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Timestamp: 2020-07-02 09:49:56
Document Index: 253786477

Matched Legal Cases: ['EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'Art. 6', 'EuG', 'Art. 53', 'Art. 53', 'Art. 267', 'Art. 344', 'EGMR', 'EuG', 'Art. 218', 'Art. 4', 'Art. 5', 'Art. 13', 'Art. 1', 'Art. 267', 'Art. 1', 'EGMR', 'EGMR', 'Art. 344', 'EGMR', 'Art. 33', 'Art. 344', 'Art. 6', 'EGMR', 'Art. 1', 'EGMR', 'Art. 335', 'EGMR', 'EGMR', 'EGMR', 'Art. 218', 'EGMR', 'Art. 28', 'Art. 275', 'Art. 35', 'Art. 1', 'Art. 55', 'Art. 5', 'Art. 51', 'Art. 55', 'Art. 5', 'Art. 2', 'Art. 15', 'Art. 57', 'Art. 1', 'Art. 57', 'Art. 15', 'Art. 216', 'Art. 55', 'Art. 5', 'Art. 55', 'Art. 5', 'EGMR', 'Art. 344', 'Art. 258', 'EGMR', 'Art. 267', 'Art. 275', 'Art. 275', 'Art. 2', 'Art. 263', 'Art. 277', 'EGMR', 'EGMR', 'Art. 52', 'EGMR', 'EGMR', '§ 155', 'Art. 263', 'Art. 263', 'Art. 267', 'Art. 6', 'Art. 2', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 216', 'Art. 344', 'Art. 4', 'EGMR', 'Art. 344']

EuGH 2/13 - 18. Dezember 2014 (-) · hrr-strafrecht.de
EuGH 2/13 - 18. Dezember 2014 (-) [= HRRS 2015 Nr. 172]
EuGH 2/13:
HRRS-Nummer: HRRS 2015 Nr. 172
Zitiervorschlag: EuGH, 2/13, Beschluss v. 18.12.2014, HRRS 2015 Nr. 172
EuGH Gutachten 2/13 (Plenum) vom 18. Dezember 2014
Gutachten über die Übereinkunft über den Beitritt der EU zur EMRK: Unvereinbarkeit der Übereinkunft mit EUV und AEUV; Verhältnis zwischen EU und EMRK; Inhalt der Übereinkunft; Rechtsnatur der EU; Verfassungsstruktur und Verfassungsmerkmale der Unionsrechtsordnung (Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung; Autonomie, Vorrang, unmittelbare Wirkung und Wirksamkeit der Unionsrechtsordnung); Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens, insbesondere im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts.
1. Die Übereinkunft über den Beitritt der Europäischen Union zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten ist nicht mit Art. 6 Abs. 2 EUV und dem Protokoll (Nr. 8) zu Artikel 6 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union über den Beitritt der Union zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten vereinbar (EuGH).
2. Die geplante Übereinkunft über den Beitritt der Europäischen Union zur EMRK
- ist geeignet, die besonderen Merkmale und die Autonomie des Unionsrechts zu beeinträchtigen, da sie nicht sicherstellt, dass Art. 53 EMRK und Art. 53 der Charta aufeinander abgestimmt werden, keine Vorkehrungen enthält, um der Gefahr einer Beeinträchtigung des Grundsatzes des gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten im Unionsrecht zu begegnen, und keine Regelung des Verhältnisses zwischen dem durch das Protokoll Nr. 16 geschaffenen Mechanismus und dem in Art. 267 AEUV vorgesehenen Vorabentscheidungsverfahren vorsieht;
- ist geeignet, Art. 344 AEUV zu beeinträchtigen, da sie die Möglichkeit nicht ausschließt, den EGMR mit Rechtsstreitigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten oder zwischen ihnen und der Union zu befassen, die die Anwendung der EMRK im materiellen Anwendungsbereich des Unionsrechts betreffen;
- sieht keine Modalitäten des Mitbeschwerdegegner-Mechanismus und des Verfahrens der Vorabbefassung des Gerichtshofs vor, die gewährleisten, dass die besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts erhalten bleiben;
- verstößt gegen die besonderen Merkmale des Unionsrechts in Bezug auf die gerichtliche Kontrolle der Handlungen, Aktionen oder Unterlassungen der Union im Bereich der GASP, da sie die gerichtliche Kontrolle einiger dieser Handlungen, Aktionen oder Unterlassungen ausschließlich einem unionsexternen Organ anvertraut (EuGH).
3. Die Unionsgrundrechte sind integraler Bestandteil der allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts. Der Gerichtshof lässt sich dabei von den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten sowie von den Hinweisen leiten, die die völkerrechtlichen Verträge über den Schutz der Menschenrechte geben, an deren Abschluss die Mitgliedstaaten beteiligt waren oder denen sie beigetreten sind (Rn. 37, Bearbeiter).
4. Das in Art. 218 Abs. 11 AEUV geregelte Gutachtenverfahren dient dazu, sowohl unionsinterne wie auch auf dem Gebiet der internationalen Beziehungen angesiedelte Komplikationen zu vermeiden, die entstehen könnten, wenn nachträglich die Vereinbarkeit völkerrechtlicher Übereinkünfte, die die Union verpflichten, mit den Verträgen vor Gericht bestritten würde (Rn. 145 f., Bearbeiter). Damit sich der Gerichtshof zur Vereinbarkeit der Bestimmungen einer geplanten Übereinkunft mit den Regeln der Verträge gutachterlich äußern kann, muss er über hinreichende Angaben zum Inhalt dieser Übereinkunft verfügen (Rn. 147, Bearbeiter). Der Gerichtshof muss sich dabei vergewissern, dass eine völkerrechtliche Übereinkunft nicht gegen eine Vorschrift des Primärrechts verstößt und dass sie alle gegebenenfalls primärrechtlich erforderlichen Bestimmungen enthält (Rn. 150).
5. Die Gründungsverträge der Union haben, im Unterschied zu gewöhnlichen völkerrechtlichen Verträgen, eine neue, mit eigenen Organen ausgestattete Rechtsordnung geschaffen, zu deren Gunsten die ihr angehörenden Staaten in Bereichen von immer größerem Umfang ihre Souveränitätsrechte eingeschränkt haben und deren Rechtssubjekte nicht nur diese Staaten, sondern auch ihre Bürger sind (Rn. 157, Bearbeiter).
6. Die Verfassungsstruktur der EU spiegelt sich in dem in Art. 4 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 und 2 EUV aufgestellten Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung sowie dem in den Art. 13 EUV bis 19 EUV festgelegten institutionellen Rahmen wider (Rn., 165, Bearbeiter). Hinzu kommen die das Wesen des Unionsrechts selbst betreffenden besonderen Merkmale, insbesondere die Autonomie, der Vorrang und die unmittelbare Wirkung des Unionsrechts (Rn. 166, Bearbeiter).
7. Die „Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas“ (Art. 1 Abs. 2 EUV) beruht auf der grundlegenden Prämisse, dass jeder Mitgliedstaat mit allen anderen Mitgliedstaaten eine Reihe gemeinsamer Werte teilt; diese wiederrum impliziert und rechtfertigt die Existenz gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten bei der Anerkennung dieser Werte und damit bei der Beachtung des Unionsrechts, mit dem sie umgesetzt werden (Rn. 168, Bearbeiter).
8. Maßnahmen, die mit den Unionsgrundrechten nicht vereinbar sind, sind in der Union nicht zulässig (Rn. 169, Bearbeiter). Nicht nur die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union müssen die Unionsgrundrechte beachten, sondern auch die Mitgliedstaaten, wenn sie das Recht der Union durchführen (Rn. 171, Bearbeiter).
9. Der Integrationsprozess stellt die Daseinsberechtigung der Union selbst dar (Rn. 172, Bearbeiter).
10. Es ist Sache der nationalen Gerichte und des Gerichtshofs, die volle Anwendung des Unionsrechts in allen Mitgliedstaaten und den Schutz der Rechte zu gewährleisten, die den Einzelnen aus ihm erwachsen (Rn. 175, Bearbeiter). Insbesondere besteht das Schlüsselelement des so gestalteten Gerichtssystems in dem in Art. 267 AEUV vorgesehenen Vorabentscheidungsverfahren (Rn. 176, Bearbeiter).
11. Im Falle eines EMRK-Beitritts würde die Union einer externen Kontrolle unterliegen, deren Gegenstand die Beachtung der Rechte und Freiheiten wäre, zu deren Einhaltung sich die Union nach Art. 1 EMRK verpflichten würde. In diesem Zusammenhang würden die Union und ihre Organe, einschließlich des Gerichtshofs, den in der EMRK vorgesehenen Kontrollmechanismen und insbesondere den Entscheidungen und Urteilen des EGMR unterliegen (Rn. 181, Bearbeiter). Zwar ist eine internationale Übereinkunft, die die Schaffung eines mit der Auslegung ihrer Bestimmungen betrauten Gerichts vorsieht, dessen Entscheidungen für die Organe, einschließlich des Gerichtshofs, bindend sind, nicht grundsätzlich mit dem Unionsrecht unvereinbar (Rn. 182, Bearbeiter). Allerdings darf, um die Autonomie der Unionsrechtsordnung nicht zu beeinträchtigen, eine solche Übereinkunft nicht dazu führen, dass der Union und ihren Organen bei der Ausübung ihrer internen Zuständigkeiten eine bestimmte Auslegung der Regeln des Unionsrechts verbindlich vorgegeben wird (Rn. 183 f. Bearbeiter).
12. Die Feststellungen des Gerichtshofs zum materiellen Anwendungsbereich des Unionsrechts, namentlich zur Klärung der Frage, ob ein Mitgliedstaat die Grundrechte der Union beachten muss, dürfen vom EGMR nicht in Frage gestellt werden können (Rn. 186, Bearbeiter).
13. Durch die Anwendung der EMRK darf weder das in der GRC vorgesehene Schutzniveau noch der Vorrang, die Einheit und die Wirksamkeit des Unionsrechts beeinträchtigt werden (Bearbeiter, angelehnt an Rn. 187 ff.). Der Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten hat im Unionsrecht fundamentale Bedeutung, da er die Schaffung und Aufrechterhaltung eines Raums ohne Binnengrenzen ermöglicht. Dieser Grundsatz verlangt, namentlich in Bezug auf den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, von jedem Mitgliedstaat, dass er, abgesehen von außergewöhnlichen Umständen, davon ausgeht, dass alle anderen Mitgliedstaaten das Unionsrecht und insbesondere die dort anerkannten Grundrechte beachten. Bei der Durchführung des Unionsrechts können die Mitgliedstaaten somit unionsrechtlich verpflichtet sein, die Beachtung der Grundrechte durch die übrigen Mitgliedstaaten zu unterstellen, so dass sie weder die Möglichkeit haben, von einem anderen Mitgliedstaat ein höheres nationales Schutzniveau der Grundrechte zu verlangen als das durch das Unionsrecht gewährleistete, noch - von Ausnahmefällen abgesehen - prüfen können, ob dieser andere Mitgliedstaat in einem konkreten Fall die durch die Union gewährleisteten Grundrechte tatsächlich beachtet hat (Rn. 191 f., Bearbeiter). Da die EMRK, indem sie vorschreibt, dass die Union und die Mitgliedstaaten nicht nur in ihren Beziehungen zu den Vertragsparteien, die nicht Mitgliedstaaten der Union sind, sondern auch in ihren gegenseitigen Beziehungen - selbst wenn für diese Beziehungen das Unionsrecht gilt - als Vertragsparteien anzusehen sind, von einem Mitgliedstaat verlangen würde, die Beachtung der Grundrechte durch einen anderen Mitgliedstaat zu prüfen, obwohl das Unionsrecht diese Mitgliedstaaten zu gegenseitigem Vertrauen verpflichtet, ist der Beitritt geeignet, das Gleichgewicht, auf dem die Union beruht, sowie die Autonomie des Unionsrechts zu beeinträchtigen (Rn. 194, Bearbeiter).
14. Eine internationale Übereinkunft darf die in den Verträgen festgelegte Zuständigkeitsordnung und damit die Autonomie des Rechtssystems der Union, deren Wahrung der Gerichtshof sichert, nicht beeinträchtigen; dieser Grundsatz ist insbesondere in Art. 344 AEUV verankert (Rn. 201, Bearbeiter). Der Übereinkunftsentwurfs lässt aber die Möglichkeit für die Union oder die Mitgliedstaaten bestehen, den EGMR nach Art. 33 EMRK mit einem Ersuchen zu befassen, das den Vorwurf einer Verletzung der EMRK durch einen Mitgliedstaat oder durch die Union im Zusammenhang mit dem Unionsrecht zum Gegenstand hat. Schon die Existenz einer solchen Möglichkeit steht nicht im Einklang mit dem in Art. 344 AEUV aufgestellten Erfordernis (Rn. 207 f., Bearbeiter).
I - Gutachtenantrag
II - Institutioneller Rahmen und Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten
A - Europarat
B - Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten
„1. Jede Person hat ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Das Urteil muss öffentlich verkündet werden; Presse und Öffentlichkeit können jedoch während des ganzen oder eines Teils des Verfahrens ausgeschlossen werden, wenn dies im Interesse der Moral, der öffentlichen Ordnung oder der nationalen Sicherheit in einer demokratischen Gesellschaft liegt, wenn die Interessen von Jugendlichen oder der Schutz des Privatlebens der Prozessparteien es verlangen oder - soweit das Gericht es für unbedingt erforderlich hält - wenn unter besonderen Umständen eine öffentliche Verhandlung die Interessen der Rechtspflege beeinträchtigen würde.
III - Verhältnis zwischen der Union und der EMRK
37. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs sind die Grundrechte integraler Bestandteil der allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts. Der Gerichtshof lässt sich dabei von den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten sowie von den Hinweisen leiten, die die völkerrechtlichen Verträge über den Schutz der Menschenrechte geben, an deren Abschluss die Mitgliedstaaten beteiligt waren oder denen sie beigetreten sind (Urteile Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, Rn. 4, und Nold/Kommission, 4/73, EU:C:1974:51, Rn. 13). In diesem Rahmen misst der Gerichtshof der EMRK besondere Bedeutung bei (vgl. u. a. Urteile ERT, C?260/89, EU:C:1991:254, Rn. 41, sowie Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission, C?402/05 P und C?415/05 P, EU:C:2008:461, Rn. 283). Durch Art. F Abs. 2 des Vertrags über die Europäische Union (später, nach Änderung, Art. 6 Abs. 2 EU) wurde diese Rechtsprechung kodifiziert.
39. In der Zwischenzeit haben das Europäische Parlament, der Rat der Europäischen Union und die Kommission am 7. Dezember 2000 in Nizza die Charta der Grundrechte der Europäischen Union proklamiert (ABl. C 364, S. 1, im Folgenden: Charta). Das Hauptziel der Charta, die seinerzeit kein bindendes Rechtsinstrument darstellte, bestand nach ihrer Präambel darin, „die Rechte [zu bekräftigen], die sich vor allem aus den gemeinsamen Verfassungstraditionen und den gemeinsamen internationalen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten, aus dem Vertrag über die Europäische Union und den Gemeinschaftsverträgen, aus der [EMRK], aus den von der Gemeinschaft und dem Europarat beschlossenen Sozialchartas sowie aus der Rechtsprechung des [Gerichtshofs] und des [EGMR] ergeben“ (vgl. in diesem Sinne Urteil Parlament/Rat, C?540/03, EU:C:2006:429, Rn. 38).
IV - Das Beitrittsverfahren
V - Der Übereinkunftsentwurf
A - Bestimmungen über den eigentlichen Beitritt
B - Sonstige Bestimmungen
VI - Ausführungen der Kommission in ihrem Gutachtenantrag
B - Zum Inhalt des Entwurfs
74. Die Kommission ist der Ansicht, das Erfordernis in Art. 1 Buchst. a des EU-Protokolls Nr. 8, das dazu diene, dass die besonderen Merkmale der Union und des Unionsrechts in Bezug auf die besondere Regelung für eine etwaige Beteiligung der Union an den Kontrollgremien der EMRK erhalten blieben, solle gewährleisten, dass sich die Union wie jede andere Vertragspartei an den Kontrollgremien der Konvention - dem EGMR, der Versammlung und dem Ministerkomitee - beteilige.
87. Die Kommission trägt vor, die Befugnisse anderer Unionsorgane als des Gerichtshofs blieben vom Beitritt unberührt. Diese Organe müssten ihre Befugnisse in Bezug auf die EMRK und deren Kontrollgremien in gleicher Weise wie bei jeder anderen internationalen Übereinkunft und den durch eine solche Übereinkunft geschaffenen oder mit Entscheidungsbefugnissen ausgestatteten Stellen wahrnehmen. Insbesondere gehe sowohl aus Art. 335 AEUV als auch aus Rn. 94 des Urteils Reynolds Tobacco u. a./Kommission (C?131/03 P, EU:C:2006:541) hervor, dass die Union vor anderen Gerichten als denen der Mitgliedstaaten von der Kommission vertreten werde. Im konkreten Fall werde die Kommission die Union vor dem EGMR vertreten, wobei nach dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen den Organen, wenn in einem Verfahren vor dem EGMR eine Bestimmung des Unionsrechts in Frage gestellt werde, die in einem Rechtsakt eines anderen Organs als der Kommission enthalten sei, die Befugnisse dieses anderen Organs durch dessen Einbindung in die Ausarbeitung der an den EGMR gerichteten Schriftsätze gewahrt würden. Außerdem gelte, wenn das Ministerkomitee rechtswirksame Akte zu erlassen habe, automatisch das Verfahren nach Art. 218 Abs. 9 AEUV.
98. Zum einen obliege der Rechtsschutz gegen Handlungen eines Mitgliedstaats im Bereich der GASP, soweit sie eine Person unmittelbar beträfen und daher Gegenstand einer Beschwerde vor dem EGMR sein könnten, aber den Gerichten der Mitgliedstaaten. Beruhe eine solche Handlung ausnahmsweise auf einer Bestimmung eines vom Rat auf der Grundlage von Art. 28 Abs. 1 EUV gefassten Beschlusses, könnte die Vereinbarkeit dieser Bestimmung mit der EMRK in Frage gestellt werden. In diesem Fall handele es sich bei dem Beschluss des Rates selbst um eine „restriktive Maßnahme“ im Sinne von Art. 275 Abs. 2 AEUV, so dass, auch wenn dem Gerichtshof durch ihn nur für die „unter den Voraussetzungen des Artikels 263 Absatz 4 [AEUV] erhobenen“ Nichtigkeitsklagen ausdrücklich die Zuständigkeit zuerkannt werde, solche Bestimmungen gleichwohl Gegenstand einer gegebenenfalls ihre Gültigkeit betreffenden Vorlage zur Vorabentscheidung sein könnten. Insoweit sei insbesondere auf das Urteil Segi u. a./Rat (C?355/04 P, EU:C:2007:116) zu verweisen, in dem der Gerichtshof - ungeachtet der Tatsache, dass Art. 35 Abs. 1 EU in der durch den Vertrag von Nizza geänderten Fassung die „Gemeinsamen Standpunkte“ von der Befugnis des Gerichtshofs für Vorabentscheidungen ausgeschlossen habe - die Möglichkeit der nationalen Gerichte anerkannt habe, ihn um Vorabentscheidung über einen Gemeinsamen Standpunkt zu ersuchen, der aufgrund seines Inhalts und der Tatsache, dass er als solcher Rechtswirkungen gegenüber Dritten entfalte, eine größere als die derartigen Rechtsakten durch den EU-Vertrag zugewiesene Tragweite habe. Unter solchen Umständen sollte das Verfahren der Vorabbefassung des Gerichtshofs ebenfalls zur Anwendung kommen.
102. Speziell für die Vertragsverletzungsklagen ergebe sich aus Art. 1 Abs. 3 des Übereinkunftsentwurfs, dass keine unionsrechtliche Verpflichtung der Mitgliedstaaten in Bezug auf die EMRK und deren Protokolle begründet werde. Folglich könne eine Vertragsverletzungsklage definitionsgemäß nicht gegen einen Mitgliedstaat wegen Verletzung der ihm nach der EMRK obliegenden Verpflichtungen erhoben werden. Gleichwohl sei die Bezugnahme auf Art. 55 EMRK in Art. 5 des Übereinkunftsentwurfs im Hinblick darauf sachdienlich, dass sich der Beitritt nicht auf die Befugnisse des Gerichtshofs auswirken dürfe. Die Mitgliedstaaten seien nämlich nach Art. 51 Abs. 1 der Charta bei der Durchführung des Rechts der Union an die auf Unionsebene bestehenden Grundrechte gebunden. Soweit das Verbot in Art. 55 EMRK so verstanden werden könnte, dass es auch für Streitigkeiten zwischen Vertragsparteien über die Auslegung oder Anwendung von Bestimmungen eines internationalen Rechtsinstruments - wie, in Bezug auf die Mitgliedstaaten, die Verträge und die Charta - mit gleichem Inhalt wie die Bestimmungen der Konvention gelte, bewirke Art. 5 des Übereinkunftsentwurfs, dass eine solche Auslegung der Union nicht entgegengehalten werden könne.
105. Zu dem in Art. 2 Satz 2 des EU-Protokolls Nr. 8 aufgestellten Erfordernis, sicherzustellen, dass der Beitritt die besondere Situation der Mitgliedstaaten in Bezug auf die EMRK unberührt lässt - insbesondere in Bezug auf ihre Protokolle, auf Maßnahmen, die von den Mitgliedstaaten in Abweichung von der EMRK nach deren Art. 15 getroffen werden, und auf Vorbehalte, die die Mitgliedstaaten gegen die EMRK nach deren Art. 57 anbringen -, trägt die Kommission vor, nach Art. 1 Abs. 3 Satz 1 des Übereinkunftsentwurfs beschränke sich die Tragweite der Verpflichtungen der Union ratione personae auf die Union als ein von den Mitgliedstaaten verschiedenes Völkerrechtssubjekt. Infolgedessen bleibe die rechtliche Situation eines Mitgliedstaats, der nach Art. 57 EMRK einen Vorbehalt zu einer Bestimmung der EMRK oder eines der Protokolle, denen die Union beitrete, angebracht habe, der nach Art. 15 EMRK von der Konvention abweichende Maßnahmen getroffen habe oder der nicht Vertragspartei eines der Protokolle sei, denen die Union künftig beitreten könnte, durch den Beitritt der Union zur Konvention unberührt. Daraus folge ferner, dass der Übereinkunftsentwurf, obgleich nach Art. 216 Abs. 2 AEUV die von der Union geschlossenen Übereinkünfte die Organe der Union und die Mitgliedstaaten bänden, für Letztere keine unionsrechtliche Verpflichtung in Bezug auf die Konvention und deren Protokolle begründe.
107. Die Bezugnahme auf Art. 55 EMRK in Art. 5 des Übereinkunftsentwurfs sei jedoch auch im Hinblick auf das genannte Erfordernis sachdienlich. Soweit das Verbot in Art. 55 EMRK so verstanden werden könnte, dass es auch für Streitigkeiten zwischen Vertragsparteien über die Auslegung oder Anwendung von Bestimmungen eines internationalen Rechtsinstruments - wie, in Bezug auf die Mitgliedstaaten, die Verträge und die Charta - mit gleichem Inhalt wie die Bestimmungen der Konvention gelte, bewirke Art. 5 des Übereinkunftsentwurfs nämlich, dass eine solche Auslegung den Mitgliedstaaten nicht entgegengehalten werden könne. Hinzu komme, dass es keiner Regel bedürfe, nach der eine Beschwerde unzulässig sei, die ein Mitgliedstaat vor dem EGMR gegen einen anderen Mitgliedstaat wegen einer Streitigkeit über die Auslegung oder Anwendung von Bestimmungen des Unionsrechts mit gleichem Inhalt wie die Bestimmungen der Konvention, insbesondere von Bestimmungen der Charta, erhebe. Die Einlegung einer solchen Beschwerde verstieße nämlich bereits gegen Art. 344 AEUV und würde auf Unionsebene durch die in den Art. 258 AEUV bis 260 AEUV geregelten Verfahren geahndet.
VII - Zusammenfassung der wesentlichen beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen
A - Zur Zulässigkeit des Gutachtenantrags
115. Sollte dagegen die Analyse der internen Regeln für die Beurteilung der Vereinbarkeit des Übereinkunftsentwurfs mit den Verträgen erforderlich sein - worüber nach Ansicht der hellenischen Regierung der Gerichtshof zu entscheiden hat -, so müsste nach Auffassung der polnischen Regierung der Gerichtshof sein Gutachten zur Vereinbarkeit des Entwurfs mit den Verträgen davon abhängig machen, dass auch die internen Regeln mit ihnen oder, so die rumänische Regierung, mit dem Erklärungsentwurf vereinbar seien, während die estnische Regierung und der Rat der Meinung sind, dass das Verfahren ausgesetzt werden müsse, bis diese Regeln verfügbar seien. Die hellenische Regierung und der Rat tragen vor, der Antrag müsse in vollem Umfang für unzulässig erklärt werden, wohingegen die spanische Regierung zu diesem Ergebnis nur in Bezug auf die in den internen Regeln noch zu klärenden Aspekte des Übereinkunftsentwurfs kommt, d. h. in Bezug auf die Vertretung der Union vor dem EGMR, die Vorabbefassung des Gerichtshofs, das Verfahren zur Erstellung der Liste von drei Bewerbern um die Richterstelle und die Beteiligung der Union an der Versammlung oder am Ministerkomitee sowie die neuen, im Entwurf für Regel 18 enthaltenen Abstimmungsregeln.
131. Die Regierung des Vereinigten Königreichs fügt hinzu, die von der Kommission befürwortete weite Auslegung dieses Artikels, wonach sich die Zuständigkeit des Gerichtshofs im Rahmen von Art. 267 AEUV auch auf Rechtsakte im Bereich der GASP erstrecke, gehe jedenfalls fehl und beruhe auf den Urteilen Gestoras Pro Amnistía u. a./Rat (C?354/04 P, EU:C:2007:115) sowie Segi u. a./Rat (EU:C:2007:116), d. h. auf einer Rechtsprechung vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon. Wie auch die spanische und die finnische Regierung vortragen, sei in diesem Vertrag durch Art. 275 AEUV die Kontrolle der Gültigkeit von Rechtsakten im Bereich der GASP gerade auf Nichtigkeitsklagen beschränkt worden, also unter Ausschluss von Vorabentscheidungen über die Gültigkeit. Sie führen weiter aus, Art. 275 AEUV müsse eng ausgelegt werden, nicht nur, wie die französische und die polnische Regierung sowie der Rat geltend machen, weil in diesem Bereich die Unzuständigkeit des Gerichtshofs die Regel und seine Zuständigkeit die Ausnahme sei, sondern auch aufgrund des von der spanischen und der polnischen Regierung hervorgehobenen Umstands, dass eine weite, die Zuständigkeiten des Gerichtshofs im Bereich der GASP erweiternde Auslegung nicht den Anforderungen von Art. 2 des EU-Protokolls Nr. 8 entspreche. Zudem weist die niederländische Regierung darauf hin, dass eine weite Auslegung Unsicherheiten hinsichtlich der Zulässigkeitsvoraussetzungen von Nichtigkeitsklagen gegen solche Rechtsakte schaffe. Die Zuständigkeit der Unionsgerichte erstrecke sich nämlich nur auf die nach Art. 263 Abs. 4 AEUV erhobenen Klagen gegen Beschlüsse über restriktive Maßnahmen gegenüber natürlichen oder juristischen Personen, die der Rat auf der Grundlage von Titel V Kapitel 2 des EU-Vertrags erlassen habe. Nach Ansicht der französischen Regierung hätte eine weite Auslegung des Begriffs „restriktive Maßnahmen“ Folgen für die Auslegung der Zulässigkeitsvoraussetzungen von Nichtigkeitsklagen und Klagen, die sich auf die in Art. 277 AEUV vorgesehene Einrede der Rechtswidrigkeit stützten. Schließlich tragen die französische Regierung und der Rat vor, eine solche Ausdehnung würde sich überdies auch auf das Verfahren der Vorabbefassung des Gerichtshofs erstrecken. Dieses Verfahren dürfe aber nur dann zur Anwendung kommen, wenn vor dem EGMR eine mit einer restriktiven Maßnahme zusammenhängende Verletzung der EMRK geltend gemacht werde, da sonst die Zuständigkeiten des Gerichtshofs erweitert würden.
136. Zum Verfahren der Vorabbefassung des Gerichtshofs trägt zunächst die Regierung des Vereinigten Königreichs vor, dieses Verfahren sei nicht erforderlich, um den Übereinkunftsentwurf als mit den Verträgen vereinbar anzusehen, da die Entscheidungen des EGMR in Anbetracht ihrer deklaratorischen Natur keine Auswirkung auf die Gültigkeit des Unionsrechts hätten. Die bulgarische Regierung führt aus, es sei jedenfalls nicht erforderlich, auf dieses Verfahren zurückzugreifen, wenn sich der Gerichtshof bereits zur Gültigkeit der betreffenden Handlung im Hinblick auf das entsprechende Grundrecht der Charta geäußert habe, sowohl angesichts von Art. 52 Abs. 3 der Charta als auch der Vermutung eines gleichwertigen Schutzes, die für das Unionsrecht nach der Rechtsprechung des EGMR gelte (Urteil des EGMR, Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret anonim ?irketi/Irland, Nr. 45036/98, § 155, 30. Juni 2005).
138. Im Hinblick auf die Beachtung der Befugnisse der Organe, und ohne zu dem Schluss zu kommen, dass das Verfahren der Vorabbefassung des Gerichtshofs den Anforderungen des EU-Protokolls Nr. 8 zuwiderläuft, führt die polnische Regierung aus, wenn der Kommission das Recht zuerkannt würde, den Gerichtshof außerhalb der Art. 263 AEUV und 267 AEUV mit Ersuchen um Entscheidungen über die Gültigkeit und die Auslegung von Bestimmungen in Rechtsakten der Union zu befassen, könnte dies zur Verfälschung der Zuständigkeiten der Organe - sowohl der Kommission als auch des Gerichtshofs selbst - und zur Umgehung der in diesen Bestimmungen aufgestellten Zulässigkeitsvoraussetzungen führen. Beispielsweise könne ein Organ eine Nichtigkeitsklage gegen eine Handlung der Union nach Art. 263 Abs. 6 AEUV binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe der Handlung oder ihrer Mitteilung an den Kläger erheben. Falls die Kommission binnen dieser Frist keine Nichtigkeitsklage erhoben habe, könnte sie aber die Nichtigerklärung der Handlung mittels des Verfahrens der Vorabbefassung erreichen und so die genannte Frist umgehen. Ferner würden die Zuständigkeiten des Gerichtshofs erheblich geändert, denn während derzeit nach Art. 267 AEUV nur die Gerichte der Mitgliedstaaten die Möglichkeit hätten, ein Ersuchen um Vorabentscheidung zu stellen, würde der Gerichtshof nach dem Beitritt das Unionsrecht auch auf Ersuchen der Kommission auslegen. Der Gerichtshof verfüge aber, ebenso wie die übrigen Unionsorgane, nicht über allgemeine Zuständigkeiten, und seine Zuständigkeit beschränke sich auf die Rechtssachen, mit denen er befasst werde. Die Möglichkeit des Gerichtshofs, über ihm von der Kommission gestellte Fragen zu entscheiden, müsste daher eine spezielle Grundlage im Vertrag haben, was derzeit nicht der Fall sei.
VIII - Stellungnahme des Gerichtshofs
149. Dagegen hat der Inhalt der - noch nicht erlassenen - internen Regeln rein hypothetischen Charakter, und ihr Charakter als unionsinternes Recht schließt jedenfalls aus, dass sie Gegenstand des vorliegenden Gutachtenverfahrens sein können, das nur internationale Übereinkünfte betreffen kann, deren Abschluss die Union plant.
150. Überdies wird der Umfang der vom Gerichtshof im Rahmen des Gutachtenverfahrens vorzunehmenden Prüfung - die ungeachtet des künftigen Inhalts der zu erlassenden internen Regeln stattfinden kann - durch die Verträge genau vorgegeben, so dass sich der Gerichtshof, um nicht in die Zuständigkeiten der anderen mit der Schaffung der zur Umsetzung der Beitrittsübereinkunft erforderlichen internen Regeln betrauten Organe einzugreifen, darauf beschränken muss, die Vereinbarkeit der Beitrittsübereinkunft mit den Verträgen zu prüfen und sich nicht nur zu vergewissern, dass sie nicht gegen eine Vorschrift des Primärrechts verstößt, sondern auch, dass sie alle gegebenenfalls primärrechtlich erforderlichen Bestimmungen enthält.
153. Bevor mit der Analyse des Antrags der Kommission begonnen wird, ist einleitend festzustellen, dass es für den Beitritt der Union zur EMRK - im Unterschied zum Stand des Gemeinschaftsrechts zum Zeitpunkt des Gutachtens 2/94 des Gerichtshofs (EU:C:1996:140) - seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon in Art. 6 EUV eine spezielle Rechtsgrundlage gibt.
166. Hinzu kommen die das Wesen des Unionsrechts selbst betreffenden besonderen Merkmale. Insbesondere ist, wie der Gerichtshof mehrfach ausgeführt hat, das Unionsrecht dadurch gekennzeichnet, dass es einer autonomen Quelle, den Verträgen, entspringt und Vorrang vor dem Recht der Mitgliedstaaten hat (vgl. in diesem Sinne Urteile Costa, EU:C:1964:66, S. 1269 und 1270, sowie Internationale Handelsgesellschaft, EU:C:1970:114, Rn. 3, Gutachten 1/91, EU:C:1991:490, Rn. 21, und 1/09, EU:C:2011:123, Rn. 65, sowie Urteil Melloni, C?399/11, EU:C:2013:107, Rn. 59), sowie durch die unmittelbare Wirkung einer ganzen Reihe für ihre Staatsangehörigen und für sie selbst geltender Bestimmungen (Urteil van Gend & Loos, EU:C:1963:1, S. 25, und Gutachten 1/09, EU:C:2011:123, Rn. 65).
168. Eine solche rechtliche Konstruktion beruht auf der grundlegenden Prämisse, dass jeder Mitgliedstaat mit allen anderen Mitgliedstaaten eine Reihe gemeinsamer Werte teilt - und anerkennt, dass sie sie mit ihm teilen -, auf die sich, wie es in Art. 2 EUV heißt, die Union gründet. Diese Prämisse impliziert und rechtfertigt die Existenz gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten bei der Anerkennung dieser Werte und damit bei der Beachtung des Unionsrechts, mit dem sie umgesetzt werden.
169. Im Mittelpunkt dieser rechtlichen Konstruktion stehen im Übrigen die durch die Charta - die nach Art. 6 Abs. 1 EUV den gleichen rechtlichen Rang hat wie die Verträge - anerkannten Grundrechte, deren Achtung eine Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Union ist, so dass Maßnahmen, die mit diesen Rechten unvereinbar sind, in der Union nicht zulässig sind (vgl. Urteile ERT, C?260/89, EU:C:1991:254, Rn. 41, Kremzow, C?299/95, EU:C:1997:254, Rn. 14, Schmidberger, C?112/00, EU:C:2003:333, Rn. 73, sowie Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission, EU:C:2008:461, Rn. 283 und 284).
171. Hinsichtlich der Struktur der Union ist hervorzuheben, dass nicht nur die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union die Charta beachten müssen, sondern auch die Mitgliedstaaten, wenn sie das Recht der Union durchführen (vgl. in diesem Sinne Urteil Åkerberg Fransson, C?617/10, EU:C:2013:105, Rn. 17 bis 21).
179. Nach Art. 6 Abs. 3 EUV sind die Grundrechte, wie sie in der EMRK gewährleistet sind, als allgemeine Grundsätze Teil des Unionsrechts. Solange die Union der EMRK nicht beigetreten ist, stellt diese jedoch kein Rechtsinstrument dar, das förmlich in die Unionsrechtsordnung übernommen worden ist (vgl. in diesem Sinne Urteile Kamberaj, C?571/10, EU:C:2012:233, Rn. 60, und Åkerberg Fransson, EU:C:2013:105, Rn. 44).
180. Hingegen würde die EMRK infolge des Beitritts, wie jede andere von der Union geschlossene internationale Übereinkunft, nach Art. 216 Abs. 2 AEUV die Unionsorgane und die Mitgliedstaaten binden und damit Bestandteil des Unionsrechts werden (Urteil Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41, Rn. 5, Gutachten 1/91, EU:C:1991:490, Rn. 37, sowie Urteile IATA und ELFAA, C?344/04, EU:C:2006:10, Rn. 36, und Air Transport Association of America u. a., C?366/10, EU:C:2011:864, Rn. 73).
191. Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass der Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten im Unionsrecht fundamentale Bedeutung hat, da er die Schaffung und Aufrechterhaltung eines Raums ohne Binnengrenzen ermöglicht. Dieser Grundsatz verlangt aber, namentlich in Bezug auf den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, von jedem Mitgliedstaat, dass er, abgesehen von außergewöhnlichen Umständen, davon ausgeht, dass alle anderen Mitgliedstaaten das Unionsrecht und insbesondere die dort anerkannten Grundrechte beachten (vgl. in diesem Sinne Urteile N. S. u. a., C?411/10 und C?493/10, EU:C:2011:865, Rn. 78 bis 80, sowie Melloni, EU:C:2013:107, Rn. 37 und 63).
192. Bei der Durchführung des Unionsrechts können die Mitgliedstaaten somit unionsrechtlich verpflichtet sein, die Beachtung der Grundrechte durch die übrigen Mitgliedstaaten zu unterstellen, so dass sie weder die Möglichkeit haben, von einem anderen Mitgliedstaat ein höheres nationales Schutzniveau der Grundrechte zu verlangen als das durch das Unionsrecht gewährleistete, noch - von Ausnahmefällen abgesehen - prüfen können, ob dieser andere Mitgliedstaat in einem konkreten Fall die durch die Union gewährleisteten Grundrechte tatsächlich beachtet hat.
194. Da die EMRK, indem sie vorschreibt, dass die Union und die Mitgliedstaaten nicht nur in ihren Beziehungen zu den Vertragsparteien, die nicht Mitgliedstaaten der Union sind, sondern auch in ihren gegenseitigen Beziehungen - selbst wenn für diese Beziehungen das Unionsrecht gilt - als Vertragsparteien anzusehen sind, von einem Mitgliedstaat verlangen würde, die Beachtung der Grundrechte durch einen anderen Mitgliedstaat zu prüfen, obwohl das Unionsrecht diese Mitgliedstaaten zu gegenseitigem Vertrauen verpflichtet, ist der Beitritt geeignet, das Gleichgewicht, auf dem die Union beruht, sowie die Autonomie des Unionsrechts zu beeinträchtigen.
201. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs darf eine internationale Übereinkunft die in den Verträgen festgelegte Zuständigkeitsordnung und damit die Autonomie des Rechtssystems der Union, deren Wahrung der Gerichtshof sichert, nicht beeinträchtigen. Dieser Grundsatz ist insbesondere in Art. 344 AEUV verankert; danach verpflichten sich die Mitgliedstaaten, Streitigkeiten über die Auslegung oder Anwendung der Verträge nicht anders als hierin vorgesehen zu regeln (vgl. in diesem Sinne Gutachten 1/91, EU:C:1991:490, Rn. 35, und 1/00, EU:C:2002:231, Rn. 11 und 12; Urteile Kommission/Irland, C?459/03, EU:C:2006:345, Rn. 123 und 136, sowie Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission, EU:C:2008:461, Rn. 282).
202. Überdies muss die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, auf die durch das Unionsrecht geschaffenen Verfahren zur Streitbeilegung zurückzugreifen - und insbesondere die Zuständigkeiten des Gerichtshofs zu achten, die ein Grundzug des Systems der Union sind -, als spezifische Ausprägung ihrer allgemeineren Loyalitätspflicht verstanden werden, die sich aus Art. 4 Abs. 3 EUV ergibt (vgl. in diesem Sinne Urteil Kommission/Irland, EU:C:2006:345, Rn. 169), wobei diese Verpflichtung nach der genannten Bestimmung auch für die gegenseitigen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und der Union gilt.
212. Folglich ist die Tatsache, dass die Mitgliedstaaten oder die Union die Möglichkeit haben, beim EGMR Beschwerde zu erheben, als solche geeignet, die Zielsetzung von Art. 344 AEUV zu beeinträchtigen, und läuft darüber hinaus dem Wesen des Unionsrechts zuwider, das - wie in Rn. 193 des vorliegenden Gutachtens ausgeführt worden ist - verlangt, dass für die Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten das Unionsrecht gilt, unter Ausschluss, sofern es dieses Erfordernis aufstellt, jedes anderen Rechts.