Source: https://www.diritto.it/sui-poteri-discrezionali-di-agire-in-autotutela-da-parte-di-una-stazione-appaltante/
Timestamp: 2018-03-21 01:19:18+00:00
Document Index: 176860438

Matched Legal Cases: ['art. 2043', 'art. 40', 'art. 2043', 'art. 1338', 'art. 2043', 'art. 2727', 'art. 2043', 'art. 40', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 38', 'art. 48', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 21', 'art. 21', 'sentenza ', 'art. 38', 'art. 38', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 100', 'art. 118', 'sentenza ', 'sentenza ']

Sui poteri discrezionali di agire in autotutela da parte di una Stazione Appaltante
La pubblica amministrazione conserva, anche in relazione ai procedimenti di gara per la scelta del contraente, il potere di annullare in via di autotutela il bando, le singole operazioni di gara e lo stesso provvedimento di aggiudicazione, ancorché definitivo,
tale comportamento può essere attuato quando i criteri di selezione si manifestino come suscettibili di produrre effetti indesiderati o comunque illogici (C.d.S., sez. VI, 23 giugno 2006, n. 3989) ovvero in presenza di gravi vizi dell’intera procedura, dovendo tener conto delle preminenti ragioni di salvaguardia del pubblico interesse (C.d.S., sez. IV, 15 settembre 2006, n. 5374).
Sulla scorta di tali consolidati principi, dai quali non vi è motivo per discostarsi, la determinazione del Capo Settore Lavori Pubblici del Comune di Montescaglioso n. 158/LL.PP. del 12 maggio 2008, come correttamente ritenuto dai primi giudici, è esente dalle critiche appuntate.
Invero, come si ricava dalla sua attenta lettura, essa non è fondata affatto, come suggestivamente prospettato dall’appellante, sul mero ripristino della legalità violata, riposando invece, per un verso, sulla doverosa valutazione della documentazione prodotta dal raggruppamento temporaneo di imprese, resosi aggiudicatario dell’appalto, a comprova delle autocertificazioni rese in sede di gara (valutazione da cui è emersa l’esistenza in capo alla RICORRENTE DUE. Ingegneria s.r.l. di un carico erariale non dichiarato), nonché sulla mancata produzione della documentazione richiesta da parte dell’Impresa Ricorrente tre Opere Pubbliche s.r.l., e, per altro verso, su di una serie di vizi procedimentali puntualmente indicati (in particolare: il procedimento non era stato seguito dal dipendente appositamente nominato, il responsabile del Settore Lavori Pubblici, progettista esterno per la redazione del progetto, era incompatibile con la figura di responsabile del procedimento; per progetto superiori a €. 500.000,00 il responsabile del procedimento deve essere diverso dal progettista anche nel caso di dipendenti pubblici; il progetto risultava sprovvisto dei pareri dei Vigili del Fuoco, dei Beni Ambientali, della Soprintendenza, nonché dell’approvazione definitiva regionale per il finanziamento, pareri tutti interventi successivamente; il bando di gara non stabiliva i sub – criteri, sub – pesi o sub – punteggi, per la corretta applicazione dell’ordine decrescente; la delibera di G.M. n. 20 del 24 febbraio 2007, di approvazione del progetto definitivo, veniva più volte richiamata a fondamento di atti amministrativi, ancor prima che diventasse efficace; non sussisteva alcun provvedimento di nomina della commissione aggiudicatrice, così che la commissione era stata istituita illegittimamente, tanto più che i nominativi dei componenti erano stati richiesti solo all’Ordine degli ingegneri e non anche a quello degli architetti).
Una simile clausola, nonché l’esistenza del successivo provvedimento n. 122 del 30 novembre 2007 (di rettifica della precedente determinazione n. 61 del 22 maggio 2007, anche quanto all’importo dei lavori) e il fatto che solo con nota 176/U del 7 gennaio 2008 il R.T.I. RICORRENTE è stato invitato a costituire la cauzione definitiva per l’appalto in questione, escludono in radice, ad avviso della Sezione, che sia potuto ingenerare qualsiasi legittimo affidamento in capo all’aggiudicatario, tanto più che la comunicazione di avvio del procedimento di autotutela è del 18 aprile 2008 e che l’amministrazione appellata ha depositato sin dal primo grado di giudizio un certificato in data 27 giugno 2008, giammai contestato dall’appellante, da cui emerge che le lavorazioni previste nel verbale di consegna parziale dei lavori del 24 maggio 2007, “non sono mai state eseguite in quanto non autorizzate” e che “il deposito dei calcoli strutturali presso l’Ufficio del Territorio della Regione Basilicata, atto propedeutico a qualsiasi esecuzione di opere, non è stato ancora effettuato”.
MANCATA CONCLUSIONE DEL CONTRATTO PER SOPRAVVENIENZE NEGATIVE:NULLA È DOVUTO QUALE RISARCIMENTO DEL DANNO, VANNO INVECE RESTITUITI L’EVENTUALE IMPORTO RICHIESTO A TITOLO DI ESCUSSIONE DELLA CAUZIONE PROVVISORIA, LA SOMMA VERSATA A TITOLO DI CAUZIONE DEFINITIVA E DI QUELLA VERSATA A TITOLO DI RIMBORSO SPESE
Poiché l’impresa, quindi, era stata avvertita (dalla lex specialis di gara) che la conclusione del contratto definitivo era subordinata alla condizione sospensiva del finanziamento regionale, si possono comunque far risalire in capo all’IACP responsabilità, in termini di dolo o colpa, anche se la mancata conclusione del contratto era ascrivibile alla circostanza che, nonostante solleciti e diffide da parte dell’Istituto, il comune non aveva provveduto alla rimozione degli ostacoli all’edificazione esistenti sull’area assegnata.? E’ corretto legittima il pensiero secondo il quale perché possa affermarsi che ci si trovi innanzi ad un danno risarcibile, occorre che si pervenga al positivo riscontro dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa in capo all’amministrazione, intesa come apparato.?vanno restituiti l’eventuale importo richiesto a titolo di escussione della cauzione provvisoria, la somma versata a titolo di cauzione definitiva e di quella versata a titolo di rimborso spese?
Il Consiglio di Stato Ritiene la Sezione che esattamente il Tar abbia rilevato che la condotta serbata dall’amministrazione appellata sfugga a qualsivoglia giudizio di riprovevolezza._E ciò sotto tre distinti profili._Il primo di essi, attiene alla clausola, contenuta nella lettera invito, dalla quale si ricava che l’approvazione dell’IACP costituiva condizione per la stipula del contratto e, di converso, che la mancata approvazione impediva l’insorgere di qualsivoglia pretesa risarcitoria:ma anche prescindendo dalla clausola in esame, ed in disparte l’ampiezza della medesima (non limitata, come si sostiene erroneamente nel ricorso in appello all’unico evento relativo al mancato finanziamento delle opere da parte della Regione), ugualmente non sussisterebbe alcuna responsabilità dell’amministrazione appellata, in ossequio ai principi generali in tema di sussumibilità della condotta nel paradigma di cui all’art. 2043 cc_ la omessa stipula conseguì causalmente ad una condotta di Enti diversi, e ad essa fu eziologicamente ricollegabile: non è dato individuare un collegamento, sotto il profilo causale “puro” che la renda riconducibile alla sfera giuridica dell’amministrazione appellata_ Ciò perché, sotto il profilo causale, la Sezione condivide il consolidato orientamento giurisprudenziale alla stregua del quale “per poter attribuire alla p.a. un addebito di responsabilità da fatto illecito è necessaria la compresenza dell’elemento soggettivo, costituito dalla colpa o dal dolo dell’agente, e degli elementi oggettivi, individuati in una condotta posta in essere in violazione di una norma giuridica (“iniure”) e in un danno conseguente qualificabile come ingiusto (“contra ius”), ossia ledendo una situazione giuridica altrui, e non nell’esercizio di un proprio diritto, nonché un nesso eziologico che leghi il fatto come descritto al danno. Per rinvenire il collegamento materiale tra condotta ed evento occorre considerare ed utilizzare gli art. 40 e 41 c.p.: sulla base della teoria della condicio sine qua non, la condotta risulta causativa dell’evento dannoso qualora si accerti che essa ha posto in essere una condizione senza cui l’evento non si sarebbe verificato; il rapporto di causalità si ritiene escluso per il sopravvenire di un fatto che, pur non agendo del tutto indipendentemente dalla condotta del soggetto della cui responsabilità si controverte, giacché altrimenti darebbe luogo ad una serie causale autonoma, si pone come fattore interruttivo della catena causale, in grado, cioè, di deviare lo sviluppo normale di quest’ultima. “ _ Sebbene per quanto si è dianzi affermato non sia stata ritenuta ravvisabile alcuna condotta colposa dell’amministrazione è parimenti esatto rilevare che neppure alcun addebito può muoversi all’impresa appellante._ Ne consegue il diritto di quest’ultima, (erroneamente non riconosciuto dai primi Giudici) ad ottenere la ripetizione della somma eventualmente incamerata dall’amministrazione a titolo di cauzione e di quella che l’appellata amministrazione avrebbe trattenuto a titolo di rimborso spese di gara e di contratto._ Dette somme, maggiorate degli interessi come per legge, devono essere restituite all’appellante
Merita di essere segnalata la decisione numero 4309 del 10 settembre 2008 emessa dal Consiglio di Stato, inviata per la pubblicazione in data 18 settembre 2008
Quanto alla più ampia questione relativa al petitum risarcitorio, ed alla ravvisabilità in capo all’amministrazione appellata di una responsabilità a titolo di colpa, la Sezione dissente dalla ricostruzione prospettata nel ricorso in appello.
Invero il punto dal quale è necessario trarre le mosse è rappresentato dalla considerazione che l’art. 2043 CC (felicemente definita “grundnorm” del sistema protettivo delle posizioni giuridiche attive individuali) è norma immediatamente precettiva: discende da ciò in via immediata la necessità di affermare che al soggetto ingiustamente leso pertenga la tutela risarcitoria anche a fronte di condotte rese dall’amministrazione in violazione di posizioni soggettive di interesse legittimo.
Nel caso di specie, secondo l’insegnamento della giurisprudenza civilistica (si veda Cassazione civile , sez. I, 26 maggio 2006, n. 12629 secondo la quale “la posizione dell’imprenditore che abbia fatto legittimo affidamento nella aggiudicazione dell’appalto e nella successiva stipulazione del contratto e che ne ignorasse, senza sua colpa, una causa di invalidità è specificamente presa in considerazione dall’art. 1338 c.c. Con la conseguenza che in caso di annullamento dell’aggiudicazione e di caducazione del contratto è configurabile a carico dell’amministrazione appaltante la responsabilità contrattuale prevista dalla norma per avere generato nell’impresa dal momento dell’aggiudicazione, l’incolpevole affidamento di considerare valido ed efficace il contratto di appalto; nonché per non averla tutelata anche attraverso il dovere di informazione, e quello di astenersi dalla stipulazione del negozio che doveva sapere invalido rientrando nei suoi poteri conoscere le cause dell’illegittima aggiudicazione.) potrebbe astrattamente ricorrere una ipotesi di responsabilità rientrante nel paradigma della responsabilità precontrattuale: essa costituisce species di quella regolata ex art. 2043 cc, ed è regolata dagli stessi principi a quest’ultima applicabili.
La Sezione ha sul punto affermato che nel processo amministrativo la tutela risarcitoria, oramai accessibile in via generale dopo la l. n. 205 del 2000, può essere assicurata attraverso la reintegrazione in forma specifica, o attraverso il risarcimento per equivalente, ma questa modalità ha carattere sussidiario rispetto alla prima, che più puntualmente risponde al principio della effettività della tutela del cittadino nei confronti dell’attività provvedimentale o materiale della p.a., perciò il risarcimento per equivalente può essere riconosciuto solo in quanto il ricorrente abbia espressamente limitato la propria domanda a detta modalità risarcitoria.(Consiglio Stato , sez. VI, 05 dicembre 2005, n. 6960).
Perché possa affermarsi che ci si trovi innanzi ad un danno risarcibile, tuttavia, occorre che si pervenga al positivo riscontro dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa in capo all’amministrazione, intesa come apparato.
Quanto a tale aspetto, la Sezione, in passato, ha avuto modo di evidenziare il ridotto onere dimostrativo che grava in subiecta materia sul privato, atteso che “fermo restando l’inquadramento della maggior parte delle fattispecie di responsabilità della p.a., tra cui quella in esame, all’interno della responsabilità extracontrattuale, non è comunque richiesto al privato danneggiato da un provvedimento amministrativo illegittimo un particolare sforzo probatorio sotto il profilo dell’elemento soggettivo. Infatti, pur non essendo configurabile, in mancanza di un’espressa previsione normativa, una generalizzata presunzione (relativa) di colpa dell’amministrazione per i danni conseguenti ad un atto illegittimo o comunque ad una violazione delle regole, possono invece operare regole di comune esperienza e la presunzione semplice, di cui all’art. 2727 c.c., desunta dalla singola fattispecie. Il privato danneggiato può, quindi, invocare l’illegittimità del provvedimento quale indice presuntivo della colpa o anche allegare circostanze ulteriori, idonee a dimostrare che si è trattato di un errore non scusabile. Spetterà, di contro, all’amministrazione dimostrare che si è trattato di un errore scusabile, configurabile, ad esempio, in caso di contrasti giurisprudenziali sull’interpretazione di una norma, di formulazione incerta di norme da poco entrate in vigore, di rilevante complessità del fatto, di influenza determinante di comportamenti di altri soggetti, di illegittimità derivante da una successiva dichiarazione di incostituzionalità della norma applicata.(Consiglio Stato , sez. VI, 23 giugno 2006, n. 3981).
Ritiene la Sezione che esattamente il Tar abbia rilevato che la condotta serbata dall’amministrazione appellata sfugga a qualsivoglia giudizio di riprovevolezza.
E ciò sotto tre distinti profili.
Il primo di essi, attiene alla clausola, contenuta nella lettera invito, dalla quale si ricava che l’approvazione dell’IACP costituiva condizione per la stipula del contratto e, di converso, che la mancata approvazione impediva l’insorgere di qualsivoglia pretesa risarcitoria (si veda, sia pur con riferimento a differente fattispecie, Consiglio Stato , sez. V, 24 marzo 2001, n. 1702, in tema di legittimità delle clausole condizionanti apposte all’atto amministrativo).
Ma anche prescindendo dalla clausola in esame, ed in disparte l’ampiezza della medesima (non limitata, come si sostiene erroneamente nel ricorso in appello all’unico evento relativo al mancato finanziamento delle opere da parte della Regione), ugualmente non sussisterebbe alcuna responsabilità dell’amministrazione appellata, in ossequio ai principi generali in tema di sussumibilità della condotta nel paradigma di cui all’art. 2043 cc.
Ciò perché, sotto il profilo causale, la Sezione condivide il consolidato orientamento giurisprudenziale alla stregua del quale
“per poter attribuire alla p.a. un addebito di responsabilità da fatto illecito è necessaria la compresenza dell’elemento soggettivo, costituito dalla colpa o dal dolo dell’agente, e degli elementi oggettivi, individuati in una condotta posta in essere in violazione di una norma giuridica (“iniure”) e in un danno conseguente qualificabile come ingiusto (“contra ius”), ossia ledendo una situazione giuridica altrui, e non nell’esercizio di un proprio diritto, nonché un nesso eziologico che leghi il fatto come descritto al danno. Per rinvenire il collegamento materiale tra condotta ed evento occorre considerare ed utilizzare gli art. 40 e 41 c.p.: sulla base della teoria della condicio sine qua non, la condotta risulta causativa dell’evento dannoso qualora si accerti che essa ha posto in essere una condizione senza cui l’evento non si sarebbe verificato; il rapporto di causalità si ritiene escluso per il sopravvenire di un fatto che, pur non agendo del tutto indipendentemente dalla condotta del soggetto della cui responsabilità si controverte, giacché altrimenti darebbe luogo ad una serie causale autonoma, si pone come fattore interruttivo della catena causale, in grado, cioè, di deviare lo sviluppo normale di quest’ultima. “ (Consiglio Stato , sez. V, 08 marzo 2006, n. 1228).
Nel caso in questione la omessa stipula conseguì causalmente ad una condotta di Enti diversi, e ad essa fu eziologicamente ricollegabile: non è dato individuare un collegamento, sotto il profilo causale “puro” che la renda riconducibile alla sfera giuridica dell’amministrazione appellata.
Il collegamento, per il vero, è in astratto ipotizzato dall’appellante avuto riguardo al “mancato sollecito” da parte dello IACP, e/o comunque alla condotta acquiescente di quest’ultima resa con riferimento alle condotte delle amministrazioni comunali.
Il mezzo non è persuasivo.
La Sezione non ignora che dottrina e giurisprudenza hanno in passato elaborato il principio per cui il potere dell’amministrazione di non dare corso all’aggiudicazione con la stipula del contratto incontra un limite insuperabile nei principi di buona fede e correttezza alla cui puntuale osservanza è tenuta anche la p.a. e nella tutela dell’affidamento ingenerato. Da quanto precede deve ritenersi sussistente la colpa dell’amministrazione che addiviene alla conclusione di una procedura di affidamento lavori senza mai stipulare il relativo contratto a causa dell’omessa verifica e vigilanza sulla sussistenza della relativa copertura finanziaria, in quanto tale comportamento, ingenerando nelle parti un falso affidamento in ordine alla positiva conclusione della vicenda, deve considerarsi divergente rispetto alle regole cui tenuta anche la p.a. nella fase precontrattuale.
Tale ipotesi, tuttavia, non ricorre nel caso de quo, laddove (in disparte, lo si ripete, l’ampia formulazione della clausola della lettera-invito, ricomprensiva dell’evento in questione) le amministrazioni comunali che non emisero il nulla-osta richiesto non rientravano nella sfera di controllo/vigilanza dell’ente interessato: impregiudicate le ragioni (il tema non rientra tra quelli devoluti alla cognizione della Sezione) per cui ciò avvenne, non si vede quale sia la “rimproverabilità” ascrivibile alla condotta dello Iacp.
Il petitum risarcitorio deve pertanto essere disatteso.
Su un punto (connesso a quello sinora esaminato, ma distinto, atteso che piuttosto che di “risarcimento” deve discorrersi di “ripetizione”) però, il gravame merita accoglimento.
Quanto all’appalto per lavori da effettuarsi nel comune di Campagna, l’amministrazione appellata ha sollecitato (infondatamente, per quanto ci si appresta a rilevare di seguito) la emissione di una pronuncia di improcedibilità del gravame, a cagione della circostanza che alla ditta appellante è stata offerto da parte dello Iacp di addivenire alla stipulazione del contratto di appalto(si veda pag.3 della memoria depositata in atti).
Senonchè, la stessa appellata Iacp ha lealmente evidenziato che (soltanto)“ successivamente alla sentenza di primo grado si sono verificate le condizioni per addivenire alla esecuzione dei lavori ed alla stipula del contratto”.
E che in data 12.2.2003 è stata dall’appellata inviata una nota all’impresa appellante con la quale la si invitava alla stipula del contratto (nota riscontrata negativamente dall’impresa Figo).
Orbene, tale evento, assai tardivo, ed addirittura temporalmente successivo alla sentenza di primo grado, non rientra nel paradigma normativo del Decreto del Presidente della Repubblica 16 luglio 1962, n. 106, (art. 4: “la stipulazione del contratto di appalto deve avere luogo entro 30 giorni dalla data del deliberamento nel caso di gara o della comunicazione all’impresa dell’accettazione dell’offerta nel caso di trattativa privata o di appalto concorso. L’emanazione del decreto di approvazione deve avvenire entro 60 giorni dalla data di stipulazione del contratto.”) e non consente l’emissione di alcuna declaratoria di improcedibilità, in parte qua, del gravame.
La costante giurisprudenza di legittimità, peraltro, ha sul punto ritenuto che “in tema di appalto di opere pubbliche, qualora, dopo la aggiudicazione definitiva, la stipulazione del contratto non segua nel termine di trenta giorni, per fatto imputabile alla amministrazione appaltante, trova applicazione analogica il comma 4 dell’art. 4 del capitolato generale approvato con d.P.R. 16 luglio 1962 n. 1063, che disciplina espressamente l’ipotesi in cui, avutasi la stipulazione del contratto nel termine di trenta giorni, ne tarda però l’approvazione per oltre sessanta giorni.” (Cassazione civile , sez. I, 01 marzo 1989, n. 1101, ma si veda anche, Cassazione civile , sez. I, 03 ottobre 1983, n. 5751, laddove si è affermato che “l’art. 4, comma 4, del capitolato generale d’appalto per le opere di competenza del Ministero dei lavori pubblici, approvato con d.P.R. 16 luglio 1962 n. 1063, ove prevede il diritto dell’aggiudicatario di svincolarsi da ogni impegno per il caso di mancata approvazione del contratto nel termine di sessanta giorni, comporta che tale diritto dell’aggiudicatario debba essere, a maggior ragione, riconosciuto nel caso di mancata stipulazione del contratto medesimo entro quel termine. “).
L’odierna appellante, nel 2003, aveva già convenuto innanzi al Tar l’amministrazione ed era già stata resa sentenza di primo grado: la nota in oggetto non può determinare alcuna improcedibilità del gravame.
Sebbene per quanto si è dianzi affermato non sia stata ritenuta ravvisabile alcuna condotta colposa dell’amministrazione è parimenti esatto rilevare che neppure alcun addebito può muoversi all’impresa appellante.
Ne consegue il diritto di quest’ultima, (erroneamente non riconosciuto dai primi Giudici) ad ottenere la ripetizione della somma eventualmente incamerata dall’amministrazione a titolo di cauzione e di quella che l’appellata amministrazione avrebbe trattenuto a titolo di rimborso spese di gara e di contratto.
Dette somme, maggiorate degli interessi come per legge, devono essere restituite all’appellante.
Alla stregua delle superiori considerazioni il ricorso in appello deve essere parzialmente accolto (con esclusivo riferimento al doveroso obbligo di restituzione delle somme incamerate con riguardo all’appalto da eseguirsi nel territorio del comune di Campagna) con parziale riforma della appellata sentenza (che deve essere per il resto integralmente confermata), laddove tale obbligo di restituzione non è stato previsto.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese processuali sostenute dalle parti in relazione alla particolarità della situazione di fatto sottesa alla controversia.>
Riportiamo qui di seguito la decisione numero 7273 dell’ 1 ottobre 2010 pronunciata dal Consiglio di Stato
RICORRENTE DI P. GIUSEPPE, in proprio e quale mandataria del R.T.I. con RICORRENTE DUE INGEGNERIA S.R.L. e RICORRENTE TRE OPERE PUBBLICHE S.R.L., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv. Claudio De Portu e Pierluigi Piselli, con domicilio eletto presso l’avv. Pierluigi Piselli in Roma, via G. Mercalli, n. 13;
CONTROINTERESSATA S.R.L., in persona del legale rappresentante in carica, non costituita in giudizio;
1. Con determinazione dirigenziale del Capo Settore Lavori Pubblici n. 61 del 22 maggio 2007 il Comune di Montescaglioso approvava i verbali della commissione giudicatrice della gara a procedura aperta, ai sensi dell’articolo 83 del D. Lgs. 12 aprile 2006, n. 163, per i lavori di ricostruzione della Scuola Media Statale “Carlo Salinari” e affidava definitivamente gli stessi al R.T.I. Ricorrente di P. Giuseppe (capogruppo), RICORRENTE DUE. Ingegneria s.r.l. (mandante) e Ricorrente tre Opere Pubbliche s.r.l. (mandante) (d’ora in poi R.T.I. RICORRENTE), relativamente al I° lotto funzionale per un importo di €. 1.348.586,79, oltre oneri di sicurezza per €. 35.000,00 ed IVA al 10%, al netto del ribasso dell’8% sull’importo a base d’asta di €. 1.465.855, 20.
2. Con nota 4184/U del 18 aprile 2008 l’amministrazione comunicava singolarmente alla Ricorrente, alla RICORRENTE DUE. Ingegneria s.r.l. e alla Ricorrente tre Opere Pubbliche s.r.l. l’avvio del procedimento di annullamento dell’aggiudicazione dei lavori di cui alle determinazioni n. 61 del 22 maggio 2007 e n. 122 del 30 novembre 1997, essendo emerse a seguito dell’accurato esame della documentazione di gara: a) la ricorrenza di una causa di esclusione ai sensi dell’art. 38, co.1, lett. g) del D. Lgs. 12 aprile 2006, n. 163, nei confronti della RICORRENTE DUE. s.r.l. per la pendenza di un carico erariale; b) la insufficiente e tardiva trasmissione della documentazione relativa al possesso dei requisiti di cui all’art. 48 del D. Lgs. 12 aprile 2006, n. 163, quanto alla RICORRENTE DUE. s.r.l. e alla Ricorrente e la assoluta carenza di documentazione quanto alla Ricorrente tre Opere Pubbliche s.r.l.; c) nonché una serie di vizi, puntualmente indicati, nelle modalità di svolgimento della gara.
Con determinazione n. 158/LL.PP. del 12 maggio 2008 il Capo Settore Lavori Pubblici, tenuto conto delle osservazioni svolte dalle imprese interessate, ritenute tuttavia non meritevoli di favorevole considerazione, annullava in autotutela le precedenti determinazioni n. 61 del 22 maggio 2007 e n. 122 del 30 novembre 2007 e disponeva l’incameramento della cauzione provvisoria presentata dal Raggruppamento Ricorrente di P. Giuseppe (capogruppo) e da RICORRENTE DUE. s.r.l. e Ricorrente tre Opere Pubbliche s.r.l. (mandanti), stabilendo peraltro di procedere in seguito all’approvazione di un nuovo bando di gara.
Effettivamente, giusta determinazione n. 159/LL.PP. del 12 maggio 2008, veniva approvato il nuovo bando e il disciplinare di gara per i lavori di ricostruzione della Scuola Media “Salinari”, I° lotto funzionare, e, a seguito della relativa procedura, i lavori venivano aggiudicati all’Impresa Controinteressata s.r.l., prima provvisoriamente, giusta determinazione n. 239/urb. del 23 giugno 2008, e poi definitivamente, giusta determinazione n. 280/Urb. del 30 luglio 2008.
3. Il Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata, sez. I, con la sentenza n. 187 del 12 maggio 2009, nella resistenza dell’intimata amministrazione comunale, definitivamente pronunciando sul ricorso e sui (due atti di) motivi aggiunti proposti dal R.T.I. RICORRENTE per l’annullamento della determinazione n. 158/LL.PP. del 22 maggio 2008, e, per quanto di interesse, della nota prot. 4184/U del 18 aprile 2008 e della determinazione n. 159/Urb. del 12 maggio 2008 di approvazione del nuovo bando di gara, oltre che per l’accertamento del diritto a proseguire i lavori e del diritto al ristoro del pregiudizio economico patito (ricorso principale e primo atto di motivi aggiunti ), nonché per l’annullamento della determinazione n. 290/Urb. del 30 luglio 2008 (secondo atto di motivi aggiunti), lo respingeva.
Ad avviso del tribunale, l’impugnato provvedimento di autotutela era pienamente legittimo atteso che effettivamente in capo alla RICORRENTE DUE. s.r.l. sussistenza una causa di esclusione dalla gara (per l’inadempimento di obblighi tributari di cui alla cartella esattoriale notificata il 5 marzo 2007, inammissibile per novità – rispetto ai motivi di censura ritualmente introdotti – essendo la doglianza prospettata nella memoria finale circa il fatto che tale violazione non sarebbe stata ancora definitivamente accertata per la pendenza dei termini per il ricorso per cassazione), il che rendeva infondate le argomentazioni circa l’asserita omessa comparazione degli interessi in gioco, con particolare riferimento all’avvenuto avvio dei lavori oggetto di appalto; non incidevano, poi, sulla legittimità del provvedimento di annullamento, né la circostanza che l’amministrazione avrebbe indebitamente utilizzato per la nuova procedura di gara il progetto offerto dal R.T.I. ricorrente nella precedente gara, né la circostanza della pretesa carente disponibilità delle aree relative ai lavori da eseguire e neppure il paventato rischio di confusione tra l’esito dei lavori di demolizione e l’ingresso della nuova impresa aggiudicatrice dei lavori.
4. Con atto di appello notificato a mezzo del servizio postale il 25 settembre 2009 R.T.I. RICORRENTE ha chiesto la riforma di tale sentenza, lamentandone l’erroneità alla stregua di tre articolati motivi di gravame.
Con il primo motivo, deducendo “Illegittimità della sentenza gravata per omessa valutazione della ricorrenza dell’interesse pubblico che, ai sensi dell’art. 21 nonies L. 241/90 e s.m.i., legittima l’annullamento d’ufficio – violazione di legge: violazione dell’art. 21 nonies L. 241/90 e s.m.i – Errores in idicando e/o in procedendo”, l’appellante ha evidenziato, per un verso, che, diversamente da quanto ritenuto dai primi giudici, il provvedimento di autotutela era assolutamente carente circa le ragioni che lo giustificavano, né conteneva la necessaria valutazione degli interessi in gioco, in riferimento al tempo trascorso dal provvedimento di aggiudicazione e al legittimo affidamento ingenerato, avendo del tutto ignorato la decisiva circostanza dell’intervenuta consegna dei lavori e del loro effettivo avvio, così violando anche il principio di economicità dell’azione amministrativa; inoltre, sempre secondo l’appellante, i primi giudici non solo avevano erroneamente ritenuto sussistente una causa di esclusione dalla gara per la pretesa violazione di obblighi tributari da parte di RICORRENTE DUE. Ingegneria s.r.l., per quanto, non avevano tenuto conto che tale circostanza di fatto, anche ammessane l’esistenza, non poteva fondare la legittimità del provvedimento di autotutela.
Con il secondo motivo, rubricato “Illegittimità della sentenza gravata per violazione e/o errata applicazione dell’art. 38, co. 1, lett. g), D. Lgs. 163/2006 – Violazione di legge – Errores in idicando e/o in procedendo – Difetto di motivazione”, R.T.I. RICORRENTE ha sostenuto che, diversamente da quanto superficialmente rilevato dall’amministrazione appaltante ed inopinatamente ritenuto dai primi giudici, non sussisteva neppure la pretesa violazione di obblighi tributari in capo alla RICORRENTE DUE. Ingegneria s.r.l. e la conseguente causa di esclusione dalla gara, ai sensi dell’art. 38, co. 1, lett. g), del D. Lgs. 12 aprile 2006, n. 163, in quanto il debito erariale di cui alla cartella esattoriale notificata il 5 marzo 2007 non poteva considerarsi definitivamente accertato, sia perché al momento della presentazione della domanda di partecipazione alla gara (30 aprile 2007) pendevano ancora i termini per la sua tempestiva impugnazione, sia perché essa riguardava tributi iscritti nei ruoli provvisoriamente, essendo ancora pendenti i termini per proporre ricorso in cassazione avverso la sentenza della Commissione Tributaria Regionale di Potenza n. 166.01.06 del 20 novembre 2006.
Al riguardo l’appellante ha ricordato che anche il giudice comunitario ha ritenuto legittima la partecipazione alla gara di un soggetto inadempiente ad obblighi tributari, fiscali o previdenziali suscettibili di successiva regolarizzazione, circostanza quest’ultima che si era verificata nel caso di specie avendo la RICORRENTE DUE. Ingegneria s.r.l., prima della scadenza del termine per impugnare la cartella esattoriale notificata il 5 marzo 2007, chiesto ed ottenuto la rateizzazione del debito, onorando la prima rata il successivo 2 maggio 2007 ed estinguendo successivamente il debito stesso.
Infine, con il terzo motivo, denunciando “Illegittimità della sentenza gravata per violazione e/o errata applicazione degli artt. 37, co. 11 e 118 del D. Lgs. 163/2006 e dell’art. 100 c.p.c. – Violazione di legge – Errores in iudicando e/o in procedendo – Difetto di motivazione”, l’appellante ha sostenuto che il nuovo bando di gara, in palese violazione dell’art. 118, comma 2, del decreto legislativo 12 aprile 2006,n. 163, non conteneva né l’importo della categoria prevalente (OG 1), né l’importo di quella scorporabile (OG 11), omissione che condizionava la gara, rendendo illegittime l’esclusione dalla gara di tre ditte concorrenti e conseguentemente anche dell’aggiudicazione disposta in favore della Controinteressata s.r.l. ed ha inoltre riproposto le censure di violazione dell’articolo 37, comma 11, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (secondo cui il divieto del subappalto ed il connesso obbligo per i concorrenti di costituire raggruppamenti temporanei di tipo verticale vige solo per le categorie c.d. super – specialistiche e non per la categoria OG 11) e di violazione dell’articolo 118, comma 2, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (in quanto, anche ammesso che la categoria OG 11, rientrasse nelle c.d. categorie super-specialistiche, l’omessa indicazione nel bando di gara dell’importo della citata categoria scorporabile non aveva consentito ai concorrenti di stabilire se l’importo di tale categoria fosse superiore o meno al 15% di quella prevalente).
Secondo l’appellante, i primi giudici avevano superficialmente liquidato tali censure come inammissibili per difetto di interesse (non essendo stata fornita alcuna prova, a loro avviso, che l’eventuale partecipazione delle tre ditte escluse avrebbe determinato l’affidamento dei lavori proprio al R.T.I. RICORRENTE), senza tener conto che la contestata esclusione di tre concorrenti era avvenuta senza l’esame delle offerte da questi presentate, laddove solo l’effettiva valutazione delle predette offerte avrebbe consentito di stabilire la posizione del predetto R.T.I. RICORRENTE.
6.1. Ad avviso della Sezione possono essere esaminati congiuntamente i primi due motivi di gravame, con i quali l’appellante ha lamentato l’illegittimità del provvedimento di autotutela, privo a suo avviso dell’adeguata ponderazione dell’interesse pubblico (non essendo stato oggetto di considerazione né la pacifica circostanza dell’avvenuta consegna e dell’effettivo inizio dei lavori, né il tempo trascorso dall’adozione del provvedimento impugnato, né l’affidamento ingenerato nell’aggiudicatario) e fondato sul falso presupposto di fatto della pretesa violazione di obblighi tributari da parte della RICORRENTE DUE. Ingegneria s.r.l., laddove una simile causa di esclusione dalla gara non sussisteva in quanto il debito erariale non poteva considerarsi definitivamente accertato.
6.1.3. Quanto al secondo motivo di gravame, con cui R.T.I. RICORRENTE appellante ha sostenuto che sia l’amministrazione comunale che i primi giudici sarebbero incorsi in un grave errore di fatto per aver ritenuto sussistente la causa di esclusione dalla gara di cui all’articolo 38, comma 1, lett. g) del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 per la violazione degli obblighi tributari da parte dell’impresa RICORRENTE DUE. Ingegneria s.r.l., laddove il preteso debito erariale, per altro in seguito estinto, alla data di presentazione della domanda di partecipazione alla gara non era stato ancora definitivamente accertato e come tale non poteva costituire motivo di esclusione, la Sezione osserva quanto segue.
6.1.3.1. Occorre premettere che, com’è stato già evidenziato, l’impugnata determinazione n. 158/LL.PP. del 12 maggio 2008 è imperniata su di una pluralità di motivi e non soltanto sulla mancata dichiarazione del carico erariale in capo alla RICORRENTE DUE. Ingegneria s.r.l.: pertanto, quand’anche dovesse ritenersi che l’amministrazione comunale avesse effettivamente malamente apprezzato e valutato la questione del carico erariale, ciò nonostante il provvedimento di autotutela conserverebbe la propria legittimità in relazione agli altri motivi che lo sorreggono e che non sono stati minimamente contestati dall’appellante.
6.1.3.2. Giova poi aggiungere che, come correttamente rilevato dai primi giudici, con il ricorso introduttivo del giudizio R.T.I. RICORRENTE (motivo 1.3.a) non solo non aveva affatto contestato l’esistenza di un carico fiscale non dichiarato, per quanto ne aveva espressamente riconosciuto l’esistenza, ammettendo che era in corso la sua estinzione con pagamento rateale.
Ciò posto, correttamente i primi giudici hanno dichiarato inammissibile le argomentazioni difensive, sviluppate dal R.T.I. RICORRENTE con la memoria conclusiva, relative alla impossibilità di considerare il debito erariale riscontrato in capo alla RICORRENTE DUE. Ingegneria s.r.l. quale causa di esclusione dalla gara, non essendo stato definitivamente accertato: infatti, una tale censura non era stata ritualmente e tempestivamente spiegata, né con il ricorso introduttivo del giudizio, né con i motivi aggiunti, e non poteva essere considerata una mera esplicazione delle censure originariamente proposte.
Infatti non è revocabile in dubbio che al momento di presentazione della domanda di partecipazione alla gara in capo alla RICORRENTE DUE. Ingegneria s.r.l. sussisteva un carico erariale derivante da una cartella esattoriale in data 5 marzo 2007, non dichiarato in sede di partecipazione alla gara.
La stessa commissione di gara, quindi, procedeva all’apertura delle buste contenenti l’offerta economica, determinando quindi, secondo quanto previsto dall’articolo 86 del D. Lgs. 12 aprile 2006, n. 163, la soglia di anomalia nel 23,220% e aggiudicando la gara all’Impresa Controinteressata s.r.l. che aveva offerto il ribasso del 23,174.
6.2.3. Non può poi negarsi l’interesse del R.T.I. RICORRENTE, che ha regolarmente partecipato alla gara, offrendo un ribasso del 23,457% (come si ricava dal verbale di gara del 20 giugno 2008) ha contestare l’esclusione delle tre ditte concorrenti, non già per far valere l’interesse di queste ultime alla partecipazione alla gara, quanto esclusivamente per far valere l’interesse ad ottenere un nuovo calcolo della soglia di riferimento e dunque per ottenere la rinnovazione del procedimento di aggiudicazione dell’appalto stesso.
E’ appena il caso di osservare che, poiché l’esclusione delle tre ditte concorrenti (Giliberti, Riv. Edil Costruzioni s.r.l. e Impresa di Costruzioni LISO) è avvenuta all’esito dell’esame della documentazione tecnica – amministrativa prodotta, senza che si sia quindi proceduto all’apertura delle buste contenente le loro offerte economiche, non può condividersi in nessun modo la tesi dei primi giudici secondo cui il R.T.I. RICORRENTE non avrebbe dimostrato che l’ammissione alla gara delle ditte ingiustamente escluse avrebbe comunque determinato l’aggiudicazione dell’appalto in favore del predetto R.T.I. ricorrente, trattandosi evidentemente di una prova assolutamente impossibile (proprio per la mancata conoscenza delle offerte presentate dalle ditte escluse).
6.3. Alla stregua delle osservazioni svolte e con particolare riguardo all’accoglimento, nei sensi indicati, del terzo motivo di gravame, la domanda risarcitoria allo stato deve respinta, in quanto solo all’esito della rinnovazione della gara potrà effettivamente stabilirsi e apprezzarsi l’esatta posizione del R.T.I. RICORRENTE, anche per valutare l’effettiva eventuale sussistenza di un danno e la sua risarcibilità.
7. In conclusione l’appello deve essere accolto in parte, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto nei sensi e nei limiti di cui in motivazione il ricorso proposto in primo grado da RICORRENTE di P. Giuseppe, in proprio e quale mandataria del R.T.I. costituito con RICORRENTE DUE. Ingegneria s.r.l. e Ricorrente tre Opere Pubbliche s.r.l.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello proposto da RICORRENTE di P. Giuseppe, in proprio e quale mandataria del R.T.I. costituito con RICORRENTE DUE.Ingegneria s.r.l. e Ricorrente tre Opere Pubbliche s.r.L., avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata, sez. I, n.187 del 12 maggio 2009, così provvede: