Source: https://boletinjuridico.gtt.es/sentencia-de-la-sala-de-los-contencioso-administrativo-seccion-2a-del-tribunal-supremo-de-10-de-junio-de-2012/
Timestamp: 2018-08-19 15:53:27
Document Index: 394763025

Matched Legal Cases: ['artículo 5', 'artículo 23', 'artículo 35', 'artículo 20', 'artículo 13', 'artículo 267', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 5', 'artículo 3', 'artículo 13', 'artículo 15', 'artículo 24', 'artículo 24', 'Artículo 12', 'Artículo 13', 'artículo 8', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 256', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 13', 'artículo 3', 'artículo 3']

Ordenanza fiscal municipal reguladora de la tasa por aprovechamiento especial del dominio público local a favor de empresas explotadoras de servicio de suministros de interés general. Efecto directo del art. 13 de la Directiva de autorización. La Directiva de autorización como Directiva de máximos.
Por la presente, el Tribunal Supremo resuelve el recurso de casación en atención a los siguientes antecedentes de hecho:
La compañía mercantil V.ESPAÑA S.A. interpuso con fecha 29 de febrero de 2008 recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia del Ayuntamiento de S.E. contra la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por aprovechamiento especial del dominio público local por empresas explotadoras de servicios de telefonía móvil, del Ayuntamiento, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia nº 251, de 31 de diciembre de 2007.
En su escrito de demanda suplicó que se dictase sentencia por la que se anulase dicha disposición normativa de carácter general.
La mercantil recurrente igualmente interesaba en su escrito de demanda, para el supuesto de que la Sala albergase dudas sobre la problemática suscitada, el planteamiento por parte del órgano jurisdiccional de una cuestión de inconstitucionalidad o de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la incompatibilidad de la norma recurrida con las Directivas 2002/19/CE, 2002/20/CE y 2002/21/CE.
El Ayuntamiento contestó a la demanda, suplicando a la Sala que dictase sentencia desestimatoria del recurso, declarando ajustada a Derecho la Ordenanza fiscal objeto de recurso.
Tras la tramitación procesal oportuna, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia dictó la Sentencia posteriormente recurrida, de fecha 12 de junio de 2008, en la que estimaba en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Ordenanza fiscal del Ayuntamiento de S.E, y declara nulo de pleno derecho el artículo 5 de la referida disposición general, por no estar ajustado al ordenamiento jurídico.
Notificada dicha sentencia la representación procesal de la mercantil, manifestó su intención de preparar recurso de casación, ante esta Sala del Tribunal Supremo con remisión de las actuaciones.
La recurrente presentó ante el Tribunal Supremo, con fecha 14 de septiembre de 2009, el escrito de interposición del recurso de casación.
Según el artículo 23 del TRLHL, son sujetos pasivos de las tasas, en concepto de contribuyentes, las personas físicas y jurídicas así como las entidades a que se refiere el artículo 35.4 de la Ley 58/2003, General Tributaria, que “disfruten, utilicen o aprovechen especialmente el dominio público local en beneficio particular, conforme a alguno de los supuestos previstos en el artículo 20”, independientemente de que sean titulares de las correspondientes redes a través de las cuales se efectúan los suministros o que no siendo titulares de dichas redes, lo sean de derechos de uso, acceso o interconexión a ésta. La consecuencia es que las empresas de telecomunicaciones realizan el hecho imponible requerido, siempre que aprovechen o utilicen en todo o en parte el “dominio público municipal” y resulten sujetos pasivo de la tasa. En particular, según las indicadas ordenanzas, los operadores de telefonía móvil quedaban sometidos a la tasa aunque se limitasen a utilizar las instalaciones de las que eran titulares otros operadores y con los que estaban vinculados mediante acuerdos de acceso e interconexión.
La jurisprudencia española aceptó de forma unánime la exacción de esta tasa por aprovechamiento especial del dominio público municipal impuesta a los operadores de telefonía móvil. Nuestros tribunales, incluido el Tribunal Supremo, han considerado que se producía un aprovechamiento indiscriminado de la red fija de telefonía por las empresas que operan en el sector de la telefonía móvil y que se realizaba el hecho imponible de la tasa tanto si eran titulares de las correspondientes redes como cuando, no siendo titulares, lo eran de derechos de uso, acceso o interconexión a las mismas.
En trance de resolver el recurso, el Alto Tribunal empezó a cuestionarse la compatibilidad de la Ordenanza fiscal impugnada con el Derecho comunitario, en particular con el artículo 13 de la Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva autorización). Por ello, abandonando el criterio mantenido hasta entonces en la sentencia de esta Sección Segunda de 16 de febrero de 2009, decidió suspender el procedimiento y elevar una cuestión prejudicial al TJUE.
Y así, por providencia de 15 de abril de 2010 la Sala acordó, con suspensión del señalamiento para votación y fallo y de conformidad con el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea , oír a las partes y al Ministerio Fiscal por el plazo común de diez días sobre la procedencia de plantear ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea cuestión prejudicial acerca de si el artículo 13 de la Directiva 2002/20/ CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002 , relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva autorización), debía interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que permita exigir un canon por derechos de instalación de recursos sobre el dominio público municipal a las empresas operadoras que, sin ser titulares de la red, la usan para prestar servicios de telefonía móvil.
Para el eventual caso de que se estimase compatible esa exacción con el artículo 13 de la Directiva autorización, las partes debían manifestarse sobre la oportunidad de preguntar al Tribunal de Justicia si las condiciones en las que el canon es exigido por la Ordenanza local controvertida en este recurso satisface los requerimientos de objetividad, proporcionalidad y no discriminación que dicho precepto demanda, así como si este último tiene efecto directo.
La mercantil, reiterando lo ya señalado en la instancia y con ocasión del escrito de interposición del recurso de casación, solicitó el planteamiento de la cuestión.
El Abogado del Estado, al que se acordó oír por Providencia de 6 de septiembre de 2010, evacuó dicho trámite exponiendo que no consideraba necesario que se acudiese al Tribunal de Justicia de la Unión con el planteamiento de la cuestión.
Finalmente, el Ministerio Fiscal consideró procedente su planteamiento.
La Sala, teniendo en cuenta que el Ordenamiento Jurídico comunitario prima sobre el español y que la exégesis última del precepto de la Directiva comunitaria aplicable en la materia de tasas de telefonía móvil (art. 13 de la Directiva 2002/20/CE) corresponde al TJUE conforme al reparto de competencias jurisdiccionales diseñado en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (art. 267 ), acordó, en Auto de 28 de octubre de 2010, someter al Tribunal de Justicia de la Unión la cuestión prejudicial en los siguientes términos:
1ª) ¿El artículo 13 de la Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002 , relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva autorización), debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que permite exigir un canon por derechos de instalación de recursos sobre el dominio público municipal a las empresas operadoras que, sin ser titulares de la red, la usan para prestar servicios de telefonía móvil?.
2ª) Para el caso de que se estime compatible la exacción con el mencionado artículo 13 de la Directiva 2002/20/CE , las condiciones en las que el canon es exigido por la ordenanza local controvertida ¿satisfacen los requerimientos de objetividad, proporcionalidad y no discriminación que dicho precepto exige, así como la necesidad de garantizar el uso óptimo de los recursos concernidos?.
3ª)¿Cabe reconocer al repetido artículo 13 de la Directiva 2002/20/CE efecto directo?.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea , Sala Cuarta, dictó sentencia con fecha 12 de julio de 2012 en la que declaró improcedente la tasa municipal por el uso de redes ajenas en los siguientes términos:
“1) El artículo 13 de la Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002 , relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas(Directiva autorización), debe interpretarse en el sentido de que se opone a la aplicación de un canon por derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada, o por encima o por debajo de la misma, a los operadores que, sin ser propietarios de dichos recursos, los utilizan para prestar servicios de telefonía móvil”.
En su virtud, los Ayuntamientos solo podrán cobrar tasas municipales por el uso privativo o aprovechamiento especial del dominio público municipal a los operadores de redes de telecomunicaciones titulares de instalaciones pero no a los operadores interconectados o con derechos de acceso que se limiten a usar las instalaciones de otras empresas para prestar sus servicios.
2) El artículo 13 de la Directiva 2002/20 tiene efecto directo, “de suerte que confiere a los particulares el derecho a invocarlo directamente ante los órganos jurisdiccionales nacionales para oponerse a la aplicación de una resolución de los poderes públicos incompatible con dicho artículo”.
Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, en todos aquellos casos en que las disposiciones de una directiva, desde el punto de vista de su contenido, no estén sujetas a condición alguna y sean suficientemente precisas, los particulares están legitimados para invocarlas ante los órganos jurisdiccionales nacionales contra el Estado, bien cuando éste no haya adaptado el Derecho nacional a la directiva dentro de los plazos señalados, bien cuando haya hecho una adaptación incorrecta.
Primero.- La sentencia recurrida, estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por “V España, S.A.” contra la Ordenanza fiscal municipal reguladora de la tasa por aprovechamiento especial del dominio público local a favor de empresas explotadoras de servicios de telefonía móvil, del Ayuntamiento de S.A, declarando la nulidad del artículo 5 de la misma, que regula la base imponible y la cuota tributaria en lo referente a los servicios de telefonía móvil.
1. A la hora de abordar el análisis crítico de los motivos de casación formulados por la recurrente contra la sentencia de 12 de junio de 2009 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo conviene comenzar por el examen del séptimo y último motivo en el que se plantea el núcleo de la cuestión capital: la adecuación al Derecho Comunitario de la Ordenanza del Ayuntamiento de SA.
La mercantil denuncia las siguientes vulneraciones que produce la Ordenanza impugnada en los artículos 12 y 13 de la Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva autorización).
Vulnera los artículos 12 y 13 de la Directiva de autorización en la medida en que dichos preceptos no permiten someter a gravamen la utilización por las operadoras de telefonía móvil de redes de titularidad de terceros operadores, aunque tales redes se encuentren instaladas en propiedad pública de titularidad de ayuntamientos, o por encima o por debajo de la misma. Dado que el artículo 3 de la Ordenanza contempla como sujetos pasivos de la tasa a los operadores que utilicen redes ajenas, ya sea por disponer de derechos de uso, acceso o interconexión, se infringe mandato contenido en la norma comunitaria.
El artículo 13 de la Directiva de autorizaciones no permite establecer cánones cuya finalidad no responda al uso óptimo de los recursos, principio que resulta vulnerado en la medida en que la Ordenanza no justifica en modo alguno que su exacción responda a dicho uso óptimo (aspecto que ni tan si quiera se plantea), produciéndose, además, las siguientes vulneraciones:
-Se infringe el principio de no discriminación, en tanto que: (i) grava a las operadoras de telefonía móvil con iguales criterios que a las operadoras de telefonía fija, cuando el grado de uso del dominio público local realizado por aquéllas es muy inferior al realizado por éstas últimas; (ii grava a las operadoras de telefonía móvil y no a otros propietarios de redes de telecomunicaciones, cuando éstos incurren también en el hecho imponible de la tasa; y (iii) grava a las operadoras de telefonía móvil que prestan sus servicios en España y no a otras operadoras de telefonía móvil que operan en otros Estados miembros o en países terceros, cuando éstas últimas obtienen también un aprovechamiento especial del dominio público local.
-La tasa impugnada no está justificada objetivamente, al estar basada su cuantificación en el volumen de ingresos de las operadoras de telefonía móvil obtenidos en el municipio.
-Infringe el principio, de proporcionalidad, en tanto que: (i) se exige con independencia del uso real que las operadoras de telefonía móvil realizan del subsuelo; (ii) se exige con independencia del valor normal de mercado de la ocupación efectiva realizada del dominio público local, el cual sirve de límite al importe del canon; (iii) se exige mediante el sistema de declaración que deben presentar las operadoras de telefonía móvil con carácter trimestral en cada municipio, lo que les hace incurrir en unos costes inasumibles para las mismas, mientras que si se instrumenta su pago mediante el sistema de liquidación administrativa, los ayuntamientos no sufrirían carga administrativa alguna.
-Infringe el principio de transparencia, al no haber respetado la Ordenanza el mecanismo de publicidad establecido en el artículo 15 de la Directiva, cuya finalidad es la de permitir a los proveedores de servicios, a los consumidores y a otras partes interesadas acceder fácilmente a la información relativa a los cánones establecidos en materia de instalación de recursos. Dado que la infracción denunciada afecta especialmente a las operadoras de telefonía móvil residentes en otros Estados miembros, se está permitiendo la exigencia de una tasa que infringiría también desde esta perspectiva el principio de no discriminación y el principio de libertad de establecimiento.
No obstante lo expuesto, la sentencia de instancia confirma la adecuación de la Ordenanza impugnada a los preceptos comunitarios citados, salvo en lo que se refiere al método de cuantificación. Este análisis lo acomete fundamentalmente en su fundamento jurídico décimo, en el que confirma la facultad de la Administración local para imponer tasas a los operadores de telefonía móvil por la utilización o aprovechamiento especial del dominio público local.
Adicionalmente, en el fundamento jurídico undécimo, la Sala de instancia analiza la posibilidad de exigir a los operadores de telefonía móvil la tasa por la utilización de redes ajenas sobre la base de que dicha posibilidad no está permitida al amparo del artículo 24.1.a) del TRLHL, puesto que, al contrario de lo que sucede en el artículo 24.1.c) del mismo Texto Refundido, en aquél precepto no se contempla esa posibilidad de gravar el uso de redes de las que el posible sujeto pasivo de la tasa no sea el titular.
En definitiva, el análisis que efectúa el Tribunal de instancia de la adecuación de la Ordenanza impugnada al Derecho comunitario produce, a juicio de la mercantil, la vulneración de los artículos 12 y 13 de la Directiva de autorizaciones.
2. Para dar una respuesta al recurso presentado y analizar la conformidad o disconformidad a Derecho de la Ordenanza Fiscal del Ayuntamiento de S.A, es necesario hacer una referencia al marco normativo aplicable en sus aspectos fundamentales.
“Artículo 12. Tasas administrativas
Artículo 13. Cánones por derechos de uso y derechos de instalar recursos
Los Estados miembros podrán permitir a la autoridad pertinente la imposición de cánones por los derechos de uso de radiofrecuencias, números o derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada, o por encima o por debajo de la misma, que reflejen la necesidad de garantizar el uso óptimo de estos recursos. Los Estados miembros garantizarán que estos cánones no sean discriminatorios, sean transparentes, estén justificados objetivamente, sean proporcionados al fin previsto y tengan en cuenta los objetivos del artículo 8 de la Directiva 2002/21/CE (Directiva marco)”.
Conforme a este precepto, los hechos u objetos susceptibles de canon son tres: el uso de radiofrecuencias, la asignación de números y el reconocimiento de derechos de ocupación de la propiedad pública o privada.
3. En la cuestión prejudicial que este Tribunal formuló al Tribunal de Justicia de la Unión Europea la primera pregunta que se planteaba era la de si el artículo 13 de la Directiva autorización debía interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que permita exigir un canon por derechos de instalación de recursos sobre el dominio público municipal a las empresas operadoras que, sin ser titulares de la red, la usen para prestar servicios de telefonía móvil.
Y en su respuesta al reenvío prejudicial el Tribunal de Justicia ha puesto de manifiesto que el artículo 13 de la Directiva autorización “debe interpretarse en el sentido de que se opone a la aplicación de un canon por derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada, o por encima o por debajo de la misma, a los operadores que, sin ser propietarios de dichos recursos, los utilizan para prestar servicios de telefonía móvil”.
Razona al respecto el Tribunal de Justicia de la Unión Europea lo siguiente:
“26. Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en lo sustancial, si dentro del ámbito de la posibilidad que ofrece a los Estados miembros el artículo 13 de la Directiva autorización, de imponer un canon por -los derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada, o por encima o por debajo de la misma-, que refleje la necesidad de garantizar el reparto óptimo de esos recursos, está incluida una normativa nacional que impone una tasa por la utilización del dominio público local no sólo a los operadores que son propietarios de las redes de telefonía desplegadas en dicho dominio, sino también a los operadores titulares de derechos de uso, de acceso o de interconexión con esas redes.
28. Con carácter preliminar, ha de observarse que, en el marco de la Directiva autorización, los Estados miembros no pueden percibir cánones ni gravámenes sobre el suministro de redes y de servicios de comunicaciones electrónicas distintos de los previstos en ella (véanse, por analogía, las sentencias de 18 de julio de 2006 , Nuova società di telecomunicazioni, C-339/04, Rec. p. I-6917, apartado 35, y de 10 de marzo de 2011 , Telefónica Móviles España, C-85/10 , Rec. p. I-0000, apartado 21).
32. Por otra parte, como señaló el Abogado General en sus conclusiones, los términos “recursos” e “instalación” remiten, respectivamente, a las infraestructuras físicas que permiten el suministro de redes y servicios de comunicaciones electrónicas y a su colocación física en la propiedad pública o privada de que se trate.
34. Por lo tanto, no puede admitirse la percepción de cánones como los que son objeto del procedimiento principal en concepto de “canon por los derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada, o por encima o por debajo de la misma”, puesto que se aplican a los operadores que, sin ser propietarios de dichos recursos, los utilizan para la prestación de servicios de telefonía móvil explotando así ese dominio público”.
En aplicación de esta doctrina habrá que entender que sólo los operadores de telefonía móvil quedarán liberados del pago de la tasa municipal cuestionada; no así, el resto de operadores de servicios de comunicaciones electrónicas (telefonía fija, televisión, servicios de datos…). El alcance de la sentencia de 12 de julio de 2012 del TJUE se limita a la telefonía móvil, pues sólo sobre la misma versaba la cuestión prejudicial planteada por este Tribunal Supremo y sólo a este tipo de telefonía se refiere la sentencia
3. Por otra parte, habiendo quedado sin objeto la segunda cuestión prejudicial planteada (que preguntaba, para el supuesto de que la tasa se considerara compatible con el artículo 13 de la Directiva, si las condiciones en que la misma era exigida en la Ordenanza satisfacen los requerimientos de objetividad, proporcionalidad y no discriminación), el Tribunal de Justicia aborda la respuesta a la tercera cuestión relativa a si cabe reconocer al citado artículo 13 de la Directiva autorización efecto directo y, por lo tanto, si un particular puede invocarlo ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
4. Las sentencias prejudiciales del TJUE tienen efectos vinculantes para el órgano jurisdiccional nacional que plantea la cuestión prejudicial, que ha de atenerse al criterio del Tribunal comunitario y en su virtud aplicarlo para cerrar el razonamiento jurídico que permita la resolución final del asunto planteado.
La interpretación que concreta la sentencia del TJUE por la vía del artículo 256 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea no tiene efectos de cosa juzgada sino de cosa interpretada por vía prejudicial pero de manera objetiva y abstracta.
Sus efectos son erga omnes y todo aplicador de la norma interpretada debe entenderla desde el criterio emitido por el TJUE, por lo que se erige en auténtica interpretación con fuerza obligatoria desde que la norma en el caso de autos, la Directiva autorización entró en vigor. Todo lo cual no es ni más ni menos que expresión del principio de primacía del Derecho comunitario sobre el ordenamiento interno. La doctrina expuesta ha sido desarrollada en la sentencia Simmenthal de 9 de marzo de 1978 (Asunto 106/77 ) en la que se señala que en virtud del principio de primacía del Derecho comunitario, las disposiciones del Tratado y los actos de las instituciones directamente aplicables tienen por efecto, en sus relaciones con el Derecho interno de los Estados miembros, hacer inaplicable de pleno derecho, por el mismo hecho de su entrada en vigor, toda disposición de la legislación nacional existente que sea contraria a los mismos.
Tercero.- A la vista de lo que antecede procede estimar este motivo de casación, lo que conlleva, a su vez, la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto, con la consiguiente anulación de los siguientes preceptos de la Ordenanza impugnada del Ayuntamiento de S.A:
a) Del artículo 2.2 en cuanto incluye dentro del hecho imponible de la tasa la utilización de antenas, instalaciones o redes que materialmente ocupen el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, por parte de empresas explotadoras de servicios de telefonía móvil que no sean titulares de aquellos elementos a las que implícitamente se refiere el artículo 2.2 de la Ordenanza en el inciso final “con independencia de quien sea el titular de aquéllas” (de las antenas, instalaciones o redes). La extensión del hecho imponible a los operadores que, sin ser propietarios de dichos recursos, los utilizan para prestar servicios de telefonía móvil, resulta contraria al artículo 13 de la Directiva autorización.
b) Del artículo 3.2 en cuanto atribuye la consideración de sujeto pasivo de la tasa de telefonía móvil a las empresas o entidades explotadoras a que se refiere el apartado 1 del propio artículo 3, “tanto si son titulares de las correspondientes redes a través de las cuales se efectúen los suministros como si, no siendo titulares de dichas redes, lo son de derechos de uso, acceso o interconexión a las mismas”.
La solución a que se llega es consecuencia inmediata de la sentencia de TJUE de 12 de julio de 2012 que obligará a los tribunales españoles a corregir su doctrina e incluso al legislador a modificar el TRLHL para excluir expresamente a los operadores de telefonía móvil no sólo del régimen especial de cuantificación de la tasa, sino también de la obligación de pagar la tasa cuestionada cuando, no siendo titulares de redes, lo sean de derechos de uso, acceso o interconexión a éstas. De esta forma, los operadores de telefonía móvil no tendrán que abonar tasas municipales por el uso del dominio público municipal si se limitan a utilizar las instalaciones de terceros. La normativa sectorial debe prevalecer sobre la Ley de Haciendas Locales.
Obviamente deberá modificarse también la regulación de las ordenanzas municipales para ajustarse a los parámetros de la Directiva autorización y al conjunto de las Directivas del sector dictada en el año 2002.
El Tribunal estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por aprovechamiento especial del domino público local a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros de interés general del Ayuntamiento de S.A, declarando la nulidad del último inciso (“con independencia de quien sea el titular de aquéllas”) en cuanto atribuye la condición de sujeto pasivo de la tasa regulada a las empresas o entidades que no sean titulares de las redes a través de las cuales se efectúen los suministros, aunque sean titulares de derechos de uso, acceso o interconexión a las mismas.
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