Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/statni-pamatkova-pece-urceni-pravniho-vztahu-prohlaseni-za-kulturni-pamatku.p3702.html
Timestamp: 2020-02-17 19:37:11+00:00
Document Index: 56408089

Matched Legal Cases: ['§ 2', 'zákona č. 22', '§ 2', '§ 3', '§ 8', '§ 42', 'zákona č. 20', 'zákona č. 22', '§ 2', 'zákona č. 20', '§ 3', '§ 42', 'zákona č. 20', '§ 142', 'zákona č. 22', '§ 8', 'zákona č. 20', '§ 2', 'soud ', '§ 142', 'soud ', '§ 7', 'soud ', '§ 42', 'soud ', '§ 7', 'soud ', '§ 4', 'soud ', 'zákona č. 65', '§ 7', 'zákona č. 69', '§ 42', 'soud ', '§ 7', '§ 7', '§ 1', '§ 7', '§ 42', '§ 104', '§ 109', '§ 42', 'soud ', '§ 142', 'soud ', 'soud ', '§ 42', '§ 2', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'čl. 8', 'zákona č. 100', '§ 7', '§ 7', '§ 3', '§ 4', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 7', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 2', '§ 42', '§ 42', '§ 2', '§ 42', '§ 42', '§ 4', '§ 42', 'soud ', 'soud ', '§ 42', '§ 16', '§ 9', 'zákona č. 338', 'soud ', '§ 42', '§ 3', '§ 42', 'soud ', 'soud ', '§ 42', 'zákona č. 20', '§ 142', '§ 42', '§ 142', '§ 141', '§ 142', '§ 142', '§ 142', '§ 142', 'soud ', '§ 142', '§ 142', '§ 42', '§ 141', '§ 3', '§ 2', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 42', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 65', '§ 79', '§ 82', '§ 101', 'soud ', 'soud ', '§ 8', '§ 8', 'soud ', 'čl. 11', '§ 2', '§ 8']

Státní památková péče: určení právního vztahu; ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
Státní památková péče: určení právního vztahu; prohlášení za kulturní památku
k § 2 odst. 1 zákona č. 22/1958 Sb., o kulturních památkách*)*)
k § 2, § 3, § 8 odst. 1 a § 42 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění účinném ke dni 22. 11. 2013
I. Za účinnosti zákona č. 22/1958 Sb., o kulturních památkách, se věc stávala kulturní památkou ze zákona tím, že naplnila znaky kulturní památky vymezené v § 2 odst. 1 tohoto zákona. Za účinnosti zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, se věc stává kulturní památkou právní mocí rozhodnutí o prohlášení věci kulturní památkou. Jde o
rozhodnutí vydávané na základě § 3 tohoto zákona.
II. Skutečnost, že ve vztahu k určité věci existoval ke dni 1. 1. 1988 zápis ve státních seznamech kulturních památek, je
z hlediska přechodného ustanovení v § 42 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, pro zachování statusu této věci jako kulturní památky.
III. Řízení o určení právního vztahu (§ 142 správního řádu) nemůže sloužit jako procesní nástroj pro zpětný přezkum toho, zda zápis památky do státních seznamů kulturních památek byl proveden v souladu s tehdy účinnými předpisy, jde-li o zápis, který v těchto seznamech existoval ke dni 1. 1. 1988, který sem byl zanesen za účinnosti zákona č. 22/1958 Sb., o kulturních památkách, a který jasně identifikuje zapsanou památku.
IV. Za mimořádně závažný důvod pro zrušení prohlášení věci za kulturní památku ve smyslu § 8 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, je možno považovat i posun v oblasti poznání vlastností věci, která je kulturní památkou, pokud posun v oblasti tohoto poznání vyvrátí, že tato věc v současné době naplňuje znaky památky uvedené v § 2 tohoto zákona.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 2. 2018, čj. 9 As 330/2016-192)
č. 3151/2015 Sb. NSS a č. 3314/2015 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 284/2012 Sb., č. 36/1994 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 35/94), č. 70/2000 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 309/99).
Martin K. proti Ministerstvu kultury o určení právního vztahu, o kasační stížnosti žalovaného.
Rozhodnutím ze dne 22. 11. 2013 ministr kultury zamítl rozklad proti rozhodnutí ze dne 30. 4. 2013, jímž žalovaný v řízení o určení právního vztahu deklaroval, že dům na stavební parcele v katastrálním území Dolní Javoří v obci Lázně Bělohrad je kulturní památkou.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který rozhodnutí ministra kultury zrušil rozhodnutím ze dne 24. 11. 2016, čj. 9 A 211/2013-74. Městský soud nepřisvědčil námitce, že Ministerstvo kultury bylo vázáno návrhem, jímž žalobce zahájil řízení o určení právního vztahu dle § 142 správního řádu. Nebylo proto vadou, že Ministerstvo kultury vydalo
rozhodnutí o tom, že žalobcova nemovitost je kulturní památkou, ačkoli se žalobce svým návrhem domáhal deklarace, že o památku nejde. V řízení o určení právního vztahu je možno deklarovat kladnou skutečnost, i když se navrhovatel domáhá deklarace záporné skutečnosti.
Žalobcův dům byl do státního seznamu kulturních památek zapsán dne 28. 5. 1984, tedy v době účinnosti zákona o kulturních památkách ve znění účinném do 31. 12. 1987. Podkladem pro zápis do tohoto seznamu bylo „
“ vystupující ve vnější formě dopisu odboru kultury Okresního národního výboru v Jičíně ze dne 5. 12. 1983 adresovaného Krajskému středisku památkové péče a ochrany přírody. Městský soud vyhodnotil, že zmíněné „
“ (dopis) není rozhodnutím o zápisu do státních seznamů kulturních památek ve smyslu § 7 odst. 3 zákona o kulturních památkách.
Městský soud poukázal na přechodné ustanovení v § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči, dle něhož platí: „
“ Dále uvedl, že slova „
podle dřívějších právních předpisů
“ v citovaném ustanovení vykládá tak, že má jít o soulad zápisu s dřívějšími předpisy, nikoli pouze provedení zápisu v režimu dřívějších předpisů. Zápisu do státních seznamů kulturních památek mělo předcházet pravomocné rozhodnutí o zápisu, o němž se mělo vést správní řízení, což se v posuzované věci nestalo. Nebylo totiž vydáno správní rozhodnutí s požadovanými náležitostmi a nebylo jednáno s tehdejšími vlastníky domu.
Dále městský soud zmínil, že i pokud by dopis odboru kultury Okresního národního výboru v Jičíně ze dne 5. 12. 1983 měl být rozhodnutím o zápisu památky do státních seznamů kulturních památek, šlo by o nicotné rozhodnutí. Pravomoc vydávat takové rozhodnutí měly dle § 7 odst. 3 zákona o kulturních památkách výkonné orgány krajských národních výborů, nikoli okresní národní výbor, který byl původcem zmíněného dopisu.
Městský soud však nepřisvědčil námitce, že zápis ve státních seznamech kulturních památek nemá všechny náležitosti. Poukázal na § 4 vyhlášky č. 116/1959 Úředního listu, o evidenci kulturních památek (dále jen „vyhláška č. 116/1959 Ú. l.“), dle něhož se do seznamů kulturních památek zapisují základní údaje o památce a o skutečnostech, které se k ní nebo k památkové rezervaci vztahují, jakož i údaje o jejich změnách. Ze zápisu ve státních seznamech kulturních památek je zřejmé, ve které obci se předmětný dům nachází, jaké má číslo popisné, je zřejmé pořadové číslo zápisu a označení dokumentu, na jehož základě zápis proběhl.
Městský soud uzavřel, že k zápisu předmětného domu do státních seznamů kulturních památek došlo neoprávněně bez existence pravomocného správního rozhodnutí vydaného věcně příslušným správním orgánem, tj. bez právního důvodu.
Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Nesouhlasil se závěrem městského soudu, že o zápisech do státních seznamů kulturních památek po účinnosti zákona č. 65/1960 Sb., o národních výborech, měly rozhodovat výkonné orgány krajských národních výborů. Dle jeho názoru byl totiž zákonem o národních výborech z roku 1960 nepřímo novelizován § 7 odst. 3 zákona o kulturních památkách a pravomoc rozhodovat o zápisu do státních seznamů kulturních památek přešla na okresní národní výbory, což zůstalo zachováno i za účinnosti zákona č. 69/1967 Sb., o národních výborech (dále jen „zákon o národních výborech z roku 1967“). Pro podporu tohoto závěru stěžovatel odkázal na dobovou odbornou literaturu, vládní návrh zásad zákona o státní památkové péči, důvodovou zprávu k zákonu o národních výborech z roku 1967, směrnice Ministerstva školství a kultury z roku 1961 a 1962, jakož i na současný komentář k zákonu o státní památkové péči. Poukázal rovněž na údaje od Národního památkového ústavu, z nichž vyplývá, že okresní národní výbory za účinnosti zákona o kulturních památkách běžně rozhodovaly o zápisu památek do státních seznamů kulturních památek.
Stěžovatel dále zmínil, že památkou byla za účinnosti zákona o kulturních památkách věc, která splňovala znaky vymezené v zákoně, aniž by o tom bylo třeba vydat
rozhodnutí. Nyní platný a účinný zákon o státní památkové péči má jiná východiska, jelikož se na jeho základě vydávají
rozhodnutí o prohlášení věci nebo stavby za kulturní památku. Z tohoto důvodu považuje stěžovatel za nepřípadný odkaz na nález Ústavního soudu ze dne 23. 6. 1994, sp. zn. I. ÚS 35/94, který se vztahoval k zákonu o státní památkové péči. Rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních památek učiněné za účinnosti zákona o kulturních památkách nelze připodobňovat k rozhodnutí o prohlášení věci či stavby kulturní památkou za účinnosti nyní platného zákona o státní památkové péči.
Rozhodnou okolností pro posouzení statusu věci je samotná existence zápisu ve státních seznamech kulturních památek ke dni 1. 1. 1988, tj. k prvnímu dni účinnosti zákona o státní památkové péči. Pokud by mělo mít význam rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních památek, muselo by přechodné ustanovení v § 42 zákona o státní památkové péči být formulováno jinak. Pro účely daného ustanovení by musela být shledána
(či neexistence) samotného zápisu do státních seznamů kulturních památek, městský soud však nezpochybnil, že takový zápis ode dne 28. 5. 1984 existuje.
Za neodůvodněný považuje stěžovatel odklon městského soudu od závěrů, které zaujal v jiném rozsudku (rozsudku sp. zn. 5 A 103/2010). Šlo o závěry, že podmínkou pro to, aby bylo možné považovat věc za kulturní památku, je zápis do státního seznamu nemovitých kulturních památek podle dřívějších právních předpisů, nikoli rozhodnutí o tomto zápisu.
Dle stěžovatele rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních památek dle § 7 odst. 3 zákona o kulturních památkách nemělo
účinky, proto nenabývalo právní moci a nepůsobilo ani právní účinky. Proces evidence kulturní památky v nynější věci proběhl v souladu s předpisy tak, že okresní komise státní památkové péče na svém zasedání projednala, zda jednotlivé věci a nemovitosti mají být zapsány do státních seznamů kulturních památek. O jejich zápisu následně rozhodl odbor kultury okresního národního výboru, jednalo se však pouze o pokyn krajskému středisku státní památkové péče a ochrany přírody k zápisu věci do příslušného státního seznamu kulturních památek. Tím se nezakládaly, neměnily ani nerušily práva či povinnosti dosavadních vlastníků. Zákon o kulturních památkách tento pokyn označoval jako rozhodnutí, nestanovil však jeho formu. Ve skutečnosti šlo o jiný úkon správního orgánu. Rozhodnutí o zápisu se nezasílalo vlastníkovi či uživateli památky, neboť mu bylo zasláno až vyrozumění o provedení zápisu do státního seznamu kulturních památek. Není proto rozhodné, že nebylo nalezeno rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních památek či doklad o tom, že bylo tehdejšímu vlastníku doručeno.
Žalobce v reakci na kasační stížnost poukázal na § 7 odst. 3 zákona o kulturních památkách a § 1 odst. 3 vyhlášky č. 116/1959 Ú. l. k provedení tohoto zákona. V obou zmíněných předpisech se pojednává o tom, že rozhodnutí o zápisu památky do státních seznamů kulturních památek vydávají výkonné orgány krajských národních výborů. Dané předpisy platily do 31. 12. 1987 a nebyly novelizovány, a to ani zákonem o národních výborech z roku 1960, ani zákonem o národních výborech z roku 1967. Pravomoc vydávat rozhodnutí o zápisu nebyla nikdy přenesena na jiný orgán. Rezortní směrnice, které odporovaly zákonu, nemohou mít význam. Pokud nebylo rozhodnutí vydáno k tomu příslušným orgánem, jde o nicotné rozhodnutí.
Rozhodnutí o zápisu památky do státních seznamů kulturních památek bylo schopné zasáhnout práva vlastníka takové památky, jelikož s vlastnictvím památky je spojena řada povinností. Dle § 7 odst. 1 zákona o kulturních památkách byly chráněny i památky na seznamech nezapsané. Význam tohoto ustanovení ale žalobce spojuje jen s ranými fázemi účinnosti zákona o kulturních památkách.
Bez rozhodnutí o zápisu nemohl proběhnout samotný zápis do státních seznamů kulturních památek. A bez pravomocného rozhodnutí nelze věc považovat za kulturní památku ani na základě přechodného ustanovení v § 42 zákona o státní památkové péči. Statut věci jako kulturní památky se nepochybně dotýká práv jejího vlastníka, k čemuž žalobce odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 23. 6. 1994, sp. zn. I. ÚS 35/94. Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 18. 5. 2000, sp. zn. III. ÚS 307/99, ani ústavní předpis v daném případě nemohl sám o sobě zasáhnout do vlastnických vztahů. Tím spíše to musí platit dle žalobce o zákonu. Žalobce navrhl kasační stížnost zamítnout.
Ve svém následném vyjádření ze dne 3. 3. 2017 se stěžovatel vymezil vůči úvahám žalobce o tom, že rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních památek mělo vliv na práva a povinnosti vlastníků. Zápis měl totiž jen evidenční charakter, k čemuž stěžovatel poukázal na znění právní úpravy a důvodové zprávy k zákonu o kulturních památkách. Zároveň odmítl spojování památkové péče s vyvlastňováním. Nesouhlasil rovněž s tvrzením, že státní památková péče byla před rokem 1989 nástrojem totalitárního státu sloužícím k útisku vlastníků. Nebývalé zhoršení stavu památkového fondu nebo jeho přímé ničení (jak tomu bylo např. v případě historického centra Mostu) svědčí o tom, že ochranu kulturního dědictví komunistický režim jen propagandisticky deklaroval bez odrazu v praxi.
Žalobce dne 22. 9. 2017 doručil Nejvyššímu správnímu soudu své vyjádření, kde uvedl, že argumentaci, kterou stěžovatel uplatnil v řízení o kasační stížnosti, nezmínil v řízení o žalobě. Takovou argumentaci žalobce považuje za nepřípustnou dle § 104 odst. 4 s. ř. s. a § 109 odst. 5 s. ř. s. Již jen z důvodu právní jistoty poznamenal, že řízení o zápisu do státních seznamů kulturních památek bylo jedinou příležitostí, kdy mohl vlastník uplatňovat svá práva, nesouhlasí tedy s oddělováním rozhodnutí o zápisu a samotného zápisu.
Žalobce zdůraznil, že sousloví „
“ v § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči nelze mechanicky vykládat jako zápis do seznamu, a to klidně i bez zákonného podkladu. Ve vztahu k provedení zápisu by měl být stále vnímán i předchozí postup, který má zápisu předcházet. Pokud neexistuje rozhodnutí o zápisu, nemá zápis podklad a je na něj třeba hledět, jako by neexistoval. Dále se žalobce podrobně vyjádřil k tomu, který orgán měl pravomoc vydávat rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních památek. Vymezil se rovněž proti stěžovatelově zmínce o dobové aplikaci právního řádu jako celku.
Stěžovatel ve svém vyjádření ze dne 25. 10. 2017 rozebral své stanovisko k otázce, který orgán měl pravomoc vydávat rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních památek před rokem 1988.
Ve vyjádření ze dne 15. 1. 2018 žalobce pokračoval v polemice s názory stěžovatele ohledně otázky, který orgán měl pravomoc vydávat rozhodnutí o zápisu do státních seznamů kulturních památek.
V.c) Vznik památkové ochrany podle zákona o kulturních památkách z roku 1959 a dle zákona o státní památkové péči z roku 1987
[41] Nejvyšší správní soud konstatuje, že ve věci, kde správní orgán prvního stupně vedl řízení o určení právního vztahu (§ 142 správního řádu), se správní orgány a městský soud zabývaly přezkumem zákonnosti provedení zápisu do státních seznamů kulturních památek, k němuž došlo dne 28. 5. 1984. Nejvyšší správní soud shledal, že posuzování, zda v roce 1984 byl zápis do státních seznamů kulturních památek proveden v souladu s právními předpisy, překračuje okruh otázek, které je možno v řízení o určení právního vztahu posuzovat s ohledem na charakter tohoto řízení v kombinaci s úpravou v § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči.
[43] Památka byla v § 2 odst. 1 zákona o kulturních památkách vymezena pomocí zákonem vymezených znaků. Dle tohoto ustanovení platilo: „
Památkou je kulturní statek, který je dokladem historického vývoje společnosti, jejího umění, techniky, vědy a jiných oborů lidské práce a života, nebo jest jí dochované historické prostředí sídlištních celků a architektonických souborů, anebo věc, která má vztah k význačným osobám a událostem dějin a kultury
.“ Věc se za účinnosti zákona o kulturních památkách stala památkou naplněním zmíněných znaků, tj. památkou se věc stávala ze zákona splněním stanovených znaků.
[44] Za nepřípadný v daném ohledu Nejvyšší správní soud považuje odkaz žalobce na nález Ústavního soudu ze dne 18. 5. 2000, sp. zn. III. ÚS 307/99, N 70/18 SbNU 121, č. 70/2000 Sb. ÚS, dle něhož „
ústavní předpis sám o sobě není s to zasáhnout do konkrétních individuelních vlastnických vztahů, ale jako takový představuje toliko (ústavní) podklad pro následné (správní) rozhodnutí, jímž by v intencích prováděcího zákona vlastnické vztahy k následně zavodněným pozemkům jako individuálním správním aktem mohly být změněny
“. Nejvyšší správní soud konstatuje, že v případě, který Ústavní soud posuzoval, šlo o otázku zániku vlastnického práva a jeho přechodu na jiný subjekt (tj. otázku, zda vlastnické právo mohlo zaniknout jen na základě čl. 8 odst. 2 ústavního zákona č. 100/1960 Sb. ve znění účinném do 22. 4. 1990). Míra intenzity zásahu do práv vlastníka spojená s památkovou ochranou je nesrovnatelně nižší, než je tomu u plného zániku vlastnického práva, proto není přiléhavé odkazovat na uvedený nález.
[45] Dle § 7 odst. 1 zákona o kulturních památkách platilo: „
Památky se zapisují z evidenčních důvodů do státních seznamů památek. Chráněny jsou i památky do těchto seznamů nezapsané.
“ Zápisu památek do státních seznamů kulturních památek se týkal § 7 odst. 3 daného zákona, dle něhož platilo: „
Národní kulturní památky se zapisují do příslušného seznamu na základě rozhodnutí vlády, že památka je národní kulturní památkou (§ 3). V ostatních případech rozhoduje o zápisu výkonný orgán krajského národního výboru, případně Národního výboru města Brna, Národního výboru města Ostravy nebo Národního výboru města Plzně.
“ Dle § 4 odst. 2 prováděcí vyhlášky č. 116/1959 Ú. l. se zápisy do státních seznamů kulturních památek prováděly do 15 dnů ode dne, kdy nabylo právní moci rozhodnutí o zápisu.
[46] Jak výslovně uváděl zákon o kulturních památkách, zápis v seznamech státních kulturních památek měl význam toliko evidenční. Jako kulturní památky totiž byly chráněny všechny předměty, které naplňovaly znaky uvedené v § 2 odst. 1 daného zákona, byť by nebyly zapsány ve státních seznamech kulturních památek. Za účinnosti zákona o kulturních památkách provedení zápisu do státních seznamů kulturních památek či vydání rozhodnutí o zápisu do těchto seznamů nečinilo kulturní památku z věci, která dosud kulturní památkou nebyla. Kulturní památkou se věc za účinnosti zákona o kulturních památkách stala již tím, že naplnila znaky v § 2 odst. 1 daného zákona. Smyslem státních seznamů kulturních památek pak byla pouhá evidence památek. Pouze pro případ pochybností, zda jde o kulturní památku, či nikoli, zákon o kulturních památkách v § 2 odst. 3 počítal s vydáním deklaratorního rozhodnutí o tom, zda jde o kulturní památku. Jelikož žádná ze stran ani netvrdila, že by ohledně posuzované nemovitosti bylo vydáno rozhodnutí dle § 2 odst. 3 zákona o kulturních památkách (jde o rozdílné rozhodnutí od rozhodnutí o zápisu věci do státních seznamů kulturních památek dle § 7 odst. 3 zákona o kulturních památkách), nemá význam se v nynější věci § 2 odst. 3 zákona o kulturních památkách dále věnovat.
[47] Zákon o kulturních památkách byl k 31. 12. 1987 zrušen zákonem o státní památkové péči. Dle § 2 odst. 1 zákona o státní památkové péči platí: „
Za kulturní památky podle tohoto zákona prohlašuje ministerstvo kultury České republiky
nemovité a movité věci, popřípadě jejich soubory,
které mají přímý vztah k významným osobnostem a historickým událostem
[49] Podle zákona o státní památkové péči se věc stává kulturní památkou právní mocí rozhodnutí o prohlášení věci kulturní památkou. Aby bylo možno takové rozhodnutí vydat, musí věc naplňovat znaky vymezené v § 2 odst. 1 zákona o státní památkové péči. Naplnění těchto znaků však samo o sobě nestačí, aby se věc stala kulturní památkou, jelikož o tom je třeba vydat
. Uvedený výklad zákona podporuje text důvodové zprávy, dle níž „[n]
a rozdíl od dosavadního zákona o kulturních památkách, podle kterého se za kulturní památky přímo ze zákona pokládaly věci kulturní hodnoty, které odpovídaly pojmovým znakům kulturní památky uvedeným v zákoně, a rozhodnutí se vydávalo jen v případě pochybností
[šlo o rozhodnutí dle § 2 odst. 3 zákona o kulturních památkách, pozn. NSS]
, budou napříště podle nového zákona kulturními památkami pouze ty věci kulturní hodnoty, které ministerstvo kultury na základě vědeckého poznání a jejich společenského hodnocení výslovně za kulturní památky prohlásí. Kulturní památky zapsané do státních seznamů kulturních památek podle dřívějších právních předpisů zůstávají kulturními památkami i podle nového zákona (§ 42 odst. 1), a proto nebudou za kulturní památky prohlašovány
[50] Též z důvodu odlišného pojetí, z něhož vycházel zákon o kulturních památkách a z něhož vychází zákon o státní památkové péči, bylo do § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči vtěleno přechodné ustanovení následujícího znění: „
[51] Citované přechodné ustanovení má zajišťovat určitou míru kontinuity ohledně ochrany kulturních památek. U kulturních památek zapsaných do státních seznamů kulturních památek za účinnosti zákona o kulturních památkách zůstala památková ochrana zachována i po účinnosti zákona o státní památkové péči (tj. i po 1. 1. 1988), konkrétní obsah této ochrany se od 1. 1. 1988 řídil zákonem o státní památkové péči. U věcí, které splňovaly znaky vymezené v § 2 odst. 1 zákona o kulturních památkách a které tak byly za účinnosti daného zákona památkami, ale které nebyly za jeho účinnosti zapsány do státních seznamů kulturních památek, zanikl dnem 1. 1. 1988
[52] V § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči je jako podmínka pro to, aby byla věc považována za kulturní památku i po 1. 1. 1988, stanovena existence zápisu ve státních seznamech kulturních památek. Byť zákon o kulturních památkách počítal s rozhodnutím o zápisu, z hlediska § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči je rozhodný zápis. V dané souvislosti je nutno si uvědomit, že zákon o kulturních památkách byl účinný po téměř 30 let (od 3. 5. 1958 do 31. 12. 1987). Zákonodárce tak důraz kladl na zápis ve státních seznamech kulturních památek, a to i vzhledem k riziku, že po několika desítkách let již nemusí být ke všem zápisům možné dohledat rozhodnutí o zápisu, byť dle § 4 odst. 2 vyhlášky č. 116/1959 Ú. l. se ve vztahu k zápisu do státních seznamů kulturních památek ukládaly do sbírky příloh doklady, podle nichž byly zápisy provedeny.
[53] Smysl úpravy v § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči Nejvyšší správní soud spatřuje ve stanovení jednoznačného a jednoduchého kritéria, pomocí něhož lze určit, zda je určitá věc po dni 1. 1. 1988 (tj. dni účinnosti zákona o státní památkové péči) kulturní památkou. Vhodné je vyslovit se v dané souvislosti k sousloví „
kulturní památky zapsané do státních seznamů kulturních památek podle dřívějších právních předpisů
“ použitému v daném ustanovení, a především pak k jeho části „
“, k němuž strany předložily rozdílnou argumentaci. Dle žalobce jde o požadavek na ověření toho, že zápis proběhl plně v souladu s dřívějšími předpisy. Dle stěžovatele jde o požadavek, aby šlo o zápis provedený za účinnosti dřívějších právních předpisů.
[54] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s výkladem, že jde o podmínku provedení zápisu za účinnosti dosavadních právních předpisů (tj. za účinnosti zákona o kulturních památkách). Výklad, který by při každé aplikaci § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči umožňoval či vyžadoval přezkoumávat zákonnost a případně i celý proces zápisu do státního seznamu kulturních památek, by v praktickém životě činil značné problémy. Na
kulturní památky je kromě povinností vlastníka spojených s památkovou ochranou vázán např. příspěvek na zachování a obnovu kulturní památky dle § 16 zákona o státní památkové péči nebo daňové osvobození od daně z nemovitých věcí po dobu 8 let po provedení stavební úpravy, počínaje rokem následujícím po vydání kolaudačního souhlasu [§ 9 odst. 1 písm. p) zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitých věcí]. Možnost prověřit zákonnost zápisu do seznamu i po mnoha desítkách let od jeho provedení (zákon o kulturních památkách byl účinný od 3. 5. 1958) se jeví pro řadu případů jako iluzorní.
[55] Nejvyšší správní soud vychází z toho, že smyslem § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči bylo stanovení jednoznačného a jednoduchého kritéria, pomocí něhož lze určit, zda je určitá věc po dni 1. 1. 1988 kulturní památkou, čemuž odpovídá výklad, že podmínka zápisu „
“ znamená požadavek, aby šlo o zápis provedený za účinnosti dosavadních předpisů. Datum provedení zápisu je z předložených státních seznamů kulturních památek patrno.
[57] Za účinnosti zákona o kulturních památkách měly státní seznamy kulturních památek a zápisy v nich evidenční účel. Informačním zdrojem k památkové ochraně byly především tyto seznamy, nikoli jednotlivá rozhodnutí o zápisech. Seznamy kulturních památek byly dle § 3 odst. 1 vyhlášky č. 116/1959 Ú. l. veřejné (pokud nešlo o doklady či mapy, které byly odděleně uloženy jako tajné). V daném směru lze poukázat na komentář k zákonu o kulturních památkách, kde se uvádí: „
Očekává se, že státní seznamy památek usnadní praktické provádění ochrany památek, zejména potud, že nahlédnutím do těchto bude možno zjistit, jde-li o chráněnou památkou či nikoli. Tím se předejde jednak sporům o to, jde-li o kulturní památku, jednak námitkám, že památkový charakter věci nebyl při jejím poškození nebo zničení znám.
“ Viz Plachý, F.; Ondrušek, J.
Zákon o kulturních památkách: s projevem ministra školství a kultury
Františka Kahudy a s předmluvou PhDr. Jiřího Kostky
. Praha : Státní ústav památkové péče a ochrany přírody, 1959. s. 27. Důraz, který je v § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči kladen na zápis ve státních seznamech kulturních památek, je tak možno vnímat i s přihlédnutím k tomu, že informačním zdrojem o památkové ochraně měly být státní seznamy kulturních památek.
[58] Na určující charakter existence zápisu ve státních seznamech kulturních památek již v minulosti poukázal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 7. 2008, čj. 3 As 26/2008-72, kde šlo o věc, v níž k účinnosti zákona o státní památkové péči (1. 1. 1988) existoval zápis do příslušného státního seznamu kulturních památek a kdy se k danému dni dochovalo i rozhodnutí o zápisu do tohoto seznamu. Nejvyšší správní soud v daném rozsudku zdůraznil, že „
tento zápis byl jedinou nutnou podmínkou podle § 42 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb. k tomu, aby bylo možné věc nadále považovat za kulturní památku
V.d) Řízení o určení právního vztahu dle § 142 správního řádu
a přechodné ustanovení v § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči
[59] Dle § 142 správního řádu platí: „(1)
[60] Dle § 141 odst. 4 správního řádu, na který odkazuje § 142 odst. 3 daného zákona, platí: „
Ve sporném řízení vychází správní orgán z důkazů, které byly účastníky navrženy. Pokud navržené důkazy nepostačují ke zjištění stavu věci, může správní orgán provést i důkazy jiné. Neoznačí-li účastníci důkazy potřebné k prokázání svých tvrzení, vychází správní orgán při zjišťování stavu věci z důkazů, které byly provedeny. Správní orgán může též vzít za svá skutková zjištění shodná tvrzení účastníků
[61] Výsledkem věcného posouzení v řízení o určení právního vztahu dle § 142 odst. 1 správního řádu je
správní rozhodnutí. Jde o řízení o žádosti. Řízení, které vede k vydání rozhodnutí dle § 142 odst. 1 správního řádu, je zahájeno podáním žádosti věcně a místně příslušnému orgánu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2014, čj. 7 As 100/2014-52, č. 3151/2015 Sb. NSS). Možnost podat takovou žádost není v § 142 správního řádu limitována žádnou lhůtou.
[62] Řízení o určení právního vztahu a rozhodnutí vydané v jeho rámci nemůže sloužit ke zpochybnění jiných pravomocných správních rozhodnutí. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v bodu [19] rozsudku ze dne 2. 3. 2017, čj. 7 As 298/2016-30: „
Institut zakotvený v § 142 správního řádu neslouží a nemůže sloužit k přezkumu podmínek pro vydání pravomocného stavebního povolení. Opravné prostředky v obecném správním řízení jsou soustředěny do části druhé, hlavy VIII., IX. a X. správního řádu; řízení o určení právního vztahu je obsaženo v části třetí, hlavě IV. správního řádu nazvané zvláštní ustanovení o některých řízeních. Již z hlediska systematického je zřejmé, že řízení o určení právního vztahu nemůže být považováno za opravný prostředek. Takovému výkladu nesvědčí ani smysl a účel této úpravy. Řízení o určení právního vztahu je zvláštním řízením (v I. stupni), které umožňuje správnímu orgánu vydat v pochybnostech
rozhodnutí, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Správní orgán tedy v tomto řízení nemůže konstituovat žádná práva ani povinnosti a nemůže jakkoliv napravovat vady či nezákonnosti v předcházejících řízeních (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2011, čj. 1 As 92/2011-182).
“ Řízení o určení právního vztahu podle § 142 není žádným superrevizním prostředkem ve vztahu k jiným řízením (viz bod [13] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 7. 2016, čj. 10 As 117/2016-64).
[63] Samotný zápis ve státních seznamech kulturních památek učiněný za účinnosti zákona o kulturních památkách nepředstavuje správní rozhodnutí. Jelikož zápis ve státních seznamech kulturních památek za účinnosti zákona o kulturních památkách nepředstavuje správní rozhodnutí, nelze bez dalšího vycházet z judikatury citované v bodu [62] shora, dle níž rozhodnutí v řízení o určení právního vztahu nemůže sloužit ke zpochybnění jiných pravomocných správních rozhodnutí. To však neznamená, že v rozhodnutí vydaném v řízení o určení právního vztahu je možno přezkoumávat zákonnost postupu správních orgánů v podobě provedení zápisu do státních seznamů kulturních památek za účinnosti zákona o kulturních památkách.
[68] Možnost zahájit řízení o určení právního vztahu není omezeno žádnou lhůtou. Jde o okolnost, která podporuje závěr o tom, že nejde o řízení, v němž by bylo možno přezkoumávat, zda postup správních orgánů v podobě provedení zápisu do státních seznamů kulturních památek provedený před 1. 1. 1988 byl proveden v souladu s tehdy účinnými předpisy. Pro
věci po dni 1. 1. 1988 má rozhodný význam existence zápisu v seznamu státních kulturních památek k tomu dni. Zápisu, jako výsledku činnosti správních orgánů, byla v § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči přiznána určující povaha ohledně statusu věci. Připustit možnost přezkoumávat zpětně soulad provedení zápisu s tehdejšími předpisy by naráželo nejen na hlediska právní jistoty, ale i praktické potíže v řízení, jelikož takový přezkum by byl podmíněn zachováním značného množství dokladů vztahujících se k procesní stránce provádění tohoto zápisu po prakticky neomezenou dobu, jelikož možnost zahájení řízení o určení právního vztahu není omezeno lhůtou.
[71] Tomuto závěru nasvědčuje i úprava dokazování v řízení o určení právního vztahu. Na dokazování v řízení o určení právního vztahu se „
použije § 141 odst. 4 správního řádu, který upravuje dokazování ve sporných řízeních. Podle zmíněného ustanovení je důkazní břemeno zejména na účastnících řízení a je tak do určité míry modifikována zásada materiální pravdy (§ 3 správního řádu). Správní orgán pak vychází zejména z důkazů, které byly účastníky navrženy; nadto může provést i další důkazy podle svého uvážení, přičemž zejména by měl doplnit ty důkazy, které jsou potřeba k ochraně veřejného zájmu (viz. § 2 odst. 4 správního řádu).
“ Viz bod [23] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2012, čj. 1 As 114/2012-27. V řízení o určení právního vztahu je akcentována úloha účastníků při zjišťování skutkového stavu, což je naprosto nevhodná úprava pro to, aby mělo řízení o určení právního vztahu sloužit k přezkumu postupů správních orgánů. K tomu, aby bylo možno postup správního orgánu hodnotit, je nutno nejprve do všech podrobností zjistit, jak a proč správní orgán vůbec postupoval. Důkazní břemeno k těmto zjištěním však jen těžko má náležet zejména účastníkům tak, jak s tím úprava řízení o určení právního vztahu počítá.
[74] Konkrétně v žalobě se přezkumu, který není možno činit v řízení o určení právního vztahu, týkaly námitky, že zápis nebyl podložen způsobilým rozhodnutím o zápisu [bod [5] písmena b) a d) žaloby, části VI. a VII. žaloby]. Těmito námitkami se městský soud věcně zabýval, a jelikož na jejich základě shledal rozpor postupu správních orgánů v roce 1984 v podobě provedení zápisu do státního seznamu kulturních památek se zákonem, zrušil žalobou napadené rozhodnutí.
[75] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v tomto postupu městského soudu spatřuje pochybení, jelikož městský soud neměl hodnotit otázky, které neměly hodnotit ani správní orgány. Správní orgány chybovaly především tím, že v řízení o určení právního vztahu věcně hodnotily otázky, které v tomto řízení nebylo možno zkoumat (šlo o námitky, že rozhodnutí o zápisu mělo být vydáno ve správním řízení, že nebylo oznámeno tehdejšímu majiteli a nenabylo právní moci ani vykonatelnosti, že jde o rozhodnutí nicotné, že chybělo vyjádření krajské komise státní památkové péče). Tím totiž správní orgány
prováděly nepřípustný přezkum výsledků dřívější činnosti správních orgánů. Nešlo však o vadu, která by měla vliv na výrok rozhodnutí kteréhokoli ze správních orgánů. Na základě hodnocení otázek, jimiž se správní orgány vůbec neměly zabývat, totiž v konečném důsledku nezpochybnily účinky zápisu ve státních seznamech kulturních památek, který zápisu propůjčuje § 42 odst. 1 zákona o státní památkové péči. Vliv na konečný výsledek posouzení správními orgány by měla situace, kdy by účinky zápisu odmítly přiznat, na základě hledisek, k jejichž zkoumání neslouží řízení o určení právního vztahu. To se však nestalo.
[77] Správní orgány a městský soud se však zabývaly i námitkami, které mělo význam zkoumat. Konkrétně šlo v případě městského soudu o tyto žalobní námitky: překročení dispoziční zásady v řízení o určení právního vztahu [bod [5] písm. a) žaloby a část IV. žaloby], nedostatek náležitostí zápisu ve státních seznamech kulturních památek [bod [5] písm. e) žaloby a část IV. žaloby], které by dle hodnocení Nejvyššího správního soudu mohly mít význam pouze tehdy, pokud by se projevily v naprosté nemožnosti identifikovat, jaká věc byla do seznamů zapsána (k tomu viz bod [65] shora), námitky, že zápis nebyl proveden před 1. 1. 1988 [bod [5] písm. f) žaloby a část IX. žaloby]. Těmto námitkám městský soud nepřisvědčil, což stěžovatel v kasační stížnosti nenapadl, Nejvyšší správní soud se tak k těmto otázkám nevyjadřuje.
[79] Ústavní předpisy negarantují právo na to, aby rozhodnutí orgánů veřejné správy či jejich jiné postupy, které se dotýkají právní sféry jejich adresátů, bylo možno před soudy či jinými orgány nechat přezkoumat po neomezeně dlouhou dobu. Naopak, poukázat lze např. na to, že soudní řád správní u všech čtyř nejfrekventovanějších žalob (žaloby proti rozhodnutí dle § 65 a násl. s. ř. s., nečinností žaloby dle § 79 a násl. s. ř. s., zásahové žaloby dle § 82 a násl. s. ř. s. a návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a a násl. s. ř. s.) obsahuje lhůtu k jejich podání. Ústavní soud dokonce v obecné rovině připustil, že by za určitých okolností absence omezení lhůtou mohla nabýt dokonce protiústavního rozměru (srov. bod 43. nálezu ze dne 24. 7. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 34/10, N 130/66 SbNU 19, č. 284/2012 Sb..
[80] Nejvyšší správní soud si plně uvědomuje, že povinnosti vlastníka spojené s památkovou ochranou představují jisté omezení vlastnického práva. Tato omezení jsou však v zákoně kompenzována řadou ustanovení, která za ně poskytují náhradu (k tomu viz nález Ústavního soudu ze dne 23. 6. 1994, sp. zn. I. ÚS 35/94, N 36/1 SbNU 259, č. 36/1994 Sb. ÚS; jde o věcný názor, jehož se netýká stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 9. 11. 1999, sp. zn. Pl.ÚS-st. 9/99, které překonalo posouzení jedné z procesních otázek řízení o ústavní stížnosti vyjádřené v nálezu sp. zn. I. ÚS 35/94).
[81] Podstatné je, že v § 8 zákona o státní památkové péči je zakotven institut zrušení prohlášení věci za kulturní památku. Nejde o žádné řízení, které by bylo opravným prostředkem proti rozhodnutí o prohlášení věci za kulturní památku (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2008, čj. 3 As 26/2008-72, a ze dne 4. 9. 2015, čj. 8 As 133/2014-51, č. 3314/2015 Sb. NSS, bod 33.). Nejde ani o přezkumné řízení k posouzení toho, zda zápis památky učiněný za účinnosti zákona o kulturních památkách do státních seznamů kulturních památek proběhl v souladu s tehdy účinnými předpisy. Na základě rozhodnutí o zrušení prohlášení věci za kulturní památku lze s účinky do budoucna z určité věci sejmout
[82] Dle § 8 odst. 1 zákona o státní památkové péči platí: „
Pokud nejde o národní kulturní památku, může ministerstvo kultury z mimořádně závažných důvodů prohlášení věci nebo stavby za kulturní památku zrušit na žádost vlastníka kulturní památky nebo organizace, která na zrušení prohlášení věci za kulturní památku
prokáže právní zájem, nebo z vlastního podnětu.
[83] Zrušení prohlášení věci či stavby za kulturní památku je vázáno na „
mimořádně závažné důvody
“, jimiž nemusí být jen jiný zájem, který v konkrétním případě převažuje nad zájmem na zachování památky (např. může jít o zájem na obraně státu). Komentářová literatura připouští, že zrušit prohlášení věci či stavby za kulturní památku lze i s ohledem na stav vědeckého poznání, konkrétně např. při zjištění, že umělecké dílo, které je kulturní památkou, se po dlouhé době od vzniku památkové ochrany ukáže být falzem, které samo nenaplňuje znaky kulturní památky (viz Varhaník J.; Malý S.
. 1. vyd. Praha : Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 46). Nejvyšší správní soud konstatuje, že omezení vlastnického práva (čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod) památkovou ochranou věci vyplývá z existence jiného veřejného zájmu, kterým je zájem na zachování kulturního dědictví. Jde o omezení v podstatě časově neomezené. Proto je nutno připustit, že vyjdou-li najevo skutečnosti hodnověrně vyvracející, že by věc stále měla vlastnosti kulturní památky, jak jsou vymezeny v § 2 zákona o státní památkové péči (tj. zejména hodnotu historickou, uměleckou, vědeckou a technickou či přímý vztah k významným osobnostem a historickým událostem), půjde o možný důvod pro zrušení prohlášení věci za kulturní památku dle § 8 zákona o státní památkové péči.
*) S účinností od 1. 1. 1988 zrušen zákonem č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči.