Source: https://vlexvenezuela.com/vid/ysmari-josefina-morillo-romero-593350630
Timestamp: 2020-02-17 06:38:24
Document Index: 173611619

Matched Legal Cases: ['artículo 63', 'artículo 76', 'artículo 63', 'artículo 63', 'artículo 44', 'artículo 22', 'artículo 9', 'artículo 10', 'artículo 22', 'artículo 63', 'artículo 63', 'artículo 63', 'artículo 6', 'artículo 9', 'artículo 10', 'artículo 22', 'artículo 63', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 26', 'artículo 63', 'artículo 63', 'Artículo 61', 'Artículo 62', 'Artículo 63', 'Artículo 64', 'artículo 76', 'Artículo 63', 'Artículo 64', 'Artículo 64', 'Artículo 49', 'in fine', 'artículo 70', 'artículo 118', 'artículo 308', 'artículo 2', 'artículo 76', 'artículo 63', 'artículo 63', 'artículo 49', 'artículo 64', 'artículo 64', 'artículo 64', 'artículo 19', 'artículo 2', 'artículo 49', 'artículo 336', 'artículo 63', 'artículo 49', 'in fine', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 62', 'artículo 49', 'artículo 63', 'artículo 128', 'in fine', 'artículo 49', 'artículo 25', 'artículo 35']

Sentencia nº 1633 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 20 de Noviembre de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 593350630
Número de Expediente: 14-1019
Expediente Nº 14-1019
El 09 de octubre de 2014, el abogado C.E.M.L., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 12.655, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Y.J.M.R., titular de la cédula de identidad número 5.553.030, presentó solicitud de revisión constitucional de la sentencia número 00519, dictada por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia el 08 de abril de 2014 y publicada el día 9 del mismo mes y año, en el m.d.p. contencioso administrativo de nulidad instaurado por el abogado V.A.B.C., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 10.903, quien procedió como apoderado judicial de la CAJA DE AHORRO DEL PERSONAL DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA (CAUNA) contra la Resolución número 3068, dictada el 20 de septiembre de 2011 por el MINISTRO DEL PODER POPULAR DE PLANIFICACIÓN Y FINANZAS (actualmente MINISTERIO DEL PODER POPULAR DE ECONOMÍA, FINANZAS Y BANCA PÚBLICA).
El 14 de octubre de 2014, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Revisadas las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a juzgar sobre la solicitud sometida a su conocimiento, sobre la base de las siguientes consideraciones.
El apoderado judicial de la actora, quien era miembro del C.d.A. de la Caja de Ahorro del Personal de la Universidad Nacional Abierta (CAUNA), sustentó su pretensión de revisión en los siguientes argumentos:
Expresó que el ámbito objetivo del examen judicial lo constituye la sentencia número 00519, dictada por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia el 08 de abril de 2014, “(…) la cual declaró CON LUGAR la demanda de nulidad interpuesta por el apoderado judicial de la CAJA DE AHORRO DEL PERSONAL DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA (CAUNA) registro N° 291– Sector Público, Asociación Civil de este domicilio, inscrita en la Oficina Subalterna del Segundo Circuito del Departamento Libertador del Distrito Federal, hoy Municipio Libertador del Distrito Capital, en fecha 21 de julio de 1980. Bajo el N° 37, Tomo 10, Protocolo Primero, (…) contra la Resolución N° 3068, de fecha 20 de septiembre de 2011, dictada por el MINISTRO DEL PODER POPULAR DE PLANIFICACIÓN Y FINANZAS (actual Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública), mediante la cual se declaró Sin Lugar el Recurso Jerárquico incoado por las ciudadanas M.J.F.R. y M.A.B.A., en sus condiciones de Presidenta y Tesorera (suplente) de la referida Caja de Ahorro, y confirmada la P.A. N° SCA-DLO430, de fecha 28 de febrero de 2011, dictada por la Superintendencia de Cajas de Ahorro, por la que se ordenó reincorporar a los ciudadanos Gladulfo Forsith, Y.M., F.B., N.C., A.R., J.Q., C.P. y H.B., como asociados de la Caja de Ahorro. Como consecuencia del pronunciamiento de la Sala Político-Administrativa antes indicado, quedó anulado el acto administrativo emanado de SUDECA (…)”. (Destacado del texto citado).
Con relación a los hechos, relató que “[el] día 21 de julio de 2008, los Consejo (sic) de Administración y de Vigilancia de la CAJA DE AHORRO DEL PERSONAL DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA (CAUNA), en reunión ordinaria Nro. 28 acordaron la apertura de un procedimiento disciplinario contra la asociada Y.M.R. y su suspensión temporal como asociada y como miembro del C.d.A. de CAUNA, por un lapso de ciento veinte (120) días continuos, prorrogable por una sola vez en caso de ser necesario, por treinta (30) días continuos”. (Destacado del texto citado).
Que en la misma fecha “(…) se procedió a notificar a [su] representada de la apertura (sic) de un procedimiento disciplinario en su contra, supuestamente fundamentado en el artículo 63 de la Ley de Cajas de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, del 12 de julio de 2006, que era la Ley vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos que dieron origen al caso que se examina”.
Que “(…) previamente a la fecha indicada del 21 de julio de 2008, el día 15 de los mismos (sic) mes y año, con la presencia de los ciudadanos O.C. y C.B. (…), en sus condiciones de Presidente y Secretaria del C.d.V. de CAUNA (…) fue levantada un Acta en la sede de ese organismo, que contiene la respuesta a una consulta formulada por los dos primeros en torno a la interpretación que pudiera ofrecer SUDECA sobre los artículos 63, 64 y 65 de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, en relación con el procedimiento administrativo que pudiera seguir la CAJA DE AHORRO DEL PERSONAL DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA (CAUNA) para aplicar sanciones a sus asociados, asesoría jurídica que se solicitó conforme a lo establecido en el artículo 76, numeral 8 de la citada Ley”. (Destacado del texto citado).
Refirió que en la evacuación de esa consulta “(…) SUDECA sólo brindó su asesoría en relación con el posible procedimiento administrativo disciplinario que pudiera emplearse para la aplicación de las sanciones previstas en la ley y los Estatutos contra los asociados de CAUNA, interpretación que debió ser tomada en consideración a los fines de la elaboración del Reglamento de Procedimiento Administrativo que exige la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares en su artículo 63 y que no existía para el momento de la ocurrencia de los hechos, que era el único que podría ser aplicado en el presente caso, para que fuera procedente la apertura (sic) de un procedimiento disciplinario contra [su] representada”. (Destacado del texto citado).
Que “… en esa Acta sólo se hizo referencia a la interpretación que daba SUDECA de los artículos de la Ley que rige su funcionamiento, pero en parte alguna de ese documento se indicó que ese procedimiento era el procedimiento disciplinario ordenado por el órgano de control, o que los principios allí mencionados suplían la a.d.R.d.P.A. que debía ser dictado por la Asamblea General de Asociados de CAUNA, tal como lo expresó el ciudadano MINISTRO DEL PODER POPULAR DE PLANIFICACIÓN Y FINANZAS (actualmente Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública), en el acto recurrido jerárquicamente ante su Despacho, cuya declaratoria Sin Lugar dio origen a la demanda de Nulidad interpuesta ante la Sala Político-Administrativa de este Alto Tribunal, que en la sentencia proferida dejó sin efecto aquel acto administrativo”. (Destacado del texto citado).
Insistió en que “[lo] que hizo SUDECA en el caso que nos ocupa, fue sugerir un posible procedimiento a ser tomado en cuenta para la futura elaboración del procedimiento definitivo que pudiera aplicarse por la asociación, asesoría que brindó en cumplimiento de la obligación legal de asesorar a las Cajas de Ahorro, pero que, en ningún caso, suple la obligación que compete en forma exclusiva a la Asamblea General de Delegados, de ser ella encargada de elaborar dicho procedimiento en el contexto de un Reglamento de Procedimiento Administrativo”. (Destacado del texto citado).
En su criterio, “[no] se puede aplicar una sanción, aunque esté prevista en la ley, si previamente no se aplica un procedimiento que encuadre en los postulados de esa ley y, en este caso, la Ley que rige la materia, cuando emplea en su artículo 63 la oración > está ordenando que se dicte un Reglamento que establezca el procedimiento a seguir para aplicar las sanciones que ella establece, cosa que no ocurrió, por lo que las sanciones impuestas en contra de [su] representada son NULAS desde que se dictaron”. (Destacado del texto citado).
Insistió en que “(…) es facultad exclusiva de la Asamblea de Delegados la aprobación de los Reglamentos Internos, a tenor de lo establecido en el artículo 44, literal n de los Estatutos de CAUNA, en conformidad con lo previsto en el artículo 22, ordinal 18 de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares”. (Destacado del texto citado).
Luego de explicar detalladamente cómo se dio inicio al procedimiento sancionatorio, acotó que “[en] la denuncia que formulamos ante la Superintendencia de Cajas de Ahorro, [insistieron] en las circunstancias que evidencian la forma errada en que fue celebrada la reunión conjunta de los Consejos de Administración y Vigilancia el 21 de julio de 2008, en la que se acordó aperturar (sic) un procedimiento disciplinario contra [su] representada Y.M.R. y suspenderla de sus actividades por 120 días continuos. Estas irregularidades ponen de manifiesto las violaciones constitucionales (artículos 26, 49 y 131 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que consagran el derecho a la defensa, al debido proceso y el deber de toda persona [natural o jurídica] de cumplir y acatar la Constitución, las leyes y demás actos que en ejercicio de sus funciones dicten los órganos del Poder Público) y legales (artículos 6°, numeral 7, referido al procedimiento de suspensión o exclusión de los asociados en el que se deben respetar los derechos a la defensa y al debido proceso; el artículo 9° que consagra los puntos que debe contener la convocatoria a la Asamblea de asociados y en este caso no se cumplió con tal requerimiento; el artículo 10, porque no se fijó el orden del día, como era el punto referido a la suspensión de la Tesorera Y.M.R.; el artículo 22, numeral 17 referido a la necesidad de que fuese la Asamblea la encargada de conocer y decidir sobre la suspensión y exclusión de asociados de la Caja de Ahorro, impuestas por el C.d.A. y el de Vigilancia; el artículo 63 que consagra el inicio del procedimiento disciplinario según esté establecido en los Estatutos de la Asociación y, en este caso, no existe Reglamento alguno en los Estatutos de CAUNA que fije el procedimiento administrativo a seguir para la imposición de las sanciones a los asociados. Todas las disposiciones mencionadas están referidas a la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares de 12 de junio de 2006)”. (Destacado del texto citado).
Agregó que “(…) también [señalaron] a la Superintendencia de Cajas de Ahorro, que la notificación que se le hizo a [su] representada, en la que se le participó que había quedado suspendida en sus funciones por inicio de un procedimiento disciplinario en su contra, adolecía de los requisitos exigidos por los artículos 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (Ley marco en la materia), para que tuviera validez”.
Con relación a los fundamentos de derecho de la pretensión, luego de hacer referencia al Acta del 15 de julio de 2008, contentiva de la opinión de la mencionada Superintendencia, expresó que “[la] locución puede, empleada por la Superintendencia en el Acta que analizamos, debe ser entendida en los mismos términos, esto es, como una facultad de la Asociación de acoger o no la interpretación que hiciera SUDECA de los artículos 63, 64 y 65 de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, a los fines de la elaboración del procedimiento administrativo disciplinario contenido en un Reglamento que fuese dictado en acatamiento pleno a las previsiones legales, porque siempre tendría que ser posteriormente sometido a la probación de SUDECA, para poder ser aplicado por la Asociación”. (Destacado del texto citado).
En su opinión, “… la anterior situación debió ser advertida por la Sala Político- Administrativa de esta (sic) alto Tribunal y, en consecuencia, proceder a ratificar el pronunciamiento emitido por el ciudadano Ministro del Poder Popular de Planificación y Finanzas (actual Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública) en el Recurso Jerárquico contenido en la Resolución N° 3068 de fecha 20 de septiembre de 2011, cuya nulidad se solicitó ante esa superioridad”. (Destacado del texto citado).
Que “[la] afirmación que formuló el demandante en nulidad, de que el Reglamento Disciplinario que pudiera dictarse no podría indicar las sanciones aplicables a los asociados, por cuanto éstas se encuentran previamente señaladas en la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares y, en consecuencia, es de carácter restrictivo, puede ser desvirtuada aseverando que no se puede aplicar una sanción, aunque esté prevista en la ley, si previamente no se aplica un procedimiento que encuadre en los postulados de la ley y, en este caso, la Ley respectiva ORDENA que se dicte un Reglamento que establezca el procedimiento a seguir para aplicar las sanciones que ella establece, cosa que no ocurrió, por lo que las sanciones impuestas son NULAS desde el momento en que se dictaron”. (Destacado del texto citado).
Luego de hacer algunas consideraciones sobre el principio de legalidad en el marco del ejercicio de la potestad administrativa sancionatoria, sostuvo que “(…) si se analiza con detenimiento el Acta del 15 de julio de 2008, (…) en parte alguna de su contenido aparece que la Superintendencia de Cajas de Ahorro FIJÓ un procedimiento administrativo disciplinario, para que los asociados de CAUNA lo utilizaran en la aplicación de las sanciones previstas en la Ley y los Estatutos de la asociación. Nada más lejos de la realidad, por cuanto SUDECA sólo sugirió que el procedimiento en contra de un asociado podría realizarse de tal manera, pero en modo alguno tales expresiones llevan aparejada una obligación a cargo de la asociación, por cuanto, tal y como ha sido suficientemente aclarado en los recursos administrativos ejercidos (reconsideración y jerárquico) por los representantes de la Caja de Ahorro del Personal de la Universidad Nacional Abierta (CAUNA), lo que hizo SUDECA fue prestar una asesoría general, pero, en modo alguno, del contenido de dicha Acta se desprende que esa apreciación o interpretación que la Superintendencia hizo de los artículos de la Ley de Cajas de Ahorro pueda suplir la ausencia de un Reglamento dictado por la Asamblea General de Delegados de CAUNA. La asesoría que brinda la Superintendencia de Cajas de Ahorro a los representantes y asociados de las Cajas de Ahorros cuando le sea solicitada, en modo alguno puede suplir los efectos de los actos administrativos dictados por el Superintendente”. (Destacado del texto citado).
Señaló que “[el] artículo 63 de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, establece que una vez recibida la denuncia, el C.d.A. deberá reunirse para acordar el inicio del procedimiento según esté establecido en los Estatutos de la asociación”.
Alegó que en el presente caso “(…) los Estatutos de CAUNA nada refieren sobre el procedimiento administrativo disciplinario a seguir para la imposición de las sanciones establecidas en la Ley que rige la materia, por no haber sido dictado el Reglamento de Procedimiento Administrativo que ella exige, inobservancia en las exigencias de la Ley que no puede ser subsanada con una > solicitada a SUDECA, a través de una consulta sobre la interpretación que ella pudiera hacer de los artículos 63, 64 y 65 de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, razón por la que se violaron los derechos a la defensa y al debido proceso de [su] representada, cuando fue sancionada con la suspensión y la EXCLUSIÓN como asociada de CAUNA, como así refiere la disposición contenida en el artículo 63 de la Ley respectiva (…)”. (Destacado del texto citado).
Denunció también que “(…) las consideraciones que [explanaron] en el escrito de fecha 20 de marzo de 2013, que [identificaron] como ‘Complemento’ de los Informes que [habían] consignado en los autos con anterioridad, no fueron tomados en consideración y, por ende, tal pronunciamiento no guardó el debido equilibrio procesal, quebrantándose con ello el derecho a la defensa de [su] representada y, consecuentemente, el derecho al debido proceso y a la tutela judicial efectiva”. (Destacado del texto citado).
La lesión de los derechos a la defensa y al debido proceso, a su juicio se concretaron en que en su escrito de informes “(…) y ‘Complemento’ de los Informes, que [consignaron] ante la Sala Político-Administrativa los días 03 y 20 de marzo de 2013, respectivamente, [señalaron] que, en el Expediente Administrativo remitido a esa Sala, constaba escrito que [interpusieron] ante la Superintendencia de Cajas de Ahorro, contentivo de denuncia formulada por las violaciones reiteradas de los derechos constitucionales y legales de [su] representada Y.J.M.R., violaciones que se han venido cometiendo y se continúan realizando en su contra, por los representantes o miembros de los Consejos de Administración y de Vigilancia de CAUNA, que le han ocasionado graves perjuicios morales y económicos al privarla de su medio de sustento y ejecutarse la hipoteca que había constituido sobre su inmueble, mediante el préstamo solicitado a la Caja de Ahorro en la que era asociada y de la cual había quedado EXCLUIDA por un procedimiento totalmente írrito y sin soporte legal alguno”. (Destacado del texto citado).
Expresó que en escrito de informes “(…) [alegaron] que las razones contenidas en el Acta de Exclusión de los asociados eran ilegales, inconstitucionales, violatorias del debido proceso y del derecho a la defensa de [su] representada. Con tal proceder, se violaron normas de orden público las cuales no pueden ser consentidas ni aun con el consentimiento expreso de los particulares, mucho menos ser avaladas por los funcionarios públicos”.
Que “[en] el escrito ‘complementario’ de los Informes consignado ante la Sala Político Administrativa, se insistió en ratificar los pormenores de hecho y de derecho que sustentaron la denuncia consignada ante la Superintendencia de Cajas de Ahorro, en la que se hizo del conocimiento de este organismo los ataques permanentes, arbitrarios, abusivos y sin razón que había sufrido [su] representada por parte de los demás directivos de CAUNA, al extremo que le abrieron un procedimiento administrativo disciplinario, por demás extemporáneo, inconstitucional, ilegal y violatorio de los derechos a la defensa, al debido proceso y el deber de toda persona de cumplir y acatar la Constitución, las leyes y demás actos que, en ejercicio de sus funciones, dicten los órganos del Poder Público, por lo que, con tal proceder, fueron violados los artículos 26, 49 y 131 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”. (Destacado del texto citado).
Adujo que “[informó] a la Sala Político-Administrativa, que en el referido escrito que contiene la denuncia que [formularon] conjuntamente con el Dr. W.G., ante la Superintendencia de Cajas de Ahorro en representación de la ciudadana Y.M., [señalaron] que a [su] representada se le habían violado, además de los derechos constitucionales mencionados con anterioridad, derechos consagrados en la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares del 12 de julio de 2006 (que es la aplicable al presente caso), tales como el artículo 6°, numeral 7 referido al procedimiento para la suspensión o exclusión de asociados estableciendo el derecho a la defensa y derecho al debido proceso, que deberá estar contenido en los Estatutos de la Asociación; el artículo 9° que consagra los puntos que deberá llenar la convocatoria (no se cumplió con tal requisito); el artículo 10, ya que no se fijó el orden del día (como era la consideración de la suspensión de la Tesorera Y.J.M.R.); el artículo 22, numeral 17, el de conocer la Asamblea y decidir sobre las sanciones de suspensión y de exclusión de asociados, impuestas por los Consejos de Administración y Vigilancia; el artículo 63 que consagra el inicio del procedimiento según esté establecido en los Estatutos de la Asociación (en este caso no existe Reglamento Administrativo Disciplinario en los Estatutos de CAUNA que establezca el procedimiento administrativo disciplinario que pudiera ser aplicado a los asociados). Por tales razones, cualquier notificación, por parte de CAUNA a [su] representada, conllevaba el cumplimiento de los artículos 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (que es la ley marco en la materia) para que tuviera validez y surtiera sus efectos, así que, tanto el procedimiento administrativo aplicado como la notificación defectuosa están afectados de NULIDAD ABSOLUTA”. (Destacado del texto citado).
Afirmó que los anteriores argumentos “(…) no fueron objeto de pronunciamiento alguno en la decisión de la Sala Político Administrativa, siendo que los mismos constituyen el soporte que demuestran las violaciones constitucionales y legales perpetradas contra [su] representada, aunado a la circunstancia de haber quedado demostrado que contra ella fueron ejercidos dos írritos procedimientos administrativos disciplinarios por las mismas causales, por lo que también le fue violado el derecho constitucional consagrado en el ordinal 7° del artículo 49 Constitucional: Non bis in ídem (…)”.
También alegó que “(…) a [su] defendida se le han abierto dos (2) ilegales procedimientos administrativos disciplinarios, por las mismas causas, el primero de los cuales fue rechazado por la propia Superintendencia de Cajas de Ahorro, cuando desestimó, por IMPROCEDENTE, la protocolización del Acta del 21 de julio de 2008, en la que los Consejos de Administración y de Vigilancia de CAUNA habían acordado suspender de su cargo a [su] representada; en esa ocasión, consideró SUDECA que dicha Acta no se ajustaba a las previsiones de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, por lo que la asociada Y.M., continuaba en su cargo dentro del C.d.A. de CAUNA, con el goce de todos sus derechos y deberes”. (Destacado del texto citado).
Sostuvo que las circunstancias antes relatadas también fueron planteadas en los escritos de informes y el complemento de informes consignado ante la Sala Político Administrativa, que fueron obviados en el razonamiento judicial. De allí que, acusa que la preindicada Sala incurrió en incongruencia omisiva “(…) en la construcción de su fallo y, por ende, en la violación del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 26 CRBV) y a la propia doctrina de la Sala Constitucional (…)”. (Destacado del texto citado).
Rebatió la existencia del vicio de falso supuesto de hecho analizado por la Sala Político Administrativa, pues “[ni] la Administración dictó un acto fundamentado en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con los asuntos objeto de decisión, ni subsumió su decisión en una norma inexistente o errónea”.
En apoyo a la legalidad de la actuación administrativa, aseveró que “(…) la decisión que sustenta el acto administrativo recurrido en nulidad, se basó en hechos existentes, reales y relacionados con los asuntos objeto de decisión, y se apoyó en las previsiones legales que exigen la existencia de un Reglamento Administrativo Disciplinario para poder imponer sanciones a los asociados de la CAJA DE AHORRO DEL PERSONAL DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA (CAUNA), por lo que, en modo alguno; tal pronunciamiento puede estar inmerso en el vicio de falso supuesto, como lo ha señalado la Sala Político Administrativa en su fallo”. (Destacado del texto citado).
Sobre la base de todo lo expuesto, manifestó en su petitorio que “(…) queda evidenciado que, con el fallo pronunciado por la Sala Político Administrativa, a [su] representada le han sido conculcados sus derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, a la presunción de inocencia, así como ha quedado violado el principio constitucional Non bis in idem, los cuales se encuentran consagrados en los ordinales 1, 2 y 7 (sic) del artículo 49 así como el artículo 26, todos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Asimismo, el pronunciamiento de la Sala Político-Administrativa ha desconocido el precedente impuesto por la doctrina de esta Sala Constitucional, al incurrir en el vicio de incongruencia omisiva”. (Destacado del texto citado).
Por lo tanto, solicitó que se declarara ha lugar la solicitud de revisión planteada en los términos antes expuestos.
El pronunciamiento jurisdiccional firme que se somete a la potestad extraordinaria de revisión de esta Sala Constitucional es la sentencia número 00519 dictada por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia el 8 de abril de 2014 y publicada el día el 9 del mismo mes y año, que declaró con lugar la demanda de nulidad interpuesta por el apoderado judicial de la asociación civil Caja de Ahorro del Personal de la Universidad Nacional Abierta (CAUNA) contra la Resolución N° 3068 de fecha 20 de septiembre de 2011, dictada por el Ministro del Poder Popular de Planificación y Finanzas, (actualmente Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública), que declaró sin lugar el recurso jerárquico incoado por las abogadas M.J.F.R. y M.A.B.A., actuando en su condición de Presidenta y Tesorera (Suplente) de la referida Caja de Ahorro, confirmándose la Providencia N° SCA-DL0430 de fecha 28 de febrero de 2011, dictada por la Superintendencia de Cajas de Ahorro, por la que se ordenó reincorporar a los ciudadanos Gladulfo Forsith, Ysmary Morillo, F.B., N.C., A.R., J.Q., C.P. y H.B. como asociados de la citada Caja de Ahorro. En consecuencia, anuló el referido acto administrativo. El razonamiento judicial acogió las premisas que se transcriben a continuación.
Delimitada la litis en los términos que anteceden, corresponde a esta Sala Político-Administrativa pronunciarse acerca del recurso de nulidad incoado, en virtud de ello, previo examen de los alegatos y pruebas, se observa:
La representación judicial de la asociación civil Caja de Ahorro del Personal de la Universidad Nacional Abierta (CAUNA) impugnó la Resolución N° 3068 de fecha 20 de septiembre de 2011 mediante la cual el Ministro del Poder Popular de Planificación y Finanzas (actualmente Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública) declaró sin lugar el recurso jerárquico incoado por la Presidenta y la Tesorera (Suplente) de la referida asociación, confirmando la Providencia N° SCA-DL0430 de fecha 28 de febrero de 2011, dictada por la Superintendencia de Cajas de Ahorro.
Denunció el apoderado judicial de la parte accionante que el aludido Ministro incurrió en el vicio de falso supuesto al establecer erradamente que su representada no podía abrir un procedimiento disciplinario en contra de alguno de los asociados, pues para ello conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro debía dictarse un Reglamento de Procedimiento Administrativo.
En ese sentido destaca la representación judicial de la parte accionante, que ante las irregularidades cometidas por los asociados excluidos su representada actuando en defensa de los intereses de los demás asociados consultó a la Superintendencia de Cajas de Ahorro, a los fines de que interpretase el contenido del aludido artículo 63, por cuanto para ese momento aún no había sido dictado el Reglamento en cuestión.
Aseguró la parte actora, que producto de dicha consulta el representante de la Superintendencia de Cajas de Ahorro marcó las pautas procedimentales a seguir en a.d.R..
Establecido lo anterior, y a los fines de determinar si en efecto la Administración erró en sus planteamientos, esta Sala Político-Administrativa debe atender al contenido de la ley que rige la materia, esto es, la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares de 2006, la cual era la ley vigente para el momento de la exclusión de los asociados, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.477 del 12 de julio de 2006, específicamente al Título IV, Capítulo I referido a los deberes y derechos de los Asociados, artículos 61, 62, 63, 64, reproducidos en términos idénticos en la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares de 2010, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.553 del 16 de noviembre de 2010, los cuales son del tenor siguiente:
‘Artículo 61. La condición de asociado se pierde:
4. Por haber sido excluido de la asociación.’
‘Artículo 62. Son causales de exclusión:
2. Incurrir en hechos, actos u omisiones, que se traduzcan en grave perjuicio a la caja de ahorro, fondo de ahorro o asociación de ahorro similar’.
‘Artículo 63. El C.d.A. y el C.d.V. podrán acordar la apertura de un proceso disciplinario contra un asociado, cuando recibieren una acusación, denuncia o aún de oficio, en la que se señale la violación de los derechos de uno o varios asociados o cuando aparecieren incursos en cualquiera de las causas de suspensión o de exclusión de la asociación, previstas en la presente Ley y en los estatutos de la asociación.
Recibida la denuncia, el c.d.a. deberá reunirse para acordar el inicio del procedimiento según esté establecido en los estatutos de la asociación; la decisión de inicio del procedimiento deberá ser acordada por lo menos, por las (2/3) de los miembros del c.d.a. y del c.d.v., el miembro que no esté de acuerdo deberá dejar constancia en acta.
Las asociaciones deberán dictar un Reglamento de procedimiento administrativo, en el que se señale y se garantice el derecho al debido proceso y el derecho a la defensa del asociado. El inicio de un procedimiento administrativo deberá ser notificado debida y oportunamente al asociado e implicará la suspensión temporal del asociado por un lapso no superior a ciento veinte días continuos, prorrogable por una sola vez, en caso de ser necesario por treinta días continuos máximo’.
‘Artículo 64. El c.d.a., dentro de los siete días continuos siguientes a la toma de la decisión motivada, por las dos terceras partes (2/3) de los miembros del c.d.a. y del c.d.v., deberá notificar al asociado la medida que podrá ser la declaración del sobreseimiento de la causa o adoptando la sanción que estime conveniente de acuerdo con la gravedad de los hechos: amonestación verbal, amonestación escrita, amonestación pública, suspensión temporal o exclusión del asociado.
A los asociados sancionados con la exclusión de la asociación, sus obligaciones pendientes por préstamos podrán ser consideradas como de plazo vencido, y el C.d.A. en la notificación de la decisión deberá indicarle el plazo para hacerlas efectivas, vencido el cual podrá proceder a su ejecución en caso de incumplimiento’.
De las disposiciones transcritas se desprende la facultad del C.d.A. y del C.d.V., para acordar el inicio de un procedimiento disciplinario contra los asociados que incurran en irregularidades que se traduzcan en perjuicios graves para la Caja de Ahorro, pudiendo concluir con la exclusión de un asociado.
Observa esta Sala que según refiere el Ministro del Poder Popular de Planificación y Finanzas (actualmente Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública) en el acto impugnado, de acuerdo a informe identificado con el alfanumérico (DCF) 00-1-0412 de fecha 7 de octubre de 2008, elaborado por la Comisión de Vigilancia de Administración Controlada y suscrito por el ciudadano Y.R.D.A., abogado adscrito a la Oficina de Asesoría Legal de la Superintendencia de Cajas de Ahorro, para la fecha, el cual fue resultado de ‘una auditoría desde la fecha de inicio del período de vigencia de los actuales C.d.A. y de Vigilancia, con el fin de determinar si hubo o no, actos administrativos realizados por éstos, que pudieran ir en detrimento del patrimonio de la Asociación’, se evidencia que algunos asociados habían cometido irregularidades, en virtud de lo cual, se abrió un procedimiento administrativo a los ciudadanos Gladulfo Forsith, I.M., F.B., N.C., A.R., J.Q., C.P. y H.B., antes identificados; y como refiere el apoderado judicial de la parte accionante al momento de su apertura su representada no había dictado el Reglamento cuya creación está prevista en la normativa antes citada.
Importa destacar, que consta del folio 99 al folio 100 del expediente copia simple del Acta de fecha 15 de julio de 2008 suscrita por el Presidente y Secretaria del C.d.V. de la Caja de Ahorro del Personal de la Universidad Nacional Abierta (CAUNA) y el ciudadano I.Y.D.A., antes nombrado, en representación de la Superintendencia de Cajas de Ahorro, quien actuaba conforme a lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 76 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, dicha Acta fue elaborada en virtud de la consulta presentada por la accionante respecto al procedimiento administrativo que debían seguir, interpretándose así el contenido de los artículos 63, 64 y 65 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares.
Debe precisarse que la Superintendencia de Cajas de Ahorro es el órgano del Estado encargado de fomentar y proteger el ahorro de los trabajadores, controlando y supervisando la administración de las cajas de ahorro.
Se advierte que como resultado de dicha interpretación el representante de la Superintendencia de la Caja de Ahorro señaló:
‘(…) Ahora bien; de una interpretación armónica de dichos artículos este Despacho sugiere que el procedimiento disciplinario en contra de un asociado puede realizarse de la siguiente manera:
1. Cualesquiera de los dos Consejos podrán recibir de los asociados, o efectuar una denuncia en contra de un asociado, o varios asociados, de una o varias conductas que perjudiquen a la Caja de Ahorro.
2. Si la denuncia es recibida por el C.d.V., este debe notificar al C.d.A. de inmediato, remitiéndole la denuncia formulada.
3. Una vez recibida la denuncia; debe el C.d.A. convocar a una reunión conjunta de ambos Consejos a los fines de determinar si existen fundados indicios de que la actuación o actuaciones del asociado, o los asociados perjudican a la Caja de Ahorro.
4. Se debe informar de dicha convocatoria a el, o los asociados denunciados a los fines de que se haga o hagan presentes o envié un defensor a la reunión conjunta convocada con el fin de que efectué su defensa en dicha reunión en viva vos o mediante un escrito. En caso de inasistencia la misma se tomara como negativa de los cargos efectuados.
5. En sesión de la reunión conjunta de ambos Consejos; una vez escuchada la defensa del o los asociados imputados procederán ambos Consejos a decidir del inicio del procedimiento, el cual se tomara con el voto de 4 de los 6 votos presentes.
6. Acordado el procedimiento sancionatorio, se deberá informar a él o los asociados imputados de dicho acuerdo; la cual incluirá su suspensión temporal por un lapso de 120 días continuos prorrogables solo por 30 días más de acuerdo al Artículo 63 de la Ley nombrada.
7. Como consecuencia; el C.d.V. abrirá un expediente que contendrá todas las actuaciones que se realicen en dicho procedimiento hasta su terminación.
8. Dicho acuerdo del inicio del proceso sancionatorio también deberá incluir la convocatoria a una nueva reunión conjunta de ambos Consejos dentro del lapso de 7 días continuos siguientes; en la que se determinara la sanción que se estime conveniente de acuerdo a lo pautado en el Artículo 64 de la Ley mencionada.
9. Puede el o los sancionados, presentarse o hacerse representar por otro asociado en dicha reunión a los fines de ejercer nuevamente las defensas que considere convenientes antes que ambos Consejos tomen una decisión definitiva de acuerdo a las sanciones establecidas en el Artículo 64 de la Ley.
10. En caso de no estar presentes los imputados en la reunión conjunta, la decisión definitiva debe informarse a los mismos dentro de los 5 días continuos siguientes.
11. Una vez informada la sanción impuesta; se deberá establecer a continuación un lapso no superior a 15 días continuos a los fines de que el o los asociados imputados efectúen ante el C.d.A. la apelación correspondiente.
12. De no efectuarse la apelación; en los casos de haberse acordado la amonestación verbal; escrita o pública sin que se haya hecho la apelación, le corresponde al C.d.A. su aplicación.
13. Efectuada la apelación a la sanción acordada, se abrirá un procedimiento que no debe exceder de 15 días continuos, en la cual el o los asociados imputados consignaran ante el C.d.A. los escritos con las pruebas a que haya lugar para proceder a su defensa.
14. Vencido el lapso anterior, el C.d.A. convocará nuevamente a una reunión Conjunta de ambos Consejos a los fines de escuchar la apelación efectuada, en la cual se deberá ratificar la sanción definitiva y la forma de su cumplimiento.
15. Ratificada la sanción de suspensión temporal o exclusión de la asociación, debe el C.d.A. convocar dentro de los siguientes 15 días continuos siguientes a una Asamblea Extraordinaria para que los asociados conozcan las actuaciones realizadas; se escuche la defensa de el o los asociados imputados mediante los escritos y pruebas presentadas, así como su derecho de palabra ante los asociados a los fines que los mismos ratifiquen o no la sanción impuesta.
TERCERO: Este Organismo le recuerda a los Consejos de Administración y de Vigilancia el respeto al Artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en relación al debido proceso, procurando el respeto a la defensa en cualquier grado y estado del proceso, así como toda persona se considera inocente hasta que se demuestre lo contrario (…).’ (Sic).
En cuanto al contenido de dicha Acta el Ministro en el acto recurrido consideró, que en la misma se hizo referencia a la posible aplicación de un procedimiento administrativo contra los asociados, pero que en ninguna parte de dicho documento se indicó que ese era el procedimiento disciplinario ordenado por el órgano de control, o que los principios allí mencionados suplían la a.d.r. de procedimientos administrativo dictado por la Asamblea General de los miembros de dicha Caja de Ahorro.
Se advierte, que si bien en la referida Acta de fecha 15 de julio de 2008 no se estableció expresamente que las pautas sugeridas por el representante de la Superintendencia de Cajas de Ahorro suplían la no existencia del Reglamento, considera esta Sala que visto que para el momento en que fueron detectadas las irregularidades presuntamente cometidas por algunos de sus asociados, ciertamente no había sido dictado dicho instrumento, los directivos de la Caja de Ahorro debían aplicar los correctivos pertinentes de la manera más expedita en resguardo de los intereses económicos de los demás asociados.
Resulta pertinente resaltar que las cajas de ahorro son asociaciones civiles sin fines de lucro, creadas, promovidas y dirigidas por sus asociados, destinadas a fomentar el ahorro, siendo los mismos asociados quienes reciben, administran e invierten los aportes acordados; están regidas por principios y normas de Derecho Cooperativo, cuya finalidad es fomentar el ahorro, otorgar préstamos a sus asociados y proporcionar una mayor capacidad económica y social. (Ver sentencia de esta Sala N° 379 de fecha 27 de marzo de 2008, Caso: Caja de Ahorro y Previsión Social de los Trabajadores de la Universidad de Oriente [CAUDO] Vs. Universidad de Oriente [UDO]).
Debido a la necesidad de resguardar y promover la función de las cajas de ahorro fue promulgado en el año 2001 el Decreto con Fuerza de Ley de Cajas de Ahorro y Fondos de Ahorro en cuya exposición de motivos se indica que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra en su artículo 70, a dichas asociaciones como medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en el ámbito social y económico, incluyendo además a otras formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad. Del mismo modo, el artículo 118 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece el derecho de los trabajadores, así como de la comunidad, para desarrollar asociaciones civiles de carácter social y participativo, como las cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas.
Igualmente, en la mencionada exposición de motivos se resalta el contenido del artículo 308 del Texto Constitucional, el cual prevé el deber que tiene el Estado por órgano de la Superintendencia de Cajas de Ahorro de proteger y promover las cajas de ahorro y cualesquiera otras formas de participación comunitaria para el ahorro, bajo el régimen de propiedad colectiva, con el fin de fortalecer el desarrollo económico del país, sustentándolo en la iniciativa popular, y se determina que la estructura social, jurídica y financiera de la República Bolivariana de Venezuela está encausada a solucionar los problemas sociales de sus ciudadanos dentro de los lineamientos económicos modernos y funcionales de la nueva República.
En procura y desarrollo de los postulados constitucionales antes indicados, en el artículo 2 de los Estatutos de la asociación civil recurrente (folios 53 al 86 del expediente), se prevé que la misma tiene por objeto: a) establecer y fomentar el ahorro sistemático y estimular la formación de hábitos de economía y previsión social entre sus afiliados; b) promover y desarrollar programas que faciliten a sus miembros la adquisición, mejoramiento o liberación hipotecaria de su vivienda; c) conceder préstamos a bajo interés, en beneficio exclusivo de sus afiliados; d) procurar para sus afiliados todos aquellos beneficios socioeconómicos, culturales y de recreación que contribuyan a mejorar su calidad de vida y e) en general, velar por los intereses de sus afiliados por todos los medios legales aplicables.
A su vez se observa que según se desprende de los Estatutos de la asociación civil recurrente los asociados de la Caja efectúan sus depósitos mensualmente mediante deducciones hechas de sus respectivos sueldos; del mismo modo los aportes de la Universidad son depositados en la Caja mensualmente.
De lo expuesto, se puede concluir que las cajas de ahorro se conceptualizan como medios de expresión de la soberanía popular en el aspecto socioeconómico, otorgándole a la materia económica un alto contenido social y de participación popular, cuyos fines trascienden el interés individual de cada uno de sus miembros.
En ese sentido, visto el informe del 7 de octubre de 2008, antes mencionado, y la advertencia acerca de las irregularidades presuntamente cometidas, considera esta Sala que la parte accionante en resguardo de los derechos e intereses de los demás asociados, a pesar de no contar con un Reglamento de Procedimiento Administrativo, correctamente inició un procedimiento en contra de los asociados que realizaron irregularidades; pues en aras de resguardar el interés general de los demás asociados de la caja de ahorro en el manejo adecuado y transparente de sus fondos (ahorros) solicitaron la opinión de un funcionario adscrito a la Oficina de Asesoría Legal de la Superintendencia de Cajas de Ahorro, quien actuó conforme a lo previsto en el numeral 8 del artículo 76 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, el cual prevé como competencia de la Superintendencia de Cajas de Ahorro ‘prestar asesoría técnica, administrativa, financiera y jurídica a las cajas de ahorro, fondos de ahorro, asociaciones de ahorro similares, asociaciones de carácter comunitario y cajas rurales, y a sus asociados, cuando le sea solicitada’. (Destacado de la Sala).
En ese sentido, se observa que según dispone el artículo 63 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, supra transcrito, la elaboración del Reglamento de Procedimientos Administrativos se realiza con el fin de salvaguardar o garantizar los derechos al debido derecho y a la defensa de los asociados, por lo que resulta fundamental que esta Sala examine si esos derechos en el caso concreto fueron respetados por el procedimiento instaurado con base a la consulta realizada a la Superintendencia de Cajas de Ahorro y en tal sentido se advierte preliminarmente que la propia Administración en el acto recurrido advirtió que se procedió a abrir un procedimiento a los asociados en el que se observaron ciertas formalidades, cuestionando únicamente que el referido procedimiento no se efectuó en base al dictamen de un Reglamento previamente dictado.
Por tanto, considera esta Sala que lo fundamental en el presente caso tal como opinó la Fiscal del Ministerio Público es revisar las formalidades seguidas en el procedimiento en cuestión a los fines de determinar si se cumplió el fin establecido en el artículo 63, antes comentado, esto es, determinar si en efecto, se garantizaron los derechos a la defensa y al debido proceso de los asociados excluidos y para ello debemos atender al contenido del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual dispone:
En cuanto a los derechos a los derechos a la defensa y al debido proceso, esta Sala ha venido manteniendo en criterio pacífico que los mismos implican el derecho a ser oído, puesto que no podría hablarse de defensa alguna, si el administrado no cuenta con esta posibilidad; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa a los efectos de que le sea posible al particular, presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento, más aún si se trata de un procedimiento que ha sido iniciado de oficio; el derecho a tener acceso al expediente, con el propósito de examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen; el derecho que tiene el administrado a presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos ofrecidos en su contra por la Administración; el derecho que tiene toda persona a ser informado de los recursos y medios de defensa, y finalmente el derecho a recibir oportuna respuesta a sus solicitudes.
En el presente caso, aparte de la afirmación de la Administración, en la que reconoce la existencia de ciertas formalidades en el procedimiento administrativo, se puede constatar de los folios 138 al 157 del expediente judicial y en la Pieza N° 3 del expediente administrativo, que a los ciudadanos Gladulfo Forsith, I.M., F.B., N.C., A.R., J.Q., C.P. y H.B., antes identificados, se les notificó de la apertura de un procedimiento en su contra, indicándoseles los hechos por los que serían investigados. En efecto, los hechos cuestionados consistían en lo siguiente:
a) Solicitud de Medida de Vigilancia de Administración Controlada por parte de la Superintendencia de Cajas de Ahorro (SUDECA).
b) Contratación indebida de la póliza de seguros funerarios con la compañía PESA para el último trimestre de 2007, por un monto de DOSCIENTOS DOS MILLONES DE BOLÍVARES (Bs. 202.000.000,00), equivalente hoy a DOSCIENTOS DOS MIL BOLÍVARES (Bs. 202.000,00), cantidad a ser pagada por la Asociación y no por cada uno de los socios como venían haciendo desde el año 2001.
c) Contratación indebida de la póliza de seguros funerarios con la empresa VENFUNERARIA para el año 2008 a un costo de OCHOCIENTOS CINCUENTA MIL BOLÍVARES (Bs. 850.000,00).
d) Implementación de medidas de reestructuración del personal sin la debida consulta a los asociados y el estudio de expertos en organización y sistemas que ofrecieran opciones viables que no lesionaran el patrimonio de la Caja de Ahorro.
e) Implementación de reestructuración mediante el despido injustificado de personal de la Caja de Ahorro, lo cual trajo como consecuencia un daño patrimonial por la cantidad de CINCUENTA Y NUEVE MIL SETECIENTOS SETENTA Y CUATRO BOLÍVARES CON CINCUENTA Y NUEVE CÉNTIMOS (Bs. 59.774,59).
f) Adquisición de tres (3) vehículos por un monto total de CIENTO CUARENTA Y OCHO MILLONES DE BOLÍVARES (Bs. 148.000.000,00), equivalente hoy a CIENTO CUARENTA Y OCHO MIL BOLÍVARES (Bs. 148.000,00), sin autorización de la Asamblea, con el objeto de ofrecerlos mediante un sorteo a los asociados a un costo de DOSCIENTOS CINCUENTA BOLÍVARES (Bs. 250,00); acotándose que se pagó por estacionamiento para uno de los vehículos, el cual se mantuvo sin vender, un monto de ONCE MIL TRESCIENTOS SIETE BOLÍVARES CON NOVENTA Y DOS CÉNTIMOS (Bs. 11.307,92), cantidad que se canceló sin la presentación de factura.
g) Interposición de demanda a título personal contra un grupo de asociados de la Caja de Ahorro por presunta difamación, lo que ocasionó un gasto por la cantidad de QUINCE MIL BOLÍVARES (Bs. 15.000,00) por concepto de honorarios profesionales, los cuales fueron cancelados con recursos de la Caja de Ahorro.
h) Adquisición de dos mil quinientos (2.500) almanaques modelo mini por un costo de CUARENTA Y OCHO MILLONES SETECIENTOS VEINTITRES MIL BOLÍVARES (Bs. 48.723.000,00), equivalente hoy a CUARENTA Y OCHO MIL SETECIENTOS VEINTITRÉS BOLÍVARES, sin la realización del trámite respectivo, esto es, la consignación de varios presupuestos comparativos y aunado a eso, dicha adquisición se planteó como un donativo, habiéndolo adquirido con dinero de la Caja de Ahorro.
i) Otorgamiento indebido de préstamo hipotecario a un asociado.
j) Manejo inadecuado de las transferencias de efectivo entre las cuentas de los diferentes bancos, sin el respaldo de los justificativos correspondientes.
k) Adquisición de Mutuo en la Casa de Bolsa del Banco Occidental de Descuento por ‘TRES MILLONES DOSCIENTOS DIECIOCHO MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y SEIS BOLÍVARES CON CERO CÉNTIMOS (Bs. 3.218.436,00)’, a una tasa de 17% y un plazo de cuarenta y cinco (45) días, sin notificar a la Comisión de Vigilancia de Administración Controlada.
l) Presentación en fecha 31 de mayo de 2008 y 28 de julio de 2009 de memoria y Cuenta correspondiente a los años fiscales 2007 y 2008, respectivamente, la cual no fue aprobada, lo que originó la postergación del pago de dividendos legítimamente obtenidos para esos ejercicios.
m) Reestructuración de la página web para publicar listado de empresas en el show room, sin presentar cotizaciones de varias compañías, lo que representó un gasto de CATORCE MIL BOLÍVARES (BS. 14.000,00).
n) Aumento de los gastos administrativos del personal directivo, lo que significó un incremento de SEIS MIL BOLÍVARES (Bs. 6.000,00) a SESENTA Y OCHO MIL BOLÍVARES (Bs. 68.000,00). Así como, el incremento de los materiales de imprenta y reproducción de DOS MIL BOLÍVARES (Bs. 2.000,00) a DIECISEIS MIL BOLÍVARES (Bs. 16.000,00), sin un justificativo.
o) Contratación de los servicios de la empresa Sistemas Integrados SIMPADSA para la implementación de los Códigos Contables, que si bien estaban aprobados, todavía no se había autorizado su uso.
p) Contratación de la empresa DJ Editores para la impresión del Informe Gerencial 2008, Plan Anual de Actividades y Presupuesto 2009 en dos mil copias, por un monto de CUARENTA Y CUATRO MIL BOLÍVARES (Bs. 44.000,00).
q) Compra de block y bolígrafos para ser obsequiados a los socios por un monto de VEINTICINCO MIL OCHENTA Y OCHO BOLÍVARES (Bs. 25.088,00), los cuales fueron planteados como un donativo de las empresas SIMPADSA y SEGUPLUS, quienes fueron consultadas e informaron que no habían realizado ningún donativo.
r) Compra de treinta y tres (33) mini laptops por un costo de CIENTO DIECIOCHO MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y UN BOLÍVARES CON TREINTA CÉNTIMOS (Bs. 118.341,30), sin la realización del trámite respectivo para su adquisición, presumiéndose que tenían un sobreprecio de UN MIL QUINIENTOS BOLÍVARES (Bs. 1.500,00).
s) Compra de cuarenta (40) mini laptops por un costo de CIENTO CUARENTA Y DOS MIL NOVECIENTOS DOCE BOLÍVARES CON DOCE CÉNTIMOS (Bs. 142.912,12), sin la realización del trámite respectivo para su adquisición, presumiéndose que tenían un ‘sobreprecio’ de UN MIL QUINIENTOS BOLÍVARES (Bs. 1.500,00).
t) Contratación de la empresa Tradescreen, C.A., para la impresión de los Informes de Memoria y Cuenta del año 2008, por un monto de CUARENTA Y CUATRO MIL BOLÍVARES (Bs. 44.000,00). Presentándose facturas con irregularidades en cuanto al cálculo del impuesto al valor agregado.
Es de destacar que a cada asociado le fueron imputadas distintas irregularidades de las descritas en los literales supra transcritos.
A su vez en el acto de notificación el C.d.A. les informó que estaban suspendidos temporalmente como asociados por un lapso de ciento veinte (120) días, lapso prorrogable por una sola vez, en caso de ser necesario por treinta (30) días continuos y se indicó que ‘a los fines de ejercer su derecho a la defensa usted deberá complacer por si, o por medio de apoderado por ante la sede de esta de ahorros, al séptimo (7) día siguiente del recibimiento de esta Notificación, a los fines de exponer los legados que fundamenten tu defensa’. (Sic). (Destacado de la Sala).
Luego, consta en el expediente al folio 158 convocatoria publicada en el diario ‘Ultimas Noticias’ en su edición de fecha 30 de marzo de 2010, en la que se informa a sus afiliados de la celebración de una Asamblea ordinaria a los fines de tratar entre otros asuntos la ‘Toma de decisión con respecto al Procedimiento Sancionatorio Aperturado a socios de CAUNA de conformidad con lo establecido en el artículo 64 de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares’. (Sic). (Destacado de la Sala).
Igualmente se aprecia a los folios 161 al 166 del expediente Acta de Asamblea General de Delegados N° 1 de fecha 20 de abril de 2010, en la que se dejó constancia del quórum requerido, en la cual se lee:
‘(…) Punto 6 Toma de decisión con respecto al Procedimiento Sancionatorio Aperturado a socios de CAUNA de conformidad con lo establecido en el artículo 64 de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares. Después de leer la información presentada en las Actas de Asambleas Parciales de los diferentes Circuitos, analizado su contenido a la luz del artículo antes mencionado, se aprobó la EXCLUSIÓN COMO SOCIOS de la Caja de Ahorros del Personal de la Universidad Nacional Abierta (CAUNA) y el seguimiento del proceso sancionatorio, por estar presuntamente implicados en diversas irregularidades en la Administración de la Caja de Ahorros del Personal de la Universidad Nacional Abierta, de acuerdo con las denuncias presentadas en Informe de Superintendencia de Cajas de Ahorro (SUDECA), N° (DCF 00-I-0412 del 28-08-2008) y otros casos, a los socios implicados (…). Los alegatos leídos se consideraron simples excusas, sin argumentos ni pruebas de defensas. Los votos por circuito se discriminaron de la siguiente manera: Circuito 1: Falcón, con una asistencia de veintisiete socios, se aprueba la exclusión como socio de la Caja de Ahorros del personal de la Universidad Nacional Abierta y seguimiento del proceso sancionatorio a los socios considerados:, con 27 votos a favor y 0 en contra. Zulia envió la información vía fax, con una asistencia de 33 socios, con 33 votos a favor y 0 en contra. Circuito 2: Barinas, con una asistencia de 29 socios, 29 a favor y 0 en contra, Trujillo, con una asistencia de 29 socios, 29 a favor y 0 en contra. Mérida con una asistencia de 38 socios, aprobado con el voto favorable de 38 y 0 en contra. Táchira, con una asistencia de 50 socios, 50 a favor y 0 en contra. Circuito 3: Bolívar, con una asistencia de 30 socios, 16 a favor y 14 en contra. D.A., con una asistencia de 22 socios, 22 a favor y 0 en contra, Monagas, con la asistencia de 29 socios, con 27 a favor y 00 en contra Circuito 4: Anzoátegui, con una asistencia de 38 socios, 37 a favor y 1 en contra. Nueva Esparta, con una asistencia de 32 socios, 32 a favor y 0 votos salvados. Sucre, con una asistencia de 37 socios, con 37 a favor y 0 votos en contra. Circuito 5: Amazonas, con una asistencia de 18 socios, 00 a favor y 18 en contra. Apure, con una asistencia de 32 socios, 32 a favor y 0 en contra. Aragua, con una asistencia de 44 socios, 44 a favor y 0 en contra. Cojedes, con una asistencia de 29 socios, 29 a favor y 0 en contra Guárico, con una asistencia de 29 socios, 29 a favor y 0 en contra. Circuito 6: Carabobo, con una asistencia de 35 socios, con 35 a favor y 00 en contra. Lara, con una asistencia de 37 socios, 37 a favor y 00 en contra. Portuguesa, con una asistencia de 31 socios, con 31 a favor y 00 en contra. Yaracuy, con una asistencia de 35 socios, 35 a favor y 00 en contra. Circuito 7 Metropolitano con una asistencia de 48 socios, con 48 a favor y 0 en contra Circuito 8: Nivel Central, con una asistencia de 374 socios, 374 a favor y 0 en contra. Queda aprobado con un total de 1090 a favor y 15 en contra (…).’ (Sic). (Destacado del Texto).
Seguidamente en el folio 167 del expediente consta convocatoria publicada en el diario ‘Ultimas Noticias’ de fecha 7 de junio de 2010, en la que se informa a sus afiliados de la celebración de una Asamblea Extraordinaria a los fines de tratar entre otros asuntos ‘Ratificar o no la medida de exclusión a los asociados de CAUNA, con respecto al Procedimiento Sancionatorio que se lleva a cabo, en virtud de la Apelación formulada por los mismos en contra de las medidas aplicadas, todo ello de conformidad con lo establecido en el artículo 64 de la ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares.’ (Sic). (Destacado de la Sala).
En razón de la convocatoria anterior se desprende de los autos (folios 170 al 172) Acta N° 1 de fecha 28 de junio de 2010, en la que se dejó constancia de que con un total de ‘asistentes a las reuniones, quinientos veintisiete (527) asociados, cuatrocientos noventa (490) asociados ratifican la medida de exclusión, y treinta y siete (37) que no ratifican la medida de exclusión’. Agregándose en la referida Acta ‘Nota Aclaratoria del Punto 1: Después de leer la información presentada en las Actas de Asambleas Parciales de los diferentes Circuitos, los alegatos de defensa presentados por los asociados, analizado su contenido a la luz del artículo antes mencionado, se ratificó la medida de EXCLUSIÓN COMO ASOCIADOS de la Caja de Ahorros del Personal de la Universidad Nacional Abierta (CAUNA) por estar presuntamente implicados en diversas irregularidades en la Administración de la Caja de Ahorros del Personal de la Universidad Nacional Abierta, de acuerdo con las denuncias presentadas en Informe de Superintendencia de Cajas de Ahorro (SUDECA), N° (DCF 00-I-0412 del 28-08-2008) y otros casos, a los socios implicados (…). Los alegatos leídos se consideraron simples excusas, sin argumentos ni pruebas de defensas, Por cuanto no existió ningún argumento que sirviera para desvirtuar lo imputado (…).’ (Sic). (Destacado del Texto y de la Sala).
En consecuencia, se considera que en el procedimiento disciplinario seguido por la Caja de Ahorro del Personal de la Universidad Nacional Abierta (CAUNA) los ciudadanos Gladulfo Forsith, Ysmary Morillo, F.B., N.C., A.R., J.Q., C.P. y H.B. fueron notificados del inicio de un procedimiento administrativo en su contra, tuvieron la oportunidad de presentar las defensas y pruebas que consideraron pertinentes y contaron con la posibilidad de participar en las Asambleas en las que se discutió su exclusión, siendo aprobada dicha medida por la mayoría de los asociados asistentes a las Asambleas; sin embargo debe advertirse que si bien algunos de los asociados excluidos presentaron defensas directas en contra de las irregularidades imputadas, no se observa que hubiesen presentado pruebas de sus planteamientos.
Así, atendiendo a que en el caso de autos para la exclusión de los asociados en cuestión se siguió un procedimiento en el cual se cumplieron una serie de formalidades según reconoció la propia Administración, se advierte que no se configura el vicio de ausencia total y absoluta del procedimiento en los términos dispuestos en el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; puesto que no se transgredieron de manera relevante, efectiva y trascendente sus garantías esenciales, al punto de provocárseles una lesión grave a su derecho a la defensa y al debido proceso, en cuyo caso el acto de exclusión hubiese sido objeto de la sanción de nulidad absoluta. (Ver sentencia de esta Sala N° 2.238 de fecha 16 de octubre de 2001, Caso: Creaciones Llanero, C.A. Vs. Dirección de Procedimientos Jurídicos de la Contraloría General de la República).
A su vez se advierte, que en el procedimiento seguido por la parte accionante en el caso de los asociados excluidos, se cumplieron etapas fundamentales similares a las establecidas en el procedimiento ordinario previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; el cual se aplica en ausencia de un procedimiento especial.
Expuesto lo anterior, debe resaltarse que nuestra Carta Magna constituye en su artículo 2 a la República Bolivariana de Venezuela como un Estado Democrático y Social, de Derecho y de Justicia, en el que la ausencia de formalismos adquiere suprema relevancia como principio que rige al sistema de administración de justicia nacional.
El Estado Social, persigue un disfrute real y efectivo de los derechos fundamentales por el mayor número de ciudadanos y está destinado a fomentar la consolidación de la solidaridad social, la paz, el bien común, la convivencia, el aseguramiento de la igualdad, sin discriminación ni subordinación. Así, en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se antepone el bien común (el interés general) al particular, y se reconoce que ese bien común se logra manteniendo la solidaridad social, la paz y la convivencia. (Ver sentencia de la Sala Constitucional N° 85 de fecha 24 de enero de 2002, Caso: ASODEVIPRILARA).
En este contexto, se advierte que en un Estado Social los derechos de los trabajadores tienen preeminencia y gozan de una protección especial; debiendo la Sala en atención a ello, resguardar y proteger los derechos de todos los integrantes de la caja (transparencia del manejo de los ahorros de los trabajadores), quienes se sirven de los ahorros en ella resguardados para la satisfacción de sus necesidades.
Así, concatenado ello al deber que tiene el Estado de proteger las cajas de ahorro y cualesquiera otras formas de participación comunitaria para el ahorro, bajo el régimen de propiedad colectiva, con el fin de fortalecer el desarrollo económico del país; comparte esta Sala el criterio sostenido por el Ministerio Público en su escrito de opinión, pues estando cuestionada la correcta administración de los fondos de la caja, constituidos por los ahorros de los trabajadores, la inexistencia de un Reglamento de Procedimiento Administrativo no era óbice para que en aras de garantizar el interés general de los demás trabajadores asociados de la Caja de Ahorro del Personal de la Universidad Nacional Abierta (CAUNA) se aprobara la exclusión de los miembros, que según informe levantado por la Superintendencia de Cajas de Ahorro, habían incurrido en irregularidades, siguiéndose para ello un procedimiento en el que se respetaron sus derechos fundamentales; debiendo además resaltarse que tal como se indicó supra la sanción de exclusión está prevista en los artículos 63 y 64 de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares.
En efecto se desprende de autos, que en el presente caso se dictó un acto en el marco de un procedimiento en el que participaron activamente los asociados excluidos, por lo que es evidente que ejercieron cabalmente su derecho constitucional a la defensa en los términos establecidos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues se les notificó la decisión de exclusión, presentaron los alegatos que en su defensa consideraron pertinentes y fueron oídos; declarándose en consecuencia que en el acto impugnado la Administración incurrió en el vicio de falso supuesto denunciado por la parte actora.
En atención a lo indicado, se declara con lugar el recurso de nulidad interpuesto y se anula la Resolución N° 3068 de fecha 20 de septiembre de 2011, dictada por el MINISTRO DEL PODER POPULAR DE PLANIFICACIÓN Y FINANZAS, (actualmente MINISTERIO DEL PODER POPULAR DE ECONOMÍA, FINANZAS Y BANCA PÚBLICA), mediante la cual declaró sin lugar el recurso jerárquico incoado por las abogadas M.J.F.R. y M.A.B.A., antes identificados, en su condición de Presidenta y Tesorera (Suplente) de la referida Caja de Ahorro, confirmándose la Providencia N° SCA-DL0430 de fecha 28 de febrero de 2011, dictada por la Superintendencia de Cajas de Ahorro. Así se decide
. (Destacado del texto citado).
Con tal propósito, se observa que el artículo 336.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, incluye dentro del elenco de competencias jurisdiccionales de esta Sala la de “(…) revisar las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los términos establecidos por la ley orgánica respectiva (…)”.
Ahora bien, por cuanto, en el caso de autos, se solicitó la revisión de un fallo que emanó de la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, que ostenta fuerza de cosa juzgada formal y material respecto de la demanda de nulidad instada por el abogado V.A.B.C., actuando en su carácter de apoderado judicial de la Caja de Ahorro del Personal de la Universidad Nacional Abierta (CAUNA), contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 3068 del 20 de septiembre de 2011, dictada por el Ministro del Poder Popular de Planificación y Finanzas, (actualmente Ministerio del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública), que declaró sin lugar el recurso jerárquico incoado por las abogadas M.J.F.R. y M.A.B.A., actuando en su condición de Presidenta y Tesorera (Suplente) de la referida Caja de Ahorro, confirmándose la Providencia N° SCA-DL0430 de fecha 28 de febrero de 2011, dictada por la Superintendencia de Cajas de Ahorro, por la que se ordenó reincorporar a los ciudadanos Gladulfo Forsith, Ysmary Morillo, F.B., N.C., A.R., J.Q., C.P. y H.B. como asociados de la citada Caja de Ahorro, esta Sala Constitucional afirma su competencia para efectuar la revisión solicitada, y así se decide.
El apoderado judicial de la solicitante denunció que el procedimiento administrativo sancionatorio está fuera de los parámetros establecidos en el artículo 63 de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, es decir, denuncia la violación de la garantía de reserva legal en materia sancionatoria, pero enfocada hacia la ausencia de un reglamento interno de procedimientos administrativos que discipline lo relativo a la exclusión de los asociados. También alega que la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal no tomó en consideración los escritos de informes y un “complemento” de ellos, presentados en el decurso del juicio de nulidad, los días 3 y 20 de marzo de 2013, y que, en virtud de ello, la sentencia sometida a revisión se encuentra viciada de incongruencia omisiva. Asimismo, sostuvo, en favor de la legalidad de la decisión adoptada por el entonces Ministro del Poder Popular para la Planificación y Finanzas –juzgada por la Sala Político Administrativa˗, que no se había verificado el vicio de falso supuesto de hecho del acto administrativo. Por último, denunció la trasgresión del principio non bis in idem, reconocido por el artículo 49.7 Constitucional, por cuanto, “… como se desprende de los autos que conforman el expediente administrativo de CAUNA, el primer procedimiento administrativo disciplinario que se le siguió a [su] representada, que consta en el Acta de Asamblea del 21 de julio de 2008, quedó sin efecto cuando SUDECA declaró improcedente la protocolización de esa Acta, mediante comunicación del 07-08-2009, Oficio SCA-OAL-2781, dirigida por el Superintendente (…) a los ciudadanos N.C. y D.M., porque no se ajustaba a las previsiones de de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, por lo que ordenó la reincorporación de [su] representada a su cargo, con el goce de todos sus deberes, derechos y beneficios …”. (Destacado del texto citado).
Con relación a la primera de las denuncias, que atañe a la congruencia del fallo como juicio de correspondencia entre lo decidido y las pretensiones e incidencias surgidas en el decurso del proceso contencioso administrativo, en efecto la Sala observa que en la reseña procesal del caso, la Sala Político Administrativa señaló que se habían consignado dos escritos, el primero, el 5 de marzo de 2013 y se corresponde a los informes de la causa, por parte del apoderado judicial de la ciudadana Y.J.M.R. y, el 20 de marzo de 2013, otro escrito denominado como “complemento de informes”. Sin embargo, pese a su mención expresa, el apoderado judicial de la solicitante de la revisión no acompañó copia certificada de los escritos recibidos ante la Sala Político Administrativa que revelara su contenido y las denuncias que, según afirma, realizó ante esa Sala, de tal forma que se le recuerda al apoderado judicial de la solicitante que constituye su carga procesal aportar copia certificada de las actuaciones judiciales que sustenten la veracidad de sus afirmaciones, aun más cuando se denuncia que el razonamiento judicial incurrió en omisión de pronunciamiento respecto de situaciones o argumentos que, según se afirme, hayan sido objeto de debate en la controversia primigenia y que se erigen en violaciones de tal magnitud que ignore o interprete erradamente la jurisprudencia de esta Sala Constitucional sobre normas y principios constitucionales o cuando exista una deliberada violación de preceptos de ese rango, lo cual entonces será objeto de análisis, siendo siempre discrecional el ejercicio de la potestad de revisión y dejando a salvo la facultad de la Sala de trasladar pruebas por razones de estricto orden público constitucional o de apreciar aquellos elementos documentales cuya existencia conozca en virtud de la labor jurisdiccional que desarrolle, como hecho notorio judicial. (Vid. Sentencia de esta Sala número 1.078 del 6 de agosto de 2014, caso: “Ezequiel D.A. de la Iglesia”). En estos términos, la Sala descarta la denuncia antes descrita, y así se decide.
Consideraciones aparte merece la segunda de las denuncias efectuadas, así que, con el propósito de brindar una solución motivada al planeamiento, la Sala debe analizar lo referido a la ausencia de desarrollo reglamentario del procedimiento sancionatorio para la exclusión de asociados de alguna de las formas jurídicas consagradas en la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, toda vez que, mientras que el apoderado judicial de la solicitante alega sistemáticamente que hay una habilitación legislativa hacia un reglamento interno de procedimiento administrativo que debe ser producido en el seno de esas asociaciones civiles sin fines de lucro, que no existe en el caso bajo examen, la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia coincidió con la opinión del Ministerio Público en el sentido que, ante la ausencia del citado reglamento interno, es conforme a derecho la opinión plasmada en el Acta del 18 de julio de 2008, suscrita por el Presidente y Secretaria del C.d.V. de la Caja de Ahorro de la Universidad Nacional Abierta (CAUNA) y el ciudadano I.Y.D.A., en su carácter de representante de la Superintendencia de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares y, por tanto, se procedió a verificar el cumplimiento de algunas formalidades que garantizaron –en su criterio– el derecho a la defensa y al debido proceso de la asociada que fue excluida, de tal manera que, “… se cumplieron etapas fundamentales similares a las establecidas en el procedimiento administrativo ordinario previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; el cual se aplica en ausencia de un procedimiento especial”.
A este respecto, la Sala precisa que en lo que corresponde al principio de legalidad y su vinculación con la potestad sancionatoria en materia administrativa, el artículo 49.6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que los entes u órganos con potestad en el ejercicio de la función administrativa no pueden aplicar su potestad coactiva sin fundamento en normas de rango legal. Este principio establece una doble connotación: por un lado, impone el deber del Estado de legislar en materia sancionatoria, como restricción o delimitación de los derechos constitucionales; y, por el otro, comporta una garantía para la ciudadanía de que solamente tendrán comprometida su responsabilidad cuando así se encuentre prevista legalmente. (Cfr. Sentencia de esta Sala número 834 del 18 de junio de 2009, caso: “Corpomedios GV Inversiones, C.A., –GLOBOVISIÓN–”).
La garantía de legalidad formal que rodea al procedimiento administrativo, en tanto cauce formal que debe seguir cualquier órgano o ente administrativo para la producción de un acto administrativo, cobra especial importancia en el campo del Derecho Administrativo Sancionatorio, pues se trata de la rigurosidad legislativa que exige una consecución de trámites, actos preparatorios, en definitiva, de formalidades, a través de las cuales la Administración precisa los hechos que son tipificados como faltas o ilícitos administrativos, efectúa un juicio de subsunción de tales hechos en los supuestos sancionables, determina al agente que los haya cometido e impones sanciones, en cuya actuación, como contrapartida, debe observar el respeto y operatividad de un conjunto de garantías mínimas que aseguren el ejercicio del derecho a la defensa del particular y resguarden el debido procedimiento administrativo, cuyos enunciados sistematiza el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y que, desarrollan como marco legislativo general, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Ley Orgánica de la Administración Pública y, en algunos supuestos que derivan de relaciones jurídicas particulares, las leyes administrativas que rigen multiplicidad de materias y relaciones de estricto Derecho Público.
Es por ello que, muy especialmente, en el ámbito del Derecho Sancionatorio, el procedimiento administrativo, preestablecido en la ley, forma parte del conjunto de garantías formales de las enunciadas en el artículo 49 Constitucional; así, esta Sala ha establecido también respecto del procedimiento administrativo como formalidad de la actuación administrativa, lo que sigue:
… de acuerdo al principio de supremacía constitucional que como vemos, se encuentra vigente en nuestro ordenamiento jurídico, toda manifestación de autoridad del Poder Público debe seguir los imperativos o coordenadas trazadas en la norma normarum, como un efecto del principio de interpretación conforme a la Constitución y de la funcionalización del Estado a los valores que lo inspiran.
En este contexto hermenéutico, resulta menester precisar, que a tenor de lo establecido en el artículo 49 del Texto Fundamental, las actuaciones administrativas y jurisdiccionales, deben ser el resultado de un procedimiento donde las partes gocen de la correspondiente oportunidad para presentar, promover, evacuar y controvertir pruebas, en aras de reconocer, favorecer o al menos no ver lesionada su situación jurídica. Tales actuaciones deben ser cumplidas conforme a las disposiciones que regulan los procedimientos (administrativos o judiciales) generales o especiales de forma que su desarrollo sea la garantía constitucional del derecho generatriz al debido proceso.
Con ello, adicionalmente a la exigencia de sujeción al ámbito material de competencias de la Administración, que deriva de la tesis de la vinculación positiva al principio de legalidad, los órganos y entes administrativos, deben sujetar su actuación a la sustanciación de un procedimiento donde se salvaguarde la intervención de los eventuales interesados.
En efecto, el desarrollo de la actividad sub-legal del estado en la cual se enmarca la función administrativa, no sólo debe adecuarse al cabal cumplimiento de la legalidad, sino que supone la observancia de un elemento adicional que consolida la seguridad jurídica en la actividad administrativa, como es el procedimiento administrativo.
Dicha institución (el procedimiento) constitucional, consagrada para el ejercicio de otras actividades estatales, como la judicial y que no puede ser extraña para el desarrollo de la función administrativa, antes bien, es de indefectible cumplimiento cuando ésta versa sobre actos de efectos particulares, obedece al principio de codificación según el cual se requiere de una normación procedimental ordenada y vinculante, que asegure las garantías básicas de los particulares, así como la adecuación de la actuación administrativa a los principios de seguridad jurídica y legalidad.
De este modo, se exige que cada manifestación de autoridad administrativa de efectos particulares, se engarce coherentemente en una cadena a través de la cual se llegue a su objetivo, esto es, la exigencia de satisfacer en forma inmediata y directa el interés público, sin olvidar la defensa de los particulares como eje fundamental de la legitimación del procedimiento administrativo.
Sobre la base de las consideraciones anteriores, se reconoce el carácter solemne de la actividad administrativa, como una exigencia de racionalidad del Estado de derecho que tiende al control de la arbitrariedad administrativa caracterizada por la unilateralidad de la formación de voluntad, la ausencia de controversia, réplica o argumentación por parte de los sujetos pasivos de sus decisiones.
De acuerdo con los razonamientos que se han venido realizando, el procedimiento administrativo se informa del principio de imperatividad, lo cual lo hace de obligatoria aplicación pues en él se comprueban los hechos de manera de constatar que sean ciertas y no falsas, las situaciones que dan lugar a un determinado acto.
En fin, se trata de una suma de elementos no sujeta a numerus clausus, que busca en su interrelación obtener una actuación administrativa coherente con las necesidades públicas sin lesionar los intereses individuales debatidos, proporcionando las garantías que sean necesarias para la protección de los derechos fundamentales dentro de la relación procedimental
. (Cfr. Sentencia de esta Sala número 760 del 27 de abril de 2007, caso: “Félix Omar Flores Colmenares”).
A partir de las anteriores premisas, la Sala considera que la solución más acorde con el ordenamiento jurídico al problema de fondo no admitía relevar la investigación de hechos tipificados como infracciones o faltas administrativas por a.d.r. interno de procedimientos administrativos, como así intenta convencer a esta Sala el apoderado judicial de la solicitante; ni significaba equiparar o asemejar los trámites efectuados en el seno de la Caja de Ahorros del Personal de la Universidad Nacional Abierta (CAUNA) a los contenidos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como así juzgó la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal.
Es más, destaca en el análisis judicial que no hay mención alguna, ni algún juicio de valoración o análisis motivado por parte de la Asamblea Extraordinaria de afiliados a la preindicada Caja de Ahorro acerca de los escritos de descargos presentados por los asociados investigados –en caso que hayan sido individualmente consignados al expediente administrativo–, por sí o con asistencia jurídica; pues sólo se señaló que se había efectuado una lectura de tales defensas, las cuales habrían sido “simples excusas”.
Tampoco hubo mención a cuál fue el lapso probatorio otorgado –que incluyera aquellas actividades de promoción, evacuación, control y contradicción de los medios probatorios empleados para sancionarlos– e incluso, si la decisión administrativa que resolvió la exclusión de los asociados, ciudadanos Gladulfo Forsith, Ysmary Morillo, F.B., N.C., A.R., J.Q., C.P. y H.B., abarcó todos los aspectos surgidos en el decurso del procedimiento con relación a cada uno de los asociados sancionados, en virtud del principio de globalidad a la que alude el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esto al menos desde la perspectiva del procedimiento administrativo ordinario disciplinado en los artículos 47 al 66 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En refuerzo de lo anterior, ni siquiera, a partir de un juicio amplio de inferencia, esta Sala puede afirmar que se haya seguido el procedimiento sumario al que aluden los artículos 67, 68 y 69 de la preindicada Ley Orgánica, como trámite que contiene las garantías mínimas y más básicas para la producción de un acto administrativo, de tal forma, que la actividad administrativa se apartó de aquellos postulados constitucionales que informan al debido procedimiento administrativo, consagrados en el artículo 49 Constitucional, prefiriendo la aplicación de una sucesión de actos que materialmente sesgaron las posibilidades reales de alegación y defensa en perjuicio de la solicitante.
Allende al juicio de constitucionalidad respecto de la habilitación legislativa que hace el artículo 63 de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares respecto de los aspectos de procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionatoria, esta Sala considera que tratándose del ejercicio de su potestad, el ente cooperativo debía preferir la aplicación del régimen sancionatorio específico, solo en los aspectos adjetivos o procedimentales cabe precisar, contenido en la propia Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, concretamente a los artículos 112 al 127 –que establecen las pautas procedimentales para la determinación de infracciones o en caso de contravención a las disposiciones de esa Ley, de su Reglamento y demás normas aplicables por parte de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro similares por parte de la Superintendencia de Cajas de Ahorro–, o, conforme a la remisión que hace ese mismo instrumento jurídico en su artículo 128, al marco general que rige a los procedimientos administrativos, consagrado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos con las especificidades que en tales aspectos incorpora la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, ajustando con ello su proceder al principio de legalidad que orienta la actividad administrativa y no creando un procedimiento ad hoc para la imposición de la sanción más grave, como lo fue la exclusión de sus asociados.
Las especificidades del procedimiento administrativo a las que se hace referencia, están recogidas en los artículos 63, 64 y 65 de la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro, cuyo tenor rezan:
El C.d.A. y el C.d.V. podrán acordar la apertura de un proceso disciplinario contra un asociado, cuando recibieren una acusación, denuncia o aún de oficio, en la que se señale la violación de los derechos de uno o varios asociados o cuando aparecieren incursos en cualquiera de las causas de suspensión o de exclusión de la asociación, previstas en la presente Ley y en los estatutos de la asociación.
Recibida la denuncia, el C.d.A. deberá reunirse para acordar el inicio del procedimiento según esté establecido en los estatutos de la asociación; la decisión de inicio del procedimiento deberá ser acordada por lo menos, por las dos terceras partes (2/3) de los miembros del C.d.A. y del C.d.V., el miembro que no esté de acuerdo deberá dejar constancia en acta.
Las asociaciones deberán dictar un Reglamento de procedimiento administrativo, en el que se señale y se garantice el derecho al debido proceso y el derecho a la defensa del asociado. El inicio de un procedimiento administrativo deberá ser notificado debida y oportunamente al asociado e implicará la suspensión temporal del asociado por un lapso no superior a ciento veinte días continuos, prorrogable por una sola vez, en caso de ser necesario por treinta días continuos máximo
El C.d.A., dentro de los siete días continuos siguientes a la toma de la decisión motivada, por las dos terceras partes (2/3) de los miembros del C.d.A. y del C.d.V., deberá notificar al asociado la medida que podrá ser la declaración del sobreseimiento de la causa o adoptando la sanción que estime conveniente de acuerdo con la gravedad de los hechos: amonestación verbal, amonestación escrita, amonestación pública, suspensión temporal o exclusión del asociado.
A los asociados sancionados con la exclusión de la asociación, sus obligaciones pendientes por préstamos podrán ser consideradas como de plazo vencido, y el C.d.A. en la notificación de la decisión deberá indicarle el plazo para hacerlas efectivas, vencido el cual podrá proceder a su ejecución en caso de incumplimiento
A la notificación de la decisión de exclusión al asociado el C.d.A. deberá convocar, en un lapso de quince días continuos, una Asamblea Extraordinaria para que, conocida la decisión motivada y la apelación del asociado, decida la ratificación o no de la exclusión del asociado. La decisión de la Asamblea es de obligatorio cumplimiento y contra ella sólo podrá
ejercerse las acciones ante el órgano judicial competente. Queda a salvo el derecho de apelación que podrá ser ejercido dentro del lapso de treinta días continuos a la decisión de la Asamblea ante la Superintendencia de Cajas de Ahorro por vicios de forma en el procedimiento disciplinario
Como se observa, hay algunos aspectos del procedimiento que requieren de la aprobación y concurso tanto de los miembros del C.d.A., como del C.d.V. y su formal aprobación se obtiene a través de una Asamblea Extraordinaria celebrada en el seno del ente cooperativo de que se trate; sin embargo, y circunscribiendo el análisis al caso bajo examen, si bien en cuanto a su forma jurídica la Caja de Ahorro del Personal de la Universidad Nacional Abierta (CAUNA) es una asociación civil sin fines de lucro, en el marco del ejercicio de sus potestades sancionatorias –desde una perspectiva amplia, que incluye a la potestad disciplinaria– realiza una actividad administrativa, la cual ha categorizado esta Sala en su jurisprudencia como “actos de autoridad”. Estos actos de autoridad surgen de relaciones jurídicas que se traban entre particulares, por lo que emanan de entes que fueron constituidos con formas de derecho privado. Sin embargo, dada la similitud que tienen con los actos administrativos, y en virtud de la semejanza que presentan determinadas relaciones de la persona jurídica que dicta el acto de autoridad, que, se insiste, es creada con formas de derecho privado, y el destinatario del mismo, con respecto a la interacción que ocurre entre la Administración y los Administrados, el control de los mismos ha sido atribuido a los tribunales con competencia en materia contencioso-administrativa. (Cfr. Sentencia de esta Sala número 886 del 9 de mayo de 2002, caso: “Cecilia Calcaño Bustillos”).
Como consecuencia de los razonamientos que anteceden, esta Sala Constitucional juzga que el análisis judicial omitió consideraciones esenciales al debido procedimiento administrativo, infringiendo con ello las garantías formales contenidas en los numerales 1 y 3 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como los principios del derecho sancionatorio contenidos en la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, como normativa específica y en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en tanto marco normativo general que disciplina la actividad administrativa formal; de allí que, según lo dispuesto en el artículo 25.11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y conforme al supuesto contenido en la sentencia N° 353 del 30 de marzo de 2005, caso: “Alcido P.F. y otros”, se declara ha lugar la solicitud de revisión presentada por el abogado C.E.M.L., actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana Y.J.M.R.d. la sentencia número 00519 dictada el 8 de abril de 2014 y publicada el día 9 del mismo mes y año por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, la cual se anula, y así se decide.
En virtud de la declaratoria que antecede, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, esta Sala ordena a la Sala Político Administrativa que emita nuevo pronunciamiento con estricto apego al principio de congruencia de la sentencia y al análisis efectuado en la parte motiva del presente fallo, y así se decide.
Anulada la sentencia sometida a revisión, esta Sala prescinde de cualquier análisis adicional de las demás denuncias expresadas por el apoderado judicial de la actora en su escrito de revisión, así se declara.
Por las razones antes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara HA LUGAR la solicitud de revisión presentada por el abogado C.E.M.L., actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana Y.J.M.R., ya identificados, de la sentencia número 00519 dictada el 8 de abril de 2014 y publicada el día 9 del mismo mes y año por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, la cual se ANULA.
Se ORDENA a la Sala Político Administrativa que emita nuevo pronunciamiento con estricto apego al principio de congruencia de la sentencia y al análisis efectuado en la parte motiva del presente fallo.
Publíquese y regístrese. Remítase copia certificada de la presente decisión a la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 20 días del mes de noviembre del año dos mil catorce (2014). Años: 204º de la Independencia y 155º de la Federación.
Exp. Nº 14-1019