Source: http://dirittolavoro.altervista.org/bossing_pellegrini.html
Timestamp: 2018-03-20 03:59:11+00:00
Document Index: 57109516

Matched Legal Cases: ['art. 45', 'art. 97', 'art. 97', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2087', 'Cass. Sez. ', 'art. 17', 'art. 2087', 'art. 1226', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 10', 'art. 6', 'art. 49', '§ 3', 'Cass. Sez. ']

Problemi dell
Problemi dell'abuso del potere direttivo pubblico a fini di bossing
1. Contesto conflittuale ed interesse a conformare i comportamenti nell’ambiente di lavoro.
Ci chiediamo se il bossing (o mobbing verticale) possa costituire, nell’ambito delle organizzazioni pubbliche, una leva strategica gestionale in grado di inscriversi in un quadro di razionale impiego delle risorse umane e se sia in grado di incidere in senso positivo sugli effetti dell’attività amministrativa. Per dare risposta a questa domanda, occorre, preliminarmente all’avvio di una analisi giuridica, esaminare ciò che viene definito “ il sostrato etologico dei gruppi umani “ [1].
Gli studiosi di matrice organizzativistica ritengono che, a causa dell’ odierna indistinzione tra tempi di vita e tempi di lavoro, quest’ultimo “ si trasferisce nella casa del lavoratore, entra nel suo corpo, nella sua quotidianità “ e “ anche per questo si arriva al nodo del mobbing, nel momento in cui il lavoro entra nel corpo stesso delle persone “ [2]. Il lavoro diverrebbe pertanto una dimensione sempre più assorbente, quando non totalizzante, dell’esperienza umana, per cui l’individuo è ciò che fa. Ciò contribuirebbe all’esponenziale sviluppo del c.d. mobbing sistemico, che, come sembra, preliminarmente alla selezione delle finalità (espulsione, emarginazione, discredito, discriminazione etc.) si configura come vero e proprio sistema di organizzazione produttiva delle attività umane, basato sull’iterazione di eventi traumatici che si inscrivono all’interno di un progetto volto ad indebolire le resistenze psicologiche ed a manipolare la volontà del lavoratore colpito da tali condotte. Anche qui è fondamentale il tratto riferibile alle amministrazioni pubbliche, dove pure è riscontrabile una tendenza di parte datoriale ad esercitare pressioni volte ad uniformare anche i comportamenti più banali dei dipendenti, a discriminare in base ai mai sopiti clientelismi politico/burocratici i lavoratori non “ intranei “ al sistema, a condizionare (ed infine a scientemente manipolare) la prestazione dei lavoratori, imponendo obblighi “ virtuosi “ – i quali nulla hanno a che vedere con il legittimo diritto di esigere la collaborazione tecnica alla realizzazione dell’obiettivo posto alla struttura - ma che pure incidono (in quanto diretti a garantirsi comportamenti altrimenti non ottenibili) come e più della perizia professionale dimostrata, nell’ adozione delle determinazioni organizzativo/gestionali finalizzate ad allocare vantaggi e svantaggi fra i lavoratori.
Ad illuminare ulteriormente la riflessione che andiamo svolgendo vi è il contributo della letteratura psichiatrica, che denuncia il carattere pervasivo della violenza psicologica in tutti gli ambiti istituzionali, compresi gli ambienti di lavoro. Molto calzante è l’osservazione secondo cui “ i luoghi di lavoro, oggi, diventano luogo primario di questo tipo di violenza, ritualizzando la violenza come legittima, forzando l’accettazione di regole e convenzioni, divieti e punizioni: questo tipo di violenza si camuffa sotto il profilo del doverismo, della rigidità verticistica (mio il corsivo), fa leva sulla paura, sulla debolezza, sull’ignorare e sul non informare e quindi impedisce la libertà di scelta, e di decisione consapevole reificando costantemente la dipendenza, la sottomissione e la non differenza, e distrugge la possibilità di identità e di individualità e la capacità di relazione “ [3]. Stando a tale ricostruzione, il mobbing praticato nelle organizzazioni di lavoro pubbliche parrebbe doversi ascrivere alla categoria del mobbing relazionale, nel quale il metodo del divide et impera diventa governo abituale adatto ad aizzare le persone le une contro le altre attraverso il rifiuto, il travisamento della comunicazione diretta o l’invio di messaggi a duplice lettura, il tutto finalizzato allo scopo di destabilizzare, squalificare, o, più spesso, emarginare il lavoratore [4].
In realtà, oltre a costituire una ( sia pur discutibile ) leva di strategia gestionale del personale, il bossing, in ambito pubblico, sembrerebbe alimentato da pulsioni di tipo narcisistico che il dirigente - mobber soddisfa sfruttando la sua posizione per infliggere (specie nei confronti di dipendenti non allineati, ovvero verso cui nutre gelosie/invidie professionali) in modo perverso persecuzioni volte al condizionamento, al controllo, al dominio, all’annientamento ed alla distruzione dell’altro, sovente assumendo a movente della propria azione l’asserita superbia od incompetenza del mobbizzato. A conferma di ciò, la dottrina giuridica [5] rileva che il ricorso a tecniche e strategie di mobbing può essere determinato, in alcuni contesti lavorativi, non da finalità espulsive ma – e questo sembra essere il caso dell’impiego pubblico – dall’esigenza, di natura gestionale, di governare gli assetti organizzativi attraverso l’annullamento dello spirito critico dei dipendenti, lasciandoli al loro posto di lavoro a condizione che si assoggettino ad ogni direttiva o richiesta ( ancorché illegittima, discriminatoria o vessatoria ) proveniente dai vertici burocratici. In realtà, l’analisi che la dottrina giuspubblicistica ha avanzato [6], secondo cui il proliferare del mobbing nelle pubbliche amministrazioni è ascrivibile alla “ deprecabile tendenza legislativa in atto che ha affievolito il ruolo dei canoni della legittimità e della legalità dell’agire amministrativo, sacrificandoli sull’ ‘ altare ‘ di un malinteso efficientismo “, non sembra poter interpretare tutti i termini del problema. Ciò, in quanto proprio l’adesione astratta ai canoni legislativi della legalità e della legittimità costituisce lo schermo più efficace per giustificare comportamenti discriminatori.
Dal bossing vero e proprio va, infine, nettamente distinta l’ipotesi che qualche autore prospetta come di mobbing derivante da malessere organizzativo o da comportamenti incolpevoli [7]. In tale ultima categoria, si sostiene, non è dato rinvenire alcuna forma di animus nocendi ovvero di connotazione emulativa negli atti e nei comportamenti delle amministrazioni pubbliche, in quanto l’effetto per così dire mobbizzante che incide nella sfera giuridica dei prestatori di opere è dovuto a disfunzioni organizzative (ad esempio ad un incremento dei carichi di lavoro che si verifica a causa di un complessivo aggravio del lavoro che ricade sulla struttura, ovvero alla non confortevolezza dei luoghi di lavoro che purtuttavia non integri violazione di norme in materia di sicurezza) oggettivamente non imputabili a responsabilità specifiche delle amministrazioni stesse. Ciò accade, si osserva “ perché le pubbliche amministrazioni, spesso, non dispongono di strutture sufficienti per produrre benessere organizzativo “ [8].
2. Lo sviamento del potere direttivo.
Si osserva che un significativo argine al possibile uso abnorme dei poteri datoriali è costituito dalla procedimentalizzazione dei medesimi [9]. Tale dinamica, nelle pubbliche amministrazioni, rinviene strumenti e tecniche nelle forme di partecipazione “ negoziata “ all’adozione delle decisioni amministrative in materia di gestione del personale. In tale sistema, la funzione di controllo dell’autonomia sindacale in ordine al corretto esercizio dei poteri organizzativi risulta particolarmente esaltata e consente di prevenire il perseguimento di obiettivi discriminatori. Resta tuttavia il problema posto dal mascheramento di tali intenti attraverso il ricorso a clausole come “ il buon andamento “ che, nella loro onnicomprensività, potrebbero essere piegate a scopi estranei alla razionale organizzazione degli uffici e dei servizi. E’ indubbio, peraltro, che il sistema di partecipazione permette il controllo sindacale alla stregua di parametri qualificati da un forte tasso di obiettività, come ad esempio la rilevazione dei carichi di lavoro ( per la verifica, ad es., di una eccessiva imposizione di attività lavorative ovvero dell’assegnazione di obiettivi improbabili, o ancora di una disorganica ripartizione di servizi ed attività ), ovvero la verifica della rispondenza delle mansioni attribuite al personale alle declaratorie professionali delle rispettive posizioni economiche di appartenenza. Nell’ambito delle ipotesi di abuso dei poteri imprenditoriali [10] - generalmente la casistica verte su demansionamento, mancato riconoscimento di diritti connessi alla qualifica, assegnazione di posti di lavoro scomodi, controllo fiscale esasperato per l’accertamento della malattia, critiche e disconoscimento di meriti - normalmente poco indagata è l’ipotesi della discriminazione economica. Invero detta fattispecie, sostanziandosi nell’eventualità della mancata attribuzione di trattamenti economici legati alla produttività individuale/collettiva ovvero allo svolgimento di attività disagiate, pericolose o dannose per la salute, presenta sufficienti tratti di autonomia in quanto condotta vessatoria. All’uopo, non va sottaciuto che anche un’eccessiva discrezionalità nel riconoscimento dei compensi accessori, strumentale all’attuazione di volute e non giustificate forme di disparità di trattamento, può costituire un tassello di un più ampio disegno di sopraffazione e/o emarginazione. L’art. 45 comma 2 d. lgs. 165/01 prevede la c.d. regola di parità, che “ obbliga le amministrazioni pubbliche solo a condotte trasparenti e non discriminatorie, attraverso le quali si rispettano i parametri del buon andamento e dell’efficienza, che devono ispirare l’azione amministrativa, e in ultima analisi si consente una verifica sulle coerenze organizzative delle scelte gestionali dell’amministrazione pubblica ad ampio raggio “ [11]. Tale statuizione, avendo rango legislativo, impone obblighi di trasparenza particolarmente penetranti, che ricevono emblematica “ attualizzazione “ in sede di contrattazione collettiva, là dove l’autonomia sindacale trova spazi negoziali per censurare trattamenti retributivi diversificati qualora non trovino oggettivo riscontro in apprezzabili differenze prestazionali o non discendano da specifici assetti gestionali.
Il problema del controllo dell’osservanza dei limiti all’esercizio dei poteri datoriali è gravato, nel rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, da ulteriori aspetti problematici, in quanto i canoni costituzionalmente definiti nell’art. 97 potrebbero rappresentare (atteso il carattere “ ulteriore “ e dunque collettivo dei fini dell’agire pubblico) delle valvole di sicurezza per porre al riparo da censure giudiziarie comportamenti, provvedimenti e determinazioni gestionali che altrimenti non resisterebbero ad un vaglio di ragionevolezza. In concreto, la dottrina più recente [12] ha proposto la rivisitazione del criterio della buona fede oggettiva, da applicarsi attraverso i criteri della proporzionalità e della giustificazione. Tali criteri prendono le mosse dalla constatazione che la relazione scambistica che nasce dal contratto di lavoro è intimamente basata sull’asimmetria delle posizioni soggettive di partenza. Al fine di temperare tale disequilibrio, la proporzionalità costituisce un parametro alla stregua del quale verificare il corretto bilanciamento degli interessi soggettivi di ambo le parti coinvolti dalle decisioni della P.A., ponderazione che peraltro non può non salvaguardare l’interesse datoriale, là dove questo risulti in tale giudizio immotivatamente sacrificato, mentre la giustificazione risulta essere un metro di verifica della ragionevolezza. In questo senso, il potere di gestione del personale secondo i criteri del privato datore di lavoro, invalso nell’impiego pubblico a partire dal d. lgs. n. 29/93, non esime il dirigente ( nella qualità di datore di lavoro ) dal dover fornire congrua motivazione ai provvedimenti organizzativi: pertanto, il canone della ragionevolezza costituirebbe ben più efficace parametro di trasparenza (e di concreta analisi dell’efficienza, efficacia ed economicità dell’agire amministrativo) rispetto al generico richiamo al principio del buon andamento ex art. 97 Cost., divenendone strumento di “ attualizzazione “. Alla stregua di ciò, l’analisi dei contenuti motivazionali di atti e provvedimenti dovrebbe consentire una valutazione in termini di ragionevolezza, ovvero di verifica della funzionalizzazione dell’esercizio delle prerogative datoriali testimoniata dalla “ congruità della scelta organizzativa adottata rispetto al fine precostituito dall’ordinamento o, più in generale, rispetto al valore dell’utilità sociale “ [13].
L ’esame della giurisprudenza in tema di mobbing nelle organizzazioni pubbliche fornisce sostanziale conferma alle osservazioni sinora svolte. In molte delle fattispecie sottoposte allo scrutinio dell’autorità giudiziaria è dato riscontrare un ruolo predominante all’azione di demansionamento e dequalificazione professionale, che talora assume le sembianze dell’assegnazione di mansioni anche “ fittizie “ (causa Alba c. Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, Trib. Siena sez. Lavoro 19 aprile 2003), ovvero dell’avocazione di mansioni da parte del superiore gerarchico - mobber priva di qualsiasi fondamento normativo (causa Ministero del Lavoro e delle politiche sociali c. Claudi, ordinanza Trib Lecce sez. feriale 31 agosto 2001). In generale, il dato prevalente è quello della legittimità apparente dei provvedimenti formali adottati, i quali, ancorché congruamente motivati in relazione alla necessità di garantire un servizio ( v. causa Pes c. CCIAA Trieste, Trib. Trieste sez. Lavoro, sent. non definitiva 10 dicembre 2003 ), si rivelano persecutori nella loro concatenazione teleologica. Sovente lo “ sviamento di potere “ di amministrativistica memoria risulta essere comprovato anche da un impiego abnorme del potere disciplinare, utilizzato per rafforzare altre condotte vessatorie: in causa Ministero del Lavoro e delle politiche sociali c. Claudi si registra il caso di un mobber che si arroga il potere di infliggere sanzioni disciplinari di competenza di organi superiori, mentre in altra fattispecie (causa Candelo c. INPS, sentenza Trib. Pinerolo, sez. lavoro 6 febbraio 2003) l’arbitrio nell’esercizio della giustizia domestica culmina con l’affissione nella bacheca aziendale dell’avviso di avvio del procedimento disciplinare (con evidente violazione, tra l’altro, del diritto alla riservatezza della dipendente). In generale, la giurisprudenza tende ad affermare il principio che effetto del bossing ( e fine precipuo di esso, in ambito pubblico) è – oltre all’incisione del patrimonio professionale - la lesione del diritto all’immagine del lavoratore all’interno della comunità di lavoro, ovvero del principale tra i luoghi in cui estrinseca la propria personalità. Questo accade anche quando l’esercizio dello ius variandi, pur non implicando variazioni nel trattamento economico del dipendente, comporti una mortificazione della professionalità acquisita dal lavoratore nella fase pregressa del rapporto, in quanto oggettivamente venga a ledere la credibilità, il prestigio e la considerazione goduta dal dipendente all’interno dell’ambiente di lavoro (v. causa Proia c. Comune di Monte San Biagio, sentenza Corte di Appello di Roma 16 maggio 2002).
La giurisprudenza sembrerebbe contraria [14] in quanto il connotato persecutorio delle condotte datoriali potrebbe essere apprezzato solo nell’ambito di una “ visione complessiva che ne metta in evidenza la ripetitività e conseguente lesività della salute psico-fisica del lavoratore”. Purtuttavia potrebbe darsi, nella pratica, un atto gestionale che, da solo ( in ipotesi ) implichi insieme il demansionamento del lavoratore ed il suo contestuale isolamento dall’ambiente di lavoro ( dove prima era inserito con normale frequenza di relazioni con colleghi ed utenza ), con assegnazione ( in una stanza appartata ) all’espletamento di compiti che debbono normalmente essere svolti senza alcuna interlocuzione con altri soggetti. L’adozione di un siffatto provvedimento organizzatorio, ed il suo mantenimento nel tempo (similmente al dispiegarsi degli effetti del reato permanente) può costituire condotta mobbizzante ? In effetti, almeno sul piano della ricostruzione giuridica del mobbing (che non è detto debba coincidere in ogni dettaglio con la nozione forgiata nell’ambito della psicologia del lavoro, potendo invece, come osserva la migliore dottrina, restare una “ fattispecie aperta “ ) sembrerebbe non del tutto inconferente sostenere la tesi affermativa. Ciò, in quanto, se è vero che vi è coincidenza solo parziale della condotta (che, invece, nella generalità di casi si compone di una pluralità di azioni od omissioni che si ripetono nel tempo), sussiste, per altro verso, una piena idoneità offensiva sul piano degli effetti (che nel tempo perdurano), nonché un esercizio dei poteri datoriali non ispirato alla corretta gestione delle risorse umane. In definitiva, se ci poniamo dal punto di vista dello scopo illecito (e dunque della finalità espulsiva o discriminatoria) non può revocarsi in dubbio che anche una singola condotta - strutturata in modo da recare un pregiudizio permanente (alla professionalità,alla dignità od all’immagine del lavoratore) durante tutto l’arco di tempo in cui ricadono gli effetti della stessa (si può pensare, fino alla revoca, alla caducazione od alla cessazione degli effetti dell’atto) - possa, oggettivamente, integrare un’ipotesi di bossing, particolarmente se assistita da una serie di condotte omissive della P.A., che tralascia di ripristinare il benessere psico-fisico del lavoratore trascurando l’adempimento degli obblighi di protezione ex art. 2087 c.c..
3. L’elemento psicologico nella costruzione della fattispecie dell’abuso del potere direttivo a fini di “ bossing”.
Nei primi approcci giuridici al problema del mobbing, taluno [15] nel reputare indispensabile un’indagine sul motivo illecito determinante, ovvero sulle reali ragioni che possono aver determinato un provvedimento vessatorio/discriminatorio, osserva che la tipizzazione delle condotte mobbizzanti non gioverebbe all’esito della stessa, in quanto dette condotte possono assumere forme assai diversificate, spesso risultando ammantate di legalità. Quest’affermazione, condivisibile sul piano generale, incontra un limite nel caso del bossing, atteso che la generalità delle condotte attraverso le quali il datore di lavoro pubblico può attuare un progetto vessatorio si traducono in provvedimenti e determinazioni formali – dunque in atti tipici - normalmente motivati ( per quanto non sia a priori da escludere la diffusione di maldicenze, di critiche infondate su abitudini del lavoratore, ovvero più frequentemente la pratica delle molestie sessuali ad opera dei vertici burocratici ).
Quanto alla rilevanza dell’elemento psicologico nella ricostruzione della fattispecie, vi è chi [16], paventando un eccessivo allargamento della nozione e delle relative ipotesi risarcitorie, osserva che solo l’intenzionalità lesiva può far assurgere a mobbing il complesso delle condotte vessatorie collegate teleologicamente. L’impostazione testé riferita, tuttavia, imporrebbe, in ambito pubblico, una sorta di probatio diabolica a carico del prestatore di opere, stante la sempre apparente correttezza formale dei provvedimenti. Dunque, è proprio il criterio del legal framework quello che sembrerebbe garantire una più intensa tutela, atteso che la riconduzione degli atti perturbanti ( astrattamente leciti oppure illeciti ) nell’alveo di una cornice giuridica permette la oggettiva emersione della idoneità lesiva degli stessi, purché – si sostiene – sussistano ripetitività ed unidirezionalità. Pertanto, una volta qualificato in termini rigorosamente oggettivi il profilo finalistico delle condotte vessatorie, l’ indagine concernente l’ elemento psicologico non riveste più carattere di essenzialità ai fini della ricostruzione del mobbing come fattispecie in ambito giuridico. Alla luce di tale teoria [17] l’ intenzionalità diviene, pertanto, una sorta di dato rilevabile sottotraccia, dal concatenamento delle condotte e dalla loro potenzialità offensiva dei beni personalissimi del lavoratore; dunque, siffatto atteggiarsi della componente psicologica delinea un modello di responsabilità che postula un aspetto volitivo ricavabile da una cornice fattuale ( e dunque estraneo al paradigma della responsabilità oggettiva ). Non a caso l’indirizzo giurisprudenziale inaugurato da Cass. Sez. Lavoro n. 143/2000 considera la finalità vessatoria come un elemento della fattispecie mobbing presupposto dal danno subito dal lavoratore, il cui solo onere è quello di provarne la derivazione eziologica dalle condotte datoriali; ciò che rileva, ai fini dell’illiceità, non è dunque l’esistenza di un dolo specifico, risultando sufficiente un atteggiamento anche meramente colposo [18]. Gli strumenti di verifica della ragionevolezza dell’agire della P.A. vanno dunque rinvenuti nel tessuto normativo civilistico che deve governare le determinazioni del datore di lavoro: dunque, se non pare dubbio che gli atti in materia di gestione del personale siano espressione di un potere privatistico di organizzazione, conseguentemente gli stessi non possono che soggiacere alle regole di correttezza e buona fede di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c.. Pertanto solo il controllo della buona fede in executivis, nella misura in cui detto parametro informa di sé gli atti di gestione del personale, potrà fornire delle indicazioni sul corretto/irrazionale impiego delle risorse umane.
4. Profili di responsabilità nella condotta del mobber.
I casi di bossing nelle pubbliche amministrazioni sono, come abbiamo visto, espressione dell’esercizio arbitrario e disfunzionale del potere organizzativo da parte di soggetti i quali, a tutti gli effetti, agiscono "per" il datore di lavoro, vale a dire i dirigenti, e, a seguito della riforma introdotta dalla legge n. 145/2002, anche i vicedirigenti. Tale ultima categoria può ritenersi imputabile di bossing, in quanto, in forza dell’ art. 17 bis d. lgs. 145/2001, essendo potenzialmente destinataria di deleghe di funzioni dirigenziali, risulta cooptata nell’alveo dei soggetti che possono agire – al pari dei dirigenti – con i poteri del privato datore di lavoro, a condizione, naturalmente, che gli atti ed i comportamenti vessatori rientrino nell’ambito operativo oggetto di delega dirigenziale.
In dottrina si è già avuto modo di sottolineare che l’art. 2087 c.c. costituisce uno strumento idoneo ad assicurare adeguata tutela nei casi di mobbing, in quanto la sua stessa formulazione impone a carico del datore di lavoro una serie di obblighi di protezione non circoscritti alla sola salvaguardia dell’integrità fisica, ma estendentisi anche alla personalità morale del lavoratore [19]. Ciò implica che la mera osservanza della normativa antinfortunistica potrebbe non essere sufficiente a porre al riparo da responsabilità il datore di lavoro, in quanto l’ambiente di lavoro è il luogo dove il prestatore d’opere pone in gioco anche la propria dignità, l’immagine professionale, la reputazione, l’integrità morale, ed è per tale motivo che “ nella fase dell’esecuzione del rapporto di lavoro deve essere rispettata la 'persona' del debitore di opere, sia in senso fisico, sia nella direzione più ampiamente etica, in modo da evitare che il prestatore di lavoro, anziché cedere energie e forza – lavoro, sia costretto a ‘ scambiare ‘ ed alienare i propri diritti personalissimi" [20]. La lesione di tali diritti a mezzo delle determinazioni gestionali genera responsabilità a carico di chi le ha poste in essere. Sul punto – stante il mancato riconoscimento nell’ordinamento giuridico italiano della categoria dei “danni punitivi" di derivazione statunitense – si pone all’attenzione degli operatori un serio problema in termini di efficace riparazione del danno, in quanto il giudizio equitativo ex art. 1226 c.c. non è in grado, sovente, di vagliare e ponderare l’intera gamma degli interessi individuali e collettivi violati dalle condotte datoriali abusive. Allo stato sussiste dunque il rischio, evidenziato da una parte della dottrina, che le pratiche discriminatorie assurgano, in ambito pubblico, al rango di consapevole, articolata e diffusa strategia di gestione delle risorse umane, in quanto “ il datore potrebbe comunque trovare convenienza ad esercitare sistematicamente comportamenti prevaricatori, confidando nel fatto che una eventuale condanna non potrà che riguardare una parte minima dei suoi atteggiamenti" [21].
A tale riguardo, occorre tener presente che l’espansione degli episodi di mobbing nel settore pubblico, ha indotto il Ministero della Funzione Pubblica ad emanare la direttiva 24 marzo 2004 avente ad oggetto “ Misure finalizzate al miglioramento del benessere organizzativo nella pubbliche amministrazioni". Al di là della natura giuridica dell’atto, che ne esclude a priori la cogenza e l’immediata precettività, la direttiva in questione si pone come un primo passo verso un radicale cambiamento culturale all’interno delle P.A., ponendo il clima organizzativo come fattore-cardine di incremento dell’ efficienza delle stesse. I valori di riferimento divengono quelli dell’attrattiva dei talenti migliori, dell’accrescimento del senso di appartenenza, del miglioramento dei rapporti tra dirigenti e personale, del potenziamento delle motivazioni dei dipendenti, dell’ascolto degli stessi sulle questioni che incidono sulla qualità della vita e delle relazioni sui luoghi di lavoro.
Naturalmente, il sospetto che dietro tanti enunciati vi sia la trappola di un gattopardesco “buonismo" si avverte, ed anche in modo forte. Al riguardo, non può escludersi che le implicazioni erariali conseguenti alla breccia aperta dalla sentenza resa dal Tribunale di Tempio Pausania il 10 luglio 2003 ( causa Fideli c. Comune di Loiri Porto San Paolo ) – la prima a condannare una P.A. al risarcimento di danni da bossing – possano essere state di stimolo per l’elaborazione della direttiva. Nel caso in questione, al consueto strumentario vessatorio (demansionamento, abuso del potere disciplinare, isolamento della dipendente, rifiuto di fornire chiarimenti alle sue legittime richieste ), si aggiungevano la discriminazione economica (attraverso la mancata concessione di ore di straordinario normalmente riconosciute al restante personale ) ed il rimprovero della dipendente, contenuto in atti formali, per il suo modo di essere. In realtà, la sentenza del giudice sardo ha posto in evidenza un dato sovente sottolineato dalla letteratura non giuridica in materia di mobbing, ovvero che vittime dello stesso sono frequentemente dei lavoratori-modello, ligi al dovere, di notevole tempra morale, con forte senso di appartenenza alla struttura presso cui lavorano. Il che rimanda al problema del mobbing come questione di civiltà, come spartiacque tra un esercizio etico dei poteri organizzativi ed una gestione delle risorse umane attraverso modalità non lecite e lesive della sfera morale dei lavoratori. Di realmente positivo nella citata direttiva deve, tuttavia, segnalarsi il richiamo ai comitati di settore “ affinché, negli atti di indirizzo per la stipula dei contratti collettivi del personale delle aree dirigenziali, venga richiamato con particolare evidenza lo specifico impegno di tutti ad assicurare (…) adeguati livelli di benessere organizzativo, e ciò in diretta correlazione funzionale con gli obiettivi ed i risultati dell’azione dirigenziale “. In tale previsione potrebbe rinvenirsi la chiave di volta per il reale mutamento e la decisiva virata in senso etico delle condotte organizzative dei dirigenti pubblici. Il problema sta proprio nella ridefinizione dei contenuti dell’obiettivo affidato al dirigente: se tale risultato si amplia in modo da ricomprendere non la sola efficiente ed economica organizzazione della struttura ma anche la realizzazione di un buon clima organizzativo, automaticamente si rimodellano i canoni valutativi in termini di adempimento/inadempimento dell’obbligazione lavorativa del dirigente. Quest’ultimo sarebbe tenuto, per contratto, a riparametrare i termini del proprio agire organizzativo, assumendo su di sé la responsabilità della realizzazione di un sistema relazionale interno trasparente e non conflittuale, in cui gli input organizzativi non vengano percepiti dal dipendente come espressione di un distante potere gerarchico, ma come obiettivi da condividere anche a fini di promozione e di sviluppo individuale. In tale quadro, il ricorso al mobbing verticale equivarrebbe ad una dichiarazione di fallimento, risultando patente la violazione di obblighi contrattuali i stresslmen anche attraverso il dispendio di energie lavorative a fini di persecuzione, oltre che attraverso la concreta negazione del diritto del prestatore di opere ad adempiere la propria prestazione lavorativa [22]. In un’ottica deterrente, si osserva opportunamente che la prova del dolo specifico nei casi di bossing," salvo ipotesi di polizze particolarmente sofisticate, escluderebbe la copertura assicurativa a favore dell’ agente" [23]. In tal caso, il mobber risponderebbe civilmente senza la concorrente responsabilità della P.A., la quale, tra l’altro, in presenza di un fatto-reato di particolare gravità (si pensi al caso del delitto di lesioni) i stressl riconducibile agli atti perturbanti posti in essere dal dirigente, potrebbe agire nei confronti di quest’ultimo per il risarcimento del danno all’immagine subito, là dove riconosciuto dal giudice contabile.
Al riguardo, tra le poste di un’ipotetica liquidazione di danni potrebbero ravvisarsi – oltre al risarcimento del danno da demansionamento, del danno biologico ed alla immagine professionale – anche il lucro cessante dovuto al forzato inadempimento del prestatore di opere, nonché le perdite in termini di ore-lavoro per i periodi non lavorati a causa di insorgenze patologiche i stressl collegate alle condotte del dirigente-mobber [24]. Il quale ultimo, tra l’altro, potrebbe rispondere i stresslmente anche per inadempimento della propria obbligazione lavorativa, in relazione al mancato raggiungimento dell’obiettivo aziendale dovuto al dispendio di ore-lavoro impegnate in attività mobbizzanti. Se a tali ipotetiche “voci di danno" aggiungiamo quelle discendenti dall’incremento della conflittualità interna all’ambiente di lavoro strettamente collegata ad azioni di bossing [25], dovute al dispendio di energie (per il compimento di attività auto-difensive) da parte delle vittime di atti discriminatori, non resta che auspicare una rapida e puntuale recezione nei contratti per le figure dirigenziali delle pubbliche amministrazioni degli obblighi di cui alla Direttiva della Funzione Pubblica 24 marzo 2004, allo scopo di responsabilizzare (che implica anche sensibilizzare rispetto al problema) una categoria ha urgente bisogno di nuove guide-lines su cui basare il rilancio dell’azione amministrativa pubblica.
Uno dei nodi principali su cui si gioca la partita della lotta al mobbing è costituito dalla elaborazione dei codici di condotta, di recente introdotti nelle pubbliche amministrazioni, anche in seguito all’emanazione del decreto legislativo 9 luglio 2003, n. 216, di attuazione della direttiva 2000/78/CE per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro. Tale normativa, oltre a fornire una puntuale definizione dei concetti di discriminazione diretta ed indiretta, ricomprende tra le ipotesi di discriminazione, al comma 3 dell’art. 2, "le molestie ovvero quei comportamenti indesiderati (…) aventi lo scopo o l’effetto di violare la dignità di una persona o di creare un clima intimidatorio, ostile, degradante, umiliante od offensivo". Gli studi condotti da Harald Ege, psicologo del lavoro, hanno evidenziato la peculiarità dei nostri ambienti di lavoro, all’interno dei quali – a differenza delle realtà lavorative di altri Paesi – esiste una “ condizione zero “, ovvero una situazione di conflittualità generalizzata (dunque, non mirata) in cui tutti sono contro tutti, si fanno ripicche, sono spesso protagonisti di discussioni e diverbi d’opinione. Tale stato costituisce, nel caso italiano, una pre-condizione del mobbing, uno scenario all’interno del quale il terrorismo psicologico può facilmente trovare canali di affermazione. Consapevoli di ciò, alcune aziende pubbliche si sono mosse nel senso di predisporre dei codici di condotta finalizzati a sottoporre l’esercizio del potere datoriale a forme di controllo interno, in rapporto sinergico con i controlli rimessi all’autonomia collettiva di cui s’è detto in precedenza. Tuttavia, il problema ineludibile è il seguente: in che prospettiva si pone il codice di condotta, ed in che misura risulta idoneo quale strumento di promozione del benessere ? Un siffatto documento dovrebbe essere il prodotto di un’attenta elaborazione, una sintesi operativa scaturente da contributi provenienti da discipline diverse, e soprattutto dovrebbe dar conto dell’acquisita consapevolezza dell’enorme costo, in termini economici e sociali, delle pratiche di mobbing, delle disfunzioni che da esse originano, tra cui il peggioramento del clima lavorativo che si traduce in peggioramento delle prestazioni lavorative. In tal senso sembra dare adeguata prova di maturità il Codice predisposto dall’ AUSL Firenze 10, che funzionalizza il benessere psico-fisico dei prestatori d’opere ai fini del "raggiungimento degli obiettivi aziendali", in quanto “ condizione per incrementare le prestazioni professionali di prezioso valore aggiunto"(art. 1 ). Siamo giunti al punto cruciale: il benessere viene riconosciuto come fonte di valore aggiunto, come condizione che favorisce una tensione verso l’affinamento della prestazione lavorativa, all’interno di un ambiente di lavoro caratterizzato da lealtà e correttezza di rapporti; il benessere, dunque, come fattore della produzione. Sotto tale profilo, importante è la tipizzazione dei comportamenti mobbizzanti – ancorché non esaustiva – contenuta anche nel recentissimo ( febbraio 2004 ) Codice del Comune di Napoli, tra i quali in gran parte si rinvengono ipotesi di molestia riconducibili al mobbing verticale. Più problematica risulta l’individuazione delle responsabilità, in quanto, all’art. 10 del Codice di condotta adottato dal Comune di Napoli si fa riferimento all’obbligo dei dirigenti di dare corretta applicazione alle norme ivi contenute, mentre più incisivamente nel Codice dell’ AUSL 10 Firenze si costruisce un vero e proprio circuito di responsabilità, attraverso la procedimentalizzazione delle segnalazioni dei casi di molestia morale ( art. 6 ) . Tale codice si caratterizza per la precisa individuazione degli organi preposti alla vigilanza sul rispetto delle disposizioni anti-mobbing, nonché per il recepimento di tale dovere di vigilanza nell’ambito dei contenuti della prestazione lavorativa dei dirigenti, in quanto il terrorismo psicologico negli ambienti di lavoro costituisce "una violazione del dovere di comportamenti conformi alle funzioni che essi sono tenuti a rispettare e a far rispettare".
In conclusione, soltanto se e nella misura in cui le p.a. si decideranno a fare di tali codici degli strumenti di lavoro diretti anche a prevenire e reprimere gli abusi discendenti da un non corretto ovvero emulativo esercizio dei poteri organizzatori, anziché dei meri “ manifesti “ delle buone intenzioni, si potrà assistere all’implementazione del benessere psico-fisico dei lavoratori nel sistema dei fattori produttivi già esistenti. Le amministrazioni pubbliche debbono tendere a questo risultato, dando alla trasparenza dei rapporti interni pari valore rispetto a quella che informa i rapporti con i cittadini in base alla legge sul procedimento amministrativo. Si tratta di una sfida non più eludibile, in particolar modo se si pensa alle interrelazioni tra codici di condotta anti-mobbing e previsioni contenute nelle carte dei servizi, nonché agli impegni che attraverso di esse vengono presi nei confronti delle singole utenze: pacta sunt i stress ed un buon clima organizzativo può risultare decisivo in primis per un generale incremento di produttività delle amministrazioni, ed in secondo luogo per una efficace collocazione sul mercato di quei servizi che vengono resi in regime di concorrenza con soggetti privati.
Roberto Pellegrini (avvocato, specialista in diritto amministrativo Università di Napoli Federico II).
[1] V. MUSY, relazione al convegno AGAN Novara 6 dicembre 2000 su "Il mobbing ed il danno esistenziale: profili comparatistici" in http://www.agatavvocati.it/news/news.asp..
[2] V. CASILLI, Mobbing, un problema attuale che ha più di cent’anni, in http://www.geocities.com/albecarbo/mobbing.htm ).
[3] Così COSTA, E. e M., Violenza, i stress, mobbing, danno personale e sociale, relazione al Convegno su "Mobbing e violenza psicologica sul posto di lavoro", Roma 4 giugno 2003, Università La Sapienza, in http://dirittolavoro.altervista.org/link3.html ).
[4] Ancora in COSTA, op. cit..
[5] V. AMATO, CASCIANO, LAZZERONI, LOFFREDO, Il mobbing. Aspetti lavoristici: nozione, responsabilità, tutele, Milano, 2002, p. 61.
[6] V. ORICCHIO, Il mobbing nel pubblico impiego, in http://www.Giust.it n. 6/2001.
[7] V. TALAMO, Il mobbing nelle pubbliche amministrazioni, rielaborazione dell’intervento svolto al Convegno FORMEZ tenutosi a Capri il 17 maggio 2003, in http://www.unicz.it/lavoroTALAMO_MOBBING.pd.
[8] V. ancora TALAMO, op. cit..
[9] V. AMATO ed altri, op. cit. p. 64.
[10] Si veda, per un’interessante prospettazione categoriale dei comportamenti finalisticamente orientati al mobbing, NUNIN, Alcune considerazioni in tema di "mobbing", in ILLe-J, II n. 1, 2000, in http://www.labourlawjournal.it, ISSN 1561-8048, che li raggruppa in cinque tipologie: condotte che incidono sulle possibilità di comunicazione, condotte che azzerano la socialità nell’ambiente di lavoro, comportamenti lesivi della reputazione, iniziative lesive della posizione lavorativa e pregiudizievoli per la salute psichica.
[11] V. SANTUCCI, Commento all’art. 49 [ sub § 3 ] d. lgs. n. 29/93, in CORPACI, RUSCIANO e ZOPPOLI, La riforma dell’organizzazione dei rapporti di lavoro e del processo nelle amministrazioni pubbliche, in Le nuove leggi civili commentate, 1999, p. 1348.
[12] V. PERULLI, relazione al Convegno realizzato dal Centro Studi di Diritto del Lavoro “Domenico Napoletano “ – Sezione Veneto, Venezia 12 aprile 2002, su “Il potere direttivo dell’imprenditore" in http://www.diritto-lavoro.it/csdn/pre-print/....
[13] Così GAROFALO, Mobbing e tutela del lavoratore tra fondamento normativo e tecnica risarcitoria, in ILLeJ – VI n.1, in http://www.labourlawjournal.it, ISSN1561-8048.
[14] V. VERRINA, Mobbing: possibilità e prospettive di intervento giudiziario, in http://izan.simplenet.com/napoletano/relazion1.htm ).
[15] V. DI TEODORO, relazione al Convegno CGIL Teramo su "Mobbing…e dintorni" dell’11 maggio 1999 in http://www.cgilte.it.diteodoro.htm.
[16] V. VISCOMI, Il mobbing: alcune questioni su fattispecie ed effetti, in Lavoro e Diritto n. 1/2002 pp. 48 ss..
[17] Sostenuta in dottrina da MONATERI, BONA e OLIVA, La responsabilità civile nel mobbing, Milano, 2002 pag.35 e CACCAMO, La definizione della fattispecie giuridica: gli atti e comportamenti giuridicamente rilevanti e qualificabili come condotta di mobbing, relazione al convegno "La tutela giuridica del lavoratore nei casi di mobbing", Milano, 10 ottobre 2002 , in http://www.uidag.org/foggia/.
[18] V. MISCIONE, I fastidi morali sul lavoro e il mobbing, in ILLe-J, II n. 2, 2000, in http://www.labourlawjournal.it, ISSN 1561-8048.
[19] V. NUNIN, op. cit..
[20] Così, icasticamente, CARACUTA, Il "mobbing" e la tutela giudiziaria, in Diritto &Diritti, rivista giuridica on line al sito internet http://www.diritto.it/articoli/lavoro/mobbing4.html.
[21] V. FERRANTE, Mobbing, discriminazioni in ragione di sesso e tutela inibitoria, ne Il lavoro nella giurisprudenza n. 10/2001.
[22] Sul punto, v. SANLORENZO, Il mobbing e il diritto del lavoratore alla prestazione lavorativa, in http://dirittolavoro.altervista.org/saggio_mobbing_sanlorenzo.html, che sottolinea – al di là dell’aspetto patrimoniale legato al sostentamento – la componente di autorealizzazione in quanto persona umana insita nell’adempimento della prestazione lavorativa corrispondente al profilo professionale di appartenenza del lavoratore.
[24] V. DENARI, La responsabilità diretta e personale nel danno da “mobbing”, in Lavoro e Previdenza oggi n. 1/2000 pp. 5 ss..
[25] Sembrerebbe, ancorché implicitamente, suggerire tale deduzione, Cass. Sez. Lav. 16 giugno 2001, n. 8173, che riconosce la non antigiuridicità della reazione ingiuriosa del prestatore di opere al comportamento illegittimo del datore di lavoro, su cui CALAFA’, Tra mobbing e mero conflitto: un’ipotesi di legittima reazione ad un atteggiamento incivile del datore di lavoro, in RIDL, 2002, II.
Un particolare ringraziamento rivolgo a Mario MEUCCI, dal cui fondamentale sito http://dirittolavoro.altervista.org/link3.html ho potuto reperire, nel testo integrale, gran parte delle sentenze e dei provvedimenti giurisdizionali menzionati nel presente lavoro.