Source: https://www.epravo.cz/top/soudni-rozhodnuti/restituce-108382.html
Timestamp: 2019-11-22 02:34:21+00:00
Document Index: 16813478

Matched Legal Cases: ['soud ', 'ÚS 35/17 ', 'zákona č. 185', 'zákona č. 185', 'zákona č. 185', '§ 9', '§ 88', '§ 11', 'soud ', 'ÚS 215/94 ', '§ 9', '§ 11', 'soud ', '§ 69', 'zákona č. 182', '§ 7', 'zákona č. 95', 'zákona č. 569', 'zákona č. 357', '§ 12', 'zákona č. 503', '§ 6', 'zákona č. 503', 'zákona č. 92', '§ 69', '§ 6', '§ 6', '§ 9', 'soud ', 'zákona č. 185', 'soud ', 'čl. 15', 'soud ', '§ 11', '§ 19', 'zákona č. 95', 'čl. 2', 'soud ', 'zákona č. 95', '§ 11', 'soud ', 'ÚS 6/05 ', '§ 161', 'soud ', '§ 11', 'soud ', 'ÚS 4139/16 ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 33/10 ', '§ 11', 'zákona č. 87', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 6/05 ', '§ 7', 'zákona č. 95', '§ 12', 'zákona č. 503', '§ 7', 'zákona č. 95', '§ 12', 'zákona č. 503', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'zákona č. 185', '§ 11', '§ 11', 'čl. 1', '§ 70', 'zákona č. 182', 'zákona č. 48', 'zákona č. 185', '§ 43', 'zákona č. 182', 'zákona č. 77', 'zákona č. 185']

Stanovení data, po jehož uplynutí již oprávněné osoby nemohou požádat o bezúplatné převedení náhradního pozemku, by mohlo představovat legitimní cíl v tom smyslu, že zájem na právní jistotě všech zúčastněných subjektů obecně vzato vskutku může vyžadovat stanovení nějakého data, ke kterému je třeba veškeré restituční nároky vypořádat. To však není případ tehdy, pokud napadená právní úprava žádnou faktickou a definitivní tzv. restituční tečku nestanoví, pouze – aniž by zde byl nějaký přesvědčivý a nezpochybnitelný důvod takového postupu – zakládá nerovnost v rámci srovnatelné skupiny oprávněných osob. Sledovaný cíl nemůže bez dalšího legitimizovat ani skutečnost, že se dosud neskončená restituční správní řízení týkají již „pouze desítek osob“. I kdyby totiž zbývalo již pouze jediné restituční správní řízení, není namístě – není-li pro to nějaký legitimní důvod – zakládat nerovnost mezi jinak srovnatelnou skupinou oprávněných osob. V opačném případě by totiž došlo k zásahu do legitimního očekávání části oprávněných osob, respektive k nepřípustnému zásahu do jimi nabytého práva (iura quaesita) mít možnost uspokojit svůj restituční nárok prostřednictvím náhradního pozemku.
(Nález Ústavního soudu České republiky sp.zn. Pl.ÚS 35/17, ze dne 19.6.2018)
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 35/17 dne 19. června 2018 v plénu o návrhu skupiny senátorů, za kterou jedná senátor PhDr. T.G., zastoupené JUDr. M.P., advokátem, se sídlem P., na zrušení ustanovení čl. IV bodů 1 až 7, 9, 10, 12, 14, 15, 18, 20 a 21 a čl. V zákona č. 185/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády jako vedlejší účastnice řízení, tak, že ustanovení čl. IV bodů 1 až 7, 9, 10, 14, 15, 18, 20 a 21 a čl. V zákona č. 185/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, se ruší uplynutím dne 30. června 2018. Ve zbývající části se návrh odmítá.
1. Ústavnímu soudu byl dne 16. 11. 2017 doručen návrh skupiny 18 senátorů (dále též jen „navrhovatelka“), za kterou jedná senátor PhDr. T.G., na zrušení shora specifikovaných ustanovení zákona č. 185/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (dále též jen „novela“).
6. Navrhovatelka nejprve s odkazem na obsah příslušné důvodové zprávy uvádí, že SPÚ ke konci roku 2014 stále evidoval nevypořádané restituční nároky více než 56 tisíc oprávněných osob podle zákona o půdě v celkové výši 558 040 618,44 Kč a tento nevyhovující stav i nadále trvá, přičemž v téměř sto případech dosud nebylo Státním pozemkovým úřadem o restitučním nároku na vydání původního pozemku podle § 9 zákona o půdě vůbec rozhodnuto, jinými slovy, ani po dvaceti pěti letech nebyl stát prostřednictvím svých orgánů schopen o restitučních nárocích těchto osob rozhodnout.
9. Nadto navrhovatelka tvrdí, že v průběhu soudních řízení s oprávněnými osobami se SPÚ s cílem zabránit oprávněným osobám v získání náhradních pozemků státu uchyluje k nejrůznějším obstrukčním praktikám, přičemž způsobuje průtahy např. včasným nepředkládáním důkazů, mařením nařízených soudních jednání žádostmi o odročení jednání na poslední chvíli, předkládáním obsáhlých písemných vyjádření a různých důkazů den před soudním jednáním nebo dokonce až na samotném jednání, eventuálně opakovaným vznášením námitek místní nepříslušnosti soudů – přes jednoznačně určenou místní příslušnost podle § 88 písm. b) občanského soudního řádu – nebo podáváním návrhů na delegaci řízení k jiným soudům bez rozumného důvodu (toto tvrzení dokládá navrhovatelka mj. usnesením Nejvyššího soudu ze dne 30. 8. 2017 sp. zn. 28 Nd 280/2017). Státní pozemkový úřad navíc podle navrhovatelky v soudních řízeních o žalobách oprávněných osob po podání žaloby převádí žalované pozemky na třetí osoby mimo veřejnou nabídku, aniž by vyčkal pravomocného soudního rozhodnutí (tuto praxi podle navrhovatelky ilustruje případ paní Anny Bekové), a to dokonce v rozporu s vlastním metodickým pokynem pro směnu pozemků, podle kterého jsou z převodů výslovně vyloučeny pozemky, „které jsou předmětem neskončeného soudního sporu“.
10. V návaznosti na to navrhovatelka vyjadřuje přesvědčení, že SPÚ dlouhodobě při převodech státního majetku upřednostňuje třetí osoby před oprávněnými osobami a majetek, který by měl primárně sloužit k uspokojování oprávněných osob podle zákona o půdě, převádí např. na obce (dokonce bezúplatně) nebo na komerční (nezemědělské) subjekty. Existence této protiprávní praxe přitom byla podle navrhovatelky opakovaně indikována v mnoha soudních rozhodnutích (uvádí např. rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 1807/2013, sp. zn. 31 Cdo 3767/2009 a sp. zn. 28 Cdo 170/2008). V této souvislosti pak navrhovatelka upozorňuje i na případy, kdy SPÚ v důsledku vlastních chyb přichází na úkor oprávněných osob o velký rozsah pozemků za přinejmenším „podivných“ okolností, přičemž příkladmo uvádí kauzu pozemků v Modravě, kde stát pochybením SPÚ (v jehož důsledku byl vydán kontumační rozsudek) přišel o 24 hektarů státní zemědělské půdy (SPÚ se následně proti kontumačnímu rozsudku ani neodvolal a proti převodu nebrojil, přestože s převodem nesouhlasila Správa Národního parku Šumava a nárok obce byl zjevně promlčen), nebo směnu pozemků v hodnotě desítek milionů korun v Bedřichově, kde šlo o devět hektarů státních zemědělských pozemků (rovněž tato kauza podle navrhovatelky názorně ilustruje, jak SPÚ upřednostňuje třetí osoby – zde podnikatele v zemědělství – před oprávněnými osobami, jelikož předmětné pozemky byly zcela způsobilé k vypořádávání restitučních nároků oprávněných osob podle zákona o půdě).
13. Navrhovatelka dále označuje napadenou právní úpravu za nepřípustně retroaktivní, „neboť zasahuje do právního nároku oprávněných osob na vydání náhradního pozemku podle § 11a zákona o půdě … vzniklého před jeho účinností“, jejž zcela ruší bez adekvátní náhrady. Podle navrhovatelky tak jde o nepřípustný případ pravé retroaktivity, jak zdůraznil Ústavní soud již v nálezu ze dne 8. 6. 1995 sp. zn. IV. ÚS 215/94 (N 30/3 SbNU 227), a v důsledku toho současně dochází ke svévolnému porušení legitimního očekávání oprávněných osob. Novela zákona o půdě totiž oprávněným osobám v rozporu s tímto základním právem odnímá možnost tento nárok vůbec nabýt (u dosud neskončených správních řízení podle § 9 zákona o půdě) anebo tento řádně nabytý nárok na základě pravomocného správního rozhodnutí o nevydání původního pozemku podle § 11a zákona o půdě znemožňuje vůbec uplatnit. K tomu je podle navrhovatelky nutno poznamenat, že legitimní očekávání získání náhradního pozemku je v těchto případech zesílené dobrou vírou ve správnost rozhodnutí orgánu veřejné správy, jež v poučení výslovně uvádí, že těmto osobám vzniká vůči státu subjektivní právo na vydání náhradního pozemku. Svévolné odnětí možnosti nabýt nemovitý majetek jako restituční náhradu k 1. 7. 2018 je proto naprosto nepřípustné a narušuje základní právo oprávněných osob na nabytí nemovitého majetku, jež je chráněno i Dodatkovým protokolem k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, jak vyplývá z konstantní judikatury Evropského soudu pro lidská práva.
18. Ústavní soud podle § 69 odst. 1, 2 a 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) zaslal návrh oběma komorám Parlamentu jako účastníkům řízení a dále vládě a veřejné ochránkyni práv jako orgánům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení.
21. K námitce navrhovatelky, že v minulosti nebyly v dostatečné míře veřejně nabízeny pozemky oprávněným osobám, vláda uvádí, že Pozemkový fond České republiky (dále jen „Pozemkový fond“) a jeho nástupce SPÚ veřejně nabídly v 85 kolech nabídek pozemků oprávněným osobám celkem 246 334 pozemků v úhrnné výměře 1 342 886 223 m2 v ceně 8 091 525 777 Kč. Dále bylo zveřejněno 66 kol nabídek pozemků k prodeji podle § 7 zákona č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, a podle § 12 zákona č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 503/2012 Sb.“), v nichž bylo nabídnuto 640 596 pozemků ve výměře 5 779 844 089 m2 v ceně 26 225 395 370 Kč. Od počátku prodejních nabídek se jich mohou zúčastnit i oprávněné osoby a hradit kupní cenu svými restitučními nároky. Od roku 2003 mají oprávněné osoby v rámci prodejních nabídek přednost, za předpokladu, že nabývají pozemky v lokalitách, kde jim byly jejich vlastní pozemky zestátněny a nevydány. Od roku 2012 byla tato přednost oprávněných osob rozšířena zrušením podmínky stejné lokality. Úspěšnost nabídek vyjádřená výměrou byla od roku 1998 do roku 2014 v průměru 19 %. Vyšší úspěšnost byla zaznamenána jen v roce 2005 (cca 34 %), tedy v době, kdy oprávněné osoby očekávaly ukončení poskytování náhradních pozemků (tedy v době tzv. první restituční tečky, zrušené nálezem sp. zn. Pl. ÚS 6/05). Další nárůst zájmu oprávněných osob o veřejnou nabídku pozemků (cca 45 %) nastal až v roce 2016, když byla možnost získání náhradního pozemku legislativně opět omezena napadenou právní úpravou. Uvedené skutečnosti podle názoru vlády jednoznačně svědčí o tom, že Státní pozemkový úřad je z liknavosti obviňován navrhovatelkou neoprávněně. V této souvislosti vláda ve vyjádření deklaruje připravenost doložit přehled marně nabízených pozemků, jež jsou vhodné jako restituční náhrada.
25. Současně vláda zdůrazňuje, že z činnosti SPÚ je známa řada případů žalob na nahrazení projevu vůle, kdy se postup žalobců příčí zákonu či dobrým mravům (např. je uplatněna žaloba na pozemky, které jsou z převodu oprávněným osobám vyloučeny podle § 6 zákona č. 503/2012 Sb., přičemž nejčastěji jde o pozemky, které jsou závaznou částí schválené územně plánovací dokumentace určeny k zastavění veřejně prospěšnou stavbou; prostřednictvím soudu jsou mimo to např. požadovány pozemky nacházející se uvnitř uzavřených areálů určených pro privatizaci podle zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, což následně brání ukončení privatizace těchto areálů, a tím dochází jednak k omezení provozovatelů zemědělské prvovýroby, jednak je tím znemožněno odstátnění majetku náročného na údržbu). Postup oprávněných osob, resp. jejich právních zástupců, podle mínění vlády často vykazuje znaky účelového jednání, kdy není primárně sledováno uspokojení restitučního nároku, nýbrž jde spíše o snahu zvrátit výsledek soutěže o směnu (jako typický příklad vláda poukazuje na navrhovatelkou zmiňovaný případ A.B.).
28. Veřejná ochránkyně práv Mgr. A.Š., Ph.D., přípisem ze dne 5. 12. 2017 Ústavnímu soudu sdělila, že nevyužívá svého práva podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu vstoupit do tohoto řízení jako vedlejší účastník řízení.
29. Navrhovatelka v replice k rekapitulovaným vyjádřením účastníků řízení vyjadřuje nesouhlas s argumentací obsaženou ve vyjádření vlády, přičemž v prvé řadě zdůrazňuje, že zemědělský charakter pozemků není vyloučen tím, že jsou dané pozemky územně plánovací dokumentací určeny k zástavbě. Tato skutečnost má dopad jedině na výši stanovené náhrady, určené zákonem předvídaným způsobem – podle oceňovacího předpisu (tedy podle vyhlášky č. 182/1988 Sb., o cenách staveb, pozemků, trvalých porostů, úhradách za zřízení práva osobního užívání pozemků a náhradách za dočasné užívání pozemků, ve znění vyhlášky č. 316/1990 Sb.), který ostatně výslovně předpokládá možnost ocenění daných pozemků jako pozemků stavebních. Viděno tímto prizmatem, samotný odhad objemu nevypořádaných restitučních nároků a s tím související možné (extrémní) zatížení státního rozpočtu vyvolávají otázku, zda je rozpočet SPÚ (potažmo státní rozpočet jako takový) připraven na takto vysoké finanční kompenzace.
31. Má-li vláda podle svého vyjádření za to, že napadená ustanovení novely zákona o půdě sledují legitimní cíl (urychlení dokončení restitucí zemědělského majetku), přičemž prostředky zvolené zákonodárcem k dosažení tohoto cíle mají být údajně racionální a přiměřené, navrhovatelka namítá, že podle jejího názoru nelze hovořit o legitimitě zákonodárcem stanoveného cíle v situaci, kdy po téměř 27 letech od účinnosti zákona o půdě SPÚ a) nebyl v případě více než 41 800 osob schopen nároky těchto osob uspokojit, b) nadále eviduje (minimálně) desítky správních řízení, jež nebyl schopen za celou tuto dobu dokončit. Zejména pro skupinu oprávněných osob, jichž se týkají neskončená správní řízení, by přitom byl zásah do jejich práv zcela zjevně nepřiměřený a v příkrém rozporu s jejich legitimním očekáváním navrácení původního majetku, eventuálně poskytnutí náhradního pozemku. V důsledku toho, že státní orgány nerozhodly o jejich nároku před změnou zákonné úpravy, jim bude zcela upřeno právo na naturální restituci, zákonem o půdě primárně předvídanou. Přestože tyto oprávněné osoby trpělivě čekaly a aktivně vystupovaly při vyřízení svých restitučních žádostí, budou plně odkázány na finanční kompenzace v nepřiměřených cenách k roku 1991, jelikož neexistuje právní rámec úpravy těchto kompenzací, jenž by nějakým způsobem reflektoval plynutí času. I z tohoto úhlu pohledu je proto navrhovatelka přesvědčena, že napadená ustanovení nemohou v testu proporcionality obstát.
32. K žádosti Ústavního soudu o sdělení informací o aktuálním (počtu) stavu (probíhajících) restitučních řízení poskytla ústřední ředitelka SPÚ stručné vyjádření, ve kterém nejprve připomněla relevantní právní úpravu a její průběžné změny, přičemž zdůraznila, že stejně jako zákon o půdě neupravil lhůty pro rozhodování pozemkových úřadů, neupravil ani stanovené podmínky pro řešení uplatněných restitučních nároků, které jím byly vymezeny jen rámcově, což rozhodně nepřispělo k rychlejšímu postupu pozemkových úřadů; jednoznačně přitom nebyly upraveny ani důvody převzetí nemovitostí státem podle § 6 zákona o půdě, přičemž zejména ustanovení § 6 odst. 1 písm. t) a u) považuje i soudní praxe za sporná a v některých sporných otázkách se sjednotila až v současné době (viz nález ze dne 11. 7. 2017 sp. zn. III. ÚS 1961/15; dostupný na http://nalus.usoud.cz).
33. Z celkové hodnoty nároků za nevydanou půdu zbývá v současné době vypořádat 393 milionů Kč (to je 4,9 % z celku). Nevypořádané nároky eviduje SPÚ u necelých 42 tisíc oprávněných osob. Z tohoto počtu téměř 34 tisíc oprávněných osob nikdy v minulosti nepožádalo o žádnou z forem vypořádání nároku. Neúčastnily se nabídek, nepožádaly o finanční náhradu ani nevedou soudní spor o poskytnutí náhradního pozemku. Vypořádání těchto nároků je přitom podle SPÚ z dlouhodobého hlediska nepravděpodobné. Tyto oprávněné osoby aktivně neusilují o vypořádání restitučních nároků a bez zákonem určeného konce restitučního procesu budou jejich restituční nároky stále považovány za závazek (dluh) státu, bez možnosti tento závazek (dluh) splnit; více než 53 % oprávněných osob, které drží nevypořádaný restituční nárok, přitom disponuje restitučním nárokem v nominální hodnotě do 1 000 Kč.
37. Navrhovatelka ve stručné replice nejprve připomněla, že z vyjádření Státního pozemkového úřadu vyplývá, že ani po více než 27 letech nebylo rozhodnuto o restitučních nárocích několika stovek osob, pročež tyto osoby – po takto dlouhé době, kdy nabyly legitimního očekávání, že budou mít možnost se ucházet o naturální náhradu – budou odkázány výlučně na absolutně neodpovídající finanční náhradu stanovenou v cenách platných před 27 lety, přičemž v obdobném postavení se ocitají i ty oprávněné osoby, u kterých bylo řízení podle § 9 zákona o půdě ukončeno teprve v nedávné době.
40. V návaznosti na to obdržel Ústavní soud dne 18. 6. 2018 „Stanovisko k ústavní konformitě zákona č. 185/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu a o změně některých souvisejících zákonů“, vypracované prof. JUDr. A.G., CSc. V úvodu tohoto stanoviska vyjadřuje jeho autor přesvědčení, že napadená právní úprava je nepřípustně retroaktivní; jde sice o retroaktivitu nepravou, v jejím důsledku však dochází k zásahu do nabytých práv oprávněných osob; jestliže totiž zákon o půdě poskytl oprávněným osobám možnost volby mezi náhradním pozemkem a finanční náhradou, představuje odnětí této volby zásah do nabytých práv, přičemž v daném případě podle autora stanoviska je „zklamaná důvěra“ ve značném nepoměru k obsahově nejasné „naléhavosti důvodů právní změny“. Současně autor zdůrazňuje, že posuzovaná právní úprava vytváří nerovné postavení mezi restituenty, a to paradoxně přesně proti logice standardního efektu nepravé retroaktivity, jež má naopak dosavadní nerovné postavení srovnatelných subjektů napravovat. V závěru proto autor stanoviska konstatuje, že napadená právní úprava narušuje řadu ústavních principů, v prvé řadě princip právní jistoty a princip rovnosti.
48. Ústavní soud konstatuje, že Parlament měl podle čl. 15 odst. 1 Ústavy kompetenci k přijetí napadeného zákona. Z vyjádření jeho komor a veřejně přístupných dokumentů vztahujících se k legislativnímu procesu dále zjistil, že návrh uvedeného zákona (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013–2017, sněmovní tisk 575/0) předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 25. 8. 2015. Poslanecká sněmovna jej schválila ve třetím čtení dne 23. 3. 2016 na své 42. schůzi (usnesení č. 1147), kdy pro něj hlasovalo 122 ze 158 přítomných poslanců, 15 bylo proti. Senát projednal návrh zákona dne 27. 4. 2016 na své 23. schůzi a vrátil jej Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy (Senát, 10. funkční období, 2014–2016, senátní tisk 247, usnesení č. 420). Pro vrácení návrhu zákona s pozměňovacími návrhy (jež se ovšem nikterak nedotýkaly nyní napadených ustanovení) hlasovalo 49 z 65 přítomných senátorů, nikdo nebyl proti. Poslanecká sněmovna dne 24. 5. 2016 na své 47. schůzi setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 1230). Pro hlasovalo 120 ze 151 přítomných poslanců, 13 bylo proti. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky dne 30. 5. 2016 a prezident republiky jej podepsal dne 1. 6. 2016; k jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo dne 13. 6. 2016 v částce 70 pod č. 185/2016 Sb. Tato zjištění postačují k závěru, že zákon byl přijat ústavně předepsaným způsobem.
52. Dříve, než se zabýval ústavností napadeného ustanovení, Ústavní soud připomněl, že k otázce vztahu mezi převodem půdy, kterou stát jakožto vlastník převádí na jiné osoby, a převodem půdy, kterou je stát povinen vydat oprávněným osobám – restituentům – na základě restitučních předpisů, zaujal stanovisko již v nálezu sp. zn. III. ÚS 495/02, v němž konstatoval, že „nároky vzniklé podle zákona o půdě mají prioritu, což vyplývá jak z ratia legis zákona o půdě a dikce jeho § 11 odst. 2“, tak z § 19 odst. 1 zákona č. 95/1999 Sb., a pokud stát prostřednictvím Pozemkového fondu aplikoval opačný výklad, ocitl se mimo rámec oprávnění, jež mu zákon svěřuje (čl. 2 odst. 2 Listiny). Ústavní soud tedy zdůraznil, že Pozemkový fond nesmí fakticky upřednostňovat postup podle zákona č. 95/1999 Sb. před uspokojováním závazků státu podle § 11 odst. 2 zákona o půdě, které stát uznal, protože to je v rozporu s jeho působností v rámci plnění povinností uložených státu zákonem o půdě. V této souvislosti pak Ústavní soud v rekapitulovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/05 rovněž připomněl, že zákon o půdě sice stanoví povinnost státu uzavřít s oprávněnou osobou smlouvu, nestanoví však prostředky, jak se jejího uzavření domoci; vůle pozemkového úřadu proto může být v těchto případech nahrazena v soudním řízení rozhodnutím podle § 161 odst. 3 občanského soudního řádu. V této souvislosti současně Ústavní soud zdůraznil, že aniž by zpochybňoval tvrzení Pozemkového fondu o adekvátnosti „strukturované nabídky“ pro uspokojení nároků oprávněných osob podle § 11 odst. 2 zákona o půdě a rovněž aniž by zpochybňoval tvrzení navrhovatelů o dodržení zásady vigilantibus iura ze strany oprávněných osob, zastává názor, že „neexistuje důkazní prostředek, jenž by mu umožňoval uvedená tvrzení v řízení o kontrole norem verifikovat. Takovéto ověření je myslitelné toliko v rámci danosti efektivního procesního prostředku k ochraně práva, jehož účelem je ověření adekvátnosti nabídky pro konkrétní oprávněnou osobu. Takový procesní prostředek může být jednak založen výslovným zákonným zakotvením a jemu odpovídající aplikační praxí, anebo může být vyvinut a ustálen samotnou judikaturou“.
54. Pro potřeby posuzované věci je nutno připomenout, že Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16 zdůraznil, že přiznání částky, jež byla v minulosti ekvivalentem skutečné ceny nemovitosti, má v důsledku plynutí času v současné době „zpravidla jen symbolický význam, pročež vyvstává otázka, zda jeho prostřednictvím ještě může být naplněn účel tohoto zákona“. V této souvislosti Ústavní soud rovněž poukázal na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 5. 11. 2002 ve věci Pincová a Pinc proti České republice, stížnost č. 36548/97, ze dne 26. 11. 2009 ve věci Pešková proti České republice, stížnost č. 22186/03, a ze dne 27. 5. 2010 ve věci Otava proti České republice, stížnost č. 36561/05, jejichž závěry posléze Ústavní soud akceptoval a reflektoval zvláště v nálezu ze dne 23. 4. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 33/10 (N 62/69 SbNU 177; 154/2013 Sb.), v němž v rámci přezkumu ústavní konformity § 11 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, akcentoval účel a smysl tohoto ustanovení, s tím, že jich nemůže být dosaženo vrácením časově neaktuální, a tudíž neadekvátní kupní ceny. Zmínit je v této souvislosti vhodné i rozsudek ze dne 16. 5. 2012 sp. zn. 28 Cdo 1603/2011, ve kterém Nejvyšší soud konstatoval, že „jestliže se ve výjimečných případech zhojuje neadekvátnost poskytnuté náhrady za kupní ceny těm osobám, které – jako povinné a kdysi zvýhodněné – nemovitosti v restituci pozbyly …, pak je tím spíše spravedlivé (a minori ad maius) postupovat obdobně v případech oprávněných restituentů, kterým nemovitosti nemohly být vráceny a musí jim být poskytnuta finanční náhrada“. Ústavní konformitu takového výkladu přitom potvrdil Ústavní soud v nálezu sp. zn. III. ÚS 130/14, kdy bylo zdůrazněno, že plně koresponduje se základními ústavněprávními východisky, jež se vztahují k výkladu a použití restitučních předpisů.
60. V závěrečných pasážích obecné části důvodové zprávy týkající se vyhodnocení dopadů předmětného návrhu zákona je konstatováno, že si nová právní úprava „vyžádá zvýšené náklady na vyplácení peněžitých náhrad oprávněným osobám podle zákona o půdě, které budou stejně jako doposud hrazeny z rozpočtové kapitoly Ministerstva zemědělství“, přičemž zbývající hodnota restitučních nároků k vypořádání je „nejvýše 500 mil. Kč“ (podle vyhlášky č. 182/1988 Sb., o cenách staveb, pozemků, trvalých porostů, úhradách za zřízení práva osobního užívání pozemků a náhradách za dočasné užívání pozemků, ve znění vyhlášky č. 316/1990 Sb.). V této souvislosti se pak uvádí, že náhrada v pozemcích odpovídajících výši zbývajících restitučních nároků by při výše definované ceně zemědělských pozemků „vyžadovala cca 10 000 ha zemědělské půdy“; pokud by přitom „podle dosavadního využívání veřejných nabídek pozemků z pouhých 19 % měla být převedena tato výměra, musela by veřejná nabídka pozemků být pětkrát větší, tj. 50 000 ha zemědělské půdy. Náklady na realizaci převodů pozemků podle zákona o půdě (zejména na znalecké posudky o ceně pozemků, geometrické plány, případně inzerce veřejných nabídek s údaji o pozemcích, jejich ceně, podmínkami účasti na nich atd.) v posledních 4 letech činily v průměru 6,415 mil. Kč ročně. Za předpokladu, že by čtyři pětiny nákladů byly opět vynaloženy zbytečně, mohou být ročně ušetřeny náklady ve výši 5,132 mil. Kč. Bude-li tato forma náhrady ukončena, zůstanou v rezervě státu pozemky, které by v případě potřeby pro plnění vlastních úkolů kupoval stát nejméně za tržní cenu, tj. v průměru cca za 10–20 Kč/m2 podle oceňované lokality“.
61. Konečně je v rámci stručné rekapitulace namístě zdůraznit, že – s výjimkou str. 27, kde je konstatována jeho existence – v příslušné důvodné zprávě nejsou nikde uvedeny nosné závěry nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/05, a z povahy věci tak není nikde v důvodové zprávě ani řešena otázka, zda je navrhovaná právní úprava souladná se závěry tohoto nálezu, jinými slovy, nikde v důvodové zprávě není uvedeno, zda již byly zhojeny dřívější vytýkané nedostatky, resp. zda již netrvají důvody, pro které – ve vztahu k původním oprávněným osobám a jejich dědicům – Ústavní soud zrušil v roce 2005 tzv. první restituční tečku.
62. K ústavněprávnímu přezkumu napadené právní úpravy je možno přistoupit ze dvou komplementárních hledisek. Jednak je třeba se – obdobně jako v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/05 – zabývat kontextuálním posouzením ústavnosti samotné lhůty zakládající tzv. druhou restituční tečku a jednak je nutno napadenou právní úpravu – jelikož zjevně zasahuje do legitimního očekávání oprávněných osob – podrobit testu proporcionality, tedy posoudit, zda tato úprava vůbec sleduje legitimní cíl, a pokud ano, zabývat se dále vhodností zvoleného prostředku zásahu (jinými slovy, zda takové opatření je s to naplnit sledovaný cíl) a jeho potřebností (tedy zda nebylo možno použít šetrnější opatření), případně bude rovněž namístě posoudit princip přiměřenosti (v užším smyslu), podle kterého újma na základním právu oprávněných osob nesmí být nepřiměřená.
64. Vláda ve svém vyjádření uvádí, že Pozemkový fond a SPÚ celkem veřejně nabídly v 85 kolech nabídek pozemků oprávněným osobám celkem 246 334 pozemků v úhrnné výměře 1 342 886 223 m2 a že dále bylo zveřejněno 66 kol nabídek pozemků k prodeji podle § 7 zákona č. 95/1999 Sb. a podle § 12 zákona č. 503/2012 Sb., v nichž bylo nabídnuto 640 596 pozemků ve výměře 5 779 844 089 m2. Z těchto souhrnných údajů nicméně není jasné, jak širokou nabídku pozemků stát ve skutečnosti oprávněným osobám nabídl, neboť při devatenáctiprocentní úspěšnosti těchto nabídek se v 85 kolech nabídek mohla většina „nechtěných“ pozemků vyskytovat opakovaně, a už vůbec z tohoto souhrnného údaje nevyplývá, o jak kvalitní nabídky šlo. Ještě problematičtější je potom poukaz vlády na převody nabídek pozemků k prodeji podle § 7 zákona č. 95/1999 Sb. a podle § 12 zákona č. 503/2012 Sb., neboť je namístě závěr, že v těchto soutěžích nemohly být oprávněné osoby, jejichž nároky byly svojí hodnotou ukotveny k cenám roku 1991, příliš „konkurenceschopné“; ostatně ani vláda neuvádí, jaké procento z převedených pozemků „vysoutěžily“ právě oprávněné osoby.
65. Aniž by v tomto ohledu Ústavní soud prováděl nějaké dokazování (viz výše), vychází z tvrzení navrhovatelky, jemuž vláda nikterak neoponuje, že SPÚ v současné době hospodaří s přibližně 130 tisíci hektary zemědělské půdy, přičemž podle důvodové zprávy k napadenému zákonu by k uspokojení všech zbývajících restitučních nároků mělo stačit zhruba 10 tisíc hektarů, tedy méně než 10 % disponibilní výměry ve správě SPÚ. Daný údaj o výměře pozemků ve vlastnictví státu, ve správě SPÚ, ostatně koresponduje s údaji obsaženými v „Mapě majetku státu“, veřejně přístupné na internetových stránkách Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, ze které vyplývá, že stát disponoval v roce 2016 – jen pokud jde o ornou půdu – více než 160 tisíci pozemky o celkové výměře přes 86 tisíc hektarů. Ani z důvodové zprávy, ani z vyjádření vlády a SPÚ navíc nevyplývá, proč část těchto pozemků není možno nabídnout a posléze převést na oprávněné osoby, jinými slovy, není zřejmé, proč by právě pozemky evidované jako orná půda měly představovat nějaké pro stát strategicky významné pozemky, jež stát nemůže zcizit. Tvrdí-li přitom vláda i SPÚ, že větší část dosud neuspokojených restitučních nároků je bagatelní povahy, postačí připomenout, že jsou-li tyto nároky stále evidovány v cenách fixovaných k roku 1991, nemusí jít nutně o nároky zcela zanedbatelné. Konečně ani argument, že pro uspokojení nejmenších restitučních nároků neexistují adekvátně velké (resp. malé) pozemky, nemůže být z ústavněprávního hlediska sám o sobě relevantním důvodem, pro který již nelze poskytovat náhradní pozemky, neboť obecně platí, že z jednoho většího pozemku lze vytvořit větší množství pozemků menších, a jestliže by takový postup platná právní úprava neumožňovala, je zde jistě prostor pro její případnou změnu. Bez dalšího proto nelze aprobovat tvrzení, že tyto údajně bagatelní nároky již nelze uspokojit formou náhradního pozemku.
67. Vláda a SPÚ na jedné straně setrvale zdůrazňují, že zbývající restituční nároky představují již pouze zanedbatelný zlomek z celkového počtu původních restitučních nároků, současně však – poněkud nekonzistentně – SPÚ ve svém vyjádření „varuje“ před možností, že kdyby byly v praxi realizovány závěry nálezu sp. zn. II. ÚS 4139/16, mohly by celkové výdaje na finanční náhradu zbývajících restitučních nároků dosahovat „stovek miliard korun“. Pomine-li Ústavní soud skutečnost, že finanční náhrady ve výši stovek miliard korun by přicházely do úvahy pouze za předpokladu, že by se zbývající restituční nároky odvíjely ve své většině od nejlukrativnějších pozemků v České republice, nemůže ztrácet ze zřetele, že se jednotlivé proklamace navzájem vylučují, a navíc mohou vést k pochybnostem, zda vláda předmětným návrhem zákona vskutku sledovala legitimní cíl. Je totiž zřejmé, že tzv. druhá restituční tečka měla podle vládního návrhu zákona, resp. jeho důvodové zprávy omezit možnost naturální restituce již pouze u relativně bagatelního množství zbývajících nároků s tím, že ze státního rozpočtu bude třeba na finanční náhrady uvolnit celkově cca půl miliardy Kč, tedy částku z hlediska celkových výdajů státu – zvláště když se tato částka jistě rozloží do několika let – relativně velmi nízkou.
68. Až po přijetí napadené právní úpravy vyhlásil Ústavní soud shora citovaný nález sp. zn. II. ÚS 4139/16, ve kterém jasně formuloval závěr, že za ústavně souladnou je možno považovat pouze takovou finanční náhradu, jež je – ve srovnání s evidovanou hodnotou jednotlivých restitučních nároků – několikanásobně vyšší. Stát se tak v důsledku napadené právní úpravy – ve spojení s nutností ústavně souladného řešení případných finančních náhrad – dostává do rozporuplné situace, neboť na jedné straně tvrdí, že již není schopen vypořádat dosavadní restituční nároky formou náhradních pozemků, na straně druhé – přinejmenším v době přijetí napadené právní úpravy – ovšem zcela přehlíží, že dosud neuspokojené nároky mají výrazně vyšší hodnotu, než uvádí důvodová zpráva, což retrospektivně znamená, že zákonodárce přijal právní úpravu, o jejíchž skutečných rozpočtových dopadech nebyl příslušnými orgány řádně informován. Jinými slovy řečeno, je zřejmé, že vláda (resp. Ministerstvo zemědělství) a SPÚ měly zájem na přijetí tzv. druhé restituční tečky v tom smyslu, že by v převážném rozsahu odpadla nutnost realizace zdlouhavých a finančně nákladných nabídek náhradních pozemků a současně by převážná část zbývajících restitučních nároků byla vyřízena formou finančních náhrad, a to právě ve výši evidované hodnoty nároků fixované k cenám roku 1991. Jak je výše uvedeno, takový výklad není ústavně souladný.
73. Stanovení data, po jehož uplynutí již oprávněné osoby nemohou požádat o bezúplatné převedení náhradního pozemku, by mohlo představovat legitimní cíl v tom smyslu, že zájem na právní jistotě všech zúčastněných subjektů obecně vzato vskutku může vyžadovat stanovení nějakého data, ke kterému je třeba veškeré restituční nároky vypořádat. To však není případ posuzované věci, neboť v tomto ohledu ani napadená právní úprava žádnou faktickou a definitivní tzv. restituční tečku nestanoví, pouze – aniž by zde byl nějaký přesvědčivý a nezpochybnitelný důvod takového postupu – zakládá nerovnost v rámci srovnatelné skupiny oprávněných osob (viz výše). V této souvislosti je navíc vhodné uvést, že v daném případě sledovaný cíl nemůže bez dalšího legitimizovat vládou a SPÚ akcentovaná skutečnost, že se dosud neskončená restituční správní řízení týkají již „pouze desítek osob“ (nehledě na cca 2 000 dalších oprávněných osob uplatňujících své restituční nároky v soudních řízeních, na která zjevně nedopadají příslušná přechodná ustanovení). I kdyby totiž zbývalo již pouze jediné restituční správní řízení, není namístě – není-li pro to nějaký legitimní důvod – zakládat nerovnost mezi jinak srovnatelnou skupinou oprávněných osob. V opačném případě by totiž došlo k zásahu do legitimního očekávání části oprávněných osob, resp. k nepřípustnému zásahu do jimi nabytého práva (iura quaesita) mít možnost uspokojit svůj restituční nárok prostřednictvím náhradního pozemku.
79. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že veškerá v I. výroku specifikovaná ustanovení zákona č. 185/2016 Sb., jimiž došlo ke zrušení § 11 odst. 2, § 11a i ke zrušení či změně všech na ně přímo či nepřímo navazujících ustanovení zákona o půdě, odporují ústavnímu principu ochrany oprávněné důvěry občana v právo, jenž je komponentem právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), a proto je podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zrušil, a to včetně napadených přechodných ustanovení, jež by se v důsledku derogačního výroku tohoto nálezu stala zcela obsoletními. V části týkající se čl. IV bodu 12 zákona č. 185/2016 Sb. pak návrh odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., neboť napadené „novelizující“ ustanovení již nabylo účinnosti, a proto již nemůže být – v tomto řízení – předmětem ústavněprávního přezkumu.
80. V důsledku tohoto derogačního nálezu jsou v I. výroku specifikovaná ustanovení zákona č. 185/2016 Sb. zrušena dříve, než nabudou účinnosti, a proto se tato ustanovení dnem účinnosti této novely nestanou součástí zákona o půdě, respektive jej zákonodárcem předvídaným způsobem nezmění, což v daném kontextu v prvé řadě znamená, že ke dni 1. 7. 2018 nedochází k, zákonem č. 185/2016 Sb. předvídané, eliminaci možnosti uspokojení předmětných restitučních nároků v podobě poskytnutí náhradního pozemku.