Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv100249.html
Timestamp: 2018-06-24 20:34:34
Document Index: 362614078

Matched Legal Cases: ['§ 7', '§ 7', '§ 7', 'Art. 85', 'Art. 4', 'Art. 85', 'Art. 1', 'Art. 2', 'Art. 2', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', '§ 7', 'Art. 4', '§ 7', 'Art. 77', 'Art. 4', 'Art. 80', 'Art. 85', '§ 54', 'Art. 85', '§ 7', '§ 7', 'Art. 85', 'Art. 84', 'Art. 85', 'Art. 84', 'Art. 85', 'Art. 93', '§ 13', '§ 76', 'Art. 1', 'Art. 6', 'Art. 3', 'Art. 5', 'Art. 3', 'Art. 4', '§ 7', 'Art. 87', 'Art. 84', 'Art. 85', 'Art. 85', 'Art. 85', 'Art. 30', 'Art. 83', 'Art. 85', 'Art. 85', 'Art. 51', 'Art. 4', '§ 78', 'Art. 4']

DFR - BVerfGE 100, 249 - Allgemeine Verwaltungsvorschriften
BVerfGE 5, 25 - Apothekenerrichtung A.
1. Das Gesetz vom 19. Juli 1994 ist ein sogenanntes Artikel-Geset ...
2. Der Antrag der Niedersächsischen Landesregierung kn ...
1. Bei den "Leitlinien" handele es sich um allgemeine Verwaltungs ...
2. Enthalte hiernach § 7 Abs. 2a Satz 1 Halbsatz 2 AtG eine ...
1. Eine Zustimmung des Bundesrates zu dem angegriffenen Gesetz se ...
2. Bei den in § 7 Abs. 2a Satz 1 Halbsatz 2 AtG genannten "L ...
1. Das Grundgesetz stellt der vollziehenden Gewalt weder einen ab ...
2. Nach ihrem Inhalt (a) und Entstehen (b) sind die in § 7 A ...
1. Gemäß Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG kann die Bundesregie ...
2. Art. 4 Nr. 1 des Gesetzes vom 19. Juli 1994 verstöß ...
Allgemeine Verwaltungsvorschriften für den Vollzug der Bundesgesetze durch die Länder im Auftrage des Bundes können gemäß Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG ausschließlich von der Bundesregierung als Kollegium mit Zustimmung des Bundesrates erlassen werden (Abweichung von BVerfGE 26, 338 [399]).
des Zweiten Senats vom 2. März 1999
-- 2 BvF 1/94 --
in dem Verfahren über den Antrag festzustellen, daß das Gesetz zur Sicherung des Einsatzes von Steinkohle in der Verstromung und zur Änderung des Atomgesetzes und des Stromeinspeisungsgesetzes vom 19. Juli 1994 (BGBl. I S. 1618) mit Artikel 85 Absatz 2 Satz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig ist -- Antragstellerin: Niedersächsische Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Planckstraße 2, Hannover -- Bevollmächtigter: Professor Dr. Dr. h.c. Hans-Peter Schneider, Rominteweg 1, Hannover --.
Der Antrag im abstrakten Normenkontrollverfahren betrifft die Frage, ob das Gesetz zur Sicherung des Einsatzes von Steinkohle in der Verstromung und zur Änderung des Atomgesetzes und des Stromeinspeisungsgesetzes vom 19. Juli 1994 (BGBl. I S. 1618; im folgenden: "Gesetz vom 19. Juli 1994") wegen fehlender Zustimmung des Bundesrates mit dem Grundgesetz unvereinbar und nichtig ist.
a) Art. 1 enthielt das Gesetz zur Sicherung des Einsatzes von Steinkohle in der Verstromung in den Jahren 1996 bis 2005. Es wurde durch Art. 2 des Gesetzes zur Neuordnung der Steinkohlesubventionen (Gesetz zur Aufhebung des Gesetzes zur Sicherung des Einsatzes von Steinkohle in der Verstromung in den Jahren 1996 bis 2005) vom 17. Dezember 1997 (BGBl. I S. 3048) mit Wirkung vom 1. Januar 1998 aufgehoben.
b) Art. 2 enthielt das Gesetz zur Steinkohleverstromung im Jahre 1996 (Viertes Verstromungsgesetz). Es wurde durch Art. 4 des Gesetzes zur Umstellung der Steinkohleverstromung ab 1996 (Gesetz zur Aufhebung des Vierten Verstromungsgesetzes) vom 12. Dezember 1995 (BGBl. I S. 1638) mit Wirkung vom 17. Dezember 1995 aufgehoben.
d) Art. 4 enthält das Siebente Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Juli 1985 (BGBl. I S. 1565).
a) Die Bundesregierung beabsichtigte mit dem von ihr eingebrachten Entwurf eines Gesetzes zur Sicherung des Einsatzes von Steinkohle in der Verstromung und zur Änderung des Atomgesetzes vom 24. Dezember 1993 (BRDrucks. 896/93) unter anderem, für künftige Kernkraftwerke ein zusätzliches Sicherheitsziel einzuführen. Art. 4 Nr. 1 des Gesetzentwurfes entsprach weitgehend der später Gesetz gewordenen Fassung des § 7 AtG, jedoch war dem Absatz 2a Satz 1 noch kein 2. Halbsatz angefügt.
c) Ungeachtet dieser ablehnenden Stellungnahme brachte die Bundesregierung am 25. Februar 1994 den Gesetzentwurf in den Deutschen Bundestag ein (BTDrucks. 12/6908). Auf entsprechende Anträge der Fraktionen der CDU/CSU und der F.D.P. empfahlen der federführende Ausschuß für Wirtschaft sowie der Ausschuß für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit mehrheitlich, Art. 4 Nr. 1 des Gesetzentwurfes zu ändern und dem in § 7 AtG neu einzufügenden Abs. 2a Satz 1 noch einen 2. Halbsatz - in der späteren Gesetzesfassung - anzufügen (BTDrucks. 12/7448, S. 16). Zur Begründung hieß es, damit solle auch für das neue Sicherheitsziel die im Atomrecht bewährte Form der Konkretisierung der gesetzlichen Anforderungen verankert werden.
e) Im Bundesrat empfahlen der auch dort federführende Wirtschaftsausschuß, der Finanzausschuß sowie der Ausschuß für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit am 9. Mai 1994, gemäß Art. 77 Abs. 2 GG den Vermittlungsausschuß anzurufen (BRDrucks. 373/1/94). Der Ausschuß für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vertrat die Ansicht, daß das Gesetz wegen der in Art. 4 Nr. 1 des Gesetzesbeschlusses nunmehr vorgesehenen Ermächtigung zum Erlaß von "Leitlinien" der Zustimmung des Bundesrates bedürfe. Rechtliche Wirkung könnten solche "Leitlinien" nach den im Grundgesetz vorgesehenen Regelungsformen nur durch eine Rechtsverordnung oder - mittelbar - durch allgemeine Verwaltungsvorschriften erhalten. In beiden Fällen sei zwingend die Zustimmung des Bundesrates vorgesehen (Art. 80 Abs. 2 und Art. 85 Abs. 2 GG sowie § 54 Abs. 2 AtG). Wenn nunmehr beabsichtigt sei, eine gleiche Bindungswirkung durch eine "Leitlinie" zu erreichen, die ohne Zustimmung des Bundesrates erlassen werden solle, bedürfe zumindest die entsprechende Ermächtigungsgrundlage dessen Zustimmung.
1. Bei den "Leitlinien" handele es sich um allgemeine Verwaltungsvorschriften im Sinne des Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG. Die verfassungsrechtlich zulässige Verwendung einer Vielzahl unbestimmter Gesetzesbegriffe in § 7 Abs. 1 und 2 AtG (vgl. BVerfGE 49, 89 [124 ff.]) habe zur Folge, daß die Genehmigungsvoraussetzungen maßgeblich durch die Exekutive konkretisiert würden. Ihr stünden aber bei der erforderlichen Ausfüllung der gesetzlichen Regelungen, sofern mit verbindlicher Wirkung normiert werden solle, nur die verfassungsrechtlich vorgesehenen Formen der Rechtsverordnung oder der allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Verfügung. Von beiden Möglichkeiten sei in der Praxis bisher nur zurückhaltend Gebrauch gemacht worden. Gleichwohl sei das Atomrecht von zahlreichen Bekanntmachungen, Rundschreiben, Richtlinien, Empfehlungen und Rahmenempfehlungen der obersten Bundesbehörden geprägt. Innerhalb dieser Konkretisierungspraxis spielten insbesondere konsentierte Regelungen eine Rolle, die - wie beispielsweise die Richtlinie für den Fachkundenachweis von Kernkraftwerkspersonal (GMBl 1993, S. 358) - in Übereinkommen der zuständigen Genehmigungs- und Aufsichtsbehörden der Länder und des für die Bundesaufsicht zuständigen Ministeriums bestünden, einheitlich zu verfahren.
2. Enthalte hiernach § 7 Abs. 2a Satz 1 Halbsatz 2 AtG eine Ermächtigung zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften, so hätte das Gesetz vom 19. Juli 1994 einer Zustimmung des Bundes rates bedurft. Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG ermächtige die Bundesregierung als Kollegium, mit Zustimmung des Bundesrates allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Beschluß vom 15. Juli 1969 - 2 BvF 1/64 - (BVerfGE 26, 338 [399]) schlössen Art. 84 Abs. 2 und Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG indes nicht aus, durch Bundesgesetz auch einen Ressortminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften zu ermächtigen; jedoch bedürfe ein solches Bundesgesetz dann wegen der föderativen Bedeutung von Art. 84 Abs. 2 und Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG der Zustimmung des Bundesrates. Die Zustimmung des Bundesrates fehle hier. Infolgedessen sei das Gesetz vom 19. Juli 1994 in seiner Gesamtheit verfassungswidrig.
Der Antrag ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG i.V.m. § 13 Nr. 6, § 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG zulässig. Insbesondere besteht das erforderliche objektive Interesse daran klarzustellen, ob die zur Prüfung gestellte Norm gültig ist (vgl. BVerfGE 6, 104 [110]; 96, 133 [137]). Die zwischenzeitliche Aufhebung der Art. 1 und 2 des nach Maßgabe seines Art. 6 in Kraft getretenen Gesetzes sowie der Beschluß des Senats vom 11. Oktober 1994 (BVerfGE 91, 186) zu dem durch Art. 3 geänderten Dritten Verstromungsgesetz sowie die Neufassung der in Art. 5 enthaltenen Änderungen des Stromeinspeisungsgesetzes durch Art. 3 Nr. 2 des Gesetzes zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts vom 24. April 1998 stehen einer Entscheidung nicht entgegen, denn von diesen Regelungen können noch immer Rechtswirkungen ausgehen (vgl. BVerfGE 5, 25 [28]; 20, 56 [94]; 79, 311 [326 f.]). Das objektive Klarstellungsinteresse ist auch nicht deshalb zu verneinen, weil ein Anwendungsfall für die vornehmlich angegriffene Regelung des Art. 4 Nr. 1 des Gesetzes bislang nicht ersichtlich ist. Insoweit genügt, daß die in § 7 Abs. 2a Satz 1 Halbsatz 2 AtG vorgesehene Ermächtigung des für die kerntechnische Sicherheit und den Strahlenschutz zuständigen Bundesministeriums in Kraft ist, "Leitlinien" nach Anhörung der zuständigen obersten Landesbehörden zu erlassen. Darauf, ob tatsächlich eine Leitlinie erlassen worden ist, kommt es nicht an. Denn im abstrakten Nor menkontrollverfahren ist ein subjektiv motiviertes Rechtsschutzbedürfnis nicht Voraussetzung für die Zulässigkeit einer Sachentscheidung (vgl. BVerfGE 52, 63 [80]).
a) Mit ihnen bestimmt das für die kerntechnische Sicherheit und den Strahlenschutz zuständige Bundesministerium gegenüber den ausführenden Landesverwaltungen die näheren Einzelheiten derjenigen Ereignisse, die zur weiteren Vorsorge gegen Risiken für die Allgemeinheit bei der Genehmigung der Errichtung und des Betriebs von Leistungsreaktoren nach dem 31. Dezember 1993 zu berücksichtigen sind. In diesem Zusammenhang gewinnen sie erhebliche Bedeutung für die Umschreibung und Festlegung der Genehmigungsvoraussetzungen. Die vom Bund kraft seiner Sachkompetenz getroffenen Bestimmungen binden die Länder bei Ausübung ihrer Wahrnehmungskompetenz im Rahmen des in Bundesauftragsverwaltung auszuführenden Atomgesetzes (vgl. Art. 87c GG und BVerfGE 81, 310 [332]). Also handelt es sich bei den Leitlinien im Verhältnis von Bund und Ländern um einen Rechtsakt und keine bloße Empfehlung. Rechtswirkung nach außen kann ihnen allein kraft ihrer Berücksichtigung im Genehmigungsverfahren und damit bloß mittelbar zukommen.
b) In der genannten Entscheidung hat der Senat unter Berufung auf Schäfer, Der Bundesrat, 1955, S. 123 f., ferner ausgeführt, daß ein Gesetz, sofern es mit Zustimmung des Bundesrates ergeht, auch einen einzelnen Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwal tungsvorschriften für den Vollzug von Bundesrecht durch die Länder - sei es als eigene Angelegenheit, sei es im Auftrage des Bundes - ermächtigen könne. Allerdings könne die Staatspraxis, derzufolge durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates auch einzelne Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften für die landeseigene und die Auftragsverwaltung der Länder ermächtigt würden, nicht als Regelung des Verwaltungsverfahrens der Länder angesehen werden, die dem Bund für die Landesverwaltung unter Bundesaufsicht, aber auch für die Auftragsverwaltung möglich sei, sondern allenfalls als Regelung des Verfahrens des Bundes bei seiner Einwirkung auf die Verwaltung der Länder. Indessen gäben Art. 84 Abs. 2 und Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG als Ermächtigungsnormen dem Bund die Befugnis, für die Verwaltung der Länder allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen; für diese das Bund/Länder-Verhältnis berührende Frage träfen sie Vorkehrungen zum Schutz der Eigenständigkeit der Verwaltung der Länder bei der Ausführung von Bundesgesetzen.
c) Allgemeine Verwaltungsvorschriften für den Vollzug der Bundesgesetze durch die Länder im Auftrage des Bundes können gemäß Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG ausschließlich von der Bundesregierung als Kollegium mit Zustimmung des Bundesrates erlassen werden. Durch Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG wird die der Exekutive inhärente Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften zugunsten des Bundes über seinen Bereich hinaus auf die Länderverwaltungen erstreckt. Den Grundsätzen, die in Art. 30 und Art. 83 GG ihren Niederschlag gefunden haben, entspricht es, die Regelung dieser Einwirkungsmöglichkeit strikt auszulegen (vgl. BVerfGE 26, 338 [398]). Der einfache Bundesgesetzgeber ist daher nicht frei, abweichend von dieser grundgesetzlichen Ausgestaltung des föderativen Prinzips, einen anderen Ermächtigungsadressaten auszuwählen und dafür die Zustimmung des Bundesrates einzuholen.
Würde für den künftigen Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften von vornherein auf die Zustimmung des Bundesrates verzichtet, so wäre der Schutz der Länderhoheit im Bereich ihrer Verwaltung gegenüber dem in Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG vorgegebenen Niveau gemindert. Wird nämlich das Erfordernis einer Zustimmung des Bundesrates auf das Gesetz selbst beschränkt, durch das ein einzelnes Bundesministerium ermächtigt wird, allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen, so haben die Länder keine Möglichkeit mehr, auf die damit verbundene nähere Ausgestaltung ihrer Wahrnehmungskompetenz über den Bundesrat einzuwirken. Der Bundesrat erteilte praktisch eine Blankettermächtigung, nämlich ohne Kenntnis und Bestimmung des konkreten Inhalts künftiger allgemeiner Verwaltungsvorschriften. Um den effektiven Schutz der Länderverwaltungen geht es aber in Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. E. Klein, Anmerkung zum Beschluß vom 15. Juli 1969, in: DVBl 1970, S. 109 [110 f.]). Durch die Mitwirkung der Länder über den Bundesrat wird im übrigen auch die Einheitlichkeit der politischen Entscheidung innerhalb eines Landes gesichert; der Bundesrat besteht gemäß Art. 51 Abs. 1 GG aus Mitgliedern der Regierungen der Länder, die sie bestellen und abberufen und die durch andere Mitglieder ihrer Regierungen vertreten werden. Diesen Schutz gewährleistet die bloße Anhörung einer obersten Landesbehörde nicht gleichwertig.
c) Hieraus folgt die Nichtigkeit von Art. 4 Nr. 1 des Gesetzes vom 19. Juli 1994 nach Maßgabe der Entscheidungsformel (§ 78 Satz 1 BVerfGG). Auf diese Feststellung ist die Entscheidung zu beschränken. Die Regelung des Art. 4 Nr. 1 des Gesetzes vom 19. Juli 1994 ist im übrigen - nämlich hinsichtlich der Aufstellung besonderer gesetzlicher Anforderungen zur Vorsorge gegen bestimmte Schadensereignisse und deren Konkretisierung durch Leitlinien - verfassungsrechtlich unbedenklich und kann eigenständig fortbestehen (vgl. dazu BVerfGE 10, 200 [220]; 48, 127 [177]; 82, 159 [189]).
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