Source: https://dre.tretas.org/dre/3502133/acordao-do-tribunal-constitucional-367-2018-de-17-de-outubro
Timestamp: 2019-06-19 08:46:33+00:00
Document Index: 92646393

Matched Legal Cases: ['artigo 82', 'artigo 2', 'artigo 3', 'artigo 4', 'artigo 82', 'artigo 5', 'artigo 6', 'artigo 6', 'artigo 6', 'artigo 59', 'artigo 60', 'artigo 61', 'artigo 63', 'artigo 64', 'artigo 103', 'artigo 165']

Acórdão do Tribunal Constitucional 367/2018
Acórdão do Tribunal Constitucional 367/2018, de 17 de Outubro
Processo 106/2018
1 - O representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional requereu, nos termos do artigo 82.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei 28/82, de 15 de novembro, na redação que lhe foi conferida pela Lei Orgânica 11/2015 de 28 de agosto, doravante LTC), a organização de um processo, a tramitar nos termos do processo de fiscalização abstrata e sucessiva da constitucionalidade, com vista à apreciação, pelo Plenário, da constitucionalidade das normas constantes do n.º 1 do artigo 2.º, n.º 2 do artigo 3.º e n.º 2 do artigo 4.º do Regulamento da Taxa Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia (RTMPC), aprovado por regulamento aprovado pela Assembleia Municipal de Vila Nova de Gaia em 15 de junho de 2011.
2 - Trata-se, nos presentes autos, de apreciar um pedido de generalização do juízo de inconstitucionalidade que o Tribunal afirmou em três casos concretos relativamente às normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.º 2, e 4.º, n.º 2, do Regulamento da Taxa de Municipal de Proteção Civil de Vila Nova de Gaia (sendo que a circunstância de ter sido, entretanto, revogada, pela Assembleia Municipal de Vila Nova de Gaia, em 07/12/2017 [cf. Regulamento 15/2018, DR, 2.ª série, de 09/01/2018], não afasta, só por si, o funcionamento do mecanismo processual previsto no artigo 82.º da LTC).
2.1 - As normas em causa foram objeto de um juízo de inconstitucionalidade no Acórdão 418/2017, no qual foi ponderado o seguinte:
2.2.1 - Este Regulamento começa por descrever a atividade de proteção civil em geral e no âmbito municipal (por referência à Lei 27/2006, de 3 de julho - Lei de Bases da Proteção Civil -, e à Lei 65/2007, de 12 de novembro, que define o enquadramento institucional e operacional da proteção civil no âmbito municipal, estabelece a organização dos serviços municipais de proteção civil e determina as competências do comandante operacional municipal), acentuando a vertente das atividades de prevenção. Com efeito, no preâmbulo do RTMPC a justificação genérica da imposição da taxa surge-nos afirmada nos termos seguintes:
O artigo 5.º, n.º 2 Lei 53-E/2006, de 29 de dezembro, prevê a possibilidade de as autarquias locais criarem taxas para financiamento de utilidades geradas pela realização de despesa pública local, quando desta resultem utilidades divisíveis que beneficiem um grupo certo e determinado de sujeitos, independentemente da sua vontade, estipulando a alínea j) do n.º 1 do seu artigo 6.º que as taxas das autarquias locais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos municípios, designadamente pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil.
2.3 - Exposta a arquitetura fundamental da TMPC de Vila Nova de Gaia e tendo presente que está em causa, no essencial, a qualificação jurídico-constitucional de um tributo, importa recordar o caminho que a jurisprudência do Tribunal tem percorrido sobre esta matéria, sendo certo que, como se referiu no Acórdão 539/2015, "[...] a caracterização de um tributo, quando releve para efeito da determinação das regras aplicáveis de competência legislativa, há de resultar do regime jurídico concreto que se encontre legalmente definido, tornando-se irrelevante o nomen juris atribuído pelo legislador ou a qualificação expressa do tributo como constituindo uma contrapartida de uma prestação provocada ou utilizada pelo sujeito passivo [...]" (disponível, como todos os que venham a ser citados neste texto, em: http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/). Precisamente neste Acórdão, pode ler-se, acerca das classificações bipartida e tripartida dos tributos:
2.5 - Sustenta o Município de Vila Nova de Gaia que a TMPC se encontra prevista no Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (aprovado pela Lei 53-E/2006, de 29 de dezembro - doravante, RGTAL). Na verdade, o artigo 6.º, n.º 1, alínea f), do RGTAL prevê que "[a]s taxas municipais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos municípios, designadamente, [...] f) [p]ela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil". Sucede que tal previsão não permite dar como resolvida a questão central do presente recurso, uma vez que, por um lado, não cabe ao legislador ordinário a palavra definitiva quanto à qualificação de um tributo à luz das normas constitucionais e, por outro lado, o modo genérico como a referida "taxa" se encontra prevista no RGTAL não dispensa a análise de cada específico tributo estabelecido invocando essa legitimação, para aferir se nele se encontram efetivamente as características que permitem reconduzi-lo a uma verdadeira taxa.
2.5.2 - As circunstâncias, já assinaladas (itens 2.2.1. e 2.4., supra), de a TMPC englobar indiferenciadamente todos os custos do serviço municipal de proteção civil e de a previsão da referida taxa no RGTAL ser genérica são de molde a suscitar dúvidas muito consistentes quanto à necessária bilateralidade ou sinalagmaticidade deste tributo, ainda que se adote o conceito mais amplo de taxa que se traçou no Acórdão 177/2010. Dúvidas que, de resto, não têm escapado à atenção da doutrina. Com efeito, em comentário ao artigo 6.º RGTAL, refere Sérgio Vasques (Regime das Taxas Locais: Introdução e Comentário, Coimbra, 2008, pp. 109 e ss.):
2.6.1 - Para tal construção, não releva imediatamente o alargamento do conceito de taxa levado a cabo no Acórdão 177/2010, uma vez que, manifestamente, não poderá estar em causa, aqui, a remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (nem, claro está, a utilização de um bem do domínio público), mas apenas a prestação concreta de um serviço público.
Também a hipótese subjacente ao Acórdão 316/2014, do Plenário, se apresenta decididamente distinta daquela que agora se nos coloca. Estava em causa, neste Acórdão, o pagamento de uma taxa municipal como contrapartida da implantação de instalações de abastecimento de combustíveis líquidos inteiramente em terrenos de particulares, ou seja, não ocupando, nem utilizando, para o seu funcionamento, quaisquer terrenos do domínio público. Deixando de parte os fundamentos do Acórdão 316/2014 que se prendem com a vertente do licenciamento (que não está em causa nos presentes autos), começou o Tribunal por salientar que o caráter difuso da relação comutativa implica uma análise mais fina de cada espécie tributária, sem perder de vista que, para que exista uma verdadeira taxa, é necessário que a atividade prestada pelo município "[...] se materialize em prestações públicas concretas de que os sujeitos passivos sejam os efetivos causadores ou beneficiários [...]" (citando o comentário de Sérgio Vasques, referido supra no item 2.5.2.). Faz-se, também, notar que "[...] a natureza jurídica dos tributos, em especial no respeitante às «taxas» e às «demais contribuições», é função da maior ou menor intensidade das relações jurídicas entre o sujeito tributário ativo e o sujeito tributário passivo, da maior ou menor proximidade entre a Administração tributária e os particulares. Em não raros casos estará em causa apenas uma subtil diferença de grau". A conclusão tirada no Acórdão (n.º 316/2014), no sentido da não inconstitucionalidade assentou, essencialmente, na existência de deveres legais de fiscalização a assegurar pelas autarquias:
Ponto, porém, é que os índices escolhidos e as presunções estabelecidas pelo «legislador», para definir a incidência da taxa e o seu montante, não sejam então «ilógico[s] e irrealista[s]» (usando as palavras ainda do Acórdão 76/88) - isto é, arbitrários - mas antes, segundo um critério de razoabilidade, e atentas as regras ou os dados da experiência da vida e da prática social, sejam aptos a denotar, sem artificialismo, a ocorrência da prestação do serviço e (se a taxa se pretender variável) o correspondente volume. Eis a exigência que claramente decorre da mesma jurisprudência constitucional [...].
Olhando o caso dos presentes autos, forçoso é concluir não encontrarem aqui qualquer espaço de viabilidade os fundamentos do Acórdão 316/2014, desde logo porquanto as atividades do município na área da proteção civil, a que se refere a TMPC, não permitem estabelecer uma relação - efetiva ou presumida - com específicas pessoas ou grupo que delas sejam causadores ou beneficiários. Pelo contrário, pode dizer-se, genericamente, que todos os sujeitos que residam, estejam estabelecidos ou se desloquem na área daquele município, e ainda que de um modo muito difuso, "dão causa" às atividades de proteção civil - porque a sua simples presença pode condicioná-las ou determinar o seu conteúdo - ou delas "beneficiam", pelo menos potencialmente. Mas, se assim é, perde-se a conexão característica dos tributos comutativos, num duplo sentido: perde-se do lado dos beneficiários, que não são suscetíveis de delimitação, porquanto a "causa" da atividade e o "benefício" dela decorrente se diluem na generalidade da população; e perde-se do lado da prestação, por não ser individualizável, reconduzindo-se a uma atividade abstrata.
2.1.1 - No Acórdão 611/2017, o mesmo juízo foi retomado, com o mesmo objeto, remetendo para a fundamentação do Acórdão 418/2017.
Posteriormente, no Acórdão 17/2018, considerou-se irrelevante para a formulação do (mesmo) juízo de inconstitucionalidade a diferente categoria do sujeito passivo:
Estando em causa as mesmas normas regulamentares e o mesmo exato tributo, apenas a categoria em que se inscreve o sujeito passivo impugnante não é integralmente coincidente: enquanto no Acórdão 418/2017 estava em causa a liquidação da TMPC a uma entidade gestora de redes de telecomunicações, o ato de liquidação impugnado no âmbito dos presentes autos teve por destinatária uma entidade gestora de redes de gás.
Conforme igualmente salientado no Acórdão 418/2017, todos e quaisquer sujeitos que residam, estejam estabelecidos ou se desloquem na área do município em causa, ainda que de um modo muito difuso, «provocam» as atividades de proteção civil a cujo financiamento se destina a TMPC - porque a sua simples presença pode condicioná-las ou determinar o seu conteúdo - ou delas «beneficiam», pelo menos potencialmente. E porque assim é, não é possível reconhecer na TMPC a conexão característica dos tributos comutativos, o que ocorre tanto do ponto de vista dos beneficiários - que não são suscetíveis de delimitação, uma vez que a «causa» da atividade e o «benefício» dela decorrente se diluem na generalidade da população -, como do prisma da própria prestação municipal - que não é individualizável, consubstanciando, ao invés, uma atividade de que todos são ou podem vir a ser indiferenciadamente beneficiários.
Também nas Decisões Sumárias n.os 14/2018 e 15/2018 o juízo de inconstitucionalidade operou por remissão para os fundamentos do Acórdão 418/2017.
2.1.2 - O Acórdão 848/2017 pronunciou-se no sentido da inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 59.º, dos n.os 1 e 2 do artigo 60.º, da primeira parte do artigo 61.º, dos n.os 1 e 2 do artigo 63.º e do n.º 1 do artigo 64.º, todos do Regulamento Geral de Taxas, Preços e outras Receitas do Município de Lisboa, republicado pelo Aviso 2926/2016, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 45, de 4 de março de 2016 - normas essas respeitantes à Taxa Municipal de Proteção Civil -, por violação do disposto no n.º 2 do artigo 103.º e na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa.
Nesta decisão, o Tribunal fez uso, em boa medida, do percurso argumentativo do Acórdão 418/2017 (adaptado às diferentes circunstâncias do tributo em causa), para concluir, em suma, que não merece a qualificação jurídica de taxa o tributo relativamente ao qual "a relação comutativa que deveria estar pressuposta numa verdadeira taxa não se encontra a partir de qualquer dos seus elementos objetivos". E, quanto à (eventual) qualificação do tributo como contribuição financeira, acrescentou-se:
2.2 - O presente pedido de generalização encontra-se alinhado com a orientação jurisprudencial que se indicou (iniciada com o Acórdão 418/2017, a cujo sentido aderiram os Acórdãos n.os 611/2017 e 17/2018, orientação essa que o Acórdão 848/2017 também adotou, no essencial, para concluir pela inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de normas que regiam a Taxa Municipal de Proteção Civil de Lisboa), a qual deve ser retomada, não se prefigurando quaisquer razões para dela subtrair o juízo de generalização peticionado.
Extracto do Diário da República original: https://dre.tretas.org/dre/3502133.dre.pdf .
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