Source: http://docplayer.pl/1146379-Edycja-opracowana-dzieki-wsparciu-fundacji-batorego.html
Timestamp: 2018-02-26 04:30:08+00:00
Document Index: 102439623

Matched Legal Cases: ['Art. 16', 'Art. 15', 'art. 16', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 6']

EDYCJA OPRACOWANA DZIĘKI WSPARCIU FUNDACJI BATOREGO - PDF
EDYCJA OPRACOWANA DZIĘKI WSPARCIU FUNDACJI BATOREGO
Download "EDYCJA OPRACOWANA DZIĘKI WSPARCIU FUNDACJI BATOREGO"
2 REDAKCJA MERYTORYCZNA I AKTUALIZACJA: BARBARA IMIOŁCZYK REDAKCJA TECHNICZNA I KOREKTA: JOANNA Z. MUSIAŁKOWSKA-GOMÓŁKA ILUSTRACJE: TOMASZ MANIEWSKI EDYCJA OPRACOWANA DZIĘKI WSPARCIU FUNDACJI BATOREGO 2
3 ABC SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO (PORADNIK NIE TYLKO DLA RADNYCH) SPIS TREŚCI WSTĘP (BARBARA IMIOŁCZYK)... 7 SAMORZĄD TERYTORIALNY (JERZY REGULSKI)... 9 Podstawowe pojęcia... 9 Samorządność i samorząd Samorząd terytorialny Samorząd jest władzą publiczną Samodzielność samorządów Zasada pomocniczości i decentralizacja administracji Zasada pomocniczości Decentralizacja Transformacja ustrojowa Dynamika przemian ustrojowych Partia kieruje, a rząd rządzi Ustrój państwa demokratycznego Budowa samorządu terytorialnego Co dalej? Społeczeństwo obywatelskie Trudności rozwoju społeczności lokalnych Społeczeństwo obywatelskie GMINA POWIAT WOJEWÓDZTWO (BARBARA IMIOŁCZYK, WŁODZIMIERZ PUZYNA) Zasadniczy podział terytorialny państwa Zadania jednostek samorządu terytorialnego Organy stanowiące a organy wykonawcze Współpraca jednostek samorządu UPRAWNIENIA I OBOWIĄZKI RADNEGO (TOMASZ MORDEL, GRZEGORZ JANKOWSKI) Mandat radnego Nabycie mandatu Zawieszenie mandatu Wygaśnięcie mandatu
4 Obowiązki Utrzymywanie więzi z mieszkańcami Udział w pracach rady (sejmiku) oraz pracach innych instytucji samorządowych Oświadczenie majątkowe radnego Oświadczenie dotyczące małŝonki/a radnego/radnej Uprawnienia Uprawnienia kontrolne Ochrona prawna Ochrona trwałości stosunku pracy oraz zwolnienia od pracy Diety i zwrot kosztów podróŝy słuŝbowych Zakazy Zakaz wykonywania określonego zatrudnienia Zakaz łączenia funkcji Zakaz podejmowania dodatkowych zajęć Zakaz przyjmowania darowizn Zakaz naduŝywania funkcji Ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej FINANSE SAMORZĄDU (WŁODZIMIERZ PUZYNA) Dochody BudŜet Gospodarka finansowa samorządu SAMORZĄD A FUNDUSZE UNIJNE (BARBARA IMIOŁCZYK) Polskie województwa na tle regionów Unii Europejskiej Fundusze unijne w Polsce Samorząd województwa a rozwój regionalny Zasada partnerstwa w dysponowaniu funduszami ZARZĄDZANIE W SAMORZĄDZIE (ALEKSANDER NOWORÓL) Zarządzanie publiczne Pojęcie zarządzania Ewolucja rozumienia zarządzania w samorządzie Cele publiczne Style zarządzania publicznego Instrumenty zarządzania publicznego Gospodarka komunalna Pojęcie gospodarki komunalnej Usługi powszechne o charakterze uŝyteczności publicznej
5 Informatyzacja zarządzania PLANOWANIE ROZWOJU LOKALNEGO (ALEKSANDER NOWORÓL) Polityka rozwoju Pojęcie rozwoju lokalnego Polityka rozwoju jako instrument zarządzania Elementy planowania rozwoju Planowanie społeczno-gospodarcze Strategia rozwoju lokalnego Programy operacyjne Gospodarowanie przestrzenią Krajowy i wojewódzki system planowania rozwoju przestrzennego Polityka przestrzenna gminy WspółzaleŜność planów i programów SAMORZĄD A GOSPODARKA LOKALNA (TOMASZ KAYSER) Samorząd a działalność gospodarcza Wspieranie małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) Rynek pracy Pozyskiwanie inwestorów zewnętrznych Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) NADZÓR I KONTROLA (GRZEGORZ JANKOWSKI) Nadzór a kontrola Nadzór nad samorządem Zasady ogólne nadzoru Środki nadzoru Postępowanie nadzorcze Nadzwyczajne środki nadzoru Kontrola działalności organów samorządowych Kontrola zewnętrzna Kontrola wewnętrzna WSPÓŁPRACA I KONTAKTY ZEWNĘTRZNE (DOMINIK GÓRSKI, PRZEMYSŁAW FENRYCH) Partycypacja społeczna Co to właściwie jest partycypacja społeczna i po co nam ona?
6 Rozwój kontaktu obywateli z władzą lokalną Kto powinien inicjować obywatelskie uczestnictwo? Radny jako organizator partycypacji obywatelskiej Organizacje pozarządowe partnerem samorządu Organizacje pozarządowe w społeczeństwie obywatelskim Organizacje pozarządowe klient czy partner samorządu? Działania na rzecz organizacji pozarządowych Współpraca zagraniczna Stowarzyszenia międzynarodowe Komu słuŝą kontakty zagraniczne? ETYKA W SAMORZĄDZIE (PRZEMYSŁAW FENRYCH, GRAśYNA KOPIŃSKA) Radny i urzędnik samorządowy osoby pełniące funkcje publiczne Ograniczenia ustawowe dotyczące radnych i pracowników samorządowych Ograniczenia ustawowe dotyczące radnych Ograniczenia ustawowe dotyczące pracowników samorządowych Kodeksy etyczne Przejrzysty samorząd kształtowanie struktury, procedur i obyczajów Trzy drogi walki z korupcją w administracji Infrastruktura etyczna w urzędzie Budowa etycznego samorządu Rezultaty Akcji Społecznej Przejrzysta Polska PROCEDURY I TECHNIKI PRACY RADNEGO (DOMINIK GÓRSKI, PRZEMYSŁAW FENRYCH) Skuteczny udział w pracach rady Silny wójt i słaby radny? Jak być skutecznym Korzystanie z dokumentacji Dokumenty kierunkowe Pozostałe dokumenty Przygotowanie i obieg dokumentów Kontakt z mieszkańcami i mass media Dlaczego się kontaktować? Podstawowe zasady dobrej komunikacji Formy kontaktów z mieszkańcami Radny w mediach Zasady współpracy z mediami WYKAZ PUBLIKACJI, Z KTÓRYMI WARTO SIĘ ZAPOZNAĆ
7 WSTĘP BARBARA IMIOŁCZYK Szanowni Państwo, Oddajemy do Waszych rąk ABC samorządu terytorialnego. Poradnik nie tylko dla radnych. Jest to juŝ trzecia edycja Poradnika. Pierwszą wydaliśmy w 2002 roku, po wyborach samorządowych, z myślą o tych, którzy po raz pierwszy uzyskali społeczny mandat radnej i radnego. Druga wydana została po wyborach samorządowych w 2006 roku. Obie edycje spotkały się z bardzo dobrym przyjęciem i cieszyły się duŝą popularnością nie tylko po wyborach ale w trakcie całej kadencji SłuŜyły nowo wybranym radnym praktyczną pomocą w wykonywaniu codziennych obowiązków, zachęcały do poszerzenia wiedzy koniecznej do właściwego wykonywania mandatu. Zainteresowanie Poradnikiem przekroczyło krąg odbiorców, do których był on pierwotnie kierowany. Czytelnicy nie będący radnymi szukali w nim podstawowej, podanej w przystępny sposób wiedzy o samorządzie terytorialnym. Dlatego teŝ przygotowując obecną edycję, myśleliśmy o szerszym kręgu odbiorców, co znajduje odbicie w tytule i podtytule. Jest ona zaktualizowana pod kątem obowiązującego prawa i nieznacznie tylko poszerzona. Mamy nadzieję, Ŝe dzięki upowszechnieniu Poradnika przed tegorocznymi wyborami samorządowymi, będzie on słuŝył równieŝ kandydatkom i kandydatom na radnych. A po wyborach - nowo wybranym radnym. Uzyskanie społecznego zaufania, potwierdzonego mandatem radnego, związane jest z wielką odpowiedzialnością. Wyborcy powierzają lokalnym politykom odpowiedzialność za jakość Ŝycia w gminie, powiecie, województwie; za poziom świadczonych usług, rozwój wspólnoty lokalnej i regionalnej. Przy przygotowaniu się do wyborów, a potem przy wykonywaniu obowiązków, przydatna będzie róŝnorodna wiedza zawarta w Poradniku. Zarówno ta o miejscu samorządu terytorialnego w polskim systemie władz publicznych, jak i ta o prawach i obowiązkach radnego, a takŝe ograniczeniach wynikających z pełnienia mandatu. RównieŜ wiedza o systemie nadzoru i kontroli czy procedurach pracy radnego pomoŝe lepiej wykonywać codzienne obowiązki. Społeczne zaufanie jest fundamentem władzy publicznej. Bez niego kaŝda władza, pozbawiona moralnych podstaw działania, staje się karykaturą. Dlatego teŝ podstawową troską - podstawowym zadaniem lokalnych polityków - staje się zachowanie uzyskanego w wyborach zaufania, a nawet jego poszerzenie w trakcie sprawowania mandatu. Dla ugruntowania i poszerzenia zaufania istotny jest sposób sprawowania mandatu. Nie chodzi tylko o działanie zgodne z prawem, ale równieŝ z zasadami etycznymi. O tym traktuje jeden z rozdziałów. Zaufanie buduje się w stałym kontakcie i we współpracy ze środowiskiem lokalnym. Nie sposób przecenić roli, jaką aktywny i otwarty na współpracę z mieszkańcami radny moŝe spełnić w swojej społeczności. Otwartość, aktywność, dialog, partnerstwo, współpraca, to postawy i wartości wzmacniające demokrację lokalną i czyniące ją prawdziwie obywatelską. Takiemu otwartemu na współpracę sprawowaniu mandatu poświęcony jest jeden z rozdziałów Poradnika. Mamy nadzieję, Ŝe informacje w nim zawarte pomogą przygotować się do wyborów samorządowych oraz zachęcą do poszerzania i pogłębiania wiedzy o samorządzie. Nasz Poradnik to tylko ABC samorządu terytorialnego. 7
8 Obecna edycja Poradnika przygotowana została dzięki wsparciu finansowemu Fundacji Batorego. Dziękujemy! 8
9 SAMORZĄD TERYTORIALNY JERZY REGULSKI Podstawowe pojęcia Samorządność i samorząd Samorządność to samo-rządzenie, a więc rozwiązywanie własnych spraw, przez samych zainteresowanych, na własną odpowiedzialność. Samorząd to instytucja, która tworzy ramy prawne dla samorządności obywateli. Aby samorządność mogła mieć miejsce, musi istnieć pewna grupa ludzi, która ma wspólne interesy i wspólne sprawy do rozwiązania, a więc pewna wspólnota. Samorząd to system słuŝący do reprezentowania jej interesów i rozwiązywania jej własnych spraw. Zatem samorząd obejmuje: - wspólnotę zainteresowanych ludzi, - władze, które ci ludzie wybierają dla rozwiązywania wspólnych spraw, - majątek naleŝący do tej wspólnoty, - urzędy, przedsiębiorstwa i róŝne instytucje, powoływane przez wspólnotę, - róŝne narzędzia, w tym instrumenty prawne, słuŝące realizacji wspólnych celów. W zaleŝności od kryteriów wyodrębniania tych wspólnot, istnieją róŝne formy samorządu: - samorząd pracowniczy, który słuŝy rozwiązywaniu spraw pracowników danego przedsiębiorstwa, - samorząd zawodowy, który słuŝy rozwiązywaniu spraw wyodrębnionych grup zawodowych, np. lekarzy, adwokatów i in. - samorząd terytorialny, który słuŝy rozwiązywaniu spraw mieszkańców pewnego terenu. W kaŝdym z tych przypadków chodzi o inne grupy ludzi i inne rodzaje interesów, tym samym kaŝdy z wymienionych wyŝej samorządów ma inny zakres działania. Samorząd terytorialny. Zasady samorządu terytorialnego określa Europejska Karta Samorządu Lokalnego, która jest międzynarodową konwencją, ratyfikowaną i podpisaną przez Polskę. Stwierdza ona, Ŝe samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnej, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Ci mieszkańcy stanowią zatem pewną wspólnotę. Art. 16 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stwierdza: Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału administracyjnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. To kluczowe stwierdzenie jest powtórzone w ustawach o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa. 9
10 Pojęcie gmina, powiat czy województwo naleŝy rozumieć zawsze dwojako: jako pewien obszar i jako wspólnotę mieszkańców zamieszkujących ten obszar. Stwierdzają to ustawy o samorządzie terytorialnym. Podstawę istnienia samorządu terytorialnego stanowi obowiązujące prawo, które określa takŝe zakres spraw przekazanych samorządom oraz środki, jakimi one mogą się posługiwać. Konstytucja RP bardzo wyraźnie formułuje prawa samorządu. Art. 15 ust. 1 stwierdza: Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Z kolei art. 16 ust. 2 mówi: Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Samorządność oznacza, Ŝe lokalna wspólnota podejmuje wszystkie decyzje we własnym interesie, ale i na własną odpowiedzialność. To nierozerwalne połączenie praw i odpowiedzialności stanowi klucz do zrozumienia istoty samorządu. Trzeba zawsze pamiętać, Ŝe mając prawo do podejmowania decyzji, ponosi się zawsze odpowiedzialność za ich skutki. Samorząd jest władzą publiczną Samorząd terytorialny jest instytucją publiczną, do której wszyscy członkowie wspólnoty naleŝą obowiązkowo. Decyzje władz samorządowych obowiązują wszystkich mieszkańców. Tym róŝni się samorząd od dobrowolnych stowarzyszeń. Samorząd stanowi władzę publiczną, której wszyscy muszą się podporządkować. Nikt nie moŝe się wypisać z gminy albo powiatu. Samorządy działają w ramach państwa. Państwo jest tą organizacją wszystkich obywateli, która odpowiada za ich bezpieczeństwo w najszerszym znaczeniu tego słowa oraz za stworzenie moŝliwości rozwoju. Działalność samorządów dotyczy więc tylko pewnych fragmentów spraw publicznych i musi być podporządkowana ogólnokrajowemu prawu i interesom obywateli państwa jako całości. Dlatego tylko część spraw jest przekazywana samorządom jako zadania własne, za które w pełni ponoszą odpowiedzialność. Natomiast zawsze w gestii administracji rządowej pozostaną te sprawy, które muszą być regulowane w jednakowy sposób na terenie całego kraju w imię równości wszystkich obywateli. W gestii administracji rządowej muszą teŝ pozostać wszystkie instytucje kontrolne odpowiedzialne za przestrzeganie prawa. Samodzielność samorządów Wykonywanie zadań przez samorząd terytorialny gwarantują przyznane mu podstawowe atrybuty samodzielności, w szczególności: - osobowość prawna, - prawo własności i niezaleŝne dysponowanie własnym majątkiem, - prawo uchwalania własnego budŝetu i dysponowania swymi środkami finansowymi, a takŝe zaciągania poŝyczek, kredytów, emisji obligacji itp. zgodnie z ustawą o finansach publicznych, - własna administracja, - prawo do ustalania sposobu realizacji swych zadań, - prawo do ustalania organizacji urzędu, własnych przedsiębiorstw i innych własnych jednostek. 10
11 Samodzielność samorządu terytorialnego jest gwarantowana przez Konstytucję i inne ustawy. Podlega ochronie sądowej (art. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 6 ustawy o samorządzie województwa). Samorząd ma prawo zaskarŝyć do sądu powszechnego wszelkie działania, które naruszają jego samodzielność. Zasada pomocniczości i decentralizacja administracji Zasada pomocniczości Zasada pomocniczości (w angielskim: subsidiarity, stąd czasami uŝywana jest nazwa: zasada subsydiarności) jest jedną z podstaw organizacji państwa demokratycznego. Wywodzi się ze Starego Testamentu i stała się stałym elementem nauki społecznej Kościoła. Obowiązuje w Unii Europejskiej, regulując stosunki między Komisją Europejską a rządami państw członkowskich. Konstytucja RP równieŝ przywołuje ją w preambule jako zasadę, na której ma opierać się podział odpowiedzialności poszczególnych organów władzy publicznej. Przyjmując człowieka jako podstawowy podmiot wszelkich spraw, zasada pomocniczości głosi, Ŝe inne instytucje powinny być tworzone jedynie jako pomocnicze w stosunku do działań i potrzeb poszczególnej osoby. Zatem gmina ma się zajmować tym, czego pojedynczy człowiek wraz z rodziną nie moŝe wykonać. Powiat powinien być traktowany jako pomocniczy w stosunku do gminy, a województwo w stosunku do powiatu. Ta sama zasada odnosi się równieŝ do państwa i jego rządu. Państwo ma być pomocnicze w stosunku do wszystkich instytucji i organizacji, działających w jego ramach i będących niejako bliŝej obywatela. Władze Unii Europejskiej mogą się zajmować tylko takimi sprawami, których poszczególny kraj nie jest w stanie rozwiązać samodzielnie. Zasada pomocniczości zapobiega zagroŝeniom suwerenności poszczególnych państw członkowskich. Mamy tu do czynienia z niejako odwróconą hierarchią. Instytucje są nadbudowywane tam, gdzie organizacje mniejsze, połoŝone bliŝej obywatela nie są w stanie realizować bardziej złoŝonych zadań. Zasada pomocniczości odrzuca zaleŝność hierarchiczną. Jak moŝna bowiem wymagać, aby jednostka niŝsza była podporządkowana wyŝszej, jeśli ta ostania ma być jedynie pomocnicza w stosunku do tej niŝszej? To stwierdzenie ma fundamentalne znaczenie, 11
12 bowiem dawny ustrój wpoił obywatelom przekonanie, Ŝe np. starosta jest zwierzchnikiem wójta, a minister ich obu. Dlatego uwaŝano, Ŝe urzędnik z centrum ma więcej wiedzy i znaczenia niŝ urzędnik gminny. Do świadomości społecznej nie przeniknął jeszcze fakt, Ŝe - zgodnie z zasadą pomocniczości - ma być odwrotnie. Rola starosty jest pomocnicza w stosunku do zadań wójta, a urzędnik centrum ma wspomagać samorządy i zajmować się jedynie tym, czym one nie mogą. Jakkolwiek sama zasada nie ma bezpośredniej mocy prawnej, to jednak wyznacza kierunki, w jakich poszczególne regulacje prawne mają kształtować ustrój państwa i kompetencje poszczególnych jego organów. Decentralizacja Zasada pomocniczości wyznacza podział kompetencji. Przyjęcie zasady, Ŝe państwo jest organizacją pomocniczą, oznacza ograniczanie kompetencji administracji rządowej, a więc ich decentralizację i przekazywanie w dół jednostkom znajdującym się bliŝej obywatela. Trzeba jednak odróŝnić decentralizację od dekoncentracji. Decentralizacja - to przekazanie władzy i środków pomiędzy autonomicznymi jednostkami, natomiast dekoncentracja - to przekazanie uprawnień w dół w ramach tego samego systemu zarządzającego. Uprawnienia dekoncentrowane moŝna w kaŝdej chwili cofnąć. Odpowiedzialność za ich właściwe wykorzystanie pozostaje bowiem w gestii tego samego ośrodka, który jedynie dla zwiększenia efektywności przekazał pewne zadania do wykonania podporządkowanej sobie jednostce. Przykładem dekoncentracji jest np. przekazanie uprawnień do załatwiania pewnych spraw oddziałom terenowym jakiejś agencji rządowej. Odpowiedzialność pozostaje w tych samych rękach, a przekazanie ma tylko ułatwić sposób wykonania zadania. W przypadku decentralizacji sprawa wygląda inaczej. Przekazanie uprawnień i odpowiedzialności następuje bowiem nie w wyniku jednostronnej decyzji, ale jako skutek zmiany prawa, obejmującego przekazanie uprawnień wraz z odpowiedzialnością za realizację pewnych zadań. Cofnięcie ich wymaga znowu zmiany prawa. Przekazanie uprawnień jakiegoś ministerstwa władzom lokalnym jest decentralizacją, gdyŝ następuje zmiana odpowiedzialności. To nie minister, lecz wójt czy starosta będą odpowiadali za wykonanie przekazanych zadań. Jest oczywiste, Ŝe w przypadku reform administracyjnych chodzi o decentralizację, a nie dekoncentrację. Pierwsza zmienia ustrój instytucjonalny państwa, druga - tylko sposób wykonywania zadań. Podkreślenie tego zróŝnicowania wydaje się konieczne. W scentralizowanym państwie komunistycznym zbyt często pod hasłem decentralizacji delegowano jedynie kompetencje podporządkowanym jednostkom. Zresztą we wszechogarniającym państwie trudno mówić o decentralizacji, poniewaŝ nie ma tam miejsca na niezaleŝne ustrojowo jednostki. Decentralizacja państwa oznacza ograniczanie zadań i odpowiedzialności administracji rządowej. Te zadania i środki niezbędne dla ich realizacji, są przekazywane ustawowo organom samorządowym, w tym przede wszystkim władzom regionalnym i lokalnym, wybieranym bezpośrednio przez mieszkańców poszczególnych jednostek terytorialnych. Problem decentralizacji jest szczególnie istotny w Polsce, która musi przekształcić dawny, scentralizowany ustrój w ustrój demokratyczny, słuŝący potrzebom swych obywateli. 12
13 Transformacja ustrojowa Dynamika przemian ustrojowych Ustroje poszczególnych państw podlegają stałym przemianom. Te przemiany dotyczą w szczególności ustrojów władz samorządowych. Organizacja i sposób działania tych ostatnich jest bowiem bezpośrednim odbiciem stanu świadomości społeczeństwa, jego tradycji i umiejętności, wzorów zachowań, stanu gospodarki, dostępnych technologii, środowiska naturalnego i wielu innych czynników. Podlegają one stałej ewolucji. Gospodarka się rozwija. Powstają nowe moŝliwości podróŝowania i łączności. Ludzie zmieniają swe nawyki i nabierają nowych umiejętności. Dlatego system samorządowy równieŝ musi się zmieniać. I tak się dzieje. We wszystkich krajach Europy Zachodniej, o ugruntowanych i stabilnych ustrojach, w okresie po drugiej wojnie światowej dokonano wielu głębokich reform samorządu terytorialnego. A w niektórych krajach przeprowadzono je nawet dwu- lub trzykrotnie. Nie istnieje zatem ostateczny model ustroju. KaŜdy stan ustroju jest przejściowy, odpowiada aktualnym potrzebom i moŝliwościom społeczeństwa. Jest oczywiste, Ŝe będziemy dokonywać dalszych zmian w obecnie obowiązujących ustawach i regulacjach prawnych, gdyŝ nasza gospodarka i społeczeństwo będą się rozwijać. Będą powstawać nowe potrzeby, jak równieŝ będą wzrastać moŝliwości ich zaspokojenia. Nie naleŝy tej stałej ewolucji ustroju traktować jako negatywnej oceny aktualnych reform. Systemy społeczne i gospodarcze nie mogą pozostać stabilne. Będą one zawsze ewoluować, adaptując się do zmieniających się warunków. Ustrój państwa musi być teŝ dostosowywany do tych zmian. Ustrój w Polsce przechodzi szczególnie głębokie przemiany. Ustroje w państwach Europy Zachodniej kształtowały się przez wieki czy dziesięciolecia. My musimy przeprowadzić wszelkie reformy w bardzo krótkim czasie, jeśli chcemy dołączyć do państw demokratycznych. Dlatego okres tak zwanej transformacji ustrojowej wymaga wielkiego wysiłku i pokonania wielu trudności. KaŜda zmiana, korzystna dla jednych, jest niekorzystna dla innych. KaŜda zmiana wymaga dostosowania się do niej ludzi i sposobu ich działania. A wiadomo, Ŝe szybciej moŝna zmienić prawo niŝ ludzkie przyzwyczajenia. Dlatego ludzie boją się zmian i często im się przeciwstawiają. Tymczasem bez kontynuowania reform nie osiągniemy poziomu rozwoju dawniejszych członków Unii Europejskiej. Nasze opóźnienie w stosunku do krajów Europy Zachodniej jest skutkiem negatywnych działań ustroju politycznego. Doświadczenia z okresu PRL dowiodły, Ŝe scentralizowany ustrój był nieefektywny i całkowicie blokował wszelki rozwój. Ogromna większość występujących dziś trudności jest właśnie z tym związana. Dlatego rozwaŝania o problemach samorządu nie mogą być prowadzone w oderwaniu od polskiej konkretnej rzeczywistości, którą odziedziczyliśmy po dawnym ustroju. Partia kieruje, a rząd rządzi To hasło dobrze odzwierciedlało stosunki panujące w ustroju komunistycznym. Partia była organem decyzji, a państwo organem wykonawczym. Społeczeństwo zaś miało podąŝać w wyznaczanych przez ideologię i jej praktyczne interpretacje kierunkach. Jego wola była nieistotna. Ta orientacja ideologiczna wymagała silnej centralizacji systemu decyzyjnego. Odrzucono zasadę podziału władz na: ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, która obowiązuje we wszystkich państwach demokratycznych. Wprowadzono natomiast zasadę jednolitej władzy państwowej, zgodnie z którą państwo i jego administracja obejmowały wszystkie dziedziny Ŝycia publicznego, wkraczając równieŝ w sprawy prywatne 13
14 poszczególnych osób. Wszystkie struktury administracji państwowej, tak tej ogólnej, jak i gospodarczej, były zorganizowane w formie hierarchicznych piramid. Tylko bowiem takie struktury pozwalały na właściwe zarządzanie, oparte na przekazywaniu poleceń, a więc na jednokierunkowej komunikacji. Dotyczyło to równieŝ administracji terytorialnej, która stanowiła kluczowy instrument zarządzania państwem. Rady gminne były podporządkowane radom wojewódzkim, a te z kolei Radzie Państwa. Naczelnicy gmin byli z jednej strony podporządkowani radom, ale jednocześnie byli podwładnymi wojewodów, a ci odpowiedniemu ministrowi. Oczywiście w tak zbiurokratyzowanej strukturze nie mogło być mowy o Ŝadnej własnej inicjatywie, szczególnie, gdy gminy nie miały osobowości prawnej, zarządzały jedynie własnością państwową w granicach nadanych im pełnomocnictw, a finanse lokalne stanowiły część budŝetu państwa, uchwalanego przez Sejm. Ustrój państwa demokratycznego Państwo nie jest czymś abstrakcyjnym, lecz formą organizacji bytu konkretnego narodu, konkretnych mieszkańców na konkretnym terytorium. Rola i ustrój państwa muszą być zatem dostosowane do potrzeb obywateli, a więc do zasad państwa demokratycznego. Odziedziczony ustrój tym zasadom nie odpowiadał. Demokratyczne państwo nie moŝe być aparatem ucisku, ani nawet narzucać swoim obywatelom jedynie słusznych rozwiązań. Państwo musi być rozumiane jako wspólne dobro wszystkich obywateli, a jego celem i racją istnienia ma być stworzenie wszystkim właściwych warunków wszechstronnego rozwoju - zabezpieczenie podstaw dobrobytu, porządku prawnego, warunków rozwoju kultury, zagwarantowanie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego. Funkcją państwa nie jest zarządzanie, lecz tworzenie stabilnych i bezpiecznych ram dla działalności osób, przedsiębiorstw czy grup obywatelskich. Rozwój nie jest bowiem wynikiem działalności państwa, ale sumą wyników działań poszczególnych osób czy organizacji. Państwo moŝe ten rozwój ułatwiać lub utrudniać. MoŜe powodować, Ŝe osiągnięte rezultaty będą pomnaŝane lub teŝ zmarnotrawione. Ale na pewno nie moŝe zastępować działań samodzielnych podmiotów. Państwo powinno zajmować się tylko tym, czym musi. To, czym nie musi, powinno przekazać innym, którzy znacznie lepiej i efektywniej to zrobią. Ta filozofia jest całkowicie odmienna od obowiązującej w socjalizmie. Państwo powinno w zasadniczy sposób ograniczyć swe funkcje. Oznacza to nie tylko konieczność prywatyzacji gospodarki, ale równieŝ ograniczenie ingerencji administracji w róŝne dziedziny Ŝycia. Państwo naleŝy decentralizować, zgodnie z zasadą pomocniczości. Budowa samorządu terytorialnego. Stworzenie samorządu terytorialnego jest podstawą wszelkich reform ustrojowych. W Polsce pierwszym krokiem było utworzenie samorządnych gmin w 1990 roku, w oparciu o wieloletnie studia prowadzone wcześniej. Pierwsze koncepcje reformy samorządowej powstały w 1981 roku i następnie były rozwijane przez kolejne lata. Przełamano wtedy pięć podstawowych monopoli państwa autorytarnego: - monopol polityczny, gdyŝ wybory 1990 r. były pierwszymi w pełni wolnymi i demokratycznymi; 14
15 - monopol władzy publicznej, gdyŝ władze lokalne uzyskały konstytucyjne prawo wykonywania wielu funkcji publicznych w imieniu własnym, zatem powstała sfera spraw publicznych, wyłączonych spod zwierzchności rządu; - monopol własności publicznej, gdyŝ w 1990 r. gminy uzyskały osobowość prawną i przejęły znaczną część własności państwowej; - monopol finansów publicznych - w przeszłości budŝety gminne stanowiły część budŝetu państwa, w 1990 r. nastąpiło ich wyodrębnienie i władze lokalne uzyskały swobodę dysponowania własnymi finansami; - monopol administracji publicznej, gdyŝ od 1990 r. pracownicy samorządowi nie są - jak poprzednio - urzędnikami państwowymi. Obecnie obowiązujący podział administracyjny kraju (szerzej omówiony w rozdziale Gmina powiat województwo) naleŝy uznać za satysfakcjonujący i nie ma potrzeby dokonywania istotniejszych korekt. Podział powinien być stabilny, gdyŝ kaŝda zmiana wprowadza zawsze nowe problemy i dezorganizuje administrację. Wprowadzenie w 2002 roku bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast stanowiło bardzo powaŝną zmianę ustrojową. Zlikwidowano kolektywne zarządy, powierzając szefom gmin pełnię władzy. Uzyskali dzięki temu bardzo silną pozycję, jednoosobowo zarządzając majątkiem gminy i personelem urzędów, a takŝe jednoosobowo podejmując decyzje administracyjne. Modyfikując wewnętrzny ustrój gmin nie zmodyfikowano jednak przepisów dotyczących uprawnień i wzajemnych relacji między wójtami i burmistrzami a radami, co prowadziło do wielu zbędnych konfliktów. Odwołanie wójta czy burmistrza moŝe nastąpić jedynie w wyniku referendum. Jednak przepisy określające minimalny próg frekwencji powodowały, Ŝe prawie wszystkie referenda były nieskuteczne. W wyniku tych doświadczeń wprowadzono w 2005 roku nowelizacje ustawowe, obniŝające progi referendalne oraz wprowadzające moŝliwość zastępstwa wójta czy burmistrza w przypadku niemoŝności pełnienia ich funkcji. W 2006 roku wprowadzono nowelizację ordynacji wyborczej, umoŝliwiając blokowanie list, co stwarza przywileje dla powstających bloków, m. in. pozwala na przejmowanie przez ugrupowania silniejsze głosów oddanych na komitety, które nie przekroczą pięcioprocentowego progu. To uprzywilejowanie silnych spowodowało obniŝenie szans wyborczych inicjatyw obywatelskich na rzecz list partyjnych. Zaowocowało to radykalnym zmniejszeniem liczby zarejestrowanych lokalnych komitetów wyborców. Pełne oceny skutków nowelizacji ordynacji moŝliwe będą dopiero po wyborach. NaleŜy odnotować powstanie ruchu na rzecz jednomandatowych okręgów wyborczych, który tą drogą dąŝy do ograniczenia wpływu partii politycznych na kształtowanie składu rad gminnych. Inicjatywa ta nie zyskała jednak odpowiedniego poparcia klubów parlamentarnych. Co dalej? Transformacja ustrojowa nie została zakończona. W dziedzinie samorządu terytorialnego osiągnięto bardzo duŝo, lecz pozostało jeszcze wiele spraw do rozwiązania. Do najwaŝniejszych naleŝą: - unormowanie systemu finansów publicznych, - rozpoczęcie procesu kształtowania profesjonalnej administracji lokalnej i przeciwdziałanie jej upartyjnieniu, 15
16 - uporządkowanie wewnętrznego ustroju władz gminnych, niezbędnego w związku z wprowadzeniem wyborów bezpośrednich wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, - dokonanie analizy działalności powiatów i wprowadzenie niezbędnych korekt dla wzmocnienia współpracy między powiatami a gminami, szczególnie na obszarach wiejskich, a takŝe pomiędzy miastami na prawach powiatów a otaczającymi je powiatami ziemskimi, - dokonanie analizy i niezbędnych korekt, dotyczących relacji między administracją rządową i jej zadaniami, a władzami samorządowymi, które chroniłyby samorządy przed tendencjami administracji rządowej do powtórnej centralizacji państwa, - praktyczne wprowadzenie zasad jawności decyzji władz lokalnych i kontroli społecznej nad ich działalnością, dla zwiększenia zaufania społecznego i przeciwdziałania występującym zjawiskom korupcji, - podjęcie niezbędnych kroków dla nawiązania szerszej współpracy z organizacjami pozarządowymi, reprezentującymi społeczności lokalne, - usprawnienie i zdecentralizowanie procedur przyznawania współfinansowania projektów lokalnych ze środków Unii Europejskiej. Proces dostosowywania polskiego ustroju do zadań państwa demokratycznego będzie trwał jeszcze szereg lat. Pomimo tego trzeba jednoznacznie stwierdzić, Ŝe dotychczasowa działalność samorządów wykazała, iŝ stanowią one jedną z podstawowych sił wspierających rozwój kraju i trudno sobie nawet wyobrazić, jak Polska mogłaby bez nich funkcjonować. Społeczeństwo obywatelskie. Trudności rozwoju społeczności lokalnych. Proces przekształceń ustrojowych polega nie tylko na zmianach prawa i organizacji państwa, ale równieŝ na przekształcaniu świadomości i zachowań obywateli. U podstaw idei samorządności leŝy przekonanie, Ŝe istnieją wspólnoty mieszkańców pewnych obszarów. Jeśli takie wspólnoty nie istnieją, to oczywiście nie ma kto decydować o wspólnych sprawach, a więc nie moŝe istnieć samorządność. W Polsce proces kształtowania się wspólnot mieszkańców gmin przebiega powoli. Brak jest tradycji w tym zakresie i brak wśród mieszkańców zrozumienia, Ŝe istnieją wspólne interesy, które moŝna rozwiązywać tylko wspólnymi siłami. Jest to złe dziedzictwo naszej historii. Przez prawie dwa ostatnie stulecia Polska była pod okupacją innych państw. Wszelka władza była więc władzą obcą. Wytworzył się model myślenia, oparty na podziale MY i ONI. MY - to biedni, rządzeni, poddani obcej władzy. ONI - to ci, którzy rządzą nami, zawsze nam nieprzyjaźni i wrogo do nas nastawieni. Ten podział utrwalił się w naszej świadomości i, nawet obecnie, wszyscy reprezentujący jakąkolwiek władzę są zaliczani do tej drugiej kategorii ludzi nieprzyjaznych i nie zasługujących na zaufanie. Takie nastawienie uniemoŝliwia kształtowanie się wspólnot lokalnych, integrujących społeczności lokalne wraz z wybranymi przez nie władzami lokalnymi. Trudności powiększyła polityka władz poprzedniego ustroju, które obawiały się kaŝdej formy organizacji społeczeństwa. Stworzono system, w którym społeczeństwo było zorganizowane wokół miejsca pracy, a nie wokół miejsca zamieszkania. Organizacje partyjne, będące organami rzeczywistej władzy, były zlokalizowane przy zakładach pracy. Symbioza władz politycznych i kierownictw jednostek gospodarczych, decydujących o pracy i zarobkach, uzaleŝniały społeczeństwo całkowicie od państwa. W tych warunkach nie było 16
17 miejsca na Ŝadne przejawy samorządności w układzie terytorialnym i nie istniały Ŝadne formy instytucjonalne, pozwalające na formułowanie celów i interesów społeczności lokalnych. Pozostałości tego systemu zarządzania resortowego utrudniają do dziś decentralizację państwa. Wieloletnie funkcjonowanie ówczesnego ustroju oduczyło ludzi samorządności. System nie premiował przedsiębiorczości i inicjatywy. Premiował bierność i w tym duchu ludzi wychowywał. Ta polityka nałoŝyła się na bardzo negatywne skutki społeczne przymusowych przesiedleń z okresu wojny i późniejszych wielkich migracji. Zniszczyły one w duŝym stopniu tradycyjne więzi lokalne. Więzi te powoli się odtwarzają. Wzrastająca liczba róŝnorodnych inicjatyw lokalnych tego dowodzi. Jednak proces ten jest zbyt powolny i wymaga wsparcia. Społeczeństwo obywatelskie Społeczeństwem obywatelskim nazywamy społeczeństwo, w którym poszczególne osoby czują się obywatelami swego państwa i członkami społeczności lokalnych. Oznacza to, Ŝe rozumieją i uznają wspólne interesy, Ŝe czują się współodpowiedzialni za rozwój społeczności, do których naleŝą i chcą aktywnie uczestniczyć w realizacji wspólnych celów. Świadomy obywatel wie, Ŝe będzie odnosił korzyści, gdy społeczność, do której naleŝy, będzie się rozwijała. Zna swe prawa, określające, w jaki sposób moŝe korzystać z tych osiągnięć i w jaki sposób moŝe uczestniczyć w sprawowaniu władzy lub jej kontroli. Ale znając i korzystając z przysługujących mu praw, świadomy obywatel wie, Ŝe działanie na rzecz wspólnoty jest jego obowiązkiem, od którego nie wolno mu się uchylać. Obowiązki są bowiem nierozerwalnie związane z prawami. Społeczeństwa obywatelskiego nie moŝna stworzyć nakazem czy ustawą. Jego budowa jest procesem długotrwałym, gdyŝ wymaga przemian świadomości ludzi i wykształcenia odpowiednich wzorów zachowań. Proces ten przebiega znacznie wolniej niŝ zmiany legislacji czy organizacji państwa. Dlatego obecnie jest on opóźniony w stosunku do przekształceń w innych dziedzinach Ŝycia, takich jak gospodarka czy przebudowa ustroju. Władze samorządowe powinny przywiązywać wielką wagę do współpracy z pozarządowymi organizacjami obywatelskimi, które są ich naturalnymi partnerami w rozwiązywaniu problemów lokalnych. Nie chodzi jednak jedynie o to, aby te organizacje wykonywały na zlecenie władz lokalnych niektóre z zadań o charakterze charytatywnym czy społecznym. WaŜne jest to, aby społeczeństwo lokalne, zorganizowane w róŝnorodnych organizacjach, brało udział w wyznaczaniu celów rozwoju gminy czy powiatu i aktywnie współuczestniczyło w ich realizacji. 17
18 GMINA POWIAT WOJEWÓDZTWO BARBARA IMIOŁCZYK, WŁODZIMIERZ PUZYNA 1. Jak kształtuje się zasadniczy podział terytorialny państwa? 2. Czym zajmują się gminy, powiaty i województwa? 3. Jaki ma sens i jakie korzyści przynosi współpraca między jednostkami samorządu terytorialnego? Zasadniczy podział terytorialny państwa Podstawowym celem reformy administracji publicznej realizowanej w latach było stworzenie zdecentralizowanego systemu nowoczesnej administracji wypełniającej sprawnie i efektywnie zadania publiczne, łatwo dostępnej dla obywateli, demokratycznie kontrolowanej. Pierwszy etap reformy nastąpił w 1990 roku i w swojej istocie polegał na zmianie sposobu zarządzania podstawowymi usługami publicznymi na szczeblu gminnym. Administracja gminna działająca do 1990 roku w jednolitym systemie administracji państwowej została wyodrębniona i podporządkowana lokalnemu organowi przedstawicielskiemu - demokratycznie wybranej radzie gminy. Tym samym biurokratyczna kontrola działania administracji lokalnej została zastąpiona kontrolą obywatelską. W ten sposób doszło do rozbicia administracyjnego monopolu państwa: powstała niezaleŝna administracja samorządowa. Jednocześnie rozbite zostały kolejne monopolistyczne domeny totalitarnego państwa: budŝetowa, finansowa, majątkowa i polityczna. Gmina została wyposaŝona w majątek komunalny, własne źródła finansowe, osobowość prawną. Jej wyłącznym prawem stało się decydowanie o lokalnym budŝecie. Nadzór nad działalnością samorządu ze strony administracji rządowej sprowadzony został do badania legalności działania władz samorządowych. Powodzenie pierwszego etapu reformy zachęcało do pogłębienia procesu decentralizacji i przekazania przez administrację rządową władzom lokalnym zadań o charakterze ponadgminnym i regionalnym. Prace nad drugim etapem reformy samorządowej prowadził intensywnie rząd Hanny Suchockiej w latach Dymisja rządu w 1993 roku spowodowała ich przerwanie. Zasadę decentralizacji państwa i podstawowe załoŝenia ustroju samorządu terytorialnego w Polsce wytyczyła nowa Konstytucja w 1997 roku. Realizacja drugiego etapu reformy samorządowej podjęta została przez rząd Jerzego Buzka i nastąpiła z początkiem 1999 roku. Owocem drugiego etapu reformy decentralizacyjnej było utworzenie dwóch nowych typów jednostek samorządowych: powiatu i samorządowego województwa. Z reformą wiązała się powaŝna korekta zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Konieczne było określenie granic terytorialnych nowych jednostek, w taki sposób, aby zapewnić im optymalne warunki wykonywania zadań, a zarazem zminimalizować koszty wdroŝenia nowego systemu. Przyjęto zasadę, iŝ powiaty składać się będą z całych obszarów graniczących ze sobą gmin. W analogiczny sposób województwa zostały zbudowane z powiatów. Tworząc nowy podział terytorialny, podjęto zarazem działania na rzecz uporządkowania struktury organizacyjnej administracji państwowej. Zlikwidowana została większość pionów administracji specjalnej działających w niezaleŝnych od siebie strukturach, 18
19 a ich funkcje wpisane zostały do wykazu zadań nowych jednostek zespolonej administracji samorządowej lub rządowej. W ten sposób zrealizowana została zasada sprawowania władzy administracji ogólnej w jednolitym układzie terytorialnym. Szczególną kategorią zadań powiatu uczyniono powiatowe słuŝby, inspekcje i straŝe (straŝ poŝarna, policja, inspekcja sanitarna, weterynaryjna itp.). Stawały się one jednocześnie elementami zespolonej administracji powiatu, z drugiej zaś strony podlegały słuŝbowo zwierzchnictwu w strukturze administracji rządowej. Samorząd powiatowy otrzymał istotny wpływ na działanie słuŝb, inspekcji i straŝy (finansowanie za pośrednictwem budŝetu powiatowego, zatwierdzanie planów działania, kontrola działalności, współdecydowanie o obsadzie funkcji kierowników). JuŜ po roku 1999 na skutek działania lobby centralistycznego nastąpiło ograniczenie wpływu powiatu na policję (poprzez wyjęcie budŝetu policji z budŝetu powiatu) a następnie ograniczenie wpływu powiatu na inspekcję weterynaryjną i sanitarną. Podstawową przesłanką w budowaniu struktury powiatów była deklaracja woli gmin. Utworzono 308 powiatów i 65 miast na prawach powiatów, czyli gmin miejskich wykonujących równocześnie zadania powiatu. Siatka powiatów utworzona w 1998 roku była bardzo zbliŝona do układu powiatów istniejącego przed ich likwidacją w 1974 roku. W zamiarach autorów reformy leŝało utworzenie silnych, samowystarczalnych ekonomicznie województw samorządowych. Z teoretycznych badań wynikała liczba 8 województw. Przyczyny polityczne zdecydowały, Ŝe projekt rządowy przewidywał utworzenie 12 województw, a ostateczna ich liczba uchwalona przez Sejm wynosi 16. Powołując województwo samorządowe, reformatorzy zakładali, Ŝe perspektywicznym zadaniem polskich województw stanie się planowanie i zarządzanie rozwojem regionalnym przy wsparciu finansowym europejskich funduszy strukturalnych i Funduszy Spójności. Zdawano sobie sprawę z faktu, Ŝe od stopnia opanowania przez polską administrację regionalną umiejętności wykorzystania procedur europejskiej polityki wspierania rozwoju zaleŝeć będą w duŝej mierze efekty gospodarcze integracji Polski z Unią Europejską. Obecnie w Polsce obowiązuje trójstopniowy podział terytorialny państwa. Nie ustają dyskusje nad jego dalszymi korektami. Najwięcej kontrowersji dotyczy powiatów. Niektórzy eksperci postulują redukcję ich liczby do ok , uzasadniając tę zmianę przesłankami ekonomicznymi. Z drugiej strony pojawiają się postulaty tworzenia nowych powiatów, wspierane uzasadnieniem potrzeb społecznych. Ocena zasadniczego podziału terytorialnego przeprowadzona w grudniu 2000 roku wykazała, Ŝe nowy podział nie budzi większych społecznych kontrowersji. Jedyną stwierdzoną jego wadą jest nadanie statusu miast na prawach powiatu zbyt duŝej liczbie nieduŝych miast. Okalające je powiaty nie mają odpowiedniej infrastruktury instytucji koniecznych do wypełniania swoich funkcji, ich mieszkańcy muszą korzystać z usług świadczonych przez sąsiednie miasto na prawach powiatu. Wynikiem oceny była korekta podziału. Z dniem 1 stycznia 2002 utworzono 7 nowych powiatów, dokonano takŝe zmiany granicy między województwem śląskim i małopolskim. Po korektach obecnie funkcjonuje 314 powiatów ziemskich oraz 65 powiatów grodzkich czyli miast na prawach powiatu. 19
20 Zadania jednostek samorządu terytorialnego Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Jej zadaniem jest zaspokajanie wszystkich podstawowych potrzeb mieszkańców członków gminnej wspólnoty. W dziedzinie społecznej gmina odpowiada za oświatę (do poziomu gimnazjum włącznie), mieszkalnictwo, podstawową opiekę medyczną, pomoc społeczną, opiekę nad bezdomnymi, biblioteki, ośrodki kultury. W dziedzinie infrastruktury technicznej do zadań gminy naleŝy: budowa i utrzymanie dróg, dostarczanie wody, elektryczności, gazu i ciepła, kanalizacja, wywóz śmieci, prowadzenie wysypisk, transport publiczny. W sferze porządku i bezpieczeństwa publicznego: utrzymanie porządku, ochrona przeciwpoŝarowa i przeciwpowodziowa, straŝe gminne. WaŜnymi zadaniami gminy są takŝe: planowanie przestrzenne, gospodarka gruntami, ochrona środowiska, utrzymanie zieleni, cmentarzy, targowisk. Oprócz zadań własnych gminy wykonują zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (meldunki, urzędy stanu cywilnego, część zadań z zakresu pomocy społecznej). W świetle Konstytucji gmina jest najwaŝniejszym typem wspólnoty samorządowej. Władze gminne są najbliŝej obywatela, mieszkańcy szukają u nich oparcia i pomocy we wszystkich sprawach, takŝe i tych, na które gmina nie ma wpływu i za które formalnie nie odpowiada. Nadzieje i oczekiwania mieszkańców powodują, Ŝe misja gminy ewoluuje w kierunku instytucji odpowiedzialnej za wszystkie aspekty losu i bytu członków wspólnoty. Doświadczenia wydarzeń w gminach dotkniętych lawinowym wzrostem bezrobocia wskazują, Ŝe do rangi najwaŝniejszych zadań samorządu gminnego naleŝy działanie na rzecz tworzenia nowych miejsc pracy i przeciwdziałania bezrobociu. Samorząd gminny dla uniknięcia zaskoczenia spiętrzeniem problemów socjalnych i społecznym związanych z upadkiem działających na jego terenie przedsiębiorstw musi stale śledzić ich losy, zabiegać o inwestorów, czynnie angaŝować się w działania prewencyjne, prowadzić aktywną politykę rozwoju wyrastającą z planów strategicznych. Strategia rozwoju powinna stać się fundamentem polityki edukacyjnej, inwestycyjnej, promocyjnej. Kompleksowe podejście do zarządzania rozwojem stało się nakazem chwili. Umiejętność rozwiązywania problemów społecznych stanowi, obok wspierania rozwoju gospodarczego, największe wyzwanie dla władz gminnych. Powiat jest jednostką samorządową, która zgodnie z przyjętymi załoŝeniami reformy samorządowej wypełnia zadania lokalne o charakterze ponadgminnym. Dominującymi zadaniami powiatu są zadania z zakresu sfery społecznej: prowadzenie szkół ponadgimnazjalnych, ochrona zdrowia (prowadzanie szpitali powiatowych), prowadzenie instytucji kultury (teatry, muzea), pomoc społeczna (powiatowe centra pomocy rodzinie, domy opieki), pomoc niepełnosprawnym, aktywizacja rynku pracy, obsługa bezrobotnych. WaŜnym zadaniem jest odpowiedzialność za transport zbiorowy i drogi publiczne. W dziedzinie porządku i bezpieczeństwa publicznego powiat odpowiada za ochronę przeciwpoŝarową i przeciwpowodziową, zapobieganie nadzwyczajnym zagroŝeniom Ŝycia i zdrowia ludzi, działania związane z usuwaniem skutków katastrof, obronę cywilną. W dziedzinie porządku przestrzennego i ekologii powiat jest odpowiedzialny za zadania z zakresu geodezji, kartografii, administracji architektoniczno budowlanej, gospodarki wodnej, ochrony środowiska i przyrody, rolnictwa, leśnictwa, rybactwa. Województwo samorządowe jest jednostką administracyjną o charakterze regionalnym. W odróŝnieniu od gminy i powiatu województwo świadczy usługi publiczne w ograniczonym zakresie. Jego podstawowym zadaniem jest prowadzenie działań na rzecz rozwoju regionalnego. Władze województwa są odpowiedzialne za sformułowanie strategii rozwoju, opracowanie programów osiągania celów strategicznych, koordynację współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, partnerów gospodarczych i społecznych 20