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Timestamp: 2017-05-27 17:59:21
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El eterno debate sobre la reforma del mapa municipal. El caso de Cataluña - PDF
El eterno debate sobre la reforma del mapa municipal. El caso de Cataluña
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Daniel Romero Lagos
1 El eterno debate sobre la reforma del mapa municipal. El caso de Cataluña JESÚS BURGUEÑO Departament de Geografia i Sociologia Universitat de Lleida És norma de bon govern d afrontar els problemes amb serenitat màxima, però, també, amb raonada decisió. L autonomia municipal pot trobar un recolzament racional en una novella i més justa distribució de termes territorials. JOSEP IGLÉSIES (1933: 111) Resumen En diversos momentos históricos ha habido en España tentativas de reforma del mapa municipal, principalmente en el sentido de establecer una cifra mínima de población para tener ayuntamiento. Durante los años sesenta y setenta, diversos países de la Europa central y septentrional adoptaron importantes reformas de su mapa administrativo. En paralelo, también en España hubo un importante debate técnico sobre la necesidad de que los municipios tuvieran una dimensión demográfica suficiente. Este debate tiene continuidad durante la democracia. El artículo recoge un gran número de declaraciones favorables a la adopción de algún tipo de medida de racionalización del mapa municipal. La legislación catalana contempla la viabilidad de reformas de este tipo. Un informe sobre la revisión del modelo de organización territorial de Cataluña, elaborado el año 2000 por una comisión de expertos, propugnaba igualmente una moderada reducción del número de municipios: de 946 a 758. PALABRAS CLAVE: administración local, Cataluña, geografía política, municipio. REVISTA DE GEOGRAFIA /2 El mapa municipal es el resultado de una evolución no de una ruptura gestada a partir del mapa local de Antiguo Régimen. 1 Esta transformación se ha llevado a cabo, por lo general, mediante cambios sucesivos y aislados; en muy pocas ocasiones se han ensayado operaciones de reforma global. De hecho, la única reforma general y exitosa del mapa municipal español se realizó de acuerdo con la Ley municipal de 1845, que exigía la presencia de un mínimo de 30 vecinos (unos 150 habitantes) en el municipio como condición necesaria para conservar el ayuntamiento. Sin embargo, han existido otras tentativas de reforma general, tanto para el conjunto de España como en el caso particular de Cataluña. Este artículo presenta la continuidad de argumentos y debates en torno a la racionalización del mapa municipal, estudiando particularmente el último medio siglo y el caso catalán. Los precedentes ( ) La voluntad de reducir el número de municipios con el fin de dotarlos de una dimensión mínima homogénea aparece de manera intermitente en los proyectos de organización local entre 1860 y En 1860, Posada Herrera presentó a las Cortes un proyecto de Ley de ayuntamientos en el que se establecía la supresión de aquellos que no reuniesen 500 vecinos (unos habitantes), si bien se admitía la continuidad de los municipios que, sin alcanzar esta cifra, estuvieran a más de 12 km del ayuntamiento más cercano. 2 En la exposición de motivos, el proyecto de Ley afirmaba contundente: No es necesario una larga práctica administrativa para conocer los graves inconvenientes que ofrecen esas municipalidades microscópicas, como son muchas de las que hoy existen, y que más bien que agregaciones de carácter público pueden considerarse como familias dilatadas. Sin recursos para cubrir sus más perentorias atenciones; sometidas ciegamente a la influencia del vecino más rico o más astuto o menos ignorante, que la ejerce por lo común en provecho propio; agobiadas con la carga de un presupuesto superior a sus fuerzas; imposibilitadas de rodearse, por falta de medios para dotarlos decorosamente, de auxiliares inteligentes que los ilustren y aconsejen en la gestión de sus negocios y en sus relaciones con los delegados superiores del Gobierno, estos ayuntamientos, no sólo son una rémora constante para la administración en general, sino incapaces de llenar el objeto propio de una asociación de su índole. 3 En la línea de las anteriores propuestas de Posada Herrera, la Ley de ayuntamientos de 21-X-1866 disponía la supresión de municipios con menos de 200 vecinos (unos 1000 habitantes). Esto dio lugar a la elaboración de un proyecto individualizado de reforma general del mapa municipal en cada provincia (Burgueño, 1993). Sin embargo, la revolución de 1868 dio al traste con el proyecto. Para abordar el problema de los pequeños ayuntamientos sin modificar el mapa municipal, al fin y al cabo sólo hay dos alternativas: la diversificación competencial y la comarcalización. Ambas ideas ya aparecen esbozadas en el proyecto presentado al Congreso de los Diputados por el ministro Romero Robledo, en Una descripción general de la evolución del mapa municipal catalán en Burgueño-Lasso, En esta obra se detalla y cartografía cada proyecto de reforma. Una ampliación en relación a la reforma de 1845 en Burgueño-Gras, El proceso de reforma sería progresivo; se iniciaría a petición de los pueblos si contaban con más de 150 vecinos o bien directamente por el mismo Gobierno si no alcanzaban dicha cifra. 3. Diario de las Sesiones de Cortes, (DSC) 2-XI-1860: Jesús Burgueño Rivero3 Es la uniformidad en la organización de los ayuntamientos causa de incontables males. El buen sentido proclama la imposibilidad de vaciar en un mismo y rígido molde el Ayuntamiento de la aldea y el de la populosa capital. Los recursos están en proporción directa con la población, y hacer pesar sobre todos los municipios igual número de obligaciones es decretar para unos el desahogo y condenar a los otros a la angustia y la miseria. Esta consideración ha acreditado la idea de suprimir las municipalidades de escaso vecindario, remedio que choca con el invencible sentimiento de la conservación de esas modestas agrupaciones. Para evitar este escollo y respetar los municipios actuales, el proyecto de ley distingue las obligaciones que deben pesar sobre los unos y sobre los otros, y todavía para mayor facilidad de la administración crea la región 4 [...] que centralizando para determinados servicios los recursos hoy dispersos en los presupuestos municipales de la demarcación regional, asegure el cumplimiento de aquellos. (DSC, 27-XII- 1884: 2 del apéndice 18 al núm. 52). Sin embargo, la mayor parte de los proyectos de reforma del régimen local de los primeros años del siglo XX coincidían en propugnar directamente una modificación de la planta municipal. Así, el proyecto de reforma de la Ley municipal de 1902, presentado por el ministro de la Gobernación Segismundo Moret, establecía como base primera: Los actuales ayuntamientos cuyo vecindario no llegue a 500 habitantes, serán incorporados en el plazo de un año a los ayuntamientos más próximos [...] El Gobierno concederá además cuantas facilidades y ventajas permitan las leyes para que los municipios menores de habitantes se agrupen en un Ayuntamiento común, procediendo a hacerlo desde luego con aquellos comprendidos en las propuestas de las diputaciones provinciales hechas con arreglo a la R. O. de 31 de mayo de La circular del Ministerio de la Gobernación que se menciona en el texto afirmaba querer atacar de frente: el mal mayor que hoy se lamenta en nuestra administración municipal, o sea la multitud de municipios que por su escaso número de habitantes residentes y falta de los más indispensables elementos económicos de vida propia, sólo constituyen manifiesta perturbación (Gaceta de Madrid, 1-VI-1901). El proyecto de Antonio Maura de 1903 reducía a 200 habitantes la cifra crítica para proceder a la agrupación forzosa, al tiempo que establecía la mancomunación obligada de los municipios llamados incompletos, definiendo como tales los que contaban entre 200 y habitantes. Maura llegaba a afirmar que no pierde nada la vida local con que el Estado agrupe esas entidades microscópicas (Martín Mateo, 1964). Finalmente, el proyecto de 1906 del ministro de la Gobernación, conde de Romanones, volvía a elevar el umbral mínimo de población a 500 habitantes. Las propuestas de reforma local de años posteriores dejaron de lado cualquier previsión de reforma global del mapa municipal. En cambio, progresaron los planteamientos favorables a la no ingerencia del Estado en la estructura municipal. El municipio pasaba a entenderse como un ente natural, de origen incluso anterior al propio Estado, y por este motivo se niega la capacidad estatal para interferir en la dinámica autónoma de los entes locales. Este razonamiento está presente en el Estatuto municipal de 1924, que en su artículo 21 afirma: Los acuerdos de fusión, constitución y alteración de términos municipales, adoptados por el vecindario y corporaciones interesadas en la forma antedicha, serán firmes y se comunicarán al Gobierno civil de la provincia. 4. Confusamente se utilizaba la denominación de región, pero en realidad no se trataba de otra cosa que del partido judicial, y por tanto de un ámbito territorial de escala comarcal. El eterno debate sobre la reforma del mapa municipal. El caso de Cataluña 94 Como afirman Sosa y Miguel (1987: 36), con el Estatuto Municipal se logra la máxima cota de autonomía local de forma congruente con la declaración que se hace en su artículo 1.º, al proclamar el carácter natural del municipio, al que la Ley se limita a reconocer. Nuevamente en el inicio de la dictadura franquista se observan indicios de una voluntad de intervención en el mapa municipal, aunque no se llegan a concretar. Así, en 1939 el gobernador civil de Tarragona se declaraba favorable a la disminución del número de ayuntamientos en caso de falta de población o de medios económicos, y aludía a la existencia de un proyecto propio de agrupación forzosa de los municipios con menos de 500 habitantes. 5 Este dato encaja cronológicamente con la redacción del proyecto de ley de administración local impulsado por el ministro del Interior Serrano Suñer. 6 Se hubiera o no tomado la decisión de agrupar ayuntamientos, lo que en todo caso se evidencia es una posición hostil frente a posibles segregaciones: el proyecto de código de Gobierno y Administración Local de 1941 vuelve a exigir habitantes como condición necesaria para formar un nuevo ayuntamiento (en textos posteriores este requisito desaparece). Pero al fin y al cabo, con una actitud muy propia del franquismo, se impuso un criterio inmovilista y de continuidad también en cuanto se refiere al mapa municipal. Los proyectos provinciales de reforma municipal de principios de los años sesenta A finales de los años cincuenta y principios de los sesenta arraiga entre los gestores del régimen una opinión favorable a la revisión del mapa municipal, principalmente con el objetivo de suprimir los ayuntamientos más pequeños y por ello infradotados en recursos y servicios. Este estado de opinión se enmarca en un debate de ámbito europeo sobre la necesidad de optimizar las estructuras del gobierno local, e igualmente se hace eco de los primeros ensayos de reforma de la planta municipal que se estaban produciendo en diversos países del norte de Europa. La actitud activa e intervencionista ante la problemática del pequeño municipio se constata perfectamente en los textos administrativos de la época; por ejemplo, el magistrado del Tribunal Supremo José M. Cordero Torres vinculaba explícitamente la cuestión municipal con la comarcal: El municipio urbano, dentro de la natural tendencia a la absorción de los núcleos suburbanos o de la federación con ellos no parece precisar de grandes transformaciones territoriales, ni de competencia funcional. En cambio el rural sí. En lugar de la tímida, casuística y lenta agrupación continuada de municipios, debiera acometerse un plan general de reorganización, de atribuciones [...] y de dimensiones, revisando los actuales términos, que diera vida al municipio sub- 5. Archivo General de la Administración (AGA): Gobernación, inv , caja 138, n. 11. Igualmente, Salvador Rovira (1980: 82) menciona el propósito del gobernador civil, en septiembre de 1939, de unir Tamarit a Altafulla. 6. En la correspondiente comisión encontramos, entre otros, a Luis Jordana de Pozas (R. O. 4-XI-1938). Significativamente, años después este autor recordaba la fase del final de la guerra indicando que tal vez hubiera podido implantarse una profunda reforma si (lo que no sucedía) hubiera existido un proyecto suficientemente elaborado o, cuando menos, una convicción generalizada sobre la solución mejor para este problema (el de la división territorial en general) (Jordana, 1967: 659). En otro lugar anotó que los miembros de la comisión trabajaron con empuje y ambición, redactando varios anteproyectos que abordaban la reforma con mucha mayor amplitud de la que después ha prevalecido (Cosculluela, 1981, v. III: IX). 10 Jesús Burgueño Rivero5 comarcal, al estilo del concelho portugués [...]. Menos ayuntamientos y mejor dotados es lo que necesita la vida administrativa local de nuestro país. Con un complemento: entre el municipio y la provincia debe existir la comarca, que en general sería más amplia que los actuales partidos judiciales, un tanto por el estilo del arrondissement galo, y de lo que ya existe en cada isla canaria. Sólo que, dado su carácter nuevo, no convendría dotarlas inicialmente de una competencia y de unos recursos rígidos, a costa de los municipios y de las provincias. Sería más bien el medio de aglutinar ciertos cometidos municipales con vistas a una acción coordinada, desigual y concreta; es decir, que no supusiera la aparición a priori de una burocracia sin cometido y de unos impuestos inútilmente onerosos (Cordero, 1962: 20). Estas reflexiones se acompañan de una crítica a la concepción del municipio como una realidad de derecho natural, anterior al propio Estado: Esta teoría jusnaturalista del municipio fue la que inspiró el Estatuto Municipal. Hoy, sin embargo, se considera como innegable el derecho del Estado a señalar los elementos propios del municipio para que éste pueda cumplir mejor sus fines (García Pascual, 1960: 43). En este contexto, la Asamblea Nacional de representantes de Diputaciones y Ayuntamientos convocada por la Dirección General de Administración Local y celebrada en Madrid en diciembre de 1959, aprobó como una de sus conclusiones la concentración de municipios de menos de 500 habitantes y la redacción de un mapa municipal español con una división ideal de términos municipales para cada provincia y la tendencia a crear municipios-comarca al tiempo que se propugnaba una cierta representación en los nuevos ayuntamientos de los núcleos agrupados. 7 De esto se derivó una inmediata circular de la DGAL a los gobiernos civiles, con fecha 20-I-1960, en que se les confiaba la elaboración de un plan de reforma de los términos municipales y propuesta de una nueva división ideal de la provincia. La identificación de los municipios que debían de ser agregados tenían que llevarse a cabo atendiendo a dos criterios básicos: población inferior a 500 habitantes y presupuesto menor de pesetas. En la elaboración del proyecto debían atenderse también factores sociológicos referidos a la rivalidad entre localidades y al patriotismo local, así como las posibles repercusiones tributarias de las fusiones. Todo ello debía permitir establecer un criterio subjetivo respecto a viabilidad política de proceder o no a la agregación. Aunque la cuestión merecería una investigación más amplia, hay indicios que apuntan que meses después del envío de la circular se echó el freno a la reforma del mapa municipal. Entre los especialistas del mundo de la administración este tipo de medidas no contaba, pese a todo, con el suficiente consenso. Así, en un seminario sobre Problemas políticos de la vida local celebrado en septiembre de 1960, el texto de conclusiones (elaborado bajo la dirección de Jordana de Pozas) no contenía un pronunciamiento favorable a las anexiones (iniciativa oficial que sin duda los participantes en la reunión conocían), sino que como punto de encuentro de las posturas enfrentadas de unos y otros simplemente se reiteraba la conveniencia de impulsar las fusiones: Se estima muy conveniente incrementar la ya iniciada política encaminada a robustecer el municipio mediante una acción divulgadora, persuasiva y dentro de límites prudentes de presión gubernativa para la fusión de los más pequeños o su agregación a otros mayores colindantes (Jordana, dir., 1961: 334). 7. Los criterios de población (500 habitantes) y presupuesto ( pesetas) se indican de forma expresa en las propuestas que recoge García Pascual (1960). Una referencia más extensa a la mencionada asamblea en Díez González, El eterno debate sobre la reforma del mapa municipal. El caso de Cataluña 116 En el mismo encuentro, el propio director general de Administración Local, Moris Marrodán, no se decantaba por ninguna solución concreta, pese a presentar la ponencia Consideraciones sobre la división geográfica de los municipios españoles en la que analizaba la tendencia europea favorable a las fusiones. En las conclusiones a la segunda edición de esas mismas jornadas, celebradas en Peñíscola en 1961, se hacía un llamamiento a la moderación en la reforma del mapa municipal: la urgencia que se propugna ha de compatibilizarse con la cautela y la prudencia necesarias para no suscitar una situación de alarma en el país, cuya justificación carecería de la suficiente base dada la tradicional situación que en tal aspecto se contempla [...] el respeto debido a toda comunidad vecinal impide aceptar cualquier situación simplista o violenta en orden a la supresión en masa de determinados grupos de pequeños municipios (Albi, 1966a: 281). A estos recelos se refería también Cordero Torres, en un tono crítico sorprendente por tratarse de un magistrado del Tribunal Supremo en la época franquista: En realidad, pesa sobre nuestros poderes públicos, cada vez que quieren enfrentarse con un problema de distribución administrativa territorial, el potente e insoslayable lastre de una resistencia muy compleja, que empieza en los temores políticos, prosigue en lo que calificaríamos de pereza (cuando no de escasa competencia), agravada por el cúmulo de tareas de más expedita y urgente realización, y concluye con las gestiones de esas fuerzas vivas que para impedir que se les arrebate un centro o se les aminore un palmo de territorio, movilizan una energía desconocida cuando se aplican a la diaria gestión de sus asuntos (Cordero, 1962: 16). Los proyectos de reforma correspondientes a numerosas provincias, entre ellas las cuatro catalanas, se conservan en el archivo de Alcalá de Henares. 8 A causa de la elaboración provincial y descentralizada, y pese a la existencia de unas directrices comunes, se observan sensibles diferencias entre las propuestas de agregaciones de los diversos gobiernos civiles. En parte, estas diferencias se explican por la diferente estructura de municipios y el tipo de poblamiento de cada territorio. Así, la provincia de Lleida era de entre las catalanas la más afectada por el proyecto de reforma (su número de municipios se reducía a menos de la mitad), mientras que en Tarragona la reducción era de poco más de una tercera parte del total de ayuntamientos. CUADRO Proyectos % reducción Barcelona ,5 Girona ,4 Lleida ,7 Tarragona ,0 Catalunya ,4 Siempre en relación a Cataluña, el primer Gobierno civil que envió una propuesta fue el de Lleida, el 26-VII Este organismo conceptuaba la realización del proyecto como difícil en su totalidad en el momento presente, pero al que puede llegarse en sucesivas etapas. En su elaboración contó con la colaboración de los servicios jurídico y económico administrativo de la Diputación, así como de la sección provincial de 8. AGA: Gobernación, inv. 21; cajas 310 y 311 (Barcelona), caja 317 (Tarragona), libro 1 (3 vols.; Barcelona), libro 4 (Lleida) y libros y (Girona). 12 Jesús Burgueño Rivero7 Administración Local. Buena parte de la documentación municipal se derivaba del Plan de Ordenación Económico-Social de la provincia, elaborado a finales de los años cuarenta, pero también se añadían datos recientes sobre agrupaciones de secretaría, médico y veterinario. El conjunto se acompañaba de una abundante cartografía, con mapas de resumen por partidos judiciales (a escala 1: ) y por nuevos municipios (a 1: ); 9 implícitamente quedaba claro que no se planteaba ninguna fusión que comportase un cambio de límites en los tradicionales partidos judiciales. Pese a la profusión de datos estadísticos (contribución rústica y urbana, riqueza forestal, red de carreteras...) resulta evidente que el criterio poblacional de los 500 habitantes era prácticamente el único parámetro que realmente contaba para justificar las fusiones. Por ello mismo, la reforma afectaría de forma drástica a la montaña y a las tierras de secano periféricas (la Segarra, les Garrigues, el Montsec) y muy poco a la llanura central (el Segrià, el Pla d Urgell...). El Gobierno civil de Tarragona presentó su proyecto con fecha 23-II Igualmente incluía una ficha detallada de la situación de cada municipio. Como aportación original destaca la petición que las fusiones se acompañaran de una nueva regulación de las entidades locales menores y de las modificaciones legales que permitieran a los pueblos agregados tener regidores propios en los nuevos consistorios. Debe destacarse también que el Gobierno civil de Tarragona contemplaba agregaciones por motivos de continuidad urbana también autorizados en la normativa general y no sólo por razones de insuficiencia demográfica (cifrada aproximadamente en 500 habitantes). El plan del Gobierno civil de Girona data del 25-II También incluía una completa ficha estadística para cada municipio, con informaciones tales como el presupuesto municipal. De hecho, este proyecto tenía muy en cuenta los datos financieros y, en particular, el umbral mínimo de pesetas de presupuesto. Este dato justificaba la conservación de muchos municipios de montaña con pocos habitantes, gracias a la disposición de bienes propios como bosques o pastos. Al igual que en Tarragona, se propugnaban algunas agregaciones a la ciudad de Girona por motivos de orden urbanístico y socioeconómico y no precisamente de población mínima (todos los municipios que se le pretendía incorporar superaban los habitantes). La propuesta del Gobierno civil de Barcelona fue, con mucho, la más tardía está fechada en 1966 pero también era la más ambiciosa, compleja y original. El Gobierno civil barcelonés elaboró sus propios criterios de reforma, ampliando las normas de la circular de la DGAL de 20-I-1960 de la manera siguiente: a. supresión, de entrada, de los municipios con menos de 500 hab. b. posibilidad de afectar también los municipios de entre 500 y hab. c. tener presentes otros criterios que evidenciaban una dimensión insuficiente, como por ejemplo: densidad de población (de 0,75 a 35 hab./km 2 ), presupuesto inferior a ptas, riqueza radicada estimada entre y ptas, acusada emigración de población, ininterrumpida desde 1900, descenso de la riqueza, falta de servicios mínimos obligatorios señalados en los art. 102 y 103 de la Ley de Régimen Local, 9. Algún ejemplo en Burgueño (2001), mapas 397 y 398. El eterno debate sobre la reforma del mapa municipal. El caso de Cataluña 138 falta de posibilidades de transformación económica en la industria, la agricultura o el turis mo. d. otros factores: condición de ciudad-dormitorio, término municipal insuficiente en relación a la población, imperativos naturales de comarca, comunicaciones y prestación de servicios mínimos, conseguir una mejor distribución de los bienes y servicios, en beneficio del bien público. A partir de estos criterios se incluía una abundante documentación sobre cada municipio: riqueza, recursos económicos, servicios obligatorios mínimos establecidos efectivamente, servicios comunes con otros ayuntamientos, adscripción médica y farmacéutica, etc. Otro elemento singular del proyecto barcelonés era la introducción de un nivel intermedio de mancomunidades de servicios o agrupaciones intermunicipales justificadas por la necesidad de dar personalidad a comarcas naturales, prestar los servicios municipales mínimos que permitieran conservar la población, mejorar y abaratar la prestación de servicios (agua, alcantarillado, recogida de basuras, enseñanza, comunicaciones, mataderos) y unificar los servicios administrativos y sanitarios. En total se definían 57 mancomunidades, que comprendían la práctica totalidad del territorio. De esta forma, el plan del Gobierno civil de Barcelona afectaba, bajo una u otra figura, a todo el mapa local de la provincia. La dimensión de estas mancomunidades era de orden subcomarcal, aunque en la propuesta se afirmaba que una nueva visión de las provincias mediante las comarcas naturales había permitido mejorar sensiblemente la propuesta global. Concretamente se mencionaba la reciente publicación de la Secretaría General Técnica del Ministerio de la Gobernación, Las provincias y sus comarcas (Madrid, 1965). En este sentido se adjuntaba un mapa comarcal de la provincia de Barcelona, básicamente coincidente con el de 1936 (Burgueño, 2003). Sin embargo, los límites comarcales definidos no eran obstáculo para plantear determinadas fusiones o agrupaciones. En general, las previsiones de estos proyectos no tuvieron aplicación inmediata ni tampoco determinaron las agregaciones que pocos años después se llevaron a cabo. Hay, con todo, unos pocos casos en que las propuestas de estos planes sí llegaron a surtir efecto: la agregación de la Canonja a Tarragona (1964), de Palau-sacosta, Santa Eugènia de Ter y Sant Daniel a Girona (1962), y posteriormente las de Sarrià y Salt a la misma ciudad (1968). En su tesis doctoral, Joan Vicente ha estudiado con detalle el ambiente ideológico que inspiró las agregaciones gerundenses, así como las vicisitudes en su tramitación; así sabemos que el Consejo de Estado informó en contra de las agregaciones de Salt y de Sarrià, y que las alegaciones de estos ayuntamientos retardaron la plena vigencia de la fusión hasta Es significativo observar que hasta 1963 Girona era la capital de provincia española con un término municipal más pequeño. El engrandecimiento territorial de la ciudad se podía resumir, de forma expresiva, en el propósito que Girona pasase de ser la ciudad del Onyar a ser la ciudad del Ter. Es evidente que las autoridades provinciales fueron particularmente sensibles a la construcción administrativa de una gran Girona, que ciertamente estaba plenamente justificada desde el punto de vista funcional: la realidad urbana de la ciudad superaba claramente los muy estrechos límites de su término municipal. 14 Jesús Burgueño Rivero9 Las agregaciones municipales de la segunda mitad del franquismo ( ) Coincidiendo con la etapa de orientación tecnocrática del régimen franquista se acentuó en círculos administrativos el debate sobre la posibilidad de llevar a cabo una reforma municipal en España o bien, en su defecto, la implantación de fórmulas comarcalizadoras paliativas del minifundismo municipal. Publicaciones oficiales como Documentación administrativa y la Revista de Estudios de la Vida Local, así como las diversas jornadas de debate celebradas anualmente en Peñíscola bajo el título Problemas políticos de la vida local, se convirtieron en medios de difusión de las posturas de unos y otros sobre la reforma del régimen local en general y la reorganización municipal en particular. Estos medios también se hacían eco de las iniciativas adoptadas en otros países. Un ejemplo del clima favorable a las medidas de agrupación de los municipios lo encontramos en textos como el del Jefe del Servicio Nacional de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones Locales: Los problemas que presenta la subsistencia de un número excesivamente elevado de pequeñas circunscripciones municipales, carentes de medios propios para sostener siquiera un aparato administrativo rudimentario, ha sido siempre la pesadilla de nuestros legisladores, que han luchado con poca fortuna contra ella. La cuestión ha trascendido incluso a nuestro primer Plan de Desarrollo Económico Social, donde explícitamente se recomienda la urgente solución del problema (Lara, 1966: 417). Entre los partidarios de una reforma municipal aparecen nombres como Fernando Albi, Díez González, Entrena Cuesta 10 o Jordana de Pozas en sus últimos escritos. Albi destacó por la radicalidad de sus afirmaciones y propuestas: Existe, como hemos dicho, total acuerdo entre los políticos, los sociólogos y los economistas, en que la inmensa mayoría de los municipios están anémicos, no pueden cumplir sus finalidades más elementales; no son viables, en una palabra. Qué hacer de ellos? La respuesta es obvia; no cabe otra: suprimirlos; puesto que no son un fin por sí mismos, sino simplemente, un medio para llevar a cabo un conjunto de actividades en beneficio de las comunidades que en ellos radican, finalidades esas que son de primerísima necesidad, que son imprescindibles, y que, por tanto, ninguna razón puede justificar que se prive de ellas a determinadas colectividades, haciéndolas de peor condición que otras situadas dentro del mismo territorio nacional. La supresión se impone. Esas colectividades impotentes deben ser eliminadas por cualquiera de los dos procedimientos posibles: la fusión de varias de ellas en una nueva más amplia, o su anexión, pura y simple, a otra mejor dotada. 11 Entre aquellos que, contrariamente, defendían la comarcalización como alternativa viable y suficiente podemos mencionar a Martín-Retortillo, Martín Mateo 12 o Risco 10. El legislador español debe, en primer lugar, abordar decisivamente la supresión de esos cientos de municipios liliputienses, sin medios y sin competencia técnica, lo que en definitiva redundaría en beneficio de sus propios vecinos (citado por Albi: 1966a: 280). Entrena dirigió la tesis doctoral de Liesa Riverola. 11. Albi: 1966a, 280. Sus propuestas incluían un reasentamiento de la población: habrá de concentrarse en otros más amplios núcleos, que se nutrirán de una masa procedente de las aldeas reagrupadas, y de las grandes metrópolis congestivas parcialmente abandonadas (p. 301). 12. Todavía en el prólogo al libro de Sosa y Miguel (1987: 11), Martín Mateo opina que: Evidentemente que determinadas subcomunidades que carecen de mínimos componentes poblacionales no suministran suficiente apoyatura para el funcionamiento de una administración diferenciada, sobre todo si como sucede en nuestro país el sistema municipal es prácticamente homogéneo y asigna parecidas obligaciones y El eterno debate sobre la reforma del mapa municipal. El caso de Cataluña 1510 Vilanova. No obstante, ambos grupos compartían el diagnóstico sobre la problemática de los pequeños municipios. Martín Mateo señalaba que en torno a los habitantes se fija la zona crítica a partir de la cual se originan problemas administrativos por insuficiente volumen de población, y advertía que: No debe, pues, extrañar que ardorosos municipalistas hayan defendido insistentemente esta tesis [la fusión de municipios], pues con ello no se va contra la idea del Municipio en sí, sino precisamente contra lo que no debe ser un municipio, esto es, un menguado ente, escaso de recursos y con un reducido substratum humano (Martín Mateo, 1964: 30) Un ensayo de síntesis de las dos opciones (comarcalizadora y anexionista) corresponde al llamado municipio compuesto, descrito en un texto de Jordana de Pozas que citamos con extensión por cuanto nos parece una propuesta lúcida e innovadora: Después de muchos estudios y polémicas parece prevalecer la idea de que es absolutamente necesario basar la organización administrativa en un Municipio fuerte y capaz, pero también que no sería conveniente lograrlo mediante la supresión de los actuales e insuficientes pequeños Municipios. Descartada por la experiencia negativa de casi medio siglo la solución de las mancomunidades o agrupaciones voluntarias, entiendo que el mejor medio de armonizar la subsistencia embrionaria de los actuales pequeños Municipios con la necesidad de cimentar el edificio administrativo sobre Municipios fuertes y eficaces conduciría a estas dos operaciones: reducir los pequeños municipios en cuestión a una categoría que podría recibir el nombre de Concejo, y reservar el nombre de Municipio para la entidad compuesta formada por la agrupación de una pluralidad de Concejos entre sí o con una población de mayor importancia. No se trata de las actuales Entidades locales menores, nombre desafortunado que convendría suprimir, sino de auténticas entidades primarias, semejantes a la feligresía portuguesa o a la parroquia rural de Inglaterra, con una organización elemental y una competencia reducida a su capacidad real y a sus medios personales y económicos. [...] el resultado deseable de la operación sería el de que los municipios existentes en 1960 quedaran reducidos a menos de la mitad con una cifra mínima normal de unos cuatro mil habitantes (Jordana, 1967: 652). Desgraciadamente la idea del municipio compuesto no tuvo aplicación práctica. La Ley 48/66, de 23 de julio sobre modificación parcial del régimen local evidenció la incapacidad del régimen para promover soluciones de colaboración supramunicipal complejas. Ciertamente la mencionada Ley creaba un Fondo Nacional de Haciendas Municipales que, en parte, debía subvencionar el régimen voluntario de agrupaciones municipales (mancomunidades). Cada agrupación debía reunir diversos municipios con una población conjunta de entre y habitantes. Como órgano administrativo se establecería una junta formada por los alcaldes y un concejal de cada ayuntamiento agrupado; habría un solo secretario y personal común, así como un presupuesto único; la agrupación sería responsable de la prestación de los servicios mínimos municipales. Pero en realidad esta figura legal no se llegó a aplicar nunca, porque el Ministerio de la Gobernación no llegó a desarrollarla. Sin embargo, el artículo 17 de la dicha Ley hacía extensivas las ayudas y compensaciones económicas directas a las fusiones e incorporaciones de municipios. Por esto se ha podido afirmar que esta medida legislativa fue la de más éxito en nuestra historia local en relación a la supresión de pequeños municipios (Barranco, 1993: 95; Sosa-Miguel, 1987: 53-55). deberes a todos los municipios. Más allá de estos casos extremos estimo que nada se arregla con esta suerte de operaciones de cirugía administrativa. La privación unilateral a una comunidad de su status municipal no arregla por sí los problemas, más bien complica su solución al incorporar componentes emocionales de despecho, frustración y desmoralización colectiva a las ya precarias condiciones de sus habitantes. 16 Jesús Burgueño Rivero11 La política agregacionista de la segunda mitad del franquismo no tuvo en absoluto carácter general, sino que quedó a iniciativa de los respectivos gobiernos civiles. Algunas autoridades provinciales se identificaron plenamente con el propósito simplificador plasmado en el proyecto de principios de los 60 (éste es el caso de Lleida), pero otras se mantuvieron totalmente al margen de la problemática (Barcelona y Tarragona). La diferente percepción del tema está en relación directa con la importancia relativa del número de municipios con escasos habitantes. Los datos finales resultan suficientemente explícitos: un 73% de las agregaciones catalanas se llevaron a cabo en la provincia de Lleida. El resultado del proceso fue que, de los municipios que había en Cataluña a principios de 1962 se pasó, en abril de 1977 (con la fusión de Rupit y Pruit), al mínimo histórico de 932. A nivel estatal, la reducción fue de a municipios entre 1960 y CUADRO 2 Agregaciones % del total Barcelona 2 1,6 Girona 30 24,0 Lleida 91 72,8 Tarragona 2 1,6 Catalunya Como ya se ha señalado, en el caso de la provincia de Lleida el impulso del proceso de anexiones por parte de las autoridades locales fue explícito. En el prólogo que el presidente de la Diputación, José M. Razquín, hizo al libro Reestructuración de términos municipales (1972), patrocinado por dicho organismo, afirmaba que la constelación de pequeños municipios son una pesada rémora para toda ansia de despegue en el necesario desarrollo económico. El autor de dicha obra, Celso Liesa Riverola, jefe de la sección de Administración Local del Gobierno Civil de Lleida durante la mayor parte del franquismo, se dirigía a sí mismo los siguientes elogios: El Gobierno Civil dedicó a este propósito [la reducción de municipios] su más abierto interés; los señores gobernadores que se sucedieron en el cargo manifestaron un ostensible y determinante entusiasmo en pro de la efectividad de esta sustantiva apetencia. A la vez, y en cumplimiento de las órdenes matizadas y específicas dispuestas, el Jefe de los servicios correspondientes en dicho Centro, mantuvo una serie prolija de perfilados contactos con las Autoridades locales y representaciones de las municipalidades respectivas, desplazándose a las localidades correspondientes con un tesón y entusiasmos traducidos en fecundos resultados cual los transcritos, completados con documentadas conferencias explicativas de la finalidad y alcance de la tarea, de los innegables beneficios que a su tenor se deparaban, limando asperezas y canalizando opiniones con frecuencia encontradas, hasta cristalizar en los acuerdos corporativos adoptados (Liesa, 1972: 155). Lo que no explicaba Liesa era el poder coercitivo que ejercían las iniciativas procedentes del Gobierno civil sobre las autoridades municipales. En algún caso, las diligentes autoridades provinciales no dudaban en enviar la Guardia Civil a identificar personas y motivaciones de quienes osaban oponerse a determinada agregación (así consta respecto la unión de Claravalls y la Figuerosa a Tàrrega en 1968) Archivo Histórico de Lleida (AHL): Gobierno civil, leg El eterno debate sobre la reforma del mapa municipal. El caso de Cataluña 1712 La mayor parte de las agregaciones municipales de la provincia de Lleida ya aparecen perfiladas en una propuesta presentada por Liesa en las Jornadas Municipalistas celebradas en el valle de Aran en septiembre de Sin embargo, las previsiones iniciales se rectificaron en múltiples ocasiones, de acuerdo con la respuesta de los afectados. No se trabajó con un límite de población concreto, sino que también se tuvieron presentes consideraciones de escasa oposición, es decir, de viabilidad política. Así, en la comarca de les Garrigues prácticamente no se propuso inicialmente ninguna agregación, sin duda porque el poblamiento concentrado de la zona simplifica la gestión administrativa y dificulta la aceptación por los afectados de municipios plurinucleares. No obstante, la media de población de los municipios efectivamente agregados en toda Cataluña arroja la cifra de 416 habitantes, y más de la mitad de las 125 agregaciones afectaron a municipios con menos de 300 habitantes. La valoración de las agregaciones del franquismo está muy condicionada por el carácter autoritario del régimen que las amparó, pero no existen estudios serios que evalúen objetivamente la percepción popular del cambio producido y su repercusión en la calidad de los servicios prestados y en el funcionamiento del ayuntamiento. Está claro que el proceso de fusión en muchos casos fue una imposición contraria a la voluntad de los afectados y también es cierto que a menudo se generaron nuevas disfuncionalidades en el mapa municipal. Pero tal vez la mayor crítica que pueda hacerse a las agregaciones de la segunda mitad del franquismo sea su carácter arbitrario y por ello mismo injusto. De entrada, porque no se siguió la misma política en Lleida que en Barcelona, ya que dependía de la sensibilidad ante el tema del gobernador civil de turno. En segundo lugar porque en una misma provincia se suprimieron municipios que tenían más habitantes que otros que conservaron su independencia. Como aspectos positivos debe admitirse que la mayor parte de las uniones tenían suficiente lógica social: en muchos casos eran localidades de un mismo valle o bien se agregaba un pueblo a una villa inmediata que ejercía como indiscutible centro de prestación de servicios. También debe observarse que un buen número de los suprimidos municipios de alta montaña han conseguido cierta continuidad administrativa al convertirse en entidades locales menores (ELM), básicamente porque contaban con bienes colectivos de carácter forestal; pero lamentablemen- 14. AHL: Gobierno civil, n Entre las agregaciones propuestas el 1962 que no llegaron a prosperar había las de: Foradada a Artesa de Segre, Farrera a Tírvia, Massoteres y Sant Guim de la Plana a Guissona, Canejan a Bausen, Arres y Vilamòs a Es Bòrdes, Abella de la Conca a Isona, Lladorre y Esterri de Cardós a Ribera de Cardós, Sarroca de Bellera a Senterada, Prats i Sansor a Bellver de Cerdanya, Estamariu a la Seu d Urgell, la Vansa a Tuixén, Cabó i Fígols a Organyà y Puiggròs a les Borges Blanques. En algún caso se planteaba una agregación diferente de la finalmente adoptada: Escaló a Llavorsí, Florejacs a Guissona, Rocafort de Vallbona a Vallbona de les Monges, Enviny, Llessui y Altron entre sí, Bescaran y Aristot a la Seu d Urgell, Gurp a Talarn, Espluga de Serra a Sapeira. En el mismo legajo se encuentra una propuesta dirigida a la Diputación, en 13-IV-1966, para que ésta impulsara diversas agregaciones, entre ellas algunas que tampoco se llevaron a término: Vilagrassa a Tàrrega, les Oluges a Cervera, Prats i Sansor a Bellver de Cerdanya, fusión de Talavera y Sant Antolí, la Vansa y Tuixén, Farrera y Tírvia o Sant Esteve de la Sarga y Guàrdia de Tremp. Se deduce que la Diputación no quiso comprometerse en el tema. Igualmente se conserva otro escrito atribuible a Liesa, presentado al Consejo Económico Sindical Interprovincial del Ebro en marzo de 1970, donde se propugnaba la agregación de los municipios con menos de 500 habitantes y pesetas de presupuesto. 18 Jesús Burgueño Rivero13 te en otros muchos casos los pueblos agregados no tuvieron la posibilidad de constituir ELM y reforzar de este modo su papel de interlocución en el seno del nuevo ayuntamiento. La principal acusación que se achaca a las agregaciones del franquismo es que significaron el golpe de gracia para pueblos tocados de muerte por la despoblación (Arqué- García-Mateu, 1979). En nuestra opinión esta afirmación confunde causa y efecto: acaso habría sido distinta la evolución demográfica si no se hubiera producido la agregación? La discusión sobre si eran o no municipios viables depende de qué se entiende que deba y pueda hacer un ayuntamiento pequeño. Existe, sin embargo, un dato objetivo: si tomamos como referencia la situación actual nada permite afirmar que no era posible conservar todos los ayuntamientos suprimidos, puesto que en la actualidad existen en Cataluña municipios con menos de 100, 70 o 30 habitantes. De hecho, la reciente segregación de Riu (84 habitantes) respecto de Bellver de Cerdanya (al que había sido agregado en 1973) confirma la viabilidad teórica y comparativa de la mayoría de los antiguos municipios. En resumen, la crítica sin matices a las agregaciones del franquismo sólo puede hacerse de forma consecuente si paralelamente se admite y defiende la autorización a todos los municipios que fueron agregados en aquel período a recobrar su independencia. De otra manera entendemos que una descalificación global de las fusiones producidas en la dictadura pierde credibilidad y resulta simplemente demagógica. La prolongación del debate municipal en la nueva etapa democrática La década de los setenta fue, en la Europa nórdica y central, una época de grandes reformas municipales. 15 Este proceso se inicia en Suecia ya en 1952, con una primera reducción de municipios de a 1.037, la cual fue seguida de otra que tuvo una compleja implantación ( ) y que llegó a situar en 278 el número de kommun (todos ellos con más de habitantes). La reforma sueca fue impulsada por socialdemocrátas, liberales y comunistas, y contestada por conservadores y centristas. Noruega partía de un mapa mucho menos fragmentado y también efectuó una reforma mucho más moderada, en En 1970, Dinamarca llevó a cabo una reforma de la administración local que comportó una drástica reducción de las cerca de parroquias municipales y 87 municipios urbanos hasta los actuales 275 municipios (ninguno con menos de habitantes) más dos ciudades de régimen especial. La reforma de la administración local en Gran Bretaña contó con un documento emblemático: el informe realizado por la Royal Comission presidida por Redcliffe-Maud en 1969; sin embargo, la reforma municipal aplicada por los conservadores en 1972 difería del proyecto en numerosos aspectos. En el conjunto de los tres territorios de Gran Bretaña la reducción de entes locales se situó en el 76%. En Bélgica, la reordenación municipal se enmarcó en la profunda reforma federalizante iniciada en 1971: de los municipios que había en esa fecha se pasó a tan sólo 589 seis años después (sólo uno con menos de habitan- 15. En el caso de Francia, principal modelo de nuestro ordenamiento administrativo, también hubo tentativas fallidas de reforma municipal (Casassas-Clusa: 1981: 40-43). El eterno debate sobre la reforma del mapa municipal. El caso de Cataluña 1914 tes). En Holanda, más que una gran operación puntual de reforma, se desarrolló una tenaz política de larga duración favorable a la reducción del número de municipios (acentuada, eso sí, en los años setenta), si bien el total de municipios siempre fue más reducido que en Bélgica. En Alemania occidental se pasó entre 1960 y 1978 de más de municipios sin kreis (comarca) a unos gracias a las reformas impulsadas por cada land. También en los mismos años en Austria se siguió una política favorable a las fusiones de municipios, pasando de los casi iniciales a los actuales El cuadro siguiente compara los porcentajes de reducción resultantes, añadiendo dos modelos de reforma propugnados en Cataluña, en 1981 (Casassas-Clusa) y en 2001 (Informe Roca). CUADRO 3 Antes Después % reducción Suecia Dinamarca Inglaterra Gales Escocia Bélgica Alemania (RFA) Austria Noruega Holanda Casassas-Clusa Informe Roca En este contexto europeo debemos situar la posición de los administrativistas de la segunda mitad del franquismo sobre la cuestión del mapa municipal. Desgraciadamente las previsiones más innovadoras sobre régimen local presentes en el proyecto de Ley de Bases de 1971 y en la Ley de 1975 quedaron en agua de borrajas. 17 La búsqueda de múltiples fórmulas de supramunicipalidad es patente sobre todo en el proyecto de 1971, en el cual se contemplaban: entidad municipal de ámbito comarcal: unión de municipios a efectos de planificación o de organización común de los servicios municipales, con un trato financiero preferente y con capacidad de asumir competencias de las diputaciones; municipio en régimen de expansión: ordenamiento urbanístico de un municipio urbano con su área inmediata de influencia; municipio-comarca: en ámbito rural, con una Comisión de Gobierno con representación de los municipios, con presupuesto y personal unificado y asunción de las competencias de los municipios integrantes; comunidad metropolitana, posteriormente llamada entidad municipal metropolitana. 16. Tomamos los datos de: Velasco (1995), Societat Catalana d Ordenació del Territori (1993), Sosa-Miguel (1987) para Alemania, Mendizábal-Nadal (1994) para Suecia, Dinamarca e Inglaterra, y Casassas-Clusa (1981) para Inglaterra y Bélgica. Véase también Rowat (1980) y Castelao (1991). 17. Enrique Orduña (Cosculluela, 1981: vol. III) atribuye la redacción del proyecto de 1971 a Luis Morell Ocaña (el ministro de la Gobernación era Tomás Garicano Goñi) y el de 1974 principalmente a J. A. García-Trevijano (ministerio de Arias Navarro). 20 Jesús Burgueño Rivero15 La agónica Ley de Bases de Régimen Local de 19-XI-1975 autorizaba al Gobierno a alterar los términos municipales incluso con la oposición de los ayuntamientos afectados si no alcanzaban los mil habitantes o en casos de continuo urbano. La Ley establecía la figura de la entidad municipal de ámbito comarcal que asumiría competencias municipales (base 10). También se preveía un régimen especial de agrupación forzosa de los municipios con menos de habitantes, ampliable a los de menos de con recursos económicos insuficientes (base 11). Este régimen especial no implicaba la fusión pero sí el sostenimiento conjunto de la secretaría y demás personal común, la ejecución de obras y prestación de servicios comunes y la unidad presupuestaria y contable. Tanto la entidad municipal de ámbito comarcal como la agrupación se regirían por una comisión con presencia de los alcaldes de todos los municipios integrantes. A finales de los años setenta, las opiniones ante la cuestión del mapa municipal aparecen divididas. De una parte, en 1978 la Acadèmia de Jurisprudència i Legislació hizo público un informe sobre la futura reforma de la administración local en Cataluña en el que, aunque se reconocía que l exigüitat del major nombre de municipis explica per ella mateixa la inoperància quasi total de l entitat per a prestar els serveis mínims indispensables a la població, per manca de mitjans personals i més encara de mitjans econòmics mínimament necessaris, se decantaba no obstante por la conservación de los municipios existentes abogando por el traspaso de la mayor parte de los servicios a las comarcas. De otra parte tampoco faltó alguna propuesta de reforma radical del mapa municipal de acuerdo con la tendencia observada en los países del norte y centro de Europa. La más completa y documentada fue la realizada por el geógrafo Lluís Casassas y el economista Joaquim Clusa (1981). 18 Estos autores proponían una simplificación extrema del mapa municipal mediante la constitución de un total de 127 municipalies. La ausencia de la palabra municipio ha dado lugar a malentendidos; debe quedar claro que no se trataba de una propuesta de comarcalización, 19 ya que se propugna un solo nivel de administración local la llamada municipalia y en modo alguno se concede un contenido competencial para los más de 930 ayuntamientos existentes por entonces. Obviamente no fue este el camino emprendido por las autoridades autonómicas ahora competentes en la materia, y tampoco la comarcalización aprobada en se acercó apenas a las demarcaciones propuestas por Casassas y Clusa. Otros muchos técnicos se han manifestado a favor de una reforma del mapa municipal. Los juristas Francisco Sosa y Pedro de Miguel reclaman iniciativas autonómicas de reforma del mapa municipal: La vía de aprobación de leyes por las Cámaras autonómicas debe ser, por ello, el instrumento jurídico idóneo para este tipo de operaciones [...]. En España no hacen falta más municipios. Sobran (Sosa-Miguel, 1987: 136). El economista Josep M. Carreras Puigdengolas, ha defendido reiteradamente la conveniencia de una simplificación del mapa municipal: 18. También el geógrafo Carles Carreras (1984a) proponía en 1980 dejar los municipios como unidades estadísticas y establecer 282 unidades de primer nivel. 19. Una defensa del mantenimiento de los municipios, pero reducidos al papel de distritos electorales en Casassas: 1986, pp Una valoración de la aportación de Casassas al debate territorial en Treballs de la Societat Catalana de Geografia, n. 57. El eterno debate sobre la reforma del mapa municipal. El caso de Cataluña 2116 Hi ha un creixent reconeixement de les virtuts de potenciar aquest nivell de l administració pública [municipal], però per poder-ho fer és necessari disposar d uns municipis capaços de portar a terme aquestes creixents responsabilitats. En el cas de Catalunya, per exemple, es pot dir que una bona part dels 550 municipis de menys de habitants no sembla que puguin arribar a tenir aquestes característiques (Carreras Puigdengolas, 1989: 86). Con ocasión de los 10 años de ayuntamientos democráticos, los politólogos Joan Subirats y Josep M. Vallès afirmaban: Aquest mapa municipal tan fragmentat i tan desigual, condiciona fortament l enfocament que s ha de donar a les grans qüestions del govern local: participació, prestació de serveis i eficàcia de la gestió. [...] La inclusió d un ens intermedi la comarca sense cap reforma municipal important [...] plantejarà probablement més problemes que no pas en resoldrà. El geógrafo Xavier Mateu añadía: l actual estructura municipal de Catalunya presenta, en el seu límit inferior, greus disfuncionalitats que converteixen alguns municipis en una caricatura d allò que hauria de ser la institució municipal (Federació de Municipis de Catalunya, 1989: 64 i 101) También el profesor de derecho administrativo Josep Mir i Bagó señalaba: Sembla convenient plantejar-se polítiques racionalitzadores del mapa municipal de Catalunya, en el sentit de restringir la creació de nous municipis i d adoptar mesures efectives tendents a suprimir-ne un bon nombre (Mir, 1991: 119). Un alto cargo del Ministerio de Administraciones Públicas afirmaba en 1993 que la excesiva fragmentación municipal plantea una problemática caracterizada por: escasa capacidad económica y de gestión de los municipios para el cumplimento de la prestación de los servicios mínimos, prestación de servicios de escasa calidad y eficacia, ineficacia y dispersión de las inversiones públicas dirigidas a los municipios, dificultad para la formación de candidaturas electorales (Velasco: 1995: 161). Igualmente, técnicos encargados de impulsar la comarcalización de Aragón critican la insuficiente dimensión de muchos ayuntamientos: Queda patente el interés de los núcleos de población por conservar su personalidad jurídica como municipios y la inviabilidad política de acometer actualmente una reestructuración global del mapa municipal aceptada voluntariamente. Pero otra cosa es que el respeto a la estructura municipal actual deba ser absoluto. Cualquier municipio, por el mero hecho de serlo, es una Administración pública con competencias muy importantes y potestades públicas de gran trascendencia, para cuyo ejercicio se precisan unos medios mínimos. Es también una instancia de representación política; pero la política es algo más que meras relaciones de vecindad: para definir y gestionar políticas públicas es precisa una cierta distancia o ajenidad, superar los límites de las relaciones entre familias. Hay una cierta ironía en que la exaltación de la autonomía municipal, entendida como conservación a ultranza de la estructura heredada y respeto a la consideración como municipio de núcleos de población mínima, conduzca a que gran número de esos pequeños municipios tengan un papel meramente doméstico, que los margina de los grandes proyectos (Salanova: 1999: 34). Contrariamente a las reiteradas reconvenciones de los especialistas acerca del minifundismo municipal, desde 1977 se ha producido un ligero incremento del número de ayuntamientos, tanto en Cataluña como en el resto de España. No se trata de un fenómeno nuevo, al contrario: los momentos de recuperación de libertades son también épocas en que las viejas aspiraciones de autogobierno local hallan una coyuntura favorable y un sólido amparo legal al reconocerse el principio político de la autonomía local. A raíz de la petición de segregación de l Estartit respecto de Torroella de Montgrí, la Societat 22 Jesús Burgueño Rivero17 Catalana d Ordenació del Territori emitió en 1993 un informe contrario a la formación de nuevos municipios. En dicho documento se aconsejaba la rectificación de la Ley municipal en el sentido de fijar un mínimo de población como requisito imprescindible para admitir una nueva segregación, tal y como habían hecho diversas comunidades autónomas. Esta propuesta no fue atendida y, en consecuencia, en 1997 el pueblecito de Riu de Cerdanya obtuvo de los tribunales su segregación respecto de Bellver. Esta situación llevó al Parlament a solicitar la adopción de medidas jurídicas que pusieran freno a casos similares. De acuerdo con esta resolución, en 1998 se aprobó una modificación en la Ley municipal (art. 15) en el sentido de exigir como requisitos imprescindibles para admitir la creación de un nuevo municipio: a. una población mínima de habitantes y que el municipio (o los municipios) de los cuales se segregue no bajen de esta cifra; b. que exista una franja clasificada como suelo no urbanizable, de una amplitud mínima de metros, entre los núcleos más cercanos de los municipios resultantes (Ley 13/1998, de 19 de noviembre). De haber estado vigentes ambos criterios en 1982 se habrían impedido la práctica totalidad de las segregaciones aprobadas desde entonces, con la excepción segura de l Aldea y la posible de Salou. En el correspondiente debate parlamentario, el representante de CiU, Ferran Pont, afirmaba: El nostre Grup es manifesta clarament en contra de fer més municipis. És veritat que en el passat ha tingut alguna temptació d acceptar alguna pressió política i ha fet algun municipi que tenia menys habitants; no ho puc pas deixar de reconèixer, perquè és cert, però, doncs, li sap greu i porta un projecte de llei i diu: No, que no ens torni a passar [...] (DSPC, 11-XI-1998: ) Ciertamente, algún grupo de la oposición criticó la medida al entender que era un parche que escondía la verdadera problemática del mapa municipal, en el sentido que ya había mencionado anteriormente algún especialista: El problema de la existencia de numerosos e inviables municipios, no es problema de los que se crean, sino de los que son sin tener que serlo. La segregación ha sido utilizada como cabeza de turco para enmascarar la ineficacia e impotencia administrativa y la dejadez del legislador en acometer la reforma territorial (Barranco: 1993: 33). La posibilidad de una reforma municipal en la Ley municipal catalana En enero de 1986, el Govern de la Generalitat presentó al Parlament un Document de treball sobre l organització territorial i el govern local de Catalunya. 20 En el aspecto municipal, tanto en el preámbulo como en el articulado se adoptaba un posicionamiento favorable a una intervención activa en la corrección y mejora del mapa municipal. Así, situándose a medio camino del respeto por el statu quo y de una reforma municipal radical, se defendía la adopción de solucions intermèdies que permeten d equilibrar l element d eficàcia, és a dir, el de la prestació de serveis, amb el manteniment dels antics nuclis com a instàncies de participació. Y concretaba: 20. Butlletí oficial del Parlament de Catalunya, 30-I El eterno debate sobre la reforma del mapa municipal. El caso de Cataluña 2318 la Llei no preveu directament la reducció del nombre de municipis a Catalunya, però estableix els mecanismes habilitadors perquè aquesta possibilitat es pugui portar a terme en el futur, quan concorrin les circumstàncies legalment previstes i amb el benentès que una operació d aquesta intensitat hauria de garantir, en tot cas, la participació en el procés dels ens afectats i el manteniment dels antics nuclis com a òrgans de participació. En la misma línea, el artículo 13 establecía que podrà acordar-se també la supressió de municipis en virtut de reforma general o parcial de l organització territorial municipal adoptada per Decret del Consell Executiu de la Generalitat, quan consideracions d ordre geogràfic, demogràfic, econòmic, social o cultural així ho requereixin. A raíz de la difusión del documento, la Associació Catalana de Municipis en la órbita de CiU convocó el mes de marzo un Congrés per a la Defensa del Petit Municipi, que contó con la tranquilizadora presencia del conseller Macià Alavedra y del president Jordi Pujol. En una de las ponencias, el alcalde de Montmany-Figaró, Jordi Mas, afirmaba que no podem restar impassibles davant els criteris de racionalització i simplificació, que per motius d economia d administració poden permetre que per decret del Consell Executiu de la Generalitat es decapiti jurídicament, centenars de municipis amb agregacions forçoses i supressions imposades. 21 La protesta de la ACM tuvo consecuencias en el texto definitivo de la Ley municipal aprobada en abril de Así, se descartaba que una reforma del mapa municipal pudiera hacerse sencillamente por decreto, requiriéndose la aprobación mediante ley del Parlament. El preámbulo de la Ley municipal afirma: Des de la vessant estructural, el legislador no podia ignorar la realitat del nostre mapa municipal. El territori és un dels elements del municipi i inevitablement suggereix la qüestió de la reforma municipal. S ha dit que el nombre de municipis de Catalunya és excessiu i comporta una fragmentació que és una de les causes de la crisi municipal, crisi que es manifesta essencialment en la manca de recursos i de capacitat per a prestar amb eficàcia els serveis corresponents. La reforma territorial té, d altra banda, una significació de gran intensitat en les actuacions legislatives que es van adoptar entre els anys seixanta i setanta en molt països del centre i del nord d Europa. La principal crítica que se n ha fet ha estat la pèrdua de representativitat política de molts nuclis de població en benefici del principi de funcionalitat. [...] Per aquest motiu era del tot necessari que el Parlament hi prengués posició, cercant les fórmules adients per a superar les deficiències actuals, però sense caure en l error d adoptar mesures dràstiques que ben segur originarien problemes greus d ordre polític i social. La solución básica que la legislación catalana quiere dar al problema del minifundismo municipal es la comarcalización. No obstante, no se descarta una operación paralela de reforma del mapa municipal. El artículo 21 de la Ley municipal establece: 1. Quan les mesures de foment a què es refereix l article 20 o la intervenció dels ens supramunicipals no són suficients per a garantir un nivell homogeni en la prestació dels serveis de competència municipal, el Govern de la Generalitat pot iniciar un procés de reforma de l organització municipal en els àmbits territorials de Catalunya que ho requereixin. [...] 3. La proposta que adopti el Govern de la Generalitat s ha de trametre com a projecte de llei al Parlament de Catalunya. 4. La llei de reforma, en funció de les característiques dels municipis afectats, ha de determinar: [...] b) El manteniment dels antics nuclis municipals com a òrgans de participació territorial o com a entitats municipals descentralitzades. 21. ACM: 1986: 116. Ver también X. Mateu: Jesús Burgueño Rivero19 Este aspecto de la Ley municipal fue destacado por el conseller Antoni Subirà en el correspondiente debate parlamentario (31-III-1987): La Llei és innovadora i s avança. [...] hem aprofitat el màxim d espai que ens donava sobre el tema d alteració de termes: fusió, segregació i agrupació [...] Què més voldríem que ser capaços de donar incentius perquè els municipis de Catalunya, voluntàriament, es fusionessin i arribessin a un mapa municipal més racional, però per voluntat dels municipis. A l article 21, de totes maneres, es preveu, s habilita, la possibilitat d una reforma general en l estructura municipal. El posterior Reglament de demarcació territorial i població dels ens locals (140/1988) especifica los supuestos de agregación municipal y en particular señala un umbral demográfico muy claro: Art. 7.- Es pot procedir a l agregació total d un o de diversos municipis a un altre de limítrof en algun dels casos següents: a. Quan hi ha insuficiència de mitjans econòmics, materials i personals per gestionar els serveis mínims obligatoris establerts per la legislació de règim local. b. Quan els nuclis de població formen un sol conjunt amb continuïtat urbana. c. Quan consideracions d ordre geogràfic, demogràfic, econòmic o administratiu ho fan necessari o aconsellable. [...] Art En qualsevol cas, queden compresos en l article 7.1.c els casos següents: a) Municipis que tenen un nombre d habitants inferior a 250 [...]. Como ya hemos comentado, en 1998 el Parlament debatió la reforma de la Ley municipal encaminada a dificultar nuevas segregaciones. Todos los grupos políticos coincidieron en valorar negativamente la fragmentación municipal de Cataluña, e incluso en la necesidad de adoptar alguna política activa sobre el particular. El entonces conseller de Governació, Xavier Pomés, manifestó: Tots vostès saben que Catalunya té una planta municipal molt fraccionada, amb les repercussions que aquest excessiu fraccionament té, en aquest cas, en la suficiència financera dels ens locals (DSPC 11-XI-1998: 6563). Este diagnóstico era compartido por el representante del PP, Víctor Ros i Casas: El problema dels municipis catalans és la seva excessiva fragmentació, sobretot en les zones interiors de Catalunya (ídem: 6576). El diputado de CiU, Ferran Pont añadía: Tenim massa municipis a Catalunya. El que passa és que els municipis no ho entenen així, i cap es vol fusionar i, al revés, hi ha moltes iniciatives de segregació. [...] No sé com ho resoldrem. Però la voluntat del nostre Grup i la voluntat del Govern, senyor Benach, que li consti que és que hauríem d anar a menys municipis [...] Perquè, realment, per ingressos propis ordinaris, que puguin fer una política específica, em sembla que ningú dels diputats o diputades ho defensaria, que amb menys de dos mil habitants un ajuntament pugui fer la seva política (ídem: 6568). Por el PSC, Josep Mir i Bagó remarcaba la contradicción que suponía adoptar medidas restrictivas en cuanto a las segregaciones sin afectar de ninguna manera a los municipios existentes con escasa población: el problema, en tot cas, seria pensar què fem institucionalment amb aquests centenars i centenars de municipis que no arriben, no als dos mil, sinó als tres-cents o quatre-cents o cinc-cents habitants, i que, segons ens ha dit el conseller, són, per descomptat, absolutament ineficaços per resoldre els seus serveis obligatoris (ídem: 6566). El parlamentario de ICV, Roc Fuentes, reclamaba una política más activa: ens trobem en la necessitat de resoldre les disfuncions del mapa municipal, amb la necessitat de fomentar la fusió de municipis (ídem: 6567). El eterno debate sobre la reforma del mapa municipal. El caso de Cataluña 2520 Finalmente, los grupos independentistas proclamaban de forma clara la necesidad de una reforma del mapa municipal. Por ERC, Ernest Benach (actual president del Parlament) afirmaba: Ja s ha dit que el mapa municipal és un mapa molt dispers, és un mapa poc racional, és un mapa que caldria revisar a fons i és un mapa a partir del qual s haurien de plantejar criteris nous, sobretot, pensant en un país de futur, en un país molt més modern, en un país molt més eficaç (ídem: 6564). Salvador Morera, del PI (escisión de ERC), afirmaba: Tots sabíem [...] que els criteris objectius de racionalitat, suficiència i funcionalitat eren, bàsicament, criteris de quantitat de població. [...] En un territori de km 2, 945 municipis [...] és una autèntica barbaritat. Allò que s està fent a Europa, avui dia [...] és reduir municipis i entrar en una racionalització del mapa municipal d una forma clara i contundent. [...] Encara la Generalitat i tots plegats podrem fer moltes més coses per racionalitzar aquest mapa català que, com he dit, és fruit de la història, és fruit d uns sentiments, però també ha de ser fruit, més tard o més d hora, d uns criteris de racionalitat, de suficiència i d eficàcia administrativa (ídem, pp ). La Associació Catalana de Municipis, aunque siempre se ha opuesto activamente a las agregaciones municipales (particularmente lo hizo en 1986 y 2001), no por ello deja de compartir el diagnóstico sobre el colapso de los pequeños municipios: Pel que fa al nivell municipal, una de les màximes preocupacions és el gran nombre de municipis existents a Catalunya, amb una munió de poblacions petites incapaces de gestionar amb eficàcia les seves competències. Tanmateix, cal ser molt prudents respecte a qualsevol canvi en aquest sentit, sobretot per l arrelament històric i comunitari que tenen els municipis en la consciència popular (A. Fernández: 1999: 160). Hasta el alcalde de uno de los últimos municipios segregados Sant Julià de Cerdanyola reconoce sin ambages: No cal ser especialista per entendre que amb uns recursos ordinaris de 16 milions de pessetes no es poden fer miracles. [...] resulta impossible comptar amb capacitat per fer la més mínima inversió ni actuació distinta al funcionament ordinari de subsistència. [...] Els municipis petits, doncs, no disposen d autonomia, atès que sense finançament no hi ha autonomia. 22 Con estos antecedentes, no es de extrañar que la comisión de expertos presidida por Miquel Roca i Junyent que en 2000 recibió el encargo de efectuar una revisión del modelo de organización territorial de Cataluña abordase también la cuestión municipal, además de los aspectos comarcal y provincial (vegueries). En enero de 2001 se hizo público el mencionado informe, que en el aspecto municipal realizaba un diagnóstico contundente: De la manca d un mínim de població en els municipis es deriva normalment una escassa capacitat econòmica i de gestió per al compliment dels serveis mínims, una prestació de serveis d escassa qualitat i eficàcia, una reduïda eficiència i notable dispersió de les inversions públiques dirigides al món local i en ocasions una manca de recursos humans, i fins i tot d implicació social en l autogovern. Aquesta situació disfuncional es fa cada cop més palesa, per tal com la ciutadania demana progressivament més serveis als ajuntaments, i també perquè aquests resulten més complexos de gestionar (p. 18). 22. Francesc ROSELL i RUSIÑOL: Els nous municipis. Un futur viable?, Federació de Municipis de Catalunya, 1999: Jesús Burgueño Mostrar más
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