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Timestamp: 2019-08-23 05:06:31
Document Index: 1553814

Matched Legal Cases: ['Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 4', 'Art. 6', 'Art. 7', 'Art. 8', 'Art. 9', 'Art. 11', 'Art. 14', 'Art. 15', 'Art. 16', 'Art. 17', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 26', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 15', 'Art. 2', 'Art. 3']

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Das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung
Die Umsetzung durch die Schweiz
2. Rasse, Rassismus, Rassendiskriminierung
3. UNO-Menschenrechtsschutz gegen Rassendiskriminierung
3.1 Charta, Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, Menschenrechtsinstrumente
3.2 Konventionen der UNESCO und IAO
3.3 UNO-Generalversammlung
3.3.1 Entkolonialisierung
3.3.2 Kampf gegen Apartheid
3.3.3 UNO-Dekaden und Weltkonferenzen gegen Rassismus
4. Das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (ICERD)
4.1 Hintergrund und Entstehung der Konvention
4.2 Aufbau der Konvention
4.2.2 Definition der Rassendiskriminierung, Anwendungsbereich (Artikel 1)
4.2.3 Verpflichtungen zur Beseitigung von Diskriminierung und zur Förderung von Verständigung (Art. 2)
4.2.4 Verurteilung von Segregation und Apartheid (Art. 3)
4.2.5 Massnahmen zur Bestrafung rassendiskriminierender Akte (Art. 4)
4.2.6 Beseitigung der Rassendiskriminierung in bestimmten Bereichen
4.2.7 Garantie eines wirksamen Rechtsbehelfs (Art. 6)
4.2.8 Massnahmen auf den Gebieten des Unterrichts, der Erziehung, Kultur und Information (Art. 7)
4.3 Kontrollmechanismen
4.3.1 Der Ausschuss zur Beseitigung jeder Form der Rassendiskriminierung / CERD (Art. 8, 10)
4.3.2 Staatenberichte (Art. 9)
4.3.3 Staatenbeschwerde (Art. 11-13)
4.3.4 Individuelles Mitteilungsverfahren (Art. 14)
4.3.5 Treuhandgebiete und Hoheitsgebiete ohne Selbstregierung (Art. 15)
4.3.6 Verhältnis zu andern Verfahren (Art. 16)
4.3.7 Schlussbestimmungen (Art. 17-25)
4.4 Überwachung der Anwendung der Konvention durch das CERD
4.4.1 Allgemeine Empfehlungen
4.4.2 Prüfung der Staatenberichte und Empfehlungen
4.4.3 Entscheide zu individuellen Mitteilungen
5. Die Ratifizierung des ICERD durch die Schweiz
5.2 Vorbereitungen des Beitritts
5.3 Parlamentsbeschlüsse
5.4 Referendum
6. Problembereiche der Umsetzung des ICERD durch die Schweiz
6.1 Die Vorbehalte
6.2 Die Strafnorm und ihre Auslegung
6.4 Vorläufiger Verzicht auf die Anerkennung des Individualbeschwerdeverfahrens
7. Berichterstattung der Schweiz
7.1 Angaben zur Umsetzung einzelner Artikel des ICERD im Ersten und Zweiten/ Dritten Bericht
7.2 Ergebnisse der Prüfung des Ersten Berichts
7.3 Kritik, Vorschläge und Empfehlungen des CERD zum Ersten Bericht
7.4 Stellungnahme zu den Empfehlungen im Zweiten und Dritten Bericht
7.5 Kritik und Empfehlungen des CERD zum 2./3. Bericht
7.6 Kritik von Nichtregierungsorganisationen an den Berichten der Schweiz
8. Probleme der Umsetzung und Massnahmen zur Behebung der Mängel
8.1 Kritik am Dualen Zulassungssystem und dessen Auswirkungen
8.2 Einstellungen von Schweizer Politikern und Politikerinnen gegenüber Massnahmen zur Umsetzung der Konvention
8.3 Empfehlungen der Europäischen Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI)
8.4 Berichte der ECRI über die Schweiz
Das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (ICERD) nimmt im internationalen System der Menschenrechte einen besonderen historischen Platz ein. Es handelt sich um die erste Menschenrechtsinstrument, das über einen Kontrollorgan verfügt, welches mittels des Berichtssystems periodisch überwacht, ob und wie die Vertragsstaaten ihren mit der Ratifizierung der Konvention eingegangenen Verpflichtungen, die Bestimmungen der Konvention in die Praxis umzusetzen, nachkommen. Diesem Modell sind die Menschenrechtspakte I und II und weitere Konventionen des Menschenrechtsschutzes gefolgt.
Das Ziel dieser Arbeit besteht in erster Linie darin, einen Überblick über die inhaltlichen Bestimmungen der Konvention, ihre Funktionsweise und ihre Anwendung als Instrument zum Schutz der Menschenrechte zu schaffen. Diese Darstellung wird anhand der Umsetzung der Konvention durch die Schweiz konkretisiert. Bei der Fülle einzelner Aspekte, welche die Problematik berührt, besteht oft das Problem, „vor lauter Bäumen, den Wald nicht zu sehen“. Daher versuchen wir, in Bezug auf die Inhalte der Konvention, den Normen für ihre Anwendung und die Handhabung des Berichtssystems vorerst eine historische und systematische Übersicht zu gewinnen. Aufgrund dieses Rasters lassen sich dann die verschiedenen Bereiche identifizieren, in denen die Umsetzung der Konvention durch die Schweiz angesetzt hat und die Richtungen bestimmen, in denen sie fortzusetzen ist. Mit diesem Vorgehen wird beabsichtigt, allfälligen Handlungsbedarf im systemischen Zusammenhang besser zu erkennen.
Der rechtlich instrumentelle Begriff der Rassendiskriminierung wird in einen begriffsgeschichtlichen und –theoretischen Kontext mit den verbundenen Konzepten Rasse und Rassismus gesetzt. Die Bekämpfung der Rassendiskriminierung spielt in den Programmen der UNO eine bedeutende Rolle. Das Auseinanderlegen des Aufbaus und der einzelnen Artikel der ICERD macht deutlich, dass die Umsetzung der Konvention weitreichende Konsequenzen beinhaltet, die vielleicht bei ihrer Annahme noch nicht allen Staaten bewusst waren. Im Kontrast zu den ehemaligen Kolonialstaaten verhielt sich die Schweiz lange Zeit reserviert gegenüber dem Beitritt. Sie ratifizierte die Konvention erst nach dem Ende des Kalten Krieges und der Apartheid. Die Probleme, welche sie durch die Vorbehalte zum Ausdruck bringt, zeigen Zurückhaltung und harte Widerstände, die Anwendung der Konvention in der Schweiz gründlich umzusetzen. Die Berichte der Schweiz, welche Rechenschaft ablegen sollen über die Erfüllung der eingegangenen Verpflichtungen, werden daraufhin untersucht, wo sich die wesentlichen Defizite der Umsetzung befinden. Die Behörden, welche die Berichte verfassen, beschreiben bestehende Probleme der Rassendiskriminierung oder die Widerstände gegenüber der Anwendung der Konvention höchstens indirekt. Sie bemühen sich vor allem nachzuweisen, dass der Vertragsstaat die aufgetragenen Verpflichtungen bereits weitgehend erfüllt und dass darum nur ein relativ geringer Handlungsbedarf dahingehend besteht, noch gewisse Mängel „auszumerzen“, wie dies in der offiziellen Terminologie heisst. Wie die Fragen, Bemerkungen und Empfehlungen des Ausschusses des Übereinkommens (CERD) allerdings zeigen, verstehen es seine Mitglieder ebenfalls, zwischen den Zeilen zu lesen – und folglich auch, ihre Kritik zwischen den Zeilen einzubetten. Die Stellungnahmen der Eidgenössischen Kommission gegen Rassismus (EKR), die als Teil der Regierungsdelegation gegenüber dem CERD auftritt, vertritt jedoch eine unabhängige und kritische Position gegenüber der Regierungspolitik, wie ihre Analyse des dualen Zulassungssystems zeigt. Hierzu trägt auch die Kritik von Nichtregierungsorganisationen bei, welche parallel zu den beiden offiziellen Berichten Schattenberichte aus ihrer Sicht veröffentlicht haben. Eine Befragung der Kandidierenden der nationalen Parlamentswahlen 2003 dokumentiert die Einstellung und den Stellenwert, den Politikerinnen und Politiker der Umsetzung der völkerrechtlichen Verpflichtung der Beseitigung der Rassendiskriminierung zumessen.
2. Zu den Begriffen Rasse, Rassismus, Rassendiskriminierung
„Rasse“ ist ein sozio-historisches Konstrukt basierend auf realen oder fiktiven biologischen Unterscheidungsmerkmalen grosser Menschengruppen.1 Bei der Unterteilung der Menschheit nach biologischen Kriterien spielt die Hautfarbe als Differenzierungsfaktor eine grosse Rolle.2 „Dies ist eine Konsequenz historischer und kultureller Gegebenheiten, die erlaubten, einige phänotypische Merkmale mit spezifischen Eigenschaften zu verbinden und dadurch eine Hierarchisierung der Menschheit gestatten.“3 Zum Zweck der Konstruktion von „Rassen“ werden nicht nur biologische, sondern auch kulturelle Eigenschaften, Bedeutungen und Verschiedenheiten herangezogen und in einen Kausalzusammenhang mit realen oder fiktiven biologischen Merkmalen gestellt.4 Die Hierarchie sozioökonomischer Stadien der Menschheitsentwicklung sowie Standes- und Klassenunterschiede, der so genannte „Fortschritt“ der „Zivilisation“, liefern ein plausibel scheinendes Schema zur Erklärung, Bewertung und Rangordnung von „Rassen“ und der Rechtfertigung einer über- bzw. untergeordneten, geachteten oder verachteten Stellung.5
Der Prozess der Rassenkonstruktion schafft die Grundlage für Ideologie und Praxis des Rassismus.6 „Man kann nur von Rassismus sprechen, wenn neben dem biologischen Substrat noch eine Unter- und Überordnung der verschiedenen konstruierten „Rassen“ und dazu noch ein Machtgefälle zwischen diesen als Gruppen existiert.“7 Der Rassismus-Diskurs setzt erst seit den 20er Jahren des 20. Jahrhunderts ein in der kritischen Auseinandersetzung und Widerlegung pseudowissenschaftlicher Rassenlehren. Der wissenschaftlich begründete Rassismus hatte sich im Zug des sich global durchsetzenden euramerikanischen Kolonialismus und Imperialismus seit dem 15. Jahrhundert etabliert. Der aufkommende Nationalsozialismus und Faschismus trieb ihn auf die Spitze. Systematisch begangene Verbrechen gegenüber Völkern auf niedriger Stufe der Zivilisation durch Unterwerfung, Vertreibung und Ausrottung erscheinen in einer rassistischen Konzeption als normale, naturgesetzliche Notwendigkeit. Die Ideologie des Rassismus basiert auf willkürlichen Annahmen, Doktrinen, überkommenen Mythen und prägt Vorurteile, die in der Alltagssprache fixiert sind. Ausserdem integriert Rassismus historisch verankerte Muster wie Xenophobie, Endogamie, „Reinheit“ der Abstammung bzw. des „Blutes“, Adels- und Elitestolz, Ethnozentrik und Sklaverei, die isoliert für sich betrachtet nicht identisch mit Rassismus sind, durch diesen aber instrumentalisiert werden.8 Die Beseitigung von Extremformen des Rassismus – als Faschismus und Apartheid – sowie der Zusammenbruch des Kolonialismus nach dem zweiten Weltkrieg brachten den Rassismus nicht zum Verschwinden. Solange das Machtgefälle und die Ungleichheit der Chancen innerhalb der „Hackordnung“ auf globaler und regionaler Ebene weiterbestehen, ist keine Gesellschaft vor offenen oder versteckten Formen des Rassismus gefeit.
Rassendiskriminierung wird durch das bestehende wirtschaftliche, politische und rechtliche Machtgefälle der Über- bzw. Unterordnung ermöglicht. Rassendiskriminierung kann rechtlich verankert sein (z.B. Segregation in den USA, Rassengesetze im nationalsozialistischen Deutschland oder Apartheidgesetze in Südafrika). Sie kann jedoch auch informell, verbal oder nicht verbal, beabsichtigt oder unbeabsichtigt, gegenüber Individuen oder Gruppen aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer „Rasse“ als einer sozialen Kategorie ausgeübt werden. Rassendiskriminierung kommt der Durchsetzung der ideologischen Komponente des Rassismus gleich.9 Die Ausübung oder Tolerierung von Rassendiskriminierung verletzt das menschenrechtlich verankerte Diskriminierungsverbot.
Auf juristische Aspekte des Begriffs der Rassendiskriminierung gehe ich in Kapitel 4 zum Internationalen Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung ein.
Die Organisation der Vereinten Nationen (UNO) wurde nach Ende des 2. Weltkriegs 1945 durch die Siegerkoalition gegründet. Zu den Gründungsmitgliedern gehören 51 Staaten. Die UNO stellte den Anspruch, die Völker der Welt zu repräsentieren, allerdings mittels ihrer Vertretung durch die Regierungen, welche die Entscheidungen fällen.
Die Charta der Vereinten Nationen wurde am 26. Juni 1945 in San Francisco unterzeichnet und trat am 24. Oktober 1945 in Kraft. Als Ziel bezeichnet die Charta die Sicherung des Weltfriedens auf der Grundlage der Gleichberechtigung und der Selbstbestimmung. Durch internationale Zusammenarbeit sollen internationale Probleme gelöst werden. Die Vereinten Nationen fördern „die allgemeine Achtung und Verwirklichung der Menschenrechte und Grundfreiheiten für alle ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder der Religion.“ (Artikel 1,3 und 55, c)10
Die Generalversammlung beschloss an ihrer ersten Tagung, eine Deklaration über die fundamentalen Menschenrechte und Verpflichtungen der Nationen auszuarbeiten. Mit der Arbeit wurde die Menschenrechtskommission, eine Subkommission des Wirtschafts- und Sozialrates (ECOSOC), beauftragt. Die Kommission sah drei Schritte vor: eine allgemeine Deklaration der Prinzipien, Konventionen oder Übereinkommen zu diesen Prinzipien sowie Massnahmen zu deren Umsetzung.11
Die Generalversammlung proklamierte die Allgemeine Menschenrechtserklärung am 10. Dezember 1948 (Resolution 217 A (III). Artikel 2 bestätigt den Anspruch „auf alle in dieser Erklärung verkündeten Rechte und Freiheiten, irgendeinen Unterschied, etwa nach Rasse, Hautfarbe, Geschlecht, Sprache, Religion, politischer oder sonstiger Anschauung, nationaler oder sozialer Herkunft, Vermögen, Geburt oder sonstigem Stand.“12
1966 verabschiedete die Generalversammlung die beiden Menschenrechtspakte über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Pakt I) sowie über bürgerliche und politische Rechte (Pakt II).13 Diese Pakte bilden zusammen mit der «Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte» die «Internationale Charta der Menschenrechte».
Artikel 26 von Pakt II verpflichtet die Vertragsparteien, Rechtsgleichheit und Schutz durch das Gesetz ohne Diskriminierung zu garantieren. „In dieser Hinsicht hat das Gesetz jede Diskriminierung zu verbieten und allen Menschen gegen jede Diskriminierung, wie insbesondere Rasse, der Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, des Vermögens, der Geburt oder des sonstigen Status, gleichen und wirksamen Schutz zu gewährleisten.“14
Der Wirtschafts- und Sozialrat brachte 1948 gegenüber der UNESCO das Anliegen vor, ein Programm zur Verbreitung wissenschaftlicher Fakten zu entwickeln, um rassische Vorurteile zu überwinden. Die UNESCO bildete ein Expertengremium, das 1950 eine Erklärung herausgab („Statement on Race“).15 In den folgenden Jahren erschienen weitere Erklärungen der UNESCO („Statement on the Nature of Race and Race Differences”, 1951; Proposals on the Biological Aspects of Race“, 1964; “Statement on Race and Racial Prejudice”, 1967). In der “Declaration on Race and Racial Prejudice” von 1978 fasste UNESCO ihre Arbeit zu den Grundlagen zusammen.16
Die Generalkonferenz der UNESCO verabschiedete 1960 das Übereinkommen gegen Diskriminierung im Unterrichtswesen.17
Die Internationale Arbeitsorganisation (IAO) erarbeitete 1954 auf Anfrage des Wirtschafts- und Sozialrats eine Studie zu Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf. 1958 verabschiedete sie das Übereinkommen über die Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf.18 Das Übereinkommen zu indigenen und Stammesvölkern von 1989 revidierte das Übereinkommen 107 von 1957.19
Die Zusammensetzung der Generalversammlung veränderte sich stark vor allem durch den Beitritt unabhängig gewordener afrikanischer Staaten. 1949 war der afrikanische Kontinent erst durch fünf Staaten vertreten. 1959 waren 11 afrikanische Länder Mitglied der UNO, die insgesamt 59 Mitglieder zählte. Zehn Jahre später waren unter den 128 Mitgliedern 41 afrikanische Staaten.20
Das Recht auf Selbstbestimmung und nationale Unabhängigkeit wurde von der UNO-Generalversammlung durch zwei Resolutionen bekräftigt. Sie verabschiedete die Deklaration über die Gewährung der Unabhängigkeit an koloniale Länder und Völker (1960)21 und die Resolution über die permanente Souveränität über natürliche Ressourcen (1962)22.
1946 machte Indien in der Generalversammlung einen Vorstoss zu diskriminierenden Massnahmen Südafrikas gegenüber den indischen Einwohnern.23 Südafrika vertrat den Standpunkt, die Generalversammlung sei dafür nicht zuständig, da es sich um eine innere Angelegenheit des Landes handle. Die Generalversammlung betrachtete sich hingegen zuständig, da die Diskriminierung die friedlichen Beziehungen der beiden Länder beeinträchtige. Die zur Frage eingesetzte Kommission kam zum Schluss, Apartheid stelle eine schwere Bedrohung der friedlichen Beziehungen zwischen ethnischen Gruppen der Welt dar.24
Nach dem Massaker von Sharpeville, als südafrikanische Sicherheitskräfte in eine Menge von Demonstranten schossen, kam die Frage der Apartheid 1960 vor den Sicherheitsrat. In der Folge befassten sich UNO-Gremien zunehmend mit der Apartheid in Südafrika. Die internationale Auseinandersetzung zur Apartheid führte zur Verabschiedung der Internationalen Konvention zur Unterdrückung und Bestrafung des Verbrechens der Apartheid (1973)25 und der Internationalen Konvention gegen Apartheid im Sport (1985)26.
Das verstärkte Gewicht der vom Kolonialismus befreiten Länder in der Generalversammlung drückte sich deutlich aus in der Deklaration zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung27 von 1963. Die Ablehnung der Apartheid war auch ein Hauptmotiv für die anschliessende Verabschiedung des Internationalen Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung28 vom 21. Dezember 1965. Die Generalversammlung erklärte 1966 den Jahrestag des Sharpeville-Massakers, den 21. März, zum Internationalen Tag für die Beseitigung der Rassendiskriminierung. In der Proklamation von Teheran von 1968 haben Themen wie Dekolonisierung, Apartheid, Rassendiskriminierung, Diskriminierung in Beschäftigung sowie Frauenrechte einen wichtigen Stellenwert.29
1972 lancierte die UN-Generalversammlung die Dekade zum Kampf gegen Rassismus und Rassendiskriminierung, die am 10. Dezember 1973, dem 25. Jahrestag der Annahme der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, begann. Das Programm der Dekade schloss die Einberufung der Weltkonferenzen von 1978 und 1983 ein. Der Weltkonferenz von 1978 ging eine Auseinandersetzung um die 1975 von der Generalversammlung verabschiedete Resolution 3379 voraus, welche den Zionismus als Form des Rassismus und der Rassendiskriminierung bezeichnete (diese Resolution wurde 1991 wieder aufgehoben).30
Die zweite Weltkonferenz von 1983 verabschiedete eine Erklärung und ein Aktionsprogramm. Die Generalversammlung rief die zweite Dekade aus.
1989 legte der von der UN-Subkommission für die Verhütung von Diskriminierung und für den Schutz von Minderheiten beauftragte Sonderberichterstatter, Asbjorn Eide (Norwegen), einen umfassenden Bericht über Erfolge und Hindernisse der während der ersten und zweiten Dekade geleisteten Arbeit vor und erstellte einen Überblick der Tätigkeit der entsprechenden Organe der UNO.31
1993 begann die dritte Dekade. Die Generalversammlung beschloss ein Aktionsprogramm.32 Mit der Beendigung der Apartheid veränderte sich Ausrichtung der antirassistischen Aktivitäten der UNO. Die Generalversammlung beschloss 1997, die dritte Weltkonferenz gegen Rassismus einzuberufen.33 Sie wurde 2001 in Durban/Südafrika durchgeführt.34
Die erste Phase in der Entwicklung des Systems des Menschenrechtsschutzes stellt die Erklärung der Rechte dar, welche von den Staaten anerkannt werden. In einer zweiten Phase übernehmen die Staaten bestimmte Verpflichtungen, die aus der Mitgliedschaft in einer Organisation wie der UNO erwachsen und anerkennen die Zuständigkeit der entsprechenden Organe. In der dritten Phase gehen die Staaten Verpflichtungen ein durch den Beitritt zu Konventionen und gestatten deren Kontrollorganen, die Einhaltung ihrer Verpflichtungen gemäss den Bestimmungen der Konventionen zu überprüfen, indem sie ihnen Berichte vorlegen oder bei Untersuchungen der Kontrollorgane mitarbeiten. Ferner können die Vertragsstaaten Individuen auf ihrem Territorium gestatten, ihren Fall vor eine internationale Instanz zu bringen, wenn ihre Rechte in ihrem Land nicht geschützt worden sind.35
Das ICERD ist das erste internationale Übereinkommen, welches mit einem Kontrollorgan, dem Ausschuss zur Beseitigung der Rassendiskriminierung (CERD) ausgestattet worden ist. Es folgten die Menschenrechtspakte I und II und eine Reihe weiterer Konventionen.36
4.1 Hintergrund und Entstehung des Übereinkommens
Das Konzept der Nicht-Diskriminierung im Bereich der Menschenrechte leitet sich ab aus dem Postulat der gleichen Würde der Menschen, das in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (Art. 1, 2), der Charta der Vereinten Nationen (Art. 1, Abs.3) und in allen internationalen Menschenrechtsinstrumenten verankert ist.37
Der Begriff der Diskriminierung wurde im Rahmen der UNO erläutert durch ein Memorandum des Generalsekretärs (‚The Main Types and Causes of Discrimination’ von 1949) und die Subkommission zur Verhütung von Diskriminierung und zum Schutz von Minderheiten (Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities)38. Letztere erklärte, dass Verhütung von Diskriminierung auf zwei Prinzipien beruhe: der individuellen Freiheit und Gleichheit aller Menschen vor dem Gesetz sowie der Kenntnis der sozialen Bedingungen. Basierend auf der Analyse der Fakten im Zusammenhang mit Diskriminierung, ihren Ursachen und Wirkungen solle eruiert werden, welchen diskriminierenden Praktiken mit legalen, administrativen oder erzieherischen Massnahmen vorgebeugt werden könne.39
Das Memorandum des Generalsekretärs definierte diskriminierende Praktiken als schädliche Unterscheidungen, welche nicht die besonderen Charakteristiken eines Individuums als solche betrachten, sondern nur kollektive Qualifikationen hergeleitet aus seiner Mitgliedschaft in einer gewissen sozialen oder andern Gruppe. Es unterscheidet Diskriminierung als Ungleichheit der Behandlung in Form von Benachteiligungen, Bevorzugungen und unzulässigen Verpflichtungen.40
Die erste Definition von Rassendiskriminierung innerhalb des Systems der Menschenrechtsinstrumente ist im Übereinkommen (Nr. 111) der IAO von 1958 zu finden. „Im Sinne des Übereinkommens gilt als ‚Diskriminierung’, jede Unterscheidung, Ausschliessung oder Bevorzugung, die auf Grund der Rasse, der Hautfarbe, des Geschlechts, des Glaubensbekenntnisses, der politischen Meinung, der nationalen Abstammung oder der sozialen Herkunft vorgenommen wird und die dazu führt, die Gleichheit der Gelegenheiten oder der Behandlung in Beschäftigung oder Beruf aufzuheben oder zu beeinträchtigen.“41
Die Definition der UNESCO-Konvention gegen Diskriminierung im Unterrichtswesen ist sehr ähnlich, bezieht sich aber jede Unterscheidung etc., die den „Zweck“ oder die „Wirkung“ hat, die Gleichbehandlung in der Erziehung zu verunmöglichen oder zu beeinträchtigen.42
Im Januar 1960 wurden in Westdeutschland und einigen andern Ländern Synagogen und jüdische Friedhöfe angegriffen. Die Subkommission zur Verhütung von Diskriminierung und zum Schutz der Minderheiten regte die Verurteilung dieser Schandtaten in einer Resolution der Generalversammlung an.43 Sie forderte den Generalsekretär auf, Informationen zu den Vorfällen und über Gegenmassnahmen zu sammeln. In der Folge empfahl die Subkommission, die Vorbereitung einer internationalen Konvention gegen religiöse und Rassendiskriminierung vorzubereiten, die den Mitgliedsstaaten besondere rechtliche Verpflichtungen auferlegen sollte.44
In der Generalversammlung plädierten eine Reihe afrikanischer Länder für eine Konvention gegen Rassendiskriminierung. Andere Delegierte befürworteten bloss eine Deklaration. Die arabischen Delegierten wandten sich gegen die Kombination von religiöser und Rassendiskriminierung innerhalb des gleichen Dokuments.45 Eine Gruppe westafrikanischer Staaten schlug die Vorbereitung einer Internationalen Konvention zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung vor – der Name wurde allgemein akzeptiert. Schliesslich verabschiedete die Generalversammlung am 20. November 1963 die Deklaration zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung.46 Gleichzeitig ersuchte die Generalversammlung den Wirtschafts- und Sozialrat, die Menschenrechtskommission dazu anzuhalten, der Ausarbeitung der Rassendiskriminierungs-Konvention absolute Priorität einzuräumen.47 Diese behandelte die substanziellen Artikel des Entwurfs, den die Subkommission zur Verhütung von Diskriminierung und zum Schutz von Minderheiten im Januar 1964 vorlegte. Der Wirtschafts- und Sozialrat unterbreitete in der Folge den Entwurf der Generalversammlung am 30. Juli 1964. Die Dritte Kommission (zuständig für soziale, humanitäre und kulturelle Angelegenheiten) der Generalversammlung behandelte den Entwurf vom 11. Oktober bis am 15. Dezember 1965 in 43 Sitzungen und legte ihn der UNO-Vollversammlung vor, welche das Übereinkommen am 21. Dezember 1965 verabschiedete.48
Die Debatte der Generalversammlungen brachte unterschiedliche Konzepte zu Rassendiskriminierung, ihren Formen und ihrer Bekämpfung zum Vorschein. Die ehemaligen Kolonialländer tendierten dazu, Rassendiskriminierung als Erscheinungsform des Kolonialismus, die sozialistischen Länder auf einen Ausdruck von Kapitalismus und Imperialismus zu reduzieren. Die Generalversammlung einigte sich darauf, verschiedene Extremformen von Rassendiskriminierung wie Antisemitismus und Nazismus bzw. Neonazismus nicht aufzuführen (ausgenommen jedoch Apartheid). Im Raum standen zwei verschiedene Grundauffassungen: 1) Rassendiskriminierung als soziale Krankheit oder Pathologie, die rasch zu beseitigen ist, und 2) Rassendiskriminierung als normales Charakteristikum sozialer Beziehungen, das in allen Gesellschaften potentiell oder real vorkommt, in denen Menschen unterschiedlicher Rasse, Hautfarbe, Abstammung, nationaler oder ethnischer Herkunft aufeinandertreffen. Rassendiskriminierung ist zu ächten und zu reduzieren, kann aber kaum ganz beseitigt werden.49
Das verabschiedete Übereinkommen widerspiegelt einen Kompromiss der beiden Grundkonzepte, substanziell entspricht es jedoch eher der zweiten Auffassung, die der sozialen Realität eher angemessen und rechtlich fassbarer erscheint.50
4.2 Aufbau des Übereinkommens
Die Konvention besteht aus drei Teilen:51
Teil I, Artikel 1-7, enthält die substantiellen Verpflichtungen der Vertragsstaaten. In Artikel 1 wird der Begriff ‚Rassendiskriminierung’ definiert und abgegrenzt.
In den Artikeln 2-7 verpflichten sich die Staaten,
- keine Akte oder Praktiken der Rassendiskriminierung gegen Individuen, Gruppen oder Institutionen zu begehen und sicherzustellen, dass die Behörden dies befolgen,
- keine Rassendiskriminierung durch Personen und Organisationen zu unterstützen,
- Regierungspolitik und Gesetze zu überprüfen und rassendiskriminierende Bestimmungen zu entfernen,
- Rassendiskriminierung durch Personen, Gruppen und Organisationen zu verbieten und zu beenden,
- multirassische und für Integration tätige Organisationen und Bewegungen zu fördern und rassischen Spaltungen entgegenzuwirken.52
In Teil II, Artikel 8-16, ist die Überwachung der Einhaltung der Bestimmungen durch die einzelnen Staaten geregelt, insbesondere die Kompetenzen des Kontrollorgans, die Berichterstattung und die Behandlung individueller Beschwerden.
Teil III, Artikel 17-25, enthält die Bestimmungen zu Beitritt, Vorbehalten und Anwendung der Konvention.53
Die Präambel erinnert an den Grundsatz der angeborenen Würde und Gleichheit aller Menschen, auf der die UN-Charta beruht und bezieht sich auf andere wichtige Dokumente der UNO betreffend der Rassendiskriminierung. Sie hält fest, dass die Doktrin der Überlegenheit aufgrund des Rassenunterschieds wissenschaftlich falsch, moralisch zu verurteilen und sozial ungerecht und gefährlich ist. Ferner bestätigt sie, dass die Diskriminierung zwischen Menschen aufgrund der Rasse, der Hautfarbe oder der ethnischen Herkunft die friedlichen Beziehungen und die Sicherheit unter den Völkern gefährdet.54 55
4.2.2 Definition der Rassendiskriminierung, Anwendungsbereich (Artikel 1, 1-4)
Zwischen Rassendiskriminierung und Diskriminierung basierend auf andern Kriterien gibt es einen Unterschied. Diskriminierung in den letzteren Fällen kann ausgeschlossen werden durch die Statuierung eines bestimmten Menschenrechts wie Gleichheit des Geschlechts, Sprach- oder Religionsfreiheit etc. Rassendiskriminierung jedoch beeinflusst die Ausübung einer grossen Zahl von Menschenrechten. Deshalb werden diese Rechte in der Konvention (Artikel 5) aufgelistet.56
Gemäss dem Übereinkommen bezeichnet ‚Rassendiskriminierung’ eine Ungleichbehandlung, welche aufgrund der Unterscheidungsgründe Rasse, Hautfarbe, Abstammung, nationale und ethnische Herkunft unzulässig ist (1,1). Die Definition erfasst somit biologische, physische, soziale und kulturelle Merkmale. Der Ausdruck ‚Abstammung’ ist eine Besonderheit des ICERD und war im Entwurf nicht vorgesehen.57 Das Konzept ‚Rasse’ ist unabhängig von ‚Nationalität’ im Sinne von Staatsangehörigkeit (1,2) zu verstehen. Diskriminierungen des Vertragsstaates zwischen eigenen und fremden Staatsangehörigen sind somit zulässig. Das Übereinkommen berührt die Rechtsvorschriften der Vertragsstaaten über Staatsangehörigkeit oder Einbürgerung nicht, „sofern diese Vorschriften nicht Angehörige eines bestimmten Staates diskriminieren.“
Diskriminierung wird definiert als ungleiche Behandlung in der Öffentlichkeit durch (1,1) „Unterscheidung, Ausschliessung, Beschränkung oder Bevorzugung, die zum Ziel oder zur Folge hat, dass dadurch ein gleichberechtigtes Anerkennen, Geniessen oder Ausüben von Menschenrechten und Grundfreiheiten im politischen, wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen oder jedem sonstigen Bereich des öffentlichen Lebens vereitelt oder beeinträchtigt wird.“ Sondermassnahmen zur Förderung (1,4) „bestimmter Rassengruppen, Volksgruppen oder Personen…die Schutz benötigen…gelten nicht als Rassendiskriminierung.“ Diese Massnahmen dürfen aber nicht getrennte Rechte beibehalten oder zur Folge haben und nicht fortgeführt werden, nachdem die mit den Massnahmen angestrebten Ziele erreicht sind.58
Artikel 2 umschreibt in allgemeiner Form die Verpflichtungen der Vertragsstaaten. Die Staaten verpflichten sich, die Rassendiskriminierung zu verurteilen und zu beseitigen sowie das Verständnis unter den Rassen zu fördern. Insbesondere haben die Staaten,
a) selbst Rassendiskriminierung zu unterlassen und dafür zu sorgen, dass alle lokalen Behörden und Institutionen in diesem Sinne handeln;
b) keine rassendiskriminierenden Handlungen durch Personen oder Organisationen zu fördern oder zu schützen;
c) die Praxis der Behörden zu überprüfen und die Rechtsvorschriften abzuändern, die sich rassendiskriminierend auswirken;
d) jede von Personen, Gruppen oder Organisationen ausgeübte Rassendiskriminierung mit allen geeigneten Mitteln einschliesslich erforderlicher Rechtsvorschriften zu verbieten und zu beendigen, in dieser Hinsicht sind gesetzgeberische Massnahmen unter allen Umständen zu ergreifen;
e) alle Rassenintegrierung anstrebenden multirassischen Organisationen und Bewegungen zu unterstützen und sonstige Mittel zur Beseitigung der Rassenschranken und zur Verhinderung von Rassentrennung einzusetzen.
Ferner treffen die Vertragsstaaten konkrete Förderungsmassnahmen zur Entwicklung und zum Schutz bestimmter Rassengruppen oder ihnen angehörenden Einzelpersonen, um ihren gleichberechtigten Genuss der Menschenrechte zu gewährleisten. Solche Massnahmen dürfen jedoch nicht ungleiche oder getrennte Rechte für verschiedene Rassengruppen aufrechterhalten oder zur Folge haben.
Die Massnahmen sind nicht auf die Aktivitäten der staatlichen Organe beschränkt, sondern schützen auch Individuen vor Übergriffen anderer Mitglieder der Gesellschaft. Geschützt werden nicht nur Staatsbürger, sondern auch Einwohner des Hoheitsgebiets fremder Herkunft.59
Die Vertragsstaaten verurteilen die Segregation und die Apartheid. Sie verhindern, verbieten und beseitigen alle derartigen Praktiken auf ihren Hoheitsgebieten.
In der Präambel ist das Ziel bezeichnet, „eine internationale Gemeinschaft zu schaffen, die frei ist von jeder Form der Rassentrennung und Rassendiskriminierung“. Die Beziehungen der Vertragsstaaten zu Südafrika, das als Mitgliedsstaat der UNO mit der Apartheid die Rassendiskriminierung als offizielle Regierungspolitik betrieb, wurden ebenfalls als Gegenstand der Berichterstattung der Vertragsstaaten betrachtet.60 Insofern kommt diesem Artikel indirekt eine extraterritoriale Wirkung zu.61
1 Meier-Mesquita, Cintia: Rassismus und antirassistische Erziehung, Freiburg Schweiz, 1999, S. 11
2 Geiss, Immanuel: Geschichte des Rassismus, Frankfurt 1988, S. 23-25. Der Autor erläutert den realhistorischen Hintergrund der gängigen Klassifikation der Menschheit in die Gross-Gruppen Europiden, Mongoliden und Negriden.
3 Meier-Mesquita, a.a.O., S. 11
4 Meier-Mesquita, a.a.O., S. 13
5 Lévi-Strauss, Claude: Rasse und Geschichte, Frankfurt am Main, 1972, S. 7-10; Geiss, a.a.O., S. 25-27
6 Miles, Robert: Rassismus, Hamburg, 1991, S. 99-112
7 Meier-Mesquita, a.a.O., S. 83
8 Geiss, a.a.O., S. 27-34
9 Meier-Mesquita, a.a.O, S. 85
10 SR 0.120, Charta der Vereinten Nationen vom 26.6.1945
11 Banton, Michael: International Action Against Racial Discrimination, Oxford, 1996, S. 22
12 A/RES/217 A (III), Universal Declaration of Human Rights
13 SR 0.103.1, Internationaler Pakt vom 16.12.1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte; SR 0.103.2, Internationaler Pakt vom 16.12.1966 über bürgerliche und politische Rechte
14 SR 0.103.2, a.a.O., Art. 26
15 Banton, a.a.O., 1996, S. 24-25
16 Statements von 1950, 1951, 1964 und 1967 sowie Deklaration von 1978 (UNESCO’s Standard-Setting Instruments, No. III.C.1) s. Lawson, Edward: Encyclopedia of Human Rights, Washington D.C./London, 1996, S. 1216-1226; Banton, Michael: The International Politics of Race, Cambridge, 2002, S. 28-38
17 ”Convention against Discrimination in Education” vom 14.12.1960, http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/d_c_educ.htm; von der Schweiz nicht ratifiziert.
18 SR 0.822.721.1, Übereinkommen Nr. 111 vom 25.6.1958 über die Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf; von der Schweiz ratifiziert und in Kraft gesetzt am 13.7.1962.
19 Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries, 169, in Kraft getreten am 5.9.1991, von der Schweiz nicht ratifiziert, http://www.ilo.org/ilolex/english/convdisp1.htm
20 Banton, a.a.O., 1996, S. 27
21 A/RES/1514 (XV), 14.12.1960, Declaration of the Granting of Independence to Colonial Countries an Peoples
22 A/RES/1803 (XVII), 14.12.1962, ”Permanent Sovereignty over Natural Resources”
23 A/RES/ 265 (III), 14.5.1949, Treatment of People of Indian Origin in the Union of South Africa
24 Banton, a.a.O., S. 26
25 A/RES/3068 (XXVIII), 30.11.1973, International Convention on the Suppression and Punishment of the crime of ’Apartheid’, in Kraft getreten am 18.7.1976 (von der Schweiz nicht ratifiziert).
26 A/RES/40/64, 10.12.1985, International Convention Against ’Apartheid’ in Sports, in Kraft getreten am 3.4.1988 (von der Schweiz nicht ratifiziert).
27 A/RES/1904 (XVIII), 20.11.1963, United Nations Declaration on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination
28 SR 0.104, Internationales Übereinkommen vom 21.12.1965 zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung, in Kraft getreten am 4.1.1969; von der Schweiz ratifiziert und in Kraft gesetzt am 29.12.1994.
29 Banton, a.a.O., 1996, S. 28
30 Banton, a.a.O., 1996, S. 29-30
31 UN Doc. E/CN.4./Sub.2/1989/8 und Add.1, Study on the Achievements Made and Obstacles Encountered during the Decades to Combat Racism and Racial Discrimination; Banton, a.a.O., 1996, S. 32
32 A/RES/49/146, 23.12.1994, Third Decade to Combat Racism and Racial Discrimination, Annex: Revised Programme of Action for the Third Decade to Combat Racism and Racial Discrimination (1993-2003)
33 A/RES/52/111, 18.2.1998, Third Decade to Combat Racism and Racial Discrimination and the convening of a world conference against racism, racial discrimination and related intolerance
34 International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, ICERD, im folgenden wird die englische Abkürzung verwendet.
35 Banton, a.a.O., 1996, S. 39
36 s. Liste der internationalen Menschenrechtskonventionen, welche Expertenkomitees zur Überwachung der ihrer Umsetzung eingesetzt haben: http://www.unhchr.ch/pdf/report.pdf
37 Sudre, Frédéric: Droit international et européen des droits de l’homme, Paris, 2001, S. 332
38 Wichtigste Subkommission der Menschenrechtskommission, gegründet 1947 unter der Aufsicht des Wirtschafts- und Sozialrates, seit 1999 mit neuer Bezeichnung: Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights; http://www.unhchr.ch/html/menu2/2/sc.htm
39 Banton, a.a.O., 1996, S.51
40 Banton, a.a.O., 1996, S.51-52
41 SR 0.822.721.1, a.a.O., 1958, Art. 1
42 Convention against Discrimination in Education, a.a.O, 1960, Art. 1
43 A/RES/1510 (XV), 12.12.1960; Schwelb, Egon: The International Convention on the Elimination on All Forms of Racial Discrimination, in: The International and Comparative Law Quarterly, Vol. 15, London, 1966, S. 997-998
44 Schwelb, a.a.O., 1966, S. 998-999
45 Zu ihren Motiven vgl. Partsch, Karl Josef: Racial Discrimination, in: United Nations: Law, Policies and Practice, Vol. 2, ed. Rüdiger Wolfrum, Dordrecht/London/Boston, 1995, S. 1006-7. Die gesonderte Behandlung religiöser Diskriminierung führte zur ’Declaration on the Elimination of all Forms Intolerance and Discrimination on Religion or Belief’ vom 25.11.1981, A/RES/36/55.
46 A/RES/1904 (XVIII), a.a.O., 1963; Banton, a.a.O., 1996, S. 54-55
47 A/RES/1906 (XVIII), 20.11.1963, Preparation of a Draft International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination
48 Schwelb, a.a.O., 1966, S. 999-1000; Banton, a.a.O., 1996, 56-57
49 Banton, a.a.O., 1996, S. 58-62
50 Banton, a.a.O., 1996, S. 67-73
51 BBl 1992 III 269-348 (92.029), Botschaft über den Beitritt der Schweiz zum Internationalen Übereinkommen von 1965 zu Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung und über die entsprechende Strafrechtsrevision vom 2. März 1992
52 The Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Fact Sheet No.12, S.2
53 Schwelb, a.a.O., 1966, S. 1000-01; Banton, a.a.O., 1996, S. 62-63,
54 ARIS (Service d’information antiracisme), Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, Résumé officieux des principales dispositions, Genève, 1994, S. 1
55 SR 0.104, a.a.O., 1965, Art. 1-4
56 Partsch, a.a.O., 1995, S. 1005
57 Die Änderung wurde von Indien vorgeschlagen. Unter ’Abstammung’ fällt der Begriff der ’Kaste’, der als Diskriminierungsgrund durch Art. 15 der indischen Verfassung von 1949 verboten ist; s. Schwelb, a.a.O., 1966, S. 1002-3.
58 SR 0.104, a.a.O., 1965, Art. 2, 1-2
59 SR 0.104, a.a.O., 1965, Art. 3
60 Schwelb, a.a.O., 1966, 1021
61 Partsch, a.a.O., 1995, S. 1008
Peter Leuenberger (Autor)
V457554
9783668874381
9783668874398
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Peter Leuenberger (Autor), 2003, Das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung, München, GRIN Verlag, https://www.diplomarbeiten24.de/document/457554
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