Source: https://app.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=131&tipo=2
Timestamp: 2020-08-14 06:00:36
Document Index: 338606978

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El artículo 131 de la Constitución se integra en lo que se ha denominado "Constitución Económica". A diferencia de los textos liberales del siglo XIX, que en materia económica se regían por el paradigma de la mano invisible de Adam Smith, eludiendo pronunciamientos sobre la actividad pública en este ámbito, las Constituciones europeas posteriores a la II Guerra Mundial consideran la regulación de los rasgos generales de la Economía como una de las materias propias del texto constitucional, incluyéndose en la Norma Suprema un conjunto de preceptos destinados a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica.
El conjunto de postulados de naturaleza económica recogidos en la Constitución Española, fue redactado por los constituyentes con un amplio propósito de flexibilidad y de indeterminación con la pretensión de configurar un marco abierto, sin decantarse por un modelo económico concreto. Esta "flexibilidad ideológica" (Bassols Coma), respecto de la cual la interpretación constitucional se ha erigido determinante, permitió, entre otras cuestiones, la integración de España en las Comunidades Europeas sin necesidad de revisar el texto constitucional.
Entrando ya en el análisis del artículo 131, este precepto, junto con el 128, es quizá el de mayor calado del Título VII de la Constitución desde el punto de vista de la configuración de la Economía, y por ello uno de los que más polémica han suscitado.
El debate constitucional de este precepto puso de manifiesto posiciones ideológicas enfrentadas, cuyo consenso precisó con claridad que la planificación económica sancionada era meramente opcional; en definitiva, un "instrumento más de dirección y desarrollo de la política económica". Sus determinaciones deben ser compatibles con la libertad de empresa (art. 38), al estilo de la llamada planificación indicativa, si bien se consideró que no era necesario sancionar esta calificación de modo expreso. Además la reserva de ley llama la atención sobre la consideración de la planificación como una decisión política del máximo rango, reservada al Parlamento y no exclusivamente al Ejecutivo.
Como señala Martín Retortillo, el concepto de planificación ha sido un concepto muy debatido por reflejar ideologías encontradas, y desde la óptica del constitucionalismo, se ha visto continuamente envuelto en un ambiente de polémica y confrontación ideológica por su incidencia en cuestiones cruciales del orden constitucional, sobre todo en las opciones de predominio del Ejecutivo sobre el Parlamento, y libertad económica frente a regulación. Lo cierto es que a raíz de las crisis económicas de los años setenta se aprecia en todos los países una falta de confianza en las macrorregulaciones de la economía a cargo de los poderes públicos y una progresiva transferencia de nuevo al mercado de la regulación de la economía con el consiguiente desprestigio de la planificación económica. Factores todos ellos que pueden explicar que en nuestro país no se haya hecho uso de la opción constitucional del artículo 131 desde un punto de vista general, pues sí se han dado, sin embargo, medidas de planificación sectoriales.
Si analizamos el Derecho comparado y su evolución desde los años cincuenta, se comprueba un abandono del instrumento de la planificación, siendo reveladora la política de abandono de la planificación económica en el nuevo constitucionalismo de Rusia y los países de Europa del Este. El sistema soviético de planificación económica no sólo constituyó el primer intento de realización integral de planificación, a partir de la aprobación del Primer Plan quinquenal (1926-30), sino también que por primera vez alcanzara el rango constitucional. El artículo 11 de la Constitución soviética de 1936 proclamaba que "la vida económica de la U.R.S.S. está determinada y dirigida por el Plan del Estado de la economía nacional con vistas a aumentar la riqueza social, elevar de forma constante el nivel cultural y material de los trabajadores, afirmar la independencia de la U.R.S.S. y reforzar su capacidad de defensa". Tras la muerte de Stalin en 1953, se proclaman abiertamente los excesos de la centralización exagerada en manos del organismo planificador (Gosplan), al tiempo que Krouchev anuncia la reforma constitucional en 1956 e inicia un proceso de descentralización regional de la planificación. Durante la década de los sesenta se abre un intenso debate sobre el funcionamiento de las empresas estatales y los métodos de planificación, al tiempo que en las Democracias populares de la Europa Oriental se producen intentos de articulación de la planificación con la economía de mercado.
A mediados de los años ochenta, la ineficacia del sistema de planificación económica soviética adquiere caracteres alarmantes. La "Perestroika" de Gorbachov, como programa de reforma económica dentro del marco del propio socialismo, impulsa reformas dentro todavía de los esquemas formales de la planificación económica que derivarían en el abandono definitivo, después de más de sesenta años, de la planificación económica centralizada y la apelación al mercado (la experiencia mundial ha demostrado la vitalidad y la eficacia de la economía de mercado)
El sistema de planificación económica ha desaparecido y ha sido eliminado de la vida política y económica. La Constitución de la Federación de Rusia de 1993 la ha desterrado definitivamente. Y lo mismo ha sucedido en los antiguos Estados bálticos que recuperaron su independencia a lo largo de 1990. En sus respectivas Constituciones se reconocen los derechos democráticos clásicos y se proclama la libertad económica, sin referencia alguna a la planificación económica. Respecto a los demás territorios de la Comunidad de Estados Independientes (CEI), sólo la Constitución de Bielorrusia de 1994 alude a la planificación, pero en los siguientes términos: "El Estado planificará la actividad económica, atendiendo a los intereses individuales y colectivos".
Sin embargo, en los países occidentales, al término de la II Guerra Mundial, para afrontar la reconstrucción del orden económico se apeló a una política de nacionalizaciones de sectores básicos y a la puesta en marcha de una planificación económica de signo compatible con el mercado. Este espíritu encontró una fuerte oposición en las ideas neoliberales que enarbolaron la bandera de la polémica "planificación versus libertad" y que encontrarían en hAYEK a su más ardiente defensor en su famoso libro de 1943 "Camino de servidumbre". Pero esa polémica, como señalara Galbraith, en "Desarrollo Económico", perdería progresivamente virulencia e intensidad al final de los años cincuenta, al convertirse el desarrollo económico en la aspiración básica de todas las naciones, tanto las que habían alcanzado altos índices de progreso como las propiamente desarrolladas. La planificación y, en especial, el modelo francés de planificación indicativa, perfilado por J. Monnet- vinculante para el sector público e indicativo para la iniciativa privada - aparecerán como el método más adecuado para alcanzar el objetivo del desarrollo económico y social. En Inglaterra, incluso el Gobierno conservador (1961-1964) adoptó un instrumento planificador de carácter indicativo que sería continuado, previa su reorientación, por el Gobierno laborista para el período 1965-1970.
Italia, Francia y España siguieron esta vía, pero al principio de la década de los setenta, el modelo de planificación indicativa empezó a mostrar signos de debilidad, desagregándose en una serie de planificaciones sectoriales y regionales, al punto que en la propia Francia se habló de "desplanification". Las políticas económicas volvieron a orientarse progresivamente por los postulados de la economía de mercado, deslizando la planificación hacia la mera programación y gestión del gasto público, facilitando los acuerdos entre los grupos políticos y la participación de las fuerzas sociales y sindicales en el seno de organismos de concertación de la política económica y, finalmente, como señala Bassols Coma, abrazando el credo neoliberal (privatizaciones y desregulaciones).
La gestión de la economía española a partir de la promulgación de la Constitución se ha orientado fundamentalmente a través de políticas económicas coyunturales y planificaciones sectoriales, completadas por las planificaciones presupuestarias en el marco de las respectivas leyes de presupuestos en las que cada año se van regulando de una forma detallada y puntual las diversas previsiones sobre las magnitudes macroeconómicas. De hecho se puede decir que la programación presupuestaria ha sido formalmente la única planificación global, ya que planificación general estricta, como la prevista en el artículo 131 y con todos sus requisitos (Ley, elaboración por el Gobierno con determinadas consulta y creación a tal fin de un Consejo), no ha existido hasta el momento. La planificación general abordada por el Gobierno de la UCD en 1979 y por el Gobierno Socialista que accedió al poder en 1982 se tradujeron en una vía matizada del artículo 131, en una guía para la acción del Gobierno en la economía y para seguir la proyección de las decisiones gubernamentales que se plasman sucesivamente en los Presupuestos Generales del Estado anuales. Asimismo, aquellos documentos servían de base de referencias para las Comunidades Autónomas y para la información general de los distintos agentes económicos, pero sin los requisitos del artículo 131.
En 1996 se inició un proceso de liberalización económica que tuvo sus primeras manifestaciones en el Real Decreto-ley de 7 de junio de 1996 sobre Medidas urgentes de carácter fiscal y de fomento y liberalización de la actividad económica. Las orientaciones de la nueva política de liberalización y de privatizaciones difícilmente pueden propiciar una planificación económica global, pero en la línea antes señalada de planificación a través de los Presupuestos Generales del Estado, destaca la aprobación de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que de hecho se modifica regularmente con la aprobación de las Leyes anuales de presupuestos.
Sin embargo sí que han tenido lugar planificaciones sectoriales y de detalle, distinguiéndose dos tipos de modalidades. En primer lugar, las que revisten las características de auténticos Planes, con sus correspondientes modelos económicos de previsiones y propuestas, que, al amparo del artículo 198 del Reglamento del Congreso de los Diputados son sometidos a un "pronunciamiento" de la Cámara, pero que no equivalen a su conversión en leyes o normas jurídicas, sino que simplemente manifiestan la conformidad parlamentaria de una orientación propuesta por el Gobierno, cuyos posibles incumplimientos o desviaciones pueden ser posteriormente denunciadas por las vías parlamentarias de investigación y control. En segundo lugar, las Leyes de Planes de carácter procedimental en las que la propia Ley establece la obligatoriedad de su formación, sus objetivos y los efectos para la propia Administración (autoprogramación) o para los particulares, con adopción en este último caso, de las normas jurídicas que legitiman su fuerza vinculante.
La primera modalidad de planificación gozó de amplia difusión en los años 80 y 90 del pasado Siglo, erigiéndose en instrumento trascendental para la configuración del orden económico. Como ejemplos más notorios, pueden citarse:
- La planificación territorial y urbanística, transferida a las Comunidades Autónomas y Entes Locales.
- El Plan Director de Infraestructuras 1993-2007, que fue objeto de tramitación y discusión parlamentaria en el seno de la Comisión de Infraestructuras y Medio Ambiente y en el Pleno del Congreso de los Diputados.
- El Plan Nacional de Telecomunicaciones, tramitado y debatido en la Comisión de Industria, Obras Públicas y Servicios, votándose en el Pleno las propuestas de resolución presentadas.
- El Plan Energético Nacional 1991-2000, tramitado por la Comisión de Industria, Obras Públicas y Servicios y votado en sesión plenaria.
- O los sucesivos planes anuales o directores de la Cooperación Española.
Los supuestos de planificación sectorial previstos y regulados procedimentalmente en leyes especiales constituyen, en la actualidad, el principal instrumento de esta naturaleza que emplean las Administraciones Públicas. Pueden citarse a título ilustrativo:
- Plan Hidrológico Nacional, aprobado la Ley 10/2001, de 5 de julio. En cuanto a los Planes Hidrológicos de Cuenca, que en todo caso habrán de acomodarse a las determinaciones del Plan Hidrológico Nacional, su elaboración compete a la Administración Hidráulica competente -Organismos de Cuenca-, en tanto que su aprobación es competencia del Gobierno, mediante Real Decreto (como ejemplo, cabe citar el reciente Real Decreto 11/2016, de 8 de enero, por el que se aprueban los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas de Galicia-Costa, de las Cuencas Mediterráneas Andaluzas, del Guadalete y Barbate y del Tinto, Odiel y Piedras.)
- La Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, dispone el carácter indicativo de la planificación eléctrica (artículo 4), a excepción de la planificación de la red de transporte, que tendrá carácter vinculante. Corresponde a la Administración General del Estado la realización de la planificación eléctrica, con la participación de las Comunidades Autónomas, y se requerirá informe previo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y trámite de audiencia. Con carácter previo a su aprobación por el Gobierno, se someterá la planificación -que abarcará un periodo de seis años- al Congreso de los Diputados.
- En materia de transportes, cabe citar la previsión del Plan Estratégico de las carreteras del Estado como instrumento técnico y jurídico de la política sectorial de carreteras, que tendrá carácter vinculante para las actuaciones previstas en la Red de Carreteras del Estado y meramente indicativo para las carreteras no incluidas en la Red de Carreteras del Estado (artículo 7 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras). Su aprobación corresponde al Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Fomento, previo informe del Consejo Asesor de Fomento, oídas las administraciones autonómicas y locales y de los sectores que puedan resultar afectados. En el ámbito ferroviario, la planificación de infraestructuras ferroviarias integrantes de la Red Ferroviaria de Interés General, que tendrá carácter indicativo, es competencia del Ministerio de Fomento, oídos el Consejo Asesor de Fomento y las comunidades autónomas afectadas (artículo 5 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario).
Finalmente, como una subespecie de la planificación sectorial por su grado de concreción pueden considerarse los Planes de Reconversión y Reindustrialización Industrial, calificados expresamente, por nuestro Tribunal Constitucional (Sentencia 29/1986, de 20 de febrero), de Planificación de Detalle. Los Planes de Reconversión, en sus diversas modalidades, han constituido para las empresas privadas y para el principio de libertad de empresa (art. 38 C.E.) el instrumento más incisivo y directo de planificación económica sectorial. Ejemplos de ello fueron los planes regulados en las Leyes 21/1982, de 9 de junio y 27/1984, de 26 de julio, y en los Reales Decretos-Leyes 9/1981, de 5 de junio y 8/1983, de 30 de noviembre, con su posterior desarrollo reglamentario que vino a incorporar, tras la entrada de España en las Comunidades Europeas, las directrices y previsiones en materia de reconversión de las instituciones comunitarias.
El Tribunal Constitucional en su Sentencia 29/1986, de 20 de febrero, ya se pronunció sobre esta modalidad de planificación. Frente a las alegaciones de posible inconstitucionalidad de dicha legislación en relación con el rango y procedimiento que establece el artículo 131 de la Constitución, el Tribunal Constitucional sentó la siguiente doctrina: "...el artículo 131 de la Constitución responde a la previsión de una posible planificación económica de carácter general como indica su propio tenor literal, y de los trabajos y deliberaciones parlamentarias para la elaboración de la Constitución se deduce también que se refiere a una planificación de conjunto de carácter global de la actividad económica. Por ello resulta claro que la observancia de tal precepto no es obligada constitucionalmente en una planificación de ámbito más reducido, por importante que pueda ser, como sucede en el caso de la reconversión y reindustrialización. Ello no quiere decir, obviamente, que no entre en el ámbito de la libertad del legislador- dentro del marco constitucional- el llevar a cabo la planificación por Ley, y previas las consultas que se estimaren permanentes en la fase de elaboración de cada Plan, para garantizar su mayor acierto y oportunidad. Pero, en lo que aquí interesa, debemos afirmar que el artículo 131 de la Constitución contempla un supuesto distinto del objetivo del Real Decreto-ley y de la Ley impugnados, por lo que la inobservancia del mismo no da lugar a la inconstitucionalidad de tales normas".
En definitiva, esta doctrina (reiterada más tarde en las SSTC 103/1989, de 8 de junio y 40/1998, de 19 de febrero) venía a clarificar el panorama sobre el rango de nuestro sistema de planificación económica al que aludíamos más arriba. Sólo para el supuesto de la planificación del conjunto y global de la actividad económica se requiere que el Plan Económico sea aprobado "mediante Ley" y con el procedimiento del artículo 131 de la Constitución, incluida la preceptiva participación de las Comunidades Autónomas. Por el contrario, las planificaciones sectoriales y de detalle no requieren ser sancionadas específicamente por Ley, sin perjuicio de que así lo pueda disponer el legislador en cada caso, o bien se requiera la previa existencia de una Ley que regule la formación administrativa de los planes y predetermine sus efectos jurídicos, cuando así lo demanden las previsiones financieras o la imposición de limitaciones a los derechos constitucionalmente garantizados de los particulares en su contenido esencial (art. 53.1 de la C.E.). También en estos casos la normativa reguladora de la planificación podrá prever la participación de las distintas entidades territoriales en su definición.
El Tribunal Constitucional ha abundado aún más en esta doctrina, y la distinción entre planificación general y planificación sectorial ha servido de base para excluir esta última de los trámites procedimentales del artículo 131.2 C.E. y de la intervención del Consejo previsto en dicho artículo. Así la Sentencia 45/1991, de 28 de febrero, parte de la consideración de que en el artículo 149.1.13 se contiene una potestad de planificación sectorial: "esta actividad planificadora es en gran medida coordinación de ámbitos competenciales ajenos que inciden en la ordenación general de la economía (S.T.C. 227/1988)¿ toda planificación responde a una finalidad coordinadora y sistematizadora, para tratar de potenciar mecanismos que eliminen posibles contradicciones entre las distintas Administraciones públicas implicadas y que ostentan competencias muy diversas". De ello deduce el Tribunal que "la competencia estatal de coordinación ex artículo 149.1.13, es decir, en el marco de la planificación sectorial, presupone la existencia de competencias autonómicas que no deben ser vaciadas de contenido, pues busca la integración de una diversidad de competencias y Administraciones afectadas en un sistema o conjunto unitario y operativo, desprovisto de contradicciones y disfunciones; siendo preciso para ello fijar medidas suficientes y mecanismos de relación que permitan la información recíproca y una acción conjunta, así como, según la naturaleza de la actividad, pensar tanto en técnicas autorizativas o de coordinación a posteriori, como preventivas o homogeneizadoras". El Tribunal Constitucional considera que no resulta obligada e ineludible la aplicación del artículo 131.2 por cuanto se trata de una planificación sectorial de ámbito más reducido y ejercida al amparo del artículo 149.1.13 (la misma doctrina se mantiene en la más reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional: SSTC 93/2015, de 14 de mayo y 34/2013, de 14 de febrero, entre otras).
En este sentido, la vía presupuestaria y financiera ha sido el marco preferido para la colaboración y cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, propiciándose una vía institucional, sobre la base del consenso, a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera creado por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre. En esta materia se ha desarrollado una auténtica función de planificación económico-financiera coincidente o con análogos fines a los expresados en el artículo 131.1 de la Constitución (atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución). Entre otras competencias, corresponde al Consejo informar sobre los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública fijados para cada una de las Comunidades Autónomas y sobre su cumplimiento periódico. Si éstas incumplieren dichos objetivos, la regla de gasto o incurrieren en déficit estructural no justificado, habrán de elaborar sendos planes económico-financieros y planes de reequilibrio cuya idoneidad será comprobada por el Consejo, pudiendo requerir a la Comunidad Autónoma la presentación de un nuevo plan (Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera).
Por otro lado, hay que tener en cuenta que el propio artículo 131.2 de la C.E. dispone que el Gobierno elaborará los proyectos de planificación general "de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las Comunidades Autónomas" y que el artículo 149.1.13ª atribuye la competencia exclusiva al Estado para "las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica". A su vez, el artículo 148.1.13 reconoce a las Comunidades Autónomas competencias para "el fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma, dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional". Dado que es difícilmente alcanzable el desarrollo económico sin apelar a los esquemas planificadores, el referido precepto presupone un título habilitante para el ejercicio de la función planificadora y de hecho los Estatutos de Autonomía de las diecisiete Comunidades Autónomas han reconocido, con distinto alcance competencial, la capacidad planificadora de aquellas en materia de actividad económica, si bien su ejercicio se ha subordinado a una cláusula que prácticamente se reitera en todos los Estatutos "de acuerdo con las bases y la ordenación económica general y la política monetaria del Estado en los términos de los artículo 38 y 131 y en los números 11 y 13 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución".
Las primeras manifestaciones en la vocación planificadora de la actuación económica de las Comunidades Autónomas se pusieron de manifiesto a partir de 1984 con la aprobación por las respectivas Comunidades de una serie de Planes, entre los que destacan en especial los de Andalucía (Ley 7/1984, de 13 de junio de 1984 del Plan Economico para Andalucía 1984-1986) y Comunidad Valenciana en cuanto fueron aprobados por Parlamentos Regionales con rango de Ley formal, precedidos de interesantes Exposiciones de Motivos en los que se refleja la filosofía planificadora que los informa y el carácter de sus determinaciones y previsiones, aunque estas experiencias planificadoras no han tenido continuidad.
En resumen, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional reconoce que el Estado, "al amparo del art. 149.1.13 CE, puede aprobar normas de naturaleza económica sobre diversos sectores en los que las Comunidades Autónomas hayan asumido competencias" -incluyendo entre dichas normas las de naturaleza planificadora- "a condición de que el referido título competencial no alcance a incluir cualquier acción de naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (STC 21/1999, de 25 de febrero), y a reserva de que el uso que haga el Estado de esta atribución transversal no agote el título competencial más específico que incumbe a la Comunidad Autónoma (STC 34/2013, de 14 de febrero).
El Consejo Económico y Social es, pues, un órgano consultivo en relación con la actividad normativa del Gobierno en materia socioeconómica y laboral y un "medio de comunicación asimismo permanente, entre los agentes económicos y sociales y el Gobierno". Se integra de miembros en representación de las organizaciones sindicales, en representación de las organizaciones empresariales, distintas representaciones del sector agrario, marítimo-pesquero, consumidores y usuarios, economía social y expertos en las materias de competencia del Consejo.
En conclusión, el artículo 131.2 de la Constitución tampoco ha tenido operatividad alguna en este punto, dado que todavía no se ha dictado la ley reguladora del Consejo al que se alude en el precepto; un Consejo que aglutine a los agentes sociales con el fin básico de colaborar y asesorar en la planificación de la actividad económica.
No cabe, sin embargo, como señala Bassols Coma, descartar que, en caso de ponerse en funcionamiento la planificación, el Consejo Económico y Social desde el punto de vista de la representación socioprofesional podría constituir un órgano válido para afrontar las misiones asignadas por el artículo 131.2. En realidad carecería de sentido la existencia de dos organismos representativos distintos. Ello no obstante, dado que la misión de "asesoramiento y colaboración" es más amplia que la de mero órgano consultivo en materia socioeconómica y laboral, se haría precisa la ampliación de las funciones y potestades del vigente Consejo Económico y Social, para poder cumplir las misiones relacionadas con los proyectos de planificación que le sometiera el Gobierno. Ahora bien, esta solución no parece estar en la mente de la política económica de los Gobiernos actuales, fundamentalmente por el desuso de la figura de la planificación general en detrimento de la planificación sectorial, ámbito en el que ya actúan órganos específicos con funciones análogas. Y lógicamente cabe decir lo mismo respecto de los Consejos Económicos y Sociales de las Comunidades Autónomas.