Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-911-de-diciembre-6-de-2011?documento=jurcol&contexto=jurcol_b6e8887a81cc0072e0430a0101510072&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-09-25 09:47:16
Document Index: 210114092

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﻿ Sentencia C-911 de diciembre 6 de 2011
SENTENCIA C-911 DE 06 DE DICIEMBRE DE 2011
CONTENIDO:INCENTIVOS ECONÓMICOS DE LAS ACCIONES POPULARES. LAS ACCIONES POPULARES CONSTITUYEN UN DERECHO POLÍTICO EN SALVAGUARDA DEL INTERÉS COLECTIVO, MIENTRAS QUE LAS DENUNCIAS DE LOS HECHOS PUNIBLES SUSCEPTIBLES DE RECOMPENSA CONSTITUYEN UNA MODALIDAD DE COLABORACIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA QUE NO SE ASEMEJA A LA ACCIÓN POPULAR. SE DECLARA EXEQUIBLE LA LEY 1425 DE 2010.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN POPULAR, CONDUCTA PUNIBLE, INCENTIVOS ECONÓMICOS A LA ACCIÓN POPULAR
Sentencia C-911 de diciembre 6 de 2011
Ref.: Expedientes D-8534, D-8535 y D-8548 (acumulados)
Demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010, “por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 acciones populares y grupo”.
Ricardo Cifuentes Salamanca, Hermann Gustavo Garrido Prada y Dora Alba López Albarracín.
Bogotá, D.C., seis de diciembre de dos mil once.
A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a la edición oficial:
Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 acciones populares y grupo
La Corte nota que para comprender el sentido normativo de las disposiciones acusadas, es pertinente recordar que los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, derogados mediante la Ley 1425 de 2010 que se examina, disponían lo siguiente:
“ART. 39.—Incentivos. El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales.
Para hacer viable esta acción, en materia probatoria los ciudadanos tendrán derecho a solicitar y obtener se les expida copia auténtica de los documentos referidos a la contratación, en cualquier momento. No habrá reserva sobre tales documentos”(1).
2. Asuntos preliminares.
2.1. Recusación de los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez.
Mediante escrito recibido en la secretaría de esta corporación el 24 de noviembre de 2011, el ciudadano Ricardo Cifuentes Salamanca, demandante en el presente caso en el Expediente D-8534, presentó una recusación contra los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez, al considerar que estaban incursos en conflictos de intereses que les impedían resolver neutralmente sobre las demandas de inconstitucionalidad de la referencia.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en la sesión del día seis (6) de diciembre de 2011, resolvió la solicitud de recusación contra los tres magistrados, en el sentido de desestimar sus argumentos referentes a la supuesta configuración de causales de conflicto de interés, según consta en el acta de Sala Plena correspondiente a esta fecha.
2.2. La derogación de la figura de los incentivos en las acciones populares por la Ley 1425 de 2010. Cosa juzgada constitucional.
En forma preliminar, la Corte nota que el señor Procurador General de la Nación afirma que los demandantes se equivocan al considerar que la Ley 1425 de 2010 suprimió la figura de los incentivos en las acciones populares, puesto que en su criterio, dicha Ley únicamente derogó la regulación legal de los parámetros para su determinación en casos concretos, mas no la institución de los incentivos como tal. El Procurador señala, en sustento de su tesis, que sigue vigente el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, en el cual se consagra el fundamento jurídico de la figura de los incentivos, así como distintas normas del Código Civil y algunos decretos que también los prevén en casos específicos.
A este respecto la Corte se remite a lo resuelto en la Sentencia C-630 de 2011, en la cual se abordó específicamente este argumento, planteado también en el correspondiente proceso de control de constitucionalidad por el Procurador General. Allí la Sala Plena de esta corporación sentó nítidamente su criterio en el sentido de que la Ley 1425 de 2010 efectivamente derogó el incentivo económico de las acciones populares; a esta conclusión se llegó por razones de tipo histórico —v.g. “analizados los antecedentes legislativos de la norma demandada, se advierte claramente que el objetivo del legislador con dicha regulación fue eliminar el incentivo, fundado en precisas razones de inconveniencia”—, normativo —puesto que de lo dispuesto en la Ley 1425 de 2010 se derivó tanto una derogatoria expresa de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, como una derogatoria tácita de todas las demás disposiciones normativas que fueren contrarias a la voluntad legislativa manifiesta de retirar del ordenamiento jurídico la figura de los incentivos—, y práctico —teniendo en cuenta la interpretación que han dado las altas cortes a la Ley 1425 de 2010, concretamente el Consejo de Estado en algunas decisiones.
En relación con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, la Corte expresamente señaló que había sido derogado en virtud de lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley 1425 de 2010; según se explica en la sentencia,
“Como se explicó anteriormente, el propósito de la Ley 1425 de 2010 es la eliminación del incentivo económico de las acciones populares, por lo que sus efectos derogatorios tácitos se extienden a todas aquellas disposiciones legales que prevean la exigibilidad de dicho estímulo, entre ellas las de la misma Ley 472 de 1998, como sucede con el artículo 34 de esa normativa.
En el caso planteado, se está ante la segunda hipótesis. La Ley 1425 de 2010 determina la exclusión del incentivo económico de las acciones populares, para lo cual deroga las normas que regulaban específicamente la materia y, además, previó en su artículo 2º que también quedaban derogadas tácitamente las demás disposiciones incompatibles con ese propósito, como sucede con el aparte pertinente del artículo 34 de la Ley 472 de 1998. En ese sentido, no puede sostenerse, como lo hace el Ministerio Público, que el incentivo no ha perdido vigencia, pues ello significaría desconocer los efectos de la derogatoria tácita, connaturales a todo sistema de derecho positivo”.
3. Cargos por vicios de trámite en el proceso de formación de la Ley 1425 de 2010.
3.1. La acción de inconstitucionalidad por vicios de trámite fue interpuesta dentro del término constitucional.
El demandante en el Expediente D-8534 formuló distintos cargos de inconstitucionalidad contra la ley acusada, por vicios de trámite en su proceso de formación. De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3º del artículo 242 de la Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado desde la publicación del respectivo acto.
En el caso objeto de examen, la Ley 1425 de 2010 fue publicada en el Diario Oficial Nº 47.937 del 29 de diciembre de 2010. La demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 29 de abril de 2011, es decir, cuando todavía no había vencido el término mencionado, motivo por el cual se cumple con el requisito temporal establecido en la Carta Política para ejercer la acción.
3.2. La introducción de modificaciones sustantivas al proyecto de ley por la plenaria del Senado de la República.
En primer lugar, el demandante Ricardo Cifuentes Salamanca alega que durante el trámite del proyecto que se convirtió en Ley 1425 de 2010 se desconoció lo dispuesto por el artículo 179 de la Ley 5 de 1992, ya que durante el segundo debate en la plenaria del Senado del 7 de diciembre de 2010 se introdujeron cambios sustanciales al proyecto aprobado por la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado, que ya no contemplaba la derogación de los artículos 39 y 40 de la Ley 472/98, sino la modificación de su contenido. Pese a esta modificación sustancial, argumenta el actor, el proyecto no fue remitido a debate nuevamente en la Comisión Primera, sino que se procedió al trámite de conciliación.
El Procurador General, por su parte, afirma en el Concepto Fiscal que este cargo no ha de prosperar por no corresponder a los hechos, precisa que la ponencia en la cual se introdujo la enmienda al proyecto no fue aprobada en la sesión plenaria del 7 de diciembre, sino en la siguiente; y señala que las modificaciones introducidas al proyecto no fueron sustanciales, dado que se preservaba el objetivo central de frenar los abusos en la interposición de acciones populares.
La Corte constata que el proyecto de Ley 056/09 Cámara - 169/10 Senado fue debatido y aprobado en cuarto debate por la Plenaria del Senado de la República en la sesión del 7 de diciembre de 2010, según consta en el Acta de Plenaria Nº 31 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 76 de 2011.
Se observa, además, que efectivamente se introdujeron modificaciones sustanciales al proyecto de ley durante su debate y aprobación en la sesión plenaria del Senado de la República del 7 de diciembre de 2010, puesto que, como lo indica el actor, el texto aprobado en la comisión primera del Senado proponía la derogatoria de las normas sobre incentivos de la Ley 472 de 1998, mientras que el texto aprobado en la plenaria del Senado ya no derogaba tales normas sino que las modificaba, introduciendo disposiciones y parámetros guía para los jueces al momento de fijar el monto de los incentivos en casos concretos.
Así, el proyecto original —Proyecto de Ley Nº 056 de 2009 Cámara— mantuvo su texto idéntico durante los primeros tres debates legislativos, hasta el momento en que se presentó una ponencia enmendada para el cuarto debate, ante la plenaria del Senado. El texto original era el siguiente:
“PROYECTO DE LEY NUMERO 056 DE 2009 CÁMARA
por medio de la cual se derogan algunos artículos de la Ley 472 de 1998 - acciones populares y de grupo.
En la ponencia inicial para el debate ante el pleno del Senado se mantuvo el texto original del proyecto(5). Sin embargo, el día 6 de diciembre de 2010 se presentó a la Plenaria del Senado una enmienda de ponencia para segundo debate al proyecto(6), cuyo nuevo texto propuesto era el siguiente:
“Texto propuesto para segundo debate
Por la cual se modifican algunos artículos de la Ley 472 de 1998 - acciones populares y de grupo.
ART. 1º—Modifíquese el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, el cual quedará así:
‘ART 39.—Incentivos. El demandante en una acción popular, tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará ponderando el daño causado con el interés colectivo que se pretende proteger. El cual se fijará entre diez (10) y cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Los incentivos solo procederán cuando el accionado sea una entidad u organismo de carácter privado y esta responderá con su propio patrimonio.
Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos’.
ART. 2º—Modifíquese el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, el cual quedará así:
‘ART. 40.—Incentivo económico en acciones populares sobre moral administrativa. En las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa y al medio ambiente, el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir del total del valor que recupere la entidad pública un cinco por ciento (5%), en los casos en que culmine con sentencia desfavorable para el accionado.
Para hacer viable esta acción, en materia probatoria los ciudadanos tendrán derecho a solicitar y obtener copia auténtica de los documentos referidos a la contratación, en cualquier momento. No habrá reserva sobre tales documentos.
PAR.—En los casos previstos en los artículos 39 y 40 de la presente ley, no procederá el otorgamiento de los incentivos cuando el accionante o los accionantes no asistan a la audiencia de pacto de cumplimiento con excusa plenamente justificada.
ART. 3º—Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
PAR. TRANS.—Las acciones populares radicadas ante la administración de justicia al momento de entrar en vigencia la presente ley continuarán su trámite bajo el imperio de la norma derogada hasta su culminación, en caso de ser rechazada por el juez o magistrado por cualquier causa, la nueva demanda si la intentare el actor se regirá por la presente ley’”.
Esta enmienda fue aprobada por la plenaria del Senado el 7 de diciembre de 2010(7).
En virtud de las discrepancias entre los textos aprobados por ambas cámaras, el proyecto se envió a comisión accidental de conciliación, la cual presentó informe de conciliación al Proyecto de Ley 056 de 2009 Cámara y 169 de 2010 Senado, el 13 de diciembre de 2010. Finalmente, el informe de conciliación fue aprobado en la Plenaria del Senado del día 14 de diciembre de 2010(8), con el siguiente texto:
“PROYECTO DE LEY NÚMERO 056 DE 2009 CÁMARA
En relación con el tema de las modificaciones introducidas a un proyecto de ley por las cámaras del Congreso durante el proceso legislativo, la Corte Constitucional ha desarrollado una clara línea jurisprudencial sobre los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad temática, derivados de los mandatos establecidos en los artículos 157 a 160 de la Carta Política. Esta jurisprudencia será reiterada en la presente decisión.
De conformidad con el artículo 157 de la Constitución(9), para que un proyecto se convierta en ley de la República debe haber sido aprobado en dos debates en cada cámara del Congreso, en las respectivas comisiones permanentes y plenarias. El artículo 160 de la Constitución, así como la Ley 5ª de 1992, permiten que cada cámara, en comisión o en plenaria, introduzca a los proyectos de ley las modificaciones(10), adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
Esta facultad de las células legislativas implica que los textos de los proyectos de ley pueden ser objeto de variaciones y alteraciones en el curso de los cuatro debates que deben atravesar para convertirse en leyes de la República. Los textos aprobados por cada cámara, en consecuencia, pueden no ser idénticos, caso en el cual las divergencias deben resolverse, por mandato del artículo 161 superior, mediante una comisión de mediación que debe conciliar los textos aprobados, y someter a consideración de las plenarias de ambas cámaras, para su aprobación, una versión definitiva.
El principio de identidad flexible o relativa, en este sentido, supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates, pero en el entendido de que las comisiones y las plenarias de cada cámara le pueden introducir modificaciones, y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra cámara pueden superarse mediante un trámite especial ante las comisiones de conciliación, que no implica una repetición de todo el trámite anterior(11). En forma complementaria, el principio de unidad temática en el proceso legislativo “sirve para establecer si durante el trámite del proyecto se ha observado o no el principio de identidad”(12), en la medida en que mientras “el principio de identidad flexible permite a las comisiones y a las plenarias de cada cámara hacer modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos en curso, (…) en virtud del principio de unidad temática, esos cambios sólo pueden producirse si versan sobre la misma materia general del proyecto”(13). El concepto de unidad temática “es amplio en aras de respetar el principio democrático y el margen de configuración del legislador”(14).
La Corte resumió el contenido de estos dos principios en la Sentencia C-308 de 2007(15), en los términos siguientes:
“podría decirse (i) que la constitución y el reglamento del Congreso permiten modificar o adicionar un proyecto de ley en el segundo debate en cada cámara legislativa, sin necesidad de que el proyecto vuelva a la comisión de donde proviene, (ii) siempre y cuando la modificación o adición verse sobre temas tratados y aprobados en primer debate; (iii) en cualquier caso, las modificaciones o adiciones deben guardar relación estrecha con el contenido general del proyecto, es decir debe respetarse estrictamente el principio de unidad de materia”.
Igualmente, en la Sentencia C-714 de 2006(16) la Corte explicó que “el constituyente ha acogido en este punto el principio de identidad flexible que supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, pero que esa identidad no implica que los textos tengan que conservar el mismo tenor literal durante todo su trayecto en el Congreso, puesto que los mismos pueden ser objeto de supresiones, modificaciones o adiciones, también bajo la forma de artículos nuevos”.
Resumiendo esta línea, en la Sentencia C-141 de 2010(17) la Corte explicó:
“El principio de identidad es el nombre que se ha asignado a la exigencia contenida en el artículo 157 de la Constitución, de acuerdo con el cual ningún proyecto podrá convertirse en ley sin haber superado dos debates en comisiones permanentes de una y otra cámara, y otros dos en las respectivas plenarias. De esta forma se espera que el proyecto que inicia su trámite en primer debate sea, en lo esencial, el mismo que es aprobado en cuarto debate. Esto no significa que no se puedan hacer modificaciones al texto del proyecto, posibilidad que consagra expresamente el artículo 160 de la Constitución, sin embargo, estas no podrán incluir temas nuevos(18), es decir, deberán guardar identidad con lo debatido y aprobado en las comisiones(19). Desde este punto de vista deberá existir una relación de conexidad material entre el proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo”(20).
En esta misma providencia la Corte señaló “el núcleo conceptual del principio de identidad relativa: la idea que a lo largo de los cuatro debates se mantenga sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal envergadura que terminen por convertirlo en otro completamente distinto”.
De esta forma, el principio de identidad flexible y el principio de unidad temática interactúan con el respeto por la autonomía deliberativa del legislador y el proceso democrático para garantizar que los proyectos de ley sigan siendo los mismos a lo largo de un procedimiento legislativo deliberativo y abierto(21). Las cámaras del Congreso podrán efectuar adiciones o modificaciones al texto sometido a su consideración, siempre y cuando tales alteraciones guarden relación con el tema del proyecto, así:
“(…) no cualquier relación con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores basta para que se respete el principio de identidad relativa o flexible. La Corte ha descartado las relaciones ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’. Ha insistido la Corte en que la relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’(22), ‘estrecha’(23), ‘necesaria’(24), ‘evidente’(25). En ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las especificidades del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al señalar que si la ‘adición’ tiene autonomía normativa propia y no es de la esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces la adición es inconstitucional”(26).(27)
La jurisprudencia constitucional ha provisto también algunos parámetros para determinar cuándo existe una relación temática suficiente con el proyecto de ley, y cuando se trata de un asunto nuevo que no guarda dicha relación:
“Para la determinación de qué constituye ‘asunto nuevo’ la Corte ha definido algunos criterios de orden material, no formal: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente(28); (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición esté comprendida dentro de lo previamente debatido(29); (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico(30); (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la comisión de conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las cámaras en torno a un tema”(31).(32)
La Corte Constitucional ha establecido que los cambios introducidos al texto de los proyectos de ley pueden ser considerables, siempre y cuando se respeten los principios de identidad flexible y unidad temática, vistos a partir de los temas principales del proyecto como un todo y no de un artículo específico. En esta línea la Corte ha precisado que “el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo”(33). También ha explicado la Corte que “el principio de consecutividad exige que el objeto de lo decidido a lo largo de los cuatro debates corresponda al mismo tema, así el sentido de las decisiones sea diferente e, inclusive, contrario”(34). Esta jurisprudencia ha sido reiterada en numerosas sentencias de constitucionalidad(35).
Examinado el trámite legislativo del Proyecto de Ley 056 de 2009 Cámara y 169 de 2010 Senado a la luz de los anteriores mandatos constitucionales y pautas jurisprudenciales, la Corte considera que el legislador obró dentro de los márgenes establecidos en la Carta Política. Si bien se observa una modificación importante del proyecto en el tránsito entre la comisión permanente y la plenaria del Senado en cuanto al sentido del proyecto, porque lo que fuera un proyecto de derogación de normas fue transformado en un proyecto de modificación de los artículos correspondientes de la Ley 472 de 1998, es evidente que se mantuvo siempre la identidad temática del proyecto, en la medida en que en todo momento su núcleo central fue el tema de los incentivos en las acciones populares y su regulación legal para prevenir abusos en la práctica. El pleno del Senado ejerció la facultad expresa que le otorga el artículo 160, inciso 2º, de la Carta Política, sin alterar la identidad temática del proyecto de ley que fuera aprobado en los tres debates precedentes.
En conclusión, el cargo bajo examen no prospera.
3.3. La conformación de la comisión accidental de conciliación en el Congreso.
El segundo cargo por vicios de trámite formulado por el demandante Ricardo Cifuentes consiste en la aludida violación del artículo 161 de la Constitución y de los artículos 177, 179 y 186 a 189 de la Ley 5ª de 1992, por la indebida conformación de la comisión de conciliación, por cuatro razones: (i) no se nombró a varios representantes y senadores para integrarla, como lo indica la ley, sino a uno sólo por cada cámara; (ii) no se nombró por parte del Senado a miembros que hubiesen sido autores, ponentes, o que hubiesen participado en las discusiones en el pleno del proyecto de ley; (iii) no se garantizó la participación de minorías o de bancadas; y (iv) no se cumplió la disposición de la ley orgánica que exige que los miembros de las comisiones de conciliación provengan de las comisiones permanentes donde se ha venido tramitando el proyecto, en este caso las comisiones primeras, sino que se designó al Senador Juan Carlos Restrepo, de la Comisión Cuarta.
El representante del Ministerio del Interior, en su intervención, considera infundados los cargos, porque: (i) el artículo 161 de la Constitución no exige que haya un número plural de miembros de cada cámara en la comisión de conciliación, sino que el número, plural o singular, de miembros de una y otra cámara, sea igual. (ii) La violación de la Ley 5ª por la participación de un senador que no fue ponente del proyecto, no configura un vicio de inconstitucionalidad. (iii) En cualquier caso, el informe de conciliación fue extensamente debatido en la correspondiente plenaria del Senado, incluyendo la participación de quienes fueron ponentes y participantes en los debates previos, garantizando así el principio democrático. Por su parte, el Procurador solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia que se adopte en el Expediente D-8415, y reitera los argumentos que presentó en el curso de dicho proceso, a saber: (a) la Comisión no estuvo integrada por el autor del proyecto, porque tuvo origen gubernamental; pero sí tuvo participación del coordinador de ponentes en la Cámara de Representantes, y del Senador Juan Carlos Restrepo. (b) El hecho de que el Senador Restrepo no fuera miembro de la Comisión Primera del Senado en donde se debatió el proyecto no constituye un vicio de inconstitucionalidad, porque el senador Restrepo sí asistió a la sesión Plenaria del Senado en la que el proyecto fue aprobado, aunque no hizo reparos, propuestas ni observaciones. (c) La participación de los ponentes e intervinientes en el debate en la comisión de conciliación no es un requisito obligatorio, sino una mera regla de preferencia, que busca materializar los valores de la eficacia y la participación en el trámite legislativo. (d) El que el Senador Quintero no hubiese sido ponente ni interviniente en el debate del proyecto se ve compensado por la participación en la comisión de conciliación del representante que fue ponente en la Cámara. (e) Dado que se trataba de un proyecto muy breve de sólo dos artículos, no puede decirse que el Senador Quintero, quien tomó parte de la plenaria que lo aprobó, careciese de un conocimiento adecuado del mismo.
La Corte considera que en relación con los motivos (ii) a (iv) de inconstitucionalidad invocados por el actor, existe cosa juzgada constitucional en virtud de la Sentencia C-730 de 2011(36), en la cual la Corte se pronunció sobre idénticos cargos, y expresamente resolvió:
“Examinado el trámite que surtió la Ley 1425 de 2010, la Corte encontró que, contrario a lo aducido por el demandante, el congresista Juan Carlos Restrepo Escobar como miembro del Senado de la República y luego, como integrante de la comisión accidental de conciliación participó en el debate del respectivo proyecto de ley (…). Lo anterior significa que el Senador Restrepo Escobar no solamente contribuyó al debate del proyecto de ley, sino que poseía plena ilustración sobre este, lo cual trasladado a la razón de ser y contenido de los artículos 29, 157 y 161 de la Carta Política y 187 de la Ley 5ª de 1992, permite determinar que su designación obedeció a esa actuación y entendimiento. Su participación en la sesión plenaria del Senado de la República como miembro del Congreso y de un partido político, incorporó paralelamente el principio democrático y el concepto de representación de bancada, razón por la cual su actuación en la tarea legislativa no puede considerarse individualmente ni en forma aislada. Para la Corte, la comisión accidental de conciliación integrada por el representante a la Cámara y por el Senador Juan Carlos Restrepo Escobar cumplió a cabalidad las previsiones de los artículos 29 y 161 de la Constitución y se adecuó en virtud del principio democrático, orientador del proceso legislativo, a las exigencias del artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, de manera que no se configura la irregularidad alegada”(37).
Por lo tanto, la Corte se estará a lo resuelto en esta sentencia, y en el presente acápite únicamente abordará el motivo (i) invocado por el actor, a saber, la aludida falta de nombramiento de varios senadores y representantes para conformar la comisión de conciliación.
El artículo 161 de la Constitución exige, en cuanto a la conformación de las comisiones de conciliación, que estén integrada por un mismo número de senadores y representantes. La Corte Constitucional ya ha dilucidado el alcance de este artículo frente a casos de comisiones de conciliación integradas por dos personas (un senador y un representante), afirmando que ello no viola la Constitución porque pese a ser de composición “dual”, se respeta la pluralidad y simetría que exige el artículo 161 superior. En efecto, en la Sentencia C-713 de 2008, la Corte razonó así:
“La Corte observa que la comisión fue integrada en debida forma, pues si bien era deseable la participación de un número mayor tanto de senadores como de representantes, esta fue integrada por un senador y un representante a la Cámara, respetándose en todo caso la pluralidad y simetría que exige el artículo 161 de la Constitución respecto de la intervención de cada célula legislativa en igualdad de condiciones para armonizar los textos aprobados en plenarias. Cabe anotar que en oportunidades precedentes, también al examinar el trámite de un proyecto de ley estatutaria, la Corte no ha planteado ninguna objeción a la conformación dual de la comisión accidental de conciliación”.
A la luz de la jurisprudencia constitucional en referencia, no se presentó en este caso el vicio de inconstitucionalidad alegado por el demandante, porque si bien la comisión de conciliación estuvo compuesta únicamente por un senador y un representante, se respetó el requisito de paridad y composición plural y simétrica establecido por el artículo 161 superior.
3.4. La aludida falta de votación nominal y pública del proyecto en la Cámara de Representantes; inhibición de la Corte por ineptitud sustantiva de la demanda.
El demandante en el proceso D-8534 ha alegado que se desconocieron los artículos 133 y 157 de la Constitución, en concordancia con los artículos 129 y 130 de la Ley 5ª de 1992, por cuanto no se realizó una votación nominal, individual y pública del proyecto, según lo exige el artículo 133 superior; en sus palabras,
“durante las votaciones en la Cámara de Representantes, especialmente en la Comisión Primera Constitucional Permanente, en la sesión del 09 de junio de 2010 se violaron los artículos citados, por cuanto tal y como consta en las grabaciones de las sesiones, las que solicito como prueba, la mayoría de los representantes que en el acta aparecen como supuestamente votando, no votaron, o por lo menos no votaron de acuerdo con las normas citadas, contestando individualmente y de forma nominal y pública, por cuanto ni su presencia ni su voto aparecen registrados en las grabaciones de la sesión, donde constaría su presencia pública de acuerdo a los trámites legales y constitucionales, sino que, presuntamente fue el secretario quien consignó los votos en las actas sin que estos correspondieran a los emitidos por los congresistas”.
En tal medida, alega la demanda que también se violó el artículo 157 superior, ya que no hubo aprobación del proyecto por la mayoría legislativa requerida.
La Corte considera que en este punto, en el que se está controvirtiendo la veracidad de las actas elaboradas y suscritas por los secretarios de la comisión y la plenaria de la Cámara de Representantes, el actor no satisfizo los requisitos mínimos exigibles a las demandas de inconstitucionalidad para motivar un pronunciamiento de esta corporación en ejercicio del control abstracto. La jurisprudencia de la Corte ha fijado un grupo de reglas definidas en materia de los requisitos sustantivos del cargo de inconstitucionalidad(38).
Estas exigencias responden a la necesidad de permitir que concurran en la acción pública argumentos sustantivos, que informen un d ebate suficiente y comprensivo sobre la materia analizada y, por ende, sean aptos para la adopción de un fallo de mérito(39). Según explicó la Corte en la Sentencia C-1052 de 2001(40), “[e]sta es una materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder público. La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes(41). De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra ‘la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional’(42)”.
En efecto, el actor no ha presentado a la Corte suficientes elementos de juicio como para estructurar en forma mínimamente precisa y coherente el cargo de inconstitucionalidad que esboza en su demanda, acusación que reviste considerable seriedad, por estar esencialmente controvirtiendo la veracidad de las actas elaboradas y firmadas por los secretarios de la comisión y la plenaria de la Cámara de Representantes, y acusándoles de consignar en ellas un contenido que no concuerda con la realidad. No precisa el demandante si su alegato se circunscribe a la sesión de la Comisión Primera de la Cámara del 9 de junio de 2010, o si también abarca la votación realizada en la plenaria; sus afirmaciones son inconsistentes, puesto que asevera al mismo tiempo que la mayoría de los representantes no votó, que votó sin cumplir con los requisitos legales, o que no estaba presente, hipótesis que son mutuamente excluyentes, por lo cual el actor debió indicar con precisión cuáles representantes que aparecen en las actas como votando en forma nominal y pública estaban ausentes, cuáles votaron en forma irregular, y cuáles no votaron, en vez de referirse de manera genérica a “la mayoría” de ellos; alude al contenido de las grabaciones de esta sesión y las pide como pruebas, sin haber indicado en forma mínimamente precisa en qué punto, y cómo, se demuestra que lo consignado en las actas no fue veraz(43). Más aún, afirma que el secretario de la comisión acreditó en las actas una votación que no corresponde a los votos realmente emitidos por los congresistas, sin explicar cuáles fueron dichos votos ni en qué consistió la divergencia.
En suma, el párrafo sintético en el que el actor presenta su acusación de inconstitucionalidad en este punto es insuficiente para cumplir con las condiciones mínimas que harían procedente un pronunciamiento de esta corporación. En consecuencia, la Corte Constitucional se inhibirá de pronunciarse en relación con el alegato relativo a la aludida falta de votación nominal y pública del proyecto de ley ante la Cámara de Representantes.
3.5. La alegada violación del principio de publicidad en el trámite legislativo.
El demandante Ricardo Cifuentes ha alegado que se desconoció el principio de publicidad que debe informar el trámite legislativo, violando los artículos 144, 160 y 161 de la Constitución en relación con varias disposiciones de la Ley 5ª de 1992, por cuatro razones concretas que la Corte examinará individualmente.
3.5.1. Término de 15 días entre el segundo debate en la Cámara de Representantes y el primer debate en el Senado.
Primero, el actor indica que no se cumplió con el término de 15 días hábiles que deben correr entre el segundo debate en la Cámara —que, señala, tuvo lugar el 5 de octubre de 2010— y el primer debate en el Senado —que, según informa, se realizó el 22 de octubre de 2010—; habían transcurrido para esta última fecha 14 días, ya que en criterio del demandante, el término se empezaba a contar a partir de las 0:00 horas del 6 de octubre. Por su parte el Procurador General señala que el actor está partiendo de un supuesto erróneo para contar dicho término, porque la consideración y votación del proyecto en primer debate en el Senado no fue el 22 sino el 27 de octubre de 2010.
La Corte considera que este cargo no está llamado a prosperar. Le asiste razón al Procurador cuando precisa que el alegato parte de un supuesto fáctico erróneo en el conteo del término, ya que el debate ante la Comisión Primera del Senado se realizó el día 27 de octubre de 2010, según consta en el Acta 21 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 922, del 18 de noviembre de 2010, y no el 22 de octubre anterior, como lo indica la demanda.
El hecho de que el actor haya partido de un supuesto de hecho equivocado hace que este alegato en particular carezca del requisito de certeza y suficiencia propio de los cargos de inconstitucionalidad, a la luz de la doctrina constitucional sentada en la Sentencia C-1052 de 2001(44), arriba citada. En consecuencia, la Corte se inhibirá de resolver en relación con este alegato específico.
3.5.2. Elaboración, aprobación y publicación del acta de la sesión plenaria del Senado del 7 de diciembre de 2010.
El actor alega que el acta aprobatoria de la sesión plenaria del Senado del 7 de diciembre de 2010 no fue puesta en consideración de la plenaria antes de la siguiente sesión ni publicada en la Gaceta del Congreso, y que no hay prueba de que hubiese sido siquiera elaborada, ni aprobada.
La Corte constata que el acta aprobatoria de la sesión plenaria del Senado del 7 de diciembre de 2010, Nº 31, fue efectivamente elaborada, aprobada y publicada en la Gaceta del Congreso Nº 76 del 10 de marzo de 2011. El cargo carece de sustento fáctico y, en consecuencia, será desestimado.
3.5.3. Incumplimiento del término de un día entre la publicación del informe de conciliación y el debate en la plenaria del Senado.
El demandante alega que no se cumplió con el término constitucional de un día que debe mediar entre la publicación del informe de conciliación del proyecto y su debate en la plenaria, de conformidad con el artículo 161 superior. Indica que el texto producto de la conciliación fue publicado en la Gaceta el 13 de diciembre de 2010, y el debate se inició el 14 de diciembre por la tarde. Dado que para el demandante el término empezaba a correr a las 0:00 horas del 14 de diciembre, no transcurrió un día entero. Se trata para el actor de un vicio insubsanable.
La Corte se habrá de inhibir de resolver este alegato en particular, puesto que el actor ha fundado los supuestos motivos de inconstitucionalidad de la disposición bajo estudio en argumentos de índole legal, y no constitucional. En efecto, el demandante alude al sistema de conteo de términos establecido en el Código de Régimen Político y Municipal, sin explicar con certeza, precisión, claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia por qué, a la luz de las disposiciones de la Constitución Política y de la jurisprudencia constitucional, el término de un día que considera se incumplió se debe contar de esa manera. Teniendo en cuenta que el actor no satisfizo en este punto las exigencias mínimas para activar el control abstracto de constitucionalidad sentadas en la Sentencia C-1052 de 2001(45), arriba citada, la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre este argumento.
3.5.4. Discrepancia entre la fecha nominal de las gacetas del Congreso y su fecha material de impresión.
El demandante en el proceso D-8534 ha alegado ante la Corte que el texto que fue discutido y aprobado por el pleno del Senado el 6 de diciembre de 2010 no se publicó en la Gaceta del Congreso dentro de los tres días siguientes, y alude a lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992(46). Acto seguido, el actor argumenta que la Gaceta del Congreso en la que fue publicado dicho texto “se fechó el día 06 de diciembre pero en realidad se imprimió a las 02:10 de la madrugada del día 07 de diciembre de 2010, como lo deberá corroborar la Imprenta Nacional, y no fue autorizada su impresión por el Presidente, ni efectivamente impresa por algún medio mecánico y puesta a disposición de los parlamentarios y el público, tal como autorizaría para un caso de emergencia el artículo 156 mencionado, lo que se puede constatar en el expediente del trámite de la ley”. El Procurador General señala en su concepto que este cargo carece de sustento fáctico, ya que el proyecto no fue aprobado por la plenaria del Senado el 6 de diciembre de 2010, sino al día siguiente, 7 de diciembre, y en consecuencia la argumentación del actor carece de relevancia.
La Corte considera que este cargo en particular no cumple con los requisitos mínimos que deben llenar las demandas de inconstitucionalidad para generar un pronunciamiento de esta corporación en ejercicio del control abstracto, según las normas y jurisprudencia transcritas en acápites precedentes. La argumentación del actor no provee razones claras, ciertas, específicas, pertinentes o suficientes para comprender por qué la aludida diferencia entre la fecha nominal de la Gaceta del Congreso del 6 de diciembre de 2010 y su fecha de impresión material constituye un desconocimiento del mandato del artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, ni mucho menos para entender por qué tal circunstancia viola el principio constitucional de publicidad del trámite legislativo. No corresponde a la Sala completar o interpretar la argumentación imprecisa de la demanda en este punto, por lo cual la Corte se habrá de inhibir de adoptar un pronunciamiento al respecto.
3.6. La aludida elusión del debate legislativo ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.
El demandante Ricardo Cifuentes argumenta que se violaron los artículos 157 a 160 de la Constitución durante el trámite del proyecto de ley 169/10 Senado - 056/09 Cámara, en la medida en que se configuró una elusión del debate legislativo. Explica el actor que dicha elusión se produjo por tres motivos: (i) No existió debate como tal, porque este era de imposible realización sin contar con suficiente información que sustentara los argumentos del gobierno para suprimir los incentivos en las acciones populares, y esta información no llegó nunca a conocimiento de los congresistas - problema que fue indicado por varios representantes en varias oportunidades, pero especialmente en la Comisión Primera de la Cámara por los representantes Nicolás Uribe, Rodrigo Rivera y Germán Navas Talero. (ii) No hubo debate por la falta de votación nominal y pública en la Comisión Primera de la Cámara, invocada por el actor. (iii) No hubo debate por una serie de vicios, que el actor enuncia sin explicación adicional, y que considera configuran, en su conjunto, una elusión del debate.
En relación con las proposiciones (i) a (iii), el actor se limita a enunciar una serie de vicios que en su criterio afectaron el proceso de formación de esta ley —v.g. falta de provisión de la información técnica solicitada por algunos representantes, falta de votación nominal y pública, votaciones sin quórum, violación al principio de publicidad, cancelación de audiencia pública, comisiones de conciliación irregulares, violación del principio de unidad de materia, ponencias sin argumento—, sin explicar cómo se configuraron ni por qué, en su conjunto, constituyen una elusión del debate, a la luz de la jurisprudencia constitucional sobre la noción de elusión del debate y las condiciones para que se configure en casos concretos. En esta medida el cargo no cumple con los requisitos mínimos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que, según la Sentencia C-1052 de 2001(47), harían procedente un pronunciamiento de esta Corte, que en consecuencia se inhibirá de resolver este alegato en particular.
4. Cargos por vicios de fondo en la Ley 1425 de 2010.
4.1. Aludida falsa motivación del proyecto de ley.
El demandante en el proceso D-8535 ha solicitado se declare la inexequibilidad de la Ley 1425 de 2010 por haberse adoptado con “falsa motivación”, en virtud de una serie de razones distintas, a saber: (i) injuria contra los actores populares al habérseles tildado de “cartel de abogados” por parte del gobierno durante los debates legislativos; (ii) con dicha falsa e injuriosa motivación, se derogaron los incentivos económicos, por ser inherentes a las acciones populares, son un mecanismo de participación ciudadana para la defensa de tales derechos; (iii) el gobierno fue engañoso y omitió deliberadamente tener en cuenta que los incentivos económicos fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional en varias sentencias; (iv) carece de fundamento basar la derogatoria de los incentivos en un hecho falso, a saber, que los incentivos están quebrando al Estado —lo que tiene verdaderamente quebrado al Estado es la corrupción; (v) el proyecto se aprobó con el interés particular de favorecer exclusivamente a los funcionarios corruptos que ahora carecerán de control ciudadano y judicial; (vi) el proyecto es contradictorio con el estatuto anticorrupción actualmente en trámite ante el Congreso, porque las acciones populares son el mecanismo de participación más eficaz en la lucha contra la corrupción, negligencia e ineficiencia oficiales; (vii) el gobierno por una parte combate el pago de incentivos para los actores populares, pero por otra parte defiende y promueve agresivamente el pago de recompensas para quienes denuncien los crímenes; y (viii) el gobierno no tenía razón al afirmar que las acciones populares se usan contra las entidades públicas— la realidad es lo contrario.
Para la Corte, las razones invocadas por el demandante no configuran un cargo de inconstitucionalidad que cumpla con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la jurisprudencia constitucional arriba descrita. Se trata en este caso de una serie de consideraciones subjetivas, afirmaciones prácticas, conjeturas o apreciaciones coyunturales del actor, en las cuales no se indica cuáles preceptos de la Constitución Política han sido aludidamente desconocidos, ni por qué razones concretas de inconstitucionalidad.
En consecuencia, la Corte se inhibirá de pronunciarse sobre estos argumentos.
4.2. Alegada violación del principio de igualdad.
El demandante Hermann Gustavo Garrido Prada ha alegado que la ley acusada desconoce el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución, en la medida en que otorga a los actores populares, quienes no pueden recibir incentivos económicos, un trato desigual frente a quienes denuncian ante las autoridades a los miembros de organizaciones criminales, a quienes sí se les dan recompensas estatales. Para el demandante, ambos tipos de ciudadanos se enfrentan al peligro al combatir fenómenos como la corrupción o el crimen a través de las acciones populares o las denuncias penales, por lo cual deberían recibir iguales incentivos por parte del Estado. Este cargo, en su formulación, es acompañado de una serie de consideraciones subjetivas y prácticas del actor sobre las cuales la Corte no se pronunciará.
La Corte considera que la Ley 1425d de 2010 no violó por este concepto el artículo 13 de la Carta Política, por cuanto no existe una relación de igualdad entre los incentivos en las acciones populares y las recompensas para quienes denuncien los hechos punibles. Si bien en ambos casos se trata materialmente del desembolso de una suma de dinero a personas que realizan alguna actuación ante la administración de justicia, para la Corte existe una diferencia fundamental de naturaleza entre los incentivos y las recompensas, ya que por una parte, las acciones populares en el marco de las cuales se preveían los incentivos económicos constituyen en esencia uno de los derechos políticos de los ciudadanos en procura de la salvaguarda del interés colectivo, mientras que por otra parte, las denuncias de los hechos punibles susceptibles de recompensa constituyen modalidades de colaboración con la administración de justicia y/o de obtención de beneficios jurídico-penales que no se asemejan a la interposición de una acción popular, ni son equiparables a ella en tanto ejercicio de un derecho político protegido por la Constitución.
Al no tratarse de hipótesis iguales, ni siquiera semejantes o similares, está ausente uno de los presupuestos básicos para llevar a cabo un test de igualdad, en la medida en que el artículo 13 de la Constitución, según la jurisprudencia pacífica de esta Corte, protege la igualdad entre iguales. En consecuencia, el cargo será desestimado.
4.3. Alegada desnaturalización de las acciones populares. Cosa juzgada constitucional.
El demandante Hermann Gustavo Garrido alega que la Ley 1425 de 2010 violó los artículos 1º, 2º, 88 y 89 de la Constitución, porque los incentivos económicos son, en su criterio, un elemento esencial constitutivo de las acciones populares, que es inherente a su naturaleza. Al eliminarse los incentivos, argumenta, se desnaturalizan las acciones populares consagradas en la Constitución.
En la Sentencia C-630 de 2011(48) la Corte ya se pronunció expresamente sobre este punto, al decidir que “la derogación de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que implica la supresión del incentivo económico que se reconocía al actor de acciones populares, corresponde al legítimo ejercicio de la potestad de configuración legislativa de que goza el Congreso de la República que comprende de manera general, la facultad para derogar las leyes y específicamente, de la delegación expresa contenida en el artículo 88 de la Carta, para regular íntegramente las acciones populares. La medida legislativa estudiada (suprimir el incentivo) es un uso legítimo de la facultad de configuración y regulación del Congreso de la República, pues no contempla una carga irrazonable y desproporcionada para las personas que ejerzan su derecho a interponer una acción popular”(49). También resolvió la Corte que “tampoco el incentivo económico que la Ley 472 de 1998 le reconoció en un comienzo al actor popular, puede considerarse que haga parte del núcleo esencial del derecho de acceso a la administración de justicia en materia de acciones populares, ya que de él no depende, por ejemplo, la titularidad de la acción, elemento este que sí es fundamental en el impulso del mecanismo de protección de los derechos colectivos”(50).
Al haber sido decidido ya el cargo bajo examen, la Corte se estará a lo resuelto en la Sentencia C-630 de 2011 en cuestión.
4.4. Alegada violación del derecho de acceso a la administración de justicia.
El demandante Hermann Gustavo Garrido alega que con la supresión de los incentivos económicos en las acciones populares se violó el derecho de acceso a la administración de justicia, ya que se le traslada en la práctica al actor popular la carga de asumir los costos de proteger los derechos colectivos, y de llevar a cabo las gestiones y tareas correspondientes a este objetivo.
En este punto también existe cosa juzgada constitucional, puesto que en la Sentencia C-630 de 2011 la Corte ya se pronunció expresamente y concluyó que (a) “la medida legislativa estudiada (suprimir el incentivo) es un uso legítimo de la facultad de configuración y regulación del Congreso de la República, pues no contempla una carga irrazonable y desproporcionada para las personas que ejerzan su derecho a interponer una acción popular”(51); (b) “para los demandantes y los intervinientes, suprimir los incentivos conlleva la imposición de cargas irrazonables y desproporcionadas a los actores populares, en tanto los gastos en que pudiere incurrir tendría que asumirlos, convirtiéndose en muchos casos en una barrera para el ejercicio del derecho a interponer la acción. El argumento no es de recibo para la Corte, por cuanto si bien la decisión del legislador fue retirar el incentivo de las acciones populares de la regulación de las mismas, ello no obsta para que de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, el juez pueda reconocer las costas del proceso. En otras palabras, la medida legislativa adoptada consistió en suprimir el incentivo de las acciones populares, no en imponer costos a las personas que las ejercen”(52); y (c) “tampoco el incentivo económico que la Ley 472 de 1998 le reconoció en un comienzo al actor popular, puede considerarse que haga parte del núcleo esencial del derecho de acceso a la administración de justicia en materia de acciones populares, ya que de él no depende, por ejemplo, la titularidad de la acción, elemento este que sí es fundamental en el impulso del mecanismo de protección de los derechos colectivos”(53).
Al haber sido decidido ya el cargo bajo examen, la Corte se estará a lo resuelto en la Sentencia C-630 de 2011.
4.5. Alegada violación de la seguridad jurídica y el precedente constitucional.
El actor Hermann Gustavo Garrido afirma que la ley acusada violó la seguridad jurídica, porque las decisiones consistentes y reiteradas del Consejo de Estado y la Corte Constitucional avalando los incentivos económicos en las acciones populares constituyen una doctrina probable, que no puede ser desconocida por el Congreso.
El argumento del actor, que parece aplicar al proceso legislativo la figura de la “doctrina probable” de las altas cortes colombianas, carece de la estructuración y fundamentos mínimos para constituir un cargo de inconstitucionalidad que motive una decisión de esta Corte. El actor no precisa cuál es el fundamento en la Carta Política de la regla de seguridad jurídica que considera violada, ni tampoco señala los fundamentos de la aplicación de esta figura, propia de la actividad judicial, al ámbito del poder legislativo. En esa medida, no se han provisto razones claras, específicas, precisas, suficientes y pertinentes que constituyan un cargo de inconstitucionalidad a la luz de la jurisprudencia de esta corporación. Por lo tanto, la Corte se habrá de inhibir de resolver esta acusación en particular.
Sin perjuicio de lo anterior, la Corte recuerda que en la Sentencia C-630 de 2010 ya se explicó que los fallos de la Corte Constitucional en los que se declara exequible una determinada disposición jurídica, no tienen la virtud de petrificar dicha disposición. En palabras de la Corte,
“Ahora bien, la circunstancia de que la Corte Constitucional haya declarado exequibles los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 que se derogan por la ley demandada (Sent. C-459/04), no significa que tales normas se hubieran convertido en inmutables y por tanto, que no pudieran ser objeto de modificación, adición o derogación por parte del Congreso. Menos aún, puede aducirse la violación del principio de la cosa juzgada constitucional consagrado en el artículo 243 de la Carta que prescribe algo distinto, como es que la declaración de inexequibilidad (no de exequibilidad) de una norma por razones de orden material, que produce su exclusión del ordenamiento jurídico, implica la prohibición de su reproducción mientras subsistan en la Constitución los preceptos vulnerados. De ninguna forma significa que toda disposición legal declarada exequible deba permanecer sin modificación alguna en el ordenamiento, lo cual desconocería la cláusula general de competencia del Congreso para derogar leyes y conduciría a la petrificación de la legislación. Por ello, la Corte aclaró que el establecimiento o supresión de un incentivo económico para el actor popular se enmarca en el ámbito de configuración legislativa de las acciones populares”(54).
En consecuencia, el hecho de que esta corporación se haya pronunciado en el pasado sobre la exequibilidad de la figura de los incentivos económicos no implica que el Congreso, en uso del margen de configuración que le es propio, se vea impedido de alterar, modificar o inclusive derogar dicha figura.
En conexidad con lo anterior, el actor Hermann Gustavo Garrido afirma que la ley acusada no puede aplicarse retroactivamente en los procesos por acción popular iniciados antes de su entrada en vigencia, en los cuales se debe mantener la figura del incentivo; y solicita a la Corte que en caso de no declarar inexequible la norma demandada, determine los alcances de su aplicación, especificando que se debe efectuar hacia el futuro a partir de su publicación. Dado que la Corte ha resuelto inhibirse de resolver sobre los cargos de inconstitucionalidad formulados por el ciudadano Garrido, o bien estarse a lo resuelto en anteriores pronunciamientos, no es procedente emitir un pronunciamiento en el presente proceso de control abstracto sobre esta solicitud accesoria de la demanda(55).
4.7. Aludida supresión de instituciones legales sustantivas.
La ciudadana Dora Alba López Albarracín formula ante la Corte varios cargos contra la Ley acusada, en la medida en que esta derogó los incisos 2º y 3º del artículo 40 de la Ley 472 de 1998. Estos incisos consagran las siguientes disposiciones sustantivas: (i) para los casos de acciones populares por irregularidades en contratación pública, se establece legalmente la responsabilidad solidaria entre el representante legal de la entidad pública contratante y el contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso; y (ii) para hacer viable la acción popular en materia de corrupción administrativa, se consagra el derecho de los ciudadanos a solicitar y obtener copias auténticas de los documentos referidos a la contratación pública, en cualquier momento, sin que haya reserva legal sobre tales documentos. Para la demandante la supresión de estos artículos conlleva dos consecuencias: (a) El inciso 2º consagraba la definición legal sustantiva de la responsabilidad de los servidores públicos y contratistas en casos de corrupción administrativa, y establecía que sería solidaria; al ser derogado este inciso, se genera un vacío legislativo porque no existe otra definición sustancial, en este ámbito, de las consecuencias de la violación de la moralidad administrativa en los casos de contratación pública en términos de responsabilidad individual; y (b) El inciso 3º consagraba el derecho de acceso a los documentos públicos referidos a la contratación en cabeza de todo ciudadano para efectos de las acciones populares; su supresión implica una supresión del derecho que allí se consagra. Esto implica, para la peticionaria, que se han violado los artículos 1º(56), 29(57), 40(58) y 88(59) de la Constitución.
La Corte considera que en la formulación de estos cargos de inconstitucionalidad, la demandante está partiendo de un presupuesto errado, a saber, que la supresión del artículo 40, incisos 2º y 3º, proyecta sus consecuencias normativas más allá del ámbito de las acciones populares por corrupción administrativa, e implica una derogatoria de las definiciones legales sustantivas tanto del derecho de acceso a la información pública contractual en general, como de la responsabilidad de los directores de entidades públicas y de contratistas del Estado, generando así sendos vacíos en el ordenamiento jurídico colombiano.
En criterio de la Corte, este presupuesto es erróneo. El ordenamiento colombiano consagra en múltiples otras disposiciones legales ambas instituciones sustantivas —tanto del derecho de acceso a la información pública sobre los procesos de contratación estatal, como de la responsabilidad jurídica de los representantes legales de las entidades públicas contratantes y también de los contratistas. Sin que sea del caso enunciarlas exhaustivamente, la Corte simplemente recuerda (1) las disposiciones del Código Contencioso Administrativo sobre el derecho de acceso a la información, (2) las disposiciones de la Ley 80 de 1993 sobre las diversas modalidades de responsabilidad jurídica de los representantes legales de las entidades públicas y de los contratistas del Estado, (3) lo dispuesto en la Ley 678 de 2001 sobre la acción de repetición y las responsabilidades consiguientes, o (4) lo dispuesto en la Ley 57 de 1985 sobre derecho de petición de información ante entidades públicas. En resumen, no se vislumbra que se haya generado el vacío jurídico que indica la demandante como consecuencia de estas derogatorias, salvo en lo tocante estrictamente a las acciones populares por corrupción administrativa y las facultades que tienen los demandantes en estos casos.
A este último respecto, la Corte reitera que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración para diseñar el sistema normativo que rige las acciones populares, margen de configuración dentro del que se incluye la supresión de disposiciones como las que se examinan, que estaban orientadas a facilitar la interposición y el avance de acciones populares en casos concretos. En cualquier caso, la demandante no ha formulado un cargo relativo a algún exceso de dicho margen de configuración, en lo tocante específicamente al régimen normativo de las acciones populares.
Por las anteriores razones, los cargos formulados por la demandante Dora Alba López serán desestimados, al estar construidos sobre un presupuesto errado con respecto al alcance de la Ley 1425 de 2010.
1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-630 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, por los cargos por vicios de fondo consistentes en la desnaturalización de las acciones populares por la eliminación de los incentivos económicos y la violación del derecho de acceso a la administración de justicia.
2. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-730 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, por los cargos por vicios de trámite relativos a la conformación de la comisión accidental de mediación en el Congreso de la República, consistentes en que no se nombró por parte del Senado a miembros que hubiesen sido autores, ponentes, o que hubiesen participado en las discusiones en el pleno del proyecto de ley; no se garantizó la participación de minorías o de bancadas; y no se cumplió la disposición de la ley orgánica que exige que los miembros de las comisiones de conciliación provengan de las comisiones permanentes donde se ha venido tramitando el proyecto.
3. Declararse INHIBIDA para resolver sobre las razones relativas a la votación del proyecto de ley en la Cámara de Representantes, el transcurso del término de quince días entre el segundo debate en la Cámara de Representantes y el primer debate en el Senado, la discrepancia entre la fecha nominal de la Gaceta del Congreso y su fecha material de impresión, el transcurso del término de un día entre la publicación del informe de conciliación y su debate en la plenaria del Senado, la aludida elusión del debate legislativo, la falsa motivación del proyecto de ley, la violación de la seguridad jurídica y de la cosa juzgada constitucional, y la supresión de instituciones legales sustantivas.
4. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010 por los demás cargos por vicios de trámite examinados en la presente sentencia —consistentes en la introducción de modificaciones sustantivas al proyecto de ley por la Plenaria del Senado de la República, la composición plural de la comisión accidental de mediación, la elaboración y publicación del acta de la sesión plenaria del Senado del 7 de diciembre de 2010—, y por el cargo por vicio de fondo por vulneración del principio de igualdad.
(1) En la Sentencia C-630 de 2011 del 24 de agosto, se decidió sobre la constitucionalidad de los artículos 39 y 40 de la Ley 1425 de 2010, resolviendo la corporación: “Declarar EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010 ‘por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 acciones populares y grupo’, por las razones analizadas”.
(5) Gaceta del Congreso Nº 885 de 2010.
(6) Gaceta del Congreso Nº 1.040 de 2010.
(7) Gaceta del Congreso Nº 76 de 2011.
(8) Gaceta del Congreso Nº 78 de 2011.
(9) Constitución Política, artículo 157: “Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: (1) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. (2) Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras. (3) Haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate. (4) Haber obtenido la sanción del gobierno”.
(10) El artículo 178 de la Ley 5ª de 1992 dispone: “Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2º, de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en plenaria, estas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva comisión permanente. Sin embargo, cuando se observaren serias discrepancias con la iniciativa aprobada en comisión, o se presentaren razones de conveniencia, podrá determinarse que regrese el proyecto a la misma comisión para su reexamen definitivo. Si éste persistiere en su posición, resolverá la corporación en pleno. Las enmiendas que se presenten estarán sometidas a las condiciones indicadas para el primer debate, en los artículos 160 y siguientes, con las excepciones de los artículos 179 a 181”. Igualmente el artículo 179 de la misma ley establece. “Enmienda total o parcial. Si el pleno aprobare una enmienda a la totalidad de las que propongan un texto alternativo, se dará traslado del mismo a la comisión correspondiente para que sea acogido en primer debate. Si esta lo rechazare, se archivará el proyecto. Si en cambio, fuere una enmienda al articulado, que no implica cambio sustancial, continuará su trámite constitucional”.
(11) En la Sentencia C-940 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) la Corte explicó que el principio de identidad “(…) adquiere en la Constitución de 1991 una connotación distinta a la que tenía en el régimen constitucional anterior, (…) si en la Carta de 1886 se exigía que el texto aprobado en cada uno de los debates fuera exactamente el mismo, por lo cual cualquier modificación aún menor implicaba repetir todo el trámite, hoy en día se ha abandonado el principio de identidad rígido, para permitir que las comisiones y las plenarias de las cámaras puedan introducir modificaciones al proyecto (C.P., art. 1609, y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara no obliguen a repetir todo el trámite, sino que las comisiones accidentales preparen un texto unificado que supere las diferencias, texto que es entonces sometido a la aprobación de las plenarias”.
(12) Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
(13) Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
(14) Corte Constitucional, Sentencia C-453 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). En el mismo sentido, en la Sentencia C-940 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) la Corte señaló que “el principio de unidad de materia pretende alcanzar objetivos de seguridad jurídica sustancial, propiciando normas legales que observen una coherencia material interna, sin embargo la relación de conexidad no puede ser interpretada con tal rigidez que termine por acabar con el principio democrático (…)”.
(18) Sentencias C-487 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-614 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil. A.V. Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araújo Rentería), C-669 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño. A.V. Jaime Araújo Rentería. A.P.V. Rodrigo Uprimny Yepes) y C-809 de 2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araújo Rentería).
(19) Sentencias C-226 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-724 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-706 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis. S.V. Humberto Sierra Porto y Jaime Araújo Rentería. A.V. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño) y C-754 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis. A.V. Jaime Araújo Rentería. S.P.V. Álvaro Tafur Galvis, Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Uprimny Yepes y Rodrigo Escobar Gil).
(20) Sentencia C-178 de 2007 (M.P. Manuel José cepeda Espinosa. S.V. Jaime Araújo Rentería. A.V. Humberto Antonio Sierra Porto y Nilson Pinilla Pinilla).
(21) En este sentido, la Corte explicó en la Sentencia C-141 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) que “se ha entendido que al flexibilizar el procedimiento de formación de las leyes, se privilegia el principio democrático, pues de esta manera es posible la expresión de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de las cámaras ‘de manera que la opción finalmente adoptada sea fruto de una pausada reflexión y de una confrontación abierta de posiciones, que resultaría truncada si a las plenarias únicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo’ [Sent. C-305/2004]”.
(22) Corte Constitucional, Sentencia C-307 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa, Alfredo Beltrán Sierra; S.V. Jaime Araújo Rentería; S.V. Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández; S.P.V. Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra). En este caso la Corte consideró: “La simple comparación del texto originalmente aprobado y el texto definitivo del proyecto muestra que, sin necesidad de examinar los textos intermedios, no obstante las modificaciones y adiciones que el proyecto recibió a lo largo de los debates legislativos, se ha respetado el principio de identidad relativa, por cuanto lo finalmente aprobado tiene una clara y específica relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate de manera que puede predicarse la existencia de identidad temática entre el texto definitivo del proyecto y lo inicialmente aprobado en el primer debate en la Comisión Primera del Senado. Las diferencias entre los dos textos obedecen a precisiones técnicas, opciones y alternativas que giran alrededor de un mismo concepto, y que claramente son un desarrollo de la propuesta inicialmente aprobada”.
(23) Corte Constitucional, Sentencia C-1147 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil; S.V. Eduardo Montealegre Lynett; A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil). En este caso la Corte sostuvo que “a propósito del principio de identidad, es entonces claro que un proyecto de ley puede ser objeto de cambios y modificaciones en el transcurso de las diversas etapas parlamentarias, pero sólo en la medida en que dichos cambios y modificaciones se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que también éstos deban guardar estrecha relación con el contenido del proyecto, es decir, respeten igualmente el principio de unidad de materia” (acento fuera del texto original). Esta posición ha sido reiterada, por ejemplo, en la Sentencia C-372 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández; S.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett, Álvaro Tafur Galvis). En la Sentencia C-754 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis; S.P.V. Álvaro Tafur Galvis) la Corte señaló que no se viola el principio de identidad relativa cuando las modificaciones introducidas al proyecto se refieren a “asuntos [que estén] estrechamente ligados”.
(24) El segundo inciso del artículo 160 de la Constitución Política señala que durante “el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.
(25) En la Sentencia C-753 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra; S.V. Jaime Araújo Rentería) se declaró exequible un aparte del Acto Legislativo 01 de 2003 (art. 15, parcial) adicionado en el séptimo debate por considerar que se trataba de un ‘instrumento necesario’ y con una ‘relación de conexidad evidente’ con el resto de la norma aprobada.
(26) Corte Constitucional, Sentencia C-312 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra; S.V. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; A.V. Jaime Araújo Rentería). La Corte resolvió declarar inexequibles varias expresiones del artículo 44 de la Ley 795 de 2003, mediante la cual se modifica el numeral 5º del artículo 193 del estatuto orgánico del sistema financiero, pues consideró que “(…) que el texto final del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 en cuanto incluyó la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía y la manera de calcularla en el seguro obligatorio de accidentes de tránsito es una materia que por sí misma tiene autonomía y relevancia jurídica que no hacen indispensable su inclusión en las cláusulas que de suyo ha de contener el contrato de seguro que se recoge en la póliza correspondiente (…)”.
(27) Corte Constitucional, Sentencia C-332 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(28) Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño); en este caso se examinaron los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la Cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo sobre jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible, fórmula que es aprobada por las cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es aprobado inicialmente en la Plenaria de la Cámara, el asunto sobre la regulación de la jornada laboral sí fue aprobado en los 4 debates.
(29) Corte Constitucional, Sentencia C-1092 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis; S.P.V. Jaime Araújo Rentería, A.V. Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett). En este caso la Corte resolvió, entre otras cosas, declarar exequible el artículo 5º transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002, por el cargo analizado en la parte motiva de la sentencia.
(30) Corte Constitucional, Sentencia C-920 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). La Corte declara la inexequibilidad de una disposición introducida en el último debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese momento.
(31) Ver Corte Constitucional, Sentencia C-198 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández; S.V. Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis).
(32) Corte Constitucional, Sentencia C-332 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(33) Corte Constitucional, Sentencia C-614 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). Para la Corte, “[c]omo resultado del debate, en cualquiera de sus etapas, pueden presentarse modificaciones que afecten el contenido normativo de las disposiciones de un proyecto, o le incorporen regulaciones complementarias, con la condición de que no comporten cambios esenciales sobre lo que ha sido previamente aprobado”. La Corte explicó que “cambios esenciales” significaban modificaciones a las disposiciones aprobadas que fueran “en tal medida significativas, que no permitan afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad, sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates reglamentarios y que no habrían sido consideradas en la primera vuelta”.
(34) Corte Constitucional, Sentencia C-273 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa).
(35) Ver, entre muchas otras, las sentencias C-940 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-333 de 2010 (M.P. Mauricio González Cuervo), o C-321 de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
(36) (M.P. Nilson Pinilla Pinilla. A.V. María Victoria Calle).
(37) Texto del Comunicado Nº 34 de la Corte Constitucional, del 27 de septiembre de 2011. C-630 de 2011.
(38) La síntesis comprensiva de este precedente se encuentra en la Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
(39) Aunque la misma jurisprudencia ha reconocido que la acción de inconstitucionalidad está gobernada por el principio pro actione, el cual impide que se exijan cargas procesales específicas al actor, debido a que el ejercicio de dicha acción es un derecho político, ello no es óbice para que las demandas estén provistas de un mínimo argumentativo, que haga viable el estudio de constitucionalidad. Lo contrario llevaría a que, en la práctica, la Corte definiera, por sí y ante sí, el contenido y sentido del cargo de inconstitucionalidad, lo que configuraría una hipótesis de control automático diferente a las taxativamente previstas en el artículo 241 C.P. Es por las razones anotadas, que la jurisprudencia en comento prevé que las acciones públicas de inconstitucionalidad deben cumplir con condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. La claridad de un cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación. Aunque merced el carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.
(41) Cfr., entre varios, los autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.
(42) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda.
(43) La constancia del secretario sobre la votación se consignó en el Acta 34 del 9 de junio de 2010, publicada en la Gaceta del Congreso Nº 380 del 24 de junio de 2010.
(46) Ley 5ª de 1992, artículo 156. “Presentación y publicación de la ponencia. El informe será presentado por escrito, en original y dos copias, al secretario de la Comisión Permanente. Su publicación se hará en la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días siguientes. // Sin embargo, y para agilizar el trámite del proyecto, el presidente podrá autorizar la reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la comisión; ello, sin perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso”.
(48) S.V. Luis Ernesto Vargas Silva.
(49) Texto del Comunicado Nº 34 de la Corte Constitucional, del 27 de septiembre de 2011. C-630 de 2011.
(50) Texto del Comunicado Nº 34 de la Corte Constitucional, del 27 de septiembre de 2011. C-630 de 2011.
(51) Texto del Comunicado Nº 34 de la Corte Constitucional, del 27 de septiembre de 2011. C-630 de 2011.
(54) Texto del Comunicado Nº 34 de la Corte Constitucional, del 27 de septiembre de 2011. C-630 de 2011.
(55) En este punto, la Corte se refiere a las sentencias de la Sección Primera [ver, por ejemplo, las providencias de la Sección Primera del 18 de mayo de 2011 en el proceso radicado 54001-23-310002005-00232-01, o del 18 de mayo de 2011 en el proceso radicado 70001-23-31000-200400794-01 (M.P. María Claudia Rojas Lasso)] y Tercera [ver, por ejemplo, las providencias de la Sección Tercera del 24 de enero de 2011, en el proceso radicado 25000-23-24-000-2004-00917-01(AP), (M.P. Enrique Gil Botero) o del 31 de enero de 2011, en el proceso radicado 25000-23-25-000-2003-02486-01(AP) (M.P. Olga Valle de la Hoz)] del Consejo de Estado. La Sección Primera ha considerado que se trata de una disposición de naturaleza procesal cuya aplicación se da hacia el futuro en los procesos iniciados a partir de su entrada en vigor, mientras que la Sección Tercera ha estimado que se trata de una disposición de naturaleza sustantiva que es aplicable también a los procesos que ya estaban iniciados y en curso cuando fue promulgada la ley.
(56) Para la peticionaria la violación del artículo 1º de la Constitución se configura porque “ya no es posible ejercer el derecho fundamental de participar y ser solidario, en defensa de los intereses generales de los asociados, especialmente cuando se quebranta el derecho fundamental a la moralidad administrativa derivada de la contratación pública. Lo anterior, en razón de que la Ley 1425 de 2010, derogó la posibilidad de interponer por parte del ciudadano la acción popular para denunciar al servidor público y/o particular (contratista, interventor, consultor y asesor) por la violación a las normas de la contratación administrativa, cercenándose así el derecho de participar y ser solidario en defensa del interés general”.
(57) La violación del artículo 29 de la Constitución surge, para la demandante, porque la derogatoria de esta norma impide a las personas ejercer sus derechos y sus deberes de participar y salvaguardar la prevalencia del interés general a través de la acción popular, dado que “hoy en día, no existe dentro de nuestra legislación una definición sustancial que consagre y defina la moral administrativa y las consecuencias de su violación en la contratación pública, como sí se encontraba en el citado artículo 40 de la Ley 472 del 98, norma sustantiva que permitía poder instaurar el debido proceso para responsabilizar, al servidor público y al contratista, del daño económico ocasionado contra los derechos e interés colectivos a la moral administrativa”. En ausencia de una definición sustantiva, no se puede adelantar el proceso correspondiente, violando también el mandato de primacía del derecho sustantivo sobre el procesal consagrada en el artículo 228 de la Constitución: “al eliminarse la tipificación relacionada con la moral administrativa, así como su efecto que generaba la responsabilidad patrimonial del infractor en forma solidaria (servidor público y contratista), asuntos estos que se consagraba en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, hoy derogado, creando así una imposibilidad jurídica absoluta para hacer prevalecer, el derecho sustancial sobre el derecho procesal”. De igual manera, considera la actora que la supresión del inciso tercero imposibilita la iniciación y desarrollo de procesos para la protección de la moralidad administrativa: “se suprimió el derecho que tenían los ciudadanos de solicitar y obtener en cualquier momento, copias auténticas de los documentos, que soportaban la denuncia y defensa del derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa, regulado en la parte final del derogado artículo 40 de la Ley 472 de 1998, violando de manera evidente la posibilidad de adelantar el debido proceso de manera idónea y justa, ya que al no poder hoy en día acceder a esa copia auténtica, se limita de manera injusta la debida defensa y coloca al actor popular en condición de absoluto desequilibrio argumentativo y documental (…)”.
(58) Para la demandante se violó el artículo 40-6 de la Constitución Política que consagra el derecho de todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político a través de la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley; en criterio de la demandante, con la derogatoria “quedó sin sustento y posibilidad de desarrollo legal, que permita la facultad ciudadana de participar activamente en denunciar los sobrecostos u otras irregularidades derivadas de la contratación administrativa por la violación de las normas legales, malográndose así el libre ejercicio del deber y del derecho ciudadano de denunciar la violación del derecho fundamental a la moralidad administrativa, (…) hoy en día no se puede ejercer dicho derecho por cuanto no se encuentra regulado (…)”.
(59) La demandante considera que se violó el artículo 88 de la Constitución, porque con la derogatoria del artículo 40 “se suprimieron derechos fundamentales y principios esenciales para la protección de los derechos e intereses colectivos que se establecían y se regulaban en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, en donde se encontraban los soportes e instrumentos sustanciales para instaurar acciones populares”, instrumentos normativos que desarrollaban el artículo 88 superior —el cual tras la derogatoria quedaría sin regulación legal.