Source: https://www.filodiritto.com/disciplina-della-cittadinanza-nellordinamento-tedesco-e-quello-austriaco-certezza-del-diritto-e
Timestamp: 2019-05-23 03:27:25+00:00
Document Index: 43096394

Matched Legal Cases: ['§ 28', '§ 29', 'sentenza ', '§ 29', '§ 28', '§ 129', '§ 278']

Disciplina della cittadinanza nell’ordinamento tedesco e in quello austriaco: certezza del diritto e difesa dal pericolo di organizzazioni criminali | Filodiritto
La tutela della cittadinanza quale diritto fondamentale dell’individuo tra divieto di discriminazione e difesa della sicurezza
Il diritto di cittadinanza è uno dei più importanti diritti di libertà. Per questo motivo, quasi tutti gli Stati liberal‑democratici europei hanno dettato norme rigorose in materia di perdita della “Staatsbürgerschaft”, al fine di evitare il più possibile la “Staatenlosigkeit”. Il diritto alla cittadinanza è stato proclamato – già nel 1948 – dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite. L’articolo 21, comma 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, prevede espressamente il divieto di discriminazione per motivi di cittadinanza.
Quanto avvenuto nel Medio Oriente ha fatto sì che sia aumentato il numero di coloro che hanno chiesto la modifica delle leggi in materia di cittadinanza, per cui possa essere comminata la perdita della stessa a chi commette crimini contro l’umanità e/o si “aggrega” a formazioni militari (o paramilitari) di organizzazioni che intendono instaurare un regime, che – dichiaratamente – non rispetta i principi fondamentali del diritto internazionale.
1. Perdita della cittadinanza soltanto nei casi tassativamente previsti dalla legge
2. L’importanza del “Territorialprinzip”
3. Le varie ipotesi di perdita della cittadinanza della Repubblica Federale Tedesca
4. Il ritorno dei “combattenti” dell’IS e la legislazione vigente
5. La progettata riforma del § 28 dello “Staatsangehörigkeitsgesetz” della Repubblica Federale Tedesca
6. L’importanza degli articoli 1, 20 e 79 della Costituzione federale
7. Problemi organizzativi, se ritorneranno i “combattenti” dell’IS, in possesso di una sola cittadinanza
8. Si procederà a un’ulteriore modifica dello “Staatsbürgerschaftsgesetz” austriaco?
9. Espulsioni, “Aberkennungen” dello status di asilante e del “subsidiären Schutz” nel 2018 in Austria
10. L’istituenda “Bundesagentur für Betreuungs- und Unterstützungsleistung (BBU)”
La cittadinanza della Repubblica Federale Tedesca, una volta ottenuta, non può, in linea di principio, essere revocata. La perdita della stessa è ammissibile soltanto per effetto di legge e, contro la volontà dell’interessato, può essere disposta soltanto qualora questi non diventi apolide.
Questo lo dispone l’articolo 16, comma 1, della Costituzione federale (Grundgesetz, GG), articolo intitolato: “Schutz vor Ausbürgerung und Auslieferung”.
La norma costituzionale ora citata viene ritenuta una reazione alle “willkürlichen Entziehungen” (revoche arbitrarie) disposte durante gli anni trenta del secolo passato; un’ulteriore funzione è quella di evitare la “Staatenlosigkeit” (che le persone diventino apolidi).
Inserendo quest’articolo nel GG, la Repubblica Federale Tedesca ha “recepito” il disposto di cui all’articolo 15 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, proclamata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10.12.1948 a Parigi.
Va premesso che l’ordinamento della Repubblica Federale Tedesca distingue tra “Entziehung der Staatsbürgerschaft” (inammissibile in linea di principio) e “Verlust” della medesima (ammissibile, sia pure a condizioni ben precise), come vedremo.
L’articolo 16, comma 1, del “Grundgesetz” contiene un “Freiheitsrecht” (diritto di libertà), volto a tutelare il titolare di questo diritto dalla privazione arbitraria della cittadinanza (vedasi BVerfGE 113, 273/293); sancisce un’“objektive Wertentscheidung zugunsten der Staatsangehörigkeit”. Ogni perdita della cittadinanza in violazione del citato comma 1 dell’articolo 16 GG è da considerare nulla o, meglio, annullabile. Per quanto concerne il contenuto della norma testé citata, la stessa va posta in relazione all’articolo 116, comma 2, GG.
Mentre originariamente, ai fini dell’acquisizione della cittadinanza, vigeva il principio dello ius sanguinis, ora diventa sempre più importante il “Territorialprinzip” (ius soli); hanno sempre maggiore importanza le “relazioni” effettive tra la persona residente nella Repubblica Federale Tedesca e lo Stato. Deve essere inoltre tenuto conto di quanto disposto dall’articolo 3 GG.
L’ordinamento della Repubblica Federale Tedesca non ravvisa contrasto tra esso e il possesso di altre cittadinanze (“mehrfache Staatsangehörigkeiten”), come ha statuito la Corte costituzionale federale (vedasi BVerfGE 37, 217/256).
Sono in legittimo possesso della cittadinanza della Repubblica Federale Tedesca le persone che l’hanno acquistata “wirksam” e se non vi è stata perdita della medesima (vedasi BVerfGE 14, 142/150). A tal fine si tiene conto del diritto vigente rispettivamente al momento dell’acquisto e della perdita. Se vi è stato acquisto illecito della cittadinanza, la medesima produce effetti fino a quando l’illiceità non è stata accertata, seguendo un procedimento determinato dalla legge.
Chi ha presentato istanza volta ad ottenere la cittadinanza acquista i relativi diritti (ed è soggetto agli obblighi che ne conseguono) dal momento in cui gli è stata consegnata l’“Einbürgerungsurkunde” e dopo aver prestato l’impegno previsto dallo “Staatasangehörigkeitsgesetz”. Allo status di cittadino consegue anche il diritto all’assistenza consolare e al “diplomatischen Schutz”. L’articolo 11 GG prevede il diritto del cittadino all’ingresso nel territorio della Repubblica Federale Tedesca “zum Zwecke der Wohnsitznahme”; non però quello dell’espatrio, disciplinato dall’articolo 2 GG.
Perde la cittadinanza la persona nei cui confronti è stata disposta l’“Entziehung”, l’“Aberkennung”, l’“Ausbürgerung”, la “Rücknahme” oppure il “Widerruf”. Trattasi di varie forme che si concretano sostanzialmente rispettivamente nella revoca e nell’annullamento della cittadinanza.
A proposito dell’“Entziehung” della cittadinanza, che viene considerata una sottospecie della perdita, è da rilevare che la stessa, in linea di principio, è inammissibile, come già detto. Sull’“Entziehung”, chi ne è colpito non è in grado di influire o può influire (soltanto) “auf nicht zumutbare Weise” (BVerfGE 116, 24/44 e BVerwGE 100, 139/145).
3. Le varie ipotesi di perdita della cittadinanza
Non è invece il caso di parlare di “Entziehung” se la perdita della cittadinanza è avvenuta a causa di fatti/circostanze imputabili a chi ne è colpito, a sua volontà o se gli stessi fossero stati “vermeidbar” (evitabili) e qualora l’emanazione del provvedimento sarebbe stato prevedibile (vedasi BVerfGE 116, 24/25); la “Vermeidbarkeit” deve essere valutata “verfassungsrechtlich zumutbar”. Pertanto è irrilevante in proposito la prestazione di un eventuale consenso (“Zustimmung”). L’obbligo di opzione di cui al § 29 StAG (“Staatsbürgerangehörigkeitsgesetz”) o, meglio, il mancato esercizio del diritto di opzione entro il compimento dell’età fissata nel predetto paragrafo non è considerata un’“Entziehung”, in quanto l’interessato può influirvi “in vertretbarer Weise”.
Parimenti, non vi è “Entziehung” se un figlio perde la cittadinanza a seguito di accoglimento dell’impugnazione della paternità (sentenza definitiva) e se questo figlio l’ha acquistata per effetto dello ius sanguinis. Non vi è poi “Entziehung” se viene disposta la “Rücknahme” della concessa cittadinanza, qualora venga accertato che la “Verleihung wurde erschlichen” (ottenuta fraudolentemente). Infine, non può parlarsi di “Entziehung” qualora venga disposta la perdita di cittadinanza per motivi politici, di razza o di religione; deve parlarsi di “Aberkennung”.
Va comunque osservato che ogni provvedimento concernente la perdita della cittadinanza deve basarsi su una norma di legge e che, in sede di disposizione della stessa, va osservato il principio della “Verhältnismäßigkeit” (proporzionalità); principio che vale per qualsiasi “Grundrechtsbeeinträchtigung”.
Se la perdita (Verlust) della cittadinanza avviene contro la volontà dell’interessato, essa è, in linea di principio, inammissibile, qualora l’interessato diventi apolide. La perdita della cittadinanza “mit Willen des Betroffenen” può avvenire soltanto qualora l’interessato presti l’“Einwilligung zur Aufgabe der Staatsangehörigkeit”.
“Staatenlosigkeit” è stata ravvista pure se l’altro Stato, di cui la persona è cittadino, non è disposto o non è in grado di fornire alla persona quella tutela, di cui i cittadini generalmente hanno diritto di godere.
La “Rücknahme” di una cittadinanza, ottenuta con mezzi illeciti, è ammissibile, qualora “l’irregolarità” sia imputabile all’autorità che ha provveduto al conferimento della “Staatsbürgerschaft” (vedasi BVerfGE 118, 216/218f e 118, 17/19). Nel caso de quo, non vi è “Entziehung” in quanto l’interessato non poteva influire sulla “Verleihung” e la “Rücknahme” (una specie di annullamento) può essere disposta pure se la persona oggetto del provvedimento, a seguito dello stesso diventa apolide.
Si procede alla revoca, se l’interessato – dolosamente – ha fornito documenti falsi o ha reso dichiarazioni non veritiere e se ne è stata accertata l’“offensichtliche Rechtswidrigkeit” (la palese illiceità).
L’obbligo di opzione, quale previsto dal § 29 StAG, non contrasta con il disposto dell’articolo 16, comma 1, GG.
Da quanto ora esposto, risulta, che l’ordinamento della Repubblica Federale Tedesca distingue tra “Entzug der Staatsbürgerschaft” e “Verlust” della stessa. L’“Entzug” non è ammissibile e, a proposito del “Verlust”, è da osservare che lo stesso non avviene se un cittadino della Repubblica Federale Tedesca acquista la cittadinanza di un altro Stato comunitario.
La normativa dettata in materia di cittadinanza ha acquistato, recentemente, grande attualità ed importanza anche nella Repubblica Federale Tedesca. A decorrere dal 2013, non poche persone aventi (anche) la cittadinanza della Repubblica Federale Tedesca si erano trasferite in Siria e nell’Iraq “aggregandosi” alle formazioni militari del cosiddetto Stato Islamico (IS), detto anche “Califfato”. A seguito dell’imminente sconfitta militare e della dissoluzione di questo “Stato”, non sono stati pochi, in possesso della cittadinanza della Repubblica Federale Tedesca, che volevano ritornare nella stessa.
Ovviamente le autorità della Repubblica Federale Tedesca (come pure quelle di altri Stati) sono state tutt’altro che entusiaste di questi propositi di reingresso di persone che avevano anche preso parte a combattimenti nelle file dell’IS.
Un problema particolare è costituito dai “combattenti” in possesso della sola cittadinanza della Repubblica Federale Tedesca. C’è stato chi ha chiesto che queste persone (che ovviamente non avevano domandato l’autorizzazione a far parte di formazioni militari all’estero, cioè dell’IS) venissero private della cittadinanza della Repubblica Federale Tedesca, rendendo così impossibile il loro ritorno (legale).
Come sopra abbiamo visto, il “Verlust der Staatsangehörigkeit” contro la volontà dell’interessato è ammissibile soltanto sul presupposto che l’interessato non diventi apolide. Ne consegue che – allo stato attuale della normativa – a un “combattente” dell’IS, in possesso della sola cittadinanza della Repubblica Federale Tedesca, intenzionato a fare reingresso nel territorio della stessa, non potrebbe essere impedita l’“Einreise in die Bundesrepublik”. Altrimenti verrebbe violato il disposto di cui all’articolo 16, comma 1, ultima parte, GG, in quanto, privato della cittadinanza, diverrebbe apolide.
Questa situazione ha indotto il ministro dell’Interno, a elaborare un disegno di legge contenente norme che consentissero di dichiarare la perdita della cittadinanza della Repubblica Federale Tedesca per coloro che si erano “aggregati” all’IS e avevano fatto parte delle formazioni operative (militari) di questo “Stato”. Di questo progetto di legge pare non sia stata molto contenta la ministra della Giustizia, che soltanto dopo settimane aveva “ihre Bedenken gegen den Gesetzentwurf aufgegeben”.
La formulazione della modifica del § 28 StAG, sulla quale i partiti al Governo hanno poi trovato un accordo, prevede quanto segue: «Un cittadino della Repubblica Federale Tedesca che, volontariamente e senza autorizzazione del ministro della Difesa, entra a far parte delle forze armate o di una formazione armata simile di uno Stato estero oppure partecipa a combattimenti all’estero “für eine Terrormiliz” perde la cittadinanza della Repubblica Federale Tedesca, purché non diventi apolide».
Perderanno, quindi, la cittadinanza della Repubblica Federale Tedesca soltanto coloro che non hanno la “Staatsangehörigkeit” di un altro Stato (cosiddetti Doppelstaatsbürger o Doppelstaatler).
La norma, per quanto semplice e lineare possa sembrare, non sarà di facile interpretazione e attuazione.
Il primo problema che si presenterà sarà quello di definire, in modo certo, cosa s’intende per “Terrormiliz”. Nella relazione accompagnatoria al disegno di legge de quo, “Terrormiliz” viene definita “un’associazione paramilitare (armata) che si propone lo scopo di sovvertire, con la forza e contravvenendo a principi di diritto internazionale, l’ordinamento di uno Stato estero, per instaurarvi un nuovo ordinamento statale o simile”.
C’è da chiedersi cosa succederà poi se lo Stato, di cui la persona ha la seconda cittadinanza, procede ad “Aberkennung der Staatsbürgerschaft” (con la conseguenza, che la persona diventerebbe apolide).
C’è chi ha osservato, che la disciplina, come prevista dal disegno di legge de quo, non potrebbe trovare applicazione retroattivamente, ma soltanto per il futuro. A ciò è stato obiettato che la “Maßnahme”, che intende attuare il Governo, non è una “Kriminalstrafe” (pena), per cui non troverebbe applicazione il divieto d’irretroattività dell’introducenda norma.
Il principio d’irretroattività della legge è una garanzia fondamentale per la certezza del diritto ed è condizione stessa per la libertà. Il cittadino, quando compie un atto, deve essere in condizione di conoscere quali sono le conseguenze giuridiche. Già il Beccaria ha avvertito, che “ciaschedun cittadino deve avere di poter fare tutto ciò che non è contrario alla legge”. A proposito della certezza del diritto, pare opportuno riportare un’altra frase del Beccaria: “L’incertezza è il più crudele carnefice dei miseri”. Maggiore certezza del diritto è uguale a maggiore garanzia di libertà. Se non vi è certezza del diritto, la legalità finisce per essere un’illusione e delle leggi non può dirsi che sono “tanto benefiche” (Savigny). La legalità è l’unico “strumento” volto ad assicurare l’uguaglianza giuridica dei cittadini.
Secondo alcuni, lo scopo della legge che s’intende emanare avrebbe prevalentemente “präventive Wirkung”, (fine di prevenzione).
Non manca chi si è espresso nel senso che la progettata “Regelung” non sarebbe conforme al GG. D’altra parte, è anche vero, che l’“Ausbürgerung” è prevista, tra l’altro, anche dagli ordinamenti inglese e francese, se il cittadino contravviene al dovere di lealtà nei confronti dello Stato o se si sottrae all’obbligo di prestazione del servizio militare.
“Ausbürgerungen” sono avvenute nel 1917 da parte delle autorità della Russia – ai danni di chi stabilmente era residente all’estero – mentre gli Stati Uniti d’America le hanno disposte se la cittadinanza è stata ottenuta con la frode. Anche l’ex DDR vi ha provveduto per “liberarsi” di coloro che avevano osato criticare il regime.
Noti costituzionalisti della Repubblica Federale Tedesca hanno osservato che la perdita della cittadinanza, comminata ai danni di chi è nato nella Repubblica Federale Tedesca da genitori aventi tale cittadinanza, non sarebbe legittima in quanto un provvedimento del genere costituirebbe una violazione della “Menschenwürde” e sarebbe, quindi, in contrasto con gli articoli 1 e 20 del GG, articoli per i quali vale la cosiddetta Ewigkeitsklausel, prevista dall’articolo 79, comma 3, dello stesso GG.
Ai fini di un’eventuale dichiarazione di perdita della cittadinanza della Repubblica Federale Tedesca, dovrebbero comunque sussistere tre presupposti: 1) il possesso della cittadinanza di un altro Stato, 2) la persona oggetto del provvedimento deve essere maggiorenne e 3) va esclusa la retroattività del provvedimento.
Secondo informazioni raccolte dai servizi segreti della Repubblica Federale Tedesca, a decorrere dal 2013, almeno un migliaio di persone residenti nella stessa, erano partite per la Siria e l’Iraq, ivi unendosi alle formazioni militari dell’IS. È stato stimato che circa 350 di queste persone hanno la (sola) cittadinanza della Repubblica Federale Tedesca, per cui ne dovrebbe essere consentito il ritorno nella stessa, dove esse dovrebbero essere sottoposte a procedimento penale, almeno per il reato previsto e punito dal § 129 b StGB, qualora non sussistano prove che abbiano commesso delitti più gravi.
7. Problemi organizzativi, se ritorneranno i “combattenti” dell’IS in possesso della sola cittadinanza della Repubblica Federale Tedesca
Competente per questi procedimenti sarebbe il “Generalbundesanwalt” (Procuratore Generale presso il BGH). Ha avvertito il “Richterbund” (Associazione Nazionale dei Giudici) che, se queste persone venissero processate nella Repubblica Federale Tedesca, il “Generalbundesanwalt” avrebbe bisogno di altri 20-25 “Bundesanwälte” e che anche presso le Corti d’appello (OLG) dovrebbero essere istituite altre sezioni per far fronte all’aumento dei processi. Si osserva che il GBA ha la facoltà dell’“Abgabe“ di procedimenti alle Corti d’appello, qualora ravvisi la minore gravità del caso. Nessuno si nasconde, poi, che la “Beweisführung” in processi del genere sarà tutt’altro che facile e semplice.
Attualmente molti dei “combattenti” dell’IS sono prigionieri di unità curde. Se circa 350 di questi “combattenti” (che hanno soltanto il passaporto della Repubblica Federale Tedesca) dovessero far ritorno nella Repubblica Federale Tedesca, dovrebbero essere sottoposti a custodia cautelare e poi condannati per i reati commessi, per i quali sussistono le relative prove.
Alcune annotazioni alla fine. Riguardano la ventilata modifica dello “Staatsbürgerschaftsgesetz” austriaco e anche altre “Gesetzesvorhaben” del Governo federale austriaco.
8. Si procederà ad ulteriore modifica dello “Staatsbürgerschaftsgesetz” austriaco?
L’Austria ha modificato, verso la fine del 2018, il proprio “Staatsbürgerschaftsgesetz”, nel senso che per i cittadini austriaci, che partecipano all’estero a operazioni militari non autorizzate, è previsto l’“Entzug der Staatsbürgerschaft”, qualora abbiano la cittadinanza di un altro Stato (e non diventino, quindi, apolidi). Secondo certe forze politiche, sarebbe necessaria un’ulteriore “Gesetzesänderung”, per impedire, in ogni caso, il ritorno in Austria di “ex‑combattenti” dell’IS che, indubbiamente, costituirebbero un rischio, tutt’altro che trascurabile, per la sicurezza dello Stato. A ciò ostano però norme di diritto soprannazionale. I Servizi di Sicurezza hanno stimato, che, negli ultimi 5-6 anni, circa 320 persone che vivevano in Austria si sono trasferiti in Siria e in Iraq, per combattere nelle formazioni militari dell’IS. Il 30 % di esse aveva la (sola) cittadinanza austriaca, il 40%, quella della Russia e il resto, quella di altri Stati.
Circa 60 di questi “combattenti” (già residenti in Austria) sono deceduti nel corso dei combattimenti. Alcuni (circa una novantina) sarebbero tornati in Austria clandestinamente, quando la sconfitta dell’IS si era ormai delineata e contro di essi (non pochi dei quali sono in custodia cautelare in carcere) si procede per il reato previsto e punito dal § 278 b StGB. Contro altri sono state emesse ordinanze di custodia cautelare in carcere per partecipazione ad associazione terroristica, ma molte di queste ordinanze, non hanno, finora, potuto essere eseguite. Anche l’Inghilterra ha impedito il ritorno a tre persone, che si erano “aggregate” all’IS e che, oltre alla cittadinanza del Regno Unito, avevano pure la cittadinanza di altro Stato.
Qualche giorno fa, il ministro dell’Interno austriaco ha pubblicato dati statistici riguardanti espulsioni, “Aberkennungen” dello status di asilante e del “subsidiären Schutz”.
Per quanto concerne le espulsioni dal territorio dello Stato, si è registrato, in Austria, nel 2018, un notevole aumento rispetto all’anno precedente. Esse erano state 3.681 nel 2017 e 6.946 nel 2018. In materia di “Aberkennung von Asyl”, le cifre pubblicate dal ministero dell’Interno, dimostrano identica tendenza: 502 nel 2017 e 1.640 nel 2018. “Aberkennungen des subsidiären Schutzes”: 175 nel 2017; 908 nel 2018.
10. L‘istituenda “Bundesagentur für Betreuungs- und Unterstützungsleistung (BBU)”
Il 15.3.19 è stato presentato un disegno di legge che, se otterrà l´approvazione parlamentare, comporta che sarà lo Stato ad “assumere” l’assistenza e la consulenza legale degli asilanti. È prevista la creazione di un’apposita agenzia federale, denominata “Bundesagentur für Betreuungs- und Unterstützungsleistung” (BBU). Finora queste attività sono state gestite da NGO’s o da società con fini di lucro.
L’istituzione di un’Agenzia del genere era prevista da tempo e il ministero dell’Interno aveva preparato, mesi orsono, la bozza del relativo provvedimento, ma il ministro della Giustizia ha dato la propria “Zustimmung” soltanto dopo che erano state apportate modifiche di non poco conto. Sulla predetta Agenzia sarà il ministro dell’Interno ad avere la “Weisungsbefugnis”, ma quello della Giustizia continuerà ad essere competente per la cosiddetta Asylberufungsinstanz (appello in materia di asilo); inoltre, sarà di competenza del ministro della Giustizia – e non di quello dell’Interno – la nomina del preposto alla BBU, Agenzia che potrà avere soltanto scopi di assistenza e di consulenza. In favore di quest’Agenzia, lo Stato metterà a disposizione immobili e strutture di sua proprietà nonché i necessari mezzi finanziari.
I contratti stipulati con NGO’s e privati (ai quali lo Stato corrispondeva, in gran parte, i mezzi economici per la loro attività in favore degli asilanti), saranno disdetti a decorrere dal 2020, l’assistenza ai profughi sarà soltanto in mano allo Stato. Con il 2021, anche la consulenza legale dei profughi “passerà” allo Stato, per cui non si avrà più “ein zu weiten Teilen an Private ausgelagertes Asylsystem”.
Il Governo federale ha tenuto a precisare che, a seguito dell’istituzione della BBU, non sarà più possibile che venga tratto profitto ingiustificato dall’assistenza agli asilanti. Secondo il ministro dell’Interno, la BBU garantirà anche “eine objektive und realistische Rechtsberatung im Asylverfahren” (una consulenza legale, oggettiva e realistica, nei procedimenti di asilo).
La “Verstaatlichung (statalizzazione) des Flüchtlingswesens” è stata duramente criticata da NGO’s e da istituzioni di carattere religioso (per esempio, dalla Caritas e dalla Diakonie), che hanno rimarcato che verrà creato “ein System, das sich selbst kontrolliert”. L’indipendenza della BBU non sarebbe assicurata e la pluriennale esperienza in materia di asilanti, acquisita da persone che hanno operato finora nel settore “Asylantenbetreuung” per anni, anzi, per lustri, verrebbe gettata “alle ortiche”.
Resta da vedere se, in sede di discussione parlamentare, verranno apportate modifiche al disegno di legge de quo (sul quale potranno presentare le loro osservazioni, istituzioni e anche privati) o se il Governo federale, forte della sua maggioranza, “tirerà dritto”, come già ha fatto in altre occasioni.