Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2012-00089-de-septiembre-19-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_ec2f69aae42e0282e0430a0101510282&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-08-03 21:36:41
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Matched Legal Cases: ['artículo 34', 'artículo 40', 'artículo 88', 'artículo 4', 'artículo 27', 'artículo 7', 'artículo 4', 'artículo 40', 'artículo 14', 'artículo 7', 'artículo 34', 'artículo 1']

﻿ Sentencia 2012-00089 de septiembre 19 de 2013
SENTENCIA 2012-00089 DE 19 DE SEPTIEMBRE DE 2013
CONTENIDO:INTERVENTORÍA DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN MEGAPROYECTOS VIALES. EN LAS ÁREAS EN DONDE SE DESARROLLAN MEGAPROYECTOS VIALES, SE DEBE REALIZAR ACTUACIONES OPORTUNAS, EFECTIVAS Y SUFICIENTES PARA EVITAR LA CONTAMINACIÓN, ESTO ES SE DEBE EJECUTAR UNA INTERVENTORÍA DE LA GESTIÓN AMBIENTAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN POPULAR, INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL, UNIÓN TEMPORAL, AGUAS, AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES
Sentencia 2012-00089 de septiembre 19 de 2013
Ref.: Expediente 63001233100020120008901
Actora: Defensoría del Pueblo Regional Quindío
Bogotá, D.C., diecinueve de septiembre de dos mil trece.
Conoce la Sala del recurso de apelación oportunamente interpuesto por la Unión Temporal II Centenario, el Consorcio DIS S.A. - EDL Ltda., Agencia Nacional de Licencias Ambientales - Anla y el Instituto Nacional de Vías - Invías, contra la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2012 por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos:
“1. DECLARAR la responsabilidad de Invías, la Unión Temporal II Centenario, Consorcio DIS S.A. EDL Ltda., la CRQ y la Anla, en la vulneración y amenaza de los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; a la salubridad pública; y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, de conformidad con las consideraciones expuestas.
2. DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación por pasiva formulada por la Nación (Ministerio de Transporte). Negar la excepción de falta de legitimación por pasiva formulada por el Consorcio DIS S.A. - EDL Ltda.
3. Como medida de reparación de los daños colectivos causados dispone:
3.1. ORDENAR a la CRQ y a la Anla atender de manera prioritaria las solicitudes de licencias, permisos y autorizaciones que presenten la Unión Temporal Centenario y el Invías sobre los sectores de desarrollo del proyecto de infraestructura vial “Cruce de la Cordillera Central - túneles II Centenario - túnel de La Línea y segunda calzado Calarcá - Cajamarca”.
3.2. ORDENAR a la CRQ y a la Anla cumplir con su deber constitucional y legal de vigilancia, seguimiento y control al desarrollo del proyecto de infraestructura vial “Cruce de la Cordillera Central - túneles II Centenario - túnel de La Línea y segunda calzada Calarcá - Cajamarca”, esto implica proceder a tramitar en forma prioritaria los procedimientos administrativos sancionatorios en contra de la Unión Temporal II Centenario, Invías y el Consorcio DIS S.A. - EDL Ltda.
3.3. ORDENAR a la CRQ asegurar el cumplimiento de las medidas preventivas impuestas a través de las resoluciones 238 y 239 de 2012, en particular las relativas a: i) la obtención de permiso de vertimiento en la quebrada La Gata - El Salado, ii) levantar el lecho de las quebradas La Gata y El Salado; iii) reforestar la cuenca de la quebrada La Gata, de este punto, la CRQ deberá DAR RESPUESTA dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia al Invías sobre el plan de establecimiento y manejo forestal que le presentó Invías; iv) realizar repoblamiento de los cuerpos de agua, a cargo del Invías; y las referentes a, v) levantar el lecho de la quebrada La Gata - El Salado, y, vi) la presentación de un plan de recuperación de flora y fauna, a cargo de la Unión Temporal II Centenario.
3.4. ORDENAR al Invías cumplir con las obligaciones contenidas en la Resolución 238 de 2012 dictada por la CRQ, correspondientes a la obtención del permiso de vertimiento en la quebrada La Gata - El Salado, levantar el lecho de las quebradas La Gata y El Salado, reforestar la cuenca de la quebrada La Gata, y realizar repoblamiento de los cuerpos de agua.
3.5. ORDENAR a la Unión Temporal II Centenario con el seguimiento y acompañamiento que el Consorcio DIS S.A. EDL Ltda. deberá ejercer, cumplir con las obligaciones contenidas en la Resolución 239 de 2012 dictada por la CRQ, de levantar el lecho de la quebrada La Gata - El Salado y la presentación de un plan de recuperación de flora y fauna a la CRQ.
3.6. ORDENAR a la CRQ informar a esta corporación sobre el seguimiento al cumplimiento de los planes de manejo ambiental que se aprueben en virtud de los permisos de vertimiento, uso, aprovechamiento, ocupación, entre otros que se hayan otorgado y se otorguen al Invías y a la Unión Temporal II Centenario.
3.7. ORDENAR a la CRQ y a la Anla informar a esta corporación sobre el cumplimiento de las medidas preventivas impuestas en la Resolución 0926 de noviembre 7 de 2012, dictada por la Anla, por parte de la Unión Temporal II Centenario.
3.8. ADVERTIR a las entidades accionadas Invías y Unión Temporal II Centenario que la falta de los estudios contratados con la Fundación Universitaria del Valle no puede construir un obstáculo al cumplimiento célere y efectivo de las obligaciones impuestas en esta sentencia y por las autoridades ambientales, y a fin de precaver la agravación de los daños ambientales deberán adoptar medidas incluso de carácter temporal para atender dicho propósito, para ello se reunirán con el Consorcio DIS S.A. EDL Ltda. a fin de acordar un plan de contingencia, el cual será presentado a la CRQ y al Anla y deberán implementarlo y ejecutarlo dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la presente sentencia, de ello deberán dar cuenta a este tribunal en forma perentoria el día hábil siguiente de transcurrido este término.
3.9. ORDENAR al Invías presentar a este tribunal informe sobre la ejecución de los contratos relacionados con la recuperación del acueducto comunitario, de la estructura de la bocatoma y línea de aducción de las veredas Alto del Túnel, Buenos Aires, Sierra Morena, El Castillo, San Rafael y el Predio Galicia.
3.10. ORDENAR a la Anla informar a esta corporación sobre el seguimiento al cumplimiento de los planes de manejo ambiental aprobados y que se aprueben en virtud de la licencia ambiental y sus modificaciones o la nueva licencia que se otorgue al proyecto de infraestructura vial “Cruce de la Cordillera Central - túneles II Centenario - túnel de La Línea y segunda calzada Calarcá - Cajamarca” a cargo de Unión Temporal II Centenario e Invías.
4. Para la vigilancia y cumplimiento de las órdenes que en esta providencia se adoptan, y de conformidad con las previsiones del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, ORDENAR a la notificación de la sentencia la conformación de un comité ad honorem, de verificación de cumplimiento en el cual intervendrán todas las entidades condenadas: Invías, Unión Temporal II Centenario, Consorcio DIS S.A. EDL Ltda., CRQ y Anla, así como la Defensoría del Pueblo, quien lo presidirá, y el señor procurador 157 judicial II delegado para asuntos administrativos o la persona que se delegue. El comité deberá rendir un informe cada mes a esta corporación.
5. ADVERTIR a las partes que el tribunal mantiene la competencia permanente para verificar su cumplimiento y tomar las medidas necesarias para su debida y oportuna ejecución, por consiguiente las órdenes judiciales que aquí se imponen deberán cumplirse perentoriamente, so pena de desacato en los términos establecidos por el artículo 40 de la Ley 472 de 1998.
6. Sin costas en esta instancia por lo expuesto en la parte motiva...”.
Mediante escrito presentado el 4 de mayo de 2012 ante la oficina judicial de la Dirección Seccional de Administración Judicial, la defensora del pueblo regional Quindío doctora Piedad Correal Rubiano, obrando en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Agencia Nacional de Licencias Ambientales - Anla, Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de Vías, Consorcio Unión Temporal II Centenario, Consorcio DIS S.A. EDL Ltda. y Corporación Autónoma Regional Quindío - CRQ, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos relacionados con el goce de una ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; la seguridad y salubridad públicas y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, para lo cual formuló las siguientes pretensiones:
“1. Proteger los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; la seguridad y salubridad pública, conforme a lo señalado en los literales a, c, g, y h del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
2. Con base en lo anterior, se ordene al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Transporte, Agencia Nacional de Licencias Ambientales - Anla, Instituto Nacional de Vías, Consorcio Unión Temporal II Centenario, Consorcio DIS S.A. EDL Ltda., Corporación Autónoma Regional del Quindío - CRQ, cada una de acuerdo a sus competencias, se dé cumplimiento a todos los requerimientos de la licencia ambiental y su plan de manejo ambiental aprobados para este proyecto, de tal manera que se proteja y se realicen todas las inversiones requeridas para restablecer el daño ambiental causado con cada una de las intervenciones de las obras ejecutadas y a ejecutar, tanto en la construcción de túneles del II Centenario - túnel de La Línea y segunda calzada Quindío, como obras complementarias de tal manera que se restablezcan en un tiempo prudencial todas las fuentes hídricas impactadas que suministraban el acueducto de Calarcá y demás fuentes autorizadas para el vertimiento; así como también intervenir de manera inmediata otros impactos ambientales generados conforme las licencias y plan de manejo ambiental.
3. Ordenar a la Corporación Autónoma Regional del Quindío cancelar permiso de vertimiento de las aguas residuales industriales, ya sean de construcción o de operación del proyecto “Cruce la Cordillera Central - túnel de La Línea - sus obras complementarias y la doble calzada del Quindío”, en las fuentes hídricas aguas arriba de las bocatomas del acueducto del municipio de Calarcá y los permisos de ocupación de cauce sobre las fuentes hídricas que conforman el sistema de acueducto del municipio mencionado.
4. Las demás que tenga a bien considerar el honorable Tribunal Administrativo del Quindío sobre el particular”.
En síntesis, la actora narró los siguientes:
1.2.1. Actualmente se desarrolla la vía que del municipio de Cajamarca - Quindío conduce a Cajamarca - Tolima, megaproyecto denominado “Cruce de la Cordillera Central - túneles del II Centenario - túnel de La Línea y segunda calzada Calarcá - Cajamarca”.
1.2.2. Según informe de 3 de mayo de 2012, suministrado por el Instituto Nacional de Vías a la Defensoría del Pueblo Regional Quindío, para la construcción del megaproyecto se han realizado los siguientes contratos:
— Contrato 3460 de 2008. Objeto: estudios y diseños gestión social, predial, ambiental, construcción y operación del proyecto cruce de la Cordillera Central túneles del II Centenario, túnel de La Línea y segunda calzada Calarcá - Cajamarca, por valor de $ 629.052.989.745. Contratista: Unión Temporal II Centenario.
— Contrato 0157 de 2009. Objeto: interventoría a los estudios y diseños, predial y ambiental, construcción y operación del proyecto cruce de la Cordillera Central: túneles del segundo centenario, túnel de La Línea y segunda calzada Calarcá - Cajamarca. Valor $ 10.979.797.440. Contratista: Consorcio DIS S.A. EDL Ltda.
— Convenio Interadministrativo 1689 de 2010. Objeto: aunar esfuerzos entre el Invías y la Fundación Universitaria del Valle para la terminación de la vía de acceso al portal Quindío del II Centenario (obras anexas). Valor del convenio: $ 7.093.173.345. Contratista: Fundación Universitaria del Valle.
1.2.3. Para este megaproyecto fue otorgada la licencia ambiental ordinaria 780 de 24 de agosto de 2001 por el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la que ha sido modificada por las resoluciones 2068 de 27 de noviembre de 2007, 762 de 21 de abril de 2010 y 1155 de 15 de junio de 2010.
1.2.4. La empresa Multipropósito encargada del suministro de agua potable para el municipio de Calarcá, mediante documento de fecha 28 de abril de 2012, informó a la Defensoría del Pueblo la captación de la quebrada “El Salado” de manera preventiva desde el mes de febrero de 2005, debido a la contaminación presentada por los vertimientos industriales del proyecto túnel La Línea, lo cual impide que se garanticen las condiciones requeridas por la normatividad vigente para el suministro de agua de uso doméstico.
Igualmente, indicó que en la quebrada “San Rafael” se han venido presentando varios fenómenos de alteración de las condiciones de calidad, debido a las obras anexas al túnel de La Línea, como la construcción de viaductos, vías y pequeños túneles en la cuenca y el cauce de la quebrada, lo que ha llevado a que se tenga que suspender la captación durante 447 horas.
1.2.5. La empresa Multipropósito en visita realizada a la obra encontró varios factores que desfavorecen el cuidado de la fuente hídrica, tales como:
“— No existe un manejo adecuado de las aguas lluvias en las vías de acceso y lodo generado alrededor del sitio de trabajo, lo que implica que la escorrentía de esta vía, llega a la quebrada “San Rafael”.
— El sistema para el tratamiento de las aguas industriales no se encuentra construido con las especificaciones técnicas requeridas. Adicionalmente, se encontró que los tanques sedimentadores no estaban funcionando en el momento de la visita de mantenimientos realizados la noche anterior, de acuerdo a declaraciones del personal de la obra”.
1.2.6. La Corporación Autónoma Regional del Quindío impuso las siguientes medidas preventivas:
— Resolución 1673 de 22 de noviembre de 2010, para minimizar el impacto ambiental generado por las actividades del túnel de La Línea a la quebrada “La Gata” que abastecía parte del casco urbano del municipio de Calarcá.
— Resolución 1685 de 23 de noviembre de 2010, en atención a la saturación del suelo por las lluvias producidas por el fenómeno de la niña que dio lugar a que se presentaran fenómenos de remoción en masa que afectaron y aumentaron la vulnerabilidad de las comunidades aledañas al proyecto.
1.2.7. El 19 de noviembre de 2010, el alcalde del municipio de Calarcá expidió el Decreto 168, por medio del cual declaró el estado de alerta naranja y de emergencia vial, como consecuencia de las obras desarrolladas por el megaproyecto.
1.2.8. La constructora II Centenario presentó un plan de cumplimiento con ocasión de la medida preventiva de la ordenada por la Corporación Autónoma Regional del Quindío, en el que se comprometió a adicionar los parámetros fisicoquímicos en las caracterizaciones de aguas residuales y cuerpo de agua receptor con sólidos sedimentables, fenoles, turbiedad, aluminio, así mismo, a implementar las medidas para la medición del caudal de los sistemas de tratamiento, a dar aviso a la subdirección de control y seguimiento de la corporación de los mantenimientos al sistema de tratamiento de aguas residuales y a plantear alternativas de solución para las aguas escorrentía, que están contaminando las fuentes hídricas.
1.2.9. Ante el cumplimiento de las acciones por parte de la Constructora II Centenario, la Corporación Autónoma Regional del Quindío levantó la medida preventiva mediante Resolución 1673 de 22 de noviembre de 2010.
1.2.10. El 16 de febrero de 2011, la Corporación Autónoma Regional del Quindío profirió el Requerimiento Ambiental 1158, exigiéndole a la constructora II Centenario que aumentara la eficiencia del sistema de tratamiento de aguas residuales industriales, ya que se encuentran por debajo del 80% su descontaminación.
1.2.11. El 7 de abril de 2011, la Corporación Autónoma Regional del Quindío realizó concepto técnico sancionatorio para Invías por la contaminación de la quebrada “El Salado”.
1.2.12. El 29 de octubre de 2011, la corporación realizó visita técnica de obras anexas a cargo de Invías evidenciando vertimientos directos sin tratamiento alguno y colmatación, por lo que el 25 de octubre de 2011 expidió la Resolución 1562 imponiendo medida preventiva por la ilegalidad del vertimiento.
1.2.13. El 8 de noviembre de 2011, la interventoría de la mega obra, la empresa Multipropósito, el Invías y la Corporación Autónoma Regional del Quindío realizaron visita técnica a las obras anexas, evidenciando la contaminación hídrica generada a la quebrada “La Gata”.
1.2.14. El 9 de noviembre de 2011 la Corporación Autónoma Regional del Quindío le otorgó permiso de vertimiento de aguas residuales industriales generadas en el túnel piloto y túnel vehicular a la UT II Centenario, y, levantó la medida provisional impuesta a través de la Resolución 1673 de 22 de noviembre de 2010.
1.2.15. Con Resolución 238 de 2 de abril de 2012, la corporación impone medida preventiva al Invías territorial Quindío, consistente en la suspensión de todas las actividades que generen vertimientos de aguas residuales e industriales en los predios “La América”, “La América I” y “La Cucarronera” ubicados en las veredas El Túnel y Buenos Aires alto del municipio de Calarcá, provenientes del proyecto cruce de la Cordillera Central: túneles II Centenario (obras anexas), hasta tanto no se verifique la obtención del correspondiente permiso de vertimiento de aguas residuales e industriales por parte del Invías.
Del mismo modo, requirió al Invías para que retirara y levantara el lecho de la quebrada “La Gata” y “El Salado” que se encuentra colmatado, y lo conminó a realizar la reforestación sobre la cuenca, entre otros.
1.2.16. Mediante Resolución 239 de 2 de abril de 2012, la corporación impone una medida preventiva a la UT II Centenario al evidenciar que los lodos extraídos por la retroexcavadora de los sedimentadores, caen en gran proporción al canal que se encuentra aledaño, contaminando el agua que es transportada por el mismo.
1.2.17. El 27 de abril de 2012, ante la emergencia, se realizó reunión extraordinaria convocada por la gobernadora del departamento y que contó con la asistencia del Instituto Seccional de Salud, Secretaría de Infraestructura del Departamento, Alcaldía de Calarcá, Corporación Autónoma Regional del Quindío, comandante de policía Quindío, periodistas, organizaciones sociales, Defensoría del Pueblo, entre otros; producto de dicha reunión se solicitó a la Defensoría del Pueblo la interpusiera acción popular en aras de proteger los derechos colectivos y del medio ambiente gravemente vulnerados.
1.3. Vinculación.
El Tribunal Administrativo del Quindío a través de auto proferido el 10 de mayo de 2012,(1) ordenó la vinculación en calidad de demandadas de la Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - Anla, Corporación Autónoma Regional del Quindío, Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de Vías - Invías, Unión Temporal II Centenario y Consorcio DIS S.A. EDL Ltda.
II. Actuaciones de las personas vinculadas al proceso
Notificadas del auto admisorio de la demanda, las entidades vinculadas al proceso y contra quienes se dirigió el libelo inicial contestaron la demanda en los términos que se resumen a continuación:
2.1. Unión Temporal II Centenario.
Mediante escrito visible a folios 116 a 125 del expediente, por medio de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda manifestando lo siguiente:
En ningún momento se ha alterado la condición del agua que impida el consumo humano tal como consta en las muestras y verificaciones realizadas por la empresa Multipropósito.
La Unión Temporal como medida de mitigación en aras de mantener la inalterabilidad del afluente fluvial “San Rafael” implementó el tratamiento de las aguas de escorrentía que se causan de manera natural en el sector, conduciéndolas a tanques de sedimentación, previa conducción debajo de la bocatoma del agua de Multipropósito a través de una tubería 2”.
Adicionalmente, la Unión Temporal ha implementado actividades de capacitación y sensibilización del personal que labora en el proyecto con el fin de sensibilizar y concientizar sobre las buenas prácticas de cara a la preservación de los sistemas fluviales.
Al referirse a los hechos relacionados con la Resolución 239 de 2 de abril de 2012, señaló que siempre ha acatado y respetado las directrices de la Corporación Regional del Quindío, razón por la cual ha implementado medidas de optimización y mitigación de los procesos requeridos para el manejo de vertimientos del afluente “La Gata”, realizando las siguientes actividades:
— Dispuso de 3 tranques sedimentadores que operan las 24 horas y se les hace mantenimiento y limpieza periódica de acuerdo a los parámetros técnicos establecidos para tal fin.
— Cuenta con personal y equipo que de manera exclusiva tiene como encargo el vaciado, retiro de lodos y llenado de los tanques, realizando un mantenimiento eficiente y oportuno, por lo tanto, el equipo técnico monitorea durante las 24 horas el cabal funcionamiento de los sedimentadores atendiendo cualquier situación o contingencia que pueda comprometer el eficiente funcionamiento de los tanques sedimentadores.
— Mientras se hace el mantenimiento a un sedimentador se monitorea el otro para evitar saturaciones, con la entrada en funcionamiento del tercer tanque, siempre están en operación mínimo 2 tanques.
La Unión Temporal indicó que, no se puede aseverar que las aguas objeto de sus actividades constructivas pueden contener metales pesados (cianuro o mercurio), sustancias propias de la explotación aurífera, en tanto, el explosivo utilizado en la excavación del túnel es hidrófobo, condición que impide la contaminación de los afluentes.
Informó que, a la fecha se adelanta la reforestación de la parte alta de las cuencas que surten el acueducto del municipio de Calarcá para cumplir con lo establecido en el plan de manejo ambiental y en la licencia ambiental otorgada, todo con el fin de realizar una compensación a los impactos que puedan generarse por las actividades constructivas del proyecto.
2.2. Instituto Nacional de Vías – Invías.
Precisó que, la entidad adelanta las mega obras de construcción del túnel de La Línea, en cumplimiento de los cometidos estatales, obra que conectará al centro del país y permitirá al desarrollo económico de la Nación, razón por la cual para su ejecución se requiere cumplir con una serie de requisitos entre ellos los ambientales, que hasta el momento se han dado cabalmente.
El Invías no ha omitido ni se ha apartado de los deberes u obligaciones, que por ley están asignadas de acuerdo a la naturaleza jurídica establecida en el Decreto 2053 de 2003.
Destacó que si bien se alegan una serie de derechos colectivos afectados, los supuestos fácticos descritos por la actora carecen de material probatorio, del cual se infiera que en la actualidad se presenta un impacto ambiental de tal magnitud que ponga en peligro la vida de los habitantes del municipio de Calarcá, pues para determinar lo que se alega, se requiere de informes técnicos que así lo afirmen.
Finalmente, expresó que el control, supervisión y seguimiento se encuentra en cabeza de la entidad que expidió la licencia, es decir, de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, entidad que ha realizado visitas a las obras, ha aprobado los permisos de vertimientos, por lo que infiere que no se ha atentado contra los derechos invocados como violados.
2.3. Corporación Autónoma Regional del Quindío.
La apoderada de la corporación expuso como razones de defensa las siguientes:
El municipio de Calarcá cuenta con tres fuentes hídricas para el abastecimiento de agua para el consumo humano a saber: quebrada San Rafael, quebrada Naranjal y río Santo Domingo.
La Corporación ha realizado un estricto control y seguimiento con referencia a los impactos ambientales asociados a las actividades del proyecto “Cruce de la Cordillera Central - túneles del II Centenario” y “doble calzada Calarcá - Cajamarca”, efectuando para ello monitoreos de aguas, y las visitas de control y seguimiento dentro del área de influencia directa de las obras.
Adujo que los vertimientos de aguas residuales generados en el túnel virgen negra están siendo vertidos aguas abajo de la bocatoma San Rafael de la empresa Multipropósito de Calarcá, conducción realizada mediante manguera de polipropileno la cual se encuentra conectada a la salida de los sedimentadores implementados para reducir la carga contaminante de sólidos suspendidos en las aguas residuales generados por la excavación del túnel. En el área de influencia directa de la quebrada San Rafael se han detectado múltiples focos de contaminación entre los cuales se destacan: movimientos de tierra, viaductos, túneles y derrames de hidrocarburos.
En la bocatoma de San Rafael confluyen dos afluentes antes de ser captada para el abastecimiento de agua potable para el municipio de Calarcá, el afluente de color naranja es un cuerpo hídrico de buenas condiciones que presenta una vulnerabilidad alta asociada a las actividades de excavación en el túnel la virgen negra y las adecuaciones de la doble calzada.
La corporación, a través de la subdirección de control y seguimiento ambiental requirió de manera preventiva, mediante acta de visita, para que se abstengan de realizar actividades que generen vertimientos en la construcción del túnel denominado la “Virgen Negra” en el municipio de Calarcá, ya que no cuenta con el respectivo permiso de vertimientos de aguas residuales industriales.
Igualmente, afirmó que respecto de la quebrada “La Gata” ha realizado el control y seguimiento como se puede evidenciar en las resoluciones 238 y 239 de 2 de abril de 2012, en las cuales impuso una medida preventiva y tomó otras determinaciones.
2.4. Ministerio de Transporte.
Mediante escrito visible a folios 199 a 207 del expediente contestó la acción popular, interponiendo las siguientes excepciones:
— Falta de legitimación en la causa por pasiva: debido a la inexistencia de obligación a cargo del Ministerio de Transporte, por no estar dentro de sus funciones la de ejecutar obras de infraestructura contenidas en el Contrato de Concesión 3460 suscrito el 24 de diciembre de 2008, cuya responsabilidad de ejecución está a cargo del Invías y del concesionario de la obra (Unión Temporal Segundo Centenario).
— Falta de responsabilidad del ente demandado: no puede imputársele al ministerio una eventual vulneración de derechos colectivos. Adicionalmente, adujo que, la actora no indicó, la función incumplida en cuanto a la construcción del cruce de la Cordillera Central sector túnel de La Línea y segunda calzada Calarcá - Cajamarca.
— Inexistencia de solidaridad y de responsabilidad del Ministerio de Transporte: señaló que, la ley ha creado las entidades de forma autónoma e independiente en materia administrativa, patrimonial y de manejo de su propio personal, con personería jurídica propia para tomar sus propias decisiones.
2.5. Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – Anla.
Manifestó oponerse a todas y cada una de las pretensiones de la acción popular, por las razones que a continuación se exponen:
Señaló que durante el recorrido de campo, adelantado por la Anla entre el 6 y el 9 de marzo de 2012, fue posible verificar el desecamiento de los nacimientos y afluentes de la quebrada “La Gata”, que se encontraban en el predio Galicia, además de haberse observado que el lecho se mantiene seco a 350 m de su nacimiento y por tanto no es posible emplearla como fuente para uso de actividades productivas de la finca “La Galicia”.
El abatimiento del nivel freático y el desecamiento de algunas fuentes hídricas superficiales presumiblemente causados por el proceso constructivo del túnel piloto de La Línea, desembocó en, los requerimientos al Invías por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Así mismo, precisó que la licencia ambiental no es una carta blanca para adelantar cualquier actividad sin restricción alguna, por ello la empresa debe presentar un plan de manejo ambiental, que se convierte en la principal herramienta de seguimiento del cumplimiento de las obligaciones ambientales.
Destacó que, la licencia ambiental otorgada por esta autoridad ambiental para el proyecto denominado “Cruce de la Cordillera Central - túneles del II Centenario - túnel de La Línea y segunda calzada Calarcá - Cajamarca” se realizó conforme a los preceptos establecidos por la ley, y se ha realizado la evaluación, seguimiento y control por parte de la autoridad ambiental de licencias ambientales.
De conformidad con el principio de autonomía, las corporaciones autónomas regionales tienen capacidad de ejecutar sus actividades de manera independiente, frente a las autoridades del nivel nacional, lo que significa que poseen libertad de acción y capacidad de decisión frente a las actuaciones que realicen dentro de su jurisdicción en materia ambiental.
2.6. Consorcio DIS S.A. - EDL Ltda.
Expresó a través de su apoderada, que no se encuentra ejecutando obras ni ha permitido la vulneración de los derechos cuya protección se demanda. Formuló las siguientes excepciones:
— Inexistencia de daño o amenaza a derechos colectivos por parte del Consorcio DIS S.A. - EDL Ltda.: la obligaciones pactadas en el contrato de interventoría son asesorar, vigilar, tomar medidas de control y seguimiento, presentar, revisar y aprobar informes, brindar acompañamiento; razón por la cual señaló que no corresponde al consorcio ejecutar las obras ni adoptar las medidas asignadas al constructor mediante el contrato de obra.
— Ausencia de legitimación en la causa por pasiva: los consorcios no tienen personería jurídica, en consecuencia, no pueden ser sujetos procesales.
III. La audiencia especial de pacto de cumplimiento
Mediante auto del 30 de julio de 2012,(2) el a quo citó a las partes a la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se celebró el día 28 de agosto de 2012,(3) diligencia que se declaró fallida por la falta de fórmulas de arreglo para hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos invocados.
IV. La sentencia impugnada
Mediante providencia del 13 de diciembre de 2012,(4) el Tribunal Administrativo del Quindío accedió a las pretensiones de la demanda, apoyándose en los siguientes argumentos:
Declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Transporte, indicó que la entidad mencionada no ostenta la calidad de sujeto pasivo dentro de la relación jurídica sustancial en el presente asunto, siendo el Instituto Nacional de Vías - Invías un ente adscrito al ministerio, cuenta con personería jurídica y por tanto, puede asumir su defensa de forma independiente.
Frente a la falta de legitimación por pasiva propuesta por el Consorcio DIS S.A. - EDL Ltda., precisó que el consorcio se encuentra desarrollando el objeto del contrato de interventoría a los estudios y diseños, gestión social, predial y ambiental, construcción y operación del proyecto cruce de la Cordillera Central, túneles II Centenario, túnel de La Línea y segunda calzada Calarcá - Cajamarca, celebrado con el Invías, razón por la cual está legitimado para ser parte pasiva, por lo que negó la excepción formulada.
Después de hacer alusión al marco normativo y jurisprudencial de los derechos alegados como vulnerados o amenazados, analizó la responsabilidad por violación y/o amenaza de los derechos colectivos, así:
— Existencia de daño ambiental por amenaza y por lesión: adujo que del material probatorio arrimado al expediente por la Defensoría del Pueblo Regional Quindío, la contaminación de las fuentes hídricas es manifiesta.
Adujo que la contaminación proviene de la construcción de viaductos, al mal manejo de lodos, al estancamiento de aguas residuales y al movimiento de tierras en la doble calzada Calarcá - Cajamarca. El sector principalmente afectado es el del viaducto “El Salado” por cuanto, ha existido fuga de concreto en el levantamiento de la infraestructura y empalme desde el pilar con la vía, vertimiento que se da en la quebrada “San Rafael”.
El tribunal indicó que, los trámites realizados ante la Corporación Regional del Quindío sobre solicitudes de permisos aún no se han agotado, y dicha corporación guardó silencio frente a la situación en la etapa de alegatos.
En el segundo sector la fuente hídrica afectada es “La Gata” o “El Salado” debido a que la red de drenaje del portal Quindío no ha tenido avances, además de indicar que se evidenció tres focos de contaminación entre el túnel piloto y la salida del túnel los chorros.
De acuerdo a los informes suministrados por el Invías, la Corporación Regional del Quindío, Anla y el consorcio interventor, las medidas adoptadas para dar solución a la problemática descrita consiste en construir tanques sedimentadores, sistemas de conducción de aguas de infiltración, filtros franceses, retiro material arrastrado portal Quindío, taludes y confinamiento, así como el desarrollo de un plan de manejo ambiental y actividades de reforestación.
Expresó que se constató que las medidas impuestas por el Anla fueron cumplidas, según fue determinado en la Resolución 667 de 15 de agosto de 2012, por medio de la cual se dispuso el levantamiento de las medidas preventivas.
Tras relacionar el material probatorio obrante en el expediente concluyó que, se encuentra demostrada la existencia de la violación a los derechos colectivos invocados por el actor.
Aclaró que, si bien las medidas preventivas impuestas por la Anla, la Corporación Regional del Quindío y el tribunal han llevado a la desaparición de algunos de los hechos generadores de la amenaza y vulneración de los derechos colectivos durante el curso de la acción popular, las mismas no dan lugar a considerar superados en su totalidad los hechos que dieron origen a la presente acción, por lo que adujo que no era posible predicar la existencia de un hecho superado.
La vulneración invocada proviene de una parte del Invías, de la Unión Temporal II Centenario y del Consorcio DIS S.A. - EDL Ltda., la Corporación Regional del Quindío y la Anla, los primeros en calidad de ejecutores del megaproyecto de infraestructura vial y los segundos en su condición de responsables de la evaluación, control, prevención y seguimiento.
Relacionó en un acápite las medidas de reparación que se impondrían para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio y restituir las cosas a su estado anterior, ordenando la conformación de un comité ad honorem de verificación el que estaría integrado por todas las entidades condenadas.
V. Recurso de apelación
5.1. Unión Temporal II Centenario.
En escrito fechado el 10 de enero de 2013,(5) el apoderado de la Unión Temporal apeló la sentencia de instancia, alegando para el efecto lo siguiente:
Expuso que, no se le puede endilgar el nexo causal de la supuesta “amenaza o vulneración de un derecho colectivo constitucionalmente amparado” relacionado con el afluente “La Gata”, por el mero hecho de ser titular y responsable del contrato de obra 3460 de 2008.
La Unión Temporal ha cumplido e implementado todas y cada una de las medidas tendientes a mitigar la afectación, amenaza o daño contingente al recurso hídrico de la “quebrada La Gata” de conformidad con el Decreto 2820 de 2010, la Resolución 138 de 2012 y el Decreto 2053 de 2003.
Afirmó que, como se pudo constatar y probar, el Invías siempre ha tenido bajo su exclusiva responsabilidad social, ambiental y predial las denominadas obras anexas; y que mientras dicha entidad no adopte ni implemente medidas efectivas y definitivas para la solución de la problemática presente en el sector obras anexas a su cargo, ningún procedimiento de mitigación o manejo de sólidos suspendidos aguas arriba que implemente la Unión Temporal será suficiente para efectos de la conservación y preservación de la afluente “La Gata” en los términos y condiciones que exige el tribunal.
Finalizó solicitando se revoquen las pretensiones endilgadas a la Unión Temporal, por la inimputabilidad objetiva en el nexo causal que al vincule con el presunto daño ambiental de la “quebrada La Gata” desde el año 2005.
5.2. Consorcio DIS S.A. - EDL Ltda.
La apoderada del consorcio expresó su inconformidad en relación con la sentencia del tribunal, basada en las siguientes razones:
— Falta de legitimación en la causa por pasiva: indicó que la excepción propuesta, está fundamentada en la naturaleza misma del Consorcio, conforme a la definición contenida en el artículo 7º de la Ley 80 de 1993.
La demanda no procede contra el consorcio como tal, toda vez que, se trata de una figura jurídica que si bien puede contraer derechos y obligaciones no constituye una persona jurídica, lo cual le impide ser parte de un proceso tanto en calidad de accionante como de accionado, razón por la cual insistió en que se declare probada la excepción de falta de legitimación por pasiva.
— Falta de responsabilidad del Consorcio DIS S.A. - EDL Ltda.: solicitó la revocatoria de la declaratoria de responsabilidad y de las órdenes establecidas con fundamento en ella, arguyendo que las obligaciones del consorcio son las propias del contrato de interventoría, y que por tanto, no le corresponde ejecutar las obras ni adoptar las medidas asignadas al constructor mediante el contrato de obra.
5.3. Instituto Nacional de Vías – Invías.
Mediante memorial obrante a folios 1003 a 1024, el apoderado de la entidad interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia del Tribunal Administrativo del Quindío, sin precisar sus motivos de inconformidad en relación con la sentencia del a quo, limitándose a transcribir apartes de la providencia, de la contestación de la demanda y de los alegatos de conclusión; para luego concluir que el Invías ha dado cumplimiento a sus obligaciones y que por ello debe ser revocado el fallo de primera instancia.
5.4. Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - Anla.
Impugnó los numerales primero, tercero y cuarto de la parte resolutiva de la sentencia del tribunal, exponiendo su desacuerdo con la decisión adoptada, por lo siguiente:
La Anla ha actuado conforme al ordenamiento jurídico, adelantando el seguimiento ambiental que le corresponde, realizando las visitas de inspección necesarias al lugar de ejecución del megaproyecto en atención a las quejas de la comunidad y de la empresa Multipropósito de Calarcá S.A. ESP, tomando las medidas ambientales necesarias y pertinentes.
Expuso que, en el presente caso, la actora no acreditó vulneración alguna de los derechos colectivos invocados como violados, con respecto a la Anla, por lo que no puede ser imputable responsabilidad alguna.
Al referirse a la orden impartida en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia, expresó que no es de recibo, toda vez que se trata del ejercicio propio de las funciones del Anla el atender las solicitudes, permisos y autorizaciones, y no es necesaria una orden de una autoridad judicial para dar cumplimiento a los objetivos y funciones establecidas en el Decreto 2820 de 2010.
Finalmente, en lo concerniente al numeral cuarto de la resolutiva de la sentencia, que ordena la conformación de un comité ad honorem, integrado entre otras entidades por el Anla, sostuvo que, el tribunal impartió órdenes desbordando las competencias y obligaciones del Anla.
VI. Intervención del procurador delegado para la conciliación administrativa
El doctor Roberto Augusto Serrato Valdez, procurador delegado para la conciliación administrativa en escrito visible a folios 1367 a 1398 del expediente, solicita se confirme la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Quindío, manifestando que se encuentran violados los derechos colectivos contemplados en los literales a, c, g y h del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 por parte de las entidades accionadas.
Mediante auto del 19 de junio de 2013,(6) se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que en el término de 10 días presentaran sus alegatos de conclusión.
7.1. Instituto Nacional de Vías – Invías.
El apoderado judicial presentó los alegatos de conclusión reiterando los fundamentos expuestos en el recurso de apelación.
7.2. Consorcio DIS S.A. - EDL Ltda.
Allegó escrito de alegatos insistiendo en los argumentos presentados en el recurso de alzada.
7.3. Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – Anla.
El apoderado de la Anla solicitó se acogieran las manifestaciones realizadas en la contestación de la demanda, y en consecuencia, sean negadas las pretensiones de la demanda, por no existir demostración de vulneración de derecho colectivo alguno.
7.4. Ministerio de Transporte.
Solicitó a esta corporación mantener la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Quindío en la sentencia de 13 de diciembre de 2012, que declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva frente al Ministerio de Transporte.
8.1. Las acciones populares - finalidad y procedencia.
Las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas. Se caracterizan por poseer un carácter altruista pues mediante su ejercicio se busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico para la rápida y sencilla protección de los referidos derechos, cuya amenaza o vulneración, así como la existencia del peligro, agravio o daño contingente, deben probarse necesariamente para la procedencia del amparo.
9.2. Los derechos e intereses colectivos.
Por eso ha dicho la Corte Constitucional que, es imposible enmarcar el interés colectivo en un ámbito meramente subjetivo o particular, pero que cualquier persona perteneciente a un grupo o una comunidad pueden acudir ante los jueces para exigir la defensa de tal colectividad, con lo cual logra simultáneamente proteger su propio interés.
Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia”.
Lo anterior supone, que si bien no se trata de una enumeración taxativa, solo pueden considerarse como intereses o derechos colectivos aquellos reconocidos como tales por cualquiera de las normas aludidas y solo a partir de su reconocimiento son susceptibles de protegerse por medio de la acción popular, de toda acción u omisión de las autoridades públicas y los particulares que, los amenace o vulnere. Es decir, que la calidad de derecho colectivo no la ostentan per se, no surge de su propia naturaleza, sino que es necesario que el ordenamiento jurídico los reconozca como tales.
Lo anterior es evidente y, lo ha puesto de presente la Sala, al establecer que si bien un derecho colectivo compromete el interés general, no todo lo que suponga este último configura por esa sola característica, un derecho colectivo, así mismo, el solo hecho de que una determinada situación, afecte a un número plural de personas, no supone, necesariamente la violación de derechos o intereses colectivos...”.
9.3. Planteamiento del problema a resolver.
En el caso bajo estudio la actora reclama la protección de los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la seguridad y salubridad públicas y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, los cuales están siendo presuntamente vulnerados por las entidades demandadas al contaminar las fuentes hídricas con los vertimientos del megaproyecto denominado “Cruce de la Cordillera Central - túneles del II Centenario - túnel de La Línea y segunda calzada Calarcá - Cajamarca”, que están siendo arrojados a los afluentes de los cuales se capta el agua que se suministra a los habitantes del municipio de Calarcá.
Los apoderados de la Unión Temporal II Centenario, Consorcio DIS S.A. - EDL Ltda., Instituto Nacional de Vías - Invías y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - Anla inconformes con la decisión de instancia decidieron recurrirla, bajo los siguientes cargos:
A) Inexistencia de nexo causal entre la responsabilidad de la Unión Temporal II Centenario y el derecho colectivo vulnerado por la contaminación del afluente “La Gata”.
B) La responsabilidad de adoptar e implementar medidas para la conservación y preservación del afluente “La Gata” es del Invías y no de la Unión Temporal II Centenario.
C) El tribunal en la sentencia apelada ha debido dar prosperidad a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva interpuesta por el Consorcio DIS S.A. - EDL Ltda.
D) El a quo desbordó las competencias y obligaciones de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - Anla con las órdenes dadas en los numerales primero, tercero y cuarto de parte resolutiva de la sentencia.
Cabe advertir que dentro del presente asunto, el recurso de apelación fue interpuesto por las entidades y sociedades demandadas, en consecuencia, la competencia de la Sala se debe reducir al estudio de los puntos objeto del recurso,(7) esto es, únicamente pronunciarse frente a los argumentos de la alzada.
A. Inexistencia de nexo causal entre la responsabilidad de la Unión Temporal II Centenario y el derecho colectivo vulnerado por la contaminación del afluente “La Gata”.
La actora en el escrito de la demanda informa que la empresa Multipropósito, encargada del suministro de agua potable para el municipio de Calarcá se surte de 4 fuentes hídricas, siendo una de ellas “la quebrada La Gata o también llamada quebrada El Salado”, así mismo, señala que la contaminación que sufre dicha quebrada, es ocasionada por la construcción del túnel La Línea.
En este contexto, la Sala considera pertinente recordar que la Unión Temporal II Centenario producto del proceso de selección abreviada realizado por el Instituto Nacional de Vías - Invías fue la adjudicataria del contrato de obra pública bajo la modalidad llave en mano, cuyo objeto contractual es el siguiente:
“El objeto del presente contrato, es la realización del proyecto estudios y diseños, gestión social, predial y ambiental, construcción y operación “cruce de la Cordillera Central, túneles del II Centenario - túnel de La Línea y segunda calzada Calarcá - Cajamarca, para su ejecución por etapas diferenciadas con obligaciones distintas en su contenido y tiempo de ejecución, de conformidad con el pliego de condiciones de la selección abreviada SA-SGT-GGP-001-2008, sus adendas modificatorias y la propuesta del contratista, los cuales hacen parte integral del presente contrato.
El objeto se compone de los siguientes módulos:
Módulo 1: túnel del II Centenario - túnel de La Línea sentido Cajamarca - Calarcá, según lo establecido en el tramo 3 del numeral 2º del apéndice A del pliego de condiciones.
Módulo 2: segunda calzada del Tolima, según todas las actividades descritas en el tramo 2, numeral 2º del apéndice A.
Módulo 3: segunda calzada del Quindío, según todas las actividades descritas en el tramo 1, numeral 2º del apéndice A.
La ejecución de este proyecto deberá adelantarse con estricta sujeción y observancia de lo dispuesto en el apéndice A y de conformidad con las condiciones técnicas especificadas en los apéndices B1 y B2 del pliego de condiciones de la selección abreviada SA-SGT-GGP-001 de 2008, los cuales forman parte integral del presente contrato, debiendo entregar el contratista al instituto la obra totalmente concluida, por el precio fijo y global contenido en la propuesta económica del contratista y aceptada por el instituto, y demás condiciones reseñadas en las cláusulas contenidas en este contrato...”.
Del mismo modo, la Unión Temporal II Centenario en la cláusula 41.4. Gestión ambiental y gestión social del proyecto del contrato, se obligó a:
“El cumplimiento de las normas ambientales aplicables a la ejecución del contrato, será de exclusivo costo y riesgo del contratista. Por lo tanto, el contratista —por su cuenta y riesgo, y teniendo en cuenta que la asunción del riesgo ambiental fue asignado al contratista—, deberá realizar todas las gestiones necesarias para el cumplimiento de las normas ambientales vigentes, incluyendo la tramitación y obtención de los permisos, licencias, concesiones, etc., necesarias para la ejecución de las diferentes actividades señaladas en el presente contrato y en el apéndice F del pliego de condiciones, así como la implementación del plan de manejo ambiental y plan de gestión social de la licencia ambiental actual o la que resulte de modificarla o ajustarla.
El cumplimiento de estas obligaciones por parte del contratista, no generará compensación ni indemnización alguna a cargo del Invías, ni será admitido como causal eximente del cumplimiento de cualquiera de las obligaciones que adquiere el contratista bajo este contrato” (negrilla fuera de texto).
Ahora bien, dentro del material probatorio obrante en el expediente observa la Sala lo siguiente:
— Resolución 239(8) del 2 de abril de 2012 “Por medio de la cual se impone una medida preventiva y se toman otras determinaciones”, proferida por el subdirector de control y seguimiento ambiental de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, bajo las consideraciones técnicas que a continuación se citan:
“...Los reportes de resultados que realiza la Unión Temporal II Centenario se están realizando sin la cantidad de parámetros que la Corporación Autónoma Regional del Quindío les exigió, prueba de ello son la falta de análisis de fenoles y aluminio en algunos reportes, además de la falta de mediciones de caudal sobre la quebrada La gata, para lo cual esta subdirección ha requerido a la Unión Temporal II Centenario en varias ocasiones.
Estas acciones que degradan e impactan el ambiente, especialmente el recurso hídrico en horas nocturnas señalan al contratista en un comportamiento de mala fe, que espera las horas nocturnas para reducir la eficiencia del sistema de tratamiento, dejando pasar los sólidos contenidos en las aguas residuales para reducir sus tiempos de mantenimiento.
Viendo esta preocupante situación, nuevamente se realizó una caracterización de aguas residuales nocturna, sin tener condiciones de mantenimiento por parte del contratista la Unión Temporal II Centenario, evidenciando nuevamente que en las horas nocturnas los sedimentadores no funcionaban tan eficientemente como en las horas diurnas. Para esta caracterización de aguas residuales se adicionaron metales pesados, ya que se encontraban habilitados por el laboratorio de aguas de la corporación, el cual se encuentra acreditado por el IDEAM.
Nuevamente se puede determinar que se está contaminando la fuente hídrica receptora en las noches y la discrepancia entre los reportes de laboratorio de caracterizaciones de aguas residuales entregados por la Unión Temporal II Centenario y los resultados de la Corporación Autónoma Regional del Quindío - CRQ. En esta caracterización también se observa el pH por encima de la norma y se presenta una concentración de hierro Fe superando las 5 unidades contempladas en el artículo 40 del Decreto 1594 de 1984.
Conclusiones y recomendaciones técnicas
La Unión Temporal II Centenario incumplió lo contemplado en el artículo sexto de la Resolución 1633 del 09 de noviembre de 1022 (sic) “por la cual se otorga permiso de vertimientos de aguas residuales industriales y se toman otras determinaciones”, concerniente a la disposición adecuada de los lodos extraídos de los sedimentadores.
Se debe tratar por parte del contratista UT II Centenario y del contratante Invías reducir el contacto de las aguas percoladas de los niveles freáticos que xx el túnel de La Línea, con las rezaga y demás sedimentos existentes en la obra, para así reducir el caudal y a su vez la carga contaminante generada.
La Unión Temporal II Centenario debe realizar las siguientes obras de mitigación y corrección por el impacto ambiental severo generado sobre la quebrada La Gata y el Salado del municipio de Calarcá.
Levantar y retirar el lecho de la quebrada La Gata y el Salado que se encuentra colmatado por los sólidos suspendidos, sedimentables y totales que limitan el paso de la luz solar al fondo del cuerpo hídrico.
Realizar una reforestación sobre la cuenca de la quebrada La Gata o el Salado del municipio de Calarcá” (negrilla fuera de texto).
— La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - Anla emitió el 26 de junio de 2012 la Resolución 0507(9) “Por la cual se impone una medida preventiva” a las empresas que conforman la Unión Temporal II Centenario, en atención al Concepto Técnico 751 de 15 de mayo de 2012,(10) el cual sostiene que las obras se están llevando a cabo sin observar los criterios técnicos aprobados mediante la licencia ambiental, así como también que algunas obras se encuentran abandonadas y generando factores de deterioro ambiental debido a la falta de control y manejo de las aguas lluvias que generan vertimientos en las fuentes de uso público de las cuales se sirve el acueducto municipal de Calarcá.
— Informe de control y vigilancia a las medidas preventivas que suspendieron actividades en el proyecto nueva vía Ibagué - Armenia y túnel La Línea en el departamento del Quindío realizado por la subdirección de control y seguimiento de la Corporación Autónoma Regional de Quindío, que respecto a las medidas preventivas de la Resolución Anla 507 de 2012, realizó la siguiente conclusión:
“...se retiró del cauce de la quebrada San Rafael el material presente bajo el viaducto El Salado y la obra que lo estrangulaba, quedando con una apertura de 2 metros y una altura de 3 metros. En los caissons complementarios hay residuos de mezcla de concreto, escombros, varillas, bolsas sucias, utensilios desechables, etc., que por escorrentía pueden ser arrastrados a la quebrada El Salado, afluente de la quebrada San Rafael.
En cuanto al estudio de calidad de agua de la quebrada San Rafael, se realizó un muestreo de agua 16/07/2012, con la custodia de la CRQ cuyos resultados van a ser entregados por el laboratorio de aguas al cliente.
Se construyó un tercer tanque para el sistema de tratamiento de aguas residuales industriales provenientes del túnel piloto, principal y galerías, sin embargo no se sabe si este responde a los caudales reales que deben ser tratados. Así mismo se han construido 700 metros del filtro francés izquierdo y 350 metros del derecho en el túnel principal, hasta donde las labores de excavación finalizadas con el blanqueo existen por el lado del departamento del Quindío. El muestreo de la calidad de agua de infiltración fue tomada en la salida de los filtros el 16/07/2012, con la cadena de custodia de la CRQ. El estudio de calidad de agua debería contener como mínimo varios puntos de muestreo del agua de infiltración y evaluaría integralmente para tener conclusiones respecto a la calidad del agua.
No se observaron avances en la construcción de la red de drenaje y obras de estabilización en 3 focos de contaminación y sitios inestables en el portal Quindío.
Una disposición reciente de lodos en la salida del túnel Los Robles, la cual fue desarrollada después del 11/07/2012, evidencia que la UTSC continuó utilizando las obras anexas. Esta disposición es sobre la vertiente de la quebrada La Gata” (negrilla fuera de texto).
— Informe de inspección extrajudicial(11) efectuado por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - Anla, en el que indicó que se encontraron suficientes evidencias para señalar que el deterioro y el mal funcionamiento de los tanques sedimentadores en los que trataban las aguas industriales provenientes de la excavación del túnel principal y los vertimientos de tales aguas sin los debidos controles, realizados por la Unión Temporal II Centenario sobre la quebrada “La Gata” contribuyeron en un alto porcentaje con su nivel de turbidez y en consecuencia con el deterioro observado en la quebrada “El Salado” y en el río Santo Domingo.
— Resolución 0667 de 15 de agosto de 2012 “Por la cual se levantan unas medidas preventivas y se toman otras determinaciones”, proferida por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - Anla, argumentando que “partiendo del cumplimiento de las obligaciones impuestas a la Unión Temporal II Centenario, para el levantamiento de las medidas preventivas establecidas en los artículos primero y segundo, según se logró establecer en la documentación allegada y en lo verificado en campo por parte del equipo técnico de esta autoridad, tenemos que desaparecieron las razones que generaron la imposición de las mismas, toda vez que, con las actividades desplegadas por la Unión Temporal II Centenario se disminuyó la contaminación hecha en la quebrada La Gata y demás fuentes de uso público de las que se sirve el acueducto del municipio de Calarcá, desapareciendo de esta forma el objeto que llevo a su imposición, debiéndose levantar las mismas en los términos en que se dispondrá en la parte resolutiva del presente acto administrativo” (negrilla fuera de texto).
— Informe de visita especial de carácter técnico efectuado por la Procuraduría General de la Nación Regional Quindío el 13 de agosto de 2012, en el que hace constar:
“...El caudal de agua que sale del túnel piloto hacia los sedimentadores estaba en el momento de la visita, según lo informa el coordinador ambiental del portal Quindío de la Unión Temporal II Centenario Robinson Colorado en 136 litros por segundo, teniendo como mínimo histórico 120 litros por segundo, y como máximo 166 litros por segundo. Informa también el señor Colorado que la apariencia del agua que sale del túnel piloto se debe a que los sólidos suspendidos arrastran el suelo socavándolo constantemente, pues Invías no encauzó las aguas del mismo para evitar esta situación o protegió debidamente la superficie del suelo (el túnel piloto fue construido por ConLínea).
Sin embargo, los funcionarios y/o contratistas de la CRQ, Invías, los empleados del Consorcio DIS S.A. - EDL Ltda. y de la Unión Temporal II Centenario manifiestan su acuerdo en que con la suspensión mejoró un poco la calidad del agua, sin embargo no creen que las medidas ordenadas tras la suspensión de la Anla, como limpiar el lecho de las quebradas y repoblar con peces las mismas sirva para efectivamente mejorar la situación, puesto que mientras las obras continúen, los vertimientos se van a seguir generando, además la afectación ambiental, como lo manifiestan los indicados empleados de la Unión Temporal, ya fue ocasionada, cuyo impacto más severo se dio entre el 2005 y 2010 donde el manejo y control ambiental estuvo bastante ausente. Sin embargo existen todas las posibilidades de recuperar lo afectado una vez terminen las obras, máxime cuando ese caudal de agua salido del túnel piloto no existía para el Quindío y entra a fortalecer la fuente de la quebrada La Gata”.
— Oficio DT-QUI 48692 de 24 de septiembre de 2012, suscrito por el director territorial Quindío del Instituto Nacional de Vías - Invías en el que informa al Tribunal Administrativo del Quindío las áreas de desarrollo del proyecto “Cruce de la Cordillera Central, túneles del II Centenario, túnel de La Línea y segunda calzada Calarcá - Cajamarca” y las fuentes hídricas cercanas a cada obra en desarrollo, detallando en relación con la quebrada “La Gata” lo siguiente:
Fuente y ubicación
Ejecutor de la actividad
Vertimiento de aguas residuales que se generan en el túnel piloto y túnel vehicular. Sobre quebrada la Gata a la altura del portal Galicia. UTSC(12)
Contrato 3460/2008 DIS S.A. Ltda
Contrato 0157/2009
Así las cosas, para la Sala contrario a lo manifestado por la Unión Temporal II Centenario en su escrito de apelación, sí existe nexo causal entre el daño ambiental ocasionado a la quebrada “La Gata” por los vertimientos arrojados como consecuencia de la ejecución del proyecto estudios y diseños, gestión social, predial y ambiental, construcción y operación “cruce de la Cordillera Central, túneles del II Centenario - túnel de La Línea y segunda calzada Calarcá - Cajamarca, y los derechos colectivos vulnerados.
Cabe anotar, que las medidas preventivas fueron levantadas porque la Unión Temporal II Centenario disminuyó la contaminación de la quebrada “La Gata” más no porque la contaminación haya cesado, tal y como lo indicó el Informe de la Procuraduría General de la Nación según el cual mientras las obras continúen los vertimientos se van a seguir generando.
Para la Sala no es de recibo lo sostenido por la Unión Temporal II Centenario, en tanto, la consecuencia lógica de su responsabilidad en la contaminación de la quebrada “La Gata” es que deba cumplir con las medidas tendientes reparar el daño causado, sin que pretenda excusarse con el argumento simplista de que es al Invías a quien le corresponde de manera exclusiva adoptar las medidas para la conservación y preservación de la fuente hídrica.
Lo anterior teniendo en cuenta el objeto contractual celebrado por la Unión Temporal y las obligaciones a las que se obligó en la cláusula 41.4 del contrato de obra pública bajo la modalidad de llave en mano.
La excepción de falta de legitimación en causa por pasiva interpuesta por el Consorcio DIS S.A. - EDL Ltda. es sustentada afirmando que la demanda no procede contra el consorcio, toda vez que, se trata de una figura jurídica que si bien puede contraer derechos y obligaciones no constituye una persona jurídica, lo que le impide ser parte de un proceso en calidad de accionante o accionada.
Respecto de la legitimación por pasiva en la acción popular, cabe recordar lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, así:
ART. 14.—Personas contra quienes se dirige la acción. La acción popular se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir la vulneración o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos (subraya y negrilla fuera de texto).
Se desprende de la anterior disposición que, las personas contra las cuales puede dirigirse la demanda son aquellas determinadas o determinables, de quienes provienen las acciones u omisiones lesivas de los derechos colectivos y responsables de su amenaza o vulneración.
En relación con la naturaleza jurídica de la noción de legitimación en la causa, en sentido amplio, la jurisprudencia constitucional se ha referido a ella, como la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”, de forma tal, que cuando una de las partes carece de dicha calidad o condición, no puede el juez adoptar una decisión favorable a las pretensiones demandadas.
Sobre el particular, cabe recordar que por consorcio se entiende la unión de dos o más personas, naturales o jurídicas, que aúnan esfuerzos y capacidad financiera o técnica para ejecutar conjuntamente en las mejores condiciones un contrato.
En caso materia de estudio, la constitución del Consorcio DIS S.A. - EDL Ltda. se hizo en vigencia de la Ley 80 de 1993, normativa que prevé la posibilidad de que dos o más personas naturales o jurídicas participen en el proceso de selección del contratista mediante la presentación de una propuesta conjunta y dispone que en el evento de ser elegidos la entidad debe celebrar el contrato con todos ellos, además que responderán solidariamente por las obligaciones derivadas de la propuesta, celebración y ejecución del contrato.
Así lo preceptúa el numeral 1º del artículo 7º de la norma en cita:
“ART. 7º—De los consorcios y uniones temporales. Para los efectos de esta ley se entiende por:
Los miembros del consorcio (...) deberán designar a la persona que, para todos los efectos, representará al consorcio o unión temporal y señalaran las reglas básicas que regulen las relaciones entre ellos y su responsabilidad”.
La misma Corte en Sentencia C-949 del 2001, señaló que la Ley 80 de 1993, al permitir que los consorcios tengan capacidad para celebrar contratos con las entidades estatales, los convierte en sujetos de esa normativa y participes de la realidad del mundo negocial que son los denominados “contratos de colaboración económica”.
“La Ley 80 de 1993, al crear las figuras de los consorcios y uniones temporales y constituirlas como sujetos de la contratación administrativa, reconoce una realidad del mundo negocial que son los denominados “contratos de colaboración económica”, que en la hora actual se celebran para la efectiva realización de proyectos de contratación pública altamente especializados e intensivos en capital y así mismo indispensables para que el Estado social de derecho, cumpla los cometidos para los cuales fue instituido (preámbulo y arts. 1º y 2º superiores).
En torno a la capacidad contractual de los consorcios y uniones temporales la jurisprudencia constitucional ha expresado que el Estatuto de contratación les reconoce este atributo sin exigirles como condición de su ejercicio la de ser personas morales. También ha dicho que el consorcio es un convenio de asociación, o mejor, un sistema de mediación que permite a sus miembros organizarse mancomunadamente para la celebración y ejecución de un contrato con el Estado, sin que por ello pierdan su individualidad jurídica, pero asumiendo un grado de responsabilidad solidaria en el cumplimiento de las obligaciones contractuales”.
En efecto, observa la Sala que en el contrato 0157 de 26 de marzo de 2009, celebrado entre el Invías y el Consorcio DIS S.A. - EDL Ltda. que tiene por objeto la “interventoría a los estudios y diseños, gestión social, predial y ambiental, construcción y operación del proyecto cruce de la Cordillera Central, túneles del II Centenario - túnel de La Línea y segunda calzada Calarcá - Cajamarca” las siguientes obligaciones del interventor:
“5. Verificar el cumplimiento de la normativa vigente, requerimientos de la autoridad ambiental competente y además las especificaciones de cada uno de los aspectos ambientales contenidos en el contrato.
6. Verificar que el contratista de obra realice todas las acciones pertinentes para garantizar la mitigación del impacto ambiental causado por la obra.
21. Advertir cualquier incumplimiento de las obligaciones contractuales a cargo del contratista de obra, comunicarle esta circunstancia al Instituto Nacional de Vías - Invías y adoptar procedimientos previstos en este contrato según sea el caso.
Funciones ambientales: tiene como objetivo fundamental, la coordinación de las diferentes actividades y métodos de control, tendientes a propiciar que las obras, programas y medidas planteadas en el plan de manejo ambiental, sean implementadas para lograr el objetivo de minimizar los efectos ambientales negativos y maximizar los positivos, buscando el equilibrio entre el desarrollo de la región y la preservación de los recursos naturales. Las funciones ambientales comprenden, entre otras, las siguientes actividades:
1. Verificar el cumplimiento del apéndice de gestión ambiental del contrato de obra objeto de interventoría por parte del contratista.
2. Asesorar al contratista de obra para la correcta cesión de la licencia ambiental.
3. Asesorar al contratista en la fase de gestión y consecución de los permisos ambientales de carácter regional.
4. Vigilar el cumplimiento de los planes y programas del plan de manejo ambiental.
5. Efectuar el seguimiento permanente en los frentes de obras, para verificar la aplicación de las técnicas y procedimientos aprobados...
14. Efectuar acciones de control por parte de personal especializado para garantizar que los efectos ambientales negativos que puedan presentarse sean minimizados, aplicando el plan de manejo ambiental.
15. Exigir al contratista la obtención de los permisos ambientales para uso y aprovechamiento de los recursos naturales, previo a la iniciación de las obras, y velar por el cumplimiento de las medidas impuestas por la autoridad ambiental.
17. Realizar el control ambiental de las obras, y verificar el cumplimiento de todas las normas condicionantes, diseños, actividades y procesos recomendados en el plan de manejo ambiental.
22. En el evento de presentarse impactos ambientales no previstos en el estudio de impacto ambiental, la interventoría debe conceptuar sobre el diseño de las medidas tendientes a controlar, compensar y mitigar, elaborado por el contratista de obra y a su vez, debe verificar la ejecución por parte de este...”.
Lo manifestado conduce a la Sala a no dar prosperidad a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva interpuesta, en tanto, como se explicó líneas atrás el Consorcio DIS S.A. - EDL Ltda. así como tiene capacidad para celebrar contratos, también la tienen para responder por las obligaciones derivadas de dichos contratos.
De otra parte, cabe anotar que si bien el consorcio allegó al expediente oficios(13) dirigidos a la Unión Temporal II Centenario en los cuales solicita se dé cumplimiento al plan de manejo ambiental en lo relativo a los permisos de vertimiento y al manejo de estos, no advierte la Sala que las actuaciones realizadas por la sociedad interventora hayan sido oportunas, efectivas y suficientes para evitar la contaminación de los afluentes hídricos existentes en el área donde se desarrolla el megaproyecto vial, máxime si se tiene en cuenta que una de las principales obligaciones pactadas en el contrato tiene por objeto la interventoría de la gestión ambiental.
En primer lugar conviene recordar las competencias señaladas por la normativa a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - Anla, para lo cual resulta pertinente hacer alusión al Decreto 3573 de 27 de septiembre de 2011 “Por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales —Anla— y se dictan otras disposiciones”, que tiene por objeto y funciones las siguientes:
“ART. 2º—Objeto. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales —Anla— es la encargada de que los proyectos, obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso o trámite ambiental cumplan con la normativa ambiental, de tal manera que contribuyan al desarrollo sostenible ambiental del país.
ART. 3º—Funciones. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales —Anla— cumplirá, las siguientes funciones:
3. Administrar el Sistema de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales —SILA— y la ventanilla integral de trámites ambientales en línea —Vital—.
8. Adelantar los cobros coactivos de las sumas que le sean adeudadas a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales —Anla— por todos los conceptos que procedan.
10. Aprobar los actos administrativos de licencias ambientales para explotaciones mineras y de construcción de infraestructura vial y los permisos y concesiones de aprovechamiento forestal de que tratan los artículos 34, 35 y 39 de la Ley 99 de 1993.
14. Las demás funciones que le asigne la ley” (negrilla fuera de texto).
Ahora bien, observa la Sala que el Tribunal Administrativo del Quindío en la parte resolutiva de la acción popular ordenó en relación con la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - Anla en los numerales primero, tercero y cuarto, lo que a continuación pasa a citarse:
2. Como medida de reparación de los daños colectivos causados dispone:
3.1. ORDENAR a la CRQ y a la Anla atender de manera prioritaria las solicitudes de licencias, permisos y autorizaciones que presenten la Unión Temporal Centenario y el Invías sobre los sectores de desarrollo del proyecto de infraestructura vial “Cruce de la Cordillera Central - túneles II Centenario - túnel de La Línea y segunda calzada Calarcá - Cajamarca”.
4. Para la vigilancia y cumplimiento de las órdenes que en esta providencia se adoptan, y de conformidad con las previsiones del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, ORDENAR a la notificación de la sentencia la conformación de un comité ad honorem, de verificación de cumplimiento en el cual intervendrán todas las entidades condenadas: Invías, Unión Temporal II Centenario, Consorcio DIS S.A. EDL Ltda., CRQ y Anla, así como la Defensoría del pueblo, quien lo presidirá, y el señor procurador 157 judicial II delegado para asuntos administrativos o la persona que se delegue. El comité deberá rendir un informe cada mes a esta corporación”.
En este contexto, para la Sala las órdenes impartidas por el Tribunal Administrativo del Quindío a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - Anla responden a las competencias y obligaciones señaladas en la normativa para dicha entidad, como lo son el otorgar las licencias, permisos y trámites ambientales, realizar el seguimiento de los mismos, adelantar el procedimientos de investigación, preventivo y sancionatorio en materia ambiental y ordenar la suspensión de los trabajos y actividades; razón por la cual para la Sala no es de recibo lo argumentado por la Anla en el recurso de apelación.
En este orden de ideas y teniendo en cuenta los anteriores razonamientos, la Sala confirmará el fallo apelado, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
1. CONFÍRMESE la providencia apelada, esto es, la sentencia de 13 de diciembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, por las razones expuestas en la parte motiva.
Magistrados: Marco Antonio Velilla Moreno—María Elizabeth García González—María Claudia Rojas Lasso—Guillermo Vargas Ayala.
(1) Folios 84 a 93 cuaderno principal.
(2) Folios 576 y 577 cuaderno principal.
(3) Folios 611 a 615 cuaderno principal.
(4) Folios 852 a 878 cuaderno principal.
(5) Folios 880 a 900 del cuaderno principal.
(6) Folio 1304 cuaderno principal.
(7) Código de Procedimiento Civil “ART. 357.—Competencia del superior. Artículo modificado por el artículo 1º, numeral 175 del Decreto 2282 de 1989. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquella...”.
(8) Folios 63 a 75 del expediente.
(9) Folios 504 a 516 del expediente.
(10) Realizado por el Anla.
(11) Folios 816 a 831 del expediente.
(12) Término utilizado para mencionar a la Unión Temporal Segundo Centenario.
(13) Folios 360, 361, 364 a 366 y 370 a 382 del expediente.