Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2009-00867-4854-2014-de-julio-27-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_5002e75e3510473199297c15ce8db448&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-07-15 08:57:10
Document Index: 67787808

Matched Legal Cases: ['artículo 99', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 15', 'artículo 1', 'artículo 15', 'artículo 13', 'artículo 101', 'artículo 15', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 160', 'artículo 63', 'artículo 1', 'artículo 137']

﻿ SENTENCIA 2009-00867/4854-2014 DE JULIO 27 DE 2017
SENTENCIA 2009-00867 DE 27 DE JULIO DE 2017
CONTENIDO:EXISTENCIA DE UN RÉGIMEN ESPECIAL DE DOCENTES FRENTE A REGÍMENES PRESTACIONALES DIFERENTES Y DERECHO A LA IGUALDAD. PARA LOS DIFERENTES REGÍMENES SALARIALES Y PRESTACIONALES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, ES POR ELLO QUE EN OPORTUNIDADES DIFERENTES SE HA SUBRAYADO LA IMPROCEDENCIA GENERAL DEL JUICIO O TEST DE IGUALDAD ENTRE ELLOS. ESTO A QUE NO RESPONDEN A LOS REQUERIMIENTOS ESPECÍFICOS DEL ORDEN O ENTIDAD DE QUE SE TRATEN, EL GRADO DE RESPONSABILIDAD Y CALIFICACIÓN PROFESIONAL REQUERIDA, O DE LAS CONDICIONES EN QUE PRESTEN SUS SERVICIOS. DE IGUAL FORMA, SE ESTABLECIÓ QUE PARA LA APLICACIÓN DE LA FAVORABILIDAD ES NECESARIO QUE SE PRESENTEN DOS ELEMENTOS: I. LA DUDA SERIA Y OBJETIVA ANTE LA NECESIDAD DE ELEGIR ENTRE DOS O MÁS INTERPRETACIONES, EN RAZONABILIDAD ARGUMENTATIVA Y SOLIDEZ JURÍDICAII. NOCIÓN DE INTERPRETACIONES CONCURRENTES, DEBEN SER APLICABLES A LOS SUPUESTOS DE HECHO DE LAS DISPOSICIONES NORMATIVAS EN JUEGO Y A LAS SITUACIONES FÁCTICAS CONCRETAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:SERVIDOR PÚBLICO, TRABAJADOR CON RÉGIMEN ESPECIAL, PRESTACIONES SOCIALES, RÉGIMEN ESPECIAL, TEST DE IGUALDAD, RÉGIMEN ESPECIAL DE CARRERA ADMINISTRATIVA
Sentencia 2009-00867/4854-2014 de julio 27 de 2017
Radicación: 76001233100020090086701
Interno: 4854-2014
Demandante: Álvaro Bonilla Guerrero
Demandado: Municipio de Santiago de Cali – Secretaría de Educación Municipal
Tema: Sanción moratoria docente
Establecer si a los docentes oficiales regidos por la Ley 91 de 1989(22), les es dable la aplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990(23), Ley 344 de 1996(24) y demás disposiciones concordantes que establecen el régimen anualizado de cesantía, o contrario a ello, se trata de un sistema especial prestacional regulado por disposiciones propias, sin que ello derive en el desconocimiento del derecho a la igualdad.
Resuelto lo anterior, corresponderá resolver el objeto del litigio, el cual consiste en determinar si en el actor en calidad de docente del nivel territorial, tiene derecho al reconocimiento de la sanción moratoria pretendida a través de la presente acción.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el siguiente estudio: (i) Del régimen anualizado de cesantías previsto en la Ley 50 de 1990(25); (ii) Del régimen de cesantías de los docentes; (iii) La existencia de un régimen especial de docentes frente a regímenes prestacionales diversos y el derecho a la igualdad; y (iv) Solución del caso.
Del régimen anualizado de cesantías previsto en la Ley 50 de 1990.
En el sector público, la Ley 344 de 1996 “Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones”(26) en el artículo 13 estableció la liquidación anual del auxilio de cesantías a todas las personas que se vinculen a los órganos y entidades del Estado (ramas legislativa y ejecutiva)(27), sin perjuicio de lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de su entrada en rigor, esto es, el 31 de diciembre de 1996. Dice la norma:
b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo” (se destaca).
El Decreto 1582 de 1998(28) por medio del cual el Presidente de la República reglamentó parcialmente el artículo 13 de la Ley 344 de 1996, extendió el régimen de liquidación de cesantías anualizado, en los siguientes términos:
“PAR.—Cuando los servidores públicos del nivel territorial con régimen de retroactividad se afilien al Fondo Nacional de Ahorro, los aportes al mismo se realizarán por la respectiva entidad en la forma prevista en el artículo 6º de la Ley 432 de 1998” (negrillas y subrayas fuera del texto original).
De acuerdo con la norma transcrita, los requisitos para ser beneficiarios de dicho sistema, son: (i) Naturaleza del empleo: Servidor público del nivel territorial: (ii) Vinculación a partir del 31 de diciembre de 1996; y (iii) Afiliación a fondos privados de cesantías.
Igualmente, se observa que el citado Decreto Reglamentario 1582 de 1998(29), mediante expresa disposición, previó que los funcionarios que cumplan las exigencias señaladas en precedencia, serán beneficiarios del sistema de liquidación contemplado en los artículos 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990(30), a saber:
El articulado anterior, determina el régimen de liquidación definitiva anual y manejo e inversión a través de los llamados fondos de cesantías creados por la Ley 50 de 1990, en el que el empleador deberá efectuar la liquidación definitiva del auxilio de cesantías por la anualidad o la fracción correspondiente, la entrega al empleado de un certificado sobre su cuantía, el reconocimiento y pago por parte del empleador de intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción y la consignación del valor correspondiente en el fondo privado de cesantías elegido por el empleado antes del 15 de febrero del año siguiente, so pena la sanción por el incumplimiento del plazo, a razón de un día de salario por cada día de retardo.
Posteriormente, el Decreto 1252 de 2000 “Por el cual se establecen normas sobre el régimen prestacional de los empleados públicos, los trabajadores oficiales y los miembros de la fuerza pública”, previó en el artículo 1º, la siguiente disposición:
“Los empleados públicos, los trabajadores oficiales y los miembros de la fuerza pública, que se vinculen al servicio del Estado a partir de la vigencia del presente decreto, tendrán derecho al pago de cesantías en los términos establecidos en las leyes 50 de 1990, 344 de 1996 o 432 de 1998, según el caso. Lo dispuesto en el inciso anterior se aplicará aun en el evento en que en la entidad u organismo a los cuales ingrese el servidor público, exista un régimen especial que regule las cesantías” (resaltas fuera del texto original).
A través de La Ley 91 de 1989(31), el Congreso de la República creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio(32) y determinó sus competencias frente a la Nación y a las entidades territoriales. Dice la norma:
Determinó las fuentes de donde provendrán los recursos para que el fondo funcione; la prohibición de destinarlos para asuntos diferentes al pago de las prestaciones del Magisterio y lo que tiene que ver con los procedimientos para la realización de convenios con las entidades territoriales para el cumplimiento de sus funciones y objetivos, en los artículos 8º, 9º, 10, 11, 12, 13 y 14, entre los cuales se destacan los siguientes: (i) efectuar el pago de prestaciones sociales del personal afiliado; (ii) garantizar la prestación de los servicios médico-asistenciales que contrata con ciertas entidades, de conformidad con las instrucciones que al respecto imparta el consejo directivo del fondo; (iii) velar para que la Nación cumpla en forma oportuna con los aportes que le corresponden e igualmente transfiera los descuentos de los docentes; y (iv) propender porque todas las entidades deudoras del FOMAG cumplan oportunamente con el pago de sus obligaciones.
Precisó las normas a aplicar por el FOMAG para el cumplimiento de su misión principal, esto es, el pago de las prestaciones sociales a los docentes oficiales, de la siguiente manera:
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta ley”(33).
B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1º de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período. Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional”(34).
De conformidad con el artículo 15, numeral 3 de la Ley 91 de 1989, se establece que para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el fondo pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no se ha modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario, sobre el salario promedio del último mes.
De igual manera, para los docentes que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1º de enero de 1990, el fondo reconocerá y pagará un interés anual sobre el saldo de estas cesantías existentes a 31 de diciembre de cada año, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera), haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Igualmente, la citada ley regula 2 situaciones en el tiempo atendiendo la naturaleza de su vinculación:
i) Docentes nacionalizados, antes territoriales, vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, quienes mantendrán el régimen retroactivo que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
ii) Docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990 (sean nacionales o nacionalizados), se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, por lo que las cesantías se liquidan anualmente sin retroactividad, pagando el fondo un interés anual sobre el saldo de las mismas existente a 31 de diciembre de cada año, equivalente a la tasa comercial promedio de captación del sistema financiero durante la misma anualidad.
En suma, en materia prestacional los docentes cuentan con régimen especial, gestionado por el FOMAG, creado como un patrimonio autónomo que mediante la celebración de un contrato de fiducia, atiende las prestaciones sociales de los docentes en lo relacionado con salud, pensiones y cesantías, para lo cual efectúa el pago de las prestaciones económicas y garantiza la prestación de los servicios médico-asistenciales, con el objeto de recaudar los recursos destinados a dicha finalidad.
Posteriormente, la Ley 812 de 2003(35), previó que el régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley.
Del proceso de afiliación de los docentes al FOMAG.
En relación con los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Ley 43 de 1975(36), por medio de la cual se ordenó la nacionalización de la educación, proceso que consistió en trasladar de manera gradual a la Nación todos los costos que genera el servicio educativo, entre ellos, el pago de salarios y prestaciones sociales(37), señaló que quedarían automáticamente afiliados al fondo los docentes nacionales o nacionalizados vinculados a la fecha de promulgación de la citada ley, esto es, el 29 de diciembre de 1989 y, así mismo, el personal vinculado con posterioridad, siempre que cumplieran los requisitos de afiliación de naturaleza formal o normativa y económica.
Posteriormente, el Decreto 1752 de 2003(38) previó en el artículo 1º la obligación en cabeza de los entes territoriales de efectuar la afiliación al FOMAG, de los docentes del servicio público educativo que estén vinculados a las plantas de personal con anterioridad al 31 de octubre de 2004. Dice la norma:
“ART. 1º—Personal que debe afiliarse al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Los docentes del servicio público educativo que estén vinculados a las plantas de personal de los entes territoriales deberán ser afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, previo el cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en los artículos 4º y 5º del presente decreto, a más tardar el 31 de octubre de 2004.
“PAR.1º—La falta de afiliación del personal docente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio implicará la responsabilidad de la entidad territorial nominadora por la totalidad de las prestaciones sociales que correspondan, sin perjuicio de las sanciones administrativas, fiscales y disciplinarias a que haya lugar.
“PAR.2º—Los docentes vinculados a las plantas de personal de las entidades territoriales de manera provisional deberán ser afiliados provisionalmente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mientras conserve su nombramiento provisional.
De la norma transcrita, se establece que el incumplimiento de la obligación implicará la responsabilidad de la entidad territorial nominadora por la totalidad de las prestaciones sociales que correspondan, sin perjuicio de las sanciones administrativas, fiscales y disciplinarias a que haya lugar. En lo relativo a los docentes nombrados en provisionalidad, consagró el deber de afiliación durante la vigencia del nombramiento provisional.
La existencia de un régimen especial de docentes frente a regímenes prestacionales diferentes y el derecho a la igualdad.
En el caso particular de los diferentes regímenes salariales y prestacionales de los servidores públicos, la Corte Constitucional en diferentes oportunidades ha subrayado la improcedencia general del juicio o test de igualdad entre ellos. Esto en consideración a que no son equiparables y que responden a los requerimientos específicos del orden o entidad de que se traten, el grado de responsabilidad y calificación profesional requerida o, de las condiciones en que prestan sus servicios.
Este fue el asunto resuelto por la Corte en la Sentencia C-313 de 2003(39), la cual desestimó el cargo por violación del derecho a la igualdad respecto a la aplicación del Decreto 1278 de 2002, “Por el cual se expide el estatuto de profesionalización docente”, para el caso de determinados maestros oficiales, con exclusión de aquellos vinculados al amparo de un régimen anterior. En esa oportunidad, la Corte recopiló el precedente aplicable al asunto objeto de estudio y planteó los siguientes argumentos que, por su importancia en el asunto de la referencia, la Sala considera pertinente transcribir in extenso:
“En este orden de ideas la Corte ha aceptado que en materia laboral puedan existir regímenes jurídicos diferentes que regulen diversos aspectos de la relación de trabajo entre los trabajadores y los empleadores, sean estos oficiales o privados, sin que por ello, pueda considerarse que por esa sola circunstancia se viole el principio de igualdad(40).
Así, como lo ha señalado igualmente la corporación, desde antiguo existen en el sector público, distintos estatutos especiales que establecen diversos regímenes salariales y prestacionales, que presentan en cada caso características peculiares y un sistema de auxilios y reconocimientos particulares(41).
“Si cada uno de estos regímenes especiales es mirado como un sistema particular de reconocimientos salariales y prestacionales, se encuentra que los beneficios particulares contemplados en cada uno de ellos, no pueden ser examinados aisladamente, fuera del contexto del régimen especial, para enfrentarlos con otros sistemas también especiales.
El juicio de igualdad debe partir del supuesto de una misma situación, la cual no se presenta en el caso bajo examen, pues diversos grupos especiales de servidores son regidos por sistemas de beneficios diferentes, que hacen que cada beneficio en particular no pueda ser descontextualizado a efectos de llevar a cabo, tan solo respecto de él, un examen de igualdad.
En relación con lo anterior, es decir con la necesidad de aplicar íntegramente los regímenes laborales especiales, la jurisprudencia ha hecho ver, adicionalmente, que la circunstancia de que en uno de ellos se consagren ciertos beneficios, que no son reconocidos en otros, usualmente se ve compensada por el hecho de que respecto de otra prestación, puede suceder lo contrario.
Así ha dicho que “teniendo en cuenta que los regímenes de seguridad social son complejos e incluyen diversos tipos de prestaciones, en determinados aspectos uno de los regímenes puede ser más beneficioso que el otro y en otros puntos puede suceder todo lo contrario, por lo cual, en principio no es procedente un examen de aspectos aislados de una prestación entre dos regímenes prestacionales diferentes, ya que la desventaja que se pueda constatar en un tema, puede aparecer compensada por una prerrogativa en otras materias del mismo régimen.(42)
Por ello, las personas “vinculadas a los regímenes excepcionales deben someterse integralmente a éstos sin que pueda apelarse a los derechos consagrados en el régimen general”(43). En efecto, no es equitativo que una persona se beneficie de un régimen especial, por ser éste globalmente superior al sistema general de seguridad social, pero que al mismo tiempo el usuario pretenda que se le extiendan todos los aspectos puntuales en que la regulación general sea más benéfica”(44). Adicionalmente, la existencia de los diferentes regímenes existentes, los cuales, como se dijo, deben ser aplicados integralmente, encuentra su justificación en diversas circunstancias constitucionalmente válidas.
Sobre el punto la jurisprudencia ha dicho: “En tal virtud, dicha regulación ha obedecido a diferentes motivos, como son: las distintas naturaleza y modalidades de la relación de trabajo, los diferentes tipos de entidades, nacionales, departamentales, distritales y municipales, el otorgamiento de especiales beneficios a ciertos sectores de empleados, en razón de la naturaleza de la labor que desempeñan, las limitaciones presupuestales, la necesidad de organizar y poner en funcionamiento o fortalecer cajas de previsión social encargadas del pago de las prestaciones de los servidores públicos, etc.”. Antes bien, la presencia de multiplicidad de regímenes laborales dentro del sector público, llevan a la conclusión contraria: la de estar frente a situaciones distintas que imposibilitan adelantar un juicio de igualdad entre los distintos beneficios particulares que se reconocen en uno y otro régimen”.(45)
Así por ejemplo, en el caso de los beneficios en materia de seguridad social la Corte ha precisado(46) que dada la complejidad de los sistemas prestacionales y la interdependencia de las prerrogativas por ellos conferidas, un trato diferenciado en ese campo resulta discriminatorio y, por tanto, constitucionalmente reprochable solo si el conjunto del sistema —no apenas uno de sus elementos integrantes—, conlleva un tratamiento desfavorable para el destinatario; así entonces, si una desmejora sólo se evidencia en un aspecto puntual del régimen, en una prestación definida o en un derecho concreto, no es dable deducir por ello trato discriminatorio; en estos casos deberá estudiarse —conclusión a la que se llega después de analizar el sistema en su conjunto— si la desventaja detectada en un aspecto puntual del régimen especial se encuentra compensada por otra prestación incluida en el mismo(47).
Al respecto la Corte además ha hecho énfasis en que sólo si una prestación social de la cual se predica la posible discriminación es lo suficientemente autónoma como para advertir que ella, en sí misma, constituye una verdadera discriminación respecto del régimen general, podría el juez constitucional retirarla del ordenamiento jurídico(48). Circunstancia que sin embargo solamente podría darse (i) si la prestación es verdaderamente autónoma y separable, lo cual debe ser demostrado claramente (ii) la ley prevé un beneficio indudablemente inferior para el régimen especial, y (iii) que no exista otro beneficio superior en ese régimen especial que compense la desigualdad frente al sistema general de seguridad social y que la carencia de compensación resulte evidente(49)”.
La comparación de prestaciones entre regímenes laborales diversos, dirigida a definir la existencia de un tratamiento discriminatorio injustificado, no resulta posible de manera general. Esto debido a que las prestaciones incluidas en cada régimen se comprenden en el marco del sistema normativo en que se inscriben y, por ende, no son extrapolables a otra normatividad prevista para regular una pluralidad diversa de servidores públicos o trabajadores de derecho privado. A su vez, uno de los factores de diferenciación entre regímenes laborales, en el caso de los servidores públicos, es el nivel central o territorial al que se encuentren inscritos, lo que inhibiría promover un juicio de igualdad en ese escenario”.
La Sala señala igualmente, que en lo concerniente a la aplicación de la Ley 50 de 1990, la Corte Constitucional en Sentencia C-928 de 2006(50), al resolver una demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “[…] equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período”, del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, resolvió el cargo por la supuesta vulneración del derecho a la igualdad previsto en el artículo 13 superior, en los siguientes términos:
“[…] En el contexto de la Ley 50 de 1990, las cesantías de los trabajadores se liquidan de la siguiente manera:
De igual manera, la ley dispone que los fondos de cesantías serán administrados por unas sociedades especializadas, cuya rentabilidad no podrá ser inferior a la tasa promedio de captación de bancos y corporaciones financieras para la expedición de certificados de depósito a término con un plazo de noventa (90) días (DTF), la cual será certificada para cada período por el Banco de la República. En otras palabras, a partir de 1990 se diseñó en Colombia un mecanismo para administrar las cesantías de los trabajadores, como un concepto de administración financiera y no de disponibilidad inmediata de recursos, en el cual se debe promover una racional y amplia distribución de portafolios en papeles e inversiones a largo plazo, en los términos del artículo 101 de la Ley 100 de 1993, es decir, se autorizó la constitución de unos fondos de cesantías, bajo la figura del patrimonio autónomo, a cargo de sociedades especializadas, cuyo fin es asegurar una rentabilidad mínima a sus afiliados, la cual es determinada por el Gobierno Nacional con base en el comportamiento del mercado público de valores, con el propósito de mantener el poder adquisitivo de las mismas.
En tal sentido, el artículo 15, numeral 3 de la Ley 91 de 1989 dispone que el fondo pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no se ha modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario, sobre el salario promedio del último mes. De igual manera, el fondo reconocerá y pagará un interés anual sobre el saldo de estas cesantías existentes a 31 de diciembre de cada año, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período. En otras palabras, contrario a lo sostenido por el demandante, el fondo sí reconoce y paga intereses sobre las cesantías; lo que sucede es que la forma de realizar dicho cálculo y pago no es igual al establecido en la Ley 50 de 1990.
En este orden de ideas, el cargo por vulneración del derecho a la igualdad no está llamado a prosperar por la sencilla razón de que, no sólo se trata de un régimen especial, que comprende aspectos prestacionales (cesantías y vacaciones) y de seguridad social (pensiones y salud), basado en sus propias reglas, principios e instituciones, sino que además no existe el alegado impago de los intereses a las cesantías; lo que sucede es que, simplemente la manera como se liquidan y pagan aquellos es distinta a la regulada en la Ley 50 de 1990, sin que por ello se configure discriminación alguna” (se destaca).
Resumiendo lo dicho por la jurisprudencia constitucional, la sola existencia de un régimen especial frente a las prestaciones sociales de los docentes, entre ellas, las cesantías, no desconoce per se el derecho a la igualdad, debido a las características esenciales del mismos; en la medida en que la manera como se liquidan y pagan respecto de los afiliados al FOMAG, es distinta a la regulada en el sistema anualizado de cesantías previsto en la Ley 50 de 1990.
En tal virtud, se establece que el régimen especial de docentes contemplado en la Ley 91 de 1989(51), frente a la prestación social - cesantías, es diferente al anualizado previsto en las leyes 50 de 1990(52) y 344 de 1996(53), ésta última, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998(54), la cual previó como destinatarios del régimen de liquidación anualizado de cesantías a los servidores públicos vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, sin perjuicio de los establecido en el régimen prestacional especial de los afiliados al FOMAG, que contempla en materia de cesantías, pensiones y salud, un sistema que debe ser entendido como un todo, sin que sea dable equiparar la manera como se administran, liquidan y cancelan las cesantías de los docentes frente a los servidores públicos del nivel territorial beneficiarios del sistema anualizado.
En el sub júdice, el a quo negó el reconocimiento de la sanción moratoria reclamada, en tanto al actor no le es aplicable la Ley 50 de 1990(55), por encontrarse inmerso en un régimen especial, que en materia de cesantías se diferencia sustancialmente, toda vez que el sistema anualizado obliga al empleador a la consignación de las cesantías en la cuenta individual del fondo privado del empleado con anterioridad al 15 de febrero de cada año; mientras que para el caso del demandante, la Ley 91 de 1989(56) previó que dicha prestación social se encuentra dentro del patrimonio autónomo denominado FOMAG, cuya administración y forma de financiación es diversa a aquél administrado a través de los fondos privados de cesantías.
La parte demandante manifestó que el tribunal omitió la aplicación del Decreto 1252 de 2000(57), al estimar que la naturaleza del empleo del actor no está cobijada por dicha norma; por el contrario, el artículo 1º previó la aplicación de la Ley 50 de 1990(58) a los empleados públicos, los trabajadores oficiales y a los miembros de la fuerza pública que se vinculen al servicio del Estado a partir de la vigencia de dicho decreto; por ende, regula también a los servidores públicos que tengan un régimen especial de cesantías.
En cuanto a dicho cargo, tal como se señaló en el acápite precedente, debido a que por disposición del Decreto Reglamentario 1582 de 1998(59), el cual previó que son beneficiarios del régimen anualizado de liquidación de cesantías, los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías(60), y contrario a lo sostenido por el demandante, el régimen aplicable en el sub-lite es el especial previsto en la Ley 91 de 1989, por tratarse de un docente del nivel territorial vinculado con posterioridad al 1º de enero de 1990(61).
Igualmente, indicó en la impugnación que la entidad pública accionada nunca afilió al docente al FOMAG, situación que acredita no solo la negligencia sino la mala fe del empleador y adicionalmente, desconoció la confianza legítima del actor en la actuación de la administración. Al respecto, la Sala analizará si a partir de la prueba documental aportada al expediente, se encuentran acreditados los supuestos fácticos alegados por el actor, como se expone a continuación:
— Copia de la Resolución 203 de 31 de marzo de 2003(62), expedida por el Secretario de Educación del municipio de Santiago de Cali, por medio de la cual se nombró provisionalmente al demandante en el cargo de docente de la entidad territorial, del cual tomó posesión el 9 de mayo de 2003, según se observa de la copia del Acta 0845(63).
— Copia de la Resolución 4143.21.5013 de 17 de septiembre de 2007(64), por medio del cual el Secretario de Educación de Santiago de Cali, resuelve dar por terminados unos nombramientos provisionales de docentes en el área técnica en las instituciones educativas oficiales de la planta de cargos, entre ellos, el del actor en la institución educativa “Antonio José Camacho”.
— Copia de la Resolución 4143.3.215447 de 22 de octubre de 2007 suscrita por el subsecretario para la dirección y administración de los recursos(65), a través de la cual se le reconoció la suma de $ 3.673.434, por los siguientes conceptos:
Cesantías $3.437.372
Intereses a las cesantías $236.062
Total cesantías y otras prestaciones sin deducciones $3.673.434
— Copia del reporte de la Fiduprevisora S.A., que acredita como fecha de afiliación del actor al FOMAG, el día 19 de octubre de 2007(66).
— Petición de reconocimiento de la sanción por mora radicada ante la Secretaría de Educación de Santiago de Cali el 21 abril de 2009(67), frente a la cual el subsecretario para la dirección y administración de los recursos humanos del ente accionado, expidió el acto administrativo acusado, bajo el argumento que no existe normatividad alguna que faculte a las entidades públicas a cancelar la sanción moratoria por el retardo en el cumplimiento de las obligaciones laborales adquiridas con los funcionarios a su cargo.
De acuerdo con la valoración probatoria efectuada por la Sala, se encuentra acreditado que, contrario a lo señalado por el impugnante, la administración sí efectuó la afiliación del actor al FOMAG el 19 de octubre de 2007, tal como lo consideró el tribunal de instancia.
En ese orden de ideas, pese a que la entidad territorial incumplió la obligación prevista en el artículo 1º del Decreto 1752 de 2003(68), de afiliar a los docentes del servicio público educativo que estén vinculados a las plantas de personal con anterioridad al 31 de octubre de 2004, dicha disposición previó que la omisión implicará la responsabilidad de la entidad territorial nominadora por la totalidad de las prestaciones sociales que correspondan, sin perjuicio de las sanciones administrativas, fiscales y disciplinarias a que haya lugar, sin que en modo alguno pueda inferirse de la norma, la aplicación de la penalidad de tipo pecuniario previsto en la Ley 50 de 1990, que como se expuso, se trata de un sistema especial del que no son destinatarios los docentes del sector oficial regulados por la Ley 91 de 1989.
Finalmente, se plantea en el recurso de apelación que en el fallo recurrido debieron aplicarse los principios constitucionales de favorabilidad e igualdad, con apoyo en la Sentencia C-197 de 7 de abril de 1999(69), que estableció la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho, e igualmente, en el evento en que exista una norma que admita diversas interpretaciones.
Tal como lo señala el demandante, la jurisprudencia de la Corte Constitucional(70) y de esta corporación(71), ha señalado de manera reiterada que para la aplicación de la favorabilidad, es necesaria la concurrencia de dos elementos: (i) la duda seria y objetiva ante la necesidad de elegir entre dos o más interpretaciones, ello, en función de la razonabilidad argumentativa y solidez jurídica que una u otra interpretación tengan; y (ii) la noción de interpretaciones concurrentes, pues además de generar duda, deben ser aplicables a los supuestos de hecho de las disposiciones normativas en juego y a las situaciones fácticas concretas.
De acuerdo con los presupuestos para la aplicación del principio de favorabilidad, es claro que en el presente caso no se configura la procedencia de este postulado constitucional, en medida en que no existe duda alguna en relación con la norma que se ha de aplicar para la solución del problema jurídico planteado, puesto que las disposiciones que regulan en el sub-lite la situación fáctica del docente es la Ley 91 de 1989, que comprende aspectos prestacionales en materia de cesantías, basado en sus propias reglas, principios e instituciones, cuya liquidación y pago es distinta a la regulada en la Ley 50 de 1990, sin que por ello se configure discriminación alguna, como se expuso en precedencia.
En consecuencia, la Sala con fundamento en los argumentos expuestos confirmará la Sentencia de 9 de septiembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca - Sala de descongestión laboral, que negó el reconocimiento de la sanción moratoria pretendida por el señor Álvaro Bonilla Guerrero, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
1. CONFIRMAR la Sentencia de 9 de septiembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca - Sala de descongestión laboral, que negó el reconocimiento de la sanción moratoria pretendida por el señor Álvaro Bonilla Guerrero, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
(22) “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
(23) “Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones.
“ART. 99.—El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: Ver Oficio de fecha 25.11.98. Secretaría Distrital de Salud. Fondo Nacional del Ahorro. CJA09751998
(24) “Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones”.
(25) Ibídem 23.
(26) Publicada en el Diario Oficial 42.951 de 31 de diciembre de 1996.
(27) Excepto el personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
(28) “Por el cual se reglamenta parcialmente los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998, en relación con los servidores públicos del nivel territorial y se adoptan otras disposiciones en esta materia”.
(30) “Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones”.
(31) “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
(32) En adelante FOMAG.
(33) Se subraya.
(34) Destacado por la Sala.
(35) “Mediante el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, por la cual se expide el plan nacional de desarrollo 2006-2010, se dispuso que continúan vigentes los artículos 13, 14, 20, 21, 38 reemplazando la expresión “el CNSSS” por “la comisión de regulación en salud”, 43, 51, 59, 61, el parágrafo del artículo 63, 64, 65 para el servicio de gas natural 69, 71, 75, 81, 82, 86, 92, 99, 103, 110, 121 y 131, de la Ley 812 de 2003”.
(36) “Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”.
(37) El artículo 1º de la Ley 43 de 1975, señala, que “La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente ley”.
(38) ““Por la cual se aprueba el plan nacional de desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”.
(39) Con ponencia del magistrado Álvaro Tafur Galvis.
(40) Sentencia C-65 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
(41) Sentencia C-995 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(42) En un sentido similar, ver Sentencia C-598 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento jurídico Nº 8.
(43) Sentencia T-348 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes. Fundamento Jurídico Nº 7.
(44) Sentencia C-080 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(45) Sentencia C-995/00, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(46) Al respecto ver entre otras las sentencias C-956 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, C-385 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-1032 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(47) Ver la Sentencia C-080/99, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en la que se señala: “la singularidad y autonomía que caracterizan a estos regímenes excepcionales, sumado a la diversidad de prestaciones que los integran, han llevado a la Corte Constitucional a considerar que, en principio, “no es procedente un examen de aspectos aislados de una prestación entre dos regímenes prestacionales diferentes, ya que la desventaja que se pueda constatar en un tema, puede aparecer compensada por una prerrogativa en otras materias del mismo régimen”.
(48) Sentencia C-956/01, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(49) Sentencia C-890 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En dicha sentencia se señaló lo siguiente “Así las cosas, es posible concluir que existe una discriminación (i) si la prestación es separable y (ii) la ley prevé un beneficio inferior para el régimen especial, sin que (iii) aparezca otro beneficio superior en ese régimen especial que compense la desigualdad frente al sistema general de seguridad social. Sin embargo, en virtud de la especialidad de cada régimen de seguridad social, en principio éste es aplicable en su totalidad al usuario, por lo cual la Corte considera que estos requisitos deben cumplirse de manera manifiesta para que puede concluirse que existe una violación a la igualdad. Por consiguiente, (i) la autonomía y separabilidad de la prestación deben ser muy claras, (ii) la inferioridad del régimen especial debe ser indudable y (iii) la carencia de compensación debe ser evidente. En el mismo sentido ver la Sentencia C-956 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
(50) Referencia: Expediente D-6355, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(51) “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
(52) “Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones.
“ART. 99.—El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: Ver Oficio de fecha 25.11.98. Secretaría Distrital de Salud. Fondo Nacional del Ahorro. CJA09751998.
1ª El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo.
2ª El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente.
3ª El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija. El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo”.
(53) “Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones”.
(54) “Por el cual se reglamenta parcialmente los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998, en relación con los servidores públicos del nivel territorial y se adoptan otras disposiciones en esta materia”.
(55) Ibídem 7.
(56) “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
(57) “Por el cual se establecen normas sobre el régimen prestacional de los empleados públicos, los trabajadores oficiales y los miembros de la fuerza pública.
“ART. 1º—Los empleados públicos, los trabajadores oficiales y los miembros de la fuerza pública, que se vinculen al servicio del Estado a partir de la vigencia del presente decreto, tendrán derecho al pago de cesantías en los términos establecidos en las leyes 50 de 1990, 344 de 1996 o 432 de 1998, según el caso. Lo dispuesto en el inciso anterior se aplicará aun en el evento en que en la entidad u organismo a los cuales ingrese el servidor público, exista un régimen especial que regule las cesantías. Parágrafo. Los fondos o entidades públicas, incluida la Caja Promotora de Vivienda Militar que administran y pagan las cesantías de los servidores a que se refiere este artículo, seguirán haciéndolo”.
(58) Ibídem 7.
(59) “Por el cual se reglamenta parcialmente los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998, en relación con los servidores públicos del nivel territorial y se adoptan otras disposiciones en esta materia”.
(60) (sic)
(61) “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Para los docentes que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1º de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período. Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional”.
(62) Folio 7.
(63) Folio 94.
(64) Folios 106 y 107.
(65) Folio 9.
(66) Folio 101.
(67) Folios 4 y 5.
(68) “Por la cual se aprueba el plan nacional de desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”.
(69) Mediante la cual la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo.
(70) Sentencias T-545 de mayo 28 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-248 de marzo 6 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil, y T-090 de febrero 17 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(71) Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2249 de 30 abril de 2015. Consejo de Estado - sección segunda - subsección B. Sentencia de 25 de enero de 2016, Rad. 66001233300020120006001, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.