Source: http://www.scielo.mec.pt/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S2183-184X2017000200002
Timestamp: 2020-01-21 15:32:57+00:00
Document Index: 161070960

Matched Legal Cases: ['artigo 200', 'artigo 308', 'artigo 103', 'artigo 7', 'artigo 100', 'artigo 6', 'artigo 1', 'artigo 3', 'artigo 3', 'artigo 1', 'artigo 280', 'artigo 2', 'artigo 4', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 6', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 5', 'artigo 1']

Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Alameda da Universidade – Cidade Universitária, 1649-014 Lisboa. E-mail: sc@servulo.com
A questão sobre se o Código dos Contratos Públicos resultante do Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31 de agosto – por impulso recebido da Diretiva n.º 2014/24/EU – configura uma revisão do texto de 2008 ou um novo Código não é uma questão menor. Na realidade, a interpretação sistémica de alguns dos preceitos resultantes da redação de 2017 é, de certa forma, condicionada ao entendimento segundo o qual se mantem, ou não, a política legislativa que dotou de uma essência própria o Código na sua versão de 2008.
O presente estudo limitar-se-á – a título de exercício exemplificativo – à ponderação das alterações verificadas num de entre múltiplos complexos normativos estruturantes, com o qual se depara em primeiro lugar ao proceder a uma leitura sequencial do CCP: o do regime geral do respetivo âmbito de aplicação (artigos 1.º a 6.º-B). Pretende-se apurar se, no que concerne ao Título I (“Disposições gerais”) da Parte I (“Âmbito de aplicação”), se operou uma simples revisão ou se, ao invés, o Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31 de agosto, traz consigo, nesta matéria, uma verdadeira versão substitutiva do texto de 2008. As conclusões, ainda que necessariamente liminares e precárias – dado o reduzido tempo transcorrido desde a aprovação –, parecem apontar para o primeiro caso.
Palavras-chave: Contratação pública; revisão do Código dos Contratos Públicos; diretivas sobre contratação pública; disposições gerais; âmbito de aplicação do Código
The issue whether the Portuguese Public Procurement Code which results from the entry into force of Decree-Law no. 111-B/2017 of 31 August – as driven by Directive no. 2014/24/EU – is an amended version of the text of 2008 or a wholly new code is not a minor one. In fact, systematic interpretation of several provisions arising out of the 2017 version is, to a certain extent, conditioned by understanding whether the legislative policy that endowed the Code with its own essence in 2008 remains untouched.
Não parece exagerada a afirmação de que o Código do Procedimento Administrativo, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a Lei sobre a Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas e o Código dos Contratos Públicos constituem os quatro pilares infraconstitucionais do Direito Administrativo português. Implícitos, ou explícitos de modo mais ou menos discreto, são múltiplos os veios de comunicação e interação entre os quatro subsistemas normativos codificados. Assim por exemplo, o Código do Procedimento Administrativo (CPA) remete, no seu n.º 2 do artigo 200.º, a primeira determinação dos contratos administrativos para o CCP. Por seu turno, ainda que com uma exceção, o artigo 308.º do CCP delimita negativamente a incidência do CPA ao subtrair ao seu regime a formação dos atos administrativos emitidos no exercício dos poderes do contraente público. No Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), o n.º 1 do artigo 103.º-A, determina que “a impugnação de atos de adjudicação no âmbito do contencioso pré-contratual urgente faz suspender automaticamente os efeitos do ato impugnado ou a execução do contrato, se este já tiver sido celebrado”. E, para não deixar de fora qualquer um dos quatro diplomas basilares, refira-se que, estabelecendo uma articulação com o CCP, o n.º 2 do artigo 7.º, do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas (RRCEC) prescreve que “É concedida indemnização às pessoas lesadas por violação de norma ocorrida no âmbito de procedimento de formação dos contratos referidos no artigo 100.º do CPTA, de acordo com os requisitos da responsabilidade civil extracontratual definidos pelo direito comunitário”.
Pode dizer-se que o CCP é o primeiro grande monumento normativo infraconstitucional do direito público português do Século XXI. A propriedade de uma tal qualificação não resulta apenas, nem principalmente, da cronologia, mas dos predicados do diploma.
Os modos de transversalidade apontados qualificam o diploma de 2008 como verdadeiro Código, orientado por um propósito de simplificação, que, designadamente, assentou na prevenção e eliminação de sobreposições e redundâncias de que enfermavam as Diretivas transpostas.2 A par disso, o diploma de 2008 surge de novo como um verdadeiro código quando, na Parte III, regula pela primeira vez e sem paralelo em Portugal, os contratos administrativos em geral e os principais contratos administrativos em especial, com extensão, profundidade e inovação no tocante às categorias contratuais mais frequentes da vida administrativa. Ao fazê-lo, enriqueceu a Ordem Jurídica portuguesa com um regime do contrato administrativo não mais assente num número limitado e marginal de disposições especiais, para se converter numa disciplina extensa e pormenorizada, que persegue o propósito de regular todos os momentos decisivos da relação contratual.3
O preâmbulo do Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31 de agosto, que aprova a revisão do CCP, contem uma extensa relação de inovações apostas ao texto inicial, divididas entre alterações decorrentes da transposição das diretivas, medidas de simplificação, desburocratização e flexibilização e medidas de transparência e boa gestão pública. A sua transcrição aqui não traria consigo qualquer mais valia. E, embora se pense que algumas dessas novidades (uma minoria) não respondem efetivamente ao fim proposto, não caberia o respetivo exame sistemático num apontamento como o atual. Aquilo a que nos propomos é ensaiar um exercício metodológico através do qual se possa alcançar a natureza do diploma de 2017 em face do de 2008: estaremos perante uma autêntica revisão ou, de um ponto de vista material, aquilo que agora temos é na verdade um novo Código? Apesar de o legislador assumir haver procedido a uma revisão, uma tal indagação não poderá ser acusada de inútil preciosismo. Na verdade, a interpretação sistémica de alguns dos preceitos crismados em 2017 poderia conduzir a resultados díspares consoante se entenda que se mantem ou não a política legislativa que dotou de uma essência própria o Código na sua versão de 2008: uma essência que se desprende de um programa finalístico e de uma visão sobre o papel dos procedimentos pré-contratuais e a natureza específica das relações contratuais de direito administrativo.
Não escondemos a natureza liminar e precária das conclusões que antecedem. O tempo decorrido após a publicação do Decreto-Lei n.º 111-B/2017 de 31 de agosto, não concedeu ainda, devido à sua escassez, as condições para uma generalização e aprofundamento das análises sectoriais sobre as quais poderá um dia assentar um juízo qualitativo de conjunto em torno do dilema revisão/revogação com substituição do Código de 2008.
Pelo nosso lado, limitar-nos-emos desta vez – a título de exercício exemplificativo – à ponderação das alterações verificadas naquele de entre múltiplos complexos normativos estruturantes com o qual se depara em primeiro lugar ao proceder a uma leitura sequencial do CCP: o do regime geral do respetivo âmbito de aplicação (artigos 1.º a 6.º-B). Sendo inegável que foram introduzidas alterações em quatro dos respetivos preceitos (os artigos 1.º, 2.º, 4.º e 5.º), que outros cinco foram adicionados (os artigos 1.º-A, 5.º-A, 5.º-B, 6.º-A e 6.º-B) e um foi eliminado (o artigo 6.º), importa concluir se da nova formulação global do Título I (Disposições gerais) da Parte I (Âmbito de aplicação) decorre ou não uma mutação básica na visão do papel do Código quer à luz da delimitação dos destinatários da estatuição em causa, quer das situações da atividade administrativa às quais esta se dirige.
No Título I da Parte I (que enuncia disposições gerais sobre o âmbito de aplicação do CCP), entrecruzam-se dois planos centrais: o subjetivo e o objetivo. O plano subjetivo respeita às entidades adjudicantes (artigo 1.º, n.º 2) e aos contraentes públicos (artigo 3.º). O plano objetivo corresponde às atividades abrangidas pelas imposições decorrentes do Código, quer as de ordem procedimental, quer as integrantes de um regime substantivo de direito administrativo das relações jurídicas contratuais.
Um defeito anti-sistémico de colocação, proveniente da versão de 2008, reside na inclusão de um preceito sobre princípios numa Parte I dedicada ao âmbito de aplicação do Código. Os princípios não delimitam tal âmbito: a sua incidência é antes uma consequência da inclusão no âmbito à luz de regras delimitadoras.
Regressemos no entanto àqueles que se podem considerar os eixos conceptuais e funcionais com recurso aos quais o Código estrutura o seu âmbito de aplicação. Dois desses eixos conjugam-se funcionalmente de modo indissociável, não obstante a autonomia dogmática dos elementos com os quais se entretecem. Um deles contrapõe sujeitos típicos: as entidades adjudicantes e os contraentes públicos. O outro justapõe modos típicos de atividade administrativa: a contratação pública ou atividade précontratual e a execução do contrato em sentido amplo (incluindo as respetivas modificação e extinção) ou atividade administrativa contratualizada.
Mas tendo já despendido considerável tempo com o traçado estrutural do regime geral do âmbito de aplicação do CCP na sua versão de 2017, é altura de anotar brevemente as suas principais inovações sob a preocupação de concluir se os eixos que conferem consistência ao sistema mantêm as suas naturezas e funções ou se uma sua reordenação teria dado lugar a uma substituição dos fundamentos da incidência do CCP.
Principiando pelo eixo dos destinatários da estatuição do Código, ou seja, o eixo “entidades adjudicantes/contraentes públicos”, observa-se que a tipicidade dos sujeitos “contraentes públicos” não foi objeto de reconstrução: o artigo 3.º que os define conserva a redação inicial. Nessa versão, porém, o conceito equilibrava-se com o de contrato administrativo, visto que, no n.º 6 do artigo 1.º, este contrato era qualificado do ponto de vista subjetivo pela circunstância de ser celebrado entre contraentes públicos e cocontratantes ou somente entre contraentes públicos. Agora, a noção de contrato administrativo migrou – mal, como já se viu – para o n.º 1 do artigo 280.º, do Título I da Parte III. Mas as categorias que geram a administratividade do contrato são as mesmas e continua também a requerer-se que tal materialidade se compagine com a celebração por, pelo menos, um contraente público.
Quanto aos sujeitos “entidades adjudicantes”, as alterações registadas na redação do artigo 2.º do Código, a par da adoção neutra da expressão comunitária “organismos de direito público”, são de caráter meramente complementador, não envolvendo mudança de política legislativa.5
As categorias dos contratos excluídos (artigo 4.º), da contratação excluída (artigo 5.º), incluindo a sub-categoria dos contratos no âmbito do setor público (artigo 5.º-A) e dos contratos de serviços sociais e outros serviços específicos (cuja formação também é excluída da aplicação da Parte II, nos termos do artigo 6.º-A, desde que o valor do contrato não seja superior ao limiar de 750.000 Euros) formam uma área de atividade contratual da Administração Pública divisível em dois setores imunes à incidência imperativa do Código.
Como se observou anteriormente, a contratação “in house” passou agora a constituir objeto de um preceito próprio: o artigo 5.º-A.
O anterior n.º 6 do artigo 5.º deu com a revisão do Código lugar a um preceito autónomo – o artigo 5.º-B – mas com uma perniciosa alteração de fundo. Com efeito, onde se sujeitavam os contratos e a contratação excluída aos princípios gerais da atividade administrativa e às normas constantes do CPA que concretizem preceitos constitucionais, o preceito substitutivo omite agora a referência a tais normas e, a par da remissão para os princípios gerais da atividade administrativa, invoca a aplicabilidade dos “princípios gerais da contratação pública previstos no n.º 1 do artigo 1.º-A”.
Em suma, o Título I (Disposições gerais) da Parte I (Âmbito de aplicação) do Código dos Contratos Públicos revisto pelo Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31 de agosto, corresponde a uma verdadeira revisão, e não a uma versão substitutiva do texto de 2008. A maior parte das novidades corresponde ao impulso recebido da Diretiva n.º 2014/24/EU relativa aos contratos públicos. Se bem que algumas opções nos domínios da sistematização e da redação não sejam as mais felizes, em geral, a revisão deste Título I merece na globalidade um juízo positivo.
2 Cfr. MIGUEL ASSIS RAIMUNDO , Primeira análise das novas diretivas (Parte I) in Revista De Contratos Públicos , n.º 9, 2013, p. 10 [ Links ]
3 Cfr. PEDRO GONÇALVES , Cumprimento e incumprimento do contrato administrativo in Estudos de Contratação Pública , I, Coimbra, 2008, p. 573. [ Links ]