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Timestamp: 2020-08-11 21:10:45
Document Index: 326110533

Matched Legal Cases: ['artículo 14', 'artículo 7', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 34', 'artículo 88', 'artículo 88', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 14', 'artículo 45', 'artículo 5', 'artículo 149', 'artículo 149']

BOE.es - Documento BOE-A-2019-15680
Documento BOE-A-2019-15680
«BOE» núm. 262, de 31 de octubre de 2019, páginas 121178 a 121191 (14 págs.)
BOE-A-2019-15680
ECLI:ES:TC:2019:113
En el recurso de inconstitucionalidad 2882-2019 interpuesto por el presidente del Gobierno, contra los apartados tercero y sexto del artículo único de la Ley 9/2018, de 31 de julio, por la que se modifica la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears. Ha comparecido y formulado alegaciones el Gobierno de las Illes Balears. Ha sido ponente el magistrado don Santiago Martínez-Vares García.
1. Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el 7 de mayo de 2019, el presidente del Gobierno interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los apartados tercero y sexto del artículo único de la Ley 9/2018, de 31 de julio, en relación con la modificación que efectúan en los apartados primero a cuarto del art. 9 y en el artículo 14 de la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears.
El recurso refiere que los preceptos de la ley autonómica impugnados someten los planes y programas, así como sus modificaciones o revisiones, cuya aprobación o autorización corresponde a la Administración General del Estado, al régimen de evaluación ambiental y, con ello, se infringen competencias que el art. 149.1 CE atribuye al Estado, reglas 20 (puertos y aeropuertos de interés general), 22 (instalaciones eléctricas), 23 (legislación básica sobre protección de medioambiente) y 24 (obras públicas de interés general). Además afirma que la competencia que la comunidad autónoma ostenta en materia de medio ambiente no le habilita para establecer dicha regulación.
El abogado del Estado comienza por exponer la finalidad y el alcance de la evaluación ambiental, e indica que tiene un carácter instrumental o adjetivo respecto de la competencia sustantiva que el Estado o la comunidad autónoma puedan ostentar sobre las obras, instalaciones o actividades que hayan de ser objeto de evaluación ambiental. En tal sentido, la Ley estatal 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, cuyos preceptos en su mayor parte tienen carácter básico, según se desprende de su disposición final octava (bajo la cobertura del art. 149.1.23 CE), califica la evaluación ambiental como «procedimiento administrativo instrumental» en relación con el procedimiento principal y sectorial de aprobación o adopción de los planes o programas o de autorización de los proyectos sustantivos por parte de las administraciones, conforme a sus competencias materiales de actuación. Afirma que esa naturaleza procedimental ha sido confirmada por la STC 53/2017, de 11 de mayo, FJ 3.
A continuación indica que la doctrina constitucional relativa a la incidencia que el reparto de competencias tiene sobre la evaluación ambiental aparece recogida en la STC 13/1998, de 22 de enero, FJ 7. En esta sentencia se descarta que la evaluación de impacto ambiental se pueda caracterizar como ejecución o gestión en materia de medio ambiente, al tener como finalidad contenido y efecto, que todas las administraciones públicas valoren el medio ambiente cuando ejerzan sus competencias. Es por ello que el reparto competencial derivado del art. 149.1.23 CE no resulta determinante, al tener que atender a la distribución de competencias que efectúan los estatutos de autonomía en el marco del art. 149 CE (y, singularmente, de los números 4, 20, 21, 22, 24, 25, 28, 29 de su apartado 1). Posteriormente, refiere que la STC 109/2017, de 21 de septiembre, FJ 4, descartó que la comunidad autónoma de Illes Balears pudiera determinar las consecuencias que sobre los planes, proyectos y obras de competencia de la Administración General del Estado tiene la omisión de la solicitud estatal del informe autonómico preceptivo al no poderse amparar dicha regulación en la competencia sobre medio ambiente. Dicha previsión normativa, en los términos utilizados en dicha sentencia: «supondría convertir la competencia sobre medio ambiente en una competencia prevalente sobre la competencia en materia de obras de interés general, desconociendo la doctrina de este Tribunal que considera que es la administración estatal la que ejerce sus propias competencias sustantivas sobre las obras, instalaciones o actividades proyectadas, aun cuando preceptivamente deba considerar su impacto medioambiental. Obras, instalaciones y actividades que forman parte de materias que están sometidas por la Constitución y los estatutos de autonomía a reglas específicas de reparto de competencias, que son títulos que por su naturaleza y finalidad atraen a la competencia de medio ambiente, y no al revés (STC 202/2013, de 5 de diciembre, FJ 3)».
Expuesta la doctrina del Tribunal Constitucional, el abogado del Estado aborda la inconstitucionalidad de cada uno de los preceptos impugnados. El apartado primero del art. 9, de la Ley 12/2016, de 17 de agosto de evaluación ambiental de las Illes Balears tras la modificación efectuada por Ley 9/2018, sujeta al régimen de evaluación ambiental regulado en la ley autonómica a los planes y programas cuya aprobación o autorización corresponda no solo a la administración autonómica o local sino también a la Administración General del Estado. Esta circunstancia se reconoce expresamente en la exposición de motivos de la propia Ley 9/2018, de 31 de julio, a cuyo tenor «el artículo 7 se modifica en congruencia con los nuevos contenidos de los artículos 9 y 14, que sujetan a evaluación ambiental los planes, los programas y los proyectos previstos en la ley cuando corresponda aprobarlos al Estado, sin perjuicio de que esta evaluación ambiental sea competencia de la Administración General del Estado». Sin embargo, la evaluación ambiental estratégica no puede caracterizarse como ejecución o gestión en materia de medio ambiente, pues las obras, instalaciones y actividades sometidas a evaluación ambiental forman parte de materias sometidas por la Constitución y los estatutos de autonomía a reglas específicas de reparto de competencias, que son títulos que por su naturaleza y finalidad atraen a la de medio ambiente. Por lo que concluye que la redacción del apartado primero del art. 9 tras la reforma vulnera las competencias del Estado.
Esta misma razón proyecta la impugnación sobre los apartados segundo y tercero del art. 9, tras la redacción dada por la Ley 9/2018, que, al remitirse a su apartado primero adolecen de idéntico defecto de inconstitucionalidad, y el mismo motivo se atribuye a su apartado cuarto, que remite al apartado segundo en relación con la evaluación ambiental estratégica simplificada.
Finalmente se detiene en el art. 14 de la Ley 12/2016, tras la redacción realizada por el apartado seis de la Ley 9/2018, que, según reconoce la exposición de motivos, sujeta a evaluación ambiental los planes, los programas y los proyectos previstos en la ley cuando corresponda aprobarlos al Estado al encontrarse incluidos en los anexos I y II de la Ley estatal 21/2013, incluyéndose, además, en los anexos I y II de la Ley balear 12/2016 un conjunto de proyectos que no están comprendidos en los anexos de la ley estatal, y cuya aprobación o autorización corresponde en su caso a la Administración General del Estado en virtud de competencias exclusivas recogidas en el art. 149.1 CE, lo que supondría someter a evaluación de impacto ambiental determinados proyectos para los que la legislación del Estado no exige su evaluación o exige que se sometan a evaluación simplificada por incluirlos en el anexo II. Es obvio que el art. 14 de la Ley 12/2016, tras la modificación realizada por la Ley 9/2018, no distingue entre proyectos de competencia del Estado y los que son de competencia autonómica, local o insular, sometiendo a todos los proyectos incluidos en sus anexos 1 y 2 a alguno de los procedimientos de evaluación, lo que resulta contrario al orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y la comunidad autónoma de las Illes Balears. Añade que la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos cuya adopción, autorización o aprobación corresponde al Estado debe ejecutarse de conformidad con la Ley estatal 21/2013, sin que resulte de aplicación la normativa autonómica.
Finaliza su recurso refiriendo que los reproches a la Ley 9/2018, de 31 de julio, por la que se modifica la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears, se centran en la extensión que lleva a cabo el legislador autonómico de las obligaciones de realización de evaluaciones ambientales a planes, programas y proyectos que son competencia exclusiva del Estado, por lo que solicita que los apartados tercero y sexto del artículo único de la Ley 9/2018, de 31 de julio en relación con la modificación que efectúan en los apartados primero a cuarto del art. 9 y en el artículo 14 de la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears, sean declarados inconstitucionales y nulos.
2. Mediante providencia de 21 de mayo de 2019, el Pleno del Tribunal, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el presidente del Gobierno y, en su representación y defensa, por el abogado del Estado, contra los apartados tercero y sexto del artículo único de la Ley 9/2018, de 31 de julio en relación con la modificación que efectúan en los apartados primero a cuarto del art. 9 y en el artículo 14 de la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados, al Senado, al Gobierno y al Parlamento de las Illes Balears, por conducto de sus presidentes, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes; y publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Butlletí Oficial de la Comunitat Autónoma de les Illes Balears».
3. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 10 de junio de 2019, la presidenta del Congreso de los Diputados comunicó el acuerdo de la mesa de la cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del artículo 88.l LOTC. Lo mismo hizo el presidente del Senado, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal al día siguiente.
4. Por escrito presentado en el registro general del Tribunal Constitucional el día 19 de junio de 2019, el presidente del Parlamento de las Illes Balears indica que esa cámara no se personará en el procedimiento ni formulará alegaciones, poniendo a disposición del Tribunal Constitucional las actuaciones que este pueda requerir, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 88.1 LOTC.
5. El abogado de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears formuló sus alegaciones por escrito registrado el 21 de junio de 2019, oponiéndose a la estimación del recurso de inconstitucionalidad al considerar que la normativa impugnada tiene sustento en el art. 149.1.23 CE, que atribuye a las comunidades autónomas la competencia para dictar normas adicionales de protección del medio ambiente, por lo que podrán, en ejercicio de dicha competencia, establecer o disponer la protección en materia de evaluación ambiental «de todo lo que no haya regulado el Estado» (STC 109/2017, de 21 de septiembre), como autorizaba la propia disposición adicional tercera del texto refundido de la Ley de evaluación de impacto ambiental aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero.
Para alcanzar dicha conclusión, además de reproducir los preceptos impugnados y exponer las razones de la impugnación, señala que el objetivo de la Ley 9/2018, de 31 de julio, es modificar la propia Ley 12/2016, abordando la necesidad irrenunciable de ejercer efectivamente la competencia prevista en el art. 30.46 del vigente Estatuto de Autonomía, al haberse producido, desde la entrada en vigor de la Ley 12/2016, una serie de circunstancias y situaciones que aconsejaban su modificación, y que se concretan en: (i) la entrada en vigor, el 15 de mayo de 2017, de la Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril, cuya trasposición fue demorada por el Estado hasta la Ley 9/2018, de 5 de diciembre, y (ii) la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 9.4, 26.2 y 33.1 a) de la propia Ley 12/2016, por la STC 109/2017.
Señala la coincidencia con el abogado del Estado en que la controversia tiene carácter competencial, y encuadra la competencia en el ámbito de la protección medioambiental de carácter preventivo. Indica que al Estado le corresponde dictar o establecer la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas para establecer normas adicionales de protección. Tras referirse a la doctrina constitucional que delimita los requisitos de orden material y formal que deben concurrir para que la regulación tenga el carácter de básica (SSTC 57/2017, FJ 4), se detiene en el examen de la competencia estatal y autonómica en materia de medio ambiente a través de la STC 13/1998, de 22 de mayo. Reconoce que cuando la administración estatal ejerce sus propias competencias sustantivas sobre la obra, instalación o la actividad proyectada, no está ejecutando la legislación básica en materia de medio ambiente, aun cuando deba considerar su impacto ambiental. Ahora bien, si las ejerce en el territorio de una comunidad autónoma debe atender los puntos de vista de esta y cumplir el deber de colaboración ínsito en la estructura misma del estado de las autonomías, ponderar sus puntos de vista y coordinarlos con los de la administración de la comunidad autónoma al aprobar o autorizar algún proyecto de obra o instalación situada sobre su territorio. Dicho deber es también predicable de la evaluación de impacto ambiental y la propia legislación ofrece cauces e instrumentos para cumplirlo.
Tras insistir en los motivos de impugnación del recurso, expresa su oposición a los mismos al considerar que la evaluación de impacto ambiental se inserta en la materia de protección del medio ambiente, cuya distribución competencial se establece en el art. 149.1.23 CE, correspondiéndole al Estado la «legislación básica», que aquí tiene carácter de mínimo e indispensable para la protección medioambiental, sin que la regulación estatal pueda desapoderar absolutamente a la comunidad autónoma de sus competencias legislativas y ejecutivas en materia de medio ambiente. En consecuencia, como regla general, el art. 149.1.23 CE puede incluir en el ámbito de la competencia estatal aquellos planes, programas o proyectos, cuya aprobación o ejecución corresponda a cualquier administración pública que considere de imprescindible inclusión, pero esta regla se agota en razón de su carácter de mínimo, pudiendo las comunidades autónomas que tengan reconocida y asumida competencia de protección del medio ambiente, dictar normas adicionales de protección y establecer y disponer la protección en todo lo no regulado por el Estado (STC 109/2017, de 21 de septiembre). Destaca que esa posibilidad la dispuso el propio Estado en la disposición adicional tercera del texto refundido de la Ley de evaluación de impacto ambiental aprobada por Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, hoy derogada.
6. Por diligencia de la secretaria del Pleno del Tribunal Constitucional de 25 de junio de 2019, se hizo constar que el recurso de inconstitucionalidad quedaba pendiente de deliberación y votación.
7. Mediante providencia de 1 de octubre de 2019, se señaló para deliberación y votación de la presente sentencia el día 3 del mismo mes y año.
1. Preceptos recurridos y alegaciones de las partes.
El presente proceso ha de resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el presidente del Gobierno contra los apartados tercero y sexto del artículo único de la Ley 9/2018, de 31 de julio en relación con la modificación que efectúan de los apartados primero a cuarto del art. 9 y el artículo 14 de la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears.
El recurso se fundamenta por el abogado del Estado en que los preceptos de la ley autonómica impugnados someten los planes y programas, así como sus modificaciones o revisiones cuya aprobación o autorización corresponde a la administración general del Estado, al régimen de evaluación ambiental. Esta sujeción infringe para el recurrente títulos competenciales exclusivos que el art. 149.1 CE atribuye al Estado, reglas 20 (puertos y aeropuertos de interés general), 22 (instalaciones eléctricas), 23 (legislación básica sobre protección de medioambiente) y 24 (obras públicas de interés general). Afirma que la competencia que la comunidad autónoma ostenta en materia de medio ambiente no le habilita para establecer dicha regulación.
La representación procesal del Gobierno de las Illes Balears, interesa la desestimación íntegra del recurso, al quedar amparada la regulación impugnada en la competencia autonómica para dictar normas adicionales de protección en materia medioambiental (art. 30.46 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears).
2. Delimitación por las partes del objeto del recurso.
Como se ha expuesto en los antecedentes, las partes muestran su acuerdo en que la controversia tiene naturaleza competencial, y también en que la materia debe ser encuadrada en la protección del medio ambiente sobre la que el Estado ostenta la competencia exclusiva para dictar la legislación básica «sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección», reconociendo el art. 30.46 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears a esta comunidad autónoma competencia en materia de «protección del medio ambiente, ecología y espacios naturales protegidos, sin perjuicio de la legislación básica del Estado».
La divergencia se centra exclusivamente, y a ella deberá circunscribirse nuestro pronunciamiento, en el alcance de dicha competencia. Para el Consejo de Gobierno de la comunidad autónoma la posibilidad de establecer normas adicionales de protección permite que la legislación autonómica someta a evaluación ambiental estratégica ordinaria (apartados 1 y 2 del art. 9 de la Ley 12/2016, tras la modificación realizada por el artículo único.3 de la Ley 9/2018) y simplificada (apartados 3 y 4 del art. 9 de la Ley 12/2016, tras la modificación realizada por el artículo único.3 de la Ley 9/2018) los planes y programas, así como sus revisiones y modificaciones, adoptados o aprobados por el Estado. Esta sería la única razón por la que se habría efectuado la modificación de los referidos apartados y también la de su art. 14, pues antes de la reforma se sujetaban a evaluación únicamente los planes y programas de la administración autonómica, insular o local de las Illes Balears, y tras la reforma se extiende a los aprobados o adoptados por la administración del Estado, bien refiriéndose expresamente a los planes y programas del Consejo de Ministros, bien suprimiendo con el primer párrafo del art. 14 la referencia a «las administraciones autonómica, insular o local de las Illes Balears». Tal finalidad se expresa en la exposición de motivos de la Ley 9/2018 cuando indica que «los nuevos contenidos de los artículos 9 y 14, […] sujetan a evaluación ambiental los planes, los programas y los proyectos previstos en la ley cuando corresponda aprobarlos al Estado».
Por el contrario para el presidente del Gobierno, la comunidad autónoma de Illes Balears incurre en extralimitación competencial cuando, al amparo de las competencias que ostenta en materia de medio ambiente, somete a evaluación ambiental los programas y proyectos de obras, instalaciones o actividades que en virtud de títulos competenciales de carácter exclusivo corresponde realizar al Estado (arts. 149.1.20, 22, 23 y 24 CE). De tal modo que pese a que la impugnación se refiere a la totalidad de los apartados tercero y sexto del artículo único de la Ley 9/2018, de 31 de julio, en relación con la modificación que efectúan en los apartados primero a cuarto del art. 9 y en el artículo 14 de la Ley 12/2016, sin embargo solo se cuestiona el contenido de tales preceptos –prácticamente idénticos a los contenidos en la Ley 12/2016 antes de la reforma y que no fueron objeto del recurso de inconstitucionalidad núm. 2540-2017, ni, en consecuencia afectados por la STC 109/2017, de 21 de septiembre–, en cuanto que someten a evaluación ambiental a planes, programas y proyectos del Estado.
A esa sujeción normativa es a la que se concretará nuestro enjuiciamiento constitucional y, en su caso, el pronunciamiento que dictemos, pues la vulneración competencial en la que ha podido incurrir el legislador autonómico al someter unilateralmente las obras y proyectos del Estado a las distintas modalidades de evaluación ambiental, no significaría fatalmente, como propone el abogado del Estado, la inconstitucionalidad de todo el contenido de los cuatro apartados del art. 9, ni del art. 14 impugnados. Y es que la facultad de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección a través de tales preceptos no aparece controvertida más que en ese concreto alcance. Solo si la totalidad del contenido del referido título estuviera vinculado de modo inescindible e insalvable al exceso competencial indicado, sería inevitable declarar la inconstitucionalidad del íntegro contenido de todos los preceptos impugnados.
Llegados a este punto a fin de comprender a que incisos de los preceptos se refiere la impugnación, es conveniente proceder a la reproducción de los mismos, antes de comenzar su enjuiciamiento.
3. Contenido de los preceptos impugnados.
Los cuatro primeros apartados del art. 9 de la Ley 12/2016, tras la redacción dada por el artículo único.3 de la Ley 9/2018, tienen el siguiente contenido:
a) Establecer un marco nuevo para la autorización futura de proyectos legalmente sometidos a la evaluación de impacto ambiental en las materias incluidas en el apartado 1 a) anterior.
No obstante, en los casos en que el órgano ambiental, a instancia motivada del órgano sustantivo, valore que estas modificaciones son de escasa entidad, las podrá excluir del procedimiento de evaluación ambiental, con un informe técnico previo que concluya que no tienen efectos significativos sobre el medio ambiente.»
El artículo 14 de la Ley 12/2016, tras la redacción dada por el artículo único.6 de la Ley 9/2018 tiene el siguiente contenido:
c) Cualquier modificación de las características de un proyecto de los anexos I o II de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, o de los anexos 1 o 2 de esta ley, diferente de las modificaciones descritas en el apartado 1 c) anterior, que sea posterior a la declaración de impacto ambiental o el informe ambiental, o de un proyecto ya autorizado, ejecutado o en proceso de ejecución, que pueda tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente. Se entiende que una modificación puede tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente cuando representa:
La nueva redacción dada a tales preceptos por la Ley balear 9/2018, como hemos anticipado y examinaremos en el fundamento jurídico 5, se aparta de la redacción original al someter a evaluación ambiental además de los planes, programas, proyectos, y sus revisiones, de la administración autonómica, insular o local de las Illes Balears, los de cualquier administración pública, comprendiendo específicamente los aprobados por acuerdo del Consejo de Ministros. Esta redacción modifica desde el ámbito competencial la regulación establecida con anterioridad en la Ley 12/2016, que no incluía los planes, programas y proyectos de la Administración General del Estado.
4. Naturaleza y reparto competencial.
Como hemos anticipado, ambas partes afirman que las normas impugnadas, referidas a los planes, programas y proyectos que deben ser objeto de evaluación ambiental en sus diversas modalidades, se encuadran en la materia medio ambiente. Apreciación con la que hemos de coincidir, en la medida en que la norma autonómica se incardina, dado su contenido, en el ámbito de la protección medioambiental de carácter preventivo. Como este Tribunal tuvo ocasión de señalar en su STC 13/1998, de 22 de enero –y de recordar recientemente en la STC 109/2017 al resolver otro recurso de inconstitucionalidad del presidente del Gobierno contra diversos preceptos de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 12/2016–, la «evaluación de impacto ambiental que, al margen de algunos precedentes impropios, constituye un instrumento de nuevo cuño, asimilado entre nosotros desde el Derecho comunitario» (STC 13/1998, FJ 3), «sirve para preservar los recursos naturales y defender el medio ambiente en los países industrializados. Su finalidad propia es facilitar a las autoridades competentes la información adecuada, que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos en el medio ambiente […] La legislación ofrece a los poderes públicos, de esta forma, un instrumento para cumplir su deber de cohonestar el desarrollo económico con la protección del medio ambiente (STC 64/1982, FJ 2)» (STC 13/1998, FJ 4).
Examinando la naturaleza y finalidad de dicho instrumento en la STC 53/2017, de 11 de mayo, afirmamos que «estamos ante un instrumento de tutela ambiental preventiva fundamental y con un importante cariz procedimental. Esta característica es consustancial, de hecho, a su propia concepción y finalidad, ya que la evaluación ambiental se articula como un trámite complejo y esencial para cohonestar el desarrollo económico con el deber de protección del medio ambiente que tienen todos los poderes públicos, conforme al artículo 45 CE, en aras de un desarrollo sostenible. Su fin es garantizar la adecuada integración de los aspectos ambientales en el marco de los distintos procedimientos administrativos que rigen la elaboración y adopción, aprobación o autorización de los planes, programas y proyectos que estén sometidos a dicha evaluación, para que las autoridades competentes conozcan y valoren las repercusiones que estos pueden tener en el medio ambiente, consideren las alternativas ambientalmente viables, y establezcan las necesarias medidas de prevención, corrección y, en su caso, compensación de los efectos adversos para el medio ambiente. Ello con independencia de que dichos planes, programas o proyectos sean –en función del ámbito material en los que se adopten– competencia estatal, autonómica o local. Es desde esta perspectiva desde la que hay que entender la definición de la evaluación ambiental dispuesta en el artículo 5.1 de la Ley 21/2013, según el cual estamos ante un ῾procedimiento administrativo instrumental respecto del de aprobación o de adopción de planes y programas, así como respecto del de autorización de proyectos o, en su caso, respecto de la actividad administrativa de control de los proyectos sometidos a declaración responsable o comunicación previa, a través del cual se analizan los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente de los planes, programas y proyectos᾿» (FJ 3).
La delimitación del reparto de competencias en materia de evaluación ambiental ha sido recogida en los fundamentos jurídicos 7 a 9 de la STC 13/1998, al tratar el problema relativo a la competencia de la Administración General del Estado para evaluar el impacto ambiental de sus propias obras, instalaciones o actividades, o de los proyectos promovidos por empresas o sujetos particulares que se encuentran sometidos a intervención administrativa estatal, aún en los supuestos en que los proyectos se encuentren localizados en el territorio de una comunidad autónoma. En esa ocasión afirmamos:
«La evaluación de impacto ambiental no puede caracterizarse, por consiguiente, como ejecución o gestión en materia de medio ambiente. La finalidad, contenido y efecto de la norma básica estatal conduce a que todas las Administraciones públicas valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia. Muchas de esas obras, instalaciones y actividades forman parte de materias sometidas por la Constitución y los Estatutos de Autonomía a reglas específicas de reparto de competencias, que son títulos que por su naturaleza y finalidad atrae a la de medio ambiente, cuyo ʻcarácter complejo y multidisciplinario afecta a los más variados sectores del ordenamiento’ (STC 64/1982, fundamento jurídico 3)» (FJ 7).
«El reparto competencial en esta materia [art. 11.1 a) EAPV y art. 149.1.23 C.E.] solo resulta determinante respecto a aquellas intervenciones administrativas cuya razón de ser consiste en la protección del medio ambiente: es decir, cuando el acto administrativo tiene como finalidad y efecto la preservación y la restauración del ambiente afectado por la actividad intervenida, como es el caso de la autorización de actividades calificadas. Pero cuando la Administración general del Estado ejerce sus competencias exclusivas en distintos ámbitos materiales, como son administración de justicia, aeropuertos y puertos, ferrocarriles, aguas continentales, instalaciones eléctricas, obras públicas de interés general, minas y energía, patrimonio cultural y seguridad pública, hay que atenerse a la distribución de competencias que efectúan los Estatutos de Autonomía en el marco del art. 149 CE (y, singularmente, de los números 4, 20, 21, 22, 24, 25, 28 y 29 del apartado 1 de ese art. 149)» (FJ 8).
Más recientemente en el fundamento jurídico 4 de la STC 109/2017, hemos tenido ocasión de profundizar en la delimitación de competencias estatales y autonómicas, aproximándonos en mayor medida a la cuestión ahora controvertida, en relación con la regulación de la evaluación de impacto ambiental, al resolver la competencia de la comunidad autónoma para establecer las consecuencias que, sobre los planes, proyectos y obras estatales, tiene la omisión de la solicitud estatal del informe autonómico preceptivo, declarando la inconstitucionalidad del precepto autonómico al indicar:
«Se altera así el ejercicio de las competencias propias de cada administración, pues es claro que el legislador autonómico no está regulando materias de su competencia, ya que no le corresponde fijar, siquiera sea en un caso concreto, el régimen de validez de los actos de la administración del Estado. Por un lado, desplaza la competencia estatal sustantiva a cuyo amparo se realiza el proyecto sometido a examen, lo que «supondría convertir la competencia sobre medio ambiente en una competencia prevalente sobre la competencia en materia de obras de interés general, desconociendo la doctrina de este Tribunal que considera que es la administración estatal la que ejerce sus propias competencias sustantivas sobre las obras, instalaciones o actividades proyectadas, aun cuando preceptivamente deba considerar su impacto medioambiental. Obras, instalaciones y actividades que forman parte de materias que están sometidas por la Constitución y los estatutos de autonomía a reglas específicas de reparto de competencias, que son títulos que por su naturaleza y finalidad atraen a la competencia de medio ambiente, y no al revés» (STC 202/2013, de 5 de diciembre, FJ 3). Por otro, no sería conforme a la finalidad pretendida por la regulación estatal que la Comunidad Autónoma pudiera prever cuáles son las consecuencias de la omisión de la actuación estatal, pues la sanción que a tal omisión pudiera corresponder es una cuestión cuya regulación corresponde al Estado, tanto a través de la normativa general en materia de validez de los actos administrativos ex artículo 149.1.18 CE (por todas, STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3), como específicamente mediante el ejercicio de las competencias reconocidas en el artículo 149.1.23 CE, en relación específicamente con los procedimientos de evaluación de impacto ambiental.»
Abundando en la naturaleza adjetiva y accesoria de la evaluación ambiental, hemos señalado en el fundamento jurídico 3 de la STC 53/2017:
«Conforme a la doctrina reiterada de este Tribunal, la regulación de procedimientos administrativos especiales ratione materiae ῾es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la administración᾿, de manera que ῾cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a esta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias᾿ (SSTC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 32; 98/2001, de 5 de abril, FJ 8, y 101/2006, de 30 de marzo, FJ 5, entre otras). Por otra parte, también ha declarado este Tribunal que ῾las bases medioambientales pueden alcanzar algún aspecto de estos procedimientos especiales si imponen criterios directamente vinculados a los objetivos sustantivos de la legislación estatal medioambiental sin descender a la previsión de trámites de pura gestión᾿ (STC 45/2015, de 5 de marzo, FJ 6).
En el caso de la evaluación ambiental, hay que tener en cuenta, en primer lugar, que la tramitación a través de la cual se articula es, como ya hemos señalado, un elemento nuclear de este instrumento, dirigido a lograr una efectiva integración de los aspectos ambientales en los procesos de toma de decisión de las distintas administraciones competentes para la ulterior aprobación o autorización de determinados planes, programas o proyectos. En segundo lugar, la normativa de evaluación ambiental no tiene por objeto regular los procedimientos administrativos ratione materiae de aprobación de un plan o proyecto, o de autorización de un proyecto en un ámbito competencial determinado, sino integrar en los mismos una serie de trámites y exigencias con fines exclusivamente tuitivos del medio ambiente.»
Expuesto lo anterior podemos afirmar que por el modo en que ha quedado concretada la controversia constitucional, no está en cuestión la facultad de las comunidades autónomas de establecer niveles más altos de protección en el ejercicio de sus propias competencias, sino el alcance que pueda tener su ejercicio, esto es, su afectación transversal sobre las competencias sectoriales estatales al someter a evaluación ambiental a proyectos, planes y programas del Estado. Y en este ámbito, como hemos recordado, no es constitucionalmente posible el desplazamiento de la competencia estatal sustantiva a cuyo amparo se realiza cualquier proyecto mediante el ejercicio de la competencia autonómica en materia de protección del medio ambiente. Tal posibilidad, de ser admitida, supondría convertir la competencia sobre medio ambiente en una competencia prevalente sobre la competencia en materia de obras de interés general, desconociendo que las obras, instalaciones y actividades que forman parte de materias que están sometidas por la Constitución y los estatutos de autonomía a reglas específicas de reparto de competencias, son títulos que por su naturaleza y finalidad atraen a la competencia de medio ambiente, y no al revés (SSTC 202/2013, FJ 3 y 109/2017, FJ 4). En tal sentido, en materia de medio ambiente recientemente hemos reiterado que no toda actividad que atienda al factor ambiental recae necesariamente en el ámbito del título competencial de medio ambiente, «sino que habrá que ponderar en cada caso cuál sea el ámbito material con el que la norma en cuestión tenga una vinculación más estrecha y específica» (STC 87/2019, de 20 de junio, FJ 4).
En este caso, la finalidad y efecto principal del ejercicio de la competencia no es la preservación y la restauración del medio ambiente afectado, en el que tendría proyección la competencia autonómica consistente en establecer normas adicionales de protección, sino que lo determinante es que la Administración General del Estado ejerce sus competencias exclusivas en distintos ámbitos materiales, como aeropuertos y puertos, ferrocarriles, aguas continentales, instalaciones eléctricas, obras públicas de interés general, minas y energía, patrimonio cultural y seguridad pública, por lo que hay que atenerse a la distribución de competencias que efectúan los estatutos de autonomía en el marco del art. 149 CE, y en ese ejercicio prevalente toma pleno sentido valorar el medio ambiente mediante el establecimiento y también la ejecución de normas de evaluación de impacto ambiental así como la previsión de las consecuencias en caso de incumplimiento ( STC 109/2017, FJ 4), pues la competencia estatal sustantiva y exclusiva a cuyo amparo se realiza el proyecto sometido a examen absorbe la que se ejerce en relación con el establecimiento y ejecución de la evaluación ambiental.
Ciertamente no plantearía problema competencial alguno que la regulación autonómica estableciera la necesidad de que la comunidad autónoma participara en los procedimientos de evaluación ambiental referidos a planes, proyectos y obras de competencia de la Administración General del Estado que tengan lugar en el territorio de las Illes Balears, pues ello no supondría una invasión de la competencia exclusiva del Estado que sustenta la realización de la obra o del proyecto. Y en tal sentido, como acertadamente indica en sus alegaciones el Consejo de Gobierno de las Illes Balears, cuando la Administración General del Estado ejerce sus competencias sobre el territorio de una Comunidad Autónoma, debe ejercerlas siempre atendiendo los puntos de vista de esta, y cumpliendo el deber de colaboración ínsito a la estructura misma del Estado de las Autonomías (STC 13/1998, FJ 9). Ahora bien, ese deber imprescindible para el buen funcionamiento del Estado de las Autonomías y esa necesidad de coordinación entre las administraciones implicadas, no habilita a que las comunidades autónomas, con fundamento en la competencia para el establecimiento de normas adicionales de protección (art. 149.1.23 CE), puedan sujetar los planes y programas de la Administración General del Estado a evaluación ambiental, pues con ello desconocerían que la evaluación ambiental estratégica y la evaluación de impacto ambiental, en sus modalidades ordinaria y simplificadas, tienen naturaleza de «procedimiento administrativo instrumental» con respecto al procedimiento sustantivo y sectorial de aprobación o adopción de los planes y programas o de la autorización de los proyectos.
Dicha naturaleza instrumental puede conllevar que una misma actividad pueda regirse por umbrales de impacto más o menos severos, o incluso, estar sometida a una evaluación en algunas comunidades y excluida en otras, como consecuencia del ejercicio por las comunidades autónomas de las competencias que le son propias sobre sus propios planes y programas, respetando la regulación básica estatal. Pero por esa misma razón, una comunidad autónoma no puede ampararse en competencias en materia de medio ambiente, para imponer al Estado la obligación de someter a evaluación o impacto ambiental programas y planes que solo al Estado le corresponde aprobar, pues ello supondría desconocer la naturaleza instrumental de la evaluación y del impacto ambiental, lo que ocasionaría el desplazamiento de la competencia estatal sustantiva a cuyo amparo se realiza el proyecto sometido a examen.
De no ser así, la competencia sobre medio ambiente se convertiría en una competencia prevalente desconociendo, de ese modo, que las obras, instalaciones y actividades forman parte de materias que están sometidas por la Constitución y los estatutos de autonomía a reglas específicas de reparto de competencias, singularmente, de los números 20, 21, 22, 24, 25, 28 y 29 del apartado 1 de ese art. 149.
5. Aplicación de la doctrina constitucional. Delimitación de su alcance.
Como se ha dejado señalado, en la exposición de motivos de la Ley 9/2018, se justifica la modificación de los arts. 9 y 14 para sujetar «a evaluación ambiental los planes, los programas y los proyectos previstos en la ley cuando corresponda aprobarlos al Estado, sin perjuicio de que esta evaluación ambiental sea competencia de la Administración General del Estado.»
A tal fin el artículo único.3 de la Ley 9/2018 modifica el apartado primero del art. 9 de la Ley 12/2016, al que se remiten directa o indirectamente los otros apartados impugnados del mismo precepto. Y mientras que la redacción anterior a la reforma de la Ley 9/2018 sujetaba a evaluación ambiental los planes y los programas, que fueran adoptados o aprobados por las administraciones autonómica, insular o local de las Illes Balears, tras la modificación –como ha quedado expuesto en el anterior fundamento tercero–, se someten a evaluación o impacto ambiental los que se adopten o aprueben con carácter general por una administración pública –lo que comprende a la Administración General del Estado–, así como los planes y programas, y sus revisiones cuya elaboración y aprobación se exija por acuerdo del Consejo de Ministros. Dicha modificación no tiene sustento en las competencias que en materia de medio ambiente tiene la comunidad autónoma, y es evidente que tampoco lo puede tener en el invocado deber de colaboración ínsito en la estructura misma del Estado de las autonomías. El carácter instrumental o adjetivo que caracteriza a la evaluación ambiental respecto de la competencia sustantiva sobre las obras, instalaciones o actividades lo impide. De no ser así, como ya hemos expuesto, se convertiría la competencia sobre medio ambiente en una competencia prevalente desplazando a las reglas específicas de reparto de competencias previstas en la Constitución y los estatutos de autonomía, desconociendo el carácter accesorio que caracteriza a la evaluación ambiental. Tal circunstancia, como afirma el abogado del Estado, priva de sustento constitucional la reforma operada por el artículo único.3 de la Ley 9/2018, al no tener amparo en la competencia autonómica en materia de medio ambiente (art. 149.1.23 CE) sujetar los planes y programas, así como sus revisiones, que se adopten o aprueben por la Administración General del Estado a evaluación ambiental estratégica ordinaria (apartados 1 y 2 del art. 9 de la Ley 12/2016, tras la modificación realizada por el artículo único.3 de la Ley 9/2018) o simplificada (apartados 3 y 4 del art. 9 de la Ley 12/2016, tras la modificación realizada por el artículo único.3 de la Ley 9/2018).
Ahora bien, como hemos adelantado, es a esa sujeción normativa a la que se concretará el alcance de nuestro pronunciamiento, pues la vulneración constitucional en la que ha incurrido el legislador autonómico al someter unilateralmente las obras y proyectos del Estado a las distintas modalidades de evaluación ambiental no puede proyectarse, como propone el abogado del Estado, a todo el contenido de los cuatro apartados del art. 9, al no aparecer el mismo vinculado al exceso competencial indicado.
En consecuencia procede que se declare inconstitucional la mención contenida en el apartado primero del art. 9 de la Ley 12/2016 tras la reforma realizada por el artículo único.3 de la Ley 9/2018 «del Consejo de Ministros,» y que se interprete que la referencia a la «administración pública» como administración autonómica, insular o local de las Illes Balears no comprende a la Administración General del Estado. En tanto que los apartados segundo, tercero y cuarto aparecen redactados mediante la técnica de remisión directa o indirecta al apartado primero, la inconstitucionalidad de los mismos queda resuelta por el pronunciamiento efectuado en relación con el apartado primero del art. 9.
En los mismos términos y con análogo alcance debemos resolver la impugnación del art. 14 de la Ley 9/2018. En efecto, la redacción anterior a la reforma operada por el artículo único.6 sujetaba a evaluación a los «proyectos […] que deban ser adoptados, aprobados o autorizados por las administraciones autonómica, insular o local de las Illes Balears, o que sean objeto de declaración responsable o comunicación previa ante las mismas». Sin embargo, tras la modificación mencionada, como se observa en la literalidad del precepto trascrito en el fundamento tercero de esta sentencia, se suprime cualquier referencia a la administración que adopta, aprueba o autoriza el proyecto, omisión, que examinada conforme a la exposición de motivos de la Ley 9/2018, permitiría sujetar a evaluación tales proyectos aun cuando corresponda aprobarlos a la Administración General del Estado. Nuevamente el precepto incurriría en exceso competencial, salvo que se interprete que los proyectos a los que se refiere el art. 14 son aquellos adoptados, aprobados o autorizados por las administraciones autonómica, insular o local de las Illes Balears, sin comprender a los correspondientes a la Administración General del Estado.
En consecuencia, los proyectos a los que se refiere el art. 14 de la Ley 12/2016, tras la modificación realizada por el artículo único de la Ley 9/2018, serán exclusivamente los de las administraciones autonómica, insular o local de las Illes Balears, sin comprender a los correspondientes a la Administración General del Estado.
1.º Estimar en parte el presente recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar inconstitucional y nulo el inciso «del Consejo de Ministros,» contenido en el apartado primero del art. 9 de la Ley 12/2016, de 17 de agosto, tras la reforma realizada por el artículo único.3 de la Ley 9/2018, de 31 de julio.
2.º Declarar que no son inconstitucionales, siempre que se interpreten en los términos establecidos en el fundamento 5, los apartados 1 a 4 del art. 9 y el art. 14 de la Ley 12/2016, de 17 de agosto, tras la reforma realizada por el artículo único.3 y 6 de la Ley 9/2018, de 31 de julio.
DICTADA en el Recurso 2882/2019 (Ref. BOE-A-2019-7953).
la constitucionalidad de los arts. 9.1 al 4, excepto el inciso indicado del apartado 1, que se declara inconstitucional y nulo, y del art. 14, interpretados conforme al fj 5, de la Ley 12/2016, de 17 de agosto, en la redacción dada por el art. único.3 y 6 de la Ley 9/2018, de 31 de julio (Ref. BOE-A-2016-8518) y (Ref. BOE-A-2018-13194).