Source: https://issuu.com/teme_online/docs/teme-novembre_dicembre-2010
Timestamp: 2017-04-28 08:53:40+00:00
Document Index: 101542311

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 84', 'sentenza\n', 'sentenza ', 'art. 84', 'sentenza\n', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 84', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 84', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 84', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza\n', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 30', 'art. 30', 'art. 13', 'art. 2', 'art. 13', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 13', 'art. 2', 'art. 123', 'art.\n97', 'art. 1', 'art. 2', 'sentenza ', 'sentenza\n', 'art. 97', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1322', 'art.11', 'art.11', 'art.11', 'art. 16', 'art.16', 'sentenza ', 'art.11', 'art.11', 'art.11', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 24', 'art. 13', 'art. 13', 'sentenza ', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 24', 'sentenza ', 'art. 13', 'art. 25', 'art. 49', 'art. 38', 'art. 101']

Teme - Novembre/Dicembre 2010 by undefined - issuu
11/12.10
TEME - TECNICA E METODOLOGIA ECONOMALEMENSILE
ISSN 1723-933811/12 10
•Poste Italiane Spa - Spedizione in abbonamento postale - 70% - Roma - Trib. Viterbo n.393 del 13/04/93 Anno 48 - N° 11/12 - Novembre-Dicembre 2010
In caso di mancato recapito inviare al CMP Romanina per la restituzione al mittente previo pagamento resi.L. Bellagamba:
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Il nome e il logo Mölnlycke Health Care e il marchio BARRIER® sono registrati globalmente per conto di Mölnlycke Health Care.In copertina:
Immagine di Luciano RomaniTecnica e metodologia economale
Anno 48 - Ottobre 2010
www.fareonline.it11/12.105Redazione
Chiuso in tipografia il 29/11/2010editorialePerché attendere il Regolamento di Esecuzione?
Luigi Pagliarani6Direttore responsabile
Tel. 393.5564782 - e.mail: redazione@teme.itsommariocommissione giudicatriceLa disciplina della Commissione giudicatrice negli appalti pubblici
alla luce della recente giurisprudenza amministrativa
Gerardo Guzzo17sicurezza sul lavoroAsseverazione dei modelli di gestione della sicurezza sul lavoro
Fabrizio Bottini19pubbliche gareLa questione della pubblicità nella gara a procedura ristretta
Lino Bellagamba25le interviste di temeEugenio Aringhieri: il farmaco biosimilare non è un generico
pertanto solo il medico può sostituirlo
Enza Colagrosso27normazioneLa conservazione degli atti nelle procedure di gara
Vittorio D’Ambrosio35pubblica amministrazioneL’aggiudicazione non determina la costituzione
del vincolo negoziale
Sergio Sanfilippo, Teresa Capobianco38newsSospesa la tracciabilità dei «vecchi» appalti
Redazionale40juris aula42gli esperti rispondono43elenco fornitoriprogetti
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il Regolamento di Esecuzione?
Presidente A.R.E.E infatti, chi l’aspetta più, riconosciamolo se è vero che, dopo l’emanazione del Co-dice degli Appalti sono più di 3 anni che i diversi Governi succedutisi – tra il 2006
e il 2010 - si sono rimpallati più volte, con numerose modifiche ed integrazioni, il
Regolamento di Esecuzione del Codice degli Appalti. Così, nell’attesa – certo non
spasmodica non comprendendo se mai lo si voglia emanare – mentre la Corte dei
Conti ha in corso l’esame del D.P.R. 5 ottobre 2010 di approvazione del Regolamento,
con probabili veti su alcuni articoli, spinta anche dall’attualità degli argomenti, ma
anche e soprattutto dalla necessità – condivisa all’interno della FARE - di comprendere che cosa stia accadendo nel vasto Pianeta Appalti Pubblici, l’ARE ha incontrato,
nel Convegno organizzato il 9 novembre scorso, dal titolo “La revisione del sistema
appalti: dal ‘Decreto Ricorsi’ attraverso il processo amministrativo fino alle nuove norme antimafia”, Giuristi ed Esperti del settore. Il Sistema degli Appalti – in frenetica
e convulsa mutazione derivante (per una serie di istituti) dagli accadimenti di questi
ultimi mesi soprattutto nel difficile settore dei lavori pubblici – è stato fotografato, con un ‘excursus’ dal Codice De Lise, con le sue ben 26 modifiche (tra Decreti
correttivi, ‘errata corrige’, una Legge Finanziaria ed una Sentenza della Corte Costituzionale), alla Direttiva 2007/66 CE (miglioramento dell’efficacia delle procedure
di ricorso in materia d’aggiudicazione degli appalti pubblici), al D.Lgs. n. 53/2010
(Decreto di recepimento della direttiva 2007/66/CE), al D.Lgs. n. 104/2010 (Codice del
Processo Amministrativo) fino ad arrivare ai giorni nostri, alla recentissima quanto
controversa Legge 136/2010 (PIANO STRAORDINARIO CONTRO LE MAFIE, nonche’
delega al Governo in materia di normativa antimafia) che assume non solo il gravoso
onere di mettere ordine alle disposizioni di legge in materia di lotta alla delinquenza
mafiosa, ma avrebbe preteso, in una primissima fase della sua discussa applicazione,
di estendere la tracciabilità dei flussi finanziari (a partire addirittura, così sembrava,
da importi da 1 euro), derivanti dai contratti pubblici, anche alle acquisizioni di beni
e servizi attraverso l’introduzione del CUP (Codice Unico di Progetto) già noto, sin dal
2003, all’ambito dei Lavori Pubblici. Per fortuna, a dire il vero per l’imponente movimento di opinioni, anzi di sollevazione da parte dei Settori Acquisti di tutte le tipologie di Enti Pubblici, a partire da quelli ministeriali, durante il convegno, poi mentre ci
accingevamo a scrivere l’editoriale, è giunta l’attesa notizia dell’approvazione di un
Decreto Legge nel Consiglio dei Ministri del 5 novembre col quale si esclude l’inutile
quanto paralizzante - per le PP.AA. – procedura contabile amministrativa sulla tracciabilità attraverso il CUP, ora pubblicato come D.L. 12 novembre 2010 n. 187.
Se il Regolamento vuole ancora attendere, non ha perso troppo tempo, invece, la
riforma del Processo Amministrativo che, insieme al Decreto attuativo della Direttiva
Comunitaria Ricorsi, ha messo ordine al contenzioso all’ambito delle Gare Pubbliche.
Il convegno ha fatto emergere un aspetto certamente positivo - in relazione a detto
contenzioso – quello dell’efficienza (in termini di snellezza delle procedure) certo
notevolmente superiore rispetto agli altri ambiti processuali, contribuendo ad una
accresciuta certezza del diritto.
TEME 11/12.105commissione giudicatriceLa disciplina della Commissione
giudicatrice negli appalti pubblici alla luce
della recente giurisprudenza amministrativa
Professore di Organizzazione
Aziendale presso l’Università degli
Studi della Calabria e partner
dello studio legale internazionale
Cristofano, Guzzo & Associates1.
401/07. Per la consultazione del
testo integrale della sentenza si
rimanda al sito www.cortecostituzionale.it. Per un commento più
approfondito del dictum in parola
si rimanda a R. DE NICTOLIS, Corte costituzionale n. 401/2007 in
pillole, in www.giustizia-amministrativa.it, dicembre 2007.2.
Il regolamento di attuazione è stato bollinato il 13 settembre 2010
dalla Ragioneria Generale dello
Stato, è stato firmato dal Presidente della Repubblica il 5 ottobre
2010 ed è in attesa di pubblicazione sulla G.U.6TEME 11/12.10Ilpresente lavoro affronta il delicato
tema dei compiti e delle funzioni svolte
dall’organo valutatore all’interno delle
procedure di aggiudicazione di un appalto
pubblico. In prima battuta, verrà affrontato il problema della nomina della commissione giudicatrice, rivolgendo particolare attenzione alle modalità di scelta
dei commissari, soprattutto in quei casi
di membri supplenti di quelli effettivi. Di
seguito, verranno delineate le dinamiche relative allo svolgimento dei lavori
dell’organo di valutazione, esaminando,
contestualmente, il profilo dell’estensione dei poteri della commissione giudicatrice, anche al fine di comprendere se sia
possibile o meno riconoscere alla stessa
una funzione interpretativa delle offerte
presentate dai concorrenti. Altro aspetto
particolarmente delicato, che l’odierno
scritto si propone di indagare, è quello
che investe l’incompatibilità dei commissari e le conseguenze legate al generale esercizio del potere di autotutela da
parte della commissione. Si tratta di un
profilo intimamente connesso al problema dell’estensione dei poteri dell’organo
giudicatore, in specie riguardo all’attribuzione o meno al medesimo di una
funzione interpretativa del contenuto
delle offerte pervenute alla stazione appaltante. In chiusura, verrà affrontato il
problema della incompatibilità dei commissari e quello delle conseguenze derivanti dall’esercizio del potere di autotutela quando questi colpisce il vizio di unaprecedente valutazione della commissione giudicatrice.
La norma cardine in materia di nomina
della commissione giudicatrice è certamente l’articolo 84 del Codice degli appalti. Tuttavia, va subito precisato che la
Corte Costituzionale ha dichiarato costituzionalmente illegittimi i commi 2, 3,
8 e 9 nella parte in cui le norme in essi
contenute, per i contratti che rientrano
nella competenza esclusiva regionale,
non presentavano un carattere cedevole1. Passando al dettaglio dell’articolo 84,
la disposizione si apre prevedendo l’indispensabilità della nomina della commissione giudicatrice in tutti i casi in
cui la scelta della migliore offerta debba
avvenire utilizzando il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, demandando le modalità operative dell’organo al regolamento di attuazione2. Il
comma 2 dell’articolo 84, poi, stabilisce
che la nomina della commissione giudicatrice avvenga ad opera dell’organo
della stazione appaltante competente ad
effettuare la scelta del soggetto affidatario del contratto, aggiungendo che il
collegio giudicante deve essere composto da un numero dispari di componenti
fino ad un massimo di cinque che siano
esperti nello specifico settore cui si riferisce l’oggetto del contratto. Normalmente, la commissione viene presieduta
da un dirigente appartenente all’orga-commissione giudicatricenico della stazione appaltante oppure,
nel caso in organico manchi una figura
del genere, da un funzionario dell’amministrazione aggiudicatrice che svolga
funzioni apicali, individuato dall’organo
competente (comma 3). Significativa,
inoltre, risulta la previsione contenuta
nel comma 4 dell’articolo 84 che impone
stringenti limiti ai commissari, diversi dal
presidente, i quali non devono aver svolto, né possono svolgere, alcun’altra funzione o incarico tecnico o amministrativo
relativamente al contratto del cui affidamento si tratta. Infine, il comma 10
stabilisce che la nomina dei commissari
e la costituzione della commissione devono avvenire dopo la scadenza dei termini per la presentazione delle offerte. Le
norme in parola, apparentemente lineari,
tuttavia, nella pratica, hanno suscitato
non poche difficoltà applicative. Infatti,
proprio il termine a partire dal quale è
possibile procedere alla nomina dell’organo valutatore ha dato luogo a pronunce contrastanti.
giudicatrice dopo che sono spirati
i termini per la presentazione delle
offerte nel caso in cui il criterio di
aggiudicazione sia quello del prezzo
Il Consiglio di Stato3 ha affrontato la
questione riformando una sentenza del
T.a.r. Lazio, Roma4, stabilendo che il comma 10 dell’articolo 84 trovi applicazione
soltanto nel caso in cui si tratti di appal-to da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa
e non anche nel caso in cui il criterio
scelto sia quello del prezzo più basso. La
ratio della decisione va rinvenuta nella
circostanza che il criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa presuppone una valutazione discrezionale
che espone la commissione giudicatrice
al rischio di inquinamento del giudizio e
di parzialità. Lo stesso Consiglio di Stato,
a proposito dell’immodificabilità dei criteri di valutazione, ha chiarito che “(…)
è regola inderogabile, a tutela della par
condicio dei concorrenti, quella della
immodificabilità dei criteri, anche discrezionali, fissati nel bando o ad opera
della Commissione aggiudicatrice, dopo
l’apertura delle offerte (…)”5. Tuttavia,
lo stesso supremo consesso di giustizia
amministrativa ha ammonito che “(…)
laddove la commissione di gara ritiene, e3.
Consiglio di Stato, Sezione IV,
sentenza n. 4613 del 23 settembre
T.a.r. Lazio, Roma, Sezione II, sentenza n. 1268 del 13 febbraio 2008.5.
Consiglio di Stato, Sezione VI,
sentenza n. 1180 del 2 marzo 2009.Lo stesso Consiglio di Stato
ha chiarito che “(…) è regola
inderogabile, a tutela della par
condicio dei concorrenti, quella
della immodificabilità dei criteri,
anche discrezionali, fissati
nel bando o ad opera della
Commissione aggiudicatrice,
dopo l’apertura delle offerte (…)”
TEME 11/12.107commissione giudicatriceperaltro in modo del tutto ragionevole, di
operare una specificazione dei più generali criteri indicati nell’avviso di gara ma,
nondimeno, tali sottocriteri non sono
esplicitati nei verbali, nell’ambito delle
operazioni che avrebbero dovuto essere svolte prima dell’apertura delle buste
pervenute (il che è come dire, in diritto,
che detti sottocriteri non siano mai stati deliberati, nonostante la loro ritenuta
opportunità), va ritenuta l’illegittimità di
tale condotta, del resto costantemente
affermata in giurisprudenza (cfr. C.d.S.,
Sezione VI, sentenza del 22 marzo 2007,
n. 1369; C.d.S., Sezione V, sentenza del
29 marzo 2006 , n. 1590; C.d.S., Sezione
V, sentenza dell’8 marzo 2005 , n. 937;
C.d.S., Sezione V, sentenza del 15 marzo
2004 , n. 1105; C.d.S., Sezione V, sentenza del 19 febbraio 2003 , n. 908; C.d.S.,
Sezione V, sentenza del 23 luglio 2002
, n. 4022)”6. L’assunto tende inequivocabilmente a garantire la parità di trattamento tra le imprese e ad assicurare che
lo svolgimento dell’azione amministrativa si svolga nel più assoluto rispetto del
principio di imparzialità cristallizzato
nell’articolo 97 della Costituzione.6.
Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza n. 1134 del 25 febbraio 2009.La definizione del Codice di “esperti”
Questione particolarmente dibattuta è
quella della fissazione del concetto diViene da chiedersi se
abbia o meno ampia
discrezionalità nella scelta dei
commissari e fino a che punto e
in che termini tale scelta possa
essere censurata
8TEME 11/12.10“esperti” nel settore oggetto del contratto, secondo quanto richiesto dal comma
2 dell’articolo 84 del T.U. degli appalti.
ha ritenuto che “(…) è illegittima la deliberazione di nomina della commissione
giudicatrice di una gara per l’affidamento degli interventi per la messa in sicurezza di emergenza di un sito inquinato,
la quale risulti composta dal responsabile
dell’Ufficio tecnico comunale, con il diploma di geometra, dal segretario comunale, laureato in legge, e dal responsabile
del Servizio finanziario del comune, con
diploma di ragioneria, considerato che
l’art. 84, comma 2, del d.lgs. 12.4.2006,
n. 163, stabilisce che, per le gare, come
quella oggetto della presente controversia, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa,
la commissione giudicatrice debba essere composta da un numero dispari di
componenti (massimo da cinque componenti) “esperti nello specifico settore
cui si riferisce l’oggetto del contratto”.
Nessuno dei componenti la commissione
ha quindi una qualificazione professionale idonea alle valutazioni e alle scelte da effettuare in relazione all’oggetto
dell’appalto, rappresentato dalla messa
in sicurezza e dalla bonifica di un sito
inquinato, che comporta valutazioni di
carattere prettamente tecnico sia sulla
idoneità delle imprese concorrenti, per
quanto concerne il personale e le attrezzature, sia sulle modalità da queste rappresentate di attuazione degli interventi
necessari per eseguire l’appalto. Ed invero, fatta eccezione per il presidente della
commissione giudicatrice che, in base al
comma 3, può essere un dirigente della
stazione appaltante o, in mancanza, un
funzionario con posizione apicale nominato dall’organo competente, quindi an-commissione giudicatriceche un funzionario non appartenente a
ruoli tecnici specificamente specializzato
nel settore, gli altri componenti devono
essere necessariamente muniti della qualificazione professionale nel particolare
settore cui si riferisce l’oggetto dell’appalto (…)”7. Particolarmente discussa è,
poi, la questione relativa alla scelta dei
commissari e la contestabilità della nomina. In altre parole, viene da chiedersi
se l’amministrazione aggiudicatrice abbia o meno ampia discrezionalità nella
scelta dei commissari e fino a che punto
e in che termini tale scelta possa essere
censurata. La giurisprudenza formatasi
sul punto ha ritenuto che “(…) la nomina dei componenti della Commissione di
una gara d’appalto può essere sindacata
solo qualora ricada su soggetti palesemente privi dei requisiti minimi necessari
per svolgere l’incarico e non quando sia
assicurato un adeguato livello di professionalità dei componenti; cfr. ex multis,
T.a.r. Sicilia, Catania, Sezione II, sentenza
n.1331 del 2007; T.a.r. Molise, sentenze n. 637 del 2007 e n. 985 del 2005;
T.a.r. Sardegna, sentenza n. 156 del 2003.
Anche in considerazione del favor che il
Codice manifesta nei confronti di commissari funzionari interni alla stazione
appaltante, l’art. 84, comma 2, del Codice – che richiede (non alla Commissione
unitariamente intesa, ma) ai commissari
singolarmente considerati l’essere esperti nel settore cui si riferisce l’oggetto del
contratto - va interpretato secondo un
criterio logico non potendosi pretendere il possesso, da parte di ogni membro,
delle cognizioni tecnico scientifiche per
valutare ogni aspetto, potenzialmente
includibile nell’ambito di un progetto
che richiede, primariamente, per il tema
affrontato e trattato, cognizioni e conoscenze del tutto diverse. E ciò anche per-ché rimane sempre aperta la possibilità
per la stazione appaltante di affiancare,
all’uopo, la Commissione con uno o più
esperti esterni con funzioni di consulenza e di assistenza professionale nel circoscritto settore in cui l’organo collegiale viene eventualmente a necessitare di
supporto (…)”8. Altre questioni di ordine
pratico sono sorte anche relativamente
alla natura della commissione giudicatrice, notoriamente collegio perfetto, e alla
possibilità di nomina in uno ai membri
effettivi anche dei membri supplenti.
Il problema della nomina dei
membri effettivi della commissione
giudicatrice in uno ai supplenti
La giurisprudenza amministrativa pare
concorde nel ritenere che “(…) la commissione giudicatrice di gare di appalto
costituisce un collegio perfetto che deve
operare con il plenum e non con la semplice maggioranza dei suoi componenti
(Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenza
dell’11 novembre 2002, n. 6194; Consiglio di Stato, Sezione VI, sentenza del 27
dicembre 2000, n. 6875; Consiglio di
Stato, Sezione V, sentenza del 24 novembre 1992, n. 1392; Consiglio di Stato, Sezione VI, sentenza del 13 aprile 1991, n.
182; Consiglio di Stato, Sezione VI, sentenza del 15 novembre 1982, n. 566). La7.
Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza n. 7353 del 24 novembre
Ex plurimis: T.a.r. Lazio, Roma, Sezione I ter, sentenza n. 5035 dell’8
maggio 2009.Rimane sempre aperta la
possibilità per la stazione
appaltante di affiancare, all’uopo,
la Commissione con uno o
più esperti esterni con funzioni
di consulenza e di assistenza
TEME 11/12.109commissione giudicatrice9.
In terminis: Consiglio di Stato, VI,
10 febbraio 2006 n. 543; Consiglio
di Stato, V, 1 ottobre 2002, n. 5139;
Consiglio di Stato, IV, 2 marzo
2001, n. 1183; Consiglio di Stato,
IV, 22 febbraio 2001, n. 940; C. Stato, IV, 7 ottobre 1997, n. 1100.natura di collegio perfetto non è inficiata
dalla nomina di supplenti ma, anzi, ne è
confermata. Secondo la giurisprudenza
amministrativa, il principio di collegialità
della commissione di gara viene violato
in tutti quei casi in cui le offerte economiche vengano valutate da un organo
sostanzialmente monocratico. Il principio in parola è stato affermato dal T.a.r.
Lombardia, sede di Milano, Sezione I, con
sentenza n. 5346 del 15 dicembre 2009.
Nello specifico, i giudici meneghini hanno affrontato un caso in cui la commissione giudicatrice risultava composta dal
Ospedaliera, assistito da due testimoni.
Sempre secondo i magistrati milanesi,
non appare ammissibile che, nelle procedure da aggiudicarsi con il criterio
dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la valutazione delle offerte tecniche e di quelle economiche venga affidata a commissioni diverse, dovendo la
valutazione essere effettuata dalla medesima commissione giudicatrice, salva
restando la possibilità di incaricare un
seggio di gara della sola preliminare valutazione dell’ammissibilità della documentazione amministrativa, ai fini
dell’ammissione delle offerte. La fatti-La fattispecie scrutinata dal
T.a.r. Milano costituisce a tutti
gli effetti un caso di scuola,
giacché non è infrequente
che talune stazioni appaltanti
procedano alla nomina,
inutilmente e confusamente, di
due commissioni di gara
10TEME 11/12.10specie scrutinata dal T.a.r. Milano costituisce a tutti gli effetti un caso di scuola,
giacché non è infrequente che talune
stazioni appaltanti procedano alla nomina, inutilmente e confusamente, di due
commissioni di gara. La giurisprudenza,
più in generale, ha ritenuto che il criterio
più sicuro per stabilire, nel silenzio della
legge, quando un organo collegiale debba ritenersi “perfetto” è quello che assegna tale connotazione al collegio per il
quale, accanto ai componenti effettivi,
sono previsti anche componenti supplenti9. Lo scopo della supplenza, nel caso di
commissioni di gara, è proprio quello, da
un lato, di garantire che il collegio possa
operare con il plenum anziché con la sola
maggioranza, in caso di impedimento di
taluno dei membri effettivi, e, dall’altro
lato, che la commissione svolga le sue
operazioni con continuità e tempestività,
senza che il suo agire sia impedito o ritardato dall’impedimento di taluno dei
suoi componenti. Sicché, la necessità che
il collegio perfetto operi con il plenum
dei suoi componenti non è contraddetta
dalla nomina di supplenti. Infatti, il plenum dei componenti del collegio perfetto va riferito alla contestuale presenza
del numero di componenti previsto, e
non alla necessaria identità fisica delle
persone che compongono il collegio. Posto che il supplente ha la funzione istituzionale di sostituire il membro effettivo
in caso di suo impedimento, il plenum è
garantito ogniqualvolta del collegio faccia parte il numero di componenti previsto, o mediante i membri effettivi o mediante i supplenti. Nel caso di specie, la
nomina di membri supplenti è stata prevista già in seno all’atto di nomina della
commissione, insieme all’indicazione dei
membri effettivi, conformemente al disposto di cui all’art. 84, comma 10, delcommissione giudicatriced.lgs. 163/2006. Tale atto di nomina costituisce la fonte della legittimazione dei
membri supplenti a svolgere le funzioni
di componenti della commissione di
gara; e la previsione di supplenti, in aggiunta ai membri effettivi, disposta con
l’atto di nomina della commissione di
gara, non può considerarsi in sé illegittima. Quanto poi alla questione dell’avvicendamento dei membri supplenti con
quelli effettivi, senza che nei verbali si
sia dato atto dell’impedimento di questi
ultimi, va anzitutto osservato che l’atto
di nomina della commissione ha previsto
la possibilità di sostituzione dei membri
effettivi con i supplenti. A fronte di tale
facoltà, prevista nell’atto di nomina della
commissione, non era indispensabile che
i verbali di gara dessero atto dell’impedimento del membro effettivo. La legittimazione del supplente a partecipare alle
riunioni discende, infatti, dal semplice
fatto dell’assenza del componente effettivo. Inoltre, la giurisprudenza ha ritenuto che, al fine della legittimità dell’intervento del supplente, in una commissione
giudicatrice non è indispensabile che nel
verbale si dia atto dell’impedimento del
componente effettivo, atteso che, stante
la legittimazione istituzionale del supplente a sostituire il membro effettivo
per ogni suo impedimento, anche temporaneo, la verbalizzazione espressa
dell’impedimento si tradurrebbe in una
mera clausola di stile (cfr. Consiglio di
Stato, Sezione VI, sentenza del 10.2.2006,
n. 543 e T.a.r. Campania, sede di Napoli,
Sezione II, sentenza del 31.5.2007, n.
5891). Così, più in generale, si è affermato (sia pure con riferimento alle commissioni di esame di avvocato), che “(…) le
sottocommissioni o le commissioni principali possono essere presiedute anche
dal vicepresidente senza che occorra, alloscopo, una specifica motivazione in ordine agli impedimenti che hanno resa necessaria la sostituzione, ciò per evitare la
reiterazione di formule di stile variamente costruite (…)” (Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenza dell’1 febbraio 2001,
n. 367). La commissione giudicatrice di
gare di appalto costituisce un collegio
perfetto che deve operare con il plenum
e non con la semplice maggioranza dei
suoi componenti10. La natura di collegio
perfetto non è inficiata dalla nomina di
supplenti ma, anzi, ne è confermata. La
giurisprudenza ha infatti ritenuto che il
criterio più sicuro per individuare, nel silenzio della legge, quando un organo collegiale debba ritenersi “perfetto” è quello
che assegna tale connotazione al collegio per il quale, accanto ai componenti
effettivi, sono previsti anche componenti
supplenti11. Lo scopo della supplenza, nel
caso di commissioni di gara, è proprio
quello, da un lato, di garantire che il collegio possa operare con il plenum, anziché con la sola maggioranza, in caso di
impedimento di taluno dei membri effettivi e, dall’altro lato, che la commissione
svolga le sue operazioni con continuità e
tempestività, senza che il suo agire sia
impedito o ritardato dall’impedimento di
taluno dei suoi componenti. Sicché, la
necessità che il collegio perfetto operi
con il plenum dei suoi componenti non è10.
In terminis: Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenza 11 novembre
2002, n. 6194; Consiglio di Stato,
Sezione VI, sentenza 27 dicembre
2000, n. 6875; Consiglio di Stato,
Sezione V, sentenza 24 novembre 1992, n. 1392; Consiglio di
Stato, Sezione VI, sentenza 13
aprile 1991, n. 182; Consiglio di
Stato,Sezione VI, sentenza 15 novembre 1982, n. 566.11.
Stato,Sezione VI, sentenza 10
febbraio 2006 n. 543; Consiglio di
Stato,Sezione V, sentenza 1 ottobre 2002, n. 5139; Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenza 2 marzo
Sezione IV, sentenza 22 febbraio
2001, n. 940; Consiglio di Stato,
Sezione IV, sentenza 7 ottobre
1997, n. 1100; cit.La commissione giudicatrice
di gare di appalto costituisce
un collegio perfetto che deve
operare con il plenum e non con
la semplice maggioranza dei suoi
TEME 11/12.1011commissione giudicatrice12.
sentenza 1 febbraio 2001, n. 367;
cit..contraddetta dalla nomina di supplenti.
Infatti, il plenum dei componenti del collegio perfetto va riferito alla contestuale
presenza del numero di componenti previsto, e non alla necessaria identità fisica
delle persone che compongono il collegio. Posto che il supplente ha la funzione
istituzionale di sostituire il membro effettivo in caso di suo impedimento, il
plenum è garantito ogni qualvolta del
collegio faccia parte il numero di componenti previsto, o mediante i membri effettivi o mediante i supplenti. Nel caso di
specie, la nomina di membri supplenti è
stata prevista già in seno all’atto di nomina della commissione, insieme all’indicazione dei membri effettivi, conformemente al disposto di cui all’art. 84,
comma 10, del d.lgs. 163/2006. Tale atto
di nomina costituisce la fonte della legittimazione dei membri supplenti a svolgere le funzioni di componenti della
commissione di gara; e la previsione di
supplenti, in aggiunta ai membri effettivi, disposta con l’atto di nomina della
commissione di gara, non può considerarsi in sé illegittima. Quanto poi alla
questione dell’avvicendamento dei membri supplenti con quelli effettivi, senza
che nei verbali si sia dato atto dell’impe-Il criterio più sicuro per
individuare quando un organo
collegiale debba ritenersi
“perfetto” è quello che assegna
tale connotazione al collegio per
il quale, accanto ai componenti
effettivi, sono previsti anche
12TEME 11/12.10dimento di questi ultimi, va anzitutto osservato che l’atto di nomina della commissione ha previsto la possibilità di
sostituzione dei membri effettivi con i
supplenti. A fronte di tale facoltà, prevista nell’atto di nomina della commissione, non era indispensabile che i verbali di
gara dessero atto dell’impedimento del
membro effettivo. La legittimazione del
supplente a partecipare alle riunioni discende, infatti, dal semplice fatto dell’assenza del componente effettivo. Inoltre,
la giurisprudenza ha ritenuto che, ai fini
della legittimità dell’intervento del supplente, in una commissione giudicatrice
non è indispensabile che nel verbale si
dia atto dell’impedimento del componente effettivo, atteso che, stante la legittimazione istituzionale del supplente
a sostituire il membro effettivo per ogni
suo impedimento, anche temporaneo, la
verbalizzazione espressa dell’impedimento si tradurrebbe in una mera clausola di stile (cfr. Consiglio di Stato, Sezione VI, sentenza del 10.2.2006, n. 543 e
T.a.r. Campania, sede di Napoli, Sezione
II, sentenza del 31.5.2007, n. 5891). Così,
più in generale, come già cennato, si è
affermato che “(…) le sottocommissioni o
le commissioni principali possono essere
presiedute anche dal vicepresidente senza che occorra, allo scopo, una specifica
motivazione in ordine agli impedimenti
che hanno resa necessaria la sostituzione, ciò per evitare la reiterazione di formule di stile variamente costruite (…)12.
La funzione interpretativa delle
offerte svolta dalla commissione
quella che investe l’ampiezza dei poteri
interpretativi della commissione giudicatrice. La giurisprudenza, a tal proposito,commissione giudicatriceha osservato che “(…) la commissione di
gara non ha poteri interpretativi e/o manipolativi della volontà espressa dai concorrenti nel redigere l’offerta (Consiglio
di Stato, IV Sezione, sentenza del 29 gennaio 2008, n. 263) e ciò non solo perché,
diversamente opinando, si violerebbe il
principio della par condicio dei concorrenti ma, soprattutto, perché il concorrente che risulti poi aggiudicatario sarà
tenuto al rispetto della sola offerta che
ha sottoscritto e non di quella diversa
risultante dall’interpretazione datane
dalla commissione (…)”13. Si tratta di un
principio fortemente improntato a salvaguardare la trasparenza dell’azione
amministrativa e la parità di trattamento tra i concorrenti; principi strumentali
al più generale principio di imparzialità
codificato dall’articolo 97 della Costituzione.
La posizione della giurisprudenza nel
caso in cui i lavori della commissione
giudicatrice non si esauriscano in
un’unica seduta o in diverse sedute
svoltesi in sequenza
Aspetto significativamente controverso,
legato al funzionamento della commissione giudicatrice, è quello che riguarda
la tempistica delle operazioni di gara.
Molte volte, infatti, è stata oggetto di
contestazione la valutazione operata
dalla commissione giudicatrice quando
questa è avvenuta nel corso di diverse
sedute non proprio consecutive. La giurisprudenza amministrativa ha fissato alcuni limiti precisi in ordine alla sequenza
dei lavori della commissione giudicatrice
perché l’attività svolta dall’organo valutatore possa essere considerata legittima. Infatti, si è affermato che “(…) in
termini generali e astratti, è vero che, di
regola, le gare di appalto devono svol-gersi in unica seduta, o in più sedute
consecutive. Ma si tratta di un principio
tendenziale, che deve applicarsi per soddisfare due esigenze fondamentali: garantire la celerità delle operazioni, in ossequio al principio del buon andamento
e di efficienza dell’amministrazione, per
un verso, e, per altro verso, l’assoluta indipendenza di giudizio di chi presiede la
gara, onde sottrarlo a possibili influenze
esterne, e impedire che i criteri di valutazione delle offerte vengano formulati
dopo la conoscenza delle stesse (Consiglio di Stato, Sezione VI, sentenza del 16
novembre 2000, n. 6128). Considerate
le ragioni sottese al principio di continuità della gara (celerità e imparzialità),
lo stesso, in concreto, non viene violato,
secondo il costante orientamento giurisprudenziale (cfr. Consiglio di Stato, Sezione VI, sentenza del 2.2.2004, n. 324)
se: a) le operazioni di gara si svolgono
con ragionevole celerità, anche se non in
un unico giorno o in pochi giorni consecutivi; b) la fissazione dei criteri di valutazione delle offerte preceda la conoscenza delle offerte medesime; c) venga
rispettato il principio di segretezza delle
operazioni di gara fino alla enunciazione dell’esito della stessa. In termini più
generali, inoltre, il principio di continuità
della gara può essere derogato qualora13.
T.a.r. Lazio, Roma, Sezione III ter,
sentenza n. 952 del 5 febbraio
2008.La giurisprudenza amministrativa
ha fissato alcuni limiti precisi in
ordine alla sequenza dei lavori
perché l’attività svolta dall’organo
valutatore possa essere
considerata legittima
TEME 11/12.1013commissione giudicatrice14.
Ex plurimis: Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza 3 gennaio 2002,
n. 5; Consiglio di Stato, Sezione V,
sentenza 23 febbraio 1990, n. 129;
Consiglio Giustizia Amministrativa Regione Sicilia, sentenza 16
settembre 1998, n. 477.15.
T.a.r. Lazio, Roma, Sezione II, sentenza n. 10878, del 5 novembre
2009. In terminis: Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza n. 3768 del
12 giugno 2009.si verifichino situazioni particolari che
obiettivamente impediscano la concentrazione e la conclusione delle operazioni
di gara in un numero ristretto di sedute14
(…)”15. La stessa giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di chiarire che
“(…) i principi di pubblicità e trasparenza
delle sedute della commissione di gara
non sono assoluti, ma derogabili dalla
lex specialis di gara, la quale ben può
prevedere la valutazione in seduta riservata dell’offerta tecnica ed anche, per
esigenze di economicità della procedura,
la stessa apertura delle relative buste in
seduta riservata (…)”16. Pertanto, risulta
“(…) legittimo l’accorpamento in un unico atto della verbalizzazione di varie sedute della Commissione di gara ed anche
la sua redazione non contestuale al compimento delle operazioni di gara (T.A.R.
Abruzzo, Pescara, Sezione I, sentenza del
19 marzo 2009, n. 172)”17.16.
T.a.r. Lazio, Roma, Sezione II, sentenza del 5 settembre 2007, n.
8536.17.
T.a.r. Campania, Salerno, Sezione
I, sentenza n. 6669 dell’11 novembre 2009.18.
A tal proposito, si segnala che
“(…) L’art. 84, comma 4, d.lgs.
163/06 prevede una causa di incompatibilità che può insorgere
anche dopo la nomina, perché
stabilisce che i commissari non
solo “non devono aver svolto”
(prima della nomina), ma neppure
“devono svolgere” (dopo la nomina e nel corso dei lavori della commissione) “alcun’altra funzione o
incarico tecnico o amministrativo
relativamente al contratto del cui
affidamento si tratta (…)”. T.a.r.
Lazio, Roma, Sezione III bis, sentenza n. 2390 del 9 marzo 2009.19.
In terminis: T.a.r. Campania, Napoli, Sezione I, sentenza n. 3726
del 3 luglio 2009; T.a.r. Puglia, Bari,
Sezione I, sentenza del 10 gennaio
2006, n. 41; T.a.r. Liguria, Genova,
Sezione II, sentenza del 23 giugno
2005, n. 940; Consiglio di Stato,
Sezione. V, sentenza del 18 settembre 2003, n. 5322.20.
In questo senso si è espresso anche il Consiglio di Stato, Sezione
VI, con sentenza n. 1265 del 15
marzo 2007.14TEME 11/12.10Le incompatibilità previste
dall’articolo 84, comma 4, del Codice
Aspetto controverso è quello disciplinato
dal comma 4 dell’articolo 84 che codifica
delle vere e proprie ipotesi di incompatibilità a carico dei commissari diversi dal
presidente. In altri termini, viene vietata
la nomina di costoro se hanno svolto o
semplicemente possono svolgere un’altra funzione o incarico tecnico o amministrativo relativamente al contratto da
aggiudicarsi. E’ possibile affermare che
la situazione di incompatibilità riguarda i
soggetti che abbiano, a qualunque titolo,
concorso alla progettazione dell’opera e,
pertanto, la disposizione tende ad evitare
che i commissari assumano compiti tecnici di esecuzione e di direzione dei lavori, allo scopo di evitare che dall’interesse
del privato connesso alla redazione delprogetto o alla direzione dei lavori derivi
un possibile pregiudizio alla correttezza
e all’imparzialità delle valutazioni rimesse dalla legge alla commissione. In conclusione, la norma mira ad impedire la
di soggetti che nell’interesse proprio o
in quello privato di alcuna delle imprese
concorrenti abbiano assunto o possano
in futuro18 assumere incarichi di progettazione, di direzione o di esecuzione dei
lavori oggetto del contratto19.
La ratio del comma 12 dell’articolo 84
La fattispecie regolata dal comma 12
dell’articolo 84 risulta particolarmente delicata. Essa riguarda la disciplina
del rinnovo del procedimento di gara a
seguito di annullamento dell’aggiudicazione o di annullamento dell’esclusione
di taluno dei concorrenti, prevedendo la
riconvocazione della medesima commissione. La ratio della norma va rinvenuta
nella esigenza di semplificare l’andamento dell’azione amministrativa laddove il giudizio di annullamento della
procedura non ha minimamente inciso
sull’operato della commissione che rimane immune da ogni censura20. Tuttavia,
vale la pena osservare che il comma 12
dell’articolo 84 non pone alcun obbligo
a carico dell’amministrazione aggiudicatrice di procedere al rinnovo della nomina dello stesso organo valutatore, dal
che ne discende che sussiste in capo alla
stazione appaltante soltanto una mera
facoltà. L’intenzione del Legislatore è
chiara: nel caso in cui motivi di opportunità militino a favore della sostituzione di uno o più commissari o dell’intera
commissione per motivi di segretezza,
l’amministrazione aggiudicatrice deve
aver la libertà di poter procedere alla sostituzione. Del resto, la giurisprudenza hacommissione giudicatriceavuto modo di chiarire che “(…) secondo
del Consiglio di Stato (cfr. sentenza n.
4407/2005), va affermata la necessità
di sostituire la commissione nominata
per una gara di appalto, laddove nella
fase precedente la commissione stessa
avesse già conosciuto le offerte tecniche
presentate dalle concorrenti. Se è vero,
infatti, che, nell’ipotesi di annullamento
in sede giurisdizionale di una procedura
di gara, l’amministrazione deve procedere alla rinnovazione delle sole sequenze
procedimentali annullate va, nondimeno,
rilevato che la necessità di annullamento
della nomina della cd. commissione e la
sua sostituzione in una diversa composizione discendono dalla circostanza che,
per la peculiarità della procedura de qua,
la individuazione dell’organo incaricato
della valutazione deve considerarsi una
fase intrinsecamente collegata a quella
annullata. Ne discende che, in una gara
con un numero estremamente limitato di
candidati, in cui il funzionario o commissione che dir si voglia ha già proceduto alla apertura delle buste - ancorché
gli atti siano stati annullati per un mero
motivo procedimentale – sarebbe necessaria, in ossequio al principio di trasparenza ed imparzialità rigidamente ma
sostanzialmente inteso, la nomina di un
diverso soggetto cui affidare la valutazione delle candidature. La salvaguardia
di detti principi impone il rigoroso rispetto di regole formali poste a tutela degli
stessi e richiede che la valutazione delle
offerte avvenga ad opera di soggetti che
non siano già stati posti in condizione di
prendere conoscenza delle stesse e della
loro composizione sotto tutti i profili, sia
tecnici che economici. Il formalismo che
caratterizza la disciplina delle procedure
in oggetto risponde, infatti, soprattutto,alla necessità di garantire l’imparzialità
dell’azione amministrativa e la parità di
condizioni tra i concorrenti. D’altra parte,
la tutela giuridica dell’interesse pubblico
al corretto svolgimento delle procedure concorsuali, secondo i principi di cui
all’articolo 97 della Costituzione, deve
essere assicurata in astratto e preventivamente (…)”21.
L’esercizio del potere di autotutela
avente ad oggetto precedenti atti
La giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di affrontare diverse volte casi in
cui la commissione aggiudicatrice ha provveduto, in sede di autotutela, all’annullamento di propri atti per motivi di illegittimità. L’orientamento prevalente ritiene
che “(…) la riapertura del procedimento
di gara ai fini dell’esercizio del potere di
autotutela, volto ad eliminare illegittimità
precedentemente verificatesi, non costituisce un nuovo procedimento amministrativo, essendo unico il procedimento di gara
per la scelta del contraente nei pubblici
appalti che ha inizio con il bando di gara
e si conclude solo con l’aggiudicazione
definitiva, con la conseguenza che non21.
T.a.r. Napoli, Sezione II, sentenza
n. 10633 dell’1 ottobre 2008.Il comma 12 dell’articolo 84
non pone alcun obbligo a
carico dell’amministrazione
aggiudicatrice di procedere al
rinnovo della nomina dello stesso
organo valutatore, dal che ne
discende che sussiste in capo
alla stazione appaltante soltanto
una mera facoltà
TEME 11/12.1015commissione giudicatrice22.
Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza n. 7042 del 12 novembre
2009.23.
2009.è necessaria la comunicazione della riapertura del procedimento di gara e delle
successive attività della commissione ma
solo la comunicazione della data in cui la
commissione procede al riesame (Consiglio
Stato, Sezione IV, sentenza del 5 ottobre
2005, n. 5360)”22. Dal che ne discenderebbe il corollario dell’assoluta legittimità
dell’esercizio del potere di autotutela da
parte dell’organo valutatore finalizzato ad
emendare alcune illegittimità procedurali
riscontrate senza che abbia luogo un nuovo procedimento che necessiti dell’osservanza delle garanzie previste dalla legge
n. 241/90. Tuttavia, lo stesso Consiglio di
Stato, con un precedente arresto, di diverso tenore, aveva affermato che “(…) con la
presentazione della domanda di partecipazione e, ancor più, con la predisposizione e
l’inoltro dell’offerta i soggetti concorrenti assumono una posizione differenziata
e qualificata che giustifica la posizione
di controinteressati ai quali è necessario
comunicare l’avviso di avvio del procedi-Non può fondatamente
negarsi il potere della stessa
commissione di riesaminare
nell’esercizio del potere di
autotutela il procedimento di gara
già espletato, anche riaprendo
il procedimento di gara per
emendarlo da errori commessi e
da illegittimità verificatesi, anche
in relazione all’eventuale illegittima
ammissione o esclusione dalla
gara di un’impresa concorrente
16TEME 11/12.10mento ai sensi della legge sulla trasparenza amministrativa al fine di consentire la
difesa del bene della vita dato dalla chance
di aggiudicazione. Detti principi sono aderenti alla fattispecie in parola, posto che
l’amministrazione ha annullato in autotutela la gara dopo che erano state espletate
le formalità di apertura delle offerte e la
committente aveva avuto conoscenza delle
ditte partecipanti alla procedura. Nel caso
di omessa comunicazione agli interessati
di avvio del procedimento non è, peraltro, invocabile, al fine di escludere l’effetto invalidante del vizio procedimentale
in parola, la disciplina in tema di vizi non
invalidanti recata dall’art. 21 octies, comma 2, della legge n. 241/1990, posto che
il provvedimento di annullamento, ai sensi
dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990
ha carattere discrezionale e l’amministrazione non ha adeguatamente dimostrato
che, anche alla luce della comparazione
con gli affidamenti ingenerati e le posizioni antagoniste, la determinazione di ritiro
era l’unico sbocco decisionale possibile
a seguito del riscontro della discrepanza tra la versione tedesca e italiana degli
atti di gara (…)”. Tale ricostruzione, invero,
appare più rispettosa degli stessi principi
costituzionali di trasparenza, imparzialità e legalità dell’azione amministrativa e,
dunque, è da ritenersi preferibile. Quanto
all’ampiezza dell’esercizio del potere di
autotutela, sempre il Consiglio di Stato
aggiunge che “(…) non può fondatamente
negarsi il potere della stessa commissione di riesaminare nell’esercizio del potere
di autotutela il procedimento di gara già
espletato, anche riaprendo il procedimento
di gara per emendarlo da errori commessi
e da illegittimità verificatesi, anche in relazione all’eventuale illegittima ammissione
o esclusione dalla gara di un’impresa concorrente (…)”23.sicurezza sul lavoroAsseverazione dei modelli di gestione
All’interno delle novelle, oramai neanche più di tanto, disposizioni prevenzionali il legislatore ha volutamente inserito norme di premialità nei confronti
di tutte le aziende, a prescindere dalla consistenza numerica, che risultino
particolarmente attente circa l’applicazione delle norme prevenzionali.
Premialità che si estende anche ad
aspetti economici per investimenti inerenti miglioramento degli standard di
sicurezza. Entro il 31 dicembre di ogni
anno, infatti, tutti i datori di lavoro
possono richiedere tramite il modello
OT 24 la riduzione dei premi assicurativi da versare, obbligatoriamente, per i
Più volte l’Istituto assicuratore si è
espresso circa l’opportuna di usufruire
di detti fondi, ma la diffidenza imprenditoriale ha, fin qui, indotto a rinunciare ad interventi di sostegno come quello prospettato.
Altro aspetto disatteso, in ordine alle
previsioni normative, è quello concernente gli Enti Bilaterali. Gli stessi, non
nascono sicuramente nel D.lgs 81/08 e
s.m.i. ma il loro ruolo esce decisamente
rafforzato dalle disposizioni prevenzionali. Scopo primario è quello di supportare le imprese nella individuazione di
soluzioni tecniche ed organizzative dirette a garantire e migliorare la tutela
Il legislatore identifica gli stessi come
veri e propri referenti per il miglioramento della sicurezza e gli unici apoter rilasciare una specifica attestazione in grado di garantire come le
aziende richiedenti abbiano effettivamente adottato ed attuato quanto dalla normativa preteso.
Quest’ultimo elemento può essere tradotto in una specifica asseverazione
come certificazione della adozione e
della efficace attuazione dei modelli di
organizzazione e gestione della sicurezza (SGSL) previsti dall’art. 30 D.lgs
I vantaggi che le imprese ricevono da
detta asseverazione sono notevoli. Da
un punto di vista sostanziale potrebbero vedersi ridurre le visite ispettive
da parte delle ASL e delle DPL. Il comma 3-bis, infatti, ha chiarito che la
presenza di un’asseverazione degli enti
paritetici può essere un elemento che
potrebbe essere preso in considerazione nel momento in cui siano programmate le attività ispettive di rispettiva
competenza. In secondo luogo “certificare”, equivale sostanzialmente aDott. Fabrizio Bottini
Ufficio Giuridico FIRAS-SPPEntro il 31 dicembre
di ogni anno tutti i datori di lavoro
possono richiedere tramite
il modello OT 24 la riduzione
dei premi assicurativi da versare,
obbligatoriamente, per i
TEME 11/12.1017sicurezza sul lavororilevare che esista e sia applicato un
sistema aziendale di controllo dell’attuazione del medesimo modello e sul
mantenimento nel tempo delle condizioni di idoneità delle misure adottate.
L’adozione di un modello di organizzazione e di gestione (SGSL), nel caso di
asseverazione da parte degli enti bilaterali, per il legislatore può essere considerato come idoneo, anche, per l’ efficacia esimente dalla responsabilità
amministrativa delle persone giuridiche prevista dal D.Lgs. n. 231/2001 in
riferimento ai reati in materia di salute
L’Asseverazione si pone dunque al di
sopra di qualsiasi altro strumento di
certificazione, anche della stessa OHSAS 18001 in relazione alla forte premialità che l’INAIL riconosce che può
estendersi anche al 40% di riduzione
Ovviamente siffatta disposizione ha
risvolti cogenti anche all’interno della
gestione degli appalti pubblici e privati lì dove i requisiti tecnico profes-Stante quanto prospettato
anche la gestione delle gare
di appalto sarà sensibilmente
rimodellata alla previsione in
esame. Si pensi ai requisiti
dell’allegato XVII, sicuramente
un supporto significativo per
garantire quegli standard di
sicurezza tanto auspicati anche
18TEME 11/12.10sionali delle ditte appaltatrici vengono
sostanzialmente garantiti dal possesso
della richiamata asseverazione.
Il primo esempio pratico di quanto riportato si è avuto nel disciplinare di
gara per la progettazione e la realizzazione di 70 alloggi nel comune di
Milano Rep. n. 108/2010. Nello stesso è stato inserito, tra gli elementi di
valutazione, il possesso dei modelli di
organizzazione e gestione della sicurezza nei cantieri di cui all’art. 30 D.lgs
81/08 con certificazione da parte degli
Organismi Paritetici, attribuendo un
punteggio massimo di venti punti.
Solo per comprenderne la portata basti
pensare come la Certificazioni OHSAS
18001, ancorché ritenute premiale,
siano state classificate con punteggio
massima di sei punti.
Di contro, otre che rilevare da un punto di vista sostanziale, l’Asseverazione
offre indiscussi vantaggi anche in riferimento alle eventuali indagini poste
in essere dalla magistratura in ordine
ad infortuni, anche mortali, in ambienti di lavoro.
Ovviamente il legislatore non ha potuto esprimersi in ragione di una esimenza pura che avrebbe comportato significativi problemi di incompatibilità
con le vigenti disposizioni legislative
ma sicuramente, l’elemento psicologico riconducibile all’evento verificatosi
è fatto salvo sulla buona fede.
Stante quanto prospettato anche la
gestione delle gare di appalto sarà sensibilmente rimodellata alla previsione
in esame. Si pensi ai requisiti tecnico
professionali dell’allegato XVII, sicuramente un supporto significativo per
garantire quegli standard di sicurezza
tanto auspicati anche dal legislatore
europeo.pubbliche gareLa questione della pubblicità
nella gara a procedura ristretta
della seduta di gara in ipotesi
di procedura ristretta
Si ipotizzi che la procedura ristretta
sia in concreto configurata, dalla disciplina di gara, con la richiesta della
documentazione amministrativa già in
sede di pre-qualificazione, cioè a corredo della richiesta di essere invitati.
Per documentazione amministrativa
si intende, come minimo, la serie di
dichiarazioni inerenti ai requisiti soggettivi di affidabilità e a quelli economici e tecnici (fatturato e certificati di
eseguito appalto per un certo importo,
attestazione-SOA, etc.). Nella fattispecie che si vuole esaminare, quindi,
il bando di gara non genera un mero
appello al mercato, di fronte al quale
l’operatore economico avrebbe soltanto l’onere di chiedere di essere invitato
sic et simpliciter. Il bando di procedura
ristretta non vuol qui avere la funzione oggettiva della classica indagine
di mercato e cioè di far sapere alla
stazione appaltante chi possano essere i soggetti interessati, ma vuole già
generare un procedimento formale ed
unitario. Esso vuol dunque individuare
soggetti che siano anche qualificati,
secondo rigorosi parametri minimi di
ammissione prestabiliti.
Provvisoriamente, consideriamo il profilo della pubblicità della seduta di gara
in modo avulso dalla correlata questione dei «divieti di divulgazione» di cui
all’art. 13 del codice dei contratti.Il principio della pubblicità della seduta di gara nasce nella normativa interna ed è preordinato a garantire la
controllabilità, da parte dei concorrenti, della correttezza delle operazioni di
procedura poste in essere dall’organo
di gara. Come tale, il rispetto di tale
principio non è surrogabile neppure da
una corretta verbalizzazione.
Tale principio può considerarsi anche
di diritto comunitario, in quanto garantire il mercato degli operatori economici attraverso il cànone indefettibile della pubblicità preventiva della
procedura di selezione (trasparenza
preventiva) vuol dire anche consentire
agli stessi di poter controllare che la
stazione appaltante rispetti – di fatto e nel momento cruciale – le regole
poste nel bando-avviso o comunque i
principi vigenti nella materia (trasparenza in itinere).
Per queste ragioni, si è affermato che
«è principio inderogabile in qualunque
tipo di gara quello secondo cui devono
svolgersi in seduta pubblica gli adempimenti concernenti la verifica dell’integrità dei plichi contenenti l’offerta,
sia che si tratti di documentazione
amministrativa che di documentazione riguardante l’offerta tecnica ovvero
l’offerta economica, e conseguentemente è illegittima l’apertura in segreto dei plichi» (Cons. Stato, VI, 22 aprile
2008, n. 1856, ex multis).
L’analisi giurisprudenziale sopra recata
– inerente a caso verificatosi anterior-Dott. Lino Bellagamba
in pubblici appaltiTEME 11/12.1019pubbliche garemente all’entrata in vigore del codice
dei contratti – è esattamente confermata da quella formatasi in casi occorsi nella vigenza del codice stesso.
La giurisprudenza estende la necessaria applicazione del principio anche ai
servizi dell’allegato II B e alle procedure di cottimo c.d. fiduciario.
Il principio non va, ovviamente, rispettato per la valutazione dell’anomalia
Per converso, va dato atto che altra
giurisprudenza ha sostenuto che non
sia necessario – non, però, che sia
vietato – il rispetto del principio di
pubblicità in fase di prequalificazione. «Non è vero che le operazioni di
apertura e verifica dei plichi debbano
avvenire in seduta pubblica, non essendo una siffatta cautela imposta per
la fase preliminare di prequalificazione
(…) (Conf. C.S., VI, 4/11/2002, n. 6004)»Si ipotizzi che la procedura
ristretta sia in concreto
configurata, dalla disciplina
di gara, con la richiesta della
già in sede di pre-qualificazione,
cioè a corredo della richiesta
di essere invitati. Per
si intende, come minimo, la serie
di dichiarazioni inerenti ai requisiti
soggettivi di affidabilità e a quelli
economici e tecnici
20TEME 11/12.10(T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 10
aprile 2002, n. 219). Ora, si potrebbe
anche convenire con questa tesi laddove (cfr. supra) il bando di procedura
ristretta (per come in effetti impostato) adempia alla funzione del mero appello al mercato, ma non quando esso
(cfr. sempre supra) sia concretamente
strutturato secondo parametri minimi
di ammissione puntualmente prestabiliti. In questo secondo caso, infatti,
prevale il carattere formale e unitario
della procedura: «vertendosi nella (…)
fase di prequalifica e non essendo state inviate le lettere di invito, la gara
non sarebbe ancora iniziata; così che
non si» potrebbero «neppure (…) applicare le regole fissate dal bando. La
sezione ritiene che il motivo sia infondato oltre che inammissibile. Infondato, poiché le prescrizioni della gara,
fissate dal bando, si applicano anche
alla così detta prequalificazione, ossia
alla fase che precede la presentazione
delle offerte, la quale è pur sempre un
momento procedimentale della licitazione privata» (Cons. Stato, VI, 9 settembre 2003, n. 5063).
Più recentemente, significativa la pronuncia di T.A.R. Toscana, I, 3 febbraio
2010, n. 184: «È posta all’attenzione
della Sezione una gara d’appalto per
procedura ristretta per l’affidamento
del servizio di – omissis – , rispetto
alla quale la ricorrente censura (…) la
lex specialis, per aver omesso di indicare data, ora e luogo di apertura dei
plichi contenenti le domande di partecipazione e la documentazione amministrativa»; «la deducente censura
da un lato la mancata indicazione nel
bando di gara, dell’ora, della data e
del luogo di apertura dei plichi contenenti le domande di partecipazionepubbliche garee, dall’altro, l’effettuazione delle operazioni predette in seduta riservata
e non in seduta pubblica. Il che colliderebbe con il principio di pubblicità sancito all’art. 2 del Codice dei
contratti»; «la ricorrente censura (…)
l’avvenuta operazione di apertura dei
plichi contenenti domanda e documentazione amministrativa, in seduta
riservata, adducendo la violazione del
principio di pubblicità delle operazioni di gara»; «siffatta censura, a parere della Sezione coglie nel segno e va
pertanto accolta. (…) Segnala il Collegio anche l’orientamento estensivo del
Consiglio di Stato, che assoggetta alla
pubblicità il controllo dell’integrità dei
plichi e la loro apertura (…). Il predetto
principio di pubblicità delle gare pubbliche impone che il materiale documentario trovi correttamente ingresso
con le garanzie della seduta pubblica;
ciò anche in applicazione del più generale principio di imparzialità dell’azione amministrativa” (Consiglio di Stato,
Sez. VI, 22 aprile 2008, n. 1856). Pertanto, anche ove la lex specialis nulla
avesse prescritto sul punto, l’apertura
dei plichi avrebbe dovuto essere effettuata in seduta pubblica e non in
seduta privata, come ha invece operato» la stazione appaltante, la quale
«ha invece espressamente riconosciuto che “i plichi contenenti le domande
di partecipazione, pervenuti nei tempi
previsti nel bando di gara, sono stati
aperti in seduta privata, successivamente alla scadenza stabilita”».
Tuttavia, il problema interpretativo
oggi nasce da quanto prevede il codice dei contratti. Siccome «il diritto di
accesso è differito (…) nelle procedure
ristrette (…), in relazione all’elenco dei
soggetti che hanno fatto richiesta diinvito (…), e in relazione all’elenco dei
soggetti che sono stati invitati a presentare offerte (…), fino alla scadenza
del termine per la presentazione delle offerte» (D.Lgs. 163/2006, art. 13,
comma 2, lett. b)), si sosterrebbe che
la seduta di esame delle richieste di
invito dovrebbe essere segreta, altrimenti gli operatori economici presenti
verrebbero a conoscenza della lista degli invitandi. Per affrontare questo che
è il problema di fondo, appare opportuno tracciare la disciplina omologa
anteriore al codice.
in materia di accesso
Non sarà irrilevante notare che la disciplina anteriore al codice riguardava
solo i lavori pubblici e non anche servizi e forniture. Per questi due settori,
non sono non c’era una previsione similare a quella che oggi ha previsto il
codice dei contratti, ma non ce n’era
neppure una in qualche modo assimilabile a quella prevista dalla legge
“Merloni”. Come dire che, per servizi
e forniture, né in relazione alla corrispondente direttiva comunitaria, né in
relazione al rispettivo decreto legislativo di recepimento, nulla giuridicamente ostava a che potesse – rectius:
dovesse – esserci seduta pubblica in
cui si potessero conoscere i nominativi
dei soggetti da invitarsi. Salvo adesso
esaminare, a posteriori, se la disciplina
dei lavori pubblici avesse allora dettato principi di rilevanza più generale, e
quindi con carattere estensivo a tutti
gli appalti pubblici.
La legge “Merloni” stabiliva il «tassativo divieto all’amministrazione aggiudicatrice (…) di comunicare a terzi o
di rendere in qualsiasi altro modo notoTEME 11/12.1021pubbliche gare(…) l’elenco dei soggetti che hanno
fatto richiesta di invito o che hanno
segnalato il loro interesse nei casi di
licitazione privata, di appalto-concorso o di gara informale che precede la
trattativa privata, prima della comunicazione ufficiale da parte del soggetto
appaltante o concedente dei candidati
da invitare ovvero del soggetto individuato per l’affidamento a trattativa
privata» (L. 109/1994, art. 22, comma
1, lett. a)).
L’Autorità di vigilanza sui lavori
pubblici così, condivisibilmente, interpretava la previsione: «Quanto
alla ratio sottesa all’imposizione del
divieto, è da ritenere che la stessa
debba essere identificata nella necessità di salvaguardare l’effettività della libera concorrenza. E tanto
genuinità della concorrenza stessa
potrebbe essere pregiudicata dalla
conoscenza, prima della definizione
della gara, dei nominativi dei partecipanti alla stessa. Tale conoscenza
potrebbe, infatti, suggerire accordi
tra i candidati intesi ad alterarne i
risultati, ovvero consentire pressioni
o minacce tra gli stessi al fine di li-Per i pubblici incanti, “prima
della scadenza del termine per
la presentazione” delle offerte
stesse, gli elenchi dei soggetti
restare inaccessibili. Scaduto
il termine indicato, non vi è più
ragione per mantenere il segreto
22TEME 11/12.10mitarne la libertà di determinazione
in ordine al contenuto delle offerte.
Sicché, per i pubblici incanti, “prima della scadenza del termine per la
presentazione” delle offerte stesse,
gli elenchi dei soggetti partecipanti
alle gare devono restare inaccessibili. Scaduto il termine indicato, non
vi è più ragione per mantenere il
segreto, dal momento che eventuali successivi accordi o pressioni tra i
partecipanti non possono avere alcuna rilevanza ai fini del relativo contenuto non potendo le offerte essere
più ritrattate.
Diversa, invece, è la situazione per le
procedure ristrette caratterizzate da
una fase di prequalificazione intesa a
selezionare i soggetti da invitare alla
gara. Anche per tali ipotesi l’esigenza
di coerenza con la ratio sottostante
alla limitazione temporale al diritto
di accesso avrebbe, in ipotesi, potuto
consigliare il mantenimento del segreto anche dopo la conclusione della fase
di prequalificazione e fino al momento della presentazione delle offerte.
Il legislatore, tuttavia, ha ritenuto di
disporre (…) che “l’elenco dei soggetti
che hanno fatto richiesta di invito o che
hanno segnalato il loro interesse nei
casi di licitazione privata, di appalto
concorso o di gara informale che precede la trattativa privata” non debba
essere divulgato “prima della comunicazione ufficiale da parte del soggetto
da invitare ovvero del soggetto individuato per l’affidamento della trattativa privata”. Evidentemente, pertanto,
per una ritenuta impraticabilità della
opposta soluzione, ed anche al fine di
consentire la tutelabilità degli interessi dei richiedenti pretermessi, si èpubbliche garestabilito che, per le procedure ristrette, l’obbligo del segreto, a differenza di
quanto previsto per i pubblici incanti,
viene meno nel momento dell’esaurimento della fase di prequalificazione e
quando, cioè, si è provveduto alla “comunicazione ufficiale” dei soggetti da
invitare alla gara» (determinazione 22
maggio 2000, n. 25).
Nella previgente disciplina, in sostanza, era ordinario che si dovesse procedere alla «comunicazione ufficiale
da parte del soggetto appaltante (…)
dei candidati da invitare». Ciò era tanto più normale nei settori di servizi e
forniture, in ragione della totale assenza di disciplina in materia. Ma qual
era la ratio sottesa alla disciplina allora comune, di fatto, anche a servizi
e forniture? Il legislatore di allora, a
differenza di quello odierno, meditatamente non era arrivato – per usare
le parole dell’Autorità – a richiedere
il «mantenimento del segreto anche
dopo la conclusione della fase di prequalificazione e fino al momento della presentazione delle offerte». A quel
tempo, il modello procedimentale più
adottato nella prassi era proprio la
licitazione privata (del tutto coincidente con quella che oggi si chiama
procedura ristretta). La L. 109/1994,
art. 22, comma 1, lett. a), con la scelta così operata, veniva a garantire in
modo organico il rispetto del principio
della pubblicità della seduta di gara,
principio ritenuto dunque gerarchicamente prevalente su quello altrettanto rilevante – peraltro – di evitare che
«la genuinità della concorrenza stessa»
potesse «essere pregiudicata dalla conoscenza, prima della definizione della
gara, dei nominativi dei partecipanti
alla stessa» (Autorità, cit.).La disciplina del codice dei contratti
Il legislatore del codice dei contratti
sembra, invece, essere arrivato – sempre per usare le parole dell’Autorità
(determinazione cit.) e come sopra si
è evidenziato – a richiedere il «mantenimento del segreto anche dopo la
conclusione della fase di prequalificazione e fino al momento della presentazione delle offerte». E, in effetti, sta
scritto che «il diritto di accesso è differito (…) nelle procedure ristrette (…),
in relazione all’elenco dei soggetti che
hanno fatto richiesta di invito (…), e
sono stati invitati a presentare offerte
(…), fino alla scadenza del termine per
la presentazione delle offerte» (D.Lgs.
163/2006, art. 13, comma 2, lett. b)).
Ciò comporterebbe il corollario logico
della segretezza della seduta di esame
delle richieste di invito, pur corredate
della c.d. “documentazione amministrativa” che condiziona l’ammissione
dei concorrenti alla successiva subfase dell’invito a presentare offerta.
Tuttavia, la norma – già sotto un profilo letterale – potrebbe essere analizzata diversamente. Il codice dei contratti, a prescindere dalla considerazione
se il principio di «pubblicità» menzio-Se un operatore economico è
presente alla seduta di gara,
non è tanto che la stazione
appaltante infrange un divieto di
divulgazione: è lui che esercita
un diritto che l’ordinamento nel
suo complesso gli riconosce
TEME 11/12.1023pubbliche garenato all’art. 2, comma 1, vada riferito propriamente anche alla seduta di
gara, non abroga di certo in via tacita
la regola ordinamentale evidenziata da
storica e sempre attuale giurisprudenza. Quindi, se un operatore economico
è presente alla seduta di gara, non è
tanto che la stazione appaltante infrange un divieto di divulgazione: è
lui che esercita un diritto che l’ordinamento nel suo complesso gli riconosce.
Ma, allora, era più meditata la scelta
della “Merloni”. Il codice dei contratti,
in una lettura dovutamente combinata dei principi in gioco, avrebbe tirato
fuori dal cilindro il classico “segreto di
Pulcinella”. Chi è presente alla seduta
pubblica “sa”: chi non è stato presente, invece, non potrebbe fare richiesta
di accesso «fino alla scadenza del termine per la presentazione delle offerte»! Ora, se questo esito formalistico
non può essere accolto, non può essere accolto – a ciò si voleva arrivare
– neanche il corollario logico-formale
dell’esegesi meramente letterale.
L’interpretazione ragionevole deve,
anche oggi, operare una netta scelta
di campo fra due valori giuridici ambedue degni di tutela. Una volta garan-Se più operatori economici
vogliono preventivamente
mettersi d’accordo fra di loro
in modo lesivo del principio di
scelta del “giusto contraente”,
possono effettivamente farlo
anche se la seduta pubblica
sia secretata
24TEME 11/12.10tito che: 1) chi deve ancora inoltrare
richiesta di invito non sappia chi è che
già l’abbia inoltrata; 2) chi deve ancora inoltrare offerta non sappia chi è
che già l’abbia inoltrata; una volta che
queste due condizioni siano garantite, c’è da capire se vada privilegiata
la controllabilità delle operazioni di
gara da parte degli operatori economici, ovvero se vada anzitutto prevenuta
la possibilità di accordi illeciti fra gli
In attesa che la giurisprudenza si occupi del problema specifico, va riscontrato – secondo il criterio sostanzialista
dell’id quod plerumque accidit – che
gli operatori economici che appartengono a un certo settore di mercato ben
si conoscono già, in realtà, fra di loro.
Ciò significa che, di fatto, se più operatori economici vogliono preventivamente mettersi d’accordo fra di loro in
modo lesivo del principio di scelta del
“giusto contraente”, possono effettivamente farlo anche se la seduta pubblica sia secretata. In questo quadro,
appare ragionevole e non illogica, anzi
dovuta, la scelta giuridica di privilegiare la controllabilità delle operazioni
C’è, inoltre, un indice normativo esplicito e sicuro, nel codice dei contratti,
che non osta alla conoscibilità preventiva dei soggetti che saranno invitati
a presentare offerta. Nell’ambito della
«procedura ristretta semplificata per
gli appalti di lavori» (art. 123), «gli
operatori economici inseriti nell’elenco sono invitati secondo l’ordine di
iscrizione» (comma 12), ma «l’ordine di
iscrizione, tra i soggetti aventi titolo, è
stabilito mediante sorteggio pubblico,
la cui data è indicata nell’avviso di cui
al comma 2» (comma 10).le interviste di temeEugenio Aringhieri: il farmaco biosimilare
non è un generico pertanto solo
il medico può sostituirlo
Latematica dei biosimilari è particolarmente sentita dalle aziende e dagli
operatori del settore: differenziazione
dell’offerta terapeutica, possibilità di
scelta e capacità di innovazione sono
temi di estrema importanza nell’ottica
dell’evoluzione dello scenario farmaceutico e di certo non possono lasciare
indifferenti. Permangono tuttavia delle
perplessità e la convinzione che debbano essere prese debite precauzioni
per assicurare che il miglioramento nel
servizio all’utente non smarrisca quel
senso di responsabilità che lo fonda e
lo giustifica e – cosa ancora più importante - che si tratti di progresso reale
ossia frutto di informazioni puntuali e
Su queste importanti questioni abbiamo
ricercato il parere di una voce qualificata, quella del dott. Eugenio Aringhieri, amministratore delegato del gruppo
Dompé.
D:	Un farmaco biotecnologico non
può essere sostituito da un farmaco biosimilare; tuttavia, non si
commette un errore affermando la
possibilità di una corrispondenza
terapeutica tra farmaco biosimilare e biotecnologico. Possiamo dare
delle delucidazioni preliminari a
questo proposito?
La sostituzione automatica non può
esistere perché il biosimilare non è
sinonimo di generico, quindi solo
il medico può fare la scelta del-la terapia e lui rimane la figura centrale nella scelta del trattamento.
Il tema dell’equivalenza è cruciale, quindi è d’obbligo un’estrema chiarezza di
idee a riguardo. In primo luogo si deve
aver chiaro cosa si intenda per equivalenza di indicazione ed equivalenza terapeutica, due concetti che vanno tenuti
opportunamente separati. L’equivalenza
d’indicazione, infatti, viene indicata dal
medico ed è pertanto un giudizio clinico e non tecnicamente farmacologico. Sull’equivalenza terapeutica, nello
specifico, occorre dire che essa non può
essere esclusa ma allo stesso tempo non
può neanche esser assegnata a priori,
bensì deve essere sostanzialmente attribuita attraverso una valutazione basata
su criteri condivisi a livello scientifico
nazionale e internazionale. Quello che
noi troviamo pericoloso, infatti, è che
l’equivalenza terapeutica venga accertata in modo frammentario e non venga ricondotta a un livello unitario tale
da garantire l’incontrovertibilità delle
affermazioni scientifiche in campo. In
pratica, l’equivalenza terapeutica non
può essere esclusa ma deve essere dimostrata su delle basi scientifiche riproducibili, cercando di evitare approcci
diversi da nazione a nazione ma anche
da regione a regione. Dobbiamo trovare delle modalità scientifiche capaci di
convalidare l’equivalenza e, una volta
individuate, queste dovranno diventare una sorta di linee guida cui tutti
potranno fare riferimento. Anche perdi Enza Colagrosso
GiornalistaTEME 11/12.1025le interviste di temequesto noi ci siamo detti favorevoli al
disegno di legge 1875 che ha il pregio,
dal nostro punto di vista, di sancire una
serie di paletti come la non sostituibilità automatica, la centralità del medico
e il concetto di equivalenza terapeutica
non applicabile per farmaci biologici nei
bandi di gara. Tali presupposti rappresentano validi punti di riferimento per
delineare i perimetri legislativi, in quanto condivisibili dalla maggior parte degli
attori di riferimento e quindi in grado di
allineare tutte le parti interessate. Già
questo potrebbe essere l’inizio verso la
definizione delle “regole del gioco” che
D:	Il punto di vista dell’azienda su un
altro tema: il biosimilare può essere considerato la nuova tipologia
di farmaco destinata a soppiantare
quelli che oggi tutti conosciamo?
Questo aspetto del biosimilare non riesco a vederlo perché come abbiamo
detto il biosimilare è simile ma non è
un farmaco identico: esso mima le caratteristiche e i vantaggi dell’originator
senza poter vantare una assoluta identità con quest’ultimo. Poi nulla esclude
che, partendo dalle conoscenze acquisite per la produzione di un biosimilare,
si sviluppino prodotti migliori rispetto
all’originator: in quel caso non stiamo
parlando di biosimilari ma di prodotti
nuovi e come tali dovranno esser trattati sia in chiave di percorso regolatorio
sia in chiave di applicazione.
D:	Quindi occorre deprivare la formula di “biosimilare come farmaco
diverso” di tutto il carico di attesa e speranza circa una prodotto
radicalmente “altro”: nel nostro
caso “diverso” ribadisce proprio
26TEME 11/12.10quell’elemento di non sovrapponibilità che lei ha appena esplicitato?
Esattamente, non bisogna assolutamente creare dei falsi miti al riguardo: il
biosimilare è un farmaco semplicemente “diverso” dall’originator. E ci sono
molteplici passaggi che lo differenziano: tanto per cominciare si parte da
cellule diverse e come tale il risultato
per definizione potrà essere simile ma
non uguale. Quindi certamente il farmaco è diverso ma non è detto che per
questo presenti una miglioria. Insomma
è comprensibile che la semplice equazione mentale del “nuovo e diverso”
in medicina possa portare alla speranza
di trovarsi di fronte al “migliore”, ma in
questo caso non è assolutamente così. Il
che non vuol dire parlare male del biosimilare, significa soltanto rilevare informazioni oggettive a riguardo.
D:	Se lei dovesse pensare ad alcuni concetti essenziali che possano
orientare l’atteggiamento di chi
nella propria professione si trovi a
dover prendere decisioni inerenti
al biosimilare, quali inserirebbe in
un breve elenco del know-how indispensabile?
I punti chiave da aver chiari sono i seguenti: la non sostituibilità immediata, il concetto della responsabilità del
medico, il concetto del simile ma non
uguale, la necessità di avere delle regole
chiare che diano la possibilità di un approccio univoco all’interno della nazione
e tra diverse nazioni. Infine, il concetto
di equivalenza o meglio la distinzione
che bisogna operare tra equivalenza terapeutica - che non deve essere esclusa
ma che deve esser dimostrata - ed equivalenza di indicazione.normazioneLa conservazione degli atti
Nell’ambitodella complessa serie di
adempimenti e formalità cui l’Amministrazione è chiamata a dare attuazione
durante il corso della procedura di gara,
la problematica relativa alle concrete
modalità di custodia e conservazione dei
plichi contenenti le offerte delle imprese
partecipanti rappresenta senz’altro uno
degli aspetti più delicati e di non sempre
facile definizione.
Più in particolare, alla luce delle contrastanti posizioni della giurisprudenza, che
si andranno di seguito ad esaminare ed
approfondire, ci si chiede se, in che modo,
e secondo quali cautele la Commissione
di gara debba dare contezza nei verbali
relativi alle sedute, delle misure, precauzioni e formalità adottate per garantire
l’integrità e la segretezza del contenuto
dei plichi (e quindi delle offerte), una volta aperti.
Come spesso accade nel mondo del diritto, i “silenzi” del legislatore offrono
lo spunto per accesi dibattiti in dottrina
e nella giurisprudenza da cui, in assenza di puntuale disciplina della materia,
si possono trarre interessanti contributi
per una indagine più approfondita del
problema. Ed è esattamente il caso che
ci occupa: infatti, da un attento esame
della normativa di riferimento non è dato
riscontrare alcuna disposizione che imponga all’Amministrazione particolari
formalità o procedure da adottare per la
conservazione delle offerte, con la conseguenza che ogni singola stazione appaltante, caso per caso, si troverà dinanzi aldilemma sulla scelta delle concrete misure da attuare e sulla opportunità che di
queste venga data descrizione nei verbali
e secondo quale livello di dettaglio.
Per questo, in assenza di precise norme,
non si può che tentare di ricostruire un
generale quadro normativo d’insieme da
cui trarre i principi cui la P.A. dovrà ispirare la sua condotta ed il livello di diligenza a presidio della segretezza, inviolabilità ed intangibilità delle offerte nel
Tra le norme di rango superiore va senz’altro annoverato il primo comma dell’art.
97 della Costituzione1 che enuncia i principi di buon andamento ed imparzialità
cui l’Amministrazione deve conformare la
propria azione nel perseguimento dell’interesse pubblico. Fa da corollario a tale
norma l’art. 1, comma 12 della Legge 7
agosto 1990 n. 241 “Nuove norme sul
procedimento amministrativo” che enuncia i criteri di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza quali
pilastri dell’azione amministrativa.
Infine, con riferimento più specifico alla
normativa di settore, è il caso di ricordare
l’art. 2, comma 13, del Codice degli appalti che, tra i principi il cui rispetto deve
essere garantito dall’Amministrazione
nell’ambito delle procedure di affidamento dei contratti pubblici, richiama quelli
di correttezza, parità di trattamento, non
Da una lettura complessiva di tale quadro
normativo, si può senz’altro affermareDott. Vittorio D’Ambrosio
professionale esperto - U.O.C.
“I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge,
in modo che siano assicurati il
buon andamento e l’imparzialità
dell’amministrazione”.2.
“L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge
ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità,
di pubblicità e di trasparenza,
secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli
procedimenti, nonché dai principi
dell’ordinamento comunitario”.3.
“L’affidamento e l’esecuzione di
opere e lavori pubblici, servizi e
forniture, ai sensi del presente
codice, deve garantire la qualità
delle prestazioni e svolgersi nel rispetto dei principi di economicità,
efficacia, tempestività e correttezza; l’affidamento deve altresì
rispettare i principi di libera concorrenza, parità di trattamento,
non discriminazione, trasparenza,
proporzionalità, nonché quello di
pubblicità con le modalità indicate
nel presente codice”.TEME 11/12.1027normazione4.
in tal senso vedi T.A.R. Puglia,
Bari, Sez. I, 2 febbraio 2010 n. 244
che riconduce alla violazione dei
principi di continuità e concentrazione della gara, “l’invalidità
della procedura a prescindere
dalla verifica delle conseguenze
pratiche”.5.
cfr. T.A.R. Puglia ut supra e Cons.
Stato Sez. V, 3 gennaio 2002, n. 5
che ha affermato che il principio
di continuità delle gare d’appalto
“non è assolutamente insuscettibile di eccezioni, potendo verificarsi situazioni particolari che
obiettivamente impediscano la
concentrazione e la conclusione
delle operazioni di gara in un numero ristretto di sedute. La sussistenza di tali condizioni può essere individuata, nel caso di specie,
nel periodo di ferie dei dipendenti
comunali”.che nelle procedure di gara sarà garantita la piena attuazione dei principi sopra richiamati soltanto riconoscendo a
tutti i soggetti interessati, gli strumenti
per controllare la conformità dell’operato dell’Amministrazione a tali enunciati
Ed è proprio in quest’ottica che, tra i vari
strumenti c.d. “partecipativi” che consentono al privato di verificare la legittimità dell’azione della P.A. nel corso del
procedimento (ad es. pubblicità delle sedute di apertura dei plichi e delle offerte economiche) si pone la problematica
relativa alla conservazione dei documenti
di gara proprio perché solo se il soggetto
legittimato viene messo nelle condizioni
di verificare che l’Amministrazione abbia
garantito la segretezza, l’inviolabilità e la
immodificabilità delle offerte nel corso
della procedura, si potranno ritenere pienamente attuati i principi di correttezza,
imparzialità, buon andamento, non discriminazione, proporzionalità e pubblicità.
In quest’ottica, ed al fine di meglio comprendere la portata del problema, occorre
altresì sottolineare come nell’ambito delle procedure ad evidenza pubblica vada
comunque garantita la “continuità” e laLa problematica relativa
alle concrete modalità
di custodia e conservazione
dei plichi contenenti le offerte
delle imprese partecipanti
rappresenta senz’altro uno degli
aspetti più delicati e di non
sempre facile definizione
28TEME 11/12.10“concentrazione“ della gara nel senso che
la commissione giudicatrice è tenuta, per
quanto possibile, a limitare al massimo
le interruzioni o le sospensioni delle sedute proprio al fine di assicurare – quale
espressione delle regole dell’imparzialità
e della par condicio – l’indipendenza di
giudizio di chi presiede la gara ed a sottrarlo a possibili interferenze esterne.
Tuttavia non sono rari i casi in cui, in considerazione dell’elevato numero di offerte
pervenute o in ragione della particolare
complessità dei progetti da esaminare,
la conclusione delle operazioni di gara in
una unica seduta risulti obiettivamente
In tali ultimi casi, in presenza quindi di
circostanze oggettive di cui deve essere
dato atto nel verbale, a pena di invalidità dell’intera procedura4 sono ammesse
delle eccezioni ai principi sopra richiamati che consentono alla commissione di
sospendere e rinviare le sedute dandone
appunto motivazione nel verbale5.
E’ proprio in tali casi che la problematica delle cautele da adottare a custodia
delle offerte assume maggiore rilevanza;
infatti, quanto più frequenti risulteranno
le interruzioni o le sospensioni dei lavori
della commissione, tanto più dovranno
essere garantite le misure di sicurezza per
la conservazione degli atti e le formalità
da adottare per assicurare che, ogni volta,
alla ripresa delle operazioni, sia accertata
l’integrità della documentazione di offerta.
Ciò premesso, in mancanza di riferimenti normativi espressi, al fine di meglio
orientare la condotta dell’Amministrazione nella congerie di formalismi ed
adempimenti richiesti nelle varie fasi
del procedimento di gara, non resta che
attingere con buon senso alle pronunce
ed agli orientamenti della giurispruden-normazioneza che sul punto si sono avvicendati nel
corso degli anni. Tuttavia il dibattito giurisprudenziale dell’ultimo decennio è assolutamente aperto dovendosi registrare
due opposti orientamenti che andremo ad
esaminare nei paragrafi successivi.
L’orientamento sostanzialistico
Tale orientamento è ispirato al principio
della conservazione degli atti amministrativi e, come esaustivamente affermato dal Consiglio di Stato nel 20016, si fonda sulla tesi secondo cui, “la deduzione
relativa al fatto che le buste contenenti
le offerte non sarebbero state adeguatamente custodite è di per sé irrilevante allorchè…non sia stato addotto alcun
elemento atto a far ritenere che possa
essersi verificata la sottrazione o la sostituzione dei pieghi o altro fatto rilevante
ai fini della regolarità della procedura, in
ragione di tale asserito difetto di custodia”7.
La mancata indicazione nel verbale del
modo in cui la commissione ha provveduto a conservare la documentazione di
gara, dunque, non costituirebbe automaticamente un vulnus tale da viziare l’intera procedura proprio in quanto l’attenzione deve invece essere rivolta al fatto che
l’alterazione della documentazione non si
sia verificata in concreto.
L’onere della prova relativa alla presunta manomissione della documentazione
ricadrebbe quindi in capo al ricorrente,
ossia in capo al soggetto che, portando
la questione all’attenzione del giudice, sia
interessato alla invalidazione delle operazioni di gara. Infatti spetta al deducente
“suffragare le proprie asserzioni con dati,
elementi circostanziali o altri elementi
sintomatici tali da far ritenere verosimile
o, comunque, probabile che la condotta
tenuta dall’Amministrazione possa averdato adito a manomissioni”. Pertanto, in
assenza di tale prova, “ogni censura deve
ritenersi affetta da assoluta genericità”8.
In particolare, nel caso deciso dal Cons.
Stato, Sez. V con sentenza del 20 settembre 2001, n. 4973, l’appellante sosteneva
che l’offerta agli atti dell’Amministrazione fosse stata manomessa attraverso l’apposizione a penna di un ribasso
in cifre diverso da quello in lettere che
avrebbe poi determinato l’aggiudicazione
a favore dell’impresa appellata. I giudici,
a tal proposito, osservano che una tale
ricostruzione, proprio in quanto prefigurerebbe gli estremi di una fattispecie di
reato (falsificazione documentale) necessiterebbe di una precisa iniziativa da
parte dell’appellante finalizzata a porre la
questione all’attenzione del giudice penale attraverso la proposizione di querela
di falso che, nella fattispecie, è mancata.
Inoltre, sempre nella stessa sentenza, si
afferma che “in assenza di elementi fattuali, anche solo indiziari, atti a far dubitare della veridicità delle circostanze
così addotte a verbale, deve ritenersi che
la custodia delle buste sia stata correttamente assicurata; addurre semplicemente il sospetto, non accompagnato da
alcun elemento o indizio probatorio, che
la custodia possa essere avvenuta con
modalità inidonee non è sufficiente, infatti, a far invalidare le operazioni stesse
Pur in assenza della descrizione a verbale
delle modalità di conservazione e cautele adottate per garantire la segretezza e
l’inviolabilità della documentazione di offerta, opererebbe dunque una presunzione juris tantum di correttezza dell’azione
della P.A. nella custodia degli atti; diversamente, “si costringerebbe l’Amministrazione ad una sorta di prova diabolica,
perché anche se si esaminassero in via6.
Cons. Stato, Sez. V, 20 settembre
2001, n. 4973.7.
In tal senso cfr. anche, ex multis, Cons. Stato Sez. V, 3 gennaio
2002, n. 5; T.A.R. Puglia, Bari, Sez.
I, 24 ottobre 2007, n. 2624 e T.A.R.
Calabria, Reggio Calabria, Sez. I, 3
dicembre 2009, n. 1191. Quest’ultima, definendo quale “prevalente” l’orientamento sostanzialistico, sottolinea come “il generale
principio di riservatezza non può
di per sé ritenersi violato per il
sol fatto che siffatte specifiche
modalità non siano state adottate
sua sponte dall’Amministrazione.
Innanzitutto perché sarebbe comunque incerto il livello e la qualità delle misure sufficienti a garantire la segretezza e poi perché il
mero rischio di violazione non può
assurgere a violazione, sia pur sub
specie di legittima suspicione, in
assenza di elementi o indizi circa
il verificarsi di concrete anomalie,
a siffatto rischio riconducibili”.8.
cfr. sempre Cons. Stato, Sez. V, 20
settembre 2001, n. 4973.TEME 11/12.1029normazione9.
T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I,
11 giugno 2007, n. 50710.
Cons. Stato sez. IV, 5 ottobre 2005,
n. 536011.
Cons. Stato, Sez. VI, 5 dicembre
2008, n. 603812.
Cons. stato, Sez. V, 2 ottobre 2009,
n. 6002diretta tutti i plichi materialmente inviati
all’ufficio destinatario, ordinando la relativa produzione, sarebbe pur sempre possibile dedurre che taluno dei documenti, prodotto oggi, non era stato incluso
nell’invio al momento opportuno”9.
Nell’ambito della evoluzione di tale
orientamento giurisprudenziale, spunti interessanti ci vengono offerti da una
pronuncia del 200510 che, relativamente
ad una ipotesi in cui la commissione ha
agito in via di autotutela in una fase successiva rispetto a quella della conclusione
delle operazioni di gara non riportando
nel verbale la modalità di conservazione delle offerte, conclude che “non può
ragionevolmente imputarsi alla commissione di gara l’asserita omessa predisposizione di cautele per la conservazione
delle offerte (e della relativa documentazione) prodotta dalle imprese concorrenti
a garanzia della loro integrità, atteso che
la commissione di gara non poteva essere in alcun modo consapevole di dover
proseguire la propria attività esercitando
la funzione di autotutela…(omissis)…la
circostanza che tali garanzie non siano
state neppure approntate non è di per séIn mancanza di riferimenti normativi
espressi, non resta
che attingere con buon senso
alle pronunce ed agli orientamenti
della giurisprudenza. Tuttavia
dell’ultimo decennio è
assolutamente aperto dovendosi
registrare due opposti orientamenti
30TEME 11/12.10motivo di illegittimità del verbale e della
complessiva attività posta in essere dalla commissione di gara, dovendo invece
aversi riguardo al fatto che – in concreto
– l’alterazione della predetta documentazione non si sia verificata”. L’appellante
aveva inoltre sostenuto, tra i motivi di ricorso, che l’offerta sarebbe potuta essere
concretamente alterata in ragione della
superficialità ed estrema approssimazione (appurata de visu) delle condizioni con
cui gli atti di gara sarebbero stati conservati, circostanza, questa, ritenuta dai giudici assolutamente irrilevante in assenza
di “alcun elemento di fatto da cui emerga
l’effettiva alterazione”.
L’orientamento sostanzialistico ha recentemente trovato nuova linfa grazie a due
pronunce del 200811 e 200912 che hanno ribadito il principio secondo cui “la
mancata verbalizzazione delle modalità
di conservazione dei plichi non può invalidare l’attività della commissione, tenuto conto che la ricorrente non ha fornito elementi per dubitare di una corretta
conservazione, che sulla base anche della
relazione prodotta al T.A.R. ha comunque
garantito l’integrità delle offerte e degli
allegati”. Più precisamente, la sentenza
del 2009 affronta il problema ricostruendo l’iter procedimentale della gara e ponendo l’accento sulla effettiva pubblicità
delle sedute (di apertura dei plichi e di
apertura delle offerte economiche) ritenendo sufficiente, ai fini della corretta
conservazione della documentazione e
pur in mancanza di una dettagliata puntuale ed analitica descrizione nei verbali
delle cautele adottate, sia il fatto che in
nessuna delle sedute pubbliche di cui sopra i rappresentanti delle ditte abbiano
sollevato eccezione alcuna sulla alterazione o manomissione della documentazione e sia la circostanza secondo cui,normazionecomunque, sia stato dato atto nel verbale
conclusivo, a posteriori, che al termine di
ogni seduta la documentazione era stata
riposta all’interno di una apposita stanza
per la custodia degli atti.
A tal proposito ed alla luce di quanto sopra, i giudici sottolineano che “a fronte
di tali circostanze le appellanti incidentali avrebbero dovuto offrire almeno un
l’avvenuta alterazione indebita dei pieghi
o, comunque, avrebbero dovuto indicare
un elemento concreto dal quale desumere l’irregolare svolgimento, sotto questo
profilo, della procedura. La semplice denuncia della mancata specificazione nei
verbali delle esatte modalità di conservazione degli atti e della astratta possibilità
di una loro manipolazione non soddisfa
invece il predetto onere probatorio”.
L’orientamento formalistico
All’orientamento appena esaminato si
contrappone un filone giurisprudenziale che, di fatto, ribalta in capo alla P.A.
l’onere della prova sull’esatto e compiuto
assolvimento di tutte le formalità e cautele finalizzate ad assicurare la conservazione degli atti di gara.
La rigorosa descrizione di tali operazioni
nei verbali, sarebbe dunque l’unica arma
a disposizione della stazione appaltante
per scongiurare che, in mancanza, l’impugnazione dei verbali stessi, carenti della specificazione delle formalità a tal proposito adottate, possa irrimediabilmente
inficiare l’intera procedura di gara.
Sulla scorta di queste premesse, quindi,
non vale ad “escludere la illegittimità del
comportamento tenuto dall’amministrazione la considerazione che non si sarebbe concretamente verificata alcuna manomissione dei plichi contenenti le buste,
atteso che la tutela giuridica dell’interes-se pubblico al corretto svolgimento delle
gare pubbliche, secondo i principi di cui
all’art. 97 della Costituzione, deve essere
assicurata in astratto e preventivamente
e non può essere considerata soddisfatta
sulla base della mera situazione di fatto
del mancato verificarsi di eventi dannosi”13.
Nella fattispecie concreta posta all’attenzione dei giudici in occasione della
pronuncia sopra riportata, fu ritenuta
del tutto priva di pregio la circostanza
addotta dalla difesa dell’Amministrazione, secondo cui l’omessa indicazione nel
verbale di misure adottate per la conservazione dei pieghi fosse giustificata dal
fatto che nessuna norma di legge impone di adottare precise misure cautelari in
caso di prosieguo delle operazioni di gara
Infatti, ribadisce il Collegio, proprio in
considerazione di tale silenzio normativo,
sarebbe rimesso al prudente apprezzamento della stazione appaltante la concreta individuazione di misure cautelari
idonee; individuazione che certamente
manca nel caso di specie in cui la commissione aveva completamente omesso
di riportare a verbale tali misure.
Secondo l’orientamento in esame, dunque, la “segretezza delle offerte è un
principio cardine delle pubbliche gare la
cui osservanza non può essere verificata
su un piano materiale e deve anzi essere
garantita anche da menomazioni soltanto
potenziali. Ciò che conta, in altri termini,
è l’oggettiva impossibilità di conoscere le
offerte e questa certamente non è più assicurata quando le offerte, prive dei sigilli, risultano anche solo teoricamente consultabili dai membri della commissione”
(Cons. Stato, Sez. V, 12 febbraio 2008, n.
490). Nemmeno una verbalizzazione postuma delle modalità di custodia rispetto13.
Cons. Stato, Sez. IV, 18 marzo
2002, n. 1612. In tal senso, cfr. anche Cons. Stato, Sez. V, 6 marzo
2006, n. 1068 che, in particolare,
ha affermato che “in concreto
delle misure cautelari adottate
deve essere data menzione nel
verbale di gara, proprio al fine di
assicurare l’effettivo ed ordinato
svolgimento del prosieguo delle
operazioni” e Cons. Stato, Sez. V,
28 marzo 2008, n. 1296.TEME 11/12.1031normazione14.
Cons. Stato, Sez. V, 3 febbraio
2000, n. 661.al momento in cui sono state aperte le
offerte, potrebbe avere effetto sanante:
infatti, nel caso della sentenza appena
citata, solo nel verbale relativo alla terza seduta della commissione si diede atto
del fatto che “i plichi contenenti la documentazione oggetto d’esame sono rimasti custoditi in condizioni di sicurezza
e riservatezza” con la conseguenza che,
osserva il Collegio, “nella verbalizzazione
non vi è alcun elemento capace di escludere in radice la conoscibilità anche solo
teorica delle offerte dopo la loro apertura” in occasione della prima seduta.
Per quanto concerne il livello di dettaglio
nella descrizione delle modalità di custodia delle offerte, una interessante pronuncia del Consiglio di Stato14 ha affermato
che, affinché possa ritenersi pienamente
garantita, e secondo modalità idonee,
l’impossibilità dell’alterazione del loro
contenuto, ”non è sufficiente la attestazione postuma secondo cui gli atti sono
stati conservati in luogo sicuro, accessibile solo ai membri della commissione, ma
occorre che il seggio di gara, al termine
delle operazioni indichi compiutamente
le modalità di conservazione delle offerte
e dei documenti allegati, specificando se
le buste sono state nuovamente richiuse
con accorgimenti adeguati. Le operazioni
di verifica devono essere svolte non solo
alla presenza della commissione di gara
nella sua integrità, ma soprattutto in
modo da consentire la partecipazione deiNon è sicuramente dato
affermare la prevalenza di un
orientamento rispetto all’altro
dovendosi riconoscere agli stessi
pari valenza e dignità giuridica
32TEME 11/12.10concorrenti, o, quanto meno, dei soggetti
direttamente interessati dal riesame delle
precedenti operazioni”.
Nell’ambito del contemperamento tra le
contrapposte esigenze di non aggravamento della procedura e di garanzia di immodificabilità e segretezza degli atti di gara,
gli stessi giudici affermano che, in effetti,
è possibile che la prescrizione di formalità
garantistiche così rigorose “possa determinare un rilevante aggravamento del procedimento…ma va osservato che una diversa
soluzione, ispirata da criteri meno formalistici, seppure più efficace e rapida, finirebbe
per vanificare la funzione del procedimento
dell’asta pubblica, caratterizzato dalla segretezza ed intangibilità delle offerte prima
della loro apertura in pubblica seduta. Senza trascurare, poi, che negli appalti pubblici
il rigore formale delle gare non è fine a se
stesso, ma risponde all’esigenza di assicurare la massima trasparenza dell’iter amministrativo e l’assoluta parità di condizioni tra
i concorrenti”.
L’orientamento in esame ha trovato recentemente interessanti conferme in due
pronunce del T.A.R. Liguria che hanno affrontato approfonditamente il problema,
fornendo una ricostruzione compiuta degli
aspetti maggiormente problematici della
questione, in ottica rigorosamente formalistica.
In particolare, nella prima pronuncia del
T.A.R. Liguria, Sez. II, 25 giugno 2009, n.
1538, si osserva che “è principio giurisprudenziale consolidato, da cui non v’è ragione
di discostarsi, quello secondo cui qualora
non siano effettuate nello stesso giorno le
valutazioni delle offerte e l’accertamento
del possesso dei requisiti da parte dei concorrenti, si debba procedere alla conservazione di tutta la documentazione relativa
alla procedura in modo da assicurare, alla
riapertura della gara stessa, la oggettiva ve-normazionerificabilità dell’integrità ed autenticità degli
atti della gara”. Ciò premesso, i giudici rilevano come, nel caso di specie, la commissione abbia proceduto alla valutazione delle
offerte nell’arco di un periodo temporale di
circa tre mesi attraverso sei sedute senza
che nei rispettivi verbali fossero indicate le
modalità attraverso cui la documentazione
di gara veniva conservata tra una seduta e
l’altra; pertanto, “al fine di assicurare che
durante tutto lo svolgimento della procedura concorsuale siano state adottate le misure cautelari atte a garantire l’intangibilità
della documentazione di gara, la commissione avrebbe dovuto sempre e comunque
inserire in tutti i verbali l’indicazione delle
misure di conservazione degli atti e dei documenti di volta in volta in modo da escludere il rischio che, nell’intervallo temporale
fra le varie sedute, potesse essere alterata
la documentazione presentata dai concorrenti”.
La seconda pronuncia (T.A.R. Liguria, Sez. II,
22 ottobre 2009, n. 2955), invece, si riferisce ad una fattispecie in cui, l’arco temporale di svolgimento delle operazioni di valutazione delle offerte, si era protratto per un
periodo di tempo ben più ampio (precisamente per quindici mesi) durante il quale le
offerte erano “giaciute per tutto il periodo
sopra specificato senza alcuna certezza in
ordine alla loro integrità”, non emergendo
dagli atti di gara che la stazione appaltante
avesse adottato idonee misure per garantire la custodia e la segretezza delle offerte
Più in dettaglio, la commissione si era limitata, nel primo verbale relativo all’apertura
delle offerte tecniche, a dare atto che “tutta la documentazione di gara unitamente
alle offerte presentate dai concorrenti verrà
custodita presso i locali del settore Amministrativo Generale”. Tale formula viene ritenuta dai giudici assolutamente genericae non in grado di soddisfare lo specifico
obbligo di custodia e segretezza delle offerte sia in quanto “non viene assicurato che i
plichi ed in particolare le buste contenenti
l’offerta tecnica, siano stati idoneamente
risigillati (o quantomeno adeguatamente richiusi) al fine di evitare qualsivoglia
manomissione degli stessi”, e sia in quanto “non viene individuato alcun soggetto
responsabile della custodia dei plichi né
un semplice consegnatario degli stessi, di
guisa che non è dato comprendere chi materialmente abbia custodito o comunque
detenuto le offerte tecniche dei concorrenti, peraltro aperte e come tali agevolmente manomissibili”. Infine, secondo i giudici,
la generica indicazione del luogo in cui la
documentazione viene custodita e precisamente “i locali del settore Amministrativo
centrale”, non consentirebbe nemmeno di
comprendere presso quale ufficio le offerte
siano state custodite.
L’ultima sentenza esaminata, e precisamente la pronuncia del T.A.R. Liguria, Sez.
II del 22 ottobre 2009, n. 2955, si conclude con un quanto meno audace richiamo
critico all’orientamento sostanzialistico,
che ci offre un interessante spunto di riflessione.
Il Collegio, infatti, definisce tale orientamento addirittura “del tutto isolato”, a
differenza invece di quello formalistico sposato dall’organo giudicante - che sarebbe invece “assolutamente prevalente”.
Tale affermazione è certamente opinabile poichè, contrariamente a quanto è
emerso nella presente trattazione in sede
di una approfondita ricostruzione delle
pronunce della giurisprudenza sulla problematica che ci occupa, non è sicuramente dato affermare la prevalenza di un
orientamento rispetto all’altro proprio inTEME 11/12.1033normazionequanto, come si è visto, essendo il dibattito assolutamente aperto, ai due orientamenti non può che essere riconosciuta
pari valenza e dignità giuridica.
Dal quadro giurisprudenziale delineato, infatti, con riferimento ad una identica fattispecie di una commissione che non abbia
riportato a verbale alcun riferimento circa
e le misure attuate per garantirne la inviolabilità e segretezza, è ben possibile che
si arrivi, paradossalmente, a pronunce di
segno completamente opposto a seconda
che della questione sia investito, ad esempio, il T.A.R. Puglia, Calabria, Lombardia o
Campania (orientamento sostanzialistico)
o, viceversa, il T.A.R. Liguria (orientamento
formalistico). Nei primi casi, infatti, l’intera procedura di gara verrebbe fatta salva,
mentre nel secondo, una eventuale pronuncia porterebbe all’accoglimento del ricorso con conseguente invalidazione delle
operazioni di gara.
Tale incertezza non verrebbe fugata nemmeno nell’ottica di una eventuale proposizione di giudizio di appello proprio in considerazione delle divergenze interpretative
riscontrate e come sopra descritte, non solo
tra sezioni diverse del massimo organo di
giustizia amministrativa, ma addirittura anche nell’ambito della medesima sezione.
Pertanto, a prescindere dalle diverse valutazioni di carattere dottrinario circa la
maggiore o minore plausibilità dell’uno o
dell’altro orientamento, non si può che
sottolineare come, alla luce delle tendenze così contrastanti ed ondivaghe della
giurisprudenza sul punto che di certo non
forniscono alla P.A. un valido strumento
per orientare in maniera univoca l’azione amministrativa, ed al fine di ridurre al
massimo il rischio di eventuali contenziosi, alla stazione appaltante ed alle commissioni di gara non rimanga altro che
34TEME 11/12.10conformare pedissequamente la propria
condotta alle gravose formalità richieste
dall’orientamento formalistico.
In quest’ottica, soprattutto quando le
operazioni della commissione non si
esauriscano in una unica seduta ma si
articolino necessariamente attraverso più
sedute in un arco temporale più o meno
ampio, sarà opportuno riportare in ogni
verbale : 1) la motivazione che rende di
fatto impossibile l’esame di tutte le offerte nell’ambito di una unica seduta (ad
es. elevato numero di offerte o voluminosità della documentazione) cercando
di riconvocare la commissione per il prosieguo dei lavori entro il minore tempo
possibile, facendo salvi così i principi di
concentrazione e continuità delle gare
pubbliche; 2) alla ripresa delle operazioni,
in occasione di ogni successiva seduta, la
verifica dell’integrità dei plichi e delle offerte ad opera della commissione; 3) l’indicazione puntuale delle cautele adottate
per la custodia delle offerte, specificando
che i plichi una volta aperti, sono stati
adeguatamente richiusi; 4) la specificazione del luogo in cui le offerte vengono
custodite precisando in quale ufficio, in
quale stanza ed, ad esempio, all’interno di
quale armadio, dando atto che lo stesso
viene chiuso con chiave di sicurezza; 5) il
nominativo del consegnatario delle offerte su cui incombono gli obblighi di conservazione delle stesse (che in genere è il
segretario) ed al quale sarà altresì affidata la custodia della chiave della stanza o
dell’armadio al cui interno la documentazione è riposta; 6) nelle sedute pubbliche,
i nominativi dei soggetti presenti, diversi dai membri della commissione (ad es.
rappresentanti delle imprese partecipanti), avendo cura di far verificare anche a
questi l’integrità dei plichi, e riportando
tale circostanza a verbale.pubblica amministrazioneL’aggiudicazione non determina la
costituzione del vincolo negoziale
Neglianni più recenti, l’ordinamento
amministrativo ha dato un considerevole impulso ai contratti della PA e, in
generale, ha valorizzato lo strumento
contrattuale quale valida alternativa allo
strumento provvedimentale per la realizzazione dei fini pubblici.
Come è noto, l’ente pubblico che negozia - diversamente dai privati che hanno
la facoltà di autoregolamentare i propri
interessi decidendo se e come perseguire
un certo scopo (art. 1322 comma 1 del
c.c.) - essendo per sua natura deputato
alla tutela di interessi superindividuali,
forma la sua volontà mediante procedimenti che coprono in tutto o in parte la
fase di formazione del consenso, tali da
fare risaltare i motivi che determinano
l’amministrazione al contratto ed a consentirne il sindacato esterno nei modi
previsti dalla legge, motivi che vedremo richiamare quali elementi essenziali
per la mancata costituzione del vincolo
negoziale, anche in presenza di una aggiudicazione. Solitamente la scelta della
modalità di evidenza pubblica da utilizzare viene individuata nel bando di gara che
segue la deliberazione a contrarre; a seguito dell’espletamento di gara, il procedimento prodromico si conclude con l’aggiudicazione (che diventa definitiva con
l’approvazione dell’organo competente)
a cui segue la stipulazione del contratto.
La disciplina sugli appalti pubblici ( D.Lgs.
n. 163 del 2006 e s.m.i.) prevede (art.11,
commi 4 e 5) che, al termine della procedura di gara, la stazione appaltanteproceda dapprima con l’aggiudicazione
provvisoria – normalmente a cura della
Commissione giudicatrice – e, a seguire,
con l’aggiudicazione definitiva. Sempre
il D.Lgs. n.163/2006 e s.m.i. sottolinea
come l’aggiudicazione definitiva diventi efficace solo dopo la verifica del possesso dei requisiti (art.11 comma 8), cui
segue la stipulazione del contratto, che
non può intervenire se non sono decorsi
trentacinque giorni dalla comunicazione
dell’aggiudicazione ai controinteressati
(art.11 comma 10)1.
Solo la conclusione del contratto e non
già la semplice stesura dei verbali di aggiudicazione determina - come affermato nello scorso 2002 dall’Autorità per la
Vigilanza sui Lavori Pubblici (Determinazione 2 ottobre 2002 n.24) in ordine alla
vexata quaestio dell’equivalenza del processo verbale di aggiudicazione definitiva al contratto - l’insorgenza del vincolo
negoziale ed il conseguente radicarsi di
un diritto soggettivo dell’aggiudicataria
all’esecuzione dello stesso. Il perfezionamento del rapporto giuridico nei negozi
in cui è parte la PA si realizza infatti con
la stipulazione del contratto, dovendo
riconoscersi ( Consiglio di Stato, sez. V,
24 ottobre 2006 n. 6338; sez. V, 18 aprile
2001, n.2331) natura meramente dispositiva alla previsione fissata dall’art. 16,
quarto comma del R.D. 18 novembre 1923
n. 2440 per il quale “ i processi verbali
di aggiudicazione definitiva, in seguito
ad incanti pubblici o a private licitazioni, equivalgono per ogni effetto legale alSergio Sanfilippo
Provveditorato-Economato I
Funzionario Amministrativo U.O.
Il termine originario (trenta giorni) è stato elevato a trentacinque
giorni dal D.Lgs. n. 53/10 attuativo della seconda direttiva ricorsi
e ben si armonizza con il termine
abbreviato di trenta giorni per la
proposizione di ogni ricorso avverso l’aggiudicazione definitiva e
con l’ulteriore sospensione obbligatoria della stipula del contratto in caso di domanda cautelare
sino al provvedimento decisorio
sull’istanza cautelare.TEME 11/12.1035pubblica amministrazionecontratto”, e conseguentemente carattere provvisorio al verbale di aggiudicazione di una licitazione privata (Consiglio di
Stato, sez. IV, 25 luglio 2001, n.4065; V,
18 aprile 2001, n. 2331).
Sul punto la precitata Autorità aveva
osservato che collegare l’insorgenza del
vincolo contrattuale alla data del processo verbale, assegnando alla stipulazione del contratto un valore meramente
riproduttivo della già perfezionata manifestazione di volontà negoziale, non
appariva più applicabile al sistema degli
appalti pubblici, né in linea con i rapporti
tra la Pubblica amministrazione e le imprese, in quanto le norme di contabilità
di stato non rappresentano più la disciplina generale sugli appalti pubblici. La
giurisprudenza inoltre aveva evidenziato
come le procedure che la PA deve attivare anteriormente alla stipulazione del
contratto, quali ad esempio le verifiche
per l’antimafia, indeboliscono l’assunto di
cui al comma quarto dell’art.16 del R.D.
n.2440/1923, non potendosi escludere
che l’ente pubblico rinvii, anche implicitamente, la costituzione del vincolo al
momento della stipula del contratto.
Indugiando, poi, sulle posizioni giuridiche dei soggetti coinvolti nella procedura
ad evidenza pubblica, sempre l’Autorità
aveva rilevato che dall’esame del D.P.R.
n. 544/1999 si evince come nella fase
immediatamente precedente alla stipula del contratto, la posizione dell’amministrazione sia diversificata rispetto
alla posizione del privato contraente. E’
stato, infatti, notato che se per il privato contraente esiste l’obbligo di prestarsi
alla stipulazione, per l’amministrazione
l’obbligo di concludere il procedimento
attivato convive con la facoltà di non
addivenire alla stipulazione per motivi di
interesse pubblico, non essendo ancora
36TEME 11/12.10concluso il procedimento. Muovendosi
in questa prospettiva, la suprema giurisprudenza amministrativa negli anni a
venire (Consiglio di Stato, sez. V, 24 ottobre 2006 n. 6338) ha escluso che l’art
16, quarto comma del R.D. 18 novembre
1923 n. 2440 ha natura automatica ed
obbligatoria, non potendosi negare che la
PA, cui spetta valutare discrezionalmente
l’interesse pubblico, possa differire, anche
implicitamente, la nascita del vincolo al
fino al quale l’impresa aggiudicataria non
può vantare alcuna pretesa all’esecuzione
dello stesso. Nella medesima direzione, è
stato ribadito che solo l’approvazione del
contratto, quale indubbia espressione
della potestà di controllo facente capo
all’organo competente ad esprimere la
volontà dell’ente, radica il presupposto
per la costituzione del diritto soggettivo
del privato all’attuazione del contratto.
La problematica concernente il perfezionamento del rapporto giuridico nei rapporti in cui è parte la Pubblica Amministrazione, in particolar modo nell’ambito
delle procedure di scelta del contraente
privato, è stata affrontata da una recente
decisione del Consiglio di Stato (Consiglio
di Stato, sez. VI, 04 maggio 2010) che da
un lato ha negato l’equivalenza del processo verbale di aggiudicazione definitiva al contratto, dall’altro ha affermato
l’annullabilità dell’appalto prima della
sottoscrizione del contratto. Nella specie, secondo la sentenza n.4864/2010, la
stazione appaltante può sempre incidere
in modo autoritativo sugli esiti della fase
pubblicistica di una gara d’appalto qualora essi siano ritenuti affetti da profili
di illegittimità, anche all’esito del provvedimento di aggiudicazione definitiva,
inteso quale atto di scelta del contraente. In sostanza, secondo il Collegio l’an-pubblica amministrazionenullamento d’ufficio dell’aggiudicazione
di una gara, prima che sia sottoscritto
il contratto di appalto vero e proprio, è
sempre ammissibile purché ricorra un interesse pubblico, preciso e concreto.
Nel confermare la mancata equiparazione del processo verbale di aggiudicazione
definitiva al contratto, i giudici di Palazzo
Spada da un lato hanno escluso la natura obbligatoria ed automatica della già
citata norma del R.D. 18 novembre1923
n.2440, dall’altro hanno riconosciuto
all’ente pubblico il potere di adottare atti
unilaterali, involgenti vicende della fase
pubblicistica della gara, quali ad esempio
le presunte inadempienze dell’impresa
partecipante. La vicenda esaminata dal
Collegio riguardava un bando pubblico
per la stipula di un contratto di vendita
di un suolo dell’I.P.A.B. Opera Pia “Maria SS. di Costantinopoli”, che prevedeva
come corrispettivo un importo in denaro e alcuni immobili ad uso residenziale
in permuta. Su tale ultimo aspetto, in
seguito alla rilevata incongruenza della
domanda di partecipazione, l’ente appaltante aveva provveduto all’annullamento
in autotutela dell’aggiudicazione definitiva, collocandosi - come chiarito dal supremo Collegio - il rapporto intercorrente
tra la stazione appaltante e la società aggiudicataria nell’ambito del rapporto privatistico tra le parti, non essendo ancora
stato sottoscritto il contratto di appalto.
Chiaramente la possibilità per la stazione
appaltante di annullare l’appalto anche
dopo l’aggiudicazione non è priva di limiti, dovendo fondarsi sul principio costituzionale di buon andamento, che impegna
la P.A. ad adottare atti il più possibile rispondenti ai fini da conseguire( Consiglio
di Stato, Sez. IV, 31 ottobre 2006 n. 6456
e Sez. V, 10 settembre 2009 n. 5427). Se
non può dubitarsi sulla titolarità in capoall’Amministrazione procedente del potere di revocare o annullare in autotutela un provvedimento di aggiudicazione
precedentemente emesso, è comunque
indispensabile che l’atto di ritiro palesi
i motivi di opportunità, che alla luce della comparazione dell’interesse pubblico
con le contrapposte posizioni consolidate
dei partecipanti alla gara ne giustificano
l’adozione (Consiglio di Stato, Sez. V, 10
settembre 2009 n. 5427).
Il legittimo esercizio del potere di annullare l’aggiudicazione resta quindi subordinato all’esposizione nella c.d. parte
motiva del provvedimento, degli elementi, preesistenti alla procedura di gara o
sopravvenuti nelle more della stipula del
contratto, che ne determinano l’emanazione con riguardo alla ditta aggiudicataria.
Nel caso esaminato dal Consiglio di Stato, l’atto di annullamento dell’aggiudicazione, recte la delibera del Consiglio
di amministrazione dell’I.P.A.B., è stato
supportato dall’obiettiva discrasia fra il
contenuto dell’offerta proposta dall’impresa aggiudicataria e le prescrizioni della lex specialis, oltreché dalla sussistenza
dell’interesse pubblico ad impedire l’insorgenza di un vincolo contrattuale non
conveniente per l’amministrazione. L’interpretazione offerta dalla sesta Sezione
si pone in linea con il Codice degli Appalti,
che sottolinea come l’aggiudicazione definitiva da un lato diventi efficace dopo la
verifica del possesso dei requisiti (art.11,
comma 8), dall’altro non equivalga ad accettazione dell’offerta (art.11, comma 7)
e consenta l’esercizio dei poteri in autotutela ( art.11, comma 9).TEME 11/12.1037newsSospesa la tracciabilità
dei «vecchi» appalti
RedazionaleÈ stato sospeso fino al prossimo 7 marzo
2010 l’obbligo di pagare esclusivamente
con mezzi tracciabili i vecchi contratti di
appalto firmati prime modificare con a del
sette modificare con 7 settembre 2010 data
di arrivo della legge 136 con il varo del «Piano straordinario contro le mafie».Tale provvedimento si legge nella versione definitiva
del decreto legge sulla sicurezza inviata al
Capo dello Stato. Resta invece invariata la
normativa dedicata agli appalti ,in vigore
già da due mesi e pertanto chi esegue pagamenti con mezzi non tracciabili ( contanti o
con carta di credito) perde il contratto e va
incontro a sanzioni pecuniarie proporzionate all’importo «evaso». Sospendere fino al
7 marzo il pagamento dei vecchi contratti
con mezzi tracciabili dovrebbe riportare ad
una certa tranquillità le stazioni appaltanti e le imprese dopo che la legge,piuttosto
generica, aveva di fatto bloccato i pagamenti in corso, precipitati nell’incertezza.
Il nuovo decreto legge conferma anche
che la tracciabilità è invece pienamente
operativa per i contratti di appalto firmati
dopo il sette modificare con 7 settembre
2010 e detta norme interpretative sui punti
più intricati: ammette senza più dubbi che
uno stesso conto corrente dedicato possa
servire per appoggiare i pagamenti di più
contratti, risparmiando così alle imprese di accendere un nuovo conto per ogni
Viene poi chiarito che:per legare il pagamento al contratto non occorre più solo il
Cup (Codice unico di progetto) rilasciato
dal Cipe esclusivamente per gli investimenti38TEME 11/12.10pubblici, ma anche il Cig (codice identificativo gara). Il Cig ha il pregio di essere già
obbligatorio per ogni appalto (e, quindi, anche per servizi e forniture) perché viene già
oggi rilasciato dall’Autorità di vigilanza sui
contratti sia per versare la tassa sulle gare,
sia per tracciare, a sua volta, la gara stessa.
Resta invece invariata la norma sulle
sanzioni per gli inadempienti (articolo 6
della legge 136), che presenta però qualche sfasatura evidente: sarebbe ancora
soggetto alla multa pecuniaria chi non
trascrive nel pagamento il Cup, quando il
decreto ha reso possibile anche l’utilizzo
del solo Cig. Si espone al rischio di una
multa (che va dal 2 al 10 per cento del
valore della transazione) chi rimpingua il
conto corrente dedicato senza ricorrere
al (solo) bonifico bancario o postale nonostante tra i mezzi di pagamento definitivamente sdoganati dal decreto legge
ci siano anche altri sistemi: “idonei ad
assicurare la piena tracciabilità finanziaria”. In merito a queste innovazioni sono
state emanate dall’Autorità di vigilanza
sui contratti pubblici (AVCP) le linee guida sulla tracciabilità dei flussi finanziari.
La Determinazione n. 8 del 18 novembre
2010, disponibile sul sito dell’Autorità,
tratta gli ambiti di applicazione della tracciabilità, fornisce indicazioni generali sulle
modalità di attuazione della stessa, sulla
richiesta e l’indicazione del codice identificativo di gara (CIG) e del codice unico di
progetto (CUP) e sulla gestione dei movimenti finanziari e le comunicazioni obbligatorie.juris aula
in collaborazione conCome già osservato dal
Consiglio di Stato, il comma 5 dell’art. 13, D. Lgs. n.
163/2006, a salvaguardia del
diritto alla riservatezza dei
partecipanti alle procedure
di affidamento, prevede che
“fatta salva la disciplina prevista dal presente codice per
gli appalti segretati o la cui
esecuzione richiede speciali misure di sicurezza, sono
esclusi il diritto di accesso e
ogni forma di divulgazione
in relazione: a) alle informazioni fornite dagli offerenti
nell’ambito delle offerte ovvero a giustificazione delle
medesime, che costituiscano,
secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti tecnici o commerciali”.
Il legislatore ha inteso quindi escludere dal raggio di
azionabilità del diritto di
ostensione la documentazione suscettibile di rivelare
il know-how industriale e
commerciale contenuto nelle
offerte delle imprese partecipanti, sì da evitare che operatori economici in diretta
concorrenza tra loro possano
utilizzare l’accesso non già
per prendere visione della
stessa allorché utile a coltivare la legittima aspettativa
al conseguimento dell’appalto, quanto piuttosto per
giovarsi delle specifiche conoscenze possedute da altri
al fine di conseguire un indebito vantaggio commerciale
all’interno del mercato. Lo
40TEME 11/12.10Rassegna giurisprudenziale
stesso comma 5 subordina,
tuttavia, il funzionamento
della indicata causa di esclusione alla manifestazione di
interesse da parte della stessa impresa cui si riferiscono
i documenti cui altri intende
accedere: è necessario, invero, che si tratti di informazioni integranti, secondo
motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente,
segreti tecnici o commerciali.
(cfr. art. 13, comma 5 D. Lgs.
L’art. 13, D. Lgs. n. 163/2006,
dopo aver previsto i casi in
cui il diritto di accesso è
escluso, dispone al comma
6 che “in relazione all’ipotesi
di cui al comma 5, lettere a)
e b), è comunque consentito
l’accesso al concorrente che
lo chieda in vista della difesa
in giudizio dei propri interessi in relazione alla procedura
di affidamento del contratto
nell’ambito della quale viene
formulata la richiesta di accesso”.
Si tratta di previsione che
riafferma quella tendenziale
prevalenza del c.d. accesso
difensivo, in generale disposta dall’art. 24, co. 7, l. n.
(cfr. art. 13, comma 6 D. Lgs.
Tratte da Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 maggio 2010,
n.2814, Live Nation Italia
S.r.l., contro Lingotto Fiere
S.r.l., nei confronti di Fonda-zione XX Marzo 2006, Parcolimpico S.r.l.
Alfa, con due distinti ricorsi,
ha impugnato il provvedimento con cui è stata ammessa la società Gamma alla
procedura indetta dalla Fondazione per l’individuazione
del socio privato della società
Beta, interamente posseduta
dalla stessa Fondazione, e,
successivamente, l’atto con
cui la Fondazione l’ha esclusa
Nel corso del giudizio di primo grado così instaurato la
società ricorrente ha impugnato il provvedimento con
cui la Fondazione ha respinto
l’istanza di accesso a taluni
atti della procedura, tra cui
l’offerta presentata da Gamma, i verbali della commissione giudicatrice recante valutazione della stessa offerta,
e definitiva, il contratto. Il
Giudice di primo grado ha
accolto il ricorso ritenendo la
sussistenza, in capo ad Alfa,
dell’interesse alla visione ed
estrazione di copia degli atti
richiesti, tra cui l’offerta tecnica presentata da Gamma,
ritenendo “palese l’inerenza
della predetta documentazione e della conoscenza del
suo contenuto alla migliore
difesa delle ragioni azionate dalla ricorrente [Alfa] nel
ricorso dalla stessa proposto
avverso l’atto di esclusione
adottato in suo danno dalla
[Fondazione]”.Il Tar, sulla base dei commi
5 e 6 dell’art. 13 del d.lgs. n.
163/2006, ha, in particolare,
affermato che, se “è escluso
l’accesso alle informazioni fornite nell’ambito delle
offerte e costituenti segreti
tecnici o commerciali, secondo motivata dichiarazione
dell’offerente”, “purtuttavia,
la divisata motivata dichiarazione di emergenza di segreti tecnici o commerciali,
in forza del successivo comma 6 della norma in esame,
non osta all’obbligo dell’Amministrazione di ostendere la
richiesta documentazione,
laddove la norma dispone
che è comunque consentito
lo richieda in vista della difesa in giudizio dei propri interessi in relazione alla procedura di affidamento”.
Gamma ha quindi proposto
appello avverso l’ordinanza
di accoglimento del ricorso incidentale per l’accesso
così proposto, mentre il Tar,
con sentenza 1 marzo 2010,
n. 1292, pronunciandosi sui
ricorsi principali proposti da
Alfa, rispettivamente avverso l’atto di ammissione in
gara adottato dalla Fondazione in favore di Gamma e
quello di esclusione adottato
in suo danno, li ha riuniti e
li ha accolti. Il Tar ha, pertanto, annullato l’esclusione
in danno di Alfa, così come
l’ammissione e l’aggiudicazione in favore di Gamma.
Il Consiglio di Stato, pronun-juris aulaciandosi nel giudizio promosso per l’annullamento
dell’ordinanza che aveva accolto in primo grado il ricorso
per l’accesso agli atti, ha ritenuto decisiva “la ricostruzione del quadro normativo risultante dagli artt. 13, D. Lgs.
n. 163/2006, e 22 e seguenti,
legge n. 241/1990. Come già
osservato dal Consiglio di
Stato, il comma 5 dell’art. 13,
D. Lgs. n. 163/2006, a salvaguardia del diritto alla riservatezza dei partecipanti alle
procedure di affidamento,
prevede che “fatta salva la
disciplina prevista dal presente codice per gli appalti
segretati o la cui esecuzione
richiede speciali misure di sicurezza, sono esclusi il diritto
di accesso e ogni forma di
divulgazione in relazione: a)
alle informazioni fornite dagli offerenti nell’ambito delle
offerte ovvero a giustificazione delle medesime, che
costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti
tecnici o commerciali”.
per prendere visione dellastessa allorché utile a coltivare la legittima aspettativa al
conseguimento dell’appalto,
quanto piuttosto per giovarsi
delle specifiche conoscenze
possedute da altri al fine di
conseguire un indebito vantaggio commerciale all’interno del mercato. Lo stesso
comma 5 subordina, tuttavia,
il funzionamento della indicata causa di esclusione alla
da parte della stessa impresa
cui si riferiscono i documenti cui altri intende accedere:
è necessario, invero, che si
tratti di informazioni integranti, secondo motivata e
comprovata dichiarazione
dell’offerente, segreti tecnici
o commerciali”.
Nel caso di specie, la società
Gamma ha espresso specifica
e puntuale manifestazione in
D’altra parte, prosegue il Collegio, “lo stesso art. 13, D.
Lgs. n. 163/2006, dopo aver
previsto i casi in cui il diritto
di accesso è escluso, dispone
al comma 6 che “in relazione
all’ipotesi di cui al comma 5,
lettere a) e b), è comunque
consentito l’accesso al concorrente che lo chieda in vista della difesa in giudizio dei
propri interessi in relazione
alla procedura di affidamento del contratto nell’ambito
della quale viene formulata
la richiesta di accesso”.
prevalenza del c.d. accessodifensivo, in generale disposta dall’art. 24, co. 7, l. n.
241/1990”.
Nella fattispecie, tuttavia,
i presupposti dell’accesso
difensivo ricorrono solo in
Si legge, infatti, nella motivazione della sentenza che
“se nessuna questione può
porsi con riguardo agli atti
di aggiudicazione provvisoria e definitiva, nonché con
riguardo al contratto stipulato dalla [Fondazione] con
la società appellante, la cui
ostensione in alcun modo
può sacrificare l’indicata posizione di riservatezza -sicché
non viene in considerazione
la necessità di comparare
la riservatezza dell’una e le
esigenze difensive dell’altra
delle due società in causail problema si pone, invece,
con riferimento all’offerta
presentata da [Gamma] e
ai verbali recanti la valutazione della stessa. Ebbene,
il sacrificio della posizione
di riservatezza commerciale
di cui [Gamma] è titolare
–posizione come osservato
presidiata dalla previsione di
cui all’art. 13, co. 5, D. Lgs. n.
163/2006- può in concreto
ammettersi solo in presenza
di concrete esigenze difensive proprie di [Alfa], giusta la
disposizione contenuta nel
successivo comma 6 della
stessa disposizione”.
Nel caso specifico, invece,
prosegue il Collegio, “il primo giudice, nel definire ilgiudizio principale nel quale
il contenzioso in tema di accesso è stato innestato con
lo strumento rimediale incidentale di cui all’art. 25, co.
5, l. n. 241 del 1990, non è
stato chiamato ad apprezzare i termini dell’offerta di cui
è stato chiesta l’ostensione,
né tanto meno la legittimità
della valutazione che della
stessa ha dato la stazione
Consegue l’irrilevanza della conoscenza di quegli atti
nella prospettiva della compiuta elaborazione di un’efficace strategia difensiva ad
opera di [Alfa].
Né può allo stato ritenersi
che quella conoscenza sia
necessaria nel prosieguo del
giudizio, attesa l’evidente
ininfluenza che la conoscenza dell’offerta presentata in
gara da [Gamma] presenta
rispetto alla domanda, già
presentata da [Alfa], di declaratoria di nullità o inefficacia
del contratto nelle more concluso dalla [Fondazione] con
[Gamma]. Del resto, attese
le ragioni poste dal primo
giudice a fondamento del
disposto accoglimento delle
domande di tipo demolitorio,
quella conoscenza appare
parimenti ininfluente allo
stato rispetto all’eventuale
proposizione di ulteriori pretese di tipo risarcitorio”.
TEME 11/12.1041gli esperti rispondonoMonica Piovi
PA ConsultantSull’avvalimento per la
Una stazione appaltante chiede se sia consentito utilizzare nelle gare ad evidenza pubblica l’istituto dell’avvalimento per il requisito della certificazione di qualità.Com’è noto le certificazioni di qualità garantiscono
una realizzazione qualitativa di un determinato livello nell’esecuzione
dell’intero processo produttivo, e quindi anche
L’avvalimento è uno strumento che riconosce ad
un fornitore la possibilità
di utilizzare, ai fini della
qualificazione per la partecipazione alle procedure
di appalto, i requisiti di capacità tecnica, economica
e finanziaria di altri soggetti (cd. ausiliari) purché
dimostri alla stazione appaltante di averne l’effettiva disponibilità.
La giurisprudenza ritiene che l’avvalimento non
possa avere ad oggetto i
requisiti di carattere strettamente soggettivo (T.A.R.
Lazio, 27.6.2001, n. 5791)
e quindi occorre stabilire
se il possesso di certificazione di qualità sia o meno
42TEME 11/12.10un requisito di natura soggettiva. Su questo aspetto
la giurisprudenza non ha
un orientamento uniforme.
Una parte di essa (T.A.R.
Sardegna, sez. I, 6.4.2010,
n. 665) sostiene che l’avvalimento di cui all’art. 49
del D. Lgs. n. 163/2006 è
ammissibile limitatamente alla “richiesta relativa
al possesso dei requisiti di carattere economico, finanziario, tecnico,
organizzativo, ovvero di
attestazione della certificazione SOA”; pertanto la
che costituisce un requisito soggettivo dell’impresa preordinato a garantire
la qualità dell’esecuzione delle prestazioni contrattuali dovute, deve riguardare, in quanto tale,
direttamente l’impresa aggiudicatrice. Anche l’Autorità di Vigilanza nel parere
n. 254 del 10.12.2008 spo-sa la tesi della soggettività
del requisito, richiamando
quella parte della giurisprudenza che “considera
un requisito soggettivo e,
come tale, non oggetto
di avvalimento, poiché le
stesse sono volte ad assicurare che l’impresa svolga
il servizio secondo un livello minimo di prestazioni,
accertato da un organismo
Altra giurisprudenza (ex
multis T.A.R. Basilicata,
sez. I, 3.5.2010, n. 220;
T.A.R. Piemonte, sez. I,
15.1.2010, n. 224) sostiene
che “la preclusione dell’avvalimento per il requisito
della certificazione qualità
UNI EN ISO 9001…..costituisce una illegittima limitazione che non trova fondamento nella disciplina
dell’istituto, atteso che tale certificazione non rientra nell’ambito dei requisiti di carattere generale dicui all’art. 38 del D. Lgs n.
163/2006, i soli insuscettibili di avvalimento”.
A fronte di una giurisprudenza così contrastante,
potrebbe far riferimento
al nuovo regolamento di
attuazione del codice degli appalti, in via di pubblicazione, il cui art. 101
esclude espressamente la
possibilità che la certificazione di qualità venga presentata da un solo
operatore raggruppato o
consorziato, ammettendo
invece la presentazione da
parte di ciascuno dei consorziati. Detta previsione,
infatti, induce a pensare che la certificazione di
qualità debba ascriversi
fra i requisiti soggettivi
strettamente personali e
pertanto potrebbe essere
illegittimo utilizzare l’avvalimento con riferimento
al requisito della certificazione di qualità.elenco fornitori1
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