Source: https://supremo.vlex.es/vid/652491861
Timestamp: 2020-07-13 15:21:27
Document Index: 85298483

Matched Legal Cases: ['Artículo 8', 'Artículo 10', 'Artículo 27', 'artículo 64', 'artículo 23', 'artículo 27', 'artículo 62', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 13', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 13', 'artículo 13', 'artículo 11', 'artículo 11', 'artículo 9', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 9', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 12', 'artículo 9', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 93', 'artículo 10', 'artículo 9', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 9', 'artículo 1', 'artículo 9', 'artículo 52', 'artículo 52', 'artículo 22', 'artículo 23', 'artículo 23', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 62', 'artículo 6', 'artículo 23', 'artículo 24', 'artículo 44', 'artículo 27', 'artículo 24', 'artículo 103', 'artículo 3', 'artículo 62', 'artículo 27', 'artículo 139', 'artículo 8', 'artículo 10', 'artículo 72']

STS 2191/2016, 11 de Octubre de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 652491861
STS 2191/2016, 11 de Octubre de 2016
Número de Recurso: 741/2015
Número de Resolución: 2191/2016
Sentencia citada en: una disposición normativa, una resolución administrativa
Esta Sala ha visto el recurso contencioso-administrativo registrado bajo el número 741/2015 interpuesto por la GENERALITAT DE CATALUÑA mediante escrito de la Abogada de sus Servicios Jurídicos y representada por el Procurador don Francisco Miguel Velasco Muñoz-Cuéllar contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de marzo de 2015 por el que se desestima el requerimiento previo formulado por el Departamento de Agricultura, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Natural presentado el 19 de febrero de 2015, el Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural y el Real Decreto 1076/2014, de 19 de diciembre, sobre asignación de derechos de régimen de pago básico de la Política Agrícola Común. Ha sido parte demandada la Administración del Estado representada y asistida por el Abogado del Estado y la Comunidad Autónoma de Castilla y León representada por la Procuradora doña Nuria Munar Serrano y asistida por la Letrada de sus Servicios Jurídicos.
La Abogada de la Generalitat de Cataluña en la representación que le es propia interpuso el 20 de mayo de 2015 ante esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de marzo de 2015 por el que se desestima el requerimiento previo formulado por el Departamento de Agricultura, Ganadería, Pesca, Alimentación y Medio Natural presentado el 19 de febrero de 2015, el Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural y el Real Decreto 1076/2014, de 19 de diciembre, sobre asignación de derechos de régimen de pago básico de la Política Agrícola Común.
Presentado, admitido a trámite el presente recurso jurisdiccional y anunciado en los Diarios Oficiales, se reclamó el expediente administrativo y recibido, se confirió traslado del mismo a la demandante para que en el plazo legal formulase demanda, lo que hizo el 23 de diciembre de 2015.
Es pretensión de la actora que se anulen los siguientes preceptos, por contravenir de manera manifiesta el Reglamento (UE) 1307/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y por el que se derogan los Reglamentos (CE) núm. 637/2014 y (CE) núm. 73/2009 del Consejo, con expresa condena en costas a la Administración demandada:
Artículo 8.3 del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre , relativo a la determinación de la figura de agricultor activo.
Artículo 10.2.c) del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre , relativo a una de las circunstancias que pueden dar lugar a que una persona - física o jurídica - o un grupo de personas inicialmente excluidos tengan la consideración de agricultores activos.
Título IV del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, relativo a la "ayuda asociada".
Artículos 6 y 7 del Real Decreto 1076/2014, de 19 de diciembre , relativos al "establecimiento del modelo de regionalización del régimen de pago básico" y "la base territorial de las regiones", respectivamente.
Artículo 27 del Real Decreto 1076/2014, de 19 de diciembre , relativo a la "asignación de los derechos de la reserva nacional".
Por Diligencia de ordenación de 7 de enero de 2016 se acordó conferir al Abogado del Estado el plazo de veinte días para contestar a la demanda, lo que efectuó en escrito presentado el 4 de febrero de 2016 en el que interesó, en esencia, que se desestime íntegramente la demanda confirmando los actos impugnados y con condena en todo caso al actor en las costas incurridas.
Por Diligencia de ordenación de 10 de febrero de 2016 se acordó conferir a la Comunidad Autónoma de Castilla y León el plazo de veinte días para contestar a la demanda, lo que efectuó en escrito presentado el 8 de marzo de 2016 en el que interesó por los motivos que constan en su escrito, que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto con expresa imposición de las costas causadas a la recurrente porque las disposiciones impugnadas son conformes a Derecho y no vulneran la normativa comunitaria, especialmente el contenido del Reglamento nº 1307/2013.
Por Auto de 1 de abril de 2016 se acordó recibir el procedimiento a prueba con el resultado que consta en autos.
No estimándose necesaria la celebración de vista pública, por diligencia de ordenación de 25 de abril de 2016 se concedió a las partes el plazo sucesivo de diez días conforme el artículo 64 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA) para que evacuaran el trámite de conclusiones sucintas, con el resultado que consta en autos y se declararon conclusas las actuaciones en fecha 26 de mayo de 2016.
Mediante providencia de 12 de julio de 2016 se designó Magistrado Ponente y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 27 de septiembre de 2016, fecha en que tuvo lugar el acto.
La Generalitat de Cataluña impugna los Reales Decretos 1075 y 1976/2014, reseñados en el Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia. Con estos Reales Decretos más con los Reales Decretos 1077 a 1080/2014, todos de 19 de diciembre, España procedió a aplicar el nuevo régimen de ayudas deducible de la Política Agrícola Común 2015-2020 (en adelante, PAC 2015). La impugnación afecta a dos aspectos del primero de los pilares de esa nueva PAC referido al régimen de pago directo básico y que se caracteriza por lo siguiente:
Con la PAC 2015 y con el Reglamento (UE) 1307/2013, del Parlamento y del Consejo de 17 de diciembre de 2013 [en adelante, Reglamento (UE) 1307/2013] se sustituye el anterior sistema de pago único que se regulaba por el Reglamento (CE) 1782/2003 del Consejo y Reglamento (CE) 73/2009 que, a su vez, había sustituido el régimen de ayudas asociadas a la producción. Este sistema de pago único se basaba en los percibidos por el agricultor a lo largo de un período de referencia (2000-2002).
El nuevo sistema de pago directo básico se caracteriza por ser un pago directo, disociado o desacoplado de la producción. Es uniforme para todos los agricultores de un Estado miembro o región, se basa en derechos transferibles y en ayudas por número de hectáreas, en concreto hectáreas admisibles a disposición del agricultor en 2015, como primer año de aplicación del nuevo sistema. Además es un pago sujeto a condicionalidad (mantenimiento de las buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra).
De ese régimen lo impugnado afecta a cómo España ha hecho uso de la habilitación que le confiere el Reglamento (UE) 1307/2013 para aplicar el nuevo sistema de la PAC en dos aspectos esenciales: el concepto de agricultor activo y el régimen de regionalización por el que ha optado España para implementar el sistema de pagos directos. De esta manera se tiene:
Que el concepto de agricultor activo o explotación real, verdaderamente activa o significativa, es consecuencia del desacoplamiento de ayudas a raíz del sistema de pago único, de forma que el concepto de agricultor activo es « la llave de entrada para el nuevo sistema de ayudas » como afirma el Preámbulo del Real Decreto 1076/2014. Se trata, por tanto, de identificar quién puede ser el beneficiario de las ayudas, de forma que la nueva regulación persigue evitar fraude y así fomentar la profesionalización y competitividad. A este punto se refiere la impugnación de los artículos 8.3 y 10.2.c) del Real Decreto 1075/2014 .
En cuanto a la regionalización, el artículo 23.1 del Reglamento (UE) 1307/2013 permite a los Estados optar por un modelo regionalizado para implantar este sistema. España lo ha seguido en el Real Decreto 1076 /2014 y a él se refiere la impugnación de sus artículos 6 y 7.
Otros motivos de impugnación ligados al régimen de pago directo se refieren, como excepción al régimen de pagos directos desacoplados, al régimen de ayudas asociadas para productores de cultivos que afronten dificultades y cuyo objetivo es mantener sus actuales niveles de producción. A esto se refiere la impugnación del Título IV del Real Decreto 1075/2014. Y dentro del régimen de pago directo, otro aspecto es el régimen de gestión de la asignación de derechos con cargo a la reserva nacional, lo que se concreta en la impugnación del artículo 27 del Real Decreto 1076/2014 .
Antes de entrar en el enjuiciamiento, conviene precisar una obviedad y es que el juicio que puede esperarse de esta Sala es un juicio de legalidad a efectos - aunque no se cite por la demandante- del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, Ley 30/1992). Queda fuera por tanto, todo aquello que acerque ese juicio a un juicio de oportunidad lo cual es un límite especialmente relevante en casos como el de autos en el que los Estados dictan normas sobre aspectos en los que las normas comunitarias les deja un amplio margen de iniciativa. Distinto de lo anterior son los conceptos indeterminados que emplea la normativa comunitaria - actividad "insignificante", criterios objetivos y no discriminatorios, etc. - que exigen un juicio sobre la bondad jurídica de tal integración.
En el primer motivo se impugna el artículo 8.3 del Real Decreto 1075/2014 , regulando el artículo 8 lo que su rúbrica denomina « Determinación de la figura de agricultor activo ». La Generalitat de Cataluña entiende que el artículo 8.3 infringe el artículo 9.3 del Reglamento (UE) 1307/2013 y el artículo 13 del Reglamento Delegado (UE) 639/2014, de la Comisión, de 11 de marzo. En concreto sostiene lo siguiente:
Al determinar qué se entiende por agricultor activo, el Reglamento (UE) 1307/2013 excluye de esa condición (artículo 9.1) a los titulares de superficies que sean principalmente mantenidas naturalmente en estado adecuado para pasto o cultivo, y que no realicen en dichas superficies las actividades de cultivo mínimas definidas; además en el artículo 9.2 excluye a los que gestionen determinadas infraestructuras (aeropuertos, servicios ferroviarios, etc.).
Además de los supuestos a los que se refiere el artículo 9.1 y 2, el artículo 9.3 añade lo siguiente:
...los Estados miembros podrán decidir, a partir de criterios objetivos y no discriminatorios, que no se concederán pagos directos a personas físicas o jurídicas o grupos de personas físicas o jurídicas:
a) cuyas actividades agrarias representan sólo una parte insignificante del conjunto de sus actividades económicas, y/o
» b) cuya actividad principal u objeto social de la empresa no consisten en ejercer una actividad agraria ».
La consecuencia es, por tanto, que el Reglamento (UE) 1307/2013 aparte de los excluidos expresamente (artículo 9.1. y 2), apodera a los Estados ("podrán decidir") para añadir un supuesto más en el que se parte del total de las actividades económicas y se rechaza que sea agricultor activo aquel que respecto de ese total, su actividad agraria sea insignificante, que es lo que ahora interesa.
Volviendo al concepto "insignificante" del artículo 9.3.a) del Reglamento (UE) 1307/2013, este concepto indeterminado se integra en el Reglamento Delegado (UE) 639/2014 cuyo artículo 13 apodera a los Estados miembros para hacerlo con arreglo a dos métodos, pero siempre tomando como referencia el conjunto de las actividades económicas y no sólo agrarias. En el artículo 13.2 estos dos métodos son los siguientes:
a) el importe anual de los pagos directos es inferior al 5 % de los ingresos totales obtenidos de las actividades no agrarias, en el sentido del artículo 11 del presente Reglamento, en el ejercicio fiscal más reciente respecto del que se disponga de esa prueba.
b) el importe total de los ingresos obtenidos de las actividades agrarias en el sentido del artículo 11 del presente Reglamento en el ejercicio fiscal más reciente respecto del que se disponga de esa prueba es inferior a un umbral que han de decidir los Estados miembros y que no podrá ser superior a un tercio del importe total de los ingresos obtenidos en el ejercicio fiscal más reciente respecto del que se disponga de esa prueba.
No obstante lo dispuesto en el párrafo primero, los Estados miembros podrán establecer criterios alternativos con arreglo a los cuales las actividades agrarias deban considerarse insignificantes con arreglo al artículo 9, apartado 3, letra a), del Reglamento (UE) 1307/2013 ».
5º De tales normas de cobertura, puestas en relación con el Real Decreto 1075/2014, la Generalitat de Cataluña deduce que España ha ejercido la posibilidad que le confiere el 9.3 del Reglamento (UE) 1307/2014 pero mientras que en esa norma de cobertura se toma como parámetro toda la actividad económica para de ahí calcular la actividad que aporta ingresos agrarios, en el artículo 8 del Real Decreto 1075/2014 sólo se toma en consideración la actividad agraria y sobre ella aplica las reglas para determinar la "insignificancia", en concreto la regla 80/20, lo que hace el apartado 1 del artículo 8.
6º De esta manera en el artículo 8.1 prevé conceder pagos directos, es decir, se es beneficiario de ayudas, luego se es agricultor activo, aquel que de los ingresos por actividades agrarias un 80% de sus ingresos agrarios procede de pagos directos y al menos un 20% o más proceden de ingresos por actividades agrarias distintas de pagos directos.
SEXTO.- Planteado así el pleito y centrado por la demandante en la diferencia de parámetro, debe destacarse lo siguiente:
1º La Abogacía del Estado sostiene que con el Real Decreto 1075/2014 España no ha hecho uso de la facultad otorgada por el artículo 9.3 del Reglamento (UE) 1307/2013, lo que no se compagina con la literalidad del artículo 8.1 cuyo primer inciso señala que ese artículo 8 se dicta « En aplicación de lo dispuesto en el artículo 9.3 del Reglamento (UE) nº1307/2013 ...».
Que la pretensión anulatoria de la que conoce esta Sala se centra sólo en el apartado 3 del artículo 8 si bien, como se ha dicho, la demandante basa su impugnación con argumentos referidos al artículo 8.1.
La elección de concreto precepto impugnado implica - así hay que entenderlo - que no es pretensión de la demandante que se declare la nulidad de la regla general, la del artículo 8.1 que se concreta en la regla o criterio 80-20 [artículo 8.1.a)].
A tal efecto el artículo 8.3 impugnado, respecto del artículo 8.1 introduce una modulación o flexibilización. En concreto regula lo siguiente en su primer apartado que es lo que ahora interesa:
3. En relación con el apartado 1.a), en caso de que un solicitante no cuente con unos ingresos agrarios distintos de los pagos directos del 20% o más de sus ingresos agrarios totales en el periodo impositivo disponible más reciente, se podrán tener en cuenta los ingresos agrarios de alguno de los dos periodos impositivos inmediatamente anteriores. Una vez realizada esta comprobación, si el solicitante no cuenta con ingresos agrarios distintos de los pagos directos del 20% o más, podrá ser considerado agricultor activo, pero será considerado como una situación de riesgo a efectos de control conforme a lo indicado en el artículo 12.3
Es obvio que el Real Decreto 1075/2014 se aparta del artículo 9.3 del Reglamento (UE) 1307/2013. En este se condiciona el pago directo a una circunstancia negativa: que la actividad agraria represente únicamente una parte insignificante de la actividad económica del interesado, luego de toda ella y no solo de una parte, su actividad agrícola. Tal criterio permite a los Estados miembros excluir de los pagos directos, en atención a criterios objetivos y no discriminatorios, en los supuestos en los que las actividades agrarias de los interesados representen sólo una parte insignificante del conjunto de sus actividades económicas.
A partir de lo expuesto y no impugnado ese precepto - el artículo 8.1 - lo determinante es la plasmación de lo que regula en el concreto precepto sí impugnado, esto es, el artículo 8.3 del Real Decreto 1075/2014 . La conclusión es que a los efectos en él previstos - modulación de la regla general respecto de los periodos impositivos que se toman como referencia - es contraria a Derecho en cuanto que toma en consideración sólo los ingresos agrarios y no los económicos, y es contraria a Derecho esa modulación por basarse en un criterio contrario a la norma de cobertura, el artículo 93.a) del Reglamento (UE) 1307/2013.
El segundo precepto impugnado es el artículo 10.2.c) y que se dicta respecto del artículo 9.2 del Reglamento (UE) 1307/2013. El artículo 10.1 prevé que no se atribuyan pagos directos a los titulares de superficies que no tienen la consideración de agricultores activos, en concreto aquellas personas físicas o jurídicas cuyo principal objeto social se refiera a las actividades del Anexo III del Real Decreto 1075/2014 (aeropuertos, servicios ferroviarios, Instalaciones de abastecimiento de agua, servicios inmobiliarios, instalaciones deportivas y recreativas permanentes), pero en el artículo 10.2 se añade una excepción: « No obstante, se considerará que dichas personas o grupos de personas son agricultores activos si aportan pruebas verificables, que demuestren que concurre alguna de las siguientes circunstancias... » y en el apartado c) prevé la siguiente: « Que dentro de sus estatutos figure la actividad agraria como parte de su principal objeto social ».
Según la demandante el artículo 10.2.c) infringe el artículo 9.2.3º c) del Reglamento (UE) 1307/2013 que se refiere a « ... que su principal objetivo social o comercial consist[a] en ejercer una actividad agrícola ». Así las cosas hay que entender que en este punto el pleito ha perdido su objeto pues por Real Decreto 1172/2015, de 29 de diciembre, se modificó ese apartado 2.c) por su artículo 1.3 de forma que su actual redacción es la siguiente « c) Que dentro de sus estatutos figure, antes de la fecha de finalización del plazo de solicitud, la actividad agraria como su principal objeto social ». En consecuencia, tras la reforma la redacción vigente se ajusta al artículo 9.2.3ºc) del Reglamento (UE) 1307/2013.
Como tercer motivo de impugnación se pretende la nulidad del Título IV del Real Decreto 1075/2014. Sostiene la demandante que regula un sistema de ayudas lineales para toda España. Por el contrario en el Reglamento (UE) 1307/2014 se prevé un sistema regionalizado, esto es, de ayudas asociadas o vinculadas a regiones. El efecto de la regulación interna es que sectores específicos relevantes (por ejemplo, por razones económicas, sociales y medioambientales) y que afrontan dificultades, no se han tenido en cuenta y a tal efecto cita el caso del aceite de oliva de bajo rendimiento en Cataluña, que es un sector significativo que debe incluirse a efectos de ayudas asociadas.
Se desestima la demanda en este punto por las siguientes razones:
El artículo 52.1 del Reglamento (UE) 1307/2013, respecto de la ayuda asociada voluntaria, faculta a los Estados miembros para concederla a los agricultores en las condiciones establecidas en esa norma y en el apartado 2 la ciñe a determinados sectores y producciones, entre ellos las oleaginosas.
El apartado 3 prevé que esa ayuda asociada sólo podrá concederse a los sectores o regiones de un Estado miembro en que ciertos tipos específicos de actividades agrarias o sectores agrícolas sean especialmente importantes por motivos económicos, sociales o medioambientales o afronten determinadas dificultades.
En el Título IV del Real Decreto 1075/2014 la Administración ha elegido sectores y en las Secciones 2ª a 8ª se regulan ayudas asociadas al cultivo del arroz, proteicos, frutos de cáscara y las algarrobas, legumbres de calidad, remolacha azucarera, tomate para industria y cultivo del algodón. En la Sección 3ª, dentro de la ayuda asociada a los cultivos proteicos, para las oleaginosas se prevé para el girasol, colza, soja, camelina y cártamo. Por tanto, como de la norma comunitaria no se deduce un deber jurídico de incluir un concreto cultivo - ahora, el aceite de oliva de bajo rendimiento -, es por lo que el Título IV se ha dictado dentro de los límites del artículo 52.2 de la norma comunitaria de cobertura.
Por tanto, el planteamiento de la demandante llevaría a esta Sala a un juicio de oportunidad si anulase en este punto la norma impugnada para incluir un cultivo que la demandante considera que integra el concepto de que afronta "determinadas dificultades". Sólo cabría plantearse un juicio de legalidad si hubiera una prueba concluyente que permitiera juzgar la integración de ese concepto indeterminado pero, aun así, lo defendido es más propio de lo que se hace valer en fase de alegaciones en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales.
El cuarto motivo de impugnación, referido a los artículos 6 y 7 del Real Decreto 1076/2014 , plantea la pertinencia del modelo de regionalización de las ayudas al que ha optado España. Al respecto ya se ha expuesto a grandes rasgos que con el Reglamento (UE) 1307/2013 se pasa de un régimen de pago único a otro de pago directo básico. Tal cambio supone que la Comisión fije para cada Estado un importe máximo con posibilidades de deducirlo o incrementarlo (artículo 22.1 y 2). Hecha esa asignación el artículo 23.1 apodera a los Estados para determinar cómo se distribuye internamente, por lo que les habilita para hacerlo mediante un modelo regionalizado. Esta es la opción que ha hecho España.
La norma comunitaria prevé que el Estado que opte por él debe definir las regiones y tal definición debe hacerse con arreglo a criterios no discriminatorios y objetivos. A estos efectos la norma comunitaria integra el concepto "criterio objetivo" exponiendo algunos criterios a modo de ejemplo ("como"): por características agronómicas y socioeconómicas, por potencial agrario regional y por su estructura institucional o administrativa. Además, conforme al artículo 23.6 y en lo que ahora interesa, el Estado que aplique el modelo regionalizado debe notificarlo a la Comisión en el plazo previsto así como las medidas adoptadas para la aplicación los criterios objetivos y no discriminatorios.
Conforme a lo expuesto lo litigioso es que una vez que España sigue un modelo regionalizado para el régimen de pago directo, la cuestión es si el que sigue y regulado en Real Decreto 1076/2014 cumple con esos criterios, es decir, si supera un juicio de integración jurídica de los conceptos de objetividad y no discriminación que ordena la norma comunitaria. A estos efectos - y es relevante al ser la demandante una Administración territorial - debe significarse que la elección se hizo en la Conferencia sectorial de 24 y 25 de julio de 2013 y lo allí decidido es lo regulado en los artículos 6 y 7 impugnados.
El artículo 6 establece un modelo nacional basado en regiones agrarias establecidas con criterios administrativos, agronómicos, socioeconómicos y de potencial agrario regional. Son en total cincuenta y se relacionan en el Anexo II del Real Decreto 1076/2014 . A estos efectos la unidad básica de esa regionalización son las comarcas agrarias que se agrupan en una misma región y esa agrupación se hace con arreglo a estos criterios: la orientación productiva de cada uno de los cuatro tipos de superficie agrícola de cada comarca; el potencial productivo que caracterizó a las mismas en el año 2013 o rendimiento medio y el impacto socioeconómico de determinadas producciones en las comarcas agrarias. Esas comarcas agrarias son las más de trescientas relacionadas en el Anexo I. De esta manera, con arreglo a este sistema, el importe destinado a nivel nacional se divide por regiones agrarias, cada región se distribuye por comarcas agrarias y dentro de cada comarca agraria, los importes se distribuyen por superficies.
En cuanto a los elementos de base territorial de ese modelo regionalizado, el artículo 7 se refiere a dos: el potencial productivo y la orientación productiva. Prevé así respecto de ambos que las superficies se determinarán o conforme a las declaradas en la campaña 2013 o, para las no declaradas, conforme al uso reflejado en el SIGPAC en 2013. Esta base territorial se fijará, antes del 1 de marzo de 2015, en una capa de referencia sobre el SIGPAC, capa que se considerará definitiva una vez se finalice el proceso de asignación de derechos de pago básico en el año 2015 .Finalmente se remite al Anexo II ya citado en donde se relaciona la definición territorial de las regiones.
En cuanto a si la norma impugnada cumple con el criterio de objetividad exigido por la norma europea, opone la demandante que la comarca agraria no forma parte de la estructura administrativa, que es un modelo que pese a ser uniforme - es nacional - se salda con la creación de regiones discontinuas, genera un modelo mosaico, atiende a criterios mixtos, económicos y de intensidad de la ayuda; además ataca que ese modelo se base en el seguido desde la década de los 70 del pasado siglo referido a la producción cereal, ataca que se tome la campaña de 2013 como de referencia y el resultado es un modelo de compleja gestión. Entiende así que no cumple los objetivos innovadores de la nueva PAC pues incumple el requisito de que los pagos estén disociados de la producción y porque el porcentaje de los derechos históricos sobre el total de las ayudas continuará siendo muy significativo.
Desde el juicio de objetividad antes expuesto se desestima la demanda, pues en puridad nada opone respecto de la integración del concepto "criterios objetivos" sino que, más bien discrepa del modelo elegido con unos alegatos incapaces de integrar, a efectos artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , una infracción del Reglamento (UE) 1307/2014. De la regulación expuesta se deduce que en el Real Decreto el modelo regionalizado por el que opta España se basa en criterios objetivos (los del artículo 6 y concreta el 7) sin que la demandante pruebe que sean caprichosos, arbitrarios o que no respondan a razón conocida. A su vez y dentro de los criterios que ad exemplum emplea el artículo 23 del Reglamento (UE) 1307/2013, cabe decir lo siguiente:
Respecto del criterio administrativo, que se utilice la comarca agraria como unidad básica es coincidente con muchos municipios. Será un criterio discutible, pero no falto de objetividad y en este sentido no se ataca ni el criterio ni su plasmación en el Anexo I.
En cuanto al criterio agronómico, sirve para dividir las comarcas agrarias según las orientaciones productivas - tierras de cultivo, de secano y regadío; de cultivo permanente y pasto - de la campaña que se toma como de referencia, la de 2013 y también con base en esa campaña de referencia se utiliza el potencial agrario regional basado en los rendimientos y capacidad productiva de las comarcas agrarias en esa campaña.
En cuanto al criterio socioeconómico, sirve para ponderar la importancia de determinados cultivos y producciones en algunas comarcas agrarias.
En cuanto a la exigencia de que el modelo de regionalización no sea discriminatorio para regiones y productores, la igualdad - aquí la no discriminación - es un supraconcepto que exige que quien alega un trato discriminatorio lo pruebe razonando y probando la concurrencia de situaciones de trato desigual sin razón que las justifique. En este caso la demandante fundamenta su impugnación en estos términos:
Se excluye a los productores que ya lo estaban antes, lo que supone un continuismo ajeno a la PAC 2015 y tal alegato lo concreta con dos ejemplos: el del agricultor con superficie de viñedo con uva que no destinó a mosto frente al que sí lo hizo y el del agricultor con superficie destinada a fruta que no destinó a ayuda de transformación frente al que sí lo hizo.
Al margen de esos casos concretos, sostiene que la norma impugnada es continuista pues se basa en cambios mínimos por razón del peso concedido a derechos históricos; en definitiva, que con la regulación impugnada España se separaría de los objetivos de la nueva PAC y volvería al sistema de pago único, en el que se toma como base lo percibido por el agricultor en un periodo anterior que se toma de referencia.
Planteado en estos términos el juicio de no discriminación, también se desestima la demanda. Así el trato que se reputa desigual está justificado por la Administración en los términos que ya se expuso al desestimar el requerimiento previo, que reproduce al contestar a la demanda y se resumen en estos términos:
Lo permite el artículo 24.1.2º.a).i) del Reglamento (UE) 1307/2014.
Es preciso limitar para evitar que la cantidad de ayuda destinada a España no disminuyese significativamente el nivel de las destinadas a España, el más bajo de la Unión Europea.
Los referidos por la demandante son sectores que tradicionalmente no percibieron ayuda.
De seguirse el criterio de la demandante, se frustraría la finalidad de la reforma y disminuiría la renta de los agricultores.
Para desestimar en este punto también la demanda hay que estar a lo ya dicho: las anteriores son las razones ofrecidas por la Administración del Estado al rechazar el requerimiento previo del artículo 44 de la LJCA y lo relevante es que, a efectos de un juicio de legalidad, en la demanda no las ataca, no las desmiente, limitándose a replantear el motivo de impugnación en los mismos términos. La consecuencia es que los términos en los que se plantea la demanda de nuevo exceden de los limites del poder de revisión de este tribunal y se adentran ya en cuestiones de política agraria.
Finalmente y con carácter general cabe añadir tanto respecto de la integración de los conceptos objetividad y no discriminación, lo siguiente:
Que la demandante sabía al menos desde las Conferencias Sectoriales de 2013 y 2014 que España optaba por el modelo regionalizado.
Que se justificaba tal elección porque era un sistema ya conocido por sector y más ajustado a la variedad geográfica de España.
Que se rechazó hacerlo sobre base del mapa autonómico o provincial por su amplitud y con base en el término municipal por el riesgo de excesiva atomización.
Además sabía que se iba a limitar la superficie a la que se asignarían derechos de pago en 2015, si bien la cuestión era si el límite sería la superficie declarada en 2013 o en 2011, optándose finalmente por la primera.
Que se tome un periodo de referencia anterior no es empleado en el artículo impugnado para calcular la base, sino para el cálculo superficies a efectos de potencial y orientación productiva.
Por último se impugna del Real Decreto 1076/2014 el artículo 27 referido al régimen de asignación de pagos directos con cargo a la reserva nacional. Tal precepto prevé que el Fondo Español de Garantía Agraria (en adelante, FEGA) establezca los derechos que se asignarán a cada agricultor y remitirá dicha información a cada Comunidad Autónoma. Sin entrar ahora en la finalidad prioritaria de esa reserva nacional, el planteamiento de la demandante es el siguiente:
Que ese sistema de asignación de derechos de la reserva nacional debería corresponder a las Comunidades Autónomas y a tal efecto se remite a un precedente que esta en la propia norma impugnada: el de la asignación de derechos de pago básico del Capítulo II del RD 1076/2014.
Se infringen los principios de eficacia y simplificación administrativa pues se complica el procedimiento de solicitud de los derechos de pago básico.
El iter en la asignación de esos derechos debería ser: un procedimiento de intercambio de información; el posterior reparto por parte del FEGA y una resolución final de asignación de derechos de la Reserva Nacional por las Comunidades Autónomas y no por ese organismo.
Invoca la lógica del sistema de asignación de los derechos de pago básico: si lo que se ventila es la asignación de los derechos de pago básico con cargo a la reserva nacional, tal reserva constituye una vía de acceso al régimen de pago básico; es una modalidad de asignación de los derechos de pago básico restringida a los agricultores que se encuentren en alguna de las circunstancias del artículo 24 del RD 1076/2014 .
En definitiva, la asignación de derechos de pago básico de la reserva nacional tiene el mismo carácter de función ejecutiva que la asignación de derechos de pago básico que corresponde a Comunidades Autónomas, luego es un acto de ejecución lo que entra en el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas.
A tal efecto cita la Sentencia del Tribunal Constitucional 79/1992 que establece como regla general que la competencia para la gestión de las ayudas en materia de agricultura corresponde a las Comunidades Autónomas pues la Administración territorial ordinaria en el sector de la agricultura y ganadería deben ser la de las Comunidades Autónomas y así pueden dictar la normativa de desarrollo de las disposiciones comunitarias en los aspectos formales y procedimentales.
Se desestima este motivo de impugnación por las siguientes razones:
Ante todo porque el principio de eficacia ( artículo 103.1 de la Constitución en relación artículo 3.1 de la Ley 30/1992 ) y simplificación de trámites, son principios que deben inspirar la organización administrativa pero no son hábiles para integrar un supuesto de nulidad de pleno derecho a los efectos del artículo 62.2 de la Ley 30/1992 , salvo que se estuviese ante un régimen organizativo a todas luces absurdo, irracional.
De esta manera esos principios serán invocables como criterios interpretativos que sustenten la mayor bondad de un modelo organizativo para la gestión de una competencia. Especial relevancia tendrán en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales respecto de lo previsto en la norma proyectada, pues es así como la Exposición de motivos de la Ley 30/1992 contempla la regulación del Capítulo II del Título IV (cf. § 11).
En este sentido la demandante, de nuevo, hace un planteamiento en el que impugna una norma sobre un juicio no tanto de legalidad infringida, como de "deber ser".
Fuera de tal aspecto, el grueso de su razonamiento se desarrolla discrepando de que el caso de la reserva nacional de asignación de derechos de pago directo sea asimilable al supuesto que invoca la Administración del Estado como precedente, esto es, el de la reserva láctea y al que se refirió la Sentencia del Tribunal Constitucional 45/2001 .
A partir de este punto la demanda se desenvuelve en un debate centrado en razonar si la organización de esa otra reserva guarda una relación analógica con la ahora litigiosa, pero no puede perderse de vista que si se invocó al denegar el requerimiento previo, es porque la Administración del Estado invocaba un precedente para fundamentar el modelo seguido.
Que la invocación de ese precedente sea acertado o no, no supone que, de no serlo, por tal razón el artículo 27 impugnado incurra en un motivo de ilegalidad.
De conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA no se hace imposición de costas a la actora por estimarse en parte la demanda.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido PRIMERO.- Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de la GENERALITAT DE CATALUÑA contra los Reales Decretos 1075 y 1076/2014, ambos de 19 de diciembre, reseñados en el Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia, debemos declarar: 1º Que es contrario a Derecho y se anula el artículo 8.3 del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre. 2º Que son conformes a Derecho, confirmándose, el artículo 10.2.c) y el Titulo IV del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre y los artículos 6 , 7 y 27 del Real Decreto 1076/2014, de 19 de diciembre . SEGUNDO.- Publíquese el fallo de la presente Sentencia en el Boletín Oficial del Estado conforme a lo establecido en el artículo 72.2 de la LJCA . TERCERO.- No se hace imposición de las costas.
STSJ Asturias 2613/2012, 19 de Octubre de 2012
STS 632/1993, 17 de Junio de 1993