Source: https://boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1997-8541
Timestamp: 2019-08-21 05:50:49
Document Index: 72507248

Matched Legal Cases: ['artículo 10', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 151', 'artículo 143', 'artículo 151', 'artículo 143', 'artículo 151', 'artículo 143', 'artículo 108', 'artículo 19', 'artículo 15', 'artículo 143', 'artículo 143', 'artículo 10']

BOE.es - Documento BOE-A-1997-8541
Documento BOE-A-1997-8541
«BOE» núm. 96, de 22 de abril de 1997, páginas 12725 a 12741 (17 págs.)
BOE-A-1997-8541
https://www.boe.es/eli/es/res/1997/03/26/(2)
El Pleno del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, en su reunión del día 23 de septiembre de 1996, aprobó el siguiente Acuerdo:
«Acuerdo 1/1996, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas para el quinquenio 1997-2001».
Madrid, 26 de marzo de 1997.-El Director general, José Hernani Lacasa Salas.
Acuerdo 1/1996, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas para el quinquenio 1997-2001
El Pleno del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, válidamente constituido, con asistencia de todos sus miembros de derecho, celebró su trigésima tercera reunión el día 23 de septiembre de 1996, previa convocatoria del excelentísimo señor Ministro de Economía y Hacienda, Presidente del Consejo, con arreglo al Orden del día que, entre otros asuntos, incluía un punto segundo referente a «Propuestas de acuerdo sobre el Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas para el quinquenio 1997-2001», que incorporaba siete propuestas de acuerdo distintas que configuraban el mencionado Sistema, así como un punto tercero, propuesta de acuerdo octava, que fue discutida una vez aprobado el referido Sistema de Financiación, para permitir su aplicación a la Ciudad Autónoma de Ceuta y un punto cuarto, propuesta de acuerdo novena, para su aplicación a la Ciudad Autónoma de Melilla.
Debatidas las propuestas elaboradas por la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales, se sometieron sucesivamente a votación obteniéndose los resultados que se detallan a continuación:
El Acuerdo primero «Modelo para la aplicación del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas en el quinquenio 1997-2001» fue aprobado, en primera votación, por una mayoría de veintinueve votos a favor, dos abstenciones -País Vasco y Navarra- y tres votos en contra -Andalucía, Castilla-La Mancha y Extremadura-, sobre treinta y cuatro votos de derecho, aclarándose por estos últimos votantes que su votación era en contra de «todo el sistema», es decir, un voto negativo a la «propuesta global».
Los Acuerdos segundo, «Aplicación subsidiaria del Método»; tercero, «Facultades normativas de las Comunidades Autónomas sobre los tributos cedidos»; cuarto, «Facultades normativas de las Comunidades Autónomas en el IRPF»; quinto, «Participación de las Comunidades Autónomas en la gestión tributaria del IRPF y de otros tributos»; sexto, «Asignaciones de Nivelación de los Servi cios Públicos Fundamentales», y séptimo, «Establecimiento de instrumentos de solidaridad que garanticen la evolución y distribución de los recursos del Modelo», fueron aprobados, todos y cada uno de ellos, en primera votación, por una mayoría de veintinueve votos a favor y dos abstenciones -País Vasco y Navarra-; no par ticiparon en la votación los señores Consejeros de Andalucía, Castilla-La Mancha y Extremadura.
Los Acuerdos octavo, «Aplicación del sistema de financiación de las Comunidades de Régimen Común a la ciudad Autónoma de Ceuta» y noveno, «Aplicación del sistema de financiación de las Comunidades de Régimen Común a la ciudad Autónoma de Melilla», fueron aprobados, en primera votación, por una mayoría de veintinueve votos a favor y cinco abstenciones -Andalucía, Castilla-La Mancha, Extremadura, Navarra y País Vasco-.
Al acuerdo de aprobación ha formulado por escrito voto particular el excelentísimo señor Consejero de la Comunidad Autónoma de Extremadura, de conformidad con la facultad que confiere el artículo 10.3 de dicho Reglamento, figurando ambos, acuerdo y voto particular, como anexo I al acta de la citada reunión aprobada por el Pleno celebrado el 21 de enero de 1997.
SISTEMA DE FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS PARA EL QUINQUENIO 1997-2001
Modelo para la aplicación del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas en el quinquenio 1997-2001
1. El sistema de financiación en el quinquenio 1992-1996.
El sistema de financiación se rige, en el quinquenio actual, por el «Método para la aplicación del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas en el quinquenio 1992-1996» (en adelante Método), aprobado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera el 20 de enero de 1992.
Como es sabido, tanto los principios que informan al Método como sus reglas de aplicación suponen una continuación de la situación precedente («Método para la aplicación del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas en el quinquenio 1987-1991», aprobado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera el 7 de noviembre de 1986).
Dado que con anterioridad al quinquenio 1987-1991 se encuentra el denominado período transitorio, que cumplió las funciones de puente en el tránsito desde el Estado de administración centralizada, anterior a la Constitución, al Estado de las Autonomías consagrado por ésta, puede decirse que el sistema actual se ha venido aplicando durante los diez años que hasta ahora han transcurrido del proceso autonómico.
Los cambios que introdujo el Método respecto a la situación anterior fueron de índole meramente cuantitativa, al incluir en el sistema recursos para inversión nueva, la subvención a la gratuidad de la enseñanza, y una financiación «adicional» cuya incorporación al sistema se fraccionó en tres ejercicios. Sin embargo, en el transcurso del proceso de negociación se había planteado la necesidad de acometer una reforma más profunda, en dos direcciones: Por un lado, imprimir un cambio de sentido en el peso relativo de los recursos, con el objeto de potenciar el grado de autonomía financiera y corresponsabilidad fiscal de los gobiernos autonómicos; por otro, culminar el proceso de aplicación de los mecanismos de financiación previstos en la LOFCA, mediante la instrumentación de las asignaciones para la nivelación de los servicios públicos fundamentales reguladas en el artículo 15. Pero estos objetivos no se plasmaron en acuerdos, limitándose finalmente los negociadores a dejar constancia de los compromisos en orden a la búsqueda de soluciones para el futuro.
De este modo, el sistema conservó un esquema basado en las transferencias, que durante el quinquenio actual han representado más de un 70 por 100 de los recursos básicos de las Comunidades Autónomas, o más de un 82 por 100 si se incluyen las transferencias efectuadas por la Tesorería General de la Seguridad Social (los porcentajes se refieren solamente al sistema básico y año 1992, 1993 y 1994, último liquidado; en cualquier caso, pueden considerarse extrapolables al quinquenio, salvo ligeras variaciones).
En cuanto a los recursos derivados de la gestión de las Comunidades Autónomas, quedaron limitados a dos mecanismos: El rendimiento de los tributos cedidos, de escasa potencia recaudatoria, especialmente para las Comunidades Autónomas de mayor techo competencial, y las tasas afectas a los servicios traspasados, cuya cesión es plena en cuanto a facultades, pero su rendimiento apenas es apreciable.
2. La reforma provisional de 1993.
Para cumplir los compromisos de futuro se constituyeron sendos Grupos de Trabajo mixtos, que acometieron la tarea de buscar soluciones para la corresponsabilidad fiscal y la nivelación de servicios fundamentales.
El primero de ellos consiguió elaborar una propuesta sobre el «Procedimiento para la aplicación de la corresponsabilidad fiscal en el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas» (en adelante Procedimiento), que el Consejo aprobó el 7 de octubre de 1993 para aplicarla en los años 1994 y 1995, y prorrogó para 1996 en la reunión de 3 de octubre de 1995.
El procedimiento partió del criterio de asignación territorial de rendimientos impositivos, al tomar como base la atribución a cada Comunidad Autónoma de un 15 por 100 de las cuotas líquidas del IRPF declaradas por sus residentes, pero al establecer las reglas de desarrollo o aplicación, relativas a la determinación de la cuantía y a su modulación, devino en un instrumento testimonial sin peso sensible en el aspecto financiero.
Por otra parte, aunque según su propia naturaleza el nuevo recurso debía encajar en el sistema junto a los de índole tributaria, se estableció como una modalidad de la participación en ingresos estatales, con lo que paradójicamente vino a incrementar el peso de las transferencias en el mismo.
El segundo grupo de trabajo no logró diseñar unas reglas para la aplicación del artículo 15 de la LOFCA, con lo que este problema se revalidó como la cuestión reiteradamente pendiente cuya falta de solución impedía el cierre del sistema.
A la vista del escaso grado de avance logrado y de las dificultades puestas de manifiesto para encontrar soluciones definitivas, al mismo tiempo que aprobó el Procedimiento, el Consejo acordó, por unanimidad, encomendar la elaboración de un estudio o Libro Blanco sobre la financiación de las Comunidades Autónomas, comprensivo de las pautas de desarrollo del sistema y de las medidas para incrementar la corresponsabilidad fiscal y para aplicar el artículo 15 de la LOFCA, a realizar por un Grupo de expertos independientes.
En el mes de marzo de 1995 los autores hicieron entrega del Informe. En resumen, señalan como principal problema del sistema su alto grado de dependencia financiera, puesta de manifiesto por la preponderancia de los recursos derivados de las transferencias, proponiendo como medidas de reforma la potenciación de la corresponsabilidad fiscal mediante la sustitución de la actual participación en ingresos del Estado por un nuevo esquema financiero basado fundamentalmente en tributos compartidos y la limitación de las transferencias a la función de nivelación interna del sistema, a lo que se añadiría el establecimiento de una administración tributaria integrada.
3. El modelo para el quinquenio 1997-2001: Líneas básicas.
El cumplimiento del Tratado de Maastricht, como condición sine qua non para el acceso a la unión monetaria, exige la necesaria observancia de reglas de convergencia económica y presupuestaria que han obligado al Gobierno a adoptar medidas de racionalización y contención del gasto público.
Por otra parte, las reformas tributarias proyectadas para la presente legislatura contemplan reducir la tributación por el IRPF y no elevar la presión fiscal global, lo que significa que la recaudación impositiva del Estado evolucionará previsiblemente en los próximos años con índices que no sobrepasarán el incremento del PIB (en términos nominales).
Ante estas premisas, la entrada en vigor del nuevo Modelo del sistema de financiación no puede significar, en términos reales, una reducción de los recursos presupuestarios de la Hacienda Central, con respecto a los que resultarían de la continuidad del sistema vigente. En consecuencia, dicho modelo va a estar caracterizado por dos rasgos esenciales:
a) La atribución a las Comunidades Autónomas de un tramo del IRPF no va a suponer una pérdida neta de recursos para el Estado, dadas las expectativas de crecimiento de la recaudación en función de la política tributaria del Gobierno.
b) Las reglas de suficiencia dinámica del sistema van a asegurar el mantenimiento del flujo de recursos, en términos relativos, respecto a los derivados del Método del quinquenio todavía vigente. Ello no supone la congelación del potencial del sistema, puesto que se le dota de elementos correctores cuyo ejercicio compete a las Comunidades Autónomas, al servicio del principio de autonomía financiera.
En efecto, el incremento de los recursos para las Comunidades Autónomas es factible a través de las siguientes vías:
Mejora de la gestión tributaria autonómica.
Ejercicio por las Comunidades Autónomas de sus facultades normativas en materia tributaria, en especial las relativas a la tarifa complementaria del IRPF y a los tributos cedidos.
Por otra parte, aparece como algo obvio y generalmente admitido que la experiencia obtenida durante los diez años que lleva aplicándose el sistema ha revelado la existencia de los problemas que se han señalado en el epígrafe precedente, cuya eliminación resulta necesaria.
A la vista de todas estas circunstancias, se establecen las reglas para la aplicación del nuevo Modelo del sistema de financiación para el quinquenio 1997-2001, que permiten solucionar los problemas existentes cumpliendo al mismo tiempo las exigencias de autonomía, corresponsabilidad fiscal y solidaridad.
El modelo del sistema, cuyo desarrollo se recoge en el presente acuerdo, tiene como puntos principales los siguientes:
1.o Las Comunidades Autónomas podrán disponer de una imposición sobre la Renta de las Personas Físicas, con competencias normativas en materia de tarifa, incluido mínimo exento, y deducciones. En el momento inicial, el Estado abatirá la tarifa al 85 por 100 de los tipos actuales, atribuyendo recaudación según criterio territorial hasta el 15 por 100. Una vez que se completen los traspasos en materia educativa, se reducirá en otro tanto la imposición estatal, con lo que, al final del quinquenio, las Comunidades Autónomas dispondrán de un espacio equivalente al 30 por 100 del IRPF actual.
2.o Las Comunidades Autónomas dispondrán de facultades normativas en los aspectos referidos de la regulación de los tributos cedidos.
3.o La financiación global del sistema se determinará según las variables y ponderaciones actualmente aplicables.
4.o Las Comunidades Autónomas podrán participar en las tareas de dirección y control de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, en relación al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, en el ámbito de su territorio.
5.o Cuando de la aplicación del Modelo resulte para alguna Comunidad Autónoma una financiación que no le permita garantizar en su territorio el nivel medio de prestación de los servicios fundamentales que haya asumido, se establecerán a su favor las correspondientes asignaciones en los Presupuestos Generales del Estado, en los términos previstos en el artículo 15 de la LOFCA.
6.o Igualmente, se pondrán en práctica determinados instrumentos de solidaridad con objeto de garantizar la evolución y distribución de los recursos del Modelo.
En los epígrafes siguientes se desarrollan las bases del Modelo de financiación para el quinquenio 1997-2001. Los puntos 5.o y 6.o anteriores son objeto de acuerdos independientes.
3.1 Estructura financiera del modelo.
Según el Método, la financiación total que recibe cada Comunidad Autónoma a través del sistema viene dada por la siguiente expresión:
FT = Tg + TE
En esta expresión, FT es la financiación total de la Comunidad Autónoma i por el sistema; Tg representa los ingresos por los recursos de gestión propia y TE es el importe de las transferencias del Estado en concepto de participación en los ingresos del mismo.
El desarrollo de los términos del segundo miembro de la expresión es el siguiente:
Tg = Tc + Ta
Tc y Ta significan, respectivamente, el rendimiento para la Comunidad Autónoma por los tributos cedidos y las tasas afectas a los servicios traspasados.
TE = Pig
Pig es el tramo de participación en los ingresos generales del Estado.
En el quinquenio 1997-2001, la financiación total de una Comunidad Autónoma seguirá respondiendo al mismo esquema financiero de la igualdad (1):
FT' = Tg' + TE'
Consecuentemente, FT', Tg' y TE' representan la financiación total, los recursos tributarios gestionados y las transferencias en el nuevo quinquenio. Pero cada uno de los dos términos integrantes del segundo miembro de la igualdad se modifica de modo sustancial, en el sentido que seguidamente se expone.
La expresión (2), que refleja los recursos generados en el territorio de la Comunidad Autónoma sobre los que ejercita funciones de gestión, se sustituye por la siguiente:
Tg' = Tc + Ta + Tir
Siendo Tg' el nuevo montante global de recursos tributarios gestionados por la Comunidad Autónoma i, y el nuevo término Tir es la tarifa complementaria del IRPF. En consecuencia, se potencian de forma importante los recursos en que las Comunidades Autónomas asumen funciones de gestión.
En cuanto a los recursos transferidos por el Estado, su anterior ecuación (3) es la siguiente para el quinquenio 1997-2001:
TE' = Pir + Pig'
TE' es el nuevo importe global de las transferencias a la Comunidad Autónoma por participación en los ingresos del Estado; Pir es el tramo de los ingresos territoriales del IRPF y Pig' es el tramo de participación en los ingresos generales.
3.2 Año base del quinquenio 1997-2001.
Para el quinquenio 1997-2001, el año base es el año 1996.
3.3 Neutralidad financiera en el año base.
El modelo del sistema cumple el principio de neutralidad financiera en el año base. En consecuencia, el tránsito entre los dos sistemas, el actual y el nuevo, se produce de modo que la suma de las expresiones (2) y (3) es equivalente a la de las expresiones (5) y (6), efectuada en valores del citado año base.
Tc + Ta + Pig = Tc + Ta + Tir + Pir + Pig'
3.4 Restricción inicial.
Con base en la regla de neutralidad financiera, se establece una restricción inicial en el sistema, que se define del modo siguiente: La financiación total (FT') que se asigna a cada Comunidad Autónoma, en valores del año base, es una cantidad igual a la que se perciba por el sistema del quinquenio 1992-1996 por la suma de los siguientes mecanismos: Recaudación normativa de tributos cedidos y tasas afectas a los servicios traspasados, más la participación en los ingresos generales del Estado.
FT' = Tc + Ta + Pig
3.5 Desglose de la restricción inicial en los mecanismos del modelo.
De las ecuaciones (7) y (8) que figuran en los epígrafes 3.3 y 3.4 precedentes se deduce la siguiente:
FT' = Tc + Ta + Tir + Pir + Pig'
Esta fórmula refleja el desglose de la restricción inicial del Modelo para el quinquenio 1997-2001, agrupando en el segundo miembro los mecanismos del sistema que, conforme a las reglas que se especifican en los epígrafes siguientes, se fijan en valores del año base.
3.6 Recaudación normativa por tributos cedidos y tasas afectas.
Del importe global de la restricción inicial de cada Comunidad se minora, en primer lugar, el importe de la recaudación normativa que le corresponde en el año base por tributos cedidos y tasas afectas a los servicios traspasados.
Esta recaudación normativa es la misma, para cada Comunidad Autónoma, que la que se le haya computado en dicho año base (considerado como un año del quinquenio 1992-1996) por aplicación del Método del quinquenio 1992-1996.
FT' - (Tc + Ta) = FT''
Siendo FT'' la financiación que debe recibir la Comunidad Autónoma «i» por el sistema, en valores del año base, una vez deducida la correspondiente a los tributos cedidos y las tasas afectas a los servicios traspasados.
3.7 Tarifa complementaria del IRPF.
La segunda operación consiste en la atribución a la Comunidad Autónoma del rendimiento de la tarifa complementaria del IRPF en su territorio. Esta atribución se sujeta a las siguientes reglas:
1.a La revisión de la normativa estatal reguladora del IRPF, que desdoblará la tarifa en dos tramos, cuyo peso relativo será de 85 y 15 respectivamente: El de tributación general y el de tributación complementaria.
2.a Las Comunidades Autónomas cuyas Comisiones Mixtas acepten como propio el Modelo podrán ejercer, en los términos que se establezcan por ley, respecto a los sujetos pasivos residentes en su territorio, las facultades normativas que se establecen en el Acuerdo cuarto sobre la tarifa complementaria del impuesto, así como sobre las deducciones.
3.a Los sujetos pasivos residentes en el territorio de las Comunidades Autónomas cuyas respectivas Comisiones Mixtas no acepten como propio el Modelo estarán sujetos, en los términos que se establezcan por ley, a los dos tramos del impuesto a que se refiere la regla 1.a, y el importe total de la recaudación líquida obtenida corresponderá al Tesoro Público.
4.a A las Comunidades Autónomas que cumplan la condición establecida en la regla 2.a, del valor obtenido para el término FT'' en la fórmula (10) del epígrafe 3.6 precedente se minorará un importe equivalente al rendimiento imputable a su tarifa complementaria del IRPF en el año base 1996. Dicho importe se fijará (como más adelante se precisa) en función de los ingresos producidos en el ejercicio, la cuota diferencial del ejercicio anterior ingresada en él y la cuota diferencial correspondiente al mismo que se ingrese en el ejercicio siguiente, según la siguiente expresión.
FT'' - Tir = ± FT'''
Siendo FT''' la financiación del sistema que queda a favor de la Comunidad Autónoma «i», después de haber asumido la competencia para establecer en su territorio la tarifa complementaria del IRPF. Como expresa la fórmula, la aceptación por una Comunidad Autónoma del Modelo implica que pueda establecer en su territorio la tarifa complementaria del IRPF, aunque su valor (Tir) sea superior al del término FT'' y, en consecuencia, el del término FT''' resulte negativo. El valor del término Tir para el año base 1996, a efectos de realizar la operación indicada en la expresión (11), se determinará del modo siguiente:
Tir (1996) = CL (1997) - DII (1997) + Ind (1996)
Los términos CL (1997), DII(1997) e Ind(1996) se definen respectivamente del modo siguiente:
El término CL(1997) representa la parte de las cuotas líquidas imputables a los residentes de la Comunidad Autónoma «i», que presenten en 1997 declaración relativa al año 1996, y que corresponderían a la tarifa complementaria del impuesto, determinadas mediante la aplicación a las declaraciones presentadas, de la tarifa de regulación autonómica que se fije en la Ley reguladora del IRPF y de las deducciones en la parte que se atribuyan a la Comunidad Autónoma a partir de 1 de enero de 1997, ajustadas en términos reales. En los casos en que el valor de este término resulte con signo negativo será igual a cero.
El término DII(1997) es la deducción por doble imposición internacional efectuada por los declarantes residentes en el territorio de la Comunidad Autónoma «i», en la parte imputable a ésta (15 por 100 del importe total efectivamente deducido por el sujeto pasivo).
El término Ind(1996) incluye un 15 por 100 de los ingresos por IRPF producidos en el año 1996 mediante liquidación (actas de inspección y liquidaciones practicadas por la Administración) o autoliquidación (excepto las referidas al año 1995), así como la parte imputable de las devoluciones de oficio del mismo año.
A estos efectos, se considerará que tanto los ingresos por IRPF como las devoluciones de ingresos, expresiones recogidas en el párrafo precedente, incluyen las cantidades correspondientes a los conceptos siguientes: Cuota líquida, sanción, intereses de demora y recargo único.
Ind(1996)=AI(1996)+LA(1996)+AL(1996)-DI(1996)
Donde AI (1996), LA (1996) y AL (1996) representan la parte correspondiente a la Comunidad «i» de los ingresos producidos en 1996 por actas de inspección, liquidaciones practicadas por la Administración o autoliquidación (excepto las referidas a 1995), de los residentes en su territorio; DI (1996) es el importe de las devoluciones de oficio por IRPF hechas efectivas en 1996 a los sujetos pasivos del impuesto residentes en el territorio de la Comunidad Autónoma «i», en la parte imputable a la misma.
5.a Las Comunidades Autónomas que accedan la tarifa complementaria del IRPF, según lo establecido en las reglas 2.a y 4.a anteriores, percibirán el rendimiento recaudatorio de la misma durante el quinquenio.
Habida cuenta de que la recaudación del IRPF se seguirá efectuando por los órganos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, para determinar en cada año del quinquenio el rendimiento recaudatorio a favor de una Comunidad Autónoma se procederá teniendo en cuenta los siguientes importes:
a) Las cuotas líquidas en concepto de tarifa complementaria del impuesto que los residentes en el territorio de la Comunidad Autónoma «i» hayan consignado en la declaración presentada en el año (x + 1), correspondiente al año (x), CL (x). Cuando el importe consignado en la declaración sea de signo negativo su valor será igual a cero.
b) La parte imputable a la Comunidad Autónoma «i», en su caso, por la deducción por doble imposición internacional, DII (x), que será del 15 por 100 del importe total efectivamente deducido por el sujeto pasivo.
c) El término Ind (x) incluye los ingresos por IRPF producidos en el año (x) mediante liquidación (actas de inspección y liquidaciones practicadas por la Admi nistración) o autoliquidación (excepto las referidas al año x - 1), que corresponden a la Comunidad Autónoma «i», determinados con iguales criterios de tarifa y deducciones que los anteriormente señalados para las cuotas líquidas declaradas, así como la parte imputable de las devoluciones de oficio del mismo año. Al igual que respecto al año base, en todos estos supuestos se computarán la cuota líquida, sanción, intereses de demora y recargo único.
Ind (x) = AI (x) + LA (x) + AL (x) - DI (x)
El rendimiento recaudatorio, Tir (x), así determinado:
Tir (x) = CL (x) - DII (x) + Ind (x)
Se minorará en los anticipos abonados por el Estado durante el año (x) en concepto de entregas a cuenta, y la diferencia resultante será el saldo de la liquidación definitiva de la tarifa complementaria del IRPF.
La liquidación definitiva correspondiente a cada ejercicio se practicará cuando la AEAT disponga de las cifras definitivas relativas a todos los términos de la fórmula (15).
6.a El saldo de la liquidación de la tarifa complementaria del IRPF se hará efectivo con cargo a igual concepto que las entregas a cuenta a las que se refiere la regla 7.a siguiente.
7.a Dado que el importe definitivo del rendimiento recaudatorio de la tarifa complementaria del IRPF y la consiguiente liquidación solamente se podrán determinar finalizado el año al que se refiera, las Comunidades Autónomas que hayan accedido al mismo participarán en la recaudación líquida que se obtenga durante cada ejercicio mediante anticipos, en concepto de entrega a cuenta de la liquidación definitiva.
La determinación de la cuantía de estos anticipos se efectuará mediante la siguiente operación:
AC (x) = RPC (x)·Ia (x/ua)·0,98
Siendo AC (x) el importe anual del anticipo que deberá abonar el Estado a la Comunidad «i», en concepto de entrega a cuenta del rendimiento en el año (x) de la tarifa complementaria del IRPF; RPC (x) es el importe de la previsión presupuestaria de ingresos de IRPF para el año (x) por las retenciones, pagos a cuenta y pagos fraccionados; Ia (x/ua) es el índice de actualización o incremento previsto, para la tarifa complementaria del impuesto de la Comunidad «i», entre el último año (ua) con liquidación definitiva practicada y el año (x).
En cuanto al índice de actualización, su definición o cálculo debe responder a criterios sencillos y armónicos con su finalidad, y, además, debe tener en cuenta que el rendimiento de la tarifa complementaria del impuesto ha de guardar, para cada Comunidad Autónoma, relación directa con su participación en el rendimiento global del mismo y con la utilización de su potestad normativa respecto a la tarifa del impuesto. Por estos motivos, el índice de actualización se fija con la siguiente regla:
Ia(x/ua) = [CL(ua)/RPC(ua)] · [CL(ua)/CL(ua)] · [CL(x)/CL'(x)]
CL (ua)/RPC (ua): Índice de discrepancia entre la cuota líquida total del último ejercicio conocido y los ingresos correspondientes a retenciones, pagos a cuenta y pagos fraccionados por ese mismo ejercicio.
CL (ua)/CL (ua): Relación del rendimiento de la tarifa complementaria del IRPF de la Comunidad Autónoma «i», sobre la cuota líquida total de IRPF, en el último año con datos definitivos.
CL (x)/CL' (x): Relación entre la estimación de la cuota líquida de la Comunidad «i», resultante de aplicar las modificaciones normativas aprobadas por ella para el año (x) respecto al último año con datos definitivos (ua), e igual estimación sin considerar dichas modificaciones normativas.
8.a Habida cuenta de que la tarifa complementaria del IRPF se establece a partir de 1 de enero de 1997, para fijar el valor del término Ia (x/ua), recogido en las fórmulas de la regla 7.a, en tanto que el último año (ua) sea anterior al de 1997, se considerará que dicho año (ua) es el último del que se tengan datos definitivos de recaudación por IRPF, aunque sea un ejercicio anterior al establecimiento de la tarifa complementaria del impuesto, y se operará suponiendo que en él se hubiese recaudado dicho tramo bajo las condiciones de tarifa y deducciones autonómicas inicialmente establecidas por la ley.
9.a El importe que se obtenga para el anticipo que, en concepto de entregas a cuenta, se recoge en la regla 7.a anterior, según la fórmula (16), se hará efectivo a cada Comunidad Autónoma mediante entrega por dozavas partes mensuales, con cargo al concepto de «Operaciones del Tesoro-Deudores-Anticipos a Comunidades Autónomas».
Las cantidades satisfechas cada mes se cancelarán en el mes inmediato siguiente, mediante la oportuna operación de formalización, a cuyo efecto se tramitarán las devoluciones de ingresos, en el concepto del IRPF, que sean procedentes por cada territorio, que se compensarán con el ingreso en el concepto de Operaciones del Tesoro anteriormente expresado.
Del mismo modo se procederá respecto de los saldos resultantes de las liquidaciones definitivas que se recogen en la regla 5.a anterior, que se añadirán a la operación de cancelación de los anticipos por entregas a cuenta que se realice en el mes inmediato siguiente al de su práctica.
3.8 Participación en los ingresos del Estado.
Para el quinquenio 1997-2001 se establecen dos tramos de la participación de las Comunidades Autónomas en los ingresos del Estado, que se regirán por las reglas que se especifican a continuación.
3.8.1 Participación en los ingresos territoriales del IRPF.
La tercera operación del modelo es la atribución a la Comunidad Autónoma del tramo de participación en ingresos del Estado correspondiente a la recaudación territorial del IRPF. Esta atribución se sujeta a las siguientes reglas:
1.a Se establece una condición de subsidiariedad, en cuya virtud solamente se puede atribuir este tramo de la participación en ingresos del Estado a las Comunidades Autónomas cuyas respectivas Comisiones Mixtas hayan adoptado como propio el modelo y, consecuentemente, hayan asumido la competencia para establecer en su territorio la tarifa complementaria del IRPF.
2.a Se establece asimismo una condición de suficiencia, por la cual para que una Comunidad Autónoma pueda acceder a este tramo debe tener capacidad previa de absorción del mismo. En consecuencia, para su fijación deberá cumplirse que el valor del término FT''', en la fórmula (11) de la regla 4.a del epígrafe 3.7 sea positivo y superior al valor que resulte para este tramo en el año base, determinado según se establece en la regla 4.a siguiente.
Esta condición se recoge analíticamente expresando que han de cumplirse las dos condiciones siguientes:
FT''' >(18)
FT''' >(19)
3.a Cuando las condiciones recogidas en las reglas 1.a y 2.a precedentes se cumplan para una Comunidad Autónoma, se procederá a fijar su tramo de participación en los ingresos del Estado correspondiente a la recaudación territorial del IRPF.
4.a Para las Comunidades Autónomas que cumplan las dos condiciones recogidas en la regla 2.a anterior, el importe de este tramo se define, en el año base, como un 15 por 100 de la recaudación líquida del IRPF ingresada por sus residentes. En consecuencia, el valor del tramo en el citado año base será para cada Comunidad Autónoma un importe igual al computado para el término Tir en la fórmula (11) de la regla 4.a del epígrafe 3.7, que se minorará de su financiación inicial por PIE mediante la siguiente operación:
FT''' - Pir (1996) = Pig'
Donde Pir (1996) es la valoración en el año base del tramo de participación en los ingresos territorializados del IRPF y Pig' el valor que resulta en el citado año base para el tramo de la participación en los ingresos generales del Estado. No obstante, al porcentaje del 15 por 100 señalado en el párrafo precedente le serán de aplicación coeficientes reductores conforme a lo que previene la regla 5.asiguiente.
5.a Para las Comunidades Autónomas en que no se cumpla la condición segunda reflejada bajo la referencia (19) de la regla 2.a, este tramo de la participación se fijará mediante la misma fórmula (20) de la regla 4.aprecedente, pero aplicando un coeficiente reductor de 2/3 o 1/3, según proceda, al término Pir de la misma, siempre que el valor que se obtenga para el término Pig' no resulte negativo.
Cuando, con la aplicación del coeficiente reductor 1/3, el valor resultante para el término Pig'' sea negativo, no será procedente la fijación de este tramo de la participación.
6.a Cuando a una Comunidad Autónoma no se haya fijado este tramo en el primer año del quinquenio, por no cumplirse las condiciones recogidas en la las reglas 2.a y 5.a, pero con posterioridad se incremente para ella el valor del término Pig' por nuevos traspasos de servicios o cualquier otro hecho que produzca dicho incremento, de modo que sea posible la fijación del tramo de la participación en los ingresos territorializados del IRPF, con coeficiente reductor o sin él, sin que resulte valor negativo para el citado término Pig', se podrá proceder a dicha fijación y a disminuir en igual cuantía el tramo de participación en ingresos generales del Estado, con efectos del ejercicio siguiente a aquél en que se realice la operación.
7.a El importe del tramo de participación en los ingresos territoriales del IRPF se determinará en los años del quinquenio por aplicación de la siguiente fórmula:
Pir (x) = Pir (1996) · Im (x) · Ia (x)
Donde Pir (x) es el importe definitivo resultante para el tramo de participación del IRPF de la Comunidad «i» en el año (x); Im (x) es el índice de modulación o coeficiente corrector asignado a la Comunidad «i» en el año (x), que puede ser 1, 2/3 o 1/3; Ia (x) es el índice de actualización del tramo entre el año base y el año (x), y se determina del modo siguiente:
Ia (x) = IEirpf (x)/IEirpf (1996) · 0,85
Siendo IEirpf (x) e IEirpf (1996) los ingresos del Estado por IRPF, en los años (x) y 1996, respectivamente, aportados por los declarantes residentes en el territorio de la Comunidad «i», determinados con iguales criterios a los aplicados en la regla 4.a del epígrafe 3.7; el coeficiente 0,85 tiene por objeto homogeneizar ambos términos, ya que en 1996 el Estado percibe el 100 por 100 del impuesto y a partir de este año solamente el 85 por 100 del mismo.
La liquidación definitiva del tramo de participación en los ingresos territoriales del IRPF correspondiente a cada ejercicio se practicará cuando la AEAT disponga de los valores definitivos de los componentes de la fórmula (21).
El saldo que arroje la liquidación para cada Comunidad Autónoma se añadirá al que resulte de la liquidación definitiva de la participación en ingresos generales del Estado que se practique en el mismo ejercicio, y se hará efectivo o compensará, según proceda, de forma conjunta.
8.a Dado que la liquidación definitiva del tramo de participación en los ingresos territoriales del IRPF correspondiente a cada ejercicio solamente se podrá practicar finalizado dicho ejercicio, las Comunidades Autónomas que hayan accedido al tramo percibirán, con cargo a la Sección 32 de los Presupuestos Generales del Estado, anticipos en concepto de entrega a cuenta de la liquidación definitiva. La determinación en cada ejercicio de la cuantía de estos anticipos se efectuará mediante la siguiente operación:
AC (x) = Pir (1996) · Ia (x/1996) · 0,98
Siendo AC(x) el importe anual del anticipo a la Comunidad «i», en concepto de entrega a cuenta del rendimiento en el año (x) del tramo de participación en los ingresos territoriales del IRPF; Pir(1996) ya se ha definido, si bien para determinar el importe de las entregas a cuenta en 1997 y, en su caso, en 1998, se aplicará la previsión disponible sobre su valor en las fechas respectivas; en cuanto al índice de actualización, dado que se trata de una participación en el tramo estatal del impuesto, se fija del modo siguiente:
Ia (x/1996) = IRPF (x)/IRPF (1996)
Donde IRPF (x) e IRPF (1996) representan las previsiones de ingresos del Estado por IRPF en los años (x) y 1996 consignadas en sus Presupuestos.
El importe que se obtenga para el anticipo por la fórmula (23) se hará efectivo a cada Comunidad Autónoma mediante entregas por dozavas partes mensuales.
3.8.2 Participación en los ingresos generales del Estado.
La participación de las Comunidades Autónomas en los ingresos generales del Estado es el mecanismo de cierre del Modelo, y su aplicación en el mismo se produce con las siguientes reglas:
1.a El tramo de la participación en valor del año base, para el primer año del quinquenio, se obtiene por aplicación del apartado que proceda entre los dos que a continuación se recogen:
a) Para las Comunidades Autónomas que accedan al tramo de participación en ingresos territorializados del IRPF, por aplicación de las reglas recogidas en el epígrafe 3.8.1 precedente.
b) Para las Comunidades Autónomas que no accedan al tramo de participación en ingresos territorializados del IRPF, se fijará en el valor que resulte para el término ±FT''' en la fórmula (11) de la regla 4.a del epígrafe 3.7.
2.a A partir del valor del tramo de la participación para cada Comunidad Autónoma, en el año base, se fijará el respectivo porcentaje de participación definitivo del quinquenio en los ingresos generales del Estado, PPI (q), obtenido por cociente entre el citado valor y el de los ingresos tributarios del Estado ajustados estructuralmente en el mismo año base [ITAE(1996)].
PPI (q) = (±FT''' - Pir)/ITAE (1996)
De conformidad con las reglas anteriores, el valor del término Piri será cero para las Comunidades Autónomas que no hayan accedido al tramo que representa.
Para las Comunidades Autónomas en que el valor del término ±FT''' sea negativo, el porcentaje PPI (q) arrojado por la fórmula (25) representará la compensación que la Comunidad Autónoma debe abonar a favor del Estado como consecuencia del exceso de financiación recibido por los mecanismos del sistema.
3.a Los ITAE que se señalan en la regla 2.a precedente se definen como la suma de los ingresos del Estado por los Impuestos directos e indirectos (excluidos los susceptibles de cesión), las cuotas de la Seguridad Social y las cotizaciones al desempleo.
4.a Durante el quinquenio, serán causa de revisión del porcentaje de participación los motivos siguientes:
a) Traspaso a la Comunidad Autónoma de nuevos servicios, ampliaciones o revisiones de valoraciones de traspasos anteriores, acordados por la respectiva Comisión Mixta y aprobados por Real Decreto.
b) Efectividad de cesión de tributos de acuerdo con las reglas establecidas en la ley reguladora de la misma.
c) Posibilidad de establecimiento a favor de la Comunidad Autónoma del tramo de la participación en los ingresos territorializados del IRPF, de conformidad con las reglas establecidas en el epígrafe 3.8.1 precedente.
Cuando el porcentaje sea de compensación, por cumplirse lo previsto en el último párrafo de la regla 2.a anterior, únicamente será objeto de revisión por la causa especificada en el apartado a) anterior.
En el supuesto del apartado a), la revisión se efectuará de oficio por el Ministerio de Economía y Hacienda, de acuerdo con la valoración del traspaso, referida al año base, que se recoja en el respectivo Real Decreto. En los dos supuestos siguientes, para que la revisión se efectúe deberá ser solicitada por la Comunidad Autónoma y acordada por la respectiva Comisión Mixta.
En todos los casos, el nuevo valor obtenido para el porcentaje de participación (compensación) producirá efectos desde comienzos del ejercicio siguiente a aquél en que se haya efectuado su revisión.
5.a La revisión del porcentaje de participación se realizará del modo siguiente:
a) Se empleará la misma fórmula (25) utilizada para la fijación del porcentaje definitivo del quinquenio.
b) Del numerador se restará la recaudación obtenida en el año base en el territorio de la Comunidad por el tributo que se cede o el tramo de la participación en los ingresos territorializados del IRPF que se asume, o se sumará la valoración en pesetas del año base del nuevo servicio traspasado. El resultado que se obtenga representará el porcentaje de participación revisado.
Del mismo modo se procederá en la revisión del porcentaje de compensación cuando se produzcan traspasos de nuevos servicios.
6.a El valor definitivo del tramo de participación en los ingresos generales del Estado se determinará en los años del quinquenio por aplicación de la siguiente fórmula:
Pig' (x) = PPI (q) · ITAE (x)
Siendo Pig' (x) el importe para la Comunidad Autónoma «i», en el año (x) del quinquenio, de su tramo de participación en los ingresos generales del Estado, PPI (q) el porcentaje definitivo de participación (o compensación) para el quinquenio vigente en el año (x) para la Comunidad Autónoma «i»; ITAE (x) el valor de los ITAE en el año (x), como se definen en la regla 3.aanterior.
Cuando el porcentaje de la Comunidad Autónoma sea de compensación, el resultado de la fórmula (26) anterior significará el importe que la Comunidad Autónoma debe abonar al Estado en dicho concepto, que se reflejará como un derecho del mismo en el capítulo IV de su Presupuesto de Ingresos.
Con excepción de lo dispuesto en el epígrafe 3.9, la liquidación definitiva del tramo de la participación, así como la relativa a la compensación, se efectuará cuando se disponga de los valores de los ITAE, aplicables en la fórmula (26), en el ejercicio siguiente al que se refieran.
Según previene la regla 7.a del epígrafe 3.8.1, la liquidación definitiva de la participación en ingresos del Estado que se realice en cada ejercicio recogerá el saldo de la liquidación del tramo de participación en el rendimiento territorial del IRPF que se practique en el mismo.
7.a A efectos de la inclusión en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, de las cifras relativas a las «entregas a cuenta» del tramo de la participación en ingresos generales del Estado o, en su caso, del importe provisional a recaudar por la compensación, se aplicará la misma fórmula (26), computando los valores del ITAE disponibles en la fecha de elaboración del respectivo Presupuesto.
Al resultado de dicha fórmula, para cada Comunidad Autónoma, se les aplicará el coeficiente 0,98 para determinar el importe de los créditos que deban figurar en el Estado de Gastos de los Presupuestos Generales del Estado, y, en su caso, en el Estado de Ingresos, capítulo IV.
En las Leyes de Presupuestos Generales del Estado se incluirán las normas para la disposición de los créditos correspondientes a las entregas a cuenta, para recaudar, en su caso, el importe provisional de la compensación, así como para efectuar las respectivas liquidaciones definitivas.
3.9 Valores definitivos de los mecanismos financieros para el año base 1996.
Los porcentajes definitivos del quinquenio aplicables en 1 de enero de 1997 a cada Comunidad Autónoma, referentes a su participación en los ingresos generales del Estado, regulados en el epígrafe 3.8.2, se fijarán cuando se conozcan las valores definitivos de los términos Pir e ITAE (1996), y se incluirán en el primer Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado que se remita a las Cortes. Del mismo modo se procederá para fijar los valores definitivos, aplicables en 1 de enero de 1997 para cada Comunidad Autónoma, de la tarifa complementaria del IRPF y, en su caso, del tramo de participación en los ingresos territoriales de dicho impuesto.
Datos de financiación en 1996 por el método del quinquenio 1992-1996
(Valores previstos en 23 de septiembre de 1996)
Financiación del método / Comunidad Autónoma / Pie / Tributos cedidos y tasas / Coste efectivo / Total
Cataluña / 400.632,0 / 191.197,1 / 13.564,1 / 605.393,2
Galicia / 260.211,7 / 45.325,2 / 403,9 / 305.940,8
Andalucía / 619.103,3 / 121.325,8 / - / 740.429,1
Valencia / 249.727,9 / 106.388,3 / - / 356.116,2
Canarias / 147.543,7 / 36.743,7 / - / 184.287,4
Total artículo 151 / 1.677.218,6 / 500.980,1 / 13.968,0 / 2.192.166,7
Asturias / 19.844,4 / 22.720,7 / 10.796,0 / 53.401,1
Cantabria / 20.625,3 / 8.491,7 / 5.874,1 / 34.991,1
La Rioja / 8.193,3 / 6.067,4 / 2.557,3 / 16.818,0
Murcia / 17.304,3 / 16.383,9 / 9.238,3 / 42.926,5
Aragón / 28.667,1 / 31.691,4 / 13.136,0 / 73.494,5
Castilla-La Mancha / 63.692,4 / 24.325,9 / 8.493,1 / 96.511,4
Extremadura / 46.687,5 / 12.547,0 / 9.186,1 / 68.420,6
Baleares / 16.049,2 / 13.692,1 / 380,5 / 30.121,8
Madrid / 99.148,6 / 101.047,6 / 73.000,2 / 273.196,4
Castilla y León / 89.046,7 / 47.779,6 / 30.080,9 / 166.907,2
Total artículo 143 / 409.298,8 / 284.747,3 / 162.742,5 / 856.788,6
Total / 2.086.517,4 / 785.727,4 / 176.710,5 / 3.048.955,3
Restricción inicial del modelo. Desglose de los mecanismos financieros en el año base
estatales: PIE
tramo general / Comunidad Autónoma / Total recursos / Recaudación
cedidos / Recaudación
de tasas afectas / IRPF tarifa
complementaria / Diferencia:
transferir por
PGE / PIE: Tramo
Cataluña / 605.393,2 / 179.271,9 / 11.925,2 / 154.869,9 / 259.326,2 / 154.869,9 / 104.456,3
Galicia / 305.940,8 / 40.028,4 / 5.296,8 / 37.488,4 / 223.127,2 / 37.488,4 / 185.638,8
Andalucía / 740.429,1 / 104.987,8 / 16.338,0 / 81.987,0 / 537.116,3 / 81.987,0 / 455.129,3
Valencia / 356.116,2 / 101.349,9 / 5.038,4 / 64.256,2 / 185.471,7 / 64.256,2 / 121.215,5
Canarias / 184.287,4 / 33.794,6 / 2.949,1 / 22.821,4 / 124.722,3 / 22.821,4 / 101.900,9
Total artículo 151 / 2.192.166,7 / 459.432,6 / 41.547,5 / 361.422,9 / 1.329.763,7 / 361.422,9 / 968.340,8
Asturias / 53.401,1 / 19.929,7 / 2.791,0 / 19.950,7 / 10.729,7 / 6.650,2 / 4.079,5
Cantabria / 34.991,1 / 7.524,7 / 967,0 / 9.090,4 / 17.409,0 / 9.090,4 / 8.318,6
La Rioja / 16.818,0 / 5.718,4 / 349,0 / 4.922,8 / 5.827,8 / 4.922,8 / 905,0
Murcia / 42.926,5 / 15.187,5 / 1.196,4 / 13.230,6 / 13.312,0 / 13.230,6 / 81,4
Aragón / 73.494,5 / 29.409,9 / 2.281,5 / 25.775,2 / 16.027,9 / 8.591,7 / 7.436,2
Castilla-La Mancha / 96.511,4 / 20.918,4 / 3.407,5 / 20.697,7 / 51.487,8 / 20.697,7 / 30.790,1
Extremadura / 68.420,6 / 10.486,0 / 2.061,0 / 9.959,6 / 45.914,0 / 9.959,6 / 35.954,4
Baleares / 30.121,8 / 12.674,4 / 1.017,7 / 14.768,4 / 1.661,3 / - / 1.661,3
Madrid / 273.196,4 / 89.275,4 / 11.772,2 / 161.106,5 / 11.042,3 / - / 11.042,3
Castilla y León / 166.907,1 / 41.218,7 / 6.560,9 / 41.289,5 / 77.838,1 / 41.289,5 / 36.548,6
Total artículo 143 / 856.788,5 / 252.343,1 / 32.404,2 / 320.791,4 / 251.249,9 / 114.432,5 / 136.817,4
Total / 3.048.955,2 / 711.775,7 / 73.951,7 / 682.214,3 / 1.581.013,6 / 475.855,4 / 1.105.158,2
Nota.-Las cifras de la tarifa complementaria y la participación territorial en el IRPF corresponden a las previsiones de ingresos de la AEAT en 20-9.
Previsión de los importes de las entregas a cuenta en 1997 por tarifa complementaria, PIE en los ingresos territoriales del IRPF y PIE general
Previsión de las entregas a cuenta / Comunidad Autónoma / Tarifa complementaria
del IRPF / PIE en ingresos territoriales
del IRPF / PIE en ingresos generales / Total
Cataluña / 161.313,9 / 162.093,0 / 108.437,5 / 431.844,4
Galicia / 39.048,1 / 39.236,9 / 192.714,2 / 270.999,2
Andalucía / 85.398,2 / 85.810,9 / 472.476,1 / 643.685,2
Valencia / 66.929,1 / 67.253,1 / 125.835,5 / 260.017,7
Canarias / 23.770,9 / 23.885,8 / 105.784,8 / 153.441,5
Total artículo 151 / 376.460,2 / 378.279,7 / 1.005.248,1 / 1.759.988,0
Asturias / 20.780,9 / 6.960,4 / 4.235,0 / 31.976,3
Cantabria / 9.468,8 / 9.514,4 / 8.635,7 / 27.618,9
La Rioja / 5.127,4 / 5.152,4 / 939,5 / 11.219,3
Murcia / 13.780,8 / 13.847,7 / 84,5 / 27.713,0
Aragón / 26.847,1 / 8.992,4 / 7.719,6 / 43.559,1
Castilla-La Mancha / 21.559,0 / 21.663,0 / 31.963,6 / 75.185,6
Extremadura / 10.374,3 / 10.424,1 / 37.324,8 / 58.123,2
Baleares / 15.383,1 / - / 1.724,6 / 17.107,7
Madrid / 167.809,3 / - / 11.463,2 / 179.272,5
Castilla y León / 43.007,3 / 43.215,2 / 37.941,6 / 124.164,1
Total artículo 143 / 334.138,0 / 119.769,6 / 142.032,1 / 595.939,7
Total / 710.598,2 / 498.049,3 / 1.147.280,2 / 2.355.927,7
Nota.-Índices de incremento 1997/1996: Previsión de recaudación por IRPF, 1,0680; ITAE, 1,0593.
Aplicación subsidiaria del método
1. Aplicación subsidiaria del método.
El modelo del sistema de financiación para el quinquenio 1997-2001, regulado en el acuerdo primero de este documento, se aplicará a las Comunidades Autónomas cuyas respectivas Comisiones Mixtas lo adopten como propio.
La financiación durante dicho quinquenio de las Comunidades Autónomas cuyas respectivas Comisiones Mixtas no hayan adoptado como propio el Modelo, se continuará rigiendo por el Método aprobado en el acuerdo de 20 de enero de 1992, que a estos efectos se considerará prorrogado.
En el caso de que una Comunidad Autónoma decida, con posterioridad al 31 de diciembre de 1996, solicitar que la respectiva Comisión Mixta adopte como propio el Modelo, y se apruebe el acuerdo en tal sentido, el Modelo le será de aplicación a partir del ejercicio siguiente a aquél en que se produzca dicho acuerdo.
Facultades normativas de las Comunidades Autónomas sobre los tributos cedidos
1. Puntos de conexión y competencia.
Siendo el objetivo principal de la reforma del sistema el establecimiento de una corresponsabilidad fiscal, es necesario proceder a una revisión de la normativa estatal vigente, reguladora de la cesión efectiva de tributos y del alcance y condiciones de la misma, con la finalidad de ampliar sus actuales límites, respetando al mismo tiempo la estructura básica del sistema impositivo y las necesidades de coordinación tributaria entre las distintas Administraciones.
A tal fin, se procederá, en primer lugar, a reformar la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, en orden, fundamentalmente, a la consecución de los objetivos siguientes:
a) En primer lugar, se matizará el actual concepto de tributo cedido, especificando que la cesión puede ser total o parcial, según comprenda la totalidad de los hechos imponibles de un tributo o el rendimiento total de éste, o únicamente alguno o algunos de los hechos imponibles o una parte del rendimiento.
Asimismo, en la matización del concepto de tributo cedido se especificará que la cesión podrá comprender competencias normativas en los términos que determine la Ley de Cesión de Tributos.
b) En segundo lugar, se definirá con mayor precisión el conjunto de tributos susceptibles de cesión a las Comunidades Autónomas, dentro del cual quedará incluido el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas como tributo parcialmente cedido.
c) En tercer lugar, la reforma de la LOFCA incidirá en la delimitación del marco general en el que se ha de encuadrar el régimen de competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas en relación a los tributos cedidos. Así, se mantendrá el actual régimen de delegación de competencias en materia de gestión, liquidación, recaudación, inspección y revisión de los tributos cedidos, excepto en el ámbito del IRPF, cuyas funciones permanecerán en la esfera competencial del Estado, ampliándose el alcance de la cesión a las competencias normativas en los términos que se exponen más adelante.
d) Por último, se incorporará a la LOFCA un régimen especial de resolución de los conflictos que puedan suscitarse entre el Estado y las Comunidades Autónomas, así como entre ellas, con motivo de la aplicación de los puntos de conexión y, consiguientemente, de la atribución del rendimiento de los tributos cedidos y del ejercicio de las competencias normativas y de gestión asociadas a la cesión.
En el contexto de la reforma de la LOFCA, cuyas líneas generales se acaban de exponer, se llevará a cabo una modificación integral de la vigente Ley reguladora de la Cesión de Tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, a través de la cual se fijará el alcance y condiciones del nuevo sistema de cesión de tributos, caracterizado, fundamentalmente, por la extensión de la cesión a una parte del IRPF y por la atribución de competencias normativas a las Comunidades Autónomas en todos los tributos cedidos, incluyendo el men cionado IRPF.
En esencia, la nueva Ley de Cesión de Tributos, contemplará cada uno de los tributos cedidos en los términos que a continuación se indican.
1.1 Impuesto sobre el Patrimonio.
En el Impuesto sobre el Patrimonio no se considera oportuno modificar el punto de conexión, de forma tal que éste continuará siendo el lugar de la residencia habitual de los sujetos pasivos. No obstante, sí se introducirán importantes novedades en cuanto al concepto de residencia habitual, no sólo en cuanto que el mismo sea de aplicación a este impuesto, sino a la totalidad de los tributos cedidos en los que opere dicho punto de conexión, y ello en los términos que se exponen más adelante en el Acuerdo cuarto, relativo al IRPF.
Por lo que se refiere a las competencias normativas de las Comunidades Autónomas, éstas alcanzarán a los aspectos siguientes:
b) Tarifa, que, con los límites que se acuerden, deberá ser progresiva y tener como mínimo igual número de tramos que la del Estado, siendo idéntica a la de éste último en cuanto a la cuantía del primer tramo de base liquidable y tipo marginal mínimo.
1.2 Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.
Al igual que sucede en el caso del Impuesto sobre el Patrimonio, tampoco parece oportuno introducir modificaciones sustanciales en los puntos de conexión del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Así, se mantendrán como puntos de conexión los siguientes:
1.o En las adquisiciones «mortis causa», el lugar de residencia habitual del causante.
2.o En las donaciones de bienes inmuebles, el territorio de la Comunidad Autónoma donde los mismos radiquen. En este ámbito, cabe significar, sin embargo, que quedarán asimiladas a donaciones de bienes inmuebles las donaciones de acciones de sociedades esencialmente tenedoras de bienes inmuebles.
3.o En las donaciones de derechos y bienes muebles, la residencia habitual del donatario.
En lo referente al concepto de residencia habitual, cabe remitirse, según lo indicado anteriormente, al Acuerdo cuarto, en materia de IRPF.
Por lo que se refiere a las competencias normativas en relación a este impuesto, las Comunidades Autónomas podrán regular la fijación de la tarifa, cuya estructura deberá ser progresiva; y, en el caso de adquisiciones «mortis causa», el establecimiento de reducciones de la base imponible.
La estructura de la tarifa deberá tener, como mínimo, igual número de tramos que la del Estado, siendo idéntica a la de éste último en cuanto a la cuantía del primer tramo de la base liquidable y tipo marginal mínimo. 1.3 Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.
En el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados es propósito mantener una estructura de puntos de conexión sustancialmente análoga a la hasta ahora vigente, introduciéndose algunas modificaciones, las más significativas de las cuales serían las siguientes:
a) En los documentos notariales sometidos a la cuota gradual del gravamen de actos jurídicos documentados, el rendimiento corresponderá a la Comunidad Autónoma en cuya circunscripción radique el Registro en el que deba procederse a la inscripción o anotación de los bienes.
b) En la modalidad transmisiones patrimoniales cuando comprenda transmisiones de valores en los supuestos previstos en el artículo 108 de la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores, el rendimiento corresponderá a la Comunidad Autónoma en la que radiquen los bienes inmuebles del activo de la entidad cuyos valores se transmiten.
En cuanto a las facultades normativas, en el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, las Comunidades Autónomas podrán regular el tipo impositivo en la transmisión de bienes inmuebles, así como en la constitución y cesión de derechos reales que recaigan sobre los mismos; y por lo que se refiere al gravamen de actos jurídicos documentados, aquéllas podrán regular el tipo de gravamen de los documentos notariales.
1.4 Tributos sobre el Juego.
En relación a las distintas tasas y exacciones que integran el conjunto de tributos sobre el juego, tampoco se considera oportuno modificar los puntos de conexión que han venido operando hasta este momento.
Sin embargo, sí se considera coherente con la situación actualmente existente, dotar de mayor capacidad normativa a las Comunidades Autónomas en relación a estos tributos, razón por la cual se propone que dicha capacidad normativa alcance a las exenciones, base imponible, tipos de gravamen, cuotas fijas, bonificaciones y devengo, así como los aspectos de gestión, liquidación, recaudación e inspección.
Facultades normativas de las Comunidades Autónomas en el IRPF
1. Facultades normativas en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
Como se ha señalado, el cambio más importante que se introduce en el sistema de financiación consiste en la introducción del principio de corresponsabilidad fiscal, mediante la atribución a las Comunidades Autónomas de la facultad de establecer en su respectivo territorio una tarifa propia y deducciones en el IRPF.
Sin duda, esta medida constituye una profunda modificación del status quo vigente. Sin solución de continuidad, se produce la transición desde un escenario basado en la competencia exclusiva de la Hacienda estatal en materia de normativa tributaria hasta el nuevo modelo, que va a permitir a las Comunidades Autónomas responsabilizarse sobre la figura impositiva más importante del sistema tributario: El IRPF.
La novedad parece evidente: La distribución del IRPF entre la Hacienda estatal y las Comunidades Autónomas no se limita al reparto del rendimiento recaudatorio, sino que abarca también a las tareas de dirección de la gestión, en los términos que se indican más adelante, y alcanza a las facultades de regulación referidas a determinados elementos esenciales del impuesto.
En concreto, se propone como punto de conexión en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas la residencia habitual de los sujetos pasivos, que se expone en el epígrafe siguiente.
Por lo que se refiere a las competencias normativas que quedarán atribuidas a las Comunidades Autóno mas, en esencia las mismas alcanzarán a los aspectos siguientes:
a) La tarifa complementaria, que se denominará tarifa autonómica una vez que la adopten como propia las respectivas Comisiones Mixtas, individual y conjunta, aplicable a la base liquidable regular, con los siguientes límites:
Su estructura deberá ser progresiva.
Sólo podrá establecerse una individual y otra conjunta.
La cuota resultante de aplicar a la base liquidable regular la tarifa complementaria individual o conjunta aprobada por la Comunidad Autónoma, no podrá ser superior o inferior, en un 20 por 100, a la cuota que, respectivamente, resultaría de aplicar a la misma base la tarifa complementaria individual o conjunta a la que se refiere el párrafo siguiente.
Si una Comunidad Autónoma no regulara para un período impositivo alguna de las modalidades de la tarifa complementaria, se aplicará la que a estos efectos se determinen por la Ley 18/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
b) Las deducciones por circunstancias personales y familiares, por inversiones no empresariales y por aplicación de renta, que decidan crear, con el límite de no provocar, directa o indirectamente, una minoración del gravamen efectivo de alguna o algunas categorías de renta. Las deducciones empresariales seran las establecidas en la normativa del impuesto sobre sociedades.
2. Residencia habitual.
Según se ha indicado, la residencia habitual de las personas físicas va a operar como punto de conexión en la mayor parte de los tributos, tanto en los ya cedidos a las Comunidades Autónomas, como en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Esta circunstancia sería suficiente, por sí sola, para procurar establecer un régimen de residencia habitual conducente a dotar al sistema de tributos cedidos en su conjunto del mayor grado posible de estabilidad y seguridad, tendente a evitar en lo posible fenómenos artificiales de deslo calización. Además, debe añadirse, ahora, la nueva circunstancia constituida por la atribución de competencias normativas a las Comunidades Autónomas, la cual va a contribuir decisivamente al diseño de un escenario, que puede propiciar la producción de tales fenómenos de deslocalización.
Por todo ello, el nuevo sistema de cesión de tributos que se propone hace especial énfasis en abordar una regulación exhaustiva, objetiva y cierta del concepto de residencia habitual, a cuyo fin se introducirán las siguientes reglas de aplicación sucesiva, determinantes de dicho concepto:
1.a Permanencia en el territorio de la Comunidad Autónoma, ligada a la vivienda del sujeto.
2.a Lugar donde el sujeto pasivo tenga su núcleo principal de interés.
3.a Última residencia declarada a efectos tributarios.
Además, el régimen sucintamente expuesto irá acompañado de una norma adicional cuya única finalidad será la de evitar la elusión fiscal mediante la movilidad artificial de la residencia habitual.
Con ello se colma un vacío normativo reiteradamente denunciado.
Participación de las Comunidades Autónomas en la gestión tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de otros tributos
El Acuerdo del Consejo, de 7 de octubre de 1993, introdujo en el sistema una nueva fórmula, por la que se desdobló la participación en los ingresos del Estado en dos tramos, con la finalidad de atribuir a las Comunidades Autónomas una alícuota del 15 por 100 del rendimiento del IRPF en su respectivo territorio.
Simultáneamente, el Consejo adoptó un segundo Acuerdo, como complemento del anterior, sobre «Integración de las Comunidades Autónomas en la Agencia Estatal de Administración Tributaria» (AEAT), por el que recomendó la participación efectiva de las mismas en las tareas de gestión del IRPF mediante la creación y puesta en funcionamiento de dos órganos:
1.o La Comisión Mixta de Gestión del IRPF, a nivel central, para diseñar la política general de gestión del impuesto y establecer las directrices para su gestión respecto a los planes de inspección, el tratamiento informático y las tareas de información y asistencia al contribuyente; y,
2.o Los Organos de Relación, a nivel territorial, con la misión de garantizar el cumplimiento de las directrices emanadas de la Comisión Mixta de Gestión y de colaborar en la gestión del impuesto, participando en los planes de inspección y en las tareas de información y asistencia al contribuyente.
La Ley 21/1993, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1994, recogió en su ar tículo 103 la regulación de los órganos de participación antes señalados, incorporando así al ordenamiento jurídico vigente la recomendación del Consejo.
En el período transcurrido desde su creación, puede decirse que el funcionamiento de ambos órganos, y también el de los distintos Organos de Relación a nivel territorial, ha sido muy desigual, tanto en lo relativo al número de reuniones celebradas, como en lo concerniente a los problemas abordados.
Por otra parte, la orientación que se imprimió al sistema de financiación por el Acuerdo de 7 de octubre de 1993 era el primer paso para una reforma más profunda. De ahí que el Consejo, como ya se ha señalado, encargase a un Grupo de expertos independientes la elaboración de un Libro Blanco sobre los problemas del sistema y las medidas de reforma. El Informe fue entregado en marzo de 1995 y, respecto a la gestión tributaria, se pronunció proponiendo la creación de una Administración Tributaria Integrada (ATI) de la Hacienda estatal y las de las Comunidades Autónomas, que tendría a su cargo la gestión y recaudación de los tributos, que en su mayoría pasarían a ser tributos compartidos entre ambas Administraciones Públicas.
Como la creación de la ATI no se justificaría sin que los tributos actualmente repartidos entre los dos niveles de Administración pasaran a ser compartidos, y esta última medida comporta, sin duda, importantes dificultades que exigen un análisis minucioso y al mismo tiempo extenso, con las consiguientes exigencias de plazo que en este momento no parecen disponibles, hay que admitir que para el próximo quinquenio no es posible acometer medidas tan complejas, cuya adopción podrá producirse a medio plazo mediante la implantación de un modelo de gestión tributaria integrada, precedido de un período de aproximación de los distintos ámbitos de gestión.
En definitiva, la reforma del sistema de financiación para el próximo quinquenio 1997-2001 no puede incluir la implantación de la gestión tributaria integrada, conservando las reglas básicas actualmente vigentes sobre la participación de las Comunidades Autónomas en la AEAT; pero ello no obsta para que contemple medidas que supongan una clara mejora de la regulación actual y el consiguiente avance en la eficacia y eficiencia de los órganos mixtos, relativas tanto al contenido de su tarea como a su estructura.
2. El nuevo esquema de participación de las CC.AA. en la AEAT.
A la vista de las consideraciones anteriores, se propone un nuevo esquema de participación de las Comunidades Autónomas en las funciones de gestión tributaria desarrolladas por la AEAT. Este esquema toma como principios básicos los siguientes:
1.o Gestión por las Comunidades Autónomas de los tributos propios y los tributos cedidos por el Estado.
2.o Gestión por la AEAT del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, tanto en su tarifa general como en su tarifa complementaria.
De acuerdo con estos dos principios, se plantea la adopción de las siguientes medidas respecto a los Organos Mixtos de Coordinación y Gestión Tributaria, en relación con las Comunidades Autónomas que asuman la cesión del IRPF:
A) Supresión de las Comisiones Coordinadoras previstas en los artículos 24 y 26 de las Leyes 41/1981, de 28 de octubre, y 30/1983, de 28 de diciembre, de Cesión de Tributos del Estado a la Generalidad de Cataluña y a las Comunidades Autónomas, respectivamente.
B) Supresión de las Oficinas de Colaboración, Coordinación y Enlace previstas en el artículo 19. 3 de ambas leyes.
C) Sustitución de la actual Comisión Mixta de Gestión del IRPF, por una Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria, que tendrá las siguientes funciones:
a) Realizar los estudios que resulten procedentes para una adecuada articulación estructural y funcional del régimen autonómico en el marco fiscal estatal y elaborar criterios generales de armonización de las políticas normativas del Estado y de las Comunidades Autónomas en materia del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de los demás tributos cedidos y de las relativas a su gestión.
b) Analizar e informar los anteproyectos de leyes que modifiquen la regulación del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y los demás tributos cedidos. A estos efectos, la Administración General del Estado y las autonómicas se comunicarán mutuamente, por intermedio de la Secretaría Técnica Permanente de la Comisión y con la suficiente antelación, los referidos anteproyectos.
d) Elaborar criterios para la resolución de las eventuales distorsiones o conflictos que puedan surgir en relación con la aplicación de los puntos de conexión y la delimitación del ámbito de aplicación de los tributos.
e) Establecer criterios uniformes de actuación, así como para la coordinación gestora e intercambio de información entre las Comunidades Autónomas y entre éstas y la Hacienda del Estado y, en general, velar por la aplicación de las normas sobre coordinación contenidas en la presente Ley.
f) Coordinar los criterios de valoración a efectos tributarios.
g) Emitir los informes que le solicite el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, el Ministerio de Economía y Hacienda o las Consejerías de Economía y Hacienda de las Comunidades Autónomas.
h) Evaluar los resultados de la gestión de los tributos cedidos y de la actuación de los Consejos Territoriales de Dirección para la Gestión Tributaria.
i) Realizar los estudios, análisis, informes o cualquier otro tipo de actuación que se estime precisa en materia de regulación o aplicación de los tributos cedidos a las Comunidades Autónomas.
La Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria dependerá directamente del Presidente de la Agencia Estatal de Administración Tributaria y estará integrada por seis representantes de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, dos de los demás centros dependientes de la Secretaría de Estado de Hacienda y por un representante de cada una de las Comunidades Autónomas de régimen común que hayan asumido la cesión del IRPF.
Para la adopción de los acuerdos, la representación del Estado en la Comisión Mixta contará con igual número de votos que la de las Comunidades Autónomas. No obstante lo anterior, la aprobación de directrices y criterios de actuación en materias de regulación o gestión de los tributos cedidos cuya competencia esté atribuida a las Comunidades Autónomas, requerirá adicionalmente la aprobación mayoritaria de los representantes de las Comunidades afectadas por las mismas.
D) Sustitución de los actuales Organos de Relación por los Consejos Territoriales de Dirección para la Gestión Tributaria, en los términos siguientes:
Se crearán los Consejos Territoriales de Dirección para la Gestión Tributaria que desarrollarán, en relación con la aplicación de los tributos cedidos distintos del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, en el ámbito de la respectiva Comunidad Autónoma y de acuerdo con las directrices emanadas de la Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria, las funciones de coordinación informativa entre ambas Administraciones y de colaboración y coordinación de la gestión tributaria.
En aquellos ámbitos en que se produzcan la cesión parcial del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en los términos previstos en la ley, los Consejos Territoriales de Dirección para la Gestión Tributaria desempeñarán, además, en relación con este tributo, en la esfera de las decisiones que correspondan a los órganos territoriales de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria y de acuerdo con las directrices de la Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria, las siguientes funciones:
Estos Consejos se integrarán en la estructura de la correspondiente Delegación Especial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.
Los Consejos Territoriales tendrán la siguiente composición:
Tres representantes de la Agencia Estatal de Administración Tributaria y dos de la respectiva Comunidad Autónoma; un representante de la Agencia Estatal de Administración Tributaria será el Delegado Especial de la misma, quien presidirá el Consejo Territorial.
El funcionamiento de los Consejos se ajustará a las siguientes normas:
a) Se reunirán, al menos, una vez cada trimestre, a solicitud de cualesquiera de las dos partes representadas, salvo que el propio Consejo Territorial establezca una periodicidad inferior.
La incorporación a los programas anuales de control en vía de gestión de aspectos o parámetros que se deriven de la cesión parcial del tributo.
La incorporación al plan nacional de inspección, de aquellos programas particularizados que puedan derivarse de la cesión parcial del impuesto.
La adecuación de las campañas de publicidad y de información y asistencia al contribuyente a las características singulares de la aplicación del impuesto en cada Comunidad Autónoma.
La adecuación de las campañas de información al ciudadano sobre el resultado de la gestión en el respectivo ámbito.
La adaptación de los criterios generales sobre aplazamientos al ámbito de la respectiva Comunidad Autónoma.
Cualquier otra que se considere pertinente.
Asignaciones de nivelación de los servicios públicos fundamentales
1. Creación del Grupo de Trabajo para la instrumentación de las asignaciones de nivelación.
El Consejo de Política Fiscal y Financiera acuerda la creación de un Grupo de Trabajo, que deberá elaborar y elevar a la aprobación del Consejo, dentro del año 1997, una propuesta de instrumentación jurídica, financiera y presupuestaria de las asignaciones de nivelación de los servicios públicos fundamentales, a las que se refiere el artículo 15 de la LOFCA.
Este Grupo de Trabajo estará integrado por representantes de todas las Comunidades Autónomas, así como de la Administración Central del Estado, pudiéndose delegar en un comité de estudio o grupo de trabajo más reducido la realización de tareas tales como la obtención y análisis de determinada información, trabajos preparatorios, exploración y evaluación previa de las diversas alternativas, y otros cometidos similares que permitan llevar a cabo una labor más fecunda en las sesiones que posteriormente celebre el pleno del Grupo de Trabajo.
Establecimiento de instrumentos de solidaridad que garanticen la evolución y distribución de los recursos del modelo
El Consejo de Política Fiscal y Financiera considera que la aplicación del Modelo debe ir acompañada del establecimiento de determinadas garantías, ya que la profunda reforma que se acomete con el sistema regulado en el Acuerdo primero, basado en la corresponsabilidad fiscal, implica la falta de referencias empíricas sobre las previsiones de comportamiento de los nuevos mecanismos, con el consiguiente riesgo de que se produzcan distorsiones financieras, y aconseja la adopción de medidas en el momento inicial, que actúen preventivamente para eliminar los potenciales desequilibrios antes de que se produzcan. Estos riesgos se relacionan, especialmente, con tres elementos esenciales del sistema.
En primer lugar, hay que adoptar prevenciones sobre la posibilidad de que la evolución de la financiación por los nuevos mecanismos de corresponsabilidad fiscal, la tarifa complementaria del IRPF y la participación en los ingresos territoriales del impuesto, resulte significativamente inferior a la evolución de los mecanismos hasta ahora vigentes, o presente una senda irregular que genere dificultades temporales pero no por ello despreciables.
En segundo término, hay que tener en cuenta que el nuevo régimen del sistema no debe traducirse en pérdida o minoración de su capacidad global en la generación de recursos, o dicho en otros términos, la adopción del Modelo ha de estar necesariamente acompañada de un razonable grado de seguridad, para cada Comunidad Autónoma, en la conservación de su potencial financiero.
Por último, el panorama futuro presenta, como una modificación sustancial que debe producirse en el primer bienio, la homologación competencial de todas las Comunidades Autónomas respecto a los servicios que financia el sistema, debido al traspaso a las del artícu lo 143 de las competencias y servicios en materia de educación no universitaria. Esta circunstancia exige la simultánea equiparación financiera, de modo que se elimine la división actual de las Comunidades Autónomas en dos bloques, que hasta ahora ha sido una constante del sistema. Para que ello sea posible, debería igualarse para todas las Comunidades Autónomas la ponderación de las variables que intervienen en la distribución y asignación inicial de los recursos, pero la negociación para la revisión del sistema, posterior a dicho traspaso de los servicios educativos, no se producirá hasta el quinquenio 2002-2006. Sin embargo, hasta que llegue el momento inicial de dicho período, tampoco parece posible mantener durante tres años las importantes diferencias que existen en algunos aspectos de las citadas ponderaciones, en especial los referentes a la variable población, puesto que, en definitiva, no puede ignorarse que los servicios públicos tienen por destinatarios a los ciudadanos.
A la vista de estas necesidades, el Consejo acuerda que se establezca un Fondo de Garantía (en adelante Fondo), que se integra entre los mecanismos de solidaridad del sistema, con lo que al mismo tiempo que se avanza en la autonomía financiera se garantiza la conservación del equilibrio financiero y la suficiencia para aquellas Comunidades Autónomas que, de otro modo, no podrían mantener su participación relativa en el conjunto de los recursos.
Este Fondo se dotará en los Presupuestos Generales del Estado a partir del ejercicio 1998 en base a las previsiones elaboradas sobre las pautas de comportamiento de los mecanismos del Modelo, con el objeto de poder hacer efectivas a las Comunidades Autónomas las compensaciones que procedan por aplicación de las reglas que a continuación se establecen.
2. Aplicaciones del Fondo de Garantía.
En coherencia con los objetivos señalados para el Fondo, sus recursos se aplicarán a la cobertura de las siguientes garantías:
a) La evolución financiera de los recursos proporcionados por los nuevos mecanismos de la corresponsabilidad fiscal: Tarifa complementaria del IRPF y participación en los ingresos territoriales del mismo.
b) La suficiencia dinámica del sistema, traducida en la relación entre la evolución de los recursos proporcionados por el Modelo a una Comunidad Autónoma y los recibidos por el conjunto de todas.
c) La aproximación financiera tras la incidencia de los traspasos de los servicios educativos en la distribución relativa de los recursos, referida a la relación entre la financiación existente y la evolución de la población.
2.1 Límite mínimo de evolución de los recursos por IRPF.
En el conjunto del quinquenio, cada Comunidad Autónoma deberá obtener un crecimiento de los recursos proporcionados por la tarifa complementaria del IRPF y, en su caso, la participación territorializada en dicho impuesto, igual, como mínimo, al incremento que, en el mismo período, haya experimentado el PIB estatal expresado en términos nominales.
En caso de que el referido incremento del PIB arroje un valor superior al experimentado por la recaudación del Estado por IRPF en el mismo período quinquenal, la garantía de crecimiento mínimo de la financiación de cada Comunidad Autónoma por los mecanismos del impuesto, será del 90 por 100 de citado incremento del IRPF estatal.
Si bien la cobertura de la garantía se refiere exclusivamente a los resultados globales alcanzados por cada Comunidad Autónoma en el conjunto del quinquenio, su aplicación se producirá anualmente, teniéndose en cuenta, a este solo efecto, el resultado de la respectiva financiación acumulada. En consecuencia, cada año del quinquenio se practicará la liquidación con las siguientes reglas:
1.a Se determinarán los índices que expresen, sobre el valor respectivo del año base, el de los valores acumulados hasta el año que se liquida, de las siguientes variables:
a) El rendimiento obtenido por la Comunidad Autónoma, por los mecanismos del IRPF. A este respecto, en caso de que haya hecho en algún momento uso de su potestad normativa, se computará el rendimiento que hubiese obtenido si no hubiese hecho el citado uso.
b) La recaudación líquida del Estado por el IRPF.
c) El PIB del Estado en términos nominales.
2.a De los índices recogidos en las letras b) y c) precedentes se tomará como prevalente el menor. Si el menor es el recogido en la letra b), su valor se reducirá en un 10 por 100 del resultado de restarle las unidades expresivas del ordinal correspondiente, en el quinquenio, del año que se liquida.
3.a Al índice resultante de la operación de la regla anterior se le restará el índice de la letra a) de dicha regla.
4.a Si la diferencia obtenida en la regla 3.a anterior es cero o negativa, y en los años precedentes el Estado no hubiese pagado cantidad alguna a la Comunidad Autónoma con cargo al Fondo, no producirá efecto. En caso de que el Estado hubiese satisfecho a la Comunidad Autónoma cantidades en alguno de los años precedentes, con cargo al Fondo, ésta deberá devolverle dichas cantidades siempre que no hayan sido objeto de devolución anterior.
5.a Si la diferencia obtenida en la regla 3.a precedente es positiva, la Comunidad Autónoma percibirá, con cargo al Fondo de Garantía, el importe que resulte del producto de dicha diferencia, aplicado a los recursos señalados en el año base a la misma en concepto de mecanismos del IRPF, minorado, en su caso, en los importes pagados por el Estado en años anteriores, con cargo al Fondo, que no se hayan compensado por devolución.
2.2 Garantía de suficiencia dinámica.
La garantía de la suficiencia dinámica tiene como objetivo eliminar las desviaciones indeseables, en el reparto del volumen total de recursos entre las Comunidades Autónomas, debidas a la acción conjugada del diferente peso relativo de los mecanismos financieros del sistema para cada una de ellas y las distintas tasas de evolución de dichos mecanismos. En concreto, se garantiza a cada Comunidad Autónoma que, en el período quinquenal 1997-2001, el incremento de sus recursos, computables a efectos de la garantía, no será inferior al noventa por ciento del incremento que experimenten los recursos computables del conjunto de las Comunidades Autónomas.
Por recursos computables se entiende la suma de los derivados de la participación en ingresos generales del Estado, el tramo autonómico del IRPF y la participación en los ingresos territoriales del mismo. A estos efectos, el rendimiento de la tarifa complementaria del IRPF se computará considerando igual normativa, respecto a tipos y deducciones, que la establecida en la ley del impuesto para el caso de que no se ejercite por la Comunidad Autónoma la potestad normativa. En caso contrario, se determinará teóricamente el rendimiento que se obtendría por dicha tarifa aplicando la citada normativa recogida en la ley del impuesto.
La liquidación de la garantía se efectuará cuando, transcurrido el quinquenio, se disponga de los valores de las variables que permitan realizar las liquidaciones definitivas del último año de los mecanismos del sistema, y el resultado que se obtenga, si tiene signo acreedor para la Comunidad Autónoma, se incluirá como partida de dichas liquidaciones y se abonará conjuntamente. En caso de que el resultado tenga signo deudor, se considerará de valor cero.
La liquidación de la garantía se efectuará aplicando la siguiente fórmula:
GSD = 5FT'+[5FT' 1+((Fq-5Fb)/5Fb)-5FT'] 0,9-Fq
Donde GSD es el resultado quinquenal de la garantía de suficiencia dinámica para la Comunidad «i»; FT' es un término incluido en la fórmula (9) del epígrafe 3.5. del Modelo, que ya se ha definido; Fq es la financiación obtenida en el conjunto del quinquenio por todas las Comunidades Autónomas y por los mismos mecanismos que integran el cálculo del término FT' anteriormente definido; Fb es la financiación total asignada en el año base a todas las Comunidades Autónomas por los repetidos mecanismos; y Fq es la financiación total real en el quinquenio de la Comunidad Autónoma determinada, en su caso, por aplicación de la tarifa complementaria recogida en la ley del Estado.
Sin perjuicio del carácter quinquenal de la garantía, la comprobación de la existencia de desviaciones y, por ende, la aplicación material del Fondo, se efectuará anualmente en el momento de la liquidación definitiva correspondiente a cada ejercicio del quinquenio, procediéndose con el resultado del modo siguiente:
1.o Para ello, se aplicará la misma formulación (1), si bien adecuando los valores de los términos y de los coeficientes al año de referencia. Si el resultado obtenido es cero o negativo, y en los años precedentes el Estado no hubiese pagado cantidad alguna a la Comunidad Autónoma con cargo a la garantía, no producirá efecto. En caso de que el Estado hubiese satisfecho a la Comunidad Autónoma cantidades en alguno de los años precedentes, con cargo a la garantía, ésta deberá devolverle dichas cantidades siempre que no hayan sido objeto de devolución anterior.
2.o Si el resultado obtenido es positivo, la Comunidad Autónoma percibirá, con cargo a la garantía, el importe de dicha diferencia, minorado, en su caso, en los importes pagados por el Estado en años anteriores, con cargo a la misma, que no se hayan compensado por devolución.
2.3 Capacidad de cobertura de la demanda de servi cios públicos.
El objetivo del Fondo es disminuir las diferencias que puedan existir entre las Comunidades Autónomas en la financiación por habitante, una vez que se haya producido el traspaso de los servicios de Educación a las Comunidades Autónomas del artículo 143.
En tanto no se disponga de estudios y análisis que permitan fijar criterios que garanticen niveles similares de prestación de servicios, y una vez que se haya producido el traspaso de servicios de educación, el fondo garantizará una financiación mínima por habitante.
La garantía se define expresando que, en el quinto año del quinquenio, la financiación por habitante que disfrute una Comunidad Autónoma, por los mecanismos del sistema, no podrá ser inferior al 90 por 100 de la financiación media por habitante del conjunto de las Comunidades Autónomas. Para determinar el valor de los citados mecanismos se computará el rendimiento de los tributos cedidos y tasas con criterio normativo; los dos tramos de la participación en los ingresos del Estado por su valor real; y el rendimiento de la tarifa complementaria del IRPF por su valor real para las Comunidades que en el quinto año del quinquenio estén aplicando igual normativa, respecto a tipos y deducciones, que la establecida en la ley del impuesto para el supuesto de que no se ejercite por la Comunidad Autónoma la potestad normativa. En caso contrario, se determinará teóricamente el rendimiento que se obtendría por dicha tarifa aplicando la citada normativa recogida en la ley del impuesto.
No obstante, la garantía se aplicará a partir del año 1998, bajo las siguientes reglas:
1.a Será condición necesaria que se haya producido el traspaso de los servicios de Educación a las Comunidades del artículo 143.
2.a En caso de que se cumpla la condición precedente, para determinar el importe de la garantía para cada Comunidad Autónoma se aplicará la fórmula que a continuación se expresa:
GCDSx= (Fx/Px) 0,9-(Fx/Px)
Donde GCDSx es el resultado de la garantía de cobertura de la demanda de servicios para la Comunidad «i» en el año (x); Fx y Fx son la financiación total de las quince Comunidades y de la Comunidad «i», en el año (x), respectivamente; Px y Px significan la población de las quince Comunidades Autónomas y de la Comunidad «i» en el año (x) del quinquenio (última conocida).
3.a Si el resultado obtenido por la fórmula anterior es negativo, tendrá valor cero. Si es positivo, significa el importe bruto a percibir por la Comunidad Autónoma, y para hacerlo efectivo se le aplicará el coeficiente siguiente:
Si se trata del año 1998, 0,25.
Si se trata del año 1999, 0,50.
Si se trata del año 2000, 0,75.
Si se trata del año 2001, 1,00
2.4 Reglas de prioridad y exclusión en la aplicación de las garantías.
Las garantías desarrolladas en los epígrafes 2.1, 2.2 y 2.3. precedentes se aplicarán observando las siguientes reglas de prioridad y exclusión:
1.a En primer lugar se determinará y aplicará la garantía relativa al límite mínimo de evolución de los recursos por IRPF.
2.a Los importes abonados por aplicación de la garantía del límite mínimo de evolución de los recursos por IRPF se considerará, para las Comunidades Autónomas perceptoras, como financiación computable a efectos de determinar su posición respecto a las garantías de suficiencia dinámica y cobertura de la demanda de servicios públicos. Al contrario, dichos importes abonados no se computarán a efectos de determinar las medias que constituyen referencia del cálculo de las garantías citadas de suficiencia dinámica y cobertura de la demanda de servicios públicos.
3.a Cuando una Comunidad Autónoma resulte, según los cálculos previos, con derecho a recibir recursos por la garantía de suficiencia dinámica y también por la destinada a la cobertura de la demanda de servicios públicos, percibirá solamente la que sea de mayor importe.
4.a Dado que el denominador común del Fondo de Garantía, en sus tres aplicaciones, es suplir posibles deficiencias, de carácter puntual y naturaleza eventual, en ningún caso se consolidará en los mecanismos del sistema.
Aplicación del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común a la Ciudad Autónoma de Ceuta
1. Aplicación del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común a la Ciudad Autónoma de Ceuta.
El Consejo, previa deliberación de sus miembros, acuerda que el Modelo del sistema de financiación que se aprueba en el Acuerdo primero de esta misma sesión, sea de aplicación a la Ciudad Autónoma de Ceuta, una vez que se hayan traspasado a la misma servicios del Estado cuyo coste acumulado, en valores del año base del quinquenio 1997-2001, permita ir asignándole sucesivamente los mecanismos de financiación de dicho Modelo, de acuerdo con lo establecido al respecto en su Estatuto de Autonomía y observando sus especialidades económicas y fiscales. Hasta que no se cumpla la condición anteriormente expresada se aplicará el sistema transitorio regulado en la disposición transitoria primera de la LOFCA.
Aplicación del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común a la Ciudad Autónoma de Melilla
1. Aplicación del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común a la Ciudad Autónoma de Melilla.
El Consejo, previa deliberación de sus miembros, acuerda que el Modelo del sistema de financiación que se aprueba en el Acuerdo primero de esta misma sesión, sea de aplicación a la Ciudad Autónoma de Melilla, una vez que se hayan traspasado a la misma servicios del Estado cuyo coste acumulado, en valores del año base del quinquenio 1997-2001, permita ir asignándole sucesivamente los mecanismos de financiación de dicho Modelo, de acuerdo con lo establecido al respecto en su Estatuto de Autonomía y observando sus especialidades económicas y fiscales. Hasta que no se cumpla la condición anteriormente expresada se aplicará el sistema transitorio regulado en la disposición transitoria primera de la LOFCA.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL CONSEJERO DE ECONOMÍA Y HACIENDA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EXTREMADURA
La Junta de Extremadura a la que represento debe votar en contra de los acuerdos definidores del modelo de financiación autonómica para el quinquenio 1997-2001, por los siguientes motivos:
1.o El Gobierno de España deliberadamente, ha conducido la negociación con una intención, manifiesta, de ocultación de datos, de alteración de las pocas cifras que ha aportado cuantificando el sistema y su reparto. De hecho, hasta el día de hoy, no se nos ha entregado la última propuesta de acuerdo que, naturalmente, no hemos podido evaluar y, descaradamente, vulnerando la ley, se nos pide un pronunciamiento.
2.o La articulación técnica de la cesión, en particular la del IRPF, producirá paraísos fiscales y, seguramente, guerras tributarias entre unas Comunidades y otras, como ya está ocurriendo entre el Estado y las Comunidades Forales o entre éstas y las de régimen común, sin que se solucionen, por otra parte, los colonialismos fiscales actualmente existentes, que permiten que la renta generada en un territorio tribute en otra Comunidad. Tampoco se soslaya la tutela administrativa que los Tribunales Económico-Administrativos ejercen sobre las Comunidades Autónomas.
La determinación del domicilio tributario propuesta es extraordinariamente ambigua y en nada garantiza ni salva la elusión fiscal de contribuyentes en busca de territorios fiscales más benignos.
3.o El nuevo sistema de financiación hace gravitar el aumento de la autonomía financiera, exclusivamente sobre el IRPF. Consideramos, de acuerdo con la filosofía que inspiró en su día la LOFCA, que el IRPF nunca debió ser objeto de cesión, por tratarse de un impuesto personal que grava la renta de los ciudadanos con un carácter progresivo. Vincular la financiación autonómica a la recaudación territorializada de dicho impuesto, constituye un factor peligroso para la equidad, que hará aumentar las diferencias interregionales y que, además, lleva aparejada la disminución de recursos para la Hacienda estatal y, en consecuencia, la disminución de su potencial redistribuidor.
4.o El otorgamiento de capacidad normativa sobre el IRPF, aún hace más pernicioso el nuevo sistema. No sólo las Comunidades Autónomas tendrán diferencias sustanciales en su financiación, también los ciudadanos soportarán una carga fiscal diferente, según cual sea su territorio de residencia. Algunas Comunidades Autónomas verán aumentar sus recursos por mayor actividad económica y, paradójicamente, podrán reducir la carga fiscal de sus ciudadanos. Es un paso importante más en la ruptura de la igualdad ante la Ley Tributaria.
5.o El Modelo no sólo comportará diferencias financieras. También altera la distribución del poder político en la relación entre Comunidades Autónomas y Administración Central. El grado de autonomía financiera que se alcanza con la cesión del IRPF es enormemente dispar entre unas y otras Comunidades Autónomas. Mientras algunas Comunidades alcanzan su total autonomía financiera en el primer año, a otras se nos condena a no tenerla nunca, con una dependencia casi total de los Presupuestos Generales del Estado.
De esa forma, unas Comunidades Autónomas tendrán autonomía financiera, y, por tanto, autonomía política, y otras ni lo uno ni lo otro.
6.o En ningún modo debe asociarse nuestro rechazo al IRPF, con una falta de voluntad para buscar una mayor autonomía financiera. Creemos que ésta debe hacerse sin quebrar el principio de solidaridad, buscando aquellas figuras impositivas que tienen un reparto más homogéneo en el territorio, y pueden conducir a una autonomía real para todas las Comunidades Autónomas. Existen tributos indirectos que aportarían al sistema un volumen igual de recursos que el IRPF, sin la dispersión «per cápita» que presenta este último, debido a su naturaleza progresiva.
7.o La corresponsabilidad fiscal que se alcanza con este Acuerdo es engañosa, pues no hay una gestión tributaria por parte de las Comunidades Autónomas de la tarifa autonómica del IRPF. La AEAT se reserva la gestión íntegra tanto del tramo estatal, como del autonómico.
La participación de las Comunidades Autónomas en la AEAT no deja de ser un mero parche teórico, con el que se pretende «maquillar» de corresponsabilidad un Acuerdo que sólo comporta diferencias y ganancias financieras para determinadas Comunidades Autónomas, precisamente, las de mayor nivel de actividad económica.
Demandamos una participación efectiva en la AEAT como forma de corresponsabilizarnos de todas las Administraciones en una mejor gestión y eficiencia de los ingresos públicos. Queremos una Agencia Tributaria Integrada, donde participen los tres niveles de Administración, y no una mera decisión de participación nominalista, que no real, como se propone en el Acuerdo.
8.o Nada se dice en el documento sobre el FCI, ni sobre su cuantía, ni sobre su reparto, siendo en este punto un retroceso sobre el acuerdo de 1992. En efecto, en 1992, el Consejo de Política Fiscal y Financiera pactó, y el gobierno de turno aceptó y respetó que, independientemente cual fuera la inversión civil del Estado, la cuantía del fondo tendría como límite inferior 128.800 millones de pesetas, garantía que desaparece en este Acuerdo.
9.o De igual manera, tampoco se alude al reparto del FCI, que, como se sabe, a pesar de ser un fondo nacional que pretende equilibrar la renta y riqueza de las Comunidades Autónomas, lo cierto es que de él se están financiando algunas que están muy por encima de la media nacional, lo que produce que ese fondo financie el fomento de desigualdades internas.
10 Lo mismo se puede decir del llamado Fondo de Nivelación, cuantificado a última hora en 10.000 millones de pesetas. Mientras la autonomía se concede plena a determinadas Comunidades Autónomas, la solidaridad expresada a través del Fondo de Nivelación de Servicios Públicos queda reducida a la creación de un Grupo de Trabajo, para repartir tan exigua cantidad, claramente insuficiente.
11 La actual negociación se ha establecido como la imposición de un modelo diseñado por una Comunidad Autónoma frente a los intereses de los demás, primando una falsa idea de corresponsabilidad fiscal sobre el principio de solidaridad, tres veces repetido en nuestra Norma Fundamental, transformando un impuesto personal en un impuesto territorial o, lo que es lo mismo, transformando el concepto de solidaridad interpersonal en un concepto de solidaridad interterritorial.
Por todo ello nos oponemos. La Junta de Extremadura quiere un sistema de financiación con suficiencia y autonomía para todos, que no sea discriminatorio, que no provoque desequilibrios territoriales y que asegure la solidaridad y la vertebración entre las diferentes Comunidades del Estado.
Rechazamos este nuevo modelo, generador de desigualdades, que asienta la financiación autonómica en la capacidad fiscal de los territorios, y no en la necesidad de sus ciudadanos para ser receptores de prestaciones públicas.
Defendemos el principio de que todos los ciudadanos, si realizan el mismo esfuerzo fiscal, tengan acceso a un mismo nivel en la prestación de servicios públicos, sea cual sea su lugar de residencia.
En consecuencia, el gobierno extremeño, manifiesta su intención de plantear un recurso de inconstitucionalidad, como garantía para reponer los principios constitucionales que creemos son vulnerados: El principio contributivo de capacidad de pago, el principio de igualdad y el principio de solidaridad.
Por lo que, de conformidad con lo establecido en el artículo 10.2 del Reglamento de Régimen Interior del Consejo, se publica para general conocimiento.
Madrid, 24 de marzo de 1997.-El Presidente del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, Rodrigo de Rato y Figaredo, Ministro de Economía y Hacienda.
CORRECCION de erratas en BOE núm. 140, de 12 de junio de 1997 (Ref. BOE-A-1997-12733).
Acuerdo 1/1993, de 7 de octubre, publicado por Resolución de 31 de julio de 1995 (Ref. BOE-A-1995-18967).
Acuerdo 1/1992, de 20 de enero, publicado por Resolución de 31 de julio de 1995 (Ref. BOE-A-1995-18966).
Reglamento aprobado por Acuerdo 1/1981, de 20 de agosto (Ref. BOE-A-1981-26012).