Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-1999-90311-de-diciembre-2-de-2010?documento=jurcol&contexto=jurcol_9d0cf59f7ce9007ee0430a010151007e&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-18 20:30:28
Document Index: 169374217

Matched Legal Cases: ['artículo 72', 'artículo 72', 'artículo 85', 'artículo 85', 'artículo 7', 'artículo 72', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 82', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 79', 'artículo 2']

﻿ Sentencia 1999-90311 de diciembre 2 de 2010
SENTENCIA 1999-90311 DE 02 DE DICIEMBRE DE 2010
CONTENIDO:EL ACTO QUE ORDENA EL DECOMISO DE LA MERCANCÍA SÓLO LE ES IMPUTABLE AL IMPORTADOR O PROPIETARIO DE LA MISMA, Y POR TANTO, NO COMPROMETE LA RESPONSABILIDAD DE LA ASEGURADORA. LA RESPONSABILIDAD DE LA ASEGURADORA SE CIRCUNSCRIBE A LAS CAUSAS IMPUTABLES A ELLA Y NO A LAS DEL IMPORTADOR O PROPIETARIO DE LA MERCANCÍA.
TEMAS ESPECÍFICOS:ADUANA, ENTIDAD ASEGURADORA, RESPONSABILIDAD DE LA ENTIDAD ASEGURADORA, DECOMISO DE MERCANCÍA, IMPORTADOR
Sentencia 1999-90311 de diciembre 2 de 2010
Ref.: Expediente 1999-90311-01
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar de 22 de febrero de 2005, que declaró probadas las excepciones de caducidad de la acción e inepta demanda y se declaró inhibido para decidir sobre las pretensiones de la demanda.
Aseguradora Colseguros S.A., por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó el 13 de septiembre de 1999 la siguiente demanda:
1.1.1. Que se declare nula la Resolución 21 de 7 de junio de 1995, por la cual el Jefe de la División Liquidación Aduanera de la DIAN —administración Cartagena— decomisó a favor de la Nación, la mercancía relacionada en el Acta de Aprehensión 33 de 18 de febrero de 1994.
1.1.2. Que se declare nula la Resolución 18 de 30 de enero de 1996, por la cual la Jefe de la División Jurídica de la DIAN —administración Cartagena— al resolver el recurso de reconsideración, confirmó la anterior.
1.1.3. Que se declare la legalidad de la mercancía, toda vez que se encuentra debidamente amparada en los documentos de importación que obran en el expediente.
1.1.4. Que se declare la nulidad del proceso de cobro coactivo del mandamiento de pago 86 de 31 de mayo de 1999, originado por el decomiso de la mercancía y la declaratoria del incumplimiento de la obligación de que trata la Resolución 45 de 11 de abril de 1996 proferida por la División de Liquidación de la Administración de Aduanas de Cartagena.
1.1.5. Que a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la DIAN devolver la mercancía decomisada para efectuar la nacionalización respectiva o devolver su valor comercial; a título de lucro cesante, pagar los intereses corrientes vigentes sobre el valor comercial de la mercancía hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y/o el día que se efectúe el pago y como daño emergente, el valor correspondiente a los gastos en que ha tenido que incurrir el actor para evitar el decomiso de la mercancía y los gastos del proceso; y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
El 17 de febrero de 1994, arribó al país la motonave Halcón del Mar procedente de Jamaica al muelle de la firma H & A Trading, ubicada en la zona franca industrial de Mamonal —Cartagena—, la cual contenía una mercancía agenciada por Agentes Marítimos del Caribe Internacional AMC.
La DIAN —Administración Cartagena— mediante Acta 33 de 18 de febrero de 1994 aprehendió la mercancía, por no presentar los documentos soporte de la misma ante la Aduana de conformidad con el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992.
Mediante Pliego de cargos 7 de 28 de febrero de 1994, el Jefe de la División de Fiscalización Aduanera propuso el decomiso de la mercancía aprehendida, por no presentar los documentos soporte de la misma ante la Aduana, de conformidad con el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992.
El 11 de marzo de 1994, Marítimos del Caribe Internacional Ltda. constituyó con la Aseguradora Colseguros S.A., a favor de la DIAN, la póliza 1055376-0 con el fin de garantizar la obligación del importador consistente en poner la mercancía a disposición de la DIAN si llegare a ordenarse su decomiso.
Por Resolución 21 de 7 de junio de 1995, el jefe de la división liquidación aduanera de la DIAN —administración Cartagena— decomisó a favor de la Nación, la mercancía relacionada en el acta de aprehensión 33 de 18 de febrero de 1994.
Mediante Resolución 18 de 30 de enero de 1996, la jefe de la división jurídica de la DIAN —administración Cartagena— al resolver el recurso de reconsideración, confirmó la anterior.
Posteriormente, el jefe de la división liquidación aduanera de la DIAN —administración Cartagena— profirió la Resolución 45 de 11 de abril de 1996, mediante la cual declaró el incumplimiento de una obligación aduanera y ordenó la efectividad de la póliza 1055376 expedida por Aseguradora Colseguros S.A.
El Administrador de Aduanas de Cartagena mediante Resolución 32 de 2 de noviembre de 1997, confirmó la resolución anterior y rechazó la solicitud de suspensión del proceso de cobro por prejudicialidad contra la Resolución 45 de 11 de abril de 1996.
Según la actora los actos acusados violan los artículos 2º, 6º, 15, 21, 29, 34, 58, y 83 de la Constitución Política; 4º del Código de Procedimiento Civil; 831 del Código de Comercio; 1º, 14, 23, 35, 44, 47 y 48 del Código Contencioso Administrativo; 831 y 835 del estatuto tributario; 1º, 4º y 5º del Decreto 971 de 1993; 64, 72 y 92 del Decreto 1909 de 1992.
Los actos acusados adolecen de falsa motivación porque la DIAN ordenó el decomiso de una mercancía y declaró incumplida una obligación aduanera sin analizar los hechos y las pruebas que obran en el proceso.
La DIAN violó el derecho al debido proceso y de defensa de la actora, por haber ordenado la efectividad de una garantía sin haberla notificado en debida forma. Por esa razón, la actora haciendo uso de la conducta concluyente interpuso solamente recurso de reconsideración contra la Resolución 21 de 7 de junio de 1995 que ordenó el decomiso de la mercancía.
El acto administrativo que no cumpla con el trámite ordenado por la ley, no surte efectos legales y, por ende, no es ejecutable por quien lo profirió o por la autoridad a quien corresponda dicha ejecución.
Los actos acusados obedecen a interpretaciones confusas de las normas aduaneras, cuya aplicación debe ajustarse al hecho concreto que se controvierte o se discute. En efecto, las disposiciones que regulan el régimen de introducción de mercancías a zonas francas tiene un carácter especial en relación con las demás normas aduaneras de carácter general, aplicables a la importación de mercancías al territorio nacional, toda vez que la introducción de mercancías a zona franca no constituye una importación.
El decomiso de la mercancía en el caso presente constituye un abuso de autoridad, porque el decomiso se predica de una operación de importación y exportación y no de una mercancía que se encontraba en zona franca.
Por otra parte, la DIAN mediante Resolución 45 de 11 de abril de 1996 declaró el incumplimiento de una obligación que se encontraba garantizada con la póliza de seguros 1055376, por fuera de su vigencia.
La DIAN sostuvo que la Aseguradora Colseguros S.A. debía asumir las consecuencias del incumplimiento de una obligación garantizada por parte de los importadores de la mercancía, quienes no la pusieron a disposición de la Aduana, pese a la orden de decomiso que se encontraba contra la misma.
Propuso las excepciones de caducidad de la acción respecto de la Resolución 21 de 7 de junio de 1995, falta de agotamiento de la vía gubernativa en cuanto a la Resolución 45 de 11 de abril de 1996, inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones e improcedencia de la acción respecto del proceso de cobro coactivo.
La acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la actora contra la Resolución 21 de 7 de junio de 1995 se encuentra caducada, pues este acto quedó en firme el 26 de febrero de 1996, fecha en la cual se notificó la Resolución 18 de 30 de enero de 1996 que decidió el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución anterior. A partir de esa fecha, la actora disponía de cuatro (4) meses para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue interpuesta el 15 de septiembre de 1999 esto es tres (3) años y siete (7) meses después de ejecutoriada la resolución que ordenó el decomiso de la mercancía.
Respecto de la Resolución 45 de 11 de abril de 1996, mediante la cual se declara el incumplimiento de una obligación aduanera y ordena la efectividad de una garantía, la actora omitió interponer los recursos en la vía gubernativa, presupuesto procesal necesario para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa.
La actora pretende la nulidad de dos situaciones jurídicas distintas: la primera se trata del acto administrativo que ordena el decomiso de la mercancía y la segunda, consiste en el proceso de cobro coactivo derivado de la declaratoria de incumplimiento de una obligación y la orden de hacer efectiva una garantía. De tal manera que se trata de pretensiones que jurídicamente no se pueden acumular ya que no guardan relación entre sí.
La acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra el proceso de cobro coactivo es improcedente, porque en esta acción no se puede discutir la legalidad de una actuación administrativa genérica, sino la legalidad de una situación particular y concreta. De manera que la actora debe alegar la falta de título ejecutivo como excepción contra el mandamiento de pago.
El Tribunal Administrativo de Bolívar declaró probadas las excepciones de caducidad de la acción e inepta demanda y se declaró inhibido para decidir sobre las pretensiones de la demanda.
Sostuvo que la acción interpuesta por la actora contra los actos acusados se encuentra caducada según lo establecido en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, pues esta se interpuso el 15 de septiembre de 1999, esto es, tres (3) años y siete (7) meses después de proferidos y notificados los actos demandados.
La pretensión consistente en que se declare la nulidad del proceso de cobro coactivo contenido en el mandamiento de pago 86 de 31 de mayo de 1999, originado con motivo del decomiso de la mercancía y con la declaratoria del incumplimiento de la obligación de que trata la Resolución 45 de 11 de abril de 1996, es abiertamente contraria a lo estipulado por el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el cual establece que una persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, puede pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se restablezca su derecho, siempre y cuando dicho acto haya sido expedido por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular o falsamente motivados o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profiera.
Para sustentar su inconformidad, la actora manifiesta que no es procedente como lo hizo el tribunal, declarar la caducidad de la acción, toda vez que los actos acusados nunca produjeron efectos legales por la falta o irregularidad en la notificación. La actora se hizo parte en el proceso aduanero a través de la conducta concluyente, razón por la cual, el término de caducidad de la acción empezó a correr a partir de la ocurrencia del silencio administrativo negativo, que de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente y de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 7º del Decreto 1800 de 1994, operó tres (3) meses después de radicado el recurso de reconsideración, el cual fue presentado el 15 de abril de 1999.
Insiste en que el acto administrativo que no cumpla el trámite ordenado por la ley y además no se publique, comunique o notifique a los interesados, no surte efectos legales y, por ende, no es ejecutable por quien lo profirió o por la autoridad a quien corresponda dicha ejecución.
El tribunal se equivocó al declarar probada la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, pues desconoció que el proceso de cobro coactivo y mandamiento de pago se originaron en virtud del proceso aduanero que ordenó el decomiso de la mercancía y ordenó hacer efectiva la póliza de seguros expedida por la Aseguradora Colseguros S.A. La pretensión de declarar nulo el proceso de cobro coactivo tiene relación directa con la pretensión principal de la demanda. De prosperar la nulidad del acto que ordenó el decomiso y que ordenó la efectividad de la garantía, deberá desaparecer el proceso de cobro coactivo.
La DIAN mediante Resolución 45 de 11 de abril de 1996 declaró el incumplimiento de una obligación que se encontraba garantizada con la póliza de seguros 1055376, por fuera de su vigencia.
Las partes reiteraron sus argumentos expuestos en la demanda, la contestación de la demanda y el recurso de apelación respectivamente.
Según Acta 33 de 18 de febrero de 1994, la DIAN —administración Cartagena— aprehendió una mercancía que arribó al país en la motonave Halcón del Mar procedente de Jamaica al muelle de la firma H & A Trading, ubicada en la zona franca industrial de Mamonal —Cartagena—, por no presentar los documentos soporte de la misma ante la Aduana de conformidad con el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992.
Por Oficio 456 de 14 de marzo de 1994, la División de Fiscalización de la DIAN —administración Cartagena— autorizó constituir garantía bancaria o de compañía de seguros en lugar de la mercancía aprehendida, por valor de novecientos cuarenta y ocho millones quinientos noventa y cinco mil ciento setenta y dos pesos ($948.595.172).
El 11 de marzo de 1994 se constituyó la póliza 1055376-0 de la Aseguradora Colseguros S.A. con vigencia hasta el 11 de junio de 1995, para garantizar el cumplimiento de las obligaciones aduaneras de Agentes Marítimos del Caribe Internacional Ltda. a favor de la DIAN. El objeto de la póliza era: “Respaldar en debida forma la obligación de poner a disposición de la Aduana la mercancía aprehendida por la Aduana el 18 de febrero de 1994 y desembarcada del buque Halcón del Mar en Cartagena, según inventario hecho por la Aduana, cuando en el proceso administrativo se ordene su decomiso o se permita declarada bajo una modalidad de importación”.
Mediante Resolución 21 de 7 de junio de 1995, la DIAN definió la situación jurídica de la mercancía aprehendida y ordenó al importador “poner a disposición de la administración dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria del presente acto administrativo, la mercancía aprehendida, so pena de hacer efectiva la garantía constituida en su reemplazo”.
Por la Resolución 45 de 11 de abril de 1996, el jefe de la división de liquidación declaró el incumplimiento de la obligación impuesta en la resolución anterior y ordenó hacer efectiva la garantía constituida mediante la póliza 1055376-0 de la Aseguradora Colseguros S.A. de 11 de marzo de 1994.
Plantea la actora que el a quo erró en declarar la caducidad de la acción en el caso presente, toda vez que los actos acusados no fueron notificados a la actora en debida forma sino por conducta concluyente, razón por la cual, el término de caducidad de la acción empezó a correr a partir de la ocurrencia del silencio administrativo negativo, que de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 7º del Decreto 1800 de 1994, silencio operó tres (3) meses después de haber radicado el recurso de reconsideración, el cual fue presentado el 15 de abril de 1999.
Asimismo considera que el a quo se equivocó al declarar probada la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, porque desconoció que el proceso de cobro coactivo y el mandamiento de pago se originaron en virtud del proceso aduanero que ordenó el decomiso de la mercancía.
La actora pretende la nulidad de la Resolución 21 de 7 de junio de 1995 y su confirmatoria, mediante la cual la DIAN decomisó a favor de la Nación, la mercancía relacionada en el acta de aprehensión 33 de 18 de febrero de 1994.
Considera la Sala que el ordenamiento aduanero, desde el Decreto 1750 de 1991, distingue entre la actuación encaminada a definir la situación jurídica de una mercancía —que se inicia con la aprehensión y puede concluir con el decomiso—, por una parte, y la actuación que tiene por objeto imponer multa al responsable de la correspondiente infracción administrativa, ya sea de contrabando u otra. El artículo 8º de este decreto señalaba cómo la actuación sancionatoria debe iniciarse después del decomiso:
Los artículos 1º y 2º del Decreto 1800 de 1994, señalaron, respectivamente, el procedimiento para definir la situación jurídica de la mercancía aprehendida, y el que debe seguirse para imponer las multas y sanciones correspondientes. Estas normas disponen:
En todos los casos y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 82 del Decreto 1909 de 1992 y demás normas que lo modifiquen, adicionen o complementen, para definir la situación jurídica de mercancías aprehendidas se aplicará el siguiente procedimiento:
Contra el respectivo acto administrativo solo procederá el recurso de reconsideración, el cual deberá interponerse dentro del mes siguiente a la fecha de su notificación. La administración contará con tres (3) meses para resolver dicho recurso a través de la división jurídica o de quien haga sus veces.
PAR. 1º—Para efectos del presente artículo, cuando no se logre notificar por correo o en forma personal o no sea posible identificar a quien tenga derecho sobre la mercancía y/o a la empresa transportadora, la notificación del pliego de cargos a que se refiere el inciso segundo de este artículo se surtirá por edicto fijado en un lugar visible de la respectiva administración por el término de un (1) día, vencido el cual se empezará a contar el plazo para presentar los respectivos descargos. Igual procedimiento se utilizará para notificar el acta de aprehensión, cuando esta se realice en lugares diferentes al de exhibición, venta o depósito. En todos los casos, quien comparezca como interesado deberá acreditar debidamente tal calidad.
PAR. 2º—Cuando la aprehensión se haya realizado en el lugar de arribo del medio de transporte no se aceptará como soporte de los descargos ni del recurso, la presentación del manifiesto de carga, de los demás documentos de transporte o de las adiciones, modificaciones o explicaciones a estos, que no se hayan presentado a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales antes del descargue de las mercancías”.
Recibidos los descargos o cumplido el término otorgado para el efecto, la administración, a través de la División de Liquidación o de quien haga sus veces, dispondrá de tres (3) meses, prorrogables por una sola vez y hasta por el mismo término, para proferir la respectiva resolución de sanción o multa.
Contra el respectivo acto administrativo únicamente procederá el recurso de reconsideración, el cual deberá interponerse dentro del mes siguiente a la fecha de su notificación. A su turno, la administración contará con seis (6) meses para resolver dicho recurso a través de la división jurídica o de quien haga sus veces”.
Del contenido de las normas transcritas se deduce que mediante el procedimiento previsto en el artículo 1º del Decreto 1800 de 1994, la DIAN define si la mercancía se encuentra o no de contrabando en el territorio nacional, en tanto que el artículo 2º ibídem establece aplicación de la sanción de multa si efectivamente el ingreso de aquélla fue ilegal.
Dentro de la actuación para definir la situación jurídica, el artículo 79 del Decreto 1909 de 1992 (según fue modificado por el artículo 2º del Decreto 2614 de 1993) permite obtener la entrega de la mercancía reemplazándola por una garantía que cubra su valor:
Desde luego, si después de entregada provisionalmente la mercancía se llegare a decretar su decomiso, el importador estará en el deber de ponerla a disposición de la aduana, y si no lo hace, se hará efectiva la garantía para pagarle a la Nación el valor de una mercancía que pasó a ser suya.
En reiterada jurisprudencia esta Sala ha precisado que hacer efectiva una garantía no es una sanción, sino obtener el pago del valor de la mercancía decomisada que no fue puesta a disposición de la aduana. Con el pago de la indemnización se satisfacen los derechos de la Nación sobre la mercancía, independientemente de que después deba sancionarse con multa al autor de la infracción administrativa de contrabando u otra especial. Ha sostenido la Sala:
“El procedimiento para hacer efectivas las garantías que deben otorgarse en los asuntos aduaneros no tiene per se carácter sancionatorio, pues no conlleva la imputación de conducta constitutiva de infracción al régimen de aduanas, cuanto más bien declarar que el hecho amparado ha ocurrido y que, por consiguiente, es del caso hacer efectiva la póliza de cumplimiento que ampara una obligación aduanera sometida a garantía, independientemente de la actuación que deba adelantarse por hechos que eventualmente sean constitutivos de falta administrativa o infracción de norma aduanera”(1).
En esas circunstancias, la administración no tenía que notificar a la compañía de seguros de la resolución que definió la situación jurídica y ordenó el decomiso que aquí se demanda, sino la que declaró la ocurrencia del incumplimiento (el siniestro) y ordenó hacer efectiva la póliza, ya que esta es la que afecta los intereses de la actora como aseguradora.
La Sala en sentencia de 24 de abril de 2008(2) sostuvo que para tener interés directo en la causa no es suficiente con estar vinculado al proceso, pues en algunas ocasiones los hechos imputables al importador no lo son respecto del transportador, y viceversa. Dijo la Sala:
“Para tener interés directo en la causa no es suficiente con estar vinculado al proceso, pues en algunas ocasiones los hechos imputables al importador no lo son respecto del transportador, y viceversa. La Sala dijo:
“Al efecto, la Sala estima que para adquirir interés directo en la causa, no es suficiente con que la actora hubiera sido vinculada a la actuación administrativa que culminó con el acto demandado, como tampoco su condición de transportadora de la mercancía decomisada, ni la solidaridad con el importador respecto de ciertas obligaciones aduaneras, ya que tanto la responsabilidad que le cabe por la suerte de la misma ante su propietario, como dicha solidaridad, sólo surgen por causas imputables a ella; de modo que pueden ocurrir hechos que solo sean imputables al importador y que, por tanto, no comprometan al transportador, y viceversa. De allí que, como lo advierte el apoderado de la entidad demandada, se surtan actuaciones administrativas distintas o separadas en lo que concierne a cada uno de ellos, como ciertamente sucedió en este caso, en el que usando una expresión propia del derecho procesal penal, se rompió la unidad procesal en sede administrativa”.
La responsabilidad del transportador se circunscribe a las causas imputables a él y no a las del importador.
En este caso, Tampa S.A. carece de legitimación para demandar la nulidad del acto acusado y como consecuencia solicitar su restablecimiento del derecho, pues la decisión de la demandada no afecta en forma alguna sus intereses”.
De modo que, el acto que ordena el decomiso de la mercancía solo le es imputable al importador o propietario de la misma, y por tanto, no compromete la responsabilidad de la aseguradora. La responsabilidad de la aseguradora se circunscribe a las causas imputables a ella y no a las del importador o propietario de la mercancía.
Por lo anterior, la Aseguradora Colseguros S.A. carece de legitimación para demandar la nulidad del acto acusado y para solicitar su restablecimiento del derecho, pues la decisión de la demandada no afecta en forma alguna sus intereses.
Ante la falta de legitimación en la causa para demandar, la Sala se exime de pronunciarse respecto de los restantes cargos.
CONFÍRMASE la sentencia proferida el 22 de febrero de 2005 por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 2 de diciembre de 2010.
(1) Expedientes 1997-3207. Actora: Transportes Proveedor S.A.; 8546. Actora: Transportes Vigia S.A. M.P. Gabriel E. Mendoza Martelo; 8497. Actora: Avianca S.A. M.P. Manuel S. Urueta Ayola.
(2) Expediente 1996-2620. Actora: Tampa S.A. M.P. Camilo Arciniegas Andrade.