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Timestamp: 2019-09-16 01:10:00
Document Index: 269059256

Matched Legal Cases: ['Art. 6', 'Art. 6', '§ 1', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 6']

TNr. 16: Entwicklung der Personalausgaben und Stellen - Bayerischer Oberster Rechnungshof
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Trotz zahlreicher Stelleneinsparprogramme seit 1993 sind die Personalausgaben weiter angestiegen. Abgebaut wurden vor allem Stellen des mittleren und einfachen Dienstes sowie im Arbeiterbereich, neu geschaffen wurden höherwertige Stellen insbesondere in den Bereichen Bildung und Polizei.
Um Leistungs- und Qualitätsverluste zu vermeiden, muss der Stellenabbau mit einem Aufgabenabbau einhergehen. Außerdem ist es wichtig, den Personalbedarf in geeigneten Bereichen auch methodisch zu untersuchen. Freie Stellen müssen zeitnah und in entsprechender Wertigkeit abgebaut werden.
16.1 Sparmaßnahmen zur Begrenzung der Personalausgaben
Die Personalausgaben sind mit einem Anteil von 42% der größte Ausgabenblock im Staatshaushalt. Zur Begrenzung dieser Ausgaben haben der Landtag und die Staatsregierung seit 1993 folgende Sparmaßnahmen ergriffen:
Durch Art. 6a HG 1993/1994 und HG 1995/1996 wurde bestimmt, dass ab 1993 insgesamt 3.600 frei werdende Stellen für Beamte, Richter und Arbeitnehmer (Personalsoll A) sowie Stellen für Arbeiter, deren Löhne bei Tit. 426 01 nachgewiesen werden, zu sperren sind. Von diesem Stellenabbau war allerdings deutlich mehr als die Hälfte der maßgeblichen Stellen ausgenommen.4
Durch Art. 6 Abs. 2 HG 1995/1996 wurde die Wiederbesetzungssperre von drei Monaten auf sechs Monate verlängert. Im 2. Nachtragshaushaltsgesetz 2002 wurde diese Wiederbesetzungssperre auf neun Monate und mit dem Nachtragshaushaltsgesetz 2004 auf zwölf Monate ausgedehnt. Seit 1. April 2008 beträgt sie wieder drei Monate (§ 1 Nr. 3 a Nachtragshaushaltsgesetz 2008).
Ab 01.01.1994 wurde die Arbeitszeit der Beamten von 38,5 auf 40 Stunden pro Woche verlängert.5 Die Wochenstundenzahl für Lehrer wurde mit Ausnahme der für Hauptschullehrer um eine Stunde angehoben. Der gesamte rechnerische Kapazitätsgewinn dieser Maßnahme belief sich auf 5.600 Stellen (Lehrer: 2.300, Innere Sicherheit: 1.200, übrige Verwaltung: 2.100). Dieser wurde allerdings nur zum Teil abgeschöpft. In den Jahren 1994 und 1995 wurden insgesamt 600 Stellen eingezogen.
Am 08.10.1996 hat der Ministerrat ein 20-Punkte-Aktionsprogramm mit "Leitlinien zur Verwaltungsreform" und ein "Dachkonzept Reform von Staat und Verwaltung" mit Einsparungen bis 2000 beschlossen. Danach sollten bei den obersten Dienstbehörden sowie bei den Mittel- und Sonderbehörden zusätzlich 2.800 Stellen abgebaut werden.
In Art. 6b HG 1997/1998 wurde bestimmt, dass in den Jahren 1998 bis 2007 weitere 5.000 frei werdende Stellen gesperrt bzw. eingezogen werden. Das Einsparziel wurde mit Nachtragshaushaltsgesetz 2000 auf 5.730 Stellen und im Zuge der Reform Verwaltung 21 (Art. 6b HG 2005/2006) auf 9.000 Stellen erweitert. Die Stellen müssen schrittweise bis 2019 abgebaut werden.6 Ausgenommen sind nur die Stellen für Beamtenanwärter und Auszubildende, Stellen der (ehemaligen) Landesversicherungsanstalten sowie Leerstellen, Stellen für abgeordnete Beamte und Ersatzstellen.
Im Rahmen der Verlängerung der Arbeitszeit der Beamten7 zum 01.09.2004, der entsprechenden Umsetzung auf das richterliche Personal und der Erhöhung der Unterrichtspflichtzeit der Lehrer wurde in Art. 6e HG 2005/2006 bzw. HG 2007/2008 der Einzug von weiteren 4.640 Stellen festgelegt. Im Gegensatz zu den früher beschlossenen Abbauprogrammen werden die einzusparenden Stellen in monetäre Einheiten umgewandelt. Dadurch kann sich die Zahl von 4.640 Stellen erhöhen oder verringern.
Die Verlängerung der Arbeitszeit der Arbeitnehmer8 mit der Einführung des TV-L führte zu einem Kapazitätsgewinn, der in Höhe von 500 Stellen abgeschöpft wird (Art. 6f HG 2007/2008 in der Fassung des Nachtragshaushaltsgesetzes 2008). Für den Vollzug dieser Stellensperre gilt Art. 6e HG 2007/2008 entsprechend.
Die Sparmaßnahmen haben ein Volumen von 21.140 Stellen. Eingespart wurden bisher 14.911 Stellen. Gleichzeitig wurden aber auch wieder neue Stellen geschaffen.
16.2 Entwicklung der Stellen insgesamt
Von 1994 bis 2008 ist die Zahl der Stellen9 von insgesamt 236.449 auf 230.397 zurückgegangen.10 Insgesamt wurde der Stellenbestand um 6.052 Stellen (-2,6%) reduziert: Davon entfielen 4.491 auf das Personalsoll A und 1.561 auf das Personalsoll B. Hinzu kommen 1.943 gesperrte Stellen, die erst im Doppelhaushalt 2009/2010 etatisiert werden.
In diesem Haushalt wird aber auch über die von den Ressorts im Rahmen der Haushaltsaufstellung beantragten neuen Stellen vor allem in den Bereichen Bildung und Innere Sicherheit zu entscheiden sein. Es handelt sich hierbei insbesondere um höherwertige Stellen. Wie sich danach der Stellenbestand in der Summe darstellen wird, ist derzeit noch offen. Sollten die Stellen in dem beantragten Umfang (allein mehr als 6.000 Stellen für den Bereich Schulen und Hochschulen und fast 700 Planstellen11 für die Polizei) bewilligt werden, würde dies den Stellenabbau seit 1994 auf 1.295 Stellen (-0,5 %) reduzieren.
16.3 Entwicklung der Stellen nach Verwaltungsbereichen
Einen Überblick über die Entwicklung der Stellen und der Stellenausstattung in den größten Verwaltungsbereichen zeigt nachfolgende Abbildung:
In den Bereichen Polizei, Schulen und Hochschulen wurden in der Summe keine Stellen abgebaut, sondern mehr Stellen geschaffen. Im Polizeibereich waren es 910 Stellen (+2,6 %), im Schulbereich 3.404 Stellen (+4,1%) und bei den Hochschulen 792 Stellen (+3,6%). In geringem Umfang wurde der Stellenbestand im Bereich Rechtsschutz (69 Stellen / -0,4%) und in der Steuerverwaltung (800 Stellen / -4,4%) reduziert. Der weitaus größte Rückgang an Stellen (10.289) und auch der größte Anteil (-17,9%) betraf die übrige Verwaltung.12 Im Ergebnis bedeutet dies, dass die Einsparungen nahezu ausschließlich von der übrigen Verwaltung erbracht wurden, in der aber nur rd. 25% der Stellen veranschlagt waren.
Vor allem in diesem Bereich sind im Rahmen der Reform "Verwaltung 21" weitere und erhebliche Stelleneinsparungen (6.543) vorgesehen. Es wird deshalb immer dringlicher, dass der Stellenabbau - wie von Landtag und Staatsregierung vorgegeben - mit einem Aufgabenabbau einhergeht. Anderenfalls besteht die Gefahr, dass es zu Leistungs- und/oder Qualitätsverlusten in der Aufgabenerfüllung kommt. Dieses Problem dürfte zum Ende der Reformzeit hin immer größer werden. Es ist deshalb wichtig, den Personalbedarf in geeigneten Bereichen auch methodisch zu untersuchen.13
Wie aus der Abbildung 1 ferner zu entnehmen ist, sind in den Bereichen Bildung, Polizei, Rechtsschutz und Steuer 78% des gesamten Stellenbestands ausgebracht. Zudem ist hier der Anteil der höherwertigeren Stellen größer als in der übrigen Verwaltung. Der Stellenanteil in diesen Bereichen am Gesamtbestand würde sich weiter erhöhen, wenn die im Rahmen der Haushaltsverhandlungen für den Doppelhaushalt 2009/2010 beantragten Stellen insbesondere im Schul- und Hochschulbereich (vgl. TNr. 16.2) bewilligt würden. Dies würde zu einer deutlichen Erhöhung der Personalausgaben und in der Folge auch zu einer Steigerung der Versorgungsausgaben führen.14
16.4 Entwicklung der Stellen nach Wertigkeit
Die zwischen 1994 und 2008 neu geschaffenen Stellen waren höherwertiger als die abgebauten Stellen.
Wie die Abbildung 2 zeigt, hat sich die Zahl der Stellen im höheren Dienst um über 4.000 (+8,4%), die im gehobenen Dienst um über 7.600 (+8,6%) und die bei den sonstigen Stellen um 1.99515 (+108,4 %) erhöht (insgesamt 13.669 Stellen). Dagegen wurde der Stellenbestand im mittleren Dienst um 14.802 Stellen (-19,1%), im einfachen Dienst um 1.015 Stellen (-23,8%), im Arbeiterbereich um 2.573 Stellen (-30,8%) und bei den Titelgruppen der Bauverwaltung und Umweltverwaltung um 1.331 Stellen (-16,8%) reduziert (insgesamt 19.721 Stellen). Die Stellen wurden somit in der Summe ausschließlich im mittleren Dienst, im einfachen Dienst, im Arbeiterbereich und bei den Titelgruppen verringert. Zahlenmäßig war die Einsparung beim mittleren Dienst am größten. Anteilsmäßig war der Arbeiterbereich am stärksten betroffen.
Dieses Ergebnis mag zum Teil daran liegen, dass sich Rationalisierungsmaßnahmen in erster Linie bei den niedriger dotierten Stellen niederschlagen und erhöhte Anforderungen an die Mitarbeiterqualität auch höherwertige Stellen erfordern. Es ist aber auch darauf zurückzuführen, dass im Bildungsbereich und bei der Polizei viele neue Stellen geschaffen wurden, die vor allem im Bildungsbereich hauptsächlich solche des gehobenen und höheren Dienstes und damit höherwertiger als die meisten eingesparten Stellen waren. Ferner wurden zwischen 1994 und 2008 mehr als 8.000 Stellen des mittleren und gehobenen Polizeivollzugsdienstes in den gehobenen bzw. höheren Dienst überführt.
Einen weiteren Grund sieht der ORH darin, dass in der Abbauvorschrift des Art. 6b HG lediglich eine bestimmte Zahl an Stellen vorgegeben ist. Auf die Wertigkeit der abzubauenden Stellen kommt es dabei nicht an.
Der ORH weist darauf hin, dass die angestrebten Einspareffekte und Entlastungen für den Staatshaushalt nur dann erreicht und nicht zu sehr in die Zukunft verlagert werden, wenn insbesondere die im Rahmen der Reform Verwaltung 21 frei gewordenen bzw. frei werdenden Stellen zeitnah und auch in entsprechender Wertigkeit abgebaut werden.
16.5 Entwicklung der Personalausgaben insgesamt
Trotz des erheblichen Stellenabbaus haben sich die Personalausgaben des Staates (ohne Klinika) erhöht, von 1994 bis 2006 um insgesamt 28,7% von 11,7 auf 15,1 Mrd. €. Dies ist in erster Linie auf die linearen Erhöhungen und den Anstieg der Versorgungsausgaben zurückzuführen. Aber auch ohne Berücksichtigung linearer Besoldungs- und Tariferhöhungen sind die Ausgaben im Beamten- und Angestelltenbereich, in denen die Sparmaßnahmen greifen sollen, gestiegen. Im Beamtenbereich waren es 260 Mio. € (+4%) und im Angestelltenbereich 130 Mio. € (+7%). Nur im Arbeiterbereich sind die Ausgaben um 100 Mio. € (-21%) gesunken. Die Personalausgabenquote liegt nach wie vor bei über 40%.
16.6 Entwicklung der Personalausgaben nach Verwaltungsbereichen
Unterschiedlich entwickelt haben sich die Personalausgaben auch in den einzelnen Verwaltungsbereichen:
Die Abbildung 3 zeigt, dass die Personalausgaben insbesondere in den Aufgabenbereichen Polizei, Schulen und Hochschulen überproportional angestiegen sind. Dies liegt vor allem an der Entwicklung der Stellen. Einsparungen gab es in der Summe nur im Bereich der übrigen Verwaltung.16 Sie haben die Mehrungen in den anderen Bereichen nicht ausgeglichen.
16.7 Stellungnahme der Verwaltung
Das Staatsministerium der Finanzen weist darauf hin, dass die Darstellung letztendlich die politischen Schwerpunkte der Staatsregierung bei den Personalausgaben und im Stellenplan widerspiegle: Stärkung der Kernbereiche "Bildung" und "Innere Sicherheit" sowie die Maßnahmen der Verwaltungsreform zur Reduzierung von Bürokratie und Verwaltung. Der Abbau von Staatsaufgaben sei eine Daueraufgabe und werde ebenso wie die Optimierung der Aufgaben- und Ablauforganisation auch künftig im Blick behalten. Dies geschehe auch, um den angemahnten "Gleichklang" von Stellenabbau und Aufgabenabbau zu realisieren.
16.8 Zusammenfassung
Die von Landtag und Staatsregierung seit 1993 beschlossenen Sparprogramme haben in bestimmten Bereichen der Staatsverwaltung zu einer deutlichen Stellenreduzierung geführt. Dort ist es auch gelungen, die Personalausgaben zu verringern.
In der Summe sind die Personalausgaben dennoch gestiegen. Im Wesentlichen ist dies darauf zurückzuführen, dass in erster Linie nur Stellen des mittleren und des einfachen Dienstes sowie Arbeiterstellen eingespart wurden. Andererseits wurden insbesondere im Bildungsbereich und bei der Polizei viele neue Stellen geschaffen bzw. gehoben, die meist höherwertiger waren als die eingesparten Stellen.
Um Leistungs- und Qualitätsverluste zu vermeiden, muss der Stellenabbau mit einem Aufgabenabbau einhergehen. Auch müssen die Stellen zeitnah und in entsprechender Wertigkeit abgebaut werden, damit die angestrebten Einsparungen erreicht und nicht zu sehr in die Zukunft verlagert werden. Zudem ist es wichtig, den Personalbedarf in geeigneten Bereichen auch methodisch zu untersuchen.
4) Ausgenommen waren die Stellen für Beamtenanwärter und Auszubildende, für Lehrer, für Professoren an Universitäten und Hochschulen, Stellen des Polizeivollzugsdienstes, des mittleren Justizvollzugs- und Werkdienstes sowie die Hälfte der Stellen der Finanzämter.
5) Änderung der Arbeitszeitverordnung vom 12.10.1993.
6) Von dieser Stellensperre sind alle Stellen des Personalsolls A einschließlich der Stellen des Tit. 42601 sowie der Stellen in den Titelgruppen der Bau- und Umweltverwaltung.
7) Von 40 auf grundsätzlich 42 Wochenstunden.
8) Von 38,5 auf grundsätzlich 40,1 Wochenstunden.
9) Stellen des Personalsolls A (ohne die Stellen für Beamte auf Widerruf im Vorbereitungsdienst, für Auszubildende und Krankenpflegekräfte) sowie die Stellen des Personalsolls B (Tit. 42601 und Stellen in den Titelgruppen der Bau- und Umweltverwaltung).
10) Stellenpläne der Doppelhaushalte 1993/1994 bis 2007/2008.
11) Zuzüglich 500 Stellen für Polizeivollzugsbeamte in Ausbildung, die allerdings nicht in der Basis enthalten sind.
12) Zum Beispiel: Innere Verwaltung, Landwirtschaft, Sozialverwaltung, Umweltverwaltung.
13) Vgl. zum Bereich Justiz auch ORH-Bericht 2005 TNr. 19.
14) Vgl. ORH-Bericht 2007 TNr. 14.
15) Davon 1.206 Stellen für das Arbeitnehmerbudget in den Epl. 06 und 10, die überwiegend aus dem mittleren Dienst und dem Arbeiterbereich umgeschichtet wurden.
16) Zum Beispiel: Innere Verwaltung, Landwirtschaft, Sozialverwaltung, Umweltschutz.