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Timestamp: 2019-12-06 10:42:37+00:00
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In tema di sanzioni amministrative - Renato D'Isa - Sentenze - Ordinanze
Home Corte di Cassazione Cassazione civile 2019 In tema di sanzioni amministrative
Corte di Cassazione, sezione civile, Ordinanza 5 luglio 2019, n. 18198.
Ordinanza 5 luglio 2019, n. 18198
In tema di sanzioni amministrative, l’art. 23 della l. n. 689 del 1981 identifica nell’autorità che ha emesso l’ordinanza la parte passivamente legittimata nel giudizio di opposizione, e tale legittimazione rimane ferma, in difetto di una diversa previsione normativa, nel corso dell’intero giudizio e, dunque, anche in caso di impugnazione. Ne deriva che quando oggetto dell’opposizione sia un’ordinanza prefettizia, la legittimazione processuale (attiva e passiva) spetta al Prefetto il quale, benché organo periferico del Ministero dell’Interno, agisce nell’ambito di una specifica autonomia funzionale, con l’ulteriore conseguenza che, in deroga alle comuni regole sulla rappresentanza dello Stato, soltanto lo stesso Prefetto, ma non anche il Ministro dell’Interno, è legittimato a proporre ricorso per cassazione avverso la sentenza con la quale il Pretore ha provveduto sull’opposizione. (Principio affermato in relazione al riconosciuto difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Interno a resistere, con controricorso, al ricorso per cassazione proposto avverso una sentenza pronunziata dal tribunale, in grado di appello, nei confronti del Prefetto, quale autorità che aveva partecipato, altresì, al primo grado di lite).
sul ricorso 20367-2016 proposto da:
MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;
avverso la sentenza n. 441/2016 del TRIBUNALE di FIRENZE, depositata il 04/02/2016;
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/01/2019 dal Consigliere Dott. GIUSEPPE TEDESCO.
– (OMISSIS) proponeva opposizione al Giudice di pace di Firenze per l’annullamento dell’ordinanza ingiunzione n. 39/2011 emessa dalla Prefettura a conferma di sanzione per violazione dell’articolo 146 C.d.S., comma 2, articolo 40 C.d.S., comma 8 e articolo 154 C.d.S., comma 1;
– l’opponente esponeva che il 7 dicembre 2009, mentre percorreva il (OMISSIS) in direzione di (OMISSIS), iniziando una manovra di svolta a sinistra, veniva urtato da un motociclo che procedeva nella stessa direzione di marcia, il quale, nel sorpassarlo, urtava sul fianco della propria vettura;
– il giudice di pace rigettava l’opposizione;
– contro la sentenza il (OMISSIS) proponeva appello, con il quale, per quanto ancora interessa in questa sede, denunciava l’errore del primo giudice nella valutazione degli elementi istruttori, dai quale emergeva che la posizione della segnaletica orizzontale era tale da rendere impossibile la svolta senza violare il divieto di attraversamento delle strisce continue;
– deduceva inoltre la insussistenza dei presupposti della violazione di cui all’articolo 154, comma 1;
– il Tribunale di Firenze rigettava l’appello;
– esso rilevava che il posizionamento della segnaletica orizzontale non rendeva impossibile la svolta dei veicoli che transitano sul (OMISSIS) verso (OMISSIS), ma la rendevano solo piu’ difficoltosa;
– la difficolta’, tuttavia, non rendeva illegittima la segnaletica in guisa da giustificarne la disapplicazione e rendere lecita la violazione;
– il tribunale disattendeva poi il motivo di appello con il quale il (OMISSIS) aveva sostenuto che l’amministrazione non aveva preso posizione sulla deduzione riguardante la errata apposizione della segnaletica orizzontale;
– esso rilevava che la pretesa “non contestazione” non era riferita a un fatto, ma a una valutazione, rispetto alla quale non operava il principio di cui all’articolo 115 c.p.c.;
– il tribunale riteneva inoltre raggiunta la prova della violazione dell’articolo 154 C.d.S., comma 1, essendo l’infrazione agevolmente desumibile dalla stessa dinamica dell’incidente, che autorizzava in via presuntiva l’illazione che l’opponente avesse iniziato la svolta senza preventivamente accertarsi che il veicolo che sopraggiungeva era gia’ in fase di sorpasso;
– con riguardo a tale presunzione il (OMISSIS) non aveva fornito elementi idonea a superarla, non essendo configurabile l’esimente dell’adempimento del dovere;
– secondo il tribunale se il conducente non era in grado di svoltare a sinistra con una sola manovra, cio’ non significava che dovesse impattare con altri veicoli, ne’ egli poteva ritenersi autorizzato a violare le regole della circolazione, ben potendo compiere la svolta con due manovre in luogo di una soltanto;
– per la cassazione della sentenza (OMISSIS) ha proposto ricorso affidato a quattro motivi, cui il Ministero dell’Interno ha resistito con controricorso;
– il ricorrente ha depositato memoria, con la quale ha eccepito il difetto di legittimazione del Ministero dell’Interno, in considerazione del fatto che le sentenze, di primo e secondo grado, sono state emesse nei confronti della Prefettura.
– l’eccezione sollevata dal ricorrente con la memoria e’ fondata;
– “in tema di sanzioni amministrative, la L. 24 novembre 1981, n. 689, articolo 23 identifica nella autorita’ che ha emesso l’ordinanza la parte passivamente legittimata nel giudizio di opposizione e tale legittimazione rimane ferma in difetto di una diversa previsione normativa, nel corso dell’intero giudizio anche in caso di impugnazione. Ne deriva, che quando oggetto dell’opposizione sia una ordinanza prefettizia, la legittimazione processuale (attiva e passiva) spetta al Prefetto, il quale benche’ organo periferico del Ministero dell’Interno agisce nell’ambito di una specifica autonomia funzionale, con l’ulteriore conseguenza che, in deroga alle comuni regole sulla rappresentanza dello Stato, soltanto lo stesso Prefetto, ma non anche il Ministro dell’Interno, e’ legittimato a proporre ricorso per cassazione avverso la sentenza con la quale il Pretore ha provveduto sull’opposizione” (Cass. n. 1091/1999; n. 14992/2003; n. 18168/2006);
– il primo motivo denuncia violazione dell’articolo 5 C.d.S., comma 3, e della L. n. 689 del 1981, articolo 23, comma 12;
– sin dal primo grado e poi in appello l’opponente aveva rilevato la mancanza del provvedimento istitutivo della segnaletica orizzontale di striscia continua;
– la mancanza del provvedimento istitutivo della segnaletica orizzontale rendeva illegittima la sanzione, ch’era stata cosi’ inflitta in assenza di prove sufficienti della responsabilita’ dell’opponente;
– contrariamente a quanto si assume nel motivo in esame, la questione della mancanza del provvedimento istitutivo della segnaletica orizzontale e’ stata sollevata per la prima volta nell’atto di appello e non con il ricorso introduttivo, che non includeva, fra le ragioni di impugnativa, la mancanza del provvedimento istitutivo della segnaletica orizzontale;
– si ricorda che nel modello procedimentale (di natura impugnatoria) introdotto dalla L. n. 689 del 1981, tutte le ragioni poste a base dell’istanza demolitoria dell’atto (causae petendi) debbono essere racchiuse nel ricorso introduttivo, dovendosi escludere, per un verso, la possibilita’ del ricorrente di integrare in corso di causa i motivi originariamente addotti, per altro verso, il potere all’amministrazione di dedurre, a sostegno della pretesa sanzionatoria, motivi o circostanze diverse da quelle enunciate con l’ingiunzione;
– nello stesso tempo il modello presuppone che “il giudice non abbia il potere, salve le ipotesi di inesistenza, di rilevare d’ufficio ragioni di nullita’ del provvedimento opposto o del procedimento che l’ha preceduto, neppure sotto il profilo della disapplicazione dello stesso provvedimento” (Cass. n. 6013/2003);
– il secondo motivo denuncia violazione dell’articolo 2697 c.c.;
– la posizione della segnaletica orizzontale e’ tale da costringere l’utente che dal (OMISSIS) intenda svoltare a sinistra su (OMISSIS) a oltrepassare la striscia continua;
– il fatto risultava dalla stessa nota del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 11704 del 22 dicembre 2015, che aveva dato parere nel senso di modificare la posizione del tratto di linea discontinua;
– conseguentemente l’Amministrazione, in presenza della positiva dimostrazione dell’errore incorso nel posizionamento della segnaletica, avrebbe dovuto provare il contrario, in applicazione della regola che nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, e’ onere della P.A. provare la sussistenza degli elementi costitutivi dell’illecito;
– la giurisprudenza di questa Corte ha chiarito che “la segnaletica stradale contenente divieti ed obblighi inerenti alla circolazione dei veicoli deve ritenersi comunque obbligatoria per tutti gli utenti della strada – anche a prescindere dalla legittimita’ del provvedimento impositivo – in ragione di una regola di normale prudenza, atteso che ciascuno e’ autorizzato ad improntare il proprio comportamento alla guida nel convincimento del rispetto da parte degli altri dei segnali esistenti, sia pure con l’obbligo di mantenersi in grado di fronteggiare i pericoli generati dalle possibili violazioni altrui. Non sembra invero ammissibile che un automobilista possa infrangere la prescrizione segnalata solo in ragione di una reale o supposta illegittimita’ del provvedimento che ha disposto la collocazione del segnale” (Cass. n. 8660/2006; conf. n. 16884/2007);
– l’obbligatorieta’ della prescrizione contenuta nel segnale suddetto puo’ essere condizionata esclusivamente dalla legittimita’ della apposizione del segnale stesso, la quale sara’ correlata – come per tutti gli atti amministrativi – alla provenienza dell’ordine dall’autorita’ competente, al rispetto delle disposizioni primarie e secondarie che disciplinano il potere specifico e al rispetto delle forme prescritte (Cass. n. 16684/2007; n. 10867/2018);
– la statuizione della corte di merito, nella parte in cui ha riconosciuto che la difficolta’ nell’eseguire la svolta non autorizzava comunque la violazione della prescrizione, e’ pertanto in linea con tali principi;
-il terzo motivo denuncia violazione dell’articolo 154 C.d.S., comma 1, lettera a);
– la norma, correttamente interpretata vuol dire che il conducente, prima di occupare la carreggiata per iniziare a curvare, deve dare la precedenza a chi viene da dietro;
– tuttavia cio’ vale fino a quando non sia iniziata la manovra, divenendo da questo momento responsabile il conducente del veicolo che viene da dietro;
– l’opponente aveva mantenuto una condotta conforme alla norma, avendo iniziato la svolta dopo essersi accertato che nessun veicolo proveniva da temo;
– il motociclo aveva avviato il sorpasso allorquando l’opponente aveva gia’ iniziato la manovra di svolta;
-la corte ha riconosciuto che l’opponente aveva avviato la manovra di svolta senza accertarsi preventivamente che nessun veicolo avesse gia’ avviato una manovra di sorpasso;
-quindi ha applicato la norma negli esatti termini interpretativi indicati dal ricorrente, la cui censura non riguarda l’applicazione della norma, ma la ricostruzione del fatto;
– questa Suprema Corte ha chiarito che l’applicazione di una norma a una fattispecie concreta ricostruita dal provvedimento impugnato in modo erroneo o carente non ridonda necessariamente in violazione di quella stessa norma, ma puo’ anche costituire espressione di un giudizio di merito la cui censura, in sede di legittimita’, e’ possibile, sotto l’aspetto del vizio di motivazione. Il discrimine tra l’una e l’altra ipotesi (violazione di legge in senso proprio a causa dell’erronea ricognizione dell’astratta fattispecie normativa ovvero erronea applicazione della legge in ragione della carente o contraddittoria ricostruzione della fattispecie concreta) e’ segnat3Y in modo evidente dal fatto che solo quest’ultima censura e non anche la prima e’ mediata dalla contestata valutazione delle risultanze di causa (Cass. n. 24155/2017; n. 8315/203: n. 15499/2004);
– a sua volta la valutazione delle risultanze di causa e’ censurabile in cassazione nei limiti attualmente stabiliti dall’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 5, per omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio che e’ stato oggetto di discussione fra le parti (Cass., S.U., n. 8053/2014);
– al contrario il ricorrente non denuncia un omesso esame di uno o piu’ fatti, dirigendosi la censura, in termini generici e globali, contro la valutazione delle risultanze istruttorie, dei quali si propone una lettura alternativa rispetto a quella data dal giudice di merito: cio’ in cassazione non e’ consentito, “atteso che l’apprezzamento dei fatti e delle prove e’ sottratto al sindacato di legittimita’, dal momento che, nell’ambito di quest’ultimo, non e’ conferito il potere di riesaminare e valutare il merito della causa, ma solo quello di controllare, sotto il profilo logico formale e della correttezza giuridica, l’esame e la valutazione fatta dal giudice di merito, cui resta riservato di individuare le fonti del proprio convincimento e, all’uopo, di valutare le prove, controllarne attendibilita’ e concludenza e scegliere, tra le risultanze probatorie, quelle ritenute idonee a dimostrare i fatti in discussione (Cass. n. 9086/2017; n. 29404/2917);
– il quarto motivo denuncia omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio;
– le due circostanze sopra indicate, e cioe’ che l’opponente, prima di iniziare la svolta, si era accertato che nessun veicolo sopraggiungeva da dietro e che il motociclo aveva effettuato il sorpasso quando l’opponente aveva iniziato la manovra di svolta, non erano state specificamente contestate dall’amministrazione;
– il tribunale avrebbe dovuto quindi ritenere provati i fatti, mandando quindi l’opponente assolto per la violazione dell’articolo 165 C.d.S.;
– il motivo di ricorso per cassazione con il quale si intenda denunciare l’omessa considerazione, nella sentenza impugnata, della prova derivante dalla assenza di contestazioni della controparte su una determinata circostanza, deve indicare specificamente il contenuto della comparsa di risposta avversaria e degli ulteriori atti difensivi, evidenziando in modo puntuale la genericita’ o l’eventuale totale assenza di contestazioni sul punto (Cass. n. 12840/2017);
-il ricorso non e’ conforme a tale principio;
– il ricorrente assume i fatti come non contestati, ma non fornisce alcun chiarimento o spiegazione di tale suo convincimento in rapporto al contenuto degli atti difensivi avversari;
– tale omissione nella specie risulta ancora piu’ evidente, posta la difficolta’ concettuale di configurare una non contestazione in senso tecnico rispetto ai fatti posti a fondamento della contestazione dell’illecito;
– il ricorso, pertanto, e’ rigettato;
– nulla sulle spese posto il riconosciuto difetto di legittimazione della controricorrente;
-ci sono le condizioni per dare atto della sussistenza dei presupposti dell’obbligo del versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione.
dichiara ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, articolo 1, comma 17 la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso articolo 13, comma 1 bis.