Source: https://sip.lex.pl/komentarze-i-publikacje/komentarze/prawo-energetyczne-tom-i-komentarz-do-art-1-11s-wyd-ii-587297067
Timestamp: 2020-08-04 11:45:35+00:00
Document Index: 112311654

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 7', 'art. 1', 'art. 21', 'art. 1', 'art. 21', 'art. 4', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 22', 'art. 1', 'art. 22', 'art. 5', 'art. 74', 'art. 74', 'art. 31', 'art. 22', 'art. 22', 'art. 57', 'K 37/04 ', 'art. 5', 'art. 57', 'art. 278', 'art. 57', 'art. 278', 'art. 57', 'art. 278', 'art. 2', 'art. 57', 'art. 278', 'art. 56', 'art. 56', 'art. 30', 'art. 8', 'art. 6', 'art. 1', 'art. 36', 'art. 39', 'art. 15', 'art. 23', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 43', 'art. 45', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 31', 'art. 189', 'art. 10', 'art. 172', 'art. 11', 'art. 14', 'art. 6', 'art. 11', 'art. 3', 'art. 6', 'art. 3', 'art. 6', 'art. 23', 'art. 3', 'art. 154', 'art. 49', 'art. 86', 'art. 81', 'art. 101', 'art. 1', 'art. 107', 'art. 87', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 194', 'art. 194', 'art. 192', 'art. 4', 'art. 174', 'art. 154', 'art. 171', 'art. 155', 'art. 171', 'art. 170', 'art. 171', 'art. 171', 'art. 172', 'art. 156', 'art. 3', 'art. 7', 'art. 20', 'art. 3', 'art. 23', 'art. 25', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 7', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 8', 'de lege ferenda', 'art. 21', 'art. 26', 'art. 5', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 12', 'art. 16', 'art. 15', 'art. 5', 'art. 7', 'art. 19', 'art. 263', 'art. 20', 'art. 265', 'art. 16', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 12', 'art. 12', 'art. 8', 'art. 2', 'Art. 1', 'art(1', 'art. 1', 'art. 1']

Prawo energetyczne. Tom I. Komentarz do art....
Muras Zdzisław (red.), Swora Mariusz (red.), Prawo energetyczne. Tom I. Komentarz do art. 1-11s, wyd. II
Autorzy komentarza: Muras Zdzisław (red.), Swora Mariusz (red.), Dobrowolski Adam, Elżanowski Filip, Falecki Arkadiusz, Gawin Rafał, Gutowski Maciej, Kędzia Joanna, Kloc Kamila, Kośka Dagmara, Mordwa Maria, Nowaczek-Zaremba Małgorzata, Nowak Donata, Orzech Piotr, Ratajczak Arkadiusz, Sachajko Marek, Skoczylas Andrzej, Smagieł Katarzyna, Stefaniuk Marek, Szostakowska Monika, Trypens Renata, Walkiewicz Andrzej, Wesołowski Maciej, Woszczyk Marek, Zawiska Marek, Zimmer Jacek
Od chwili przygotowania pierwszego wydania komentarza upłynęło 6 lat. W tym czasie dynamika nowelizacji prawa energetycznego była tak duża, że konieczne stało się uaktualnienie zawartych w nim treści. Drugie wydanie przedstawia wszystkie duże zmiany, które w tym czasie zaistniały, oraz zawiera omówienie tych wszystkich nowelizacji, które zostały uchwalone do 30.06.2016 r., nawet jeśli wchodzą w życie w terminie późniejszym.
Komentarz, który po raz kolejny oddajemy do rąk Czytelnika, zachował swój pierwotny charakter, tj. obszernego i szczegółowego omówienia przepisów ustawy - Prawo energetyczne. Jednocześnie podstawowym założeniem, które nam towarzyszyło, było dokonanie wszechstronnej, i to zarówno od strony teoretycznej, jak i od strony praktycznej, analizy przepisów tejże ustawy w kontekście najnowszych jej zmian wynikających z prawa europejskiego oraz prawa krajowego. Ustawa - Prawo energetyczne jest tekstem trudnym, a przez liczbę i złożoność jej nowelizacji także coraz mniej czytelnym. Dlatego głównym celem, jaki nam przyświecał przy przygotowaniu niniejszego wydania, było to, aby wykład był jasny, przejrzysty i praktyczny, a tym samym przystępny dla każdego. Pamiętaliśmy bowiem, że największe wyzwanie w zakresie interpretacji pr. en. stanowi to, że do pełnego zobrazowania zawartych w tej ustawie unormowań oprócz wiedzy prawniczej wymagana jest również pogłębiona wiedza na temat funkcjonowania rynków energii oraz znajomość uwarunkowań ekonomicznych i technicznych. Uwarunkowania te spowodowały, że podobnie jak w przypadku pierwszego wydania postanowiliśmy zaprosić do wspólnej pracy wybitnych teoretyków i praktyków zajmujących się prawem energetycznym, oferujących różne spojrzenia na kwestie jego wykładni. Chcieliśmy, aby w przygotowaniu tego komentarza uczestniczyli nie tylko prawnicy, ale również inżynierowie i ekonomiści. Grono autorskie uległo pewnym zmianom w stosunku do wydania pierwszego, jednakże, co było naszym celem, w takim zakresie, aby nie miało to wpływu na jakość przygotowanego materiału. Najważniejszą wartością z punktu widzenia redaktorów jest nadal udział wybitnych przedstawicieli doktryny i praktyki prawa w przygotowaniu niniejszego drugiego wydania komentarza. Nie ulega także wątpliwości, że dla wszystkich autorów zaangażowanie w pracę łączyło się z szeregiem wyrzeczeń natury osobistej, związanych z koniecznością rezygnacji z czasu poza normalnym trybem aktywności zawodowej, który wszyscy poświęcamy wypoczynkowi i rodzinie. Tym bardziej jesteśmy wdzięczni każdemu z autorów za zaangażowanie, pasję oraz wyrozumiałość.
Poglądy przedstawione w komentarzu przez pracowników urzędów i instytucji publicznych są ich prywatnymi poglądami, nie mogą być w żaden sposób traktowane jako wykładnia oficjalna (urzędowa) tekstu prawnego, dokonywana w imieniu tych urzędów i instytucji.
Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009; Andoura S., Energy solidarity in Europe: from independence to interdependence, Jacques Delors Institute. Studies & Reports 2013, nr 7; Banaszkiewicz B., Prawo polskie a prawo Unii Europejskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, EPS 2005, nr 3; Będkowski-Kozioł M., Kierunki zmian polskiego prawa energetycznego w świetle regulacji dyrektyw 2003/54/WE oraz 2003/55/WE w sprawie wspólnych zasad dla rynku wewnętrznego energii elektrycznej i gazu ziemnego, KPPubl. 2004, nr 1; Bogusławski P., Taryfowanie ciepła - wymóg urzędniczy czy ekonomiczna konieczność, Biul. URE 2008, nr 6; Borkowski A., Chełmoński A., Guziński M., Kiczka K., Kieres L., Kocowski T., Administracyjne prawo gospodarcze, Wrocław 2005; Bradbrook A.J., Energy Law as an Academic Discipline, Journal of Energy and Natural Resources Law 1996, vol. 14, issue 2; Cameron P.D., Competition In Energy Markets: Law and Regulation In the European Union, Oxford 2002, 2007; Duniewska Z., Wybrane aspekty wykładni prawa administracyjnego (racje i właściwości) (w:) J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24-27 września 2006 r., Warszawa 2007; Fumagalli F., Lo Schiavo L., Delestre F., Service quality regulation in electricity distribution and retail, Berlin-New York 2007; Hajdrowski K., Magazynowanie energii elektrycznej, Energia Elektryczna 2012, nr 11; Hancher L., Vlam R. de, Merger Remedies In the Electricity Sector (w:) D. Geradin (ed.), Remedies In Network Industries: EC Competition Law vs. Sector-Specific Regulation, Antwerp-Oxford 2004; Hoff W., Prawny model regulacji sektorowej, Warszawa 2008; Kiczka K., Prawo administracyjne gospodarcze w systemie prawa administracyjnego (w:) J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24-27 września 2006 r., Warszawa 2007; Kmieciak Z., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010; Kosikowski C., Wolność działalności gospodarczej i jej ograniczenia w praktyce stosowania Konstytucji RP (w:) C. Kosikowski (red.), Zasady ustroju społecznego i gospodarczego w procesie stosowania Konstytucji, Warszawa 2005; Kowalik-Bańczyk K., Prowspólnotowa wykładnia prawa polskiego, EPS 2005, nr 3; Leoński Z., Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2006; Lipiński A., Niektóre problemy nowego prawa energetycznego, PUG 1998, nr 5; Łętowska E., Multicentryczność współczesnego systemu prawa i jej konsekwencje, PiP 2005, z. 4; Mincer M., Uznanie administracyjne, Toruń 1983; Muras Z., Podstawy prawa, Warszawa 2008; Nowacki J., Prawo publiczne - prawo prywatne, Katowice 1992; Nowacki M., Swoboda państwa w zakresie kształtowania krajowej struktury zaopatrzenia w energię w świetle prawa Unii Europejskiej (w:) A. Walaszek-Pyzioł (red.), Wybrane węzłowe zagadnienia współczesnego prawa energetycznego, Kraków 2012; Nowak B., Solidarność i bezpieczeństwo energetyczne jako elementy polityki energetycznej UE. Wybrane prawne formy realizacji na rynku gazu, Studia Europejskie 2014, nr 2; Nowak-Far A., Zmiany w dziedzinie rynku wewnętrznego i polityk (w:) J. Barcz (red.), Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, Warszawa 2008; Ochendowski E., Prawo administracyjne, Toruń 1998; Palarz H., Prawo energetyczne z komentarzem, Gdańsk 1999; Shuttleworth G., Opening electricity and gas markets (w:) C. Robinson (ed.), Utility Regulation and Competition Policy, Cheltenham 2002; Skoczny T., Energetyka (w:) J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki, Warszawa 2003; Skoczny T. (red.), Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, Warszawa 2009; Schröder M., Administrative Law In Germany (w:) R. Seerden, F. Stroink (ed.), Administrative Law of the European Union, its Member States and the United States, Antwerpen 2002; Schulte-Beckhausen S., Energy Trading in the EU: The Commoditization of Electricity and the Emergence of Energy Exchanges (w:) D. Geradin (ed.), The Liberalization of Electricity and Natural Gas in the European Union, Hague 2001; Stelmachowski A., Zarys teorii prawa cywilnego, Warszawa 1998; Strzyczkowski K., Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2005; Swora M., Aktualne tendencje w zakresie tworzenia agencji w Unii Europejskiej - administracja europejska in statu nascendi, Warszawa 2006; Swora M., Integracja rynków regionalnych energii elektrycznej w świetle przepisów prawa UE, Energetyka - Społeczeństwo - Polityka 2015, nr 2; Swora M., Inteligentne sieci i inteligentne systemy pomiarowe w energetyce w świetle przepisów trzeciego pakietu liberalizacyjnego, EPS 2010, nr 4; Swora M., Intelligent grid: Unfinished Regulation in the Third EU Energy Package, Journal of Energy & Natural Resources Law 2010, vol. 28, issue 4; Swora M., Mocniejsza pozycja konsumenta w pakiecie energetycznym UE, Gazeta Prawna 2009, nr 64; Swora M., Niezależne organy administracji. Aspekty prawne, organizacyjne i polityczne, Warszawa 2012; Swora M., Polska w procesie integracji regionalnych rynków energii, Rynek Energii 2010, nr 2; Swora M., Siedlik K., Blach A., Energy Law in Poland (w:) M. Roggenkamp, C. Redgwell, A. Ronne, I. del Gauyo (eds.), Energy Law in Europe. National, EU and international regulation, Oxford 2016; Szydło M., Regulacja sektorów infrastrukturalnych jako rodzaj funkcji państwa wobec gospodarki, Warszawa 2005; Szydło M., Swoboda działalności gospodarczej, Warszawa 2005; Szymusiak T., Prosumption - ein neues Konzept. Zwischen Markt und Ökologie, Kraków 2013; Walaszek-Pyzioł A., Kształtowanie i realizacja polityki energetycznej państwa na gruncie ustawy Prawo energetyczne (podmioty, instrumenty), AUW Prawo 1999, nr 266; Wronkowska S., Ziembiński Z., Zarys teorii prawa, Poznań 2001; Wrońska N., Prosument - czyli jak producent staje się konsumentem (w:) A. Walaszek-Pyzioł (red.), Wybrane węzłowe zagadnienia współczesnego prawa energetycznego, Kraków 2012; Wróbel A., Zasady ogólne (podstawowe) Unii Europejskiej (w:) A. Wróbel (red.), Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Kraków 2005; Ziemski K., Zakres uznaniowości rozstrzygnięć Prezesa URE (w:) M. Swora, M. Szewczyk, K. Ziemski (red.), Prawo energetyczne wobec wyzwań liberalizacji, Warszawa 2008; Zimmer-Czekaj J., Prawne aspekty wdrażania rynku mocy jako wsparcia dla budowy źródeł wytwarzania w sektorze elektroenergetycznym - zarys problematyki (w:) K. Ziemski, P. Lissoń (red.), Inwestycje infrastrukturalne i ochrona środowiska w prawie energetycznym, Poznań 2014; Zinc R., Prowspólnotowa wykładnia polskiego prawa administracyjnego (w:) C. Mik (red.), Wykładnia prawa Unii Europejskiej, Toruń 2008.
1. Interpretacja norm ustawy - Prawo energetyczne i zakres jej stosowania niewątpliwie uzależnione są od właściwego umiejscowienia tychże norm w systematyce działów i gałęzi prawa. Problem nie ma charakteru czysto teoretycznego, ale również praktyczny, co wynika choćby z przytaczanego w kolejnych tezach orzecznictwa TK w sprawach dotyczących konstytucyjności przepisów pr. en. Analizując charakter norm tej ustawy, należy przede wszystkim wyjść z klasycznego podziału na prawo publiczne i prywatne, pamiętając jednak, że granice delimitujące prawo prywatne i publiczne wyznaczone w czasach rzymskich przez Ulpiana ulegają współcześnie przesunięciu, a częstokroć zatarciu, zaś same próby ich rozdziału przynoszą różne i nie zawsze przekonujące rezultaty (M. Schröder, Administrative Law In Germany (w:) R. Seerden, F. Stroink (ed.), Administrative Law of the European Union, its Member States and the United States, Antwerpen 2002, s. 95-96). Można tutaj przyjąć, odwołując się do kompleksowego podejścia w zakresie wyodrębnienia prawa publicznego, że - najogólniej rzecz ujmując - prawem publicznym jest to prawo, które ma na uwadze interes państwa (teoria interesu), natomiast prawem prywatnym to, które ma na uwadze interes jednostki. W dziale prawa publicznego zgrupowane są normy regulujące stosunki między różnymi organami państwa oraz między tymi organami a obywatelami. Dział prawa prywatnego grupuje normy regulujące stosunki tylko między osobami fizycznymi i niektórymi osobami prawnymi oraz jednostkami nieposiadającymi osobowości prawnej (zob. Z. Muras, Podstawy prawa..., s. 53; zob. też J. Nowacki, Prawo publiczne - prawo prywatne, Katowice 1992, s. 8-49). Celem prawa publicznego jest realizowanie interesu państwa i jednostek samorządu terytorialnego, a w relacjach należących do prawa publicznego po jednej stronie występuje zawsze odpowiedni organ władzy publicznej. Istotne w relacjach pomiędzy podmiotami jest to, że organ władzy publicznej dysponuje władzą narzucenia drugiej stronie swojego stanowiska, które zwykle przybiera postać określonej decyzji administracyjnej, z możliwością stosowania przymusu w celu jej wyegzekwowania (teoria podporządkowania). Co oczywiste, organ administracyjny może działać jedynie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Prawo prywatne reguluje sytuację prawną pomiędzy równoprawnymi podmiotami. W ramach prawa prywatnego podmioty mogą kształtować wzajemne relacje tak, aby realizować własne indywidualne interesy, zarówno majątkowe, jak i osobiste. Samo kształtowanie praw opiera się na zasadzie równości i swobody, a rola państwa jest ograniczona do określenia podmiotów, ustalenia ogólnych wspólnych reguł, na których opiera się kształtowanie relacji między tymi podmiotami (zob. szerzej A. Stelmachowski, Zarys teorii prawa cywilnego, Warszawa 1998, s. 36). Przytoczony podział prawa zachowuje, co do zasady, swoją aktualność również wobec norm pr. en., jednak nagromadzenie w tym akcie prawnym norm prawa nie pozwala już tak jednoznacznie określić kryteriów tego podziału. W komentowanym akcie prawnym szczególnemu rozrostowi ulegała sfera stosunków publicznoprawnych, wkraczających także w dziedziny wcześniej zastrzeżone dla prawa prywatnego (np. zagadnienia dotyczące umów czy rozstrzygania sporów). Sam ustawodawca, wskazując podstawę postępowania organu administracyjnego, odsyła do stosowania w odpowiednim zakresie k.p.a., jednak już kwestie odwoławcze od rozstrzygnięć organu regulacyjnego nie zostały ostatecznie powierzone sądownictwu administracyjnemu, ale sądowi specjalnemu (Sądowi Okręgowemu w Warszawie - Sądowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów) procedującemu na podstawie k.p.c. Jednocześnie SOKiK nie jest klasycznym organem odwoławczym, ale sądem pierwszej instancji, który ma orzekać co do istoty sprawy (zob. np. wyrok SN z dnia 13.05.2004 r., III SK 44/04, OSNP 2005, nr 9, poz. 136; oraz wyrok SN z dnia 20.09.2005 r., III SZP 2/05, OSNP 2006, nr 19-20, poz. 312). Trudno w takiej sytuacji pogodzić niektóre reguły postępowania organu regulacyjnego i sądu bazujące na zupełnie odmiennych procedurach postępowania (np. co do sposobu i rodzaju gromadzonych materiałów dowodowych). Jak wielokrotnie podkreślały to sądy, uchybienia proceduralne na etapie postępowania administracyjnego nie mają znaczenia dla sądu orzekającego, o ile nie prowadzą do nieważności postępowania, "celem postępowania nie jest przeprowadzenie kontroli postępowania administracyjnego, ale merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, której przedmiotem jest spór między stronami powstający dopiero po wydaniu decyzji przez Prezesa Urzędu. Postępowanie sądowe przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest postępowaniem kontradyktoryjnym, w którym uwzględnia się materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym, co nie pozbawia jednak stron możliwości zgłoszenia nowych twierdzeń faktycznych i nowych dowodów, według zasad obowiązujących w postępowaniu odrębnym w sprawach gospodarczych. Sąd antymonopolowy jest sądem cywilnym i prowadzi sprawę cywilną, wszczętą w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Urzędu, w tym wypadku Urzędu Regulacji Energetyki, według reguł kontradyktoryjnego postępowania cywilnego, a nie sądem legalności decyzji administracyjnej, jak to czynią sądy administracyjne w postępowaniu sądowo-administracyjnym. [...] nawet gdyby przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybień proceduralnych to nie mogą one być przedmiotem postępowania sądowego mającego na celu merytoryczne rozstrzygnięcie sporu, bowiem Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zobowiązany jest do wszechstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zasad rozkładu ciężaru dowodu i obowiązku stron w postępowaniu dowodowym" (zob. wyrok SOKiK z dnia 27.06.2008 r. XVII AmE 209/07, www.cire.pl). W kolejnym wyroku SOKiK wskazał ponadto, że "zarzuty dotyczące przebiegu postępowania administracyjnego przez Prezesem URE podlegają uwzględnieniu jedynie w takim zakresie, w jakim ich uwzględnienie uniemożliwiałoby pozostawienie jego decyzji w obrocie prawnym nawet po ewentualnej reformie jej treści" (zob. wyrok SOKiK z dnia 21.09.2015 r. XVII AmE 103/14, orzeczenia.warszawa.so.gov.pl; oraz wyrok SA w Warszawie z dnia 23.02.2007 r., VI ACa 952/06, niepubl.).
2. Ustawa - Prawo energetyczne jest częścią prawa publicznego gospodarczego i podlega aksjologii charakterystycznej dla tej gałęzi prawa (M. Swora, K. Siedlik, A. Blach, Energy Law in Poland (w:) M. Roggenkamp, C. Redgwell, A. Ronne, I. del Gauyo (eds.), Energy Law in Europe. National, EU and international regulation, Oxford 2016, teza 12.29). Tak do prawa energetycznego podszedł TK w wyroku z dnia 25.07.2006 r., P 24/05, OTK-A 2006, nr 7, poz. 87, gdzie (powołując się na doktrynę: K. Strzyczkowski, C. Kosikowski) stwierdził: "Prawo energetyczne jako część publicznego prawa gospodarczego nie jest oderwane od aksjologii działalności gospodarczej, "nie jest wolne od ocen w ogólnych kategoriach sprawiedliwości społecznej, służy nie tylko jako instrument sterowania procesami gospodarczymi, ale także zabezpieczenia interesów społecznych" [...], współistotnego wyznaczaniu dopuszczalnych granic ograniczenia podstawowych wartości gospodarki rynkowej w interesie publicznym [...]". Ten pogląd TK jest szczególnie istotny dla interpretatora tekstu prawnego, zwłaszcza w przypadku, gdy dokonuje aktu wykładni celowościowej. Tak więc prawo energetyczne należy traktować jako wyodrębnioną część prawa publicznego gospodarczego, które wykształciło się z prawa administracyjnego, cały czas wykazuje z nim silne związki, choć doktryna zgodnie uznaje, iż nauka prawa publicznego gospodarczego jest odrębną dyscypliną prawniczą (K. Kiczka, Prawo administracyjne gospodarcze w systemie prawa administracyjnego (w:) J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24-27 września 2006 r., Warszawa 2007, s. 69-70, i przywołana tam literatura).
3. W szerokim ujęciu prawo energetyczne można ujmować jako zespół norm prawnych regulujących prawa i obowiązki przedsiębiorstw energetycznych, odbiorców końcowych paliw i energii, jak również innych uczestników rynków paliw i energii, a także podstawowe stosunki kontraktowe między tymi podmiotami i przewidziane ustawą obowiązki o charakterze publicznoprawnym, w zakresie realizacji zasady zrównoważonego rozwoju, promowania konkurencji, ochrony odbiorców końcowych i zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii oraz związanych z ich realizacją zadań i kompetencji organów administracji publicznej. W tym ujęciu na corpus prawa energetycznego będą składały się w szczególności normy pr. en. oraz ustawy o odnawialnych źródłach energii, ustawy o efektywności energetycznej, ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym, jak również prawa ochrony środowiska, prawa budowlanego i innych aktów, które w swoim zakresie normują szczególne zasady funkcjonowania przedsiębiorstw energetycznych i mieszczą się w przytoczonej wyżej definicji. Przedmiotem niniejszego komentarza są przepisy podstawowego aktu dla prawa energetycznego, którym jest pr. en., choć oczywiście w konkretnych przypadkach będą konieczne odwołania do innych aktów prawnych, składających się na szeroko rozumiane prawo energetyczne. Zasadniczo jednak autorzy komentarza do pr. en., w zakresie, w jakim nie wymaga tego wyraźna potrzeba, nie będą w sposób nadmiernie szeroki odnosili się do tychże innych, nawet powiązanych aktów prawnych, odsyłając w tym zakresie do komentarzy do nich oraz literatury przedmiotu. Konieczne odwołania będą miały na celu osadzenie unormowań pr. en. w szerszym kontekście i ukazanie systemowego kontekstu stosowania ustawy. Nie chcemy tutaj przekonywać, że prawo energetyczne istnieje jako odrębna gałąź prawa, tak jak prawo administracyjne czy cywilne. Przy wszystkich swoich odrębnościach prawo energetyczne korzysta z konstrukcji administracyjnoprawnych oraz cywilistycznych i brak jest postulatów w doktrynie, aby je w ten sam szczególny sposób wyodrębniać, choć praktyka i literatura w różnych państwach niekiedy wskazują, że staje się ono odrębną dyscypliną naukową i dydaktyczną, co ma swoje odbicie w podręcznikach i kursach akademickich mających je w swoim tytule. W doktrynie sformułowano również interesującą definicję prawa energetycznego, uwzględniającą specyfikę amerykańskiego systemu prawnego, zgodnie z którą ma ono stanowić "przypisanie praw i obowiązków dotyczących wykorzystania wszystkich źródeł energii pomiędzy jednostkami, pomiędzy nimi a państwem, pomiędzy rządami i stanami" (A.J. Bradbrook, Energy Law as an Academic Discipline, Journal of Energy and Natural Resources Law 1996, vol. 14, issue 2, s. 194).
4. W literaturze wyrażany jest pogląd, że pr. en. zawiera własny katalog zasad (zob. H. Palarz, Prawo energetyczne z komentarzem, Gdańsk 1999, s. 11-12). Sam termin "zasada prawa" jest ujmowany w znaczeniu opisowym i dyrektywalnym. W znaczeniu opisowym mianem zasady prawa określa się wzorzec ukształtowania jakiejś instytucji prawnej (ew. zespołu instytucji) w szczególnie doniosłych dla tej instytucji (ew. zespołu instytucji) aspektach. W znaczeniu dyrektywalnym pojęcie to oznacza wiążące prawnie normy, należące do danego systemu prawnego, jednak w jakimś sensie nadrzędne w stosunku do innych norm tego systemu, którym w tym systemie przypisuje się pewne role szczególne (S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 187). W szczegółowych gałęziach prawa formułuje się zasady charakterystyczne dla tych "podsystemów", przy czym nie zawsze konsekwentnie i z wystarczającym uzasadnieniem teoretyczno-prawnym. W przypadku pr. en. należy, tak jak w przypadku innych aktów prawnych, rozpatrywać zastosowanie ogólnych zasad, właściwych dla całego systemu prawnego (zasada demokratycznego państwa prawnego i wynikające z niej zasady ochrony praw słusznie nabytych, ochrony własności, równości wobec prawa, proporcjonalności, lex retro non agit itd.). Zaliczając pr. en. do prawa publicznego gospodarczego, należy zwrócić uwagę, że doktryna (w różnych katalogach i konfiguracjach) wyróżnia szczegółowe zasady prawa publicznego gospodarczego, zaliczając do nich np.: zasadę ochrony bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego, zasadę ochrony prawidłowego funkcjonowania gospodarki rynkowej, zasadę ochrony zasobów narodowych (zasobów naturalnych i dóbr kultury), zasadę ochrony interesów politycznych i gospodarczych państwa w stosunkach z zagranicą, zasadę prawidłowego gospodarowania mieniem publicznym (A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, Administracyjne prawo gospodarcze, Wrocław 2005, s. 61-65). Autorzy komentarza wychodzą z założenia, że oprócz wspomnianych zasad ogólnych oraz szczegółowych prawa gospodarczego publicznego można starać się również wyodrębnić pewne szczegółowe zasady prawa energetycznego. Próbując tego dokonać, należy na początku poczynić zastrzeżenie, że nie istnieje powszechnie przyjęty katalog takich zasad, a sam ustawodawca w treści pr. en. nie przesądza explicite, jakie szczegółowe zasady mogłyby zostać uznane za zasady prawa, charakterystyczne dla tego aktu. Redaktorzy komentarza nie formułują własnego katalogu takich zasad, wskazując jedynie na zasady, które mają szczególne znaczenie dla pr. en., mniej lub bardziej charakterystyczne ze względu na treść przypisywaną im w tej dziedzinie prawa. Oprócz zasad pr. en. można również wyodrębnić pewne szczegółowe zasady budowy aparatu administracyjnego właściwego w sprawach realizacji norm pr. en.
5. Systematyka obowiązującego prawa energetycznego została oparta na zasadzie jednorodności sektora paliw i energii. Wynika to z faktu, że obecnie funkcjonujące pr. en. obejmuje wszystkie rodzaje nośników energetycznych, bez względu na różnice w ich fizycznym charakterze, będące podstawą wyodrębnienia podsektorów: energii elektrycznej, gazu, ciepła, paliw ciekłych. Na etapie uchwalania pr. en. w 1997 r. przyjęto założenie, że prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu, przesyle, dystrybucji lub obrocie energią lub paliwami jest ekonomicznie jednorodne. Pozwoliło to uchwalić jedną ustawę, a w konsekwencji - całościowo (choć nie zawsze wystarczająco lub konsekwentnie) określić obowiązki i prawa zarówno organów państwa, jak i przedsiębiorstw energetycznych. Zasada ta nie oznacza rzecz jasna, że w zakresie poszczególnych nośników nie ma odrębności w obszarze charakteru i zakresu regulacji (zob. Przed komentarzem..., pkt II). Pewnym wyjątkiem od tak ukształtowanego rozwiązania jest obecnie uregulowanie kwestii dotyczących sensu largo wsparcia energii wytwarzanej ze źródeł odnawialnych w instalacjach odnawialnego źródła energii w odrębnej ustawie - tj. u.o.z.e.
6. Zasada zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego jest z pewnością charakterystyczna dla pr. en. Zakres tej zasady sprowadza się do zapewnienia takiego stanu gospodarki, który będzie umożliwiał pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska.
7. Zasada solidarności, która jest fundamentem relacji pomiędzy państwami UE, w odniesieniu do energetyki jest uściślana w prawie europejskim i określana jako "solidarność energetyczna". Jej treść oddaje dobrze jeden z dokumentów KE, w którym stwierdzono: "Każde państwo członkowskie ponosi wprawdzie samodzielną odpowiedzialność za własne bezpieczeństwo dostaw, ale podstawową cechą członkostwa w UE jest solidarność pomiędzy państwami członkowskimi. W przypadku wewnętrznego rynku energii rozwiązania krajowe są często niewystarczające. Strategie mające na celu dzielenie ryzyka i jego dywersyfikację oraz optymalne wykorzystanie siły politycznej, którą reprezentują państwa członkowskie UE działające wspólnie na arenie międzynarodowej, mogą okazać się skuteczniejsze niż rozproszone działania krajowe. Z powyższych względów bezpieczeństwo energetyczne jest przedmiotem wspólnego zainteresowania UE" (komunikat Komisji Europejskiej do Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów, Parlamentu Europejskiego, Rady Unii Europejskiej, Drugi strategiczny przegląd sytuacji energetycznej. Plan działania dotyczący bezpieczeństwa energetycznego i solidarności energetycznej UE, Bruksela, 13.11.2008, COM(2008) 781 - wersja ostateczna). Tak rozumiana zasada solidarności miała znajdować - zgodnie z komunikatem - swój wyraz w konkretnych regulacjach z zakresu prawa energetycznego UE i państw członkowskich oraz w polityce energetycznej UE. W tym ostatnim zakresie europejski Plan działania dotyczący bezpieczeństwa energetycznego i solidarności energetycznej UE miał obejmować:
optymalne wykorzystanie własnych zasobów energetycznych UE (komunikat COM(2008) 781).
Jeżeli chodzi o stosowanie zasady solidarności, to w praktyce jest ono uzależnione od głębokości procesu integracji w ramach UE. Solidarność wskazuje jednoznacznie kierunek, w którym powinna zmierzać unijna polityka energetyczna w warunkach wewnętrznych oraz w ramach relacji z partnerami zewnętrznymi UE. Mimo oczywistych korzyści (m.in. korzyści skali) z prowadzenia wspólnej polityki energetycznej proces integracji w obszarze rynków energetycznych nadal napotyka przeszkody w postaci protekcjonizmu państwowego i partykularyzmu interesów, który nie pozwala na przyjmowanie wspólnych stanowisk w kwestiach strategicznych z punktu widzenia całej Wspólnoty. Przejawem przyjmowania norm prawnych mających z natury rzeczy wzmocnić solidarność europejską w zakresie dostaw gazu jest przyjęte dnia 20.10.2010 r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 994/2010 w sprawie środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego i uchylenia dyrektywy Rady 2004/67/WE (Dz. Urz. UE L 295 z 12.11.2010, s. 1) - zob. też B. Nowak, Solidarność i bezpieczeństwo energetyczne jako elementy polityki energetycznej UE. Wybrane prawne formy realizacji na rynku gazu, Studia Europejskie 2014, nr 2, s. 75 i n. Od momentu wydania wspomnianego komunikatu zastosowanie zasady solidarności ewoluowało i zasada ta jest obecna w wielu różnych dokumentach UE w poszerzonym zakresie. Znajduje również swój szerszy wyraz w unijnych aktach prawnych.
8. Przejawem dążenia do urzeczywistnienia zasady solidarności jest polska koncepcja unii energetycznej, która nie mając charakteru normatywnego (jest raczej zbiorem postulatów odnośnie do polityki energetycznej UE), może implikować jednak przyjmowanie również rozwiązań stricte prawnych. W chwili przygotowywania niniejszego komentarza Komisja Europejska przedstawiła tzw. pakiet zimowy, na który składają się zarówno propozycje rozwiązań normatywnych, jak również pozanormatywnych. W wymiarze normatywnym "pakiet zimowy" KE proponuje nową regulację rozporządzenia ws. dostaw gazu, które explicite ma odwoływać się do zasady solidarności. Zgodnie z zasadami przyjętymi w założeniach jeżeli państwo członkowskie stosuje wyższy standard w zakresie dostaw, który może zmniejszyć przepływ gazu z jednego kraju do drugiego, co pogarsza sytuację bezpieczeństwa dostaw w sąsiednim państwie członkowskim, podniesiony standard w zakresie dostaw musi być przywrócony do domyślnego poziomu UE (co gwarantuje usługi dla wszystkich odbiorców chronionych) w razie sytuacji awaryjnej. Ponadto stosowanie zasady solidarności, na podstawie ustaleń technicznych i administracyjnych uzgodnionych pomiędzy państwami członkowskimi, ma być obowiązkowe (zob. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council, concerning measures to safeguard the security of gas supply and repealing Regulation (EU) No 994/2010, Brussels, 16.02.2016, COM(2016) 52 final; wersja polska https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/PL/1-2016-52-PL-F1-1.PDF).
9. Zasada solidarności wypełniana jest różną treścią w licznych dokumentach unijnych, które się do niej odwołują, i funkcjonuje w wielu różnych wymiarach. Można np. mówić o solidarności w wymiarze bezpieczeństwa energetycznego, finansowym, międzyludzkim. Bliskie nam jest ujęcie S. Andoury, który przedstawia pięć filarów solidarności, sprowadzających się do:
ukończenia budowy wspólnego rynku energii;
zapewnienia bezpieczeństwa dostaw przez budowę infrastruktury fizycznej i efektywnych mechanizmów wzajemnej pomocy;
optymalizacji wykorzystania wewnętrznych zasobów surowców w UE;
silnej woli politycznej i kierownictwa państw członkowskich, opartych na wspólnym podejściu i ścisłej współpracy na poziomie UE w kwestiach wrażliwych zarówno z punktu widzenia UE, jak i jej relacji z partnerami zewnętrznymi;
odzwierciedleniu różnego poziomu rozwoju ekonomicznego w zakresie osiągania celów energetycznych UE (S. Andoura, Energy solidarity in Europe: from independence to interdependence, Jacques Delors Institute. Studies & Reports July 2013, s. 92).
10. Charakteryzując zasadę prokonkurencyjnej regulacji rynków infrastrukturalnych ("promowania konkurencji" - w odróżnieniu od "ochrony konkurencji"), należy stwierdzić, że stanowi ona kwintesencję regulacji, która ma prowadzić do zapewnienia efektywnej konkurencji na rynkach regulowanych. Zasada ta może być traktowana jako pochodna bardziej ogólnej zasady szczegółowej publicznego prawa gospodarczego w postaci ochrony prawidłowego funkcjonowania gospodarki rynkowej (A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, Administracyjne..., s. 62-63). Zasada ta przenika szczególne instrumenty regulacyjne, związane w szczególności z rozdziałem działalności (unbundling), dostępem stron trzecich (TPA), przejrzystością funkcjonowania przedsiębiorstw energetycznych. Prokonkurencyjna regulacja powinna obejmować: aktywne wsparcie dla takiej regulacji ze strony systemu władz publicznych (rządu), instrumenty współdziałania wdrażane zarówno przez regulatorów, jak i organy ochrony konkurencji, stosowanie zasady prawa ochrony konkurencji w sektorach regulowanych. W takim podejściu zwraca uwagę kwestia współdziałania pomiędzy organami ochrony konkurencji i regulatorami, która powinna być wspierana przez władze centralne, "które powinny promować szeroki przegląd istniejących regulacji z punktu widzenia rozwoju konkurencji, zapewniając aby "kultura konkurencji" obejmowała zarówno regulatorów sektorowych, jak też organy ochrony konkurencji" (OECD, Global Forum on Competition, The Relationship Between Competition Authorities and Sectoral Regulators, DAF/COMP/GF(2005), s. 2). Prokonkurencyjna regulacja ma zapewnić wzrost zatrudnienia, wzrost produktywności (przede wszystkim przez likwidację barier wejścia), inwestycje. Zasada ta powinna być podstawowym elementem polityki ogólnej i sektorowej (energetycznej), jak również regulacji prawnych, które mają stymulować rozwój konkurencji na rynkach energetycznych.
11. Zasada równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii jest przedmiotem unormowań art. 1 pr. en., wyznaczającego cele tej ustawy. Przepis ten odwołuje się również szerzej do kwestii tworzenia warunków do zrównoważonego rozwoju kraju. Ta ostatnia zasada jest głęboko zakorzeniona w prawie międzynarodowym, a w przypadku europejskich regulacji z zakresu energetyki pełni funkcję jednego z trzech filarów przyjmowanych unormowań, oprócz bezpieczeństwa dostaw i promowania konkurencji.
12. Zasada rozdzielności działalności przesyłowej i dystrybucyjnej od innych rodzajów działalności (unbundling) ma na celu zapewnienie niedyskryminacyjnego i przejrzystego dostępu do sieci. Rozdzielność w literaturze przedmiotu jest bardzo często ujmowana jako odrębna zasada. Zasadę tę należy ujmować przede wszystkim jako szczególną zasadę organizacji sektora paliw i energii. Ma ona podstawowe znaczenie w zakresie regulacji sektorów infrastrukturalnych z punktu widzenia liberalizacji i tworzenia wspólnego rynku energii.
13. Podobny charakter ma zasada dostępu stron trzecich (TPA), gwarantująca dostęp stron do infrastruktury (sieci przesyłowych i dystrybucyjnych, terminali LNG, magazynów). Oparcie możliwości korzystania z urządzeń kluczowych (essential facilities) jest charakterystyczne nie tylko dla sektorów infrastrukturalnych objętych zakresem normowania pr. en., ale również dla innych sektorów, np. telekomunikacyjnego (szerzej M. Szydło, Regulacja sektorów..., s. 109 i n.).
14. Zasada niezależności organu regulacyjnego jest zasadą organizacji aparatu administracyjnego, charakterystyczną dla administracji funkcjonującej w sektorach infrastrukturalnych. Niezależność relatywizowana jest w stosunku do regulowanych przedsiębiorstw i innych organów państwa (szerzej kom. do art. 21, teza 2), a jej uzasadnienia należy szukać w techniczno-ekonomicznych uwarunkowaniach funkcjonowania tych sektorów (M. Swora, Niezależne organy administracji. Aspekty prawne, organizacyjne i polityczne, Warszawa 2012, s. 123 i n.).
15. Oprócz wskazanych zasad, które mogą być uznane za (przynajmniej w pewnym stopniu) charakterystyczne dla pr. en., istotną rolę należy przypisać zasadom ogólnym, którym w zakresie pr. en. przydaje się również szczególne znaczenie, takim jak: zasada zrównoważonego rozwoju (szerzej kom. do art. 1, teza 5 i n.), zasada równości (rozumiana w różnych sytuacjach jako zasada niedyskryminacji w zakresie dostępu do infrastruktury oraz jako zasada równego traktowania przedsiębiorstw energetycznych), zasada przejrzystości (zasada przejrzystości organu regulacyjnego - accountability - przedsiębiorstw energetycznych, w tym w szczególności OSP i OSD, zob. np. kom. do art. 21, teza 3).
16. Stanowiąc i interpretując normy pr. en., należy mieć na uwadze fizyczne cechy paliw i energii, które są przedmiotem regulacji. Te szczególne cechy determinują przyjmowanie określonych rozwiązań prawno-regulacyjnych. Rozpatrując sektory gazu ziemnego i energii energetycznej, należy zauważyć, że ich wspólną cechą jest istnienie poddanej regulacji infrastruktury przesyłowej i dystrybucyjnej, która stanowi obszar monopolu naturalnego, a jej wybudowanie wiąże się z dużymi nakładami i może być związane z powstaniem kosztów utopionych (sunk costs) - szerzej kom. do art. 4i. Jeżeli chodzi o energię elektryczną, to nie może ona być magazynowana w dużej ilości przy niskim koszcie, czego konsekwencją jest to, że energia w określonej jednostce czasu nie jest dobrym substytutem dla energii w innej jednostce czasu. Ponadto wysokie koszty pojawiają się, gdy obciążenie przewyższa podaż. Obie te cechy, jeżeli połączyć je jeszcze ze zróżnicowanym zapotrzebowaniem w ciągu doby i w różnych porach roku, tworzą problem tzw. szczytu zapotrzebowania (peak demand problem) - szerzej P.D. Cameron, Competition In Energy Markets: Law and Regulation In the European Union, Oxford, 2007, s. 22. To z kolei jest powodem, dla którego na rynku energii elektrycznej został wyodrębniony szczególny rynek - bilansujący (zob. szerzej kom. do art. 3 pkt 1; art. 3 pkt 23a). Istotne jest również podkreślenie, że kształt relacji rynkowych w sektorach energii elektrycznej i gazu ziemnego jest w przeważającym stopniu zdeterminowany przez regulacje prawa europejskiego (unbundling, TPA).
17. W przypadku gazu ziemnego wymienia się sześć cech charakterystycznych, które wpływają znacząco na kształt oraz koszty usług jego transportu (za: P.D. Cameron, Competition..., 2002, s. 21 i n.). Po pierwsze, podaż gazu ziemnego musi uwzględniać okoliczność rozdzielenia źródeł wydobycia od rynków konsumpcyjnych (kwestia transportu gazu ziemnego z państw mających źródła surowca). Po drugie, gaz może być przechowywany przede wszystkim w magazynach podziemnych, a także w sieciach przesyłowych i dystrybucyjnych oraz naziemnych magazynach LNG, z czym wiąże się kwestia znacznie mniejszej (niż w przypadku energii elektrycznej) presji czasowej przy bilansowaniu systemu. Po trzecie, transport gazu, który jest realizowany systemem rurociągów, podlega technicznym ograniczeniom wynikającym z faktu, że zatłoczenie gazu lub jego pobór w jednym punkcie tego systemu wpływa na możliwości zatłaczania lub poboru gazu w innym punkcie tego systemu, przez co wielkość dostępnych w systemie zdolności przesyłowych gazu jest funkcją planowanego wykorzystania sieci. Po czwarte, w przypadku gazu ziemnego jako towaru, w zależności od źródła, ma on zróżnicowaną wartość energetyczną zależną od jego składu chemicznego. Po piąte, przerwane dostawy gazu ziemnego nie mogą być kontynuowane przed sprawdzeniem wymogów bezpieczeństwa (odmiennie niż w przypadku energii elektrycznej). Po szóste, historycznie przedsiębiorstwa energetyczne z sektora gazu ziemnego (często, podobnie jak w przypadku energii elektrycznej, zintegrowane pionowo) zajmowały się również wydobywaniem ropy naftowej i obrotem tym surowcem, z czym należy wiązać połączenie cen gazu i ropy naftowej, jako towarów w pewnym stopniu substytucyjnych. Na temat specyfiki LNG zob. kom. do art. 3, teza 69.
18. Jeżeli chodzi o dostarczanie ciepła, to z pewnością cechą charakterystyczną tego rynku jest jego lokalny charakter, wynikający z cech fizycznych ciepła (energii cieplnej w wodzie gorącej, parze lub innych nośnikach - zob. kom. do art. 3, teza 2), które uniemożliwiają jego przesyłanie na większe odległości. Podobnie jak w przypadku energii elektrycznej ciepła zasadniczo nie można magazynować; rozwijająca się technologia akumulacji ciepła w systemach ciepłowniczych przez stosowanie wodnych akumulatorów ciepła (lokalizowanych głównie w elektrociepłowniach) pozwala jednak, w zależności od wielkości tych urządzeń, na akumulowanie ciepła w układzie dobowym lub weekendowym w celu zwiększenia efektywności produkcji. W literaturze podkreśla się, że "w relacji przedsiębiorstwo ciepłownicze (przedsiębiorstwo sieciowe) - odbiorca ciepła, nie ma możliwości zmiany w krótkim horyzoncie czasowym ani popytu, ani podaży. Te dwie wielkości są ograniczone mocą zainstalowaną źródła, możliwościami sieci przesyłowej z jednej strony, a potrzebami odbiorców z drugiej strony (potrzeby te kształtowane są przede wszystkim przez warunki pogodowe). Odbiorca nie ma możliwości dowolnego wyboru i zmiany swojego dostawcy ciepła. Zwykle ma jednego dostawcę - właściciela sieci ciepłowniczej, do której odbiorca jest przyłączony" (zob. P. Bogusławski, Taryfowanie ciepła - wymóg urzędniczy czy ekonomiczna konieczność, Biul. URE 2008, nr 6, s. 45). Różnorodność działalności podejmowanej przez przedsiębiorstwa z zakresu ciepłownictwa (obrót, przesyłanie, dystrybucja) ze względu na wspomniane cechy nie pozwala zasadniczo na kwalifikację jakiegokolwiek z segmentów tego rynku jako konkurencyjnego w świetle przepisów pr. en., dlatego też przedsiębiorstwa ciepłownicze są określane jako monopol naturalny i poddane są ścisłej taryfikacji (zob. P. Bogusławski, Taryfowanie..., s. 45).
19. Specyfika rynku paliw ciekłych wynika z faktu, że hurtowa sprzedaż paliw jest prowadzona w ponad 80% przez dwa przedsiębiorstwa energetyczne, które są również głównymi producentami paliw i jako jedyne na terenie kraju produkują paliwa ciekłe z ropy naftowej. Obrót detaliczny benzynami silnikowymi, olejem napędowym, biopaliwami ciekłymi oraz autogazem prowadzony jest, co do zasady, na stacjach paliw i stacjach autogazu. Rynek paliw ciekłych jest uznawany za rynek konkurencyjny, zatem ceny paliw ciekłych zasadniczo uzależnione są od cen ropy naftowej na rynkach światowych, od wysokości stawek podatku akcyzowego i opłaty paliwowej, a także od kursu USD oraz EUR. Ceny paliw ciekłych nie podlegają regulacji, a są wyznaczane na zasadach rynkowych. Na terenie kraju funkcjonuje jeden przedsiębiorca zajmujący się przesyłaniem paliw ciekłych, ale ze względu na dużą substytucyjność środków transportu także ten segment nie jest postrzegany jako zmonopolizowany. Istotnym elementem rynku paliw ciekłych staje się obecnie także rynek biopaliw i biokomponentów. Dużo miejsca tym zagadnieniom poświęca dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23.04.2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz. Urz. UE L 140 z 5.06.2009, s. 16, z późn. zm.), natomiast w prawie krajowym zagadnienia te zostały uregulowane w ustawie z dnia 25.08.2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 775).
20. Na gruncie pr. en. państwo, przez swoje organy, zostało uprawnione do władczego wkraczania w działalność gospodarczą, chronioną konstytucyjną zasadą wolności działalności gospodarczej (zob. szerzej np. C. Kosikowski, Wolność działalności gospodarczej i jej ograniczenia w praktyce stosowania Konstytucji RP (w:) C. Kosikowski (red.), Zasady ustroju społecznego i gospodarczego w procesie stosowania Konstytucji, Warszawa 2005, s. 37 i n.; M. Szydło, Swoboda działalności gospodarczej, Warszawa 2005, s. 6 i n.), przedsiębiorstw energetycznych i użytkowników paliw i energii przez m.in. udzielanie koncesji, rozstrzyganie sporów, zatwierdzanie taryf, wielopłaszczyznową kontrolę działalności, aż po możliwość wymierzania kar pieniężnych. Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej jest chroniona konstytucyjnie (art. 22 Konstytucji RP). W zakresie relacji prawa energetycznego i zasady wolności gospodarczej TK wypowiadał się w przywołanym już wyroku z dnia 25.07.2006 r., P 24/05, zwracając uwagę na służebny charakter dostępu do zasobów energetycznych w stosunku do takich wartości jak:
zapewnienie wolności i praw człowieka, podkreślając jednocześnie, że dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji RP.
Wskazując na interferencję różnych wartości i zasad konstytucyjnych, TK odwołał się do wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), bezpieczeństwa obywateli i zasady zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasady ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), uznając, że obowiązkiem władz publicznych jest "zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń". Wskazane zasady stanowią - zdaniem TK - uzasadnienie dla poddania gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny, powołując się też na wyrażony w doktrynie pogląd, że przedsiębiorstwa energetyczne są "wprawdzie nie de iure, ale de facto przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i jako takie powinny podlegać dalej idącej reglamentacji niż inni przedsiębiorcy" (zob. A. Walaszek-Pyzioł, Kształtowanie i realizacja polityki energetycznej państwa na gruncie ustawy Prawo energetyczne (podmioty, instrumenty), AUW Prawo 1999, nr 266, s. 419). Odwołując się znów do doktryny, TK przyznał, że w sferze rynku energetycznego możliwość ingerencji ustawodawcy jest szersza niż w przypadku np. wolności o charakterze osobistym (zob. K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2005, s. 88). Odwołując się do przytoczonych zasad, TK uznał za zgodny z art. 22 Konstytucji RP obowiązek zakupu energii elektrycznej ze źródeł niekonwencjonalnych i odnawialnych (obecnie jedynie odnawialnych) oraz wytwarzanej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła (obecnie w kogeneracji), a także ciepła ze źródeł niekonwencjonalnych i odnawialnych (obecnie odnawialnych). Uznając wartość wskazanych poglądów TK, który dał ustawodawcy bardzo daleko idącą swobodę w kształtowaniu norm dotyczących rynku energii, należy uzupełnić, że aksjologia prawa energetycznego obejmuje też dążenie do stworzenia efektywnej konkurencji na rynku i to dążenie powinno, w duchu art. 22 Konstytucji RP, stanowić przeciwwagę dla petryfikowania przez ustawodawcę wyrosłych ze sfery użyteczności publicznej przedsiębiorstw dysponujących często znaczną siłą rynkową. Absolutyzowanie sfery użyteczności publicznej nie może stać się wygodną furtką dla prawodawcy krajowego, który w ten sposób ustanawia normy stojące w sprzeczności z traktatowym celem budowania wspólnego rynku energii elektrycznej i gazu ziemnego. Z drugiej strony, póki co paradygmat budowy konkurencyjnego rynku energii, zakłada wprowadzanie konkurencji tam, gdzie to jest możliwe, przy zachowaniu regulacji w sferach objętych monopolem naturalnym (przede wszystkim sieci).
21. W wyroku z dnia 10.07.2006 r., K 37/04, OTK-A 2006, nr 7, poz. 79, TK, orzekając o zgodności z Konstytucją RP art. 57 pr. en., odniósł się do charakteru szczególnej regulacji prawnej usług energetycznych, zauważając, że są to "realizowane w skali masowej, usługi użyteczności publicznej (services publics), o charakterze produkcyjnym lub handlowym i odróżnił ten typ usług od publicznych usług administracyjnych (les services publics administratifs)". Z tego, że podmioty realizujące usługi energetyczne pełnią funkcje publiczne (personnes privées chargées d’une mission de service public), zdaniem TK wynika normatywne ograniczenie ich swobody działalności gospodarczej. Dopuszczając pewną swobodę państwa w zakresie usług użyteczności publicznej oraz komplementarność stosowania rozwiązań cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych, TK stwierdził, że od woli ustawodawcy zależy stopień "natężenia oraz form pierwiastka publicznego", który tenże ustawodawca zamierza zrealizować. W komentowanym orzeczeniu TK dopuścił możliwość wykonywania usług użyteczności, akceptując jednocześnie możliwość nawet daleko posuniętej regulacji przez prawo administracyjne, czego konsekwencją powinno być jednak ustanowienie kontroli wykonywania tego typu usług przez sądownictwo administracyjne. Odwołanie się do modelu sądownictwa administracyjnego przez TK nie przesądza o tym, że tak powinien wyglądać docelowo model kontroli sądowej wykonywania usług użyteczności publicznej. Przyznaje to zresztą TK w dalszej części wywodu, stwierdzając, iż "w przypadku sporu prawnego między świadczeniodawcami a odbiorcami, spór taki winien rozstrzygnąć niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Przymiot bezstronności i niezawisłości charakteryzuje nie tylko sądownictwo administracyjne, niezależnie więc od dokonanego wyboru przez ustawodawcę forum, ważne jest, aby spełnić następujący warunek w postaci prawa do sądu "wszelkie rozwiązania prawne muszą więc w takim przypadku gwarantować prawo do sądu każdej ze stron stosunku prawnego". W wyroku K 37/04 TK postawił przed podmiotami świadczącymi usługi użyteczności publicznej określone wymagania, stwierdzając, iż ich świadczenia powinny odbywać się "z poszanowaniem interesu publicznego, zapewniać zabezpieczenie interesów podmiotu realizującego usługi, ale i chronić interesy odbiorców (konsumentów)".
22. W wyroku z dnia 26.10.1999 r., K 12/99, OTK 1999, nr 6, poz. 120, TK poddał analizie charakter norm regulujących dostarczanie paliw i energii na podstawie umowy, podkreślając złożony charakter relacji wynikających z tychże norm, w których przenikają się elementy cywilnoprawne i administracyjnoprawne: "Ustawa z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne przyjęła - jako zasadę podstawową, że "dostarczanie paliw i energii odbywa się na podstawie umowy" (art. 5 ust. 1), a więc oparła kształt prawny relacji między przedsiębiorstwami energetycznymi a odbiorcami na zasadach prawa cywilnego. Zarazem jednak, podobnie jak w wielu innych dziedzinach życia społecznego, dokonano znacznej modyfikacji klasycznych konstrukcji cywilistycznych, bo dostarczanie paliw i energii powierzono ograniczonej grupie podmiotów o quasi-monopolistycznym charakterze, a stosunki z odbiorcami podporządkowano koncepcji tzw. umów adhezyjnych, w znacznym stopniu wykluczających równość stron i możliwość negocjowania warunków umowy. Zarazem proces dostarczania paliw i energii poddano ścisłej reglamentacji administracyjnej, co m.in. znalazło wyraz we wprowadzeniu wymagania taryfowego ustalania kosztów dostarczania energii elektrycznej i ciepła".
23. Po raz kolejny charakterem poszczególnych instytucji pr. en. zajął się TK w wyroku z dnia 21.10.2014 r., P 50/13, OTK-A 2014, nr 9, poz. 103, w którym podjęto próbę rozstrzygnięcia kolejnej, mogłoby się wydawać prostej kwestii - charakteru sankcji określonej w art. 57 pr. en. w kontekście przestępstwa określonego w art. 278 § 5 k.k. W tym przypadku TK orzekł, że przepis art. 57 pr. en. i art. 278 § 5 k.k. nie naruszają konstytucyjnie gwarantowanego wzorca odpowiedzialności - ne bis in idem. Przyjęto bowiem, nie bez kontrowersji, że "kumulacja stosowania wobec tej samej osoby za ten sam czyn opłaty przewidzianej w art. 57 ust. 1 pkt 1 pr. en. i odpowiedzialności karnej za przestępstwo kradzieży energii z art. 278 § 5 k.k., nie prowadzi do naruszenia zasady ne bis in idem, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP". Wynika to z faktu, że "opłata przewidziana w art. 57 ust. 1 pkt 1 pr. en. jest środkiem prawnym z dziedziny prawa cywilnego, w przeciwieństwie do odpowiedzialności karnej za przestępstwo z art. 278 § 5 k.k.".
24. Na wewnętrzną systematykę pr. en. składają się następujące rozdziały: 1 - "Przepisy ogólne", 2 - "Dostarczanie paliw i energii", 2b "Przesyłanie dwutlenku węgla", 3 - "Polityka energetyczna", 4 - "Organ do spraw regulacji gospodarki paliwami i energią", 5 - "Koncesje i taryfy", 6 - "Urządzenia, instalacje, sieci i ich eksploatacja", 7 - "Kary pieniężne", 7a "Przepisy karne", 8 - "Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe". Ta, wydawałoby się, prosta systematyka pr. en. jest jednak zaburzona w związku z licznymi zmianami tekstu ustawy w trakcie jej obowiązywania, w tym sensie, że rozdziały zawierają przepisy o dużym zróżnicowaniu treściowym. Dobrym zobrazowaniem tej tezy jest treść rozdziału 2 pr. en. - "Dostarczanie paliw i energii". Tytuł ten jest wprawdzie pojemny, ale w rozdziale znalazły się przepisy obejmujące taką materię jak stosowanie zasady dostępu do sieci, środki wsparcia dla odnawialnych źródeł energii (OZE do dnia 1.07.2016 r.) i źródeł kogeneracyjnych, reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie biogazu (do dnia 1.07.2016 r.), obowiązki operatorów, certyfikacja i wyznaczanie operatorów, zasady zapewnienia bezpieczeństwa dostaw itd. Ustawodawca dokonujący kolejnych nowelizacji wyszedł z pragmatycznego założenia, że pojemność tytułu tego rozdziału pozwala na umieszczenie w nim różnych treści wynikających z konieczności unormowania kolejnych przepisów prawa materialnego. Na tym pragmatyzmie cierpi jednak wewnętrzna spójność aktu prawnego i w związku z tym niekiedy trudno jest odczytać intencję ustawodawcy. Przyjmując, że brzmienie tytułu rozdziału aktu legislacyjnego może w pewnych okolicznościach stanowić, na równi z treścią innych jednostek legislacyjnych (przepisów), tworzywo dla rekonstrukcji norm prawnych (uchwała TK z dnia 27.09.1994 r., W 10/93, OTK 1994, nr 2, poz. 46), trudno jest (przynajmniej bez uwzględniania dogłębnej analizy historii legislacyjnej zmian w ramach konkretnych jednostek redakcyjnych) uznać wartość tytułów jednostek redakcyjnych pr. en. w procesie wykładni. Na przejrzystość ustawy nie wpływa również pozytywnie duża liczba bardzo rozbudowanych jednostek redakcyjnych. Faktyczna ilość jednostek redakcyjnych alokowanych w założeniach wśród 57 artykułów tego aktu prawnego jest tak duża, że ustawa ta jest dziś bardzo nieczytelna i wymaga gruntownej przebudowy.
25. Jedną z cech charakterystycznych dla pr. en. jest przeniesienie w znaczącym stopniu ciężaru regulacji na poziom aktów wykonawczych. Prawo energetyczne zawiera liczne delegacje ustawowe do wydawania aktów wykonawczych, upodabniając się w tym zakresie do innych aktów prawnych, których przedmiotem regulacji są kwestie techniczno-organizacyjne (np. ustawa z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane, tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290). W tej kwestii wypowiadał się TK w uchwale W 10/93, w której odniósł się do jakości aktów wykonawczych i upoważnień do ich wydawania i podkreślając związek regulacji taryf z sytuacją obywatela, który ma charakter nie tylko bezpośredni, ale też społecznie niezwykle istotny, stwierdził: "Nie ulega wątpliwości, że musi to być dostrzegane przez ustawodawcę, który - między innymi - jest obowiązany do możliwie szerokiego regulowania tych kwestii w ustawie, jako akcie o szczególnej mocy prawnej i stanowionym pod kontrolą opinii publicznej i wyborców. Odesłania do przepisów wykonawczych - nieuniknione wobec stopnia komplikacji materii i konieczności dokonywania pewnych zmian - muszą więc podlegać szczególnie starannej ocenie z punktu widzenia dochowania należytych proporcji między materią ustawową a regulacjami zawartymi w przepisach wykonawczych". W przytoczonej uchwale TK odwołał się do krytyki pr. en. m.in. ze względu na nadmierną skłonność odsyłania istotnych kwestii do regulowania w aktach wykonawczych. Trybunał Konstytucyjny powołał się na stanowisko Rady Legislacyjnej w odniesieniu do projektu pr. en., zgodnie z którym "projekt należy uznać za niejasny i nadmiernie kazuistyczny [...], niektóre natomiast rozwiązania, wymagające szczegółowej regulacji, są z kolei nadmiernie ogólnikowe" (Biuletyn Rady Legislacyjnej 1995, nr 3, s. 100-101), oraz na stanowisko doktryny, zgodnie z którym "prawo energetyczne w istocie jest umową ramową, której treść ma zostać wypełniona rozstrzygnięciami wynikającymi z przepisów podustawowych. Nasuwa się zwłaszcza wątpliwość, czy takie rozwiązanie daje się pogodzić z konstytucją. Znaczna część mechanizmów tworzących kształt tego prawa spoczywa bowiem w rękach administracji rządowej" (A. Lipiński, Niektóre problemy nowego prawa energetycznego, PUG 1998, nr 5, s. 2). Póki co taki stan rzeczy nie uległ zmianie, a wręcz przeciwnie - ustawodawca w kolejnych nowelizacjach pogłębia problem przenoszenia materii legislacyjnej poza ustawę. Biorąc pod uwagę techniczny charakter regulacji pr. en., brak jednak alternatywy dla takiego stanu rzeczy. Przy zachowaniu ustawowego trybu regulacji i zastrzeżenia określonego minimum materii ustawowej, zgodnie z zasadami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego, regulacja pr. en., podobnie jak inne regulacje techniczne, zawsze będzie charakteryzowała się istnieniem dużej liczby aktów podustawowych normujących kwestie szczegółowe. Liczba i obszerność aktów prawodawczych stanęła u podstaw decyzji redaktorów komentarza, którzy nie zdecydowali się na odrębne komentowanie w jego ramach tychże aktów prawnych, a tym samym na nawiązanie do konwencji ukształtowanej np. przez komentatorów ustawy z dnia 16.02.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 184 z późn. zm.) - zob. T. Skoczny (red.), Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów...). Rozwiązania zawarte w rozporządzeniach będą przedmiotem odniesień autorów komentujących poszczególne przepisy ustawy.
26. Wspomniana zasada jednolitości regulacji rynków gazu ziemnego, energii elektrycznej i paliw ciekłych jest w chwili pisania komentarza kontestowana głównie przez organizacje reprezentujące poszczególne sektory, co znajduje również wyraz w "Polityce energetycznej Polski do 2030 roku" (załącznik do obwieszczenia Ministra Gospodarki z dnia 21.12.2009 r. w sprawie polityki energetycznej państwa do 2030 r., M.P. z 2010 r. Nr 2, poz. 11). W związku z tym czynione są przygotowania dotyczące unormowania trzech ustaw sektorowych i ustawy dotyczącej OZE. Uzasadnieniem dla rozbicia "korpusu" prawa energetycznego i wydzielenia ustaw sektorowych ma być:
Podzielając ocenę dotyczącą przejrzystości i jasności przepisów pr. en. oraz zauważając istniejącą tendencję w zakresie oddzielania unormowań rynku energii elektrycznej i gazu ziemnego, należy jednak zwrócić uwagę również na argumenty przemawiające za utrzymaniem jednolitości tekstu pr. en. Trzeba więc przede wszystkim zauważyć, że dyrektywy unijne, które implementuje pr. en., są w przeważającej części homogeniczne, jeżeli chodzi o "szkielet" unormowań, z oczywistymi odrębnościami wynikającymi z charakterystyki regulowanych sektorów. Dyrektywy liberalizacyjne charakteryzują się podobną aksjologią, w podobny sposób regulują kwestie dotyczące organizacji obu sektorów, opartych na zasadach TPA i unbundlingu. Jeżeli chodzi o system instytucjonalny, to zawierają podobne unormowania dotyczące pozycji ustrojowej, celów i obowiązków stawianych przed krajowymi organami regulacyjnymi. Jednolitość aksjologii regulacji sektorów energii elektrycznej i gazu ziemnego oraz tożsamość instytucji unormowanych w dyrektywach liberalizacyjnych przemawia za utrzymaniem jednolitości tekstu pr. en. Patrząc z tego punktu widzenia, unormowanie instytucji wspólnych (uwzględniając odrębności) może dokonać się w jednej ustawie. Przyjęcie odrębnych unormowań stwarza niebezpieczeństwo braku spójności aksjologicznej, systemowej i leksykalnej odrębnych unormowań, poddanych niezależnemu od siebie trybowi zmian. Należy również uwzględnić fakt, że akty z zakresu prawa energetycznego są poddawane silnemu lobbingowi, a odrębne regulacje stwarzają ryzyko pogłębiania się różnic w podejściu do niektórych tożsamych unormowań przeniesionych z prawa europejskiego. Tak więc z jednej strony ekonomika tworzenia prawa powoduje, że nieracjonalne jest powielanie w dwóch aktach prawnych tożsamych instytucji, z drugiej strony pojawia się wspomniane niebezpieczeństwo rozdźwięku w warstwie leksykalnej i systemowej przyjmowanych w odrębnych ustawach unormowań. Nie stanowi natomiast problemu unormowanie systemu wspierania OZE w odrębnej ustawie. Systemy wsparcia i promocji OZE i kogeneracji nie stanowią trzonu unormowań pr. en. i brak jest przesłanek, aby bronić idei pozostawania tych regulacji w pr. en. Stąd też uzasadniona jest przyjęta w praktyce zasada odrębności regulacji sektora OZE w u.o.z.e. Należy również pamiętać, że obecnie pr. en. normuje także kwestie dotyczące ciepła i paliw ciekłych, zatem ewentualna zmiana tej ustawy musiałaby rodzić także wydzielenie tych części, co tym bardziej komplikuje zagadnienie wielości ustaw sektorowych. Nie można jednak wykluczyć, że w przypadku paliw ciekłych, których regulacja w pr. en. jest szczątkowa (i niepowiązana z dyrektywami liberalizującymi sektory energii elektrycznej i gazu ziemnego), ustawodawca zdecyduje się w przyszłości na przyjęcie odrębnych unormowań.
27. W literaturze podkreśla się, że specyfiką wykładni norm prawa administracyjnego jest zakaz stosowania wykładni rozszerzającej oraz ścieśniającej w przypadku praw człowieka o charakterze absolutnym (zob. Z. Duniewska, Wybrane aspekty wykładni prawa administracyjnego (racje i właściwości) (w:) J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24-27 września 2006 r., Warszawa 2007, s. 665). Zakaz wykładni rozszerzającej dotyczy norm kompetencyjnych i jest skierowany przeciw arbitralności administracji publicznej sprowadzającej się do dowolnego korzystania z analogii w procesie wykładni. Jednocześnie zasady te nie są postrzegane jednolicie, ponieważ w doktrynie można także spotkać głosy postulujące odejście od rygorystycznego zakazu wykładni rozszerzającej i dopuszczenie w pewnych wypadkach możliwości jej stosowania, a takie odejście uzasadnia się celem działania organów regulacyjnych w postaci zapewnienia wolności gospodarczej (zob. W. Hoff, Prawny model..., s. 118). Redaktorzy niniejszego komentarza uwzględniają podkreślany w orzecznictwie TK model regulacji zakładający inferencję metody cywilnoprawnej i administracyjnoprawnej regulacji, co mogłoby wskazywać na dopuszczalność stosowania wykładni rozszerzającej w pewnym zakresie, który trudno zaliczyć do unormowań o ścisłym charakterze administracyjnym. Nie jest możliwe jednak stosowanie wykładni rozszerzającej do przepisów o charakterze stricte administracyjnym lub karno-administracyjnym, np. nakładających kary pieniężne na przedsiębiorców. Potwierdza to jednoznacznie orzecznictwo sądów, dla którego reprezentatywny jest wyrok NSA z dnia 1.06.2004 r., GSK 30/04, orzeczenia.nsa.gov.pl, w którym sąd ten stwierdził, że przy stosowaniu przepisu dającego uprawnienie do zastosowania kary pieniężnej "muszą być zachowane bezwzględnie zasady interpretacji i stosowania norm o charakterze restrykcyjnym ukształtowane w dziedzinie prawa karnego, zwłaszcza prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni". Co jednak istotne, zakres tego wyroku można odnosić jedynie do stosowanych zasad wykładni, dając prymat wykładni językowej, co i tak jest naturalne w procesie wykładni prawa (zob. szerzej Z. Muras, Podstawy prawa..., s. 42 i n.). Nie może być jednocześnie rozciągane na możliwość stosowania innych zakresów analogii między prawem administracyjnym i karnym. Jak bowiem słusznie podkreślił TK w orzeczeniu z dnia 15.01.2007 r., P 19/06, OTK-A 2007, nr 1, poz. 2: "Z uwagi na dolegliwość finansową, kary orzekane przez sądy wykazują podobieństwo do kar pieniężnych nakładanych przez organy administracji. Istota tkwi jednakże w odmiennych funkcjach, które spełniają obie formy represji państwa. Kara administracyjna nie jest bowiem odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo zarządzających zadań administracji". W sprawach deliktów administracyjnych przyjmuje się koncepcję winy obiektywnej, tj. opartej na przewadze obiektywnego faktu naruszenia normy sankcjonowanej, który sam w sobie uzasadnia postawienie zarzutu niezachowania należytej ostrożności wymaganej w stosunkach danego rodzaju. Pozwala to na odrzucenie zasady domniemania niewinności jako reguły wiążącej organy orzekające o konsekwencjach popełnionego czynu. Natomiast przesłanką konstruowania odpowiedzialności różnej od odpowiedzialności karnej jest legitymacja ustawodawcy do represjonowania bezprawia z tytułu samej niesubordynacji wobec porządku prawnego, w oderwaniu od warunku czynu, winy i podziałów na klasyczne rodzaje odpowiedzialności oraz poza ustawami karnymi (tzw. obiektywna koncepcja odpowiedzialności). Jak podkreślił to TK: "Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego. Oparcie odpowiedzialności na takiej koncepcji dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy możliwe jest wykazanie sprzeczności z obowiązującym prawem" (wyrok TK z dnia 15.01.2007 r., P 19/06; zob. także wyrok TK z dnia 26.03.2002 r., SK 2/01, OTK-A 2002, nr 2, poz. 15). Jak zasadnie podkreśla SN w postanowieniu z dnia 5.12.2013 r., LEX nr 1408196, "Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania powód nie uwzględnia, że w orzecznictwie ETPC czyni się rozróżnienie pomiędzy odpowiedzialnością represyjną o charakterze stricte karnym a odpowiedzialnością represyjną o charakterze zbliżonym do odpowiedzialności karnej. Administracyjne kary pieniężne o wysokim poziomie dolegliwości zaliczane są do tej drugiej kategorii. W jej przypadku nie ma potrzeby wprowadzania takich samych przesłanek i zasad odpowiedzialności, jak w przypadku odpowiedzialności stricte karnej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego odwołania do standardu konwencyjnego służyły uwypukleniu i uzasadnieniu potrzeby weryfikacji przez sądy orzekające w sprawach z odwołania od decyzji organów ochrony konkurencji i regulacji uchybień proceduralnych (por. wyroki SN: z dnia 21.09.2010 r., III SK 8/10; z dnia 2.02.2011 r., III SK 18/10; z dnia 7.07.2011 r., III SK 52/10; z dnia 3.10.2013 r., III SK 67/12). Za chybioną należy w konsekwencji uznać podjętą przez powoda próbę wprowadzenia do spraw z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu nakładających kary pieniężne obowiązku stosowania przez sądy przepisów kodeksu karnego lub kodeksu postępowania karnego. Oczywiste dla Sądu Najwyższego jest, że proces ustalania przesłanek odpowiedzialności z tytułu deliktu administracyjnego opisanego w art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego wymaga odrębnych ustaleń i wnioskowań względem procesu stosowania art. 56 ust. 6 Prawa energetycznego, zarówno na etapie postępowania przed Prezesem Urzędu, jak i postępowania odwoławczego".
28. W procesie wykładni pr. en. należy odwołać się rzecz jasna do orzecznictwa sądowego. W wymiarze europejskim podstawowe znaczenie ma tutaj orzecznictwo TSUE, choć przyznać należy, że stosunkowo niewiele jest jeszcze orzeczeń Trybunału, które odnosiłyby się bezpośrednio do energetyki. Znacznie więcej orzeczeń jest natomiast w odniesieniu do pomocy publicznej, w tym również w obszarze energetyki. W zakresie wyznaczenia relacji pomiędzy regulacją energetyki a ochroną konkurencji można posiłkować się orzeczeniami z zakresu prawa ochrony konkurencji oraz innych sektorów regulowanych, w tym przede wszystkim telekomunikacji. Ustawa - Prawo energetyczne była przedmiotem orzecznictwa TK, z którego płyną istotne wskazówki dotyczące określenia charakteru norm pr. en., jego aksjologii. W komentarzu zostaną również przywołane orzeczenia sądów administracyjnych w zakresie, w jakim odnoszą się do energetyki. Zasadniczo jednak podstawowe wskazówki interpretacyjne można odczytać z orzecznictwa wyspecjalizowanego w sprawach gospodarczych z zakresu regulacji i ochrony konkurencji SOKiK oraz SA i SN, które rozpatrują odwołania i kasacje w sprawach z zakresu regulacji energetyki (szerzej kom. do art. 30, teza 1 i n.). Mimo tego, że z zasady sądem odwoławczym od decyzji Prezesa URE jest SOKiK, istnieją silne argumenty dotyczące utrzymania modelu wyspecjalizowanego sądownictwa w sprawach z zakresu regulacji sektorów infrastrukturalnych. Taki pogląd wspiera pośrednio również założona przez ustawodawcę specjalizacja na poziomie aparatu wykonawczego. Nie bez przyczyny ustawodawca powierzył te sprawy organom regulacyjnym, które realizują właśnie tę zasadę w administracji publicznej. Sprawy te w dużej części dotyczą kwestii z zakresu sfery cywilnoprawnego kształtowania relacji pomiędzy przedsiębiorstwami gospodarczymi oraz pomiędzy tymi przedsiębiorstwami a odbiorcami końcowymi. Wystarczy tutaj jako przykład podać kwestie dotyczące decyzji zatwierdzających taryfy czy też instrukcje ruchu przedsiębiorstw energetycznych, które są z punktu widzenia prawa cywilnego wzorcami umownymi. Innym przykładem jest rozstrzyganie przez Prezesa URE spraw dotyczących umów na podstawie art. 8 pr. en. Istnieje więc wiele argumentów uzasadniających utrzymanie istniejącego modelu i skierowanie wysiłków w kierunku dalszej specjalizacji sądów rozstrzygających w sprawach regulacyjnych czy też zwiększenie efektywności istniejącego systemu.
29. W przepisach pr. en. ustawodawca stosunkowo często posługuje się konstrukcją uznania administracyjnego, jak również - nawet w przypadku podstaw do wydawania decyzji związanych - pozostawia organom je wydającym (w tym przede wszystkim Prezesowi URE) stosunkowo duży zakres luzu decyzyjnego w związku z użyciem w treści przepisów zwrotów niedookreślonych (K. Ziemski, Zakres uznaniowości rozstrzygnięć Prezesa URE (w:) M. Swora, M. Szewczyk, K. Ziemski (red.), Prawo energetyczne..., s. 25). Uznanie administracyjne ma miejsce "wówczas, gdy norma prawa pozostawia organowi możliwość dokonywania wyboru między różnymi rozstrzygnięciami" (zob. Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2006, s. 289). Mimo oczywistej specyfiki pr. en., zwłaszcza jeżeli chodzi o sferę materialnoprawną, co skłania niektórych autorów do przyjmowania koncepcji tzw. uznania regulacyjnego (zob. W. Hoff, Prawny model..., s. 77 i n.), redaktorzy komentarza zgodnie odwołują się do tradycyjnej koncepcji uznania administracyjnego. Klasyczne uznanie administracyjne występuje w przypadkach, gdy przepisy prawa wskazują, że organ "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 52 i 378; M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63; E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Toruń 1998, s. 182). Uznanie administracyjne oznacza wobec tego przewidziane obowiązującymi przepisami uprawnienie organu administracji wydającego decyzję do wyboru rozstrzygnięcia, a zatem zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. Należy tutaj zwrócić uwagę, że jakkolwiek polska doktryna prawa oddziela uznanie administracyjne od innych rodzajów luzów interpretacyjnych założonych przez ustawodawcę, to nie jest to już tak oczywiste na gruncie prawa europejskiego, gdzie wskazuje się, że pojęcie uznania (discretion) obejmuje nie tylko wskazane wyżej sytuacje wyboru, ale również użycie przez ustawodawcę pojęć niedookreślonych, pozwalających na różne ich rozumienie (R. Zinc, Prowspólnotowa wykładnia polskiego prawa administracyjnego (w:) C. Mik (red.), Wykładnia prawa Unii Europejskiej, Toruń 2008, s. 290, powołujący się na S. Biernata).
30. Korzystanie z uznania administracyjnego czy też z innych założonych przez ustawodawcę luzów interpretacyjnych ma swoje granice w treści art. 6 i 7 k.p.a., nakazującego uwzględnić z urzędu słuszny interes strony, innych zasad ogólnych k.p.a. oraz przepisów zawierających bardziej ogólne dyrektywy, na podstawie których można odtworzyć aksjologię norm pr. en. zawartych np. w art. 1 i 20 (K. Ziemski, Zakres..., s. 34). W takim zakresie powinny też być badane decyzje, w których został przyznany jedynie odpowiedni zakres luzu decyzyjnego. Należy jednocześnie podkreślić, że ze względu na fakt, iż kontrola jest dokonywana przez sąd działający jako sąd pierwszej instancji (SOKiK), który dokonuje swoich własnych ustaleń, jest tu (w odróżnieniu od klasycznego postępowania administracyjnego i kontroli sądowoadministracyjnej) dopuszczalna również kontrola samego wyboru dokonanego rozstrzygnięcia. Warto zatem podkreślić za judykaturą, że uznanie administracyjne jest określoną sferą swobody pozostawionej organowi administracyjnemu, ale nie oznacza prawa organu do dowolności działania. Jest bowiem działaniem, które powinno być uzasadnione wszelkimi ustalonymi przesłankami faktycznymi i celowościowymi (zob. wyrok NSA z dnia 25.01.2005 r., OSK 1461/04, LEX nr 819238).
31. W ramach odtwarzania aksjologii norm pr. en. należy również odwołać się do tych części aktów wspólnotowych, które pozwalają na odtworzenie założeń, jakimi kierował się prawodawca europejski. W tym zakresie istotne może okazać się odwołanie do preambuł, w których tenże prawodawca wyjaśnia sens przyjęcia konkretnych przepisów dyrektyw, czy też rozporządzeń dotyczących energetyki. Za ważne źródło wykładni należy uznać zawarte w obu dyrektywach przepisy normujące ogólne cele organu regulacyjnego (art. 36 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13.07.2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE, Dz. Urz. UE L 211 z 14.08.2009, s. 55, z późn. zm.; i art. 39 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13.07.2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 2003/55/WE, Dz. Urz. UE L 211 z 14.08.2009, s. 94) oraz inne przepisy o charakterze ogólnym, pozwalające na odtworzenie woli prawodawcy europejskiego. Tak więc w ramach korzystania z uznania administracyjnego przy wykładni pr. en. należy odwoływać się do celów regulacji o charakterze ponadsektorowym (TFUE) oraz sektorowym - wynikającym z aktów prawa wtórnego (dyrektyw, rozporządzeń) - zob. W. Hoff, Prawny model..., s. 103-105.
32. Można się zastanawiać, w jaki sposób, korzystając z uznania administracyjnego, należy odwoływać się do treści polityki energetycznej państwa przyjmowanej na podstawie art. 15a pr. en., w drodze uchwały Rady Ministrów, która nie ma charakteru prawnie wiążącego (na zewnątrz). W literaturze podkreśla się wprawdzie, że polityka ta powinna być brana pod uwagę przez organ regulacyjny, ale redaktorzy niniejszego komentarza wychodzą z założenia, że jej nienormatywny charakter przesądza o ograniczonej przydatności w zakresie korzystania z władzy uznaniowej przez organ regulacyjny (zob. W. Hoff, Prawny model..., s. 110). Krajowa polityka energetyczna, o ile nie jest sprzeczna z celami realizowanymi przez organ regulacyjny na podstawie i w granicach prawa, może być uznana za wytyczną w zakresie realizacji zadań organu regulacyjnego unormowanych w art. 23 pr. en., i to również jako kierunkowa wytyczna interpretacyjna, a nie podstawa interpretacyjna.
33. W zakresie korzystania z uznania administracyjnego ważną rolę odgrywają wytyczne KE lub ACER wydawane na podstawie i w granicach dyrektyw oraz rozporządzeń. Stanowisko KE lub ACER może być również w konkretnych, przewidzianych prawem przypadkach uznane za ograniczenie swobodnego uznania organu regulacyjnego (zob. kom. do art. 4i). Przepisy pr. en. w konkretnych przypadkach normują również szczególne przesłanki interpretacyjne, które organ powinien wziąć pod uwagę, korzystając z uznania (np. art. 4i ust. 4 pr. en.).
34. Ważnym elementem korzystania z władzy uznaniowej przez organ jest odwołanie się do zasady proporcjonalności, którą można wyprowadzać zarówno z przepisów prawa wspólnotowego, jak też krajowego. Można ją w sposób ogólny ujmować jako nakaz stosowania środków regulacyjnych adekwatnych do celów regulacji. Zasada proporcjonalności jest wyrażona w sposób wyraźny i dorozumiany np. w przepisach preambuł dyrektyw liberalizacyjnych (np. motywy 29, 31, 37, 38, 62 preambuły dyr. 2009/72), jak również w ich treści zasadniczej (np. art. 37 ust. 4 lit. b i d, art. 37 ust. 10, art. 43 ust. 2, art. 45 dyr. 2009/72). Została także wprost określona w Konstytucji RP w art. 31 ust. 3. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób". Zatem proces wykładni prawa w zakresie uznania administracyjnego musi pozwalać na sprawne wykonywanie nałożonych na organ regulacyjny obowiązków, ale jednocześnie nie może prowadzić do naruszenia gwarantowanych praw jednostki. Nie ulega wątpliwości, na co wskazuje utrwalone orzecznictwo TK, że do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a więc zasady proporcjonalności, odwołujemy się w sytuacji konfliktu wartości - z jednej strony konstytucyjnego prawa lub wolności, które mają podlegać ograniczeniom, z drugiej strony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które powyższe ograniczenie mogą uzasadniać. Co więcej, samo uzasadnienie ograniczenia wartościami wskazanymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie jest wystarczające do uznania jego dopuszczalności. Konstytucyjność ograniczenia zależy bowiem od odpowiedzi na trzy pytania:
czy nie stanowi zbyt wysokiego kosztu realizacji założonego celu, a zatem czy pozostaje w odpowiedniej proporcji w stosunku do ciężarów nakładanych przez nie na jednostkę - proporcjonalność sensu stricto (zob. wyrok TK z dnia 29.01.2002 r., K 19/01, OTK-A 2002, nr 1, poz. 1).
35. Treść przepisów pr. en. jest w przeważającym stopniu zdeterminowana przez przepisy prawa wspólnotowego przeniesione do tego aktu prawnego. Ta właśnie determinacja przekonuje do przyjęcia tezy o konieczności odwołania się do koncepcji prowspólnotowej wykładni prawa przy wykładni przepisów pr. en. Obowiązek stosowania tego typu wykładni potwierdził TSUE choćby w sprawie Colson, do której odwołuje się często polska doktryna prawa (zob. A. Wróbel, Zasady ogólne (podstawowe) Unii Europejskiej (w:) A. Wróbel (red.), Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Kraków 2005, s. 101), stwierdzając, że "stosując prawo krajowe, sąd państwa członkowskiego winien interpretować to prawo w świetle brzmienia i celu dyrektywy, tak aby osiągnąć rezultat określony w art. 189 ust. 3 TWE" (wyrok TSUE z dnia 10.04.1984 r. w sprawie 14/83, Sabine von Colson i Elisabeth Kamann v. Land Nordrhein-Westfalen, EU:C:1984:153). Ważne wskazówki płyną tutaj również z orzecznictwa TK, gdzie stwierdzono: "sąd - jeśli nie ma wątpliwości co do treści normy prawa wspólnotowego - powinien odmówić zastosowania sprzecznego z prawem wspólnotowym przepisu ustawy i zastosować bezpośrednio przepis prawa wspólnotowego, ewentualnie - jeśli nie jest możliwe bezpośrednie zastosowanie normy prawa wspólnotowego - szukać możliwości wykładni prawa krajowego w zgodzie z prawem wspólnotowym. W wypadku pojawienia się wątpliwości interpretacyjnych na tle prawa wspólnotowego, sąd krajowy powinien zwrócić się do ETS z pytaniem prejudycjalnym w tej kwestii" (zob. postanowienie TK z dnia 19.12.2006 r., P 37/05). Oba orzeczenia mówią wprawdzie o stosowaniu wykładni prowspólnotowej przez sądy, ale nie ma żadnych przeszkód do jej stosowania przez organy administracji publicznej, w tym przez Prezesa URE, choćby w świetle wyroku TSUE z dnia 13.11.1990 r. w sprawie C-106/89 Marleasing SA v. La Comercial Internacional de Alimentacion SA, EU:C:1990:395. W sprawie tej TSUE stwierdził, że obowiązek dokonywania prowspólnotowej wykładni dotyczy wszystkich przepisów prawa krajowego, a nie tylko tych, które miały na celu wdrożenie dyrektyw. Potwierdza to zresztą literatura, gdzie stwierdza się, że: "każdy organ sądowy bądź administracyjny stosujący prawo polskie powinien liczyć się z obowiązkiem dokonywania wykładni prowspólnotowej polskich przepisów, w przeciwnym razie działa wbrew zasadzie lojalności zawartej w art. 10 TWE" (K. Kowalik-Bańczyk, Prowspólnotowa wykładnia prawa polskiego, EPS 2005, nr 3, s. 18). W literaturze wskazuje się również konieczność przyjęcia tezy o obopólnie przyjaznej wykładni, która "generuje po stronie TSUE powinność przychylności dla krajowych systemów prawnych, po stronie zaś państw członkowskich - powinność najwyższego standardu respektowania norm wspólnotowych" (zob. B. Banaszkiewicz, Prawo polskie a prawo Unii Europejskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, EPS 2005, nr 3, s. 56; E. Łętowska, Multicentryczność współczesnego systemu prawa i jej konsekwencje, PiP 2005, z. 4, s. 9).
36. Przyjmuje się, że wykładnię prowspólnotową należy stosować zarówno w odniesieniu do norm bezpośrednio skutecznych, jak i norm, które takiego skutku nie wywołują. Nakaz wykładni tego rodzaju dotyczy zarówno układów wertykalnych, jak i horyzontalnych. Przyjęcie tego rodzaju wykładni ma szczególne znaczenie w odniesieniu do dyrektyw, a więc norm co do zasady nieskutecznych bezpośrednio. Interpretacja prawa krajowego powinna bowiem następować w sposób umożliwiający osiągnięcie celu przewidzianego w dyrektywie mimo jej niewdrożenia do krajowego porządku prawnego - tzw. pośrednia skuteczność dyrektyw. Przyjęcie zasady pośredniej skuteczności dyrektyw ma łagodzić skutki nieprzyjęcia zasady horyzontalnego skutku bezpośredniego dyrektyw (zob. Z. Muras, Podstawy prawa..., s. 381-382). Zasady te można odpowiednio odnosić również do rozstrzygnięć organów administracji właśnie w ramach funkcjonującego uznania administracyjnego.
37. W kontekście relacji prawa krajowego i przepisów wtórnego prawa europejskiego należy również zasygnalizować zasadę bezpośredniego stosowania dyrektyw. W doktrynie analizującej zasadę autonomii proceduralnej powoływany jest wyrok TSUE z dnia 22.06.1989 r. w sprawie 103/88 Fratelli Constanza SpA v. Commune de Milano, EU:C:1989:256, w którym Trybunał uznał, że na organach administracji państw członkowskich spoczywa obowiązek stosowania prawa wspólnotowego wtórnego oraz powstrzymywania się od stosowania sprzecznych z nim przepisów prawa krajowego w takim samym stopniu jak w przypadku sądów. Jeżeli więc spełnione zostaną warunki bezpośredniej skuteczności dyrektyw, należy uznać, że przed organami stosującymi pr. en. można się na nie powoływać, a organy te mają w takiej sytuacji obowiązek ich zastosowania (Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 29). Zgodnie z orzecznictwem TSUE dyrektywy mogą być stosowane bezpośrednio, jeżeli:
w wyznaczonym w nich terminie nie zostały wdrożone do krajowego porządku prawnego;
dotyczą relacji podmiot - państwo (układ wertykalny);
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej odmawia natomiast wyraźnie uznania skutku bezpośredniego dyrektyw w układzie horyzontalnym, co oznacza, że dyrektywy nie mogą być bezpośrednio skuteczne, a więc nie mogą nakładać obowiązków na podmioty prywatne (osoby fizyczne, prawne i jednostki nieposiadające osobowości prawnej). Jak w jednym ze swoich wyroków wskazał Sąd Apelacyjny w Warszawie, "prawidłowo Sąd Okręgowy uznał, że Dyrektywa kogeneracyjna spełnia wszystkie przesłanki, które w świetle dotychczasowego orzecznictwa TSUE oraz doktryny są niezbędne do bezpośredniego stosowania dyrektywy w postępowaniu przed sądami krajowymi, w przypadku gdy upłynął termin do implementacji dyrektywy" (wyrok SA w Warszawie z dnia 29.05.2013 r., VI ACa 442/13, LEX nr 1335772). W wyroku tym sąd podkreślił bowiem, że dyrektywa ta znajduje zastosowanie zarówno w układzie horyzontalnym, jak i wertykalnym, zatem w części, w której "w grę wchodzi władcze oddziaływanie organów państwach", istnieje możliwość jej bezpośredniego stosowania. Tylko bowiem w sytuacji, gdy dyrektywa jest właściwie implementowana do prawa krajowego, jej treść rozciąga się na jednostki przez pośrednictwo środków implementacyjnych przyjętych przez państwa członkowskie (tak zob. np. wyroki TSUE: z dnia 19.01.1982 r. w sprawie 8/81 Ursula Becker v. Finanzamt Münster-Innenstadt, EU:C:1982:7, pkt 24; oraz z dnia 14.07.1994 r. w sprawie C-91/92 Paola Faccini Dori v. Recreb Srl, EU:C:1994:292).
38. Wiele kwestii istotnych z punktu widzenia prawa energetycznego jest unormowanych w rozporządzeniach (w szczególności w rozporządzeniach dotyczących kwestii transgranicznych - rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 714/2009 z dnia 13.07.2009 r. w sprawie warunków dostępu do sieci w odniesieniu do transgranicznej wymiany energii elektrycznej i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1228/2003, Dz. Urz. UE L 211 z 14.08.2009, s. 15, z późn. zm.; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 715/2009 z dnia 13.07.2009 r. w sprawie warunków dostępu do sieci przesyłowych gazu ziemnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1775/2005, Dz. Urz. UE L 211 z 14.08.2009, s. 36, z późn. zm., rozporządzenie Komisji (UE) nr 984/2013 z dnia 14.10.2013 r. ustanawiające kodeks sieci dotyczący mechanizmów alokacji zdolności w systemach przesyłowych gazu i uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 715/2009, Dz. Urz. UE L 273 z 15.10.2013, s. 5, a także rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 347/2013 z dnia 17.04.2013 r. w sprawie wytycznych dotyczących transeuropejskiej infrastruktury energetycznej, uchylające decyzję nr 1364/2006/WE oraz zmieniające rozporządzenia (WE) nr 713/2009, (WE) nr 714/2009 i (WE) nr 715/2009, Dz. Urz. UE L 115 z 25.04.2013, s. 39, z późn. zm.), które znajdują bezpośrednie zastosowanie. Zgodnie z orzeczeniem TSUE z dnia 31.01.1978 r. w sprawie 94/77 Fratelli Zerbone S.n.c. v. Amministrazione delle Finanze dello Stato, EU:C:1978:17, "bezpośrednie stosowanie rozporządzenia zakłada, iż rozporządzenie wchodzi w życie, wywierając skutek na korzyść lub obciążając podmioty prawne, nie wymagając przy tym jakichkolwiek działań w celu transformacji w prawo krajowe. [...] Państwa członkowskie nie mogą tym samym podejmować żadnych działań, które naruszałyby wspólnotowy charakter przepisów rozporządzenia i wynikających z nich skutków w odniesieniu do jednostki". Z przytoczonego orzeczenia wynika również zakaz ustalania wiążącej wykładni przez organy administracji publicznej. Jeżeli chodzi o wątpliwości interpretacyjne, to zdaniem TSUE powinny one być wyjaśniane jedynie "przy poszanowaniu postanowień wspólnotowych". Niekiedy jednak w celu umożliwienia wykonania postanowień rozporządzenia konieczna jest zmiana prawa krajowego (zob. np. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1227/2011 z dnia 25.10.2011 r. w sprawie integralności i przejrzystości hurtowego rynku energii, Dz. Urz. UE L 326 z 8.12.2011, s. 1 i ustawa z dnia 11.09.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 1618).
39. Decyzje są kierowane do jednoznacznie określonych, indywidualnych podmiotów - państw członkowskich (wszystkich, określonej grupy lub jednego państwa członkowskiego) lub jednostek (osób prawnych lub fizycznych). Obowiązują one podmioty, do których są skierowane. Przykładem decyzji podjętej w procesie współdecydowania przez Parlament Europejski i Radę na podstawie art. 172 TFUE jest decyzja nr 1364/2006/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6.09.2006 r. ustanawiająca wytyczne dla transeuropejskich sieci energetycznych oraz uchylająca decyzję 96/391/WE i decyzję nr 1229/2003/WE (Dz. Urz. UE L 262 z 22.09.2006 r., s. 1). Jeżeli chodzi o moc wiążącą decyzji, TSUE wyraził następujący pogląd: "choć skuteczność decyzji nie musi być identyczna ze skutecznością postanowień rozporządzenia, różnica ta nie wyłącza możliwości, że ostateczny rezultat - jeśli chodzi zwłaszcza o prawo jednostki do powołania się na środek przed sądem - będzie taki sam jak w przypadku bezpośrednio stosowalnych postanowień rozporządzenia" (wyrok TSUE z dnia 6.10.1970 r. w sprawie 9/70 Franz Grad v. Finanzamt Traunstein, EU:C:1970:78).
40. W kontekście przepisów pr. en. wykazującego, jak już wskazywano, silne związki z prawem europejskim, istotne jest również ustalenie statusu aktów soft law, zwłaszcza że wiele przepisów normujących kompetencję do wydawania tego typu aktów zawierają dyrektywy i rozporządzenia odnoszące się do energetyki (abstrahując od komunikatów wydawanych przez KE w oparciu o podstawy ogólne). Przykładowo KE może przyjmować wytyczne na podstawie art. 11 ust. 10, art. 14 ust. 3 dyr. 2009/72; art. 6 ust. 4, art. 11 ust. 10 dyr. 2009/73; art. 3 ust. 5, art. 6 ust. 2 rozp. 714/2009; art. 3 ust. 5, art. 6 ust. 2 rozp. 715/2009. Przepisy aktów soft law, w zakresie, w jakim można z nich wywieść wystarczająco skonkretyzowane normy zachowania, powinny stanowić ważne dyrektywy interpretacyjne dla organów stosujących pr. en. (zob. Z. Kmieciak, Postępowanie..., s. 30). Odnosi się to zarówno do wytycznych o charakterze sektorowym, jak również tych o charakterze ogólnym, które dotyczą np. zachowań proceduralnych organów administracji publicznej i sądów. Akty soft law (w odróżnieniu od dyrektyw, rozporządzeń i decyzji) są aktami o bardzo zróżnicowanym charakterze. Biorąc pod uwagę ich znaczenie jurydyczne, należy przyjąć, że co najwyżej informują o tym, jak instytucje europejskie rozumieją prawo europejskie i jak je stosują lub zamierzają stosować. Zdarza się, że prawodawca europejski, a za nim prawodawca polski (zob. kom. do art. 23 ust. 2 pkt 11 i 11a) niekiedy na równi stawiają obowiązek kontroli zgodności działań z wytycznymi i z przepisami rozporządzeń przez Prezesa URE.
41. Problematyka liberalizacji rynku energii w sposób dość ostrożny wchodziła w obszar regulacji traktatowych UE. Jeżeli chodzi o TWE, to oprócz unormowań art. 3 ust. 1 lit. o, u, powiązanych ze sobą art. 154-156, dotyczących sieci europejskich próżno szukać bezpośrednich odniesień do energetyki. Do tego sektora odnosiły się jednak pośrednio postanowienia TWE mające na celu budowę wspólnego rynku, a więc przede wszystkim traktatowe swobody:
świadczenia usług (art. 49 TWE), które oparte były na bezpośrednio skutecznych podstawach traktatowych w tym sensie, że jednostki mogły się na nie powoływać, a państwa członkowskie musiały "znosić wszelkie ograniczenia (restrykcje) w zakresie swobodnego przepływu towarów, przedsiębiorstw i usług, i to niezależnie od tego, czy organy wspólnotowe wydały w tej mierze jakiekolwiek akty prawa pochodnego" (zob. M. Szydło, Regulacja sektorów..., s. 155).
W doprecyzowaniu przepisów dotyczących trzech swobód określoną rolę odegrało również orzecznictwo TSUE. I tak, w wyroku z dnia 15.07.1964 r. w sprawie 6/64 Flaminio Costa v. ENEL, EU:C:1964:66, doprecyzowanym w wyroku z dnia 27.04.1994 r. w sprawie C-393/92 Miasto Almelo i in. v. Energiebedrijf Ijsselmij NV, EU:C:1994:171, oraz potwierdzonym m.in. w wyroku z dnia 23.10.1997 r. w sprawie C-158/94 Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Włoska, EU:C:1997:500, TSUE uznał, że energia stanowi towar, a więc znajdują do niej zastosowanie przepisy odnoszące się do swobody przepływu towarów w ramach UE. W ostatnim z przywołanych orzeczeń TSUE uznał, że import i eksport energii elektrycznej podlegają przepisom traktatowym dotyczącym swobodnego przepływu towarów, a państwa członkowskie nie mogą przyznawać praw wyłącznych w tym zakresie przedsiębiorstwom krajowym i jednocześnie dyskryminować w tym zakresie przedsiębiorstw z innych państw członkowskich (zob. też wyroki TSUE z dnia 23.10.1997 r. w sprawach: C-157/94 Komisja Wspólnot Europejskich v. Królestwo Holandii, EU:C:1997:499; C-159/94 Komisja Wspólnot Europejskich v. Republika Francuska, EU:C:1997:501; C-160/94 Komisja Wspólnot Europejskich v. Królestwo Hiszpanii, EU:C:1997:502). Analizując problematykę unormowań TWE, nie sposób pominąć art. 86 ust. 2, zgodnie z którym "przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom niniejszego Traktatu, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Wspólnoty". Rozpatrując znaczenie tego przepisu z punktu widzenia tworzenia wspólnego rynku, wskazuje się, że był on przez wiele lat wygodną legitymacją dla państw członkowskich w zakresie ochrony przywilejów krajowych monopoli, przez nakładanie obowiązków świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym na przedsiębiorstwa energetyczne, i z drugiej strony - przeszkodą dla rozwoju wspólnego rynku (zob. M. Szydło, Regulacja sektorów..., s. 157, i przywołana tam literatura; zob. też przykłady podane przez S. Schulte-Beckhausen, Energy Trading in the EU: The Commoditization of Electricity and the Emergence of Energy Exchanges (w:) D. Geradin (ed.), The Liberalization of Electricity and Natural Gas in the European Union, Hague 2001, s. 51). Konsekwencją takiego stanu rzeczy było wprowadzenie dyrektyw liberalizujących m.in. sektor energii elektrycznej i gazu ziemnego w celu zapewnienia rozwoju wspólnego rynku w tych sektorach.
42. Regulacja sektorów energii elektrycznej i gazu ziemnego ma swoje źródło w przekonaniu o ograniczonej skuteczności prawa ochrony konkurencji w zakresie liberalizacji rynku w tych sektorach przez wykorzystanie traktatowych podstaw zwalczania praktyk antykonkurencyjnych przedsiębiorstw energetycznych (art. 81 i 82 TWE). Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej nie zmienia zasadniczo w warstwie materialnoprawnej przepisów ustanawiających unijne reguły konkurencji, są one obecnie przedmiotem regulacji art. 101 i 102 TFUE - szerzej kom. do art. 1, pkt 3C.
43. W dyskusji na temat liberalizacji energetyki w świetle przepisów TWE i TFUE duże znaczenie faktyczne należy przypisać również regułom przyznawania pomocy publicznej, uregulowanym w art. 107 TFUE (art. 87 TWE) - szerzej kom. do art. 1, pkt 3D.
44. Energetyka znajduje się w ramach kompetencji dzielonych pomiędzy UE a państwa członkowskie z mocy art. 4 ust. 2 lit. i TFUE. Podstawy polityki energetycznej UE, przynajmniej w zamyśle autorów nowych przepisów, ma stwarzać nowy art. 194 TFUE, który nie miał swojego odpowiednika w treści TWE. Taki stan rzeczy był przedmiotem krytyki w literaturze przedmiotu, gdzie podkreślano trudności w zakresie ustalenia celów tej polityki i konieczność posiłkowania się w tym zakresie pomocniczo innymi podstawami traktatowymi (zob. T. Skoczny, Energetyka (w:) J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki, Warszawa 2003, s. 528). Zgodnie z jego brzmieniem, w ramach ustanawiania lub funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz z uwzględnieniem potrzeby zachowania i poprawy środowiska naturalnego, polityka Unii w dziedzinie energetyki ma na celu, w duchu solidarności między państwami członkowskimi:
Na uwagę zasługuje z pewnością odwołanie w tekście przepisu do zasady solidarności, która powinna być traktowana jako zasada nadrzędna w procesie kształtowania europejskiej polityki energetycznej. Podkreśla się jednak, że odwołanie się do tej zasady samo w sobie nie gwarantuje wprowadzenia konkretnych mechanizmów solidarności, a w szczególności nie zapewnia odejścia od zasady bilateralizmu w zakresie handlu energią i surowcami energetycznymi, co hamuje możliwość wykorzystania zasad korzyści i skali UE (zob. A. Nowak-Far, Zmiany w dziedzinie rynku wewnętrznego i polityk (w:) J. Barcz (red.), Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 234). Cele wyznaczone przez art. 194 TFUE eksponują trzy główne kierunki polityki europejskiej w dziedzinie energetyki. Zapewnienie funkcjonowania rynku energii wraz ze wspieraniem wzajemnych połączeń między sieciami można rozpatrywać w szerszym kontekście dążenia do stworzenia wspólnego rynku energii w UE. Drugim z istotnych wyznaczników unijnej polityki energetycznej ma być dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii w UE. Wreszcie trzeci ważny element, mieszczący się w zasadzie zrównoważonego rozwoju, eksponuje rozwój OZE oraz wspieranie efektywności energetycznej. Artykuł 194 TFUE stanowi samodzielną podstawę do przyjmowania aktów prawnych przez Parlament Europejski i Radę (po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym i Komitetem Regionów) w zakresie niezbędnym do realizacji wskazanych celów. Kompetencje Rady w realizacji celów unijnej polityki energetycznej aktualizują się w przypadku przyjmowania tych środków, które mają charakter fiskalny. Zgodnie z zasadą subsydiarności państwa członkowskie zachowują prawo do określania warunków wykorzystania własnych surowców energetycznych, wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury zaopatrzenia w energię. Należy jednak zaznaczyć, że w art. 192 ust. 2 lit. c TFUE UE zachowała prawo do stymulowania finansowego wyborów państw członkowskich pomiędzy różnymi źródłami energii oraz wpływ na tzw. energy mix. Zgodnie z tym przepisem Rada zachowuje prawo do uchwalenia środków wpływających znacząco na wybór państwa członkowskiego między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę jego zaopatrzenia w energię. Prawidłowa wykładnia tego przepisu nie może oznaczać arbitralności w przyjmowaniu środków mających na celu arbitralne kształtowanie krajowych miksów energetycznych, bez uwzględnienia elementu kompromisu pomiędzy państwami członkowskimi i z poszanowaniem specyfiki poszczególnych państw (M. Nowacki, Swoboda państwa w zakresie kształtowania krajowej struktury zaopatrzenia w energię w świetle prawa Unii Europejskiej (w:) A. Walaszek-Pyzioł (red.), Wybrane węzłowe zagadnienia współczesnego prawa energetycznego, Kraków 2012, s. 35).
45. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej normuje również kwestie dotyczące rozwoju sieci transgranicznych, jako kompetencji dzielonej pomiędzy państwa członkowskie a UE (art. 4 ust. 2 lit. h TFUE), w granicach realizacji strategicznych interesów UE oraz w celu realizacji unijnej polityki spójności (art. 174 TFUE). W tym zakresie TFUE utrzymał rozwiązania przyjęte wcześniej w TWE. Artykuł 170 ust. 1 TFUE (art. 154 ust. 1 TWE) normuje zadanie Unii sprowadzające się do przyczyniania się do ustanowienia i rozwoju sieci transeuropejskich również w zakresie infrastruktury energetycznej (obok transportu i telekomunikacji), co ma umożliwić obywatelom Unii, podmiotom gospodarczym, wspólnotom regionalnym i lokalnym pełne czerpanie korzyści z ustanowienia obszaru bez granic wewnętrznych. Artykuł 170 ust. 2 TFUE już bardziej szczegółowo ukierunkowuje działanie UE na rozwój wzajemnych połączeń oraz interoperacyjności sieci krajowych, jak również dostępu do tych sieci, uwzględniając w szczególności potrzebę łączenia wysp, regionów zamkniętych i peryferyjnych z centralnymi regionami Unii. Interoperacyjność ma polegać na zapewnieniu technicznej i organizacyjnej kompatybilności poszczególnych systemów sieciowych, tak aby poszczególne elementy systemu nie utrudniały bądź nie eliminowały możliwości współdziałania poszczególnych sieci. Wspieranie dostępu do sieci w ujęciu traktatowym nie jest natomiast związane z zapewnieniem prawnego dostępu do nich (TPA), ale z ich fizycznym rozwojem, z zapewnieniem techniczno-organizacyjnych warunków gwarantujących szybkie przyłączenie się do sieci (M. Szydło, Regulacja sektorów..., s. 173, powołujący się na R. Scholza i S. Langera). Szczegółowe środki służące tak zakreślonym celom są uregulowane w art. 171 TFUE (art. 155 TWE) i obejmują:
Zastosowanie ostatniego ze wspomnianych środków jest uzależnione od spełnienia trzech przesłanek, mianowicie:
projekt jest przedmiotem wspólnego zainteresowania;
projekt uzyskał poparcie państw członkowskich;
W przypadku sieci energetycznych przepis operuje otwartym katalogiem źródeł finansowania (w szczególności mogą to być analizy możliwości wykonania, gwarancje kredytowe lub bonifikaty oprocentowania), choć środki z funduszu spójności zastrzega jedynie dla sieci transportowych. Środki wsparcia dla rozwoju europejskich sieci mają - zgodnie z treścią art. 171 TFUE - uwzględniać potencjalną efektywność gospodarczą. Środkiem do realizacji celów, o których mowa w art. 170 TFUE, jest koordynacja polityk prowadzonych na poziomie krajowym pomiędzy państwami członkowskimi a KE, przy czym KE może podjąć, w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi, każdą użyteczną inicjatywę w celu wsparcia tej koordynacji. Zgodnie z art. 171 ust. 3 TFUE Unia może zadecydować o współpracy z państwami trzecimi w celu wsparcia projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania oraz zapewnienia współdziałania między sieciami. Wytyczne i inne środki określone w art. 171 ust. 1 TFUE są przyjmowane przez Parlament Europejski i Radę po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitetem Regionów. W przypadku wytycznych i projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, które dotyczą terytorium jakiegoś państwa członkowskiego, wymagana jest zgoda tego państwa (art. 172 TFUE, art. 156 TWE).
46. Charakteryzując ewolucję europejskich aktów legislacyjnych w latach 90. ubiegłego wieku, liberalizujących rynki energii elektrycznej i gazu ziemnego, można wyodrębnić dwa etapy: pierwszą fazę, czyli lata 1988-1995, oraz drugą, obejmującą lata 1996-1998 (P.D. Cameron, Competition..., 2002, s. 97-203). Idąc dalej, należy wyodrębnić kolejne etapy liberalizacji, obejmujące lata 1999-2003 oraz 2004-2009, wyznaczone przez przygotowanie i wdrażanie II i III pakietu liberalizacyjnego UE. Proces przygotowawczy, który rozpoczął się w maju 1998 r., doprowadził do przyjęcia dyrektywy Rady 90/377/EWG z dnia 29.06.1990 r. dotyczącej wspólnotowej procedury w celu poprawy przejrzystości cen gazu i energii elektrycznej dla końcowych odbiorców przemysłowych (Dz. Urz. WE L 185 z 17.07.1990, s. 16; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 12, t. 1, s. 138, z późn. zm.). Dyrektywa zobowiązywała państwa członkowskie, aby zapewniły, by przedsiębiorstwa energetyczne sprzedające gaz ziemny lub energię elektryczną odbiorcom przemysłowym przekazywały ceny, warunki umowne oraz zasady podziału odbiorców na kategorie Biuru Statystycznemu Wspólnot Europejskich (obecnie: Eurostat), według zasad określonych w załącznikach do dyrektywy. Dyrektywa 90/377, kilkakrotnie zmieniana, wchodzi w skład acquis communitaire. Dyrektywa ta miała ułatwić odbiorcom przemysłowym wybór najbardziej konkurencyjnych cenowo producentów i ułatwić negocjację umów. Ponadto przejrzystość cen energii elektrycznej i gazu jest warunkiem koniecznym do stwierdzenia niedozwolonej pomocy publicznej lub praktyk antykonkurencyjnych (P.D. Cameron, Competition..., 2002, s. 101). Początek lat 90. ubiegłego wieku wyznaczony był również przez przyjęcie dwóch dyrektyw tranzytowych: elektrycznej i gazowej. Dyrektywa Rady 90/547/EWG z dnia 29.10.1990 r. w sprawie przesyłu energii elektrycznej poprzez sieci przesyłowe (Dz. Urz. WE L 313 z 13.11.1990, s. 30; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 12, t. 1, s. 147, z późn. zm.) dotyczyła tranzytu energii elektrycznej przez sieci wysokich napięć pomiędzy państwami członkowskimi, a jej głównym celem było zlikwidowanie przeszkód w zakresie transgranicznej wymiany energii elektrycznej. Szczególnie ważne dla rozwoju handlu transgranicznego były postanowienia art. 3 ust. 2 tej dyrektywy, zgodnie z którym warunki tranzytu powinny być niedyskryminacyjne i uczciwe dla wszystkich stron, nie powinny zawierać nieuczciwych klauzul i nieusprawiedliwionych restrykcji oraz nie powinny zagrażać bezpieczeństwu oraz jakości dostaw, biorąc w szczególności pod uwagę wykorzystanie mocy rezerw produkcyjnych i najbardziej efektywnego funkcjonowania istniejących systemów. Podobne warunki zostały uregulowane w dyrektywie Rady 91/296/EWG z dnia 31.05.1991 r. w sprawie przesyłu gazu ziemnego poprzez sieci (Dz. Urz. WE L 147 z 12.06.1991, s. 37; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 12, t. 1, s. 151, z późn. zm.). Kolejnym krokiem na drodze do wspólnego rynku w UE było przyjęcie dyrektywy 94/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30.05.1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów (Dz. Urz. WE L 164 z 30.06.1994, s. 3; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 6, t. 2, s. 262). Założeniem dyrektywy 94/22 było zapewnienie niedyskryminującego dostępu do prowadzenia działalności związanej z poszukiwaniem, badaniem i produkcją węglowodorów w warunkach, które zachęcają do większego współzawodnictwa w tym sektorze, dając w ten sposób pierwszeństwo najlepszym systemom prowadzenia poszukiwań, badań i produkcji surowców w państwach członkowskich, wzmacniając integrację energetycznego rynku wewnętrznego. Przepisy dyrektywy były skierowane na ujednolicenie zasad udzielania zezwoleń na poszukiwanie, badanie, a przez to zwiększenie dostępności surowców węglowodorowych. Dyrektywa 94/22 zmierzała do zapewnienia tego, aby zezwolenia w państwach członkowskich były udzielane na podstawie obiektywnych, opublikowanych kryteriów, a warunki, zgodnie z którymi zezwolenia są udzielane, były w takim samym zakresie znane z wyprzedzeniem przez wszystkie podmioty biorące udział w tej procedurze.
47. Kolejny okres rozwoju wspólnego rynku energii elektrycznej i gazu ziemnego rozpoczął się od uchwalenia dwóch dyrektyw składających się na tzw. I pakiet liberalizacyjny, mianowicie dyrektywy 96/92/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19.12.1996 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej (Dz. Urz. WE L 27 z 30.01.1997, s. 20; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 12, t. 2, s. 3, z późn. zm.), oraz dyrektywy 98/30/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22.06.1998 r. dotyczącej wspólnych zasad w odniesieniu do rynku wewnętrznego gazu ziemnego (Dz. Urz. WE L 204 z 21.07.1998, s. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 12, t. 2, s. 28). Obie dyrektywy wychodziły z założenia stopniowego wprowadzania rynku wewnętrznego tak, aby umożliwić przemysłowi przystosowanie się w sposób elastyczny i uporządkowany do swojego nowego środowiska oraz z uwzględnieniem istniejącego zróżnicowania organizacji systemów elektroenergetycznych i gazowych. Obie dyrektywy wprowadzały nowe zasady dostępu do sieci, które oparte były na możliwości alternatywnego wykorzystania zasady negocjowanego TPA lub instytucji jednego nabywcy (single buyer), zasady rozdzielności i przejrzystości ksiąg rachunkowych (unbundling). Dyrektywa 96/92 dokonała wydzielenia operatora systemu przesyłowego, który miał być niezależny, przynajmniej w zakresie zarządzania, od wszelkiej innej działalności nieodnoszącej się do sieci przesyłowej, chyba że sieć przesyłowa jest już niezależna od działalności wytwórczej i dystrybucyjnej (art. 7 ust. 6). Z kolei dyr. 98/30 nie zawierała podobnych unormowań, respektując w tym zakresie integrację pionową przedsiębiorstw gazowniczych. Słabością I pakietu liberalizacyjnego było również z pewnością to, że w warstwie instytucjonalnej nie przewidywał nadzoru niezależnych organów regulacyjnych nad wdrażaniem procesu liberalizacji na poziomie krajowym. W praktyce nie sprawdził się również model korzystania z zasady TPA oparty na wykorzystaniu negocjowanego dostępu i jednego nabywcy (G. Shuttleworth, Opening electricity and gas markets (w:) C. Robinson (ed.), Utility Regulation and Competition Policy, Cheltenham 2002, s. 140). Słabością dyrektyw I pakietu liberalizacyjnego było również to, że ich celem nie była pełna liberalizacja, a ponadto ich ramowość przejawiająca się w tym, że wymagały one tylko minimalnego zakresu harmonizacji i nie obejmowały szczegółowych norm, które państwa członkowskie powinny przenieść do swoich porządków prawnych (L. Hancher, R. de Vlam, Merger Remedies In the Electricity Sector (w:) D. Geradin (ed.), Remedies In Network Industries: EC Competition Law vs. Sector-Specific Regulation, Antwerp-Oxford 2004, s. 185).
48. Analiza stanu rozwoju wspólnego rynku pod rządami dyr. 96/92 i 98/30 zaowocowała przekonaniem o konieczności przyspieszenia procesu liberalizacji rynków energii elektrycznej i gazu ziemnego w państwach UE. Pozytywna ocena I etapu liberalizacji nie mogła przysłonić problemów, które ujawniły się w procesie implementacji tych dyrektyw. W efekcie przygotowano nowy - II pakiet liberalizacyjny, na który składały się: dyrektywa 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26.06.2003 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylająca dyrektywę 96/92/WE (Dz. Urz. UE L 176 z 15.07.2003, s. 37; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 12, t. 2, s. 211, z późn. zm.); rozporządzenie (WE) nr 1228/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26.06.2003 r. w sprawie warunków dostępu do sieci w odniesieniu do transgranicznej wymiany energii elektrycznej (Dz. Urz. UE L 176 z 15.07.2003, s. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 12, t. 2, s. 175, z późn. zm.); dyrektywa 2003/55/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26.06.2003 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę 98/30/WE (Dz. Urz. UE L 176 z 15.07.2003, s. 57; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 12, t. 2, s. 230); rozporządzenie (WE) nr 1775/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28.09.2005 r. w sprawie warunków dostępu do sieci przesyłowych gazu ziemnego (Dz. Urz. UE L 289 z 3.11.2005, s. 1).
Wskazane akty stanowiły kolejny etap w procesie tworzenia wspólnego, konkurencyjnego rynku energii elektrycznej i gazu ziemnego. Nowe dyrektywy zawierały zarówno przepisy przeniesione z dyrektyw II pakietu liberalizacyjnego, jak również nowe przepisy, normujące nowe instytucje zmierzające do liberalizacji obu rynków. Nowe rozwiązania przyjęte w dyrektywach II pakietu liberalizacyjnego sprowadzały się do zapewnienia wszystkim odbiorcom prawa korzystania z usługi powszechnej i prawa do dostaw energii elektrycznej i gazu o określonej jakości na terytorium własnego kraju po przystępnych i rozsądnych cenach. Państwa członkowskie zostały zobowiązane do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów, w tym przejrzystości umów. Po raz pierwszy w dyrektywach liberalizujących sektory energii elektrycznej i gazu pojawiły się również przepisy dotyczące ochrony odbiorców ubogich (vulnerable consumers). Nowe dyrektywy wprowadziły również obowiązek państw członkowskich wdrożenia zasady dostępu stron trzecich do systemów przesyłowych i dystrybucyjnych (TPA), oparty na publikowanych taryfach stosowanych wobec wszystkich uprawnionych odbiorców, funkcjonujących w sposób obiektywny i wolny od dyskryminacji użytkowników. W nowych dyrektywach zrezygnowano z modelu jednego nabywcy. Dyrektywa 2003/55 uregulowała kwestie dotyczące dostępu do magazynów gazu ziemnego, w tym sieciowych instalacji LNG i urządzeń technicznych, jak również dostępu do rurociągów technicznych gazu (art. 20 ust. 1). W tym zakresie (z wyjątkiem rurociągów technicznych) dyrektywy państwa członkowskie otrzymały możliwość wyboru pomiędzy regulowanym a negocjowanym TPA. Nowe regulacje dotyczące funkcjonowania OSP i OSD dotyczyły przede wszystkim wydzielenia (unbundling) i rynku bilansującego. Spośród kilku rodzajów unbundlingu, a więc wydzielenia rachunkowego, organizacyjnego, prawnego oraz właściwego, prawodawca europejski w II pakiecie liberalizacyjnym, w odróżnieniu do dyrektyw I pakietu liberalizacyjnego (jedynie wydzielenie księgowe), wybrał wydzielenia prawne, polegające na wydzieleniu operatora w odrębną spółkę, niezależną od innych części przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo (szerzej M. Będkowski-Kozioł, Kierunki zmian polskiego prawa energetycznego w świetle regulacji dyrektyw 2003/54/WE oraz 2003/55/WE w sprawie wspólnych zasad dla rynku wewnętrznego energii elektrycznej i gazu ziemnego, KPPubl. 2004, nr 1, s. 86-87). Nowe dyrektywy przyniosły również rozwiązania dotyczące zobowiązań w zakresie świadczenia usług użyteczności publicznej (Public Service Obligations) i związane z tym przepisy dotyczące dostawcy awaryjnego (supplier of last resort), unormowane w art. 3 ust. 2 i 3 obu dyrektyw. Innym ważnym rysem dyrektyw II pakietu liberalizacyjnego było wyraźne (w odróżnieniu od dyr. 96/92 i dyr. 98/30) wyodrębnienie organu regulacyjnego, jako podmiotu niezależnego w stosunku do przedsiębiorstw energetycznych (art. 23 ust. 3 dyr. 2003/54 i art. 25 ust. 3 dyr. 2003/55) - szerzej M. Swora, Aktualne tendencje w zakresie tworzenia agencji w Unii Europejskiej - administracja europejska in statu nascendi, Warszawa 2006, s. 35. Rozporządzenia towarzyszące dyrektywom II pakietu liberalizacyjnego przyniosły ze sobą wiele zmian istotnych z punktu widzenia budowania wspólnego europejskiego rynku energii elektrycznej i gazu ziemnego. Większość postanowień obu rozporządzeń została przygotowana w ramach florenckiego forum energii elektrycznej i madryckiego forum ds. gazu ziemnego. Oba rozporządzenia obowiązują bezpośrednio na terenie państw członkowskich UE. Rozporządzenie 1228/2003 unormowało podstawowe zasady taryfikacji i alokacji zdolności przesyłowej, zapewniając jednocześnie przyjęcie wytycznych określających szczegółowo istotne zasady i metody w tym zakresie. W rozporządzeniu uregulowano kwestie rekompensat kosztów poniesionych z tytułu zapewniania transgranicznych przepływów energii elektrycznej i gazu ziemnego przez sieci OSP (art. 3), opłat za dostęp do sieci, stosowanych przez operatorów, które miały być przejrzyste, uwzględniać konieczność zapewnienia bezpieczeństwa sieci i odzwierciedlać rzeczywiście poniesione koszty i mają być stosowane w sposób niedyskryminacyjny (art. 4). Rozporządzenie nałożyło również na OSP obowiązki informacyjne w zakresie informacji o zdolnościach przesyłowych połączeń wzajemnych oraz unormowało ogólne zasady zarządzania zdolnościami przesyłowymi (art. 5 i 6). W przepisach rozp. 1228/2003 znalazły się również unormowania dotyczące zwolnienia nowych połączeń wzajemnych (art. 7). Rozporządzenie 1775/2005 unormowało również kwestie dotyczące warunków dostępu do sieci przesyłowej gazu ziemnego. W jego ramach znalazły się szczegółowe przepisy dotyczące taryf za dostęp do sieci (lub metodologii ich obliczania), które zgodnie z treścią art. 3 mają być przejrzyste, uwzględniać potrzebę zachowania integralności systemu oraz potrzebę jego udoskonalania, odzwierciedlać faktycznie poniesione koszty w stopniu, w jakim koszty te odpowiadają tym, jakie ponosi porównywalny pod względem skuteczności i struktury operator sieci, oraz być przejrzyste, równocześnie zapewniając odpowiedni zwrot nakładów inwestycyjnych, a w uzasadnionych przypadkach mają uwzględniać wyniki analizy porównawczej taryf przeprowadzonej przez urzędy regulacji. Zgodnie z treścią rozporządzenia taryfy i metodologie wykorzystywane do ich obliczania mają być przy tym stosowane w sposób niedyskryminacyjny. W rozp. 1775/2005 unormowano również kwestie dotyczące obowiązków OSP w związku z korzystaniem z usług na zasadzie TPA (art. 4), zasady dotyczące mechanizmów alokacji zdolności przesyłowej i procedur zarządzania ograniczeniami w przesyle (art. 5), wymogów przejrzystości OSP (art. 6), zasad bilansowania i opłat za niezbilansowanie (art. 7), handlu zdolnościami przesyłowymi (art. 8). Omawiając ten okres rozwoju wspólnotowego rynku energii, należy również wspomnieć o dwóch istotnych decyzjach dla rozwoju tego rynku, mianowicie decyzji nr 1229/2003/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26.06.2003 r. ustanawiającej zbiór wytycznych dla transeuropejskich sieci energetycznych oraz uchylającej decyzję nr 1254/96/WE (Dz. Urz. UE L 176 z 15.07.2003, s. 11; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 12, t. 2, s. 185) oraz decyzji nr 1230/2003/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26.06.2003 r. przyjmującej wieloletni program działania w dziedzinie energii "Inteligentna energia - Europa (2003-2006)" (Dz. Urz. UE L 176 z 15.07.2003, s. 29; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 12, t. 2, s. 203, z późn. zm.). Akty składające się na II pakiet liberalizacyjny stanowiły kolejny etap w rozwoju wspólnego europejskiego rynku energii elektrycznej i gazu ziemnego, a doświadczenia związane z ich implementacją (zob. np. M. Swora, Aktualne..., s. 37) stanowiły przyczynek do wdrożenia następnego etapu liberalizacji wspólnotowego rynków energii elektrycznej i gazu ziemnego.
49. Kolejny etap rozwoju rynku energii elektrycznej i gazu ziemnego wyznaczają dyrektywy III pakietu liberalizacyjnego, które zasadniczo nie zostały jeszcze implementowane do polskiego systemu prawnego. W niniejszej pracy, oprócz implementowanych przepisów II pakietu liberalizacyjnego, autorzy, zwłaszcza w warstwie wniosków de lege ferenda, będą obszernie odnosić się do tych przepisów. Na III pakiet liberalizacyjny składają się następujące akty: dyr. 2009/73, dyr. 2009/72, rozp. 715/2009, rozp. 714/2009, rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 713/2009 z dnia 13.07.2009 r. ustanawiające Agencję ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (Dz. Urz. UE L 211 z 14.08.2009 r., s. 1, z późn. zm.). Przepisy dyrektyw III pakietu liberalizującego zawierają wiele rozwiązań unormowanych w II pakiecie oraz liczne nowe przepisy. Ponadto istotnym rysem nowych regulacji jest unormowanie podstaw działania Agencji ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER). Nowe dyrektywy wzmacniają pozycję instytucjonalną organów regulacyjnych przez wyraźne odwołanie się do niezależności od innych organów administracji, stawiając przed nimi określone cele oraz rozbudowując znacznie zakres ich wyłącznych kompetencji (szerzej kom. do art. 21, teza 2). Jeżeli chodzi o niezależność operatorów systemów przesyłowych, to nie zdecydowano się (kolejny raz) na ich konsekwentne pełne wydzielenie właścicielskie (ownership unbundling), normując alternatywne rozwiązania pośrednie, które nie zapewniają spójności systemowej w wymiarze wspólnotowym. Obie dyrektywy opierają się na założeniu, że w przypadku gdy w dniu 3.09.2009 r. przedsiębiorstwo będące właścicielem systemu przesyłowego było częścią przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo, państwa członkowskie mogą wybrać pomiędzy rozdziałem własności a ustanowieniem operatora systemu lub operatora przesyłu niezależnego od interesów związanych z dostawami i wytwarzaniem. Na państwa członkowskie, choć warunkowo (i w przypadku dyr. 2009/73 mniej zdecydowanie), został nałożony obowiązek wprowadzenia systemu inteligentnych sieci lub inteligentnych pomiarów energii elektrycznej i gazu ziemnego (szerzej M. Swora, Inteligentne sieci i inteligentne systemy pomiarowe w energetyce w świetle przepisów trzeciego pakietu liberalizacyjnego, EPS 2010, nr 4, s. 58 i n.; M. Swora, Intelligent grid: Unfinished Regulation in the Third EU Energy Package, Journal of Energy & Natural Resources Law 2010, vol. 28, issue 4, s. 473 i n.). Rozszerzeniu uległy również regulacje dotyczące ochrony konsumentów, w tym system ochrony odbiorców ubogich (vulnerable customers). Prawodawca unijny odwołał się tutaj do wymogu wysokiego poziomu ochrony konsumentów, a w szczególności odbiorców będących gospodarstwami domowymi, a jeżeli państwa członkowskie uznają to za stosowne, małe przedsiębiorstwa powinny również móc korzystać z gwarancji usługi publicznej, szczególnie w odniesieniu do bezpieczeństwa dostaw i uzasadnionych taryf. Odbiorcy powinni mieć także dostęp do możliwości wyboru, sprawiedliwego traktowania, prawa do reprezentacji i mechanizmów rozstrzygania sporów (szerzej M. Swora, Mocniejsza pozycja konsumenta w pakiecie energetycznym UE, Gazeta Prawna 2009, nr 64, s. 3). Można stwierdzić, że ogólnym rysem nowych dyrektyw unijnych stało się, oprócz tradycyjnego ich kierunku, czyli zapewnienia konkurencji w sektorze energii elektrycznej i gazu ziemnego, skierowanie większej uwagi na realizację zasady zrównoważonego rozwoju, bezpieczeństwa dostaw oraz ochronę konsumentów. Charakterystycznym rysem nowych rozporządzeń jest wzmocnienie współpracy pomiędzy OSP, która ma sprowadzać się do opracowania kodeksów sieci, zapewnienia transgranicznego dostępu do sieci przesyłowych, planowania i rozwoju technicznego sieci. Rozporządzenia przewidują również utworzenie międzynarodowej sieci OSP energii elektrycznej oraz gazu (ENTSOe, ENTSOg). Przepisy obu rozporządzeń przewidują stosunkowo długie vacatio legis - obydwa stosuje się od dnia 3.03.2011 r. (zob. art. 26 rozp. 714/2009).
50. W zakresie tworzenia europejskiego prawa energetycznego (dyrektyw, rozporządzeń) podstawowe znaczenie mają dwie instytucje, mianowicie: Parlament Europejski oraz Rada UE. Znaczenie Parlamentu Europejskiego w zakresie energetyki jest pochodną jego kompetencji wynikających z TFUE. Przede wszystkim Parlament Europejski współuczestniczy w tworzeniu prawa europejskiego, a więc dyrektyw dotyczących energetyki oraz rozporządzeń. Akty te przyjmowane są wspólnie z Radą UE, na wniosek KE i po uzyskaniu opinii Europejskiego Komitetu w ramach PE, aktywność w zakresie energetyki jest skupiona przede wszystkim w Komitecie ds. Przemysłu Badań i Energii (ITRE), odpowiedzialnym w zakresie środków Wspólnoty w odniesieniu do polityki energetycznej, bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej, efektywności energetycznej, włączając w to utworzenie i rozwój transeuropejskich sieci w energetycznych sektorach infrastrukturalnych. Rolą tego stałego komitetu jest przygotowywanie sesji plenarnych Parlamentu Europejskiego we wskazanym zakresie.
51. Komisja Europejska jest politycznie niezależną instytucją, która reprezentuje i dba o interesy całej UE. Jest ona siłą napędzającą systemu instytucjonalnego UE. Do jej kompetencji należy: zgłaszanie projekty aktów prawnych, proponowanie kierunków polityk i programów działania, a także wykonywanie decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady. Członkowie KE znani są jako komisarze i mają status funkcjonariuszy międzynarodowych. Komisja Europejska spełnia pięć głównych funkcji:
przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie projekty aktów prawnych, właściwie to KE przysługuje wyłączne prawo inicjatywy ustawodawczej, ma także samoistne uprawnienia prawodawcze;
W przypadku energetyki dwie najważniejsze funkcje KE sprowadzają się do pełnienia funkcji strażnika traktatów oraz przedstawiania projektów aktów prawnych. W zakresie regulacji sektorowych Komisja zasadniczo nie ma kompetencji do władczego oddziaływania w drodze decyzji indywidualnych na uczestników rynku energii, przynajmniej w takim zakresie jak w przypadku wdrażania instrumentów prawa ochrony konkurencji (w tym pomocy publicznej) - szerzej Wprowadzenie do rozdziału 4, teza 4.
52. W ramach III pakietu liberalizacyjnego przyjęto również rozp. 713/2009, w którym została powołana Agencja ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER) - nowa niezależna agencja regulacyjna. Utworzenie ACER, ENTSO oraz inicjatywy regionalne (zob. szerzej tezy 38 i 39) są wyrazem realizacji założeń III pakietu, który ma sprostać wyzwaniom związanym z ograniczeniami jurysdykcji krajowej organów regulacyjnych, które mogą utrudniać rozwiązywanie problemów wynikających z wymiany transgranicznej. Trzeci pakiet ma stanowić połączenie regulacji odgórnej (top-down) i oddolnej (bottom-up), w ramach której mieści się ACER, ENTSO i inicjatywy regionalne (ERGEG, Regional Initiatives Progress Report, Safeguarding the move to a single market. EGEG Regional Initiatives Progress Report, November 2009, s. 5, www.energy-regulators.eu). U podstaw decyzji o powołaniu ACER stanęło przekonanie o konieczności intensyfikacji współpracy w zakresie likwidacji barier w transgranicznej wymianie energii elektrycznej i gazu ziemnego. Swoboda przepływu energii elektrycznej i gazu ziemnego pomiędzy państwami członkowskimi jest warunkiem utworzenia wspólnego rynku energii w UE. Z założenia ACER ma ułatwiać współpracę pomiędzy organami regulacyjnymi państw członkowskich na poziomie UE w zakresie realizacji celów wspólnotowych. Ważnym zadaniem ACER jest również pełnienie funkcji doradczej wobec KE, PE, innych instytucji unijnych oraz organów regulacyjnych w zakresie realizowanych celów (art. 5 rozp. 713/2009). Daje to Agencji potencjalną możliwość wpływu na proces decyzyjny w zakresie realizacji unijnej polityki energetycznej oraz prawodawstwa. Rodzaje aktów wydawanych przez ACER zostały unormowane w art. 4 rozp. 714/2009. Agencja może wydawać akty o charakterze niewiążącym w postaci:
W indywidualnych przypadkach Agencja wydaje również decyzje (art. 7-9 rozp. 713/2009; zob. też np. art. 12 ust. 6 rozp. 347/2013). Jeżeli chodzi o zadania postawione przed ACER, to można je podzielić na następujące grupy:
Pozycja dyrektora jest niezależna w sferze zewnętrznej (zgodnie z art. 16 ust. 1 rozp. 713/2009 dyrektor nie zwraca się o instrukcje do rządu żadnego z państw członkowskich, do KE lub do jakiegokolwiek innego podmiotu publicznego lub prywatnego ani nie przyjmuje takich instrukcji). Jednocześnie w sferze wewnętrznej istnieje wiele zależności pomiędzy dyrektorem a innymi organami agencji. W szczególności, zgodnie z art. 15 ust. 1 rozp. 713/2009, rada organów regulacyjnych przedstawia dyrektorowi opinie dotyczące opinii, zaleceń i decyzji, o których mowa w art. 5-9 tego aktu, których przyjęcie jest rozpatrywane. Ponadto rada organów regulacyjnych udziela dyrektorowi, w zakresie swoich kompetencji, wskazówek dotyczących wykonywania zadań dyrektora. Dyrektor ma obowiązek działać zgodnie ze wskazówkami i opiniami rady organów regulacyjnych. W przypadku aktów ACER (decyzji unormowanych w art. 7-9 rozp. 713/2009) osobom fizycznym i prawnym, a także organom regulacyjnym przysługuje prawo odwołania do komisji odwoławczej, zgodnie z procedurą unormowaną w art. 19 rozp. 713/2009. Od decyzji podjętej przez komisję odwoławczą lub - w przypadku gdy komisja odwoławcza nie ma kompetencji - wydanej przez Agencję przysługuje skarga do SPI lub TSUE, zgodnie z art. 263 TFUE (art. 20 ust. 1 rozp. 713/2009). W przypadku milczenia Agencji może zostać wszczęte postępowanie o zaniechanie działania zgodnie z art. 265 TFUE.
53. Jeżeli chodzi o charakter opinii ACER, to ex lege nie mają one charakteru wiążącego. Przykładem może posłużyć tutaj opinia nr 09/2015 z 23.09.2015 r. (Opinion of ACER No 09/2015 of 23 September 2015 on the compliance of National Regulatory Authorities’ decisions approving the methods of allocation of cross - border transmission capacity in Central - East Europe region with Regulation (EC) No 714/2009 and the Guidelines on the management and allocation of available transfer capacity of interconnections between national systems contained in Annex I thereto, http://www.acer.europa.eu/Official_documents/Acts_of_the_Agency/Opinions/Opinions/ACER%20Opinion%2009-2015.pdf), dotycząca zgodności obowiązujących zasad alokacji transgranicznych mocy przesyłowych, stosowanych przez operatorów systemów przesyłowych z regionu CEE, z przepisami rozp. 714/2009, w szczególności uwzględnienia we wspomnianych zasadach (sankcjonowanych decyzjami regulatorów z Węgier, Słowenii, Słowacji i Austrii) połączonych rynków niemieckiego i austriackiego jako jednej strefy rynkowej, w ramach której nie istnieją żadne ograniczenia sieciowe (zwłaszcza w punktach łączących systemy niemiecki i austriacki). W swojej opinii ACER wprost stwierdził, że niestosowanie skoordynowanego mechanizmu alokacji zdolności przesyłowych na granicy między systemami niemieckim i austriackim stoi w sprzeczności z art. 16 ust. 1 rozp. 714/2009. ACER wskazywał tutaj na konieczność podjęcia maksymalnych wysiłków w celu wdrożenia na granicy między systemami niemieckim i austriackim skoordynowanej, niedyskryminacyjnej metody alokacji przepustowości, na podstawie mechanizmu Flow Based (opartego na fizycznych przepływach energii w sieci). Mimo braku wiążącego prawnie charakteru należy uznać, że opinie tego typu powinny być brane w najwyższym stopniu pod uwagę przez państwa członkowskie, ze względu na nadrzędny cel, jakim jest dążenie do budowy wspólnego rynku energii w UE.
54. Rozporządzenia 714/2009 (art. 5) i 715/2009 (art. 5) powołały do życia dwie organizacje zrzeszające operatorów systemów przesyłowych, mianowicie: Europejską Sieć Operatorów Przesyłowych Energii Elektrycznej (ENTSOe) oraz Europejską Sieć Operatorów Przesyłowych Gazu Ziemnego (ENTSOg). Jeżeli chodzi o ENTSOe, to sieć ta spowodowała utratę znaczenia i w konsekwencji rozwiązanie z dniem 1.07.2009 r. Unii ds. Koordynacji Przesyłu Energii Elektrycznej (UCTE), która była do tej pory odpowiedzialna m.in. za: koordynację i poprawę reguł operacyjnych strefy synchronicznej i jej połączeń zewnętrznych z sąsiadującymi systemami przesyłowymi; osiąganie wysokiej niezawodności pracy połączonych systemów elektroenergetycznych i jej konsekwentne podwyższanie; monitorowanie i prowadzenie analiz rozszerzenia strefy synchronicznej, koordynację wzajemnej operacyjnej i technicznej pomocy między OSP (ze wskazaną datą rozwiązaniu uległy również inne organizacje zrzeszające OSP, mianowicie: Association ot the Tranmission System Operators of Irland (ATSOI - Stowarzyszanie Operatorów Systemów przesyłowych Irlandii), Europen Transmission System Operators (ETSO - Europejscy Operatorzy Systemów Przesyłowych), Nordel (organizacja operatorów systemów przesyłowych z Dani, Finlandii, Islandii Norwegii i Szwecji, UK Transmission System Operators Association (UKTSOA i Stowarzyszenie Operatorów Systemu Zjednoczonego Królestwa) - ich zadania operacyjne przejęło ENTSOe). Operatorzy systemów przesyłowych gazowych w wymiarze europejskim nie rozwinęli aż tak rozbudowanej sieci organizacji zrzeszających - w zasadzie jedyną organizacją skupiającą (między innymi) tego typu podmioty jest Europejskie Stowarzyszenie na rzecz Płynności Wymiany Energii (EASEE-gas). Podstawowym celem, dla którego powstały ENTSOe i ENTSOg, była optymalizacja zarządzania siecią przesyłu (w przypadku obu organizacji) oraz umożliwienie transgranicznych przepływów i dostaw energii elektrycznej (w przypadku ENTSOe). Najważniejszym zadaniem ENTSO z punktu widzenia rozp. 714/2009 oraz rozp. 715/2009 jest przygotowywanie kodeksów sieci oraz dziesięcioletnich planów rozwoju sieci. Kodeksy sieci są ustanawiane na podstawie wytycznych ramowych na zasadach określonych odpowiednio w art. 6 rozp. 714/2009 i art. 6 rozp. 715/2009. W przypadku obu ENTSO ich zadania są określone we wspomnianych rozporządzeniach, a ich działalność jest monitorowana przez ACER, na który w zakresie tegoż monitoringu zostały nałożone określone obowiązki sprawozdawcze i informacyjne wobec KE. Istotnym elementem wewnętrznego funkcjonowania obu ENTSO jest ich wymiar regionalny - wyraźnie wyodrębniony w obu rozporządzeniach. Tak więc OSP są zobowiązane do ustanowienia regionalnej współpracy w ramach ENTSO, a w tych ramach do przygotowania i publikowania dwuletnich planów inwestycyjnych, na podstawie których mogą być podejmowane decyzje inwestycyjne (art. 12 ust. 1 rozp. 714/2009 oraz art. 12 ust. 1 rozp. 715/2009). W ramach regionalnego wymiaru współpracy OSP promują opracowywanie rozwiązań operacyjnych w celu zapewnienia optymalnego zarządzania siecią, a także wspierają rozwój giełd energii, skoordynowaną alokację zdolności transgranicznych przez niedyskryminacyjne rozwiązania rynkowe, w należyty sposób uwzględniając specyficzne zalety aukcji typu implicit dla alokacji krótkoterminowych oraz integracji mechanizmów bilansowania (i mocy rezerwowej - w przypadku energii elektrycznej) - zob. M. Swora, Polska w procesie integracji regionalnych rynków energii, Rynek Energii 2010, nr 2, s. 12.
55. Przyjmowanie kodeksów sieciowych to kolejna cecha charakterystyczna regulacji prawnych po przyjęciu III pakietu liberalizacyjnego. Zgodnie z art. 8 ust. 7 rozp. 714/2009 kodeksy sieci są opracowywane w celu uregulowania transgranicznych aspektów korzystania z sieci elektroenergetycznych oraz zasad integracji rynków energii elektrycznej i nie wpływają na prawa państw członkowskich do ustanowienia krajowych kodeksów sieci, niemających wpływu na handel transgraniczny. Z punktu widzenia wdrażania projektów w ramach inicjatyw regionalnych największe znaczenie mają kodeksy sieci w zakresie dotyczącym alokacji zdolności i zarządzanie ograniczeniami oraz bilansowania, czyli przede wszystkim kodeks NC CACM (Network Code on Capacity Allocation & Congestion Management), przyjęty już w formie rozporządzenia. Proponowane w NC CACM nowe modele będą wdrażane stopniowo, co oznacza rozłożenie całego procesu w czasie. Model rynku energii elektrycznej, proponowany do wprowadzenia w wyniku implementacji CACM, jest oparty na czterech podstawowych elementach, obejmujących:
rynek dnia następnego (day-ahead market) jako rynek hurtowy, w ramach którego wytwórcy, przedsiębiorstwa obrotu oraz odbiorcy końcowi składają oferty kupna i sprzedaży energii elektrycznej z dostawą w dniu następnym;
rynki dnia bieżącego (intraday markets) umożliwiające uczestnikom rynku handel energią elektryczną w czasie zbliżonym do rzeczywistego terminu dostawy;
skoordynowane podejście do wyznaczania dostępnej zdolności przesyłowej, wraz z wdrożeniem metody opartej na przepływach (flow based) w celu najefektywniejszego wykorzystania międzysystemowych połączeń przesyłowych;
zdefiniowanie stref cenowych na podstawie przejrzystych kryteriów odzwierciedlających konieczność zapewnienia bezpieczeństwa systemu i potrzebę wspierania rozwoju konkurencji (szerzej M. Swora, Integracja rynków regionalnych energii elektrycznej w świetle przepisów prawa UE, Energetyka - Społeczeństwo - Polityka 2015, nr 2, s. 25 i n.).
56. Inicjatywy regionalne stanowią dobrowolne fora współpracy, zrzeszające regulatorów, operatorów systemów przesyłowych oraz innych zainteresowanych uczestników rynków energii elektrycznej i gazu ziemnego. Aktywność inicjatyw regionalnych dotyczy przede wszystkim kwestii wymiany transgranicznej, która - z natury rzeczy - pociąga za sobą możliwość powstania sporów jurysdykcyjnych. Rynki regionalne, zgodnie z definicją wypracowaną przez regulatorów, istnieją, gdy:
istnieje wystarczająca zdolność przesyłowa pomiędzy rynkami w ramach regionu, która jest udostępniana uczestnikom rynku (zdolności przesyłowe mogą być udostępniane w drodze aukcji implicit lub explicit);
nie istnieją zakłócenia (distortions) w ramach lokalnych rynków, które w znaczący sposób wpływają na funkcjonowanie rynków regionalnych;
istnieje odpowiednie otoczenie prawne i regulacyjne, pozwalające na działanie w ramach rynku regionalnego;
w ramach tego otoczenia krajowe instytucje ściśle współpracują ze sobą i koordynują swoje działania (dotyczy to w szczególności OSP oraz regulatorów w zakresie swoich działań) - ERGEG Conclusion Paper, The Creation of Regional Electricity Markets, Brussels, 8.02.2006, s. 10-11, www.energy-regulators.eu.
W 2006 r. utworzono dwie kategorie inicjatyw regionalnych skupiających rynki energii elektrycznej i gazu ziemnego. Udział w obu inicjatywach miał charakter dobrowolny, a ich celem miało być przyspieszenie integracji krajowych rynków energii elektrycznej i gazu ziemnego przez stworzenie rynków regionalnych jako pośredniego ogniwa na drodze do stworzenia wspólnego europejskiego rynku energii (zob. M. Swora, Polska..., s. 9 i n., oraz przywołana tam literatura). W chwili obecnej istnieje 7 regionalnych inicjatyw skupiających krajowe rynki energii elektrycznej i 3 skupiające krajowe rynki gazu ziemnego. W przypadku elektroenergetyki Polska funkcjonuje w 2 rynkach regionalnych: w regionie środkowo-wschodnim z rynkami: niemieckim, austriackim, czeskim, słowackim, węgierskim i słoweńskim, oraz w regionie północnym wraz z rynkami: skandynawskim, duńskim i niemieckim. Podstawowa problematyka podejmowana w ramach inicjatyw elektrycznych dotyczyła harmonizacji i poprawy zarządzania ograniczeniami w ramach połączeń wzajemnych, harmonizacji zasad przejrzystości rynków regionalnych, wymiany pomiędzy rynkami bilansującymi. Jeżeli chodzi o gaz ziemny, Polska została objęta rynkiem północ - północny wschód, wraz z Austrią, Czechami, Grecją, Słowacją, Słowenią, Węgrami i Włochami. Udział organów regulacyjnych w tych rynkach jest koordynowany przez regionalne komitety koordynacyjne. Podstawowa problematyka podejmowana w ramach rynków gazowych skupia się na kwestiach inwestycji, alokacji zdolności przesyłowych, zarządzania ograniczeniami, przejrzystości, interoperacyjności oraz bezpieczeństwa dostaw (zob. M. Swora, Polska..., s. 9 i n.). Wypracowywane w ramach inicjatyw regionalnych normy, dobre praktyki, zasady współdziałania miały od początku charakter niewiążący - ich znaczenie można oceniać przez pryzmat bieżącego oddziaływania na politykę regulacyjną oraz stosowanie prawa przez organy regulacyjne. Inicjatywy regionalne odgrywały do tej pory również istotną rolę w zakresie monitoringu wdrażania prawa europejskiego (w szczególności rozp. 1228/2003). Implementacja III pakietu liberalizacyjnego, w ramach którego utworzone zostały organizacje, których kompetencje odnoszą się do kwestii wymiany transgranicznej (ACER, ENTSO), będzie oznaczać, że normy wypracowywane w ramach inicjatyw regionalnych przekształcą się z dobrowolnych zobowiązań w normy wiążące oraz egzekwowalne, czego podstawowym wyrazem będą wiążące kodeksy sieci (ERGEG, Regional Initiatives Progress Report, Safeguarding the move to a single market. EGEG Regional Initiatives Progress Report, November 2009, s. 11, www.energy-regulators.eu).
57. Rysem charakterystycznym krajobrazu regulacji prawnych po przyjęciu III pakietu liberalizacyjnego jest przyjęcie regulacji odnoszących się do finansowych aspektów obrotu energią. Chodzi tutaj przede wszystkim o rozp. 1227/2011. Pełne wdrożenie postanowień tego aktu, którego podstawowym celem jest większej integralności i przejrzystości hurtowych rynków energii, powinno stanowić podstawę otwartej i uczciwej konkurencji na hurtowych rynkach energii w interesie klientów końcowych energii. Rozporządzenie to ustanawia przepisy zakazujące stanowiących nadużycia praktyk wpływających na hurtowe rynki energii, które są spójne z przepisami mającymi zastosowanie do rynków finansowych oraz z właściwym funkcjonowaniem tych hurtowych rynków energii, przy jednoczesnym uwzględnieniu ich specyfiki. Jednocześnie monitorowanie hurtowych rynków energii zostało powierzone ACER w ścisłej współpracy z krajowymi organami regulacyjnymi i z uwzględnieniem wzajemnych oddziaływań między systemem handlu uprawnieniami do emisji a hurtowymi rynkami energii. Rozporządzenie znajduje zastosowanie do obrotu produktami energetycznymi sprzedawanymi w obrocie hurtowym i wprowadza: zakaz wykorzystywania informacji wewnętrznych, obowiązek podawania informacji wewnętrznej do wiadomości publicznej, zakaz manipulacji na rynku, nakaz rejestracji uczestników rynku. Naruszenie postanowień rozporządzenia może spotkać się nie tylko z sankcjami administracyjnymi, ale również prawnokarnymi. Normy rozporządzenia wykreowały wiele nowych obowiązków przedsiębiorstw energetycznych, opatrzonych dotkliwymi sankcjami. Zwłaszcza konieczność zapewnienia przestrzegania przepisów w zakresie identyfikowania informacji wewnętrznej, zapewnienia jej poufności przed publikacją, a następnie publikowania, jak również zakazu jej wykorzystywania oraz zakazu manipulacji, będą skutkować dla wspomnianych dużych uczestników rynków hurtowych energii potrzebą wprowadzenia rozwiązań z zakresu tzw. compliance regime, czyli zapewnienia zgodności struktury organizacyjnej i procedur stosowanych w ramach przedsiębiorstw i grup kapitałowych z obowiązkami wynikającymi z rozporządzenia.
58. Oprócz rozp. 1227/2011 obrót energią (a w zasadzie instrumentami pochodnymi w obrocie energią) podlega reżimowi również innych aktów regulujących nadzór nad rynkami finansowymi, w tym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 600/2014 z dnia 15.05.2014 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych oraz zmieniającego rozporządzenie (EU) nr 648/2012 (Dz. Urz. UE L 173 z 12.06.2014, s. 84). Rozporządzenie to normuje w szczególności obowiązki w zakresie podawania danych o obrocie do wiadomości publicznej, zgłaszania transakcji oraz obrotu instrumentami pochodnymi. Podobnie do obrotu energią znajdują również zastosowanie unijne regulacje w zakresie nadużyć na rynku, tj. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 596/2014 z dnia 16.04.2014 r. w sprawie nadużyć na rynku oraz uchylające dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE (Dz. Urz. UE L 173 z 12.06.2014, s. 1) oraz dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2014/57/UE z dnia 16.04.2014 r. w sprawie sankcji karnych za nadużycia na rynku (Dz. Urz. L 173 z 12.06.2014, s. 179). Poddanie instrumentów finansowych w zakresie obrotu energią wskazanym regulacjom jest reakcją na światowy kryzys finansowy i jednocześnie próbą przeciwdziałania nadużyciom w zakresie obrotu.
59. W ramach wdrażania koncepcji unii energetycznej Unia Europejska zdaje się dążyć do zapewnienia większej dywersyfikacji źródeł dostaw oraz bezpieczeństwa energetycznego, co będzie skutkowało przyjmowaniem również określonych regulacji prawnych. W ramach już przyjętych, poza rozporządzeniem ws. bezpieczeństwa dostaw gazu, należy tutaj wymienić w szczególności decyzję Parlamentu Europejskiego i Rady nr 994/2012/UE z dnia 25.10.2012 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu wymiany informacji w odniesieniu do umów międzyrządowych w dziedzinie energii między państwami członkowskimi a państwami trzecimi (Dz. Urz. UE L 299 z 27.10.2012, s. 13). Decyzja 994/2012 definiuje umowę międzyrządową jako prawnie wiążącą umowę między jednym państwem członkowskim lub ich większą liczbą a jednym państwem trzecim lub ich większą liczbą, która ma wpływ na działanie lub funkcjonowanie rynku wewnętrznego energii bądź na bezpieczeństwo dostaw energii w Unii; jednak w przypadku gdy w zakres takiej wiążącej prawnie umowy wchodzą również inne kwestie, "umowę międzyrządową" stanowią wyłącznie te postanowienia, które dotyczą energii, włącznie z postanowieniami ogólnymi mającymi zastosowanie do takich postanowień dotyczących energii (art. 2 pkt 1). Decyzja ustanawia mechanizm wymiany informacji między państwami członkowskimi a Komisją w odniesieniu do umów międzyrządowych w dziedzinie energii, w celu zoptymalizowania funkcjonowania wewnętrznego rynku energii. W chwili przygotowywania niniejszego komentarza trwają konsultacje dotyczące zmian odnoszących się do tej decyzji. Główną zmianą ma być wprowadzenie obowiązkowej kontroli ex ante przez Komisję. Oznacza to, że państwa członkowskie będą musiały przedstawić swoje projekty umów międzyrządowych Komisji przed ich zawarciem. Państwa członkowskie nie podpiszą tego typu umów przed wydaniem opinii przez KE. Z założenia, przy zawieraniu proponowanej umowy międzyrządowej lub jej zmiany, państwa członkowskie będą musiały taką opinię w pełni uwzględniać.
60. Zmiany w zakresie ekonomiki funkcjonowania energetyki konwencjonalnej aktualizują problem dotyczący pomocy publicznej w kontekście utrzymania istniejących i budowy nowych jednostek wytwórczych. W państwach europejskich istnieją zróżnicowane instrumenty w zakresie tzw. rynków mocy, co w chwili przygotowywania niniejszego komentarza jest objęte dochodzeniem sektorowym prowadzonym przez KE. Na poziomie UE przyjmowana jest koncepcja rynków jednotowarowych, w związku z tym KE z rezerwą odnosi się do wszelkich przejawów tworzenia rynków dwutowarowych (tj. obejmujących wynagrodzenie za energię i moc). Jeżeli chodzi o mechanizmy rynków mocy, to aby zostały zakwalifikowane jako takie, mają mieć charakter ilościowy przez określenie docelowego poziomu mocy (volume-based) oraz być skierowane do całego rynku (market-wide). Do mechanizmów tego typu można zaliczyć mechanizm płatności za moc (capacity payments) przewidujący ustalone z góry wynagrodzenie za moc, otrzymywane przez wytwórców od operatora systemu, rezerwę strategiczną, która przewiduje zarówno opłatę za pozostawanie w dyspozycji, jak i za dostarczoną energię (szerzej J. Zimmer-Czekaj, Prawne aspekty wdrażania rynku mocy jako wsparcia dla budowy źródeł wytwarzania w sektorze elektroenergetycznym - zarys problematyki (w:) K. Ziemski, P. Lissoń (red.), Inwestycje infrastrukturalne i ochrona środowiska w prawie energetycznym, Poznań 2014, s. 75). Innym stosowanym mechanizmem mającym wspierać inwestycję są tzw. kontrakty różnicowe (Contract for Difference, CfD). W literaturze podkreśla się, że kontrakty różnicowe nie są bezpośrednio związane z kwestią odpłatności za moc zainstalowaną, lecz są wariacją taryfy feed-in, tj. systemem wsparcia nakierowanym na wsparcie technologii niskoemisyjnych (tak J. Zimmer-Czekaj, Prawne...). Istniejące wytyczne w zakresie pomocy publicznej, w komunikacie Komisji Europejskiej Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014-2020 (Dz. Urz. UE C 200 z 28.06.2014, s. 1), obwarowują pomoc publiczną szeregiem trudnych do realizacji warunków, które w znaczący sposób utrudniają rozwój różnych form rynków mocy. Być może bardziej kompleksowe podejście do problemu rynków mocy na poziomie UE pojawi się w wyniku wspomnianego powyżej postępowania sektorowego Komisji.
61. Istotną tendencją rozwojową, która będzie miała wpływ przede wszystkim na obszar dystrybucji energii elektrycznej, jest wprowadzenie regulacji jakościowej. Regulacja tego typu ma być wprowadzona w Polsce w drodze implementacji instrumentów polityki regulacyjnej, przez określenie i wypracowanie następujących parametrów modelu regulacji:
katalogu wskaźników jakościowych oraz zasad ich kalkulacji,
metody wyznaczania celów w zakresie wskaźników jakościowych,
zasad wpływu realizacji wskaźników jakościowych na przychód regulowany (dokument Regulacja jakościowa w latach 2016-2020 dla Operatorów Systemów Dystrybucyjnych, którzy dokonali, z dniem 1 lipca 2007 r., rozdzielenia działalności, Warszawa - wrzesień 2015).
W literaturze przedmiotu wyróżnia się cztery podstawowe instrumenty regulacji jakościowej, mianowicie:
publikację danych,
standardy jakości,
schematy kar i nagród,
umowy o wyższą jakość (F. Fumagalli, L. Lo Schiavo, F. Delestre, Service quality regulation in electricity distribution and retail, Berlin-New York 2007, s. 7).
Regulacja jakościowa jest stosowana od lat w różnych państwach europejskich (Węgry, Włochy, Hiszpania) i jest przedmiotem rozbudowanych regulacji prawnych. Przykładem może tutaj posłużyć system oparty na schemacie kar i nagród unormowany w hiszpańskim dekrecie królewskim 1048/2013 (Real Decreto 1048/2013, de 27 de diciembre, por el que se establece la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución de energía eléctrica, Documento BOE-A-2013-13767).
Art. 1art(1)[Zakres i cele ustawy, wyłączenia]
Regulacje zawarte w przepisie art. 1 pr. en. mają na celu sprecyzowanie i określenie zakresu podmiotowego i przedmiotowego pr. en., określają także podstawowe i najważniejsze cele tej ustawy, jak również kierunkowy zakres wytycznych co do przyjętych wartości interpretacyjnych. Prawidłowe zatem i precyzyjne określenie tych wartości i reguł podstawowych powinno pozwolić na właściwą interpretację i zrozumienie całokształtu ustawy oraz precyzyjne określenie jej znaczenia dla regulacji rynków paliw i energii w kontekście zmian, jakie na tych rynkach zachodzą, w tym również w kontekście uwarunkowań międzynarodowych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jest to podstawowy akt prawny dotyczący sensu largo gospodarki paliwowo-energetycznej państwa.
Termin "zasady", którym ustawodawca posłużył się w treści art. 1 ust. 1pr. en., nie jest tożsamy z terminem "zasady prawa", którym posługuje się teoria prawa. Kontekst, w którym wskazane pojęcie zostało...