Source: http://docplayer.cz/873552-D-i-p-l-o-m-o-v-a-p-r-a-c-e.html
Timestamp: 2018-06-25 11:05:24+00:00
Document Index: 24093394

Matched Legal Cases: ['zákona č. 111', 'zákona č. 111', 'zákona č. 137', 'zákona č. 137', 'zákona č. 137', 'zákona č. 137']

1 JIHOČESKÁ UNIVERZITA V ČESKÝCH BUDĚJOVICÍCH Ekonomická fakulta Katedra práva Studijní program: N6208 Ekonomika a management Studijní obor: Obchodní podnikání marketing a management D I P L O M O V Á P R Á C E Transparentnost veřejných zakázek Vedoucí diplomové práce Autor Ing. Martina Krásnická Bc. Rastislav Janáčik 2012
4 Prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma Transparentnost veřejných zakázek vypracoval samostatně pouze s použitím pramenů a literatury uvedených v seznamu citované literatury. Prohlašuji, že v souladu s 47b zákona č. 111/1998 Sb., v platném znění, souhlasím se zveřejněním své diplomové práce, a to v nezkrácené podobě elektronickou cestou ve veřejně přístupné části databáze STAG provozované Jihočeskou univerzitou v Českých Budějovicích na jejích internetových stránkách, a to se zachováním mého autorského práva k odevzdanému textu této kvalifikační práce. Souhlasím dále s tím, aby toutéž elektronickou cestou byly v souladu s uvedeným ustanovením zákona č. 111/1998 Sb. zveřejněny posudky školitele a oponentů práce i záznam o průběhu a výsledku obhajoby kvalifikační práce. Rovněž souhlasím s porovnáním textu mé kvalifikační práce s databází kvalifikačních prací Theses.cz provozovanou Národním registrem vysokoškolských kvalifikačních prací a systémem na odhalování plagiátů. V Českých Budějovicích dne Bc. Rastislav Janáčik
5 Poděkování Tímto bych rád poděkoval všem, kteří mi pomáhali při vzniku této práce. Zejména pak děkuji paní Ing. Martině Krásnické, vedoucí mé diplomové práce, která se mi dostatečně věnovala a podávala mi po celou dobu cenné rady a informace. Použité zkratky: ČR DPH EU HDP IČO ISO ISVS ISVZUS OBZ OECD Úřad USA VZ ZVZ Česká republika daň z přidané hodnoty Evropská unie hrubý domácí produkt identifikační číslo osoby International Organization for Standardization (Mezinárodní organizace pro standardizaci) zák. č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy, v platném znění Informační systém veřejných zakázek uveřejňovací subsystém zák. č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, v platném znění Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj Úřad pro ochranu hospodářské soutěže Spojené státy americké veřejná zakázka zák. č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v platném znění
6 OBSAH ÚVOD... 7 CÍLE A POUŽITÁ METODIKA ZÁKON O VEŘEJNÝCH ZAKÁZKÁCH Novela zákona o veřejných zakázkách Význam zákona o veřejných zakázkách Význam a zranitelnost institutu veřejných zakázek Základní pojmy Definice transparentnosti veřejné zakázky PRINCIPY OECD TÝKAJÍCÍ SE TRANSPARENTNOSTI VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK Rozdělení principů do čtyř základních pilířů Princip Princip Charakteristika dalších principů zvyšující integritu ve veřejných zakázkách EVROPSKÁ LEGISLATIVA - směrnice č. 2004/18/ES a 2004/17/ ES Směrnice č. 2004/18/ES Kritéria pro kvalitativní výběr Kritéria pro zadání zakázky Směrnice č. 2004/17/ES Kritéria pro kvalitativní výběr TRANSPARENTNOST VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK STAV V ČESKÉ REPUBLICE Základní problémy transparentnosti veřejných zakázek v České republice Transparentnost jednotlivých fází veřejných zakázek Obecná korupční rizika a potřebné informace v procesu veřejné zakázky Postavení České republiky v rámci zemí OECD z hlediska veřejných zakázek PRAKTICKÁ ČÁST Prolog Případové studie netransparentních veřejných zakázek Statistický přehled o veřejných zakázkách v ČR a přehled o veřejné dostupnosti informací o VZ v rámci zemí OECD Porovnání zákonných opatření v ČR s principy OECD Návrhy změn směřující k vyšší transparentnosti VZ v ČR Vyhodnocení hypotéz ZÁVĚR SUMMARY SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY... 71
7 ÚVOD Tématem této diplomové práce je transparentnost veřejných zakázek, kde bych se měl pokusit v kontextu celosvětových opatření v boji proti korupci zanalyzovat současný stav právní úpravy veřejných zakázek v České republice a navrhnout možná účinná řešení. Po formální stránce je práce členěna na část teoretickou a praktickou. V teoretické části budou vymezeny základní pojmy vztahující se k zákonu o veřejných zakázkách. Poté budou především rozebrány základní principy týkající se standardů transparentnosti veřejných zakázek, jak je definuje OECD, jakožto instituce, která má v této oblasti největší renomé. Rovněž zde budou blíže specifikovány dvě evropské směrnice o zadávání veřejných zakázek jako součást evropské legislativy. Součástí této kapitoly je zároveň nástin toho, jak tyto směrnice řeší otázku transparentnosti veřejných zakázek. Následně bude popsán stav v České republice z hlediska transparentnosti veřejných zakázek a také obecná korupční rizika společně s relevantními informacemi v jednotlivých fázích procesu veřejné zakázky. Dále bych se v praktické části zaměřil na vybrané příklady z praxe, které se týkají netransparentních veřejných zakázek a pokusil se na těchto poukázat a popsat v čem byl porušen zákon. Následný díl praktické části obsahuje statistický přehled o veřejných zakázkách v České republice a přehled o veřejné dostupnosti informací o veřejných zakázkách v mnou vybraných zemí OECD. Zároveň bych v této části práce porovnal zákonná opatření v České republice s principy transparentnosti veřejných zakázek, jak je definuje OECD a současně bych navrhl možné změny směřující k vyšší transparentnosti veřejných zakázek v České republice. Tímto tématem se chci zabývat především z toho důvodu, protože se jedná o velmi aktuální problematiku a v současné době o dosti palčivé téma. V poslední době lze v médiích o korupčních kauzách v souvislosti s veřejnými zakázkami slýchávat stále častěji, což může vzbuzovat dojem, a to hlavně u laické veřejnosti, že korupce je všudypřítomná. Rovněž se tato problematika týká všech daňových poplatníků, kteří z daní přispívají do státního rozpočtu, z něhož jsou následně čerpány prostředky na státní výdaje, u nichž jde velká část právě na veřejné zakázky. V rámci veřejných zakázek jsou ročně vynakládány prostředky v rozsahu 17,5% HDP (cca 640 mld. Kč v roce 2010), z toho z veřejných rozpočtů 14% HDP (cca 513 mld. Kč v roce 2010). Jakékoliv zlepšení přináší velmi významné úspory (např. zvýšení efektivnosti o 1% znamená úsporu v rozsahu 6,4 mld. Kč). Zároveň tento objem prostředků představuje 7
8 významný prostor pro korupční aktivity. Jejich existence je umožněna zejména nízkou transparentností trhu veřejných zakázek a absencí ekonomického hodnocení při rozhodování a kontrole. Důsledkem je, že někdy jsou nakupovány nepotřebné věci nebo služby. Jindy jde o věci potřebné, avšak za předražené ceny (PAVEL, KOHOUT, Veřejné zakázky, Boj proti korupci, 2011, s. 15). Důležité je tedy vymyslet takový sofistikovaný systém v oblasti veřejných zakázek, který by v maximální možné míře zabraňoval korupčním aktivitám, podvodům a plýtváním s veřejnými zdroji. 8
9 CÍLE A POUŽITÁ METODIKA Cílem diplomové práce je v kontextu celosvětových opatření v boji proti korupci zanalyzovat současný právní stav úpravy veřejných zakázek v České republice a navrhnout možná účinná řešení. Dílčí cíle 1. Vymezení základních pojmů, popřípadě změn, které s sebou přinesla právní úprava veřejných zakázek se zaměřením na jejich transparentnost. 2. Analýza principů OECD a evropské legislativy vztahující se k transparentnosti veřejných zakázek. 3. Analýza postavení ČR v rámci zemí OECD z pohledu veřejných zakázek. 4. Uvedení praktických příkladů netransparentních veřejných zakázek. 5. Porovnání zákonných opatření v ČR s principy OECD. 6. Zamyšlení nad tím jaké změny by měly být přijaty, aby byla transparentnost veřejných zakázek v ČR vyšší. Pracovní hypotézy 1. Uchazeči o veřejnou zakázku nemusí prokazovat ekonomické a finanční kvalifikační předpoklady pro její plnění. 2. Počet veřejných zakázek v České republice mezi roky 2008 a 2010 zaznamenal prudký nárůst. 3. Připouštějí-li zadávací podmínky rozdílný výklad ohledně požadavků na zpracování nabídky, stává se postup zadavatele netransparentním. 4. V zákoně č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách je přesně specifikováno co se pod zásadami transparentnosti myslí. 5. Je na zadavatelovi příslušné veřejné zakázky, aby zajistil transparentnost veškerých kroků a postupů prováděných v zadávacím řízení. 9
10 Metodický postup 1. Prostudování odborné literatury a právních předpisů vztahujících se k tématu 2. Analýza principů OECD a evropské legislativy týkající se transparentnosti veřejných zakázek 3. Analýza postavení ČR v rámci zemí OECD z pohledu veřejných zakázek 4. Prostudování praktických příkladů týkajících se netransparentních veřejných zakázek včetně jejich zpracování a vlastního zhodnocení 5. Sběr a zpracování dat zjišťování statistických údajů u veřejných zakázek v ČR včetně jejich grafického znázornění, tabulkového vyobrazení a vlastního okomentování 6. Zpracování přehledu o veřejné dostupnosti informací týkajících se veřejných zakázek v rámci zemí OECD na základě sekundárních dat 7. Porovnání zákonných opatření v ČR s principy OECD 8. Návrhy změn směřující k vyšší transparentnosti veřejných zakázek v ČR 10
11 1 ZÁKON O VEŘEJNÝCH ZAKÁZKÁCH K přijetí nové právní úpravy veřejných zakázek, jejíž těžiště tvoří zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, dochází v relativně krátké době po přijetí zák. č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, jenž nabyl účinnosti 1. května Nová právní úprava tento zákon ruší a nahrazuje. Uvedené je dáno jak legislativním vývojem v Evropské unii (přijetím nových zadávacích směrnic v EU), tak nedokonalou konstrukcí zák. č. 40/2004 Sb. Špatná legislativně technická konstrukce zák. č. 40/2004 Sb. nebyla zhojena ani několika novelami k tomuto zákonu (JURČÍK, 2011, s. VI). Od nabytí účinnosti zákona č. 137/2006 Sb. (1. července 2006) došlo k více legislativním změnám tohoto zákona, a to formou přímých či nepřímých novelizací. Zákon o veřejných zakázkách (dále jen ZVZ) byl postupně novelizován zákony č. 110/2007 Sb., č. 296/2007 Sb., č. 76/2008 Sb., č. 124/2008 Sb., č. 41/2009 Sb., č. 110/2009 Sb., č. 227/2009 Sb., č. 281/2009 Sb., č. 417/2009 Sb., č. 179/2010 Sb., č. 423/2010 Sb., č. 73/2011 Sb., č. 258/2011 Sb., č. 367/2011 Sb., č. 420/2011 Sb. a č. 55/2012 Sb. (JURČÍK, 2011, s. VII). 1.1 Novela zákona o veřejných zakázkách Ministerstvo pro místní rozvoj jako gestor zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách po velké novele z připravilo další, stejně zásadní novelu ZVZ (implementována zákonem č. 55/2012 Sb.), jež prošla prvním čtením v poslanecké sněmovně jako sněmovní tisk 370/0 a její zamýšlená účinnost je od Jaké jsou tedy hlavní změny, které sebou přináší zmiňovaná novela, a jež mají zajistit transparentnější veřejné zakázky a zamezit korupci při jejich zadávání? (Vybrány byly jen některé). 1. finanční limity veřejných zakázek - V 12 odst. 2 a 3 se částka Kč nahrazuje částkou Kč a částka Kč se nahrazuje částkou Kč v 12 odstavce 2 a 3 znějí: (2) Podlimitní veřejnou zakázkou se rozumí veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota činí nejméně Kč bez daně z přidané hodnoty a nedosáhne finančního limitu podle odstavce 1. 11
12 (3) Veřejnou zakázkou malého rozsahu se rozumí veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota nedosáhne Kč bez daně z přidané hodnoty. Tzn., že limit pro povinné vypsání veřejné zakázky se od sníží na hranici korun u dodávek a služeb, což například znamená, že se významně sníží počet těch obcí, které mohou změnit dodavatele energií (nebo u něj zůstat) pouze na základě tzv. veřejné zakázky malého rozsahu, u níž se nemusí zákonem č. 137/2006 Sb. řídit. U dodávek a služeb lze očekávat až čtyřnásobný nárůst počtu veřejných zakázek. 2. otevírání obálek a hodnocení nabídek - Novela rovněž výslovně zavádí takovou skutečnost, že pokud zadavatel obdrží ve lhůtě pro podání nabídek pouze jednu nabídku, obálka se neotevírá; o této skutečnosti zadavatel musí bezodkladně vyrozumět uchazeče. Dále pokud zadavatel obdrží pouze jednu nabídku nebo po posouzení nabídek zbude k hodnocení pouze jedna nabídka, zruší bez zbytečného odkladu zadávací řízení. To neplatí, pokud zadavatel postupuje podle 22 odst. 3 a 4, 23 odst. 4 až 8 a 10 ZVZ nebo zadává veřejnou zakázku na základě rámcové smlouvy. 3. zrušení možnosti losování - Ruší se možnost omezovat počet zájemců ve vícekolových zadávacích řízeních (užším řízení, jednacím řízení s uveřejněním a soutěžním dialogu) na základě losování. 4. uzavření smlouvy - Novela poprvé výslovně zavádí pravidla, za kterých nebude moci být podstatným způsobem změněna smlouva na realizaci předmětu zakázky. Smlouva, resp. práva a povinnosti z ní vyplývající, nebudou moci být zásadně změněny. 5. ekonomické odůvodnění veřejné zakázky - Povinností zadavatele bude zveřejnit na svém profilu ekonomické odůvodnění požadavků na technické kvalifikační předpoklady a odůvodnění určení předmětu veřejné zakázky a také způsobu hodnocení vzhledem k potřebám zadavatele. Zadavatel toto odůvodnění uveřejní do 3 pracovních dnů od uveřejnění oznámení či výzvy. Součástí odůvodnění bude rovněž prohlášení o tom, že zadavateli je známo, že na trhu existuje alespoň 5 dodavatelů, kteří splňují požadavky na předmět zakázky a kvalifikační předpoklady. Toto ustanovení tedy může v konečném důsledku znamenat, že plnění, poptávané zadavatelem, se nebude řídit ani tak jeho potřebami, ale tím, co nabízí trh. Pokud bude předmět veřejné zakázky tak specifický, že na trhu nebude existovat alespoň 5 dodavatelů, informuje o tom zadavatel Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. 12
13 6. ostatní - Ekonomické a finanční kvalifikační předpoklady se zruší. Budou nahrazeny čestným prohlášením o ekonomické a finanční způsobilosti plnit veřejnou zakázku. Tento krok má zabránit zneužívání nepřiměřených kvalifikačních předpokladů. Znamená to, že přístup k veřejným zakázkám budou mít snáze i ti, kteří jsou dnes (po právu) odfiltrováni. Dále se zruší možnost požadovat jako technickou kvalifikaci různé certifikáty - například ISO (www.rada-severovychod.cz/file/1988_1_1/). 1.2 Význam zákona o veřejných zakázkách Stěžejní principy právní úpravy veřejných zakázek vycházejí ze Smlouvy o fungování Evropské unie a z evropských zadávacích směrnic. Jedná se především o principy transparentnosti, rovného zacházení, zákazu diskriminace, vzájemného uznávání a proporcionality. Cílem zákona o veřejných zakázkách je zajištění hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky. Tohoto cíle je dosahováno především vytvářením podmínek pro to, aby smlouvy, jenž jsou hrazeny z veřejných prostředků byly zadavateli uzavírány při zajištění hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli. Účelem zákona o veřejných zakázkách je komplexně upravit oblast veřejného zadávání v České republice, a to především v návaznosti na nové předpisy práva EU vztahující se k této oblasti. V souvislosti s novými evropskými zadávacími směrnicemi je veden snahou o vytvoření modernějšího, flexibilnějšího a jednoduššího právního rámce pro veřejné zakázky. Hlavním důvodem vzniku tohoto zákona bylo zajištění transpozice směrnic 2004/17/ES a 2004/18/ES do právního řádu České republiky. Nové směrnice přinášejí spoustu nových a moderních institutů, které bylo z hlediska systematiky problematické zavést do stávajícího zákona o veřejných zakázkách. Kromě novinek z nových směrnic EU zákon přináší větší přehlednost úpravy, jasnější vymezení některých institutů, a přispívá tak k větší právní jistotě zadavatelů i dodavatelů (http://www.portal-vz.cz/legislativa). 13
14 1.3 Význam a zranitelnost institutu veřejných zakázek Objem vynaložených prostředků na veřejné zakázky vytváří významný prostor pro korupční aktivity. Důsledkem je, že jsou někdy nakupovány nepotřebné věci nebo služby. Jindy se jedná o věci potřebné, avšak za předražené ceny. Sankce nejsou zdaleka schopny problém vyřešit, a to ani kdyby na straně úřadů byla schopnost a ochota korupci postihnout. Důležitější je vytvořit takový systém, který by v co největší míře komplikoval korupční jednání. Tedy, neřešit následky, ale zejména příčiny problému (PAVEL, KOHOUT, Veřejné zakázky, Boj proti korupci, 2011, s. 15). Významná část veřejných výdajů je tedy alokována prostřednictvím institutu veřejných zakázek, tedy na nákup zboží, služeb a kapitálových statků. Kvalita fungování tohoto institutu tak ovlivňuje efektivnost veřejných výdajů jako celku. Nedobrá situace v oblasti fiskální politiky, která se projevuje v praxi vysokými deficity veřejných rozpočtů bez ohledu na pozici v ekonomickém cyklu není vlastní pouze České republice, ale i řadě jiných členských států Evropské unie. Neefektivní systém veřejných zakázek je přitom jednou z příčin, ačkoliv ne hlavní, tohoto stavu. Zefektivnění institutu veřejných zakázek a jeho fungování představuje jednu z cest, jak zlepšit situaci veřejných rozpočtů (PAVEL, 2007, s. 5). 1.4 Základní pojmy Vzhledem k danému tématu práce byly vybrány opravdu jen ty nejzákladnější pojmy, které v sobě ZVZ obsahuje, a jež autor považuje za zcela klíčové v procesu veřejných zakázek. Veřejná zakázka Je to zakázka realizovaná na základě smlouvy mezi zadavatelem a jedním či více dodavateli, jejímž předmětem je úplatné poskytnutí dodávek či služeb nebo úplatné provedení stavebních prací. Veřejná zakázka, jež je zadavatel povinen zadat podle ZVZ, musí být realizována na základě písemné smlouvy ( 7, odst. 1 ZVZ). Veřejnou zakázkou se z ekonomického hlediska rozumí účelná alokace zdrojů, kterou zadavatel sleduje obvyklé ekonomicko-sociální cíle. Z hlediska ekonomického tedy slouží veřejné zakázky k věcnému a materiálnímu zabezpečení chodu převážně orgánů veřejné správy plněními, která si tyto orgány nemohou či z ekonomických důvodů ani nechtějí zabezpečit svými prostředky (pracovníky), a současně se realizací veřejných zakázek sledují společensky prospěšné cíle spočívající ve snížení nezaměstnanosti a podpoře zaměstnávání 14
15 specifických kategorií osob (zdravotně postižených). (JURČÍK, 2011, s. 66) Veřejné zakázky se podle předmětu dělí na veřejné zakázky na dodávky, veřejné zakázky na služby a veřejné zakázky na stavební práce ( 7, odst. 2 ZVZ). Veřejnou zakázkou na dodávky je taková zakázka, jejíž předmět spočívá v pořízení věci, a to především formou koupě, koupě zboží na splátky, nájmu zboží s právem následné koupě (typicky leasing). Dále veřejná zakázka na stavební práce je charakterizována tím, že jde o veřejnou zakázku, jejímž předmětem je provedení stavebních prací, které se týkají některé z činností uvedených v příloze č. 3 ZVZ, které korespondují s požadavky určené zadavatelem, včetně stavebních prací pořizovaných s využitím zprostředkovatelských nebo podobných služeb poskytovaných zadavateli jinou osobou (PODEŠVA, 2011, s. 33). Veřejné zakázky se dělí podle výše jejich předpokládané hodnoty na nadlimitní veřejné zakázky, podlimitní veřejné zakázky a veřejné zakázky malého rozsahu ( 7, odst. 3 ZVZ). Parlamentem České republiky schválená novela ZVZ, která byla provedena zákonem č. 55/2012 Sb., změnila hranice pro oddělení veřejných zakázek podlimitních a zakázek malého rozsahu. Tyto limity jsou stanoveny přímo v Zákoně ( Kč bez DPH pro dodávky či služby, resp Kč bez DPH pro stavební práce, viz 12 odst. 3 ZVZ). Hranice pro oddělení nadlimitních a podlimitních veřejných zakázek je stanovena na základě zvláštního předpisu nařízení vlády č. 77/2008 (PODEŠVA, 2011, s. 33). 1. Finanční limit pro oddělení nadlimitních a podlimitních veřejných zakázek podle 12 odst. 1 ZVZ v případě veřejných zakázek na dodávky činí: a) Kč pro zadavatele uvedené v 2 odst. 2 písm. a) nebo b) ZVZ a pro Českou republiku Ministerstvo obrany tento finanční limit platí pouze pro zboží uvedené v příloze nařízení vlády, b) Kč pro zadavatele v 2 odst. 2 písm. c) nebo d) ZVZ a pro Českou republiku Ministerstvo obrany, a to pro zboží neuvedené v příloze nařízení vlády, c) Kč pro zadavatele uvedené v 2 odst. 6 ZVZ. 2. Finanční limit podle 12 odst. 1 ZVZ v případě veřejných zakázek na služby činí: a) Kč pro zadavatele uvedené v 2 odst. 2 písm. a) nebo b) ZVZ, nejde-li o veřejné zakázky na služby podle písmene b) bodu 2 nebo 3, b) Kč pro zadavatele uvedené v 2 odst. 2 písm. c) nebo d) ZVZ, 2 odst. 2 písm. a) nebo b) zákona pro služby uvedené v příloze č. 1, 2 odst. 2 písm. a) nebo b) zákona pro služby uvedené v příloze č. 2 k zákonu a 2 odst. 3 zákona, c) Kč pro zadavatele uvedené v 2 odst. 6 ZVZ. 3. Finanční limit podle 12 odst. 1 zákona v případě veřejných zakázek na stavební práce 15
16 činí Kč (nařízení vlády 77/2008). Zákon o veřejných zakázkách má širší účinnost, než je účinnost zadávacích směrnic Evropské unie, neboť se vztahuje i na podlimitní veřejné zakázky. Finanční limity (prahové hodnoty) byly stanoveny na úrovni Evropské unie (veřejné zakázky v působnosti zadávacích směrnic Evropské unie = nadlimitní veřejné zakázky) v takové výši, od které se dá očekávat, že přilákají nabídky ze zahraničí. Má se zato, že smlouvy, které jsou pod daným limitem, budou spíše atraktivní pro domácí konkurenci, takže by nebylo vhodné, aby se na ně vztahovaly zadávací směrnice. Tyto hodnoty jsou předběžné a zadavatelé je nesmějí zneužívat tím, že by zakázky účelově podhodnocovali, aby se tak vyhnuli režimu směrnic (JURČÍK, 2011, s. 72). Zadavatel veřejné zakázky Za zadavatele veřejné zakázky se pro účely zákona o veřejných zakázkách považuje veřejný dotovaný a sektorový zadavatel ( 2, odst. 1 ZVZ). Veřejní zadavatelé jde o klasické zadavatele, kterými jsou subjekty či vykonatelé veřejné správy ve formálním či materiálním pojetí. Podle zákona o veřejných zakázkách sem patří: a) Česká republika, b) státní příspěvková organizace, c) územní samosprávný celek nebo příspěvková organizace, u níž funkci zřizovatele vykonává územní samosprávný celek, d) jiná právnická osoba Ve smyslu Zákona je za dotovaného zadavatele považována jak fyzická, tak právnická osoba, pokud (kumulativně): 1. na pořízení příslušného plnění byly poskytnuty této osobě peněžní prostředky ze strany veřejného zadavatele, a to i prostřednictvím jiné osoby, 2. poměr takto poskytnutých peněžních prostředků přesahuje hranici 50 % ceny veřejné zakázky, a 3. pořizuje Zákonem taxativně vymezené nadlimitní veřejné zakázky na stavební práce či služby (PODEŠVA, 2011, s. 10). Sektorový zadavatel je zvláštním subjektem nepodléhajícím větší či menší mírou konkurenci, což je způsobeno zvláštní povahou jeho činnosti, neboť podniká v oblastech, kde se nevyskytuje taková konkurence a z povahy věci ani vyskytovat nemůže. Mezi tyto oblasti patří odvětví elektroenergetiky, vodního hospodářství, dopravy atd. Sektoroví zadavatelé mají 16
17 často formu obchodních společností, v nichž stát, případně státem zřízená právnická osoba, drží majetkovou účast (PODEŠVA, 2011, s. 12). Jedná se o fyzickou či právnickou osobu pokud vykonává některou z relevantních činností podle 4 ZVZ a současně je tato relevantní činnost vykonávána za netržních podmínek, tedy danou činnost daná osoba vykonává na základě zvláštního či výhradního práva nebo nad touto osobou veřejný zadavatel může přímo či nepřímo uplatňovat dominantní vliv (JURČÍK, 2011, s. 29). Dodavatel Rozumí se jím fyzická nebo právnická osoba, která dodává zboží, poskytuje služby nebo provádí stavební práce, pokud má sídlo, místo podnikání či místo trvalého pobytu na území České republiky, nebo zahraniční dodavatel ( 17, odst. 1 písm. a) ZVZ). Drtivá většina dodavatelů bude v praxi podnikateli ve smyslu OBZ (dále jen obchodní zákoník). Je nicméně nutné doplnit, že ZVZ výslovně podmínku, aby dodavatel byl podnikatelem ve smyslu OBZ, nestanoví. V některých případech tak bude přicházet v úvahu, že dodavatel nebude podnikatelem (například v případě úplatného poskytování služeb specializovanými občanskými sdruženími ve vzdělávací, společenské, sociální kulturní, a podobné oblasti nebo v případě prodeje či nájmu nemovitosti zadavateli) (PODEŠVA, 2011, s. 59). Subdodavatel Osoba, pomocí které má dodavatel plnit určitou část veřejné zakázky nebo která má poskytnout dodavateli k plnění veřejné zakázky určité věci či práva ( 17, odst. 1 písm. i) ZVZ). Uchazeč Dodavatel (tedy i zahraniční dodavatel), jenž podal v zadávacím řízení nabídku. Osoba, která aktivně usiluje o přidělení veřejné zakázky, musí ve všech zadávacích řízeních podat nabídku zadavateli. Poté, co dodavatel podá nabídku zadavateli, lze o něm hovořit jako o uchazeči (PODEŠVA, 2011, s. 63). Elektronická aukce Jedná se o proces sloužící k hodnocení nabídek, v jehož rámci zadavatel používá elektronické nástroje umožňující předkládání nových snížených nabídkových cen, případně nových hodnot nabídek, a který současně umožňuje sestavit aktuální pořadí nabídek při použití automatických metod jejich hodnocení ( 17, odst. 1 písm. c) ZVZ). 17
18 Zadání Rozumí se tím rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky a uzavření smlouvy s vybraným uchazečem, uskutečněné v zadávacím řízení ( 17, odst. 1 písm. k) ZVZ). Zadání veřejné zakázky lze v podstatě považovat za jakési vyústění a úspěšné dokončení zadávacího řízení. Zadávací podmínky Jsou to veškeré požadavky zadavatele uvedené v oznámení či výzvě o zahájení zadávacího řízení, zadávací dokumentaci či jiných dokumentech obsahujících vymezení předmětu veřejné zakázky ( 17, odst. 1 písm. l) ZVZ). Zadávání Systematický a ZVZ předepsaný postup nebo soubor kroků v rámci postupu zadavatele v zadávacím řízení, jehož cílem je zadání veřejné zakázky (PODEŠVA, 2011, s. 64). Zájemce Pojem dodavatele je oproti vymezení postavení zájemce obecnější. Zájemcem je vždy dodavatel, který nadto ještě musí buď podat žádost o účast v užším řízení nebo v jednacím řízení s uveřejněním, anebo jej musí zadavatel vyzvat k účasti v jednacím řízení bez uveřejnění. Zájemce označujeme dodavatelem pouze v těchto dvou situacích, ke kterým dochází před podáním nabídky v užším řízení nebo obou typech jednacího řízení (JURČÍK, 2011, s. 131). Informační systém ZVZ stanoví na několika místech povinnost zadavatelů uveřejnit informace o průběhu zadávacího řízení a současně předepisuje povinné zveřejnění informací ve spojitosti se seznamem kvalifikovaných dodavatelů a systémem certifikovaných dodavatelů. Za tímto účelem ZVZ zřizuje informační systém veřejných zakázek, jenž je centrálním uveřejňovacím systémem veřejných zakázek. Informační systém je informačním systémem veřejné správy (PODEŠVA, 2011, s. 568). Správcem informačního systému o veřejných zakázkách je Ministerstvo pro místní rozvoj, které určuje účel a prostředky zpracování informací a za informační systém veřejných zakázek odpovídá ( 2, odst. 1 písm. c) ISVS). Informační systém o veřejných zakázkách zabezpečuje: a) uveřejňování informací o veřejných zakázkách, b) vedení seznamu kvalifikovaných dodavatelů, c) vedení seznamu systémů certifikovaných dodavatelů, d) statistické výstupy o veřejných zakázkách ( 157, odst. 2 ZVZ). 18
19 Informační systém o veřejných zakázkách obstarává uveřejňování informací o veřejných zakázkách (konkrétně na internetové adrese Každý má právo na vyhledání základních údajů o veřejných zakázkách bez ohledu na to, zda se jedná o zakázky již zadané nebo o zakázky, u nichž zadávací řízení teprve probíhá. Možnost vyhledat veřejnou zakázku, resp. základní údaje o ní, je jedním z nástrojů pro zajištění transparentnosti zadávání veřejných zakázek a pro zachování zásady rovného zacházení (PODEŠVA, 2011, s. 569). Druhy zadávacích řízení ZVZ upravuje tyto druhy zadávacích řízení: a) otevřené řízení ( 27), b) užší řízení ( 28), c) jednací řízení s uveřejněním ( 29), d) jednací řízení bez uveřejnění ( 34), e) soutěžní dialog ( 35), f) zjednodušené podlimitní řízení ( 38) ( 21, odst. 1 ZVZ). ad a) Zadavatel v něm na základě oznámení otevřeného řízení vyzývá neomezený počet dodavatelů, aby podali nabídky a prokázali splnění požadované kvalifikace, ad b) zadavatel v něm vyzývá na základě oznámení užšího řízení či jiné informace o zahájení užšího řízení, neomezený počet dodavatelů k podání žádostí o účast v tomto řízení a k prokázání splnění požadované kvalifikace a v němž po posouzení kvalifikace dodavatelů a případném omezení jejich počtu vyzývá kvalifikované zájemce k podání nabídek, ad c) zde na základě oznámení jednacího řízení s uveřejněním či jiné informace o zahájení zadávacího řízení vyzývá zadavatel neomezený počet dodavatelů k podání žádosti o účast v tomto řízení a k prokázání splnění požadované kvalifikace a ve kterém po posouzení kvalifikace dodavatelů a případném omezení jejich počtu vyzývá zadavatel kvalifikované zájemce k podání nabídek, o nichž jedná s uchazeči po jejich podání, ad d) zadavatel v něm vyzývá jednoho či více dodavatelů k jednání, případně i k prokázání splnění kvalifikace, pokud je požadována zadavatelem v souladu se ZVZ, a k podání nabídek, ad e) veřejný zadavatel v něm na základě oznámení soutěžního dialogu vyzývá neomezený počet dodavatelů k podání žádostí o účast v tomto řízení a k prokázání splnění požadované kvalifikace a ve kterém po posouzení kvalifikace dodavatelů a případném omezení jejich počtu veřejný zadavatel vyzývá kvalifikované zájemce k účasti v soutěžním dialogu za účelem nalezení jednoho či více vhodných řešení plnění veřejné zakázky; po nalezení 19
20 jednoho či více vhodných řešení veřejný zadavatel vyzývá všechny původně vyzvané zájemce k podání nabídek, ad f) veřejný zadavatel vyzývá písemnou výzvou nejméně 5 zájemců, aby podali nabídky a prokázali splnění požadované kvalifikace (KRČ, 2008, s. 151). Zadávací dokumentace Rozhodujícím podkladem pro nabídku je zadávací dokumentace. Takto označuje ZVZ souhrnně všechny dokumenty, jimž zadavatel specifikuje předmět veřejné zakázky a v nichž si klade podmínky a požadavky na její realizaci. Základem takové dokumentace jsou technické specifikace. Jde-li o stavby, je rozhodujícím dokumentem projektová dokumentace stavby sestavená do podrobnosti (JURČÍK, 2011, s. 253). Důležitost kvality zpracování zadávací dokumentace lze z pohledu zadavatele spatřovat v tom, že dodavatelé na jejím základě podají vzájemně porovnatelné nabídky, které umožní zadavateli jejich hodnocení dle vymezených hodnotících kritérií (PODEŠVA, 2011, s. 189). Zadávací dokumentace musí obsahovat alespoň: a) obchodní podmínky, včetně platebních podmínek, případně též objektivních podmínek, za nichž je možno překročit výši nabídkové ceny, b) technické podmínky ( 45), je-li to odůvodněno předmětem veřejné zakázky, c) požadavky na varianty nabídek podle 70, pokud je zadavatel připustil, d) požadavek na způsob zpracování nabídkové ceny, e) podmínky a požadavky na zpracování nabídky, f) způsob hodnocení nabídek podle hodnotících kritérií a g) jiné požadavky zadavatele na plnění veřejné zakázky ( 44, odst. 3 ZVZ). Hodnotící komise Jedná se o odborně poradní orgán veřejného zadavatele zabezpečující kolegiálnost rozhodování v oblasti veřejných zakázek, přičemž tento veřejný zadavatel ustanovuje hodnotící komisi. Stěžejním úkolem tohoto poradního orgánu zadavatele je provést po odborné stránce posouzení a hodnocení nabídek s tím, že o výběru nejvhodnější nabídky rozhoduje zadavatel, který může od jejího doporučení rozhodnout odchylně. V takovém případě musí odůvodnit a prokázat, že hodnotící komise porušila zákon a právě z tohoto důvodu se na její složení, ale i členy kladou jisté speciální požadavky (JURČÍK, 2011, s. 379). Hodnotící komise musí mít alespoň 5 členů. V závislosti pak na předpokládané hodnotě veřejné zakázky má komise pět, sedm či devět členů - viz 74 odst. 5 a 6 ZVZ. Je-li to 20
21 odůvodněno předmětem veřejné zakázky, musí mít hodnotící komise nejméně jednu třetinu členů s příslušnou odborností ve vztahu k předmětu veřejné zakázky ( 74, odst. 3 ZVZ). Členové hodnotící komise nesmí být ve vztahu k veřejné zakázce a k uchazečům podjati, zejména se nesmí podílet na zpracování nabídky, nesmí mít osobní zájem na zadání veřejné zakázky a s uchazeči je nesmí spojovat osobní ani pracovní či jiný obdobný poměr ( 74, odst. 7 ZVZ). Předseda hodnotící komise společně s místopředsedou musí být zvolen na prvním jednání hodnotící komise. Předseda (případně místopředseda) pak další průběh jednání řídí a svolává další jednání hodnotící komise. Komise je usnášeníschopná jsou-li přítomny dvě třetiny členů, resp. náhradníků členů hodnotící komise. Obecně vzato, hodnotící komise rozhoduje většinou hlasů přítomných členů nebo náhradníků (KRČ, 2008, s. 396) Definice transparentnosti veřejné zakázky V této části jsou uvedeny možné definice týkající se transparentnosti veřejných zakázek: Obecně se transparentností ve spojitosti s činnostmi veřejného sektoru rozumí průhlednost rozhodovacích procesů, tedy že dotčené osoby či subjekty mají v reálném čase přístup k relevantním informacím. Koncept transparentnosti v sobě zahrnuje princip rovného a neomezeného přístupu ke všem důležitým informacím o veřejném rozhodování (Transparency Int., Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě, 2008, s. 61). Dostupnost informací, účast zainteresovaných stran v klíčových etapách veřejných zakázek, možnost přezkoumání a nápravy v případě sporu, jsou nezbytnými prvky pro zajištění transparentnosti ve veřejných zakázkách (OECD, Government at a Glance 2011, s. 150). Požadavek transparentnosti není splněn tehdy, pokud jsou v zadavatelově postupu shledány takové prvky jež by zadávací řízení činily nekontrolovatelným, hůře kontrolovatelným, nečitelným a nepřehledným nebo jež by vzbuzovaly pochybnosti o pravých důvodech jednotlivých kroků zadavatele 1. 1 Rozsudek Krajského soudu v Brně sp. zn. 31 Ca 166/
22 2 PRINCIPY OECD TÝKAJÍCÍ SE TRANSPARENTNOSTI VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK V listopadu roku 2006 na sympoziu OECD a Světového fóra pro integritu ve veřejných zakázkách vyzvaly zúčastněné osoby k vytvoření mezinárodního nástroje s cílem pomoci tvůrcům reforem v oblasti veřejných zakázek a posílit integritu a důvěru veřejnosti v to, jak jsou veřejné prostředky řízeny. O dva roky později země OECD prokázaly své odhodlání přijmout opatření v této významné rizikové oblasti, tím že byly schváleny principy pro zvýšení integrity ve veřejných zakázkách, a to ve formě doporučení OECD. Je to z toho důvodu, aby se zvýšila transparentnost při zadávání veřejných zakázek. Hlavním cílem je zvýšit integritu ve veřejných zakázkách, tak aby se plně stala součástí účinného a efektivního hospodaření s veřejnými prostředky. Toto doporučení slouží jako nástroj určený k tomu, aby zabránil plýtvání vládními výdaji, omezil případné podvody a korupci u veřejných zakázek. Principy jsou zakotveny ve čtyřech pilířích: transparentnost; správné řízení; prevence zneužití úřední moci a sledování procesu; odpovědnost a kontrola (OECD, 2009, s. 3). V následující části práce budou popsány jednotlivé principy, které poskytují obecný návod ke zvýšení integrity ve veřejných zakázkách se zaměřením na první pilíř transparentnost, který popisuje dva hlavní principy, jež se týkají samotné transparentnosti veřejných zakázek. Principy jsou primárně určeny tvůrcům zákonů ve vládách na národní úrovni, ale také nabízejí obecné vodítko pro státní podniky. Hlavním cílem těchto principů je usměrnit tvůrce zákonů na centrálně vládní úrovni v nastolení kultury integrity v celém cyklu veřejných zakázek, a to od stanovení potřeb k uskutečnění samotné zakázky až ke konečné platbě. Jedná se celkem o deset hlavních principů. Principy zdůrazňují význam postupů ke zvýšení transparentnosti, správného řízení, prevence zneužití úřední moci, stejně tak jako odpovědnosti a kontrole ve veřejných zakázkách (OECD, 2009, s. 18). 22
23 2.1 Rozdělení principů do čtyř základních pilířů A. Transparentnost 1. Zajistit adekvátní míru transparentnosti v celém cyklu veřejných zakázek s cílem podpořit spravedlivé a nestranné zacházení vůči potenciálním dodavatelům. 2. Maximalizovat transparentnost ve výběrových řízeních a přijímat preventivní opatření k posílení integrity, zejména pokud jde o výjimky ve výběrovém řízení. B. Správné řízení 3. Ujistit se, že veřejné prostředky jsou používány ve veřejných zakázkách k určenému účelu. 4. Ujistit se, že úředníci působící ve veřejných zakázkách splňují vysokou odbornou úroveň znalostí, schopností a integrity. C. Prevence zneužití úřední moci, dodržování a sledování procesu 5. Zavést mechanismy tak, aby nebyla ohrožena integrita ve veřejných zakázkách. 6. Podpořit úzkou spolupráci mezi vládou a soukromým sektorem k udržení vysoké úrovně integrity, a to zejména při uzavírání zakázek. 7. Zajistit specifické mechanismy pro monitorování veřejných zakázek, stejně tak jako k odhalení zneužití úřední moci a k aplikaci patřičných sankcí. D. Odpovědnost a kontrola 8. Zavést zřejmý řetězec odpovědnosti spolu s efektivními kontrolními mechanismy. 9. Vyřídit stížnosti od potenciálních dodavatelů spravedlivě a včas. 10. Posílit organizace občanské společnosti, média a širokou veřejnost k přezkoumání a dohledu nad veřejnými zakázkami (OECD, 2009, s ) Princip 1 Členské země by měly zajistit adekvátní míru transparentnosti v celém cyklu veřejných zakázek s cílem podpořit spravedlivé a nestranné zacházení vůči potenciálním dodavatelům. Vlády by měly poskytnout případným dodavatelům a podnikatelům zcela jasné informace tak, aby proces veřejných zakázek byl dobře srozumitelný. Vlády by měly rovněž podnítit vyšší transparentnost pro potenciální dodavatele a další příslušné zúčastněné strany, zejména pak 23
24 v dohledu nad institucemi, a to nejen pokud jde o vznik kontraktu, ale v celém cyklu veřejných zakázek. Dále by měly přizpůsobit úroveň transparentnosti v závislosti na příjemci informace a podle dané fáze cyklu. Zejména by pak měly chránit důvěrné informace tak, aby zajistily rovné podmínky pro potenciální dodavatele a vyvarovaly se tak tajným dohodám. Měly by rovněž zajistit, aby pravidla ve veřejných zakázkách vyžadovala určitý stupeň transparentnosti, jenž by zvýšil kontrolu nad korupcí, zabraňoval vzniku byrokracie a zajistil fungování účinného systému. Vlády by měly zajistit přístup k zákonům, předpisům, soudním a administrativním rozhodnutím, standardnímu smluvnímu ustanovení o veřejných zakázkách, stejně tak jako ke skutečným postupům, podle kterých jsou veřejné zakázky definovány, udělovány a řízeny. Informace o nabízených zakázkách by měly být zveřejněny především, včas a uživatelsky přívětivým způsobem, za použití stejných kanálů a časového horizontu pro všechny zainteresované strany. Podmínky pro účast, jako je výběr a kritéria pro přidělení zakázky, jakož i lhůty pro podání by měly být stanoveny předem. Kromě toho by měly být zveřejněny tak, aby poskytovaly dostatek času pro potenciální dodavatele k přípravě nabídek, a to z toho důvodu, aby byly zajištěny rovné podmínky pro všechny účastníky. V projektech, které obsahují určitá rizika kvůli jejich hodnotě, významu, složitosti nebo delikátnosti, by mohla být ještě před zveřejněním navrhované zadávací dokumentace poskytnuta příležitost pro potenciální dodavatele klást dotazy a zároveň jim poskytnout zpětnou vazbu, to vše na počátku procesu. Což by umožnilo identifikovat a řešit případné problémy ještě před začátkem výběrového řízení. Požadavky na transparentnost se obvykle zaměřují na fázi výběrového řízení. Nicméně, opatření ke zvýšení transparentnosti, jako je zaznamenávání informací, nebo použití nových technologií je stejně důležité, jak před, tak i po fázi výběrového řízení k tomu, aby se zabránilo korupci a došlo ke zvýšení odpovědnosti. Bez písemných záznamů neexistuje cesta ke kontrole, k podání námitky, nebo k umožnění veřejné kontroly. Záznamy by měly být relevantní a kompletní během celého cyklu veřejných zakázek, a to od stanovení potřeb k uskutečnění samotné zakázky až ke konečné platbě. Měly by mít podobu dat v elektronické podobě. Tyto záznamy by měly být uchovány po určitou dobu, a to až několik let po zadání zakázky tak, aby bylo možné přezkoumat rozhodnutí zadavatele. Nové technologie mohou také hrát významnou úlohu při poskytování přístupu k aktuálním informacím, a to hlavně 24
25 pro potenciální dodavatele. Sledování informací výrazně usnadňuje sledování celého procesu veřejných zakázek. Omezení u zveřejňování informací by se mělo vztahovat na důvěrné informace, neboť takové zveřejnění informací by pak mohlo ohrozit spravedlivou hospodářskou soutěž mezi potenciálními dodavateli a zároveň podpořit existenci tajných dohod nebo dokonce poškodit zájmy státu. Přístup k informacím by měl zohledňovat postupy pro zajištění důvěrných informací. Je to důležité zejména ve fázi předkládání a hodnocení nabídek. Z tohoto pohledu mohou zadavatelům pomoci postupy k zajištění důvěrnosti předložených dokumentů při zacházení s důvěrnými informacemi a ve vyjasnění toho, jaké informace by měly být zveřejněny. Mimoto užší pracovní vztah mezi soutěžiteli a administrativní správou veřejných zakázek by měl vést ke zvýšenému povědomí o rizicích spojených s výběrovým řízením, stejně tak jako o prevenci a odhalování nekalých praktik. Zajištění odpovídající úrovně transparentnosti, která by zvýšila kontrolu korupce, přičemž by nebránila účinnosti a efektivnosti při procesu veřejných zakázek, představuje pro vlády všeobecnou výzvu. Předpisy týkající se veřejných zakázek by neměly být zbytečně složité, z toho důvodu, aby nezpůsobily nadměrné průtahy ve veřejných zakázkách, a také aby neodrazovaly od účasti, a to zejména malé a středně velké podniky. Nadměrná byrokracie může také vytvářet možné příležitosti ke korupci (OECD, 2009, s ) Princip 2 Členské země by měly maximalizovat transparentnost ve výběrových řízeních a přijímat preventivní opatření k posílení integrity, zejména pokud jde o výjimky ve výběrovém řízení. K zajištění řádného soutěžního procesu by vlády měly stanovit jasná pravidla a eventuálně poskytnout poradenství při výběru daného způsobu zadání veřejné zakázky, ale také u výjimek ve výběrovém řízení. Ačkoliv způsob zadávání veřejných zakázek může být přizpůsoben druhu veřejné zakázky, měly by vlády ve všech případech maximalizovat transparentnost ve výběrových řízeních. Například v případě rámcové dohody, by mohlo být poskytnuto poradenství k zajištění dostatečné transparentnosti celého procesu, včetně druhé fáze, která je obzvláště náchylná ke korupci. Rovněž by měly zvážit, zda zavedou takové postupy, které povedou ke zmírnění možných rizik, a to prostřednictvím zvýšené 25
26 transparentnosti, poradenství a kontroly. Tato rizika se týkají zejména výjimek z výběrového řízení. Transparentnost. Omezené výběrové řízení nemusí být nutně důvodem k nižší transparentnosti. Naopak tato situace může vyžadovat ještě větší transparentnost ke snížení rizika korupce. Jednotlivé změny v zakázce by mohly být zveřejněny prostřednictvím nových technologií. Odchylky od standardního postupu výběrového řízení by měly být odůvodněny a zaznamenány v písemně formě, k zajištění prostředků pro audit. Specifické poradenství. Pokyny a výukové materiály, ale i rady a poradenství, poskytují příklady konkrétních kroků k zvládnutí netransparentních postupů ve veřejných zakázkách. Dodatečné a zpřísněné kontroly. Odpovědnost nejméně dvou nezávislých osob v klíčových bodech rozhodování nebo v procesu kontroly přispívá k nestrannosti veřejného rozhodování. Kromě toho, by mohla být používána například tato opatření: nezávislé přezkoumání v každé fázi cyklu veřejné zakázky, zveřejňování požadavků, nebo provádění náhodných auditů. Otevřená výběrová řízení přispívají k vyšší transparentnosti celého procesu. Nicméně hlavní výzvou pro vlády je, aby zajistily administrativní účinnost. Pro zajištění řádného soutěžního procesu, by vlády měly stanovit jasná pravidla pro výběr optimálního způsobu zadání veřejné zakázky. Tato volba by se měla řídit především podle hodnoty a povahy té zakázky a podle jejího druhu. Mohly by být rovněž stanoveny další pokyny pro úředníky k tomu, aby se usnadnila implementace těchto pravidel, a to přesným popisem toho, jak je správně používat. Zajištění rovných podmínek pro soutěžitele vyžaduje, aby výjimky ve výběrovém řízení byly striktně definovány v předpisech týkajících se veřejných zakázek, a to například ve vztahu k hodnotě a strategickému významu veřejné zakázky (OECD, 2009, s ) Charakteristika dalších principů zvyšující integritu ve veřejných zakázkách Princip 3: Plánování veřejných zakázek a souvisejících výdajů je odrazem dlouhodobé a strategické představy vlády ve vztahu k jejím potřebám. Vlády členských zemí by měly spojit veřejné zakázky se systémem řízení veřejných financí k posílení transparentnosti a odpovědnosti. Vnitřní kontrola, interní audit a nejvyšší kontrolní instituce by měly sledovat nakládání s veřejnými prostředky k ověření toho, zda byly potřeby adekvátně naplněny a veřejné prostředky použity v souladu se zamýšleným účelem (OECD, 2009, s. 28). 26
27 Princip 4: Poznání práce úředníků, kteří pracují v oblasti veřejných zakázek, je rozhodující ke zvýšení prevence proti špatnému hospodaření, plýtvání zdroji a korupci. Vlády by měly poskytovat vhodné pobídky k přilákání vysoce kvalifikovaných úředníků. Měly by se také snažit o pravidelné obnovování znalostí a dovedností těchto úředníků tak, aby tyto odrážely regulační a technologický vývoj. Veřejní úředníci si musí být vědomi standardů integrity a musí být schopni identifikovat potenciální rozpor mezi jejich soukromými zájmy a jejich veřejnou službou (OECD, 2009, s. 30). Princip 5: Vlády členských zemí by měly zajistit institucionální a procesní rámec, který by pomohl chránit úředníky ve veřejných zakázkách před nadměrným vlivem politiků a vysoce postavených úředníků. Měly by zajistit, aby výběr a jmenování úředníků zapojených do veřejných zakázek byl založen především na jejich integritě a kvalitě. Kromě toho by měly identifikovat rizika vztahující se k pracovním místům, činnostem, či projektům. Dále by se vlády měly snažit zabránit těmto rizikům prostřednictvím preventivních mechanismů, jež rozvíjejí kulturu integrity ve veřejných službách. Jedná se například o integritu školení a prohlášení o majetku (OECD, 2009, s. 34). Princip 6: V rámci tohoto principu by vlády měly stanovit jasné standardy integrity a zajistit jejich dodržování v celém cyklu veřejných zakázek, a to zejména při řízení těchto zakázek. Zároveň by měly zaznamenávat informace, které popisují zkušenosti s jednotlivými dodavateli, to vše za účelem pomoci veřejným úředníkům při přijímání rozhodnutí v budoucnu. Vlády členských zemí by zároveň měly udržovat kontakt s organizacemi dodavatelů tak, aby neztratily krok s průběžným vývojem na trhu, ale také k tomu, aby došlo ke snížení informační asymetrie (OECD, 2009, s. 36). Princip 7: Vlády členských zemí by měly vytvořit mechanismy, které umožní sledovat jednotlivá rozhodnutí, identifikovat nesrovnalosti a možný vznik korupce ve veřejných zakázkách. Vlády by měly rovněž zvážit zavedení jednotlivých postupů při oznámení o zneužití úřední moci, ale také postupů na ochranu úředníků. Vlády by neměly pouze definovat sankce dle zákona, ale také by pro ně měly stanovit význam, tak aby byly tyto sankce v případě porušení použity účinně a včas (OECD, 2009, s. 38). Princip 8: Vlády členských zemí by měly zavést zřejmý řetězec odpovědnosti, založený na patřičném rozdělení povinností. Pravidelnost a důkladnost kontrol by měla být přiměřena 27
28 daným rizikům. Vnitřní a vnější kontroly by se měly vzájemně doplňovat a měly by být pečlivě koordinovány z toho důvodu, aby se zabránilo mezerám či nedostatkům, a aby informace zprostředkované kontrolou byly pokud možno kompletní a užitečné (OECD, 2009, s. 42). Princip 9: V rámci tohoto principu by vlády měly zajistit, aby potenciální dodavatelé měli k dispozici efektivní a včasný přístup k systému, kde by byla zveřejňována jednotlivá rozhodnutí o veřejných zakázkách, a aby jejich případné stížnosti byly neprodleně vyřešeny. Rovněž by měly zvážit vytvoření alternativních mechanismů pro zkrácení doby při řešení těchto stížností. Měly by zanalyzovat hodnotící systémy, což by pomohlo identifikovat příležitosti k lepší koordinaci veřejných zakázek (OECD, 2009, s. 44). Princip 10: Vlády by měly dále zpřístupnit veřejnosti informace o stěžejních zadávacích podmínkách zejména u velkých zakázek, a to konkrétně organizacím občanské společnosti, médiím a širší veřejnosti. Hlášení a zprávy dozorových orgánů by měly být rovněž dostupné, a to zejména ke zvýšení veřejné kontroly. K doplnění těchto tradičních mechanismů odpovědnosti, by vlády měly zvážit zapojení jednotlivých zástupců z organizací občanské společnosti a široké veřejnosti, k tomu aby vykonávali dohled u zakázek s vysokou hodnotou či u složitých zakázek, které jsou spojeny se značnými riziky špatného hospodaření a korupce (OECD, 2009, s. 46). 28
29 3 EVROPSKÁ LEGISLATIVA - směrnice č. 2004/18/ES a 2004/17/ ES Dvě směrnice o zadávání veřejných zakázek, které nahrazují původní zadávací směrnice (92/50/EHS, 93/36/EHS, 93/37/EHS, 93/38/EHS, 97/52/ES, 98/4/ES), byly publikovány dne 30. dubna 2004 v Úředním věstníku Evropské unie. Evropské zadávací směrnice upravují podrobně postupy při zadávání nadlimitních veřejných zakázek; u podlimitních zakázek se však omezují na zakotvení principu transparentnosti a nediskriminace při jejich zadávání (http://www.portal-vz.cz/legislativa/evropska-legislativa---aktualni-zneni-smernic-c--2). Zároveň obě tyto směrnice jsou zapracovány do zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Lhůta pro transpozici těchto směrnic do našeho právního řádu skončila 31. ledna Jejich transpozice byla nezbytná, jinak by nám hrozily sankce ze strany Evropské komise z důvodu nesouladu našeho vnitrostátního práva s právem Evropské unie. V důsledku toho, že právní úprava nových zadávacích směrnic, byla promítnuta opožděně do naší právní úpravy, tzn. od 1. července 2006, vyvstává otázka, zda by bylo možné se dovolávat jednotlivých ustanovení nových zadávacích směrnic už od 1. února 2006, tedy od doby, kdy měla Česká republika, jako všechny členské státy, povinnost ji mít transponovánu (JURČÍK, 2011, s. 2). S ohledem na tzv. Vertikální přímý účinek směrnic lze usuzovat, že by to možné bylo. Otázku transparentnosti veřejných zakázek řeší evropské směrnice především tím, že vymezují pravidla pro zveřejňování a transparentnost. Mezi tyto patří především forma a způsob zveřejňování informací; stanovení lhůt pro doručení žádostí o účast a pro doručení nabídek; pravidla pro sdělování informací; informování žadatelů o kvalifikaci, zájemců a uchazečů; uchovávání informací o zadávání zakázek; vymezení kritérií pro kvalitativní výběr nebo také kritérií pro zadání zakázky. V obou směrnicích jsou zároveň uvedeny zásady, jež pro zadavatele stanovují, aby jednali s hospodářskými subjekty na základě zásad rovnosti a zákazu diskriminace a postupovali transparentním způsobem. Z těchto dvou směrnic byly vybrány především stěžejní části týkající se daného tématu této práce se zaměřením na hodnotící kritéria. 29
30 3.1 Směrnice č. 2004/18/ES Jedná se o směrnici Evropského parlamentu a Rady č. 2004/18/ES ze dne 31.března 2004, o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, ve znění pozdějších předpisů. Výčet jednotlivých zásad v oblasti veřejných zakázek obsahuje druhý bod preambule Směrnice. V preambuli je uvedeno, že zadávání veřejných zakázek musí být v souladu se zásadami Smlouvy o ES, zejména se zásadou volného pohybu zboží, zásadou svobody usazování a zásadou svobodného poskytování služeb a se zásadami z nich odvozenými těmi jsou zásada rovného zacházení, zásada zákazu diskriminace, zásada proporcionality a zásada transparentnosti (Směrnice č. 2004/18/ES, Preambule - 2.bod) Kritéria pro kvalitativní výběr Osobní situace zájemce nebo uchazeče - Z účasti na veřejné zakázce je vyloučen každý zájemce nebo uchazeč, který byl odsouzen pravomocným rozsudkem známým veřejnému zadavateli, pro jeden nebo více následujících činů: účast na zločinném spolčení, korupce, podvod a praní peněz. Vhodnost pro výkon odborné činnosti - Každý hospodářský subjekt, který se hodlá podílet na veřejné zakázce, může být požádán, aby prokázal, jak je předepsáno v členském státě, kde je usazen, že je zapsán v jednom z profesních nebo obchodních rejstříků, nebo aby poskytl místopřísežné prohlášení nebo osvědčení. Hospodářské a finanční předpoklady - Důkaz o hospodářských a finančních předpokladech hospodářského subjektu může být poskytnut zpravidla jedním nebo více z těchto dokladů: vhodnými výpisy z bank, předložením rozvah nebo výpisů z rozvah, výkazem celkového obratu podniku a případně obratu v oblasti, která se zakázky týká, za nejvýše tři poslední účetní období. Technická nebo odborná způsobilost Doklady o technické způsobilosti hospodářského subjektu mohou být poskytnuty jedním nebo několika prostředky podle povahy, množství nebo důležitosti a použití stavebních prací, dodávek či služeb. Například to je seznam stavebních prací provedených za posledních pět let společně s osvědčeními o uspokojivém provedení nejvýznamnějších prací. Tato osvědčení uvedou hodnotu, datum a místo stavebních prací a upřesní, zda práce byly provedeny podle obchodních pravidel a řádně dokončeny. Je-li to vhodné, předloží příslušný orgán tato osvědčení veřejnému zadavateli přímo. 30
31 Normy pro zajišťování jakosti V případě, že veřejní zadavatelé vyžadují předložení osvědčení vydaných nezávislými subjekty, která dokládají, že hospodářský subjekt splňuje určité normy pro zajišťování jakosti. Normy řízení z hlediska ochrany životního prostředí Vyžaduje se předložení osvědčení vydaných nezávislými subjekty, která dokládají, že hospodářský subjekt splňuje určité normy řízení z hlediska ochrany životního prostředí. Dodatečná dokumentace a informace Veřejní zadavatelé mohou vyzvat hospodářské subjekty, aby doplnily nebo objasnily osvědčení a předložené doklady Kritéria pro zadání zakázky Aniž jsou dotčeny vnitrostátní právní a správní předpisy o odměňování určitých služeb, vycházejí veřejní zadavatelé při zadávání zakázek z těchto kritérií: a) pokud se zakázka zadává na základě hospodářsky nejvýhodnější nabídky z hlediska veřejného zadavatele, která zahrnuje různá kritéria spojená s předmětem dané veřejné zakázky, jako jsou kvalita, cena, technická úroveň, estetické a funkční vlastnosti, vlastnosti z hlediska vlivu na životní prostředí, provozní náklady, návratnost nákladů, záruční servis a technická pomoc, datum dodání, dodací lhůta a lhůta pro dokončení; nebo b) pouze nejnižší cena. V případě uvedeném pod písmenem a) veřejný zadavatel uvede v oznámení o zakázce nebo v zadávací dokumentaci, nebo v případě soutěžního dialogu, v popisném dokumentu poměrnou váhu, kterou přikládá každému z kritérií vybraných k určení hospodářsky nejvýhodnější nabídky. Tato váha může být vyjádřena stanovením rozmezí s přiměřeným maximálním rozpětím. Pokud není podle názoru veřejného zadavatele stanovení poměrné váhy z prokazatelných důvodů možné, uvede veřejný zadavatel v oznámení o zakázce nebo v zadávací dokumentaci nebo, v případě soutěžního dialogu, v popisném dokumentu kritéria v sestupném pořadí podle důležitosti (Směrnice č. 2004/18/ES). 31
32 3.2 Směrnice č. 2004/17/ES Jedná se o směrnici Evropského parlamentu a Rady č. 2004/17/ES ze dne 31. března 2004, o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb, ve znění pozdějších předpisů Kritéria pro kvalitativní výběr Zadavatelé, kteří v otevřeném řízení stanoví kritéria pro výběr, tak učiní v souladu s objektivními pravidly a kritérii, která jsou k dispozici hospodářským subjektům, kteří mají zájem. Zadavatelé, kteří vybírají zájemce pro omezené nebo vyjednávací řízení, tak učiní v souladu s objektivními kritérii a pravidly, která stanovili a která jsou k dispozici hospodářským subjektům, kteří mají zájem. V tomto případě kritéria stanovená zadavatelem mohou rovněž zahrnovat kritérium vztahující se k osobní situaci zájemce nebo uchazeče (toto kritérium bylo popsáno již výše v předcházející směrnici). Dále pokud by kritéria obsahovala požadavky týkající se hospodářské a finanční schopnosti hospodářského subjektu, mohl by tento subjekt, bylo by to nezbytné pro určitou zakázku, využít schopnosti jiných subjektů, bez ohledu na právní povahu vztahů mezi ním a těmito subjekty. V tom případě by měl zadavateli prokázat, že bude disponovat nezbytnými prostředky, například tím, že předloží závazek těchto subjektů v tomto směru. To samé by platilo v případě, když by kritéria a pravidla pro klasifikaci obsahovala požadavky týkající se technických nebo odborných schopností hospodářského subjektu (Směrnice č. 2004/17/ES). Co se týče kritérií pro zadání zakázky, tak ty jsou obdobná jako u směrnice č. 2004/18/ES. 32
33 4 TRANSPARENTNOST VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK STAV V ČESKÉ REPUBLICE Česká legislativa v ZVZ říká, že zadavatel je povinen při postupu podle tohoto zákona dodržovat zásady transparentnosti (viz 6 ZVZ), avšak již přesně nevymezuje jaké tyto zásady jsou. Účelem této zásady by mělo být to, aby na příslušnou veřejnou zakázku bylo nazíráno jako na čitelnou a v jistém slova smyslu i předvídatelnou a aby tato podléhala efektivní veřejné kontrole. Smyslem této zásady má být to, aby bylo možné bez dalšího odhalit a sankcionovat jakékoliv formy korupčního jednání, popř. dohody mezi určitými skupinami dodavatelů ucházejících se o veřejnou zakázku (PODEŠVA, 2011, s. 30). V úvahách o problematice korupce je transparentnost považována za klíčový nástroj účinné prevence korupčního jednání. Pro pochopení role transparentnosti v prevenci korupce při zadávání veřejných zakázek je důležité zmínit ekonomickou a sociální podstatu významu transparentnosti pro míru korupce (KAMENÍK, 2011, s. 5). Z ekonomického pohledu se aktéři chovají racionálně a rovněž zvažují rizika a náklady na korupční transakce. Korupce je nelegálním aktem a bezproblémové plnění korupční dohody musí probíhat v tajnosti. Vyšší nároky na transparentnost rozhodování nutí korupční aktéry k vynakládání vyšších nákladů na utajení korupce (LAMBSDORF, 2005, s. 258). Míra transparentnosti ovlivňuje chování korupčních aktérů, při vysoké transparentnosti se již nemusí korupce ekonomicky vyplácet. Nízká transparentnost naopak otevírá větší pole působnosti pro nelegální aktivity a motivuje veřejné funkcionáře k realizaci korupčních transakcí, veřejné zakázky nevyjímaje. Z hlediska sociálního se vyšší transparentnost projevuje ve větší míře a intenzitě veřejné kontroly. Vyšší přístupnost k informacím dovoluje aktérům veřejné kontroly (např. média, organizace občanské společnosti, podnikatelé na trhu s veřejnými zakázkami, experti), jež stojí vně organizace zadavatele a nemají exkluzivní přístup k informacím, aby efektivněji dohlíželi na regulérnost, hospodárnost a dodržování veřejných zájmů při zadávání zakázek. Z tohoto hlediska vyšší transparentnost umožňuje rovněž širší politické reprezentaci kontrolovat práci úředníků pověřených zadáním a realizací veřejných zakázek. Mohou tak dohlížet, zda zakázky splňují stanovené cíle, zda vynaložené náklady odpovídají veřejným potřebám (KAMENÍK, 2011, s. 5). 33
34 Výhody plynoucí z transparentních podmínek a jasně definovaného zadání ve veřejných zakázkách: 1. vypracování kvalitnějších nabídek, které tak budou více odpovídat stanoveným potřebám; 2. zvýšení efektivnosti vynakládání veřejných prostředků prostřednictvím zvyšování konkurence (růst počtu nabízejících), úsporami veřejných prostředků a zvýšením kvality plnění; 3. zvýšení důvěryhodnosti pro investory a posílení předpokladů pro dlouhodobě udržitelný rozvoj; 4. snižování transakčních nákladů nabízejících soukromých subjektů, které jim vznikají v souvislosti s účastí na vyhlášených soutěžích; 5. pokles sporných rozhodnutí, ať již založených na nedbalosti, nedostatečné odbornosti nebo podjatosti; 6. zvýšení důvěryhodnosti a legitimity veřejných představitelů (JURČÍK a spol., 2009, s. 32). 4.1 Základní problémy transparentnosti veřejných zakázek v České republice Transparentní mechanismy při zadávání veřejných zakázek jsou definovány souborem norem určujících, které informace a jakými způsoby budou zveřejňovány. V České republice transparentnost veřejných zakázek určuje primárně zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, jenž definuje rozsah informačních povinností pro zadavatele (jaké informace, kdy, jak a u jakých zakázek budou publikovány). Sekundárně se jedná o zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, který dává právo komukoli získat další informace, jež není povinen zadavatel zveřejňovat. Ten však ex-ante neurčuje rozsah disponibilních informací v okamžiku zahájení zadávacího procesu nutných pro uchazeče o zakázku a aktéry veřejné kontroly, ale opravňuje žádat o informace veřejného charakteru. Základním obligatorním mechanismem pro zveřejňování informací v České republice je Informační systém veřejných zakázek uveřejňovací subsystém (dále jen ISVZUS), umožňující systematické a centrální zveřejňování informací a zároveň neomezený přístup po internetu. Při zadávání a realizaci veřejných zakázek je v podmínkách České republiky možno identifikovat následující oblasti nízké či nulové transparentnosti: 34
35 Na trhu s veřejnými zakázkami tvoří významný podíl zakázky, u nichž nejsou ze zákona povinně zveřejňovány jakékoli informace. Podíl těchto zakázek v roce 2010 činil 44 % z celkových finančních prostředků vynaložených na veřejné zakázky. Většinu z tohoto objemu tvořily tzv. veřejné zakázky malého rozsahu, na které se nevztahují ustanovení ZVZ ani žádné další informační povinnosti (Důvodová zpráva k novele vládního návrhu zákona č. 137/2006 Sb., s. 32, dostupné online na: Zadavatelé většinou veřejnost neinformují, potažmo i trh, o plánovaných veřejných kontraktech. Vznik veřejných projektů tak často probíhá izolovaně, bez žádoucího dohledu odborné i široké veřejnosti na stanovení veřejných potřeb, předmětu a podmínek tendru. Absence rovného přístupu k základním informacím o budoucích zakázkách snižuje akceschopnost dodavatelů dobře se připravit na veřejnou zakázku a zvyšuje zároveň riziko manipulace se zakázkami ve formě přednostního poskytování klíčových informací preferovaným dodavatelům. Velmi nízký je stav oficiálního předběžného informování o plánovaných zakázkách, např. z celkových nadlimitních zakázek v roce 2009 bylo předběžné oznámení uvedeno pouze u 160 zakázek (tj. 5,5 %) (Statistiky veřejných zakázek za rok 2009 MMR ČR, online na Veřejně nejsou obvykle dostupné informace o průběhu zadávacího řízení. Nelze tak efektivně dohlížet zvnějšku na postup zadavatele, zejména zda vybral skutečně ekonomicky nejvýhodnější nabídku. Běžně dostupné nejsou ani základní informace o výsledku veřejné zakázky. V informačním systému jsou povinně zveřejňovány informace o vybraném dodavateli a ceně jeho nabídky. V praxi je však často běžné, že při realizaci zakázek dochází ke změnám jejich parametrů a cen. Dokončené zakázky proto nepodléhají širší veřejné kontrole, konkrétně tomu zda odpovídají původnímu záměru a plní slíbené funkce (KAMENÍK, 2011, s. 9). Například u zjednodušených podlimitních řízení zákon veřejnému zadavateli ukládá povinnost, aby výzvu k podání nabídky a prokázání splnění kvalifikace uveřejnil vhodným způsobem. Pojem vhodný způsob si lze ale samozřejmě vyložit různě. Snahou veřejného zadavatele by mělo být informovat co největší skupinu možných uchazečů. Jeho zájmem by mělo být rovněž vytvoření potřebného konkurenčního prostředí. Zveřejnění podstatných informací na internetu nebo jiným způsobem umožňujícím vzdálený přístup se zdá jednodušší než tisknout stohy papíru a oblepovat jimi vývěsky (PERGL, Lidové noviny 30/9/2010). 35
36 4.2 Transparentnost jednotlivých fází veřejných zakázek Pro identifikaci žádoucí transparentnosti ve veřejných zakázkách je vhodné si nejdříve určit korupční rizika z hlediska jednotlivých fází celého procesu zadání a realizace veřejné zakázky (obr. 1). V jednotlivých fázích procesu mohou nastat níže uvedená korupční rizika, jež jsou určující také pro důvody nastavení žádoucí transparentnosti. Transparentnost nemůže být jediným a všeobjímajícím nástrojem ke snížení korupčních rizik. Stejně důležité je nastavení systému osobní odpovědnosti, pravidel pro rozhodování, rozdělení rozhodovací pravomoci mezi více subjektů, vnější a vnitřní kontroly atd. (KAMENÍK, 2011, s. 10). Obrázek č. 1: Fáze procesu veřejné zakázky Zdroj: Kameník, 2011, s Obecná korupční rizika a potřebné informace v procesu veřejné zakázky 1. fáze Definování potřeb budoucí zakázky: plánované investice nemusí být dobře posouzeny z ekonomického hlediska. Cena prací, služeb nebo dodávek může být neúměrně přeceněna ve prospěch daného dodavatele. Taktéž mohou být záměrně neúčelně definovány samotné potřeby a poptáván zcela nesmyslný a neúčelný předmět veřejné zakázky jen pro zajištění zisku vybranému dodavateli. Relevantní informace ke zveřejnění: specifikace veřejné zakázky (stručná specifikace předmětu a rozsahu VZ) předpokládaný termín vyhlášení a realizace VZ Tyto informace by měly být zveřejněny bezodkladně po schválení rozpočtových prostředků na realizaci zakázky (KAMENÍK, 2011, s. 11 a 13). 2. fáze Příprava výběrového řízení: soutěžní podmínky jsou úmyslně předem nastaveny pro preferovaného dodavatele, konkurence je tak prakticky nemožná nebo je silně 36
37 omezená. Samozřejmě taková manipulace může být prováděna rovněž prostřednictvím přizvaných poradců nebo mandatářů, kteří zastupují zadavatele v řízení. Především u rozsáhlejších a technicky náročnějších zakázek je obtížnější monitorovat a posoudit, nakolik soutěžní podmínky mohou být diskriminační. Relevantní informace ke zveřejnění: evidenční číslo VZ, název VZ, datum vyhlášení VZ druh zadávacího řízení dle ZVZ předpokládaná hodnota VZ druh VZ dle předpokládané hodnoty: nadlimitní/podlimitní/malý rozsah druh VZ dle předmětu: dodávky/služby/stavební práce zastoupení zadavatele v řízení: pokud ano název zástupce základní hodnotící kritérium: nejnižší nabídková cena/ekonomická výhodnost nabídky lhůty pro účast v řízení (podání nabídky nebo žádosti o účast) zadávací dokumentace (pokud ji nelze technickými prostředky celou zveřejnit, tak alespoň celou textovou část zadávací dokumentace) kvalifikační předpoklady pro účast v soutěži, pokud nejsou obsaženy v zadávací dokumentaci Tyto informace by měly být zveřejněny v okamžiku vyhlášení veřejné zakázky, aby všichni potenciální uchazeči měli rovný přístup k maximu informací o VZ (KAMENÍK, 2011, s.11 a 15). 3. fáze Výběr dodavatele: riziko, že zadavatel bude ovlivněn různými provizemi, úplatky nebo střety zájmů. Rizika rostou v případě, že hodnotící kritéria umožňují subjektivní až svévolný výklad a celé pozadí výběru dodavatele není zveřejněno. Relevantní informace ke zveřejnění: identifikace vyzvaných zájemců (počet, název, IČO) počet obdržených nabídek (žádostí o účast) zpráva o posouzení a hodnocení nabídek (seznam posouzených nabídek, seznam nabídek, které byly vyřazeny spolu s uvedením důvodu, popis způsobu hodnocení zbývajících nabídek s odůvodněním, výsledek hodnocení nabídek, popis hodnocení jednotlivých nabídek v rámci všech hodnotících kritérií a údaj o složení hodnotící komise - 80 ZVZ) nejlépe hodnocená nabídka (název firmy, IČO, cena) 37
38 Tyto informace by měly být zveřejněny bezodkladně po uzavření hodnocení nabídek, resp. v okamžiku, kdy zadavatel oznamuje výběr nejvýhodnější nabídky dotčeným uchazečům a ponechává jim 15-ti denní lhůtu na podání námitek proti jeho rozhodnutí (KAMENÍK, 2011, s. 11 a 17). 4. fáze Realizace předmětu zakázky: vybraný dodavatel může kompenzovat náklady na úplatky dvěma způsoby: (I) nízkou kvalitou dodání, chybnými nebo odlišnými parametry předmětu zakázky, (II) neoprávněně navýšenou cenou dodání nebo změnou dodacích podmínek. Většinou formou tajné dohody mezi dodavatelem a kontrolorem plnění zakázky. Relevantní informace ke zveřejnění: vybraný dodavatel (název firmy, IČO, cena ve smlouvě) smlouva s dodavatelem existence smluvních dodatků (ano/ne) smluvní dodatky uzavřené v souvislosti s realizací VZ aktuální cena zakázky (v závislosti na dodatcích o ceně zakázky) údaj o rozsahu prací prováděných subdodavatelsky Tyto informace by měly být zveřejněny bezodkladně po uzavření smlouvy s dodavatelem nebo uzavření smluvního dodatku; na základě smluvních dodatků bezodkladně aktualizovat také současnou cenu zakázky (KAMENÍK, 2011, s. 11 a 19). 5. fáze Ukončení realizace a předání předmětu zakázky: účetní či kontrolor mohou být ovlivněni k tomu, aby chybně referovali o vypořádání pohledávek a závazků v zájmu dodavatele, např. nejsou uplatněny smluvní pokuty za špatné nebo pozdní dodání atp. Relevantní informace ke zveřejnění: konečná cena VZ dokument hodnotící práci dodavatele: kvantitativní vyjádření odklonu (+/-/0) konečných hodnot soutěžních kritérií od hodnot v původní nabídce dodavatele. U kvalitativních kritérií bude provedeno slovní hodnocení. Tyto informace by měly být zveřejněny bezodkladně po dokončení dodávek a služeb nebo předání díla do užívání. Korupční rizika tedy budou běžně narůstat v případech, kdy je přístup k informacím omezen; není naplněno očekávání zájemců, že soutěž bude otevřená; kontrola a monitoring během zadávání a realizace zakázky jsou neefektivní, omezeny nebo zcela chybí; závěrečné vyúčtování celého projektu je neprůhledné (KAMENÍK, 2011, s. 11 a 20). 38
39 4.3 Postavení České republiky v rámci zemí OECD z hlediska veřejných zakázek Podle odhadů čerpaných z dat národních účtů, vlády členských zemí OECD utratí v průměru 12% svého HDP na veřejných zakázkách (nepočítaje veřejné zakázky na státní služby). Jednotlivé rozdíly mezi členskými zeměmi u této problematiky jsou dány různou velikostí daného státu, jeho rolí v ekonomice a existencí velkých výdajových projektů (např. investice do infrastruktury). V roce 2008, Nizozemí, Česká republika a Island utratily více než 15% HDP na veřejných zakázkách, což je řadí mezi země OECD s největším podílem výdajů na veřejné zakázky. Ve srovnání, výdaje na veřejné zakázky v Mexiku, Chile a Švýcarsku představovaly méně než 7% HDP (OECD, Government at a Glance 2011, s. 148). Graf č. 1: Obecné veřejné zakázky a veřejné zakázky na státní služby v procentech HDP (2008) Zdroj: Eurostat a národní účty zemí OECD Členské země OECD stále častěji zpřístupňují informace o jednotlivých etapách cyklu 39