Source: http://absta.info/sentencia-c-32915-bogot-d-c.html?page=3
Timestamp: 2018-10-20 14:47:26
Document Index: 352013312

Matched Legal Cases: ['artículo 243', 'artículo 180', 'artículo 23257', 'artículo 19358', 'artículo 243', 'artículo 22659', 'artículo 243', 'artículo 23660', 'artículo 243', 'artículo 24061', 'artículo 243', 'artículo 24162', 'artículo 243', 'artículo 27663', 'artículo 243', 'artículo 27764', 'artículo 243', 'artículo 243', 'artículo 12568', 'artículo 243', 'artículo 243', 'artículo 243', 'artículo 243', 'artículo 24370', 'artículo 24371', 'artículo 243', 'artículo 242', 'artículo 243', 'artículo 243', 'artículo 180', 'artículo 226', 'artículo 243', 'artículo 243', 'artículo 125', 'artículo 180', 'artículo 243', 'artículo 246']

4.6. Caso concreto - Sentencia c-329/15 Bogotá D. C
4.6.1. El artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula el recurso de apelación de las providencias proferidas en primera instancia. En cuanto a las sentencias, prevé la regla de que serán apelables las proferidas por los jueces y por los tribunales. En cuanto a los autos el asunto es más complejo, tanto por la enunciación que se hace como por las reglas que se fijan. En efecto, este artículo enuncia nueve supuestos en los cuales un auto proferido por el juez es apelable, sin precisar si esta enunciación es o no taxativa, con lo que permite una interpretación, como la que propone la demanda, que considera que sí lo es. Las reglas fijadas también generan inquietudes, pues se señala de manera expresa que en caso de enmarcarse en los cuatro primeros supuestos, los autos proferidos por los tribunales son apelables, pero no se dice nada respecto de los autos que corresponden a los demás supuestos. En esta circunstancia se basa la demanda para considerar que existe una diferencia de trato injustificada, que se predica de los últimos cinco supuestos del artículo, consistente en que el mismo auto puede ser apelado si lo dicta un juez, pero no puede ser apelado si lo dicta un tribunal55.
4.6.2.1. El artículo 180.656 del CPACA, relativo a la decisión de las excepciones previas, prevé en su cuarto inciso: “El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según sea el caso”.
4.6.2.2. El artículo 23257 del CPACA, que regula la caución que debe prestar la persona que solicite una medida cautelar para garantizar los posibles perjuicios, en su segundo inciso dispone: “La decisión que fije la caución o la que la niega será apelable junto con el auto que decrete la medida cautelar; la que acepte o rechace la caución prestada no será apelable”. Como es obvio, el que una providencia sea apelable junto a otra, no hace que esta providencia sea igual a la otra.
4.6.3.1. El artículo 19358 del CPACA, que podría relacionarse con el supuesto previsto en el numeral 5 del artículo 243 ibídem, sobre la liquidación de la condena, en la parte final de su segundo inciso señala que el auto por medio del cual se rechaza de plano la liquidación extemporánea de la condena hecha en abstracto, “es susceptible del recurso de apelación”.
4.6.3.2. El artículo 22659 del CPACA, que en parte tiene relación con el supuesto previsto en el numeral 7 del artículo 243 ibídem, prevé que “El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo”. La relación es parcial, porque en el referido numeral sólo se alude al auto que niega la intervención de terceros, pero se omite lo relativo al auto que la acepta, que también es apelable, aunque en un efecto diferente.
4.6.3.3. El artículo 23660 del CPACA, que corresponde al supuesto del numeral 2 del artículo 243 ibídem, precisa que “El auto que decreta una medida cautelar será susceptible del recurso de apelación o de súplica, según el caso”.
4.6.3.4. El artículo 24061 del CPACA, que también puede enmarcarse en el supuesto del numeral 2 del artículo 243 ibídem, establece en su segundo inciso: “Las providencias que resuelvan el incidente de responsabilidad de que trata este artículo serán susceptibles del recurso de apelación o de súplica, según sea el caso”.
4.6.3.5. El artículo 24162 del CPACA, al igual que en los dos eventos anteriores, también correspondería al supuesto del numeral 2 del artículo 243 ibídem, al regular las sanciones por incumplir una medida cautelar, en su inciso segundo, dice que el auto por medio del cual se impone la sanción “será susceptible de los recursos de apelación en los procesos de doble instancia y de súplica en los de única instancia”.
4.6.3.6. El artículo 27663 del CPACA, que corresponde al supuesto numeral 1 del artículo 243 ibídem, en su cuarto inciso precisa: “Contra el auto que rechace la demanda procede el recurso de súplica ante el resto de los Magistrados o de reposición ante el juez administrativo en los procesos de única instancia y el de apelación en los de primera”.
4.6.3.7. El artículo 27764 del CPACA, que también puede enmarcarse en el supuesto del numeral 1 del artículo 243 ibídem, en su último inciso prevé: “En el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección. Contra este auto solo procede en los recursos de única instancia el recurso de reposición y, en los de primera, el de apelación”.
4.6.4. Las anteriores circunstancias no son desconocidas por el Consejo de Estado, como lo pone de presente en su intervención en este proceso65 y lo destaca en el Auto del 25 de junio de 201466, proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el cual resuelve un recurso de queja.
4.6.4.2. Después de fijar su competencia, para lo cual unifica su interpretación sobre la aplicación del Código General del Proceso en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en el arbitraje relacionado con contratos estatales67, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo procede a interpretar el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos:
4.6.4.3. A partir de esta interpretación, conforme a lo previsto en el artículo 12568 del mismo código, precisa que si la providencia corresponde a alguno de los cuatro primeros supuestos del artículo 243 del CPACA , la competencia para dictarlas es de la sala de decisión y no del magistrado ponente, salvo que se trate de procesos de única instancia. A partir de este aserto, encuentra que las demás providencias dictadas en el trámite de la primera instancia por un tribunal administrativo, no serían apelables. Como se puede ver, esta es la interpretación que asume, de manera razonable, el demandante.
4.6.4.4. En este contexto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo encuentra que existen providencias apelables que no se enmarcan dentro de los supuestos del artículo 243 del CPACA. Para ilustrarlo menciona los artículos 180.6 y 226 ibídem, a los que ya se hizo referencia69. A partir de esta circunstancia, considera que podría haber una antinomia entre tales normas, lo que la lleva a plantear la necesidad de “definir si el artículo 243 del CPACA es un precepto taxativo en cuanto se refiere a la procedencia del recurso de apelación de los autos proferidos en el trámite de la primera instancia o, si por el contrario, normas como las de los artículos 226 y 180 de la misma codificación priman y, por ende, si permiten ampliar la gama de proveídos apelables establecidos en la primera disposición comentada”. Así, pues, plantea una pregunta que es crucial para el asunto sub examine y la responde en los siguientes términos:
4.6.5.1. De que la enunciación del artículo 243 del CPACA no sea taxativa se sigue, como lo pone de manifiesto el Consejo de Estado, que providencias dictadas en los tribunales administrativos, diferentes a las allí previstas, puedan ser recurridas en apelación. Tal es el caso del auto que decide sobre las excepciones previas (art. 180.6) y podría serlo en los casos del auto que fije o niegue la caución (art. 232), que no se enmarcan dentro de los supuestos del artículo 24370 y que, por tanto, se regirían por la norma especial.
4.6.5.2.1. Esta hipótesis no sería problemática en el caso de los artículos 236, 240, 241, 276 y 277 del CPACA, pues sus supuestos pueden enmarcarse dentro de lo previsto en los primeros cuatro numerales del artículo 24371 ibídem, por lo que no habría contradicción normativa en cuanto a la posibilidad de apelarlos, sea que los autos sean proferidos por un juez o en un tribunal.
4.6.6. Conforme se acaba de poner de presente, por razones hermenéuticas, no es posible afirmar (i) que los autos que nieguen la intervención de terceros, cuando son proferidos en un tribunal, en el trámite de primera instancia, no son apelables72 y (ii) que el auto que rechace de plano la liquidación de la condena, por ser extemporánea, cuando es proferido en un tribunal no es apelable73. Por lo tanto, la posible diferencia de trato que señala la demanda existiría respecto (i) del auto que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios (con la salvedad anotada), (ii) del auto que decreta las nulidades procesales, (iii) del auto que prescinda de la audiencia de pruebas y (iv) del auto que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente, situaciones previstas en los numerales 5, 6, 8 y 9 del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4.6.7. Definido así el asunto, conviene precisar también cuál sería la consecuencia de que no proceda el recurso de apelación contra las referidas providencias judiciales. Un interviniente74 señala que en estas circunstancias, el único recurso que procedente sería el de reposición, pues la redacción del artículo que prevé el recurso de súplica no permitiría presentar este recurso, a pesar de la que providencia a recurrir haya sido proferida por un magistrado ponente y no por la sala de decisión del tribunal. Según lo dispuesto en el artículo 242 del CPACA el recurso de reposición “procede contra todos los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica”, luego, para definir su procedencia en este caso está claro que contra los antedichos autos no procede el recurso de apelación, pero es menester determinar si tampoco procede el recurso de súplica.
Por lo tanto, no es irrazonable interpretar estas normas en el sentido de que si no procede el recurso de apelación procede el recurso de súplica. De hecho así lo hizo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al negar el recurso de apelación, en la providencia que fue objeto del recurso de queja ante el Consejo de Estado, de la que ya se dio cuenta75. No obstante, esta interpretación no fue compartida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por considerar que la expresión “según sea el caso”, en el contexto de tales artículos alude a los procesos de única instancia. Esta última interpretación, en tanto es sistemática, se ajusta mejor a la norma interpretada y, por lo tanto, será la que se emplee como referente para hacer el juicio integrado de igualdad.
4.6.8. Para establecer el criterio de comparación, que es la primera etapa de análisis del juicio integrado de igualdad76, es necesario indicar que entre los dos términos de la comparación existen varias semejanzas y diferencias.
4.6.8.1. En cuanto a las semejanzas se debe advertir que se trata de las mismas providencias77, cuando se profieren en el trámite de primera instancia, lo que indicaría que para regular el recurso de apelación hay dos factores relevantes: la naturaleza de la providencia judicial, valga decir, si tiene o no el carácter de apelable, lo que puede obedecer a su importancia e incidencia en el proceso, y el escenario procesal en el cual se profiere, que es exclusivamente el de primera instancia.
4.6.8.2. En cuanto a las diferencias, es menester precisar que sólo es posible predicarlas respecto de los supuestos previstos en los numerales 5 (con la salvedad atrás anotada78), 6, 8 y 9 del artículo 243 del CPACA, eventos en los cuales no procede el recurso de apelación cuando el auto ha sido proferido en un tribunal administrativo, lo que indicaría que existe un factor relevante para prever un trato diferente: el autor de la providencia judicial.
4.6.8.3.1. En cuanto a la incidencia en el proceso de las providencias sub examine, es posible distinguir entre providencias que ponen fin a la actuación procesal o al conflicto, como es el caso de las providencias previstas en los numerales 1, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA, al igual que la prevista en el artículo 180.6 ibídem; providencias que si bien no pueden poner fin al proceso tienen gran incidencia en él, sea porque brindan una protección cautelar, porque establecen la responsabilidad que de ella se deriva o por que sancionan su desacato, o porque hacen imposible liquidar una condena, o porque aceptan o niegan la intervención en el proceso de terceros, como las previstas en los numerales 2, 5 (parcial) y 7 del CPACA, al igual que la prevista en el artículo 226 ibídem; y providencias que, salvo lo relativo a la liquidación de la condena o de los perjuicios, que ocurre con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia correspondiente, están relacionadas con hechos y circunstancias que pueden ser puestos en conocimiento de la jurisdicción en el trámite del recurso de apelación de la sentencia79, como las previstas en los numerales 5 (parcial), 6, 8 y 9 del artículo 243 del CPACA.
4.6.8.3.2. En cuanto al autor de la providencia es posible distinguir tres tipos: cuando la providencia es proferida en un juzgado administrativo el autor siempre es el juez, pero cuando la providencia es proferida en un tribunal administrativo su autor puede ser la sala de decisión o el magistrado ponente. La mayoría de los autos dictados en un tribunal administrativo que son apelables, valga decir, los que corresponden a los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA, conforme a lo previsto en el artículo 125 ibídem, son proferidos por la sala de decisión. Esta circunstancia no impide que algunos autos, como el previsto en el artículo 180.6 ibíd., sean apelables pese a la circunstancia de haber sido proferidos por el magistrado ponente y no por la sala. De las providencias previstas en los numerales 5 (parcial), 6, 8 y 9 del artículo 243 del CPACA, las dos primeras se tramitarán como incidente80 y las dos restantes, en principio, se deciden en la audiencia inicial81, por el magistrado ponente.
4.6.8.4. Con base en el análisis precedente, es posible advertir que si bien los supuestos de hecho son comparables, pues se trata de las mismas providencias judiciales dictadas en primera instancia, existe alguna diferencia entre los sujetos que las profieren, ya que si bien en ambos casos son autoridades judiciales, la primera está conformada por una persona y la segunda es un cuerpo colegiado. Esta diferencia en el sujeto, para los fines de la comparación sub examine debe precisarse, pues en un caso la providencia es proferida por el juez y en el otro lo es por el magistrado ponente82. Así las cosas, si bien es cierto que no es la misma autoridad judicial la que profiere la providencia, esta diferencia no tiene el alcance suficiente para considerar que los sujetos de la comparación no son de la misma naturaleza, ya que se trata de equiparar a dos individuos y no a un individuo con un cuerpo colegiado.
4.6.9. Para definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual, que es la segunda etapa de análisis del juicio integrado de igualdad, es menester considerar que el estudio de las semejanzas y de las diferencias entre los dos términos de la comparación revela que (i) hay igualdad de trato respecto de las providencias judiciales que ponen fin a la actuación procesal o al conflicto83, y han sido proferidas, salvo esporádicas excepciones, por el juez y por la sala de decisión del tribunal administrativo84, y respecto de las providencias que si bien no le pueden poner fin al proceso tiene gran incidencia en él; y (ii) que, en efecto, existe una diferencia de trato respecto de algunas providencias relacionadas hechos y circunstancias que, salvo lo relativo a la liquidación de la condena o de los perjuicios, pueden ser puestos en conocimiento de la jurisdicción en el trámite del recurso de apelación de la sentencia, y han sido proferidas, por el juez y por el magistrado ponente.
4.6.10. Superadas las dos primeras etapas de análisis del juicio integrado de igualdad, es necesario proceder a averiguar si la antedicha diferencia de trato está o no constitucionalmente justificada. Para este propósito se debe aplicar un test de igualdad, a fin de determinar el fin buscado por la medida, el medio empleado para lograrlo y la relación entre este medio y este fin. En este caso, dado que no está de por medio ninguna categoría sospechosa o semi sospechosa de discriminación85, corresponde aplicar un test leve o débil. Por lo tanto, se debe establecer si el fin y el medio son legítimos, es decir, si no están constitucionalmente prohibidos, y si el medio es adecuado para lograr el fin86.
4.6.10.1. El fin buscado por la norma demandada, como lo reconocen de manera unánime los intervinientes y como se advierte en el proceso legislativo87, es el de descongestionar la jurisdicción, en especial en cuanto atañe al Consejo de Estado, que sería la autoridad judicial que conocería del recurso de apelación de los autos proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. Una de las finalidades generales del proyecto de ley 198 de 2009 Senado y 315 de 2010 Cámara, visible desde su redacción original88, es la de responder al fenómeno creciente de la congestión judicial, que se ilustra con estadísticas, al punto de reconocer que:
4.6.10.2. El medio de que se vale la norma demandada para obtener el antedicho fin, es el de restringir el recurso de apelación de autos de que, en el contexto de las providencias apelables, no ponen fin a la actuación procesal ni tienen gran incidencia en el proceso, y que son proferidas por el magistrado ponente en el tribunal administrativo. Podría discutirse la necesidad de haber rediseñado el recurso de súplica, o controvertirse la constitucionalidad del artículo 246 del CPACA, pero esta no es la sujeta materia de este caso, ni se puede considerar dentro del juicio integrado de igualdad respecto de la restricción del derecho de apelación. Para establecer la legitimidad del medio, conviene recordar que en materia de configuración de recursos el legislador goza de un amplio margen de configuración89. En el caso sub examine no se configura la hipótesis analizada en la Sentencia C-345 de 199390, pues en esta sentencia se estudia una diferencia de trato basada en la cuantía de la asignación mensual del servidor público, en un mismo proceso, de conocimiento del mismo tribunal, para señalar que si es inferior a ochenta mil pesos el proceso será de única instancia y si es superior a esa suma será de doble instancia, y en este proceso se estudia la diferencia de trato basada en la autoridad judicial que profiere la providencia y, en todo caso, se trata de un proceso de doble instancia. Tampoco se configura la hipótesis estudiada en la Sentencia C-005 de 199691, porque ninguna providencia proferida por un magistrado ponente, en los supuestos en comento, es susceptible del recurso de apelación. Por lo tanto, el medio empleado no está prohibido por la Constitución.
4.6.10.3. La afirmación de la demanda de que la competencia dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se fija a partir de la cuantía, pasa por alto que tanto el Consejo de Estado como los tribunales administrativos y los jueces conocen de asuntos en única92, segunda93 y primera instancia94. Si bien en algunos asuntos la definición de cuál es la autoridad judicial de primera instancia se puede fundar en la cuantía95, lo cierto es que existen otros criterios diferentes a la cuantía para realizar tal definición, como por ejemplo el del orden al que pertenezca el servidor que profiere el acto96, o su expedición en ejercicio del poder disciplinario97, o del número de habitantes de un municipio o de la circunstancia de que el municipio sea capital de departamento98, o que se trate de baldíos99, o de expropiación según las leyes agrarias o por vía administrativa100.