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Timestamp: 2016-10-25 05:10:37+00:00
Document Index: 186500772

Matched Legal Cases: ['art. 20', 'art. 20', 'art. 9', 'art. 43', 'art. 20', 'art. 110', 'art. 10', 'art. 30', 'art. 26', 'art. 20', 'art. 11', 'art. 26', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 11', 'art. 20', 'art. 11', 'art. 127', 'art. 127', 'art. 135', 'art. 46', 'art. 9', 'art. 11', 'art. 43', 'art. 20', 'art. 11', 'art. 20', 'art. 11', 'art. 20', 'art. 11', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 60', 'art. 20', 'art. 60', 'art. 26', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 26', 'art. 20', 'art. 60', 'art. 20', 'art. 135', 'art. 20', 'art. 20', 'art. 135', 'art. 21', 'art. 7', 'art. 135', 'art. 3', 'art. 20', 'art. 11', 'art. 127']

86 I 6012. Extrait de l'arr�t du 11 mars 1960 dans la cause Steiner et Fabriques de tabac r�unies SA contre Conf�d�ration suisse.
Art. 110 OJ et 10 LRCF. Comp�tence du Tribunal f�d�ral (consid. 1). Art. 34 al. 2 et 66 al. 3 PCF. Examen pr�alable de la prescription ou p�remption; cette question se soul�ve d'office en mati�re de droit public (consid. 2). Art. 26 LRCF. Droit transitoire: L'action doit �tre intent�e contre la Conf�d�ration (consid. 3). Art. 11 al. 1 ch. 1 de la loi f�d�rale du 9 d�cembre 1850 sur la responsabilit� des autorit�s et des fonctionnaires de la Conf�d�ration, art. 20 LRCF. Le d�lai d'un an fix� par chacune de ces dispositions l�gales ne peut �tre ni interrompu, ni suspendu (consid. 4 et 5. Faits � partir de page 61
A.- Se fondant sur le r�sultat de recherches scientifiques faites par Pierre Steiner, docteur en m�decine, la soci�t� anonyme Fabriques de tabac r�unies a entrepris, d�s le 5 ao�t 1953, des d�marches aupr�s du Service f�d�ral de l'hygi�ne publique aux fins d'obtenir l'autorisation de lancer sur le march� des cigarettes contenant une certaine quantit� de vitamine PP ajout�e au tabac et mentionn�e pour l'acheteur. La requ�rante fut invit�e � produire le certificat qu'exige l'art. 20 ODA.
La Commission f�d�rale de l'alimentation examinait alors s'il y avait lieu de proposer au Conseil f�d�ral d'interdire l'adjonction de vitamines � certaines denr�es (Genussmittel), telles que le tabac. C'est comme membre de cette commission que le Dr Fleisch, professeur � l'Universit� de Lausanne, prit part aux exp�riences et discussions qui aboutirent � la promulgation premi�rement d'un arr�t� du 27 janvier 1956, par lequel le Conseil f�d�ral, modifiant l'art. 9 ODA, conf�ra au D�partement f�d�ral de l'int�rieur le pouvoir de r�glementer notamment l'adjonction de vitamines aux denr�es alimentaires et, secondement, d'une ordonnance du 23 mai 1957, par laquelle le d�partement pr�nomm� interdit l'addition de vitamines au tabac et l'enrichissement de cette denr�e en vitamines.
Entre temps, le 25 juin 1955, le Service f�d�ral de l'hygi�ne publique avait refus� l'autorisation demand�e par les Fabriques de tabac r�unies SA, vu le r�sultat des recherches faites et les d�cisions prises par la Commission f�d�rale de l'alimentation.
Le 27 septembre 1957, le D�partement f�d�ral de l'int�rieur rejeta un recours que les Fabriques de tabac r�unies avaient form� devant lui contre la d�cision du 25 juin 1955.
B.- Les Fabriques de tabac r�unies SA et le Dr Steiner estim�rent que le professeur Fleisch leur avait port� pr�judice en faisant interdire, par ses interventions, la vente BGE 86 I 60 S. 62de cigarettes additionn�es de vitamines et qu'ils avaient droit � des dommages-int�r�ts. Ils lui firent tout d'abord notifier chacun plusieurs commandements de payer successifs. Puis, par deux m�moires du 30 ao�t 1958, ils pr�sent�rent s�par�ment au Conseil f�d�ral, selon l'art. 43 de la loi f�d�rale du 9 d�cembre 1850 sur la responsabilit� des autorit�s et des fonctionnaires de la Conf�d�ration (en abr�g�: LRF), une demande de dommages-int�r�ts contre le professeur Fleisch et requirent le Conseil f�d�ral de donner son adh�sion.
Le 28 mai 1959, le D�partement f�d�ral des finances contesta les deux demandes au nom de la Conf�d�ration, selon l'art. 20 al. 3 de la loi f�d�rale du 14 mars 1958 sur la responsabilit� de la Conf�d�ration, des membres de ses autorit�s et de ses fonctionnaires (en abr�g�: LRCF).
C.- Le 24 juin 1959, les Fabriques de tabac r�unies et le Dr Steiner ouvrirent chacun, devant le Tribunal f�d�ral, une action en dommages-int�r�ts contre la Conf�d�ration suisse.
D.- Pr�liminairement, la Conf�d�ration a oppos� la prescription et conclu au rejet des deux demandes.
Le Tribunal f�d�ral a fait droit � ces conclusions.
1. Les deux actions, ouvertes contre la Conf�d�ration en tant que responsable des actes d'un de ses fonctionnaires, sont des r�clamations fond�es sur le droit public qui ressortissent � la comp�tence du Tribunal f�d�ral en vertu de l'art. 110 OJ (RO 81 I 165; art. 10 LRCF).
2. A la requ�te de la d�fenderesse, il a �t� d�cid� que la question de la p�remption ou de la prescription des deux actions serait examin�e pr�alablement et s�par�ment du fond (art. 30 al. 1, 34 al. 2 et 66 al. 3 PCF). En mati�re de droit public, le Tribunal f�d�ral examine d'office la p�remption aussi bien que la prescription (RO 73 I 128 consid. 1).
3. Les deux demandes d'indemnit� contre le professeur Fleisch ont �t� port�es devant le Conseil f�d�ral le 1er septembre 1958, � savoir sous l'empire de la loi f�d�rale du 9 d�cembre 1850. Elles �taient encore pendantes, le 1er janvier 1959, lorsque la nouvelle loi du 14 mars 1958 est entr�e en vigueur. Selon l'art. 26 de cette loi, la Conf�d�ration r�pond seule du dommage qui aurait �t� caus� sans droit par un fonctionnaire, m�me avant cette entr�e en vigueur. Par cons�quent les deux actions ont �t�, � bon droit, intent�es contre la Conf�d�ration.
4. Selon l'art. 20 LRCF, les actions en dommagesint�r�ts doivent �tre port�es au pr�alable devant l'autorit� administrative f�d�rale dans le d�lai d'un an d�s la connaissance du dommage. L'art. 11 LRF fixait un d�lai identique pour les soumettre tout d'abord au Conseil f�d�ral. Cependant, les cons�quences que chacune de ces lois attache � l'inobservation du d�lai sont formul�es dans des termes diff�rents. Or les parties demanderesses pr�tendent avoir interrompu le d�lai d'un an par les commandements de payer successifs qu'elles ont fait notifier au fonctionnaire dont les fautes pr�tendues leur auraient port� pr�judice. La Conf�d�ration, au contraire, soutient que le d�lai l�gal ne saurait �tre interrompu, ni prorog� par des poursuites. Il convient, d�s lors, en principe, de rechercher laquelle, de l'ancienne ou de la nouvelle loi, s'applique, suppos� que les solutions qui en d�coulent sur le point litigieux soient diff�rentes.
L'art. 26 al. 2 LRCF dispose que la Conf�d�ration r�pond aussi selon la loi nouvelle du dommage caus� avant l'entr�e en vigueur de cette loi, � condition qu'il n'y ait ni prescription, ni p�remption en vertu de l'art. 20. Il semble donc que l'art. 20 LRCF r�gle la prescription ou la p�remption d'une demande pr�alable qui, comme celle dont il s'agit en l'esp�ce, pr�sent�e au Conseil f�d�ral avant le 1er janvier 1959, �tait encore pendante � cette date. Cette question, toutefois, peut rester ouverte et il n'est pas n�cessaire de rechercher laquelle, de l'ancienne ou de la BGE 86 I 60 S. 64nouvelle loi, s'applique touchant l'interruption ou la prorogation du d�lai l�gal d'un an, car, malgr� la divergence de leur lettre, ces deux lois imposent, sur ce point, une solution identique.
5. Tandis que l'art. 20 LRCF dispose que la responsabilit� de la Conf�d�ration s'�teint (erlischt), si le l�s� n'introduit pas sa demande (Begehren) dans l'ann�e � compter du jour o� il a eu connaissance du dommage, l'art. 11 LRF porte que l'action contre les fonctionnaires se prescrit (verj�hrt) si la partie l�s�e n'a pas d�pos� de plainte dans le d�lai d'un an � partir du m�me jour. Selon l'art. 20 LRCF, il y a donc extinction de l'obligation; selon l'art. 11 LRF, prescription de l'action.
La doctrine distingue entre la p�remption, d'une part, qui entra�ne la d�ch�ance du droit lui-m�me, faute d'exercice dans un d�lai donn� (Verwirkung, Pr�klusion, Befristung) et, d'autre part, la prescription (Verj�hrung) de l'action, qui prive le cr�ancier de la possibilit� de faire valoir sa cr�ance contre la volont� du d�biteur. On peut admettre que, en cas de prescription, les int�r�ts des parties sont seuls en cause, de sorte que la loi permet, au cr�ancier et au d�biteur soit d'interrompre le d�lai par certains actes, soit de renoncer aux cons�quences qu'entra�ne son inobservation. Dans le cas de p�remption, en revanche, par une mesure d'ordre public ou simplement afin d'assurer plus de s�curit� au droit, en limitant les effets d'un r�gime particulier qui d�roge au r�gime normal, le l�gislateur impose g�n�ralement, dans l'int�r�t du d�biteur, un d�lai que les parties ne peuvent en principe proroger et pr�voit que, lorsque le titulaire n'exerce pas son droit, il en est d�chu par le seul �coulement du d�lai. En mati�re de droit public, o� la prescription s'applique d'office aussi bien que la p�remption, la diff�rence entre ces deux institutions est moins accus�e (FORSTHOFF, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 1958, t. I, p. 178).
La terminologie, du reste - prescription ou p�remption -, n'est pas fix�e d'une mani�re d�finitive. Ainsi le BGE 86 I 60 S. 65Code f�d�ral des obligations n'use jamais du terme: p�remption (Verwirkung; RO 62 II 154, lit. c). Pour d�terminer si un d�lai fix� par la loi peut �tre interrompu ou prorog�, ou au contraire s'il est p�remptoire, on ne saurait, surtout s'il s'agit de textes l�gaux qui ne sont pas r�cents, se fonder sur le fait que le l�gislateur utilise ou non ce terme (REGELSBERGER, Pandekten, Leipzig 1893, t. I, p. 463). Il convient d'examiner pour chaque disposition l�gale si le d�lai fix� est un d�lai de prescription ou de p�remption (BECKER, Remarques pr�liminaires sur les art. 127 � 142 CO, note 3) et notamment quels sont les actes par lesquels la loi permet d'intervenir pour �viter les cons�quences qu'elle attache � l'�coulement du temps.
Le Code f�d�ral des obligations, par exemple, r�gle la prescription proprement dite par deux dispositions distinctes: dans l'une, il se borne � fixer la dur�e du d�lai, qui est variable suivant les cas (art. 127, 128, 60 et 67); dans l'autre (art. 135, disposition commune aux d�lais que fixent les articles pr�cit�s), il ordonne que la prescription sera interrompue par certains actes du cr�ancier comme du d�biteur, actes qu'il �num�re (cf. art. 46 et 100 LCA, 44 al. 1 et 2 LA, art. 9 LT et son interpr�tation: RO 73 I 131 consid. 3).
Au contraire, dans l'art. 11 LRF, le l�gislateur use d'une formule bien diff�rente. En disposant que l'action se prescrit lorsque la partie l�s�e n'a pas port� plainte aupr�s du Conseil f�d�ral dans le d�lai d'un an � partir du jour o� elle a eu connaissance du dommage, la loi r�gle simultan�ment deux points: d'une part elle fixe le d�lai et, d'autre part, elle d�finit le seul moyen d'�viter la prescription, qui est de porter plainte aupr�s du Conseil f�d�ral. Ni dans cette disposition, ni ailleurs dans la loi, il n'est question de suspendre ou d'interrompre le d�lai au moyen d'autres actes, tels que poursuites ou reconnaissance par le d�biteur. Le texte de la loi est pr�cis: il y a prescription si, dans le d�lai fix�, la plainte n'a pas �t� port�e devant le Conseil f�d�ral. En r�alit�, si l'action n'est pas intent�e dans ce BGE 86 I 60 S. 66d�lai, le droit de la partie l�s�e est caduc. Les motifs qui, � cet �gard, ont inspir� le l�gislateur de 1850 apparaissent d'ailleurs clairement. Il a voulu prot�ger les fonctionnaires (cf. art. 43) et, en outre, assurer un contr�le efficace de l'administration sur les demandes de dommages-int�r�ts; � cette fin, il a soumis le droit de r�clamation � des d�lais � la fois brefs et p�remptoires (Jurisprudence des autorit�s administratives de la Conf�d�ration, ann�e 1951, fascicule 21, no 25).
L'art. 20 LRCF remplace l'art. 11 LRF. Concernant le second d�lai, celui dans lequel le l�s� doit introduire devant le juge l'action proprement dite, apr�s que l'autorit� administrative a �t� saisie, la loi pr�cise qu'il s'agit d'un d�lai de p�remption de l'action. Touchant le premier d�lai, dans lequel la demande d'indemnit� doit �tre port�e devant l'administration f�d�rale, l'art. 20 LRCF ne pr�voit pas, comme le fait l'art. 11 LRF, que, par l'inobservation du d�lai, l'action est prescrite ou p�rim�e. Disposant que la responsabilit� de la Conf�d�ration s'�teint si le l�s� n'introduit pas sa demande dans le d�lai fix�, le l�gislateur statue la d�ch�ance du droit lui-m�me, c'est-�-dire l'extinction de la cr�ance et de l'obligation. Il s'est �cart� par cons�quent de la notion de la prescription de l'action. En outre l'art. 20 LRCF pr�cise, comme le fait l'art. 11 LRF, que le seul moyen d'�viter la d�ch�ance est d'introduire la demande. Il n'est pas question de suppl�er cet acte nettement d�fini par d'autres proc�d�s, tels que la notification d'un commandement de payer � la Conf�d�ration ou � un fonctionnaire. Ce caract�re p�remptoire du d�lai, en cas de r�clamation p�cuniaire contre la Conf�d�ration, est justifi� par les int�r�ts de l'administration.
Le chapitre VI de la nouvelle loi, dans lequel figure l'art. 20, a pour titre: "Prescription et p�remption". Les parties demanderesses en concluent que ce chapitre institue des d�lais de l'une et l'autre esp�ce. Mais il n'en reste pas moins qu'il faut, dans chaque cas, d�terminer la nature exacte des d�lais fix�s et que celui d'un an, institu� par BGE 86 I 60 S. 67l'art. 20 al. 1 est p�remptoire, comme on l'a montr� plus haut. Il est vrai que, lors des d�bats relatifs � la loi de 1958, le rapporteur du Conseil national a propos� - avec succ�s - de porter de cinq � dix ans le d�lai absolu de l'art. 20 al. 1, "ceci par analogie avec l'art. 60 CO" (Bull. st�n. CN, 1957 III, p. 833). On n'en saurait toutefois conclure avec les parties demanderesses que le l�gislateur a voulu faire des d�lais fix�s par l'art. 20 al. 1 de v�ritables d�lais de prescription, comme l'est celui de l'art. 60 CO; on ne peut voir, dans la d�claration all�gu�e, plus qu'une simple assimilation par la dur�e de d�lais distincts par leur nature.
Les parties demanderesses voudraient aussi tirer argument de l'art. 26 al. 2 LRCF, lequel dispose que, pour les demandes en suspens lors de l'entr�e en vigueur de la loi, la responsabilit� de la Conf�d�ration ne na�t que "s'il n'y a ni prescription, ni p�remption en vertu de l'art. 20". Vu ce texte, on pourrait penser effectivement que le l�gislateur a fait une distinction entre le second d�lai de l'art. 20 - qui express�ment, selon la teneur de l'art. 20 al. 3, est un d�lai de p�remption - et le premier d�lai qui, aux termes de l'art. 26 al. 2, serait un d�lai de prescription. Cependant, l'emploi de ce dernier terme ne serait gu�re conforme � la doctrine, ni � la terminologie du Code f�d�ral des obligations et des lois qui s'y r�f�rent. L'art. 20 al. 1, en effet, dispose express�ment que l'obligation est �teinte et non pas que l'action est prescrite. Il se distingue donc tr�s nettement de l'art. 60 CO. Toutefois, on l'a dit plus haut, la terminologie n'est pas encore bien fix�e, surtout en droit public. D�s lors, le terme de prescription pourrait s'appliquer � la d�ch�ance institu�e par l'art. 20 al. 1, tandis que celui de p�remption aurait un sens plus restreint, parce qu'il s'agit de la p�remption de l'action. Quoi qu'il en soit, du reste, le premier de ces termes n'implique nullement que le d�lai puisse �tre interrompu et notamment qu'il puisse l'�tre par les proc�d�s qu'�num�re l'art. 135 CO. Au contraire, l'art. 20 al. 1 LRCF dispose express�ment que BGE 86 I 60 S. 68le seul moyen d'�viter la d�ch�ance c'est d'introduire la demande. Par ce fait, la prescription dudit art. 20 al. 1 diff�re et des cas de prescription du Code f�d�ral des obligations, pour lesquels l'art. 135 CO est applicable, et de ceux des art. 21 et 23 LRCF, auxquels certaines dispositions dudit code s'appliquent aussi en vertu d'une r�gle expresse (art. 7, 8 et 9 LRCF). Que l'art. 135 CO soit aussi de ce nombre ou non, peu importe; en tout cas - et la loi l'indique d'une mani�re tr�s pr�cise - le renvoi au Code f�d�ral des obligations ne concerne que les r�clamations de la Conf�d�ration contre un fonctionnaire, non pas celles du l�s� contre la Conf�d�ration, lesquelles sont r�gl�es de fa�on compl�te par les art. 3 ss. LRCF.
En cons�quence, l'art. 20 LRCF a confirm� la r�gle de l'art. 11 LRF, suivant laquelle le seul moyen d'�viter la d�ch�ance ou la prescription est d'introduire la demande en temps utile, devant l'autorit� que d�signe la loi.
6 � 10. - ...
Art. 26 LRCF,
art. 127 � 142