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Timestamp: 2019-12-12 08:58:54+00:00
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Partie 2 - Les moyens juridiques de l'action administrative - Cours en Ligne
Pour exercer ses missions l’administration dispose d’un grand nombre de moyens de nature différente :
du personnel, des moyens humains (droit de la fonction publique)
des moyens financiers, un budget, alimenté par différents types de ressources (recettes fiscales, emprunts, subventions, dotations de la part de l’état aux CT…) (droit des finances publiques)
des moyens matériels (biens immobiliers et mobiliers) (droit administratif des biens)
des moyens juridiques : ce qui nous intéresse ici. De quels outils dispose l’administration pour exercer sa mission ? exemple le maintient de l’ordre public, le maire peut interdire la manifestation ou augmenter la surveillance policière. Ces moyens juridiques ce sont les actes administratifs, classés en deux catégories : unilatéraux (des décisions) ou bilatéraux (des contrats). A chaque fois nous aborderons la notion même de décision/contrat administratif puis le régime, règles applicables à ces actes.
SECTION 1 – La notion de décision administrative
La décision administrative est :
un acte : a pour effet de modifier l’ordonnancement juridique, le droit applicable
administratif (qui émane d’une autorité administrative)
unilatérale (édicté par une seule personne (ou plus) et sans le consentement du destinataire à la différence du contrat qui est caractérisé par l’accord de volonté)
I. Les auteurs de la décision (critère organique)
A. En principe une autorité administrative
C’est même la définition de l’AA (individu ou groupe d’individus (conseil municipal, conseil d’administration d’un EP) qui sont habilités à représenter (décider et agir au nom de) une personne publique dans la vie juridique). Exemple maire commune, préfet représentant état dans le département, le ministre l’état. Liste des personnes publiques : l’état, les collectivités territoriales, communes, collectivités d’outre mer, collectivités à statut particulier..(personnes publiques générales qui caractérise un territoire/population) ; les EP (mission spécifique). La commune a le maire et le conseil municipal, le département le conseil départemental et son président, les EP un conseil d’administration et son président.
Une AA n’est pas une autorité législative, qui sont des représentants de l’état mais pas des AA (parlement…) car leur fonction est juridictionnelle. Idem pour les fonctions exécutives. Une autorité administrative est donc une personne habilitée à représenter l’état dans des fonctions administratives uniquement.
B. Mais par exception l’auteur peut être une personne privée
Soit une personne physique soit le représentant d’une personne morale de droit privé. Comment cela est-il possible ? Si la personne privée est chargée d’une mission de service publique, car c’est une gestion confiée par une personne publique. La jurisprudence a posé trois conditions dans les arrêts : 1942 monpeurt CE, complété en 1943 Bouguen CE (jurisprudence de base) puis 1961 Magnier CE, 1968 Epoux barbier (tribunal des conflits ; air inter dans son règlement intérieur interdit aux hôtesses de se marier, la question était de savoir la nature de la décision de SA qui gère un service public, le TdC dit que cet acte réglementaire était relatif à l’organisation du SP et était donc une décision administrative). Aujourd’hui cette jurisprudence est surtout alimentée par les décisions des fédérations sportives. Conditions :
la personne privée est chargée d’une mission de service public
elle prend une décision liée à cette mission de SP (exécution ou organisation)
la décision doit relever de l’exercice de prérogatives de puissance publique (expropriation…), ce qui révèle qu’elle agit au nom de la personne publique
Aujourd’hui ce contentieux est largement alimenté par le contentieux des fédérations sportives, qui sont des personnes privées mais dans chaque discipline sportive il y a une fédération nationale agréée par l’état pour l’organisation des compétitions nationales. Elle est chargée d’une mission de SP, et investie de prérogatives de puissance publique, notamment d’un pouvoir de sanction (par exemple en cas de dopage).
II. Les effets des décisions administratives
Une décision administrative est un acte décisoire, qui modifie l’ordonnancement juridique, produit des effets de droit (créer des effets de droit, imposer des obligations…). Les actes administratifs décisoires sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir. Il y a des actes non décisoires exemple : un voeu. On a traditionnellement deux types d’actes décisoires, la question s’est posé de savoir si oui ou non ils pouvaient être attaqués en excès de pouvoir :
et aujourd’hui les actes de droit souple.
Acte unilatéral par lequel une autorité administrative donne l’interprétation des lois et des règlements à appliquer par ses services (il définit la conduite à tenir pour le bon fonctionnement d’un service). Sinon les SP ne mettent pas en oeuvre les lois sans la circulaire nécessaire à cette mise en oeuvre.
2. Qualification en décision administrative ou pas
Une circulaire est censée expliquer les lois et règlements, pour en faciliter l’application. Est-elle une décision ? Non, c’est pour cela que le CE a distingué pendant longtemps les circulaires simplement « interprétatives » (les « vraies ») des circulaires « réglementaires » (prises à la place d’un règlement). Appliquée pendant de très nombreuses années, cette distinction n’était pourtant pas satisfaisante car même une interprétation peut avoir un effet de droit/modifier l’ordonnancement juridique (interprétation des termes… exemple « ressources » pour bourse crous). Ainsi le juge a renoncé à ce critère de circulaire non interprétative, non efficace, et utilise un autre critère depuis 2002 arrêt Mme Duignère. Le juge examine si la circulaire a un caractère impératif pour voir si elle a un effet de droit. « Les dispositions impératives à caractère général sont des décisions administratives susceptibles de recours devant le JA ». Si on laisse une faculté d’appréciation on ne peut la qualifier de décision administrative. Conclusion une circulaire n’est pas obligatoirement une décision administrative mais ces dispositions impératives à caractère général sont des décisions administratives.
Ce sont des mesures individuelles, prises à l’encontre d’une personne déterminée, plutôt de type disciplinaire. On les trouve traditionnellement dans trois milieux : pénitentiaire, militaire, et à l’origine scolaire. Plutôt des milliers fermés dans lesquels l’autorité administrative dispose d’un pouvoir sur les usagers ou personnels.
Traditionnellement le juge considérait que les mesures d’ordre intérieur n’étaient pas des décisions administratives car elles n’avaient pas assez d’effets juridiques pour le destinataire, qu’elles étaient mineures et de faible importance, et donc qu’elles ne faisaient pas grief. Cependant cela n’était pas adapté à la réalité de l’importance des mesures, la jurisprudence a évolué en 1995 avec deux arrêts rendues en assemblée du CE, Ardouin, et Marie (volontairement rendus le même jour) qui concernent un militaire et un détenu. Elles ouvriront ces milieux, en reconnaissant plus facilement la qualité de décision administrative, les deux types de mesures disciplinaires ne sont plus considérées comme des mesures d’ordre intérieur mais des décisions administratives. A nouveaux des arrêts d’assemblée en 2007 établissement la jurisprudence actuelle : Boussouar, Payet, Planchenault (détenus). Depuis ces trois affaires pour déterminer si une « mesure d’ordre intérieur » (mesure disciplinaire) est une décision administrative, le juge examine la nature de la mesure et l’importance des effets sur la situation du destinataire. Par exemple une mesure par laquelle on décide le changement d’affectation d’un détenu d’une maison centrale (longues peines) vers une maison d’arrêt (centre détention courtes peines), est toujours une décision administrative contestable. Le régime de la détention change (plus de possibilités en maison centrale > changement important sur la situation). Idem mise à l’isolement. Ce qui résulte des jurisprudence engagées en 95 et poursuivies en 2007 est qu’il n’y a pratiquement plus de mesures d’ordre intérieur, le nombre de mesures dont le juge refuse de connaitre a bcp diminué.
C. Les actes de droit souple
Le terme de droit souple vient de l’anglais soft law, on vise les mesures qui sont des actes incitatifs ou fixant des lignes de conduite, l’administration invite à se comporter d’une manière. La différence majeure avec les circulaires ministérielles :
on parle de droit souple car c’est une invitation, les circulaires elles sont parfois impératives
les circulaires visent les agents des administrations, ce sont des documents internes ; le droit souple peut viser les agents comme les administrés
émis par les autorité administratives indépendantes AAI, principalement les autorités de régulation (CSA chaînes publiques et privées, AMF banques privées…) > s’adresse aux deux, + leur rôle est de réguler un secteur d’activité, « régulation » = mode d’action différent de l’administration où on fait aussi des invitations à agir, recommandations, avis… C’est principalement l’activité de ces AAI qui pose problème : est-ce que ce sont des décisions administratives, susceptibles de recours devant le JA ? (même enjeu que pour les circulaires avant)
Qualification de ces actes :
Multitude de formes. En principe un acte administratif unilatéral incitatif ne modifie pas l’ordonnancement juridique, n’a pas d’effet de droit, donc n’est pas une décision administrative (ne créé ni droit ni obligation pour le destinataire). C’était la position traditionnelle du CE qui a évoluée à cause des autorités de régulation puisque ces actes incitatifs sont leur moyen d’action normal. A évolué avec les arrêts
CE 21 mars 2016 d’assemblée Fairvesta/(+Numéricable). En cause communiqué publié sur le site de l’AMF qui mettait en garde contre les activités de cette société, le JA admet que certains actes de droit souple des autorités de régulation peuvent être des décisions administratives susceptibles de recours, conditions posées dans l’arrêt CE « avis, recommandations, mises en garde et prises de position des autorités de régulation sont susceptibles de recours
lorsqu’ils revêtent le caractère de dispositions générales et impératives (donc obligatoire donc un effet de droit), ou
lorsqu’ils énoncent des prescriptions individuelles dont la méconnaissance pourra être censurée (si on peut censurer la méconnaissance on s’en sert pour fonder une sanction donc il y a un effet de droit), ou
s’ils sont de nature à produire des effets notables (notamment de nature économique) ou à influer de manière significative sur le comportement des personnes auxquelles ils s’adressent. » là est la réelle nouveauté, le CE admet qu’il n’y a pas un effet juridique au sens classique qui créé droit ou obligation, mais une influence : c’est un élargissement de la notion de décision administrative
Le CE va en faire appliquer et va la préciser, exemple marquant dans son arrêt d’assemblée 19 juillet 2019 marine lepen haute autorité pour la transparence de la vie publique (vérification du patrimoine des élus avant et après leur mandat pour éviter les enrichissements illégaux, contrôle démocratique) qui a estimé que la déclaration d’une députée n’était pas exhaustive et sincère, le lui a renvoyée, et par délibération a décidé d’assortir la publication (sur son site) de cette déclaration assortie d’une appréciation de manquement, cette appréciation est-elle une décision susceptible de recours ? Non puisque malgré cette nouvelle jurisprudence l’acte n’est pas pris par une autorité de régulation. Le CE a pourtant cet été fait évoluer sa jurisprudence et a fait disparaître cette condition d’acte pris par une autorité de régulation, la condition est élargie à toutes les AAI. La formulation de l’arrêt n’est ni évidence ni générale mais le juge reconnaît que cela peut être une décision « l’appréciation constitue une prise de position d’une AA qui alors même qu’elle est dépourvue d’effet juridique, est de nature à produire des effets notables »
III. La classification des décisions administratives
A. Classification selon l’objet (retenue par le code)
Cet article L200-1 fait une énumération des différentes catégories, un classement selon la forme des décisions administratives. Il nous dit que les actes administratifs unilatéraux décisoires (=décision administrative) comprennent les actes réglementaires, les actes individuels, et les autres actes décisoires non-réglementaire. La phrase suivante nous dit qu’ils peuvent être désignés par le terme décision (réglementaire, individuelle, ni réglementaire ni individuelle). Cette classification est matérielle, ou plus précisément, liée à l’objet, au destinataire de l’acte. Si l’on reprend chacune des catégories énumérées dans cet axe, qu’est-ce qu’un :
règlement : portée impersonnelle et générale (s’applique à tous sans avoir besoin d’identifier un destinataire, peut s’appliquer à une catégorie de personnes)
décision individuelle : applique la règle de droit à une personne donnée, un destinataire identifié, c’est donc un acte nominatif
ni réglementaire ni individuelle : décisions d’espèce, elle applique la règle de droit à une situation déterminée mais n’est pas nominative, elle ne vise pas un individu mais une situation de fait. Exemple une déclaration d’utilité publique : une autorité administrative (généralement le préfet) déclare qu’un projet de construction ou autre, est d’utilité publique, ce qui autorise le recours à l’expropriation. Ce n’est pas une décision réglementaire car elle vise un projet déterminé (donc pas à portée impersonnelle est générale).
Cette classification retenue par le code est particulièrement importante car le régime juridique va varier selon qu’on parle d’une décision réglementaire, individuelle ou d’espèce. Les règles applicables à ces décisions vont varier selon leur nature (exemple pour leur publicité : le règlement est publiée, la décision individuelle est notifiée à son destinataire).
B. Classification selon l’auteur
La classification de l’acte change selon l’auteur, exemple :
décrets : premier ministre (déclaration d’utilité publique…), président de la république (« délibérés en conseil des ministres ». souvent actes individuels de nomination aux hautes fonctions de l’état)
arrêtés : maire, ministres, préfets, autorités exécutives locales
délibération : conseil municipal/départementale/régionale, assemblées locales, conseils d’administrations d’un EP
Ces classifications se croisent.
C. Classification selon la forme
Entre la décisions :
explicite : réponse
implicite : qui résulte du silence de l’administration sur une demande d’un administré. Le CRPA a posé dans son article L231-1 et suivants que le silence de l’administration gardé pendant 2 mois sur une demande d’un administré équivaut à une décision implicite d’acceptation de la demande. L’intérêt est que c’est une règle de sécurité juridique pour les administrés : au bout d’un certain temps il y aura forcément une décision même si l’administration est négligente et ne répond pas. Autrefois le silence valait refus, cela a changé lorsqu’on a mis le CRPA en place. Mais le code prévoit un certain nombre d’exceptions (l’administration doit décider explicitement si elle veut accorder ce qui est demandé). Ne vaut que pour les décisions individuelles.Par exception le silence vaudra rejet si :
ce n’est pas une décision individuelle, par exemple une demande d’abrogation d’un règlement
la décision est à caractère financier (bourse, dégrèvement d’impôts…)
dans les relations entre agents et administration
SECTION 2 – Le régime des décisions administratives
Le régime d’une décision est l’ensemble des règles écrites ou jurisprudentielles qui déterminent comment l’administration peut édicter, appliquer ou faire disparaître une décision. Aujourd’hui on a le CRPA mais c’est un code récent, adopté par une ordonnance du 23 octobre 2015 et un décret du 23 octobre 2015. Il est entré en vigueur le 1er janvier 2016. Avant l’adoption du code, le régime des décisions administratives était éparpillé dans une multitude de textes et beaucoup dans la jurisprudence du CE (notamment relatives à la disparition). Ce code a donc un objectif de protection des administrés contre les risques d’arbitraire de l’administration. On appelait ça de la procédure administrative non-contentieuse (à distinguer de la contentieuse avec le CJA code de justice administrative), code à destination du public, pas juste un mode d’emploi dont se servirai l’administration.
I. Édiction des décisions administratives
Pour édicter une décision administrative il y a 4 types de règles à respecter (qu’on retrouve dans le recours pour excès de pouvoir) :
règles de forme : explicite, écrite…
règles de fond (contenu, matière de la décision)
Les règles de compétence et de fonds dépendent de la matière, du domaine (exemple on peut les trouver dans le code de l’éducation, code de l’action sociale et des familles). Par contre il y a un régime général fixé par le code pour les règles de procédure et de forme. Ce sont celles-là que l’on va étudier.
Le code a vocation à protéger les administrés, en matière de procédure il prévoit deux grands types de règles pour régir les relations entre le public et l’administration.
1. Règles de transparence
Elles ont vocation à informer les administrés et on le voit à travers trois règles :
article L112-2 l’administration doit accuser réception des demandes des administrés
article L114-2 si l’administré ne s’est pas adressé à l’autorité compétente, l’administration qui l’a reçue doit la transmettre à l’autorité compétente
article L114-5 et suivants si l’administré à adressé un dossier incomplet l’autorité administrative doit lui faire une demande de régularisation
décisions individuelles : procédure contradictoire, exemple un chef d’entreprise pour licencier un salarié va permettre notamment au salarié de présenter son point de vue sur la situation. Procédure contradictoire veut dire que l’administré doit pouvoir présenter ses observations à l’administration avant qu’elle édicte sa décision, articles L121-1 et suivants, L122-2…Plus précisément le code prévoit que les décisions individuelles qui doivent être motivées sont soumises au respect d’une procédure contradictoire. L’administré doit être à même de présenter des observations écrites et orales. Si la décision est une sanction (révocation d’un fonctionnaire…) la procédure contradictoire est plus lourde et complète : le destinataire doit être informé des griefs (ce qu’on lui reproche) et peut demander communication de son dossier.
décisions réglementaires et d’espèce : on peut demander l’avis du public, faire une consultation du public (il ne s’agit pas de procédure contradictoire), par exemple par le biais d’une enquête publique (très utilisées en matière d’appropriation car le déclaration d’utilité publique ne peut être prise qu’après enquête publique). Celle-ci peut être prévue par un texte particulier (exemple code de l’expropriation, code de l’environnement…) mais aussi prévue par le CRPA articles L131-1 et suivants si l’on est pas dans un domaine particulier qui prévoit une consultation du public avant une décision réglementaire ou d’espèce. Exemple en 2015 on passe de 22 à 13 régions, pour les noms on a réalisé un vote auprès de tous (même les mineur.e.s).
1. Décisions non formelles
Prévues par le CRPA, mais aussi dans d’autres lois et dans la jurisprudence. Globalement le droit administratif n’est pas très formaliste (pas très exigeant sur la forme des décisions administratives). On peut donc rencontrer des décisions non formelles : lettre contenant une décision, décision orale, décision implicite (pour les décisions individuelles). Par nature même elle n’est donc conditionnée à aucune forme.
2. Décisions formelles
Explicites, écrites (décrets, arrêtés, délibérations…) à la forme imposée, dans leur rédaction on doit trouver un certain nombre d’éléments : visa des textes applicables (vu l’article x du code y), justification (compte tenu de x), le dispositif (sens de la décision : il est décidé que x). Ce dispositif peut être articulé (rédigé en articles, ex 1 accordé, 2 révisable si). Date et signature de l’auteur. Le code impose qu’il y ait le nom le prénom et la qualité de l’auteur. En vertu du code ces formalités, ces mentions relatives à l’auteur de l’acte sont substantielles, peuvent justifier une annulation de l’acte.
De plus, le code impose la motivation dans certains cas et dans d’autres non. Cela signifie déterminer les causes qui justifient la décision. Elle est obligatoire dans le cas de décisions individuelles défavorable (refus en master…), et n’est pas obligatoire dans tous les autres cas (autres décisions individuelles, décisions d’espèce et de règlement). Si on examine le code, la solution est un peu plus précise :
concernant l’obligation de motivation : résulte d’une loi du 11 juillet 1979 reprise aujourd’hui par l’article L211-1 du CRPA. Pour les décisions individuelles défavorables le droit prévoit pour l’administré un droit d’être informé sans délai des motifs de la décision (droit à la communication des motifs), ce qui veut dire dans la décision elle-même. Les décisions défavorables sont celles qui restreignent les libertés publiques, entraînent une sanction, refusent un avantage, font disparaître une décision créatrice de droit… On en conclut que la motivation doit être écrite, dans la décision.
concernant les autres décisions : l’administration a l’obligation de communiquer les motifs si l’administré en fait la demande, dans le délai de recours contentieux, pour laisser à l’administré le temps de demander un recours ou pas selon s’il estime les motifs justifiés.
Au final l’administration doit toujours motiver ses décisions, car elle doit toujours agir uniquement dans l’intérêt général. Ce qui varie dans le régime juridique n’est pas le fait que la décision doit être motivé, ce sont les modalités pour porter ces motifs à la connaissance des administrés.
II. Application des décisions administratives
A. L’application dans le temps
C’est avant tout la question du moment de l’entrée en vigueur de la décision, mais aussi celle de sa rétroactivité.
1. Rétroactivité des décisions administratives
Par principe les décisions administratives ne sont pas rétroactives, elles ne disposent que pour l’avenir. C’est un principe général du droit énoncé par le CE en 1948 arrêt société du journal L’aurore. Cette solution a été reprise par le code article L221-4, plus précis « sauf s’il en est disposé autrement par la loi, une nouvelle réglementation ne s’applique pas aux situations juridiques définitivement constituées avant son entrée en vigueur« . « L’autorité administrative est tenue d’édicter des mesures transitoires ». Le terme commun est réglementation, ce sont les règlements qui ne sont pas rétroactives, les décisions individuelles le peuvent (reconstitution de carrière, verser les revenus qu’il aurait du avoir…).
L’entrée en vigueur est le moment où la décision s’applique, l’acte lui-même peut la fixer (fait partie des mesures transitoires), sinon elle va dépendre de mesures de publicité (moyens qui permettent d’informer les destinataires du contenu des décisions administratives, différents selon la nature de l’acte, individuel ou réglementaire). Pour les décisions réglementaires c’est la publication dans un journal (Journal officiel de la république française, bulletin officiel des ministères, recueil des actes administratifs pour les préfectures et communes) articles L221-2 et L221-7. Pour les décisions individuelles le principe général est la notification (certaines très importantes comme nomination à hauts postes sont publiées au JO), généralement par courrier ou par mail article L221-8. La publicité permet de rendre opposable la décision au destinataire mais aussi aux tiers. Elle a aussi pour effet de faire commencer le délai de 2 mois pour contester une décision administrative devant le JA. Par contre une décision même non publiée/notifiée s’impose tout de même à l’administration.
B. L’incitation à la l’application / mise en application
Le principe du privilège du préalable : l’administration peut édicter unilatéralement des décisions impératives pour les administrés, elle n’a pas à s’adresser au juge, l’administré est obligé d’exécuter la décision (et s’il saisi le juge le recours n’est pas suspensif).
En plus de ça elle a des moyens de contrainte pour imposer le respect de ses décisions aux administrés.
le sanctions administratives : décision administrative individuelle défavorable, qui a un caractère punitif, répressif (suspension du permis de conduire, pénalité financière pour le contribuable qui n’a pas payé ses impôts dans les délais, suspension pour 6 mois d’un sportif dopé). Sur le fondement de l’article 6 de la convention européenne des droits de l’homme le juge et la loi imposent de respecter les droits de la défense lors d’un procès, la procédure doit être contradictoire pour une décision individuelle, si c’est une sanction la personne a le droit d’être informée des griefs retenus contre elle et à la communication de son dossier.
l’exécution forcée (ou action d’office ou exécution d’office) : l’administration va contrainte l’administré en exécutant elle-même sa décision si l’administré est récalcitrant. Exemple le propriétaire privé ne peut pas mettre dehors un occupant sans titre, l’administration oui. Mais cela présente de grands risques d’arbitraires, d’atteinte aux droits de l’administré. Ceci est donc encadré par une procédure, résultant d’une jurisprudence du TdC 1902 arrêt société immobilière de Saint Juste. Cela peut être fait si :
s’il y a urgence
sil n’y a aucun autre voie de droit pour obtenir l’exécution de la décision
Aujourd’hui elle est assez peu utilisée car on a une autre voie possible : la procédure de référé qui permettent à l’administration d’obtenir rapidement l’exécution d’une décision grâce au JA. Exemple expulsion de l’occupant sans titre du domaine public (oui si une loi l’autorise : mise en fourrière, sinon oui s’il y a urgence : bâtiment qui menace de s’effondrer, sinon non car l’administration pourra toujours saisir le juge qui en référé ordonnera l’expulsion).
III. Disparition des décisions administratives
Il y a plusieurs moyens théoriques :
La désuétude : l’acte est dépassé, vieilli, ancien, on en fait plus application. Disparaît-il pour autant ? Non les disparitions administratives ne disparaissent pas par désuétude, même si elles ne sont plus appliquées, potentiellement l’administration peut toujours en faire application. Ce n’est donc pas un moyen de disparition.
En dehors de la volonté de son auteur : annulation contentieuse. Le JA peut la faire disparaître si elle est illégale et si le juge est saisi. Elle disparaît rétroactivement, sont réputées n’avoir jamais existé. Lors du contrôle non-juridictionnel le supérieur hiérarchique le peut aussi, pour des raisons par exemple d’inopportunité (inadaptation).
Par la volonté de son auteur : s’il prend une nouvelle décision administrative qui met fin à la précédente, il peut le faire de deux manières :
de manière rétroactive : c’est le retrait de l’acte administratif (très encadré)
pour l’avenir : abrogation (plus facile à utiliser)
Ces deux techniques induisent deux régimes différents. L240-1 CRPA.
A. L’abrogation
On ne remet pas en cause les effets passés de la décision, seulement les effets futurs. Le principe du respect des droits acquis peut s’y opposer (on a acquis la bourse pour l’année on ne peut pas nous la couper en cours d’année). Pour allier respect des droits acquis et possibilité d’abroger une décision administrative, on pose des règles différentes selon qu’on parle d’abrogation des décisions réglementaires ou individuelles.
Par principe, il n’y a pas de droits acquis au maintient des règlements, on peut donc l’abroger à tout moment. Cela vaut aussi pour les décisions d’espèce, article L243-1. C’est toujours une possibilité, mais dans certains cas, l’abrogation peut être obligatoire : si le règlement est illégal (article L243-2).
Pour les décisions individuelles : a-t-elle créé des droits pour l’administré ? si non, l’abrogation est toujours possible L243-1 (exemple : mesure de pure faveur, ce n’est pas un droit). Si elle est créatrice de droits l’abrogation est impossible. La seule chose possible est l’acte contraire : la nomination d’un fonctionnaire ne peut pas être abrogée, mais le fonctionnaire pour être révoqué.
Ici le principe est l’évolution du droit, pas la correction des illégalités.
La difficulté que pose le retrait est d’être rétroactif, càd de faire disparaître la décision pour l’avenir mais aussi d’en faire disparaître les effets passés. Elle est donc confrontée à deux obstacles : le principe de non-rétroactivité des décisions administratives, et le respect des droits acquis. Le seul motif de retrait est l’illégalité car l’administration est soumise au principe de légalité.
Le régime du retrait :
la décision n’est pas créatrice de droits : possible seulement si l’acte est illégal, CRPA L243-3. Délai limité de 4 mois à compter de l’édiction de l’acte (plus court que si on comptait à partir de la publication/notification ; on ne mets pas plus dans un soucis de sécurité juridique, de concilier le principe de légalité avec celui de non-rétroactivité), solution issue de la jurisprudence reprise par la loi.
la décision est créatrice de droits : possible, résulte d’une jurisprudence qui a beaucoup évolué, à la base CE 1922 Cachet : tant que la décision peut être annulée par le juge elle peut être retirée par l’administration (le juge annule pour illégalité et de manière rétroactive, c’est le même mode de disparition pour le retrait prononcé par l’administration, ainsi si on mettait les mêmes délais on permet à l’administration d’éviter le procès. Le délai était très court, on anticipait une annulation contentieuse). Cette jurisprudence a déployé ses effets : si la décision indéfiniment attaquable devant le juge, le CE considérait dans certains cas qu’elle pouvait être indéfiniment retiré (CE 1969 Eve). Si la décision n’a pas fait l’objet de mesures de publicité (négligence), le délai de recours contentieux ne commence jamais à courir, donc le retrait est aussi possible indéfiniment. Normalement le délai de recours/retrait était de 2 mois (très courts, pas trop de difficulté à la retirer). En raisonnant ainsi (délai de retrait=délai de recours pour retenir un délai limité), on a perdu la volonté de limitation du délai de recours dans les cas de non-publication. Le juge a donc décidé arbitrairement de fixer un délai pour le retrait, CE Ternon 4 mois.
Le retrait d’une décision créatrice de droits et donc possible à condition qu’elle soit illégale et dans un délai de 4 mois suivant la prise de décision (dans tous les cas), une sorte de droit à l’erreur. L’administré n’en subit pas les conséquences car le délai de recours contentieux ne cours pas tant que la décision n’est pas publié (+contient les voies de recours).
Exceptions : une sanction peut toujours être retirée quelque soit le délai, décision plus favorable…
Le caractère de création de droit dépasse la distinction règlement/décision individuelle, car un règlement a pu créer des droits dans le passé.
Chapitre 2 – Les contrats administratifs
SECTION 1 – La notion de contrat administratif
I. Classification des contrats administratifs
Un contrat administratif est un acte administratif multilatéral, par oppositions aux actes unilatéral que sont les décisions. C’est un contrat passé par une personne publique, on peut globalement les classer en trois catégories :
contrat passé pour la satisfaction de ses propres besoins : contrats de la commande publique exemple marchés publics ; contrats d’agent public
pour les besoins de son co-contractant : exemple les contrats de subvention, contrat d’occupation du domaine public
pour organiser leurs rapports entre personnes publiques : mise à disposition de bâtiments ou personnel, délégation de compétences…
Dans cette classification certains contrats seront administratifs et d’autres de droit privé. On doit donc pouvoir les identifier.
II. L’identification des contrats administratifs
On les identifie soit via une qualification par la loi, soit par application de critères dégagés par le JA.
A. Les contrats administratifs par détermination de la loi
C’est le législateur lui-même qui décide que le contrat est de nature administrative, soit la loi dit explicitement que le contrat est administratifs soit elle prévoit que le contentieux du contrat relève du JA et est donc administratif. On trouve dans cette catégorie pratiquement tous les contrats les plus courants/usuels :
contrats de la commande publique, régis par le code de la commande publique :
marchés publiques : contrat passé par une personne publique pour la satisfaction de ses besoins en terme de biens, de services et de travaux. Ils sont passés en contrepartie d’un prix.
concession : contrat passé par une personne publique pour obtenir la réalisation de travaux ou une prestation de services, y compris la gestion de services publiques. La différence majeure avec le marché public est que le co-contractant se rémunère par l’exploitation, pas par le paiement d’un prix
contrats d’occupation du domaine publique, régis par le code général de la propriété des personnes publiques
En dehors de ces deux catégories un contrat sera administratif s’il répond à un certain nombre de critères fixés par la jurisprudence.
B. Les critères de qualification du contrat administratif
Le JA a élaboré ses critères (CE principalement mais aussi TdC) car de la qualification des contrats dépend la compétence du juge, change le juge duquel il relève.
Dès lors qu’on contrat est passé entre deux parties on a 3 situations possibles, il peut être passé :
entre une personne publique et une autre personne publique : présumé administratif, on peut en apporter la preuve contraire. Il peut être de droit privé si en raison de son objet il ne fait naître entre les parties que des rapports de droit privé. Dans certains cas les rapports entre service public et ses usagers sont des rapports de droit privé, si le SP est de nature industrielle et commerciale (distribution d’eau…). Le TdC dit que s’il y a d’autres effets que les effets de droit privé, le contrat est administratif.
entre une personne publique et une personne privée : pas de présomption, on va vérifier la satisfaction de critères fixés par le juge, qui ne sont pas cumulatifs, c’est soit l’un soit l’autre (s’il ne satisfait pas le premier on regarde le 2e) :
objet du contrat : lien avec le service public ? il sera administratif si le contrat a pour objet de confier l’exécution même du service public au co-contractant (CE 1965 époux Bertin) ; s’il fait participer dierctement le co-contractant à l’exécution du service public (contrats d’agent public…).
contenu du contrat : présente-t-il un caractère exorbitant du droit commun ? Traditionnellement le juge a examiné ce critère de deux façons : le contrat contient-il des clauses exorbitantes du droit commun (CE 1912 société des granits), le régime du contrat (Cette notion a été appliquée par le Conseil d’Etat, qui avait rendu un arrêt en 1973, Société d’exploitation de la rivière du Sant à l’occasion d’un refus de contracter. En l’espèce, un contrat avait été conclu entre EDF et un producteur d’électricité (personne privée) ; le juge avait relevé des dispositions dans le contrat faisant état de sa nature publique et donc de l’application du régime de droit public (parmi ces dispositions, l’obligation de conclure ces contrats)). Dans un arrêt très récent le juge a fait évolué son appréciation du caractère exorbitant, et ne s’intéresse plus aux clauses ou au régime mais , Arrêt du TdC 2014 Société AXA/IARD. Il reformule le critère, l’examen du caractère exorbitant de la façon suivante : on examine si le contrat comporte des clauses qui notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique impliquent dans l’intérêt général que le contrat relève du régime exorbitant des contrats administratifs. En effet c’est parce que le contrat est administratif qu’on y applique un régime exorbitant, autrefois le juge raisonnait dans l’autre sens.
entre deux personnes privées : présumé de droit privé. Il peut par exception être admis administratif si une personne privée agit pour le compte d’une personne publique, si elle est son mandataire. On identifie qu’une personne privée agit au nom d’une personne publique : s’il y a un mandat officiel ; si implicitement elle agit pour elle (on cherche la réalité de la situation). Exemple autoroute TdC 2015 Rispal.
SECTION 2 – Le régime du contrat administratif
I. Conclusion ou passation du contrat
Elle est soumise à des règles communes avec le droit privé mais aussi soumise à des règles exorbitantes.
A. Les règles communes avec le droit privé
C’est à dire des règles qui s’appliquent à tout contrat, dont aussi aux contrats des personnes publiques :
la personne publique doit avoir la capacité juridique (droit privé) donc ici qu’elle soit compétente pour passer le contrat, il faut que l’objet du contrat entre dan ses attributions (compétence de la personne publique=, + compétence de l’autorité signataire (qui doit être compétente pour engager la personne publique dans ce contrat)
vice du consentement : un contrat par définition est un accord de volonté, vice du consentement : dol, fraude, violence
il faut que l’objet et le contenu du contrat soient licites, pas contraire à l’ordre public et aux « bonnes moeurs »
B. Les règles exorbitantes
En application de la loi certains contrats des personnes publiques sont soumis à des règles particulières de passation, typiquement le cas des marchés publics. Ils sont mis en concurrence parce que la personne publique doit choisir le contrat le plus avantageux, meilleure prestation au meilleur prix. Selon le code de la commande publique ils sont soumis à des règles contraignantes de passation qui globalement doivent respecter 3 grands principes (pour empêcher favoritisme et pots de vin) :
Ces règles ne s’appliquent que quand elles sont imposées par la loi, certains contrats ne sont pas soumis à ces règles. Exemple ce n’est pas le cas pour les contrats d’engagement d’un agent public.
A. La personne publique
Ces règles se caractérisent par une inégalité entre la personne publique et son co-contractant. La personne publique dispose de prérogatives de puissance publique, de prérogatives exorbitantes du droit commun, tandis que le co-contractant est soumis à des obligations. Elle en dispose pour servir l’intérêt général. Ces prérogatives ont un point commun : elles permettent à l’administration d’intervenir unilatéralement dans l’exécution du contrat.
Elles peuvent contrôler l’exécution du contrat par leur co-contractant, par exemple dans un marché public de travaux où l’on a un constructeur, elle peut lui adresser des ordres de service, elle lui dit comment exécuter les travaux, c’est un pouvoir de direction et de contrôle sur l’exécution du contrat.
Elle peut sanctionner unilatéralement des manquements du co-contractant aux obligations contractuelles, pénalités financières, reprendre elle-même l’exécution du contrat ou l’attribuer à une autre entreprise, résilier le contrat.
Elle peut modifier unilatéralement le contenu du contrat, avec des limites :
uniquement pour un motif d’intérêt général
sans bouleverser l’économie initiale du contrat (ni en transformer l’objet (construire salles de cours au lieu d’un amphi, ou 2 amphi au lieu d’1) ni en transformer l’équilibre financier)
doit être financièrement compensée
B. Le co-contractant
Obligation d’exécution personnelle du contrat, car il a été choisi au cours d’une procédure contraignante, il est le meilleur pour répondre à ses besoins. Il doit donc lui-même exécuter le contrat, en principe il ne peut pas le céder un à tiers. Exception : sous-traitance (qui doit être agréé par l’administration), des aménagements sont donc possibles mais tout doit être porté à la connaissance de la personne publique.
Droits d’ordre financiers :
en cas de modification unilatérale du contrat par la personne publique, droit à une compensation financière
le fait du principe : hypothèse dans laquelle l’administration prend des mesures qui affectent l’administration du contrat. Exemple décision administrative autre qui a un effet sur les conditions d’exécution du contrat. Si ce fait du prince en modifie l’équilibre financier le co-contractant a le droit à une indemnité.
imprévision : au cours du contrat survient un événement imprévisible et extérieur aux parties, et si en plus il est irrésistible il sera considéré force majeure et pourra mettre fin au contrat. S’il ne l’est pas, il n’empêche pas la poursuite de l’exécution du contrat.
la fin normale : sa parfaite exécution, ou l’arrivée de son terme (et peut être attribué à un autre concessionnaire/délégataire)
la fin anticipée : avant son terme ou avant sa parfaite exécution, par la résiliation du contrat par l’administration, elle peut le prononcer pour deux motifs différents :
faute du co-contractant (aucune indemnité)
dans l’intérêt général (avec indemnité qui couvre tous les préjudices subis).
Cours terminé au 26/11.
Deux exercices : sujet théorique + commentaire d’arrêt, en 3h (faire les deux). Arrêt : comprendre et expliquer le raisonnement du juge (rédiger en plusieurs paragraphes : affaire, probleme juridique soulevé, raisonnement du juge, solution) ; sujet théorique (paragraphe argumenté sans plan apparent, élément d’introduction def termes delimitation problematisation puis developpement éléments). Verif connaissances compris savoir raisonner et rédiger.
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RedRubble 25 septembre 2019 3 décembre 2019