Source: https://opinioiuris.de/entscheidung/844
Timestamp: 2019-01-17 05:06:43
Document Index: 305934108

Matched Legal Cases: ['Art. 118', '§ 1', 'Art. 29', '§ 2', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 23', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 118', 'Art. 29', 'Art. 118', 'Art. 118', 'Art. 29', 'Art. 118', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 29', 'Art. 118', 'Art. 118']

BVerfG, 30.05.1956 - 2 BvP 1/56 | OpinioIuris
BVerfGE 5, 34; DVBl 1956, 730; JZ 1956, 531; NJW 1956, 1105
2 BvP 1/56
Nach dem Zusammenbruch 1945 hatte die staatsrechtliche Entwicklung im Südwestraum Deutschlands - dem Gebiet der früheren Länder Baden und Württemberg sowie des früheren preußischen Landesteiles Hohenzollern - zunächst zur Bildung der drei Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg- Hohenzollern geführt. Daran schlossen sich Bemühungen um eine befriedigende Gliederung dieses Gebietes, die mit dem Erlaß der beiden auf Art. 118 GG gestützten Neugliederungsgesetze vom 4. Mai 1951 (BGBl. I S. 283, 284) endeten. Im einzelnen wird hierzu auf das Urteil des erkennenden Senats vom 23. Oktober 1951 (BVerfGE 1,14 ff.) Bezug genommen. In Vollzug des zweiten Neugliederungsgesetzes entstand das Land Baden-Württemberg. Es umfaßt die Gebiete der drei genannten ihm vorausgegangenen Bundesländer; zu ihm gehört also auch das Gebiet des früheren Freistaates Baden. Das neue Bundesland wurde gegen den Willen eines erheblichen Teiles der badischen Bevölkerung gebildet. Teile der badischen Bevölkerung haben sich auch heute noch nicht mit der gegenwärtigen Lage abgefunden und erstreben die Wiederherstellung des Landes Baden in den Grenzen von 1933. Der Heimatbund Badenerland e. V. repräsentiert diesen Bevölkerungsteil. Er verfolgt nach seiner Satzung (§ 1) das Ziel der Wiederherstellung Badens und vertritt "die badischen Belange". In Wahrnehmung seiner satzungsmäßigen Aufgabe hat er unter Berufung auf Art. 29 Abs. 2 Satz 1 GG und die §§ 2, 3 des Gesetzes über Volksbegehren und Volksentscheid bei Neugliederung des Bundesgebietes nach Art. 29 Abs. 2 bis 6 des Grundgesetzes vom 23. Dezember 1955 (BGBl. I S. 835) beim Bundesminister des Innern den Antrag gestellt,
Art. 29 GG kennt zwei grundsätzlich verschiedene Formen einer Veränderung der Grenzen der einzelnen Gliedstaaten: den Weg der Neugliederung gemäß Art. 29 Abs. 2 bis 6 und den Weg nach Art. 29 Abs. 7. Die Absätze 2 bis 6 a.a.O. haben eine "einmalige" Neugliederung im Auge. Mit deren Abschluß verlieren die genannten Vorschriften ihre verfassungsrechtliche Aktualität; auf sie läßt sich eine weitere "neue" Umgliederung des Bundesgebiets selbst dann nicht stützen, wenn sich jene erste abgeschlossene Neugliederung aus irgendwelchen Gründen als unbefriedigend herausstellt. Das nach Art. 29 Abs. 7 GG zu erlassende Bundesgesetz kann dagegen die Grundlage für Gebietsänderungen abgeben, so oft sich hierfür - vor oder nach der Neugliederung gemäß Art. 29 Abs. 2 bis 6 GG - ein Bedürfnis herausstellt. Die Voraussetzungen und Schranken einer "sonstigen Änderung des Gebietsbestandes der Länder" nach Abs. 7 a.a.O. sind in diesem Verfahren nicht näher zu bestimmen; wohl aber bedarf es der genaueren Ermittlung, was unter der "einmaligen Neugliederung" nach Abs. 2 bis 6 a.a.O. zu verstehen ist: Der Grundgesetzgeber ging bei der Reorganisierung des Bundesstaates von den vorhandenen Ländern aus (vgl. Art. 23 GG). Diese Gliederung erschien ihm unbefriedigend. Das Grundgesetz stellt ihr deshalb als anzustrebendes Ziel gegenüber die Bildung von Ländern, "die nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können" (Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG), und sichert zugleich - soweit das rechtlich möglich ist - die Erreichung dieses Zieles, indem es den zuständigen Verfassungsorganen den bindenden Auftrag zu dieser Neugliederung erteilt und die Maßstäbe nennt, denen sie genügen muß (Art. 29 Abs. 1 Satz 1 GG).
Die Erfüllung dieses verfassungsrechtlichen Auftrags, der auf eine organisch wohlausgeglichene gebietliche Neuordnung des ganzen Bundesgebietes (in seiner jeweiligen Ausdehnung - vgl. Art. 29 Abs. 6 GG -) abzielt, setzt eine Gesamtkonzeption voraus. Es liegt in der Natur der Sache, daß wegen der engen Verflechtung der zu berücksichtigenden vielfältigen Gesichtspunkte die Ordnung in irgendeinem Teil des Gesamtraumes von der Ordnung in den übrigen Teilen abhängig ist und ihrerseits auf die Ordnung dieser übrigen Teile einwirkt. Damit ist nicht gesagt, daß verfassungsrechtlich die in Art. 29 Abs. 2 bis 6 GG geforderte Neugliederung uno actu, also durch ein Gesetz im technischen Sinne verwirklicht werden muß. Soweit das aus einem zwingenden Grund nicht geschehen kann, ist die in Art. 29 Abs. 2 bis 6 GG gemeinte umfassende Aufgabe in Teilregelungen ("Phasen") und technisch in einer Mehrzahl von Gesetzen zu bewältigen. Im Augenblick lassen sich realisierbare Überlegungen zu einer gebietlichen Neuordnung nur für den derzeitigen Geltungsbereich des Grundgesetzes anstellen. Die Aufgabe, die der Bundesgesetzgeber nach Art. 29 Abs. 2 bis 6 GG heute zu erfüllen hat, beschränkt sich also auf diesen Raum. Ihr mag sich später in einer weiteren Phase der Entwicklung, also in Fortsetzung der begonnenen einmaligen Neugliederung des Bundesgebietes, die Neuordnung des Raumes künftig etwa hinzutretender Landesteile (Abs. 6 a.a.O.) anschließen. Und sollte sich die bereits im Südwestraum durchgeführte gebietliche Neuordnung als teilweise Vorwegnahme der Neugliederung des Bundesgebietes nach Art. 29 Abs. 2 bis 6 GG darstellen, dann würde es sich dabei um die "erste Phase" des Neugliederungsprozesses, der das ganze Bundesgebiet zu erfassen hat, handeln. Die innere Einheit und der notwendige Zusammenhang, der in der einmaligen Neugliederung gemäß Art. 29 Abs. 2 bis 6 GG liegt, wird durch eine solche Prozedur, deren Kernstück die jetzt aktuelle Aufgabe der Neugliederung des Bundesgebietes in seinem gegenwärtigen Umfang bildet, nicht zerstört, wenn nur beachtet wird, daß die vorweggenommenen Teillösungen bis zum Abschluß des gesamten Neugliederungsprozesses unter dem Vorbehalt stehen, daß sie mehr oder weniger große Korrekturen erfahren können, die sich im Zuge der zeitlich später in Angriff genommenen gebietlichen Neuordnungen des übrigen Bundesgebietes als notwendig oder zweckmäßig erweisen. Die einmalige Neugliederung im Sinne des Art. 29 Abs. 2 bis 6 GG ist also erst abgeschlossen, wenn auch der letzte Teil des Gesamtraumes auf seine Übereinstimmung mit den Grundsätzen des Art. 29 Abs. 1 GG überprüft und, soweit nötig, mit ihnen in Einklang gebracht worden ist. Bis zu diesem Zeitpunkt ist keine vorweggenommene Neugliederung eines Teiles des Bundesgebietes (Südwestraum gegenüber dem Gesamtgebiet des gegenwärtigen Geltungsbereichs des Grundgesetzes und dieser Raum gegenüber einem künftig etwa größeren Gebietsbestand der Bundesrepublik) "endgültig", unantastbar und dem Verfahren nach Art. 29 Abs. 2 bis 6 GG entzogen. Das gilt für periphere Gebietsänderungen ebenso wie für tief einschneidende Eingriffe in den Gebietsstand eines Landes, in extremen Fällen sogar für die Aufteilung eines Landes.
c) Nach diesen Überlegungen hat das in Art. 118 GG enthaltene Wort "abweichend", das sich, wie im Urteil vom 23. Oktober 1951 dargelegt, sowohl auf die Neugliederung durch Vereinbarung als auch auf die Neugliederung durch Bundesgesetz bezieht, nicht den Sinn, daß damit die spätere Anwendung der Verfahrensregeln des Art. 29 GG ausgeschlossen wäre, sondern nur die Bedeutung, daß bei der Durchführung der Neugliederung nach Art. 118 von jenen Verfahrensregeln abgesehen werden kann.
Art. 118 GG ließ dem Bundesgesetzgeber einen weiten Spielraum in der Ausgestaltung des Neugliederungsverfahrens. Er konnte dabei, wie gesagt, auch von Verfahrensgrundsätzen des Art. 29 GG abweichen. Das ist im zweiten Neugliederungsgesetz geschehen. Möglich wäre auch gewesen, daß der Bundesgesetzgeber schon bei der Neugliederung nach Art. 118 GG so weit den Rechtsgrundsätzen des Art. 29 Rechnung getragen hätte, daß die Bevölkerung im Ergebnis nicht schlechter gestanden hätte, als wenn sie Gelegenheit gehabt hätte, ihre Rechte aus Art. 29 Abs. 2 bis 6 GG wahrzunehmen. Das wäre der Fall gewesen, wenn die Bevölkerung Gesamtbadens sich zur Frage der Wiederherstellung des Landes Baden hätte äußern können und die Neugliederung entweder dieser Willensäußerung entsprochen hätte oder - auch gegen diese Willensäußerung - durch einen Entscheid des Bundesvolkes gebilligt worden wäre. In diesem Falle hätte die Bevölkerung die Rechte, die ihr durch Art. 29 eingeräumt sind, schon bei der Neugliederung des Südwestraumes nach Art. 118 GG wahrgenommen und ausgeschöpft; für eine nochmalige Inanspruchnahme wäre kein Raum mehr gewesen. Das zweite Neugliederungsgesetz hätte also beispielsweise nur vorzusehen brauchen, daß bei der durch Art. 118 GG geforderten Volksabstimmung die Stimmen in den früheren Ländern Baden und Württemberg durchzuzählen sind und daß der Südweststaat nur zu bilden ist, wenn die Bevölkerungen der beiden früheren Länder mehrheitlich für diese Lösung stimmen, daß dagegen die beiden alten Länder Baden und Württemberg wiederherzustellen sind, wenn sich die Mehrheit eines der beiden Abstimmungsgebiete gegen die Bildung des Südweststaates ausspricht.
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