Source: https://www.studiolegalesantiapichi.it/mutamenti-normativi-ed-adeguamento-dei-costi-di-gestione-post-mortem-della-discarica-la-cgue-fra-salvaguardia-dellambiente-e-tutela-del-legittimo-affidamento-il-caso-ama/
Timestamp: 2020-07-13 10:42:06+00:00
Document Index: 169473683

Matched Legal Cases: ['CGUE ', 'sentenza ', 'art. 10', 'art. 18', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 15', 'art. 17', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 13', 'art. 10', 'art. 10', 'sentenza ', 'sentenza ', 'CGUE ', 'art. 13', 'CGUE ', 'sentenza ', 'CGUE ', 'CGUE ', 'CGUE ', 'art. 10', 'sentenza ', 'art. 17', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ']

Mutamenti normativi ed adeguamento dei costi di gestione post – mortem della discarica. La CGUE fra salvaguardia dell’ambiente e tutela del legittimo affidamento. Il caso AMA – Co.La.Ri. - Studio Legale Santiapichi
La Corte di Giustizia torna ad occuparsi, con la sentenza della Sezione II, n. 15 del 14 maggio 2020 in Causa C-15/19 (Ama- Azienda Municipale Ambiente spa c/ Co.La.Ri – Consorzio Laziale Rifiuti) delle tematiche inerenti le discariche di rifiuti. Nel caso che ci occupa, il Giudice comunitario, chiamato a valutare la problematica del soggetto su cui incombono gli oneri della gestione post mortem, afferma il seguente principio ”gli articoli 10 e 14 della direttiva 1999/31/CE del Consiglio, del 26 aprile 1999, relativa alle discariche di rifiuti, devono essere interpretati nel senso che non ostano all’interpretazione di una disposizione nazionale secondo la quale una discarica in funzione alla data di recepimento di detta direttiva deve essere assoggettata agli obblighi derivanti da quest’ultima, segnatamente a una proroga del periodo di gestione successiva alla chiusura, senza che occorra distinguere in base alla data in cui i rifiuti sono stati abbancati né prevedere alcuna misura intesa a contenere l’impatto finanziario di tale proroga sul detentore dei rifiuti”.
La Direttiva 1999/31/CE del 26 aprile 1999 relativa alle discariche di rifiuti, dispone (art. 10) che “gli Stati membri adottano misure affinché tutti i costi derivanti dall’impianto e dall’esercizio delle discariche, … e i costi stimati di chiusura nonché di gestione successiva alla chiusura per un periodo di almeno trenta anni siano coperti dal prezzo applicato dal gestore per lo smaltimento di qualsiasi tipo di rifiuti”. Gli Stati membri erano tenuti a recepire la Direttiva entro il luglio del 2001 (cfr. art. 18). Per le discariche preesistenti a quest’ultima data, la Direttiva ha introdotto una disciplina transitoria (art. 14), affinché esse fossero rese conformi ai nuovi requisiti in materia ambientale e potessero continuare a funzionare. A tal fine, i gestori delle discariche erano tenuti a presentare un piano di riassetto, approvato dalle autorità competenti, le quali autorizzavano i necessari lavori e stabilivano un periodo di transizione per l’attuazione di tale piano (art. 14).
La Direttiva è stata recepita nel nostro ordinamento con il d.lgs. n. 36 del 13 gennaio 2003, che richiama le menzionate disposizioni comunitarie agli artt. 15 e 17. Più in particolare, ai sensi dell’art. 15, il prezzo corrispettivo per lo smaltimento in discarica deve coprire, fra gli altri, i costi stimati di chiusura, nonché i costi di gestione successiva alla chiusura per un periodo pari a quello indicato dall’autorizzazione per la gestione post – operativa. Per le discariche preesistenti al marzo 2003, la disciplina transitoria prevedeva che esse continuassero a ricevere, fino al 31 dicembre 2006 (termine prorogato al 31 dicembre 2008), i rifiuti per cui erano state autorizzate e che entro il settembre 2003 il titolare dell’autorizzazione od il gestore della discarica presentasse all’autorità competente un piano di adeguamento (art. 17).
Questi i riferimenti normativi. Venendo al merito della vicenda, l’AMA è il responsabile del servizio di raccolta e di smaltimento dei rifiuti solidi urbani per il Comune di Roma; il Co.La.Ri. è il soggetto gestore della discarica di Malagrotta.
Con contratto risalente al 1996, AMA ha affidato al Co.La.Ri., sino al 31 dicembre 2005, l’attività di smaltimento dei rifiuti solidi urbani presso la discarica di Malagrotta, ove, fino alla chiusura, sono stati conferiti i rifiuti del Comune di Roma. In base a tale contratto, ai sensi della direttiva 1999/31, l’AMA è «detentore», mentre il Co.La.Ri. è «gestore».
Il periodo di gestione successiva alla chiusura della discarica, inizialmente previsto nel contratto per la durata di 10 anni, è stato prorogato a 30 anni, a seguito del prolungamento stabilito dalle richiamate norme. Le tariffe connesse alla gestione dei rifiuti, che avrebbero dovuto essere pagate in futuro, sono state adeguate alla gestione post-operativa più lunga. Con lodo arbitrale dell’8 febbraio 2012, l’AMA è stata condannata a rimborsare al Consorzio anche i costi supplementari, per un importo superiore ad Euro 76 milioni, per il periodo antecedente all’adeguamento delle tariffe, come conseguenza del prolungamento della gestione post-operativa.
AMA impugnava il lodo dinanzi alla Corte di Appello di Roma che, però, confermava la decisione arbitrale con sentenza n. 2668/2014. A questo punto, AMA ricorreva in Cassazione avverso la pronuncia della Corte di Appello, lamentando che la normativa di attuazione della direttiva discariche fosse stata interpretata dal Giudice d’appello nel senso di estendere anche ai rifiuti già conferiti nella discarica, il prolungamento del termine della gestione post-operativa e i costi ad esso connessi. L’applicazione degli articoli 15 e 17 del d.lgs. n. 36/2003 anche alle discariche preesistenti sarebbe contraria ai principi della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto, al principio di irretroattività e a quello di ragionevolezza. L’AMA concludeva di avere già versato diverse somme nel corso degli anni al Consorzio, le quali avrebbero superato gli importi supplementari reclamati da quest’ultimo. Una conferma della condanna avrebbe rischiato di compromettere la sua stabilità finanziaria.
La Corte di Cassazione, sez. I, con Ordinanza n. 32743 del 18 dicembre 2018, ha adito in via pregiudiziale la CGUE, ponendo una questione di interpretazione di diritto eurounitario e chiedendo, in particolare, se gli articoli 15 e 17 del d.lgs 36/2003 non contrastino con gli articoli 10 e 14, della direttiva, poiché all’epoca della loro entrata in vigore la discarica era esistente.
La Corte di Cassazione si domanda se sia conforme alle disposizioni comunitarie applicare la disciplina della Direttiva 1999/31, in particolare quella sui costi di gestione, alle discariche preesistenti; il d.lgs. 36/2003 si limiterebbe a prevedere un periodo transitorio per le discariche preesistenti, per la messa in conformità, ma non menzionerebbe alcun onere finanziario connesso alla gestione delle stesse dopo la loro eventuale chiusura. Il Giudice si interroga, in proposito, sulla compatibilità dell’obbligo del detentore di sostenere gli oneri connessi alla gestione successiva alla chiusura della discarica, in violazione degli accordi contrattuali intervenuti tra il detentore e il gestore, che fissavano la durata della gestione solo in 10 anni, e non in 30 anni, includendo nel contempo i costi connessi ai rifiuti immagazzinati prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 36/2003.
Il Giudice comunitario, chiamato a decidere, svolge tre ordini di premesse.
In primo luogo, l’obiettivo della Direttiva 1999/31/CE consiste nel prevedere, mediante rigidi requisiti operativi e tecnici per i rifiuti e le discariche, misure, procedure e orientamenti volti a prevenire o a ridurre il più possibile le ripercussioni negative, in particolare l’inquinamento delle acque superficiali, delle acque freatiche, del suolo e dell’atmosfera, e sull’ambiente globale, compreso l’effetto serra, nonché i rischi per la salute umana risultanti dalle discariche di rifiuti, durante l’intero ciclo di vita della discarica.
In secondo luogo, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1 della direttiva, essa si applica a tutte le discariche definite al suo articolo 2, lettera g), come aree di smaltimento dei rifiuti adibite al deposito degli stessi sulla o nella terra.
In terzo luogo, le discariche chiuse anteriormente alla data di recepimento della Direttiva, ovvero quelle chiuse, al più tardi, entro il luglio 2001, non sono interessate dagli obblighi derivanti da essa in materia di chiusura e non rientrano nell’ambito di applicazione delle disposizioni previste per la procedura di chiusura. La sentenza osserva che non ricade in questa casistica, la discarica di Malagrotta, la quale era ancora in funzione a tale data.
In termini generali, ad avviso del Giudice comunitario, l’articolo 14 della Direttiva detta una disciplina transitoria per le discariche preesistenti, affinché esse siano rese compatibili alla nuova normativa e possano continuare a funzionare: questa disposizione, tuttavia, non intende escludere le discariche preesistenti dall’assoggettamento alle rimanenti norme della Direttiva, ivi comprese quelle, contenute nell’art. 13, afferenti le procedure di chiusura e di gestione post – mortem. Inoltre, ai sensi dell’art. 10, gli Stati membri debbono assicurare che i costi stimati di chiusura della discarica e di gestione successiva alla chiusura, per un periodo di almeno 30 anni, siano coperti dal prezzo applicato dal gestore per lo smaltimento di qualsiasi tipo di rifiuti nella discarica.
Quindi, il gestore di una discarica in funzione al momento del recepimento della Direttiva deve garantire, per almeno 30 anni, la gestione post – mortem. Questo obbligo trentennale concerne lo smaltimento di qualsiasi tipo di rifiuti in discarica; pertanto, non è possibile né fare una distinzione in base all’epoca del conferimento dei rifiuti, se essa sia avvenuta prima o dopo la scadenza del termine di recepimento, né in base all’area di stoccaggio di tali rifiuti all’interno della discarica.
Per quanto concerne le conseguenze finanziarie derivanti dalla fissazione o dall’estensione a 30 anni del periodo di gestione post – mortem, ai sensi dell’art. 10 della Direttiva, gli Stati membri debbono adottare misure affinché i prezzi di smaltimento dei rifiuti in una discarica coprano l’insieme dei costi connessi con la sua creazione e la gestione, e tali costi includono i costi stimati di chiusura del sito e di gestione successiva alla chiusura per un periodo di almeno 30 anni. Si tratta di un’espressione del principio «chi inquina paga», il quale implica che il costo dello smaltimento dei rifiuti debba gravare sui loro detentori. In assenza di una puntuale disposizione comunitaria, il finanziamento dei costi derivanti dall’impianto e dall’esercizio delle discariche, può, a scelta dello Stato membro interessato, essere indifferentemente assicurato mediante una tassa, un canone o qualsiasi altra modalità. L’importante è che tutti i costi di gestione delle discariche gravino effettivamente sui detentori dei rifiuti che li depositano in loco, ai fini del loro smaltimento. Far gravare sui gestori tali oneri condurrebbe ad imputare ai medesimi i costi connessi allo smaltimento di rifiuti che essi non hanno prodotto, ma di cui garantiscono lo smaltimento nell’ambito della loro attività di prestatori di servizi. Questa interpretazione, osserva la Corte, è conforme all’obbligo di prevenire o di ridurre il più possibile gli effetti negativi sull’ambiente, che deriva dal principio «chi inquina paga», che, pur non menzionato esplicitamente in relazione all’articolo 10, costituisce uno dei principi fondamentali del diritto dell’Unione in materia ambientale e deve essere necessariamente preso in considerazione nel contesto della sua interpretazione.
Invece, va esclusa un’interpretazione della norma che imponga allo Stato di adottare misure che limitino l’impatto finanziario, sul detentore dei rifiuti, dell’eventuale proroga del periodo di gestione della discarica.
La sentenza esclude che in tal modo vengano violati i principi della certezza del diritto e di irretroattività della legge: secondo costante giurisprudenza della Corte, per garantire l’osservanza di tali principi, una nuova norma giuridica si applica, per quanto qui interessa, a partire dall’entrata in vigore dell’atto che la introduce e, sebbene non si estenda alle situazioni giuridiche sorte e definitivamente acquisite anteriormente a tale entrata in vigore, essa si applica immediatamente agli effetti futuri di una situazione sorta in vigenza della legge precedente (cd. retroattività lata o impropria).
Nella fattispecie, la fissazione del periodo di gestione successiva alla chiusura di una discarica ad almeno 30 anni, prevista all’articolo 10 della direttiva 1999/31, non concerne le discariche chiuse prima della data del suo recepimento. Essa non riguarda le situazioni giuridiche sorte e definitivamente acquisite anteriormente a tale data e, pertanto, non ha efficacia retroattiva. Per contro, essa costituisce, nei confronti sia del gestore della discarica sia del detentore dei rifiuti in essa depositati, un’ipotesi di applicazione di una nuova norma agli effetti futuri di una situazione sorta in vigenza della norma precedente.
Nel caso di specie, la discarica di Malagrotta era in funzione alla data di recepimento della direttiva 1999/31/CE e la sua chiusura è avvenuta nella vigenza di questa disciplina.
I costi stimati di gestione successiva alla chiusura della discarica, ai sensi dell’articolo 10 della direttiva 1999/31, devono essere connessi agli effetti sull’ambiente che i rifiuti ivi depositati potrebbero avere. Occorre valutare tutti gli elementi pertinenti, sia quelli relativi alla quantità ed alla tipologia dei rifiuti presenti nella discarica, sia quelli che possono sorgere durante il periodo di gestione successiva alla chiusura. Infine, è necessario tenere conto dei costi già sostenuti dal detentore e dei costi stimati per i servizi che saranno prestati dal gestore.
Venendo al caso di specie, ad avviso del Giudice comunitario, l’importo che il Co.La.Ri. è legittimato ad esigere da parte dell’AMA deve essere determinato sulla base di tale elementi, esposti nel piano di riassetto della discarica. Il livello di tale importo deve, inoltre, essere fissato in modo da coprire esclusivamente l’aumento dei costi di gestione connesso alla proroga del periodo di gestione post – mortem.
La sentenza conclude che una discarica in funzione alla data di recepimento della direttiva 1999/31 deve essere assoggettata agli obblighi derivanti da quest’ultima, segnatamente ad una proroga del periodo di gestione successiva alla chiusura, senza che occorra distinguere in base alla data in cui i rifiuti sono stati abbancati né prevedere alcuna misura intesa a contenere l’impatto finanziario di tale proroga sul detentore dei rifiuti.
La pronuncia che si annota prende in esame alcuni distinti profili.
Un primo aspetto concerne l’estensione dell’obbligo di gestione trentennale post-operativa alle discariche preesistenti alla scadenza del termine di recepimento della direttiva ed ai rifiuti all’epoca già conferiti. La CGUE risponde positivamente ad entrambi i quesiti, alla luce del disposto dell’art. 13 della Direttiva, che fa onere al gestore di provvedere alla gestione post-operativa per tutta la durata ritenuta necessaria dall’autorità competente, tenendo conto del periodo di tempo durante il quale la discarica può comportare rischi.
Un secondo aspetto concerne il costo della gestione post – operativa, che, in virtù del principio «chi inquina paga», incombe sui detentori che conferiscono i rifiuti nella discarica ai fini del loro smaltimento. Il tema centrale è l’aumento a posteriori delle tariffe di smaltimento, riferite ai periodi precedenti, dovuta alla prolungamento del periodo di gestione post – mortem. Tale punto risulta molto chiaro nelle conclusioni formulate dall’Avvocato Generale: le disposizioni della direttiva discariche non prevedono espressamente che i detentori dei rifiuti, che in passato li abbiano conferiti in una discarica, pagando, tuttavia, un prezzo insufficiente a coprire i costi stimati della gestione post-operativa per almeno trent’anni, versino a posteriori un prezzo supplementare al fine di colmare le lacune nella copertura. Tuttavia, si osserva nelle Conclusioni, il principio «chi inquina paga» depone a favore della ripartizione anche di questi costi supplementari sui detentori dei rifiuti.
E’ possibile addivenire a tale conclusione innanzitutto perché il principio «chi inquina paga» è un principio fondamentale del diritto dell’Unione in materia ambientale e deve essere necessariamente preso in considerazione. Inoltre, osserva l’Avvocato Generale, “già prima dell’adozione della direttiva discariche, le diverse versioni della direttiva sui rifiuti prevedevano che i detentori dei rifiuti che conferivano i loro rifiuti ad un’impresa di smaltimento sostenessero i costi per lo smaltimento dei rifiuti in conformità al principio «chi inquina paga». Se l’Italia avesse recepito correttamente tali disposizioni e avesse al contempo adottato le misure necessarie per assicurare che i rifiuti venissero smaltiti senza mettere in pericolo la salute dell’uomo e senza recare pregiudizio all’ambiente (articolo 4 delle versioni della direttiva sui rifiuti precedentemente in vigore), le tariffe per lo smaltimento dei rifiuti avrebbero già coperto adeguatamente, nel passato, i costi della gestione post-operativa”. L’Avvocato Generale si riferisce alla nota questione della condanna della Repubblica Italiana – da parte della CGUE – nell’ambito della procedura di infrazione per la presenza sul territorio dello Stato di plurime discariche non conformi al diritto europeo (cd. Discariche abusive). Questa problematica non viene in evidenza nella sentenza n. 15 del 2020 della CGUE, ma è verosimile che essa abbia avuto, seppure indirettamente, un suo peso nelle valutazioni del Giudice.
Per entrambi gli aspetti oggetto della sentenza, risulta determinante l’applicazione dei principi di irretroattività, di certezza del diritto, di tutela del legittimo affidamento e di proporzionalità. La CGUE richiama una sua costante giurisprudenza, per cui una nuova norma si applica immediatamente agli effetti futuri di una situazione sorta sotto l’impero della vecchia norma. L’ambito di applicazione del principio della tutela del legittimo affidamento non può essere esteso al punto da impedire, in via generale, che una nuova norma si applichi agli effetti futuri di situazioni pregresse.
In realtà, nella fattispecie la questione appare più complessa.
Innanzitutto, più che dinanzi ad “effetti futuri”, si assiste alla modifica, per jus superveniens, della regolamentazione contrattuale, assunta in modo conforme alla disciplina all’epoca vigente, di una situazione ad effetto durevole. In questo alveo vanno ricondotte l’estensione dell’obbligo di gestione trentennale post-operativa e l’adeguamento delle tariffe per il periodo a venire.
Altra e diversa questione è l’aumento a posteriori delle tariffe di smaltimento, riferite ai periodi precedenti, dovuta alla prolungamento del periodo di gestione post – mortem. In questo caso, anche i cd. “effetti futuri” si sono esauriti, tanto che l’aumento è a posteriori. L’Avvocato Generale, nelle sue conclusioni, osserva, con riferimento ai principi della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto, che “un obbligo dei detentori dei rifiuti di pagare a posteriori costi supplementari per lo smaltimento dei rifiuti sarebbe incompatibile con tali requisiti. …. Per un detentore di rifiuti che conferisce i rifiuti in una discarica e paga le tariffe all’uopo richieste, la questione è chiusa.”. L’Avvocato Generale conclude che queste tariffe supplementari non sarebbero dovute, qualora il relativo fattore di costo supplementare non sia stato ancora preso in considerazione nella tariffa originaria.
Su questo punto, la CGUE sembra assumere una posizione più avanzata rispetto a quella dell’Avvocato Generale, ritenendo che l’aumento dei costi della gestione post – mortem, connesso al suo prolungamento, sulla base degli elementi valutativi presentati nel piano di riassetto, gravino, in ogni caso, sui detentori dei rifiuti.
Ad avviso di chi scrive, ed almeno ad una prima lettura, la conclusione della sentenza, almeno per quanto riguarda l’adeguamento a posteriori, non pare aderire pienamente al principio della tutela del legittimo affidamento alla stabilità dell’assetto di interessi precedenti.
In realtà, la CGUE per verificare se sia, concretamente, in presenza o meno di situazioni intangibili, compie un’indagine che si svolge su due direttrici:
la prevedibilità del mutamento normativo da parte dei destinatari: nella fattispecie, si rileva in modo diffuso che per gli operatori del settore era prevedibile una modifica della disciplina in materia di discariche, anche per conformare l’ordinamento interno al diritto comunitario;
la ricorrenza di un peculiare interesse pubblico generale che giustifichi l’inderogabile applicazione immediata della nuova norma: anche questa circostanza riceve nella fattispecie una valutazione positiva, attesa l’assoluta preminenza dell’interesse ambientale, che trova esplicazione nel principio “chi inquina paga”.
In definitiva, nelle ipotesi di retroattività in senso lato (cd. impropria), ossia di applicazione immediata della nuova norma alle situazioni in corso, il legittimo affidamento del privato riceve tutela soltanto laddove non sussistano specifiche necessità di pubblico interesse.
Nella fattispecie questi criteri di valutazione, che rappresentano gli effettivi strumenti decisionali, non sembra abbiano trovato una compiuta esplicazione, così da poter costituire un adeguato supporto motivazionale. Sotto questo aspetto, la pronuncia appare carente, essendo rimesso allo sforzo del lettore ricercare gli argomenti giuridici di carattere generale che sono alla sua base.
Sempre in termini di teoria generale, è interessante la sequenza della valutazione degli interessi che si profila nella sentenza: l’interesse ambientale è preminente; il principio di retroattività impropria è servente alla tutela dell’interesse ambientale e rende recessivo, nella misura in cui va garantito l’interesse ambientale, l’interesse alla certezza del diritto, intesa come tutela del legittimo affidamento. Va, allora, ricordato che è il principio di proporzionalità, a costituire il criterio ermeneutico per bilanciare, secondo canoni di legalità/legittimità, la lesione di diritti sostanziali, tra cui quello del privato al legittimo affidamento, e le finalità perseguite con il mutamento normativo.
Nella causa C-15/19, avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267TFUE, dalla Corte suprema di cassazione (Italia), con ordinanza del 18 dicembre 2018, pervenuta in cancelleria il 10 gennaio 2019, nel procedimento
A.m.a. – Azienda Municipale Ambiente SpA contro
– per la Commissione europea, da G. Gattinara e F. Thiran, in qualità di agenti, sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 16 gennaio 2020, ha pronunciato la seguente* Lingua processuale: l’italiano.
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra l’A.m.a. – Azienda Municipale Ambiente SpA (in prosieguo: l’«A.M.A.»), responsabile del servizio di raccolta e di smaltimento dei rifiuti urbani solidi per il Comune di Roma (Italia), e il Consorzio Laziale Rifiuti – Co.La.Ri., gestore della discarica di Malagrotta (Regione Lazio, Italia), in merito ai maggiori oneri connessi all’obbligo del Co.La.Ri. di assicurare la gestione successiva alla chiusura di detta discarica per un periodo di almeno 30 anni, invece dei 10 anni inizialmente previsti.Contesto normativoDiritto dell’Unione
3 I considerando 25 e 29 della direttiva 1999/31 enunciano quanto segue:«(25) considerando che le discariche chiuse anteriormente alla data di recepimento della presente direttiva non dovrebbero essere soggette alle disposizioni da essa previste per la procedura di chiusura; (…)
4 L’articolo 1 di tale direttiva, intitolato «Obiettivo generale», così dispone al suo paragrafo 1:«Per adempiere i requisiti della direttiva 75/442/CEE [del Consiglio, del 15 luglio 1975, relativa ai rifiuti (GU 1975, L 194, pag. 39)], in particolare degli articoli 3 e 4, scopo della presente direttiva è di prevedere, mediante rigidi requisiti operativi e tecnici per i rifiuti e le discariche, misure, procedure e orientamenti volti a prevenire o a ridurre il più possibile le ripercussioni negative sull’ambiente, in particolare l’inquinamento delle acque superficiali, delle acque freatiche, del suolo e dell’atmosfera, e sull’ambiente globale, compreso l’effetto serra, nonché i rischi per la salute umana risultanti dalle discariche di rifiuti, durante l’intero ciclo di vita della discarica».
5 L’articolo 2 di detta direttiva, intitolato «Definizioni», prevede quanto segue:«Ai sensi della presente direttiva si intende per:(…)g) “discarica”: un’area di smaltimento dei rifiuti adibita al deposito degli stessi sulla o nella terra (vale a dire nel sottosuolo), (…)(…)
l) “gestore”: la persona fisica o giuridica responsabile della discarica conformemente alla legislazione interna dello Stato membro nel quale è situata la discarica; tale persona può variare dalla fase di preparazione a quella di gestione successiva alla chiusura;
n) “detentore”: chi produce i rifiuti o la persona fisica o giuridica che ne è in possesso; (…)».
7 Ai sensi dell’articolo 10 della medesima direttiva, intitolato «Costo dello smaltimento dei rifiuti nelle discariche»:«Gli Stati membri adottano misure affinché tutti i costi derivanti dall’impianto e dall’esercizio delle discariche, nonché, per quanto possibile, quelli connessi alla costituzione della garanzia finanziaria o del suo equivalente di cui all’articolo 8, lettera a), punto iv), e i costi stimati di chiusura nonché di gestione successiva alla chiusura per un periodo di almeno trenta anni siano coperti dal prezzo applicato dal gestore per lo smaltimento di qualsiasi tipo di rifiuti. Fatte salve le disposizioni della direttiva 90/313/CEE del Consiglio, del 7 giugno 1990, concernente la libertà di accesso all’informazione in materia di ambiente [(GU 1990, L 158, pag. 56)], gli Stati membri assicurano la trasparenza nella rilevazione e nell’uso delle informazioni necessarie in materia di costi».
8 L’articolo 13 della direttiva 1999/31, intitolato «Procedura di chiusura e di gestione successiva alla chiusura», così dispone al suo paragrafo 1:«Gli Stati membri provvedono affinché, in conformità, se del caso, dell’autorizzazione:(…)
c) dopo la chiusura definitiva della discarica, il gestore sia responsabile della manutenzione, della sorveglianza e del controllo nella fase della gestione successiva alla chiusura per tutto il tempo che sarà ritenuto necessario dall’autorità competente, tenendo conto del periodo di tempo durante il quale la discarica può comportare rischi.
Il gestore notifica all’autorità competente eventuali significativi effetti negativi sull’ambiente riscontrati a seguito delle procedure di controllo e si conforma alla decisione dell’autorità competente sulla natura delle misure correttive e sui termini di attuazione delle medesime;
d) fintantoché l’autorità competente ritiene che la discarica possa comportare rischi per l’ambiente e senza pregiudicare qualsivoglia normativa comunitaria o nazionale in materia di responsabilità del detentore dei rifiuti, il gestore della discarica impegni la propria responsabilità nel controllare e analizzare il gas di discarica e il colaticcio del sito nonché le acque freatiche nelle vicinanze, a norma dell’allegato III».
9 Ai sensi dell’articolo 14 di tale direttiva, intitolato «Discariche preesistenti»:«Gli Stati membri adottano misure affinché le discariche che abbiano ottenuto un’autorizzazione o siano già in funzione al momento del recepimento della presente direttiva possano rimanere in funzione soltanto se i provvedimenti in appresso sono adottati con la massima tempestività e al più tardi entro otto anni dalla data prevista all’articolo 18, paragrafo 1:
a) entro un anno dalla data prevista nell’articolo 18, paragrafo 1, il gestore della discarica elabora e presenta all’approvazione dell’autorità competente un piano di riassetto della discarica comprendente le informazioni menzionate nell’articolo 8 e le misure correttive che ritenga eventualmente necessarie al fine di soddisfare i requisiti previsti dalla presente direttiva, fatti salvi i requisiti di cui all’allegato I, punto 1;
b) in seguito alla presentazione del piano di riassetto, le autorità competenti adottano una decisione definitiva sull’eventuale proseguimento delle operazioni in base a detto piano e alla presente direttiva. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per far chiudere al più presto, a norma dell’articolo 7, lettera g), e dell’articolo 13, le discariche che, in forza dell’articolo 8, non ottengono l’autorizzazione a continuare a funzionare;
c) sulla base del piano approvato, le autorità competenti autorizzano i necessari lavori e stabiliscono un periodo di transizione per l’attuazione del piano. Tutte le discariche preesistenti devono conformarsi ai requisiti previsti dalla presente direttiva, fatti salvi i requisiti di cui all’allegato I, punto 1, entro otto anni dalla data prevista nell’articolo 18, paragrafo 1;
10 L’articolo 18 della direttiva 1999/31 dispone che gli Stati membri mettano in atto le disposizioni necessarie per conformarsi alla stessa entro due anni dalla sua entrata in vigore e ne informino immediatamente la Commissione europea. Conformemente al suo articolo 19, la direttiva è entrata in vigore il 16 luglio 1999.Diritto italiano
11 La direttiva 1999/31 è stata recepita nell’ordinamento italiano dal decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36 – Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti (Supplemento ordinario alla GURI n. 59 del 12 marzo 2003). Gli articoli 15 e 17 di tale decreto, nella versione applicabile al procedimento principale (in prosieguo: il «decreto legislativo n. 36/2003»), recepiscono, rispettivamente, gli articoli 10 e 14 della direttiva 1999/31.
12 Ai sensi dell’articolo 15 del decreto legislativo n. 36/2003:«Il prezzo corrispettivo per lo smaltimento in discarica deve coprire i costi di realizzazione e di esercizio dell’impianto, i costi sostenuti per la prestazione della garanzia finanziaria ed i costi stimati di chiusura, nonché i costi di gestione successiva alla chiusura per un periodo pari a quello indicato dall’art. 10 comma 1, lettera i)».
13 Il comma 1 dell’articolo 10 di detto decreto è stato abrogato dal decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59 – Attuazione integrale della direttiva 96/61/CE relativa alla prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento (Supplemento ordinario alla GURI n. 93 del 22 aprile 2005).
14 L’articolo 17, comma 1, del decreto legislativo n. 36/2003 così dispone:
«Le discariche già autorizzate alla data di entrata in vigore del presente decreto possono continuare aricevere, fino al 31 dicembre 2006, i rifiuti per cui sono state autorizzate».
15 L’articolo 17, comma 3, di detto decreto legislativo fissa un termine per l’adeguamento delle discariche preesistenti ai nuovi requisiti:«Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto il titolare dell’autorizzazione di cui al comma 1 o, su sua delega, il gestore della discarica, presenta all’autorità competente un piano di adeguamento della discarica alle previsioni di cui al presente decreto, incluse le garanzie finanziarie di cui all’articolo 14».Procedimento principale e questioni pregiudiziali
16 L’A.M.A., società interamente partecipata dal Comune di Roma, è concessionaria dell’attività di raccolta, trasporto, trattamento, riciclaggio e smaltimento dei rifiuti urbani nel territorio di detto comune.
17 Con contratto del 26 gennaio 1996 essa ha affidato al Co.La.Ri., sino al 31 dicembre 2005, l’attività di smaltimento dei rifiuti solidi urbani presso la discarica di Malagrotta. In base a tale contratto, l’A.M.A. è «detentore» ai sensi dell’articolo 2, lettera n), della direttiva 1999/31, mentre il Co.La.Ri. è «gestore» ai sensi dell’articolo 2, lettera l), di tale direttiva. Nella discarica di Malagrotta, fino alla sua chiusura, sono stati conferiti tutti i rifiuti del Comune di Roma.
18 Dal fascicolo a disposizione della Corte risulta che, conformemente all’articolo 10 della direttiva 1999/31, il periodo di gestione successiva alla chiusura della discarica di Malagrotta è stato prorogato a 30 anni, in luogo dei 10 anni inizialmente previsti dal suddetto contratto.
19 Con lodo arbitrale, l’A.M.A. è stata condannata a versare al Co.La.Ri. l’importo di EUR 76 391 533,29 a titolo di rimborso dei maggiori oneri connessi all’obbligo, gravante su quest’ultimo, di assicurare la gestione della discarica per un periodo di almeno 30 anni. L’A.M.A. ha impugnato tale lodo dinanzi alla Corte d’appello di Roma (Italia), la quale lo ha invece confermato considerando che le disposizioni della direttiva 1999/31 fossero applicabili a tutte le discariche già in esercizio al momento dell’entrata in vigore del decreto legislativo n. 36/2003. Avverso la sentenza della Corte d’appello di Roma l’A.M. A. ha proposto ricorso per cassazione.
20 Il giudice del rinvio esprime dubbi in merito alla conformità al diritto dell’Unione delle conclusioni tratte dalla Corte d’appello di Roma riguardo all’applicazione di disposizioni della direttiva 1999/31, quali quelle relative ai costi di gestione, a una discarica preesistente come quella di Malagrotta. Ad avviso dell’A.M.A., il decreto legislativo n. 36/2003 non farebbe altro che prevedere un periodo transitorio per le discariche preesistenti, verosimilmente per la messa in conformità delle discariche, ma non menzionerebbe alcun onere finanziario connesso alla gestione delle stesse dopo la loro eventuale chiusura.
21 Il medesimo giudice si interroga, in proposito, sulla compatibilità dell’obbligo del detentore di sostenere gli oneri connessi alla gestione successiva alla chiusura della discarica, in violazione degli accordi contrattuali intervenuti tra il detentore e il gestore, che fissavano la durata della gestione solo in 10 anni, e non in 30 anni, includendo nel contempo i costi connessi ai rifiuti immagazzinati prima dell’entrata in vigore del decreto legislativo n. 36/2003.
«1) Se risulti conforme agli artt. 10 e 14 [della direttiva 1999/31] l’interpretazione accolta dal giudice del gravame che ha inteso applicare retroattivamente gli artt. 15 e 17 [del decreto legislativo n. 36/2003], attuativi in ambito domestico delle predette disposizioni [del diritto dell’Unione], con l’effetto di rendere incondizionatamente soggette agli obblighi così imposti, segnatamente nella parte in cui si stabilisce il prolungamento da dieci a trenta anni della gestione post-operativa, le discariche preesistenti e già in possesso dell’autorizzazione all’esercizio.
2) Se, in particolare, – in rapporto al contenuto precettivo degli artt. 10 e 14 [della direttiva 1999/31] che, rispettivamente, invitavano gli Stati membri ad adottare “misure affinché tutti i costi derivanti dall’impianto e dall’esercizio delle discariche, nonché, per quanto possibile, quelli connessi alla costituzione della garanzia finanziaria o del suo equivalente di cui all’articolo 8, lettera a), punto iv), e i costi stimati di chiusura nonché di gestione successiva alla chiusura per un periodo di almeno trenta anni siano coperti dal prezzo applicato dal gestore per lo smaltimento di qualsiasi tipo di rifiuti” e “misure affinché le discariche che abbiano ottenuto un’autorizzazione o siano già in funzione al momento del recepimento della presente direttiva possano rimanere in funzione” –, risulti ad essi conforme l’interpretazione accolta dal giudice del gravame che ha inteso applicare gli artt. 15 e 17 [del decreto legislativo n. 36/2003] alle discariche preesistenti e già in possesso dell’autorizzazione all’esercizio, quantunque nel dare attuazione agli obblighi così imposti, anche con riguardo a dette discariche, l’art. 17 limiti le misure attuative alla previsione di un periodo transitorio e non rechi alcuna misura intesa a contenere l’impatto finanziario discendente sul “detentore” dal prolungamento.
3) Se, ancora, risulti conforme agli artt. 10 e 14 [della direttiva 1999/31] l’interpretazione accolta dal giudice del gravame che ha inteso applicare gli anzidetti artt. 15 e 17 [del decreto legislativo n. 36/2003] alle discariche preesistenti e già in possesso dell’autorizzazione all’esercizio anche con riguardo agli oneri finanziari discendenti dagli obblighi così imposti e, segnatamente, dal prolungamento della gestione post-operativa da dieci a trenta anni, facendone gravare il peso sul “detentore” e legittimando in tal modo la modificazione in peius per il medesimo delle tariffe consacrate negli accordi negoziali disciplinanti l’attività di smaltimento.
4) Se, infine, risulti conforme agli artt. 10 e 14 [della direttiva 1999/31] l’interpretazione accolta dal giudice del gravame che ha inteso applicare gli anzidetti artt. 15 e 17 [del decreto legislativo n. 36/2003] alle discariche preesistenti e già in possesso dell’autorizzazione all’esercizio anche con riguardo agli oneri finanziari discendenti dagli obblighi così imposti e, segnatamente, dal prolungamento della gestione post-operativa da dieci a trenta anni, ritenendo che – ai fini della loro determinazione – vadano considerati non solo i rifiuti conferendi a partire dall’entrata in vigore delle disposizioni attuative, ma anche quelli già conferiti precedentemente».
Sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale
23 Il Co.La.Ri. contesta la ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale.
24 Esso fa valere che le questioni sottoposte dal giudice del rinvio sono irrilevanti ai fini della risoluzione della controversia nel procedimento principale e sono state risolte tramite l’accertata irricevibilità dei motivi di ricorso in cassazione. Infatti, ad avviso del Co.La.Ri., l’obbligo a suo carico di sostenere gli oneri della gestione successiva alla chiusura della discarica di Malagrotta non è stato contestato nel merito dinanzi alla Corte d’appello di Roma e avrebbe, quindi, autorità di cosa giudicata.
26 In proposito occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, l’articolo 267 TFUE istituisce una procedura di cooperazione diretta tra la Corte e i giudici degli Stati membri. Nell’ambito di tale procedura, fondata su una netta separazione di funzioni tra i giudici nazionali e la Corte, qualsiasi valutazione dei fatti di causa rientra nella competenza del giudice nazionale, cui spetta valutare, alla luce delle particolarità del caso di specie, tanto la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di emettere la propria sentenza, quanto la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte, mentre la Corte è unicamente legittimata a pronunciarsi sull’interpretazione o sulla validità di un atto giuridico dell’Unione sulla scorta dei fatti che le vengono indicati dal giudice nazionale (sentenza del 16 giugno 2015, Gauweiler e a., C-62/14, EU:C:2015:400, punto 15 e giurisprudenza ivi citata).
27 Ne consegue che le questioni sottoposte dai giudici nazionali sono assistite da una presunzione di rilevanza e che il rifiuto della Corte di statuire su tali questioni è possibile solo qualora risulti che l’interpretazione richiesta non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto della controversia nel procedimento principale, qualora il problema sia di natura ipotetica o anche qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per rispondere utilmente alle questioni che le vengono sottoposte (v., in tal senso, sentenza del 10 dicembre 2018, Wightman e a., C-621/18, EU:C:2018:999, punto 27 e giurisprudenza ivi citata).
28 Nel caso di specie, la Corte suprema di cassazione espone, nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale, i motivi che la inducono a chiedere alla Corte di interpretare gli articoli 10 e 14 della direttiva 1999/31 nonché di definire le norme previste da tale direttiva.
29 In particolare, essa interroga la Corte, nell’ambito di una controversia vertente sui costi della chiusura di una discarica e della sua gestione post-operativa, in merito al contenuto e alla portata degli obblighi eventualmente derivanti da tali disposizioni a carico dello Stato membro interessato, del gestore della discarica e del detentore dei rifiuti, nonché in merito alla conformità delle misure di recepimento a tali disposizioni della direttiva 1999/31, il che implica che la presente sentenza abbia conseguenze concrete per la risoluzione della controversia nel procedimento principale.
30 Ne consegue che la domanda di pronuncia pregiudiziale è ricevibile e, pertanto, che occorre rispondere alle questioni sottoposte dal giudice del rinvio.Sulle questioni pregiudiziali
31 Con le sue questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio domanda, in sostanza, se gli articoli 10 e 14 della direttiva 1999/31 debbano essere interpretati nel senso che ostano all’interpretazione di una disposizione nazionale secondo la quale una discarica in esercizio alla data di recepimento di detta direttiva deve essere assoggettata agli obblighi derivanti da quest’ultima, segnatamente a una proroga del periodo di gestione successiva alla chiusura, senza che occorra distinguere in base alla data in cui i rifiuti sono stati abbancati né prevedere alcuna misura intesa a contenere l’impatto finanziario di tale proroga sul detentore dei rifiuti.
32 In via preliminare è opportuno ricordare che l’obiettivo della direttiva 1999/31, come risulta dal suo articolo 1, è di prevedere, mediante rigidi requisiti operativi e tecnici per i rifiuti e le discariche, misure, procedure e orientamenti volti a prevenire o a ridurre il più possibile le ripercussioni negative sull’ambiente, in particolare l’inquinamento delle acque superficiali, delle acque freatiche, del suolo e dell’atmosfera, e sull’ambiente globale, compreso l’effetto serra, nonché i rischi per la salute umana risultanti dalle discariche di rifiuti, durante l’intero ciclo di vita della discarica.
35 Pertanto, solo le discariche già chiuse anteriormente alla data di recepimento della direttiva 1999/31 o, al più tardi, il 16 luglio 2001 non sono interessate dagli obblighi derivanti da tale direttiva in materia di chiusura. Non è questo il caso della discarica di Malagrotta, la quale, come è pacifico tra le parti nel procedimento principale, era ancora in funzione a tale data.
36 Occorre al riguardo precisare che, ai sensi dell’articolo 14 di detta direttiva, gli Stati membri dovevano adottare misure affinché le discariche che avevano ottenuto un’autorizzazione o erano già in funzione alla stessa data potessero rimanere in funzione soltanto se i provvedimenti indicati in tale articolo fossero stati adottati con la massima tempestività e al più tardi entro il 16 luglio 2009 (sentenza del 25 febbraio 2016, Commissione/Spagna, C-454/14, non pubblicata, EU:C:2016:117, punto 35).
37 Dalla giurisprudenza della Corte risulta che detto articolo istituisce un regime transitorio derogatorio affinché tali discariche siano rese conformi ai nuovi requisiti in materia ambientale (v., in tal senso, sentenze del 9 aprile 2014, Ville d’Ottignies-Louvain-la-Neuve e a., C-225/1, EU:C:2014:245, punti 33 e 34, nonché del 25 febbraio 2016, Commissione/Spagna, C-454/14, non pubblicata, EU:C:2016:117, punto 36).
38 Inoltre, l’articolo 14, lettera b), della direttiva 1999/31 richiede, da un lato, che le autorità nazionali competenti adottino una decisione definitiva sul proseguimento delle operazioni in base a un piano di riassetto e a tale direttiva e, dall’altro, che gli Stati membri adottino le misure necessarie per far chiudere al più presto le discariche che non abbiano l’autorizzazione a continuare a funzionare (sentenza del 25 febbraio 2016, Commissione/Spagna, C-454/14, non pubblicata, EU:C:2016:117, punto 37).
39 L’articolo 14, lettera c), di detta direttiva prevede in sostanza che, sulla base del piano di riassetto di una discarica approvato, le autorità competenti autorizzino i necessari lavori e stabiliscano un periodo di transizione per l’attuazione di tale piano, precisando che tutte le discariche preesistenti devono conformarsi ai requisiti stabiliti da detta direttiva, fatti salvi quelli di cui al suo allegato I, punto 1, entro il 16 luglio 2009 (sentenza del 25 febbraio 2016, Commissione/Spagna, C-454/14, non pubblicata, EU:C:2016:117, punto 38).
40 Si deve rilevare che l’articolo 14 della direttiva 1999/31 non può essere interpretato nel senso che esso esclude le discariche preesistenti dall’applicazione di altre disposizioni di tale direttiva.
42 Gli obblighi di gestione successiva alla chiusura della discarica, prescritti dall’articolo 13, lettera c), della direttiva 1999/31, si applicano al più tardi alla scadenza del periodo transitorio. Il gestore deve quindi provvedere alla manutenzione, alla sorveglianza e al controllo della discarica, dopo la chiusura di quest’ultima, per tutta la durata che sarà ritenuta necessaria dall’autorità competente, tenuto conto del periodo di tempo durante il quale la discarica può comportare rischi.
43 La medesima disposizione deve essere letta alla luce dell’articolo 10 della direttiva, il quale prevede, in particolare, che gli Stati membri adottino misure affinché i costi stimati di chiusura della discarica e di gestione successiva alla chiusura per un periodo di almeno 30 anni siano coperti dal prezzo applicato dal gestore per lo smaltimento di qualsiasi tipo di rifiuti in tale discarica.
44 La Corte ha già accertato l’effetto diretto di tale articolo, che pone a carico degli Stati membri, in termini non equivoci, un obbligo di risultato preciso e non subordina ad alcuna condizione l’applicazione della previsione da esso enunciata. Detta disposizione esige, infatti, l’adozione di misure da parte degli Stati membri al fine di garantire che il prezzo chiesto per lo smaltimento dei rifiuti mediante deposito in discarica venga determinato in modo tale da coprire l’insieme dei costi connessi con la creazione e la gestione di una discarica. La Corte ha precisato che tale disposizione non impone agli Stati membri alcun metodo specifico per quanto attiene al finanziamento dei costi delle discariche (sentenza del 24 maggio 2012, Amia, C-97/11, EU:C:2012:306, punti 34 e 35).
46 Nel caso di specie, dagli elementi del fascicolo sottoposto alla Corte emerge che l’obbligo del Co.La.Ri. di gestire la discarica di Malagrotta risulta, da ultimo, dal piano di riassetto, adottato conformemente alle disposizioni dell’articolo 14 della direttiva 1999/31 e dell’articolo 17 del decreto legislativo n. 36/2003 e approvato dall’autorità competente. In conseguenza di tale piano, il Co.La.Ri. è stato assoggettato a tutti gli obblighi di gestione successiva alla chiusura della discarica di Malagrotta per il periodo minimo imposto dalla direttiva, vale a dire 30 anni, invece dei 10 anni inizialmente previsti.
47 In secondo luogo, riguardo alla questione se, in relazione all’applicazione di tali obblighi, occorra introdurre una distinzione in base al momento in cui i rifiuti sono stati conferiti, si deve rilevare che la direttiva 1999/31 non prevede un’applicazione differenziata di detti obblighi a seconda che i rifiuti siano stati conferiti e abbancati prima o dopo la scadenza del termine di recepimento di tale direttiva, né in base all’area di stoccaggio di tali rifiuti all’interno della discarica. Come risulta dal tenore letterale dell’articolo 10 di detta direttiva, l’obbligo di gestione successiva alla chiusura di una discarica per un periodo di almeno 30 anni concerne, in termini generali, lo smaltimento di qualsiasi tipo di rifiuti in tale discarica.
48 Pertanto, non si può ammettere, alla luce dell’obiettivo della direttiva 1999/31, che l’obbligo di gestione successiva alla chiusura di una discarica si applichi, da un lato, ai rifiuti che sono stati abbancati in tale discarica prima della scadenza del termine di recepimento, per un periodo di 10 anni, e, dall’altro, ai rifiuti che vi sono stati abbancati dopo la scadenza di tale termine, per un periodo di 30 anni.
50 In terzo luogo, per quanto concerne le conseguenze finanziarie derivanti dalla fissazione o dall’estensione a 30 anni del periodo di gestione successiva alla chiusura della discarica, si deve ricordare che l’articolo 10 della direttiva 1999/31 esige, come risulta anche dal considerando 29 di detta direttiva, che gli Stati membri adottino misure affinché i prezzi di smaltimento dei rifiuti in una discarica coprano l’insieme dei costi connessi con la creazione e la gestione della discarica (sentenze del 25 febbraio 2010, Pontina Ambiente, C-172/08, EU:C:2010:87, punto 35, e del 24 maggio 2012, Amia, C-97/11, EU:C:2012:306, punto 34). Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 56 delle sue conclusioni, tali costi includono i costi stimati di chiusura del sito e di gestione successiva alla chiusura per un periodo di almeno 30 anni.
51 Tale requisito costituisce espressione del principio «chi inquina paga», il quale implica, come la Corte ha già dichiarato nel contesto della direttiva 75/442 e della direttiva 2006/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2006, relativa ai rifiuti (GU 2006, L 114, pag. 9), che il costo dello smaltimento dei rifiuti debba gravare sui loro detentori. L’applicazione di tale principio è insita nell’obiettivo della direttiva 1999/31 che, ai sensi del suo articolo 1, paragrafo 1, è volta ad adempiere i requisiti della direttiva 75/442 e, in particolare, del suo articolo 3, il quale, inter alia, impone agli Stati membri di adottare idonee misure per promuovere la prevenzione o la riduzione della produzione dei rifiuti (sentenza del 25 febbraio 2010, Pontina Ambiente, C-172/08, EU:C:2010:87, punto 36 e giurisprudenza ivi citata).
52 La Corte ha peraltro già dichiarato che, siccome non esiste, allo stato attuale del diritto dell’Unione, alcuna normativa adottata sulla base dell’articolo 192 TFUE che imponga agli Stati membri un metodo specifico per quanto riguarda il finanziamento dei costi derivanti dall’impianto e dall’esercizio delle discariche, tale finanziamento può, a scelta dello Stato membro interessato, essere indifferentemente assicurato mediante una tassa, un canone o qualsiasi altra modalità (v., per analogia, sentenze del 16 luglio 2009, Futura Immobiliare e a., C-254/08, EU:C:2009:479, punto 48, e del 25 febbraio 2010, Pontina Ambiente, C-172/08, EU:C:2010:87, punto 33).
53 Pertanto, in qualsiasi modo vi procedano, le normative nazionali che disciplinano le discariche devono garantire che tutti i costi di gestione di tali discariche gravino effettivamente sui detentori dei rifiuti che li depositano nelle discariche ai fini del loro smaltimento. In effetti, far gravare sui gestori tali oneri condurrebbe ad imputare ai medesimi i costi connessi allo smaltimento di rifiuti che non hanno prodotto essi stessi, ma di cui garantiscono semplicemente lo smaltimento nell’ambito della loro attività di prestatori di servizi (v., in tal senso, sentenza del 25 febbraio 2010, Pontina Ambiente, C-172/08, EU:C:2010:87, punti 37 e 38).
54 Una tale interpretazione è conforme all’obbligo di prevenire o di ridurre il più possibile gli effetti negativi sull’ambiente, che deriva dal principio «chi inquina paga». Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 62 delle sue conclusioni, se è vero che la direttiva 1999/31 non lo menziona esplicitamente in relazione all’articolo 10, tale principio costituisce tuttavia, ai sensi dell’articolo 191, paragrafo 2, TFUE, uno dei principi fondamentali del diritto dell’Unione in materia ambientale e deve pertanto essere necessariamente preso in considerazione nel contesto della sua interpretazione.
55 Ne consegue che, mentre lo Stato membro interessato deve, ai sensi dell’articolo 10 della direttiva 1999/31, aver adottato le misure necessarie a garantire che i prezzi applicati per lo smaltimento dei rifiuti depositati in una discarica coprano, in particolare, l’insieme dei costi di chiusura della discarica nonché di gestione successiva alla sua chiusura, circostanza che incomberà al giudice del rinvio accertare, tale articolo non può essere interpretato nel senso che impone a detto Stato membro di adottare misure che limitino l’impatto finanziario, sul detentore dei rifiuti, dell’eventuale proroga del periodo di gestione della discarica di cui trattasi.
56 Per quanto riguarda l’argomento in base al quale i principi della certezza del diritto e di irretroattività della legge sarebbero violati da una proroga del periodo di gestione dei rifiuti che prescinda dalla data in cui i rifiuti sono stati abbancati e non preveda alcuna limitazione dell’impatto finanziario sul loro detentore, risulta, invero, da una giurisprudenza costante della Corte che, per garantire l’osservanza dei principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento, le norme dell’Unione di diritto sostanziale devono essere interpretate come applicabili a situazioni createsi anteriormente alla loro entrata in vigore solo nella misura in cui dalla lettera, dallo scopo o dallo spirito di tali norme risulti chiaramente che deve essere loro attribuita una tale efficacia (sentenza del 14 marzo 2019, Textilis, C-21/18, EU:C:2019:199, punto 30 e giurisprudenza ivi citata).
57 Si deve tuttavia ricordare che una nuova norma giuridica si applica a partire dall’entrata in vigore dell’atto che la introduce e che, sebbene non si applichi alle situazioni giuridiche sorte e definitivamente acquisite anteriormente a tale entrata in vigore, essa si applica immediatamente agli effetti futuri di una situazione sorta in vigenza della legge precedente, oltre che alle situazioni giuridiche nuove, a meno che, fatto salvo il principio di irretroattività degli atti giuridici, la nuova norma sia accompagnata da disposizioni particolari che determinano specificamente le sue condizioni di applicazione nel tempo (v., in tal senso, sentenza del 26 marzo 2015, Commissione/Moravia Gas Storage, C-596/13 P, EU:C:2015:203, punto 32 e giurisprudenza ivi citata).
59 Nel caso di specie, la discarica di Malagrotta era in funzione alla data di recepimento di detta direttiva e la sua chiusura è avvenuta mentre vigeva quest’ultima.
60 Occorre aggiungere che i costi stimati di gestione successiva alla chiusura della discarica, ai sensi dell’articolo 10 della direttiva 1999/31, devono essere effettivamente connessi agli effetti sull’ambiente che i rifiuti depositati in una determinata discarica potrebbero avere. A tal fine è opportuno valutare tutti gli elementi pertinenti relativi alla quantità e alla tipologia dei rifiuti presenti nella discarica e che possono sorgere durante il periodo di gestione successiva alla chiusura.
61 Per definire i costi di gestione successiva alla chiusura di una discarica a un livello che consenta di rispondere in modo efficace e proporzionato all’obiettivo contemplato all’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 1999/31, vale a dire limitare i rischi per l’ambiente che una discarica può rappresentare, una tale valutazione deve tenere conto anche dei costi già sostenuti dal detentore e dei costi stimati per i servizi che saranno prestati dal gestore.
62 Nel caso di specie, l’importo che il Co.La.Ri. è legittimato ad esigere da parte dell’A.M.A. deve essere determinato tenendo conto degli elementi menzionati ai precedenti punti 60 e 61 e presentati nel piano di riassetto della discarica sottoposto all’autorità competente, conformemente all’articolo 14, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 1999/31. Il livello di tale importo deve inoltre essere fissato in modo da coprire esclusivamente l’aumento dei costi di gestione connesso alla proroga di 20 anni del periodo di gestione successiva alla chiusura della discarica, ciò che spetta al giudice del rinvio verificare.
63 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alle questioni sottoposte dichiarando che gli articoli 10 e 14 della direttiva 1999/31 devono essere interpretati nel senso che non ostano all’interpretazione di una disposizione nazionale secondo la quale una discarica in funzione alla data di recepimento di detta direttiva deve essere assoggettata agli obblighi derivanti da quest’ultima, segnatamente a una proroga del periodo di gestione successiva alla chiusura, senza che occorra distinguere in base alla data in cui i rifiuti sono stati abbancati né prevedere alcuna misura intesa a contenere l’impatto finanziario di tale proroga sul detentore dei rifiuti.
Gli articoli 10 e 14 della direttiva 1999/31/CE del Consiglio, del 26 aprile 1999, relativa alle discariche di rifiuti, devono essere interpretati nel senso che non ostano all’interpretazione di una disposizione nazionale secondo la quale una discarica in funzione alla data di recepimento di detta direttiva deve essere assoggettata agli obblighi derivanti da quest’ultima, segnatamente a una proroga del periodo di gestione successiva alla chiusura, senza che occorra distinguere in base alla data in cui i rifiuti sono stati abbancati né prevedere alcuna misura intesa a contenere l’impatto finanziario di tale proroga sul detentore dei rifiuti.
Arabadjiev Xuereb
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 14 maggio 2020.