Source: http://appel-vaud.ch/document/ct6/rapport/000630r6.htm
Timestamp: 2020-02-23 10:03:54+00:00
Document Index: 325433411

Matched Legal Cases: ['art. 6', "l'article 6", "l'article 6", 'art. 80', "l'article 6", 'art. 6']

Organisation territoriale et communes: Rapport de la Commission 6 à l’Assemblée constituante contribuant au projet de nouvelle Constitution cantonale (Déposé le 30 juin 2000)
Secrétariat: place du Château 6, CH-1014 Lausanne, tél. 021 316 4155, fax 021 316 4150, constituante@chancellerie.vd.ch Consultez la version Acrobat.pdf 000630r6.pdf
Rapport de la Commission 6 à l’Assemblée constituante contribuant au projet de nouvelle Constitution cantonale
Cinq autres rapports sont déposés ce jour:
Commission 2 Rôle, tâches de l’État, finances
Les rapports de minorité de la commission thématique 6
Lasserre et Burri
Lyon et consorts
Les communes Page 5
Les districts Page 9
Les fédérations de communes Page 10
La capitale du Canton Page 13
Les communes Page 14
Les districts Page 18
Les fédérations de communes Page 19
La capitale du Canton Page 20
La commission: composition, présidence; sous-groupes constitués Page 21
Organisation et programme de travail Page 22
Personnalités, experts et groupes auditionnés Page 22
Projet de la commission «Organisation territoriale et communes»
L'objectif général de la commission est de doter le Canton d'une organisation territoriale claire, lisible et démocratique, avec des institutions proches de la population et en mesure d'assurer à celle-ci des services publics efficaces.
Afin d'atteindre cet objectif, la situation actuelle doit être réformée en suivant quatre axes:
établir des communes fortes et autonomes;
favoriser et encourager sans contrainte les fusions, pour que ces communes puissent exercer leurs compétences;
créer de nouveaux districts, moins nombreux que les actuels, avec dans chaque district une Maison de l'État regroupant les services décentralisés de celui-ci;
permettre aux communes de ces nouveaux districts de se fédérer pour accomplir ensemble les tâches d'intérêt régional.
Par rapport à la Constitution actuelle, les principales innovations introduites sont les suivantes:
énumérer dans la Constitution les domaines principaux d'autonomie communale;
introduire un droit d'initiative au niveau communal;
inciter et encourager les fusions de communes par des mesures procédurales et financières;
introduire un droit d'initiative en matière de fusion de communes.
créer 8 à 12 districts dans le Canton;
doter chaque district d'une Maison de l'État, avec un préfet dont les activités seront uniquement d'ordre exécutif et administratif.
permettre à chaque commune de se rattacher à une fédération de communes qui exercera démocratiquement à l’échelon du district des tâches d'intérêt régional déléguées volontairement par les communes;
introduire la possibilité pour les fédérations de communes qui le souhaitent d'instituer une autorité législative élue par le peuple, avec la faculté pour la fédération de prélever alors des impôts.
6.1. Les communes
Le Canton est composé de communes.
Art. 6.1.1.a Nombre et territoire
Le Canton comprend 30 communes au maximum.
La loi fixe le territoire de chaque commune. Elle tient compte de la capacité des communes à assumer leurs tâches, de leurs capacités financières, des particularités locales tant géographiques que culturelles, des relations préexistantes entre communes et des exigences d'une gestion efficace au service de leur population.
Chaque commune choisit son chef-lieu.
Le taux d'impôt est le même sur tout le territoire communal.
A.-C. Lyon et consorts
Art. 6.1.2 Autonomie et compétences (6.1.2, 6.1.3 et 6.1.4 mis ensemble)
Les communes assument de manière autonome les tâches que le Canton ou la Confédération leur attribuent. Selon le principe de la subsidiarité, le Canton confie aux communes les tâches qu'elles sont mieux à même d'exécuter.
La loi peut les obliger à collaborer pour exercer les activités d'intérêt régional dans les formes prévues aux chapitres 6.3 (fédération de communes) et 6.4 (agglomérations).
Dans les domaines où les communes ont délégué leurs compétences à une fédération de communes ou à une agglomération, l'autonomie peut alors être invoquée par celle-ci.
gestion de l'administration commu-nale;
Surveillance par l’État
Les communes exercent leurs activités dans le respect de leur population et du droit. L'État en assure le contrôle.
6.1.6 Organisation générale
Art. 6.1.6 Organisation générale (inclut une partie du 6.1.7)
1. Chaque commune est dotée d'un conseil communal qui est l'autorité délibérante, et d'une municipalité qui est l'autorité exécutive.
2. La loi détermine à quelles conditions les communes peuvent se doter d'un conseil général.
Art. 6.1.6 Organisation générale
Chaque commune est dotée de conseils locaux ou de quartiers, dotés d'un pouvoir consultatif, d'un conseil communal, qui est l'autorité délibérante, et d'une municipalité, qui est l'autorité exécutive.
Art. 6.1.6.a Conseils locaux ou de quartiers
1. Chaque commune organise son territoire en conseils locaux ou de quartiers.
2. Tout citoyen actif et tout étranger au bénéfice d'un permis d'établissement peut faire partie du conseil local ou de quartier de son domicile.
3. Ces conseils ont un pouvoir consultatif. La loi en détermine le fonctionnement.
6.1.7 Conseil communal ou général
Art. 6.1.7 Elections
1. Le conseil communal se compose de 30 à 60 membres.
2. Les membres du conseil communal sont élus tous les cinq ans par le corps électoral, au scrutin proportionnel sauf si un règlement communal prévoit le scrutin majoritaire.
Le conseil communal se compose de 30 à 60 membres.
Les membres du conseil communal sont élus tous les cinq ans par le corps électoral, au scrutin proportionnel.
La municipalité se compose de 3, 5 ou 7 membres et elle est présidée par un syndic.
Art. 6.1.8 Municipalité
1. La municipalité se compose de 3 ou 5 membres et elle est présidée par un(e) syndic(que).
Le conseil communal ou général édicte les règlements, vote l'arrêté d'imposition et le budget, autorise les dépenses extraordinaires et les emprunts, décide sur les projets d'acquisitions et d'aliénations d'immeubles, accorde la bourgeoisie, contrôle la gestion et approuve les comptes; la loi peut lui confier d'autres attributions.
La municipalité dirige l'administration de la commune, gère ses biens, engage les fonctionnaires et assure l'application des règlements; la loi peut lui donner d'autres compétences.
Art. 6.1.9 Partage des compétences
Le conseil communal édicte les règlements, vote l'arrêté d'imposition et le budget, autorise les dépenses extraordinaires et les emprunts, décide sur les projets d'acquisitions et d'aliénations d'immeubles, accorde la bourgeoisie, contrôle la gestion et approuve les comptes; la loi peut lui confier d'autres attributions.
Le Canton encourage et favorise les fusions de communes.
Art. 6.1.11 Fusion de communes
A cette fin, il établit un catalogue indicatif des regroupements souhaitables.
Suppression des art. 6.1.11 à 6.1.14.
Les procédures de fusions de communes sont facilitées par le Canton et gratuites pour les communes.
Roulet-Grin
Art. 6.1.12 Fusion de communes
La loi prévoit des incitations financières fondées sur des critères objectifs.
Dans les communes à conseil communal ou général, 10 % des électeurs inscrits peuvent par voie d'initiative, dans un délai de soixante jours à partir de son lancement, proposer une fusion simple ou multiple de communes ou une modification des limites entre communes. Le corps délibérant, de son propre chef ou sur proposition de la municipalité, dispose également du droit d'initiative en cette matière.
La fusion ou la modification de limites n'est effective que si les corps électoraux de toutes les communes concernées se sont prononcés favorablement
Si le besoin l'exige et aux conditions prévues par la loi, le Canton peut décider de soumettre au vote de leur corps électoral la fusion de deux ou plusieurs communes ou la modification des limites entre communes.
Art. 6.1.14 Fusion a) volontaire
Les communes ne peuvent modifier leurs limites ou fusionner sans l'accord de la majorité de leurs corps électoral.
Art. 6.1.15 Fusion b) proposée
Si le besoin l'exige et aux conditions prévues par la loi, le Canton peut décider de soumettre au vote de leur corps électoral la fusion de deux ou plusieurs communes, ou la modification des limites entre communes.
Art. 6.1.16 Fusion c) obligatoire
1. Si le besoin l'exige et aux conditions prévues par la loi, le Canton peut décider la fusion de deux ou plusieurs communes, ou la modification des limites entre communes.
2. Les communes concernées doivent être entendues.
Art. 6.1.17 Critères pour la délimitation du territoire communal
Pour établir le catalogue indicatif de même que dans les cas de fusion proposée et obligatoire, les autorités compétentes tiennent compte de la capacité des communes à assumer leurs tâches, de leurs capacités financières, des particularités locales tant géographiques que culturelles, des relations préexistantes entre communes et des exigences d'une gestion efficace au service de leur population.
6.2. Les districts
Chapitre 6.2 Organisation territoriale du Canton
Art. 6.2.1 Découpage cantonal
A l'intérieur des frontières cantonales, l'État procède à un découpage administratif répondant aux besoins des citoyens.
Le Canton est divisé en 8 à 12 districts.
Art. 6.2.2 Leur nombre
Les découpages peuvent se superposer. Leur nombre et leur étendue doivent répondre aux nécessités.
Art. 6.2.3 Implantation
L'État installe des administrations de proximité afin d'effectuer les tâches qui lui sont dévolues. Ces administrations sont implantées à l'intérieur d'un ou plusieurs centres régionaux.
Art. 6.2.2 Organisation du district
Le Canton est divisé en districts
Le Canton est divisé en 5 districts au maximum.
Les tâches de celui-ci sont d'ordre exécutif et administratif. Il s'agit principalement de:
stimuler la (les) fédération(s) et les fusions de communes à l'intérieur du district.
Les principales tâches du préfet sont:
la représentation du Conseil d'État;
la liaison entre les autorités communales et cantonales;
la coordination entre les communes du district;
la promotion des collaborations intercommunales;
l'appui au processus de fusions de communes;
la médiation sous diverses formes.
6.3 Les fédérations de communes
Les collaborations entre communes se font en principe à l'intérieur du district, sous la forme de fédérations de communes.
Chapitre 6.3 Les collectivités territoriales
Art. 6.3.1 Les collaborations entre communes se font à l'intérieur de la collectivité territoriale.
Les communes exécutent ensemble les tâches qui leur sont confiées par l'État.
Les communes constituent une ou plusieurs fédérations de communes qui définissent elles-mêmes leur organisation. Chaque commune ne peut participer qu'à une seule fédération. Les fédérations de communes peuvent fusionner entre elles.
Le contrôle démocratique des tâches communales gérées à l'échelle de la fédération doit être assuré.
La fédération de communes est dotée de moyens financiers. Elle peut être autorisée à percevoir des impôts. Dans cette hypothèse, elle doit être dotée d'une autorité législative élue par le peuple.
Art. 6.3.2 Appartenance à une collectivité territoriale
Les communes se regroupent autour d'un centre régional (chef-lieu).
Art. 6.3.3 Choix d'une collectivité territoriale
Les communes sont libres dans leur choix. Elles doivent avoir toutefois au moins une frontière contiguë avec la collectivité territoriale choisie.
Art. 6.3.4 Syndicat d'initiative
L'assemblée principale est un syndicat d'initiative composé d'élus communaux au prorata.
Art. 6.3.5 Organisation
L'État définit le fonctionnement des collectivités territoriales.
Art. 6.3.6 Les délégués
Les délégués au syndicat d'initiative sont désignés par les communes. Ils peuvent être élus par le peuple.
Art. 6.3.7 Les agglomérations
Les centres urbains peuvent s'organiser en agglomérations.
Art. 6.3.8 Organisation des agglomérations
Ce sont les collectivités territoriales qui sont chargées d'organiser l'agglomération en tant que tâche.
2) A.-C. Lyon et consorts
Art. 6.3.1 Définition et compétences
La fédération est une entité regroupant des communes dans le but d'accomplir en commun l'ensemble des tâches qu'elles ne peuvent pas accomplir seules ainsi que les tâches d'intérêt régional.
La fédération est une collectivité de droit public bénéficiant de la personnalité juridique dès qu'elle est dotée de ses organes.
Elle est dotée de moyens financiers.
Art. 6.3.2 Constitution des fédérations
Les relations entre communes se font en principe à l'intérieur de la fédération.
Dans les limites définies par la Constitution, chaque commune est libre d'appartenir à la fédération de communes de son choix. Elle ne peut appartenir qu'à une seule fédération.
Chaque fédération désigne sa commune centre.
Le Conseil d'État peut obliger une commune à faire partie d'une fédération de communes lorsqu'elle ne peut pas faire face à l'une de ses tâches obligatoires. Il s'inspire alors du catalogue prévu à l'article 6.1.11.
Art. 6.3.3 Organes et organisation
Chaque fédération est dotée d'une as-semblée des délégués, qui est l'autorité délibérante, et d'un conseil de la fédération, qui est l'organe exécutif, élus par le peuple.
Les élections à l'assemblée des délégués ont lieu en même temps que les élections communales. Le conseil de la fédération est élu par l'assemblée des délégués.
La loi règle notamment les conditions et les délais de constitution, l'organisation, le fonctionnement et le contrôle de cette entité.
Art. 6.3.4 Délai et durée
Dans les cinq ans dès l'entrée en vigueur de la loi prévue à l'article 6.3.3, toutes les communes du Canton doivent faire partie d'une fédération de communes. Au plus tard dix ans après la création de la fédération de communes, la question de la fusion, entre elles, des communes qui la constituent, doit être posée à leur corps électoral. L'article 6.1.13 est applicable. Cette question est, cas échéant, posée à nouveau tous les cinq ans.
Une fédération de communes constituée d'une seule commune est dissoute. La loi fixe les modalités de la dissolution.
Chapitre 6.4. Les agglomérations
Art. 6.4.1.
L'agglomération est une entité regrou-pant des communes urbaines à continuité territoriale et à forte densité démographique, dans le but d'accomplir mieux en commun les tâches déléguées à l'agglomération ainsi que les tâches d'intérêt régional. Elle comprend une ville-centre.
L'agglomération est une collectivité de droit public bénéficiant de la personnalité juridique dès qu'elle est dotée de ses organes.
Elle peut prélever des impôts.
Art. 6.4.2 Constitution de l'agglomération
L’agglomération constitue une seule fédération de communes.
Pour le reste, les dispositions sur les fédérations de communes s’appliquent.
3) Roulet-Grin Chapitre
6.3 Collaborations intercommunales
Art. 6.3.1 Organisation
L'État suscite et encourage les collaborations entre communes.
Les communes peuvent déléguer une ou plusieurs de leurs tâches à des organisations intercommunales.
Ces délégations se font sous la forme offrant le meilleur accomplissement de la tâche déléguée.
Art. 6.3.2 Fédération de communes
Les communes constituent une fédération de communes pour les tâches réunissant l'ensemble des communes du district ou de plusieurs districts.
La fédération de communes est la princi-pale forme de collaboration intercommunale.
Elle est privilégiée pour les tâches délé-guées par l'État.
Art. 6.3.3 Associations de communes
Outre des ententes et conventions signées entre municipalités, des communes voisi-nes peuvent créer une association de communes pour accomplir une ou des tâches ne concernant que quelques-unes d'entre elles.
Art. 6.3.4 Financement et organisation des organismes intercommunaux Une loi règle les dispositions de constitution et d'organisation des collaborations intercommunales.
Les organisations intercommunales qui prélèvent un impôt sont dotées d'une autorité législative élue par le peuple.
6.4 La capitale du Canton
Art. 6.4.2 Représentation
Dans le cadre de ses activités économiques, culturelles et touristiques, la capitale représente le Canton en Suisse et à l'étran-ger.
Art. 6.4.3 Exemption
Afin de favoriser ses activités de représentation, la capitale du Canton n'est pas tenue de participer aux activités d'une collectivité territoriale.
La législation d'application du titre 6 devra être adoptée dans les deux ans dès l'entrée en vigueur de la Constitution.
L'ensemble des ententes et associations intercommunales se fondent dans les fédé-rations de communes.
Dix ans au plus tard après l'adoption de la présente Constitution, les nouvelles communes auront remplacé les anciennes.
Suppression de l’alinéa 2 des dispositions transitoires.
Chapitre 6.1. Les communes
Il s'agit de la définition classique des communes. A cette définition juridique, la commission a souhaité ajouter un objectif général pour les communes.
L'alinéa 3 a pour but d'éviter des atteintes à l'existence et au terri-toire des communes sans base constitutionnelle.
Il s'agit d'une application du principe de la subsidiarité. De même que les Cantons sont compétents dans les domaines qui ne sont pas attribués à la Confédération, de même, les communes, soit les en-tités les plus proches des citoyens, sont compétentes dans les domaines qui ne sont pas attribués au Canton.
Cet article concerne les compétences primaires, soit celles exercées par les communes sans délégation du Canton; on peut citer par exemple la gestion du patrimoine communal et du personnel communal, l'aménagement local du territoire, les sports, la culture, etc.
Cette disposition est tout à fait novatrice; elle est introduite pour répondre à la jurisprudence du Tribunal fédéral sur l'autonomie communale. En vertu de cette jurisprudence, une commune bénéfi-cie de la protection de son autonomie, qu'elle peut alors invoquer devant le Tribunal fédéral, dans les domaines où le droit cantonal lui confère une liberté de décision appréciable.
Contrairement à l'article précédent, cette disposition concerne les tâches du Canton que celui-ci, en application du principe de la subsidiarité, délègue aux communes; dans les domaines de la formation ou de la sécurité par exemple, les communes exécutent certaines tâches que le Canton leur confie, car elles peuvent être mieux exercées par une administration de proximité. Les communes doivent naturellement disposer des moyens nécessaires pour exécuter ces tâches cantonales déléguées.
A l'heure actuelle, l'art. 80 de la Constitution prévoit que les communes jouissent de toute l'indépendance compatible avec le bien de l'État, son unité et la bonne administration des communes elles-mêmes. Cette formulation n'est pas conforme au principe de la sécurité du droit car, pour chaque domaine en cause, le TF doit disséquer la législation cantonale pour savoir si, dans le domaine en question, la commune dispose ou non d'une liberté de décision appréciable et peut ainsi invoquer son autonomie.
Le but de la disposition introduite est ainsi de permettre aux communes de savoir que, dans les domaines mentionnés d'une façonnon exhaustive, elles disposent de cette autonomie et qu'elles ont donc qualité pour agir devant le Tribunal fédéral. Celui-ci, dans ces domaines, n'aura ainsi plus à analyser la réglementation cantonale pour déterminer si le recours de la commune est recevable ou non. La sécurité du droit en sera ainsi grandement améliorée.
Il va de soi que le fait qu'une commune puisse ainsi arguer de son autonomie dans tel ou tel domaine ne signifie pas que sa prétention est bien-fondée. Cela signifie seulement qu'elle a qualité pour invoquer son autonomie, que son action est ainsi recevable et qu'il appartiendra ainsi aux autorités judiciaires de juger si cette autonomie a été ou non respectée, les décisions de la commune devant naturellement respecter autant le droit fédéral, cantonal que communal, ce qui fait d'ailleurs l'objet de l'article 6.1.5 ci-dessous.
En résumé, la portée de cet article est ainsi d'assurer aux communes que, dans les domaines spécifiés non exhaustivement, elle a la qualité pour invoquer son autonomie. Comme il s'agit d'une énumération non exhaustive, le législateur peut étendre à d'autres domaines cette autonomie.
En ce qui concerne l'énumération proposée, elle correspond aux domaines où il est impératif que la commune puisse disposer d'autonomie. Cela est en particulier le cas s'agissant du pouvoir de dis-poser du produit des impôts, pour pouvoir agir par exemple dans le domaine social ou culturel. Il faut préciser encore que, par "ordre public", soit une notion volontairement large recouvrant notamment la sécurité publique et la prévention, il faut entendre en parti-culier la police, d'où la latitude qui doit être laissée aux communes de disposer de leur propre corps de police.
Si la commune cède un domaine de compétence où elle jouit d'autonomie à une fédération de communes, il est logique que ce soit celle-ci qui puisse dès lors invoquer cette autonomie.
Article 6.1.5
Il incombe à l'État d'instituer le contrôle de la légalité de toutes les décisions prises au niveau communal.
Article 6.1.6
Les institutions communales actuelles sont maintenues, soit d'une part le conseil communal ou général (pour les petites communes) et, d'autre part, la municipalité.
Il appartient à la législation sur les communes de déterminer à quelles conditions et selon quels critères (par exemple nombre d'habitants) les communes peuvent opter pour un conseil communal ou général.
S'agissant du conseil communal, qui doit être élu par le peuple, la durée de la législature est portée à cinq ans (au lieu de quatre ans). En revanche, le mode de scrutin (majoritaire sauf si le règlement communal prévoit le scrutin proportionnel) est maintenu.
En majorité, la commission a renoncé à introduire un nombre maximal pour les conseils communaux. Mais, il est vivement et majoritairement souhaité que le nombre de conseillers communaux diminue.
La municipalité ne subit pas d'importantes modifications. Pour répondre aux besoins des différentes communes, en particulier selon leur taille, il est prévu la possibilité d'avoir trois, cinq ou sept municipaux.
La majorité de la commission est d'avis qu'il n'est ni possible ni souhaitable de revenir sur l'élection par le peuple de la municipalité. Il s'agirait d'un recul démocratique inacceptable.
La durée de la législature est portée à cinq ans, comme pour le conseil communal.
La commission a prévu à l'alinéa 3 que le législateur devait déterminer et régler les cas de révocation des autorités municipales lorsqu'un municipal adopte par exemple un comportement contraire au droit.
Au sujet des incompatibilités de mandats, la commission estime que les situations sont différentes selon les communes. Un mandat de syndic ou de municipal peut être tout à fait compatible avec d'autres mandats politiques dans les petites communes, alors que tel peut ne plus être le cas dans les grandes communes. C'est pour-quoi la commission a préféré laisser le soin à la loi de déterminer les critères d'incompatibilités éventuelles. Il aurait aussi été possi-ble de laisser régler cette question à l'autorité délibérante communale, mais la majorité de la commission craint alors que des questions d'ordre personnel ne jouent un rôle dans la détermination des incompatibilités éventuelles.
A propos du syndic, son rôle devra être défini et revu par le législateur (loi sur les communes).
Cette disposition prévoit d'inscrire dans la Constitution les principales attributions et compétences respectives du conseil communal ou général et de la municipalité.
Par rapport à la situation actuelle, il n'est pas prévu d'innovations importantes dans ce partage des compétences, qui pourra être pré-cisé et complété par le législateur.
Cette disposition prévoit d'inscrire dans la Constitution un droit de référendum sur les actes du conseil communal et consacre d'autre part le principe général d'un droit d'initiative en matière commu-nale, ce qui constitue une innovation demandée en particulier par une initiative populaire pendante.
Il appartient au législateur de régler l'exercice de ces droits, en particulier le nombre de signatures qui devra être obtenu. Le législateur devra également limiter l'objet de ces droits d'initiative et de référendum. S'agissant de ce dernier, on pense par exemple aux décrets concernant la bourgeoisie communale, qui doivent être exclus du champ du référendum. En matière d'initiatives, il faudra également limiter les objets possibles, pour éviter par exemple des initiatives qui porteraient sur des domaines de compétence relevant du Canton ou de la Confédération.
Cet article a pour objectif d'affirmer deux principes forts:
les fusions de communes doivent être favorisées. Il s'agit d'inciter et de faciliter ces fusions, pour permettre des regroupements, ce qui devrait amener à obtenir un nombre moins élevé de communes, en mesure d'exercer leurs prérogatives d'une façon efficace et rationnelle. Pour favoriser ces fusions, l'État pourra mettre par exemple à disposition un catalogue indicatif des possibilités de fusion; les critères pour établir un tel catalogue peuvent être la capacité des communes à assumer leurs tâches, leurs capacités financières, les particularités locales tant géographiques que culturelles, les relations préexistantes entre communes et les exigences d'une gestion efficace au service de leur population;
aucune fusion ne peut intervenir sans le consentement des corps électoraux des communes concernées: les regroupements doivent donc obligatoirement être admis par la majorité des citoyens de chaque commune concernée. Il s'agit d'une cautèle nécessaire pour respecter l'autonomie des communes, dont l'existence ne peut ainsi être remise en cause sans leur volonté.
Pour donner une portée réelle et un effet à l'incitation aux fusions, celles-ci doivent être encouragées effectivement et non seulement en théorie. Cette disposition prévoit trois mesures effectives:
la procédure de fusion doit être simple. Il appartiendra au législateur de concrétiser cet objectif;
des incitations financières de l'État doivent être prévues pour donner une portée réelle à l'objectif de favoriser les fusions. Il s'agit assurément de la mesure la plus efficace. La majorité de la commission considère que, sans ces incitations, l'objectif de fusion est illusoire.
Ces incitations financières peuvent être de type différent (versements de l'État, incitations fiscales, etc.). Elles doivent être définies par le législateur qui devra prévoir des critères objectifs.
Dans l'idée de donner une impulsion à ce processus de fusion, la commission propose de prévoir, en plus des incitations financières pouvant être accordées en tout temps, un bonus exceptionnel pour les communes qui fusionneront dans les dix premières années, ce qui devrait conduire à accélérer le mouvement de fusion.
La volonté de la commission est d'assurer que la décision de fusionner ou de ne pas fusionner revienne au corps électoral des communes concernées, l'initiative de la fusion pouvant elle revenir aussi à ce corps électoral, mais également à l'Exécutif ou au Législatif de la commune.
Il y a lieu encore de préciser que la procédure d'initiative de fusion peut naturellement être menée parallèlement dans plusieurs communes concernées par un projet de fusion.
Quant au nombre de signatures pour l'initiative de fusion et aux délais prévus, ils paraissent raisonnables à la commission, de façon à permettre à ce système de fonctionner efficacement.
La commission propose, outre les possibilités décrites à l'art. 6.1.13, que le Canton puisse aux conditions définies par la loi proposer une fusion aux corps électoraux de deux ou plusieurs communes.
Chapitre 6.2 Les districts
Après en avoir longuement débattu, la commission propose de maintenir le terme de district et de conserver pour l'essentiel sa signification actuelle, soit une circonscription administrative du Canton dirigée par un préfet. Compte tenu en particulier de la taille du Canton, la majorité de la commission considère qu'il n'est pas opportun de prévoir dans la Constitution l'obligation de créer de véritables régions politiques. En revanche, le chapitre sur les fédé-rations de communes doit permettre, sur une base volontaire et selon les besoins ressentis par certaines régions, de constituer une entité forte au sein du district. Celui-ci, en tant que tel, reste ainsi une entité administrative.
Il constitue de plus une entité judiciaire, ce qui signifie qu'il devra accueillir une autorité judiciaire de première instance. On pense par exemple à la réforme des justices de paix, où il est prévu de supprimer les cercles de ces justices. Le nouveau juge de paix, doté de compétences élargies, pourra fonctionner au niveau du district. De même, et toujours dans un souci de cohérence, le district servira d'arrondissement électoral.
En l'état du projet, la commission propose de fixer le nombre de districts entre huit et douze, les dix-neuf districts actuels apparaissant comme trop nombreux et pouvant, en tous les cas pour certains d'entre eux, être regroupés sans trop de difficultés. La com-mission est consciente qu'il faudra le cas échéant trouver une solu-tion satisfaisante pour chaque district, en particulier pour les ré-gions excentrées comme le Pays d'Enhaut et la Vallée.
Si le plénum de l'assemblée constituante entre en matière sur le projet de districts tel qu'il est proposé, la commission est prête à préparer un projet concret de division territoriale.
L'alinéa 3 de cet article est très important et c'est celui qui a entraî-né certaines difficultés avec les projets en cours au niveau de l'administration cantonale (en particulier le projet Mérite). L'idée de la commission est en effet de prévoir que, dans toute la mesure du possible, les tâches décentralisées de l'État (impôts, poursuites, etc.) se fassent au niveau du district, pour permettre à l'administré de se rendre à une Maison d'État, dans le chef-lieu du district, où il retrouverait ces services cantonaux ainsi que certains autres servi-ces que pourraient offrir les fédérations de communes. Ainsi, pour les tâches qui ne sont pas réglées au niveau communal, le citoyen saurait où se rendre et l'on éviterait ainsi la multiplication des dé-coupages différents selon les domaines.
Certains critiquent ce mode de procéder, l'accusant de relever de "l'esprit de géométrie". Il est vrai que, pour certaines tâches, il peut s'imposer d'avoir un maillage différent, plus large (qui regroupe plusieurs districts), mais cela doit rester exceptionnel et justifié par des motifs impérieux. Cela pourra en particulier être le cas lorsque le service cantonal décentralisé, pour des raisons d'efficacité, doit recouvrir un maillage plus large et qu'il ne s'agit pas d'un service auquel l'administré doit se rendre fréquemment.
Comme le district reste une entité administrative, il continue à être dirigé par un préfet nommé par le Conseil d'État. A ce sujet, la commission considère que les tâches du Préfet doivent être recentrées sur sa fonction d'agent de l'État, de coordinateur et de médiateur, ce qui implique l'abandon des tâches judiciaires qu'il effectue maintenant. Une telle solution se justifie aussi pour respecter le principe de la séparation des pouvoirs. Sur le plan pratique, cette modification devrait être rendue possible grâce en particulier à la réforme des justices de paix, qui pourraient reprendre certaines tâches judiciaires du Préfet.
Cette disposition est prévue pour permettre une certaine souplesse au niveau des frontières du district. Elle pourra être utile en particulier selon la forme et la consistance que prendra la ou les fédérations de communes dans le district en cause, ce qui pourrait amener une commune à souhaiter son rattachement à un autre district.
Chapitre 6.3 Les fédérations de communes
Art. 6.3.1 et
Définition et constitution
De l'avis de la majorité de la commission, il n'est pas opportun de prévoir un modèle pour les agglomérations et un autre modèle pour les autres régions du Canton. Il faut au contraire un seul modèle, qui présente la souplesse nécessaire pour s'adapter à la situation de chaque région du Canton, dont les aspirations et les besoins peuvent être fort différents.
L'idée force de la majorité de la commission est de privilégier une démarche qui vient d'en bas, soit des communes, qui, si elles le jugent opportun ou nécessaire, doivent pouvoir confier et déléguer ensemble des tâches communes à une fédération de communes. L'organisation, les compétences et le fonctionnement de cette fédération dépendent de ce que les communes veulent en faire: de l'organisation intercommunale classique à l'agglomération avec perception de points d'impôts. Pour éviter cependant une dispersion et assurer la lisibilité et la transparence de ces fédérations, la Constitution doit prévoir des cautèles minimales:
S'il doit être possible, compte tenu en particulier de la taille et de la diversité des futurs districts, d'avoir plusieurs fédérations de communes dans le district, chaque commune ne peut faire partie que d'une seule fédération, afin d'éviter une multiplication des découpages différents selon les domaines. Les tâches que les communes jugeront nécessaires de déléguer à l'échelon supérieur seront accomplies par cette fédération, à moins que – et cela doit rester l'exception – des raisons impérieuses justifient qu'une collaboration à une échelle différente soit maintenue, par exemple lorsque deuxcommunes sont propriétaires d'une forêt et qu'il serait dans de telles circonstances injustifié de confier la gestion de cette forêt à la fédération, puisque les autres membres de celle-ci ne sont pas du tout concernées.
Les mots "en principe" du premier alinéa sont destinés à permettre, là aussi en cas de nécessité, le maintien de collaborations indispensables avec une commune d'un autre district, voire d'un autre Can-ton.
L'organisation de cette fédération doit rester l'apanage des communes qui la créent, ce qui permettra une organisation adaptée aux besoins de chacun et aux tâches qui seront déléguées. Il doit cependant y avoir un contrôle démocratique qui doit être assuré au moins sous la forme d'une possibilité de référendum. Il faut en effet éviter tout déficit démocratique de ces fédérations.
Si les communes composant cette fédération souhaitent aller au-delà d'une simple délégation de compétences à un organisme qu'elles financent elles-mêmes, elles le peuvent en instituant par exemple dans les régions urbaines une véritable organisation poli-tique de ces fédérations, avec perception de points d'impôts, ce qui doit entraîner en corollaire un Parlement démocratiquement élu, qui pourra ainsi avoir le contrôle d'un tel financement.
Chapitre 6.4 La capitale du Canton
Il est nécessaire de consacrer le statut de Lausanne comme capitale et siège des autorités cantonales. En revanche, il appartiendra à la loi de déterminer les effets de cette disposition, en particulier sur le plan financier; l'on pense notamment aux services que doit offrir la capitale en fonction de son rôle, services dont il y aura lieu de dé-terminer le financement, ainsi que les relations générales entre la capitale et le Canton.
Le législateur devra adopter dans les deux ans les dispositions d'application de la nouvelle Constitution, en particulier la procé-dure pour mettre en place la ou les nouvelles institutions créées. Il y aura encore lieu de déterminer si les dispositions transitoires doivent contenir des indications sur la procédure de création de ces nouvelles institutions.
Chacune des six commissions qui ont élaboré un rapport pour l’Assemblée constituante au 30 juin 2000 était composée de 30 membres, représentatifs des divers groupes politiques. Pour la commission 6, il s’agit de Mesdames et Messieurs:
Jacques Haldy, président; Martine Cherbuin, vice-présidente; Jacques Haldy et Roland Troillet, délégués à la commission de structure et de coordination.
Eric Blanc, RC, Jean-Pierre Boillat, A, Fred-Henri Bovet, RC, Daniel Brélaz, V, Marc-Olivier Buffat, R, Marcel Burri, V, Mar-tine Cherbuin, R, Jean-Luc Chollet, F, Maria-Chrystina Cuendet, L, Laurent Desarzens, A, Etienne Dufour, L, Raymonde Favre-Chabloz, RC, Charles-Pascal Ghiringhelli, R, Marcel Gorgé, F, Nicole Grin, L, Nicole Gross, R, Jacques Haldy, L, Pierre Hen-choz, L, Anne Holenweg Rouyet, F, Colette Lasserre, AP, Anne-Catherine Lyon, F, Marie-Hélène Martin, VA, Jean-Pierre Mil-lioud, R, Yvan Nicolier, R, François Payot, L, Dominique Renaud, F, Pierrette Roulet-Grin, R, Roland Troillet, F, Eric Voruz, F, Ruth Yersin-Zeugin, R.
Agora (A) Jean-Pierre Boillat, Laurent Desarzens, (membres du Parti ouvrier populaire (POP), solidaritéS et indépendants)
A propos (AP) Colette Lasserre (groupe de réflexion et de discussion politique)
Forum (F) Jean-Luc Chollet, Marcel Gorgé, Anne Holenweg Rouyet, Anne-Catherine Lyon, Dominique Renaud, Roland Troillet, Eric Voruz (membres du Parti socialiste et indépendants).
Libéraux et indépendants (L) Maria-Chrystina Cuendet, Etienne Dufour, Nicole Grin, Jacques Haldy, Pierre Henchoz, François Payot
Radicaux (R) Marc-Olivier Buffat, Martine Cherbuin, Charles-Pascal Ghiring-helli, Nicole Gross, Jean-Pierre Millioud, Yvan Nicolier, Pierrette Roulet-Grin, Ruth Yersin-Zeugin
Renouveau Centre (RC) Eric Blanc, Fred-Henri Bovet, Raymonde Favre-Chabloz, (membres de l’Union démocratique du Centre (UDC), du Parti démocrate-chrétien (PDC) et indépendants).
Verts et indépendants (V) Daniel Brélaz, Marcel Burri
Vie associative (VA) Marie-Hélène Martin, (groupe constitué de représentants des mi-lieux associatifs)
Pendant neuf mois, soit du 1 er octobre 1999 au 30 juin 2000, la commission s’est réunie 15 fois en séances, généralement d’une durée d’une journée. Plusieurs rencontres ont également été orga-nisées par ses trois groupes de travail: organisation régionale, existence et nombre de communes, autonomie communale.
Les séances des commissions thématiques se sont tenues à huis clos, à l’Université de Lausanne, sur le site de Dorigny. La com-mission s’est aussi réunie à Yverdon-les-Bains, à Le Vaud et à Avenches, où elle a tenu une séance publique d’audition de repré-sentants de communes (voir ci-dessous).
Les séances ont été présidées par Jacques Haldy (cf. photo). Le secrétariat a été assuré par Jérôme Cachin, étudiant en droit de l’Université de Lausanne. Afin qu’il puisse préparer ses examens, il a été remplacé dès le mois de mai par Danielle Audisio, collabo-ratrice au Bureau du Grand Conseil.
– Séance publique à Avenches sur diverses questions liées aux communes avec la parti-cipation des personnalités sui vantes:
Martine Cherbuin, syndique d’Avenches,
Michel Renaud, conseiller municipal d’Ollon ,
Roland Dapples, secrétaire région Oron,
A. Gallandat, syndic de Rovray,
Pierre Grandjean, président de l’Union des communes vaudoises,
Gustave Muheim, président de la Corel,
J.-M. Rochat, syndic de Lussery-Villars,
Jean-Jacques Schilt, syndic de Lausanne.
– Fédérations, fusions de communes (expériences réalisées)
M. Dafflon, professeur à l’Université de Fribourg,
Christelle Melly, secrétaire régionale du Val-de-Travers sur la «fédération des villages du Val-de-Travers»;
M. Maurer, chancelier du Canton de Thurgovie
– Fractions de communes
Paul Rochat-Malherbe, préfet du district de la Vallée
– Rapports avec le Canton
Danielle Bolli, juriste au Service de l’intérieur
Districts – préfets
Groupe de préfets sur la question «Districts, préfets, aujourd’hui»
Organisation territoriale en général
Denis Décosterd, économiste; Claude Ruey, conseiller d’État, chef du Département des institutions et des relations extérieures
Etienne Grisel, professeur de droit à l’Université de Lausanne.
000630r6.htm 11.8.2000 Révision 30 novembre 2002