Source: http://olympus.uniurb.it/index.php?option=com_content&view=article&id=706:deidda-beniamino-la-vigilanza-nella-costruzione-delle-grandi-opere-2007&catid=98:opinioni-e-commenti&Itemid=40
Timestamp: 2019-02-22 00:28:35+00:00
Document Index: 136683209

Matched Legal Cases: ['art. 7', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 5', 'art. 20', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 12', 'art. 2', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 8', 'sentenza ', 'art. 5', 'sentenza ', 'art. 12', 'Cass. Sez. ', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 5', 'sentenza ', 'art. 16', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 5', 'art. 5']

2007, Deidda Beniamino, La vigilanza nella costruzione delle grandi opere
La vigilanza nella costruzione delle grandi opere
Ruolo e compiti dell’Organo di vigilanza alla luce delle recenti normative, anche di contrasto del lavoro nero
Castello della Rancia di Tolentino – 29.3.07
1. L’attenzione che di recente è stata rivolta al tema della costruzione delle grandi opere inevitabilmente pone problemi di notevole portata anche in materia di vigilanza sul rispetto delle norme sulla sicurezza del lavoro. Si tratta di un tema finora affrontato solo nel più vasto ambito della vigilanza sui cantieri, ma mai in maniera specifica. Eppure non può sfuggire il fatto che la costruzione di una grande opera non comporta l’apprestamento di un solo cantiere, ma di una serie di cantieri che per numero di presenze, intreccio di lavorazioni e complessità di organizzazione presenta aspetti del tutto singolari.
D’altra parte, è pur vero che la legislazione in materia di sicurezza non fa distinzione tra cantieri piccoli e grandi, tra piccole e grandi opere o tra organizzazioni semplici e complesse. Quindi i singoli precetti da rispettare sono in tutto e per tutto gli stessi.
Sembra allora inevitabile la scelta di dedicare qualche attenzione alla specifica costruzione delle grandi opere, cogliendo alcuni aspetti della legislazione che sono stati trascurati soprattutto in ragione del fatto che nel nostro paese sono assai più numerosi i piccoli cantieri e i modesti interventi, piuttosto che i complessi cantieri delle grandi opere. E dovremo perciò avere la pazienza di ricordare la ratio di alcuni istituti contenuti nella legislazione che trovano una più compiuta realizzazione proprio quando vengono riferiti a cantieri mobili e temporanei di notevoli dimensioni.
Innanzi tutto è esperienza comune per molti che una parte notevolissima degli infortuni sul territorio nazionale accadono nei cantieri. Il compito dei servizi di vigilanza è irto di difficoltà non solo perché nei cantieri i compiti e le competenze di ciascun soggetto sono in generale non ben determinati e qualche volta confusi, ma anche perché la legislazione in materia è davvero “speciale” e complessa.
Vi è poi un’altra ottima ragione per affrontare in maniera organica l’assetto normativo di cui si parla ed è che da circa dieci anni a questa parte nella legislazione che riguarda i rischi lavorativi è accaduto un vero e proprio terremoto.
La Comunità Europea infatti a partire dai primi anni ‘90 ha emanato in materia di sicurezza sul lavoro otto direttive fondamentali che ha affidato al recepimento dei vari Stati membri.
L’Italia ha recepito le prime sette direttive con il conosciutissimo decreto 626/94 sulle condizioni di sicurezza minime dei luoghi di lavoro ed ha recepito l’ottava direttiva con il d. lgs. 494/1996 sui cantieri mobili e temporanei.
Come facilmente si può intuire, le otto direttive fanno parte di un “sistema”, le cui parti si tengono inscindibilmente. Anzi, la novità normativa sta proprio nel carattere sistematico dei due decreti citati. I quali vanno letti insieme non solo perché il decreto 494 fa esplicito riferimento e rinvio ai requisiti di sicurezza valevoli per ogni luogo di lavoro, ma anche perché non è pensabile che nei cantieri ove si svolge l’attività edile (luoghi per definizione pericolosi) si possa prescindere dalle elementari condizioni di sicurezza che il decreto 626 detta per tutti i luoghi di lavoro.
L’obbligo di adottare un vero e proprio sistema di misure di cautela e di presidii antinfortunistici che vige per ogni luogo di lavoro, determina una fondamentale differenza con la legislazione precedente. Anche prima dei decreti 626 e 494 vi erano norme in materia di sicurezza nell’edilizia ed erano contenute in uno dei famosi DPR degli anni ’50, il DPR n. 164/56, il quale dettava una serie di norme assai dettagliate per i vari rischi che si incontrano nell’attività di cantiere. Si prevedevano perciò norme precise per le varie situazioni di rischio: la viabilità e i luoghi di transito; gli scavi e le fondazioni; i ponteggi e le impalcature; il trasporto dei materiali; le demolizioni e così via. Gli obblighi che da queste previsioni derivano sono rivolti ai datori di lavoro delle imprese esecutrici e si caratterizzano come precetti di carattere frammentario, avulsi dal contesto del cantiere considerato nella sua interezza. Al contrario, i decreti 626 e 494 inaugurano un vero e proprio “sistema” di norme al cui centro è l’organizzazione complessiva del cantiere, con modalità rigidamente predeterminate e definite attraverso l’adozione di “procedure” obbligatorie per chiunque voglia installare un cantiere.
Se fosse lecito definire con una parola il carattere frammentario della legislazione precedente ai decreti 626 e 494, si potrebbe dire che è la legislazione “dei precetti” che a pioggia gravano sui soggetti impegnati nell’attività produttiva. Al contrario si può definire quella di origine comunitaria come la legislazione “delle procedure” rese obbligatorie per chi voglia esercitare qualsiasi attività lavorativa.
2. Dunque nella cornice fortemente marcata dal carattere sistematico i due decreti legislativi 626 e 494 presentano significative analogie e qualche fondamentale linea comune.
a) La prima linea in comune è la centralità del datore di lavoro da un lato e del committente dall’altro.
Con l’entrata in vigore del Decreto 626 la centralità del datore di lavoro, già presente nel nostro ordinamento, acquista un significato del tutto nuovo. E non soltanto perché la legge sancisce l’indelegabilità di alcuni compiti ad altri soggetti, imponendo al datore di lavoro di farsi carico personalmente della valutazione del documento di programmazione della sicurezza e della nomina del responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione; ma soprattutto perché conferisce al datore di lavoro compiti di regia e di programmazione della sicurezza in azienda, attraverso la predisposizione di una rete organizzativa e gestionale la cui responsabilità non può che fare capo al vertice aziendale.
Nel cantiere invece la figura centrale è il committente, il quale prima del decreto 626 non era considerato dalla legge soggetto agli obblighi di prevenzione. La giurisprudenza aveva stabilito che il committente potesse essere ritenuto responsabile solo se ed in quanto si ingerisse nell’organizzazione del lavoro affidato alla ditta appaltatrice.
Successivamente con l’art. 7 della 626 il committente diventa il soggetto su cui gravano obblighi di impulso, di coordinamento e cooperazione, sia pure limitatamente agli appalti interni. Con il decreto 494/96, infine, il committente assume compiti di strategia della prevenzione del cantiere, attraverso la predisposizione di una rete organizzativa e gestionale che, come vedremo, non può essere attribuita ad altri soggetti.
Il committente dunque svolge un ruolo centrale nella strategia della sicurezza in cantiere, non perché egli debba provvedere personalmente all’attuazione delle norme di sicurezza, ma perché egli deve preventivamente progettare la sicurezza e vigilare perché le imprese esecutrici si attengano al progetto.
b) La seconda linea portante comune ai due decreti legislativi è costituita dall’obbligo della valutazione dei rischi nel luogo di lavoro e dalla pianificazione della sicurezza in cantiere.
Come l’art. 4 del decreto 626 impone la priorità logica e cronologica della valutazione dei rischi, così il decreto 494 impone al committente di progettare la sicurezza del cantiere prima che inizino i lavori.
I due decreti, cioè, convergono sulla necessità di vincolare datore di lavoro e committente all’obbligo di pianificare la sicurezza l’uno attraverso il documento di valutazione dei rischi, l’altro attraverso la predisposizione di piani di sicurezza coordinati che contengano un’attenta valutazione del rischio.
c) Un terzo elemento che accomuna in uno stringente parallelismo il decreto 626 e il decreto 494 è dato dall’obbligo comune per il datore di lavoro e per il committente di dotarsi obbligatoriamente di collaboratori tecnici situati nei punti strategici dell’attività produttiva. Mentre prima del decreto 626 era sufficiente che il datore di lavoro assicurasse il rispetto delle norme antinfortunistiche scegliendosi l’organizzazione aziendale che egli riteneva più opportuna sia nell’affidamento di compiti particolari ai dirigenti e ai preposti, sia nell’adozione di misure organizzative e procedurali; dopo l’entrata in vigore ciò non è più sufficiente. La legge esige invece che egli designi i collaboratori del Servizio di Prevenzione e Protezione, che ne nomini il responsabile, che scelga il medico competente, che designi i lavoratori addetti alle misure antincendio, all’evacuazione rapida, al pronto soccorso, ecc. Si vuole cioè che egli si circondi di una serie di personaggi che hanno non solo compiti di attuazione delle misure di prevenzione, ma anche consultivi con l’incarico di fornire al datore di lavoro quegli elementi tecnici che gli consentano di affrontare correttamente gli adempimenti relativi alla sicurezza.
Analogamente il committente a norma del decreto 494, deve circondarsi, quando non abbia i requisiti per provvedere da sé, di quelle figure tecniche che gli consentano di pianificare la sicurezza e di controllare l’attuazione dei piani di sicurezza.
E’ vero che il committente, se ne ha i requisiti, può svolgere personalmente le funzioni di coordinatore. Ma questo dimostra solo che la legge ritiene necessario assicurare una competenza tecnica che sia in grado di gestire, per la parte del committente, la sicurezza dei cantieri.
3. Ma vediamo più da vicino la struttura del decreto 494/96 nell’ottica che più da vicino riguarda gli operatori della vigilanza. Come si può capire, sono molti gli aspetti rilevanti, anche estremamente tecnici, che caratterizzano queste norme. Ma certo essi non possono essere affrontati nel breve spazio di una introduzione. Cercherò allora di dar conto della struttura del decreto dall’angolo visuale che più ci preme: che è quello che riguarda gli obblighi, e dunque le responsabilità, dei soggetti che devono occuparsi della sicurezza nei lavori dati in appalto. A questo proposito ho la netta impressione che l’azione degli organi di vigilanza si traduca in provvedimenti non sempre in linea con la ratio che ispira il decreto 494/96. Sarebbe bene per esempio esaminare quante volte si rivolgono prescrizioni al committente da parte dell’organo di vigilanza e quante volte il committente o il responsabile dei lavori viene coinvolto negli infortuni che accadono nei cantieri. Oppure sarebbe curioso esaminare le contestazioni che vengono rivolte ai coordinatori per l’esecuzione per cogliere quali siano i motivi per i quali vengano ritenuti responsabili per le carenze riscontrate nei cantieri.
E’ dunque opportuno fare in modo, specie per quanto riguarda i cantieri delle grandi opere che la vigilanza si svolga nel rispetto dei criteri di responsabilità che derivano direttamente dalle norme in materia di cantieri mobili e temporanei.
Per avere un quadro sufficientemente chiaro della distribuzione delle responsabilità nell'apprestamento delle misure di sicurezza nei cantieri è necessario ricordare che per effetto dell'art. 7 del D.L. 626, e poi dell'intero decreto 494/96 del '96, appare per la prima volta sulla scena della prevenzione un nuovo attore: il committente degli appalti pubblici e privati. Il committente era rimasto fino ad allora estraneo ai temi della sicurezza. Del resto la disciplina del contratto d'appalto attribuisce il rischio del risultato all'appaltatore il quale interviene con i propri dipendenti, con la propria organizzazione, con i propri mezzi per realizzare l’opera ed è appunto il “datore di lavoro” che deve garantire la sicurezza di coloro che sono addetti alla realizzazione del lavoro. Il committente in uno schema giuridico di questo tipo poteva evidentemente legittimamente disinteressarsi della conduzione dell'opera, attendere il risultato e poi effettuare il pagamento a lavori ultimati. Invece l'art. 7 del decreto 626, recentemente modificato dalla legge 27.12.06, n° 296, cosiddetta Finanziaria 2007, rovescia completamente questo percorso logico, non più solo limitatamente ai cosiddetti appalti interni (cioè quelli che si svolgono all'interno del luogo di lavoro del committente) ma anche a quelli affidati nell’ambito dell’intero ciclo produttivo dell’azienda, ed esige che proprio il committente si faccia carico non solo di verificare l'idoneità tecnico-professionale della ditta appaltatrice cui affida lavori, ma che promuova e coordini gli interventi di sicurezza e, anzi, collabori con gli altri datori di lavoro delle ditte esecutrici per l'attuazione delle misure necessarie. Il decreto 494 del '96 amplia, com’è noto, il campo della tutela a tutti i casi di appalto, non più solo agli appalti cosiddetti interni, ed esige che il committente designi una serie di figure tecniche (perché tali sono il coordinatore per la progettazione e il coordinatore per l'esecuzione) che gli garantiscano l'applicazione di un adeguato piano di sicurezza capace di fronteggiare e di valutare i rischi che sono insiti nella realizzazione dell'opera. La legge pone a carico del committente l'onere di organizzare le strutture e le infrastrutture del cantiere in modo conforme alle misure generali previste dall'art. 3 del decreto 626 e vuole che il committente non rimanga più estraneo, come per il passato, alla predisposizione delle opportune azioni di coordinamento tra le varie imprese appaltatrici. Qualcuno ha detto acutamente che siamo passati “dall'onere” del committente di non ingerirsi nella condizione dell'opera e nell'organizzazione della sicurezza del cantiere, “all'obbligo”, penalmente sanzionato, di ingerirsi, cioè di garantire la puntuale esecuzione del piano di sicurezza che è predisposto dallo stesso committente e dai suoi collaboratori. E’questo un rivolgimento che è destinato ad avere significative ripercussioni in materia di responsabilità per la violazione delle norme di prevenzione. Tanto più che l’art. 7 di cui parliamo registra la novità del comma 3-bis, che dichiara il committente tenuto in solido con l’appaltatore e i subappaltatori per tutti i danni non indennizzati riportati dai dipendenti dell’appaltatore o subappaltatore.
Di questo rivolgimento troviamo significative tracce nella giurisprudenza della Corte di cassazione. Citerò per tutte Cass. 7 luglio 2003, Szulin (1), che in maniera recisa afferma: “….. secondo l’impianto del D. Lgs. 494/1996 è il committente (e non più l’appaltatore, datore di lavoro) il perno intorno al quale ruota la sicurezza nei cantieri”.
4. A questo punto è bene vedere più da vicino chi sia il committente nei lavori in appalto che si svolgono nei cantieri mobili e temporanei, perché questa figura ha un enorme rilievo nelle grandi opere. L’art. 2 del decreto legislativo 494/96 lo definisce come il “soggetto per conto del quale l'intera opera viene realizzata”. La norma aggiunge la definizione di committente pubblico individuandolo nel soggetto titolare del potere decisionale di spesa relativo alla gestione dell'appalto.
Dunque per i privati l'individuazione di committente segue il criterio più sostanziale dell'interesse, cioè del vantaggio patrimoniale del soggetto per conto del quale vengono eseguiti i lavori; mentre negli appalti pubblici è determinante la designazione del soggetto chiamato a “gestire” l’appalto.
In ordine alla definizione ricordata sono fiorite in passato le interpretazioni più diverse, tra cui quella della circolare n. 41, punto 3, del Ministero del Lavoro del 18.3.1997, secondo cui il committente va individuato nel rappresentante legale della società legittimato alla stipula del contratto di appalto. Questa lettura porta ad alcune conseguenze che non sono accettabili. La definizione fornita dalla norma non indugia sulla qualifica formale del soggetto, ma sull’interesse reale alla costruzione dell’intera opera. Il legislatore vuole dunque che il committente sia individuato attraverso il criterio sostanziale dell’effettivo vantaggio derivante dalla costruzione dell’opera, indipendentemente dai frazionamenti che avvengono durante la realizzazione. Se, al contrario, il criterio dell’individuazione fosse riconducibile a elementi formali (quale la legittimazione alla firma del contratto) sarebbe possibile, ad esempio, per i privati committenti delegare la firma a soggetti che non sono i destinatari reali del vantaggio derivante dalla costruzione e sottrarsi così agli obblighi conseguenti. Quindi la legge fornisce una definizione di committente “sostanziale” che prescinde dagli incarichi o dalle cariche formali. Questa definizione ha un'importante conseguenza, perché porta ad escludere che possano essere considerati committenti gli appaltatori di tutta l'opera oppure addirittura i raggruppamenti temporanei di imprese. Perché non sono questi i soggetti “per conto dei quali” l'opera viene realizzata. Ancora, il committente non può essere che una persona fisica dal momento che solo sulle persone fisiche possono gravare gli obblighi penalmente sanzionati quali sono quelli che nel nostro ordinamento spettano al committente. Questi compiti possono essere trasferiti in tutto o in parte secondo le regole della delega di funzioni che può consistere anche in una semplice lettera di incarico.
5. Proprio nel caso della delega incontriamo un’altra fondamentale figura che può intervenire nei lavori oggetti dell'appalto, il responsabile dei lavori. Con il decreto 528 del '99, che modifica il decreto 494 sui cantieri mobili e temporanei, è stata introdotta una modifica nella definizione di responsabile dei lavori, che forse riuscirà ad evitare numerosi equivoci che hanno caratterizzato la definizione del precedente testo del D. 494. La figura del responsabile dei lavori è stata costruita dal legislatore come figura di supporto del committente nel caso in cui il committente non possa o non voglia provvedere in proprio alle funzioni della committenza. Quindi si tratta di una nomina facoltativa. Opportunamente la definizione nel nuovo testo parla di “soggetto che può essere nominato dal committente”. Si tratta della nomina di un soggetto che non necessariamente deve essere fornito di particolari requisiti tecnici o di formazione. Attraverso il passaggio dei compiti del committente al responsabile dei lavori si attua una forma di delega di funzioni che è assoggettata alle stesse regole che caratterizzano le altre deleghe: quindi occorre che il responsabile sia persona idonea ai compiti per i quali viene delegato; che questi compiti siano individuati con precisione; che il responsabile sia dotato del potere di provvedere all’incarico assegnato; che gli vengano conferite sufficienti risorse nella gestione dell'appalto e così via. Ora, un certo equivoco frequentemente si generava con la vecchia formula usata dal decreto 494 in ordine al soggetto che poteva essere nominato o designato come responsabile dei lavori: la vecchia formulazione diceva “soggetto incaricato dal committente per la progettazione e per l'esecuzione o per il controllo dell'esecuzione dell'opera” e induceva molti a ritenere che il ruolo del responsabile potesse essere svolto anche dall'appaltatore il quale appunto, si diceva, era incaricato dell'esecuzione dell'opera. Questa interpretazione nella pratica si era tradotta nell’affidamento all'appaltatore dell'intero pacchetto di funzioni previste dalla legge; cioè era possibile che il responsabile dei lavori fosse anche il coordinatore per la progettazione, il coordinatore per l'esecuzione, il datore di lavoro della ditta esecutrice, tutto in capo ad un unico soggetto. Questo affidamento non mi sembra più possibile dinanzi alla nuova formulazione della norma, perché con la dizione “nuovo soggetto che può essere incaricato dal committente ai fini della progettazione o dell'esecuzione dell'opera”, il legislatore sembra indicare con precisione che il contenuto dell'incarico al responsabile è rappresentato dall' esercizio delle funzioni di committente finalizzate alle fasi della progettazione o dell'esecuzione dell'opera o della verifica. Dunque ai fini della progettazione il responsabile dei lavori dovrà prendere contatto con il progettista e nominare il coordinatore per la progettazione; ai fini dell'esecuzione dovrà sostituire il committente, prendere contatto e tenere i rapporti con le ditte appaltatrici, nominare il coordinatore per l'esecuzione, ecc. Cioè dovrà esercitare le medesime funzioni del committente nelle varie fasi per le quali è stato incaricato, giacché il responsabile dei lavori è l'alter ego del committente e ne svolge interamente o parzialmente le funzioni.
Altrettanto importante mi pare la seconda parte della norma nella quale si precisa che nel caso di appalto di opera pubblica il responsabile dei lavori è il responsabile unico del procedimento ai sensi dell'art. 7 della legge 109 e successive modifiche. La legge 109 è la cosiddetta legge Merloni che disciplina il settore degli appalti pubblici il cui regolamento generale di attuazione, appunto in sintonia con la nuova disposizione dell'art. 2 del decreto 528 che modifica il decreto 494, stabilisce che “il responsabile unico del procedimento è il responsabile dei lavori”.
6. Abbiamo illustrato la definizione e il profilo giuridico di queste due figure. Ci si deve ora domandare: qual è la disciplina delle responsabilità che gravano su questi due soggetti, tanto più che le modifiche apportate dal decreto 528 hanno in parte ridotto la sfera delle rispettive responsabilità? Qualcuno ricorderà che sulle prime si parlò di responsabilità oggettiva del committente. La legge prevederebbe, cioè, a suo carico una sorta di responsabilità oggettiva. Io credo che si esagerasse, ma fermandosi al tenore letterale dell' art. 6 del decreto 494, penso che sia evidente che esso è stato riscritto proprio con l'intento di definire meglio e limitare la responsabilità del committente, sia nei suoi rapporti con il responsabile dei lavori sia nei suoi rapporti con i coordinatori. Mentre il precedente testo non esonerava il committente dalla responsabilità neppure se aveva provveduto alla nomina dei responsabile dei lavori; invece il nuovo testo esonera il committente da responsabilità limitatamente all'incarico conferito al responsabile dei lavori. Così viene ribadito il principio fondamentale che informa l’istituto della delega: cioè quando viene conferita una delega valida ed efficace, con i requisiti che la giurisprudenza ha più volte illustrato, il delegante è esonerato dalla responsabilità, fatti salvi naturalmente i compiti di verifica e di controllo sulla gestione della delega da parte del delegato.
Lo stesso criterio di delimitazione della responsabilità del committente ispira il secondo comma dell'art. 6 relativamente al rapporto tra committente e coordinatore. Mentre il vecchio testo stabiliva che il committente non era esonerato dalle responsabilità connesse alla verifica degli artt. 4 e 5, il nuovo testo limita la responsabilità del committente solo all'omessa verifica dei compiti di cui al comma 1, lett. a) dell'art. 5. Il profilo relativo alla precisazione degli obblighi del committente e del responsabile dei lavori, viene completato dall'art. 20 del nuovo testo, del d. lgs. n. 494, che appunto commina le sanzioni in caso di violazione degli obblighi. Il testo introduce la particella disgiuntiva "o" al posto della particella "e" e suona così: "il committente o il responsabile dei lavori sono puniti ecc.". La disgiuntiva "o" sta a significare in maniera netta che le medesime violazioni possono essere commesse alternativamente o dall'uno o dall'altro soggetto, ma mai contemporaneamente dal committente e dal responsabile dei lavori.
7. Il decreto sui cantieri ha introdotto un'altra figura destinata a recitare un ruolo di primaria importanza, quella del coordinatore. E’ noto che il committente o il responsabile dei lavori nel caso in cui l'opera intrapresa rientri nell'elenco di cui all'all. 1 del d. lgs. n. 494 (quando, cioè, nel cantiere vi siano più imprese anche non contemporaneamente, oppure quando l'entità presunta del cantiere raggiunga la soglia minima dei 200 uomini giorno secondo la formula varata dalla norma, salva l'ipotesi che si prevedano rischi particolari), il committente e il responsabile dei lavori sono tenuti a nominare il coordinatore per la progettazione con l'incarico di redigere il piano di sicurezza e coordinamento.
Negli stessi casi il committente o il responsabile dei lavori, prima dell'affidamento dei lavori, designano il coordinatore per l'esecuzione dei lavori. Ecco le due nuove figure di coordinatore che si stagliano all'orizzonte della prevenzione nei cantieri.
L’art. 2 del decreto 494 definisce il coordinatore della progettazione come il soggetto, incaricato dal committente o dal responsabile dei lavori, dell’esecuzione dei compiti di cui all’art. 4, e cioè:
a) redazione del piano di sicurezza e di coordinamento previsto nell’art. 12;
b) predisposizione del fascicolo informativo nel quale vanno registrate le caratteristiche dell’opera e le informazioni utili alla prevenzione dei rischi per i lavoratori.
Più tormentata è certamente la figura del coordinatore per l’esecuzione, tanto che il legislatore del ‘99 ha modificato la definizione contenuta nell’art. 2, che ora suona: “il soggetto, diverso dal datore di lavoro dell’impresa esecutrice, incaricato dal committente o dal responsabile dei lavori dell’esecuzione dei compiti di cui all’art. 5”.
La modifica consiste nell'inciso “soggetto diverso dal datore di lavoro dell'impresa esecutrice”, che prima non figurava e che è quanto mai opportuno. Perché se si considera la prassi largamente diffusa prima della modifica di affidare all'appaltatore ogni incombenza, compresa la facoltà di nominare il coordinatore all'interno della ditta esecutrice, si capiscono le implicazioni negative che derivavano dalla mancanza di quell’inciso. La ratio cui si ispira la modifica è diretta ad evitare che venga posto nel nulla lo stesso meccanismo della legge che è fondato proprio sul potere-dovere di controllo che il committente esercita attraverso un suo uomo di fiducia, appunto il coordinatore, sull'operato delle ditte esecutrici. Quindi in nessun caso il coordinatore può essere l'appaltatore, perché sarebbe insieme controllore e controllato, e neppure un uomo di fiducia dell'appaltatore, magari un dipendente della ditta esecutrice.
Tuttavia, nonostante l'intento evidente del legislatore, non manca chi sostiene che la norma ha escluso solo che il coordinatore possa essere il datore di lavoro della ditta esecutrice, ma non un suo dipendente. Perché, si dice, nella norma non si escludono i dipendenti, si dice solo che il coordinatore non può essere l'appaltatore. Se noi dovessimo prendere per buona questa lettura si produrrebbero situazioni assai imbarazzanti. Pensate per esempio ad un obbligo tipico del coordinatore, quello di segnalare al committente le inosservanze della legge o delle prescrizioni del piano di sicurezza da parte delle ditte esecutrici, fino a proporre addirittura la sospensione dei lavori o la risoluzione del contratto. Immaginate che il coordinatore fosse un dipendente dell'appaltatore; una volta che la sua ditta appaltatrice avesse violato le norme, dovrebbe andare dal committente a proporre la risoluzione del contratto o l’allontanamento della ditta alla quale appartiene! Non è accettabile un'interpretazione già rifiutata dalla dottrina che, con il vecchio testo, aveva ritenuto necessario che il coordinatore dovesse comunque essere un soggetto estraneo all'impresa esecutrice dei lavori.
8. Ma in ordine alla figura del coordinatore dell'esecuzione il decreto 528/99 introduce una innovazione che incide profondamente sull'ampiezza delle sue responsabilità. Secondo il nuovo testo della lettera a) dell’art. 5, il coordinatore non deve più “assicurare”, ma “verificare” l'applicazione da parte delle imprese esecutrici e dei lavoratori autonomi delle disposizioni contenute nel piano di sicurezza. La differenza tra i due testi, dunque, consiste nel passaggio dall'obbligo di “assicurare” all'obbligo di “verificare” l'applicazione dei contenuti del piano.
C'è da chiedersi: perché il legislatore ha cambiato verbo e che senso si deve dare a questo cambio di verbo? Una volta che la legge è scritta, abbiamo il dovere di interpretarla secondo canoni giuridicamente corretti. Allora, perché il legislatore, avendo già a disposizione il verbo “assicurare”, lo ha cambiato in “verificare”?
Intanto la variazione terminologica si potrebbe leggere come un alleggerimento dei compiti del coordinatore. Il quale non deve più assicurare nulla, deve controllare soltanto, cioè verificare, l'applicazione dei piani di sicurezza. Ma si può temere che anche la nuova formulazione favorisca uno stravolgimento nel ruolo del coordinatore, visto non più come colui che deve gestire il coordinamento tra più imprese presenti nel cantiere, ma piuttosto come una sorta di ulteriore controllore delle attività altrui. Questa tentazione di fare del coordinatore una sorta di poliziotto di cantiere, chiamiamolo così, non era mancata neppure con la vecchia formulazione della lettera a), perché si era pensato tante volte, e tante volte è stato detto (e tante volte purtroppo viene praticato dagli ispettori delle Asl e della Direzione provinciale del lavoro) che se nel cantiere qualcosa non va, qualche responsabilità la deve pure avere questo coordinatore, se non altro per non avere controllato, per non avere visto che le cose funzionavano male. Come se compito del coordinatore fosse quello di “rifare le bucce” alle ditte esecutrici o, peggio, di sostituirsi al datore di lavoro delle singole ditte esecutrici nell’applicare le misure di sicurezza. Io credo che se si vuole rispettare la ratio della legge e l'intenzione del legislatore, dobbiamo convenire che il nuovo verbo “verificare” non può che essere interpretato nel senso di un minore coinvolgimento personale del coordinatore. La minore dimensione della responsabilità del coordinatore sottolinea nello stesso tempo il fatto che l'applicazione dei piani di sicurezza è compito preciso delle ditte esecutrici, mentre al coordinatore spetta solo la verifica di questa applicazione mediante opportune azioni di coordinamento.
9. Non mi pare che in questi primi anni di applicazione delle nuove norme gli organi di vigilanza si siano mossi secondo queste linee, perché sui tavoli dei Procuratori della Repubblica troppo spesso sono arrivate comunicazioni di reato che fanno carico ai coordinatori per l'esecuzione di omissioni che sostanzialmente consistono nel non avere dettagliatamente vigilato sulla condotta delle imprese esecutrici o dei lavoratori autonomi. Correttamente invece la giurisprudenza di Cassazione ha talora ritenuto che “non rientra tra i compiti del coordinatore il controllo e la manutenzione dei dispositivi di sicurezza. Tale obbligo unito a quello di eliminare i difetti riscontrati è di competenza del datore di lavoro delle imprese esecutrici a norma dell'art. 8 sub d) del decreto 494/96” (2).
Ma non sempre la giurisprudenza ha mantenuto una linea limpida nell’individuare le responsabilità del coordinatore per l’esecuzione.
Da un lato abbiamo la stessa sentenza Szulin, ora citata, la quale con riguardo agli obblighi previsti dall'art. 5 del d. lgs. n. 494/96, precisa che tra questi obblighi “non è annoverato il controllo e la manutenzione degli impianti e dei dispositivi di sicurezza”. E aggiunge che “tale obbligo, unito a quello di eliminare i difetti riscontrati, è di competenza del datore di lavoro delle imprese esecutrici …..”. Inoltre, la medesima sentenza avverte che spetta al coordinatore per l’esecuzione dei lavori “verificare con opportune azioni di coordinamento e controllo l’applicazione da parte delle imprese esecutrici e dei lavoratori autonomi, delle disposizioni loro pertinenti contenute nel piano di sicurezza e di coordinamento di cui all’art. 12 e la corretta applicazione delle relative procedure di lavoro”.
Sulla medesima linea si pongono altre sentenze: altrettanto equilibrata può ritenersi la decisione di Cass. Sez. IV, 26 maggio 2004, ric. Cunial, la quale ha confermato la condanna di un coordinatore per l’esecuzione ritenuto responsabile di omicidio colposo commesso con la violazione dell’art. 5 del d. lgs. n. 494/96. La ragione della condanna è da individuarsi nell’essere il coordinatore per l’esecuzione venuto meno “all’obbligo di modificare il piano di sicurezza in conseguenza della modifica dell'iter dei lavori e di sospendere, stante la gravità e l’imminenza del pericolo del crollo, l’operazione di scanalatura che il deceduto stava effettuando sul muro privo di qualsiasi puntellatura o ancoraggio”. Nel motivare la condanna la Sez. IV ha aggiunto che il d. lgs. 494/96 “ha introdotto la figura del coordinatore per l’esecuzione al fine di assicurare, nel corso dell’effettuazione dei lavori stessi, un collegamento tra impresa appaltatrice e committente al fine di consentire al meglio l’organizzazione della sicurezza in cantiere” (3) e che, in particolare, “l’art. 5 affida espressamente al coordinatore il compito di adeguare il piano di sicurezza in relazione all’evoluzione dei lavori e alle eventuali modifiche intervenute, con l’obbligo di vigilare sul rispetto del piano stesso e sospendere, in caso di pericolo grave ed imminente, le singole lavorazioni”.
Le due sentenze citate forniscono un’applicazione severa, ma puntuale, delle disposizioni contenute nell’art. 5 in materia di obblighi del coordinatore.
Ma come si è detto non sempre il Supremo Collegio ha mantenuto queste posizioni di limpida e coerente interpretazione del ruolo di coordinatore per l’esecuzione. Sono, ad esempio, discutibili le conclusioni cui perviene la Cass. pen., Sez. IV nella sent. n. 39869 del 12 ottobre 2004, ric. Misci (4). Viene confermata la condanna a carico di un coordinatore per l’esecuzione per il reato di cui all’art. 5, comma 1, lett. a), d. lgs. 494/96 “perché non assicurava tramite opportune azioni di coordinamento l’applicazione di quanto previsto nel piano di sicurezza, in quanto a carico della ditta esecutrice dei lavori sono state riscontrate violazioni alla normativa di cui al DPR n. 164/1956”.
Com’era facile aspettarsi, l’imputato ha sostenuto che l’art. 5 già citato stabilisce che il coordinatore provvede a “verificare” l’applicazione da parte delle imprese esecutrici delle disposizioni del piano di sicurezza, ma non è tenuto ad “assicurare” l’applicazione, che è invece compito precipuo delle imprese.
La Sez. IV non ha condiviso l’argomentazione con motivazioni che lasciano francamente perplessi. Si afferma nella sentenza che la differenza tra il compito di verificare e quello di assicurare “concretizza una variazione puramente terminologica in quanto il significato dell’addebito risulta chiarissimo e coincidente con il dato normativo”, in quanto il coordinatore sarebbe venuto meno al “compito primario su di lui incombente di garantire la sicurezza del cantiere”. Ciò che preoccupa è che questa sentenza non appare isolata. Infatti poco dopo la III Sez. della Cassazione con sentenza n. 45054 del 22.11.2004, ric. Vicentini (5), confermava la condanna di un coordinatore per l’esecuzione per il reato di cui all’art. 5, comma 1, lett. a), d. lgs. 494/96, in quanto l’organo di vigilanza dell’ASL aveva accertato che “le rampe delle scale interne erano prive di parapetti, così come i balconi e i lastrici solari e un lavoratore era stato sorpreso a lavorare sul tetto di un garage ad un’altezza superiore ai due metri in assenza di adeguate opere provvisionali”. Ebbene la Corte, premesso che lo stesso imputato aveva correttamente redatto il piano di sicurezza, rileva che la “necessità di redigere un piano di sicurezza trova il proprio completamento e la sua stessa ragione di essere nella necessità di un continuo e rigoroso controllo in fase di esecuzione dei lavori in ordine all’esatto adempimento delle prescrizioni ivi contenute, il cui onere compete proprio al coordinatore per la sicurezza”.
Sembra di capire dalla motivazione della sentenza che la condanna trova la sua spiegazione: a) nel fatto che il piano di sicurezza prevedeva alcune misure, imposte tra l’altro dagli artt. 68 e 69 DPR n. 164/56 e dall’art. 16 dello stesso DPR; b) nel fatto ancora che queste misure non erano state rispettate dalle ditte esecutrici dei lavori; c) nel fatto che il coordinatore per l’esecuzione “aveva tollerato queste infrazioni, sicché si era reso responsabile, quanto meno per culpa in vigilando, del contestato reato …..”.
Dunque la sentenza pone in modo netto la questione del ruolo del coordinatore per l’esecuzione: se cioè si debba considerarlo un controllore del rispetto delle norme di sicurezza o se si debba solo chiedergli di coordinare i lavori di più imprese verificando l’esecuzione del piano di sicurezza.
La Suprema Corte sembra propendere per la prima ipotesi, soprattutto con la sentenza della IV Sez. n. 34160 del 23.9.2005, ric. Feraudi (6).
Questa volta la colpa contestata al coordinatore per l’esecuzione di cui la Cassazione conferma la condanna consiste in due elementi: a) nel non avere convocato una riunione di tutti i subappaltatori intervenuti nel cantiere al fine di programmare e coordinare gli interventi di prevenzione e protezione; b) nel non aver provveduto a verificare che i subappaltatori fossero in possesso del libretto di istruzioni relative al montaggio di un ponteggio, la cui piattaforma aveva ceduto provocando lesioni a due lavoratori.
Va notato, perché chiarisce meglio il ragionamento della Cassazione, che la ditta appaltatrice aveva inviato una lettera circolare a tutti i possessori dei ponteggi nella quale si faceva espresso divieto di utilizzare la basi esterne all’interno della piattaforma.
Argomenta la Cassazione che è vero che il legislatore ha sostituito il verbo assicurare con il verbo verificare, ma, in definitiva, “ciò che rileva è che venga garantita e verificata dal coordinatore l’applicazione delle misure di prevenzione e sicurezza del relativo piano” e aggiunge che “se l’imputato avesse controllato che il montaggio avvenisse a regola d’arte rispettando le istruzioni della casa costruttrice, certamente il ponteggio non avrebbe ceduto …..”.
La motivazione della sentenza qui riassunta aggrava l’equivoco in cui la Cassazione sembra essere scivolata. Non vi è dubbio infatti che l’utilizzazione di macchinari idonei è compito dei datori di lavoro, così come lo è il rispetto delle istruzioni d’uso contenute nei libretti forniti dai fabbricanti. La Cassazione invece ipotizza per il coordinatore l’onere di entrare nell’ambito organizzativo dell’impresa esecutrice vigilando, con il libretto di istruzioni alla mano, tutte le fasi di montaggio del ponteggio. E’ evidente che non può essere questo il contenuto dell’obbligo di verifica di cui all’art. 5, co. 1, lett. a).
Preoccupante infine anche l’espressione che compare nella sent. n. 21485 della Sez. IV del 21.6.2006, ric. Lucchi (7), la quale, nel confermare la condanna di un coordinatore la cui colpa era quella di aver “riscontrato che la situazione del cantiere non era conforme a quanto richiesto”, stabilisce che la concorrente colpa del committente “non influisce sulla responsabilità dell’imputato che deve comunque rispondere degli autonomi obblighi inerenti alla sua propria posizione di garanzia”.
E’ la prima volta, mi pare, che si individua il coordinatore per l’esecuzione come titolare di una autonoma posizione di garanzia nei confronti dei lavoratori. Dunque non solo il committente, non solo i datori di lavoro delle ditte esecutrici sono portatori di una posizione di garanzia, ma, a parere della Suprema Corte, anche il coordinatore, nominato dal committente, che può in ogni momento essere sostituito, deve autonomamente provvedere alla sicurezza dei lavoratori. Non pare che questa posizione sia in sintonia con gli equilibri del sistema antinfortunistico nei cantieri.
Ho già espresso la mia convinzione che il compito di garantire la sicurezza in cantiere spetta in via primaria ai datori di lavoro delle ditte esecutrici, mentre al coordinatore spetta solo di verificare la corretta applicazione delle prescrizioni contenute nel piano.
La speranza è che l’elaborazione della Cassazione sul punto non si fermi qui e che riesca a precisare meglio i limiti dell'intervento del coordinatore per l’esecuzione nei cantieri.
10. Ancora nell'art. 5 è degna di rilievo la nuova formulazione della lettera e) che istituisce un nuovo obbligo a carico del coordinatore. Il nuovo testo introdotto nel 1999 aggiunge l’obbligo di segnalare al committente, previa contestazione scritta alle imprese o ai lavoratori autonomi le inosservanze degli artt. 7, 8 e 9 e delle prescrizioni del piano di sicurezza e proporre la sospensione dei lavori. Nel caso in cui il committente o il responsabile dei lavori non adotti alcun provvedimento in merito alla segnalazione senza fornire idonea motivazione, il coordinatore per l'esecuzione provvede a denunziare l'inadempienza all'azienda sanitaria locale competente o alla direzione provinciale del lavoro.
Si deve dire innanzi tutto che questa norma affida alla discrezionalità del coordinatore la valutazione della idoneità della giustificazione fornita dal committente. Se il coordinatore la ritiene inattendibile, deve inoltrare la denuncia e questo introduce un elemento di conflittualità tra committente e coordinatore che non sembra promettere niente di buono.
E infatti la Cass. pen., Sez. III con sent. n. 1722 del 21 gennaio 2005, ric. Carsetti (8), conferma la condanna di un coordinatore dell’esecuzione per avere omesso le comunicazioni alla ASL e alla Direzione provinciale del lavoro e precisa che “la stessa ratio della disposizione ricordata richiede che le comunicazioni ivi previste siano compiute il più presto possibile trattandosi di prescrizioni imposte per assicurare la sicurezza e la prevenzione degli infortuni nei cantieri, di modo che un ingiustificato ritardo nella comunicazione equivarrebbe comunque ad omessa comunicazione”.
1 In ISL, 2003, 9, 547; vedi anche Cass. 19 maggio 2003, Coco, in ISL, ibidem.
2 Sentenza 7 luglio 2003 della III Sezione penale, ric. Szulin.
3 Cass. pen. Sez. IV, sent. 26 maggio 2004, Cunial in Dir. prat. lav., 2004, 28, 1932.
4 In ISL, n. 12/2004, 757.
5 In Isl, 2005, 1, 64.
6 In Isl, 2006, 1, 51.
7 In Isl 2006, 9, 567.
8 In Isl, 2005, 6, 349