Source: https://es.scribd.com/document/384554000/Bocksang-Dilacion-Excesiva-en-Procedimientos-Administrativos-Sancionatorios-Decaimiento-y-Nulidad
Timestamp: 2019-04-21 23:08:25
Document Index: 384365728

Matched Legal Cases: ['artículo 18', 'artículo 3', 'artículo 41', 'artículo 40', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 63', 'artículo 8', 'artículo 15', 'artículo 10', 'artículo 7', 'artículo 13', 'artículo 21', 'artículo 63', 'artículo 15', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 11', 'artículo 53', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 14', 'artículo 7', 'artículo 14', 'artículo 19', 'artículo 19', 'artículo 5', 'artículo 1', 'artículo 6', 'artículo 24', 'artículo 23', 'artículo 28', 'artículo 23', 'artículo 62', 'artículo 19', 'artículo 8', 'artículo 17', 'artículo 17']

Cargado por Eduardo Gandulfo
Sobre El límite de duración del Procedimiento Sancionador
revocación direct1
TITULO III.docx
El Derecho de Emergencia o El Derecho en Emergencia
Articulo 15 1
TUO de la 27444
Derecho-Administrativo_FULL.docx
R. 345-2018-SEL-INDECOPI
2018-10-23-Suplemento
LA DILACIÓN EXCESIVA
SANCIONATORIOS: A HORCAJADAS
ENTRE DECAIMIENTO Y NULIDAD
GABRIEL BOCKSANG HOLA*
Rem viderunt, causam non viderunt1
RESUMEN: El presente estudio tiene por objeto examinar la introducción de la
noción de decaimiento por parte de la Corte Suprema en el marco de sentencias
referidas a actividad administrativa de naturaleza sancionatoria, analizándose
la pertinencia per se de la referida elaboración, la relación de las infracciones
perpetradas con la institución de la nulidad, y la finalidad perseguida con el
reconocimiento de la antijuridicidad de dichas conductas.
SUMARIO: Introducción. I. La cuestionable introducción del decaimiento. a) La
inexistencia de sustento normativo expreso respecto del decaimiento. b) El objeto
del contencioso administrativo de la juridicidad. II. El vínculo entre las infrac-
ciones constatadas y la nulidad. a) El marco normativo de la nulidad por vicio de
procedimiento. b) La nulidad frente a las causales invocadas por la Corte Supre-
ma. III. La defensa de la finalidad perseguida por la Corte Suprema. a) La norma-
tividad descartada. b) La juridicidad propugnada.
Desde hace un par de años, la Corte Suprema ha pronunciado una
serie de sentencias, estrechamente relacionadas entre sí, referidas al
extenso plazo que ha empleado la Superintendencia de Electricidad
y Combustibles para dar término a procedimientos administrativos
referidos a actos administrativos de naturaleza sancionatoria2. Una
* Profesor de Derecho Administrativo Pontificia Universidad Católica de Chile
1 “Vieron la cosa, no vieron la causa”. Pascal, Blaise. Pensées, n. 238, según el texto
establecido por Philippe Seiller en la edición Le Livre de Poche. Paris. 2000, p. 174.
Sigue Pascal de cerca el texto de San Agustín de Hipona, en Contra Julianum Pelagia-
num IV, 12, n. 60: “rem vidit, causam nescivit”.
2 V. gr., CS, 28 de diciembre de 2009, Shell Chile, rol Nº 8682-2009; CS, 28 de enero
de 2010, Sistema de Transmisión del Sur S.A., rol Nº 7284-2009; CS, 16 de septiem-
226 Sentencias Destacadas 2010
de ellas ha sido ya comentada en un volumen previo de esta misma
publicación3, pero la relevancia de la solución entregada por la Su-
prema Jurisdicción y la diferencia sustancial entre el presente aná-
lisis y el anteriormente efectuado justifican, a nuestro juicio, una
exploración adicional4.
El núcleo del problema reside, a nuestro juicio, en un punto capi-
tal que está presente en todas las sentencias enunciadas: la fórmula
“efecto jurídico”, invocada por la Corte Suprema. A partir de la
extensión desmesurada del plazo de tramitación de los procedi-
mientos administrativos correspondientes, la Alta Jurisdicción ha
sostenido que “la vulneración de los principios señalados en los
considerandos anteriores ha de tener un efecto jurídico en el pro-
cedimiento administrativo”5. El problema reside en especificar cuál
sería el efecto jurídico específico susceptible de ser invocado, y cuá-
les serían sus consecuencias en el plano de las relaciones jurídicas.
Para la Corte Suprema, dicho “efecto jurídico” sería el decaimiento
(I); empero, ella omite en el fallo la invocación de otra institución
aplicable y establecida de manera expresa en nuestro ordenamiento,
que es la nulidad establecida por vía constitucional, lo que hace
indispensable un estudio de la posibilidad de enlazar los hechos y
circunstancias de los fallos con dicha institución (II); construcción
que debiera esmerarse, en todo caso, en preservar la finalidad de
justicia constatable en la solución originalmente propuesta por la
Corte Suprema (III).
bre de 2010, Luz Linares S.A., rol Nº 4923-2010; CS, 20 de octubre de 2010, Compa-
ñía Eléctrica del Litoral S.A., rol Nº 5228-2010; CS, 29 de octubre de 2010, Empresa
Eléctrica Empresa Nacional de Electricidad S.A., rol Nº 2090-2010; y CS, 4 de noviem-
bre de 2010, Energía Eléctrica de Casablanca S.A., rol Nº 5180-2010. Se trataría, en
estricto rigor, de pretendidos actos administrativos, estando comprometido –tal como
expondremos– el análisis sobre su validez.
3 CS, 28 de diciembre de 2009, rol Nº 8682-2009. Ver el comentario de Parodi Ta-
bak, Alejandro. Ineficacia de multa por demora excesiva de la administración en resolver
el procedimiento sancionatorio, en Sentencias Destacadas (2009), p. 237.
4 Recientemente ha sido publicada una obra cuyo objeto es precisamente el análisis de
las sanciones administrativas en materia eléctrica: Salinas Bruzzone, Carlos. Derecho
administrativo sancionador. El régimen sancionador eléctrico en Chile. Thomson Reuters
Puntolex. Santiago. 2010.
5 CS, Shell Chile, Sistema de Transmisión del Sur S.A., y Luz Linares S.A., considerando 4°;
CS, Compañía Eléctrica del Litoral S.A. y Energía Eléctrica de Casablanca S.A., conside-
rando 5°; CS, Empresa Eléctrica Empresa Nacional de Electricidad S.A., considerando 6°.
. dilucida la alternativa a favor del decaimiento del procedimiento. Sistema de Transmisión del Sur S....880. que afectan su contenido jurídico.. y procedimiento administrativo en el artículo 18. la Corte Suprema alude a que es el procedimiento administrativo el que decae. Sistema de Transmisión del Sur S. Se aprecia a primera vista la incoherencia del objeto sobre el que el concepto de decaimiento pretende ser aplicado.. CS. considerando 5°.. Así las cosas. CS. considerando 7°. es menester investigar si el decaimiento 6 CS. La propia Ley Nº 19. y no un acto trámite que hubiera de impugnarse en razón de su pre- tendido decaimiento. El decaimiento se ha definido como la extinción de un acto ad- ministrativo.. no puede ser otro que una especie de decaimiento del procedimiento adminis- trativo sancionatorio. consi- derando 7°. casi in extremis.A. acto seguido. La dilación excesiva de los procedimientos administrativos sancionatorios.A. Shell Chile.A. CS. resulta evidente que ambas nociones no son ni equivalentes ni intercambiables. considerando 6°. LA CUESTIONABLE INTRODUCCIÓN DEL DECAIMIENTO Las sentencias examinadas aluden al decaimiento como efecto de la violación reprochada a los procedimientos administrativos en cues- tión.A. Compañía Eléctrica del . tornándolo inútil o abiertamente ilegítimo” 6. extinguiéndose y perdiendo su eficacia. La Corte Suprema. esto es su extinción y pérdida de eficacia. considerando 6°. Empresa Eléctrica Empresa Nacional de Electricidad S.. sosteniendo que el acto impug- nado es antijurídico “por decaimiento del proceso administrativo sancionador”7. Ahora bien.A. Shell Chile. provocada por circunstancias sobrevinientes de he- cho o de derecho. define separadamente ambos vocablos: acto administrativo en el artículo 3°. Que el proce- dimiento administrativo sea un conjunto de actos administrativos de trámite no altera la contradicción en lo más mínimo. Por una parte.A. 7 CS. Energía Eléctrica de Casablanca S. y Energía Eléctrica de Casablanca S. la Suprema Corte define el decaimiento como la extin- ción de un acto administrativo. A pesar de las relaciones evidentes existentes entre procedimiento y acto. pues el procedimiento administrativo es una sucesión de actos trámites. Compañía Eléctrica del Litoral S.A. CS. / Gabriel Bocksang Hola 227 I.A. Luz Linares S. Luz Linares S. de bases de los procedimientos administrativos. en los términos siguientes: “Que el efecto jurídico aludido precedentemente.
la introducción del decaimiento obedece precisamente a una falta de tal decisión.880: se trata de “la resolución final. tratados en los artículos 42 y 43. La raigambre del decaimiento en el derecho chileno puede ser cali- ficada de precaria. consiste el de- caimiento en la “extinción y pérdida de eficacia” del procedimiento. las causas de extinción –o “finalización”– del procedimiento administrativo se encuentran enumeradas en el ar- tículo 40 de la Ley Nº 19. no se trata de la “resolución final” –acto trámite deciso- rio– regida por el artículo 41. por el contrario. es posible adelantar algunos argumen- tos por los que pareciera que el decaimiento podría ser embestido por la doctrina y por la jurisprudencia. la declaración de abandono y la renuncia al derecho en que se funde la solicitud”. a lo que se añade “la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevinientes”. el desistimiento. de desistimiento o de abandono. En el derecho chileno.. La pregunta que cabe plantearse es si el decaimiento puede ser subsumido en alguna de dichas causas. por la falta de invocación expresa de dicha institución en el ordenamiento jurí- dico (a). Por otra parte.228 Sentencias Destacadas 2010 del procedimiento tiene algún sustento normativo en el ordena- miento jurídico chileno.A. . considerando 9°. Sin embargo. ninguna de las hipótesis que justificarían Litoral S. y en segundo lugar. el desistimiento y el abandono. pues tal debe “decidir las cuestiones planteadas por los interesados”. empero. por la propia estructura del contencio- so administrativo de la juridicidad (b). CS.. La inexistencia de sustento normativo expreso respecto del decaimiento De acuerdo a la definición propuesta por la Corte. considerando 8°. En primer lugar. Empresa Eléctrica Empresa Nacional de Electricidad S. En efecto. la renuncia. a.A. Pues bien. Quedaría solamente la posibilidad de aplicar la noción de “impo- sibilidad material de continuar el procedimiento” aludida en el artículo 40. implican la existencia de actos endopro- cedimentales administrativos cuyo objeto sea específicamente de renuncia. en ninguna de las sentencias examinadas se advierte su presencia.
p. El procedimiento administrativo. A mayor abundamiento. puede disponer en su campo”10. no configura una entidad susceptible de ser examinada de manera separada. En consecuencia. huelga recordar que las normas que esta- blecen formas de término de los procedimientos administrativos son incuestionablemente bases de ellos. Y no aparece tampoco prevista en las leyes especiales pertinentes a los juicios escrutados en este estudio. ninguna otra autoridad. ni tampoco ha existido una modificación legislativa9. que constituye parte importante de lo que la Cons- titución describe como “la forma que prescribe la ley” en el mismo artículo 7°. inciso primero. Dalloz. p. esta forma de extinción del procedimiento no está prevista por la Ley Nº 19. se trata esta de una materia cuya regulación no podría efectuarse por un pretendido acto administrativo. La razón es simple: la validez es técnicamente 8 Villey. es el íncipit del artículo 7°. La función legislativa. b. Congreso Nacional. 2000. 56. Michel. Por consiguiente. Luis. 10 Silva Bascuñán. / Gabriel Bocksang Hola 229 la aplicación de esta institución puede verificarse: ni el objeto del procedimiento –todo procedimiento sancionatorio tiene por objeto una pena8– ni el sujeto interesado han desaparecido. Alejandro.. La dilación excesiva de los procedimientos administrativos sancionatorios. “Los órganos del Estado actúan válidamente…”. p. 9 Cordero Vega. como los correspon- dientes a la función jurisdiccional o a la función legislativa. la propia Constitución prescribe en su artículo 63 Nº 18 que es materia de ley la fijación de “bases de los procedimientos que rigen los actos de la administración pública”. lo mismo se diría. Tratado de Derecho Constitucional.880. pues tal significaría la viola- ción de las normas esenciales de distribución de competencias entre los órganos del Estado: “si al legislador corresponde pronunciarse en materia de ley. Philosophie du droit. De hecho. 132. Tomo VII. Réimpression 2001. la Corte Suprema no invoca ninguno de los artículos de dicha ley para fundar este decai- miento en cuanto institución. Paris. LexisNexis. por alta que sea su jerar- quía. 17. su ac- tividad jurídico-normativa permite una dicotomía fundamental: validez-invalidez. sin reparo alguno. El procedimiento. de la Constitución. Editorial Jurídica de Chile. de procedimientos de otra naturaleza. 2003. Santiago. .. Ahora bien. Santiago. El objeto del contencioso administrativo de la juridicidad A diferencia de la actividad material de la Administración.
el que a su vez tendrá. disponemos del principio conclusivo contenido en el artículo 8° de la Ley Nº 19. pues los procedimientos no son ciegos. . cuya validez –eso sí– depende en gran medida del res- peto de las normas que reglan los procedimientos administrativos: tanto es así. sino que un presupuesto para constituir un acto terminal. y no al acto terminal proprio sensu. Y. como todo acto jurídico público. el procedimiento administrativo es –expresándolo de manera más descriptiva– el procedimiento de constitución de un acto administrativo.88011. sino que un acto. presentado como acto terminal por la ley. Esta lógica no solo está recogida a nivel constitucional. Entender el procedimiento como una mónada desprovista de ligamen y de subordinación onto- lógica respecto del acto conduce al absurdo de concebir toda atribu- ción y toda potestad como entregada a la reacción mecánica de un ente que actúa sin finalidad alguna.230 Sentencias Destacadas 2010 la pertenencia de un acto jurídico al ordenamiento jurídico. Se verá infra cómo esta impropiedad hace imposible. sino que se desencadenan en aras del cumplimiento de una finalidad. El pro- cedimiento no es un acto. que la primacía del acto se aplica incluso a los actos de trámite. no obsta al reconocimiento general de la ordenación del procedimiento a un acto. y no respecto de los procedimientos: “todo acto adminis- trativo es impugnable por el interesado…”. Si se tiene en cuenta que el procedimiento administrativo “es una sucesión de actos trámite” de acuerdo al ar- tículo 18 del mentado cuerpo normativo. En consecuencia. Ello es de toda lógica. el mismo cuerpo normativo establece en su artículo 15 el principio de impugnabilidad respecto de los actos. la finalidad de promover el bien común (ar- tículo 1° inciso 4° de la Constitución). queda de manifiesto que el objeto directo de una impugnación no es un procedimiento. amparar una impugnación directa de 11 So reserva de la alusión efectuada al “acto decisorio”. asimismo. resulta impropio. que componen ínsitamente el procedimiento. una solución lógica al problema planteado por las senten- cias analizadas. desde el punto de vista del contencioso-administrativo. a nuestro juicio. que es la constitución de un acto. A nivel legal. La impropiedad en que ella incurre al disponer que la ordenación es al acto decisorio. prevé que “los actos de mero trámite son impugnables solo cuan- do determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión”. altísima elocuencia.
Cabe preguntarse el origen de esta curiosísima omisión. Jacqueline. El acto administrativo. p. Ello ha sido sostenido en derecho chileno12 tal como en derecho comparado. Boloña Kelly. La actividad formal de la Administración del Estado. El procedimiento administrativo chileno. 424-486. II. . la nulidad no es evocada por la Corte Suprema en ningún lugar de las sentencias comentadas. las violaciones de procedimiento –violations de procédure– constituyen uno de los casos de apertura del recurso por exceso de poder. Moraga Klenner. El procedimiento administrativo. pp. EL VÍNCULO ENTRE LAS INFRACCIONES CONSTATADAS Y LA NULIDAD De lo anteriormente expuesto se desprende que todo análisis que concierna la conformidad de un procedimiento administrativo al ordenamiento jurídico no puede realizarse en forma independiente. 2005. Dalloz. La dilación excesiva de los procedimientos administrativos sancionatorios. Paris. Gabriel. Santiago... 441. y Com- pañía Eléctrica del Litoral S. 491-493. Morand-Deviller. Eduardo. Contentieux adminis- tratif. Incluso en el caso del derecho administrativo francés. como se expondrá infra. Cordero Vega. Claudio. Santiago. a través de dos pasos indis- pensables: analizando el marco normativo de dicho vínculo (a). 185. 2003. Raymond. AbeledoPerrot. Odent. Estudio analítico y sistemático de coherencia. Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence. pp. / Gabriel Bocksang Hola 231 un procedimiento administrativo. v. 2010. Segunda edición. Sirey.. 1933 (réimpression Dalloz 2002). sistematizador eminente de las causas de antijuridicidad de los actos administrativos. 1967. Hauriou. Paris. Paradójicamente. sp. y 12 Ver. LexisNexis. pp. p. ni menos como factor decisivo en la prefiguración de lo dispositivo del fallo14.A. Soto Kloss. Luis. pp. LexisNexis. Tome II. Laubadère. será menester constatar si la nulidad puede ser enlazada concep- tualmente con la situación examinada. pp. 243-259. 2007. sino en cuanto configura la validez o invalidez de un cierto acto. Bocksang Hola. Ni a título de obiter dic- ta que engalanasen su razonamiento. 156-158. 4e édition. 195-196. gr.. A fin de despejar este problema. Traité élémentaire de droit administratif. Temas fundamentales. LegalPublishing. LegalPublishing. 12e édition. pp. 13 Ex multis. p. 713. Santiago. sp. teniendo este por objeto el análisis de la legalidad de un acto13. pero solo para intentar justificar procedimentalmente el decaimiento del procedimiento.A. 9e édition. 2009. 2005. Cours de droit administratif. Derecho ad- ministrativo. 292-293 y principalmente pp. Maurice. André de. 47-48. 2009. Germán. Es por ello que el análisis debe ser desplazado a la óptica de la teoría del acto administrativo. Montchrestien. 14 Sí se refiere a la invalidación en los fallos Energía Eléctrica de Casablanca S. Paris. Précis de droit administratif et de droit public.
2005. Giuffrè. 264 ss. por el contrario.. especialmente pp. no existía ninguna disposición de rango legal que. 93-97.880.575 y la regulación introducida a este respecto por la ley de bases de los procedi- . Garrido Falla. la anulabilidad. Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence. Paris. dos preceptos especificaron restrictivamente la aplicación de la nulidad por vicios de forma o procedimiento. v. gr. Fernando. 141. Se configura así un régimen monista de invalidez de los actos jurídicos. 91. 2007. en general. materializándose la remisión que efectuaría la Constitución al disponer que la regula- ción de la forma es prescrita por la ley17. sino lo que. a. cit. Régimen de impugnación de los actos adminis- trativos. la doctrina y la jurisprudencia com- paradas mostraban que no cualquier tipo de vicio podía conllevar la nulidad. Instituto de Estudios Políticos. 428-431. Ponte. De cualquier modo. 17 Para una argumentación contraria a la articulación entre la Constitución. la ley Nº 18. de forma general. Anteriormente a la entrada en vigor de la Ley Nº 19. inciso primero. que es la de la nulidad. no se halla prevista en nuestro ordenamiento para la actividad jurí- dica de los órganos públicos.. Gabriel. cuyo texto prescribe que “los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes. 15 Ver Bocksang Hola. Gaudemet. pp. Madrid. Ius Publicum Nº 16 (2006). p. El marco normativo de la nulidad por vicio de procedi- miento Como ya se ha expresado. y no dualista como el de derecho privado. Raymond. Milano. Davide. reglase la aplicación de la nulidad ante vicios procedimentales. La nullità del provvedimento amministrativo. p. pp. cualquiera infracción podría haber desencadenado una declaración de nulidad. De la nulidad de derecho público como inexistencia. dentro de su competencia y en la forma que pres- criba la ley”. 18e édition. 16 Ver.232 Sentencias Destacadas 2010 revelando las causales que la Corte Suprema invoca para fundar el decaimiento del procedimiento (b). Odent. op. fundado este sobre el artículo 10° del Código Civil15. 1956. En principio. entrada en vigor la ley de bases de los procedimientos administra- tivos.. De acuerdo al inciso tercero de la misma disposición constitucional. el fundamento de la nulidad por vicio procedimental está dado por el artículo 7° de la Constitución Polí- tica de la República. Yves. en cualquier caso. pp. Droit administratif. se ha comprendido bajo el concep- to de formalidades esenciales o sustanciales16. 109-114. la invalidez adquiere en el ordenamiento chileno una sola forma.
no toda infracción procedimental conlleva la nulidad del acto terminal. Sin embargo. de la naturaleza de las cosas. n. y a las segundas se les atribu- ye una sensata apertura de campo para precisar las necesidades que se desprendan. n. Universidad Santo Tomás. Italie. ¿”aleluya” o “miserere”?. TAR Liguria.880. Frente a la falta de firma de un documento. La ley Nº 19. 2093. el propio Consiglio di Stato declaró la invalidez frente a un defecto de no- tificación. / Gabriel Bocksang Hola 233 El primero de ellos se encuentra en el artículo 13 inciso segundo de la Ley N° 19. Se trata de una elección razo- nable: quepa destacar que en los casos en que tales enunciaciones se han consumado en derecho comparado. Thèse.. 2003. dichos casos han sido perceptibles en el caso de las violaciones procedimentales18. coincidentemente. La dilación excesiva de los procedimientos administrativos sancionatorios. 7 de febrero de 2007. que prescribe lo que sigue: “El vicio de procedimiento o de forma solo afecta la validez del acto administrativo cuando recae en algún requisito esencial del mismo. en donde. A nuestro juicio. en Ley Nº 19. 6 de mayo de 2004. sobre procedi- mientos administrativos. confi- gurando un ejemplo egregio de lo que calificamos en su oportuni- dad como la función de subrepción de la nulidad. especialmente pp. sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado”. 18 El caso más llamativo es el de Italia. De lo anterior cabe señalar la recepción. en esta materia. el legislador evitó la enumeración de causales taxativas de violaciones que significaran la nulidad del acto. Napoli. 485. aun contra legem. como en CdS. 538-544. Al primero se le confiere la posibilidad de enfatizar ciertos aspectos procedimentales que le parezcan particularmente relevantes para la validez de los actos. 93-95. Chili. 75. la cons- tatación de que ella termina por deslizarse dentro de un régimen jurídico dado. cuando se le oponen trabas que no responden a las necesidades de la realidad jurídica19. es decir. Université Paris I (Panthéon-Sorbonne). . de parte del legislador.880. la situación es también de nulidad: ver TAR Campania. 7 de mayo de 2008. mientos administrativos. el inciso comentado permite armonizar la activi- dad del legislador con aquella correspondiente a la jurisprudencia y a la doctrina. n. Espagne. 19 Bocksang Hola. Eduardo. p. pp.880. de la teoría de los vicios esenciales: en consecuencia. sobre procedimien- tos administrativos. Essai de théorie juridique comparée: France. la práctica jurisprudencial ha terminado por extender la aplicación de la nulidad a causales que no estaban previstas.. véase Soto Kloss. Gabriel. L’inexistence juridique des actes administratifs. en contradicción al llamado de la ley –artículo 21-octies de la ley del 7 de agosto de 1990– a no declarar nulidad por vicios de forma. 8235.
y justamente para el régimen de los vicios de forma. b. inciso 2°: “Sin embargo. 21 CS. quede él.. Más allá de los problemas a que puede conducir la indeterminación de ambas causales de im- pugnabilidad de actos trámites20.. en todo caso. considerando 2°. Por ello no ahondaremos en el examen de este precepto. es previsible que este concepto de indefensión se transforme en la noción más controversial. enunciado como elemento fundamental que habrá de tenerse al menos preliminarmente en cuenta para todo examen de la nulidad de derecho público emana- da de vicios de procedimiento. para efectos de la impugnabilidad. Luz Linares S. La nulidad frente a las causales invocadas por la Corte Suprema Habida cuenta del reconocimiento del vínculo que existe en nues- tro ordenamiento entre las infracciones procedimentales y la nu- lidad de derecho público. no hallándose ni siquiera defi- nida por la ley. los primeros solo lo son si impiden continuar el procedimiento o producen indefensión. lo importante es destacar que los fallos comentados no apuntan al examen de validez de ciertos actos de trámite. en el artículo 63 inciso segundo de la Ley 30/1992.880 que se relaciona directa- mente con la especificación de la nulidad por vicio de procedimien- to es su artículo 15. En primer lugar.A. Puesto que la imposibilidad de continuar un cierto procedimiento no impondrá –en general– grandes dificultades para ser advertido. respecto del principio de “eficacia y eficiencia administrativa”21 previsto en el inciso segundo del artículo 3° de 20 El concepto de indefensión procede del derecho español. Este inciso recoge.234 Sentencias Destacadas 2010 El segundo precepto de la ley Nº 19. y más delicada. respecto de la anulabili- dad de los actos administrativos –no la nulidad–. es preciso develar si los fundamentos esgrimidos por la Corte para sustentar el “decaimiento” podrían también servir de base para declarar la nulidad. por ejemplo. . Sistema de Transmisión del Sur S.A. los actos de mero trámite son impugnables solo cuando determinen la imposibilidad de continuar un procedi- miento o produzcan indefensión”. Shell Chile. sino derechamente al problema de la validez de los actos terminales correspondientes. habiendo sido previsto. en el tratamiento de la nulidad de los actos de trámite. la distinción entre actos de trámite y actos terminales: mientras los segundos son siempre impugnables.
Albo. según el artículo 1° inciso 4° de la Constitución25. CEDAM. eran más que razonables para obtener un resultado en un tiempo muchísimo menor al que final- mente se empleó en cualquiera de los juicios que en los fallos co- mentados constan. viéndose satisfechas tanto la eficacia como la eficiencia de la actividad administrativa con la simple emisión de un acto decisorio de sanción. v° eficacia. considerando 4°. y existe. 57. 24 “Economicità ed eficacia presuppongo e richiedono la raffrontabilitàtra risorse e risul- tati. está recogido expresamente respecto de la actividad administrativa en el artículo 11 de la Ley Nº 18. y entre resultados y objetivos. v° eficiencia. en aras de una pretendi- da disuasión de conductas reprochables. e tra risultati ed obiettivi. además. difícilmente podría argüirse que el efecto que persigue la actividad sancionatoria de la Administración es el de hacer pender la tramitación procedimen- tal durante períodos escandalosamente prolongados. sin embargo. / Gabriel Bocksang Hola 235 la ley. por otra”24.A. Bien hace la Corte Suprema en resaltar la asociación de estos principios con la probidad administrativa.575. que las violaciones a la juridicidad puedan coexistir con transgresiones a la moralidad funcionaria. naturalmente. por una parte.. y que la eficacia es la “capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera”23. 42. y los objetivos y finalidades en general. Principi generali dell’attività amministrativa. p. cuya finalidad –jamás es fútil recordarlo– es de promover el bien común. dall’altro”. Los recursos de que disponía. en este caso. una notoria dislocación entre los resultados que emergen de la simple lectura de los fallos y los ob- jetivos perseguidos por la actividad estatal. Ello no impide.. Roberto). allende toda justificación racional. 23 Ibid. da un lato. conside- rando 3°. . Teniendo presente que la efi- ciencia es la “capacidad de disponer de alguien o de algo para con- seguir un efecto determinado”22. 22 Diccionario de la Real Academia Española. especialmente p. Compañía Eléctrica del Litoral S. 2005.A.. To- mei. Padova. La dilación excesiva de los procedimientos administrativos sancionatorios.A. in La nuova disciplina dell’azione amministrativa (ed.. Empresa Eléctrica Empresa Nacional de Electricidad S. 25 Cabe recordar que el enlace entre la eficiencia y eficacia.. la Administración para aplicar una determinada sanción. a través del artículo 53 de la misma ley. Energía Eléctrica de Casablanca S. se entienda que el objetivo de los procedimientos sancionatorios sea cumplido con la emisión de una sanción en cualquier lapso? La respuesta no puede ser sino CS. Favio. CS. 22ª edición. ¿Es conforme a este principio teleo- lógico de la Constitución el hecho de que. Con razón se ha sostenido que “economía y eficacia [procedimen- tales] presuponen y requieren la confrontabilidad entre recursos y resultados.. su violación resulta indudable. es menester hacer presente que el reproche que pueda efectuarse al funcionario no corresponde al examen de la juridicidad o legalidad del acto. que se mueve en un plano distinto.
a pesar del plazo. el hecho de que “el procedimiento administrativo está destinado a que la Administración dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo y en el cual exprese su voluntad” no parece censurar directamente los casos en que la Administración. sino que su inciso siguiente impera la expedición en los trámites y la remoción de todo obstáculo que pudiera afectar a una pronta y debida decisión. Tal como para la ley.. Lo que sí parece trascender del fallo es un perfume a una cierta ineptitud de la norma legal para reglar correctamente la teleología. o cuales- quiera otras denominaciones más o menos equivalentes–. No cabe ninguna duda que la actuación no fue de ningún modo pronta. . y que intentó consolidar a través del artículo 8º.. a mayor abundamiento –y mayor desgracia– sería también el acto terminal. Sistema de Transmisión del Sur S. Compañía Eléctrica del Litoral S. Empresa Eléctrica Empresa Nacional de Electricidad S. más problemáticas parecen las re- ferencias al principio conclusivo del artículo 8º y al principio de inexcusabilidad del artículo 14 de la mentada ley. Luz Linares S. que pre- cisamente fueron impugnados. de la noción exa- geradamente simplista de acto administrativo que la misma ley pro- pugna. la invocación del principio de celeridad del artículo 7º de la Ley Nº 19. por lo que la actuación impugnada violó también esta disposición. ¿Es que 26 CS. Shell Chile. El problema de fondo que habría de plantearse es el de si la emisión del acto decisorio es suficiente para que el procedimiento adminis- trativo cumpla el fin que le es propio.A. Respecto del primero de ellos. Energía Eléctrica de Casablanca S. que es el de la actualización de la potencia administrativa –o función administrativa. y por otra parte. considerando 3°. el que. de la actividad ad- ministrativa. CS.A.. y conduce precisamente a la infracción procedimental de- bidamente advertida por la Corte Suprema.A. En segundo lugar. para un sector de la doctrina resulta incuestionable que el procedimiento administrativo termina con el acto decisorio. considerando 5°.A.A. al menos inmediata.880 es también pertinente26..236 Sentencias Destacadas 2010 negativa. CS.. Ello se desprende. pues dicho precep- to no solo se refiere a la oficialidad presente en su inciso primero. lamentablemente. En tercer lugar. conside- rando 4°. cumplió esta finalidad: en los fallos examinados hubo actos decisorios.
postulándola como un principio funda- mental del procedimiento administrativo. In Mélanges Stassinopoulos. Es casi superfluo subrayar que los hechos fundantes de los conflictos descritos en los fallos examinados muestran un elocuente desprecio a esta finalidad. 201. 1974.880– que los actos obligan a partir del cumplimiento de la medida de publicidad. y se apoya sobre interpretaciones o análisis incompletos y. Remata el tema en p. en la fronda del árbol del ordenamiento jurídico? ¿O se trata más bien de un instrumento que permite configurar un orden jurídico. cit. 214 sosteniendo que la posición de sostener que los actos se perfeccionan con la firma del acto decisorio “es mal fundada y falsa. Charles. La dilación excesiva de los procedimientos administrativos sancionatorios. p. al recalcar el hecho de que el principio “conclusivo” no puede darse por satisfecho con la simple dictación de un acto. y en consecuencia desple- gar su vigor respecto de su emisor y de sus destinatarios? Se subraya en la doctrina –y en la Ley Nº 19. 79-87. Se evoca una finalidad fundamental. quedando la emisión del acto decisorio como baricentro de la reflexión jurídica. perte- neciente al ordenamiento y vigente un acto tras la simple firma del autor27. por consiguiente. una decoración que pende. “la Administración estará obligada a dictar resolución expresa en todos los procedi- 27 Eisenmann. Gabriel.. 28 Bocksang Hola. Con gran razón. repren- der esta posición adoptada por la ley. oronda. pero que existen desde la emergencia del acto decisorio. su fuerza jurídica” en caso de estimarse constituido. deformantes” (“elle est mal fondée et fausse. Según el artículo 14 de la ley. Respecto del segundo de estos dos principios.. sp.. es posible erigir una crítica análoga a la efectuada respecto del prin- cipio conclusivo. tácitamente. p. y que el tema de su eficacia o ineficacia pasa a ser un apéndice que puede darse o no. El razonamiento de la Corte Suprema parece. . Sur l’entrée en vigueur des normes administratives unilatérales. Charles Eisenmann –normativista si ha habido uno. El procedimiento administrativo chileno. pp. enraizada en la dignidad del hombre como causa eficiente y en la dignidad del hombre como cau- sa final. el de inexcusabilidad. déformantes”). a la que hicimos alusión antaño28. / Gabriel Bocksang Hola 237 el acto administrativo debe entenderse como un monumento a la legalidad. par suite. Paris. 206. pero lucidísi- mo– se preguntaba “en qué consiste y se manifiesta el vigor de estas normas. No sería un mal ejercicio el de preguntarse si los actos administrativos se dictan para no vincular. Librairie Genérale de Droit et de Jurisprudence. s’appuyant sur des interprétations ou des analyses incomplètes et.
V.A.. 1 de agosto de 2006.. 71 (2009). Este es un punto que merece ser destacado: la incorporación de la violación de garantías fundamentales como causa de nulidad de de- recho público está aún pendiente. En fin. ¿Podrá estimarse cumplido este principio con la emisión de la certificación.A. queda el análisis del más admirable de los argumentos introducidos por la Corte Suprema: se trata de la alu- sión al principio del debido proceso30. Sistema de Transmisión del Sur S. pero la Corte declaró finalmente que el acto era válido31. Esta deuda resulta notoria en un régimen como el nuestro. un tan destacable bien jurídico. Ulteriormente. se dictó y se notificó la resolución expresa. Ap.880 prevé la institución del silencio administrativo en sus artículos 64 a 66. 183. 28 de noviembre de 2005. p. En los autos examinados. es menester recordar que en el fallo Centro Juvenil Ages de 2005 la argumentación respecto de la nulidad fue examinada. 1098. el artículo 19 Nº 3 inciso 5º de la Constitución. o en un voto de minoría de una sentencia de la Corte Suprema que concernía la protección de la maternidad y de la vida del que está por nacer33. gr. 31 CS. como en un fallo de la Corte de Apelaciones de Iquique de 2006. v. considerando 1°. no viéndose. pues bien es sabido que la Ley Nº 19. Iquique. en el que se sostuvo que el principio de conser- vación de los actos era improcedente frente a la violación de una garantía fundamental32. Soto Molina. cuál sería la infracción al principio29. 32 C. Empresa Eléctrica Empresa Nacional de Electricidad S. p. en cuarto lugar..A. 557/2004. al menos invocó el principio en sí. Luz Linares S. Shell Chile. 26 de enero de 2009.A. pudiendo haber marcado también en este fallo la recepción de la declaración de nulidad de derecho público por violación de garantías fundamentales. conside- rando 2°. Román Cordero. sin más trámite.. Dicho principio ya ha sido evocado por la doctrina frente a los procedimientos sancionatorios atribuidos a autoridades administrativas: ver. Cristián. por lo tanto.. CS. 102 (2005). la judi- catura se ha aproximado significativamente a una recepción de esta fundamentación. Es una lástima que la Alta Ju- risdicción haya omitido la invocación de la norma que reconoce en nuestro ordenamiento. X. . del trans- curso del plazo que da lugar al silencio? 30 CS. Revista de Derecho Pú- blico vol. 2801/2007. CS. se trata de un principio bastante blando. s. no lo hizo.238 Sentencias Destacadas 2010 mientos y a notificarla. la Corte Suprema. Compañía Eléctrica del Litoral S. considerando 3°. Sin embargo. ¿Qué Estado 29 Por otra parte. supuestamente garantista.A.. en el que precisamente no hay resolución expresa del procedimiento. Energía Eléctrica de Casablanca S. RDJ t. cualquiera sea su forma de iniciación”. Centro Juvenil Ages. El debido procedimiento administrativo sancionador. 33 CS.
Sinceramente. mientras la primera examina el acto. ¿Qué nulidad más clara que esta podría llegar a constatarse? Así.. todo órgano que los vulnere está excediendo no solo los límites de las atribucio- nes que les han sido conferidas. declarar la nu- lidad de derecho público por infracción al contenido del artículo 19 Nº 3 inciso 5º de la Carta Fundamental. sino también para su inciso segundo. sino los límites de las atribuciones que les serían conferibles. a nuestro juicio. lo suyo de cada uno en cuanto vinculado a algún derecho funda- mental. La dilación excesiva de los procedimientos administrativos sancionatorios. los fallos examinados permitían. de acuer- do a su artículo 5° inciso segundo.. puesto que está actuando fuera de la órbita del ejercicio de la mismísima soberanía nacional. la segunda exami- na y regla directamente el problema del quod iustum est. nos parece que ello no excederá el plano de una excusa desdorosa para el rule of law vernáculo. (1) que la violación de derechos fundamentales no está en el artículo séptimo inciso primero. No podemos sino exhortar . y a partir de él regla los efectos. Como el inciso primero del último artículo citado prescribe que “el ejercicio de la soberanía re- conoce como limitación el respeto” a dichos derechos. porque el objeto de una ac- ción de validez o invalidez tiene un objeto distinto a aquel de una acción de amparo de derechos fundamentales. es decir. Respecto de la segunda argumentación. y difícilmente podría alguien pro- pugnar que los órganos del Estado gozan de “autoridad o derechos” para violar las garantías fundamentales. ello sería inconciliable con la finalidad de promoción del bien común establecida en el artículo 1° inciso cuarto de la Constitución. Y respecto de la primera explicación. o (2) que es suficiente con la salvaguardia que el recurso de protección confiere. porque la nulidad está prevista no solo para el inciso primero del artículo séptimo. / Gabriel Bocksang Hola 239 de Derecho estamos construyendo en nuestro país. en el que las violaciones substanciales más pavorosas efectuadas a nuestro orde- namiento jurídico por un supuesto acto administrativo no alteran en lo más mínimo su validez o invalidez? Podrá invocarse mil excusas para evitar la aplicación de la nulidad de derecho público: por ejemplo. así como con las disposiciones –también constitucionales– que preceptúan que “los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella” –artículo 6° de la Carta Fundamental– y que “es deber de los órganos del Estado respetar y promover” los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana.
y que la ley de 1992 la recibió en razón de la influencia ejercida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia.. recibido por norma legal expresa35 y precisado por la jurispruden- cia36. Aranzadi 2007. 37 Respecto del artículo 24 inciso segundo. para el cuadro general. con la decisión del T. Presses Universitaires de France. Aranzadi 2003. cit. esto es. (4) desviación de poder34. 4 de junio de 2007. hace ya más de un siglo que la tradicional tetrapartición de los cas d’ouverture del recours pour excès de pouvoir está consagrada: (1) incompetencia. pp. en donde se ha 34 Weil.A. Commune du Cendre. Nº 5362. Gabriel. ver TS. 509. 435-440. (2) violación de forma y de procedimiento. Nº 915. Desde hace más de veinte años. Préfet de la région Auvergne c. Pouyaud. inexistencia jurídica. cit. Aranzadi 2007.240 Sentencias Destacadas 2010 a los tribunales de justicia a consagrar la recepción de la nulidad de derecho público por esta vía: de otra forma. 24 avril 1990. pp. Paris. TS. y TS. y en concreto respecto del debido proceso37. Aranzadi 1999. 12 de mayo de 1997. “Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: a) Los que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional”. Nº 3300. Quepa destacar que esta causal comenzó a introducirse. tal como la nuestra– es uno de los grandes avances consolidados en los últimos veinte años. 17 de julio de 2003. 104-105. Aranzadi 2007. Gabriel. Ver Bocksang Hola. pp. de Clermont-Ferrand. Aranzadi 1997. por los propios tribunales. respecto del artículo 23 inciso primero de la Constitución española. Bocksang Hola. 35 Ley 30/1992. gr. Respecto del artículo 28 de la Constitución española.. Ver. 21e édition. L’inexistence juridique des actes administratifs. Aranzadi 2004. ver TS. (3) violación de ley. 444-446. TS. 22 de febrero de 2007. Nº 913. Nº 428. Prosper. 16 de enero de 2004. 8 de mayo de 2003. 20 de mayo de 2003. Nº 171. Rec. Aranzadi 2003. TS. 1 de junio de 2007. Respecto del artículo 23 inciso segundo. Nº 5259. p. 22 de febrero de 2007. ver TS.. 11460/1998. 36 V. L’inexistence juridique des actes administratifs. ver TS. ¿Pretendemos nosotros quedarnos con la mitad de las causales. mientras disponemos de todos los medios para consagrar una protección integral de la juridicidad y de los derechos de las personas frente a la actividad estatal? Esto no es efecto de un lirismo inocuo: baste ver cómo en España la recepción progresiva de las infracciones a los derechos fundamen- tales como fundamento de la nulidad de pleno derecho –nulidad proprio sensu. Le droit administratif. en ausencia de texto expreso. Dominique. Nº 5056. TS. Aranzadi 2007. 28 de abril de 1999. 2006. Francia dispone de las bases para una recepción ple- na de la nulidad stricto sensu por violación de garantías fundamentales. . En Francia. Nº 5037. TS. el régimen chileno de validez/invalidez de los actos administrativos quedará trunco. puesto que la investidura es examinada bajo el primero de los casos? ¿Será razonable que sosten- gamos que nuestra juridicidad está compuesta solamente por la in- competencia y la violación de forma. artículo 62.
Aranzadi 2005. 31 de marzo de 2008. 30 de junio de 2008. 16 de marzo de 2005. 23 de junio de 2008. como es la Convención Interamericana de Derechos Humanos…”. las sentencias examinadas versan sobre una infracción que admite dos perspectivas fundantes de la nulidad del acto san- cionatorio: por una parte. TS. INP contra Chavarini Rojas y otros. TS. Estas expresiones se vinculan directamente con lo que sosteníamos al analizar los fundamentos de la aplicación de la nulidad frente a este tipo de situaciones: una extensión adecuada de las causales por las que la nulidad de derecho público puede ser invocada no puede sino redundar en una mayor protección de los derechos de las personas. INP con Coletti Araya. 26 de septiembre de 2005. corresponde tener presente los tratados interna- cionales ratificados por Chile y que se encuentran vigentes sobre la materia. Nº 5433. la omisión de un certificado auténtico originó sendas declaraciones de nulidad. 5 de mayo de 2004. TS.. la que también debería fundar una declaración de nulidad41. En este último caso. o por vicios de forma. Aranzadi 2004. 3689-2006. 16 de no- viembre de 2006. . CS. o por cualquier otra causa. amplían el fundamento normativo de la protección de los derechos ante las violaciones procedimentales: “En este contexto. correctamente. Aranzadi 2005. INP con Solís Cortez. De cualquier modo.A. Nº 8613. CS. alcanzando también a aquellos instrumentos internacionales que se encuentren vigentes en nuestro derecho. 39 TS. ha de tenerse por sancionatoria si es que implica una restricción de derechos de gran intensidad39. La fundamentación respecto a la nuli- dad por violación de derechos fundamentales. INP con Cuello Yáñez y otros. puede exceder el simple marco del ordenamiento chileno interno. el Tribunal Supremo español ha recalcado el hecho de que.. / Gabriel Bocksang Hola 241 precisado que el vínculo entre nulidad y violación del debido pro- ceso es capital precisamente en el caso de los procedimientos san- cionatorios38. 30 de agosto de 2007. Aranzadi 2003. se trata indubitadamente de un vicio de forma que debe acarrear la invalidez del pretendido acto40. Nº 3468. CS. 38 TS. En síntesis. 667/2007. 1860/2004. se trata de una violación de fondo concerniente a los derechos fundamentales. por otra parte. En ellas. 1672-2007. 664/2007. La dilación excesiva de los procedimientos administrativos sancionatorios. INP con Gómez Maturana. 40 Quepa destacar que la nulidad por vicio de forma ha sido tomado en cuenta recien- temente por la Corte Suprema en una serie de fallos relacionados con el Instituto de Normalización Previsional: CS. 30 de agosto de 2007. quienes. Nº 3264. 2068/2008.. en caso de duda acerca de la naturaleza sancionatoria de un procedimiento. 26 de junio de 2008. 11 de julio de 2003. la aplicación de esta solución –o cualquiera otra– deberá esmerarse en preservar la finalidad perse- guida por la Corte Suprema. 41 Particular realce merece la prevención efectuada por los Ministros Muñoz y Herreros respecto de la sentencia Compañía Eléctrica del Litoral S. CS.
A. pues procesalmente no obedecen al mismo parámetro: en un grupo. Hay dos problemas. Milano. Empresa Eléctrica Empresa Nacional de Electricidad S. la protección de la juridicidad mediante el rechazo del establecimiento de una nueva situación jurídica (b). en el procedimiento sancionatorio propiamente tal42. 1993. . la actuación administrativa fue impugnada en el pri- mer grado. y Compañía Eléctrica del Litoral S. o nulo el pretendido acto –como sostenemos. Volume secondo. La normatividad descartada En el plano de las normas. a. el descarte de la nor- matividad del acto y del procedimiento sancionatorio (a). Shell Chile. 105. será siempre indispensable tener en cuenta el razonamiento finalista que emana de la lectura de las sentencias.A. por otra.A. ver- sando sobre una reposición con la que se pretendía impedir la conso- lidación de una sanción impuesta previamente en el primer grado44.A... Massimo Severo. Terza edizione. CS y Sis- tema de Transmisión del Sur S. y por lo tanto no puede consolidar la aplicación de una sanción. la impugnación se refirió al segundo grado43. es decir. resulta innegable que la Corte Suprema pretende enfatizar que la actividad de los órganos del Estado que ha sido impugnada en los fallos examinados no puede ser considerada como normal. LA DEFENSA DE LA FINALIDAD PERSEGUIDA POR LA CORTE SUPREMA Frente al decaimiento propuesto por la Corte Suprema. véase Giannini. Luz Linares S. 42 Cuatro sentencias: CS. o a la nuli- dad cuya aplicación estimamos correcta para los casos examinados. El primero de ellos se refiere al vínculo existente entre la infracción y la ineficacia que se atribuye al procedimiento en su conjunto. en el otro. en conformidad a la Constitución–. Él puede ser desglosado en dos rubros fundamentales: por una parte. la preocupación es la misma: un procedimiento sancionatorio dotado de una tal dila- ción no puede estimarse conforme a derecho.A. p. la que por lo tanto no puede engendrar los efectos previstos como normales por el ordenamiento. sin embargo. 43 Sobre la distinción de procedimientos de primer grado y de segundo grado.242 Sentencias Destacadas 2010 III. La inspec- ción de este problema merece separar en dos grupos las sentencias examinadas. Diritto amministrativo. Giuffrè. Decaído el procedi- miento –como sostiene la Corte–. Energía Eléctrica de Casablanca S. que podrían empañar la claridad de esta solución. 44 Dos sentencias: CS.
El valor práctico de la nulidad o del “decaimiento” quedaría reducido a un mero testimonio. Podría hipotéticamente entenderse que es el procedimiento de segundo grado el que no es conforme a derecho. dos meses y veintiocho días sin resolver los descargos formulados por la empresa reclamante”45. porque fue en el procedimiento de primer grado donde se había aplicado la sanción. Algo más complejo es el segundo grupo de sentencias. / Gabriel Bocksang Hola 243 Para el primer grupo tomaremos como paradigma la sentencia Shell Chile. y en consecuencia el acto que im- puso originalmente la sanción. mas subsistiendo todo lo concerniente al procedimiento de primer grado. Propugnándose una visión sustancial tanto del procedimiento admi- nistrativo como del acto administrativo. . y la reposición del 11 de julio de 2005 fue rechazada. El plazo transcurre entre la formulación de descargos y la imposición de la pena por resolución de la SEC. en la que se sostiene que “la Superintendencia de Electri- cidad y Combustibles dejó transcurrir cuatro años. La dilación excesiva de los procedimientos administrativos sancionatorios. sea que se entienda que opera la nulidad. Aquí se engendra un problema mayor.. sea que se entienda que opera un decaimiento. véase el considerando quinto de la sentencia de la Corte de Apelaciones de Valdivia. La multa había sido impuesta por resolución del 30 de junio de 2005. el 11 de agosto de 2009. del cual toma- remos como ejemplo el fallo Sistema de Transmisión del Sur: “La Su- perintendencia de Electricidad y Combustibles dejó transcurrir cua- tro años y un mes sin resolver el recurso de reposición de la empresa reclamante”46. Se advierte que la situación varía sustancialmente: el problema se desplaza desde el procedimiento administrativo de pri- mer grado –propiamente sancionatorio– al procedimiento adminis- trativo de segundo grado. Sin embargo. y lo que es 45 Considerando primero. una solución justa se desprende naturalmente de la aplicación de nociones procedimentales más sustanciales. la solución ofrecida por la Corte Suprema es perfectamente explicable en la teoría. rol Nº 509-2009. estimándose “decaído” el procedimiento o nulo el acto correspondientes a dicho grado. lo que configura el procedimiento sancionatorio propiamente tal. por otra resolución.. En este grupo de sentencias no existe mayor dificultad: el acto terminal del primer grado se entiende ineficaz por un vicio correspondiente al mismo primer grado. 46 Considerando primero. uno de cuyos casos es el de la reposición administrativa.
244 Sentencias Destacadas 2010 más importante. como hemos visto. la Corte puede analizar el continuo procedimental constituido tanto por el procedimiento de primer grado como por el procedimiento de segundo grado. resulta ajustada a derecho. pp. es decir.. tanto de derecho público como de derecho privado. prefirió introducir la noción de decaimiento. Santiago. no ha actualizado la función correspondiente. dependiendo ambas de la conclusión del procedimiento de segundo grado: en consecuencia. fundada en el plazo excesivo transcurrido. por infracción de la “for- ma que prescribe la ley” y por violación de la garantía fundamental del artículo 19 Nº 3 inciso 5°. en cuanto el plazo del procedimiento administrativo lato sensu es inescindible de la consideración sucesiva y conjunta de ambos grados. cit. es en realidad un no acto. los actos y contratos.880. . ver también Bocksang Hola. 49 Lo mismo acontece con una sentencia judicial definitiva que no es de término: al no tener fuerza de cosa juzgada. de hecho. 48 El hecho de que puedan constar en documentos o instrumentos de naturaleza material es un asunto completamente diverso. un acto administrativo stric- to sensu que actualizaría en principio la función administrativa. 15. en los casos en que el plazo excesivo se constató en el procedimien- 47 Bocksang Hola. El segundo problema relacionado con la fundamentación concreta de la aplicación del decaimiento o la nulidad proviene del hecho de que. Así. y especialmente pp. sobre procedimientos administrativos. ¿Cuál es el acto terminal del procedimiento administrativo? En Ley Nº 19. Ga- briel. la función administrativa no se ha actualiza- do definitivamente y no se ha constituido propiamente un acto ter- minal del procedimiento administrativo49. al haberse entablado la reposición. 190 y 195. En el caso en comento.880. Frente a la impugnación de la resolución que recae sobre la solicitud de reposición. 2003. un acto nulo. son órdenes inmateriales48. La Corte. es posible prescindir de una identificación del acto administrativo con un acto material. En consecuen- cia. la simple dictación de un acto decisorio no es suficiente para consolidar el procedimiento administrativo. 165-168. Universidad Santo Tomás. la consolida- ción sustancial y la consolidación adjetiva se encuentran incompletas. como podría entenderse del artículo 8° de la Ley Nº 19. Si el acto administrativo terminal no se constituye sino consolidado adjetiva y sustantivamen- te el procedimiento47. 27-30. que es la función judicial. El procedimiento administrativo chileno. el acto pretendidamente generado una vez emitida la reposición y terminado el conjunto procedimental. las explicaciones aquí presenta- das sirven para este concepto tanto como para la nulidad. p. Gabriel.
podría haberse argüido que los interesados podían haber dispuesto de la institución del silencio administrativo si querían una solución más expedita. / Gabriel Bocksang Hola 245 to de segundo grado50. “para que nos en- contremos ante un procedimiento racional y justo la sentencia debe ser oportuna. y Sistema de Transmisión del Sur S. ha pretendido también consolidar una protección en el plano del ius. pero es- taremos contestes en que difícilmente el masoquismo integrará el elenco principal. es decir. CS. considerando 3°. quien haya entablado una solicitud con dicho objeto puede pedir que se certifique que su solicitud no ha sido resuelta dentro de plazo. en caso de impugna- ciones o revisiones de actos administrativos. con este grupo de sentencias. Empresa Eléctrica Em- presa Nacional de Electricidad S. que se planteara que no podría entenderse decaído el procedimiento.. Empresa Eléctrica Empresa Nacional de Electricidad S. Por ello es que merece el más ingen- te elogio el hecho de que la Corte Suprema haya descartado la no invocación del silencio administrativo como excusa para mantener la sanción: en palabras de la Alta Jurisdicción. Sistema de Transmisión del Sur S.. porque el sujeto que invocara dicha pretensión no habría empleado todos los medios de que disponía para una pronta resolución del problema: nadie podría aprovecharse de su propia torpeza. no obstante que el reclamante nunca haya instado para que la autoridad resolviera su recurso de reposición”51.A.. el derecho es inconcebible sin una adherencia a y una coherencia con la realidad.. es cierto– consolidar administrativamente una sanción emitida en su contra. La dilación excesiva de los procedimientos administrativos sancionatorios. dicha argumentación sería derechamente perversa. sino que porque la ley prescribe que para el caso analizado en estas líneas el silencio es negativo. no por la existencia del silencio administrativo. o nulo el acto administrativo. b. La juridicidad propugnada La Corte Suprema.A. 51 CS. Sin embargo.A. el silencio equivale a un rechazo de la solicitud. Ello. Quepa destacar que el artí- culo 65 de la Ley Nº 19. . por consiguiente.880 establece que. ¿Quién podría razonablemente emitir un reproche al particular que no hizo operar la institución que hubiera permitido –velozmente. considerando 1°.A. Sería posible. es decir. es decir en 50 CS. que no suplicó que lo sancionasen? Distintos juristas podrán atribuirle distintas finalidades al derecho.
por más que la multa se aplique de manera tardía. Sin embargo. De cualquier modo. a través de la sentencia Sistema de Transmisión del Sur. el elemento fundamental en el plano del de- recho como ius es que. Revista Actualidad Jurídica Nº 20 (julio 2009). La fundamentación desplegada. salvo indicación en contrario. Es bastante dudoso de que la finalidad preventivo-represora se vea afectada de manera comple- ta con el retraso procedimental. véase especialmente Boet- tiger Philipps. la Corte Suprema decidió que no era conforme a derecho la aplicación de una sanción a los sujetos correspondientes. La finalidad principal del derecho sancionatorio es el de distribuir las sanciones. la Corte Suprema ha adoptado una posición correcta en la protección de los derechos52. puede dar pá- bulo a cuestionamientos de toda especie. la lentitud del antiguo procedimiento penal quizás aminoraba el sentimiento de urgencia de los delincuentes frente a la perpetración de los ilícitos. Camila. El derecho administrativo sancionador en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. A modo de ejemplo. pero es probable que de todos modos haya ejercido una influencia disuasiva sobre ellos. En primer lugar. la Corte sostiene lo siguiente en el consideran- do séptimo: “Ha de considerarse que el objeto jurídico del acto administra- tivo. finalmente. como la determinación de la naturaleza y la cuantía de la sanción. sin ser errónea per se. intuitivamente existirá siempre de parte de cualquier sujeto una reacción contraria a ser sancionado por esta vía. p. respecto de la eficacia de una multa consolidada extemporáneamente. en con- formidad a lo que se halle previsto por el ordenamiento. 577. producto del tiempo excesivo transcurrido se torna inútil. . Exami- nemos sus argumentaciones principales en este respecto. En ello. II. t. ya que la sanción administrativa tiene principalmente una finalidad preventivo-represora. actividad que incluye tanto discer- nir si se aplica o no una sanción al sujeto correspondiente.246 Sentencias Destacadas 2010 el plano de lo suyo atribuido a los sujetos intervinientes. con ella se persigue el desaliento de futuras conductas ilícitas similares”. que es la multa impuesta. cabe precisar que las expresiones de la Corte Suprema permiten avanzar en la proscripción de un bis in idem en materia 52 Sobre la labor del Tribunal Constitucional en esta materia.
410. Cabe destacar que este razonamiento es coincidente con la reciente modificación de la Ley Nº 18. 2005.. y no estimar también que los hechos que fundaron el procedimiento no podrían ser invocados en otro procedimiento sancionatorio posterior. La dilación excesiva de los procedimientos administrativos sancionatorios.402. Iván. por cuanto su nuevo artículo 17 bis exhibe el siguiente tenor: “La Superintendencia no podrá aplicar sanciones luego de trans- curridos tres años desde la fecha en que hubiere terminado de cometerse la infracción o de ocurrir la omisión sancionada” 54. Indudablemente. La “inutilidad” de la sanción a que hace referencia la Corte Supre- ma en el fragmento transcrito. estimándosele excesivamente prolongado. por cuanto en los casos en que se estimara violado el debido procedimiento admi- nistrativo sancionatorio por tramitaciones dilatorias imputables a la Administración –como es el caso de las sentencias examinadas– sería injusto estimar que solo dicho procedimiento. por decaimien- to. se ven afectados. puede criticarse la elección del plazo de tres años. Una tal reiteración constituiría una especie de bis in idem que aten- taría de por sí en contra del 19 Nº 3 inciso 5°. por nulidad. Universidad Santo Tomás. v. véase. el segundo procedimiento sancionatorio que pretendiera iniciar la Administración sería contrario a derecho.. incluyéndose en ella. / Gabriel Bocksang Hola 247 de procedimientos administrativos sancionatorios. y. sino que dicha disposición excluye absolutamente la potestad sanciona- toria de la Administración una vez transcurridos los tres años desde la acción u omisión (“no podrá”). En Sanciones administrativas y derechos fundamentales. 119. gr. Aróstica Mal- donado. sin embargo. o solo dicho acto. del 3 de diciembre de 2009. nula ipso iure53. se refiere tanto a la inutilidad del procedimiento que ya se ha seguido como a la inutili- dad de todo procedimiento que pudiere seguirse con posterioridad y que fuere motivado por las circunstancias que motivaron al primero. Santiago. Se ad- vierte en el artículo 17 bis que no solo el procedimiento que se hubiere iniciado no podría imponer una sanción transcurrido el plazo. . por consiguiente. las atribuciones sancionadoras de que goza la Administración. 54 La modificación a dicha ley fue introducida por la Ley Nº 20. Sanciones administrativas y prescripción.. y cualquier resolución que de él emanara. por consi- 53 Sobre la prescripción de las infracciones administrativas. al menos en cierta medida. en consecuencia. p. es clara la intención del legislador de enmarcar.
Navarro Beltrán. ella no engendra- ría la menor mella en lo fundamental: el afán protector de la Corte Suprema demostrado en este grupo de sentencias. que alude a otras influencias sobre el pla- no del derecho en el mismo considerando: “Con ella… se busca reprimir la conducta contraria a derecho y restablecer el orden jurídico previamente quebrantado por la acción del transgresor”. 67 (2005). aunque la sanción no tenga por objeto el restablecimiento del ordena- miento jurídico. En el plano del ordenamiento jurídico.248 Sentencias Destacadas 2010 guiente. es menester tener en cuenta la continuación del razonamiento de la Corte. dicho restablecimiento tendrá más que ver con la responsabilidad que emana del daño asociado al ilícito perpetrado.. también el caso de que se pretendiere iniciar otro procedi- miento con el mismo objeto. el principio de legalidad o juridicidad sí se articula con la sanción. CONCLUSIÓN 1. La primera parte de la frase no presenta mayores inconvenientes. 118. el principio que emana de la jurisprudencia examinada es el de la ilicitud de una san- 55 Por cierto. por cuanto es un presupuesto para la potestad sancionatoria. Si se entiende por “orden ju- rídico” el equilibrio de las relaciones jurídicas. . gr. un restablecimiento podría apuntar a los efectos de una declaración de invalidez. esto es. pero sí es razonable preguntarse por la segunda parte. sin embargo. el sistema de normas. Y en segundo lugar. esto es. Solo siguiendo este último sentido sería posible evitar la calificación de esta mención efectuada por la Corte como la extrapolación de la influencia de una sanción más allá del alcance que le es natural. Si se entiende por “orden jurídico” el “ordenamiento jurídico” en sentido estricto. de entender que con la imposición de una pena se restablece un desequilibrio en cuanto a la distribución de las penas. sobre si la pena efectivamente restablece el orden jurídico quebrantado. aun produciéndose dicha extrapolación. vol. Véase. Notas sobre potestad sancionatoria de la autoridad administrativa y principio de legalidad. pero difícil- mente a la imposición de una pena55. p. v. En Revista de Derecho Público. cabe la posibili- dad. El “restablecimiento del orden jurídico” puede ser polisémico. Enrique. que con la sanción. empero.
una vio- lación al principio del debido proceso.. La otra. Sin embargo. referida a la imposibilidad de incoar un segundo procedimiento sancionatorio fundado en los mismos hechos que habían dado lugar al primero. En el plano de los derechos. de ahí que la institución que debiera ser invocada.. a. referida a la insusceptibilidad de radi- cación de efectos sancionatorios sobre el destinatario de la actuación administrativa que imponía la sanción. 2. Dicha inutilidad implica dos con- secuencias fundamentales: a. / Gabriel Bocksang Hola 249 ción administrativa impuesta mediante un procedimiento cuyos plazos de tramitación sean excesivos. de acuerdo a la Corte Supre- ma. . inmediata. Dicha nulidad del acto administrativo se fundaría en una violación de procedimiento. a nuestro juicio. mediata. b. eminentemente. establecido en el ar- tículo 19 Nº 3 inciso 5° de la Constitución Política de la República. se desprende del decaimiento del procedimiento sancio- natorio correspondiente. d. La una. sin perjuicio de desprenderse de la aplicación de principios procedimentales más específicos estableci- dos en rango legal. Una tal infracción constituye. una violación de for- ma. b. es la nulidad del acto administrativo que establece la sanción. es decir. el análisis del procedimiento administrativo es inescindible de la teoría del acto administrativo y. pudiendo ella ser también coordinada con una viola- ción de garantías fundamentales. La dilación excesiva de los procedimientos administrativos sancionatorios. La ilicitud de dicha sanción. por consiguiente. c. del examen de la validez o invalidez de este último. el principio que se desprende de la jurisprudencia examinada es el de la inutilidad de una sanción administrativa impuesta mediante un procedimiento cuyos plazos de tramitación sean excesivos.
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