Source: https://ordoiuris.pl/rodzina-i-malzenstwo/analiza-konstytucyjnosci-uchwaly-nr-xxv38116-rady-miejskiej-w-nysie-z-dnia-12
Timestamp: 2020-08-10 18:53:09+00:00
Document Index: 24571489

Matched Legal Cases: ['art. 18', 'art. 2', 'art. 22', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 22', 'art. 94', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 22', 'art. 94', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 94', 'art. 22', 'art. 94', 'art. 7', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 22', 'art. 11', 'art. 131', 'art. 131', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 71', 'art. 18', 'art. 71', 'art. 18', 'art. 71', 'art. 71', 'art. 71', 'art. 18', 'art. 71', 'art. 18', 'art. 71', 'art. 71', 'art. 8', 'in fine', 'art. 71', 'art. 81', 'art. 71', 'art. 18', 'art. 22', 'art. 71', 'art. 22', 'art. 81', 'art. 22', 'art. 71', 'art. 32', 'art. 71', 'art. 22', 'art. 65', 'art. 65', 'art. 65', 'art. 22', 'art. 18', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 2', 'art. 6', 'art. 8', 'art. 3', 'art. 18', 'art. 94', 'art. 94', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 8', 'art. 18', 'art. 23', 'art. 3', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 71', 'art. 71', 'art. 2', 'art. 31']

Analiza konstytucyjności uchwały nr XXV/381/16 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego – „bonu wychowawczego” | Ordo Iuris
uchwała nr XXV/381/16 Rady Miejskiej w Nysie z 12 października 2016 r. jest zgodna z Konstytucją, a w szczególności nie narusza art. 18, 32, 71 oraz 94 Konstytucji;
wspomniana uchwała nie narusza również Konwencji o prawach dziecka, która zobowiązuje Państwa-Strony do wsparcia rodziny jako naturalnego środowiska rozwoju dziecka;
analizowana uchwała, co zasługuje na szczególne podkreślenie, realizuje skierowaną przez ustrojodawcę do władz publicznych dyrektywę umacniania małżeństwa i rodziny;
wyrażenie w rozdziale I Konstytucji wśród zasad ustrojowych obowiązku ochrony i opieki małżeństwa wraz z koniecznością ochrony i opieki rodziny nie pozwala mieć wątpliwości o preferowany przez ustrojodawcę model rodziny, którego wyraźne wsparcie przez organy samorządu terytorialnego (np. przez zapewnienie małżonkom możliwości wyboru pomiędzy różnymi formami opieki przysługującymi na dziecko) zasługuje na pełną aprobatę, a nie imputowanie dyskryminacji.
1. Cel i zakres świadczenia pieniężnego – „bon wychowawczy” na tle rozwiązań systemowych
Uchwała nr XXV/381/16 Rady Miejskiej w Nysie z 12 października 2016 r. wprowadza świadczenie pieniężne – „bon wychowawczy”. W związku z tym, że podstawą do jego wydania jest art. 2 pkt 3a i art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm., dalej jako: ustawa o świadczeniach rodzinnych), ustanowiony w uchwale instrument prawny należy jednoznacznie identyfikować jako świadczenie rodzinne. Świadczenie to przysługuje na drugie i każde kolejne dziecko, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki określone w regulaminie przyznawania bonu wychowawczego (załącznik do uchwały). Wnioskodawcą natomiast, zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 3 w zw. z pkt 6 regulaminu, mogą być rodzice biologiczni i przysposabiający, w tym osoby samotnie wychowujące dzieci oraz opiekunowie prawni dzieci.
Aby określić cel świadczenia pieniężnego „bon wychowawczy” należy dokonać dystynkcji w zakresie wieku dziecka, które zgodnie z § 3 ust. 2 stanowi podstawowe kryterium, od którego zależą szczegółowe warunki przyznawania wspominanego świadczenia. Pierwszą grupą wiekową jest przedział od rozpoczęcia 13 miesiąca życia dziecka do ukończenia przez nie 3 lat. Ma ono niewątpliwie związek z dwoma faktami: zgodnie z obowiązującymi przepisami łączny wymiar urlopu macierzyńskiego oraz rodzicielskiego wynosi obecnie 12 miesięcy, co oznacza, że rodzice mogą sprawować osobistą opiekę nad dzieckiem do ukończenia przez nie pierwszego roku. W tym czasie mogą korzystać z przewidzianych prawem świadczeń pieniężnych. Możliwość ubiegania się o „bon wychowawczy” od rozpoczęcia 13 miesiąca pozwala więc zachować ciągłość opieki.
Należy zauważyć, że górna granica wieku (3 lata) wyznaczona została w związku z obowiązującą ustawą z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2016 r. poz. 157), która ustanawia formy opieki nad dzieckiem, w tym m.in. możliwość zapisania dziecka do żłobka. Te formy opieki przysługują rodzicom i ich dzieciom do ukończenia przez dziecko 3 roku życia. Warunki, jakie muszą spełnić wnioskodawcy, aby ubiegać się o świadczenie pieniężne „bon wychowawczy” określa § 3 ust. 2 pkt 1 lit. a i b regulaminu, przy czym kryteria te różnią się nieco z uwagi na to, czy dziecko wychowywane jest w rodzinie czy przez osobę samotną. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 lit. a warunkiem otrzymania świadczenia jest fakt, że jedno z rodziców wykonuje pracę zarobkową, a drugie sprawuje osobistą opiekę nad dzieckiem w domu. Oznacza to, że ta forma świadczenia w tym przypadku stanowi alternatywę wobec form opieki przewidzianych przez ustawę o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 i jego celem jest dowartościowanie pracy osoby sprawującej osobistą opiekę nad dzieckiem w czasie wykonywania nieodpłatnej pracy w domu. Prawodawca uzupełnił tym samym katalog świadczeń i zapewnił możliwość wyboru pomiędzy różnymi formami opieki przysługującymi na dziecko. Rodzice dziecka w wieku od rozpoczęcia 13 miesiąca życia do ukończenia przez nie 3 roku życia de facto sami decydują, z jakiej formy opieki będą korzystać, a każda z nich może liczyć na wsparcie ze strony władz publicznych.
W odniesieniu do osoby samotnie wychowującej dziecko, uchwałodawca przewidział nieco inną alternatywę. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 lit. b regulaminu może ona sprawować osobistą opiekę nad dzieckiem w domu lub podjąć pracę zarobkową na podstawie szerokiego katalogu stosunków prawnych, w tym także w oparciu o umowy cywilnoprawne. Osoba taka znajduje się więc w nieco lepszym położeniu, gdyż w sytuacji gdy podejmuje pracę zarobkową nadal jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pieniężne „bon wychowawczy”, a jednocześnie – z uwagi na to, że sama nie może wykonywać osobistej opieki – korzystać z form opieki przewidzianych przez ustawę o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, które także finansowane są ze środków publicznych. Osoba samotnie wychowująca dziecko, jeśli otrzyma „bon”, będzie faktycznie korzystała z dwóch form pomocy władz publicznych. Na gruncie warunków ubiegania się o komentowane świadczenie pieniężne znajduje się ona więc w lepszej sytuacji niż rodziny pełne. Z tego punktu widzenia uzasadnienie zyskuje wprowadzenie dodatkowych zasad ustalających np. kolejność przyznawania „bonu wychowawczego”.
Inaczej cel świadczenia przewidzianego w komentowanej uchwale przedstawia się w przypadku dziecka w wieku od ukończeniu 36 miesiąca życia do ukończenia 6 roku życia. W tym przypadku zakres czasowy wyznacza już ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, dalej jako: prawo oświatowe). Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat. Wskazać należy jednak, że zgodnie z art. 31 ust. 4 prawa oświatowego dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Obowiązek ten wyznacza więc górną granicę wieku przysługiwania świadczenia pieniężnego „bon wychowawczy”.
W powyższym przypadku odpada przesłanka osobiście sprawowanej opieki nad dzieckiem i to zarówno w odniesieniu do rodziny pełnej, jak i osoby samotnie wychowującej dziecko, z uwagi na warunek, odpowiednio, wykonywania pracy przez obojga rodziców oraz przez osobę samotnie wychowującą dziecko. Wyjątkiem w obu przypadkach jest konieczność sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym (zob. § 3 ust. 2 pkt 2 lit. a i b regulaminu), co powinno być wykazane pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji cel „bonu wychowawczego” zbliża się więc do powszechnego świadczenia mającego na celu rekompensatę kosztów ponoszonych w związku z wychowaniem dziecka, w tym także, jak można sądzić, kosztów przedszkola.
Wobec powyższego uchwałodawca zdecydował się ustalić dodatkowe kryteria pierwszeństwa przyznawania bonu, które nawiązują wprost do upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi więc na lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodzin zamieszkałych na terenie Gminy Nysa przyjęto kryteria pierwszeństwa pozwalające na zaspokojenie tych potrzeb w ramach środków przeznaczonych na ten cel w budżecie na dany rok. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 regulaminu bon wychowawczy przysługuje w pierwszej kolejności biologicznym lub adopcyjnym rodzicom pozostającymi w związku małżeńskim i wychowującymi wspólnie co najmniej dwoje dzieci, z których drugie i każde kolejne dziecko spełnia kryterium wieku określone w § 2 uchwały.
W § 5 ust. 1 pkt 2 regulaminu uchwałodawca uznał, że potrzebą lokalną jest zapewnienie rodzicom możliwości wyboru formy opieki, wobec tego bon wychowawczy przysługuje, gdy jedno z rodziców podejmuje pracę zarobkową, a drugie sprawuje osobistą opiekę nad dzieckiem w wieku od rozpoczęcia 13 miesiąca życia do ukończenia 3 lat. Oznacza to równocześnie, że do kręgu uprawnionych, niejako w drugiej kolejności, nie wliczają się nie tylko osoby samotnie wychowujące dzieci, lecz także inne rodziny, gdzie np. oboje rodzice zdecydowali się podjąć pracę zarobkową.
W dalszej kolejności (§ 5 ust. 1 pkt 3) „bon wychowawczy” może być przyznany rodzicom, którzy posiadają dziecko starsze w wieku od ukończenia 36 miesiąca życia do ukończenia 6 roku życia, jeśli oboje podejmują pracę zarobkową. Na ostatnim miejscu uchwałodawca wymienia wszystkie pozostałe osoby spełniające kryteria przewidziane przez uchwałę (§ 5 ust. 1 pkt 4 regulaminu). Taki układ przesądza jednoznacznie, jakie są lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodzin w Gminie Nysa.
Na osobną uwagę, w kontekście powyższych rozważań, zasługuje sytuacja ekonomiczna rodzin wielodzietnych. Jak wskazują oficjalne dane statystyczne GUS[1], w najlepszej sytuacji materialnej znajdują się małżeństwa bez dzieci, w najgorszej zaś sytuacji materialnej znajdują się małżeństwa posiadające troje i więcej dzieci na utrzymaniu. Warto zauważyć, że przeciętny dochód na osobę w takiej rodzinie jest niższy niż w przypadku osób samotnie wychowujących dzieci[2].
Wobec powyższego wsparcie, jakie udziela się małżeństwom w przedmiotowej uchwale – a stanowią one zdecydowaną większość rodzin wielodzietnych – jest w wysokim stopniu uzasadnione społecznie. W dalszej części należy rozważyć, czy taki stan rzeczy jest zgodny z przepisami polskiej ustawy zasadniczej. W tym celu należy najpierw wykazać, jakie są granice upoważnienia ustawowego będącego podstawą do wydania uchwały.
2. Podstawy kompetencyjne. Zgodność z art. 94 (granice upoważnienia ustawowego) i art. 7 Konstytucji (zasadą legalizmu)
Jako podstawę prawną organ jednostki samorządu terytorialnego wskazał art. 2 pkt 3a i art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny upoważnia radę gminy do wprowadzenia dodatkowych, tj. innych niż przewidziane ustawą, świadczeń na rzecz rodziny. Postać upoważnienia spełnia zatem wymogi przewidziane przez art. 94 Konstytucji (określenie organu, formy i przedmiotu aktu prawa miejscowego), a sama uchwała czyni zadość wszystkim wymaganiom Konstytucji i ustawy co do konstrukcji aktu prawa miejscowego.
Analizując podstawy kompetencyjne rozważanej uchwały należy zauważyć, iż ustawodawca formułując upoważnienie zawarł tam swego rodzaju dyrektywę: „biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny”. Upoważnienie, o którym mowa w art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ma zatem postać upoważnienia szczegółowego, choć w stosunku do aktu prawa miejscowego wystarczające jest upoważnienie generalne[3]. Niemniej ustawodawca jest władny dowolnie modelować swobodę prawodawcy miejscowego, w tym wskazywać kierunek, w jakim ma podążać. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem, który przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu art. 22b ustawy, było umożliwienie jednostkom samorządu terytorialnego kreowania własnych, autonomicznych świadczeń rodzinnych, dopasowanych do lokalnych potrzeb i subsydiarnych wobec tych finansowanych z budżetu państwa, a jednocześnie o odmiennym charakterze niż jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka, o której mowa w art. 22a ustawy. Podkreśla to poczynione w art. 22b ust. 1 tejże ustawy zastrzeżenie, iż rada gminy ma kierować się „potrzebami lokalnymi”, a te – jak wiadomo – mogą być różne w określonych gminach. Niewątpliwie podmiotem, który jest najbardziej kompetentny do oceny potrzeb lokalnych – nie tylko w świetle konstytucyjnej zasady pomocniczości – jest właśnie rada gminy, wybierana na okres kadencji przez mieszkańców danej gminy. Podkreślenia wymaga również to, że ustawa nie zobowiązuje gminy do ustanowienia dodatkowych świadczeń rodzinnych, lecz stwarza uprawnienie w tym zakresie, z którego każda gmina może skorzystać lub nie, w zależności od lokalnych potrzeb oraz – co oczywiste – dysponowania wystarczającą ilością środków własnych na sfinansowanie rzeczonego świadczenia.
Prima facie określenie przez ustawodawcę celu dodatkowego świadczenia rodzinnego może być traktowane jako ograniczenie swobody prawotwórczej rady gminy w jego kreowaniu (jeśli oczywiście w ogóle podejmie taką inicjatywę). W istocie udzielona organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencja prawotwórcza jest jednak bardzo szeroka, ponieważ cel został sformułowany bardzo ogólnie. Świadczy o tym także treść art. 22b ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl pierwszego z tych przepisów szczegółowe zasady przyznawania świadczeń mają zostać określone w drodze stosownej uchwały rady gminy. Zgodnie z drugim z wymienionych – do omawianych świadczeń nie stosuje się przepisów rozdziałów 4, 6 i 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc regulujących zasady weryfikacji świadczeń rodzinnych oraz postępowanie w sprawach ich przyznawania i wypłacania. Wynika z tego, że wolą ustawodawcy udzielającego kompetencji prawotwórczej było pozostawienie prawodawcy miejscowemu (radzie gminy) dużego zakresu swobody co do konstrukcji świadczenia, kręgu beneficjentów, warunków przyznawania, weryfikacji poprawności przyznania świadczeń, wysokości czy nawet zasad jej różnicowania, czyli spraw uregulowanych w wymienionych rozdziałach ustawy. Innymi słowy, granice upoważnienia, o którym mowa w art. 94 Konstytucji, zostały zakreślone bardzo szeroko[4]. Ustawodawca wprost określił bowiem jedynie cel dodatkowego świadczenia rodzinnego, jakim jest zaspokojenie lokalnych potrzeb, wśród których może być przykładowo wsparcie tych rodzin, które nie kwalifikują się do uzyskania innych świadczeń rodzinnych czy socjalnych, czyli rodzin pełnych, składających się z małżonków i co najmniej dwójki dzieci albo zapewnienie rodzicom swobody wyboru pomiędzy różnymi formami opieki przysługującymi na dziecko. W konkluzji tej części rozważań podkreślić należy, że uchwała rady miejskiej określająca takie kwestie jak: kryteria przyznawania świadczenia, krąg potencjalnych beneficjentów, zasady weryfikacji przyznawania świadczenia oraz kryteria utraty prawa do świadczenia, w pełni mieści się w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a co za tym idzie, nie narusza art. 94 Konstytucji.
W obliczu powyższych ustaleń trzeba również skonstatować, że Rada Miejska w Nysie podejmując 12 października 2016 r. uchwałę nr XXV/381/16 działała w granicach i na podstawie prawa, czyli zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji.
3. Zgodność z konstytucyjną zasadą równości (art. 32)
Oceniając uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z 2016 r., która wprowadza świadczenie rodzinne „bon wychowawczy”, z perspektywy art. 32 Konstytucji, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że istotą zasady równości wobec prawa jest jednakowe traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się daną cechą istotną (relewantną). W judykaturze Trybunału Konstytucyjnego konsekwentnie wskazuje się, że nakaz równości dotyczy tylko tych podmiotów, które są obdarzone określoną cechą relewantną z punktu widzenia danej sfery stosunków prawnych, gdy dyspozycja normy prawnej wyróżnia daną sferę stosunków ze względu na wskazaną cechę relewantną oraz gdy istnieje związek pomiędzy cechą relewantną danej kategorii podmiotów a treścią przyjętej regulacji[5]. W efekcie, w konstytucyjnej zasadzie równości kryje się „założenie różnego traktowania podmiotów i sytuacji, które nie mają podobnego (identycznego) charakteru”[6].
Pamiętając, że „celem i istotą regulacji prawnych jest wprowadzenie zróżnicowań”[7], punkt ciężkości rozważań należy przenieść na kwestię zasadności wyboru takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa[8]. Zadanie to spoczywa na prawodawcy, któremu co do zasady „przysługuje swoboda określania cech relewantnych, według których dokonywane są klasyfikacje i różnicowana sytuacja prawna poszczególnych adresatów”[9]. Swoboda ta nie jest oczywiście nieograniczona. W demokratycznym państwie prawnym stanowienie prawa wymaga, aby zidentyfikowanie cechy relewantnej, która uzasadnia wprowadzenie dyferencjacji określonych kategorii podmiotów, każdorazowo uwzględniało aksjologię Konstytucji RP[10].
Zgodność omawianej uchwały z Konstytucją, a ściślej naruszenie art. 32 ustawy zasadniczej przez konkretne paragrafy regulaminu przyznawania bonu wychowawczego, może zatem zostać zbadana dopiero w kontekście kryteriów, którymi kierował się prawodawca miejscowy konstruując świadczenie pieniężne – „bon wychowawczy”. Pamiętając, że „istotą nowoczesnego prawa jest istnienie rozmaitego rodzaju zróżnicowań, często wzajemnie się krzyżujących czy przecinających, kształtowanych odmiennie w poszczególnych dziedzinach prawa i służących najrozmaitszym celom”[11], już na tym etapie rozważań, za oczywiste należy uznać, że ratio legis art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest umożliwienie wprowadzenia przez gminę takiego świadczenia rodzinnego, które uwzględniwszy lokalne potrzeby uzupełniałoby „lukę” powstałą w wyniku aktualnego ukształtowania systemu szeroko rozumianych świadczeń społecznych.
W powyższym kontekście należy uczynić ponadto także dość generalną obserwację, że instrumenty polityki rodzinnej, zarówno w wymiarze lokalnym jak i krajowym, adresowane są do różnych grup społecznych, a warunki ich przyznawania zawsze wiążą się ze spełnieniem określonych warunków, które same w sobie prowadzą do preferowania jednych grup wobec drugich. Jako najbardziej wyraźny przykład można wskazać preferencje w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych. Funkcjonująca w Polsce od 2007 r. i znowelizowana w 2013 r. ulga prorodzinna przysługuje zarówno małżonkom z dziećmi, jak i osobom samotnie wychowującym dziecko, jeśli rozliczają podatek w oparciu o skalę podatkową. Z tego instrumentu nie mogą już jednak skorzystać osoby, które rozliczają się w oparciu o inne formy, czyli np. większość przedsiębiorców. Przykładem różnicowania sytuacji beneficjentów, a równocześnie wywoływania stanu niepewności co do uzyskania świadczenia, są warunki określające dostęp do żłobków oraz przedszkoli na terenie gmin. Zgodnie z art. 11 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, gmina jako podmiot prowadzący żłobek, ustala warunki przyjmowania dzieci. W praktyce gminy bardzo często stosują punktację za spełnienie określonych warunków[12], co prowadzi do sytuacji, że grupy podmiotów otrzymujące punkty za spełnienie określonych warunków są preferowane w przeciwieństwie do innych osób niespełniających danych kryteriów. W oparciu o zgromadzone punkty są bowiem tworzone listy osób przyjętych do danego żłobka. Zaobserwować można także inną praktykę polegającą na braku jednoznacznych kryteriów poprzez ogólne wskazanie, że dzieci do żłobków przyjmowane są przez cały czas w miarę wolnych miejsc, z jednoczesną preferencją osób posiadających Kartę Dużej Rodziny 3+, którzy przyjmowani są poza kolejnością[13]. Również tam, gdzie Rada Miasta nie przyjęła wspólnych zasad rekrutacji dla żłobków prowadzonych przez gminę – tak jest m.in. w Opolu, gdzie zasady rekrutacji ustala dyrektor placówki wewnętrznym zarządzeniem – tworzy się jakąś formę preferencji, np. uczęszczanie do żłobka rodzeństwa czy aktywność zawodowa rodziców[14].
Sytuacja ta wygląda nieco inaczej w przypadku publicznych przedszkoli, gdyż w art. 131 prawa oświatowego określono kryteria dwuetapowego postępowania rekrutacyjnego, pozostawiając organowi prowadzącemu swobodę jedynie w zakresie określenia nie więcej niż 6 kryteriów w przypadku równorzędnych wyników uzyskanych w pierwszym etapie oraz w przypadku drugiego etapu postępowania. W takich sytuacjach może on przyznać każdemu kryterium określoną liczbę punktów, przy czym każde kryterium może mieć różną wartość (zob. art. 131 ust. 6 w zw. z ust. 4 i 5). Oznacza to de facto możliwość swobodnego określenia ostatecznego kryterium przyjęcia do publicznego przedszkola.
4. Obowiązki wynikające z art. 18 Konstytucji
Nie ulega wątpliwości, iż ustrojodawca zawierając definicję małżeństwa w art. 18 Konstytucji oraz polecając tę instytucję ochronie i opiece podmiotów stosujących ustawę zasadniczą, ustanowił zasadę ustrojową, której treścią jest właśnie ochrona i opieka małżeństwa. Z aspektu pozytywnego zasady nadrzędności konstytucji[15] wynika zaś, że organy władzy publicznej zobowiązane są do podejmowania działań w taki sposób, aby zapewnić w maksymalny sposób realizację zasad i wartości konstytucyjnych, takich jak np. ochrona małżeństwa. Należy podkreślić, iż adresatem obowiązków wynikających z art. 18 Konstytucji są wszystkie władze publiczne (organy państwa, instytucje państwowe, jednostki samorządu terytorialnego)[16]. Obowiązki te sprowadzają się nie tylko do ochrony małżeństwa, czego jednym z przejawów jest zakaz instytucjonalizacji związków alternatywnych, lecz również opieki, której przejawem jest istnienie odpowiednio ukierunkowanej polityki, w tym społecznej i gospodarczej, mającej sprzyjać tworzeniu właściwych warunków funkcjonowania małżeństwa i opartej na nim rodziny. Rada Miejska w Nysie podejmując analizowaną uchwałę i ustalając preferencje dla małżeństwa kierowała się właśnie troską o należyte poszanowanie art. 18 Konstytucji, słusznie oceniając, że system wsparcia ze środków publicznych dla małżeństwa oraz opartej na nim rodziny nie jest wystarczający i tym samym identyfikując to jako „lokalną potrzebę w zakresie świadczeń na rzecz rodziny”.
Przyjęte przez Radę Miejską w Nysie rozwiązania prawne, polegające na udzielaniu wsparcia finansowego w pierwszej kolejności określonym, konkretnym kategoriom podmiotów, niewątpliwie wzmacniają instytucję małżeństwa i tym samym stanowią realizację art. 18 Konstytucji, którego celem jest zobligowanie władz publicznych (a więc także samorządowych) do podejmowania takich działań, które „umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami i dziećmi oraz między małżonkami”[17]. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że wśród wartości chronionych na poziomie ustrojowym „prawodawca konstytucyjny wysuwa na pierwszy plan małżeństwo i rodzinę opartą na małżeństwie”[18], a nie np. osoby samotnie wychowujące dzieci, którym zresztą pomoc przysługuje z innego tytułu[19]. Wykreowanie zatem świadczenia rodzinnego w postaci „bonu wychowawczego” skierowanego przede wszystkim (bo nie wyłącznie) do małżeństw, które tworzą rodzinę z co najmniej dwojgiem dzieci, ex definitione nie może mieć charakteru dyskryminującego. Co więcej, tak skonstruowane świadczenie rodzinne pozostaje koherentne z celami ustawodawcy wyrażonymi w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, w którym dominuje „postulat trwałości małżeństw już zawartych”[20], notabene realizujący właśnie art. 18 i 71 Konstytucji.
Warto tu także zaznaczyć, że Trybunał Konstytucyjny zdecydowanie podkreślił, iż rozwiązania prawne „nie mogą [jednak] prowadzić, choćby nawet pośrednio, do osłabiania trwałości więzów rodzinnych przez takie rozwiązania, które preferowałyby wychowywanie dzieci tylko przez jednego z rodziców albo nawet przez oboje z nich, ale bez zawierania związku małżeńskiego”[21]. W cytowanym orzeczeniu sąd prawa jednoznacznie przestrzegł organy władzy publicznej, by kreując różne formy wsparcia dla rozmaitych kategorii osób – nawet wykonując postanowienia ustawy zasadniczej – zawsze pamiętały o pierwszeństwie, które Konstytucja nadaje małżeństwu jako pożądanej formie związku konstytuującego rodzinę. Prawdą jest, że art. 18 Konstytucji nakazuje, aby ochroną i opieką otoczyć również rodzinę, macierzyństwo oraz rodzicielstwo, lecz dobór instrumentów wspierających te wartości konstytucyjne nigdy nie może podważać ochrony i opieki przynależnej małżeństwu. Nie przypadkowo przecież ustrojodawca zestawił w jednym przepisie rozdziału I Konstytucji małżeństwo, rodzinę, macierzyństwo oraz rodzicielstwo, i to w określonej kolejności[22].
Przedstawione stanowisko Trybunału nie ma charakteru jednostkowego, o czym świadczy uchylenie jako niezgodnych z Konstytucją – bo skutkujących falą fikcyjnych (przynajmniej początkowo) rozwodów i separacji – przepisów ustawowych, które wprowadzały dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka, ponieważ „przyczyniały się do pozorowanego rozpadu rodziny ze względu na określone korzyści finansowe, osłabiając tym samym więzi między rodzicami a dziećmi oraz między małżonkami.”[23] Zauważając wpływ czynników instytucjonalnych i finansowych na ostateczne decyzje o zawarciu małżeństwa, Trybunał negatywnie ocenił te z nich, które tej decyzji nie sprzyjają albo wręcz do niej zniechęcają. Rola organów władzy publicznej jest bowiem dokładnie odwrotna: zachęcanie do zawarcia i umacnianie instytucji małżeństwa. Pierwszeństwo w przyznawaniu bonu wychowawczego dla małżeństw jest zatem w pełni uzasadnione w świetle art. 18 Konstytucji, a nawet wskazane i uzasadnione troską władz publicznych o realizację płynących z tego przepisu dyrektyw.
5. Świadczenie rodzinne – „bon wychowawczy” w świetle art. 71 ust. 1 Konstytucji
Jak trafnie zauważył Trybunał Konstytucyjny, „art. 18 jest wyrazem tej samej aksjologii, która inspirowała treść art. 71 Konstytucji”[24]. Wykładnia tego ostatniego przepisu nie może zatem przekreślać faktu, iż „rodzina i małżeństwo są wartościami, które zajmują szczególnie wysoką rangę w hierarchii wartości konstytucyjnych”[25], ani tym bardziej służyć podważaniu wniosków o pierwszoplanowej roli małżeństwa, do których prowadzi egzegeza art. 18 Konstytucji. W doktrynie podkreśla się przy tym, że w art. 71 przede wszystkim chodzi o dobro każdej rodziny jako całości, a nie jedynie o dobro poszczególnych osób wchodzących w jej skład[26]. Trzeba też odnotować trafną uwagę, iż w świetle aksjologii art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji funkcjonowanie rodziny w postaci niepełnej jest stanem, którego istnienie nie jest postulowane przez ustrojodawcę[27].
Choć celem obu przepisów ustawy zasadniczej jest dobro rodziny, to art. 71 ust. 1 Konstytucji – co szczególnie unaocznia zdanie drugie przepisu – nakierowany jest na świadczenie pomocy o charakterze socjalnym. Wskazany tu sposób uwzględniania dobra rodziny jest zatem odmienny, a przy tym bardziej sprecyzowany, niż wynikający z ogólniejszego i bardziej wieloaspektowego nakazu ochrony i opieki, o którym mowa w art. 18 Konstytucji. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny skonstatował, że „[f]ormy pomocy adresowane do rodzin w trudnej sytuacji materialnej i społecznej skonkretyzowano przede wszystkim w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej”[28]. Realizacja art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji następuje bowiem za pomocą odmiennych instrumentów niż świadczenia rodzinne (czyli nastawione przede wszystkim na wsparcie wynikającego z art. 18 Konstytucji modelu rodziny opartego na małżeństwie jako związku kobiety i mężczyzny), bez wątpienia zbliżonych, lecz mających za podstawowe kryterium pomoc rodzinom w trudnej sytuacji ekonomiczno-socjalnej. Warto jeszcze wspomnieć, iż w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, „[r]edakcja tego przepisu wskazuje, że obydwie przesłanki trudnej sytuacji – finansowa oraz środowiskowa – muszą być spełnione kumulatywnie, a zatem nie każdej rodzinie wielodzietnej lub niepełnej przysługuje prawo do wsparcia ze strony państwa”[29].
Nawet gdyby przyjąć odmienną perspektywę interpretacyjną, w myśl której obie przesłanki nie muszą być spełnione łącznie, to w niczym nie zmienia to charakteru normatywnego art. 71 Konstytucji, który wyraża zasadę polityki państwa[30], więc nie kreuje po stronie potencjalnych beneficjentów (adresatów) praw podmiotowych w żadnej formie. Innymi słowy, osoby, których dotyczy art. 71 ust. 1 Konstytucji, nie mogą skutecznie żądać od władzy publicznej realizacji tego przepisu w sposób, który uznają za właściwy (powołując się przy tym na zasadę bezpośredniego stosowania konstytucji, którą już sam art. 8 ust. 2 in fine ustawy zasadniczej ogranicza). Takie ujęcie charakteru normatywnego art. 71 ust. 1 potwierdził ustrojodawca w art. 81 Konstytucji, który jednoznacznie zawęził do granic określonych w ustawie roszczenie do dochodzenia praw określonych m.in. w art. 71 Konstytucji.
Tymczasem rozważana uchwała Rady Miejskiej w Nysie zasadniczo nie jest skierowana do osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, lecz do małżeństw, które założyły rodzinę, aby zapewnić im możliwość wyboru pomiędzy różnymi formami opieki przysługującymi na dziecko. Ratio legis uchwały o „bonie wychowawczym” jest bowiem wsparcie rodzin uformowanych zgodnie z duchem art. 18 Konstytucji. Ponadto podkreślić należy, iż art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie tylko pozostawia radzie gminy szeroki zakres swobody w konstruowaniu innych, dodatkowych świadczeń rodzinnych, lecz również nie nakłada obowiązku wypłacania przez gminę świadczenia dla rodzin niepełnych znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (ani żadnego innego). W rezultacie art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji nie pozostaje w bezpośrednim związku z art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji z omawianą uchwałą Rady Miejskiej w Nysie. W konsekwencji stwierdzić należy, że art. 81 Konstytucji wyklucza prawo do dochodzenia przez osoby samotnie wychowujące dzieci jakichkolwiek roszczeń od gminy, których podstawą byłby art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dotyczy to zarówno roszczeń o ustanowienie przez radę gminy nowego świadczenia, jak i uwzględnienia w nim interesów osób samotnie wychowujących dzieci.
Trzeba też zauważyć, że powoływanie się na art. 71 ust. 1 Konstytucji w kontekście naruszenia zasady równości poprzez tworzenie systemu wsparcia rodziny opartej o małżeństwo, które wychowuje dzieci, prowadzić musi to absurdalnego wniosku, że każda pomoc udzielana rodzinie – która nie ma charakteru powszechnego, tj. jej uzyskanie nie jest uzależnione od spełnienia określonych kryteriów, w tym także ekonomicznych – jest dyskryminująca. Wniosek ten w świetle całości wywodu przedstawionego wyżej, jest nie do pogodzenia z aksjologią ustawy zasadniczej, a także z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Taki sposób wykładni przepisów jest więc, w świetle zasad egzegezy tekst aktu normatywnego, niedopuszczalny. Potwierdza to niewątpliwie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 31 maja 2010 r. (sygn. akt I OSK 266/10) stwierdził, że „nie można mówić o naruszeniu zasady równości, gdy ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje dla wszystkich osób spełniających określone w niej warunki te same uprawnienia do uzyskania tożsamej rodzajowo pomocy państwa. Wymagania ustawy dla wszystkich jej adresatów znajdujących się w podobnej sytuacji życiowej są zatem identyczne. Fakt, że ustawa nakłada pewne ograniczenia w udzielaniu pomocy, ze względu na sytuację rodzinną czy majątkową osób ubiegających się o pomoc, nie może być traktowany jako naruszenie zasady równości, która polega przecież na równym traktowaniu osób znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Ocena przestrzegania zasady równości wymaga uwzględnienia założenia znacznego stopnia swobody ustawodawcy we wprowadzaniu regulacji prawnych, odpowiadających stosunkom społecznym”. Wypowiedź ta oznacza de facto, że cechą podobieństwa podmiotów uprawnionych do uzyskania „bonu wychowawczego” jest ich sytuacja rodzinna czy też życiowa. W tym sensie cechą podobieństwa odznaczają się zatem rodziny oparte na małżeństwie i posiadające przynajmniej dwójkę dzieci, których rodzice, w zależności także od wieku dziecka, spełniają kryteria wskazane w regulaminie. Tym samym sytuacja rodzinna małżonków z dziećmi oraz osób samotnie wychowujących dzieci nie spełnia warunku podobieństwa, a zatem różnicowanie w udzielaniu pomocy nie narusza zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że regulamin „bonu wychowawczego” kreuje takie same zasady ubiegania się o świadczenie wobec każdej z tych dwóch grup podmiotów. W tym kontekście należy zaznaczyć, że „bon wychowawczy” nie jest jedynym instrumentem wspierania przez państwo (w szerokim znaczeniu) osób samotnie wychowujących dzieci. Inaczej jest jednak z rodzinami opartymi na małżeństwie, posiadającymi relatywnie stabilną sytuację ekonomiczną i niekorzystającymi z pomocy społecznej przewidzianej w odrębnych ustawach. Przyznanie tym rodzinom preferencji w uzyskaniu „bonu wychowawczego” prowadzi więc de facto do faktycznej równości między rodzinami.
Powyższe uwagi w całej rozciągłości odnoszą się również do relacji analizowanej uchwały do art. 71 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Oczywiście tego rodzaju pomoc może być świadczona również przez jednostki samorządu terytorialnego, niemniej każdorazowo musi odbywać się to na podstawie wyraźnego przepisu ustawy, który umożliwia bądź zobowiązuje określone podmioty do udzielania wsparcia matkom przed i po urodzeniu dziecka. Przepisem takim z pewnością nie jest art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w sposób ogólny upoważnia kierująca się lokalnymi potrzebami radę gminy do przyjęcia dodatkowych świadczeń rodzinnych, innych niż wymienione w ustawie.
Wprawdzie na podstawie tego przepisu rada gminy mogłaby hipotetycznie przyjąć program pomocy dla osób samotnie wychowujących dzieci, niemniej ustawodawca pozostawił decyzję w tym zakresie swobodnej ocenie gminy, samodzielnie identyfikującej lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny. Nawet jeśli rada gminy skorzystałaby z tej możliwości – co w pewnym zakresie rozważana uchwała czyni, gdyż osoby samotnie wychowujące co najmniej dwójkę dzieci nie są w ogóle pozbawione możliwości skorzystania ze świadczenia pieniężnego „bon wychowawczy” – to dochodzenie roszczeń od gminy byłoby możliwe co najwyżej w granicach praw podmiotowych ukształtowanych w tejże uchwale.
6. Bon wychowawczy a wolność wyboru zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji)
Nieadekwatność treściowa jest jeszcze bardziej widoczna w odniesieniu do art. 65 ust. 1 Konstytucji poręczającego wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Przepis ten proklamuje wolność pracy, która przejawia się nie tylko brakiem przymusu wykonywania określonej pracy, ale również brakiem ograniczeń polegających na uniemożliwieniu wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia[31]. Tymczasem regulamin przyznawania bonu wychowawczego ani nie zabrania wykonywania jakiejkolwiek pracy czy zawodu, ani do tego nie zniechęca, jak również nie nakłania (np. uzależniając prawo do bonu wychowawczego od wykonywania określonej pracy bądź zawodu). Rzeczywiście § 5 regulaminu ustala pewne preferencje dla form wykonywania pracy (stosunek pracy, działalność gospodarcza, działalność rolnicza), niemniej są to formy powszechnie przyjęte za najbardziej pożądane i adekwatne do wykonywania praktycznie każdego zawodu. Trudno zatem przeciw uchwale Rady Miejskiej w Nysie stawiać sensownie zarzuty z tego powodu czy podnosić jej niezgodność z Konstytucją. Warto podkreślić, że w interesie wspólnoty samorządowej leży wsparcie rodzin, w których małżonkowie posiadają stałe zatrudnienie, a co za tym idzie stanowią stabilną podstawę rozwoju społecznego wspólnoty lokalnej. Ponadto regulamin przyznawania bonu wychowawczego, generalnie rzecz biorąc, zachęca do podejmowania działalności zarobkowej w ogóle, co również należy uznać za zaletę programu.
Wprowadzenie mechanizmu pierwszeństwa na rzecz małżonków o ustabilizowanej sytuacji życiowej może stanowić pewną zachętę do osiedlania się w Nysie dla osób z innych miejscowości, które nie przyjęły tak korzystnych rozwiązań w swoim prawie miejscowym. Trudno stawiać zarzut Radzie Miejskiej w Nysie, że stara się uczynić swoje miasto jak najbardziej atrakcyjnym do zamieszkania, a potencjalny wzrost liczby ludności aktywnej zawodowo przekłada się z kolei na wzrost dochodów gminy. W żadnym razie systemu preferencji określonego tylko na potrzeby rozważanego świadczenia nie można traktować jako ograniczenia wolności wyboru miejsca pracy czy nawet zamieszkania. Jest wręcz odwrotnie, wprowadzenie innowacyjnego świadczenia rodzinnego poszerza wachlarz możliwości wyboru dla obywateli, którzy podejmując decyzje o miejscu świadczenia pracy czy zamieszkania mogą kierować się wszak różnymi przesłankami. Oczywiście przyjąć można, że w praktyce wpływ tego rodzaju świadczenia na migrację będzie niewielki, ale wówczas będzie to również potwierdzać brak związku art. 65 ust. 1 Konstytucji z przedmiotem analizowanej uchwały.
7. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa
Konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego, jedna z podstawowych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej, składa się z szeregu zasad szczegółowych, wśród których znajduje się zasada zaufania obywatela do państwa, uznawana wręcz za kluczową dla normatywnej treści całej „zasady zbiorczej”[32]. Jednym z przejawów zasady zaufania obywatela do państwa jest „zakaz tworzenia przez ustawodawcę takich konstrukcji normatywnych, które są niewykonalne, stanowią złudzenie prawa i w konsekwencji jedynie pozór ochrony tych interesów majątkowych, które są funkcjonalnie związane z treścią ustanowionego prawa podmiotowego”[33]. Zacytowany sposób eksplikacji rozważanej zasady nie może oznaczać jednak zakazu przyjmowania rozwiązań prawnych, które przez potencjalnych adresatów mogą być odebrane jako nader skomplikowane czy niepotrzebne. Prawodawca, w tym pracodawca miejscowy, może bowiem kierować się zamiarem realizacji kilku celów szczegółowych jednocześnie.
Doskonałym przykładem korzystania ze swobody prawodawczej w tym zakresie – która na gruncie art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostaje bardzo znaczna – jest właśnie konstrukcja systemu pierwszeństwa przyznawania bonu wychowawczego przyjęta w uchwale Rady Miejskiej w Nysie z 2016 r. W tym przypadku prawodawca, kierując się zamiarem maksymalnego wykorzystania środków finansowych przeznaczonych w danym przedziale czasowym na pomoc rodzinom w ramach świadczenia pieniężnego – „bon wychowawczy”, stworzył mechanizm, który z jednej strony zapewnia w pierwszej kolejności wsparcie rodzinom zbudowanym na fundamencie małżeństwa – a więc funkcjonującym zgodnie z modelem aksjologicznie pożądanym przez ustrojodawcę na gruncie art. 18 Konstytucji – a z drugiej strony przewiduje możliwość udzielenia wsparcia także innym osobom, w tym samotnie wychowującym dzieci, jeśli tylko w budżecie programu pozostaną niewydane środki. Innymi słowy, w sytuacji gdy osoby spełniające kryteria pierwszeństwa nie wykorzystają środków dla nich przewidzianych, środki te zostają przekazane dla osób z grupy „mniej preferowanej”. Godzi się zauważyć, że w kompetencjach rady gminy przyznanych na mocy art. 22b ustawy pozostaje możliwość odmiennego ukształtowania sposobu wykorzystania niewydanych środków, chociażby przekazania ich w całości do kolejnej edycji programu i ex ante nieposzerzania kręgu beneficjentów programu w ogóle o grupy „mnie preferowane” w świetle aktualnie obowiązujących regulacji.
Oczywiście rozwiązanie przyjęte przez Radę Miejską w Nysie nie daje pewności otrzymania świadczenia pieniężnego – „bon wychowawczy”, niemniej nie sposób zarzucić rozważanej uchwale, że nie stawia sprawy w uczciwy sposób, jednoznacznie informując potencjalnych adresatów z grupy „mniej preferowanej”, że nie kształtuje po ich stronie żadnego prawa podmiotowego. Gmina nie jest bowiem w stanie dokładnie przewidzieć – co najwyżej oszacować – ile środków zostanie wykorzystanych w ramach bonu wychowawczego dla małżeństw, co jest konsekwencją oczywistej niemożności przewidzenia, ilu spośród uprawnionych wystąpi z wnioskiem. Jeśli natomiast środki przeznaczone na finansowanie omawianego świadczenia nie zostaną wyczerpane, wówczas będą wydatkowane na rzecz osób samotnie wychowujących dzieci. W ten sposób zostaje spełniony w zupełności postulat jednoznaczności prawa, ponieważ z treści uchwały precyzyjnie wynika, na jakich warunkach jest przyznawane świadczenie, nawet jeśli zasady te składają się na bardziej skomplikowany mechanizm. Na marginesie warto zauważyć, że nawet małżonkowie z dwojgiem dzieci zatrudnieni na podstawie umowy o pracę nie mają pewności, czy otrzymają świadczenie pieniężne – „bon wychowawczy”, ponieważ o jego przyznaniu tak naprawdę w pierwszej kolejności decyduje dzień i godzina złożenia wniosku.
W tym kontekście raz jeszcze trzeba też podkreślić, że celem ustawodawcy wprowadzającego art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie było wprowadzenie kolejnego świadczenia socjalnego, lecz pozostawienie gminie swobody ukształtowania świadczeń rodzinnych innych niż przewidziane w ustawie, stosownie do lokalnych potrzeb.
8. Bon wychowawczy a Konwencja o prawach dziecka
Przyjęte w regulaminie określającym zasady przyznawania „bonu wychowawczego” rozwiązania należy także uznać za zgodne z postanowieniami Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526. ze zm., dalej jako: Konwencja o prawach dziecka). W szczególności przepisy regulaminu nie naruszają art. 2 ani też art. 6 ust. 2 Konwencji. Przede wszystkim trzeba podnieść, że przepisy Konwencji o prawach dziecka należy w pierwszej kolejności wykładać poprzez odwołanie się do Preambuły wspomnianej umowy międzynarodowej[34], zgodnie z którą zapewnienie warunków pełnego i harmonijnego rozwoju dziecka oznacza troskę o rodzinę, jako całość. Przytoczyć należy akapit szósty Preambuły, w którym Wysokie Umawiające się Strony przypomniały, że „rodzina jako podstawowa komórka społeczeństwa oraz naturalne środowisko rozwoju i dobra wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci, powinna być otoczona niezbędną ochroną oraz wsparciem, aby mogła w pełnym zakresie wypełniać swoje obowiązki w społeczeństwie”. Natomiast w akapicie siódmym stwierdziły, że „dziecko dla pełnego i harmonijnego rozwoju swojej osobowości powinno wychowywać się w środowisku rodzinnym”. Państwo (samorząd terytorialny), które stosuje instrumenty wspierające małżeństwo i rodzinę (i w konsekwencji wspiera środowisko rodzinne jako miejsce pełnego i harmonijnego rozwoju dziecka, a więc realizuje cele Konwencji o prawach dziecka) nie może tym samym dopuszczać się dyskryminacji. Dyskryminacja oznacza bowiem nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych[35], a nie jakiekolwiek różnicowanie sytuacji prawnej poszczególnych podmiotów prawa (szczególnie takie, które ma na celu realizację postanowień Konwencji). Jak zostało wyżej wykazane – zarówno na gruncie Konstytucji RP jak i w świetle Konwencji o prawach dziecka – wsparcie kierowane przede wszystkim do rodziny „pełnej” (składającej się z małżonków oraz dzieci) jest celem w pełni uprawnionym. Nadmienić również wypada, że stosowanie różnych i licznych form wsparcia finansowego dla osób samotnie wychowujących dzieci, a zwłaszcza konkubentów wychowujących dzieci, już samo w sobie może być uznane za sprzeczne z realizacją celów nałożonych na organy władzy publicznej przez ustrojodawcę i prawodawcę międzynarodowego.
Godzi się także zauważyć, iż na tle przepisów Konwencji uprawniony jest wniosek, że regulamin przyznawania „bonu wychowawczego”, którego celem jest przede wszystkim wzmacnianie więzów rodzinnych między małżonkami i ich dziećmi, realizuje obowiązek prawny Państw–Stron wynikający z art. 8 ust. 1 Konwencji (poszanowanie prawa do stosunków rodzinnych), jak również wydatnie przyczynia się do „zapewnienia dziecku ochrony i opieki w takim stopniu, w jakim jest to niezbędne dla jego dobra, biorąc pod uwagę prawa i obowiązki jego rodziców, opiekunów prawnych lub innych osób prawnie za nie odpowiedzialnych, i w tym celu będą podejmowały wszelkie właściwe kroki ustawodawcze oraz administracyjne”, jak głosi art. 3 ust. 2 Konwencji.
W tym miejscu warto również przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozpatrując skargę osoby samotnie wychowującej dziecko, która utraciła prawo do dodatku z uwagi na uznanie dziecka przez jego biologicznego ojca, stwierdził, że przepisy „Konwencji o Prawach Dziecka formułują postulaty, do realizacji których zobowiązane są Państwa - Strony umowy, w tym nadrzędny obowiązek zabezpieczenia praw dziecka. Oceniając obowiązki Państwa wynikające z Konwencji na tle rozpoznawanej sprawy można stwierdzić, że realizacja tych praw nie następuje poprzez przyznanie bądź odmowę przyznania zasiłków rodzinnych. Zupełnie inny jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postulat zapewniania dzieciom należnych im praw, a czym innym pomoc rodzinom, realizowana na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych”[36].
Wobec powyższego należy zatem uznać, że nie zachodzi sprzeczność między postanowieniami regulaminu a Konwencją o prawach dziecka.
Rekapitulując powyższe rozważania skonstatować należy, że niewątpliwie uchwała nr XXV/381/16 Rady Miejskiej w Nysie z 12 października 2016 r. jest zgodna z Konstytucją, a w szczególności nie narusza art. 18, 32, 71 oraz 94 Konstytucji. Wspomniana uchwała nie narusza również Konwencji o prawach dziecka, która zobowiązuje Państwa-Strony do wsparcia rodziny jako naturalnego środowiska rozwoju dziecka. Ponadto, co zasługuje na szczególne podkreślenie, analizowana uchwała realizuje skierowaną przez ustrojodawcę do władz publicznych dyrektywę umacniania małżeństwa i rodziny. Wyrażenie w rozdziale I Konstytucji wśród zasad ustrojowych obowiązku ochrony i opieki małżeństwa wraz z koniecznością ochrony i opieki rodziny nie pozwala mieć wątpliwości o preferowany przez ustrojodawcę model rodziny, którego wyraźne wsparcie przez organy samorządu terytorialnego (np. przez zapewnienie małżonkom możliwości wyboru pomiędzy różnymi formami opieki przysługującymi na dziecko) zasługuje na pełną aprobatę, a nie imputowanie dyskryminacji.
Autorzy: dr Marcin Olszówka, Olaf Szczypiński
[1] GUS, Sytuacja gospodarstw domowych w 2013 r. w świetle wyników badania budżetów gospodarstw domowych, Warszawa, 26.05.2014 r
[2] Średni przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na osobę wyniósł w 2015 r.: w małżeństwie bez dzieci – 1942 zł, wśród osób samotnie wychowujących dzieci – 1096 zł, w rodzinie z 3 lub więcej dzieci – 839 zł.
[3] D. Dąbek, komentarz do art. 94 Konstytucji RP, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. II, Warszawa 2016, nb. 32-34.
[4] Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, w odróżnieniu od upoważnienia do wydania rozporządzenia, może przybrać bardzo ogólny charakter, zarówno co do przedmiotu jak i treści aktu (K. Działocha, komentarz do art. 94 Konstytucji, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2001, uwaga 4).
[5] L. Bosek, W. Borysiak, komentarz do art. 32 Konstytucji RP, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. I, Warszawa 2016, nb. 103 i cytowane tam orzecznictwo.
[6] L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2015, s. 97. Identyczną stanowisko zajął m.in. NSA w wyroku z 24 września 2009 r., II OSK 1443/08, CBOSA.
[7] L. Garlicki, komentarz do art. 32 Konstytucji, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, Warszawa 2003, uwaga 10.
[8] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 1995 r., K 17/95, pkt III.2; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 29 września 1997 r., K 15/97, pkt IV.1 (wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dostępne są na stronie http://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Szukaj?cid=1).
[9] L. Garlicki, komentarz do art. 32 Konstytucji…, uwaga 18.
[10] L. Bosek, W. Borysiak, komentarz do art. 32 Konstytucji RP…, nb. 105.
[11] L. Garlicki, komentarz do art. 32 Konstytucji…, uwaga 18.
[12] Zob. załączniki do uchwały Nr XVIII/382/2011 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie nadania statutów żłobkom m.st. Warszawy i zmieniająca uchwałę w sprawie likwidacji Zespołu Żłobków m.st. Warszawy i połączenia żłobków m.st. Warszawy w zespół, Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 146, poz. 4626 z późn. zm.
[13] Zob. załączniki do uchwały NR LXXXII/2048/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 września 2017 r. w sprawie ustalenia statutów żłobkom samorządowym Gminy Miejskiej Kraków, Dz. Urz. Woj. Małop. z 2017 r. poz. 5865.
[14] Zob. załączniki do uchwały nr X/148/11 Rady Miasta Opola z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie ustalenia statutów żłobków utworzonych przez Miasto Opola; Załącznik Nr 1 do Zarządzenia wewnętrznego Dyrektora Żłobka Pomnik Matki Polki w Opolu z dnia 17 maja 2012 r., dostęp: http://zlobekpmp-opole.ssdip.bip.gov.pl/zalaczniki/.
[15] Zob. szerzej P. Tuleja, komentarz do art. 8 Konstytucji RP, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. I…, nb. 22-26.
[16] W. Borysiak, komentarz do art. 18 Konstytucji RP, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. I…, nb. 171.
[17] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2011 r., SK 62/08, pkt III.4.3; tę samą myśl TK powtórzył w wyroku z 11 maja 2011 r., SK 11/09, pkt III.3.4.
[18] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 lipca 2007 r., SK 61/06, pkt III.6.
[19] Nie ma tym samym racji Rzecznik Praw Obywatelskich wskazując w skardze złożonej do tutejszego Sądu, że „Na gruncie konstytucyjnym rodzinę stanowi każdy trwały związek dwóch lub więcej osób, składający się z co najmniej jednej osoby dorosłej i dziecka, oparty na więzach emocjonalnych, prawnych, a przeważnie także na więzach krwi” (s. 7 skargi). Pogląd ten nie znajduje także oparcia w ustawodawstwie zwykłym, gdzie mowa jest o tym, że rodzinę zakładają małżonkowie, a tym samym są oni obowiązani do wzajemnej pomocy i wierności dla dobra tej rodziny (zob. art. 23 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Jest on także niespójny z definicją rodziny przyjętą przez art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis podlega też obowiązkowo wykładni prokonstytucyjnej (w zgodzie z art. 18 Konstytucji). Zob. także W. Borysiak, komentarz do art. 18 Konstytucji RP, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. I…, nb. 145-148, który wskazuje na odmienny charakter wspólnoty rodzinnej opartej na trwałym konkubinacie wychowującym dzieci.
[20] Uchwała Sądu Najwyższego z 9 maja 2002 r., III CZP 7/02, OSP 2004, nr 1, poz. 1, s. 1.
[21] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2011 r., SK 62/08, pkt III.4.3.
[22] M. Olszówka, Konstytucyjny obowiązek otoczenia małżeństwa ochroną i opieką, [w:] M. Gołowkin-Hudała, A. Wilk, P. Sobczyk (red.), Prawa i obowiązki członków rodziny, t. I, Opole 2017, s. 20.
[23] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 maja 2005 r., K 16/04, pkt III.4.
[26] A. Mączyński, Konstytucyjne podstawy prawa rodzinnego, [w:] P. Kardas, T. Sroka, W. Wróbel (red.), Państwo prawa i prawo karne. Księga jubileuszowa profesora Andrzeja Zolla, t. 1, Warszawa 2012, s. 768.
[27] H. Zięba-Załucka, Ochrona rodziny a regulacje Konstytucji RP w tym zakresie, [w:] G. Dammacco, B. Sitek, O. Cabaj (red.), Człowiek pomiędzy prawem a ekonomią w procesie integracji europejskiej, Olsztyn–Bari 2008, s. 400.
[28] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2011 r., SK 62/08, pkt III.4.3.
[29] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2011 r., SK 62/08, pkt III.4.5; podobnie B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2012, komentarz do art. 71, nb. 2.
[30] L. Garlicki, komentarz do rozdziału II Konstytucji, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja…, t. III…, uwaga 7. W literaturze przedmiotu używane jest również określenie „norma programowa” (W. Borysiak, komentarz do art. 71 Konstytucji RP, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. I…, nb. 42).
[31] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 kwietnia 1999 r., K 33/98, pkt III.3.
[32] P. Tuleja, komentarz do art. 2 Konstytucji RP, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. I…, nb. 23-24.
[33] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2002 r., K 33/02, pkt III.14.
[34] Wskazuje na to art. 31 ust. 2 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439).
[35] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 lipca 2010 r., K 63/07, pkt III.6.3.
[36] Wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 266/10.