Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2012-00283-de-noviembre-8-de-2012?documento=jurcol&contexto=jurcol_d7f93c517d010018e0430a0101510018&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-23 23:55:01
Document Index: 310103440

Matched Legal Cases: ['artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 34', 'artículo 16', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 271', 'artículo 18', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 132', 'artículo 134', 'artículo 8', 'artículo 16', 'artículo 8', 'artículo 16', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 330', 'artículo 4', 'artículo 317', 'artículo 1', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 271', 'artículo 18', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 1', 'artículo 17', 'artículo 18', 'artículo 18', 'artículo 19', 'artículo 274', 'artículo 20', 'artículo 60', 'artículo 275', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 230', 'artículo 18', 'artículo 18', 'artículo 270', 'artículo 271', 'artículo 16', 'artículo 16']

﻿ SENTENCIA 2012-00283 DE NOVIEMBRE 8 DE 2012
SENTENCIA 2012-00283 DE 08 DE NOVIEMBRE DE 2012
CONTENIDO:PROPUESTA DE CONCESIÓN MINERA. PARA LA SUSCRIPCIÓN DEL CONTRATO DE CONCESIÓN LA PROPUESTA DEBE CUMPLIR CON LOS REQUISITOS TÉCNICOS, ECONÓMICOS Y JURÍDICOS QUE CONSAGRA LA LEY, DE MANERA QUE SÓLO CUANDO SE SATISFACEN TODOS ESTOS REQUISITOS ES CUANDO EMPIEZA A CORRER EL TÉRMINO DE LOS CIENTO OCHENTA DÍAS PARA QUE LA AUTORIDAD MINERA RESUELVA LA SOLICITUD DE CONTRATO DE CONCESIÓN, POR ELLO, NO PUEDE CONSIDERARSE QUE EL PLAZO EMPIECE A CORRER DESDE EL MOMENTO EN QUE SE PRESENTÓ LA PROPUESTA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO, MINAS, CONCESIÓN MINERA, ACTIVIDAD MINERA
Sentencia 2012-00283 de noviembre 8 de 2012
Rad. 54001-23-31-000-2012-00283-01
Demandante: Carbomine S.A.
Demandado: Servicio Geológico Colombiano
La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante contra la sentencia del 25 de julio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento instaurada por la Sociedad Carbomine S.A. contra el Servicio Geológico Colombiano.
La Sociedad Carbomine S.A., en ejercicio de la acción de cumplimiento presentó demanda contra el Servicio Geológico Colombiano, con el fin de obtener el cumplimiento del parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 685 de 2001 que establece el tiempo máximo para que la autoridad minera resuelva la solicitud de contrato de concesión.
Los hechos que fundamentan la presente acción se pueden resumir así:
La Sociedad Carbomine S.A. relató que, el 1º de julio de 2008, presentó ante el Servicio Geológico Colombiano (antes Instituto Colombiano de Geología y Minería, Ingeominas) una propuesta de contrato de concesión radicada bajo el número JG1-08232, sin que a la fecha de presentación de la demanda (jun. 25/2012) hubiera sido atendida.
Que el 4 de abril de 2012, con el ánimo de constituir a la entidad en renuencia, la sociedad solicitó al Servicio Geológico Colombiano que diera cumplimiento al artículo 16 parágrafo 2º de la Ley 685 de 2001, sin embargo, y de manera extemporánea, la entidad ratificó su incumplimiento al contestar que: (i) el 5 de agosto de 2011 se había efectuado una evaluación técnica en la que se determinó que el área libre susceptible de contratar era de 146,30216 hectáreas, distribuidas en una zona; (ii) que el 8 de marzo de 2012 la subdirección de contratación y titulación minera, mediante Resolución SCT 000515, revocó la Resolución DSM 3149 del 15 de octubre de 2010 que había rechazado la propuesta de contrato de concesión y, en su lugar, ordenó continuar el trámite correspondiente y (iii) que, mediante reevaluación jurídica de fecha 16 de abril de 2012, el grupo de contratación y titulación minera había concluido que la propuesta de contrato de concesión minera JG1-08232 cumplía con los requisitos de los artículos 17 y 271 de la Ley 685 de 2001, por lo tanto, era procedente elaborar la correspondiente minuta de contrato de concesión.
La sociedad dijo que la anterior respuesta demostraba la negligencia de la entidad, pues a pesar de que la solicitud fue radicada el 1º de julio de 2008, solo se hizo su estudio a partir del 8 de marzo de 2012. Consideró que si la entidad reconocía que la propuesta cumplía con todos los requisitos legales no era posible que no procediera a la firma de la minuta y siguiera incumpliendo el plazo que la ley le daba para ese efecto.
Por medio de la acción de cumplimiento solicitó:
“Sírvase señor juez ordenar a la autoridad encargada el cumplimiento de lo establecido en el artículo 16, parágrafo 2º, de la Ley 685 de 2001”(1).
La Agencia Nacional de Minería (hoy autoridad minera nacional por funciones reasumidas del Servicio Geológico Colombiano) contestó la demanda y solicitó que se desestimaran las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos:
Consideró en primer lugar que el artículo 16 de la Ley 685 de 2001 disponía que el término de los 180 días fuera entendido como aquel atribuible a la “institucionalidad minera”, lo cual significaba que empezaba a contarse siempre que el proponente le hubiera dado pleno cumplimiento a los requisitos del Código de Minas y a los requerimientos realizados por la autoridad minera.
Que, como en este caso, en un principio, mediante la Resolución DSM 3149 del 15 de octubre de 2010, se rechazó la propuesta por no cumplir los requerimientos legales, y contra ella el proponente interpuso recurso y subsanó la falencia que se había advertido, se debía tener en cuenta que solo a partir de la Resolución SCT 000515 del 8 de marzo de 2012 que revocó la decisión anterior y ordenó continuar con el trámite correspondiente, se debía contar el término previsto en la disposición invocada.
Señaló que no era cierto que la actividad de la autoridad minera hubiera sido negligente o desinteresada, por el contrario, en la respuesta dada por la subdirección de contratación y titulación minera del 26 de abril de 2012 se dieron todas las razones de hecho y de derecho por las cuales no era posible atender a la petición de la sociedad, pues era necesario volver a estudiar la propuesta debido al pago tardío del canon superficiario del área solicitada.
Por otra parte, afirmó que la acción no era procedente pues la entidad no había omitido el cumplimiento de la ley; además, por cuanto la constitución en renuencia aducida en este caso no cumplía con los parámetros que jurisprudencialmente ha establecido el Consejo de Estado, en el sentido de informar a la autoridad que la finalidad de la solicitud es constituir la renuencia como requisito de procedibilidad. Sobre el punto citó la sentencia del 17 de noviembre de 2011, Expediente 2011-01189.
Finalmente, solicitó que se debía declarar la superación del hecho, comoquiera que el término de 180 días dispuesto en la norma invocada se previó para que la autoridad minera resolviera sobre la solicitud de contrato de concesión y como lo evidencian la Resolución SCT 000515 del 8 de marzo de 2012 y el documento de “reevaluación jurídica de propuesta de contrato de concesión” del 16 de abril de 2012, la propuesta ya estaba resuelta con concepto favorable por parte de los profesionales de la autoridad minera.
Indicó que el efecto del vencimiento del término establecido en la norma invocada no era la suscripción inmediata del contrato de concesión, sino la presunción de mala conducta para el funcionario que (por razones imputables a su gestión) no cumplió con el término legal(2).
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 25 de julio de 2012, negó las pretensiones de la demanda. Consideró en primer lugar que el hecho de que la propuesta se hubiera formulado el 1º de julio de 2008 y se hubiera rechazado el 15 de octubre de 2010, mediante Resolución DSM 3149, y que, posteriormente, el recurso de reposición se hubiera decidido solo hasta el 8 de marzo de 2012, no constituía un incumplimiento de la norma invocada en la demanda, pues, como lo explicó el Servicio Geológico Colombiano en oficio del 24 de abril de 2012 (por medio del cual informó las razones por las que no se había cumplido a cabalidad con las solicitudes de contrato de concesión minera) la entidad se encontraba en un proceso de descongestión con suspensión de términos para dicha tramitación y con algunas prórrogas de la suspensión; que, además, los trámites se debían adelantar por prelación legal y por orden de radicación, conforme con el artículo 34 de la Ley 734 de 2002.
Precisó que “la norma legal de la cual se pretende su cumplimiento, esto es, el parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 685 de 2001, fue modificada por el artículo 1º de la Ley 1382 de 2010, sin embargo, mediante Sentencia C-366 de 2011, fue declarada inexequible por lo cual la norma a la que se contrae la presente acción sigue vigente”.
Consideró que aunque la norma estipulaba un término perentorio, no era clara en indicar cómo se debía contabilizar el mismo, por lo tanto, se debía acudir a un concepto del Ministerio de Minas y Energía que aunque se refirió al artículo 1º de la Ley 1382 de 2010, era válido para la Ley 685 de 2001, pues el texto era el mismo. Señaló que dicho concepto precisaba que cuando la norma se refería al término atribuible a la institucionalidad minera, significaba que el término era imputable a ella, siempre y cuando el solicitante de la propuesta de contrato de concesión cumpliera con todos los requisitos establecidos en el artículo 271 de la Ley 685 de 2001 y el artículo 18 de la Ley 1382 de 2010, y una vez cumplidos dichos requisitos se empezaría a contar el término para la entidad.
De acuerdo con lo anterior, indicó que, una vez revisados los documentos allegados, en especial la reevaluación jurídica de la propuesta de contrato de concesión del 16 de abril de 2012, en la que señaló que la Sociedad Carbomine S.A. había dado cumplimiento a los requisitos establecidos en los artículos 17 y 271 de la Ley 685 de 2001, resultaba, en principio, procedente elaborar la minuta del contrato, sin embargo el término de los 180 días no se había superado, razón por la cual no había incumplimiento de la norma invocada en la demanda(3).
La Sociedad Carbomine S.A. impugnó la decisión de primera instancia con el fin de que fuera revocada y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda.
Consideró que la sentencia no se ajustó a los hechos que motivaron la acción ni al derecho solicitado. Que es claro el artículo 16 parágrafo 2º de la Ley 685 de 2001 al establecer que la autoridad minera tiene máximo 180 días para resolver las solicitudes de contrato de concesión minera, procediendo a la suscripción del mismo o dando a conocer las razones por las cuales la solicitud no da lugar al otorgamiento de la concesión. Por ello, el término se debe contar desde la presentación de la solicitud y debe incluir las etapas internas del proceso y hacer los respectivos requerimientos de información, como lo señaló el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 24 de febrero de 2012 que decidió, en segunda instancia, un caso similar al presente.
Afirmó que el tribunal se había apartado del alcance fijado por el legislador al interpretar que el término consagrado en la norma mencionada se contaba a partir de que el solicitante cumpliera con los requisitos, lo cual es inviable, pues desde que se presentó la propuesta la sociedad estuvo pendiente del proceso y de los pronunciamientos de la entidad minera, sin que se le hubiera demostrado que la solicitud no cumplió con los requisitos o que se hubiera solicitado información al solicitante que él no hubiera atendido. Dijo que el incumplimiento de la entidad le causaba al solicitante un grave perjuicio, pues las condiciones técnicas y económicas que había al momento de radicar la solicitud y bajo las cuales se planteó el negocio, habían cambiado notablemente por el paso del tiempo.
Así mismo, señaló que el tribunal no ordenó el cumplimiento del mandato legal, pues se fundó en consideraciones inexactas respecto de su texto, por ello insistió que el término de 180 días contemplado en el parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 685 de 2001 no se contaba una vez el solicitante cumpliera los requisitos legales, sino una vez se radicara la solicitud y era el plazo con el que contaba la autoridad para evaluar la solicitud y decidir al respecto. Cuestionó que en la acción de cumplimiento el juez realizara interpretaciones y alcances a la norma incumplida, como lo hizo en este caso, cuando el tribunal estableció que el plazo de los 180 días no se había cumplido, comoquiera que solo hasta el 16 de abril de 2012 se dieron por observados los requisitos.
Dijo que la argumentación del tribunal daba a entender que por su negligencia no se cumplieron los requisitos para obtener la concesión minera, cuando ha sido el Servicio Geológico Colombiano el que ha actuado con desidia, pues se tomó desde el 1º de julio de 2008 hasta el 16 de abril de 2012 para determinar que era pertinente elaborar la minuta del contrato de concesión, a pesar de contar con las evaluaciones técnicas y económicas desde el 5 de agosto de 2011.
Se refirió a la cronología del trámite de su solicitud, para indicar que el 5 de agosto de 2011 la entidad efectuó una evaluación técnica y económica, es decir, tres años y un mes después de radicada la solicitud, sin que se probara que la dilación se debió a la falta del cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o por la falta de respuesta a algún requerimiento de la entidad. Que el 8 de marzo de 2012 la entidad resolvió el recurso de reposición interpuesto por la sociedad el 1º de diciembre de 2010, es decir un año y cuatro meses después de la interposición del recurso, incumpliendo los términos establecidos en el Código Contencioso Administrativo. Además, que debió reponer, pues con anterioridad se había dado un concepto favorable a la petición de acuerdo con la evaluación del 5 de agosto de 2011.
Que el 16 de abril de 2012, mediante reevaluación jurídica, la entidad concluyó que la propuesta cumplía los requisitos, sin embargo era una reevaluación, lo cual evidenciaba que hubo una evaluación jurídica anterior. En todo caso, desde agosto de 2011, fecha en la que se hizo la evaluación técnica y económica, se advirtió que la solicitud llenaba los requisitos de ley. Por ello, los 180 días de plazo están vencidos y no pueden empezar a contarse desde el 16 de abril de 2012.
Señaló que no era una novedad que la entidad demandada fuera ineficiente, pues ha sido objeto de varias modificaciones y restructuraciones por parte del Gobierno Nacional, sin que hubiera podido iniciar un funcionamiento adecuado. Que ha tenido que suspender la presentación de nuevas solicitudes para poder evacuar las radicadas en años anteriores a las que no se les ha dado respuesta. Dijo que a la fecha no se ha proferido el auto por medio del cual requiere al solicitante para suscribir el contrato de concesión minera, no obstante han pasado más de 4 años y un mes desde que fuera radicada la solicitud(4).
Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la providencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 y el 132 del Código Contencioso Administrativo (este último modificado por L. 1395/2010, art. 57) y el Acuerdo 15 del 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de la corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los tribunales administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.
En efecto, con la entrada en vigencia de la Ley 1395 de 2010 “Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial” se estableció una regla permanente de competencia fundada en un criterio subjetivo en atención a la calidad del demandado, al disponer en los artículos 57 y 58 lo siguiente:
“ART. 57.—El artículo 132 del Código Contencioso Administrativo (Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia) tendrá un numeral 14, cuyo texto será el siguiente:
ART. 58.—El numeral 10 del artículo 134-B del Código Contencioso Administrativo quedará así:
ART. 134-B.—Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:
10. De las acciones populares y de cumplimiento que se interpongan contra entidades de carácter departamental, distrital o municipal”.
De acuerdo con lo anterior, si la acción se ejerce para que una entidad de carácter nacional cumpla una ley o un acto administrativo, el competente en primera instancia es el tribunal administrativo y en segunda instancia el Consejo de Estado; y si el cumplimiento se pretende respecto de entidades departamentales, distritales o municipales, los competentes en primera instancia son los juzgados administrativos y en segunda instancia los tribunales administrativos.
Como el Servicio Geológico Colombiano (antes Ingeominas), es un instituto científico y técnico del orden nacional, del sector descentralizado por servicios, adscrito al Ministerio de Minas y Energía, la competencia para conocer de la acción de cumplimiento en primera instancia es el tribunal administrativo y en segunda instancia el Consejo de Estado.
Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (C.P., art. 2º), la acción en estudio, permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades públicas o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.
Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado social de derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” (destacado fuera del texto)(5).
Sin embargo, para que la acción de cumplimiento tenga prosperidad, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos:
i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1º)(6).
iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. La existencia de otro instrumento judicial, salvo la situación señalada, hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (art. 9º).
3. Presupuesto de procedibilidad.
El inciso 2º del artículo 8º de la Ley 393 de 1998 establece:
Se encuentra probado en el proceso que el 4 de abril de 2012 la apoderada especial de la Sociedad Carbomine S.A. solicitó al Servicio Geológico Colombiano, de manera expresa el cumplimiento del parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 685 de 2001, mediante escrito con referencia: “Constitución en renuencia por incumplimiento. Expediente JG1-08232”(7). Por su parte, el Servicio Geológico Colombiano respondió el 26 de abril de 2012 (por fuera del término) explicando las razones por las cuales la autoridad minera no había cumplido a cabalidad con el estudio de las solicitudes de contrato de concesión minera en trámite. De acuerdo con lo anterior, para la Sala se cumplió con el requisito de procedibilidad establecido en el inciso 2º del artículo 8º de la Ley 393 de 1997.
En el asunto que ocupa la atención de la Sala, la accionante pretende el cumplimiento del parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, adicionado por el artículo 1º de la Ley 1382 de 2010, que dispone:
“ART. 16.—Validez de la propuesta. La primera solicitud o propuesta de concesión, mientras se halle en trámite, no confiere, por sí sola, frente al Estado, derecho a la celebración del contrato de concesión. Frente a otras solicitudes o frente a terceros, solo confiere al interesado, un derecho de prelación o preferencia para obtener dicha concesión si reúne para el efecto, los requisitos legales.
PAR. 1º—Parágrafo adicionado por el artículo 1º de la Ley 1382 de 2010. Los solicitantes de propuesta de contrato de concesión deberán señalar si dentro del área solicitada existe algún tipo de explotación minera, indicando su ubicación y metodología utilizada para conocer la existencia o no de dicha minería. La autoridad minera en un plazo no mayor a tres (3) meses deberá certificar, si la hubiere, el tipo de minería existente.
PAR. 2º—Parágrafo adicionado por el artículo 1º de la Ley 1382 de 2010. El tiempo máximo para que la autoridad minera resuelva la solicitud de contrato de concesión será de ciento ochenta días (180) calendarios, entendidos estos como aquellos atribuibles a la institucionalidad minera. En caso de incumplimiento, dicha mora será causal de mala conducta para el funcionario responsable”.
La Ley 1382 de 2010 fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-366 del 13 de mayo de 2011(8), al considerar que “la Ley 1382 de 2010 contiene diversas e importantes reformas a distintos aspectos del Código de Minas, que modifican o adicionan reglas legales que son aplicables respecto del aprovechamiento minero en los territorios indígenas y afrodescendientes. [...] Por lo tanto, la Ley 1382 de 2010 debió ser objeto de procedimiento de consulta previa de medidas legislativas, con sujeción a los requisitos y condiciones jurídicas y materiales descritas en este fallo. [...] En ese sentido, teniéndose en cuenta que (i) todas las normas contenidas en la Ley 1382 de 2010 son susceptibles de ser aplicadas en los territorios indígenas y afrodescendientes; (ii) estas normas están articuladas sistemáticamente para la reformulación del concepto mismo de actividad minera en el país; y; (iii) la explotación de los recursos mineros es un aspecto crucial en la protección de su diversidad étnica y cultural, no es viable desagregar de la norma acusada aquellos preceptos que afectan o no a los pueblos étnicos. Esta circunstancia descarta, de suyo, la posibilidad de la inexequibilidad parcial de la normativa acusada”. Sin embargo consideró necesario diferir los efectos de la sentencia de inexequibilidad por un lapso de dos años, pues “con el retiro inmediato de la ley desaparecerían normas que buscan garantizar la preservación de ciertas zonas del impacto ambiental y de las consecuencias perjudiciales que trae la exploración y explotación minera. [...] a la vez que se protege el derecho de las comunidades étnicas a ser consultadas sobre tales medidas legislativas, se salvaguarden los recursos naturales y las zonas de especial protección ambiental, indispensables para la supervivencia de la humanidad y de su entorno”. Y concluyó que concedía ese término para que tanto el gobierno como el Congreso de la República dieran curso a las medidas legislativas para la reforma del Código de Minas “previo el agotamiento de un procedimiento de consulta previa a las comunidades indígenas y afrocolombianas, en los términos del artículo 330 de la Carta Política. [...] en caso que esa actividad sea pretermitida por el gobierno y el congreso una vez culminado el término de dos años contados a partir de la expedición de esta sentencia, los efectos de la inconstitucionalidad de la Ley 1382 de 2010 se tornarán definitivos, excluyéndose esta norma del ordenamiento jurídico”.
De acuerdo con lo anterior, la norma cuyo cumplimiento se pretende, pese a que fue declarada inexequible, mantiene su vigencia temporal. Por lo tanto, es susceptible de ser objeto de acción de cumplimiento.
Por otra parte, si bien la acción se dirigió contra el Servicio Geológico Colombiano, se advierte que la Agencia Nacional de Minería, quien contestó la demanda y se hizo parte en el proceso, está legitimada para actuar en este proceso en virtud de las funciones de autoridad minera o concedente en el territorio nacional que le fueron otorgadas por el artículo 4º del Decreto 4134 de 2011 “Por el cual se crea la Agencia Nacional de Minería, ANM, se determina su objetivo y estructura orgánica”.
Así mismo, el artículo 317 del Código de Minas, definió la autoridad minera en los siguientes términos:
“ART. 317.—Autoridad minera. Cuando en este código se hace referencia a la autoridad minera o concedente, sin otra denominación adicional, se entenderá hecha al Ministerio de Minas y Energía o en su defecto a la autoridad nacional, que de conformidad con la organización de la administración pública y la distribución de funciones entre los entes que la integran, tenga a su cargo la administración de los recursos mineros, la promoción de los aspectos atinentes a la industria minera, la administración del recaudo y distribución de las contraprestaciones económicas señaladas en este código, con el fin de desarrollar las funciones de titulación, registro, asistencia técnica, fomento, fiscalización y vigilancia de las obligaciones emanadas de los títulos y solicitudes de áreas mineras”.
En virtud de esta disposición, el Ministerio de Minas delegó en el Instituto de Investigación e Información Geocientífica, Minero-ambiental y Nuclear, Ingeominas(9), todas las funciones que en materia minera le correspondían al Ministerio de Minas y Energía; en consecuencia, recibió la calidad de autoridad minera (Res. 180074 de ene. 27/2004).
Posteriormente se cambió la naturaleza jurídica del Ingeominas a instituto científico y técnico adscrito al Ministerio de Minas y Energía, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, técnica, financiera y patrimonio independiente, denominado Servicio Geológico Colombiano, adscrito al Ministerio de Minas y Energía, conforme con el artículo 1º del Decreto 4131 del 3 de noviembre de 2011.
Sin embargo, el Gobierno Nacional, con el fin de buscar mayor eficiencia en la administración del recurso minero consideró necesario crear una entidad especializada que se encargara de los procesos de titulación, registro, asistencia técnica, fomento, promoción y vigilancia de las obligaciones emanadas de los títulos y solicitudes de áreas mineras, lo cual concreto por medio del Decreto 4134 de 2011, por medio del cual se creó la Agencia Nacional de Minería.
De acuerdo con lo anterior y como el parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 685 de 2001 consagra la obligación de resolver sobre la solicitud de contrato de concesión en el término de 180 días en cabeza de la autoridad minera, es entonces la Agencia Nacional de Minería la destinataria del cumplimiento de la norma que se pretende mediante el ejercicio de la presente acción.
Pues bien, hechas las anteriores precisiones, la Sala procede al estudio de las pretensiones de la demanda.
Según la sociedad demandante, el término consagrado en el artículo 16 de la Ley 685 de 2001 se debe contar desde la presentación de la solicitud, término que debe incluir las etapas internas del proceso y los respectivos requerimientos de información y no, como lo aduce la autoridad y lo avaló el tribunal, una vez el solicitante cumpla los requisitos legales. Que desde agosto de 2011, fecha en la que se hizo la evaluación técnica y económica, se advirtió que la solicitud llenaba los requisitos de ley, por lo tanto desde ese momento el término legal empezó a correr. Que el 16 de abril de 2012, mediante reevaluación jurídica, la entidad concluyó que la propuesta cumplió con los requisitos, sin embargo era una reevaluación, lo cual evidencia que hubo una evaluación jurídica anterior.
La decisión impugnada negó las pretensiones de la demanda, al considerar que cuando la norma en estudio se refería al término atribuible a la institucionalidad minera, significaba que el término era imputable a ella, siempre y cuando el solicitante de la propuesta de contrato de concesión cumpliera con todos los requisitos establecidos en el artículo 271 de la Ley 685 de 2001 y el artículo 18 de la Ley 1382 de 2010, y una vez cumplidos dichos requisitos se empezaría a contar el término para la entidad. Que en este caso, el término no se había superado, comoquiera que hasta el momento en que se profirió la reevaluación jurídica de la propuesta de contrato de concesión el 16 de abril de 2012, en la que se señaló que la Sociedad Carbomine S.A. había dado cumplimiento a los requisitos establecidos en los artículos 17 y 271 de la Ley 685 de 2001, empezaba a contar el plazo previsto en el parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 685 de 2001.
Planteada así la litis, es necesario establecer el momento a partir del cual se debe empezar a contar el término previsto en el parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 685 de 2001, para decidir si la entidad demandada dio cumplimiento o no al mandato legal mencionado en relación con la propuesta de contrato de concesión minera presentada por la sociedad. Para el efecto, la Sala reitera el análisis efectuado en un pronunciamiento reciente que abordó el tema para decidir un caso similar al presente, así(10):
“Para tal fin, se acudirá inicialmente a las normas que regulan el trámite de solicitud de contrato de concesión minera, las cuales luego se analizarán de cara al expediente administrativo allegado como prueba al presente diligenciamiento, de manera que permita resolver el problema jurídico previamente esbozado.
‘Ley 685 de 2001
Diario Oficial Nº 44.545, de 8 de septiembre de 2001
‘Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones’.
ART. 270.—Presentación de la propuesta. ‘Artículo modificado por el artículo 1º de la Ley 926 de 2004. El nuevo texto es el siguiente:’ ‘Inciso modificado por el artículo 17 de la Ley 1382 de 2010. Ley inexequible, Sentencia C-366-11 de 13 de mayo de 2011; efectos diferidos por el término de dos (2) años. El nuevo texto es el siguiente:’ La propuesta de contrato se presentará personalmente por el interesado o su apoderado, ante la oficina de la autoridad minera competente en la jurisdicción del área de la propuesta.
d) La mención de los grupos étnicos con asentamiento permanente en el área o trayecto solicitados y, si fuere del caso, el hallarse total o parcialmente dentro de zona minera indígena, de comunidades negras o mixtas
h) ‘Literal adicionado por el artículo 18 de la Ley 1382 de 2010. Ley inexequible, Sentencia C-366-11 de 13 de mayo de 2011; efectos diferidos por el término de dos (2) años. El nuevo texto es el siguiente:’ Un anexo técnico que describirá los trabajos de exploración, los cuales deberán ser iguales o superiores a los mínimos definidos por el Ministerio de Minas y Energía, de acuerdo con el área y las características del proyecto minero;
i) ‘Literal adicionado por el artículo 18 de la Ley 1382 de 2010. Ley inexequible, Sentencia C-366-11 de 13 de mayo de 2011; efectos diferidos por el término de dos (2) años. El nuevo texto es el siguiente:’ Cuando se trate de proyectos de más de ciento cincuenta (150) hectáreas, la demostración de la capacidad económica del interesado para adelantar el proyecto minero se hará con sujeción a los parámetros que fije el Ministerio de Minas y Energía, los cuales serán proporcionales al área solicitada.
ART. 273.—Objeciones a la propuesta. ‘Artículo modificado por el artículo 19 de la Ley 1382 de 2010. Ley inexequible, Sentencia C-366-11 de 13 de mayo de 2011; efectos diferidos por el término de dos (2) años. El nuevo texto es el siguiente:’ La propuesta se podrá corregir o adicionar, por una sola vez, por parte del peticionario y por orden de la autoridad minera, en aquellos casos que no estén contemplados como causales de rechazo por el artículo 274 de este código. El término para corregir o subsanar la propuesta será hasta de treinta (30) días y la autoridad minera contará con un plazo hasta de treinta (30) días para resolver definitivamente.
ART. 274.—Rechazo de la propuesta. ‘Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 1382 de 2010. Ley inexequible, Sentencia C-366-11 de 13 de mayo de 2011; efectos diferidos por el término de dos (2) años. El nuevo texto es el siguiente:’ La propuesta será rechazada en los siguientes casos:
ART. 275.—Comunicación de la propuesta. Si la propuesta no ha sido objetada por la autoridad minera, en un término que no supere los quince (15) días contados a partir de la presentación de la misma, dentro de los cinco (5) días siguientes, se comunicará, por intermedio del Ministerio del Interior, a los representantes de los grupos étnicos ocupantes del área. La comunicación a los grupos étnicos tendrá por objeto notificarlos con el fin de que comparezcan para hacer valer su preferencia en el término de treinta (30) días contados a partir de la notificación, si el área estuviere ubicada en zonas mineras indígenas, de comunidades negras o mixtas.
ART. 276.—Resolución de oposiciones. Vencido el término de treinta (30) días de que trata el artículo anterior, en una sola providencia se resolverán las oposiciones presentadas y se definirán las áreas sobre las cuales se hubiere ejercido el derecho de preferencia de los grupos étnicos. Si las oposiciones y superposiciones que fueren aceptadas comprendieren solo parte del área pedida, se restringirá la propuesta a la parte libre y si la comprendieren en su totalidad, se ordenará su archivo.
ART. 277.—Rechazo de solicitudes. Las solicitudes e intervenciones de terceros que no se refieran a oposiciones, al ejercicio del derecho de prelación, a superposiciones y a intervención de los representantes de la comunidad en interés general, serán rechazadas por improcedentes mediante providencia motivada. De estas solicitudes y de su rechazo se formará informativo separado, y los recursos que se interpongan contra la mencionada providencia se concederán en el efecto devolutivo.
ART. 278.—Adopción de términos de referencia y guías. La autoridad minera adoptará términos de referencia normalizados, aplicables en la elaboración, presentación y aprobación de los estudios mineros, guías técnicas para adelantar los trabajos y obras en los proyectos mineros y procedimientos de seguimiento y evaluación para el ejercicio de la fiscalización, teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 60 de este código.
ART. 279.—Celebración del contrato. Dentro del término de diez (10) días después de haber sido resueltas las oposiciones e intervenciones de terceros, se celebrará el contrato de concesión y se procederá a su inscripción en el registro minero nacional. Del contrato se remitirá copia a la autoridad ambiental para el seguimiento y vigilancia de la gestión ambiental para la exploración.
ART. 299.—Oposiciones administrativas. Durante el proceso gubernativo de minas, desde la presentación de la propuesta hasta el vencimiento del término señalado en el artículo 275 de este código, únicamente se podrán oponer a la celebración del contrato de concesión, acompañando las pruebas que fundamenten su petición:
ART. 300.—Exclusión de propuestas. La autoridad concedente, previa la verificación en el registro minero nacional, ordenará, de oficio, modificar la propuesta si la superposición de que trata el artículo anterior fuere parcial. En este caso, el área del contrato quedará reducida al área libre, sea cual fuere su forma y extensión. Si la superposición fuere total, ordenará el archivo de la propuesta.
ART. 301.—Exclusión oficiosa. En cualquier tiempo antes de la inscripción del contrato, la autoridad concedente ordenará, de oficio o a petición del interesado, la eliminación de las superposiciones de la propuesta con títulos vigentes debidamente inscritos en el registro minero nacional o con una propuesta anterior en trámite, si por medio de sus sistemas de información, archivos, documentos y diligencias, puede verificar dichas superposiciones’.
De los apartes normativos citados puede concluirse que el procedimiento para la suscripción del contrato de concesión minera, comienza por la solicitud que el futuro beneficiario radique ante la autoridad minera, la que inclusive puede realizarse a través de medios electrónicos, siempre que se disponga de la tecnología que permita tal proceder.
Una vez la propuesta para contratar haya reunido el cúmulo de los presupuestos de orden formal necesarios para adelantar el trámite administrativo —cuya inobservancia será causal de rechazo de la solicitud—, se surtirá la evaluación de la documentación, en donde se podrá formular objeciones por parte de la autoridad, situación que dará lugar a la corrección o a la subsanación del documento inicial.
Vencida tal etapa, y por conducto del Ministerio del Interior, se procederá a realizar una comunicación sobre el contenido de la propuesta minera a los representantes de los grupos étnicos que ocupen el área en donde se pretende desarrollar el proyecto, quienes podrán hacer valer su derecho de preferencia sobre el área y en general a oponerse al trámite administrativo. Tal oposición será resuelta mediante providencia en la que se determinará la superposición del proyecto frente a las áreas de interés étnico, lo cual dará como resultado el área final en donde se podrá adelantar el proyecto.
Culminada tal etapa, se procederá entonces a la suscripción del contrato de concesión minera y se procederá a la inscripción en el registro minero nacional”.
Y en relación con el alcance del término previsto en el parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 685 de 2001 hizo la siguiente precisión:
“En todo caso, la interpretación del citado canon (L. 685/2001, art. 16), no puede hacerse sin tener en cuenta el contenido del artículo 16 ejusdem, que se refiere a la validez de la propuesta del contrato de concesión. En efecto, el citado artículo enseña que la solicitud o propuesta de concesión, mientras se halle en trámite, no confiere, por sí sola frente al Estado, derecho a la celebración del contrato de concesión. Frente a otras solicitudes o frente a terceros, solo confiere al interesado, un derecho de prelación o preferencia para obtener dicha concesión si reúne para el efecto, los requisitos legales.
En ese sentido, el término de los ciento ochenta (180) días no puede contarse a partir del momento de radicación de la propuesta de contrato de concesión, como mal lo exponen los accionantes, sino que este solo podrá iniciarse a partir del momento en que la propuesta cumpla con los requisitos legales. Así las cosas, si aún resta evacuar etapas procedimentales previas a la suscripción del contrato, que entre otras cosas dependen de la actividad de los propios solicitantes, entonces mal se haría en achacar la mora en la autoridad minera”(11) (destaca la Sala).
Ahora bien, bajo el anterior criterio y de acuerdo con los documentos que obran en el proceso se tienen probados los siguientes hechos:
El 15 de octubre de 2010, mediante Resolución DSM 3149, la dirección de servicio minero del Instituto Colombiano de Geología y Minería, Ingeominas, decidió rechazar la propuesta de contrato de concesión minera JG1-08232, porque el solicitante no había pagado el canon superficiario correspondiente a la primera anualidad, cuyo vencimiento fue el 10 de mayo de 2010, conforme con el parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 1382 de 2010 que modificó el artículo 230 del Código de Minas(12).
El 8 de marzo de 2012, mediante Resolución SCT 000515, la subdirección de contratación y titulación minera del Servicio Geológico Colombiano, revocó la Resolución DSM 3149 de 2010 y ordenó continuar con el trámite correspondiente, en atención a que al momento de presentar el recurso de reposición, la sociedad acreditó el pago del canon superficiario para la primera anualidad por valor de $ 2.523.500(13).
El 16 de abril de 2012 la subdirección de contratación y titulación minera expide el documento denominado “alcance reevaluación técnica propuesta de contrato de concesión catastro minero colombiano) solicitud JG1-08232”, con el siguiente concepto:
“El día 5 de agosto de 2011 se realizó reevaluación técnica, en la que se conceptuó que:
1. El proponente no manifiesta si el área se encuentra en zonas de minería restringida.
2. El solicitante deberá demostrar su capacidad económica teniendo en cuenta que su área libre susceptible de contratar excede las 150 hectáreas, en cumplimiento al artículo 18 de la Ley 1382 de 2010, reglamentada por la Resolución 180666 del 22 de abril de 2010 proferida por el Ministerio de Minas y Energía. ‘Ya que tiene varias solicitudes que exceden las 150 hectáreas’.
3. En la evaluación del día 5 de agosto de 2011 se omitió el párrafo correspondiente a existencia de explotación minera en el área.
Se da alcance al concepto mencionado así:
1. Los proponentes manifiestan que el área no se encuentra en zonas de minería restringida.
2. Los solicitantes deberán demostrar capacidad económica teniendo en cuenta que tienen más solicitudes vigentes cuya sumatoria de áreas libres susceptibles de contratar, excede las 150 hectáreas, en cumplimiento al artículo 18 de la Ley 1382 de 2010, reglamentada por la Resolución 180666 del 22 de abril de 2010 proferida por el Ministerio de Minas y Energía.
3. Los solicitantes manifiestan en el folio 29, que no existe ningún tipo de explotación minera en el área solicitada.
Una vez realizada la evaluación técnica, se considera que es viable continuar con el trámite de la propuesta JG1-08232 para demás concesibles, carbón térmico, con un área libre susceptible de contratar de 146,30216 hectáreas distribuidas en 1 zona ubicada en los municipios de Toledo - Norte de Santander.
Finalmente, la presente evaluación técnica producirá los resultados mencionados, una vez sea debidamente acogida por el área jurídica, mediante acto administrativo”(14).
El mismo 16 de abril de 2012, la subdirección de contratación y titulación minera expidió el documento denominado “reevaluación jurídica de propuesta de contrato de concesión Expediente JG1-08232” en el que plasmó las siguientes conclusiones:
“La Sociedad Carbomine S.A. radicó el 1º de julio de 2008 a través de la página web de Ingeominas, hoy Servicio Geológico Colombiano, propuesta de contrato de concesión minera para la exploración y explotación de un yacimiento clasificado técnicamente como demás concesibles, carbón térmico, ubicado en el municipio de Toledo, departamento de Norte de Santander, a la cual le correspondió el número JG1-08232.
En la evaluación técnica realizada el 5 de agosto de 2011 y en el alcance de la referida evaluación de fecha 16 de abril de 2012, se determinó que:
— El área susceptible de contratar es de 146,30216 hectáreas distribuida en una (1) zona.
— El plano allegado cumple con la finalidad establecida en el Decreto 3290 de 2003, y adicionalmente se encuentra firmado por el geólogo Adalberto Guerrero Péres (sic) con tarjeta profesional, por lo tanto, cumple con el artículo 270 del Código de Minas.
— El solicitante anexa la información de la cuantía de la inversión económica.
— El anexo técnico aportado cumple con los términos de referencia y guías minero-ambientales.
— El solicitante deberá demostrar su capacidad económica. Teniendo en cuenta que la sociedad solicitante tiene más solicitudes vigentes cuya sumatoria de áreas libres susceptibles de contratar excede las 150 hectáreas.
— El proponente se manifiesta sobre la existencia de minería restringida.
— El día 29 de diciembre de 2010 con Radicado 2010-14-24046 el solicitante allegó el recibo original de consignación del pago de canon superficiario de la primera anualidad por valor de doscientos setenta y siete mil ciento treinta y dos pesos con diecinueve centavos ($ 277.132,19) correspondiente a 16,14362 hectáreas (de acuerdo con lo conceptuado previamente en la evaluación técnica de fecha feb. 21/2010).
De acuerdo con la evaluación económica realizada el 5 de agosto de 2011 la Sociedad Carbomine S.A. cumple con la capacidad económica dado que cuenta con el capital de trabajo suficiente para garantizar la ejecución de las labores de exploración de sus propuestas vigentes.
Como quiera que la sociedad proponente Carbomine S.A. dio cumplimiento a los requisitos establecidos en los artículos 17 y 271 de la Ley 685 de 2001, se concluye que es procedente elaborar la minuta de contrato para la propuesta JG1-08232 y ordenar la devolución al solicitante de lo pagado en exceso por concepto de canon superficiario de la primera anualidad.
La presente evaluación jurídica producirá los efectos mencionados hasta tanto sea debidamente acogida por medio de acto administrativo”(15).
De las anteriores pruebas, la Sala advierte que no existe en el proceso un elemento de juicio del cual se pueda concluir, como lo alega la sociedad, que desde el 5 de agosto de 2011, fecha en la que se hizo la evaluación técnica y económica, la solicitud cumplía los requisitos de ley. Por el contrario, de los documentos que obran en el proceso, relacionados anteriormente y allegados por la entidad demandada, se demuestra que en la reevaluación técnica elaborada por la entidad el 5 de agosto de 2011, faltaban requisitos tales como la manifestación de la solicitante sobre si el área se encontraba en zonas de minería restringida y demostrar su capacidad económica en atención al área libre susceptible de contratar. Y solo cuando se da alcance a dicha reevaluación de fecha 16 de abril de 2012, la solicitante manifiesta que el área no está en zonas de minería restringida, faltándole aún por demostrar su capacidad económica. Y aunque en la reevaluación jurídica del 16 de abril de 2012 se afirma que, de acuerdo con la evaluación económica realizada el 5 de agosto de 2011, la sociedad cumplía con la capacidad económica suficiente, no significa que en ese momento la solicitante cumpliera con todos los requisitos legales, pues no había satisfecho el requisito previsto en el literal e) del artículo 271 del Código de Minas.
Así, bajo el criterio jurisprudencial expuesto, es claro que para la suscripción del contrato de concesión la propuesta debe cumplir con los requisitos técnicos, económicos y jurídicos que consagra la ley, de manera que solo cuando se satisfacen todos estos requisitos es cuando empieza a correr el término de los ciento ochenta días a que se refiere el parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 685 de 2001, por ello, no puede considerarse que el plazo empiece a correr desde el momento en que se presentó la propuesta y menos en este caso que la propuesta fue rechazada inicialmente por falta del pago del canon superficiario correspondiente a la primera anualidad.
De acuerdo con lo anterior, no se puede considerar que el momento a partir del cual se deba empezar a contar el término previsto en el parágrafo 2º del artículo 16 de la Ley 685 de 2001 sea desde el día de la presentación de la propuesta o desde el 5 de agosto de 2011, como se aduce en la apelación para este caso; solo desde el 16 de abril de 2012, fecha en la que se dio un concepto favorable sobre el cumplimiento de todos los requisitos legales de la solicitud, una vez agotada la evaluación técnica y jurídica de la misma. Así las cosas, para la fecha en que se presentó la demanda (jun. 25/2012) no era dable considerar que la obligación de resolver la solicitud de contrato de concesión fuera exigible para la entidad demandada ni podía acusársele de su incumplimiento, pues el término aún no había vencido.
Por lo anterior, huelga concluir que la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda se debe confirmar en cuanto consideró que no se había sobrepasado el tiempo señalado en la norma invocada como incumplida.
1. CONFÍRMASE la sentencia del 25 de julio de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento instaurada por la Sociedad Carbomine S.A. contra el Servicio Geológico Colombiano.
(2) Folio 23 del expediente.
(3) Folio 62 del expediente.
(4) Folio 81 del expediente.
(8) M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
(9) El Decreto 252 del 28 de enero de 2004 reestructuró el Instituto de Investigación e Información Geocientífica, Minero-ambiental y Nuclear, Ingeominas, así: ART. 1º—Denominación. El Instituto de Investigación e Información Geocientífica, Minero-ambiental y Nuclear, Ingeominas, en lo sucesivo se denominará Instituto Colombiano de Geología y Minería y continuará utilizando la sigla “Ingeominas”. ART. 2º—Naturaleza jurídica. El Instituto Colombiano de Geología y Minería, Ingeominas, es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Minas y Energía.
(10) Sentencia del 10 de agosto de 2012, Expediente 25000-23-24-000-2012-00556-01, C.P. Susana Buitrago Valencia.
(12) Folio 29 del expediente.
(13) Folio 32 del expediente.
(14) Folio 37 del expediente.
(15) Folio 60 del expediente.