Source: http://www.eumed.net/libros-gratis/2015/1478/catastro.htm
Timestamp: 2017-11-20 23:02:22
Document Index: 293777084

Matched Legal Cases: ['Artículo 1', 'Artículo 6', 'Artículo 6', 'Artículo 181', 'Artículo 239', 'Artículo 7', 'Artículo 147', 'Artículo 115']

Políticas Públicas De Catastro E Impuesto Predial
Políticas públicas de catastro e impuesto predial y su vinculación con la valorarización comercial del suelo
El propósito de este capítulo es analizar las políticas públicas de catastro y de impuesto predial, bajo la consideración que estas dos variables tienen un peso específico en la dinámica de los mercados del suelo; por lo que, conocer su comportamiento resulta de gran utilidad para identificar áreas de oportunidad para el diseño y aplicación de políticas públicas, acordes a las necesidades de un desarrollo más justo, equitativo y equilibrado.
Dos son las vertientes que se han propuesto en este análisis: la primera es la vertiente normativa, que marca y delimita las acciones de gobierno, y define las responsabilidades de la ciudadanía en general y de los agentes económicos en lo particular; la segunda es la vertiente de análisis empírico, a partir de bases de datos de valores catastrales y valores comerciales para los municipios de la ZMTA, para el año 2012.
Los aspectos normativos del catastro tienen como antecedente la primera ley de catastro en Tlaxcala, que fue publicada con el nombre de Ley Catastral en 1918, dato que registra un estudio de recopilación reciente del INEGI (2011: cuadro 1)62, y la última ley se publicó el 28 de diciembre de 1983, con el nombre de Ley del Catastro del Estado de Tlaxcala, cuyo Artículo 1, dice que el Catastro es: “…el inventario de los bienes inmuebles ubicados en el territorio del Estado”; y su Artículo 6, fracción II, dice que el predio urbano es “…el que se encuentra dentro de los límites del área de influencia de las ciudades o poblaciones, y siempre que tenga como servicios mínimos agua y electricidad y se localice so- bre calles trazadas”. En la actualidad, existen predios con estos servicios y quizá otros más, pero su uso principal es agrícola, es decir, son predios típicamente rurales, lo que refleja la irracionalidad de muchas obras públicas.
El Artículo Segundo Transitorio dice: “Se abroga la Ley de Catastro contenida en el decreto número 53 del H. Congreso del Estado, de fecha 31 de diciembre de 1981, quedando vigente el Reglamento de la Ley de Catastro del 13 de enero de 1958, en lo que no se oponga a la presente Ley” (sic). Esto último llama la atención porque queda ambiguo.
En forma coincidente con la Ley del Catastro del Estado de Tlaxcala, en cuan- to a fecha de publicación se refiere, se publicó la Ley Municipal del Impuesto Predial el 30 de diciembre de 1983, la cual, en su Capítulo II, Artículo 6, estipuló la creación de Comisiones Consultivas Municipales sobre el Impuesto Predial, mismas que deberían quedar integradas por: autoridades municipales, desde el presidente hasta los agentes municipales; los funcionarios de catastro, tanto estatales como del nivel municipal, incluyendo a representantes de los sectores campesino, obrero y popular, así como de los dueños de predios urbanos y rús- ticos, inclusive se decía: “Un representante de los partidos políticos actuantes en su jurisdicción”. Sin duda, en esa época, aunque ya había intentos serios de constituir partidos políticos independientes, el hecho es que sólo un partido político mantenía la hegemonía.
Otro aspecto que sobresale es que los integrantes de esas Comisiones de- berían ser “nombrados con base en una consulta popular democrática”, con el fin de desempeñar una de las funciones sustanciales, como: “Coadyuvar en la revisión de la actual tabla de valores, en cuanto a los precios unitarios de los terrenos y de la construcción, así como de los coeficientes de incremento o de- mérito de los valores de los predios, teniendo como base, las conclusiones que sobre la materia someta a su consideración el Departamento de Catastro”. La realidad es que dichas comisiones sólo han desempeñado una función honorífi- ca, porque las decisiones en la materia las toman las áreas de catastro del nivel estatal de gobierno.
En la actualidad, la política catastral se rige por los criterios que contiene el Código Financiero para el Estado de Tlaxcala y sus Municipios63, publicado en 2002 (el 31 de diciembre), y actualizado en 2011 (INEGI, 2011:cuadro 2.2); y hasta el año 2003, se creó el Instituto de Catastro del Estado de Tlaxcala, con base en la recomendación para su creación prevista en el Artículo Sexto Transi- torio del Código Financiero, que a la letra dice: “El Instituto de Catastro deberá ser creado dentro de los treinta días siguientes a la publicación del presente código financiero, el cual gozará de autonomía técnica y de organización de sus funciones”. Aunque en la práctica, inicia operaciones a partir del año 2005 (INEGI, op. cit.: cuadro 7.1), como Organismo Público Descentralizado, es decir, que tiene “personalidad jurídica y patrimonios propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopte”.
El Código Financiero tiene, dentro de sus principales funciones: “La obten- ción, administración y aplicación de los ingresos públicos del Estado y sus muni- cipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, así como la coordinación hacendaria entre el Estado y sus municipios” (Art. 1, Fracciones I y II, p.1).
En lo que corresponde a las funciones y a los integrantes de las Comisiones Consultivas, el Código financiero en su Artículo 181, retoma en lo general lo que contenía la Ley Municipal del Impuesto Predial (supra), con la diferencia de que ya no incluye a funcionarios de catastro del nivel municipal, ni a representantes de los sectores obrero y popular, ni a representantes de partidos políticos, pero sí incluye, en cambio, a: “Un representante de los propietarios de las industrias establecidas en el Municipio”. Ahora, el procedimiento para el nombramiento dice que: “…serán nombrados por el Ayuntamiento correspondiente, bajo su responsabilidad, por insaculación, con base en el padrón de contribuyentes del impuesto” (Art. 182, p.117).
En las condiciones actuales, el procedimiento de insaculación resulta insufi- ciente, porque el diseño y puesta en práctica de políticas públicas, requiere la participación ciudadana, y en este caso, es conveniente incorporar dentro de las comisiones, a otros actores, como el sector académico, cuya función principal es aportar conocimiento de la problemática de los mercados del suelo, así como recomendaciones técnicas en general; inclusive, deben volver a participar re- presentantes de partidos políticos y de organizaciones de la sociedad civil.
Respecto al Instituto de Catastro, cuyas facultades y obligaciones están de- finidas en el Código Financiero en su Artículo 239, Fracción IV (p.126), donde señala que una de sus funciones es: “Proponer a las comisiones consultivas del impuesto predial de los municipios, el proyecto de tablas de valores y las modificaciones correspondientes”. De ello, se concluye que las Comisiones con- sultivas no tienen autonomía real para elaborar y proponer las tablas de valores catastrales, sino solamente revisar y en su caso, proponer modificaciones al dictamen que envíe el Instituto de Catastro (Código Financiero, Art. 240, Fracc. VIII, y Art. 241)64.
En relación a lo que estipula el Código Financiero acerca de los criterios para la Distribución de Participaciones a los Municipios derivadas del impuesto pre- dial65, señala que inicialmente, debe constituirse el Fondo Estatal Participable con aportaciones federales y estatales, y con ello, constituir el Fondo de Ga- rantía para disponer del 25% de éste, e integrar a la vez el Fondo Recaudatorio Predial, para distribuir los fondos a los municipios del Estado con base en: “… la dinámica de la recaudación del Impuesto Predial, correspondiente al ejercicio fiscal inmediato anterior al de la entrega del Fondo Estatal Participable. La di- námica de recaudación del Impuesto predial, será el resultado de multiplicar el coeficiente de crecimiento del Impuesto Predial de cada Municipio por el importe a que hace referencia el párrafo anterior” (25% del Fondo de Garantía).
Esto indica que un municipio recibirá mayores recursos de esta distribución entre más impuesto predial recabe, y lo contrario, si no recaba montos impor- tantes de impuesto predial, entonces sus participaciones serán menores; lo que sucede es que muchas administraciones municipales no dan importancia a este impuesto por razones hasta de tipo político, en el sentido de que la ciudadanía no vería con “buenos ojos” a la administración municipal que les aumente el impuesto predial; además, como reciben otras participaciones federales, por ejemplo, el 100% del Fondo de Fomento Municipal, y otras de tipo estatal, hasta cierto punto no les preocupa que reciban mínimas participaciones del Fondo Recaudatorio Predial.
A manera de ejemplo, se presentan casos de municipios para analizar el peso que tiene la recaudación del impuesto predial, donde se muestran aspectos re- levantes que deben tomarse en cuenta para el diseño de políticas públicas que tengan, dentro de sus propósitos, regular los mercados del suelo por la vía de los valores catastrales y sus respectivos impuestos, sin dejar de considerar lo que corresponde a los valores comerciales que se derivan, en buena medida, de estos factores.
En la Ley de Ingresos66 para el ejercicio fiscal 2013 del municipio de Apizaco, que es cabecera metropolitana, se observa que el impuesto predial tiene un peso, en el total de impuestos que se estimaron recabar, del 86.8%, y con res- pecto al total de ingresos que se estimó captar para el mismo año, representan el 5.7%. Sin duda, esta desproporción que marcan estos dos porcentajes en sí, no significan desajuste alguno, sin embargo, es recomendable captar mayores montos de predial como una medida tendiente a regular los mercados del suelo, por medio de la identificación de tierra vacante o tierra irregular que sea sujeta de gravamen.
En la Ley de Ingresos (p.4), se indica que: El impuesto predial se causará y pagará, tomando como base el valor con el que fiscalmente se encuentren registrados los inmuebles, el que se haya tomado como base en el traslado de dominio, o el que resulte mayor de lo señalado en los términos del Código Fi- nanciero de conformidad con las tasas contenidas en el cuadro 11”.
Como se observa, las tasas que contiene el cuadro de referencia67, son bajas y no se ven posibilidades, cuando menos en el corto plazo, de ser modificadas, aún si se considera lo que señala el Artículo 7 de dicha ley, que dice: “Si al aplicar las tasas anteriores en predios urbanos, resulta un impuesto inferior a 5 salarios, se cobrará el equivalente a esta cantidad como mínima por anualidad. En predios rústicos, se cobrará 50 por ciento de la cantidad anterior por con- cepto de cuota mínima anual”. De esta manera es como se produce un rango de diferencia sumamente grande con los valores comerciales, y tampoco existe opción alguna para lograr una cierta aproximación entre el valor comercial y el valor catastral del suelo.
En lo que respecta al municipio de Tlaxcala, que al igual que el caso anterior, es cabecera metropolitana de la ZMTA, en su Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal 2012, se observa que el impuesto predial tiene un peso, en el total de im- puestos que se estimaron recabar, del 68.7%, siendo ésta una proporción menor con respecto a Apizaco, y con relación al total de ingresos para ese mismo año, representaron el 5.8%; éste es un porcentaje similar para los dos municipios, al igual que las tasas para el cálculo del impuesto predial (cuadro 12).
En síntesis, la estructura de tasas para el cálculo del impuesto predial que se presenta para los municipios de la entidad (cuadro 13), por sí misma no per- mite aumentar los ingresos de los municipios y de la entidad en su conjunto, menos aún si se permite la existencia de irregularidad en la propiedad predial, en el sentido de que muchos de ellos se encuentran sin la debida manifestación catastral inicial, y tampoco la regularización, en términos de las edificaciones, que los propietarios han realizado al paso de los años, mediante procesos de autoconstrucción.
Como medida correctiva, el Código Financiero tiene estipulado el trámite de “erección de escritura”, pero debe reconocerse que difícilmente, la ciudadanía en su conjunto lo vaya a realizar por propia decisión; más bien, las personas se ven obligadas a efectuarlo para el caso de donaciones, herencias o ena- jenación. Precisamente, dicho Código estipula en su Artículo 147, Fracción V, relativo a los servicios prestados por la Secretaría de Gobierno, a través de la Dirección de Notarías y Registro Público de la Propiedad y del Comercio, que el “registro de escrituras de ‘erección de casa’, se pagará el equivalente a diez días de salario mínimo”.
Quizás, el mecanismo de “erección de escritura” (producto de una reforma al Código Financiero en marzo de 2011), aunque no se dice expresamente, es posible que tenga la intención de captar plusvalías68, ya que dicho trámite impli- ca hacer una revaluación de los predios junto con las nuevas edificaciones que contengan actualmente. Para ello, se requiere contar con el convencimiento de la ciudadanía, aspecto muy difícil de lograr, puesto que requiere de cierto des- embolso y, en general, los propietarios de inmuebles no están dispuestos a ello; sin embargo, debe señalarse que existen experiencias latinoamericanas que in- dican que sí es posible, como lo señalan Barco y Smolka (2000:77), en relación a la experiencia colombiana para implementar la participación de plusvalías: “El consenso general es que los propietarios han aceptado la contribución de valo- rización y han estado dispuestos a pagar porque han entendido claramente que el aumento del valor del suelo se debe a la inversión pública”.
En otro caso, el aumento en el precio del suelo se debe a la extensión del perímetro urbano, con el fin de incluir suelo rural en los procesos de urbaniza- ción, de tal forma que la población y los agentes inmobiliarios, aprovechan esta información para especular con el incremento de valor.
A pesar de que en algunos países latinoamericanos la recuperación de plus- valías va teniendo aceptación, en el caso de México, resulta complicado por cuestiones de falta de voluntad política para aplicar la normatividad; y, además, se hace eco en ideas que señalan que los gravámenes (recuperación de plus- valías o impuesto inmobiliario) son inflacionarios o incrementan el precio de los bienes raíces en el mercado. Sin embargo, a manera de recomendación que puede ser útil en el momento en que la administración pública se decida a regu- lar los mercados del suelo por la vía de la adquisición, compra o expropiación de tierras al valor comercial estimado como base para indemnizar, se descuente el monto de aumento de valor de los predios, ocasionado como efecto del anuncio del proyecto de compra, es decir, el aumento de valor causado por simple es- peculación. Desde luego que para implementar ésta medida, es indispensable contar con la información precisa del mercado del suelo.
En este contexto, Smolka e Iracheta (1999:220) señalan con todo acierto que:
“…los impuestos a la propiedad inmobiliaria, principalmente el impuesto predial, se enfrentan a serias limitaciones prácticas para recuperar los incrementos del valor de la tierra, sencillamente porque no fueron diseñados para tal fin. Sin embargo, es posible que una reforma fiscal no sea un obstáculo tan insuperable como antes se creía: después de todo se han instituido cambios en otras áreas controversiales, tales como la privatización de activos del Estado o de tierras ejidales”.
Y agregan estos autores que: “La cuestión principal es la necesidad de regulari- zar los mercados de tierra, no sólo para satisfacer de otras maneras la enorme demanda de tierra urbanizada, sino también para instituir cambios profundos en la prioridad que tiene este asunto dentro de la política y las normativas urbanas mexicanas”. En síntesis, hace falta poner en marcha una mejor coordinación de las políticas existentes relacionadas con los aspectos de finanzas, reservas territoriales, regularización y dinámicas del mercado de suelo, recomendando a su vez, que se debe tener la capacidad de movilizar los recursos existentes, y encaminarlos hacia un programa extenso que enlace la regularización con la política fiscal, así como con la exploración de mecanismos de recuperación de valores, esto es, de recuperación de plusvalías (ídem).
Delgado (2000:32), por ejemplo, afirma que la débil atención prestada por la ciencia económica al análisis del mercado del suelo, ha llevado a que se otorgue mayor atención a temas como la participación social de los agentes que inter- vienen en el acceso de la población al suelo y las políticas públicas, entre otros, pero se han descuidado otros, como la determinación y fluctuación de precios, el volumen de transacciones, la determinación de la demanda y el tipo de com- petencia existente.
En general, en documentos oficiales se dice que el mercado del suelo tie- ne un carácter especulativo, y tratan de justificar que, como los precios están siempre por arriba del acceso de los grupos populares, entonces se dice que las fuerzas del mercado tal y como han funcionado hasta el momento, son res- ponsables de los problemas de inaccesibilidad, uso ineficiente, encarecimiento artificial e injusta distribución del suelo. Esto no necesariamente es cierto, y mu- cho menos se aplica a todos los territorios y regiones; más bien, el problema de la especulación que ocasiona el libre juego de las fuerzas del mercado, siempre se ha localizado en los diferentes segmentos de mercado y en ciertos territorios, pero la actuación gubernamental también ha sido débil y tolerante.
La visión parcial de las instituciones denota precisamente, debilidad analítica y cognoscitiva de la problemática real de los procesos de ocupación del suelo, quedando fuera de la realidad compleja y heterogénea como para poder indu- cir la planeación de los mercados del suelo urbano. Indudablemente, que para lograr un análisis integral de los procesos de urbanización, se debe tener en cuenta la dinámica y estructura del mercado inmobiliario, pues ahí toma forma y se desarrolla una de las principales variables: el precio del suelo. Por ello, es necesario aclarar que no es el uso del suelo el que determina su precio, pues en realidad resulta todo lo contrario, es decir, que son precisamente los precios de los predios los que determinan su uso por la vía de las transformaciones inmo- biliarias de los inmuebles.
Pero, ¿qué determina el precio del suelo? En realidad, el suelo actúa como cualquier otra mercancía, en donde, para fijar su precio en el mercado, se toma en cuenta el costo de su producción, en este caso, como tal, no se produce suelo, pero sí está sujeto a la agregación de valor por medio de la infraestructu- ra, servicios, vías de comunicación, equipamiento urbano, cercanía al mercado, cercanía a centros comerciales, o bien a los polos de desarrollo. Por ello, toda política de ordenamiento de las ciudades debe empezar por normar el uso del suelo, esto claro, con base en estudios del mercado del suelo, en donde se traten los aspectos de la oferta, demanda, precios, tipos de mercado, principalmente.
Los estudios del mercado del suelo pueden ayudar a tomar medidas que limi- ten la instalación de industrias en las áreas residenciales; cierto tipo de servicios en el centro de la ciudad que induzcan, por ejemplo, la construcción de grandes edificios; lo que en todo caso, se debe proponer es la descentralización gradual de actividades hacia las áreas periféricas más inmediatas, y al mismo tiempo, proporcionarles alternativas de empleo e ingreso a la población periférica; con lo cual, se estaría en posibilidad de mejorar la calidad de vida de la población, y sobre todo, impulsar acciones para lograr el tan anhelado desarrollo equilibrado, tal y como lo estipulan los documentos normativos comentados anteriormente.
José Ramón Sordo69, en un estudio que realizó acerca del sistema de valores de la tierra en la Ciudad de México para el periodo 1937-1970, tomó como fuente de obtención de datos para el valor comercial del suelo, los estudios de merca- do, la información de los bancos y compañías de bienes raíces, y el catastro; decidiendo considerar los valores catastrales para hacer comparaciones con los valores comerciales, y los resultados arrojaron dos proporciones: una de 1:2 y otra de 1:2.5; es decir, que el valor comercial del suelo representaba 2 veces y 2 veces y media el valor catastral, respectivamente, debido a que en esa época, no hubo grandes fluctuaciones monetarias, por el contrario, fueron décadas que correspondieron al llamado “desarrollo estabilizador”.
En el caso que nos ocupa, se puede decir que simplemente no hay compa- ración, porque los valores comerciales de predios urbanos por metro cuadrado (cifras del año 2012), van desde los 531 pesos hasta los $1,32070 (cuadro 14 y gráfica 7). Estos precios son de fuentes secundarias, como la Sociedad Hipote- caria Federal, que si bien, es una fuente reconocida, los datos que aporta sirven sólo como referente, pues los valores comerciales reales se pueden localizar solamente estando en contacto con los agentes directos que marcan la dinámi- ca de los mercados del suelo.
Los valores catastrales por metro cuadrado de terreno urbano todavía se miden en cifras que van desde los 20 centavos, hasta, como máximo, los 62 pesos (cuadro 15).
El comportamiento de los valores catastrales con cifras que a la fecha, se mane- jan en centavos, se debe, como ya se indicó, a que las leyes que norman el im- puesto predial datan de los años ochenta del siglo pasado, mismas que no han tenido modificación sustancial alguna aún con la entrada en vigor del Código Financiero (supra). Sin duda, éste es un dato que marca de manera sobresalien- te, una de las causas del desfase de las políticas públicas de catastro, pues en este contexto, viene al caso comentar lo que señala Delgado (2000:46-47) para referirse a la situación general del país, que precisamente en los años ochenta, se dio una caída en la captación de los impuestos inmobiliarios, particularmente del impuesto predial, debido a tres razones:
▪ Primera: Las reformas constitucionales del Artículo 115 constitucional, llevadas a cabo en 1983, que transfirieron las haciendas locales de los gobiernos estatales a los gobiernos municipales, y éstos se enfrentaron con serias dificultades, como la falta de experiencia y de capacidad técnica.
▪ Segunda: La fuerte espiral inflacionaria de esos años que desactualizó los valores catastrales, y políticamente hizo inviable el alza de las tasas impositivas.
▪ Tercera: Falta de información acerca de la dinámica de los mercados in- mobiliarios; en lo particular, de las tendencias de los precios.
Y agrega el autor, que una de las manifestaciones más visibles fue la “subva- luación de los valores catastrales”, es decir, la diferencia que existe entre los va- lores comerciales y los valores catastrales, que en lo general, es una diferencia negativa, como ya se indicó con ejemplos concretos.
En el supuesto caso que las autoridades, en sus diferentes niveles de gobier- no tuviesen voluntad política necesaria para actualizar los valores catastrales con base en los valores comerciales, se hace indispensable contar con “infor- mación confiable, precisa y oportuna de lo que ocurre con los valores inmobi- liarios comerciales, ya que de otra manera, no es posible llevar a cabo los ajus- tes necesarios para que ambos valores mantengan una diferencia razonable”71 (Idem:47-48).
Ahora bien, es importante tener presente que, aún en el caso de lograr cierta igualación, o más bien, aproximación de tasas entre valores catastrales y valo- res comerciales, el problema no se resuelve completamente, porque se incurri- ría en una cuestión de injusticia fiscal hacia las familias que perciben ingresos bajos, a diferencia de los segmentos de medios y altos ingresos, que una valua- ción cercana a la realidad del mercado no les afectaría tanto. Por ello, una de las propuestas razonables para lograr una cierta equidad, y no caer en injusticias, es que los ajustes a los valores catastrales deben hacerse tomando como base, los valores comerciales, pero al momento de definir las tasas catastrales, su aplicación debe ser diferenciada con base en estudios socioeconómicos de los propietarios de los predios, por municipio, por región o por microrregión o locali- dad, de tal manera que no se cometan injusticias.
Pero antes de operar medidas de aplicación diferenciada, es fundamental construir las bases de valores comerciales, mediante los procedimientos que se consideren los más adecuados, como podrían ser a través de: encuestas a agentes inmobiliarios, a informantes clave de los municipios y de las dependen- cias de gobierno; o bien, por medio de métodos estadísticos de indización de valores en combinación con variables de tipo económico, con el propósito de conocer la dinámica de los submercados inmobiliarios de vivienda, comercio, industria, suelo vacante, entre otros. Sin duda, esta gran tarea exige la partici- pación de cámaras de la construcción, de colegios de profesionistas de la cons- trucción y de disciplinas en el campo de las ciencias económico-administrativas, colegios de notarios, etcétera.
Precisamente, es un hecho que en cada municipio o región, existen diferen- ciales de precios comerciales, tal y como se observa en el cuadro 16, que fue elaborado con cifras de la Sociedad Hipotecaria Federal para los municipios de la ZMTA, y como se puede ver en forma gráfica en los mapas.
Así, por ejemplo, para el año 2005 se observa que el precio más alto de te- rreno se registró en la ciudad de Tlaxcala (mapa 3); en el siguiente año, fue San Pablo Apetatitlán donde el terreno tuvo el precio más alto (mapa 4); en 2007, fue Totolac con el precio más alto (mapa 5); en 2008, en Tlaxcala se tuvo el precio más alto (mapa 6); en 2009, fue Tocatlán con el precio más alto (mapa 7); en 2010, fue Chiautempan, donde se registró el precio más alto (mapa 8); en 2011, fue la ciudad de Tlaxcala (mapa 9); en 2012, fue Tlaxcala (mapa 10); y en el año 2013, fue nuevamente la ciudad de Tlaxcala, con el precio más alto por metro cuadrado. Lo notorio es que Tlaxcala aparece con más frecuencia con el precio del terreno más alto, por lo demás, no se identifican los factores que determinan la variación de los precios en una y otra zona geográfica, sin embargo, estos datos son sólo un referente.