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Timestamp: 2018-03-21 16:58:21+00:00
Document Index: 5832267

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'ATF ', 'ATF ', 'arrêt ', 'art. 93', 'arrêt ', 'art. 93', 'in casu', 'art. 3', 'art. 3', 'arrêt ', 'ATF ', 'arrêt ', 'art. 31', 'art. 101', 'arrêt ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 8', 'art. 4', 'arrêt ', 'art. 45', 'art. 42', 'art. 106', 'ATF ', 'arrêt ', 'ATF ', 'art. 127', 'art. 164', 'ATF ', 'arrêt ', 'ATF ', 'ATF ', 'arrêt ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 127', 'art. 15', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'ATF ', 'art. 51', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 29', 'ATF ', 'art. 36', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 45', 'art. 57', 'art. 51', 'art. 55', 'art. 57', 'art. 46', 'art. 47']

2C_501/2015 17.03.2017
2.1.1. En tant que les recourants 4 à 15 (cause 2C_512/2015) requièrent l'annulation des Lignes directrices pour la fixation des avances de frais édictées le 11 mai 2015 par la CDAP (Lignes directrices), ils s'en prennent à une ordonnance administrative interprétative. Comme elles émanent d'une section du Tribunal cantonal, les Lignes directrices ne sont pas susceptibles d'un recours normatif abstrait à la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal (art. 3 al. 2 let. c a contrario de la loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle [LJC/VD; RS/VD 173.32]: "les directives publiées d'un département ou d'un service"), si bien qu'on doit s'interroger sur la possibilité de les porter directement devant le Tribunal fédéral. La jurisprudence admet qu'un recours abstrait contre une ordonnance administrative est recevable à la double condition que celle-ci déploie des effets externes (cf. ATF 142 II 113 consid. 9.1 p. 125 s.) et qu'il ne soit pas possible au recourant, respectivement qu'on ne puisse s'attendre de lui qu'il conteste ultérieurement des décisions ou injonctions se fondant sur une telle ordonnance (sous l'aOJ: ATF 128 I 167 consid. 4.3 p. 172; arrêt 2P.33/2007 du 10 juillet 2007 consid. 1.2, in RNRF 91/2010 p. 285; sous la LTF: arrêts 1C_313/2014 du 28 octobre 2014 consid. 1.2; 2C_752/2012 du 19 novembre 2012 consid. 2.2.2; 2C_246/2009 du 22 mars 2010 consid. 6.2, in sic ! 7-8/2010 p. 508).
En l'espèce, les Lignes directrices, qui sont accessibles sur le site internet du pouvoir judiciaire cantonal, détaillent la manière dont les juges de la CDAP feront usage de leur pouvoir d'appréciation dans les différentes affaires traitées et dans quelle fourchette se situeront les avances de frais demandées aux justiciables qui saisiront cette instance cantonale dans un domaine particulier. Il y a partant lieu de qualifier les Lignes directrices d'ordonnance administrative de portée externe. En revanche, il sera loisible aux recourants de critiquer le fondement normatif et la hauteur des frais de justice devant le Tribunal cantonal à l'occasion d'un cas d'application, par la voie d'un recours auprès du Tribunal fédéral. L'on ajoutera que si les recourants entendent s'en prendre à la décision d'avance de frais, il leur appartiendra de faire valoir un préjudice irréparable (cf. art. 93 al. 1 let. a LTF), puisqu'il s'agit d'une décision incidente (cf., concernant les limitations posées par la jurisprudence récente dans cette hypothèse, arrêt 4A_14/2016 du 15 novembre 2016 consid. 2.2); les recourants pourront aussi s'en plaindre au travers de la décision finale (art. 93 al. 3 LTF). Tel que le Tribunal cantonal le relève à juste titre dans sa réponse du 3 juillet 2015, un contrôle concret permettra in casu de vérifier plus aisément si la CDAP applique les fourchettes d'émoluments prévues dans les Lignes directrices de façon conforme aux principes constitutionnels applicables, compte tenu des circonstances de la cause. Il s'ensuit que la conclusion III du recours 2C_512/2015 tendant à l'annulation des Lignes directrices du 11 mai 2015 doit être déclarée irrecevable.
2.1.2. Le Tarif litigieux émane du Tribunal cantonal vaudois, lequel indique fonder sa compétence pour l'édicter sur deux lois formelles cantonales; il contient des règles générales et abstraites sur les critères de fixation des frais judiciaires et dépens en matière administrative. Il s'agit donc d'un acte normatif cantonal de droit public. A teneur de l'art. 3 al. 1 LJC/VD, la Cour constitutionnelle vaudoise contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit. Un tel contrôle peut porter sur les lois et les décrets du Grand Conseil, les règlements du Conseil d'État et les directives publiées d'un département ou d'un service, ainsi que sur tous les règlements, arrêtés ou tarifs communaux et intercommunaux (art. 3 al. 2 et 3 LJC/VD). Le rapport de la commission parlementaire relatif au projet de LJC/VD précise à cet égard que les règlements adoptés par le Tribunal cantonal ne pourront pas faire l'objet d'une requête devant la Cour constitutionnelle; le constituant a en effet expressément prévu que cette cour serait une nouvelle section du Tribunal cantonal et il n'est pas concevable, dans le respect du principe de l'impartialité, qu'une entité contrôle ses propres normes (Bulletin des séances du Grand Conseil, septembre 2004 p. 3703; arrêt 4C_2/2011 du 17 mai 2011 consid. 2, non publié in ATF 137 III 185 mais in RDAF 2011 I 255). Par ailleurs, ni le Tribunal neutre vaudois (cf. arrêt 4C_2/2011 précité, consid. 2, in RDAF 2011 I 255), ni le Tribunal administratif fédéral (cf. art. 31 ss et 35 LTAF [RS 173.32]) n'entrent en considération pour connaître du Tarif dans le cadre d'un recours abstrait, si bien qu'il y a lieu d'admettre que la voie du recours en matière de droit public au Tribunal fédéral est ouverte contre cet acte cantonal (cf. arrêts 4C_1/2011 du 3 mai 2011 consid. 2; 4C_2/2011 précité, consid. 2, in RDAF 2011 I 255).
2.3. Aux termes de l'art. 101 LTF, le recours contre un acte normatif doit être interjeté dans un délai de 30 jours à compter de sa publication selon le droit cantonal. A cet égard, la jurisprudence a précisé qu'il n'importait pas que le recours soit formé avant l'entrée en vigueur de l'acte litigieux (arrêt 5C_2/2012 du 17 décembre 2012 consid. 1.3, non publié in ATF 139 III 98; cf. aussi ATF 130 I 82 consid. 1.2 p. 84 s.). S'agissant d'un tarif du Tribunal cantonal, l'acte entrepris doit être publié, à l'instar d'un arrêté, dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud (FAO) pour être valablement promulgué (cf. art. 8 al. 4 de la loi vaudoise d'organisation judiciaire, du 12 décembre 1979 [LOJV/VD; RS/VD 173.01; "Il édicte les tarifs des frais judiciaires, qui sont publiés sous la même forme que les arrêts"] cum art. 4 al. 1 let. a de la loi vaudoise sur la promulgation des lois, décrets et arrêtés, du 28 novembre 1922 [LPLDA/VD; RS/VD 170.53]; cf. aussi arrêt destiné à la publication 2C_62/2015 du 2 septembre 2016 consid. 1.5, non publié). En l'occurrence, le Tarif a été publié dans l'édition de la FAO des 5 et 8 mai 2015 annonçant son entrée en vigueur pour le 1 er juillet 2015 et les deux recours ont été formés le 3 juin 2015, respectivement le 8 juin 2015; ils ont donc été introduits en temps utile, soit dans les 30 jours dès la publication officielle de l'acte précité selon le droit cantonal (cf. art. 45 al. 1 et 101 LTF). Ils respectent de plus les formes requises (art. 42 LTF).
Dans le cadre d'un contrôle abstrait des normes, le Tribunal fédéral examine librement la conformité d'un acte normatif aux droits constitutionnels, à condition que ceux-ci soient invoqués et motivés conformément aux exigences découlant de l'art. 106 al. 2 LTF; il s'impose cependant une certaine retenue eu égard notamment aux principes découlant du fédéralisme et de la proportionnalité. Dans ce contexte, il est décisif que la norme mise en cause puisse, d'après les principes d'interprétation reconnus, se voir attribuer un sens compatible avec les droits fondamentaux invoqués. Le Tribunal fédéral n'annule dès lors une norme cantonale que lorsque celle-ci ne se prête à aucune interprétation conforme à la Constitution ou aux traités en matière de droits de l'Homme. Pour en juger, il faut notamment tenir compte de la portée de l'atteinte aux droits fondamentaux en cause, de la possibilité d'obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante et des circonstances concrètes dans lesquelles ladite norme sera appliquée. Le juge constitutionnel ne doit pas se borner à traiter le problème de manière purement abstraite, mais il lui incombe de prendre en compte, dans son analyse, la vraisemblance d'une application conforme aux droits fondamentaux. Les explications de l'autorité cantonale sur la manière dont elle applique ou envisage d'appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises en considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles que le législateur pouvait les prévoir, l'éventualité que, dans certains cas, son application puisse se révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une intervention du juge au stade du contrôle abstrait des normes (cf. ATF 140 I 2 consid. 4 p. 14; 134 I 293 consid. 2 p. 295; arrêt 2C_66/2015 du 13 septembre 2016 consid. 2, non publié in ATF 142 I 195).
4.2. Le principe de la légalité en droit fiscal, érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. et qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales, prévoit que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi (cf. aussi art. 164 al. 1 let. d Cst.; ATF 136 I 142 consid. 3.1 p. 144 s.; arrêt 2C_655/2015 du 22 juin 2016 consid. 4.5, non publié in ATF 142 I 155 mais résumé in Archives 85 p. 89). Si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Sur ces points, la norme de délégation doit être suffisamment précise (exigence de la densité normative). Il importe en effet que l'autorité exécutive ne dispose pas d'une marge de manoeuvre excessive et que les citoyens puissent cerner les contours de la contribution qui pourra être prélevée sur cette base (ATF 136 I 142 consid. 3.1 p. 144 s.; 135 I 130 consid. 7.2 p. 140; 131 II 271 consid. 6.1 p. 278 s.).
4.3.3. Dans un ancien arrêt publié (ATF 106 Ia 249), étaient en jeu les émoluments judiciaires que le Tribunal administratif zurichois avait fixés dans une ordonnance. Celle-ci reposait sur une clause de délégation législative qui se confinait à charger la juridiction cantonale d'adopter une telle ordonnance, puis de la faire approuver par le Parlement cantonal (consid. 1 p. 250 s.). S'agissant de la légalité d'une telle pratique, le Tribunal fédéral a jugé, notamment, qu'il était possible d'assouplir l'exigence de la légalité au motif que les émoluments étaient établis par un tribunal; une telle autorité judiciaire, chargée de trancher les litiges de façon neutre, ne possédait en effet aucun intérêt propre à l'issue du litige concret et était habituée à se prononcer dans le cadre du pouvoir d'appréciation consenti (consid. 3b p. 253 s.). En outre, la circonstance que le Parlement cantonal avait approuvé l'ordonnance du Tribunal administratif donnait à penser que le législateur aurait arrêté des critères similaires s'il avait été compétent pour réglementer cette matière (consid. 3a p. 252 s.). Ce raisonnement a été, en particulier, repris dans les ATF 123 I 248 (consid. 3d p. 252) et 120 Ia 171. Dans cette seconde affaire, le Tribunal fédéral a néanmoins annulé la modification du tarif vaudois des frais judiciaires en matière civile édictée par le Tribunal cantonal vaudois, au motif que ce règlement prévoyait des émoluments d'un montant trop élevé pour être valablement couverts par la clause de délégation succincte qu'avait formulée le législateur cantonal (consid. 5 p. 179).
Les arrêts précités remontent à une époque où il était usuel que les juridictions prélèvent des frais judiciaires modiques, étant précisé que, à l'aune de l'ATF 120 Ia 171, l'excès dans la fixation desdits frais pouvait d'ores et déjà être sanctionné sur recours. Plusieurs décennies après le prononcé de l'ATF 106 Ia 249, il est toutefois indéniable que les autorités ont davantage tendance à augmenter le tarif des frais judiciaires à la charge des usagers de la justice. Or, des points de vue démocratique (cf. BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 7ème éd., 2016, p. 15; KLAUS A. VALLENDER/RENÉ WIEDERKEHR, ad art. 127 Cst., in St. Galler Kommentar - Die schweizerische Bundesverfassung, 3ème éd., 2014, n. 5 p. 2289), de la séparation des pouvoirs et de la prévisibilité du droit, de telles augmentations ne sauraient être, sur délégation législative, abandonnées à l'entière discrétion du pouvoir judiciaire, ni d'ailleurs du pouvoir exécutif. C'est avant tout au législateur formel qu'il appartient de déterminer le cadre tarifaire des frais judiciaires (cf. RICHARD LÖTSCHER, Das Äquivalenzprinzip im Bereich der öffentlichen Abgaben, in PJA 2/2015, p. 469 ss, 477 s.), à charge pour les juridictions concernées de les concrétiser, le cas échéant, par la voie de l'ordonnance (cf., notamment, art. 15 al. 1 let. a et 65 LTF cum Tarif des émoluments judiciaires du Tribunal fédéral du 31 mars 2006 [RS 173.110.210.1]; BLUMENSTEIN/LOCHER, op. cit., p. 273; DANIELA WYSS, Kausalabgaben, 2009, p. 170).
Il est vrai que les fourchettes d'émolument introduites au ch. 3 des Lignes directrices concrétisant l'art. 4 TFJDA/VD permettent, pour la plupart, au Tribunal cantonal d'exiger des montants d'émolument supérieurs à ceux que fixait jadis l'art. 4 aTFJAP/VD. Il n'en demeure pas moins que, d'une part, les nouveaux émoluments introduits selon l'art. 4 TFJDA/VD n'autorisent le Tribunal cantonal d'appliquer le plafond de 10'000 fr. que dans certaines causes d'une grande complexité, notamment en matière de projets de construction importants; d'autre part, ces montants restent dans un ordre de grandeur usuel eu égard aux tarifs de frais de justice qui sont aujourd'hui appliqués en Suisse (cf., mutatis mutandis, ATF 120 Ia 1 consid. 3g p. 6 s.; cf., par ex., art. 51 al. 1 let. a du décret bernois concernant les frais de procédure et les émoluments administratifs des autorités judiciaires et du Ministère public [DFP/BE; RS/BE 161.12]: de 300 à 7'000 fr.; art. 1 al. 1 du tarif fribourgeois des frais de procédure et des indemnités en matière de juridiction administrative, du 17 décembre 1991 [Tarif JA/FR; RS/FR 150.12]: de 50 à 50'000 fr.; art. 2 al. 1 du règlement genevois sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative, du 30 juillet 1986 [RFPA/GE; RS/GE E 5 10.03]: de 1 à 10'000 fr.; par. 3 al. 3 de la Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts du canton de Zurich, du 23 août 2010 [GebV VGr/ZH; RS/ZH 175.252]: de 1'000 à 50'000 fr.) et, surtout, ils ne dépassent pas le cadre tarifaire pratiqué de longue date dans le canton de Vaud.
5.1. La garantie de l'accès au juge est prévue aux art. 29a Cst. et 6 par. 1 CEDH (cf. ATF 141 I 172 consid. 4.4.1 p. 180). Ce droit fondamental nécessite d'être concrétisé par la législation; dans ce contexte, l'art. 36 Cst. s'applique par analogie aux limitations éventuellement prévues (cf. ATF 132 I 134 consid. 2.1 p. 137; 129 I 135 consid. 8.2 p. 42). La garantie ne s'oppose cependant pas aux conditions de recevabilité habituelles du recours ou de l'action (ATF 137 II 409 consid. 4.2 p. 411; arrêts de la Cour EDH Mazzoni c. Italie, du 16 juin 2015, req. 20485/06, par. 39; Boulougouras c. Grèce, du 27 mai 2004, req. 66294/01, par. 19), notamment à l'exigence de sûretés en garantie des dépens à un procès (ATF 132 I 134 consid. 2 p. 137 ss) ou à celle d'une avance de frais, pour autant que la hauteur des frais requis n'entrave pas excessivement l'accès effectif au juge (arrêts 2C_790/2014 du 17 février 2015 consid. 4.1; 2C_513/2012 du 11 décembre 2012 consid. 3.1; 2C_692/2012 du 10 février 2013 consid. 2.3.2; 2C_69/2007 du 17 août 2007 consid. 4.2, résumé in RF 63/2008 p. 281; voir aussi BERNHARD WALDMANN, ad art. 29a Cst. in Basler Kommentar - Bundesverfassung, 2015, n. 28 s. p. 630 s.; GIOVANNI BIAGGINI, ad art. 29a Cst. BV-Kommentar, 2007, n. 8 p. 222).
En procédure administrative vaudoise, la question des frais et dépens est traitée dans une même section (art. 45 à 57 LPA/VD). Tandis que la sous-section I contient de nombreux détails relatifs à la perception de frais judiciaires, la sous-section II n'introduit qu'une réglementation ponctuelle au sujet des dépens. Cependant, l'art. 57 LPA/VD renvoie expressément, pour ce qui est de la répartition des dépens, aux dispositions sur la répartition des frais (art. 51 LPA/VD), qu'il déclare applicables par analogie. Bien que le renvoi aux règles sur les frais judiciaires ne vise explicitement que la répartition, on peut se demander si, dans la perspective d'établir davantage de sécurité juridique et de cohérence entre le régime des frais judiciaires et des dépens, le législateur cantonal n'a pas implicitement opéré un renvoi global aux normes régissant les frais s'agissant de tous les aspects en matière de dépens qui ne sont pas réglés aux art. 55 (principe) et 56 LPA/VD (exclusion et réduction). En d'autres termes, la question se pose de savoir si le renvoi aux règles sur les frais qui est opéré à l'art. 57 LPA/VD ne s'étend pas notamment aussi, implicitement, à la clause de délégation de l'art. 46 al. 3 LPA/VD, en vertu duquel "un règlement du Tribunal cantonal fixe les frais dus en procédure devant lui".
En premier lieu, un parallélisme dans la réglementation des frais et des dépens apparaît dans l'Exposé des motifs qui accompagne le projet de LPA/VD débattu par le Grand Conseil vaudois le 28 octobre 2008 (ci-après: l'Exposé). En lien avec l'art. 47 P-LPA/VD, l'Exposé insiste sur le partage des compétences réglementaires pour fixer le tarif des frais entre, d'une part, le Conseil d'É tat pour les frais dus en procédure administrative et, d'autre part, le Tribunal cantonal s'agissant des frais dus en procédure de recours (Exposé, p. 31); or, on retrouve ce même dualisme en matière de dépens, où le projet renonce expressément à en octroyer en procédure administrative, tout en prévoyant l'allocation des dépens pour la procédure de recours administratif et de révision (Exposé, p. 33). Comme, en matière de frais, la délégation législative vise donc avant tout à départager les compétences du Conseil d'État et du Tribunal cantonal, il est vraisemblable que l'absence de dépens dans les procédures menées devant l'administration et, par là, l'inexistence de compétences potentiellement concurrentes entre les pouvoirs exécutif et judiciaire dans le domaine des dépens, expliquent pour quelle raison le législateur n'a pas expressément délégué la compétence d'édicter le tarif des dépens au Tribunal cantonal dans la LPA/VD, mais l'aurait uniquement fait tacitement.