Source: https://ru.scribd.com/document/64031158/Maria-Auxiliadora-Moraes-Moreira
Timestamp: 2020-06-04 22:09:38+00:00
Document Index: 152705597

Matched Legal Cases: ['artigo 10', 'artigo 225', 'artigo 225', 'artigo 38', 'artigo 36', 'artigo 2', 'artigo 37', 'artigo 38', 'artigo 37']

Maria Auxiliadora Moraes Moreira | Cidade | Sociologia
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MARIA AUXILIADORA DE MORAES MOREIRA
LEGALIDADE E LEGITIMIDADE NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE EMPREENDIMENTOS DE IMPACTO DE INICIATIVA DO PODER PÚBLICO MUNICIPAL EM BELO HORIZONTE
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado da Escola de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Minas Gerais, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Arquitetura e Urbanismo. Área de concentração: Teoria e Prática do Projeto de Arquitetura e Urbanismo
Orientadora: Profª Drª Jupira Gomes de Mendonça.
Moreira, Maria Auxiliadora de Moraes Legalidade e legitimidade no licenciamento ambiental de empreendimentos de impacto de iniciativa do poder público municipal em Belo Horizonte / Maria Auxiliadora de Moraes Moreira. - 2007 166 f. : il. + 1 CD-ROM
Orientadora: Jupira Gomes de Mendonça Dissertação (mestrado) - Universidade Federal de Minas Gerais, Escola de Arquitetura.
1. Direito ambiental 2. Política ambiental 3. Planejamento urbano - Belo Horizonte, Região Metropolitana de (MG) 4. Meio ambiente – Belo Horizonte (MG) - Legislação 5. Gestão ambiental 6. Impacto ambiental I. Mendonça, Jupira Gomes de
II. Universidade Federal de Minas Gerais. Escola de
CDD : 574.5
“O esforço é vida; é um constante provar a capacidade de produzir, de fazer, de realizar”
Do livro Introdução ao conhecimento Logosófico Autoria de Carlos Bernardo González Pecotche (Raumsol)
Agradeço a Deus pela vida que me permitiu esse esforço
“O tempo real do homem é o tempo da conversa calma, o tempo de perambular pela cidade, o tempo de encontrar os amigos, o tempo de ser feliz.” (Ana Clara Torres Ribeiro – Professora do IPPUR/RJ)
A todos que me apoiaram nessa jornada e me ajudaram a ser feliz.
À minha orientadora professora doutora Jupira Gomes de Mendonça, pelas orientações,
compreensão, carinho e oportunidades que me proporcionou.
Ao professor doutor Edésio Fernandes pelo apoio na escolha do tema e pela chance de participar como ouvinte do curso “O Estatuto da Cidade e os novos instrumentos de planejamento urbano”
professora doutora Heloísa Soares de Moura Costa, pela criteriosa avaliação no Seminário
Dissertação, e por ter aceitado participar da minha Banca examinadora.
Ao professor doutor Carlos Aurélio Pimenta de Faria, também por ter aceitado participar da minha Banca examinadora.
A todos os professores do Mestrado, pelos valiosos ensinamentos que me transmitiram.
A todos os funcionários da Escola de Arquitetura, sempre prontos para me atenderem, em
especial a secretária do NPGAU Renata Albuquerque Araújo e o pessoal da biblioteca, sobretudo, Moema Brandão da Silva e Marco Lorena Queiroz, pela preciosa ajuda nos vários momentos de dificuldade.
A todos os funcionários dos órgãos onde coletei informações, cujos nomes não ouso
mencionar, para não cometer injustiças. Aos meus colegas da PBH que torceram por mim.
À Secretária Municipal Adjunta do Meio Ambiente, Flávia Mourão Parreira do Amaral, pela
eficiência, boa vontade em ajudar, desprendimento e amizade.
A todas as pessoas que entrevistei, por gentilmente me receberem em sua rotina atribulada.
Aos meus colegas de mestrado pela companhia, trocas de experiências, energia positiva e
horas agradáveis que passamos juntos, tanto no curso, quanto nos aniversários, almoços,
viagens, eventos
A todas as pessoas que conheci, foram tantas! Meus colegas da PUC-Minas no curso do
Edésio, meus colegas no IGC, companheiros de Congressos, Colóquios e Seminários, àqueles que reencontrei, quantas oportunidades!
À minha família, pelo apoio e carinho de sempre e aos meus amigos, pelas ausências
A emergência do licenciamento ambiental em Belo Horizonte ocorreu, como em diversos locais, mais em função de uma demanda social, devido a reclamações e denúncias de vizinhos (forma de participação), do que da exigência da legislação propriamente dita. Apesar de já existirem leis nas esferas federal, estadual e municipal, como, por exemplo, a Lei federal n. 6938/81, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente e criou a avaliação de impacto ambiental, o licenciamento ambiental só foi institucionalizado como rotina administrativa na Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, após a sanção da Lei municipal n. 7.277 em 17 de janeiro de 1997, que instituiu a licença ambiental no município. Entendemos que, tanto a emergência quanto a institucionalização do licenciamento urbano-ambiental constituem-se em um processo de difícil amadurecimento e equacionamento. Uma das dificuldades encontradas nesta questão é a dicotomia existente entre os aspectos urbanos e os ambientais, pois, estes conceitos carecem de um diálogo, visto que não são fenômenos isolados, mas integrados. Outro desafio é efetivar a função social da cidade introduzida pela Constituição Federal de 1988 e enxergar que a cidade é uma produção coletiva, e não do Estado, e aplicar os instrumentos de participação da sociedade no seu planejamento e na sua gestão, trazidos pelo Estatuto da Cidade, em 2001. Este trabalho parte de teorias urbanas contemporâneas, adotando novos paradigmas que possibilitaram discutir o processo de licenciamento urbanístico ambiental de empreendimentos de impacto de iniciativa do Poder Público Municipal em Belo Horizonte, sob a ótica da integração da legislação urbano-ambiental e da participação social. Propusemos uma reflexão sobre as especulações de Boaventura de Sousa Santos sobre os paradigmas emergentes a respeito da ciência, para fundamentar a constatação da dicotomia existente entre teoria e prática, entre legalidade e legitimidade. Como estudo empírico, tomamos o processo de licenciamento urbanístico ambiental da nova rodoviária de Belo Horizonte, comparando a sua forma de licenciamento através do instrumento de origem ambiental, Estudo de Impacto Ambiental – EIA com os critérios mínimos exigidos pelo Estudo de Impacto de Vizinhança – EIV, proposto pelo Estatuto da Cidade, que vem de uma trajetória política. O estudo teve como objetivo de verificar a construção de novos compromissos sociais e disposições institucionais capazes de propiciar a participação social efetiva, através de instrumentos legais tidos como mediadores dos interesses públicos e
privados nos processos de licenciamento ambiental de empreendimentos de impacto de iniciativa do Poder Público Municipal de Belo Horizonte.
Palavras-chave – Legislação urbano-ambiental. Licenciamento ambiental urbano. Gestão urbano-ambiental. Participação
The emergency of environmental license in Belo Horizonte has happened like in many places, more from a social demand caused by complains and denunciations, than for legal exigencies. Although the existence of federal, departmental and municipal laws, like the Federal law # 6.938/81, that has instituted the Environmental National Policy, and created environmental impact evaluation, the environmental license has only been institutionally practiced by the city administration after the municipal law # 7.277’s sanction in January 17, 1997, that instituted the environmental license in the city. We think that the emergency and the institutional process of urban and environmental license are processes of difficult maturing and equating. One of the difficulties found in this question is the dichotomy existent between the urban and environmental aspects, therefore these concepts need to dialog each other, considering that they are not isolated phenomenon, but integrated. Another challenge is to effect the city social function, introduced by the 1988’s Federal Constitution, and realize that the city is a collective production, instead of a State one, and apply the society’s participation tools in its planning and administration, brought by the City Statute in 2001. This study starts with contemporary urban theories, adopting new paradigms able to discuss the environmental urban license process of public impact projects in Belo Horizonte city, under the vision of environmental urban laws and social participation. We propose a reflection about Boaventura de Sousa Santos’s thought about science to explain the dichotomy between theory and practice, legality and legitimacy. We took the Belo Horizonte’s case of its New Bus Station environmental urban license process to compare the license by the environmental method, the Environmental Impact Study with a new instrument became from political roots, the Neighborhood Impact Study, brought by 2001’s City Statute. This essay aimed to verify the construction of new social proposes in direction of social participation increase, through legal instruments, supposed as public and private interest’s mediators in urban and environmental license processes of municipal impact projects.
Keywords: Environmental-urban legislation. Urban environmental license. Environmental- urban administration. Participation.
LISTA DE I/ FIGURAS
Feira de Amostras / Praça Rio Branco – 1940
Feira de Amostras / Praça Rio Branco – 1962
Vista aérea da atual rodoviária de Belo Horizonte
Alternativas propostas de localização para a nova rodoviária de Belo Horizonte
Localização da nova rodoviária de Belo Horizonte em relação aos principais eixos
de transporte do município
Área do Calafate onde será construída a nova rodoviária de Belo Horizonte
Figura 7 Região da nova rodoviária de Belo Horizonte e equipamentos urbanos adjacentes 90
Implantantação do projeto da nova rodoviária de Belo Horizonte sobre vista aérea
Figura 9 Perspectiva do projeto da nova rodoviária de Belo Horizonte apresentado na audiência pública promovida pelo COMAM em 28 de dezembro de 2005 92
Mapa do Plano PARTIU
Delimitação da Vila Calafate sobre vista aérea
Belo Horizonte - Leis e decretos utilizados na formulação da LM 7277/97-
QUADRO 2 Empreendimentos de impacto de iniciativa do poder público municipal de Belo Horizonte para o licenciamento dos quais foram feitas audiências públicas-
ABEP – Associação Brasileira de Estudos Populacionais AIA – Avaliação de Impacto Ambiental ACSCD - Associação Comunitária Social, Cultural Desportiva dos bairros Gameleira e Nova Suíça e Adjacências ADE – Área de Diretrizes Especiais ALMG – Assembléia Legislativa de Minas Gerais APA-Sul – Área de Proteção Ambiental Sul APCBH – Arquivo Público da Cidade de Belo Horizonte BHTRANS – Empresa de Transporte e Trânsito de Belo Horizonte BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento BIRD – Banco Mundial CAOMA – Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça de Defesa ao Meio Ambiente, Patrimônio Cultural, Urbanístico e Habitação CBTU – Companhia Brasileira de Trens Urbanos CDPCBH – Conselho Deliberativo do Patrimônio Cultural de Belo Horizonte CEFET – MG – Centro Federal de Educação Tecnológica de Minas Gerais CEIVAP - Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul Ceresp – Centro de Remanejamento de presos CF-88 – Constituição Federal de 1988 CMBH – Câmara Municipal de Belo Horizonte- CEIVAP. COMAM – Conselho Municipal do Meio Ambiente COMPUR – Conselho Municipal de Política Urbana CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente CONSEP 125 – Conselho Comunitário de Segurança Pública COPAM – Conselho de Política Ambiental CPJMHU – Coordenadoria das Promotorias de Justiça Metropolitana de Habitação e Urbanismo CREA – Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura DN – Deliberação Normativa DEM – Democratas DEMETRÔ – Departamento de Transportes Metropolitanos DOM – Diário Oficial do Município EIA – Estudo de Impacto Ambiental EIV – Estudo de Impacto de Vizinhança FADE – Fórum da Área de Diretrizes Especiais GEXMA – Gerência Executiva do COMAM GEIUR – Gerência de Programas de Inclusão Urbana IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente IBDU – Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico IEPHA / MG - Instituto Estadual do Patrimônio Histórico e Artístico de Minas Gerais IPCAE – Índice de Preços ao Consumidor Amplo Especial IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano ITBI – Imposto de Transmissão de Bens Imobiliários LI – Licença de Instalação ou Licença de Implantação LO – Licença de Operação
LOM –Lei Orgânica do Município LOMBH –Lei Orgânica do Município de Belo Horizonte LP – Licença Prévia LPOUSBH/96 – Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo de Belo Horizonte de 1996 LPOUSBH/00– Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo de Belo Horizonte de 2000 LUOS/85 – Lei de Ocupação e Uso do Solo de Belo Horizonte de 1985 Metrobel – Companhia de Transportes Urbanos da Região Metropolitana de Belo Horizonte MOMTI – Modelo Metropolitano de Transporte Integrado MPE – Ministério Público Estadual NEPA – National Environmental Policy Act NEPAL – Núcleo de Estudos e Pesquisas da Agenda 21 Local NPGAU –Núcleo de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo OP – Orçamento Participativo PARTIU – Plano Articulado para Transporte de Integração Urbana PBH – Prefeitura Municipal de Belo Horizonte PCA – Plano de Controle Ambiental PGE – Plano Global Específico PL – Partido Liberal PLAMBEL – Planejamento da Região Metropolitana de Belo Horizonte PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro PDBH – Plano Diretor de Belo Horizonte PFL – Partido da Frente Liberal PGE – Plano Global Específico PGM – Procuradoria Geral do Município – 1996 PPS – Partido Progressista Social PROAS – Programa de Assistência Social PRR - Programa de Remoção e Reassentamento PSB - Partido Socialista Brasileiro PT – Partido dos Trabalhadores PTC – Partido Trabalhista Cristão RCA – Relatório de Controle Ambiental RIMA – Relatório de Impacto Ambiental RFFSA – Rede Ferroviária Federal SA RMBH - Região Metropolitana de Belo Horizonte RN – Resolução Normativa SE-4 – Setor Especial 4 - favelas SISNAMA – Sistema Nacional de Meio Ambiente SMURBE - Secretaria Municipal de Políticas Urbanas SMAMA – Secretaria Municipal Adjunta de Meio Ambiente SMARU - Secretaria Municipal Adjunta de Regulação Urbana SMDU - Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano SMMA - Secretaria Municipal de Meio Ambiente SMGO – Secretaria Municipal de Governo – 1996 SMAU - Secretaria Municipal de Atividades Urbanas – 1996 SUDECAP – Superintendência de Desenvolvimento da Capital SVPIC – Serviço de Pesquisa e Informação / Cultura TRANSMETRO – Transportes Metroplolitanos
Urbel _ Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte ZA – Zona Adensada ZAP – Zona de Adensamento Preferencial ZP-1 – Zona de Proteção 1 ZP-2 – Zona de Proteção 2 ZPAM – Zona de Preservação Ambiental
A lógica geral das cidades
Gestão e práticas políticas
Conflitos ambientais urbanos: do saneamento à sustentabilidade
REGULAÇÃO RELATIVA A EMPREENDIMENTOS DE IMPACTO
O Estatuto da Cidade e o Estudo de Impacto de Vizinhança
A relação entre EIV e EIA RIMA – limites e possibilidades
LICENCIAMENTO URBANÍSTICO AMBIENTAL EM BELO HORIZONTE
Emergência e institucionalização da questão ambiental em Belo
A legislação pós-constitucional: pontes entre o Direito e questões urbano-
Lei de Parcelamento Ocupação e Uso do Solo
Lei 7277/97 79
Licenciamento urbanístico e ambiental da nova rodoviária: antigas propostas,
Histórico da proposta da nova localização
Principais conflitos e participação da sociedade
EIA/RIMA e EIV: limites e possibilidades para a “ciência cidadã”
Histórico da rodoviária de Belo Horizonte a partir da retomada da
idéia de sua descentralização na década de 90, contado através da imprensa 147
Mapa dos empreendimentos de impacto de iniciativa do Poder
Público Municipal de Belo Horizonte, licenciados a partir da vigência da LM
7277/97
C Empreendimentos de impacto de iniciativa do Poder Público
Municipal de Belo Horizonte, licenciados a partir da vigência da LM
APÊNDICE D Lista de entrevistados
Na rotina de nosso trabalho na Gerência de Licenciamento Urbanístico da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, a freqüência de reclamações entre vizinhos e de conflitos entre interesses públicos e privados fazem parte do cotidiano do setor e chamam a atenção dos profissionais que ali trabalham e das pessoas que buscam resolver seus problemas no local. Na perspectiva de contribuir para a discussão e aprimoramento da administração desses conflitos, propusemos, neste trabalho, analisar interface da legislação urbano- ambiental com participação e controle social, a fim de verificar a construção de novos
compromissos sociais e disposições institucionais capazes de propiciar a participação social efetiva, através de instrumentos legais tidos como mediadores dos interesses públicos e privados. Portanto, este é o nosso problema. Tomamos como estudo empírico, o licenciamento ambiental de empreendimentos de impacto de iniciativa do poder público municipal de Belo Horizonte, justamente por serem obras públicas, onde a conciliação dos diversos interesses torna-se ainda mais relevante. Harvey (2000) 1 , citado por Lemos (2005), aponta para a ação do poder público em direção à busca de atrair desenvolvimento econômico, através de investimentos nas cidades no sentido de torná-las centros de cultura e de consumo. No próximo capítulo, referenciamos- nos a Lemos (2005) e a Monte-Mór (2006b) para expormos a tendência de competição entre centros urbanos gerenciados cada vez mais, por um Estado que assume um comportamento empresarial, favorecendo a concentração de capitais nas mãos do setor privado. Optamos por analisar um empreendimento de iniciativa do poder público, a fim de observarmos a pertinência dessas abordagens atuais da questão urbana, em Belo Horizonte. Apesar de não haver distinção entre a regulação e procedimentos para o licenciamento ambiental de empreendimentos públicos ou privados, incluímos, dentre as razões para a transferência da rodoviária, do Centro para o Bairro Calafate, uma relação com a visão da cidade como empresa e pólo para atrair cultura e consumo, a que nos referimos anteriormente. Esta foi a principal razão para a escolha por empreendimentos de iniciativa do poder público.
a busca do fortalecimento da
própria cidadania, pois as questões ambientais estão diretamente relacionadas com a qualidade de vida de cada cidadão e de toda a coletividade.” (ARAÚJO, 2000, p. 213)
Por outro lado, os conflitos ambientais demandam “[
1 HARVEY, David (2000). Flexible Accumulation through Urbanization: Reflexions on ‘Post Modernism’ in the American City. In: Post-Fordism: a Reader. (Studies in Urban and Social Change). Oxford, Blackwell Publishers Ltd, pp. 361-386.
Entendemos que os interesses coletivos do licenciamento ambiental, sobretudo de um
empreendimento público, deveriam se sobrepor aos interesses econômicos do setor privado,
ao invés de serem a estes submetidos. Diante do grau de amadurecimento e profundidade com
que deveria ser tratada esta questão e do no nosso já complexo estudo, adiamos a discussão acerca do empreendedorismo urbano, essa visão da cidade como empresa, para um momento
mais oportuno. No entanto, apresentamos o trabalho também intitulado “Legalidade e legitimidade no licenciamento ambiental de empreendimentos de impacto de iniciativa do poder público municipal em Belo Horizonte”, no grupo de trabalho “Meio Ambiente e Metrópole”, durante o II Seminário Nacional Metrópole: Governo, Sociedade e Território –
Participação Social e Dinâmicas Espaciais, onde tecemos as primeiras considerações sobre o assunto em MOREIRA (2007). Ressaltamos, ainda, que apesar de adiada, a questão está presente, mesmo que implicitamente, em todo o trabalho, como razão para a escolha de empreendimentos de iniciativa do poder público. De volta ao nosso objeto de estudo, a regulação municipal em consonância com a legislação federal e estadual exige a elaboração de Estudo de Impacto Ambiental - EIA e Relatório de Impacto Ambiental – RIMA para os empreendimentos de impacto de iniciativa
poder público, da mesma forma que o faz em relação aos de iniciativa privada. Partimos da idéia de fazer uma comparação da prática dos licenciamentos ambientais
iniciativa do poder público municipal, efetivada através dos instrumentos EIA/RIMA, com
princípios do Estudo de Impacto de Vizinhança – EIV, instrumento proposto pelo Estatuto
Cidade com a finalidade de mediar os conflitos entre empreendedores urbanos, gestores
públicos e cidadãos, por ocasião da implementação de empreendimentos cujo uso e ocupação
do espaço urbano possam causar impactos em sua vizinhança.
Nossa metodologia de trabalho foi se desenvolvendo paralelamente aos nossos questionamentos e observações, vindo junto com o estudo, para sistematização dos dados
coletados. O escopo do trabalho pedia, inicialmente, uma base teórica onde pudéssemos fundamentar nossas hipóteses e futuras conclusões. Encontramos este embasamento nas leituras sugeridas nas disciplinas que cursamos durante o Mestrado, já dirigidas para este fim.
A consolidação do nosso embasamento teórico nos permitiu, a partir da coleta de alguns
dados, direcionar o trabalho de forma objetiva, embora abrindo novas possibilidades, fazendo- nos enxergar o problema sob diversos ângulos e levando-nos a várias mudanças. Mesmo com
as mudanças ocorridas, a essência do nosso objetivo se manteve: fazer uma interface da
legislação urbano-ambiental com a sua prática, para verificar a ocorrência de mediação entre
os interesses públicos e privados, individuais e coletivos.
Para identificar essa prática, iniciamos nossa proposta com a idéia de participar, de uma audiência pública de licenciamento de um empreendimento de impacto de iniciativa pública. A primeira, escolhida aleatoriamente, foi a realizada para o licenciamento ambiental prévio da nova rodoviária de Belo Horizonte, que acabou sendo decisiva na definição do nosso caso empírico, na medida em que preencheu todos os requisitos que precisávamos para nossa análise. Tratava-se de um empreendimento de impacto por definição, para o qual foi feita audiência pública 2 ; os efeitos de sua implementação ocorrem em vários níveis de abrangência: desde o nível local - das vizinhanças - ao municipal, metropolitano, regional, nacional e internacional; o empreendimento causou e ainda causa polêmica na cidade; é uma iniciativa do poder público municipal, mas ao mesmo tempo, envolve parceria com a iniciativa privada. Portanto, um empreendimento muito rico dentro da problemática de planejamento ambiental urbano. Estabelecido o problema – a mediação de interesses coletivos e individuais, ou seja, públicos e privados - e definido o objeto de estudo – o licenciamento ambiental da nova rodoviária de Belo Horizonte, decidimos discutir a questão, sob o foco da participação social no licenciamento urbano-ambiental, através do desenvolvimento e fortalecimento do poder local, com base nas teorias urbanas contemporâneas que adotamos, e nos princípios democráticos da Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade. Consolidou-se assim, o questionamento sobre a legalidade e a legitimidade dos licenciamentos ambientais dos empreendimentos de impacto de iniciativa do poder público municipal, e dos instrumentos legais utilizados para esse fim, como o nosso problema específico. Portanto, a idéia foi de fazer uma comparação do que é legal com o que é legítimo. Uma tentativa de comparar o que é definido legalmente com o que é praticado administrativamente, ou seja, uma interface entre teoria e prática, entre o que se propõe e o que se implementa. Voltando à questão metodológica, a instrução da nossa pesquisa foi feita através de diversas fontes de informações, na sua maioria, qualitativas. Fizemos, paralelamente à revisão bibliográfica, a análise de documentos de órgãos públicos, como os da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, do Arquivo Público da Cidade, do Ministério Público Estadual e da Câmara Municipal e consulta a seus funcionários; entrevistamos pessoas e representantes de instituições ligadas ao assunto, apresentamos e publicamos trabalhos em eventos científicos, onde tivemos a oportunidade de trocar diversas experiências, participamos de cursos e
2 Conforme consta no Quadro 2, na página 103, dentre os 82 empreendimentos de impacto de iniciativa do Poder Público municipal licenciados após a vigência da Lei 7277/97, em 9 foi feita Audiência Pública pelo COMAM para a Licença Prévia – LP.
palestras, cujos temas se relacionavam com o nosso, visitamos o local de estudo, fizemos contato com pessoas da comunidade afetada em reuniões locais, compilamos notícias de jornais sobre o assunto e obtivemos informações de personalidades por correio eletrônico e / ou contato telefônico. É interessante observar o aumento do volume da bibliografia sobre o Estudo de Impacto de Vizinhança em relação à fase inicial da pesquisa, quando não havia quase nada a respeito. Observamos também, que cresceu o interesse pelo instrumento, assim como a sua “popularidade”. A exposição da pesquisa foi estruturada em três capítulos, mais a conclusão. No capítulo 2, que denominamos “Conceitos preliminares”, introduzimos a base conceitual da investigação. Em busca de uma teoria que desse suporte à análise preliminar e o levantamento de hipóteses acerca da intermediação de interesses públicos e privados, proveniente da participação na gestão do desenvolvimento sócio-territorial, iniciamos o trabalho, com uma discussão conceitual do fenômeno urbano a partir de idéias de Henri Lefèbvre e de Edward Soja. Adotamos a noção lefèbvriana de “especificidade do urbano”, como experiência que independe da distinção cidade-campo e que se traduz numa qualidade onde predomina o valor de uso, o que Soja (2000) chama de sinekism, espécie de sinergia,
como elemento capaz de mobilizar o poder local, possível ponte entre participação e planejamento. Apresentamos o conceito de república, a res publica, ou seja, a coisa pública, associada à cidade, à polis e à cidadania, incorporação do conceito de responsabilidade política fundamental para a participação social efetiva, refletindo sobre gestão e práticas políticas com base nas especulações de Boaventura de Sousa Santos (2004) sobre o paradigma emergente na ciência pós-moderna, em que conhecimento científico e conhecimento vulgar se complementam e se confundem. Abordamos sucintamente as origens da questão ambiental a partir dos conflitos surgidos em função da necessidade de saneamento e condições mínimas de habitabilidade no século XIX, até o conceito de sustentabilidade, para fazer a ligação entre
a questão ambiental no mundo e o histórico desenvolvido no capítulo 4, sobre a emergência e
institucionalização da questão ambiental em Belo Horizonte. Sob a égide de nosso fio condutor, ou seja, a integração entre a legislação urbanística e a questão ambiental, que inclui
a possibilidade de participação social na gestão urbana, discutimos também, a inclusão da
cidade como meio ambiente, com o fim de articular a conciliação urbano-ambiental. No capítulo 3, fazemos uma síntese da regulação para empreendimentos de impacto de forma geral, a partir da CF-88, abordando o EIA e o RIMA, instrumentos de licenciamento ambiental, exigidos pela nova Constituição, para obra causadora de degradação ao meio ambiente, e em seguida, o EIV, trazido pelo Estatuto da Cidade, com o fim de avaliar os
efeitos positivos e negativos de empreendimentos ou atividades, na qualidade de vida de sua vizinhança. Na seqüência do nosso fio condutor que envolve a participação social na gestão urbano-ambiental, tecemos considerações sobre as Audiências Públicas, formas de participação utilizadas no EIA/RIMA e no EIV, diante das polêmicas surgidas durante nosso estudo empírico sobre seu caráter informativo e consultivo, ou deliberativo. Essas breves considerações foram feitas com base em consultas a especialistas e a artigos publicados a respeito. Fazemos então, uma discussão sobre os limites do EIA/RIMA e as possibilidades do EIV para que se alcance, com mais propriedade, o objetivo de propiciar uma gestão mais participativa, contida nos princípios da política urbana, estabelecidos pela Constituição Federal de 1988, assim como, pelas normas jurídicas do Estatuto da Cidade. Após a exposição sobre as potencialidades e constrangimentos dos referidos instrumentos, com base em leituras, discussões e entrevistas sobre o assunto, especulamos sobre a possibilidade de o EIV ser um instrumento propulsor de maior participação social, capaz de imprimir maior legitimidade à legalidade existente por referir-se a questões locais, que associamos ao desenvolvimento e fortalecimento do poder local, o qual acreditamos ser uma possível ponte entre participação e planejamento. Este poder local, ou seja, a capacidade de organização política dos grupos sociais e vizinhanças para defender seus interesses ou reivindicar seus direitos, é um conceito que está implícito na concepção teórica republicana do urbano que apresentamos no segundo capítulo, que tem como premissa “a especificidade do urbano” de Lefèbvre e o “sinequismo” de Soja, que estão diretamente relacionados com o sentido político da cidade - a polis – local de exercício da cidadania. No capítulo 4, abordamos a emergência da questão ambiental em Belo Horizonte e sua legislação pós-constitucional, procurando enfoques ambientais na legislação urbanística e aspectos urbanísticos na legislação ambiental, com o objetivo de estabelecer pontes entre o Direito e as questões urbano-ambientais, tentando mostrar a necessidade de integração entre esses campos: o Direito, o urbano e o meio ambiente, fortemente interligados, embora tratados, na maioria das vezes, como aspectos distintos. Começamos a abordagem dos aspectos da legislação urbano-ambiental pós- constitucional em Belo Horizonte mostrando o teor da Lei Orgânica Municipal, do Plano Diretor e da atual Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo da cidade relativos às questões aqui tratadas. Esta última determinou a criação de lei específica para dispor sobre a regulamentação do licenciamento de empreendimentos de impacto no município. Foi assim, promulgada a Lei n. 7.277 de 17 de janeiro de 1997, que instituiu o licenciamento ambiental em Belo Horizonte. Para obtermos um panorama dos efeitos da sua aplicação no município,
utilizamos uma listagem fornecida pela Secretaria Municipal do Meio Ambiente com as licenças concedidas a partir da sua vigência. Os dados desta listagem nos ajudaram a elaborar um mapa com a localização e a discriminação da natureza das atividades dos empreendimentos de impacto de iniciativa do poder público municipal em Belo Horizonte, após a promulgação da referida lei, nos permitindo ter uma visão da distribuição territorial das atividades empreendidas pelo município. Partimos então, para o estudo do licenciamento ambiental do empreendimento denominado “Nova Rodoviária de Belo Horizonte”, estudo empírico que escolhemos, para o qual, conforme exigência legal, foi efetuado o EIA/RIMA. A nova rodoviária de Belo Horizonte é um empreendimento de impacto de iniciativa pública municipal, em que o órgão empreendedor é a Empresa de Transportes e Trânsito de Belo Horizonte – BHTRANS. O equipamento foi previsto pela atual Lei de Parcelamento Uso e Ocupação do Solo da cidade e a idéia de sua construção vem desde a década de 70, do Modelo Metropolitano de Transporte Integrado – MOMTI, documento do Planejamento da Região Metropolitana de Belo Horizonte – PLAMBEL - que definia estratégias de planejamento para a estrutura dos transportes na Região Metropolitana de Belo Horizonte. Fizemos um breve histórico sobre as rodoviárias de Belo Horizonte, e da proposta de construção do novo terminal, procurando abordar os principais conflitos surgidos em função desta decisão. Tendo em vista que o nosso foco estava na questão da participação, e a oportunidade que tivemos de presenciar a audiência pública promovida pelo Conselho Municipal do Meio Ambiente – COMAM, para o licenciamento prévio do empreendimento e constatar diversos conflitos com a vizinhança, inferimos pela necessidade de enfatizar a discussão sobre as audiências públicas realizadas para discutir o empreendimento em questão, considerando a polêmica em torno do seu caráter nos processos de licenciamento ambiental, tanto no instrumento EIA/RIMA, quanto na recente regulação do EIV no município, devido às divergências de interpretação de sua essência, entendida por uns como de caráter apenas informativo e consultivo, e por outros como deliberativa, com poder de decisão. Esta dualidade coloca em questão as propostas democráticas do Novo Estado de Direito, pois se na democracia o poder emana do povo, entendemos que este deveria ter uma participação mais efetiva no licenciamento de empreendimentos públicos, do que ser apenas consultado após quase todas as decisões tomadas. Portanto, o nosso problema, de avaliar se os procedimentos adotados no licenciamento ambiental de empreendimentos de iniciativa do poder público municipal incluíam os novos princípios constitucionais de participação social e gestão democrática do território das cidades, foi discutido através da pesquisa empírica sobre o processo de
licenciamento urbanístico ambiental da nova rodoviária de Belo Horizonte. Comparamos o Estudo de Impacto Ambiental – EIA elaborado para o referido licenciamento com as questões mínimas a serem avaliadas pelo EIV, instrumento de política urbana proposto pelo Estatuto da Cidade. Este exige que sejam discutidos com a vizinhança os impactos de qualquer empreendimento ou atividade pública ou privada, quanto à sua qualidade de vida, incluindo a análise, pelo menos, do aumento da densidade populacional, da geração de tráfego, da sobrecarga nos equipamentos públicos, do comprometimento da iluminação e ventilação naturais, do uso e ocupação do solo, da valorização imobiliária e alterações da paisagem urbana e patrimônio natural e cultural. Esta ponderação baseou-se no conteúdo do capítulo 3. Ao mesmo tempo, procuramos uma resposta para a dúvida se os princípios do EIV estão contidos no EIA/RIMA, a despeito de ser esta a postura adotada pela Secretaria Municipal Adjunta de Meio Ambiente – SMAMA. Este trabalho justifica-se diante da importância de se avaliar a efetividade dos instrumentos de gestão urbano-ambiental na prática das políticas urbanas e ambientais, assim como de verificar o papel do poder público no licenciamento urbanístico-ambiental. Ademais, para a formulação deste documento, foram compilados dados sobre a história do licenciamento ambiental de Belo Horizonte, que podem contribuir como fonte de consulta para futuras pesquisas, tendo em vista tratar-se de um assunto ainda recente e pouco explorado, mesmo porque, o mesmo requer um esforço de pesquisa multidisciplinar.
2.1 A lógica geral das cidades
Este capítulo contém a estrutura teórica que dá suporte às idéias desenvolvidas em nosso trabalho. Sua proposta é assegurar a unidade do processo de investigação, através da construção da dimensão simbólica, antes da descrição. Baseados no pressuposto de que a tônica do planejamento urbano é a cidade, e que, se não temos um conceito a seu respeito, não evoluímos, iniciamos nossa abordagem a partir de formulações e teorias urbanas contemporâneas gerais, discutindo, suas manifestações no Brasil e no nosso caso empírico, para fundamentar nossas hipóteses. Adotamos especialmente idéias de Henri Lefèbvre e Edward Soja, ou seja, da especificidade do urbano que leva à polis de Lefèbvre e ao “sinekismo” – sinergia – de Soja como caracterizadores da essência da cidade. As interpretações marxistas de Castells (1983), de que o que caracteriza o urbano é o conjunto de unidades de consumo coletivo, em que alguns bens só podem ser produzidos coletivamente, como por exemplo, estradas, redes de água e esgoto, serviços de telefonia, dentre outros, cuja reprodução depende do Estado, amplamente adotadas nas décadas de 70 e 80, já não são suficientes, hoje, para explicar a atual complexidade do fenômeno urbano. O Estado já não é mais o principal articulador da reprodução das unidades de consumo coletivo. Por outro lado, os movimentos sociais urbanos saíram do terreno da produção e passaram para o terreno da política. O urbano é o palco e o motivo dos movimentos sociais. No entanto, o papel do Estado no planejamento e regulação das cidades continua sendo um elemento central, na sua função de mediar conflitos. Santos (1984) pressupõe o Direito como uma mediação ao mesmo tempo exterior e superior na relação entre político (expressão do interesse comum) e econômico (expressão dos interesses particulares), em oposição à prática de subordinação do primeiro ao segundo. Santos, 2007 também citou a Democracia e o Direito como os dois instrumentos para que as diferenças sejam respeitadas (informação verbal) 3 . Segundo o sociólogo, só pode ser judicialmente correto, o que for socialmente justo. E na defesa da polis e da civitas, proclamou: “Primeiro politizem as vossas lutas, depois juridifiquem-nas”. Sugeriu que olhemos para o que os movimentos sociais dizem. Insistiu na “partilha do saber”, na “sociologia das emergências” e na “ciência cidadã”, elementos que associamos à concepção
3 “Democratização, processo e justiça”. Informes obtidos na Conferência proferida em setembro de 2007 pelo sociólogo Boaventura de Sousa Santos, na Faculdade de Direito da UFMG, Belo Horizonte.
de que os movimentos sociais estão no terreno da política e que urbano é o seu palco e motivo. As questões urbano-ambientais estão incluídas nesses movimentos, onde existem diversos tipos de conflito, característicos das práticas políticas, que abordamos no próximo item.
Para esta abordagem, buscamos na noção de campo científico de Bourdieu (1983),
respaldo para incorporar a dimensão de conflito ao planejamento urbano e à legislação urbano-ambiental, onde existe um campo de poder envolvendo diversos atores sociais.
a inovação científica consiste em inventar contextos
persuasivos que conduzam à aplicação dos métodos fora do seu habitat natural.” (SANTOS, 2004, p.78), tentamos aproximar as abordagens atuais da questão urbana que adotamos das suas manifestações além do primeiro mundo, trazendo-as para o caso brasileiro. Lefèbvre (1969, p.9-29) aponta para uma especificidade do urbano que não está sujeita à contradição cidade-campo, ou seja, a experiência urbana pode estar fora da cidade, como, por exemplo, a localização de uma indústria de alta tecnologia no meio da selva Amazônica conectada a países de primeiro mundo, e nem somente aos modos de produção capitalista como detalhamos mais adiante: para o autor, o urbano se baseia também no valor de uso e não apenas no valor de troca. O autor deixa de colocar os aspectos espaciais em segundo plano como fazem os estruturalistas, para dizer que o capitalismo se reproduz produzindo espaço, portanto este não pode ser ignorado e isto é um fator primordial. Em oposição aos conceitos marxistas de que a cidade é o local de reprodução da força de trabalho, onde a industrialização fornece o ponto de partida para a sociedade moderna, Henri Lefèbvre argumenta que
Tomando como base que “[
a Cidade preexiste à industrialização. Esta é uma observação em si
mesma banal mas cujas implicações não foram inteiramente formuladas. As criações urbanas mais eminentes, as obras mais “belas” da vida urbana (“belas” , como geralmente se diz, porque são antes obras do que produtos) datam de épocas anteriores à industrialização. Houve a cidade oriental (ligada ao modo de produção asiático), a cidade arcaica (grega ou romana, ligada à posse de escravos), depois a cidade medieval (numa situação complexa: inscrita em relações feudais mas em luta contra a feudalidade da terra). A cidade oriental e arcaica foi essencialmente política: a cidade medieval, sem perder o caráter político, foi principalmente comercial, artesanal, bancária. Ela integrou os mercadores outrora quase nômades, relegados para fora da cidade. LEFÈBVRE (1969, p.10). [grifos do autor].
De acordo com, Lefèbvre (1969), quando nasce a industrialização, juntamente com a burguesia, a Cidade já é uma forte realidade. Como bem sintetiza Roberto Monte-Mór,
A cidade, com a divisão do trabalho e o comércio, logo se caracterizou como espaço precípuo do poder, da festa cultural, das trocas e concentração do excedente coletivo. Logo também se constituiu como a centralidade da comunidade organizada onde se concentraram as instituições, leis e mecanismos de gestão, serviços religiosos e manifestações culturais, monumentos, trocas no mercado e serviços coletivos de apoio à vida quotidiana. (MONTE-MÓR, 2006a, p.186).
Por sua vez, Soja (2000) também propõe uma abordagem diferente sobre aquilo que vem sendo chamado de Revolução Urbana, iniciando com um debate sobre a origem das cidades. Sua intenção é demonstrar que a priorização de uma análise espacial, respeitando os aspectos sociais e históricos, pode levar a novas e significativas concepções, diferentes das que vêm sendo adotadas em história, geografia e sociologia. Enfatiza a cidade e as especificidades do espaço urbano. Utiliza o termo synekism (espécie de sinergia) para designar o estímulo da aglomeração urbana. Esta especificidade urbana, produto do processo “synekístico” social e espacial encontrada no sudoeste da Ásia antes da agricultura, abordada por Soja, nos faz repensar a origem da cidade e o conceito de urbano, que, a nosso ver, traz uma forma atual de enxergá- lo: como um marco para entendermos o espaço social contemporâneo. E é nesta nova metáfora que vemos o ponto de partida para se rever as atuais concepções de planejamento, tendo em vista que o marxismo não abrange toda a complexidade atual urbana, nas suas diversas interpretações de cunho econômico, como, por exemplo, a visão de Castells de que o urbano é um conjunto de unidades de consumo coletivo, ou a de Topalov de que a cidade produz e reproduz as condições gerais de acumulação através da renda diferencial originada de investimentos, localização, legislação urbanística, etc. Essas visões, segundo Lefèbvre (1969), resultaram em uma despolitização do espaço social urbano, transformando a cidade em um produto industrial com a transposição da divisão técnica do trabalho industrial às mesmas. Essa nova visão traz consigo a especificidade do urbano e esta especificidade é essencial para a compreensão do fenômeno urbano, e conseqüentemente para que o planejamento urbano se aproxime da realidade.
Na prática de planejamento, assim como na legislação urbanística em especial, o que se observa é um descompasso entre a situação idealizada proposta e o que funciona na realidade, principalmente por estar a realidade sujeita às leis de mercado, aos diversos agentes produtores do espaço (Estado –através de legislação, políticas habitacionais, investimentos, Capital – capital produtivo, capital financeiro, capital imobiliário, e Sociedade - abordagem individual ou coletiva – movimentos sociais). Estes agentes funcionam como o motor das transformações na sociedade, e a divergência de interesses entre eles contribui para o descompasso entre discurso e prática, pois, nem sempre essas divergências são compreendidas ou levadas em conta no processo de planejamento. Voltando ao novo ideário sobre o fenômeno urbano, às novas formas de apropriação e segregação sócio-espacial, e às intervenções urbanas diante dos novos atores, para fundamentar a nossa reflexão sobre a distância entre discurso e prática de planejamento, expomos, a seguir, o ponto de vista de Lefébvre (1969, p.69-80) em relação ao que chama de “ponto crítico”. O autor situa a problemática atual da cidade e da realidade urbana (do urbano) ao redor do “ponto crítico” decorrente do duplo processo de industrialização e urbanização, que produz o duplo movimento: explosão-implosão, condensação-dispersão da cidade. Este processo origina-se da proliferação da cidade, produto das periferias distantes (subúrbios) paradoxalmente à deterioração dos seus centros tradicionais. Na defesa de uma visão em que seja enfocado o nível específico da cidade e do urbano, o autor faz restrições à negligência organicista, evolucionista ou continuísta. O pensamento sociológico e urbanístico, diz ele, e a estratégia política atual, tendem a pular do nível do habitat e do habitare (nível da moradia, do imóvel) para o nível geral (urbanização global), passando por cima da cidade e do urbano, pelo fato de desconhecerem o “ponto crítico”.
Na tradição marxista, põe-se em evidência a quantidade de trocas econômicas e deixa- se de lado a qualidade, a diferença entre valor de uso e valor de troca. De acordo com Lefèbvre (1969, p.69-80), o valor de troca não pode ser a lei exclusiva dominadora na urbanização da sociedade, sob pena da cultura se dissolver, tornando-se objeto de consumo. E para superar a lei do valor de troca, aponta a necessidade de se definir o lugar dessa possibilidade: a sociedade urbana, a cidade como valor de uso. O “ponto crítico” está em como apreender os fenômenos em sua totalidade, tendo em vista que a distinção dos três níveis (global, específico da cidade, e do habitar) tende a apagar (e apaga) a distinção entre cidade e campo. A extensão da cidade produz o subúrbio, e depois
o subúrbio engole o núcleo urbano. No entanto, o urbano não pode ser definido como uma
morfologia material nem pode se separar dela. O urbano é uma qualidade (valor de uso), que nasce de quantidades (espaços, objetos, produtos). É um “significante”, para o qual se buscam os “significados”. Cabe o poder da síntese urbana à estratégia que priorize a problemática do urbano, a
intensificação da vida urbana, a realização efetiva da sociedade urbana (de sua base morfológica, material, prático-sensível). ”A cidade, no entanto, lugar privilegiado da tríade do excedente coletivo, do poder e da festa não poderia desaparecer, pois que representa e sintetiza a sociedade que a gerou.” (MONTE-MÓR, 2006a, p.189). Por sua vez, Soja (2000) vê no hibridismo entre economia urbana e ciência regional um novo modo de estudar o que chama de especificidade espacial do urbanismo - retorno à Escola de Chicago - novas oportunidades de intervir na construção social do espaço urbano. Dentre as tentativas de respostas ao processo de urbanização contemporânea, Soja (2000) anuncia a “pós-metrópole”, o que chama de “a quarta revolução urbana” identificando-
a, com paradigmas que caracterizam o espaço pós-moderno. Um desses paradigmas é o que
Soja chama de “Arquipélago Carcerário”, ou seja, uma “coleção de “cidades carcerárias”, de
“cercados normalizados” e espaços fortificados. Comunidades em ilhas visíveis ou invisíveis, com sistemas de vigilância sofisticada para os que podem pagar . (“bons cidadãos” fora da rua) e o “lugar do terror”, a rua, para os pobres, os “maus cidadãos”. A “Cidade Carcerária” está associada à extensão da cidade sobre sua periferia, o que Soja chama de “Exópolis”. Ambos os paradigmas contribuem para a formação de uma metrópole fragmentada e segregada, um mosaico sócio-econômico em reestruturação constante dependendo de múltiplas variáveis, o que o autor denominou “Cidade Fractal”. Outro paradigma que o autor inclui é a “Cidade Simulacro”, caracterizada pela mobilização do espetáculo. Mas Soja (2000)
é otimista; ao invés de ver nesta relação “público versus privado” a destruição do espaço
público democrático, enxerga aí, uma possibilidade de reestruturação da distinção categórica entre eles, ou seja, o crescimento de uma política espacial consciente, capaz de produzir espaços e lugares de mobilização, resistência e solidariedade, onde o fortalecimento do poder local teria maior capacidade de se auto-governar, ter maior representatividade nas decisões de Planejamento, em oposição à forte tendência de globalização, criando um novo synekism de identidade, resistência e luta nas concentrações de pobreza. Partindo de tais premissas, poderíamos supor que o fortalecimento do poder local (“Cidade Fractal”) seria uma ponte entre participação popular e planejamento urbano e que a descentralização facilitaria a
participação, através do enfoque nos aspectos particulares, para evitar o caráter de generalização e homogeneização, característicos do Funcionalismo.
2.2 Gestão e práticas políticas
Um fator que é fundamental na teoria é o seu contexto, em que situação ela se insere. O mesmo ocorre com a legislação, que, por este motivo, deve estar sempre sendo revista, diante das transformações da sociedade.
as ciências sociais não dispõem de teorias explicativas que lhes
permitam abstrair do real para depois buscar nele, de modo metodologicamente controlado, a prova adequada; as ciências sociais não podem estabelecer leis universais porque os fenômenos sociais são historicamente condicionados e culturalmente determinados; (SANTOS,
2004, p.36).
A produção do espaço urbano ocorre em um processo histórico, com a ação e interação de diversos grupos sociais que atuam com ou contra uns aos outros. A interação destas forças resulta nas qualidades do espaço da cidade. Dentre estes grupos sociais ou agentes, estão os políticos e as leis, os empresários, a sociedade civil e os técnicos. Lemos (2005) aponta três características da atual gestão urbana: a crescente
competição interurbana e inter-regional, a emergência de atores privados e semipúblicos e a “gentrificação” do consumo e mobilização do espetáculo.
comandam cada vez mais amplos espaços de produção e consumo.” (MONTE-MÓR, 2006b, p.89), o que pode ser relacionado com a primeira característica apontada por Lemos (2005). A
emergência de atores privados e semipúblicos associa-se à crise do Estado provedor do fordismo analisado por Soja (2000), e a “gentrificação” do consumo e a mobilização do espetáculo, à “Cidade Simulacro”, também descrita por Soja (2000). No pós 2ª Guerra Mundial, o Estado fordista-keynesiano, economicamente intervencionista, assegurava o emprego, as políticas sociais e, conseqüentemente, a reprodução do capitalismo. Nas décadas de 60 e 70 assistiu-se, no Brasil, a diversas tentativas de planejamento urbano, na maioria das vezes, calcado no modernismo (cidade organizada, fruto de um plano
Por sua vez, Monte-Mór (2006b) argumenta que “[
urbanístico funcionalista, de forma técnica e racional, sem considerar qualquer dimensão de conflito). O Planejamento era caracterizado pelo voluntarismo (intervenções dos técnicos), e por Planos Diretores que eram vistos como planos de metas e de captação de recursos federais, que ficavam basicamente só no papel. Na segunda metade dos anos 70, o milagre brasileiro entrava em crise e surgia uma crítica radical ao planejamento tecnocrático que fazia uma leitura uniforme da cidade. Com a abertura política e os movimentos sociais, veio Constituição Federal de 1988 – CF-88, que fortalecia os municípios e destacava a função social da propriedade. Em 10 de julho de 2001, mais de dez anos depois, foi sancionada a Lei n. 10.257, o Estatuto da Cidade, que veio regulamentar os artigos 182 e 183 da CF-88, sobre Política Urbana, trazendo instrumentos que vêm
possibilitar o redesenho das relações entre Estado e sociedade civil,
mediante a recuperação da capacidade do Poder Público de impulsionar os processos de negociação entre distintos atores e forças sociais presentes na cidade, com vistas a afirmar o predomínio do interesse público sobre os interesses privados e corporativos, potencializando a democracia participativa na gestão da cidade. (MENEGASSI; OSÓRIO, 2002, p.236).
A origem da função social da propriedade remonta à época das sesmarias, no Brasil Colonial, onde a concessão da terra era interrompida, caso esta não fosse produtiva. Segundo
durante o período colonial, o caráter centralizador do sistema de
capitanias hereditárias não abriu espaço para um poder político municipal substantivo.” (ROLNIK,1999, p.17) No entanto, a ordem urbanística brasileira herdou basicamente três características dos códigos lusos: o sistema de representação indireta popular nos municípios, através das câmaras de vereadores, o sistema sesmarial e uma primeira formulação dos direitos de vizinhança. Em 1850, foi promulgada a Lei de Terras, onde era reconhecida qualquer situação de fato das terras; a ocupação se torna a regra para a regularização fundiária. Segundo Rolnik (1999), esta lei, única forma legal de posse da terra, através de sua compra e registro, acarretou grandes conseqüências para as cidades brasileiras, dentre elas, a absolutização da propriedade, o que significa que a terra adquiriu o status de mercadoria.
Rolnik (1999) “[
O processo de crescimento das cidades brasileiras tem-se caracterizado pela privatização dos benefícios dos investimentos públicos em detrimento dos interesses sociais. Apesar desta tendência, a CF-88 desencadeou uma série de atualizações na legislação urbano-ambiental brasileira em direção ao alcance da função social da propriedade. A atual Lei de Parcelamento Uso e Ocupação do Solo de Belo Horizonte – LPOUS/96 4 tem o objetivo de garantir a submissão do exercício da propriedade à sua função social, conforme preceito constitucional. Propõe-se também a buscar a integração entre o Poder Público e a iniciativa
participação ampla nas decisões sobre
a gestão do espaço urbano [
A busca do bem comum acima dos interesses particulares nos remete ao termo “república”, do latim - res pública – a coisa pública. A arquitetura, o urbanismo e a legislação urbano-ambiental, enfim, a produção do espaço urbano podem e devem ser pensados em torno deste conceito. A cidade é o lugar da festa, do encontro e das manifestações coletivas. Seus espaços públicos formam nossas identidades com o lugar e com a cultura. Por isto, o espaço produzido pela legislação urbanística, principalmente os públicos, devem embutir uma premissa ideológica republicana, em uma perspectiva cívica e política.
privada através do estabelecimento de parcerias e “[
(BELO HORIZONTE, 1996, p.11)
É fundamental que a redefinição da ordem pública – a serviço do público, para o público, a verdadeira res publica [grifo do autor] – se dê a partir da leitura dos princípios do Direito Urbanístico. A gestão da coisa pública requer a combinação entre eficiência econômica, racionalidade administrativa, justiça sócioambiental e segurança jurídica, para o quê, além da transparência dos processos e da prestação sistemática de contas pelo Estado, é preciso assegurar formas de controle social e de participação da sociedade no processo decisório.”(FERNANDES, 11 nov. 2005).
Santos (2004) acredita ser possível descobrir as leis da sociedade, tal como foram
descobertas as leis da natureza, mas vê nas leis “[
que nos confina a um horizonte mínimo para além do qual outros conhecimentos da natureza, provavelmente mais ricos e com mais interesse humano, ficam por conhecer.” (SANTOS, 2004, p.51). Em Santos (1984), pressupõe o Direito como uma mediação ao mesmo tempo
uma simplificação arbitrária da realidade
exterior e superior na relação entre político (expressão do interesse comum) e econômico
4 Esta lei foi alterada pela Lei 8137/00, conforme veremos adiante.
(expressão dos interesses particulares), em oposição à prática de subordinação do primeiro ao segundo. Por sua vez, Menegassi e Osório (2002) entendem que as normas não são capazes de regular as situações imprevisíveis e vêem, nos procedimentos, o local da diferenciação. Em face às tentativas de planejamento calcado em racionalidades e homogeneidades, para discutirmos a questão da participação no processo de licenciamento ambiental em Belo Horizonte, buscamos nas especulações dos paradigmas emergentes sobre a ciência, uma forma de legitimação para os procedimentos capazes de mediar interesses públicos e privados através da participação social. Entendemos que o argumento científico ainda é muito forte no debate das questões urbano-ambientais e pode ser usado como forma de sobreposição de interesses privados sobre os coletivos, principalmente quando se cria uma lei urbanística, onde há conflitos entre diversos agentes, cada um com seus interesses. Em nome da “ciência”, várias formas de segregação urbana e injustiça ambiental podem parecer inevitáveis ou até normais, como, por exemplo, a maior permissividade de poluição ambiental em zonas de pobreza ou a privatização de áreas de proteção ambiental, através da criação de condomínios fechados, em nome da preservação da natureza. De acordo com Santos (2004), o ciclo de hegemonia da ordem científica está no fim, e os conceitos que utilizamos para responder às nossas perguntas estão no avesso da epistemologia destas perguntas. Na análise desta crise, distingue as condições teóricas das condições sociológicas e especula sobre uma nova ordem científica simbolizada pelo “[ ] salto qualitativo do conhecimento do senso comum para o conhecimento científico; [ ].” (SANTOS, 2004, p.90). Para o autor, a partir da síntese entre conhecimento científico e conhecimento vulgar, a distinção entre eles, ou seja, entre teoria e prática tenderá a
a prática será o fazer e o dizer da filosofia prática.” (SANTOS, 2004,
desaparecer e “[
p.20). Na mesma linha de raciocínio do autor, acreditamos que o planejamento e a gestão urbana devem partir da inclusão da visão da maioria da população para serem considerados legítimos. Santos (2004) considera que as leis da ciência moderna privilegiam o “como funciona” ao invés de “qual o agente” ou “qual o fim”, e atribui a esta postura a ruptura do conhecimento científico com o conhecimento do senso comum. Interpretamos que, nas cidades, os técnicos que ainda agem exclusivamente em nome do saber científico cometem o mesmo erro. Olham para a cidade “de cima”, como se pudessem controlar tudo. Agem, às vezes inconscientes, sob a pressão de forças políticas, por sua vez, movidas por interesses
econômicos. A sua grande dificuldade é romper com o paradigma que distancia planejamento e gestão da cidade, ou seja, a teoria da prática. Santos (2004) proclama o colapso da autonomia da ciência, ou seja, a ciência como a verdade absoluta, e do desinteresse do conhecimento científico, diante da globalização e industrialização da ciência que ocorreram principalmente a partir das décadas de trinta e quarenta, e levaram ao compromisso da ciência
com os centros de poder econômico, social e político, os quais passaram a ter papel
decisivo na definição das prioridades científicas.” (SANTOS, 2004, p.57), assim como no
caso da cidade, conforme nos referimos no parágrafo anterior. Por sua vez, Bourdieu (1983) considera o campo científico o lugar de uma luta, onde o
que está em jogo é o monopólio da autoridade científica, definida como capacidade técnica e poder social ou monopólio da competência científica. Esta capacidade científica de falar e
agir legitimamente, ou seja, de forma autorizada e com autoridade “[
outorgada a um agente determinado.” (BOURDIEU, 1983, p. 123). Portanto, de acordo com os dois autores, a ciência está submetida a diversos interesses em jogo. Aplicando este conceito à gestão das cidades, podemos dizer que um planejamento urbano ou regional baseado exclusivamente em paradigmas técnico-científicos não expressa a verdade científica
expressa em Bourdieu (1983), que reside numa condição social de produção, isto é, envolve a participação social no planejamento e gestão urbanos, e nem incorpora a transposição do senso comum para o conhecimento científico, como sugere Santos (2004), que entendemos ser a consideração do valor do “conhecimento dito ordinário e vulgar”, da “ciência cidadã”, nas tomadas de decisões técnicas e políticas. Interpretamos tanto este salto qualitativo de Santos (2004), “do conhecimento do senso comum para o conhecimento científico”, quanto as condições sociais necessárias à produção da ciência postuladas por Bourdieu (1983), como uma necessidade de enxergar uma relação dialética de um aprendizado social, em que o sujeito entra no objeto. Em termos de planejamento urbano e, mais especificamente de licenciamento ambiental, entendemos que o planejador urbano não deve ver a cidade “de cima”, como autoridade científica, numa relação vertical, mas ao contrário, deve buscar uma relação horizontal com o objeto através do aprendizado social, onde o conhecimento do senso comum equivale ao conhecimento
aceita o que existe tal como existe; privilegia a acção que
científico. O senso comum que “[
é socialmente
não produza rupturas significativas no real. Por último, o senso comum é retórico e metafórico; não ensina, persuade.” (SANTOS, 2004). E acreditamos que através de instrumentos urbanísticos que propiciem maior participação social, este caminho pode ser viável.
2.3 Conflitos ambientais urbanos: do saneamento à sustentabilidade
Diante da diversidade de fontes de resgate da emergência da questão ambiental, serão aqui abordadas rapidamente aquelas relativas à questão urbana, tendo em vista que o nosso foco é o licenciamento de empreendimentos de impacto ambiental em Belo Horizonte, no que se refere especificamente à participação de vizinhanças neste processo. A preocupação com problemas ambientais constituiu-se inicialmente como respostas sociais a problemas de saúde. A partir da Revolução Industrial, entre meados dos séculos
XVIII e XIX, os intensos processos de industrialização e de urbanização trouxeram novas
questões: habitação, saneamento, necessidade de normas urbanísticas que viabilizassem a convivência social, entre outras. Segundo Benévolo (1981), a partir do século XVIII, a população começou a aumentar, devido à queda da taxa de mortalidade em virtude da melhoria das condições de alimentação e mudança nos hábitos de higiene e dos sistemas construtivos. Entre 1760 e 1790, os progressos técnicos levaram ao grande aumento da produção industrial. Daí veio a concentração cada vez maior de população nas cidades, que não tinham a menor infra-estrutura para tal, tornando-se, como hoje, um espaço de produção de pobreza e segregação. Benévolo (1981) coloca um marco histórico, a revolta operária de junho de 1848,
como momento decisivo da história da cultura e da prática política do século XIX, e,
conseqüentemente o ponto crucial da história da urbanística moderna, quando se tornava praticamente impossível a vida nas cidades. A carência de higiene se tornava insuportável pela contigüidade e número de novas habitações. Deste modo, podemos ver como a origem da questão ambiental está diretamente ligada à origem do urbanismo, equacionado pelas questões sanitárias, e aos movimentos e conflitos sociais. Por sua vez, Hogan (1989) também acredita na existência de inter-relações
importantes entre demografia e meio ambiente. Para examinar e contextualizar a questão ambiental propõe verificar como ela passou de um não-assunto a “problema” e como foi a evolução do enfoque deste “problema” ao longo do tempo. Expõe seu ponto de vista com exemplos que considera emblemáticos em dois períodos: nos anos 50-60, um período pré- ecologizado e nas décadas de 70-80, a fase em que a questão ambiental já tinha emergido. Sem a intenção de propor uma genealogia completa e supostamente verdadeira, cita desastres ambientais provocados por poluição atmosférica aguda ocorridos no primeiro período, que se
constituíram como os primeiros alertas para a questão ambiental. 5 Quanto a estes episódios, Hogan (1989) adverte para alguns pontos: primeiro que, neste período, os incidentes eram vistos de forma isolada e não como “problemas ambientais”. Segundo que, a ideologia do progresso e da tecnologia ainda não era questionada: as respostas eram técnicas e científicas. Em terceiro lugar, o autor observa
o despreparo das autoridades, e a pressa dos poderes públicos e
privados em negar responsabilidade e acalmar a população. Não havia nenhum sistema de avaliar a gravidade de uma determinada situação [ Cabia sempre à população lutar para esclarecer o que acontecia e receber tratamento e indenização. (HOGAN, 1989, p. 21).
Nesta perspectiva, Hogan (1989) afirma que o importante é a percepção da relação saúde / degradação ambiental e que
foi a sociedade que pôs a questão na agenda dos cientistas, e que não
foi fruto das nossas teorias. Este fato tem conseqüências para o tratamento dado ao tema. A área de “população e ambiente” não corresponde a um desdobramento do trabalho científico, mas representa uma resposta a preocupações que a sociedade definiu (numa dialética que marca todas as lutas sociais) como merecedora de atenção. (HOGAN, 1989, p. 22).
A existência do movimento ambientalista desde os anos 50 ganha força nos anos 60 e 70, quando é ampliada a compreensão dos problemas ambientais como não só de saneamento e recuperada a sua dimensão política. Nos anos 60, a revolução ambiental nos Estados Unidos demonstra uma preocupação pública com a deterioração ambiental. Nos anos 80, é a vez do
5 O autor cita o caso de Donora, Pennsylvânia em 1948 - centro industrial, onde a poluição de indústrias pesadas represada e concentrada por uma inversão térmica diferente das outras provocou a morte de cinco pessoas e milhares de doentes. Sua importância reside na reação que provocou na opinião local e nacional, levando à primeira pesquisa sistemática sobre a relação entre poluição do ar e saúde. Descreve também a névoa matadora em Londres, 1952, quando, em poucos dias morreram quatro mil pessoas, devido a uma névoa densa provocada pela inversão térmica prolongada e agravada pela concentração de poluentes industriais e domésticos (aquecimento de casas por combustão de carvão). Segundo o autor, o incidente levou a uma avaliação retrospectiva das mortes ocorridas em episódios anteriores e que haviam passado despercebidos. Outro caso citado por Hogan (1989) é o da Baía de Minimata, no Japão, em 1956, quando quatro casos de desordens neurológicas não identificados nem ligados a mortes inexplicáveis de polvos, peixes e gatos, que sofriam convulsões, foram precursores de preocupações de décadas posteriores. A doença ficou conhecida como “doença dos gatos dançantes”, e só no final da década de 60 foi identificado em crustáceos um composto de mercúrio orgânico lançado na baía pela indústria química Chisso, que provocava a doença de Minimata. Segundo o autor, até 1974 havia 798 casos oficiais, 107 mortes e 2800 casos aguardando verificação.
Canadá, Europa Ocidental, Japão, Nova Zelândia e Austrália e na década de 80, América Latina, Europa Oriental União Soviética, Sul e Leste da Ásia incorporam a questão ambiental como problema. (Viola e Leis, 1992).
Na década de 70, começa-se a associar os problemas ambientais à industrialização dos grandes centros urbanos. As poluições química e radioativa passam a ser vistas como de maior escala espacial e temporal (efeitos futuros na vida do planeta) (Freitas, Barcellos e Porto, 2004). No início dos anos 70 havia duas posições polarizadoras da problemática ambiental. Uma, expressa em “Os limites do crescimento”, do Clube de Roma 6 , que propunha a paralisação imediata do crescimento econômico e populacional. Outra expressa na declaração da Conferência de Estocolmo, realizada em 1972, que propunha a correção dos danos ambientais causados pelo desenvolvimento econômico e a estabilização, em médio prazo, da população mundial. (Viola e Leis, 1992). Surge o conceito de desenvolvimento sustentável que vem do debate iniciado em Estocolmo, em 1972. A definição que se adotou internacionalmente foi a da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU (World Commission on Environment and Development), o relatório Brundtland, em 1987: “Desenvolvimento sustentável é desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem arriscar que futuras gerações não possam satisfazer as necessidades delas.” (BRÜSEKE,1996, p. 106). No ano de 1990, o governo brasileiro decidiu sediar a segunda Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, a CNUMAD-92, ou a Rio-92 baseada na filosofia do desenvolvimento sustentável. Consolidou-se aí, segundo GUIMARÃES (2001) a noção moderna de desenvolvimento sustentável. O novo paradigma do debate ambiental brasileiro passou a vincular o desenvolvimento à proteção ambiental. Tal discurso no Brasil foi diferente do internacional, pela defasagem de comportamentos de indivíduos, de instituições e de política pública, como ressaltam Viola e Leis (1992):
A importância discursiva da questão ambiental traduziu-se numa legislação comparativamente avançada, porém os comportamentos individuais estão muito aquém da consciência ambiental presente no discurso, sendo muito poucas as pessoas (inclusive entre os ambientalistas militantes) que pautam
6 O Clube de Roma é uma organização internacional que tem como missão “agir como um catalizador de mudanças globais, livre de quaisquer interesses políticos, econômicos ou ideológicos”. A publicação do relatório “Limites de Crescimento” se deu em 1972.
conscientemente seu cotidiano pelos critérios de eficiência energética, reciclagem de materiais, redução do consumo suntuário e participação voluntária em tarefas comunitárias de limpeza ambiental. (VIOLA e LEIS, 1992, p.93).
A distância entre o discurso-legislação (avançados ambientalmente) e a prática
individual-social bastante predatória, citada pelos autores há mais de uma década, ainda persiste nos nossos dias, em que a contribuição das políticas públicas para a proteção ambiental não torna o poder público capaz de fazer cumprir grande parte da legislação ambiental.
] ao processo
de aprofundamento da democracia e de construção da cidadania.” (GUIMARÃES, 2001, p.57-58). A democracia implica em fortalecimento e capacitação das organizações sociais e comunitárias, e a cidadania a incorporação do conceito de responsabilidade política na atividade pública. O autor considera a desigualdade social e a degradação ambiental problemas sociais coletivos e não individuais. Não basta garantir acesso à educação, à habitação, à saúde ou a um ambiente sem poluição; é preciso resgatar a coletividade e a
solidariedade na satisfação dessas necessidades. Com a globalização, internacionalização dos mercados, da produção e dos modelos culturais, o Estado pós-fordista 7 enfraquecido não consegue manter a unidade e a identidade nacionais. Guimarães (2001) defende uma nova ética do desenvolvimento, baseada nos propósitos iniciais da economia (estudo do abastecimento do lar – oikos), tendo em vista que a economia transformou-se em um fim em si mesma, ao invés de estudar os meios para o bem-estar do ser humano. Elmar Altvater (1995) argumenta que qualquer estratégia de desenvolvimento causa impactos para o desenvolvimento e para o meio ambiente e vê uma relação recíproca entre os
atividades econômicas transformam o meio ambiente e o ambiente alterado
constitui uma restrição externa para o desenvolvimento econômico e social.” (ALTVATER,
dois: “[
Guimarães (2001) vincula o fundamento político da sustentabilidade “[
7 Segundo Soja (2000), a raiz gramatical do Fordismo está relacionada à produtividade do consumo de massa da indústria automobilística dos anos 20. Segundo o autor, o Fordismo hoje é comumente usado para descrever a era do desenvolvimento capitalista desde a década de 20 até os anos 70. Após a 2ª Guerra Mundial, o desenvolvimento econômico e social ocorreu nos países de centro, em função da ação do Estado, que era provedor das condições de moradia, instrução, saúde, etc. à população, promovendo o equilíbrio entre desenvolvimento e emprego. O aumento nos gastos de países desenvolvidos devido ao excesso de demanda da sociedade explicaria a crise do Estado, que passou então a subordinar a política social às necessidades do mercado de trabalho competitivo. Soja (2000) considera essa mudança uma ordem econômica diferente, e não uma divisão entre dois períodos antagônicos (Fordismo e pós-Fordismo), e atribui aos analistas do pós-fordismo, a sua definição como uma palavra para descrever as tendências emergentes do capitalismo industrial urbano contemporâneo.
1995, p.26). Considera impossível continuar o processo de industrialização das décadas anteriores, e que o problema reside no modo de regulação da troca material entre natureza, indivíduo e sociedade.
Freitas, Barcellos e Porto (2004) descrevem o caso das indústrias Bayer e Ingá, ambas no estado do Rio de Janeiro, onde aparece a questão da propriedade privada como justificativa
e intimidação para a sobreposição dos interesses privados aos interesses coletivos. O impacto
dos rejeitos da Indústria Ingá sobre a Baía de Sepetiba exigiu intervenção que só foi possível
com a implantação da legislação ambiental no Brasil em 1970. As atribuições dos órgãos de
fiscalização ambiental da saúde e dos trabalhadores se dividiram, ao invés de proporcionarem uma solução conjunta para os problemas. Competiram ao invés de cooperarem. Entendemos que a generalização do conceito de desenvolvimento sustentável traz ganhos para o debate (ainda carente de maior contundência) a partir do momento em que transpõe o conceito para o senso comum permitindo sua apropriação mais ampliada em termos sociais. As críticas mais usuais são expressas por Costa (1998) quando expõe que:
“Poucos conceitos tem sido recentemente tão utilizados e debatidos como o de desenvolvimento sustentável. Por isso mesmo, falta-lhe precisão e conteúdo, cabendo as mais variadas definições.” (COSTA, 1998, 1736) Uma forma importante se buscar o desenvolvimento sustentável é a consideração das populações locais, com seus costumes, suas ciências, sua cultura, suas crenças e conhecimento do seu ambiente. Vainer (1993) considera que, tanto no campo do temor malthusiano, onde a relação população meio ambiente é pensada como um simples problema de pressão do número de pessoas sobre recursos escassos, quanto no campo da confiança otimista nas pessoas, de
prevalece um objetivismo que abandona o exame das
vencer os desafios propostos, “[
condições em que se constroem as próprias representações do mundo social e de suas relações com a natureza.” (VAINER, 1993, p.184). A noção de conflito sócio-ambiental contribui para
a compreensão e atuação concreta em situações em que se sobrepõem interesses divergentes,
na perspectiva de que população e meio-ambiente são construções sociais e representam forças que interagem pelo controle dos recursos naturais, diferentemente de serem vistas como naturalizadas e ecologizadas, o que equivale a enxergar o homem como parte do ambiente e não como agente sobre ele. Vainer (1993) sugere superar o objetivismo da visão Malthusiana em que a questão entre população e meio ambiente é pensada como simples pressão de números sobre recursos naturais escassos, através da noção de campo de Bourdieu.
Esta noção presume que população e meio ambiente são construções sociais, acionadas em um campo de forças onde interagem diversos grupos sociais. Portanto, é com esta visão que Vainer (1993) examina as relações entre população e meio ambiente nos conflitos surgidos com a implantação de barragens para geração de energia elétrica. Lima (2001) também adota a noção de campo ambiental de Bourdieu como marco teórico para a análise dos conflitos entre grupos sociais divergentes em torno do acesso e gestão dos recursos hídricos, diante da nova legislação sobre recursos hídricos e instalação do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul - CEIVAP. Outro exemplo de conflito sócio-ambiental é o caso da Área de Proteção Ambiental - APA-Sul, na Região Metropolitana de Belo Horizonte - RMBH, onde o resultado dos conflitos entre os diversos atores (mineradoras grandes proprietárias de terra, população elitizada dos condomínios fechados, população local de baixa renda) que “giravam” todos em torno do mesmo discurso do “desenvolvimento sustentável” acabou por desconsiderar a justiça social, ao atender somente os interesses dos grupos privilegiados.
Ao analisar as relações de poder entre os setores envolvidos no processo de instituição da APA-Sul, situada na RMBH, Lascheviski (2006) concluiu que os processos sócio-espaciais de localização das classes sociais de baixa renda foram negligenciados, a partir do momento em que os problemas relativos aos novos empreendimentos imobiliários foram equacionados como ameaça à beleza da paisagem e à qualidade de vida na região, o que caracteriza como conflito ambiental. Daí o seu questionamento ao objetivo de sustentabilidade na criação da APA-Sul, tendo em vista que uma das suas principais metas não foi levada em conta: a justiça social.
Portanto, tanto na teoria ambiental ecológica, quanto na teoria urbano-ambiental, podemos encontrar conflitos de interesses divergentes entre grupos distintos. Em Belo Horizonte, encontramos exemplos de conflitos entre vizinhos envolvendo a questão urbano-ambiental originados de demandas locais. No bairro Estoril, de classe média alta e alta, com uso tradicionalmente residencial unifamiliar, moradores se sentiram incomodados com a construção de um edifício residencial multifamiliar, alto e de luxo na vizinhança. A atual regulação permite a construção de uma unidade habitacional para cada 180 metros quadrados de terreno, ao contrário da anterior, que restringia o uso a residencial unifamiliar. O projeto foi construído por um grupo de pessoas que juntou vários lotes, para conseguir localizar seus apartamentos em uma área “exclusivamente” residencial. O prédio foi licenciado rigorosamente dentro da legislação vigente, mas diferia da tipologia
consolidada no local, zona Sul da cidade, região da Serra do Curral, considerada marco paisagístico e símbolo de Belo Horizonte. Embora o empreendimento tenha sido licenciado na forma da lei, os vizinhos entraram na justiça contra a Prefeitura Municipal de Belo Horizonte - PBH. Logo depois, foi criada uma Deliberação Normativa pelo Conselho Municipal do Meio Ambiente - COMAM – DN 41/02, que delimitou o perímetro da região integrante da Bacia de Santa Lúcia, onde está inserido o bairro Estoril, sujeitando os projetos relativos à implantação ou ampliação de edificações e outras formas de ocupação ou intervenção em áreas públicas ou privadas, não sujeitas ao licenciamento ambiental, a serem executadas no
interior do perímetro definido pela deliberação, a análise prévia, com relação a interferências
1<http://portal2.pbh.gov.br/pbh/index.html?id_conteudo=850&id_nivel1=-1>. Acesso em 05/10/2006). Vemos, assim, um caso de conflito em que também houve impacto na paisagem urbana, item de análise previsto no EIV.
Amaral (2007) 8 cita dois casos em que alguns grupos se sentiram prejudicados e que o licenciamento ambiental não resolveu o interesse desses grupos, pois vieram depois, instrumentos mais fortes que impediram esses empreendimentos. Nesses dois casos, depois que houve o licenciamento ambiental, foram aprovadas Leis Estaduais criando nestas áreas, área de preservação ambiental, onde a atividade não seria permitida. Um caso foi o do Aterro Sanitário da Estação Capitão Eduardo. Depois de licenciado, foi criada uma lei definindo a área como de preservação ambiental, onde não é permitida a localização de aterro. Outro caso foi o de um empreendimento particular proposto no bairro Belvedere, zona nobre da cidade, um condomínio de classe média alta com 11 torres de 60 apartamentos, cada, em um terreno que tinha problemas ambientais. Segundo Amaral (2007), o projeto do Condomínio apresentou uma solução que foi considerada melhor do que a situação em que se encontrava o terreno. Então, o empreendimento foi licenciado. Pouco tempo depois, foi aprovada uma lei pelo Estado 9 criando a Estação Ecológica do Cercadinho com fortes restrições de uso. Amaral (2007), alega que essa lei foi aprovada sumariamente, sem qualquer discussão, mesmo dentro
8 AMARAL, Flávia Mourão Parreira do. Flávia Mourão Parreira do Amaral: inédito. Belo Horizonte, 12 fev 2007. 1 fita cassete (35 min.). Entrevista concedida a Maria Auxiliadora de Moraes Moreira.
9 Lei 15.979 de 13 de janeiro de 2006 – que criou a Estação Ecológica do Cercadinho, com a finalidade de proteger o seu manancial de abastecimento público, aqüífero, flora, fauna, solo e paisagem local. A área, cujo perímetro ficou delimitado pela lei, foi declarada de utilidade pública e de interesse social para fins de desapropriação e, até que estivesse sob o efetivo domínio e posse do poder público, foi proibida qualquer forma de desmatamento de vegetação nativa ou outra atividade contrária às finalidades de sua criação.
do Estado. Daí, sua proposta de outra discussão: “Quem é que, realmente, define as coisas na nossa sociedade?” A Secretária defende que ainda temos que vencer alguns obstáculos e práticas antigas.
A crescente urbanização 10 e os problemas ambientais trazidos por este processo, como
as enchentes, as favelas, a poluição, a destruição do patrimônio cultural que dá identidade às pessoas, os conflitos entre vizinhos, dentre outros, associada ao avanço constitucional conquistado com a redemocratização do país, nos levam a refletir sobre a necessidade de se buscar também uma base teórica para a dimensão urbano-ambiental capaz de estimular a integração da regulação urbana com a regulação ambiental, pois, cada vez mais, vemos que as questões ambientais são também questões urbanas e este fato torna necessária a discussão da
a tendência de incorporação de aspectos ambientais
cidade de forma não fragmentada. “[
no planejamento urbano é algo recente.” (SANTOS, 2002, p.271). A rápida abordagem da emergência da questão ambiental que fizemos teve como objetivo entendermos o processo histórico que levou à formulação de leis ambientais, principalmente aquelas que se integram à problemática urbana. O termo meio ambiente é tradicionalmente conhecido e utilizado para referir-se a questões ecológicas, como
preservação da natureza, etc., mas sua utilização no ambiente urbano ainda carece de ser explorada.
O conceito tradicional de meio ambiente tem evoluído para a inclusão das questões
urbanas e antropológicas como questões ambientais, tendo em vista a necessidade de ampliar a visão simplista de meio ambiente como ecossistema natural, diante do fato de que as cidades são o principal habitat dos seres humanos. As questões ambientais eram tratadas como opostas às cidades, como se a idéia de cidade fosse o contrário de meio ambiente. Niemelã (1999) não vê a necessidade de uma teoria da ecologia urbana, pois de acordo com seu ponto de vista, é perfeitamente possível o estudo dos ecossistemas urbanos através
das teorias ecológicas existentes, mas admite que a melhor compreensão destas características aumentaria nossa capacidade de prever impactos que o uso da terra causa nos ecossistemas urbanos e facilitaria a integração da ecologia com o planejamento urbano.
A constatação de que mais da metade da população mundial é urbana traz o foco dos
problemas ambientais para as cidades, com seus problemas de saneamento, enchentes, contaminação de cursos d’água, poluição sonora e atmosférica e aquecimento global, entre outros, enfim, a intensa influência humana nas paisagens. Rocco (2006) aponta para a
10 Segundo dados do IBGE, divulgados em maio de 2007, 81% dos brasileiros vivem nas cidades.
evolução do conceito de meio ambiente natural para o meio ambiente cultural e construído, na legislação recente. Avalia que o Estatuto da Cidade fundamenta os conceitos de cidades sustentáveis. É importante deixar claro o nosso entendimento do conceito de meio ambiente, que é bem mais amplo do que a visão meramente de proteção e conservação. Lamentamos a
dissociação de meio ambiente e meio urbano. Fernandes (2002a) aponta para “[
necessidade de juristas, administradores públicos, ambientalistas, urbanistas e o Ministério
Público se sensibilizarem ainda mais com a necessidade de maior integração entre o Direito Ambiental e o Direito Urbanístico.” (FERNANDES,2002a, p. 247), sob o argumento de que:
Se a discussão anterior sobre a agenda marrom se justificava pelo reconhecimento do direito à saúde, a discussão contemporânea se justifica ainda mais pelo reconhecimento do direito à vida – que de resto também é o argumento central do Direito ambiental. Elemento essencial do direito à vida é o direito de todos de morarem em algum lugar adequado, em condições dignas e com qualidade de vida – o que é um dos temas centrais do Direito Urbanístico. (FERNANDES,2002a, p. 247).
3. REGULAÇÃO RELATIVA A EMPREENDIMENTOS DE IMPACTO
A institucionalização da Avaliação de Impacto Ambiental – AIA – teve origem nos
Estados Unidos devido à grande efetividade da prática dos Estudos de Impacto Ambiental. Em 1969, os americanos aprovaram a National Environmental Policy Act – NEPA – que equivale à Política Nacional do Meio Ambiente no Brasil, tornando obrigatória a Declaração de Impacto Ambiental (Environmental Impact Statement - EIS) para os projetos governamentais ou financiados por verbas públicas. Desde então, a avaliação de impacto ambiental interdisciplinar passou a ser o instrumento de gestão ambiental mais utilizado em
todo o mundo. Segundo Tommasi (1993), esse sistema nasceu da necessidade de equilibrar um ambiente saudável com o desenvolvimento desejado e da consciência de que seria melhor prevenir os possíveis impactos de um empreendimento do que corrigir danos ambientais gerados.
A Declaração de Impacto Ambiental, documento resultante dos estudos feitos pela
AIA nos Estados Unidos, destacou-se, sobretudo, pela participação social nas tomadas de decisão dos órgãos ambientais, ocorrida através das Audiências Públicas. A efetividade do instrumento parece ter tido como fatores determinantes o nível educacional, a politização, esclarecimento e conscientização da sociedade americana. Sobretudo, a partir da realização da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente, em 1972, em Estocolmo, uma ampla literatura produzida sobre AIA e Estudo de Impacto Ambiental - EIA e Relatório de Impacto Ambiental - RIMA reorientou a ótica do planejamento e gestão de políticas de desenvolvimento, antes conduzidas exclusivamente por parâmetros econômicos e financeiros. A consolidação mundial da AIA na década de 80 propiciou um avanço na discussão da sua concepção, fases de execução, agentes sociais envolvidos e inserção no processo decisório, devido à ampliação do seu caráter participativo, incluindo o público nas diferentes etapas do processo de avaliação, para maior transparência e efetividade da administração. Segundo IBAMA (1995), a AIA foi adotada no Brasil, mais por requisito de organismos multilaterais de financiamento (Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID e Banco Mundial – BIRD), em função dos impactos ambientais causados pela implementação dos projetos de desenvolvimento da década de 70 e dos reflexos da Conferência de Estocolmo, em 1972 que a recomendava no processo de planejamento, do que por pressões sociais e consciência ambientalista, como nos países desenvolvidos.
Esses estudos eram realizados de acordo com as normas de agências internacionais, devido à falta de normas ambientais próprias no Brasil.
“O Estudo de Impacto Ambiental foi introduzido no sistema normativo brasileiro, via Lei 6.803/80, no seu artigo 10, § 3º, que tornou obrigatória a apresentação de ‘estudos especiais de alternativas e de avaliações de impacto’ para a localização de pólos petroquímicos, cloroquímicos, carboquímicos e instalações nucleares.” (IBAMA,1995, p.22).
Esta lei definiu o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição, com o objetivo de compatibilizar as atividades industriais com proteção ambiental. Atribui a competência do licenciamento para implantação, operação e ampliação aos governos estaduais. Portanto, o Estudo de Impacto Ambiental no Brasil teve sua origem nos incômodos gerados pelas indústrias.
A necessidade de avaliação de impactos ambientais foi proposta com a promulgação
da Lei n. 6938/81, mas a definição do escopo, das responsabilidades e diretrizes para a sua implementação, veio somente com a edição da Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente n. 001 de 23 de setembro de 1986 – RN-CONAMA 001/86, que estabeleceu a exigência de elaboração de Estudo de Impacto Ambiental – EIA e respectivo Relatório de Impacto Ambiental – RIMA. Esta Lei resultou na adoção da avaliação de impactos em todos os Estados do país. Antes de discorrermos sobre a regulação de empreendimentos de impacto, é necessário conceituar impacto ambiental e empreendimento de impacto, a fim de subsidiar a compreensão dos princípios dos instrumentos de licenciamento urbanístico-ambiental que apresentamos neste capítulo.
O Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, diante da necessidade de
definir as responsabilidades, critérios básicos, e diretrizes para a implementação da Avaliação de Impacto Ambiental - AIA, como um dos instrumentos de Política Nacional do Meio Ambiente, definiu, na RN-CONAMA n. 001/86, Art. 1º, impacto ambiental como “[ ] qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente afetem:
I – a saúde, a segurança e o bem-estar da população; II – as atividades sociais e econômicas;
III – à biota;
V – a qualidade dos recursos ambientais.” A RN CONAMA n. 001/86 também condiciona o licenciamento 11 de atividades modificadoras do meio ambiente, ou seja, empreendimento de impacto à elaboração de Estudo de Impacto Ambiental – EIA e respectivo Relatório de Impacto Ambiental – RIMA a serem aprovados por órgão competente, e define as condições, diretrizes e procedimentos para sua aplicação. Determina o desenvolvimento do diagnóstico ambiental da área de influência, incluindo o meio físico, biológico e sócio-econômico - este último englobando a análise do uso e ocupação do solo - monumentos arqueológicos, históricos e sócio-culturais da comunidade, relações entre sociedade local e recursos ambientais. Exige a análise dos impactos ambientais previstos, discriminando os positivos e os negativos, diretos e indiretos, imediatos e a médio e a longo prazo, temporários e permanentes assim como a definição de medidas mitigadoras para os impactos negativos e o acompanhamento e monitoramento dos impactos em geral. A RN CONAMA 001/86 delega atribuições de instruções adicionais aos municípios, de acordo com as peculiaridades de cada projeto, e define o conteúdo mínimo do RIMA, que deverá ser feito por equipe multidisciplinar e refletir as conclusões do EIA e ser apresentado à população de forma didática, para possibilitar sua compreensão por todos. Seu conteúdo deverá incluir os objetivos e justificativas do projeto e sua relação e compatibilidade com os programas governamentais, a descrição do projeto com suas alternativas tecnológicas e locacionais devidamente detalhadas quanto à geração de impactos nas fases de construção e operação da atividade, a síntese do diagnóstico ambiental da área de influência do projeto, a caracterização das da qualidade ambiental futura da área de influência de cada alternativa proposta, inclusive da sua não realização, descrição do efeito esperado das medidas mitigadoras adotadas, programa de monitoramento dos impactos e recomendação quanto à alternativa mais favorável. Ao exigir o EIA/RIMA, o órgão competente definirá prazo para manifestação de outros órgãos públicos e demais interessados e, se julgar necessário, promoverá a realização
11 A Resolução do CONAMA nº 237/97 define o licenciamento ambiental como “[
administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e operação
de empreendimentos e atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicadas ao caso”.
de Audiência Pública para informar sobre o projeto e seus impactos e discutir o RIMA. Este será acessível à consulta pública, inclusive durante o período de análise técnica.
A CF-88 trouxe um capítulo exclusivamente dedicado ao meio ambiente e, neste
capítulo, define a política ambiental no Brasil, com base nas premissas de que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é um bem de uso comum e direito de todos, e incumbe
ao Poder Público e à coletividade a obrigação de defendê-lo e preservá-lo para as gerações presentes e futuras. No seu artigo 225, inciso IV, tornou obrigatória a exigência de Estudo de Impacto Ambiental por parte do Poder Público, para a implementação de obra ou atividade potencialmente causadora de degradação significativa do meio ambiente. De acordo com
a primeira Carta Magna do planeta a inscrever a obrigatoriedade do
estudo de impacto no âmbito constitucional.”. (IBAMA,1995, p.23).
A nova Constituição foi também um marco para o desenvolvimento das funções
sociais da cidade, que consideramos, conforme princípios que desenvolvemos no capítulo anterior, o meio ambiente de 80% dos brasileiros que aí vivem. Delegou aos municípios antigas competências e responsabilidades dos governos federal e estadual, dedicando o seu capítulo II à política urbana. Os artigos 182 e 183 do capítulo sobre política urbana da CF-88 foram regulamentados pelo Estatuto da Cidade, Lei federal n. 10.257 de 10 de julho de 2001, que entrou em vigor em 10 de outubro de 2001. Segundo Rocco (2006), o Estatuto da Cidade acrescentou normas relativas à gestão pública com o objetivo de partilhar com a sociedade a responsabilidade pelas escolhas para o desenvolvimento local. O Estatuto da Cidade prevê o Estudo de Impacto de Vizinhança – EIV, instrumento de política urbana, para o licenciamento de empreendimentos e atividades públicas ou privadas, classificados por lei a ser aprovada na Câmara Municipal, como causadoras de mudanças significativas na vizinhança onde se instalar. Tanto o EIA/RIMA quanto o EIV são instrumentos de licenciamento para a preservação do meio ambiente e regulação da ocupação do espaço e têm como premissa tornar as decisões administrativas mais integradoras, com maior participação popular por audiências e consultas públicas. Na comparação entre os dois instrumentos, distinguimos, no entanto, a origem das suas trajetórias: o EIA/RIMA vem de uma abordagem mais técnica enquanto o EIV tem o caráter mais político.
IBAMA (1995), “[
3.1 EIA/RIMA
Como já mencionado no início do capítulo, a aprovação da RN-CONAMA 001/86 – estabeleceu a exigência de apresentação de Estudo de Impacto Ambiental – EIA e respectivo Relatório de Impacto Ambiental – RIMA para o licenciamento de atividades tidas como
o EIA/RIMA deve ser
realizado por equipe multidisciplinar habilitada, não dependente direta ou indiretamente do
proponente do projeto e que será responsável tecnicamente pelos resultados apresentados (art. 7º)”. (IBAMA,1995, p.22). Quando os órgãos responsáveis pelo licenciamento ambiental julgarem necessário, convocarão a realização de Audiência Pública para informar sobre o projeto e seus possíveis impactos ambientais.
A RN-CONAMA 001/86 regulamentou a formulação do EIA/RIMA para 17
categorias de atividades e facultou às autoridades estaduais tais exigências para os
empreendimentos que considerem relevantes. Bastos e Almeida (2000) definem a avaliação de impactos ambientais como “[
instrumento de política ambiental formado por um conjunto de procedimentos capaz de assegurar, desde o início do processo, que se faça um exame sistemático dos impactos ambientais de uma ação proposta (projeto, programa, plano ou política) e de suas alternativas, que os resultados sejam apresentados de forma adequada ao público e aos responsáveis pela tomada de decisão, e por eles devidamente considerados”. (BASTOS e ALMEIDA, 2000,
A Lei 6938/81, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente prevê a Avaliação
de Impacto Ambiental (AIA), dentre outros instrumentos complementares e inter-relacionados como, por exemplo, o EIA/RIMA. A AIA é uma das partes do EIA, que é composto de várias etapas: diagnóstico ambiental, avaliação de impacto ambiental (AIA), eliminação ou
mitigação dos impactos previstos e monitoramento dos efeitos possíveis do projeto.
O EIA/RIMA faz parte da avaliação ambiental do empreendimento para a concessão
ou não, da sua Licença Prévia. Ao EIA/RIMA, deverá ser dada publicidade, conforme exige a
Constituição Brasileira, em seu artigo 225.
A licença ambiental é um dos instrumentos exigidos para a implantação de
empreendimentos de impacto. De acordo com BRASIL (2002), a avaliação e o licenciamento de empreendimentos de impacto consolidou-se como forma preventiva de política e gestão
ambiental, apesar das dificuldades encontradas na administração pública, e seus objetivos
modificadoras do meio ambiente. A Resolução determina que o “[
limitam-se a subsidiar as decisões de aprovação de projetos de empreendimentos
individuais, e não os processos de planejamento e as decisões políticas e estratégicas que os originaram.” (BRASIL, 2002, p.10). O licenciamento ambiental compõe-se de três tipos de licença: a Licença Prévia – LP, concedida na etapa preliminar do projeto básico, após a aprovação do EIA/RIMA, quando são estabelecidas condicionantes para o prosseguimento do processo, mas sem que seja autorizado
o início de qualquer obra, e tem prazo de validade. Antes de concedê-la, caso o órgão
licenciador considere necessário, promoverá Audiência Pública para discussão do empreendimento com a comunidade, de acordo com o que estabelece a Resolução CONAMA nº 009/87. A realização da Audiência Pública se dará mediante a apresentação do projeto
através da apresentação do RIMA, que deverá ser uma versão do EIA em linguagem acessível
à compreensão do público. A segunda licença é a Licença de Instalação, ou Licença de
Implantação - LI, concedida após a aprovação do projeto executivo e demais estudos (Plano de Controle Ambiental - PCA, Relatório de Controle Ambiental - RCA), que determinam os
dispositivos de controle ambiental adequados para cada tipo de atividade, autorizando a implantação do empreendimento dentro de um prazo de validade. A terceira e última licença é a Licença de Operação - LO, que é concedida após vistoria e constatação do cumprimento das condicionantes estabelecidas nas fases anteriores, autorizando a operação do empreendimento. Também é concedida com prazo de validade e condicionantes para a continuidade da operação.
natureza técnico-científica, que tem como finalidade subsidiar a avaliação dos impactos ambientais gerados por atividades e/ou empreendimentos potencialmente poluidores ou que
possam causar degradação ambiental e propor medidas mitigadoras e de controle ambiental,
procurando garantir o uso sustentável dos recursos naturais “.(TERMO de referência
De acordo com Tommasi (1993), o EIA foi desenvolvido, de modo a ser dividido em duas fases: a primeira, a dos diagnósticos, onde são considerados os efeitos positivos e negativos do projeto proposto, e a segunda fase, o prognóstico, onde se estuda como desenvolver o projeto para que gere o menor número possível de efeitos sociais e ambientais negativos, assim como as formas de minimizá-los para a sociedade, que participa da decisão. Segundo o autor, o processo do Environmental Impact Assentment ( EIA), com base no National Policy Act (1969) dos Estados Unidos procura identificar e prever os impactos de projetos, e possui várias etapas como: descrição do projeto, diagnóstico das condições ambientais anteriores à implementação do projeto, avaliação dos efeitos desejáveis e dos
De acordo com (TERMO de referência
indesejáveis que o empreendimento provocará, medidas mitigadoras dos impactos incluindo a avaliação das alternativas tecnológicas e locacionais e resumo não técnico. Tommasi (1993) enfatiza o caráter participativo do EIA, recomendando que o mesmo seja usado para discutir e propor alternativas tecnológicas para minimizar os impactos de um projeto e não apenas para licenciá-lo ou rejeitá-lo, oferecendo informações ao público para efetivar essa participação. Para a elaboração do EIA, é estabelecido um roteiro pelo órgão licenciador denominado “Termo de Referência”, que orienta o estudo, de acordo com o conteúdo necessário ao atendimento das disposições da RN CONAMA 001/86 e das necessidades específicas de cada projeto. Este estudo deverá dimensionar o objeto, de forma a obter os parâmetros para a sua
condução, considerar os dados referentes ao Diagnóstico Ambiental, fazendo a descrição geral
e técnica do empreendimento e justificando-o, definir as áreas de estudo – delimitação a área de influência direta e indireta do projeto, apresentar os levantamentos e os potenciais impactos, considerando a sinergia dos empreendimentos já implantados e os em fase de implantação, bem como os impactos sócio-econômicos, além de assegurar a manutenção dos
usos existentes. Deverá ser descrita, analisada e caracterizada a situação ambiental atual da área de influência, antes da implantação do empreendimento, assim como os aspectos vulneráveis a efeitos diretos ou indiretos significativos das ações das fases de planejamento, implantação e operação do empreendimento. Deverão ser apresentadas alternativas locacionais do empreendimento, comparando-as de forma a mostrar a melhor alternativa do ponto de vista ambiental, e considerando a possibilidade de não executá-lo. A empresa responsável pelo EIA/RIMA deverá ser devidamente identificada e qualificada, e apresentar justificativas técnicas, econômicas e sócio-ambientais para o projeto,
e os devidos cronogramas relativos às suas fases de planejamento, instalação e operação. Esta empresa precisa deixar clara a infra-estrutura de apoio à obra, tais como, canteiros de obra (saneamento básico: água, esgoto e lixo), centros administrativos e alojamentos, áreas de empréstimo e bota-fora, mão-de-obra necessária, detalhamento da área para supressão de vegetação do canteiro de obras, dentre outras. O Diagnóstico Ambiental deverá refletir a situação ambiental da área dos estudos, indicando os fatores que compõem o seu sistema ambiental, de modo a demonstrar a dinâmica das relações entre o meio físico, biótico e sócio-econômico, bem como a vulnerabilidade ambiental com a inserção do empreendimento, abordando estudos específicos para a área de
influência indireta e, quando especificado, a área de abrangência regional, o meio físico, a geologia, geomorfologia e solos, características das rochas e suas possíveis áreas de risco e tipo de relevo. O clima da área de influência deverá ser caracterizado, e deverão ser avaliadas as mudanças passíveis de ocorrer após a sua implantação. Os recursos hídricos das bacias terão que ser caracterizados de acordo com a sua rede hidrográfica e de seus principais cursos d’água, com a indicação dos cursos d’água perenes e intermitentes, as regiões de cabeceiras e nascentes, avaliando a qualidade das águas quanto aos aspectos físicos, químicos e bacteriológicos dos recursos hídricos superficiais e subterrâneos, destacando as principais fontes poluidoras. Deverão ser identificados os principais usos de água e destacadas as demandas futuras por esse recurso, além de cavernas no local e apresentados os impactos relacionados com a alteração do regime espeleológico. Quanto ao meio biótico, deverão ser caracterizados os ecossistemas terrestres e aquáticos, de forma a avaliar a interferência do empreendimento nas espécies da fauna e flora, a partir de dados qualitativos, caracterizando as inter-relações com o meio. Deverá ser realizada uma pesquisa sócio-econômica, a partir de dados primários e secundários, entrevistas qualificadas, onde deverão constar os aspectos relativos à dinâmica populacional, avaliando os aspectos sócio-econômicos da região, utilizando indicadores básicos para análise do comportamento demográfico. A situação das áreas de influência deverão ser descritas, visando a atualização de dados por meio da avaliação do quadro da infra-estrutura de saúde, educação, segurança, transporte, comunicação, lazer, sistema viário principal, rede de energia elétrica, rede de abastecimento de água e de saneamento básico, entre outros existentes. Os principais usos do solo nas áreas de influência direta e a paisagem deverão ser avaliados através de análise descritiva e mapeamento, observando o envolvimento de áreas urbanas e de expansão, culturas sazonais, permanentes, pastagens naturais e/ou cultivadas, matas, infra-estrutura do sistema viário, travessias, unidades de conservação, estrutura fundiária, áreas ocupadas sem titulação, além de áreas ocupadas por populações tradicionais. Inclui-se, aí, a análise de propriedades afetadas e definição de padrões da ocupação, através de levantamentos qualitativos e quantitativos, com a avaliação das condições de habitação, do regime de posse e uso da terra, as construções, benfeitorias e equipamentos, das atividades econômicas mais importantes, da renda familiar e o preço das terras e das benfeitorias. Deve- se avaliar a participação das comunidades em atividades comunitárias, assim como a economia regional, incluindo as atividades presentes nas áreas de influencia. Faz parte do
diagnóstico também a caracterização dos aspectos gerais do processo de ocupação, com ênfase nos grandes vetores ou eixos de crescimento econômico, identificando os tipos de mão-de-obra necessários, os empregos diretos e indiretos a serem gerados pelo empreendimento. Outro procedimento é detectar e avaliar, na área de influência direta, os bens imóveis
de interesse histórico-cultural, e os recursos físico-bióticos valorizados pela população local, descrevendo pontos frágeis e de possíveis pressões sobre a comunidade, relativos à construção e operação do empreendimento. Inclui-se aí, a avaliação dos planos e projetos existentes para as áreas de influência que possam sofrer interferências com o empreendimento, ou que possuam algum efeito sobre o mesmo.
A caracterização da área de influência do empreendimento deverá ser sintetizada de
forma global após o diagnóstico completo, com as principais inter-relações dos meios físico,
biótico e sócio-econômico. Deverá ser elaborado o prognóstico dos meios físico, biótico e socioeconômico, levando-se em conta as alternativas de execução e de não execução do empreendimento. Este
prognóstico deverá considerar, também, efeitos sinérgicos entre os empreendimentos propostos ou que já operam na região e comparado com a qualidade ambiental atual. Devem ser apresentadas as tendências ambientais futuras da região, com base nos dados dos fatores físicos, bióticos e sócio-econômicos, apoiado no desenvolvimento econômico potencial, considerando-se a hipótese de não implantação do empreendimento. O diagnóstico ambiental deverá conduzir à identificação dos impactos do empreendimento, que deverão envolver, inclusive, os impactos não quantificáveis, isto é, aqueles cuja análise será apenas qualitativa, e a avaliação quantitativa mais aprofundada dos impactos mais importantes gerados pelo empreendimento na área diretamente afetada, em decorrência da vulnerabilidade ambiental diagnosticada. A comparação entre os fatores ambientais mais significativos e as ações a serem geradas pelo empreendimento devem ser agregadas, de forma a permitir análise das conseqüências ambientais das suas diversas ações.
O prognóstico ambiental é uma etapa onde, esboçam-se situações futuras de uma
qualidade ambiental e se define o impacto ambiental a partir do diagnóstico e dos elementos constituintes do empreendimento.
A avaliação de impacto ambiental deverá observar os diversos fatores e seus tempos
de incidência nas etapas de implantação e operação do empreendimento, abrangendo os impactos positivos e negativos, através de uma projeção dos impactos imediatos, a médio e
longo prazo. Esta avaliação deverá, também, ponderar sobre as condições do meio ambiente antes das obras, assim como os impactos que não possam ser evitados ou mitigados. Deverão constar a metodologia e os critérios de identificação dos impactos utilizados na interpretação e análise de suas interações, assim como a sua importância. Deverão ser descritos os impactos sobre cada fator ambiental relevante, considerado no diagnóstico ambiental e descritos os principais impactos passíveis de ocorrer nas fases de implantação e operação. A partir do diagnóstico ambiental, baseado na comparação do prognóstico obtido no estudo, medidas mitigadoras e compensatórias deverão ser propostas para os impactos potenciais avaliados, a fim de minimizá-los, maximizá-los, compensá-los ou eliminá-los. As informações técnicas produzidas no EIA deverão ser sintetizadas em documento de linguagem acessível ao público, o Relatório de Impacto Ambiental -RIMA, de acordo com exigência da RN-CONAMA 001/86. Este relatório deverá conter mapas, quadros, gráficos e outras técnicas ilustrativas, de forma a expressar claramente as conseqüências ambientais do projeto, e suas alternativas, para que sejam comparadas as vantagens e desvantagens de cada uma delas. Portanto, o EIA deverá abordar o diagnóstico ambiental da região e os impactos potenciais do empreendimento, apontando seus aspectos positivos e negativos, referentes às fases de planejamento, implantação e operação do empreendimento.
3.2 O Estatuto da Cidade e o Estudo de Impacto de Vizinhança
Apesar de antigas competências federais e estaduais terem sido delegadas pela CF-88 aos municípios, com a finalidade de permitir que os interesses coletivos se sobrepusessem aos individuais, foram encontradas diversas barreiras pelos administradores municipais, para esta nova reestruturação urbana.
O Estatuto da Cidade, lei federal promulgada em 10 de julho de 2001, e que entrou em vigor em 10 de outubro do mesmo ano, veio regulamentar os artigos 182 e 183 da CF-88 estabelecendo diretrizes gerais da política urbana, através de normas e instrumentos que exigem, sobretudo, a participação direta da sociedade no planejamento e gestão da cidade. Desta forma, é um marco jurídico que trouxe novos instrumentos urbanísticos, que potencializam a construção de pontes entre Direito e questões urbano-ambientais. Trata-se, no entanto de um avanço, cujo maior desafio é colocá-lo em prática, tendo em vista que as leis por si só não são suficientes: é necessário que sejam praticadas.
O Estatuto da Cidade delega aos Poderes Executivo e Legislativo Municipais a
atribuição de aplicar a lei, desde que inclua a participação direta da população e de suas associações, através de discussões, conselhos, audiências, orçamento participativo, projetos de lei de iniciativa popular, etc. Dentre os instrumentos trazidos pelo Estatuto da Cidade, destacamos o EIV, por
relacionar-se com a mediação entre interesses públicos e privados, através da discussão de conflitos ambientais entre vizinhanças, o que nos remete ao desenvolvimento do poder local ligado ao “sinekismo” de Soja (2000) e ao aprendizado social descrito por Santos (2004). Na sua Seção XII, que se refere ao EIV, o Estatuto da Cidade determina:
“Art. 36. Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades, privados ou públicos em área urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público municipal.”
“Art. 37. O EIV será executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade quanto à qualidade de vida da população residente na área e suas proximidades, incluindo a análise, no mínimo,das seguintes questões:
Parágrafo único. Dar-se-á publicidade aos documentos integrantes do EIV, que ficarão disponíveis para consulta, no órgão competente do Poder Público municipal, por qualquer interessado.”
Esta lei vincula as decisões que interferem na cidade às diretrizes do Plano Diretor, pacto estabelecido entre os diferentes agentes da cidade, sob o pressuposto de que houve, na sua elaboração, participação efetiva da comunidade e discussão dos problemas decorrentes de interesses conflitantes.
O EIV deverá ser elaborado por equipe multidisciplinar, devido à diversidade de aspectos envolvidos. Analogamente ao EIA/RIMA, passa pelas etapas de descrição do projeto, diagnóstico da área de influência do projeto, previsão e avaliação dos impactos do empreendimento e proposição de medidas preventivas, mitigadoras, compensatórias e potencializadoras. Na fase de descrição do projeto, a escolha do local deve ser justificada, através da indicação de benefícios econômicos, sociais, ambientais, dentre outros, e apresentadas alternativas tecnológicas e de localização do projeto. O Estatuto da Cidade finaliza a Seção XII com o seguinte artigo:
“Art. 38. A elaboração do EIV não substitui a elaboração e a aprovação de estudo prévio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislação ambiental.”
Diante do artigo 38 do Estatuto da Cidade exposto acima, julgamos fundamental fazer uma comparação dos critérios utilizados para a avaliação ambiental, através dos instrumentos EIA/RIMA com os critérios propostos pelo EIV, para verificar se a forma de avaliação de impacto ambiental poderia ser revista depois da regulamentação do EIV no Estatuto da Cidade, ou se a forma atual é mais abrangente. De acordo com (Menegassi e Osório, 2002), na cidade tratada como objeto puramente técnico os conflitos são ignorados na legislação urbanística e o Estatuto da Cidade amplia o espaço da cidadania, diminuindo a distância que separa a esfera técnica do planejamento da esfera política da gestão e é nesta perspectiva, a do exercício da cidadania através do desenvolvimento e fortalecimento do poder local, possível ponte entre planejamento e participação, que pretendemos fazer a análise para verificar também se esta legislação está de acordo com os preceitos democráticos da nova Constituição. Nosso intuito é também conciliar a legislação ambiental com a legislação urbanística. Se governar é a arte de administrar conflitos, devido ao fato de tomarmos como viés da nossa pesquisa a questão da participação no desenvolvimento e gestão social de territórios, de presenciar na rotina de nosso trabalho na Gerência de Licenciamento Urbanístico na Prefeitura Municipal de Belo Horizonte conflitos entre vizinhos, e de tomarmos como objeto de trabalho o licenciamento ambiental de um empreendimento de impacto, elegemos, dentre os instrumentos propostos pelo Estatuto da Cidade, o Estudo de Impacto de Vizinhança – EIV como tema para discutirmos a interface da legislação urbano-ambiental com a mediação dos interesses públicos e privados, por se tratar de um instrumento de licenciamento urbanístico- ambiental em que a participação é uma exigência. O EIV prevê a discussão com a vizinhança dos aspectos positivos e negativos da construção, ampliação ou funcionamento de atividades
públicas ou privadas em área urbana, que possam causar alterações expressivas na região tais como as que citamos anteriormente, quais sejam, os incômodos em conseqüência do adensamento populacional, aumento de trânsito, sobrecarga dos equipamentos públicos, uso e ocupação do solo, valorização imobiliária, perda de iluminação e ventilação naturais, impactos negativos sobre a paisagem urbana e o patrimônio cultural e ambiental. De acordo com o artigo 36 do Estatuto da Cidade, Lei municipal definirá os empreendimentos e as atividades condicionados à apresentação de EIV, para a sua construção, ampliação ou funcionamento. No seu inciso XIII do artigo 2º, assegura o direito de “[ ] audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população.” (ESTATUTO
DA CIDADE, 2002, p.23). Segundo Menegassi e Osório (2002), diversas Leis Orgânicas e planos diretores já requerem este estudo prévio, como é o caso de São Paulo e Rio de Janeiro. Em Porto Alegre, a Lei Orgânica assegura a manifestação popular na aprovação desses empreendimentos através de plebiscito. As autoras enxergam o EIV como mais do que um mero instrumento para cumprir condicionantes do licenciamento ambiental, mas como possibilidade de exercício da cidadania e do planejamento urbano participativo, e destacam
que os estudos de impacto ambiental – EIA “[
localização do empreendimento, relacionando-se com o Estudo de Impacto de Vizinhança, o que não vem sendo adotado pela iniciativa privada e talvez insuficientemente exigido pelo Poder Público e pela cidadania.” (MENEGASSI e OSÓRIO, 2002, p.247). Vêem como um dos maiores desafios propostos pelo Estatuto da Cidade, operar a gestão sócio-territorial urbana, rompendo com os paradigmas predominantemente técnicos, que separam planejamento e gestão da cidade. O Estatuto da Cidade discute a qualidade da vida urbana, que entra em conflito com as atividades econômicas. Define os municípios como licenciadores ambientais, e cria novos instrumentos de intervenção sobre o território. Ao propiciar a discussão da inserção de um empreendimento público ou privado proposto, na sua vizinhança, o EIV, instrumento de política urbana proposto pelo Estatuto da Cidade, pode ser visto como instrumento para uma nova concepção de planejamento e gestão urbanos e sócio-ambientais, pois inclui a análise, pelo menos do adensamento populacional, dos equipamentos urbanos e comunitários, do uso e ocupação do solo, da valorização imobiliária, da geração de tráfego e demanda por transporte público, da ventilação e iluminação, e da paisagem urbana e patrimônio natural e cultural. Neste sentido, é compatível com o alvo do ponto crítico descrito por Lefèbvre
deveriam contribuir para alternativas de
(1969), ou seja, um ponto intermediário específico da cidade, situado entre o nível global e do habitar, que normalmente não é levado em conta nos processos de planejamento e que dificulta a integração entre legislação e participação popular. Rocco (2006), ao investigar a evolução dos direitos de vizinhança no Brasil e as origens características do Estudo de Impacto de Vizinhança - EIV , comparando-o ao EIA, estabelece uma relação entre ambiente e vizinhança. A argumentação parte das semelhanças entre requisitos exigidos pelos estudos de impacto ambiental, cujo objeto é o ambiente, que tem sentido mais amplo, e os estudos de impacto de vizinhança, que tradicionalmente estão relacionados a imóveis limítrofes, portanto, de caráter restrito, conforme o artigo 37 do
Estatuto da Cidade. Expõe que “[
ambiente e vizinhança podem representar o mesmo lugar,
mas com objetos de análise diferenciados.” (ROCCO,2006, p.49 ). Destaca a participação da
população como imprescindível para a fixação de parâmetros do impacto de vizinhança, pois, nela está a essência do controle social do poder local.
O autor atribui à origem dos conflitos de massa após a Segunda Guerra Mundial, a
reflexão sobre os direitos metaindividuais (direitos difusos, coletivos e individuais
homogêneos). Acrescenta que “[
a defesa de valores de interesse geral da coletividade,
representativos do interesse comum, deveria ser promovida pela própria coletividade, por meio de representantes legitimados para tanto.” (ROCCO, 2006, p.10). O autor vê como novidade do EIV, a possibilidade de diálogo entre interesses divergentes, com o potencial de fazer emergir soluções para a cidade sustentável, ou seja, aquela capaz de compatibilizar os interesses de desenvolvimento, uso e ocupação do solo, habitação, trabalho, lazer, segurança, qualidade de vida, etc. (Rocco, 2006).
Augustin (2007) 12 , aponta para a ampliação da exigência de estudo de impactos na vizinhança para estabelecimentos já existentes, e não apenas para os que vão ser implementados, mas tem a convicção de que o EIA/RIMA tem abertura para todas essas questões.
A visão das cidades como meio ambiente e a necessidade de avaliação ambiental dos
empreendimentos de grande repercussão urbanísticas e ambientais trouxeram novas exigências e dificuldades na prática do licenciamento urbanístico-ambiental. Por outro lado, os princípios democráticos constitucionais reforçaram a necessidade de politização da sociedade e sua participação na res publica, ou seja, na coisa pública. Apesar dos esforços de
12 AUGUSTIN, Cristina Helena Ribeiro Rocha. Cristina Helena Ribeiro Rocha Augustin: inédito. Belo Horizonte, 23 jul 2007. 1 fita cassete (40 min.). Entrevista concedida a Maria Auxiliadora de Moraes Moreira.
se criar uma legislação ambiental com objetivos de assegurar a participação social na tomada de decisão, percebemos que ainda é difícil efetivar sua prática. Perguntamos se o EIV, instrumento de licenciamento ambiental proposto pelo Estatuto da Cidade seria capaz de propiciar maior participação social, através do desenvolvimento e fortalecimento do poder local, para que haja maior compatibilidade entre os interesses públicos e privados, sobretudo nos empreendimentos de impacto de iniciativa do Poder Público municipal, que deveriam corresponder à gestão social e sustentável do território. O grande desafio é romper a dicotomia existente entre tecnocracia e democracia, que nem sempre compatibiliza os interesses públicos com os privados e que pode promover a injustiça social. Albano (2002) infere que as consultas às Associações de Moradores sobre a implantação de atividades tais como escolas, supermercados, postos de abastecimento, entre outras. previstas nos Estudos de Viabilidade Urbanística – EVUs desde o primeiro Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano – PDDU - de Porto Alegre, em 1979, já demonstravam uma preocupação em avaliar eventuais incômodos de atividades no cotidiano dos bairros, ou seja, impactos de vizinhança. Embora com pouca legitimidade enquanto mecanismo de
participação, como prenunciado no Estatuto da Cidade, “[
ao longo do seu processo de reformulação, um sem número de discussões fez com que a questão ambiental e seus impactos passassem a assumir grandes proporções no conjunto de discussões sobre a cidade, consolidando o enfoque do novo plano como urbano ambiental.” (ALBANO, 2002, p. 253). Segundo a autora, as análises de EVUs feitas entre 1987 e 2000 mostraram o aumento da consciência da necessidade de mais debate e clareza de comunicação nos projetos de impacto junto à comunidade. Em Belo Horizonte, o EIV, não constava da legislação urbano-ambiental, como já acontecia no caso de outros instrumentos propostos pelo Estatuto da Cidade, como as operações urbanas consorciadas e a transferência do direito de construir, que já haviam sido previstas pelo seu Plano Diretor. No entanto, desde a promulgação do Estatuto da Cidade, considerou-se que o conteúdo do EIV já estava incluído no conteúdo da legislação de licenciamento ambiental de empreendimentos de impacto, pelo fato de a mesma exigir o Estudo de Impacto Ambiental – EIA, que, por sua vez exige estudo de impacto de vizinhanças, sem distinguir o conteúdo dos dois instrumentos. Questionamos a legalidade e legitimidade desta interpretação, pois, implica que o EIV está contido no EIA. 13
durante a vigência do 1º PDDU e
13 A promulgação da Lei municipal n. 9.037/05 em 14 de janeiro de 2005, regulamentada pelo Decreto n. 12.015 de 05 de abril de 2005 criou a necessidade de apresentação de Estudo de Impacto de Vizinhança devidamente avaliado pela PBH, para o licenciamento de determinadas atividades na região da Pampulha, nas Áreas de
3.3 As audiências públicas
Milaré ( ambiental como um
14 , citado por Soares (2002) 15 , define audiência pública em matéria
em determinado problema ambiental ou potencialmente afetado por um projeto, a respeito de seus interesses específicos e da qualidade ambiental
por eles preconizada. (MILARÉ citado por SOARES, 2002)
procedimento de consulta à sociedade, ou a grupos sociais interessados
forma de convocação, condições e
prazos para informação prévia sobre o assunto a ser debatido, inscrições para participação, ordem dos debates, aproveitamento das opiniões expedidas pelos participantes". (SOARES,
É um procedimento adotado na avaliação de impacto ambiental em vários países como meio de participação popular nas decisões de nível local. O primeiro instrumento normativo a prever audiências públicas para a gestão ambiental no Brasil foi a Resolução do CONAMA nº 001, de 23/01/1986. 16 (CONAMA,
Sua realização deve ser regulamentada por "[
expor aos interessados o conteúdo do
produto em análise e do seu referido RIMA, dirimindo dúvidas e recolhendo dos presentes críticas e sugestões a respeito" (art. 1º da Resolução CONAMA nº 009) (CONAMA, 1997). O art. 2º, desta Resolução prevê a audiência pública para quando for julgada necessária pelo órgão competente para outorga da licença ambiental, ou mediante solicitação de entidade civil sem fins lucrativos constituídos há mais de um ano, do Ministério Público ou grupos de 50 ou mais cidadãos.
A audiência pública tem por finalidade "[
Diretrizes Especiais - ADEs. Sua regulamentação pecou pela forma em que foi proposta: se por um lado estendeu a avaliação de impactos ambientais a empreendimentos não considerados de impacto, ao exigi-lo para o licenciamento de atividades nas ADEs da região da Pampulha - o que consideramos positivo, por outro não inovou na questão da participação, pois o Fórum da Área de Diretrizes Especiais – FADE - da Pampulha terá caráter apenas consultivo, exceto quando se tratar de atividade instalada há mais de dois anos a partir da vigência da Lei municipal n.9.037/05, o que limita a participação.
14 MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente, p. 310-311. Direito do Ambiente, p. 650.
15 Procuradora Regional do Ministério Público do Trabalho, chefe da PRT da 22ª Região, doutoranda em Ciências Jurídicas e Sociais pela UMSA, especialista em Direito Processual pela UFPI.
16 Resolução nº 001, de 23/01/1986, publicada no DOU de 17/01/1986, editada pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA - órgão consultivo e deliberativo integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente. SISNAMA
Mais de uma audiência pública sobre o mesmo projeto poderá ser solicitada, conforme a complexidade do tema, devendo realizar-se em local acessível sob direção do representante do órgão responsável pelo licenciamento, que abrirá as discussões com os interessados presentes após a exposição do projeto e seu RIMA. Ao final dos trabalhos, deverão ser anexados a uma ata, os documentos escritos e assinados entregues no ato, para
instruir a análise e parecer final do licenciador quanto à aprovação, ou não, do projeto. (arts. 2º, 3º, 4º e 5º, da mencionada Resolução CONAMA nº 009/1987). O resultado da audiência pública, cuja natureza é consultiva e não deliberativa sobre o pedido de licença ambiental, não poderá ser ignorado pelo órgão licenciador. Este deverá ponderar sobre os argumentos da decisão e documentos por ela produzidos, sob pena de invalidação judicial ou administrativa.
O art. 225, §1º, I da Constituição Federal determina realização de audiência pública
para a análise do EIA RIMA, e que se lhe dê publicidade. Esta determinação torna-se um importante instrumento de participação para a legitimidade dos princípios democráticos constitucionais.
O Estatuto da Cidade ratifica a realização de audiências públicas para o licenciamento
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana", prevendo a
implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população".
, No capítulo quatro, discutiremos a legislação municipal sobre as audiências públicas. Aqui, interessam-nos de forma particular, os aspectos doutrinários das audiências públicas, para que possam subsidiar a análise da nossa pesquisa, que esbarra na questão do caráter consultivo e/ou deliberativo das audiências públicas para o licenciamento urbanístico-
A legislação ambiental tem na previsão de audiências públicas um instrumento de
realização de audiência pública com a "[
ambiental no art. 2º, XIII onde expressa o objetivo da política urbana, o de "[
participação social, tendo em vista que seu objetivo é ser uma reunião para informar e prestar
esclarecimentos à comunidade sobre a obra ou atividade com potencial de causar impactos no meio ambiente. Tem também o caráter consultivo, de recolher críticas e sugestões a fim de subsidiarem a decisão quanto ao licenciamento da atividade em questão. No entanto, a interpretação desta premissa não é única.
Soares (2002) define audiência pública como um instrumento para uma decisão política ou legal com legitimidade e transparência, através da qual a autoridade competente abre espaço para que as pessoas que possam sofrer os reflexos dessa decisão tenham oportunidade de se manifestar antes da conclusão do processo. Considera-a um instrumento através do qual o responsável pela decisão tem acesso às diversas opiniões sobre a matéria
debatida, em contato direto com os interessados. Segundo a autora, ”[
vinculam a decisão, visto que têm caráter consultivo, e a autoridade, embora não esteja obrigada a segui-las, deve analisá-las segundo seus critérios, acolhendo-as ou rejeitando-as” 17 . O ponto de vista defendido por ela vai de encontro ao do Procurador Geral do Município de Belo Horizonte, Marco Antônio de Rezende Teixeira, que tem a convicção de que as audiências públicas não têm o caráter deliberativo, ou seja, a função de decidir. Segundo Teixeira, 2007, as decisões administrativas não podem ser tomadas de forma indeterminada, sob pena de tornarem-se ilegais: alguém tem que se responsabilizar por elas. Admite que as audiências públicas podem adquirir o caráter deliberativo, de acordo com as particularidades de cada caso, mas não o têm como premissa. (informação verbal) 18 . Por outro lado, Soares (2002) entende a audiência pública como uma das formas de participação e de controle popular da Administração Pública no Estado Social e Democrático de Direito, que permite o exercício da cidadania através da troca de informações com o administrador, e caracteriza-se, sobretudo, pelo debate efetivo das questões relevantes, cabendo sua realização sempre que estiverem em jogo direitos coletivos. Struchel (2007) 19 afirma que a discussão sobre o caráter consultivo ou deliberativo das audiências públicas é um tema muito polêmico nas administrações públicas, e não apenas na questão ambiental, pois em um país democrático como o nosso, pressupõe-se que o povo é o titular do poder, mas temos como regra a democracia indireta, onde o povo nomeia representantes para exercer o poder.
tais opiniões não
Soares (2002) relata uma evolução da insuficiência da democracia representativa para a participação direta, característica do Estado Democrático de Direito, onde as decisões
17 Referenciado em PODER CIUDADANO. Manejando conflitos y mejorando la transparencia a través de la participación ciudadana: El caso del Puente La Serna en Argentina. Disponível na Internet em <http://www.poderciudadano.org.ar/prog05E.htm>. Acessado em 09.Jul.2002.
18 Informe repassado em entrevista com o Procurador Geral do Município de Belo Horizonte, Marco Antônio Rezende Teixeira, em agosto de 2007.
19 STRUCHEL, Andréa. Andréa Struchel: inédito. Campinas, 14 ago 2007. Entrevista concedida a Maria Auxiliadora de Moraes Moreira por e-mail.
coletivas do Estado pressupõem a presença direta dos cidadãos, através de audiências públicas, por exemplo.
Por sua vez, Struchel (2007) enxerga lampejos de democracia direta, como Ação Popular (art. 5º, LXXIII da CF), Consulta Popular (art. 14 da CF-88), iniciativa popular de leis (art. 61, § 2º da CF-88) e conselhos.
Já Porta 20 (2006) expressa sua inquietação quanto à pouca atenção que se tem dado às audiência públicas no âmbito do Poder Judiciário. Refere-se especialmente àquelas que visam o aperfeiçoamento da gestão pública, ou às que integram os interesses do Poder Judiciário com os interesses da coletividade, com ênfase na participação popular, marco da democracia e legitimidade de atuação do Poder Constituído. Porta (2007) argumenta que a convocação à participação vai além do voto dado nas eleições para cargos políticos. Diante do atual ordenamento jurídico, as pessoas, cada vez mais, são convocadas a tomar conhecimento, participar e votar em plebiscitos, referendos e audiências públicas, sobre temas orçamentários, urbanísticos, de educação, etc. O autor preconiza que se houvesse mais sistematização na realização das audiências públicas, aumentaríamos a contribuição para o Estado Democrático de Direito através da maior possibilidade de diálogo entre o público e o poder público. Soares (2002) ressalta que as audiências públicas possibilitam a defesa do cidadão individualmente, ou através de associações. Chama a atenção para a dupla natureza pública das audiências públicas: a oralidade e a participação processual, com abertura para todos os segmentos sociais. Esclarece que o caráter oral implica em uma participação ativa do público, que não deve ser mero espectador, silencioso e contemplativo, situação em que se trataria apenas de uma audiência. A autora distingue audiência pública de consulta pública; embora considere ambas, formas de participação popular na gestão pública, aponta como diferença entre elas, a oralidade, ou seja, o debate oral – traço marcante da audiência pública, distinguindo-se a consulta pública pela manifestação da opinião pública através de “peças formais”, isto é, de forma escrita, processual. Soares (2002) lembra que a convocação para as audiências públicas não deve se constituir em um procedimento meramente formal, apenas para cumprir uma etapa. Expõe a necessidade de que sejam oferecidas condições para que elas se realizem de forma plena, com a participação ativa e efetiva da população, e que a intenção do administrador não pode ser a mera coleta de opiniões especializadas ou a de transmitir as informações aos particulares.
20 Juiz de Direito em São Paulo, mestre em Direito do Estado e Direito Administrativo e professor.
Enfatiza a necessidade de se coletar informações, para a promoção de um acordo entre as partes, em conformidade com o interesse público. A participação na audiência pública pode ser de forma direta, pela opinião do interessado, ou indireta, através de associações, fundações, sociedades civis ou entidade representativa dos interessados.
Finalmente, Soares (2002) ressalta a importância da compreensão de que é através do processo que a função administrativa se realiza, e não do ato isolado, que, na realidade, é o resultado do desenvolvimento do processo, onde a participação do cidadão é fundamental. Esta participação pode ocorrer de várias formas, como pela presença de ouvidores nos órgãos públicos, criação de "disque-denúncia", audiências públicas e consultas públicas. Lembramos que, no item 3, mencionamos o caráter decisório das audiências públicas nos países de Centro, quando abordamos a consolidação da AIA na década de 80.
3.4 A relação entre EIV e EIA / RIMA - limites e possibilidades
Para subsidiar a análise do nosso objeto de estudo, o licenciamento ambiental da Nova Rodoviária de Belo Horizonte, procuramos estabelecer relações existentes entre a atual forma de licenciamento ambiental, pautada pela utilização do EIA/RIMA, e o EIV, proposto pelo Estatuto da Cidade, ou seja, analisar se as questões propostas no EIV estão contidas no processo de licenciamento do empreendimento selecionado. O artigo 38 do Estatuto da Cidade determina que a elaboração do EIV não substitui a aprovação do EIA, mas a dúvida que nos instiga é se os princípios constitucionais e do Estatuto da Cidade relativos à participação social e gestão democrática estão contidos no EIA / RIMA. Augustin (2007) considera os licenciamentos ambientais dos empreendimentos de impacto de iniciativa do poder público os mais difíceis de serem controlados pela população, porque se pressupõem estar acima da lei; relata que, quando e empreendedor é o próprio Estado, ele se sente na condição de transgredir sem ser punido. Segundo a professora, a Prefeitura passa por cima da lei, quando se trata de seus próprios empreendimentos, e quando isto ocorre no empreendimento particular, ou é com a concordância da Prefeitura, ou com a ausência da Prefeitura em não fiscalizar. A despeito do exposto no capítulo anterior, acreditamos, da mesma forma que Carriòn (1996), que os empreendimentos públicos deveriam ser os mais democráticos, pois são pagos pela sociedade.
A professora defende que o poder público deve se mostrar do lado da população como um todo, sob pena de provocar desconfiança, ao não demonstrar que está representando os interesses coletivos, mas os interesses daqueles que vêm incomodar. Na sua opinião, a população só vai começar a participar, e a gestão só se tornará democrática, quando a população sentir que o poder público representa seus interesses enquanto morador, caso contrário, as reuniões são para brigar, ao invés serem para achar uma solução. Ao contrário de Amaral (2007) que acredita que o EIV poderia ser utilizado como instrumento propulsor de maior participação na gestão social de territórios, Augustin (2007) não acredita que o EIV seja necessariamente capaz de propiciar maior participação social, apesar de considerá-lo um instrumento que pode melhorar a gestão. Para esta, “a participação depende mais da Prefeitura: um instrumento novo não resolve o problema se a prática continua a mesma”, diz. Entendemos que a questão é um jogo de “mão dupla”: a população tem que estar atenta, mas ao mesmo tempo, tem que ser informada. Cabe ao poder público divulgar suas ações, não para um simples cumprimento de etapa de uma lei ou discurso democrático, mas para efetivar a chance de participação às pessoas. Nas audiências públicas, mecanismo de participação previsto tanto no EIA/RIMA quanto no EIV, Augustin (2007) concorda com Amaral (2007) que cada um vai com os seus próprios interesses. Valadares, 2006 também relata que as pessoas comparecem a reuniões, quando têm algum tipo de interesse. (informação verbal) 21 Segundo Augustin (2007), o pressuposto em um processo de EIA/RIMA é ser um processo, em que o projeto técnico vai se modificando na medida em que se somam informações originadas de participação popular. O projeto vai sendo adequado para atender a expectativa da população. Desta forma, vemos um caminho em direção ao aprendizado social preconizado por Santos (2004). Augustin (2007) conclui que o EIA/RIMA não é um processo fechado, mas ao contrário, deveria ser um processo aberto cujo projeto técnico final fosse quase uma síntese de todo processo de mudanças pelo qual passou até chegar a uma adequação técnica que refletisse a vontade do povo. Ao contrário de muitos técnicos, Augustin (2007) não vê distinção entre a participação de pessoas leigas e de técnicos, pois para isso é feito o RIMA, relatório de linguagem
21 Informe repassado em entrevista, pelo Secretário Municipal de Políticas Urbanas de Belo Horizonte, Murilo de Campos Valadares, em novembro de 2006.
acessível a todos. Acrescenta que, por mais leiga que a pessoa seja, ela sabe o que vai acontecer no seu bairro, e que o projeto técnico teria que mudar em função disso. Já Amaral (2007) vê limites nessa participação, que considera não necessariamente representativa e preparada. No seu ponto de vista, as pessoas deveriam ser mais bem informadas. Lerner (2007) 22 já considera que a informação é uma obrigação de quem está no poder. Augustin (2007) entende que o técnico do Poder Público, do município, teria que ter a habilidade para verificar o que seria possível mudar sob o ponto de vista técnico, no sentido de atender à demanda social. Reconhece que nem sempre isto é possível. Às vezes, o atendimento é o não empreendimento. Amaral (2007) atesta que desconhece a ocorrência de decisões em direção ao não empreendimento devido a resoluções em audiências públicas em Belo Horizonte. Considera que a principal questão a ser enfrentada nessas situações é como viabilizar os empreendimentos e não decidir se vão ou não ser licenciados. Considera os empreendimentos públicos, em geral, obras urgentes que vêm para remediar uma situação problemática. Amaral (2007) alerta para casos em que a obra precisa ser feita, mesmo contra a vontade da população, como, por exemplo, um aterro sanitário ou um aeroporto. Para esses casos, Augustin (2007) enxerga a necessidade de alguma compensação. Entretanto, Augustin (2007) afirma que alguns empreendimentos terão que ser rechaçados, a exemplo do ocorrido na Inglaterra, onde o Estado fez o projeto de uma represa, que foi rejeitado pela população, mesmo sob os argumentos de que traria benefícios e empregos. E o mesmo não foi feito. Atribui esse tipo de acontecimento ao respeito, sem o qual, segundo a professora, não adiantam instrumentos, pois passam a ser apenas aqueles que “batem martelo” e viabilizam os empreendimentos, quando na verdade, os instrumentos deveriam ser uma forma de aproximação entre a expectativa da população e a parte técnica. Relata que, no exterior, antes que seja proposto algum empreendimento, fazem-se estudos de percepção ambiental inclusive da base arquitetônica, das fachadas, para saber se serão aceitas ou não pela população local, por ser, às vezes tão inusitadas, que a população passa a rejeitá-las. De acordo com Augustin (2007), na verdade, o EIA/ RIMA permite tudo isso e o EIV ajudaria, mas se não houver uma mudança na postura com relação às questões ambientais no nível do Estado, não é de se esperar que na iniciativa privada isso também vá mudar. Considera necessário também um pouco de bom senso, tanto quanto de técnica.
22 LERNER, Jaime. Entrevista: O futuro das cidades. Programa ”Palavra Cruzada”, Rede Minas, Belo Horizonte, 25 jul. 2007.
Por sua vez, Menegassi e Osório (2002) destacam que é necessário diferenciar o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), previsto na legislação urbanística, do Estudo de
Impacto Ambiental (EIA), consagrado pela legislação ambiental. No seu entender, a análise
do EIA pela grande maioria da doutrina contemporânea “[
predominância da sua função técnica relativa à “identificação e controle do risco”, e a de
“auxiliar na informação” para a tomada de decisões, não se referindo explicitamente à participação social nesta decisão, o que deverá se configurar diferentemente no Estudo de Impacto de Vizinhança previsto no Estatuto da Cidade.” (MENEGASSI e OSÓRIO, 2002, p.
Tommasi (1993) aponta a distinção entre o papel do cientista e do público como um
um EIA não pode ficar restrito às empresas de
consultoria, órgãos de controle ambiental e Conselhos Estaduais de Meio Ambiente.” (TOMMASI, 1993, p.45). Há constante necessidade de participação da comunidade, que deve ser organizada, para que ela tome amplo conhecimento do projeto. O autor sugere debates técnicos entre os órgãos licenciadores, responsáveis pelo projeto e representantes da comunidade em audiências públicas coordenadas por técnicos de órgãos de controle ambiental, e prevê inclusive plebiscitos para legitimar o desejo da comunidade. Considera que as audiências públicas têm sido praticadas de forma “defensivo-expositivo-contestatórias”, pouco dinâmicas e sem debates. O autor cita como pontos mais vulneráveis do EIA, segundo Schindler (1976) 23 , erros de generalização de critérios de conclusão, prazos fora da realidade para realizar o trabalho, imprecisão de dados científicos, falta de atualização das informações, má apresentação dos resultados, falta de coordenação e de articulação de informações coletadas. Segundo Rocco (2006), há várias similaridades entre o EIV e o EIA/RIMA, destacando-se como principal a viabilização de gestão democrática do desenvolvimento social, pela garantia de participação da sociedade nos processos de licenciamento de atividades potencialmente causadoras de impactos, garantia esta que questionamos, pois, concordamos com Augustin (2007) que nem sempre as leis são aplicadas de acordo com seus princípios verdadeiros. Quanto às questões mínimas que devem ser abordadas pelo EIV, no seu artigo 37, comparadas às da RN CONAMA 001/86, para a elaboração do EIA/RIMA, Rocco (2006) considera uma repetição de abordagens, da mesma forma que Augustin (2007) e Amaral
dos problemas do EIA. Segundo o autor, “[
enfoca o instrumento com uma
23 SCHINDLER (1976): o autor é citado na página 45 de TOMMASI (1993), mas este livro é exemplar único na UFMG e está sem as páginas 328 a 352, onde estaria a referência de SCHINDLER (1976).
(2007). Classifica, bem como Augustin (2007), a relação de itens a serem considerados na
identidade entre os quesitos e, mais além, uma evolução do conceito de meio ambiente natural para os conceitos de meio ambiente cultural e construído, presentes na legislação mais recente.” (ROCCO, 2006, p.46). Esta constatação nos remete ao capítulo anterior, quando
expusemos a questão da conciliação urbano-ambiental. Uma vantagem que Rocco (2006) vê no EIV, é que, sendo regulamentado por lei municipal, será aplicado de acordo com a realidade local, de acordo com o grau de desenvolvimento da cidade em questão, o que nos faz lembrar do ponto crítico de Lefèbvre,
ponto intermediário entre o urbano e o habitat. Rocco adverte, no entanto, para o risco de estas peculiaridades estarem vinculadas ao capital econômico, à construção civil e à especulação imobiliária. “Nestes casos, certamente vão limitar a aplicação do estudo aos casos mais complexos, a fim de impedir os processos de participação social na gestão cotidiana das cidades.” (ROCCO, 2006, p.48). Por outro lado, o autor enxerga a vantagem de se poder exercer o controle social, tendo em vista que o poder público municipal está mais próximo e acessível ao exercício da cidadania, pressuposto na avaliação de impactos de vizinhança. Recomenda que a realização de estudo de impactos de vizinhança não se torne obstáculo para o desenvolvimento de
os ônus e os benefícios de cada
atividades no município, mas que compatibilizem “[
empreendimento, no tocante à vizinhança imediata e ao conjunto da cidade.” (ROCCO, 2006,
avaliação dos impactos ambientais mais amplos. No entanto, adverte que “[
Por fim, Rocco (2006) considera o objeto de avaliação do EIA o ambiente e do EIV a vizinhança. Chama a atenção para o caráter espacial de ambos os conceitos, mas considera fundamental a análise do tempo, diante das variações de conceitos ao longo da história. Levanta também a necessidade de se compreender as relações entre espaço público e privado,
a fim de contribuir para o entendimento dos conceitos de ambiente e vizinhança, o que nos
remete a Amaral (2007), quando relata que o fato de não existirem mais áreas de expansão urbana em Belo Horizonte faz com que os impactos aconteçam sempre entre vizinhanças.
Rocco (2006) associa o impacto de vizinhança ao impacto urbanístico, tendo em vista
a sua ocorrência nas relações de vizinhança, nos ambientes construídos, onde há relações
humanas. Já o impacto ambiental pode ocorrer sem a premissa de relações humanas diretas. Impõe a necessidade de se considerar o conceito de bacia hidrográfica como unidade de planejamento, tanto nos estudos de impactos ambientais, quanto nos estudos de impacto de
pois através dos corpos hídricos e aéreos um impacto pode alcançar áreas
distantes de um conceito limitado de vizinhança.” (ROCCO, 2006, p.229). Augustin (2007) vê, dentre as maiores dificuldades na avaliação de impactos ambientais no ambiente urbano, a desarticulação entre os órgãos municipais que são responsáveis direta ou indiretamente pela questão ambiental, o que também inclui a fragmentação de dados entre as diversas Secretarias. Para ela, a questão ambiental no ambiente urbano carece de um foco, porque a questão ambiental é muito ampla, envolve vários elementos, inclusive do cotidiano da cidade e essas competências ficam fragmentadas dentro de órgãos. Alega que, quando se fala em meio ambiente, trata-se de ruídos, trânsito, poluição, desmatamento, parques, questões sanitárias, urbanização, loteamentos, habitação, etc., envolvendo, portanto, quase todas as Secretarias, o que a leva a concluir que falta um eixo condutor de uma política de meio ambiente. Para a professora, a forma como cada Secretaria responde a este eixo fragmenta e torna difícil a tomada de decisões, que são decisões que envolvem uma população grande, uma área grande, como é o caso de Belo Horizonte. Há também as competências referentes às várias esferas: federal, estadual e municipal. É o que presenciamos na nossa rotina de trabalho na PBH. Na prática, a intenção de integrar os pareceres das diversas Secretarias esbarra em uma série de dificuldades, dentre elas, a falta de troca de informações, e os variados ângulos com que são vistas e equacionadas as questões.
vizinhança, “[
4. LICENCIAMENTO URBANÍSTICO AMBIENTAL EM BELO HORIZONTE
Este capítulo parte da emergência e institucionalização do licenciamento ambiental em Belo Horizonte, para abordar a legislação pós-constitucional produzida no município em relação às questões urbano-ambientais, como suporte ao estudo de caso específico do licenciamento urbanístico e ambiental da nova rodoviária de Belo Horizonte. O licenciamento ambiental em Belo Horizonte ocorreu, como em diversos locais, mais em função de uma demanda social, devido a reclamações e denúncias de vizinhos - forma de participação, do que da exigência da legislação propriamente dita. Apesar de já existirem leis nas esferas federal, estadual e municipal, como, por exemplo, a Lei federal n. 6938/81, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente e criou a avaliação de impacto ambiental, mencionadas no capítulo anterior, o licenciamento ambiental só foi efetivado como rotina administrativa na Prefeitura Municipal de Belo Horizonte – PBH, após a sanção da Lei municipal n. 7.277 em 17 de janeiro de 1997, que instituiu a licença ambiental no município. Entendemos que tanto a emergência quanto a institucionalização do licenciamento urbano-ambiental constituem-se em um processo de difícil amadurecimento e equacionamento. Uma das dificuldades encontradas é a dicotomia existente entre os aspectos urbanos e os ambientais, que abordamos no capítulo 2. Outro desafio é colocar em prática a função social da cidade introduzida pela CF-88 e enxergar que a cidade é uma produção coletiva, e não do Estado, aplicando os instrumentos de participação da sociedade no seu planejamento e na sua gestão. Em resumo, este capítulo se inicia com uma síntese das primeiras leis urbanísticas de Belo Horizonte onde a preocupação ambiental é implícita, passando pelas leis produzidas na cidade a partir do momento histórico da promulgação da CF-88, até chegarmos à Lei 7277/97, que instituiu a licença ambiental no município, para então analisarmos o processo de licenciamento urbanístico-ambiental da nova rodoviária de Belo Horizonte.
4.1. Emergência e institucionalização do licenciamento ambiental em Belo Horizonte
Para a elaboração deste trabalho, é importante ressaltar a falta de uma memória sistematizada da evolução da legislação urbano-ambiental em Belo Horizonte, o que faz da presente compilação uma fonte de consulta para outras pesquisas. A consciência ambiental e, sobretudo de que a cidade é um meio ambiente é um assunto recente na Prefeitura de Belo Horizonte, e por isso mesmo, pouco explorado. Estas razões nos levaram a recorrer à “memória viva” da prefeitura, seus funcionários mais antigos, importantes fontes de informação, principalmente sobre aqueles assuntos que aconteceram sem registro formal, no cotidiano da sua rotina administrativa.
A emergência da implementação do licenciamento ambiental em Belo Horizonte, de
acordo com relatos de examinadores de projeto da Gerência de Licenciamento Urbanístico, ocorreu inicialmente em função de denúncias e conflitos surgidos com a implantação dos empreendimentos causadores de impacto, pois como já mencionamos, as leis ainda não haviam “pegado”. 24
O licenciamento ambiental prévio dos empreendimentos que hoje são chamados de
empreendimentos de impacto não fazia parte de uma rotina administrativa sistematizada no nível local. Os projetos destes tipos de edificação eram aprovados de acordo com a legislação urbanística em vigor e, quando havia alguma reclamação, o mesmo era submetido a parecer da Secretaria Municipal de Meio Ambiente - SMMA. Portanto, a necessidade de licenciamento ambiental originava-se mais de demandas sociais do que da regulação do Estado. Neste contexto, podemos enxergar, como o fazem Viola e Leis (1992), dois agentes principais: a mão branda das agências estatais e a ingenuidade quanto à avaliação das forças econômicas, e o despreparo técnico das entidades ambientalistas, em uma relação de conflito e de cooperação. Os autores definem a formação do ambientalismo brasileiro no período de 1971 a 1985, caracterizado por este “bissetorialismo”. A promulgação da Constituição Federal em 1988 desencadeou um processo de reformulação das leis municipais de Belo Horizonte, de modo a incorporar seus novos preceitos democráticos e sociais. Em 1990, foi promulgada a Lei Orgânica do Município - LOMBH, o primeiro passo em direção à concretização desses novos princípios e fruto de
24 A existência de reclamações em relação aos abusos praticados contra os interesses coletivos no espaço urbano e o exercício da cidadania não é recente e pode ser observada na manchete “Carros sempre deram problema na Capital”, no Jornal Estado de Minas de 23 de março de 1955, onde era relatado o uso indevido de locais públicos privativos de pedestres, para estacionamento de veículos. De acordo com a reportagem, “Para coibir os infratores, a população exigia que proibições taxativas fossem postas em prática [
muita discussão e participação; em 1996, o seu Plano Diretor – PDBH/96 e sua nova Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo – LPOUSBH/96, que entraram para discussão na Câmara Municipal em junho de 1995 e foram sancionados em agosto de 1996, tendo ficado, portanto, mais de um ano em discussão. Seus principais fundamentos são os princípios democráticos sociais. Em tentativa de adequar alguns problemas decorrentes da prática desta lei, a mesma foi alterada em 21 de dezembro de 2000, pela Lei 8137, LPOUS/00. A LPOUSBH/96 inseriu a definição de empreendimentos de impacto na legislação municipal e previu uma lei específica para dispor sobre a regulamentação do licenciamento ambiental dos mesmos, que veio a ser a Lei municipal n. 7.277, sancionada em 17 de janeiro de 1997 – LM 7277/97. Esta lei foi baseada na legislação ambiental estadual e federal até então existente. Efetivou-se, a partir daí, a prática do licenciamento dos empreendimentos de impacto em Belo Horizonte. Em 10 de julho de 2001, a Lei federal n. 10.257, o Estatuto da Cidade, regulamentou o capítulo sobre Política Urbana da CF-88, trazendo novos instrumentos de gestão democrática, dentre eles, o Estudo de Impacto de Vizinhança - EIV, que prevê a discussão com vizinhos sobre a implementação de empreendimentos que possam causar modificações expressivas em sua região. Na tentativa de conhecermos a trajetória para que se chegasse a essa legislação em Belo Horizonte, fazemos uma breve compilação da emergência e institucionalização do licenciamento ambiental do município, tomando como fios condutores, a integração entre a legislação urbanística e os aspectos ambientais, assim como a possibilidade de participação social no planejamento e gestão do território urbano, contida nas leis, a fim de subsidiar a reflexão sobre a atual forma de licenciamento ambiental em Belo Horizonte. Em síntese, abordamos as principais leis que antecederam a LM 7277/97 e que dizem respeito ao licenciamento de empreendimentos de impacto 25 no meio ambiente urbano 26 , procurando elementos relativos à inclusão da questão ambiental na legislação urbanística e à participação social no processo de licenciamento ambiental.
25 Adotamos, para fim deste trabalho, a definição de empreendimento de impacto contida na Lei Municipal nº 7.277/97, que é a mesma da Lei Municipal nº 7.166/96 (Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo de Belo Horizonte), por incluir, no seu enunciado, o espaço urbano, não se limitando a questões de risco e/ou degradação ambiental: “Empreendimentos de impacto são aqueles, públicos ou privados, que venham a sobrecarregar a infra-estrutura urbana ou a ter repercussão ambiental significativa.”
relações dos homens com o espaço construído e com a
natureza, em aglomerações de população e atividades humanas, constituídas por fluxos de energia e de informação para nutrição e biodiversidade; pela percepção visual e atribuição de significado às conformações e
configurações da aglomeração; e pela apropriação e fruição (utilização e ocupação) do espaço construído e dos recursos naturais” (MOREIRA, 1997, p. 5)
26 Moreira (1997) define o ambiente urbano como “[
Em 31 de agosto de 1981, foi promulgada a Lei federal n. 6.938 – LF 6938/81, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, incluindo a questão ambiental na gestão das políticas públicas do Brasil. Esta lei propôs a descentralização do poder, delegando aos Estados e Municípios a gestão