Source: http://www.giurcost.org/decisioni/2010/0304s-10.html
Timestamp: 2019-04-18 16:37:57+00:00
Document Index: 3758146

Matched Legal Cases: ['art. 700', 'art. 19', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 14', 'art. 97', 'art. 97', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 3']

Consulta OnLine - Sentenza n. 304 del 2010
uditi gli avvocati Massimo Coccia e Luca Pardo per E.M.M. e l’avvocato dello Stato Gabriella D’Avanzo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
1.— Con ordinanza del 2 ottobre 2008 il Tribunale ordinario di Roma, sezione lavoro, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 24-bis, del decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181 (Disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri), convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006, n. 233, per asserito contrasto con gli articoli 97 e 98 della Costituzione.
Il giudice remittente espone che la ricorrente, dott.ssa E.M.M., aveva chiesto, con ricorso proposto ai sensi dell’art. 700 del codice di procedura civile, di essere reintegrata nell’incarico di direttore dell’ufficio di Gabinetto del Ministro dello sviluppo economico e nel relativo contratto individuale di lavoro. In particolare, la ricorrente aveva dedotto che tale incarico le era stato conferito, secondo quanto previsto dall’art. 19, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 17 gennaio 2008, per la durata di quattro anni a decorrere dal 14 gennaio 2008. Con successiva nota del 23 maggio 2008 il Ministro dello sviluppo economico le aveva comunicato, «per mera conoscenza», la decadenza immediata dall’incarico dirigenziale generale in applicazione della norma censurata, secondo la quale «all’atto del giuramento del Ministro, tutte le assegnazioni di personale, ivi compresi gli incarichi anche di livello dirigenziale e le consulenze e i contratti, anche a termine», conferiti nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione «decadono automaticamente ove non confermati entro trenta giorni dal giuramento del nuovo Ministro». Il successivo comma 24-ter dell’art. 1 stabilisce che: «il termine di cui all’articolo 14, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come modificato dal comma 24-bis del presente articolo, decorre, rispetto al giuramento dei Ministri in carica alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, da tale ultima data. Sono fatti salvi, comunque, le assegnazioni e gli incarichi conferiti successivamente al 17 maggio 2006».
1.1.— Ciò premesso, il giudice a quo osserva, sotto il profilo della rilevanza della questione, che nella controversia in esame non potrebbe trovare applicazione, come ritenuto dalla ricorrente, il riportato comma 24-ter, in quanto detta norma «disciplina un profilo di diritto intertemporale, connesso all’emanazione del decreto-legge n. 181 del 2006 a seguito del mutamento della compagine governativa (entrata in carica del Governo presieduto dall’onorevole Prodi) e, quindi, con riferimento, sostanzialmente, agli incarichi dirigenziali conferiti dal precedente Governo». Ne consegue che troverebbe applicazione il censurato art. 1, comma 24-bis, il quale precluderebbe la reintegra della ricorrente nell’incarico dirigenziale di livello generale.
Si aggiunge, inoltre, che, contrariamente a quanto sostenuto dalla controinteressata, l’incarico in questione non potrebbe ritenersi di diretta collaborazione. Gli artt. 2, 3, 6, e 7 del decreto del Presidente della Repubblica 20 settembre 2007, n. 187 (Regolamento di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro dello sviluppo economico), infatti, «nell’enumerare l’ufficio di diretta collaborazione del Ministro comprende anche l’ufficio di Gabinetto, ma ne individua quale titolare il “capo dell’ufficio di Gabinetto”, con il quale viene ad instaurarsi un rapporto di fiducia politica e non soltanto tecnica»; all’ufficio di Gabinetto, prosegue il remittente, «sono quindi, come pure agli altri uffici, preposti dei dirigenti generali, quale “personale di diretta collaborazione”, con i quali si instaura un rapporto di fiducia tecnica».
1.2.— Alla luce di quanto sopra, il giudice remittente assume il contrasto della norma impugnata con gli articoli 97 e 98 Cost., in quanto tale norma, come affermato dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 103 del 2007 e n. 161 del 2008, «determinando una interruzione automatica del rapporto di ufficio ancora in corso prima dello spirare del termine stabilito, viola, in carenza di garanzie procedimentali, il principio costituzionale di continuità dell’azione amministrativa che è strettamente correlato a quello di buon andamento dell’azione stessa».
1.3.— Il giudice a quo conclude affermando, «in punto di rilevanza della questione», che sussisterebbe il requisito del pregiudizio grave e irreparabile per la ricorrente, posto che l’incarico è stato conferito ad altro dirigente, con assegnazione della ricorrente ad un incarico di seconda fascia, il che avrebbe determinato «prevedibili effetti negativi sulla sua immagine professionale e verosimili ricadute non positive sul suo futuro sviluppo di carriera (ovvero sulla possibilità di attribuzione di ulteriori incarichi)»; inoltre, la documentazione medica depositata testimonierebbe «uno stato di disagio psicosomatico, verosimilmente riconducibile alla repentina cessazione dell’incarico stesso, concretizzando in tale modo un pregiudizio non ristorabile soltanto in via economica».
2.— È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, assumendo che la questione proposta non sarebbe fondata.
La normativa impugnata contemplerebbe una disciplina diversa, in primo luogo, perché la decadenza dall’incarico è subordinata alla mancata conferma da parte dell’amministrazione; in secondo luogo, perché il meccanismo previsto opera soltanto nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione con il Ministro (tra i quali certamente rientra anche l’ufficio di Gabinetto che la ricorrente era stata chiamata a dirigere); infine, perché non è stato contemplato un sistema di spoils system una tantum, bensì un sistema che opera solo quando vi sia un cambio di vertice del Ministero con la nomina di un nuovo Ministro.
La difesa dello Stato rileva, poi, come non sarebbe configurabile la distinzione, operata nell’ordinanza di rimessione, nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione, tra ruoli che implicano una fiducia politica e ruoli che implicano una fiducia tecnica. Infatti, si osserva come ciò che distinguerebbe gli uffici di diretta collaborazione (cosiddetti uffici di staff) da quelli incardinati nella struttura del Ministero (cosiddetti uffici di line) sarebbe «l’assenza per i primi di qualsivoglia riferimento a parametri codificati che costituiscano presupposto per ricoprire incarichi». A conferma di quanto riportato si rileva che la normativa impugnata consentirebbe la nomina intuitu personae in uffici di diretta collaborazione e cioè sulla base di scelte esclusivamente fiduciarie, che, in quanto tali, non impongono il rispetto dell’iter previsto per il trasferimento del personale assegnato agli uffici di line. Inoltre, ancora secondo la difesa dello Stato, «negli uffici di diretta collaborazione non si svolge alcuna attività amministrativa riferibile al rapporto ordinario di ufficio del dipendente con la sua amministrazione di appartenenza, bensì si collabora nel tenere il collegamento tra l’organo politico di vertice e la struttura che esso è chiamato a dirigere mercè l’incarico di Governo». Inoltre, in presenza degli uffici che vengono in rilievo in questa sede, da un lato, i rapporti con l’esterno avvengono in nome e per conto del vertice politico, dall’altro, è prevista una specifica indennità volta a «compensare» non solo il «disagio derivante dal dovere di effettuare la prestazione lavorativa al di fuori degli ordinari orari di lavoro», ma anche la precarietà del rapporto fiduciario. Ne conseguirebbe che «non sono rinvenibili aspetti legati all’ordinario rapporto di servizio, sia in tema di giudizio sulla diligenza che di valutazione delle attitudini a svolgere le mansioni ricoperte, tant’è che in nessun caso la rimozione da tali uffici, proprio perché non necessitante di motivazione, è idonea a creare conseguenze pregiudizievoli sulla carriera del soggetto interessato».
Nel merito la interveniente deduce anche la infondatezza della questione per ragioni analoghe a quelle formulate dall’Avvocatura generale dello Stato.
5.— Nell’imminenza dell’udienza pubblica l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria con la quale ha ribadito le argomentazioni difensive che deporrebbero per la infondatezza della questione, aggiungendo che la stessa sarebbe anche inammissibile per difetto di rilevanza.
1.— Il Tribunale ordinario di Roma, sezione lavoro, con ordinanza del 2 ottobre 2008, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 24-bis, del decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181 (Disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri), convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006, n. 233, per asserito contrasto con gli articoli 97 e 98 della Costituzione.
In particolare, la norma censurata, modificando il secondo comma dell’art. 14 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), prevede che «all’atto del giuramento del Ministro, tutte le assegnazioni di personale, ivi compresi gli incarichi anche di livello dirigenziale e le consulenze e i contratti, anche a termine», conferiti nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione, «decadono automaticamente ove non confermati entro trenta giorni dal giuramento del nuovo Ministro».
Secondo il giudice a quo, tale norma violerebbe gli artt. 97 e 98 Cost., in quanto, «determinando una interruzione automatica del rapporto di ufficio ancora in corso prima dello spirare del termine stabilito», sarebbe, «in carenza di garanzie procedimentali», contraria «al principio costituzionale di continuità dell’azione amministrativa che è strettamente correlato a quello di buon andamento dell’azione stessa».
Con nota del 23 maggio 2008 il Ministro le aveva comunicato, «per mera conoscenza», la decadenza immediata dell’incarico dirigenziale generale in attuazione della predetta norma.
3.— Preliminarmente devono essere esaminate le eccezioni di inammissibilità sollevate dalla controinteressata, sul presupposto della assenza di motivazione in ordine alla rilevanza e alla non manifesta infondatezza della questione, nonché della mancata contestazione del provvedimento di conferimento del proprio incarico.
A tale proposito, deve rilevarsi come il giudice a quo abbia adeguatamente indicato le ragioni che, a suo avviso, depongono per il contrasto della norma con gli evocati parametri costituzionali. Per quanto attiene, poi, al giudizio sulla rilevanza, il remittente ha addotto una motivazione non implausibile, senza che possa essere di ostacolo l’omessa contestazione dell’incarico medio tempore assegnato ad altro dirigente; tale ultimo profilo potrebbe incidere eventualmente soltanto sulle modalità di tutela ottenibili all’esito del giudizio.
5.— La norma impugnata contempla un sistema di spoils system applicato alle assegnazioni di personale, compresi gli incarichi di livello dirigenziale, conferiti nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione con il Ministro.
L’analisi della questione sollevata presuppone che siano richiamati, in via preliminare, da un lato, gli orientamenti della giurisprudenza costituzionale in ordine al rapporto tra politica e amministrazione, dall’altro, le linee essenziali della normativa che definisce le funzioni esercitate dai Ministri e dagli uffici di diretta collaborazione. Ciò al fine di stabilire quale sia la natura dell’attività svolta dai predetti uffici e quindi la loro esatta collocazione nel complessivo quadro dei rapporti tra gli organi di governo e quelli di gestione.
5.1.— In relazione al primo profilo, deve rilevarsi come la giurisprudenza costituzionale sia ormai costante nel ritenere che debba essere assicurata una chiara distinzione tra funzioni politiche e funzioni amministrative di tipo dirigenziale, al fine di assicurare, in particolare, la piena attuazione dei principi costituzionali di buon andamento e di imparzialità dell’azione della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.). Perché possa in concreto operare tale differenziazione di compiti è necessario, altresì, come puntualizzato da questa Corte, che il rapporto di ufficio, pur se caratterizzato dalla temporaneità dell’incarico, sia connotato «da specifiche garanzie, le quali presuppongono che esso sia regolato in modo tale da assicurare» l’effettivo rispetto dei principi consacrati dal citato art. 97 Cost. (sentenza n. 103 del 2007). In questa prospettiva i meccanismi di decadenza automatica dei predetti rapporti in corso si pongono in contrasto con l’indicato parametro costituzionale «in quanto pregiudicano la continuità dell’azione amministrativa, introducono in quest’ultima un elemento di parzialità, sottraggono al soggetto dichiarato decaduto dall’incarico le garanzie del giusto procedimento e svincolano la rimozione del dirigente dall’accertamento oggettivo dei risultati conseguiti» (da ultimo, sentenze n. 224 e n. 34 del 2010).
Tali funzioni – una volta abbandonato «il modello incentrato esclusivamente sul principio della responsabilità ministeriale, che negava, di regola, attribuzioni autonome ed esterne agli organi burocratici» (citata sentenza n. 103 del 2007) – sono nettamente separate dall’attività gestionale che i dirigenti svolgono mediante apposite strutture organizzative (cosiddetti uffici di line).
In questo ambito, gli uffici di diretta collaborazione con il Ministro (cosiddetti uffici di staff), nella configurazione che di essi ha dato la normativa vigente, svolgono una attività di supporto strettamente correlata all’esercizio delle predette funzioni di indirizzo politico-amministrativo. Lo stesso decreto del Presidente della Repubblica 20 settembre 2007, n. 187 (Regolamento di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro dello sviluppo economico), vigente al momento della adozione dell’ordinanza di rimessione, prevedeva, al primo comma dell’art. 2, la facoltà del Ministro di avvalersi «per l’esercizio delle funzioni ad esso attribuite dagli articoli 4 e 14 del decreto legislativo n. 165 del 2001, degli uffici di diretta collaborazione». Si è precisato, inoltre, che detti uffici «esercitano le competenze di supporto all’organo di direzione politica e di raccordo tra questo e l’amministrazione, collaborando alla definizione degli obiettivi ed all’elaborazione delle politiche pubbliche, nonché alla relativa valutazione ed alle connesse attività di comunicazione, con particolare riguardo all’analisi dell’impatto normativo, all’analisi costi-benefici ed alla congruenza fra obiettivi e risultati» (in questo senso anche l’art. 2 del d.P.R. 28 novembre 2008 n. 198, recante «Regolamento di definizione della struttura degli uffici di diretta collaborazione del Ministro dello sviluppo economico», che ha sostituito integralmente il d.P.R. n. 187 del 2007).
5.3.— Alla luce di quanto sopra, emerge come gli uffici di diretta collaborazione svolgano un’attività strumentale rispetto a quella esercitata dal Ministro, collocandosi, conseguentemente, in un contesto diverso da quello proprio degli organi burocratici. Detti uffici, infatti, sono collocati in un ambito organizzativo riservato all’attività politica con compiti di supporto delle stesse funzioni di governo e di raccordo tra queste e quelle amministrative di competenza dei dirigenti.
In questa prospettiva, non assume rilievo, contrariamente a quanto sostenuto dal remittente, la distinzione funzionale tra le attribuzioni del Ministero e quelle degli uffici in esame, dovendo, al contrario, sussistere tra loro una intima compenetrazione e coesione che giustifichi un rapporto strettamente fiduciario finalizzato alla compiuta definizione dell’indirizzo politico-amministrativo.
5.4.— Chiarito ciò, deve ritenersi non difforme dagli evocati parametri costituzionali la norma, contenuta nella disposizione censurata, che prevede la interruzione del rapporto in corso con il personale, compreso quello dirigenziale, assegnato agli uffici di diretta collaborazione al momento del giuramento di un nuovo Ministro, ove non confermato entro trenta giorni dal giuramento stesso. La previsione in esame, infatti, si giustifica in ragione del rapporto strettamente fiduciario che deve sussistere tra l’organo di governo e tutto il personale di cui esso si avvale per svolgere l’attività di indirizzo politico-amministrativo. Al momento del cambio nella direzione del Ministero è, pertanto, legittimo prevedere l’azzeramento degli incarichi esistenti, che possono essere confermati qualora il Ministro stesso ritenga che il personale in servizio possa godere della sua fiducia.
In definitiva, così come la nomina del personale, compreso quello dirigenziale, può avvenire, in base alla normativa vigente, intuitu personae, senza predeterminazione di alcun rigido criterio che debba essere osservato nell’adozione dell’atto di assegnazione all’ufficio, allo stesso modo, e simmetricamente, è possibile in qualunque momento interrompere il rapporto in corso qualora sia venuta meno la fiducia che deve caratterizzare in maniera costante lo svolgimento del rapporto stesso.
5.5.— Né si potrebbe obiettare, come fa il giudice a quo, che quanto sin qui esposto non varrebbe per tutto il personale, ma soltanto, avendo riguardo alla specifica controversia in esame, per il capo di Gabinetto.
L’attuale configurazione degli uffici di diretta collaborazione impedisce, infatti, in linea con i compiti ad essi assegnati, di scindere l’attività di chi svolge funzioni “apicali” da quella espletata dal personale addetto allo stesso ufficio. Non è senza rilievo che l’art. 3 del d.P.R. n. 198 del 2008 prescrive che «l’ufficio di Gabinetto coadiuva il capo di Gabinetto per le competenze proprie e per quelle delegate dal Ministro. L’ufficio di Gabinetto coordina in particolare la cura dei rapporti con gli altri organi costituzionali, con le autorità indipendenti e con il Consiglio di Stato e cura altresì l’esame degli atti ai fini dell’inoltro alla firma del Ministro e dei Sottosegretari di Stato. Cura le risposte agli atti parlamentari di controllo e di indirizzo riguardanti il Ministero e il seguito dato agli stessi». In definitiva, pertanto, la unitarietà degli uffici stessi giustifica, pur nella diversità dei compiti del personale ad essi assegnato, un trattamento normativo omogeneo in relazione alle modalità di cessazione degli incarichi conferiti.
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 24-bis, del decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181 (Disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri), convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2006, n. 233, sollevata, in riferimento agli articoli 97 e 98 della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Roma, sezione lavoro, con l’ordinanza indicata in epigrafe.