Source: http://www.cidh.oas.org/annualrep/2002port/vol.3m.htm
Timestamp: 2017-12-16 13:20:25+00:00
Document Index: 40321293

Matched Legal Cases: ['artigo 13', 'artigo 4', 'artigo 1', 'artigo 2', 'artigo 13', 'artigo 13', 'artigo 13', 'artigo 10', 'artigo 19', 'artigo 13', 'artigo 13', 'artigo 10', 'artigo 13', 'artigo 19', 'artigo 10', 'artigo 13', 'artigo 13', 'artigo 13', 'Artigo 13', 'artigo 13', 'artigo 4', 'artigo 13', 'artigo 13', 'artigo 2', 'artigo 1', 'Artigo 7']

RELATÓRIO DO RELATOR ESPECIAL PARA A LIBERDADE DE EXPRESSÃO, EDUARDO A BERTONI, SOLICITADO PELA COMISSÃO DE ASSUNTOS JURÍDICOS E POLÍTICOS EM CUMPRIMENTO DA RESOLUÇÃO AG-RES. 1894 (XXXII-O/02)
O presente relatório resumirá, em primeiro lugar, o marco normativo de proteção ao exercício do direito à liberdade de pensamento e expressão no sistema interamericano de proteção dos direitos humanos. Em seguida, serão expostos alguns dos temas, que a juízo da Relatoria Especial para a Liberdade de Expressão (doravante denominada a Relatoria) da Comissão Interamericana de Direitos Humanos, são prioritários para ser levados em conta na hora de analisar as ações a seguir para garantir e afiançar este direito fundamental. Este documento finaliza com breves conclusões e descreve certas atividades serem realizadas pela Relatoria em cumprimento de seu mandato.
2. O Direito à Liberdade de Pensamento e Expressão no Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos
2.a. Marco teórico geral
É importante começar com o marco teórico desde o qual se analisarão os temas prioritários para a promoção e garantia da liberdade de expressão nos Estados membros da Organização de Estados Americanos (OEA).
A Convenção Americana sobre Direitos Humanos (doravante denomianda a Convenção ou Convenção Americana), em seu artigo 13, assinala que toda pessoa tem direito à liberdade de pensamento e de expressão, a qual pode ser exercida por todos os meios e não pode ser objeto de censura, mas de responsabilidades posteriores.[1]
De igual modo, a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem em seu artigo 4 assinala que “Toda pessoa tem direito à liberdade de investigação, de opinião e de expressão e difusão do pensamento por qualquer meio.”
Estas normas que se referem à liberdade de expressão de maneira específica devem ser entendidas em conjunto com outras normas de caráter geral que se consagram na Convenção Americana, como são os artigos 1 e 2 da mesma.
O artigo 1(1) da Convenção assinala que os Estados se comprometem a respeitar os direitos e liberdades reconhecidos nela, e a garantir o livre e pleno exercício a toda pessoa que esteja sujeita a sua jurisdição. Sobre este particular, o Estado tem duas obrigações: uma, de respeitar, e outra de garantir os direitos e liberdades consagrados na Convenção.
Sobre a obrigação de respeitar os direitos e liberdades reconhecidos na Convenção, a Corte Interamericana de Direitos Humanos (a Corte) assinalou que:
Em toda circunstância pela qual um órgão ou funcionário do Estado ou de uma instituição de caráter público lese indevidamente um de tais direitos (consagrados na Convenção), fica configurada a inobservância do dever de respeito…(O) Estado responde pelos atos, de seus agentes realizados, amparados de seu caráter oficial, e pelas omissões dos mesmos ainda se atuam fora dos limites de sua competência ou em violação do direito interno.[2]
No que se refere à segunda obrigação, a de “garantir” o pleno e livre exercício dos direitos reconhecidos na Convenção, a Corte disse que esta obrigação implica:
É dever dos Estados de organizar todo a máquina governamental e, em geral, todas as estruturas através das quais se manifesta o exercício do poder público, de maneira tal que sejam capazes de assegurar juridicamente o pleno e livre exercício dos direitos humanos. Como conseqüência desta obrigação os estados devem prevenir, investigar e punir toda violação dos direitos reconhecidos na Convenção e procurar, ademais, o restabelecimento, se é possível, do direito infringido e, no seu caso, a reparação dos danos produzidos pela violação dos direitos humanos.[3]
O artigo 2 da Convenção Americana dispõe que os Estados têm a obrigação de adotar os “dispositivos legais ou de outro caráter” necessários, se já não existirem, para fazer efetivos os direitos e liberdades reconhecidos na Convenção Americana.[4]
Igualmente, a Corte assinalou que "a obrigação de garantir o livre e pleno exercício dos direitos humanos não se esgota com a existência de uma ordem normativa dirigida a fazer possível o cumprimento desta obrigação, mas que comporta a necessidade de uma conduta governamental que assegure a existência, na realidade, de uma eficaz garantia do livre e pleno exercício dos direitos humanos.”[5]
Levando em conta este contexto normativo, pode-se mencionar em breve síntese alguns dos padrões sobre liberdade de pensamento e expressão já consagrados na jurisprudência do sistema interamericano:
i. A liberdade de expressão e sua relação com a democracia
É importante destacar como, tanto a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (doravante denominada a Comissão ou CIDH) quanto a Corte têm repetido esta afirmação, em cada um dos casos em que foram tratadas as violações ao art. 13 da Convenção. Em palavras da Corte: “A liberdade de expressão é uma pedra angular da própria existência de uma sociedade democrática. É indispensável para a formação da opinião pública...É, enfim, condição para que a comunidade, na hora de exercer suas opções, esteja suficientemente informada. Por último, é possível afirmar que uma sociedade que não está bem informada, não é plenamente livre.”[6]
Com toda a certeza se poderia afirmar que a base, para a interpretação do conteúdo do direito à liberdade de expressão, constitui sua relação direta à democracia, e por isso resulta um direito humano, que se for perdido, põe em perigo a vigência de todos os demais. Conseqüentemente, a proteção do direito a expressar as idéias livremente é fundamental para a plena vigência do resto. Sem liberdade de expressão e informação não há uma democracia plena, e sem democracia, a triste história hemisférica já demonstrou, que desde o direito à vida até a propriedade, são postos seriamente em perigo.
ii. A duas dimensões da liberdade de expressão
Esta base propõe que o conteúdo da liberdade de expressão não se dá só no aspecto individual, mas também em uma dimensão coletiva. Esta aparece claramente na decisão da Corte na Opinião Consultiva 5 (OC-5):
O artigo 13 assinala que a liberdade de pensamento e expressão " compreende à liberdade de buscar, receber e difundir informações e idéias de toda índole..." Esses termos estabelecem literalmente que quem está sob a proteção da Convenção tem não só o direito e a liberdade de expressar seu próprio pensamento, mas também o direito e a liberdade de buscar, receber e difundir informações e idéias de toda índole. Portanto, quando se restringe ilegalmente a liberdade de expressão de um indivíduo, não só é o direito desse indivíduo o que está sendo violado, mas também o direito de todos a " receber " informações e idéias, do qual resulta que o direito protegido pelo artigo 13 tem um alcance e um caráter especial. Põe-se assim de manifesto as duas dimensões da liberdade de expressão. Com efeito, esta requer, por um lado, que ninguém seja arbitrariamente menosprezado ou impedido de manifestar seu próprio pensamento e representa, portanto, um direito de cada indivíduo; mas implica também, por outro lado, um direito coletivo a receber qualquer informação e a conhecer a expressão do pensamento alheio.[7]
iii. A liberdade de expressão consagrada na Convenção é mais ampla em comparação com outros instrumentos
Este fato é importante, já que permite que qualquer interpretação realizada por outros órgãos internacionais de proteção dos direitos humanos seja a base e nunca o limite para a compreensão desta liberdade no sistema interamericano. Assim explica a Corte:
A comparação feita entre o artigo 13 e as disposições relevantes da Convenção Européia ( artigo 10 ) e do Pacto ( artigo 19 ) demonstra claramente que as garantias da liberdade de expressão contidas na Convenção Americana foram planejadas para serem as mais generosas e para reduzir ao mínimo as restrições à livre circulação das idéias.[8]
iv. As responsabilidades posteriores devem ser necessárias numa sociedade democrática
Na jurisprudência do sistema é muito clara a proibição de censura prévia. Por seu lado, como foi visto, o artigo 13 da Convenção expressa que o exercício da liberdade de expressão só pode estar sujeito a responsabilidade posteriores, que devem ser necessárias em uma sociedade democrática. Na verdade, o conceito de “necessidade” surge do próprio texto da Convenção. O que fizeram, os órgãos do sistema interamericano, foi interpretar este conceito:
45. A forma como está redigido o artigo 13 da Convenção Americana difere significativamente do artigo 10 da Convenção Européia, que está formulado em termos muito gerais. Neste último, sem uma menção específica ao " necessário numa sociedade democrática ", teria sido muito difícil delimitar a longa lista de restrições autorizadas. Na realidade, o artigo 13 da Convenção Americana ao qual serviu de modelo em parte o artigo 19 do Pacto, contém uma lista mais reduzida de restrições que a Convenção Européia e que o mesmo Pacto, só porque este não proíbe expressamente a censura prévia.
46. É importante destacar que a Corte Européia de Direitos Humanos ao interpretar o artigo 10 da Convenção Européia, concluiu que " necessárias ", sem ser sinônimo de " indispensáveis ", implica a " existência de uma " necessidade social imperiosa " e que para que uma restrição seja " necessária " não é suficiente demonstrar que seja " útil ", " razoável " ou " oportuna ". ( Eur. Court H. R., The Sunday Times case, judgment of 26 April 1979, Séries A Nº 30, par. no. 59, págs. 35-36 ). Esta conclusão, que é igualmente aplicável à Convenção Americana, sugere que a " necessidade " e, por fim, a legalidade das restrições à liberdade de expressão fundadas no artigo 13.2, dependerá de que estejam dirigidas para satisfazer um interesse público imperativo. Entre várias opções, para alcançar esse objetivo, deve ser escolhida aquela que restrinja em menor escala o direito protegido. Dado este padrão, não é suficiente que se demonstre, por exemplo, que a lei cumpre um propósito útil ou oportuno; para que sejam compatíveis com a Convenção as restrições deve ser justificadas segundo objetivos coletivos que, por sua importância, preponderam claramente sobre a necessidade social do pleno gozo do direito que o artigo 13 garante e não limitem mais do estritamente necessário o direito proclamado no artigo 13. É dizer, a restrição deve ser proporcional ao interesse que a justifica e deve se ajustar estreitamente ao logro desse legítimo objetivo. ( The Sunday Times case, supra, par. no. 62, pág. 38; ver também Eur. Court H. R., Barthold judgment of 25 March 1985, Séries A no. 90, par. no. 59, pág. 26 ).[9]
v. A violação da liberdade de expressão pode ser conseqüência de qualquer dos poderes de um Estado.
Muitas vezes tem-se entendido que os atos que restringem a liberdade de expressão, por exemplo, os atos de censura prévia, emanam só dos poderes executivos ou legislativos. Entretanto, dentro do sistema Interamericano pode-se entender que também resoluções emanadas pelo Poder Judicial podem ser atos que vulnerem o art. 13 da Convenção. Em um caso recente sobre censura prévia resolvida judicialmente, a Corte disse:
Esta Corte entende que a responsabilidade internacional do Estado pode ser gerada por atos ou omissões de qualquer poder ou órgão deste, independentemente de sua hierarquia, que violem a Convenção Americana.[10]
vi. A liberdade de expressão pode ser violada por meios indiretos cuja determinação surge do contexto.
A própria Convenção dispõe que não se pode limitar a liberdade de expressão por meios indiretos. Entretanto, muitas vezes determinar qual é um meio indireto idôneo para limitar a liberdade de expressão pode ser complicado. A Corte consagrou o princípio pelo qual para a avaliação dos meios indiretos, o contexto do caso deve ser analisado e resulta relevante.
Ao avaliar uma suposta restrição ou limitação à liberdade de expressão, o Tribunal não deve se sujeitar unicamente ao estudo do ato em questão, mas que deve igualmente examinar este ato à luz dos fatos do caso em sua totalidade, incluindo as circunstâncias e o contexto nos que estes se apresentaram.[11]
vii. Incompatibilidade da ameaça penal como responsabilidade posterior
A ameaça de sofrer punições penais por expressões, sobretudo nos casos em que elas consistissem de opiniões críticas de funcionários ou pessoas públicas, gera um efeito paralisante em quem quer expressar-se, que pode traduzir-se em situações de auto-censura incompatíveis com um sistema democrático.
A esta conclusão se chegou pela análise que efetuou a CIDH acerca da compatibilidade das leis de desacato com a Convenção Americana sobre Direitos Humanos em um relatório realizado em 1995[12]. A CIDH concluiu que tais leis não eram compatíveis com a Convenção porque se prestavam ao abuso como um meio para silenciar idéias e opiniões impopulares, reprimindo desse modo o debate que é crítico para o efetivo funcionamento das instituições democráticas. Em conseqüência, os cidadãos têm o direito de criticar e examinar as ações e atitudes dos funcionários públicos no que se relaciona com a função pública. Ademais, as leis de desacato dissuadem as críticas pelo temor das pessoas às ações judiciais ou sanções monetárias. Por estas e outras razões, a CIDH concluiu que as leis de desacato são incompatíveis com a Convenção, e instou aos Estados a que as derrogassem.
O relatório da CIDH também apresenta certas observações em matéria de reforma das leis sobre difamação, injúria e calúnia. O reconhecimento do fato de que os funcionários públicos estão sujeitos a um menor e não um maior grau de proteção frente às críticas e ao controle popular, significa que a distinção entre as pessoas públicas e privadas deve-se efetuar também nas leis ordinárias sobre difamação, injúria e calúnia. A possibilidade do abuso de tais leis por parte dos funcionários públicos para silenciar as opiniões críticas é tão grande no caso destas leis como nas leis de desacato.[13]
2.b. Os últimos desenvolvimentos normativos
Destacamos nesta seção dois instrumentos de recente criação, cujo respeito resulta fundamental para garantir, adequadamente, o exercício da liberdade de pensamento e expressão; nos referimos à Declaração de Princípios sobre Liberdade de Expressão e à Carta Democrática Interamericana.
A idéia de desenvolver uma Declaração de Princípios sobre Liberdade de Expressão nasceu pelo reconhecimento à necessidade de outorgar um marco jurídico que regule a efetiva proteção da liberdade de expressão no hemisfério, incorporando as principais doutrinas reconhecidas em diversos instrumentos internacionais. A Comissão Interamericana de Direitos Humanos aprovou a Declaração durante seu 108° período ordinário de seções, em outubro de 2000. Dita declaração, constitui um documento fundamental para a interpretação do Artigo 13,, da Convenção Americana sobre Direitos Humanos. Sua aprovação não somente é um reconhecimento da importância da proteção da liberdade de expressão nas Américas, se não que ademais incorpora ao sistema interamericano os padrões internacionais para uma defesa mais efetiva do exercício deste direito.
Os citados princípios estão transcritos a seguir:
1) A liberdade de expressão, em todas suas formas e manifestações, é um direito fundamental e inalienável, inerente a todas as pessoas. É, ademais, um requisito indispensável para a própria existência de uma sociedade democrática.
2) Toda pessoa tem o direito a buscar, receber e difundir informação e opiniões livremente nos termos que estipula o artigo 13 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos. Todas as pessoas devem contar com igualdade de oportunidades para receber, buscar e fornecer informação por qualquer meio de comunicação sem discriminação, por nenhum motivo, inclusive os de raça, cor, religião, sexo, idioma, opiniões políticas ou de qualquer outra índole, origem nacional ou social, posição econômica, nascimento ou qualquer outra condição social.
3) Toda pessoa tem o direito a aceder à informação sobre si mesma ou seus bens em forma expedita e não onerosa, esteja ela contida em bases de dados, registros públicos ou particulares e, no caso de que seja necessário, atualizá-la, retificá-la e/ou emendá-la.
4) O acesso à informação, em poder do Estado, é um direito fundamental dos indivíduos. Os Estados estão obrigados a garantir o exercício deste direito. Este princípio somente admite limitações excepcionais que devem estar estabelecidas previamente pela lei para o caso que exista um perigo real e iminente que ameace a segurança nacional em sociedades democráticas.
5) A censura prévia, interferência ou pressão direta ou indireta sobre qualquer expressão, opinião ou informação difundida através de qualquer meio de comunicação oral, escrito, artístico, visual ou eletrônico, deve estar proibida pela lei. As restrições na circulação livre de idéias e opiniões, como a imposição arbitraria de informação e a criação de obstáculos ao livre fluxo informativo, violam o direito à liberdade de expressão.
6) Toda pessoa tem direito a comunicar suas opiniões por qualquer meio e forma. A filiação obrigatória ou a exigência de títulos para o exercício da atividade jornalística, constituem uma restrição ilegítima à liberdade de expressão. A atividade jornalística deve reger-se por condutas éticas, as quais em nenhum caso podem ser impostas pelos Estados.
7) Condicionamentos prévios, tais como veracidade, oportunidade ou imparcialidade por parte dos Estados são incompatíveis com o direito à liberdade de expressão reconhecido nos instrumentos internacionais.
8) Todo comunicador social tem direito a reserva de suas fontes de informação, rascunhos e arquivos pessoais e profissionais.
9) O assassinato, seqüestro, intimidação, ameaça aos comunicadores sociais, assim como a destruição material dos meios de comunicação, violam os direitos fundamentais das pessoas e restringe severamente a liberdade de expressão. É dever dos Estados prevenir e investigar estes fatos, punir seus autores e garantir às vítimas uma reparação adequada.
10) As leis de privacidade não devem inibir nem restringir a investigação e difusão de informação de interesse público. A proteção à reputação deve estar garantida somente através de sanções civis, nos casos em que a pessoa ofendida for um funcionário público ou pessoa pública ou particular que tenha se envolvido voluntariamente em assuntos de interesse público. Ademais, nestes casos, deve-se provar que na difusão das noticias o comunicador teve intenção de infligir dano ou tinha pleno conhecimento que se estava difundindo notícias falsas ou se conduziu com manifesta negligência em busca da verdade ou falsidade das mesmas.
11) Os funcionários públicos estão sujeitos a um maior controle por parte da sociedade. As leis que punem a expressão ofensiva dirigida a funcionários públicos geralmente conhecidas como “leis de desacato” atentam contra a liberdade de expressão e o direito à informação.
12) Os monopólios ou oligopólios na propriedade e controle dos meios de comunicação devem estar sujeitos a leis antimonopólios porque conspiram contra a democracia ao restringir a pluralidade e diversidade que garante o pleno exercício do direito à informação dos cidadãos. Em nenhum caso essas leis devem ser exclusivas para os meios de comunicação. As designações de rádio e televisão devem considerar criterios democráticos que garantam uma igualdade de oportunidades para todos os indivíduos no acesso aos mesmos.
13) A utilização do poder do Estado e os recursos da fazenda pública; a concessão de benefícios alfandegários; a concessão arbitrária e discriminatória de publicidade oficial e créditos oficiais; a outorga de freqüências de rádio e televisão, entre outros, com o objetivo de pressionar e castigar ou premiar e privilegiar os comunicadores sociais e aos meios de comunicação em função de suas linhas informativas, atenta contra a liberdade de expressão e devem estar expressamente proibidos pela lei. Os meios de comunicação social têm direito a realizar seu trabalho de forma independente. Pressões diretas ou indiretas dirigidas a silenciar o trabalho informativo dos comunicadores sociais são incompatíveis com a liberdade de expressão.
Para concluir, deve ter-se presente os princípios emanados da Carta Democrática Interamericana, aprovada pela Assembléia Geral da OEA em 11 de setembro de 2001.
A Carta representa o forte compromisso assumido pelos Estados para promover e defender a democracia, dado que resulta essencial para o desenvolvimento social, político e econômico dos povos das Américas.[14] Por outro lado, a vinculação da democracia com o exercício da liberdade de expressão já foi detalhada acima. Neste sentido, o artigo 4 da Carta coloca a liberdade de expressão e de imprensa como um dos componentes fundamentais do exercício da democracia.
3. Alguns temas prioritários
O marco teórico, anteriormente descrito, permite analisar as diferentes situações que se apresentam nos Estados membros, com a finalidade de detectar os temas cruciais que devem ser atendidos para promover, afiançar e garantir o direito à liberdade de pensamento e expressão.
No relatório anual correspondente ao ano 2001[15], a Relatoria formulou uma avaliação, que é interessante assinalar algum destes temas; podem mencionar-se, entre outros, a preocupação pelas agressões e assassinatos de pessoas como consequência do exercício da liberdade de expressão, a importância das leis de acesso à informação e a necessidade de dar um impulso na derrogação das leis de desacato. Sem prejuízo de que a seguir serão desenvolvidas, brevemente, as razões pelas que se indicaram estes temas, é importante destacar que eles estão de acordo com o enunciado no Plano de Ação da Terceira Cúpula das Américas, celebrada em abril de 2001, na cidade de Québec, Canadá, onde os Chefes de Estado e de Governo expressaram que os Governos:
Assegurarão que suas legislações nacionais relativas à liberdade de expressão se apliquem de igual maneira para todos, respeitando a liberdade de expressão e o acesso à informação de todos os cidadãos, e que os Estados assegurem que os jornalistas e os líderes de opinião tenham a liberdade de investigar e publicar sem medo a represálias, assédio ou ações de vingança, incluindo o mal uso de leis contra a difamação.
O assassinato de jornalistas continua representando o problema mais grave em matéria de liberdade de expressão e informação nas Américas. O assassinato de jornalistas reflete não somente a violação do direito fundamental à vida, mas que ademais expõe ao resto dos comunicadores sociais a uma situação de extrema vulnerabilidade e risco. Lamentavelmente, em muitos casos estes crimes se mantêm impunes. A Comissão estabeleceu que a falta de investigação séria, imparcial e efetiva e a sanção dos autores materiais e intelectuais destes crimes constituem não somente uma violação às garantias do devido processo legal se não também uma violação ao direito a informar e expressar-se pública e livremente, gerando, portanto, responsabilidade internacional do Estado.[16] Porém, além dos assassinatos, o princípio 9 da Declaração de Princípios sobre Liberdade de Expressão citado anteriormente, determina que as ameaças e agressões físicas e psíquicas, a intimidação a jornalistas e meios de comunicação restringem severamente o exercício da liberdade de expressão.
Em consequência, devem ser fomentadas as investigações de todos estes fatos e implementadas políticas que previnam que os mesmos aconteçam.
Outro dos temas prioritários, está relacionado com o direito ao acesso à informação pública. Desde uma perspectiva teórica, pode-se afirmar que o interesse preferencialmente tutelado no artigo 13 da Convenção é a formação da opinião pública através do intercâmbio livre de informação e uma crítica firme da administração pública.[17] A Corte Interamericana de Direitos Humanos assinalou que o acesso à informação em poder do Estado constitui como um direito fundamental dos indivíduos e que os Estados estão obrigados a garanti-lo. [18] O Principio 4 da Declaração de Princípios sobre Liberdade de Expressão da CIDH o assinala como um direito fundamental dos indivíduos.
O direito de acesso à informação é prioritário não somente do ponto de vista teórico assinalado; o é também desde uma perspectiva eminentemente pragmática: o efetivo exercício deste direito contribui a combater a corrupção, que é um dos fatores que pode afetar seriamente a estabilidade das democracias nos países do hemisfério. A falta de transparência nos atos do Estado distorceu os sistemas econômicos e contribuiu com a desintegração social. A corrupção foi identificada pela Organização de Estados Americanos como um problema que requer uma atenção especial nas Américas. Durante a Terceira Cúpula das Américas, os Chefes de Estado e de Governo reconheceram a necessidade de reforçar a luta contra a corrupção já que esta "prejudica valores democráticos básicos representando uma ameaça à estabilidade política e ao crescimento econômico". Também, no Plano de Ação da Terceira Cúpula incentivou-se a necessidade de apoiar iniciativas que permitam uma maior transparência para garantir a proteção do interesse público e dar impulso aos governos para que utilizem seus recursos, efetivamente, em função do beneficio coletivo.[19] A corrupção somente será adequadamente combatida através de uma combinação de esforços dirigidos a elevar o nível de transparência dos atos do governo.[20] A transparência dos atos do governo pode ser incrementada através da criação de um regime legal que permita que a sociedade tenha acesso à informação.
Pelas razões indicadas, este direito é um requisito indispensável para o próprio funcionamento da democracia. Num sistema democrático representativo e participativo, a cidadania exerce seus direitos constitucionais de participação política, votação, educação e associação entre outros, através de uma ampla liberdade de expressão e de um livre acesso a informação. Ademais a publicidade da informação permite que o cidadão possa controlar a gestão pública, não somente por meio de uma constatação dos mesmos com a lei, que os governantes juraram cumprir, se não também exercendo o direito de petição e de obter uma transparente rendição de contas.[21]
Em consequência, dada a importância que se outorga ao direito de informação como princípio de participação e fiscalização da sociedade, é necessário continuar impulsionando aos Estados membros que incorporem dentro de sua normativa jurídica leis de acesso a informação e mecanismos efetivos para seu exercício eficiente, habilitando à sociedade como um todo a efetuar opiniões reflexivas ou razoáveis sobre as políticas e ações tanto estatais como particulares que os afetam.
O último tema prioritário, citado no começo deste capítulo, constitui o impulso a derrogação das leis conhecidas como “desacato” que, contrariamente ao estabelecido pela jurisprudência do sistema interamericano, em muitos países seguem vigentes. Resulta preocupante que em alguns casos estas leis possam ser o instrumento para silenciar a imprensa ou a quem exerce seu direito a expressar-se criticamente.
Como se explicou no capítulo referente ao marco teórico, as leis de desacato violam o direito humano à liberdade de expressão, expresso em numerosos instrumentos internacionais, entre eles a Convenção Americana sobre Direitos Humanos e a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem. Ao silenciar idéias e opiniões, restringe-se o debate público, fundamental para o efetivo funcionamento de uma democracia. Porém, e apesar da condenação quase universal a estas leis, seguem-se utilizando leis sobre delito de difamação, injúria e calúnia, que com freqüência se utilizam, na mesma forma que as leis sobre desacato, para silenciar a quem critica as autoridades.
Em consequência, dado o papel fundamental que o direito à liberdade de expressão tem numa sociedade democrática, é importante promover reformas legislativas e a práticas para adequá-las aos padrões do sistema de proteção dos direitos humanos expostos mais acima e repetidamente assinalados pela CIDH e pela Relatoria em seus relatórios. Durante o presente ano houve algumas iniciativas a respeito, sendo importante que elas se multipliquem num futuro próximo.
4. Conclusões e ações futuras
Nos Estados contemporâneos, o respeito e garantia da liberdade de pensamento e expressão é de vital importância, já que esta é pilar fundamental e princípio essencial de qualquer Estado democrático. Democracia e liberdade de expressão são conceitos que se implicam reciprocamente e que dependem um do outro. Não existe democracia sem liberdade de expressão, nem liberdade de expressão sem democracia.
De acordo com estes postulados, em outubro de 1997 e no exercício das faculdades que lhe outorga a Convenção Americana sobre Direitos Humanos e seu Regulamento, a Comissão estabeleceu uma Relatoria Especial para a Liberdade de Expressão. A criação desta Relatoria obedeceu à necessidade da Comissão de continuar trabalhando com os Estados membros da OEA e a sociedade civil no monitoramento permanente do respeito a este direito. A Relatoria Especial para a Liberdade de Expressão foi criada em caráter permanente, com independência funcional e orçamento próprio.
A iniciativa da Comissão de criar a Relatoria para a Liberdade de Expressão em caráter permanente encontrou pleno respaldo nos Estados membros da OEA durante a Segunda Cúpula das Américas. Nesta Cúpula, os Chefes de Estado e Governo das Américas reconheceram o papel fundamental que a liberdade de expressão e informação tem em matéria de direitos humanos e dentro do sistema democrático e expressaram sua satisfação pela criação desta Relatoria. Na Declaração de Santiago, adotada em abril de 1998, os Chefes de Estado e de Governo assinalaram expressamente:
Coincidimos em que uma imprensa livre desempenha um papel fundamental [em matéria de direitos humanos] e reafirmamos a importância de garantir a liberdade de expressão, de informação e de opinião. Celebramos a recente constituição de um Relator Especial para a Liberdade de Expressão, no marco da Organização dos Estados Americanos.
Durante a Terceira Cúpula das Américas celebrada em Quebec, Canadá, em abril de 2001, os Chefes de Estado e de Governo ratificaram o mandato da Relatoria adicionando o seguinte ponto:
Apoiarão o trabalho do Sistema Interamericano de Direitos Humanos em matéria de liberdade de expressão através do Relator Especial sobre Liberdade de Expressão da CIDH, e procederão à difusão dos trabalhos de jurisprudência comparada, e buscarão, ainda, garantir que sua legislação nacional sobre liberdade de expressão esteja de acordo com as obrigações jurídicas internacionais.
Cumprindo o mandato[22], desde o início de suas funções, em novembro de 1998, a Relatoria realizou tarefas de promoção e difusão orientadas principalmente a participação em foros internacionais e ao assessoramento dos Estados em projetos de lei relacionados com a liberdade de expressão. Estas atividades tiveram como principais objetivos criar consciência e conhecimento entre os setores da sociedade sobre a importância do sistema interamericano de proteção dos direitos humanos, as normas internacionais sobre liberdade de expressão, a jurisprudência comparada da matéria e a importância da liberdade de expressão no contexto e desenvolvimento de uma sociedade democrática. É importante que este tipo de atividades continue no futuro, orientadas, entre outros, aos temas assinalados no capítulo anterior.
Sem prejudicar outras atividades próprias da tarefa encomendada à Relatoria, ela continuará sendo propulsora de reformas legislativas em matéria de liberdade de expressão. Em relação com a temática descrita mais acima, se seguirá com o assessoramento requerido por parte dos Estados Membros. Em particular, e respondendo a uma recomendação da CIDH, a Relatoria continuara o seguimento anual da evolução da derrogação das leis de desacato no hemisfério. Igualmente, apoiará a posta em prática de iniciativas que promovam a modificação de outras leis que limitam o direito à liberdade de expressão como também a inclusão de leis que ampliem o direito dos cidadãos a participar ativamente no processo democrático através do acesso a informação em poder do Estado.
Finalmente, se seguirão realizando diversas ações que constituem o trabalho diário da Relatoria que tem por finalidade a proteção da liberdade de pensamento e expressão. Estas atividades foram assinaladas nos Relatórios Anuais da CIDH, e a Relatoria, em cumprimento do mandato, as continuará no futuro.
[1] A Convenção textualmente assinala no artigo 13 que:
1. Toda pessoa tem direito à liberdade de pensamento e de expressão. Este direito compreende a liberdade de buscar, receber e difundir informações e idéias de toda índole, sem consideração de fronteiras, já seja verbalmente ou por escrito, em forma impressa ou artística, ou por qualquer outro procedimento de sua escolha.
2. O exercício do direito previsto no inciso precedente não pode estar sujeito à censura prévia mas a responsabilidades posteriores, as que devem estar expressamente previstas em lei e serem necessárias para assegurar:
a. o respeito aos direitos ou a reputação dos demais, ou
b. a proteção da segurança nacional, a ordem pública ou a saúde ou a moral públicas.
3. Não se pode restringir o direito de expressão por vias ou meios indiretos, tais como o abuso de controles oficiais ou particulares de papel para periódicos, de freqüências radioelétricas, ou de utensílios e aparelhos usados na difusão de informação ou por quaisquer outros meios utilizados para impedir a comunicação e a circulação de idéias e opiniões.
4. Os espetáculos públicos podem ser submetidos por lei à censura prévia com o exclusivo objetivo de regular o acesso, para a proteção moral, da infância e a adolescência, sem prejuízo do estabelecido no inciso 2.
5. Estará proibida pela lei toda propaganda em favor de guerra e toda apologia ao ódio nacional, racial ou religioso que constituam incitações à violência ou qualquer outra ação ilegal similar contra qualquer pessoa ou grupo de pessoas, por nenhum motivo, inclusive os de raça, cor, religião, idioma ou nacionalidade.
[2] Ver, Corte Interamericana de Direitos Humanos., Caso Velásquez Rodríguez, Sentença de 29 de julho de 1988, Série C Nº 4, par. 170.
[3] Ver, Corte Interamericana de Direitos Humanos., Caso Velásquez Rodríguez, Sentença de 29 de julho de 1988, Série C Nº 4, par. 166.
[4] O artigo 2 da Convenção Americana textualmente assinala que “Se no exercício dos direitos e liberdades mencionados no artigo 1 não estivesse garantido por disposições legislativas ou de outro caráter, os Estados partes se comprometem a adotar, com arranjo a seus procedimentos constitucionais e às disposições desta Convenção, as medidas legislativas ou de outro caráter que fossem necessários para fazer efetivos tais direitos e liberdades.”
[5] Ver, Corte Interamericana de Direitos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez, Sentença de 29 de julho de 1988, Série C Nº 4, par. 167 y 168.
[6] “A filiação obrigatória de jornalistas (artigos 13 e 29 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos), Opinião Consultiva OC-5/85, de 13/11/1985, série A, nº 5. No mesmo sentido, no “4º Relatório sobre a situação dos Direitos Humanos na Guatemala” (1993), a Comissão disse que “Considera também neste difícil momento de recuperação democrática guatemalteca, que a existência de uma imprensa independente, responsável e profissional é requisito indispensável”.
[7] A filiação obrigatória de jornalistas (Arts. 13 y 29 Convenção Americana Sobre Direitos Humanos), Opinião Consultiva OC-5/85, 13 de novembro 1985, Corte I.D.H. (Ser. A) No. 5 (1985).
[8] OC-5/85.
[9] OC-5/85.
[10] Caso "A Última Tentação de Cristo" (Olmedo Bustos e Outros contra Chile) , Sentença de 5 de fevereiro
[11] Caso Ivcher Bronstein (Baruch Ivcher Bronstein contra. Perú) Sentença de 6 de fevereiro de 2001.
[12] CIDH, Relatório sobre a compatibilidade entre as leis de desacato e a Convenção Americana sobre Direitos Humanos, OEA/Ser. L/V/II.88, doc. 9 rev., 17 de fevereiro de 1995, 197-212.
[13] A CIDH afirmou: “[N]a arena política em particular, o Limiar para a intervenção do Estado, a respeito da liberdade de expressão é necessariamente mais alto devido a função crítica do diálogo político em uma sociedade democrática. A Convenção requer que este limiar se incremente mais ainda quando o Estado impõe o poder coactivo do sistema da justiça penal para restringir a liberdade de expressão. Com efeito, se se consideram as conseqüências das sanções penais e o efeito inevitavelmente inibidor que tem para a liberdade de expressão, a punição de qualquer tipo de expressão só pode ser aplicada em circunstâncias excepcionais nas que exista uma ameaça evidente e direta de violência anárquica. A Comissão considera que a obrigação do Estado de proteger os direitos dos demais se cumpre estabelecendo uma proteção estatutária contra os ataques intencionais à honra e à reputação mediante ações civis e promulgando leis que garantam o direito de retificação ou resposta. Neste sentido, o Estado garante a proteção da vida privada de todos os indivíduos sem fazer um uso abusivo de seus poderes coactivos para reprimir a liberdade individual de formar opinião e expressa-la.”
[14] O Artigo 7 da Carta expressa que: “A democracia é indispensável para o exercício efetivo das liberdades fundamentais e os direitos humanos, em seu caráter universal, indivisível e interdependente, consagrados nas respectivas constituições dos Estados e nos instrumentos interamericanos e internacionais de direitos humanos.”
[15] Relatório Anual da CIDH, Volume II, relatório da Relatoria para a Liberdade de Expressão, OEA/SER.L/V/II.114 Doc. 5 rev 1, 16 abril 2002.
[16] CIDH, Relatório Nº 50/99, Caso 11.739 (México), 13 de abril de 1999. Ademais, a Corte Interamericana de Direitos Humanos disse: “O Estado está, por outra parte, obrigado a investigar toda situação na que se tenham violado os direitos humanos protegidos pela Convenção. Se a máquina do Estado atua de modo que a violação fique impune e não se restabelece, quando é possível, à vítima a plenitude de seus direitos, pode-se afirmar que não foi cumprido o dever de garantir seu livre e pleno exercício as pessoas sujeitas a sua jurisdição. O mesmo é válido quando se tolere que os particulares ou grupos deles atuem livre ou impunemente em prejuízo dos direitos humanos reconhecidos na Convenção”.
[17] Corte IDH, Opinião Consultiva OC-5/85 Série A, No. 5, par. 69: “O conceito de ordem pública reclama que dentro de uma sociedade democrática sejam garantidas as maiores possibilidades de circulação de noticias, idéias, opiniões, assim como o mais amplo acesso à informação por parte da sociedade em seu conjunto. A liberdade de expressão, portanto, se inserta na ordem pública primaria e radical da democracia, que não é concebível sem o debate livre e sem que a dissidência tenha pleno direito a se manifestar. […]Tal como foi concebido na Convenção Americana, [é necessário] que se respeite escrupulosamente o direito de cada ser humano de expressar-se livremente e o da sociedade em seu conjunto de receber informação”.
[18] Corte IDH, OC 5/85, Série A. No. 5, parágrafo. 70.
[19] Ver Terceira Cúpula das Américas, Declaração e Plano de Ação. Quebec, Canadá, 20-22 de abril de 2001.
[20] Ver Convenção Interamericana Contra a Corrupção do Sistema Interamericano de Informação Jurídica, OEA.
[21] OEA, Lei Modelo de Acesso à Informação Administrativa para a Prevenção da Corrupção. Seminário Técnico Regional: Guatemala, Novembro 2000.
[22] Em termos gerais a Comissão assinalou que os deveres e mandatos da Relatoria deveriam compreender entre outros: l. Preparar um relatório anual sobre a situação da liberdade de expressão nas Américas e apresentá-lo a Comissão para sua consideração e inclusão no Relatório Anual da CIDH à Assembléia Geral da OEA. 2. Preparar relatórios temáticos. 3. Recopilar a informação necessária para a elaboração dos relatórios. 4. 0rganizar atividades de promoção encomendadas pela Comissão, incluindo mas não limitando-se a apresentar documentos em conferências e seminários pertinentes, instruir funcionários, profissionais e estudantes sobre o trabalho da Comissão neste âmbito, e preparar outros materiais de promoção. 5. Informar imediatamente a Comissão de situações urgentes que mereçam que a Comissão solicite a adoção de medidas cautelares ou de medidas provisórias que a Comissão possa solicitar a Corte Interamericana para evitar danos graves e irreparáveis dos direitos humanos. 6. Proporcionar informação à Comissão sobre o processamento de casos individuais relacionados com a liberdade de expressão.
Também é pertinente remarcar que o Relator Especial realiza somente ou acompanha a Comissão em suas visitas in loco aos países da região. Durante elas, a Relatoria recolhe informação e se interioriza sobre os principais problemas relacionados com o exercício da liberdade de expressão. Esta atividade também resulta fundamental para as tarefas da Relatoria.