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Timestamp: 2019-05-26 12:01:58+00:00
Document Index: 9320460

Matched Legal Cases: ['artigo 213', 'artigo 213', 'artigo 213', 'artigo 212', 'artigo 213', 'artigo 236', 'artigo 1245', 'artigo 225', 'artigo 213', 'artigo 225', 'artigo 213', 'artigo 213', 'artigo 3', 'artigo 7', 'artigo 12', 'artigo 212', 'artigo 10', 'artigo 1105', 'artigo 82', 'artigo 213', 'artigo 213', 'artigo 213', 'artigo 213', 'artigo 213', 'artigo 5', 'artigo 213']

Luiz Egon Richter1
Introdução 1. A complexidade atual e seus desafios 2. Da retificação no Registro de Imóveis 3. Do procedimento retificatório administrativo 4. Dos requisitos do procedimento de retificação administrativa. 5. Das fases do procedimento administrativo retificatório 6. Dos princípios informadores do procedimento de retificação administrativa 7. Da autonomia funcional do registrador público de imóveis 8. Da decisão 9. Conclusões 10. Referência bibliográficas
Vive-se numa época em que a vida é reproduzida por meio de um emaranhado de relações cada vez mais complexas, o que requer cada vez mais segurança. O Estado, por meio de seus órgãos e agentes, a cada dia que passa, enfrenta mais dificuldades para dar segurança jurídica e compor os conflitos. A sociedade democrática, aberta, por excelência, de um lado produz relações conflituosas e, de outro, procura construir soluções para a resolução de seus conflitos. O Estado deixou de tutelar a sociedade, para se transformar em instrumento dela. Os direitos e interesses privados devem ser respeitados, afastando o paradigma de que o interesse público é sinônimo de interesse do Estado, com pressuposição da sobreposição do público em relação ao privado. O Direito deixou de ter como fonte única, o Estado. Este forma parcerias, concede, permite e autoriza a execução de serviços públicos em favor de empresas privadas, utiliza instituições como os registros públicos e os serviços notariais para prevenir conflitos e estabilizar expectativas.
Neste contexto procurar-se-á fazer uma abordagem hermenêuticadescritiva a respeito da temática que contempla o procedimento de retificação administrativa de registro de imóveis, executado no âmbito do próprio registro de imóveis, não como ato registral, mas como processo que pode ou não reconhecer a versão apresentada como representativa do fato. O que até bem pouco tempo era de competência exclusiva do Poder Judiciário, a partir da Lei federal n.º 10.931/04 que alterou, entre outros, o artigo 213 da Lei dos Registros Públicos, passou a ser compartilhada com o Registro de Imóveis.
Esta nova atribuição do registrador público de imóveis, norteada pelos princípios que informam o sistema registral imobiliário brasileiro, requer a construção de uma nova procedimentalização para as retificações no Registro de Imóveis. Não se trata, pura e simplesmente, de um compartilhamento de 1 Registrador Público Substituto do Registro de Imóveis de Lajeado e professor de Direito Administrativo e Registros Públicos da Universidade de Santa Cruz do Sul – UNISC. competência entre o Poder Judiciário e o Registro de Imóveis. Trata-se de um novo instrumento para o aperfeiçoamento do sistema registral imobiliário. Propõe-se, para tanto, algumas reflexões prévias a respeito do momento em que vivemos, as conseqüências do alto grau de complexidade e contingencialidade que a vida em sociedade apresenta. Por complexidade entende-se a defasagem existente entre a multiplicidade de possibilidades oferecidas e a possibilidade de serem realizadas, enquanto que a contingência compreende o perigo do desapontamento, da frustração. A seguir abordar-se-á a retificação como um instrumento de aperfeiçoamento do sistema registral imobiliário brasileiro, seus sujeitos, objeto e finalidades e logo a após, tratar-se-á do procedimento de retificação administrativa no âmbito do registro de Imóveis.
Tem-se como importante, também, considerações e reflexões a respeito dos requisitos, das fases e dos princípios informativos do procedimento retificatório. Todo procedimento deve satisfazer um mínimo de requisitos para ser considerado válido. Além disso, devem ser observadas as fases a que o procedimento está sujeito, assim como a principiologia que o informa e o orienta. Far-se-á, também, algumas considerações acerca da autonomia funcional do registrador público de imóveis, no exercício da jurisdição voluntária. Assim como a autonomia é imprescindível para o exercício da atividade registral, é imperiosa para conduzir o procedimento de retificação. E, por fim, serão arroladas as principais conclusões, resultantes do trabalho desenvolvido, deixando muito claro que são transitórias, logo, não definitivas, em razão da novidade do assunto e da necessidade de um maior aprofundamento.
1. A complexidade atual e seus desafios
Foi-se a época da visão linear e hierárquica, das racionalizações simplistas, fórmulas simplificadoras e regramentos rígidos e fechados. Vivemos num mundo multidimensional. Esta é a nova configuração do mundo, a complexidade, que de um lado aceita a multiplicidade, a aleatoriedade, a contingencialidade e a incerteza e, de outro, busca compreender estes fenômenos e construir soluções, com fundamento no pensamento complexo.
O pensar complexo é um pensar sistêmico aberto, flexível e abrangente. É a superação do modelo mental cartesiano. Do ponto de vista linear, a terra é plana. De uma perspectiva sistêmica, ela é redonda e, do ângulo do pensamento complexo, ela é ao mesmo tempo plana e redonda. Mas o que a complexidade tem a ver com a retificação administrativa? Antes de mais nada, é importante não esquecer que os registros públicos, assim como as atividades notariais, são instituições pré-jurídicas. Nasceram no âmbito da sociedade com a finalidade de dar segurança. Portanto, são instituições voltadas à sociedade.
Por estarem voltadas à sociedade, dialogam com ela. Todo diálogo pressupõe uma linguagem. Os registros públicos, assim como a atividade notarial, possuem uma linguagem toda especial com a sociedade. Cumprem uma função social, que é a de prevenir conflitos. São instrumentos de viabilização da cidadania!
Quanto maior o grau de complexidade que uma sociedade apresenta, maior é a necessidade de estabilização de suas expectativas. A multiplicidade de possibilidades aumenta o potencial de riscos, por força da contingencialidade das decisões. Cada decisão poderia ter sido tomada de forma diferente. Isto faz com que ser criem expectativas sobre expectativas.
Transportando esta idéia de complexidade para o Registro de Imóveis, pode-se afirmar o seguinte: do ponto de vista linear, o Registro de Imóveis é uma instituição onde são publicizados atos jurídicos relativos a direitos que recaem sobre bens móveis e os sujeitos a eles relacionados; do ponto de vista sistêmico, o Registro de Imóveis é uma instituição que integra o arcabouço organizacional do Estado, que tem por fim atribuir certeza jurídica aos direitos inscritos e, do ângulo do pensamento complexo, o Registro de Imóveis é uma instituição de publicização de direitos, que integra o arcabouço organizacional do Estado, certificadora de segurança jurídica.
Embora entenda-se que o pensamento complexo é uma das ferramentas que o registrador público de imóveis deve utilizar para a compreensão dos fenômenos jurídico-sociais e, conseqüentemente, desempenhar com maior eficiência o seu mister, não é objeto deste trabalho enfrentar a questão, razão pela qual, procurarse-á desenvolver a temática proposta. Tangenciando o tema da complexidade com a retificação, dois princípios importantes do pensamento complexo podem informar a retificação de registro imobiliário: um deles preconiza que uma parte só pode ser definida como tal em relação ao todo e, o outro, que nunca se pode fazer uma coisa isolada.
É sabido que um imóvel, para efeitos de direito, compreende a área superficial e os seus contornos, em última análise, a sua configuração geodésica. Entretanto, ele está ligado fisicamente a outros imóveis. Logo, à retificação dos contornos de um imóvel, feita isoladamente, poderá, em tese, levar a sobreposição de imóveis, o que é vedado no plano jurídico dos direitos, considerando que um direito de propriedade exclui o outro, assim como no plano fático não existe a menor possibilidade de um imóvel estar sobreposto a outro. É consabido, também, “que soluções imediatistas podem provocar problemas ainda maiores do que aqueles que estamos tentando resolver”, logo, provocar frustrações em vez de certeza. “Que o imediatismo e a inflexibilidade são os primeiros passos para o subdesenvolvimento, seja ele pessoal, grupal ou cultural”.
2. A sociedade contemporânea é marcada fortemente pela complexidade, por conta do grande número de possibilidades e expectativas que produz. As expectativas decorrem das tomadas de decisões que são sempre contingências diante das indeterminações que se apresentam.
A sociedade moderna é caracterizada pela sua grande capacidade de controlar as indeterminações. A, assim, de produzi-las. Este paradoxo acrescente a necessidade de proteção e de segurança. É a necessidade de agir para que as indeterminações não adquiriram valor de estrutura: a necessidade de evitar que o desvio se estabilize. Digamos que é a necessidade de evitar aquela normalidade de grau inferior, que flui por debaixo da normalidade que conhecemos quando a razão está em sintonia com o tempo. Esta normalidade de grau inferior produz insegurança.
3. Busca-se, com a retificação, segurança jurídica! Esta é a finalidade maior. Necessita-se de um instrumental jurídico capaz de estabilizar as expectativas que podem decorrer de indeterminações. Não é saudável para o sistema protetivo da propriedade imobiliária, que as expectativas se instabilizem, razão pela qual, busca-se segurança. Mas o que vem a ser segurança jurídica?
Segurança – ato ou efeito de segurar, estado, qualidade ou condição de seguro, condição daquele ou daquilo que se pode confiar (Aurélio).
Jurídico – relativo ou pertencente ao direito, conforme aos princípios do direito; lícito, legal. (Aurélio)
Segurança jurídica: é o efeito decorrente de lei ou ação em favor de ato ou fato jurídico.
No plano formal – a segurança jurídica é assegurada pelos princípios da(do): irretroatividade da lei, coisa julgada, respeito aos direitos adquiridos, respeito ao ato jurídico perfeito, outorga de ampla defesa e contraditório aos acusados em geral, ficção do conhecimento obrigatório da lei, prévia e geral para a configuração de crimes e transgressões e cominação de penas, declarações de direitos e garantias individuais, devido processo legal, independência do Poder Judiciário e
2 MARIOTTI, Humberto. As paixões do ego: complexidade, política e solidariedade. São Paulo: Editora Palas Athena, 2000, passim.
3 DI GIORGI, Rafaele. O risco na sociedade contemporânea. Revista Seqüência Ano 15, n.º 28, jun/94, p.49 do Ministério Público, vedação de tribunais de exceção, vedação de julgamentos parciais, etc...
No plano material – a segurança jurídica é assegurada pela ação desenvolvida pelo próprio Estado, por meio dos órgãos competentes e por entidades e instituições como por exemplo: Conselhos Tutelares, Procons, Câmaras de Arbitragem e Mediação, Juntas Comerciais, Registros Públicos, etc...
O Direito, enquanto sistema social da sociedade moderna, tem a função precípua de regrar as condutas humanas por meio de uma estabilização das expectativas que um indivíduo possa ter em relação ao comportamento dos outros, visando dar segurança.
Expectativas cognitivas – frustrações e desapontamentos acarretam a modificação de expectativas. É o caso das experiências científicas.
Espécies básicas de expectativas: Expectativas normativas – frustrações e desapontamentos não acarretam a modificação de expectativas, mas a reprovação social em relação ao indivíduo que desapontou as expectativas dos outros quanto ao seu comportamento. Ou seja, o fato delituoso não modifica a expectativa em relação ao Direito.
O papel principal do Direito é evitar frustrações decorrentes de expectativas comportamentais e do Registro de Imóveis, em particular, evitar frustrações relacionadas aos direitos e fatos publicizados. A retificação é um instrumento para o aperfeiçoamento do sistema registral, com a finalidade de suprir omissões, corrigir imprecisões e restabelecer a verdade, logo, estabilizar expectativas em relação à segurança estática e dinâmica. Por segurança estática, entende-se a certeza representada pela especialização do objeto, ou seja, os elementos representantativos que figuram na transcrição ou na matrícula mantêm relação de verdade com a situação fática; enquanto que por segurança dinâmica, entende-se a certeza do direito inscrito, que permite o tráfico seguro dos bens.
2. Da retificação no Registro de Imóveis Todo o sujeito que possui legitimidade em relação a direito ou fato inscrito, que apresenta omissão, imprecisão ou inverdade, pode pedir a retificação, desde que utilize os meios adequados. Este princípio está em consonância com o sistema registral imobiliário pátrio, fundada no princípio da presunção juris tantum.
Retificar é, em certo sentido, ordenar, que é o mesmo que tornar reto4; mas tornar reto, no sentido de um objetivo: suprir omissão, corrigir imprecisão, ou ainda, enunciar a verdade inscricional ou fática. O Registro de Imóveis trabalha, basicamente, em dois planos: o da formalização (direitos) – verdade extra e endorregistral – e o da representação (fatos) – verdade extra-registral.
Na hipótese de omissão, imprecisão ou inverdade no plano da formalização, a retificação atinge o direito inscrito. Já se for em relação à representação, a retificação se restringirá a fatos. A primeira, forçosamente, dar-se-á em juízo ou por meio de retificação do título, enquanto que a segunda, poderá ser feita em juízo ou administrativamente, perante o Registro de Imóveis.
O fim da retificação é a certeza dos bens jurídicos, para o qual está preordenado o Registro de Imóveis. Este fim se materializa por meio de um processo, que genericamente é denominado de retificação de Registro de Imóveis.
O que interessa, entretanto, é a retificação administrativa representativa fática, encaminhada ao oficial do Registro de Imóveis, nos termos do artigo 213 da Lei dos Registros públicos, com a redação dada pela Lei federal n.º 10.931/2004.
3. Do procedimento retificatório administrativo Com o advento da Lei federal n.º 10.931/2004, o artigo 213 da Lei dos Registros Públicos passa a facultar aos interessados o pedido de retificação de elementos extra-registrais, representativo de fatos, perante o próprio oficial do Registro de Imóveis, ao invés de propor ação retificativa perante o Poder Judiciário.
É uma inovação importante na seara registral imobiliária brasileira, adicionando ao rol de atividades do registrador público de imóveis, uma atividade até então estranha, pois competia, exclusivamente, ao Juiz de Direito, ressalvadas as retificações por erro evidente.
Age o oficial do registro, não na condição estrita de registrador, mas dentro de uma jurisdição ampliada, ainda que prudente, porém não no exercício da prática de atos de direito registral, mas de jurisdição voluntária, ainda que administrativa.
4 Dip. Ricardo. Registro de Imóveis (vários estudos), Porto Alegre: IRIB: Sérgio Antonio Fabris ed. 2005, p.280 Assim, como o juiz de direito não pratica tão-somente atos de natureza jurisdicional, também o oficial do Registro de Imóveis não se restringe à prática apenas atos de publicidade registral.
Com isto passa a atuar, também, na seara processual. Ele conduz o processo! É o diretor do processo. É dele a responsabilidade pela condução eficaz e eficiente. Trata-se de um processo que se instaura a pedido do interessado, instruído com a documentação pertinente, de acordo com a necessidade existente de suprimento de omissão, correção de imprecisão ou o restabelecimento da verdade. Trata-se de processo ou procedimento? O artigo 212 da Lei dos Registros Públicos, com a redação dada pela Lei federal n.º 10.931/2004, refere expressamente que a requerimento do interessado, por meio do procedimento administrativo previsto no artigo 213, facultado ao interessado requerer a retificação por meio de procedimento judicial. Adotou, portanto, o legislador a denominação procedimento. Tanto a legislação, como a doutrina pátria, não chegaram a um consenso a respeito da terminologia adequada. Utiliza-se, indistintamente, processo ou procedimento para definir “uma sucessão itinerária e encadeada de atos administrativos que tendem, todos, a um resultado final e conclusivo”5 De acordo com Mello6, apud Perez, são os seguintes os requisitos:a) cada ato possua autonomia relativa, que significa uma finalidade específica como a defesa no caso de um depoimento; b) todos os atos possuam conexão entre si, tendo em vista os fins do processo e c) haja relação de causalidade entre os atos, pelo que sua seqüência não pode ser alterada, pois constituí expressão da lógica finalística do processo.
Propõe-se aqui a denominação procedimento administrativo retificatório, em homenagem à lei instituidora, que de forma expressa distinguiu o procedimento administrativo do jurisdicional. Além disso, o nomem júris processo é reservado para os casos contenciosos, em que há um julgamento administrativo.7 O procedimento administrativo pode servir de instrumento de viabilização da cidadania.
Embora seja um procedimento administrativo, não se confunde com os processos administrativos ordinários, como por exemplo: o disciplinar e o tributário, em que o Estado, por meio da Administração Pública é, ao mesmo tempo, parte e juiz. Não se trata de hipótese de juiz administrador, embora juízo de natureza administrativa.
5 Mello, Op. Cit. pp.453/454
6 Op. Cit. P.459
7 Mello, Op. Cit. p./454 Trata-se de um procedimento de jurisdição voluntária, ainda que executado por autoridade estranha ao Poder Judiciário, considerando a condição atual dos registradores públicos e notários, estabelecida pelo artigo 236 da CF e a Lei federal n.º 8.935/94. Por meio da jurisdição voluntária, o interessado busca a legitimação de um interesse seu, que necessita, por disposição legal, da interveniência de autoridade com poderes jurisdicionais. Não há litígio, há apenas interesses privados que necessitam da intervenção estatal, para efeitos de assistência protetiva.
No caso das retificações administrativas de elementos representativos da verdade extra-registral, o interessado busca a proteção do seu direito, via de regra, o de propriedade. A verdade representativa do objeto, sobre o qual recai o direito de propriedade, fortalece o direito de propriedade do interessado, no que diz respeito aos aspectos qualitativo e quantitativo.
O fortalecimento do direito de propriedade se dá pela certeza, pela determinação do objeto sobre o qual recai o direito. Um direito que recai sobre um objeto indeterminado, equivocado é um direito defasado de segurança, o que pode causar frustrações.
Embora o Código Civil atribua, nos parágrafos 1º e 2º , do artigo 1245, a presunção juris tantum do direito de propriedade ao titular do direito inscrito, inegavelmente a identidade do objeto sobre o qual recai o direito não pode ser desprezada.
A introdução do fólio real, ou seja, a matrícula, na sistemática registral imobiliária brasileira valorizou a identificação do imóvel. Tanto é, que o artigo 225 da Lei dos Registros Públicos expressamente impõe aos tabeliães, escrivães e juízes a obrigação de exigirem das partes que estas indiquem, com precisão, os característicos, as confrontações e as localizações dos imóveis, para efeitos de formalização dos títulos. Providência imprescindível para a formalização dos títulos causais apresentados para registro na vigência da atual Lei dos registros Públicos. Na passagem do sistema da transcrição para a matrícula, valorizou-se a configuração geodésica e a amarração geográfica do imóvel, de sorte a torná-lo inequívoco em relação aos demais.
O parágrafo primeiro do inciso II, do artigo 213 da Lei dos Registros Públicos, com a redação atual, refere que somente após atendidos os requisitos do artigo 225, é que o oficial do Registro de Imóveis poderá averbar a retificação. Isto quer dizer que o procedimento retificatório deverá contemplar a idéia de precisão na caracterização do imóvel.
Existem normas de ordem técnica que orientam o levantamento e a descrição dos imóveis. É o caso da NBR 13.133 que dispõe a respeito da execução do levantamento topográfico e os dados e requisitos que o profissional responsável precisa saber.
Um imóvel, para efeitos jurídicos, em especial para matriculação no Registro de Imóveis, caracteriza-se como uma porção do espaço terrestre, contínuo, devidamente especializado, com área superficial, configuração geodésica e amarração geográfica.
Assim, o requisito registral da especialização do imóvel, vertido no fraseado clássico do direito, significa a sua descrição como corpo certo, a sua representação escrita como individualidade autônoma, com o seu modo de ser físico, que o torna inconfundível e, portanto, heterogênio em relação a qualquer outro. O corpo certo imobiliário ocupa um lugar determinado no espaço, que é o abrangido por seu contorno, dentro do qual se pode encontrar maior ou menor área, contanto que não sejam ultrapassadas as reais definidoras da entidade territorial.
8 Além da retificação que tenha por objeto inserção ou alteração de medidas perimetrais, com ou sem aumento de área superficial, há previsão no inciso I, do artigo 213, que determinadas retificações, que não trazem prejuízo a terceiros, poderão ser feitas a requerimento ou de ofício pelo oficial, por tratarem de: omissão ou erro cometido na transposição de qualquer elemento do título; indicação ou atualização de confrontação; alteração de denominação de logradouro público, comprovada por documento oficial; retificação que vise a indicação de rumos, ângulos de deflexão ou inserção de coordenadas georeferenciadas, em que não haja alteração das medidas perimetrais; alteração ou inserção que resulte de mero cálculo matemático feito a partir das medidas perimetrais constantes do registro; reprodução de descrição de linha divisória de imóvel confrontante que já tenha sido objeto de retificação e inserção ou modificação dos dados de qualificação pessoal das partes, comprovada por documentos oficiais, ou mediante despacho judicial quando houver necessidade de produção de outras provas.
4. Dos requisitos do procedimento de retificação administrativa.
A Lei dos Registros Públicos, em especial o artigo 213, dispõe a respeito de alguns requisitos de natureza processual, mas não esgota o assunto, o que leva a um diálogo com o Código de Processo Civil. Embora o processo de retificação seja voluntário, pode, em tese, ferir direitos de terceiros, o que aumenta a responsabilidade do Oficial do Registro de Imóveis na condução do procedimento.
8 CARVALHO, Afrânio de. Registro de Imóveis, 4ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p.206 Justamente para evitar efeitos danosos aos direitos de terceiros é que se impõe uma processualística capaz de dar garantias tanto ao interessado que pede jurisdição, como ao terceiro que pode sofrer conseqüências. Daí a razão para que haja a manifestação dos proprietários ou ocupantes lindeiros.
Se a legislação referida não apresenta um instrumental suficiente, busca-se, supletivamente, no Código de Processo Civil, elementos capazes de permitir um processo eficaz e eficiente. É sabido que os processos administrativos, em geral, podem se socorrer da legislação processual de forma subsidiária. Com maior razão, a retificação, por tratar-se de jurisdição voluntária.
Não há a intenção de transformar o procedimento de retificação administrativa em processo judicial, mas não se pode perder de vista a segurança jurídica, que é a grande norteadora de todo pedido de retificação. Assim a legitimidade de pedir não pode se afastar do disposto no artigo 3º do CPC, como a capacidade processual também não pode afastar o disposto no artigo 7º do CPC. A representação ativa e passiva deve observar o disposto no artigo 12 do CPC.
A possibilidade jurídica do pedido é relevante e cabe ao oficial do Registro de Imóveis fazer o juízo de admissibilidade do pedido. Para ser aceito é necessário que o pedido esteja rigorosamente de acordo com as possibilidades previstas no artigo 212 da Lei dos Registros Públicos, ou seja, nas hipóteses em que o registro ou a averbação for omissa, imprecisa ou não exprimir a verdade, no que diz respeito a aspectos fáticos.
Embora o pedido de retificação administrativa não seja uma ação fundada em direito real, inegavelmente traz reflexos ao direito de propriedade, inclusive com possibilidade de alteração qualitativa ou quantitativa do objeto sobre o qual recai o direito de propriedade, razão pela qual, entende-se necessário o consentimento do cônjuge, de acordo com artigo 10 CPC.
Enquanto que no procedimento retificatório de jurisdição voluntária judicial o Ministério Público participa como fiscal da lei – artigo 1105 CPC –, no procedimento retificatório administrativo não há previsão legal neste sentido, o que eleva a responsabilidade do oficial. Ressalve-se, entretanto, a hipótese de retificação em que estiver em jogo interesse de incapaz, nos termos do artigo 82, I do CPC e se houver impugnação fundamentada nos termos do § 6º do artigo 213, II da Lei dos Registros Públicos.
O inciso II do artigo 213 da Lei dos Registros Públicos dispõe a respeito do objeto a ser retificado, ou seja, inserção ou alteração de medida perimetral de que resulte, ou não, alteração de área. Sempre que o pedido for no sentido de inserir ou alterar medida perimetral, independentemente de alterar ou não a área superficial do imóvel, o rito processual é o da retificação administrativa.
O pedido deverá estar instruído com provas, capazes de permitir um juízo de convicção do registrador público de imóveis. Não basta a simples alegação do interessado, é necessária a comprovação das alegações, o que poderá ser feito mediante cópia de mapas, memoriais descritivos, fotografias.
A convicção formada pelo registrador público, a partir das provas apresentadas, deve afastar o máximo possível equívocos que possam prejudicar a representação do imóvel na matrícula ou transcrição. O interessado busca, por meio de elementos comprobatórios objetivos, levar para dentro do Registro de Imóveis, uma versão representativa da situação fática do imóvel.
É a chamada verdade extra-registral. É uma verdade representada, logo, o oficial do registro não pode aceitar uma simples versão do fato. Embora o profissional responsável pelo levantamento topográfico que instrui o pedido tenha responsabilidade, ela não afasta a responsabilidade do Oficial que recebe, autua, dirige e decide a respeito.
Pelo nosso sistema registrário imobiliário, o controle da disponibilidade quantitativa e qualitativa é feito pelo oficial do Registro de Imóveis. Este controle não se dá apenas nas hipóteses de alienações ou publicidade de gravames, mas também nas retificações.
Não pode o Oficial permitir retificação que assinala sobreposição de imóveis. Isso traria insegurança e não a segurança desejada. Embora não sendo parte interessada no processo, razão pela qual não poderia impugnar, deve denegar pedido que possa colocar em risco direito de terceiro, mesmo que indiretamente, considerando que a retificação administrativa trata apenas de fatos.
O parágrafo 6º, inciso II, do artigo 213 prevê a possibilidade de transação para se chegar a um acordo entre os lindeiros, com ou sem mediação do Oficial, justamente para evitar a sobreposição. Na hipótese de acordo, expresso em documento, entre o interessado e o proprietário do imóvel lindeiro, com alteração da linha divisória representativa do imóvel pertencente ao último, o Oficial poderá, de ofício, fazer a retificação no registro, com fundamento no inciso I, letra”f” do mesmo artigo.
A inserção da distância da esquina mais próxima também poderá implicar sobreposição de imóveis, razão pela qual, deverá haver a concordância expressa ou a notificação nos termos dos parágrafos 2º, 3º e 4º do inciso II, do artigo 213 da Lei dos Registros Públicos.
Na hipótese de registro de imóvel lindeiro ou que está situado entre o imóvel retificando e a rua que forma esquina não contemplar as medidas perimetrais, a concordância com o pedido ou o silêncio após a notificação fazem presumir a anuência com o pedido, autorizando o Oficial a proceder a retificação, tanto no registro do imóvel retificando, como naquele que não contemplava as medidas.
A jurisdição do registrador público de imóveis é limitada. Embora tenha a mesma competência para processar e julgar o pedido de retificação, escapa-lhe a competência para legitimar pedido de usucapião. Por meio da retificação, corrigese algo que não está correto, enquanto que por meio da ação de usucapião busca-se o reconhecimento do domínio.
O Oficial não pode deferir pedido de retificação quando os elementos objetivos de prova sinalizam para hipótese de usucapião. Nem toda alteração de medida perimetral é hipótese de retificação. Veja-se a seguinte hipótese: terreno urbano mede 12,00 x 30,00 metros, com ângulos retos, totalizando 360,00 metros. Na transcrição ou matrícula constam estas medidas e a área superficial. É apresentado um pedido, em que o requerente alega que o terreno mede 12,00 x 33,00 metros, totalizando 396,00 metros. Trata-se de usucapião de uma faixa de 12,00 x 3,00 metros e não hipótese de retificação.
A letra “d” do inciso I do artigo 213 dispõe que a retificação com indicação de rumos, ângulos de deflexão ou inserção de coordenadas georeferenciadas, em que não haja alteração das medidas perimetrais, pode ser feita de ofício ou a requerimento do interessado, sem a necessidade do processo previsto no inciso II.
Entretanto, a indicação de rumos, ângulos de deflexão ou mesmo coordenadas, poderá provocar sobreposição de imóveis. Neste caso, deve-se exigir a concordância dos lindeiros.
Estes exemplos demonstram que o registrador não pode simplesmente se ater à literalidade da lei. Precisa fazer uma interpretação sistêmica da Lei dos Registros Públicos em sintonia com o ordenamento jurídico e a principiologia que o informa. A seguir abordar-se-ão alguns princípios informadores.
5. Das fases do procedimento administrativo retificatório
O procedimento apresenta basicamente três fases. A primeira é a propulsória, também denominada de iniciativa. É a primeira, que se dá por iniciativa do interessado. É por meio de petição que deve atender no mínimo os seguintes requisitos: indicar o serviço de registro de imóveis ao qual o pedido retificatório é dirigido; o(s) nome(s) e qualificação do(s) requerente(s); o pedido e suas especificações; a documentação comprobatória (mapa, memorial descritivo, anotação de responsabilidade técnica-ART, fotografias, etc...); o requerimento para citação de proprietários ou ocupantes lindeiros que não assinaram o mapa ou declaração. O Poder Público, quando necessário, deve ser notificado de ofício.
A segunda fase compreende a qualificação do pedido e da documentação apresentada. É o momento em que o oficial analisará o pedido e a documentação apresentada. Além de analisar a coerência formal da documentação, deverá também confrontar com os elementos identificadores dos imóveis lindeiros, visando a afastar qualquer possibilidade de sobreposição. É possível que, após a qualificação inicial, o oficial requeira a apresentação de outros documentos que se façam necessários ou até mesmo esclarecimentos por parte do interessado ou do profissional responsável pelo levantamento. E, se for o caso, novos documentos poderão ser juntados aos que se encontram no processo.
Não havendo exigências a serem feitas, notificar-se-ão os órgãos públicos, na hipótese de o imóvel retificando confrontar-se com bens públicos. Se o bem público for municipal, a notificação é endereçada à municipalidade. Se o bem público for estadual, a notificação é feita à Procuradoria-Geral do Estado e, se for federal, a notificação far-se-á para a Advocacia-Geral da União. Não havendo impugnação ou exigências dos órgãos públicos, será então proferida a decisão.
A terceira e última fase é a da decisão. Se o oficial formou um juízo de convicção a respeito do pedido e das provas apresentadas, deferirá ou não o pedido, cuja decisão deverá ser motivada. A motivação, é a descrição dos motivos de fato e de direito que ampararam a decisão.
6. Dos princípios informadores do procedimento de retificação administrativa
Os registros públicos, como instituições sociais e jurídicas que são, não podem ficar presos a um dogmatismo legalista ultrapassado. É necessário superar o paradigma do legalismo e submeter o exercício das atividades dos registros públicos ao Direito, com toda a sua gama de princípios e valores compeendidos na ordem jurídica, a começar pela Constituição Federal.
A lei deixou de ser vista como sinônimo do Direito. Este vai muito além, à medida que compreende também um conjunto de princípios e valores sintonizados com os desejos e interesses da sociedade. Desponta à época do pós-positivismo 9, da hermenêutica de princípios 10, entre outras denominações atribuídas ao direito contemporâneo.
Neste contexto, ocorre uma inversão da lógica predominante até bem pouco tempo, que era a da forma predominar sobre o conteúdo. Atualmente, o conteúdo é que se sobrepõe a forma. Isto quer dizer que os princípios e valores contidos na ordem jurídica é que dão conteúdo e, conseqüentemente, legitimidade para os atos. No confronto entre uma lei que não esteja sintonizada com os princípios e valores norteadores da ordem jurídica e um princípio identificado com a ordem jurídica, prevalece o último.
9 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, 9ª ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p.7
10 COLEHO, Inocêncio Mártires. Interpretação constitucional. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris, 87 Princípios e regras jurídicas – leis – são elementos do Direito. O Direito é composto por regras, princípios, valores e institutos. Os princípios têm como uma de suas finalidades atribuir unidade e coerência ao sistema jurídico. Os princípios são proposições abstratas inferidas de leis, enquanto que as leis são inferidas de fatos.
11 A seguir arrolam-se alguns princípios norteadores dos processos e procedimentos administrativos. Tem-se que o procedimento retificatório administrativo é uma espécie do gênero procedimento administrativo, que a despeito de suas peculiaridades, é permeado pela principiologia processual.
Num primeiro momento arrolar-se-ão princípios de natureza constitucional, asseguradores dos direitos e garantias do cidadão. Por se tratar de um pedido com intervenção de agente público, é necessário que o sistema jurídico assegure a devida segurança nos termos do artigo 5.º, LV, da CF.
Princípio da acessibilidade aos elementos do procedimento retificatório – preconiza que o interessado na retificação tem o direito assegurado ao exame de toda a documentação acostada, assim como os pronunciamentos do oficial na condução do procedimento.
Princípio da motivação – todas as decisões proferidas no procedimento retificatório devem estar motivadas. Por motivação entende-se a descrição dos motivos de fato e de direito que autorizam a decisão proferida. A motivação é imprescindível para que seja possível o controle jurisdicional do ato.
Princípio da ampla instrução probatória – preconiza que o interessado possui o direito de produzir todas as provas necessárias para comprovar a representação descritiva do imóvel no registro de imóveis.
Princípio da audiência do interessado – o interessado tem o direito de ser ouvido a respeito de seu pedido. Na hipótese de haver impugnação, uma audiência de transação mediada pelo oficial do registro de imóveis poderá ser decisiva para a solução do impasse.
Princípio da representação – preconiza que o interessado pode ser assistido por advogado. Embora não seja necessário, em razão da natureza administrativa, é sempre oportuna a representação de um advogado. O fato de ser um procedimento administrativo, não que dizer que não apresenta um certo grau de complexidade, que muitas vezes extrapola o conhecimento do interessado.
Princípio da revisibilidade – o procedimento é de natureza administrativa, cuja decisão é precária, por não transitar em julgado. A qualquer momento, a decisão proferida pelo oficial estará sujeita ao controle do Poder Judiciário. Como 11 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo, 14ª ed. Rio de janeiro: Forense, 2005, p.73 é possível retificar o registro a qualquer momento, entende-se que eventual prescrição fica prejudicada.
Estes princípios estão sintonizados com o direito público subjetivo dos interessados, assegurados constitucionalmente. A seguir mencionar-se-á um rol de princípios gerais do procedimento administrativo, norteadores da processualidade retificatória.
Princípio da legalidade – tratando-se de procedimento que tem por fim estabilizar expectativas com relação a fatos identificadores de imóvel no registro de imóveis, é necessário que toda a processualização esteja em conformidade com o Direito. Aplica-se a Lei dos registros públicos, em especial o artigo 213, inciso II e, na hipótese de lacuna, supletivamente o Código de Processo Civil.
Princípio da finalidade – busca-se, com a retificação a certeza jurídica. A certeza jurídica é de interesse público. Embora o interesse do requerente da retificação seja imediato, é mediatizado pelo interesse público da sociedade.
Princípio da razoabilidade – o procedimento administrativo é informal por excelência. Mas isto não quer dizer que o oficial, para formar juízo de valor, não possa fazer exigências não formalmente contempladas na legislação. Entretanto, a exigência deve ser razoável.
Princípio da proporcionalidade – a proporcionalidade está diretamente relacionado com o custo x benefício. Exigências descabidas, que impõem um custo maior do que o benefício, devem ser evitadas, pois poderão ser decretadas nulas pelo Judiciário.
Princípio da moralidade – o procedimento retificatório deve estar norteado por valores de moralidade pública. Meios e provas que não estejam sintonizados com os valores da sociedade e do ordenamento jurídico, não devem ser utilizados, sob pena de nulidade do procedimento.
Princípio da oficialidade – após a instauração do procedimento, a movimentação é feita pelo oficial do Registro de Imóveis.
Princípio da segurança jurídica – é o princípio finalístico da retificação. Busca-se a representação fática do objeto sobre o qual recai o direito, que é a configuração geodésica do imóvel, de sorte a distinguí-lo dos demais imóveis.
Princípio do interesse público – embora o interesse imediato da retificação seja do interessado particular, a sociedade também clama pela certeza e, conseqüentemente, pela segurança jurídica. Em outras palavras, é de interesse público a retificação daquilo que não esteja correto. Por ser de interesse público é que se faz necessária a intervenção de agente estatal. Princípio da verdade real – este princípio preconiza que o agente administrativo deve agir no sentido de chegar até a verdade real, independentemente das provas apresentadas. No procedimento retificatório o oficial somente deve decidir procedente o pedido, no momento em que firmar juízo de convicção a respeito da veracidade representativa das provas. Ao confrontar as provas apresentadas com os elementos identificadores dos imóveis lindeiros, terá que ocorrer um encaixe e não a sobreposição. Havendo sobreposição, deve julgar improcedente o pedido.
Princípio da eficiência – o procedimento deve ser eficiente tanto na sua dinâmica quanto na sua finalidade. No que diz respeito à primeira, deve ser eficiente no seu andamento e, em relação à última, a retificação deve efetivamente alcançar o seu intento, de sorte a evitar futuras retificações.
Princípio da publicidade – o procedimento é público. Qualquer interessado legítimo pode tomar conhecimento do procedimento e, se for o caso, impugná-lo.
A impugnação, entretanto, requer do impugnante comprovação da legitimidade de impugnar. Cabe ao oficial fazer o juízo de admissibilidade da impugnação.
Além dos princípios constitucionais e aplicados aos procedimentos administrativos, devem ser considerados também, alguns princípios norteadores do sistema registral imobiliário. Justifica-se a observância deles pela relação direta que a decisão proferida no procedimento possui com aquele.
Princípio da especialidade – o pedido de retificação e a documentação comprobatória apresentada, devem observar a perfeita especialização da configuração geodésica do imóvel, de sorte a extremá-lo dos demais, tornando-o inconfundível.
Princípio da unicidade de matrícula – preconiza que a todo imóvel corresponde uma matrícula e, a cada matrícula, tão-somente um imóvel. Viu-se que imóvel, para efeitos de matriculação, é uma porção terrestre e contínua, isto quer dizer, sem solução de continuidade imposta por bem público, acidente geográfico ou qualquer outra circunstância que possa, material ou juridicamente, impor segregação.
Princípio da disponibilidade – preconiza que o oficial do Registro de Imóveis, ao qualificar o pedido de retificação, deve controlar a disponibilidade quantitativa e qualitativa. A retificação não pode servir de título causal aquisitivo, transformador de posse em domínio, mas apenas de correção daquilo que não está correto, que não corresponde à verdade. Ao controlar a disponibilidade qualitativa, estará impedindo eventual sobreposição representativa de imóveis, com conseqüências danosas.
7. Da autonomia funcional do registrador público de imóveis O registrador público de imóveis é pessoa natural, que por força de um ato de delegação12 do Poder Público, recebe investidura estatal13 para exercer, em caráter privado, os serviços concernentes à instituição registral imobiliária. Investidura que lhe assegura a qualidade de agente público. 14 Ao receber a investidura, pratica os atos que lhe compete, não na qualidade de pessoa natural, em interesse próprio, mas sim, como um agente público. Esses atos, a despeito de serem públicos, são imputados ao registrador. O Oficial não presenta, mas sim representa o Estado. O Estado age, neste caso, por interposta pessoa, descentralizando em favor de particulares a função registral. Ao descentralizar a execução destas atividades o Estado não cria outra entidade, apenas transfere, por delegação, o seu exercício.
O representante do Estado age por sua conta e risco, nos exatos termos definidos pelo ordenamento jurídico, mesmo que estes atos apresentem natureza pública. É com base nesta premissa que se forjou um modelo de independência funcional. Este é o entendimento de Dip15 ao ensinar que: O modelo da independência jurídica do registrador e do notário, como foi antecipado, ajusta-se, entre nós, ao direito posto: notário e oficial de registro são "profissionais do direito", "dotados de fé pública" (art. 3.º, Lei 8.935, de 18.11.1994), gozando "de independência no exercício de suas atribuições" (art. 28, Lei cit.).
Daí que, submetidos à legalidade, têm o dever de observar "as normas técnicas estabelecidas" pelo Poder que o fiscaliza (inc. XIV, art. 30, Lei cit.).”
Em prosseguindo, aduz : Esse modelo, fundado em uma sólida teoria dos saberes jurídicos, corroborado pela tradição e compaginado, pois, com o direito posto – incluso o constitucional –, não se compatibiliza, é verdade, com o fato da poietização da profissão jurídica dos notários e registradores, nem com o fato da administrativização do objeto jurídico primeiro de sua tarefa: a autonomia de vontades contratantes, no caso dos notários, e a propriedade privada, no dos registradores. Tampouco o paradigma da independência jurídica de oficiais de registro e tabeliães é acomodação.