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Timestamp: 2017-01-23 03:12:04+00:00
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Mateus di Castro Sá
1 PUBLIC-PRIVATE INFRASTRUCTURE ADVISORY FACILITY SÓLIDOS URBANOS 12 23 Índice 1. Introdução e Panorama Geral 2. Principais Atores Nacionais 3. Políticas e Legislação Nacional 4. Modelos de Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos 5. Aplicação de Modelos Viáveis em Diferentes Condições Locais 6. Conclusão e Recomendações4 45 1. Introdução e Panoramo Geral Após 20 anos de debates no Congresso Nacional, o Brasil conquistou em 2010 um grande avanço na área ambiental com a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS). Aprovado no Senado Federal em julho, o projeto de lei (PLS 354/89) institui um novo marco regulatório para o setor, disciplinando o manejo dos resíduos e regulamentando a atividade da reciclagem. Também determina penas para diversas práticas lesivas ao meio ambiente, antes consideradas legais e que agora foram definitivamente criminalizadas. O principal objetivo da PNRS é introduzir na legislação brasileira diretrizes e regras claras para tratamento das cerca de 150 mil toneladas de lixo produzidas diariamente nas cidades do país. De acordo com os números que embasaram o projeto da nova legislação, do total de lixo produzido no Brasil, 59% vão para os chamados lixões e apenas 13% do lixo têm destinação correta, em aterros sanitários. Dos municípios brasileiros, só 405 tinham serviço de coleta seletiva em Com a nova Política Nacional, os lixões foram proibidos, o que deverá provocar uma mudança significativa em toda a logística relacionada ao manejo de resíduos. Além dos lixões, a nova lei proíbe a importação de resíduos sólidos perigosos e rejeitos; o lançamento de resíduos sólidos em praias, no mar, em rios e lagos; o lançamento de resíduos in natura a céu aberto; a queima de lixo a céu aberto ou em instalações e equipamentos não licenciados para essa finalidade. Para quem desrespeitar as regras, a pena máxima prevista é de cinco anos de reclusão e multa, de acordo com as sanções para crimes ambientais relacionados à poluição. A proposta aprovada no Congresso era apoiada pelo governo federal e foi classificada pela ministra do Meio Ambiente, Izabella Teixeira, como um mecanismo importante para resolver o maior problema ambiental do país hoje. Em linhas gerais, o projeto estabelece a diretriz da responsabilidade compartilhada entre governo, indústria, comércio e consumidor final no gerenciamento e na gestão dos resíduos sólidos. Assim, as normas e sanções previstas em caso do descumprimento da lei aplicamse às pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado, responsáveis, direta ou indiretamente, pela geração de resíduos. Pela lógica da responsabilidade compartilhada, os cidadãos também podem ser responsabilizados e terão de acondicionar de forma adequada seu lixo para a coleta, inclusive fazendo a separação onde houver coleta seletiva, e passam a ser proibidos de descartar resíduos sólidos em praias, no mar, em rios e em lagos. Do ponto de vista da indústria e do comércio, a nova legislação criou a figura da logística reversa, que vai obrigar fabricantes, importadores, distribuidores e vendedores a criar mecanismos para recolher as embalagens após o uso. A medida se aplica basicamente 56 aos setores de agrotóxicos, pilhas e baterias, pneus, óleos lubrificantes, eletroeletrônicos e seus componentes e ainda para todos os tipos de lâmpadas. Depois de utilizados pelos consumidores, esses produtos deverão retornar para as empresas, que darão a destinação ambiental adequada para seu descarte (ou reaproveitamento/reciclagem). Já o poder público terá papel central na implantação da nova Política Nacional de Resíduos. Os municípios terão um prazo de quatro anos, a contar da data de sanção da Lei (2/08/2010), para se adequarem totalmente às novas regras e apresentar um plano de manejo dos resíduos sólidos em conformidade com as novas diretrizes. Todas as esferas do poder Executivo (prefeituras, estados e União) estão proibidas de manter ou criar lixões. As prefeituras, em especial, deverão construir aterros sanitários adequados ambientalmente, onde apenas serão depositados os resíduos que não apresentarem qualquer possibilidade de reaproveitamento ou compostagem. Outra determinação importante contida na PNRS é a de que União, estados e municípios obrigatoriamente elaborem planos para tratar de resíduos sólidos, estabelecendo metas e programas de reciclagem. Os municípios só poderão receber recursos do governo federal para projetos de limpeza pública e manejo de resíduos sólidos depois de terem os seus planos de gestão aprovados. A Lei estabelece também os critérios que precisam ser levados em conta na elaboração dos Planos de Gerenciamento de Resíduos, bem como a indica que municípios com menos de 30 mil habitantes de população urbana, poderão apresentar um Plano Simplificado de Gerenciamento de Resíduos. De acordo com o Censo Demográfico do IBGE do ano 2000, só 63 municípios brasileiros possuíam então uma população urbana superior a 30 mil habitantes. Assim, segundo a nova legislação e a permanecer o cenário observado pelo Censo realizado dez anos atrás, só 8,65% dos municípios brasileiros seriam hoje obrigados a elaborar o Plano de Gerenciamento de Resíduos mais detalhado. Todos os demais municípios (91,34%) estariam incumbidos da elaboração apenas do plano simplificado. A Lei também autoriza o Distrito Federal e os municípios, em contrapartida aos serviços de gerenciamento de resíduos prestados, instituírem e cobrarem a taxa de limpeza urbana. Outro ponto importante, na esfera pública, é a determinação para que os consórcios intermunicipais para a área de lixo tenham prioridade no financiamento federal. A Lei prevê ainda que o poder público cumpra o papel de incentivar as atividades de cooperativas e associações de catadores de resíduos recicláveis e entidades de reciclagem, por iniciativas como o oferecimento de linhas de financiamento. Também com o objetivo de viabilizar a atividade dos profissionais de coleta seletiva e reciclagem, a nova legislação regulamenta o padrão de embalagens para produtos fabricados no país: as embalagens deverão ser confeccionadas a partir de materiais propiciem sua reutilização ou reciclagem, justamente para viabilizar ainda mais o trabalho de coleta seletiva e reciclagem. Na prática, a Política Nacional de Resíduos Sólidos ainda será objeto de regulamentação, em vários aspectos da Lei que a instituiu, e começa a ser implantada em 2010, mas com expectativa de um período de adaptação e adequação nos próximos quatro anos. Não há, no âmbito das esferas do poder público envolvidas em sua implantação, um cronograma formal estabelecido e a expectativa de vários especialistas é que a Política Nacional de Resíduos Sólidos receba uma adesão entusiasmada, especialmente no meio empresarial. Muitas indústrias e empresas comerciais já adotam hoje a logística reversa para incentivar a reciclagem, e a tendência é de que essas iniciativas sejam rapidamente massificadas. Do ponto de vista dos consumidores, já faz alguns anos que campanhas educativas têm alertado sobre alguns conceitos de reciclagem, coleta seletiva e preparação do lixo para descarte, mas é bastante provável que o próprio governo reforce os alertas com a entrada em vigor da nova legislação. 67 A cadeia de resíduos sólidos Entende-se por cadeia de resíduos sólidos o conjunto das etapas que compreendem desde a geração dos resíduos sólidos até sua destinação final, incluindo a coleta e transporte, conforme representada na figura abaixo. Geração Coleta Transporte Destinação final Para cada uma das etapas da cadeia de resíduos sólidos, existe uma série de alternativas tecnológicas que podem ser empregadas. Por esta razão, antes da discussão das alternativas para cada uma das etapas da cadeia, é preciso definir melhor a tipologia de resíduos sólidos que será objeto desta cartilha. Em primeiro lugar, é preciso conceituar o que são resíduos sólidos urbanos (RSU), uma vez que as definições empregadas variam bastante, de acordo com o critério utilizado. A palavra resíduos, junto com a palavra sólidos, possui um significado técnico específico definido pela Norma NBR /04 da Associação Brasileira de Normas Técnicas ( ABNT ), para a qual resíduos sólidos são resíduos nos estados sólido e semi-sólido, que resultam de atividades da comunidade, de origem: industrial, doméstica, hospitalar, comercial, agrícola, de serviços e de varrição. Consideram-se também resíduos sólidos os lodos provenientes de sistema de tratamento de água, aqueles gerados em equipamentos e instalações de controle de poluição, bem como determinados líquidos, cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos ou corpo d água, ou exijam para isso soluções técnicas e economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia disponível. Assim, tendo em vista que existem várias formas de classificação e que a forma mais convencional considera a origem dos resíduos sólidos como o critério de classificação, os resíduos são divididos em: urbanos, de serviço de saúde, industriais, agrícolas, entulhos, de portos, de aeroportos, de terminais rodoviários e radioativos. Na categoria dos RSU estão incluídos os resíduos domiciliares, os resíduos comerciais (produzidos, por exemplo, em escritórios, lojas, hotéis, supermercados e restaurantes), os resíduos de serviços oriundos de varrição das vias públicas, da limpeza de galerias, terrenos, praias, feiras e de podas de jardins públicos. No Brasil, historicamente a coleta dos RSU era de inteira responsabilidade dos Municípios. Com a nova Política Nacional de Resíduos Sólidos, esta responsabilidade passa a ser compartilhada entre poder público não necessariamente a municipalidade, indústria, comércio e os consumidores. No caso dos estabelecimentos comerciais, a municipalidade era responsável pelo gerenciamento dos resíduos sólidos quando a geração do estabelecimento não excedia 50 Kg/dia. Acima dessa quantidade, a responsabilidade se transfere ao gerador. No caso dos resíduos de serviço de saúde, industriais, agrícolas, entulhos, de portos, de aeroportos, de terminais rodoviários e radioativos, a responsabilidade pela coleta, transporte e destinação final também cabe ao seu gerador, o que permanece na nova legislação. Na cadeia dos resíduos sólidos, há três conceitos fundamentais e que podem ser apresentados na forma de três Rs : Redução, Reutilização e Reciclagem dos resíduos. Para a solução desta questão, decisões estratégicas podem contribuir muito mais por avaliarem diferentes alternativas de manejo, ao invés de simplesmente refinarem uma determinada solução. Neste contexto, definese uma hierarquia para o manejo de resíduos sólidos e, assim, estabelecem-se objetivos para a recuperação e reciclagem de materiais. A hierarquia para o manejo de resíduos sólidos deve ser encabeçada pela redução na origem, ou seja, minimização da geração de resíduos. Como linha geral, seguem, como opção, nesta ordem: reuso, reciclagem, compostagem, conversão de resíduo em energia (recuperação de energia), incineração sem recuperação de energia (redução volumétrica) e disposição final 78 (aterros). Fica assim evidente a importância dos três elementos Redução, Reutilização e Reciclagem por encabeçarem o processo. Está claro que estes elementos representam a base de conhecimento que o cidadão comum deve ter para que o mesmo participe do processo e, consequentemente, para que o problema do lixo seja efetivamente resolvido. Para a adoção da abordagem dos 3Rs é interessante seguir a base da hierarquia relacionada, como descrita abaixo: Reduzir vem em primeiro lugar. Fazemos parte de uma sociedade caracterizada pelo alto índice de consumo e desperdício. Poucas pessoas pensam em reduzir suas compras ou mudar seus hábitos de consumo, o que gera enorme quantidade de resíduos. Reutilizar é uma prática ainda bastante desconsiderada e que pode trazer um impacto significativo para a sociedade como um todo. Reutilizar significa reaproveitar produtos e embalagens. Embalagens essas que a cada dia acumulam-se nos aterros, contribuindo para os elevados custos de gerenciamento. Reciclar, finalmente, quando não é possível aproveitar parte do produto. Neste caso, o resíduo é empregado como insumo para novos processos fabris. A reciclagem evita a depauperação dos nossos recursos naturais, reduz o consumo de energia, diminui o consumo de água e promove a criação de empregos. Para que a abordagem dos 3Rs seja eficaz, destaca-se a necessidade da promoção de programas educacionais, com finalidade de disseminar o conhecimento básico para a correta segregação dos resíduos junto à fonte geradora. A adoção de um modelo de gerenciamento integrado dos RSU traz em seu bojo etapas que envolvem a redução, reaproveitamento e reciclagem de resíduos sólidos, bem como o tratamento e a disposição final de resíduos de forma qualificada, minimizando os impactos no ambiente, aumentando as perspectivas de inclusão social e desenvolvimento econômico no mercado de resíduos sólidos. O Brasil conta com um acervo tecnológico eficaz que permite a implantação dos elementos descritos. Porém, é preciso considerar que estes recursos representam o miolo da pirâmide do desenvolvimento deste raciocínio, faz-se necessário voltar o foco para base dela, onde se concentram os programas educacionais. Será importante somar esforços para a disseminação da informação, a inclusão social e o desenvolvimento sócio-econômico para que a quebra de paradigmas comportamentais favoreça a aplicação deste modelo de gerenciamento. Sobre a geração dos RSU no Brasil É sabido que o tamanho populacional está diretamente relacionado com a geração de RSU. Segundo dados do IBGE (2007), a população urbana do Brasil é de 152,5 milhões de habitantes. A distribuição da população nas cinco macro-regiões brasileiras está mostrada na tabela a seguir: Macro-Região População Norte Nordeste Centro Oeste Sudeste Sul Total Fonte: CETESB. Inventário estadual de resíduos sólidos domiciliares: relatório síntese. São Paulo; 2001.9 De acordo com dados de 2007 da Associação Brasileira das Empresas de Limpeza Pública (Abreplpe), no Brasil são gerados anualmente cerca de 61,5 milhões de toneladas de RSU. Isto representa uma geração per capita da ordem de 1,1 Kg/habitante/dia. A geração dos RSU por habitante varia em função das condições sócio-econômicas, padrões culturais, tipo de uso e ocupação do solo e nível de desenvolvimento tecnológico, tendo se alterado muito no decorrer das últimas décadas. A geração per capita de RSU também varia de acordo com as condições locais, a época do ano e até de acordo com as condições climáticas. A tabela a seguir indica a quantidade de resíduos sólidos, calculadas pela Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (Cetesb) a partir de pesagens realizadas em inúmeros municípios do Estado de São Paulo. Valores de coeficiente per capita de geração de resíduos sólidos domiciliares (RSD) em função da população urbana: População (em milhares de habitantes) geração de resíduos sólidos (Kg/habitante/dia) Até 100 0,4 De 100 a 200 0,5 De 200 a 500 0,6 Maior que 500 0,7 Fonte: CETESB. Inventário estadual de resíduos sólidos domiciliares: relatório síntese. São Paulo; No estudo da Cetesb, foram considerados apenas os resíduos de origem domiciliar, ou seja, aqueles gerados nas residências e nos pequenos estabelecimentos comerciais. Assim, não foram contabilizados os resíduos gerados na limpeza de vias públicas, em serviços de podas, que também estão incluídos na categoria de RSU. No Brasil, a maior parte dos resíduos sólidos de origem domiciliar é de natureza orgânica, composta predominantemente por sobras de alimentos. Na composição dos RSD a quantidade de matéria orgânica é da ordem de 52,5%, conforme mostra a tabela: Composição Percentual Matéria orgânica 52,5% Papel/papelão 24,5% Plástico 2,9% Metal 2,3% Vidro 1,6% Outros 16,2 % Fonte: Tiveron, V.P.M. Gestão de resíduos sólidos no município de São Paulo no período de 1989 a 2000: atores em processo e conflito. Dissertação de Mestrado. São Paulo: Procam Interunidades em Ciência Ambiental/USP;10 Este percentual se mostra bastante elevado quando comparado com o encontrado na Europa e nos Estados Unidos, onde a quantidade de matéria orgânica nos RSD, em média, é de 28% e 13,6%, respectivamente. Não apenas dados sobre a quantidade e a composição dos RSU, mas também os dados de seu peso específico são importantes para a definição das melhores alternativas tecnológicas de coleta, transporte e destinação final. No início do século passado, a densidade dos RSD estava na faixa de 500 a 800 Kg/m3, enquanto que, atualmente, os valores encontrados estão na faixa de 150 a 300 Kg/m3. Estima-se que a média brasileira seja de 190 Kg/m3. Sobre a coleta de RSU no Brasil A etapa de coleta dos resíduos sólidos envolve seu acondicionamento, que visa, basicamente, atender aos aspectos sanitários e ambientais. Embora o acondicionamento dos resíduos sólidos de origem domiciliar seja de responsabilidade da população, o Poder Público tem autoridade para regulamentar e exigir um acondicionamento adequado. Os recipientes a serem utilizados devem atender às normas estabelecidas pela ABNT. Para o acondicionamento dos RSD são utilizados sacos plásticos, enquanto que para o acondicionamento de resíduos originados nos serviços de limpeza pública, geralmente são utilizados containers. É necessário realizar um bom planejamento para atingir uma qualidade satisfatória nos serviços de coleta pública. Importantes aspectos a serem considerados são a quantidade de resíduos sólidos a coletar e a definição da estratégia logística, envolvendo local, frequência e horário de coleta. É sabido que os resíduos sólidos urbanos produzidos não são coletados na sua totalidade, sendo comum o descarte de resíduos de toda a natureza em terrenos desocupados, calçadas, junto às margens de cursos d água e de vias de acesso, causando graves problemas sanitários e ambientais. No Brasil, verifica-se que, anualmente, cerca de 10 milhões de toneladas de resíduos sólidos urbanos deixam de ser coletados. Significa dizer que, das 61,5 milhões de toneladas geradas, apenas 51,4 milhões de toneladas são coletadas. O percentual médio de coleta é da ordem de 83,3 %. De acordo com dados da Abrelpe de 2007, as regiões Nordeste e Norte apresentam os piores índices de coleta, com 69,5% e 73,5%, respectivamente. Por outro lado, a região Sudeste apresenta o melhor índice de coleta, com 92,%. Resumo dos Modelos de Gestão dos Resíduos Sólidos A experiência brasileira e internacional permite que se apresentem os seguintes modelos de gestão dos resíduos sólidos urbanos: a) Modelo Gestão Pública Via Administração Pública Direta - secretaria, órgão ou departamento Via Administração Pública Indireta - autarquia, empresa pública ou sociedade de economia mista 1011 b) Modelo Gestão Pública Consorciada Consórcio Público Convênio Associativo c) Modelo Gestão Delegada à Iniciativa Privada Contrato de Prestação de Serviços Concessão: (i) concessão comum; (ii) PPP concessão patrocinada; (iii) PPP concessão administrativa e (iv) PPP concessão urbanística Permissão Autorização com Agência Reguladora Independente d) Modelo Gestão Puramente Privada (não-regulado setorialmente apenas legislação ambiental) aterros sanitários privados; coleta de resíduos industriais e) Modelos Híbridos envolvem mais de uma das modelagens arroladas acima Antes de detalhar cada um dos modelos, é fundamental oferecer uma análise panorâmica dos atores envolvidos nos modelos governo federal, governos estaduais e municipais e a iniciativa privada e também aprofundar o entendimento da cadeia produtiva da atividade de gerenciamento e dos resíduos sólidos, tema dos dois capítulos seguintes. 1112 2. Principais Atores Nacionais 2.1 Sobre a geração dos RSU no Brasil A gestão dos resíduos sólidos é ponto de intersecção entre a proteção do meio ambiente e a promoção da saúde pública. Constitui elemento crucial ao desenvolvimento urbano e regional, à erradicação da pobreza e à promoção da melhoria da qualidade de vida da população. As diretrizes para a gestão do setor, agora instituídas pela Política Nacional de Resíduos Sólidos, aliada à Lei Federal nº , de 5 de janeiro de 2007 ( Lei de Saneamento Básico ), propõem a articulação das políticas setoriais, de modo que sejam incorporadas as dimensões política, econômica, ambiental, cultural, tecnológica, sanitária e social no tratamento da problemática dos Resíduos Sólidos Urbanos. A gestão integrada de RSU envolve, conforme a nova PNRS, a cooperação entre os entes federados (União, Estados, Municípios e o Distrito Federal), cada qual agindo na esfera de sua competência, e conta com a participação do setor produtivo e da sociedade como um todo. Para tanto, vale lembrar o modelo institucional vigente no país, que combina sistemas criados por políticas públicas diversas, como o Sistema Nacional do Meio Ambiente ( SISNAMA ), o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária ( SNVS ), o Sistema Nacional de Gestão de Recursos Hídricos ( SNGRH ) e institutos decorrentes da Lei de Saneamento Básico. A gestão integrada dos resíduos sólidos, portanto, depende do funcionamento de uma gama de instituições setoriais que exercem as funções de planejamento, regulação, fiscalização, prestação, financiamento público e controle social, organizadas sob a égide da PNRS, que, também vale lembrar, terá quatro anos para ser implementada. Competência dos entes federativos atinentes ao setor de saneamento básico: União: Diretrizes Nacionais, Plano Nacional e Reginais de Saneamento Básico; Programas de melhoria das condições do setor; Planos Nacionais e Regionais de Ordenamento Territorial; Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (Conselho das Cidades). Estado: Programas de melhoria das condições de setor; Licenciamento e fiscalização ambiental; Concessão de serviços públicos de interesse regional; Incentivo à formação e participação em consórcios públicos; Instituição de Regiões Metropolitanas, Aglomeração Urbana e microrregiões. Atores integrantes da cadeia de gestão de Resíduos Sólidos Urbanos Região Metropolitana, Aglomerações urbanas e Microrregiões: Organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum; Fiscalização e regulação dos serviços de interesse metropolitano. Municípios: Plano Municipal de Saneamento Básico; Programas de melhoria; Planejamento territorial (Plano Diretor); Zoneamento Ambiental; Regulação e fiscalização (delegável); Organização e Prestação de serviços de interesse local (delegável) 1213 PLANEJAMENTO O artigo 174 da Constituição Federal determina que o Poder Público, como agente normativo e regulador da atividade econômica, exercerá as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. O planejamento dos serviços de saneamento básico, que compreende o abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, e drenagem e manejo das águas pluviais urbanas, está a cargo dos seus titulares, sendo função indelegável a órgãos descentralizados. Assumindo que os serviços de limpeza urbana e coleta de resíduos sólidos sejam de interesse local e de caráter essencial, incumbindo sua organização e prestação aos Municípios, de acordo com a Constituição Federal, compete a esses entes o estabelecimento de planos para o setor, observadas as diretrizes nacionais para o saneamento básico, de competência privativa da União. A existência de plano de saneamento básico é condição de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento. Com efeito, a Lei de Saneamento Básico estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico e determina que a União elabore, sob a coordenação do Ministério das Cidades, o Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB), e planos regionais de saneamento básico, elaboradas e executadas em articulação com os Estados, Distrito Federal e Municípios para as regiões integradas de desenvolvimento econômico ou que haja participação de entidade federal na prestação do serviço público. O Conselho das Cidades, órgão vinculado ao Ministério das Cidades, com atribuição para formular e implementar o Plano de Desenvolvimento Urbano, aprovou por meio de Resolução de dezembro de 2008, o Pacto pelo Saneamento: mais saúde, qualidade de vida e cidadania, que marcou o início do processo de elaboração do Plano Nacional de Saneamento Básico. O objetivo desse documento era buscar a adesão e o compromisso dos segmentos representados no Conselho das Cidades (Poder Público, empresários, trabalhadores, movimentos sociais, Organizações Não-Governamentais e Academia e Pesquisa) para a elaboração do PLANSAB, em conjunto com o Grupo de Trabalho Interministerial para a Definição do Projeto Estratégico de Elaboração do PLANSAB, composto por Ministério das Cidades, Ministério do Meio Ambiente, Ministério da Integração Nacional e Ministério da Saúde. Cabe, ainda, à União, Estados, Distrito Federal e Municípios a competência material comum para promover programas de melhoria das condições de saneamento básico. Nesse sentido, ao lado da União e dos Municípios, o Estado também possui responsabilidade pelo desenvolvimento do setor de saneamento básico. 1314 2.2 Governos Estaduais Entre as atribuições do Estado, é importante atentar para o disposto da Constituição Federal que autoriza o ente federativo, por meio de lei complementar, a instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. Às atribuições específicas para o planejamento e execução de ações no setor de saneamento básico, somam-se competências afetas à gestão integrada de resíduos sólidos, a saber: (i) a competência concorrente dos entes federados em matéria ambiental, cabendo à União tão somente fixar leis gerais; a competência comum material de todos os entes federados para proteção da saúde e do meio ambiente, assim como ao combate às causas da pobreza; e, finalmente, a competência municipal para a promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso do solo. Cabe aqui ressaltar que aos municípios compete instituir distritos nos quais poderão se instalar as unidades de tratamento e destinação final dos resíduos sólidos, de acordo com sua legislação de uso e ocupação do solo e Plano Diretor, cumprindo o licenciamento ambiental da atividade ao Estado, ouvido aquele ente municipal. É dever dos Estados promover a integração da organização, do planejamento e da execução das funções públicas de interesse comum relacionadas à gestão dos resíduos sólidos nas regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões. Ademais, os Estados devem apoiar e priorizar as iniciativas do Município de soluções consorciadas ou compartilhadas entre dois ou mais Municípios. Conforme disposto no artigo 14 da Lei do Saneamento, são os seguintes os planos de resíduos sólidos: I o Plano Nacional de Resíduos Sólidos; II os planos estaduais de resíduos sólidos; III os planos microrregionais de resíduos sólidos e os planos de resíduos sólidos de regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas; IV os planos intermunicipais de resíduos sólidos; V os planos municipais de gestão integrada de resíduos sólidos; VI os planos de gerenciamento de resíduos sólidos. Cabe mencionar que está garantida, no mesmo artigo 14, a ampla publicidade ao conteúdo dos planos de resíduos sólidos e controle social em sua formulação, implementação e operacionalização. Ressalta-se que a nova PNRS prevê a elaboração de Plano Estadual de Gestão de Resíduos Sólidos como condição para os Estados terem acesso a recursos da União, ou por ela controlados, destinados a empreendimentos e serviços relacionados à gestão de resíduos sólidos, ou serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crédito ou fomento para tal finalidade. Os Estados que instituírem microrregiões para integrar a organização, o planejamento e a execução das ações a cargo de Municípios limítrofes na gestão dos resíduos sólidos terão prioridade no acesso aos recursos da União. Além do Plano Estadual de Resíduos Sólidos, os Estados poderão elaborar planos microrregionais de resíduos sólidos, bem como planos específicos direcionados às regiões metropolitanas ou às aglomerações urbanas. 1415 2.3 Governos Municipais A elaboração de Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos, nos termos previstos pela nova Lei, é por sua vez a condição para o Distrito Federal e os Municípios terem acesso a recursos da União destinados a empreendimentos e serviços relacionados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos, ou serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crédito ou fomento. Terão prioridade ao acesso a esses recursos os Municípios que optarem por soluções consorciadas intermunicipais para a gestão dos resíduos sólidos, incluída a elaboração e implementação de plano intermunicipal, ou que se inserirem de forma voluntária nos planos microrregionais de resíduos sólidos. No que se refere aos planos de gerenciamento de resíduos sólidos, estão sujeitos à sua elaboração os seguintes agentes: I os geradores de resíduos sólidos [resíduos dos serviços públicos de saneamento básico; resíduos industriais; resíduos de serviços de saúde; resíduos de mineração]; II os estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços que: a) gerem resíduos perigosos; b) gerem resíduos que, mesmo caracterizados como não perigosos, por sua natureza, composição ou volume, não sejam equiparados aos resíduos domiciliares pelo poder público municipal; III as empresas de construção civil, nos termos do regulamento ou de normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama; IV os responsáveis pelos terminais de portos, aeroportos, terminais alfandegários, rodoviários e ferroviários e passagens de fronteira e, nos termos do regulamento ou de normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e, se couber, do SNVS, as empresas de transporte; V os responsáveis por atividades agrosilvopastoris, se exigido pelo órgão competente do Sisnama, do SNVS ou d o Suasa. Assim, o planejamento das atividades de saneamento básico deverá cada vez mais atentar ao complexo arcabouço legal e institucional, sob pena de não se alcançar a gestão integrada dos resíduos sólidos propugnada pelo recente marco legal que rege a matéria. Regulação e Fiscalização municípios e/ou agências reguladoras O artigo 8º da Lei de Saneamento Básico atribui ao titular dos serviços públicos de saneamento básico a organização, a regulação, a fiscalização e a prestação desses serviços. A atividade de regulação, assim como a de fiscalização, poderá ser exercida diretamente pelo Município ou delegada a ente descentralizado, desde que a entidade reguladora seja constituída dentro dos limites do respectivo Estado. Seguindo a tendência contemporânea na regulação dos serviços públicos, a Lei Federal nº , de 06 de abril de 2005 ( Lei dos Consórcios Públicos ) traz princípios que deverão ser observados no desenvolvimento da função regulatória, visando garantir a independência decisória, aliada à transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões. É claro o objetivo da lei de despolitizar a regulação dos serviços de saneamento básico, blindando a atividade de práticas idiossincráticas eventuais decorrentes da alternância democrática no poder executivo municipal, como o preenchimento de cargos políticos e a necessária subordinação ideológica da direção do órgão ao partido político da gestão, sob pena de afastamento de seus dirigentes. A solução de constituir Agências Reguladoras no setor de saneamento básico, na forma de autarquias especiais, é uma solução viável para mitigar esse risco. A Lei dos Consórcios Públicos dispõe sobre as normas gerais para a contratação de consórcios públicos pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com a finalidade de alcançar 1516 objetivos de interesse comum. Os consórcios poderão ser contratados pela Administração Direta ou Indireta dos entes federados, dispensada a licitação, sendo permitida a delegação das obras ou serviços públicos pelo consórcio a terceiros, mediante concessão, permissão ou autorização. A regulação e fiscalização dos serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos ainda serão exercidas pelos órgãos do SISNAMA, do SNVS e do SNGRH. 2.4 Controle social e resolução de conflitos A Lei de Saneamento Básico define como controle social conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem à sociedade informações, representações técnicas e participações nos processos de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação relacionadas aos serviços públicos de saneamento básico. A lei propõe também a participação de órgãos colegiados no controle social, garantida a participação dos titulares dos serviços; de órgãos governamentais relacionados ao setor de saneamento básico; dos usuários de serviços públicos de saneamento básico; de entidades técnicas; e de organizações da sociedade civil e de defesa do consumidor relacionadas ao setor de saneamento básico. A Lei de Saneamento Básico permite que a função de controle social sobre os serviços públicos de saneamento básico seja exercida por órgãos colegiados já existentes, desde que realizadas as devidas adaptações nas leis que os criaram. O controle social é ainda exercido de forma descentralizada por ONGs, entidades formadas pela sociedade civil que atuam na defesa das mais variadas causas, dentre elas a defesa dos direitos dos cidadãos e do meio ambiente. Já a nova Política Nacional de Resíduos Sólidos define como controle social conjunto de mecanismos e procedimentos que garantam à sociedade informações e participação nos processos de formulação, implementação e avaliação das políticas públicas relacionadas aos resíduos sólidos. O controle social é também considerado como princípio da Política Nacional de Resíduos Sólidos, sendo instrumentos para seu cumprimento os órgãos colegiados municipais. A PNRS determina ainda que a União e os Estados, ao elaborarem seus planos de resíduos sólidos, estabeleçam meios a serem utilizados para o controle e a fiscalização, no âmbito nacional e estadual, respectivamente, de suas implementações e operacionalizações, assegurado o controle social. 16 Conflitos: o papel do Ministério Público e do Poder Judiciário O Ministério Público é instituição permanente e independente, a quem compete, nos termos do artigo 129, da Constituição Federal, a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. A Constituição Federal fortaleceu o papel do Ministério Público ao conferir poderes para a promoção do inquérito civil e da ação civil pública, visando à defesa do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, para a promoção de ações penais públicas, a requisição de diligências investigatórias e a instauração de inquéritos policiais. Instrumento importante para a resolução de conflitos de que dispõe o Ministério Público é o Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta (TAC). Com eficácia de título executivo extrajudicial, o termo, acordado entre as partes, pode pôr fim a disputas mediante a assunção de obrigações que garantam a regularização de suas atividades e recomposição dos danos causados. Na área de gerenciamento de resíduos sólidos, o Ministério Público tem cobrado dos Municípios e de suas concessionárias a prestação adequada dos serviços de coleta, tratamento e destinação final, resultando em conclusão de TACs que delineiam as responsabilidades envolvidas, promovendo a proteção ambiental. A atuação do Ministério Público é relevante na medida em que induz o prestador de serviços à17 aplicação das melhores práticas e tecnologias existentes. Assim, como agente implementador da lei, o Ministério Público vem objetivamente incentivando e pressionando os agentes públicos a fiscalizarem corretamente a coleta, tratamento e destinação final dos RSU, conferindo escala à gestão econômica do setor. Já o Poder Judiciário tem sido provocado a apreciar conflitos atinentes à questão do gerenciamento de resíduos sólidos. Na área ambiental, é recorrente a judicialização dos procedimentos de licenciamento ambiental de sistemas de tratamento de aterros sanitários, o que ocorre por duas vias principais: a proposição de ações para impedir a emissão de licença prévia a empreendimento, movidas pelo Ministério Público e associações civis; e impetração de mandado de segurança pelo empreendedor para agilizar a emissão da licença ambiental, face ao Estado e Municípios. O conflito de competência do órgão ambiental para análise do procedimento de licenciamento ambiental e alegadas irregularidades no processo formal para convocação e realização de audiências públicas são argumentos freqüentemente utilizados para levar o processo à análise do Poder Judiciário. A falta de ordenamento territorial que identifique as áreas primordiais para a instalação de novos aterros sanitários e a pressão antrópica sobre os aterros existentes que requerem licenças de ampliação não raro geram conflitos que são conduzidos ao Judiciário. Tratandose de dano ao meio ambiente muitas vezes irreversível, o deferimento de pedido de antecipação de tutela judicial para paralisação do processo de licenciamento ambiental é prática comum, acarretando não o impedimento da instalação da atividade, mas a suspensão da mera análise do projeto pelos órgãos ambientais até decisão judicial final. Essa prática, recorrente no Judiciário quanto à concessão de liminares, deve-se muitas vezes ao desconhecimento técnico dos magistrados no que tange às especificidades do setor e pouca familiaridade com a aplicação prática da legislação ambiental e administrativa pertinente. Julgamentos excessivamente conservadores e preservacionistas por vezes prejudicam a busca eficaz do desenvolvimento sustentável e causam insegurança jurídica aos investidores e prejuízos ao empreendedor. Neste sentido, a criação de câmaras especializadas em meio ambiente, tendência verificada nos tribunais brasileiros, deve ser vista como avanço na solução de controvérsias, uma vez que são constituídas por desembargadores especializados e capacitados para lidar com a matéria, proporcionando julgamentos mais céleres e acurados. 2.5 Interseções e compartilhamentos entre união, estados e municípios A Constituição Federal estabelece a competência dos Municípios para organizar e prestar serviços públicos de interesse local e de caráter essencial, diretamente ou por meio de permissão ou concessão. Contudo, entre as atividades que compõem a cadeia de gestão dos resíduos sólidos, os serviços públicos de tratamento e destinação final tendem a ser regionalizadas quando o número de habitantes de municípios contíguos é reduzido e não justifica a instalação de unidades autônomas do ponto de vista econômico; quando não há disponibilidade de área no município gerador; quando há ocorrência da aglomeração urbana; e dificuldades financeiras e estruturais para comportar com eficácia a destinação dos RSU. O compartilhamento de sistemas de tratamento e de unidades de disposição final visa, portanto, conferir universalização e prestação adequada dos serviços públicos, pois reduz custos de implantação e operação bem como o uso de tecnologias ambientalmente corretas. A Lei de Saneamento Básico abarcou essa realidade e definiu a prestação regionalizada como aquela caracterizada pela existência de um único prestador de serviço para vários Municípios, uniformidade de fiscalização, regulação dos serviços e de remuneração e compatibilidade de planejamento. As atividades de organização e prestação de serviço público regionalizado de manejo 1718 de resíduos sólidos ultrapassam o interesse local e, portanto, devem ser submetidas à tutela do Estado Federado, cuja competência constitucional é subsidiária. Assim, além de promover programas de melhoria das condições de saneamento básico e adotar medidas para a proteção ao meio ambiente e combate a poluição, por meio do licenciamento e fiscalização de atividades com potencial impacto ambiental regional, o Estado deve assumir a responsabilidade pela organização e prestação de serviços públicos de interesse regional. Três são os arranjos institucionais mais comuns pelos quais o Estado pode organizar e executar a prestação de serviços públicos de interesse regional: a) Estado como Poder Concedente da prestação de serviços regionalizados Independentemente da formação de consórcios públicos ou regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões, o Estado poderá conceder a prestação de serviços públicos de interesse regional, conforme disposto na Lei de Concessões. b) Constituição de Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas e Microrregiões Com o objetivo de capacitar os Estados a realizarem suas funções, a Constituição Federal autorizou esses entes federativos a instituírem regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. A Constituição Federal não definiu as categorias de regionalização por ela criadas, nem mesmo as funções públicas de interesse comum passíveis de integração, deixando a cargo dos Estados a sua regulamentação por meio de Lei Complementar. O Estatuto da Cidade, que estabelece diretrizes gerais da política urbana também não avançou no tema, mas instituiu o planejamento das Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas e Microrregiões como instrumento da política urbana, determinando que os Municípios integrantes dessas regiões devam elaborar Plano Diretor, conforme o disposto em seu artigo 41. Diante da lacuna federal, competiu aos Estados Federados definir os instrumentos. A título de exemplo, vale citar a Constituição Estadual de São Paulo que, no artigo 153, define as unidades regionais como: (i) Região metropolitana: agrupamento de Municípios limítrofes que assuma destacada expressão nacional, em razão de elevada densidade demográfica, significativa conurbação e de funções urbanas e regionais com alto grau de diversidade, especialização e integração sócio-econômica, exigindo planejamento integrado e ação conjunta permanente dos entes públicos nela atuante; (ii) Aglomeração urbana: agrupamento de Municípios limítrofes que apresente relação de integração funcional de natureza econômico-social e urbanização contínua entre dois ou mais Municípios ou manifesta tendência nesse sentido, que exija planejamento integrado e recomende ação coordenada dos entes públicos nela atuantes; e (iii) Microrregião: agrupamento de Municípios limítrofes que apresente, entre si, relações de interação funcional de natureza físicoterritorial, econômico-social e administrativa, exigindo planejamento integrado com vistas a criar condições adequadas para o desenvolvimento e integração regional. Antes da promulgação da Constituição Federal de 1988, competia à União constituir Regiões Metropolitanas, compostas por Municípios que compõe a mesma comunidade sócioeconômica, conforme determinava o artigo 164 da Constituição Federal de 1967, com redação dada pela emenda constitucional nº 1, de Visando à regionalização da prestação de serviços públicos da cadeia de gerenciamento de resíduos sólidos, o Estado poderia editar Lei Complementar para a criação de Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas ou Microrregiões, especificando os serviços de interesse metropolitano e a criação de autarquia para a sua organização e prestação, direta ou por meio de concessão de serviços públicos. Com relação às Regiões Metropolitanas já existentes, seria necessária edição de lei estadual conferindo poderes à autoridade administrativa gestora para organizar e prestar os serviços públicos, direta ou indiretamente. O planejamento estratégico, a fiscalização 1819 e a regulação dos serviços públicos sob sua competência poderiam ser realizados por meio das Agências Metropolitanas com atribuições legais para tanto. c) Incentivo e Participação na Formação de Consórcios Públicos A formação dos consórcios públicos intermunicipais para a gestão associada de serviços públicos tem enfrentado, na prática, dificuldades para concretização. Os atores envolvidos no gerenciamento de resíduos sólidos concordam que a necessária ratificação dos protocolos de intenções firmados pelos integrantes do Consórcio, nas respectivas câmaras municipais, confere morosidade ao processo. Adicionalmente, há descomprometimento político generalizado em relação à questão dos resíduos sólidos, fator que torna complicado o entendimento entre os Poderes Públicos Municipais, agravado pela pluralidade de partidos políticos envolvidos. Afinal, RSU é ônus e não bônus, nos moldes da equação jurídico-econômica atual. Constata-se que este é um campo em que cada um dos 26 estados brasileiros e o Distrito Federal poderiam atuar como agente agregador dos mais de Municípios hoje existentes no Brasil, por meio do incentivo à formação de consórcios e participação em sua gestão. 1920 3. Políticas e Legislação Nacional Até a aprovação da nova Política Nacional de Resíduos Sólidos, era aplicável ao gerenciamento de Resíduos Sólidos Urbanos uma vasta gama de normas e regras administrativas esparsas ao longo do ordenamento jurídico brasileiro. A PNRS vem consolidar esta legislação e deverá ser objeto ela mesma de regulamentação durante a sua implementação, nos próximos quatro anos. Este capítulo tem o objetivo de apresentar as mais importantes diretrizes legais e administrativas para o gerenciamento de Resíduos Sólidos Urbanos, de modo a facilitar o papel do gestor que se depara com alguma questão legal envolvendo RSU. 3.1 Constituição Federal A análise parte da Constituição Federal, que estabelece, no artigo 175: Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. A principal distinção entre a concessão e a permissão é que a concessão tem natureza contratual enquanto a permissão é ato unilateral, discricionário e precário, sendo, portanto, despida de qualquer caráter contratual. A permissão de serviço público pode ser definida como o ato unilateral e precário, por meio do qual o Poder Público transfere a alguém o desempenho de um serviço e sua alçada, proporcionando, à moda do que faz na concessão, a possibilidade de cobrança de tarifas dos usuários. 3.2 Lei de Saneamento Básico Com base na Lei de Saneamento Básico, o gerenciamento de RSU é considerado serviço público, o qual, quando não prestado diretamente pelo Poder Público, pode ter sua execução delegada, em regime de concessão ou permissão, a entes privados. Podem ser distinguidas três diferentes modalidades para a prestação do serviço de gerenciamento de RSU: diretamente pelo Poder Público, permissão, e concessão de serviço público, em consonância com os ditames da Lei de Concessões ou da Lei de Parcerias Público-Privadas. 3.3 Lei de Licitações 20 Por se tratar de gerenciamento com a participação efetiva de entes públicos, devem ser aplicados os preceitos da Lei de Licitações, os quais estabelecem os procedimentos licitatórios aplicáveis na hipótese de contratação de obras ou serviços, assim como em caso de transferência de bens imóveis. Tendo em vista o valor dos investimentos previstos e a complexidade do gerenciamento de RSU, a modalidade que se mostra mais adequada para o(s) certame(s) licitatório(s) é a concorrência. Deve-se ressaltar, ademais, que a modalidade de concorrência é obrigatória no regime de PPP. Exibir mais
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