Source: http://www.assemblee-nationale.fr/13/europe/rap-info/i2701.asp
Timestamp: 2018-09-25 03:38:39+00:00
Document Index: 321143925

Matched Legal Cases: ["l'article 314", "l'article 322", "l'article 322", "l'article 312", "l'article 325", "l'article 322", "l'article 322", "l'article 311", "l'article 322", "l'article 322"]

N° 2701 - Rapport d'information de M. Marc Laffineur déposé par la commission des affaires européennes sur le projet de budget de l'Union européenne pour l'exercice 2011 (E 5167, E 5168, E 5175 et E 5392)
No 2701
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 6 juillet 2010.
sur le projet de budget de l’Union européenne pour l’exercice 2011
(E 5167, E 5168, E 5175 et E 5392),
PREMIERE PARTIE : LE TRAITÉ DE LISBONNE INTRODUIT UNE REFORME PROFONDE DE LA PROCEDURE BUDGETAIRE 7
I. CONSEQUENCES DU TRAITE DE LISBONNE SUR LES BASES JURIDIQUES DU BUDGET DE L’UNION 7
A. LE CADRE FINANCIER PLURIANNUEL 7
B. L’ADOPTION DU BUDGET ANNUEL 8
II. LE TRIPLE CADRE DANS LEQUEL VA S’INSCRIRE LE BUDGET 2011 11
A. LA PREMIÈRE UTILISATION DE LA NOUVELLE PROCÉDURE 11
B. LA CINQUIÈME ANNÉE D’APPLICATION DES PERSPECTIVES FINANCIÈRES 2007-2013 12
1. Les plafonds prévus pour l’année 2011 12
2. L’engagement tardif des travaux de réexamen des perspectives financières 14
a) La « clause de réexamen » de l’Accord interinstitutionnel 14
b) Les travaux pour mettre en œuvre cette clause n’ont toujours pas véritablement commencé 14
C. LES ORIENTATIONS POLITIQUES FIXÉES PAR LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL 16
1. Les orientations politiques du Conseil pour le budget 2011 16
2. Les priorités du Parlement européen pour 2011 17
DEUXIEME PARTIE : LE PROJET DE BUDGET 2011 PRESENTE PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE 21
I. LA RUBRIQUE 1 « COMPETITIVITE POUR LA CROISSANCE ET L’EMPLOI » 22
A. LA SOUS-RUBRIQUE 1A « COMPÉTITIVITÉ » 22
B. LA SOUS-RUBRIQUE 1B « COHÉSION » 23
II. LA RUBRIQUE 2 « CONSERVATION ET GESTION DES RESSOURCES NATURELLES » 24
III. LA RUBRIQUE 3 « CITOYENNETE, LIBERTE, SECURITÉ ET JUSTICE » 25
A. LA SOUS-RUBRIQUE 3A « LIBERTÉ, SÉCURITÉ ET JUSTICE » 25
B. LA SOUS-RUBRIQUE 3B « CITOYENNETÉ » 26
IV. LA RUBRIQUE 4 « L’UE ACTEUR MONDIAL » 27
V. LA RUBRIQUE 5 « ADMINISTRATION » 28
A. IMPACT DE L’ENTRÉE EN VIGUEUR DU TRAITÉ DE LISBONNE SUR LE BUDGET DE FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS EN 2010 28
1. Le budget du Conseil 28
2. Le budget du Parlement européen, du Comité des régions et du Comité économique et social européen 29
3. La création du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) 29
B. LA RUBRIQUE 5 « ADMINISTRATION » DU PROJET DE BUDGET 2011 30
VI. ETAT DES NÉGOCIATIONS ET PROCHAINES ETAPES 31
A. POSITIONS DE DÉPART DU PARLEMENT EUROPÉEN 31
B. ETAT DES TRAVAUX AU SEIN DU CONSEIL 32
1. Des négociations difficiles, un compromis atteint de justesse 32
2. L’accord entre les Etats membres 33
PROPOSITION DE RESOLUTION EUROPEENNE 39
ANNEXE 1 : LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE SOUS L’EMPIRE DU TRAITÉ DE LISBONNE (VERSION CONSOLIDEE DU TRAITE SUR LE FONCTIONNEMENT DE L’UNION EUROPÉENNE) 43
ANNEXE 2 : CADRE FINANCIER 2007-2013 47
ANNEXE 3 : CALCUL DU FINANCEMENT DE LA CORRECTION EN FAVEUR DU ROYAUME-UNI (3 079 226 649 EUROS) 49
ANNEXE 4 : FINANCEMENT DU BUDGET GENERAL PAR TYPE DE RESSOURCE ET PAR ETAT MEMBRE EN 2011 51
Une procédure budgétaire nouvelle et accélérée, un contexte économique particulièrement contraignant, une série de questions en suspens : l’élaboration du budget de l’Union européenne pour 2011 s’est engagée dans des conditions extrêmement difficiles.
Pour la première fois, les nouvelles dispositions relatives à la procédure budgétaire, issues du Traité de Lisbonne, s’appliquent. Le Parlement européen et le Conseil, placés désormais sur un pied d’égalité en matière de pouvoir budgétaire, sont amenés à revoir leurs stratégies et leur calendrier. Le pouvoir du Parlement européen est accru, le budget sera adopté en une seule lecture par chacune des deux branches de l’autorité budgétaire, suivie, en novembre, par une conciliation.
Outre la difficulté propre à la première utilisation d’une procédure, le contexte économique européen, dans une crise financière et économique renouvelée, rend l’exigence de maîtrise des budgets publics encore plus impérative – mais aussi plus difficile à respecter, face aux défis auxquels doivent faire face tant les Etats membres que l’Union européenne pour parvenir à poser les bases d’une croissance économique dynamique, durable et riche en emplois.
La stratégie « Europe 2020 » succède à la stratégie de Lisbonne
2000-2010, qui a échoué. Les objectifs communs demeurent largement les mêmes, stimuler la croissance par des actions résolues en faveur de politiques et d’investissements porteurs d’avenir – recherche, éducation, « économie verte » – mais la question des moyens financiers (investissements du secteur privé, recours aux budgets nationaux et européen, combinaison optimale de ces deux sources) demeure entière.
Par ailleurs, l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne et les engagements toujours plus nombreux pris par l’Union européenne vis-à-vis de ses citoyens et du reste du monde créent ou renforcent des besoins qui vont devoir être pris en compte dès la fin de l’année 2010 – ou au plus tard en 2011. On ne citera, à titre d’exemple, que la mise en place du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) et la mise en œuvre du Fonds européen de stabilisation financière (mécanisme intergouvernemental, mais auquel devraient s’ajouter sur trois ans jusqu’à 60 milliards d’euros de fonds apportés par la Commission européenne).
Les enjeux, cette année, sont lourds. La négociation budgétaire pour 2011 revêt donc un intérêt tout particulier, loin de n’être qu’un exercice mécanique de déclinaison des plafonds fixés par les perspectives financières pluriannuelles 2007-2013.
LE TRAITÉ DE LISBONNE INTRODUIT UNE REFORME PROFONDE DE LA PROCEDURE BUDGETAIRE
I. CONSEQUENCES DU TRAITE DE LISBONNE SUR LES BASES JURIDIQUES DU BUDGET DE L’UNION
A. Le cadre financier pluriannuel
Le système des Accords interinstitutionnels fixant les perspectives financières pluriannuelles, utilisé depuis 1988(2), a assuré une coopération efficace entre les institutions pour l’élaboration des budgets annuels et une prévisibilité accrue de l’évolution des dépenses de l’Union.
Le traité de Lisbonne consacre le système des cadres financiers pluriannuels, qui doivent être établis pour au moins cinq années. L’article 312, paragraphe 1, inséré dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dispose que le cadre pluriannuel vise à « assurer l’évolution ordonnée des dépenses de l’Union dans la limite de ses ressources propres ». Il « fixe les montants annuels des crédits pour engagement par catégorie de dépenses et du plafond annuel des crédits pour paiement »(3).
Le traité contient également les dispositions relatives à l’adoption du règlement fixant le cadre financier pluriannuel : le Conseil statue à l’unanimité, après approbation du Parlement européen à la majorité. S’il y a impossibilité à trouver un accord entre les deux institutions, le cadre financier pluriannuel précédent est prolongé. Le Conseil européen peut décider à l’unanimité que l’adoption du règlement par le Conseil se fera à la majorité qualifiée et non plus à l’unanimité.
Comme le Conseil avait jusqu’à présent le dernier mot en matière de « dépenses obligatoires », et le Parlement européen en matière de « dépenses non obligatoires »(4), le risque de conflit entre les institutions était élevé. Néanmoins, avec l’instauration d’accords pluriannuels, ce genre de conflits avait pratiquement disparu, et le traité de Lisbonne va plus loin encore en mettant fin à cette distinction entre catégories de dépenses.
En conséquence de l’entrée en vigueur de l’article 312 et des autres dispositions du traité, la Commission européenne a présenté un « paquet » de trois instruments juridiques qui reprennent l’ensemble des dispositions de l’Accord interinstitutionnel de 2006 sur les nouvelles bases juridiques contenues dans le traité. Celui-ci amène en effet à adopter :
- une proposition de règlement du Conseil sur le cadre financier pluriannuel(5), à adopter à l’unanimité par le Conseil après approbation du Parlement, en application de l’article 312,
- un projet d’accord interinstitutionnel entre le Parlement, le Conseil et la Commission sur la coopération en matière budgétaire(6), sur la base, désormais, de l’article 295 du TFUE,
- et une modification du règlement financier(7), essentiellement pour prendre en compte la suppression de la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires.
Ces trois textes se contentent de reprendre les dispositions de l’AII de 2006, sans aucune incidence, notamment, sur les montants acceptés en 2005-2006 par les Etats membres et le Parlement européen. Il convient de noter que le règlement financier fera l’objet d’une révision distincte pour permettre l’installation et le fonctionnement du nouveau Service européen pour l’action extérieure(8).
B. L’adoption du budget annuel
Le traité de Lisbonne modifie profondément la procédure budgétaire communautaire, du moins en ce qui concerne la détermination des dépenses. Le Parlement européen et le Conseil sont désormais sur un pied d’égalité : la distinction entre les dépenses obligatoires (sur lesquelles le Conseil avait le dernier mot) et les dépenses non obligatoires (dernier mot pour le Parlement) disparaît. De plus le principe des deux lectures du projet de budget par le Parlement européen et le Conseil est remplacé par une lecture unique (voir schéma page suivante).
Chacune des institutions communautaires (sauf la Banque centrale européenne) rédige avant le 1er juillet un « état prévisionnel de ses dépenses pour l’exercice budgétaire suivant », que la Commission européenne rassemble dans un projet de budget et transmet au Parlement européen et au Conseil au plus tard le 1er septembre.
Le Conseil transmet au Parlement sa position sur la proposition de la Commission européenne au plus tard le 1er octobre.
Si le Parlement européen approuve la position du Conseil, le budget est adopté.
Si le Parlement européen ne statue pas, le budget est réputé adopté (dans sa version adoptée par le Conseil).
Si le Parlement l’amende à la majorité, et si le Conseil n’approuve pas ces amendements, le projet est transmis au Conseil et à la Commission, dans le cadre du comité de conciliation, qui est créé par le traité. Ce comité de conciliation a pour objectif « d’aboutir, dans un délai de 21 jours à partir de sa convocation, à un accord sur un projet commun à la majorité qualifiée des membres du Conseil ou leurs représentants et à la majorité des membres représentant le Parlement ». Durant cette procédure, la Commission européenne œuvre à rapprocher les positions des parties.
Si la conciliation échoue, un nouveau projet doit être établi par la Commission européenne.
En cas d’accord au comité de conciliation, le Parlement et le Conseil disposent de 14 jours pour approuver le projet afin qu’il soit définitivement adopté. Si ce n’est pas le cas, le traité de Lisbonne présente les différentes situations possibles :
- le projet résultant de la conciliation est réputé adopté si les deux institutions ne parviennent pas à statuer, ou si l’une approuve et l’autre ne parvient pas à statuer ;
- une nouvelle procédure budgétaire est entamée si les deux institutions rejettent le projet issu de la conciliation, si l’une rejette le projet et l’autre ne statue pas, ou si le Conseil approuve mais le Parlement européen rejette ;
- si le Conseil rejette le projet mais que le Parlement l’approuve, ce n’est qu’avec la majorité des membres et les trois cinquièmes des suffrages exprimés qu’il peut surmonter l’opposition du Conseil.
L’impossibilité d’adopter un budget dans le délai imparti peut amener à la reconduction par mois des crédits par chapitre approuvés l’année précédente, selon la procédure des « douzièmes provisoires ».
Procedure budgetaire telle que prevue par le traite de Lisbonne
Source : « Jaune » budgétaire sur les relations financières avec l’Union européenne annexé au projet de loi de finances pour 2010.
S’agissant du volet « recettes », le traité de Lisbonne n’a pas modifié le système antérieur. Le Conseil décide du système de ressources de l'Union européenne, en statuant à l’unanimité, après avoir consulté le Parlement européen. Le traité précise que « cette décision n’entre en vigueur qu’après approbation par les Etats membres ».
II. LE TRIPLE CADRE DANS LEQUEL VA S’INSCRIRE LE BUDGET 2011
A. La première utilisation de la nouvelle procédure
Comme l’a exposé M. Janusz Lewandowski, commissaire au budget et à la programmation financière(9), « la procédure budgétaire annuelle est en général un exercice routinier mais cette fois-ci sera un exercice intéressant. (…) [L’entrée en vigueur du traité de Lisbonne] signifie une révolution dans la procédure avec désormais une seule lecture pour le Parlement et le Conseil. Une culture différente devra être instaurée. Le Parlement utilisait jusqu’à présent la méthode des « amendements astérisques » pour négocier en vue de la deuxième lecture des gains et intérêts, censés être aussi ceux des citoyens européens, mais qui relevaient surtout d’une question de tactique. A présent, on ne pourra plus se permettre ces sortes de tactiques parce que nous n’aurons plus que trois semaines avant la conciliation. Ce calendrier nécessite plus que jamais un esprit de coopération interinstitutionnelle et de responsabilité dès le départ. (…). »
Le Parlement européen gagne-t-il beaucoup de pouvoir dans la nouvelle procédure ? M. Lewandowski, qui était sous la précédente Législature président de la commission des budgets, souligne que « la nouvelle procédure lui donne un vrai et plein pouvoir budgétaire puisqu’il aura le dernier mot sur l’ensemble des rubriques de dépenses.»
Le calendrier de la procédure budgétaire 2011 est le suivant :
- les deux branches de l’autorité budgétaire (Conseil et Parlement européen) ont adopté leurs orientations politiques sur les priorités budgétaires pour 2011 en mars 2010 ;
- la Commission européenne a présenté son projet de budget le 27 avril ;
- le Parlement européen a adopté le 15 juin une résolution sur le projet de budget, afin d’exprimer une position (mandat de négociation) avant que le Conseil ne se prononce en première et unique lecture ;
- les Etats membres ont élaboré, au niveau du Comité budgétaire du Conseil, un compromis à la fin du mois de juin ;
- un premier trilogue a réuni les institutions le 30 juin ;
- le vote au Conseil, sous présidence belge, aura lieu lors de la réunion « Ecofin » du 13 juillet ;
- après un deuxième trilogue début octobre, le vote en première et unique lecture du Parlement européen aura lieu en plénière le 20 ou le 21 octobre ;
- les travaux du comité de conciliation devront aboutir à la
mi-novembre, de manière à permettre l’adoption d’un texte commun par le Parlement européen (lors de sa plénière des 22-25 novembre) et par le Conseil.
B. La cinquième année d’application des perspectives financières
1. Les plafonds prévus pour l’année 2011
L’accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 a fixé le cadre budgétaire pluriannuel pour les finances de l’Union européenne pour la période 2007-2013. Le projet de budget pour 2011 est le cinquième à s’inscrire dans ce cadre ; pour cet exercice le plafond global des crédits d’engagement s’établit à 1,14 % de la richesse de l’Union mesurée par le RNB, et le plafond des crédits de paiement représente 1,07 % du RNB de l’Union.
PLAFONDS FIXÉS POUR 2010 PAR LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES :
CADRE FINANCIER AJUSTÉ POUR 2011
(crédits d’engagement)
En millions d’euros,
6. Compensations(10)
La procédure budgétaire pour 2011 sera techniquement plus difficile à conduire, pour la présidence belge du Conseil, que celle de l’an dernier car le plafond des crédits de paiement est inférieur pour 2011 par rapport à son niveau pour 2010(11).
S’agissant des recettes, et plus particulièrement du montant de la correction en faveur du Royaume-Uni, le montant prévisionnel du « chèque britannique » qui figure dans le budget 2011 est de 3,079 milliards d’euros(12).
Il convient de rappeler que, dans l’accord de 2006 sur les perspectives financières, un dispositif progressif a été mis en place, afin que le Royaume-Uni participe au plus tard en 2013 au financement de la totalité des dépenses liées à l’élargissement. Au total, au cours de la période 2007-2013, le Royaume-Uni devra verser au budget communautaire une contribution complémentaire dont le montant est plafonné à 10,5 milliards d’euros.
Pour l’exercice 2011, le Royaume-Uni sera le quatrième contributeur brut au budget selon les estimations fournies par le projet de budget. Les deux premiers contributeurs bruts seront l’Allemagne et la France – la contribution prévisionnelle de la France pour 2011 s’élève à 21 milliards d’euros, dont
823 millions au titre du « rabais britannique ». Si le « chèque britannique » était supprimé aujourd’hui, le Royaume-Uni serait le troisième contributeur au budget.
PARTS RESPECTIVES DES PRINCIPAUX CONTRIBUTEURS
DANS LE TOTAL DES CONTRIBUTIONS NATIONALES
2. L’engagement tardif des travaux de réexamen des perspectives financières
a) La « clause de réexamen » de l’Accord interinstitutionnel
L’accord interinstitutionnel fixant le cadre financier pluriannuel en cours (2007-2013) a été adopté le 17 mai 2006, à l’issue de plus de deux années de négociations très difficiles. L’accord unanime des Etats membres, lors du Conseil européen des 15 et 16 décembre 2005, n’a pu être atteint qu’en insérant dans l’accord une « clause de réexamen » : l’annonce d’une réforme d’ensemble du système budgétaire communautaire.
Cette « clause de réexamen » ou « clause de révision » a été formulée de manière à la fois ambitieuse – en ce qui concerne son champ – et ambiguë – s’agissant du calendrier –, pour pouvoir être acceptée par les Etats membres. Les conclusions du Conseil européen annoncent en effet une révision d’ensemble du budget communautaire, sur la base d’un « réexamen complet et global, couvrant tous les aspects des dépenses de l’UE, y compris la PAC, ainsi que des ressources, y compris la compensation en faveur du Royaume-Uni », ce réexamen devant être engagé par la Commission européenne et devant donner lieu à une initiative de celle-ci « en 2008-2009 ».
b) Les travaux pour mettre en œuvre cette clause n’ont toujours pas véritablement commencé
La Commission européenne a lancé une consultation publique préalable sur le thème de la révision d’ensemble du système budgétaire, et a présenté une brève synthèse des contributions reçues lors d’une conférence à la fin de l’année 2008, mais n’a pas encore présenté de proposition formelle. Ce retard a eu successivement pour motif le souci de ne pas influer négativement sur le processus de ratification du traité de Lisbonne, puis la fin du mandat de la Commission « Barroso I » et l’installation du nouveau collège des commissaires.
C’est donc la Commission « Barroso II » nouvellement installée qui va lancer ce chantier, en présentant à l’automne 2010 une communication. A ce stade il ne devrait s’agir que d’orientations générales, puisque les éléments chiffrés, la taille à donner au budget et la ventilation précise entre les différentes Rubriques ne pourront être abordées qu’ultérieurement.
Préalablement à sa communication attendue pour septembre, la Commission européenne a présenté en mai 2010 un rapport relatif au fonctionnement de l’Accord interinstitutionnel de 2006 sur la discipline budgétaire et financière(13). Ce rapport était également prévu par l’Accord interinstitutionnel de 2006, mais par une déclaration distincte de celle sur la « clause de réexamen ».
Dans ce rapport, la Commission tire un bilan positif de la mise en œuvre de cet accord. Elle considère cependant qu’il serait nécessaire de conserver et d’étendre les mécanismes de flexibilité car la Rubrique agricole n’est pas une solution durable pour pourvoir en cours d’année aux besoins de financement imprévus ; toutefois, la Commission ne présente pas, à ce stade, de propositions sur cette question, car c’est lors de la négociation des prochaines perspectives financières qu’elle a vocation à être traitée.
Le rapport rappelle que les perspectives financières ont dû être révisées plusieurs fois depuis 2007 :
Au premier semestre 2007, les négociations avec les partenaires privés au sujet du financement des programmes européens EGNOS et Galileo relatifs au système global de navigation par satellite ont échoué ; l’autorité budgétaire a donc décidé, le 18 décembre 2007, de réviser le cadre financier, en augmentant les plafonds de la Rubrique 1a pour 2008-2013 (+ 1,6 milliard d’euros à prix courants), et en compensant intégralement cette hausse par une réduction du plafond de la Rubrique 2 pour l’année 2007.
Afin d’apporter une réponse rapide à la flambée des prix alimentaires dans les pays en développement, une facilité alimentaire d’un milliard d’euros a été créée à la fin de l’année 2008. Son financement a nécessité une modification de l’AII pour renforcer, à titre exceptionnel, la réserve pour aides d’urgence.
Enfin, le 2 avril 2009, un accord a été atteint pour financer une série de mesures dans les domaines de l’énergie et du développement rural, à hauteur de 5 milliards d’euros, dans le cadre du Plan européen pour la relance économique. Le plafond 2009 de la Rubrique 1a a dû être relevé de 2 milliards d’euros en crédits d’engagement, montant intégralement compensé par une baisse du plafond 2009 de la Rubrique 2. Dans un second temps, il a fallu relever le plafond 2010 de la Rubrique 1a de près de 2 milliards d’euros – là encore, cette révision a été entièrement compensée par une baisse des plafonds d’autres Rubriques (essentiellement la Rubrique 2).
Au total, ces trois séries d’ajustements ont porté sur 8,4 milliards d’euros. A chaque fois, le Conseil n’a accepté le principe d’une révision qu’à la condition que le relèvement des plafonds de la Rubrique 1a puisse être entièrement compensé par l’abaissement du plafond des autres rubriques, afin que reste inchangé le « plafond global » du cadre financier pluriannuel, c’est-à-dire les montants totaux des crédits d’engagement et des crédits de paiement pour l’ensemble des rubriques.
Le recours à la Rubrique 2 du budget n’a été possible que grâce aux marges exceptionnellement grandes de cette rubrique au cours des années 2007 à 2009, liées aux conditions de marché très favorables dans le secteur agricole, au niveau élevé des recettes affectées et au caractère progressif de la mise en place des aides agricoles directes dans les nouveaux Etats membres. Il n’est évidemment pas certain que de telles marges demeurent disponibles à l’avenir, et le Parlement européen en particulier a exprimé cette préoccupation.
Lors de la présentation du rapport de la Commission devant le Conseil, plusieurs Etats ont jugé satisfaisants les instruments de flexibilité actuels, considérant que de nouvelles priorités ne doivent pas nécessairement signifier de nouveaux financements (Allemagne, Autriche, Royaume-Uni, Suède). La France se montre moins intransigeante, soulignant que la flexibilité a en majorité été utilisée pour modifier des répartitions de crédits entre rubriques sans relèvement des plafonds globaux, et que, puisque le recours à la flexibilité est une réalité dans la gestion budgétaire nationale, il n’est pas inutile d’engager une réflexion sur son utilisation au niveau communautaire.
Au Parlement européen, lors de la précédente Législature, une réflexion préalable approfondie a été engagée, sur la question des ressources propres, sur la base des travaux de M. Alain Lamassoure (PPE – France). Le Parlement a constitué, par une résolution adoptée en plénière le 17 juin 2010, une « commission spéciale sur les perspectives financières », qui devrait être présidée par Mme Jutta Haug (S&D – Allemagne).
Il convient de souligner que cet exercice de révision du système budgétaire sera distinct de la négociation, qui ne débutera qu’en 2011, sur les montants du nouveau cadre financier pluriannuel couvrant la période qui commencera en 2014.
Toutefois, en raison du retard pris, la concomitance des calendriers de la réforme du système budgétaire et de l’examen du projet de budget 2011 va probablement rendre difficile la négociation entre les institutions au second semestre de cette année.
C. Les orientations politiques fixées par le Parlement européen et le Conseil
1. Les orientations politiques du Conseil pour le budget 2011
Le 16 mars, le Conseil « Ecofin » a adopté des conclusions qui présentent les priorités des Etats membres pour le budget 2011.
Soulignant que la plupart des Etats membres sont en situation de déficit public excessif au sens du Pacte de stabilité et de croissance, le Conseil pose comme préalable que « le budget pour 2011 devra plus que jamais tenir compte des contraintes budgétaires et économiques qui pèsent au niveau national » et que, pour que se poursuive la mise en œuvre des programmes européens, notamment ceux qui visent à faire face aux effets de la crise, « les réaffectations, qui permettent d’utiliser au mieux les fonds disponibles » devraient constituer « un élément essentiel de la procédure budgétaire 2011 ».
Comme les années précédentes, le Conseil annonce qu’il s’attachera à « conserver une maîtrise rigoureuse des crédits de paiement ».
2. Les priorités du Parlement européen pour 2011
Le Parlement européen a adopté le 25 mars 2010 une résolution présentant ses priorités budgétaires pour 2011.
Outre ses préoccupations traditionnelles en faveur de la mise en œuvre des programmes européens de recherche-développement et des réseaux de transport, et ses inquiétudes sur l’insuffisance des marges de la Rubrique 4, le Parlement européen met en avant sa volonté de doter de crédits budgétaires importants la politique européenne de la jeunesse et l’action européenne dans le domaine de la lutte contre le changement climatique. Il inscrit également l’élaboration du budget 2011 dans la mise en œuvre de la future stratégie « Europe 2020 ».
A l’initiative de la rapporteure, Mme Sidonia Jedrzejewska (PPE – Pologne), la résolution donne une définition large de la politique européenne de la jeunesse, en soulignant que chacune des grandes politiques de la Rubrique 1a du budget de l’Union peut être utilement orientée en faveur des jeunes : « agenda numérique », recherche et innovation, promotion de l’étude des langues étrangères, soutien à la création d’entreprises, programme Erasmus, actions dans le domaine de la culture, etc. Selon la rapporteure, les investissements et programmes en faveur des jeunes devraient constituer « le fil rouge de toutes les politiques » financées par le budget de l’Union.
Le Parlement européen souligne enfin l’existence de besoins budgétaires nouveaux, liés à la mise en œuvre du traité de Lisbonne (dépenses administratives des institutions, élargissement des compétences de l’Union européenne), à la création des trois Autorités européennes de supervision financière (dont le financement sera assuré à 40 % par le budget communautaire), au démantèlement de la centrale nucléaire bulgare de Kosloduy, et au programme spatial d’observation de la Terre (GMES).
L’exécution du budget communautaire en 2009
Un excédent budgétaire 2009 inférieur à 2% :
Le total des dépenses de l'Union européenne en 2009 a correspondu de très près au montant du budget adopté. Les chiffres publiés le 16 avril 2010 par la Commission européenne indiquent un excédent de
2,25 milliards d’euros, ce qui correspond à 1,9 % du budget 2009.
Cet excédent, inscrit en recette dans le budget 2010, va être déduit des contributions nationales des Etats Membres. Ainsi, la France versera effectivement en 2010 une contribution de 19,755 milliards d’euros au lieu du montant inscrit dans le budget adopté, qui était de 20,33 milliards. Les réductions des contributions sont présentées sous forme d’un budget rectificatif (projet de budget rectificatif n° 5 du 15 juin 2010).
Les réformes de gestion financière introduites ces dernières années ont permis de diminuer le surplus budgétaire de plus de 80 % depuis 2001. L'excédent 2009 (1,9 %) est légèrement plus élevé qu'en 2008
(1,5 %); la principale raison réside dans les fluctuation de taux de change.
Evolution des excédents budgétaires de l'UE
L’exécution des dépenses du budget 2009 :
Le rapport annuel sur la gestion budgétaire et financière concernant l’exercice 2009, publié par la Commission européenne à la fin du mois d’avril 2010, présente notamment les indications suivantes :
Au 31 décembre 2009, la sous-exécution en crédits de paiement s’élevait à 1,3 milliard d’euros, les deux instruments les plus concernés étant l’Instrument de pré-adhésion (sous-exécution de 274 millions d’euros), et le Fonds social européen (244 millions). Au total, le taux d’exécution du budget 2009 (crédits de paiement) a atteint 97,6 %.
La situation du RAL (« reste-à-liquider ») est également décrite par le rapport de la Commission européenne. Le RAL désigne la part des engagements qui n’a pas encore donné lieu à paiement. Au total, le RAL à la fin de l’année 2009 représentait 177 milliards d’euros, dont les deux tiers pour la seule politique de cohésion
(117,4 milliards). Au sein de ce total, le RAL ayant son origine dans les budgets du précédent cadre financier pluriannuel, donc antérieurs à 2007, ne s’élève plus qu’à 5,54 %.
La mise en œuvre en 2009 du volet communautaire du Plan Européen pour la Relance Economique :
Le Plan européen pour la relance économique annonçait une combinaison d’actions nationales et d’actions au niveau européen. Au titre du volet communautaire, les actions suivantes ont été réalisées en 2009 :
- une accélération des paiements au titre des Fonds structurels (Fonds social européen et Fonds européen de développement régional), avec des avances spécifiquement versées en réponse à la crise pour un montant total de 6,25 milliards d’euros ;
- des versements anticipés de 500 millions d’euros dans le programme des Réseaux transeuropéens de transport ;
- des versements au titre du Fonds européen d’ajustement à la mondialisation destinés à soutenir
25 000 salariés ;
- les prêts de la Banque européenne d’investissement se sont élevés au total à 70 milliards d’euros en 2009, soit 25 milliards de plus qu’en 2008. Ils ont été principalement consacrés aux PME, au secteur de l’énergie, à la lutte contre le changement climatique et aux infrastructures ;
- suite à la décision prise par le Parlement européen et le Conseil de dégager un total de 5 milliards d’euros pour financer des projets dans les secteurs de l’énergie et du haut débit, des appels à projet ont été lancés pour un montant total de 4 milliards d’euros (mai 2009) ;
- le budget européen a contribué à hauteur de 1,5 milliard d’euros à trois partenariats public-privé (« Usines du futur », « Bâtiments économes en énergie » et « Voiture verte »).
BUDGET 2010 ET PROJET DE BUDGET 2011
PAR RUBRIQUE DES PERSPECTIVES FINANCIERES
en crédits d’engagement (données chiffrées globales)
Budget 2010 (14)
Cadre financier pour 2011
Différence 2011 / 2010
64 249 445 345
63 974 000 000
64 406 946 054
157 500 709
14 862 853 253
12 987 000 000
13 436 852 270
- 1 426 000 983
Marge Rubrique 1a(15)
50 147 730
49 386 592 092
50 987 000 000
50 970 093 784
1 583 501 692
Marge Rubrique 1b
16 906 216
2. CONSERVATION ET GESTION DES RESSOURCES NATURELLES dont :
59 498 833 302
60 338 000 000
59 486 248 389
- 12 584 913
- dépenses relatives au marché et paiements directs
43 819 801 768
47 617 000 000
43 747 401 900
- 72 399 868
14 363 564 633
14 436 116 552
72 551 919
Marge Rubrique 2
851 751 611
3. CITOYENNETE, LIBERTE, SECURITE ET JUSTICE
1 674 487 370
1 803 069 740
128 582 370
1 006 487 370
1 135 252 740
128 765 370
667 817 000
Marge Rubrique 3
85 930 260
4. L’U.E, ACTEUR MONDIAL
8 160 182 000
8 430 000 000
8 613 529 377
453 347 377
Marge Rubrique 4(14)
70 330 623
7 908 983 423
8 334 000 000
8 255 437 189
346 453 766
Marge Rubrique 5
160 562 811
141 491 931 440
142 965 000 000
1 073 299 309
Marge globale engagements
1 235 629 251
Crédits d’engagement en % du RNB (16)
122 956 928 088
134 280 000 000
130 136 005 002
7 179 076 914
Marge globale paiements
4 428 994 998
Crédits de paiement en % du RNB
LE PROJET DE BUDGET 2011
PRESENTE PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE
Pour l’année 2011, la Commission européenne présente un projet de budget de 142,6 milliards d’euros en crédits d’engagement (1,15 % du RNB de l’UE), en hausse de 2,2 % par rapport au budget 2010, et de 130,1 milliards en crédits de paiement (1,05 % du RNB), en hausse de 5,8 %.
Les deux enveloppes les plus importantes du projet de budget sont celle consacrée à la « croissance durable » (Rubrique 1 : 45,2 % des crédits d’engagement et 42 % des crédits de paiement) et celle destinée aux dépenses agricoles (31 % des crédits d’engagement et 34 % des crédits de paiement).
La Commission européenne a intitulé son projet « L’avenir au-delà de la crise », et le commissaire au Budget, M. Janusz Lewandowski, a souligné lors de la présentation qu’il en a faite devant la commission des budgets du Parlement européen, le lien direct avec la mise en œuvre de la stratégie « Europe 2020 ».
58 milliards d’euros pour les sept « initiatives-phare » de la stratégie Europe 2020
dans le projet de budget pour 2011
proposés pour 2011
« Une Union pour l’innovation »
- dont : programme « Mobilité des jeunes chercheurs »
21 900 millions
754 millions
« Jeunesse en mouvement », dont :
- programme « Erasmus pour les entrepreneurs »
- programme « Jeunesse en action »
1 100 millions
« Stratégie numérique pour l’Europe » (Internet à haut débit)
2 400 millions
« Une Europe efficace dans l’utilisation des ressources »
(transport, énergie)
21 100 millions
« Politique industrielle à l’ère de la mondialisation »
« Stratégie pour les nouvelles compétences et les nouveaux emplois »
9 000 millions
« Plateforme européenne contre la pauvreté »
1 600 millions
Il convient de rappeler que ces programmes engagent à la fois l’Union et les Etats membres, et que ces montants ont donc vocation à être complétés par des financements publics nationaux et par des financements privés.
Parallèlement, le budget 2011 intègre la poursuite de la mise en œuvre du Plan européen de relance, avec 1,5 milliard d’euros destinés la poursuite de projets dans le domaine énergétique (captage et stockage de carbone, énergie éolienne offshore, infrastructures énergétiques) et du haut débit adoptés en 2009 et 2010.
I. LA RUBRIQUE 1 « COMPETITIVITE POUR LA CROISSANCE ET L’EMPLOI »
A. La sous-rubrique 1a « Compétitivité »
Le projet de budget dote la sous-rubrique 1a de 13,44 milliards d’euros en crédits d’engagement et de 12,11 milliards d’euros en crédits de paiement. La réduction importante des crédits d’engagement (- 9,6 %) s’explique par l’effet de périmètre du Plan de relance en 2010. A l’inverse les crédits de paiement sont en nette progression (+ 6,8 %), en raison de la mise en œuvre du Plan européen de relance, de la montée en puissance des programmes de recherche du septième programme-cadre, et du programme Galileo.
La sous-rubrique 1a représente environ 9,5 % du projet de budget, aussi bien en engagements qu’en paiements.
Principaux programmes de la sous-rubrique 1a
Réseaux transeuropéens de transport
Réseaux transeuropéens d’énergie
Programme Innovation et Compétitivité
L’enveloppe de crédits d’engagement pour le septième programme-cadre de recherche est la plus forte consacrée à ce programme depuis sa création. Dans ce cadre s’inscriront en particulier, en 2011, la contribution européenne à trois partenariats public-privé, prévus par le Plan européen pour la relance économique(17), et la poursuite des actuelles « initiatives technologiques conjointes » (ITER, médicaments innovants, programme SESAR de recherche sur la gestion du trafic aérien…). Une enveloppe de 754 millions en engagements est prévue pour favoriser la mobilité des jeunes chercheurs.
Les montants proposés pour l’éducation et la formation visent notamment à permettre de proposer plus de 200 000 bourses Erasmus aux étudiants et 70 000 projets Leonardo da Vinci.
Dans le domaine de la politique sociale et de l’emploi, en complément du programme PROGRESS et du Fonds européen d’ajustement à la mondialisation, le nouvel « instrument européen de micro financement », créé en avril 2010, sera doté en 2011 de 25 millions d’euros, pour aider les travailleurs ayant perdu leur emploi, ou qui risquent de perdre leur emploi, d’obtenir plus facilement un crédit pour créer leur propre entreprise.
C’est également dans la sous-rubrique 1a que s’inscriront, à hauteur de 14,9 millions d’euros au total, les contributions du budget européen au financement des nouvelles Autorités européennes de supervision financière (respectivement chargées de la surveillance des banques, des assurances et des marchés financiers), dont la création est en cours de négociation(18).
Lors de la présentation de cette Rubrique, plusieurs pays dont la France (ainsi que la Suède, le Royaume-Uni, la Finlande, la République tchèque…) ont plaidé pour un effort de réduction des crédits de paiement. La France notamment considère que, dans le contexte de crise, la priorité doit être donnée à la simplification de l’accès aux fonds communautaires plutôt qu’à leur augmentation.
B. La sous-rubrique 1b « Cohésion »
Pour la sous-rubrique 1b sont prévus 50,97 milliards d’euros en crédits d’engagement (+ 3,2 % par rapport au budget 2010) et 42,54 milliards en crédits de paiement.
Ce montant de 42,5 milliards recouvre des paiements au titre de la période actuelle 2007-2013 (37,6 milliards) et au titre de la période précédente 2000-2006 (4,9 milliards). La forte hausse des crédits de paiement (+ 16,9 %) s’explique par la mise en œuvre effective des programmes opérationnels
2007-2013 qui, selon la Commission européenne, atteindront leur « vitesse de croisière » en 2011.
Les Etats membres sont divisés au sujet de cette Rubrique. La Pologne, l’Espagne, les Etats baltes, l’Italie et l’Irlande, notamment, soutiennent les propositions de la Commission et s’opposent à des coupes sur la politique de cohésion, arguant que les fonds structurels ont un rôle à jouer dans la reprise économique. En revanche, la France et plusieurs autres pays (dont l’Allemagne, le Royaume-Uni et la Finlande) estiment que cette Rubrique ne peut pas ne pas contribuer à l’effort de maîtrise global du budget communautaire, d’autant que les estimations de la Commission apparaissent comme peu réalistes : la crise aura nécessairement un effet négatif sur la capacité d’absorption des Etats et sur leur capacité à trouver des cofinancements.
II. LA RUBRIQUE 2 « CONSERVATION ET GESTION DES RESSOURCES NATURELLES »
Avec 59,79 milliards d’euros en crédits d’engagement et 58,14 milliards d’euros en crédits de paiement, la Rubrique 2 demeure stable par rapport au budget 2010 mais affiche une marge de 852 millions d’euros en engagements sous les plafonds : la Commission européenne ménage ainsi une « marge de manœuvre » dans l’attente de l’habituelle « lettre rectificative agricole » de novembre.
Si les crédits affectés aux dépenses de la PAC et du développement rural demeurent stables, les financements en faveur de la protection de l’environnement dans le cadre du programme LIFE+ bénéficient d’une augmentation de + 8,7 % (avec 333 millions d’euros).
S’agissant des dépenses agricoles, les crédits d’engagement se montent à 43,4 milliards d’euros (aides de marché et aides directes) ; pour le développement rural, ils s’élèvent à 14,4 milliards. Les crédits d’engagement prévus pour les aides de marché sont en forte baisse (- 22 %) car les conditions de marché s’améliorent, selon la Commission européenne, ce qui permet de réduire les stocks (sauf de céréales) et les restitutions à l’exportation. En ce qui concerne les aides directes, le « phasing in » des pays ayant adhéré à l’Union en 2004-2007 se poursuit (+ 750 millions d’euros).
La Commission européenne indique que la réduction des dépenses de marché est compensée par cette augmentation des aides directes au profit des nouveaux Etats membres. Toutefois, lors des premières discussions au Conseil, la France a estimé que les prévisions pour les dépenses de marché sont fondées sur des hypothèses optimistes, dans l’attente de celles sur lesquelles sera basée la lettre rectificative.
Les discussions sur cette Rubrique font toujours apparaître, dans un premier temps, des divisions entre deux groupes d’Etats, l’un (Royaume-Uni, Allemagne, Suède, Pays-Bas, République tchèque…) demandant des coupes significatives, et l’autre (Pologne, Irlande, Italie, Espagne, pays baltes…) soutenant les propositions de la Commission européenne.
Cette année, la France a insisté sur la nécessaire cohérence par rapport au discours de maîtrise des dépenses tenu sur les autres Rubriques, en demandant que des efforts soient faits sur la base des chiffres passés d’exécution ou de sous-exécution de certains programmes ; toutefois, la France s’est opposée à ce que des coupes soient faites dans les aides de marché, et a défendu le programme d’aide aux personnes démunies, que critique l’Allemagne.
III. LA RUBRIQUE 3 « CITOYENNETE, LIBERTE, SECURITÉ ET JUSTICE »
La sous-rubrique 3a bénéficie d’une progression très nette de ses moyens : + 12,8 % en crédits d’engagement et + 15,4 % en crédits de paiement, tandis que la sous-rubrique 3b est stable en crédits d’engagement et diminue en crédits de paiement (- 3,1 %) en raison d’économies réalisées sur les agences.
A. La sous-rubrique 3a « Liberté, sécurité et justice »
La sous-rubrique 3a est dotée pour 2011 de 1 135,3 millions d’euros en crédits d’engagement (+ 12,8 %) et de 852,6 millions d’euros en crédits de paiement (+ 15,4 %). Ces augmentations importantes sont directement liées à la mise en œuvre du « programme de Stockholm », adopté en décembre 2009 par le Conseil européen et qui fixe les priorités du développement de l’espace européen de liberté, de sécurité et de justice pour la période 2010-2014. Le Conseil européen avait décidé que ce programme serait financé dans le respect des plafonds en vigueur des perspectives financières.
Tous les volets de ce programme relèvent, au plan budgétaire, de la sous-rubrique 3a. Il entraîne d’une part, l’augmentation des crédits pour des actions existantes (agence Frontex, Fonds européen pour le retour…), et d’autre part le financement de nouvelles initiatives.
La plus grande partie des crédits de la sous-rubrique est destinée au programme « Solidarité et gestion des flux migratoires » (54 % des crédits d’engagement et 49 % des crédits de paiement de la sous-rubrique). Celui-ci inclut quatre fonds :
- le Fonds pour les frontières extérieures (254 millions d’euros en crédits d’engagement, en augmentation de 22 %), mécanisme de solidarité en faveur des Etats membres qui supportent une charge financière lourde et durable dans le domaine de la politique des frontières et des visas ; ces actions comprendront, en 2011, la création de centres communs de traitement des demandes de visa ;
- le Fonds européen pour le retour (114 millions d’euros, + 29 %) ; la hausse proposée reflète l’augmentation attendue des flux d’immigrants illégaux ;
- le Fonds européen pour l’intégration des ressortissants de pays tiers (132 millions, + 19 %), destiné notamment à des formations au bénéfice des immigrés résidant légalement dans l’UE ;
- le Fonds européen pour les réfugiés (94 millions d’euros).
Le nouveau Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO), créé mi-2010, sera doté pour 2011 de 8 millions d’euros. La nouvelle agence opérationnelle des systèmes d’information à grande échelle dans le domaine « Justice, liberté et sécurité », qui devrait être mise en place en 2011, sera dotée de 10,6 millions d’euros, placés à ce stade en réserve.
Parmi les autres programmes de la sous-rubrique, on peut noter que les crédits accordés à Eurojust (au sein du programme « Droits fondamentaux et justice ») augmentent de 5 %, pour permettre à cette agence de s’acquitter des nouvelles missions qui lui ont été confiées en décembre 2008 : mise en place d’un centre de contact accessible 7 jours sur 7 et 24 heures sur 24, détachement de magistrats de liaison dans des pays tiers…
Les Etats membres ont exprimé des positions divergentes, dans un premier temps. Un groupe de pays (Allemagne, France, Royaume-Uni, Autriche, Suède, Pays-Bas, Finlande…) s’est prononcé en faveur d’une réduction des crédits de cette rubrique, au moins au niveau des crédits de paiement. Au contraire, l’Italie, l’Espagne, le Portugal, la Pologne ont souligné l’importance politique de ces actions et leur valeur ajoutée par rapport à l’action individuelle des Etats.
B. La sous-rubrique 3b « Citoyenneté »
La sous-rubrique 3b est la plus faiblement dotée du budget communautaire. Elle recouvre un grand nombre de secteurs, mais dans lesquels les compétences de l’Union européenne sont peu étendues.
Les crédits d’engagement proposés par la Commission européenne sont inférieurs à ceux du budget 2010 (639 millions d’euros ; - 3,1 %) tandis que les crédits de paiement sont stables (667,8 millions).
Pour le budget 2011, les principaux programmes de la sous-rubrique 3b sont ainsi dotés :
2010 / 2001
129,7 millions €
113,9 millions €
61,5 millions €
52,6 millions €
Promotion de la citoyenneté européenne
31,9 millions €
22,7 millions €
18,3 millions €
104,5 millions €
Lors de la présentation de cette rubrique, plusieurs Etats membres, tout en approuvant la diminution des crédits d’engagement qui tire les conséquences d’une certaine sous-exécution des programmes en 2009, ont demandé des coupes supplémentaires, compte tenu du fait que le Parlement européen se prononce traditionnellement dans le sens d’un renforcement de ces programmes.
IV. LA RUBRIQUE 4 « L’UE ACTEUR MONDIAL »
Les crédits d’engagement de la Rubrique 4 se montent à 8,36 milliards d’euros, auxquels viennent s’ajouter les 254 millions d’euros de la réserve pour aide d’urgence.
La hausse de + 5,6 % des crédits d’engagement de la Rubrique 4 dans le projet de budget 2011 se justifie par l’ajout de plusieurs priorités : 65 millions d’euros supplémentaires suite au Sommet de Copenhague, une augmentation de 25 millions d’euros pour le soutien à la communauté chypriote turque, et une hausse du montant de l’aide ACP pour le secteur de la banane. Au total, l’accent est surtout mis sur l’Instrument de stabilité (+ 32,2 %) et sur la PESC (+ 16,3 %).
En revanche, les crédits de paiement de cette Rubrique, fixés à 7,6 milliards d’euros, sont en diminution (- 2,4 %). Il est certes prévu une augmentation des crédits de paiement de la PESC (+ 60 millions d’euros) et de l’Instrument de coopération au développement (+ 195 millions d’euros), mais l’achèvement, d’une part, de plusieurs programmes liés à l’Instrument de préadhésion, et d’autre part, de la mise en place de la facilité alimentaire d’urgence, explique la diminution globale.
La Rubrique 4 inclut notamment :
- l’Instrument de préadhésion, doté de 1,5 milliard d’euros en crédits de paiement pour 2011 ; la Commission européenne a indiqué que si le statut de candidat est reconnu à l’Islande, l’enveloppe de préadhésion qui lui sera affectée en 2011 sera dégagée par redéploiements ;
- l’Instrument de voisinage, doté de 1,35 milliard en crédits de paiement, dont 49 % bénéficiant aux pays de la Méditerranée, 12 % consacrés à la Palestine et au processus de paix au Proche Orient, et 32 % pour les pays d’Europe de l’Est. Au niveau des crédits d’engagement, la répartition est de 61 % pour les zones Méditerranée-Proche Orient (soit environ deux tiers) et 32 % pour les pays d’Europe de l’Est (soit environ un tiers), répartition qui satisfait les demandes de la France ;
- l’Instrument de coopération pour le développement, doté de 2,26 milliards d’euros en crédits de paiement, et qui recouvre notamment des programmes liés à la sécurité alimentaire (9 %), à l’environnement et à la gestion durable des ressources (8 %) et à des pays ou régions (Asie : 28 %, Amérique latine : 14 %) ;
- les programmes d’aide alimentaire et humanitaire, pour lesquels la Commission européenne propose un montant total de crédits d’engagement de
824 millions d’euros ;
- les programmes PESC (326,6 millions d’euros), qui concernent principalement EULEX (Kosovo), EUPOL (Afghanistan), et EUMM (Géorgie) ;
- les programmes d’aide par pays et d’assistance macro-financière, principalement pour le Kosovo, l’Afghanistan, la Palestine, le Pakistan, la Moldavie et la Géorgie.
V. LA RUBRIQUE 5 « ADMINISTRATION »
A. Impact de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne sur le budget de fonctionnement des institutions en 2010
1. Le budget du Conseil
Une provision avait dû être constituée dans le projet de budget 2010, à l’automne 2009, pour tirer les conséquences de trois innovations introduites par le traité de Lisbonne : la création du Conseil européen en tant qu’institution (nouvel article 13 du Traité sur l’Union européenne), la création de la fonction de Président du Conseil européen (nouvel article 15 du Traité sur l’Union européenne), et le recours accru à la procédure de codécision.
La lettre rectificative à l’avant-projet de budget du Conseil (novembre 2009) a présenté une estimation des crédits nécessaires pour permettre la « phase de démarrage ». La création du Conseil européen en tant qu’institution a pour conséquence que le coût des évènements auxquels participent les chefs d’Etat et de gouvernement, qui étaient jusqu’alors organisés par l’Etat membre exerçant la présidence, est désormais financé par le budget de l'Union européenne. Il s’agit à la fois des réunions du Conseil européen et des sommets avec les pays tiers. S’y ajoutent des investissements en infrastructure pour les locaux du Conseil.
Au total, le budget 2010 du Conseil a été augmenté d’un montant de 25 millions d’euros, portant le budget de la Section II « Conseil » à 640 millions d’euros.
2. Le budget du Parlement européen, du Comité des régions et du Comité économique et social européen
En mai dernier a été adopté le budget rectificatif no 1 au budget 2010 octroyant au Parlement européen 9,4 millions d’euros supplémentaires pour augmenter ses ressources humaines et financières, pour faire face aux conséquences de l’extension de la procédure de codécision et à l’accroissement de son activité législative. Les secrétariats des commissions parlementaires, la Direction des relations avec les parlements nationaux, le personnel d’assistance et de conseil des groupes politiques ont ainsi vu leurs effectifs renforcés.
Un deuxième budget rectificatif a, par ailleurs, accru les ressources du Comité des régions (+ 6,4 millions d’euros) et du Comité économique et social européen (+ 4,14 millions d’euros).
3. La création du Service européen pour l’action extérieure (SEAE)
Les orientations du Conseil européen des 29 et 30 octobre 2009 sur la mise en place du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) prévoient que ce Service « devrait disposer d’une autonomie en termes de budget administratif et de gestion du personnel »(19).
Un projet de budget rectificatif(20) pour l’exercice 2010 a été présenté le 17 juin 2010 mais n’inscrit aucun crédit à ce stade sur la section budgétaire nouvellement créée du SEAE : pour l’année 2010 les crédits du SEAE seront exécutés par la Commission européenne et le Secrétariat général du Conseil, y compris s’agissant du paiement des salaires.
Le budget rectificatif présente simplement un tableau des effectifs, avec le nombre de postes transférés depuis les services de la Commission européenne, les postes transférés depuis le Secrétariat général du Conseil, et le nombre de nouveaux postes spécialement créés.
Au sein des effectifs actuels du personnel du Conseil, 411 postes vont être transférés au SEAE au dernier trimestre 2010 (387 postes pour le siège du Service et 24 postes pour les délégations), et 1 114 postes de la Commission européenne (675 postes pour le siège et 439 pour les délégations). 100 nouveaux postes seront par ailleurs créés spécialement pour le SEAE dès la fin 2010 (20 pour le siège et 80 pour les délégations).
Le SEAE devrait donc être doté dès la fin 2010 d’un effectif de 1 625 postes, mais ne naîtra comme institution pleinement autonome budgétairement qu’en 2011.
On peut rappeler que le SEAE comprendra des diplomates des Etats membres (agents temporaires), et que lorsque le SEAE atteindra, en 2013, sa pleine capacité, le personnel issu des Etats membres devrait représenter un tiers de l’ensemble du personnel du Service de grade AD (« administrateurs »).
Le projet de budget 2011 n’intègre pas de crédits pour le futur Service européen d’action extérieure, car les propositions chiffrées que Mme Catherine Ashton doit présenter n’étaient pas encore connues lorsqu’il a été élaboré. Une lettre rectificative au projet de budget 2011 sera en conséquence présentée d’ici la fin de cette année, pour que le SEAE dispose effectivement de son propre budget dès le début de l’année 2011.
B. La Rubrique 5 « Administration » du projet de budget 2011
La Rubrique 5 est en progression de 4,5 % par rapport au budget 2010, avec 82,67 milliards d’euros. Conformément à ses engagements, la Commission européenne ne demande aucun poste supplémentaire ; son budget augmente de 2,9 %. Le projet de budget des autres institutions présente une hausse de 5,1 % ; lors des premières discussions au Conseil, plusieurs Etats, dont la France, l’Autriche, la Finlande, ont exprimé le souhait que les institutions communautaires limitent cette hausse.
Les discussions entre les Etats membres et la Commission européenne relatives à la Rubrique 5 sont particulièrement difficiles cette année, dans le contexte de rigueur budgétaire encore plus marqué au niveau national que les années précédentes. L’augmentation prévue de 4,5 % des frais de fonctionnement administratif des institutions européennes paraît aux Etats membres inacceptable. Les institutions communautaires font valoir face aux Etats membres que le traité de Lisbonne a élargi leurs compétences, ce qui, tout comme la progression des charges pour les retraites et une hausse des frais de sécurité, explique les augmentations demandées. Mais la grande majorité des Etats, dont la France, ont demandé des coupes significatives dans les crédits.
VI. ETAT DES NÉGOCIATIONS ET PROCHAINES ETAPES
A. Positions de départ du Parlement européen
En présentant le 7 juin son projet de rapport en vue de l’adoption d’un mandat de négociation en plénière, la rapporteure de la commission des budgets du Parlement européen, Mme Sidonia Jedrzejewska, a mis en avant trois éléments susceptibles de rendre difficile le déroulement de la conciliation entre le Parlement européen et le Conseil :
Le 9 mai 2010, l’Union européenne a décidé, en réaction à la crise grecque et à la crise de l’euro, de se doter d’une « Facilité européenne de stabilité financière » (FESF) pour trois ans, dotée potentiellement de 750 milliards d’euros, dont 60 milliards qui seraient apportés par la Commission européenne. La rapporteure estime que cette possibilité n’est juridiquement pas fondée ; ce débat juridique a cependant été tranché lors du trilogue du 30 juin réunissant les représentants des institutions.
Deuxième sujet de divergence : la manière de financer le volet communautaire de la stratégie « Europe 2020 ». Les parlementaires européens considèrent que la Commission européenne n’identifie pas avec suffisamment de précision les projets liés à cette stratégie et les crédits correspondants.
Enfin, la question du financement du Service européen pour l’action extérieure, qui n’est pas tranchée. A ce stade, la Haute représentante, Mme Catherine Ashton, n’a présenté aucune proposition chiffrée. Les marges restantes de la Rubrique 5 (Dépenses administratives) pourraient être utilisées, mais leur montant est faible.
Le Parlement européen a adopté le 15 juin une résolution qui définit sa position de négociation, centrée sur six préoccupations :
- l’interrogation sur les implications, sur le budget européen, de la Facilité européenne de stabilité financière ;
- la dimension budgétaire de « Europe 2020 » ;
- les montants jugés globalement insuffisants pour l’ensemble des programmes européens en faveur des jeunes ;
- les interrogations sur le volume de la Rubrique 1a au regard des priorités nombreuses et essentielles qui y sont regroupées ;
- l’insuffisance des crédits de la Rubrique 4, notamment en prévision de la création du SEAE ;
- l’insuffisance globale des marges sous plafonds, dont le Parlement européen tire pour conséquence un appel à une révision des plafonds des actuelles perspectives financières pluriannuelles à l’occasion des travaux de la « clause de réexamen ».
B. Etat des travaux au sein du Conseil
1. Des négociations difficiles, un compromis atteint de justesse
Au Conseil, la présidence belge a tenté de rapprocher les positions des Etats en présentant plusieurs projets de compromis successifs. Les divisions entre Etats se sont concentrées pour l’essentiel sur les crédits de paiement des Rubriques 1b (Cohésion) et 2 (PAC), opposant très fortement un groupe de pays, les « contributeurs nets », et le groupe des « pays de la cohésion ».
La position française était centrée sur deux impératifs :
- limiter au maximum la hausse globale du budget de l’Union européenne par rapport en 2010 en crédits de paiement, car le budget communautaire ne saurait connaître une hausse hors de proportion par rapport à celle des budgets nationaux dans le contexte économique particulièrement sévère ;
- pour réaliser les coupes nécessaires, la France est disposée à rechercher les possibilités d’économies dans les différentes Rubriques, en se basant sur les niveaux de sous-exécution des années précédentes pour ne pas compromettre la mise en œuvre des différents programmes, et en veillant à ce que l’essentiel des coupes ne porte pas sur les dépenses de la PAC, mais plutôt sur la Rubrique 1b qui est la seule dont le taux d’augmentation, dans la proposition de la Commission, est à deux chiffres.
Tout le groupe des « contributeurs nets » dont fait partie la France (avec l’Allemagne, l’Autriche, les Pays-Bas, le Royaume-Uni…) a considéré que l’augmentation globale des crédits de paiement proposée par la Commission européenne par rapport à 2010 (+ 5,8 %) est trop élevée, et que seule une augmentation inférieure à 3 % serait acceptable.
Ces pays ont recherché une solution par une limitation significative de la hausse des crédits de paiement de la Rubrique 1b. La France a été attentive à ce que l’effort d’économies à réaliser sur les dépenses de la PAC ne soit pas supérieur à l’effort fait sur les dépenses de cohésion.
Il a fallu à la Présidence belge pas moins de cinq tentatives de compromis avant de parvenir à réunir une majorité qualifiée au sein du Conseil ; majorité obtenue de justesse, puisque, si le cinquième projet a été finalement approuvé (notamment par la France et l’Allemagne), sept Etats membres ont voté contre : le Royaume-Uni, l’Autriche, les Pays-Bas, la Suède, la Finlande, le Danemark, et la République tchèque.
Le Royaume-Uni, l’Autriche et les Pays-Bas ont voté contre en estimant que les coupes réalisées, bien que conséquentes, étaient encore insuffisantes. Les trois pays scandinaves, quant à eux, contestaient l’ampleur des coupes affectant la Rubrique 1a (notamment les programmes européens de recherche).
Il n’est cependant pas exclu que certains de ces pays se rallient au compromis avant le vote formel du Conseil et le début des négociations avec le Parlement européen.
2. L’accord entre les Etats membres
Les principales caractéristiques du compromis approuvé par la majorité qualifiée des Etats membres sont les suivantes :
Le Conseil s’est prononcé pour des coupes d’un montant total de 3,6 milliards d’euros dans les crédits de paiement, ce qui est considérable par rapport aux coupes demandées par le Conseil les années précédentes. Cette réduction est, ainsi, deux fois plus importante en volume que celle qui avait été demandée par le Conseil en première lecture du projet de budget 2010.
Le contexte de crise et de rigueur budgétaire a donc prévalu, en dépit du fait que la première mise en œuvre de la nouvelle procédure budgétaire aurait dû logiquement conduire à une approche plus modérée, pour tenter de limiter au maximum les points d’antagonisme avec le Parlement européen – puisqu’il n’y a plus qu’une seule lecture par chaque institution.
Dans le projet ainsi adopté par le Conseil, la hausse globale des crédits de paiement est de + 2,91 % par rapport au budget 2010, soit une hausse deux fois moins importante que celle qui était proposée par la Commission européenne (+ 5,8 %). Contrairement à ce que prévoyait celle-ci, le Conseil a considéré que plusieurs Rubriques ne devaient pas du tout augmenter, mais au contraire diminuer : les crédits de paiement de la sous-rubrique 1a, les Rubriques 2, 3b et 4 sont en baisse par rapport au budget 2010.
S’agissant de la PAC, qui était la principale préoccupation du Gouvernement français, des coupes dans les crédits de paiement sont certes opérées dans la Rubrique 2 – d’un montant élevé : 820,7 millions d’euros –, mais la France a en réalité obtenu largement satisfaction sur ce point, car les coupes n’affectent pas les dépenses liées au « bilan de santé » de la PAC, et affectent très peu les interventions de marché. Ce sont d’autres politiques de la Rubrique 2, notamment LIFE+ et le Fonds européen pour la pêche qui subissent des coupes significatives.
En volume, la plus forte coupe globale est opérée sur les dépenses des Fonds structurels : la réduction des crédits de paiement est supérieure à un milliard d’euros. Ceci doit être cependant relativisé : même à l’issue de cette réduction, les crédits de paiement de la Rubrique 1b sont en augmentation de près de 14 % par rapport au budget 2010. Par rapport aux 16,9 % de hausse proposés par la Commission, l’effort demandé aux pays « de la cohésion » paraît tout à fait acceptable.
S’agissant des autres Rubriques, des coupes de 891 millions d’euros au total sont demandées pour la sous-rubrique 1a, - 69 millions pour l’ensemble de la Rubrique 3, - 591 millions pour la Rubrique 4 et – 162,2 millions pour la Rubrique 5. Ainsi, l’évolution des crédits de paiement des différentes Rubriques par rapport à 2010 est la suivante :
Compromis du Conseil
Evolution p.r.
au budget 2010
Coupes dans les crédits
11 343,3
12 109,7
-891,1
36 383,9
42 540,8
- 1 075,0
+ 13,96 %
58 135,6
58 136,7
-820,7
-590,9
7 897,9
122 946,4
130 134,9
-3 608,8
En crédits d’engagement, les coupes demandées par les Etats sont au total de 787,8 millions d’euros, de manière à ce que l’augmentation globale du budget 2011 soit de + 0,22 % par rapport au budget 2010.
Le Conseil est donc parvenu à un accord, ce qui lui permet d’engager maintenant les négociations avec le Parlement européen, mais il est d’ores et déjà certain que celles-ci vont être particulièrement difficiles sur plusieurs questions : le niveau global de hausse des crédits de paiement, l’évolution de la Rubrique 1a, le niveau des crédits de la Rubrique 4. Le Parlement européen demandera au Conseil de revenir, au moins en partie, sur chacune des coupes opérées sur les programmes liés aux actions extérieures, à l’énergie, à l’environnement, à la jeunesse.
Force est de constater, à ce stade, que les priorités mises en avant par le Parlement européen dans sa résolution du 25 mars dernier, et réaffirmées en vue du premier trilogue, notamment la lutte contre le changement climatique et les programmes en faveur de la jeunesse, figurent parmi les actions les plus touchées par les coupes demandées par le Conseil.
Toutefois, le trilogue qui a eu lieu le 30 juin a montré qu’un accord pouvait être escompté entre les institutions sur certains points, notamment sur la nécessité, relevée par le Parlement européen et approuvée par le Conseil et la Commission, de créer dans le budget européen une ligne de crédits spécifique pour concrétiser la Facilité européenne de stabilité financière, afin que la partie « communautaire » du financement (garantie d’emprunt à hauteur de 60 milliards d’euros sur trois ans) puisse être mobilisée très rapidement.
La Commission s’est réunie le 6 juillet 2010, sous la présidence de M. Pierre Lequiller, Président, pour examiner le présent rapport d’information.
« M. Michel Delebarre. Je souhaiterais avoir des précisions sur l’avenir de la politique de cohésion car je comprends qu’elle sera visée par les efforts de consolidation budgétaire, tout comme pourrait l’être la politique agricole commune. A mon sens, il serait regrettable de choisir l’une de ces politiques au détriment de l’autre.
Le rapporteur. Je ne minimise nullement l’importance de la politique de cohésion, qui est capitale, mais je rappelle la position de la France, qui ne souhaite pas de remise en cause de la PAC. L’agriculture est confrontée à une crise structurelle majeure et il serait totalement inopportun de réduire nos efforts de régulation.
Concernant la politique de cohésion, je rappelle que la Commission européenne propose une augmentation des crédits de 17 % et que les Etats membres acceptent une augmentation de 14 %. Il s’agit donc d’une hausse significative.
Le Président Pierre Lequiller. J’ai remis au Gouvernement en mai dernier un rapport sur la politique de cohésion. Lors de la prochaine programmation, en raison du rattrapage économique, de nombreuses régions ne seront plus éligibles à l’objectif 1 « convergence » et entreront dans l’objectif 2 « compétitivité régionale et emploi ». C’est pourquoi j’ai proposé la création d’un objectif intermédiaire pour les régions dont le PIB par habitant est compris entre 75 % et 100 % de la moyenne de l’Union européenne. Cet objectif « 1 bis » permettrait d’utiliser les marges de manœuvre financières dégagées, qui devraient représenter 50 milliards d’euros.
On peut défendre le maintien de la PAC, qui est absolument prioritaire, en même temps que celui de la politique de cohésion, avec des aménagements pour permettre une meilleure utilisation des fonds structurels.
Le rapporteur. J’insiste sur le fait que le projet de budget 2011 prévoit une forte hausse des crédits de la politique de cohésion.
M. Hervé Gaymard. Pouvez-vous nous communiquer des éléments d’information sur la réforme du budget européen et la discussion des prochaines perspectives financières ?
Le rapporteur. On peut s’attendre à des négociations difficiles entre le Parlement européen, qui souhaite une augmentation du budget de l’Union européenne, et les Etats membres qui y sont réticents.
M. Michel Delebarre. Il y aura certainement des réformes importantes et je pense qu’il serait intéressant pour notre Commission d’auditionner M. Alain Lamassoure, Président de la commission des budgets du Parlement européen.
M. Hervé Gaymard. C’est une excellente idée.
Le rapporteur. La réflexion sur la réforme du budget européen reprendra à l’automne, tandis que la discussion des prochaines perspectives financières interviendra dans un deuxième temps.
Le Président Pierre Lequiller. Nous auditionnerons à nouveau M. Alain Lamassoure sur ces questions. Je vous indique par ailleurs que M. Philippe Etienne, représentant permanent de la France auprès de l’Union européenne, sera auditionné le 14 septembre. »
Puis la Commission a approuvé la proposition de résolution européenne dont le texte figure ci-après.
Vu l’accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière,
Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (COM [2010] 71 final/no E 5167),
Vu la proposition de règlement du Conseil fixant le cadre financier pluriannuel pour la période 2007-2013 (COM [2010] 72 final/no E 5168),
Vu le projet d’accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la coopération en matière budgétaire (COM [2010] 73 final/no E 5175),
Vu l’état prévisionnel de la Commission européenne pour l’exercice 2011 (SEC [2010] 473 final/no E 5392),
1. Prend acte des grandes orientations du projet de budget général pour 2011, qui est le premier à être élaboré selon la procédure budgétaire modifiée par le Traité de Lisbonne et le cinquième de la période couverte par les perspectives financières en vigueur ;
2. Souligne que le budget de l’Union européenne pour 2011 devra plus que jamais tenir compte des contraintes budgétaires et économiques qui pèsent au niveau national ;
3. Demande, en conséquence, que le budget 2011 soit concentré sur les programmes européens les plus susceptibles de contribuer au retour d’une croissance durable, conformément aux objectifs de la stratégie « Europe 2020 », tout en tenant compte, pour réaliser les nécessaires coupes dans le projet présenté par la Commission, de la sous-exécution de certains programmes lors des exercices précédents ;
4. Appelle les Etats membres et le Parlement européen à trouver un équilibre satisfaisant entre la mise en œuvre des engagements politiques récemment actés ou réaffirmés (lutte contre le changement climatique, nouvelles compétences communautaires liées à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, « programme de Stockholm »…) et le plein respect des engagements antérieurs, notamment en matière de dépenses agricoles, sans que le financement des premiers ne soit assuré aux dépens de la poursuite des seconds ;
5. Appelle la Commission européenne à présenter sans plus attendre la proposition qu’elle s’est engagée à élaborer pour lancer enfin les travaux relatifs à la réforme d’ensemble du budget communautaire à l’horizon 2013.
LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE SOUS L’EMPIRE DU TRAITÉ DE LISBONNE (VERSION CONSOLIDEE DU TRAITE SUR LE FONCTIONNEMENT DE L’UNION EUROPÉENNE)
1. Toutes les recettes et les dépenses de l'Union doivent faire l'objet de prévisions pour chaque exercice budgétaire et être inscrites au budget.
Le budget annuel de l'Union est établi par le Parlement européen et le Conseil conformément à l'article 314.
2. Les dépenses inscrites au budget sont autorisées pour la durée de l'exercice budgétaire annuel en conformité avec le règlement visé à l'article 322.
3. L'exécution de dépenses inscrites au budget requiert l'adoption préalable d'un acte juridiquement contraignant de l'Union qui donne un fondement juridique à son action et à l'exécution de la dépense correspondante en conformité avec le règlement visé à l'article 322, sauf exceptions prévues par celui-ci.
4. En vue d'assurer la discipline budgétaire, l'Union n'adopte pas d'actes susceptibles d'avoir des incidences notables sur le budget sans donner l'assurance que les dépenses découlant de ces actes peuvent être financées dans la limite des ressources propres de l'Union et dans le respect du cadre financier pluriannuel visé à l'article 312.
5. Le budget est exécuté conformément au principe de la bonne gestion financière. Les États membres et l'Union coopèrent pour que les crédits inscrits au budget soient utilisés conformément à ce principe.
6. L'Union et les États membres, conformément à l'article 325, combattent la fraude et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union.
1. Le cadre financier pluriannuel vise à assurer l'évolution ordonnée des dépenses de l'Union dans la limite de ses ressources propres.
Il est établi pour une période d'au moins cinq années.
2. Le Conseil, statuant conformément à une procédure législative spéciale, adopte un règlement fixant le cadre financier pluriannuel. Il statue à l'unanimité, après approbation du Parlement européen, qui se prononce à la majorité des membres qui le composent.
Le Conseil européen peut, à l'unanimité, adopter une décision autorisant le Conseil à statuer à la majorité qualifiée lors de l'adoption du règlement visé au premier alinéa.
3. Le cadre financier fixe les montants des plafonds annuels des crédits pour engagements par catégorie de dépenses et du plafond annuel des crédits pour paiements. Les catégories de dépenses, d'un nombre limité, correspondent aux grands secteurs d'activité de l'Union.
4. Lorsque le règlement du Conseil fixant un nouveau cadre financier n'a pas été adopté à l'échéance du cadre financier précédent, les plafonds et autres dispositions correspondant à la dernière année de celui-ci sont prorogés jusqu'à l'adoption de cet acte.
5. Tout au long de la procédure conduisant à l'adoption du cadre financier, le Parlement européen, le Conseil et la Commission prennent toute mesure nécessaire pour faciliter cette adoption.
Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à une procédure législative spéciale, établissent le budget annuel de l'Union conformément aux dispositions ci-après.
1. Chaque institution, à l'exception de la Banque centrale européenne, dresse, avant le 1er juillet, un état prévisionnel de ses dépenses pour l'exercice budgétaire suivant. La Commission groupe ces états dans un projet de budget qui peut comporter des prévisions divergentes.
2. La Commission présente une proposition contenant le projet de budget au Parlement européen et au Conseil au plus tard le 1er septembre de l'année qui précède celle de l'exécution du budget.
La Commission peut modifier le projet de budget au cours de la procédure jusqu'à la convocation du comité de conciliation visé au paragraphe 5.
3. Le Conseil adopte sa position sur le projet de budget et la transmet au Parlement européen au plus tard le 1er octobre de l'année qui précède celle de l'exécution du budget. Il informe pleinement le Parlement européen des raisons qui l'ont conduit à adopter sa position.
4. Si, dans un délai de quarante-deux jours après cette transmission, le Parlement européen:
a) approuve la position du Conseil, le budget est adopté;
b) n'a pas statué, le budget est réputé adopté ;
c) adopte, à la majorité des membres qui le composent, des amendements, le projet ainsi amendé est transmis au Conseil et à la Commission. Le président du Parlement européen, en accord avec le président du Conseil, convoque sans délai le comité de conciliation. Toutefois, le comité de conciliation ne se réunit pas si, dans un délai de dix jours après cette transmission, le Conseil informe le Parlement européen qu'il approuve tous ses amendements.
5. Le comité de conciliation, qui réunit les membres du Conseil ou leurs représentants et autant de membres représentant le Parlement européen, a pour mission d'aboutir, sur la base des positions du Parlement européen et du Conseil, à un accord sur un projet commun à la majorité qualifiée des membres du Conseil ou de leurs représentants et à la majorité des membres représentant le Parlement européen, dans un délai de vingt et un jours à partir de sa convocation.
La Commission participe aux travaux du comité de conciliation et prend toutes les initiatives nécessaires en vue de promouvoir un rapprochement des positions du Parlement européen et du Conseil.
6. Si, dans le délai de vingt et un jours visé au paragraphe 5, le comité de conciliation parvient à un accord sur un projet commun, le Parlement européen et le Conseil disposent chacun d'un délai de quatorze jours à compter de la date de cet accord pour approuver le projet commun.
7. Si, dans le délai de quatorze jours visé au paragraphe 6 :
a) le Parlement européen et le Conseil approuvent tous deux le projet commun ou ne parviennent pas à statuer, ou si l'une de ces institutions approuve le projet commun tandis que l'autre ne parvient pas à statuer, le budget est réputé définitivement adopté conformément au projet commun, ou
b) le Parlement européen, statuant à la majorité des membres qui le composent, et le Conseil rejettent tous deux le projet commun, ou si l'une de ces institutions rejette le projet commun tandis que l'autre ne parvient pas à statuer, un nouveau projet de budget est présenté par la Commission, ou
c) le Parlement européen, statuant à la majorité des membres qui le composent, rejette le projet commun tandis que le Conseil l'approuve, un nouveau projet de budget est présenté par la Commission, ou
d) le Parlement européen approuve le projet commun tandis que le Conseil le rejette, le Parlement européen peut, dans un délai de quatorze jours à compter de la date du rejet par le Conseil et statuant à la majorité des membres qui le composent et des trois cinquièmes des suffrages exprimés, décider de confirmer l'ensemble ou une partie des amendements visés au paragraphe 4, point c). Si l'un des amendements du Parlement européen n'est pas confirmé, la position agréée au sein du comité de conciliation concernant la ligne budgétaire qui fait l'objet de cet amendement est retenue. Le budget est réputé définitivement adopté sur cette base.
8. Si, dans le délai de vingt et un jours visé au paragraphe 5, le comité de conciliation ne parvient pas à un accord sur un projet commun, un nouveau projet de budget est présenté par la Commission.
9. Lorsque la procédure prévue au présent article est achevée, le président du Parlement européen constate que le budget est définitivement adopté.
10. Chaque institution exerce les pouvoirs qui lui sont dévolus par le présent article dans le respect des traités et des actes adoptés en vertu de ceux-ci, notamment en matière de ressources propres de l'Union et d'équilibre des recettes et des dépenses.
Si, au début d'un exercice budgétaire, le budget n'a pas encore été définitivement adopté, les dépenses peuvent être effectuées mensuellement par chapitre, d'après les dispositions du règlement pris en exécution de l'article 322, dans la limite du douzième des crédits ouverts au chapitre en question du budget de l'exercice précédent, sans pourvoir dépasser le douzième des crédits prévus au même chapitre dans le projet de budget.
Le Conseil, sur proposition de la Commission, peut, sous réserve que les autres conditions fixées au premier alinéa soient respectées, autoriser des dépenses excédant le douzième, conformément au règlement pris en exécution de l'article 322. Il transmet immédiatement sa décision au Parlement européen.
La décision visée au deuxième alinéa prévoit les mesures nécessaires en matière de ressources pour l'application du présent article, dans le respect des actes visés à l'article 311.
Dans les conditions qui seront déterminées en application de l'article 322, les crédits, autres que ceux relatifs aux dépenses de personnel, qui seront inutilisés à la fin de l'exercice budgétaire pourront faire l'objet d'un report qui sera limité au seul exercice suivant.
Les crédits sont spécialisés par chapitres groupant les dépenses selon leur nature ou leur destination, et subdivisés conformément au règlement pris en exécution de l'article 322.
Les dépenses du Parlement européen, du Conseil européen et du Conseil, de la Commission, ainsi que de la Cour de justice de l'Union européenne font l'objet de parties séparées du budget sans préjudice d'un régime spécial pour certaines dépenses communes.
en % du RNB (2)
925 576
Plafond des ressources propres en % du RNB
(1) S'agissant des dépenses de pensions, les montants pris en compte sous le plafond de cette rubrique sont calculés nets des contributions du personnel au régime correspondant, dans la limite de 500 millions d'euros aux prix de 2004 pour la période 2007-2013.
(2) Ces chiffres sont fondés sur l’ajustement technique du cadre financier pour 2011 à l’évolution du RNB, adopté par la Commission européenne le 16 avril 2010 (COM(2010)160)
Source : Communication de la Commission européenne au Parlement européen et au Conseil relative à l’ajustement technique du cadre financier pour 2011 à l’évolution du RNB, document COM (2010) 160 final.
EN FAVEUR DU ROYAUME-UNI
(3 079 226 649 EUROS)
- 17,75 %
- 26,39 %
ANNEXE 4 : FINANCEMENT DU BUDGET GENERAL PAR TYPE DE RESSOURCE ET PAR ETAT MEMBRE EN 2011
Ressources propres traditionnelles nettes (75 %) (21)
« TVA »
« RNB »
propres(22)
des contributions nationales
2 828 864 889
4 954 304 137
272 258 881
394 400 520
1 093 867 500
1 554 422 181
1 914 199 688
2 638 729 582
19 942 757 927
25 341 667 224
107 625 246
151 046 281
1 039 889 848
1 479 790 130
1 819 375 501
2 405 329 843
8 236 496 547
10 985 052 263
16 009 028 847
21 043 197 770
12 359 575 232
16 764 853 434
136 000 781
203 426 948
133 795 185
183 160 888
213 074 616
315 397 302
228 416 802
298 200 526
773 850 434
1 065 113 377
45 137 280
66 596 598
4 719 334 871
6 480 897 850
2 254 619 295
2 758 235 437
2 880 783 202
3 998 065 543
1 277 507 582
1 730 507 109
1 001 291 925
1 349 827 494
278 498 683
427 386 091
538 187 233
744 976 662
1 432 027 545
1 897 808 804
2 741 811 907
3 231 889 709
13 813 187 110
- 3 079 226 649
16 180 980 379
98 091 464 557
128 655 364 082
2 () Avec, successivement, les paquets « Delors I » (1988-1992), « Delors II » (1993-1999), « Agenda 2000 » (2000-2006) et l’actuel paquet 2007-2013.
3 () Les crédits d’engagement correspondent à l’engagement juridique de fournir des moyens budgétaires, pour autant que certaines conditions soient remplies. Les crédits de paiement sont des versements d’espèces ou des virements bancaires aux bénéficiaires. Les crédits d’engagement et les crédits de paiement pour une même action diffèrent souvent car les programmes et projets pluriannuels font généralement l’objet d’un engagement pendant l’année où ils sont décidés et donnent lieu ensuite à des paiements au fil des années, au fur et à mesure que progresse leur mise en œuvre.
4 () Les dépenses obligatoires désignaient les dépenses découlant obligatoirement des traités ; c’est l’Accord interinstitutionnel qui en établit la liste. Ces dépenses correspondaient en fait à la PAC (hors développement rural) et à une partie des dépenses administratives, et représentaient environ un tiers du budget, toutes les autres dépenses étant dites « non obligatoires ».
5 () Proposition de règlement du Conseil fixant le cadre financier pluriannuel pour la période 2007-2013, COM (2010) 72 final, document E 5168.
6 () Projet d’accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la coopération en matière budgétaire, COM (2010) 73 final, document E 5175.
7 () Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes, COM (2010) 71 final, document E 5167.
8 () Voir le rapport d’information no 2631 présenté par Mme Elisabeth Guigou et M. Yves Bur sur la réforme de la gouvernance de la politique extérieure de l’Union (16 juin 2010).
9 () Entretien accordé à Europolitique, 23 mars 2010.
10 () La Rubrique 6 a disparu de facto en 2010. Cette rubrique avait été créée pour constituer des compensations budgétaires temporaires au profit des nouveaux Etats membres de l’Union (adhésions de 2004 et 2007) dans les années suivant leur adhésion, et son montant a décru d’année en année jusqu’à devenir nul en 2010.
11 () Voir tableau en Annexe 2.
12 () Le montant exact de la correction britannique pour une année donnée fait l’objet d’estimations successives. Le montant prévu dans le budget 2010 était de 3,96 milliards d’euros, estimation révisée par le projet de budget rectificatif no 5 pour 2010 qui l’évalue à 3,52 milliards d’euros (dont 943 millions financés par la France, premier « contributeur » au « chèque britannique »). Pour l’année précédente, l’estimation la plus récente est de 5,25 milliards.
13 () Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil relatif au fonctionnement de l’accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière (document COM (2010) 185 final du 27 avril 2010).
14 () Budgets rectificatifs no 1 à 4 inclus.
15 () La marge pour la Rubrique 1a ne prend pas en compte les crédits du Fonds européen d’ajustement à la mondialisation (500 millions d’euros). La marge pour la Rubrique 4 ne prend pas en compte les crédits de la réserve pour aides d’urgence (254 millions d’euros).
16 () Le projet de budget pour 2011 se fonde sur les prévisions d’avril 2010 en ce qui concerne le RNB.
17 () L’initiative européenne en faveur des voitures « vertes », l’initiative européenne pour les bâtiments économes en énergie, et l’initiative concernant les « usines du futur » (renforcement de la base technologique de l’industrie manufacturière).
18 () Voir la communication, présentée devant la Commission des affaires européennes par MM. Pierre Bourguignon et Michel Diefenbacher, le 8 décembre 2009.
19 () Sur la création du SEAE, voir le rapport d’information présenté par Mme Elisabeth Guigou et M. Yves Bur sur la réforme de la gouvernance de la politique extérieure de l’Union européenne, présenté devant la Commission des affaires européennes le 16 juin 2010, et la proposition de résolution no 2632 adoptée par la Commission.
20 () Projet de budget rectificatif no 6 au budget général 2010 – COM (2010) 315 final du 17 juin 2010 (document E 5203-6).
21 () Les frais de perception représentent 25 % des ressources propres traditionnelles brutes.
22 () Total des ressources propres en pourcentage du RNB : 1,03 % ; plafond des ressources propres en pourcentage du RNB : 1,23 %.