Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F102-IA-167%3Afr
Timestamp: 2016-10-23 23:52:36
Document Index: 219188567

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 6', 'Art. 5', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 2', 'BGE', 'BGE', 'BGE']

102 Ia 16726. Urteil vom 31. M�rz 1976 i.S. Gemeinde Wollerau gegen Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz.
Autonomie communale (canton de Schwyz); examen de plans directeurs communaux. 1. Les communes schwyzoises jouissent de la protection de l'autonomie communale lors de l'�diction de plans directeurs communaux, de m�me qu'en cas de cr�ation de plans d'am�nagement de port�e g�n�rale (consid. 2). 2. Le Conseil d'Etat du canton de Schwyz peut, en vertu du pouvoir d'examen �tendu dont il dispose lors de l'approbation des r�glements communaux des constructions et des plans de zones, demander aussi, le cas �ch�ant, la modification d'un plan directeur communal. Une telle exigence ne viole l'autonomie communale que si l'atteinte � la libert� d'action de la commune est d�pourvue de tout motif s�rieux et qu'elle est arbitraire. Nature juridique et fonction des plans directeurs communaux (consid. 3). 3. Examen mat�riel de l'injonction contest�e. Une zone prot�g�e � titre provisoire au sens de l'AFU peut-elle �tre d�sign�e comme future zone � b�tir dans un plan directeur communal? (consid. 4). Faits � partir de page 168
Gest�tzt auf den Bundesbeschluss �ber dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung vom 17. M�rz 1972 (BMR) erkl�rte der Regierungsrat des Kantons Schwyz im Herbst 1972 das zur Gemeinde Wollerau geh�rende Gebiet Burkethof-Obere Erlen-Sentenhof entlang der Strasse Wollerau-Samstagern zur provisorischen Schutzzone; eine Einsprache der Gemeinde Wollerau wurde abgewiesen.
Am 20. Oktober 1974 nahmen die Stimmb�rger von Wollerau ein neues Baureglement mit Zonenplan an. Nach dem Zonenplan geh�rt das vorstehend umschriebene Gebiet zum "�brigen Gemeindegebiet"; im kommunalen Richtplan wird es als "Richtplan-Gebiet", d.h. als k�nftiges Baugebiet bezeichnet.
Der Regierungsrat genehmigte am 10. M�rz 1975 das Baureglement und den Zonenplan mit einer Reihe von Vorbehalten. Er stellte u.a. fest, dass der Richtplan das zur provisorischen Schutzzone gem�ss BMR erkl�rte Gebiet nicht als k�nftiges Baugebiet bezeichnen d�rfe, und wies den Gemeinderat an, den Richtplan entsprechend zu korrigieren.
Die Gemeinde Wollerau f�hrt hiegegen nach erfolgloser Anrufung des kantonalen Verwaltungsgerichtes staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie. Sie macht geltend, die Anweisung des Regierungsrates entbehre der gesetzlichen Grundlage - blosse Richtpl�ne bed�rften keiner Genehmigung der Kantonsregierung - und sie sei �berdies sachlich unhaltbar.
2. a) Die schwyzerische Kantonsverfassung vom 23. Oktober 1898 setzt zwar in � 87 das Bestehen eines gewissen kommunalen Autonomiebereiches voraus, doch umschreibt sie dessen Umfang nicht selber. Massgebend sind vielmehr die BGE 102 Ia 167 S. 169Vorschriften des kantonalen Gesetzesrechtes, dessen Auslegung und Anwendung durch die zust�ndige kantonale Beh�rde im vorliegenden Zusammenhang nur unter dem Gesichtswinkel der Willk�r zu pr�fen ist (BGE 101 Ia 395 E. 2, 265 E. 2, 261 E. 2; BGE 100 Ia 283 mit Hinweisen).
b) Das neue Baugesetz des Kantons Schwyz vom 30. April 1970 (BauG) enth�lt in den �� 1-11 eine Reihe kantonalrechtlicher Baupolizeivorschriften, die unmittelbar anwendbar sind. Dar�ber hinaus k�nnen aber die Gemeinden nach � 32 BauG auch eigene "fakultative Bauvorschriften" erlassen in Form von Baureglementen, �berbauungspl�nen, Zonenpl�nen und Quartiergestaltungspl�nen, deren m�glicher Inhalt in den �� 33-35 BauG n�her umschrieben wird. Diese "Bauvorschriften" sind nach rechtskr�ftiger Erledigung des Einsprache- und Beschwerdeverfahrens der Gemeindeversammlung zur Beschlussfassung vorzulegen (�� 36-39 BauG). Sie treten jedoch erst mit ihrer Genehmigung durch den Regierungsrat in Kraft (� 40 BauG). Der Regierungsrat pr�ft die Bauvorschriften im Genehmigungs- und Beschwerdeverfahren sowohl auf ihre Rechtm�ssigkeit als auch auf ihre Zweckm�ssigkeit (� 42 BauG). - Eine Genehmigungspflicht f�r kommunale Erlasse besteht auch aufgrund des Gesetzes �ber die Organisation der Gemeinden und Bezirke vom 29. Oktober 1969 (GOG). Sie erstreckt sich aber nur auf "die Gemeindeordnung und die durch das kantonale Recht vorgeschriebenen Reglemente" (� 90 GOG), wobei der Regierungsrat, vorbeh�ltlich besonderer Vorschriften, auf eine Rechtskontrolle beschr�nkt ist (� 91 GOG). Das BauG erweitert demgegen�ber die Kontrollbefugnisse des Regierungsrates in zweierlei Hinsicht: Es unterwirft auch s�mtliche "fakultativen" Bauvorschriften der Genehmigungspflicht, und es erm�chtigt den Regierungsrat im Bereiche des Bauwesens zu einer umfassenden Zweckm�ssigkeitskontrolle.
c) Das Baureglement der Gemeinde Wollerau vom 20. Oktober 1974 (BauR), welches Gegenstand des angefochtenen Genehmigungsbeschlusses bildete, sieht in Art. 5 neben dem Zonenplan u.a. auch einen Richtplan sowie verschiedene Teilrichtpl�ne als Planungsmittel vor. Der Richtplan bezeichnet die in der Gemeinde anzustrebende bauliche und landwirtschaftliche Entwicklung innerhalb eines �berblickbaren Zeitraumes (Art. 6 Abs. 1 BauR). Er enth�lt Angaben �ber die BGE 102 Ia 167 S. 170Bodennutzung, die wichtigen Verkehrswege und Verkehrsanlagen, die Grundlagen f�r die Ver- und Entsorgung und bezeichnet die zu sch�tzenden oder zu gestaltenden Landschaftsteile (Art. 6 Abs. 2 BauR). Demgegen�ber sind die Zonen-, �berbauungs- und Quartiergestaltungspl�ne "als �ffentlichrechtliche Eigentumsbeschr�nkungen f�r das Grundeigentum verbindlich" (Art. 5 Abs. 2 BauR).
d) Es wird seitens der kantonalen Instanzen nicht in Abrede gestellt, dass die Gemeinden zum Erlass von Richtpl�nen befugt sind, wiewohl das BauG dieses Planungsmittel nicht ausdr�cklich vorsieht. Es darf alsdann ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass die Gemeinden bei der Schaffung solcher Richtpl�ne - ebenso wie beim Erlass allgemeinverbindlicher Nutzungspl�ne - im Sinne der Autonomierechtsprechung �ber eine erhebliche Entscheidungsfreiheit verf�gen. Sie k�nnen sich dementsprechend in diesem Bereich gegen�ber ungerechtfertigten Eingriffen des Staates unter Berufung auf ihre Autonomie zur Wehr setzen (BGE BGE 101 Ia 260 f.). Ob und wieweit die Gemeinden nach den einschl�gigen kantonalen Vorschriften bei der Gestaltung ihrer Richtpl�ne der Kontrolle staatlicher Aufsichts- und Rechtsmittelbeh�rden unterworfen sind, hat auf die Frage nach dem Vorliegen eines gesch�tzten Autonomiebereiches keinen Einfluss. Nach dem Umfang dieser Kontrolle bestimmt sich aber, wann ein Eingriff in die Befugnis zur selbst�ndigen Gestaltung der Richtpl�ne die kommunale Autonomie verletzt (BGE 101 Ia 261 E. 2 mit Hinweisen). Die Gemeinden sind nicht nur davon gesch�tzt, dass eine kantonale Rechtsmittel- oder Aufsichtsbeh�rde in einer in den kommunalen Autonomiebereich fallenden Angelegenheit einen sachlich unhaltbaren Entscheid trifft, sondern sie kann sich gegebenenfalls auch schon gegen eine blosse �berschreitung der �berpr�fungsbefugnis zur Wehr setzen (BGE BGE 102 Ia 71; BGE 101 Ia 518, 265, 261).
3. a) Die Beschwerdef�hrerin macht geltend, dass Richtpl�ne nicht als "Bauvorschriften" im Sinne von � 32 und � 42 BauG zu betrachten seien und daher keiner Genehmigung des Regierungsrates bed�rften. Die in einer regierungsr�tlichen Wegleitung vom 16. Juli 1973 enthaltene Anweisung an die Gemeinden, jeweils auch die Richtpl�ne dem zust�ndigen Departement zur Pr�fung zu unterbreiten, sei daher rechtswidrig.BGE 102 Ia 167 S. 171
Den Gemeinden k�nne in dieser Hinsicht nur eine Meldepflicht auferlegt werden.
Das Verwaltungsgericht geht im angefochtenen Entscheid ebenfalls davon aus, dass Richtpl�ne an sich nicht genehmigungspflichtig seien. Im vorliegenden Fall stehe indessen auch kein Genehmigungsakt in Frage. Die streitige Weisung, das betreffende Gebiet nicht in den Richtplan einzubeziehen, habe vielmehr den Charakter einer Pr�ventivmassnahme, zu der der Regierungsrat aufgrund der Vorschriften der kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 29. November 1927 (NHV) befugt gewesen sei. Es handle sich um ein Gebiet, f�r welches der Regierungsrat gem�ss � 3 bis NHV besondere Schutzvorschriften erlassen k�nnte. Das Verwaltungsgericht stellt somit die an die Gemeinde ergangene Weisung einer solchen Schutzvorschrift gleich.
b) Ob diese Betrachtungsweise haltbar ist, kann dahingestellt bleiben. Die Kompetenz des Regierungsrates zum streitigen Eingriff l�sst sich, selbst wenn man die kommunalen Richtpl�ne nicht zur Kategorie der genehmigungspflichtigen Bauvorschriften z�hlen will, ohne Willk�r unmittelbar aus dem kantonalen Baugesetz herleiten. Nach � 42 BauG �bt der Regierungsrat bei der Genehmigung der kommunalen Baureglemente und Zonenpl�ne eine uneingeschr�nkte Rechts- und Zweckm�ssigkeitskontrolle aus. Er kann dementsprechend solchen kommunalen Normen, selbst wenn sie noch innerhalb des rechtlich Zul�ssigen liegen, die Genehmigung verweigern, ohne dadurch die Autonomie der Gemeinde zu verletzen. Wohl wird der Regierungsrat, um nicht in die Rolle einer Oberplanungsbeh�rde zu verfallen, praktisch eine gewisse Zur�ckhaltung �ben und in der Regel erst eingreifen, wenn der Mangel der kommunalen Planung ein bestimmtes Gewicht aufweist oder �berkommunale Interessen ber�hrt; doch enth�lt das schwyzerische Recht keine Norm, welche die kantonale Beh�rde in jedem Fall zu einer derartigen Zur�ckhaltung verpflichten und die Gemeinden vor der Aus�bung einer uneingeschr�nkten Zweckm�ssigkeitskontrolle sch�tzen w�rde. Gegen�ber einer mit umfassender Pr�fungsbefugnis ausgestatteten Genehmigungsbeh�rde besteht der Schutz der Gemeindeautonomie einzig darin, dass der von der kantonalen Beh�rde vertretene Standpunkt nicht willk�rlich sein darf. Nur BGE 102 Ia 167 S. 172wenn der mit der Nichtgenehmigung verbundene Eingriff in die kommunale Gestaltungsfreiheit seinerseits der vern�nftigen Begr�ndung entbehrt, kann sich die Gemeinde mit Erfolg �ber eine Verletzung ihrer Autonomie beschweren (BGE 101 Ia 263 E. 3).
Angesichts der weitreichenden Befugnisse, die das BauG der kantonalen Genehmigungsbeh�rde in Bausachen �bertr�gt, kann dem Regierungsrat keine willk�rliche �berschreitung seiner Kompetenzen vorgeworfen werden, wenn er im Genehmigungsverfahren nicht nur die Bauvorschriften i.e.S. einer Pr�fung unterzieht, sondern gegebenenfalls auch in bezug auf den Richtplan korrigierend eingreift. Ein solches Vorgehen dr�ngt sich aus sachlichen Gr�nden auf und entspricht dem Gebot der Rechtssicherheit. Auch wenn der Richtplan lediglich eine "verwaltungsinterne" Planungsmassnahme darstellt und f�r die einzelnen Grundeigent�mer keine Rechtswirkungen entfaltet, ist er doch f�r die Gemeinde und ihre Einwohner bedeutsam. Der Richtplan bringt die Auffassung der Beh�rde zum Ausdruck, in welcher Richtung sich die Gemeinde in Zukunft entwickeln soll. Er ist f�r die mit der Planung betrauten Organe wegleitend und bildet die Grundlage f�r sp�tere allgemeinverbindliche Nutzungspl�ne (vgl. dazu BBl 1972 I 1487 f.; LENDI, Planungsrecht und Eigentum, ZSR 95/1976 II S. 98 ff.). Er wird diesem Zweck nicht gerecht, wenn er nicht den Vorstellungen aller Instanzen entspricht, die f�r die Planung verantwortlich sind. Ein Richtplan, der hinsichtlich der Bezeichnung des Bauerwartungslandes nur die Vorstellungen der Gemeindeorgane zum Ausdruck bringt, der Auffassung der kantonalen Genehmigungsbeh�rde hingegen klar widerspricht, vermag seine Orientierungsfunktion nicht zu erf�llen. Er k�nnte insbesondere bei den Grundeigent�mern leicht Erwartungen erwecken, die angesichts der ablehnenden Haltung des Kantons objektiv unbegr�ndet w�ren. - Auch wenn das BauG solche Richtpl�ne nicht ausdr�cklich der Genehmigungspflicht unterwirft, kann doch der Regierungsrat aufgrund der umfassenden �berpr�fungsbefugnis, die ihm bei der Genehmigung von Zonenpl�nen zusteht, gegebenenfalls auch die Ab�nderung eines Richtplanes verlangen. Jedenfalls l�sst sich diese Auffassung ohne Willk�r vertreten. Es ist nicht anzunehmen, dass die Gemeinde bei der vorbereitenden Planung keinerlei Einschr�nkungen hinzunehmen hat, BGE 102 Ia 167 S. 173wenn sie beim Erlass allgemeinverbindlicher Pl�ne und Vorschriften einer uneingeschr�nkten Rechts- und Ermessenskontrolle unterworfen ist.
4. Es kann sich somit nurmehr noch fragen, ob die an die Beschwerdef�hrerin ergangene Anweisung, das Gebiet Burkethof-Obere Erlen-Sentenhof aus dem Richtplan-Gebiet auszuscheiden, sachlich vor dem Willk�rverbot standh�lt. Das erw�hnte Gebiet wurde vom Regierungsrat gem�ss Art. 2 Abs. 1 BMR zur provisorischen Schutzzone erkl�rt. Es ist richtig, dass ein kommunaler Richtplan unter Umst�nden auch ein Gel�nde, das zur Schutzzone im Sinne des BMR erkl�rt wurde, als zuk�nftiges Siedlungsgebiet bezeichnen kann, ohne damit gegen den Zweck der provisorischen bundesrechtlichen Massnahme zu verstossen, etwa dann, wenn es sich um eine Schutzzone gem�ss Art. 2 Abs. 2 BMR handelt, durch welche lediglich die "vorzeitige �berbauung" verhindert werden soll. Soweit es sich aber - wie hier - um eine Schutzzone handelt, f�r deren Ausscheidung die Kriterien im Sinne von Art. 2 Abs. 1 BMR massgebend waren, wird sich die Kantonsregierung einem kommunalen Richtplan, der das betreffende Gebiet als zuk�nftiges Baugebiet einstufen will, in der Regel mit Grund widersetzen (vgl. dazu BGE 101 Ia 263 E. 4). Dass die Rechtswirkungen des BMR zeitlich beschr�nkt sind (bis 31. Dezember 1976), ist im vorliegenden Fall nicht entscheidend. Auch wenn die provisorischen Schutzmassnahmen gem�ss BMR dahinfallen, darf ausserhalb der Bauzone nicht mehr gebaut werden, und der Regierungsrat kann als kantonale Genehmigungsbeh�rde auch ohne R�ckgriff auf besondere gesetzliche Schutzbestimmungen jede k�nftige Ausdehnung der Bauzone auf das betreffende Gebiet verhindern, solange vertretbare Gr�nde daf�r sprechen, die bauliche Entwicklung der Gemeinde entlang der Samstagernstrasse nicht zu gestatten. Ob sich der Standpunkt der Gemeindebeh�rden, welche dieses Gebiet bereits heute als k�nftiges Siedlungsgebiet in den Richtplan aufnehmen m�chten, ebenfalls mit sachlichen Gr�nden vertreten l�sst, ist nach dem Gesagten f�r die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde nicht entscheidend. Nach der im Kanton Schwyz bestehenden Rechtslage ist die Autonomie der Gemeinden im Bereiche des Bauwesens nur insoweit gesch�tzt, als Eingriffe in die kommunale Planungsfreiheit auf vern�nftigen, haltbaren �berlegungen beruhen BGE 102 Ia 167 S. 174m�ssen; lediglich unter diesem Gesichtswinkel ist die streitige Anordnung zu pr�fen.
Der Einwand der Beschwerdef�hrerin, das fragliche Gebiet sei nicht von besonderer landschaftlicher Sch�nheit, w�re dann von Bedeutung und gegebenenfalls durch einen Augenschein abzukl�ren, wenn sich die Kompetenz des Regierungsrates zu einer Anordnung der vorliegenden Art einzig aus der kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung herleiten liesse, was indessen, wie ausgef�hrt, nicht zutrifft. Der Regierungsrat hat aufgrund des neuen BauG als Aufsichts- und Genehmigungsbeh�rde in Bausachen nicht bloss darauf zu achten, dass besonders sch�tzenswerte Landschaften, die Gegenstand einer Massnahme im Sinne der NHV bilden k�nnten, erhalten bleiben, sondern er kann in die kommunale Nutzungs- und Richtplanung auch eingreifen, wenn anderweitige planerische Interessen dies als angezeigt erscheinen lassen. Aus den Akten geht hervor, dass der Regierungsrat das streitige Gebiet vor allem deshalb in die provisorische Schutzzone gem�ss BMR eingewiesen hat, um zwischen dem Dorf Wollerau und den umliegenden Ortschaften einen Trenng�rtel zu schaffen und um in der Umgebung der Siedlung gen�gend Erholungsraum freizuhalten. Die von der Gemeinde hiegegen erhobenen Einw�nde besitzen nicht das erforderliche Gewicht, um diese planerische �berlegung der kantonalen Beh�rde als unvern�nftig und willk�rlich erscheinen zu lassen. Die Beschwerdef�hrerin weist vor allem darauf hin, dass entlang der Samstagernstrasse neben alten Bauernh�usern und einer Molkerei bereits 11 Einfamilienh�user st�nden. Hierin liegt indessen noch kein zwingender Grund, um dieses Gebiet als k�nftiges Siedlungsgebiet einzustufen. Dass entlang von Landstrassen ausserhalb jedes Kanalisationsprojektes H�user gebaut wurden, kam fr�her h�ufig vor. Dies hindert die kantonale Planungsbeh�rde aber in keiner Weise, solche abseits der Ortschaft gelegene Strassenteile selbst auf l�ngere Frist als Baugebiet auszuschliessen, solange die ausgeschiedenen Bauzonen (erster und zweiter Etappe) zusammen mit den �brigen im Richtplan vorgesehenen Siedlungsgebieten der Gemeinde eine gen�gende Entwicklungsm�glichkeit belassen, was im vorliegenden Fall mit Grund bejaht werden durfte. Aus denselben �berlegungen, die f�r die Einweisung in die Schutzzone gem�ss BMR massgebend waren, konnte der Regierungsrat die BGE 102 Ia 167 S. 175Gemeinde auch dazu anhalten, das betreffende Gebiet nicht als k�nftiges Bauland zu bezeichnen und den Richtplan in diesem Sinne zu korrigieren. Die R�ge der Verletzung der Gemeindeautonomie erweist sich somit als unbegr�ndet.
101 IA 263,
100 IA 283,
101 IA 260 suite... ,
101 IA 518
� 3 bis NHV