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Timestamp: 2018-01-20 01:52:19+00:00
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Réunions de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 9 novembre 2005 - Sénat
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Réunions de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 9 novembre 2005
Aides d'État aux services d'intérêt économique général
Communication de Mme Catherine Tasca
(texte E 2932)
Audition de M. Dominique Perben,
ministre des transports, de l'équipement, du tourisme
et de la mer, sur les projets européens de libéralisation des transports urbains et ferroviaires (proposition de règlement « obligations de service public » et troisième paquet ferroviaire)
Dans le rapport d'information sur le Livre blanc relatif aux services d'intérêt général que je vous ai présenté le 17 mars dernier, je vous annonçais que la Commission européenne préparait un ensemble de textes tendant à encadrer les aides d'État aux services d'intérêt général. Ces textes étaient connus sous le nom de « paquet Monti », car ils avaient été légués par le précédent commissaire à la concurrence.
Les projets de textes ont été diffusés aux États membres en mars 2004. Une réunion consultative a été organisée par la Direction générale de la concurrence au mois d'avril suivant, et les États membres ont adressé leurs observations en septembre de la même année. Enfin, cet ensemble de règles a été adopté le 13 juillet 2005 par la Commission.
Nous n'en avons pas été officiellement saisis dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, car il ne s'agit pas de textes transmis au Conseil pour décision, mais de textes édictés par la seule Commission, sur la base des pouvoirs propres dont elle dispose en matière de concurrence (article 86-3 du Traité CE). Ces textes sont aujourd'hui définitivement adoptés. Toutefois, ils m'ont semblé suffisamment importants pour mériter que je vous en fasse une brève présentation, notamment parce qu'ils auront un impact sur la détermination des services d'intérêt général en Europe.
1. Le plan d'action dans le domaine des aides d'État
Le « paquet Monti » s'inscrit dans le cadre du plan d'action dans le domaine des aides d'État que la Commission a récemment rendu public. L'approche de la Commission repose sur une méfiance de principe à l'égard des aides d'État. Celles-ci sont soupçonnées de fausser les règles du jeu entre les entreprises qui exercent des activités sur le marché unique européen. Toutefois, la Commission admet que « les aides d'État peuvent être déclarées compatibles avec le traité sous réserve qu'elles répondent à des objectifs d'intérêt commun clairement définis et qu'elles ne faussent pas la concurrence et les échanges intracommunautaires dans une mesure contraire à l'intérêt commun ».
Face à la complexité et à la masse des documents adoptés au fil du temps, la Commission se fixe comme objectif de rationaliser la politique des aides d'État et de concentrer l'attention sur les types d'aides qui faussent le plus la concurrence. Il s'agit de rendre le contrôle des aides d'État plus prévisible et plus facile à appliquer, de façon à limiter l'insécurité juridique et les tâches administratives, tant pour elle-même que pour les États membres.
2. L'arrêt Altmark
Pour l'essentiel, le « paquet Monti » se veut une codification de la jurisprudence élaborée par la Cour de justice des Communautés européenne dans son fameux arrêt Altmark du 24 juillet 2003, mais constitue en fait une interprétation de celui-ci.
Je vous rappelle brièvement les circonstances de l'espèce. L'affaire concerne un conflit entre deux petits opérateurs de transports publics de la région allemande de Stendal. En 1994, l'un deux s'est vu octroyer des licences d'exploitation de certaines lignes de bus sans appel d'offres. L'autre, s'estimant lésé, a contesté cet octroi et attaqué les compensations que son concurrent avait reçues des pouvoirs publics. La loi allemande ne permettant l'attribution de certains types de compensations que sur appel d'offres, le tribunal national devait dire si les compensations en question entraient dans cette catégorie. Pour ce faire, il devait déterminer si les pouvoirs publics pouvaient les verser sans tenir compte des règles communautaires concernant les aides d'État. Dans ce but, il a posé en 2000 une question préjudicielle à la Cour de justice des Communautés européennes.
En réponse, la CJCE, après avoir rappelé que le secteur des transports publics terrestres obéit à des règles de droit dérivé spécifiques, sur la base de l'article 73 du Traité CE, a dégagé quatre conditions que doivent remplir en général les compensations de service public pour ne pas être qualifiées d'aides d'État devant être notifiées à la Commission. Ce sont ces quatre conditions, que je vais vous présenter, qui inspirent les principes du « paquet Monti ».
II. LE « PAQUET MONTI »
1. La décision de la Commission
Le « paquet Monti » comporte premièrement une décision, basée sur les pouvoirs propres de la Commission en matière de concurrence (article 86-3 du Traité CE), qui précise les conditions devant être remplies pour que les compensations accordées aux sociétés en charge de services publics soient compatibles avec les règles sur les aides d'État et ne soient donc pas obligatoirement notifiées au préalable.
Toutefois, un certain nombre de compensations sont, par nature, exemptées de l'obligation de notification :
- les compensations de service public inférieures à 30 millions d'euros par an, à condition que leurs bénéficiaires réalisent un chiffre d'affaires annuel inférieur à 100 millions d'euros par an. Cela constitue un relèvement sensible des seuils, donc une meilleure prise en compte des services publics ;
- les compensations de service public accordées aux hôpitaux et aux entreprises de logement social. On ne peut que se féliciter de cette exemption, mais elle signifie que, aux yeux de la Commission, ces secteurs font partie des services d'intérêt économique général (SIEG) et non des services d'intérêt général (SIG) exclus par nature de la réglementation des aides d'État ;
- les compensations de service public accordées aux liaisons aériennes ou maritimes avec des îles ;
- les compensations de service public accordées aux aéroports et aux ports dont le trafic annuel moyen n'atteint pas un million de passagers pour les aéroports et 300.000 passagers pour les ports.
Les autres compensations doivent satisfaire, pour ne pas être notifiées, aux quatre conditions posées par la Cour de justice des Communautés européennes dans son arrêt Altmark du 24 juillet 2003 :
- premièrement, les obligations de service public de l'entreprise bénéficiaire doivent être clairement définies ;
- deuxièmement, les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis, de façon objective et transparente ;
- troisièmement, la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, compte tenu d'un bénéfice raisonnable ;
- quatrièmement, le niveau de la compensation doit être déterminée sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne bien gérée aurait encourus.
On peut craindre que ces deux derniers critères soient difficilement applicables. En effet, les notions de « bénéfice raisonnable » ou d'« entreprise moyenne bien gérée » n'ont pas de définition juridique claire. De ce fait, l'objectif de sécurité juridique n'est pas atteint.
2. L'encadrement communautaire
Deuxièmement, par un encadrement, la Commission précise les règles qu'elle entend suivre pour autoriser les compensations de service public n'entrant pas dans le champ de sa décision précédente, qui constituent donc des aides d'État devant lui être notifiées.
Le secteur des transports et celui de la radiodiffusion de service public sont exclus du champ de cet encadrement, dans la mesure où ils sont par ailleurs couverts par des règles spécifiques.
La Commission reconnaît que les États membres disposent d'un large pouvoir d'appréciation quant à la nature des services susceptibles d'être qualifiés d'intérêt général et considère, dès lors, que sa tâche se limite à exercer un contrôle de l'erreur manifeste. La responsabilité de la gestion du SIEG doit être confiée à l'entreprise concernée au moyen d'un acte officiel, dont la forme peut être déterminée par chaque État membre. Le montant de la compensation ne peut pas dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public. La compensation ne peut pas être utilisée pour intervenir sur d'autres marchés. Le calcul des coûts doit être fondé sur des principes de comptabilité analytique généralement acceptés, qui doivent être signalés à la Commission dans le cadre de la notification. Lorsqu'une entreprise réalise des activités qui se situent à la fois dans le cadre du SIEG et en dehors de celui-ci, sa comptabilité interne doit indiquer séparément les coûts et les recettes liés au SIEG et à d'autres services.
3. La directive de la Commission
Ce troisième texte, qui relève également de la seule compétence de la Commission, modifie la directive 80/723/CEE relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques.
Cette directive prévoit que les entreprises titulaires de droits spéciaux ou recevant une aide de l'État en relation avec la gestion d'un SIEG doivent tenir des comptes séparés. Or, dans son arrêt Altmark, la Cour de justice des Communautés européennes a précisé que, sous certaines conditions, les compensations de service public ne constituent pas des aides d'État. Dans cette hypothèse, l'entreprise concernée pourrait donc échapper à l'obligation de séparation comptable.
La Commission considère que, quelle que soit la qualification juridique des compensations de service public, la tenue de comptes séparés est indispensable quand les entreprises bénéficiaires réalisent également des activités en dehors du SIEG. Elle a donc décidé de compléter en ce sens la directive relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques. Elle opère ainsi un glissement par rapport à l'arrêt Altmark, en imposant une contrainte de gestion supplémentaire.
L'objectif de sécurité juridique ne s'en trouve pas aussi renforcé que la Commission l'avait annoncé. On s'oriente plutôt vers une définition des SIEG et des SIG au coup par coup. L'adoption d'une directive-cadre générale donnerait des bases juridiques plus claires.
Je crois que le sujet des services d'intérêt général porte sur une question essentielle. La notion de service public participe de la civilisation européenne. J'estime que les forces libérales s'exercent parfois de façon excessive à Bruxelles, et que la Commission européenne perd parfois de vue certains principes auxquels nous sommes attachés en tant que Français.
En ce qui concerne les questions de définitions que vous avez évoquées, je ne suis pas choqué par le recours à des termes un peu généraux. C'est là un effet de l'influence du droit anglo-saxon au sein de l'Union européenne, bien naturelle, qui se distingue du droit romain adepte de définitions très strictes. Cela entraîne effectivement une certaine incertitude, mais permet davantage de souplesse. L'essentiel est que l'interprétation faite par le juge soit de bonne foi.
Je voudrais faire observer que la Convention d'application de l'accord de Schengen se présentait sous la forme d'une convention internationale et qu'elle avait fait l'objet dans notre pays d'une procédure de ratification parlementaire. Peut-on, dès lors, envisager de la modifier sur une question de cette importance, par une simple décision du Conseil, sans passer par une procédure d'approbation parlementaire ?
A l'issue de ce débat, sur proposition de son rapporteur, M. Robert Del Picchia, et en tenant compte des modifications proposées par Mme Catherine Tasca et par M. Hubert Haenel, la délégation a conclu au dépôt de la proposition de résolution dans le texte suivant :
et de la mer, sur les projets européens de libéralisation des transports urbains et ferroviaires (proposition de règlement « obligations de service public » et troisième paquet ferroviaire)1(*)
Il est fréquent, Monsieur le ministre, que les délégations pour l'Union européenne entendent des représentants du Gouvernement. Vous-même, dans vos fonctions antérieures à la Chancellerie, vous êtes déjà venu devant nous. Et pourtant, votre audition aujourd'hui constitue en quelque sorte une nouveauté et s'inscrit dans le cadre des mesures récemment annoncées par le Gouvernement afin de mieux associer le Parlement français aux questions européennes.
Au cours du comité interministériel du 20 septembre dernier, un point a été consacré aux projets européens de libéralisation des transports urbains et ferroviaires : il s'agit de la proposition de règlement relative aux « obligations de service public » et du troisième paquet ferroviaire. Le Premier ministre a insisté, au cours de ce comité interministériel, pour que le Gouvernement agisse en sorte que la négociation de ces textes soit bien comprise par les Français. Il va de soi que si l'on veut que les Français comprennent cette négociation, il faut d'abord que les parlementaires français eux-mêmes la comprennent. Nous vous recevons aujourd'hui pour cela. Votre audition porte donc sur une question précise et n'est pas destinée à couvrir l'ensemble des questions européennes touchant aux transports.
De plus, nous avons essayé de simplifier les choses autant que possible en organisant une réunion conjointe des membres de la délégation de l'Assemblée nationale et des membres de la délégation du Sénat. Je remercie le président Pierre Lequiller et les députés ici présents d'avoir fait le déplacement jusqu'au Palais du Luxembourg. Il va de soi que la prochaine audition commune entrant dans ce cadre se déroulera au Palais Bourbon.
Je vous laisse à présent la parole, Monsieur le Ministre, pour que vous nous expliquiez le contenu de ces textes, l'état du débat européen à leur sujet, leur incidence sur notre territoire ainsi que la position du Gouvernement français.
M. Dominique Perben :
Des négociations communautaires sont aujourd'hui engagées sur des textes particulièrement importants et étroitement liés, pour l'organisation des transports ferroviaires et des transports collectifs urbains. Un premier échange de vue a eu lieu lors du Conseil transports du 6 octobre 2005 et le Parlement européen s'est déjà prononcé en première lecture.
Comme moi, vous connaissez l'importance des transports ferroviaires et des transports collectifs urbains dans le fonctionnement de notre pays. Nos concitoyens y sont particulièrement attachés et toute décision les concernant doit être mûrement réfléchie et débattue.
La Commission propose une ouverture progressive à la concurrence dans ces secteurs. Le calendrier ne doit en aucun cas être accéléré. Je suis donc tout à fait opposé aux amendements adoptés par le Parlement européen en première lecture, c'est-à-dire à une ouverture en 2008 pour les services internationaux de passagers et à une libéralisation des services domestiques en 2012. Je crois, par ailleurs, que cette libéralisation ne peut s'envisager que dans le respect le plus strict des exigences de service public, de sécurité et des droits des salariés.
? Le libre accès prévu dans le troisième paquet ferroviaire ne doit pas obliger les États membres à mettre systématiquement en concurrence les services faisant l'objet de contrats de service public, c'est-à-dire bénéficiant de subventions ;
? La possibilité de prendre et de laisser des passagers dans des gares intermédiaires situées dans un même État membre (ce qu'on appelle le « cabotage consécutif ») doit être encadrée et limitée de telle sorte que le cabotage ne soit qu'un complément accessoire au trafic international et ne constitue pas une ouverture prématurée du trafic intérieur.
? Le développement de la concurrence risque de remettre en cause la péréquation qui existe aujourd'hui entre lignes bénéficiaires et lignes d'aménagement du territoire. Il me semble donc nécessaire de disposer d'un cadre communautaire permettant d'assurer le financement des lignes déficitaires dans le cadre de contrats de service publics. A cet égard, il m'apparaît nécessaire d'introduire la possibilité, pour les États membres qui le souhaitent, de mettre en place un système de financement des lignes non rentables qui pourrait prendre la forme d'un prélèvement équitable et non discriminatoire sur l'ensemble des services comme cela existe dans d'autres secteurs tels que le transport aérien, l'énergie ou les télécommunications...
Je suis convaincu que nous ne réussirons pas la libéralisation des transports collectifs si elle conduit au « dumping social ». Le texte du projet de règlement « Obligations de Service Public » (OSP) doit donc être amélioré pour garantir le respect des conditions d'emploi des personnels des entreprises de transports, notamment pour prendre en compte les situations particulières des opérateurs historiques du transport urbain, à commencer par la RATP en France (42 000 personnes).
Enfin, en ce qui concerne le processus de négociation européen, j'attache une grande importance à l'articulation du troisième paquet ferroviaire et du règlement OSP, sans que cela implique nécessairement une approbation simultanée. Cependant, les acquis spécifiques qui concernent le ferroviaire dans le projet de règlement OSP devraient pouvoir être inclus dans un éventuel accord politique sur le troisième paquet ferroviaire.
Je tiens par ailleurs à souligner que le troisième paquet ferroviaire contient d'autres textes, dont la proposition de directive relative à la certification des conducteurs de trains, qui s'inscrit pleinement dans la continuité du deuxième paquet ferroviaire et en particulier de la directive sécurité. Je suis pleinement favorable à cette proposition de directive et ce d'autant plus qu'elle a été largement améliorée par le Conseil en prenant en compte notamment les propositions des partenaires sociaux. En instituant des règles communes de formation, de compétences et d'aptitude pour la certification des conducteurs de train, ce texte permettra ainsi d'accroître le trafic ferroviaire international tout en garantissant un niveau de sécurité optimal. La France a donc toujours été favorable à l'adoption de cette directive et souhaite que celle-ci puisse entrer en application rapidement, indépendamment du sort réservé aux autres textes du troisième paquet.
Vient ensuite la proposition de règlement sur les droits et obligations des voyageurs, destinée à améliorer l'attractivité du transport ferroviaire. Cette proposition peut être accueillie favorablement dans le contexte de l'ouverture future des services. Nous soutenons particulièrement les dispositions relatives à l'assistance aux personnes à mobilité réduite.
En résumé, notre position sur les quatre textes du troisième paquet ferroviaire et sur l'articulation avec le règlement OSP est la suivante :
- sur la libéralisation du trafic international de passagers et son articulation avec le règlement OSP : je maintiens que ces textes ne sont pas acceptables en l'état et qu'ils appellent des améliorations et précisions importantes.
L'Allemagne est l'État membre le plus réticent à l'égard de la proposition de règlement rectifiée sur les obligations de service public dans les transports terrestres de voyageurs. Pensez-vous que sa position puisse évoluer ?
Une réunion technique franco-allemande est prévue la semaine prochaine à Paris. Mais la situation est actuellement délicate du côté allemand, dans l'attente de l'arrivée du nouveau gouvernement. Sur le fond, l'Allemagne a déjà libéralisé ses services ferroviaires, mais doit ménager le cas de ses régies de transport municipales, qui comportent des participations privées minoritaires.
Je suis comme vous convaincu que les grands projets d'infrastructures de transport pourraient relancer l'Europe. Ils sont particulièrement intéressants pour la France, qui se trouve au centre de l'espace continental. Toutefois, il s'agit là d'investissements qui risquent de jouer le rôle de variables d'ajustement budgétaire.
Mme Anne-Marie Comparini, député :
En considérant des textes comme cette proposition de règlement révisée sur les obligations de service public dans les transports terrestres de voyageurs ou la proposition de directive relative aux services, je me préoccupe de ce que pourrait être une philosophie des services d'intérêt général à l'européenne. Aura-t-on une directive générale sur les services publics ?
Dans ce domaine, je suis favorable à une approche pragmatique, au cas par cas. Je crains qu'une approche trop conceptuelle nous amène à un débat où la France ne serait pas majoritaire. Quant à la proposition de directive relative aux services, elle a sans doute péché par excès d'ambition, tentant de couvrir des secteurs extrêmement différents.
Quelle est la participation de l'Union européenne au financement du Lyon-Turin ? Ce projet implique, je suppose, que l'on abandonne l'idée d'une liaison Strasbourg-Vienne-Munich-Budapest ?
Le taux de participation communautaire au Lyon-Turin se monte à 20 % en principe, mais pourrait atteindre jusqu'à 50 % pour l'ouvrage central. Cela reste à déterminer.
Pour en revenir aux deux textes que vous nous avez présentés, j'aimerais avoir une vision claire de ce que sera la situation en 2008.
Je vous rappelle qu'il n'y a pour l'instant d'accord politique sur aucun des deux sujets. Dans le meilleur des cas, l'ouverture des services ferroviaires internationaux de passagers n'interviendra pas avant 2010 et le règlement révisé ne s'appliquera pas avant 2015.
Mme Arlette Franco, député :
Je tiens à vous faire part de l'inquiétude du monde économique face au retard pris dans la réalisation de la liaison Perpignan-Figueras.
Vous faites sans doute allusion à la portion Perpignan-Montpellier, dont le tracé n'est pas encore acquis. J'ai confirmé récemment ma volonté que le débat public soit engagé.
Je souhaiterais connaître la perception de ce projet d'ouverture à la concurrence par une entreprise historique comme la SNCF et par les syndicats de cheminots. Sont-ils inquiets ?
Je ne peux pas m'exprimer au nom des organisations syndicales, mais j'estime que la SNCF se trouve plutôt en bonne position à l'international.
La question de la péréquation entre les lignes rentables et les lignes à vocation d'aménagement du territoire se pose. La France souhaite que les États membres soient libres de mettre en place un dispositif de péréquation compatible avec l'ouverture internationale.
J'appelle votre attention sur la nécessité de se mobiliser sur le projet ferroviaire Barcelone-Montpellier.
Il est important que l'ensemble de la liaison avance de manière coordonnée. J'ai demandé qu'on prépare le débat public pour le tronçon Montpellier-Perpignan. Je pense qu'on devrait dégager aisément un consensus. Du côté espagnol, les Catalans sont très favorables ; et du côté français, la région Languedoc-Roussillon l'est aussi.
Vous nous avez dit craindre que les grands projets de transport européens soient pénalisés par la rigueur budgétaire. Est-ce qu'au moins les projets français sont bien placés dans la liste des 14 grands projets d'Essen ?
La détermination de l'État français et des collectivités locales concernées constituera un élément déterminant pour que les projets intéressant la France figurent en bon ordre dans les opérations retenues par l'Union européenne.