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Timestamp: 2019-02-20 16:33:39
Document Index: 252956445

Matched Legal Cases: ['Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', '§ 56', 'Art. 8', 'Art. 8', '§ 5', 'Art. 8', 'Art. 8', '§ 1', 'Art. 8', '§ 20', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 74', 'Art.125', 'Art. 74', '§ 20', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 2', '§ 14', '§ 14', '§ 21', 'Art. 8', 'Art. 8', '§ 14', 'Art. 8', '§ 14', '§ 14', 'Art. 8', 'Art. 8', '§ 14', '§ 14', '§ 14', '§ 14', 'Art. 100', '§ 80', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 15', '§ 5', '§ 13', '§ 21', '§ 15', '§ 130', '§ 15', 'Art. 5', 'Art. 8', 'Art. 18', 'Art. 21', '§ 15', '§ 21', '§ 15', 'Art. 8', '§ 15', '§ 21', '§ 15', '§ 15', '§ 36', '§ 21', '§ 15', '§ 9', '§ 20', '§ 26', '§ 29', '§ 21', '§ 15', '§ 18', '§ 13', '§ 27', '§ 49', '§ 23', '§ 20', '§ 16', '§ 21', '§ 23', 'Art. 8', '§ 5', '§ 5', '§ 13', '§ 13', '§ 12', '§ 22', '§ 5', '§ 14', 'Art. 8', 'Art. 8']

Versammlungrecht - Jura online lernen - juracademy.de
II Überblick: Grundrecht der Versammlungsfreiheit gem. Art. 8 GG
V Öffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen
Polizei- und Ordnungsrecht Baden-Württemberg - Versammlungrecht
Neben der polizeirechtlichen Generalklausel und den im PolG geregelten Standardmaßnahmen kann sich die Ermächtigungsgrundlage für das Handeln der Polizei auch aus Spezialgesetzen ergeben. Das für juristische Prüfungen wichtigste Spezialgesetz ist das Versammlungsgesetz.
Versammlungsrechtliche Fälle sind auch deshalb in Prüfungen so beliebt, weil sie in tatsächlicher Hinsicht oft einfach zu beschreiben und gut nachvollziehbar sind. Anders als z.B. umweltrechtliche Fälle verlangt die Lösung von Fällen aus dem Versammlungsrecht keinerlei technische oder naturwissenschaftliche Kenntnisse.
Grundsätzlich ist das Versammlungsgesetz gegenüber dem Polizeigesetz lex specialis. Allerdings ist das Verhältnis zwischen Versammlungs- und allgemeinem Polizeirecht komplexer als das einer reinen Spezialität. Zwischen Versammlungsrecht und allgemeinem Polizeirecht bestehen vielmehr zahlreiche Wechselbezüge.
Daneben ist das einfache Versammlungsrecht intensiv durch das Grundrecht der Versammlungsfreiheit gem. Art. 8 Abs. 1 GG geprägt. Es ist sicher nicht übertrieben zu behaupten, dass es kaum ein anderes Gesetz gibt, das in seiner Auslegung und Anwendung so umfassend vom Einfluss eines einzelnen Grundrechts bestimmt wird, wie das Versammlungsrecht.
Das BVerfG hat deutlich gemacht, dass die Versammlungsbehörden den hohen Rang der Versammlungsfreiheit beachten müssen und die grundrechtsbeschränkenden Gesetze stets im Lichte der grundlegenden Bedeutung dieses Grundrechts im freiheitlichen demokratischen Staat auszulegen und sich bei ihren Maßnahmen auf das zu beschränken haben, was zum Schutz gleichwertiger Rechtsgüter notwendig ist.“BVerfGE 69, 315 (349).
Deshalb sollen hier zunächst die Grundlagen aus dem Bereich der Grundrechte wiederholt und knapp dargestellt werden.
Definition: Versammlung i.S.v. Art. 8 GG
Umstritten ist dabei zunächst, wie viele Personen mindestens zusammenkommen müssen, damit von einer Versammlung gesprochen werden kann. Teilweise werden dabei drei oder sogar – in Anlehnung an § 56 BGB – sieben Teilnehmer gefordert. Ganz überwiegend wird jedoch im Hinblick auf den Schutzzweck des Art. 8 Abs. 1 GG die örtliche Zusammenkunft von zwei Personen für ausreichend erachtet.
Das Bundesverfassungsgericht dagegen hat sich klar für einen engeren Versammlungsbegriff entschieden.BVerfG, NJW 2001, 2459 Danach liegt eine Versammlung nur dann vor, bei einer örtlichen Zusammenkunft mehrerer Personen zwecks gemeinschaftlicher Erörterung und Kundgebung mit dem Ziel der Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung .
Das BVerfG begründet seine restriktive Haltung dagegen mit einer teleologischen Überlegung. Danach erhält das Grundrecht der Versammlungsfreiheit seine besondere verfassungsrechtliche Bedeutung in der freiheitlichen demokratischen Ordnung des Grundgesetzes wegen des Bezugs auf den Prozess der öffentlichen Meinungsbildung. In Demokratien – wie der des Grundgesetzes – mit parlamentarischem Repräsentativsystem und geringen plebiszitären Mitwirkungsrechten hat die Freiheit kollektiver Meinungskundgabe die Bedeutung eines grundlegenden Funktionselements.BVerfG, NJW 2001, 2459 ff. Das Grundrecht gewährleistet insbesondere Minderheitenschutz und verschafft auch denen Möglichkeiten zur Äußerung in einer größeren Öffentlichkeit, denen der direkte Zugang zu den Medien versperrt ist . In der Erscheinungsform der Demonstration manifestiert sich ein Stück ursprünglich-ungebändigter unmittelbarer Demokratie.BVerfGE 69, 315 (346 f.); Höfling, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 8, Rn. 4.
Nach dem engeren Versammlungsbegriff ist es wichtig, die konkrete Veranstaltung zu charakterisieren. Die rechtliche Beurteilung ist danach zu richten, ob die Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung ist oder ob der Spaß-, Tanz- oder Unterhaltungszweck im Vordergrund steht.Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 181.
Diese Formulierung müssen Sie nicht auswendig lernen, sie findet sich auch in den §§ 5 Nr. 3, 13 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 VersG. Allerdings dürfen Sie in der Klausur nicht den Eindruck erwecken, Sie würden den verfassungsrechtlichen Begriff der Versammlung verbindlich unter Rückgriff auf das einfache Recht auslegen.Deutlich die Formulierung bei Höfling, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 8, Rn. 31 f. Es gibt eine verfassungskonforme Auslegung des einfachen Rechts, aber keine Auslegung der Verfassung nach Maßgabe des einfachen Rechts. Stattdessen sollten Sie die Definition einfach verwenden und ggf. darauf hinweisen, dass sich dieses Verständnis auch „im einfache Recht niedergeschlagen hat“ o.ä.
Zudem ist zu beachten, dass die Versammlung als solche unfriedlich sein muss. Ein aufrührerisches Verhalten Einzelner Versammlungsteilnehmer lässt noch nicht den friedlichen Charakter der Versammlung entfallen. Dies gilt erst recht für ein unfriedliches Verhalten von Gegendemonstranten. Hier ist eine Abgrenzung vorzunehmen, die im Einzelfall schwierig sein kann. Entscheidend ist, ob das gewalttätige Verhalten Einzelner charakterprägend für die gesamte Veranstaltung wirktHöfling, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 8, Rn. 34.
Waffen sind einerseits Waffen im technischen Sinne gem. § 1 WaffG, aber auch gefährliche Gegenstände, die ihrer Art nach zur Verletzung von Personen oder Beschädigung von Waffen geeignet sind und von ihren Trägern dazu subjektiv bestimmt sind Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 183.
3 Differenzierte Schrankensystematik
a) Unterscheidung zwischen Versammlungen „unter freiem Himmel“ und „in geschlossenen Räumen“
Einigkeit besteht insofern zunächst insofern, dass es dabei nicht auf eine Überdachung, also die Abgrenzung nach oben ankommt. Das entscheidende Kriterium ist vielmehr die Begrenzung zu den Seiten der VersammlungHöfling, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 8, Rn. 55; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 20, Rn. 10. .
Ein völlig neuer, funktionaler Ansatz der Bestimmung von Versammlungen unter freiem Himmel liegt dagegen der wichtigen Fraport-Entscheidung des BVerfG zu GrundeBVerfG, NJW 2011, S. 1201, Rn. 76 ff. .
Ob diese neue Abgrenzung zwischen Versammlungen unter freiem Himmel und in geschlossenen Räumen sich durchsetzen oder auf diesen Einzelfall beschränkt bleiben wird, ist derzeit völlig offen. Weitere Beispiele sind durchaus denkbar: Bahnhofsgebäude, Einkaufszentren, U-Bahn-Haltestellen.
Versammlungen „unter freiem Himmel“ finden in der unmittelbaren Auseinandersetzung mit einer unbeteiligten Öffentlichkeit statt. Hier besteht im Aufeinandertreffen der Versammlungsteilnehmer mit Dritten ein höheres, weniger gut beherrschbares Gefahrenpotenzial. Emotionalisierungen können sich im Gegenüber zu einem allgemeinen Publikum schneller zuspitzen und eventuell Gegenreaktionen provozieren. Die Versammlung kann hier leichter Zulauf finden, sie bewegt sich als Kollektiv im öffentlichen RaumBVerfG, NJW 2011, 1201 . Der Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG soll es dem Gesetzgeber ermöglichen, gerade solche Konflikte zu vermeiden und auszugleichen.
b) Einfacher Gesetzesvorbehalt für Versammlungen „unter freiem Himmel“
c) Vorbehaltloses Grundrecht auf Versammlungen in geschlossenen Räumen
Grund für diese Differenzierung ist die besondere Störanfälligkeit und das intensivere Kollisionspotential von Versammlungen unter freiem Himmel. Versammlungen in geschlossenen Räumen sind dagegen im Ansatz für die Allgemeinheit und unbeteiligte Bürger weniger gefährlichVgl. Höfling, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 8, Rn. 55 .
1 Formelle Verfassungsmäßigkeit – Bundeskompetenz
Dabei ist die Anwendung des Bundes-Versammlungsgesetzes im Hinblick auf dessen formelle Verfassungsmäßigkeit durchaus nicht unproblematisch. Nach der Föderalismusreform ist nämlich die Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht auf die Länder übergegangen. Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG a.F. enthielt noch eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes, die aber jetzt weggefallen ist. Allerdings gilt nach Art.125a GG Recht, das als Bundesrecht erlassen worden ist, aber wegen der Änderung des Art. 74 Abs. 1 GG nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte, als Bundesrecht fortPieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 20, Rn. 1 . Es kann jedoch jederzeit durch Landesrecht ersetzt werden.
2 Begriff der Versammlung im VersG – Anwendungsbereich
Für die richtige Verwendung des Versammlungsgesetzes ist zunächst dessen Anwendungsbereich von entscheidender Bedeutung. Manchmal liest man, dass der Versammlungsbegriff des Art. 8 Abs. 1 GG identisch sei mit dem Versammlungsbegriff des VersammlungsgesetzesSo etwa Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 181 m.w.N .
Art. 8 Abs. 1 GG ist eine Deutschen-Grundrecht. Ausländer können sich also – vom Sonderfall der EU-Ausländer einmal abgesehen – unstreitig nicht auf Art. 8 Abs. 1 GG berufen, wenn sie sich versammeln (wollen). Der Grundrechtsschutz für die Versammlungen von Ausländern folgt stattdessen (nur) aus der allgemeinen Handlungsfreiheit gem. Art. 2 Abs. 1 GG.
Die Mehrzahl der versammlungsrechtlichen Fälle betrifft öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel. Daher wird hier das versammlungs- und polizeirechtliche Instrumentarium, das zur Abwehr von Gefahren eingesetzt werden kann, die von solchen Versammlungen ausgehen, ausführlich dargestellt. Die Eingriffsmöglichkeiten gegen öffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen und gegen nichtöffentliche Versammlungen werden im Anschluss daran überblicksartig präsentiert.
1 Maßnahmen nach dem Versammlungsgesetz
Bei polizeilichen Maßnahmen gegen Versammlungen kommt offensichtlich zunächst das Versammlungsgesetz als Ermächtigungsgrundlage in Betracht.
a) Anmeldepflicht gem. § 14 VersG
§ 14 Abs. 1 VersG enthält eine Anmeldungspflicht für Versammlungen: Wer die Absicht hat, eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel oder einen Aufzug zu veranstalten, hat dies spätestens 48 Stunden vor der Bekanntgabe der zuständigen Behörde unter Angabe des Gegenstandes der Versammlung oder des Aufzuges anzumelden.
Versammlungen sind also grundsätzlich anmeldepflichtig, aber nicht genehmigungspflichtig, sie stehen nicht unter präventivem Verbot mit Erlaubnisvorbehalt – erst recht nicht unter einem repressiven Verbot mit Befreiungsvorbehalt.Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 2.
Achten Sie bei der Berechnung der Anmeldefrist auf den maßgeblichen Zeitpunkt. Dies ist nicht – wie vielfach zu lesen – der Beginn der Versammlung. Entscheidend für den Lauf der 48-Stunden-Frist ist der Zeitpunkt der Bekanntgabe der Absicht, eine Versammlung zu veranstalten, also z.B. dem Aufruf zu einer Versammlung, öffentlicher Werbung etc.
Im Hinblick auf den Wortlaut des Art. 8 Abs. 1 GG – alle Deutschen haben das Recht, sich ohne Anmeldung zu versammeln – erscheint es auf den ersten Blick ungewöhnlich, dass hier eine allgemeine gesetzliche Anmeldepflicht normiert wird. Allerdings unterliegt das Grundrecht der Versammlungsfreiheit unter offenem Himmel dem Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG. Auch die Anmeldepflicht nach § 14 VersG ist insoweit ein gesetzliche Schranke. Diese dient auch grundsätzlich in verhältnismäßiger Weise einem legitimen Zweck: Die Versammlungsbehörde soll die Möglichkeit bekommen, sich auf die Versammlung vorzubereiten, durch Auflagen mögliche Gefahren bereits im Vorfeld abzuwehren oder einen effektiven Einsatz gegen absehbare (ggf. gewalttätige) Gegendemonstrationen vorzubereiten.
Zu problematischen Konsequenzen führt allerdings eine strikte Anwendung der Anmeldungspflicht auf sämtliche Versammlungen.
Denn dann wäre es nicht möglich, sich erlaubterweise spontan zu versammeln, um auf ein aktuelles Ereignis zu reagieren.
Wenn an einem Montagabend ein internationaler Konflikt ausbricht, könnte – unter Beachtung der 48-stündigen Anmeldepflicht – frühestens am Mittwochabend eine Demonstration dazu stattfinden.
Dies wäre mit der Versammlungsfreiheit gem. Art. 8 Abs. 1 GG nicht vereinbar, die ja die Anmeldefreiheit sogar ausdrücklich erwähnt. Wenn also eine Anmeldepflicht auch nicht grundsätzlich unzulässig ist, so darf sie doch nicht im Ergebnis dazu führen, dass kurzfristige Versammlungen dadurch unmöglich wären. Genau zu diesem Ergebnis kommt man aber bei einer strikten Anwendung und Auslegung des § 14 VersG.
Vor diesem Hintergrund wäre es durchaus denkbar, die Vorschrift des § 14 VersG für verfassungswidrig zu halten. So ausdrücklich Höfling, in: Sachs (Hrsg.), GG, Kommentar, 6. Aufl. 2011, Art. 8, Rn. 59 Das BVerfG dagegen geht einen anderen Weg. Es stellt ebenfalls fest, dass die Gewährleistung des Art. 8 Abs. 1 GG durch die Anmeldepflicht nicht gänzlich für bestimmte Typen von Veranstaltungen außer Geltung gesetzt werden darf. BVerfGE 69, 315 (351, 357 ff.). Allerdings vermeidet es dies durch eine verfassungskonforme Auslegung von § 14 Abs. 1 VersG . Danach gilt:
Bei Spontanversammlungen entfällt die Anmeldepflicht vollständig. Unter Spontanversammlungen werden solche Versammlungen verstanden, die ohne zeitlichen Vorlauf und ohne Vorbereitung aus einem momentanen Anlass – eben spontan – auftreten. Sie sind auch ohne Anmeldung legal.
Diese Form der verfassungskonformen Auslegung des § 14 VersG durch das BVerfG strapaziert den Wortlaut schon erheblich. Als Anhaltspunkt können Sie argumentativ ggf. darauf hinweisen, dass eine Spontanversammlung nicht „veranstaltet“ wird, wie es § 14 VersG vorsieht. Es findet ja gerade keine vorherige Planung, Vorbereitung, Werbung usw. statt.
Ähnlich geht das BVerfG im Hinblick auf Eilversammlungen vor, also solche Versammlungen, die zwar nicht spontan entstehen, aber aus aktuellem Anlass so geplant werden, dass sie bei Einhaltung der 48-Stunden-Frist nicht wie gewünscht durchgeführt werden könnten. In diesen Fällen entfällt die Anmeldepflicht zwar nicht vollständig, aber sie verkürzt sich auf den Zeitraum, der im konkreten Einzelfall zumutbar ist , um die kurzfristig geplante Versammlung nicht ausfallen zu lassen. BVerfGE 85, 69 (75); Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 299
Diese Interpretation überschreitet eindeutig den Wortlaut als (angebliche?) Schranke der Auslegung. Um es ganz deutlich zu formulieren: Nach der Rechtsprechung des BVerfG können im konkreten Einzelfall auch einmal 12, 20 oder 30 Stunden das Merkmal „spätestens 48 Stunden“ i.S.d. § 14 Abs. 1 VersG erfüllen.Man kann daher mit überzeugenden Gründen zu dem Ergebnis kommen, die Vorschrift für verfassungswidrig zu halten, sollte aber zumindest bedenken, dass es sich um eine Auslegung zugunsten des Bürgers handelt. Unabhängig davon raten wir Ihnen in verwaltungs-/ polizeirechtlichen Klausuren dringend von der Feststellung der Verfassungswidrigkeit ab. Denn ein Fachgericht darf eine Vorschrift, die es für verfassungswidrig hält, nicht einfach unangewendet lassen. Vielmehr müsste das Verwaltungsgericht eine konkrete Normenkontrolle gem. Art. 100 GG zum BVerfG beschließen. Dieses Verfahren aber sauber in die Prüfung einer Anfechtungs- oder Fortsetzungsfeststellungsklage – oder gar einen Antrag im vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 V VwGO – einzufügen, wird nur schwer gelingen. Die verfassungskonforme Auslegung einer Vorschrift dagegen ist den Fachgerichten (also in der Klausur: Ihnen!) immer möglich.
b) Verbot und Auflagen gem. § 15 I VersG
§ 15 Abs. 1 VersG enthält die Ermächtigungsgrundlage für das Verbot einer Versammlung oder den Erlass einer Auflage.
Bitte verdeutlichen Sie sich den Unterschied zwischen dem Verbot und der Auflösung einer Versammlung: Das Verbot ergeht vor Beginn der Versammlung auf der Grundlage von § 15 Abs. 1 VersG. Nach Beginn der Versammlung kann diese gem. § 15 Abs. 3 VersG aufgelöst werden. Dieselbe Differenzierung gilt übrigens für öffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen: Verbot gem. § 5 VersG, Auflösung gem. § 13 VersG.
Ein Versammlungsverbot setzt eine konkrete, unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung voraus. Der Begriff der „unmittelbaren“ Gefahr wird dabei als gegenwärtige Gefahr verstanden und verlangt hohe Anforderungen im Hinblick auf die zeitliche Nähe und den Wahrscheinlichkeitsgrad des Schadenseintritts.BVerwG, NJW 2009, 98, 99; Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 186; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 25.
Öffentliche Sicherheit i.S.d. § 15 Abs. 1 VersG ist wie auch im übrigen Polizeirecht die gesamte materielle Rechtsordnung, Individualrechte und die Funktionsfähigkeit staatlicher Einrichtungen.
Öffentliche Ordnung ist Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln, deren Befolgung nach den jeweils herrschenden sozialen und ethischen Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten menschlichen Zusammenlebens innerhalb eines bestimmten Gebiets angesehen wird.
Problematisch ist es vor dem Hintergrund dieser Definition, eine Versammlung aufgrund einer bestimmten dort propagierten Meinung zu verbieten. Denn die Versammlungsfreiheit soll gerade auch solche Meinungen (von Minderheiten) schützen, die nicht den jeweils „herrschenden sozialen und ethischen“ Anschauungen entsprechen.
15 Abs. 1 VersG ist daher nach der Rechtsprechung des BVerfG hinsichtlich des Schutzes der öffentlichen Ordnung insoweit einengend auszulegen, als zur Abwehr von kommunikativen Angriffen auf Schutzgüter der Verfassung besondere Strafrechtsnormen geschaffen worden sind (§§ 130, 166, 185 ff., 189 StGB). Die darin vorgesehenen Beschränkungen von Meinungsäußerungen sind abschließend und verwehren deshalb einen Rückgriff auf die in § 15 Abs. 1 VersG enthaltene Ermächtigung zum Schutz der öffentlichen Ordnung, soweit kein Straftatbestand erfüllt ist. BVerfG, NJW 2001, 2069; BVerfG, NVwZ 2006, 585.
An diesem Punkt zeigt sich erneut das Verständnis der Versammlungsfreiheit als „kollektive Meinungsfreiheit“: Eine Äußerung, die nach Art. 5 Abs. 2 GG nicht verboten werden darf, kann auch nicht Anlass für versammlungsbeschränkende Maßnahmen nach Art. 8 Abs. 2 GG sein.
Das BVerfG nimmt dabei bewusst in Kauf, dass die Versammlungsfreiheit auch von politisch radikalen Gruppen in Anspruch genommen wird: Das Grundgesetz gewähre die Freiheit grundsätzlich (also bis an die Grenzen des Strafrechts, des Parteienverbots und der Verwirkung der Grundrechte gem. Art. 18 GG) auch den „Feinden der Freiheit".Vgl. dazu auch Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 301 mit Hinweisen auf die abweichende Rechtsprechung des OVG NRW
Beim Erlass eines Versammlungsverbots muss auch die Wertung des sog. Parteienprivilegs aus Art. 21 Abs. 2 S. 2 GG beachtet werden. Der Hinweis, dass eine – nicht verbotene – Partei (rechts-)radikal oder verfassungswidrig ist, kann das Verbot der von einer entsprechenden Partei veranstalteten Versammlung nicht rechtfertigen. Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 301.
Einen Sonderfall der öffentlichen Gefahr regelt § 15 Abs. 2 VersG. Dazu auch Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 38. Danach kann eine Versammlung (allein) deshalb verboten oder von bestimmten Auflagen abhängig gemacht werden, wenn die Versammlung oder der Aufzug an einem Ort stattfindet, der als Gedenkstätte von historisch herausragender, überregionaler Bedeutung an die Opfer der menschenunwürdigen Behandlung unter der nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft erinnert und nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung konkret feststellbaren Umständen zu besorgen ist, dass durch die Versammlung oder den Aufzug die Würde der Opfer beeinträchtigt wird. Konkret benannt als ein solcher Ort ist das Denkmal für die ermordeten Juden Europas in Berlin gem. § 15 Abs. 2 S. 2 VersG.
Weitere Anforderungen folgen aus der Versammlungsfreiheit des Art. 8 GG an die Gefahrenprognose auf die ein Versammlungsverbot gem. § 15 Abs. 1 VersG gestützt werden muss. Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 300 Eine bloße Vermutung reicht dafür nicht aus. Es müssen vielmehr konkrete Tatsachen bezeichnet werden, die die behördliche Annahme einer Gefahr mit hinreichender Wahrscheinlichkeit als richtig erscheinen lassen.
Hier geht es in einer Klausur um eine gute Argumentation anhand der konkreten Sachverhaltsangaben. Insbesondere bei vagen Prognosen der Versammlungsbehörde sollten Sie sehr zurückhaltend sein. Dies gilt vor allem für völlig allgemein gehaltene Erfahrungssätze wie: Bei einer Demonstration von Rechtsradikalen liegt immer eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit vor. Etwas anderes kann gelten, wenn ein Veranstalter bereits in der Vergangenheit bei vergleichbaren Versammlungen Straftaten begangen hat oder sich im Aufruf zu der Versammlung konkrete Hinweise darauf finden, dass Verletzungen der öffentlichen Sicherheit erfolgen werden. Umgekehrt darf nicht zu leichtfertig von früheren Vorfällen auf die Gefährlichkeit einer zukünftigen Versammlung geschlossen werden.Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 25; BVerfG, DVBl. 2000, 1121
Als milderes Mittel gegenüber einem Versammlungsverbot kommt gem. § 15 Abs. 1 VersG eine Auflage in Betracht.
Verbot bestimmter Meinungsbekundungen; Verbot bestimmter Transparente und Plakate; Verlegung der Strecke des Demonstrationszuges; zeitliche Verschiebung der Versammlung
Bitte beachten Sie, dass „Auflagen“ i.S.d. § 15 Abs. 1 VersG keine Auflagen i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG („Nebenbestimmungen“) sind. Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 9. Denn es liegt kein Hauptverwaltungsakt vor, mit dem die Auflage verbunden werden könnte, da es – entgegen einem im Alltag häufig anzutreffenden Sprachgebrauch – keine „genehmigten“ Versammlungen gibt. Die „Auflage“ i.S.d. § 15 Abs. 1 VersG ist also ein selbständiger Verwaltungsakt. Dies hat z.B. zur Folge, dass sich in der Zulässigkeit einer Anfechtungsklage nicht das Problem der „isolierten Anfechtungsklage“ gegen Nebenbestimmungen stellt.
Grundsätzlich darf eine Versammlung auch nicht mit Hinweis auf gewalttätige Gegendemonstrationen aufgelöst werden. Denn es folgt aus der Schutzpflichtfunktion der Versammlungsfreiheit, dass der Staat eine legale Versammlung gegenüber gewalttätigen Angriffen schützen muss und sich polizeiliche Maßnahmen gegen die Störer der Gegendemonstration und nicht gegen friedliche Teilnehmer richten dürfen. BVerfG, NVwZ 2006, 1049; Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 183a. Mit Blick auf die Bedeutung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit scheidet auch eine Inanspruchnahme als Zweckveranlasser aus.Offen gelassen von BVerfG, NVwZ 2000, 1406. Eine friedliche Demonstration darf daher nur ganz ausnahmsweise wegen gewalttätiger Gegendemonstrationen verboten werden, wenn die Voraussetzungen des polizeilichen Notstands gem. § 9 PolG erfüllt sind.Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 183a; vgl. auch OVG Lüneburg, NVwZ-RR 2005, 820 - Castor
d) Weiter versammlungsrechtliche Maßnahmen
Allerdings schränkt der verfassungsrechtliche Grundsatz der Polizeifestigkeit der Versammlung Näher dazu Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 20, Rn. 14 f. den Rückgriff auf polizeigesetzliche Ermächtigungsgrundlagen für Maßnahmen, die an Versammlungen gerichtet sind, erheblich ein. Nach diesem Grundsatz dürfen Maßnahmen gegen Versammlungen nicht auf das allgemeine Polizeirecht gestützt werden. Die Regelungen im Versammlungsgesetz sind insofern nicht nur spezieller, sondern auch abschließend .Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 185; Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 295
Daher darf die Polizei für sog. Vorfeldmaßnahmen auf die allgemeinen polizeirechtlichen Ermächtigungsgrundlagen zurückgreifen.Dazu auch Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 307 Neben der Generalklausel kommen dabei insbesondere Personenfeststellungen gem. § 26 PolG oder die Durchsuchung von Personen und Sachen gem. §§ 29, 30 PolG in Betracht. Obwohl hier also das allgemeine Polizeirecht gilt, muss dennoch die Bedeutung der Versammlungsfreiheit bei der Auslegung und Anwendung dieser Grundlagen – insbesondere im Ermessen – berücksichtigt werden. Denn die Versammlungsfreiheit schützt auch vorbereitende Maßnahmen wie die Anreise der Versammlungsteilnehmer.Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 181 So wäre es z.B. rechtswidrig und als Verletzung der Versammlungsfreiheit zu werten, wenn die Polizei die Zufahrt zu einem Versammlungsort durch bewusst schleppend durchgeführte Personenkontrollen verhindern würde.
Die besondere Bedeutung der Versammlungsfreiheit muss auch bei anderen Maßnahmen im Vorfeld einer Versammlung berücksichtigt werden, wie einer Meldeauflage oder einer Gefährderansprache.Dazu näher Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 46 ff.; VGH Mannheim, DÖV 2002, 218; OVG Lüneburg, NJW 2006, 391.
c) „Minus-Maßnahmen“ während der Versammlung
d) Polizeiliche Maßnahmen nach Auflösung einer Versammlung
Eine weitere Grenze des Grundsatzes von der Polizeifestigkeit der Versammlung folgt aus dem zeitlichen Anwendungsbereich des Versammlungsgesetzes. Eine Versammlung endet mit der Auflösung der Versammlung gem. § 15 Abs. 3 VersG. Unmittelbare Rechtsfolge ist, die Pflicht aller Versammlungsteilnehmer sich zu entfernen gem. § 18 Abs. 1 i.V.m. § 13 Abs. 2 VersG. Verletzt ein Teilnehmer diese gesetzliche Pflicht und damit die öffentliche Sicherheit, so kann das Gebot mit Hilfe eines Platzverweises durchgesetzt und ggf. vollstreckt werden.BVerfG, NVwZ 2005, 80 f. mit dem deutlichen Hinweis, dass dies erst nach Auflösung einer Versammlung möglich ist. Insofern darf die Polizei auf die Rechtsgrundlagen im Polizeigesetz (§ 27a Abs. 1 PolG, §§ 49 ff. PolG) zurückgreifen. Soweit die Voraussetzungen vorliegen, können Versammlungsteilnehmer nach Auflösung einer Versammlung auch in Gewahrsam genommen werden.Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 23, Rn. 6.
e) Abwehr versammlungs-un-spezifischer Gefahren
Für ein Gebäude, für das aufgrund akuter Einsturzgefahr oder mangelhaftem Brandschutz auf der Grundlage der Landesbauordnung eine bauaufsichtsrechtliche Nutzungsuntersagungsverfügung erlassen werden kann, gilt dies auch dann, wenn in dem Gebäude Versammlungen stattfinden (sollen).Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 20, Rn. 16
Eine Versammlung darf nicht mit dem Argument verboten werden, es handele sich um eine genehmigungspflichtige straßenrechtliche Sondernutzung gem. § 16 Abs. 1 Straßengesetz BW.Sofern das Straßenrecht überhaupt anwendbar ist wird man eine Versammlung dementsprechend als kommunikativen Gemeingebrauch qualifizieren müssen, vgl. dazu auch BVerfGE 73, 206 (249); Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 21, Rn. 2.
Versammlungsrechtlich wirft dieses Vorgehen eine ganze Reihe von Problemen auf.Vgl. hierzu ausführlich Ruder/Schmitt, Polizeirecht Baden Württemberg, 7. Aufl. 2011, Rn. 188 m.w.N.; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 23, Rn. 7.
Das Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG ist im Hinblick auf Versammlungen in geschlossenen Räumen vorbehaltlos garantiert. Eingriffe dürfen also nur zum Schutz kollidierender Verfassungsgüter erfolgen.
Da der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes allerdings auch insoweit gilt, bedarf jeder Eingriff in öffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen einer Ermächtigungsgrundlage. Die praktisch wichtigsten Vorschriften sind dabei §§ 5 und 13 VersG. Dabei regelt § 5 die Gründe für ein Versammlungsverbot vor Beginn der Versammlung. Maßnahmen gegen eine bereits laufende Versammlung sind am Maßstab des § 13 VersG zu prüfen. § 13 Abs. 1 S. 2 VersG stellt klar, dass eine Auflösung nur zulässig ist, wenn andere polizeiliche Maßnahmen – ausdrücklich benannt wird die Unterbrechung – nicht ausreichen.
Verfassungsrechtlich problematisch ist die Vorschrift des § 12 VersG, soweit aus ihr ein allgemeines Zutrittsrecht für Polizeibeamte abgeleitet wird. Im Hinblick auf den Schutz der Versammlungsfreiheit muss die Vorschrift verfassungskonform eng ausgelegt werden.Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 310b. Die Entsendung von Polizeibeamten ist nur dann materiell rechtmäßig, wenn eine konkrete Gefahr vorliegt.Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 6. Aufl. 2010, § 22, Rn. 4.
1 (Nicht-)Anwendbarkeit des Versammlungsgesetzes
Das Versammlungsgesetz enthält keine unmittelbar anwendbaren Regelungen für nichtöffentliche Versammlungen. Nach welchem Regelungsregime sich polizeiliche Maßnahmen gegen solche nichtöffentlichen Versammlungen richten, ist umstritten. Es bieten sich zwei Lösungen an:
Teilweise wird vorgeschlagen, die Vorschriften des Versammlungsgesetzes analog anzuwenden. Dagegen spricht allerdings der ausdrückliche Wortlaut des Gesetzes. Das VersG differenziert zwischen öffentlichen Versammlungen in geschlossenen Räumen (§§ 5 ff. VersG) einerseits und öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel andererseits (§§ 14 ff. VersG). Die Annahme einer planwidrigen Regelungslücke ist daher eher fernliegend.Dietlein/Burgi/Hellermann, Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2011, Rn. 310b.
2 Befugnisse nach allgemeinem Polizeirecht
Dementsprechend wird überwiegend darauf verwiesen, dass mangels Anwendbarkeit des Versammlungsgesetzes – das ausdrücklich auf „öffentliche Versammlungen“ zugeschnitten ist, das allgemeine Polizeirecht, also das Polizeigesetz anwendbar ist und sich die Ermächtigungsgrundlagen daraus ergeben (Generalklausel und Standardmaßnahmen .So auch BVerwG, NVwZ 1999, 992
Dieses Ergebnis wirkt mit Blick auf die verfassungsrechtlichen Vorgaben widersprüchlich: Nichtöffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen unterliegen danach den weit reichenden Eingriffsbefugnissen des allgemeinen Polizeirechts, obwohl sie von Verfassungs wegen nur zum Schutz kollidierenden Verfassungsrechts beschränkt werden dürfen, während gegen Versammlungen unter offenem Himmel nur unter den einschränkenden Voraussetzungen des VersG Maßnahmen ergriffen werden können, obwohl insoweit der einfache Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG gilt. Diesen Wertungswiderspruch kann man nur dadurch aufheben und entschärfen, dass bei der Anwendung des Polizeigesetzes die Bedeutung der Versammlungsfreiheit gem. Art. 8 Abs. 1 GG in besonderem Maße berücksichtigt werden muss. Die polizeilichen Eingriffsbefugnisse sind danach restriktiv auszulegen.