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Timestamp: 2019-10-16 10:22:33
Document Index: 412255890

Matched Legal Cases: ['artículo 152', 'artículo 152', 'artículo 260', 'artículo 314', 'artículo 258', 'artículo 3', 'artículo 293', 'artículo 293', 'artículo 107', 'artículo 293', 'artículo 14', 'artículo 267', 'artículo 1', 'artículo 293', 'artículo 45', 'artículo 314', 'artículo 314', 'artículo 107', 'artículo 6', 'artículo 11', 'artículo 114', 'artículo 52', 'artículo 280', 'artículo 314', 'artículo 280', 'artículo 153', 'artículo 243', 'artículo 153']

﻿ SENTENCIA C-448 DE SEPTIEMBRE 18 DE 1997
SENTENCIA C-448 DE 18 DE SEPTIEMBRE DE 1997
CONTENIDO:DECLARA INEXEQUIBLE LOS ARTÍCULOS 85 Y 107 DE LA LEY 136 DE 1994, ASÍ COMO LOS ARTÍCULOS 51 Y 52 DE LA LEY 241 DE 1995. ALCALDES Y GOBERNADORES. ELECCIÓN POR VOTO POPULAR EN CASO DE VACANCIAS ABSOLUTAS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ALCALDE, MUNICIPIO, GOBERNADOR, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, FALLO DE EXEQUIBILIDAD, VOTO POPULAR, ELECCIÓN POR VOTO POPULAR
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:311 DE NOVIEMBRE DE 1997, PÁG.1653
Sentencia C-448 de septiembre 18 de 1997
ELECCIÓN POR VOTO POPULAR EN CASO DE VACANCIAS ABSOLUTAS
Ref.: Demanda D-1655
Actor: Claudio Zambrano Pinzón
— La violación de la reserva de ley estatutaria es un vicio material que no caduca.
— Contenido de la ley estatutaria en materia electoral.
— Democracia participativa y nombramiento de alcaldes por el Presidente de la República o por gobernadores.
EXTRACTOS: «II. De los textos legales objeto de revisión.
LEY NúMERO 136 DE 1994
“Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
Si la falta absoluta se produjere después de transcurridos veinticuatro (24) meses del período del alcalde, el Presidente de la República o gobernador respectivo, según sus competencias designará el alcalde para el resto del período, de la misma filiación política del anterior, quien deberá gobernar con base en el programa que presentó el alcalde electo.
PAR. TRANS.—Lo dispuesto en este artículo sólo se aplicará a partir del 1º de enero de 1995.
2. Comienza la Corte por recordar que el control constitucional de los actos sometidos a su análisis no es rogado sino integral, por cuanto corresponde a esta corporación estudiar las normas impugnadas frente a la totalidad de los preceptos de la Constitución, y no únicamente en relación con las disposiciones constitucionales señaladas por el actor. En tales circunstancias, si la Corte encuentra que el acto impugnado adolece de vicios de constitucionalidad materiales o procedimentales distintos a los señalados por el demandante, debe entrar a estudiarlos, aun cuando el actor no los haya considerado(1). Por ello, y aunque el actor no incluyó entre los cargos la eventual violación de la reserva de ley estatutaria, debe esta corporación analizar este aspecto. En efecto, las normas acusadas consagran una excepción a la elección popular de alcaldes, pues el legislador considera que ante la vacancia absoluta de la autoridad, cuando hubiesen transcurrido más de 24 meses de su período constitucional, el presidente o los gobernadores competentes deberán nombrar a un alcalde provisional para que ejerza la función por el resto del período, pues esas elecciones deben coincidir con la de gobernadores, diputados y concejales cuyo período se inicia el 1º de enero siguiente a la fecha de la elección. Las disposiciones impugnadas establecen entonces ciertas reglas relacionadas con la elección democrática o designación de la primera autoridad municipal. Ahora bien, de acuerdo con lo establecido en el numeral c) del artículo 152 de la Constitución, la materia referente a “funciones electorales” debe aprobarse a través de ley estatutaria. Por ello, debe la Corte estudiar si la regulación de la época de elección, la designación de alcaldes ante la vacancia absoluta de los elegidos popularmente, y el señalamiento de la fecha de posesión de esas autoridades, son temas propios del concepto de función electoral, que están entonces sometidos a la reserva de ley estatutaria, o si por el contrario son materias que pueden regularse a través de una ley ordinaria, como lo es la Ley 136 de 1994.
(1) Al respecto ver, entre otras, la Sentencia C-531/95, fundamento jurídico Nº 2.
3. Con todo, se podría sostener que no corresponde a la Corte efectuar ese examen, por cuanto la Ley 136 de 1994 fue promulgada el 2º de junio de ese año, y la presente demanda fue presentada el 1º de abril de 1997, por lo cual ya habría caducado el término para presentar acciones contra esa ley por vicios de forma (C.P., art. 242, ord. 3º). La Corte considera sin embargo que esa objeción no es de recibo, por cuanto la violación de la reserva de ley estatutaria es un vicio de competencia y no de forma, aspecto, en el cual son plenamente aplicables, mutatis mutandis, los criterios establecidos por esta Corporación cuando señaló que el desconocimiento de la regla de unidad de materia y de la reserva de ley orgánica son vicios materiales que no caducan(2).
(2) Sentencia C-531/95, M.P. Alejandro Martínez Caballero y Sentencia C-600A/95, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
La violación de la reserva de ley estatutaria no configura entonces un vicio de forma sino una falta de competencia, puesto que el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley estatutaria. En efecto, lo propio de un vicio formal es que la autoridad —en este caso el Congreso— está facultada para desarrollar ciertas regulaciones por medio de una determinada forma, y al utilizar esa forma incurre en irregularidades de trámite. En cambio, la vulneración de la reserva de ley estatutaria es una situación totalmente diferente, pues en esos casos el problema no está en la forma —que puede ser perfecta— sino en el hecho de que el Congreso está incorporando en una forma —la ley ordinaria— ciertos contenidos que la Constitución ha reservado para otra forma —la ley estatutaria—. Esto configura un verdadero vicio material de competencia pues, como ya lo ha dicho esta corporación, la competencia es el “presupuesto esencial que da, al funcionario de la corporación, legitimidad para acceder a la forma”(3). Ahora bien, la violación de la reserva de ley estatutaria implica precisamente que el Congreso no tiene la autorización constitucional —esto es, carece de competencia y de legitimidad— para utilizar la forma de la ley ordinaria para materias que la Carta ha atribuido a la forma de la ley estatutaria. Estamos pues en presencia de un vicio de competencia que, como esta corporación ya lo ha señalado en anteriores decisiones no es de forma sino material(4).
(3) Sentencia C-546/93, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(4) Sentencia C-546/93, M.P. Carlos Gaviria Díaz, reiterado en la Sentencia C-531/95.
4. De otro lado, la violación de la reserva de ley estatutaria se proyecta más allá del proceso legislativo, pues afecta la jerarquía misma de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. En efecto, la Constitución atribuye una particular fuerza normativa a la legislación estatutaria, cuyos mandatos no pueden ser desconocidos por una ley ordinaria. Además, el establecimiento de una mayoría más exigente para la aprobación y modificación de las leyes estatutarias, así como su revisión por la Corte, no son un capricho del constituyente sino que tocan con valores constitucionales trascendentales, como el respeto a los derechos fundamentales y la protección de las minorías, por lo cual el constituyente ha querido que esos contenidos normativos, que considera particularmente importantes, no estén sujetos a la mayoría simple sino a una mayoría reforzada, con lo cual se busca conferir una mayor estabilidad a la regulación de esas materias. Por ello, si la Corte admitiera que la violación de la reserva de ley estatutaria es un vicio de forma que caduca, entonces estaría permitiendo que el paso del tiempo afecte el carácter reforzado de estas leyes especiales, esto es su particular jerarquía y su vocación de permanencia y estabilidad. De esa manera quedarían sujetos al principio de mayoría simple temas que el constituyente expresamente quiso sustraer de esa dinámica.
5. Esta corporación tuvo ya la oportunidad de pronunciarse ampliamente sobre el contenido de la ley estatutaria electoral(5). Según la Corte “las funciones electorales son la expresión orgánica del principio democrático” puesto que constituyen los medios gracias a los cuales “la sociedad democrática se autogobierna”. Esto explica que la reserva estatutaria sea en este caso amplia, ya que implica la necesidad de una regulación exhaustiva del tema, pues lo contrario no sólo vacía el contenido del numeral c) del artículo 152 de la Carta, en la medida en que “las funciones electorales se disolverían en los mecanismos y derechos de participación”, sino que desconocería la importancia constitucional del principio democrático, el cual se hace efectivo a través de reglas electorales para su funcionamiento. Esta amplitud de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales no es entonces caprichosa sino que —tal y como la Corte lo señaló en la citada sentencia— encuentra fundamento en el sentido mismo de las reglas electorales, las cuales son “los acuerdos esenciales que permiten que las sociedades resuelvan sus desacuerdos, con base en el juego del principio de mayoría y sin recurrir a la violencia”. Por ello es lógico que las reglas electorales no estén ellas mismas sometidas al dominio de la mayorías simples ya que podrían “convertirse en instrumento de poder de estas mayorías y de exclusión de las minorías de la dinámica política”, todo lo cual explica que la regulación del conjunto de las funciones electorales se encuentre envuelto de mayores garantías, como es la reserva de ley estatutaria. A partir de todo lo anterior, la Corte concluyó en esa sentencia al respecto:
(5) Ver la Sentencia C-145/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento jurídico Nº 3.
“...a diferencia de lo que ocurre con los derechos fundamentales, en el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria debe regular no sólo los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos, lo cual incluye asuntos que podrían en apariencia ser considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos, pero que tienen afectos determinantes en la dinámica electoral, como la fijación de las fechas de elecciones, el establecimiento de los términos de cierre de las inscripciones de candidatos o registro de votantes, la organización de las tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio, etc. Por su propia naturaleza, la ley estatutaria de funciones electorales es entonces de contenido detallado. Esto no impide que de manera excepcional ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias. Así, hay disposiciones que corresponden a aspectos puramente operativos para facilitar la realización de una elección concreta y guardan conexidad con el tema electoral sin ser en sí mismas funciones electorales, como la autorización de una apropiación presupuestal para financiar unas elecciones determinadas. Tales materias pueden ser reguladas mediante leyes ordinarias y no requieren del trámite de una ley estatutaria (subrayas no originales)”.
Conforme a lo anterior, son materias propias de reserva estatutaria todas aquellas regulaciones permanentes de las funciones electorales, por lo cual sólo pueden ser desarrollados por medio de leyes ordinarias aquellos aspectos puramente operativos para facilitar una elección concreta.
7. El actor impugnó las normas por razones de fondo y el Ministerio Público emprendió un estudio en el mismo sentido. Por tal razón, la Corte también analizará la constitucionalidad del contenido normativo de los artículos acusados, tal y como lo hizo en anterior ocasión cuando estudió la constitucionalidad de la Ley 84 de 1993. En efecto, la Sentencia C-145 de 1994 no se limitó a determinar si las normas acusadas de esa ley habían desconocido la reserva de ley estatutaria de funciones electorales sino que procedió también a estudiar la constitucionalidad del contenido normativo de aquellos artículos que habían sido impugnados por razones de fondo. Y ello deriva de elementales razones de economía procesal, pues si la disposición acusada es también materialmente inexequible, no es razonable que la Corte no pronuncie sobre este aspecto, pues su abstención podría sugerir que el único vicio de las normas acusadas fue la violación de la reserva de ley estatutaria, con lo cual se podría pensar que basta con corregir ese vicio en la formación del acto para que éste sea exequible. Sin embargo, como se verá en esta sentencia, esto no es cierto en el presente caso pues las disposiciones impugnadas son inconstitucionales también debido a su contenido normativo. Finalmente, en la presente ocasión, este examen material encuentra una justificación suplementaria pues, como bien lo señala uno los conceptos allegados al expediente, otras disposiciones legales reproducen parcialmente el contenido normativo de las regulaciones impugnadas, lo cual podría hacer necesario una unidad normativa. Entra pues la Corte al examen material de los cargos formulados por el demandante.
8. Según el actor, las normas acusadas transgreden los principios democrático, de autonomía de las entidades territoriales y de elección directa de alcaldes, por cuanto la Constitución señala como única forma de designación de alcaldes la elección popular directa, lo cual explica que constitucionalmente no se exija la coincidencia forzosa de fechas en la elección de las primeras autoridades municipales. En cambio, el Ministerio Público considera que la forma como está instituida la designación de alcaldes en las normas acusadas no afecta el principio de soberanía popular, pues se respeta la voluntad ciudadana que escogió no sólo un alcalde sino un programa a desarrollar. En estas circunstancias, la Corte encuentra que la demanda centra sus reproches en la designación de alcaldes por el ejecutivo, por considerar que viola el mandato constitucional según el cual los alcaldes son elegidos popularmente por un período de tres años, por lo cual no puede haber, según el actor, una forzosa homogeneización de la elección e iniciación del período de todos los alcaldes del país. Esta corporación debe entonces precisar si, conforme a la Carta, la designación definitiva de alcaldes debe tener siempre origen popular.
9. En dos pronunciamientos anteriores, la Corte Constitucional se ha referido a la conducta a seguir ante la vacancia absoluta de alcaldías y gobernaciones derivadas ya sea de la revocatoria del mandato(6) o ya sea de la destitución de su titular(7). En ambos casos, esta corporación consideró que, conforme a la filosofía que inspira Constitución de 1991 que propende por mayores espacios de participación ciudadana, los cuales principalmente se reflejan en los principios de autonomía de las entidades territoriales (art. 1º) y de elección popular directa de las primeras autoridades locales (art. 260) quien reemplace al alcalde, en las dos circunstancias, debe ser designado a través de nuevas elecciones populares, independientemente del tiempo transcurrido en el ejercicio del cargo, y que el nuevo mandatario tiene un período de tres años, tal y como lo establece la Carta (C.P., art. 314). Una pregunta obvia surge: de acuerdo con los preceptos constitucionales, ¿la terminación de la representación por destitución del alcalde o por revocatoria del mandato son casos esencialmente diferentes de otras situaciones que originan igualmente la vacancia absoluta del cargo? Dicho de otra manera la finalización de la representación por la muerte, la renuncia, la incapacidad médica permanente u otras eventualidades que representen la vacancia absoluta del cargo de alcalde ¿justifican una decisión de la Corte Constitucional diferente a las anteriores o, por el contrario, debe esta corporación mantener su línea jurisprudencial?
(6) Sentencia C-011/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(7) Sentencia C-586/95, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
10. Conforme a los argumentos desarrollados por la Procuraduría, podría sostenerse que los casos son distintos y que, por ende, la decisión de la Corte no tiene por qué ser igual. Conforme a este razonamiento, la revocatoria y la destitución implican un cuestionamiento a la persona misma del alcalde, por lo cual se justifica una nueva elección. En cambio, en las otras hipótesis en la medida en que la vacancia absoluta del cargo no deriva de una impugnación al alcalde la designación de un sustituto por parte del gobernador o el presidente según el caso es razonable. Este nombramiento no sólo conserva el núcleo del mandato popular —pues el nuevo alcalde debe ser del mismo grupo político y conservar el programa de gobierno— sino que se justifica como medio para lograr una mayor coherencia y armonía entre las distintas entidades territoriales en especial en los procesos de planeación. Sin embargo, para la Corte esta interpretación no es de recibo pues no sólo desconoce el alcance de los precedentes jurisprudenciales en este campo sino que, además, vulnera mandatos constitucionales relativos a la elección popular de los alcaldes (C.P., arts. 259, 260 y 314) y es contraria a principios constitucionales fundamentales, como la soberanía popular y la naturaleza participativa de nuestra democracia (C.P., arts. 1º y 3º).
11. En primer lugar, el artículo 260 señala que los ciudadanos eligen en forma directa a los alcaldes y gobernadores. Por su parte el artículo 314 establece que en cada municipio habrá un alcalde “elegido popularmente para períodos de tres años”. Una interpretación armónica de estas dos disposiciones muestra que la Carta establece una regla precisa sobre la forma de designación de los alcaldes ya que en todos los casos estos funcionarios deben ser electos popularmente para períodos de tres años. Por ende sólo pueden acceder a ese cargo público los candidatos que los electores hayan elegido como sus representantes, de tal manera que siempre debe mantenerse la relación entre la voluntad del cuerpo electoral y la proclamación del candidato. En estas circunstancias, se observa claramente que la Constitución le reservó a la voluntad popular la posibilidad de tomar decisiones fundamentales tales como la elección de la primera autoridad local para un período de tres años.
Esta regla, y no las razones por las cuales puede ocurrir la vacancia del cargo, fue el fundamento de las decisiones anteriores de la Corte sobre esta materia. Así en sentencia C-586 de 1995 la Corte basándose en el precedente establecido en Sentencia C-011 de 1994, claramente señaló “que en caso de vacancia absoluta del cargo de gobernador o alcalde, siempre deberá convocarse a nuevas elecciones” (Fundamento Jurídico Nº 11). Por ende la interpretación de la vista fiscal contradice estos claros mandatos constitucionales y desconoce los precedentes establecidos por esta corporación.
12. Por tales razones, no es tampoco admisible el argumento de la Procuraduría según el cual la elección ciudadana es ante todo una escogencia entre programas por lo cual es indiferente quien ocupe el cargo siempre y cuando se comprometa a cumplir el plan de gobierno. En efecto, la Constitución es clara en señalar que en las elecciones locales los votantes no sólo escogen un proyecto político (C.P., art. 259) sino que, además eligen a un determinado funcionario encargado de llevarlo a cabo (C.P., arts. 260 y 365). Por ende si bien la democracia participativa confiere un valor fundamental a la selección de una opción programática la escogencia de la persona que debe ejecutar los objetivos y proyectos escogidos no es secundaria o indiferente, pues los aspectos subjetivos que rodean a la figura del alcalde son en muchas ocasiones el factor decisivo de la elección de los ciudadanos. Por ello la Carta no sólo reconoce sino que protege la importancia que juegan las condiciones personales de los candidatos en las opciones de los votantes. No otro puede ser el sentido del mandato del artículo 258 de la Constitución, según el cual la organización electoral tiene la obligación de suministrar a los votantes los instrumentos necesarios para que identifiquen con cIaridad y en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Por consiguiente, es indiscutible que existe una conexidad necesaria entre la representación política y la elección popular de uno u otro candidato, de modo que solamente pueden ser considerados representantes aquellos titulares de cargos públicos cuya designación resulta directamente de la elección popular.
13. Finalmente a todo lo anterior hay que agregar la importancia del principio de soberanía popular que en forma expresa consagran el preámbulo y el artículo 3º de la Constitución y que exige que el operador jurídico interprete las normas jurídicas de tal manera que se potencia el respeto a la voluntad popular, la cual se encuentra en íntima conexión con el sistema jurídico que la hace efectiva. Así mismo el principio democrático (C.P. preámbulo, art. 1º) reclama el establecimiento de reglas sobre la formación de la voluntad que afiancen la interacción entre el Estado y la sociedad a través de la participación de los ciudadanos en la organización política y económica del país (C.P., arts. 1º, 2º, 40, 103). En ese orden de ideas, la interpretación constitucional debe maximizar estos principios constitucionales, de tal suerte que siempre se debe preferir aquella hermenéutica que mejor permita la realización de la democracia y el desarrollo de la participación política, como formas efectivas de ejercer la soberanía popular. Por ello esta corporación ya había señalado que la interpretación constitucional encuentra en el principio democrático una pauta inapreciable para resolver dudas o colmar lagunas que puedan surgir al examinar o aplicar un precepto. En efecto, a la luz de la Constitución la interpretación que ha de primar será siempre la que realice más cabalmente el principio democrático, ya sea exigiendo el respeto a un mínimo de democracia o bien extendiendo su imperio a un nuevo ámbito(8). En ese orden de ideas, la interpretación de la vista fiscal es inaceptable pues lejos de potenciar el principio democrático y la realización de la soberanía popular, tiende a erosionar la fuerza de estas normas, al admitir que la ley sustituya la elección popular de los alcaldes por su designación por el Presidente o por el gobernador.
(8) Sentencia C-089/94, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico Nº 1.4
14. Conforme a lo anterior, la Corte concluye que en todos los casos de vacancia absoluta, los alcaldes deben ser elegidos por voto popular, no sólo como consecuencia de las claras reglas establecidas por los artículos 260 y 365 de la Carta sino también como lógica expresión de la soberanía popular y la de democracia participativa, principios constitutivos de nuestro ordenamiento constitucional (C.P., arts. 1º y 3º). El legislador desconoció entonces el derecho de los ciudadanos a participar en las decisiones que los afectan y a gobernarse por autoridades propias (C.P., art. 287 inc. 1º). Además, al otorgar al Presidente de la República o a los gobernadores la facultad de nombrar en propiedad a la primera autoridad municipal, la norma legal establece una sujeción jerárquica de los alcaldes al ejecutivo central, que no está autorizada en nuestro ordenamiento constitucional y que vulnera el contenido esencial de la autonomía de las entidades territoriales (C.P., art. 1º).
15. Con todo, podría considerarse que las anteriores conclusiones no son válidas, por cuanto el artículo 293 defiere a la ley la regulación de la fecha de posesión, las faltas absolutas y temporales, así como la forma de llenar las vacantes de quienes resulten elegidos para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales. Según esta interpretación, esta norma constitucional autoriza a la ley a establecer la forma de llenar las vacancias absolutas de los alcaldes, por lo cual bien podía la disposición impugnada señalar que si la falta absoluta se produce después de transcurridos veinticuatro meses del período, el Presidente de la República o el gobernador respectivo, según sus competencias designará el alcalde para el resto del período. Sin embargo, esta hemenéutica no es admisible, por cuanto expresamente el artículo 293 confiere esa competencia a la ley, pero claramente establece que esa atribución se efectúa “sin perjuicio de lo establecido en la Constitución”. Y es obvio que así sea, pues la Constitución es norma de normas en nuestro ordenamiento (C.P., art. 4º). Por consiguiente, la ley debe regular estos temas pero sin desconocer los mandatos constitucionales, por lo cual no puede la ley alterar el origen de los alcaldes, que es por elección popular, ni su período, que es de tres años. La Corte reitera entonces su jurisprudencia sobre la necesidad de convocar a nuevas elecciones en caso de vacancia definitiva al cargo de alcalde, por lo que también se declarará la inexequibilidad, por razones materiales, de los apartes acusados del artículo 107 de la Ley 136 de 1994.
16. Como es obvio, estas consideraciones no significan que, con el fin de evitar vacíos de autoridad, la ley no pueda regular nombramientos provisionales de los alcaldes, mientras se adelantan todos los pasos necesarios para realizar la elección del mandatario local. En este caso encuentra plena aplicación el artículo 293 superior, puesto que la Constitución no establece una regla específica sobre la forma de llenar temporalmente las vacancias absolutas. Por ello esta corporación ya había mostrado la diferencia entre los nombramientos provisionales en estos casos, cuya regulación corresponde a la ley (C.P., art. 293), y la designación en propiedad, que constitucionalmente sólo puede tener origen popular (C.P., arts. 260 y 314). Dijo entonces la Corte:
Cosa distinta es que estos funcionarios puedan ser nombrados interinamente por el Presidente de la República, o por el respectivo gobernador, según el caso, en los términos del artículo 14 del proyecto. Es claro que se trata con ello de evitar el vacío de poder que pudiera presentarse en el respectivo departamento o municipio, una vez producida la falta del mandatario, y mientras se procede a la elección de quien haya de reemplazarlo, con los traumatismos que de tal situación lógicamente se derivarían. Pero de ahí a facultar al Presidente de la República, o a los gobernadores, para designar en propiedad, hasta el término del período, a gobernadores o alcaldes, hay una gran distancia. Con el cambio de régimen que en esta materia se produjo primero en la reforma constitucional de 1986, y luego en la nueva Constitución, lo que se ha querido es que la provisión de los cargos de alcalde o de gobernador por nombramiento por parte de una autoridad ejecutiva de mayor jerarquía, sea tan sólo u hecho excepcional(9).
(9) Sentencia C-011/94.
Fecha de elección de autoridades locales y de iniciación de labores
Observa la Corte que la Constitución Política no señala una fecha oficial para la iniciación del período de los alcaldes o gobernadores. Tampoco, advierte ella que el período de todos estos funcionarios tengan que ser, forzosamente, coincidente, como si lo hace en cambio, por ejemplo, con el del Contador General de la República, el cual, al tenor del artículo 267, debe coincidir con el del presidente, y, obviamente con el de los congresistas, que es de cuatro años y comienza el 20 de julio siguiente a su elección (C.P., art. 132); de igual manera resulta lógico que sea, también el de los diputados a las asambleas departamentales, el de los concejales municipales o el de los ediles de las juntas administradoras locales, puesto que se trata de cuerpos colegiados para los cuales en nuestro ordenamiento constitucional no está prevista su renovación parcial en términos intermedios, como ocurre en otros países. En cambio, los de los magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado de ocho (8) años, son individuales (C.P., arts. 233 y 239), esto es, que de producirse una falta definitiva en cualquiera de estas corporaciones, el período del magistrado elegido para llenarlas será igualmente de ocho años, contados a partir del momento de su posesión.
Ahora bien, el artículo 1º de la Ley 163 de 1994(10) o ley estatutaria en materia electoral señala que “las elecciones de gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y miembros de las juntas administradoras locales se realizarán el último domingo del mes de octubre”. La Corte entiende que, como regla general en materia de elecciones, esta norma es razonable y no contradice ningún precepto constitucional, por lo cual puede ser considerada un desarrollo del artículo 293 de la Carta, que atribuye a la ley la regulación de estos temas. Sin embargo, en circunstancias especiales de vacancia absoluta del cargo, por revocatoria del mandato, por destitución, por muerte, renuncia o cualquier situación en que definitivamente la alcaldía deja de tener un titular elegido popularmente, debe iniciarse el proceso electoral para la proclamación del electo representante de la voluntad popular, elección que, como es obvio, puede no ser adelantada en la fecha prevista por esa norma. Es pues necesario tener en cuenta tal precisión para que ese contenido normativo se ajuste a la Carta. En efecto, conviene recordar que si bien el legislador estatutario es libre de determinar las fechas de elección individual y la iniciación del período de alcaldes en los casos a que se ha referido esta sentencia, estas regulaciones deben sujetarse a los límites prescritos por la Constitución. Por consiguiente, no puede la ley desconocer el período de tres años fijado constitucionalmente para los alcaldes (C.P., art. 314), ni olvidar que no es posible elegir en la misma fecha a autoridades locales y miembros del Congreso, ni que la elección de presidente y vicepresidente no puede coincidir con ninguna otra elección (C.P. art. 260).
(10) Norma declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-353 de 1994, M.P. Jorge Arango Mejía.
Principio democrático, coherencia administrativa, planificación y período de los alcaldes
18. Con todo, podría sostenerse que la anterior argumentación no es válida, por cuanto debe existir una coherencia administrativa, en especial en los procesos presupuestales y de planeación, que justifica la constitucionalidad de la norma acusada. Según esta tesis, defendida por la vista fiscal, la coincidencia del período de alcaldes es necesario para permitir una aprobación concertada entre los planes locales y los nacionales. Habría entonces, según esta interpretación, argumentos de coherencia y eficacia administrativa que justifican que después de dos años, las faltas absolutas de los alcaldes sean llenadas por nombramiento a fin de completar el período. La Corte considera que este argumento no es de recibo, por las siguientes razones.
En primer término, esta hermenéutica altera la relación que debe existir entre los principios y reglas constitucionales y el manejo administrativo del Estado, ya que esta tesis subordina el alcance del principio democrático a ciertas exigencias administrativas, mientras que la Constitución exige todo lo contrario, esto es, que la administración se sujete a los principios y valores constitucionales, y en especial a la soberanía popular y a la democracia participativa (C.P., arts. 1º y 3º). En efecto, desde sus primeras decisiones, la Corte ha aclarado que la “Constitución está concebida tal manera que la parte orgánica de la misma sólo adquiere sentido y razón de ser como aplicación, y puesta en obra de los principios y de los derechos inscritos en la parte dogmática de la misma”. Por ello, ha señalado esta corporación, “no es posible, entonces, interpretar una institución o un procedimiento previsto por la Constitución por fuera de los contenidos materiales plasmados en los principios derechos fundamentales(11)”. En ese orden de ideas, si la Constitución ordena la elección popular de los alcaldes por un período de tres años y, además, confiere un carácter participativo a los procesos de planificación, mal podrían invocarse las necesidades de la planificación para erosionar el principio democrático de elección popular de los alcaldes.
(11) Sentencia T-406/92, M.P. Ciro Angarita Barón. Fundamento Jurídico Nº 7.
20. En segundo término, la Corte encuentra que las normas constitucionales no exigen una coincidencia forzosa de los períodos de alcaldes con los procesos nacionales de planificación, pues debe observarse que la aprobación del plan nacional de desarrollo tiene efectos en el cuatrienio presidencial (C.P., art. 190), mientras que el período de los alcaldes es de tres años improrrogables (C.P., art. 314). Por ello los alcaldes, incluso aquellos que tienen períodos coincidentes, no siempre pueden concertar los lineamientos del plan nacional de desarrollo con el gobierno sino que, sin menoscabo de su autonomía, deben ajustarse a los marcos establecidos por las autoridades centrales, ya sea porque al momento de posesionarse se encontraba vigente el plan nacional, o ya sea porque en el curso de su período se aprueba un nuevo plan de desarrollo nacional, al cual debe ajustarse la acción local pues existe una supremacía de la planeación nacional. Esto explica que el artículo 45 de la Ley 152 de 1994 o ley orgánica del plan de desarrollo señala que “si durante la vigencia del plan de las entidades territoriales se establecen nuevos planes en las entidades del nivel más amplio el respectivo mandatario podrá presentar para aprobación de la asamblea o del concejo ajustes a su plan plurianual de inversiones para hacerlo consistente con aquellos”. Así pues se evidencia que el diseño y la organización de la gestión administrativa local no es totalmente libre, toda vez que se imponen los lineamientos político administrativos propios de una República unitaria (C.P., art. 1º) con autonomía de las entidades territoriales dentro de los límites de la Constitución y la ley (C.P., art. 287) por lo cual se deja en manos de las autoridades nacionales la definición de la política económica general (C.P., arts. 303 y 315).
No debe entonces confundirse la democratización de la planeación de la acción del Estado con la elección de las primeras autoridades locales pues la participación democrática en el sistema de definición de la gestión administrativa se garantiza en normas constitucionales y legales que regulan tanto la integración del consejo nacional de planeación como el proceso de ejecución fiscalización y evaluación del plan, mientras que la materialización de las metas del elegido se plasman, a nivel local en el proceso de concertación política entre el alcalde y el concejo municipal respectivo(12).
(12) Sobre el proceso de aprobación interno del plan de desarrollo local, pueden consultarse las sentencias C-152/95, M.P. Jorge Arango Mejía y Eduardo Cifuentes Muñoz y C-538/95, M.P. Fabio Morón Díaz.
21. Por todo lo anterior la Corte considera que la búsqueda de coherencia administrativa no es un argumento constitucional suficiente para desconocer una regla constitucional expresa como aquella que señala que el alcalde será elegido popularmente para períodos de tres años” (C.P., art. 3141). Esto no significa que los problemas prácticos y el intento por armonizar las tareas de planificación y los procesos presupuestales no tengan ninguna relevancia constitucional pues esta Corte ha reconocido que las consecuencias prácticas de cualquier decisión jurisdiccional deben sopesarse cuidadosamente; sin embargo esta misma corporación tiene bien establecido que a fin de asegurar la naturaleza judicial del control constitucional estos efectos prácticos no puedan llegar hasta el punto de distorsionar la objetividad del derecho y poner en peligro su aplicación futura por causa de las repercusiones que pueda tener una resolución judicial(13). Por ello, la Corte considera que esas consideraciones fácticas puedan constituir un argumento constitucional suficiente para interpretar el alcance del artículo 314 de la Carta en forma distinta a su tenor literal únicamente si el impacto práctico de la existencia de períodos individuales de los alcaldes es de tal magnitud que compromete otros valores y principios constitucionales. Ello sucedería, por ejemplo, si esos períodos individualizados constituyeran obstáculos insalvables a los procesos presupuestales o a la planificación, o generaran tales costos que hicieran imposible la realización misma de las elecciones, ya que en tales eventos se estarían sacrificando otros principios y normas constitucionales debido a un entendimiento puramente literal de una determinada disposición. Sin embargo ello no ocurre en este caso, pues si bien la existencia de períodos no coincidentes en las alcaldías de ciertos municipios puede ocasionar algunos traumatismos administrativos y mayores necesidades de coordinación entre las distintas entidades territoriales, se trata de dificultades que no son insalvables, como lo muestran las pruebas reunidas por la corporación en esta materia. Así, las elecciones puedan tener mayores costos pero son realizables igualmente los nuevos alcaldes puedan ajustar, obviamente con algunas limitaciones los presupuestos y planes locales al programa por el cual resultaron electos.
(13) Ver, entre otras, las sentencias C-221 de 1997, Fundamentos Jurídicos Nº 22 y ss., y C-320 de 1997, Fundamentos Jurídicos Nº 15 y ss.
Conforme a lo anterior, la Corte reitera su jurisprudencia, según el cual el período constitucional de los alcaldes electos es en todos los casos de tres años, tal y como lo preceptúa inequívocamente el artículo 314 de la Carta. Por ende, los apartes impugnados por el actor del artículo 107 de la Ley 136 de 1994 son materialmente inexequibles, y la fijación de fechas por parte de la ley en las elecciones locales es legítima, siempre y cuando se entienda que ella es una regla general, pero que no implica una coincidencia forzosa de las elecciones y fechas de posesión de todos los alcaldes del país.
22. Según el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, la Corte debe efectuar la unidad normativa cuando ella es necesario para evitar que el fallo sea inocuo, lo cual ocurre en particular cuando el contenido normativo de la norma que será retirada del ordenamiento se encuentra reproducido en otras disposiciones, que deben entonces también ser declaradas inexequibles. Esto sucede en el presente caso, pues los artículos 51 y 52 de la Ley 241 de 1995 establecen casos en los cuales la vacancia absoluta de una alcaldía es llenada por nombramiento del gobernador o el Presidente, y no por elección popular, tal y como lo ordena la Carta. Dicen las citadas disposiciones:
“En caso de destitución de los gobernadores o alcaldes, el presidente o el gobernador, según el caso, convocará a nueva elección dentro de los dos (2) meses siguientes, siempre y cuando no haya transcurrido más de la mitad del período y las condiciones de orden público lo permitan. Mientras tanto el presidente y los gobernadores según el caso, podrá encargar de las gobernaciones o alcaldías en la forma prevista en el artículo 11 de esta ley.
ART. 52.—El artículo 114 de la Ley 104 de 1993, quedará así:
“En caso de que un gobernador o alcalde renuncie como resultado de amenazas, intimidación o presión de grupos subversivos, de milicias populares rurales o urbanas, de las llamadas autodefensas terroristas o de organizaciones delincuenciales, o sea secuestrado o haya perdido su vida por causa de las mismas y así lo verifique la Fiscalía General de la Nación, el Presidente de la República podrá nombrar libremente su reemplazo”.
La Corte considera que es necesario efectuar unidad normativa y retirar del ordenamiento estas dos disposiciones. De un lado, se trata de artículos que, haciendo parte de una ley ordinaria, entran a regular en forma permanente funciones electorales, con lo cual están desconociendo la reserva de ley estatutaria en esta materia (C.P., art. 152). Y, de otro lado, estas normas permiten al presidente o a los gobernadores nombrar en propiedad a los alcaldes, en determinados casos de vacancia absoluta, con lo cual, por las razones largamente expuestas en esta sentencia, su contenido normativo viola la Carta. Sin embargo, la Corte reitera que, como ya se señaló en el fundamento jurídico 16 de esta sentencia, la ley puede perfectamente establecer, con el fin de evitar vacíos de autoridad, nombramientos interinos de alcaldes por parte del Presidente o de los gobernadores, mientras se toman los pasos necesarios para la realización de la elección respectiva. Por consiguiente, en aquellos casos en que sea imposible la realización de las elecciones, por ejemplo por graves problemas de orden público, no se viola la Carta si se prevén nombramientos transitorios de alcaldes por el gobierno o el presidente, mientras se superan esas condiciones de anormalidad. La razón por la cual el artículo 52 de la Ley 241 de 1995 desconoce la Constitución es por cuanto esa norma permite un nombramiento en propiedad del alcalde por parte del Presidente, con lo cual se vulnera la regla según la cual esos dignatarios locales son elegidos por voto popular.
23. Por las razones anteriores, la Corte también considera necesario condicionar el alcance del artículo 280 de la Ley 4ª de 1913, el cual señala que “siempre que se haga una elección después de principiado un período, se entiende hecha para el resto del período en curso”. En efecto, esta norma puede constituir una regla general razonable en los casos de períodos institucionales, pero es obvio que es inconstitucional, y por ende no se aplica, a aquellos casos en que, conforme a la Constitución, se trata de un período subjetivo, tal y como sucede en el caso de los alcaldes.
24. La Corte no desconoce que la presente decisión de inexequibilidad puede tener algunas consecuencias jurídicas y prácticas negativas, por lo cual considera necesario efectuar algunas precisiones. Así, esta sentencia puede generar un aparente vacío normativo por cuanto son expulsadas del ordenamiento las disposiciones legales que establecían cómo llenar las vacancias absolutas del alcalde, por razones distintas a la revocatoria del mandato, pues para este último caso existen normas estatutarias que regulan el tema, a saber los artículos 13 y 14 la Ley 131 de 1994 y 73 y 74 de la Ley 134 de 1994. La pregunta obvia que surge es entonces la siguiente: frente a este aparente vacío legal ¿cómo se llenan las vacancias absolutas de los alcaldes cuando éstas tienen otras causas?
Para responder a este interrogante, es necesario tener en cuenta que la Constitución es no sólo una norma con eficacia normativa propia sino que es la norma de normas (C.P., art. 4º). Ahora bien, la razón material de la declaratoria de inexequibilidad a los artículos 85 y 107 de la Ley 136 de 1994, así como de los artículos 51 y 52 de la Ley 241 de 1995, es que esas disposiciones violan la regla constitucional establecida por el artículo 314 de la Carta, según la cual los alcaldes son elegidos popularmente por un período de tres años. Por consiguiente, en este aspecto no existe ningún vacío normativo, pues la norma constitucional se aplica directamente, por lo cual es claro que la provisión en propiedad del cargo de alcalde sólo puede hacerse por elecciones y por un período de tres años. El problema se limita entonces a cómo llenar temporalmente esos vacíos mientras se convoca a nuevas elecciones, y cuál es el término para tal convocatoria, aspecto sobre el cual no existe una regla constitucional clara, pues el tema es deferido a la ley. ¿Cuál es entonces el procedimiento aplicable en estos eventos?
Para responder a este segundo interrogante, la Corte recuerda que, conforme a jurisprudencia reiterada, uno de los efectos de una declaratoria de inexequibilidad de una disposición es que se restauran ipso jure, siempre y cuando no sean contrarias al ordenamiento constitucional, las normas que habían sido derogadas por las disposiciones declaradas inconstitucionales en la sentencia(14). Esto significa entonces que las normas precedentes a las leyes 136 de 1994 y 241 de 1995 que regulaban el tema, a saber los artículos pertinentes de las leyes 78 de 1986 y 49 de 1987, reviven y son aplicables para llenar este vacío legal, obviamente en aquellos puntos en que su regulación se encuentre conforme a la Constitución, que es norma de normas (C.P., art. 4º). Finalmente, si subsisten vacíos de regulación, la Corte considera que, conforme a principios clásicos de integración normativa, estos pueden ser llenados recurriendo a las disposiciones estatutarias que regulan la revocatoria del mandato, en especial a los artículos 13 y 14 de la Ley 131 de 1994 y 73 y 74 de la Ley 134 de 1994, pues se trata de una situación semejante. No se trata obviamente de conferir competencias por medios analógicos, lo cual repugna al Estado de derecho (C.P., arts. 1º, 6º y 121), sino de solucionar, recurriendo a los principios y reglas que rigen una situación semejante, un vacío de regulación relativo al procedimiento para llenar temporalmente las vacantes, mientras se convoca a las nuevas elecciones, por medio de las cuales se determinará quién es el nuevo alcalde en propiedad.
(14) Ver, entre otras, las sentencias C-145/94. Fundamento Jurídico Nº 5 y sentencia C-055/96. Fundamento Jurídico Nº 7
25. En razón a la seguridad jurídica a la que debe propender todo fallo judicial, y en vista de que existen situaciones jurídicas consolidadas, la Corte Constitucional, en ejercicio de la facultad que tiene para fijar los efectos de sus sentencias, determina que la presente decisión sólo surtirá efectos a partir de la notificación del fallo. En consecuencia, aquellos alcaldes que hayan sido elegidos popularmente, se entiende que lo fueron por los tres años establecidos por la Constitución, incluso si la elección fue anterior a la presente decisión. Y aquellos alcaldes que fueron nombrados en propiedad por el Presidente de la República o por los gobernadores ante la vacancia absoluta de la primera autoridad municipal, y en virtud de las normas declaradas inexequibles, se debe entender que se trata de un nombramiento provisional, por lo cual se deberá empezar a realizar las acciones necesarias para que se proceda a la elección popular del nuevo alcalde. Finalmente, la Corte precisa que en relación con los casos de vacancia absoluta de las alcaldías por causas de destitución o revocatoria, debe entenderse que existe cosa juzgada constitucional pues el asunto ya había sido decidido por las sentencias C-011 de 1994 y C-586 de 1995, por lo cual los efectos deben entenderse a partir de esas decisiones.
1. Declarar INEXEQUIBLES, por las razones señaladas en esta sentencia los artículos 85 y 107 de la Ley 136 de 1994, así como los artículos 51 y 52 de la Ley 241 de 1995.
2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 280 de la Ley 4ª de 1913, en el entendido de que es una regla general para los casos de períodos institucionales pero que no se aplica a aquellos casos en que la Constitución establece un período individual para el respectivo servidor público.
3. Esta sentencia producirá efectos: a partir del día siguiente de su notificación, conforme a lo señalado en el fundamento jurídico 25 de la parte motiva.
Ref.: Expediente D-1655
Sentencia C-448 de 1997
A mi juicio, en tales eventos se desconocen disposiciones constitucionales como las del artículo 153, todas las cuales aluden a aspectos de trámite legislativo, es decir, formales. Y. en consecuencia, resulta extraña la aseveración de que su inobservancia afecte el contenido mismo del cotejo que debe hacerse con la Constitución Política.
En ese evento, al admitir la tesis de la mayoría, la declaración de inconstitucionalidad haría tránsito a cosa juzgada, en los términos del artículo 243 de la Constitución, de tal manera que ninguna autoridad podría reproducir el contenido material del acto declarado inexequible por razones de fondo mientras subsistan en la Carta las reglas del artículo 153. Y semejante consecuencia implicaría la exclusión definitiva de un contenido normativo que en la hipótesis, se aviene a las prescripciones fundamentales, pero que se condena de modo tan grave e irreversible sólo por razones vinculadas al trámite seguido al expedirlo.
Si, por el contrario, se entendiera —como lo creo— que dicho vicio es apenas formal, bien podría el Congreso en el futuro, observando el trámite de ley estatutaria, establecer de nuevo el mismo contenido de la norma, sustancialmente ajustado a la Carta, sin desconocer la cosa juzgada constitucional.
No obstante todo lo dicho —y puesto que estas consideraciones ya están consignadas en salvamentos de voto anteriores—, acato la jurisprudencia reiterada de la Corte, con la esperanza de que en el futuro sea reconsiderada.