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Timestamp: 2020-05-29 20:37:14+00:00
Document Index: 99523775

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 5', 'art 3', 'art. 3', 'art. 13', 'art. 13']

IMPACT ASSESSMENT BOARD - IAB (Enciclopedia)
Il paper illustra il ruolo dell’Impact Assessment Board (IAB), nel contesto del sistema della valutazione d’impatto della Commissione Europea. Nella prima parte si descrivono gli organismi di sorveglianza – i c.d. Regulatory Oversight Bodies (ROBs) – i quali mirano a correggere i fallimenti ed i limiti della regolamentazione. Nella seconda parte si descrive il modello di sorveglianza regolamentare europeo: lo IAB, realizzato nel 2006, sotto la spinta del Presidente Barroso, collocato nel Segretariato Generale e sotto la diretta autorità del Presidente della Commissione Europea, ha il compito principale di fornire pareri sulla qualità delle analisi di impatto. Nella terza parte, infine, si dà conto di alcuni studi e ricerche che hanno evidenziato i risultati raggiunti dallo IAB.
Lo Impact Assessment Board (IAB), istituito nel novembre del 2006, è l’organismo indipendente in seno alla Commissione Europea volto a migliorare la qualità delle analisi di impatto, fornendo, ove necessario, un sostegno metodologico agli uffici responsabili.
La costituzione dello IAB è una parte del più ampio programma “Legiferare meglio” della Commissione, il cui obiettivo fondamentale è quello di ottenere un quadro normativo di qualità, valutando l’adozione di una politica in tutte le fasi del processo decisionale.
L’organismo di sorveglianza europea è inserito nelle procedure amministrative e nell’organizzazione della Commissione, in modo tale da rappresentare un valore aggiunto e realizzare un controllo integrato con il sistema di valutazione della qualità dell’analisi di impatto esistente.
La Comunicazione “Esame strategico del programma per legiferare meglio nell’Unione Europea”, ha specificato i compiti del nuovo organismo europeo: fornire controllo e consulenza diffusa sulle analisi di impatto e garantire, allo stesso tempo, che la responsabilità per la preparazione e la valutazione delle proposte corrispondenti restino ai dipartimenti e ai commissari competenti (COM 2006, 689).
Lo IAB, composto da alti funzionari, agisce indipendentemente dai servizi incaricati dell’elaborazione delle politiche e riferisce direttamente al Presidente. In particolare, il nuovo organismo europeo esprime pareri sulle analisi d’impatto, assicurando che quest’ultime siano: di alta qualità, esaustive e pubbliche (COM 2006, 689).
La costituzione dello IAB è stata considerata, fin da subito, un fattore decisivo per: a) migliorare il processo decisionale della Commissione Europea; b) favorire lo sviluppo di una vera e propria cultura di una regolamentazione migliore (Allio 2007).
Lo IAB è stato definito prima facie come la versione europea dell’Office of Information of Regulatory Affairs (OIRA), il quale è il responsabile del controllo delle proposte di regolazione da parte delle agenzie federali (De Benedetto, Martelli e Rangone 2011).
Storia e inquadramento
La regolamentazione, in generale, può sia risolvere i problemi e favorire e semplificare l’attività di impresa, sia determinare ulteriori complicazioni ai soggetti a cui è destinata (Wiener 2008).
La presenza di un quadro normativo mal coordinato e inutilmente invasivo può essere all’origine di una serie di problemi quali: i costi di conformità, l’inibizione all’innovazione, decisioni arbitrarie e altri. Pertanto, non ci sono solo i fallimenti del mercato, ma vi sono anche i fallimenti della regolamentazione (Majone 1994, 1996, 2010).
In altre parole, la regolamentazione non può essere sempre perfetta e può avere bisogno di soggetti in grado di controllarne la qualità. Questi problemi richiedono la creazione di organismi di controllo capaci sia di correggere i limiti e i fallimenti della regolamentazione sia di monitorare l’implementazione degli strumenti normativi adottati per la semplificazione della normazione.
In effetti, gli stessi strumenti rivolti ad una migliore produzione normativa - quali l’analisi di impatto, l’analisi costi-benefici, la consultazione e altri - benché siano orientati ad aumentare la consapevolezza del legislatore, accrescere la qualità della regolamentazione e ridurre la distanza tra lo Stato e i cittadini, richiedono, a loro volta, un monitoraggio sistematico. L’uso di tali tecniche, senza specifici controlli e sanzioni, rischia di conseguire un risultato puramente formale (Alemanno 2008).
L’idea, già sviluppata in alcuni ordinamenti, muove dal presupposto che l’utilizzo di strumenti per una regolamentazione migliore, in particolare l’analisi d’impatto, richiedono inevitabilmente un certo margine di discrezionalità (Bassanini, Paparo, Tiberi, 2006; Radaelli e Meuwese 2008).
Ad esempio, la scelta delle misure da sottoporre all’analisi d’impatto, in cui vengono esplorati alcuni fattori, trascurandone altri; oppure, considerando le fasi procedurali, può accadere che l’analisi venga condotta ad uno stadio troppo avanzato della proposta, rendendo difficile una sua modifica radicale. Come si può osservare, questi aspetti possono effettivamente influenzare la decisione finale (Radaelli e Meuwese 2008).
La predisposizione di un’analisi d’impatto incompleta o “inadeguata”, quindi, potrebbe da un lato, frustrare l’obiettivo che cerca di perseguire, dall’altro, aumentare (inutilmente) gli oneri amministrativi, il cui peso ricadrebbe su cittadini e imprese. Così, per ridurre tale potere discrezionale, si ritiene necessario verificare la corretta applicazione degli strumenti utilizzati dal legislatore (Radaelli e Meuwese 2008).
Secondo la letteratura, questi temi sollevano la seguente questione: «Chi sorveglierà i sorveglianti ?» o «Chi controlla i regolatori ?» (Alemanno 2008, 2009).
Questi problemi richiedono l’istituzione di organismi di sorveglianza in grado di correggere i limiti e i fallimenti della regolazione e degli strumenti normativi.
Prima fra tutti, l’OECD, nel corso degli anni, ha sottolineato che “le funzioni chiave degli organismi di sorveglianza sono quelle sia di coordinare e supervisionare […] sia di implementare correttamente la Regulatory Impact Analysis (RIA)» (OECD 1997, 2002, 2007).
Queste strutture, genericamente denominate Regulatory Oversight Bodies (Robs) – ovvero organismi di controllo della regolamentazione – rappresentano una categoria disomogenea che hanno lo scopo comune di massimizzare l’efficienza e l’efficacia del controllo attraverso l’utilizzo di “leve”, quali la trasparenza, la responsabilità e le analisi basate su evidenze (Cordova-Novion e Jacobzone 2011; Jakobi 2012).
Dal punto di vista strutturale, tali organismi hanno un certo grado di differenziazione: «infatti, non solo possono essere costituiti in forme diverse – unità, commissioni, comitati, dipartimenti – ma possono anche essere posizionati indifferentemente all’interno della struttura amministrativa, governativa o parlamentare» (De Benedetto, Martelli, Rangone, 2011).
L’esperienza maturata in ordinamenti diversi – prima negli Stati Uniti e poi nell’Unione Europea - ha condotto all’istituzione di organismi di supervisione della regolamentazione, il cui compito fondamentale è quello di controllare i regolatori (Wiener e Alemanno 2010).
In questo lavoro, si intende esplorare il modello dell’Unione europea – lo IAB – definito come un sistema ibrido.
Nell’Unione Europea, la riforma della regolamentazione non è stata formalmente avviata prima del 2000. A partire dal Libro bianco sulla Governance e dal Rapporto Mandelkern, entrambi del 2001, la Commissione, sotto la presidenza Prodi, ha lanciato la procedura formale dell’analisi di impatto come metodo per migliorare l’elaborazione delle politiche pubbliche.
La Commissione, con la Comunicazione del 2002, ha avviato l’uso sistematico dell’analisi d’impatto, con cui intende «migliorare la qualità e la coerenza del processo di sviluppo delle strategie […]» (COM(2002)276).
Dal lancio della procedimentalizzazione dell’analisi di impatto avvenuta nel 2002, la Commissione Europea ha istituito un articolato sistema di valutazione, attraverso cui supervisionare la qualità delle analisi d’impatto prodotte dai servizi della Commissione.
Tuttavia, nonostante gli sforzi di istituire un valido meccanismo di valutazione in materia di analisi di impatto, la partecipazione di diversi soggetti ha portato alla sovrapposizione di controlli e procedure che ha reso la valutazione «scarsamente coordinata e supervisionata» (Renda 2006; Cecot et al. 2007). Pertanto, è stato avviato un dibattito sulla opportunità di creare un organo indipendente, in grado di assicurare un efficace controllo ex ante delle iniziative proposte (Meuwese 2007).
Sotto la spinta del Presidente Barroso, il quale ha riconosciuto la frammentarietà, l’incompletezza e la generale inadeguatezza del sistema di analisi di impatto europeo, nel mese di novembre 2006, si è proceduto allo costituzione dello IAB (Lofstedt 2006).
La Commissione ha adottato così un sistema di supervisione strutturato principalmente su tre distinti livelli (Alemanno 2011; Benedetti 2012).
Il primo è rappresentato da unità centrali collocate all’interno dei singoli dipartimenti della Commissione stessa: «queste hanno il compito di coadiuvare le unità operative nella stesura delle bozze di analisi di impatto nei settori di propria competenza (c.d. la Consultazione Inter-Servizi) » (Benedetti 2012).
Il secondo livello è rappresentato dal Segretariato Generale al quale, invece, spetta il controllo sulla qualità delle bozze delle analisi d’impatto dei dipartimenti. «Si tratta, dunque, di un controllo di tipo “gerarchico”, affidato all’ufficio più alto dell’organizzazione amministrativa della Commissione. La finalità è quella di garantire che tutte le nuove iniziative di regolamentazione europea soddisfino i requisiti di sussidiarietà e proporzionalità e riportino la stima dei costi e dei benefici attesi, in particolare per quelle proposte che riguardano le Piccole e Medie Imprese» (tra l’altro, è stato introdotto recentemente il c.d. Test PMI, all’interno dell’analisi d’impatto, proprio per valutare gli effetti di una proposta legislativa sulle PMI) (Benedetti 2012).
Il terzo livello è costituito dal gruppo interdipartimentale (Inter Service Steering Group - ISSG), che riunisce i servizi della Commissione interessati dall’oggetto della proposta. «La costituzione di tale gruppo è obbligatoria per tutte le proposte che abbiano un impatto trasversale. Dopo aver superato tutti questi stadi di controllo, il rapporto finale, che contiene l’analisi d’impatto, viene trasmesso in allegato alla proposta regolamentare, al Collegio» (Benedetti 2012).
L’intervento dello IAB «si colloca a un livello intermedio del sistema europeo, il c.d. terzo livello, ovvero dopo che la proposta è stata vagliata sia dall’unità interna della Direzione Generale sia dal Segretario Generale della Commissione, ma prima della verifica da parte del ISSG» (Benedetti 2012).
Dunque, il nuovo organismo della Commissione non interferisce con i preesistenti meccanismi di controllo o di coordinamento, ma li integra (Alemanno 2011).
La riforma adottata dalla Commissione Europea, a seguito della bassa qualità delle analisi d’impatto prodotte dai dipartimenti, rilevata da numerose ricerche (Torriti 2008), ha determinato la necessità di individuare un nuovo organismo, lo IAB appunto, capace di sovraintendere le modalità di utilizzo degli strumenti per una regolamentazione migliore.
Ai sensi dell’art. 1 del Mandato (il Mandato è uno dei documenti istitutivi dell’organismo) viene richiamata la “missione” dello IAB, che consiste nel migliorare la qualità del sistema dell’analisi di impatto della Commissione.
L’art. 2 del Mandato esplica i compiti dello IAB, il quale è incaricato di formulare suggerimenti ed esprimere pareri sulla qualità dell’analisi d’impatto, in corso di elaborazione o già completate. In questo modo, lo IAB, da un lato, sovrintende alla corretta applicazione delle linee guida e degli standards in materia di analisi d’impatto, dall’altro, suggerisce ai dipartimenti interessati eventuali modifiche necessarie al miglioramento dell’analisi stessa.
Come ha sostenuto ampia dottrina, lo IAB, al fine di raggiungere i suoi scopi e rispettare le previsioni contenute nei suoi documenti istitutivi, dispone di poteri limitati (Allio 2007).
Anche sotto quest’aspetto, si evidenzia un’altra differenza (rilevante) rispetto all’OIRA: l’organismo di sorveglianza europeo non può esprimere un vero e proprio veto nei confronti delle analisi d’impatto imprecise o incomplete (Torriti e Löfstedt 2009; Wiener e Alemanno 2010).
Questa scelta sembra riferirsi all’attuale architettura istituzionale europea, infatti «l’attribuzione allo IAB di un potere di veto rischierebbe di violare il principio di collegialità, che governa il funzionamento della Commissione» (Meuwese 2008; Alemanno 2008).
Sotto altro profilo, lo IAB, pur non essendo dotato del potere di bloccare il processo decisionale, ha tuttavia la facoltà, ai sensi dell’art. 4 del Mandato, di inviare delle c.d. “lettere d’incitamento”, cioè la richiesta di effettuare un’analisi d’impatto su iniziative legislative e non legislative al di fuori del Programma di Lavoro Legislativo della Commissione (Alemanno 2008).
È probabile, infatti, che il Programma di Lavoro Legislativo non copra necessariamente tutte le proposte che abbiano un impatto rilevante. Quindi, la possibilità di disporre di “lettere di incitamento” può contribuire a colmare questa lacuna (Meuwese and Senden 2009).
Per altro, le analisi d’impatto accompagnano anche gli atti di fonte secondaria della Commissione – gli atti delegati e di attuazione – i cui procedimenti sono disciplinati rispettivamente dagli artt. 290 e 291 TFUE. L’analisi di impatto risulta un «valido strumento per rendere trasparenti tali procedure, che richiamano il più grande fenomeno della comitologia, e lo IAB, in tal senso, può assumere un ulteriore ruolo di controllo» (Alemanno e Meuwese 2013).
Sotto un diverso profilo, lo IAB può anche essere interpellato ed esprimere il proprio parere su un’analisi d’impatto specifica. Ai sensi dell’art. 5, comma 3, delle Regole di procedura, su richiesta di un dipartimento e nella discrezionalità del Presidente, lo IAB può fornire il proprio supporto ad un’analisi d’impatto durante il corso della sua elaborazione.
In questo caso, sembra difficile prevedere il ruolo esercitato dall’organismo europeo nello sviluppo di una specifica analisi d’impatto: «da un lato, vi è il Segretariato Generale, che è essenzialmente responsabile del controllo a monte, dall’altro, lo IAB stesso che ha il compito del controllo a valle. Il rischio è che l’organismo europeo coinvolto nella preparazione di un’analisi d’impatto diventi allo stesso tempo co-autore e controllore della medesima analisi. E probabile - come alcuni studiosi hanno già osservato - che una tale situazione possa compromettere l’indipendenza e la credibilità dello IAB» (Alemanno 2008).
Lo IAB è composto dal Presidente, nominato direttamente dal Segretario Generale della Commissione e da altri otto alti funzionari. Lo IAB agisce indipendentemente dai dipartimenti incaricati dell’elaborazione delle politiche e riferisce direttamente alla Commissione stessa.
I membri rimangono in carica per un periodo di due anni (possono essere riconfermati per altri due anni) e sono responsabili nei confronti del Presidente. I membri dello IAB sono nominati, previa approvazione del Presidente, due per ognuna delle seguenti macro aree: Microeconomica; Macroeconomica; Ambiente e Sociale.
La nomina dei membri (e dei sostituti) dello IAB deve tener conto di due criteri fondamentali: la competenza e l’indipendenza.
In particolare, in merito al primo profilo, il Mandato reca le condizioni per la nomina dei membri, stabilendo che i candidati devono essere alti funzionari delle Direzioni Generali rappresentate nello IAB e, in particolare, aver maturato rilevante competenza in una delle quattro macro-aree che caratterizzano l’approccio integrato della Regulatory Impact Assessment (RIA) - ovvero quello economico (micro e macro), sociale e ambientale. Secondo una parte della dottrina, tale previsione garantisce un esplicito collegamento tra il contenuto della procedura dell’analisi d’impatto (che attualmente integra la valutazione economico-quantitativa con quella qualitativa degli interessi concorrenziali, sociali e ambientali) e la composizione dell’organo di controllo che è chiamato ad analizzarla (Benedetti 2011).
In altri termini, grazie a tale previsione si garantirebbe la presenza, all’interno dell’organo di controllo, delle professionalità necessarie a valutare il processo decisionale c.d. integrato dell’analisi di impatto (Benedetti 2011).
Tuttavia, altra dottrina ha affermato che gli alti funzionari, sulla base delle indicazioni contenute nei documenti istitutivi, non debbano possedere delle competenze specifiche in materia di analisi d’impatto o di altri aspetti legati alle attività dell’organismo.
«Questa scelta, dunque, pare “sorprendente”, soprattutto alla luce della missione dello IAB: fornire un supporto tecnico e contribuire allo sviluppo di una cultura della analisi d’impatto della Commissione Europea» (Alemanno 2008).
Per quanto riguarda il secondo profilo, i membri dello IAB agiscono in piena indipendenza nell’interesse dell’istituzione.
Nel caso di un conflitto d’interesse, ai sensi dell’art 3, comma 3, delle Regole di procedura, è lasciato al Presidente la facoltà di decidere come affrontare la questione.
In effetti, i membri dell’organismo europeo possono essere condizionati nell’esercizio dei compiti che sono chiamati a svolgere. Ciò è particolarmente vero quando lo IAB considera un progetto di iniziativa di quelle Direzioni Generali che non sono rappresentate all’interno dell’organismo. «In queste circostanze, il rischio potrebbe concretizzarsi nel ritardare (o addirittura boicottare) il controllo della qualità della proposta. Lo scontro crescente tra i diversi rami della Commissione, che aspirano a realizzare i rispettivi programmi, descrive uno scenario che non dovrebbe essere trascurato nel contesto degli attuali criteri per la composizione dell’organismo» (Alemanno 2008).
Secondo autorevole dottrina, l’unico modo per garantire la completa indipendenza dello IAB sarebbe quella di interpretare in senso più stringente l’art. 3, comma 1, delle Regole di procedura, il quale vieta ai membri di esprimere il proprio parere sulle analisi di impatto elaborate dai rispettivi servizi (Alemanno 2008).
La questione dell’indipendenza dello IAB non dovrebbe, quindi, essere sottovalutata. Lo IAB, infatti, non solo è presieduto dal Segretario Generale aggiunto, ma è sottoposto alle istruzioni del Presidente della Commissione che, di fatto, lo nomina. Questa caratteristica ha sollevato diverse perplessità soprattutto da parte delle altre istituzioni dell’Unione Europea (Alemanno 2011; De Benedetti 2012).
Il Parlamento Europeo, in particolare, ha sostenuto, in diverse occasioni: «(i) la necessità di esaminare, assieme al Consiglio, le candidature allo IAB prima delle nomine, in modo tale che i membri non siano più soggetti alle istruzioni del Presidente della Commissione; (ii) la partecipazione sia di esperti provenienti da tutte le Direzioni Generali sia dei gruppi di destinatari che sono coinvolti dal lavoro dello IAB». Inoltre, secondo il Parlamento «una maggiore trasparenza nell’attività dello IAB potrebbe aiutare a verificare la sua indipendenza nella pratica» (European Parliament 2011).
Attività/Processo di valutazione
L’attività di controllo dell’organismo europeo inizia con la trasmissione, da parte dei Servizi della Commissione, del progetto dell’analisi d’impatto. Dopo un primo esame della scheda di analisi, lo IAB invia le sue osservazioni alla Direzione Generale competente. In particolare, ai sensi dell’art. 13 del Mandato, lo IAB opera la verifica della bozza dell’analisi d’impatto sulla base dei seguenti criteri: i) controllo del rispetto delle linee guida elaborate dalla Commissione; ii) valutazione della proporzionalità dell’iniziativa rispetto al potenziale impatto economico, sociale e ambientale; iii) valutazione del grado di affidabilità dei dati e metodi utilizzati (Alemanno 2008).
Secondo l’art. 13 del Mandato, questi sono gli unici criteri che disciplinano l’esercizio delle attività di controllo dell’organismo europeo.
La Direzione Generale che ha elaborato l’analisi d’impatto può rispondere alle osservazioni ricevute sia in forma orale o per scritto. Nel caso di un procedimento orale, lo IAB discute le proprie indicazioni con l’autore dell’iniziativa, in una riunione istituita ad hoc.
A seguito delle valutazione iniziale del progetto dell’analisi d’impatto, lo IAB esprime un primo parere (sotto forma di documento), nel quale può formulare raccomandazioni su come la scheda di analisi dovrebbe essere migliorata.
L’organismo di supervisione può trasmettere un parere critico e richiedere una nuova analisi d’impatto. Dopo la richiesta di ripresentazione, lo IAB ha la facoltà di esprimere un secondo parere che, di norma, vengono formulati mediante la procedura scritta.
Anche questo secondo parere potrebbe contenere ulteriori osservazioni (critiche), concludendo, per esempio, che le informazioni e i dati raccolti non sono sufficienti a giustificare l’azione proposta.
Come è stato osservato, lo IAB, pur non disponendo di un vero e proprio potere di veto, ha la possibilità di chiedere la ripresentazione di un’analisi d’impatto, senza che ciò rappresenti un obbligo per gli autori delle iniziative di seguire tutte le raccomandazioni contenute nel parere.
Dunque, ad una prima analisi delle caratteristiche dell’organismo europeo - tra cui la presunta mancanza di una piena indipendenza, i criteri che regolano l’autonomia e la selezione dei membri, i limitati poteri di controllo - ci induce a sostenere che lo IAB, come custode della qualità della regolamentazione, rischia di risultare piuttosto “debole” (Alemanno 2009, 2011).
Tuttavia, se da un lato, lo IAB non ha un potere di veto, dall’altro, possiede la facoltà di esprimere dei pareri e raccomandazioni in grado di ottenere degli effetti, anche se indiretti, sul processo decisionale.
Sulla base dei dati forniti dai rapporti pubblicati (dal 2007 al 2012) è possibile dar conto delle attività svolte, delle raccomandazioni formulate e degli effetti osservabili a seguito dei pareri espressi dallo IAB.
Il 2007 è stato il primo anno di messa a regime dello IAB, con un esame di circa 100 analisi d’impatto. Nel corso del 2008, l’organismo europeo ha espresso pareri su 135 progetti di analisi d’impatto.
Nel corso del 2009, lo IAB ha esaminato 79 analisi d’impatto e ha espresso 106 pareri, di cui 30 rappresentavano la richiesta di modifiche su schede già valutate. In particolare, lo IAB ha rilevato la presenza di alcune criticità riguardanti le c.d. “questioni orizzontali”; registrando un leggero aumento del tasso ripresentazione di analisi d’impatto, dal 33% al 37%, indicando con ciò che il miglioramento della qualità della regolamentazione rimane ancora una sfida (European Commission 2009).
Tra il 2009 e 2010 si è registrato un volume minore di analisi d’impatto presentate allo IAB, come conseguenza di un più basso numero di proposte avanzate dalla Commissione, a seguito del cambiamento del vertice politico avvenuto in quel periodo.
Nel corso del 2010, lo IAB ha analizzato 66 analisi d’impatto, esprimendo 83 pareri, 18 dei quali avente ad oggetto delle relazioni già valutate in precedenza. In particolare, le analisi d’impatto hanno mostrato una forte concentrazione in materia di regolamentazione finanziaria, ciò dovuto alla natura delle proposte legislative della Commissione che hanno riguardato (e riguardano) soprattutto l’emergenza dovuta alla crisi finanziaria (Alemanno 2013).
In tal senso, non sorprende che la direzione Servizi e Mercato Interno abbia prodotto il maggior numero di analisi d’impatto: 16 su 66 (European Commission 2010).
Nel 2011, il volume delle schede di analisi d’impatto è stato il più alto da quando lo IAB ha avviato i suoi lavori. Ciò è dovuto all’incremento del numero di proposte legislative avanzate dalla Commissione relative al Quadro Finanziario Pluriennale 2014-2020.
Nel 2011, lo IAB ha esaminato 104 analisi d’impatto e ha emesso 138 pareri, 35 dei quali su analisi d’impatto già valutate in precedenza (European Commission 2011).
Nel 2011, è stata registrata una lieve diminuzione del numero di richieste di ripresentazione di una nuova analisi d’impatto. Tuttavia, se da un lato, questo dato può essere considerato uno sviluppo positivo, dall’altro il tasso ripresentazione delle schede, in media del 36%, rimane comunque un valore significativo (European Commission 2011).
Infine, nel 2012, lo IAB ha rilasciato 144 pareri, di cui 47 emessi a seguito delle richieste di ripresentazione. In particolare, nell’ultimo anno, i pareri rilasciati dallo IAB hanno avuto ad oggetto 97 analisi d’impatto prodotte dai vari uffici della Commissione Europea, in lieve diminuzione rispetto alle 104 del 2011. È invece ulteriormente aumentata, rispetto agli anni passati (77% nel 2011, 74% nel 2010 e 68% nel 2009), la percentuale delle analisi di impatto svolte sugli atti legislativi (78%) in confronto a quelle aventi ad oggetto le c.d. “proposte non-legislative”.
Per quanto riguarda il tipo di iniziativa, la proporzione di analisi d’impatto riguardante proposte legislative, rispetto alle proposte non-legislative, era più alta rispetto al passato, confermando il trend osservato del 2007 per cui il sistema di analisi di impatto della Commissione si focalizza soprattutto sulle iniziative legislative che hanno un impatto significativo.
Riflessioni sull’azione dello IAB
Fin dalla sua istituzione, ci sono state grandi aspettative sui risultati dello IAB: infatti, una serie di studi hanno confermato: da un lato, gli effetti positivi sulla qualità delle analisi di impatto prodotte; dall’altro, la bassa efficacia dei suoi pareri.
La ricerca, ad opera dell’European Court of Auditors (ECA), aveva l’obiettivo di verificare se le analisi di impatto rappresentino un supporto concreto per le istituzioni europee. I risultati dello studio sono stati ottenuti attraverso il confronto internazionale dei sistemi di analisi d’impatto, la valutazione di un campione di analisi realizzate dalla Commissione, le interviste con persone coinvolte nell'esecuzione e nella revisione delle analisi d’impatto, sia all’interno che all’esterno della Commissione (ECA 2010).
Innanzitutto, l’indagine ha rilevato che l’analisi d’impatto, negli ultimi anni, è stata considerata uno strumento efficace nel sostenere il processo decisionale all'interno delle istituzioni dell’Unione Europea. Le analisi d’impatto della Commissione vengono sistematicamente trasmesse al Parlamento Europeo e al Consiglio per sostenere il processo decisionale. Ciò è stato confermato dagli utenti di entrambi gli istituti che hanno giudicato le analisi d’impatto come un valido strumento per l’esercizio dei loro compiti, soprattutto in funzione di una maggiore comprensione delle proposte (ECA 2010).
Tuttavia, qui rileva che le analisi d’impatto della Commissione non vengono aggiornate man mano che il procedimento decisionale si porta in una fase avanzata, e il Parlamento Europeo ed il Consiglio hanno raramente effettuato una valutazione per quel che riguarda i rispettivi emendamenti (ECA 2010).
Inoltre, il rapporto dell’ECA ha esplorato se «lo IAB abbia determinato degli effetti diretti sulla qualità delle analisi d’impatto». Il personale della Commissione, intervistato in relazione ai casi di studio esaminati, ha affermato che «la creazione dello IAB, come organo interno di revisione della qualità, ha messo sotto pressione le Direzioni Generali affinché vengano presentati progetti di valutazione di buona qualità» (ECA 2010).
Il rapporto ha sostenuto che «lo IAB ha aumentato la trasparenza del sistema dell’analisi d’impatto della Commissione in quanto tutti i pareri sono pubblicati sul sito web».
In particolare, l’ECA raccomanda che «il controllo predisposto dall’organismo europeo si svolga in una fase sufficientemente precoce del processo. I pareri dello IAB sono complessi e richiedono uno sforzo non indifferente da parte delle Direzioni autori delle iniziative» (ECA 2010).
In conclusione, in base ai risultati dell’ECA, il sistema di analisi d’impatto della Commissione si è dimostrato efficace nel sostenere il processo decisionale e lo IAB è considerato un valido supporto per accrescere la qualità della regolamentazione (ECA 2010).
I risultati dello studio del Centre for European Policy Studies (CEPS) hanno confermato che la Commissione ha ormai istituzionalizzato con successo il sistema di analisi d’impatto, e che la qualità complessiva delle analisi predisposte sembra essere influenzata positivamente dallo IAB. L’analisi CEPS ha esaminato la qualità dell’analisi d’impatto in seno alla Commissione Europea e nel Regno Unito per il periodo 2005-2010 (Fritsch et al. 2012).
Lo studio del CEPS ha evidenziato che l’uso dell’analisi d’impatto è rilevante sia nell’Unione Europea sia nel Regno Unito. Per la parte che qui interessa, lo studio conferma che la qualità della produzione normativa è migliorata costantemente nel corso degli anni, grazie anche all’istituzione dello IAB. Secondo il CEPS, l'istituzionalizzazione del sistema dell’analisi d’impatto, all’interno del processo decisionale, può essere spiegato in due modi. Da un lato, la produzione regolare di analisi d’impatto da parte della Commissione, e in particolare delle Direzioni Generali; d’altro, l’esistenza di organi di controllo (Fritsch et al. 2012).
In particolare, sono state esaminate le differenze tra i due organi di controllo: il Regulatory Policy Committee (RPC) e lo IAB. Per quello che qui interessa, il CEPS rileva che la qualità delle analisi d’impatto sembra essere positivamente influenzata dalla creazione dello IAB, come dimostra il maggior rispetto delle Linee guida della Commissione (il cui rispetto, come abbiamo visto, è espressamente richiesto dal Mandato).
«È interessante osservare le differenze metodologiche in base alle quali operano i due organismi, anche per sottolineare le loro differenze. Il RPC è l'organismo indipendente del Regno Unito che ha un suo Segretariato, il quale non prende istruzioni dal Cabinet o da altri rami del governo. Inoltre, il RPC piuttosto che pubblicare pareri sulle analisi di impatto completate, interagisce con i dipartimenti durante la fase di produzione e suggerisce modifiche o altri tipi di analisi» (Fritsch et al. 2012).
Invece, la Commissione Europea ha una struttura differente. Lo IAB «pubblica i suoi pareri sulle analisi d’impatto prodotte dalle differenti Direzioni Generali - in contrasto con il lavoro ‘dietro le quinte’ del RPC, ma, allo stesso modo, parte del lavoro della Commissione Europea sull’analisi d’impatto avviene dietro ‘porte chiuse’. La Commissione pubblica solo la versione finale dell'analisi d’impatto, insieme con il parere dello IAB, riferito allo prima versione e alla corrispondente proposta legislativa; le precedenti bozze dell’analisi d’impatto, al contrario, non sono pubbliche» (Fritsch et al. 2012).
Nel 2007, «quando l’organismo di supervisione è diventato operativo, diversi indicatori hanno mostrato un forte aumento dell’ordine di grandezza del 20% al 30% - ad esempio circa la quantificazione dei costi e dei benefici, la monetizzazione dei costi e benefici e la valutazione delle tre principali categorie d’impatto» (Fritsch et al. 2012).
La successiva analisi, ad opera di Andrea Renda, esplora lo sviluppo dell’analisi di impatto nell’Unione Europea e conferma, innanzitutto, che l’utilizzo di strumenti per una regolamentazione migliore è saldamente annidato nel ciclo della regolazione della Commissione Europea (Renda 2010).
Secondo l’autore, «la Commissione ha certamente raggiunto risultati positivi in materia di qualità della legislazione, anche se esistono ampi margini di miglioramento» (Renda 2010).
Lo studio ha osservato che «alla fine del 2009, la Commissione aveva completato 475 analisi d’impatto. Il numero delle analisi è aumentato in modo significativo dal 2006, anche se nel 2009 si è segnalato un rallentamento dovuto soprattutto alla transizione verso una nuova Commissione e un nuovo Parlamento Europeo. In ogni caso, i dati disponibili mostrano che le analisi d’impatto della Commissione sono diventate più complete e trasparenti nel corso del tempo».
Le competenze trasversali della Commissione presuppongono un maggiore controllo sulla qualità dell’analisi d’impatto. Ciò può essere ottenuto in diversi modi, tra cui il rafforzamento dello IAB (Renda 2010).
«La domanda di sistemi di garanzia di qualità delle analisi d’impatto, all’interno della Commissione, ha portato alla istituzione dello IAB, che a sua volta ha generato una pressione significativa sulle Direzioni Generali. In effetti, quest’ultime tendono a controllare che i rispettivi funzionari realizzino delle analisi d’impatto di qualità, evitando così di ricevere i pareri negativi da parte dello IAB, che comporterebbe un aggravio del processo decisionale» (Renda 2010).
La ricerca della Directorate General for Internal Policies (DGIP) ha esaminato lo scopo, il campo di applicazione e le procedure delle analisi d’impatto effettuate dalla Commissione Europea e da otto Stati membri dell'Unione Europea: Danimarca, Francia, Germania, Ungheria, Italia, Polonia, Paesi Bassi e il Regno Unito (De Palo et al. 2011).
Lo studio comparativo incentrato sul sistema dell’analisi d’impatto della Commissione ha riconosciuto «la presenza di meccanismi di controllo centralizzati e decentralizzati. Da un lato, l’Impact Assessment Steering Group (IASG) fornisce una forma di controllo decentrata, dall’altro, lo IAB agisce come un organismo di controllo di tipo centrale» (De Palo et al. 2011).
In particolare, lo IAB viene giudicato, da un certo numero di utenti, come un esempio di “buona pratica di governo”; tuttavia, ciò non preclude la possibilità di ulteriori miglioramenti. Per esempio, i pareri dello IAB non sono vincolanti, dunque, in alcuni casi il controllo di qualità può avere un impatto limitato sulla valutazione complessiva della proposta legislativa (De Palo et al. 2011).
Un’altra questione riguarda l'indipendenza: «anche se lo IAB è formalmente un organismo indipendente rispetto ai servizi della Commissione, i suoi membri provengono dagli stessi servizi della Commissione e sono nominati dal Presidente della Commissione. Ciò significa che lo IAB è, nella pratica, interno alla Commissione Europea e, quindi, risulta indipendente solo in una certa misura» (De Palo et al. 2011).
Tali questioni sono fonte di dibattito per quanto riguarda la composizione dello IAB e il coinvolgimento di altre istituzioni dell’Unione Europea (in particolare il Parlamento europeo) nel controllo delle analisi d’impatto (De Palo et al. 2011).
Infine, lo studio conferma che esiste: «un consenso generale sul fatto che lo IAB contribuisca al miglioramento della qualità delle analisi d’impatto». Combinando il controllo centralizzato da parte di un organismo, come lo IAB, con forme più decentrate di controllo, come quello dello IASG, sembra determinare una forma di controllo di qualità che appare più efficace di quella della maggior parte degli Stati membri indagati (De Palo et al. 2011).
La Commissione Industria, Ricerca ed Energia (ITRE) ha commissionato l’Istituto Copenhagen Economics al fine di realizzare uno studio sulla implementazione del test PMI negli stati membri e nei servizi della Commissione Europea.
In breve, il test PMI è uno strumento, previsto dallo Small Business Act, inserito all’interno dell’analisi d’impatto, attraverso cui valutare gli effetti di una iniziativa legislativa o di un’altra proposta sulle piccole e medie imprese.
Lo studio osserva il livello di applicazione di tale strumento in sette Stati membri – Austria, Danimarca, Germania, Italia, Lettonia, Romania, Inghilterra – e nella Commissione Europea.
Lo studio rileva che i meccanismi di sorveglianza sulla regolamentazione possono assumere un ruolo importante sia nel diffondere le pratiche di buona regolazione sia nell’applicazione del test PMI (Frelle-Petersen and Winther 2011).
In particolare, focalizzando l’attenzione sull’Unione Europea, il test PMI sembra essere ben integrato all’interno dell’analisi d’impatto della Commissione e tra i motivi di questo successo vi è l’istituzione dello IAB (Frelle-Petersen and Winther 2011).
Il ruolo dello IAB, come meccanismo di controllo esterno, ha spinto le Direzioni Generali a fissare elevati standard interni per soddisfare il test PMI.
Le interviste con i servizi della Commissione Europea dimostrano che lo IAB può avere un forte effetto disciplinare: «il motivo è che lo IAB pubblica le proprie opinioni critiche nei confronti di una specifica unità operativa, nel caso in cui quest’ultima svolga delle valutazioni d’impatto non conformi alle linee guida della Commissione. Alcuni funzionari della Commissione descrivono il rischio di ricevere un parere critico dallo IAB come “una grande minaccia”» (Frelle-Petersen and Winther 2011).
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Redattore: Luca DI DONATO