Source: http://operacji.org/notatka-na-temat-czci-opinii-merytorycznej-do-projektw-aktw-pr-v2.html
Timestamp: 2019-05-20 13:36:07+00:00
Document Index: 80644123

Matched Legal Cases: ['Art. 176', 'Art. 100', 'art. 22', 'art. 100', 'art. 4', 'art. 288', 'art. 289', 'art. 6', 'art. 46', 'art. 294', 'art. 2', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 148', 'art. 148', 'art. 6', 'art. 7']

Notatka na temat części opinii merytorycznej do projektów aktów prawnych Unii Europejskiej
Pobieranie 52,26 Kb.
Rozmiar 52,26 Kb.
Informacja o stanie prawa obowiązującego w Polsce w materii objętej treścią dokumentu UE
2. Ocena projektu rozporządzenia ocena skutków społecznych, gospodarczych i finansowych
II. Opinia prawna 1. Podstawa prawna
3. Kwestie proceduralne a) procedura stanowienia aktu
Jacek Krzak
BAS-WASGiPU/WAPEiM-38/12
ds. Unii Europejskiej
Opinia dotycząca rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady
w sprawie usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Unii
oraz uchylającego dyrektywę Rady 96/67/WE
KOM (2011) 824 wersja ostateczna
I. Opinia merytoryczna
1. Przedmiot dokumentu UE
Treść dokumentu UE
Usługi naziemne w portach lotniczych świadczone dla przewoźników lotniczych obejmują:
administrację naziemną i nadzór;
obsługę naziemną pasażerów;
obsługę ładunków i poczty;
obsługę ramp;
obsługę statku powietrznego;
obsługę w zakresie tankowania paliwa;
utrzymanie statku powietrznego;
obsługę lotu i czynności administracyjne związane z załogą;
transport naziemny;
obsługę w zakresie cateringu.
Zgodnie z obowiązującą dyrektywą 96/67/WE w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty, powyższe usługi mogą być wykonywane w ramach własnej obsługi naziemnej (przez podmioty przewoźników lotniczych) oraz przez osoby trzecie – podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej na danym lotnisku. Powszechną praktyką jest wykonywanie usług obsługi naziemnej przez operatorów portów lotniczych. Dyrektywa 96/67/WE, jakkolwiek otworzyła rynek usług obsługi naziemnej, w przypadku czterech usług (obsługa bagażu, obsługa ładunków i poczty, obsługa ramp, tankowanie paliwa) dała prawo państwom członkowskim do ograniczenia liczby podmiotów świadczących te usługi do co najmniej dwóch – zarówno w przypadku własnej obsługi naziemnej, jaki i osób trzecich. Przepis ten ma zastosowanie do dużych portów lotniczych, obsługujących nie mniej niż 2 mln pasażerów lub 50 tys. ton ładunku.
W realiach transportu lotniczego końca XX w. dyrektywa 96/67/WE zadowalająco spełniła swoją rolę, wprowadzając elementy konkurencji na rynku usług obsługi naziemnej, co przyczyniło się do wzrostu wydajności i jakości usług, czy też pewnej obniżki kosztów dla użytkowników portów lotniczych. Jednak w ostatnim 10-leciu warunki funkcjonowania transportu lotniczego uległy zasadniczej zmianie – znacząco wzrosła wielkość lotniczych przewozów pasażerskich i towarowych, wzrosło skomplikowanie operacji lotniczych, istotnie podwyższono zakres procedur dotyczących bezpieczeństwa. Biorąc pod uwagę, że 70% opóźnień w ruchu lotniczym powstaje podczas postoju w portach lotniczych, problem poprawy wydajności i jakości usług naziemnych wymaga wdrożenia nowych rozwiązań.
Przedłożony wniosek – KOM(2011) 824 wersja ostateczna – proponuje zastąpienie dyrektywy 96/67/WE jednolitymi regulacjami w formie rozporządzenia, modyfikując obecne przepisy i wdrażając nowe rozwiązania, które mają na celu poprawę skuteczności i jakości usług obsługi naziemnej. W projekcie rozporządzenia proponuje się m.in.:
pełne otwarcie rynku własnej obsługi naziemnej i zwiększenie do trzech minimalnej liczby operatorów usług w przypadku dużych portów lotniczych – w przypadku własnej obsługi naziemnej zniesione zostają jakiekolwiek ograniczenia, natomiast w przypadku obsługi naziemnej na rzecz osób trzecich państwa członkowskie mogą wprowadzić ograniczenia: do minimum 2 operatorów na lotniskach obsługujących co najmniej 2 mln pasażerów lub 50 tys. ton ładunków rocznie oraz do minimum 3 operatorów na lotniskach obsługujących co najmniej 5 mln pasażerów lub 100 tys. ton ładunków rocznie. Ograniczenia liczby operatorów odnoszą się do 4 kategorii usług – obsługa bagażu, ramp, ładunków i poczty oraz tankowania paliwa;
zarządzanie scentralizowaną infrastrukturą – projekt określa ramy prawne i system opłat za korzystanie z scentralizowanej infrastruktury przez operatorów usług obsługi naziemnej i przewoźników lotniczych wykonujących własną obsługę naziemną (infrastruktura scentralizowana – instalacje i obiekty lotniska, które nie mogą być podzielone czy powielone pomiędzy podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej);
wzajemne uznawanie zatwierdzeń – każde państwo członkowskie stosuje własne wymagania i procedury administracyjne przy wydawaniu zatwierdzeń dla podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej. Projekt proponuje ujednolicenie procedur i minimalnych wymogów przy wydawaniu zatwierdzeń w stosunku do operatorów obsługi naziemnej, tak by zatwierdzenie uzyskane w jednym państwie członkowskim było uznawane w pozostałych krajach UE bez dodatkowych procedur administracyjnych;
rozdzielenie funkcji operatora lotniska od działalności obsługi naziemnej – o ile operator portu lotniczego świadczy usługi obsługi naziemnej, w myśl projektu, będzie zobowiązany do prawnego i organizacyjnego wyodrębnienia samodzielnego podmiotu, który będzie świadczył usługi obsługi naziemnej, bez możliwości subsydiowania przez operatora lotniska;
procedury przetargowe – projekt zawiera procedury przetargowe przy wyborze operatorów usług ograniczonych, a także proponuje wydłużenie z 7 do 10 lat okresu, na jaki wybierany jest operator ograniczonych usług obsługi naziemnej;
podwykonawstwo – generalnie projekt zakazuje podzlecania usług przez operatorów obsługi naziemnej (za wyjątkiem sytuacji kryzysowych, nieprzewidywalnych);
obowiązki operatorów portów lotniczych – porty lotnicze ustanawiają Komitety Użytkowników Portu Lotniczego, operator portu lotniczego ponosi pełną odpowiedzialność za koordynację obsługi naziemnej, a w przypadku dużych portów lotniczych operator jest zobowiązany do opracowania planu działań kryzysowych i egzekwowania go za pomocą procedury współdecydowania (ang. Collaborative Decision Making - CDM),
ustanowienie jednolitych, minimalnych wymogów jakościowych w odniesieniu do usług obsługi naziemnej – wymogi ustalane przez Komisję w formie aktów delegowanych;
sprawozdawczość – operatorzy usług obsługi naziemnej oraz użytkownicy portów lotniczych wykonujący własną obsługę naziemną będą zobowiązani do składania raportów na temat wykonywania swoich usług – zakres sprawozdań ustali Komisja w drodze aktów delegowanych;
szkolenia pracowników – projekt wprowadza wymóg i ustanawia minimalny zakres szkoleń dla pracowników podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej;
umożliwienie państwom członkowskim nałożenia obowiązku przejmowania pracowników z takimi samymi warunkami w przypadku procedury przetargowej – w przypadku usług o ograniczonym dostępie operatorzy są wybierani w drodze przetargu na maksymalny okres 10 lat. Kolejny przetarg nie gwarantuje operatorowi odnowienia kontraktu i może spowodować rotację pracowników, a co za tym idzie pogorszenie jakości obsługi naziemnej (brak doświadczenia pracowników nowego operatora).
geneza dokumentu UE
W 1996 r. Wspólnota Europejska przyjęła dyrektywę Rady 96/67/WE w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty. Dyrektywa ta stanowiła pierwszy krok w kierunku stopniowego otwierania i harmonizacji dostępu do rynku usług obsługi naziemnej. Dostęp do rynku usług obsługi naziemnej na mocy dyrektywy umożliwił swobodę wykonywania „własnej obsługi naziemnej” przez przewoźników lotniczych w każdym komercyjnym porcie lotniczym niezależnie od wielkości ruchu. Dodatkowo, ustanowiono możliwość wykonywania „obsługi naziemnej przez osoby trzecie”, tj. możliwość świadczenia przez podmioty usług obsługi naziemnej na rzecz osób trzecich w portach lotniczych obsługujących nie mniej niż 2 mln pasażerów lub 50 000 ton ładunku rocznie. Jednak dynamiczny rozwój transportu lotniczego (pasażerskiego i towarowego) spowodował, że liberalizacja rynku wprowadzona przez dyrektywę 96/67/WE stała się niewystarczająca w kontekście wydajności i jakości usług obsługi naziemnej.
W 2007 r. Komisja przyjęła sprawozdanie na temat stosowania dyrektywy 96/67/WE, w którym potwierdzono, że główne cele dyrektywy zostały osiągnięte, ale zaobserwowano negatywne trendy. W latach 2009-2010 r. Komisja przeprowadziła konsultacje z zainteresowanymi stronami na temat funkcjonowania usług obsługi naziemnej w portach lotniczych UE i możliwych wariantów zmiany dyrektywy. Konieczność zmian dostrzegła też Grupa robocza ds. usług obsługi naziemnej w ramach komitetu sektorowego dialogu społecznego (ds. lotnictwa cywilnego).
Inicjatywa poprawy wydajności i jakości usług obsługi naziemnej znalazła również miejsce w białej księdze Komisji: Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu – dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu, jako jedno z działań wymaganych na potrzeby jednolitego europejskiego obszaru transportu.
Krajowe ramy prawne dotyczące usług obsługi naziemnej zawarte są w nastepujacych aktach:
ustawa Prawo lotnicze (Dz.U.2006.100.696 z późn. zm.) – w szczególności Art. 176-182,
rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie obsługi naziemnej w portach lotniczych (Dz.U.2009.83.695),
rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie tworzenia i działania komitetów oraz współdziałania i konsultacji w porcie lotniczym (Dz.U.2004.103.1088).
Wyżej wymienione akty prawne zawierają odpowiednie zapisy implementujace postanowienia dyrektywy 96/67/WE.
2. Ocena projektu rozporządzenia
ocena skutków społecznych, gospodarczych i finansowych
Generalnym celem projektu jest pogłębienie liberalizacji i harmonizacja rynku usług obsługi naziemnej, co ma prowadzić do zwiększenia wydajności i jakości świadczonych usług dla przewoźników lotniczych, spedytorów i pasażerów. Ten kierunkowy cel projektu bez wątpienia powinien przynieść pozytywne skutki społeczno-gospodarcze. Przewoźnicy lotniczy, poprzez możliwość wyboru konkurencyjnych ofert usług naziemnych, zyskają szansę na obniżkę kosztów i usprawnienie obsługi statków powietrznych. W tym samym kierunku (i z tym samym efektem) będzie działało zniesienie ograniczeń własnej obsługi naziemnej. Zwiększenie przepustowości portów lotniczych i zagwarantowanie minimalnego poziomu jakości usług przyniesie niewątpliwe korzyści dla pasażerów czy spedytorów (zmniejszenie liczby opóźnień, jednolite standardy obsługi we wszystkich portach lotniczych UE, potencjalna możliwość obniżki cen).
Choć projektowane rozporządzenie zwiększy nieco obciążenia organizacyjne dla podmiotów zarządzających portami lotniczymi, to w dłuższym okresie czasu, poprawa stopnia zorganizowania obsługi naziemnej oraz zwiększenie przepustowości lotnisk powinno przynieść wymierne zyski w postaci zwiększenia ruchu lotniczego i zmniejszenia strat finansowych powodowanych przez opóźnienia.
O ile główny cel oraz poszczególne narzędzia przedłożonego projektu co do zasady nie budzą większych zastrzeżeń, to niektóre rozwiązania regulacyjne powinny być jeszcze uszczegółowione, wyjaśnione czy uelastycznione:
całkowite uwolnienie rynku usług własnej obsługi naziemnej oraz dalsza liberalizacja usług obsługi naziemnej na rzecz osób trzecich mogą napotkać na barierę wykonalności. Nie chodzi tu o zamierzone działania operatorów lotnisk, mające na celu ograniczenie konkurencji, lecz o obiektywny brak powierzchni, pomieszczeń czy urządzeń, które umożliwiałyby świadczenie usług obsługi naziemnej przez wszystkie zainteresowane (i uprawnione) podmioty. Problem ten może występować w państwach członkowskich, w których dynamiczny rozwój popularności transportu lotniczego znacząco wyprzedził rozwój infrastruktury portów lotniczych;
zgodnie z projektem, operatorzy usług obsługi naziemnej oraz użytkownicy portów lotniczych wykonujący własną obsługę naziemną będą zobowiązani do składania raportów na temat wykonywania swoich usług. Sprawozdawczość jest niewątpliwie procedurą i kosztem administracyjno-organizacyjnym. Wydaje się celowe, by w projekcie rozporządzenia znalazło się uzasadnienie (określenie celu) nałożenia tego obowiązku;
udzielenie uprawnień Komisji (akty delegowane) do określenia szczegółowych wymogów w zakresie ubezpieczenia i minimalnych kwot ubezpieczenia dla podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej powinno opierać się na zobiektywizowanych kryteriach. Arbitralne ustalenie wymogów dotyczących ubezpieczeń na zbyt wysokim poziomie może promować duże podmioty związane bądź z przewoźnikami lotniczymi, bądź z operatorami portów lotniczych (po dokonaniu prawnego oddzielenia), eliminując z rynku podmioty mniejsze, dopiero wchodzące na rynek;
powtarzanie co 10 lat przetargów na świadczenie usług podlegających ograniczeniu może powodować niestabilność zatrudnienia i rotację pracowników. Jednak kwestia osłon socjalnych i prawa pracy nie mają decydującego wpływu na realizację głównego celu przedłożonego projektu i mogą bez większego uszczerbku pozostać w wyłącznej gestii państw członkowskich.
ocena zgodności działań UE, o których mowa w dokumencie UE, z zasadą pomocniczości
Dokument podlega on ocenie co do zgodności z zasadą pomocniczości w trybie Protokołu nr 2 w sprawie stosowania zasady pomocniczości i proporcjonalności, załączonego do Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE).
Podstawą prawną przedłożonego wniosku jest Art. 100 TFUE, którego ust. 2 stanowi, że „Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, mogą ustanowić odpowiednie przepisy dotyczące transportu morskiego i lotniczego. Stanowią one po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym i Komitetem Regionów”.
Potrzeba zapewnienia równych warunków dla rozwoju konkurencyjnego rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych UE uzasadnia podejmowanie działań przez Unię na tym obszarze. Osiągnięcie zakładanego celu, tj. dalszego otwarcia rynku i poprawy wydajności i jakości usług obsługi naziemnej, nie jest możliwe poprzez indywidualną aktywność regulacyjną poszczególnych państw członkowskich. Stąd też, w ocenie Biura Analiz Sejmowych, przedłożony wniosek nie narusza zasady pomocniczości.
Wątpliwości nie budzi również zakres powierzonych Komisji uprawnień do przyjmowania aktów delegowanych. Wątpliwość dotyczy natomiast nieprecyzyjne określenie delegacji do określenia szczegółowych wymogów w zakresie ubezpieczenia i minimalnych kwot ubezpieczenia (art. 22 ust. 2 projektu). Biorąc pod uwagę, że wysoki koszt ubezpieczeń może stanowić barierę uczestnictwa w rynku, wydaje się, że wskazana delegacja powinna być opisana bardziej szczegółowo, zawierając zobiektywizowane punkty odniesienia, na podstawie których Komisja ustali wymogi i minimalne kwoty ubezpieczenia.
ustosunkowanie się do projektu stanowiska RP przedstawionego przez RM
Biuro Analiz Sejmowych bardzo pozytywnie ocenia stanowisko RP przedstawione przez Radę Ministrów, które przygotowano na wysokim poziomie merytorycznym. Rząd uznaje potrzebę nowych uregulowań zastępujących dotychczasowe postanowienia dyrektywy 96/67/WE oraz kierunkowo popiera główne założenia wniosku KOM(2011) 824 wersja ostateczna, postulując potrzebę dalszych prac nad szczegółowymi rozwiązaniami. Zgłoszone uwagi nie podważają idei wniosku, a jedynie prowadzą do poprawy jakości projektowanych rozwiązań – uwzględniając zarówno doświadczenia polskiego rynku lotniczego, jak i interes całego unijnego rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych. Uwagi zgłoszone w projekcie stanowiska RP są słuszne i w całości zasługują na poparcie.
wniosek dotyczący działań przedstawiciela RP w odniesieniu do dokumentu UE
Przedłożony wniosek co do formy i generalnego celu zasługuje na pozytywne przyjęcie. Należy rekomendować przyjęcie wniosku z zastrzeżeniem konieczności dalszych prac nad uszczegółowieniem lub racjonalizacją poszczególnych rozwiązań – zgodnie z uwagami zawartymi w stanowisku RP przedstawionym przez Radę Ministrów. Do rozważenia pozostaje kwestia szerszego wyjaśnienia kryteriów, jakimi będzie kierowała się Komisja przy ustalaniu (w aktach delegowanych) zakresu ubezpieczenia i minimalnych kwot ubezpieczenia dla podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej – tak by zminimalizować zagrożenie tworzenia barier dostępu do rynku dla podmiotów rozpoczynających działalność na rynku usług obsługi naziemnej.
II. Opinia prawna
Podstawę prawną przyjęcia projektowanego aktu normatywnego stanowi art. 100 ust. 2 TfUE, odnoszący się do transportu.
Ze względu na wskazaną wyżej podstawę prawną należy stwierdzić, iż proponowane działanie Unii znajduje się w dziedzinie jej kompetencji dzielonych (art. 4 ust. 2 lit. g TfUE).
Opiniowany dokument jest projektem rozporządzenia, a zatem jednego z aktów prawnych Unii. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich (art. 288 ust. 2 TfUE).
Podstawa prawna opiniowanego projektu aktu normatywnego zakłada konieczność ustanowienia go w drodze procedury ustawodawczej. Projekt, przewidując zastosowanie tej procedury, jest projektem aktu ustawodawczego (art. 289 ust. 3 TfUE).
Projektowany dokument, będąc projektem aktu ustawodawczego znajdującego się poza obszarem kompetencji wyłącznych Unii, podlega ocenie pod względem zgodności z zasadą pomocniczości. Ocenę tę mogą wydać parlamenty narodowe w Unii w trybie art. 6 protokołu (nr 2) w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.
2. Skutki prawne
Proponowane rozporządzenie zastąpi dyrektywę Rady 96/67/WE z dnia 15 października 1996 roku w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty (Dz. Urz. WE L 272 z 25.10.1996, str. 36, polskie wydanie specjalne: rozdz. 7, t. 2, str. 496, ze zm.)
Zgodnie z projektem, rozporządzenie wchodzi w życie dwudziestego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, zaś stosuje się je po 18 miesiącach od jego przyjęcia (art. 46 projektu).
3. Kwestie proceduralne
a) procedura stanowienia aktu
Ustanowienie projektowanego aktu normatywnego wymaga zastosowania zwykłej procedury ustawodawczej (określonej w art. 294 TfUE) oraz konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitetem Regionów.
Dokument został przyjęty przez Komisję Europejską i przekazany Radzie oraz Parlamentowi Europejskiemu. Proponowana regulacja, jako projekt aktu ustawodawczego, została przekazana także parlamentom narodowym zgodnie z art. 2 protokołu (nr 1) w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej. Zgodnie z listem Komisji, ostatnia wersja językowa dokumentu została przekazana parlamentom narodowym w dniu 14 grudnia 2011 roku.
b) działania Komisji do Spraw Unii Europejskiej
Rada Ministrów miała obowiązek przekazać Sejmowi projekt stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie projektu aktu ustawodawczego Unii Europejskiej, biorąc pod uwagę terminy wynikające z prawa UE, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego projektu (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej - Dz.U. Nr 213, poz. 1395; dalej: ustawa kooperacyjna), tj. do dnia 28 grudnia 2011 roku.
Rada Ministrów przekazała Sejmowi projekt stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie opiniowanego projektu aktu normatywnego w dniu 11 stycznia 2012 roku, a zatem z naruszeniem ustawowego terminu.
Komisja do Spraw Unii Europejskiej może wyrazić opinię o projekcie opiniowanego aktu w terminie 49 dni od dnia przekazania Sejmowi projektu tego aktu (art. 7 ust. 4 ustawy kooperacyjnej), tj. do dnia 1 lutego 2012 roku. Opinia zawiera stanowisko Komisji w postaci akceptacji lub braku akceptacji stanowiska Rady Ministrów. Komisja może sformułować w opinii zalecenia dla Rady Ministrów (art. 148c ust. 2 Regulaminu Sejmu).
Ponadto, w niniejszej sprawie Komisja może wnieść projekt uchwały w sprawie uznania projektu aktu ustawodawczego Unii za niezgodny z zasadą pomocniczości. Do takiego projektu powinna być załączona uzasadniona opinia zawierająca powody, dla których Sejm uznaje, że projekt aktu ustawodawczego Unii nie jest zgodny z zasadą pomocniczości (art. 148cc ust. 1 i 2 Regulaminu Sejmu). Sejm może przesłać uzasadnioną opinię przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji Europejskiej, w terminie ośmiu tygodni od daty przekazania mu projektu aktu ustawodawczego (art. 6 protokołu (nr 2) w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności). Termin ten upływa w dniu 8 lutego 2012 roku.
Do dnia sporządzenia niniejszej opinii żaden z parlamentów narodowych w UE nie poinformował o przesłaniu uzasadnionej opinii w tym przedmiocie. Zgodnie z oceną zawartą w merytorycznej części niniejszej opinii BAS, analizowany wniosek jest zgodny z zasadą pomocniczości, zob. pkt I.2.b powyżej.
Rada Ministrów przekazała Sejmowi projekt stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie opiniowanego aktu normatywnego z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy kooperacyjnej.
Jacek Krzak (pkt I i III)
specjalista ds. systemu gospodarczego
Mariusz Muzalewski (pkt II i III)
Biura Analiz Sejmowych
sprawie dostępu
portach lotniczych