instrucción, una orden, que son ejercicio concreto de la función de policía, limitan el campo de acción de un agente de policía, quien es simple ejecutor al hacer cumplir la voluntad decisoria del alcalde o inspector, como funcionario de policía. Es una actividad estrictamente material y no jurídica, corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y está necesariamente subordinada al poder y la función de policía. Por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni reguladora de la libertad(23)”(24).
La comprensión constitucional de la actividad taurina y los límites a su ejercicio
16. La Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades sobre la exequibilidad de la Ley 916 de 2004, contentiva del reglamento nacional taurino(25). Dos de las proposiciones normativas analizadas por la Corte en la Sentencia C-1192 de 2005 fueron el artículo 1º de esa regulación, según la cual “los espectáculos taurinos son considerados una expresión artística del ser humano.”; al igual que el artículo 2º, en cuanto prevé que el mencionado reglamento “... será de aplicación general en todo el territorio nacional”.
Para el demandante de dicha decisión, como la actividad taurina involucra un evidente maltrato a los animales, entonces no podía reconocérsele por el Estado como una expresión artística del ser humano, sin con ello vulnerar el principio de la dignidad humana. A su vez, una práctica polémica y rechazada por grupos significativos de la población no podía imponerse en su aplicación a todo el territorio, pues se desconocería el deber estatal de reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana, la libertad religiosa y la libertad de escoger profesión y oficio.
16.1. A fin de resolver estas materias, la Corte partió de considerar que el legislador, en virtud de lo dispuesto en los artículos 70 y 71 de la Constitución Política estaba investido de la competencia para reconocer las tradiciones artísticas y culturales existentes en el país, a fin de promoverlas desde el Estado. A partir de ello, se señaló por el pleno que a pesar de la controversia que genera, en especial frente a las personas y grupos dedicadas a la protección de los animales, la tauromaquia puede considerarse una manifestación cultural identificable en la Nación colombiana. Por ende, el legislador estaba investido de la facultad de reconocer y otorgar protección legal a dicha actividad, sin que le fueran oponibles restricciones derivadas del maltrato ocasionado a los animales. Esto último porque no se hallaba incompatibilidad entre las corridas de toros y la prohibición de torturas y penas crueles, inhumanas o degradantes, pues esta restricción constitucional respondía exclusivamente a una perspectiva antropocéntrica.
16.2. Ahora bien, en lo que respecta a la presunta afectación de la diversidad étnica y cultural de la Nación, derivada del ámbito territorial de aplicación del reglamento nacional taurino, la Corte concluyó que esa vulneración era inexistente. Esto debido a que, para la sentencia, existía evidencia fáctica que las corridas de toros eran una práctica extendida en el país, por lo que su reconocimiento encuadraba dentro de las potestades estatales previstas en los artículos 7º y 70 de la Constitución Política.
17. La validez constitucional del reconocimiento amplio, por parte del Estado, de la actividad taurina, es atenuada por la jurisprudencia constitucional a partir de las reglas fijadas por la Sentencia C-666 de 2010. En esa oportunidad, la Corte se pronunció respecto de las excepciones contenidas en el artículo 7º de la Ley 84 de 1989 – estatuto nacional de protección de los animales, a los actos dañinos a estos, previstos en el artículo 6º de la misma normatividad(26). De acuerdo con estos preceptos, uno de los ámbitos en donde el maltrato animal no es objeto de sanción es cuando se trate de corridas de toros, novilladas, corralejas, becerradas y tientas.
En criterio del demandante, las mencionadas excepciones, a las que sumaban el rejoneo, el coleo, las riñas de gallos, al igual que los procedimientos propios de estos espectáculos, resultaban contrarias al mandato constitucional de protección del medio ambiente, que adscribe protección a las especies integrantes de la fauna.
17.1. Para resolver el asunto y luego de una revisión de su jurisprudencia sobre la materia, la Sala partió de comprobar que del texto constitucional se deriva un mandato constitucional de protección del medio ambiente, del cual a su vez se infieren normas obligacionales que condicionan el comportamiento que los seres humanos pueden y deben tener respecto de los animales. Con base en esta premisa, la Corte concluyó que la relación entre el hombre y la naturaleza, y en ella los animales, no está fundada en su concepto utilitarista o estrictamente antropocéntrica. Por lo tanto, de la Constitución Ecológica se deriva el deber de garantizar el bienestar animal, el cual impide prima facie toda forma de maltrato que contradiga el deber de protección hacia la fauna.
En consecuencia, la exequibilidad de las normas demandadas dependía de verificar si las excepciones allí previstas respondían a intereses constitucionalmente relevantes, con un mayor peso específico que el mandato de bienestar animal antes mencionado.
17.2. Las excepciones objeto de censura, como lo explicó la Corte, se centran en la tensión entre la protección de la fauna y el reconocimiento de tradiciones y prácticas culturales. Así, como se acepta la validez de excepciones al daño a los animales, como sucede con las necesidades de alimentación humana o determinadas prácticas religiosas, del mismo modo la práctica cultural que involucra el maltrato animal —como sucede en el caso de las corridas de toros— debe mostrarse compatible con los principios y valores constitucionales, afinidad que se evalúa mediante el uso de criterios de razonabilidad y proporcionalidad. En términos de la Corte, “... la cultura, en cuanto bien jurídico protegido y promocionado por el Estado, debe ser objeto de garantía y reconocimiento de un amplio espacio de manifestación y desarrollo, con el objeto de impedir la creación de limitaciones ilegítimas de las diversas formas de concreción de un bien constitucional de gran importancia en el Estado colombiano. Sin embargo, es pertinente recordar que el ejercicio de las diversas manifestaciones culturales deberá estar en armonía con los otros valores, derechos y principios fundamentales que integran el sistema constitucional colombiano. En este sentido, será tarea del juez constitucional determinar, en cada caso que le sea sometido a su examen —como ocurre en la presente ocasión—, que las distintas formas de expresión en que se manifieste la cultura sean acordes con las demás normas de la Constitución, para lo cual deberá emplear criterios de razonabilidad y proporcionalidad que sean armónicos con los objetivos del Estado social que consagró la Constitución de 1991”.
17.3. Comprobó la Corte que los espectáculos a los que refiere el artículo 7º de la Ley 84 de 1989 son, sin duda alguna, formas de maltrato animal. Por ende, a evaluación de ese precepto dependía de una armonización en concreto con el mandato superior de reconocimiento de la diversidad y pluralismo cultural, en tanto este mandato, como el de protección a los animales, carecen de carácter omnímodo. Como lo expresó el pleno en la Sentencia C-666 de 2010 “existe un deber constitucional que impide el maltrato animal y, por consiguiente, una oposición a la realización de actividades que atenten contra el bienestar o representen actos crueles respecto de los animales. Este deber constitucional, al igual que todas las normas derivadas de disposiciones constitucionales, no puede entenderse con un carácter absoluto, pues su aplicación puede estar mediatizada por la existencia de valores, principios o reglas constitucionales que para los casos puntuales resulten contradictorios, situación que obliga al intérprete a realizar una armonización en concreto en cada caso en que se presenten dichas contradicciones, que, a partir de un entendimiento inclusivo y pluralista —propio de un sistema constitucional democrático—, conduzca a una aplicación coherente de las disposiciones constitucionales”.
17.4. Realizada dicha armonización, la Corte encontró que la norma acusada incurría en un déficit de protección frente al deber de bienestar animal, puesto que incorporaba una excepción a la sanción por maltrato y crueldad hacia la fauna, de naturaleza general y abstracta. Es decir, que basta que se ejerciera la actividad exceptuada, para que no fueran aplicables las sanciones previstas en el estatuto de protección de los animales. Por lo tanto, en criterio de la sentencia en comento, la excepción al deber de protección a los animales solo resultaría compatible con la Carta Política cuando corresponda a la satisfacción de los intereses de una práctica o tradición cultural discernible y no respecto de actividades genéricas, como las enumeradas en la disposición acusada. Por ende, debían evaluarse las condiciones de arraigo, localización, oportunidad y excepcionalidad, propias de cada expresión cultural en concreto. Esa evaluación, de acuerdo con el principio democrático, correspondía al legislador, quien incluso estaría investido de la facultad de prohibir la práctica, cuando encontrase que la armonización entre principios y valores en pugna obligara a dar tratamiento preferente al mandato de bienestar animal. Para sustentar estas conclusiones, la Sala expuso los argumentos siguientes, transcritos a continuación in extenso:
“Del anterior contraste resulta un déficit normativo del deber de protección animal, porque el legislador privilegia desproporcionadamente las manifestaciones culturales tales como las corridas de toros, las corralejas, las becerradas, las novilladas, el rejoneo, las tientas y las riñas de gallos, las cuales implican un claro y contundente maltrato animal. Este déficit de protección resulta más evidente cuando se examina el ordenamiento jurídico en su conjunto y se aprecia que la satisfacción de otros intereses también valiosos para el sistema constitucional colombiano no desconoce el deber constitucional de protección animal. Así, el interés de procurar la alimentación de los seres humanos no ha impedido que el sacrificio de animales con este fin sea tributario del deber de evitar sufrimientos y procurar su bienestar, siendo obligatoria la insensibilización antes de proceder a su sacrificio(27); en igual medida las actividades investigativas encuentran limitaciones basadas en el sufrimiento producido a los animales(28), estando prohibido que se cause dolor innecesario a los seres vivos empleados en dichas actividades.
Así mismo, la Sala debe ser enfática en el sentido que la regulación que se expida respecto de las actividades contenidas en el artículo 7º de la Ley 84 de 1989 deberá tener en cuenta el deber de protección a los animales y, en consecuencia, contener una solución que de forma razonable lo armonice en este caso concreto con los principios y derechos que justifican la realización de dichas actividades consideradas como manifestaciones culturales. Con este propósito, dicha regulación deberá prever protección contra el sufrimiento y el dolor de los animales empleados en estas actividades y deberá propugnar porque en el futuro se eliminen las conductas especialmente crueles para con ellos. Excede el ámbito de la Corte Constitucional el determinar al detalle los elementos normativos que debe incorporar dicha regulación, que cae dentro de la órbita exclusiva del legislador. Sin embargo, una interpretación conforme a la Constitución conduce a la conclusión que el cuerpo normativo que se cree no podrá, como ocurre hasta el momento en regulaciones legales —Ley 916 de 2004— o de otra naturaleza —resoluciones de organismos administrativos o, incluso, de naturaleza privada—(29), ignorar el deber de protección animal —y la consideración del bienestar animal que del mismo se deriva— y, por tanto, la regulación creada deberá ser tributaria de este.
En cuarto lugar, teniendo en cuenta que, en cuanto la disposición acusada introdujo las excepciones que al momento de su consagración se consideraron las únicas manifestaciones culturales suficientemente relevantes para motivar la excepción de la protección establecida, prima facie son estas y no otras las que responderán a las exigencias de tradición y arraigo en algunos municipios o distritos dentro del territorio nacional. Además, si son estas las únicas actividades que, por involucrar maltrato animal, han podido desarrollarse de forma legítima en el territorio colombiano desde el momento en que entró en vigencia la Ley 84 de 1989, no podría existir base material para considerar que otras actividades en las que también se maltraten animales son tradiciones arraigadas dentro de la sociedad colombiana, incluso a nivel local.
Como se ha expuesto a lo largo de esta providencia, la permisión contenida en la disposición acusada ha de ser interpretada de forma restrictiva, de manera que no se haga nugatorio el deber constitucional de protección a los animales. En este sentido, para la Sala la armonización del deber de protección animal y el hecho concreto de que ciertas actividades que implican maltrato a los animales sean tradiciones en determinados municipios o distritos colombianos conduce a un condicionamiento de extensión o inclusión en concreto: que sean estas las únicas actividades de maltrato animal cuya realización se permite; es decir, que el deber de protección animal implica la imposibilidad de ampliar la excepción prevista en el artículo 7º de la Ley 84 de 1989”.
17.5 De otro lado, la Corte consideró que del reconocimiento estatal de las manifestaciones culturales que involucran maltrato y crueldad con los animales, entre ellas las corridas de toros, no podía colegirse que el Estado estuviera llamado a promover la faceta de esas prácticas que es contraria al mandato de bienestar animal. De allí que se generase el deber constitucional, esta vez amparado en la defensa de la fauna, de desincentivar las normas constitutivas de maltrato, a través de (i) la prohibición que recursos públicos sean utilizados para la construcción de infraestructura que se dedicase exclusivamente a actividades culturales que contemplen el maltrato animal; (ii) la posibilidad de permisión de la práctica de esas actividades por parte de las autoridades públicas, pero con la prohibición correlativa de difundirlas, promocionarlas, patrocinarlas o fomentarlas mediante cualquier fórmula de intervención estatal.
17.6. Ahora bien, en lo que respecta a la alegada contradicción entre las excepciones analizadas y el principio de autonomía territorial, la Corte determinó en la Sentencia C-666 de 2010 que “... la disposición acusada permite excepcionalmente el maltrato animal en el desarrollo de ciertas manifestaciones culturales, no obstante, se trata de una disposición excepcional de alcance restringido como se ha sostenido a la largo de esta providencia, de manera tal que no limita la potestad reguladora en cabeza de las autoridades administrativas municipales. Por lo tanto, estas pueden determinar si permiten o no el desarrollo de las mismas en el territorio en el cual ejercen su jurisdicción”.
18. A partir de las consideraciones propuestas la Corte declaró la exequibilidad condicionada del artículo 7º del estatuto nacional de protección de los animales, en el entendido que (i) la excepción allí planteada permite, hasta determinación legislativa en contrario, si ello llegare a ocurrir, la práctica de las actividades de entretenimiento y de expresión cultural con animales allí contenidas, siempre y cuando se entienda que estos deben, en todo caso, recibir protección especial contra el sufrimiento y el dolor durante el transcurso de esas actividades. En particular, la excepción del artículo 7º de la Ley 84 de 1989 permite la continuación de expresiones humanas culturales y de entretenimiento con animales, siempre y cuando se eliminen o morigeren en el futuro las conductas especialmente crueles contra ellos en un proceso de adecuación entre expresiones culturales y deberes de protección a la fauna; (ii) únicamente podrán desarrollarse en aquellos municipios o distritos en los que las mismas sean manifestación de una tradición regular, periódica e ininterrumpida y que por tanto su realización responda a cierta periodicidad; (iii) solo podrán desarrollarse en aquellas ocasiones en las que usualmente se han realizado en los respectivos municipios o distritos en que estén autorizadas; (iv) sean estas las únicas actividades que pueden ser excepcionadas del cumplimiento del deber constitucional de protección a los animales; y (v) que las autoridades municipales en ningún caso podrán destinar dinero público a la construcción de instalaciones para la realización exclusiva de estas actividades.
19. Como se observa, de las decisiones C-1192 de 2005 y C-666 de 2010 se colige que la jurisprudencia constitucional advierte que concurre una previsión legislativa de reconocimiento de las corridas de toros como una expresión tradicional que integra el patrimonio cultural de la Nación. Con todo, en tanto esa práctica involucra maltrato animal, contradice el mandato superior de protección al medio ambiente, a través de la garantía del bienestar animal. Por ende, se hace necesario imponer restricciones, también de naturaleza constitucional, sobre dichas actividades. Estas limitaciones responden a dos planos diferenciados: (i) la exigencia de carácter cualificado a la práctica cultural, en términos de arraigo, localización, oportunidad y excepcionalidad, excluyéndose el reconocimiento estatal a las demás expresiones que no respondan a estos criterios; y (ii) el deber estatal de adelantar acciones que desincentiven las prácticas culturales que incorporan maltrato o tratos crueles a los animales.
El contexto normativo y el contenido de las disposiciones acusadas
20. A efectos de fijar el régimen de autorizaciones para el uso de plazas de toros, el artículo 14 de la Ley 916 de 2004 hace una distinción entre plazas de toros permanentes y no permanentes. Así, para la celebración de espectáculos taurinos bastará en plazas permanentes “únicamente, en todo caso, la mera comunicación al órgano administrativo competente”. En cambio, cuando se trata de plazas de toros no permanentes, “será necesaria la autorización previa” del mismo órgano. Adicionalmente, el mismo precepto dispone que tanto la comunicación como la autorización pueden referirse a un espectáculo aislado o a una serie de ellos “que pretendan anunciarse simultáneamente para su celebración en fechas determinadas”.
La Ley 916 de 2004 prevé una clasificación de las plazas en permanentes, no permanentes y portátiles. En los términos del artículo 4º de esa normativa, tienen la condición de plazas permanentes “aquellos edificios o recintos específica o preferentemente construidos para la celebración de espectáculos taurinos”. En ese sentido, los artículos 5º y 6º ejusdem regulan tanto las dimensiones, como los servicios propios del espectáculo y el tratamiento de los animales que participan en él, tanto toros de lidia como caballos.
21. El artículo 7º define a las plazas de toros no permanentes, para los efectos del reglamento nacional taurino, a aquellos “edificios o recintos que, no teniendo como fin principal la celebración de espectáculos taurinos, sean habilitados y autorizados singular o temporalmente para ello”. En lo que respecta a la autorización para estos inmuebles, el mismo artículo dispone que (i) la solicitud deberá ir acompañada del “correspondiente proyecto de habilitación del recinto, que reunirá en todo caso las medidas de seguridad e higiene precisas para garantizar la realización del espectáculo taurino, así como la posterior utilización del recinto para sus fines propios sin riesgo alguno para las personas y las cosas” (ii) la competencia para conceder dicha autorización corresponder al “Alcalde del municipio, previo informe favorable del secretario de obras públicas o de la persona que desempeñe sus funciones”; y (iii) la autorización de las plazas de toros no permanentes será denegada “si el proyecto de habilitación del recinto no ofreciese las garantías de seguridad e higiene que requiere en todo caso este tipo de espectáculos”.
Finalmente, el artículo 8º del reglamento nacional taurino determina que las plazas de toros portátiles son aquellas “construidas con elementos desmontables y trasladables, de estructura metálica o de madera con la solidez debida para la celebración de espectáculos taurinos”. Estas instalaciones deberán cumplir con las dimensiones que prevé la misma norma. De otro lado, el artículo 11 determina que para cada una de estas modalidades de plazas de toros, los “organizadores de los espectáculos taurinos deberán garantizar a los profesionales participantes en los espectáculos taurinos la asistencia médica que fuere precisa frente a los accidentes que puedan sufrir con ocasión de la celebración de los mismos y únicamente durante los mismos. A tal efecto la alcaldía dictará las normas a las que habrán de ajustarse los servicios médico-quirúrgicos, estableciendo los requisitos, condiciones y exigencias mínimas de tales servicios, así como las disposiciones, de este orden, que habrán de observarse para la organización y celebración de espectáculos taurinos”.
22. De acuerdo a lo regulado por el artículo 15, acusado parcialmente por el actor, tanto en el evento de las solicitudes de autorización (en el caso de las plazas de toros no permanentes) como respecto de las comunicaciones (propias de las plazas permanentes) los organizadores del espectáculo taurino deben entregar al órgano administrativo correspondiente, la documentación relativa a los siguientes aspectos:
22.1. Datos personales del solicitante, identificación de la empresa organizadora, clase de espectáculo, lugar y fecha en que será efectuado, la ganadería de procedencia de las reses a lidiar, los nombres de los toreros, la clase y precio de las localidades, el lugar y las fechas de venta al público, al igual que las condiciones del abono para ingreso, si a ello hubiere lugar.
22.2. Certificación de arquitecto o ingeniero, en la que se haga constar que la plaza, cualquiera que sea la categoría, reúne las condiciones de seguridad para la celebración del espectáculo de que se trate.
22.3. Certificación veterinaria, que constate que los corrales y chiqueros, destinados al tratamiento de los animales involucrados en el espectáculo taurino, reúnen las condiciones higiénico-sanitarias adecuadas.
Conforme la norma analizada, la documentación mencionada se presentará “únicamente al comunicar el primer festejo del año en las plazas permanentes, sin perjuicio de la inspección que la administración pueda realizar en el transcurso de la temporada”. Igualmente, deben contemplarse en todo caso los siguientes requisitos:
22.4. Certificación de la Unión de Toreros de Colombia, tanto de la sección de matadores como de la sección subalternos, donde conste que tanto la empresa organizadora como los matadores y subalternos actuantes se encuentran a paz y salvo con esas entidades. A este respecto debe aclararse que, de conformidad con lo previsto en la Sentencia C-1190 de 2005, para que resulte constitucional esta exigencia debe interpretarse en el entendido que la certificación prevista en la norma únicamente podrá ser requerida cuando en el festejo actúan afiliados a la Unión de Toreros de Colombia, y en relación con esos afiliados, y sin perjuicio de que la certificación la deben expedir también otras organizaciones legalmente constituidas y en relación con sus afiliados.
22.5. Constancias sobre la solicitud del servicio de policía para el espectáculo, al igual que respecto del arrendamiento de la plaza.
22.6. Póliza de responsabilidad civil extracontractual, destinada a cubrir cualquier riesgo de accidente, que con motivo del festejo pueda producirse, al igual que para responder por los impuestos que el espectáculo cause a favor del fisco municipal.
23. En los términos del artículo 17 de la Ley 916 de 2004, cuando se trate de espectáculos taurinos que requieran autorización previa, que para el caso correspondería a aquellos que se llevan a cabo en plazas no permanentes, el órgano competente “... advertirá al interesado, en un plazo de cinco (5) días hábiles, acerca de los eventuales defectos de documentación para la posible subsanación de los mismos y dictará la resolución correspondiente, otorgando o denegando la autorización solicitada, en los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha en la que la documentación exigida haya quedado completa”. Esta decisión administrativa deberá motivarse e indicar los recursos que le son oponibles.
De manera similar, el artículo 18 contempla que respecto de los mismos espectáculos taurinos que requieren autorización previa, “en los cinco (5) días hábiles siguientes a la presentación de la comunicación a que hace referencia los artículos anteriores, el órgano administrativo competente podrá, mediante resolución motivada, prohibir la celebración del espectáculo”.
Por último, de acuerdo con lo reglado por el artículo 19 del reglamento nacional taurino, se prevé una cláusula general según la cual el “órgano administrativo es el competente para suspender o prohibir la celebración de todo tipo de espectáculos taurinos, únicamente en plazas no permanentes o portátiles, por no reunir los requisitos exigidos”.
24. En conclusión, advierte la Corte que el legislador ha fijado un régimen de autorizaciones para los espectáculos taurinos que establece un tratamiento más favorable para aquellos festejos que se realicen en plazas de toros permanentes. Esta diferencia está fundada en que la autoridad administrativa solo podría prohibir in genere la celebración de los que se realizan en plazas de toros no permanentes o portátiles. Con todo, tanto en el caso de los espectáculos taurinos objeto de comunicación o como aquellos que deben estar precedidos de autorización previa, son exigibles los documentos y certificaciones de que trata el artículo 15 de la Ley 916 de 2004 y descritos en el fundamento jurídico 22.
Necesidad de integración normativa
25. Como se explicó en precedencia, el cargo del actor se funda en considerar que la diferenciación que sustenta el tratamiento más favorable antes citado desconoce la autonomía de las entidades territoriales. Esto debido a que elimina toda potestad de autorización de las autoridades locales, cuando se trata de la celebración de espectáculos taurinos en plazas permanentes, en virtud del mandato legal que las asigna una función de comprobación pasiva de requisitos.
El análisis normativo realizado en el acápite anterior demuestra que la premisa de la parte del actor no solo está regulada en los apartes demandados de los artículos 14 y 15 de la Ley 916 de 2004, sino que también está contenida en los artículos 17, 18 y 19 de esa normativa(30). Específicamente, esas normas prevén un régimen diferenciado entre espectáculos en plazas permanentes y no permanentes, respecto de la posibilidad que la autoridad administrativa niegue la autorización particular o prohíba, de manera general, la actividad taurina en determinado recinto. En ese sentido, la Sala debe determinar si es pertinente integrar esas normas al análisis de constitucionalidad propuesto por el ciudadano Ramírez Nieves.
26. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la integración de la unidad normativa es un instituto excepcional, que solo es aplicable cuando(31) (i) el demandante acusa una disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada. En estos casos es necesario completar la proposición jurídica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio; (ii) la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas. Esta hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo; y (iii) pese a no verificarse ninguna de las hipótesis anteriores, la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad. En términos del mismo precedente, “... para que proceda la integración normativa por esta última causal, se requiere la verificación de dos requisitos distintos y concurrentes: (1) que la norma demandada tenga una estrecha relación con las disposiciones no cuestionadas que formarían la unidad normativa; (2) que las disposiciones no acusadas aparezcan, a primera vista, aparentemente inconstitucionales”.
En el caso analizado, la Sala encuentra que se cumplen las condiciones del segundo supuesto, relativo a que la disposición acusada, que refiere al tratamiento diferenciado antes explicado, se reproduce en los artículos 17 a 19 del reglamento nacional taurino. Por ende, es necesario que la Corte se pronuncie sobre estos preceptos, junto con los apartes demandados, de cara al cuestionamiento fundado en la presunta afectación de la autonomía de las entidades territoriales.
Exequibilidad parcial de las expresiones acusadas y objeto de integración normativa
27. El primer aspecto que debe tenerse en cuenta para resolver el problema jurídico planteado es advertir que cuando las autoridades administrativas ejercen sus competencias en relación con la autorización de los espectáculos públicos, se trata de actividades propias del ejercicio de la función de policía, en los términos explicados en esta sentencia. Así, a pesar que esa competencia es expresión del grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales, en cualquier caso está sometida al principio de estricta legalidad, predicable respecto de las limitaciones a derechos constitucionales derivadas de la protección del orden público. Por ende, en lo que respecta al ejercicio de la función de policía, los entes locales están sometidos a la Carta Política y la ley, esta última en la medida en que la limitación de los derechos hace parte del poder de policía, potestad radicada exclusivamente en el Congreso. En otras palabras, la definición de las restricciones a los derechos constitucionales y en general la imposición de requisitos y condiciones para el ejercicio de actividades, limitaciones relacionadas con el mantenimiento del orden público (en su concepción amplia según se explicó en apartado anterior), es un ámbito normativo reservado al Congreso.
Se ha explicado en esta decisión que el principio de estricta legalidad en el ejercicio de la función de policía impide que las autoridades administrativas, entre ellas los alcaldes, tengan un margen de discrecionalidad en lo que respecta a la concesión de autorizaciones para el ejercicio de actividades ciudadanas. Quiere ello decir que las restricciones que impongan dichas autoridades deben tener respaldo en la Constitución o la ley, por lo que su campo de acción reglamentaria se circunscribe en la aplicación de esos preceptos a partir de su adaptación al ámbito local, sin que en esa tarea puedan imponer un tratamiento más estricto, que fije condiciones para ejercicio de libertades que no hayan sido contempladas mediante mandato superior o legal. A partir de esa adaptación, se insiste, sujeta al principio de estricta legalidad, los alcaldes tienen la misión de, en su condición de primera autoridad de policía, instruir el ejercicio de la actividad de policía que haga efectivas las limitaciones previstas en el ordenamiento.
28. Esta comprobación rebate una de las premisas que fundamenta la acusación expuesta por el demandante. Es el legislador el que tiene la potestad de fijar las condiciones para el ejercicio de espectáculos públicos, entre ellos la actividad taurina, sin que esté obligado constitucionalmente a otorgar márgenes discrecionales de evaluación a los alcaldes, pues ello no sería nada distinto que transferirles el ejercicio del poder de policía, lo que contradeciría la Carta Política. Por ende, la disposición de requisitos particulares que deben ser evaluados por las autoridades locales, en modo alguno puede considerarse como el desconocimiento del grado de autonomía que la Constitución les confiere, ni menos como la comprensión de la autoridad local como una “simple tramitadora” de requisitos. Antes bien, es un ejercicio prima facie legítimo de las potestades que se derivan del poder de policía, ligado tanto al principio democrático como al principio de Estado unitario.
Con todo, también debe resaltarse que ello no significa que las autoridades locales no estén llamadas a cumplir estrictamente con el ordenamiento jurídico, entre ellos los mandatos constitucionales respecto de los cuales se derivan limitaciones concretas a las libertades públicas, como sucede con la seguridad, la tranquilidad de las personas, la salubridad pública o la convivencia ciudadana. De lo que se trata, en este orden de ideas, es que las autoridades territoriales estén circunscritas en su actuar a los lineamientos fijados por el poder de policía, sin que puedan imponer motu proprio sus particulares consideraciones de conveniencia, distintas a las restricciones respaldas por el ordenamiento.
29. En el caso objeto de examen, la Sala encuentra que no existe una norma legal que imponga la prohibición general de los espectáculos taurinos. Antes bien, la Corte ha avalado el mandato legal que regula esas actividades, contenido en la Ley 916 de 2004, en cuanto es una tradición cultural de la Nación, susceptible de ser reconocida con el Estado. Sin embargo, debido a que esa actividad se muestra problemática frente a otros valores constitucionales, en especial el mandato de bienestar animal, la Corte ha impuesto restricciones particulares a su ejercicio, relativas a (i) el cumplimiento de condiciones de arraigo cultural, oportunidad, localización y excepcionalidad, explicadas en el fundamento jurídico 17.4.; y (ii) la prohibición del incentivo público, mediante la promoción y la dedicación de recursos, a fines exclusivamente relacionados con la práctica de la tauromaquia. En ese orden de ideas, el reconocimiento estatal de las corridas de toros, con las características anotadas, es un asunto que recae en la articulación de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. El Congreso, en ejercicio de una competencia que esta Corte ha considerado válida desde la perspectiva constitucional, incluso para el caso concreto de la actividad taurina, ha decidido reconocer dicha práctica como una expresión cultural. De esta manera, las entidades territoriales resultan vinculadas jurídicamente por ese reconocimiento, por supuesto bajo el cumplimiento de las restricciones que la jurisprudencia de esta corporación ha fijado para su compatibilidad con la vigencia del mandato de bienestar animal.
Bajo estas condiciones, las autoridades locales carecen de un soporte normativo que las lleve a concluir que la actividad taurina está prohibida in genere. En contrario, se trata de un espectáculo avalado por las normas legales, pero que ha sido sometido a restricciones estrictas y específicas por parte de la Corte, en aras de hacerlo compatible con las prescripciones constitucionales relacionadas con la protección del medio ambiente. En ese sentido, comparte unidad de sentido con otra serie de actividades que si bien no están constitucional o legalmente prohibidas, sí se someten válidamente a limitaciones, incluso intensas, pues existe el interés de desincentivarlas, como sucede con el consumo de tabaco o de bebidas embriagantes(32). A su vez, como se trata de una actividad controversial y que compromete posiciones jurídicas constitucionalmente relevantes, bien puede ser restringida por el legislador, al grado de prohibición general. Sin embargo, consideraciones básicas derivadas de la eficacia del principio democrático, exigen que esas decisiones estén precedidas del debate propio de las normas legales.
Esta ha sido la misma línea de análisis que adopta el derecho comparado. En muy reciente decisión del Consejo Constitucional francés, se declaró compatible con el derecho de igualdad ante la ley la excepción al delito de maltrato innecesario a animales, de que trata el artículo 521-1 del Código Penal de ese país. De acuerdo con ese precepto, la sanción de prisión por dos años y multa de 30.000 euros que se impone al responsable de esa conducta, no es aplicable cuando para el caso de corridas de toros, “cuando pueda ser demostrada una tradición local ininterrumpida”, y tampoco frente a las riñas de gallos, cuando se acrediten las mismas condiciones.
Para el Consejo, estas excepciones no involucraban un tratamiento discriminatorio injustificado, en tanto la exclusión “es aplicable únicamente en las regiones del país donde está establecida la existencia de dicha tradición ininterrumpida y solos para los actos propios de esta tradición. En consecuencia, la diferencia de trato fijada por el legislador frente a otros actos de la misma naturaleza en otras áreas geográficas está directamente relacionada con el propósito de la norma. Además, pertenece a los jueces la competencia para definir las situaciones en donde se advierta esa tradición local ininterrumpida. Por ende, no existe duda que la norma así considerada sea lo suficiente precisa para evitar el riesgo de arbitrariedad”(33).
30. El centro de la acusación planteada por el ciudadano Ramírez Nieves consiste en advertir que el tratamiento más favorable que el legislador concede a los espectáculos taurinos que se realizan en plazas de toros permanentes, impide que las autoridades locales ejerzan control frente a esas actividades, afectándose su autonomía. Lo primero que debe señalarse sobre el particular es que si bien el legislador distingue entre autorización y comunicación, en ambos casos existen condiciones exigibles por la autoridad territorial para la ejecución del espectáculo taurino.
En efecto, como se explicó en el fundamento jurídico 22, en ambos supuestos se exige al interesado presentar un grupo definido de requisitos, varios de ellos relacionados con la seguridad y salubridad del espectáculo taurino. Así, de las exigencias contenidas en el artículo 15 de la Ley 916 de 2004, se destacan aquellas relacionadas con la certificación sobre las condiciones de seguridad necesarias, así como la constancia veterinaria respecto de la sanidad de chiqueros y corrales, al igual que la certificación sobre la solicitud del servicio de seguridad por parte de la policía y la póliza de responsabilidad civil extracontractual, dirigida al pago tanto de los perjuicios que pudiesen causarse en razón del espectáculo, como por la asunción de tributos de la entidad territorial correspondiente.
Ahora bien, también debe resaltarse, en punto a la protección del grado de autonomía de las entidades territoriales, que dentro de los documentos exigidos a los espectáculos taurinos está la constancia sobre el arrendamiento de la plaza. En el caso de las corridas de toros en plazas permanentes de propiedad de las entidades territoriales, la exigencia de ese requisito conlleva el ejercicio de la competencia contractual de los distritos y municipios, respecto de la fijación de las condiciones particulares para la protección de la salubridad, la seguridad ciudadana y la tranquilidad, al igual que los asuntos económicos y administrativos propios del arrendamiento de bien inmuebles, de conformidad con las reglas del estatuto general de la contratación pública y demás normas legales pertinentes.
Aquí es importante, de igual modo, hacer una distinción respecto de lo planteado por uno de los intervinientes. El artículo 313-7 de la Constitución Política reconoce a los concejos la competencia para regular los usos del suelo, asunto que está relacionado con la definición de qué modalidades de inmuebles pueden legalmente edificarse en cada zona del municipio o distrito. Por ende, se trata de una competencia que no guarda relación con el asunto objeto de análisis, puesto que este refiere al uso en espectáculos de inmuebles públicos o privados que ya han sido construidos. Por supuesto, esta distinción opera sin perjuicio del ejercicio de la competencia de los municipios para definir el uso del suelo frente a construcciones nuevas, entre ellas las plazas de toros, o aquellas que han sido edificadas con pretermisión de esas condiciones legales.
31. Los argumentos anteriores demuestran que el actor funda su cargo en una interpretación literal de la expresión “comunicación” a la que refieren las normas acusadas. En contrario, la lectura sistemática de los preceptos acusados e integrados normativamente lleva a concluir que no existe ninguna razón que permita inferir que basta la mera notificación a la autoridad competente, acerca de la celebración del espectáculo taurino en plazas de toros permanentes, para que los entes territoriales queden inmediatamente compelidos a permitir el uso del precepto. En cualquier caso, debe mediar el efectivo cumplimiento de los requisitos de que trata el artículo 15 de la Ley 916 de 2004, junto con los fijados en las demás normas legales que prevean condiciones exigibles para la celebración de espectáculos públicos en general.
Sin embargo, la Sala encuentra que la ley acusada contiene dos apartados normativos de los que sí se deriva una afectación desproporcionada e injustificada tanto de las competencias de las autoridades territoriales, como de los derechos constitucionales concernidos a los espectáculos públicos, entre ellos la seguridad ciudadana, la tranquilidad, la integridad física de los asistentes y la salubridad; tópicos que deben tener el mismo nivel de eficacia, al margen del tipo de espectáculo.
31.1. El artículo 17 de la Ley 916 de 2004 asigna al órgano competente, solo en el caso de los espectáculos taurinos “que requieran autorización previa”, la competencia para advertir al interesado, acerca de los “eventuales defectos de documentación para la posible subsanación de los mismos y dictará la resolución correspondiente, otorgando o denegando la autorización solicitada, en los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha en la que la documentación exigida haya quedado completa”. Ese acto, como ya tuvo oportunidad de explicarse, debe ser motivado e indicar los recursos que le son oponibles.
De manera similar, el artículo 18 ejusdem determina que cuando se trate de los mismos espectáculos “que requieran autorización previa” el órgano administrativo podrá prohibir su celebración mediante acto motivado, “en los cinco (5) días hábiles siguientes a la presentación de la comunicación a que hace referencia los artículos anteriores”.
31.2. Se ha expuesto como el legislador, a través de la expedición del estatuto nacional taurino, dispone una serie de requisitos para la celebración de los espectáculos taurinos, descritos en el artículo 15 de esa normatividad, y tendientes a la satisfacción de los derechos constitucionales, tanto individuales como colectivos, que se ejercen en el marco de esas actividades. Igualmente, estas condiciones de índole fáctica también sirven de soporte jurídico para que las autoridades territoriales, en especial los alcaldes de municipios y distritos, ejerzan las competencias propias de la función de policía, a través de la exigencia del cumplimiento de los mencionados requisitos.
Estas condiciones, también se ha señalado, por expreso mandato del legislador son comunes a todos los espectáculos taurinos, bien sea que se lleven a cabo en plazas de toros permanentes, no permanentes o portátiles. En ese sentido se insiste que la Corte ha concluido en el presente fallo que las múltiples exigencias a la actividad taurina son aplicables a sus diferentes modalidades, al margen de la naturaleza del recinto en que son adelantadas.
A juicio de la Corte, no existe ninguna razón constitucionalmente atendible para que la Ley 916 de 2004, luego de fijar un marco común de requisitos para los espectáculos taurinos, en general, a reglón seguido limite la comprobación de esas exigencias exclusivamente a aquellos festejos que requieren autorización previa, esto es, a los que se realizan en plazas no permanentes o portátiles. Una disposición de ese carácter priva a las entidades territoriales de su competencia constitucional de asegurar el orden público mediante el ejercicio de la función de policía, más aún cuando se trata de la acreditación de condiciones fácticas que el mismo legislador ha previsto para esa clase particular de espectáculos. En consecuencia, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “que requieran autorización previa” contenida en los artículos 17 y 18 de la Ley 916 de 2004.
Así, el texto de las normas mencionadas queda del siguiente tenor, excluyéndose el apartado declarado inexequible:
“ART. 17.—Negación del permiso. En el caso de espectáculos taurinos, el órgano competente advertirá al interesado, en un plazo de cinco (5) días hábiles, acerca de los eventuales defectos de documentación para la posible subsanación de los mismos y dictará la resolución correspondiente, otorgando o denegando la autorización solicitada, en los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha en la que la documentación exigida haya quedado completa.
ART. 18.—En el caso de espectáculos taurinos, en los cinco (5) días hábiles siguientes a la presentación de la comunicación a que hace referencia los artículos anteriores, el órgano administrativo competente podrá, mediante resolución motivada, prohibir la celebración del espectáculo”.
Nótese que a partir de la redacción planteada, las autoridades locales están habilidades para adelantar el escrutinio de los requisitos exigidos a los espectáculos taurinos, bien sea que sea que se realicen en plazas de toros permanentes, no permanentes o portátiles. Además, si estos requisitos no son cumplidos adecuadamente, en los términos de las normas mencionadas, la autoridad administrativa negará el permiso para la celebración del espectáculo. Ahora bien, también debe señalarse que esta disposición no es incompatible con la función de las autoridades locales de ejercer el control permanente sobre el espectáculo, de manera tal que a pesar de haberse inicialmente autorizado, si se evidenciaren actos u omisiones constitutivos de incumplimiento de los requisitos citados, puede la administración municipal o distrital suspender la actividad taurina ante la violación del orden jurídico aplicable.
32. Dilucidada la problemática expuesta y luego de advertida la existencia de un marco común de requisitos para la celebración de espectáculos taurinos, la Corte encuentra que la distinción entre la comunicación y la autorización de los mismos, y el subsecuente tratamiento favorable para aquellos realizados en plazas de toros permanentes, se funda en dos aspectos definidos, a saber:
El primero tiene que ver con el hecho que frente a las plazas de toros permanentes no es exigible la solicitud de autorización de que trata el artículo 7º de la Ley 916 de 2004, explicado en el fundamento jurídico 21, el cual debe cumplirse solo cuando se trate de espectáculos a realizarse en plazas no permanentes. En criterio de la Corte, esa distinción se muestra razonable y compatible con el grado de autonomía de las entidades territoriales. En efecto, habida consideración que las plazas de toros permanentes han sido concebidas para la realización de ese espectáculo, es aceptable que no se le impongan condiciones estrictas de habilitación, más gravosas que las señaladas en el artículo 15 de la Ley 916 de 2004 y los demás preceptos legales que fijan exigencias para la celebración de eventos públicos. En cambio, dichas condiciones sí son predicables de las plazas no permanentes, precisamente por el hecho que esos inmuebles no han sido originalmente concebidos para la mencionada función. En todo caso, como se ha insistido en esta sentencia, tanto en uno como en otro evento concurre un grupo de requisitos legales y constitucionales para el espectáculo taurino, siendo responsabilidad de las autoridades locales su estricto cumplimiento.
El segundo versa sobre lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 916 de 2004, de acuerdo con el cual el órgano administrativo es competente para “suspender o prohibir la celebración de todo tipo de espectáculos taurinos, únicamente en plazas no permanentes o portátiles, por no reunir los requisitos exigidos”. De nuevo, el precepto se muestra como un requisito razonable, puesto que se trata de una prohibición general e intemporal para la celebración de espectáculos taurinos, que corresponde a aquellos inmuebles que no han sido habilitados para el efecto. Contrario sensu, se mostraría desproporcionado que la autoridad administrativa tuviera competencia para prohibir, en las condiciones anotadas, la actividad taurina en los inmuebles que han sido construidos con ese propósito, más aún cuando están localizados en aquellas zonas geográficas en donde se verifican las condiciones de arraigo, localización, oportunidad y excepcionalidad que prevé la jurisprudencia para la validez constitucional de esa tradición cultural. De otro lado, no puede perderse de vista que la norma analizada opera sin perjuicio de la competencia de las autoridades locales para hacer cumplir las exigencias propias de cada espectáculo taurino en específico, en los términos explicado. En consecuencia, la norma no se opone al grado de autonomía de las entidades territoriales.
33. Por último, la Corte considera necesario hacer frente a un contrargumento planteado por el demandante, frente al grado de discrecionalidad de las autoridades territoriales frente a la materia analizada. Se ha indicado en este fallo que el ejercicio de las competencias de las entidades locales frente al control de los espectáculos taurinos se encuadra en el ejercicio de la función de policía y, en consecuencia, está sometida a la satisfacción del principio de estricta legalidad. Esto quiere decir que las autoridades mencionadas solo pueden imponer requisitos para la celebración de espectáculos públicos, entre ellos las corridas de toros, que hayan sido expresamente previstos por la Constitución o la ley, sin que puedan imponer otras exigencias derivadas de las razones de conveniencia que estime la respectiva autoridad, pues ello equivale a irrogar un margen de discrecionalidad inadmisible respecto de la limitación de los derechos constitucionales concernidos al espectáculo público.
Sin embargo, puede considerarse que, a partir de decisiones de esta Corte, las entidades territoriales sí tienen ese ámbito de discrecionalidad, para el caso particular de las corridas de toros, al punto que podrían prohibirlas en su respectiva jurisdicción territorial. Como se expuso en el fundamento jurídico 17.6., en la Sentencia C-666 de 2010 se previó que la autorización legal para la ejecución de la actividad taurina, en las condiciones de arraigo, oportunidad, localización y excepcionalidad previstas por esa decisión, no era incompatible con la autonomía de los entes territoriales, pues se trataba de “... una disposición excepcional de alcance restringido como se ha sostenido a la largo de esta providencia, de manera tal que no limita la potestad reguladora en cabeza de las autoridades administrativas municipales. Por lo tanto, estas pueden determinar si permiten o no el desarrollo de las mismas en el territorio en el cual ejercen su jurisdicción”.
34. No obstante, la Sala advierte que esa última expresión no puede comprenderse como la concesión de facultades omnímodas a las autoridades administrativas municipales, para que decidan por sí y ante sí la prohibición de la actividad taurina. Ello debido al menos dos tipos de razones: (i) la naturaleza constitucional del ejercicio de la función de policía; y (ii) la existencia de una previsión legal, declarada compatible con la Constitución, bajo determinadas condiciones, que reconoce y permite la tauromaquia en determinadas zonas del país.
En consecuencia, la afirmación realizada por la Corte en la Sentencia C-666 de 2010 debe interpretarse en el marco de las limitaciones propias del ejercicio de la función de policía, que está precedida de la existencia de un mandato legal previo para que los entes locales puedan imponer restricciones al ejercicio de actividades ciudadanas, entre ellas la celebración de espectáculos taurinos. Por lo tanto, las entidades territoriales podrían válidamente prever una prohibición general de la actividad taurina, solo cuando esa opción administrativa esté respaldada por el ordenamiento legal.
35. La Corte reafirma que la práctica taurina, no solo en nuestro ordenamiento jurídico sino en el derecho comparado de los países en donde se ejerce esa actividad, no está exenta de debate y es válidamente cuestionable desde diversas ópticas, en especial aquellas legítimamente interesadas en la defensa de los animales ante la crueldad y el maltrato, al que efectivamente son sometidos los toros de lidia. Es por ello que, como ha sucedido en varias latitudes, los órganos de representación política han optado por prohibir, de manera general, esa actividad; opción que además es plenamente compatible con la Constitución colombiana, como se expresó en el Fallo C-666 de 2010.
Con todo, la jurisprudencia de la Corte sobre la materia ha estado basada en la conservación del equilibrio entre la protección de los animales, la vigencia de las tradiciones culturales y el carácter autorrestringido de la acción estatal. Por ende, aunque concurren razones de primera índole para imponer restricciones, incluso al grado de prohibición, a la tauromaquia, la vía institucionalmente aceptable para esa decisión es el debate democrático y no la extensión riesgosa y jurídicamente injustificada de las competencias de las autoridades locales, en tanto ejercen la función de policía. Es esta prudencia en la definición del marco de la acción de las autoridades públicas la que justifica, en últimas, el sentido de la presente sentencia.
36. Debe resaltarse, en ese orden de ideas, que el equilibrio expuesto lleva a que la actividad taurina esté sometida a profundas y exigentes condiciones, que tienen raigambre constitucional y que versan sobre las características de arraigo, localización, oportunidad y excepcionalidad, ampliamente explicadas en este fallo, a partir de la reiteración de su formulación original en la Sentencia C-666 de 2010. La actividad taurina, aunque guarda un vínculo plausible con algunas expresiones culturales de la Nación, en todo caso es un escenario que impide la eficacia del mandato superior de bienestar animal, derivado de la protección que la Carta Política confiere al medio ambiente. En consecuencia, el equilibrio que plantea la jurisprudencia constitucional privilegia el mandato mencionado y, por ende, obliga a que la actividad taurina (i) solo puede realizarse en los precisos términos previstos en la Sentencia C-666 de 2010; y (ii) esté sometida al desestimulo desde el Estado, siendo por ello una actividad no susceptible de promoción por las autoridades públicas. Esto quiere decir que las funciones de esas autoridades locales sobre el espectáculo taurino se limitan a la evaluación de la autorización para su celebración, siempre bajo el cumplimiento de las mencionadas condiciones, sumadas a aquellas que prevé el orden jurídico para las distintas clases de espectáculos públicos. Ello, sin embargo, con una condición particular, consistente en que las corridas de toros, contrario a otras manifestaciones culturales que no involucran el maltrato animal, ni pueden ser objeto de promoción estatal, ni pueden adelantarse por fuera de las condiciones de arraigo, localización, oportunidad y excepcionalidad, antes explicadas.
Quiere decir lo anterior que el sentido de la presente decisión está dirigido a la delimitación precisa, a través del principio de estricta legalidad, del ejercicio de la función de policía que se adelanta cuando las autoridades locales autorizan la celebración de espectáculos públicos. En modo alguno la Corte amplía, ni menos aún desconoce, las estrictas restricciones que para la actividad taurina fueron impuestas por la Sentencia C-666 de 2010. Antes bien, de manera contraria, la exigencia de estricta legalidad para el ejercicio de la función de policía en el caso analizado, obliga necesariamente a que las autoridades locales determinen que los espectáculos taurinos que llegasen a realizarse en sus respectivas jurisdicciones, no solo deben cumplir con los requisitos legales para la celebración de los espectáculos públicos en general, sino también con (i) las condiciones que prevé la misma Ley 916 de 2004 y que fueron explicadas en esta decisión; y especialmente (ii) las restricciones y limitaciones, derivadas de la delimitación excepcional al mandato constitucional de bienestar animal, previstas en la Sentencia C-666 de 2010.
Inclusive, puede concluirse que esta argumentación, basada en la satisfacción del principio de estricta legalidad en el ejercicio de la función de policía y en la correlativa inexistencia de márgenes de discrecionalidad para la autorización de la celebración de espectáculos públicos, protege en mejor medida la vigencia del mandato de bienestar animal. Esto debido a que la exigencia de los estrictos requisitos enunciados no está en modo alguno vinculada a la opinión o evaluación de cada autoridad local, o menos a su sensibilidad con la protección del medio ambiente. En cambio, se trata de mandatos constitucionales y legales de obligatorio cumplimiento.
Finalmente, lo decidido en esta sentencia tampoco es incompatible con la posibilidad futura que el legislador legítimamente decida, en aras de otorgar mayor grado de eficacia al mandato constitucional de bienestar animal, prohibir la práctica taurina y, en general, todos aquellos espectáculos que involucran maltrato a los animales; circunstancia que impediría que toda autoridad pública permitiera esa clase de actividades. La validez constitucional prima facie de este tipo de disposiciones descansa, como se ha explicado en esta sentencia, en la defensa del medio ambiente, y en él la fauna, como imperativo contenido en la Carta Política.
Conclusiones de la decisión
37. A partir de las consideraciones planteadas anteriormente, la Corte arriba a las siguientes conclusiones sobre el sentido de la presente sentencia:
37.1. El legislador se encuentra habilitado, de manera general y bajo el cumplimiento de los principios y valores constitucionales, al igual que condiciones de razonabilidad y proporcionalidad, para identificar determinadas expresiones culturales y artísticas, materiales o inmateriales, como objeto de protección estatal. Para el caso del reconocimiento de determinados usos de bienes inmuebles, la validez constitucional de esas medidas está depende de (i) que el inmueble correspondiente participe de un criterio cultural arraigado e identificable; (ii) que el mandato del legislador opere de manera articulada con las competencias de la entidad territorial correspondiente, en especial los derechos de esos entes y la vigencia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad; y (iii) que el uso y destinación previsto por la ley estén intrínsecamente vinculados con el mantenimiento de la práctica cultural reconocida.
37.2. Cuando las autoridades locales imponen condiciones para la celebración de espectáculos públicos, ejercen competencias propias de la función de policía administrativa. Esta función está sometida a un principio de estricta legalidad el cual significa, para el caso analizado, que dichas autoridades solo pueden exigir aquellas condiciones que hayan sido fijadas por la Constitución y la ley para la celebración de tales espectáculos. Esto debido a que el titular del poder de policía, de índole normativa, es el Congreso, quien define qué limitaciones son aplicables por las autoridades locales para la protección del orden público. Este último comprendido en su visión amplia, la cual integra no solo la seguridad ciudadana, sino la tranquilidad y salubridad públicas.
En consecuencia, cuando las autoridades locales exigen condiciones para la celebración de espectáculos públicos, carecen de un margen de discrecionalidad, fundado en evaluaciones personales sobre la conveniencia de la actividad de que se trate. En cambio, la autorización o denegación del permiso respectivo debe fundarse en la aplicación de normas legales objetivas, que son el único parámetro admisible para el ejercicio de la función de policía.
37.3. El legislador ha concluido que la actividad taurina es una manifestación cultural que, por ese carácter, no es objeto de actual prohibición general, decisión legislativa avalada por esta Corte. No obstante, la jurisprudencia constitucional también ha concluido que la lidia de toros es, sin lugar a dudas, una actividad que se basa en el maltrato animal, lo que entra en contradicción con el mandato de bienestar animal que contiene la Constitución, en sus preceptos relativos a la protección del medio ambiente y, entre ella, la fauna.
Por ese motivo, la jurisprudencia de la Corte contenida en la Sentencia C-666 de 2010 ha ponderado, de un lado, el reconocimiento cultural aludido y, del otro, la necesidad de satisfacer el mandato de bienestar animal en el ámbito de las corridas de toros. Para ello ha concluido que la excepción del reproche jurídico al maltrato infringido a los toros de lidia, depende del cumplimiento de estrictos requisitos, referidos a (i) el arraigo social de la práctica taurina en determinados y precisos sectores del territorio nacional, razón por la cual la validez de la práctica también depende que se realicen en una localización particular y específica, en donde se compruebe dicho arraigo; (ii) la celebración del espectáculo taurino en una oportunidad específica, propia de esa tradición identificable; y (iii) el carácter excepcional de la actividad taurina, que impide que se extienda a otras zonas diferentes a las que actualmente cumple con los criterios de arraigo y localización.
Además, ese mismo precedente señaló que la contradicción entre la práctica taurina y el mandato constitucional de bienestar animal, obliga a que si bien el Estado reconoce esa actividad como cultural, en ningún caso podría adelantar actividades que la promovieran, en especial la destinación de recursos públicos para la financiación de las corridas de toros y de los escenarios dedicados exclusivamente a esa actividad, pues ello significaría afectar desproporcionadamente el mencionado mandato constitucional. En contrario, la previsión superior del bienestar animal obliga a que el Estado pueda prever medidas que desincentiven esas prácticas. Incluso, también resultaría compatible con la Carta Política que el legislativo, titular del poder de policía, optara por prohibir, de manera general, la actividad taurina y todos aquellos espectáculos que se basan en el maltrato a los animales.
37.4. El asunto objeto de análisis se circunscribe a los límites al ejercicio de la función de policía de las autoridades locales, respecto de la autorización para la celebración de espectáculos taurinos en plazas de toros permanentes. Por ende, no se está ante nuevo escrutinio judicial sobre las condiciones de validez constitucional de las corridas de toros, pues ese es un asunto resuelto por la Corte en la Sentencia C-666 de 2010.
37.5. Analizadas las normas demandadas y las demás de la Ley 916 de 2004, se encuentra que a pesar que el legislador utilizó la expresión “comunicación” en lo que respecta a las corridas de toros a celebrarse en plazas de toros permanentes, se demostró que concurren un grupo de requisitos que son exigibles a todos los espectáculos taurinos, al margen de la naturaleza del escenario en que se lleven a cabo.
Estos requisitos, que deben ser verificados por las autoridades locales para autorizar la práctica taurina, refieren a: (i) las condiciones para el espectáculo que están contenidas en la Ley 916 de 2004, descritas en el fundamento jurídico 22 de esta sentencia; (iii) los requisitos que sobre aseguramiento del orden público prevea el legislador para la celebración de espectáculos públicos, en general; y (iii) el cumplimiento de las condiciones constitucionales de arraigo social, localización, oportunidad y excepcionalidad que fueron ordenadas por la Corte en la Sentencia C-666 de 2010, ante la necesidad de hacer compatible la actividad taurina con el mandato de protección animal.
Estas condiciones, por supuesto, no son modificables. Es admisible que los órganos de representación política titulares del poder de policía puedan, en el futuro, hacerlas más exigentes, incluso al grado de prohibición general de la práctica taurina.
37.6. Vistas de este modo las normas acusadas, se encuentra que las mismas ofrecen criterios objetivos y obligatorios para que las autoridades locales autoricen y controlen la celebración de la actividad taurina, donde está constitucionalmente permitida. Esta conclusión se opone a la consideración del demandante, en el sentido que los alcaldes municipales y distritales deben estar investidos de un poder discrecional para definir la autorización de la práctica taurina.
37.7. La Corte evidencia en este fallo que las normas demandadas son compatibles con el carácter objetivo del ejercicio de la función de policía que adelantan las autoridades locales. Esto debido a que, a partir de la interpretación fijada en esta decisión, esas previsiones permiten a los alcaldes verificar el cumplimiento de las estrictas y precisas condiciones que el ordenamiento jurídico impone a las corridas de toros, en tanto actividad restringida, excepcional y objeto de desincentivo estatal. Además, como es apenas obvio, las autoridades locales están investidas de la potestad de negar la autorización o suspender la actividad autorizada, cuando no se cumplan esas condiciones. Esto bajo el cumplimiento de los trámites que garanticen el debido proceso administrativo.
Esta conclusión, empero, no es predicable de la expresión “que requieran autorización previa” contenida en los artículos 17 y 18 de la Ley 916 de 2004. Esto debido a que con base en ese contenido normativo se estaría imponiendo un estándar de cumplimiento de requisitos legales menos riguroso, en el caso particular de las corridas celebradas en plazas de toros permanentes. Como se indicó, el estándar preciso y estricto al que se ha hecho referencia en este fallo, es exigible a todos los espectáculos taurinos, al margen de la naturaleza (permanente, no permanente o portátil), del inmueble en que se lleven a cabo. Por ende, la Corte declarará la inexequibilidad de esa expresión.
1. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados en esta sentencia, las expresiones “La celebración de espectáculos taurinos requerirá la previa comunicación al órgano administrativo competente o, en su caso, la previa autorización del mismo en los términos previstos en este reglamento”; “en plazas permanentes bastará únicamente, en todo caso, con la mera comunicación por escrito. En las plazas no permanentes”; y “La comunicación”, contenidas en el artículo 14 de la Ley 916 de 2004 “por la cual se establece el reglamento nacional taurino”.
2. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos estudiados en esta sentencia, la expresión “o comunicación”, contenida en el artículo 15 de la Ley 916 de 2004 “por la cual se establece el reglamento nacional taurino”.
3. Declarar EXEQUIBLES, por los cargos estudiados en esta sentencia, los artículos 17, 18 y 19 de la Ley 916 de 2004 “por la cual se establece el reglamento nacional taurino”, con excepción de la expresión “que requieran autorización previa” contenida en los artículos 17 y 18 citados, que se declara INEXEQUIBLE.
(1) Cfr. Sentencia C-579 de 2001.
(2) Corte Constitucional, Sentencia C-139 de 2010.
(3) Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 1996.
(4) Reiterada, entre otros fallos, por la Decisión C-139 de 2010.
(5) Sentencia C-535 de 1996.
(8) Corte Constitucional, Sentencia C-139 de 2010.
(9) La clasificación es tomada de la Sentencia C-139 de 2010.
(10) El primer inciso de esta disposición señala: El patrimonio cultural de la Nación está constituido por todos los bienes materiales, las manifestaciones inmateriales, los productos y las representaciones de la cultura que son expresión de la nacionalidad colombiana, tales como la lengua castellana, las lenguas y dialectos de las comunidades indígenas, negras y creoles, la tradición, el conocimiento ancestral, el paisaje cultural, las costumbres y los hábitos, así como los bienes materiales de naturaleza mueble e inmueble a los que se les atribuye, entre otros, especial interés histórico, artístico, científico, estético o simbólico en ámbitos como el plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico o antropológico.
(12) Corte Constitucional, Sentencia C-825 de 2004.
(14) Ver Corte Interamericana. Opinión Consultiva OC-6 de 1986
(15) Sentencia C-110 de 2000
(16) Corte Constitucional, Sentencia C-825 de 2004
(17) Cfr. Sentencia C-024 de 1994, fundamento 4.2, criterio reiterado, entre otras, en la Sentencia C-251 de 2002, fundamentos 9 y ss. C- 825 de 2004, fundamento 9.
(18) Cfr. C-825 de 2004, M.P., Rodrigo Uprimny Yepes.
(19) Corte Constitucional, Sentencia C-117 de 2006.
(20) Corte Constitucional, C-825 de 2004.
(21) Ibídem. Así, fue con base en esta regla que la sentencia en comento concluyó que la medida legislativa que permitía a los alcaldes regular el expendio y consumo de bebidas embriagantes, en modo alguno adscribía un ámbito de discrecionalidad a las autoridades locales, sino que en todo caso las limitaciones particulares y específicas a imponer deben responder a aquellas necesarias para la conservación del orden público. En términos de la Sentencia C-825 de 2004 “[t]omando en cuenta las anteriores consideraciones, la Corte concluye que la habilitación conferida por el legislador a los alcaldes municipales y distritales en el segmento acusado permite que dichas autoridades ejerzan una función de policía que les es propia. En efecto, la habilitación que consagra el segmento normativo impugnado no implica una atribución para que los alcaldes distritales y municipales motu proprio regulen la actividad de expendio y consumo de bebidas embriagantes, expidiendo un reglamento mediante el cual puedan restringir libertades ciudadanas. Es claro que tal facultad se otorgó para que esas autoridades administrativas realicen la gestión administrativa que concrete el poder de policía que ha sido ejercido directamente por el legislador, valorando las circunstancias de orden público para tomar las medidas del caso. Esto significa que la habilitación que confiere el legislador a las autoridades locales en el segmento acusado está orientada a que ellas realicen una gestión concreta y preventiva propia de la función de policía, consistente en establecer las limitaciones al expendio y consumo de bebidas embriagantes frente a determinadas situaciones de orden público en su localidad, de conformidad con la ley (C.P., art. 315-2), concepto que comprende la garantía de la seguridad, la tranquilidad y la salubridad públicas”.
(22) Este argumento es replicado por la Corte al considerar que “puede concluir la Corte que el ejercicio del poder de policía se realiza, de manera general, a través de la expedición de la ley para delimitar derechos constitucionales de manera general y abstracta, y establecer las reglas que permiten su específica y concreta limitación para garantizar el control del orden público; en tanto que con la función de policía se hace cumplir la ley por medio de actos administrativos y de acciones policivas. || De manera que, tal como lo ha establecido la jurisprudencia, la función de policía atribuida a los alcaldes, como primera autoridad de policía del municipio (C.P., art. 315.2), permite un determinado poder de reglamentación de alcance local, sobre un tema en particular, dirigido a un ámbito específico de personas —habitantes y residentes de la localidad según los términos que componen la noción de orden público local. Esta función se debe cumplir bajo la orientación de la Constitución, la ley y el reglamento superior. || Así las cosas, la potestad que la norma acusada radica en las autoridades de policía local, de señalar a través de reglamentos las zonas para el funcionamiento de establecimientos fabriles y para el expendio de ciertos comestibles, se inserta en el concepto de función de policía atribuida a los alcaldes como primera autoridad de policía del municipio, y configura un desarrollo del deber constitucional de preservación del orden público, en el ámbito municipal, que la Carta atribuye a esta misma autoridad (C.P., art. 315), la cual como se ha destacado debe ser ejercida en el marco de la Constitución, la ley y el reglamento superior”. Cfr. Corte Constitucional C-117 de 2006.
(23) Corte Suprema de Justicia. Sentencia de abril 21 de 1982. M.P. Manuel Gaona Cruz.
(24) Corte Constitucional, Sentencia C-825 de 2004.
(25) Corte Constitucional, sentencias C-1190/05, C-1192/05, C-115/06 y C-367/06.
(26) Las normas mencionadas son las siguientes:
ART. 7º—Quedan exceptuados de los expuestos en el inciso 1º y en los literales a), d), e), f) y g) del artículo anterior, el rejoneo, coleo, las corridas de toros, novilladas, corralejas, becerradas y tientas, así como las riñas de gallos y los procedimientos utilizados en estos espectáculos.
(27) Para la explicación detallada de este aspecto ver infra capítulo II, numeral 1.1 (...).
(28) Ver infra capítulo II, numeral 1.2 (...).
(29) Vacío que se ha llenado en parte por el legislador —Ley 916 de 2004—; en parte por la administración —acuerdo de Etesa en Liquidación y resoluciones del Instituto Colombiano para la Recreación y el Deporte; e, incluso, por entidades privadas —resolución de la Federación Nacional de Coleo—.
(30) El texto completo de estas normas es el siguiente:
ART. 17.—Negación del permiso. En el caso de espectáculos taurinos, que requieran autorización previa, el órgano competente advertirá al interesado, en un plazo de cinco (5) días hábiles, acerca de los eventuales defectos de documentación para la posible subsanación de los mismos y dictará la resolución correspondiente, otorgando o denegando la autorización solicitada, en los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha en la que la documentación exigida haya quedado completa.
ART. 18.—En el caso de espectáculos taurinos, que requieran autorización previa, en los cinco (5) días hábiles siguientes a la presentación de la comunicación a que hace referencia los artículos anteriores, el órgano administrativo competente podrá, mediante resolución motivada, prohibir la celebración del espectáculo.
ART. 19.—El órgano administrativo es el competente para suspender o prohibir la celebración de todo tipo de espectáculos taurinos, únicamente en plazas no permanentes o portátiles, por no reunir los requisitos exigidos.
(31) Esta clasificación es tomada de la Sentencia C-539 de 1999, reiterada en varias sentencias, recientemente en la Decisión C-055 de 2010.
(32) La Sentencia C-830 de 2010 asume esta discusión, en el marco del análisis de constitucionalidad de normas que prohíben la publicidad de tabaco, al indicar que “Es evidente que las normas acusadas se restringen a imponer prohibiciones a conductas dirigidas a la promoción para el consumo de un grupo de bienes determinados (productos de tabaco y sus derivados), sin que tengan el alcance de afectar ni la fabricación de tales productos, ni la posibilidad que los mismos sean puestos a disposición de los consumidores. Por ende, no puede concluirse que la medida de prohibición de la publicidad de productos de tabaco y el patrocinio de eventos culturales y deportivos por las empresas tabacaleras afecte per se la libertad de empresa. Ello al margen que pueda o no considerarse como una medida desproporcionada, asunto que hace parte de la segunda etapa de análisis, según la metodología antes descrita. || La medida de prohibición total, a juicio de la Corte, responde a un motivo adecuado y suficiente que justifica tal limitación. En efecto, distintos apartes de esta decisión demuestran que existe un consenso global acerca de las graves consecuencias que el consumo de tabaco conlleva para la salud de las personas, tanto usuarios como fumadores pasivos, al igual que para el medio ambiente. Es así que ese consenso ha servido de base para que instrumentos internacionales como el CMCT fijen obligaciones a los Estados tendientes a controlar y desincentivar el consumo de tabaco. De otro lado, no existe duda que el mensaje publicitario, en tanto instrumento dirigido a persuadir al individuo para que adopte una decisión de consumo particular, es un elemento de particular importancia para la promoción del uso de productos de tabaco”.
(33) Conseil Constitutionnel. Décision Nº 2012-271 QPC du 21 septembre 2012. Association Comité radicalement anti-corrida Europe et autre [Immunité pénale en matière de courses de taureaux]. (Traducción libre de la Corte).