Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/a1099262.html
Timestamp: 2017-11-17 17:41:31
Document Index: 14407188

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', '§ 23', 'Art. 93', 'Art. 84', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 7', 'BGE', 'BGE', 'BGE', '§ 74', '§ 76', 'Art. 73', '§ 74', 'Art. 73', 'BGE', 'Art. 64', 'BGE', 'BGE', 'Art. 214', 'Art. 48', 'BGE', '§ 23', '§ 25', '§ 25', '§ 25', '§ 23', '§ 50', '§ 52', '§ 50', '§ 52', '§ 33', 'Art. 39', 'Art. 376', 'Art. 113', '§ 37', 'Art. 4', 'Art. 48', '§ 42', '§ 42', 'BGE', '§ 48', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', '§ 52', 'BGE', 'Art. 48', 'Art. 46', 'Art. 321', '§ 53', '§ 18', '§ 53', '§ 18', '§ 52', '§ 61', '§ 63', '§ 76', '§ 63', 'Art. 39', '§ 64', 'Art. 37', 'Art. 39', '§ 65', 'Art. 39', '§ 65', 'Art. 39', '§ 65']

DFR - BGE 99 Ia 262 - Minelli I
Rang: 50 (447)
BGE 112 Ia 107 - Spiellokal
BGE 107 Ia 292 - Nyffeler
BGE 102 Ia 302 - Petra Krause I
BGE 97 I 45 - Malen im Gefängnis A.
i.S. Minelli gegen Regierungsrat des Kantons Zürich.
Persönliche Freiheit; Strafvollzug und Untersuchungshaft.
1. Legitimation zur Anfechtung allgemeinverbindlicher Erlasse (hier: einer kantonalen Verordnung über die Bezirksgefängnisse) (Erw. I).
2. Allgemeine Voraussetzungen für Eingriffe in die persönliche Freiheit (Erw. II).
3. Untersuchungshaft und Strafvollzug als besondere Rechtsverhältnisse; gesetzliche Grundlage der damit verbundenen Freiheitsbeschränkungen (Erw. III).
4. Grundsätzliches über Zweck und Grenzen freiheitsbeschränkender Massnahmen in Untersuchungshaft und Strafvollzug. Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichtes (Erw. IV).
5. Verfassungsrechtliche Prüfung einzelner Vorschriften der angefochtenen Gefängnisverordnung (Erw. V, Ziff. 1-20):
- Mitnahme persönlicher Effekten in die Zelle (Ziff. 1),
- Lichterlöschen (Ziff. 2),
- Selbstbeschäftigung und Gemeinschaftsarbeit (Ziff. 3 u. 20),
- Verdienstanteil (Ziff. 4),
- Freizeitarbeit (Ziff. 5),
- Selbstverpflegung (Ziff. 6),
- Gaben Dritter (Ziff. 7),
- Spaziergänge (Ziff. 8),
- Bibliotheksbenützung (Ziff. 9),
- Zeitungen, Zeitschriften und Lehrbücher (Ziff. 10 u. 18),
- Radioempfang (Ziff.11),
- Besuche (Ziff. 12),
- Korrespondenzen (Ziff. 13),
- Disziplinarstrafen (Ziff. 14-16),
- Einzelhaft für Untersuchungsgefangene (Ziff. 17),
- Einzelhaft zu Beginn des Strafvollzuges (Ziff. 18).
Der Regierungsrat des Kantons Zürich erliess am 19. April 1972 eine neue Verordnung über die Bezirksgefängnisse (Vo); diese Verordnung wurde im Amtsblatt vom 26. Mai 1972 veröffentlicht.
Ludwig A. Minelli hat den Erlass innert 30 Tagen nach der amtlichen Publikation mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten. Er stellt den Antrag, es seien die §§ 23, 25, 32, 33 Abs. 3, 36, 37, 40, 42, 44, 48, 49 Abs. 3, 50, 51, 52, 53, 55, 57, 59, 61, 63, 64 und 65 der neuen Verordnung aufzuheben, eventuell sei die ganze Verordnung aufzuheben.
Die Justizdirektion des Kantons Zürich beantragt, es sei auf die Beschwerde mangels Legitimation nicht einzutreten, eventualiter sei die Beschwerde vollständig abzuweisen.
In Anwendung von Art. 93 Abs. 2 OG wurde dem Beschwerdeführer nach Eingang der Vernehmlassung der Justizdirektion Gelegenheit zur Ergänzung der Beschwerde gegeben. Er hat von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht.
I. - Gemäss Art. 84 Abs. 1 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde sowohl gegen Verfügungen (Entscheide) als auch gegen allgemeinverbindliche Erlasse zulässig. Zur Anfechtung von Erlassen ist jeder legitimiert, auf den die als verfassungswidrig bezeichnete Bestimmung künftig einmal angewendet werden könnte. Es genügt, dass der Beschwerdeführer virtuell unter den Erlass fällt; er braucht nicht bereits praktisch davon betroffen zu sein (BGE 97 I 915 E. 4 a; BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege, S. 370; MARTI, Die staatsrechtliche Beschwerde, S. 102). Insoweit ist, entgegen der Auffassung der Justizdirektion, kein "aktuelles Interesse" erforderlich, und auch die Möglichkeit, künftige Anwendungsakte mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten und dabei vorfrageweise die Verfassungsmässigkeit des Erlasses in Frage zu stellen, schliesst nicht aus, dass schon der Erlass als solcher durch den virtuell Betroffenen sofort dem Verfassungsrichter unterbreitet werden kann. Die von der Justizdirektion in der Vernehmlassung zitierte Rechtsprechung (BGE 87 I 245, 89 I 264, 94 I 33, 96 I 553), wonach ein aktuelles Interesse für die Legitimation dann nicht erforderlich ist, wenn andernfalls der beanstandete Eingriff vom Bundesgericht überhaupt nie auf seine Verfassungsmässigkeit hin überprüft werden könnte, bezieht sich auf die Anfechtung von Verfügungen, deren Wirkungen nicht mehr rückgängig zu machen sind, oder auf die Anfechtung von Erlassen, die im Zeitpunkt der Beurteilung bereits keine Gültigkeit mehr haben. Ein derartiger Sonderfall liegt hier nicht vor. Die Beschwerde richtet sich vielmehr gegen einen neuergangenen, künftig allenfalls anwendbaren, d.h. nicht bereits ausser Kraft gesetzten allgemeinverbindlichen Erlass, so dass sich die Frage, ob für eine verfassungsrichterliche Überprüfung noch Anlass bestehe, im erwähnten Sinne gar nicht stellt. Um einen solchen Erlass innert dreissig Tagen seit seiner Publikation anfechten zu können, genügt es, dass der Beschwerdeführer durch die beanstandeten Vorschriften virtuell betroffen ist. Die staatsrechtliche Beschwerde gegen allgemeinverbindliche Erlasse steht damit der Popularbeschwerde sehr nahe. Die Legitimation fehlt nur dann, wenn der Erlass lediglich auf bestimmte Personen anwendbar ist und der Beschwerdeführer nicht zu dieser Kategorie von Personen gehört (z.B. kann ein Arzt nicht rügen, eine neue Verordnung verletze die Handels- und Gewerbefreiheit der Apotheker; ein Schweizer kann nicht eine Vorschrift anfechten, die sich nur auf Ausländer bezieht, und ein Mann nicht eine Bestimmung, die ihrem Inhalt nach nur auf Frauen anwendbar ist).
Die staatsrechtliche Beschwerde richtet sich gegen eine Reihe von Vorschriften, welche die Freiheit des Gefangenen in irgendeiner Weise beschränken. Die persönliche Freiheit ist ein ungeschriebenes Individualrecht der Bundesverfassung (BGE 98 I a 423 E. 4; 97 I 841 E. 3, 49 E. 2; 90 I 34 E. 3). Gewährleistungen der persönlichen Freiheit in den Kantonsverfassungen haben nur noch dort eine selbständige Bedeutung, wo sie weiter gehen als das Bundesrecht. Dass dies für Art. 7 KV zutreffe, wird vom Beschwerdeführer mit Recht nicht behauptet (vgl. BGE 97 I 842 E. 3, 49 E. 2). Die verfassungsrechtliche Garantie der persönlichen Freiheit schliesst Beschränkungen nicht aus. Eingriffe sind jedoch hier wie bei andern Grundrechten nur zulässig, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und dem Gebot der Verhältnismässigkeit entsprechen. Zudem darf durch solche Einschränkungen die persönliche Freiheit weder völlig unterdrückt noch ihres Gehaltes als fundamentale Institution unserer Rechtsordnung entleert werden (BGE 98 I a 424; 97 I 842 f, 49 f; 95 I 360; 91 I 34 E. 2; 90 I 34 E. 3; zum Schutz des menschlichen Lebens vgl. 98 I a 514 ff.).
2) Wird durch prozessualen Haftbefehl oder richterliches Urteil der Entzug der Freiheit angeordnet, so kommt der Betroffene dadurch zum Staat in ein ganz besonderes Rechtsverhältnis: Der Untersuchungs- oder Strafgefangene wird durch die Tatsache der Haft bzw. des Strafvollzuges in einer radikalen, umfassenden Weise in seiner persönlichen Freiheit und damit zwangsläufig auch in der Ausübung anderer Individualrechte beschränkt und kommt in eine ausserordentlich grosse Abhängigkeit von den die Untersuchungshaft oder Freiheitsstrafe vollziehenden Organen. Ob dieses spezifische Abhängigkeitsverhältnis entsprechend der herkömmlichen Terminologie als besonderes Gewaltverhältnis bezeichnet wird oder ob man aus psychologischen Gründen den Begriff der Gewalt vermeidet und - nicht klarer, aber weniger hart - von einem besondern Rechtsverhältnis (so in BGE 98 I b 305 E. 2 a) oder einem besondern Pflichtverhältnis spricht, hat auf die sich dabei stellenden verfassungsrechtlichen Fragen keinen Einfluss (vgl. zur Terminologie ZBl 1972 S. 386 Anm. 13 a). Das Problem, inwieweit neben der gesetzlichen Grundlage für die Anordnung des Freiheitsentzuges (StPO, StGB) die mit dem Vollzug verbundenen einzelnen Beschränkungen der Freiheit (z.B. Beschränkungen der Korrespondenz, der Besuchsmöglichkeit, der Annahme von Geschenken) noch einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung bedürfen, stellt sich unabhängig von der Bezeichnung des besondern Grundverhältnisses.
4) Aus rechtsstaatlichen Gründen erscheint es unerlässlich, die wichtigsten mit Untersuchungshaft oder Strafvollzug verbundenen Freiheitsbeschränkungen durch einen allgemeinen Erlass zu regeln, um den Gefangenen vor Willkür zu schützen. Doch dürfte eine Regelung, welche jede denkbare, mit dem Aufenthalt in einem Gefängnis verbundene Beschränkung der persönlichen Freiheit ordnet - etwa nach dem Prinzip: was nicht ausdrücklich verboten ist, muss gestattet werden - weder notwendig noch möglich sein. Jede allgemeine Ordnung dieser Art wird gewisse Generalklauseln enthalten, da nicht alle im Einzelfall sich stellenden Probleme voraussehbar sind. Unter diesem Gesichtspunkt lässt sich die angefochtene Verordnung über die Bezirksgefängnisse nicht beanstanden. Sie entspricht dem rechtsstaatlichen Erfordernis, dass die wesentlichen Einzelheiten eines derart umfassenden besonderen Gewaltverhältnisses, wie es Untersuchungshaft und Strafvollzug darstellen, in einem allgemeinen Erlass zu regeln sind und nicht dem freien Ermessen der Anstaltsbeamten überlassen werden dürfen.
Die angefochtene Verordnung beruht einerseits auf den Vorschriften der Zürcher Strafprozessordnung über den Vollzug der Untersuchungshaft (§§ 74-76) und dient insbesondere der Konkretisierung des in § 76 Abs. 3 StPO enthaltenen Grundsatzes, dass die Verhafteten in ihrer Freiheit nicht mehr eingeschränkt werden dürfen, "als der Zweck des Verhaftes es erfordert". Anderseits beauftragt Art. 73 des Zürcher EG/StGB den Regierungsrat u.a., Verordnungen über den Vollzug der Freiheitsstrafen zu erlassen. Da - wie bereits ausgeführt wurde - diese Delegation an sich nicht zu beanstanden ist, hat der Regierungsrat mit der Schaffung der angefochtenen Verordnung seine Zuständigkeit nicht überschritten; der Erlass bildet zusammen mit den §§ 74-76 StPO und der Delegationsklausel in Art. 73 EG/StGB die von Verfassungs wegen notwendige gesetzliche Grundlage für die darin vorgesehenen einzelnen Freiheitsbeschränkungen im Rahmen des gesetzlich geregelten Grundverhältnisses (Untersuchungshaft, Strafvollzug).
Im Rahmen der Prüfung, ob die beanstandeten freiheitsbeschränkenden Verordnungsbestimmungen im öffentlichen Interesse liegen, ist vor allem auch zu beurteilen, ob die vorgesehenen Eingriffe in die persönliche Freiheit (und allenfalls in andere Grundrechte) im Hinblick auf ihren Zweck dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechen. Das Bundesgericht hat in diesem Bereich grundsätzlich freie Kognition; doch rechtfertigt sich eine gewisse Zurückhaltung, denn die angemessene Hausordnung hängt teilweise sehr stark von den räumlichen Verhältnissen und den personellen und finanziellen Mitteln ab (BGE 97 I 844 f. E. 6). Das Bundesgericht hat auf Grund des Verfassungsrechts gewisse Minimalforderungen festzulegen, die sich vor allem aus der Garantie der persönlichen Freiheit ergeben; es ist aber nicht seine Aufgabe, aus der Verfassung eine einheitliche gesamtschweizerische Ordnung abzuleiten und gewissermassen an Stelle des nach Art. 64bis BV (für Strafprozessrecht und Strafvollzug) zuständigen kantonalen Gesetzgebers zu legiferieren (BGE 97 I 844 E. 6; JÖRG P. MÜLLER, in ZSR 1972, S. 219). Da sich das staatsrechtliche Beschwerdeverfahren auf verfassungsrechtliche Fragen beschränkt und den Kantonen bei der Ausgestaltung von Untersuchungshaft und Strafvollzug ein gewisser Spielraum zusteht, ergibt sich ein grundlegender Unterschied in der Kognitionsbefugnis der staatsrechtlichen Kammer einerseits (BGe 97 I 45, 839) und der Anklagekammer des Bundesgerichtes anderseits (BGE 97 IV 70, 96 IV 45), welche im Bundesstrafverfahren als ordentliche Beschwerdeinstanz nach Art. 214 ff. BStP über die gleichen praktischen Fragen der Durchführung der Untersuchungshaft zu befinden hat. Doch geht es hier um eine unmittelbare Anwendung der einschlägigen Vorschriften des Bundesstrafprozessrechtes (Art. 48 ff. BStP). Der Verfassungsrichter hat demgegenüber weder den Auftrag noch die Befugnis, den Kantonen jene Regelung aufzuerlegen, welche nach BStP und der Rechtsprechung der Anklagekammer für das Bundesstrafverfahren gilt. Da den Kantonen in der Gestaltung ihres Strafprozessrechtes und des Strafvollzuges eine gewisse Freiheit zusteht, greift das Bundesgericht als Staatsgerichtshof nur ein, wenn die kantonalen Anordnungen oder Erlasse in einer aus dem Zweck der Institution nicht mehr begründbaren Weise die Grundrechte des Gefangenen beschränken.
Bei der materiellen Prüfung der angefochtenen Verordnung stellt sich vorweg die grundsätzliche Frage, inwieweit die Unzulänglichkeit der räumlichen Verhältnisse sowie personelle und finanzielle Erwägungen eine freiheitsbeschränkende Vorschrift zu begründen vermögen. Bei abstrakter Betrachtung wäre man geneigt, kategorisch zu erklären, dass Überlegungen dieser Art niemals eine Freiheitsbeschränkung rechtfertigen könnten, welche nicht an sich durch den Zweck der Untersuchungshaft oder des Strafvollzuges gedeckt sei. Die Frage stellt sich aber sehr oft in einer differenzierteren Form: Die Freiheitsbeschränkung als solche ergibt sich meistens aus dem Zweck des Grundverhältnisses und streitig ist dann nur, wieweit eine mögliche Lockerung des Eingriffes im Hinblick auf die räumlichen Verhältnisse, die Beanspruchung des Personals oder aus finanziellen Überlegungen verweigert werden darf. Das nachfolgende Beispiel zeigt sofort, dass Lockerungen der Freiheitsbeschränkung nicht nur durch den Zweck von Untersuchungshaft oder Strafvollzug begrenzt sind, sondern dass auch der durch die Lockerung verursachte zusätzliche Aufwand zum schützenswerten Interesse des Betroffenen an einer weitergehenden Lockerung in einem vernünftigen Verhältnis stehen muss (vgl. auch BGE 97 I 843 E. 5). So kann etwa Zahl und Dauer der zulässigen Besuche nicht ohne Rücksicht auf die vorhandenen Besuchsräume und die zusätzliche Belastung des Personals (Überwachung der Besuche) festgesetzt werden; das Besuchsrecht ist vielmehr so zu regeln, dass einerseits dem legitimen Bedürfnis des Gefangenen nach Kontakt mit der Aussenwelt und anderseits den Erfordernissen des konkreten Anstaltsbetriebes Rechnung getragen wird. Vom Internierungszweck her mögliche Lockerungen des Freiheitsentzuges sollen natürlich nicht leichthin unter Hinweis auf irgendwelche Durchführungsschwierigkeiten rundweg abgelehnt werden können. Gesamthaft muss die Regelung einen menschenwürdigen, von schikanösen, sachlich nicht begründeten Grundrechtsbeschränkungen freien Vollzug gewährleisten. Ohne dass diese absoluten Mindesterfordernisse hier im einzelnen festzulegen wären, ist doch klarzustellen, dass ein gewisses Mindestmass an Bewegung, Betätigungsmöglichkeit, Besuchsmöglichkeit, Hygiene, Korrespondenz usw. stets vorhanden sein muss und niemals wegen praktischer Schwierigkeiten unterschritten werden darf.
1) § 23 der Vo statuiert den Grundsatz, dass dem eintretenden Gefangenen alle Gegenstände abgenommen werden, "welche nicht zu seiner persönlichen Ausrüstung (§ 25) gehören". Gemäss § 25 gehören stets zur persönlichen Ausrüstung, die in die Zelle genommen werden darf, Kleider, Leibwäsche und Toilettenartikel, sowie für arbeitende Gefangene, soweit nötig, Arbeitshosen, Hemden und Schuhe. "Die Gefängnisverwaltung kann die Mitnahme weiterer Gegenstände der persönlichen Habe in die Zelle gestatten" (§ 25 Abs. 3 Vo).
Die Ordnung in einem Gefängnis erfordert eine klare, einfache Vorschrift darüber, was in die Zelle mitgenommen werden darf. Zur Verhinderung unerlaubter Verbindungen mit der Aussenwelt und mit andern Gefangenen und zur Verhinderung von Ausbruchsversuchen, Selbstmordversuchen oder Angriffen auf das Personal ist eine übersichtliche, leicht kontrollierbare Ordnung in der Zelle notwendig. Die vom Beschwerdeführer vorgeschlagene Umkehrung des Prinzips, welche zur Folge hätte, dass die Gefängnisverwaltung nur Gegenstände von der Mitnahme in die Zelle ausschliessen dürfte, deren Gefährlichkeit in irgendeiner Weise schon belegt wäre, würde offensichtlich zu Missbräuchen einladen und hätte erhebliche praktische Schwierigkeiten zur Folge. Mit der Garantie der persönlichen Freiheit ist es vereinbar, dass der Gefangene seine Effekten nicht in die Zelle mitnehmen kann und dass die Gefängnisverwaltung bestimmt, welche Gegenstände ausser Kleidern und Toilettenartikeln noch in die Zelle genommen werden dürfen. Auf diese Weise ist eine flexible, die Besonderheiten des Einzelfalles berücksichtigende Praxis möglich. Die Gefängnisverwaltung darf selbstverständlich nicht in einer schikanösen Weise ungefährliche Objekte, die für den Gefangenen einen erheblichen Affektionswert haben (wie Bilder oder Bücher), von der Mitnahme ausschliessen. Die angefochtenen §§ 23 und 25 gestatten jedoch eine verfassungskonforme, die Menschenwürde achtende Auslegung. Sie sind daher nicht verfassungswidrig.
Dass Besuche und Korrespondenzen, welche die selbstgewählte Arbeit betreffen, offenbar auf die eher knapp bemessenen Besuchs- und Korrespondenzmöglichkeiten (§§ 50 ff.) angerechnet werden, schränkt unter Umständen die Möglichkeit der Beschaffung von Arbeit ein. Anderseits kann natürlich die Tatsache der Selbstbeschäftigung nicht dazu führen, dass der Gefangene eine die Verwaltung übermässig belastende Vorzugsbehandlung erfährt und dass die Selbstbeschäftigung gewählt wird, um die sonst bestehenden Schranken umgehen zu können. Untersuchungsgefangene haben ein so ausgedehntes Korrespondenzrecht (vgl. § 52 Abs. 2), dass der mit selbstgewählter Arbeit zusammenhängende Briefverkehr in der Regel ohne weiteres erlaubt sein dürfte. Es stellt sich jedoch die Frage, ob nicht sowohl bei Untersuchungsgefangenen als auch bei Strafgefangenen gewisse Besuche, die eindeutig nur wegen der Selbstbeschäftigung notwendig sind, zusätzlich - d.h. ohne Anrechnung auf das gemäss § 50 bestehende Besuchsrecht - bewilligt werden sollten. Bei den Strafgefangenen dürfte sich im gleichen Sinn auch eine gewisse Erweiterung des eng beschränkten Korrespondenzrechts (§ 52 Abs. 1) empfehlen, soweit der Briefverkehr wegen der selbst beschafften Arbeit notwendig ist. § 33 Abs. 3 sieht keine derartigen Erleichterungen der Selbstbeschäftigung vor. Art. 39 Ziff. 3 StGB ist dadurch aber nicht verletzt. Diese Bestimmung gewährleistet nur die grundsätzliche Möglichkeit der Selbstbeschäftigung des Haftgefangenen; die Vollzugsorgane werden nicht verpflichtet, für die Erledigung selbstgewählter Arbeit zusätzliche Erleichterungen zu gewähren. Wenn ein Kanton dem Gefangenen, der sich selbst Arbeit beschafft, hiefür keine zusätzlichen Besuchs- und Korrespondenzrechte einräumt, so verstösst er mit dieser strengen Ordnung weder gegen das StGB noch gegen die Verfassung.
Wie sich aus der Beschwerdebegründung entnehmen lässt, sieht der Beschwerdeführer einen Verstoss gegen die Menschenwürde und damit gegen das Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit vor allem darin, dass der Verdienstanteil nicht nur nach der Leistung, sondern auch nach dem Verhalten zu bemessen ist. Nachdem aber selbst bei der wissenschaftlichen Arbeitsbewertung in der freien Wirtschaft Komponenten des persönlichen Verhaltens mitberücksichtigt werden, ist es gewiss weder abwegig noch stossend, dass grundsätzlich das Verhalten die Höhe des Verdienstanteils mitbestimmen soll. Im übrigen entspricht dies Art. 376 StGB, und die Verfassungsmässigkeit dieser Vorschrift eines Bundesgesetzes ist vom Bundesgericht gemäss Art. 113 Abs. 3 BV nicht zu prüfen.
Da die Beschaffung von lohnender Freizeitarbeit mit Schwierigkeiten verbunden ist, erscheint es als vertretbare, jedenfalls gegen keine Verfassungsvorschrift verstossende Lösung, diese zusätzliche Verdienstmöglichkeit jenen Gefangenen zu vermitteln, die längere Zeit interniert bleiben und sich während eines Monats gut verhalten haben. Der Untersuchungsgefangene und der eine Haftstrafe Verbüssende können sich selber Freizeitarbeit beschaffen. Im übrigen besitzt der Gefangene weder einen gesetzlichen noch einen verfassungsmässigen Anspruch darauf, dass ihm die Gefängnisverwaltung bezahlte Freizeitarbeit beschafft. Wenn sie dies im Rahmen des Möglichen tut, so verstossen die in § 37 Vo enthaltenen Richtlinien nicht gegen die Verfassung; insbesondere verstösst es nicht gegen Art. 4 BV, die Freizeitarbeit, die sich finden lässt, jenen zuzuteilen, die schon mindestens einen Monat interniert sind. Das ist eine sachlich vertretbare Regel.
Die Rüge wäre übrigens unbegründet. Auch wenn Art. 48 Abs. 2 BStP die Selbstverköstigung des Untersuchungsgefangenen gestattet, so ist der Ausschluss dieser Möglichkeit im kantonalen Strafverfahren nicht verfassungswidrig. Die in der Pflicht zur Annahme der Anstaltskost liegende Freiheitsbeschränkung ist nicht fundamentaler Natur. Anderseits bringt die individuelle Beschaffung auswärtiger Nahrung erhebliche Umtriebe mit sich (Aufnahme der Wünsche, Kontrolle der Lieferung, Rückgabe des Geschirrs usw.), so dass die Pflicht zur Annahme der Anstaltskost nicht als unverhältnismässig erscheint. Auch die vom Beschwerdeführer zitierten Minimalregeln des Wirtschafts- und Sozialrates der UNO (Règles minima pour le traitement des détenus; im folgenden zitiert: Mindestregeln, publiziert in Revue de la Commission internationale de Juristes, Dez. 1969, Heft 4, S. 51 ff.) empfehlen lediglich, den Untersuchungsgefangenen Selbstverköstigung zu gestatten, soweit dies mit der Ordnung des Betriebs vereinbar sei; der aus praktischen Gründen notwendige Ausschluss der Selbstverköstigung wird keineswegs von vornherein verpönt. Es handelt sich hier um eine Frage, die von den Kantonen nach den konkreten Verhältnissen geordnet werden kann. Aus dem Verfassungsrecht ist keine allgemein verbindliche Lösung abzuleiten.
Die vom Regierungsrat vorgenommene Begrenzung der zulässigen Esswaren erscheint als sehr eng. Die Notwendigkeit einer klaren und leicht anwandbaren Regelung ist zwar offensichtlich; doch dürfte es genügen, wenn die Aufzählung in der Verordnung als Richtlinie beachtet wird mit der Möglichkeit, auf Gesuch an Stelle einer ausdrücklich genannten Ware eine entsprechende Quantität eines gleichwertigen andern Produktes zu bewilligen. Allerdings kann nicht gesagt werden, aus der verfassungsrechtlichen Freiheitsgarantie ergebe sich für Untersuchungsgefangene der Anspruch auf die Zulassung von mehr und anderen Verpflegungsgeschenken. Bei wirklich schikanöser Anwendung des § 42 im Einzelfall bleibt die Möglichkeit der staatsrechtlichen Beschwerde gewahrt; als Richtlinie im Sinne einer Minimalvorschrift verstösst § 42 nicht gegen einen verfassungsrechtlichen Grundsatz.
c) Der Berufung auf die Mindestregeln des Wirtschafts- und Sozialrates der UNO kann keine selbständige Bedeutung zukommen, da es sich dabei nicht um für die Schweiz verbindliche Vorschriften handelt. Diese Empfehlungen einer internationalen Organisation können lediglich bei der Bestimmung der Grenzen der Freiheitsgarantie für Untersuchungs- und Strafgefangene als gewichtige Meinungsäusserung berücksichtigt werden (vgl. BGE 97 I 54 E. 4, 844, 846 f).
9) Die Vorschrift in § 48 Abs. 1 Vo, wonach die Gefängnisverwaltung den Gefangenen wöchentlich Bücher aus der Gefängnisbibliothek zuteilt, wird in der Beschwerde angefochten mit der Begründung, ein als "Bibliothekar" amtierender Gefangener könnte durch die "Zuteilungspraxis" von seinen Mitgefangenen Gegenleistungen (Waren, Geld) erwirken. Ausserdem beanstandet der Beschwerdeführer, dass die Bibliothek nur einmal wöchentlich benützt werden dürfe.
a) Angefochten wird auch bei dieser Bestimmung die unterschiedliche Behandlung der neu eingetretenen Gefangenen während der ersten Woche einerseits und der übrigen Gefangenen anderseits. - Die Unterscheidung lässt sich bei den Verurteilten als eine rudimentäre Form des Stufenstrafvollzugs sachlich begründen. In der ersten Woche soll der Häftling zur Besinnung veranlasst werden. Bei den Untersuchungsgefangenen trifft dieses Argument nicht zu; die Haft darf nicht als psychisches Druckmittel verwendet werden. Die Verteilung der Zeitungen und Zeitschriften - auch der von der Gefängnisverwaltung abonnierten - bringt gewisse Umtriebe mit sich. Es lässt sich zur Not unter diesem Gesichtspunkt noch rechtfertigen, dass Gefangene, welche sich nur eine Woche oder weniger im Gefängnis aufhalten, diesen zusätzlichen Dienst der Zuteilung von aktuellem Lesestoff zur Entlastung des Personals nicht sollen beanspruchen können. Die Differenzierung darf mit dieser Begründung als mit Art. 4 BV und der Garantie der persönlichen Freiheit vereinbar bezeichnet werden. Eine "Zeitungssperre" von einer Woche ist kein besonders schwerer Eingriff, sondern eine Massnahme, die sich durch organisatorische Erwägungen rechtfertigen lässt, auch wenn der Internierungszweck an sich diese Einschränkung nicht erfordert.
a) Wie die Anklagekammer in BGE 96 IV 47 ausführte, kann die mit solchen Apparaten verbundene Gefahr der Ruhestörung durch die Benützung von Kopfhörern ausgeschaltet werden. In BGE 97 I 847 wurde bestätigt, dass das generelle Verbot solcher Einrichtungen sich nicht einfach mit der Gefährdung der Hausordnung begründen lasse; doch wurde in jenem Entscheid der staatsrechtlichen Abteilung gestützt auf einen Bericht der PTT die Verhältnismässigkeit des Verbots von privaten Radioempfängern bejaht, weil solche Apparate einerseits zum Abhören privater Mitteilungen verwendet werden können und anderseits dem Gefangenen eventuell die Möglichkeit geben, selber Mitteilungen auszustrahlen; eingebaute kleine Sender mit beschränkter Reichweite sind selbst für Fachleute nicht ohne weiteres erkennbar.
c) Jeder komplizierte technische Apparat, der von aussen ins Gefängnis gebracht wird, kann Meldungen oder Instrumente (für Ausbruch oder Angriff) enthalten, die von einem Laien selbst bei gründlicher Kontrolle des Objektes schwer zu entdecken sind. Diese allgemeine Feststellung gilt nicht nur für Radio- und Fernsehempfänger, sondern auch für Plattenspieler und Tonbandgeräte. Die Zulassung solcher Einrichtungen würde die Kontrollaufgabe des Personals wesentlich erschweren. Ein vorbereiteter Sender braucht nicht in einem Empfangsgerät versteckt zu sein, er kann auch in ein Tonbandgerät oder in einen Plattenspieler eingebaut werden. Dazu kommt die herkömmliche Möglichkeit, dem Gefangenen in einem solchen Apparat versteckt Sägen, Messer oder andere Instrumente zukommen zu lassen. Berücksichtigt man die Gesamtheit dieser Gefahren auf der einen Seite und den mit dem Verbot privater Apparate verbundenen relativ geringfügigen Eingriff in die persönliche Freiheit auf der andern Seite, so ist offensichtlich, dass dieses Verbot die Grenzen der Verhältnismässigkeit nicht überschreitet. Der Gefangene, der nur das im Gefängnis offiziell vermittelte Radioprogramm hören kann und auf das Fernsehen verzichten muss, ist nicht im Kernbereich seiner persönlichen Freiheit getroffen, sondern es geht in erster Linie um den Verzicht aufeine Annehmlichkeit (freie Wahl der Unterhaltung).
b) Die Regel für den Briefverkehr der Untersuchungs- und Sicherheitsgefangenen in § 52 Abs. 2, wonach eine Beschränkung nur erfolgen kann, wenn der Umfang der Korrespondenz eine genügende Kontrolle verunmöglicht, hält ebenfalls jeder verfassungsrechtlichen Überprüfung stand. Das Recht des Untersuchungsgefangenen auf grösstmögliche Wahrung seiner persönlichen Freiheit, soweit der Untersuchungszweck dies erlaubt, gibt ihm nicht einen verfassungsmässigen Anspruch auf völlig unbeschränkten Korrespondenzverkehr. Eine Beschränkung, die nur dazu dient, den zuständigen Beamten vor einer übermässigen Beanspruchung zu schützen, belässt dem Gefangenen jene Korrespondenzmöglichkeit, deren Schutz sich aus der Garantie der persönlichen Freiheit ergibt, und schafft eine verhältnismässige Begrenzung. Wenn der Entscheid der Anklagekammer in BGE 97 IV 71 f gestützt auf Art. 48 Abs. 1 BStP jede Beschränkung des Korrespondenzrechts ablehnt, so handelt es sich dabei auf jeden Fall nicht um einen Grundsatz, der aus dem Verfassungsrecht des Bundes abgeleitet werden könnte und auch für die Kantone verbindlich wäre.
In der Beschwerde wird nicht dargetan, inwiefern die Kontrolle der Korrespondenz mit dem Verteidiger gegen eine Verfassungsnorm verstosse. Auch im Gesetzesrecht des Bundes findet sich keine Vorschrift, die dem verhafteten Angeschuldigten den unkontrollierten Briefverkehr mit dem Verteidiger gewährleisten würde. Der in der Beschwerdeschrift zitierte Art. 46 Ziff. 3 StGB gibt zwar dem Rechtsbeistand Anspruch auf freien Verkehr mit Anstaltsinsassen, behält aber eidgenössische und kantonale Verfahrensgesetze ausdrücklich vor. Da aus dem in der Beschwerde noch erwähnten Art. 321 StGB (Anwaltsgeheimnis) ebenfalls keine positive Lösung der aufgeworfenen Frage zu entnehmen ist, fehlt eine bundesrechtliche Regel, welche in bezug auf die Korrespondenz mit dem Anwalt dem angefochtenen § 53 Vo vorgehen würde. § 18 der Zürcher StPO bestimmt, dass dem Angeschuldigten nach einer Haftdauer von 14 Tagen erlaubt werden soll, "sich mit dem Verteidiger frei und unbeaufsichtigt zu beraten", sofern keine "besonderen Gründe, insbesondere Kollusionsgefahr," dem entgegenstehen. Die Annahme, diese Vorschrift gewährleiste nicht auch ein entsprechendes freies Korrespondenzrecht, ist nicht willkürlich, obwohl eine unterschiedliche Regelung für Korrespondenz einerseits und Besprechungen anderseits nicht ohne weiteres überzeugend erscheint. Die Kontrolle der Korrespondenz zwischen dem Gefangenen und seinem Anwalt ist insoweit durchaus gerechtfertigt, als es um die eingehenden Briefe geht, die jedenfalls auf ihre Herkunft hin geprüft werden müssen; der auf dem Briefumschlag angegebene Absender beweist noch nicht, dass das Schreiben wirklich vom Anwalt stammt. Dass nach § 53 Vo auch die an den Verteidiger abgesandten Briefe der Kontrolle unterliegen, mag zwar etwas stossend erscheinen. Im Hinblick darauf, dass der Untersuchungsgefangene gemäss § 18 StPO sich jedenfalls mündlich unbeaufsichtigt mit seinem Verteidiger beraten kann, erweist sich die beanstandete Kontrolle der Korrespondenz als verfassungsrechtlich noch haltbar.
Der Beschwerdeführer beanstandet, dass das Verbot von Mitteilungen "ungebührlichen" Inhaltes sachlich zu weit gehe und dem Kontrollbeamten ein übergrosses Ermessen einräume. Seiner Auffassung nach müsste sich das Verbot auf Mitteilungen "widerrechtlichen" Inhaltes beschränken. Mit dieser Umbenennung wäre jedoch nicht viel gewonnen, da auch der zweite Begriff im vorliegenden Zusammenhang sehr unbestimmt ist. Dass die Weiterleitung von Briefen gewissen inhaltlichen Beschränkungen unterliegt, wird auch vom Beschwerdeführer nicht in Frage gestellt; hierin liegt der Zweck der Kontrolle. So versteht es sich ohne weiteres, dass Mitteilungen, die der Vorbereitung von Fluchtplänen oder neuer strafbarer Handlungen dienen könnten, oder mit denen eine laufende Strafuntersuchung unzulässig beeinflusst werden soll (Kollusionsgefahr), nicht weitergeleitet werden dürfen. Wenn auch die Aufrechterhaltung des Kontaktes mit der Aussenwelt grundsätzlich wünschbar ist, so muss doch verhindert werden, dass diese Kontakte den Internierungszweck in Frage stellen. Darüber hinaus muss der Kontrollbehörde auch das Recht zugebilligt werden, Mitteilungen zurückzubehalten, welche die Ordnung des Gefängnisses gefährden könnten. Hingegen darf die Weiterleitung anderer Mitteilungen, welche weder den Internierungszweck noch die Anstaltsordnung gefährden und sich quantitativ im Rahmen des Erlaubten halten (§ 52), von der Kontrollbehörde nicht verweigert werden, gleichgültig ob sie den Inhalt dieser Mitteilungen billigt oder nicht (zur Rechtslage in Deutschland vgl. das erwähnte Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 14. März 1972, Bd. 33 Nr. 1). Wie diese Grenze zu ziehen ist, lässt sich nicht allgemein beantworten, sondern hängt von den konkreten Umständen des jeweiligen Einzelfalles ab, weshalb sich die in der vorliegenden Verordnung enthaltene Generalklausel verfassungsrechtlich nicht beanstanden lässt, jedenfalls dann nicht, wenn man berücksichtigt, dass die Eingaben an die Aufsichtsbehörde und den Verteidiger von jeder inhaltlichen Beschränkung ausgenommen sind.
17) "Untersuchungs- und Sicherheitsgefangene sind in Einzelhaft zu halten, solange der Untersuchungsbeamte nicht die Gemeinschaftshaft oder die Unterbringung in einer Zelle mit mehr als einem Gefangenen bewilligt." Diese Vorschrift des § 61 Vo wird als Verstoss gegen die Unschuldsvermutung, das Freiheitsprinzip sowie gegen das Prinzip der Verhältnismässigkeit gerügt. Alle diese Rügen lassen sich sinngemäss zusammenfassen in dem Vorwurf, die Einzelhaft als Regel schränke die persönliche Freiheit des Untersuchungsgefangenen stärker ein, als der Internierungszweck dies erfordere, und verstosse daher gegen die Garantie der persönlichen Freiheit. Nach der Auffassung des Beschwerdeführers sollten Untersuchungs- und Sicherheitsgefangene in Gemeinschaftshaft untergebracht werden, sofern sie nicht selbst Einzelhaft wünschen oder die Einzelhaft zur Sicherstellung des Haftzweckes im konkreten Fall notwendig ist.
18) Für Untersuchungs- und Sicherheitsgefangene bedarf die Beschaffung von Lehrbüchern und das Abonnieren von Zeitungen gemäss § 63 Vo der Zustimmung des Untersuchungsbeamten. Diese Bestimmung für die aus prozessualen Gründen Inhaftierten soll nicht eine zusätzliche Freiheitsbeschränkung zur Folge haben, sondern unterstellt entsprechend dem Internierungszweck jeden Kontakt mit der Aussenwelt der Kontrolle des Verfahrensleiters, der auf Grund seiner genauen Kenntnis über den Stand der Untersuchung beurteilen soll, ob die Vermittlung des verlangten Lesestoffes den Zweck der Haft gefährden könnte. Wie die Justizdirektion in der Vernehmlassung mit Recht feststellt, ist der Untersuchungsbeamte bei seiner Entscheidung an den Grundsatz von § 76 Abs. 3 StPO gebunden und darf die Zustimmung nicht versagen, wenn sich dies nicht aus dem Zweck der Haft begründen lässt. - § 63 Vo steht somit einer verfassungskonformen, das Prinzip der Verhältnismässigkeit wahrenden Praxis nicht entgegen, sondern ist eine Folge der sachlich begründeten Regel, dass bei Untersuchungsgefangenen der Verfahrensleiter über alle Kontakte mit der Aussenwelt orientiert sein soll und selber die Verantwortung für derartige Bewilligungen zu tragen hat.
Bei der Regelung der Haftstrafe (Art. 39 StGB) wird die Einzelhaft nicht erwähnt. Daraus ist nicht der Schluss zu ziehen, im Haftvollzug sei Einzelhaft als erste Stufe nicht zulässig; naheliegender ist die Vermutung, dass der Gesetzgeber mit Rücksicht auf die räumlichen Verhältnisse in den Haftanstalten stillschweigend davon ausging, diese kurzen Freiheitsstrafen würden in der Regel als Einzelhaft vollzogen. - § 64 Vo, der die in Art. 37 StGB für längere Freiheitsstrafen vorgesehene Ordnung grundsätzlich auch auf den Vollzug der Haftstrafen anwendet, ist auf jeden Fall nicht bundesrechtswidrig und verstösst gegen keine Verfassungsnorm.
Art. 39 Ziff. 3 StGB enthält zwar keine ausdrückliche Bestimmung darüber, ob der Haftgefangene im Laufe des höchstens drei Monate dauernden Strafvollzuges von der zugewiesenen Arbeit auf Selbstbeschäftigung wechseln kann; aus dem Wortlaut des Gesetzes lässt sich aber auch nicht entnehmen, dem Gefangenen müsse jederzeit der Wechsel der Beschäftigungsart gestattet sein. § 65 Vo verletzt daher Art. 39 Ziff. 3 StGB nicht. Die Pflicht, sich bei Strafantritt für die eine oder andere Art der Beschäftigung zu entscheiden, bildet keine unverhältnismässige Einschränkung der persönlichen Freiheit: Der vor dem Antritt der Haftstrafe Stehende kann sich rechtzeitig über die Art der zugewiesenen Arbeit erkundigen und die Möglichkeiten der Selbstbeschäftigung abklären. Dass es zu unliebsamen Störungen des Arbeitsbetriebes im Gefängnis führen würde, wenn jeder Haftgefangene im Laufe des Vollzuges nachträglich - eventuell nach Differenzen mit dem Vorgesetzten - sich selber Arbeit beschaffen könnte, ist glaubhaft. Es besteht ein erhebliches, durch den Strafzweck und die Gefängnisordnung begründetes Interesse, ständige Diskussionen darüber, ob ein Gefangener zugewiesene Arbeit annimmt oder sich selber Arbeit beschafft, auszuschliessen. § 65 Vo erlaubt eine verfassungskonforme Praxis. Immerhin ist hier hervorzuheben, dass der Haftgefangene rechtzeitig auf die Möglichkeit der Selbstbeschäftigung aufmerksam zu machen ist (z.B. bei der Aufforderung zum Strafantritt). Art. 39 Ziff. 3 StGB darf nicht dadurch praktisch bedeutungslos gemacht werden, dass die Betroffenen erst beim oder nach dem Strafantritt von dieser Möglichkeit erfahren und dann gar nicht mehr in der Lage sind, im Sinne von § 65 Vo rechtzeitig die Selbstbeschäftigung zu verlangen.