Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=219670&pageIndex=0&doclang=SL&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2348517
Timestamp: 2020-07-14 07:05:17+00:00
Document Index: 2116531

Matched Legal Cases: ['Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ']

Language of document : English Greek Estonian Swedish Danish Latvian Croatian Dutch Slovene Lithuanian Maltese Finnish Bulgarian Spanish Portuguese Romanian Italian French Czech Polish Hungarian Slovak German ECLI:EU:C:2019:917
predstavljeni 31. oktobra 2019(1)
Zadeva C‑715/17
Zadeva C‑718/17
Republiki Madžarski
Zadeva C‑719/17
Češki republiki
„Območje svobode, varnosti in pravice – Neizpolnitev obveznosti države članice – Sklepa (EU) 2015/1523 in (EU) 2015/1601– Začasni ukrepi na področju mednarodne zaščite v korist Helenske republike in Italijanske republike – Izredne razmere zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav na ozemlje nekaterih držav članic – Premestitev teh državljanov na ozemlje drugih držav članic – Postopek premestitve – Obveznost držav članic, da v rednih časovnih presledkih in vsaj vsake tri mesece sporočijo število prosilcev, ki jih je mogoče hitro premestiti na njihovo ozemlje – Iz tega izhajajoče obveznosti v zvezi z izvedbo dejanske premestitve – Člen 72 PDEU in notranja varnost“
1. V običajnih okoliščinah je dodeljevanje oseb, ki zaprosijo za mednarodno zaščito v Uniji, med državami članicami urejeno z Uredbo št. 604/2013 (v nadaljevanju: Uredba Dublin III).(2) Vendar je nadaljevanje spopadov v Siriji privedlo do izjemnega povečanja skupnega števila prosilcev za tako zaščito.(3) Nevarna pot prek Sredozemskega morja je bila in dejansko še naprej ostaja ena izmed glavnih poti, po kateri te osebe (in morebitni ostali begunci) vstopajo na ozemlje Unije.(4) Zaradi te poti sta dve državi članici, Italija in Grčija (v nadaljevanju: najbolj obremenjeni državi članici), pod zelo velikim pritiskom, saj imata dolgo sredozemsko obalo, ki je v praksi ni mogoče nadzirati. V običajnih okoliščinah bi bili navedeni državi članici v skladu s členom 13 Uredbe Dublin III(5) odgovorni za obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito, ki jih vložijo osebe, ki v Unijo vstopijo prek njunega ozemlja.(6) Obe državi članici sta bili zaradi neobvladljivega števila potencialnih prosilcev močno preobremenjeni.(7)
2. Svet je 14. oziroma 22. septembra 2015 sprejel sklepa o uvedbi začasnih ukrepov v korist najbolj obremenjenih držav članic, in sicer Sklep Sveta (EU) 2015/1523(8) in Sklep Sveta (EU) 2015/1601(9). Za sprejetje obeh sklepov je bil pravna podlaga člen 78(3) PDEU. Sklepa vzpostavljata podrobni ureditvi za premestitev 40.000 oziroma 120.000 prosilcev za mednarodno zaščito. V nadaljevanju bom ta sklepa skupaj imenovala „sklepa o premestitvi“, posamično pa se bom nanju sklicevala le, ko bo to potrebno.
3. Izpodbijanje zakonitosti Sklepa 2015/1601 ni bilo uspešno.(10)
4. Komisija je zdaj začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti proti trem državam članicam, in sicer proti Poljski (zadeva C‑715/17), Madžarski (C‑718/17) in Češki republiki (zadeva C‑719/17). Te države članice bom, če bo to primerno, skupaj imenovala „tri tožene države članice“.
5. Komisija v okviru teh vzporednih postopkov trdi, da so tri tožene države članice kršile člen 5(2) („zahteva glede predložitve zavez“) iz sklepov 2015/1523 in 2015/1601, kar zadeva Poljsko in Češko, oziroma samo člen 5(2) Sklepa 2015/1601, kar zadeva Madžarsko, ter da posledično niso izpolnile drugih obveznosti iz člena 5, od (4) do (11), zadevnih sklepov, zaradi česar Italiji in Grčiji niso pomagale s premestitvijo prosilcev za mednarodno zaščito na svoje ozemlje, da bi se tam nadaljevala vsebinska obravnava posameznih prošenj.(11)
6. Poljska, Madžarska in Češka republika izpodbijajo dopustnost tožb. Podredno trdijo, da lahko neizvajanje navedenih sklepov (katerih veljavnosti zdaj ne izpodbijajo) utemeljijo s sklicevanjem na člen 72 PDEU, saj ukrepi, ki jih Unija sprejme v skladu z naslovom V tretjega dela PDEU (katerega del je tudi člen 78 PDEU, ki je podlaga za sklepa o premestitvi) „ne vpliva[jo] na izpolnjevanje obveznosti, ki jih imajo države članice glede vzdrževanja javnega reda in miru ter zagotavljanja notranje varnosti“.
7. Navedene tri zadeve so bile združene, zato bom predstavila združene sklepne predloge, v katerih bom obravnavala te tri postopke zaradi neizpolnitve obveznosti.
8. Sklepov o premestitvi ni mogoče obravnavati ločeno. Sprejeta sta bila namreč v okviru (izjemno zapletenega) sklopa obveznosti in iz njih izhajajočih ureditev, določenih v mednarodnem pravu in pravu Unije, skupaj z natančno in podrobno sodbo Sodišča v zadevi Slovaška republika in Madžarska/Svet. Ta okvir bom poskusila čim bolj jedrnato predstaviti.
9. Člen 14(1) Splošne deklaracije človekovih pravic(12) v širšem smislu določa, da ima „[v]sakdo […] pravico v drugih državah iskati in uživati pribežališče pred preganjanjem“. Vendar člen 14(2) te deklaracije določa, da se „[n]a to pravico […] ni mogoče sklicevati v primeru pregona, ki dejansko temelji na nepolitičnih kaznivih dejanjih, ki so v nasprotju s cilji in načeli Združenih narodov“.(13)
10. Člen 1(A)(2) Ženevske konvencije o statusu beguncev(14) v prvem odstavku določa, da se izraz „begunec“ uporablja za vsako osebo, ki se „zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem, osnovanem na rasi, veri, narodni pripadnosti, pripadnosti določeni družbeni skupini ali določenem političnem prepričanju, nahaja izven države, katere državljan je, in ne more ali zaradi takšnega strahu noče uživati varstva te države“. V drugem odstavku tega člena je dodano pojasnilo, da za osebo, ki nima državljanstva, izraz „te države“ pomeni državo običajnega prebivališča.
11. Vendar pa člen 1(F) določa, da se Ženevska konvencija „ne uporablja[…] za katerokoli osebo, pri kateri obstajajo resni razlogi za sum: (a) da je storila kaznivo dejanje proti miru, vojni zločin ali zločin proti človečnosti, kot jih določajo mednarodni instrumenti, ki sankcionirajo to kazniva dejanja; (b) da je storila hudo nepolitično kaznivo dejanje izven države pribežališča, preden je bila sprejeta vanjo kot begunec; (c) da je kriva dejanj, ki so v nasprotju s cilji in načeli Združenih narodov“.
12. Člen 4(2) PEU določa, da „Unija spoštuje enakost držav članic pred Pogodbama kot tudi njihovo nacionalno identiteto, ki je neločljivo povezana z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami, vključno z regionalno in lokalno samoupravo. Spoštuje njihove temeljne državne funkcije, zlasti zagotavljanje ozemeljske celovitosti, vzdrževanje javnega reda in varovanje nacionalne varnosti. Zlasti nacionalna varnost ostaja v izključni pristojnosti vsake države članice“.
13. Člen 72 PDEU je del poglavja 1, naslovljenega „Splošne določbe“, naslova V PDEU, naslovljenega „Območje svobode, varnosti in pravice“. V njem je jedrnato določeno, da „[t]a naslov ne vpliva na izpolnjevanje obveznosti, ki jih imajo države članice glede vzdrževanja javnega reda in miru ter zagotavljanja notranje varnosti“.
14. Člen 78(1) PDEU, ki je del poglavja 2, naslovljenega „Politika glede mejne kontrole, azila in priseljevanja“, od Unije zahteva, da „oblikuje skupno politiko o azilu, subsidiarni zaščiti in začasni zaščiti z namenom ponuditi ustrezen status vsem državljanom tretjih držav, ki potrebujejo mednarodno zaščito, in zagotoviti skladnost z načelom nevračanja. Ta politika mora biti v skladu z [Ženevsko konvencijo] ter drugimi ustreznimi Pogodbami.“ Člen 78(2) PDEU zagotavlja pravno podlago za ukrepe, sprejete za vzpostavitev skupnega evropskega azilnega sistema.(15)
15. Člen 78(3) PDEU določa, da lahko „[v] primeru izrednih razmer v eni ali več državah članicah zaradi nenadnega prihoda državljanov iz tretjih držav […] Svet na predlog Komisije sprejme začasne ukrepe v korist zadevnih držav članic. Svet odloča po posvetovanju z Evropskim parlamentom.“
16. Člen 80 PDEU določa, da „[z]a politike Unije iz tega poglavja in njihovo izvajanje velja načelo solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami, tudi na finančnem področju. Kadar koli je to potrebno, vsebujejo akti Unije, sprejeti v skladu s tem poglavjem, ustrezne ukrepe za uveljavitev tega načela.“
17. Člen 18 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah(16) določa, da je „[o]b upoštevanju pravil [Ženevske konvencije] in v skladu s [PEU] in [PDEU] […] priznana pravica do azila“.
Upoštevni elementi pravnega reda Unije o azilu
18. Obširna sekundarna zakonodaja Unije ureja vzpostavitev skupnega evropskega azilnega sistema ter določa enotna postopkovna in materialnopravna pravila, ki jih morajo države članice uporabljati za obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito in odločanje o njih.
Direktiva o pogojih
19. Direktiva 2011/95 (v nadaljevanju: Direktiva o pogojih)(17) vsebuje enotne standarde, ki jih je treba uporabiti pri določanju, ali so državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva upravičeni do statusa begunca ali subsidiarne zaščite. Prav tako vsebuje določbe, ki urejajo izključitev iz takšnega statusa in državam članicam omogočajo, da ta status v določenih okoliščinah prekličejo, odvzamejo ali zavrnejo njegovo podaljšanje.
20. Člen 2(a) opredeljuje „mednarodno zaščito“ kot „status begunca in status subsidiarne zaščite, kot sta opredeljena v točkah (e) in (g)“; člen 2(d) opredeljuje „begunca“ v skladu s členom 1(A)(2), prvi odstavek, Ženevske konvencije; člen 2(e) pojasnjuje, da „,status begunca‘ pomeni priznanje državljana tretje države ali osebe brez državljanstva kot begunca s strani države članice“; člen 2(f) pa opredeljuje „osebe, upravičene do subsidiarne zaščite“.
21. Člena 2(h) in 2(i) opredeljujeta „prošnjo za mednarodno zaščito“ kot „prošnjo državljana tretje države ali osebe brez državljanstva […], ki se lahko razume kot prošnjo za status begunca ali status subsidiarne zaščite […]“ in „prosilca“ kot „državljana tretje države ali osebo brez državljanstva, ki je vložila prošnjo za mednarodno zaščito, v zvezi s katero še ni bila sprejeta dokončna odločitev“.
22. Direktiva o pogojih nato najprej ureja obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito (poglavje II, členi od 4 do 8), nato pa določa še pogoje, ki jih morajo izpolnjevati begunci (poglavje III, členi od 9 do 12). Člen 12, naslovljen „Izključitev“, vsebuje podroben seznam obveznih razlogov, iz katerih državljani tretje države ali osebe brez državljanstva niso upravičeni do statusa begunca. V obravnavani zadevi je treba opozoriti na besedilo člena 12(2), v katerem so našteti razlogi, ki na splošno ustrezajo tistim iz člena 1(F) Ženevske konvencije.(18)
23. Poglavje IV, naslovljeno „Status begunca“, vsebuje obsežno določbo (člen 14), v kateri so naštete okoliščine, v katerih je mogoče že priznan status begunca vseeno preklicati, odvzeti ali zavrniti njegovo podaljšanje. Takšne okoliščine obstajajo, če bi morala biti oseba izključena iz takšnega statusa v skladu s členom 12 (člen 14(3)(a)), če je bilo predhodno napačno prikazovanje dejstev odločilnega pomena za priznanje tega statusa (člen 14(3)(b)), če obstajajo utemeljeni razlogi, da se zadevnega begunca obravnava kot „nevarnega za varnost države članice, v kateri se nahaja“ (člen 14(4)(a)), in če begunec „po pravnomočni obsodbi za izredno hudo kaznivo dejanje predstavlja nevarnost za skupnost te države članice“ (člen 14(4)(b)).(19)
24. V poglavju V, naslovljenem „Pogoji za priznanje subsidiarne zaščite“, člen 17 vsebuje določbe, ki so precej podobne tistim iz člena 12 v zvezi s statusom begunca in urejajo razloge, iz katerih državljani tretje države ali osebe brez državljanstva ne morejo biti upravičeni do subsidiarne zaščite. Obvezni razlogi za izključitev poleg že navedenih razlogov iz člena 12 te direktive, ki povzema člen 1(F) Ženevske konvencije, vključujejo tudi primere, v katerih „[prosilec] predstavlja nevarnost za skupnost ali varnost države članice, v kateri se nahaja“ (člen 17(1)(d)). Člen 17(2) razširja področje uporabe določbe o obvezni izključitvi na „osebe, ki napeljujejo k izvrševanju kaznivih dejanj ali dejavnosti, navedenih v [členu 17(1)], ali pri njih kako drugače sodelujejo“. Poleg tega člen 17(3) državam članicam omogoča, da državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva odrečejo upravičenost do subsidiarne zaščite, „če je ta pred sprejemom v zadevno državo članico storil(‑a) eno ali več kaznivih dejanj izven področja uporabe [člena 17(1)], za katere bi bila, če bi bila storjena v zadevni državi članici, zagrožena zaporna kazen, in če je zapustil(‑a) izvorno državo izključno zato, da bi se izognil(‑a) sankcijam, ki so posledica navedenih kaznivih dejanj“.
25. Poglavje VI, naslovljeno „Status subsidiarne zaščite“, v členu 19 vsebuje določbo, ki ustreza določbi iz člena 14 v zvezi s statusom begunca, v kateri so naštete okoliščine, ki omogočajo odvzem ali zavrnitev podaljšanja statusa subsidiarne zaščite, čeprav je bil ta že priznan. Tak ukrep je med drugim dovoljen, če bi bilo zadevni osebi mogoče v skladu s členom 17(3) odreči upravičenost(20) do takšne zaščite (člen 19(2)) ali če do zaščite v skladu s členom 17(1) in (2) ne bi smela biti ali ni upravičena (člen 19(3)(a)) ter če je imelo njeno predhodno napačno prikazovanje dejstev odločilen pomen za priznanje statusa (člen 19(3)(b)).
26. Nazadnje, v poglavju VII, naslovljenem „Vsebina mednarodne zaščite“, člen 21 ureja zaščito pred vračanjem. Medtem ko od držav članic zahteva, da „spoštujejo načelo nevračanja skladno s svojimi mednarodnimi obveznostmi“ (člen 21(1)), člen 21(2) izrecno določa, da „[k]adar jim tega ne prepovedujejo mednarodne obveznosti iz [člena 21(1)], lahko države članice begunca vrnejo ne glede na to, ali so mu tak status formalno priznale ali ne, če: (a) obstajajo utemeljeni razlogi, da se ga obravnava kot nevarnega za varnost države članice, v kateri se nahaja, ali (b) po pravnomočni obsodbi za izredno hudo kaznivo dejanje predstavlja nevarnost za skupnost te države članice“.
Direktiva o postopkih
27. Direktiva 2013/32 (v nadaljevanju: Direktiva o postopkih)(21) določa enotne postopke za obravnavo prošenj za mednarodno zaščito. V uvodni izjavi 51 te direktive je izrecno navedeno, da „[v] skladu s členom 72 [PDEU] ta direktiva ne vpliva na izpolnjevanje obveznosti, ki jih imajo države članice v zvezi z vzdrževanjem javnega reda in miru ter varovanjem notranje varnosti“.
28. Opredelitev pojma „prosilec“ v členu 2(c) te direktive je v skladu z opredelitvijo iz člena 2(i) Direktive o pogojih.
29. Glede na to, da so bili med številnimi prosilci, ki naj bi se premestili na podlagi sklepov o premestitvi, tudi mladoletniki brez spremstva, je treba omeniti tudi člen 25(6)(a)(iii) in (b)(iii) Direktive o postopkih, ki državam članicam omogoča, da od postopkovnih pravil, ki se sicer uporabljajo, odstopajo, če „obstajajo tehtni razlogi za domnevo, da [zadevni mladoletnik brez spremstva] predstavlja grožnjo za nacionalno varnost ali javni red države članice, ali če je bil […] zaradi tehtnih razlogov javne varnosti ali javnega reda po nacionalnem pravu prisilno izgnan“.(22)
30. Splošneje, člen 31 Direktive o postopkih, naslovljen „Postopek obravnavanja“, državam članicam izrecno dovoljuje, da pospešijo postopek obravnavanja in/ali izvajajo ta postopek na meji ali v tranzitnih območjih, med drugim če „obstajajo tehtni razlogi za domnevo, da lahko prosilec predstavlja grožnjo za nacionalno varnost ali javni red države članice, ali če je bil […] zaradi tehtnih razlogov javne varnosti ali javnega reda po nacionalnem pravu prisilno izgnan“ (člen 31(8)(j)).(23)
Direktiva o sprejemu
31. Direktiva 2013/33 (v nadaljevanju: Direktiva o sprejemu)(24) dopolnjuje Direktivo o postopkih tako, da podrobno ureja obravnavo („sprejem“) prosilcev za mednarodno zaščito med obdelavo njihovih prošenj. Opredelitev pojma „prosilec“ v členu 2(c) te direktive je v skladu z opredelitvijo iz člena 2(i) Direktive o pogojih.
32. Člen 7(1) v poglavje II, naslovljenem „Splošne določbe o pogojih za sprejem“, določa načelo, v skladu s katerim se lahko prosilci svobodno gibljejo po ozemlju države članice gostiteljice ali na območju, ki jim ga ta država članica določi. Vendar člen 7(2) z odstopanjem od tega načela državam članicam izrecno dovoljuje, da „določijo kraj bivanja prosilca iz razlogov v javnem interesu, zaradi javnega reda ali, kadar je potrebno, za hitro obdelavo in učinkovito spremljanje njegove prošnje za mednarodno zaščito“.
33. Člen 8 ureja pridržanje prosilcev. Člen 8(2) določa, da „[k]adar se izkaže za potrebno ter na podlagi posamične presoje vsakega primera, lahko države članice prosilca pridržijo, če ni mogoče učinkovito uporabiti drugega, manj prisilnega ukrepa“. Na izčrpnem seznamu dovoljenih razlogov za pridržanje je v členu 8(3)(e) navedeno tudi pridržanje v primeru, „kadar to zahteva zaščita nacionalne varnosti ali javnega reda“.
34. Nazadnje, če bi prosilec, ki mu mednarodna zaščita ni bila priznana, še naprej nezakonito prebival na ozemlju države članice, bi se uporabila Direktiva 2008/115 (v nadaljevanju: Direktiva o vračanju),(25) ki določa enotna pravila za odstranitev takšnih prosilcev in njihovo vrnitev v matično državo.
35. V skladu s členom 1 ta direktiva „določa skupne standarde in postopke, ki se uporabljajo v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, v skladu s temeljnimi pravicami kot splošnimi načeli prava [Unije] in mednarodnega prava, vključno z obveznostmi, ki se nanašajo na zaščito beguncev in človekove pravice“.
36. Člen 2 določa, da se ta direktiva, razen nekaterih odstopanj,(26) uporablja za državljane tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice.
37. Člen 6(1) državam članicam nalaga, da odločbo o vrnitvi(27) izdajo vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju. Če se takojšnji odhod državljana tretje države zahteva zaradi javnega reda ali državne varnosti, se lahko takšna odločba izda, tudi če ima ta oseba veljavno dovoljenje za prebivanje ali drugo dovoljenje, ki ji daje pravico do prebivanja, ki ga je izdala druga država članica (člen 6(2)). Običajno se za prostovoljni odhod določi ustrezno obdobje od 7 do 30 dni (člen 7(1)); vendar „[č]e obstaja nevarnost pobega […] ali če zadevna oseba ogroža javni red, javno varnost ali državno varnost, se države članice lahko vzdržijo odobritve obdobja za prostovoljni odhod ali odobrijo obdobje, krajše od sedmih dni“ (člen 7(4)). V skrajnem primeru se lahko za odstranitev uporabijo prisilni ukrepi (člen 8(4)).
38. Člen 11 ureja prepoved vstopa, ki se izda skupaj z odločbo o odstranitvi. Takšna prepoved je obvezna, če obdobje za prostovoljni odhod ni bilo odobreno (člen 11(1)(a)). Trajanje prepovedi vstopa „se določi ob upoštevanju vseh ustreznih okoliščin posameznega primera in načeloma ne traja več kot pet let. Pet let se lahko prekorači, če državljan tretje države predstavlja resno grožnjo javnemu redu, javni varnosti ali državni varnosti“ (člen 11(2)). Države članice lahko državljana tretje države v določenih okoliščinah pridržijo z namenom odstranitve, če je takšna prisilna obravnava sorazmerna in ustrezno utemeljena (glej podrobne določbe člena 15).
Sklepa o premestitvi
39. Evropska unija je pred sprejetjem sklepov o premestitvi sprejela ukrepe za obvladovanje pojava, poimenovanega svetovna migracijska kriza. Po objavi Priporočila Komisije z dne 8. junija 2015(28) se je 27 držav članic (brez Madžarske) skupaj z Islandijo, Lichtensteinom, Norveško in Švico (v nadaljevanju: pridružene države dublinske uredbe) 20. julija 2015 dogovorilo o preselitvi 22.504 razseljenih oseb iz držav zunaj Unije, ki so nedvomno potrebovale mednarodno zaščito, v okviru večstranskih in nacionalnih shem.(29) Kraji za preselitev so bili porazdeljeni med državami članicami in pridruženimi državami dublinske uredbe v skladu z zavezami, določenimi v Prilogi k Resoluciji z dne 20. julija 2015.(30)
40. Svet je 14. oziroma 22. septembra 2015 sprejel Sklep 2015/1523 oziroma Sklep 2015/1601, pri čemer je člen 78(3) PDEU uporabil kot pravno podlago za uvedbo začasnih ukrepov za obvladovanje izrednih razmer, s katerimi sta se soočali najbolj obremenjeni državi članici. Navedena sklepa sta bila sprejeta na podlagi predloga Komisije in po posvetovanju z Evropskim parlamentom. Sklep 2015/1523 je bil sprejet soglasno,(31) Sklep 2015/1601 pa s kvalificirano večino.(32) Besedilo obeh sklepov o premestitvi ni v vseh pogledih enako. Na podlagi Sklepa 2015/1523 bi bilo treba iz Italije in Grčije v skladu z dogovorom, doseženim med državami članicami z Resolucijo z dne 20. julija 2015, premestiti 40.000 prosilcev za mednarodno zaščito. V skladu s Sklepom 2015/1601 pa bi bilo treba iz Italije in Grčije premestiti 120.000 prosilcev za mednarodno zaščito. V prilogah k temu sklepu je določeno natančno število oseb, ki bi jih bilo treba premestiti v vsako državo članico.
41. Komisija je 15. decembra 2015 sprejela Priporočilo o prostovoljnem programu humanitarnega sprejema s Turčijo, v katerem je predlagala, naj sodelujoče države sprejmejo osebe, razseljene zaradi konflikta v Siriji, ki potrebujejo mednarodno zaščito in ki so jih turški organi evidentirali pred 29. novembrom 2015. Takšen program bi se izvajal vzporedno z vzajemnimi zavezami iz Skupnega akcijskega načrta med EU in Turčijo z dne 29. novembra 2015.(33)
Sklep 2015/1523
42. V uvodnih izjavah Sklepa 2015/1523 je navedeno:(34)
„(1) V skladu s členom 78(3) [PDEU] lahko Svet na predlog Komisije in po posvetovanju [z] Evropskim parlamentom v primeru izrednih razmer v eni ali več državah članicah zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav sprejme začasne ukrepe v korist zadevnih držav članic.
(2) V skladu s členom 80 PDEU velja za politike Unije glede mejne kontrole, azila in priseljevanja ter njihovo izvajanje načelo solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami, akti Unije, sprejeti na tem področju, pa morajo vsebovati ustrezne ukrepe za uveljavitev tega načela.
(3) Ob nedavnih kriznih razmerah v Sredozemlju so institucije Unije nemudoma priznale izjemne migracijske tokove v tej regiji ter pozvale h konkretnim solidarnostnim ukrepom za podporo najbolj obremenjenim državam članicam. Komisija je na skupnem zasedanju ministrov za zunanje in notranje zadeve 20. aprila 2015 predstavila načrt ukrepov v desetih točkah za takojšen odziv na to krizo ter se med drugim zavezala k preučitvi možnosti za uvedbo mehanizma nujnih premestitev.
(4) Evropski svet se je na zasedanju dne 23. aprila 2015 med drugim odločil okrepiti notranjo solidarnost in odgovornost ter se zavezal zlasti k povečanju nujne pomoči najbolj obremenjenim državam članicam in preučitvi možnosti za organizacijo nujnih premestitev med državami članicami na prostovoljni osnovi, pa tudi napotitvi ekip Evropskega azilnega podpornega urada (v nadaljnjem besedilu: EASO) v najbolj obremenjene države članice za skupno obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito, vključno z registracijo in odvzemanjem prstnih odtisov.
(5) Evropski parlament je v resoluciji z dne 28. aprila 2015 ponovno potrdil, da mora Unija pri svojem odzivu na nedavne pretresljive dogodke v Sredozemlju izhajati iz solidarnosti in pravične delitve odgovornosti ter pri tem bolj okrepiti prizadevanja v podporo tistim državam članicam, ki v absolutnem smislu ali sorazmerno gledano sprejmejo največji delež beguncev in prosilcev za mednarodno pomoč.
(9) Med državami članicami, ki se soočajo z znatnimi pritiski, in ob upoštevanju nedavnih pretresljivih dogodkov v Sredozemlju je zlasti na ozemlji Italije in Grčije prispelo doslej največje število migrantov, vključno s prosilci, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito, kar je močno obremenilo njuna migracijska in azilna sistema.
(10) Po podatkih Evropske agencije za upravljanje operativnega sodelovanja na zunanjih mejah (Frontex) za leto 2014 sta bili migracijski poti v osrednjem in vzhodnem Sredozemlju glavni območji nezakonitih prehodov meje z Unijo. Samo v Italijo je leta 2014 nezakonito vstopilo več kot 170.000 migrantov, kar je 277‑odstotno povečanje v primerjavi z letom 2013. Trend enakomernega naraščanja je bilo opaziti tudi v Grčiji, v katero je nezakonito vstopilo več kot 50.000 migrantov, kar je 153‑odstotno povečanje v primerjavi z letom 2013. Skupna številka se je leta 2015 še povečala. Italija je v prvih šestih mesecih leta 2015 zabeležila 5‑odstotno povečanje nezakonitih prehodov meje v primerjavi z enakim obdobjem lani. V enakem obdobju se je tudi Grčija soočila z velikim povečanjem števila nezakonitih prehodov meje, ki je ustrezalo šestkratnemu povečanju v prvih šestih mesecih leta 2014 (več kot 76.000 v obdobju med januarjem in junijem 2015 v primerjavi z 11.336 v obdobju od januarja do junija 2014). Velik delež celotnega števila migrantov z neurejenim statusom, zabeleženih v teh dveh regijah, predstavljajo državljani držav, katerih prošnje za mednarodno zaščito v Uniji se po podatkih Eurostata pogosto ugodno rešijo.
(13) Zaradi nestabilnih razmer in konfliktov, ki se odvijajo v neposrednem sosedstvu Italije in Grčije, se bo že tako velik pritisk na njuna migracijska in azilna sistema zelo verjetno še stopnjeval, precejšen del migrantov, ki prispejo na njuni ozemlji, pa bo morda potreboval mednarodno zaščito. Zato je odločilnega pomena, da se pokaže solidarnost s tema državama in da se podpora, ki se jima že zagotavlja, dopolni z začasnimi ukrepi na področju azila in migracij.
(16) Če bi se katera koli druga država članica zaradi nenadnega prihoda državljanov tretjih držav znašla v podobnem izrednem položaju, lahko Svet na predlog Komisije in po posvetovanju z Evropskim parlamentom sprejme začasne ukrepe v korist zadevne države članice na podlagi člena 78(3) PDEU. Takšni ukrepi lahko po potrebi vključujejo zamrznitev obveznosti zadevne države članice, ki so ji naložene s tem sklepom.
(17) V skladu s členom 78(3) PDEU bi morali biti ukrepi v korist Italije in Grčije začasni. Obdobje 24 mesecev je smiselno, da bi ukrepi iz tega sklepa Italiji in Grčiji resnično pomagali pri obvladovanju povečanih migracijskih tokov na njunih ozemljih.
(18) Ukrepi za premestitev iz Italije in Grčije iz tega sklepa pomenijo začasno odstopanje od pravila iz člena 13(1) [Uredbe Dublin III], v skladu s katerim bi bili Italija in Grčija sicer odgovorni za obravnavo prošnje za mednarodno zaščito na podlagi meril iz poglavja III navedene uredbe, pa tudi začasno odstopanje od postopkovnih korakov, vključno z roki, iz členov 21, 22 in 29 navedene uredbe. Druge določbe [Uredbe Dublin III], vključno z izvedbenimi pravili iz Uredbe Komisije (ES) št. 1560/2003(35) in Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 118/2014(36), se še naprej uporabljajo, vključno s pravili iz te uredbe o obveznosti države članice, ki izvede predajo, da krije stroške, ki nastanejo pri predaji prosilca v državo članico premestitve, in o sodelovanju pri predajah med državami članicami ter o prenosu informacij prek elektronskega komunikacijskega omrežja ,DubliNet‘.
Ta sklep vključuje tudi odstopanje od privolitve prosilca za mednarodno zaščito, kot je opredeljeno v členu 7(2) Uredbe (EU) št. 516/2014 Evropskega parlamenta in Sveta.(37)
(19) Ukrepi za premestitev držav članic ne odvezujejo od celovitega izvajanja določb [Uredbe Dublin III], vključno [s] tistimi, ki se nanašajo na ponovno združitev družine, posebno zaščito mladoletnikov brez spremstva in diskrecijsko klavzulo o humanitarnih razlogih.
(21) Namen začasnih ukrepov je ublažiti občuten pritisk na azilna sistema Italije in Grčije, zlasti s premestitvijo pomembnega števila prosilcev, ki bodo na njuni ozemlji prispeli po dnevu začetka uporabe tega sklepa in bodo nedvomno potrebovali mednarodno zaščito. Glede na skupno število državljanov tretjih držav, ki so leta 2014 nezakonito vstopili v Italijo ali Grčijo, ter ob upoštevanju števila tistih, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito, bi bilo treba iz Italije in Grčije premestiti skupaj 40.000 prosilcev, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito. To število ustreza približno 40 % skupnega števila državljanov tretjih držav, ki so leta 2014 nezakonito vstopili v Italijo ali Grčijo ter nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito. Ukrep premestitve, ki se predlaga v tem sklepu, torej pomeni pravično delitev bremena med Italijo in Grčijo na eni strani ter drugimi državami članicami na drugi strani. Ob upoštevanju ustreznih skupnih razpoložljivih podatkov za leto 2014 in prve štiri mesece leta 2015 v Italiji v primerjavi z Grčijo bi bilo treba iz Italije premestiti 60 % tovrstnih prosilcev, iz Grčije pa 40 %.
(24) Ob spoštovanju načela solidarnosti in pravične delitve odgovornosti ter ob upoštevanju dejstva, da ta sklep pomeni nadaljnji razvoj politike na tem področju, bi bilo treba zagotoviti, da države članice, v katere se na podlagi tega sklepa iz Italije in Grčije premestijo prosilci, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito, prejmejo pavšalni znesek za vsako premeščeno osebo, ki je enak pavšalnemu znesku iz člena 18 Uredbe (EU) št. 516/2014, in sicer 6000 EUR, in se odobri po enakem postopku. To pomeni omejeno, začasno odstopanje od člena 18 Uredbe (EU) št. 516/2014, ker pavšalni znesek ne bi bil plačan za upravičence do mednarodne zaščite, temveč za premeščene prosilce. Takšna začasna razširitev kroga potencialnih prejemnic pavšalnega zneska je dejansko sestavni del programa nujnih premestitev, ki ga uvaja ta sklep.
(25) Uvesti je treba postopek za hitro premestitev, izvajanje začasnih ukrepov pa morata spremljati tesno upravno sodelovanje med državami članicami in operativna podpora, ki jo zagotavlja EASO.
(26) Nacionalna varnost in javni red bi morala biti upoštevana v celotnem postopku premestitve, dokler ni prosilec dejansko premeščen. Kadar ima država članica utemeljene razloge za to, da prosilca šteje za grožnjo za svojo nacionalno varnost ali javni red, bi morala o tem obvestiti druge države članice, in sicer ob polnem spoštovanju temeljnih pravic prosilca, vključno z zadevnimi pravili o varstvu podatkov.
(32) Sprejeti bi bilo treba ukrepe za preprečevanje sekundarnega gibanja premeščenih oseb iz države članice premestitve v druge države članice, kar bi lahko otežilo učinkovito izvajanje tega sklepa. Zlasti bi bilo treba prosilce seznaniti s posledicami nadaljnjega nedovoljenega gibanja med državami članicami in dejstvom, da se jim pravice iz naslova mednarodne zaščite, ki jim jo prizna država članica premestitve, načeloma priznajo samo v tej državi članici.
(41) Glede na nujnost razmer bi moral ta sklep začeti veljati dan po objavi v Uradnem listu Evropske unije“.
43. V členu 1 je bilo določeno, da Sklep 2015/1523 „določa začasne ukrepe na področju mednarodne zaščite v korist Italije in Grčije, da bi ju podprli pri boljšem obvladovanju izrednih razmer, ki so posledica nenadnega prihoda državljanov tretjih držav na njuni ozemlji“.
44. V členu 2 so bile navedene te opredelitve pojmov:
„(a) ‚prošnja za mednarodno zaščito‘ pomeni prošnjo za mednarodno zaščito, kakor je opredeljena v točki (h) člena 2 [Direktive o pogojih];
(b) ,prosilec‘ pomeni državljana tretje države ali osebo brez državljanstva, ki je vložila prošnjo za mednarodno zaščito, v zvezi s katero še ni bila sprejeta dokončna odločitev;
(c) ,mednarodna zaščita‘ pomeni status begunca in status subsidiarne zaščite, kakor sta opredeljena v točkah (e) oziroma (g) člena 2 [Direktive o pogojih];
(d) ,družinski člani‘ pomenijo družinske člane, kakor so opredeljeni v točki (g) člena 2 [Uredbe Dublin III];
(e) ,premestitev‘ pomeni transfer prosilca z ozemlja države članice, ki je glede na merila iz poglavja III [Uredbe Dublin III] odgovorna za obravnavo njegove prošnje za mednarodno zaščito, na ozemlje države članice premestitve;
(f) ,država članica premestitve‘ pomeni državo članico, ki postane odgovorna za obravnavo prošnje za mednarodno zaščito v skladu z [Uredbo Dublin III], ki jo je prosilec vložil po tem, ko je bil premeščen na ozemlje te države članice.“
45. V skladu s členom 3(1) so bili na podlagi Sklepa 2015/1523 premeščeni samo prosilci, ki so prošnje za mednarodno zaščito vložili v Italiji ali Grčiji in za katere bi bili ti državi sicer odgovorni v skladu z merili za določitev odgovorne države članice iz poglavja III [Uredbe Dublin III].
46. Člen 4 je določal:
„Po dogovoru, doseženem med državami članicami z [R]esolucijo z dne 20. julija 2015 predstavnikov vlad držav članic, ki so se sestali v okviru Sveta, o premestitvi 40.000 oseb, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito, iz Italije in iz Grčije:
(a) se iz Italije na ozemlja drugih držav članic premesti 24.000 prosilcev;
(b) se iz Grčije na ozemlja drugih držav članic premesti 16.000 prosilcev.“
47. V členu 5 je bil določen postopek premestitve. Besedilo te določbe je bilo zelo podobno besedilu člena 5 Sklepa 2015/1601, ki ga v celoti navajam v nadaljevanju. Zato ga na tem mestu ne bom ponovno navedla.
48. Člen 10 je določal, da „[d]ržava članica premestitve za vsako osebo, premeščeno v skladu s tem sklepom, prejme pavšalni znesek 6000 EUR. Ta finančna podpora se dodeli po postopkih iz člena 18 Uredbe (EU) št. 516/2014.“
49. V skladu s členom 12 naj bi Komisija na podlagi informacij, ki so jih sporočile države članice in ustrezne agencije, Svetu vsakih šest mesecev poročala o izvajanju Sklepa 2015/1523. Komisija naj bi na podlagi informacij, ki jih sporočita Italija in Grčija, vsakih šest mesecev poročala Svetu tudi o izvajanju „časovnih načrtov“ iz člena 8.(38)
50. Člen 13 je določal, da je Sklep 2015/1523 začel veljati 15. septembra 2015 in da se je uporabljal do 17. septembra 2017.
Sklep 2015/1601
51. Uvodne izjave Sklepa 2015/1601 vsebujejo naslednje dodatne navedbe:(39)
„(11) 20. julija 2015 je bila ob upoštevanju specifičnih razmer v državah članicah soglasno sprejeta resolucija predstavnikov vlad držav članic, ki so se sestali v okviru Sveta, o premestitvi 40.000 oseb, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito, iz Grčije in Italije. V obdobju dveh let bo iz Italije premeščenih 24.000 oseb, iz Grčije pa 16.000. Svet je 14. septembra 2015 sprejel Sklep (EU) 2015/1523, s katerim je bil vzpostavljen mehanizem začasnih in izrednih premestitev oseb, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito, iz Italije in Grčije v druge države članice.
(12) V zadnjih mesecih so se migracijski pritiski na južnih zunanjih kopenskih in morskih mejah ponovno močno povečali in migracijski tokovi so se še naprej premikali z osrednjega v vzhodno Sredozemlje ter proti zahodni balkanski poti, saj vse več migrantov prihaja v Grčijo in prek nje. Glede na te razmere bi bilo treba zagotoviti nadaljnje začasne ukrepe za ublažitev pritiska na področju azila v Italiji in Grčiji.
(18) […] Sklep (EU) 2015/1523 določa obveznost za Italijo in Grčijo, da zagotovita strukturne rešitve za obravnavo izjemnih pritiskov na njuna azilna in migracijska sistema z vzpostavitvijo trdnega in strateškega okvira za odzivanje na krizne razmere ter pospešitvijo procesa reform na teh področjih. Načrta, ki sta ju Italija in Grčija predložili v ta namen, bi bilo treba posodobiti, da se upošteva vsebina tega sklepa.
(20) Od 26. septembra 2016 bi bilo treba 54.000 prosilcev sorazmerno premestiti iz Italije in Grčije v druge države članice. Svet in Komisija bi morala redno pregledovati razmere v zvezi z množičnim prihodom državljanov tretjih držav v države članice. Komisija bi morala po potrebi predložiti predloge za spremembo tega sklepa z namenom soočiti se s spreminjajočimi se razmerami na terenu in njihovim učinkom na mehanizem premestitev ter tudi s spreminjajočim se pritiskom na države članice, zlasti na najbolj obremenjene države članice. Pri tem bi bilo treba upoštevati mnenje morebitne države članice upravičenke.
(26) Namen začasnih ukrepov je ublažiti občuten pritisk na azilna sistema Italije in Grčije, zlasti s premestitvijo znatnega števila prosilcev, ki bodo na ozemlji Italije in Grčije prispeli po dnevu začetka uporabe tega sklepa ter bodo nedvomno potrebovali mednarodno zaščito. Glede na skupno število državljanov tretjih držav, ki so leta 2015 nedovoljeno vstopili v Italijo in Grčijo, ter ob upoštevanju števila tistih, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito, bi bilo treba iz Italije in Grčije premestiti skupaj 120.000 prosilcev, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito. To število ustreza približno 43 % skupnega števila državljanov tretjih držav, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito ter so julija in avgusta 2015 nedovoljeno vstopili v Italijo in Grčijo. Ukrep premestitve, ki je predviden v tem sklepu, glede na skupne razpoložljive podatke v letu 2015 o nedovoljenih prehodih meje pomeni pravično delitev bremena med Italijo in Grčijo na eni strani ter drugimi državami članicami na drugi strani. Glede na zadevne podatke bi bilo treba 13 % teh prosilcev premestiti iz Italije, 42 % iz Grčije, 45 % pa bi jih bilo treba premestiti, kot je določeno v tem sklepu.
(44) Ker ciljev tega sklepa države članice ne morejo zadovoljivo doseči, temveč se zaradi obsega ali učinkov predlaganega ukrepa lažje dosežejo na ravni Unije, lahko Unija sprejme ukrepe v skladu z načelom subsidiarnosti iz člena 5 [PEU]. V skladu z načelom sorazmernosti iz navedenega člena ta sklep ne presega tistega, kar je potrebno za doseganje navedenih ciljev.
(50) Glede na nujnost razmer bi moral ta sklep začeti veljati dan po objavi v Uradnem listu Evropske unije.“(40)
52. Besedilo člena 1(1) je bilo povsem enako besedilu edinega stavka člena 1 Sklepa 2015/1523 (določitev začasnih ukrepov). Člen 1(2) je Komisiji nalagal, naj redno pregleduje razmere v zvezi z množičnim prihodom državljanov tretjih držav v države članice in predloži predloge za spremembo tega sklepa, da bi tako upoštevala spreminjajoče se razmere na terenu in njihov učinek na mehanizem premestitev.(41)
53. Opredelitve pojmov v členu 2 se ujemajo z opredelitvami iz člena 2 Sklepa 2015/1523. Zato jih tukaj ne bom ponovno navajala.
54. Tudi besedilo člena 3, naslovljenega „Področje uporabe“, je podobno besedilu člena 3 Sklepa 2015/1523.
55. Člen 4 je bil naslovljen „Premestitev 120.000 prosilcev v države članice“. Ta člen je določal:
„1. 120.000 prosilcev se premesti v druge države članice:
(a) 15.600 prosilcev se premesti iz Italije na ozemlja drugih držav članic v skladu s tabelo iz Priloge I;
(b) 50.400 prosilcev se premesti iz Grčije na ozemlja drugih držav članic v skladu s tabelo iz Priloge II;
(c) 54.000 prosilcev se premesti na ozemlje drugih držav članic, sorazmerno s številkami iz prilog I in II, in sicer bodisi v skladu z odstavkom 2 tega člena ali s spremembo tega sklepa, kot je navedeno v členu 1(2) in 3 tega člena.
2. Od 26. septembra 2016 se 54.000 prosilcev iz točke (c) odstavka 1 v razmerju, ki izhaja iz točk (a) in (b) odstavka 1, premesti iz Italije in Grčije na ozemlja drugih držav članic sorazmerno s številkami iz prilog I in II. Komisija predloži predlog Svetu o številkah, ki se temu ustrezno dodelijo državam članicam.
3a. Kar zadeva premestitev prosilcev iz točke (c) odstavka 1, se države članice lahko odločijo, da svojo obveznost izpolnijo tako, da na svoje ozemlje sprejmejo sirske državljane iz Turčije po nacionalnem ali večstranskem programu sprejema za osebe, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito, razen po programu za preselitev, dogovorjenem v Sklepih predstavnikov vlad držav članic, ki so se 20. julija 2015 sestali v okviru Sveta. Obveznost posamezne države članice se ustrezno zmanjša za število tako sprejetih oseb.
Države članice, ki se odločijo za možnost iz tega odstavka, vsak mesec poročajo Komisiji o številu oseb, ki so jih zakonito sprejele za namene tega odstavka, pri čemer navedejo vrsto programa, po katerem so osebo sprejele, in obliko uporabljenega zakonitega sprejema.“(42)
56. V Prilogi I so bile navedene dodelitve prosilcev za mednarodno zaščito po državah članicah iz Italije. V Prilogi II pa so bile navedene dodelitve prosilcev po državah članicah iz Grčije.
57. Člen 5 je določal:
„1. Za upravno sodelovanje, ki je potrebno za izvajanje tega sklepa, vsaka država članica določi nacionalno kontaktno točko ter njen naslov sporoči drugim državam članicam in EASO. Države članice v povezavi z EASO in drugimi ustreznimi agencijami sprejmejo vse ukrepe, potrebne za neposredno sodelovanje in izmenjavo informacij med pristojnimi organi, vključno z navedbo razlogov iz odstavka 7.
5. Premestitev prosilcev, za katere se v skladu z obveznostmi iz člena 9 Uredbe (EU) št. 603/2013(43) zahteva odvzem prstnih odtisov, se lahko predlaga le, če so bili njihovi prstni odtisi odvzeti in posredovani centralnemu sistemu Eurodac v skladu z navedeno uredbo.
9. Države članice v skladu s pravnim redom Unije v celoti izpolnjujejo svoje obveznosti. Skladno s tem Italija in Grčija za postopek premestitve zagotavljata identifikacijo, registracijo in odvzem prstnih odtisov. Da se zagotovi učinkovitost in obvladljivost postopka, se ustrezno uredijo sprejemni objekti in se vzpostavijo ukrepi, da se ljudje začasno namestijo v skladu s pravnim redom Unije, dokler se ne sprejme čim prejšnja odločitev glede njihovega položaja. Prosilci, ki se izognejo postopku premestitve, so iz premestitve izključeni.(44)
Če se postopek premestitve v teh rokih ne zaključi ter če se Italija in Grčija z državo članico premestitve ne dogovorita o razumnem podaljšanju roka, ostaneta Italija in Grčija še naprej odgovorni za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito v skladu z [Uredbo Dublin III].
11. Država članica premestitve prosilcu po njegovi premestitvi v skladu s členom 9 [Uredbe Dublin III] odvzame prstne odtise in jih posreduje centralnemu sistemu Eurodac ter v skladu s členom 10 in po potrebi členom 18 navedene uredbe posodobi podatkovne nize.“
58. Država članica premestitve je na podlagi člena 10 za vsako premeščeno osebo prejela pavšalni znesek v višini 6000 EUR, medtem ko je Italija oziroma Grčija (odvisno od primera) prejela pavšalni znesek v višini vsaj 500 EUR.
59. V skladu s členom 12 naj bi Komisija na podlagi informacij, ki so jih sporočile države članice, Svetu vsakih šest mesecev poročala o izvajanju Sklepa 2015/1601.
60. V skladu s členom 13 je Sklep 2015/1601 začel veljati 25. septembra 2015 in se je uporabljal do 26. septembra 2017.
61. Od takrat je Komisija v skladu s členom 12 sklepov o premestitvi in točko 6 sporočila Komisije z dne 4. marca 2016 („Vrnitev k schengenski ureditvi – časovni načrt“, COM(2016) 120 final)(45) objavila 15 poročil o preselitvi in premestitvi.
Sodba Slovaška republika in Madžarska/Svet
62. Slovaška in Madžarska sta 2. oziroma 3. decembra 2015 vložili tožbi zoper Svet, s katerima sta predlagali razglasitev ničnosti Sklepa Sveta (EU) 2015/1601.(46) Slovaška je v utemeljitev svoje tožbe navedla šest, Madžarska pa deset tožbenih razlogov.
63. Sodišče je njune tožbene razloge preučilo tako, da jih je združilo v sklope. Najprej je presojalo trditve v zvezi s tem, da člen 78(3) PDEU ni primerna pravna podlaga za Sklep 2015/1601. Presoja Sodišča je zajemala te vidike: (i) zakonodajno naravo tega sklepa; (ii) vprašanji, ali je bil zadevni sklep začasen in ali je bilo trajanje njegove uporabe prekomerno; ter (iii) vprašanje, ali je ta sklep izpolnjeval pogoje za uporabo člena 78(3) PDEU.
64. Sodišče je nato ugotavljalo zakonitost postopka sprejemanja Sklepa 2015/1601. Pri tem je preučilo (i) ali je zakonodajalec Unije kršil člen 68 PDEU; (ii) ali je prišlo do bistvene kršitve postopka, kot je neizpolnjevanje obveznosti posvetovanja s Parlamentom; (iii) ali je bilo dopustno, da Svet v nasprotju s členom 293(1) PDEU ni odločal soglasno; (iv) ali je bila kršena pravica nacionalnih parlamentov do mnenja; in (v) ali je Svet ob sprejemanju Sklepa 2015/1601 upošteval pravila prava Unije glede uporabe jezikov.
65. Zadnji sklop tožbenih razlogov, ki jih je preučilo Sodišče, se je nanašal na materialnopravne tožbene razloge, ki sta jih navedli Slovaška in Madžarska. Ti so vključevali (i) domnevno kršitev načela sorazmernosti; (ii) domnevno neupoštevanje učinkov tega sklepa na Madžarskem; ter (iii) domnevno kršitev načela pravne varnosti in Ženevske konvencije.
66. V skrbno pripravljenih in obsežnih sklepnih predlogih, ki so vsebovali kar 344 točk, je moj spoštovani in žal že pokojni kolega in prijatelj, generalni pravobranilec Y. Bot, Sodišču predlagal, naj zadevni tožbi zavrne.(47)
67. Veliki senat je 6. septembra 2017 s sprejetjem enako natančne in obsežne sodbe, sestavljene iz 347 točk, zavrnil vse tožbene razloge in posledično tožbi.
68. Predhodni postopek se je v vseh treh obravnavanih postopkih zaradi neizpolnitve obveznosti začel poleti leta 2017, to je pred razglasitvijo sodbe Slovaška republika in Madžarska/Svet.(48) Nasprotno so bile tožbe pri Sodišču vložene 21. decembra 2017 (Komisija/Poljska) oziroma 22. decembra 2017 (Komisija/Madžarska in Komisija/Češka republika), torej po tem, ko je Sodišče potrdilo veljavnost Sklepa 2015/1601. Ko se je torej začel pisni postopek pred Sodiščem, veljavnost zadevnega sklepa ni bila več sporna.
69. Zato je mogoče bistveno vprašanje iz vseh treh obravnavanih postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti preoblikovati tako: ali lahko tri tožene države članice navedejo kakršne koli pravne trditve, na podlagi katerih bi bile oproščene obveznosti, ki jih imajo v skladu s sklepoma o premestitvi, glede na to, da je Sklep 2015/1601 veljaven in je bil potemtakem za vse države članice, na katere je bil naslovljen, vedno zavezujoč?(49)
70. Poljska je 16. decembra 2015 Komisiji predložila zavezo, da bo sprejela premestitev 100 prosilcev (65 prosilcev iz Grčije in 35 prosilcev iz Italije). Grčija in Italija sta na podlagi te zaveze določili 73 oziroma 36 prosilcev, ki naj bi bili premeščeni na Poljsko. Vendar Komisija navaja (ne da bi ji Poljska ugovarjala), da na Poljsko ni bil premeščen noben od zadevnih prosilcev in da Poljska Komisiji ni predložila nobenih dodatnih zavez glede sprejema prosilcev.
71. Komisija navaja (ne da bi ji Madžarska ugovarjala), da Madžarska Komisiji ni predložila nobene zaveze glede sprejema prosilcev na podlagi sklepov o premestitvi.
72. Češka republika je 8. julija 2015 – to je pred sprejetjem sklepov Sveta PNZ z dne 20. julija 2015 –(50) sprejela resolucijo št. 556 o premestitvi prosilcev iz Grčije in Italije.(51) Češka republika je 5. februarja 2016 Komisiji predložila zavezo, da bo na podlagi Sklepa 2015/1523 sprejela premestitev 30 prosilcev. To zavezo je 13. maja 2016 dopolnila z izjavo, da bo na podlagi Sklepa 2015/1601 sprejela dodatnih 20 prosilcev. Grčija in Italija sta na podlagi te zaveze določili 30 oziroma 10 prosilcev, ki naj bi bili premeščeni v Češko republiko. Komisija navaja (ne da bi ji – tudi v tem primeru – zadevna država članica ugovarjala), da se je Češka republika v zvezi s prosilci, katerih premestitev je bila tako predlagana, strinjala s sprejemom 15 prosilcev iz Grčije, od katerih jih je bilo 12 dejansko premeščenih, medtem ko iz Italije ni bil sprejet ali premeščen nobeden od prosilcev.
73. Komisija je Poljski, Madžarski in Češki republiki poslala vzporedne dopise z dne 10. februarja 2016, s katerimi je te tri države članice pozvala, naj začnejo migrante čim prej premeščati in naj zagotovijo čim hitrejše izvajanje postopka premestitve.
74. Komisija je 4. marca 2016 (na podlagi člena 12 sklepov o premestitvi) objavila sporočilo z naslovom „Vrnitev k schengenski ureditvi – časovni načrt“.(52) Spodnje navedbe iz različnih poročil Komisije o preselitvi in premestitvi skupaj z izjavami, podanimi v okviru dopisovanja z zadevnimi državami članicami, pojasnjujejo nadaljnji potek dogodkov.
75. V Prvem poročilu o premestitvi in preselitvi z dne 16. marca 2016 je Komisija ugotovila, da je bilo „iz Italije in Grčije premeščenih komaj 937 oseb“ in da je „[n]ezadovoljiva raven izvajanja obeh programov […] posledica različnih dejavnikov, med drugim tudi pomanjkanja politične volje držav članic, da bi v celoti in pravočasno izpolnile svoje pravne obveznosti glede premestitev“.(53)
76. V Četrtem poročilu o premestitvi in preselitvi z dne 15. junija 2016 je Komisija navedla, da „[p]et držav članic (Avstrija, Hrvaška, Madžarska, Poljska in Slovaška) do zdaj ni premestilo še nobenega prosilca“ in da je „sedem držav članic (Belgija, Bolgarija, Češka, Nemčija, Litva, Romunija in Španija) […] premestilo le 1 % dodeljenega števila oseb“.(54)
77. Komisija je z vzporednima dopisoma z dne 5. avgusta 2016 Poljsko in Češko republiko pozvala, naj „spoštujeta zaveze, sprejete na podlagi [sklepov o premestitvi], in nujno zagotovita zadosten odziv z dejavnejšim in rednejšim sodelovanjem pri premestitvi tako iz Italije kot tudi iz Grčije“. Komisija je s podobnim dopisom z dne 5. avgusta 2016 na izpolnjevanje obveznosti opozorila tudi Madžarsko.
78. V času malteškega predsedovanja Svetu (od januarja do junija 2017) sta malteški minister za notranje zadeve in Komisija 28. februarja 2017 poslala skupen dopis ministrom, pristojnim za notranje zadeve, v drugih državah članicah.(55) V tem dopisu je bilo navedeno: „[…] tiste države članice, ki niso premestile še nikogar ali ki premestitev niso opravile sorazmerno z dodeljenimi mesti, zlasti pozivamo, naj nemudoma okrepijo svoja prizadevanja, medtem ko tiste države članice, ki izpolnjujejo svoje obveznosti, spodbujamo k nadaljevanju teh prizadevanj.“
79. Češka republika je 1. marca 2017 Komisiji odgovorila, da meni, da je bila njena prvotna ponudba glede premestitev zadostna. Češka republika je 5. junija 2017 sprejela resolucijo št. 439 o „znatnem poslabšanju razmer na področju varnosti v Evropski uniji in o nedelovanju sistema premestitve“, s katero je razveljavila predhodno resolucijo št. 556 o premestitvah iz Grčije in Italije na podlagi Sklepa 2015/1523. Na podlagi resolucije št. 439 so bile tako odložene tudi premestitve v skladu s Sklepom 2015/1601, ministru za notranje zadeve pa je bilo naloženo, naj preneha z izvajanjem zadevnih dejavnosti. V besedilu resolucije št. 439 je bilo kot razlog za sprejetje ukrepov navedeno „nedelovanje sistema [premestitve]“.
80. V Desetem poročilu o premestitvi in preselitvi z dne 2. marca 2017 je Komisija navedla, da „Madžarska, Avstrija in Poljska še vedno zavračajo sodelovanje pri programu za premestitev. Češka republika od maja 2016 ni predložila zavez in od avgusta 2016 ni premestila nikogar“.(56)
81. V Petnajstem poročilu o premestitvi in preselitvi z dne 6. septembra 2017 je Komisija navedla, da „Madžarska in Poljska ostajata edini državi članici, ki nista premestili nobene osebe, Poljska pa ni sprejela nobene zaveze od 16. decembra 2015. Poleg tega Češka od maja 2016 ni sprejela nobene zaveze, od avgusta 2016 pa ni sprejela nobene premeščene osebe. Te države bi morale takoj začeti sprejemati zaveze in premeščati osebe.“(57)
82. Komisija je v skladu s postopkom iz člena 258 PDEU vsem trem toženim državam članicam poslala uradni opomin.(58) Ob upoštevanju njihovih odgovorov je nato 26. julija 2017 v zvezi z vsemi tremi toženimi državami članicami izdala obrazložena mnenja, v katerih je določila, da morajo ukrepe za uskladitev z zadevnimi obrazloženimi mnenji sprejeti do 23. avgusta 2017. Vendar tega niso storile.
83. Komisija je z dopisom z dne 19. septembra 2017 Poljsko, Madžarsko in Češko republiko opozorila, da je „Sodišče Evropske unije pred kratkim potrdilo zakonitost ukrepov za premestitev“ v sodbi Slovaška republika in Madžarska/Svet. Komisija je tri tožene države članice pozvala k „hitremu sprejetju ukrepov, potrebnih za pravočasno premestitev preostalih upravičenih prosilcev, začenši z določitvijo oseb, ki jih namerava[jo] premestiti na svoje ozemlje“.
84. Na to ni Komisiji odgovorila nobena od treh toženih držav članic.
85. Komisija je nato 21. decembra 2017 (zadeva C‑715/17, Komisija/Poljska) oziroma 22. decembra 2017 (zadevi C‑718/17, Komisija/Madžarska, in C‑719/17, Komisija/Češka republika) vložila te tožbe.
86. V zadevi C‑715/17, Komisija/Poljska, Komisija predlaga, naj se ugotovi, da Republika Poljska ni izpolnila svojih obveznosti na podlagi člena 5(2) sklepov o premestitvi, ker v rednih obdobjih, in sicer vsaj vsake tri mesece, ni sporočila števila prosilcev, ki bi lahko bili hitro premeščeni na njeno ozemlje, in drugih pomembnih informacij, ter da je posledično kršila druge obveznosti iz člena 5, od (4) do (11), navedenih sklepov.
87. V zadevi C‑718/17, Komisija/Madžarska, Komisija predlaga, naj se ugotovi, da Madžarska ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 5(2) Sklepa 2015/1601 in da je posledično kršila druge obveznosti iz člena 5, od (4) do (11), navedenega sklepa.
88. V zadevi C‑719/17, Komisija/Češka republika, je ugotovitev, ki jo predlaga Komisija, izražena enako kot ugotovitev, predlagana v zadevi C‑715/17, Komisija/Poljska.
89. V vseh treh zadevah je bil opravljen celoten pisni postopek.
90. Skupna obravnava je potekala 15. maja 2019. Poljska, Madžarska, Češka republika in Komisija so se udeležile obravnave in ustno podale stališča.
91. Tri tožene države članice izpodbijajo dopustnost postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, ki je bil uveden zoper vsako izmed njih. V bistvu navajajo štiri kategorije trditev: (i) neobstoj predmeta tega postopka, neobstoj pravnega interesa za vložitev tožbe in kršitev načela učinkovitega izvajanja sodne oblasti; (ii) kršitev načela enakega obravnavanja; (iii) kršitev pravice do obrambe, ker niso imele dovolj časa za pripravo odgovora v predhodnem postopku in ker očitki Komisije niso podani dovolj natančno; ter (iv) (v zadevi C‑719/17, Komisija/Češka republika) nezadostna natančnost predlogov (petitum), ki jih v svoji tožbi podaja Komisija.
92. Zato bom za presojo, ali so tožbe, ki jih je vložila Komisija v teh postopkih zaradi neizpolnitve obveznosti, dopustne, obravnavala te štiri kategorije trditev.
Neobstoj predmeta, neobstoj pravnega interesa za vložitev tožbe in kršitev načela učinkovitega izvajanja sodne oblasti
93. Tri tožene države članice trdijo, da postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, ki ga je zoper vsako izmed njih uvedla Komisija, ni dopusten, ker so obveznosti, ki izhajajo iz člena 5, (2) in od (4) do (11), Sklepa 2015/1523 in Sklepa 2015/1601, dokončno prenehale veljati 17. oziroma 26. septembra 2016.
94. Poljska (zadeva C‑715/17) navaja, da je zatrjevana kršitev v zvezi z vsakim od sklepov o premestitvi prenehala 18. oziroma 27. septembra 2017. Poljska sicer priznava, da je treba obstoj neizpolnitve obveznosti v okviru tožbe na podlagi člena 258 PDEU presojati glede na ureditev Unije, ki je veljala ob koncu roka, ki ga je Komisija določila zadevni državi članici za uskladitev z obrazloženim mnenjem(59) (v tem primeru 23. avgusta 2017), vendar meni, da mora biti takšna tožba namenjena prenehanju kršitve. Poljska trdi, da je obravnavana tožba brezpredmetna, ker sta sklepa o premestitvi prenehala veljati in zadevne države članice svojega neizpolnjevanja obveznosti ne morejo več odpraviti. Ker naj torej ne bi bilo nobene možnosti za odpravo zatrjevane kršitve, Poljska prav tako trdi, da je učinek sodbe Sodišča lahko zgolj ugotovitveni.
95. Podoben pristop sta v svojih pisanjih in na obravnavi zavzeli tudi Madžarska in Češka republika.
96. Po mnenju Madžarske (zadeva C‑718/17) takšna uporaba postopka zaradi neizpolnitve obveznosti ni primerna, ni poštena in je v nasprotju z načelom učinkovitega izvajanja sodne oblasti, saj lahko privede le do načelne ugotovitve, ki nima nobenega dejanskega pravnega učinka. Češka republika (zadeva C‑719/17) dodaja, da postopek zaradi neizpolnitve obveznosti ni namenjen „akademski razpravi“ o tem, ali je neka država članica v preteklosti kršila pravo Unije.
97. Tri tožene države članice v tem smislu trdijo, da Komisija ni izkazala zadostnega pravnega interesa in da je njena tožba namenjena zgolj doseganju političnega cilja, in sicer „stigmatizaciji“ držav članic, ki so javno nasprotovale mehanizmu za premestitev, določenemu v sklepih o premestitvi.(60) Trdijo, da Komisija s takšnim ravnanjem ni upoštevala smisla člena 258 PDEU.
98. Te trditve zavračam.
99. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča postopek iz člena 258 PDEU temelji na objektivni ugotovitvi, da država članica ni izpolnila obveznosti, ki jih nalaga pravo Unije.(61)
100. Sodbe, ki jih Sodišče izda na podlagi te določbe, so v bistvu ugotovitvene narave.(62) Postopek pred Sodiščem ni namenjen odpravi zatrjevane kršitve. Sodišče zgolj ugotovi, da država članica ni izpolnila svojih obveznosti, ali tožbo zavrne. Ko je kršitev ugotovljena, Sodišče zadevni državi članici ne izda odredbe o prenehanju kršitve. Slednja je odgovorna za to, da glede na okoliščine primera sprejme ukrepe, s katerimi zagotovi spoštovanje prava Unije, kot to določa člen 260(1) PDEU.
101. Iz ustaljene sodne prakse je prav tako razvidno, da je treba obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na položaj države članice ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, tako da naknadnih sprememb Sodišče ne sme upoštevati.(63) Komisija lahko torej tožbo pred Sodiščem vloži, tudi če je domnevna neizpolnitev obveznosti praktično prenehala.(64)
102. Sodna praksa, na katero se v svojih pisanjih v zvezi s tem vidikom sklicuje Poljska, ni upoštevna. Zadeva C‑365/97 (Komisija/Italija)(65) se je nanašala na položaj, v katerem je bilo upoštevno pravo Unije med predhodnim postopkom spremenjeno. V obravnavani zadevi pa sta sklepa o premestitvi ostala nespremenjena vse do izteka roka, določenega v obrazloženem mnenju. Dejstvo, da sta zadevna sklepa pozneje prenehala veljati, ne vpliva na to, da tri tožene države članice (kot tudi same priznavajo) niso izpolnile zahtev, določenih v teh sklepih. V zadevi C‑177/03, Komisija/Francija,(66) je bila zadevna nacionalna zakonodaja spremenjena med iztekom v obrazloženem mnenju določenega roka za uskladitev in vložitvijo tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, zaradi česar bi bil sodbi, ki bi jo izreklo Sodišče, odvzet „pomemben del njene koristi“. Sodišče je presodilo, da bi bilo v tem primeru bolje, če Komisija ne bi vložila tožbe, temveč bi poslala „novo obrazloženo mnenje, s katerim bi natančno opredelila očitke, ki jih namerava uveljavljati glede na spremenjene okoliščine“.(67) Očitno je, da te sodbe v okoliščinah obravnavane zadeve ni mogoče uporabiti.
103. Ker ni sporno, da je kršitev obveznosti iz sklepov o premestitvi obstajala, ko se je iztekel rok, določen v obrazloženem mnenju (23. avgust 2017), ima Komisija pravico vložiti tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti iz teh sklepov in predlagati, naj Sodišče ugotovi obstoj takšne kršitve. Ker sta sklepa o premestitvi vmes prenehala veljati, toženim državam članicam zaradi zagotovitve spoštovanja prava Unije ne bo treba sprejeti posebnih ukrepov. To pa ne pomeni, da bo postopek brezpredmeten.
104. Komisiji v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča ni treba dokazati obstoja pravnega interesa niti navesti razlogov, iz katerih je vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti.(68) Res je, da je Sodišče razsodilo, da mora v primeru kršitve, ki se je zgodila v preteklosti, preučiti, „ali ima Komisija še vedno zadosten pravni interes“ za vložitev tožbe.(69) V tem primeru pa spor med Komisijo in tremi toženimi državami članicami – kot je Komisija upravičeno poudarila –odpira temeljna vprašanja, in sicer, ali se je za to, da državam članicam ni treba spoštovati obveznosti, ki izhajajo iz sekundarne zakonodaje Unije in so zanje sicer zavezujoče, mogoče opreti na člen 72 PDEU.
105. Splošneje, v okviru tega postopka se postavljajo upravičena in pomembna vprašanja glede spoštovanja pravne države, načela solidarnosti, skupne azilne politike in vloge Komisije kot varuhinje Pogodb. Ta vprašanja so še naprej v celoti upoštevna, ne glede na to, ali se je kršitev zgodila v preteklosti. Pri tem pa nikakor ne gre – kot je skušala nakazati Češka republika – za „akademsko“ razpravo. Žal utegne bodoče upravljanje množičnih migracijskih tokov povzročiti težave, podobnih tistim, ki so privedle do sprejetja sklepov o premestitvi. Po mojem mnenju tako interes Komisije za ugotovitev kršitev in pojasnitev obveznosti držav članic ni sporen.(70)
106. Zato menim, da tožbe, ki jih je Komisija vložila v obravnavanih zadevah, niso brezpredmetne. Komisija je zadovoljivo izkazala pravni interes, prav tako pa ni mogoče šteti, da je njen pristop v nasprotju z načelom učinkovitega izvajanja sodne oblasti.
Kršitev načela enakega obravnavanja
107. Madžarska (zadeva C‑718/17) trdi, da je Komisija zato, ker je postopek zaradi neizpolnitve obveznosti sprožila le zoper tri tožene države članice, čeprav obveznosti, določenih v sklepih o premestitvi, ni v celoti izpolnila velika večina držav članic, kršila načelo enakega obravnavanja iz člena 4(2) PEU in zlorabila polje proste presoje, ki ga ima na podlagi člena 258 PDEU.
108. Madžarska Komisiji zlasti očita, da je samovoljno in diskriminatorno izbrala skupino držav članic, zoper katere je uvedla postopek zaradi neizpolnitve obveznosti. Če bi Komisija zavzela objektiven pristop, naj bi morala takšen postopek uvesti zoper vse države članice, ki niso v celoti izpolnile obveznosti, določenih v sklepih o premestitvi, saj naj bi bile vse te države članice v primerljivem položaju. Madžarska tako z navedbo te trditve zavzema binaren pristop. Upoštevali naj bi se le dve skupini držav članic: tiste, ki so v celoti izpolnile svoje obveznosti, in tiste, ki obveznosti niso izpolnile, ne glede na to, kakšna je stopnja resnosti njihovega neizpolnjevanja obveznosti.(71) Komisija naj bi se na Poljsko, Madžarsko in Češko republiko osredotočila zato, ker naj bi skušala iz teh držav članic narediti (navajam) „grešne kozle“, ki se bodo morali pokesati za „propad“ sistema premestitve, vzpostavljenega s sklepoma o premestitvi.
109. Poljska (zadeva C‑715/17) ima v zvezi s temi vprašanji podobno stališče kot Madžarska.
110. Takšno razlago zavračam.
111. V skladu z ustaljeno sodno prakso ima Komisija široko polje proste presoje glede postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU: „naloga Komisije [je], da presodi smiselnost ukrepanja proti državi članici, opredeli določbe, ki naj bi jih ta kršila, in odloči, kdaj bo proti njej začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, pri čemer preudarki, ki to izbiro določajo, ne morejo vplivati na dopustnost tožbe“.(72)
112. To pomeni, da nevložitev tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti proti eni državi članici ni upoštevna pri presoji dopustnosti tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti proti drugi državi članici.(73)
113. Sodišče je prav tako jasno navedlo, da „se država članica ne sme opirati na dejstvo, da tudi druge države članice niso izpolnile svojih obveznosti, da bi utemeljila neizpolnitev svojih obveznosti iz [PDEU]“. To, da države članice izvajajo pravo Unije, v pravnem redu Unije ne more biti pogojeno z vzajemnostjo. Člena 258 in 259 PDEU določata primerna pravna sredstva, če države članice ne izpolnijo obveznosti, ki izhajajo iz [PDEU].(74)
114. Tako Madžarska kot Poljska sta navedli, da se v utemeljitev lastnega nespoštovanja obveznosti ne skušata sklicevati na to, da teh obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije, niso izpolnile niti druge države članice. Te prazne izjave me niti najmanj ne prepričajo. Navedeni državi članici v svojih pisanjih navajata, da skušata zlasti opozoriti na splošne pomanjkljivosti pri izvajanju sistema premestitve, s čimer želita po eni strani izpodbijati dopustnost postopkov, uvedenih zoper njiju, po drugi strani pa utemeljiti, zakaj sta se odločiti, da sklepov o premestitvi ne bosta izvajali. Takšne splošne pomanjkljivosti bi, če bi bile ugotovljene, (ex hypothesi) vplivale na sposobnost vseh držav članic za spoštovanje sklepov o premestitvi. Poleg tega se tako Madžarska kot tudi Poljska (v okviru trditev glede diskriminacije) sklicujeta na dejstvo, da številne druge države članice niso v celoti izpolnile obveznosti, ki izhajajo iz teh sklepov.
115. Ali je Komisija pri izvrševanju svojih pristojnosti zlorabila polje proste presoje? Natančneje, ali je mogoče upravičeno trditi, da so bile tri tožene države članice v položaju, ki je primerljiv s položajem drugih držav članic, in da je Komisija očitno zlorabila svoje polje proste presoje ter se tako spustila v neupravičeno neenako obravnavanje v škodo zadevnih držav članic?
116. Po mojem mnenju je odgovor na to vprašanje nikalen.
117. Kot je v pisnih in ustnih stališčih poudarila Komisija, so bile zadevne tri tožene države članice edine, ki na podlagi člena 5(2) sklepov o premestitvi niso predložile nobene formalne zaveze glede premestitve (Madžarska) ali ki že vsaj eno leto niso predložile nobenih zavez glede premestitve (Poljska in Češka republika), čeprav jih je Komisija k temu večkrat pozvala. Dvanajsto in trinajsto poročilu o premestitvi in preselitvi vsebujeta številne dokaze o tem.
118. Iz tega izhaja, da so tri tožene države članice v položaju, ki ga je mogoče z vidika resnosti in trajanja neizpolnjevanja obveznosti razlikovati od položaja drugih držav članic, ki so se vsaj zavezale k premestitvi določenega števila prosilcev za mednarodno zaščito, čeprav do sistematične uresničitve teh zavez v smislu dejanske premestitve v praksi (žal) ni prišlo.(75)
119. Zato menim, da Komisija s tem, da je tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti vložila proti Poljski, Madžarski in Češki republiki, ne pa tudi proti drugim državam članicam, ki niso v celoti izpolnile svojih obveznosti, določenih v sklepih o premestitvi, ni prekoračila meja polja proste presoje, ki ji ga priznava člen 258 PDEU.
120. Nazadnje moram na tem mestu omeniti še dodatno trditev, ki jo je v svojih pisanjih navedla Madžarska. Ta država članica se sprašuje, ali je res mogoče zahtevati izpolnjevanje obveznosti, ki izhajajo iz Sklepa 2015/1601, glede na to, da obveznosti, ki jih je nalagal Sklep 2015/1523, niso bile v celoti izpolnjene. Menim, da je ta trditev, sploh zato, ker jo je navedla Madžarska, povsem brezpredmetna. Madžarsko je namreč zadeval le Sklep 2015/1601, postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, ki je bil zoper to državo uveden, pa se nanaša zgolj na neizpolnjevanje obveznosti iz navedenega sklepa.
121. Zato ugotavljam, da je treba trditve glede dopustnosti, ki temeljijo na kršitvi načela enakega obravnavanja, zavrniti.
122. Madžarska (zadeva C‑718/17) trdi, da je Komisija v predhodnem postopku kršila njeno pravico do obrambe, ker (i) ji je za pripravo odgovora tako na uradni opomin kot tudi na obrazloženo mnenje dala na voljo zgolj štiri tedne in ker (ii) ni jasno opredelila zatrjevane kršitve, saj Komisija ni ustrezno pojasnila povezave med domnevno kršitvijo člena 5(2) Sklepa 2015/1601 in domnevnimi kršitvami člena 5, od (4) do (11), navedenega sklepa.
Roki za posredovanje odgovora na dopise, ki jih je Komisija poslala v predhodnem postopku
123. Madžarska priznava, da ima Komisija v okviru postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti nedvomno široko polje proste presoje pri določitvi rokov za različne faze postopka. Vendar kljub temu meni, da je Komisija v obravnavani zadevi zlorabila polje proste presoje. Madžarska trdi, da je Komisija določila „zelo kratke“ roke sredi poletja, ne da bi upoštevala, da se je Madžarska istočasno ukvarjala tudi z drugimi postopki zaradi neizpolnitve obveznosti. Madžarska navaja, da naj bi bilo takšno ravnanje namenjeno temu, da se Madžarski „onemogoči“ uveljavljanje pravice do obrambe.
124. Madžarska prav tako trdi, da se Komisija ne more sklicevati na nujne okoliščine, ki jih je sama ustvarila, ker ni ukrepala prej, in da je Komisija te roke skrajšala samo zato, da bi zagotovila, da bi se postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, za katerega je bila že odločena, da ga bo pred Sodiščem v vsakem primeru sprožila pred iztekom leta, štel za dopustnega.(76)
125. Madžarska na koncu trdi, da kratkih rokov ni mogoče upravičiti s tem, da je bila v celoti seznanjena z zatrjevano kršitvijo.
126. Strinjam se s Komisijo, da pravica Madžarske do obrambe zaradi določitve kratkih rokov v predhodnem postopku ni bila kršena.
127. Sodišče je pojasnilo, da ima predhodni postopek iz člena 258 PDEU dvojni cilj. Njegov namen je dati državi članici priložnost, da, prvič, izpolni obveznosti iz prava Unije, in drugič, se učinkovito brani pred očitki Komisije.(77) Pravilnost tega postopka pomeni bistveno jamstvo, ki ga predpisuje PDEU, ne le za varstvo pravic zadevne države članice, temveč tudi za zagotovitev, da bo v morebitnem sodnem postopku predmet spora jasno opredeljen.(78) Namen predhodnega postopka (uradni opomin, ki mu sledi obrazloženo mnenje) je torej omejiti predmet spora in državi članici omogočiti pripravo obrambe ter ji (kar je ravno tako pomembno) obenem omogočiti, da izpolni svoje obveznosti, preden se zadeva predloži Sodišču.
128. Zato mora Komisija državam članicam določiti razumen rok za odgovor na uradni opomin, uskladitev z obrazloženim mnenjem ali, če je potrebno, pripravo njihove obrambe. Pri presoji razumnosti roka je treba upoštevati vse okoliščine obravnavane zadeve. To pomeni, da so lahko zelo kratki roki v posebnih okoliščinah upravičeni, še zlasti, če je treba nujno odpraviti kršitev ali če so stališča Komisije državi članici popolnoma znana že precej pred začetkom postopka.(79)
129. Naj še opozorim, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča naloga Komisije, da „odloči, kdaj bo proti [državi članici] začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, pri čemer preudarki, ki to izbiro določajo, ne morejo vplivati na dopustnost tožbe“.(80)
130. V zvezi z nujnostjo pa ugotavljam, da sta bila sklepa o premestitvi sprejeta kot odziv na posebej kritične in nujne razmere množičnih migracijskih tokov, zaradi katerih je bilo sprejetje začasnih ukrepov, določenih v teh sklepih, upravičeno.
131. Komisija je pojasnila, da je zavzela pristop, ki je temeljil na sodelovanju in je bil namenjen spodbujanju držav članic k prostovoljnemu izvajanju ukrepov, določenih v sklepih o premestitvi. Komisija je prav tako želela upoštevati čas, ki ga vsaka država članica potrebuje za pripravo na postopek premestitve, ki je – kot je pravilno izpostavila – obsegal zapletene upravne postopke, ki so zahtevali tesno sodelovanje med državami članicami.
132. Z objavo poročil o premestitvi in preselitvi je Komisija države članice v rednih časovnih presledkih opozarjala na njihove obveznosti.
133. Iz tega logično izhaja, da Komisija ravno zato, ker se je odločila, da bo države članice spodbujala k prostovoljnemu izpolnjevanju obveznosti iz sklepov o premestitvi, postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti ni sprožila bolj zgodaj v 24‑mesečnem obdobju izvajanja teh sklepov. Do maja 2017 pa je odločanje o morebitni uvedbi postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti dejansko postalo nujno. Tega dejstva ni mogoče pripisati Komisiji, temveč vztrajnemu zavračanju izpolnjevanja obveznosti treh toženih držav članic. Komisiji torej ni mogoče očitati, da se je „sklicevala na nujne okoliščine, ki jih je sama ustvarila“, ker predhodnega postopka ni uvedla že prej. Zato sklicevanje Madžarske na zadevo Komisija/Belgija (293/85)(81) ni upoštevno.
134. Naj še opozorim, da je Sodišče v zadevi Komisija/Portugalska (C‑20/09) razsodilo, da ima Komisija nalogo, da po uradni dolžnosti in v splošnem interesu nadzira, ali države članice izvajajo pravo Unije, in da ugotavlja morebitne neizpolnitve obveznosti, ki iz tega izhajajo, da bi se te neizpolnitve odpravile.(82) Iz tega je razvidno, da je bila odločitev Komisije povsem legitimna, ko je zagotovila – v tem primeru z določitvijo primernih (kratkih) rokov za izvedbo predhodnega postopka – da so zadevne tri tožene države članice pred Sodiščem odgovarjale za svojo premišljeno odločitev glede neizvajanja sklepov(83) o premestitvi.
135. Zdi se, da so kratki roki, ki jih je določila Komisija, upravičeni tudi zato, ker so bile zadevne tri tožene države članice v celoti seznanjene s stališči Komisije precej pred uradnim začetkom postopka zaradi neizpolnitve obveznosti.(84) Komisija je Madžarsko pozvala k izpolnjevanju obveznosti iz Sklepa 2015/1601 v več ločenih dopisih in v zaporednih mesečnih poročilih, preden ji je poslala uradni opomin. Na podlagi dvanajstega poročila o premestitvi in preselitvi (objavljenega 16. maja 2017) je bilo vsem državam članicam popolnoma jasno, da je Komisija v primeru dolgotrajnega neizpolnjevanja obveznosti nameravala sprožiti postopke zaradi neizpolnitve obveznosti.(85)
136. Nazadnje, trditev, da bi bilo treba upoštevati dejstvo, da je predhodni postopek potekal poleti, ko je Madžarska pripravljala tudi svojo obrambo v drugih postopkih zaradi neizpolnitve obveznosti, po mojem mnenju ni utemeljena. Država članica mora imeti vzpostavljeno ustrezno upravno ureditev, da lahko, če je to potrebno, pripravi svojo obrambo v okviru predhodnega postopka v katerem koli obdobju leta. To še toliko bolj velja v obravnavani zadevi, saj je bilo dejstvo, da namerava Komisija uvesti postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, znano že več tednov prej.
137. Ugotavljam, da roki, ki jih je Komisija določila v fazi predhodnega postopka zadevnih postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti, niso bili prekratki in niso vplivali na uveljavljanje pravice Madžarske do obrambe.
Opredelitev zatrjevane kršitve
138. Madžarska Komisiji očita, da ni pravočasno opredelila zatrjevane kršitve, zlasti pa da ni pojasnila, zakaj poleg tega, da zatrjuje kršitev člena 5(2) Sklepa 2015/1601, zatrjuje tudi kršitev člena 5, od (4) do (11), navedenega sklepa.
139. Natančneje, Madžarska trdi, da ni razumela povezave med neizpolnjevanjem obveznosti iz člena 5(2) Sklepa 2015/1601 (sprejetje zavez glede števila prosilcev, ki bi jih bilo mogoče premestiti) in neizpolnjevanjem obveznosti iz člena 5, od (4) do (11), tega sklepa (poznejše izvajanje premestitve). Madžarska trdi, da Komisija v obrazloženem mnenju ni podrobno pojasnila povezave med zatrjevanima kršitvama in da posledično ni jasno opredelila kršitve, ki jo očita Madžarski. Ta nejasnost naj bi bila še toliko večja, ker je obrazloženo mnenje, ki ga je prejela Madžarska, vsebovalo napačen sklic na Sklep 2015/1523, ki je po mnenju Madžarske brezpredmeten. (Najverjetneje je do njega prišlo, ker je priprava obrazloženih mnenj v zvezi s Poljsko in Češko republiko potekala istočasno in ker so bile tema dvema državama članicama očitane tako kršitve Sklepa 2015/1523 kot Sklepa 2015/1601.)
140. Ugotavljam, da je bil tako v zadnjem delu uradnega opomina kot tudi obrazloženega mnenja, naslovljenega na Madžarsko, naveden sklic na člen 5, od (4) do (11), Sklepa 2015/1601 ter na člen 5(2) tega sklepa. Čeprav tvegam, da bom navedla splošno znano dejstvo, poudarjam, da sta bila sklepa o premestitvi namenjena omogočanju dejanske premestitve prosilcev, ki so prispeli na ozemlje Italije in Grčije. Predložitev zaveze glede sprejetja določenega števila prosilcev je bila zagotovo obvezna, vendar je bil to le prvi korak v postopku premestitve. Ta pa sam po sebi ni bil dovolj. To je zelo jasno razvidno tudi iz zaporednih poročil o premestitvi in preselitvi. Tako bi morala biti trditev, da je kršitev člena 5(2) Sklepa 2015/1601 de facto pomenila tudi kršitev člena 5, od (4) do (11), tega sklepa, jasna vsakomur, ki je to besedilo prebral v dobri veri.(86)
141. Tri tožene države članice so – zlasti na obravnavi – izrecno navedle, da so imele vlogo „upornic“, ki naj bi se želele zoperstaviti in nasprotovati izvajanju mehanizma premestitev. Komisija takšni predstavitvi dogodkov, ki so privedli do postopkov v obravnavani zadevi, ne nasprotuje. Vendar je zaradi stališča, ki so se ga odločile zavzeti te države članice, obenem težko verjeti trditvi Madžarske glede tega, da naj ne bi bila povsem seznanjena z obsegom kršitve Sklepa 2015/1601, ki naj bi se ji sedaj očitala.
142. Nazadnje, dejstvo, da so se v obrazloženo mnenje, naslovljeno na Madžarsko, prikradli brezpredmetni sklici na Sklep 2015/1523, je seveda obžalovanja vredno. Zdi se, da je do teh napak najverjetneje prišlo zaradi uporabe orodja „kopiraj in prilepi“ v okviru sočasne priprave treh obrazloženih mnenj, ki so jih prejele Poljska, Madžarska in Češka republika. Menim, da te napake niso takšne, da očitki, ki so bili v obrazloženem mnenju podani v zvezi z Madžarsko, zaradi njih ne bi bili razumljivi. Menim, da pravica Madžarske do obrambe zaradi tega ni bila kršena.
143. Zato ugotavljam, da bi bilo treba trditev Madžarske v delu, v katerem se nanaša na kršitev pravice do obrambe, v celoti zavrniti.
Nezadostna natančnost predlogov (petitum) v zadevi C‑719/17
144. Komisija je tako v uradnem opominu kot tudi v obrazloženem mnenju, ki ju je poslala Češki republiki, kot datum začetka kršitve navedla 13. avgust 2016. V tožbi je navedla, da Češka republika od sporočitve z dne 13. maja 2016 ni posredovala nobene dodatne navedbe glede števila prosilcev, ki bi jih bilo mogoče premestiti, čeprav bi morala to storiti vsaj vsake tri mesece. Komisija je ugotovila, da Češka republika tako svojih obveznosti ni izpolnjevala od 13. avgusta 2016 dalje.(87) Vendar pa predlogi (petitum) v tej tožbi ne vsebujejo navedbe datuma začetka kršitve.(88) V poznejšem procesnem aktu je Komisija kot datum, na katerega se je začela kršitev, prav tako navedla 13. avgust 2016.
145. Češka republika trdi, da na podlagi besedila predlogov (petitum) ni mogoče določiti obsega kršitve, ki se ji očita.(89) Prav tako navaja, da so pisanja Komisije v zvezi s tem, ali se je kršitev začela 13. maja 2016 ali 13. avgusta 2016, dvoumna.
146. Ugovori, ki jih je navedla Češka republika, po mojem mnenju niso utemeljeni.
147. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča mora „biti v vsaki začetni vlogi […] vsebovan predmet spora, navajani razlogi in trditve ter povzetek navedenih razlogov. Ta navedba mora biti dovolj jasna in natančna, da toženi stranki omogoči pripravo obrambe, Sodišču pa izvedbo nadzora. Iz tega izhaja, da morajo biti temeljni elementi glede dejstev in prava, na katerih tožba temelji, skladno in razumljivo razvidni iz besedila vloge in da morajo biti tožbeni predlogi izraženi nedvoumno, da se prepreči, da bi Sodišče odločilo ultra petita ali da o očitku ne bi odločilo.“(90)
148. Menim, da iz besedila tožbe jasno izhaja, da je Češka republika sporočilo s podatki, določeno v členu 5(2) sklepov o premestitvi, nazadnje posredovala 13. maja 2016. Ker so morale države članice v skladu z navedeno določbo te podatke sporočati vsaj vsake tri mesece, je mogoče logično sklepati, da se je kršitev začela tri mesece po tem datumu, to je 13. avgusta 2016. Komisija je namreč prav ta datum navedla tako v uradnem opominu kot v obrazloženem mnenju; ta datum pa je potrdila tudi v svojih poznejših pisanjih pred Sodiščem. Logična povezava med 13. majem 2016 in 13. avgustom 2016 je iz tožbe Komisije povsem jasno razvidna.(91)
149. Seveda je obžalovanja vredno, da se besedilo predlogov (petitum) ne sklicuje izrecno na 13. avgust 2016. Vendar pa besedilo tožbe vseeno vsebuje temeljne elemente glede dejstev in prava, na katerih tožba temelji. Ti elementi so predstavljeni dosledno in razumljivo, njihovi vsebini pa ne oporekajo niti dopisi, izmenjani v okviru predhodnega postopka.(92) Čeprav besedilo predlogov (petitum) tega elementa ne vsebuje, v teh okoliščinah ne vidim nobenega pravega tveganja, da bi Sodišče odločilo ultra petita ali da o očitku ne bi odločilo.
150. Prav tako se ne strinjam s stališčem Češke republike v zvezi s tem, da je besedilo očitkov Komisije glede datuma začetka kršitve dvoumno ali protislovno. Datuma, ki ju je v svojih pisanjih navedla Komisija, sta dosledna in ne povzročata zmede pri nikomer, ki to besedilo bere pozorno in v dobri veri.
151. Ugotavljam, da je treba trditev Češke republike (zadeva C‑719/17), ki temelji na nezadostni natančnosti predlogov (petitum), zavrniti kot neutemeljeno.
Ugotovitev glede dopustnosti
152. Glede na vse navedeno ugotavljam, da so postopki zaradi neizpolnitve obveznosti, ki so bili uvedeni zoper tri tožene države članice, dopustni.
153. Sodišče je svojo izčrpno analizo Sklepa 2015/1601, ki jo je podalo v sodbi Slovaška republika in Madžarska/Svet, sklenilo z zavrnitvijo tožbe za razglasitev ničnosti tega ukrepa. Zoper predhodni Sklep 2015/1523 pa v predpisanem roku ni bilo vloženo nobeno pravno sredstvo. Iz preučitve Sklepa 2015/1601, ki jo je opravil veliki senat, nujno izhaja, da bi, če bi se Sklep 2015/1523 izpodbijal na podlagi podobnih razlogov, to izpodbijanje doletela enaka usoda.
154. Zato je treba šteti, da sta sklepa o premestitvi nesporno intra vires in veljavna. To v obravnavani zadevi sprejemajo tudi tri tožene države članice.(93)
155. Sklepa o premestitvi sta bila začasna ukrepa, sprejeta na podlagi člena 78(3) PDEU. Kot je Sodišče pojasnilo v sodbi Slovaška republika in Madžarska/Svet, „[…] je treba ukrepe, ki se lahko sprejmejo na podlagi člena 78(3) PDEU, opredeliti kot ,nezakonodajne akte‘, ker se ne sprejmejo v zakonodajnem postopku“.(94)
156. Člen 288 PDEU določa, da je „[s]klep […] v celoti zavezujoč. Če določa tiste, na katere je naslovljen, je zavezujoč samo zanje.“ V sklepih o premestitvi naslovniki niso navedeni. Sklepa sta bila v celoti zavezujoča in sta za tri tožene države članice zagotovo vzpostavila pravne obveznosti.
157. Dejstvo, da države članice ne izpolnjujejo (ali, a fortiori, zavračajo izpolnjevanje) pravnih obveznosti, ki so izhajale iz sklepov o premestitvi, gotovo negativno vpliva na učinkovitost dejavnosti nujnih premestitev, ki so bile s tema sklepoma vzpostavljene za obvladovanje nenadnega prihoda migrantov. To pomeni, da se državi članici upravičenki (Italija in Grčija) še naprej spopadata s težavami zaradi obravnave neobvladljivega števila prosilcev za mednarodno zaščito, ki dan in noč prihajajo na njuni ozemlji. Tema državama članicama in institucijam Unije pa onemogoča in/ali preprečuje, da bi izpolnile lastne obveznosti, določene v sklepih o premestitvi.
Tožba Komisije
158. Komisija mora v okviru tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jo proti državi članici vloži na podlagi člena 258 PDEU, v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča „dosledno in natančno predstav[iti] očitk[e], da bi država članica in Sodišče lahko natančno razumela obseg očitane kršitve prava Unije, kar je nujen pogoj za to, da lahko omenjena država uspešno uveljavlja razloge v svojo obrambo in da lahko Sodišče preveri obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti“.(95)
159. Komisija je zatrjevano kršitev v bistvu opredelila kot nesprejetje zavez iz člena 5(2) sklepov o premestitvi in posledično neizpolnjevanje obveznosti v zvezi z dejanskim izvajanjem premestitev iz člena 5, od (4) do (11), teh sklepov.(96)
160. Izmed treh toženih držav članic se le Poljska in Češka republika nekako trudita, da bi izpodbijali navedbe Komisije v zvezi z dejanskim stanjem. Madžarska pa dejanskega stanja, kot ga je predstavila Komisija, v bistvu ne izpodbija.
161. Poljska tako trdi, da v skladu s sklepoma o premestitvi ni bilo mogoče preveriti, ali so bili prosilci, ki bi bili morebiti lahko premeščeni, povezani z ekstremističnimi ali hudodelskimi združbami, zaradi česar bi lahko predstavljali varnostno tveganje. Poljska se na splošno sklicuje na incidente iz drugih držav članic, v katerih so bili prosilci, ki jim je bil priznan status begunca, pozneje vpleteni v primere povzročitve telesne poškodbe in druga kazniva dejanja. Poljska navaja, da je bilo zaradi neobstoja zanesljive dokumentacije, dejstva, da so bili prosilci, ki bi bili lahko premeščeni, v tujini, ne pa na Poljskem, pomanjkanja časa, ki so ga imeli na voljo uradniki za zvezo, in dejstva, da pred premestitvijo (z nekaterimi prosilci, ki bi bili morebiti lahko premeščeni) ni mogla opraviti razgovorov za varnostno preverjanje, dejansko nemogoče spoštovati dolžnosti, ki ji jih nalaga člen 72 PDEU, in obenem izvajati sklepa o premestitvi.
162. Češka republika trdi, da številni prosilci, ki sta jih Grčija in Italija določili za morebitno premestitev, niso imeli primernih osebnih dokumentov in da sodelovanje teh dveh držav članic v okviru sklepov o premestitvi ni bilo ustrezno. To posledično pomeni, da krivdo za to, da je bilo premeščenih le malo prosilcev, prelaga na Italijo in Grčijo.
163. Očitkov Komisije glede tega, da so vse tri tožene države članice kršile obveznost iz člena 5(2) sklepov o premestitvi, v skladu s katero bi morale predložiti zaveze vsake tri mesece, ni mogoče ovreči z nobenim izmed dejanskih elementov, ki sta jih navedli Poljska in Češka republika, tudi če bi bili dokazani. Sporočanje števila prosilcev, ki bi jih država članica morebiti lahko sprejela v določenem obdobju, je s konceptualnega vidika povsem nekaj drugega kot vprašanje, ali obstaja dober razlog za nesprejetje določenega prosilca, ki bi bil morebiti lahko premeščen in ki sta ga predlagali Italija ali Grčija.
164. Podobno bi se s konkretnimi težavami, na katere sta opozorili Poljska in Češka republika, lahko v posameznem primeru pojasnilo, zakaj določenega prosilca ni bilo mogoče sprejeti ali premestiti navkljub podrobni ureditvi, ki je v sklepih o premestitvi določena za povezovanje in sodelovanje. Nasprotno so te težave povsem neustrezna podlaga za utemeljevanje skoraj popolnega neizpolnjevanja obveznosti (vseh treh toženih držav članic), ki so izhajale iz člena 5, od (4) do (11), zadevnih sklepov.
165. Zato menim, da je Komisija očitke, ki jih je podala zoper tri tožene države članice, oprla na trdno dejansko podlago.
166. Sklepa o premestitvi se glede tega, kako naj bi države članice sodelovale v postopku premestitve, razlikujeta. Člen 4 Sklepa 2015/1523 je tako določal zgolj skupno število premestitev, ki naj bi se izvedle (24.000 iz Italije, 16.000 iz Grčije), ne da bi dal odgovor na vprašanje, koliko prosilcev bi morala sprejeti vsaka država članica. Nasprotno pa je člen 4 Sklepa 2015/1601 v povezavi s prilogama I in II k temu sklepu vseboval natančnejši in podrobnejši mehanizem. V členu 4(1) je bilo določeno, kako bi moralo biti prvih 66.000 od skupno 120.000 prosilcev, ki jih je bilo treba premestiti, porazdeljenih po drugih državah članicah (Priloga I se je nanašala na 15.600 premestitev iz Italije, Priloga II pa je urejala 50.400 premestitev iz Grčije). V členu 4(2) je bilo nato pojasnjeno, da je treba preostalih 54.000 prosilcev premestiti „sorazmerno s številkami iz prilog I in II“.(97)
167. Ne glede na navedeno pa člen 5(2) sklepov o premestitvi jasno določa, da je treba zaveze predložiti vsaj vsake tri mesece, medtem ko člen 5, od (4) do (11), nalaga obveznost sprejetja premestitev (z uporabo v njem vzpostavljenega postopka), razen v primerih, v katerih veljajo posebna odstopanja, kot je to iz člena 5(7) v zvezi s posamezniki, ki ogrožajo nacionalno varnost.
168. Kljub (različnemu) polju proste presoje, ki ga sklepa o premestitvi na ta način zagotavljata državam članicam in ki sem ga zgoraj opredelila, lahko brez oklevanja ugotovim, da predložitve zaveze glede sprejetja 100 prosilcev (Poljska),(98) 50 prosilcev (Češka republika)(99) ali celo nepredložitve kakršne koli zaveze (Madžarska)(100) nikakor ni mogoče šteti za spoštovanje bodisi besedila bodisi namena obveznosti, določenih v sklepih o premestitvi.
169. Kaj pa lahko rečem v zvezi s trditvijo Komisije, da so tri tožene države članice kršile tudi obveznosti iz člena 5, od (4) do (11), sklepov o premestitvi.
170. Menim, da ima Komisija prav, ko logično zatrjuje, da bi v primeru države članice, ki ne bi predložila nobene zaveze glede števila prosilcev, ki jih je pripravljena sprejeti, to nujno pomenilo, da na podlagi takšnih zavez tudi ne bi sprejela premestitev, zaradi česar bi v nadaljevanju kršila tudi druge obveznosti iz člena 5, od (4) do (11), zadevnih sklepov. Temu dejansko resno ne oporekajo niti tri tožene države članice, razlog za to pa izhaja iz dejstva, da niso sprejele skorajda nobene (Poljska in Češka republika) oziroma sploh nobene premeščene osebe (Madžarska).
171. Ugotavljam, da je Komisija svojo tožbo utemeljila tako, kot to zahteva člen 258 PDEU. Postavlja se torej vprašanje, ali elementi, na katere se opirajo tri tožene države članice, s pravnega vidika pomenijo obrambo pred očitki, podanimi v tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti. Na tej točki se breme utemeljitve takšne obrambe nujno prenese na zadevne države članice.
172. Poljska trdi, da v primeru spoštovanja sklepov o premestitvi ne bi mogla izpolnjevati obveznosti iz člena 72 PDEU v povezavi s členom 4(2) PEU glede vzdrževanja javnega reda in miru ter zagotavljanja notranje varnosti, to je s področij, na katerih ima še naprej izključno pristojnost.(101) Člen 72 PDEU naj bi kot določba primarnega prava Unije prevladal nad sklepoma o premestitvi in državam članicam zagotavljal popoln nadzor nad notranjo varnostjo in javnim redom. Pristojnost države članice naj ne bi bila obravnavana prednostno zgolj na podlagi preverjanja zakonitosti med zakonodajnim postopkom, ampak zlasti na podlagi kolizijskega pravila. Država članica naj bi morala oceniti, ali takšna kolizija v določenih okoliščinah dejansko obstaja. Zato naj bi se država članica lahko oprla na člen 72 PDEU, da bi ovrgla trditve glede tega, da sklepoma o premestitvi odvzema „polni učinek“, ali odgovorila na pozive k solidarnosti – nikjer naj namreč ne bi bila določena obveznost, ki bi zahtevala, da države članice zaradi izkazovanja solidarnosti z drugimi državami članicami ogrozijo svojo notranjo varnost. Sodba Slovaška republika in Madžarska/Svet naj ne bi odpravljala (in ne bi mogla odpraviti) neodtujljive pravice države članice, da se sklicuje na člen 72 PDEU, da bi odstopila od vseh drugih zatrjevanih obveznosti, ki izhajajo iz aktov sekundarnega prava Unije, sprejetih na podlagi naslova V tretjega dela PDEU. Iz tega razloga Poljska izrecno ne uveljavlja ugovora nezakonitosti na podlagi člena 277 PDEU.
173. Tudi Madžarska se sklicuje na člen 72 PDEU, ko trdi, da ji ta podeljuje pravico, da ne izvaja sklepa, sprejetega na podlagi člena 78(3) PDEU, če meni, da ta ne zagotavlja ustreznih jamstev za njeno notranjo varnost. Madžarska trdi, da jo dejstvo, da morajo biti prosilci, ki bi bili morebiti lahko premeščeni na podlagi Sklepa 2015/1601, osebe, ki imajo državljanstvo države, za katero delež ugodno rešenih prošenj za mednarodno zaščito znaša najmanj 75 % (člen 3(1) Sklepa 2015/1601), omejuje pri uveljavljanju razlogov za izključitev iz varovanega statusa (begunca ali osebe, ki uživa subsidiarno zaščito), povezanih z nacionalno varnostjo in javnim redom. Dejstvo, da je bila s sodbo Slovaška republika in Madžarska/Svet potrjena veljavnost Sklepa 2015/1601, naj ne bi bilo upoštevno. V obravnavani zadevi naj bi se postavljalo ločeno in neodvisno vprašanje: ali se lahko država članica, ki zaradi zadržkov glede vpliva takšnih premestitev na notranjo varnost in javni red na svojem ozemlju ne izvaja ali omeji izvajanje premestitev iz Sklepa 2015/1601, sklicuje na člen 72 PDEU?
174. Češka republika v bistvu trdi, da mehanizem premestitev, vzpostavljen s sklepoma o premestitvi, ne deluje in da je sprejela druge učinkovitejše ukrepe, s katerimi prispeva k obvladovanju migracijske krize. Natančneje, zagotovila naj bi znatno pomoč tretjim državam, iz katerih je zbežalo največ oseb, in napotila veliko število policistov, ki pomagajo pri varovanju zunanjih meja Unije.
175. Komisija se v bistvu sklicuje na sodbo Slovaška republika in Madžarska/Svet, na potrebo po zagotavljanju „polnega učinka“ sklepov o premestitvi in na načelo solidarnosti med državami članicami. Vztraja, da so v okviru sklepov o premestitvi obstajali ustrezni mehanizmi, ki so državam članicam premestitve(102) omogočali, da v zvezi s katerim koli posameznim prosilcem sprejmejo potrebne ukrepe za zaščito nacionalne varnosti in javnega reda na svojem ozemlju.
176. Za analizo, podano v nadaljevanju, bom trditve, ki so jih navedle tri tožene države članice, združila, kot sledi: (i) dejstvo, da je bila s sodbo Slovaška republika in Madžarska/Svet potrjena veljavnost Sklepa 2015/1601, ni upoštevno (Poljska in Madžarska); (ii) države članice so imele pravico do neuporabe sklepov o premestitvi (kljub njuni veljavnosti) na podlagi pridržanih pristojnosti v skladu s členom 72 PDEU v povezavi s členom 4(2) PEU (Poljska in Madžarska); in (iii) s sklepoma o premestitvi je bil vzpostavljen nedelujoč sistem (Češka republika).
(i) Dejstvo, da je bila s sodbo Slovaška republika in Madžarska/Svet potrjena veljavnost Sklepa 2015/1601, ni upoštevno
177. V odgovorih na uradna opomina in obrazloženi mnenji sta Poljska in Madžarska trdili, da sklepa o premestitvi nista bila veljavna. Te trditve so bile podane pred razglasitvijo sodbe Slovaška republika in Madžarska/Svet, s katero je Sodišče potrdilo veljavnost Sklepa 2015/1601. Vsako nadaljnje izpodbijanje veljavnosti sklepov o premestitvi na podlagi člena 263 PDEU bi bilo sedaj prepozno.
178. Sodišče je stranke na podlagi pisanj pozvalo, naj na obravnavi razpravljajo o vprašanju, ali bi lahko država članica v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU upravičila neuporabo akta Unije, če tožba, s katero se izpodbija veljavnost tega akta (v tem primeru je šlo za tožbi, ki sta ju vložili Slovaška in Madžarska ter ki sta pripeljali do sodbe Slovaška republika in Madžarska/Svet), ni povzročila samodejne odložitve izvrševanja tega akta v skladu s členom 278 PDEU in če Sodišče ni odredilo takšnega odloga. Sodišče je tudi vprašalo, ali bi država članica v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU lahko upravičila neuporabo akta Unije, ne da bi se pri tem sklicevala na razlog nezakonitosti v skladu s členom 277 PDEU, in ali bi se sklepa o premestitvi lahko štela za pravna akta, ki se splošno uporabljata, iz člena 277 PDEU.
179. Tri tožene države članice so na obravnavi izrecno navedle, da ne izpodbijajo veljavnosti sklepov o premestitvi ali uveljavljajo razloga nezakonitosti v skladu s členom 277 PDEU. Madžarska je možnost presoje svojega razloga obrambe, ki temelji na navedenem členu, prepustila Sodišču, če se bo Sodišče za to odločilo.
180. Glede na vse, kar je bilo predstavljeno na obravnavi, se mi zdi, da vidiki, navedeni v zvezi s členom 277 PDEU, dejansko niso več „živi“. Čeprav bi bilo na intelektualni ravni zanimivo analizirati, do kod segajo meje tega člena, se bom temu izognila. Za razrešitev tega vprašanja bo treba počakati na neko drugo zadevo oziroma ga obravnavati kdaj drugič.
181. V skladu s trditvijo, ki jo Poljska in Madžarska navajata v obravnavani zadevi, sodba Slovaška republika in Madžarska/Svet ni upoštevna za razlog obrambe, ki sta ga navedli v obravnavani zadevi.
182. Za presojo te trditve je treba pogledati, kaj je v tej sodbi navedeno v zvezi s členom 72 PDEU in v zvezi s tem, kako je bila v Sklepu 2015/1601 upoštevana pristojnost držav članic za izpolnjevanje obveznosti glede varnosti in javnega reda na njihovem ozemlju. To je mogoče najbolj enostavno storiti v okviru razprave o razlogu obrambe, ki sta ga Poljska in Madžarska navedli na podlagi člena 72 PDEU v povezavi s členom 4(2) PEU. Temu se bom posvetila zdaj.
(ii) Države članice so imele pravico do neuporabe sklepov o premestitvi (kljub njuni veljavnosti) na podlagi pridržanih pristojnosti v skladu s členom 72 PDEU v povezavi s členom 4(2) PEU
183. Sodišče je s pisnimi vprašanji, ki jih je strankam poslalo pred obravnavo, dalo izhodišče za razpravo o tej trditvi, ko je Komisijo vprašalo, ali je treba pojma „javni red in mir“ ter „notranja varnost“ razlagati enako kot podobne pojme, ki se uporabljajo v zvezi s temeljnimi svoboščinami in izhajajo iz člena 346 PDEU.
184. Komisija trdi, da člen 346 PDEU ureja posebne vidike glede dajanja informacij in trgovine z orožjem ter da pojem varnosti, uporabljen v tem členu, v obravnavani zadevi ni upošteven.
185. Sodišče je Komisijo tudi vprašalo, ali bi se država članica zato, da bi utemeljila neuporabo akta Unije, sprejetega na podlagi naslova V tretjega dela PDEU, lahko sklicevala na člen 72 PDEU, če z zadevnim aktom niso bili zagotovljeni zadostni ukrepi za zaščito „javnega reda in miru“ ter „notranje varnosti“, in ali bi se bilo mogoče na člen 72 PDEU sklicevati v širšem smislu.
186. Komisija trdi, da člen 72 PDEU določa pravno načelo, ki ga mora zakonodajalec Unije upoštevati vsakič, ko sprejema kakršne koli ukrepe. Če zakonodajalec tega ne stori, lahko država članica v skladu z določbami Pogodb, ki urejajo postopek pred Sodiščem, zoper zakonodajalca Unije vloži pravno sredstvo.
187. Komisija poleg tega trdi, da za uporabo določbe iz člena 72 PDEU veljajo podobne omejitve kot za člene 36, 45(3) in 52(1) PDEU v zvezi s prostim pretokom na notranjem trgu. Navedene določbe državam članicam sicer dovoljujejo omejevanje prostega pretoka, vendar je vsaka omejitev predmet nadzora institucij Unije, zlasti Sodišča.
188. Ob upoštevanju navedenih okoliščin bom zdaj obravnavala izpostavljena vprašanja.
– Sodna praksa Sodišča v zvezi s členom 72 PDEU
189. Kolikor vem, je Sodišče člen 72 PDEU doslej obravnavalo trikrat.
190. Prvič, v sodbi Adil(103) je Sodišče razpravljalo o pravilni razlagi člena 21(a) Zakonika o schengenskih mejah(104) v okviru člena 72 PDEU. Opozorilo je, da „člen 21(a) [Zakonika o schengenskih mejah] določa, da odprava nadzora na notranjih mejah ne vpliva na izvrševanje policijskih pooblastil s strani pristojnih organov države članice v skladu z nacionalno zakonodajo, če izvajanje teh pooblastil nima enakovrednega učinka kot mejna kontrola, in da to velja tudi za obmejna območja. V tej določbi [Zakonika o schengenskih mejah] je navedeno, da se izvrševanje policijskih pooblastil zlasti ne more obravnavati kot enakovredno izvrševanju mejnih kontrol, kadar policijski ukrepi niso namenjeni nadzoru meje, kadar temeljijo na splošnih policijskih informacijah in izkušnjah glede mogočih groženj javni varnosti ter stremijo zlasti k boju proti čezmejnemu kriminalu, kadar glede načrtovanja in izvrševanja jasno odstopajo od sistematičnih kontrol oseb na zunanjih mejah in kadar pomenijo izvajanje naključnih kontrol.“(105)
191. Sodišče je ugotovilo, da mobilne varnostne kontrole, ki so bile sporne v tej zadevi, niso „mejne kontrole“, ki jih člen 20 Zakonika o schengenskih mejah prepoveduje, ampak kontrole znotraj ozemlja države članice, ki so zajete s členom 21 tega zakonika.(106) V nadaljevanju te sodbe je Sodišče znova zatrdilo, da „[č]len 21, od (a) do (d), [Zakonika o schengenskih mejah] in člen 72 PDEU potrjujeta, da odprava nadzora na notranjih mejah ni vplivala na odgovornost držav članic za vzdrževanje javnega reda in ohranjanje notranje varnosti“.(107)
192. Nato je Sodišče v sodbi A(108) v bistvu potrdilo svojo sodbo v zadevi Adil (v tem primeru v zvezi s podobnim sistemom mobilnih varnostnih kontrol v Nemčiji).
193. Nazadnje je Sodišče v sodbi Slovaška republika in Madžarska/Svet preučilo trditev Poljske v tej zadevi, v skladu s katero „naj bi bil izpodbijani sklep v nasprotju z načelom sorazmernosti, ker naj državam članicam ne bi omogočal, da bi zagotovile učinkovito izpolnjevanje obveznosti, ki so jim na podlagi člena 72 PDEU naložene glede vzdrževanja javnega reda in miru ter zagotavljanja notranje varnosti“.(109)
194. Sodišče je poudarilo, da je v uvodni izjavi 32 Sklepa 2015/1601 izrecno navedeno, da „je treba nacionalno varnost in javni red upoštevati v celotnem postopku premestitve, dokler ni prosilec dejansko premeščen“, in da člen 5(7) izrecno ohranja pravico držav članic, da zavrnejo premestitev prosilca, čeprav samo takrat, kadar obstajajo utemeljeni razlogi, da ga štejejo za grožnjo svoji nacionalni varnosti ali javnemu redu. Če bi bil mehanizem „neučinkovit, ker naj bi zavezoval države članice, da v kratkem času preverijo številne osebe, take praktične težave ne bi bile neločljivo povezane z navedenim mehanizmom ter bi jih bilo treba po potrebi reševati v duhu sodelovanja in vzajemnega zaupanja med organi držav članic upravičenk do premestitve in držav članic premestitve, ki mora biti v okviru izvajanja postopka premestitve, določenega s členom 5 [Sklepa 2015/1601], v ospredju“.(110)
195. Sodba Slovaška republika in Madžarska/Svet torej do neke mere nakazuje, kakšen bo odgovor na trditve, ki so jih tri tožene države članice navedle v obravnavani zadevi. Ker pa je sklicevanje na pridržano pristojnost v skladu s členom 72 PDEU osrednji del njihove obrambe, moram to trditev v nadaljevanju podrobneje preučiti.
– Pojma „javni red“ in „varnost“
196. Pojem javnega reda je bil obravnavan v sodbi N,(111) v kateri je Sodišče presodilo, da „pojem ,javni red‘ vsekakor predpostavlja – razen socialne motnje, ki jo pomeni vsaka pravna kršitev – resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki ogroža temeljni interes družbe“.
197. Pred tem je Sodišče v sodbi Zh. in O. (C‑554/13)(112) v zvezi s temeljnimi pravicami državljanov tretjih držav razsodilo, da pojmov, kot je varnost, „ne more enostransko določiti vsaka od držav članic brez nadzora institucij [Evropske unije]“.
198. Ti dve navedbi bom uporabila kot izhodišče za analizo, podano v nadaljevanju.
199. Na splošno se mi zdi, da obstoječa sodna praksa Sodišča v zvezi s temeljnimi svoboščinami – zlasti v zvezi s prostim gibanjem oseb – zagotavlja trdno podlago za obravnavo pojmov javnega reda in varnosti v obravnavanih postopkih. Naj spomnim, da pravni red Unije na področju azila – zlasti Uredba Dublin III(113) in Direktiva o pogojih(114) – te zadeve obravnava z vidika posameznega prosilca. Kot je Sodišče pred leti pojasnilo v sodbi Bouchereau, je treba za to, da se določi, ali obstaja nevarnost za skupnost zadevne države članice, oceniti osebno obnašanje zadevnega posameznika.(115)
200. Strinjam se s Komisijo, ki trdi, da je člen 346 PDEU posebna določba Pogodbe, ki ureja poseben položaj. Zato menim, da je ni mogoče ustrezno razširiti na način, da bi bila koristna za obravnavano zadevo.
201. Vendar obenem opozarjam, da je cilj člena 78(3) predvsem zagotoviti, da lahko Svet sprejme začasne ukrepe za pomoč državi članici, ki se „zaradi nenadnega prihoda državljanov iz tretjih držav“ sooča z izrednimi razmerami. Če zaradi ogromnega števila oseb, ki vstopajo v državo članico, nastanejo izredne razmere (pri čemer razumem, da ta izraz zajema tudi razmere, ki ogrožajo javni red in nacionalno varnost), člen 78(3) PDEU zagotavlja potrebno pravno podlago za sprejetje ustreznih ukrepov, ki spoštujejo tako mednarodne obveznosti držav članic, ki izhajajo iz Ženevske konvencije, kot tudi vsa veljavna temeljna načela prava Unije. Ta načela pa vključujejo tako solidarnost kot spoštovanje pravne države, h katerima se bom vrnila na koncu teh sklepnih predlogov.
– Vloga člena 72 PDEU
202. Člen 72 PDEU je del poglavja 1, naslovljenega „Splošne določbe“, naslova V PDEU, naslovljenega „Območje svobode, varnosti in pravice“. Člen 72 PDEU, ki jasno priznava pristojnosti in obveznosti držav članic glede vzdrževanja javnega reda in miru ter zagotavljanja notranje varnosti, je očitno namenjen opozarjanju zakonodajalca Unije na to, da mora v sekundarni zakonodaji, sprejeti na podlagi naslova V, ustrezno poskrbeti za to, da bodo države članice te obveznosti lahko izpolnjevale. Če zakonodajalec Unije te zahteve pri pripravi zakonodaje ne bi upošteval, bi člen 72 PDEU zagotavljal jasno pravno podlago za vložitev ničnostne tožbe države članice (glede tega se strinjam s trditvijo Komisije). Vendar takšne opustitve v obravnavani zadevi ni bilo.
203. Takojšnji odgovor na osrednjo trditev, ki sta jo navedli Poljska in Madžarska, je mogoče najti v dveh ključnih določbah sklepov o premestitvi. Zadnji stavek člena 5(4) teh sklepov je določal, da lahko „[d]ržava članica premestitve […] odloči, da se premestitev prosilca ne odobri, le če za to obstajajo utemeljeni razlogi iz odstavka 7 tega člena“. V členu 5(7) je bilo nato navedeno: „Države članice imajo pravico zavrniti premestitev prosilca, samo kadar obstajajo utemeljeni razlogi, da ga štejejo kot grožnjo za svojo nacionalno varnost ali za javni red ali če obstajajo resni razlogi za uporabo izključitvenih določb iz členov 12 in 17 [Direktive o pogojih].“
204. K temu naj v oklepajih dodam, da je v uvodni izjavi 26 Sklepa 2015/1523 in v uvodni izjavi 32 Sklepa 2015/1601 navedeno, da bi morala biti „[n]acionalna varnost in javni red […] upoštevana v celotnem postopku premestitve, dokler ni prosilec dejansko premeščen“, in da bi morala država članica, „[k]adar ima […] utemeljene razloge za to, da prosilca šteje za grožnjo za svojo nacionalno varnost ali javni red, […] o tem obvestiti druge države članice“. Na ta način morebitna država premestitve izkaže solidarnost z drugimi državami članicami, ki imajo – tako kot prvonavedena – obveznost, da na svojem ozemlju zagotavljajo nacionalno varnost in vzdržujejo javni red.
205. Ta medsebojno povezana materialnopravna odstavka sklepov o premestitvi sta izrecno določala, da država članica premestitve obdrži pravico do zavrnitve premestitve določenega prosilca, če (i) obstajajo utemeljeni razlogi za to, da to osebo šteje za grožnjo za svojo nacionalno varnost ali javni red, ali če (ii) obstajajo resni razlogi za sklepanje, da bi bilo tej osebi mogoče mednarodno zaščito zakonito odreči.
206. Če in v kolikšni meri je država članica premestitve utemeljeno dvomila o tem, ali naj sprejme premestitev prosilca X, je torej na podlagi sklepov o premestitvi imela jasno, očitno in zakonito podlago za zavrnitev premestitve tega konkretnega prosilca.
207. Če bi se ozko gledalo na vprašanja, ki so bila zastavljena v obravnavanih postopkih zaradi neizpolnitve obveznosti, bi se lahko štelo, da to zadostuje za zavrnitev glavne trditve, s katero tri tožene države članice utemeljujejo svoje ravnanje. Te države so imele vse možnosti, da varnost in blaginjo svojih državljanov ohranijo tako, da (na podlagi sklepov o premestitvi) zavrnejo sprejetje prosilca X in s tem izpolnijo „obveznosti, ki jih imajo države članice glede vzdrževanja javnega reda in miru ter zagotavljanja notranje varnosti“ (člen 72 PDEU).
208. Z vidika poštene obravnave treh zadevnih držav članic pa to ni dovolj. Napotilo na Direktivo o pogojih v členu 5(7) sklepov o premestitvi ponuja priročno povezavo na pomembnejše vprašanje, ki je v obravnavani zadevi sporno. Pridržane pristojnosti držav članic v skladu s členom 72 PDEU je treba obravnavati v okviru obsežne in enotne sekundarne zakonodaje Unije, ki ureja postopek in vsebinska merila za odločanje o prošnjah za mednarodno zaščito (pravni red Unije na področju azila). V teh okoliščinah se je treba vprašati, ali se lahko država članica sklicuje na člen 72 PDEU (v povezavi s členom 4(2) PEU, kot navaja Madžarska) preprosto zato, da bi utemeljila neuporabo veljavnega ukrepa Unije,(116) sprejetega na podlagi člena 78(3) PDEU, s katerim se ne strinja.
209. Da bi se lahko osredotočila na temeljno sporno vprašanje, sem pri njegovi obravnavi tako namenoma opustila vse postopkovne vidike (na primer v zvezi z roki za neposredno izpodbijanje ali parametri stranskega ugovora nezakonitosti).
210. Mednarodne obveznosti posameznih držav članic, ki izhajajo iz Ženevske konvencije, so na ravni Unije enotno povzete v zapletenem sklopu direktiv, ki urejajo postopkovne in vsebinske vidike obravnave prošenj za mednarodno zaščito, in sicer v Direktivi o pogojih, Direktivi o postopkih in Direktivi o sprejemu. Pravna podlaga teh ukrepov je člen 78(2) PDEU iz poglavja 2 naslova V, naslovljenega „Politika glede mejne kontrole, azila in priseljevanja“. To pomeni, da nedvomno gre za zadevo, ki je podrobno urejena tako v PDEU kot tudi v sekundarni zakonodaji Unije, ki temelji na primarnem pravu Unije.
211. V takšnih okoliščinah, če Pogodbi priznavata pristojnost, dolžnost ali obveznost, ki jo države članice ohranijo, morajo države članice svoja pooblastila izvrševati tako, da ne kršijo upoštevnih načel prava Unije.
212. Člen 72 PDEU torej ni kolizijsko pravilo – kot trdita Poljska in Madžarska – ki pristojnostim države članice daje prednost pred ukrepi, ki jih sprejme zakonodajalec ali nosilec odločanja Unije, ampak je, nasprotno, pravilo o soobstoju. Pristojnost za ukrepanje na določenem področju obdržijo države članice (ta se ne prenese na Unijo). Kljub temu pa morajo države članice pri sprejemanju ukrepov spoštovati najpomembnejša načela, h katerim so se zavezale, ko so postale države članice, in vsa upoštevna pravila, vsebovana v Pogodbah ali v sekundarni zakonodaji.
213. To trditev je mogoče dokazati že z dvema primeroma.
214. V okoliščinah, ki so privedle do „spora v zadevi Factortame“,(117) je Združeno kraljestvo sprejelo Merchant Shipping Act 1988 (zakon o pomorskem prevozu blaga iz leta 1988). Na podlagi tega akta, ki ga je sprejel britanski parlament, je bil korenito spremenjen britanski ladijski register, in sicer tako, da je bila španskim ribiškim plovilom odvzeta pravica do vključenosti v ta register, do plutja pod(118) britansko pomorsko zastavo in posledično do ribolova v okviru ribolovnih kvot, dodeljenih Združenemu kraljestvu.(119) Združeno kraljestvo (ki sta ga pozneje v postopku pred Sodiščem podprli Belgija in Grčija) se je sklicevalo na to, da je na podlagi mednarodnega javnega prava vsaka država pristojna za opredelitev pogojev, ki so po njenem mnenju primerni in pod katerimi plovilu podeli pravico do plutja pod njeno zastavo.(120)
215. Prvo vprašanje, ki ga je postavilo High Court (višje sodišče), je bilo povsem preprosto: „Ali pravo [Unije] vpliva na pogoje, ki jih država članica določi zaradi ugotavljanja, katera plovila so upravičena do vpisa v vpisnik te države, do izobešanja njene zastave in do prevzema njene državne pripadnosti?“
216. Sodišče je v odgovoru na to vprašanje sicer izrecno priznalo, da „pooblastilo za določitev pogojev za registracijo ladij pri sedanjem stanju prava [Unije] pripada državi članici“,(121) vendar je hkrati navedlo, da morajo države članice „[k]ljub temu […] preostala pooblastila izvajati ob upoštevanju prava [Unije]“.(122) Trditev Združenega kraljestva, ki je temeljila na mednarodnem pravu, „bi bila morda lahko utemeljena le, če bi bile zahteve glede izvrševanja preostalih pooblastil držav članic v zvezi z registracijo ladij, določene v pravu [Unije], v nasprotju s pravili mednarodnega prava“.(123) Jasno je, da je Sodišče presodilo, da takšnega nasprotja ni, saj je že v naslednji točki navedlo: „Zato je treba na prvo vprašanje nujno odgovoriti, da je pri sedanjem stanju prava [Unije] država članica tista, ki mora ob upoštevanju splošnih pravil mednarodnega prava določiti pogoje, ki jih je treba izpolniti, da bi bila lahko ladja registrirana v njenih registrih in da bi ji bila lahko podeljena pravica do izobešanja njene zastave, vendar mora država članica pri izvrševanju tega pooblastila spoštovati pravila prava [Unije]“.(124)
217. Sodišče je v nadaljevanju odločilo, da so bile zahteve glede državne pripadnosti plovil, določene v zakonu o pomorskem prevozu blaga iz leta 1988, v nasprotju z določbami Pogodbe o svobodi ustanavljanja in prostem pretoku kapitala ter s splošno prepovedjo diskriminacije na podlagi državljanstva.
218. Sodišče je v zadnjem času obravnavalo številne zadeve, ki so se nanašale na izvrševanje (nesporne) pristojnosti držav članic glede sprejemanja zakonodaje na področju neposredne obdavčitve, to je področju, ki na ravni Unije ni harmonizirano. Vendar se včasih zgodi, da pravila, sprejeta na nacionalni ravni, davčne zavezance, ki so v drugih državah članicah, postavljajo v slabši položaj. Obravnava tehničnih podrobnosti teh zadev na tem mestu ni potrebna. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča so države članice sicer pristojne za določitev neposredne obdavčitve, vendar morajo to pristojnost izvrševati v skladi s parametri, določenimi v pravu Unije.(125)
219. Menim, da se od držav članic v položaju, na katerega se nanašajo zadevni postopki zaradi neizpolnitve obveznosti, ravno tako zahteva, da svoje pristojnosti iz člena 72 PDEU za izpolnjevanje obveznosti glede „vzdrževanja javnega reda in miru ter zagotavljanja notranje varnosti“ izvršujejo tako, da pri tem spoštujejo druge upoštevne določbe prava Unije. Te določbe vključujejo tako sklepa o premestitvi (ki, kot je bilo že prikazano, zagotavljata pravno podlago za kakršen koli ukrep, ki ga mora država članica sprejeti v posameznem primeru) kot tudi celoten okvir, ki v pravu Unije že obstaja in ureja obravnavo posameznih prošenj za mednarodno zaščito ter vsebinsko odločbo, ki jo države članice izdajo v postopku odločanja o zadevni prošnji.
220. Člena 12 in 17 Direktive o pogojih tako povzemata Ženevsko konvencijo in podrobno določata razloge, iz katerih prosilec ni upravičen do statusa begunca ali subsidiarne zaščite. Navedeni določbi sta podkrepljeni s členoma 14 in 19 te direktive,(126) ki državam članicam omogočata preklic statusa mednarodne zaščite, če zadevna oseba predstavlja nevarnost za skupnost ali varnost države članice, v kateri je. V skladu z Direktivo o postopkih se prosilci lahko obravnavajo na meji ali v tranzitnih območjih, če obstajajo tehtni razlogi za domnevo, da lahko predstavljajo grožnjo za nacionalno varnost ali javni red države članice (člen 31(8)(j));(127) strožji obravnavi pa so lahko iz istega razloga podvrženi celo mladoletniki brez spremstva (člena 25(6)(a)(iii) in 25(6)(b)(iii)).(128) Direktiva o sprejemu državam članicam omogoča, da določijo kraj bivanja prosilca (s čimer odstopajo od njegove običajne pravice do svobodnega gibanja) med drugim iz razlogov v javnem interesu in zaradi javnega reda (člen 7(2)).(129) Prosilca se sme pridržati, kadar to zahteva zaščita nacionalne varnosti ali javnega reda (člen 8(3)(e)).(130) Direktiva o vračanju pa državam članicam dovoljuje, da ne odobrijo obdobja za prostovoljni odhod, da neuspešne prosilce pridržijo in da izrečejo daljšo prepoved vstopa, če so takšni (bolj prisilni) ukrepi utemeljeni z razlogi nacionalne varnosti ali javnega reda (glej člene 7(4), 8(4), 11(2) in 15).
221. Skratka, sekundarna zakonodaja Unije, sprejeta v okviru pravnega reda Unije na področju azila, tako zagotavlja ustrezen zakonodajni okvir, znotraj katerega je mogoče upoštevati upravičene pomisleke držav članic glede nacionalne varnosti, javnega reda in zaščite lastnih skupnosti, ki se nanašajo na posameznega prosilca za mednarodno zaščito. V teh okoliščinah ne vidim nobene možnosti za potrditev trditve, v skladu s katero naj bi člen 72 PDEU državam članicam omogočal, da se povsem svobodno odločijo za neuporabo veljavnega ukrepa sekundarne zakonodaje Unije, s katerim se slučajno ne strinjajo v celoti.
222. V zvezi s tem sklicevanje Poljske na sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) v zadevi N proti Finski (38885/02)(131) nikakor ne prispeva k utemeljitvi te trditve. ESČP je razsodilo, da imajo države pogodbenice „po ustaljenem mednarodnem pravu in ob upoštevanju svojih pogodbenih obveznosti, vključno z obveznostmi po Konvenciji, pravico do nadzora nad vstopom, bivanjem in odstranitvijo tujcev“. To ni sporno. Vendar pa je način, na katerega države članice uresničujejo to pravico, omejen z obveznostmi, ki so jih v skladu z mednarodnim pravom prostovoljno prevzele, ko so pristopile k Evropski uniji, in sicer, da bodo spoštovale obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije.
223. Kot sem prikazala, pravo Unije državam članicam že samo po sebi zagotavlja številne načine za odzivanje na upravičene pomisleke glede nacionalne varnosti ali javnega reda, ki se nanašajo na posameznega prosilca, in sicer v okviru obveznosti, ki jih imajo na podlagi prava Unije. Vendar pa pravo Unije državam članicam ne dopušča, da bi kategorično zavrnile izpolnjevanje teh obveznosti in tako rekoč postavile tablo z napisom „Chasse gardée“ (ki ga je mogoče v grobem prevesti kot „Zasebno lovišče – vstop prepovedan“).
– Člen 4(2) PEU
224. Poljska in Madžarska sta opozorili, da se člen 4(2) PEU sklicuje na „nacionalno identiteto“ in določa, da „[Unija] [s]poštuje temeljne državne funkcije [držav članic], zlasti zagotavljanje ozemeljske celovitosti, vzdrževanje javnega reda in varovanje nacionalne varnosti. Zlasti nacionalna varnost ostaja v izključni pristojnosti vsake države članice.“ Navedeni državi se v različni meri sklicujeta na to določbo v povezavi s členom 72 PDEU, češ da naj bi jima omogočala, da sklepov o premestitvi ne uporabita, da bi tako zagotovili socialno in kulturno kohezijo ter preprečili morebitne etnične in verske spore.
225. Ta predlog lahko na kratko obravnavam.
226. V zadevi Komisija/Luksemburg(132) je bila pred Sodiščem navedena podobna trditev v zvezi z uporabo pogoja državljanstva v primeru notarskega poklica. Luksemburg je med drugim trdil, da je ta pogoj upravičen, ker je treba zagotoviti uporabo luksemburškega jezika pri opravljanju notarske dejavnosti. Sodišče je zavrnilo ta predlog in razsodilo, da „[č]eprav je ohranitev nacionalne identitete držav članic legitimen cilj, ki ga upošteva pravni red Unije, kot je poleg tega potrjeno v členu 4(2) PEU, pa je mogoče interes, na katerega se sklicuje Veliko vojvodstvo Luksemburg, učinkovito zaščititi drugače kot s splošno izključitvijo“.
227. Iz istega razloga na podlagi člena 4(2) PEU ni mogoče enostavno zavrniti premestitve prosilcev v okviru sklepov o premestitvi. Legitimen interes držav članic za ohranjanje socialne in kulturne kohezije je mogoče učinkovito zaščititi z drugimi, manj omejujočimi ukrepi, ne pa z enostranskim in popolnim zavračanjem izpolnjevanja obveznosti, ki jih imajo na podlagi prava Unije.
(iii) S sklepoma o premestitvi je bil vzpostavljen nedelujoč sistem
228. Poljska in Madžarska sta izpostavili varnostna tveganja, ki so neločljivo povezana z obravnavo velikega števila prosilcev za mednarodno zaščito, med katerimi so tudi takšni, ki so lahko dejansko povezani z mednarodnim terorizmom. V tem okviru se Poljska sklicuje na letno analizo tveganja za leto 2016, ki jo pripravlja Evropska agencija za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah držav članic Evropske unije (Frontex), v kateri je navedeno, da je „zagotavljanje reševanja, varnosti, registracije in identifikacije na tisoče ranljivih posameznikov […] izjemno težka naloga, ki je neločljivo povezana z določeno mero tveganja in ranljivosti na zunanjih mejah“.(133)
229. Enako trditev navaja tudi Češka republika. Trdi, da naj bi Grčija in Italija za premestitev določali prosilce, ki niso imeli osebnih dokumentov. Češka republika naj ne bi mogla oceniti tveganja, ki bi ga lahko osebe brez dokumentov pomenile za nacionalno varnost. Zato naj bi bilo za Češko republiko povsem nesmiselno, da bi Komisiji sporočila število prosilcev, ki jih je bila pripravljena sprejeti. Sistem, ki je bil vzpostavljen na podlagi sklepov o premestitvi, je bil po njenih trditvah „nedelujoč“.
230. Zavračam trditev, da trem toženim državam članicam zaradi tveganj, ki so neločljivo povezana z obravnavo velikega števila prosilcev, ni bilo treba izpolnjevati pravne obveznosti glede sodelovanja v ureditvi, vzpostavljeni s sklepoma o premestitvi.
231. V uvodnih izjavah teh sklepov je izrecno navedeno, da „[k]adar ima država članica utemeljene razloge za to, da prosilca šteje za grožnjo za svojo nacionalno varnost ali javni red, bi morala o tem obvestiti druge države članice“.(134) Z vsebinskimi določbami v posameznih členih so bile nato grškim in italijanskim organom naložene posebne obveznosti v zvezi z identifikacijo in obravnavo morebitnih prosilcev, določenih za premestitev.(135)
232. Poleg tega je bila s členom 5(7) sklepov o premestitvi izrecno ohranjena pravica držav članic, da zavrnejo premestitev posameznega prosilca, če obstajajo „utemeljeni razlogi, da ga štejejo kot grožnjo za svojo nacionalno varnost ali za javni red ali če obstajajo resni razlogi za uporabo izključitvenih določb iz členov 12 in 17 [Direktive o pogojih].“
233. V sodbi Slovaška republika in Madžarska/Svet je Sodišče izrecno razsodilo, da je treba praktične težave „reševati v duhu sodelovanja in vzajemnega zaupanja med organi držav članic upravičenk do premestitve in držav članic premestitve, ki mora biti v okviru izvajanja postopka premestitve, določenega s členom 5 tega sklepa, v ospredju“.(136)
234. Zdi se mi, da to daje celovit odgovor na navedeno trditev. Veljavno pravo (sklepa o premestitvi) je zagotavljalo ustrezen mehanizem za obravnavo zapletenih vprašanj in logističnih vidikov, povezanih s premestitvijo zelo velikega števila prosilcev za mednarodno zaščito iz najbolj obremenjenih držav članic v druge države članice. Zato teh sklepov ni mogoče razumno označiti za „nedelujoča“. V razmerah, ki so bile očitno izredne, so bile za ustrezno delovanje tega mehanizma, da bi bilo mogoče premestiti zadostno število prosilcev in s tem zmanjšati nevzdržen pritisk na najbolj obremenjeni državi članici, odgovorne tako najbolj obremenjeni države članici kot tudi morebitne države članice premestitve. Na tem namreč temelji solidarnost.
235. Naj zaradi celovitosti dodam, da je iz nekaterih poročil o izvajanju sklepov o premestitvi ravno tako jasno, da so druge države članice, ki so se soočale s težavami pri izpolnjevanju obveznosti glede premestitve, kot sta Avstrija in Švedska, zaprosile za začasno odložitev obveznosti, ki so jih imele na podlagi teh sklepov, in da jim je bila ta tudi odobrena, kot to določa člen 4(5) in (6) navedenih sklepov.(137) Če so se tri tožene države članice resnično soočale s precejšnjimi težavami, je jasno, da bi bilo takšno ravnanje – namesto da so se enostransko odločile, da izpolnjevanje obveznosti iz sklepov o premestitvi ni potrebno – ustrezen način za zagotavljanje spoštovanje načela solidarnosti. K temu se bom vrnila na koncu svojih sklepnih predlogov.
236. Poleg tega opozarjam na različne navedbe treh toženih držav članic, da so skušale Grčiji in Italiji pomagati na druge načine, ne pa s premestitvami. Ta trditev očitno ni upoštevna. Sklepa o premestitvi ne vsebujeta nobene pravne podlage za nadomestitev zahteve glede predložitve zavez in iz nje izhajajočih obveznosti z drugimi ukrepi.
237. Zato zavračam trditev, da je imela država članica zato, ker (naj bi) bil sistem premestitve nedelujoč, pravico do enostranske odložitve izpolnjevanja obveznosti glede predložitve zavez in izvajanja premestitev, ki jih je imela na podlagi sklepov o premestitvi.
Sklepna pojasnila
238. Poleg konkretnih vprašanj, ki sem jih obravnavala do zdaj (še zlasti področje uporabe in razlaga člena 72 PDEU), pa zadevni postopki zaradi neizpolnitve obveznosti odpirajo tudi temeljna vprašanja glede parametrov pravnega reda Unije in dolžnosti, ki jih imajo države članice. Zato bom v teh sklepnih pojasnilih obravnavala tri pomembne vidike tega pravnega reda, in sicer „pravno državo“, obveznost lojalnega sodelovanja in načelo solidarnosti.
239. V preambuli PEU je poudarjeno, da je pravna država „univerzalna vrednota“, ki je del „kulturne, verske in humanistične dediščine Evrope“:(138) vrednota, za katero države članice potrjujejo, da so ji zavezane.(139) Člen 2 PEU daje tem uvodnim izjavam vsebinski učinek in pojasnjuje, da „Unija temelji na vrednotah spoštovanja […] pravne države […] Te vrednote so skupne vsem državam članicam“.
240. Sodišče je v temeljni sodbi Les Verts/Parlament najprej potrdilo načelo, da je EGS (kot je obstajala takrat) „skupnost, ki temelji na pravu, saj se ne države članice ne institucije ne morejo izogniti nadzoru skladnosti svojih aktov s temeljno ustavno listino, to je Pogodbo“.(140)
241. Pravno državo sestavljajo številni pomembni elementi, kot sta spoštovanje ustrezne delitve pristojnosti med različnimi vejami oblasti(141) in zagotavljanje neodvisnosti sodstva z varstvom sodniškega mandata.(142) V širšem smislu pa spoštovanje pravne države pomeni izpolnjevanje pravnih obveznosti. Kršenje teh obveznosti, ker v določenem trenutku niso zaželene ali priljubljene, pa je prvi nevaren korak k razpadu urejene in strukturirane družbe, osnovane na pravni državi, v kateri kot državljani radi živimo zaradi udobja in varnosti, ki nam jo takšna družba zagotavlja. Slab zgled je še posebej škodljiv, če ga daje ena od držav članic.
Obveznost lojalnega sodelovanja
242. Člen 4(3) PEU določa:
„Unija in države članice se na podlagi načela lojalnega sodelovanja medsebojno spoštujejo in si pomagajo pri izpolnjevanju nalog, ki izhajajo iz Pogodb.
Države članice sprejemajo vse splošne ali posebne ukrepe, potrebne za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb ali aktov institucij Unije.
Države članice podpirajo Unijo pri izpolnjevanju njenih nalog in se vzdržijo vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje ciljev Unije.“
243. Veliki senat je v sodbi Achmea zelo jasno navedel, kaj to pomeni: „Pravo Unije tako temelji na osnovni premisi, da vsaka država članica z vsemi ostalimi državami članicami deli vrsto skupnih vrednot, na katerih temelji Unija, in priznava, da jih druge države članice delijo z njo, kot je pojasnjeno v členu 2 PEU. Ta premisa pomeni in utemeljuje obstoj vzajemnega zaupanja med državami članicami pri priznavanju teh vrednot in torej pri spoštovanju prava Unije, s katerim se te vrednote izvajajo. Prav v tem okviru morajo države članice – zlasti v skladu z načelom lojalnega sodelovanja iz člena 4(3), prvi pododstavek, PEU – na svojem ozemlju zagotoviti uporabo in spoštovanje prava Unije ter za to sprejeti vse splošne ali posebne ukrepe, potrebne za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb ali aktov institucij Unije“.(143)
244. Sodišče je tudi jasno navedlo, da to, da država članica dvomi v veljavnost ukrepa Unije ali verjame, da ima utemeljene razloge za ravnanje, ki je v nasprotju s temi ukrepi, te države članice ne razbremenjuje dolžnosti v zvezi s spoštovanjem načela lojalnega sodelovanja.(144)
245. Poleg tega ima vsaka država članica na podlagi načela lojalnega sodelovanja pravico pričakovati, da bodo druge države članice svoje obveznosti izpolnile s potrebno skrbnostjo.(145) Očitno je, da se to v obravnavani zadevi ni zgodilo.
246. Ustanovitelji „evropskega projekta“ – Robert Schuman, Jean Monnet in Konrad Adenauer – so bili državniki iz držav, ki so bile pred tem vpletene (tako kot napadalka in žrtve kot tudi kot zmagovalke in poraženka) v šest let trajajoče pogubne in uničujoče spopade. Brez njihove začetne vizije in duhovne širine ne bi nikdar prišlo do ustanovitve Evropske skupnosti za premog in jeklo (ESPJ) ter (šest let pozneje) Evropske gospodarske skupnosti in Evropske skupnosti za atomsko energijo.
247. V Schumanovi deklaraciji z dne 9. maja 1950 je bilo, kot je splošno znano, priznano, da „Evropa ne bo nastala naenkrat ali v skladu z enotnim načrtom. Gradila se bo s pomočjo konkretnih dosežkov, ki bodo najprej oblikovali dejansko solidarnost.“(146) Ta izjava je bila nato povzeta v tretji uvodni izjavi Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo – Pogodbi ESPJ (predhodnici Pogodbe EGS, katere neposredni naslednici sta PEU in PDEU), ki se je glasila: „ob priznavanju, da se Evropa lahko zgradi le s pomočjo konkretnih dosežkov, ki bodo najprej oblikovali resnično solidarnost, in z vzpostavitvijo skupnih podlag za gospodarski razvoj“.(147)
248. Člen 2 PEU nas še naprej spominja, da Evropska unija temelji na skupnih vrednotah in da so „[t]e vrednote […] skupne vsem državam članicam v družbi, ki jo označujejo pluralizem, nediskriminacija, strpnost, pravičnost, solidarnost ter enakost žensk in moških“ (moj poudarek).
249. Sodišče je v vseh teh letih povzemalo ta poziv k solidarnosti. Tako je Sodišče že leta 1983 v okviru razprave o kvotah za jeklo pojasnilo, da „[…] pojma nujnosti ni mogoče sprejeti v zvezi s sistemom kvot, določenim v členu 58 Pogodbe ESPJ, ki temelji na solidarnosti med vsemi jeklarskimi podjetji v Skupnosti v primeru krize in katerega namen je zagotoviti pravično porazdelitev bremen, ki so posledica neizogibnih gospodarskih okoliščin“.(148) Te besede bi bilo zlahka mogoče smiselno prenesti v obravnavani okvir.
250. Sodišče je bilo malce pozneje v okviru dovršene ureditve za prodajo presežkov proizvodnje sladkorja(149) v zadevi Eridania zuccherifici nazionali in drugi(150) zaprošeno, naj odloči, ali je bil sistem kvot, ki naj bi italijanske proizvajalce s finančnega vidika obremenil bolj kot proizvajalce iz drugih držav članic, zakonit. Komisija, ki je ta sistem zagovarjala, je trdila, da je določitev kvot na podlagi dejanske proizvodnje v podjetjih v skladu z načelom solidarnosti med proizvajalci. Sodišče je ugotovilo, da je „Svet […] upravičeno razdelil kvote med posamezna podjetja na podlagi njihove dejanske proizvodnje. Takšna porazdelitev bremena je […] skladna z načelom solidarnosti med proizvajalci, saj je proizvodnja legitimno merilo za oceno gospodarske moči proizvajalcev in koristi, ki jih imajo od tega sistema“.(151)
251. Sodišče je s takšno odločitvijo pojasnilo, da načelo solidarnosti včasih nujno pomeni tudi sprejetje porazdelitve bremena.
252. V zadnjem času je Sodišče vprašanje solidarnosti v povezavi z državljanstvom Unije obravnavalo v zadevi Grzelczyk,(152) v kateri je solidarnost navedlo kot podlago za obveznost Belgije, da R. Grzelczyku v zadnjem letniku študija zagotovi dostop do enake dajatve (minimex), kot ga zagotavlja njegovim belgijskim kolegom. Sodišče je v zadevi Bidar(153) to odločitev nadgradilo in ugotovilo, da lahko država članica sicer upravičeno zahteva „določeno stopnjo vključitve v družbo“ države članice gostiteljice, preden izkaže finančno solidarnost, vendar ne more naložiti dodatnih pogojev, ki državljanom Unije iz drugih držav članic, ki so izpolnili te zahteve glede stalnega prebivališča, onemogočajo pridobitev študentskega posojila.
253. Solidarnost je duša evropskega projekta. Države članice in njihovi državljani imajo na podlagi sodelovanja v tem projektu in svojega državljanstva tako obveznosti kot tudi koristi, dolžnosti in pravice. Sodelovanje v evropskem „demosu“ ne pomeni podrobnega prebiranja Pogodb in sekundarne zakonodaje, da bi se ugotovilo, kaj se lahko na njihovi podlagi zahteva. Od nas terja tudi to, da v prizadevanjih za povečanje splošnih koristi prevzamemo skupne odgovornosti in (seveda tudi) bremena.
254. To, da spoštujemo „klubska pravila“ in svojo vlogo odigramo z izkazovanjem solidarnosti z ostalimi Evropejci, namreč ne more temeljiti na stiskaški analizi stroškov in koristi, pri kateri se (v smislu žal znane retorike gorečih zagovornikov brexita) sprašujemo: „Koliko natančno me Evropska unija stane vsak teden in kaj točno dobim v zameno?“ Takšna egocentričnost pomeni izdajo vizije, ki so jo imeli ustanovitelji v zvezi z evropsko celino miru in blaginje. Tak pristop je pravo nasprotje vedenju, ki bi ga morale izkazovati zveste države članice in plemeniti posamezniki, ki so vredni državljanstva Unije. Zato se bomo morali vsi bolj potruditi, če želimo, da bo evropski projekt še naprej uspešen in se razvijal.
255. Naj zaključim s staro zgodbo iz judovskega izročila, ki si zasluži večjo prepoznavnost. Skupina moških se je skupaj odpravila na pot s čolnom. Nenadoma eden izmed njih vzame sveder in začne v leseni trup pod seboj vrtati luknjo. Njegovi sopotniki se začnejo pritoževati. „Zakaj to počneš?“ kričijo. „Kaj se vendar razburjate?“ pravi. „Mar ne vrtam luknje samo pod seboj?“ „Seveda,“ odgovorijo, „ampak ko bo voda začela vdirati v čoln, bomo potonili vsi.“(154)
256. V skladu s členom 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker je Komisija predlagala, naj se vsaki od treh toženih držav članic naloži plačilo stroškov, povezanih s tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti, in ker te države članice s svojimi predlogi niso uspele, jim je treba naložiti, naj nosijo svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Komisija.
257. Države članice, ki so intervenirale v postopku, v skladu s členom 140(1) Poslovnika nosijo svoje stroške.
258. Glede na vse zgoraj navedene ugotovitve Sodišču predlagam, naj:
Zadeva C‑715/17, Komisija/Poljska
1. ugotovi, da Republika Poljska s tem, da ni v rednih obdobjih, in sicer vsaj vsake tri mesece, navedla števila prosilcev, ki bi jih bilo mogoče hitro premestiti na poljsko ozemlje, in drugih pomembnih informacij v skladu s členom 5(2) Sklepa Sveta (EU) 2015/1523 z dne 14. septembra 2015 o uvedbi začasnih ukrepov na področju mednarodne zaščite v korist Italije in Grčije ter členom 5(2) Sklepa Sveta (EU) 2015/1601 z dne 22. septembra 2015 o uvedbi začasnih ukrepov na področju mednarodne zaščite v korist Italije in Grčije, ni izpolnila svojih obveznosti na podlagi člena 5 navedenih sklepov.
Premestitev prosilcev, ki je določena v členu 4 Sklepa 2015/1523 in členu 4 Sklepa 2015/1601, tako ni bila izvedena v skladu s postopkom premestitve iz člena 5 navedenih sklepov. Kršitev člena 5 je zlasti ovirala Italijo in Grčijo, da bi določili posamezne prosilce, ki bi jih bilo mogoče v skladu s členom 5(3) premestiti na Poljsko, in sprejeli odločitve o premestitvah teh prosilcev v skladu s členom 5(4), s čimer je bilo kršeno načelo lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU.
Republika Poljska je tako kršila tudi svoje obveznosti iz člena 5, od (5) do (11), Sklepa 2015/1523 in Sklepa 2015/1601, zlasti, da čim prej zaključi postopek premestitve, kot je določeno v členu 5(10) navedenih sklepov;
2. Republiki Poljski naloži plačilo stroškov;
3. določi, da Češka republika in Madžarska nosita svoje stroške.
Zadeva C‑718/17, Komisija/Madžarska
1. ugotovi, da Madžarska s tem, da ni v rednih obdobjih, in sicer vsaj vsake tri mesece, navedla števila prosilcev, ki bi jih bilo mogoče hitro premestiti na madžarsko ozemlje, in drugih pomembnih informacij v skladu s členom 5(2) Sklepa 2015/1601, ni izpolnila svojih obveznosti na podlagi člena 5 navedenega sklepa.
Premestitev prosilcev, ki je določena v členu 4 Sklepa 2015/1601, tako ni bila izvedena v skladu s postopkom premestitve iz člena 5 navedenega sklepa. Kršitev člena 5 je zlasti ovirala Italijo in Grčijo, da bi določili posamezne prosilce, ki bi jih bilo mogoče v skladu s členom 5(3) premestiti na Madžarsko, in sprejeli odločitve o premestitvah teh prosilcev v skladu s členom 5(4), s čimer je bilo kršeno načelo lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU.
Madžarska je tako kršila tudi svoje obveznosti iz člena 5, od (5) do (11), Sklepa 2015/1601, zlasti, da čim prej zaključi postopek premestitve, kot je določeno v členu 5(10) navedenega sklepa;
2. Madžarski naloži plačilo stroškov;
3. določi, da Češka republika in Poljska nosita svoje stroške.
Zadeva C‑719/17, Komisija/Češka republika
1. ugotovi, da Češka republika s tem, da ni v rednih obdobjih, in sicer vsaj vsake tri mesece, navedla števila prosilcev, ki bi jih bilo mogoče hitro premestiti na češko ozemlje, in drugih pomembnih informacij v skladu s členom 5(2) Sklepa 2015/1523 in členom 5(2) Sklepa 2015/1601, ni izpolnila svojih obveznosti na podlagi člena 5 navedenih sklepov.
Premestitev prosilcev, ki je določena v členu 4 Sklepa 2015/1523 in členu 4 Sklepa 2015/1601, tako ni bila izvedena v skladu s postopkom premestitve iz člena 5 navedenih sklepov. Kršitev člena 5 je zlasti ovirala Italijo in Grčijo, da bi določili posamezne prosilce, ki bi jih bilo mogoče v skladu s členom 5(3) premestiti v Češko republiko, in sprejeli odločitve o premestitvah teh prosilcev v skladu s členom 5(4), s čimer je bilo kršeno načelo lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU.
Češka republika je tako kršila tudi svoje obveznosti iz člena 5, od (5) do (11), Sklepa 2015/1523 in Sklepa 2015/1601, zlasti, da čim prej zaključi postopek premestitve, kot je določeno v členu 5(10) navedenih sklepov;
2. Češki republiki naloži plačilo stroškov;
3. določi, da Madžarska in Poljska nosita svoje stroške.
2 Uredba (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države ali oseba brez državljanstva (UL 2013, L 180, str. 31). Uredba Dublin III je tretji ukrep, namenjen določanju, katera država članica bo prevzela odgovornost za preučitev prošnje za mednarodno zaščito, po Konvenciji o določanju države, odgovorne za obravnavanje prošenj za azil, vloženih v eni od držav članic Evropskih skupnosti (UL 1997, C 254, str. 1, v nadaljevanju: Dublinska konvencija), ki je bila nadomeščena z Uredbo Sveta št. 343/2003 z dne 18. februarja 2003 o vzpostavitvi meril in mehanizmov za določitev države članice, odgovorne za obravnavanje prošnje za azil, ki jo v eni od držav članic vloži državljan tretje države (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 109, v nadaljevanju: Uredba Dublin II).
3 Za podrobnejši opis teh dogodkov glej moje sklepne predloge v zadevi AS in Jafari (C‑490/16 in C‑646/16, EU:C:2017:443, točke od 1 do 18).
4 Veliko vstopov je bilo opravljenih tudi po zahodnobalkanski poti, ki je opisana v mojih sklepnih predlogih v zadevi AS in Jafari (C‑490/16 in C‑646/16, EU:C:2017:443, točke od 7 do 18).
5 Člen 13 Uredbe Dublin III določa, da „[k]adar […] je prosilec ob prihodu iz tretje države nezakonito prečkal mejo države članice po kopnem, morju ali zraku, je za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito odgovorna država članica, v katero je vstopil na ta način“. Na splošno je ta določba zajela večino prosilcev za mednarodno zaščito, ki so vstopili v Italijo in Grčijo.
6 V sklepnih predlogih v zadevi Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:480, točke od 69 do 73) sem opozorila na nekatere temeljne težave, povezane s pripisovanjem samodejne odgovornosti v skladu s členom 13 Uredbe Dublin III „obalni“ državi članici, ki sprejme osebe, ki se izkrcajo po pomorski akciji iskanja in reševanja (v nadaljevanju: SAR). Ta (težavna) vprašanja še vedno niso razrešena.
7 Sodišče je že v sodbi z dne 21. decembra 2011, N. S. in drugi (C‑411/10 in C‑493/10, EU:C:2011:865, točke od 81 do 94), priznalo, da lahko nastopijo okoliščine, v katerih država članica (v tem primeru Združeno kraljestvo) prosilca za azil ne more vrniti v Grčijo, ker je sistem za obravnavanje prošenj za mednarodno zaščito v tej državi članici blizu zloma.
8 Sklep z dne 14. septembra 2015 o uvedbi začasnih ukrepov na področju mednarodne zaščite v korist Italije in Grčije (UL 2015, L 239, str. 146).
9 Sklep z dne 22. septembra 2015 o uvedbi začasnih ukrepov na področju mednarodne zaščite v korist Italije in Grčije (UL 2015, L 248, str. 80).
10 Sodba z dne 6. septembra 2017, Slovaška republika in Madžarska/Svet (C‑643/15 in C‑647/15, EU:C:2017:631; v nadaljevanju: sodba Slovaška republika in Madžarska/Svet). Glej tudi točke od 62 do 69 spodaj.
11 V zvezi s predlogi, podanimi v posamezni tožbi, glej točke od 86 do 88 teh sklepnih predlogov.
12 Razglasila jo je Generalna skupščina Združenih narodov v Parizu, 10. decembra 1948, resolucija Generalne skupščine 217 A.
13 Čeprav Splošna deklaracija človekovih pravic ni pravno zavezujoča, pa velja za referenčni okvir tako v mednarodnem pravu kot tudi v pravu Unije. Glej Zamfir, I., The Universal Declaration of Human Rights and its relevance for the European Union, Evropski parlament 2018, EPRS_ATA (2018) 628295_EN.
14 Podpisana v Ženevi 28. julija 1951 in je začela veljati 22. aprila 1954 (Recueil des traités des Nations unies, zv. 189, str. 137), kakor je bila dopolnjena s Protokolom o statusu beguncev, ki je bil sklenjen v New Yorku 31. januarja 1967 (Recueil des traités des Nations unies, zv. 606, str. 267) in je začel veljati 4. oktobra 1967 (skupaj: Ženevska konvencija).
15 V uvodni izjavi 2 Uredbe Dublin III je skupna azilna politika, vključno s skupnim evropskim azilnim sistemom, opisana kot „sestavni del cilja Evropske unije, da se postopno vzpostavi območje svobode, varnosti in pravice, odprto tistim, ki so zaradi okoliščin prisiljeni zakonito iskati zaščito v Uniji“.
16 UL 2012, C 326, str. 391.
17 Direktiva 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (UL 2011, L 337, str. 9). Z Direktivo o pogojih je bila razveljavljena prejšnja Direktiva Sveta 2004/83/ES z dne 29. aprila 2004 o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 7, str. 96). Tudi Direktiva 2004/83 je vsebovala določbe o izključitvi iz statusa begunca (člen 12) ali subsidiarne zaščite (člen 17) ter določbe, na podlagi katerih je bilo mogoče tak predhodno priznan status odpraviti ali preklicati (člen 14 (begunci)) in člen 19 (osebe, ki jim je bila priznana subsidiarna zaščita)), če so obstajali tehtni razlogi, iz katerih se je zadevna oseba obravnavala kot nevarna za varnost države članice, v kateri je bila.
18 Glavne razlike so v tem, da člen 12(2)(b) napotuje na „hudo nepolitično kaznivo dejanje“ in določa, da se „posebej kruta dejanja, tudi če so bila storjena zaradi domnevno političnih ciljev, […] lahko štejejo kot huda nepolitična kazniva dejanja“, člen 12(2)(c) pa izrecno napotuje na storitev „dejanj, ki nasprotujejo namenom in načelom Združenih narodov, določenim v Preambuli ter členih 1 in 2 Ustanovne listine Združenih narodov“, kot razlog za izključitev.
19 Glej tudi uvodno izjavo 37, ki pojasnjuje, da „[p]ojma nacionalne varnosti in javnega reda vključujeta tudi primere, v katerih državljan tretje države pripada organizaciji, ki podpira mednarodni terorizem, ali podpira takšno organizacijo“.
20 Besedilo člena 19(2) se glasi: „če bi bilo […] treba odreči upravičenost […] skladno s členom 17(3)“ (moj poudarek). Ker pa zadnjenavedena določba državam članicam omogoča, da prosilcu odrečejo upravičenost, vendar tega od njih ne zahteva, sem v besedilu svojih sklepnih predlogov uporabila besedno zvezo „bi bilo mogoče odreči“, saj se zdi bolj logična.
21 Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (UL 2013, L 180, str. 60).
22 Besedilo člena 25 je, milo rečeno, zapleteno; zato zainteresiranim bralcem, ki želijo to vprašanje bolj poglobljeno obravnavati, svetujem, naj si preberejo celotno besedilo Direktive o postopkih.
23 V zvezi s tem glej tudi uvodno izjavo 20: „V natančno določenih okoliščinah, […] kadar obstajajo resni pomisleki glede državne varnosti ali javnega reda, bi morale imeti države članice možnost pospešiti postopek obravnave, zlasti z uvedbo krajših vendar razumnih rokov za določene faze postopka, brez poseganja v ustreznost in celovitost obravnave, ki je v teku, ter učinkovit dostop prosilca do osnovnih načel in jamstev, določenih s to direktivo.“
24 Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (UL 2013, L 180, str. 96).
25 Direktiva 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL 2008, L 348, str. 98).
26 Države članice imajo pravico, da te direktive ne uporabljajo za državljane tretjih držav, za katere velja ena od dveh izjem, naštetih v členu 2(2) (to je za osebe, ki „(a) jim je bil zavrnjen vstop v skladu s členom 13 Zakonika o schengenskih mejah ali ki so jih pristojni organi prijeli ali prestregli pri nezakonitem prestopu kopenske, morske ali zračne zunanje meje države članice in po tem niso pridobili dovoljenja ali pravice do prebivanja v tej državi članici“ ali „(b) se morajo v skladu z nacionalno zakonodajo vrniti zaradi kazenske sankcije ali zaradi posledice kazenske sankcije ali pa so v postopku izročitve“). Poleg tega se ta direktiva ne uporablja za „osebe, ki uživajo pravico [Unije] do prostega gibanja, kakor je opredeljena v členu 2(5) Zakonika o schengenskih mejah“ (izjema, ki v obravnavani zadevi verjetno ne bo pomembna).
27 V členu 3(4) je opredeljena kot „upravn[a] ali sodn[a] odločb[a] ali akt, ki navaja ali opredeljuje, da je prebivanje državljana tretje države nezakonito, ter nalaga ali navaja obveznost vrnitve“ (slednja je pojem, ki je podrobneje opredeljen v členu 3(3)).
28 Priporočilo Komisije z dne 8. junija 2015 o evropskem programu za ponovno naselitev, C(2015) 3560 final.
29 Glej obrazložitveni memorandum predloga Komisije za sklep Sveta o spremembi Sklepa Sveta (EU) 2015/1601 z dne 22. septembra 2015 o uvedbi začasnih ukrepov na področju mednarodne zaščite v korist Italije in Grčije, str. 2 (COM(2016) 171 final), str. 2. Pri poznejši pobudi so z državami članicami sodelovale tudi pridružene države dublinske uredbe.
30 Dokument Sveta 11130/15; „Sklepi predstavnikov vlad držav članic, ki so se sestali v okviru Sveta, o preselitvi 20000 oseb, ki nedvomno potrebujejo mednarodno zaščito, v okviru večstranskih in nacionalnih shem“ (v nadaljevanju: Resolucija z dne 20. julija 2015).
31 Glej dokument Sveta 11969/15 PRESSE 53 PR CO 45 o 3498. zasedanju Sveta Evropske unije. V skladu s Protokoloma št. 21 in št. 22, priloženima PEU in PDEU, Danska, Irska in Združeno kraljestvo niso sodelovali pri sprejetju Sklepa 2015/1523.
32 Glej sodbo Slovaška republika in Madžarska/Svet (točka 11). Svet je na zahtevo Madžarske spremenil prvotni predlog Komisije za navedeni sklep, in sicer tako, da je iz besedila črtal vsakršno sklicevanje na Madžarsko kot na državo članico upravičenko. Na naslednjem glasovanju so Češka republika, Madžarska, Romunija in Slovaška glasovale proti sprejetju spremenjenega predloga. Finska se je glasovanja vzdržala. V skladu s Protokoloma št. 21 in št. 22, priloženima PEU in PDEU, Danska, Irska in Združeno kraljestvo tako kot pri sprejetju Sklepa 2015/1523 niso sodelovali niti pri sprejetju Sklepa 2015/1601.
33 COM(2016) 171 final, točka 1.2, str. 2.
34 Uvodne izjave od 1 do 5 Sklepa 2015/1601 ustrezajo uvodnim izjavam od 1 do 5 Sklepa 2015/1523. Zato jih v točki 51 teh sklepnih predlogov ne bom ponovno navajala. Po prvih petih uvodnih izjavah se oštevilčenost naslednjih uvodnih izjav sicer razlikuje, vendar je njihova vsebina pogosto povsem enaka.
35 Uredba Komisije (ES) št. 1560/2003 z dne 2. septembra 2003 o podrobnih pravilih za uporabo Uredbe Sveta št. 343/2003 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 200).
36 Izvedbena uredba Komisije (EU) št. 118/2014 z dne 30. januarja 2014 o spremembi Uredbe št. 1560/2003 (UL 2014, L 39, str. 1).
37 Uredba (EU) št. 516/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 o ustanovitvi Sklada za azil, migracije in vključevanje, o spremembi Odločbe Sveta 2008/381/ES in razveljavitvi odločb št. 573/2007/ES in št. 575/2007/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter Odločbe Sveta 2007/435/ES (UL 2014, L 150, str. 168).
38 Člen 8 je določal dodatne ukrepe, ki naj bi jih sprejeli Italija in Grčija ter v zvezi s katerimi naj bi vsaka izmed navedenih držav članic Komisiji do 16. septembra 2015 predložila svoj „časovni načrt“.
39 V uvodnih izjavah od 1 do 5 Sklepa 2015/1601 so bile ponovljene uvodne izjave od 1 do 5 Sklepa 2015/1523, navedene zgoraj v točki 42.
40 Uvodne izjave Sklepa 2015/1601, ki ustrezajo tistim, ki so bile že navedene v točki 42 v zvezi s Sklepom 2015/1523, so uvodne izjave 10, 16, 21, 22, 23, 24, 30, 31, 32 in 38. Da bi se izognila ponavljanju njihovega besedila, jih na tem mestu nisem ponovno navedla.
41 Sklep 2015/1601 je bil ustrezno spremenjen s Sklepom Sveta (EU) 2016/1754: glej točko 55 in opombo 42 v nadaljevanju.
42 Člen 4(3a) je bil vstavljen s Sklepom Sveta (EU) 2016/1754 z dne 29. septembra 2016 o spremembi Sklepa 2015/1601 (UL 2016, L 268, str. 82). Namen te spremembe je bil omogočiti, da se prizadevanja držav članic, ki s preselitvijo, humanitarnim sprejemom ali drugo obliko zakonitega sprejema sprejmejo Sirce, ki so v Turčiji, upoštevajo v skupnem številu prosilcev za mednarodno zaščito, ki bodo premeščeni na njihovo ozemlje na podlagi Sklepa Sveta 2015/1601. V zvezi s 54.000 prosilci iz člena 4(1)(c) Sklepa Sveta 2015/1601 ta sprememba omogoča državam članicam, da od števila premeščenih prosilcev, ki so jim dodeljeni, odštejejo število Sircev, prisotnih v Turčiji, ki jih sprejmejo na svoje ozemlje prek preselitve, humanitarnega sprejema ali drugih oblik zakonitega sprejema po nacionalnih ali večstranskih programih, razen programa za preselitev, vzpostavljenega na podlagi Sklepov predstavnikov vlad držav članic, ki so se 20. julija 2015 sestali v okviru Sveta. Pri tem se je uporabljal člen 10 Sklepa Sveta 2015/1601, kar pomeni, da so države članice, ki so uporabile ta mehanizem, prejele znesek v višini 6500 EUR na premeščenega prosilca. Glej COM(2016) 171 final, točka 2.1.
43 Uredba (EU) št. 603/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o vzpostavitvi sistema Eurodac za primerjavo prstnih odtisov zaradi učinkovite uporabe Uredbe št. 604/2013 in o zahtevah za primerjavo s podatki iz sistema Eurodac, ki jih vložijo organi kazenskega pregona držav članic in Europol zaradi kazenskega pregona, ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1077/2011 o ustanovitvi Evropske agencije za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov s področja svobode, varnosti in pravice (UL 2013, L 180, str. 1; v nadaljevanju: Uredba Eurodac). Člen 9(1) te uredbe določa, da „[v]saka država članica nemudoma vzame prstne odtise vseh prstov vsakemu prosilcu za mednarodno zaščito, ki je star vsaj 14 let“.
44 Člen 5(9) Sklepa 2015/1601 je v bistvu podrobnejša različica člena 5(9) Sklepa 2015/1523.
45 Glej tudi točko 74 v nadaljevanju. Tu navajam ta poročila za informacijo: Prvo poročilo z dne 16. marca 2016, COM(2016) 165 final, Drugo poročilo z dne 12. aprila 2016, COM(2016) 222 final, Tretje poročilo z dne 18. maja 2016, COM(2016) 360 final, Četrto poročilo z dne 15. junija 2016, COM(2016) 416 final, Peto poročilo z dne 13. julija 2016, COM(2016) 480 final, Šesto poročilo z dne 28. septembra 2016, COM(2016) 636 final, Sedmo poročilo z dne 9. novembra 2016, COM(2016) 720 final, Osmo poročilo z dne 8. decembra 2016, COM(2016) 791 final, Deveto poročilo z dne 8. februarja 2017, COM(2017) 74 final, Deseto poročilo z dne 2. marca 2017, COM(2017) 202 final, Enajsto poročilo z dne 12. aprila 2017, COM(2017) 212 final, Dvanajsto poročilo z dne 16. maja 2017, COM(2017) 260 final, Trinajsto poročilo z dne 13. junija 2017, COM(2017) 330 final, Štirinajsto poročilo z dne 26. julija 2017, COM(2017) 405 final, in Petnajsto poročilo z dne 6. septembra 2017, COM(2017) 465 final. Nato je Komisija na podlagi sporočila Komisije z dne 13. maja 2015 o Evropski agendi o migracijah, COM(2015) 240 final, izdala prvo Poročilo o napredku z dne 15. novembra 2017, COM(2017) 669 final, drugo Poročilo o napredku z dne 14. marca 2018, COM(2018) 250 final, tretje Poročilo o napredku z dne 16. maja 2018, COM(2018) 301 final, in četrto Poročilo o napredku z dne 6. marca 2019, COM(2019) 126 final.
46 Poljska je intervenirala v podporo Slovaški in Madžarski. Belgija, Francija, Nemčija, Grčija, Italija, Luksemburg, Švedska in Komisija so podprli Svet pri zagovarjanju Sklepa 2015/1601.
47 Sklepni predlogi generalnega pravobranilca Y. Bota v zadevah Slovaška republika/Svet in Madžarska/Svet (C‑643/15 in C‑647/15, EU:C:2017:618).
48 Glej v nadaljevanju točke od 82 do 90 o predhodnem postopku.
49 Zaradi natančnosti naj spomnim, da se je sodba Slovaška republika in Madžarska/Svet nanašala samo na Sklep 2015/1601. Rok za izpodbijanje njegovega predhodnika, to je Sklepa 2015/1523, je že zdavnaj potekel; prav tako je bistveni mehanizem v obeh sklepih enak. Poljska in Češka republika sta edini državi članici, katerih neizpolnjevanje obveznosti iz Sklepa 2015/1523 je trenutno predmet spora pred Sodiščem. Čeprav tvegam, da bom pragmatična namesto puristična, moram poudariti, da ne razumem, kako bi bilo – ob upoštevanju natančne in obsežne sodbe Slovaška republika in Madžarska/Svet – mogoče realno predpostavljati, da bi lahko katera koli izmed toženih držav podala kakršno koli novo trditev, s katero bi spodkopala veljavnost Sklepa 2015/1523 (tega nobena država članica dejansko ni niti poskušala storiti).
50 Glej točko 39 in opombo 29 zgoraj.
51 Sodišču ni bil predložen noben dokument, ki bi izkazoval vsebino navedene resolucije. Glej tudi točko 79 v nadaljevanju.
52 Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Evropskemu svetu in Svetu, COM(2016) 120 final. Na podlagi tega sporočila so bila pripravljena poročila, navedena v opombi 45 ter v točkah 75, 76, 80 in 81 teh sklepnih predlogov.
53 Glej opombo 45 zgoraj, razdelek 1, str. 2 tega poročila.
54 Glej opombo 45 zgoraj, razdelek 2, str. 3 tega poročila.
55 Dokument Ares(2017)2738421‑31/05/2017.
56 Glej opombo 45 zgoraj, razdelek 2, str. 4 tega poročila.
57 Glej opombo 45 zgoraj, razdelek 2, str. 3 tega poročila.
58 Datuma zadevnih dopisov sta bila 15. junij 2017 (v zadevah C‑718/17, Komisija/Madžarska, in C‑719/17, Komisija/Češka republika) in 16. junij 2017 (v zadevi C‑715/17, Komisija/Poljska).
59 Glej sodbo z dne 24. maja 2011, Komisija/Grčija (C‑61/08, EU:C:2011:340, točka 122 in navedena sodna praksa).
60 Glej tudi točke od 107 do 110 v nadaljevanju v zvezi z zatrjevano kršitvijo načela enakega obravnavanja.
61 Sodba z dne 24. aprila 2007, Komisija/Nizozemska (C‑523/04, EU:C:2007:244, točka 28).
62 Glej E. von Bardeleben, F. Donnat in D. Siritzky, La Cour de justice de l’Union européenne et le droit du contentieux européen, Pariz, La Documentation française, 2012, str. 196.
63 Glej sodbo z dne 19. septembra 2017, Komisija/Irska (C‑552/15, EU:C:2017:698, točka 35 in navedena sodna praksa).
64 Sodba z dne 9. julija 1970, Komisija/Francija (26/69, EU:C:1970:67, točki 9 in 10).
65 Sodba z dne 9. novembra 1999, Komisija/Italija (C‑365/97, EU:C:1999:544).
66 Sodba z dne 9. decembra 2004, Komisija/Francija (C‑177/03, EU:C:2004:784).
67 Sodba z dne 9. decembra 2004, Komisija/Francija (C‑177/03, EU:C:2004:784, točka 21).
68 Sodbi z dne 3. marca 2016, Komisija/Malta (C‑12/14, EU:C:2016:135, točka 26), in z dne 6. oktobra 2009, Komisija/Španija (C‑562/07, EU:C:2009:614, točka 25 in navedena sodna praksa).
69 Sodba z dne 9. julija 1970, Komisija/Francija (26/69, EU:C:1970:67, točka 10) (moj poudarek).
70 Kot je Sodišče navedlo v sodbi z dne 15. novembra 2012, Komisija/Portugalska (C‑34/11, EU:C:2012:712, točka 36), ki jo Republika Poljska navaja v svojih pisanjih, mora imeti Komisija korist od take pojasnitve, tudi če se nanaša na pretekli položaj.
71 Madžarska navaja tudi dodaten tehnični argument, ki se nanaša samo na njeno zadevo in ga bom na kratko obravnavala v točki 120 v nadaljevanju.
72 Glej sodbo z dne 19. septembra 2017, Komisija/Irska (C‑552/15, EU:C:2017:698, točka 34 in navedena sodna praksa).
73 Sodba z dne 3. marca 2016, Komisija/Malta (C‑12/14, EU:C:2016:135, točka 25).
74 Glej sodbo z dne 11. julija 2018, Komisija/Belgija (C‑356/15, EU:C:2018:555, točka 106 in navedena sodna praksa).
75 Tako je, na primer, v trinajstem poročilu o premestitvi in preselitvi navedeno, da je Avstrija svojo prvo in zadnjo formalno zavezo glede premestitve predložila maja 2017. Ta zaveza naj bi se nanašala na premestitev 50 oseb iz Italije, pri čemer je bilo na avstrijsko ozemlje premeščenih 15 oseb (glej Prilogo 2 k trinajstemu poročilu).
76 Poljska se je v svojih pisanjih prav tako pritožila zaradi kratkih rokov, ki jih je imela na voljo za posredovanje odgovora v predhodnem postopku, vendar ni trdila, da ji je bila zaradi tega kršena pravica do obrambe. Kolikor razumem, je ta del pisanj Poljske namenjen dokazovanju, da je skušala Komisija ugotoviti, da so tri tožene države članice kršile svoje obveznosti zato, da bi jih stigmatizirala, ker so se uprle izvajanju mehanizma za premestitev, določenega v sklepih o premestitvi.
77 Glej sodbo z dne 19. septembra 2017, Komisija/Irska (C‑552/15, EU:C:2017:698, točka 28 in navedena sodna praksa).
78 Glej sodbo z dne 19. septembra 2017, Komisija/Irska (C‑552/15, EU:C:2017:698, točka 29 in navedena sodna praksa).
79 Sodba z dne 13. decembra 2001, Komisija/Francija (C‑1/00, EU:C:2001:687, točka 65 in navedena sodna praksa) (moj poudarek).
80 Glej sodbo z dne 19. septembra 2017, Komisija/Irska (C‑552/15, EU:C:2017:698, točka 34 in navedena sodna praksa).
81 Sodba z dne 2. februarja 1988, Komisija/Belgija (293/85, EU:C:1988:40).
82 Sodba z dne 7. aprila 2011, Komisija/Portugalska (C‑20/09, EU:C:2011:214, točka 41).
83 Naj spomnim, da gre v primeru Madžarske le za Sklep 2015/1601.
84 V zvezi z opredelitvijo zatrjevane kršitve glej tudi točke od 138 do 143 teh sklepnih predlogov.
85 Naj zaradi celovitosti obravnave dodam, da so trditve, ki so jih tri tožene države članice navedle pred Sodiščem (v odgovorih na tožbo, duplikah in intervencijskih vlogah), podobne tistim, ki so jih navedle v odgovorih na uradne opomine in obrazložena mnenja. To potrjuje mojo ugotovitev, in sicer, da pravice držav članic do obrambe kljub razmeroma kratkim rokom, določenim za posredovanje odgovora na dopise Komisije v okviru predhodnega postopka, niso bile kršene.
86 Glej tudi točke od 169 do 171 v nadaljevanju.
87 V točki 21 tožbe Komisije je pojasnjena povezava med zadevnima datumoma (13. maj in 13. avgust 2016).
88 Obvestilo, objavljeno v Uradnem listu Evropske unije (UL 2018, C 112, str. 19).
89 Češka republika je izpostavila, da datum začetka kršitve tudi v predlogih (petitum) v tožbi proti Madžarski (zadeva C‑718/17) ni naveden. Madžarska se v svojem odgovoru na tožbo ni sklicevala na ta vidik. V zvezi s tem opozarjam, da sta Poljska in Češka republika vsaj deloma sporočili podatke, ki jih zahteva člen 5(2) sklepov o premestitvi, medtem ko Madžarska ni nikdar, niti delno, izpolnila svojih obveznosti iz Sklepa 2015/1601. Zato navedba datuma začetka kršitve v zvezi z Madžarsko (razen zgolj pro forma) ni bila potrebna.
90 Glej sodbo z dne 19. septembra 2017, Komisija/Irska (C‑552/15, EU:C:2017:698, točka 38 in navedena sodna praksa).
91 V točkah 21 in 33 tožbe.
92 Naj spomnim, da „je predmet tožbe za ugotovitev neizpolnitve obveznosti […] opredeljen tudi s predhodnim postopkom […] tako, da mora tožba temeljiti na enakih razlogih in trditvah kot obrazloženo mnenje“ (glej sodbo z dne 8. decembra 2005, Komisija/Luksemburg, C‑33/04, EU:C:2005:750, točka 36).
93 Glej točke od 172 do 176 v nadaljevanju.
94 V točki 66. Nato je Sodišče v točkah od 70 do 74 natančneje preučilo naravo „začasnih ukrepov“, sprejetih na podlagi člena 78(3) PDEU, in pojasnilo, da sta člena 78(2) in (3) ločeni določbi primarnega prava Unije, s katerima se uresničujejo različni cilji. Ukrepi, sprejeti na podlagi člena 78(3) PDEU, so „nezakonodajni[…] začasni[…] ukrep[i], katerih namen je hiter odziv na dane izredne razmere, s katerimi bi se soočale države članice“ (točka 73). Glej tudi točke od 64 do 68 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Y. Bota v navedenih zadevah (EU:C:2017:618).
95 Glej sodbe z dne 22. oktobra 2014, Komisija/Nizozemska (C‑252/13, EU:C:2007:244, točka 34); z dne 16. januarja 2016, Komisija/Španija (C‑67/12, EU:C:2009:614, točka 42), in z dne 16. julija 2009, Komisija/Poljska (C‑165/08, EU:C:2009:473, točka 43).
96 V zvezi z natančno opredelitvijo zatrjevane kršitve in predlogi (petitum) v vsakem izmed treh postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti glej točke od 86 do 88 zgoraj.
97 Glede vpliva člena 4(3a) Sklepa 2015/1601, vstavljenega s Sklepom 2015/1754, glej opombo 42.
98 Glej točko 70 zgoraj.
99 Glej točko 72 zgoraj.
100 Glej točko 71 zgoraj.
101 Poljska na tem mestu navaja sodbo z dne 9. decembra 1997, Komisija/Francija (C‑265/95, EU:C:1997:595, točka 33).
102 Izraz „država članica premestitve“ se uporablja v sodbi Slovaška republika in Madžarska/Svet in opisuje državo članico, v katero bi potekale premestitve iz ene od najbolj obremenjenih držav članic. Glej na primer točko 290.
103 Sodba z dne 19. julija 2012, Adil (C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508).
104 Uredba (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (UL 2006, L 105, str. 1).
105 Sodba z dne 19. julija 2012, Adil (C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, točki 53 in 54).
106 Sodba z dne 19. julija 2012, Adil (C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, točka 56).
107 Sodba z dne 19. julija 2012, Adil (C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, točka 66).
108 Sodba z dne 21. junija 2017, A (C‑9/16, EU:C:2017:483).
109 Trditev Poljske, kot je navedena v točki 306 navedene sodbe.
110 V točki 309 sodbe Slovaška republika in Madžarska/Svet.
111 Sodba z dne 15. februarja 2016, N (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, točka 65).
112 Sodba z dne 11. junija 2015, Zh. in O. (C‑554/13, EU: C: 2015: 377, točka 48).
113 Glej točko 4 mojih sklepnih predlogov v zadevi AS in Jafari (C‑490/16 in C‑646/16, EU:C:2017:443).
114 Glej točko 19 zgoraj.
115 Glej (passim) sodbo z dne 27. oktobra 1977, Bouchereau (30/77, EU:C:1977:172) (zadeva v zvezi z razlago členov 2 in 3 Direktive 64/221/EGS). Glej v istem okviru prostega pretoka oseb člen 27(2) Direktive 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46; v nadaljevanju: Direktiva o pravicah državljanov).
116 Veliki senat je v sodbi Slovaška republika in Madžarska/Svet seveda potrdil veljavnost Sklepa 2015/1601.
117 V zvezi s predlogi za sprejetje predhodne odločbe, predloženimi Sodišču, ki so izvirali iz tega spora, so bile izdane sodbe z dne 19. junija 1990, Factortame in drugi (C‑213/89, EU:C:1990:257) (vprašanje začasne odredbe); z dne 25. julija 1991, Factortame in drugi (C‑221/89, EU:C:1991:320) (vsebinska sodba), in z dne 5. marca 1996, Brasserie du Pêcheur in Factortame (C‑46/93 in C‑48/93, EU:C:1996:79) (odškodninski zahtevek). V zvezi s tem je koristno preučiti zlasti skrbno pripravljene sklepne predloge, ki jih je generalni pravobranilec J. Mischo predstavil v zadevi Factortame in drugi (C‑221/89, neobjavljeni, EU:C:1991:113). Komisija je prav tako vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti zoper Združeno kraljestvo (sodba z dne 8. oktobra 1991, Komisija/Združeno kraljestvo, C‑246/89, EU:C:1991:375), in vzporedno predlog za izdajo začasne odredbe (ki mu je bilo ugodeno) (sodba z dne 10. oktobra 1989, Komisija/Združeno kraljestvo, C‑246/89 R, EU:C:1989:368).
118 Če se postavim v vlogo (staromodne) mornarke, moram pripomniti, da je s strokovnega vidika pravilen izraz, da plovilo „pluje pod“ zastavo, in ne da jo izobeša. Vendar se je v uradnih prevodih dokumentov Sodišča v angleščino uveljavil glagol „izobešati“, zato ga bom v vseh neposrednih navedkih uporabljala tudi sama.
119 Postopek je zadeval 95 plovil, ki so bila do tedaj registrirana v britanskem registru plovil na podlagi zakona o pomorskem prevozu blaga iz leta 1894. 53 izmed teh plovil je bilo prvotno registriranih v Španiji in so plula pod špansko zastavo, vendar so bila v različnih trenutkih od leta 1980 dalje registrirana v britanskem registru. Preostalih 42 plovil pa je bilo vseskozi registriranih v Združenem kraljestvu, vendar so jih v različnih obdobjih kupile španske družbe. Ena izmed teh družb, to je družba Rawlings Trawling – ki jo je Nicholas Forwood, (takratni) QC, na obravnavi v okviru postopka za izdajo začasne odredbe (zadeva C‑213/89) slovito opisal kot „prilov“ – ni bila španska, vendar se je nekako ujela v pravno zmešnjavo, ki je sledila. Glej nadaljnjo sodbo v zadevi C‑221/89, točke od 3 do 10.
120 Države članice so se sklicevale na člen 5(1) Ženevske konvencije z dne 29. aprila 1958 o odprtem morju (Recueil des traités des Nations unies, zv. 450, št. 6465): „Vsaka država določa pogoje, pod katerimi podeljuje ladjam svojo državno pripadnost, pogoje za vpis v vpisnik na svojem ozemlju ter pogoje, pod katerimi jim podeljuje pravico, da izobešajo njeno zastavo. Ladje imajo državno pripadnost tiste države, katere zastavo so upravičene izobešati. Med državo in ladjo mora biti resnična zveza; zlasti mora država aktivno izvrševati svojo jurisdikcijo in nadzor nad ladjami lastne zastave glede upravnih, tehničnih in socialnih zadev.“
121 Sodba z dne 25. julija 1991, Factortame in drugi (C‑221/89, EU:C:1991:320, točka 13). Sodišče je v sodbi z dne 19. januarja 1988, Pesca Valentia/Minister for Fisheries and Forestry (223/86, EU:C:1988:14, točka 13), že odločilo, da je bila v skladu z Uredbo Sveta o uvedbi skupne strukturne politike za ribolovni sektor opredelitev izrazov plovilo, „ki pluje pod zastavo države članice“ ali „je registrirano“ na njenem ozemlju, prepuščena nacionalni zakonodaji držav članic.
122 Sodba z dne 25. julija 1991, Factortame in drugi (C‑221/89, EU:C:1991:320, točka 14 in navedena sodna praksa).
123 Sodba z dne 25. julija 1991, Factortame in drugi (C‑221/89, EU:C:1991:320, točka 16).
124 Sodba z dne 25. julija 1991, Factortame in drugi (C‑221/89, EU:C:1991:320, točka 17 in točka 1 izreka) (moj poudarek).
125 Glej sodbi z dne 26. maja 2016, NN (L) International (C‑48/15, EU:C:2016:356, točka 43), in z dne 23. februarja 2016, Komisija/Madžarska (C‑179/14, EU:C:2016:108, točka 171 in navedena sodna praksa).
126 Zlasti opozarjam na člen 14(4)(a) in (b) (glej točko 23 zgoraj) in člen 19(3)(a) (glej točko 25 zgoraj).
127 Glej točko 30 zgoraj.
128 Glej točko 29 zgoraj.
129 Glej točko 32 zgoraj.
130 Glej točko 33 zgoraj.
131 Sodba z dne 26. julija 2005 (CE:ECHR:2005:0726JUD003888502, točka 158).
132 Sodba z dne 24. maja 2011, Komisija/Luksemburg (C‑51/08, EU:C:2011:336, točka 124).
133 Risk Analysis for 2016 (Analiza tveganj za leto 2016), Frontex 2016, ISBN 978‑92‑95205‑47‑5, str. 5.
134 Glej uvodno izjavo 26 Sklepa 2015/1523 in uvodno izjavo 32 Sklepa 2015/1601.
135 Glej zlasti člen 5(4), (5) in (9) sklepov. Poleg tega člen 5(8) omogoča imenovanje uradnikov za zvezo za olajšanje postopka premestitve.
136 V točki 309. Načelo medsebojnega zaupanja je zdaj del temeljev prava Unije in podlaga za velik del sodelovanja med državami članicami na območju svobode, varnosti in pravice. Glej mnenje Sodišča 2/13 (Pristop Evropske unije k EKČP) z dne 18. decembra 2014 (EU:C:2014:2454, točka 191). Sodišče je tudi pojasnilo, da medsebojno zaupanje ni slepo zaupanje: glej sodbo z dne 5. aprila 2016, Aranyosi in Căldăraru (C‑404/15 in C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, točke od 78 do 82).
137 Glej Izvedbeni sklep Sveta (EU) 2016/408 z dne 10. marca 2016 o začasni odložitvi premestitve 30 % prosilcev, ki so Avstriji dodeljeni v skladu s Sklepom Sveta 2015/1601 (UL 2016, L 74, str. 36), in Sklep Sveta (EU) 2016/946 z dne 9. junija 2016 o uvedbi začasnih ukrepov na področju mednarodne zaščite v korist Švedske v skladu s členom 9 Sklepa 2015/1523 in členom 9 Sklepa 2015/1601 (UL 2016, L 157, str. 23).
138 Druga uvodna izjava.
139 Četrta uvodna izjava.
140 Sodba z dne 23. aprila 1986, Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166, točka 23).
141 Posebej zanimiv, nedavno obravnavan primer iz moje matične države članice izhaja iz sodbe Supreme Court of the United Kingdom (vrhovno sodišče, Združeno kraljestvo) v zadevi R (Miller)/The Prime Minister in Cherry/Advocate General for Scotland [2019] UKSC 41.
142 Glej sodbo z dne 24. junija 2019, Komisija/Poljska (C‑619/18, EU:C:2019:531).
143 Sodba z dne 6. marca 2018, Achmea (C‑284/16, EU:C:2018:158, točka 34 in navedena sodna praksa) (moj poudarek). Glej tudi sodbo z dne 14. septembra 2017, The Trustees of the BT Pension Scheme (C‑628/15, EU:C:2017:687, točka 47).
144 Glej dolgo in podrobno sodbo z dne 27. marca 2019, Komisija/Nemčija (C‑620/16, EU:C:2019:256), zlasti ugotovitev iz točk od 98 do 100.
145 Glej na primer sodbi z dne 6. februarja 2018, Altun in drugi (C‑359/16, EU:C:2018:63, točka 42), in z dne 3. marca 2016, Komisija/Malta (C‑12/14, EU:C:2018:135, točka 37).
146 Celotno besedilo te deklaracije je na voljo na spletni strani: https://europa.eu/european-union/about-eu/symbols/europe-day/schuman-declaration_en
147 Številka CELEX: 11951k.
148 Sodba z dne 14. decembra 1983, Klöckner‑Werke AG/Komisija (263/82, EU:C:1983:373, točka 17 (moj poudarek). Razmisleka vredne so tudi točke od 18 do 20.
149 Odkar sem leta 2006 začela delati na Sodišču, sem imela dvomljivo čast, da sem lahko pri pripravi več zaporednih sklepnih predlogov preučevala nekatere vidike te ureditve; tiste, ki bi radi izvedeli več o delovanju trga s sladkorjem, vabim k branju teh dokumentov. Glej na primer moje sklepne predloge v združenih zadevah Zuckerfabrik Jülich (C‑5/06 in od C‑23/06 do C‑36/06, EU:C:1007:346) in združenih zadevah Zuckerfabrik Jülich in drugi (C‑113/10, C‑147/10 in C‑234/10, EU:C:2011:701).
150 Sodba z dne 22. januarja 1986, Eridania zuccherifici nazionali in drugi (250/84, EU:C:1986:22).
151 Sodba z dne 22. januarja 1986, Eridania zuccherifici nazionali in drugi (250/84, EU:C:1986:22, točka 20).
152 Sodba z dne 20. septembra 2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458). Glej obsežno in skrbno analizo v točkah od 31 do 46 ter posebno napotitev na „določeno stopnjo finančne solidarnosti državljanov [države članice gostiteljice] s tistimi iz drugih držav članic“ v točki 44.
153 Sodba z dne 15. marca 2005, Bidar (C‑209/03, EU:C:2005:169). Glej zlasti točke od 56 do 63 navedene sodbe.
154 Povzeto po naukih rabina Shimona bar Yochaia („Rashbi“: 2. stoletje n. št.), navedeno v Midrash, Vayikra Rabbah 4:6. Glej https://www.sefaria.org/Vayikra_Rabbah.1.1?lang=bi&with=all&lang2=en. Besedilo sem prevedla tako, da je lažje berljivo.