Source: http://docplayer.it/1193648-I-contratti-derivati-stipulati-dalle-amministrazioni-pubbliche-caratteristiche-e-finalita.html
Timestamp: 2018-05-23 07:48:56+00:00
Document Index: 81682082

Matched Legal Cases: ['art. 18', 'art. 41', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 62', 'art. 62', 'art. 3', 'art. 1']

I contratti derivati stipulati dalle Amministrazioni pubbliche: caratteristiche e finalità - PDF
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1 I contratti derivati stipulati dalle Amministrazioni pubbliche: caratteristiche e finalità Le funzioni affidate all Ufficio parlamentare di bilancio (Upb) dalla Legge n. 243 del 2012 (art. 18) includono, tra le altre, la valutazione della sostenibilità dei conti pubblici nel lungo periodo e l analisi di qualunque tema di economia e di finanza pubblica rilevante per lo svolgimento della propria attività. Questo Focus tematico mira a fornire un quadro descrittivo preliminare di un fenomeno, la stipula di contratti derivati da parte delle Amministrazioni pubbliche, sul quale l Upb intende porre un attenzione regolare, visti i potenziali rischi sulle finanze pubbliche a esso associati. Il paragrafo 1, dopo una breve descrizione delle criticità emerse in passato connesse con le operazioni in derivati stipulate dalle Amministrazioni pubbliche, riassume le principali conclusioni e alcuni suggerimenti per il futuro. Il paragrafo 2 propone, in termini semplificati, la definizione di contratto derivato e la descrizione delle principali tipologie (futures, forward, swap su tassi di interesse o di cambio o sui crediti), evidenziandone i potenziali rischi (di mercato, di controparte o di credito, di concentrazione, legali e operativi). Il paragrafo 3 sintetizza la normativa più rilevante che ha riguardato le operazioni in derivati da parte delle Amministrazioni locali. Il paragrafo 4 descrive gli obblighi informativi sulle operazioni in derivati, fornisce un analisi dei dati disponibili sull esposizione (ossia il valore di mercato) dei contratti stipulati dalle Amministrazioni centrali e da quelle locali ed elenca le modifiche apportate al trattamento statistico dei derivati nei conti pubblici. Il paragrafo 5 contiene un confronto tra il valore di mercato delle operazioni in derivati dei paesi europei e una analisi comparata sul tipo di informazione resa pubblica. Il paragrafo 6 esamina gli effetti delle recenti proposte contenute nella Legge di stabilità Il Box 1 accenna alla normativa europea sulle operazioni in derivati fuori dai mercati regolamentati (OTC). Il Focus è stato curato da Emilia Marchionni e Maria Rosaria Marino
2 1. Premessa e conclusioni L ampio utilizzo di strumenti finanziari derivati da parte delle Amministrazioni pubbliche, soprattutto nella seconda metà degli anni novanta e nella prima parte dello scorso decennio, ha creato nel tempo incertezza in numerosi osservatori, scaturita essenzialmente dalle scarse informazioni e dall insufficiente trasparenza delle operazioni stipulate, dai riflessi negativi che si sarebbero potuti (e si potrebbero) avere sui conti pubblici (soprattutto a causa della rischiosità dei contratti), dalla preoccupazione che tali operazioni fossero realizzate principalmente per migliorare temporaneamente i conti pubblici. Ciò ha dato luogo allo sviluppo, a distanze temporali più o meno regolari, di dibattiti sulla scarsa informazione fornita al pubblico e sulla limitata trasparenza riguardo alle operazioni in derivati ancora in essere e su quelle di nuova stipula, sui possibili effetti sul già elevato debito pubblico e, da ultimo, con la Legge di stabilità 2015, sull impatto che la norma inerente la concessione di garanzie bilaterali sui contratti derivati potrà avere sui conti pubblici nel medio-lungo termine. La consapevolezza dell esistenza di questi rischi ha già comportato: a livello nazionale, uno sforzo legislativo per regolamentare l operatività di questi strumenti, in particolare, da parte delle Amministrazioni locali; a livello europeo, negli ultimi anni, modifiche progressive al trattamento statistico delle operazioni in contratti derivati riducendo, quasi del tutto, gli spazi di convenienza per ricorrere a questi strumenti per finalità di mero miglioramento artificiale delle posizioni di bilancio (il cosiddetto window dressing). Prudenza, ragionevolezza, capacità di valutare il rischio e di prevedere l esposizione economica alla stipula del contratto costituiscono criteri generali per la condotta di qualsiasi soggetto che stipula operazioni in strumenti derivati. Queste caratteristiche, soprattutto nel caso di operazioni stipulate dalle Amministrazioni pubbliche, devono potere essere adeguatamente valutate e, pertanto, devono essere resi disponibili i livelli minimi di informazione e di trasparenza per consentire un appropriato giudizio. La piena valutazione dei rischi sui conti pubblici e sulla loro sostenibilità nel medio e lungo termine e la stessa riduzione dell incertezza che periodicamente riaccende i dibattiti richiederebbero la possibilità di ottenere alcune informazioni con maggiore sistematicità. Negli anni sono stati fatti passi avanti, ma non sono sufficienti. In particolare: Per le operazioni in derivati stipulate in passato e ancora in essere, le informazioni sono ancora incomplete, frammentarie o, per alcuni aspetti, inesistenti. Si tratta, tra le altre cose, dei valori nozionali e di mercato distinti per tipologia di derivato, scadenza, controparte e relativo merito di credito. È inoltre rilevante sapere su quanti e quali contratti derivati sono presenti clausole di chiusura anticipata e conoscere il costo che dovrebbe sostenere oggi la Repubblica italiana 2
3 qualora venissero esercitate 1. Allo stesso modo è importante essere informati sull esistenza di contratti per i quali sarebbe oggi invece conveniente per il Tesoro esercitare la clausola di chiusura anticipata e sul risparmio che da ciò scaturirebbe 2. Infine, sarebbe utile acquisire informazioni sull eventuale esistenza di contratti con effetto leva, cioè stipulati, anche solo parzialmente, con i flussi di interesse generati da altri contratti. Per i contratti stipulati ex-novo sarebbe opportuno fornire lo stesso set di informazioni. Sebbene l attuale operatività in strumenti derivati sia divenuta limitata (vi si ricorre essenzialmente per finalità di allungamento della vita media residua del debito e, solo in misura limitata, per coprire il rischio di cambio), il Dipartimento del Tesoro dovrebbe impegnarsi a rendere pubbliche con regolarità (ad esempio annuale) le informazioni menzionate in precedenza (quantità, valore nozionale e valore di mercato, distinzione per tipologia, controparte e relativo merito di 1 Riguardo quest ultimo aspetto, vale la pena ricordare quanto accaduto all inizio del 2012 quando, davanti all impossibilità dello Stato italiano di rilasciare una garanzia richiesta a fronte di un contratto derivato stipulato con la Morgan Stanley, venne da quest ultima esercitata la possibilità di ottenere la chiusura anticipata del contratto e ciò determinò un aggravio dei conti pubblici di 2,6 miliardi. 2 Le Amministrazioni locali non possono più stipulare contratti derivati, ma esistono ancora contratti che devono raggiungere la scadenza; di questi, potrebbe essere conveniente chiuderne anticipatamente una parte. Tuttavia, tenendo conto degli effetti sui bilanci degli enti delle azioni di consolidamento degli ultimi anni, operazioni di questo genere, anche se convenienti, potrebbero rivelarsi non compatibili con le risorse a loro disposizione. credito) sulle operazioni effettuate in corso d anno. Il quadro informativo vigente sarebbe ulteriormente rafforzato dalla pubblicazione preventiva da parte del Ministero dell Economia e delle finanze della strategia sottostante al ricorso a contratti derivati (assicurazione sul tasso di interesse o di cambio, allungamento della vita media residua del debito, ecc.). Dai siti web di alcuni paesi europei emerge, infatti, che la pubblicazione regolare di elementi informativi sugli obiettivi perseguiti con l utilizzo di strumenti derivati costituisce un parametro per valutare ex post la gestione effettiva e il perseguimento del risultato desiderato 3. La complessità di questi strumenti e la velocità con cui nuovi prodotti finanziari invadono i mercati, potrebbero inoltre essere giuste motivazioni per considerare un rafforzamento della Direzione del Ministero dell Economia e delle finanze che opera in questo campo, prefigurando la possibilità di aumentare il personale specializzato in risk management che affianca coloro che effettivamente si occupano dell esecuzione dell operazione finanziaria e della gestione del debito pubblico, con il compito esclusivo di valutare e monitorare l insieme dei rischi. Ciò è ancora più importante alla luce degli eventuali effetti sul fabbisogno di cassa che potrebbero derivare da quanto disposto dalla Legge di stabilità 2015 sulla 3 L obiettivo principale di chi gestisce il debito dovrebbe essere quello di garantire, a un livello di rischio adeguato, che le esigenze di finanziamento del governo e gli obblighi di pagamento dello stesso siano, rispettivamente, soddisfatte e realizzati nel modo più economico possibile nel medio-lungo termine. 3
4 prestazione di garanzie bilaterali presso terzi. Altre informazioni che potrebbe essere importante rendere pubbliche sono quelle relative al modello di pricing utilizzato dal Dipartimento del Tesoro: in particolare, se utilizza un unico modello o più modelli, come vengono valutati i rischi delle diverse operazioni, se si avvale di personale specializzato o si appoggia a terzi. 2. Cosa sono gli strumenti derivati Gli strumenti finanziari derivati sono contratti il cui valore è determinato indirettamente da quello di altri titoli o variabili sottostanti (ad esempio, azioni, tassi di interesse e di cambio, merci, indici di mercato e altro). Possono assumere la forma di: contratti a termine (futures e forward), di swap (su tassi di interesse o di cambio, sui crediti o credit default) o di opzioni, e a seconda della tipologia e del livello di standardizzazione, possono essere negoziati sui mercati regolamentati o solo scambiati al di fuori di questi, ossia over the counter (OTC). Possono essere stipulati con finalità assicurative, come vedremo oltre, e per questo motivo vi è un rischio di perdita. Il forward è un contratto in cui si stabilisce che a una determinata scadenza uno dei due contraenti consegni un attività all altro in cambio del pagamento di un prezzo da parte di quest ultimo fissato nel contratto. In condizioni di normalità, il prezzo è stabilito in modo tale che il valore del contratto sia nullo per entrambi i contraenti, ossia che questi si trovino in una condizione di neutralità rispetto al contratto; qualora ciò non accadesse, l operazione si configurerebbe, dalla nascita, come un prestito o un credito, a seconda della parte contraente. Nei futures avviene la stessa cosa, ma i prezzi sono determinati giornalmente. Gli swap sono contratti che prevedono lo scambio tra due controparti, per un periodo di tempo determinato, di flussi monetari futuri secondo modalità prestabilite. Particolarmente diffusi sono gli swap sul tasso di interesse e quelli sul tasso di cambio. I primi prevedono lo scambio tra le parti, per un certo periodo, di flussi di interessi calcolati su un importo di riferimento (il cosiddetto valore nozionale). Lo swap più semplice e comune (detto plain vanilla) è quello in cui una parte paga all altra un flusso di interessi calcolato sulla base di un tasso fisso (variabile) e riceve in cambio un flusso di interessi sulla base di un tasso variabile (fisso), solitamente agganciato all andamento dei tassi sui mercati monetari o finanziari. Si tratta essenzialmente di uno strumento per gestire il rischio di interesse 4. Gli swap sui tassi di cambio funzionano allo stesso modo, con la differenza che prevedono scambi di importi in valuta estera e quindi costituiscono uno strumento per gestire il rischio di cambio (ed eventualmente di interesse) sui finanziamenti a medio-lungo termine 5. Tuttavia, in questi contratti apparentemente semplici possono essere inserite clausole aggiuntive che modificano gli importi pagati da una delle controparti, 4 Le Amministrazioni centrali e quelle locali vi hanno fatto ampio ricorso per assicurarsi dal rischio di rialzo dei tassi di interesse a fine anni novanta e all inizio del successivo decennio. 5 Le Amministrazioni centrali vi hanno fatto ricorso soprattutto in momenti di instabilità della lira (probabilmente fino alla prima metà degli anni novanta). 4
5 aumentando la complessità del contratto e quindi la difficoltà di valutazione in termini di copertura dei rischi e di convenienza 6. I contratti derivati sui crediti consentono di trasferire il rischio di insolvenza relativo a un attività finanziaria da un soggetto a un altro. In questi contratti una parte si assume il rischio di deprezzamento di un attività per mancato rimborso o deterioramento del merito di credito del debitore, mentre l altra parte acquista una copertura per il rischio pagando una commissione (un premio per il rischio). Un esempio è rappresentato dai credit default swaps (CDS), che danno all acquirente il diritto di ricevere dal venditore il valore nominale di un titolo emesso da un determinato soggetto qualora quest ultimo risulti insolvente. I contratti derivati possono anche prevedere che una parte corrisponda all altra un premio al momento della stipula del contratto (upfront) 7. Un esempio è rappresentato dagli swap offmarket, ossia swap stipulati a condizioni non allineate a quelle di mercato, a fronte delle quali viene pagato un premio. Pertanto, il valore di mercato del contratto, basato sui tassi di interesse vigenti, è negativo per la controparte che incassa il premio, configurandosi quest ultimo come un prestito 8. 6 Un esempio è costituito dalla possibilità di imporre che il tasso variabile oscilli all interno di un determinato corridoio (collar), con un limite minimo (floor) e uno massimo (cap). 7 Si tratta di quei casi in cui i contraenti non si trovano in una condizione di neutralità rispetto al contratto, ossia che il prezzo iniziale del contratto non è nullo per entrambe le controparti. 8 Alternativamente rinegoziazioni di swap esistenti, stipulate a condizioni off the market, potrebbero essere motivate dall esigenza di procedere alla restituzione anticipata di parte delle 2.1 I possibili rischi associati ai contratti derivati I contratti derivati assolvono a due principali tipi di finalità: la copertura da rischi e, nel caso di operatori privati, quella meramente speculativa. Più aumenta la complessità del contratto più è difficile comprendere la vera finalità dell operazione poiché non è immediata la relazione tra l evoluzione del valore del contratto finanziario oggetto di copertura e quella del valore del derivato. I rischi connessi con le operazioni in derivati sono diversi. A quelli di mercato, relativi all andamento delle variabili sottostanti (ad esempio, i tassi di interesse e di cambio), si affiancano: 1) i rischi di controparte o di credito, dovuti all eventuale insolvenza o inadempienza contrattuale da parte del debitore; 2) i rischi di concentrazione, connessi con la realizzazione di operazioni di grandi dimensioni con poche controparti; 3) i rischi legali, riconducibili a carenze nella documentazione e alla violazione di norme regolamentari; 4) i rischi operativi, conseguenti a frodi, errori e inadeguatezze delle procedure. Rischi particolarmente elevati possono derivare da clausole che comportano prestazioni a carico delle controparti che si ampliano al verificarsi di alcuni eventi. In questi casi, l effetto leva degli strumenti derivati aumenta 9. Nello specifico caso posizioni aperte, riducendone eventualmente la durata. 9 Per leva finanziaria si intende la possibilità di potere effettuare un investimento in un elevato ammontare di attività finanziarie impiegando un basso tasso di capitale; può essere definita come il rapporto tra il valore delle posizioni aperte e il capitale investito. 5
6 degli strumenti derivati, l effetto leva deriva dal fatto che essi possono consentire all investitore di acquistare o vendere attività finanziarie per un ammontare superiore al capitale a disposizione e di beneficiare di un rendimento possibilmente maggiore di quello derivante da un investimento diretto nel titolo sottostante. La leva finanziaria costituisce, pertanto, un indicatore del rischio assunto mediante la stipula di un derivato qualora il mercato si muova nella direzione opposta a quella attesa (un elevato valore della leva implica una maggiore rischiosità dello strumento finanziario). Alla luce di ciò, è importante avere informazioni dettagliate e regolari sulle operazioni già stipulate e ancora in essere, relativamente al valore nozionale del contratto e all ammontare complessivo delle risorse coinvolte, alla durata, alle controparti, al loro merito di credito e, soprattutto, al valore di mercato (ossia dell esposizione complessiva delle parti qualora il contratto fosse chiuso immediatamente). Per gli strumenti di nuova stipula, dovrebbero essere fornite informazioni, almeno aggregate per tipologia e durata dei derivati, riguardanti il valore nozionale, il merito di credito delle controparti e il valore di mercato. Quest ultimo è generalmente quantificato sulla base di modelli di pricing e cioè attualizzando con uno specifico tasso di sconto eventualmente aumentato di un premio per il rischio (a copertura del rischio di credito) la somma dei flussi di interesse dovuti dalle controparti per l intera durata del contratto. Per calcolare questi ultimi si tiene conto delle diverse possibili curve per scadenza dei tassi di interesse e della probabilità che esse si realizzino. Sebbene ai fini statistici sia rilevante esclusivamente il valore di mercato calcolato dal Dipartimento del Tesoro, una volta note le informazioni sulla tipologia, sul valore nozionale e sulla scadenza dei contratti in essere, chiunque potrebbe calcolare, secondo le proprie ipotesi di tassi di interesse e di sconto, il valore di mercato. Il pricing e, soprattutto, la valutazione dei rischi connessi con la stipula di un contratto derivato sono operazioni molto complesse che richiedono la conoscenza approfondita dei prodotti finanziari esistenti sul mercato, la capacità di analizzare contratti che si arricchiscono di clausole e diventano sempre più complicati, l esigenza di confrontarsi con controparti dotate di strutture che si avvalgono dell esperienza di analisti finanziari specializzati in strumenti derivati. 3. L utilizzo dei derivati da parte delle Amministrazioni pubbliche Strumenti finanziari derivati sono stati ampiamente utilizzati sia dalle Amministrazioni centrali (Tesoro) dagli anni ottanta, sia dalle Amministrazioni locali dalla seconda metà degli anni novanta. Le Amministrazioni centrali hanno cominciato essenzialmente con operazioni in derivati volte a contrastare il rischio di cambio, in un periodo tra la fine degli anni ottanta e la prima metà degli anni novanta caratterizzato da ampie fluttuazioni della lira; probabilmente si trattava quasi esclusivamente di operazioni in cross-currency swap. Dai dati 6
7 di contabilità nazionale emerge il ricorso a operazioni in swap sui tassi di interesse dalla fine degli anni novanta (fig. 1). Dal 1998 al 2005 dalle operazioni in swap sono derivati dei guadagni in termini di interessi (particolarmente elevati nel 1998) che hanno avuto effetti immediati e temporanei di riduzione dell indebitamento netto. Dalla seconda metà dello scorso decennio, si è avuto l effetto esattamente opposto e la spesa per interessi è invece aumentata, riflettendo l andamento dei tassi di interesse. Negli anni recenti, le operazioni in contratti derivati sembrerebbero essere diminuite ed essere volte soprattutto alla gestione e ristrutturazione del debito. Sarebbe interessante che il Dipartimento del Tesoro fornisse una ricostruzione storica degli obiettivi perseguiti con il ricorso agli strumenti derivati. L ampio ricorso ai contratti derivati da parte delle Amministrazioni locali è cominciato in assenza di un adeguato contesto normativo. La complessità degli strumenti utilizzati, la difficoltà della loro valutazione, l insufficiente capacità di comprenderne i rischi associati e, pertanto, l incremento degli oneri finanziari e la riduzione della trasparenza dei conti pubblici, ha portato il legislatore a intervenire dal 2001 più volte per evitare l assunzione di rischi eccessivi e l utilizzo scorretto di tali strumenti. Con la Legge finanziaria per il 2002 e un decreto ministeriale del è stato stabilito un 10 Legge 28 dicembre 2001, n. 448 (art. 41, comma 1) e Decreto ministeriale 1 dicembre 2003, n Per maggiori dettagli, cfr. Banca d Italia (2009), Indagine conoscitiva sull utilizzo e la diffusione degli strumenti di finanza derivata e delle cartolarizzazioni nelle pubbliche amministrazioni, Audizione del Capo del Servizio Studi di Struttura quadro di riferimento per l impiego di strumenti derivati. In particolare, il decreto stabiliva che le Amministrazioni locali potevano sottoscrivere solo contratti derivati semplici (plain vanilla), di specifiche tipologie (tra le quali, swap di tasso di interesse e di tasso di cambio, forward rate agreement, acquisti di cap/collar di tasso di interesse) ed esclusivamente a fronte di passività effettivamente dovute. Successivamente, con la legge di stabilità per il : è stato introdotto l obbligo di comunicazione preventiva (e non solo successiva) al Dipartimento del Tesoro per l efficacia del contratto; è stato disposto che le operazioni in derivati dovessero essere finalizzate solo alla riduzione del costo del debito e dell esposizione ai rischi di mercato. Con la Legge finanziaria per il 2008 è stato introdotto l obbligo di trasparenza, anche in bilancio 12. Nel 2008 è stata vietata, in via transitoria, la stipula di nuovi contratti derivati fino al riordino della regolamentazione 13. Quest ultima misura ha determinato un ridimensionamento del fenomeno. È stata infatti consentita dalla Legge finanziaria economica e finanziaria della Banca d Italia, Daniele Franco. 11 Legge 27 dicembre 2006, n. 296 (art. 1, commi. 736 e 737). 12 La disciplina delle norme di trasparenza, inizialmente contenuta nella Legge 24 dicembre 2007, n. 244 (art. 1, commi ), è stata in seguito soppressa e riformulata dalla Legge 22 dicembre 2008, n. 203 (art. 3). Si veda, in proposito l art. 62 del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, come sostituito dalla citata Legge 203 del 2008 (cfr. in particolare i commi 3-5, 7, 8 e 10). 13 Decreto legge 25 giugno 2008, n Si veda, in particolare, l art. 62, c. 6, introdotto dalla citata Legge 203 del 2008, che ha confermato quanto già previsto nel testo originario del medesimo articolo (al comma 1). 7
8 Fig. 1 Flussi di interessi dovuti alle operazioni in swap e forward rate agreement (milioni di euro) Fonte: Istat, Sintesi dei conti ed aggregati economici delle Amministrazioni pubbliche. per il solo la possibilità di ristrutturare i contratti derivati già esistenti a seguito di modifiche delle passività sottostanti. La Legge di stabilità ha confermato in via permanente il divieto di stipulare nuovi contratti derivati o rinegoziare quelli in essere, eccezion fatta per la possibilità di: estinzioni anticipate di contratti derivati; riassegnazioni dei contratti a controparti diverse da quelle originarie senza modifiche ai termini e alle condizioni originarie; ristrutturare il contratto a seguito della modifica delle passività sottostanti; cancellare dai contratti derivati esistenti eventuali clausole di risoluzione anticipata mediante regolamento per cassa nell esercizio di riferimento del relativo saldo Legge 22 dicembre 2008, n. 203 (art. 3). Legge 27 dicembre 2013, n. 147 (art. 1, c. 572). 4. Gli obblighi informativi, i dati disponibili e il trattamento statistico Intorno all utilizzo di strumenti finanziari derivati da parte delle Amministrazioni pubbliche, anche a causa a volte di un informazione incompleta, si è creata negli anni una forte incertezza: per la rischiosità dei contratti, per l opacità delle operazioni e dei connessi effetti sui conti pubblici e per il timore che queste operazioni fossero state stipulate per migliorare temporaneamente i conti pubblici. Quest ultimo rischio è stato rimosso attraverso alcune recenti innovazioni sul trattamento statistico di tali operazioni. Inizialmente, gli strumenti finanziari derivati non erano inclusi nel debito pubblico; quest ultimo, valutato al valore nominale, era composto da depositi, titoli di debito e prestiti. Inoltre, nel caso di contratti derivati in cui era previsto il pagamento iniziale di un 8
9 premio (il cosiddetto up-front), questo veniva contabilizzato come maggiore entrata anziché come prestito, determinando una fittizia riduzione del disavanzo di bilancio e un mancato aumento del debito; salvo poi essere registrato come una maggiore uscita al momento della restituzione alla scadenza del contratto con un marcato effetto sul saldo. Nella primavera del 2008 una decisione di Eurostat ha chiarito, invece, che la contabilizzazione doveva prevedere il trattamento dell up-front come prestito e che i derivati dovevano essere inclusi nel debito in modo costante su tutti gli anni di durata del contratto 16. Nel 2014, il passaggio dal Sistema europeo dei conti 1995 (SEC95) al SEC2010, ha comportato l introduzione di altre due importanti novità. In primo luogo, è venuta meno la cosiddetta swap exception, ossia il diverso trattamento dei flussi generati da swap e forward rate agreement nella spesa per interessi da considerare nel calcolo del saldo valido ai fini della Procedura per i disavanzi eccessivi (PDE) e di quello risultante dall applicazione del Regolamento della Commissione europea n. 1500/2000. Con il SEC2010 i flussi d interesse relativi a strumenti derivati sono classificati tra le operazioni di natura finanziaria e quindi non più contabilizzati negli interessi passivi (non incidendo neanche sull indebitamento netto), facendo pertanto coincidere il saldo valido ai fini della PDE, che già non considerava tale voce, con quello del Regolamento n. 549/2013. La seconda novità è che sono state stabilite le regole 16 Al riguardo, si veda Banca d Italia, Supplemento Bollettino Statistico, Indicatori monetari e finanziari, Finanza pubblica, fabbisogno e debito, del 14 ottobre statistiche da applicare nei casi di ristrutturazione di contratti di derivati in essere e di esercizio di swaption 17, finora sostanzialmente non disciplinate. In particolare, le operazioni di ristrutturazione di swap devono essere considerate come una chiusura del vecchio contratto e una contestuale apertura di uno nuovo. Pertanto, se il nuovo contratto ha un valore di mercato negativo per il Tesoro, come avviene nel caso dell off-market swap, esso deve essere classificato come un prestito e incluso nel debito pubblico, così come il valore di mercato del contratto di swap che nasce dall esercizio delle swaption 18. Queste modifiche hanno pertanto ridotto ulteriormente gli spazi di convenienza per ricorrere a strumenti derivati per finalità di mero miglioramento artificiale delle posizioni di bilancio (il cosiddetto window dressing) non essendovi più né la possibilità di utilizzare i flussi finanziari di queste operazioni per ridurre l indebitamento netto, né quella di non includere nel debito pubblico poste che si configurano come prestiti. Un problema che è rimasto e continua ad alimentare incertezza è l assenza di un informazione pubblica periodica sulle caratteristiche delle operazioni stipulate. Sono stati accresciuti gli obblighi informativi per le Amministrazioni locali nei confronti del Dipartimento del Tesoro e qualche passo 17 Si tratta di opzioni che attribuiscono al compratore la facoltà di entrare in un contratto di swap, che è il sottostante della swaption. Possono essere di tipo payer, se l acquirente dell opzione entra in uno swap nel quale paga un tasso fisso, o di tipo receiver, se l acquirente riceve il tasso fisso. 18 Per i dettagli, cfr. il capitolo VIII.3 del Manual on Government Deficit and Debt Implementation of ESA 2010 (MGDD), disponibile al sito B/KS-GQ /EN/KS-GQ EN.PDF. 9
10 avanti è stato fatto anche per le Amministrazioni centrali. Ma non sembra essere sufficiente 19. Dal 2007 le Amministrazioni locali dovevano trasmettere preventivamente copia dei contratti derivati al Dipartimento del Tesoro e allegare al bilancio una nota informativa che evidenziava gli oneri e gli impegni finanziari, stimati e sostenuti, derivanti da contratti relativi a strumenti derivati o da contratti di finanziamento che includevano una componente derivata 20. Le informazioni sui contratti stipulati dalle Amministrazioni centrali sono comunicate alla Corte dei conti. C è pertanto stata, negli anni più recenti, una maggiore, seppure non completa, diffusione di informazioni al pubblico. Alcune di queste sono state fornite dal Governo in risposta a interpellanze parlamentari; altre sono rintracciabili nelle relazioni di apertura dell anno giudiziario e in altri documenti della Corte dei Conti. Altre informazioni sono pubblicate dalla Banca d Italia con frequenza regolare, nei Supplementi al Bollettino Statistico: 1) in quello sul debito delle Amministrazioni locali, vengono riportate, due volte l anno, le operazioni in derivati effettuate da queste ultime con le banche residenti in Italia (ossia banche italiane e filiali italiane di banche estere), il numero di enti sottoscrittori e la distribuzione geografica degli stessi, utilizzando i dati provenienti dalle segnalazioni statistiche di vigilanza e della 19 Nell ambito delle operazioni in derivati OTC tra privati sono stati fatti grandi passi avanti nella normativa europea per ridurre il rischio sistemico, aumentando la trasparenza e gli obblighi informativi nei confronti delle autorità di vigilanza (cfr. Box 1). 20 La Legge 22 dicembre 2008, n. 203 rafforza quanto già stabilito per il Centrale dei rischi (i dati non includono, quindi, le operazioni condotte dagli enti di maggiore dimensione con intermediari non residenti); 2) nel Supplemento relativo ai Conti finanziari sono riportati, trimestralmente, i valori di mercato dei contratti derivati stipulati dalle Amministrazioni centrali e da quelle locali sia con le banche residenti sia con quelle estere; non sono però indicati i rispettivi valori nozionali. Relativamente alle Amministrazioni locali, dalle informazioni pubblicate dalla Banca d Italia 21 (tab. 1), emerge che il valore nozionale complessivo dei contratti derivati stipulati con le banche residenti, pari a circa 0,1 miliardi alla fine del 2000, era pari a 31,5 miliardi a fine 2007, 27,0 a fine 2008, per poi scendere a 10,2 a fine 2013 (9,8 miliardi alla fine di giugno 2014). Il corrispondente valore di mercato è salito da circa 0,2 miliardi a fine del 2000, a 0,9 alla fine del 2007 e a 1,4 alla fine del 2012, per poi scendere a 1,2 alla fine del secondo trimestre del Mentre nei primi anni del decennio scorso era rilevabile un elevato livello di questi valori e una bassa correlazione con l andamento dei tassi di mercato, indicando un possibile utilizzo dei derivati anche per soddisfare esigenze di liquidità, l aumento registrato nell ultimo quinquennio in presenza di una forte riduzione dei tassi di interesse a breve termine farebbe pensare a un ricorso ai derivati per assicurarsi contro il rischio di 21 Cfr. Banca d Italia (2009), Relazione annuale sul 2008; Banca d Italia (2013), Rapporto sulla stabilità finanziaria, aprile; Banca d Italia (2013), Relazione annuale sul 2012, Supplementi al Bollettino statistico - Indicatori monetari e finanziari, Conti finanziari e Debito delle amministrazioni locali. 10
Audizione del Presidente dell Ufficio parlamentare di bilancio nell ambito dell indagine conoscitiva sugli strumenti finanziari derivati
Audizione del Presidente dell Ufficio parlamentare di bilancio nell ambito dell indagine conoscitiva sugli strumenti finanziari derivati Commissione VI Finanze della Camera dei Deputati 12 maggio 2015