Source: http://jepjusticiatransicional.net/etapas-de-la-construccion-del-acuerdo-general-de-paz/
Timestamp: 2018-12-13 00:15:02
Document Index: 26321653

Matched Legal Cases: ['artículo 22', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 67', 'artículo 4', 'artículo 66', 'artículo 1', 'artículo 152', 'artículo 16', 'artículo 67', 'artículo 17', 'artículo 1', 'artículo 1']

Etapas de la construcción del Acuerdo Final de Paz – JEP Justicia Transicional
Se hace un recuento de las etapas que llevaron a la suscripción del Acuerdo Final de Paz, iniciado con la presentación del proyecto de ley, que culmina con la aprobación y promulgación del Marco Jurídico para la Paz. Se precisa lo referente al tema de la renuncia a la persecución penal en el acto legislativo, la demanda presentada en su contra y el pronunciamiento de la Corte Constitucional en una emblemática sentencia de la cual se extrae su contenido general y la interpretación sobre la viabilidad respecto de esta figura.
Palabras claves: Justicia transicional, Marco Jurídico para la Paz, máximo responsable, renuncia a la persecución penal, crímenes de lesa humanidad.
En este capítulo se hace un recuento de las etapas que llevaron a la suscripción del Acuerdo Final de Paz. Se describirá, además, como fue presentado el proyecto en el que se anunciaba la creación de un nuevo artículo transitorio para la implementación de instrumentos de justicia transicional, a fin de facilitar la desmovilización de grupos armados ilegales y la terminación del conflicto armado interno. Proyecto que culminaría con la reforma aprobada en el Congreso y promulgada como Acto Legislativo No. 1, el día 31 de julio de 2012.
Se traen los contenidos principales del Acto Legislativo 01 de 2012, sobre los cuales se articula el deber estatal de investigar y sancionar, a través de mecanismos judiciales y extrajudiciales, bajo criterios de priorización y selección. En consecuencia, podrá autorizar la renuncia a la persecución penal o la suspensión de la ejecución de la pena. Concentrando la investigación penal de los máximos responsables de los delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa humanidad, genocidio o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática, pero siempre condicionado a la satisfacción de los derechos a la verdad, justicia, reparación y con la garantía de no repetición.
Este Acto Legislativo 01 de 2012, en virtud del cual se instituyen normas definitorias, tales como el carácter excepcional de la justicia transicional, una vez fue aprobado y entró en vigencia, fue demandado por la Comisión Colombiana de Juristas. Durante el trámite de la demanda se expresaron ante la Corte Constitucional opiniones y rindieron conceptos sobre la renuncia a la persecución penal.
La Corte Constitucional se pronunció a través de la sentencia 579 de 2013, cuyo alcance se reseña citando las más relevantes posturas, en especial a lo referido a nuestro tema objeto de estudio.
En este ámbito, se analiza someramente, esta emblemática sentencia y se puntualiza el tema de la renuncia a la persecución penal en contexto. Se precisa cómo algunos consideran la renuncia como transgresión de la obligación jurídica internacional de investigar y juzgar a todos aquellos por violaciones graves de derechos humanos y del DIH, y en cambio, en concepto de otros, el deber de perseguir y sancionar es ponderable y está en pro de la paz. Sin embargo, de acuerdo a la interpretación de la Corte Constitucional, es viable la renuncia condicionada a la persecución penal en todos los casos no seleccionados, pues está plenamente vinculada con toda la estrategia del Marco Jurídico para la Paz.
Se destaca así mismo, la suscripción del Acuerdo General para la terminación del conflicto entre el Gobierno y la insurgencia de las FARC.
1.1 Motivaciones para la discusión y aprobación de este acto legislativo
La expedición del Acto Legislativo No. 1 de 2012, nace de las conversaciones realizadas entre el Gobierno Nacional y la guerrilla de las FARC. Estos diálogos llevaron a que fuera presentado el proyecto de Acto Legislativo No. 14 de 2011 (Senado), 94 de 2011 (Cámara), por parte del senador Roy Barreras Montealegre, en ese entonces, presidente de la Comisión de Paz[1]. La citada reforma constitucional introducía un régimen de justicia transicional paralelo, en el marco del artículo 22 de la Constitución Política, articulado que consagra la paz como un derecho fundamental y un deber de obligatorio cumplimiento.[2]
Este proyecto, anunciaba la creación de un nuevo artículo transitorio, bajo variadas justificaciones como la implementación de instrumentos de justicia transicional, a fin de posibilitar de manera más eficaz la desmovilización de grupos armados ilegales, conocer la verdad en favor de las víctimas y la terminación del conflicto armado interno. Se pretendían unas negociaciones con los diferentes actores armados al margen de la ley, a través de diseños de carácter extra judicial como una comisión a la verdad y, judicial para que adelanten la investigación penal de los máximos responsables de los delitos de connotación de crímenes de lesa humanidad, cometidos de manera sistemática”.[3]
Aparte de lo expuesto, se buscaba garantizar el deber estatal de la persecución, investigación y juzgamiento de los responsables, bajo criterios, por una parte, de priorización[4], o sea, “parámetro lógico que sirve para focalizar la acción investigativa de la Fiscalía General de la Nación hacia determinadas situaciones y casos, con el fin de asegurar un mayor impacto y un mejor aprovechamiento de los recursos administrativos y logísticos”[5]. De otra, de selección, en tanto el Congreso de la República a iniciativa del Gobierno nacional, los determinaría mediante ley. En consecuencia, se podría autorizar la renuncia a la persecución penal o la suspensión de la ejecución de la pena.
En dicho proyecto, ya se hacía expresa referencia a la autorización de la renuncia a la persecución penal, en tanto, se expresó: “El Congreso de la República, a iniciativa del Gobierno nacional, determinará mediante ley los criterios de selección y en consecuencia podrá autorizar la renuncia a la persecución penal o la suspensión de la ejecución de la pena”[6]. Aclaraba, sin embargo, que se buscaría el esclarecimiento de la verdad, la satisfacción de los derechos de las víctimas, la reintegración de los desmovilizados, así como garantizar la seguridad de los ciudadanos. Además, admitía la posibilidad de unas medidas alternativas a la pena privativa de la libertad para los miembros de grupos que hayan participado en el conflicto armado y condicionaba este tratamiento penal especial al cumplimiento de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, con la garantía de no repetición de los crímenes cometidos.
Sobre esta reforma constitucional, en el Congreso se dio inició a la discusión[7] y se aprobó el acto legislativo, en el cual se recogieron los lineamientos tanto del Gobierno como de las FARC. La facultad de negociación fue exclusiva del Ejecutivo, o sea, no era necesario consulta o intervención de los otros poderes. Luego de los ocho agitados debates legislativos, esta reforma fue aprobada en el Congreso y promulgada como Acto Legislativo No. 1, el día 31 de julio de 2012. Tenía como objetivo prevalente facilitar la terminación del conflicto armado interno, para lograr una paz estable y duradera. Por ende, el Gobierno nacional anunciaba que la aprobación del proyecto le permitiría avanzar en la suscripción futura de un acuerdo de paz definitivo.
Contenidos principales del Acto Legislativo No. 01 de 2012
A través de esta reforma constitucional se incorpora a la carta fundamental una disposición (artículo 66 transitorio[8]) en virtud de la cual se instituyen normas definitorias, tales como el carácter excepcional de la justicia transicional con la finalidad predominante de “facilitar la terminación del conflicto armado interno y el logro de la paz estable y duradera con garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombianos”.[9] El objetivo directo es señalado como la garantía de los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación. Por ello, se afirma que el nuevo artículo constitucionalizó no sólo la justicia transicional en Colombia, sino también los derechos de las víctimas[10]. Además, se facultó al legislador para que mediante una ley estatutaria, reglamentara el tratamiento diferenciado a los distintos actores del conflicto, tanto a los alzados en armas como agentes del Estado.
En este ámbito, en el inciso segundo del citado artículo primero, se otorga facultad al legislador para concebir instrumentos al servicio de la justicia que posibiliten la función reparadora de la justicia transicional, previendo la creación por vía legal de una Comisión de la Verdad. Esta norma se refiere también a los criterios de priorización y selección como inherentes a los instrumentos de justicia transicional, reconociendo en cabeza de la Fiscalía General de la Nación la función de determinar criterios de priorización para el ejercicio de la acción penal y la selección de los delitos que se investigan. Y los que no, será facultad definitoria del legislador, mediante ley estatutaria de iniciativa exclusiva del Gobierno nacional.
Sobre ésta temática, el inciso quinto del artículo 66 transitorio de la carta fundamental, dispone algunos condicionamientos para la aplicación de los instrumentos constitucionales, pues está reservado para quienes materialmente dejen las armas, reconozcan la responsabilidad, contribuyan al esclarecimiento de la verdad y a la reparación integral de las víctimas, la liberación de los secuestrados y la desvinculación de los menores de edad reclutados ilícitamente que se encuentren en poder de los grupos armados al margen de la ley. En este inciso, en el parágrafo dos, se dispone a quienes no puede aplicarse el instrumento de justicia transicional, tales como los grupos armados al margen de la ley que no hayan sido parte en el conflicto armado interno, ni a cualquier miembro de un grupo armado que una vez desmovilizado siga delinquiendo.
Además, en el tema objeto de estudio, se consagra de manera clara que se autorizaba la renuncia condicionada a la persecución penal de todos los casos no seleccionados. La ley estatutaria será la que implemente los criterios de selección. Se enuncian tener en cuenta, tales como la gravedad y representatividad de los casos.
De otra parte, el artículo segundo del Acto Legislativo 1 de 2012, daba origen al artículo 67 transitorio de la Constitución Política, que hacía referencia a que una ley estatutaria regulará los delitos conexos al delito político, para efectos de participar en política. Excepto no podrán serlo, los crímenes de lesa humanidad y genocidio cometidos de manera sistemática y menos participar políticamente los condenados por los citados delitos. Este artículo, como lo analizaremos más adelante, fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-577 de 2014 y luego derogado por el artículo 4 del Acto Legislativo 1 de 2017.
Así las cosas, con la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 01 de 2012, se incorpora lo que ha sido denominado el Marco Jurídico para la Paz, el cual aborda temas altamente complejos y por su naturaleza muy polémicos, como se analizará en los apartes siguientes. Al punto que desde otra perspectiva, se ha manifestado que el texto final “es muestra de las intensas deliberaciones de las que fue objeto. Su redacción intentó acomodar distintos intereses, lo cual lo hace un texto poco técnico, repetitivo, contradictorio y difícil de entender”[11].
2.1 Marco Jurídico para la Paz
El Marco Jurídico para la Paz inició su vigencia el 31 de julio de 2012 y se convirtió en el cuadro normativo previo, que define tanto los procesos de desmovilización, desarme y reintegración, como también la investigación y judicialización de los integrantes de grupos armados organizados al margen de la ley en nuestro país.
Es preciso reiterar que el Acto Legislativo 1 del 2012 consagró condiciones legales básicas para el desarrollo de las conversaciones entre el Gobierno colombiano y las FARC orientadas a la determinación de un acuerdo final de paz. En su artículo 66 se determinan los lineamientos generales de la justicia transicional y reitera, de manera diáfana, la autorización a la renuncia condicionada a la persecución judicial penal de todos los casos no seleccionados.
2.2 Demandas
El Acto Legislativo 1 del 2012 fue demandado por la Comisión Colombiana de Juristas ante la Corte Constitucional con el argumento central de que desconocía los derechos de las víctimas, pese a que estaban protegidos no sólo por la Constitución Política, sino por el derecho internacional de los derechos humanos.
Se destacan, entre otros argumentos de los detractores, el imperativo de adelantar la investigación y juzgamiento de todas las conductas atentatorias de los derechos humanos, sean o no fenómenos de macrocriminalidad, y no hacerlo llevaría a la impunidad, se estaría desconociendo los derechos de las víctimas. Adicionalmente se argumentaba la no posibilidad de las amnistías por graves violaciones de los derechos humanos.[12]
Los defensores replicaron que en un contexto de justicia transicional, el deber de investigar no es una regla rígida sino ponderable. Mostraban, por ejemplo, que es más conveniente elegir casos emblemáticos, en tanto, la investigación indiscriminada puede conducir a la impunidad. Refutaban que las amnistías condicionadas sean válidas.[13]
El trámite legislativo para la aprobación del Marco Jurídico para la Paz permitió un intenso debate que apuntó, esencialmente, tanto a la obligación estatal de investigar, juzgar y sancionar a los responsables de las graves violaciones de derechos humanos cometidas en el curso de un conflicto armado, como a la necesidad de que la justicia colombiana se centre en su persecución. En ese sentido, el Estado está obligado a reunir todos los esfuerzos en la investigación penal de los delitos de crímenes de lesa humanidad[14] cometidos de manera sistemática.
La Corte, por su parte, en el trámite de la demanda, se vio precisada a sopesar las diversas opiniones, entre otras, la de la delegada de la Fiscalía de la Corte Penal Internacional (CPI).
Durante el trámite de dicha demanda se presentó una intervención ciudadana por parte del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), a cargo de Rodrigo Uprimny Yepes, Luz María Sánchez Duque y Nelson Camilo Sánchez León, obrando en calidad de ciudadanos.
Su posición estuvo sustentada en que el Acto Legislativo 01 de 2012 introduce la posibilidad de que el legislador autorice la renuncia a la persecución penal de algunas graves violaciones de derechos humanos y de algunos de sus responsables. Sin embargo, “se trata de una posibilidad que únicamente está prevista para el contexto excepcional de un proceso de justicia transicional orientado a la terminación del conflicto armado interno y que está sujeto al cumplimiento de condiciones, algunas de las cuales están enunciadas en el mismo acto legislativo”[15] Por lo tanto, las expresiones demandadas no establecen una renuncia general e incondicionada, y el deber de investigar y juzgar tiene la naturaleza de principio “que admite ser ponderado y que tendrá por tanto una dimensión de peso distinta de acuerdo con las circunstancias de cada caso”[16].
En este ámbito, agregan: “La renuncia a la acción penal en ciertos casos permite entonces, en contextos de criminalidad masiva, un mejor cumplimiento de la obligación de investigar y sancionar las atrocidades”[17]. Precisan que se trata de una renuncia condicionada y los presupuestos tienen que estar definidas en una ley estatutaria.
2.4 Opinión de la Fiscal de la Corte Penal Internacional (CPI)
Mientras el máximo tribunal constitucional colombiano revisaba dicho acto legislativo, recibió dos comunicaciones de parte de la Fiscalía de la CPI, asentando algunas opiniones sobre el Marco Jurídico para la Paz. En el primer oficio, la fiscal de la CPI, Fatou Bensouda, aclaraba que el Marco Jurídico para la Paz estaría en contra de las disposiciones del Estatuto de Roma, al suspender totalmente la ejecución de la pena a responsables de crímenes internacionales. En unos de los apartes de la misiva señala:
“Debido a que la suspensión de la pena de prisión significa que el acusado no pasa tiempo recluido, quisiera advertirle que se trata de una decisión manifiestamente inadecuada para aquellos individuos que supuestamente albergan la mayor responsabilidad en la comisión de crímenes de guerra y crímenes contra la humanidad”.[18]
En el otro escrito, la Fiscalía de la CPI recuerda la obligación de cada país respecto del ejercicio de la acción penal sobre los crímenes internacionales y sostiene que “la naturaleza complementaria de la jurisdicción internacional impide comparar el alcance de su actuación con los deberes que recaen sobre los organismos de investigación y juzgamientos domésticos”.[19]
Reviste particular relevancia histórica, política y jurídica que Colombia allanara el camino jurídico para su adhesión al Tratado de Roma que creó la CPI y por lo tanto asume obligaciones en su condición de Estado parte del Estatuto. Hay que aclarar que la justicia de la CPI no es que reemplace al sistema nacional sino que complementa los esfuerzos de los órganos judiciales internos de hacer comparecer a los responsables de los crímenes del derecho internacional. Bajo el principio de complementariedad[20], los sistemas judiciales penales intraestatales pueden ser supervisados y ser monitoreados por la CPI de forma permanente. Plantean una estrategia de armonización e integración de la jurisdicción del Estado Colombiano y la jurisdicción de la CPI.
Control constitucional del Acto Legislativo No. 01 de 2012
En la acción de inconstitucionalidad contra este acto legislativo, incoada por la Comisión Colombiana de Juristas, se demandó las expresiones “máximos”, “cometidos de manera sistemática” y “todos los”, contenidas en su artículo 1, inciso 4. La Corte consideró que las referidas expresiones resultaban esenciales y vinculadas a un sistema integral de justicia transicional, motivo por el cual fundamentó la necesidad de analizar y pronunciarse sobre la totalidad del citado artículo.[21]
Según la sentencia, el problema jurídico consistía en: “determinar si los elementos de justicia transicional introducidos por el -Marco Jurídico para la Paz- eran incompatibles con el pilar esencial de la democracia que exige respetar, proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas, a través del cumplimiento de las obligaciones de investigar, juzgar y, en su caso, sancionar las graves violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario; y verificar si el cambio implicaba una sustitución de la Constitución o de alguno de sus ejes fundamentales”[22].
En este contexto, la acción de inconstitucionalidad fue resuelta a través de la sentencia C-579 del 13 de agosto de 2013, decidiendo declarar la exequibilidad del Marco Jurídico para la paz.
En este punto, se pretende destacar algunos aspectos fundamentales de la sentencia, en especial a lo referido a nuestro tema objeto de estudio.
Sentencia C – 579 de 2013
4.1. Aspectos fundamentales de la sentencia
La Corte Constitucional consideró que para lograr una paz estable y duradera era necesario adoptar medidas de justicia transicional con mecanismos de selección y priorización de los máximos responsables[23] . Con todo, se precisa que la calidad de máximo responsable dependerá en particular de la estructura misma de los delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra, lo que a su vez se relaciona con el concepto de macrocriminalidad para desmembrar la estructura organizada. (Argumento 8.2.3, de la sentencia objeto de análisis). A su vez, la identificación de máximo responsable opera a través del sistema de doble imputación propio de todo crimen internacional, por el hecho individual (imputación individual) y por el hecho total “que describe el respectivo contexto colectivo de comisión (imputación colectiva). (Argumento 8.2.3).
Otros criterios de priorización son los conceptos de delitos cometidos de manera sistemática, la gravedad y representatividad. Sobre el primero, la Corte precisa que el componente esencial que crea la diferencia es que más allá de su masividad o generalidad, se manifiesta en la necesidad de que las conductas no tengan carácter aislado y en el caso de los crímenes de guerra tengan un nexo con el conflicto armado como parte de un plan o política (Argumento 8.2.5). Por último, sobre la gravedad y representatividad, instrumento esencial “para la construcción de los casos, pues sin ellos se volvería a la metodología de la investigación caso a caso” (Argumento 8.2.6)
En el estudio, la Corte no encontró que el acuerdo de paz haya sustituido algún pilar fundamental de la carta fundamental colombiana, pues bajo el compromiso del Estado social y democrático de Derecho se está respetando, protegiendo y garantizando los derechos de la sociedad y de las víctimas. El máximo tribunal constitucional hizo hincapié en la necesidad de efectuar una ponderación entre diferentes principios y valores como la paz, la reconciliación, los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la garantía de no repetición.[24]
Sobre el margen de discrecionalidad del legislador, se interpreta que su apreciación tiene límites formales y materiales. Los formales imponen al legislador la facultad expresada en nuestra carta fundamental en el artículo 152 numeral primero, sobre la expedición de leyes estatutarias.
A su vez, los límites materiales pueden ser clasificados como generales y especiales. Las limitaciones materiales generales se refieren “al deber que tiene el legislador –para la expedición de la ley estatutaria- de escoger la justicia transicional y la concepción a ella subyacente- conforme a la decisión previa del creador del acto legislativo- como medio para lograr los cometidos impuesto por el marco”[25]. Los materiales especiales, hacen relación” al margen de apreciación del legislador referente a la definición de los medios elegibles para lograr los fines impuestos de acuerdo con la concepción de justicia transicional previamente escogida”[26].
En relación con los materiales pueden ser limitados cuando el margen de apreciación del legislador “no obstante la definición de los límites impuestos a su tarea, le es posible escoger entre diversas opciones normativas posibles”[27], tales como el tratamiento diferenciado para los actores en conflicto, los deberes de investigación y sanción; la restricción cuando no elige y se le impone solo una definida previamente, como por ejemplo, respecto de los sujetos, deberes de esclarecimiento de la verdad y reparación de las víctimas, la definición y regulación de criterios de selección, regulación de mecanismos penales alternativos y condiciones para su aplicación.
La Corte Constitucional, en la sentencia, incluye límites formales, materiales generales, especiales y restringidos. Estos criterios son imperativos de interpretación del Marco Jurídico para la Paz, que entrarían a complementar los límites de discrecionalidad del legislador.
De la sentencia C- 579 de 2013 se resalta el alcance que se le dio a la justicia transicional en materia de garantías a los derechos de las víctimas, además de puntualizar los diversos criterios obligatorios de interpretación que limitan el margen de discrecionalidad del legislador en los fines y los medios. Esta decisión ha sido catalogada como “un hecho que no tiene precedentes en América Latina”[28].
La sentencia también se ocupó de la renuncia a la persecución penal, como se expondrá seguidamente.
4.2 La renuncia a la persecución penal en el contexto de la Sentencia C-579 de 2013
Sobre la renuncia a la persecución penal se asentaron diferentes criterios en esta sentencia entre los cuales destacamos los siguientes:
Para la Comisión Colombiana de Juristas “la renuncia condicionada a la investigación y el enjuiciamiento de los graves crímenes como lo permite el acto legislativo acusado, implica que Colombia transgrede sus obligaciones internacionales”. (Argumento 2.3).
Por su parte, José Miguel Vivanco, representante de Human Rights Watch, precisó que “Colombia tiene la obligación jurídica internacional de investigar y juzgar a todos aquellos que compartan responsabilidades por violaciones graves de derechos humanos y del DIH, por lo cual, la renuncia a esta obligación supone un incumplimiento de la misma, con independencia de que el Estado la realice o no en virtud de un criterio de selección y priorización” (Argumento 4.2.1). Complementado lo anterior por el pronunciamiento de la Procuraduría General de la Nación que advirtió que de permitirla habría impunidad. (Argumento12.2).
Los que sí estuvieron de acuerdo con el instituto de la renuncia a la persecución penal, sostuvieron como el Alto Comisionado para la Paz, que “la estrategia integral que debe contener el Marco Jurídico para la Paz incluye una renuncia condicionada a la persecución penal” (Argumento 3.4). De igual forma, el Presidente de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia afirmó que “la renuncia a la persecución penal realizada por criterios de selección, no vulnera los derechos de las víctimas” ( Argumento 5.3), criterio coincidente con la Fundación Ideas para la Paz.
A su turno, el representante de Dejusticia, Rodrigo Uprimny, adujo que “el artículo 16 del Estatuto de la CPI le permite a ese organismo suspender la persecución penal en pro de la paz”. (Argumento 8.4).
La Corte Constitucional, por su parte, con fundamento en la importancia del caso y para la realización del fallo, invitó a entidades públicas y expertos en la materia a dar concepto sobre ejes relevantes como la renuncia a la persecución penal.
Para el profesor Iván Orozco Abad, “el deber de perseguir y sancionar es un principio ponderable y no una regla rígida” (Argumento 4.1.6,) y entre los mecanismos de derecho diferencial citó las amnistías condicionadas. Así mismo, la catedrática Natalia Springer sostuvo “que las amnistías condicionales son viables en circunstancias excepcionales y determinadas”. (Argumento 4.4.2).
En este punto, objeto de cuestionamientos, en la sentencia, el juez constitucional estudia la autorización de la renuncia condicionada a la persecución penal de todos los casos no seleccionados y expresa que este tema está plenamente vinculado con toda la estrategia penal contemplada en el Acto Legislativo 01 de 2012, por cuanto éste autoriza la renuncia condicionada de todos los casos no seleccionados. Precisa además que entre los casos no seleccionados, están en primer lugar, los que no siendo máximos responsables hayan participado en la comisión de delitos de lesa humanidad, genocidio o crímenes de guerra cometidos de manera sistemática. En segundo lugar, los que hayan perpetrado conductas punibles que no sean considerados como crímenes de lesa humanidad, genocidio ni crímenes de guerra. Y en tercer lugar, los crímenes de guerra que no sean cometidos de manera sistemática, es decir, sin un nexo con el conflicto.
En ese contexto, la Corte fijó unos parámetros de interpretación referentes a la categoría de condicionada, pues hace relación al cumplimiento de unos requisitos objetivos y subjetivos que serán luego relacionados en la ley estatutaria. De no cumplirse se podrá revocar la renuncia a la persecución penal.
Dentro de estas condiciones se encuentran, como mínimo, la dejación de las armas, el reconocimiento de responsabilidad, la contribución al esclarecimiento de la verdad, la reparación integral de las víctimas, la liberación de los secuestrados y la desvinculación de menores.
“En cuanto a la renuncia condicionada a la persecución penal, la figura se encuentra limitada desde el propio acto legislativo, por cuanto no aplica para los máximos responsables de los delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra cometidos de manera sistemática, conforme a los estándares internacionales”[29], expresa la Corte Constitucional.
Así como cuando no se reúnan las condiciones de admisión al régimen o no se cumplan las condiciones para la permanencia en el régimen transicional previstas por el acto legislativo en estudio.
Desde otra perspectiva, el tratadista Kai Ambos, refiere que la Corte al estudiar la renuncia condicionada a la persecución penal la “justifica como resultado de la ponderación entre la obligación de investigar, juzgar y sancionar las violaciones a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario (DIH) con la garantía de no repetición de dichas violaciones”.[30]
Consideramos que la eventual renuncia a la persecución penal puede darse en ciertos casos, en tanto son medidas que solo pueden operar bajo el cumplimiento de unas condiciones y podrían jugar un papel muy importante en un proceso de justicia transicional que tenga como finalidad principal facilitar la terminación del conflicto armado interno. La experiencia comparada demuestra que la complejidad de algunos conflictos armados hacen que materialmente es imposible investigar y juzgar todos y cada uno de los delitos.
Los diálogos para la concreción del Acuerdo general para la terminación del conflicto armado entre los negociadores del Gobierno colombiano y los de la insurgencia de las FARC-EP se llevaron a cabo en La Habana. Hubo primero un encuentro exploratorio que se realizó entre el 23 de febrero y el 26 de agosto de 2012, el cual sirvió para determinar los puntos de la agenda. Posteriormente se hace público, se suscribe por las partes, teniendo como testigos los delegados de los gobiernos de Venezuela y Noruega.
El 4 de septiembre de 2012 el presidente Juan Manuel Santos en alocución radio-televisada[31] anuncia que ha prosperado la fase exploratoria de diálogo con voceros de las FARC, y en consecuencia se procederá a la suscripción del Acuerdo General para la terminación del conflicto. En este documento se incluyeron muchos temas como el desarrollo rural, participación política, narcotráfico, víctimas y finalización del conflicto, mismos que fueron debatidos ampliamente durante las negociaciones.
Un día después del anuncio se designan a los negociadores del proceso[32] y el 19 de septiembre se expide una resolución por la cual se autoriza la instalación y el desarrollo de una mesa de diálogo con las FARC. En desarrollo de la agenda, se instala la mesa de conversaciones el 18 de octubre de 2012 en la ciudad de Oslo (Noruega), para luego continuarla en La Habana, sin solución de continuidad hasta el día de la firma del Acuerdo final de paz.
Los delegados del Gobierno nacional y los representantes de las FARC, “por medio del Comunicado Conjunto del 7 de junio de 2014, informaron la creación de la Comisión Histórica del conflicto y sus víctimas (…) instituida para contribuir a la comprensión de la complejidad del contexto histórico del conflicto interno y, para proveer insumos para las delegaciones en la discusión de los diferentes puntos del Acuerdo General”[33].
El Acto Legislativo No. 01 de 2012 incorpora en el Marco Jurídico para la Paz el artículo 67 transitorio de la Constitución referido a la libertad de configuración que tiene el legislador para definir a través de una ley estatutaria las conductas que podrán ser consideradas como conexas al delito político. Dicho artículo fue demandado[34] en su totalidad y fue declarado exequible por la Corte Constitucional Colombiana en la sentencia C- 577 de 2014. El contenido de este fallo, así como los argumentos jurisprudenciales que brindó la Corte Constitucional, será objeto de análisis en el Capítulo Cuarto cuando se haga el estudio de la figura de la amnistía.
El proceso de construcción del Acuerdo de Paz en Colombia inicia con la fase de exploración del Gobierno Nacional con las FARC; prosigue con la concreción de la agenda de negociaciones en La Habana; caracterizadas por períodos de trabajo, consultas, cese al fuego, todas estas medidas que se fueron adelantando con el fin de ambientar y luego lograr la redacción y suscripción del Acuerdo General para la terminación del conflicto.
La propuesta política de una norma jurídica que facilitó acercamientos de paz con la guerrilla de las FARC, generó un agitado debate en el Congreso de la República, a la vez que posibilitó la expedición de un Marco Jurídico para la Paz a través del Acto Legislativo No. 01 de 2012. Esta norma trajo cambios estructurales, tales como el modelo teórico de la justicia transicional, la garantía de los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación, aunado a los conceptos de selección y priorización de la acción penal.
El imperativo constitucional del Estado de investigar, juzgar y sancionar a los presuntos responsables de conductas punibles es relevante, por eso el tema de la renuncia a la persecución penal, los alcances y limitaciones fueron duramente cuestionados durante el debate en el Congreso de la República.
La iniciativa del Gobierno nacional refería criterios de selección y, en consecuencia, se señalaba que podría autorizar la renuncia a la persecución penal o la suspensión de la ejecución de la pena de todos los casos no seleccionados. Sin embargo, los contradictores recordaban el imperativo y la obligación jurídica internacional de la investigación de todas las conductas de violaciones graves de los derechos humanos, sean o no situaciones de macrocriminalidad. Entre tanto, los defensores acudían a explicar la ponderación y la conveniencia de los casos emblemáticos.
En el fallo, la Corte Constitucional estudia la autorización de la renuncia condicionada a la persecución penal y la vincula como estrategia penal del Marco Jurídico para la paz. Señala algunos de los casos no seleccionados y al cumplimiento de unos requisitos objetivos y subjetivos que aún no han sido precisados en una ley estatutaria. Además, explícita que esta figura no es posible en delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra cometidos de manera sistemática por sus máximos responsables, cuando no se reúnan las condiciones de admisión al régimen o no se cumplan los requisitos para la permanencia en el sistema transicional previsto por el acto legislativo en estudio.
La herramienta de la renuncia a la persecución penal se consagra como figura jurídica y estratégica del acuerdo de paz, sin embargo su implementación tendrá que realizarse a través de una ley estatutaria que delimite sus alcances, al igual que se establezcan concretamente sus destinatarios (excluidos sus máximos responsables), delitos o conductas que cobija, así como su desarrollo dogmático en el cual se especificará su verdadera naturaleza jurídica.
[1] http://www.imprenta.gov.co: http://bit.ly/2h9TRmI: Gaceta del Congreso 681 (2011), Proyecto de Acto legislativo 094 de 2011, Bogotá, p. 1 y siguientes. Consultado por última vez el 2 de mayo de 2017.
[2] PINILLA PAEZ, Rafael Humberto. Compilador. Constitución Política de Colombia. Bogotá: Librería Jurídica Sánchez R. Ltda., 2015, p.14.
[3] Ibíd., p.301.
[4]BARBOSA CASTILLO Gerardo y BENAL PULIDO CARLOS. El análisis de contexto en la investigación penal: crítica del trasplante del derecho internacional al derecho interno. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2015. Sobre el tema de la priorización, el autor explica: “La Fiscalía General de la Nación, bajo la directiva 0001 del 4 de octubre de 2012, adopta unos criterios de priorización de situaciones y casos, y se crea un nuevo sistema de investigación penal y de gestión. Metodología ésta que fue trasplantada al derecho interno desde el derecho internacional. Nuevo modelo de investigación criminal que acoge criterios razonables derivados de pronunciamientos de organismos internacionales, así como líneas jurisprudenciales de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional en Colombia”. , p. 35.
[5] Fiscalía General de la Nación. La priorización. Bogotá: Oficina de Divulgación y prensa. 2013, p. 108.
[6] http://bit.ly/2u62EqT Consultado el 24 de abril de 2017. Texto aprobado en primer debate del proyecto de Acto legislativo No. 94/11–CÁMARA (Colombia, Congreso de la República, 12 de Septiembre de 2011), p. 1.
[7] UPRIMNY YEPES, ob.cit. “Sobre la discusión del acto legislativo, cuatro temas fueron usualmente citados como aquellos a los que se buscaría una salida legal mediante la reforma constitucional: i) la incertidumbre jurídica sobre la posibilidad del Estado de otorgar beneficios penales a desmovilizados que hubieren cometido crímenes graves; ii) la falta de claridad sobre si la Fiscalía podía avanzar más eficientemente en las investigaciones masivas a través de herramientas de priorización de sus actividades; iii) la incertidumbre sobre la posibilidad de ofrecer reintegración política a grupos desmovilizados para que eventualmente se presenten a cargos públicos de elección popular; y, en relación con estos tres temas, iii) el riesgo que cualquier compromiso adoptado en una negociación con un grupo armado no pudiera ser honrado tras una decisión judicial que tome una interpretación distinta a aquella promovida por el gobierno”. p.172.
[8] http://bit.ly/2u62EqT Consultado el 24 de abril de 2017. Texto aprobado en primer debate del proyecto de Acto legislativo No. 94/11–CÁMARA Colombia, Congreso de la República, 12 de septiembre de 2011. “ARTÍCULO TRANSITORIO 66. Los instrumentos de justicia transicional tendrán como finalidad prevalente facilitar la terminación del conflicto armado interno y el logro de la paz estable y duradera, garantizando la seguridad de todos los colombianos. Estos instrumentos buscaran la satisfacción de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, y la reintegración efectiva de los desmovilizados. La ley podrá autorizar un tratamiento diferenciado para cada una de las distintas partes que hayan participado en las hostilidades. La Ley podrá diseñar instrumentos de justicia transicional de carácter judicial o no judicial que permitan garantizar los deberes estatales de investigación y sanción. Los criterios de priorización y selección son inherentes a los instrumentos de justicia transicional. El Congreso de la República, a iniciativa del gobierno nacional, determinará mediante ley los criterios de selección y en consecuencia podrá autorizar la renuncia a la persecución penal o la suspensión de la ejecución de la pena. En todo caso se aplicarán mecanismos no judiciales para el esclarecimiento de la verdad y la reparación administrativa de las víctimas. Los instrumentos de justicia transicional serán excepcionales y en ningún caso podrán aplicarse a los miembros de grupos armados organizados al margen de la Ley que no hayan suscrito un acuerdo de paz con el gobierno nacional.”
[9] http://www.imprenta.gov.co: http://bit.ly/2uK1H9H. Consultado por última vez el día 2 de mayo de 2017 Gaceta del Congreso 534 (2012), Bogotá, Acto Legislativo No. 1 de 2012, p.1
[10] UPRIMNY YEPES, ob.cit., p.173.
[11] Op. cit. p.173.
[12] ALVIAR GARCÍA, Helena y JARAMILLO SIERRA, Isabel Cristina (Coords). Perspectivas jurídicas para la paz. Bogotá: Universidad de los Andes, 2016. Juan Camilo Rivera, enuncia como argumentos en contra del Marco jurídico para la paz, los siguientes: “1.Tanto en situaciones de normalidad como en contextos de justicia transicional, el deber estatal de garantizar los derechos humanos implica necesariamente que exista persecución penal por las violaciones graves de derechos humanos.2. Si existen deberes específicos en materia de verdad, justicia, reparación y no repetición, incluso en contextos de justicia transicional (como el colombiano).Entre esos deberes se encuentra el de investigar y juzgar a los responsables de violaciones de derechos humanos.3. No puede entenderse que otras medidas distintas de la justicia penal satisfagan los deberes del Estado en materia de investigación y juzgamiento de violaciones de derechos humanos. Tales medidas son complementarias de la justicia penal pero no la reemplazan.” (…). p.344.
[13] Ibíd. Refiere sobre los argumentos a favor del Marco jurídico para la paz, así: “En contextos de justicia transicional, el deber estatal de garantizar los derechos humanos no implica necesariamente que exista persecución penal por todas las violaciones graves de derechos humanos. 2. Las medidas a adoptar respecto de cada uno de los componentes de la justicia transicional (verdad, justicia, reparación y no repetición) no están prestablecidas, sino que deben ajustarse a las necesidades del país. 3. El deber de investigar y juzgar las violaciones de derechos humanos no es una regla rígida, sino un principio ponderable, cuya limitación se justifica si contribuye al logro de la paz y si se adoptan otras medidas tendientes a proteger los derechos a la verdad, la justicia y la reparación”. (…) p.345.
[14] CARRANZA PIÑA, Jorge Eduardo. Infracciones Graves al Derecho Internacional Humanitario y Crímenes de lesa humanidad. Bogotá: Ediciones Nueva Jurídica, 2016. El Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, Parte II de la competencia, la admisibilidad y el derecho aplicable, art. 7 Crímenes de lesa humanidad 1. A los efectos del presente Estatuto, se entenderá por crimen de lesa humanidad, cualquiera de los actos siguientes cuando se cometa como parte de un ataque generalizado o sistemático contra una población civil y con conocimiento de dicho ataque. “a) Asesinato; b) Exterminio; c) Esclavitud (…) g) Violación, esclavitud sexual, prostitución forzada, embarazo forzado, esterilización forzada y otros abusos sexuales de gravedad comparable…”p. 555.
[15] UPRIMNY YEPES, ob.cit., p. 189.
[17] Ibíd., p. 216.
[18] ALVIAR GARCÍA, op.cit., p.346.
[20] ÁVILA ROLDÁN, op.cit. Explica la autora: “Ésta parte de la premisa de que los Estados, al convertirse en Parte del Estatuto, no renuncian a su propia jurisdicción sobre los delitos en él tipificados, tienen jurisdicción preferente sobre los mismos, y para ejercerla se comprometen a adoptar medidas en el plano nacional y a intensificar la cooperación, con el fin de garantizar que los crímenes internacionales, previstos en el Estatuto de la Corte Penal Internacional ECPI, sean sometidos a la acción de la justicia. Pero además aceptan la eventual intervención de la CPI, cuando quiera que concurran los presupuestos de admisibilidad que se derivan del artículo 17 del CPI”. p. 44.
[21] Referencia: expediente D – 9499.Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2012 (parcial) Magistrado sustanciador: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub: http://bit.ly/2harJQl
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de 2013. Consultado el día 24 de abril de 2017. Sentencia C-579/13.
[22] http://bit.ly/2v7HIUL Corina Duque Ayala. El control constitucional de la justicia transicional en Colombia, frente a los requerimientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Consultado abril 26 de 2017.
[23] BARBOSA CASTILLO, op. cit. “Máximo responsable, o calidad de la persona investigada, entendido como aquella persona que tiene un rol esencial en la organización criminal para la comisión de cada delito, es decir, que haya dirigido, tenido el control o financiado la comisión de los delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra cometidos de manera sistemática. Incluye dentro de su alcance a los líderes, dirigentes y comandantes o a quienes tengan, entre otras, posición y jerarquía en la organización.” pp.161-162.
[24] Referencia: expediente D – 9499.Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2012 (parcial) Magistrado sustanciador: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub: http://bit.ly/2harJQl
[25] AMBOS, Kai (Coord.) Justicia de Transición y Constitución. Análisis de la sentencia C-579 de 2013 de la Corte Constitucional. Bogotá: Editorial Temis, 2014. p. 68.
[27] Op. cit. p. 68.
[28] Ejusdem. p.1.
[29] BARBOSA CASTILLO, ob.cit., p. 184
[30] AMBOS, Kai (Coord). Justicia de transición y Constitución , ob. cit. p. 9
[31] http://bit.ly/1sCIgbz. Consultado el día 24 de abril de 2017. Alocución del Presidente de la República, Juan Manuel Santos sobre el Acuerdo general para la terminación del conflicto. Bogotá, 4 sep (SIG). “Colombianos, buenas tardes. Hace unos días confirmé que habíamos avanzado en unas reuniones exploratorias en el exterior con representantes de las FARC. Dije que un proceso para terminar el conflicto en mi gobierno sólo sería posible si éste sigue tres principios: aprender de los errores y aciertos del pasado para no crear falsas expectativas; lograr efectivamente el fin del conflicto –no su prolongación–, y no ceder un solo milímetro del territorio nacional. Hoy les quiero anunciar que esas reuniones exploratorias han culminado con la firma de un acuerdo marco entre el Gobierno nacional y las FARC que establece un procedimiento –una hoja de ruta– para llegar a un acuerdo final que termine, de una vez por todas, esta violencia entre hijos de una misma nación. El acuerdo lleva el nombre de “Acuerdo General para la Terminación del Conflicto”, y tiene su origen en unos canales que había establecido el gobierno anterior y que nosotros retomamos y continuamos. Las conversaciones exploratorias, realizadas de manera directa y con toda discreción, se llevaron a cabo durante seis meses en La Habana, con el acompañamiento de Cuba y Noruega, después de año y medio de trabajo preparatorio. En ellas se construyó una visión compartida del fin del conflicto y se acordaron el propósito, la agenda y las reglas de juego de un de que estamos ante una oportunidad real de terminar de manera definitiva el conflicto armado interno proceso que debe ser serio, digno, realista y eficaz”.
[32] BARBOSA, Francisco, ob.cit. Según el autor, los negociadores fueron: “Humberto de la Calle Lombana, Sergio Jaramillo Caro, Frank Pearl, Luis Carlos Villegas y los generales Jorge Mora Rangel y Oscar Naranjo, sólo Villegas Pearl salieron durante el transcurso de la negociación por nuevos roles que tuvieron que asumir por designación del presidente Santos. Al final del proceso se sumaron a la negociación la canciller María Ángela Holguín y los senadores Roy Barreras e Iván Cepeda”. p. 73.
[33] BERNAL CUÉLLAR Jaime y otros. Reflexiones jurídicas sobre el proceso de paz. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2016. Sobre la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas, ésta “contó con la participación de doce intelectuales colombianos y dos relatores expertos en el estudio del conflicto armado. Cada uno de los integrantes debía realizar un informe con el siguiente contenido: i) los orígenes y las múltiples causas del conflicto; ii) los principales factores y condiciones que han facilitado o contribuido a la persistencia del conflicto, y iii) los efectos e impactos más notorios del conflicto sobre la población. A su vez, los relatores tenían la tarea de presentar un informe síntesis, en el que se evidenciaron los consensos, los disensos y la pluralidad de visiones, de acuerdo a lo expuesto por los doce expertos.” p.p. 114-115.
[34] AMBOS, Kai. y STEINER Christian (Coords). Justicia de Transición y Constitución II. Análisis de la sentencia C-577 de 2014 de la Corte Constitucional. Bogotá: Editorial Temis, 2015. Explica el jurista Diego Fernando Tarapués Sandino: “En principio se presentaron dos acciones públicas de inconstitucionalidad en contra de este artículo, una presentada por el ciudadano José Octavio Hoyos Gómez (exp. D-9819). No obstante, la Corte inadmitió la primera demanda de inconstitucionalidad y centró su análisis solamente en la demanda de Rafael Guarín. Cfr. Auto de 2 septiembre 2013, auto de 16 septiembre 2013, (exps. Acumulados D9808 y D-9819) y auto de 14 enero 2014 (exp. D-9819), todos del magistrado sustanciador Alberto Rojas Ríos, Corte Constitucional”, p. 2.