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Timestamp: 2019-01-16 11:47:25+00:00
Document Index: 184841324

Matched Legal Cases: ['art. 119', 'art. 3', 'art. 174', 'art 119', 'art. 10', 'art. 18', 'art. 119']

La politica per la coesione territoriale ha lo scopo di incrementare le opportunità di sviluppo (crescita e inclusione sociale) dei cittadini, indipendentemente dal luogo in cui vivono. Tale obiettivo viene perseguito promuovendo quantità e qualità dei servizi pubblici fondamentali in modo che essi tengano in adeguato conto le specifiche esigenze e le caratteristiche dei diversi territori. La politica di coesione territoriale trae fondamento e legittimazione dalla Costituzione italiana (art. 119, quinto comma, e art. 3, secondo comma) e dal Trattato sul funzionamento della Unione europea (art. 174), che richiedono “interventi speciali” per promuovere uno “sviluppo armonico” (Trattato) e per “rimuovere gli squilibri economici e sociali” (Costituzione). L ’Unione europea mette a disposizione circa un terzo del proprio bilancio (Fondi Strutturali) da ripartire tra le Regioni, mentre gli “interventi speciali” in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni previsti dalla Costituzione italiana sono affidati a un Fondo di Sviluppo e Coesione.
Il termine “coesione” non si riferisce solo alla densità e alla pienezza delle relazioni umane che si realizza quando crescono le opportunità di sviluppo, ma anche al metodo con il quale questa particolare politica di sviluppo viene realizzata. È il metodo del confronto, anche vivace, fra tutti i soggetti, interni al territorio ed esterni a esso, è il metodo della costruzione di coalizione orizzontali (fra Comuni, sistemi di imprese, cittadini organizzati) e verticali (fra livelli di governo). Compito del Ministro per la coesione territoriale non è quello di gestire la spesa dei fondi, ma quello di agire da “integratore multi-livello ”, fra ambito decisionale europeo, centri di competenza nazionale pubblici e privati (capaci di esercitare una forte azione di indirizzo, presidio tecnico e valutazione) e centri decentrati di decisione e di aggregazione della “voce” dei cittadini (capaci di rappresentare le diverse caratteristiche dei territori). È quello di promuovere l ’innovazione metodologica, di valutare i risultati e di svolgere una azione “rimediale”, assieme alla Commissione europea, quando tali risultati appaiono insoddisfacenti.
Nella crisi italiana il Sud si trova in particolare difficoltà, soprattutto per il peso più modesto delle esportazioni, che rappresentano il solo fattore della domanda oggi dinamico. Ne derivano una caduta dell’ occupazione particolarmente grave e prospettive di investimento negative. Il ritardo strutturale del Sud condiziona in modo evidente anche la congiuntura. Al divario col Centro Nord in termini di reddito, stazionario da un cinquantennio, si accompagnano divari in tutti i servizi pubblici fondamentali per la qualità della vita dei cittadini. Per alcuni di essi si notano miglioramenti (accesso al servizio scolastico e livelli di apprendimento, cura dei bambini, reti ferroviarie, gestione dei rifiuti urbani, servizi energetici); per altri non si vedono ancora segnali di cambiamento (giustizia, sicurezza – dopo il miglioramento degli anni ‘90 – cura per gli anziani, ricerca e innovazione, reti e società digitali, servizio idrico integrato, servizi alle imprese).
L ’insieme di questi servizi – da cui dipendono, ad un tempo, crescita e inclusione sociale – configura l ’agenda della politica per la coesione territoriale.
Ritardo e rilancio dei fondi comunitari
L ’Italia ha accumulato un grave ritardo nella programmazione 2007-2013: con una percentuale di pagamenti eseguiti al 31 dicembre 2010 pari al 7,4% è penultima tra gli Stati membri, prima della sola Romania. Si tratta per l’Italia di 9 punti percentuali di realizzazione in meno rispetto allo stesso stadio del periodo di programmazione precedente (2000-2006). Particolarmente grave è il ritardo delle Regioni “Convergenza” anche se con significative differenze. Tale ritardo appare dovuto a quattro fattori:
“debolezza di indirizzo dei centri di competenza e coordinamento nazionali, cui corrisponde un ’analoga debolezza del livello regionale;
incertezze originate dal susseguirsi di tagli di finanza pubblica non risolutivi ed effetto di “ spiazzamento” della spesa a causa del patto di stabilità interno;
frammentazione degli interventi;
focalizzazione sui processi anziché sui risultati e scarsa mobilitazione locale (voice).
Le modifiche regolamentari approvate a livello comunitario (anche a beneficio di altri Stati membri) e l’impiego di misure finanziarie o procedurali che slittano nel tempo l’onere di “fare spesa” (rimodulazioni del cofinanziamento nazionale, presentazione di Grandi Progetti, ricorso a strumenti di ingegneria finanziaria) hanno sin qui consentito di evitare il disimpegno di risorse, spostando nel tempo i problemi senza produrre né spesa né sprone allo sviluppo. Non possono escludersi perdite a fine del 2011 ed esistono forti rischi di perdita per la fine del 2012. Proprio queste considerazioni, oltre all’obiettivo di tornare a innalzare la qualità della spesa, hanno indotto il Governo italiano nell ’ottobre 2011 (con la lettera del Presidente del Consiglio del 26 ottobre) a proporre un intervento di riprogrammazione e rilancio incentrato nelle Regioni “Convergenza” che presentano i ritardi più gravi. L’attenzione di questo Governo alla problematica è resa evidente dalla stessa creazione di un Ministro ad hoc . Il Ministro per la coesione territoriale e i Ministri di settore si sono subito attivati per rendere operativo tale intervento, secondo i seguenti principi:
· concentrazione delle risorse su quattro priorità – scuola, agenda digitale, ferrovie, credito per l ’occupazione – tutte indispensabili al rilancio dello sviluppo del Sud;
· azione di affiancamento e supporto da parte di centri “forti” di competenza nazionale;
· fissazione di obiettivi tangibili in relazione alla qualità della vita dei cittadini;
· cooperazione rafforzata con la Comunità europea.
Il decreto-legge approvato dal Consiglio dei Ministri del 4 dicembre 2011 darà al Piano di Azione Coesione (che deve essere concordato con le Regioni entro il 15 dicembre) il “volano” di una deroga al patto di stabilità interno (fino a un plafond annuo di un miliardo per tutte le Regioni italiane, per ciascuno degli anni 2012, 2013 e 2014). Sarà così intaccata un ’altra delle criticità sin qui esistenti. Un successo di questo Piano di Azione Coesione, al quale possono aderire anche altre Regioni, consentirebbe anche di rafforzare la posizione negoziale italiana relativa alla politica di coesione per il 2014-2020, nella rivendicazione sia di modifiche regolamentari necessarie a dare completezza a una vera riforma della politica di coesione, sia di un riparto di risorse che non penalizzi l’Italia. Un Fondo sviluppo e coesione 2007-2013 da sbloccare. Il susseguirsi di tagli e l ’incertezza sulle regole e sull’effettiva disponibilità del Fondo sviluppo e coesione (già Fondo aree sottoutilizzate) hanno sinora impedito l ’avvio del suo impiego. Per quanto riguarda la componente nazionale, si tratta di completare celermente la ricognizione volta alla ripartizione dei tagli più recenti (estate 2011) e di recuperare una capacità di monitoraggio relativo all’uso dei fondi indispensabile per assicurarne tempi di attuazione e qualità. Per quanto riguarda la componente regionale, nei mesi di agosto e settembre 2011 è stata realizzata (con due delibere CIPE) la programmazione di due assi settoriali orizzontali – “Infrastrutture” (5.650 milioni) e “Innovazione, ricerca e competitività” (680 milioni) – con l’identificazione per ogni Regione, in accordo con il Governo centrale, di liste di progetti. È in corso l ’istruttoria per la priorità “Ambiente”. In questo caso, secondo la metodologia del Piano di Azione Coesione, si tratta di esaminare tempestivamente il contenuto delle scelte progettuali compiute, valutare e concordare con le Regioni eventuali sostituzioni, passare quindi tempestivamente all’attuazione con modalità assolutamente semplificate di accordo fra le parti.
Come è stato rilevato, gravi squilibri economico-sociali non possono essere affrontati solo con limitate risorse “aggiuntive”, “addizionali” o “speciali”. Non solo e non tanto perché spesso – si dovrebbe dire, sempre – nella storia italiana tali risorse si sono rivelate in realtà sostitutive (di risorse ordinarie che venivano meno). Ma perché la mole delle risorse ordinarie (in conto capitale e corrente) e il peso dell ’azione ordinaria sono così rilevanti da condizionare gli esiti dell’intervento aggiuntivo. È quindi divenuto chiaro che le azioni “aggiuntive”, “addizionali”, “speciali” della c.d. politica regionale o di coesione territoriale sono efficaci in quanto indirizzano e innovano l ’uso delle risorse ordinarie. È anche per tale ragione che il forte e innovativo coinvolgimento di centri di competenza nazionali nella attuazione della politica comunitaria – come prefigura la metodologia del Piano di Azione Coesione – può servire non solo a innalzare la qualità degli interventi speciali, ma anche a indirizzare l’azione ordinaria di quei centri, nell ’istruzione, nella giustizia, nella sicurezza, nella realizzazione di infrastrutture, nell ’incremento dell’efficienza amministrativa, oltre a spronarli ad agire “in modo orientato ai luoghi ”, ossia tenendo conto dei diversi “potenziali di applicazione”.
Due ulteriori assi di intervento
Due ulteriori assi di intervento completano oggi l’Agenda del Ministro per la coesione territoriale:
la promozione e il presidio di alcuni grandi progetti (a partire da quello per la messa in sicurezza delle insulae di Pompei, avviato dal precedente Governo), selezionati per la loro utilità sociale e perché servano di prototipo per la realizzazione di simili interventi nel Sud e nel Centro Nord del Paese;
azioni per migliorare la qualità delle informazioni dei cittadini sui tempi e sui risultati – in termini di qualità della vita – dei progetti in corso nei loro territori e per promuovere la competizione e la solidarietà fra territori diversi. Obiettivi e metodi di azione troveranno definizione nelle prossime settimane.
II. Stato di attuazione dei fondi comunitari (un pò di Storia di quello che si sarebbe dovuto fare “Finanziare lo sviluppo locale nel quadro della nuova” …
e quello che non dobbiamo smarrire: POLITICA DI COESIONE 2014-2020 – Europa
II.1. Il ritardo
Per il periodo 2007-2013 l’Unione europea ha assegnato all’Italia 28,8 miliardi di euro di fondi strutturali. Considerando anche il cofinanziamento nazionale si raggiunge un importo di 60,5 miliardi di euro. Di questi 43,6 miliardi di euro riguardano le c.d. Regioni “Convergenza” (Campania, Calabria, Puglia e Sicilia, oltre a Basilicata) e 15,8 miliardi di euro le altre Regioni, del resto del Sud e soprattutto del Centro Nord, dette “Competitività”.
Obiettivo dei fondi comunitari è quello di migliorare quantità e qualità dei servizi collettivi per i cittadini e per le imprese attraverso investimenti pubblici (in infrastrutture, capitale umano, rafforzamento delle capacità). In modesta parte – in Italia meno del 10% della spesa in larga misura (quattro quinti) per la ricerca e l ’innovazione – anche attraverso aiuti alle imprese. L ’attuazione dei programmi cofinanziati dai fondi strutturali comunitari nel ciclo 2007-2013 ha evidenziato in tutti gli Stati membri forti criticità nella fase di avvio, sia per la complessità del nuovo impianto programmatorio e gestionale, sia per gli effetti della crisi economica e finanziaria, in termini di minore liquidità e minore propensione agli investimenti. Tuttavia, mentre a partire dalla fine del 2009 nella quasi totalità degli Stati membri si è registrato un forte e progressivo recupero dei ritardi accumulati, l’Italia ha continuato a manifestare, lungo tutto il 2010, forti criticità, soprattutto, ma non esclusivamente, nei Programmi regionali (POR).
“Obiettivo Convergenza”.
Tav. 1 – Pagamenti eseguiti dalla Commissione europea in rapporto alle risorse assegnate: 2000-2006 e 2007-2013 (valori percentuali)
Regno Unito 13,9 20,2; Belgio 12,7 15,6; Olanda 8,8 9,9 ;Grecia 14,4 15,7; Francia 19,6 16,3; Danimarca 15,6 12,2; Irlanda 36,9 28,7; Germania 27,7 21,1; Svezia 26,8 19,4; Austria 29,5 21,1; Finlandia 25,6 18,3; Lussemburgo 12,2 8,6; Portogallo 33,7 19,0; ITALIA 16,6 7,4; Spagna 32,3 12,4; TOTALE EU 21,3 14,4
Stato Programmazione 2000-2006 al 31.12.2003; Programmazione 2007-2013 al 31.12.2010- Fonte: Elaborazione DPS – DGPRUC su dati del Sistema Finanziario Commissione Europea.
A fine 2010 l’ammontare dei pagamenti del bilancio comunitario10 rappresentava in Italia (nel complesso delle Regioni del Sud e del Centro Nord) appena il 7,4% delle risorse assegnate (il livello più basso di tutta l ’UE) a fronte di un valore medio UE pari a circa il doppio (14,4%). Né si può affermare che tale ritardo sia sempre esistito. Assai migliore (16,6% contro 7,4%) era infatti la situazione allo stesso stadio del precedente periodo di programmazione, con un divario dalla media UE assai più modesto. Il ritardo straordinario accumulato dall ’Italia, soprattutto in quattro delle otto Regioni sopra indicate, trova spiegazione nel cumularsi dei seguenti quattro fattori:
a) indirizzo e presidio insufficienti da parte dei centri nazionali di competenza e dicoordinamento , fino a mancare l’opportunità di impiegare a tale scopo il sistema di target di risultato (gli obiettivi di servizio) all’uopo costruiti, alla quale ha corrisposto simile indebolimento del livello regionale di governo;
b) le incertezze finanziarie derivanti dal susseguirsi di tagli delle risorse ordinarie e delle risorse del Fondo Sviluppo (ex Fondo per le aree sottoutilizzate – cfr. par. III) e l’effetto di crowding out della spesa prodotto dal patto di stabilità interno ;
c) la frammentazione degli interventi, che ha disperso l’impegno dell’amministrazione e della politica e l ’attenzione dei cittadini;
d) la focalizzazione sui processi anziché sui risultati in termini di qualità della vita dei cittadini , in un circolo vizioso con le difficoltà di mobilitazione dei cittadini stessi e delle reti sociali dei territori nella rivendicazione dei propri diritti.
In questo contesto la perdita di risorse comunitarie è stata evitata (in Italia come anche in altri Stati membri dell ’Unione) solo grazie alle modifiche che, per tenere conto degli effetti della crisi, sono state introdotte a livello europeo nelle disposizioni comunitarie relative all’applicazione della regola del disimpegno automatico delle risorse. Tuttavia, proprio queste modifiche, se da un lato hanno mitigato nei primi tre anni dell ’attuazione il vincolo della tempistica di spesa – il sistema automatico di de-finanziamento – dall’altro hanno reso più impegnativi i target di spesa di fine anno dal 2011 in poi.
II.1.1. Azioni intraprese nel 2011 e diversità regionali
Di fronte al protrarsi di gravi ritardi, con la Delibera CIPE 1/2011 è stata avviata, di intesa con la Commissione europea, un ’azione per accelerare l’attuazione. Con l’accordo di tutte le Regioni, delle Amministrazioni centrali interessate e del partenariato economico e sociale (cfr. Comitato Nazionale del Quadro Strategico Nazionale del 30 marzo 2011) sono stati fissati target di impegnoe spesa certificata alla Commissione europea, alle date, rispettivamente, del 31 maggio, del 31 dicembre 2011 cofinanziati ( l ’altro è quello del livello degli impegni e delle spese “sul terreno” rilevato dai sistemi di monitoraggio). Dal momento che i pagamenti del bilancio comunitario vengono erogati a rimborso delle spese sostenute (quelle rilevate dal sistema di monitoraggio) e certificate alla Commissione europea, il loro valore è per definizione inferiore a quello del monitoraggio alla stessa data, essendo la certificazione delle spese subordinata al completamento di una serie di controlli previsti dalla normativa comunitaria. Per la misurazione dei risultati ci si è dotati nel QSN 2007-2013 di sistemi di indicatori quantitativi, che sono alla base di un sistema premiale, noto come Obiettivi di Servizio, finalizzato a migliorare la quantità e qualità dei servizi in quattro ambiti rilevanti per lo sviluppo del Mezzogiorno: istruzione, servizi di cura per anziani e bambini, gestione dei rifiuti urbani e servizio idrico integrato. Nel sistema premiale sono stati fissati obiettivi quantificati ex ante da raggiungere entro il 2013 e, in ragione dei risultati di servizio reso nei territori, è stata prevista l assegnazione di premi finanziari per migliorarne ulteriormente disponibilità e qualità. Come noto, in base a questa regola le risorse non spese entro due anni dall’assunzione dell’ impegno sul bilancio comunitario vengono cancellate il 20 ottobre 2011, prevedendo una sanzione finanziaria in caso di mancato raggiungimento di questi target , graduata in funzione della distanza dagli stessi. A seguito di questa prima azione di accelerazione, nei primi cinque mesi dell’anno i programmi dell ’obiettivo Convergenza hanno fatto registrare un incremento degli impegni pari al 66% nel caso del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e sono pressoché raddoppiati nel caso del Fondo Sociale europeo (FSE). Consistente è stato anche l ’incremento delle spese certificate al 31 ottobre, che sono cresciute, rispetto al 31 dicembre 2010, del 36% nel caso del FESR e del 57 nel caso del FSE. Per i programmi che non hanno conseguito i target di recupero sono scattate le sanzioni previste dalla Delibera 1/2011: il Programma interregionale (POIN) Attrattori ha così subito una decurtazione di 15 milioni a beneficio del Programma nazionale (PON) Istruzione. Il POR FESR Sardegna, per il quale la sanzione non poteva dare luogo a de-finanziamento, ha effettuato una riprogrammazione interna, pari a 49 milioni. Tuttavia, nonostante i segni di miglioramento, i più recenti dati di monitoraggio al 31 ottobre 2011 mostrano per l ’insieme dei Programmi dell’Obiettivo Convergenza un livello delle spese effettuate assolutamente modesto, pari al 14,3% del totale programmato, appena il 2,4% in più rispetto al 31 agosto . Inoltre dopo quasi cinque anni di programmazione solo il 39,8% delle risorse risulta impegnato.
Tav. 2 – Attuazione finanziaria per Obiettivo Convergenza al 31 ottobre 2011(valori percentuali) Impegni/risorse programmate, Spese/risorse programmate, Risorse Programmate/ Programmi % (mln euro) Nazionali
Pon Governance e AS 57,2 20,4 517,9– Pon Governance e AT 44,2 23,3 276,2
Istruzione 72,8 39,2 1.981,2
Reti e mobilità 23,4 15,0 2.749,5
Ricerca e competitività 50,4 11,5 6.205,4
Sicurezza 37,6 25,2 1.158,1
Interregionali–Attrattori 10,3 8,7 1.031,2– Energie 40,3 16,7 1.607,8
Por Basilicata 45,9 25,0 1.074,6
Por Calabria 37,1 14,3 4.116,2
Por Campania 31,7 9,8 7.725,3
Por Puglia 44,0 17,4 6.517,2
Por Sicilia 36,8 9,1 8.638,8
Totale 39,8 14,3 43.599,4
I programmi interregionali sono ora a gestione centrale.
In media, i programmi a gestione nazionale sono a uno stadio più avanzato, ma forti sono le differenze: assolutamente insoddisfacente è lo stato di attuazione dei due Programmi interregionali, Sono inoltre state disposte alcune specifiche misure di accompagnamento e sostegno dei Programmi regionali della Convergenza (FESR e FSE), con una rimodulazione di 520 milioni di euro a favore di interventi per l’istruzione: potenziamento e riqualificazione dei laboratori e delle infrastrutture scolastiche; miglioramento delle competenze dei giovani. Al Ministero dell’ struzione è stata delegata dalle Regioni la gestione di questi interventi, all interno dei rispettivi programmi regionali. Analoga iniziativa è stata avviata con il MIUR Ricerca, per il finanziamento da parte dei Por, dei progetti di ricerca industriale non finanziabili per carenza di copertura. L’impossibilità di trovare un accordo con tutte le Regioni che, data la natura interregionale dei progetti, rappresentava la precondizione per l’avvio dell’iniziativa, ne ha impedito la concretizzazione. Essendo l’ unico programma nel regime transitorio denominato phasing in, non era possibile alcuna riprogrammazione tra programmi. E anche in considerazione di questo particolare status che la Regione ha potuto avvalersi di queste regole per accelerare una riprogrammazione da tempo individuata come necessaria.
Viceversa, al 31 ottobre 2011 non è stata adottata alcuna misura correttiva nei confronti dei Programmi (POIN Attrattori ed Energie e del PON Ricerca cofinanziati dal FESR, POR Campania e Sicilia cofinanziati dal FSE) che non hanno raggiunto il previsto target di spese certificate, in quanto le regole adottate prevedono che tali sanzioni operino solo in caso di effettivo disimpegno a fine anno. Mentre assai avanzata è l’attuazione del Programma Istruzione su standard assai elevati nel confronto europeo (39% di spesa). Anche fra i programmi regionali la diversificazione è assai forte, con Sicilia e Campania ferme a meno del 10% e la Basilicata al 25%. Per i programmi dell’ Obiettivo Competitività l’avanzamento finanziario raggiunge in media un livello doppio, pari al 28,2% delle risorse programmate (cfr. Tav. 3). Anche tra le Regioni più sviluppate la diversificazione è assai elevata: da un minimo del 21,7% del Lazio (più basso di Sardegna, Basilicata e Abruzzo) al 42,6% dell’Emilia e Romagna e 47,3% di Trento.
- Attuazione finanziaria per Obiettivo Competitività al 31 ottobre 2011 (valori percentuali)
Impegni/risorse programmate, Spese/risorse programmate, Risorse programmate Programmi (POR) % % mln euro
Azioni di Sistema 72,8
Regionali 28,7
Abruzzo 34,4 22,1
Emilia Romagna 72,3 42,6
Friuli Venezia Giulia 52,4 25,1
Lazio 42,8 21,7
Liguria 45,9 22,4
Lombardia 56,1 30,0
Marche 44,6 26,5
Molise 45,8 20,7
P.A. Bolzano 69,4 33,4
P.A. Trento 83,2 47,3
Piemonte 57,4 32,7
Sardegna 33,5 27,4
Toscana 52,3 26,3
Umbria 38,8 23,4
Valle d’Aosta 53,9 26,1
Veneto 47,8 28,3
Totale 49,6 28,4 15.813
In conclusione, gli sforzi sin qui compiuti non hanno consentito all’Italia di sollevarsi dal fondo della lista dei 27 Stati dell’Unione europea: solo la Romania è alle nostre spalle (Tav. 4). In termini di pagamenti eseguiti dalla Commissione europea in rapporto alle risorse assegnate, l’Italia, pur salendo fra dicembre 2010 e il 21 novembre 2011 dal 7,4 al 12,0%, si ritrova ancora a metà del valore 9,7), due quinti del valore degli altri grandi beneficiari della politica di coesione, Polonia (30,9) e Germania (31,5).
Tav. 4 – Pagamenti eseguiti dalla Commissione europea in rapporto alle risorse assegnate: 2007-2013 (valori percentuali)
Fonte: Elaborazione DPS – DGPRUC su dati del Sistema Finanziario Commissione europea.
II.1.2. Focus sul Sud
La particolare gravità dello stato di attuazione dei fondi comunitari nelle Regioni Convergenza (con esclusione della Basilicata) ha indotto ad adottare, nel corso del 2011, tre accorgimenti finanziari e procedurali con l’obiettivo di ridurre il rischio di disimpegno automatico. La prima di tali misure è consistita in una revisione dei piani finanziari, affinché, a parità di spese, fosse possibile massimizzare il tiraggio delle risorse. La misura ha riguardato la quasi totalità dei programmi regionali FESR e FSE della Convergenza (con la sola eccezione della Campania) e il Programma interregionale Attrattori. Tale intervento, tuttavia, non comportando alcuna accelerazione della spesa, non fa che spostare nel tempo il rischio di disimpegno.
Un simile effetto temporaneo ha la seconda misura: la presentazione di Grandi Progetti che comporta un abbattimento dell’importo in scadenza a fine 2011, con ciò evidentemente mitigando il rischio di disimpegno automatico 16. L’accelerazione delle scelte di Grandi Progetti è avvenuta con la Delibera CIPE n. 1/2011 e ha riguardato soprattutto la Regione Campania e, in misura minore, Sicilia e Calabria. Se tali Grandi Progetti risultassero ex-post istruiti in modo inadeguato e non dovessero passare il 16. Le disposizioni comunitarie consentono di scomputare dagli importi in scadenza a fine anno quelli relativi a una parte del finanziamento dei Grandi Progetti in corso di valutazione da parte della Commissione europea.
Stato 31.12.2009 31.12.2010 21.11.2011
Austria 11,3 21,1; Belgio 10,6 15,6 22,7; Bulgaria 0,0 8,9 11,9; Cipro 10,6 22,7 37,4; Danimarca 4,0 12,2 24,5; Estonia 13,2 31,8 37,8; Finlandia 9,0 18,3 30,3; Francia 6,2 16,3 23,9; Germania 9,9 21,1 31,5; Grecia 3,5 15,7 25,8; Irlanda 15,8 28,7 39,8; ITALIA 2,3 7,4 12,0; Lettonia 14,4 26,7 39,1; Lituania 7,2 17,2 29,4; Lussemburgo; 2,6 8,5 30,7; Malta 0,3 6,3 13,3; Olanda 0,8 9,9 23,1; Polonia 4,3 17,1 30,9; Portogallo 6,1 19,0 31,0; Regno Unito 6,0 20,2 28,9; Rep. Ceca 2,6 11,6 17,5; Romania 0,8 3,4 5,4; Slovacchia 0,9 9,2 18,0; Slovenia 3,1 16,3 33,4; Spagna 3,5 12,4 25,4; Svezia 8,7 19,4 31,2; Ungheria 4,0 12,6 25,1; EU27 4,7 14,7 24,6;
Al vaglio della Commissione europea ci si troverebbe nella condizione di avere solo slittato nel tempo la perdita di risorse. Infine nel 2011 è proseguito il ricorso a strumenti di ingegneria finanziaria da parte di numerosi programmi, non solo regionali (PON Ricerca e Competitività, POIN Energie). Tale scelta appare dettata dal vantaggio in termini di rendicontazione delle spese – il trasferimento di risorse finanziarie nello strumento è temporaneamente trattato come una spesa dalla Commissione – più che da una fondata valutazione della loro appropriatezza e della loro dotazione finanziari. All’aumento di spese rendicontate che è conseguito a queste scelte non è infatti generalmente corrisposto, alcun utilizzo dei fondi – ancora non operativi – con benefici nulli per le imprese e rischi elevati di non riuscire a utilizzare le risorse così appostate e non riprogrammabili, entro la data di chiusura dei programmi (fine 2015). La tavola 5 mostra chiaramente che mentre nelle Regioni Competitività gli strumenti finanziari adottati sono nella quasi totalità dei casi “operativi” (ossia hanno dato luogo a interventi a favore delle imprese), nelle Regioni Convergenza essi sono in generale ancora inattivi, con grandi rischi per le risorse comunitarie e benefici nulli per le imprese.
Strumenti di ingegneria finanziaria operativi e non operativi
Programma Operativo: Fondo di garanzia Confidi, Fondo per prestiti Venture capital, Fondi sviluppo aree urbane
Obiettivo Convergenza, Basilicata, Calabria, Campania: Poin Attrattori, Poin Energia
Pon Ricerca e Competitività, Puglia, Sicilia
Obiettivo Competività:EmiliaRomagna,Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Molise, Piemonte, Sardegna, Toscana, Friuli Venezia Giulia, Umbria, Veneto.
L’adozione dei suddetti marchingegni ha contribuito fortemente alla riduzione dell’importo residuo da rendicontare a fine 2011, portandolo per la Convergenza dai 5,9 miliardi di euro di fine maggio a 2,1mliardi del 28 novembre. Nonostante ciò il rischio di perdita di risorse comunitarie, benché circoscritto, appare tutt’altro che azzerato (cfr Tav. 6). In particolare, rischi particolarmente seri si ravvisano per i 17 Nel Centro Nord il POR del Friuli Venezia Giulia. In base ai regolamenti comunitari le spese di costituzione dei fondi di ingegneria finanziaria sono immediatamente e integralmente rendicontabili ancorchè non abbiamo dato luogo ad alcun intervento in favore delle imprese. Programmi Interregionali Attrattori e Energie Rinnovabili, nonostante il trasferimento delle responsabilità di gestione agli Uffici del Ministro per i Rapporti con le Regioni e la Coesione Territoriale di cui non si osservano (ancora) benefici 19, e per i POR FSE Campania e Sicilia; mentre il salvataggio dei fondi del PON Ricerca e Competitività è affidato all ’assenza di intralci nelle attività in atto in queste ultime settimane. L’emergenza così prodottasi può essere affrontata solo con una riduzione immediata (entro dicembre) del tasso di cofinanziamento nazionale, nell’ambito dell’azione strategica del Piano di Azione Coesione di cui al seguente paragrafo.
Tav. 6 – Spese residue da certificare al 31 dicembre 2011
Fonte: Elaborazione DPS – DGPRUC su dati del Sistema Finanziario Commissione Europea
II.2. Piano di Azione Coesione
Di fronte alla gravità della situazione, all ’efficacia solo parziale degli interventi intrapresi nella prima parte del 2011, alla temporaneità degli effetti dei marchingegni finanziari e procedurali adottati e alla prospettiva del grande volume di spesa che deve essere certificata a fine 2012 per evitare il disimpegno automatico (oltre 8 miliardi di euro, di cui circa 6 nell ’Obiettivo Convergenza), nella seconda metà del mese di ottobre 2011 è stata avviata dal Governo italiano una iniziativa strategica. Assunta assieme alla Commissione europea e d ’intesa con le Regioni Convergenza (e con altre Regioni del Sud), essa è volta a concentrare le risorse su pochi assi di intervento e realizzare assieme accelerazione e riqualificazione della spesa. L ’iniziativa è stata annunciata e delineata con la lettera del Presidente del Consiglio al Presidente. L ’intento era anche quello di fornire garanzie alla Commissione Europea sulla possibilità di introdurre, nella gestione e nell’ attuazione di questi interventi, elementi radicali di discontinuità in termini di governance e contenuti.
Fondo Programma Totale di cui fondi comunitari
Poin Attrattori 114 71; Poin Energie 120 60; Pon Governance e AT 20 10, Pon Istruzione – -Pon Reti e mobilità 46 23 ; Pon Ricerca e comp. 881 440; Pon Sicurezza; Por Basilicata 60 28;Por Calabria 107 67;Por Campania -; Por Puglia 216 123;Por Sicilia;-FESR Totale 1.565 822;Pon Governance e AS 30 12;Pon Istruzione – -;Por Basilicata 30 12;Por Calabria 46 23;Por Campania 101 64;Por Puglia 17 11;Por Sicilia 342 173;FSE Totale 566 295
Totale Convergenza 2.131 1.117 della Commissione europea e al Presidente del Consiglio europeo del 26 ottobre 2011 ed è stata accolta dal Vertice dei Paesi Euro dello stesso 26 ottobre 2011 nella dichiarazione approvata. Su queste basi e sulla base dell ’Accordo Governo-Regioni del Sud del 3 novembre 2011 è stato definito, di intesa con la Commissione europea, il Piano di Azione Coesione, inviato il 15 novembre u.s. dal Ministro per i Rapporti con le Regioni e per la Coesione Territoriale al Commissario europeo per la Politica Regionale. Il Piano dovrà essere finalizzato negli importi finanziari, nella lista degli interventi, nelle scadenze, d’intesa con le Regioni interessate, entro il 15 dicembre prossimo. Scopo del Piano di Azione è quello di rilanciare i programmi in grave ritardo, garantendo una forte concentrazione delle risorse su quattro priorità: agenda digitale, istruzione, occupazione e ferrovie. Il Piano si concentra sui Programmi regionali della Convergenza, estendendosi per alcune tipologie di intervento anche alle altre Regioni del Mezzogiorno. Ove fosse utile e/o necessario, può estendersi ad altre Regioni.
Il Piano di Azione, anticipando alcuni tratti dei nuovi Regolamenti comunitari presentati dalla Commissione per il periodo di programmazione 2014-2020, permette di aggredire tre delle cause del ritardo: la frammentazione degli interventi; il mancato orientamento al risultato; le difficoltà di indirizzo del centro. Affronta tali criticità sulla base di quattro principi:
concentrazione su tematiche di interesse strategico nazionale declinate regione per regione secondo le esigenze dei diversi contesti, attraverso un confronto tecnico fra Governo e Regioni;
azione di supporto e affiancamento da parte di centri di competenza nazionale;
·fissazione di risultati obiettivo in termini di miglioramento della qualità di vita dei cittadini;
·“cooperazione rafforzata” con la Commissione, che entra nel Gruppo di Azione (guidato dal Dipartimento Politiche di Sviluppo) incaricato di governare e monitorare l’accelerazione.
Per quanto riguarda gli interventi sulla rete ferroviaria, una volta avvenuta la loro quantificazione, sulla base di un accordo con le Regioni (entro il 15 dicembre) essi saranno finanziati utilizzando le risorse rinvenienti dalla riduzione del cofinanziamento nazionale.Tale riduzione consentirà anche di ridurre una volta per tutte i rischi di disimpegno automatico. Sull’attuazione del Piano e di questi principi si è immediatamente concentrata l’azione di Governo.
II.3. Addizionalità degli interventi cofinanziati nel Sud: mancato rispetto
In applicazione di uno dei principi fondanti della politica di coesione comunitaria, la Commissione, in cooperazione con ciascuno Stato membro, procede per l’obiettivo “Convergenza” a una verifica intermedia dell’addizionalità entro il 31 dicembre 2011. In particolare, il rispetto del principio dell’addizionalità è considerato verificato se la media annua della spesa pubblica nazionale ammissibile degli anni dal 2007 al 2010 è tale da essere coerente, ossia da non pregiudicare, il risultato finale relativo all’intero periodo 2007-2013 così come indicato, a inizio programmazione, nel calcolo dell’addizionalità ex ante. La verifica intermedia del principio, effettuata nel giugno 2011, ha evidenziato che il profilo di addizionalità a suo tempo negoziato e formalizzato nel QSN non è stato rispettato.
Sulla base dei dati e delle stime disponibili, la media annua della spesa pubblica nazionale per il periodo 2007-2010, al netto dei fondi strutturali, calcolata in termini medi annui e a prezzi costanti, risulta 20 milioni di Euro. Le basi informative utilizzate per la verifica sono le seguenti: 2007 – 2008 – 2009: Conto consolidato del Settore Pubblico Allargato – Fonte: Sistema Conti Pubblici Territoriali (CPT); 2010/2013: Quadro Finanziario Unico (QFU) delle risorse in conto capitale; Relazione Previsionale e Programmatica anni 2007-2010; Decisione di finanza pubblica 2011-2013; Piano degli investimenti degli Enti appartenenti al SPA laddove disponibili; Stime,pari, infatti, a 16.194,22 milioni di euro a prezzi 2006, un valore assai inferiore a quello (19.794,0) che si ottiene come media dei valori previsti ex ante per quegli stessi anni, in base ai quali era stata costruita la media ex ante per il complesso del periodo 2007-2013 . Con la verifica dell’Addizionalità, l’Italia nel luglio scorso ha quindi potuto avviare la procedura di revisione che è prevista in queste circostanze.
II.4. La posizione italiana sulla politica di coesione 2014-2020
Con la proposta di Quadro Finanziario Pluriennale del 29 giugno 2011 la Commissione Europea ha avanzato una ipotesi di bilancio per gli anni 2014-2020 pari a 1025 miliardi di euro. Di questo importo alla politica di coesione europea sono assegnati 336 miliardi (circa il 33 % del bilancio). Successivamente (6 ottobre 2011) la Commissione ha avanzato una proposta di Regolamenti per la politica di coesione. La proposta di Regolamenti è una base assai buona per realizzare la riforma a lungo auspicata di questa politica, orientandola ai “risultati” in termini di miglioramento della qualità della vita dei cittadini europei. Tuttavia, affinché la riforma sia efficace, appare necessario modificare questa proposta in diversi punti. Fra essi sono necessari:
più forti garanzie di un rigoroso sistema di indicatori di risultato, senza confusione con la“riserva di premialità ”; documenti di programmazione più leggeri incentrati sul legame fra azioni e risultati;
“streamlining” della reportistica sui risultati, da portare al dibattito nel Parlamento Europeo;
ulteriore rafforzamento delle condizionalità ex ante (per rafforzare le istituzioni necessarie al successo dei programmi);
Per la ricostruzione dei dati di base l’Italia continua ad avvalersi della banca dati relativa alla ricostruzione di “Conti pubblici territoriali” avente come oggetto la territorializzazione della spesa dell ‘intero settore pubblico allargato e delle imprese di pubblica utilità, già utilizzata per tutta l attività di monitoraggio sulla verifica dell’ addizionalità del periodo di programmazione precedenti e per la verifica ex ante della stessa. Tale banca dati, costruita ad hoc, è sottoposta ad un progetto di affinamento qualitativo e quantitativo costante che consente di disporre con estrema tempestività di dati regionali riferiti allo specifico sottoinsieme, le “spese connesse allo sviluppo”.Di ciò si è giovata la verifica del principio di addizionalità. Tutte le elaborazioni finalizzate alla verifica intermedia sono state effettuate sulla base delle soluzioni metodologiche adottate per la verifica ex ante, ampiamente discusse con gli uffici della Unione Europea. Per gli organismi del settore Extra Bilancio sono stati utilizzati, ove disponibili (Ferrovie dello Stato, Enel, Poste Italiane, Eni, Enav), documenti programmatici pluriennali o indicazioni strategiche predisposte dai singoli enti.
più chiara definizione degli strumenti attuativi “rivolti ai luoghi”, che consentano a città e reti di cittadini, lavoratori, università e imprese di mettere sul tavolo le proprie necessità e le proprie ipotesi progettuali;
un Codice europeo di condotta per il partenariato che garantisca davvero il contributo alle decisioni e alle realizzazioni da parte dei cittadini organizzati;
garanzie di equità, appropriatezza ed efficienza delle misure sanzionatorie legato al rispetto delle raccomandazioni del Patto di stabilità.
Concentrazione degli interventi su priorità coerenti con la Strategia Europa 2020, fissazione di target, rafforzamento del partenariato strategico con la Commissione Europea sono, del resto, le modalità che l’Italia – per reagire al grave ritardo dei suoi programmi – ha deciso di anticipare con il Piano di Azione Coesione. Il proseguimento del sostegno dell’Italia alla politica di coesione, sulla base del confronto con le Regioni, i Ministeri, partner istituzionali ed economico-sociali, è dunque legato alla determinazione con cui nei mesi prossimi si vorranno realizzare modifiche nelle direzioni indicate. Molto significativo, sotto questo profilo, è il lavoro di grande spessore svolto dalla Presidenza polacca, fortemente sostenuto dall’Italia. Forti preoccupazioni sollevano invece le intenzioni della Commissione europea in merito al riparto delle risorse fra Regioni e Stati membri. In particolare, l’adozione di nuovi criteri di riparto potrebbe fortemente danneggiare le Regioni del Sud che dai 21,6 miliardi di euro attuali (a prezzi 2011) potrebbero scendere sotto 19 miliardi, anziché salire oltre 25 come deriverebbe dall ’applicazione della chiave di riparto attuale. È nell’interesse dell’Italia agire con forza mirando a una conferma, almeno parziale degli attuali criteri per l’allocazione delle risorse alle Regioni meno sviluppate, diversamente da quello che ha proposto la Commissione. La penalizzazione per l ’Italia è evidentemente influenzata anche dalla pessima performance di questo ciclo di programmazione in termini di spesa.
Un forte sostegno delle Regioni al Piano di Azione
Coesione (anche in termini di risorse riprogrammate e di riduzione del tasso di cofinanziamento) e un deciso avvio del Piano accrescerebbero dunque il potere negoziale dell’Italia. Al contrario, scelte miopi e ad alto rischio di singole Autorità di gestione dei fondi comunitari, oltre a provocare la perdita di fondi europei avrebbero forti esternalità negative, indebolendo il potere negoziale dell’Italia: ciò non potrebbe mancare di riflettersi sulla quota di fondi che verrà riconosciuta a quelle Autorità al momento del riparto dei fondi 2014-2020.
II.5. Le strutture in house. L’attuazione della politica regionale comunitaria impone uno sforzo operativo di cui sono componenti importanti, se in grado di agire con efficienza e tempestività, le strutture in house dell’Amministrazione centrale dotate di competenze adeguate. Fra queste il Ministro per la coesione, per lo svolgimento dei compiti ad esso assegnati, in forza di quanto esplicitamente previsto dalla Legge Delega:
2. “In particolare, salve le competenze attribuite dalla legge ai singoli Ministri, il Ministro è delegato:
“a) a esercitare le funzioni di cui all’articolo 7, commi 26, 27 e 28 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge di conversione 30 luglio 2010, n. 122;
b) a promuovere e coordinare le politiche e gli interventi finalizzati allo sviluppo economico dei territori, promuovendo e indirizzando i processi di concertazione e di interscambio, nell’ambito dei diversi livelli istituzionali, tra soggetti e tra competenze operanti nell’economia dei territori. A tal fine, adotta le iniziative necessarie per assicurare un costante e sistematico monitoraggio della dinamica delle economie territoriali per promuovere, ove necessario, interventi o azioni volte ad accelerare processi economici di sviluppo.”
3. Per l’esercizio delle funzioni di cui alla lettera a) il Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica del Ministero dello sviluppo economico, ad eccezione della Direzione generale per l’incentivazione delle attività imprenditoriali, dipende funzionalmente dal Ministro per la coesione territoriale, il quale se ne avvale unitamente all’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa e, limitatamente alle funzioni delegate dal presente decreto, al Nucleo tecnico di valutazione e verifica degli investimenti pubblici.
4. Per l’esercizio delle funzioni di cui alla lettera b) il Ministro per la coesione territoriale si avvale del Dipartimento per lo sviluppo delle economie territoriali.
Sotto il profilo operativo l’Agenzia è impegnata, a supporto dell’Amministrazione centrale e dovendo rispondere alla sua domanda, nello svolgimento di un insieme di attività molto ampio e articolato con rischi rilevanti di dispersione della sue capacità operative. Tali rischi sono peraltro accresciuti se non determinati da una committenza pubblica che ha attribuito all ’Agenzia compiti aggiuntivi specifici, spesso di natura quasi emergenziale e qualche volta anche impropri rispetto al dettato della sua missione. Compiti cui l ’Agenzia ho dovuto far fronte, in molti casi, utilizzando risorse professionali e finanziarie esistenti, non potendo fruirne di aggiuntive. Ogni generalizzazione sull ’efficienza, sulla qualità e sull’efficacia della sua azione – in particolare per quanto riguarda il suo apporto all’attuazione delle politiche di coesione – sarebbe quindi inappropriato. Come in tutte le strutture complesse e a cui è richiesto un impegno a vasto raggio, nell’Agenzia coesistono punti di robustezza tecnico-operativa (come gli interventi territoriali e di progettazione per le risorse culturali del Mezzogiorno, la gestione degli strumenti per lo sviluppo dell ’autoimprenditorialità e dell’autoimpiego) e altri per i quali prevalgono debolezze (per esempio, l ’attrazione di investimenti esteri). Stante l’obiettivo di valorizzare appieno le potenzialità e le capacità con cui l’Agenzia può sviluppare il ruolo a essa assegnato nell ’accompagnare, su mandato del Ministro per la coesione, l’attuazione della politica regionale comunitaria e nazionale (le cui risorse concorrono del resto a formare in media oltre il 90% del suo fatturato annuale), si tratta quindi di operare nel merito in due direzioni: nel breve termine per focalizzare il suo intervento su pochi obiettivi prioritari attraverso l ’azione comune del suddetto Ministro e dei Ministri di settore; nel medio termine, valutando il ruolo e le funzioni dell’Agenzia nell’ambito più generale dell’azione del Governo per l’efficientizzazione degli apparati centrali.
III. Stato di attuazione del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione
III.1. Risorse disponibili (dopo i tagli)
Il Fondo per lo Sviluppo e la Coesione, così rinominato con d.lgs. n.88 del 2011, già Fondo per le aree sottoutilizzate (articoli 60 e 61 della legge n. 289/2002 , Legge finanziaria per il 2003), è un fondo pluriennale utilizzato per finalità di riequilibrio economico e sociale in attuazione del quinto comma dell ’art 119 della Costituzione, nel Sud e nel Centro-Nord del paese. In base al Quadro Strategico Nazionale 2007-2013 (QSN), il Fondo, attraverso la realizzazione di investimenti pubblici e l ’erogazione di incentivi alle imprese, dovrebbe contribuire alla realizzazione di una strategia di politica regionale unitaria assieme ai Fondi strutturali comunitari discusso nel paragrafo. La parte del Fondo relativa al periodo di programmazione 2000-2006– solo assai lievemente ridotta dalle manovre finanziarie rispetto al suo importo originario (65.522 milioni di euro) – è pressoché interamente assegnata, e in misura significativa spesa. La parte del Fondo relativa al periodo di programmazione 2007-20013, ancora interamente da utilizzare, è oggi pari a 40.664 milioni di euro (incluse le risorse già trasferite alle Amministrazioni destinatarie). Tale valore di 40,7 miliardi è quanto rimane dell ’importo originario di 63,3 miliardi dopo successivi tagli intervenuti per esigenze di finanza pubblica a partire dal 2008. La dimensione dei tagli, il quadro di incertezza sull ’effettiva disponibilità del Fondo, i forti ritardi nelle attività di programmazione (cfr. oltre) hanno prima frenato, poi impedito la realizzazione del disegno di programmazione unitaria del Fondo stesso assieme ai fondi comunitari. Tali criticità hanno anche reso opaco il quadro informativo. Le valutazioni e le informazioni che seguono sono dunque solo preliminari e costituiscono una sommaria base di lavoro. Gli ultimi tagli effettuati 22, pari a 10.440 milioni (tav.8), devono ancora essere imputati tenendo conto delle esclusioni previste: programmazione regionale esentata dalla disposizione normativa di cui all’art. 10, comma 4, decreto-legge n. 98 del 2011, e successive modifiche; assegnazioni per la prosecuzione degli interventi per la ricostruzione dell ’Abruzzo (DPCM 28 settembre 2011). Si dovrà altresì tenere conto dello stanziamento aggiuntivo di 2.800 milioni di euro per l’anno 2015 previsto dalla legge di stabilità (articolo 33, comma 3), da destinare prioritariamente alla prosecuzione di interventiindifferibili infrastrutturali, nonché per la messa in sicurezza di edifici scolastici, per l’edilizia sanitaria, per il dissesto idrogeologico e per interventi a favore delle imprese sulla base di titoli giuridici perfezionati alla data del 30 settembre 2011, già previsti nell ’ambito dei programmi nazionali per il periodo 2007-2013. Riassuntivamente le destinazioni dei primi 18.248 milioni di euro di tagli hanno riguardato: misure di stabilizzazione della finanza pubblica per 12.963 milioni di euro (di cui 3.645 milioni imputati alla programmazione 2000-2006); esenzione ICI prima casa 1.150 milioni di euro; finanziamento servizio sanitario nazionale per 1.310 milioni di euro (di cui 5 milioni imputati alla programmazione 2000-2006); riqualificazione energetica del patrimonio edilizio per 934 milioni di euro; finanziamento per i comuni di Roma, Catania, Napoli e Palermo per 880 milioni di euro; emergenza rifiuti in Campania per 450 milioni di euro; agevolazioni post-terremoto Marche, Umbria, Molise e Puglia per 326 milioni di euro; altro per 213 milioni di euro 30.
Distribuzione e stato programmazione risorse 2007-2013
Per le Regioni del Centro-Nord (in mln di Euro) Regioni Assegnazioni FAS 2007-2013 Presa d’atto del Cipe
Emilia Romagna 241,279; Friuli-Venezia Giulia 1 160,386; Lazio 2 796,782; Liguria 288,507; Lombardia 714,018; Marche 202,937; P.A. Bolzano 72,478; Trento 1 48,631; Piemonte 750,022; Toscana 638,735; Umbria 213,692; Valle D’Aosta 35,07; Veneto 513,419; Il PAR è stato presentato dalla Ragione ma manca la presa d’ atto del CIPE. Dotazione impiegata a copertura del piano di rientro del deficit sanitario.
Ancora più in ritardo è la situazione delle Regioni del Mezzogiorno, che complessivamente dispongono, al netto delle risorse destinate alla citata Programmazione Interregionale e agli Obiettivi di servizio, di 15.434 milioni di euro. I numerosi provvedimenti normativi succedutisi nel tempo, hanno inciso sia sullo ’ammontare delle assegnazioni FAS sia sui criteri di selezione degli interventi ammissibili. Solo per le Regioni Molise e Abruzzo sono state ravvisate le condizioni per la presa d’atto (nel 2011) dei Programmi da parte del CIPE. I ritardi maturati hanno peraltro offerto al Governo, nella seconda metà del 2011, l’opportunità di percorrere, d’intesa con le Regioni, la strada di una concentrazione degli interventi su alcuni assi strategici (individuati a seguito di un percorso noto come “Piano Sud”). Si tratta in via di principio di una scelta non dissimile da quella compiuta con il Piano di Azione e Coesione (cfr. paraf. II.3) per i fondi strutturali comunitari. Tale percorso ha sinora condotto alla programmazione di due assi:
“Infrastrutture” e“Innovazione, ricerca e competitività” in due delibere CIPE in data 3 agosto 2011 e 30 settembre 2011 (tuttora in corso di registrazione alla Corte dei Conti). Per l’asse “Innovazione, ricerca e competitività ” è previsto che gli interventi individuati dal CIPE siano preliminarmente sottoposti alla valutazione del Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca. L’attività istruttoria è avviata anche per la priorità “Ambiente”. Va rilevato che hanno esercitato la facoltà per il ripiano parziale dei debiti sanitari anche le Regioni Siciliana (per 686 milioni di euro), Abruzzo (per 160 milioni di euro) e Campania (per 322 milioni di euro).
Tav. 10 – Distribuzione e stato programmazione risorse 2007-2013 per le Regioni del Sud (in mln di Euro)
“Infrastrutture (delibera Cipe 3/08/2011) “Innovazione, ricerca e competitività” del 30/09/2011 Copertura debito sanitario regionale Altro
Abruzzo* 5 160 607,7 – Basilicata 259,4 12 497,6 769,0- Calabria 863,4 63,9 668,6 1595,9-Campania 1.345,1 68,7 322 530,2 1.240,8 3506,8- Molise -4 0 7 , 1 407,1 SI (03.08.2011)-Puglia 1.015,4 250 1.529,2 2794,6- Sardegna 1.073,4 241,4 0 111,0 520,4 1946,2- Sicilia** 1.092,9 38,8 686 610,8 1.255,9 3684,4
Totale 5.649,6 679,8 1.168,0 2.266,9 5.712,4 15476,7
Il valore del PAR Abruzzo include anche l’importo corrispondente al taglio iniziale del 5% (ex Del. Cipe n.1/09), tenuto conto della condivisione espressadalla Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 16/12/2010 di porre tale taglio a carico di tutte le altre Regioni pro quota,“qualora il Governo non volesse intervenire con il FAS nazionale. Successivamente alla presa d’atto del Cipe, le risorse della Regione Siciliana sono state coinvolte nell’ attuazione del cd. Piano per il Sud.Priorità Altre destinazioni Residuo da attribuire Totale Presa d’atto del Regioni CIPE. La voce “Altro” include: a) Le risorse assegnate ai PAR delle Regioni Molise e Abruzzo, per un totale di 1014,832 mln di Euro; b) Le somme FAS preallocate per effetto di disposizioni di legge (432 mln ex d.l. 196/2010 su compensazioni ambientali in Regione Campania; 111,044 ex d.l. 162/2008 per il G8 in Sardegna); c) L ’importo di 200 mln di Euro destinato all’ Accordo di Programma Termini Imerese in Sicilia; d) Le somme destinate a copertura finanziaria di varie ordinanze di protezione civile per fronteggiare situazioni di emergenza (509 mln di Euro) III.2.2. Programmazione nazionale Provvisoriamente il quadro di informazioni predisposto dagli uffici è quello che segue. L’originaria ipotesi di ripartire le risorse per Programmi nazionali è stata radicalmente modificata dalla previsione normativa, contenuta nel d.l. n. 185 del 2008 art. 18, che ha individuato, come destinatari delle risorse, tre Fondi settoriali:
“Fondo infrastrutture” (destinato a interventi finalizzati al potenziamento della rete infrastrutturale di trasporti e mobilità di livello nazionale, le reti di telecomunicazione ed energetiche, gli interventi di messa in sicurezza delle scuole, le opere di risanamento ambientale, l’edilizia carceraria e le infrastrutture museali e archeologiche e l’innovazione tecnologica),
“Fondo sociale per occupazione e formazione” (destinato in larga misura al finanziamento degli ammortizzatori sociali in deroga) e
“Fondo strategico per il Paese a sostegno dell’economia reale” (destinato a finalità di programmazione strategica per il sostegno dell’economia reale e delle imprese).
Tenuto conto che il Fondo occupazione risulta interamente trasferito, le riduzioni ancora da operarsi di cui al paragrafo III.1, ove fossero esclusivamente confermati i valori dei trasferimenti già intervenuti e le destinazioni per la ricostruzione dello Abruzzo, comporterebbero la riconfigurazione della dimensione dei fondi. Su questo quadro informativo si dovrà tornare in sede di ricognizione per l’assegnazione dei tagli dell’estate 2011.
Programmazione 2000-2006- Programmazione regionale
A fronte dei 23 mld di euro assegnati alle Regioni e Province Autonome nel periodo 2000-2006 (di cui l’85% al Mezzogiorno), circa 19,1 mld di euro sono stati programmati tramite Accordi di Programma Quadro (APQ), strumento negoziale che oltre alle risorse ex FAS, ha attratto anche risorse ordinarie e comunitarie, concorrendo a finanziare oltre 23.000 interventi (di cui 13.400 nel Mezzogiorno). Di questi, circa 6.200 risultano oggi conclusi (27% di quelli complessivamente finanziati). Il livello di avanzamento, al 30 giugno 2011 era pari al 75,2% nel Centro Nord e al 44,3% nel Mezzogiorno (50,3% a livello nazionale)
Stato di attuazione risorse 2000-2006
Totale Totale * di cui Fas regionale (n) (n) (%) (mln di euro) (mln di euro) (mln di euro) (%) Centro- Nord Emilia-Romagna 560 248 44,30% 3.480,3 150,5 110,1 73,2%–Friuli – Venezia Giulia 256 130 50,08% 486,5 108,3 79,8 73,7%– Lazio 1.379 248 18,0% 1.649,3 633,9 374,9 59,1%– Liguria 629 174 27,7% 712,6 358,9 319,1 88,9%–Lombardia 1.849 915 49,5% 10.568,4 361,4 333,5 92,3% –Marche 386 245 63,5% 1.867,8 208,8 114,3 54,7%– P.A. Bolzano 68 36 52,9% 182,4 38,5 33,6 87,2%–P.A.Trento 66 30 45,5% 609,2 20,5 19,1 93,3%– Piemonte 1.786 1.110 62,2% 2.071,2 662,0 525,2 79,3%– Toscana 1491 550 36,9% 13.304,8 508,2 411,2 80,9%–Umbria 592 125 21,1% 1.800,8 268,4 156,9 58,5%– Valle d’Aosta 65 10 15,4% 135,2 23,3 18,8 80,5%– Veneto 613 267 43,6% 2.200,0 367,4 292,1 79,5%
Centro- Nord Totale 9.740 4.088 42% 39.068,5 3.710,1 2.788,7 75,2%
Mezzogiorno Abruzzo 1.145 356 31,10% 1.245,1 693,7 493,7 71,2%–Basilicata 712 99 13,9% 2.489,4 751,1 391,2 52,1%– Calabria 2.260 254 11,2% 8.817,1 1678,4 774,3 46,1% Campania 2.460 451 18,3% 8.385,6 3.853,0 1.672,7 43,4%– Molise 1.456 422 29,0% 1.037,1 494,2 358,7 72,6%– Puglia 2.177 186 8,5% 6.234,8 2.728,4 1.424,9 52,2% Sardegna 1.041 201 19,3% 5.422,3 1.546,0 770,0 49,8%– Sicilia 2.154 185 8,6% 16.880,7 3.693,2 949,4 25,7%–
Mezzogiorno Totale 13.405 2.154 16,1% 50.512,0 15.438,0 6.835,0 44,3%
Totale complessivo 23.145 6.242 27,0% 89.580,5 19.148,2 9.623,6 50,3%
Stato di attuazione risorse 2000-2006 per le Regioni
* Comprende risorse ordinarie e comunitarie.
Forte è la differenziazione regionale, con la Lombardia e Trento oltre il 90% e la Sicilia poco sopra il 25%. La dimensione degli interventi è prevalentemente inferiore al valore soglia di 25 mln di euro (che nella programmazione 2007/2013 rappresenta il valore minimo dei “progetti cardine”) si osserva nel complesso una forte relazione tra stato di avanzamento economico e dimensione finanziaria degli interventi. Le verifiche disposte in base alla Delibera CIPE n. 79/2010, per gli interventi con criticità nell ’avvio e nell’avanzamento, per un ammontare pari a 6.870 milioni di euro, hanno prodotto il definanziamento da parte delle Regioni di interventi per 96 milioni di euro e l ’individuazione di interventi proposti per il definanziamento per ulteriori 350 milioni di euro. Tali esiti sono stati fatti propri dal CIPE con delibera del 30 settembre 2011.
Nel periodo di programmazione 2000-2006 sono state assegnate alle mministrazioni Centrali 42,7 miliardi di euro destinati per circa i due terzi a incentivi alle imprese attraverso il Ministero dello Sviluppo Economico, il Ministero dell ’Economia e delle Finanze ed il Ministero per l’Istruzione, l ’Università e la Ricerca. Dalla ricognizione realizzata al 31 Maggio 2008, i cui esiti sono stati sanciti con delibera Cipe n. 79 del 30 luglio 2010, sono risultate impegnate o programmate in APQ risorse per 37,5 miliardi di euro. Le residue disponibilità sono state impiegate per 1,5 miliardi per finanziare gli ammortizzatori in deroga e, per la residua parte, per dare copertura alle riduzioni di volta in volta operate dai diversi provvedimenti di finanza pubblica succedutisi nel tempo. Risultano al momento esclusi dalle operazioni di taglio 106 milioni di euro originariamente assegnati al Dipartimento della Funzione Pubblica.
“Risorse liberate”
Le risorse generate dalla rendicontazione sui Programmi operativi cofinanziati dai fondi strutturali di progetti originariamente finanziati con altre fonti di finanziamento, cosiddette “risorse liberate”, sono pari a 10.224 milioni di euro. Di queste le risorse già oggetto di impegno giuridicamente vincolanti ammontano a 5.425 milioni di euro, così come accertato dalle verifiche effettuate ai sensi della delibera Cipe n. 79/2010. All ’esito di tale ricognizione sono state quindi individuate, quali riprogrammabili, al netto di possibili contestazioni, risorse per un importo pari a 4.798 milioni di euro.
Politiche nazionali: riflessi sul Sud
Lo sviluppo di un territorio, ancor più di un territorio arretrato, non dipende solo dalle politiche territoriali aggiuntive a esso destinate – come quelle previste dall’art. 119, comma quinto della Costituzione italiana – ma anche e soprattutto dalle politiche ordinarie: sia dalle spese ordinarie che arrivano in quel territorio (dal loro riparto e qualità) e dal modo in cui norme e regolamenti a valenza nazionale impattano in quel territorio stesso. Come risulta dal progetto di ricerca sul Sud condotto nel 2008-2009 dalla Banca d ’Italia, questo profilo assume particolare rilievo per il Sud. Scriveva a tale proposito il Governatore Draghi, concludendo quel progetto 24: “le politiche regionali possono integrare le risorse disponibili, consentirne una maggiore concentrazione territoriale, contrastare le esternalità negative e rafforzare quelle positive. Ma non possono sostituire il buon funzionamento delle istituzioni ordinarie”. Nella presentazione degli Atti di quel Convengo il Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano, riprendendo l’introduzione del Governatore Draghi, scriveva: “Declinare le politiche generali in modo sapiente sul territorio tenendo conto cioè dei loro diversi «potenziali di applicazione» nel Nord e nel Sud del paese, è certamente compito arduo: ma si può eluderlo, o bisogna provarsi a perseguirlo?”. Le politiche regionali non possono dunque sostituirsi al buon funzionamento delle istituzioni ordinarie ma possono e devono incalzare e anticipare il rinnovamento e l’aumento di qualità della gran massa della spesa pubblica. Nel rilanciare le politiche per il Sud è dunque importante avere chiare le difficoltà che questa “declinazione erritoriale” della politica ordinaria incontra. Proprio per capire in che modo la politica regionale possa orientare quella ordinaria. Aiutano a tale scopo alcuni esempi.
Manca nel Sud una tradizione radicata di cooperazione fra scuole capace di avviare e sostenere (come è pratica diffusa in molte aree del Centro Nord) attività di autovalutazione e mutuo apprendimento. Di questo aspetto non può non tenere conto una politica nazionale, eventualmente anticipando proprio nel Sud pratiche di assistenza tecnica e supporto alla auto-diagnosi. Inoltre, le condizioni di particolare disagio di molte aree suggeriscono di considerare nel Sud modalità particolari di selezione, reclutamento e remunerazione degli insegnanti.
I tempi decisamente più lunghi e i costi spesso più elevati per la realizzazione di opere infrastrutturali nel Sud suggeriscono l’esistenza sia di deficit di capacità nella costruzione e gestione dei bandi, sia di frequenti pressioni criminali o di uno “scoraggiamento amministrativo” indotto dal timore di tali pressioni. Ne deriva che nel Sud andrebbero considerate forme aggiuntive di “accompagnamento”.
Le misure di semplificazione amministrativa realizzate negli ultimi anni hanno privilegiato soprattutto interventi di carattere trasversale basati sull’impiego di modelli dichiarativi (ad esempio: DIA, SCIA) che risultano però poco appropriati nelle fattispecie più complesse, che richiedono comunque valutazioni discrezionali da parte della Pubblica Amministrazione. Poco è stato fatto inoltre per riorganizzare il back-office delle amministrazioni la cui funzionalità, unitamente alla presenza di un quadro normativo chiaro, è essenziale per il funzionamento di questi modelli. Tali profili di carattere generale appaiono particolarmente rilevanti per il Sud. Inoltre con specifico riguardo alle funzioni amministrative relative all’attività d’impresa, dove la disciplina è di fonte regionale e locale, va ridisegnato il sistema incentivante previsto per i procedimenti amministrativi che regolano l’avvio e lo svolgimento dell’attività d’impresa. È indispensabile rendere accessibili e comprensibili dai cittadini le informazioni sui tempi di 24 Banca d’Italia, Il Mezzogiorno e la politica economica dell’ Italia, giugno 2010.
Attuazione delle fasi dei processi attuativi e sui loro esiti.
I divari sui tempi della giustizia civile richiamati nel paragrafo I in presenza di un assetto normativo e procedurale unitario, spingono a concentrare l’attenzione sull’organizzazione. Il progetto“Miglioramento delle performance della giustizia” realizzato in cooperazione fra i Ministeri della Giustizia e della Funzione Pubblica e finanziato con fondi comunitari è un esempio da valutare al fine di elaborare strategie di iorganizzazione. Per queste e per altri temi corrispondenti ai servizi collettivi passati in rassegna nel paragrafo I, la politica regionale può svolgere un ruolo di indirizzo e di innovazione. Ciò a sua volta avrà luogo se, come prefigura il Piano di Azione e Coesione di cui al paragrafo II, i centri di competenza nazionale sapranno compiere un salto di qualità nell’indirizzo, nel monitoraggio e nell’affiancamento tecnico.
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