Source: https://opinioiuris.de/entscheidung/1022
Timestamp: 2019-01-17 19:12:41
Document Index: 79137599

Matched Legal Cases: ['Art. 93', 'Art. 93', '§ 68', '§ 32', 'Art. 93', '§ 1', '§ 2', '§ 5', 'Art. 137', '§ 11', 'Art. 137']

BVerfG, 30.07.1958 - 2 BvG 1/58 | OpinioIuris
BVerfGE 8, 122; DÖV 1958, 748; JZ 1958, 538; JZ 1958, 660; NJW 1958, 1341
2 BvG 1/58
– 2 BvG 1/58 –
Die Sozialdemokratische Partei hält die von der Bundesregierung eingeschlagene und von der Mehrheit des Bundestags gebilligte Politik, die für den Fall des Scheiterns einer allgemeinen und kontrollierten Abrüstung, insbesondere eines allgemeinen und durch ausreichende Garantien gesicherten internationalen Verbots von Atomwaffen, eine Ausrüstung der Bundeswehr mit solchen Waffen im Rahmen des Atlantischen Verteidigungsbündnisses als unvermeidbar ins Auge faßt, für falsch und bekämpft sie leidenschaftlich. Im Zuge dieser politischen Auseinandersetzungen forderte die Sozialdemokratische Partei u. a. die Durchführung einer Volksbefragung über Atomwaffen. Zunächst brachte die Fraktion der SPD im Bundestag den Entwurf eines Gesetzes zur Volksbefragung wegen einer atomaren Ausrüstung der Bundeswehr ein (vgl. Drucks. 303 des Deutschen Bundestags, 3. Wahlperiode); danach sollten den Wahlberechtigten in der Bundesrepublik folgende Fragen vorgelegt werden:
1. Die Bundesregierung hat nach ihrem Antrag und der zu ihm gegebenen Begründung beim Bundesverfassungsgericht eine Verfassungsstreitigkeit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG anhängig gemacht: Sie hat behauptet, zwischen dem Bund und dem Land Hessen bestehe eine Meinungsverschiedenheit darüber, ob das Land Hessen nach dem Grundgesetz die Pflicht habe, gegen einige hessische Gemeinden im Aufsichtswege einzuschreiten. Sie hat dazu weiter behauptet, die hessischen Gemeinden hätten im Widerspruch zur grundgesetzlichen Ordnung in ausschließliche Kompetenzen des Bundes eingegriffen; sie selbst könne mangels einer Zuständigkeit des Bundes zur Aufsicht über die Gemeinden dagegen nichts tun; die Landesregierung, die dazu nach hessischem Recht imstande sei, sei nach dem ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz bundesfreundlichen Verhaltens dem Bund gegenüber verpflichtet, den durch die Beschlüsse der Gemeinden geschaffenen verfassungswidrigen Zustand zu beseitigen. Von diesen Rechtsbehauptungen, die in sich widerspruchsfrei eine nach dem Grundgesetz mögliche Begründung für die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts im Wege des Verfassungsstreits darstellen, ist, unbeschadet des Umstands, daß das Land Hessen jede einzelne dieser Behauptungen der Bundesregierung für unzutreffend hält, bei der Prüfung der Zulässigkeit des Verfahrens, seiner rechtlichen Zuordnung zu einer der vom Grundgesetz und vom Bundesverfassungsgerichtsgesetz zur Verfügung gestellten verfassungsgerichtlichen Verfahrensarten und der Bestimmung des richtigen Beteiligten auszugehen, solange nicht evident ist, daß der Antragsteller mit der gewählten Verfahrensform manipuliert, d. h. sie nur deshalb wählt, um in Wahrheit einen anderen, nicht in die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts fallenden Rechtsstreit von ihm entscheiden zu lassen. Davon, daß die zuletzt genannte Ausnahme hier vorliege, kann nicht die Rede sein. Ergibt sich, wie die Bundesregierung annimmt, aus dem ungeschriebenen verfassungsrechtlichen Grundsatz der Bundestreue die Pflicht der Landesregierung, gegen die Gemeinden einzuschreiten, so geht es um die Erfüllung einer bundesstaatlichen Pflicht durch ein Land; Gegenstand des anhängigen Verfahrens ist also ein verfassungsrechtliches Verhältnis zwischen Bund und Land; die Meinungsverschiedenheit über seinen Bestand und seinen Inhalt weist das Grundgesetz in Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung zu; die Bundesregierung macht hier also, wenn sie das Bundesverfassungsgericht anruft, von einer im Grundgesetz vorgesehenen und im Bundesverfassungsgerichtsgesetz näher bestimmten Befugnis Gebrauch. Daraus folgt weiter, daß das Land Hessen, für das im Verfassungsrechtsstreit nach § 68 BVerfGG die Landesregierung tätig wird, der richtige Prozeßgegner in diesem Verfahren ist.
Wenn das Bundesverfassungsgericht in der Begründung der einstweiligen Anordnung, die den gegenwärtigen Streitstoff betrifft (BVerfGE 8, 42 [46]), die Gemeinden als "Sachverhalts-Beteiligte" bezeichnete, so ergibt der Zusammenhang unmißverständlich, daß es dort um die Frage ging, wieweit eine einstweilige Anordnung des Bundesverfassungsgerichts über den Kreis der Verfahrensbeteiligten hinaus auch auf das Verhalten "Dritter" Einfluß nehmen kann; zu dieser Frage ist dort entschieden, daß die Wirkung einer einstweiligen Anordnung auch auf diejenigen erstreckt werden kann, die imstande sind, auf die Veränderung der im Streit befangenen und durch eine einstweilige Anordnung vorläufig zu regelnden Verhältnisse einzuwirken, die also in diesem Sinne "sachverhaltsbeteiligt" sind. In diesen Ausführungen kommt also keineswegs zum Ausdruck, daß die Gemeinden die in Wahrheit am Verfassungsrechtsstreit prozessual Beteiligten seien; sie konnten deshalb auch nicht etwa gegen die einstweilige Anordnung nach § 32 Abs. 3 BVerfGG Widerspruch erheben. Ob die Gemeinden unter Umständen einem staatsaufsichtlichen Einschreiten mit einer verwaltungsgerichtlichen Klage oder mit einem Antrag beim hessischen Verfassungsgerichtshof begegnen könnten, bedarf hier keiner Untersuchung; diese Rechtsbehelfe würden einen anderen Streitgegenstand betreffen und könnten die Befugnis der Bundesregierung, nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG vorzugehen, weder ausschließen noch beeinträchtigen. Ebensowenig ist die Bundesregierung dadurch gehindert, die Meinungsverschiedenheit zwischen Bund und Land über eine sich aus dem Grundgesetz ergebende Pflicht des Landes vor das Bundesverfassungsgericht zu bringen, daß der Beschluß der Gemeindevertretungen möglicherweise von den überstimmten Minderheiten zum Gegenstand eines Kommunalverfassungsstreites vor den Verwaltungsgerichten gemacht werden könnte.
2. Gehört demnach die Stimmabgabe der wahlberechtigten Gemeindebürger nicht in den Bereich des Gesellschaftlichen, ist sie mehr und etwas anderes als nur Faktor im Prozeß der Bildung der öffentlichen Meinung und mehr und etwas anderes als nur ein Stück "Vorformung der politischen Willensbildung des Volkes", so muß sich die gemeindliche Volksbefragung als organschaftliches Handeln ebenso wie die ihrer Durchführung zugrunde liegende Entschließung der Verfassungsorgane der Gemeinden im Rahmen der gemeindlichen Zuständigkeit halten. Die Gemeinden sind Gebietskörperschaften mit dem Recht "freier Selbstverwaltung" (§ 1 Abs. 1 Satz 2 hess. GO) "in ihrem Gebiet" (§ 2 Satz 1 a.a.O.), in "Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft" (§ 5 Abs. 1 Satz 1 a.a.O.); "das Recht der Selbstverwaltung ihrer Angelegenheiten wird den Gemeinden ... vom Staat gewährleistet" (Art. 137 Abs. 3 Satz 1 Hessische Verfassung). "Die Aufsicht des Staates schützt die Gemeinden in ihren Rechten und sichert die Erfüllung ihrer Pflichten" (§ 11 hess. GO); "die Aufsicht des Staates beschränkt sich darauf, daß ihre Verwaltung in Einklang mit den Gesetzen geführt wird" (Art. 137 Abs. 3 Satz 2 Hessische Verfassung). Demnach besitzen zwar die hessischen Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung; sie sind auch Gebietskörperschaften mit "Allzuständigkeit", insofern als sie sich aller Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft annehmen können. Gleichwohl ist diese ihre Zuständigkeit nicht grenzenlos; die hessische Gemeinde ist als hoheitlich handelnde Gebietskörperschaft, soweit ihr nicht Auftragsangelegenheiten vom Staate zugewiesen worden sind, von Rechts wegen darauf beschränkt, sich mit Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises zu befassen. Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises sind nur solche Aufgaben, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf die örtliche Gemeinschaft einen spezifischen Bezug haben und von dieser örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich und selbständig bewältigt werden können.
Die Gemeinde kann zwar gegen eine sie speziell berührende staatliche Maßnahme protestieren (z.B. wenn sie als Einfuhrhafen durch einen neuen Zolltarif empfindlich geschädigt wird); sie überschreitet aber die ihr gesetzten rechtlichen Schranken, wenn sie zu allgemeinen, überörtlichen, vielleicht hochpolitischen Fragen Resolutionen faßt oder für oder gegen eine Politik Stellung nimmt, die sie nicht als einzelne Gemeinde besonders trifft, sondern der Allgemeinheit - ihr nur so wie allen Gemeinden - eine Last aufbürdet oder sie allgemeinen Gefahren aussetzt. Die Abgrenzung im einzelnen kann hier offenbleiben. Jedenfalls gehört die Stellungnahme zur Frage der Ausrüstung der Bundeswehr nicht zu den Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises und deshalb nicht zu den hoheitlich zu erledigenden Aufgaben der Gemeinde. Die Gemeinde mag berechtigt sein, sich mit einer Entschließung ihrer Verfassungsorgane gegen die konkrete Absicht zu wenden, auf ihrem Gemeindegebiet einen Atomreaktor, einen Flugplatz, eine militärische Anlage, z.B. eine Abschußbasis für Atomsprengkörper, zu errichten, sie ist aber nicht befugt, sich in derselben Weise gegen die Anlage von Atomreaktoren, Flugplätzen, militärischen Anlagen schlechthin zu wenden.
Im vorliegenden Fall befassen sich die gemeindlichen Beschlüsse allgemein und grundsätzlich mit der Frage der Ausrüstung der Bundeswehr mit Atomwaffen; im Beschluß der Stadtverordnetenversammlung von Frankfurt/Main heißt es, daß "eine Volksbefragung über die atomare Bewaffnung der Bundesrepublik durchzuführen" sei, und daß dabei die Frage gestellt werden soll: "Sollen auf deutschem Boden Streitkräfte mit atomaren Sprengkörpern ausgerüstet und atomare Abschußbasen eingerichtet werden?". Als Akte der gemeindlichen Willensbildung überschreiten die Beschlüsse der Gemeinden deshalb ebenso wie die darin angeordneten amtlichen Befragungen der Bürgerschaft eindeutig den Kreis der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft und damit den gemeindlichen Zuständigkeitsbereich. Für dieses rechtliche Ergebnis ist es also gleichgültig, ob nach hessischem Landesrecht von den zuständigen Organen der Gemeinde angeordnete amtliche Befragungen der Bürgerschaft überhaupt zulässig sind; diese Frage kann deshalb offenbleiben.
3. Hoheitliche Maßnahmen einer Gemeinde reichen, auch wenn sie unter Mißachtung der der Gemeinde gezogenen rechtlichen Grenzen beschlossen und durchgeführt werden, im allgemeinen nicht in den Raum des bundesstaatlichen Verfassungslebens. Sollte also eine einzelne Gemeinde einmal die dargelegten Grenzen ihrer Zuständigkeit überschritten haben oder überschreiten, so liegt darin allein noch kein "Einbruch" in eine ausschließliche Bundeskompetenz. Ganz anders liegen die Dinge hier: Die politischen Zusammenhänge lassen erkennen, daß die hessischen (und andere) Gemeinden nicht als einzelne und von sich aus die Durchführung der Volksbefragung beschlossen haben; sie ordneten sich vielmehr - und weitere würden sich dem anschließen, falls die Befragungen vom Bundesverfassungsgericht als rechtlich zulässig anerkannt würden - einer umfassenden Aktion ein, die sich über das ganze Bundesgebiet hinweg erstrecken soll: Die Gemeinden wollen, was auf dem Wege einer Befragung des Bundesvolkes nicht erreichbar ist und in den Ländern politisch nur teilweise durchsetzbar ist, für ihren Teil ergänzen und ersetzen; die von ihnen angeordneten amtlichen Befragungen sollen zusammen mit den in einzelnen Ländern beabsichtigten amtlichen Befragungen des Landesvolks den politischen Effekt erzielen, den eine Befragung des Bundesvolkes hätte. Deshalb stimmen die Fragen, die nach den gemeindlichen Beschlüssen, nach den Landesgesetzen und den Gesetzesentwürfen im Bund und in den Ländern der Bürgerschaft der Gemeinden, dem Landesvolk oder dem Bundesvolk vorgelegt werden sollen, in der Sache überein. In die gleiche Richtung weisen zahlreiche Äußerungen von Politikern der Opposition und von Verlautbarungen in der Presse. Besonders deutlich kommt dieser größere Zusammenhang in dem Beschluß der Stadtverordnetenversammlung von Frankfurt/Main zum Ausdruck, der mit dem Satz schließt: "Die Volksbefragung für das Gebiet der Stadt Frankfurt/Main entfällt, wenn eine gleiche Befragung im Lande Hessen stattfindet". Wenn schließlich das Land Hessen in seinem Schriftsatz vom 7. Juni 1958 (unter II 2 e) vorträgt, "Wenn also das wichtigste repräsentative Organ (der Bundestag) und die von ihm abhängige Regierung gar nicht in der Weise gebildet worden sind, wie es dem Grundgesetzgeber vorgeschwebt hat, so verstößt es gegen den auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben, wenn die unverfälschte Ermittlung des Volkswillens unter Berufung auf das repräsentative System verhindert werden soll", so bestätigt sie damit nur, daß auch nach ihrer Auffassung die Volksbefragungen in den Gemeinden dem Zweck dienen sollen, die nach ihrer Meinung von nicht dazu legitimierten Verfassungsorganen des Bundes getroffenen politischen Entscheidungen zu korrigieren.
Der Gemeindewille in seiner Summierung soll also ganz in derselben Weise wie der Staatswille in Hamburg und Bremen als Teilstück einer großen politischen Aktion in Bund und Ländern gegen den verfassungsmäßig gebildeten Bundesstaatswillen mit dem Ziele eingesetzt werden, eine Änderung bestimmter politischer Entscheidungen auf dem Gebiete des Verteidigungswesens zu erzwingen. Damit ist aber nach den im Urteil des Bundesverfassungsgerichts über die Nichtigkeit der Volksbefragungsgesetze in Hamburg und Bremen dargelegten Grundsätzen, auf die hier Bezug genommen wird, ein Übergriff der Gemeinden in die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes festgestellt. Die hessischen Gemeinden überschreiten mit ihren Beschlüssen und mit der von ihnen beabsichtigten amtlichen Volksbefragung nicht nur ihre Zuständigkeit nach hessischem Recht, sondern greifen zugleich in den Raum des bundesstaatlichen Verfassungslebens über und in die Willensbildung des Bundes ein. Die örtliche Volksbefragung als bewußt gehandhabtes Mittel zur Erreichung des dargelegten Zwecks ist ein Tatbestand des Bundesverfassungsrechts.
Der bisher dargelegten Rechtslage hinsichtlich des Verhältnisses zwischen der hessischen Staatsaufsichtsbehörde und der hessischen Gemeinde liegt ausschließlich das hessische Landesverfassungsrecht und das hessische Gemeinderecht zugrunde. Was nach Landesrecht im Verhältnis zur Gemeinde eine im Ermessen der zuständigen Behörde liegende Befugnis ist, kann aber nach Bundesverfassungsrecht im Verhältnis zum Bund Pflicht des Landes werden. In diesem Zusammenhang wird bedeutsam, daß dem Bund, wie ausgeführt, eine Einwirkung auf die Gemeinde nicht zusteht, daß aber die Gemeinden, die die Durchführung einer amtlichen Befragung der Bürgerschaft über Atomwaffen im Rahmen der dargelegten umfassenden Aktion beschlossen haben, damit in die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes auf dem Gebiet des Verteidigungswesens übergreifen. Im Bundesstaat haben Bund und Länder die gemeinsame Pflicht zur Wahrung und Herstellung der grundgesetzlichen Ordnung in allen Teilen und Ebenen des Gesamtstaates. Soweit der Bund dafür nicht unmittelbar Sorge tragen kann, sondern auf die Mitwirkung des Landes angewiesen ist, ist das Land zu dieser Mitwirkung verpflichtet. Das folgt aus dem ungeschriebenen Satz über die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten. Im einzelnen ist dazu zu bemerken:
e) Das Land Hessen hat schließlich vorgetragen, es könne die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten überhaupt nur verletzt haben, wenn es den wirklichen Bundesinteressen zuwidergehandelt hätte. Darüber aber, ob die Politik der Bundesregierung in der Frage der atomaren Bewaffnung der Bundeswehr den wohlverstandenen Interessen der Bundesrepublik entspreche oder nicht, herrsche gerade Streit, ein Streit, der nicht justiziabel sei. Folglich könne auch nicht festgestellt werden, daß das Land seiner Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten nicht nachgekommen sei. Dabei ist verkannt, daß die Verletzung der Bundestreue durch das Land Hessen nicht zu erblicken ist in seinem Widerspruch und seinem politischen Kampf gegen die Politik der Bundesregierung; sie liegt vielmehr in der Weigerung des Landes, gegen eine grundgesetzwidrige Maßnahme der hessischen Gemeinden im Aufsichtswege einzuschreiten. Das aber ist rechtlich faßbar und gerichtlich nachprüfbar.
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