Source: http://rodorf.de/pol_recht/pol_recht_59.htm
Timestamp: 2019-03-21 00:18:17
Document Index: 158264878

Matched Legal Cases: ['BGH', 'Art. 39', '§ 22', '§ 14', 'Art. 13', 'Art. 39', 'Art. 13', '§ 12', '§ 27', 'Art. 8', 'Art. 33', 'Art. 48', 'Art. 2', 'Art. 1', '§ 31']

Automatisierter Kennzeichenabgleich
01 Automatisierter Kennzeichenabgleich
01.1 Was ist ein Grundrechtseingriff?
02 Recht auf informationelle Selbstbestimmung (RiS)
02.1 Wichtige Entscheidungen zum RiS
02.2 Anlass der Richtungsänderung
02.3 Die wohl wichtigste Stelle im Beschluss
02.4 Identitätsfeststellung muss zulässig sein
02.5 Der Gesetzgeber muss die Kontrollzwecke vorgeben
02.6 Nachvollziehbarer Anlass
02.7 Kein generelles Verbot anlassbezogener Kontrollen
02.8 Eingriffe von erheblichem Gewicht
02.9 Gefahr im Sinne der Generalklausel reicht nicht
02.9.1 Gefahr der ID-Feststellung
02.9.2 Gefährliche Orte
02.9.3 Gefährdete Objekte
02.9.4 Kontrollstellen
02.9.5 Schleierfahndung
02.9.6 Verdeckte Durchführung
02.9.7 Hypothetische Datenneuerhebung - Zweckänderung
02.9.8 Übergangslösung bis Ende 2019
Im Beschluss des BVerfG vom 18. Dezember 2018 - 1 BvR 142/15 heißt es: »Zur Freiheitlichkeit des Gemeinwesens gehört es, dass sich die Bürgerinnen und Bürger grundsätzlich fortbewegen können, ohne dabei beliebig staatlich registriert zu werden, hinsichtlich ihrer Rechtschaffenheit Rechenschaft ablegen zu müssen und dem Gefühl eines ständigen Überwachtwerdens ausgesetzt zu sein (...)«, denn »polizeiliche Kontrollen zur gezielten Suche nach Personen oder Sachen im öffentlichen Raum, [...] setzen als Grundrechtseingriffe grundsätzlich einen objektiv bestimmten und begrenzten Anlass voraus.« Was damit gemeint ist, ist Gegenstand dieses Aufsatzes.
Bevor dieser Frage nachgegangen werden kann, ist es aber erforderlich, vorab zu klären, was unter einem Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (RiS) gemeint ist, denn nur wenn es sich beim automatisierten Kennzeichenabgleich um einen Grundrechtseingriff handelt, ist dafür eine Befugnis nachzuweisen.
In einem Urteil des BVerfG vom 17. März 2004 - 1 BvR 1266/00 heißt es diesbezüglich:
[Rn. 34:] Das Grundgesetz bindet den Schutz vor Grundrechtsbeeinträchtigungen nicht an den Begriff des Eingriffs oder gibt diesen inhaltlich vor. Auch staatliche Maßnahmen, die eine mittelbare oder faktische Wirkung entfalten, können Grundrechte beeinträchtigen und müssen daher von Verfassungswegen hinreichend gerechtfertigt sein (...). Solche Maßnahmen können in ihrer Zielsetzung und Wirkung einem normativen und direkten Eingriff gleichkommen und müssen dann wie dieser behandelt werden (...). [En01] 1
[Hinweis:] Ein »Eingriff in Grundrechte« kann somit auch dann gegeben sein, wenn eine Behörde lediglich im Rahmen zugewiesener Aufgaben tätig wird, also von ihrer Zuständigkeit Gebrauch macht.
[BVerfG 2002:] Im Beschluss des BVerfG vom 26. Juni 2002 - 1 BvR 558, 1428/91 13 heißt es dazu:
Unter Berücksichtigung der Schutzfunktion des jeweiligen Grundrechts könne auch eine von einem schlicht-hoheitlichen staatlichen Handeln [behördliches Handeln im Rahmen ihrer Zuständigkeit = AR] ausgehende bloß tatsächliche und mittelbare Betroffenheit des Grundrechtsträgers einen Grundrechtseingriff bedeuten. [En02] 2
[BVerfG 2002:] So auch der Tenor des Beschlusses des BVerfG vom 26. Juni 2002 - 1 BvR 670/91, in dem es u.a. heißt:
[Rn. 34:] Es sei verfehlt, aus Schutzpflichten Eingriffsrechte abzuleiten.
[Rn. 68:] Die Merkmale eines Grundrechtseingriffs im herkömmlichen Sinne werden damit allerdings nicht erfüllt. Danach wird unter einem Grundrechtseingriff im Allgemeinen ein rechtsförmiger Vorgang verstanden, der unmittelbar und gezielt (final) durch ein vom Staat verfügtes, erforderlichenfalls zwangsweise durchzusetzendes Ge- oder Verbot, also imperativ, zu einer Verkürzung grundrechtlicher Freiheiten führt. [En03] 3
[Hinweis:] In Bezug auf Eingriffe in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung gehen die Richter des BVerfG nunmehr davon aus, dass Eingriffe in das RiS nicht nur einer Eingriffsbefugnis bedürfen, sondern im Zusammenhang mit automatisiert durchgeführten Kennzeichenabfragen voraussetzen, dass die Erhebung personenbezogener Daten auch im Einzelfall erlauben ist und nur dann in Betracht kommen kann, wenn die Voraussetzungen einer Identitätsfeststellung zum Zeitpunkt des automatisierten Abgleichs gegeben sind.
Der technische Fortschritt und die damit verbundenen »verbesserten« Möglichkeiten des Einsatzes technischer Hilfsmittel, die es der Polizei in drei Bundesländern (Bayern, Baden-Württemberg und Hessen) noch vorübergehend erlauben, automatisierte Kennzeichenabfragen durchzuführen, hat eine lange Geschichte, die hier nur kurz skizziert werden soll.
Als wichtige »Erziehungsentscheidungen in Sachen RiS« seien nur die folgenden Urteile und Beschlüsse genannt:
BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR 209, 269, 362, 420, 440, 484/83
BVerfG, Beschluss vom 5. Juli 1995 - 1 BvR 2226/94
BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1999 - 1 BvR 2226/94, 1 BvR 2420/95, 1 BvR 2437/95
BVerfG, Beschluss vom 14. Dezember 2000 - 2 BvR 1741/99, 276, 2061/00
Infiltration informationstechnischer Systeme
BVerfG, Urteil vom 27. Februar 2008 - 1 BvR 370/07
BVerfG, Urteil vom 12. April 2015 - 2 BvR 581/01
Automatisierte Kfz-Kennzeichenkontrolle
Mir ist kein anderes Grundrecht bekannt, das so oft in so kurzer Zeit Gegenstand höchstrichterlicher Entscheidungen gewesen wäre. Ganz abgesehen von den vielen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und des BGH zum RiS. Herausgekommen ist dabei eine Richtungsänderung hinsichtlich der Bewertung, wann von einem Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung auszugehen ist.
Das ist das eigentlich Bedeutsame an diesem Urteil.
Anlass für die Änderung der bisherigen Rechtsauffassung des BVerfG war die Klage eines jungen Mannes, der nicht akzeptieren wollte, dass es sich beim automatischen Abgleich von Nummernschildern mit Fahndungsdateien der Polizei nicht um einen Grundrechtseingriff handeln sollte, wenn dabei keine Treffer erzielt werden.
Ihn störte es, dass die Kennzeichen seines Pkw bei seinen Fahrten ins Nachbarland Österreich automatisiert erfasst und mit Polizeidaten abgeglichen wurden. Der junge Mann hatte mit seiner Klage durchschlagenden Erfolg, denn drei Landespolizeigesetze müssen nun nachgebessert werden:
Art. 39 PAG BY (Automatisierte Kennzeichenerkennungssysteme)
§ 22a PolG BW (Einsatz automatischer Kennzeichenlesesysteme)
§ 14a HSOG (Automatische Kennzeichenlesesysteme)
Der automatisierte Abgleich von Nummernschildern mit Fahndungsdateien ist ein Grundrechtseingriff, auch wenn dieser Abgleich keine Folgemaßnahmen nach sich zieht, wenn kein Treffer beim Datenabgleich angezeigt wird.
Das entschied nun das BVerfG und korrigierte ein eigenes Urteil von 2008.
[Rn. 62:] Die automatisierte Kennzeichenerfassung greift in den Schutzbereich des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung ein, wenn das Kennzeichen nicht unverzüglich mit dem Fahndungsbestand abgeglichen und ohne weitere Auswertung sofort wieder gelöscht wird.
[Rn. 68:] Zu einem Eingriff in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung kommt es daher in den Fällen der elektronischen Kennzeichenerfassung dann nicht, wenn der Abgleich mit dem Fahndungsbestand unverzüglich vorgenommen wird und negativ ausfällt (sogenannter Nichttrefferfall) sowie zusätzlich rechtlich und technisch gesichert ist, dass die Daten anonym bleiben und sofort spurenlos und ohne die Möglichkeit, einen Personenbezug herzustellen, gelöscht werden.
[Rn. 69:] Demgegenüber kommt es zu einem Eingriff in das Grundrecht, wenn ein erfasstes Kennzeichen im Speicher festgehalten wird und gegebenenfalls Grundlage weiterer Maßnahmen werden kann. [En04] 4
[Hinweis:] Hinsichtlich der Normenklarheit und auch im Hinblick auf das Bestimmtheitsgebot stellten die Richter des BVerfG aber bereits 2008 im Schlusssatz ihres Urteils Folgendes fest:
[Rn. 184:] Eine grundrechtsgemäße Regelung zu finden, ist Aufgabe des Gesetzgebers. Dieser hat die verfolgten Zwecke und abzuwehrenden Rechtsgutbedrohungen tatbestandlich einzugrenzen und zu gewährleisten, dass unangemessene Grundrechtseingriffe durch hinreichende gesetzliche Eingriffsvoraussetzungen wirksam verhindert werden.
Dass auch die aktuellen Befugnisse in den Polizeigesetzen mehrerer Bundesländer diesen Vorgaben nicht entsprechen, machte es aus Sicht des BVerfG erforderlich, sich erneut mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung auseinanderzusetzen.
Herausgekommen ist dabei ein Richtungswechsel verbunden mit klaren Vorgaben, wie Eingriffsbefugnisse auszusehen haben, auf deren Grundlage automatisierte Kennzeichenabfragen durchzuführen sind.
Die Richter des BVerfG gehen nunmehr davon aus, dass, wenn das Kennzeichen seines Pkw automatisiert erfasst und mit vorhandenen Fahndungsdaten abgeglichen wird und wenn dabei auch der Fahrer nichts mitbekommt, dann kann man behaupten, es sei nichts geschehen. Solch eine Sicht der Dinge verkennt, dass ein solchermaßen agierender Staat das zersetzt, das er vorgibt zu schützen: das Vertrauen seiner Bürger in die Rechtsstaatlichkeit seines Handelns.
Und um dieses Zersetzen demokratischen Urvertrauens zu unterbinden, hat das Bundesverfassungsgericht nur noch für eine kurze Übergangszeit (bis zum Ende des Jahres 2019) automatisiert durchgeführte Kennzeichenabfragen für weiter hinnehmbar erklärt.
Danach muss Schluss sein, es sei denn, dass automatisierte Kennzeichenabfragen nur noch dann durchgeführt werden, wenn dazu ein bedeutsamer Anlass besteht. Das ist der Fall, wenn die durch den automatisierten Datenabgleich erhobenen Daten auf der Grundlage der polizeirechtlichen Befugnis hätten erhoben werden dürfen, die Identitätsfeststellungen zulassen.
Vorab die wichtigsten Stellen aus dem Beschluss des BVerfG vom 18. Dezember 2018 - 1 BvR 142/15 (Kfz-Kennzeichenkontrollen 2):
Im Beschluss des BVerfG vom 18. Dezember 2018 - 1 BvR 142/15 (Kfz-Kennzeichenkontrollen 2) heißt es in der Randnummer 51 wie folgt:
[Persönliche Anmerkung:] Mir ist kein Urteil des BVerfG bekannt, in dem im Hinblick auf das Grundrecht der informationellen Selbstbestimmung in solcher Klarheit die politisch Verantwortlichen (Regierungen und Parlamente) mit ihrer Idee, dass ohne Überwachung Sicherheit nicht möglich ist, in ihre Schranken verwiesen wurden.
Ausgeschlossen haben die Richter des Bundesverfassungsgerichts eine automatisierte Kennzeichenabfrage dennoch nicht, zumindest nicht solche automatisierte Kennzeichenüberwachungen, die sich durch einen spezifischen Grund zu rechtfertigen vermögen.
Solch ein spezifischer Grund kann im Einzelfall gegeben sein, wenn die automatisierte Erhebung von Fahrzeugkennzeichen und der damit zeitgleich verbundene Abgleich der erhobenen Daten mit Fahndungsdateien der Polizei auf der Grundlage der polizeirechtlichen Eingriffsbefugnis zulässig sind, die Identitätsfeststellungen zulassen.
[Rn. 76:] Die Zweckrichtung der Kennzeichenkontrolle ergibt sich aus [dem Bayerischen Polizeiaufgabengesetz - PAG BY]. Danach wird die Kennzeichenerfassung als erster und grundlegender Schritt der Kennzeichenkontrolle nur für die Fälle erlaubt, in denen auch eine Identitätsfeststellung zulässig ist. Mit dem Verweis auf die Identitätsfeststellung wird zugleich auf deren Zwecke verwiesen.
Diese haben aber zumindest in ihrem Schwerpunkt alle eine präventive Zielrichtung, nämlich die Unterstützung der Polizei bei ihren Aufgaben der Gefahrenabwehr nach dem Polizeigesetz.
Genauer sind dies für die Kennzeichenerfassung die Abwehr von bestimmten Gefahren im Einzelfall, die Bekämpfung der Herausbildung und Verfestigung gefährlicher Orte, der Schutz von gefährdeten Orten, die Unterstützung von polizeilichen Kontrollstellen zur Verhinderung schwerer Straftaten oder zum Schutz von Versammlungen sowie die Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität oder die Verhütung oder Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts mittels der Schleierfahndung. Dass einige dieser Zwecke - wie insbesondere die Kennzeichenkontrolle an gefährlichen Orten oder im Rahmen der Schleierfahndung - bei objektivierter Betrachtung im Ergebnis zugleich die Strafverfolgung befördern, ist nach den oben entwickelten Maßstäben unschädlich.
[Hinweis:] Im ersten Satz des Zitates verwenden die Richter des BVerfG Paragrafen des PAG BY, die nicht mehr aktuelle sind, weil wenige Monate vor der Entscheidung des BVerfG in Bayern ein neues Polizeigesetz verabschiedet wurde. Da die Regelungen, auf die sich der Beschluss bezieht, jedoch identisch sind mit den aktuellen Regelungen im Art. 13 PAG BY (Identitätsfeststellung und Prüfung von Berechtigungsscheinen) als mit den Inhalten von Art. 39 PAG BY (Automatisierte Kennzeichenerkennungssysteme) übereinstimmen, können interessierte Leser bei Bedarf auf den jeweils aktuellen Gesetzeswortlaut zugreifen.
Nach den Vorgaben der Verfassungsrichter setzt eine automatisierte Kennzeichenabfrage voraus, dass zum Zeitpunkt der Maßnahme die Voraussetzungen für eine Identitätsfeststellung gegeben sein müssen.
Noch einmal der Extrakt dazu aus dem Beschluss:
Das bedeutet, dass von der Polizei nachzuweisen ist, dass die Voraussetzungen für eine ID-Feststellung gegeben sind:
Die Polizei hat sich dabei an den im Art. 13 PAG BY (Identitätsfeststellung und Prüfung von Berechtigungsscheinen) vorgegebenen und dort abschließend vorgegebenen Reihenfolge zugelassener Ermächtigungsalternativen zu orientieren, die im Wesentlichen, bis auf die Zulässigkeit der Schleierfahndung, in allen Länderpolizeigesetzen so enthalten sind:
ID-Feststellung zur Abwehr einer Gefahr im Einzelfall
ID-Feststellung an gefährlichen Orten
ID-Feststellung zum Schutz gefährdeter Orte/Objekte
ID-Feststellung an eingerichteten Kontrollstellen
ID-Feststellung zur Schleierfahndung
In Anlehnung an diese Reihenfolge wird im Folgenden der Versuch unternommen, aufzuzeigen, wann die in der Befugnis zur ID-Feststellung aufgeführten Alternativen greifen.
Vorab noch eine wichtige Klarstellung zur Bestimmtheit und zur Normenklarheit der in Betracht kommenden Befugnis zur Identitätsfeststellung:
Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, die Kontrollzwecke, die mit automatisierten Kennzeichenabfragen erzielt werden sollen, so klar zu regeln, wie das von Verfassungswegen erforderlich ist.
[Hinweis:] All diese Zwecke sind Zwecke der polizeirechtlichen Befugnisse, auf deren Grundlage die Identität von Personen festgestellt werden kann.
Die Richter stellen fest:
[Rn. 85:] Die Ermächtigung zu Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen ist zur Erreichung dieser Zwecke grundsätzlich geeignet.
[Rn. 86:] Automatisierte Kennzeichenkontrollen, wie sie [z. B. durch das PAG BY = AR] ermöglicht werden, tragen zu diesen Zwecken bei, indem sie zur Fahndung ausgeschriebene Personen oder Sachen identifizieren. Da sie damit helfen, Personen oder Sachen zu finden, deren Aufgreifen zur Erreichung der [im PAG BY = AR] genannten Zwecke beitragen kann, sind solche Kontrollen hierzu grundsätzlich geeignet. Dass der Abgleich unmittelbar allein Kraftfahrzeugkennzeichen zum Gegenstand hat, damit Trefferfälle nur mittelbar den Fahrzeughalter identifizieren und auch dieser nicht zwangsläufig die gesuchte Person selbst ist, ändert hieran nichts. Denn die Wahrscheinlichkeit, auf diesem Weg auch die zur Erreichung des jeweiligen Zwecks der Kontrolle gesuchten Personen oder Sachen zu finden, wird damit jedenfalls erhöht. Dies genügt, um eine Maßnahme für geeignet zu halten, einen legitimen Zweck zu erreichen (...).
[Geeignetheit der Maßnahme:] Hinsichtlich der Anforderungen an die Geeignetheit einer automatisierten Kennzeichenabfrage heißt es im Beschluss:
[Rn. 87:] Die Anforderungen der Geeignetheit müssen freilich auch bei der Ausgestaltung der Kennzeichenkontrolle hinsichtlich der jeweiligen Zwecke im Einzelnen beachtet werden. Sie betreffen hierbei insbesondere auch das Verhältnis dieser Zwecke zu den bei dem Abgleich zu berücksichtigenden Fahndungsbeständen (...).
[Rn. 88:] Für die Erreichung dieser Zwecke sind automatisierte Kennzeichenkontrollen auch erforderlich. Es ist nicht ersichtlich, dass andere Maßnahmen mit geringerem Eingriffsgewicht diesen Zweck vergleichbar effektiv erreichen.
[Rn. 91:] Polizeiliche Kontrollen zur gezielten Suche nach Personen oder Sachen im öffentlichen Raum, [...] setzen als Grundrechtseingriffe grundsätzlich einen objektiv bestimmten und begrenzten Anlass voraus. Der Gesetzgeber hat eine Eingriffsschwelle vorzugeben, durch die das staatliche Handeln an vorhersehbare und kontrollierbare Voraussetzungen gebunden wird (...).
Aus gegebenem Anlass sehen die Richter des BVerfG in automatisierten Kennzeichenabfragen durchaus Eingriffe, die mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Dabei muss es sich nicht einmal um den Schutz von Rechtsgütern handeln, die zu den so genannten zu schützenden Höchstwerten (Leben, Gesundheit, Freiheit, Eigentum) gehören.
Im Beschluss heißt es diesbezüglich:
[Rn. 94:] Anlasslose Kontrollen sind damit nicht generell ausgeschlossen. Wenn polizeiliche Kontrollen an ein gefährliches oder risikobehaftetes Tun beziehungsweise an die Beherrschung besonderer Gefahrenquellen anknüpfen, kann schon darin ein dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügender Grund liegen. Die Rechtfertigung für Kontrollen kann dort bereits an der besonderen Verantwortung der Betroffenen gegenüber der Allgemeinheit anknüpfen und bedarf deshalb eines darüberhinausgehenden Anlasses grundsätzlich nicht. Für automatisierte Kennzeichenkontrollen kommt das etwa in Betracht, wenn mit ihnen Gefahren bekämpft werden, die sich gerade aus dem Betrieb der Kraftfahrzeuge ergeben, etwa die Durchsetzung der Versicherungspflicht durch Kontrollen zum Auffinden unversicherter Fahrzeuge. Die Lage ist insoweit nicht anders als bei zahlreichen anderen, hier nicht streitgegenständlichen Arten polizeilicher Kontrollmaßnahmen wie bei anlasslos stichprobenhaft durchgeführten Straßenverkehrskontrollen oder anlasslosen Kontrollen in weiten Bereichen etwa des Umwelt- oder Wirtschaftsverwaltungsrechts.
[Hinweis:] Dennoch handelt es sich bei automatisierten Kennzeichenabfragen um Eingriffe von erheblichem Gewicht.
[Rn. 96:] Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen zur Fahndung nach Personen oder Sachen sind bei Gesamtsicht Eingriffe von erheblichem Gewicht.
[Rn. 97:] Das Eingriffsgewicht mindernd ist einzustellen, dass die Kennzeichenkontrolle im öffentlichen Verkehrsraum stattfindet. Sowohl die Kraftfahrzeugkennzeichen als auch das erfasste Bewegungsverhalten sind ohne weiteres für alle erkennbar. Dabei bezieht sich die Kontrolle allein auf Kennzeichen, nicht aber unmittelbar auf persönliche Merkmale oder Eigenschaften einer Person; der Personenbezug lässt sich nur mittelbar herstellen. Insoweit aber dient das Kennzeichen seiner Zweckbestimmung nach gerade der Identifizierung (...). Bedeutsam ist dabei auch, dass nach [bayrischem Recht = AR] nur Ort, Datum, Uhrzeit und Fahrtrichtung erfasst werden, nicht aber die Personen oder die Kraftfahrzeuge. Zu berücksichtigen ist weiterhin insbesondere, dass die Kontrolle gegenüber der ganz überwiegenden Zahl der Betroffenen mit keinerlei unmittelbar beeinträchtigenden Folgen verbunden ist und keine Spuren hinterlässt. Dass der Datenabgleich in Sekundenschnelle durchgeführt wird und die erfassten Daten im Nichttrefferfall sofort vollständig wieder gelöscht werden, ohne einer Person bekannt zu werden, nimmt dem Eingriff erheblich an Gewicht.
[Rn. 99:] Dem erheblichen Eingriffsgewicht automatisierter Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen entspricht es, dass sie zu ihrer Rechtfertigung jeweils auf Gründe gestützt werden müssen, die dem Schutz von Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht oder sonst einem vergleichbar gewichtigen öffentlichen Interesse dienen. Zu diesen Rechtsgütern zählen zunächst die besonders schutzwürdigen Rechtsgüter wie Leib, Leben und Freiheit der Person und der Bestand und die Sicherheit des Bundes und der Länder (...). Darüber hinaus kommen aber auch Rechtsgüter in Betracht, die unterhalb dieser für besonders eingriffsintensive Überwachungsmaßnahmen geltenden Schwelle liegen wie etwa der Schutz von nicht unerheblichen Sachwerten. Der Gesetzgeber kann diese Schwelle im Einzelnen näher konkretisieren und die Kennzeichenkontrolle etwa auch zur Verhinderung hinreichend gewichtiger Delikte zulassen, für deren Bekämpfung eine Kennzeichenkontrolle von besonderer Bedeutung ist, was gewichtige Ordnungswidrigkeiten einschließen kann.
[Rn. 106:] Allein der Verweis auf die Integrität der Rechtsordnung insgesamt, wie er dem Gefahrbegriff der polizeilichen Generalklausel zugrunde liegt, reicht dafür nicht.
[Rn. 108:] Eine Eingriffsbefugnis, die den automatisierten Kennzeichenabgleich zulässt, genügt Verhältnismäßigkeitsanforderungen nur, »wenn die einzubeziehenden Fahndungsbestände auf solche ausgeschriebenen Personen und Sachen beschränkt werden, die für den jeweiligen Zweck der Kennzeichenkontrolle Bedeutung haben können. Bei verfassungskonformer Auslegung der Vorschrift ist dies jedoch sichergestellt.«
[Rn. 111:] Verfassungsrechtlich ist dieses Verständnis auch geboten. Aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ergibt sich, dass Eingriffe in Grundrechte nur insoweit gerechtfertigt sein können, als sie zur Erreichung eines legitimen Ziels geeignet und erforderlich sind. Wenn eine Kennzeichenkontrolle zur Abwehr einer bestimmten Gefahr erlaubt wird, muss auch der Abgleich von diesem Zweck her seine Begrenzung finden. Sollen Fahndungsbestände in den Abgleich einbezogen werden, die mit diesem Zweck nichts zu tun haben, so bedarf dies eines eigenen tragfähigen Grundes. Ohne einen solchen Grund ist ein Abgleich, der Fahndungsbestände einbezieht, die von vornherein zu dem Zweck der Kennzeichenkontrolle nicht beitragen können, unverhältnismäßig.
02.9.1 Gefahrenbegriff der ID-Feststellung
Die Polizei kann die Identität einer Person zur Abwehr einer konkreten Gefahr feststellen. »Nach allgemeiner Auffassung liegt eine »Gefahr« vor, wenn eine Sachlage oder ein Verhalten bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit Wahrscheinlichkeit ein polizeilich geschütztes Rechtsgut schädigen wird.« [En05] 5
Alle Länderpolizeigesetze lassen es aber auch zu, die Identität von Personen auf der Grundlage von Anscheinsgefahren feststellen zu können, denn diese Sprachfigur gehört ebenfalls zum Gefahrenbegriff der Identitätsfeststellung.
Damit sind insbesondere die Fälle gemeint, in denen aufgrund polizeilicher Berufserfahrung angenommen werden kann, dass solch eine Maßnahme zur Verhütung von Straftaten erforderlich ist.
In der Literatur werden die für solche Kontrollen in Betracht kommenden Personen als »konkret potentielle Täter«, »potentielle Straftäter« oder »potentielle Rechtsbrecher« bezeichnet. Weniger vorurteilsbehaftet ist es, von »verhaltensauffälligen Personen« zu sprechen.
[Hinweis:] Nach der hier vertretenen Auffassung lassen sich solche Gefahren, die im Einzelfall bestehen, nicht durch automatisierte Kennzeichenabfragen bekämpfen, so dass der Einsatz entsprechender technischer Hilfsmittel zur Abwehr solcher Gefahren einfach ungeeignet ist.
Alle Polizeigesetze in Deutschland erlauben es Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten, an verrufenen und gefährlichen Orten die Identität von Personen feststellen, wenn:
Gefährliche Orte im oben skizzierten Sinne befinden sich immer im öffentlichen Raum. Den Status eines »gefährlichen Ortes« erhalten diese Örtlichkeiten dadurch, dass der Behördenleiter aufgrund einer erstellten Gefährdungsanalyse gefährliche Örtlichkeiten zu »gefährlichen Orten« erklärt. Natürlich müssen die örtlich zuständigen Polizeibeamten davon in Kenntnis gesetzt werden, welche Orte diesen Status haben. Es ist nicht erforderlich, »diese gefährlichen Bereiche im öffentlichen Verkehrsraum« behördenextern zu kommunizieren.
An solchen »gefährlichen Orten« können nach den Vorgaben der Richter des BVerfG durchaus automatisierte Kennzeichenabfragen durchgeführt werden.
[Rn. 114:] Der Gesetzgeber verlangt, dass für die Durchführung einer solchen Kennzeichenkontrolle entsprechende Lageerkenntnisse vorliegen müssen (...). Dies unterstreicht die Notwendigkeit belastbarer tatsächlicher Anhaltspunkte für die Erforderlichkeit der Kontrollen; für das Tatbestandsmerkmal der konkreten Gefahr verstärkt dies freilich nur die Anforderungen, die sich bereits aus dem Gefahrenbegriff ergeben.
[Rn. 120:] Die Regelung knüpft dabei nicht an eine bloß abstrakte Gefährlichkeit bestimmter Orte an, sondern begrenzt die Kontrollen auf Orte, für die tatsächliche Anhaltspunkte bestehen, dass sie von den in der Vorschrift genannten Personen maßgeblich frequentiert werden. Sie enthält damit nicht etwa eine Generalermächtigung für Kennzeichenkontrollen an praktisch allen wichtigen Verkehrsknotenpunkten oder Orten größerer Zusammenkünfte von Menschen. Vielmehr muss es sich um Orte handeln, für die in diesem Sinne konkrete Erkenntnisse der Polizei vorliegen. Das gilt auch für die nähere Bestimmung der jeweils tatsächlichen Durchführung einer Kontrolle. Diese ist nicht etwa beliebig im weiteren Umfeld dieser Orte erlaubt, sondern nur dort, wo die gesetzlich bestimmten Voraussetzungen tatsächlich unmittelbar erfüllt sind.
[Rn. 122:] Bei Gesamtabwägung ist damit [die Regelung im PAG BY = AR] tragfähig ausgestaltet. Wägt man das öffentliche Interesse an der Durchführung solcher Kontrollen an den in der Vorschrift genannten Orten mit der Beeinträchtigung der durch die Kennzeichenkontrollen betroffenen Personen unter der Berücksichtigung der weiteren in die Vorschrift eingezogenen Maßgaben, zu denen insbesondere auch das Verbot einer flächendeckenden Überwachung gehört, gegeneinander ab (...), steht die Durchführung solcher Maßnahmen bei einer Auslegung der Regelung im Lichte der Verfassung nicht außer Verhältnis.
Alle Polizeigesetze in Deutschland erlauben es Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten, an oder in so genannten »gefährdeten Objekten« die Identität von Personen festzustellen, wenn sie sich in einer Verkehrs- oder Versorgungsanlage oder -einrichtung, einem öffentlichen Verkehrsmittel, Amtsgebäude oder einem anderen besonders gefährdeten Objekt oder in dessen unmittelbarer Nähe aufhält und Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass in oder an Objekten dieser Art Straftaten begangen werden sollen, durch die Personen oder diese Objekte gefährdet sind, und dies auf Grund der Gefährdungslage oder auf die Person bezogener Anhaltspunkte erforderlich ist, vgl. § 12 PolG NRW (Identitätsfeststellung)..
Den Status eines »gefährdeten Objekts« erhalten diese Örtlichkeiten dadurch, dass der Behördenleiter aufgrund einer erstellten Gefährdungsanalyse sie zu »gefährdeten Objekten« erklärt. Natürlich müssen die örtlich zuständigen Polizeibeamten davon in Kenntnis gesetzt werden, welche Orte diesen Status haben. Es ist nicht erforderlich, »die gefährdeten Objekte« öffentlich zu kommunizieren.
An solchen »gefährdeten Objekten« können nach den Vorgaben der Richter des BVerfG durchaus automatisierte Kennzeichenabfragen durchgeführt werden.
Im Beschluss heißt es dazu:
[Rn. 125:] Der Gesetzgeber hat für die Durchführung der Kontrollen auch eine verfassungsrechtlich hinreichende Eingriffsschwelle eingezogen. Erlaubt sind diese nur, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass in oder an Objekten dieser Art Straftaten begangen werden sollen, durch die in oder an diesen Objekten befindliche Personen oder die Objekte selbst unmittelbar gefährdet sind. Flankiert ist dies durch das für die Norm insgesamt geltende Erfordernis des Vorliegens entsprechender Lageerkenntnisse aus [PAG BY].
Alle Polizeigesetze in Deutschland enthalten Regelungen zur Identitätsfeststellung, auf deren Grundlage die Polizei Kontrollstellen einrichten, und die Identität von Personen feststellen kann. Kontrollstellen können immer dann eingerichtet werden, wenn hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass durch Identitätsfeststellungen allein oder im Zusammenhang mit anderen Maßnahmen (etwa Durchsuchungen) Straftaten verhindert werden können, die in den Polizeigesetzen benannt sind. Von praktischer Bedeutung sind dies die im Versammlungsgesetz benannten Straftaten.
Gemäß § 27 Versammlungsgesetz wird zum Beispiel bestraft:
Die Einrichtung von Kontrollstellen setzt im Normalfall die Zustimmung des Innenministers oder einer von ihm benannten Stelle voraus, es sei denn, dass Gefahr im Verzuge besteht.
An solchen Kontrollstellen können nach den Vorgaben der Richter des BVerfG durchaus automatisierte Kennzeichenabfragen durchgeführt werden.
[Rn. 129:] Die Vorschrift eröffnet Kennzeichenkontrollen zur Unterstützung von polizeilichen Kontrollstellen, soweit diese einerseits zur Verhinderung schwerer Straftaten sowie anderseits zur Verhinderung versammlungsrechtlicher Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten eingerichtet sind. Der Schutz vor diesen Straftaten ebenso wie der Schutz von Versammlungen betrifft Rechtsgüter von erheblichem Gewicht, die die Kennzeichenkontrolle rechtfertigen. Bei verständiger Auslegung der Vorschrift ist die Durchführung der Kennzeichenkontrollen auch auf hinreichend eingegrenzte Anlässe beschränkt.
[Rn. 135:] Die Ermächtigung zu automatisierten Kennzeichenkontrollen an polizeilichen Kontrollstellen zur Verhinderung von versammlungsrechtlichen Straftaten oder zum Schutz von Versammlungen ist auch mit Art. 8 GG vereinbar.
[Hinweis:] Der Katalog in Betracht kommender Gesetzesverstöße ist weit gefasst. Er umfasst nicht nur die Verhinderung schwerer Straftaten, sondern geht weit darüber hinaus, so dass auch versammlungsrechtliche Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten in Betracht kommen.
Schleierfahndungen, soweit sie in Polizeigesetzen als Befugnisse enthalten sind, können nach den Vorgaben des BVerfG nur im so genannten Grenzbereich durchgeführt werden.
[Rn. 139:] Als fünfte Variante sieht die Vorschrift automatisierte Kennzeichenkontrollen als Mittel der Schleierfahndung vor [PAG BY]. Sie genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht vollständig.
[Rn. 140:] Die Vorschrift ist verfassungsrechtlich durch das Ziel gerechtfertigt, als Ausgleich für den Wegfall von Grenzkontrollen einer hierdurch erleichterten Begehung bestimmter Straftaten entgegenzutreten. Erforderlich ist dafür aber eine hieran orientierte konsequente und klare Begrenzung der Zwecke und Orte solcher Kontrollen. Dem genügt die Regelung nicht in jeder Hinsicht.
[Rn. 141:] [Das PAG BY] ermächtigt zu Kennzeichenkontrollen im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 km, auf Durchgangsstraßen sowie in öffentlichen Einrichtungen des internationalen Verkehrs. Erlaubt sind diese [Kontrollen = AR] bei Vorliegen entsprechender Lageerkenntnisse zur Verhütung oder Unterbindung des unerlaubten Aufenthalts und zur Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität.
[Rn. 142:] Die Regelung reicht damit weit. Ihr Zweck liegt allgemein in der Bekämpfung von Verstößen gegen das Aufenthaltsrecht und der grenzüberschreitenden Kriminalität, ohne die Kontrollen auf die Verhütung von erheblichen Straftaten oder sonst auf den Schutz von Rechtsgütern von irgendeinem spezifizierten Gewicht zu begrenzen. Auch beschränkt sie die Kontrollen nicht auf objektiv bestimmte Anlässe. Zwar wird für die Kennzeichenkontrolle generell auf entsprechende Lageerkenntnisse verwiesen, jedoch bleibt damit offen, nach welchen Kriterien diese die Kontrollen rechtfertigen sollen. Letztlich handelt es sich um eine Befugnis, die allein final durch eine weit gefasste Zwecksetzung definiert ist. Eine solche Befugnis zu praktisch anlasslosen, nur final angeleiteten Maßnahmen ist - soweit sie nicht an eine spezifische Verantwortlichkeit der Betroffenen anknüpft (oben Rn. 94) - grundsätzlich mit verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht vereinbar. Eine Rechtfertigung kommt daher nur unter besonderen Bedingungen in Betracht.
[Rn. 147:] Verhältnismäßig sind automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen freilich nur in dem Umfang, in dem sie einen konsequenten Grenzbezug haben und dieser gesetzlich in einer den Bestimmtheitsanforderungen genügenden Weise gesichert ist. Dem genügt die Regelung weithin, aber nicht vollständig.
[Rn. 149:] Nur zum Teil verfassungsrechtlich tragfähig ist demgegenüber die Bestimmung der Orte, an denen die Kennzeichenkontrollen durchgeführt werden dürfen. Der Gesetzgeber hat diesbezüglich sicherzustellen, dass nur Orte mit einem klaren Grenzbezug in Betracht kommen. Unklare Regelungen, die dazu führen können, dass sich der Grenzbezug in der Praxis verliert und sich Kontrollen weithin allgemein in das Landesinnere verschieben, sind damit unvereinbar. Unbedenklich ist danach, dass Kennzeichenkontrollen in einem Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 km durchgeführt werden dürfen.
[Rn. 152:] Ins Gewicht fällt hierbei, dass die Schleierfahndung durch die Maßgaben des Unionsrechts rechtsstaatlich weiter abgefedert wird. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs steht das Unionsrecht Regelungen wie der Schleierfahndung nur dann nicht entgegen, wenn mit ihnen ein Rechtsrahmen vorgegeben wird, der gewährleistet, dass deren praktische Anwendung nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen haben kann.
[Rn. 154:] Verfassungsrechtlich unbedenklich ist es, dass die Kennzeichenkontrollen grundsätzlich verdeckt durchgeführt werden (vgl. Art. 33 Abs. 2 Satz 2 BayPAG). Dies ist zur Erreichung der erstrebten Zwecke geeignet und erforderlich und durch sie gerechtfertigt. Anders als für heimliche Überwachungsmaßnahmen von höherer Eingriffsintensität (vgl. BVerfGE 141, 220 <269 Rn. 105 und 282 f. Rn. 134 ff.>) bedarf es insoweit keiner Benachrichtigungspflicht. Das gilt auch im Trefferfall. Vielmehr reicht es unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten, wenn die Betroffenen von den Kontrollen nur im Rahmen von ihnen gegenüber ergriffenen Folgemaßnahmen erfahren und deren Rechtmäßigkeit dann fachgerichtlich überprüfen lassen können. Zu berücksichtigen ist ergänzend, dass - auch wenn für die Kennzeichenerfassung in der Praxis wohl nur ausnahmsweise zielführend - darüber hinaus auch der allgemeine datenschutzrechtliche Auskunftsanspruch besteht (vgl. Art. 48 BayPAG).
Zu den rechtmäßig erlangten personenbezogenen Daten können auch Daten gehören, die zu anderen Zwecken erhoben wurden als zu dem Zweck, zu denen sie später verwendet werden sollen. Sollen diese ursprünglich zu anderen Zwecken erhobene Daten anderweitig verwendet werden, ist das unter gewissen Voraussetzungen möglich. In diesem Zusammenhang gesehen ist die Sprachfigur der »hypothetischen Datenneuerhebung« von Bedeutung.
[BVerfG 2016:] In Pressemitteilung Nr. 19/2016 vom 20. April 2016 zum Urteil des BVerfG vom 20. April 2016 - 1 BvR 966/09, 1 BvR 1140/09 heißt es dazu u.a.:
»Darüber hinaus kann der Gesetzgeber eine Nutzung der Daten auch zu anderen Zwecken als denen der ursprünglichen Datenerhebung erlauben (Zweckänderung). Die Verhältnismäßigkeitsanforderungen für eine solche Zweckänderung orientieren sich am Grundsatz der hypothetischen Datenneuerhebung. Danach muss die neue Nutzung der Daten dem Schutz von Rechtsgütern oder der Aufdeckung von Straftaten eines solchen Gewichts dienen, die verfassungsrechtlich ihre Neuerhebung mit vergleichbar schwerwiegenden Mitteln rechtfertigen könnten. Eine konkretisierte Gefahrenlage wie bei der Datenerhebung ist demgegenüber grundsätzlich nicht erneut zu verlangen; erforderlich, aber auch ausreichend ist in der Regel das Vorliegen eines konkreten Ermittlungsansatzes.« [En06] 6
Diesbezüglich heißt es im hier zu erörternden Beschluss:
[Rn. 165:] Verfassungsrechtlich setzt eine Zweckänderung jedoch voraus, dass die entsprechenden Daten nach verfassungsrechtlichen Maßstäben neu auch für den geänderten Zweck mit vergleichbar schwerwiegenden Ermittlungsmaßnahmen erhoben werden dürften (...). Verhältnismäßig ist danach vorliegend eine weitere Nutzung nur, wenn sie dem Schutz von Rechtsgütern dient, die auch die Durchführung einer Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle rechtfertigen könnten. Nach den oben entwickelten Kriterien ist dies grundsätzlich nur zum Schutz von Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht oder sonst einem vergleichbar gewichtigen öffentlichen Interesse der Fall (...), das heißt für das Strafrecht zur Verfolgung von Straftaten von zumindest erheblicher Bedeutung.
[Rn. 167:] Die angegriffenen Vorschriften sind teilweise für nichtig und im Übrigen für mit Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG unvereinbar zu erklären.
[Rn. 168:] Die Feststellung einer Verfassungswidrigkeit gesetzlicher Vorschriften führt grundsätzlich zu deren Nichtigkeit. Allerdings kann sich das Bundesverfassungsgericht, wie sich aus § 31 Abs. 2 Satz 2 und 3 BVerfGG ergibt, auch darauf beschränken, eine verfassungswidrige Norm für mit der Verfassung unvereinbar zu erklären (...). Es verbleibt dann bei einer bloßen Beanstandung der Verfassungswidrigkeit ohne den Ausspruch der Nichtigkeit. Die Unvereinbarkeitserklärung kann das Bundesverfassungsgericht dabei zugleich mit der Anordnung einer befristeten Fortgeltung der verfassungswidrigen Regelung verbinden. Dies kommt in Betracht, wenn die sofortige Ungültigkeit der zu beanstandenden Norm dem Schutz überragender Güter des Gemeinwohls die Grundlage entziehen würde und eine Abwägung mit den betroffenen Grundrechten ergibt, dass der Eingriff für eine Übergangszeit hinzunehmen ist (...).
[Rn. 172:] Die Unvereinbarkeitserklärung wird mit der Anordnung ihrer vorübergehenden Fortgeltung bis zum Ablauf des 31. Dezember 2019 verbunden.
[Rn. 172:] Insoweit sind diese Vorschriften nicht für nichtig zu erklären. Die Gründe für die Verfassungswidrigkeit betreffen hier nicht den Kern der mit ihnen eingeräumten Befugnisse, sondern nur einzelne Aspekte ihrer rechtsstaatlichen Ausgestaltung. Der Gesetzgeber kann die Vorschriften insoweit ohne weiteres nachbessern und damit den Kern der mit ihnen verfolgten Ziele auf verfassungsmäßige Weise verwirklichen. Angesichts der Bedeutung, die der Gesetzgeber der Kennzeichenkontrolle für eine wirksame Gefahrenabwehr beimessen darf, ist unter diesen Umständen deren vorübergehende Fortgeltung eher hinzunehmen als deren Nichtigerklärung. [En07] 7
Automatisierte Kennzeichenabfrage
Urteil vom 17. März 2004 - 1 BvR 1266/00
entscheidungen/rs20040317_1bvr126600.html
Aufgerufen am 24.02.2019
BVerfGE 105, 252 - Glykol BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 - 1 BvR 558, 1428/91
http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv105252.html
BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 - 1 BvR 670/91
http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv105279.html
Entscheidungen/DE/2008/03/rs20080311_1bvr207405.html
Definition Gefahr: Wolff, Verwaltungsrecht III
BVerfG, Beschluss vom 18. Dezember 2018 - 1 BvR 142/15