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Timestamp: 2018-02-24 01:27:57
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1 Revista digital CEMCI Número 23: abril a septiembre de 2014 Página 1 de 48 PRESENTE Y FUTURO DE LA TRIBUTACIÓN DE LAS EMPRESAS DE TELEFONÍA MÓVIL EN LA TASA POR UTILIZACIÓN PRIVATIVA O APROVECHAMIENTO ESPECIAL DEL DOMINIO PÚBLICO LOCAL TRAS LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LA UE DE 12 DE JULIO DE José María JAIME VÁZQUEZ Subdirector de Gestión de Tributos Organismo Autónomo de Gestión Tributaria Ayuntamiento de Málaga SUMARIO: PROLOGO 1. El estado previo a la Sentencia del TJUE de 12 de julio de Las primeras cuestiones prejudiciales. 3. La Sentencia del TJUE de 12 de julio de 2012: contenido y aspectos esenciales. 4. Las primeras consecuencias de la Sentencia del TJUE. 5. Las segundas cuestiones prejudiciales. 6. El Auto de 30 de enero de 2014 de la Sala Octava del TJUE: contenido y efectos. 7. Los acontecimientos posteriores a la Sentencia del JUE de 12 de julio de La situación actual de los recursos y de las liquidaciones. 9. Situación particular en el Ayuntamiento de Málaga: estado actual. 10. Las actuales posibilidades de actuación de las entidades locales. 11. Las propuestas de actuación para el futuro. 12. Conclusión final. 13. Bibliografía. PRÓLOGO Para no remontar la historia de esta cuestión a tiempos excesivamente pretéritos, me parece interesante hacer al menos un somero repaso de aquellas cuestiones más relevantes que han acontecido en los últimos tiempos y, sobre todo, me detendré fundamentalmente en el estado actual conocido de este asunto que desafortunadamente sigue siendo de actualidad. Ya pasó el momento aquel cuando las entidades locales se apoyaban en complejos razonamientos técnicos y fundadas teorías universitarias que lograron justificar y convencer a los magistrados que el aprovechamiento del dominio público local era necesario e imprescindible para poner en marcha el complicado entramado que
2 Tribuna: Presente y futuro de la tributación de las empresas de telefonía móvil en la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local tras la sentencia del Tribunal de la UE de 12 de julio de 2012 JOSÉ MARÍA JAIME VÁZQUEZ Página 2 de 48 hacía posible las comunicaciones que utilizaban el teléfono móvil como herramienta de emisión o recepción. Es de justicia reconocer especialmente el esfuerzo del Ayuntamiento de Badalona, del Organismo de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona, de Localret, de la Universidad Carlos III y de la Federación Española de Municipios y Provincias en la puesta en marcha de todo el proceso que ha desembocado en los acontecimientos que ahora conocemos. En este devenir, resulta especialmente significativa la exposición que el 22 de marzo de 2012 hacía la Abogada General Eleanor Sharpstone ante el Tribunal de Justicia sobre este asunto. En poco tiempo se confirmaron nuestras sospechas más pesimistas con la conocida sentencia del Tribunal de 12 de julio de 2012 que como no cabía esperar de otra forma se hizo eco y asumió como propias la mayor parte de las conclusiones de la Sra. Sharpstone. A partir de ese momento y como resultaba previsible, se han producido ciertos acontecimientos dignos de mencionarse y que trataré de compendiar aunque sigan persistiendo algunas incógnitas que aún al día de hoy no hayan logrado desvelarse y nos conduce a una situación con un alto grado de incertidumbre y desesperanza en el devenir futuro de la tributación local de las empresas de telecomunicaciones por los servicios de telefonía móvil sobre el que centralizaré mi intervención. Trataré de analizar el actual estado de los recursos que los operadores emprendieron por este motivo y las diferentes vertientes de este problema bajo una óptica esencialmente pragmática aunque sin olvidar todas las cuestiones dogmáticas que se conocen al respecto. Del mismo modo, intentaré exponer las diferentes estrategias que las entidades locales han puesto en marcha a raíz de estos acontecimientos y, en particular, las que estamos siguiendo en nuestro Ayuntamiento de Málaga. Por último, trataré de ofrecer algunas soluciones intermedias que sirvan para aliviar o al menos no perjudicar en exceso los intereses de las entidades locales porque entiendo, al mismo tiempo, que los intereses de las empresas de telecomunicaciones están plenamente defendidos y amparados, como ha quedado perfectamente demostrado a la vista de los hechos que conocemos.
3 Revista digital CEMCI Número 23: abril a septiembre de 2014 Página 3 de 48 Incluyo, en el último apartado, una referencia a artículos y comentarios de opinión que pueden servir para ilustrar la problemática que se expone y que pueden contribuir a conocer sus diferentes componentes. En estos momentos ya existe una doctrina importante en relación a este asunto que puede ayudar a ofrecer una visión panorámica sobre las diferentes opciones que se están barajando en la actualidad. Me detendré en aquellas cuestiones más relevantes que, en mi opinión, merecen destacarse y que servirán para entender la situación presente y futura. 1. EL ESTADO PREVIO A LA SENTENCIA DEL TJUE DE 12 DE JULIO DE A partir de la modificación que el artículo cuarto de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre de reforma de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, introduce en su artículo 24, las entidades locales, impulsadas por sus carencias financieras y por las propias posibilidades que apunta el texto legal, entendieron que resultaba razonable y procedente someter al régimen general de tributación del artículo 24.1.a) a las empresas de telecomunicaciones que prestaban servicios de telefonía móvil y fueron aprobando ordenanzas fiscales municipales con este propósito. Las entidades locales aprobaron ordenanzas fiscales amparadas en lo dispuesto en el artículo 20 apartados 1 y 3 y en el artículo 24.1.c) del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, sobre la tasa por utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local. En concreto, el artículo 24.1.c) del TRLRHL dispone que el régimen especial de cuantificación de la tasa del 1,5 por ciento de los ingresos brutos procedentes de la facturación se aplica a las empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, tanto si son titulares de la correspondiente red a través de las cuales se efectúan los suministros como si, no siendo titulares de dichas redes, lo son del derecho de uso, acceso o interconexión a las mismas. A pesar de que este mismo apartado excluye a las empresas de telefonía móvil de este régimen especial de cuantificación de la tasa, las entidades locales entendían que no existía obstáculo legal alguno para someter a estas compañías al régimen general previsto en el artículo 24.1.a) del propio texto refundido si lograban demostrar y así lo hicieron- que los operadores de telefonía móvil hacían uso del dominio público local en
4 Tribuna: Presente y futuro de la tributación de las empresas de telefonía móvil en la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local tras la sentencia del Tribunal de la UE de 12 de julio de 2012 JOSÉ MARÍA JAIME VÁZQUEZ Página 4 de 48 sus comunicaciones aunque no fuesen propietarios directos de las instalaciones que usaban. Desde el primer momento, la interpretación que las entidades locales hacían de estos preceptos no fue aceptada por las operadoras de telefonía móvil que no eran propietarias de instalaciones y emprendieron una dura batalla contra ellas. La Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2007 viene a aclarar, respecto a las empresas de telecomunicaciones, que «la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial constituido en suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales a favor de empresas suministradoras de servicios de telecomunicaciones es la establecida en el artículo 24.1.c) del TRLHL en relación con las empresas explotadoras de suministros, con la salvedad prevista en el propio precepto con respecto al régimen especial de cuantificación de la tasa referida a los servicios de telefonía móvil». Es claro, por tanto, que los operadores móviles, como empresas de servicios de telecomunicaciones, se encuentran sujetos a la tasa especial regulada en el art c) del TRLHL; sin embargo, paradójicamente, aunque estén sujetas a este régimen, el contenido del mismo artículo impide que, a partir de la Ley 51/2002, les resulte de aplicación el régimen de cuantificación de la tasa del 1 5% de sus ingresos brutos por la prestación de los servicios de telefonía móvil. Esta Sentencia aclara que en el TRLHL puede distinguirse dos tipos diferentes de tasas: - una tasa general referida a la utilización o el aprovechamiento especial o exclusivo de bienes de dominio público, cuantificable en función del valor que tendría en el mercado la utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público ( artículo 24.1.a) del TRLHL), y - otra tasa especial, en la que la utilización privativa o aprovechamiento especial se refiere específicamente al suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que resultan de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, cuantificable en el 1,5% de los ingresos brutos procedente de la facturación que obtengan anualmente en cada término municipal las referidas empresas ( artículo 24.1.c) del TRLHL).
5 Revista digital CEMCI Número 23: abril a septiembre de 2014 Página 5 de 48 Intentar la conciliación de estas dos modalidades bajo el paraguas de un mismo artículo incluso y, además, compatibilizar esta convivencia con los principios esenciales que deben de presidir el establecimiento y la cuantificación de cualquier tasa se ha convertido en un importante factor de vulnerabilidad que finalmente ha terminado por resultar mortal para su sostenibilidad y pervivencia. En esta misma línea ya se había pronunciado la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de junio de 2007 afirmando que por consiguiente, parece que se trata de dos tasas diferentes: aplicable una, modalidad especial de la tasa, a las empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, en cuanto utilicen privativa o aprovechen especialmente el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales; y otra, modalidad general de la tasa, aplicable a todos los demás supuestos de utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público en los que no concurra alguna de las dos circunstancias mencionadas, subjetiva, empresa explotadora de servicio de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario y objetiva, suelo, subsuelo o vuelo de vías públicas municipales. Esta misma Sentencia declara la incompatibilidad de exigir ambas tasas de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del art c) del TRLHL al señalar que la tasa general por aprovechamiento especial del dominio público local era aplicable a todos aquellos sujetos pasivos a los que no les sea de aplicación la tasa especial por dicho aprovechamiento, puesto que el apartado tercero del artículo 24.1 es lex specialis en relación con el apartado primero. Ante la insistencia de las entidades locales por exigir la tasa y los argumentos de defensa esgrimidos por las compañías de telecomunicaciones de telefonía móvil, diversos Tribunales Superiores de Justicia habían rechazado plantear la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Luxemburgo 1, por fundados motivos: 1. Las disposiciones comunitarias que se invocaban van dirigidas a la exclusión de cualquier duplicidad o sobreimposición sobre los servicios de telecomunicaciones, pero no cabe interpretarlas como excluyentes de la satisfacción de la correspondiente exacción cuando 1 Las sentencias del TSJ Cataluña 975/2008, de 9 de octubre de 2008 y 636/2009, de 16 de junio de 2009 no apreciaron conflictividad entre la Directiva 2002/20/CE y la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, con las Ordenanzas que se impugnaban.
6 Tribuna: Presente y futuro de la tributación de las empresas de telefonía móvil en la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local tras la sentencia del Tribunal de la UE de 12 de julio de 2012 JOSÉ MARÍA JAIME VÁZQUEZ Página 6 de 48 se utilice o aproveche especialmente el dominio público local. Entendía que no podría aplicarse a estas tasas la jurisprudencia comunitaria sobre otras exacciones relativas a la puesta en funcionamiento del servicio. 2. Conforme a reiterada doctrina jurisprudencial, sólo cuando la interpretación cree problemas insolubles a juicio del órgano judicial procede reclamar la ayuda exegética del Tribunal de Luxemburgo, tratándose de la teoría del "acto claro", que desarrolla la STS de 29 de octubre de Tales dudas no se apreciaban, dado que la STS de 16 de julio de 2007, dictada en recurso de casación en interés de ley, señaló que: «En cualquier caso, una de las cuestiones suscitadas en el debate procesal de la instancia, la eventual contradicción entre el artículo 24.1.c) LRHL y la Ley General de Telecomunicaciones no podía resolverse mediante la consideración prevalente de esta última, por la simple utilización de los principios de "lex specialis" y "lex posterior", olvidando la especifica función que la primera de dichas leyes tiene, como ley básica, en el régimen local y singularmente del régimen jurídico financiero de la Administración local, dictada al amparo del artículo CE. 3. No se pueden invocar pronunciamientos del Tribunal de Luxemburgo relativos al otorgamiento de licencias o autorizaciones cuando se trata de una cuestión diferente: la utilización especial del dominio público local. Y, por ello, tampoco puede confundirse la utilización del espacio radioeléctrico y tal utilización del dominio público local, que tampoco tiene que ver con ese espacio, sino que se refiere al suelo, subsuelo y vuelo del mismo, en la forma que cualquier ciudadano puede contemplar cotidianamente respecto de los cables de telefonía fija, red que utiliza igualmente la telefonía móvil, o esporádicamente, cuando se abren las canalizaciones subterráneas de la misma red. La sentencia del Tribunal Supremo de 16 de febrero de 2009, al resolver el recurso de casación interpuesto por Vodafone España, S.A. contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, contra la ordenanza fiscal del Ayuntamiento de Badalona, confirmó que las empresas de telefonía móvil, efectivamente, quedan excluidos del régimen de tributación especial del artículo 24.1.c) del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales por la ocupación del dominio público local por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del suelo, subsuelo o vuelo; lo
7 Revista digital CEMCI Número 23: abril a septiembre de 2014 Página 7 de 48 que no viene a excluir la posibilidad de aplicarles el régimen general del artículo 24.1.a) de la misma norma aunque el importe de la tasa tenga que determinarse en base al valor en el mercado de la utilización derivada de dicha utilización o aprovechamiento si los bienes afectados no fuesen de dominio público. Confirmando los argumentos defendidos por las entidades locales considera el Tribunal que: - Los operadores de redes y servicios de comunicaciones electrónicas y los operadores de telefonía móvil son operadores de comunicaciones electrónicas. 2 - El régimen del art c) es un régimen especial respecto del régimen general del art a). - En el régimen general se deben incluir a los operadores expresamente excluidos del régimen especial. De lo contrario se estaría haciendo una distinción entre operadores de comunicaciones electrónicas que podría ser contraria al principio de igualdad tributaria previsto en el art de la Ley 58/2003, General Tributaria, y en el art. 14, en relación con el art , ambos de la Constitución, principio de igualdad que ha sido defendida por el Tribunal Supremo, en materia de tributos locales, en sentencias de 30 de abril de 2001 y 21 de noviembre de El Tribunal Supremo, con esta Sentencia, ratificaba todos los argumentos que venían sosteniendo los ayuntamientos y confirmaba la tributación plena por la tasa de ocupación del dominio público local de las empresas de telefonía móvil. Cuestión diferente, planteada y debatida pero no resuelta es si la cuantificación que se había aplicado para valorar el aprovechamiento y fijar la cuantía de la tasa resultaba o no procedentes. Tendríamos que esperar un poco más para encontrar respuestas a tales cuestiones. 2. LAS PRIMERAS CUESTIONES PREJUDICIALES. Los aspectos procedimentales de la cuestión prejudicial se encuentran regulados en las siguientes normas: 2 A efectos de lo dispuesto en los art. 5 a 8 de la Ley 32/2003, General de Telecomunicaciones, y del contenido del Real Decreto 424/2005
8 Tribuna: Presente y futuro de la tributación de las empresas de telefonía móvil en la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local tras la sentencia del Tribunal de la UE de 12 de julio de 2012 JOSÉ MARÍA JAIME VÁZQUEZ Página 8 de 48 a) En el Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), de 25 de marzo de 1957 y ratificado por Instrumento de 13 de diciembre de 2007 (BOE núm. 286, de ), en sus artículos 251 a b) En Protocolo anejo al Tratado de la Unión Europea y al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, de 13 de diciembre de 2007 (BOE núm. 286, ). c) En el Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 25 de septiembre de 2012 (DOL núm. 265, de ), en sus artículos 93 a 118. De acuerdo con el artículo del TFUE, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea es el competente para pronunciarse, con carácter prejudicial: a) Sobre la interpretación de los Tratados 3 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea hecho en Roma el 25 de marzo de 1957 (DOUEC 10 Noviembre 1997). Ley Orgánica 1/2008, de 30 de julio, por la que se autoriza la ratificación por España del Tratado de Lisboa, por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en la capital portuguesa el 13 de diciembre de 2007 (BOE 31 Julio 2008). Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, hecha en Estrasburgo de 12 de diciembre de 2007 (DOUEC 14 Diciembre 2007). Véase el artículo 2 de la L.O. 1/2008, de 30 de julio, por la que se autoriza la ratificación por España del Tratado de Lisboa, por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en la capital portuguesa el 13 de diciembre de 2007 (BOE 31 julio). 4 Artículo 267 redactado por el apartado 218) de la letra B del artículo 2 del Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (DOUEC 17 diciembre). Téngase en cuenta que el presente artículo fue renumerado por la tabla de correspondencias que figura anexa al Tratado de Lisboa: El Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial: a) sobre la interpretación de los Tratados; b) sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión; Cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo. Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obligado a someter la cuestión al Tribunal. Cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional en relación con una persona privada de libertad, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se pronunciará con la mayor brevedad.
9 Revista digital CEMCI Número 23: abril a septiembre de 2014 Página 9 de 48 b) Sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión. En este caso, la cuestión prejudicial se plantea en relación a la interpretación del artículo 13 de la Directiva de autorización, por lo tanto, en base al apartado b) anterior. La sentencia del TJUE (Gran Sala) de 15 enero 2013 señala que: El artículo 267 TFUE debe interpretarse en el sentido de que un órgano jurisdiccional nacional, como el tribunal remitente, está obligado a plantear de oficio ante el Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial incluso cuando se pronuncia tras la devolución de los autos a raíz de la casación de su primera resolución por parte del tribunal constitucional del Estado miembro de que se trata y cuando una norma nacional le obliga a resolver el litigio siguiendo la apreciación jurídica de este último tribunal Los antecedentes del conflicto. Los Ayuntamientos de Santa Amalia, Tudela y Montemayor aprobaron ordenanzas fiscales que intentaban gravar a las empresas operadoras de telefonía móvil con cánones tasas- por el uso privativo o el aprovechamiento especial del dominio público, tanto si eran propietarias de las instalaciones necesarias para prestar estos servicios como si no lo fueran pera hacían uso de ellas a través de derechos de paso o interconexión. Vodafone España interpuso sendos recursos contra las ordenanzas fiscales de Tudela y Santa Amalia y France Telecom. España contra la de Montemayor ante los Tribunales Superiores de Justicia de Navarra y Extremadura. En sus recursos, los operadores impugnaron la conformidad de tales ordenanzas con el Derecho de la Unión. Estos recursos fueron desestimados mediante sentencias de 30 de diciembre de 2008 del Tribunal Superior de Justicia de Navarra y de 12 y 29 de junio de 2009 del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura. Vodafone España interpuso recurso de casación ante el Tribunal Supremo contra las primeras y France Telecom, contra la tercera de ellas.
10 Tribuna: Presente y futuro de la tributación de las empresas de telefonía móvil en la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local tras la sentencia del Tribunal de la UE de 12 de julio de 2012 JOSÉ MARÍA JAIME VÁZQUEZ Página 10 de El contenido de las primeras cuestiones que se plantearon. En las resoluciones de remisión, el Tribunal Supremo, analizando en primer lugar los artículos 12 y 13 de la Directiva autorización, alberga dudas acerca de la competencia de los Estados miembros para imponer un canon por derechos de instalación de recursos no sólo al operador que es titular de la red de telecomunicaciones electrónicas, sino también a los operadores que únicamente reciben servicios de interconexión y que, en consecuencia, se limitan a acceder a dicha red y a utilizarla. El artículo 13 de la de la Directiva autorización dispone: Los Estados miembros podrán permitir a la autoridad pertinente la imposición de cánones por los derechos de uso de radiofrecuencias, números o derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada, o por encima o por debajo de la misma, que reflejen la necesidad de garantizar el uso óptimo de estos recursos. Los Estados miembros garantizarán que estos cánones no sean discriminatorios, sean transparentes, estén justificados objetivamente, sean proporcionados al fin previsto y tengan en cuenta los objetivos del artículo 8 de la Directiva marco En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si los cánones controvertidos responden a las exigencias del artículo 13 de la Directiva autorización. En tercer lugar, el Tribunal Supremo estima que procede verificar asimismo si el artículo 13 de la Directiva autorización reúne los requisitos exigidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia para gozar de efecto directo. Indica que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al efecto directo del artículo 11, apartado 2, de la Directiva 97/13 parece avalar esta solución. El Tribunal Supremo entendió que determinados aspectos de las ordenanzas que los ayuntamientos habían aprobado para someter a la tasa por ocupación del dominio público local a las empresas de telecomunicaciones por la explotación de los servicios de telefonía móvil auto de 29 de octubre de 2010 en el recurso de casación 861/2009, que juzgaba la legalidad de la ordenanza del Ayuntamiento de Tudela- podía resultar contraria a la normativa comunitaria. A través de la cuestión prejudicial se pretendía determinar si el artículo 13 de la Directiva 2002/20/CE (Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas Directiva autorización-) permite a los Estados y en qué condiciones imponer un canon
11 Revista digital CEMCI Número 23: abril a septiembre de 2014 Página 11 de 48 por el derecho de instalar recursos en el dominio público municipal a las empresas que, sin ser titulares de una red, la utilizan para prestar servicios de telefonía móvil. Se preguntaba al mismo tiempo al Tribunal de Justicia si cabía entender que dicha disposición tenía un efecto directo. Por estos motivos, el Tribunal Supremo decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales, redactadas en términos idénticos en los tres asuntos C-55/11, C-57/11 y C-58/11: 1ª) El artículo 13 de la Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva autorización), debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que permite exigir un canon por derechos de instalación de recursos sobre el dominio público municipal a las empresas operadoras que, sin ser titulares de la red, la usan para prestar servicios de telefonía móvil?. 2ª) Para el caso de que se estime compatible la exacción con el mencionado artículo 13 de la Directiva 2002/20/CE, las condiciones en las que el canon es exigido por la ordenanza local controvertida satisfacen los requerimientos de objetividad, proporcionalidad y no discriminación que dicho precepto exige, así como la necesidad de garantizar el uso óptimo de los recursos concernidos? 3ª) Cabe reconocer al repetido artículo 13 de la Directiva 2002/20/CE efecto directo? 2.3. Las conclusiones de la Abogacía General del TJUE. El jueves 22 de marzo de 2012 la Abogada General Sra. Eleanor Sharpston presentaba su informe de conclusiones al Tribunal de Justicia de la Unión Europea considerando ilegales las tasas que imponen las localidades de Tudela (Navarra), Santa Amalia y Torremayor (ambas en Badajoz) a los operadores de telefonía móvil por usar las antenas y redes que necesitan para prestar el servicio. La abogada general respondió así a una petición de aclaración de la legislación comunitaria del Tribunal Supremo al que recurrieron Vodafone España y France Telecom España para denunciar las ordenanzas municipales de estas tres localidades.
12 Tribuna: Presente y futuro de la tributación de las empresas de telefonía móvil en la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local tras la sentencia del Tribunal de la UE de 12 de julio de 2012 JOSÉ MARÍA JAIME VÁZQUEZ Página 12 de 48 Según la legislación comunitaria, un Estado miembro puede imponer un canon por la instalación de recursos en una propiedad pública o privada para garantizar el uso óptimo de los mismos, pero ese canon debe ser no discriminatorio, transparente, proporcionado y estar justificado objetivamente. La legislación española da cierta autonomía tributaria a los municipios en el sector de las telecomunicaciones, de manera que las entidades locales tienen la competencia para establecer tasas por el uso del dominio público local. que: Al analizar el marco jurídico que resulta de aplicación en estos casos entiende a. La finalidad de la Directiva autorización consiste en la realización de un mercado interior de redes y servicios de comunicaciones electrónicas mediante la armonización y simplificación de las normas y condiciones de autorización para facilitar su suministro en toda la UE. b. Esta Directiva establece un sistema de autorización general. Una vez concedida la autorización, los Estados miembros no pueden ya supeditar el suministro de redes y servicios de comunicaciones electrónicas a una decisión explícita u otro acto administrativo de la autoridad nacional de reglamentación. Deben aplicar el sistema de autorización general menos gravoso posible para permitir el suministro de tales redes y servicios y para conferir a las empresas determinados derechos con arreglo al Derecho de la Unión. c. El artículo 4, apartado 1, letra b), de la Directiva autorización dispone que una empresa que ostente una autorización general estará habilitada para que se le considere su solicitud de derechos necesarios para instalar recursos de conformidad con el artículo 11 de la Directiva marco. Los Estados miembros podrán decidir si conceden o no estos derechos «a empresas distintas de los suministradores de redes o servicios de comunicaciones electrónicas. d. Una empresa que ostente una autorización general y que suministre redes y servicios de comunicaciones electrónicas debe también tener derecho a negociar la interconexión y en su caso obtener el acceso o la interconexión a partir de otros proveedores [ ] de conformidad con la Directiva acceso y con arreglo a las condiciones establecidas en ésta.
13 Revista digital CEMCI Número 23: abril a septiembre de 2014 Página 13 de 48 e. Si un Estado miembro impone tasas administrativas [ ] a las empresas que presten un servicio o suministren una red al amparo de la autorización general o a quienes se haya otorgado un derecho de uso, tales tasas deberán ajustarse a los requisitos establecidos en el artículo 12, apartado 1, de la Directiva autorización. En consecuencia: - cubrirán en total solamente los gastos administrativos que ocasionen la gestión, el control y la ejecución del régimen de autorización general, de los derechos de uso y de las obligaciones específicas a que se hace referencia en el apartado 2 del artículo 6, pudiendo quedar incluidos [ ] el trabajo de regulación relativo a la preparación y puesta en práctica de derecho derivado y de decisiones administrativas, como pueden ser decisiones sobre el acceso y la interconexión; y - se impondrán a las empresas de una manera objetiva, transparente y proporcional, que minimice los costes administrativos adicionales y las cargas que se deriven de ellos. La Abogada entiende que usar las infraestructuras de otra empresa no puede dar lugar a un canon para el operador de telefonía móvil, ya que esta tasa la tiene que pagar la empresa propietaria de la antena. En el caso español, consideraba que no está garantizada la igualdad de oportunidades si las empresas propietarias de las infraestructuras pueden recuperar el canon pagado a través del precio negociado con los operadores que los usan. En tales circunstancias, se distorsiona la competencia porque el usuario de la infraestructura soporta un doble gravamen y esto podría disuadir a los operadores de entrar en el mercado y redundar en precios más elevados para los consumidores. La Abogada concluye, por tanto, que la normativa europea no permite a los Estados miembros gravar a los operadores de telefonía móvil con un canon por el uso de los recursos instalados en el dominio público y pertenecientes a otras empresas. En su opinión una tasa o canon están comprendidos dentro del ámbito de aplicación de la Directiva autorización si gravan el acceso al mercado de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas o a los recursos como números, radiofrecuencias y «derechos de paso». Si es así, los Estados miembros únicamente pueden imponer cánones y tasas a los fines y con los requisitos enunciados en los artículos 12 y 13. No pueden imponer otros cánones o tasas. Esta conclusión concuerda
14 Tribuna: Presente y futuro de la tributación de las empresas de telefonía móvil en la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local tras la sentencia del Tribunal de la UE de 12 de julio de 2012 JOSÉ MARÍA JAIME VÁZQUEZ Página 14 de 48 con la resolución del Tribunal de Justicia según la cual los Estados miembros no pueden percibir, en relación con los procedimientos de autorización, cánones ni gravámenes distintos de los previstos en la Directiva 97/13, que fue derogada por la Directiva marco. Así pues, a diferencia del Ayuntamiento de Tudela, considero que un Estado miembro no está autorizado a imponer una tasa que no se halle comprendida en el artículo 12 o el artículo 13 de la Directiva autorización. En cuanto a la fórmula de cuantificación expone que para calcular el importe adeudado, la cuota básica se multiplica por un coeficiente que refleja la cuota de mercado del operador obligado al pago. La cuota básica se calcula mediante una fórmula cuyos factores incluyen el consumo telefónico medio estimado por unidad urbana, la parte de ese consumo correspondiente al teléfono móvil, el número de líneas telefónicas fijas instaladas en el municipio, el número de habitantes del municipio y el consumo medio estimado telefónico y de servicios por teléfono móvil. En este sentido el único parámetro relevante es el número de líneas telefónicas fijas instaladas en el municipio en un determinado año. Esta cifra no guarda relación alguna, sin embargo, con el uso concreto hecho por el operador de telefonía móvil de los recursos pertenecientes a otra empresa. Como tampoco la cuota de mercado del operador de telefonía móvil en el mercado local tiene ninguna correlación evidente con la intensidad de su uso del dominio público local en que se encuentran instalados las correspondientes redes y recursos asociados, aun cuando pueda vincularse con la necesidad de acceder a esas redes y recursos y de interconectar con ellas. Por lo que respecta al consumo medio de telefonía móvil por unidad urbana, el número de habitantes y el consumo medio de teléfono y servicios por teléfono móvil, tales parámetros podrían tener una relación con la intensidad del uso de las redes y recursos pertenecientes a otra empresa. No obstante, no parecen tener relación alguna con los servicios de telefonía móvil efectivamente prestados por el operador que paga la tasa y para los que se usaron los recursos instalados en el dominio público. La Abogada General en la consideración número 63 de sus conclusiones, sostiene que con la exacción de la tasa que se lleva a cabo en el derecho español no está garantizada la igualdad de oportunidades si las empresas propietarias de los recursos empleados para el suministro de redes y servicios de comunicaciones electrónicas pueden recuperar el canon pagado por los derechos de instalación de tales recursos a través del precio negociado con los operadores que los usan y, como sucede
15 Revista digital CEMCI Número 23: abril a septiembre de 2014 Página 15 de 48 en el procedimiento principal, a esos operadores también se les exige el pago de un canon a los Ayuntamientos por dicho uso. En tales circunstancias, se distorsiona la competencia porque el usuario de los recursos soporta un doble gravamen. Ello podría disuadir a los peradores de entrar en el mercado y redundar en precios más elevados para los consumidores. Algunas de sus afirmaciones resultaban contundentes: 5 La obligación de pagar el canon incumbe a la empresa que ostente el derecho a instalar recursos, con independencia de quién sea el titular de los mismos a efectos de lo dispuesto en el artículo 13 de la Directiva autorización. El concepto recurso debe entenderse en su sentido ordinario de medios o equipamientos materiales necesarios para hacer algo. En el ámbito de las telecomunicaciones significa que el equipamiento debe servir para hacer posible la transmisión y la recepción de información a distancia. Instalar el equipamiento hay que entenderlo como colocarlo físicamente de forma que pueda servir a esos fines durante un tiempo determinado. No se puede admitir que el artículo 13 proporcione una base para imponer una tasa a todos los beneficiarios de los recursos instalados en el suelo. 5 Por su indudable interés se exponen los argumentos siguientes de la Abogado General: 47. El artículo 13 consta de dos frases. La primera de ellas dispone que los Estados miembros pueden imponer cánones por los derechos de uso de radiofrecuencias, números o derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada, o por encima o por debajo de la misma, que reflejen la necesidad de garantizar el uso óptimo de estos recursos. Si los Estados miembros imponen tales cánones, la segunda frase afirma que garantizarán que estos cánones no sean discriminatorios, sean transparentes, estén justificados objetivamente, sean proporcionados al fin previsto y tengan en cuenta los objetivos del artículo 8 de la Directiva marco. 48. La primera frase autoriza a los Estados miembros a imponer un canon vinculado a tres hechos concretos (la concesión de tres derechos determinados), mientras que la segunda establece los requisitos que deben cumplir tales cánones. No pueden imponerse cánones que cumplan algunos o todos los requisitos de la segunda frase, pero no graven alguno de los hechos definidos en la primera frase. 49. Por lo tanto, la primera cuestión consiste en determinar si el uso de recursos pertenecientes a otra empresa constituye un hecho que puede dar lugar a la imposición de un canon al amparo de la primera frase del artículo 13 de la Directiva autorización. 50. Yo considero que no.
16 Tribuna: Presente y futuro de la tributación de las empresas de telefonía móvil en la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local tras la sentencia del Tribunal de la UE de 12 de julio de 2012 JOSÉ MARÍA JAIME VÁZQUEZ Página 16 de 48 Si una empresa instala un cable por debajo de la vía pública para transmitir señales, ya sea entre teléfonos fijos o entre teléfonos móviles y fijos, es la instalación del cable la que requiere un derecho de paso mientras se instala el cable. Una vez instalado, cualquiera que sea el número de señales transmitidas a través del cable, el uso del cable no afecta a la disponibilidad de los derechos de paso. Bien es cierto que los usuarios distintos de la empresa que instala los recursos también se benefician de los derechos de paso concedidos a ésta. No obstante, en un mercado competitivo, cabe presumir que el precio estipulado por ese uso (es decir, el acceso ) incluirá una compensación por ese aprovechamiento. Para finalizar respondiendo a la primera de las cuestiones que se planteaban la abogada General afirma que la Directiva acceso no contempla en absoluto la competencia para exigir a los usuarios el pago de un canon por el acceso a los recursos de otra empresa y por la interconexión con ellos. Aunque admito que los Estados miembros gozan de una cierta discrecionalidad a la hora de elegir las formas y los métodos para aplicar las Directivas, considero que una tasa como la que es objeto del procedimiento principal constituye un obstáculo significativo a la libertad de los operadores de telefonía móvil para prestar sus servicios, y no puede servir para alcanzar ninguno de los objetivos de la Directiva acceso ni de las demás Directivas relacionadas con ella, ni para cumplir ninguna de las obligaciones asumidas con arreglo a esas Directivas 6. Respecto a la primera cuestión prejudicial concluye que el artículo 13 de la Directiva autorización no permite a los Estados miembros gravar a los operadores de telefonía móvil con un canon por el uso de los recursos instalados en el dominio público y pertenecientes a otras empresas, porque tal canon no está vinculado a los «derechos de paso». En relación a la segunda de las cuestiones que se habían planteado señala que un canon no se ajusta a los requisitos de justificación objetiva, proporcionalidad y no discriminación si se basa en los ingresos o en la cuota de mercado de una empresa y en otros parámetros que no guardan relación alguna con la disponibilidad del acceso a un recurso «escaso» resultante del uso efectivo que haga dicha empresa de ese recurso 7. Respecto a la tercera de ellas argumenta que según jurisprudencia reiterada, siempre que una disposición de una directiva sea incondicional y suficientemente 6 Consideraciones 70 y 71 de su exposición. 7 Considerando número 92 de su exposición.
17 Revista digital CEMCI Número 23: abril a septiembre de 2014 Página 17 de 48 precisa, puede ser invocada frente al Estado miembro en el marco de un procedimiento ante un órgano jurisdiccional nacional si dicho Estado miembro no ha incorporado la Directiva al ordenamiento interno o lo ha hecho fuera de plazo o incorrectamente. En su opinión las circunstancias en que los Estados miembros pueden imponer un canon con arreglo al artículo 13 se definen en términos inequívocos y el artículo 13 no exige la adopción de medidas para que un particular pueda invocarlo frente a un Estado miembro que imponga un canon en circunstancias que no se ajusten a lo dispuesto en dicho artículo 13. En consecuencia, la respuesta a la tercera cuestión debe ser, a mi juicio, que el artículo 13 de la Directiva autorización tiene efecto directo 8. Las conclusiones de la Abogada tenían carácter preliminar, pero las entidades locales temían que el Tribunal de Justicia pudiera seguir sus recomendaciones al pronunciar sentencia. En esos momentos todos los recursos que se habían planteando ante las diferentes instancias de la jurisdicción se encontraban a la espera del pronunciamiento del alto tribunal de Luxemburgo. En el fondo se estaba discutiendo sobre cuestiones relacionadas con el hecho imponible, con la sujeción a la tasa de los operadores que prestan servicios de telefonía móvil e incluso con las fórmulas de cuantificación que se venían utilizando para fijar su cuantía. 3. LA SENTENCIA DEL TJUE DE 12 DE JULIO DE 2012: CONTENIDO Y ASPECTOS ESENCIALES. La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea vino a confirmar los temores más pesimistas para las entidades locales. Sus consideraciones más significativas fueron las siguientes: 26 Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en lo sustancial, si dentro del ámbito de la posibilidad que ofrece a los Estados miembros el artículo 13 de la Directiva de autorización de imponer un canon por 8 Consideraciones 98 y 99 de su exposición.
18 Tribuna: Presente y futuro de la tributación de las empresas de telefonía móvil en la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local tras la sentencia del Tribunal de la UE de 12 de julio de 2012 JOSÉ MARÍA JAIME VÁZQUEZ Página 18 de 48 «Los derechos de instalaciones de recursos en una propiedad pública o privada, o por encima o por debajo de la misma», que refleje la necesidad de garantizar el reparto óptimo de esos recursos, está incluida una normativa nacional que impone una tasa por la utilización del dominio público local no sólo a los operadores que son propietarios de las redes de telefonía desplegadas en dicho dominio, sino también a los operadores titulares de derechos de uso, de acceso o de interconexión con esas redes. 27 En particular, dicho órgano jurisdiccional interroga al Tribunal de Justicia acerca de si puede gravarse con una tasa como ésta no sólo al operador que, conforme al artículo 11, apartado 1, de la Directiva marco, es titular de los derechos de instalación de recursos en una propiedad pública, o por encima o por debajo de la misma, y que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 12 de dicha Directiva y en el artículo 12 de la Directiva Acceso, puede verse obligado a compartir esos recursos, sino también a los operadores que prestan servicios de telefonía móvil utilizando tales recursos. 28 Con carácter preliminar, ha de observarse que, en el marco de la Directiva autorización, los Estados miembros no pueden percibir cánones ni gravámenes sobre el suministro de redes y de servicios de comunicaciones electrónicas distintos de los previstos en ella (ver, por analogía, las sentencias de 18 de julio de 2006, Nuova società di telecomunicazioni, C-339/04, Rec. p. I-6.917, apartada 35, y de 10 de marzo de 2011, Telefónica Móviles España, C-85/10, Rec. p. I-0000, Apartado 21). 29 Según se desprende de los considerandos 30 a 32 y de los artículos 12 y 13 de la Directiva autorización, los Estados miembros únicamente están facultados, pues, para imponer o bien tasas administrativas destinadas a cubrir en total los gastos administrativos ocasionados por la gestión, el control y la ejecución del régimen de autorización general, o bien cánones por los derechos de uso de radiofrecuencias o números, o también por los derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada, o por encima o por debajo de la misma.
19 Revista digital CEMCI Número 23: abril a septiembre de 2014 Página 19 de En el procedimiento principal, el órgano jurisdiccional remitente parece partir de la idea de que las tasas controvertidas no están comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 12 de dicha Directiva ni en el concepto de cánones por los derechos de uso de radiofrecuencias o números en el sentido del artículo 13 de la misma. Por lo tanto, la cuestión radica únicamente en determinar si la posibilidad de que tienen los Estados miembros de grabar con un canon los «Derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada, o por encima o por debajo de la misma» en virtud del citada artículo 13 permite la aplicación de cánones como los del procedimiento principal, en tanto en cuanto se aplican a los operadores que, sin ser propietarios de estos recursos, los utilizan para la prestación de servicios de telefonía móvil explotando así ese dominio público. 31 Si bien en la Directiva de Autorización no se definen, como tales, ni el concepto de instalación de recursos en una propiedad pública o privada o por encima o por debajo de la misma, ni el obligado pago del canon devengado por los derechos correspondientes a esa instalación, procede señalar, por una parte, que resulta del artículo 11, apartado 1, primer guión, de la Directiva marco que los derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada, o por encima o por debajo d la misma, se conceden a la empresa autorizada a suministrar redes públicas de comunicaciones, es decir, a aquella que está habilitada para instalar los recursos necesarios en el suelo, el subsuelo o el espacio situado por encima de suelo. 32 Por otra parte, como señala el Abogado General en los puntos 52 y 54 de sus conclusiones, los términos «recursos» e «Instalación» remiten, respectivamente, a las infraestructuras físicas que permiten el suministro de redes y servicios de comunicaciones electrónicas y a su colocación física en la propiedad pública o privada de que se trate. 33 De ello se desprende que únicamente puede ser deudor del canon por derechos de instalación de recursos contemplado en el artículo 13 de la Directiva de autorización el titular de dichos derechos, que es asimismo el propietario de los
20 Tribuna: Presente y futuro de la tributación de las empresas de telefonía móvil en la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local tras la sentencia del Tribunal de la UE de 12 de julio de 2012 JOSÉ MARÍA JAIME VÁZQUEZ Página 20 de 48 recursos instalados en la propiedad pública o privada de que se trate, o por encima o por debajo de ella. 34 Por lo tanto, no puede admitirse la percepción de cánones como los que son objeto del procedimiento principal en conceptos de «canon por los derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada, o por encima o por debajo de la misma», puesto que se aplican a los operadores que, sin ser propietarios de dichos recursos, los utilizan para la prestación de servicios de telefonía móvil explotando así ese dominio público. 35 Habida cuenta de toda estas consideraciones, procede responder a la primera cuestión que el artículo 13 de la Directiva de autorización debe interpretarse en el sentido de que se opone a la aplicación de un canon por derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada, o por encima o por debajo de la misma, a los operadores que, sin ser propietarios de dichos recursos, los utilizan para prestar servicios de telefonía móvil. Como resultado de lo anterior, la sentencia de 12 de julio de 2012 declaró: 1) El artículo 13 de la Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva autorización) debe interpretarse en el sentido de que se opone a la aplicación de un canon por derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada o por encima o por debajo de la misma, a los operadores que, sin ser propietarios de dichos recursos, los utilizan para prestar servicios de telefonía móvil. 2) El artículo 13 de la Directiva 2002/20 tiene efecto directo, de suerte que confiere a los particulares el derecho a invocarlo directamente ante los órganos jurisdiccionales nacionales para oponerse a la aplicación de una resolución de los poderes públicos incompatible con dicho artículo. A la vista de lo anterior el Tribunal Supremo, con fecha 10 de octubre de 2012, dictó sentencia por la que anula los preceptos de la ordenanza del Ayuntamiento de Santa Amalia señalando que la extensión del hecho imponible de la tasa a los
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