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Timestamp: 2016-10-25 22:46:16
Document Index: 164696688

Matched Legal Cases: ['Art. 29', 'Art. 8', 'Art. 28', 'e contrario', 'Art. 84', 'Art. 86', 'Art. 88', 'Art. 90', 'BGE', 'Art. 29', 'BGE', 'BGE', 'Art. 29', 'Art. 30', 'Art. 43', 'Art. 17', 'BGE', 'BGE', 'Art. 25', 'Art. 32', 'BGE', 'Art. 15', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 4', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 7', 'Art. 3', 'Art. 15', 'Art. 7', 'Art. 2', 'Art. 71', 'Art. 15', 'BGE', 'Art. 156', 'Art. 153', 'Art. 153']

2P.99/2002 (01.11.2002)
Bundesrichter Hungerb�hler, Bundesrichter M�ller
Regierung des Kantons Graub�nden, Regierungsgeb�ude, Graues Haus, Reichsgasse 35, 7000 Chur.
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss der Regierung des Kantons Graub�nden vom 25. M�rz 2002.
X.________, Y.________ und Z.________ sind Verkehrspolizisten im Dienst der Kantonspolizei Graub�nden. Die beiden Erstgenannten arbeiten in Chur, wo der Nachtdienst von 19:00 bis 3:30 Uhr dauert und sich an diesen (bis 8:00 Uhr) 4,5 Stunden Pikettdienst anschliessen. Z.________ ist bei der Verkehrspolizei San Bernardino t�tig, wo er Nachtschichten von 19:15 bis 3:50 Uhr mit anschliessendem Pikett von 3 Std. 40 Min. (bis 7:30 Uhr) leistet. Der Pikettdienst auf der Polizeiwache wurde den Beamten bisher nur zu einem Sechstel als Arbeitszeit angerechnet (Regierungsratsbeschluss vom 11. April 1988; Protokoll-Nr. 939).
Im Fr�hjahr 2000 beantragte der B�ndnerische Polizeibeamtenverband dem kantonalen Personal- und Organisationsamt, den Pikettdienst der Polizisten auf der Wache voll als Arbeitszeit anzuerkennen. Im Rahmen der folgenden Gespr�che zeigte sich die Regierung des Kantons Graub�nden lediglich bereit, den Pikettdienst (neu) zu einem Drittel an die Arbeitszeit anzurechnen.
Am 11. Juli 2001 erhoben X.________, Y.________ und Z.________ Klage beim Verwaltungsgericht des Kantons Graub�nden. Sie beantragten, den Kanton Graub�nden zu verpflichten, ihnen f�r die Jahre 1996 bis 2000 eine zus�tzliche Abgeltung von Fr. 38'395.50 (X.________), Fr. 35'763.20 (Y.________) und Fr. 24'447.50 (Z.________) zu bezahlen. Mit Urteil vom 2. Oktober 2001 trat das Verwaltungsgericht auf die Klage nicht ein und �berwies die Sache "zust�ndigkeitshalber" an die Regierung des Kantons Graub�nden.
Diese gab dem B�ndnerischen Polizeibeamtenverband am 4. M�rz 2002 Gelegenheit, sich noch einmal zum Vorschlag zu �ussern, die "Zeitgutschrift" pro Stunde Pikettdienst von 10 auf 20 Minuten zu verdoppeln. Nachdem sich der Verband erneut ablehnend �usserte, fasste die Regierung des Kantons Graub�nden am 25. M�rz 2002 folgenden Beschluss (Protokoll-Nr. 378):
"1. Den Polizeiangeh�rigen wird f�r den Pikettdienst im Betrieb je Pikettdienststunde eine Zeitgutschrift von einem Drittel (= 20 Minuten) gew�hrt. Diese Zeitgutschrift kann mit Freizeit kompensiert werden.
2. Effektive Arbeitseins�tze w�hrend des Pikettdienstes werden als volle Arbeitszeit angerechnet.
3. Die �brigen im Regierungsbeschluss vom 11. April 1988 (Protokoll-Nr. 939) festgehaltenen Bestimmungen �ber den Pikettdienst behalten ihre G�ltigkeit.
4. Dieser Beschluss wird r�ckwirkend auf den 1. Januar 2002 in Kraft gesetzt."
Am 6. Mai 2002 haben X.________, Y.________ und Z.________ beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben. Sie r�gen eine Verletzung des rechtlichen Geh�rs (Art. 29 Abs. 2 BV), des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 BV) sowie des Grundsatzes der Gewaltentrennung.
Die Regierung des Kantons Graub�nden schliesst auf Abweisung der Beschwerde.
1.1 Angefochten ist ein Regierungsratsbeschluss, der die Abgeltung des Pikettdienstes f�r Angeh�rige der Kantonspolizei regelt. Er st�tzt sich auf kantonales Recht und kann als generell-abstrakter Erlass innerkantonal mit keinem Rechtsmittel angefochten werden; der Kanton Graub�nden kennt f�r kantonale Gesetze kein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (Art. 28 Abs. 1 e contrario des B�ndner Gesetzes vom 3. Oktober 1982 �ber das Verfahren in Verwaltungs- und Verfassungssachen; vgl. Frank Schuler, Das Referendum in Graub�nden, Diss. Genf 1999, S. 474 und 483). Im Bund steht nur die staatsrechtliche Beschwerde offen (Art. 84 und Art. 86 Abs. 1 OG). Die Beschwerdef�hrer sind als durch den neuen Erlass betroffene Beamte sowie als mit ihrem Forderungsbegehren abgewiesene Kl�ger (vgl. E. 2) zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (Art. 88 OG).
1.2 Die staatsrechtliche Beschwerde muss die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung dar�ber enthalten, welche verfassungsm�ssigen Rechte bzw. welche Rechtss�tze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Das Bundesgericht untersucht nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungsm�ssig ist, sondern pr�ft nur rechtsgen�gend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit m�glich, belegte R�gen (BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3 f.; 119 Ia 197 E. 1d S. 201, mit Hinweisen). Soweit die vorliegende Beschwerdeschrift diesen Anforderungen nicht gen�gt und sich in appellatorischer Kritik ersch�pft, ist auf sie nicht einzugehen.
2.1 In verfahrensrechtlicher Hinsicht r�gen die Beschwerdef�hrer, die Regierung habe die Garantie des rechtlichen Geh�rs verletzt (Art. 29 Abs. 2 BV; vgl. BGE 126 I 97 E. 2b S. 102 f.), weil sie im angefochtenen Beschluss auf die spezifizierten Forderungsklagen (Abgeltung des Pikettdienstes von 1996 bis 2000) �berhaupt nicht eingegangen sei. Zwar trifft es zu, dass sich der Regierungsratsbeschluss vom 25. M�rz 2002 nicht direkt mit den Forderungen der Beschwerdef�hrer auseinandersetzt. Diese legen indessen nicht dar, aufgrund welcher kantonaler Verfahrensvorschriften die Regierung verpflichtet gewesen w�re, �ber die streitigen Anspr�che in der geltend gemachten Form - d.h. im Klageverfahren - zu entscheiden. Der Umstand, dass das Verwaltungsgericht den Forderungsstreit an die Regierung �berwiesen hat, befreit die Beschwerdef�hrer nicht von der Obliegenheit, die behauptete Geh�rsverletzung unter Hinweis auf die einschl�gigen kantonalen Vorschriften zu belegen (vgl. E. 1.2). Im �brigen verkennen die Beschwerdef�hrer, dass der angefochtene Beschluss ihre Anspr�che implizit ablehnt: Wenn die Regierung entscheidet, den Pikettdienst r�ckwirkend ab 1. Januar 2002 zu einem Drittel abzugelten, so wird hinreichend deutlich, dass f�r die Zeit davor der Regierungsratsbeschluss vom 11. April 1988 massgebend sein soll (Abgeltung zu einem Sechstel). Damit sind weitergehende Anspr�che der auf dieser Basis entsch�digten Beschwerdef�hrer der Sache nach beurteilt. Sofern �ber die betragsm�ssigen Konsequenzen noch Unklarheiten bestanden, hatten (und haben) es die Beschwerdef�hrer in der Hand, die zust�ndige Verwaltungsstelle um eine Abrechnung - n�tigenfalls in Verf�gungsform - zu ersuchen. Dass die f�r den fraglichen Zeitraum zugestandenen Abgeltungen nicht der von der Regierung als massgebend erachteten Regelung entspr�chen, wird nicht behauptet. Von einer Geh�rsverletzung bzw. einer formellen Rechtsverweigerung kann demnach nicht die Rede sein.
2.2 Fehl geht auch die R�ge, wonach eine Verletzung des rechtlichen Geh�rs vorliege, weil sich der angefochtene Beschluss nicht in allen Punkten mit dem vom B�ndnerischen Polizeibeamtenverband eingeholten Rechtsgutachten auseinandersetzt. Als generell-abstrakter Erlass bedurfte die fragliche Neuregelung an sich gar keiner Begr�ndung; �berdies besteht im Verfahren der Rechtsetzung grunds�tzlich kein Geh�rsanspruch (BGE 123 I 63 E. 2a S. 67; 119 Ia 141 E. 5 S. 149 ff.). Soweit vorliegend gleichzeitig die streitigen Forderungen der Beschwerdef�hrer betroffen sind, gen�gen die allgemeinen Erw�gungen des Beschlusses vollauf, um den Standpunkt der Regierung zu erkl�ren und den Beschwerdef�hrern eine sachgerechte Anfechtung zu erm�glichen.
2.3 Nicht stichhaltig sind schliesslich die Vorbringen, wonach Art. 29 Abs. 2 BV verletzt sei, weil die Regierung weder die Beschwerdef�hrer zum Zustand der Lokalit�ten befragt, welche auf der Polizeiwache f�r den Pikettdienst zur Verf�gung stehen, noch selbst einen Augenschein vorgenommen habe. Dies bereits deshalb, weil sich die Frage nach der Entsch�digung des Pikettdienstes ohne weiteres unabh�ngig vom Komfort der vorhandenen R�umlichkeiten beantworten l�sst. Sollten die "Liegest�tten" auf den Polizeiwachen tats�chlich "aus gesundheitlich/medizinischer Sicht" zu Beanstandungen Anlass geben, so w�ren diese Zust�nde ungeachtet des f�r den Pikettdienst geltenden Entsch�digungssatzes zu beheben.
Art. 30 der vom Grossen Rat des Kantons Graub�nden am 27. September 1989 erlassenen Personalverordnung (PV) bestimmt, dass besondere Leistungen, wie Arbeit an allgemeinen Feiertagen, Sonntags-, Nacht-, Pikett- und Schichtdienst sowie �berstunden, mit Freizeit oder finanziell abgegolten werden. Art. 43 Abs. 5 lit. c PV erkl�rt die Regierung zust�ndig, die erforderlichen Vorschriften zu erlassen. Damit liegt in diesem Bereich eine ausreichend bestimmte Norm vor, in welcher der Grosse Rat seine Befugnisse zum Erlass des Dienstrechts (Art. 17 der Verfassung f�r den Kanton Graub�nden [KV/GR], vgl. hierzu BGE 128 I 113 E. 2d S. 116 ff. sowie das Urteil 1P.299/2000 vom 10. April 2001, in ZBl 102/2001 S. 647 ff., E. 2) an die Regierung delegiert. Das Prinzip der Gewaltentrennung (vgl. BGE 127 I 60 E. 2a S. 63) ist nicht verletzt. Ob die Regierung schon gest�tzt auf das Verordnungsrecht, das ihr gem�ss Art. 25 ff. KV/GR (insb. Art. 32 KV/GR) zukommt (vgl. BGE 128 I 113 E. 2d S. 116, mit Hinweis), selbst�ndig zur Regelung des Pikettdienstes befugt w�re, kann offen bleiben.
In materieller Hinsicht r�gen die Beschwerdef�hrer eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots, weil der Pikettdienst am Arbeitsort (im Unterschied zu den Kantonspolizisten) "f�r das Personal beinahe aller Spit�ler und Heime im Kanton Graub�nden" voll als Arbeitszeit gelte. Sie f�hren dies direkt auf das Bundesrecht - das Bundesgesetz vom 13. M�rz 1964 �ber die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz [ArG]; SR 822.11) und die zugeh�rigen Ausf�hrungsbestimmungen - zur�ck und machen nicht geltend, das kantonale Recht behandle die �ffentlichen Bediensteten des Gesundheitswesens besser als die Polizeibeamten.
4.1 Einschl�gig ist im vorliegenden Zusammenhang Art. 15 Abs. 1 der vom 10. Mai 2000 datierenden Verordnung 1 zum Arbeitsgesetz (ArGV 1; SR 822.111), wonach im Betrieb geleisteter Pikettdienst vollumf�nglich als Arbeitszeit gilt. Die Beschwerdef�hrer bringen indessen - zu Recht - nicht vor, diese Bestimmung finde (auch) auf sie Anwendung, und behaupten dementsprechend ebenfalls nicht, der angefochtene Regierungsratsbeschluss widerspreche dem eidgen�ssischen Arbeitsrecht: Zwar sind dem Arbeitsgesetz alle "�ffentlichen und privaten Betriebe" unterworfen, die dauernd oder vor�bergehend zumindest einen Arbeitnehmer besch�ftigen (Art. 1 ArG). Der Geltungsbereich des Gesetzes sieht jedoch verschiedene Ausnahmen vor (Art. 2, Art. 3 und Art. 4 ArG), so insbesondere f�r die Verwaltungen von Bund, Kantonen und Gemeinden (Art. 2 Abs. 1 lit. a ArG) sowie f�r die �ffentlichen Anstalten ohne Rechtspers�nlichkeit und die �ffentlichrechtlichen K�rperschaften, sofern die Mehrzahl ihrer Besch�ftigten �ffentlichrechtlich angestellt ist (Art. 2 Abs. 2 ArG in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 ArGV 1). Auf die Genannten finden lediglich die arbeitsrechtlichen Bestimmungen �ber den Gesundheitsschutz Anwendung (vgl. Art. 3a lit. a und lit. b ArG), nicht jedoch die Vorschriften �ber die Arbeits- und Ruhezeit (vgl. hierzu das zur Publikation im Schweizerischen Zentralblatt f�r Staats- und Verwaltungsrecht bestimmte Urteil 2P.251/2001 vom 14. Juni 2002, E. 4). Zu Letzteren geh�rt offensichtlich auch Art. 15 Abs. 1 ArGV 1, welcher am Anfang des zweiten Kapitels der Verordnung mit dem Titel "Arbeits- und Ruhezeiten" steht.
4.2 Das Spitalpersonal untersteht den Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen des Arbeitsgesetzes nur dann, wenn es f�r eine �ffentlichrechtliche Anstalt mit eigener Rechtspers�nlichkeit t�tig ist oder wenn es in einem "privatrechtlichen Arbeitsverh�ltnis" steht (Art. 7 Abs. 2 ArGV 1; vgl. auch das Rundschreiben des Staatssekretariats f�r Wirtschaft [seco] an die kantonalen Gesundheitsdirektionen vom 23. November 2000). Im �brigen hat der Bundesgesetzgeber den Kantonen f�r die Ausgestaltung ihres Personalrechts bewusst einen weiten Spielraum belassen (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 30. September 1960 zum Entwurf des Arbeitsgesetzes, BBl 1960 II 940; N�heres bei Walther Hug, Kommentar zum Arbeitsgesetz, Bern 1971, N 3 ff. zu Art. 2 ArG), was zus�tzlich durch den ausdr�cklichen Vorbehalt zugunsten des �ffentlichen Dienstrechts (Art. 71 lit. b ArG) betont wird. Die Regierung des Kantons Graub�nden ist daher nicht gehalten, f�r jene Teile der kantonalen Verwaltung, welche den Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen des Arbeitsgesetzes - und damit Art. 15 Abs. 1 ArGV 1, wonach der Pikettdienst voll als Arbeitszeit gilt - nicht unterstehen, dem Bundesrecht analoge Regeln zu erlassen. Dass die g�nstigere Pikettregelung im Kanton Graub�nden einem breiteren Kreis von Angestellten zu Gute komme, als vom Bundesrecht vorgesehen, machen die Beschwerdef�hrer nicht geltend. Es kann deshalb offen bleiben, ob sich die Arbeitsbedingungen in Spit�lern und Heimen - sei es als Ganzes oder nur hinsichtlich der Pikettverpflichtung - �berhaupt mit dem Polizeidienst vergleichen lassen (vgl. E. 1.2). Nach dem Gesagten ist eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (vgl. BGE 123 I 1 E. 6a S. 7) nicht dargetan.
4.3 Zugegebenermassen erscheint die Abgeltung des Pikettdienstes zu einem Sechstel bis Ende 2001 und einem Drittel ab Anfang 2002 niedrig. Der streitige Dienst f�llt jedoch ausschliesslich in den fr�hen Morgenstunden an und kann offenbar �berwiegend schlafend geleistet werden. Die betroffenen Beamten w�rden diese Zeit auch zu Hause gr�sstenteils schlafend verbringen, so dass zudem insoweit kein wesentlicher Eingriff in ihre Freizeit vorliegt. Zur Beurteilung der Vertretbarkeit der beanstandeten Regelung m�ssten auch die �brigen f�r die besoldungsm�ssige Einstufung der Polizeibeamten massgebenden Kriterien einbezogen werden, wobei von zus�tzlichem Interesse w�re, wie die Polizeibeamten anderer Kantone f�r den Pikettdienst entsch�digt werden. Hierzu l�sst sich jedoch weder den Akten noch den Rechtsschriften etwas entnehmen, weshalb es insofern an Anhaltspunkten daf�r fehlt, dass die angefochtene Regelung unter diesen Gesichtspunkten geradezu unhaltbar und mithin verfassungswidrig ist.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens werden die bundesgerichtlichen Kosten den Beschwerdef�hrern unter Solidarhaft auferlegt (Art. 156 Abs. 1 und Abs. 7 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Parteientsch�digung ist keine auszurichten.
Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern und der Regierung des Kantons Graub�nden schriftlich mitgeteilt.