Source: https://tc.vlex.es/vid/competencias-medio-ambiente-procedimiento-694749309
Timestamp: 2019-09-15 14:28:44
Document Index: 325484499

Matched Legal Cases: ['artículo 34', 'artículo 161', 'artículo 30', 'artículo 88', 'artículo 88', 'artículo 149', 'in fine', 'artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 3', 'artículo 2', 'artículo 149', 'artículo 149', 'artículo 33', 'artículo 9', 'artículo 149', 'artículo 161', 'artículo 161']

STC 109/2017, 21 de Septiembre de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 694749309
STC 109/2017, 21 de Septiembre de 2017
Número de Recurso: 2540-2017
Sentencia citada en: 4 sentencias, 4 artículos doctrinales, 3 disposiciones normativas
Con fecha 19 de mayo de 2017 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, contra los artículos 9.4, 26.2 y 33.1 a) de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears. El Abogado del Estado invocó los artículos 161.2 CE y 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), a fin de que se produjera la suspensión de la aplicación de los preceptos impugnados.
Mediante providencia de 8 de junio de 2017, el Pleno del Tribunal, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno y, en su representación y defensa, por el Abogado del Estado, contra los artículos 9.4, 26.2 y 33.1 a) de la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 LOTC, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno y al Parlamento de las Illes Balears, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; tener por invocado por el Presidente del Gobierno el artículo 161.2 de la Constitución, lo que, a su tenor y conforme dispone el artículo 30 LOTC, produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados, desde la fecha de interposición del recurso —19 de mayo de 2017— para las partes del proceso y desde el día en que aparezca publicada la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” para terceros, lo que se comunicará a los Presidentes del Gobierno y del Parlamento de las Illes Balears, y publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Butlletí Oficial de la Comunitat Autónoma de les Illes Balears”.
Por escrito presentado en el registro general del Tribunal Constitucional el día 21 de junio de 2017 el Presidente del Parlamento de las Illes Balears indica que esa Cámara no se persona en el procedimiento ni formulará alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal Constitucional las actuaciones que este pueda requerir, a los efectos de la dispuesto en el artículo 88.1 LOTC.
Mediante escrito registrado en este Tribunal el 22 de junio de 2017, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del artículo 88.l LOTC. Lo mismo hizo el Presidente del Senado, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el mismo día.
El Abogado de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears formuló sus alegaciones por escrito registrado el 7 de julio de 2017.
El Pleno, por providencia de 11 de julio de 2017, acordó unir a las actuaciones el anterior escrito de 7 de julio de 2017, presentado por el Abogado de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, en la representación del Gobierno de la Comunidad, y, en cuanto a la solicitud que formula en otrosí sobre el levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados, objeto del recurso, oír al Abogado del Estado para que, en el plazo de cinco días, exponga lo que considere conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de dicha suspensión.
El Abogado del Estado cumplimentó el trámite de alegaciones conferido mediante escrito registrado el día 19 de julio de 2017, en el que interesa el mantenimiento de la suspensión de los preceptos impugnados.
Mediante providencia de 19 de septiembre de 2017, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 21 del mismo mes y año.
El presente proceso ha de resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra los artículos 9.4, 26.2 y 33.1 a) de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears.
Tratándose de una controversia de naturaleza competencial procede comenzar encuadrando los tres preceptos impugnados, atendiendo a su sentido y finalidad, en la materia que les sea propia.
Como este Tribunal tuvo ocasión de señalar en su STC 13/1998 , de 22 de enero, con referencia a la normativa comunitaria a la sazón vigente, la “evaluación de impacto ambiental que, al margen de algunos precedentes impropios, constituye un instrumento de nuevo cuño, asimilado entre nosotros desde el Derecho comunitario” (STC 13/1998 , FJ 3), “sirve para preservar los recursos naturales y defender el medio ambiente en los países industrializados. Su finalidad propia es facilitar a las autoridades competentes la información adecuada, que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos en el medio ambiente … La legislación ofrece a los poderes públicos, de esta forma, un instrumento para cumplir su deber de cohonestar el desarrollo económico con la protección del medio ambiente (STC 64/1982 , FJ 2)” (STC 13/1998 , FJ 4).
Teniendo en cuenta el carácter de este instrumento de tutela ambiental, procede ahora dar aquí por reproducidas las consideraciones de la STC 53/2017 , de 11 de mayo, FJ 3 c), d) y e), acerca de la doctrina constitucional recaída en relación con el objeto y la finalidad de la evaluación de impacto ambiental de proyectos, así como respecto de la naturaleza de este instrumento de tutela ambiental y su ya mencionado encuadramiento en la materia medio ambiente.
En dicha materia, al Estado corresponde, de acuerdo al artículo 149.1.23 CE, la “legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección”. Respecto de dicha legislación básica este Tribunal ha destacado una serie de criterios de orden material sistematizados en la STC 53/2017 , FJ 4, por remisión a la STC 101/2005 , de 20 de abril.
El primero es el relativo al deber estatal “de dejar un margen al desarrollo de la legislación básica por la normativa autonómica, que aun siendo menor que en otros ámbitos, no puede llegar, frente a lo afirmado en la STC 149/1991 [FJ 1 D) in fine ] de la cual hemos de apartarnos en este punto, a tal grado de detalle que no permita desarrollo legislativo alguno de las Comunidades Autónomas con competencias en materia de medio ambiente, vaciándolas así de contenido”. El segundo consiste en que lo básico en esta materia cumple una función de ordenación mediante mínimos “que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos”. El tercero es el referente al “alcance de la ‘afectación transversal’ que las directrices básicas medioambientales pueden tener, no ya sobre las normas de desarrollo legislativo y la ejecución en la propia materia de medio ambiente, sino sobre las competencias sectoriales de las Comunidades Autónomas con las que se entrecruzan y que están directamente implicadas”. Y el cuarto alude a la “necesidad de que el Estado fije las normas que impongan un encuadramiento de una política global en materia de medio ambiente, dado el alcance no ya nacional, sino internacional que tiene la regulación de esta materia así como la exigencia de la ‘indispensable solidaridad colectiva a que se refiere el art. 45.2 CE’ (STC 64/1982 , de 4 de noviembre, FJ 4)”.
Se plantea así un supuesto de lo que nuestra doctrina denomina inconstitucionalidad mediata o indirecta por derivar la posible infracción constitucional, no de la incompatibilidad directa de las disposiciones impugnadas con la Constitución, sino de su eventual contradicción con preceptos básicos estatales (en el mismo sentido en relación con el medio ambiente, STC 7/2012 , de 18 de enero, FJ 3). Según nuestra reiterada doctrina (por todas, STC 82/2017 , de 22 de junio, FJ 5), para que dicha infracción constitucional exista será necesaria la concurrencia de dos circunstancias: que la norma estatal infringida por la ley autonómica sea, en el doble sentido material y formal, una norma básica y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado; así como, en segundo lugar, que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa.
El primero de ellos es el artículo 9.4, que tiene la siguiente redacción:
4. Se considera que no tienen efectos significativos en el medio ambiente, y por lo tanto no están sujetos a los procedimientos de evaluación ambiental estratégica, de acuerdo con el art. 3.5 de la Directiva 2001/42/CE:
Ambos preceptos son formalmente básicos de conformidad con la disposición final octava de la Ley 21/2013, y también deben ser así considerados desde la perspectiva material por cuanto fijan una norma mínima de protección ambiental. Responden a la función que cumple la legislación básica en este ámbito, que persigue el objetivo de que todas las Administraciones públicas valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia. Ésta competencia se ha plasmado al aprobar la norma que “obliga a todas las Administraciones Públicas a que, cuando actúan en el ejercicio de cualesquiera de sus competencias, ponderen y evalúen las repercusiones sobre el medio ambiente, minimizando y corrigiendo los daños causados a la población y al medio ambiente natural y cultural del territorio afectado por dicha actuación, cuando no renunciando a llevarla a cabo” (STC 13/1998 , de 22 de enero, FFJJ 7 y 8; en el mismo sentido, entre otras muchas, SSTC 245/2012 , de 18 de diciembre, FJ 22; 5/2013 , de 17 de enero, FJ 3; 202/2013 , de 5 de diciembre, FJ 3, y 57/2015 , de 18 de marzo, FJ 4). Es claro que los dos preceptos, en tanto que formulan la regla general y su posible excepción son básicos (STC 56/2014 , de 10 de abril, FJ 4 y las que allí se citan), y se ajustan a los anteriores criterios, pues se vinculan a la finalidad primordial de garantizar en todo el territorio del Estado un elevado nivel de protección ambiental, conforme a lo que declara la Ley 21/2013 en su artículo 1. Criterios que se basan en la imposibilidad de exclusión de categorías generales de planes, tal como hace la norma impugnada. Por lo demás, ya en la STC 306/2000 , de 12 de diciembre, FJ 10, consideramos básica la identificación por una norma estatal de las actividades sujetas a evaluación de impacto ambiental.
Tales argumentos no pueden ser atendidos. En primer lugar, la STC 53/2017 , FJ 3 b), ya destacó que “aunque la Ley 21/2013 es la norma a través de la cual se adecúa actualmente la legislación básica de medio ambiente a las directivas de la Unión Europea en materia de evaluación ambiental, no se adoptó en su momento —tal y como puso de manifiesto el Consejo de Estado en su dictamen 760, de 24 de julio de 2013, sobre el anteproyecto de esta Ley— con la finalidad primordial de dar cumplimento a nuevas obligaciones derivadas del Derecho de la Unión”.
El segundo precepto impugnado es el artículo 26.2, según el cual:
Son nulos de pleno derecho y no tienen validez, los actos de adopción, aprobación o autorización de los planes, los programas y los proyectos determinados en el apartado 1 anterior, respecto de los que no se haya solicitado el informe de consulta mencionado.
Ya hemos mencionado que la consulta a la que se refiere el artículo 26 de la Ley 12/2016 es la prevista en el artículo 3.3 de la Ley 21/2013. La formulación general contenida en ese precepto se concreta luego en los artículos 19, 30, 34 y 46 de la misma Ley 21/2013, preceptos todos ellos examinados, bien que desde una perspectiva ligeramente diferente, en el fundamento jurídico 8 de la STC 53/2017 . La Comunidad Autónoma tiene así garantizada una participación en la evaluación de impacto ambiental de los proyectos de competencia estatal que vayan a realizarse, total o parcialmente, sobre su territorio o que, más en general, puedan afectar a su medio ambiente.
En cuanto a lo primero, el preámbulo de la Ley 21/2013 pone de manifiesto que “una de las piezas esenciales de la evaluación ambiental es la consulta a las administraciones públicas afectadas”. Por su parte, el artículo 2 recoge expresamente, entre los “principios de la evaluación ambiental”, el de “cooperación y coordinación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas”. La indudable posibilidad de que sobre un mismo espacio físico puedan intervenir competencias pertenecientes a diferentes Administraciones públicas conlleva la imprescindible necesidad de que se produzca una colaboración y coordinación (STC 5/2013 , de 17 de enero, FJ 6). No en vano el principio de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas está implícito en el correcto funcionamiento del Estado de las Autonomías; depende en buena medida de la estricta sujeción de uno y otras a las fórmulas racionales de cooperación, consulta, participación, coordinación, concertación o acuerdo previstas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía (STC 181/1988 , de 13 de octubre, FJ 7).
En particular este Tribunal ha declarado que “la previsión de mecanismos de colaboración y coordinación resulta, no sólo conforme al sistema de distribución competencial, sino particularmente ‘conveniente para favorecer el ejercicio de las competencias sectoriales implicadas por la afectación transversal que es consustancial a la legislación básica de protección del medio ambiente’ [STC 69/2013 , FJ 7, citando la STC 101/2005 , de 20 de abril, FJ 5 c)]. Por eso, tales estrategias pueden fácilmente reconducirse a las atribuciones que el art. 149.1.23 CE reconoce al Estado” [SSTC 138/2013 , de 6 de junio, FJ 8, y 69/2013 , de 14 de marzo, FJ 7, citando la STC 101/2005 , de 20 de abril, FJ 5 c)]. Afectación transversal que es la razón misma de ser de la evaluación ambiental regulada por la Ley 21/2013. De hecho, el llamamiento constitucional a la colaboración interadministrativa, resulta “particularmente relevante e intenso en materia medioambiental dado el carácter global tanto de los riesgos para el entorno y la biodiversidad como de las políticas necesarias para afrontarlos” (por todas, STC 45/2015 , de 5 de marzo, FJ 6).
Se altera así el ejercicio de las competencias propias de cada Administración, pues es claro que el legislador autonómico no está regulando materias de su competencia, ya que no le corresponde fijar, siquiera sea en un caso concreto, el régimen de validez de los actos de la Administración del Estado. Por un lado, desplaza la competencia estatal sustantiva a cuyo amparo se realiza el proyecto sometido a examen, lo que “supondría convertir la competencia sobre medio ambiente en una competencia prevalente sobre la competencia en materia de obras de interés general, desconociendo la doctrina de éste Tribunal que considera que es la Administración estatal la que ejerce sus propias competencias sustantivas sobre las obras, instalaciones o actividades proyectadas, aun cuando preceptivamente deba considerar su impacto medioambiental. Obras, instalaciones y actividades que forman parte de materias que están sometidas por la Constitución y los Estatutos de Autonomía a reglas específicas de reparto de competencias, que son títulos que por su naturaleza y finalidad atraen a la competencia de medio ambiente, y no al revés” (STC 202/2013 , de 5 de diciembre, FJ 3). Por otro, no sería conforme a la finalidad pretendida por la regulación estatal que la Comunidad Autónoma pudiera prever cuales son las consecuencias de la omisión de la actuación estatal, pues la sanción que a tal omisión pudiera corresponder es una cuestión cuya regulación corresponde al Estado, tanto a través de la normativa general en materia de validez de los actos administrativos ex artículo 149.1.18 CE (por todas, STC 50/1999 , de 6 de abril, FJ 3), como específicamente mediante el ejercicio de las competencias reconocidas en el artículo 149.1.23 CE, en relación específicamente con los procedimientos de evaluación de impacto ambiental.
El tercer y último precepto objeto de recurso es el artículo 33.1 a), conforme al cual:
a) La aprobación, la autorización o la licencia del proyecto, el plan o el programa correspondiente con la tramitación previa de la evaluación ambiental, si se solicita y es compatible con la legislación vigente.
Esta misma cuestión se regula en el artículo 9.1, segundo párrafo, de la Ley 21/2013, que señala que “Carecerán de validez los actos de adopción, aprobación o autorización de los planes, programas y proyectos que, estando incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley no se hayan sometido a evaluación ambiental, sin perjuicio de las sanciones que, en su caso, puedan corresponder.”
Por tanto, la norma autonómica, al regular esta posibilidad, no responde al objeto de mejorar la calidad de la evaluación ambiental conforme a las especificidades de sus propias políticas, pues, además, esta subsanación se condiciona a que “sea compatible con la ordenación vigente”. Así, la Comunidad Autónoma, competente para adecuar la regulación de la evaluación a la política ambiental que desarrolle en su territorio, habría rebasado el límite competencial consignado en el artículo 149.1.23 CE, conforme al cual sólo le es posible dictar “normas adicionales de protección” del medio ambiente, siempre que las medidas legislativas autonómicas “sean compatibles, no contradigan, ignoren, reduzcan o limiten la protección establecida en la legislación básica del Estado”. En definitiva, la protección concedida por la Ley estatal puede ser ampliada y mejorada por la Ley autonómica; lo que resulta constitucionalmente improcedente es que, como aquí ha sucedido, resulte restringida o disminuida (STC 7/2012 , de 18 de enero, FJ 5, con cita de otras).
No procede resolver la solicitud formulada por el Gobierno de las Illes Balears para que se levantase la suspensión en su día acordada de los artículos 9.4 y 33.1 a), producida de conformidad con el artículo 161.2 CE. Tal suspensión tiene como presupuesto la pendencia del proceso constitucional en cuyo seno se produjo, de suerte que, tras el enjuiciamiento de ambos preceptos, verificado sin haberse sobrepasado el plazo de cinco meses que contempla el artículo 161.2 CE, carece de sentido cualquier pronunciamiento sobre el levantamiento o mantenimiento de la suspensión.