Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2000-02322-de-agosto-28-de-2014?documento=jurcol&contexto=jurcol_0450091e8a2a02dce0530a01015102dc&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-02-18 22:55:59
Document Index: 389063128

Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 335', 'artículo 117', 'Artículo 326', 'Artículo 114', 'artículo 32', 'Artículo 115', 'artículo 21']

﻿ Sentencia 2000-02322 de agosto 28 de 2014
SENTENCIA 2000-02322 DE 28 DE AGOSTO DE 2014
CONTENIDO:TOMA DE POSESIÓN POR PARTE DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA- LIQUIDACIÓN. EL ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA FINANCIERO, ESTABLECIÓ LA LIQUIDACIÓN COMO CONSECUENCIA DE LA TOMA DE POSESIÓN, FENÓMENO QUE IMPLICA LA DISOLUCIÓN DE LA ENTIDAD, LA EXIGIBILIDAD DE TODAS LAS OBLIGACIONES A PLAZO A CARGO DE LA INTERVENIDA, SEAN COMERCIALES O CIVILES, ESTÉN CAUCIONADAS O NO, LA FORMACIÓN DE LA MASA DE BIENES, LA TERMINACIÓN AUTOMÁTICA AL VENCIMIENTO DE UN PLAZO DE DOS MESES SIGUIENTES A LA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO, DE LOS CONTRATOS DE SEGUROS VIGENTES, CUALQUIERA QUE SEA SU CLASE, CELEBRADOS POR UNA ENTIDAD ASEGURADORA RESPECTO DE LA CUAL LA SUPERINTENDENCIA BANCARIO DISPONGA LA LIQUIDACIÓN Y LOS DERECHOS LABORALES DE LOS TRABAJADORES GOZARÁN DE LA CORRESPONDIENTE PROTECCIÓN LEGAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, SUPERINTENDENCIA FINANCIERA, ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA FINANCIERO, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, LIQUIDACIÓN DE LA EMPRESA
Sentencia 2000-02322 de agosto 28 de 2014
Radicación: 250002326000200002322 01
Expediente: 30.736
Actor: Cooperativa Metropolitana del Servicio Colectivo - Coontransco Ltda.
Demandado: Nación - Superintendencia Bancaria
La Sala es competente para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 26 de enero de 2005, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, comoquiera que la demanda se presentó el 23 de junio de 2000 y la pretensión mayor se estimó $ 36'792.640 por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, la cual supera el monto exigido —$ 26'390.000—, para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia ante esta corporación para aquella época(13).
La Sala debe precisar, ab initio, que esta Sección, mediante sentencia proferida el 22 de julio de 2009(14) se pronunció respecto de un caso con supuestos fácticos similares al presente y concluyó que la acción de reparación directa resultaba procedente en asuntos en los cuales se le atribuye responsabilidad al Estado con ocasión de daños causados por la falla en el servicio de inspección, vigilancia y control de entidades financieras. En dicha oportunidad se expusieron los argumentos que, en sus aspectos principales, resulta pertinente se transcriban aquí. En efecto, en dicha providencia se razonó sobre el particular de la siguiente manera:
En esos casos, la Sala consideró que solamente cuando el proceso de liquidación concluyera, era posible determinar si se pagaron o no las acreencias y si los depositantes o ahorradores sufrieron un daño, puesto que antes de la ocurrencia de esa situación, el daño sería eventual y, con fundamento en ello, se reiteró(15) la tesis mayoritaria que se mantuvo desde la providencia del 16 de marzo de 1989(16).
“Como se advierte, la Sección Tercera ha sostenido que la responsabilidad del Estado puede tener origen en la expedición de actos administrativos ilegales, impugnables a través de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, así como en hechos u omisiones en la toma de posesión, en la liquidación obligatoria, en el incumplimiento del control, vigilancia e inspección, demandables en ejercicio de la acción de reparación directa, con fundamento en el funcionamiento anormal del servicio. También ha concluido que, en estos casos, el daño es incierto y que únicamente se configura cuando el proceso de liquidación concluye.
En efecto, entre las entidades de control y los usuarios de las entidades financieras existe una relación de protección, que genera la confianza de éstos últimos en el sistema financiero y los motiva a depositar sus ahorros en las entidades financieras, con la finalidad de obtener liquidez, seguridad y rentabilidad, dentro de una entidad que le otorga confianza para ello. En el momento en que la entidad es intervenida —con fines de liquidación— los objetivos con los cuales los usuarios acudieron a la entidad financiera se ven afectados, y la confianza de éstos con respecto a la entidad y al sistema, se quebranta. En estos casos, el daño consiste en el menoscabo patrimonial de los usuarios, quienes no pueden contar con su dinero —ahorros— en el momento en que lo necesitan, es decir, de forma inmediata. Lo anterior cobra mayor sustento si se tiene en cuenta que las cuentas de ahorros no se limitan a generar rendimientos, sino que se transformaron en fuente de pago de obligaciones.
La Sala advierte igualmente que, entre las entidades de control y las vigiladas, también existe una relación jurídica de derecho público en la cual, éstas últimas pueden padecer daños durante la intervención o con ocasión de la liquidación, procedimiento dentro del cual la entidad de control puede adoptar medidas transitorias, como puede ser la toma de posesión, que tiene por objeto proteger el sistema financiero y a los depositantes o ahorradores, y que tiene la potencialidad de causar un daño, consistente en el menoscabo de la capacidad operativa de la entidad vigilada, que pierde su autonomía en la toma de decisiones.
Puede suceder también, que aunque la entidad de control adopte medidas preventivas a favor de la vigilada, éstas sean inoportunas —la medida sí era la apropiada pero se adoptó demasiado tarde— o resulten ineficaces —se actuó de forma inmediata, pero la medida impuesta era improcedente—.
Con fundamento en el anterior postulado, la responsabilidad del Estado por la omisión de los órganos de control se configurará únicamente cuando los daños causados sean consecuencia de una actuación de las entidades vigiladas contraria al ordenamiento jurídico, cuyo cumplimiento ha debido garantizar el organismo supervisor”(17) (resaltado de la Sala).
Como se desprende del anterior pronunciamiento, la Sección consideró la procedencia de la acción de reparación directa con fundamento en el funcionamiento anormal del servicio en aquellos eventos derivados de: i) hechos u omisiones en la toma de posesión, ii) en la liquidación obligatoria y iii) en el incumplimiento del control, vigilancia e inspección, razón por la cual la Subsección estima que la acción de reparación directa aquí ejercida resulta procedente, por cuanto la causa petendi de la misma radica en obtener la declaratoria de responsabilidad del Estado derivada de la falla en el servicio de inspección, control y vigilancia de entidades financieras.
2.3. Ejercicio oportuno de la acción.
Dado que en el sub lite se señaló de manera general que el daño consistía en la pérdida de los aportes de los demandantes con ocasión de la liquidación del banco Bancoop, para hacer el respectivo conteo de caducidad, se debe tener en cuenta la fecha de terminación del proceso liquidatorio, por cuanto sólo hasta ese momento se podría hablar de un daño cierto y determinado; sin embargo, comoquiera que en el plenario no obra la resolución mediante la cual se dio por culminado el proceso de liquidación, se tendrá en cuenta el acta de liquidación final expedida el 2 de febrero de 1999(18), por lo que, a partir de ese momento se puede evidenciar la supuesta imposibilidad de reintegrar los aportes a la entidad demandante; en consecuencia, los dos años consagrados en la ley para interponer la demanda se contarán a partir del día siguiente a la referida fecha, esto es, desde 3 de febrero de 1999.
En ese contexto, como la demanda se interpuso el 23 de junio de 2000, evidente viene a ser para la Sala concluir que la acción se ejerció dentro del término legal previsto para ello.
2.4. Aspectos generales sobre las obligaciones a cargo del Estado y el cumplimiento de las mismas en el presente asunto.
Previo a abordar el análisis del asunto sub examine esta Subsección estima pertinente efectuar unas breves precisiones en relación con las funciones de inspección, vigilancia y control de entidades financieras asignadas al Estado y, más precisamente, en la Superintendencia Bancaria —hoy Superintendencia Financiera—, ello en virtud de que en el libelo introductorio y a lo largo del trámite de la presente acción la parte actora alegó una falla del servicio por parte de la Superintendencia Bancaria, en los siguientes términos:
“La Superintendencia Bancaria no adoptó las medidas constitucionales y legales para evitar que Bancoop hiciera operaciones inseguras como la compra de cartera de alto riesgo a cooperativas que estaban con graves problemas de iliquidez, algunas de ellas fueron intervenidas, y otras posteriormente entraron en proceso de liquidación.
“Como si ello fuere poco, la Superintendencia Bancaria tampoco adoptó las medidas constitucionales y legales para evitar que Bancoop hiciera operaciones inseguras como la de recibir un alto número de bienes en dación en pagos lo que produjo un mayor costo de oportunidad para el aumento de sus activos improductivos y que a octubre de 1998 superaban los $ 134.000 millones de pesos.
“Si la Superintendencia hubiese adoptado en forma oportuna, adecuada, diligente y eficaz, decisiones, tales como la venta de Bancoop, su fusión o incorporación con otros bancos de su misma naturaleza, o con bancos comerciales y aún algunas alianzas estratégicas se hubiese evitado la catástrofe financiera y la pérdida de su patrimonio, así como la pérdida de los aportes que la demandante tenía en Bancoop”.
A partir de esa causa petendi, como resulta evidente, la parte demandante estructuró su argumentación hacia la configuración de una falla del servicio, régimen que supone, para la prosperidad de las pretensiones de la demanda, tanto la acreditación del daño, como de los elementos constitutivos de la responsabilidad de la administración.
La Sala, de tiempo atrás, ha dicho que la falla del servicio ha sido en nuestro derecho, y continúa siendo, el título jurídico de imputación por excelencia para desencadenar la obligación indemnizatoria del Estado; en efecto, si al juez administrativo le compete una labor de control de la acción administrativa del Estado y si la falla del servicio tiene el contenido final del incumplimiento de una obligación a su cargo, no hay duda de que es ella el mecanismo más idóneo para asentar la responsabilidad patrimonial de naturaleza extracontractual(19).
También ha sostenido que el mandato que impone la Carta Política en el artículo 2º inciso 2º, consistente en que las autoridades de la República tienen el deber de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades “debe entenderse dentro de lo que normalmente se le puede exigir a la administración en el cumplimiento de sus obligaciones o dentro de lo que razonablemente se espera que hubiese sido su actuación o intervención acorde con las circunstancias tales como disposición del personal, medios a su alcance, capacidad de maniobra etc., para atender eficazmente la prestación del servicio que en un momento dado se requiera”(20), así, las obligaciones que están a cargo del Estado —y por lo tanto la falla del servicio que constituye su trasgresión—, han de mirarse en concreto frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo(21).
Ahora bien, la falla del servicio o la falta en la prestación del mismo se configura por retardo, por irregularidad, por ineficiencia, por omisión o por ausencia del mismo. El retardo se da cuando la administración actúa tardíamente ante la ciudadanía en prestar el servicio; la irregularidad, por su parte, se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a como debe hacerse en condiciones normales, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo regulan y la ineficiencia se da cuando la administración presta el servicio pero no con diligencia y eficacia, como es su deber legal. Y obviamente se da la omisión o ausencia del mismo cuando la administración, teniendo el deber legal de prestar el servicio, no actúa, no lo presta y queda desamparada la ciudadanía(22).
Con fundamento en lo anterior, debe la Sala establecer si en el presente asunto se configuraron los elementos para declarar la responsabilidad de la administración por una falla en la prestación de los servicios a su cargo, en este caso relativos a las funciones de inspección, vigilancia y control de entidades financieras.
Ahora bien, la Carta Política de 1991, en su artículo 335, estableció que las actividades financiera, bursátil y cualesquiera otra relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación son de interés público, que únicamente podrán ser ejercidas previa autorización del Estado, de conformidad con lo que disponga la ley que, a su vez, se ocupe de regular la forma de intervención del gobierno en estas materias y promover la democratización del crédito.
A su turno, el estatuto orgánico del sistema financiero —EOSF— contenido en el Decreto 663 de 1993 dispuso que el sistema financiero y asegurador estaba conformado de la siguiente manera: i) establecimientos de crédito; ii) sociedades de servicios financieros; iii) sociedades de capitalización; iv) entidades aseguradoras; v) intermediarios de seguros y reaseguros.
Así pues, el estatuto orgánico del sistema financiero estableció, a cargo de la Superintendencia Bancaria —hoy Superintendencia Financiera— importantes funciones y/o facultades(23)—, entre las cuales se destacan las siguientes:
1. Vigilancia especial(24).
4. Cesión total o parcial de activos, pasivos contratos y enajenación de establecimientos de comercio a otra institución.
En relación con la toma de posesión de bienes, el Decreto 663 de 1993(25) precisó unas causales para que la Superintendencia Bancaria —hoy Superintendencia Financiera— pudiera tomar posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de una entidad vigilada, previo concepto del consejo asesor, a saber:
h. Cuando existan graves inconsistencias en la información que suministra a la Superintendencia Bancaria y que, a juicio de ésta, no permita conocer adecuadamente la situación real de la entidad;
En el citado estatuto se señaló que el objetivo(26) de la toma de posesión consiste en establecer si la entidad vigilada i) debe ser objeto de liquidación; ii) si es posible ponerla en condiciones de desarrollar adecuadamente su objeto social; iii) o si se pueden realizar otras operaciones que permitan lograr mejores condiciones para que los depositantes, ahorradores e inversionistas puedan obtener el pago total o parcial de sus acreencias. Las anteriores determinaciones deberán adoptarse por la Superintendencia Bancaria en un término no mayor de dos (2) meses, prorrogables por un término igual por dicha entidad(27).
A su turno, el artículo 117 del estatuto orgánico del sistema financiero, estableció la liquidación como consecuencia de la toma de posesión, fenómeno que implica i) la disolución de la entidad; ii) la exigibilidad de todas las obligaciones a plazo a cargo de la intervenida, sean comerciales o civiles, estén caucionadas o no; iii) la formación de la masa de bienes; iv) la terminación automática al vencimiento de un plazo de dos (2) meses siguientes a la ejecutoria del acto administrativo, de los contratos de seguros vigentes, cualquiera que sea su clase, celebrados por una entidad aseguradora respecto de la cual la Superintendencia Bancaria disponga la liquidación; v) los derechos laborales de los trabajadores gozarán de la correspondiente protección legal, en los procesos de liquidación(28).
2.5. Los elementos de convicción recaudados en el proceso.
La Sala procederá a estudiar, de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, si la entidad demandada es responsable por los perjuicios sufridos por la Cooperativa Metropolitana del Servicio Colectivo —Cootransco Ltda.—, con ocasión de las presuntas omisiones por parte de la Superintendencia Bancaria durante el proceso de vigilancia, control e intervención del Banco Cooperativo de Colombia Bancoop, entidad en donde la aquí demandante realizó unos depósitos de dinero, los cuales habían sido perdidos por la iliquidez y posterior liquidación de dicha entidad financiera.
Dentro de la respectiva etapa procesal y con el lleno de los requisitos legales se recaudaron en el proceso, los siguientes elementos probatorios:
— Original del oficio 3438 del 29 de septiembre de 2003, a través del cual el liquidador principal de Bancoop en liquidación informó lo siguiente:
“Actualmente estamos adelantando las gestiones tendientes a recuperar la totalidad de los activos que conforman la masa de liquidación de Bancoop para proceder a inventariarlos, atender los procesos judiciales en contra de la entidad, así como los requerimientos de las diferentes entidades de control del Estado y de los asociados del banco y cobrar los créditos activos de la sociedad, a fin de obtener los recursos que le permitan cancelar los pasivos a cargo de la misma.
Nos permitimos certificar que los aportes sociales que se encuentran registrados en la contabilidad de Bancoop de la Cooperativa Metropolitana de Servicio Colectivo Cootransco son $ 32'061.906.
Igualmente me permito informarle que hasta la fecha y desde el 2 de febrero de 1999, fecha de disolución y liquidación del Banco no se ha efectuado ningún pago a la cooperativa anteriormente señalada”(29).
— Copia simple(30) del oficio suscrito el 19 de agosto de 1998 por el Superintendente Bancario y dirigido al director del Banco Bancoop señor Ismael Enrique Cabrera Dussán, en el cual le manifestó lo siguiente:
“Con el propósito de determinar con algún grado de razonabilidad el futuro desarrollo financiero del banco, de suerte que le permita a esta Superintendencia adoptar con la suficiente antelación, medidas que coadyuven a asegurar la confianza pública y velar por la consecución de la solvencia que le posibilite robustecer las operaciones en cumplimiento de su objeto social y atender sus compromisos y eventuales responsabilidades, este despacho se permite plantear algunas inquietudes sobre la estructura financiera, así como sobre el porvenir de la entidad.
En primer lugar se observa una situación crítica de iliquidez, la cual se va a ver agravada teniendo en cuenta que la entidad tendrá que atender compromisos provenientes de créditos con el Banco de la República, Fogafin, operaciones pasivas por reposición de interbancarios y vencimientos de CDTS y CDATS.
En segundo lugar se presenta un continuo deterioro en la estructura financiera del Banco particularmente evidente en el registro de pérdidas acumuladas, que a junio de 1998 alcanzan $ 7.286 millones, las cuales se incrementarán, eventualmente, atendiendo el requerimiento formulado dentro del proceso de inspección por esta superintendencia de contabilizar adicionales de cartera.
Ahora bien atendiendo exclusivamente las actividades operacionales, se aprecia que el valor de los ingresos no alcanza a cubrir el monto de los egresos situación que se ve acentuada si se tiene en cuenta que el valor de bienes recibidos en dación de pago participan del 3.8% del activo total y la cartera vencida ha venido incrementándose al punto que los activos improductivos (bienes recibidos en dación de pago y cartera vencida) ascienden a $ 61.658 millones a junio/98 que representan el 7.7% del activo total y el 65.34% del patrimonio del banco. Asimismo la relación de solvencia de la entidad se ha reducido de 9.7% en enero de 1998 a 4.4% en junio de 1998.
Así las cosas con el ánimo de subsanar el posible incumplimiento de la relación marginal de insolvencia prevista en el Decreto 673 de 1994, con todas las incidencias que de ella se derivan, este despacho ordena que la entidad se capitalice en un valor no inferior a $ 30.000 millones, recursos que se deberán registrar en los estados financieros de agosto de 1998, salvo que se realicen operaciones alternativas con similares efectos financieros. Lo anterior sin perjuicio de adoptar las medidas necesarias que permitan conjurar los desequilibrios estructurales del banco”(31) (resaltados adicionales).
— Oficio de fecha 9 de noviembre de 1998 mediante el cual la presidenta encargada del banco Bancoop informa al “Delegado” de la ciudad de Bucaramanga la difícil situación de liquidez por la cual atravesaba el banco y le indicó, entre otros aspectos, los siguientes:
“Atendiendo orientaciones muy precisas de la junta de directores de Bancoop me dirijo a ustedes para comunicarles que los hechos generados por la crisis del subsector financiero cooperativo, en medio de la crisis propia del sector financiero nacional y del ambiente de recesión económica deterioraron durante lo corrido del 1998 al Banco Cooperativo de Colombia Bancoop, al punto de imposibilitarse la continuidad de sus operaciones por la iliquidez y pérdida de su patrimonio.
El estado de resultados de Bancoop en 1998 se vio afectado extraordinariamente por el mayor costo financiero de sus recursos, excesivas provisiones sobre cartera y mayor costo de oportunidad por el aumento de sus activos improductivos, en valores que a octubre 31 superan los $ 134.000 millones de pesos, cifra superior al patrimonio del banco que al corte de diciembre de 1997 era de 82.750 millones de pesos y que alcanzó su nivel máximo de 91.807 millones en mayo del presente año.
La estructura de captaciones del banco se soportaba mayoritariamente en bonos y certificados de depósito a término negociados en el mercado institucional que desde finales del año anterior se restringió para los bancos cooperativos, como consecuencia del pánico financiero del cooperativismo del que fuera detonador el Decreto 798 del 20 de marzo de 1997. En plena iliquidez del sistema financiero nacional y especulación del dólar a Bancoop no le fue posible reponer los bonos que por 700 millones de pesos se le vencieron en el mes de julio. Por si fuera poco, fue víctima del retiro masivo de 111.000 millones de pesos de entidades públicas.
“Ante la imposibilidad de hacer viable el banco a través de la capitalización, de la vinculación de un socio estratégico o de la venta, propuestas que fueron consideradas y aprobadas por la asamblea ordinaria realizadas en el pasado abril, y ante la ausencia de respuesta del gobierno de convertirlo en banco de cooperativismo como entidad mixta o a la misma oficialización, sólo quedó frente a la intervención para la liquidación, la propuesta de la Superintendencia Bancaria de cesión de activos y pasivos al Banco Coopdesarrollo, propuesta que se volvió de obligatoria aceptación y que se acordó en documento suscrito por las partes el 8 de septiembre.
El 12 de septiembre se realizó asamblea general extraordinaria que se ocupó de la situación del banco, de su acelerado deterioro e incierto futuro. Dicha asamblea aprobó la cesión parcial o total de activos y contratos a Coopdesarrollo aceptando la posible liquidación de la entidad o mantenerla si las autoridades competentes lo permiten y si financieramente fuere viable.
Es claro que la operación de cesión busca salvar los intereses de los ahorradores y acreedores de Bancoop y mantener y fortalecer un banco, Coopdesarrollo para que continúe prestando servicios al sector cooperativo. La solución no permite la recuperación del patrimonio perdido y en los términos de la negociación con Coopdesarrollo quedan para efectos de liquidación de Bancoop una porción de cartera totalmente provisionada, la cartera castigada y otros activos de difícil recuperación que hacen incierto el monto a recaudar, el cual en cualquier caso no será significativo frente al total de aportes”(32) (resaltado de la Sala).
— Copia simple del informe especial de revisoría fiscal presentado el 2 de febrero de 1999 ante la asamblea extraordinaria general de delegados del Banco Bancoop, del cual resulta pertinente transcribir los siguientes apartes:
“Con el propósito de ilustrar a la honorable asamblea se han determinado deficiencias en algunas operaciones que han influido en la estructura organizativa, operativa y financiera del banco, quenoobstantehaberinsistidoenvariasoportunidadesenlaerradicacióndelasmismas,faltóimplementarporpartedelaadministración unseguimientoadecuadoyaqueenformarepetitivaseencontraronlosmismoserroresyfallas.
A manera de resumen presentamos aquellas situaciones más recurrentes que se han formulado a la administración.
Deficiencias de caja general:
— Insuficiente realización de arqueos e imprecisiones.
— Sin evidencia de revisión de inspectoría y planillas de caja.
— Sin control de provisión y devolución de efectivo.
— Sobrantes y faltantes en caja.
— Excesos de provisión de efectivo.
Deficiencias de caja menor:
— Insuficiencia en números de arqueos.
— Inoportuna realización de reembolsos.
— Contabilizadores por rubros errados.
Deficiencias de prevención lavado de activos.
— Sin diligenciar formato de operaciones de efectivo superior a 10 millones.
— Inexistente relación de clientes usuales.
— Formato de vinculación de clientes diligenciados deficientemente.
— Insuficiente documentación en los créditos concedidos.
— Otorgamiento de crédito a clientes con deficiente información comercial y sin evidencia de verificación de datos relacionados.
— Deficiente diligenciamiento de pagarés.
— Cartera vencida con más de 60 días sin iniciar cobro jurídico.
— Incremento de cartera vencida.
— Pagarés faltantes en inventarios.
— Extemporaneidad en la clasificación de cartera.
El principal problema del banco se presentó por incremento desaforado de la cartera vencida, originado por la deficiencia en la colocación del crédito, en donde se observan debilidades en la evaluación de capacidad de pago, análisis de liquidez y solvencia y en el desconocimiento del cliente, utilizando además la misma metodología para reestructuraciones y refinanciaciones, por los efectos económicos del país y en especial las incidencias que reflejaron en el sector solidario.
Acerca de la calificación de cartera es preciso mencionar que noseaplicaronensutotalidadlasdisposicionesestablecidasporlaSuperintendenciaBancariaen cuanto a actualización de información, análisis financiero, análisis de garantía y no se tenía.
Deficiencias de garantía:
— Falta de renovación de pólizas de seguro.
— No se clasifican las garantías de créditos cancelados.
— Inexistencia de arqueos físicos de garantías.
Deficiencia en depósitos cuentas corrientes y cuentas de ahorro.
Deficiencias en certificados.
Deficiencias en cheques de gerencia.
Deficiencias en controles generales.
El resultado final del ejercicio contable muestra una disminución de activos del 55% al pasar de $ 745.601 millones a $ 331.319 millones, en donde el patrimonio absorbió totalmente la pérdida convirtiéndose en participación negativa del 51%.
Lo anterior señala que el monto total de los activos no alcanza a cubrir las exigencias de la institución que ascienden a $ 370.897 millones.
La cesión de los activos y pasivos a Coopdesarrollo ha salvaguardado los recursos de los ahorradores y cuentahabientes de la institución, no quedando en las mismas condiciones los aportes de los asociados, los cuales quedaron incluidos dentro de los excedentes negativos de $ 269.946 millones generados por Bancoop”(33) (se ha resaltado).
— Copia simple del informe de gestión del año 1998 presentado a la asamblea general extraordinaria de delegados de Bancoop, del cual se destacan los siguientes acápites:
“Así las cosas, desde finales de 1997 como consecuencia de la desconfianza en el sector, el banco comenzó a afrontar una situación de iliquidez puesto que la renovación de los CDT del mercado institucional fue prácticamente nula, debiendo recurrir para efectos de encaje a costosos recursos a la vista, tales como operaciones repos, interbancarios, CDAT y ahorros, los últimos a un día o máximo a una semana. Pero fue desde mediados del mes de junio y julio de 1998, cuando la situación de iliquidez del banco se agudizó debido, en primer lugar, a las noticias sobre la situación de las cooperativas de ahorro y crédito, agravada por el conocimiento del caso del Banco Uconal; en segundo lugar a la crisis de liquidez del sector financiero y, en tercer lugar, a la redención de $ 70.000 millones de bonos del banco en el mismo período, coincidencia por demás desafortunada pero imposible de predecir.
En consecuencia, la iliquidez del sector financiero aunada al temor del mercado sobre el futuro de la banca cooperativa, cerró prácticamente el acceso del banco a los recursos a la vista con que venía manejando su procesión de encaje y determinó que, por primera vez en su historia el banco se desencajara, enfrentándose, por lo tanto, también al riesgo inminente de quedar en sobregiro en el Banco de la República y entrar en situación de cesación de pagos, hecho que hubiera determinado la intervención del banco.
Otra importante efecto de la crisis, fue la presión por liquidez ejercida por parte de las mismas cooperativas, entidades que a su vez enfrentaron importantes retiros de depósitos, afectando significativamente su capacidad de pago, porloqueelbancoantelaausenciadeunamejoropcióndebiórecibirdacionesenpagoenalgunoscaos,enotrosdebiórealizarcuantiosasprovisionesyseviohastaenlanecesidaddeproveerladeliquidez,mediantelacompradecarteracalificada”(34) (resaltados y subrayas adicionales).
— Copia simple de la escritura pública 530 del 26 de febrero de 1999 de la Notaría 25 de Bogotá, D.C., mediante la cual se registró el acto de disolución y posterior liquidación del Banco Cooperativo de Colombia Bancoop aprobado mediante asamblea general extraordinaria de delegados en reunión celebrada el 2 de febrero de 1999(35).
En el cuaderno 2 de pruebas se aportaron en copia auténtica los antecedentes o actuaciones administrativos adelantados por la Superintendencia Bancaria respecto del Banco Bancoop, entre las cuales resulta pertinente citar las siguientes:
1. Informes de inspecciones y visitas de la Superintendencia Bancaria realizados a Bancoop:
— Informe 01-95 Evaluación cartera, inversiones, sucursales y agencias, cuentas por cobrar y cumplimiento del control a transacciones en efectivo.
— Informe 04-97 Evaluación de medidas de control establecidas para evitar la realización de operaciones delictivas.
— Informe 07-98 Verificación de la evaluación y clasificación de la cartera de créditos con corte de operaciones a diciembre 31 de 1997, de los controles de tesorería, cupos individuales de endeudamiento y los mecanismos de prevención para el lavado de activos entre otros.
— Informe 08-98 Evaluación de trabajo desarrollado por la revisoría fiscal del banco durante los años 1997 sobre cartera de créditos y algunas áreas relacionadas.
— Informe 30-98 Evaluación de la cartera de créditos del banco con corte a 22 de octubre de 1999, mediante pruebas sustantivas y de cumplimiento, así como realizar un seguimiento al cumplimiento de lo ordenado por la visita efectuada entre el 30 de enero y el 12 de junio de 1998.
2. Medidas adoptadas para evitar la liquidación de Bancoop.
— Oficio 199804489 del 19 de agosto de 1998 mediante el cual la Superintendencia Bancaria ordenó a Bancoop se capitalizara en un valor no inferior a $ 30.000 millones, recursos que tenían que ser registrados en los estados financieros de agosto de 1998.
— Oficios 199805536, 3, 4, 5 y 6 de 24 de noviembre de 1998, a través de los cuales se radica la solicitud de fusión, se evalúa la propuesta y se aprueba la fusión a través de la figura de incorporación de Cupocrédito y Coopsibaté en el Banco Coopdesarrollo, así como la cesión parcial de activos, pasivos, contratos y establecimientos de comercio de Bancoop a favor del Banco Coopdesarrollo.
3. Sanciones personales impuestas:
— Resolución 1626 del 27/10/99 en contra de Ismael Enrique Cabrera Dussan Ex presidente de Bancoop.
— Resolución 1779 del 2/12/999 en contra de Gustavo Escobar P. Ex vicepresidente de Bancoop.
— Resolución 1823 del 14/12/99 en contra de Myriam Rodríguez C. gerente de control de riesgos.
— Resolución 845 del 30/05/00 en contra de Julio Enrique Medrano miembro de la junta nacional de directores.
4. Sanciones Institucionales a Bancoop.
— Resolución 464 del 21/03/96 Multa por defectos de inversión en títulos agropecuarios.
— Resolución 1055 del 16/10/97 Multa por defectos de encaje.
— Resolución 1124 del 31/10/97 Multa por defectos de encaje en moneda extranjera.
— Resolución 93 del 30/01/98 Multa por defectos de encaje.
— Resolución 2106 del 28/09/98 Sanción pecuniaria por defectos de encaje.
5. Solicitudes y requerimientos.
— Oficio del 10/06/96 Requerimiento por pérdidas operacionales a marzo y abril de 1996.
— Oficio del 17/07/1997 Requerimiento de evaluación de cartera, bienes en dación en pago, clientes en concordato, inversiones, con corte a junio de 1997.
— Oficio del 30/12/97 Evaluación de estados financieros de abril a septiembre de 1997.
— Oficio del 13/01/98 Requerimiento clientes con calificación diferente en el sistema financiero.
— Oficio del 20/05/98 Requerimiento de plan de liquidez de tesorería y gestiones para la venta de activos improductivos.
— Oficio del 20/05/98 Estrategias para solventar la iliquidez.
— Oficio del 26/06/98 Instrucciones sobre formato de seguimiento permanente de liquidez de la entidad.
— Oficio del 26/06/98 Requerimiento de vencimientos diarios de exigibilidades a julio de 1998.
— Oficio del 03/07/98 Solicitud plan de ajuste liquidez concreto ya que el remitido no se ajusta a las normas vigentes.
— Oficio del 14/07/98 Requerimiento a Bancoop sobre la manera como atendería el crédito contraído con el Banco de la República.
— Oficio del 3/08/98 Información sobre patrimonio líquido irreductible.
— Oficio del 19/08/98 Orden de capitalización por $ 30.000 millones.
— Oficio del 21/08/98 Información sobre compra de cartera a cooperativas asociadas.
— Oficio del 07/10/98 Presentación de un programa de ajuste y reorganización mientras se efectúa la cesión de activos y pasivos a Coopdesarrollo.
— Oficio del 20/11/98 Bancoop informa sobre las causas que originaron el defecto patrimonial y con ello, el defecto en la relación de solvencia.
— Oficio del 27/04/99 Explicaciones de Bancoop al defecto de solvencia a diciembre de 1998.
De conformidad con el material de convicción allegado al proceso, específicamente con el oficio suscrito el 29 de septiembre de 2003 por el liquidador principal de Bancoop —en el cual certificó que los aportes Cootransco ascendían a $ 32'061.906—, se tiene acreditado el daño sufrido por la entidad demandante, en tanto la no devolución de tales aportes constituye una lesión a su patrimonio económico, frente al cual existe plena protección.
Ahora bien, establecida la existencia del daño fundamento de la presente acción, aborda la Sala el análisis de imputación con el fin de determinar si en el caso concreto dicho daño le puede ser atribuido a la administración pública demandada y, por lo tanto, si constituye deber jurídico a cargo de ésta resarcir los perjuicios que del mismo se derivan y si la sentencia debe ser confirmada o revocada.
En cuanto al aludido hecho dañoso, la parte actora sostuvo a lo largo del trámite de la presente acción que la afectación a su patrimonio se produjo por una falla del servicio imputable a la demandada, por cuanto,
“La Superintendencia Bancaria no adoptó las medidas constitucionales y legales para evitar que Bancoop hiciera operaciones inseguras como la compra de cartera de alto riesgo a cooperativas que estaban con graves problemas de iliquidez (...). Tampoco adoptó las medidas constitucionales y legales para evitar que Bancoop hiciera operaciones inseguras como la de recibir un alto número de bienes en dación en pagos lo que produjo un mayor costo de oportunidad para el aumento de sus activos improductivos (...) y por cuanto si la superintendencia hubiese adoptado en forma oportuna, adecuada, diligente y eficaz, decisiones, tales como la venta de Bancoop, su fusión o incorporación con otros bancos de su misma naturaleza, o con bancos comerciales y aún algunas alianzas estratégicas se hubiese evitado la catástrofe financiera y la pérdida de su patrimonio, así como la pérdida de los aportes que la demandante tenía en Bancoop”.
Advierte la Sala que a partir del análisis del material probatorio allegado al proceso no resulta posible imputar tales hechos a la administración pública demandada, por las siguientes razones:
En efecto, del material aportado al proceso se puede establecer, básicamente, que la Cooperativa Metropolitana de Servicio Colectivo Cootransco realizó un depósito de $ 32'061.906 al Banco Bancoop y que dicha entidad financiera tuvo que ser liquidada, lo cual tornó en remota la posibilidad de obtener la devolución de tales depósitos de dinero.
Respecto de los motivos que condujeron a la liquidación del Banco Bancoop se tiene acreditado que:
El informe de gestión presentado a la asamblea general extraordinaria de delegados de Bancoop, indica que, desde comienzos de 1997 como consecuencia de la crisis general en el sector financiero colombiano y, más precisamente en el sector de economía solidaria, Bancoop comenzó a presentar una situación de iliquidez debido a que sus principales ahorradores —cooperativas—, empezaron a realizar retiros masivos de depósitos en el año 1998, afectando de forma significativa las obligaciones contraídas en CDTS, CDATS y deudas con el Banco de la República, lo cual condujo a que, “ante la ausencia de una mejor opción”, hubiera debido recibir daciones en pago y realizar compra de cartera. No obstante las anteriores medidas, se tornó imposible la continuidad de las operaciones de Bancoop dada la iliquidez y pérdida de su patrimonio.
Posteriormente, mediante asamblea general extraordinaria de Bancoop realizada el 12 de septiembre de 1998 se aprobó la cesión total de activos y contratos a Coopdesarrollo, aceptando la posible liquidación de la entidad, evento que finalmente se realizó a través de acta del 2 de febrero de 1999, aprobada por la mencionada asamblea general.
De igual forma, a partir del informe especial de revisoría fiscal presentado el 2 de febrero de 1999 ante la asamblea general de Bancoop, puede concluirse que existió por parte de sus propias autoridades un mal manejo organizativo, operativo y financiero del Banco, falencias que ya habían sido advertidas tanto por la revisoría fiscal como por la propia Superintendencia Bancaria, a las que se hizo caso omiso.
Ahora bien, en cuanto a las funciones de inspección, control y vigilancia desplegadas por la Superintendencia Bancaria respecto del Banco Bancoop, encuentra la Sala que aquéllas fueron cabalmente desarrolladas por tal superintendencia, toda vez que, como se acreditó en el proceso, se realizaron varios informes y visitas de su a Bancoop, se adoptaron medidas para evitar la liquidación del banco, tales como ordenar su capitalización en $ 30.000 millones, lo cual no se llevó a cabo, y se aprobó la fusión con otras entidades cooperativas, no obstante lo cual, dado el grave problema de liquidez, Bancoop tuvo que ser finalmente liquidado.
De otra parte, del examen del material probatorio resulta establecido que se impusieron sanciones personales en contra de los directivos del Banco y en contra de la misma entidad, todo ello por no actuar conforme el ordenamiento jurídico o, por advertirse que en dicha cooperativa se estaban presentando irregularidades; también se allegaron al proceso solicitudes y requerimientos realizados por la Superintendencia Bancaria a Bancoop entre los años 1995 y 2000, que permiten tener por demostrado el cabal cumplimiento de las funciones de inspección, control y vigilancia a su cargo.
Así pues, resulta menester insistir en que una vez revisadas las distintas actuaciones surtidas por la entidad demandada respecto de Bancoop y su posterior liquidación, no se evidenció que la Superintendencia Bancaria hubiere incurrido en actuaciones, omisiones y/o irregularidades que, a su vez, hubieren comportado la contravención o el desconocimiento de las disposiciones contenidas en el estatuto orgánico del sistema financiero —respecto de sus funciones de inspección control y vigilancia sobre Bancoop—, a las cuales se hizo referencia líneas atrás.
En ese orden de ideas ha de decirse que, si bien de los elementos probatorios relacionados puede inferirse como debidamente acreditado el daño sufrido por la entidad demandante —daño que se concretó en la pérdida de los depósitos realizados en Bancoop—, lo cierto es que del acervo probatorio no resulta posible concluir que la Superintendencia Bancaria —hoy Superintendencia Financiera— hubiese incurrido en irregularidades en el desarrollo de sus funciones de inspección, control y vigilancia a su cargo, como tampoco en lo que respecta a la liquidación de la referida entidad y, mucho menos que hubiere ocasionado el daño por cuya indemnización de demandó.
Se reitera que en casos como el presente corresponde a la parte demandante acreditar los conocidos elementos que configuran la responsabilidad patrimonial de la administración pública: actuación u omisión del Estado, daño antijurídico y nexo causal entre aquélla y éste, de los que debe resaltar esta Subsección se halla ausente en este caso, el nexo causal entre el hecho y el daño reclamado, motivo por el cual se le imposibilita a la Sala abordar el estudio respecto a la procedencia del deber jurídico de la demandada de resarcir los perjuicios que del daño se hubieren derivado, comoquiera que —bueno es insistir en ello—, se concluyó que no se incurrió en falla alguna del servicio que le fuera imputable a la demandada.
Por consiguiente, todas las razones hasta ahora expresadas servirán de apoyo para denegar las súplicas de la demanda.
1. REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión el 26 de enero de 2005.
2. DENEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
4. En firme este fallo DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
(14) Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 22 de julio de 2009, expediente 27.920, M.P. Ramiro Saavedra Becerra. Posición jurisprudencial reiterada por esta Subsección del Consejo de Estado mediante sentencia del 6 de junio de 2012, expediente 21.249, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(15) Consejo de Estado. Sección Tercera, sentencias de 25 de mayo de 1990, expediente 5739, C.P. Dr. Carlos Betancur Jaramillo; 14 de junio de 1990, expediente 5881, C.P. Dr. Julio César Uribe Acosta; 20 de septiembre de 1990, expediente 4335, C.P. Dr. Julio César Uribe Acosta; 17 de febrero de 1994, expediente 6783, C.P. Dr. Julio César Uribe Acosta; 4 de marzo de 1994, expediente 6298, C.P. Dr. Juan de Dios Montes Hernández; 27 de octubre de 1994, expediente 9763, C.P. Dr. Julio César Uribe Acosta; 7 de mayo de 1998, expediente 10.397, C.P. Dr. Ricardo Hoyos Duque; 17 de agosto de 2000, expediente 11.811, C.P. Dr. Germán Rodríguez Villamizar.
(16) Consejo de Estado. Sección Tercera, sentencia del 16 de marzo de 1989, expediente 5393, C.P. Dr. Carlos Betancur Jaramillo.
(17) Consejo de Estado. Sección Tercera, sentencia de 22 de julio de 2009, radicación: 25000-23-26-000-1999-00228-01 (27920), C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
(18) Folio 159, cuaderno 1.
(19) Sentencias del 13 de julio de 1993, expediente 8163 y del 10 de marzo de 2011, expediente 17.738, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(20) Sentencia del 8 de abril de 1998, expediente 11837.
(21) Sentencia del 3 de febrero de 2000, expediente 14.787.
(22) Sentencia del 30 de noviembre de 2006, expediente 14.880.
(23) Artículo 326 del Decreto 663 de 1993, estatuto orgánico del sistema financiero —EOSF—,
(24) Articulo 113 del EOSF: “La vigilancia especial es una medida cautelar para evitar que las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria incurran en causal de toma de posesión de sus bienes, haberes y negocios, o para subsanarla. En el evento en que se establezca dicha medida, corresponderá a la Superintendencia Bancaria determinar los requisitos que tales entidades deben observar para su funcionamiento, con el fin de enervar, en el término más breve posible, la situación que le ha dado origen”.
(25) Artículo 114 del Decreto 663 de 1993, modificado por el artículo 32 de la Ley 795 de 2003.
(26) Artículo 115 del Decreto 663 de 1993, modificado por el artículo 21 de la Ley 510 de 1999.
(28) En términos similares a los expuestos en la presente providencia, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera. Subsección A, sentencia del 6 de junio de 2012, expediente 21.249, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
(29) Folio 2, cuaderno 3.
(30) La Sala dará valor probatorio a dichos documentos aportados en copia simple con apoyo a lo decidido por el pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de sentencia del 28 de agosto de 2013, expediente 25.022, C.P. Enrique Gil Botero.
(31) Folios 33 a 34, cuaderno 1.
(32) Folios 25 a 28, cuaderno 1.
(33) Folios 35 a 46, cuaderno 1.
(34) Folios 49 a 65, cuaderno 1.
(35) Folios 157 a 181, cuaderno 1.