Source: https://www.oralegalenews.it/magazine/06-aprile/il-giudice-contabile-e-il-difficile-contrasto-della-mala-gestio-nella-p-a/5009/2019/
Timestamp: 2019-05-26 03:25:14+00:00
Document Index: 33616938

Matched Legal Cases: ['art. 97', 'sentenza ', 'art. 2059', 'art.97', 'art.1', 'art.97', 'art. 17', 'art. 7', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 7', 'art. 129', 'sentenza ', 'art. 129', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art.17', 'art.4', 'art.4', 'art.7', 'art.17', 'art.4', 'art. 318']

Il Giudice contabile e il difficile contrasto della mala gestio nella P.A. - Ora Legale News
SOMMARIO: 1. Premessa – 2. Il danno all’immagine della P.A. – 3. Il
danno da disservizio – 4. Conclusioni
Legalità, etica ed efficienza rappresentano principi fondamentali, a cui deve conformarsi l’azione della pubblica amministrazione la quale, come sancito nella nostra Carta Costituzionale, deve rispondere, in primo luogo, a principi di buon andamento e di imparzialità (art. 97 Cost.).
L’agire pubblico, infatti, deve in primo luogo caratterizzarsi per il rispetto e l’osservanza delle leggi (principio di legalità).
La legalità rappresenta il più antico principio guida dell’azione amministrativa, espressione dello Stato di diritto e dell’osservanza e conformità alle leggi a cui soggiacciono enti pubblici e persone fisiche.
Tuttavia, la semplice osservanza delle regole e delle norme, di per sé, non può ritenersi sufficiente a garantire la piena correttezza dell’azione pubblica: è necessario che essa si accompagni alla osservanza anche del “principio di imparzialità”. In altri termini, è necessario che le regole e le norme trovino applicazione, da parte della P.A., in modo diffuso e indistinto, senza eccezioni di sorta, salvo che queste ultime non abbiano una razionale giustificazione.
Del resto, solo un’azione caratterizzata da principi di legalità e imparzialità può dar luogo ad una corretta gestione delle risorse collettive (nel senso di appartenenti all’intera collettività) sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità. Paradigmi dell’azione amministrativa, questi ultimi, introdotti nella legislazione da ormai quasi un trentennio con la nota legge n.241 del 1990
Orbene, i suddetti principi rappresentano presupposti necessari perché l’azione pubblica possa dirsi rispondente anche a principi di etica.
Deve, però, precisarsi che il concetto di “etica” assume valenza e significato diverso a seconda che si abbia a riferimento l’ambito pubblico o la sfera privata.
Il concetto di “etica privata”, infatti, è un concetto strettamente personale che trova un suo preciso limite nell’idea e nella percezione che ogni singolo soggetto/persona ha di ciò che è giusto o sbagliato; il concetto di “etica pubblica” è qualcosa di diverso.
Come è stato autorevolmente sostenuto1, etica pubblica è l’agire da parte di ogni pubblico agente nell’esercizio delle funzioni che gli sono affidate, con disciplina e onore, con imparzialità nei confronti del pubblico e attraverso un’azione che, nel suo complesso, si ponga a servizio esclusivo della Nazione, cioè dello Stato comunità.
L’etica pubblica riguarda il bene della collettività e del gruppo, il cosiddetto “bene comune” (è su tale elemento “oggettivo” che l’etica pubblica si differenzia dall’etica privata, per sua natura particolaristica e individualistica) ed è anzitutto interesse (e anche responsabilità) dei cittadini – intesi come collettività.
Infatti, tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi.
Una pubblica amministrazione che si dimostri equa e affidabile, oltre a garantire la corretta gestione della propria azione, ispira fiducia nel pubblico e predispone le migliori condizioni per un corretto sviluppo del Paese, contribuendo al buon funzionamento dei mercati e alla crescita economica dello stesso.
Come, infatti, affermato dall’OCSE:
La funzione pubblica è depositaria della fiducia del pubblico. I cittadini contano sull’impegno dei funzionari ad operare per l’interesse generale,
dimostrando imparzialità e amministrando quotidianamente le risorse pubbliche in modo appropriato. Un’equa e affidabile pubblica amministrazione ispira fiducia al pubblico e crea un clima favorevole alle imprese, contribuendo quindi al buon funzionamento dei mercati e alla crescita economica.
L’etica nella pubblica amministrazione è necessaria al rafforzamento della fiducia del pubblico; essa rappresenta la chiave di volta del buon governo.
Purtroppo, l’osservazione delle modalità di azione della P.A. nel nostro Paese, effettuata da un punto di vista privilegiato, quale è quello di un Procuratore regionale della Corte dei conti, mette in risalto come spesso l’agire degli operatori pubblici si sostanzi in una violazione dei principi di legalità ed efficienza, nonché in una pressoché totale assenza di etica.
Negli ultimi anni, infatti, si è registrato un crescente ampliamento del fenomeno corruttivo che nel 2015 è stato stimato ammontare a ben circa 60 miliardi di euro; cifra che ha alimentato non poche polemiche, pur riconoscendo il Presidente della Corte dei conti dell’epoca, che: «la corruzione è un fenomeno la cui quantificazione è estremamente
ardua» e «gli atti e i procedimenti corruttivi sono cosi diversificati che non pare praticabile una ricognizione generale e puntuale degli effetti attesi e di quelli effettivamente prodotti».
In disparte i numeri, tuttavia, resta il fatto che «taluni indicatori indiretti collimano nel segnalare come, nel confronto internazionale, l’Italia presenti un grado elevato di corruzione».
Con riferimento, ad esempio, al sistema delle grandi opere pubbliche, deve ricordarsi che la Corte dei conti, già nel giugno del 2012 ha rilevato l’esistenza di un 40 % di costi aggiuntivi «dovuti a fenomeni di inefficienze, oltre che di mala gestione relativi a grandi opere».
I dati relativi all’indice di percezione della corruzione (Corruption Perception Index di Transparency International), che offre la misurazione della corruzione nel settore pubblico e politico di 168 Paesi nel mondo, del resto, evidenziano che l’Italia si colloca ai posti più bassi della classifica europea, dietro Paesi quali la Romania e la Grecia, tradizionalmente caratterizzantisi per un alto livello di corruzione
La mancata osservanza dei principi di etica, legalità ed efficienza rappresenta, quindi, il presupposto per una inevitabile verificarsi di fenomeni di mala gestio, i cui effetti non rimangono circoscritti al patrimonio del soggetto pubblico danneggiato, ma si riverberano sulla intera collettività con conseguenze di tipo economico, funzionale ed etico sociale.
La illecita gestione dei contributi pubblici, ad esempio, riverberandosi negativamente sugli strumenti e sulle misure di sostegno e crescita dell’economia reale del paese, produce una profonda lesione delle prospettive di sviluppo delle collettività più disagiate (conseguenza economica).
Inoltre, i fenomeni corruttivi, sostanziandosi in una lesione del principio e dei meccanismi di libera concorrenza finiscono per escludere ed espellere dal mercato le imprese organizzate secondo i principi di legalità aziendale e fiscale, compromettendone l’efficienza (conseguenza funzionale).
Infine, sotto il profilo delle conseguenze etico–sociali, non può non considerarsi che la percezione dei fenomeni corruttivi, come costume diffuso nell’amministrazione degli interessi pubblici, può indurre la collettività alla implicita condivisione di modelli di comportamento radicalmente antagonisti della legalità sostanziale, profondamente
offensivi dell’immagine delle Istituzioni nazionali e comunitarie.
Il costo sociale dei fenomeni di mala gestio, quindi, risulta essere particolarmente elevato atteso che essi rischiano, in conseguenza dei loro effetti negativi, di minare le fondamenta stesse del nostro sistema democratico arrivando anche a delegittimare le Istituzioni “coinvolte” con conseguente perdita di fiducia da parte dei cittadini, che possono così disaffezionarsi al ruolo attivo di cittadinanza.
Atteso quanto sopra osservato, il legislatore si è determinato a mettere in campo, di recente, diversi strumenti normativi per contrastare i fenomeni corruttivi disponendo un insieme di misure tra cui ricordo la nota legge n.190 del 2012 (cd. legge anticorruzione).
Il nuovo sistema di contrasto preventivo alla illegalità amministrativa si basa sulla predisposizione di strumenti di pianificazione della prevenzione della corruzione basata sulla valutazione dei diversi livelli di esposizione al rischio e sulla previsione di responsabilità tipiche di vigilanza assegnate alla figura organizzativa del responsabile della prevenzione della corruzione.
Sono, inoltre, contemplate anche misure a tutela del dipendente pubblico che denunzia il fatto illecito all’autorità giudiziaria ed alla Corte dei conti.
Il sistema, poi, si arricchisce anche di altri strumenti di prevenzione (il Whistleblowing, i codici etici, ecc. . .), sui quali, per ragioni di sintesi, non ritengo di soffermarmi.
Tuttavia, a fronte dei notevoli sforzi del legislatore nel prevedere strumenti di prevenzione degli illeciti la realtà insegna che il fenomeno corruttivo permane grave e, sovente, la cronaca giudiziaria ci dice che lo strumento repressivo rimane, purtroppo, ancora quello decisivo e più efficace perché evidenzia, in molti casi, la deficienza o la scarsa attivazione e/o osservanza degli strumenti preventivi all’interno delle P.A.
Nell’ambito di questa lotta ai fenomeni distorsivi dell’azione pubblica, si colloca la funzione della Magistratura contabile che, operando con le sue diverse “anime” (il controllo e la giurisdizione) si pone nel sistema giustizia e a beneficio dello Stato–comunità, quale soggetto istituzionale garante della legalità, dell’efficienza e dell’etica nell’azione pubblica.
In tale ottica, e soprattutto a tutela dell’etica della pubblica amministrazione, la giurisprudenza della Corte dei conti ha elaborato categorie ampliative del concetto di danno arrecato all’Erario, fra cui rilevano il danno all’immagine della P.A. e il danno da disservizio.
Nell’ambito della giurisdizione della Corte dei conti, rientra anche l’azione di responsabilità per il danno arrecato da pubblici dipendenti (o da soggetti comunque inseriti nell’apparato organizzativo di una pubblica amministrazione) all’immagine dell’ente.
L’immagine che una pubblica amministrazione ha il diritto di vedersi tutelare è a fondamento della fiducia che la collettività nutre nei confronti di essa riguardo al corretto svolgimento (in termini di legalità, efficacia, efficienza ed economicità) dell’attività demandatele per il soddisfacimento di un interesse generale.
La tutela dell’immagine corrisponde, quindi, ad un interesse della collettività stessa, in quanto il vulnus arrecato all’immagine di una pubblica amministrazione è indicativo di una disfunzione dell’attività amministrativa cagionato dai pubblici agenti; tale vulnus ha ad oggetto il “bene–valore” alla cui realizzazione è preposta l’Amministrazione.
Pur trattandosi di danno che non comporta una diminuzione patrimoniale diretta, esso è tuttavia suscettibile di una valutazione patrimoniale, sotto il profilo della spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso.
La giurisprudenza contabile si è più volte occupata di tale particolare configurazione di danno; a tal proposito, merita di essere segnalata la sentenza 23 aprile 2003 n.10/20037QM delle Sezioni Riunite.
Nella suddetta decisione è stato in primo luogo affermato che il danno all’immagine non rientra nell’ambito di applicabilità dell’art. 2059 c.c., ma sia una delle fattispecie di “danno esistenziale”.
Tale danno è stato definito come la forzosa rinuncia allo svolgimento di attività non remunerative, fonte di compiacimento o benessere per il danneggiato, perdita non causata da una compromissione dell’integrità psicofisica.
In astratto, tale danno si differenzia dalle tre categorie tradizionali di danno:
a) il danno biologico costituisce un peggioramento della qualità della vita del danneggiato, peggioramento dipendente da una lesione fisica o psichica;
b) il danno morale costituisce una vera sofferenza morale, una prostrazione dell’animo, un abbattimento dello spirito;
c) il danno patrimoniale costituisce una deminutio patrimonii.
Pertanto, il “danno esistenziale” viene ad essere configurato come un pregiudizio “areddituale” (nel senso che prescinde dal reddito del danneggiato), non patrimoniale (in quanto non ha ad oggetto la lesione di beni od interessi patrimoniali), tendenzialmente omnicomprensivo, in uanto qualsiasi privazione, qualsiasi lesione di attività esistenziali del danneggiato può dar luogo a risarcimento.
Nell’ambito dei momenti “areddituali”, qualora lesi, possono trovare tutela oltre al bene della salute, anche quelli di altra natura: la famiglia, il lavoro, la libertà di espressione, il buon andamento dell’amministrazione pubblica, tutti dotati di adeguata copertura costituzionale.
In questa fattispecie rientra, quindi, anche il diritto alla propria immagine, vale a dire alla tutela della propria identità personale, del proprio buon nome, della propria reputazione in sé considerate.
Si tratta di diritto e tutela che l’ordinamento accorda, in primo luogo, alle persone fisiche.
Tuttavia, da esse si distinguono le persone giuridiche, ugualmente soggetto dell’ordinamento, che trovano nella tutela accordata esclusivamente le limitazioni derivanti dalla assenza di fisicità.
Nel contesto delle persone giuridiche, la tutela di quelle pubbliche e, quindi, delle pubbliche amministrazioni, discende con particolare evidenza dall’art.97, primo e secondo comma, della Costituzione.
Il primo comma fissa, per l’agire amministrativo, parametri di imparzialità e buon andamento ed il legislatore, su tale base ha ulteriormente individuato parametri di trasparenza, economicità e produttività (art.1, legge n.241/1990). È fuor di dubbio che questi criteri costituiscono il riconoscimento di interessi collettivi di grande rilievo sociale, che si aggiungono e si intrecciano con quelli della corretta gestione delle risorse pubbliche.
Ugualmente rilevante è il secondo comma dell’art.97 relativo alla determinazione delle sfere di competenza, attribuzioni e responsabilità proprie dei funzionari. È evidente che nell’ambito del rispetto dell’immagine e dell’identità personale, l’interesse costituzionalmente garantito è quello a che le competenze individuate vengano rispettate, le funzioni assegnate vengano esercitate e le responsabilità proprie dei funzionari vengano attivate.
Ogni azione del pubblico dipendente che leda tali interessi si traduce, quindi, in una alterazione dell’identità della pubblica amministrazione e, più ancora, nell’apparire di una sua immagine negativa in quanto struttura organizzata confusamente, gestita in maniera inefficiente, non responsabile né responsabilizzata.
La violazione di questo diritto all’immagine, intesa come diritto al conseguimento, al mantenimento ed al riconoscimento della propria identità come persona giuridica pubblica, è economicamente valutabile.
Essa, infatti, si risolve in un onere finanziario che si ripercuote sull’intera collettività, dando luogo ad una carente utilizzazione delle risorse pubbliche ed ai costi aggiuntivi per correggere gli effetti distorsivi che sull’organizzazione della pubblica amministrazione si riflettono, in termini di minore credibilità e prestigio e di diminuzione di potenzialità operativa.
Configurato il danno all’immagine, quale fattispecie del danno esistenziale, per quanto attiene, poi, all’an le Sezioni Riunite della Corte dei conti, ragionando diversamente dalla Corte di Cassazione, hanno ritenuto che esso vada considerato quale “danno evento” e non “danno–conseguenza”.
La differenza tra le due configurazioni rileva essenzialmente sul piano probatorio.
Infatti, nel caso di danno–evento, le conseguenze esistenziali negative finiscono per coincidere con la lesone “in sé” di quel bene giuridico; il torto è una entità ravvisabile in re ipsa; nel danno–conseguenza, invece, esso comprende anche tali conseguenze negative, rispetto alle quali l’evento–lesione rileverà solo quale presupposto.
La concezione del danno evento evita il pericolo che il torto, riconosciuto in astratto, sia vanificato in concreto ogniqualvolta l’offeso si trovi in difficoltà nella dimostrazione delle potenzialità ed identità personali che sono state, caso per caso, compromesse.
Una tutela risarcitoria sarà, infatti, possibile per il semplice fatto che una determinata prerogativa risulti danneggiata, restando in discussione soltanto gli aspetti relativi alla quantificazione del danno, rimessi al giudice che deciderà secondo parametri anche discrezionali.
Per la quantificazione del danno, secondo la prospettazione sopra riportata, si può fare riferimento, oltre che alle spese di ripristino del prestigio leso già sostenute, anche a quelle ancora da sostenere, purché si dimostrino coerenti con lo scopo perseguito.
La mancanza di criteri oggettivi di quantificazione non è però un motivo per escludere l’esistenza del danno, in quanto il profilo liquidatorio interessa non l’ammissibilità del risarcimento, ma la sua determinazione.
Si tratta di un problema di delimitazione dell’area della risarcibilità sulla base di criteri oggettivi che il giudice deve poter determinare sulla base del diritto positivo.
Ciò considerato, le questioni probatorie vanno risolte secondo due criteri di fondo.
Sarà ammissibile il ricorso alle presunzioni come idoneo mezzo di prova a sostegno della domanda fin quando le conseguenze negative fatte valere rimangano per la loro tipicità, entro i limiti dell’id quod plerumque accidit, e correlativamente debbono ammettersi oneri forti di controprova per il convenuto che voglia dimostrare che il pregiudizio allegato, al di là di ogni parvenza, in realtà non si è verificato.
La materia della responsabilità amministrativa per danno all’immagine è stata, di recente, oggetto di interventi legislativi.
L’art. 17, comma 30 – ter del d.l. 78/2009 conv. in legge n.102/2009 (come modificato dal d.l. 103/2009 conv. in legge n. 141/2009), infatti, ha previsto che «le procure della Corte dei conti esercitano l’azione per il risarcimento del danno all’immagine nei soli casi e nei modi previsti dall’articolo 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97.
A tale ultimo fine, il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 è sospeso fino alla conclusione del procedimento penale».
Il richiamato art. 7 della legge n. 97/2001 prevede che «la sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti indicati nell’articolo 3 per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale è comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti affinché promuova entro trenta giorni l’eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato» e che «resta salvo quanto disposto dall’articolo 129 delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, approvate con decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 271».
Con sentenza n. 355/2010, la Corte Costituzionale, nel disattendere le questioni di legittimità costituzionale, sollevate nei confronti della norma di cui all’art. 17, comma 30 ter, del d.l. 78/2009 conv. in l. n. 102/2009 come mod. dal d.l.n. 103/2009 conv. in l. n.141/2009, ha ritenuto che il legislatore abbia inteso «circoscrivere oggettivamente i casi in cui è possibile, sul piano sostanziale e processuale, chiedere il risarcimento del danno in presenza della lesione dell’immagine dell’amministrazione imputabile a un dipendente di questa», «ammettendo la risarcibilità del danno per lesione dell’immagine dell’amministrazione soltanto in presenza di un fatto che integri gli estremi di una particolare categoria di delitti»
La giurisprudenza contabile ha elaborato due diversi orientamenti interpretativi della norma: secondo il primo, la responsabilità per danno all’immagine postulerebbe l’intervenuta condanna irrevocabile per uno dei delitti previsti nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale (delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione), secondo il secondo, invece, il riferimento testuale contenuto nel secondo periodo dell’art. 17 comma 30–ter d.l. n. 78/2009 cit. ai soli modi e casi previsti dall’art. 7 della legge n.97/2001, che come innanzi evidenziato fa espressamente salvo il disposto di cui all’art. 129 disp. att. c.p.p., deve intendersi riferito sia alla comunicazione al P.M. contabile della sentenza irrevocabile di condanna pronunciata per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro II del c.p. sia alla comunicazione da parte del P.M. penale all’organo requirente contabile, ex art. 129 disp. att. c.p.p., dell’esercizio dell’azione penale per i reati, di qualsiasi specie, che abbiano comunque cagionato un danno all’erario 4.
Le Sezioni Riunite della Corte dei conti, con la sentenza n.8/2015/QM del 19 marzo 2015, risolvendo i contrasti interpretativi, hanno optato per la prima delle due diverse interpretazioni.
Esse, infatti, hanno affermato che, sulla base di un attento esame sia della giurisprudenza della Corte Costituzionale (cfr. sentenza n.355/2010) che del dato normativo contenuto al citato art.17, comma 30 ter, che quest’ultimo “[. . . ] va inteso nel senso che le Procure della Corte dei conti possono esercitare l’azione per il risarcimento del danno all’immagine solo per i delitti di cui al Capo I del Titolo II del Libro Secondo del codice penale”.
La questione, tuttavia, è destinata ad essere riaperta a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 26 agosto 2016, n.174 recante il “Codice della giustizia contabile” che alla lettera g) dell’art.4 dell’allegato 3 (rubricato “norme transitorie e abrogazioni”) ha espressamente abrogato l’articolo 7 della legge 27marzo 2001, n.97.
Recente giurisprudenza contabile, infatti, ha ritenuto che avendo il Codice di giustizia contabile abrogato all’art.4, lett. g) ed h) dell’allegato 3, rispettivamente l’art.7 della legge 27 marzo 2001, n.97 ed il primo periodo dell’art.17, co. 30 ter del d.l. n.78/2009, avrebbe fatto venir meno sia la previgente limitazione del novero dei delitti per i quali è perseguibile il danno all’immagine sia la cogenza delle modalità di esercizio della relativa azione, con la conseguenza che la materia del risarcimento del danno all’immagine verrebbe ad essere disciplinata, ai sensi del comma 2 di detto art.4, esclusivamente dagli artt.51 e seguenti del citato d.lgs n.174/20165.
La giurisprudenza ha elaborato, nell’ambito del “danno patrimoniale” un’altra specifica figura, quale è il cd. “danno da disservizio”. Esso è definito dalla giurisprudenza, quale danno alla “qualità” del servizio, distinguendolo da quello conseguente alla “mancata esecuzione” del servizio stesso.
Secondo quella che appare la definizione più appropriata, il “disservizio” —sub specie di danno risarcibile — si verifica quando la materiale attività in cui si estrinseca il servizio viene sì espletata, ma essa “non raggiunge le utilità che erano state previste nella misura e nelle qualità ordinariamente ritraibili dalla quantità delle risorse investite”, così da determinare uno spreco delle stesse.
La giurisprudenza ha individuato due ipotesi di danno da “disservizio” in senso lato.
La prima di queste ipotesi è rappresentata dal danno da esercizio illecito e penalmente rilevante di pubbliche funzioni, caratterizzata dalla esclusione del riferimento all’amministrazione dell’esercizio (egoistico) di pubbliche funzioni, per essere la funzione esercitata a fini diversi—come nel caso dell’abuso di ufficio—o addirittura opposti a quelli per i quali doveva essere esercitata — come nel caso della corruzione propria—con conseguente interruzione del rapporto organico, restando la relativa attività a carico del soggetto che materialmente l’ha posta in essere.
In questo caso, il danno viene commisurato alla «spesa investita per l’organizzazione e lo svolgimento dell’attività amministrativa, in quanto non produce risultati a favore della comunità», verificandosi «un dispendio di risorse umane e di mezzi strumentali pubblici».
Si è precisato, perciò, in giurisprudenza che la deviazione, a fini illeciti, dell’attività lavorativa integra una fattispecie di danno da disservizio in relazione:
a) al mancato raggiungimento dei risultati cui era finalizzata la spesa sostenuta dallo Stato per il pagamento delle retribuzioni;
b) alla minore efficacia dell’intera struttura amministrativa;
c) al minor beneficio, quanto ai risultati, derivanti dall’impiego delle risorse destinate all’amministrazione.
Il danno in questione va quantificato in via equitativa, tenendo conto dei fattori economici patrimoniali pregiudicati (costi generali sostenuti dalla amministrazione, retribuzioni del personale, indebito acquisto ed uso dei beni di quest’ultima).
La seconda ipotesi è costituita dal danno da asservimento del servizio, che si riscontra, in prevalenza, nei casi di corruzione impropria (art. 318 c.p.), in cui il servizio è reale e non solo apparente, come nel “disservizio” in senso stretto, e l’attività posta in essere è anche conforme ai doveri di ufficio, e non contrastante come nell’esercizio illecito e penalmente rilevante di pubbliche funzioni.
Si è detto che l’ipotesi si realizza in tutti quei settori della P.A. caratterizzati da una particolare lentezza nella erogazione del servizio ovvero nel rilascio di atti espressivi di funzioni pubbliche di certificazione o di altra natura, dove solo chi paga un compenso illecito al dipendente infedele ottiene in tempi rapidi, o comunque più veloci del normale, la prestazione pubblica.
È agevole rilevare, in questi casi, che l’asservimento della funzione esercitata agli interessi specifici dei clienti del dipendente infedele comporta un danno per l’amministrazione di appartenenza — come ha precisato la giurisprudenza — sotto il profilo della distrazione, ancorché parziale, delle risorse impiegate per l’organizzazione ed il funzionamento dell’ufficio stesso, teleologicamente rivolte alla pari soddisfazione delle esigenze di tutti, da valutarsi sempre in via equitativa alla stregua dei suddetti elementi: il numero dei provvedimenti posti in essere, la maggiore o minore complessità dei procedimenti, la durata degli stessi, il numero degli organi e dei dipendenti coinvolti, l’entità dei beni e degli impianti utilizzati, il numero degli utenti ai quali è stata asservita la funzione, le ricadute negative di tale asservimento in termini di prolungamento dei tempi normali di attesa per l’utenza complessiva dell’ufficio.
In altri termini, il danno da disservizio ha riguardo al nocumento subito dall’Amministrazione in dipendenza del mancato conseguimento degli obiettivi di legalità, efficienza, efficacia ed economicità dell’attività dell’amministrazione, cagionato da soggetti facenti parte della sua complessa struttura organizzativa ed in esso organicamente ricompresi e collocati, i quali, con la propria condotta omissiva e/o commissiva, dolosa o gravemente colposa, abbiano inciso negativamente sulla funzionalità dei rispettivi uffici e servizi, con effetti distorsivi sull’esercizio della funzione o sulla gestione del servizio e, comunque, con conseguente minore produttività dei fattori produttivi utilizzati dall’Amministrazione e spreco delle risorse finanziarie impiegate per la provvista e remunerazione dei fattori produttivi stessi.
Conclusivamente, dopo aver fatto cenno ad alcuni aspetti preventivi e repressivi del fenomeno corruttivo che sono conseguenza del deficit di legalità ed etica nella P.A., dobbiamo riconoscere che il fenomeno in sé è decisamente complesso e non può risolversi con l’approccio dei soli strumenti normativi di prevenzione e repressivi posti a disposizione dell’ordinamento, ma si avverte la necessità di attivare un cambiamento culturale progressivo che deve giungere alle generazioni nuove, ai giovani di oggi, futuri cittadini del nostro Stato, che possano invertire le attuali tendenze degenerative.
Se sul fronte esterno alle istituzioni è pertanto necessario intervenire sull’educazione civica, è indubbio che sul fronte interno il cambiamento culturale debba interessare in primo luogo tutto il personale posto alle dipendenze delle amministrazioni.
Ecco che confermo l’importanza di curare e intensificare in particolare nelle sedi di formazione ed educazione dei ragazzi, scuole ed università, l’attenzione su questi temi, affinché ne venisse sottolineata e sostenuta la giusta rilevanza del problema, a chi si accinge a diventare la futura classe dirigente e comunque cittadini del nostro Paese, auspicando che diventino loro “veicoli” e portatori di un cambiamento all’interno della Comunità.
A rafforzare il convincimento in questa direzione è sicuramente di aiuto l’importanza di conoscere anche l’esperienza di un servitore dello Stato del passato, come De Bellis, i c.d. Buoni Esempi, un nostro conterraneo che ci onora e ci inorgoglisce e che ci insegna come questi temi sono, nonostante il tempo trascorso da quell’esperienza, attuali e come il suo esempio possa costituire un punto di riferimento per le analisi e le valutazioni odierne, perché sicuramente la sua storia e la sua figura lo pongono come un campione di quel sistema valoriale che noi vorremmo diventasse patrimonio diffuso, condiviso e osservato.
Pic: onlyyouqj – it.freepik.com
Corte dei Conti | danno | disservizio | immagine