Source: https://www.scribd.com/doc/60021009/20-Analisis-Del-Codigo
Timestamp: 2017-04-28 13:23:54
Document Index: 188524597

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20 Analisis Del Codigo
ScribdBrowseInterestsCareer & MoneyPersonal GrowthPolitics & Current AffairsScience & TechHealth & FitnessLifestyleEntertainmentBiographies & HistoryFictionBrowse byBooksAudiobooksNews & MagazinesSheet MusicBrowse allUploadSign inJoin20 Analisis Del CodigoUploaded by Fernando Andrade0.0 (0)DownloadEmbedView MoreCopyright: Attribution Non-Commercial (BY-NC)List price: $0.00Download as PDF, TXT or read online from ScribdFlag for inappropriate contentANÁLISIS DEL CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA DEL ECUADORFarith Simon Campaña
Sumario.Introducción. Los antecedentes y el proceso de redacción. Contenidos, principios y estructura de la ley: ley integral, ley garantista. Naturaleza jurídica. Contenido: logros, definiciones, principios. Institucionalidad. Procedimientos. Problemas de la ley. Problemas de la implementación.
INTRODUCCIÓN.El Código de la Niñez y Adolescencia (Ley No. 100, publicada en Registro Oficial 737 de 3 de Enero del 2003 y vigente desde el 3 de julio de ese mismo año) es la finalización de un largo proceso de discusión, redacción y debate legislativo que se inició cuando la reforma legislativa de 1992 demostró su inadecuación con los principios y contenidos de la Convención sobre los Derechos del Niño. Esta nueva ley debe ser entendida como parte de un significativo proceso de reconocimiento normativo de los derechos de la infancia y adolescencia en el Ecuador, proceso que se inició con la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño en febrero de 1990, que se desarrolló con la reglamentación de las adopciones internacionales en el mismo año, continuó con el Código de Menores de 1992, con las reformas constitucionales de 1996 y 1997, y con la Constitución de 1998. Con el Código de la Niñez se consolidó una forma diferente de “redactar” las leyes, dejando de ser un proceso en un grupo de
“expertos”, para pasar a ser un amplio ejercicio democrático en el que personas de diferentes ciudades, edades, profesiones, intervinieron en su proceso de redacción. Muchas son las innovaciones que la nueva ley introduce, desde el uso de nuevos conceptos jurídicos (por ejemplo niño, niña y adolescente que asumen un contenido jurídico específico, la desaparición de la declaración de abandono, la declaratoria de adoptabilidad, el acogimiento familiar e institucional, etc.), hasta el desarrollo normativo de una institucionalidad encargada de promover y garantizar los derechos que desarrolla1 la ley (por que ya se encontraban plenamente reconocidos y declarados en la Convención sobre los Derechos de los Niños y en la Constitución), concretando principios como el de la corresponsabilidad del Estado, la sociedad y la familia, mejorando algunas instituciones jurídicas específicas (patria potestad, alimentos, responsabilidad penal juvenil, etc.). Sin embargo, en nuestra opinión, la contribución más importante de la nueva ley es el establecimiento de un conjunto de mecanismos de exigibilidad de todos los derechos declarados, tanto individuales como colectivos. El presente análisis se encuentra divido en tres partes: en la primera se revisa los antecedentes de la nueva Ley y el proceso de redacción; en la segunda parte se analiza el contenido, principios y estructura de la nueva Ley; y, en la tercera los retos y sus problemas de implantación. LOS ANTECEDENTES Y EL PROCESO DE REDACCIÓN En agosto de 1992 se aprobó una reforma al Código de Menores ecuatoriano que había estado en vigencia desde 1976. Esta reforma de manera explicita tenía por objetivo “compatibilizar” y dar “efectividad” a la Convención sobre los Derechos del Niño ratificada por el Ecuador en febrero de 19902 (en adelante la “la Convención”).
“Desarrollar “ se usa en el sentido que los redactores del Código le otorgan “dotarle de contenido” a esos derechos estableciendo algunas de las implicaciones de los derechos declarados, ejemplo notable de esto son las normas sobre el derecho a la indentidad. Los considerandos del Código de Menores de 1992 explicitamente establecen “Que el Ecuador ha suscrito y ratificado la Convención sobre los Derechos del Niño, la cual es Ley de la República y, por tanto, lo obliga como Estado parte a adoptar medidas para hacer efectivos los derechos allí reconocidos...Que el Código de Menores, dado el 2 de
En líneas generales, la reforma de 1992 fue el resultado de un proceso de consulta social limitada, basado en un acuerdo técnicopolítico entre el Ministerio de Bienestar Social y Defensa de los Niños Internacional-Sección Ecuador y con el respaldo del Consejo Nacional de Menores y UNICEF. Si bien la voluntad de todas las organizaciones que impulsaron este proceso era la de lograr la plena adecuación de la legislación nacional y de la institucionalidad a la Convención, la poca compresión de las implicaciones de las normas de la Convención, y el limitado interés del sector público de introducir transformaciones a su estructura y funcionamiento produjeron una reforma con severas limitaciones. Varios análisis sobre el contenido del Código de Menores de 1992 demuestran su incompatibilidad con la Convención3, y por ende con la doctrina de la protección integral. En el año 1995 varias organizaciones (algunas ya habían participado en el proceso de redacción del Código de Menores) dan inicio a un proceso de reflexión sobre las limitaciones de la legislación vigente4. Este proceso reafirmó la necesidad de una reforma integral del Código Menores, especialmente de la institucionalidad encargada de la garantía y protección de los derechos. Pese al consenso que existía al respecto, el Servicio Judicial de Menores (dependiente en ese momento de la Función Ejecutiva) realizó una amplia campaña de desprestigio de la propuesta de la reforma. Esta oposición, y la cercanía de la aprobación del Código vigente a la fecha, frenó cualquier posibilidad de reforma en ese momento. En el año 1996 el movimiento por los derechos de la niñez del Ecuador, liderado por el Foro de la Infancia, propuso una enmienda a la
junio de 1976, mantiene una estructura y visión incompatibles con los principios internacionales que trae la Convención sobre los Derechos del Niño”. Para un análisis más completo sobre la incompatibilidad del Código de Menores con la Convención sobre los Derechos del Niño se puede revisar el artículo de Luis Parraguez y Farith Simon sobre “Los elementos centrales de la propuesta de matriz legislativa del proyecto de nuevo Código de Infancia y Adolescencia-ecuatoriano” publicado en “Infancia, ley y democracia en América Latina”. Editorial Depalma y Temis. Bogotá. 1998. Las organizaciones que promovieron este proceso son: el Programa Nacional de Reforma a la Justicia (Projusticia), UNICEF, INNFA, la Comisión del Niño, Juventud y Familia del Congreso Nacional.
educación. Pese a las claras limitaciones que tiene esa reforma constitucional es un importante antecedente de los cambios posteriores. Un grupo de organizaciones públicas y privadas que trabajan en el tema de los derechos de los niños. Producto de esto se incorpora un artículo5 sobre los derechos del niño/a. Derechos Humanos. niño(a) prioridad nacional”. identidad. niñas y adolescentes promovieron la incorporación en la Constitución de normas específicas sobre los derechos de la infancia. jurídica e institucional que tiene el Estado de satisfacer los derechos de las personas”6. integridad física y psíquica. de la sociedad y del Estado para asegurar su vida. Este artículo se mantuvo en la codificación de la Constitución de 1997. políticas públicas y derechos de los niños y niñas ecuatorianos. en especial por la incorporación de los principios de corresponsabilidad del estado. 36.
Art. violencia física o moral y explotación laboral.-“Los menores tienen derecho a la protección de sus progenitores. Sus derechos prevalecerán sobre los derechos de los demás”.FARITH SIMON CAMPAÑA
Constitución para asegurar la existencia de normas específicas sobre los derechos de la infancia y adolescencia. Publicado en Niños. Esto se consideró como parte de un proceso destinado al “reconocimiento social de la obligación política. Por una coyuntura política derivada del derrocamiento de Abdalá Bucaram las fuerzas sociales del Ecuador promueven La Asamblea Nacional Constituyente de 1998. Agosto de 1998.
. Manuel Martínez. salud. Foro de la Infancia. protegidos especialmente del abandono. Serán consultados de acuerdo con la Ley. La propuesta de reforma constitucional presentada por el movimiento por los derechos del niño/a tenía los siguientes elementos7: a) Reconocer que todos los ecuatorianos/as son ciudadanos/as desde su nacimiento. Las consignas que movilizaron al movimiento por los derechos del niño/a en el proceso de la Asamblea Constituyente eran “niño(a) ciudadano(a). Niñas y Adolescentes en la Constitución Ecuatoriana. Esta Asamblea es recordada por el conjunto de las organizaciones y movimientos sociales del Ecuador como un espacio privilegiado en el que se buscó la “constitucionalización” de las aspiraciones y búsquedas históricas de todos esos movimientos. nombre y nacionalidad. la sociedad y la familia y el de prevalencia de los derechos.
a la salud integral y nutrición. control y evaluación de las políticas públicas..
. a su identidad. Protección especial en el trabajo. y sus derechos prevalecerán sobre los de los demás. 50. Atención preferente para su plena integración social. gozan de los derechos establecidos en esta Constitución.Los niños y adolescentes gozarán de los derechos comunes al ser humano.. En todos los casos se aplicará el principio del interés superior de los niños. al deporte y recreación. de conformidad con la ley. a tener una familia y disfrutar de la convivencia familiar y comunitaria. en un marco constitucional de amplio reconocimiento a los derechos humanos8 9. e) Establecer las formas de participación de la sociedad civil en la definición. Art. desde su concepción. d) Determinar las condiciones de la institucionalidad pública encargada de la protección y garantía de los derechos.. Atención prioritaria para los menores de seis años que garantice nutrición.. a la participación social. Atención prioritaria en casos de desastres y conflictos armados.
Art. sustancias psicotrópicas y consumo de bebidas alcohólicas. negligencia. 48. prostitución. 2. 49. de los programas y los proyectos.. uso de estupefacientes. 3. 4.. y contra la explotación económica en condiciones laborales peligrosas. 6. La Asamblea recogió la totalidad de las propuestas hechas por el movimiento a favor de los derechos de la infancia. a los que tengan discapacidad. nombre y ciudadanía.“. educación y cuidado diario. que perjudiquen su educación o sean nocivas para su salud o su desarrollo personal. niñas y adolescentes son titulares de todos los derechos humanos.ANÁLISIS DEL CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA DEL ECUADOR
b) Reafirmar que los niños. pornografía. la sociedad y la familia. además de los específicos de su edad.Todos los ecuatorianos son ciudadanos y. 5. explotación sexual. Art. Prevención y atención contra el maltrato. Art. además de los específicos de su edad. c) Reconocer ciertos principios y derechos específicos de la infancia y adolescencia. El Estado les asegurará y garantizará el derecho a la vida. promover con máxima prioridad el desarrollo integral de niños y adolescentes y asegurar el ejercicio pleno de sus derechos.El Estado adoptará las medidas que aseguren a los niños y adolescentes las siguientes garantías: 1. Protección contra el tráfico de menores. y a ser consultados en los asuntos que les afecten. el funcionamiento libre de los consejos estudiantiles y demás formas asociativas.Será obligación del Estado. 6. El Estado garantizará su libertad de expresión y asociación. discriminación y violencia. a la educación y cultura. como tales. a la integridad física y psíquica. y. que se ejercerán en los casos y con los requisitos que determine la ley”. al respeto a su libertad y dignidad. a la seguridad social. salud.
Art...Los menores de dieciocho años estarán sujetos a la legislación de menores y a una administración de justicia especializada en la Función Judicial. 9 El texto final del artículo 50 de la Constitución no fue aprobado por el Pleno de la Asamblea.
. el Instituto Nacional del Niño y la Familia.”10.. la discriminación racial o de género. ya que como señala Emilio García Méndez el artículo 6 (de la Constitución Ecuatoriana) es un ejemplo “.. 11 Artículo 163 “Las normas contenidas en los tratados y convenios internacionales.. Protección frente a la influencia de programas o mensajes nocivos que se difundan a través de cualquier medio. 52 son un verdadero resumen del contenido de la Convención de los derechos del niño. El Foro de la Infancia. o la adopción de falsos valores. Mujer. 51. Familia y Juventud del Congreso Nacional12. UNICEF.
7. Su órgano rector de carácter nacional se integrará paritariamente entre Estado y sociedad civil y será competente para la definición de políticas. una vez promulgados en el Registro Oficial. Art. 12 Posteriormente Plan Internacional asumió de manera decidida apoyar el proceso de aprobación de la Ley. Formarán parte de este sistema las entidades públicas y privadas. Sin embargo como hemos visto en nuestro texto muchos autores consideran de mayor importancia el texto del artículo 6 de la Constitución. 10 Los artículos 49. y la incorporación directa de los instrumentos internacionales de derechos humanos a la legislación nacional11 dieron el impulso final al proceso de la reforma de la ley.El Estado organizará un sistema nacional descentralizado de protección integral para la niñez y la adolescencia. formarán parte del ordenamiento jurídico de la República y prevalecerán sobre leyes y otras normas de menor jerarquía”. este texto fue modificado por la comisión encargada de revisar la redacción final. Los gobiernos seccionales formularán políticas locales y destinarán recursos preferentes para servicios y programas orientados a niños y adolescentes. proceso que todos coincidían tenía que ser ampliamente participativo y de alta calidad técnica. Los niños y adolescentes tendrán derecho a que se respeten sus garantías constitucionales.FARITH SIMON CAMPAÑA
Sin embargo esta reforma constitucional no es relevante exclusivamente para el país. y que promuevan la violencia. asumieron la responsabilidad de impulsar el proceso de reforma. 51.. Projusticia y la Comisión Especializada del Niño.técnico jurídico” de la desvinculación del “concepto de ciudadanía de la estrecha comprensión que lo reduce a un mero sinónimo de derecho a sufragio. Estos dos elementos: las disposiciones constitucionales sobre los derechos de la infancia y adolescencia. encargado de asegurar el ejercicio y garantía de sus derechos. 52. 50. El texto original era “Los menores de dieciocho años estarán sujetos a una legislación especializada y a una administración de justicia especializada en la Función Judicial”.
El resultado de este proceso fue la participación directa de más de 200 instituciones (públicas y privadas). por el legislativo la Presidenta de la Comisión de la Mujer. el Niño y la Familia del Congreso Nacional. de más de 18000 personas (en los que se incluyeron grupos de niños.
. que al momento de iniciarse la redacción de la Ley ecuatoriana había culminado con la presentación del proyecto de Ley a la legislatura de ese país. niñas y adolescentes” que se organizaron en todo el país. Para el desarrollo del proceso de consulta se formó un Equipo de Participación ciudadana.ANÁLISIS DEL CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA DEL ECUADOR
Se constituyó un “Comité” de la Ley formado por las organizaciones antes señaladas. que se basó en los principios de la doctrina de la
El proceso seguido estuvo claramente inspirado en la experiencia venezolana. Para las decisiones de carácter político se formó un Comité Consultivo. elaboró como insumo de para la discusión pública una Matriz Legislativa16. y varios representantes de sector no gubernamental como el Foro de la Infancia y el Instituto Nacional del Niño y la Familia. profesionales. Para una descripción mayor de su contenido y base teórica se puede consultar el trabajo publicado en la primera y segunda edición del presente Libro. niñas y adolescentes. El Equipo Técnico Redactor15. La consulta social se articuló alrededor de 29 “Comités de Gestión Local por los Derechos de los niños. La coordinación del equipo estuvo a cargo de ProJusticia y contó con el apoyo técnico y financiero de UNICEF e INNFA. en este se encontraba una representación de los diferentes sectores: por el Ejecutivo participó el Ministro de Bienestar Social. Además. Estas acciones se realizaron gracias al apoyo del INNFA y en coordinación con diferentes organizaciones no gubernamentales. etc. responsable de la preparación de los textos legales.). autoridades locales y nacionales. por la Función Judicial ProJusticia. se organizaron más de 300 talleres de discusión y validación de la Ley. quien fomentó los procesos de consulta en el ámbito nacional y canalizó las propuestas y comentarios de los diferentes proponentes14. Este Comité estructuró un “equipo técnico redactor” de amplia competencia técnica a cargo de la preparación de los textos legales y dio inicio al proceso de consulta social a escala nacional13.
establecidos en la Constitución y que regulen las garantías de los derechos fundamentales y los procedimientos para su protección deben ser orgánicas. especialmente por la oposición de ciertos sectores del servicio judicial de menores y de algunas entidades involucradas en los procesos de adopción que iniciaron una fuerte campaña de oposición. sin afectar el contenido sobre protección de derechos. en cambio el módulo segundo (relaciones familiares) y el cuarto (responsabilidad del adolescente infractor) podían ser retirados sin afectar la coherencia de la Ley. 18 El artículo 142 de la Constitución Política de la República establece que las leyes que regulen la organización y actividades de las Funciones Legislativa. Ejecutiva y Judicial. de los cuales el primero (definiciones. se trabajó desde el inicio en la redacción de un “Código17” con categoría de ley orgánica18. las del régimen seccional autónomo y las de los organismos del Estado. El proceso de discusión de la ley no estuvo exento de inconvenientes. 19 Este proceso se encuentra detenido en el Congreso Nacional debido a la oposición de los sectores más conservadores de la legislatura y ciertos sectores de la Iglesia Católica.
. principios y derechos) y el cuarto (los mecanismos de protección y garantía de derechos) se encontraban vinculados y eran interdependientes. Estas requieren una mayoría calificada para su aprobación y en la jerarquía normativa se encuentran por encima de la leyes ordinarias. y se consideró que en caso de aprobación previa de este cuerpo normativo se podía eliminar esta sección de la ley sin afectarla. se consideró que por su contenido y naturaleza podía ser tratado y aprobado en forma independiente. Esta decisión se tomó debido a que en ese momento se encontraba en marcha la de elaboración de un Código de Familia19 que contenía materias similares. Se tomaron varias decisiones que marcaron el proceso general de discusión y preparación de la Ley. estos definidos por ser la recopilación de todas las normas sobre una misma materia. Se trabajó en cuatro “módulos”. defendiendo
La explicación más usada para esto es que en el Ecuador existe una tradición jurídica que considera de un mayor valor a los “códigos”.FARITH SIMON CAMPAÑA
protección integral contenidos en la Convención sobre los Derechos del Niño y en la Constitución Política de la República. En cuanto al módulo sobre responsabilidad penal de los adolescentes infractores.
niñas y adolescentes tienen derecho a que se respete la intimidad de su vida privada y familiar. se sumaron sectores legislativos especialmente conservadores que criticaban a la propuesta por razones ideológico-políticas. un ejemplo de esto son los artículos 45 sobre el derecho a la información “Los niños.
. El proceso de aprobación legislativa no estuvo exento de inconvenientes. por lo que ordenó la publicación del cuerpo normativo en el Registro Oficial. b) críticas de forma. De acuerdo a las reglas de aprobación de leyes el primer debate se desarrolló entre el 18 de octubre del 2000 y el 15 de marzo del 2001. con las limitaciones establecidas en la ley y aquellas que se derivan del ejercicio de la patria potestad”. especialmente en lo referente al sistema integral de protección de la infancia y adolescencia (lo que incluye la reforma del llamado servicio judicial de menores) y lo referente a la responsabilidad penal juvenil.ANÁLISIS DEL CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA DEL ECUADOR
al Código de Menores de 1992 y descalificando el proceso de elaboración del Código de la Niñez20. de conformidad con la ley” (el resaltado es nuestro). El veto parcial estuvo dirigido de manera especial a incrementar la autoridad de los progenitores. El proyecto fue presentado al Congreso Nacional en el año 2000. el artículo 53 sobre el derecho a la privacidad y a la inviolabilidad del hogar y las formas de comunicación “Sin perjuicio de la natural vigilancia de los padres y maestros. El Presidente de la República objetó parcialmente la Ley21 y el Congreso Nacional se allanó a la objeción parcial. El segundo y definitivo debate se dio entre el 8 de noviembre del 2001 y el 30 de octubre del 2002. disfrazando su defensa gremial con un discurso de defensa del Código de Menores. y la privacidad e inviolabilidad de su domicilio. y de los adultos en general. correspondencia y comunicaciones telefónicas y electrónicas. por cuanto se consideraba que era un texto “muy largo” y por tanto de difícil tratamiento
Se acusó de que este era un proceso “impuesto” al país destinado a “copiar” modelos extranjeros contrarios a la “cultura jurídica ecuatoriana”. era un “aporte” del Ecuador al pensamiento jurídico. a la permanente oposición de los funcionarios del viejo sistema que desarrollaron una campaña de desprestigio del 92 la propuesta. Las principales críticas al interior del Congreso se centraron en cuatro ámbitos: a) críticas de contenido. llegando a afirmar que el modelo de tribunales de menores dependientes del ejecutivo. niñas y adolescentes tienen derecho a buscar y escoger información. y a utilizar los diferentes medios y fuentes de comunicación. los niños.
Mujer y Familia del Congreso Nacional y Projusticia. pero muchas de ellas eran evidencias claras de la resistencia ideológica a considerar a los niños. Estos temas fueron enfrentados por el grupo promotor de la Ley. En el proceso de aprobación legislativa surgieron dos temas adicionales que dificultaron el proceso de discusión y aprobación de la Ley. ya que los miembros de la Comisión Legislativa de lo Civil y Penal consideraban que ellos tenían que estar a cargo del tratamiento legislativo y no la Comisión Especializada del Niño. ya que para favorecer su aprobación se creó una comisión especial legislativa que realizó varias propuestas de cambio. y. por medio de una amplia campaña de cabildeo e información. e) crítica a la existencia de legislaciones especializadas. especialmente los de procedimiento23. proceso que fue acompañado por la presión de amplios sectores sociales que sentían a este proyecto como “suyo” por la participación en el proceso de redacción. al Código Penal y al Código Civil. Es indudable que estas posiciones tuvieron un impacto en el contenido final de la ley. la modificación en la descripción de algunas institu22 23
Es el caso de la Comisión del Niño.FARITH SIMON CAMPAÑA
para un Congreso que tenía otros temas “urgentes”. y no un nuevo cuerpo normativo. niñas y adolescentes como sujetos plenos de derechos y asumir las implicaciones de ese reconocimiento. Por ejemplo se eliminó el procedimiento previsto para la acción de protección. ya que algunos sectores comunes propugnaron las dos leyes22. ya que algunos sectores legislativos consideraban que era suficiente una reforma al Código de Menores vigente. c) críticas al alcance de la reforma. Estas últimas críticas consideraban que se debía tramitar reformas al Código de Menores. el primero que tenía que ver con una disputa entre comisiones legislativas sobre la competencia para tratar el tema de la Ley. ocultaban la defensa del status quo. en algunos casos. Mujer y Familia. el segundo estaba relacionado con las críticas de ciertos sectores al proyecto de Código de Familia que se traducía de manera automática al Código de la Niñez y Adolescencia. por considerar que estas eran causantes de la “inflación normativa” en el país y en consecuencia de la perdida de la capacidad regulativa del derecho. Las “críticas”.
. por ejemplo la reducción del número de artículos.
Este es el documento que sirvió de base para la discusión pública del contenido de la Ley. por ejemplo el papel de Ministerio de Bienestar Social. PRINCIPIOS Y ESTRUCTURA DE LA NUEVA LEY Al analizar la “matriz legislativa”29 (publicada en la primera y segunda edición de este libro) que sirvió de base para el Código de la Niñez y Adolescencia se describía a esta como necesaria para “. Esto ha tenido un impacto significativo en la implementación de la ley. Esto ha implicado que no exista la sanción penal para tráfico de niños y niñas o la sanción para la explotación sexual. niñas y adolescentes. Los inconvenientes de esta doctrina arrancan de una concepción limitante que pone el acento en lo que el niño y el adolescente no son (no adultos) y en un escenario de situaciones de riesgo. transitar. por esto se mantuvo la dualidad en la legislación sobre capacidad o sobre las relaciones de familia.. o no pueden.superar las severas deficiencias de la actual legislación de menores que tiene claros elementos de la vieja doctrina de la Situación Irregular. la eliminación de las sanciones de carácter penal25. Un acuerdo al que llegó esta Comisión. entre otros. por influencia de los defensores del Código Civil. CONTENIDO. era el de no introducir cambios a este cuerpo normativo que ya no existieran en el Código de Menores vigente a la fecha. se considera que al margen del entrenamiento que puedan recibir. como por ejemplo qué son los alimentos para niños. la misma que fue superada muy parcialmente en la reforma legislativa de 1992. ya que los funcionarios del viejo sistema están a cargo de garantizar la nueva ley. existe un cambio cultural que muchos de ellos no están dispuestos. a través de su Ministro. Cómo veremos más adelante esto tiene serías implicaciones en la paridad normativamente estipulada.
. Esta presión también se recibió de parte del INNFA que siendo una entidad privada tiene fondos públicos y se encuentra conducido por la Primera Dama de la Nación. como Presidente nato del Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia o la participación del INNFA como representante de la sociedad civil en ese Consejo28. Otro elemento que influyó significativamente en el contenido final del Código de la Niñez y Adolescencia es la búsqueda de algunas de las instituciones públicas27 de mantener privilegios o el control de alguna parte de la institucionalidad. etc. las normas transitorias sobre el servicio judicial de menores y el paso de los funcionarios de esta institución a los juzgados de la niñez y adolescencia26. por tanto se están realizando viejas prácticas con nuevas normas.ANÁLISIS DEL CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA DEL ECUADOR
ciones24.. Cierto es que nuestro Código
Se eliminaron varias definiciones.
pero de manera diferenciada. como los responsables y mecanismos de protección y garantía de estos derechos. no permitiendo las medidas de plazo indefinido. particularmente se modificó el tratamiento legislativo respecto a los adolescentes acusados de infracciones a la ley penal. tanto en el texto legal cuanto en la práctica judicial30”.FARITH SIMON CAMPAÑA
de Menores recepta algunos principios y normas de las nuevas tendencias expuestas en la Convención sobre Derechos del Niño y del Adolescente. pero es un hecho demostrado por varios estudios nacionales de indiscutible seriedad. También es “integral” porque recoge plenamente la doctrina de la protección integral. ya que contempla en su texto tanto los derechos.
. no se modificó la estructura institucional que mantiene elementos parecidos desde el primer Código de 1938. Se recogieron en el texto la mayor parte de derechos establecidos en la Convención sobre los Derechos del Niño. de las normas de ese instrumento internacional. las reglas para el juzgamiento de los adolescentes acusados de un delito32. se mantuvo el tratamiento de situaciones desde las situaciones de riesgo. Esta caracterización esta tomada de Mary Beloff. que existe una notoria prescindencia. Esto se reconoce expresamente en el artículo 1 de la Ley. en el artículo “Los sistemas de responsabilidad penal en América Latina” que se encuentra contenido en la primera y segunda edición de este libro. y violaciones sistemáticas.El Código es “integral”31 por su contenido. etc. El otro modelo normativo es que trata en textos jurídicos diferenciados a los temas de protección y responsabilidad penal juvenil. de acuerdo a los instrumentos internacionales y a la Constitución Ecuatoriana. etc. identifica que la finalidad de la Ley:
El Código de Menores de 1992 significó ciertos avances con relación a la legislación vigente hasta ese momento. Está claro que el Código de la Niñez y Adolescencia busca superar a la doctrina de la situación irregular y se encuentra inspirado en los principios de la doctrina de la protección integral. Por tanto la Ley tiene dos características: es “integral” y “garantista”. Sin embargo no se establecieron mecanismos de exigibilidad de los derechos individuales y colectivos. y en el mismo cuerpo normativo. El Código como ley “integral”. estableciendo todas las garantías del debido proceso. se mejoró sustancialmente las normas sobre adopciones y se avanzó en el establecimiento de formas de participación de la sociedad en la definición de políticas y en la implementación de programas y servicio.
el reconocimiento de que son exigibles tanto los derechos individuales. además de los específicos para su edad34. sino a raíz del reconocimiento de los derechos del conjunto de la niñez-adolescencia.ANÁLISIS DEL CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA DEL ECUADOR
Este Código dispone sobre la protección integral que el Estado. tráfico y pérdida de niños. enfatizando su condición de ser humano en pleno desarrollo. Por esto la Ley no se organiza en función de situaciones de violación a derechos. explotación sexual. los derechos funcionan sobre la base de un principio de indivisibilidad y no jerarquización de estos. garantizarlos y protegerlos.se fundamenta en los siguientes principios: los niños y adolescentes son titulares todos los derechos humanos. abuso. regula el goce y ejercicio de los derechos. con el fin de lograr su desarrollo integral y el disfrute pleno de sus derechos. se reconoce las diferencias entre niñez y adolescencia. En la segunda edición de esté libro se caracterizaba al proyecto de ley como derivado de la protección integral por los siguientes elementos: “. deberes y responsabilidades de los niños. en un marco de libertad. por tanto se busca garantizar el pleno desarrollo de todos los niños y adolescentes. conforme al principio del interés superior de la niñez y adolescencia y a la doctrina de protección integral (los resaltados son nuestros)33. la sociedad y la familia deben garantizar a todos los niños. Para este efecto. sin dirigirse exclusivamente a aquellos niños y adolescentes que tienen carencias o cuyos derechos han sido violados. del maltrato. niñas y adolescentes como sujetos plenos de derechos. Artículo 49 Constitución Política de la República
. que son derechos directamente
Artículo 1 del Código de la Niñez y Adolescencia. dignidad y equidad. por tanto la posibilidad de ejercicio progresivo de los derechos.. y. Algunos de los elementos que caracterizan a una legislación basada en la doctrina de protección integral son: la consideración jurídica de los niños. La excepción a esto es el tratamiento diferenciado del trabajo infantil.. niñas y adolescentes que viven en el Ecuador. como los colectivos. niñas y adolescentes y los medios para hacerlos efectivos.
programas.FARITH SIMON CAMPAÑA
aplicables e invocables ante cualquier juez o autoridad35. Cit. Por el reconocimiento de su titularidad de derechos. instituciones. la sociedad.
. sea por acción u omisión del Estado. así como protegerlos en caso de que se encuentren en una situación de amenaza o violación a sus derechos. Sobre la base de la declaración de los derechos el conjunto de la legislación se organiza alrededor de la determinación de estrategias y medios para lograr el respeto y la efectivización de los derechos individuales y colectivos o difusos de los niños. y abandonar. tomar la medida (o medidas) de protección que se requieran. los particulares y sus padres o responsables. pero también deja claro que no es posible que la totalidad de las normas sean efectivas a partir de la vigencia formal de la ley.El Código de la Niñez y Adolescencia no deja duda alguna sobre la “justiciabilidad”38 directa de todas las clases de derechos declarados. sociales y culturales. la enumeración de los derechos no excluye a otros que sean necesarios para su pleno desenvolvimiento moral y material y que deriven de su naturaleza como persona36. La “justiciabilidad” en el marco de este trabajo se entiende como la facultad que tienen los jueces (o las juntas cantonales de protección de derechos) de declarar la violación (o amenaza de violación) de un derecho específico. Esto es importante recordar. con un tratamiento diferenciado al de los adultos y rodeado de garantías. sancionar al responsable por la acción (u omisión) de sus obligaciones y ordenar la restitución y reparación del derecho violado. así como se reconoce la existencia de responsabilidad penal juvenil. también se reconoce la existencia de obligaciones compatibles con su edad y desarrollo. sanciones. la
Artículo 18 Constitución Política de la República Artículo 19 Constitución Política de la República Simon y Parraguez. inclusive de los económicos. Op. medidas. recursos y procedimientos37. estableciendo políticas. para esto se establece y organiza un sistema de protección integral para garantiza y proteger los derechos. El Código como ley “garantista”. niñas y adolescentes.
El Congreso Nacional calificó al Código de la Niñez y Adolescencia como “ley orgánica”. pero otras regulaciones requieren de medidas adicionales. provisión de fondos. reformas institucionales. Ley y Democracia en América Latina” ya citado anteriormente.). Nos parece que es claro que uno de los objetivos más importantes de la ley es cambiar una realidad marcada por el abuso. esto en correspondencia al artículo 142 de la Constitución Política de la República que establece que. los cambios relativos a las regulaciones sobre capacidad. etc. por tanto. Madrid. como desarrollos normativos secundarios. el Código contiene normas de aplicación inmediata (por ejemplo aquellas de procedimiento. Luigi Ferrajoli.ANÁLISIS DEL CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA DEL ECUADOR
falacia “normativista” por la cual se confunde la realidad con el derecho. por esto recogemos la definición de “garantías” de Luigi Ferrajoli: “Técnicas previstas por el ordenamiento para reducir la distancia estructural entre normatividad y efectividad.. desconocimiento y exclusión de la infancia y adolescencia. para posibilitar la máxima eficacia de los derechos fundamentales”40. y. etc. entrenamiento y capacitación. entre otras. en resumen la ley tiene un conjunto de garantías destinadas a reducir la distancia que existe entre lo declarado (deber ser) y la realidad (el ser). en sus dos vertientes: el derecho debe representar a la realidad y. asignación de recursos. sino busca transformarla a partir de los derechos39. pero el derecho no puede “reflejar” la realidad. La segunda afirmación. el derecho transforma la realidad. 2001. la aprobación de la ley cambia la realidad. que se nutre de ella y que esta es su mayor fundamento.
. administrativas y económicas para que las normas declaradas se concreten en la realidad. en fin hay que tomar una serie de acciones para que esas disposiciones se vuelvan efectivas. “Derechos y garantías. La ley del más débil”.
Este tema se encuentra ampliamente tratado en el artículo de Emilio García Méndez “Infancia. Para esto la Ley establece una serie de condiciones institucionales. Naturaleza jurídica del Código. Obviamente esto no quiere decir que no se reconozca que la misma tiene base en la realidad. se enfrenta a un hecho concreto. Editorial Trotta.
explotación y pérdida de niños y niñas. Contenido. Por ser una ley orgánica sus disposiciones fueron aprobados por una mayoría absoluta de los miembros del Congreso Nacional.En esta primera parte se establece la finalidad de la ley. la misma que es la protección integral que el Estado. niñas y adolescentes como sujetos de derechos. las del régimen seccional autónomo y las de los organismos del Estado. ya que se considera que las condiciones constitucionales la cumplen solo ciertas normas. además las reglas sobre trabajo infantil y el tratamiento al maltrato.En este primer libro se contienen las definiciones.FARITH SIMON CAMPAÑA
deben ser leyes orgánicas aquellas que “regulan la organización y actividades de las Funciones Legislativa. pero lo más importante de esta declaración es que es una ley jerárquicamente superior a las leyes ordinarias de acuerdo a lo dispuesto en la Constitución. Definiciones. establecidos en la Constitución” y “las que regulan las garantías de los derechos fundamentales y los procedimientos para su protección”. el Código de la Niñez y Adolescencia se organiza en cuatro libros: Libro Primero: Los niños. Algunos sectores opinan que la declaración global del Código como “ley orgánica” es un error. Libro Primero: Los niños.Como resultado de su característica de “integral”. principios y derechos. Libro Segundo: El niño. la sociedad y la familia deben
. niña y adolescente en sus relaciones de familia. niñas y adolescentes como sujetos de derechos. Libro Cuarto: Responsabilidad del Adolescente Infractor. Libro Tercero: Del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral de la niñez y adolescencia. Ejecutiva y Judicial.
Esto se declara en concordancia con la Constitución que establece la necesidad de protección al que esta por nacer. Se define jurídicamente a niños y niñas como todas las personas que no han cumplido 12 años de edad. etc. a los adolescentes se les solicita su consentimiento cuando se encuentre en posibilidades de darlo. Otro tema importante tratado en la primera parte de la Ley es la regla sobre “supletoriedad general”. por ejemplo a los niños y niñas se les debe consultar su opinión en los casos de adopción. así como los medios para hacerlos efectivos. niñas y adolescentes. deberes y responsabilidades de estos. se presumirá que es niño o niña antes que adolescente.. Esta definición es de gran trascendencia a lo largo de la ley. ya que su alcance se refiere al Código de la Niñez y Adolescencia. y que es adolescente. “todo ser humano. y a los adolescentes como las personas. en la que se establece que en “lo no previsto expresamente por este Código se aplicarán las demás normas del ordenamiento jurídico interno. por ejemplo la posibilidad de demandar alimentos para personas de más de 18 años que tengan alguna incapacidad física o mental. que no contradigan los principios que se reconocen en este Código y sean más favorables para la vigencia de los derechos de la niñez y adolescencia” (artículo 3). menor adulto. antes que mayor de dieciocho años” (artículo 5). impúberes. Se establece quienes son los sujetos protegidos por el Código. para lograr el desarrollo integral y el disfrute pleno de sus derechos. de cualquiera de los dos sexos.
. Esta disposición no modifica las definiciones contenidas en el Código Civil. para lo que regula el goce. garantizarlos y protegerlos(artículo 1). los adolescentes son inimputables pero responsables penalmente42. Principios de la ley. los niños y niñas son inimputables e irresponsables penalmente. Con relación a esta definición se establece la siguiente regla de presunción de la edad: “cuando exista duda sobre la edad de una persona. desde su concepción hasta que cumpla dieciocho años de edad” (artículo 1)41. entre 12 y 18 años de edad (artículo 4). púberes. ejercicio de los derechos. Hay algunos casos de protección a personas mayores de esa edad previstos por el Código.ANÁLISIS DEL CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA DEL ECUADOR
garantizar a todos niños. por ejemplo infantes.
además. e impone a todas las autoridades administrativas y judiciales y a las instituciones públicas y privadas. corresponsabilidad del Estado. la sociedad y la familia45. ejercicio progresivo50. conforme a lo dispuesto en la Constitución Política de la República. orientación sexual. protección y exigibilidad de la totalidad de los derechos de niños. sociales y jurídicas que sean necesarias para la plena vigencia. sexo.FARITH SIMON CAMPAÑA
Los principios del Código son: igualdad y no discriminación43. siempre que las prácticas culturales no conculquen sus derechos. ejercicio efectivo. debe asignarse prioridad absoluta a la niñez y adolescencia. estado de salud. en la forma que mejor convenga a la realización de sus derechos y garantías. El interés superior del niño es un principio de interpretación de la presente Ley. la sociedad y la familia. en forma estable. niñas y adolescentes. El Estado adoptará las medidas necesarias para eliminar toda forma de discriminación. niñas y adolescentes de nacionalidades indígenas y afroecuatorianos. El Estado y la sociedad formularán y aplicarán políticas públicas sociales y económicas. y destinarán recursos económicos suficientes. niña y adolescente. y.”(artículo 7) 45 “Es deber del Estado. función básica de la familia y responsabilidad compartida de los progenitores46. etnia. discapacidad o diversidad cultural o cualquier otra condición propia o de sus progenitores. Se dará prioridad especial a la atención de niños y niñas menores de seis años. administrativas. niñas y adolescentes son iguales ante la ley y no serán discriminados por causa de su nacimiento. permanente y oportuna. adoptar las medidas políticas. interculturalidad44. 49 “En la formulación y ejecución de las políticas públicas y en la provisión de recursos.” (artículo 10) 48 “El interés superior del niño es un principio que está orientado a satisfacer el ejercicio efectivo del conjunto de los derechos de los niños. garantía. niña o adolescente involucrado.
. a las que se asegurará.
“Todos los niños. legislativas. interés superior del niño48. filiación. religión. el acceso preferente a los servicios públicos y a cualquier clase de atención que requieran. Este principio prevalece sobre el principio de diversidad étnica y cultural.”(artículo 9) 47 “El Estado tiene el deber prioritario de definir y ejecutar políticas. edad. a desarrollarse de acuerdo a su cultura y en un marco de interculturalidad. nacionalidad. aplicación e interpretación más favorable de la ley al niño. protección y cuidado de los hijos y la promoción. niñas y adolescentes. situación económica. deber del Estado frente a la familia47. Corresponde prioritariamente al padre y a la madre. respeto y exigibilidad de sus derechos. niñas y adolescentes. que esté en condiciones de expresarla”(artículo 11). el deber de ajustar sus decisiones y acciones para su cumplimiento Para apreciar el interés superior se considerará la necesidad de mantener un justo equilibrio entre los derechos y deberes de niños. idioma. la responsabilidad compartida del respeto. niña y adolescente51. Nadie podrá invocarlo contra norma expresa y sin escuchar previamente la opinión del niño. prioridad absoluta49. representantes o familiares. origen social. planes y programas que apoyen a la familia para cumplir con las responsabilidades especificadas en el artículo anterior. color.”(artículo 6) 44 “La ley reconoce y garantiza el derecho de los niños.” (artículo 8) 46 “La ley reconoce y protege a la familia como el espacio natural y fundamental para el desarrollo integral del niño. dentro de sus respectivos ámbitos. económicas. opinión política.
Artículo 16 del Código de la Niñez y Adolescencia. los derechos de los niños. Se reitera que los niños. Se reconoce que los derechos son “interdependientes. protección.. de acuerdo a su grado de desarrollo y madurez. Cit. se disipa cualquiera duda que pudiera abrigarse sobre la concreción y exigibilidad práctica de los derechos y garantías constitucionales en la materia que nos interesa” 52.. Las normas del ordenamiento jurídico.
En caso de conflicto. en algunos casos. se clasifica a los derechos por el objetivo que estos tienen en la vida de los niños. niñas o adolescentes. niñas y adolescentes prevalecen sobre los derechos de los demás”(artículo 12) 50 “El ejercicio de los derechos y garantías y el cumplimiento de los deberes y responsabilidades de niños.ANÁLISIS DEL CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA DEL ECUADOR
De los derechos. niñas y adolescentes. Artículo 18 del Código de la Niñez y Adolescencia. La otra pertenece al fondo y tiene que ver con el hecho de que. indivisibles”53 y que estos (y las garantías) son “. además de los específicos de su edad. Dos consideraciones llevaron a esto “Una de orden simplemente metodológico. Op.En esta sección de la ley se recogen los principales derechos y garantías consagradas en las normas constitucionales e instrumentos internacionales en favor de los niños y adolescentes. niñas y adolescentes son titulares de todos los derechos. garantías y deberes. se desarrollan ciertas implicaciones de estos.
. participación y desarrollo. por lo mismo. niñas y adolescentes: supervivencia. facilita su comprensión y aplicación...”54. las cláusulas y estipulaciones de los actos y contratos en que intervengan niños. ya que proporciona una visión unitaria del sistema y. potestades cuya observancia y protección son exigibles a las personas y organismos responsables de asegurar su eficacia. además. deben interpretarse de acuerdo al principio del interés superior del niño” (artículo 14). una vez recogidos categóricamente por la ley secundaria. 52 Simon y Parraguez . alejándose de esta manera de las formas tradicionales de clasificación. niñas y adolescentes se harán de manera progresiva. Se prohíbe cualquier restricción al ejercicio de estos derechos y garantías que no esté expresamente contemplado en este Código”(artículo 13) 51 “Ninguna autoridad judicial o administrativa podrá invocar falta o insuficiencia de norma o procedimiento expreso para justificar la violación o desconocimiento de los derechos de los niños. o que se refieran a ellos.
En el caso de los niños y niñas. siendo responsables la sociedad. En el caso del trabajo infantil se establece la prohibición de explotación laboral a niños. Lamentablemente por una decisión del Congreso Nacional se eliminaron las sanciones penales (a excepción de las multas). se reconoce que estos “podrán pedir directamente auxilio para la protección de sus derechos cuando deban dirigir la acción contra su representante legal” Finalmente el libro primero contiene las disposiciones referentes a la protección contra el maltrato. la familia y el Estado de elaborar y ejecutar políticas. dándose el caso que en el Ecuador no existe el delito de tráfico de niños o el de explotación sexual. abuso.
. que no sean violatorios a sus derechos55. definiéndolas y estableciendo las medidas de protección y las sanciones cuando se produce una amenaza o violación a estos derechos.FARITH SIMON CAMPAÑA
En el primer libro además se contiene: un listado de deberes de los niños. niñas y adolescentes (artículo 66). planes y programas tendientes a erradicar el trabajo de los niños/as y adolescentes menores de 15 años y los trabajos prohibidos para los menores de 18 años y mayores de 15. Una disposición importante contenida en esta sección es el reconocimiento de la plena capacidad de los adolescentes para “ejercer directamente aquellas acciones judiciales encaminadas al ejercicio y protección de sus derechos y garantías” (derecho de petición). Se reconoce que los adolescentes trabajadores tienen todos los derechos laborales. y reglas sobre la responsabilidad civil de los niños. a excepción de aquellos trabajos de naturaleza educativa o vinculados a prácticas ancestrales. niñas y adolescentes. reglas especiales sobre la capacidad jurídica de los adolescentes (artículo 65). trafico y perdida. y es concordante con las normas internacionales sobre la materia. niñas y adolescentes (artículo 64). y las reglas sobre trabajo infantil. explotación sexual. Ecuador a ratificado el Convenio 182 y el 138 de la OIT. pero ciertas condiciones especiales como jornadas
Esta edad se ha establecido con relación al fin de la educación básica obligatoria. Se fijaron los 15 años como edad mínima para el trabajo.
terminación de la patria potestad. sin necesidad de la concurrencia. Libro Segundo: El niño. en que se la entrega a aquél a quien se ha confiado la tenencia del hijo. el mismo que se consagra en favor de ambos progenitores.ANÁLISIS DEL CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA DEL ECUADOR
reducidas. para quien solamente se reserva la facultad de oponerse a los actos y decisiones del tenedor que estime inconvenientes para el niño o el adolescente. desarrollándose las reglas sobre su ejercicio. sobre la base de lo dispuesto por el Congreso Nacional. incluida la representación legal del hijo. niña y adolescente en sus relaciones de familia56. Los principales aspectos tratados son: a) Se mantuvo la regulación de la patria potestad diferenciado sus contenidos patrimoniales y exprapatrimoniales. salvo en los casos de separación. lo que implico mantener una duplicidad en estas materias. Se establece con claridad diferencias entre limitación. y se disipa cualquier duda respecto a que el titular de la tenencia ejerce plenamente esta potestad.
El análisis del Libro Segundo se preparó sobre la base de lo publicado en el análisis de la matriz legislativa preparada por el autor de este artículo con Luis Parraguez. prohibición de trabajo en fines de semana o en las noches. niñas y adolescentes se regularon. y se crea un mecanismo por el cual se puede ampliar este listado por parte del Consejo Nacional de Derechos. Se establece un listado de trabajos prohibidos por ser perjudiciales o peligrosos para los adolescentes.
. niñas y adolescentes menores de 15 años que dejen de trabajar por estas disposiciones se establecen una serie de medidas de protección y se crean sanciones aplicables por violación a las disposiciones relativas a las regulaciones referentes a trabajo. Las relaciones de familia de los niños. Se diferencia por primera vez con claridad la titularidad del ejercicio. Para garantizar los derechos de los niños. consentimiento u opinión del otro progenitor. suspensión. exclusivamente en aquellos temas ya tratados por el Código de Menores de 1992.
procedimientos. En cuanto al comúnmente llamado derecho de visita. se lo trato en esta sección por ser una forma de establecimiento de la filiación). controlan y evalúan las políticas. en la ley se regula como un derecho que compete a padres e hijos. con el propósito de garantizar la protección integral de la niñez y adolescencia. define medidas. en todos los ámbitos. entidades y servicios. constituyéndose en el primer caso normativo de reconocimiento del valor de estas pruebas científicas para la declaración de paternidad y maternidad. lamentable algunos sectores “defensores” de los derechos limitan la discusión sobre la protección a los derechos al de los alimentos.. Sólo en casos de ausencia de uno de los padres o de controversia entre ellos. se optó por una medida práctica: la autorización extrajudicial ante Notario. que en la práctica del sistema minorista solía ser entendido como un derecho del padre o madre privados de la tenencia del hijo.
. ejecutan. públicos y privados. y cuyo tratamiento ocupaba gran parte del tiempo de la antigua administración de justicia de menores. deberá recurrirse a la justicia especializada del niño y del adolescente.
Libro Tercero: Del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral de la niñez y adolescencia El Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia se lo define como “.un conjunto articulado y coordinado de organismos. programas y acciones. derecho de alimentos57 58. planes. para asegurar la vigencia. y adopción (sí bien es una medida judicial de protección. que definen. cuando existe acuerdo entre los padres. niñas y
En alimentos se incluyó la posibilidad de que los jueces de la niñez y adolescencia puedan declarar la paternidad en caso de que el hijo/a no haya sido reconocido y exista un examen de ADN positivo. pero con énfasis en la titularidad del niño o adolescente Se mejoraron ostensiblemente las reglas sobre tenencia. exigibilidad y restitución de los derechos de los niños. visitas. ejercicio.FARITH SIMON CAMPAÑA
En el ámbito de la patria potestad se modifico la forma en que se otorga la autorización para que el niño y el adolescente puedan salir del país. sanciones y recursos.. Algunas de las críticas al Código de la Niñez se han centrado en esta sección por razones de carácter procesal.
los instrumentos internacionales y el Código. programas y proyectos. los Consejos Cantonales de la Niñez y Adolescencia. Los dos grandes ejes de su accionar son el garantizar la protección integral de la niñez y adolescencia y asegurar la vigencia. que son las entidades públicas de atención.
. Esta conformado por organismos. entidades y servicios públicos y privados. exigibilidad y restitución de los derechos. la Administración de Justicia Especializada de la Niñez y Adolescencia. que son el Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia. en todos los ámbitos. para asegurar la vigencia. exigibilidad y restitución de los derechos. sanciones y recursos. procedimientos. y. la descentralización y desconcentración de sus acciones. y las entidades privadas de atención. y. repartidos en tres grupos: – Organismos de definición. Estos organismos y entidades actúan de manera articulada y coordinada. controlan y evalúan las políticas.
Estos organismos en el ámbito de su competencia definen. control y evaluación de políticas. y. planes. ejecutan. la eficiencia y eficacia. otros organismos como las defensorías comunitarias. la motivación de todo acto administrativo y jurisdiccional. ejercicio. ejercicio. programas y acciones con el propósito de garantizar la protección integral de la niñez y adolescencia y define medidas. Organismos de protección. la Constitución Política y los instrumentos jurídicos internacionales”59. que de forma específica establece los siguientes principios: la participación social. la familia y la sociedad. la economía procesal. planes. basan su accionar en la Constitución Política del Estado. la legalidad.ANÁLISIS DEL CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA DEL ECUADOR
adolescentes. la corresponsabilidad del Estado. defensa y exigibilidad de derechos que son: las Juntas Locales de Protección de Derechos. establecidos en este Código. planificación. Organismos de ejecución de políticas.
Artículo 190 Código de la Niñez y Adolescencia.
Las políticas son el conjunto de orientaciones y directrices que guían las acciones que se desarrollan para asegurar la vigencia de los derechos y garantías son públicas en el sentido en que éstas son formuladas entre el Estado y la sociedad civil (más adelante veremos la naturaleza. Los órganos de definición de políticas son entendidos como los espacios responsables por velar por el cumplimiento de los derechos colectivos y difusos declarados. controlan su ejecución y absuelven consultas en los ámbitos de sus competencia. niñas y adolescentes en caso de amenaza o violación de sus derechos y garantías individuales o individualmente violados. Estos son los encargados de conocer.FARITH SIMON CAMPAÑA
Los programas se encuentran en el nivel de las acciones y pueden representar una amplísima variedad. y definen las políticas. y.
. nacionales y locales y en órganos de protección de derechos locales. su finalidad es garantizar el ejercicio y pleno goce de los derechos. vinculadas al gobierno local. promover la ejecución de medidas. son de carácter obligatorio. interponer acciones ante órganos jurisdiccionales y denunciar al Ministerio Público cuando en una violación a los derechos exista un delito. emanan de órganos debidamente autorizados. composición y atribuciones de dichos órganos). las medidas de restitución de derechos y para esto tendrían una amplia competencia que incluye. se conforman de manera paritaria entre el Estado y la Sociedad Civil. tomar las medidas de protección. en los casos puestos a su conocimiento o actuando de oficio. por lo que su enumeración será ejemplificativa. son permanentes y autónomos. directrices que deberán guiar las acciones. Los órganos de protección se encargan de proteger a los niños. y no a una acción en particular. Son entidades públicas. se refieren a las orientaciones. Los órganos administrativos del sistema se encuentran divididos en: órganos de definición de políticas.
Se garantiza que todo fallo sea motivado jurídicamente. Tres son los asuntos para los que este procedimiento es el adecuado:a) La aplicación de medidas de protección cuando se ha producido una amenaza o violación de los derechos individuales o colectivos de uno o más niños. letrada. se traslada la administración de justicia a la Función Judicial.ANÁLISIS DEL CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA DEL ECUADOR
En cuanto a la administración de justicia (jueces de la niñez y adolescencia) se produce una transformación radical. en concordancia a lo dispuesto por la Constitución. independiente. El procedimiento judicial es oral. Las entidades y servicios de atención son las instituciones públicas o privadas que ejecutan los programas. controles y supervisión de las entidades. que estaría a cargo de los Consejos locales. y heredera del modelo asistencial. y. b) el conocimiento y sanción de las infracciones sancionadas con amonestación. vigente desde 1938. especializada. que no garantizaba los principios de legalidad y debido proceso. para asegurar la equidad y legalidad de las resoluciones judiciales. con discrecionalidad regulada y sólida preparación en los fundamentos y normas que hacen la Doctrina de la Protección Integral. Este modelo se reemplazo por una judicatura unipersonal. niñas o adolescentes. autorizaciones. c) el
. condiciones de funcionamiento y demás aspectos que deben cumplir estas entidades. La ley establecerá los requisitos. Los procedimientos se han dividido en administrativos y jurisdiccionales: El procedimiento administrativo de protección de derechos se lleva frente a la junta cantonal de protección de derechos o ante el juez de la niñez y adolescencia. asistida por unidades técnicas multidisciplinarias (organismo técnico auxiliar) con funciones periciales. que únicamente podrían funcionar si cuentan con su registro y aprobación. Para garantizar los derechos de los niños. las medidas y las acciones de protección. para controlar su operación se propone la creación de un sistema de registro. niñas y adolescentes se proponen establecer una serie de procedimientos y medidas de protección. se abandonó la composición pluridisciplinaria.
de posible cumplimiento. Las medidas son aplicables tanto a los niños. perdida y restitución de la patria potestad. alimentos a la mujer embarazada. y las del Libro Tercero cuya resolución es de competencia privativa del Juez de la Niñez y Adolescencia. alimentos (y la posible declaración de paternidad derivado de la reclamación de alimentos sin prueba del estado civil). que tiene por objeto un requerimiento (orden) para la protección de los derechos colectivos y difusos de la niñez y adolescencia. y. matrícula u orden
Otra medida de protección de competencia exclusiva de los jueces de la niñez y adolescencia pero que tiene un trámite especial es el de allanamiento y recuperación víctima de una práctica ilícita (artículo 79). como a los padres o responsables de estos.FARITH SIMON CAMPAÑA
conocimiento y sanción de las irregularidades cometidas por las entidades de atención. dirigido a la persona o entidad requerida. las sanciones y los recursos. Los tres elementos finales del sistema son las medidas. algunas de las medidas de protección consideradas son: ingreso a los niños en programas de protección. Los procedimientos judiciales son dos: la acción judicial de protección. Los asuntos contenidos en el Libro Tercero son: medidas judiciales de protección(acogimiento familiar y acogimiento institucional)60. tutela y régimen de visitas. privación. limitación. que se aplica para la sustanciación de todas las materias contenidas en el Libro Segundo. adopción (qué es una medida judicial de protección pero contenida en el libro segundo). y. Los asuntos contenidos en el Libro Segundo son: el abandono del hogar. suspensión. y consiste en la imposición de una determinada conducta de acción u omisión. el procedimiento contencioso general. tenencia. En cuanto a las medidas son determinadas por la autoridad correspondiente con la finalidad de restituir los derechos de los niños. y el juzgamiento por retardo en la administración de justicia a los miembros de los Consejos de la Niñez y Adolescencia y de las Juntas de Protección.
. niñas y adolescentes que han sufrido amenaza o violación de derechos sean de carácter individual o colectivo. patria potestad y los temas relacionados: asignación. con las prevenciones contempladas en la ley.
colocación familiar y adopción. recursos provenientes de convenios de cooperación internacional. subvenciones y subsidios que fueren acordados en su favor por instituciones públicas y privadas. abrigo. las patentes anuales de operación de entidades de adopciones y de centros de desarrollo infantil privados. orden de cuidado a los propios padres o responsables. nacionales y extranjeras. sicológico o de otro tipo a los padres o responsables y al propio niño o adolescente. en el marco de sus políticas y planes locales. tasas por inscripción de entidades y programas de atención a la niñez y adolescencia. que tiene por finalidad financiar: programas y proyectos de atención a la niñez y adolescencia. tratamiento médico. recursos provenientes del Fondo de Solidaridad. En cuanto a las sanciones. el 1% de la cooperación internacional a entidades de atención a la niñez y adolescencia. y.ANÁLISIS DEL CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA DEL ECUADOR
de matriculación en establecimientos públicos o privados de educación. por los respectivos Consejo Nacional y Concejos Cantonales de la Niñez y Adolescencia. de conformidad con el reglamento aprobado para el efecto. Los Fondos serán administrados. Las de carácter penal son exclusivamente multas. se establece la posibilidad de que los gobiernos municipales puedan constituir fondos para el financiamiento de programas. donaciones. el 1% de los recursos provenientes del FODINFA. y.
. acciones e investigaciones para la niñez y adolescencia. separación del maltratante. las sanciones propuestas pueden ser de carácter civil o penal. proyectos. estas se proponen como medidas a ser aplicadas a los que violen los derechos del niño ya que los responsables de dichas violaciones pueden ser sujetos de sanciones. Libro Cuarto: Responsabilidad del Adolescente Infractor. amonestación a los padres. estudios e investigaciones sobre la niñez y adolescencia. herencias y legados que se hicieren a su favor. Además. elaborados por los organismos locales del Sistema y aprobados por el respectivo Concejo Municipal. El Fondo se nutre de los aportes. En cuanto los recursos la ley establece la existencia del Fondo Nacional para la Protección de la Niñez y Adolescencia (FONAN).
2. es decir el procedimientos y las medidas contenidas en el Código de la Niñez y Adolescencia. quién debe aplicar las normas de la legislación especializada. por tanto si se les acusa del cometimiento de delitos se toman solamente medidas de protección.
. en función de los artículos 38 y 40 de la Convención sobre los Derechos del Niño y posteriormente consolidados por la Constitución de 1998. el conocimiento y resolución de las materias relacionadas con la responsabilidad del adolescente infractor corresponde al Juez Penal. y siempre que no exista una causa de excusa o justificación. Asegura el respeto a los derechos humanos de los adolescentes y fomenta su desarrollo integral con el fin de reintegralos a la sociedad para que ejerzan a plenitud sus derechos Algunos elementos del tratamiento normativo actual son: 1. el Código confirma y perfecciona algunos aspectos que ya se esbozaron en el Código de Menores de 1992. Se reconoce que los niños y niñas (personas menores de 12 años de edad) no son responsables penalmente y son absolutamente inimputables. Los adolescentes (entre 12 y 18 años) son inimputables penalmente. es decir no pueden ser juzgados por jueces penales ordinarios62 ni se les aplica las sanciones previstas por las leyes penales.FARITH SIMON CAMPAÑA
En materia de responsabilidad penal juvenil.
Este es uno de los tema en el que se puso en evidencia la ambigüedad en la consideración de la infancia. varios buscaban que se disminuya la edad de imputabilidad a los 16 años. El sistema propuesto parte de la premisa de que el adolescente es responsable de sus actos y que la justicia penal especializada61. Una excepción a la prohibición del juzgamiento por parte de jueces penales es aquella contenida en el artículo 263 del Código que establece que en los cantones en que no exista Juez de la Niñez y Adolescencia. pero son responsables penalmente (además de responsables civilmente en los términos del Código Civil) por los delitos que cometan y están sujetos a las medidas socio-educativas establecidas en el Código si se determina que han tenido un grado de participación en el hecho del que se les acusa. ya que por un lado algunos sectores buscaban que se mantenga un tratamiento en base a la declaratoria de “situación irregular”. debe arbitrar las medidas que le correspondan como infractor. dentro de las garantías de legalidad y debido proceso.
Se aplican todas las restantes garantías del debido proceso (la única que se establece de manera diferenciada es el principio de “publicidad”. por los objetivos del proceso de juzgamiento de delitos cometidos por adolescentes infractores. 4.
. medida que se cumple en un centro especializado solo para adolescentes. El
Artículo 309 del Código de la Niñez y Adolescencia. Se establece un sistema acusatorio de conocimiento mediante audiencias. Esta se limita a los delitos más graves. 5.. y además que permite al juez especializado mantener su imparcialidad en los casos sometidos a su conocimiento.. Se garantiza plenamente el principio de legalidad en el juzgamiento a los adolescentes acusados de delitos. es decir. únicamente pueden ser juzgados por aquellas conductas tipificadas como delitos por la ley penal.ANÁLISIS DEL CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA DEL ECUADOR
La medida más compleja es la de “internamiento institucional” hasta por un máximo de cuatro años. en concordancia con la norma constitucional que encarga el ejercicio de la acción penal al Ministerio Público. etc. Los procuradores de adolescentes deben actuar. El nuevo Código estructura un procedimiento que se “toma en serio” las garantías declaradas. derecho a ser juzgado por un juez independiente e imparcial. 3. Uno de los ejemplos más notorios de esto es la creación de los “Procuradores de Adolescentes” que son fiscales especializados en adolescencia. derecho a la defensa. que existiendo para las partes impide la entrega de información a terceros). el respeto del adolescente por los derechos humanos y las libertades fundamentales de terceros. promover la reintegración del adolescente y que éste asuma una función constructiva en la sociedad”63. garantizando el principio de la debida defensa. promoviendo el fortalecimiento “. Algunos de los principios son: presunción de inocencia.
con un alto contenido garantista. totalmente oral. falle con celeridad y equidad. Todas las medidas socio-educativas son revisables y modificables si han cumplido con su objetivo. ya que se la considera excepcional. 8. 9. con múltiples salidas anticipadas (conciliación. internamiento domiciliario. A los adolescentes menores a catorce años. Se contempla un amplio catálogo de medidas socio-educativas. 10. suspensión condicional). Esta posibilidad se encuentra a cargo del Juez de Infancia y Adolescencia. servicios a la comunidad. La ejecución de las medidas socio-educativas se puede realizar en centros especializados privados. internamiento con régimen de semi-libertad. 6. 7. e. Para las contravenciones se establece un procedimiento sumario especial donde no cabe medidas de privación de la libertad.
. podrá interrogar a los testigos y peritos y contradecir la prueba. libertad asistida. el control de los programas y el financiamiento de las medidas. violación. internamiento de fin de semana. pero es responsabilidad del Estado. amonestación e imposición de reglas de conducta. Las medidas establecidas en la ley son amonestación. 11. las que tienen por finalidad “lograr la integración social del adolescente y la reparación o compensación del daño causado”. internamiento institucional64.FARITH SIMON CAMPAÑA
adolescente podrá ser escuchado. orientación y apoyo familiar. remisión.
Esta medida se aplica únicamente a adolescentes infractores mayores a catorce años de edad y por infracciones que en la legislación penal ordinaria son sancionadas con reclusión. plagio de personas y robo con resultado de muerte. El proceso diseñado es breve. se les aplicará únicamente en los delitos de asesinato. El procedimiento de impugnación garantiza que el superior. homicidio. La medida cautelar de privación de la libertad esta circunscrita a casos de extrema gravedad. reparación del daño causado. el control policial de las medidas.
3. ya que las normas de transición no establecieron de manera clara la forma.. La falta de medidas del conjunto de la institucionalidad pública para transformarse para la aplicación de la nueva legislación. y por tanto limitaron de manera sensible sus posibilidades de proteger y garantizar los derechos. 2. los plazos y los recursos que se requerían para esto. tráfico. La deficiente capacitación al conjunto de personas e instituciones involucradas en la aplicación de la ley. medidas y sanciones por parte del Congreso Nacional disminuyeron la capacidad de acción del sistema nacional descentralizado. se encuentra presidido por la esposa del Presidente de la República y maneja fondos públicos. Las normas transitorias establecieron que quienes conforman la justicia de niñez y adolescencia sean los operadores del viejo sistema.ANÁLISIS DEL CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA DEL ECUADOR
ALGUNOS PROBLEMAS DE LA LEY. la inexistencia de normas procesales para la acción judicial de protección que ha hecho que algunos administradores de justicia se nieguen a tramitar estas acciones. que consta como representante de la sociedad civil. La composición del Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia tiene una estructura que asegura la paridad entre estado y sociedad civil solamente en el discurso. lo que hace muy poco creíble que actúe de manera independiente. 4. En nuestra opinión las principales son: 1. se deriva de algunas condiciones del proceso de discusión y aprobación. La eliminación de normas procesales. quienes sin capacitación y formación adecuada se encuentran trabajando con una nueva ley aplicando viejas prácticas y concepciones.El Código de la Niñez y Adolescencia tiene algunos “problemas”. etc. Algunos ejemplos son: la eliminación de sanciones penales para los casos de explotación sexual. 5. que ha provocado que se
. otras del proceso de implementación. que como se señaló anteriormente. ya que el Instituto Nacional de la Infancia y Adolescencia (INNFA).
especialmente de los programas de atención de niños de menos de cinco años. 9. que dio como resultado un Consejo dependiente de intereses de ciertos sectores (los más numerosos) que trabajan con la niñez y adolescencia. A partir de la publicación del Código de la Niñez y Adolescencia se ha generado un debate sobre la llamada “aplicabilidad” de la ley. que se mantienen aún en varios espacios. La insuficiencia de recursos del Estado para tomar las acciones necesarias para la implantación de la ley. impide que quien resuelve no haya tenido contacto previó con el caso y por tanto se afecta la imparcialidad del juzgamiento. 7. en el proceso
. se incremente la resistencias derivadas del juzgamiento de la nueva ley con viejas concepciones ideológicas. La no separación de la autoridad judicial que trata la fase inicial del juzgamiento de los adolescentes acusados de delitos y del juzgamiento de estos. en la mayor parte de centros universitarios se continúa enseñando conceptos. debilitando de esta manera las reglas sobre aplicación directa de los derechos. Los limitados recursos humanos debidamente capacitados para acompañar el proceso de implantación de la Ley. 6. categorías y principios incompatibles con la doctrina de la protección integral. esto se deriva del divorcio que existe entre la formación de los profesionales en las universidades y los nuevos contenidos normativos. como por ejemplo la conformación del Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia. especialmente en la mayor parte de la formación universitaria. 8. Una cultura “reglamentarista” que ha hecho depender la aplicación de la ley a la existencia de un conjunto de normas de carácter secundario. o para desarrollar los programas y proyectos que se derivan de la misma. 10. el mismo que se produjo tras un largo y complejo proceso.FARITH SIMON CAMPAÑA
reproduzcan viejas prácticas en la aplicación del Código o. La demora en la toma de decisiones claves. Retos de la implementación.
Esto especialmente por los intentos de que el Código de la Niñez y Adolescencia sea declarado inconstitucional65. especialmente. por razones poco claras desde la perspectiva intelectual. el peticionario es un ex – funcionario del servicio judicial de menores apoyado. No hay duda de que el Código de la Niñez y Adolescencia esta vigente ya que esto se refiere. Cuando hablamos de validez o legitimidad nos referimos a la conformidad de las normas del instrumento con las normas de jerarquía superior en el ordenamiento jurídico. por una serie de firmas recogidas por una asociación de madres que considera que las reglas para el cobro de pensión alimenticias son menos eficaces y por un ex – Presidente de la Corte Nacional de Menores. validez o legitimidad y eficacia.
Una demanda de inconstitucionalidad en contra del Código se presentó ante el Tribunal Constitucional a fines del 2003. como todos sabemos esta vigente desde el 3 de julio del año pasado. la cual ha recibido rechazo de todos los sectores y que estamos seguros que si el tribunal actúa conforme a derecho la desechara en su totalidad. a que la norma fue regularmente aprobada.
. que ha demostrado una abierta oposición a la doctrina de la protección integral. por tanto que existe jurídicamente y se vuelve de observancia obligatoria (algunos autores dicen que se vuelve exigible en términos jurídicos). Esta afirmación la hacemos al margen de la anecdótica existencia de una infundada demanda de inconstitucional presentada al Tribunal Constitucional. se debe corresponder a la Constitución y a los instrumentos internacionales. de hecho fue redactado pensando en compatibilizar la legislación nacional con estos instrumentos. una vez que se cumplió la vacatio legis prevista en el Código publicado en el Registro Oficial de 3 de enero (debemos recordar que existieron normas de vigencia anticipada como las relativas a la justicia especializada y hay otras normas que tienen un plazo mayor de vigencia. El Código. como por ejemplo el plazo de 18 meses para la organización de los Consejos Cantonales). en este caso por la naturaleza orgánica del Código. No existe dudas sobre la correspondencia del Código con estos instrumentos. promulgada y publicada de acuerdo a las disposiciones vigentes.ANÁLISIS DEL CÓDIGO DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA DEL ECUADOR
de defensa del Código hemos insistido en diferenciar vigencia. en su sentido técnico-formal. Finalmente cuando hablamos de eficacia nos estamos refiriendo a que es capaz de producir los efectos previstos en sus disposiciones.
algunas de ellas con efectos inmediatos. de la participación de la sociedad civil.
Quito. aunque podía ser mejor. etc. como algunos críticos al Código utilizan el concepto. otras que requieren del accionar humano que debe tomar las medidas necesarias para que sean efectivas sus disposiciones. Sin embargo.. del rol de la familia. a promover su aplicación y trabajar sobre su perfeccionamiento. porque se correspondía a exigencias de normas superiores que establecieron la base de los nuevos conceptos. conductas humanas”. En este sentido. cuando hablamos de aplicabilidad. estamos afirmando que la norma jurídica debe tener la posibilidad cierta de regular el comportamiento humano. En este sentido nos parece que el Código de la Niñez y Adolescencia no podía ser de otra forma. en correspondencia a una nueva comprensión de la infancia y sus derechos. o no. etc. marzo del 2004
. de la organización del Estado. que no se innovan las soluciones a viejos y nuevos problemas. una herramienta. estamos convencidos de que existen muchos aliados y aliadas dispuestas a usar la herramienta. que los conceptos no se transforman. la aplicabilidad. se convierte en un reto transformador. se refiere a la compatibilidad. procedimientos. ya que es el objetivo de toda regla jurídica. su utilidad depende de su uso. de un Estado que se niega a asumir una nueva forma de organización. Como dijimos antes en el Código podemos encontrar una diversidad de normas. de mentalidades cerradas y conservadoras que creen que el mundo no cambió. de la legislación con una cultura “jurídica” nacional. instituciones y visiones. “regir relaciones. como hemos dicho muchas otras veces la ley es un instrumento. La aplicabilidad. a comprometerse con el cambio.FARITH SIMON CAMPAÑA
En este último sentido. de lo local.
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