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Timestamp: 2018-06-21 07:22:16+00:00
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Ana Lívia Faro das Neves
1 Lutando pelos nossos Direitos Utilizando a Lei Anti-Discriminação para Proteger as Pessoas com Deficiências Relatório sobre a transposição da Directiva do Conselho 2000/78/EC que Estabelece a Estrutura Geral para a Igualdade de Tratamento no Emprego e na Ocupação Inclusion Europe
2 A Inclusion Europe e os suas 47 associações-membros nacionais, regionais e locais nestes 36 países estão a lutar pelos direitos das pessoas com deficiência intelectual e das suas famílias: Áustria Bélgica Bulgária Croácia Chipre República Checa Dinamarca Inglaterra Estónia Itália Letónia Lituânia Luxemburgo Macedónia Moldávia Países Baixos Noruega Polónia Ilhas Faroé Finlândia França Alemanha Grécia Hungria Islândia Irlanda Israel Portugal Roménia Rússia Escócia Eslováquia Eslovénia Espagne Espanha Suíça Os parceiros de projecto que contribuíram para esta publicação são: AFrAHM Avenue Albert Giraud Bruxelles Belgique Tel.: +32-(0) Lithuanian Welfare Society for Persons with Mental Disability (VILTIS) Kaǒtonø g. 2/14-17 LT-2001Vilnius Lithuanie Tel.: Université de Mons-Hainaut, Département d Orthopédagogie Place du Parc, 18 B 7000 Mons / Belgique Tel.: Centre pour l Egalité des Chances et la Lutte contre le Racisme Rue Royale Brussels Belgium Tel.: +32-(0) CECD Mira Sintra Avenida 25 de Abril, 190 Mira Sintra, Cacém Portugal Tel.: ISBN Inclusion Europe, Bruxelles 2004 Pintura da capa: Tempestade de patos por Franz-Josef Dosot. Kloster Ebernach, Cochem, Germany. Esta publicação apresenta os pontos de vista da Inclusion Europe e não reflecte necessariamente a posição da Comissão Europeia. A Comissão Europeia e a Inclusion Europe não são responsáveis por qualquer uso que possa ser dado à informação contida nesta publicação.
3 Projecto Fighting for our Rights Documento analítico sobre a Transposição da Directiva do Emprego (Directiva do Conselho 2000/78/EC que estabelece uma estrutura geral para igualdade de tratamento no emprego e na ocupação) Agosto 2004
4 A UE luta contigo contra a discriminação A União Europeia fez uma lei contra a discriminação das pessoas no trabalho. Esta lei é chamada a Directiva de Igualdade no Emprego. Diz que a discriminação não é permitida na ocupação, no emprego e na formação profissional. Fala de discriminação directa, discriminação indirecta e de assédio de pessoas com deficiência. Discriminação é quando uma pessoa é mal tratada, porque é diferente. Uma pessoa com deficiência pode sofrer 4 formas de discriminação. 1) Quando uma pessoa com deficiência é tratada pior do que outra pessoa sem deficiência. Por exemplo: Há uma pessoa com deficiência que faz o mesmo trabalho que o seu colega. Mas recebe menos dinheiro porque tem uma deficiência. Isto é chamado discriminação directa. 2) Também é discriminação quando os empregadores querem que as pessoas saibam coisas que não são necessárias para o trabalho. Por exemplo, se quer trabalhar num bar e o empregador? pede a carta de condução. Isto é discriminação Porque não precisa de saber conduzir para ter esse emprego. Isto é chamado discriminação indirecta.
5 3) O assédio também é proibido. É uma forma de discriminação. Assédio é quando uma pessoa é insultada ou molestada por outra pessoa. Por exemplo, porque tem uma deficiência. 4) Pessoas com deficiência intelectual necessitam de apoio no trabalho. Por exemplo, tem o direito de pedir apoio especial que o ajudará a aprender mais depressa. Se precisar, também pode pedir mais tempo para fazer o trabalho. Isto é chamado de adaptação razoável. Se pensa que foi discriminado no trabalho, Pode ir ao tribunal ou queixar-se de outra forma. Não tem de provar que alguém o discriminou. Essa pessoa tem de provar que não discriminou. O seu Estado tem de lhe dar informação acerca dos seus direitos. Essa informação deve estar numa forma que possa entender. Isso pode incluir textos de leitura fácil, vídeos ou cassetes. A Directiva de Igualdade no Emprego proíbe todas as formas de discriminação contra as pessoas com deficiência intelectual. O Estado do seu país tem que seguir a Directiva de Igualdade no Emprego. O Estado tem que ajudar as pessoas que são discriminadas.
6 índice SUMÁRIO PRELIMINAR 6 1. Introdução 7 2. Descrição da situação na UE e nos países da adesão 8 3. Estudo analítico Recomendação ANEXOS 22 - SITUAÇÃO EM PORTUGAL - Texto completo da Directiva
7 SUMÁRIO PRELIMINAR É um facto positivo que, no processo de transposição da Directiva, alguns Estados Membros tenham ido para além dos padrões mínimos da legislação Comunitária. Por exemplo, baniram a discriminação com base na deficiência mesmo fora da área do emprego, ou estenderam o direito de adaptação razoável a outros aspectos básicos da vida diária, como os transportes públicos. Infelizmente, isto não foi a regra. Apesar da data limite para a transposição da Directiva para as leis nacionais ter expirado em 02 de Dezembro de 2003, a maioria dos países parecem estar atrasados e adoptado instrumentos legislativos pobres. Cientes do facto que o fim do prazo para a transposição expirou há mais de meio ano, um número crescente de governos incluindo os dos Países Baixos, de Portugal, da Bélgica, da Eslovénia, da Espanha, da Itália, da Finlândia, da Lituânia ou da Suécia - estão a reivindicar ter transposto completamente a Directiva. Contudo, de acordo com as análises realizadas neste projecto, menos de metade destes países implementaram correcta e completamente a Directiva. A situação está longe de ser satisfatória. Em Maio de 2004, alguns Estados não tinham sequer esboçado a implementação de legislação e em países em que a legislação foi implementada encontramos regulamentações que são ou demasiado vagas (isto acontece na maior parte dos casos no que respeita à adaptação razoável), ou demasiado semelhantes ao texto da Directiva, com a consequência das medidas de países como a Itália ou o Luxemburgo serem tão genéricas que dificilmente poderão ser aplicadas a casos concretos. Pela maneira como muitos países definem deficiência, podemos verificar que adoptam abordagens médicas, muito restritivas do conceito. Na maior parte dos casos, os países ainda estão muito reticentes em adoptar o modelo social e isto tem consequências tendo em vista não só a definição de deficiência em si mesma, mas também a maneira como abordam a questão da discriminação globalmente. A Bélgica, por exemplo, encontra demasiadas excepções à proibição de discriminação directa, enquanto o Reino Unido não menciona explicitamente a discriminação indirecta. Quase todos os países excluem o Apoio Ocupacional do alcance da Directiva e em alguns, os procedimentos de selecção não estão adequadamente abrangidos. A adaptação razoável, em si, é usualmente definida tal como no texto da Directiva, mas uma vez mais só alguns países providenciam ajustamentos nacionais para a tornar possível na prática. Mais elaboração é também necessária no princípio da reversibilidade do ónus da prova, que apenas a Bélgica parece ter tomado seriamente. Um aspecto bastante crítico tendo em vista o estado de implementação é o da regulamentação da defesa dos direitos. Apenas em algumas ocasiões as organizações da deficiência podem representar as pessoas com deficiência perante um tribunal. As pessoas com deficiência intelectual são especialmente prejudicadas pela não transposição da possibilidade prevista no artigo 9.2 da Directiva. Finalmente, também se verificou que a implementação de medidas tendo em vista a obrigação dos Estados disseminarem informação acessível ou a promoverem o
8 diálogo social são virtualmente não existentes. Em termos gerais, a nossa conclusão é de que as leis ou propostas de lei existentes, as quais é suposto transporem a Directiva, não estão a dar protecção suficiente às pessoas que reclamam proteger. Mas, também não estão a cobrir todas as pessoas afectadas ou tratadas com discriminação baseada na deficiência. Em particular, tal forma de discriminação pode também ser baseada nas deficiências passadas ou futuras. Mais, as pessoas sofrem discriminação também porque têm alguém com deficiência na família. Nós acreditamos fortemente que a implementação de legislações tem de incluir estes grupos de indivíduos sob o seu raio de alcance. 1. Introdução Desde a adopção unânime da "Directiva da Igualdade no Emprego" pelo Conselho da União Europeia no ano 2000, o tempo permitiu avaliar os progressos até agora realizados a nível nacional no que diz respeito à transposição da Directiva numa perspectiva dos direitos das pessoas com deficiência. A "Directiva da Igualdade no Emprego proíbe a discriminação no emprego e na ocupação, bem como na formação profissional. Cobre ambas as formas de discriminação, directa e indirecta, bem como o assédio, no campo da deficiência. Inclui provisões muito importantes no direito à adaptação razoável, a fim promover o acesso das pessoas com todos os tipos de deficiência ao emprego e à formação. A ambição do projecto Fighting for our Rights é influenciar o processo de transposição da directiva na Europa, com o intuito de maximizar os efeitos positivos desta legislação para as pessoas com deficiência. Para este objectivo, nós gostaríamos de promover o estabelecimento de um código de boas práticas para acertar de que forma, sob o nosso ponto de vista, a Directiva deve ser executada. Por exemplo, nós advogamos pela a adopção de uma definição de discriminação com base na deficiência, que é inclusiva bastante para cobrir também as deficiências passadas e futuras, bem como todas as pessoas que possam ser discriminadas porque são relacionadas com alguém que tem uma deficiência. É importante reforçar que as medidas legislativas, embora não suficientes, são a primeira etapa necessária para um compromisso pro-activo de todas as autoridades nacionais, e da sociedade como um todo, para combater a discriminação na prática diária. Proibindo a discriminação em diversas áreas, tais como a deficiência, o objectivo da Directiva é proteger o direito fundamental à igualdade de oportunidades. Cada legislador ou juiz deve ter isto em mente quando interpreta a Directiva. Garantindo que os direitos dos outros são respeitados, a Directiva deve ser transposta e reforçar o direito das pessoas com deficiência intelectual à igualdade de oportunidades, com o mais elevado nível de protecção.
9 Nós queremos padrões europeus comuns de protecção dos direitos das pessoas com deficiência, e nós necessitamos de impedir que estes padrões sejam lesados com as interpretações estreitas da Lei Europeia. Esperançoso que este papel contribuirá para conseguir este objectivo. Françoise Jan Presidente Inclusion Europe 2. Descrição da situação na UE e nos países da adesão O fim do prazo para a transposição para a directiva do emprego era 2 Dezembro 2003, com 3 anos adicionais possíveis para transpor as medidas relacionadas com deficiência (e a idade). De facto, a França notificou a comissão que usará o acréscimo de 3 anos para as medidas da deficiência, enquanto o Reino Unido e a Dinamarca usarão um ano extra. Os restantes estados membros da UE devem já ter inteiramente transposto as medidas de toda a Directiva. A comissão Europeia está actualmente no processo de examinar as leis nacionais para assegurar-se de que elas estão completamente em conformidade com as provisões da directiva. Em consequência do que verificou, já decidiu accionar os procedimentos de infracção contra a Alemanha, a Áustria, o Luxemburgo e a Grécia, por naqueles países a legislação ter sido adoptada nível nacional. Além disso, a comissão lançou também procedimentos de infracção contra a Bélgica e a Finlândia, porque as leis adoptadas de anti-discriminação não entraram em vigor em todas as regiões belgas (a saber comunidade de língua alemã) e não cobrem algumas partes do território Finlandês (a saber as ilhas Aland de língua Sueca). Definição de deficiência Nós podemos identificar respostas nacionais diferentes às medidas para a deficiência previstas na Directiva. Fora dos 25 estados do membros UE, mais de metade têm leis ou esboços, que é suposto transporem a estrutura da Directiva. Contudo, de acordo com a análise realizada sob este projecto, as leis actuais da anti-discriminação não estão a cobrir todas as pessoas afectadas ou ameaçadas pela discriminação com base na deficiência. Muito poucas legislações nacionais protegem as pessoas que são discriminadas porque tiveram uma deficiência no passado, ou porque é provável que venha a desenvolver no futuro, ou simplesmente porque têm um filho ou uma filha com uma deficiência que necessite de atenção especial. Neste aspecto, as legislações
10 implementadas pelos Irlandeses e os Belgas são interessantes por cobrirem as deficiências futuras. Nos Países Baixos, as pessoas que se "supõe" ou que se assume terem uma deficiência ou uma doença crónica são protegidas contra a discriminação (dos empregadores bem como dos funcionários públicos ou de pessoas privadas envolvidas na concessão do emprego). No Reino Unido, o Acto da Discriminação na Deficiência de 1995 indica que "as incapacidades escondidas estão também cobertas". Os Estados de Membros, contudo, tendem a descrever a deficiência como um impedimento físico ou o psicológico presente e severo. Em particular, o esboço da legislação alemã segue uma abordagem bastante restritiva. Aenas protege da discriminação no emprego aquelas pessoas que foram classificadas como "severamente incapacitadas", a saber aqueles indivíduos com uma classificação de incapacidade de pelo menos 50% e que foram devidamente registados. Em contraste, o Acto Maltês da Igualdade de Oportunidades de 2000 vai longe com as obrigações sob a Directiva, cobrindo indivíduos com uma deficiência e os indivíduos que se julgue terem um relacionamento ou uma associação com uma pessoa com deficiência. Alcance material O alcance material da Directiva é restringido à área de emprego. Contudo, os Estados Membros não têm nenhum impedimento legal à introdução de leis nacionais maior alcance. Alguns países definiram extensamente a área de emprego, e cobriram oficinas protegidas sob o espectro das suas legislações. A lei belga, por exemplo, tem um alcance material largo, que cobre aspectos tais como "trabalho não pago" e "a provisão ou a disponibilidade dos bens fornecidos ao público". Mais, as leis belgas anti-discriminação vão às vezes mesmo além da área de emprego. Por exemplo, "aqueles que dão publicidade à sua intenção de cometer a discriminação" estão a cometer uma ofensa criminal sob a lei belga. A legislação nos Países Baixos vai, em parte, também para além do campo do emprego, indicando que a discriminação ("diferenciação") está proibida, por exemplo, "na oferta de serviços de transporte público e informação de viagens". As interpretações restritivas, entretanto, são mais abundantes. A legislação espanhola não está conforme sequer com o alcance material da directiva, porque não protege contra a discriminação durante os procedimentos de selecção. A legislação Irlandesa não menciona a reabilitação vocacional e a reinstrucção, e a lei Búlgara da anti-discriminação não é específica para o emprego. Irlanda, Bélgica, Áustria, Lituânia, os Países Baixos e outros países escolheram não incluir oficinas protegidas sob o espaço da protecção de suas respectivas leis. Discriminação directa e indirecta Quanto ao conceito de discriminação, as disposições dos Estados de Membros são frequentemente idênticas à versão relevante da linguagem da Directiva. Contudo, nós podemos encontrar muitas particularidades nacionais, que são às vezes problemáticas. Por exemplo, o "Acto Britânico da Discriminação na Deficiência" não cobre explicitamente a discriminação indirecta. Em consequência, anúncios discriminatórios não podem ser directamente invocados (podem meramente ser levados a tribunal
11 como prova no decorrer de um processo por discriminação directa). Além disso, a prática legal interpretou "O Acto da Discriminação na Deficiência" de uma maneira que deixa aos empregadores uma margem muito larga para justificar a discriminação (demasiada enfatização de conceitos como a "saúde e a segurança"). Portugal, cujo governo reivindica ter transposto já completamente a Directiva, está a aguardar ainda uma definição de discriminação indirecta. As legislações Belgas e Lituanas incluem excepções à proibição da discriminação directa, que não são mencionadas na Directiva. Sob a lei Irlandesa, a discriminação indirecta refere-se somente ao género. Quanto ao assédio, a lei holandesa nem sequer o menciona, e na Irlanda e na Alemanha apenas o empregador pode ser considerado no assédio. Adapatação razoável O regulamento do direito à adaptação razoável difere de país para país. Somente em casos excepcionais, tais como o Reino Unido e a Irlanda, a lei fornece exemplos concretos de adaptação razoável. De acordo com a lei belga, uma adaptação é considerada razoável se não criar um ónus desproporcional ao empregador. Esta maneira de interpretar o "razoabilidade" da adaptação não pode ser muito exacta. Nós tendemos mais a interpretar que uma acomodação é razoável quando é eficaz e apropriada para conseguir a igualdade de oportunidades. Em todo o caso, o regulamentação do alcance deste direito é problemática. Embora a Directiva indique claramente que a adaptação razoável deve começar logo no processo do recrutamento, poucos países parecem estar cientes disto. Na maioria dos Estados de Membros não há nenhuma obrigação para que o empregador tome medidas prévias para fornecer a adaptação razoável. Há uma falta generalizada de elaboração a respeito de como este direito deve ser exercido na prática. Quando a Directiva indica que a adaptação razoável deve ser fornecida a menos que esta gere um ónus desproporcionado ao empregador, os países tendem a não elaborar mais nesta matéria. Sempre que existem, as definições nacionais do ónus desproporcionado, (como Portugal), referem-se geralmente aos custos envolvidos, aos recursos financeiros do negócio do empregador ou à possibilidade de obter financiamento público. Contudo, as autoridades públicas geralmente dão a possibilidade legal de pagar aos empregadores os ajustamentos razoáveis realizados. Nós podemos também encontrar excepções nacionais ao direito à adaptação razoável, que podem estar em ruptura com a Directiva. Um exemplo disto pode ser encontrado na lei lituana, que permite que o empregador negue a adaptação razoável a uma pessoa deficiente se, em troca, o empregador aceitar para empregar outras três pessoas com deficiências. Tal provisão parece esquecer-se de que a adaptação razoável é um direito individual. Poderia, em nosso ver, ser usada para discriminar os empregados com deficiências mais "difíceis de adaptar". Além disso, as leis nacionais não podem criar excepções na obrigação fornecer a adaptação razoável além daquelas mencionadas explicitamente na Directiva. A Directiva implica que uma falha injustificada em providenciar a adaptação razoável leva à discriminação. Alguns Estados Membros consideram explicitamente uma falha injustificada em fornecer a adaptação razoável como discriminação (é discriminação directa sob a lei sueca, discriminação indirecta sob a lei austríaca e discriminação sui
12 generis sob a lei holandesa). A lei belga indica simplesmente que a falha em fornecer a adaptação requerida é discriminação, mas então é demasiado vaga quando define quando a adaptação razoável é requerida. A lei na Bélgica, e em muitos outros países, não define nem elabora o termo "ónus desproporcionado", deixando para a justiça a decisão numa base de caso-a-caso. Por outro lado, há também exemplos da boa prática. Um destes exemplos é Eslovénia. Embora a lei eslovena não pareça conter uma definição geral da adaptação razoável, é mais exaustiva em assegurar-se de que este direito seja exercido na prática, principalmente através de medidas do Estado. Duas instituições públicas, o Instituto do Seguro da Pensão e da Deficiência e Serviço de Emprego, são obrigadas pela lei a cobrir a adaptação razoável em tal extensão, que a excepção do ónus desproporcionado no empregador está excluída na prática. Além disso, um programa especial para promover a integração no emprego é assegurado pela lei. O programa contem os aspectos, que são relevantes para pessoas com dificuldades de aprendizagem, nomeadamente estratégias de informação e de motivação, avaliação, reabilitação psicossocial, selecção do objectivo profissional, desenvolvimento de habilidades sociais, encontrando o trabalho apropriado, ou a análise do lugar e o ambiente de funcionamento. Acção positiva Com algumas limitações, as práticas de acção positiva são geralmente aceites pelas legislações nacionais. Alguns Estados, incluindo Portugal, Alemanha, França e Espanha fornecem um sistema de quotas para promover o emprego das pessoas com deficiência. Contudo, nalguns casos estas quotas não são respeitados na prática. Por o exemplo, desde o ano 1982 a lei espanhola estabelece um quota de cinco por cento dos empregados com deficiência, que os empregadores devem empregar para não serem sancionados. Não obstante, hoje a taxa de emprego das pessoas com deficiência em Espanha está certamente bem abaixo deste valor. Na Alemanha, os empregadores que não cumprem a quota legal estão a ser multados. O dinheiro obtido através daquelas multas é empregado então para financiar oficinas para as pessoas com deficiência. As legislações Inglesa e Irlandesa, por outro lado, parecem ser bem mais restritivas para a acção positiva. Mecanismos para o cumprimento e Sanções No que respeita aos mecanismos para cumprimento da Directiva, os Estados de Membros têm uma margem larga de decisão. A fim assegurar-se de que suas leis de não-discriminação sejam seguidas, podem decidir-se por criar mecanismos judiciais, conciliatórios ou administrativos. A maioria dos Estados Membros optou por uma combinação de medidas administrativas e judiciais sob a Lei Civil. Por exemplo, este é o caso em Portugal, Alemanha, Bulgária e Reino Unido. A Áustria, Espanha e outros países excluem os mecanismos administrativos e optam pelo conciliatório, preferivelmente. Muito poucos países colocam as práticas discriminatórias sob a lei criminal. Tanto quanto nós sabemos, apenas a Bélgica e Eslovénia o fazem. A lei
13 belga configura mecanismos judiciais e administrativos, e os mecanismos judiciais podem ser civis e penais. Em detalhe, na lei belga é uma ofensa criminal "praticar publicamente discriminação ou violência contra uma pessoa, um grupo ou uma comunidade com base num dos campos abrangidos, violência contra uma pessoa, um grupo ou "mostrar pública intenção de discriminar". Os funcionários públicos que cometem discriminação no exercício das funções são também sujeitos à responsabilidade criminal. Na Eslovénia, determinadas práticas discriminatórias podem ser analisadas sob o código penal. De acordo com a lei eslovena, as organizações não governamentais devem ter direito a tomar parte nos procedimentos administrativos e judiciais iniciados por vítimas de discriminação (em consequência de uma violação da lei da anti-discriminação). Esta é uma provisão relevante, uma vez que em muito poucos países as organizações da deficiência estão habilitadas para representar pessoas com deficiência perante um tribunal nacional. Demasiados países, entre eles a Irlanda, Espanha, os Países Baixos e a lituânia, não colocaram nenhuma regra nas sanções aplicáveis às infracções às disposições nacionais adoptadas conforme a Directiva. À excepção do Reino Unido, e de acordo com nosso conhecimento, nenhum caso de queixas de pessoas com deficiência intelectual a respeito de discriminação no emprego foi levado perante os tribunais nacionais nos Estados Membros. Do Reino Unido, dez casos foram trazidos ao nosso conhecimento, incluindo casos de assédio, negação da adaptação razoável durante audições disciplinares, negação da adaptação razoável durante exames profissionais, negação da adaptação razoável no que respeita ao processo de recrutamento e discriminação directa no que respeita ao processo do recrutamento. De acordo com a Comissão dos Direitos da Deficiência a maior parte destes casos têm boas perspectivas de sucesso ou foram já estabelecidos. Reversibilidade do ónus da prova A Directiva impõe também aos estados Membros a introdução da exigência processual da reversão do ónus da prova nos casos de discriminação directa ou indirecta no emprego. No procedimento civil, a Directiva permite que o queixoso traga a evidência preliminar ao juiz. Estas evidências ou factos preliminares (tais como testes de situação ou análise estatística), sob determinadas circunstâncias, constituirão uma prova da existência de discriminação directa bem como discriminação indirecta, significando que terá de ser o empregador a provar que não discriminou. Embora as legislações (com algumas excepções como caso irlandês ou lituano) tendam a mencionar a reversão do ónus da prova no que diz respeito à discriminação directa e indirecta no emprego, apenas uma minoria dos governos introduziu todas as medidas a fim de se assegurar de que este princípio seja aplicado na prática. A lei belga é um exemplo da boa prática neste respeito, porque fornece com exemplos elaborados o tipo de factos que podem ser apresentados perante um tribunal a fim de inverter o ónus da prova. A lei menciona dados estatísticos e os testes de situação
14 como exemplos de factos, que a pessoa que se sente discriminada pode levar ao tribunal a fim inverter o ónus da prova. De acordo com a lei, um decreto governamental determinará as características de tais testes de situação. Disseminação da informação e promoção do diálogo social Neste momento é importante insistir na obrigação dos estados se assegurarem de que todas as medidas relevantes a respeito da não discriminação no emprego "sejam levadas ao conhecimento das pessoas interessadas por todos os meios apropriados". Na Eslovénia, Espanha e Bélgica, as autoridades públicas são obrigadas legalmente a disseminar informação, mas estes países são a excepção melhor que a regra. Na Eslovénia, a informação é disseminada através do Conselho para Pessoas com Deficiências, que é o corpo oficial responsável pela implementação da Directiva. Também na Bélgica há um corpo oficial responsável pela implementação da Directiva, chamado Centro para a Igualdade de Oportunidades, e corpos similares existem noutros Estados Membros (o Disability Ombudsman na Suécia, a Disability Rights Commission no Reino Unido, a Dutch Equal Treatment Commission ou o Lithuanian Equal Opportunities Ombudsman). Bulgária, Grécia, Espanha, Áustria, Alemanha ou Itália pertencem todos ao grupo dos Estados que não criaram este tipo de organismo oficial. A utilidade destes corpos não é limitada à disseminação da informação ou a actividades de monitorização. Os centros para a igualdade de oportunidades podem também desempenhar um papel muito importante na promoção do diálogo social. Esta obrigação sob o artigo 13 da Directiva abarca quase todas as acções complementares que o estado pode empreender na cooperação com os parceiros sociais a fim difundir as boas práticas a toda a sociedade. Contudo, de acordo com nossa análise, o diálogo entre os governos e as organizações da deficiência a respeito da nova legislação da não-discriminação não ocorreram frequentemente. 3. Estudo analítico Sendo a Directiva, um lei geral, tem que ser transposta e implementada pelas legislações, que são mais precisas do que a própria Directiva. Neste respeito, nós podemos indicar que a legislação Italiana implementada (Decreto Legislativo 9 julho 2003: Attuazione della Direttiva 200/78/EC) é demasiado baseada na linguagem da Directiva. O Luxemburgo e a Grécia também parecem ter importado simplesmente o texto da Directiva para a lei nacional. O problema com este tipo de medidas é que estão tão genericamente redigidas que não está claro como os empregadores, os trabalhadores e os tribunais nacionais lhes responderão. Na ausência de casos jurídicos no Tribunal Europeu de Justiça, ainda não se
15 estabeleceu oficialmente como a Directiva deve ser interpretada. Da maneira que o Tribunal Europeu de Justiça abordou as medidas de discriminação do género no passado, nós podemos inferir por analogia que para esta Directiva o Tribunal adoptará também uma aproximação generosa, à excepção da acção positiva, que será interpretada, o mais provavelmente, duma maneira restritiva. Em todo o caso, o que nós pudemos fazer é trabalhar já na interpretação dos conceitos problemáticos, ou abrir cláusulas na Directiva, que podem ser alvo de muitas interpretações. É importante limitar os efeitos negativos da discrição do Estado na transposição da Directiva, e a melhor maneira de o fazer, no nosso ponto de vista, é destacar que a Directiva tem que ser interpretada como aquilo que é: um instrumento dos direitos humanos. Definição de deficiência Embora a Directiva endosse claramente o modelo social de deficiência, não fornece nenhuma definição de deficiência. A Directiva deixa este problema para ser resolvido pelos Estados Membros. Isto significa que os países têm uma relativa liberdade para determinar que definição da deficiência, se definirem, a incluir na legislação. É importante compreender que, definindo a deficiência, os Estados Membros estão de facto a determinar quem deve ser protegido da discriminação no domínio da deficiência. Em consequência, há o risco de os Estados de Membros contornarem as suas obrigações sob a Directiva orientadora simplesmente definindo deficiência abaixo. Há uma variedade de aproximações possíveis à noção de deficiência, variando de um concepção estritamente médica até um modelo social de deficiência. Uma definição restritiva da deficiência lesa o direito de muitas pessoas à igualdade de oportunidades. Consequentemente, sob nosso ponto de vista, tal definição seria contrária ao espírito da Directiva. Aproximadamente metade dos Estados Membros decidiu-se a espelhar a Directiva e não incluir uma definição geral de deficiências nas suas legislações. O problema com este tipo da abordagem é que dá aos Juizes de alguma forma o poder de definir o termo numa base de caso-a-caso. O termo a ser definido não deve ser "deficiência", mas "discriminação baseada na deficiência". O alvo das leis anti-discriminação não é definir pessoas, mas definir uma conduta ilegal e proteger as vítimas potenciais dessa conduta. A discriminação com base na deficiência pode afectar as pessoas que não têm uma deficiência. Por exemplo, uma pessoa pode sofrer a discriminação no trabalho porque tem uma criança deficiente. Na nossa visão, a legislação anti-discriminação deve incluir uma definição do termo "discriminação baseada na deficiência". Os Estados Membros devem proteger contra a discriminação baseada na deficiência, pelo menos seguintes pessoas: - aquelas que têm actualmente uma deficiência (severa ou não). - aquelas que tiveram uma deficiência no passado. - aquelas que podem desenvolver uma deficiência no futuro (como as legislações belga e irlandesa ). Por exemplo, determinadas características congénitas são
16 prováveis de causar deficiência no futuro. - aquelas que têm uma incapacidade escondida (como a lei britânica ) - aquelas que estão associadas com uma pessoa com uma deficiência através da família ou de outro relacionamento (como a lei maltesa ) - aquelas que se considere que podem cair numa das categorias acima mencionadas. Alcance material No que respeita ao o alcance material, alguns países ajustaram padrões mais elevados do que aqueles requeridos pela Directiva. A Bélgica e os Países Baixos, por exemplo, esboçaram legislações que protegem pessoas com deficiência contra a discriminação para além da área de emprego. O facto de os padrões mínimos requeridos pela Directiva terem sido ampliados por um número reduzido de legislações mostra que a Directiva pode ser considerada um primeiro passo para a proibição da discriminação baseada na deficiência em todas as áreas de vida. A abordagem holandesa tem também a peculiaridade de ser simétrica. Isto significa que a lei protege também as pessoas não-deficientes da discriminação pelo facto de não terem uma deficiência. Isto pode ser usado limitar a extensão das práticas de acção positiva, que não obstante são permitidas sob a lei holandesa. Discriminação directa e indirecta No artigo 2, parágrafo 2, a Directiva define a discriminação directa e indirecta. Menciona também duas excepções à proibição geral da discriminação indirecta. O artigo 2, parágrafo 2 indica que "considera-se discriminação indirecta sempre que uma disposição, um critério ou uma prática aparentemente neutra coloque as pessoas que têm uma determinada (...) deficiência em desvantagem comparativamente com outras pessoas a menos que: i) essa disposição, critério ou a prática sejam objectivamente justificados por um objectivo legítimo e que os meios utilizados para o alcançar sejam adequados e necessários, ou que, ii) o empregador ( ) seja obrigado pela legislação nacional fornecer (adaptação razoável) a fim eliminar as desvantagens decorrentes dessa disposição, critério ou prática ". É importante reforçar que as excepções do artigo 2, parágrafo 2 referem-se somente à discriminação indirecta. Na Implementação da Directiva, alguns Estados Membros (incluindo a Bélgica e a Lituânia) aplicaram aquelas excepções também à discriminação directa. Sob nosso ponto de vista, esta é uma clara adulteração do artigo 2. Por outro lado, estas excepções devem ser aproximadas de uma perspectiva dos direitos humanos. Isto significa que "objectivo legítimo" que justificaria a discriminação indirecta num caso particular tem que ser consistente com os direitos humanos.
17 O mesmo aplica-se aos conceitos colocados no art. 2, parágrafo 5: "a segurança pública", "a protecção da saúde", ou "a ordem pública" não são cláusulas à deixadas abertas para a interpretação nacional, mas as excepções que são aplicáveis somente quando o efeito dessa aplicação for mais consistente com os direitos humanos. Em particular, "os interesses da saúde e da segurança" foram invocados por diversos juizes a fim justificar a discriminação. Neste sentido, é importante reforçar que a Directiva não menciona a palavra "interesse" quando se refere "à protecção da saúde". Na nossa opinião, a Directiva impõe a existência de uma ligação objectiva entre o emprego de uma pessoa deficiente e o risco para a saúde. As preocupações da saúde e da segurança do empregador por si só não são bastantes para constituir uma isenção sob o artigo 2, parágrafo 5 da Directiva. Além disso, a excepção da protecção da saúde tem que ser lida juntamente a disposição da adaptação razoável (artigo 5). Os riscos para a saúde, que o emprego de uma pessoa deficiente poderia colocar são cancelados frequentemente assim que o empregador cumpre com a obrigação fornecer a adaptação razoável ao empregado. Ou seja os riscos para a saúde podem ser causados não pela deficiência do trabalhador, mas sobretudo pela falha do empregador por não cumprir com o artigo 5. Adaptação razoável O artigo 5 da Directiva cria a obrigação de os empregadores fazerem uma adaptação razoável no que diz respeito às pessoas com deficiência. O direito à adaptação razoável procura quebrar a diferença entre habilidades individuais e impedimentos sociais: por os nossos ambientes sociais não terem sido projectados à medida de todos, necessitam de ser correctamente ajustados. O artigo 5 é muito genérico e talvez demasiado sumário, considerando muitas dificuldades envolvidas em estabelecer e em avaliar a adaptação razoável. A este respeito, o parágrafo 20 do preâmbulo da Directiva pode ser lido como uma ferramenta útil para a interpretação do artigo 5, especialmente como considera a noção de ónus desproporcionado. Com algumas excepções (tais como a Bulgária), a grande maioria dos Estados Membros menciona este direito nas suas legislações. As descrições nacionais da adaptação razoável tendem a combinar com o artigo 5 da Directiva, e em alguns casos (Grécia, Luxemburgo e Itália) ambos os textos são idênticos. Contudo, muito poucos países fornecem mecanismos legais para tornar a adaptação razoável possível na prática, e os regulamentos são demasiado vagos. O direito à adaptação razoável é a essência do direito à igualdade de oportunidades no que respeita às pessoas com deficiência. Contudo, é um conceito relativamente novo na União Europeia. Antes da adopção da Directiva, somente o Reino Unido, a Irlanda e a Suécia reconheciam a obrigação de prever a adaptação razoável na sua lei nacional a respeito dos direitos da deficiência. Sendo um conceito legal novo, é desejável que as legislações sejam detalhadas o suficiente ao regular o exercício deste direito, e incluiam exemplos específicos. A maioria dos Estados Membros regulamentam a adaptação razoável como um dever negativo. Isto significa essa falha injustificada na adaptação gera discriminação, mas
18 os indivíduos não têm o direito reivindicá-la. Ao contrário, a Directiva aborda a adaptação razoável como um direito positivo. Os indivíduos devem ser a possibilidade de reivindicar este direito ao abrigo da lei nacional. Além disso, é importante que a lei nacional estabeleça mecanismos de cooperação entre o indivíduo que reivindica a adaptação e o empregador. O Estado deve fornecer aconselhamento aos empregados com deficiência neste sentido, especialmente aos empregados com dificuldades de aprendizagem. Ao reclamar este direito, seria útil aplicar o princípio da reversibilidade do ónus da prova, embora a Directiva não a requeresse para a adaptação razoável. A "razoabilidade" da adaptação refere-se a seu potencial de fornecer a igualdade de oportunidade duma maneira eficiente e fiável. Um indivíduo pode ter permanentemente necessidade de adaptação razoável. A adaptação razoável não é uma forma de acção positiva. É importante recordar que a adaptação razoável é um direito individual a um ajustamento individual; é algo diferente dos ajustamentos gerais que podem de outra forma ser requeridos pela lei. Uma legislação, que permita ao empregador escolher não fornecer a adaptação razoável a um determinado empregado por razões diferentes das mencionadas no artigo 5 está em ruptura com a Directiva. Essas excepções são: 1) o empregador não estava ciente da necessidade fornecer a adaptação razoável. 2) uma adaptação eficaz não está disponível. 3) a adaptação razoável coloca um ónus desproporcionado ao empregador (pela análise dos custos financeiros e outros envolvidos, da escala e dos recursos financeiros da organização e da possibilidade de obter financiamento público ou algum outro auxílio). É desnecessário dizer, que a adaptação razoável aplica-se também às pessoas com dificuldades de aprendizagem. Certamente algumas das medidas, que poderiam alcançar a adaptação razoável incluídas como exemplos no parágrafo 20 do preâmbulo (tais como "a adaptação dos padrões do tempo de trabalho, a distribuição das tarefas ou a disponibilização de formação") poderiam ser dirigidas às pessoas com deficiência intelectual. Mecanismos de cumprimento e sanções Os Estados de Membros são obrigados colocar as sanções apropriadas aplicáveis às infracções às disposições nacionais adoptadas, para transpor a Directiva. No nosso ponto de vista, os mecanismos de execução conciliatórios, administrativos e judiciais (civis e criminais) devem complementar-se. As sanções devem ser compensatórias numa base individual para danos tais como as perdas passadas, as perdas futuras, o ferimento dos sentimentos, as ofensas pessoais, os danos agravados, os danos pontuais e os interesses. As sanções não devem ser limitadas a priori. Em relação à efectividade das sanções, nós podemos extrair uma analogia com o parecer do Tribunal Europeu de Justiça de 2 Agosto 1993 (o caso Marshall), onde o
19 Tribunal explica o que considera um sanção eficaz no que diz respeito à discriminação do género. Indica que "as sanções eficazes são todas as medidas necessárias para assegurar que as disposições do tratado da CE sejam inteiramente eficazes, de acordo com os objectivos perseguidos pela Directiva", deixando aos Estados Membros a escolha da forma e dos métodos usados para conseguir esse objectivo. De acordo isto, uma sanção eficaz no nosso caso seria a medida que assegura que o direito à igualdade de oportunidade das pessoas com deficiência intelectual seja respeitado. Disseminação da informação e promoção do diálogo social No que diz respeito à disposição sobre a disseminação da informação, nós acreditamos que há ainda muito a ser feito pelos Estados Membros para cumprirem com o artigo 12 da Directiva, que impõe a obrigação ao Estado de "se assegurar de que todas as medidas relevantes a respeito da Directiva sejam conhecidas por todas as pessoas interessadas". Em nosso ver, as "pessoas interessadas" significa, por um lado, todas aquelas que são protegidas contra a discriminação baseada na deficiência, e por outro lado, os empregadores. As pessoas com deficiência e as suas famílias necessitam estar cientes dos seus direitos tanto quanto os empregadores necessitam estar cientes das suas obrigações. Esta é a única maneira de promover realmente o diálogo e a compreensão mútua. Depois, a informação será difundida "por todos os meios apropriados". Esta medida é extremamente relevante para os interesses daquelas pessoas cuja deficiência é uma dificuldade de aprendizagem. A acessibilidade da informação é para elas uma medida chave. Em conformidade com a obrigação de disseminar a informação, os Estados Membros devem ter em conta as necessidades especiais das pessoas com deficiência intelectual, o que implica necessariamente a disponibilidade de material acessível em formato de leitura-fácil ou equivalente. A grande maioria dos Estados Membros e dos países aderentes não estão em conformidade com o artigo 12. Esta é uma grande falha que tem efeitos muito negativos para as pessoas com deficiência intelectual. Não fornecendo a informação necessária para que as pessoas com dificuldades de aprendizagem se tornem cientes dos seus direitos e também impedindo as suas associações de os representar perante os tribunais, os Estados prejudicam seriamente o exercício e consequentemente o significado dos direitos contidos na Directiva. Considerando tudo isto, não é provavelmente uma coincidência, o facto de ter havido tão poucos casos de queixas judiciais das pessoas com deficiência intelectual a respeito da discriminação no emprego. E pode ser interessante indicar o facto de o único país a ter relatado um número significativo de tais casos a saber, o Reino Unido - fez relativamente bem a adequação aos artigos 9 e 12 da Directiva: de acordo com a lei britânica, as associações relevantes estão habilitadas para representar as pessoas com deficiência intelectual perante os tribunais e na disposição sobre informação o Acto da Discriminação na Deficiência indica que a informação disseminada tem que estar num formato que todas as pessoas com deficiência possam ler.
20 4. Recomendação A finalidade da Directiva do Emprego é proteger e realçar o direito fundamental à igualdade de oportunidades. A Directiva será interpretada, transposta e implementada de uma forma que seja não somente compatível com sua finalidade, mas de uma forma que promova na máxima extensão e o real usufruto da igualdade de oportunidades entre os grupos da população cobertos pelo seu alcance. Ao transpor uma Directiva para a lei nacional, os Estados Membros podem fazê-lo tendo em conta as suas próprias tradições legais, e usam abordagens diferentes para garantir a implementação. Contudo, as Directivas fixam objectivos que os Estados Membros são obrigados a conseguir, em todo o caso. Nós esperamos que as seguintes recomendações sejam úteis para autoridades públicas ao nível nacional e Europeu ao interpretar as disposições sobre a deficiência da Directiva do Emprego. Propõem as medidas, que nós acreditamos serem necessárias a fim de assegurar que as disposições da Directiva sejam também usadas em benefício das pessoas com deficiência intelectual e das suas famílias. Definindo a discriminação baseda na deficiência Primeiro que tudo, não diz que os Estados Membros são obrigados a assegurar que a protecção concedida pela Directiva alcança todas as pessoas visadas. Uma forma de contornar esta obrigação é introduzir definições nacionais da deficiência que são tão restritivas que muitas vítimas de discriminação baseada na deficiência são deixadas de fora. As possibilidades das pessoas com deficiência Intelectual são determinadas pela forma como são definidas. Na nossa opinião é crucial que, ao definir o termo, as autoridades nacionais endossem o modelo social da deficiência e assim reconheçam implicitamente que as incapacidades estão a ser impostas às pessoas deficientes pela organização social. Além disso, nós acreditamos fortemente que a definição deve cobrir as deficiências passadas e futuras e que as pessoas relacionadas com pessoas com deficiência intelectual, tal como famílias, devem também ser protegidas contra a discriminação. Idealmente, a definição deve descrever a " discriminação baseada na deficiência" e os deveres relacionados com a adaptação razoável mais do que o termo "deficiência" ou "pessoa deficiente". Protecção eficaz de contra a discriminação As excepções à proibição geral da discriminação incluída no artigo 2 da Directiva devem ser interpretadas duma maneira restritiva e numa perspectiva dos direitos humanos. A Directiva indica que a discriminação indirecta está proibida a menos que "essa disposição, critério ou prática sejam justificados objectivamente por um objectivo legítimo e os meios para conseguir esse objectivo sejam apropriados e necessários".
21 Nessa perspectiva, um "objectivo legítimo" implica necessariamente de acordo com os direitos humanos que os meios são "apropriados e necessários", não pode significar que são meramente "mais baratos" ou "mais convenientes para o trabalho", mas também que são consistentes com as direitos humanos. O mesmo se aplica, no nosso ver, aos conceitos tais como a "saúde" ou "a ordem pública". Estas não são cláusulas deixadas abertas para a interpretação nacional, mas excepções que são aplicáveis somente quando o efeito dessa aplicação for mais consistente com as direitos humanos. Adaptação razoável As pessoas com deficiência intelectual necessitam de adaptação razoável para que possam usufruir dos direitos humanos. Por as estruturas das nossas sociedades não terem sido projectadas à medida de todos, necessitam agora de ser corrigidas para incluir aqueles que durante tanto tempo foram deixados de fora das actividades sociais. É por isto que a "razoabilidade da adaptação não pode ser interpretada como referindo-se ao seu custo limitado ou à conveniência do empregador, mas mais à sua eficiência para permitir o direito à igualdade de oportunidades. A falha em cumprir com esta obrigação é uma forma de discriminação. Não se pode negar que o direito à adaptação razoável também se aplica às pessoas com deficiência intelectual. De facto algumas das medidas que poderiam atingir uma adaptação razoável incluídas como exemplos no preâmbulo da Directiva (tais (tais como "a adaptação dos padrões do tempo de trabalho, a distribuição das tarefas ou a disponibilização de formação") poderiam ser dirigidas às pessoas com deficiência intelectual. Meios de recurso efectivos Os Estados Membros são obrigados sob a Directiva a oferecer meios de recurso às vítimas de discriminação. Os recursos têm que ser eficazes, proporcionais e dissuasivos e devem estar disponíveis a todas as pessoas que se sintam discriminadas, mesmo depois da relação de trabalho terminar. Nós acreditamos que as sanções, administrativas e judiciais, devem complementar-se. Devem ser compensatórias numa base individual para danos tais como as perdas passadas, as perdas futuras, o ferimento dos sentimentos, as ofensas pessoais, os danos agravados, os danos pontuais e os interesses. As sanções efectivas no que diz respeito à discriminação com base na deficiência intelectual serão, na nossa opinião, todas as medidas necessárias para proteger o direito á igualdade de oportunidades a todas as pessoas com dificuldades de aprendizagem, de acordo com os objectivos perseguidos pela Directiva. Mesmo que os Estados Membros possam escolher a forma e os métodos usados conseguir esse objectivo, a acção do estado tem que ser eficaz. Por exemplo, sob o nosso ponto de vista, uma disposição nacional que fixe um limite superior ao valor da compensação
22 seria contrária à Directiva. Protecção contra retaliação Seja a discriminação directa ou indirecta, o assédio ou a falha em fornecer a acomodação razoável, todas as formas de discriminação são frequentemente fáceis de esconder e muito difíceis de provar. Em adição a isto, as pessoas que testemunham práticas discriminatórias tendem a pertencer ao mesmo ambiente de trabalho que a vítima e consequentemente temem retaliação. Neste sentido, a protecção contra a retaliação como reacção a uma queixa visou reforçar a conformidade com o princípio da igualdade de tratamento deve cobrir não somente o queixoso, mas também as testemunhas. Reversibilidade do ónus da prova No procedimento civil, a Directiva permite às pessoas que se considerem discriminada levar perante um juiz os factos a partir dos quais se pode presumir que houve uma discriminação. Estes factos podem consequentemente inverter o ónus da prova, o que significa que deverá sero empregador a provar que não houve nenhuma violação do princípio da igualdade de tratamento. Seria útil para as pessoas com deficiência intelectual e seus advogados se a lei nacional especificasse que os factos que podem ser levados a tribunal a fim de inverter o ónus da prova podem ser baseados, por exemplo, na análise estatística ou em testes de situação. Além disso, seria também muito útil se os Estados Membros aplicassem a reversibilidade do ónus da prova também aos casos da discriminação resultante de uma negação da adaptação razoável. Disseminação da informação e promoção do diálogo social No que diz respeito à disposição da disseminação da informação, nós acreditamos que o artigo 12 da Directiva impõe a obrigação ao Estado de se assegurar de que todas as edições relevantes a respeito da Directiva sejam do conhecimento de todas as pessoas interessadas, incluindo os empregadores. Que a informação seja difundida "por todos os meios apropriados" implica necessariamente a disponibilidade do material acessível, em formato de leitura-fácil ou equivalente. A grande maioria dos Estados Membros não está em conformidade com o artigo 12. É uma grande falha que tem efeitos muito negativos para as pessoas com deficiência intelectual. Não fornecendo a informação necessária para que as pessoas com dificuldades de aprendizagem se tornem cientes dos seus direitos e também impedindo as suas associações de os representar perante os tribunais, os Estados prejudicam seriamente o exercício e consequentemente o significado dos direitos contidos na Directiva. No que respeita ao diálogo social, o artigo 13 vai claramente além da consulta unilateral. Abarca quase todas as acções complementares que o estado pode em-