Source: https://elmundodelabogado.com/revista/posiciones/item/la-desaparicion-de-poderes-locales
Timestamp: 2019-08-18 09:44:14
Document Index: 52467352

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La desaparición de poderes locales - El Mundo del Abogado
La desaparición de poderes locales
La reciente modificación constitucional aprobada por el Congreso de Baja California para ampliar el periodo de la gubernatura de Jaime Bonilla de dos a cinco años ha suscitado la propuesta de desaparecer los poderes en ese estado, ante lo que se califica como una ruptura con la Federación y con el pacto constitucional. El autor analiza la viabilidad de esta propuesta.
En días recientes algunos políticos y medios de comunicación han mecionado la viabilidad de que el Senado desapareza los poderes del Estado de Baja California. Esto no tiene sustento constitucional.
No existe la facultad del Senado de la República para desaparecer los poderes de las entidades federativas. La Constitución General, en el artículo 76, fracción V, prevé la facultad del Senado de la República para “declarar” la desaparición de poderes de las entidades federativas, no para “desaparecerlos”. El precepto citado es el siguiente: “Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado […] V. Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de una entidad federativa, que es llegado el caso de nombrarle un titular del Poder Ejecutivo provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales de la entidad federativa. El nombramiento del titular del Poder Ejecutivo local se hará por el Senado a propuesta en terna del presidente de la República con aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la Comisión Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcionario así nombrado no podrá ser electo titular del Poder Ejecutivo en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposición regirá siempre que las constituciones de las entidades federativas no prevean el caso”.
Las normas previstas en la fracción V del artículo 76 tienen por objeto remediar la acefalia que se llegue a suscitar en las entidades federativas. En este precepto se prevén dos facultades auxiliares que ejerce el Senado de la República.
La facultad inicial consiste en declarar que, en un mismo momento, los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de una entidad federativa han desaparecido. En el texto del artículo 72, apartado B, fracción V, que se adicionó a la Constitución de 1857 con la reforma del 13 de noviembre de 1874, se preveía como supuesto sólo la desaparición de los poderes Legislativo y Ejecutivo locales. Ese texto es el antecedente de la figura actual. La segunda facultad es la de nombrar un titular provisional del Poder Ejecutivo local.
Ambas son facultades auxiliares porque implican una intervención de las autoridades federales en el ámbito local para resolver provisionalmente el problema de la ausencia total de poderes en una entidad federativa. Esa intervención es de último recurso; se da ante la situación poco probable de la desaparición de todos los poderes de la entidad federativa. Con ellas no se pretenden efectos permanentes; son sólo medios para reactivar los mecanismos de regeneración institucional de la entidad federativa. Durante la vigencia de la Constitución de 1857 se consideró como posible, ante la inestabilidad social azotaba al país, que las entidades federativas se quedarán sin poderes locales.
La ausencia de quienes ejercen el poder no es propia de un Estado Democrático y de Derecho. Las dos facultades del Senado previstas en la fracción V del artículo 76 son garantías que remedian la acefalia local y no son formas de control político de las autoridades federales sobre las entidades federativas, como se hizo durante la vigencia de la Constitución de 1917.
En la referida declaratoria se hacen constar hechos fácticos: la desaparición de todos los poderes de una entidad federativa. Es erróneo pensar que con ella se puede desaparecer a los poderes locales.
Una vez que el Senado declara que han desaparecido los poderes de una entidad federativa puede nombrar a un titular provisional del Poder Ejecutivo para esta entidad.
La oración “Esta disposición regirá siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso” se refiere a la facultad del nombramiento del titular provisional del Ejecutivo local. Por lo tanto, el nombramiento se hará siempre que en la Constitución de la entidad federativa que sufra la acefalia no se prevea el caso de suplencia del titular del Poder Ejecutivo local. La ubicación de esa oración es relevante para determinar que es un requisito negativo para nombrar al titular provisional del Ejecutivo local y no para el ejercicio de la facultad de realizar la declaratoria. Si fuese un presupuesto para que el Senado realice la declaratoria, la omisión normativa en la Constitución local de un proceso de suplencia obstaculizaría la intervención auxiliar de las autoridades federales. Esa interpretación desvirtuaría la razón ontológica de la figura. Es irrelevante para la emisión de la declaratoria que en la Constitución de la entidad federativa se prevea un procedimiento de suplencia para el titular del Poder Ejecutivo local.
En el sistema federal mexicano rige el principio de autonomía de las entidades federativas. Conforme a este principio, las intervenciones de las autoridades federales sobre las entidades federativas son excepcionales y expresas. La intervención expresa prevista en el artículo 76, fracción V, no atenta contra la autonomía local; por el contrario, la reconoce y la fortalece. En el precepto se reconoce que las entidades federativas pueden prever un procedimiento de suplencia en caso de acefalia. Si así lo prevén se dará una regeneración (autopoiesis) institucional en la entidad federativa. En el caso de que la Constitución local respectiva no prevea un procedimiento de suplencia, el Senado puede auxiliar a la entidad para activar un proceso de regeneración institucional consistente en que el titular provisional del Ejecutivo que nombre convocará a elecciones conforme a las normas de la Constitución local respectiva; con el ejercicio de esa facultad el Senado contribuye a que la propia entidad solucione su acefalia.
En el federalismo norteamericano, antecedente del mexicano, se partía de la idea de que las autoridades federales eran las encargadas de velar por la defensa y el bienestar de la Unión y de sus integrantes. En relación con un caso similar al que es objeto de estudio, Madison, afirmó: “No puede ser esa disposición un pretexto para la modificación de los gobiernos estatales sin la concurrencia de los estados mismos”.1 Esta es la misma lógica de la fracción V del artículo 76.
Los casos de la facultad maquiavélica de desaparición de poderes surgieron en el ámbito autoritario de presidencialismo del siglo XX, el cual centralizó el poder y obtuvo el control de las entidades federativas al utilizar de forma inconstitucional figuras como la prevista en el artículo 76, fracción V.
La facultad maliciosa e inconstitucional de desaparecer poderes locales se basó en la deformación de la primera oración de la fracción V del artículo 76. La oración se interpretó sin la primera coma; en la mente maquiavélica de quienes aplicaron esa inexistente facultad la redacción era la siguiente: “Declarar cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de una entidad federativa, que es llegado el caso de nombrarle un titular del Poder Ejecutivo provisional”. Con el ejercicio de esta facultad, indebidamente fundada, en el siglo pasado el Senado destituyó por lo menos a 48 gobernadores (la última de ellas fue en contra del gobernador de Hidalgo, en 1975). La motivación real para el ejercicio de esa facultad fue que la mayoría de esos gobernadores estaban en contra de los intereses del Ejecutivo federal. Ese ejercicio inconstitucional del poder corrompió nuestro régimen federal al generar intervenciones inconstitucionales en las entidades federativas.
En Baja California no procede la declaración de desaparición de poderes. La aberración constitucional que aprobó el Congreso local de esa entidad, una vez que se publique, amerita la procedencia de todos los medios de control constitucional disponibles: amparo, controversia constitucional y acción de inconstitucionalidad, pero no actualiza los supuestos de las normas previstas en la fracción V del artículo 76.
* Abogado constitucionalista, maestro en Derecho constitucional y en derechos humanos y democracia, profesor titular en la Escuela Libre de Derecho, y socio de Arteaga, García y Olvera, Abogados.
[1] El Federalista. 2ª ed., Fondo de Cultura Económica, México, 2001, p. 94.