Source: https://www.neugliederung-bundesgebiet.de/volksbegehren-mitteldeutschland/antragsablehnung/
Timestamp: 2017-09-22 02:42:31
Document Index: 194883480

Matched Legal Cases: ['Art. 29', '§ 47', '§ 51', '§ 18', '§ 40', '§ 19', 'Art. 29', '§ 40', '§ 47', 'Art. 29', '§ 40', '§ 47', 'Art. 29', 'Art. 20', 'Art. 29', 'Art. 29', '§ 20', '§ 21', 'Art. 29', '§ 21', 'Art. 29']

Initiative Länderfusion - Antragsablehnung
Betreff: Zulassung eines Volksbegehrens gem. Art. 29
Abs. 4 GG im Raum Leipzig / Halle (Saale)
Bezug: Die von Ihnen übergebenen Anträge vom 1. Juli 2015,
17. August 2015 und 9. September 2015
Aktenzeichen: V I 2-20007/6#4
ein Volksbegehren mit dem Inhalt durchzuführen,
für das Gebiet bestehend aus
2.) der kreisfreien Stadt Halle (Saale) und dem Landkreis Saalekreis
eine einheitliche Landeszugehörigkeit herbeizuführen, indem
d) unter Widerruf des Antrags unter c) und den Antrag unter b) wiederherstellend aus den Gebieten der Länder Freistaat Sachsen, Sachsen-Anhalt und Freistaat Thüringen ein neues Bundesland "Sachsen-Thüringen" gebildet wird,
den Nebensatz "indem aus den Gebieten der Länder Freistaat Sachsen, Sachsen-Anhalt und Freistaat Thüringen ein neues Bundesland 'Sachsen-Thüringen' gebildet wird" streichend
(Antrag vom 9. September 2015)
Wortlaut des ersten Antragsvordrucks war:
1. der kreisfreien Stadt: Leipzig
den Kreisen: Leipzig und Nordsachsen des Landes Freistaat Sachsen
2. der kreisfreien Stadt: Halle (Saale)
dem Kreis: Saalekreis des Landes Sachsen-Anhalt
soll eine einheitliche Landeszugehörigkeit herbeigeführt werden, indem aus den unter Nummer 1 bis 2 genannten Gebietsteilen der Länder Freistaat Sachsen und Sachsen-Anhalt ein neues Bundesland Sachsen - Sachsen-Anhalt - Thüringen gebildet wird."
soll eine einheitliche Landeszugehörigkeit herbeigeführt werden, indem aus den Gebieten der Länder Freistaat Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen ein neues Bundesland Sachsen-Thüringen gebildet wird."
Die Anträge enthielten jeweils den Zusatz, die Unterzeichneten seien seit mindestens drei Monaten Einwohner des oben bezeichneten Neu-gliederungsraums. Vertrauensmann sei Herr Bernward Rothe, dessen Stellvertreter Herr Roland Mey. Hinsichtlich der Unterschriftenberech-
tigung der Unterzeichner lagen den Unterlagen Prüfvermerke bei,
wie sie in der Anlage zu den §§ 47 und 49 NeuGlV vorgesehen sind.
Mit Schreiben vom 17. August 2015 erklärten Sie unter Bezugnahme auf § 51 Abs. 2 NeuGlV eine Änderung des Zulassungsantrag zu b)
soll eine einheitliche Landeszugehörigkeit herbeigeführt werden,
indem die unter Nr. 2 genannten Gebietsteile aus dem Land Sachsen-Anhalt ausgegliedert und in das Land Freistaat Sachsen eingegliedert werden."
Hilfsweise für den Fall, dass der Antrag in der eingereichten Fassung auch nach erneuter Prüfung unzulässig sei, erklärten Sie sich als Vertrauensperson des Volksbegehrens bereit, den Nebensatz
"indem aus den Gebieten der Länder Freistaat Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen ein neues Bundesland Sachsen-Thüringen gebildet wird" zu streichen.
Das Antragsbegehren der Volksinitiative Mitteldeutschland war in der Weise auszulegen, dass die Initiative durch ihren Vertrauensmann drei verschiedene Anträge sowie einen Hilfsantrag gestellt hat. Hinsichtlich der Anträge zu a) und b) war dabei der Wortlaut der von den wahlbe-rechtigten Einwohnern ausgefüllten und unterschriebenen Vordrucke maßgeblich, für den Antrag zu d) der Wortlaut des von Ihnen als Ver-trauensmann dem Bundesministerium des Innern übersandten Schrei-bens vom 9. September 2015. Der Antrag zu c) konnte unabhängig von der Frage, ob er zulässig gewesen wäre, außer Betracht bleiben,
da Sie ihn mit Schreiben vom 9. September 2015 widerrufen haben.
Es war nicht möglich, den Antrag zu b) als bloße Konkretisierung des Antrags zu a) zu behandeln und dem Bescheid insoweit nur einen
einzigen Antrag zur Entscheidung zu Grunde zu legen. Die in den ein-zelnen Antragsformulierungen verfolgten Neugliederungsziele können nicht als Konkretisierung, Erweiterung oder wesensgleiches Minus des im Antrag zu a) bezeichneten Neugliederungsziels verstanden werden, da die darin jeweils verfolgten Neugliederungsziele sich nicht decken,
ja sich gegenseitig ausschließen. Es soll nämlich nach dem Antrag zu a) ein Land neu entstehen und als 17. Land neben die bisherigen
16 Länder treten; nach dem Antrag zu b) sollen hingegen drei bisherige Länder zu einem einzigen Land zusammengefasst werden.
Die Anträge sind jeweils unzulässig.
Prüfungsmaßstab für die Zulässigkeit sind die Antragsvoraussetzungen der §§ 18 ff. G Artikel 29 Abs. 6 sowie der aufgrund von § 40 G Artikel 29 Abs. 6 erlassenen NeuGlV.
Der Antrag zu a) erreicht nicht das nach § 19 Abs. 1 Satz 2 G
Artikel 29 Abs. 6 vogeschriebene Quorum von 7.000 Einwohnern des
Neugliederungsraums, welche seit mindestens drei Monaten im Neugliederungsraum mit Hauptwohnsitz wohnen und zum Bundestag wahlberechtigt sind und den Antrag eigenhändig unterschrieben haben. Der Antrag zu a) ist lediglich von 835 Personen unterschrie-ben. Wie viele von diesen Personen darüber hinaus die gesetzlichen Voraussetzungen für die Antragsberechtigung erfüllen, ist vor diesem Hintergrund unerheblich. Über den Antrag zu c), der mit dem Antrag zu d) widerrufen wurde, war unabhängig davon, dass auch er das Quorum nicht erreicht, da er lediglich von einer einzigen Person (dem Vertrauensmann) unterschrieben wurde, nicht mehr zu entscheiden.
Der Antrag zu b) ist nicht in der gesetzlich vorgeschriebenen Form gestellt. Er ist nämlich auf eine Rechtsfolge gerichtet, die gesetzlich nicht vorgesehen ist. Der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber hat fest-gelegt, dass ein Antrag nach Art. 29 Abs. 4 GG entweder darauf gerichtet sein muss, aus dem Neugliederungsraum ein neues Land zu bilden oder diesen Raum in ein vorhandenes Land einzugliedern. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut der nach § 40 Nr. 10 G Artikel 29 Abs. 6 erlassenen NeuGlV, dort aus dem Anhang zu §§ 47 und 49 NeuGlV. Dort hat der Gesetzgeber die beiden zulässigen Formulierungsvarian-ten abschließend aufgeführt: "Für den zusammenhängenden, abge-grenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum (...) soll eine einheitliche Landeszugehörigkeit herbeigeführt werden, indem aus den (oben genannten Gebietsteilen) ein neues Bundesland (...) gebildet wird 7)
die (oben genannten Gebietsteile) aus dem Land/den Ländern (...) ausgegliedert und in das Land (...) eingliedert werden 7)."
Die Ausschließlichkeit dieser Varianten ergibt sich aus dem weiteren Wortlaut der Anlage, nämlich aus den "Anmerkungen" zur Anlage,
in der es heißt: "7) Der Zulassungsantrag darf nur eine der beiden Neugliederungsmöglichkeiten enthalten."
Der Hilfsantrag zu d) ist ebenfalls unzulässig, da er nicht auf eine konkrete Rechtsfolge gerichtet ist und damit ebenfalls nicht der gesetzlichen Vorgabe genügt. Der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber hat - wie bereits oben dargestellt - festgelegt, dass ein Antrag nach Art. 29 Abs. 4 GG entweder darauf gerichtet sein muss, aus dem Neugliederungsraum ein neues Land zu bilden oder diesen Raum in
ein vorhandenes Land einzugliedern. Auch dies ergibt sich aus dem Wortlaut der nach § 40 Nr. 10 G Artikel 29 Abs. 6 erlassenen NeuGlV, dort aus dem Anhang zu §§ 47 und 49 NeuGlV. Im Übrigen wird auf die Ausführungen über die Zulässigkeit des Antrags zu b) verwiesen.
Anders als vom Vertrauensmann in seinem Schreiben vom 9. Septem-ber 2015 ausgeführt wird, können die Vorgaben von G Art. 29 Abs. 6 und NeuGlV auch nicht in der Weise verfassungskonform ausgelegt werden, dass die Nennung des konkreten Neugliederungsziels
entgegen dem Wortlaut der Norm entbehrlich ist. Dies widerspräche nämlich dem Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes aus Art. 20 Abs. 3 GG. Der Verfassungsgeber hat in Art. 29 Abs. 6 GG dem Gesetzgeber den Auftrag gegeben, das Nähere zu Art. 29 Abs. 4 GG in einem Ausführungsgesetz zu regeln; dies hat der Gesetzgeber durch § 20 Satz 1 Nr. 2 G Artikel 29 Abs. 6 und Konkretisierung in der dazu erlassenen NeuGlV getan. Für eine ergänzende oder abweichende verfassungskonforme Auslegung entgegen dem Wortlaut der genannten Vorschriften besteht somit kein Raum.
Die Benennung eines konkreten Neugliederungsziels ist im Übrigen auch gesetzessystematisch zwingend erforderlich, um parallele und sich auf dasselbe Neugliederungsgebiet beziehende Anträge gemäß
§ 21 Abs. 3 G Artikel 29 Abs. 6 als solche voneinander abgrenzen zu können. Dies folgt daraus, dass der Gesetzgeber nach Art. 29 Abs. 6 regeln durfte, dass sich Volksbefragungen innerhalb von fünf Jahren nicht wiederholen dürfen und er von dieser Regelungskompetenz in den genannten Vorschriften Gebrauch gemacht hat. Hierzu musste
er zwingend Kriterien dafür aufstellen, wann sich ein Volksbegehren wiederholt und wann demgegenüber ein anderes, neues Volksbegeh-ren stattfindet, dessen Zulässigkeit § 21 Abs. 3 G Artikel 29 Abs. 6 nicht entgegenstehen soll.
Darüber hinaus widerspräche es dem Sinn der Vorschrift, wenn auf die Nennung des konkreten Neugliederungsziels verzichtet werden dürfte. Das Zulassungsverfahren für das Volksbegehren soll nämlich gerade der Feststellung dienen, ob eine genügende Anzahl von (für einen späteren Volksentscheid) Abstimmungsberechtigten den Antrag auf Durchführung eines Volksbegehrens unterstützt; damit wird eine Schranke gegen die Durchführung von offensichtlich aussichtslosen Volksbegehren errichtet (vgl. die Gesetzesbegründung zum Regierungsentwurf des Zweiten Abschnitt des G Artikel 29 Abs. 6,
BT-Drs. 8/1646, S. 15). Der Gesetzgeber muss sich für einen Volksentscheid auf eine Neugliederungsvariante festlegen; er benötigt die Information, ob gerade diese Variante eine Mehrheit finden würde.
Darüber hinaus sind alle Anträge auch unbegründet Die materiellen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Es fehlt nämlich an einem zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs-
und Wirtschaftsraum im Sinne des Art. 29 Abs. 4 GG. Der von den An-trägen bezeichnete Neugliederungsraum erfüllt diese Bedingung nicht.
aa) Das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR)
im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung hat zur Prüfung der Frage, ob es sich bei dem in den Anträgen bezeichneten Neugliede-rungsraum um einen zusammenhängenden Wirtschafts- und Siedlungsraum handelt, die hier bestehenden Pendlerverflechtungen untersucht. Bereits seit Ende der 1990er Jahre führt das BBSR Analysen der räumlichen Verflechtungen auf der Basis der Pendlermatrizen des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) in der Bundesagentur für Arbeit durch. Dabei handelt es sich um eine im Rahmen des Meldeverfahrens zur Sozialversicherung erstellte umfassende Bestandsaufnahme aller sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, die anhand der Betriebsnummer des Arbeitgebers und der Anschrift des Versicherten einem Arbeitsort und einem Wohnort zugeordnet werden können. Bei einer räumlichen Trennung von Arbeitsort und Wohnort wird indirekt auf eine Pendelbeziehung geschlossen. Dabei wird davon ausgegangen, dass bei relativ geringen Pendeldistanzen (bis zu 150 km) das Tagespendeln dominiert.
(Wohnort) Stadt Landkreis Kreis Nord- Stadt Saalekreis
Leipzig Leipzig sachsen Halle
Landkreis 30 % 49 % 4 % 1 % 1 %
Leipzig (29.730) (47.652) (4.008) (610) (1.137)
Kreis Nord- 21 % 4 % 55 % 1 % 1 %
sachsen (16.046) (3.334) (42.130) (789) (1.100)
(Saale) (4.330) (357) (1.281) (51.555) (9.936)
Bei Betrachtung des in den Anträgen bezeichneten Neugliederungs-raumes auf Ebene der Kreise und kreisfreien Städte handelt es sich nach den Daten zur Pendlerverflechtung nicht um einen zusammen-hängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum, da nur
sehr geringe Pendlerbewegungen zwischen den einzelnen Teilräumen, insbesondere zwichen den beiden Ländern Sachsen-Anhalt und Sachsen stattfinden.
bb) Dieser Befund wird gestützt durch eine Analyse auf Ebene der Arbeitsmarktregionen. Bereits jetzt bilden die kreisfreie Stadt Leipzig, der Landkreis Leipzig sowie der Kreis Nordsachsen die sogenannte Arbeitsmarktregion "230 Leipzig" (im Folgenden: Arbeitsmarktregion Leipzig). Ebenso bilden die kreisfreie Stadt Halle (Saale) und der Saalekreis aktuell die Arbeitsmarktregion "232 Halle" (im Folgenden: Arbeitsmarktregion Halle). Beide stellen somit aus arbeitsmarkt-politischer Sicht aktuell zwei voneinander abgegrenzte unabhängige Siedlungs- und Wirtschaftsräume (Funktionalregionen) ab. Arbeits-marktregionen werden auf der Basis von Berufspendlerverflechtungen zwischen Arbeitsmarktzentrum und zugehörigem Einzugsbereich (Kreise) abgegrenzt. Sie sind u.a. Basis für die Abgrenzung von Födergebieten der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" (GRW). Die Arbeitsmarktregion Leipzig hatte am 31.12.2013 insgesamt 986.504 Einwohner, die Arbeitsmarktregion Halle 419.255 Einwohner. Beide Arbeitsmarktre-gionen haben seit 1995 einen Bevölkerungsrückgang zu verzeichnen:
im Falle Leipzigs beträgt dieser rund 44.000 Personen oder -4,3 %.
Innerhalb der Arbeitsmarktregion Leipzig wohnen und arbeiten rund 305.000 sozialversicherungspflichtig Beschäftigte, das sind ca. 83 % aller Beschäftigten. Von dort pendeln nur rund 9.500 sozialversiche-rungspflichtig Beschäftigte in die Arbeitsmarktregion Halle, das sind
3 %. Ein sehr ähnliches Bild zeigt sich bei Betrachtung der Arbeits-marktregion Halle (kreisfreie Stadt Halle (Saale) und Saalekreis).
Rund 115.000 Binnenpendlern (75 %) stehen nur 13.000 Auspendler (9 %) in die Arbeitsmarktregion Leipzig gegenüber. D.h., ähnlich wie
bei der Analyse auf Kreisebene bestehen also auch zwischen den beiden Funktionalregionen (Arbeitsmarktregionen) Leipzig und Halle nur geringe Verflechtungen.
Die absolute Zahl der Pendler aus der Arbeitsmarktregion Altenburg in die Arbeitsmarktregion Leipzig ist mit rund 3.000 relativ gering, im Verhältnis zur geringen Zahl an sozialversicherungspflichtig Beschäftigten in der Arbeitsmarktregion Altenburg insgesamt (rund 30.000) ist die Bedeutung der Arbeitsmarktregion Leipzig für die Arbeitsmarktregion Altenburg jedoch höher einzuschätzen als die Bedeutung der Arbeitsmarktregion Leipzig für die Arbeitsmarktregion Halle. Der durch laufende Raumbeobachtung des BBSR sowie durch die Beschäftigtenstatistik der Bundesagentur für Arbeit anhand des Anbindungskoeffizienten gemessene Verflechtungsgrad der Arbeits-marktregionen Leipzig und Halle mit jeweils anderen Arbeitsmarkt-regionen wird in der nachfolgenden Tabelle dargestellt. Hieraus ergibt sich eine relativ geringe Verflechtung der Arbeitsmarktregionen Halle und Leipzig auch und gerade im Vergleich mit anderen
Arbeitsmarktregionen:
Anzahl Auspendler Anbindungskoeffizient
Ziel AMR Halle
Ziel AMR Leipzig
AMR Burgenlandkreis 4.156 0,070
Das Merkmal des Abgegrenztseins nach außen muss dem neu zu gliedernden Siedlungs- und Wirtschaftsraum unabhängig davon zu-
kommen, ob man für seine innere Verflechtung einen dichtbesiedelten, oberzentralen Verflechtungsbereich in großen grenzüberschreitenden Ballungsräumen verlangt oder ob mehrere oberzentrale Verflechtungs-bereiche im Rahmen einer polyzentralen Struktur ausreichen, wenn zwischen den fraglichen Teilräumen interregionale Beziehungen bestehen (vgl. BVerfGE 96, 139 <149 f.>).
bb) Der in den Anträgen bezeichnete Neugliederungsraum setzt sich zusammen aus der Planungsregion Westsachsen des Freistaates Sachsen und Teilen der Planungsregion Halle des Landes Sachsen-Anhalt. Er umfasst somit einerseits das Oberzentrum Leipzig mit seinem gesamten oberzentralen Verflechtungsbereich und den ihm
zugeordneten neun Mittelzentren, andererseits das Oberzentrum Halle (Saale) und Teile seines oberzentralen Verflechtungsbereichs und ein
ihm zugeordnetes Mittelzentrum. Weite Teile des oberzentralen Ver-
flechtungsbereichs des Oberzentrums Halle (Saale) und vier weitere im Regionalplan Halle ausgewiesene Mittelzentren sind dagegen nicht Bestandteil des in den Anträgen bezeichneten Neugliederungsraums. Die oberzentralen Versorgungsfunktionen müssten daher im Falle einer Neuordnung des Gebiets entweder über den in den Anträgen bezeichneten Neugliederungsraum hinaus auch für diese Teilräume übernommen oder anderen Oberzentren zugewiesen werden.
Der in den Anträgen bezeichnete Neugliederungsraum ist verkehrs-infrastrukturell durch Bundesautobahnen (A 9, A 14 und A 38) und Strecken des Schienenpersonenverkehrs sowohl intern, d.h. zwischen den beiden Oberzentren Leipzig und Halle (Saale), als auch nach außen in Richtung Berlin, Dresden, Magdeburg und Thüringen sehr
gut vernetzt. Darüber hinaus verfügt der in den Anträgen bezeichnete Neugliederungsraum mit dem Flughafen Leipzig/Halle über einen internationalen Verkehrsflughafen mit einem jährlichen Passagierauf-kommen von rund 2,3 Mio. Personen und einem Luftfrachtaufkommen von rund 900.000 t. Bezogen auf die Luftfracht ist Leipzig/Halle damit im Jahre 2014 der zweitgrößte Verkehrsflughafen in Deutschland, dessen Einzugsbereich weit über den in den Anträgen bezeichneten Neugliederungsraum hinausgeht.