Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-78-de-febrero-8-de-2006?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992042186cf034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-05-20 11:28:46
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﻿ SENTENCIA C-78 DE FEBRERO 8 DE 2006
SENTENCIA C-78 DE 08 DE FEBRERO DE 2006
CONTENIDO:PROCESOS DE DECLARACIÓN DE PERTENENCIA Y SU TRASCENDENCIA SOCIAL. SE DECLARA EXEQUIBLE LA EXPRESIÓN "VIVIENDAS DE INTERÉS SOCIAL" CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 52 DE LA LEY 9 DE 1989.
TEMAS ESPECÍFICOS:VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL, CERTIFICADO DEL REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS, VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD
Sentencia C-78 de febrero 8 de 2006
Sentencia C-078 de 2006
Ref.: Expediente D-5910
Actor: Romeo Pedroza Garcés.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 52 (parcial) de la Ley 9ª de 1989.
Bogotá, D.C., ocho de febrero de dos mil seis.
A continuación se transcribe el artículo 52 de la Ley 9ª de 1989 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones” resaltando los apartes demandados en el presente proceso:
ART. 52.—En los procesos de pertenencia de viviendas de interés social, si no pudiera acompañarse un certificado del registrador de instrumentos públicos, no será necesario señalar como demandado a persona determinada, y en la misma demanda se solicitará oficiar el registrador para que en el término de quince (15) días, allegue al juzgado la certificación solicitada. Si no lo hiciere dentro del término anterior, el juez admitirá la demanda y el registrador responderá por los perjuicios que pudiera ocasionarle al dueño del inmueble.
En el presente caso la Corte encuentra el siguiente problema jurídico:
¿Vulnera el derecho a la igualdad la expresión “de viviendas de interés social” contenida en el artículo 52 de la Ley 9ª de 1989, al disponer que para los procesos de declaración de pertenencia de vivienda de interés social, si no pudiera acompañarse el certificado del registrador de instrumentos públicos, no será necesario señalar como demandado a persona determinada, mientras que en los demás procesos de declaración de pertenencia el acompañamiento del certificado mencionado es un requisito de admisibilidad de la demanda que recae exclusivamente en cabeza del demandante?
El Ministerio del Interior y de Justicia solicita que se declare la exequibilidad del aparte acusado del artículo 52 de la Ley 9ª de 1989. Para el interviniente la norma no solo se ajusta al artículo 13 constitucional sino que además respeta los artículos 1º y 5º de la Constitución. El ministerio señala que no existe una vulneración al derecho a la igualdad ya que los dos procedimientos son diferentes por estar dirigidos a sujetos diferentes y además perseguir fines diferentes. Adicionalmente, expresa que el proceso de pertenencia de vivienda de interés social busca proteger un grupo marginado económicamente de la sociedad y de ahí que se haya establecido un procedimiento especial, en aras de la protección de dicho grupo. Igualmente, el interviniente considera que los requisitos establecidos para el proceso de declaración de pertenencia regulado por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil se encuentran ajustados al debido proceso.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda, y Desarrollo Territorial solicita que se declare la exequibilidad del artículo demandado. Para el Ministerio la diferencia entre los dos procesos de declaración de pertenencia responde al fin constitucionalmente válido y consagrado en el artículo 58 de la Constitución (22) . Este ministerio interpreta la disposición demandada en el sentido de que para que el proceso pueda continuar después de admitida la demanda, es necesario que se identifique al demandado mediante el certificado expedido por el registrador de instrumentos públicos y, por eso, concluye que la disposición no comporta la exoneración de un requisito (23) .
La Superintendencia de Notariado y Registro solicita, a través de su representante, que se declare la exequibilidad de la norma acusada por no encontrar que esta vulnera el derecho a la igualdad puesto que el trato diferente es justificado para facilitar que personas menos favorecidas económicamente “puedan acceder a la propiedad”.
La Procuraduría General de la Nación después de resaltar la importancia de la vivienda de interés social para las personas de escasos recursos como “soporte al desarrollo de las familias en condiciones dignas”, solicita que se declare la exequibilidad del aparte acusado del artículo 52 de la Ley 9ª de 1989 pues dicha norma concreta la igualdad material entre las clases de personas que acuden al proceso de pertenencia y por tanto no vulnera el ordenamiento constitucional.
Para resolver el problema jurídico planteado la Corte, primero, recordará la función de los procesos de declaración de pertenencia así como su significado en un contexto en el cual personas de escasos recursos buscan acceder a la propiedad del inmueble donde habitan. A continuación analizará la finalidad del certificado del registro del inmueble en los procesos de declaración de pertenencia. Después, recordará brevemente su jurisprudencia entorno a la igualdad en el procedimiento civil, para finalmente establecer si existe o no una diferencia entre los procesos de pertenencia ordinarios y los procesos de pertenencia de vivienda de interés social que justifique una desigualdad de trato y en concordancia si el aparte demandado se encuentra o no ajustado a la Constitución.
3. Los procesos de declaración de pertenencia y su trascendencia social.
3.1 La función jurídica de los procesos de declaración de pertenencia.
La Sentencia C-383 de 2000 (24) revisó la constitucionalidad del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil en lo que se refiere al acompañamiento a la demanda del certificado de registro de instrumentos públicos en los procesos de pertenencia, cuando no aparece ninguna persona registrada como titular de derechos reales sobre el inmueble. La demanda consideraba dicho aparte de la norma contrario a los artículos 29, 63 y 228 (25) de la Constitución, pues permitía el inicio de un proceso o la declaración de pertenencia de un inmueble con información incompleta sobre la naturaleza del bien, al igual que admitía la posible vulneración de derechos reales de terceros interesados. La Corte, declaró la constitucionalidad del aparte demandado al encontrar que el certificado de registro de instrumentos públicos que certifica que no aparece ninguna persona registrada como titular de derechos reales sobre el inmueble no desconocía el derecho de defensa de los eventuales titulares de derechos reales principales sobre el bien materia de estos procesos. Lo anterior ya que “si bien es cierto que el certificado que expide el registrador de instrumentos públicos clarifica con un alto grado de certeza la situación del sujeto pasivo de la respectiva acción y, de este modo, establece contra quienes deberá dirigirse la demanda y a quiénes habrá de notificarse, para efectos de la defensa de sus derechos sustanciales, también lo es que las personas indeterminadas, con derechos reales principales sobre el bien, no quedan desprotegidas en la defensa de esos mismos derechos e intereses, en virtud de un certificado que no las mencione individualizadamente, dado que su presencia se asegura a través del emplazamiento que obligatoriamente debe hacérseles (CPC, art. 407 num. 6º)” (26) . Además, la Corte también señaló que las personas que concurren al proceso en razón al emplazamiento pueden contestar la demanda. Si aparecen tardíamente, tomarán el proceso en el estado en que lo encuentren, de acuerdo al artículo 407 numeral 9º del Código de Procedimiento Civil. Es relevante recordar las consideraciones efectuadas en dicha sentencia sobre la naturaleza de los procesos de declaración de pertenencia:
El actual Código de Procedimiento Civil, en su artículo 407, establece la normatividad relativa a la prescripción adquisitiva ordinaria o extraordinaria de ciertos bienes, a través de la acción de declaración de pertenencia; es decir, se señalan las reglas que habrán de seguirse para entablar la respectiva demanda de pertenencia de los bienes muebles en general, inmuebles urbanos o rurales que no sean agrarios, es decir cuyas controversias no se originan en relaciones de naturaleza agraria (C.C., arts. 2512 y ss. y D. 2303/89), así como las relativas al trámite del proceso.
Los procesos de declaración de pertenencia regulados por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil (27) y los de vivienda de interés social, a los que atiende la norma acusada, responden a la misma finalidad: la declaración judicial de la adquisición del dominio de la propiedad con la simultánea extinción de un derecho real.
3.2. La función social de la propiedad y los derechos a acceder a ella. La función social de los procesos de declaración de pertenencia.
Visto en contexto, el proceso de declaración de pertenencia de bienes inmuebles destinados a la vivienda de interés social cumple una función social en cuanto permite que las personas de escasos recursos tengan certeza sobre los derechos de propiedad que pueden ejercer sobre el inmueble en el cual habitan. Esta función social es doble. Primero, propende por la materialización de la función social de la propiedad establecida expresamente en nuestro ordenamiento constitucional desde 1936 (28) y ampliada en la Constitución de 1991 al haberse consagrado de manera expresa formas asociativas y solidarias de propiedad (C.P., art. 58) y haberse reconocido el derecho a acceder a la propiedad (C.P., art. 60, inc. primero), entre otras adiciones orientadas a concretar los principios fundamentales de Estado social de derecho y de democracia participativa (29) . Segundo, busca dar eficacia a una de las formas mediante las cuales se concreta el derecho social a tener una vivienda digna. Asegurar el goce de este derecho social para todos los colombianos es responsabilidad del Estado el cual “fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho”, entre otros deberes sociales específicamente enunciados en la Carta (C.P., art. 51).
El ejercicio de derechos de propiedad sobre la vivienda habitada por personas de escasos recursos tiene gran trascendencia social. En el contexto de la norma demandada, cobra enorme importancia el tema de la certidumbre sobre los derechos de propiedad, en particular, en cuanto a los sectores menos favorecidos y marginados de la sociedad. Al respecto, cabe resaltar dos aspectos asociados a la falta de certeza de derechos de propiedad: (i) mayor vulnerabilidad jurídica que limita las posibilidades de aprovechamiento del bien inmueble para alcanzar mayor bienestar, y (ii) barreras elevadas o incluso infranqueables para acceder a crédito y cubrirse de riesgos.
En efecto, aquellas personas a quienes no se les han definido derechos de propiedad están en una situación de vulnerabilidad jurídica puesto que no tienen a su alcance mecanismos para proteger eficazmente sus bienes. Esto conduce a que las personas opten por buscar su subsistencia al margen del aprovechamiento del bien, cuya propiedad aún no está claramente definida. Así, las personas de escasos recursos no pueden disfrutar de los beneficios que se derivarían de sus bienes, en especial del principal de ellos: la vivienda donde habitan. Se dedican, entonces, a actividades que involucran inversiones y costos iniciales menores, las cuales, usualmente, les generan bajos ingresos. Por tanto, las personas se ven privadas de los beneficios económicos (ej. mayores ingresos originados en actividades más productivas) y no económicos (ej. aumento de la tranquilidad, al tener un derecho de propiedad seguro) por no tener los derechos de propiedad claramente definidos.
Adicionalmente, la falta de titularidad sobre bienes inmuebles por parte de personas de bajos ingresos dificulta el acceso al crédito, debido a que la propiedad inmueble es la garantía usualmente exigida por el sistema financiero para respaldar las obligaciones crediticias de las personas con bajos ingresos. Así las personas que más necesitarían acceder a créditos a bajas tasas de interés por sus condiciones de necesidad y sus restricciones de ingresos no pueden hacerlo dentro del sistema formal, por lo cual deberán acudir al sistema informal, el cual es mucho más costoso e implica mayores riesgos. Igualmente, las personas de escasos recursos que no pueden invocar un título cierto sobre el bien inmueble en el cual habitan, tampoco pueden acceder a mecanismos formales para cubrir los riesgos que se ciernen sobre dicho bien, por ejemplo, acudiendo a seguros.
En un Estado social de derecho normas como la demandada permiten la transición de sectores marginados o grupos en desventaja a condiciones de vida más favorables, en tanto que les otorga el carácter de propietarios seguros y, por tanto, los beneficios asociados a dicha condición en un sistema en el cual se garantiza la propiedad privada. El propietario podrá hacer uso de mecanismos judiciales y policivos para defender su vivienda. Adicionalmente, si la persona tiene la seguridad de que va a seguir siendo dueño de su vivienda tendrá incentivos para adelantar mejoras en la misma y aprovecharla según sus proyectos de vida personales o familiares. De la misma manera, las personas podrán acceder a instrumentos de crédito (ej. créditos para microempresa) al tener una garantía real que respalde la obligación. A lo anterior, se suman los beneficios no económicos que se derivan de la definición de derechos de propiedad, como la posibilidad de proyectar los beneficios del bien hacia el futuro, en especial cuando el propietario fallezca, puesto que sin derechos de propiedad sobre el inmueble la sucesión es muy incierta.
De ahí que una ley de reforma urbana, en la cual se inscribe la disposición parcialmente acusada, busque facilitar la admisión y el trámite de las demandas de declaración de pertenencia, como uno de los múltiples instrumentos encaminados a promover una distribución más equitativa de la propiedad en las ciudades, así como claridad y certeza de los derechos de propiedad sobre las viviendas de interés social.
Ahora bien, la interpretación planteada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en el sentido de que la disposición parcialmente acusada tan solo alivia la carga de los poseedores de vivienda de interés social quienes ya no estarán en el deber de aportar el certificado de registro de instrumentos públicos, pero no permite que después de admitida la demanda continúe el trámite del proceso sin dicho certificado, debe ser analizada cautelosamente, en especial a la luz de la función social de estos procesos.
El artículo 52 de la Ley 9ª de 1989 dispone que si el demandante en los procesos de declaración de pertenencia de viviendas de interés social no aporta el certificado mencionado, este será solicitado por el juez al registrador para que lo allegue al proceso en un término de quince días. De no ser allegado al proceso, el juez deberá admitir la demanda y el registrador responderá por los perjuicios que pudiera ocasionarle la continuación del proceso al dueño del inmueble. El registrador es exonerado de esta responsabilidad cuando los interesados o el juez “no aporten los elementos de juicio indispensables para la expedición, tales como el número de matrícula inmobiliaria o título antecedente con sus respectivos datos de registro, nombre, dirección, ubicación y linderos que faciliten a la oficina la localización inequívoca del inmueble”.
La norma establece un beneficio para los procesos de declaración de pertenencia de las viviendas de interés social pero no cambia la estructura principal de este tipo de procesos. Así, cuando se da el caso de una demanda contra persona indeterminada se surten los siguientes procedimientos: En el auto admisorio de la demanda se ordena i) inscribir la demanda; ii) emplazar a las personas que se crean con derechos sobre el respectivo bien por medio de edicto. El edicto debe reunir los siguientes requisitos: a) El nombre de la persona que promovió el proceso, la naturaleza de este y la clase de prescripción alegada; b) El llamamiento de quienes se crean con derecho a los bienes para que concurran al proceso, a más tardar dentro de los quince días siguientes a la fecha en que quede surtido el emplazamiento, y c) La especificación de los bienes, con expresión de su ubicación, linderos, número o nombre (30) .
Así mismo, el numeral 7º del artículo 407 del Código de Procedimiento dispone que “el edicto se fijará por el término de veinte días en un lugar visible de la secretaría, y se publicará por dos veces, con intervalos no menores de cinco días calendario dentro del mismo término, en un diario de amplia circulación en la localidad, designado por el juez, y por medio de una radiodifusora del lugar si la hubiere, en las horas comprendidas entre las siete de la mañana y las diez de la noche. La página del diario en que aparezca la publicación y una constancia autenticada del director o administrador de la emisora sobre su transmisión, se agregarán al expediente”.
Culminado el emplazamiento, el juez designa un curador ad litem, quien ejerce la defensa de las personas indeterminadas hasta la terminación del proceso (31) .
El artículo 407 (32) del Código de Procedimiento Civil es aplicable a los procesos de pertenencia de vivienda de interés social, menos en las diferencias que leyes especiales (L. 9ª/89 y L. 338/97 (33) ) establecen, por ejemplo en cuanto a la distribución de la carga en la presentación del certificado.
De acuerdo a la estructura referida, en caso de no acompañarse el certificado a la demanda, ya sea por imposibilidad del demandante o por la omisión del registrador, el proceso continúa y la protección de los derechos de terceros indeterminados se ve garantizada por el emplazamiento, la defensa ejercida por el curador ad litem y la participación de titulares de derechos reales principales sobre el bien cuando estos concurran al proceso, cualquiera que sea el momento en que este se encuentre.
La anterior es la interpretación más compatible con la función social de los procesos de declaración de pertenencia de vivienda de interés social pues entender que una vez admitida la demanda, cuando el registrador haya omitido el envío del certificado, el proceso se debe paralizar por la falta de este certificado, desconocería la finalidad de la norma, que es la aceleración de la titulación legítima de poseedores de escasos recursos, cuyo principal bien es, generalmente, el inmueble donde habitan. Tampoco tendría sentido dicha interpretación en armonía con la misma disposición que establece la responsabilidad del registrador ante terceros con derechos reales sobre el inmueble cuando omita allegar al proceso el certificado.
4. El certificado de registro de instrumentos públicos: su finalidad y las consecuentes cargas procesales.
4.1. La finalidad del certificado en el proceso de declaración de pertenencia.
La finalidad del certificado de registro de instrumentos públicos en los procesos de declaración de pertenencia, en especial su importancia para la conformación del legítimo contradictor, ya fue señalada en la Sentencia C-383 de 2000, referida anteriormente:
El certificado expedido por el registrador de instrumentos públicos, de que trata el numeral 5º del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, demandado, constituye un documento público (CPC, art. 262-2) que cumple con varios propósitos, pues no solo facilita la determinación de la competencia funcional y territorial judicial para la autoridad que conocerá del proceso —juez civil del circuito del lugar donde se encuentre ubicado el inmueble (CPC, art. 16-5)—, sino que también permite integrar el legítimo contradictor (34) , por cuanto precisa contra quien deberá dirigirse el libelo de demanda.
Cualquier actuación del actor en contrario y tendente a obtener un determinado resultado en la certificación para satisfacer exclusivamente sus intereses particulares, atentará contra el derecho de defensa de los interesados en las resultas del proceso, así como contra el principio de la buena fe, al cual debe ceñirse toda actividad que surtan los particulares ante las autoridades (C.P., art. 83). El engaño que con una maniobra indebida puede llegar a someter el actor al registrador para el cumplimiento de su función, puede llevar a una actuación fraudulenta que podría desembocar en una causal de nulidad (35) , por impedir la notificación o emplazamiento en legal forma de las personas que deben ser parte en el proceso (CPC, art. 140-8 y 9º).
Así, la finalidad del certificado de registro del inmueble en los procesos de declaración de pertenencia, tanto en el regulado por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil como en los que declaran la pertenencia de los inmuebles destinados a vivienda de interés social, regulado por la norma acusada, busca garantizar el derecho a la defensa, pues es conforme a dicho certificado que se identifica al legítimo contradictor y se clarifica la naturaleza de los derechos reales principales sujetos a registro.
4.2. Distribución de cargas para aportar el certificado de registro en los procesos de pertenencia de vivienda de interés social y su razón de ser dentro de la orientación de la ley de reforma urbana.
El inciso primero del artículo 52 de la Ley 9ª de 1989 establece que en el evento en que no se pudiere acompañar a la demanda un certificado del registrador de instrumentos públicos, no será necesario señalar a persona determinada en el libelo. Si dicho certificado no fuere enviado, el juez admitirá la demanda y el registrador responderá por los perjuicios que pudieran llegar a ocasionársele al dueño del inmueble, o a terceros, a menos que el demandante no haya suministrado la información para la identificación del inmueble. En los procesos de declaración de pertenencia regulados por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil el acompañamiento de dicho certificado es un requisito para la admisión de la demanda. Su omisión genera la inadmisión de la demanda o una sentencia inhibitoria (36) .
Por lo tanto, la finalidad del certificado en los dos procesos es respetada y en los dos subsiste su exigencia, pero la carga del requisito de su presentación es distribuida de manera diferente y tiene consecuencias distintas en los dos procesos. En los procesos regulados exclusivamente por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, como se ha dicho, el certificado es un requisito de admisibilidad de la demanda, mientras que en los procesos de declaración de pertenencia de vivienda de interés social, aun cuando el certificado se exige, su ausencia no produce la inadmisión de la demanda ni tampoco la paralización del proceso.
El inciso 1º del artículo 52 de la Ley 9ª de 1989 fue demandado ante la Corte Suprema de Justicia en anterior oportunidad por cargos diferentes a los que se revisan ahora. No obstante, es pertinente recordar las consideraciones efectuadas sobre la disposición ahora acusada para delimitar el alcance de la norma legal. La sentencia revisó la constitucionalidad de los incisos primero y segundo del artículo 52 de la Ley 9ª de 1989. Los incisos eran acusados de violar los artículos 16, 26, 30 y 50 de la anterior Constitución “al disponer que en los procesos de pertenencia de vivienda de interés social, si no pudiera acompañarse un certificado del registrador de instrumentos públicos, no será necesario señalar como demandado a persona determinada y que en el evento en que los interesados o el juez solicitaren dicho documento, aquel no será responsable cuando estos no aportaren los datos que posibiliten su expedición” (37) .
La Corte Suprema de Justicia declaró la constitucionalidad del inciso por considerar que la disposición no vulneraba ni el derecho a la defensa ni tampoco el debido proceso. Dicha Corte lo planteó en los siguientes términos:
No comparte la Corte el criterio de los impugnantes ni el de la Vista fiscal, en cuanto estiman que si al demandante que pretende ganar por prescripción un bien inmueble de interés social se le eximen de la obligación de acompañar a la demanda un certificado de tradición sobre el bien materia de usucapión, se desconoce el debido proceso y se quebranta el derecho a la defensa al permitirle al prescribiente que “no será necesario señalar como demandado a persona determinada”, y que adelante, en consecuencia, el proceso de pertenencia a espaldas del propietario, pues es claro que tal precepto no recoge la hipótesis, frecuente por cierto, en que el demandante no puede obtener el certificado respectivo, bien por no aparecer inscrito el bien objeto de la pertenencia, ora por no disponer de los datos necesarios, y, en fin, por deficiencias en la organización estatal inmobiliaria; y en tal caso, para no desconocerle el derecho al usucapiente se le permite que no demande a persona determinada. Pero tal autorización no significa ni puede significar, que el proceso de pertenencia se adelante y concluya sin la presencia de algún demandando, pues el mismo precepto impugnado advierte que el actor en la demanda solicitará que se oficie al registrador para que en el término de quince días, allegue al juzgado la certificación pedida; pero ni aun resultando frustrada esta diligencia puede aseverarse que el proceso se adelante y termine sin señalar a alguna persona como demandado, pues si bien es cierto que el juez procederá a admitir la demanda y el registrador “... responderá por los perjuicios que pueda ocasionarle al propietario del inmueble”, lo cierto es que conforme a las reglas generales contempladas en el Código de Procedimiento Civil para el proceso de pertenencia sobre predios urbanos, a las cuales se remite el precepto impugnado (“en los procesos de pertenencia de vivienda de interés social”), “en el auto admisorio de la demanda se ordenará emplazar a las personas que se crean con derechos sobre el respectivo bien, por medio de edicto que deberá expresar”, es decir que en caso extremo de ausencia de demandado cierto se convocará al proceso, a instancia de la parte actora o de oficio, a las personas indeterminadas, entre las cuales se contará indudablemente al propietario del inmueble, quien en tal condición, será llamado mediante edicto emplazatorio y representado en el proceso por un curador ad litem, como lo prevé el artículo 413 de la actual codificación procesal civil; como tal el propietario del bien inmueble materia de la usucapión dispondrá de los derechos procesales que le corresponden a todo demandado, particularmente los contemplados en el numeral noveno del precitado artículo 413, cuando concurre al proceso en virtud del emplazamiento, y la interposición de los recursos extraordinarios especialmente el de revisión cuando estime que el derecho de defensa ha sido desconocido (CPC, art. 380 nums. 7º y 8º)” (38) .
Para establecer la finalidad de la diferencia en lo que se refiere al acompañamiento del certificado de tradición del inmueble en los procesos de pertenencia de vivienda de interés social es necesario acudir a los antecedentes de la norma. De acuerdo a estos la disposición busca la agilización de los procesos de pertenencia para facilitar el acceso a la propiedad de las viviendas de interés social, mediante la legalización de títulos.
La ponencia para primer debate para los proyectos de ley 1 de 1988 Senado “por la cual se declara de utilidad pública e interés social la adquisición de inmuebles urbanos y, se autoriza extinguir el dominio en algunos casos y se dictan otras disposiciones y 12 de 1988 Senado “por la cual se dictan normas sobre planes integrales de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones” que terminó con la expedición de la Ley 9ª de 1989, ahora acusada, indica que la finalidad de la norma es crear unas condiciones que faciliten la legalización de títulos de derechos reales para solucionar el problema de la tierra urbana. La ley fue diseñada a la luz de los siguientes principios:
1. “Defender el derecho a la ciudad para todos los ciudadanos;
2. Asegurar el reparto social de la plusvalía urbana evitando la concentración en pocas manos;
3. Superar las condiciones de informalidad que hoy caracterizan las relaciones comunidad-ciudad en nuestros principales núcleos urbanos;
4. Fijar unos límites precisos entre lo legal y lo ilícito en relación con el desarrollo y normalización de los asentamientos humanos informales;
5. Introducir factores de racionalidad en el diseño y desenvolvimiento de nuestros centros urbanos; y
6. Agilizar los procedimientos para el manejo del desarrollo urbano sin afectar las garantías y los derechos de defensa de los particulares” (39) .
La norma acusada se encuentra en el capítulo V de la Ley 9ª de 1989 que corresponde al título “De la legalización de títulos para la vivienda de interés social”. La exposición de motivos señaló lo siguiente sobre el tema:
La necesidad apremiante de muchos de los habitantes de nuestras grandes ciudades por obtener un lugar donde vivir ha obligado en gran mayoría de los casos a buscar soluciones al margen o en contra del ordenamiento jurídico que regula el derecho de propiedad. La realidad de las principales urbes colombianas desafía los juiciosos esquemas legales y nos obliga, motivados por un elemental principio de justicia social a dar nuevas respuestas del orden legal que sin desconocer en ningún momento los principios que informan nuestro Estado liberal de derecho, permitan crear canales estables que vinculen a los grupos, hoy marginados a la vida nacional. Esta preocupación se concreta en dos direcciones: la legalización de la vivienda de interés social y el tratamiento de las invasiones y urbanizaciones piratas.
El tiempo de las prescripciones ordinarias y extraordinaria en los casos de vivienda de interés social se reducen significativamente, a 2 y a 3 años y se agilizan los procesos de pertenencia respectivas buscando normalizar las situaciones en las cuales poseedores de buena fe son explotados indefinidamente por propietarios inescrupulosos” (40) .
Sobre la legalización de títulos para la vivienda de interés social, la ponencia para primer debate en el Senado señala:
Uno de los capítulos más importantes de la ley se referirá a la legalización de los centenares de asentamientos urbanos e inmuebles particulares cuya situación jurídica, frente a la ciudad o el derecho civil de propiedad, se encuentra actualmente en condición precaria. Se trata de facilitar el acceso de barrios a los beneficios de la ciudad y normalizar la situación de miles de habitantes urbanos. El proyecto define como “vivienda de interés social” aquellas soluciones cuyo precio de adquisición sea o haya sido inferior a 135 salarios mínimos legales mensuales. Esta aproximación busca relacionar el concepto con las normas que actualmente establecen, en términos de UPAC, qué se entiende por vivienda social (hasta 2.000 UPAC).
El concepto de vivienda de interés social sirve, finalmente como punto de referencia para establecer otras disposiciones de elevado contenido social, el proyecto en efecto señala la obligación de constituir alrededor de todos estos tipos de viviendas, cuando las construyen entidades públicas de cualquier nivel, patrimonios familiares inembargables que defiendan la propiedad inmobiliaria y en su indiscutible papel de garantizar, en el presente y hacia el futuro, la estabilidad del núcleo familiar.
La legalización de títulos de vivienda de interés social se refiere, como se señaló arriba, a dos situaciones: la de las viviendas como parte de un asentamiento, frente a la ciudad, y las de estas mismas, individualmente consideradas, frente a sus legítimos o eventuales propietarios.
Una primera propuesta se refiere al abaratamiento y facilitación de los trámites relacionados con la legalización de los trámites relacionados con la legalización de este tipo de viviendas, estudios recientes han señalado como el costo de los trámites se ha convertido en uno de los elementos de mayor peso en el costo final de la vivienda.
Fedelonjas, por ejemplo, ha señalado que la tramitación de una vivienda en Bogotá implica 506 trámites ante distintas entidades. El proyecto, buscando eliminar estos casos, elimina ciertos documentos (paz y salvo, libreta militar) e impuestos (el de registro y anotación, el de delineación y vías y matrícula de servicios) para el perfeccionamiento de títulos de este tipo de viviendas. De la misma manera, para garantizar la defensa de sus propietarios atribuye al ICT y a las distintas entidades territoriales del Estado encargadas del desarrollo urbano, incluidos los municipios, la obligación de asesorar los procesos de pertenencia en todas aquellas urbanizaciones contenidas en la Ley 66 de 1968, se trata de ofrecer alguna forma de defensa a los centenares de pequeños propietarios de vivienda afectados por practicas inescrupulosas o quiebras comerciales de los constructores. (...) (41) .
En concordancia con lo anterior, en la ley se buscó la reducción del tiempo para que proceda la prescripción adquisitiva extraordinaria de dominio. Así fue igualmente expresado en la ponencia para primer debate en Senado:
Por consiguiente preferimos acogernos al funcionamiento conocido civilmente de la prescripción extraordinaria como modo de adquirir la propiedad por el transcurso de un tiempo suficiente de posesión no interrumpida. De lo que se trata es de acelerar procesos de normalización de situaciones particulares cuya indefinición es causa frecuente en nuestras ciudades de malestares y, en no pocos casos, de atropellos que se cometen contra poseedores de buena fe, explotados indefinidamente por propietarios inescrupulosos. Esta disposición tan audaz como necesaria permitirá reestablecer el equilibrio entre el ordenamiento tradicional que rodea de garantías el propietario y las que resultan del ordenamiento social que aconseja brindar alguna forma de amparo al poseedor inmobiliario (42) .
La ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes señaló:
El tiempo de las prescripciones ordinarias y extraordinaria en los casos de vivienda de interés social se reducen significativamente, a cinco y a tres años y se agilizan los procesos de pertenencia respectivas buscando normalizar las situaciones en las cuales poseedores de buena fe son explotados indefinidamente por propietarios inescrupulosos. También se busca facilitar el acceso a los servicios públicos a un amplio sector que hasta hoy ha permanecido marginado” (43) .
Una vez delimitadas las diferencias entre los dos procesos de declaración de pertenencia en cuanto al certificado de registro del inmueble y la finalidad de dicha diferencia, se pasará ahora a recordar brevemente el principio de igualdad en el procedimiento civil. El análisis buscará establecer si la distribución de la carga de presentación del certificado de registro del inmueble atiende a criterios objetivos y razonables o si comprende una discriminación que vulnera el principio de igualdad y por lo tanto el artículo 13 de la Constitución.
5. El principio de igualdad en las normas que rigen el procedimiento civil.
La Corte Constitucional en varias oportunidades (44) se ha pronunciado sobre la igualdad procesal como principio rector en el derecho procesal civil. En la Sentencia C-981 de 2002 (45) se reiteraron los criterios establecidos en la Sentencia T-230 de 1994 (46) para determinar cuándo un trato jurídico distinto en una situación jurídica equiparable constituye una discriminación. Es importante reiterar dichas consideraciones:
“Dentro de los principios que informan nuestro derecho procesal civil, se encuentra el de la “igualdad procesal” en virtud del cual toda persona tiene iguales oportunidades para ejercer sus derechos, debiendo recibir un tratamiento exactamente igual, sin consideraciones de religión, raza, nacionalidad, posición social o económica, etc.
Así mismo, el artículo 37 del Código de Procedimiento Civil señala como deber del juez: “hacer efectiva la igualdad de las partes en el proceso, usando los poderes que este mismo código le otorga” (47) .
Igualmente, la Corte, en Sentencia C-561 de 2004 (48) , se pronunció sobre cuándo una norma procesal configura una discriminación:
Una norma procesal resulta discriminatoria cuando las personas que deben tomar parte de una determinada actuación procesal, o se verán afectadas positiva o negativamente por ella, reciben un trato distinto a quienes se encuentran en una situación similar, sin que dicho tratamiento distinto encuentre una justificación constitucionalmente aceptable. En otras palabras: un trato legal discriminatorio no se configura frente a las actuaciones procesales en sí mismas, puesto que estas, en tanto actos jurídicos sucesivos en el tiempo, son diferentes entre sí por naturaleza; un trato legal discriminatorio surge entre las personas relacionadas con dichas actuaciones procesales. Una determinada regulación legal del proceso resultará lesiva del principio constitucional de igualdad cuando las personas que se relacionan de una u otra forma con tal proceso son tratadas por la ley en forma diferente, a pesar de que deberían recibir un trato igual por mandato de la Constitución.
El principio general de igualdad prohíbe el trato diferente frente a supuestos iguales, pero permite y autoriza tratamientos distintos cuando se encuentren supuestos desiguales que estén justificados de manera objetiva y razonable (49) . Para efectuar este análisis, la Corte ha precisado una metodología que estructura el juicio de igualdad, el cual es tan solo uno de los métodos de análisis empleados por la Corte Constitucional para examinar la constitucionalidad de tratamientos distintos establecidos por el legislador en ejercicio de su potestad de configuración.
El juicio de igualdad comprende cuatro elementos (50) . El primero versa sobre la relevancia del principio de igualdad en un determinado caso. Cuando el legislador ha tratado de manera diferente situaciones que son claramente distintas, la Corte ha considerado que no procede efectuar un juicio de igualdad. Para determinar cuando dos situaciones sí son comparables y, por lo tanto, es pertinente realizar un juicio de igualdad, la Corte ha señalado criterios que integran el primer elemento del juicio de igualdad, a los cuales se hará referencia posteriormente, cuando se aluda a las finalidades de la norma acusada.
El segundo elemento de la estructura analítica del juicio de igualdad versa sobre la razonabilidad de la norma acusada a la luz del principio de igualdad. Para determinar si el trato diferencial establecido en una norma es razonable la Corte ha mirado, primero, cuáles son los fines buscados por tal diferencia; segundo, cuál fue el medio empleado por el legislador para alcanzarlos y, tercero, cuál es la relación entre este medio y dichos fines. Es claramente violatoria de la igualdad una norma que tiene un fin discriminatorio o persecutorio. Pero también lo es la norma que a pesar de estar encaminada a alcanzar fines compatibles con la Constitución, consagra medios que en sí mismos están prohibidos por el principio de igualdad, como una clasificación basada en la raza o el sexo. Inclusive, cuando tanto el medio elegido por el legislador como el fin que pretende alcanzar son ambos compatibles con la Constitución, la norma acusada puede resultar irrazonable cuando el trato diferente no guarda una relación suficiente con el fin que supuestamente justifica la diferenciación. En ese sentido, el juicio de igualdad exige del legislador cierta racionalidad cuando trate de manera diferente situaciones o personas comparables.
El tercer elemento de esta estructura analítica versa sobre los criterios para determinar si la relación entre el trato diferente escogido por el legislador para alcanzar el fin buscado es jurídicamente suficiente o no lo es, así como sobre los parámetros para juzgar si el fin o los fines buscados justifican el trato diferente acusado de violar el principio de igualdad. Estos criterios o parámetros no son siempre los mismos. Generalmente la Corte analiza si el trato diferente es idóneo o adecuado para alcanzar un fin legítimo. No obstante, la Corte también ha indicado que en algunos casos esto no es suficiente para concluir que la norma acusada pasó el juicio de igualdad. Se requiere, además, que el trato diferente sea “efectivamente conducente” o, inclusive, “necesario” para alcanzar los fines buscados por la norma acusada. Además, la Corte también ha exigido que, en algunos casos por ella señalados, el fin mediante el cual se pretende justificar el trato diferente establecido en la norma, sea, además de legítimo, “importante” en un estado social y democrático de derecho o, inclusive, “imperioso”. Cuando la Corte ha estimado que el trato diferente incide en principios constitucionales especialmente protegidos en un Estado social y democrático de derecho, ha señalado que el juicio de igualdad también comprende un análisis de proporcionalidad, stricto sensu, para evitar excesos resultantes del trato diferente. De tal manera que así el trato diferente adoptado por el legislador sea necesario para alcanzar un fin imperioso, la norma acusada es inconstitucional si afecta de manera desproporcionada otros principios constitucionales.
En este caso, la Corte encuentra que no se cumple el primer requisito mencionado. En efecto, no se dan las condiciones mínimas para poder entrar a comparar lo que el demandante solicita que sea juzgado a la luz del principio de igualdad.
6. La diferencia de cargas en el acompañamiento del certificado de registro de instrumentos públicos en los procesos de declaración de pertenencia ordinarios y los procesos de declaración de pertenencia de vivienda de interés social no discrimina entre grupos de personas comparables.
El análisis anterior señala que los dos procesos de pertenencia —el regulado por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil y el de vivienda de interés social— parten de un mismo supuesto abstracto: la usucapión. Sin embargo, existe una diferencia esencial que uno y otro proceso: el carácter de los bienes objeto de la declaración de pertenencia, que en la norma acusada se trata de las viviendas de interés social. Esta diferencia es el sustento de la distinción en lo que se refiere a la carga de acompañar el certificado de registro y a los efectos de no cumplir dicha carga.
No obstante, esta diferencia no establece una clasificación fija entre grupos de personas, sino una distinción entre tipos de procesos a partir del tipo de bien inmueble objeto del proceso. De tal forma que el beneficio establecido en la norma acusada está abierto a todas las personas, sin importar su condición. Lo esencial es que el proceso verse sobre una vivienda de interés social. Entonces, no se dan las exigencias mínimas para comparar grupos de personas delimitables y diversos. Cualquier persona puede acudir a cualquiera de los tipos de procesos de declaración de pertenencia, dependiendo de las características del bien objeto del mismo, no de las condiciones personales del demandante o del demandado.
Lo anterior no significa que los sectores marginados de la población no sean los principales beneficiarios de la norma acusada. No obstante, ello no es base suficiente para entrar a aplicar los pasos siguientes del juicio de igualdad, dado que no existen grupos de sujetos comparables creados por la norma acusada.
Igualmente, la medida ordena la admisión de la demanda cuando el registrador omita aportar el certificado. Lo anterior impulsa el proceso pero no desconoce el derecho a la defensa ni al debido proceso, pues se identifica al contradictor como persona indeterminada, la cual es protegida, como ya se analizó, por los procedimientos específicos establecidos por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil mediante emplazamiento y posterior designación de curador ad litem. Dado que el fin propuesto consiste en la aceleración del proceso para la titulación de las viviendas de interés social, la distribución de la carga y la continuidad del proceso conducen efectivamente a la consecución de la finalidad de la medida pues evita la paralización del proceso y genera las condiciones para que se pueda declarar el derecho real que se persigue, sin menoscabar derechos de terceros. Además, siempre se deja abierta la posibilidad de participación en el proceso de quienes ostentan derechos reales principales sobre el bien, cuando el titular del derecho sea identificado.
De acuerdo a las anteriores consideraciones la Corte encuentra que el beneficio procesal establecido para los procesos de declaración de pertenencia de viviendas de interés social no vulnera el principio de igualdad.
Declarar EXEQUIBLE la expresión “viviendas de interés social” contenida en el artículo 52 de la Ley 9ª de 1989, por el cargo analizado.
(22) Folio 42, cuaderno 1. “Para que el poseedor de una vivienda de interés social pueda adquirir por prescripción la vivienda sin anexar a la demanda el certificado exigido por el numeral quinto del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil; y esta razón es que el tratamiento de la problemática de la vivienda de interés social se considera como de utilidad pública e interés social, como su mismo nombre lo indica, lo cual se encuentra debidamente consagrado en el artículo 58 constitucional”.
(23) Folio 40, cuaderno 1. La intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial dice: “En lo referente a lo anterior, el Ministerio que represento no considera que con la expedición del artículo 52 de la Ley 9ª de 1989 se haya declarado la “exoneración” de la obligación que trae el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, ni mucho menos que la imposibilidad para acceder al certificado del registrador de instrumentos públicos en donde consten las personas que figuren como titulares de derechos reales sujetos a registro, fuera la principal motivación del legislador para expedir la norma en cuestión.
Como primer punto es necesario aclarar que la expedición de dicho certificado no es un requisito que haya desaparecido con la Ley 9ª de 1989; de la redacción del artículo 52 se infiere que si el certificado no puede ser anexado a la demanda de pertenencia, este debe ser solicitado al registrador dentro de la misma demanda, quien tiene 15 días para pronunciarse al respecto, de tal manera que el certificado sea incluido dentro del expediente y cumpliendo así con lo dispuesto en el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil.
Así las cosas, lo que se presenta es un beneficio para los poseedores de vivienda de interés social, quienes ya no estarán en el deber de aportar el documento en mención sino que podrá ser solicitado en la demanda para que el registrador lo aporte, que en ningún momento es una patente de corso para que dentro del proceso de pertenencia se prescinda del certificado del registrador”.
(24) Sentencia C-383 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis. El aparte acusado es el resaltado: Decreto 2282 de 1989. ART. 1º—Introdúcense las siguientes reformas al Código de Procedimiento Civil:
En la parte resolutiva se dijo: “Declarar EXEQUIBLE la expresión “o que no aparece ninguna como tal” contenida en el numeral 5º del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, tal como fue modificado por el Decreto 2282 de 1989”.
(25) En la demanda se consideraba que la disposición acusada violaba dichas normas ya que: “1) el artículo 63, toda vez que al no referirse acerca de los posibles dueños del inmueble en litigio, tampoco se hace precisión sobre su naturaleza, permitiendo en consecuencia la adjudicación de bienes imprescriptibles (bienes de uso público, parques naturales, tierras comunales de grupos étnicos, tierras de resguardo, patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley); 2) el artículo 228, pues se sacrifica la protección del derecho sustancial de los particulares o del Estado dueños del inmueble, mediante la prevalencia de una forma procedimental que los desconoce y 3) el artículo 29, en la medida en que los titulares de derechos sobre el respectivo bien verán extinguidos sus derechos sin posibilidad de contradecir la prescripción que alega el demandante y ejercer una defensa en debida forma”.
(26) Sentencia C-383 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis. En la sentencia también se señaló que “Es de anotar que en dicho edicto emplazatorio se brinda información relevante sobre el demandante en el proceso, la naturaleza de este y la clase de prescripción alegada. Así mismo, se efectúa el referido llamamiento a quienes se crean con derecho a los bienes para que concurran al proceso y, además, se especifican los bienes, señalando su ubicación, linderos, número o nombre, lo que permite estructurar una defensa adecuada. De esta forma, la información que se suministra es suficiente para determinar si se estructura o no una defensa adecuada.
Debe tenerse presente, además, que el edicto se fija por veinte días en “un lugar visible de la secretaría y se publicará por dos veces, con intervalos no menores de cinco días calendario dentro del mismo término, en un diario de amplia circulación en la localidad, designado por el juez, y por medio de una radiodifusora del lugar si la hubiere, en las horas comprendidas entre las siete de la mañana y las diez de la noche (...) Transcurridos quince días a partir de la expiración el emplazamiento se entenderá surtido respecto de las personas indeterminadas (...)” (CPC, art. 407, nums. 6º, 7º y 8º).
Por consiguiente, con base en los argumentos expuestos, no son procedentes los cargos que el demandante formuló contra el numeral 5º del artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, en lo acusado, por vulnerar los artículos 228 y 29 de la Carta Política”.
(27) Código de Procedimiento Civil. ART. 407.—Modificado. D. 2282/89, art. 1º num. 210. Declaración de pertenencia. En las demandas sobre declaración de pertenencia se aplicarán las siguientes reglas: 1. La declaración de pertenencia podrá ser pedida por todo aquel que pretenda haber adquirido el bien por prescripción. ¦ 2. Los acreedores podrán hacer valer la prescripción adquisitiva a favor de su deudor, a pesar de la renuencia o de la renuncia de este. ¦ 3. La declaración de pertenencia también podrá pedirla el comunero que con exclusión de los otros condueños y por el término de la prescripción extraordinaria, hubiere poseído materialmente el bien común o parte de él, siempre que su explotación económica no se hubiere producido por acuerdo con los demás comuneros o por disposición de autoridad judicial o del administrador de la comunidad. ¦ 4. La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público. ¦ 5. A la demanda deberá acompañarse un certificado del registrador de instrumentos públicos en donde consten las personas que figuren como titulares de derechos reales sujetos a registro, o que no aparece ninguna como tal. Siempre que en el certificado figure determinada persona como titular de un derecho real principal sobre el bien, la demanda deberá dirigirse contra ella. ¦ 6. En el auto admisorio se ordenará, cuando fuere pertinente, la inscripción de la demanda; igualmente se ordenará el emplazamiento de las personas que se crean con derechos sobre el respectivo bien, por medio de edicto que deberá expresar: a) El nombre de la persona que promovió el proceso, la naturaleza de este y la clase de prescripción alegada; b) El llamamiento de quienes se crean con derecho a los bienes para que concurran al proceso, a más tardar dentro de los quince días siguientes a la fecha en que quede surtido el emplazamiento, y c) La especificación de los bienes, con expresión de su ubicación, linderos, número o nombre. ¦ 7. El edicto se fijará por el término de veinte días en un lugar visible de la secretaría, y se publicará por dos veces, con intervalos no menores de cinco días calendario dentro del mismo término, en un diario de amplia circulación en la localidad, designado por el juez, y por medio de una radiodifusora del lugar si la hubiere, en las horas comprendidas entre las siete de la mañana y las diez de la noche. La página del diario en que aparezca la publicación y una constancia autenticada del director o administrador de la emisora sobre su transmisión, se agregarán al expediente. ¦ 8. Transcurridos quince días a partir de la expiración el emplazamiento, se entenderá surtido respecto de las personas indeterminadas; a estas se designará un curador ad litem, quien ejercerá el cargo hasta la terminación del proceso. ¦ 9. Las personas que concurran al proceso en virtud del emplazamiento, podrán contestar la demanda dentro de los quince días siguientes a la fecha en que aquel quede surtido. Las que se presenten posteriormente tomarán el proceso en el estado en que lo encuentren. ¦ 10. El juez deberá practicar forzosamente inspección judicial sobre el bien, con el fin de verificar los hechos relacionados en la demanda y constitutivos de la posesión alegada por el demandante. ¦ 11. La sentencia que acoja las pretensiones de la demanda será consultada y una vez en firme producirá efectos erga omnes. El juez ordenará su inscripción en el competente registro. ¦ 12. En este proceso no se aplicará el artículo 101.
(28) El artículo 10 del Acto Legislativo 1 de 1936 que reformó la Constitución de 1886 dispuso: “ART. 10.—Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización previa. Con todo, el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no haya lugar a indemnización, mediante el voto favorable de la Mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara”.
La Sentencia C-006 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz revisó aspectos del derecho de propiedad en relación con la demanda de inconstitucionalidad del artículo 296 del Decreto-Ley 2655 de 1988, Código de Minas y artículo 1º, numerales 4º y 10 de la Ley 57 de 1987. En la sentencia se declaró la constitucionalidad de los artículos demandados. Sobre la reforma de 1936 de la Constitución de 1886 se dijo: “La concepción clásica de la propiedad fue desbordada por las anotadas exigencias de justicia y de desarrollo económico. Su base constitucional que, en la Constitución de 1886, había por lo menos introducido el germen de lo público —según los artículos 31 y 32, “motivos de utilidad pública”, obligaban a que el interés privado pudiera ser desplazado por una ley expedida por dichos motivos y los mismos, igualmente, podían dar lugar a la expropiación de la propiedad de un particular mediante mandamiento judicial y previa “plena indemnización”—, fue vigorizada en la reforma de 1936 con la introducción de la nueva concepción de la propiedad como “función social” y la noción de interés social al lado de los motivos de utilidad pública.
El artículo 9º del Acto Legislativo 1 de 1936, adicionó como deber de las autoridades el de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (...)”.
(29) Sentencia C-1074 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. La sentencia revisó la constitucionalidad del inciso 3º del artículo 61; el numeral 3º del artículo 62; el inciso 1º (parcial) y los parágrafos 1º y 2º (parcial) del artículo 67; los numerales 1º (parcial), 2º (parcial) y 4º (parcial) del artículo 70; el inciso 3º (parcial) del numeral 5º, del artículo 70 y los incisos 1º (parcial), 2º (parcial) y 3º del artículo 128 de la Ley 388 de 1997; los artículos 29 y 30 (parcial) de la Ley 9ª de 1989; y el artículo 37 (parcial) del estatuto tributario (D.E. 624/89), modificado por el artículo 171, Ley 223 de 1995 que regulan el procedimiento de enajenación voluntaria, la forma de pago, los porcentajes y los plazos dentro de los cuales se paga la indemnización en caso de expropiación judicial y por vía administrativa, el tratamiento tributario de esos pagos, así como los pagos por compensación de obras públicas, por ser contrarios a los artículos 13, 42, 51, 58, 59, 60 y 363 de la Carta Política. La sentencia analizó la constitucionalidad de la expropiación con pagos diferidos en el tiempo entre otras cosas. La parte resolutiva de la sentencia dijo: “Segundo. Declarar EXEQUIBLE el artículo 29 de la Ley 9ª de 1989 en el entendido de que en caso de expropiación de vivienda personal o familiar, única y actual, procede el pago en efectivo y en un solo contado, salvo acuerdo en contrario (...).
Cuarto. Declarar EXEQUIBLES el parágrafo primero del artículo 67, y las expresiones acusadas contenidas en los numerales 1º, 2º y 4º, e inciso final del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, en el entendido de que en caso de expropiación de vivienda personal o familiar, única y actual, procede el pago en efectivo y en un solo contado, salvo acuerdo en contrario.
Respecto del derecho de propiedad la sentencia dijo. “En el Estado social de derecho, la protección del derecho de propiedad y los demás derechos adquiridos está vinculada a los principios de solidaridad y de prevalencia del interés general (C.P., art 1º). Precisamente, la función social inherente a la propiedad está orientada a realizar los intereses de la comunidad y por ello impone a quien sea propietario que, sin renunciar al ejercicio de sus derechos, contribuya a la realización de intereses que trascienden la esfera meramente individual”. Respecto de la regulación de la propiedad de las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, al igual que sobre el derecho de propiedad y su función social se dijo en la sentencia: “Subraya la Corte que las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, al regular los instrumentos de reforma urbana, contienen las directrices que deben seguir las administraciones locales y los ciudadanos para cumplir con los fines sociales y de utilidad pública del ordenamiento urbano. Dichas leyes promueven la democratización de la propiedad urbana e introducen factores de racionalidad en el diseño y desarrollo de los centros urbanos. Si bien la reforma urbana comparte con la reforma agraria fines sociales de redistribución de la propiedad, tiene manifestaciones específicas relativas a las peculiaridades del desarrollo urbano y de la planificación urbana que han llevado al legislador a adoptar un régimen especial en materia de expropiación en el contexto de las urbes.
En el Estado social de derecho, la protección del derecho de propiedad y los demás derechos adquiridos está vinculada a los principios de solidaridad y de prevalencia del interés general (C.P., art. 1º). Precisamente, la función social inherente a la propiedad está orientada a realizar los intereses de la comunidad y por ello impone a quien sea propietario que, sin renunciar al ejercicio de sus derechos, contribuya a la realización de intereses que trascienden la esfera meramente individual”.
Ver entre otras las sentencias C-006 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, en donde la Corte hace un recuento de la transformación del derecho de propiedad desde la Constitución de 1886 hasta la Constitución de 1991, y resalta las características de la propiedad dentro de un Estado social de derecho; C-295 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz, donde la Corte examinó la constitucionalidad de los incisos 1º (parcial), 2º y 3º (parcial) del artículo 7º de la Ley 9ª de 1989 que establece la posibilidad de cesiones obligatorias para efectos de la construcción de vías, zonas verdes, y servicios comunales, las cuales habían sido demandadas porque supuestamente constituían una forma de expropiación sin indemnización no autorizada por la Carta; T-284 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, en donde la Corte analiza la procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho de propiedad. Los tutelantes consideraban que no existía otro medio de protección que les permitiera garantizar su derecho de propiedad afectado porque la administración de Chía había declarado de utilidad pública e interés social unos predios, pero luego de 2 años no se había iniciado el proceso de negociación, con lo cual se les causaba un perjuicio grave, pues la afectación sacaba del comercio los bienes sujetos a la posible expropiación y el bien quedaba sometido a una situación de incertidumbre. La Corte rechaza la tutela porque la legislación vigente ofrecía otro mecanismo idóneo de protección del derecho; C-595 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz, en donde la Corte examinó la constitucionalidad de varias disposiciones que regulaban la adjudicación de terrenos baldíos a particulares. En dicha sentencia señala que tales disposiciones constituían un desarrollo conforme a la función social de la propiedad y las declara exequibles.
(30) Código de Procedimiento Civil. Artículo 407.
(31) Así mismo, la norma dispone que “las personas que concurran al proceso en virtud del emplazamiento, podrán contestar la demanda dentro de los quince días siguientes a la fecha en que aquel quede surtido. Las que se presenten posteriormente tomarán el proceso en el estado en que lo encuentren”.
(32) Se debe tener en cuenta que el artículo 70 de la Ley 794 de 2004 derogó todas las disposiciones del Código de Procedimiento Civil al igual que cualquier norma especial que dispusiera el grado de consulta para los procesos de pertenencia. Ley 794 de 2003. ART. 70.—Vigencia, derogatoria y tránsito de legislación. La presente ley entrará a regir tres (3) meses después de su promulgación, salvo lo que se dispone para los artículos 388 inciso final y parágrafo 2º del artículo 528, los cuales entrarán a regir a partir de la promulgación de esta ley.
(33) ART. 94.—Modificación de los procedimientos de prescripción ordinaria y extraordinaria del dominio. Se introducen las siguientes modificaciones a los procedimientos de prescripción ordinaria y extraordinaria de dominio, regulados por la Ley 9ª de 1989 y el Código de Procedimiento Civil:
1. Los procesos de pertenencia de soluciones de vivienda de interés social, que se ajusten a lo previsto en el artículo 51 de la Ley 9ª de 1989, se tramitarán y decidirán en proceso abreviado, de conformidad con lo establecido en el Código de Procedimiento Civil, en la Ley 9ª de 1989 y en las disposiciones adicionales contenidas en la presente ley.
2. Corresponde a los municipios y distritos, directamente o a través de los fondos municipales de vivienda de interés social y reforma urbana, prestar la asistencia técnica y la asesoría jurídica para adelantar los procesos de pertenencia en las urbanizaciones que hayan sido objeto de la toma de posesión o liquidación previstos en la Ley 66 de 1968, y respecto de las viviendas calificadas como de interés social que cumplan lo establecido en el artículo 51 de la Ley 9ª de 1989.
(34) Ver la sentencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, del 26 de agosto de 1997, M.P. Nicolás Bechara Simancas.
(35) Consultar la sentencia del 30 de noviembre de 1978, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, M.P. Germán Giraldo Zuluaga.
(36) Sentencia C-383 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Sobre el certificado de tradición como requisito de admisibilidad de la demanda en los procesos de pertenencia regulados por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil se dijo: “La obligación de certificar, en los términos anotados, debe asumirse a cabalidad, pues el documento en mención constituye un presupuesto procesal de la demanda de pertenencia (CPC, art. 85-2) y, de esta forma, el incumplimiento a las exigencias legales de contenido exigidas en la disposición enjuiciada, puede determinar la inadmisión de la demanda o, en el evento contrario, el proferimiento de una sentencia inhibitoria frente a las pretensiones del actor, con detrimento de su derecho sustancial”.
(37) Corte Suprema de Justicia, sentencia del 1º de febrero de 1990, Sala constitucional. M.P. Hernando Gómez Otalora y Jaime Sanín Greiffestein.
(38) Corte Suprema de Justicia, sentencia del 1º de febrero de 1990, Sala constitucional. M.P. Hernando Gómez Otalora y Jaime Sanín Greiffestein.
(39) Anales del Congreso, Senado de la República. Año XXXI, Nº 68, 23 de agosto de 1988, pág. 1.
(40) Exposición de motivos Proyecto de Ley 12 de 1988 Senado. Anales del Congreso, Senado de la República. Año XXXI, Nº 33, 26 de julio de 1988, pág. 7.
(41) Anales del Congreso, Senado de la República. Año XXXI, Nº 68, 23 de agosto de 1988, pág. 3.
(42) Anales del Congreso, Senado de la República. Año XXXI, Nº 68, 23 de agosto de 1988, pág. 3.
(43) Anales del Congreso. Ponencia para segundo debate Cámara de Representantes. 21 de noviembre de 1988.
(44) Ver, entre otras, Sentencia T-230 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz reiterada en las sentencias C-918 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-292 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería y C-981 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán.
(45) C-981 de 2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. La sentencia revisó la constitucionalidad del numeral 5º del artículo 418 del Código de Procedimiento Civil. Los cargos de la demanda se referían a la vulneración de los artículos 13 y 228 de la Constitución en cuanto a la diferencia de oportunidades para el demandante y demandado para determinar lo debido en los procesos de rendición de cuentas. La Corte declaró ajustada a la Constitución la norma pues no encontró que esta dispusiera un trato discriminatorio: “Así las cosas, en el caso objeto de estudio, se aduce por el actor que el aparte demandado vulnera el derecho a la igualdad, entre el demandante y demandado, pues al primero se le concede la oportunidad para determinar en la demanda el quantum de lo debido, y además esta consagración se tiene en cuenta en el evento en que el demandado no presente las cuentas en el término señalado por el juez, mientras que al demandado no se le reconoce otra oportunidad distinta a la señalada por el funcionario judicial. Para la Corte, contrario a lo expuesto por el ciudadano demandante, la norma demandada como inconstitucional, no consagra ningún trato discriminatorio, por cuanto, tanto demandante como demandado tienen la oportunidad procesal de aceptar o no las cuentas presentadas y lo que impone el numeral 5º acusado, es una consecuencia jurídica por el silencio del demandado, a quien aun dándole la oportunidad de presentar su estimación sobre las cuentas, no lo hace. Como puede apreciarse, la norma deja plena libertad al funcionario judicial para fijar el término destinado para rendir cuentas, pues no se precisa término alguno; solo se indica que debe ser prudencial (art. 418 nums. 2º, 3º y 5º), y esto obedece a la cláusula general de competencia señalada por el legislador, en virtud de la cual, la ley puede señalar las normas propias de cada juicio, determinar las actuaciones, términos, recursos y requisitos de cada uno de ellos”. La parte resolutiva de la sentencia es del siguiente tenor: “Declarar EXEQUIBLE el numeral 5º del artículo 418 del Código de Procedimiento Civil, cuyo texto es el siguiente:
“Si el demandado no presenta las cuentas en el término señalado, el juez, por medio de auto que no tendrá recurso alguno, ordenará pagar lo estimado en la demanda. Este auto presta mérito ejecutivo”.
(46) Sentencia T-230 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Posición reiterada y concretada en la Sentencia C-918 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería de la siguiente manera: “4.1. Para que quien aplique el derecho justifique un trato diferenciado debe probar tres elementos: 1) empírico: que se trate de casos diferentes; 2) normativo: que exista un fin normativo que justifique racional y proporcionalmente la diferencia de trato y 3) valorativo: que la medida adoptada sea adecuada —razonable— a la luz de los principios y valores constitucionales”.
(47) Sentencia C-981 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(48) Sentencia C-561 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(49) En la Sentencia C-841 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa se los seis elementos fundamentales del artículo 13 de la Constitución en los siguientes términos: “Tal como lo ha reconocido esta corporación, el artículo 13 constitucional tiene 6 elementos fundamentales: (i) un principio general, que se refiere tanto a la igualdad ante la ley (igualdad formal), como a la protección igual por parte de las autoridades, la igualdad de oportunidades y a la igualdad de trato (igualdad material); (ii) la prohibición de discriminar por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica; (iii) la obligación de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva; (iv) la posibilidad de adoptar medidas a favor de grupos discriminados o marginados; (v) la obligación del Estado de brindar especial protección a personas que por su condición económica, física o mental se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta; y (vi) el deber del Estado de sancionar los abusos o malos tratos contra quienes se encuentren en condiciones de indefensión o marginación. La igualdad de trato a que hace referencia el artículo 13 superior, se desconoce cuando el legislador establece, en relación con cualquiera de los 6 elementos anteriormente mencionados, un tratamiento discriminatorio sin justificación razonable, aun cuando no emplee alguno de los criterios sospechosos expresamente señalados en su inciso primero. Además, la Corte ha dicho que la enumeración de criterios de clasificación sospechosos contenida en el artículo 13 no es taxativo. Por eso, ha precisado que hay otros criterios prima facie prohibidos, como la orientación sexual y la edad”.
(50) En la Sentencia C-741 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, donde la Corte examinó dos disposiciones de la Ley 142 de 1994, que establecían una limitación territorial para la participación de organizaciones autorizadas en la prestación de servicios públicos domiciliarios.