Source: http://edicionespropuesta.blogspot.com/2015/02/
Timestamp: 2017-10-18 09:01:01
Document Index: 133376860

Matched Legal Cases: ['artículo 40', 'artículo 10', 'artículo 31', 'artículo 11', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 7', 'artículo 17', 'artículo 18', 'artículo 20', 'artículo 22', 'artículo 23', 'artículo 25', 'artículo 26', 'artículo 27', 'artículo 31', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 11', 'artículo 10', 'artículo 39', 'artículo 40', 'artículo 44', 'artículo 45', 'artículo 45', 'artículo 73', 'artículo 191', 'artículo 191', 'artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 191', 'artículo 34', 'artículo 34', 'artículo 39', 'artículo 43', 'artículo 47', 'artículo 61']

PROPUESTA: febrero 2015
En consultoría de obra los gastos generales no son fijos ni variables
Según las definiciones del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, gastos generales son aquellos costos indirectos que en los que incurre el contratista para ejecutar la prestación a su cargo, “derivados de su propia actividad empresarial, por lo que no pueden ser incluidos dentro de las partidas de las obras o de los costos directos del servicio.” No queda ninguna duda, por tanto, de que se aplican tanto para la ejecución de obras como para la prestación de servicios. Quizás quedó inmerecidamente fuera del concepto la provisión de bienes en la medida de que su elaboración comprende, como casi todo proceso, costos directos e indirectos, estos últimos acertadamente denominados gastos generales. Pero en fin, ese es otro problema que no se pretende abordar ahora.
En el mismo Reglamento se incluyen otras dos definiciones, sobre gastos generales fijos y gastos generales variables. Son fijos, según el texto aprobado mediante Decreto Supremo N° 184-2008-EF, “aquellos que no están relacionados con el tiempo de ejecución de la prestación a cargo del contratista.” Los variables, a su turno, “son aquellos que están directamente relacionados con el tiempo de ejecución de la obra y por lo tanto pueden incurrirse a lo largo de todo el plazo de ejecución de la prestación a cargo del contratista.”
De ambas definiciones se puede colegir que la primera, al menos por su texto, puede ser común a cualquier clase de prestación, aunque como se confirmará más adelante eso no es tan cierto. En cambio, la segunda, la de gastos generales variables, sólo se aplica a la ejecución de obras. No le alcanza ni siquiera a la supervisión de obras o a la consultoría de obras para citar un concepto un poco más amplio.
Dígase, de paso, que el Reglamento anterior, aprobado mediante Decreto Supremo N° 084-2004-PCM reproducía las mismas definiciones, de manera que no son nuevas, sino que vienen –expresamente reconocidas por la norma– desde varios años atrás, cuando menos más de diez.
Ello, no obstante, la Contraloría General de la República, en la Directiva N° 012-2014-CG/GPROD, aprobada mediante Resolución N° 596-2014-CG de fecha 22 de diciembre de 2014, sobre Control Previo de las Prestaciones Adicionales de Supervisión de Obra, incurre en el error de creer que los conceptos de gastos generales fijos y variables pueden ser aplicables en este caso.
Se ocupa de los gastos generales en tres oportunidades. La primera es en el acápite relativo a la formulación del presupuesto adicional, que debe efectuarse considerando el sistema de contratación definido en las bases. Un segundo error –dicho sea de paso– es creer que puede haber servicios de supervisión de obra contratados “a precios unitarios” cuando lo que debió decirse es “a tarifas”, según lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 40 del Reglamento de la LCE actualmente vigente. En cualquier caso, allí se indica que en este sistema, el presupuesto adicional “se calcula a partir de las estructura de costos o detalle del presupuesto contratado, considerando los recursos necesarios para cumplir con la prestación adicional, los porcentajes de participación los precios ofertados, los gastos generales necesarios y el porcentaje de utilidad de la oferta.”
Para el caso de las contrataciones a suma alzada, “se calculará el presupuesto adicional a partir de la estructura de costos del valor referencial”, salvo que se haya presentado otra antes de la formalización del contrato, en cuyo caso “el cálculo del presupuesto adicional se efectuará conforme a éste.”
La segunda referencia a los gastos generales aparece como parte de la frondosa documentación que debe adjuntarse a la solicitud de autorización de prestaciones adicionales de supervisión de obra. En el numeral 10 se exige el monto detallado del contrato actualizado de ejecución de la obra que debe incluir “presupuesto contractual, presupuestos adicionales de obra, presupuestos deductivos, mayores gastos generales, etc.” Esta última alusión a los gastos generales corresponde a la obra, no a la supervisión.
La tercera mención de gastos generales es la que mezcla los conceptos. Está sólo dos numerales más abajo de la anterior. En el numeral 12. Allí se consigna la necesidad de presentar el “desagregado de los rubros que componen los gastos generales fijos y variables del presupuesto adicional de supervisión de obra”, dejando por descontado que ambos costos indirectos se aplican a los servicios de consultoría o cuando menos a los de supervisión de obra y eso no es así. A todos los servicios se les aplica únicamente los gastos generales, a secas, sin más añadidos. Ni siquiera se los debería considerar como fijos, porque eso podría hacer creer que sólo se reconocen una vez y, por consiguiente, ya no se pagan cuando se produce una ampliación de plazo o un adicional cualquiera.
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A través de las opiniones N° 023-2015/DTN y N° 024-2015/DTN, ambas emitidas el 30 de enero del 2015, la Dirección Técnico Normativa del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado absuelve dos consultas formuladas por el Subgerente de Logística y Control Patrimonial del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) en relación a la necesidad de efectuar un proceso de estandarización cuando la referencia a una marca corresponda a la información que se proporciona dentro de un proceso de selección, en un caso, y cuando se requieran bienes complementarios que sean compatibles con la infraestructura preexistente, en el otro.
Las dos opiniones parten exactamente de los mismos supuestos y se sustentan en los mismos fundamentos al punto que reproducen exactamente los mismos conceptos, como dos gotas de agua. De entrada destacan que, de conformidad con los artículos 13 de la LCE y 11 de su Reglamento, le corresponde al área usuaria definir las especificaciones técnicas, condiciones, cantidades y calidades de los bienes, servicios u obras a ser contratados.
Según lo preceptuado en el artículo 10 del Reglamento las especificaciones técnicas de los bienes o términos de referencia de los servicios se incluyen como parte del expediente técnico que una vez aprobado se entrega al comité especial que conducirá el proceso, que tiene además la posibilidad de hacer consultas e incluso de sugerir modificaciones a juzgar por lo indicado en el inciso 1 del artículo 31 del mismo cuerpo normativo, antes de elaborar las bases que, de conformidad con los artículos 39 y 26, deben comprender “las características técnicas de los bienes, servicios u obras a contratar” que definan en forma clara y precisa los aspectos sustanciales de aquello que es objeto del proceso.
A este respecto, ambos documentos recuerdan que el segundo párrafo del artículo 11 del Reglamento dispone que para la descripción de lo que se requiere está prohibido hacer “referencia a marcas o nombres comerciales, patentes, diseños o tipos particulares, fabricantes determinados” ni a nada que pueda orientar la adquisición o contratación o que pueda interpretarse con ese propósito.
El mismo párrafo admite, sin embargo, que “sólo será posible solicitar una marca o tipo de producto determinado cuando ello responda a un proceso de estandarización debidamente sustentado, bajo responsabilidad del Titular de la Entidad” y previo informe debidamente sustentado, de acuerdo a lo señalado en la Directiva N° 010-2009-OSCE/CD, según la cual existirá estandarización cuando la entidad posee determinado equipamiento o infraestructura, bienes o servicios especializados; cuando los bienes o servicios que se requiere contratar sean accesorios o complementarios a los preexistentes; y, cuando sean imprescindibles para que éstos preexistente continúe operando y no pierdan valor.
Por el contrario, no procede la estandarización cuando los bienes y servicios que se quieren contratar no sean accesorios o complementarios respecto al equipamiento o infraestructura preexistente; cuando aun existiendo esta relación, no responda a criterios técnicos y objetivos que la hagan imprescindible; cuando se busque uniformizar el equipamiento o la infraestructura por razones estéticas; o cuando los bienes o servicios accesorios o complementarios sean considerados por la entidad como una mejor alternativa con criterios subjetivos de valoración.
De todo ello se colige que cuando una entidad requiera contratar servicios para un determinado bien o bienes complementarios o accesorios compatibles con aquellos que ya posee, no será necesario que efectúe en forma previa un proceso de estandarización para precisar la marca de los bienes para los que se seleccionará el servicio o la marca de los bienes preexistentes, “siempre que el propósito … no sea orientar la contratación hacia una determinada marca, fabricante o tipo de producto específico, sino simplemente informativo” lo que equivale a “dar a conocer a los potenciales postores, información relevante sobre los aspectos sustanciales de la contratación; de forma tal que formulen sus propuestas ofertando lo mínimo necesario para cubrir adecuadamente la operatividad y funcionalidad del servicio requerido” o “del bien prexistente.”
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Según la octava disposición complementaria de la Ley N° 30225 de Contrataciones del Estado, esta norma entrará en vigencia a los treinta días calendario de la publicación de su Reglamento, el mismo que, de conformidad con su segunda disposición complementaria, deberá ser aprobado por Decreto Supremo refrendado por el ministro de Economía y Finanzas, dentro de los ciento ochenta días calendario siguientes a la publicación de la nueva LCE.
La nueva Ley se publicó el viernes 11 de julio del 2014. Los ciento ochenta días calendario para que se apruebe el nuevo Reglamento vencieron el 7 de enero del 2015 y los treinta días calendario siguientes, para que entre en vigencia, vencieron el 6 de febrero último. Presuponiendo, claro está, que el Decreto Supremo que aprueba el Reglamento se hubiera publicado el mismo día en que vence el plazo para que sea aprobado.
En cualquier caso, lo cierto es que los plazos se han superado y no hay Reglamento aprobado y por consiguiente tampoco existe ningún plazo corriendo para que a su término entre en vigencia. ¿Eso es bueno? ¿Es malo?
Ni bueno, ni malo. Si las autoridades se van a tomar un plazo adicional para tener un mejor texto o para recabar la opinión y las sugerencias de los especialistas y de los operadores del sistema, no parece malo, sino todo lo contrario. Total, otras veces la reglamentación de una ley ha tomado mucho más tiempo. Baste recordar que la Ley de Consultoría N° 23554 fue promulgada en 1982 y su Reglamento se publicó en 1987, razón por la que tuvo que esperar cinco años para entrar en vigencia. No se repetirá ahora ese antecedente, desde luego. Pero que su recuerdo sirva para calmar ciertas angustias injustificadas. Como diría el refrán: Vísteme despacio que estoy apurado. (J.B.)
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Bienes, servicios, consultoría, obras y consultoría de obras
El artículo 1 de la nueva Ley de Contrataciones del Estado 30225, al referirse a su finalidad, dice que ésta es maximizar el valor de los recursos públicos y a promover la gestión por resultados en la contratación de bienes, servicios y obras. De los bienes, servicios y obras también se ocupa el inciso g) del artículo 2, al abordar el asunto de la vigencia tecnológica, lo mismo que el artículo 3.3, al tratar sobre el ámbito de su aplicación. Idéntica terminología emplea el inciso c) del artículo 5, relativo a los convenios de colaboración o de naturaleza análoga excluidos del ámbito de aplicación de la LCE.
Sólo a bienes y servicios alude el artículo 7 sobre compras corporativas. El 8 vuelve a referirse a bienes, servicios y obras en materia de funcionarios encargados de los procesos de contratación. El 15.1 y el 15.2 que aborda el tema del Plan Anual así como el 16 de actuaciones preparatorias, en cuya última parte se menciona sólo a los bienes y servicios susceptibles de ser direccionados. Lo mismo ocurre en el artículo 17 sobre homologación de requerimientos, sólo aplicable para bienes y servicios.
En el artículo 18 relativo al valor estimado y al valor referencial se cita a bienes y servicios, en un caso, y a consultoría y ejecución de obras, en el otro. Es la primera vez que se menciona la palabra consultoría. Al regular la prohibición del fraccionamiento el artículo 20 vuelve a ocuparse sólo de bienes, servicios u obras. En el artículo 22 sobre licitación y concurso público también. En el artículo 23, por el contrario, sobre adjudicación simplificada, se habla de bienes y servicios y por primera vez también se hace una explícita referencia a los servicios a ser prestados por consultores individuales, sobre cuyo método de contratación se explaya el artículo siguiente que muy puntualmente se refiere a los servicios de consultoría.
El artículo 25 sobre comparación de precios se ocupa de la contratación de bienes y servicios de disponibilidad inmediata, con excepción de los servicios de consultoría. El artículo 26 alude a bienes y servicios comunes. El artículo 27, relativo a las contrataciones directas, menciona a los bienes y servicios de proveedor único, a los servicios personalísimos, a los servicios de publicidad, con fines de innovación, servicios especializados como los de asesoría legal, servicios educativos y, en el inciso h), a los servicios de consultoría, “distintos a las consultorías de obras”, término que también se emplea aquí por primera vez. La segunda y última vez en el artículo siguiente, el 28, que trata sobre el rechazo de ofertas y en el que se distingue, de un lado, el procedimiento para el caso de bienes y servicios, y de otro lado, el aplicable para el caso de ejecución y consultoría de obras. En el artículo 31, sobre métodos especiales de contratación, se alude a bienes y servicios que se incorporan a los catálogos electrónicos de acuerdos marco.
En artículo 34.2 de modificaciones contractuales y más específicamente de prestaciones adicionales se hace referencia, de una parte, a bienes, servicios y consultoría y, de otra parte, a bienes, servicios y obras, debiendo entenderse que en el primer caso no están comprendidas las obras y en el segundo están comprendidos todos los servicios, incluidos los de consultoría y de consultoría de obras. En el artículo 34.4 hay una expresa mención a la supervisión que es una de las actividades propias de la consultoría de obra, de la que también se ocupa el inciso e) del artículo 11 sobre impedimentos y el artículo 10 al tratar en términos generales sobre la facultad de supervisión que se le reconoce a las entidades y que puede ser ejercida directamente o a través de terceros.
El artículo 39 se ocupa sólo de bienes y servicios al abordar el tema de los pagos adelantados del íntegro de la prestación. El artículo 40 habla de bienes, servicios y obras al tratar sobre la responsabilidad del contratista. El inciso f) del artículo 44 también se ocupa de aquellos bienes, servicios u obras que se contraten sin haberse convocado el respectivo procedimiento de selección y que, por ello mismo, su nulidad puede declararse de oficio.
El artículo 45.2 trata sobre bienes, servicios y obras cuyas controversias relativas a vicios ocultos pueden ventilarse en la vía arbitral incluso después de haberse cancelado todos los pagos, lo mismo que la primera disposición final sobre aplicación supletoria de la LCE. Sobre bienes y servicios en términos generales trata la cuarta disposición final que versa sobre sobre la prohibición de discriminar y de brindar trato similar a proveedores de otros países, al igual que la sétima, sobre contrataciones en casos de escasez.
En síntesis, la nueva Ley se ocupa de bienes, obras, servicios, servicios de consultoría y servicios de consultoría de obras. No hay ninguna mención a servicios generales o servicios en general o a consultoría en general, ni nada por el estilo. En la actual, tampoco. En el Reglamento vigente haya algunas tímidas referencias a los servicios en general, por ejemplo en el artículo 45 sobre factores de evaluación en esta clase de contrataciones; a los servicios generales, en la definición de proveedor, que es quien los presta; a la consultoría en general en el inciso 4 del artículo 73 sobre soluciones en caso de empate en los procesos de selección y algunas más.
Lo mejor, sin embargo, es evitar conceptos que puedan prestarse a confusión. Si la nueva Ley sólo menciona en estas materias a los servicios, servicios de consultoría y servicios de consultoría de obras, pues no hay más. Allí debe quedar.
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Según el segundo párrafo del artículo 191 en el Reglamento vigente, cuando se produzcan variaciones en el plazo o en el ritmo de trabajo de la obra, que no se generen como consecuencia de adicionales de la misma obra, la entidad puede autorizar las mayores prestaciones de supervisión que resulten indispensables, hasta el 15 por ciento del monto del contrato de supervisión, considerando para el cálculo todas las otras prestaciones adicionales previamente aprobadas por este mismo concepto. Este segundo límite aplicable a la supervisión, que afecta a sus propios adicionales, está referido a su mismo contrato y no al contrato de obra, como el primero, que afecta a su monto total.
Cuando la norma alude a “todas las prestaciones adicionales previamente autorizadas por este mismo supuesto” en la práctica crea una cuenta de mayores prestaciones de supervisión por variaciones en el plazo o en el ritmo de la obra, distinta de la cuenta, más común, de mayores prestaciones de supervisión por adicionales de obra.
Cuando las primeras, o sea, las que se generan por variaciones en el plazo o en el ritmo de la obra, superen el 15 por ciento, se requiere de la aprobación previa al pago de la Contraloría General de la República, como lo preceptúa el tercer párrafo del artículo 191. Pueden ejecutarse, pero no pueden cancelarse si es que no se cuenta con la señalada autorización.
¿Hasta qué porcentaje pueden trepar estas mayores prestaciones de supervisión por variaciones en el plazo o en el ritmo de la obra, con autorización de la Contraloría? Ahora no hay límite. Tanto así que el artículo 41.3 de la propia Ley de Contrataciones del Estado, promulgada mediante Decreto Legislativo 1017, y modificada mediante la Ley 29873, expresamente dispuso que para este caso no le alcanza el tercer tope del 25 por ciento, establecido en el artículo 41.1 aplicable de manera general para prestaciones adicionales en bienes y servicios.
Es verdad que el último párrafo del artículo 191 del Reglamento quiso eliminar el límite también para el caso de las mayores prestaciones de supervisión por adicionales de obra, pero lo cierto es que una disposición como esa, incorporada en un decreto, no puede prevalecer sobre otra, que regula lo mismo, incorporada en una ley, por una elemental cuestión de jerarquía normativa. Pese a ello, justo es reconocer que esas mayores prestaciones de supervisión, las que se generan como consecuencia de los adicionales que se aprueban en la obra misma, son principalmente las que no deberían tener límite.
Tanto es así que la nueva Ley 30225, publicada el 11 de julio de 2014, que entrará en vigencia en breve, en cuanto se apruebe su nuevo Reglamento, en actual elaboración, corrigió el error. Su artículo 34.4 refiere respecto a los servicios de supervisión que “cuando en los casos distintos a los de adicionales de obra, se produzcan variaciones en el plazo de la obra o variaciones en el ritmo de trabajo de la obra, autorizadas por la Entidad, y siempre que impliquen prestaciones adicionales en la supervisión que resulten indispensables para el adecuado control de la obra, el Titular de la Entidad puede autorizarlas, bajo las mismas condiciones del contrato original y hasta por un monto máximo del quince por ciento (15%) del monto contratado de la supervisión, considerando para el cálculo todas las prestaciones adicionales previamente aprobadas.” A continuación el mismo numeral agrega que “cuando se supere el citado porcentaje, se requiere la autorización, previa al pago, de la Contraloría General de la República.” No hay ninguna referencia a la posibilidad de superar el tercer tope del 25 por ciento. Por consiguiente, se empieza a marcar la diferencia en el tratamiento a esta clase de mayores prestaciones de supervisión.
Un segundo párrafo del mismo artículo 34.4 confirma la diferencia. Dice que “asimismo, el Titular de la Entidad puede autorizar prestaciones adicionales de supervisión que deriven de prestaciones adicionales de obra, siempre que resulten indispensables para el adecuado control de la obra, bajo las mismas condiciones del contrato original y/o precios pactados, según corresponda.” Enseguida, el mismo numeral añade que “en este último supuesto, el monto hasta por el cual se pueden aprobar prestaciones adicionales de supervisión debe ser proporcional al incremento del monto de la obra, como máximo, no siendo aplicable para este caso el límite establecido en el numeral 34.2 del presente artículo”, relativo al tope del 25 por ciento.
En el nuevo ordenamiento legal, por tanto, las mayores prestaciones de supervisión que podrán superar el 25 por ciento del monto del contrato de supervisión serán aquellas que se originen en adicionales autorizados en la obra misma. Al revés de lo que ocurre actualmente.
Es posible que el nuevo Reglamento, en actual elaboración, confirme esta evidencia o que simplemente no se inmiscuya en este problema asumiendo que ya la nueva Ley lo dijo todo, en cuyo caso las mayores prestaciones de supervisión por variaciones en el plazo o en el ritmo de la obra sólo podrán trepar hasta el 25 por ciento del monto de su propio contrato.
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Según el último párrafo del artículo 39 del actual Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo 184-2008-EF y modificado mediante Decreto Supremo 138-2012-EF, “el plazo de ejecución contractual y el plazo de entrega máximo serán los indicados en el Expediente de Contratación, los cuales serán recogidos en las Bases, constituyendo requerimientos técnicos de obligatorio cumplimiento.”
El artículo 43, a su turno, al regular el método de evaluación de propuestas, señala que “se podrá calificar aquello que supere o mejore el requerimiento mínimo, siempre que no desnaturalice el requerimiento efectuado”, con lo que deja claramente establecido que el RTM no es materia de evaluación ni puede, por consiguiente, marcar la diferencia entre una propuesta y otra, temperamento que ratifica el artículo 47, al ocuparse de los factores de evaluación para la contratación de obras: “el plazo de ejecución, al ser un requerimiento técnico mínimo, no podrá ser considerado como factor de evaluación.”
El artículo 61, por su parte, anota que “para que una propuesta sea admitida deberá incluir, cumplir y, en su caso, acreditar la documentación de presentación obligatoria que se establezca en las Bases y los requerimientos técnicos mínimos que constituyen las características técnicas, normas reglamentarias y cualquier otro requisito establecido como tal en las Bases y en las disposiciones legales que regulan el objeto materia de la contratación.”
Queda precisado así lo que puede considerarse como requerimiento técnico mínimo, a saber, aquello que constituye algo intrínseco al bien o servicio materia de la contratación, aquello que necesariamente debe cumplir como condición elemental para que ésta se concrete. Por ejemplo, las normas técnicas o reglamentarias aplicables a la prestación de que se trate. No en vano, como si no fuera una verdad de Perogrullo, según el Anexo de Definiciones los RTM “son los requisitos indispensables que debe reunir una propuesta técnica para ser admitida.”
El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado en reiterados pronunciamientos ha señalado que la definición de los requerimientos técnicos mínimos es de exclusiva responsabilidad del área usuaria de cada entidad, “sin mayor restricción que la de permitir la mayor concurrencia de proveedores en el mercado, debiéndose considerar criterios de razonabilidad, congruencia y proporcionalidad.” Ha manifestado, en esa línea, que “los requerimientos técnicos mínimos cumplen con la función de asegurar a la Entidad que el postor ofertará lo mínimo necesario para cubrir adecuadamente la operatividad y funcionalidad de lo requerido”, ratificando que “si bien los requerimientos técnicos mínimos son de competencia y responsabilidad del área usuaria, la determinación de ellos no es irrestricta; por lo que, deberán obedecer a criterios de razonabilidad, estando prohibido establecer requerimientos excesivos y desproporcionados.”
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