Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2013-00047-de-diciembre-16-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_f0911d09d7d90118e0430a0101510118&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-24 05:00:49
Document Index: 95166449

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 229', 'artículo 149', 'artículo 13', 'artículo 1', 'artículo 164', 'artículo 276', 'artículo 277', 'artículo 5', 'artículo 4', 'artículo 24', 'artículo 277', 'artículo 277', 'Artículo 162', 'Artículo 166', 'artículo 10', 'artículo 2', 'artículo 25', 'artículo 1', 'artículo 8', 'artículo 230', 'artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 231', 'artículo 40', 'artículo 233', 'artículo 277', 'artículo 24', 'artículo 113', 'artículo 24']

﻿ Auto 2013-0047 de diciembre 16 de 2013
AUTO 2013-00047 DE 16 DE DICIEMBRE DE 2013
CONTENIDO:SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE UN ACTO ADMINISTRATIVO DURANTE UNA ACCIÓN DE NULIDAD. DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 229 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (CPACA), SOBRE LA PETICIÓN DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE UN ACTO DEMANDADO, LA VARIACIÓN SIGNIFICATIVA EN LA REGULACIÓN DE ESTA FIGURA EN RELACIÓN CON EL ESTATUTO ANTERIOR RADICA EN QUE AHORA LA NORMA DA APERTURA Y AUTORIZA AL JUEZ ADMINISTRATIVO PARA QUE REALICE EL ANÁLISIS ENTRE EL ACTO Y LAS NORMAS INVOCADAS COMO TRANSGREDIDAS Y ESTUDIE LAS PRUEBAS ALLEGADAS CON LA SOLICITUD. DE ESTA MANERA, ES NECESARIO QUE LA MEDIDA CAUTELAR SEA SOLICITADA CON FUNDAMENTO EN EL MISMO CONCEPTO DE VIOLACIÓN DE LA DEMANDA O EN LO QUE EL DEMANDANTE SUSTENTE AL RESPECTO EN ESCRITO SEPARADO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD, ACTO ADMINISTRATIVO, SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, JUEZ ADMINISTRATIVO
Auto 2013-0047 de diciembre 16 de 2013
Expediente 110010328000201300047-00
Radicado Interno Nº 2013-0047
Acción de nulidad electoral: Auto que resuelve sobre la suspensión provisional del acto demandado y admite la demanda
El ciudadano Albeiro Adolfo Benítez Vargas instauró demanda en ejercicio de la acción pública de nulidad electoral, con el objeto de obtener la anulación del “Acta de cierre de convocatoria elección representante del sector productivo ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonía” de fecha 20 de agosto de 2013, por medio de la cual resultó electo representante del sector productivo ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonía el señor Rafael Torrijos Rivera, para un período de tres (3) años, contados a partir del día de su posesión.
“1. INAPLICAR la convocatoria electoral 003 del 31 de julio de 2013, expedida por el Consejo Electoral de la Universidad de la Amazonía y la Resolución 1631 del 02 de agosto 2013, por ser contrarias a las normas constitucionales, legales y estatutarias.
2. Consecuencialmente, que es nulo el acto: Acta de cierre de convocatoria elección representante del sector productivo ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonía, de fecha 20 de agosto de 2013, por medio de los cuales (sic) se dio por terminada la asamblea para la elección representante del sector productivo ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonía y resultó electo de acuerdo a los resultados el señor Rafael Torrijos Rivera, como representante del sector período de tres años, contados a partir de la día (sic) de su posesión; y así como los preparatorios que se expidieron para su realización por parte del rector de la Universidad de la Amazonía […]”.
Adicionalmente, solicitó la suspensión provisional del acto demandado, fundado en la situación fáctica que alega como sustento de la presente demanda.
Esta Sección tiene competencia para conocer en única instancia de la presente demanda de nulidad electoral, en atención a la naturaleza jurídica de la Universidad de la Amazonía(1), y de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3º(2) del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo 13-4 del Acuerdo 58 del 15 de septiembre de 1999(3), modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003,
A. Oportunidad - caducidad
De conformidad con lo dispuesto en el literal a) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo de carácter electoral, la demanda deberá ser presentada dentro del término máximo de treinta (30) días contados a partir de su publicación, salvo el caso en que la elección se haya declarado en audiencia pública, evento en el cual dicho término empezará a contarse a partir del día siguiente a tal diligencia.
La demanda tiene por objeto la declaratoria de nulidad del “Acta de cierre de convocatoria elección representante del sector productivo ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonía”, que contiene la elección del señor Rafael Torrijos Riveras, como representante del referido estamento ante la Universidad de la Amazonía, cuya decisión se adoptó el 20 de agosto de 2013 en la reunión que presidió el presidente del Consejo Electoral de la citada universidad en asocio con su Secretario, y cuya publicación se realizó para la misma fecha en los medios web del ente universitario(4).
Por lo anterior, habida cuenta que entre la fecha de la expedición y publicación del acto acusado y la fecha de presentación de la demanda, recibida vía fax por esta corporación e introducida en idéntico día al servicio postal denominado: Notiexpress, según sello que así lo informa y teniendo en consideración que el documento coincide con aquel que se le hizo presentación personal ante la oficina de coordinación administrativa - Oficina de apoyo de Florencia (Caquetá) de la Rama Judicial del Poder Público, el 1º de octubre de 2013 (fl. 116), ha de tenerse por esta Sala, que la demanda fue presentada en oportunidad(5).
Todo lo anterior, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 2º(6), 7º(7), 8º(8) y 9º(9) de la Ley 527 de 1999 “Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones”, que le otorga validez y permite el uso de medios electrónicos en la actividad judicial, soportado en la existencia de un documento que garantiza de manera confiable que se conservó en su integridad la información contenida en el mensaje de datos recibido el 1º de octubre de 2013 en esta corporación.
La admisión de la demanda electoral, según el artículo 276 del CPACA, tendrá lugar siempre que reúna los requisitos formales(10) relacionados con la designación de las partes y sus representantes; las pretensiones expresadas de manera clara y precisa; los hechos y omisiones en que se fundamentan; los fundamentos de derecho que las soportan; la solicitud de pruebas que se quieran hacer valer y; el lugar y dirección donde las partes recibirán las notificaciones personales.
Aunado a lo anterior, el Código señala expresamente que a la demanda deberá acompañarse(11), también, una copia del acto acusado con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso; los documentos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer; el documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona; la prueba de la existencia y representación en el caso de las personas jurídicas de derecho privado y; las copias de la demanda y sus anexos para la notificación a las partes y al Ministerio Público.
Una vez revisado el contenido de la demanda y de sus anexos, se advierte que ésta reúne los requisitos formales para su admisión. En consecuencia se le impartirá el trámite que preceptúa el artículo 277 del CPACA.
Esta nueva codificación bajo la cual se rige el proceso en ciernes precisa que: 1) La medida cautelar se debe solicitar (no es oficiosa), ya con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o ya en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado. Exige que la petición contenga una sustentación específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el mismo concepto de violación. 2) La procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto que se acusa de nulidad puede acontecer si la violación de las disposiciones invocadas, surge(12), es decir, aparece presente, desde esta instancia procesal —cuando el proceso apenas comienza—, como conclusión del: i) análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o, ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Entonces, la variación significativa en la regulación de esta figura jurídico - procesal de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado que contiene el nuevo código en relación con el estatuto anterior, radica en que ahora, la norma da apertura y autoriza al juez administrativo para que desde este momento procesal en aras de poder estimar si se presenta la violación normativa alegada, para el efecto pueda: 1) realizar análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y 2) estudiar las pruebas allegadas con la solicitud.
En el sub examine la petición de suspensión provisional se elevó en capítulo especial de la demanda, visible al folio 115, y su sustento lo funda el actor en “los hechos” que motivaron la demanda, basado en lo siguiente:
“[...] Esta medida provisional se solicita teniendo en cuenta los hechos que motivaron la presentación de esta demanda, y dado que la posesión del nuevo representante del sector productivo está prevista para este mes, cuando se va a reelegir al actual rector, lo que haría nugatorio este medio de control”.
En el acápite correspondiente a los “hechos” fundamento de la demanda el actor relata que el 2 de agosto de 2013 el rector de la Universidad de la Amazonía, expidió la Resolución 1631 “Por la cual se convoca a la elección del representante del sector productivo ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonía”.
Señala que el artículo 5º de la Resolución 1631 del 2 de agosto de 2013 prescribe que “a la asamblea de elección, sólo podrán asistir en calidad de electores, los integrantes de las ternas que fueron debidamente conformadas en las secretarias de las sedes de los departamentos donde la Universidad de la Amazonía haga presencia y que haya sido debidamente ratificado por el Consejo Nacional Electoral de la Universidad de la Amazonía”, normativa que es reproducción del artículo 4º de la convocatoria electoral 003 del 31 de julio de 2013.
Alega que como la Resolución 1631 se expidió el 2 de agosto de 2013 y se comunicó al día siguiente, fue escaso el tiempo con el que contó el sector productivo para conocer de la convocatoria, hecho que rompió la igualdad entre los convocados y evidencia la falta de transparencia y la forma torticera con la que se actuó en pro de favorecer los intereses del rector, en tanto fue quien limitó “la participación de los aspirantes no afectos a su candidato”.
Que el impedir la participación de que el elegido se realice por los representantes designados en cada departamento donde tenga presencia la universidad, desconoció el artículo 24 de los estatutos generales (Ac. 62/2002).
Como queda visto, el actor soporta la medida provisional en la “presunta violación” en que incurren los mencionados actos de contenido general que constituyeron el fundamento del proceso eleccionario en el que se produjo la elección acusada. Se trata entonces de actos anteriores preexistentes a la decisión que se demanda, respecto de los cuales se solicita su “inaplicación”, por estimar que son contrarios a las normas en las que a su juicio, debían fundarse tales actos generales: “la convocatoria electoral 003 del 31 de julio de 2003” y la “Resolución 1631 del 2 de agosto de 2013” “Por la cual se convoca a la elección del representante del sector productivo ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonía”.
De esta manera, la violación que se predica del acto de elección no surge porque éste se oponga de manera directa a las normas que se citan infringidas, sino que dependen del estudio sobre la inaplicación de otros actos de carácter general que gozan del atributo de legalidad. En esta medida, el examen de tales censuras solo puede adelantarse cuando concurra el demandado y se surtan las etapas que el legislador previó como desarrollo de este contencioso electoral, proceso de naturaleza especial.
Entonces, comoquiera que la contradicción legal que se alega no proviene ni surge del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, ni tampoco del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, sino que exige la necesidad de estudiar la procedencia o no de inaplicar las resoluciones 1631 de 2013 y el Acuerdo 3 del 31 de julio de 2013, actos de carácter general que sustentaron el trámite administrativo que rigió la elección, en este momento procesal no es posible determinar y definir con alcance a resolver su incidencia frente al acto de elección derivado de ello, porque se reitera los planteamientos que informan los hechos y el concepto de violación del libelo, a los que se remite la solicitud de suspensión provisional, no permiten llevar a la convicción de que para asegurar el objeto del proceso y el cumplimiento de la sentencia por dictarse, se haga necesario desde esta etapa cuando el proceso apenas inicia, decretar la suspensión provisional del acto acusado.
PRIMERO: ADMITIR la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad electoral presentó el señor Albeiro Adolfo Benítez Vargas, con el objeto de obtener la anulación de la elección del representante del sector productivo ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonía, señor Rafael Torrijos Rivera.
1. Notificar personalmente esta providencia al señor Rafael Torrijos Rivera en su calidad de representante del sector productivo ante el Consejo Superior de la Universidad de la Amazonía. De no ser posible su notificación personal, se procederá de conformidad con lo establecido en el literal b) y c) del numeral 1º del artículo 277 del CPACA.
2. Notificar personalmente esta providencia al presidente del Consejo Electoral de la Universidad de la Amazonía, en su carácter de autoridad que expidió el acto demandado(13) y al señor rector de la Universidad de la Amazonía, en su condición de representante legal del ente universitario. Para tal efecto se acudirá al mecanismo establecido en el numeral 2º del artículo 277 del CPACA, mediante mensaje dirigido al buzón para notificaciones judiciales que tenga dispuesta la universidad y el Consejo Electoral.
SEGUNDO: NEGAR la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, por lo expuesto en la parte motiva.
(1) Ley 60 de 1982 “Por la cual la Regional Florencia de la Universidad Surcolombiana, se transforma en la Universidad de la Amazonía “[…] ART. 2º—De la naturaleza jurídica y el domicilio. La Universidad de la Amazonía, es una institución de educación superior creada como establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Educación Nacional con domicilio en la ciudad de Florencia, capital del departamento del Caquetá.
La Universidad de la Amazonía podrá establecer dependencias seccionales, en los lugares de la Amazonía Colombiana cuyas necesidades de desarrollo así lo exijan.
(4) Se puede consultar en la siguiente dirección electrónica: http://www.udla.edu.co/v9/index.php/es/. En dicha página se confirma que la publicación del acta de cierre demandado se publicó el “20-Ago-2013 14:25:13”
(5) Se recibió vía fax según sello que obra al folio 1º del expediente, demanda radicada en 97 folios y enviada el 01/10/2013 a través de la empresa: “Servicios Postales Nacionales S.A.” con el número de Notiexpress YP00058053000, recibida posteriormente en físico por la correspondencia del Consejo de Estado el día 4 de octubre de 2013. El documento recibido vía fax tiene plena coincidencia con la demanda visible al folio 100 a 116 del expediente y contiene información en los siguientes términos: “Este documento es copia del enviado el día 01/10/2013” (fl. 100).
(6) ART. 2º—Definiciones. Para los efectos de la presente ley se entenderá por:
a) Mensaje de datos. La información generada, enviada, recibida, almacenada o comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares, como pudieran ser, entre otros, el Intercambio Electrónico de Datos (EDI), Internet, el correo electrónico, el telegrama, el télex o el telefax;[…]
(7) ART. 7º—Firma. Cuando cualquier norma exija la presencia de una firma o establezca ciertas consecuencias en ausencia de la misma, en relación con un mensaje de datos, se entenderá satisfecho dicho requerimiento si:
(8) ART. 7º—Firma. Cuando cualquier norma exija la presencia de una firma o establezca ciertas consecuencias en ausencia de la misma, en relación con un mensaje de datos, se entenderá satisfecho dicho requerimiento si:
(9) ART. 9º—Integridad de un mensaje de datos. Para efectos del artículo anterior, se considerará que la información consignada en un mensaje de datos es íntegra, si ésta ha permanecido completa e inalterada, salvo la adición de algún endoso o de algún cambio que sea inherente al proceso de comunicación, archivo o presentación. El grado de confiabilidad requerido, será determinado a la luz de los fines para los que se generó la información y de todas las circunstancias relevantes del caso.
(10) Artículo 162 CPACA.
(11) Artículo 166 ejusdem.
(12) Según la Real Academia de la Lengua Española el término “surgir” —(del latín surgëre)— significa aparecer, manifestarse, brotar.
(13) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del Acuerdo 32 de 2009 “Por el cual se expide el estatuto electoral de la Universidad de la Amazonía” que prevé en el literal: “m) Efectuar los escrutinios generales de las elecciones y consultas, hacer la declaratoria y publicación de los resultados oficiales y expedir a través de la secretaría general de la Universidad las credenciales correspondientes”
Con mi acostumbrado respeto por el criterio ajeno, expongo a continuación las razones que me llevaron a aclarar mi voto con respecto al auto de 11 de diciembre de 2013, proferido en el proceso de la referencia, únicamente en cuanto a la forma como debe comprenderse la institución de la suspensión provisional en general y, en especial, en los procesos electorales a partir de expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Bajo ese entendido, encontramos en referencia al derecho a un recurso judicial efectivo o tutela judicial efectiva, que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), en su artículo 2º, literal a) lo consagra y el literal b) que fija la obligación para las autoridades internas de desarrollar las posibilidades de ese recurso(4). La Convención Americana sobre Derechos Humanos de San José de Costa Rica en sus artículos 8º, numeral 1º y 25 se refiere a la protección judicial de las personas y repite la obligación para las autoridades internas de desarrollarla(5).
“…el derecho a un recurso consagrado en el artículo 25, interpretado en conjunto con la obligación del artículo 1.1 y lo dispuesto en el artículo 8.1, debe entenderse como el derecho de todo individuo de acceder a un tribunal cuando alguno de sus derechos haya sido violado —sea éste un derecho protegido por la Convención, la Constitución o las leyes internas del Estado—, de obtener una investigación judicial a cargo de un tribunal competente, imparcial e independiente en la que se establezca la existencia o no de la violación y se fije, cuando corresponda, una compensación adecuada”(6) (resaltado fuera de texto).
Por su parte, el legislador colombiano, bajo la misma égida de la tutela o recurso judicial efectivo(13) hace esa regulación en los artículos 229 a 241 de la Ley 1437 de 2011 en los que introduce al régimen de lo contencioso administrativo la figura de las medidas cautelares, bajo una ordenación que no se conocía en nuestro ordenamiento, salvo en lo que hacia(sic) a la cautela denominada suspensión provisional, medida que solo era procedente para las acciones, que hoy se denominan medios de control: de nulidad y restablecimiento del derecho.
En ese contexto, el legislador definió en el artículo 230 las medidas cautelares que puede adoptar el juez de lo contencioso administrativo en el curso de un proceso. Estas son: i) Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible; ii) Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual, medida que podíamos calificar como la última o extrema, porque se exige que se acuda a ella “cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción”; iii) Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo; iv) Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos e, v) Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.
Decíamos que la finalidad de la cautela de suspensión en cuanto la protección del objeto del proceso no se cumplía en vigencia del numeral 2º del artículo 152 del Decreto 1 de 1984, por cuanto su concesión se hizo casi imposible a partir de la interpretación del vocablo “manifiestamente” que éste empleaba.
En efecto, la jurisprudencia de lo contencioso administrativo interpretó ese término en el sentido según el cual la infracción de la norma que se decía vulnerada debía ser “… clara y ostensible que no requiera ningún tipo de reflexión, para establecer de inmediato, que el acto es violatorio de normas superiores.”(16). Es decir, se exigía una transgresión tan grosera, tan evidente del ordenamiento que el juez no necesitaba hacer razonamiento alguno para decretar la suspensión que le era solicitada.
Bajo esa exégesis, esta Sección antaño y reiteradamente sostuvo, por ejemplo, que “era indispensable que la violación manifiesta de la normas de derecho alegada, se perciba a través de una sencilla comparación entre el acto administrativo acusado o del examen de las pruebas aportados (documentos públicos) y las normas jurídicas en que se fundamenta sin necesidad de acudir a razonamientos profusos y complejos. La simple confrontación de los extremos referidos debe permitir constatar que se ha subvertido el orden jurídico”(17) (resaltado fuera de texto).
Se consideraba, entonces, que “La medida resulta improcedente si para avizorar la infracción al ordenamiento jurídico es menester hacer lucubraciones o razonamientos profundos o sistemáticos, si mas allá de la confrontación entre la norma, el acto acusado y las pruebas presentadas, se debe hacer una valoración mancomunada, sistemática y profunda de la prueba documental aportada y de las normas invocadas, pues tal tipo de razonamientos solamente se puedan hacer al momento de fallar, garantizando al sujeto pasivo de la acción su derecho a la defensa y a contradecir todos y cada uno de los medios de prueba para sustentar la causal de nulidad…”(18).
La procedencia de ese otro recurso judicial o tutela efectiva, es decir, del amparo constitucional se precisaba generalmente en los casos de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, en donde, además de exigirse la vulneración “manifiesta” se debía demostrar sumariamente el perjuicio que la ejecución del acto podría ocasionar, en los términos del numeral 3º del artículo 152 del Decreto 1 de 1984. No obstante el análisis de este segundo requisito no se efectuaba, en razón a que el operador jurídico se quedaba en la falta de una oposición grosera del acto frente a la normativa que se decía desconocida, prevalecía, entonces, la presunción de legalidad.
“La acción de tutela y la suspensión provisional no pueden mirarse como instrumentos de protección excluyentes, sino complementarios. En tal virtud, una es la perspectiva del juez contencioso administrativo sobre viabilidad de la suspensión provisional del acto, según los condicionamientos que le impone la ley, y otra la del juez constitucional, cuya misión es la de lograr la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales. Por consiguiente, pueden darse eventualmente decisiones opuestas que luego se resuelven por el juez que debe fallar en definitiva el asunto; así bajo la óptica de la regulación legal estricta el juez administrativo puede considerar que no se da la manifiesta violación de un derecho fundamental y sin embargo el juez de tutela, que si puede apreciar el mérito de la violación o amenaza puede estimar que esta existe y, por ende, conceder el amparo solicitado”(19) (resaltado fuera de texto).
“En el artículo 231, que corresponde a los requisitos para decretar las medidas cautelares, en el inciso primero se reforma la redacción con el objetivo de que la suspensión provisional de los actos administrativos resulte eficaz. Con esta orientación se señala que, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, si tal violación surge del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; igualmente, cuando además se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos, para que proceda dicha medida cautelar”(20) (resaltado fuera del texto).
“2) La procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto que se acusa de nulidad puede acontecer si la violación de las disposiciones invocadas, surge(24), es decir, aparece presente, desde esta instancia procesal —cuando el proceso apenas comienza—, como conclusión del: i) análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o, ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. De esta manera, lo que en el nuevo código representa variación significativa en la regulación de esta figura jurídico-procesal de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, con relación al estatuto anterior, radica en que antes era exigencia sine qua non que la oposición normativa apareciera manifiesta por confrontación directa con el acto o mediante los documentos públicos adicionales con la solicitud. Entonces ello excluía que el operador judicial pudiera incursionar en análisis o estudio pues la trasgresión debía aparecer prima facie. Ahora, la norma da la apertura de autorizar al juez administrativo para que desde este momento procesal, obtenga la percepción de si hay la violación normativa alegada, pudiendo al efecto: 1) realizar análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y 2) que también pueda estudiar las pruebas allegadas con la solicitud.
En otros términos, con infinidad de talanqueras gramaticales, se pretende imponer hasta el final del proceso la presunción de legalidad del acto, con lo que se impediría una de las finalidades de la medida cautelar como lo es la de asegurar el objeto del respetivo medio de control que, en los casos de la simple nulidad no es otro que el restablecimiento o mantenimiento del orden jurídico, perturbado o alterado por un acto contrario a aquel o el de nulidad electoral, que además del restablecimiento del orden jurídico, busca la transparencia, igualdad y eficacia del voto como manifestación del derecho constitucional consagrado en el artículo 40, numerales 1º y 7º de la Constitución Política.
Así, por ejemplo, el profesor argentino Alvarado Velloso considera en relación con las medidas precautelares en general, que “cuando actualmente se adelante una pretensión procesal y se omite la audiencia previa de la parte a quien perjudicará lo que se resuelva al respecto, con lo que se genera otra mal mayor: el de evitar el proceso como medio de defensa”. Y agrega. “Si bien se mira, el problema debe tener solución única: entre el derecho que hipotéticamente pueda perderse… y el que de seguro se perderá (el de defensa en el juicio), debe prevalecer éste, de claro rango en el orden constitucional”(34).
Para la suspensión provisional que regula el artículo 233 del CPACA, considero que ella no escapa a ese requisito y, en consecuencia, no se puede adoptar sin agotar esa audiencia previa, por lo que la crítica que hace el autor en cita no sería admisible. Pero aun, si esa etapa no se hubiese consagrado, la observación en comento no sería aceptable, precisamente porque el objeto de esa medida es el restablecimiento de la legalidad que puede alterarse por la actuación de la administración, razón por la que ha de entenderse que la prevalencia del ordenamiento jurídico prima sobre el derecho que pueda aducir la administración a defender su acto, el que de todas maneras puede ejercer en el proceso.
Precisamente por lo expuesto, es que la única excepción a la regla anterior, es decir, que la suspensión se puede adoptar sin la participación del demandado, es en el medio de control de nulidad electoral, consagrado así en el numeral 6º del artículo 277 de CPACA, por cuanto ordena que la decisión de suspensión se adopte con la admisión de la demanda. Lo que no obsta, huelga decirlo, para que de considerarlo necesario y en una integración normativa, en especiales eventos, se pude admitir y hasta exigir la intervención del demandado para su defensa, lo que en principio, en materia electoral, no es teleológicamente necesario.
(2) Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-490 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(3) En un seguimiento a la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede deducirse que en algunas ocasiones esa Corporación ha definido este derecho como parte del derecho al acceso a la administración de justicia, v. gr. sentencias C-268 de 1996, C-1051 de 2001 y C-454 de 2006. En otras, como en la sentencia C-426 de 2002 los identifica como lo mismo. Por su parte, en los autos 024 de 2004 y 100 de 2008, parece referirse al principio de tutela efectiva como un derecho fundamental autónomo.
(10) Artículos 24 y 113 de la Constitución. “Una de las primeras manifestaciones constitucionales que prevén el derecho a la tutela judicial efectiva se encuentra en la Constitución italiana de 1947, que en su artículo 24 estableció la tutela giurisdizionale, en el sentido de que todos tienen el derecho de actuar en juicio para tutelar sus propios derechos e intereses legítimos, lo cual significa que persigue la defensa no de la legalidad objetiva, sino de los derechos subjetivos e intereses legítimos del individuo, que sean susceptibles de ser conocidos por la jurisdicción, independientemente de la clase de proceso del cual se trate, refundiendo en la misma cláusula proteccionista el derecho a la defensa, vista como un derecho inviolable de las personas en cualquier estado o grado del procedimiento, de donde la jurisprudencia ha deducido la existencia de cautelas que trascienden la suspensión provisional ampliando la esfera de la tutela cautelar, subrayando la importancia de garantizar el derecho a la igualdad entre las prerrogativas estatales y el ciudadano. El artículo 113 de la Constitución italiana complementa esta disposición, pues cobija la tutela judicial de los derechos e intereses legítimos que se hubieren vulnerado por los actos de la administración pública, por lo cual es la jurisdicción la que se encarga de controlar el acto administrativo, sin que se puedan permitir exclusiones…” Barnés Vásquez, J., “Addenda: un apunte introductorio sobre la tutela judicial efectiva en la Constitución italiana”, en Barnés Vásquez, J.(coord.), La justicia administrativa en el derecho comparado, Civitas, Madrid, 1993, pp. 251-255, Tomado del escrito de Araújo-Oñate, Rocío Mercedes, “Acceso a la justicia efectiva. Propuesta para fortalecer la justicia administrativa. Visión de derecho comparado”, Revista Estudios Socio-Jurídicos, 2011, 13, (1), págs. 247-291.
(11) El artículo 24 de la Constitución, señala que: “Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión”.
(12) Tribunal de Derechos Humanos. Caso Soering vs Reino Unido. 1988. Igualmente, es sumamente trascendental el fallo que profirió el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas el caso Factortame. Providencia de 19 de junio de 1990.
(13) En el informe de ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley 315 de 2010 Cámara y 198 de 2009 Senado de 23 de noviembre de 2010, se lee lo siguiente “En el capítulo XI de medidas cautelares (arts. 229 a 241), se realizan una serie de modificaciones para mejorar la estructura propuesta en el proyecto de ley, sobre la base del fortalecimiento de los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a fin de obtener por medio de los mismos una tutela judicial efectiva” (resaltado fuera de texto).
(16) Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del once (11) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993). Radicación 0983. Ponente, Dr. Luis Eduardo Jaramillo.
(17) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de octubre 14 de 1999, C.P. Reynaldo Chavarro Buriticá, expediente 2340.
(18) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de septiembre 2 de 2004, C.P. María Nohemí Hernández Pinzón, expediente 3529.
(19) Corte Constitucional. Sentencia SU-039 de 3 de febrero de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(20) Congreso de la República. Gaceta 951 del 23 de noviembre de 2010. En la que se publicó el texto para segundo debate en la Cámara de Representantes y su respectivo informe de ponencia.
(23) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Auto de 27 de mayo de 2009, C.P. Ruth Stella Correa. 36476. Auto que es muy interesante de analizar porque, en vigencia del Decreto 1 de 1984, hizo algunas reflexiones sobre el deber de argumentación que tiene el juez al momento de decretar la medida cautelar de suspensión provisional.
(24) Según la Real Academia de la Lengua Española el término “surgir” —(del latín surgëre)— significa aparecer, manifestarse, brotar. Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Vigésima Segunda Edición, consultado en http://lema.rae.es/drae/?val=surja
(25) Cfr. Consejo de Estado. Sección Quinta, auto de 7 de febrero de 2013, radicación 110010328000201200066-00, Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia. En el mismo sentido los autos dictados el 24 de enero de 2013, radicación 11001-03-28-000-2012-00068-00 y 11001-03-28-000-2012-00071-00, Consejera Ponente: Susana Buitrago Valencia.
(26) Cfr. Consejo de Estado. Sección Quinta, auto de 8 de noviembre de 2012, radicación 11001-03-28-000-2012-00055-00. Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro.
(28) Cabanellas Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Editorial Heliasta. 2001. Tomo VI, pág. 362.
(29) (10)(sic) Corte Constitucional. Sentencia T-800 de 2006, entre otras.
(32) García de Enterría. Eduardo. La Batalla por las medidas cautelares. Derecho Comunitario Europeo y Proceso Contencioso Administrativo Español. Editorial Thomson Civitas, 3ª edc. 2004, pág. 66.
(33) García de Enterría. Eduardo. La Batalla por las medidas cautelares. Derecho Comunitario Europeo y Proceso Contencioso Administrativo Español. Editorial Thomson Civitas, 3ª edc. 2004, pág. 86.