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Timestamp: 2019-05-22 21:46:07
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SOBRE LOS FUNDAMENTOS DE LA INICIATIVA DEL ALCALDE DE QUILPUÉ PARA LOS EFECTOS DE PROHIBIR LA LIBRE CIRCULACIÓN NOCTURNA DE NIÑOS MENORES DE CATORCE AÑOS
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Mauricio René Oyarce Vera
Abogado – Licenciado en Ciencias Jurídicas (P.U.C.V)
Profesor de Historia y Geografía – Licenciado en Historia (P.U.C.V)
CIDN Convención Internacional de los Derechos del Niño
HL Historia de la Ley
LM Ley de Menores N.º 16.618
LTF Ley de Tribunales de Familia, N.º 19.968
LRPA Ley Responsabilidad Penal de los Adolescentes, N.° 20.084
OPD Oficina de Protección de Derechos de la Infancia
En términos generales, el presente trabajo tiene por finalidad participar en el debate a que ha dado lugar la iniciativa planteada por don Mauricio Viñambres Adasme, Alcalde de Quilpué, en torno a promover una Ordenanza tendiente a prohibir la libre circulación de menores de catorce años de edad, por la vía pública, en horarios nocturnos y sin compañía de un adulto, medida que contemplaría a su vez, otorgar facultades, funciones y establecer procedimientos a Carabineros de Chile a efectos de intervenir por medio de la retención y entrega de estos menores de edad a los padres, quienes por lo además podrían verse expuestos a sanciones de multas ante la infracción reiterada en el deber de cuidado sobre los hijos.
La iniciativa así anunciada ha generado diversas reacciones, de modo que ha sido considerada como un “toque de queda” por determinados parlamentarios o de “inconstitucional” por parte de algunos académicos del Derecho. Dentro de esta misma línea, y como operadores del derecho, compartimos el hecho de que la iniciativa en sí misma es inviable desde el punto de vista jurídico. Lo anterior, no tan solo porque desconoce o contradice el Ordenamiento Jurídico y el Principio de Jerarquía Normativa, o bien porque el Alcalde carece de facultades legales pre establecidas para regular o restringir, mediante una Ordenanza, Derechos Esenciales establecidos y garantizados por la Constitución Política de la República, o porque, en definitiva, atenta contra los Principios que están en la base del Estado de Derecho Democrático, desconociendo así el amplio proceso de evolución de cómo las sociedades han estado organizándose durante estos últimos siglos. En lo concreto, y mirada desde esta perspectiva, el asunto de regular o no una iniciativa como la propuesta por el alcalde a través de una Ordenanza Municipal no es materia de nuestra preocupación y no constituye objeto del presente Estudio. En realidad, nuestro foco de atención se centra más bien en el grado de aceptación que la iniciativa del Alcalde ha logrado obtener por parte de la opinión pública, y que en resumidas cuentas, por razones de Seguridad Pública y Prevención del Delito, parece aceptable la idea de contar con una normativa que dé solución a un problema puntual en relación con los menores de catorce años y que se refiere a la participación de estos en hechos delictivos y/o consumo de drogas, sin perjuicio que, además, llevaría a que los padres fueran más responsables y, en definitiva, por esa vía brindar protección a los NNA, medida que incluirá, además, la instauración de funciones y procedimientos específicos que tendrá que ejecutar Carabineros de Chile y PDI para los efectos de retener, entre determinado horario nocturno, a los NNA menores de catorce que se encuentren circulando por la vía pública sin estar debidamente acompañados por un adulto. Basta ver los diversos comentarios vertidos en los medios de prensa digital, redes sociales y en los resultados de la encuesta realizada por el propio Alcalde en twitter para determinar el grado de adhesión que ha logrado adquirir la iniciativa planteada por este último.
Para los efectos de contextualizar esta iniciativa, ha sido el propio Edil quien refiriéndose a ella, ha señalado que fue planteada dentro del marco de Consejo Comunal de Seguridad Pública, que a su vez se encuadra dentro del Plan Comunal de Seguridad Pública promovido por la Subsecretaria de Prevención del Delito. De esta manera, y según las propias declaraciones del Alcalde, la medida pretende disminuir el grado de participación de los menores de catorce años en actos constitutivos de delitos. Por su parte, los medios de comunicación se han encargado de hacer saber a la opinión pública que originalmente la medida habría surgido en Islandia, país en donde se implementó, por primera vez, una medida de estas características. Aclaran eso sí, que en dicho país se ocupó para disminuir el nivel de alcoholismo y drogadicción en menores de edad. De igual forma, el alcalde ha señalado que la medida tendría también por finalidad hacer responsables a los padres ante las negligencias en su deber de cuidado, siendo incluso sujetos de apercibimientos y sanciones de multas ante la reiteración de la conducta. Como consecuencia de lo anterior, se estaría también brindado protección a los niños expuestos a escenarios como los descritos por el edil. Por último, se ha señalado que la iniciativa daría origen a otorgar funciones específicas a Carabineros de Chile de como proceder al respecto.
En definitiva, si hasta aquí tuviéramos que resumir la finalidad de la iniciativa, tendríamos que señalar que con ella se busca disminuir la delincuencia de NNA menores de catorce años; disminuir el consumo de drogas por parte de estos; hacer responsables a los padres en cuanto al deber de cuidado de los hijos y, por esa vía, brindar protección a los NNA que se encuentren en las circunstancias descritas por el edil. Por último, y ya en el terreno del cómo se llevaría a efecto la medida, esta sería ejecutada por Carabineros de Chile, Institución a la que se otorgaría funciones y procedimientos específicos al efecto.
Entendemos por otra parte que la medida no sería arbitraria en lo que respecta al grupo etario que con ella se vería afectado. En tal sentido, parece del todo evidente que si la iniciativa tuvo su origen dentro del contexto de la prevención del delito, tendría por objetivo hacerse cargo de aquel conjunto de NNA que no se encuentra considerados en la Ley de Responsabilidad del Adolescente, es decir, a aquellos NNA menores de catorce años, infractores de ley, e inimputables por cierto.
Últimamente, nos hemos ido acostumbrado a ver como algunos Ediles de nuestro país han implementado diversas y novedosas medidas tendientes a mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Sostenemos entonces que la Iniciativa del Alcalde seguiría esta tendencia de romper esquemas con iniciativas tales como Farmacias Populares o Inmobiliaria Popular, entre otras. Sin embargo, teniendo en consideración que la iniciativa del Alcalde no busca dar solución a necesidades en el ámbito de la salud o de vivienda, sino que más bien busca satisfacer la necesidad de mayor Seguridad Pública mediante la afectación del derecho de libre circulación de sujetos de derecho, en la especie NNA inimputables, a lo menos amerita discutir la idea que existe tras esta iniciativa y más precisamente la justificación de la misma.
En consecuencia, la presente exposición intentará aclarar ciertos aspectos en torno a la justificación de la iniciativa, basándonos en una revisión de nuestro Ordenamiento Jurídico a fin de determinar la existencia o no de normativa aplicable para la hipótesis planteada por el alcalde y, en segundo lugar, verificar si desde el punto de vista de las estadísticas, se justifica o no una medida como la que se pretende implementar, basándonos para tales efectos en los datos y cifras que proporciona el Centro de Análisis Estadístico Delictual (CEAD) de la Subsecretaria de Prevención del Delito, en lo que respecta a NNA infractores de Ley, menores de catorce años, como también aquella información que es posible rescatar de la página web del Poder Judicial en lo que respecta a NNA amenazados o vulnerados en sus derechos.
A fin de mantener un orden en la presente exposición, y dado que la iniciativa del Alcalde de Quilpué afectaría a niños y niñas menores de catorce años, será necesario partir abordando el enfoque doctrinal vigente sobre el que actualmente se sustentan los estándares internacionales en materia de infancia y adolescencia. En segundo término, se realizará una revisión a la normativa legal vigente en materia de la responsabilidad, derechos y deberes de quienes tienen el cuidado personal de los NNA. En tercer lugar, se examinará nuestro Ordenamiento Jurídico a efectos de verificar la existencia de competencias, procedimientos que la Ley encomienda a los Tribunales de Justicia tanto en materia de NNA menores de catorce años, infractores de ley y/o vulnerados en sus derechos. En cuarto lugar, se hace oportuno también examinar la existencia de funciones y procedimientos otorgados por ley a las fuerzas policiales, en relación con la materia objeto de esta exposición, es decir, aplicables para NNA menores de catorce años, infractores de ley y/o vulnerados en sus derechos. En quinto lugar, se efectuará una revisión de Programas de Gobierno existente en materia de protección de derechos de NNA, junto dar noticia sobre los órganos y servicios públicos que en ellos participan. Por último, se realizará una aproximación objetiva a la realidad existente en la Comuna de Quilpué en relación con NNA infractores de ley menores de catorce años y/o vulnerados en sus derechos, para lo cual, tendremos en consideración la información estadística que es pública y disponible en el sitio web de la Subsecretaría de Prevención del Delito en su sitio web.
1.- Sobre el enfoque doctrinal en materia de Infancia y Adolescencia
Desde el primer Congreso Internacional de Protección a la Infancia realizado en París en el año 1883, pasando por la Declaración de Ginebra del año 1924, la Declaración de los Derechos del Niño de 1959, para luego terminar en la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño del año 1989, nos da cuenta de un proceso histórico que conlleva una considerable evolución en la manera de comprender la relación que existe entre el Estado - Infancia y Adolescencia.
La Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (CIDN), promulgada y ratificada por el Estado de Chile en 1990[1], constituye actualmente un instrumento jurídicamente vinculante, es decir, que obliga al Estado a conducir todas las acciones que garanticen los derechos allí consagrados a favor de los niños, niñas y adolescentes. Enmarcado en el proceso de reconocimiento de los Derechos Humanos por parte de la comunidad internacional, se configuró a través de la CIDN una nueva doctrina denominada “Doctrina de la Protección Integral”. Esta postura encuentra su fundamento en el reconocimiento de los niños y niñas como sujetos de derecho, lo cual permite desechar el modelo o sistema tutelar también conocida como “Teoría de la Situación Irregular”, toda vez que esta última presenta una clara incompatibilidad con la dignidad humana. De esta manera, la CIDN realiza un llamado al reconocimiento de los niños como sujetos de derechos, lo que se hace extensible a todos sin distinción, por el solo hecho de ser personas. De esta manera entonces, se toma distancia del enfoque que predominaba hasta ese entonces, que para el caso de Chile, aglutina en la Ley de Menores N.° 16.618 (LM)[2], tanto a los NNA desvalidos o vulnerables como también a los menores de edad infractores de ley, en donde el denominador común radica en considerar al niño como objeto de derechos y deberes morales que tenían que ser ejercidos por la familia, así como también por los organismos gubernamentales, tendientes, en este último caso a evitar que los niños vulnerables se convirtieran en delincuentes. De esta forma, la denominada Doctrina de Situación Irregular se enfoca principalmente en los niños más vulnerables, a quienes se les considera, por predestinación, como futuros delincuentes dado el entorno o condición irregular en la que viven, debiendo el Estado, en tal caso, prestar asistencia o tutela ante el pronóstico de riesgo o peligro existente.
Para efectos de graficar aún más esta teoría de la situación irregular, basta tener en consideración cuál fue la postura de quien tuvo a su cargo la creación e implementación de la Ley 4.447 sobre Protección de Menores de 23 de octubre de 1928, cuerpo normativo anterior a la Ley de Menores N.° 16.618. En efecto, GAJARDO CONTRERAS, refiriéndose a la Ley 4.447, señala que “las deficiencias del hogar producen en una u otra forma la corrupción de los hijos. Ellas provocan el abandono. Este conduce a la vagancia, y de ahí al delito no hay más que un paso, que el niño franquea sin vacilar.”[3] Según refiere este autor, la Ley N.º 4.447 entregaba al Estado la facultad de intervenir directamente sobre el hogar, a “fin de observar si la vida que en él se desarrolla puede constituir un peligro para la salud moral de los niños, en cuyo caso debe sustraerlos de aquel ambiente pernicioso.”[4] Resulta entonces interesante lo que refiere Gajardo Contreras en torno al artículo 22 de la mencionada Ley N.º 4.447. De esta manera señala: “Puede éste (refiriéndose al hogar) ser un peligro para los menores por diversas causas que contempla la Ley, a saber: a) Incapacidad mental de los padres.- Comprende los casos de locura, demencia, idiotez, y, en general, cualquier perturbación mental que prive a los padres de la inteligencia necesaria para dirigir en forma competente la educación y cuidado de los hijos. b) Alcoholismo crónico.- Este vicio produce en el hombre la relajación de las costumbres y el olvido de todos los deberes, y un padre degenerado por esta causa, carece de la aptitud indispensable para educar a los hijos y constituye para éstos últimos un inminente peligro de desmoralización. c) Abandono moral o material.- Existe abandono moral cuando los padres no velen por la crianza y educación de los hijos, o consienten en que éstos se entreguen en la vía o en lugares públicos a la vagancia o a la mendicidad, ya sea en forma franca o a pretexto de profesión u oficio, y lo tratan con diferencia, desvinculado de cariño o protección.- d) Condena por vagancia, secuestro o abandono de menores.- Los padres que han sido condenados por alguno de estos delitos demuestran en forma elocuente su baja moralidad y constituyen para los hijos un peligro inminente de corrupción. e) Malos tratamientos o malos ejemplos.- los padres que maltratan o dan malos ejemplos a sus hijos cooperan en forma directa a su ruina moral.- f) Otras causas.- Aparte de las mencionadas, puede haber muchas otras causas que constituyan un peligro para la moralidad de los hijos.”[5]
Por otra parte, conforme lo señala SBOCCIA ESPINOZA, “dado que se hacía necesaria la existencia de un organismo rector, con Jerarquía superior a todos los servicios y entidades proteccionales y dotado de imperio, se creó por Ley N.º 16.520 el Consejo Nacional de Menores. Esta Ley empezó a regir el 22 de julio de 1966, y su texto definitivo se estableció en la Ley 16.618, del 8 de marzo de 1967. (…) pretende dar solución integral a nivel nacional del problema de los menores en situación irregular.”[6]
Una vez vigente la Ley de Menores N.º 16.618, su artículo 42 recoge prácticamente en forma íntegra las hipótesis contenidas ya en el artículo 22 de la Ley N.º 4.447. En definitiva, la idea, detrás de esta Ley de Menores, según GAJARDO CONTRERAS, radica en que “todo menor que se hallare en situación irregular, esto es, abandonado o en peligro moral o material, debe ser protegido por el Estado, a fin de evitar que llegue a ser inducido a la delincuencia.”[7]
No hay dudas entonces en cuanto a que en esta postura doctrinaria y su consagración legal, es posible advertir la conexión directa entre la definición de menor abandonado o desprotegido con la de menor delincuente. Con todo, es a partir de esta posición que el Estado finalmente reacciona con medidas tendientes a la readaptación del menor dentro de contexto de judicialización de la problemática social, tanto frente a las infracciones a la ley penal como también respecto a aquellas situaciones de amenaza o vulneración de derechos. Lo anteriormente señalado se encuentra, a su vez, en absoluta sintonía con el denominado “Derecho Penal de Autor”, postura doctrinaria contrapuesta a la doctrina clásica que defiende el “Derecho Penal de Acto”. En efecto, ante el Derecho Penal de Autor, la persona es castigada por lo que es considerada, esto es “un delincuente” y sin necesidad de cometer delito alguno. Ello, en contraste con el Derecho Penal de Acto, donde la persona es penada por lo que hace, es decir por el acto ilícito cometido.
Para ROXIN, se está frente al derecho penal del autor “cuando la pena se vincule a la personalidad del autor y sea su asocialidad y el grado de la misma lo que decida sobre la sanción. Lo que hace culpable aquí al autor no es ya que haya cometido un hecho, sino que sólo el que el autor sea tal se convierte en objeto de la censura legal (…) todos aquellos (…) son situaciones, en cuanto traducen estados preferentemente sociales no estables ni definidos; e irregulares, por tratarse de condiciones no aconsejables, que deben ser regularizadas o en lo posible suprimidas.”[8]
Dicho esto y retomando el actual enfoque Doctrinal sobre la Protección Integral es plenamente pertinente hacer notar que la ratificación de la CIDN por nuestro país coincide, además, con el período de retorno a la Democracia, lo que en materia de legislación penal, se traduce en el fenómeno denominado “reduccionismo o de morigeración penal” y cuyo objeto fue hacer compatible la legislación con el nuevo régimen. Sobre este contexto, es que el legislador a través del artículo 2 letra d) de la Ley N.° 19.567[9], de 01 de julio de 1998, derogó el párrafo “13. De la vagancia y mendicidad”, contenido en el Título VI del Libro Segundo del Código Penal, así como también los artículos 305 al 312 en el incluidos. En este mismo sentido, el artículo 5º de la misma ley, excluye la referencia a la vagancia establecida en el N.º 5º del artículo 42 de la Ley de Menores. En definitiva, es mediante estas modificaciones que se elimina finalmente la persecución penal respecto de las personas en condición de vagancia y mendicidad, lo cual, como ya lo señalamos, se enmarcaban dentro de la teoría del derecho penal del autor.
Por su parte, en lo que respecta a los adolescentes, la Ley N.º 20.084[10] de 07 de diciembre de 2005, sobre Responsabilidad de los Adolescentes por Infracciones a la Ley Penal, recoge la “doctrina de protección integral” para luego articular su contenido en torno al reconocimiento de los estos en su condición de sujetos plenos de derecho, todo lo cual se relaciona también con el modelo de responsabilidad de acto.
Es en esta misma línea, con fecha 21 de junio de 2013 entró a regir la reforma contenida en Ley N.° 20.680,[11] introduciendo con ello importantes modificaciones al Título XI del Código Civil, y a otros cuerpos legales, tendientes a ajustar nuestra normativa en torno a los principios rectores contenidos en la CIDN. En términos generales, podemos señalar que a través de la reforma, el legislador se preocupó de realzar el principio del interés superior del niño, incorporar las nociones de corresponsabilidad parental y cuidado compartido, derogar la denominada atribución preferente de todos los hijos menores de edad a la madre, regular la relación directa y regular y modificar algunos aspectos sobre la patria potestad. En definitiva, es mediante esta reforma que se profundiza aún más en aquello que ya se encontraba presente en preceptos legales vigentes y que se relaciona con el mandato que el legislador entrega principalmente a los operadores del derecho y a los padres, en cuanto a que todas las decisiones que se adopten en materia de filiación tengan en consideración prioritaria, tal y como lo establece la CIDN, el bienestar del hijo menor de edad mediante la consagración del interés superior del niño como principio rector en el ámbito de los derechos. Como una forma de sintetizar la comprensión de este principio jurídico denominado interés superior del niño, GÓMEZ DE LA TORRE,[12] nos señala que este cumple una triple función. En primer lugar constituye una garantía para el niño, en orden a que las decisiones tanto judiciales como administrativas que le afecten, deben considerar sus derechos. En segundo lugar, se presenta como una norma orientadora para legisladores, jueces e instituciones públicas y privadas. Por último, es una norma de interpretación y de resolución de conflictos.
De esta forma, hoy por hoy la CIDN constituye en sí un instrumento jurídico para el conjunto del universo infancia y adolescencia, y no solo para el menor abandonado-delincuente, como resultaba de la letra y más aún de la praxis de las legislaciones inspiradas en la doctrina de la situación irregular. En este último aspecto, y tal y como ya lo hemos adelantado, la “Doctrina de Protección Integral” articula su contenido en el reconocimiento de los niños y adolescentes en su condición de sujetos de derecho, lo que implica, en definitiva, el reconocimiento de sus derechos y garantías establecidas en la CPR, dentro de las cuales, evidentemente encontraremos la libertad personal y la seguridad individual.
No obstante lo anterior, si bien es cierto que por una parte el enfoque de la situación irregular se encuentra ya superado por la doctrina de la protección integral de los derechos del niño, en la práctica, sin embargo, aún sigue vigente la Ley de Menores la que se fundamenta, como ya señalamos en la vieja doctrina, cuestión que entre otros aspectos, impide en definitiva, un verdadero cambio en la forma de mirar la infancia y adolescencia por parte de nuestra sociedad, permitiendo entre otros fenómenos iniciativas o decisiones adoptadas desde una óptica claramente discriminatoria por parte de quienes tienen la obligación de ajustar sus decisiones a los preceptos y principios contenidos en la actual legislación internacional en materia de infancia y adolescencia, legislación que por lo demás, como ya se ha indicado, resulta vinculante para el Estado de Chile.
Teniendo en claro lo hasta aquí expuesto, y retomando la problemática existente en la iniciativa del alcalde, damos por sabido que esta cubriría al grupo etario no contemplado en la Ley Nº 20.084, sobre Responsabilidad Penal Adolescente, puesto que esta normativa ya reconoce en forma expresa a los adolescentes infractores, mayores de catorce años y menores de dieciocho, la calidad de sujetos de derechos, por lo que, teniendo en cuenta la edad y las particularidades propias del grado de desarrollo, es posible exigir responsabilidad por los delitos cometidos, reconociéndose eso si para ello las garantías de un debido proceso penal. Así visto, y teniendo en consideración entonces que se trata de una propuesta tendiente a “evitar la comisión o participación en hechos delictuales por parte de menores de catorce años”, inimputables por lo demás según lo dispuesto en el artículo 10 N.° 2 del Código Penal[13] en relación a lo preceptuado en el artículo 1 de la Ley Nº 20.084, cabe hacer notar, en primer lugar una cuestión obvia, cual es que hoy por hoy no podemos suponer que de una situación de marginalidad o de pobreza o de desprotección por parte de quienes tengan a cargo el cuidado de los NNA devendrá necesariamente el surgimiento de una persona delincuente. En segundo lugar, no existe un horario determinado para realizar conductas reñidas con la ley, puesto que ellas ocurren las 24 horas, los siete días de la semana. En tercer lugar, bien podría presentarse el caso en donde un niño menor de catorce años se encontrara en compañía de un adulto con claras intenciones de cometer un ilícito, pero que por estar junto a este último, podría de todas formas circular libremente sin infringir la pretendida Ordenanza. Por último, y en cuarto lugar, cabría preguntarnos si acaso no nos llamaría la atención que un menor de catorce años deambulará solo por la vía pública a altas horas de la noche o madrugada. Es evidente que de verificarse una situación como la recién descrita nos llevaría a poner la mirada en quien ejerce el Cuidado Personal de aquel menor de edad.
2.- Sobre la responsabilidad, derechos y deberes de los padres o quienes tengan el cuidado personal de los niños
Una de las razones por las que la iniciativa anunciada por el alcalde obtiene adherencia por parte de la opinión pública, dice relación con lograr hacer responsable a quienes tienen a su cargo el cuidado personal de estos NNA, menores de catorce años. De esta manera, el edil ha señalado que: "Está pasando que los padres no saben dónde están sus hijos, por tanto hay un acto de irresponsabilidad de parte de ellos, aunque nosotros, como sociedad, también tenemos algo que decir."[14]
Al respecto, y como cuestión previa, cabe hacer notar que el artículo 18-1 CIDN, establece: “Los Estados partes pondrán el máximo empeño en garantizar el reconocimiento del principio de que ambos padres tienen obligaciones comunes en lo que respecta a la crianza y el desarrollo del niño.”[15] En este mismo orden de ideas, el artículo 5 CIDN dispone a su vez: “Los Estados Partes respetarán las responsabilidades, los derechos y los deberes de los padres o, en su caso, de los miembros de la familia ampliada o de la comunidad, según establezca la costumbre local.”[16] Por último, el artículo 27-2 CIDN prescribe: “A los padres u otras personas encargadas del niño les incumbe la responsabilidad primordial de proporcionar, dentro de sus posibilidades y medios económicos, las condiciones de vida que sean necesarias para el desarrollo del niño.”[17] En este mismo sentido, pero ya en lo que respecta a nuestra legislación, el artículo 222 inciso 1º CC[18] establece: “La preocupación fundamental de los padres es el interés superior del hijo, para lo cual procurarán su mayor realización espiritual y material posible, y lo guiarán en el ejercicio de los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana de modo conforme a la evolución de sus facultades.”[19] En cuanto a esta última norma, es de toda importancia poder resaltar no tan solo el Principio del Interés Superior del Niño que expresamente se consagra en la misma, y como un sub principio de este, la noción de Corresponsabilidad del padre y madre en lo que respecta al cuidado personal y crianza de los hijos, sino que también resalta la responsabilidad que sobre en ellos recae en torno a guiarlos en el ejercicio de los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana de modo conforme a la evolución de sus facultades. Visto así, serán los padres los llamados a velar por la Seguridad Individual y Libertad Personal de los hijos, entre otros deberes, teniendo para ello en consideración, la evolución de sus facultades.
Otra norma que consideramos importante al efecto, es aquella establecida en el inciso primero del artículo 234 del CC, dicho precepto establece: “Los padres tendrán la facultad de corregir a los hijos, cuidando que ello no menoscabe su salud ni su desarrollo personal. Esta facultad excluye toda forma de maltrato físico y sicológico y deberá, en todo caso, ejercerse en conformidad a la ley y a la Convención sobre los Derechos del Niño.”[20] Por último, también resulta pertinente destacar lo dispuesto en el artículo 236 del mismo cuerpo legal, norma que prescribe: “Los padres tendrán el derecho y el deber de educar a sus hijos, orientándolos hacia su pleno desarrollo en las distintas etapas de su vida.”[21] Todo lo anterior, además, queda en absoluta consonancia con lo preceptuado finalmente en el artículo 19 N.º 10 CPR, que dispone: “Los padres tienen el derecho preferente y el deber de educar a sus hijos.”[22]
Teniendo en consideración las normativas citadas, surge entonces la pregunta sobre si será necesario legislar (o promover una Ordenanza) para los efectos de establecer la Responsabilidad de los Padres en el deber del Cuidado de los hijos, o bien, para establecer consecuencias jurídicas que devienen de la infracción del deber de cuidado sobre los hijos. Todo parece indicar que efectivamente la ley ya da respuestas a la responsabilidad que recae sobre los padres frente a una hipótesis como la descrita por el Alcalde. En efecto, ante tal circunstancia, bien podría dar lugar a que el padre o madre no custodio del menor pudiera solicitar ante el Tribunal de Familia la atribución del cuidado personal del NNA, para lo cual se tendrá en consideración lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 225 y 225-2, ambos del Código Civil. De esta manera, la norma establecida en el inciso cuarto del artículo 225 CC, dispone: “En cualesquier de los casos establecidos en este artículo, cuando las circunstancias lo requieran y el interés superior del hijo lo haga conveniente, el juez podrá atribuir el cuidado personal del hijo al otro de los padres, o radicarlo en uno solo de ellos, si por acuerdo existiere alguna forma de ejercicio compartido. Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 226.”[23]
Un aspecto importante que debemos tener presente en torno a este punto, se relaciona con las reformas contenidas en la Ley N.º 20.680, y que más precisamente, se refiere a que el antiguo art. 225 inc. 3º CC, en lo que respecta a la atribución judicial del cuidado personal a favor del padre o la madre, invocaba el interés del hijo para decidir juicios de cuidado personal pero, a la vez, el mismo artículo exigía “maltrato, descuido u otra causa calificada”, para los efectos de justificar la pretensión procesal. Esta situación generó que muchos operadores del derecho interpretaran esta disposición a la luz del art. 42 LM (norma que se refiere a las inhabilidades física y morales de los padres), cuestión que en la práctica dificultó la posibilidad de obtener una demanda favorable por parte de aquel progenitor que reclamaba para sí el cuidado personal de los hijos dado el “alto estándar probatorio”. Con la Ley N.º 20.680 lo anterior quedo corregido. En efecto, en primer lugar, el legislador suprime la oración “maltrato, descuido u otra causa calificada” del art. 225 CC, en lo que respecta a la atribución judicial entre los padres. Lo anterior, a nuestro juicio, no significa que dichas conductas queden imprevistas, toda vez que estas se encontrarían comprendidas en el inciso cuarto del artículo 225 del Código Civil ya citado, al referir: “ (…) cuando las circunstancias lo requieran y el interés superior del hijo lo haga conveniente (…)” En segundo lugar, incluye un nuevo artículo, esto es, el 225-2 CC, que establece los criterios que debe considerar y ponderar el juez al momento de determinar si el interés superior del niño se ajusta mejor a la pretensión de quien reclama su cuidado o quien desde ya lo ejerce. Y, en tercer lugar, desvincula el art. 225 CC del art 42 LM al reemplazar la frase inicial de éste último artículo el que a través de la reforma hoy dispone: “Para el sólo efecto del artículo 226 del Código Civil (…).”
Por último, si fuera del caso que ambos padres fueran inhábiles física o moralmente, el artículo 226 CC, dispone: “Podrá el juez, en el caso de inhabilidad física o moral de ambos padres, confiar el cuidado personal de los hijos a otra persona o personas competentes, velando primordialmente por el interés superior del niño conforme a los criterios establecidos en el artículo 225-2. En la elección de estas personas se preferirá a los consanguíneos más próximos y, en especial, a los ascendientes.”[24] Este último artículo se relaciona a su vez con el artículo 42 LM, norma que, como ya hemos señalado, se encarga de establecer cuando se entenderá que los padres se encuentran en el caso de inhabilidad física o moral. De esta forma el artículo 42 LM dispone: “Para él sólo efecto del artículo 226 del Código Civil, se entenderá que uno o ambos padres se encuentran en el caso de inhabilidad física o moral: 1° Cuando estuvieren incapacitados mentalmente; 2° Cuando padecieren de alcoholismo crónico; 3° Cuando no velaren por la crianza, cuidado personal o educación del hijo: 4° Cuando consintieren en que el hijo se entregue en la vía o en los lugares públicos a la vagancia o a la mendicidad, ya sea en forma franca o a pretexto de profesión u oficio; 5º Cuando hubieren sido condenados por secuestro o abandono de menores; 6° Cuando maltrataren o dieren malos ejemplos al menor o cuando la permanencia de éste en el hogar constituyere un peligro para su moralidad; 7° Cuando cualesquiera otras causas coloquen al menor en peligro moral o material.”[25]
Dicho esto, y teniendo presente que por medio de la reforma de la Ley N.º 20.680, el legislador no se detuvo, a la luz de la nueva Doctrina de Protección Integral, en la revisión y adecuación de una definición concreta en cuanto a lo que debe entenderse por inhabilidad física o moral referido en artículo 42 LM, cabe preguntarnos entonces, ¿cómo es que bajo este paradigma de la protección integral de los derechos del niño debemos hoy entender lo dispuesto en el referido artículo 42 LM?, norma que como ya revisamos, tiene su origen en la doctrina de situación irregular. En nuestra opinión, si se ha de considerar que por medio de la reforma de la Ley N.º 20.680 se busca dar protección integral a los derechos universales e inalienables cuyos titulares son todos los niños, niñas y adolescentes, siendo obligados los adultos a dar efectividad a ellos, no nos quedará más que interpretar el artículo 42 LM como una norma que establece una serie de situaciones concretas de amenaza o violación a los derechos fundamentales provocados por la falta o insuficiencia en el ejercicio de los deberes de orientación y cuidado de quienes los tienen a su cargo. Desde esta perspectiva, el juez se debe concentrar ya no en indagar sobre las conductas reprochables de los padres descritas en la norma, sino más bien en la conveniencia del niño en cuanto a quedar bajo el cuidado de ellos.
Finalmente, conforme a lo ya expresado, no cabe duda entonces que serán siempre los padres, o aquellos que tengan el cuidado del niño, quienes tendrán la responsabilidad sobre el deber de crianza, cuidado personal y de guiarlos en el ejercicio de los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana de modo conforme a la evolución de sus facultades, y ante la infracción de dicho deber o cuando las circunstancias lo requieran y el interés superior del hijo lo haga conveniente podrá dar lugar a modificar la atribución del cuidado personal en el otro progenitor, siendo ello resuelto judicialmente ante los Tribunales de Familia, quienes tendrán presente lo dispuesto el inciso cuarto artículo 225 CC y, ante el evento que ambos padres sean física o moralmente inhábiles, el juez podrá confiar el cuidado personal de los hijos a otra persona o personas competentes, según sea lo más conveniente para el NNA, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 226 CC. Todo lo anterior, sin perjuicio de las competencias legales con que cuentan estos mismos Tribunales para los fines de adoptar las Medidas de Protección de ser estas necesarias.
3.- Sobre jurisdicción especializada en materia de protección de la Infancia y Adolescencia
Siendo, consecuentes con lo hasta aquí expuesto, corresponde ahora revisar dentro de nuestro ordenamiento jurídico, aquellas normas que digan relación con la intervención de los Tribunales de Justicia en lo que respecta a NNA infractores de ley y/o vulnerados en sus derechos fundamentales, en ambos caso menores de catorce años.
De acuerdo al Mensaje contenido en la Historia de la Ley Nº 19.968[26], que crea los Tribunales de Familia, de fecha 30 de agosto de 2004, el Proyecto de Ley plantea como objetivo específico establecer la existencia de jurisdicción especializada en asuntos de familia para lo cual se crean los Tribunales de Familia, dedicados a conocer exclusivamente materias de familia. Además, resulta notable lo señalado por los representantes del Ejecutivo, en el Segundo Informe de la Comisión Constitución, en cuanto que sostiene que: “El tratamiento de los conflictos de la infancia en materia sustantiva se efectuará, conforme propone la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, en dos grupos diversos. Por una parte, y sobre la base del carácter de sujeto de derechos, se regula la posibilidad de hacer efectiva la responsabilidad infraccional de los adolescentes (caso en que el niño infringe derechos de terceros). Por otra, se asume la necesidad de dar medidas de amparo a la vulneración de derechos de que el niño pueda ser objeto. Ambas materias son tratadas en la actualidad bajo un mismo sistema de respuesta estatal (medidas de protección) asumiendo que el menor de edad no es sujeto de derechos, sino objeto de protección, en tanto incapaz. Este sistema se consagra en la parte orgánica de la ley de menores, especialmente en las medidas de protección que ella establece, en la existencia de las casas de menores y en el procedimiento regulado al efecto.” [27]
3.1. Competencias de Tribunales de Familia en materia de niños amenazados o vulnerados en sus derechos
En cuanto a las competencias en esta materia, cabe resaltar lo establecido el artículo 8° de la Ley de Tribunales de Familia N.° 19.968, norma que señala: “Competencia de los juzgados de familia. Corresponderá a los juzgados de familia conocer y resolver las siguientes materias: (…) 7) Todos los asuntos en que aparezcan niños, niñas o adolescentes gravemente vulnerados o amenazados en sus derechos, respecto de los cuales se requiera adoptar una medida de protección conforme al artículo 30 de la Ley de Menores; 11) Las causas relativas al maltrato de niños, niñas o adolescentes de acuerdo a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 62 de la ley Nº 16.618; (…) 17) Toda otra materia que la ley les encomiende.”[28] De esta norma resalta la remisión que los numerales 7) y 11) realizan a los artículos 30 y 62, respectivamente, ambos de la Ley de Menores. En relación al artículo 30 de la LM, se puede señalar que dicha norma fue modificada por el artículo 121 N.° 4) de la ley N.° 19.968, de tal forma que esta dispone hoy como Medidas para niños amenazados o vulnerados en sus derechos, lo siguiente: “En los casos previstos en el artículo 8°, números 7) y 8), de la ley que crea los juzgados de familia, el juez de letras de menores, mediante resolución fundada, podrá decretar las medidas que sean necesarias para proteger a los menores de edad gravemente vulnerados o amenazados en sus derechos.
La medida de internación en un establecimiento de protección sólo procederá en aquellos casos en que, para cautelar la integridad física o síquica del menor de edad, resulte indispensable separarlo de su medio familiar o de las personas que lo tienen bajo su cuidado, y en defecto de las personas a que se refiere el inciso anterior. Esta medida tendrá un carácter esencialmente temporal, no se decretará por un plazo superior a un año, y deberá ser revisada por el tribunal cada seis meses, para lo cual solicitará los informes que procedan al encargado del Centro u hogar respectivo. Sin perjuicio de ello, podrá renovarse en esos mismos términos y condiciones, mientras subsista la causal que le dio lugar. En todo caso, el tribunal podrá sustituir o dejar sin efecto la medida antes del vencimiento del plazo por el que la hubiere dispuesto.”[29]
Por último, el artículo 62 de esta Ley, prescribe: “Será castigado con prisión en cualquiera de sus grados o presidio menor en su grado mínimo, o con multa de diez a cien escudos: 1° El que ocupare a menores de dieciocho años en trabajos u oficios que los obliguen a permanecer en cantinas o casas de prostitución o de juego; 2° El empresario, propietario o agente de espectáculos públicos en que menores de dieciséis años hagan exhibiciones de agilidad, fuerza u otras semejantes con propósito de lucro; 3° El que ocupare a menores de dieciséis años en trabajos nocturnos, entendiéndose por tales aquéllos que se ejecutan entre las diez de la noche y las cinco de la mañana, y (…) El maltrato resultante de una acción u omisión que produzca menoscabo en la salud física o psíquica de los menores, no comprendido en leyes especiales sobre materias similares, será sancionado con todas o algunas de las siguientes medidas: (…) 3) Multa, a beneficio municipal, equivalente al ingreso diario del condenado, de uno a diez días, la que se fijará prudencialmente por el juez.(…) Lo dispuesto en este artículo será también aplicable cuando las personas indicadas en el inciso primero abandonen al menor sin velar por su crianza y educación o lo corrompan.” [30]
3.2. Competencias de Tribunales Familia en materia de conductas ilícitas cometidas por NNA inimputables (menores de 14 años)
Al respecto el artículo 8° de la Ley de Tribunales de Familia N.° 19.968, dispone: “Competencia de los juzgados de familia. Corresponderá a los juzgados de familia conocer y resolver las siguientes materias: 9) (…) Tratándose de hechos punibles cometidos por un niño o niña, el juez de familia procederá de acuerdo a lo prescrito en el artículo 102 N.”[31] El artículo 102 N, a su vez establece: “En los casos en que un niño, niña o adolescente inimputable incurra en una conducta ilícita, el juez de familia deberá citar a su padre, madre o a quien lo tenga a su cuidado a una audiencia, para los fines del artículo 234 del Código Civil.”[32]
El artículo 234 CC, a su vez dispone:
“Los padres tendrán la facultad de corregir a los hijos, cuidando que ello no menoscabe su salud ni su desarrollo personal. Esta facultad excluye toda forma de maltrato físico y sicológico y deberá, en todo caso, ejercerse en conformidad a la ley y a la Convención sobre los Derechos del Niño.
Las resoluciones del juez no podrán ser modificadas por la sola voluntad de los padres.”[33]
3.3. Procedimientos Especiales ante Tribunales en materia de Medidas de Protección
Resulta pertinente tener en cuenta, además, “el TITULO IV, sobre PROCEDIMIENTOS ESPECIALES, Párrafo primero, de la aplicación judicial de medidas de protección de los derechos de los niños, niñas o adolescentes”, perteneciente a la referida Ley N.° 19.968, la que en su artículo 68 inciso 1° dispone: “Procedimiento de aplicación de medidas de protección. En los casos en que la ley exige o autoriza la intervención judicial para adoptar las medidas de protección jurisdiccionales establecidas en la ley, tendientes a la protección de los derechos de los niños, niñas o adolescentes cuando éstos se encontraren amenazados o vulnerados, se aplicará el procedimiento contenido en el presente Párrafo. En lo no previsto por éste, se aplicarán las normas del Título III.”[34] A su vez, el artículo 70 del mismo cuerpo legal, y que prescribe: “Inicio del procedimiento. El procedimiento podrá iniciarse de oficio o a requerimiento del niño, niña o adolescente, de sus padres, de las personas que lo tengan bajo su cuidado, de los profesores o del director del establecimiento educacional al que asista, de los profesionales de la salud que trabajen en los servicios en que se atienda, del Servicio Nacional de Menores o de cualquier persona que tenga interés en ello.
El requerimiento presentado por alguna de las personas señaladas en el inciso anterior no necesitará cumplir formalidad alguna, bastando con la sola petición de protección para dar por iniciado el procedimiento.” [35]
4.- Sobre las normas de Actuación Policial.
En relación con este aspecto, el jefe de la comuna de Quilpué, ha señalado que la medida permitirá al personal de Carabineros retener a los menores de edad que sean sorprendidos entre la 1:00 y 5:00 de la madrugada en la calle, verifique su domicilio y luego los lleve a su casa.
De esta manera, el Alcalde detalló que: “Ante Carabineros, la PDI y la Fiscalía, entablé un tema que me preocupa, que es la situación de los niños, adolescentes, que circulan por las calles a altas horas de la noche. Está pasando que los padres no saben donde están sus hijos, por tanto hay un acto de irresponsabilidad de parte de ellos, aunque nosotros, como sociedad, también tenemos algo que decir.”[36] El alcalde aseguró que esta propuesta generó el interés de la PDI y Carabineros, además de reconocer que “sé que es una medida no muy popular para los jóvenes, especialmente, pero el hecho es que en esta comuna se están cometiendo delitos en las calles, en los que se ven involucrados niños.”[37]
En definitiva, según el Edil: “Es necesario disponer de una ley, regulada por la comuna, que restrinja el horario nocturno de los menores de catorce años. Que estos niños no circulen por las calles ni menos sean sorprendidos en bares y discotecas.”[38] “(…) para ejecutar la ordenanza el menor infractor deberá ser detenido y luego trasladado a su casa.”[39]
Por su parte, Patricio Gómez, Mayor de Carabineros de Quilpué, declaró ante los medios lo siguiente: “No puedo determinar si se puede o no se puede si no está dentro de las leyes, tanto jurídicas o como una ordenanza municipal o decreto alcaldicio. Si, si está dentro de una ordenanza municipal, Carabineros debe proceder de la manera que determine la norma.”[40]
En relación con la propuesta del Alcalde, don Christián Cárdenas, ex Gobernador de la Provincia de Marga Marga, cuestionando la innovadora iniciativa del Jefe Comunal, señaló: “(…) si la tarea se le entregara a Carabineros o PDI lo único que haría es impactar y distraer su labor.”[41] Por último, la Concejal Viviana Ñúñez “tildó la idea como exagerada, pero valoró que con esta se intente solucionar la falta de normativa que en el país que existe sobre el combate a la delincuencia y su relación con el cuidado a los niños y niñas.”[42]
En definitiva, lo expuesto por el Edil hace suponer, en principio, que se estaría frente a una verdadera innovación en cuanto a entregar funciones específicas a Carabineros de Chile. Por su parte, Mayor de Carabineros de Quilpué, refiriéndose a la iniciativa dada a conocer por el Alcalde, indicó, de forma un tanto ambigua, que no podría determinar si esta se podría aplicar si es que no está normada por una ley u ordenanza municipal, pero que de estarlo, Carabineros debería proceder conforme a ella. Por último, el ex Gobernador, cuestiona la medida puesto que – según lo declarado por éste - dichas funciones llevarían a distraer las labores propias de Carabineros de Chile.
4.1.- Normativa vigente en materia de Funciones Policiales frente a NNA vulnerados en sus derechos
Independientemente de cuál sea la postura que las autoridades (o ex autoridad) hayan adoptado al respecto, lo cierto es que han transmitido a la opinión pública la idea o sensación de que con la medida prácticamente se estaría llenando un vacío legal y que por medio de otorgar funciones nuevas y precisas a Carabineros de Chile contenidas en una Ordenanza se lograría, obtener mayor Seguridad Pública, evitar la participación de estos NNA en hechos delictuales y brindar protección a los NNA vulnerables. Sin embargo, todo lo dicho por estas autoridades se encontraría muy distante de la realidad legal vigente.
En efecto, el artículo 15 de la Ley N.° 16.618, publicada en el Diario Oficial el 8 de marzo de 1967, dispone lo siguiente: “Créase en la Dirección General de Carabineros un Departamento denominado "Policía de Menores", con personal especializado en el trabajo con menores. Este departamento establecerá en cada ciudad cabecera de provincia y en los lugares que sean asiento de un Juzgado de Letras de Menores, Comisarías o Subcomisarias de Menores.
La Policía de Menores tendrá las siguientes finalidades: a) Recoger a los menores en situación irregular con necesidad de asistencia o protección; b) Ejercer, de acuerdo con las instrucciones que imparta el Servicio Nacional de Menores, el control de los sitios estimados como centros de corrupción de menores; c) Fiscalizar los espectáculos públicos, centros de diversión o cualquier lugar donde haya afluencia de público, con el fin de evitar la concurrencia de menores, cuando no sean apropiados para ellos, d) Denunciar al Ministerio Público los hechos penados por el artículo 62, y e) Otorgar protección inmediata a un niño, niña o adolescente que se encuentre en situación de peligro grave, directo e inminente para su vida o integridad física.
Para ello, concurriendo tales circunstancias, podrá ingresar a un lugar cerrado y retirar al niño, niña o adolescente, debiendo en todo caso poner de inmediato los hechos en conocimiento del Juez de Menores, del Crimen o Fiscal del Ministerio Público, según corresponda.”[43]
A propósito de esta norma, cabe mencionar que desde el año 2011 existe un Proyecto de Ley en la Comisión de Familia de la Cámara de Diputados, Boletín N.° 7473-18, que pretende modificar la Ley N.° 16.618, a través de la eliminación de la expresión "menores en situación irregular” contenida en la letra a) del mencionado artículo 15, puesto que: “Dicha voz no es acorde con la protección que merece todo menor, por cuanto no le corresponde a la autoridad decidir quién merece protección y quién no. Es decir, se da lugar a una discriminación que es mejor evitar. (…) Por eso se propone la eliminación de la expresión “menores en situación irregular”, de tal manera de terminar con el prejuicio y discriminación que pueden sufrir los jóvenes y niños, y asegurando de este modo que la acción de la Policía de Menores vaya destinada a todos los menores que lo necesiten.”[44]
Advirtiendo, que no obstante ser más bien partidarios de promover derechamente la promulgación de una la Ley Marco en materia de Infancia y Adolescencia, más que de tratar de obtener modificaciones a la ley N.° 16.618, lo cierto es que, al menos, este Proyecto de Ley nos demuestra que existe la voluntad del legislador en cuanto a adecuar la norma dentro del contexto de la protección integral de los derechos del niño, haciéndola de esa forma extensibles a todos los NNA, evitando así caer en discriminaciones que supuestamente debieran haber estado ya superadas.
4.2.- Normativa vigente en materia de Procedimientos Policiales frente a NNA infractores de Ley, menores de catorce años
Por otro lado, y en lo que respecta a procedimientos policiales, existe norma expresa sobre la "restricción" de libertad a menores de catorce años en flagrancia con fines de protección. En efecto, el Art. 58 de la Ley N.° 20.084, que establece el Sistema de Responsabilidad Penal de los Adolescentes por Infracción a la Ley Penal, dispone: “Restricción de libertad de menores de catorce años. Si se sorprendiere a un menor de catorce años en la ejecución flagrante de una conducta que, cometida por un adolescente constituiría delito, los agentes policiales ejercerán todas las facultades legales para restablecer el orden y la tranquilidad pública y dar la debida protección a la víctima en amparo de sus derechos.
Para los efectos de que el fiscal pueda interrogar al menor en calidad de testigo, se estará a las normas generales que regulan la materia.”[45]
En cuanto a esta norma, llama la atención entonces, que tratándose de un menor de catorce años en la ejecución flagrante de una conducta que, cometida por un adolescente constituiría delito, los agentes policiales deberán poner al niño a disposición del tribunal de familia a fin de que éste procure su adecuada protección y en cuanto a las infracciones de menor entidad estos agentes podrán entregar al niño inmediata y directamente a sus padres y personas que lo tengan a su cuidado y, de no ser ello posible, lo entregarán a un adulto que se haga responsable de él, prefiriendo a aquellos con quienes tuviere una relación de parentesco, informando en todo caso al tribunal de familia competente.
Por otra parte, creemos pertinente además, referir que el artículo 72 del Código Penal, contempla una circunstancia agravante de la responsabilidad criminal en aquellos casos que un adulto se prevalezca de un menor de edad para la comisión de un delito, y cuyo tenor es el siguiente:"En los casos en que aparezcan responsables en un mismo delito personas mayores de dieciocho años y menores de edad, se aplicará a los mayores la pena que les habría correspondido sin esta circunstancia aumentada en un grado, si estos se hubiesen prevalido de los menores en la perpetración del delito, pudiendo esta circunstancia ser apreciada en consciencia por el juez."[46]
Por último, también resulta importante tener en consideración las normas establecidas para la actuación policial contenidas en el inciso tercero del artículo 43, del Mensaje Nº 950-363, de fecha 21 de septiembre de 2015, por medio del cual, la ex Presidenta de la República, Sra. Michelle Bachelet Jeria, dio inicio al Proyecto de Ley de Sistema de Garantías de los Derechos de la Niñez: “Asimismo, en todo procedimiento policial en que se vea involucrado un niño, y cualquiera sea la naturaleza de dicho procedimiento, deberá actuarse en conformidad a protocolos especialmente diseñados para cumplir con sus funciones en estricto apego al respeto de los derechos de los niños. Siempre se deberá informar al niño del procedimiento que se esté ejecutando.”[47]
En consecuencia y de acuerdo a lo hasta aquí expuesto, debemos necesariamente concluir que actualmente existe norma legal expresa respecto a funciones y procedimientos específicos tanto a Carabineros de Chile como a la PDI tratándose de un menor de catorce años en la ejecución flagrante de una conductas ilícitas o infracciones de menor entidad tales como incivilidades o conductas antisociales.
4.3.- Sobre la Policía de Menores (actual Departamento Policial Infancia y Adolescencia)
De acuerdo a lo ya visto en el artículo 15 LM, se dispone la creación en la Dirección General de Carabineros un Departamento denominado "Policía de Menores", con personal especializado en el trabajo con menores. De los antecedentes recopilados, podemos constatar que a fin de adecuar la estructura orgánica institucional de la época, Carabineros de Chile, mediante la Orden General N.° 1.157[48], de fecha 11 de noviembre de 1996, creó la Dirección de Protección Policial de la Familia (DIPROFAM), y dentro de dicho lineamiento, dispuso cambiar la dependencia del Departamento Policía de Menores (O.S. 11.), desde la Dirección de Fronteras y Servicios Especiales a la Dirección de Protección Policial de la Familia. Posteriormente, mediante la Orden General N.° 1.694[49] de fecha 08 de mayo de 2006, dispuso aprobar la Directiva de Organización y Funcionamiento de la Dirección de Protección Policial de la Familia, siendo esta responsable de planificar, organizar, dirigir y controlar, a nivel institucional, todos los aspectos legales y procedimentales relacionados con niños, niñas y familia, estableciendo unidad de doctrina y criterios técnicos uniformes en cuanto a los objetivos, estrategias, políticas, planes, programas y procedimientos que corresponda a Carabineros de Chile sobre la materia. Destaca en este sentido, lo preceptuado en el artículo 11, Capítulo II, sobre los Departamentos Dependientes, norma que dispone: “El Departamento Policía de Menores tiene por misión planificar, organizar y controlar las acciones orientadas a la actualización de las normas y procedimientos técnicos policiales relacionados con niños, niñas y adolescentes, de acuerdo a la legislación vigente, ocupándose, además, de la capacitación del personal de Carabineros que ejerce funciones operativas a nivel nacional, con la finalidad de mejorar su desempeño profesional, con criterios conformes y ajustados a derecho. Asimismo le corresponde desarrollar actividades de difusión dirigidas a la comunidad en prevención de situaciones ilícitas que afecten a menores de edad.”[50]
Avanzado en el tiempo, Carabineros de Chile, a través de la Orden General N.° 2.220 de 26 de septiembre 2013, modificó la denominación que hasta ese entonces tenía la Dirección de Protección Policial de la Familia (DIPROFAM) por la de Zona de Carabineros Prevención y Protección de la Familia (ZONAFAM),[51] y ya a través de la Orden General N.° 2.442[52] de fecha 07 de diciembre de 2016, aprueba la Directiva de Organización y Funcionamiento de ésta, derogando, además, las anteriores Ordenes Generales ya referidas. De acuerdo a esta última Orden General, la denominada Zona de Carabineros Prevención y Protección de la Familia: “(…) tiene por finalidad establecer la misión, organización y funcionamiento de la Zona de Carabineros Prevención y Protección de la Familia, así como los requisitos y obligaciones que deben cumplir sus integrantes, en cada uno de los cargos que se establecen, en sus Departamentos y Repartición que la componen.
Lo anterior en función del ámbito de competencia de esta Alta Repartición, asociado a la prevención y la protección de los delitos que afecten a la familia e infancia, como también en temas de integración de Carabineros de Chile con la comunidad.”[53]
A cargo de dicha ZONAFAM, se encuentra el Departamento Policial Infancia y Adolescencia y según el artículo 38 de la Directiva: “(…) tiene como misión planificar, organizar y controlar todas aquellas acciones relacionadas con procedimientos con niños, niñas y adolescentes, adoptados por las Unidades de Carabineros de Chile, monitoreando y evaluando los aspectos técnicos asociados a aquellos.”[54]
Para el desarrollo de dicha misión el Departamento Policial Infancia y Adolescencia, cuenta, según lo preceptuado en el artículo 40 de la Directiva, con dos Oficinas, a saber: 1) Oficina de Programas de Seguridad Integrada para niños, niñas y adolescentes 24 Horas y Proyectos; y 2) Oficina de Coordinación Intersectorial Infancia y Adolescencia. Dentro de las funciones de Oficina de Programas de Seguridad Integrada para niños, niñas y adolescentes 24 Horas (P.S.I 24 Horas) y Proyectos, el artículo 42 de la Directiva se destacan las siguientes funciones: “a) Contribuir en procesos de prevención, protección y control de situaciones de riesgo y prevención de la delincuencia en niños, niñas y adolescentes, a través del análisis y la disponibilidad de información, aportando a la ejecución de planes, programas y proyectos que se ejecuten institucionalmente; b) Generar o sugerir al mando, nuevos lineamientos de trabajo preventivo, a partir del análisis de los programas ya existentes; c) Implementar proyectos con el objeto de crear mejoras en el funcionamiento de las áreas de gestión de esta Repartición; d) Proponer al mando instancias de estudio, innovación y desarrollo de fenómenos sociales asociados al área de gestión del Departamento; e) Ejecutar el P.S.I. 24 Horas, manteniendo la debida reserva de los registros de niños, niñas y adolescentes, derivados al Programa, vulnerados en sus derechos e infractores de ley, provenientes de las unidades operativas territoriales que adopten los procedimientos; f) Enviar de forma diaria, los listados de niños, niñas y adolescentes que han sido parte de un procedimiento policial de Carabineros de Chile, en su calidad de infractor de ley o vulnerados en sus derechos, a los delegados Municipales y Comisario de la Unidad Territorial; g) Mantener actualizado un catastro y registro, de cada uno de los operadores que participan en el proceso; h) Mantener actualizado un catastro de los proyectos externos asociados al programa; i) Controlar el envío diario de la información a los Delegados Municipales y encargados comunitarios de las unidades; j) Generar información criminal útil para mejorar la función preventiva, orientada a observar la dinámica del comportamiento delictual, identificando modus operandis, características específicas de menores de edad reincidentes, individualizando grupos u organizaciones compuestas por menores de edad o que atenten contra ellos; k) Mantener catastro geográfico de zonas críticas, en delincuencia infanto adolescente; l) Individualizar los niños, niñas y adolescentes que presenten mayor demanda policial a nivel nacional, en calidad de infractor de ley y vulnerado en sus derechos; m) Generar instancias de estudios, innovación y desarrollo de fenómenos sociales relativos a los niños, niñas y adolescentes víctimas y victimarios; n) Promover y monitorear el Programa de Seguridad Integrada 24 Horas a nivel nacional; y o) Dar cumplimiento a toda otra misión que le encomiende la Alta Repartición, dentro del ámbito de su competencia.” [55]
5.- Programa de Seguridad Integrada para niños, niñas y adolescentes 24 Horas (P.S.I 24 Horas)
De acuerdo a la información proporcionada por la Subsecretaria de Prevención del Delito,[56] el Programa denominado “24 Horas”, se llevaría a efectos en base a convenios de colaboración financiera entre ésta y las Municipalidades seleccionadas y cuya finalidad es la intervención de niños, niñas y jóvenes entre 10 y 17 infractores de ley o con conductas transgresoras, bajo las siguientes modalidades: a) Detección Temprana (EDT): cuya función “es oficiar como puerta de entrada del conjunto de casos que son informados a los Municipios por Carabineros de Chile, de los niños, niñas y adolescentes ingresados a las Comisarías y otras derivaciones de la red de infancia local por infracción de ley o conductas transgresoras. La finalidad es detectar los perfiles de riesgo socio-delictuales mediante la aplicación de un instrumento de origen británico llamado ASSET, el cual evalúa factores de riesgo socio-delictual; y en función de los resultados obtenidos, derivarlos a una batería de programas apropiados a sus condiciones específicas.”[57]; y b) Terapia Multisistémica (MST): definida como un “componente de tratamiento intensivo que aborda de manera integral los problemas conductuales asociados a transgresiones, factores de riesgo de reincidencia delictual e integración social de niños, niñas y jóvenes entre 10 y 17 años y 11 meses que presentan los más altos perfiles de riesgo socio-delictual, según evaluación ASSET.”[58]
De esta manera, el Programa tiene por estrategia la realización de más de una sesión de tratamiento a la semana con la familia, amistades y profesores, según los distintos espacios de socialización del niño, niña o adolescente, teniendo en consideración las diversas condiciones de riesgo delictual presentes tanto en el niño como en su entorno, especialmente en su familia, grupo de pares, ámbito escolar y comunitario. Lo anterior, dirigido por un equipo de profesionales calificados en intervención clínica y psicosocial con disponibilidad de acompañamiento 24 horas del día, 7 días a la semana, y cuyo objetivo final, es: “(…) la disminución de factores de riesgo de reincidencia delictual y favorecer, conductas pro-sociales en el joven, junto con el desarrollo de capacidades protectoras y competencias parentales en la familia.”[59]
Por otra parte y según la información proporcionada por el SENAME, el Programa 24 Horas: “se diseña el año 2009 y comienza a implementarse el año 2010, como un programa intersectorial entre la Subsecretaría de Carabineros, el Servicio Nacional de Menores, dependiente del Ministerio de Justicia, y la Subsecretaría de Prevención del Delito, dependiente del Ministerio del Interior y Seguridad Pública. Se crea como respuesta a la falta de servicios de atención psicosocial para niños, niñas y adolescentes ingresados a unidades policiales (comisarías), y registrados en las bases de datos de Carabineros de Chile en el marco del Programa de Seguridad Integrada 24 Horas, de la Dirección de Protección de la Familia de Carabineros de Chile.”[60]
En el proceso de instalación del Programa 24 Horas, por parte del SENAME, se proyectan cinco dispositivos diferenciados por cada comuna, que consideran una intervención integral según los requerimientos de cada caso. Las Modalidades y Objetivo Principal de cada uno estos dispositivos son las siguientes: Oficinas de Protección de Derechos de la Infancia (OPD): “Son la puerta de entrada al Programa 24 Horas. Oficinas de atención ambulatoria de carácter local, que tienen por objetivo prevenir y atender vulneraciones de derechos de niños/as y adolescentes a través de la gestión directa entre el Sename, la municipalidad y la participación de actores comunales (dirigentes vecinales, padres, apoderados y los mismos niños/as y adolescentes del territorio).” Su tarea es “gestionar, despejar, analizar y derivar niños, niñas y adolescentes del listado PSI 24 horas. Realizar derivaciones a los dispositivos del circuito 24 Horas.”; Programas de Prevención Focalizada (PPF): Su objetivo es “Fortalecer las competencias de cuidado y crianza de familias y/o adultos significativos y restituir los derechos vulnerados asociados a mediana complejidad, que afectan a niños niñas y adolescentes en el contexto familiar, previniendo su cronificación”; Programas de Intervención Integral Especializada (PIE): Su objetivo es “Contribuir a la interrupción y resignificación de situaciones de vulneración derecho y prácticas transgresoras de niños, niñas y adolescentes.”; Programas para el tratamiento ambulatorio de consumo problemático de drogas (PDC): Su objetivo es “Contribuir a la interrupción del consumo problemático de alcohol y/u otras drogas en niños, niñas y adolescentes atendidos por el circuito 24 Horas.”; Programas de Reinserción Educativa (PDE): Su objetivo es “Favorecer las condiciones para la reinserción educativa de niños/as y adolescentes que se encuentran fuera del sistema escolar.”[61]
Situación actual de Quilpué en materia de NNA menores de catorce años, infractores de ley y/o vulnerados en sus derechos
Los Municipios son las organizaciones de mayor contacto con la ciudadanía y se relacionan con esta en las más diversas áreas de la vida cotidiana, al igual que lo hace Carabineros de Chile. Es innegable que la Seguridad Pública, constituye un bien jurídico cuya demanda por parte de la ciudadanía se incrementa a medida que aumenta la población y proporcionalmente los índices de delincuencia y también, por qué no decirlo, los índices de NNA infractores de ley y/o vulnerados en sus derechos.
6.1.- Situación actual de Quilpué en materia de NNA menores de catorce años, infractores de ley
Aunque la relación entre la urbanización y el delito es sin lugar a dudas un asunto complejo, el incremento de la delincuencia juvenil va ligado al crecimiento de las ciudades, sobre todo a un crecimiento rápido y no planificado según los estándares internacionales.
En consecuencia, se hace indispensable no solo que los Municipios cuenten con funcionarios municipales con la capacidad técnica adecuada[62] para abordar la problemática existente en materia de NNA infractores de ley y/o vulnerados en sus derechos, sino que también contingentes especializados de la policía para la prevención del delito no solo para efectos de garantizar la aplicación de los principios de la Doctrina de Protección Integral de los derechos del NNA, sino también, de forma más general, para mejorar la Seguridad Pública y la Prevención de la delincuencia por parte de menores de edad.
De acuerdo a la proyección al año 2015 realizada a partir de los datos del Censo de 2002 del Instituto Nacional de Estadísticas, la comuna de Quilpué poseía una población de 31.270 niños y niñas entre los 0 y 14 años.[63] Sin embargo, según los resultados del Censo 2017,[64] estos indican una población de 27.908 niños y niñas entre los 0 y 14 años.[65]
En términos demográficos, Chile transita desde una Pirámide de carácter estacionaria hacia una de tipo regresiva, caracterizada por tener una tasa de natalidad y mortalidad baja y una esperanza de vida alta, con una población avejentada. Lo anterior, explicaría el desencuentro entre la cifra proyectada en el 2002 (para el año 2015) y los resultados del Censo 2017 para la Comuna de Quilpué.
Teniendo en consideración el antecedente anterior, resulta pertinente entonces realizar una revisión a las Estadísticas Oficiales de Delitos de Mayor Connotación Social (DMCS), Violencia Intrafamiliar (VIF), Incivilidades y otros hechos informados por Carabineros y la Policía de Investigaciones de Chile al Ministerio del Interior y Seguridad Pública, en lo que respecta a menores de catorce años pertenecientes a la comuna de Quilpué.[66]
Que, para tales efectos, se procederá a exhibir cuadros comparativos, según frecuencia,[67] entre aquellos NNA de la comuna de Quilpué, mayores de catorce años y menores de dieciocho años de edad, infractores de ley, por tanto, sujetos a la Ley N.° 20.084, que establece el Sistema de Responsabilidad Penal de los Adolescentes por infracción a la ley penal; y aquellos NNA de la Comuna de Quilpué, infractores de ley, menores de catorce años pertenecientes a la misma comuna.
Si bien los cuadros estadísticos proporcionados por el Centro de Estudios y Análisis del Delito no distinguen o clasifican según actos constitutivos de crimen, simple delito y faltas, de todas formas permiten realizar una comparación entre las infracciones de ley cometidas por NNA de la comuna de Quilpué, mayores de catorce años y menores de dieciocho años de edad[68] y aquellos cometidos por menores de catorce años[69]. De esta comparación, claramente contrasta el hecho que en lo que va corrido del presente año 2018 no existe ningún NNA menor de catorce años, perteneciente a la comuna de Quilpué, que haya participado en un acto que sea constitutivo de crimen, simple delito o faltas.
En cambio, la situación es diametralmente distinta tratándose de NNA mayores de catorce años y menores de dieciocho años de edad. En efecto, de acuerdo a los datos que aporta el ya mencionado CEAD, perteneciente a la Subsecretaria de Prevención del Delito, en lo que va corrido del año 2018, la comuna de Quilpué lleva registrado 106 infracciones de ley, de los que destacan 48 hurtos, 12 robos en lugar no habitado, 9 lesiones leves, 6 violencias Intrafamiliares (VIF) en contra de mujer; 5 robos con violencia o intimidación; 5 receptaciones; 4 amenazas; 4 portes de armas; 3 robo frustrado; y 2 lesiones graves, menos graves o gravísimas.
Volviendo a la revisión de los datos en torno a los menores de catorce años, llama la atención que en estos últimos cinco años, las 13 “infracciónes de ley” más frecuentes en Quilpué (8 en total) sea la de “Otras incivilidades” o Conductas Antisociales.
En relación con lo anterior, cabe recordar que en el mes de julio del Presente año, el Presidente Sebastián Piñera anunció un Proyecto de Ley de Incivilidades que busca sancionar las incivilidades o conductas antisociales, tales como la responsabilidad de los estudiantes que cometen destrozos en sus colegios, rayados, consumo de alcohol en la vía pública y el expendio clandestino de licores, acumulación de basura fuera de lugares autorizados, el consumo de alcohol y droga en la vía pública, el destrozo del transporte público, señalética, infraestructura comunitaria en general. En definitiva, por medio de este Proyecto se intenta obtener la recuperación de los espacios públicos para la Ciudadanía y sancionar o agravar la sanción de todas las conductas que afectan a la convivencia ciudadana y que aumentan la sensación de inseguridad en la población. Para lo anterior, se propuso crear figuras penales o infraccionales en cuerpos normativos y cambiar algunas conductas actualmente sancionadas en el régimen infraccional al sistema de juzgamiento penal.[70]
Sin embargo, habiendo arribado el Proyecto hasta la Corte Suprema - a solicitud de la Comisión de Seguridad Pública del Senado - esta presentó reparos a las cifras utilizadas por el Ejecutivo para los efectos de argumentar la iniciativa, en tanto se basa en una serie de estadísticas de la Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Pública (Enusc),[71] cifras que no coincidirían con las publicadas en la propia fuente citada. Entre ellas, por ejemplo, se plantea que entre 2005 y 2013 las incivilidades aumentaron a un 70% en el país. Finalmente, entre otras tantas observaciones, la Corte Suprema termina acusando que los que objetivos del Proyecto de Ley no resultan concluyentes. [72]
Con todo, y en lo que respecta a la anunciada medida del Alcalde de Quilpué, aplicable a menores de catorce años, debemos concluir que la medida tendiente a disminuir la participación de NNA en conductas constitutivas de infracciones de ley, no se justificaría en absoluto. Ello, atendida la información que aporta la propia Subsecretaria de Prevención del Delito en relación con los NNA infractores de Ley, menores de catorce años, pertenecientes a la comuna.
6.2.- Situación actual de Quilpué en materia de NNA vulnerados en sus derechos
Finalmente, siendo los Tribunales de Familia los órganos jurisdiccionales encargados de conocer aquellas materias relativas a vulneraciones de derechos de NNA, procederemos a realizar una revisión de la información Estadística contenidas en la página web del Poder Judicial.[73]
En cuanto a la Variación Anual de Ingresos de Causas sobre Vulneraciones de Derechos NNA en Tribunal de Familia de Quilpué,[74] se puede señalar que el promedio de Ingresos de Causas sobre Vulneraciones de Derechos NNA en Tribunal de Familia de Quilpué, entre los años 2012 y 2017, es de 741 casos anuales y 65 casos mensuales.
Por otra parte, y a modo de contar con una visión más panorámica y comparativa,[75] los Ingresos de causas sobre Vulneraciones de Derechos en Tribunales de Familia de la Provincia de Marga Marga, correspondiente a los primeros 8 meses del presente año 2018, es posible apreciar que a nivel provincial Quilpué cuenta con 601 casos, seguido de Villa Alemana con 576 y Limache – Olmué con 312 casos.[76]
En lo que se refiere a Quilpué, el promedio de ingresos de causas por vulneraciones de derechos de NNA en lo que va corrido del año, hasta el mes de agosto, es de 50 casos mensuales.
Del contraste estadístico entre las cifras existentes en Quilpué en torno a NNA infractores de ley y aquellas relativas a la cantidad de NNA vulnerados en sus derechos, queda en evidencia que la verdadera problemática en esta comuna en materia de Infancia y Adolescencia no es la participación de menores de 14 años en hechos constitutivos de crimen, simple delito y faltas, sino más bien la necesidad de brindar protección a todos los NNA vulnerados en sus derechos.
Si esto es correcto, se ha de sostener que el Plan Comunal de Seguridad Pública, no es el Programa más adecuado para cumplir con el objetivo de brindar protección a todos los NNA vulnerados en sus derechos, ya que para tales efectos, la Subsecretaria de Prevención del Delito ha previsto e implementado otro Programa intersectorial denominado “Programa 24 Horas”, que involucra la intervención integral según los requerimientos de cada caso, incluyendo la intervención de Oficinas de Protección de Derechos de la Infancia (OPD), constituida como oficinas de atención ambulatoria de carácter local, que tienen por objetivo prevenir y atender vulneraciones de derechos de niños/as y adolescentes a través de la gestión directa entre el Sename, las Municipalidad y la participación de actores y cuya tarea es gestionar, despejar, analizar y derivar niños, niñas y adolescentes del listado PSI 24 horas; Programas de Prevención Focalizada (PPF) cuyo objetivo es fortalecer las competencias de cuidado y crianza de familias y/o adultos significativos y restituir los derechos vulnerados asociados a mediana complejidad, que afectan a niños niñas y adolescentes en el contexto familiar, previniendo su cronificación.”; y Programas de Intervención Integral Especializada (PIE): Su objetivo es “Contribuir a la interrupción y resignificación de situaciones de vulneración derecho y prácticas transgresoras de niños, niñas y adolescentes.
Sin embargo, de acuerdo a la información recabada, desde el mes de julio del presente año 2018, la OPD de la comuna de Quilpué ya no presta sus servicios a favor de la Infancia y Adolescencia vulnerada o vulnerable. Se hace necesario entonces, reabrir la Oficina de Protección de Derechos de la Infancia a efectos de brindar atención profesional debida a los más de 600 NNA que actualmente se encuentran sin su asistencia.
No parece sensato entonces que la Autoridad Pública Local intente “rebelarse” en contra de la Constitución Política de la República bajo la excusa de brindar protección a los niños menores de catorce años. Lo anterior, dado que la iniciativa del Jefe Comunal no solamente va en el sentido inverso a los estándares internacionales exigidos en materia de infancia y adolescencia, sino que además, la iniciativa en sí misma, carece de toda justificación a la luz de los antecedentes estadísticos ya mencionados.
Por lo anterior, nos resultan incomprensibles los ignotos motivos que llevaron a la máxima autoridad comunal a impulsar una idea o iniciativa como la ya difundida a nivel nacional. Lo cierto es que en los hechos, y desde el análisis realizado, no cabe dudas que estamos más bien frente a una actitud irresponsable en el manejo y administración de información, la cual apela además a los prejuicios, emociones, miedos y esperanzas del público. Últimamente se ha puesto de moda el concepto de “pos-verdad”, entendiéndose como tal la explicación de la verdad ofrecida por un actor político quien entrega a la Opinión Pública una interpretación simple de los hechos, liberando de esa manera a la audiencia de la labor de hacer su propio proceso de reflexión, análisis y comprensión de determinado fenómeno. En realidad se trata de una simple explicación carente de todo fundamento pero que al ser reproducida sistemáticamente por los distintos medios de comunicación y redes sociales, se instala y captura la atención del público, haciendo que sea prácticamente imposible acceder a una opinión distinta y más crítica.
El Proceso Histórico iniciado con la Revolución Francesa iniciada en 1789, significó el primer movimiento político de transformación radical de una sociedad. De manera muy sintética podríamos decir que representó el fin de la monarquía absoluta y de la sociedad dividida en clases y el inició de un nuevo régimen político y social basado en la igualdad de todos los individuos ante la ley.[77] En este último sentido, y siguiendo la tradición contenida en la Declaración Universal de Derechos Humanos, no existe dudas en cuanto a que la Convención Internacional de los Derechos del Niño es profundamente respetuosa de la relación niño-familia, enfatizando el rol de las políticas sociales básicas y de protección de la infancia y la familia, relegando por ende, la intervención tutelar del Estado como medida de última ratio, esto es, cuando han fallado todos los esfuerzos tanto de la familia y los programas sociales de intervención. Es sabido que en ninguna parte del mundo una ciudad está libre de la delincuencia, lo importante es combatirla, pero mucho más urgente aún es prevenirla. En tal sentido, y ya refiriéndonos a los NNA mayores de catorce años y menores de dieciocho, infractores de Ley de la Comuna de Quilpué, se ha podido constatar, según la propia información que proporciona el Centro de Estudios y Análisis del Delito - perteneciente a la Subsecretaria de Prevención del Delito - que en lo que va corrido del año, la comuna de Quilpué lleva registrado 106 infracciones de ley, de donde destacan 48 Hurtos, 12 Robos en lugar no habitado, 9 Lesiones leves, 6 Violencia Intrafamiliar (VIF) en contra de Mujer; 5 Robos con Violencia o Intimidación. La pregunta que surge entonces es ¿de qué manera o a través de qué Programa de Gobierno, la Municipalidad se hace cargo de esta problemática?
Según los propios dichos pronunciados por el Alcalde a inicios del mes de agosto, en los próximos días debiera estar concluida la evaluación legal sobre la implementación de la Ordenanza referida a su iniciativa. Por nuestra parte, y basándonos en la presente y breve exposición, podemos concluir lo siguiente:
1.- El enfoque doctrinal en el que se sustenta la propuesta del Alcalde resulta ser retrógrado a la luz de la CIDN y la Constitución Política de la República, ya que éste se centraría más bien en los niños más vulnerables, en aquellos menores de edad agredidos por condiciones socio económicas o cuyo cuidado personal ha sido negligente, es a este sector a quien se les considera, casi por predestinación, como futuros delincuentes dado su entorno de marginalidad y desprotección en el que viven. Ante estos, se pretende actuar adoptando medidas a fin de impedir el aumento de la delincuencia que de dicha condición social o familiar surge a modo de profecía auto cumplida. Visto así, la idea presenta claros indicios de discriminación arbitraria, puesto que transforma a estos NNA en objeto de tutela administrativa, olvidando que aún con todo, tienen los mismos derechos esenciales garantizados que los demás niños y adolescentes de este país. Por tal razón, es impensable restringir aún mediante una Ley un derecho que emana de la naturaleza humana, como lo es la libertad personal y seguridad individual, garantizadas tanto en la Carta Fundamental y en los Tratados Internacionales suscritos por el Estado de Chile.
2.- Una ordenanza no puede sobreponerse a materias de reserva legal. En definitiva, es simplemente impensable que una norma de menor jerarquía dentro del ordenamiento jurídico como lo es una Ordenanza, pueda estar por sobre lo dispuesto en la Constitución Política de la República y los tratados internacionales ratificados por el Estado, afectando con ello, y para el caso concreto, las garantías tales como la Libertad y Seguridad Personal, y aquellas normas legales que emanan del Derecho de la Infancia y cuyo ejercicio, vigilancia y responsabilidad le corresponde a quienes tengan a su cargo el cuidado personal de estos menores de edad.
3- Dentro del contexto del Derecho de Familia, existen normas legales expresas sobre la responsabilidad de quienes tienen a cargo el cuidado personal del niño; y que dicen relación con la posibilidad de modificar su atribución en aquellos casos en que las circunstancias lo requieran y el interés superior del hijo lo haga conveniente. Todo ello sin perjuicio de la posibilidad legal de radicar dicho cuidado en un tercero, en todos aquellos casos en que se acredite judicialmente la inhabilidad física o moral de ambos padres y que el interés superior de los NNA lo haga conveniente.
4.- Existen normas legales expresas sobre la intervención del Poder Judicial en la materia, específicamente a través de los Tribunales de Familia, los que cuentan con las competencias, facultades y procedimientos especiales en lo referente a infracciones de ley y aquellos destinados a brindar protección a los menores de edad que han sido vulnerados en sus derechos. Aún más, la propia participación de un menor de catorce años en ilícitos o faltas constituye de por sí una grave vulneración por parte de los adultos que tienen a su cargo el Cuidado, cuestión que de verificarse debiera gatillar sobre estos últimos no solamente el reproche moral, sino también aquél de carácter legal, debiendo en consecuencia activarse los mecanismos Judiciales correspondientes, especialmente las Medidas de Protección por parte de los Tribunales de Familia, tendientes a la reparación y reintegración de derechos, sin perjuicio de aquellas medidas que tienden a subsanar las incompetencias o inhabilidades parentales, puesto que la separación de los hijos de su entorno familiar siempre será el último de los recursos a emplear en la materia.
5.- De acuerdo, a la normativa vigente establecida en la Ley de Menores, existen funciones precisas encomendadas a Carabineros de Chile ante situaciones como las descritas por el Edil, entre las cuales encontramos el otorgar protección inmediata a un niño, niña o adolescente que se encuentre en situación de peligro grave, directo e inminente para su vida o integridad física, independiente de cuál sea el horario, o bien, la de fiscalizar los espectáculos públicos, centros de diversión o cualquier lugar donde haya afluencia de público, con el fin de evitar la concurrencia de menores, cuando no sean apropiados para ellos, entre otras medidas. Del mismo modo, el inciso 2° del artículo 58 de la Ley N.° 20.084, establece expresamente que tratándose de un menor de catorce años en la ejecución flagrante de una conducta que, cometida por un adolescente constituiría delito, los agentes policiales deberán poner al niño a disposición del tribunal de familia a fin de que éste procure su adecuada protección y en cuanto a las infracciones de menor entidad estos agentes podrán entregar al niño inmediata y directamente a sus padres y personas que lo tengan a su cuidado y, de no ser ello posible, lo entregarán a un adulto que se haga responsable de él, prefiriendo a aquellos con quienes tuviere una relación de parentesco, informando en todo caso al tribunal de familia competente.
6.- De la revisión de las estadísticas proporcionadas por la propia Subsecretaria de Prevención del Delito en materia de NNA infractores de ley, menores de catorce años, no es posible advertir antecedentes que respalden o justifiquen una iniciativa tendiente a restringir la libertad de circulación de estos en la Comuna de Quilpué. En cuanto a los NNA en situación de vulneración de derechos en cambio, se ha de señalar que las cifras en esta materia no son muy alentadoras, así lo demuestran las estadísticas de ingresos que maneja el poder judicial y que en promedio el Tribunal de Familia de Quilpué debe intervenir en 741 casos anuales y 65 casos mensuales. Esta situación contrasta con el hecho que desde el mes de julio del presente año la Oficina de Protección de Derechos de la Infancia (OPD) ya no presta sus servicios en la Comuna de Quilpué.
7.- Si fuera el caso que la “iniciativa” tuviera por objetivo el brindar protección a los NNA vulnerados en sus derechos, cabe preguntarse entonces cuál es la razón para que solo fuera aplicable a menores de catorce años. El Plan Comunal de Seguridad Pública, no es el Programa más adecuado para cumplir con el objetivo de brindar protección a todos los NNA vulnerados en sus derechos, ya que para tales efectos, la Subsecretaria de Prevención del Delito ha previsto el Programa intersectorial denominado “Programa 24 Horas”, que involucra la intervención no solamente de las OPD o a las Municipalidades, sino también de Carabineros de Chile, actuando a través del Departamento Policial Infancia y Adolescencia perteneciente a la ZONAFAM.
8.- Últimamente, nos hemos acostumbrado a ver como algunos Ediles de nuestro país han implementado una serie de diversas y novedosas medidas tendientes a mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Sin embargo, y a nuestro juicio la idea anunciada por el Edil solo goza de apariencia. Con todo, deja en evidencia la existencia de un problema aún mayor y que atañe a toda nuestra Sociedad. Nos referimos a la relativa incapacidad de las instancias legislativas, del Poder Ejecutivo y Municipios para desarrollar mecanismos tendientes a asegurar la protección efectiva de los derechos de los niños y adolescentes de este país. Se hace entonces cada vez más necesario y urgente impulsar la reforma normativa e institucional que plasme una nueva relación entre Estado, los NNA y la Familia, que se estructura a partir del reconocimiento de derechos y deberes recíprocos. Desde ya, solo basta con indicar que según informes del Comité de Naciones Unidas y la relatoría de Derechos Humanos para la Infancia de la OEA, al no contar Chile con una Ley Especial, un Código de la Infancia y Adolescencia, no ha logrado avanzar en esta materia. Es así como en reiteradas oportunidades el mencionado Comité ha observado al Estado de Chile su preocupación en cuanto a la vigencia de la Ley de Menores de 1967, basada en la obsoleta doctrina de la "situación irregular" que sustenta el establecimiento de una institucionalidad basada en el entendimiento del menor como objeto de protección, control y represión del Estado sin establecer una distinción clara, en términos de procedimientos y de trato, entre los niños generalmente pobres y socialmente desfavorecidos que necesitan cuidado y protección y los que están en conflicto con la ley. También parece oportuno señalar que en la actualidad existen varios países en los que rigen de manera simultánea ambos modelos doctrinales, este fenómeno ha llevado a que a pesar de adherir a la nueva doctrina y a sus principios básicos, se mantienen vigentes legislaciones e instituciones como el SENAME, inspiradas en el modelo de la situación irregular. Chile entonces no es la excepción. De ahí la necesidad de instalar en el Debate Público este que es el mayor de los problemas existentes en torno a los NNA de nuestro país por parte del Estado, esto es, que no existe en CHILE un CÓDIGO DE LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA. Por el contrario, solo contamos con una buena cantidad de leyes dispersas y muchas veces contrapuestas desde el punto de vista doctrinal, contraviniendo con ello los principios y normas contenidas en la CIDN. Medidas tales como la creación de la Subsecretaría de la Niñez y la Defensoría de los derechos de la Niñez, o aquellas tendientes a modificar el Servicio Nacional de Menores resultan ineficaces si no van al menos acompañadas de la promulgación de la Ley Marco que otorgue las directrices, facultades y recursos en materia de protección de la infancia y adolescencia.
9.- Por último, también se hace indispensable consagrar de manera expresa en el Manual de Doctrina de Carabineros el respeto irrestricto que deben tener sus funcionarios por los Derechos Humanos, y en especial, a la Convención sobre los Derechos del Niño, junto con seguir otorgando el apoyo técnico y profesional a dicha Institución a fin de fortalecer las capacidades del personal para la correcta implementación de los actuales estándares internacionales en materia de derechos de los niños, niñas y adolescentes conforme al desarrollo y autonomía progresiva de estos. Se hace necesario entonces seguir desarrollando programas de capacitación a instructores y docentes de Carabineros de Chile, para efectos de mantener y perfeccionar la incorporación de contenidos sobre derechos humanos, infancia y también, por qué no decirlo, de los derechos de los pueblos indígenas en la malla de formación del personal.
CUADRO N.° 1. Población de niños y niñas entre los 0 y 14 años, Quilpué
CUADRO N.° 2 Infractores de Ley, Mayores 14 y Menores de 18 años, Quilpué
Abusos Sexuales y otros delitos
Comercio ambulante o clandestino
Consumo alcohol vía publica
Hallazgo de armas o explosivos
Lesiones graves, menos graves o gravisimas
Otras incivilidades
Otros ley de armas
Riña Pública
Robo de objetos de o desde vehiculo
Tenencia ilegal de armas o explosivos
VIF a adultos mayores
VIF a Hombres
VIF a Mujer
VIF a niño
VIF no clasificado
Fuente: Centro de Estudios y Análisis del Delito, Subsecretaria de Prevención del Delito[79]
CUADRO N.° 3 Infractores de Ley, Menores de 14 años, Quilpué
Infraciones de Ley
Otros robo con fuerza
Robo de objetos de o desde vehículo
Fuente: Centro de Estudios y Análisis del Delito, Subsecretaria de Prevención del Delito.[80]
CUADRO N.° 4. Variación Anual de Ingresos de Causas sobre Vulneraciones de Derechos NNA en Tribunal de Familia de Quilpué
Fuente: Estadísticas del Poder Judicial.[81]
CUADRO N.° 5. Ingresos de causas sobre Vulneraciones de Derechos en Tribunales de Familia de la Provincia de Marga Marga, correspondiente a los últimos 8 meses del presente año 2018
Fuente: Estadísticas del Poder Judicial.[82]
[1] CIDN. https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=15824
[2] LM. http://www.sename.cl/wsename/otros/proteccion/LeyMenores.pdf
[3] GAJARDO CONTRERAS, S. “Los derechos del niño y la tiranía del ambiente.” Edit. Nascimento, Stgo., Chile, 1929, p. 18.
[4] Idem., p. 20.
[5]Ibidem., p. 20.
[6] SBOCCIA E., “El problema de los menores en situación irregular y su solución integral”. Edit. Jurídica de Chile, Stgo., 1971, p. 10.
[7]GAJARDO CONTRERAS, S. Op Cit., p. 116.
[8] ROXIN, C. “Derecho Penal, Parte General”, Edit, Civitas, Madrid, Tomo I, 2º Ed, 1997, pág. 177.
[9] Ley N.° 19.567. https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=120617
[10]Ley N.º 20.084. https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=244803
[11]Ley N.° 20.680. www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1052090
[12]GÓMEZ DE LA TORRE, M. “El interés del Menor”. Gaceta Jurídica de los Tribunales, N.º 238, abril, 2000, pp. 23 a 26.
[13]Código Penal. https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1984
[14]MONZÓN, CH. (2018, 08, 02). “¿Toque de queda para menores de 14 años en Quilpué?: propuesta de alcalde divide a las redes sociales”, Recuperado de http: //www.publimetro.cl/cl/social/2018/08/02/quilpue-toque-queda-prohibicion-menores-redes-sociales.html
[15]Art. 18-1 CIDN. https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=15824
[16]Art. 5 CIDN. https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=15824
[17]Art. 27-2 CIDN. https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=15824
[18]Cabe mencionar que por medio de la reforma contenida en la Ley N.° 20.680, se invierte el orden de los incisos del antiguo artículo 222 CC, a efectos de reforzar el deber de responsabilidad de los padres por sobre el deber de respeto de los hijos hacia éstos.
[19]Art. 222 inciso 1º CC https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=172986
[20]Art. 234 del CC. https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=172986
[21]Art. 236 del CC. https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=172986
[22]Art. 19 N.º 10 CPR. https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=242302
[23]Art. 225, inc. 4° CC. https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=172986
[24]Art. 226 CC. https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=172986
[25]Art. 42 LM. http://www.sename.cl/wsename/otros/proteccion/LeyMenores.pdf
[26]HL N.º 20.680. https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=229557
[27]HL N.º 20.680, Segundo Informe Comisión Constitución, p. 1017.
[28]Art. 8 LTF. https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=229557
[29]Art. 30 LM. http://www.sename.cl/wsename/otros/proteccion/LeyMenores.pdf
[30]Art. 62 LM. http://www.sename.cl/wsename/otros/proteccion/LeyMenores.pdf
[31] Art. 8 LTF. https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=229557
[32]Art.102 N LTF. https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=229557
[33]Art. 234 CC. https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=172986
[34]Art. 68, inc. 1. LTF. https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=229557
[35]Art. 70 LTF. https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=229557
[36] EL DINAMO. (2018, 07, 31). Quilpué quiere prohibir que niños menores de 14 años circulen solos de noche, Recuperado de http: www.eldinamo.cl/nacional/2018/07/31/quilpue-quiere-prohibir-que-ninos-menores-de-14-anos-circulen-solos-de-noche/
[38]RODRIGUEZ, C. (2018, 08, 02). Abogados Constitucionalistas e iniciativa de Viñambres: “Coarta libertad de las personas. Recuperado de http: //www.mercuriovalpo.cl/impresa/2018/08/02/full/cuerpo-principal/8/
[40]HOLA CHILE LA RED. (2018, 08,03) “Toque de queda para menores de 14: La polémica ordenanza municipal que genera divisiones”. Recuperado de http: www.youtube.com/watch?v=1Yb6eokH8UM
[41]RODRIGUEZ, C. (2018, 08, 02). “Abogados Constitucionalistas e iniciativa de Viñambres: “Coarta libertad de las personas”. Recuperado de http: www.mercuriovalpo.cl/impresa/2018/08/02/full/cuerpo-principal/8/
[42] ROA, Y. (2018, 08,06). “José Antonio Kast discutirá "toque de queda" para niños con alcalde de Quilpué”. Recuperado de http: www.biobiochile.cl/noticias/nacional/region-de-valparaiso/2018/08/06/jose-antonio-kast-discutira-toque-de-queda-para-ninos-con-alcalde-de-quilpue.shtml
[43]Art. 15 LM. https://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=172986
[44]Boletín N.° 7473-18. https://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=7874&prmBL=7473-18
[45] Art. 58 LRPA
[46] Art. 72 CP
[47] Art. 58 LRPA. http://www.movilh.cl/documentacion/2016/Proyecto-derechos-de-la-ninez.pdf
[48] Orden General N.° 1.157. http://www.carabinerosdechile.cl/transparencia/og/OG1157.pdf
[49] Orden General N.° 1.694. http://www.carabinerosdechile.cl/transparencia/og/OG1157.pdf
[51]Actualmente, la Zona de Carabineros Prevención y Protección de la Familia se encuentra a cargo de la General Pamela Olivares Peña.
[52] Orden General N.° 2.442. http://www.carabineros.cl/transparencia/og/OG_2442_07122016.pdf
[54]Art. 38 Directiva de Organización y Funcionamiento ZONAFAM. http://www.carabineros.cl/transparencia/og/OG_2442_07122016.pdf
[55]Art. 42 Directiva de Organización y Funcionamiento ZONAFAM. http://www.carabineros.cl/transparencia/og/OG_2442_07122016.pdf
[56] Programa denominado “24 Horas”. http://www.seguridadpublica.gov.cl/programa-24-horas/
[59]Programa “24 Horas”. Subsecretaria de Prevención del Delito. http://www.seguridadpublica.gov.cl/programa-24-horas/
[60] Programa “24 Horas”. SENAME. http://www.sename.cl/web/el-programa-24-horas/
[61] Programa “24 Horas”. SENAME. http://www.sename.cl/web/el-programa-24-horas/
[62] “Asimismo, resulta indesmentible que existe disparidad en la capacidad técnica de los funcionarios municipales. Este diagnóstico, que es compartido por la Asociación Chilena de Municipalidades (ACHM) y la Asociación de Municipios de Chile (AMUCH), está relacionado con la disponibilidad de recursos, criterios y prioridades de la autoridad de turno. Se evidencia, así, la imposibilidad de tener capacidad técnica instalada.” Recuperado en: https://cdn.digital.gob.cl/filer_public/ee/24/ee24bee7-4c2c-4dc3-937b-601936bc3d27/acuerdo-por-la-seguridad.pdf , p. 51
[63]Censo de 2002, INE. http://reportescomunales.bcn.cl/2015/index.php/Quilpu%C3%A9
[64]Censo 2017. http://www.censo2017.cl/descargue-aqui-resultados-de-comunas/
[65] Ver CUADRO N.° 1.
[66]“Estas estadísticas dan cuenta de todos los hechos delictivos (casos policiales) que registraron las policías durante el período consultado y se compone por las denuncias formales que la ciudadanía realiza en alguna unidad policial posterior a la ocurrencia del delito, más los delitos de los que la policía toma conocimiento al efectuar una detención en flagrancia, es decir, mientras ocurre el ilícito.” Recuperado en: http://cead.spd.gov.cl/estadisticas-delictuales/
[67]Indicador que presenta la cantidad de ilícitos registrados en una unidad territorial determinada.
[68] Ver CUADRO N.° 2.
[69] Ver CUADRO N.° 3
[70] Proyecto de Ley sobre Conductas Antisociales. https://www.gob.cl/conductasantisociales/
[71]Proyecto de Ley. Conductas Antisociales. http://www.seguridadpublica.gov.cl/media/2017/04/00_Total-Pa%C3%ADs_ENUSC-2016.pdf , p.7.
[72] VEDOYA, S. El “portazo” de la Suprema al proyecto de incivilidades. https://www.latercera.com/nacional/noticia/portazo-la-suprema-al-proyecto-incivilidades/312392/
[73] Poder judicial. http://www.pjud.cl/home#estadisticas
[74] Ver CUADRO N.° 4
[75] Para los efectos de obtener información regional, recomendamos el Anuario Estadístico Sename 2017: http://www.sename.cl/web/anuarios-estadisticos-sename/
[76] Ver CUADRO N.° 5.
[77] La Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente francesa el 26 de agosto de 1789: 1. Los hombres nacen y permanecen libres e iguales en derechos. Las distinciones sociales sólo pueden fundarse en la utilidad común; 3. La fuente de toda soberanía reside esencialmente en la Nación; ningún individuo, ni ninguna corporación pueden ser revestidos de autoridad alguna que no emane directamente de ella. 4. La libertad consiste en poder hacer todo aquello que no cause perjuicio a los demás. El ejercicio de los derechos naturales de cada hombre, no tiene otros límites que los que garantizan a los demás miembros de la sociedad el disfrute de los mismos derechos. Estos límites sólo pueden ser determinados por la ley; y 5. La ley sólo puede prohibir las acciones que son perjudiciales a la sociedad. Lo que no está prohibido por la ley no puede ser impedido. Nadie puede verse obligado a aquello que la ley no ordena.
[78]INE. Censo 2017. Recuperado en: http://www.censo2017.cl/descargue-aqui-resultados-de-comunas/
[79] CEAD. Recuperado en: http://cead.spd.gov.cl/estadisticas-delictuales/
[80] CEAD. Recuperado en: http://cead.spd.gov.cl/estadisticas-delictuales/
[81] Poder Judicial. Recuperado en: http://www.pjud.cl/cuadro-resumen-estadisticas-anuales-del-poder-judicial-ano-2007-a-2015
28 Feb 2016 - Derecho de Familia
La Corte de Apelaciones de Coyhaique condenó a mujer como la responsable de Violencia Intrafamiliar en contra de su ex cónyuge.
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01 Mar 2016 - Derecho de Familia
La "Ley de Inclusión" y el derecho de los padres o madres que no cuentan con el cuidado personal de los hijos.
A partir del 01 de marzo de 2016 comenzará a regir la llamada Ley de Inclusión.