Source: https://renatodisa.com/2017/03/28/consiglio-di-stato-sezione-iii-sentenza-8-marzo-2017-n-1109/
Timestamp: 2017-05-26 20:48:16+00:00
Document Index: 150229347

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 12', 'art. 41', 'art. 89', 'art. 76', 'art. 41', 'art. 67', 'art. 2', 'art. 89', 'art. 2', 'art. 89', 'art. 98', 'art. 67', 'art. 98', 'art. 89', 'art. 88', 'art. 24', 'art. 96', 'art. 98', 'art. 98', 'art. 2', 'art. 89', 'art. 84', 'art. 91', 'art. 89', 'art. 76', 'art. 2', 'art. 91', 'art. 88', 'art. 89', 'art. 67', 'art. 27', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 93', 'art. 91', 'art. 67', 'art. 260', 'art. 84', 'art. 260', 'sentenza ', 'art. 67', 'art. 51', 'art. 67', 'art. 84', 'art. 67', 'art. 84', 'art. 51', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 51', 'art. 84']

Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 8 marzo 2017, n. 1109 – Avvocato Renato D'Isa
Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 8 marzo 2017, n. 1109	By Avv. Renato D'Isa on 28 marzo 2017	• ( Lascia un commento )
È legittima un’informativa antimafia interdittiva che aveva comportato la revoca della “licenza sanitaria d’uso” per “l’esercizio dell’attività di produzione di carta e cartotecnica”. La sentenza ha motivato che il Codice delle leggi antimafia (d.lgs. 159/2011) prevede l’applicazione dell’informativa antimafia anche ai provvedimenti di autorizzazione
sentenza 8 marzo 2017, n. 1109
sul ricorso numero di registro generale 4598 del 2016, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Lo. Le., con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Gi. Pl. in Roma, via (…);
Comune di (omissis) (NA), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Er. Fu., con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Do. Fu. Gu. in Roma, viale (…);
della sentenza del T.A.R. per la Campania, sede di Napoli, sez. I, n. 103 del 12 gennaio 2016, resa tra le parti, concernente la revoca della licenza sanitaria d’uso per l’esercizio di carta e cartotecnica, da parte del Comune di (omissis) (NA), a seguito di informativa antimafia emessa dalla Prefettura di Napoli nei confronti di -OMISSIS-
visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno, dell’U.T.G. – Prefettura di Napoli e del Comune di (omissis) (NA);
relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 febbraio 2017 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per -OMISSIS-, odierna appellante, l’Avvocato Lo. Le. e, per il Ministero dell’Interno e l’U.T.G. – Prefettura di Napoli, Amministrazioni appellate, l’Avvocato dello Stato Ag. So.;
b) il controllo dei fratelli, -OMISSIS- e -OMISSIS-, nell’aprile 2013, in occasione di un incontro di calcio svoltosi a (omissis) (FI), con -OMISSIS-, coinvolto, nel corso del 2014, in un procedimento penale per il reato di cui all’art. 12-quinquies della l. n. 306 del 1992, aggravato dal metodo mafioso;
1.1. Il Comune di (omissis) (NA), sulla base di tale informativa, ha disposto automaticamente, con nota dirigenziale prot. n. 17185 del 4 agosto 2015, la revoca della licenza sanitaria d’uso, rilasciata alla -OMISSIS-, per l’esercizio dell’attività di produzione di carta e cartotecnica.
1.2. Avverso il provvedimento di revoca comunale e la presupposta informativa antimafia del Prefetto di Napoli l’odierna appellante, -OMISSIS-, ha proposto ricorso avanti al T.A.R. per la Campania, sede di Napoli, lamentando sia l’illegittimità dell’estensione degli effetti interdittivi, discendenti dall’informativa, alla materia delle autorizzazioni, realizzatasi con la revoca della licenza da parte del Comune di (omissis), sia l’assenza dei presupposti previsti dagli artt. 84 e 91 del d.lgs. n. 159 del 2011 per emettere l’informativa antimafia ed articolando, così, molteplici motivi di censura, e ne ha chiesto, previa sospensione, l’annullamento.
1.3. Si sono costituiti nel primo grado del giudizio il Ministero dell’Interno, la Prefettura di Napoli e il Comune di (omissis) (NA) per resistere al ricorso ex adverso proposto.
2.1. Si sono costituiti il Ministero dell’Interno, la Prefettura di Napoli e il Comune di (omissis) (NA) per resistere al ricorso.
4. Con il primo motivo di appello (pp. 4-14 del ricorso), che ha indubbia centralità nell’impostazione del gravame, -OMISSIS- contesta fermamente che, sulla base delle disposizioni della legge delega (l. n. 136 del 2010) e dell’attuale codice delle leggi antimafia (d.lgs. n. 159 del 2011), le informative antimafia possano esplicare il loro effetto interdittivo sulle autorizzazioni, come è avvenuto nel caso di specie, e al di fuori, quindi, dell’ambito applicativo proprio delle informative stesse (contratti, concessioni, elargizioni e contributi), perché vigerebbe in materia un rigido sistema di alternatività tra le comunicazioni e le informazioni antimafia, che non consente a queste ultime di operare in un campo applicativo, quello delle autorizzazioni, riservato a provvedimenti tipici, come le misure di prevenzione adottate dal Tribunale in via definitiva, e alle conseguenti comunicazioni antimafia, pena l’incostituzionalità di un siffatto sistema per violazione, quantomeno, dell’art. 41 Cost.
4.1. In tale prospettiva, deduce l’appellante, anche l’art. 89-bis del d.lgs. n. 159 del 2011, introdotto nel 2014, si porrebbe in contrasto con il regime di alternatività voluto dalla legge delega in violazione dell’art. 76 Cost., oltre che con l’art. 41 Cost., e creerebbe un grave vulnus al sistema di garanzie che presidia la prevenzione antimafia alla libertà di impresa privata.
6. La disciplina dettata dal d.lgs. n. 159 del 2011 (c.d. codice delle leggi antimafia) consente, al contrario di quanto assume l’appellante, l’applicazione delle informazioni antimafia anche ai provvedimenti a contenuto autorizzatorio.
6.2. Il più risalente riparto dei rispettivi ambiti di applicazione, tipico della legislazione anteriore al nuovo codice delle leggi antimafia (d.lgs. n. 159 del 2011), si è rilevato inadeguato ed è entrato in crisi a fronte della sempre più frequente constatazione empirica che la mafia tende ad infiltrarsi, capillarmente, in tutte le attività economiche, anche quelle soggetto a regime autorizzatorio (o a s.c.i.a.), e che un’efficace risposta da parte dello Stato alla pervasività di tale fenomeno criminale rimane lacunosa, e finanche illusoria nello stesso settore dei contratti pubblici, delle concessioni e delle sovvenzioni, se la prevenzione del fenomeno mafioso non si estende al controllo e all’eventuale interdizione di ambiti economici nei quali, più frequentemente, la mafia si fa, direttamente o indirettamente, imprenditrice ed espleta la propria attività economica.
6.4. La tradizionale reciproca impermeabilità tra le comunicazioni antimafia, richieste per le autorizzazioni, e le informazioni antimafia, rilasciate per i contratti, le concessioni e le agevolazioni, ha fatto sì che le associazioni di stampo mafioso potessero, comunque, gestire tramite imprese infiltrate, inquinate o condizionate da essa, lucrose attività economiche, in vasti settori dell’economia privata, senza che l’ordinamento potesse efficacemente intervenire per contrastare tale infiltrazione, al di fuori delle ipotesi di comunicazioni antimafia emesse per misure di prevenzione definitive con effetto interdittivo ai sensi dell’art. 67 del d.lgs. n. 159 del 2011, anche quando, paradossalmente, a dette imprese fosse stata comunque interdetta la stipulazione dei contratti pubblici per effetto di una informativa antimafia.
7.2. È evidente che l’art. 2, comma 1, lett. c) si riferisca a tutti i rapporti con la pubblica amministrazione, senza differenziare le autorizzazioni dalle concessioni e dai contratti, come fanno invece, ed espressamente, le lett. a) e b); dunque, la lettera c) si riferisce anche a quei rapporti – come nel caso di specie la licenza sanitaria d’uso revocata dal Comune di (omissis) (NA) – che, per quanto oggetto di mera autorizzazione, hanno un impatto fortissimo e potenzialmente devastante su beni e interessi pubblici, come nei casi di scarico di sostanze inquinanti o l’esercizio di attività pericolose per la salute e per l’ambiente.
7.5. Di qui la legittimità, anche prima dell’introduzione dell’art. 89-bis – di cui ora si dirà – con il decreto correttivo n. 153 del 2014, disposizione, questa, fortemente contestata dalla odierna appellante, delle originarie previsioni contenute nel d.lgs. n. 159 del 2011 (Codice delle leggi antimafia) attuative dei fondamentali principî già contenuti in nuce nell’art. 2 della legge delega e, in particolare:
8. L’introduzione dell’art. 89-bis del d.lgs. n. 159 del 2011 ad opera del d.lgs. n. 153 del 2014, dunque, non rappresenta una novità né, ancor meno, una distonia nel sistema, come invece assume l’appellante, ma è anzi coerente con esso e con le stesse disposizione della legge delega, secondo la chiara tendenza legislativa di cui si è detto, avviata dalla legge delega, che aveva già trovato parziale attuazione, sul piano sostanziale, nelle richiamate disposizioni del codice delle leggi antimafia.
8.3. L’art. 98, comma 1, del d.lgs. n. 159 del 2011, come è noto, prevede che nella Banca dati nazionale unica, ora operativa, «sono contenute le comunicazioni e le informazioni antimafia, liberatorie ed interdittive» e, dunque, tutti i provvedimenti che riguardano la posizione “antimafia” dell’impresa; tale Banca consente, ai sensi del comma 2, la consultazione dei dati acquisiti nel corso degli accessi nei cantieri delle imprese interessate all’esecuzione di lavori pubblici, disposti dal Prefetto, e tramite il collegamento ad altre banche dati, ai sensi del comma 3, anche la cognizione di eventuali ulteriori dati anche provenienti dall’estero.
8.6. Nel corso di tali verifiche, quando emerga dalla Banca dati la presenza di provvedimenti definitivi di prevenzione, ai sensi dell’art. 67, comma 1, del d.lgs. n. 159 del 2011, o comunque di dati che, ai sensi del richiamato art. 98, impongano una necessaria attività di verifica nell’impossibilità di emettere la comunicazione antimafia de plano, il Prefetto può riscontrare la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, in base all’art. 89-bis, ed emettere informazione antimafia, sostitutiva della comunicazione richiesta.
8.7. Ciò può verificarsi, ad esempio, quando il Prefetto, nell’eseguire il collegamento alla Banca dati e le verifiche di cui all’art. 88, comma 2, constati l’esistenza di «una documentazione antimafia interdittiva in corso di validità a carico dell’impresa», come ad esempio una pregressa informativa emessa in rapporto ad un contratto pubblico, secondo quanto prevede espressamente l’art. 24, comma 2, del d.P.C.M. n. 193 del 2014 (regolamento recante le modalità di funzionamento, tra l’altro, della Banca dati nazionale unica della documentazione antimafia, istituita ai sensi dell’art. 96 del d.lgs. n. 159 del 2011), o acquisisca dati risultanti da precedenti accessi in cantiere, ai sensi dell’art. 98, comma 2, o informazioni provenienti dall’estero, ai sensi dell’art. 98, comma 3.
8.8. L’istituzione della Banca dati nazionale unica, prevista dall’art. 2 della legge delega sopra ricordato e resa operativa con il d.P.C.M. n. 193 del 2014, consente ora al Ministero dell’Interno, e per esso ai Prefetti competenti, di monitorare, e di “mappare”, le imprese sull’intero territorio nazionale – o, addirittura, anche nelle loro attività svolte all’esterno – e nello svolgimento di qualsivoglia attività economica, che essa sia soggetta a comunicazione o a informazione antimafia, sicché l’autorità prefettizia, richiesta di emettere una comunicazione antimafia liberatoria, ben può venire a conoscenza, nel collegarsi alla Banca dati, che a carico dell’impresa sussista una informativa antimafia o ulteriori elementi di apprezzabile significatività, provvedendo ad emettere, ai sensi dell’art. 89-bis, comma 2, del d.lgs. n. 159 del 2011, una informativa antimafia in luogo della richiesta comunicazione.
9. Tale ultima finalità, chiaramente enunciata dal legislatore, pienamente giustifica, ad avviso di questo Consiglio, il potere prefettizio di emettere una informativa antimafia, ricorrendone i presupposti dell’art. 84, comma 4, e dell’art. 91, comma 6, del d.lgs. n. 159 del 2011 in luogo e con l’effetto della richiesta comunicazione antimafia.
9.3. Questo Collegio non ignora che, con l’ordinanza n. 2337 del 28 settembre 2016, il T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ha rimesso alla Corte costituzione la questione di compatibilità dell’art. 89-bis del d.lgs. n. 159 del 2011 in relazione ad un presunto eccesso di delega ai sensi degli art. 76, 77, primo comma, e 3 della Cost.
11. Se ne deve concludere, pertanto, che nell’attuale sistema della documentazione antimafia la suddivisione tra l’ambito applicativo delle comunicazioni antimafia e delle informazioni antimafia, codificata dal d.lgs. n. 159 del 2011, mantiene la sua attualità – del resto ribadita nel codice stesso – se e nella misura in cui essa non si risolva nella impermeabilità dei dati posti a fondamento delle une con quelli posti a fondamento delle altre, soprattutto dopo l’istituzione, in attuazione dell’art. 2 della legge delega, della Banca dati nazionale unica, che consente di avere una cognizione ad ampio spettro e aggiornata della posizione antimafia di una impresa.
11.2. Il Prefetto, pertanto, avrà l’obbligo di rilasciare le informazioni antimafia nelle ipotesi di cui all’art. 91, comma 1, del d.lgs. n. 159 del 2011 e avrà la facoltà, nelle ipotesi di verifiche, procedimentalizzate dall’art. 88, comma 2, e dall’art. 89-bis, di emettere una informativa antimafia, in luogo della richiesta comunicazione antimafia, tutte le volte in cui, nel collegamento alla Banca dati nazionale unica, emergano provvedimenti o dati che lo inducano a ritenere non possibile emettere una comunicazione liberatoria de plano, ma impongano più serie verifiche in ordine al pericolo di infiltrazione mafiosa.
11.3. Il sistema così delineato, che risponde a valori costituzionali ed europei di preminente interesse e di irrinunciabile tutela, non attenua le garanzie che la tradizionale ripartizione tra le comunicazioni e le informazioni antimafia prima assicurava, consentendo alle sole comunicazioni antimafia, emesse sulla base di un provvedimento di prevenzione definitivo adottato dal Tribunale con tutte le garanzie giurisdizionali, di precludere l’ottenimento di licenze, autorizzazioni o di qualsivoglia provvedimento, comunque denominato, per l’esercizio di attività imprenditoriali (art. 67, comma 1, lett. f) del d.lgs. n. 159 del 2011).
11.8. Questa ultima regola, come è stato di recente chiarito, si palesa «consentanea alla garanzia fondamentale della “presunzione di non colpevolezza”, di cui all’art. 27 Cost., comma 2, cui è ispirato anche il p. 2 del citato art. 6 CEDU», sicché è evidente come la vicenda in esame in alcun modo possa essere ricondotta nell’alveo del principio anzidetto, desunto dalla giurisprudenza di Strasburgo dall’art. 6 CEDU, in quanto «non attiene ad ipotesi di affermazione di responsabilità penale», è«estranea al perimetro delle garanzie innanzi ricordate» (v., in questi significativi termini, Cass., sez. I, 30 settembre 2016, n. 19430, per la responsabilità civile), ma riguarda la prevenzione amministrativa antimafia.
12.2. E d’altro canto, occorre qui ricordare, il contraddittorio procedimentale non è del tutto assente nemmeno nelle procedure antimafia, se è vero che l’art. 93, comma 7, del d.lgs. n. 159 del 2011 «il prefetto competente al rilascio dell’informazione, ove lo ritenga utile, sulla base della documentazione e delle informazioni acquisite invita, in sede di audizione personale, i soggetti interessati a produrre, anche allegando elementi documentali, ogni informazione ritenuta utile».
12.3. Infine deve essere qui anche ribadito, come questa Sezione ha più volte chiarito, che il bilanciamento tra i valori costituzionali rilevanti in materia – l’esigenza, da un lato, di preservare i rapporti economici dalle infiltrazioni mafiose in attuazione del superiore principio di legalità sostanziale e, dall’altro, la libertà di impresa – trova nella previsione dell’aggiornamento, ai sensi dell’art. 91, comma 5, del d.lgs. n. 159 del 2011, un punto di equilibrio fondamentale e uno snodo della disciplina in materia, sia in senso favorevole che sfavorevole all’impresa, poiché impone all’autorità prefettizia di considerare i fatti nuovi, laddove sopravvenuti, o anche precedenti – se non noti – e consente all’impresa stessa di rappresentarli all’autorità stessa, laddove da questa non conosciuti (v., ex plurimis,Cons. St., sez. III, 5 ottobre 2016, n. 4121).
14.1. La decisione qui appellata, qualificando il provvedimento del Prefetto come comunicazione antimafia, avrebbe erroneamente esteso gli effetti della condanna penale nei confronti di -OMISSIS- a -OMISSIS- in assenza di una delle tassative ipotesi previste dall’art. 67 del d.lgs. n. 159 del 2011.
15. Con il terzo motivo (pp. 20-23 del ricorso), ciò premesso, l’odierna appellante lamenta come il T.A.R. per la Campania avrebbe totalmente omesso di considerare il deficit di contiguità mafiosa che affligge la valutazione di permeabilità criminale dell’impresa, operata dal Prefetto nell’informativa antimafia, perché la sola condanna di -OMISSIS- per il reato di cui all’art. 260 del d.lgs. n. 152 del 2006, pur qualificato reato-spia dall’art. 84, comma 4, del codice delle leggi antimafia, non sarebbe sicuro elemento di infiltrazione mafiosa, nel caso si specie, in quanto “svestito” da connotazioni di tipo mafioso, a suo avviso non desumibile dalla frequentazione, emersa in un controllo del 2013, dei soci -OMISSIS- e -OMISSIS- con -OMISSIS-.
15.2. La consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, anzitutto, ha affermato che il delitto di cui all’art. 260 del d.lgs. n. 152 del 2006 costituisce elemento in sé bastevole a giustificare l’emissione dell’informativa, perché il disvalore sociale e la portata del danno ambientale connesso al traffico illecito di rifiuti rappresentano, già da soli, ragioni sufficienti a far valutare con attenzione i contesti imprenditoriali, nei quali sono rilevati, in quanto oggettivamente esposti al rischio di infiltrazioni di malaffare che hanno caratteristiche e modalità di stampo mafioso (v., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 21 dicembre 2012, n. 6618; Cons. St., sez. III, 28 aprile 2016, n. 1632; Cons. St., sez. III, 28 ottobre 2016, n. 4555 e n. 4556).
15.5. La medesima sentenza di condanna, come pure ricorda il provvedimento prefettizio (p. 2), ha in particolare evidenziato che -OMISSIS-, colpita – giova ancora ribadirlo – informativa antimafia, destinava ad attività di recupero solo carta e cartoni in vista della commercializzazione presso -OMISSIS- di (omissis) che, parimenti, faceva capo al gruppo -OMISSIS-.
15.9. Nemmeno può seguirsi la tesi dell’appellante (pp. 17-19 del ricorso) allorché afferma che gli effetti decadenziali, di cui all’art. 67, comma 8, del d.lgs. n. 159 del 2011, non possono trovare automatica applicazione per sentenze di condanna, relative a reati di illecito trasporto di rifiuti, consumati nel 2006, prima della entrata in vigore della novella del 2010, che ha inserito nell’elenco dei reati di cui all’art. 51, comma 3-bis, c.p.p., richiamato dall’art. 67, comma 8, del d.lgs. n. 159 del 2011 (e anche, come ora si dirà, dall’art. 84, comma 4, lett. a), del d.lgs. n. 159 del 2011).
15.10. L’argomento è infondato perché l’art. 67, comma 8, del d.lgs. n. 159 del 2011, relativo alle comunicazioni antimafia, non si applica al caso di specie per le ragioni sopra vedute.
15.11. Quanto alla analoga disposizione dettata per le informazioni antimafia dall’art. 84, comma 4, lett. a), del d.lgs. n. 159 del 2011, che pure richiama l’art. 51, comma 3-bis, c.p.p. ed applicabile al caso di specie, la deduzione dell’appellante è parimenti infondata non solo perché l’informazione antimafia non è un provvedimento sanzionatorio, alla quale non si applicano i principi relativi all’irretroattività del diritto punitivo, come invece a torto sostiene -OMISSIS-, ma anche perché, già con riferimento ad analoga informativa emessa nei confronti di -OMISSIS- per la medesima vicenda (condanna penale in primo grado di -OMISSIS-, poi confermata dalla Corte d’Appello), la richiamata sentenza n. 5698 del 28 novembre 2013, di questo stesso Consiglio, ha evidenziato la carenza di «interesse alla censura» perché «in sede di ipotetica riedizione del provvedimento, ora per allora, la Prefettura, proprio tenendo conto del reato ambientale, non potrebbe certo pronunziarsi in senso favorevole per la appellante».
15.12. E ciò senza dire che, peraltro, la sentenza di condanna in via definitiva della Corte d’Appello, valorizzata dall’informativa, era intervenuta il 29 settembre 2014, allorquando era già in vigore il novellato art. 51, comma 3-bis, c.p.p., al quale rinvia la previsione dell’art. 84, comma 4, lett. a), del d.lgs. n. 159 del 2011, che indica quale elemento-spia la condanna per uno di tali delitti, facendo apposito riferimento alla condanna, peraltro, e non al tempus commissi delicti, proprio perché non si è qui in materia di diritto sanzionatorio, ma di diritto amministrativo della prevenzione, che ha riguardo al fatto-spia, altamente sintomatico, di una intervenuta condanna, anche non definitiva, per uno di tali delitti.
16.1. -OMISSIS- sottolinea, in particolare, che l’Ar. Ca. avrebbe reciso ogni rapporto con -OMISSIS-, estromettendolo dal ruolo tecnico prima rivestito a far data dalla stagione agonistica 2013-2014, comportamento, questo, incompatibile con il preteso vincolo stabile, di natura personale, ipotizzato dal T.A.R. per sostenere l’attualità del pericolo di condizionamento mafioso.
16.3. È la stessa appellante, invero, a ricordare, ancora una volta (p. 25 del ricorso), che -OMISSIS- era stato estromesso dall’Ar. Ca., gestita dai -OMISSIS-, solo dopo che -OMISSIS-, di cui si è detto, era stata colpita da informativa antimafia c.d. atipica, nel 2012, emessa, oltre che per la condanna di -OMISSIS-, anche per la ragione del consolidato rapporto di collaborazione tra la -OMISSIS- e -OMISSIS-.
16.5. Né giova replicare all’appellante che, trattandosi di informativa c.d. atipica con efficacia non interdittiva, perché solo a seguito di tale informativa era emersa una condotta dissociativa, certamente non spontanea, perché diversamente non si spiegherebbe perché mai, prima di allora, i -OMISSIS- non avessero mai minimamente pensato o provveduto ad estromettere -OMISSIS- dall’Ar. Ca..
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