Source: http://www.bosettiegatti.eu/info/sentenze/llpp/l042_gare_progettazione.htm
Timestamp: 2019-02-16 07:04:12+00:00
Document Index: 170480155

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art.14', 'art. 22', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 77']

LAVORI PUBBLICI - 042
Consiglio di Stato, sezione V, 15 giugno 2001, n. 3187 (Pres. De Lise - est. Lipari)
Riforma parzialmente T.A.R. Toscana, sezione II, n. 1640 del 2000
Al principio per cui il bando non è autonomamente impugnabile se non unitamente ai provvedimenti che ne facciano applicazione, fanno eccezione, con obbligo di impugnazione tempestiva i casi in cui le sue clausole: a) impediscano la partecipazione; b) siano irragionevoli al punto da non consentire la formulazione dell'offerta; c) impongano oneri formali alle imprese partecipanti, a pena di esclusione (es.: esibizione di documenti o certificati); d) siano relative al modus operandi fissato per il funzionamento della commissione giudicatrice.
E' illegittimo il bando che preveda, ai fini della formazione della graduatoria dei partecipanti alla selezione, la sommatoria dei punteggi attribuiti nella fase di prequalificazione con quelli conseguiti in sede di procedura ristretta vera e propria, in quanto la valutazione del percorso professionale dei concorrenti è preordinata alla qualificazione nell'ambito della gara e non può riflettersi anche sull'individuazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa. Una volta riconosciuta l'idoneità dei concorrenti che abbiano superato la prima fase di prequalificazione, questi sono posti in posizione di assoluta parità, in applicazione dei principi concorrenziali del diritto comunitario ed il contratto (o il servizio) deve essere affidato al soggetto che presenta l'offerta economicamente migliore, non rilevando il precedente curriculum professionale, salvo l'apprezzamento del merito tecnico, il quale peraltro rappresenta solo uno degli elementi valutabili e non può mai assumere rilievo eccessivo almeno in relazione alle pregresse esperienze professionali dei concorrenti.
Le determinazioni dell'Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici, non spiegano alcuna efficacia vincolante nei giudizi in corso aventi ad oggetto detti provvedimenti, né determinano sul piano sostanziale un obbligo di adeguamento a carico della stessa Amministrazione, ma costituiscono comunque un contributo utile a delineare alcuni aspetti della questione all'esame dell'organo giurisdizionale. Va confermato il principio di separatezza tra la fase della qualificazione e quella di valutazione dell'offerta.
sul ricorso in appello n. 8357 del 2000, proposto da M.F. in proprio e quale capogruppo designato del Raggruppamento con A.E. S.r.l., A.S.C.F. S.c. a r.l., rappresentato e difeso dagli avv.ti G.M. e D.M.T., ed elettivamente domiciliato in Roma, ...
C.N., in proprio e quale Capogruppo del R.T.P. tra Arch. C.N. e la L.E. S.c.a.r.l. rappresentato e difeso dall’avv. F.M.P., elettivamente domiciliato presso l’avv. L.S. in Roma, ...
del Consorzio Intercomunale Acqua Gas e Pubblici Servizi di Prato (CONSIAG), in persona del Direttore e legale rappresentante pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti G.S. ed A.C. ed elettivamente domiciliato presso il dott. G.M.G. in Roma, ...
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, Sezione Seconda, n. 1640 del 2000;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Arch. Claudio Nardi e l’appello incidentale del Consiag;
Vista l’ordinanza n. 515/2000 con la quale è stata accolta la richiesta di sospensione della esecuzione della sentenza appellata;
Relatore alla pubblica udienza del 27 marzo 2001, il Consigliere Marco Lipari;
Uditi gli avv.ti T., P. e C.;
Visto il dispositivo della decisione n. 145 del 31/3/01;
1. La sentenza impugnata ha accolto il ricorso proposto dall’architetto C.N., in proprio e quale capofila del raggruppamento di professionisti costituito con la Società L.E. c.s.a r.l., contro i provvedimenti adottati dal Consorzio Intercomunale Acqua Gas e Pubblici Servizi di Prato (CONSIAG), concernenti l’aggiudicazione al raggruppamento facente capo all’Architetto M.F. dell’incarico di progettazione definitiva ed esecutiva della nuova sede di Prato.
2. L’appellante contesta la decisione di primo grado, deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza dell’originario ricorso.
3. Il Consorzio si è costituito in giudizio, proponendo un appello incidentale, di contenuto parzialmente analogo a quello dell’appello principale.
4. L’appellato resiste ad entrambi i gravami.
1. Per valutare in modo adeguato i motivi di gravame articolati con gli appelli, è opportuno riassumere i tratti essenziali della vicenda sostanziale all'origine della presente controversia.
Con deliberazione del consiglio di amministrazione n. 2, in data 8 gennaio 1999, il Consorzio Intercomunale Acqua Gas e Pubblici Servizi di Prato (CONSIAG), approvava il bando del concorso per l'affidamento della progettazione definitiva ed esecutiva dell'edificio destinato ai nuovi uffici dell'ente.
Il bando prevedeva che "l'affidamento avverrà mediante procedura ristretta ai sensi del decreto legislativo n. 157/1995, con ammissione, alla seconda fase, di dieci concorrenti".
La lex specialis di gara, poi, stabiliva la seguente disciplina. "lI Consiag nominerà una giuria composta da sette membri effettivi e da due membri supplenti per la selezione dei dieci concorrenti. La giuria, presa visione della regolarità dei documenti trasmessi, assegnerà a ciascun partecipante un punteggio compreso tra il minimo e il massimo di seguito prefissato:
1 - attività particolari: punti da zero a trentacinque;
2 - qualità architettonica e rilevanza economica dei progetti svolti negli ultimi 10 anni: punti da zero a settanta;
3 - organizzazione del gruppo di lavoro ed elenco attrezzature e strumenti: punti da zero a settanta".
"Risulteranno vincitori della prima fase i concorrenti che avranno totalizzato i 10 punteggi più alti, tenendo conto che, per essere dichiarati idonei, gli stessi dovranno ottenere un punteggio minimo di 90 punti".
Secondo il bando, "i concorrenti selezionati alla seconda fase dovranno presentare una soluzione architettonica complessiva", composta da una proposta progettuale (articolata in vari elaborati), dalla dichiarazione del tempo richiesto per la progettazione definitiva ed esecutiva, dal programma dei lavori".
"Le proposte pervenute saranno valutate dalla giuria, in base ai seguenti criteri:
"A) - soluzione urbanistica, qualità architettonica e funzionalità delle proposte progettuali: punti da zero a settanta;
B) - dichiarazione del tempo per la progettazione dimostrabile attraverso il diagramma di GANT: punti da zero a trentacinque;
C) - organizzazione dei lavori di progettazione: punti da zero a settanta."
"La graduatoria finale sarà formata dai concorrenti che in entrambe le fasi (prima fase e seconda fase) abbiano riportato un punteggio minimo di novanta punti e, quindi, mediante sommatoria degli stessi."
2. All'esito della procedura concorsuale, l'incarico veniva affidato al raggruppamento dell'architetto M. F., primo classificato con il punteggio complessivo di 320 punti (175 relativi alla prima fase e 145 per la seconda fase).
Al secondo posto si collocava il raggruppamento di C. N., con il punteggio di 315 punti (150 per la prima fase e 165 per la seconda fase). Il raggruppamento di L. M. otteneva il terzo posto, con 310 punti (145 per la prima fase e 165 per la seconda fase).
3. La sentenza appellata, accogliendo il ricorso proposto dall'architetto C. N., ha annullato:
--- il bando di gara, limitatamente alla parte in cui prevede che "la graduatoria finale sarà formata dai concorrenti che in entrambe le fasi (prima fase e seconda fase) abbiano riportato un punteggio minimo di novanta punti e, quindi, mediante sommatoria degli stessi";
--- la lettera di invito a partecipare alla seconda fase della procedura, nella parte in cui si ribadisce la predetta clausola del bando;
--- l'approvazione della graduatoria e l'affidamento dell'incarico al raggruppamento facente capo all'Architetto F.
La sentenza appellata ha inoltre adottato la seguente statuizione: "accerta e dichiara il diritto della parte ricorrente all'aggiudicazione della gara di appalto de qua (in tale capo di pronunzia rimanendo assorbita, giusta quanto in motivazione esplicitato al punto 5, la domanda di reintegrazione in forma specifica dalla parte ricorrente avanzata in via subordinata)".
4. Con un primo motivo di gravame, l'appellante F. e l'appellante incidentale sostengono che l'impugnazione del bando, proposta contestualmente al ricorso contro l'atto di aggiudicazione dell'incarico, è tardiva ed inammissibile.
A supporto del proprio assunto, gli appellanti indicano l'orientamento interpretativo affermato, negli ultimi anni, da una parte della giurisprudenza della Sezione, diretto ad ampliare le ipotesi in cui il soggetto partecipante ad una gara o ad un concorso ha l'onere di impugnare immediatamente le clausole del bando ritenute illegittime ed applicate dal seggio di gara.
La tesi tradizionale, ripetutamente affermata dalla giurisprudenza del Consiglio (e ribadita, comunque, anche da decisioni recentissime), afferma il principio secondo cui il bando di gara per l'aggiudicazione di un contratto della pubblica amministrazione è immediatamente impugnabile solo se contiene clausole impeditive dell'ammissione alla selezione, e non anche con riferimento alle clausole che individuano i criteri che saranno adottati per l'aggiudicazione, con la conseguenza che la partecipazione alla gara e la presentazione dell'offerta non costituiscono acquiescenza e non impediscono, quindi, la proposizione di un eventuale gravame (C. Stato, sez. VI, 06-10-1999, n. 1326).
Peraltro, l'impugnazione del bando differita al momento dell'impugnazione del provvedimento di esclusione è comunque ammissibile quando la clausola del bando è ambigua e tale da prestarsi a differenti interpretazioni da parte dell'amministrazione in sede di ammissione degli aspiranti al concorso (C. Stato, sez. VI, 10-08-1999, n. 1020).
5. Secondo i più recenti (ma non univoci) indirizzi, invece, occorre considerare la natura giuridica del bando e la sua funzione, tenendo conto dei seguenti aspetti:
a) mediante l'adozione del bando, l'amministrazione consuma il proprio potere discrezionale e la successiva attività procedimentale è vincolante ed inderogabile;
b) la lesione della posizione di interesse dei partecipanti è immediata, perché attiene, direttamente, alla loro stessa condizione di concorrenti alla selezione;
c) l'interesse differenziato, che giustifica il ricorso, riguarda la legittimità delle regole e delle operazioni di gara.
6. Sulla base di queste premesse, si sostiene che resta fermo il tradizionale principio di carattere generale in forza del quale il bando di gara non è immediatamente lesivo e, quindi, non è impugnabile se non unitamente ai provvedimenti, concreti, che ne fanno applicazione. Tuttavia, secondo l'indirizzo in esame, tale regola soffre di alcune eccezioni, di portata assai ampia ed in costante espansione.
La prima, conforme ad una consolidata linea ermeneutica, riguarda l'ipotesi delle clausole del bando che impediscono la partecipazione alla gara, fissando particolari requisiti soggettivi dei concorrenti; in tale eventualità sussiste l'onere della parte interessata di impugnare tempestivamente l'atto.
In tal senso, si ribadisce che i bandi di concorso, se contenenti clausole immediatamente lesive dell'interesse degli aspiranti (perché impongono determinati requisiti di partecipazione), devono essere immediatamente ed autonomamente impugnati, con conseguente inammissibilità sia dell'impugnazione rivolta solo contro il provvedimento di esclusione dal concorso, costituente atto meramente esecutivo e applicativo del bando, sia dell'impugnazione contestuale del bando stesso e dell'esclusione, ove siano decorsi i termini per il ricorso contro il bando stesso.
7. La seconda eccezione, enucleata dalla giurisprudenza più recente della Sezione (decisione 23 maggio 2000, n. 2990), riguarda le ipotesi di clausole asseritamente irragionevoli, tali da non consentire la formulazione dell'offerta, dal momento che le prescrizioni ivi previste rendono effettivamente impossibile quel calcolo di convenienza tecnica ed economica che ogni impresa deve essere in condizione di potere effettuare all'atto in cui valuta se partecipare o no ad una gara pubblica. In detta categoria rientrano tutte le prescrizioni che, producendo effetti distorsivi della concorrenza, incidono sulla sfera giuridica del soggetto economico che partecipa alla gara in un momento precedente quello della mancata aggiudicazione ed indipendentemente da questa.
In tale ambito si inserisce l'affermazione secondo cui le prescrizioni del bando di gara che incidono direttamente sulle posizioni dei concorrenti alla gara di appalto sono immediatamente ed autonomamente lesive per cui devono essere impugnate nei termini di rito, decorrenti dal momento della loro conoscenza, senza attendere il conseguente atto di esclusione: nella specie, è stata ritenuta immediatamente lesiva la clausola del bando che prescriveva l'esclusione automatica delle offerte anomale (C. Stato, sez. IV, 05-07-1999, n. 1158).
8. Una terza ipotesi riguarda le prescrizioni del bando che impongono determinati oneri formali alle imprese partecipanti: in un appalto pubblico, si deve intendere immediatamente lesiva e, quindi, autonomamente impugnabile quella clausola del bando di gara o della lettera d'invito che prescriva, a pena d'esclusione, l'esibizione di un documento o di un attestato (nella specie, il certificato dei carichi pendenti) che la stazione appaltante potrebbe acquisire d'ufficio, posto che, in tal caso, l'inutile aggravio del procedimento amministrativo consiste non già nella mera presentazione di detto certificato - il cui reperimento potrebbe anche non essere di per sé gravoso - bensì nella gratuita costrizione dell'impresa a rendere di pubblico dominio vicende private che essa potrebbe voler non divulgare e nella circostanza che, ove queste ultime vengano rese note, potrebbero esporla ad un giudizio d'inaffidabilità fondato su vicende penali in cui essa potrebbe esser stata incolpevolmente coinvolta (C. Stato, sez. V, 11-05-1998, n. 225).
9. Una quarta ipotesi (delineata dalla pronuncia della Sezione n. 2884/2000) concerne le clausole del bando relative al "modus operandi" fissato per il funzionamento della commissione aggiudicatrice. In particolare, la pronuncia afferma l'onere di immediata impugnazione della clausola del bando che individua le operazioni da svolgere, rispettivamente, in seduta pubblica od in riunione segreta. In tali casi, secondo questa giurisprudenza, la lesione della posizione di interesse dell'impresa è immediata, afferendo alla stessa condizione di partecipazione alla gara, ed alla libertà di scelta in ordine alle determinazioni negoziali assunte dal soggetto economico nell'ambito del procedimento di individuazione del contraente privato.
10. Il nuovo indirizzo interpretativo non risulta ancora consolidato ed ha formato oggetto di articolate critiche da parte di alcuni settori della dottrina, almeno con riferimento ad alcune delle ipotesi indicate. Esso intende ampliare l'onere di immediata impugnazione delle clausole di bando, attraverso un complesso percorso argomentativo, che valorizza l'esigenza di una rapida inoppugnabilità di determinate regole speciali della gara, in certo senso "accettate" dai partecipanti al procedimento. Al tempo stesso, tale indirizzo pone in luce la sostanziale autonomia dell'interesse dell'impresa alla preventiva definizione dei parametri di valutazione delle offerte (nella parte in cui esse risultano direttamente incidenti sull'espressione del loro contenuto) e delle modalità (estrinseche), o meramente procedimentali, di svolgimento della gara.
La decisione n. 2990/2000 pone in luce "l'esigenza di certezza dei rapporti giuridici, cui si ricollega il regime di impugnazione dei provvedimenti amministrativi, che sarebbe ingiustificatamente elusa se fosse consentito alle imprese di partecipare alla gara rimanendo inerti di fronte a prescrizioni inidonee a garantire il corretto operare delle regole di concorrenza, per poi impugnare il bando, al quale hanno prestato adesione in modo univoco e concludente, una volta conosciuto l'esito sfavorevole del procedimento".
La dottrina evidenzia come tale atteggiamento interpretativo è, in qualche misura, ispirato dall'esigenza di reagire ad una eccessiva proliferazione dei ricorsi, stigmatizzando le condotte "poco leali" di determinati concorrenti, i quali partecipano alla gara, con una sorta di "riserva mentale", sciolta soltanto nel caso di esito sfavorevole del procedimento.
L'autonomia dell'interesse sembra manifestarsi, in particolare, tutte le volte in cui le prescrizioni del bando fissano regole che segnano un'incidenza, diretta od indiretta (ma sempre determinante) sulle condotte delle imprese concorrenti, già rilevanti all'interno dello svolgimento della gara.
La rilevanza diretta si manifesta in relazione a quelle prescrizioni che impongono ai partecipanti determinati oneri formali, quali la produzione di documenti o la redazione dell'offerta secondo specifiche modalità. Il risalto indiretto, ma pure decisivo, concerne le clausole del bando che, stabilendo, in modo puntuale e vincolante, determinati criteri di valutazione dell'offerta, ne condizionano la stessa composizione interna.
11. Prima di esaminare la portata dei nuovi principi interpretativi nell'ambito della fattispecie in esame, è necessario considerare un altro profilo della questione, che ne testimonia la complessità ed opinabilità. Non si può trascurare, infatti, che, in giurisprudenza, si è manifestato anche un indirizzo interpretativo di segno radicalmente antitetico a quello illustrato (espresso anche nell'ambito delle procedure concorsuali per l'accesso all'impiego), volto a spostare in avanti il termine per l'impugnazione degli atti applicativi delle clausole del bando, pure nelle eventualità in cui esse siano assolutamente vincolanti ed a contenuto univoco, ancorché riguardanti gli stessi requisiti di partecipazione alla procedura selettiva (Cons Stato, IV, ord. 10 aprile 1998, n. 582).
La tesi indicata per ultima, tuttavia, non può essere condivisa: il potere di disapplicazione del giudice amministrativo va circoscritto solo agli atti amministrativi a contenuto propriamente normativo; pertanto esso non può operare in relazione al bando di gara, che è riconducibile a manifestazione di volontà provvedimentale e non ad atto regolamentare (C. Stato, sez. IV, 27-08-1998, n. 568).
Diversamente da quanto ritenuto da un tribunale (TAR Lombardia 8 agosto 2000, n. 234), poi, dette conclusioni restano ferme anche nell'ipotesi in cui l'illegittimità del bando deriva dal contrasto con la normativa comunitaria, a meno che non si acceda alla idea secondo cui l'invalidità basata su questo parametro comporta la radicale nullità dell'atto.
12. Meritevole di maggiore attenzione è l'altro orientamento, in forza del quale l'impugnazione del bando è sempre necessaria, ma può essere differita all'atto di proposizione del ricorso contro l'atto applicativo.
a) il bando è un atto generale che, non rivolgendosi a destinatari determinati, non comporta, di per sé solo, alcuna immediata lesione, la quale si concretizza e attualizza solo con l'emanazione degli specifici provvedimenti di esclusione;
b) non può escludersi la possibilità per l'amministrazione di non dare applicazione a clausole del bando illegittime, o di dare alle clausole del bando un'interpretazione conforme alla legge;
c) l'impugnazione del bando, anche in relazione alle clausole che fissano requisiti di partecipazione, è mera facoltà dell'interessato e non già un onere imposto a pena di decadenza.
13. Peraltro, l'Adunanza Plenaria, con ordinanza 4 dicembre 1998, n. 1, ha ribadito l'orientamento più tradizionale e consolidato, in forza del quale il bando di un pubblico concorso contenente clausole direttamente lesive dell'interesse dei candidati, che fissano i requisiti di partecipazione alla procedura selettiva, deve essere autonomamente ed immediatamente impugnato.
La pronuncia dell'Adunanza Plenaria esclude, quindi, che il termine per l'impugnazione del bando possa essere posticipato al momento in cui viene adottato il provvedimento applicativo. La decisione non prende posizione, invece, sul problema della individuazione degli ulteriori casi in cui l'interessato ha l'onere di impugnare immediatamente il bando.
14. La giurisprudenza richiamata in precedenza, favorevole ad un certo ampliamento di tali ipotesi, non afferma la generalizzata anticipazione dell'onere di impugnativa del bando, ma individua rigorosi parametri interpretativi, volti a delimitare (cumulativamente od alternativamente) l'operatività dell'onere.
In particolare, l'onere di immediata impugnazione del bando è subordinato ad un'accurata analisi della singola fattispecie, che metta in luce, fra l'altro, i seguenti aspetti:
a) il contenuto della clausola del bando sospetta di illegittimità;
b) il tipo di vizio dedotto dalla parte ricorrente;
c) l'interesse manifestato dall'impresa;
d) l'attitudine della partecipazione alla procedura selettiva a manifestare univocamente l'acquiescenza alle regole della gara;
e) l'influenza della regola fissata dal bando sui comportamenti dei concorrenti e sulla condotta della stazione appaltante;
f) l'incidenza della clausola sullo svolgimento concreto della gara e sui suoi esiti.
La ricerca di adeguati criteri selettivi, pur nell'ottica di un marcato ampliamento delle ipotesi di immediata impugnabilità del bando, deriva anche da un'altra considerazione, puntualmente sottolineata dalla dottrina. Sostenere che tutte le clausole del bando regolanti le modalità procedurali della gara devono essere immediatamente impugnate, perché lesive di un interesse generale alla legittimità dell'azione amministrativa, significherebbe minare la concezione del processo amministrativo come giurisdizione di tipo subiettivo (per la protezione di posizioni sostanziali autonome e differenziate), in favore di una tutela oggettiva dell'interesse pubblico alla legittimità dell'atto amministrativo.
15. La stessa preoccupazione di ordine sistematico è compiutamente sviluppata da una recentissima decisione della VI Sezione (n. 192/2001), secondo la quale "il ricorso amministrativo non è rimedio dato nell'esclusivo interesse oggettivo della giustizia, ma principalmente per tutelare posizioni dei singoli, i quali non sono tenuti a denunciare l'illegittimità degli atti, della quale, pure, abbiano conoscenza, se non nei limiti e nel momento in cui tale illegittimità si traduca concretamente in una lesione ai propri interessi".
La decisione confuta la tesi secondo cui l'onere di immediata impugnazione deriverebbe anche da un "obbligo di leale cooperazione" del privato. Tale dovere non opera nei casi in cui il procedimento sia "condotto unilateralmente dall'amministrazione", essendo, "per contro, onere esclusivo di quest'ultima adoperarsi perché la propria attività si svolga in conformità alla legge".
16. Secondo tale pronuncia, poi, l'onere di immediata impugnazione non svolgerebbe alcuna utile funzione deflattiva del contenzioso: al contrario "si determinerebbe il proliferare di giudizi preventivi, instaurati tuzioristicamente dai partecipanti ad una gara, non solo con il sovvertimento dei principi in tema di concretezza e attualità della titolarità dell'interesse all'azione, ma anche con grave intralcio all'ordinato svolgimento dell'attività amministrativa".
17. Ciò posto, è necessario analizzare le diverse ipotesi concrete in cui la giurisprudenza più recente ha affermato l'onere di immediata impugnazione del bando di gara. I casi riguardano aspetti particolari della procedura selettiva, idonei ad evidenziare una peculiare rilevanza immediata dell'interesse al ricorso e della correlata lesione della posizione giuridica tutelata.
Si consideri, in primo luogo, il caso di vizi del bando di gara incidenti sulla stessa possibilità di formulare una adeguata offerta. In tali eventualità, l'onere di immediata impugnazione mira ad evitare che il concorrente, solo perché non aggiudicatario, possa rimettere in discussione l'intero procedimento contrattuale, al quale ha pure partecipato senza esprimere riserve.
Il pregiudizio lamentato, attenendo alla libertà di autodeterminazione negoziale, si palesa, immediatamente, già al momento della formulazione dell'offerta economica. La mancata aggiudicazione del contratto determina solo l'aggravamento e la definitiva cristallizzazione della lesione, ma non comporta l'autonoma insorgenza dell'interesse al gravame.
18. Ma anche nell'ipotesi in cui il bando evidenzi illegittimità di carattere formale o procedimentale, attinenti alla composizione del seggio di gara, oppure alla disciplina della sua attività (in seduta pubblica o segreta), l'interesse all'impugnativa si manifesta immediatamente, perché il ricorso mira a denunciare dei vizi estrinseci del procedimento. In questa prospettiva, il gravame non è condizionato, in modo apprezzabile, dal concreto svolgimento dell'iter, o dalla sua conclusione. In tale eventualità, semmai, il concorrente intende proteggere l'interesse alla trasparente dialettica con il seggio di gara: la posizione differenziata e strumentale al corretto svolgimento della selezione si connette strettamente alla libertà negoziale ed alla tutela del fisiologico confronto concorrenziale con le altre imprese.
Ammettendosi l'impugnazione del bando differita e contestuale alla proposizione del ricorso contro l'aggiudicazione, si permetterebbe a tutti i concorrenti, diversi dall'aggiudicatario, di vanificare in radice l'attività compiuta.
In questo ambito concettuale si situano le pronunce cautelari citate dal Consiag (V, 20 settembre 2000 e 12 dicembre 2000, n. 6356), che hanno affermato l'onere di immediata impugnazione delle clausole del bando riguardanti la fissazione della durata delle prove concorsuali: in detta eventualità appare evidente il carattere meramente strumentale dell'interesse fatto valere, del tutto insensibile alle vicende conclusive del procedimento.
In tali casi, manca la possibilità di una lesione rinnovata al momento della chiusura del procedimento ad evidenza pubblica. Infatti, la clausola riguardante le modalità formali di svolgimento della gara, se non fosse immediatamente lesiva, non lo sarebbe nemmeno in un momento successivo. Poiché la prescrizione del bando ha per oggetto la protezione di un mero interesse procedimentale, non sarebbe neppure configurabile una posizione di interesse legittimo tutelabile.
19. Nel caso in esame, invece, il ricorso proposto in primo grado evidenzia profili del tutto diversi, tanto in relazione alle clausole oggetto di impugnazione, quanto rispetto ai vizi denunciati, all'interesse fatto valere, ai comportamenti delle parti ed all'incidenza sullo sviluppo della gara.
La dedotta illegittimità del bando non tocca la composizione dell'offerta, nei suoi aspetti economici e tecnici.
Ma i vizi prospettati non riguardano nemmeno i profili meramente formali ed estrinseci dello sviluppo procedimentale della selezione contrattuale.
Al contrario, nella vicenda in giudizio, le censure proposte dall'interessato riguardano i contenuti sostanziali della procedura svolta, in relazione alle sue concrete applicazioni.
20. La decisione n. 2884/2000 sviluppa il proprio itinerario argomentativo, favorevole alla tesi dell'immediata impugnabilità del bando, facendo leva sul carattere formale della prescrizione del bando e sulla natura procedimentale dell'interesse fatto valere.
Non pare che la pronuncia, in relazione al ristretto ambito oggettivo preso in considerazione, possa estendersi alle ipotesi in cui l'impugnazione assume ad oggetto una clausola idonea ad incidere sulla concreta valutazione delle offerte e dei requisiti soggettivi dei concorrenti, collegata, dunque, ad una successiva manifestazione di volontà discrezionale (la quale attribuisce rilevanza anche ai vari profili strettamente tecnici, insiti nell'apprezzamento specialistico riservato alla "giuria"), compiutamente espressa solo in sede di attuazione della clausola.
21. La ricorrente di primo grado ha contestato la legittimità della rilevanza attribuita ai requisiti di idoneità tecnica e professionale dei concorrenti al momento della formazione conclusiva della graduatoria.
Al riguardo, è sufficiente osservare che l'asserita illegittimità della clausola del bando, nella parte in cui dispone la valutazione dei titoli di ammissione attraverso la scissione della procedura in due distinte fasi, indica una lesione solo potenziale, al momento di adozione dell'atto, che può diventare attuale, eventualmente, all'esito della gara.
22. In sede di discussione, la difesa del Consiag ha sostenuto che, in ogni caso, l'interesse all'impugnazione del bando sarebbe sorto già al momento della formazione della graduatoria provvisoria della prima fase, considerando che, in tale epoca, la ricorrente era a conoscenza del punteggio dei concorrenti e della posizione ottenuta.
A tutto concedere, siffatto interesse potrebbe riconoscersi in capo ai soggetti non classificati tra i primi dieci e, quindi, esclusi definitivamente dalla procedura. Per questi concorrenti (ma solo per essi) la conclusione della prima fase segna l'arresto definitivo del procedimento e provoca l'insorgenza del pregiudizio e dell'interesse al ricorso.
La formazione della graduatoria provvisoria, invece, appare neutrale, in relazione all'interesse all'impugnativa del bando da parte degli altri concorrenti, ammessi a presentare l'offerta.
Basta osservare, al riguardo, che l'interesse all'impugnativa è strettamente correlato agli ulteriori sviluppi procedimentali della selezione concorsuale:
a) i concorrenti meglio graduati nella prima fase potrebbero non presentare offerte;
b) la sommatoria dei punteggi potrebbe comunque consentire al soggetto collocato in posizione deteriore nella prima fase di ottenere l'affidamento dell'incarico;
c) all'opposto, tale soggetto potrebbe conseguire un punteggio del tutto insufficiente nella fase di valutazione delle offerte.
In altri termini, l'interesse all'impugnazione del bando, in relazione al vizio dedotto ed alla posizione della parte, è strettamente connesso alla non irragionevole possibilità (valutabile solo ex post, all'esito della gara), che il ricorrente, secondo una procedura legittima, avrebbe ottenuto l'affidamento dell'incarico, nell'ambito di una selezione incentrata sulla valutazione dell'offerta, senza rilievo determinante dei requisiti di idoneità soggettiva.
Ne consegue, quindi, l'ammissibilità e la tempestività del ricorso di primo grado, ritualmente proposto, congiuntamente, contro il bando e contro l'atto di affidamento dell'incarico.
23. Con un secondo motivo, l'appellante principale e l'appellante incidentale contestano, nel merito, la decisione del tribunale.
Secondo la pronuncia appellata, la clausola del bando che statuisce l'attribuzione di un punteggio ai titoli dei concorrenti (contestualmente vagliati per qualificare i soggetti da invitare alla procedura ristretta), è illegittima, in quanto la disciplina applicabile alla fattispecie in esame non consente, "ai fini della valutazione dell'offerta più vantaggiosa, alcuna valutabilità dei requisiti di ammissione alla gara".
La contestata prescrizione del bando, relativa alla sommatoria dei punteggi ottenuti dai concorrenti nelle due fasi della selezione, "ha operato un'illegittima commistione di due distinti profili di rilevanza delle posizioni dei partecipanti".
24. A dire degli appellanti, invece, "la valutazione dei 'curricula', compiuta dall'amministrazione, e considerata nella determinazione dei punteggi complessivamente attribuiti ai concorrenti, attiene alla distinta fase 'logica' di valutazione selettiva, ancorché compiuta già nel momento della prequalifica".
L'argomento esposto non è condivisibile: la valutazione del percorso professionale del concorrente, proprio perché preordinata alla qualificazione nell'ambito della gara, non può legittimamente riflettersi anche sulla individuazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa.
25. Al riguardo, il disegno normativo della disciplina comunitaria (e delle corrispondenti regole di diritto interno) è chiaro e coerente.
Nella specie, trova applicazione il decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 157 (Attuazione della direttiva 92/50/CEE in materia di appalti pubblici di servizi). L'articolo 22, rubricato "scelta dei soggetti da invitare alle procedure ristrette", stabilisce al comma 1, che "nella licitazione privata, nell'appalto concorso e nella trattativa privata l'amministrazione aggiudicatrice sceglie, tra i candidati in possesso dei requisiti prescritti dagli articoli da 12 a 17, quelli da invitare per la presentazione delle offerte ovvero per la trattativa; l'amministrazione si basa sulle informazioni ricevute in merito alla situazione del prestatore di servizi, nonché sulle informazioni e sulle formalità necessarie per valutare le condizioni minime di natura economica e tecnica che devono essere soddisfatte.
L'articolo 14 individua le modalità di apprezzamento della prescritta capacità tecnica.
"La dimostrazione delle capacità tecniche dei concorrenti, negli appalti di cui all'allegato 1, può essere fornita mediante:
e) la descrizione delle attrezzature tecniche, dei materiali, degli strumenti, compresi quelli di studio e di ricerca, utilizzati per la prestazione del servizio e delle misure adottate per garantire la qualità".
L'articolo 23 stabilisce i caratteri dell'offerta economicamente più vantaggiosa, "valutabile in base ad elementi diversi, variabili secondo il contratto in questione, quali, ad esempio, il merito tecnico, la qualità, le caratteristiche estetiche e funzionali, il servizio successivo alla vendita, l'assistenza tecnica, il termine di consegna o esecuzione, il prezzo".
26. Il quadro normativo distingue quindi con chiarezza tra i requisiti tecnici di ammissione alla gara e gli elementi valutabili in sede di esame dell'offerta.
In tale contesto, anche il "merito tecnico", seppure non descritto analiticamente, risulta correlato essenzialmente alle caratteristiche oggettive dell'offerta del concorrente, piuttosto che alle qualità soggettive, le quali, comunque, non possono assumere, almeno di regola, un peso sproporzionato rispetto agli altri elementi.
I requisiti tecnici e soggettivi prescritti dalla stazione appaltante per individuare i concorrenti ammessi alle gare (nel rispetto di parametri non discriminatori e ragionevolmente pertinenti all'oggetto della prestazione) intendono fissare una soglia minima di affidabilità del potenziale aggiudicatario.
Una volta riconosciuta l'astratta idoneità dei concorrenti, questi sono posti in una posizione di assoluta parità, in applicazione dei principi concorrenziali del diritto comunitario. Il contratto (od il servizio) deve essere affidato al soggetto che presenta l'offerta oggettivamente migliore, non rilevando il precedente curriculum professionale, salvo l'apprezzamento del "merito tecnico", il quale, peraltro, rappresenta solo uno degli elementi valutabili e non può mai assumere rilievo eccessivo (nella specie pari al 50% del punteggio globale), almeno in relazione alle pregresse esperienze professionali dei concorrenti.
Senza dire, poi, che, in ordine alla definizione dei criteri di individuazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa la scelta del legislatore interno (D.P.C.M: 27 febbraio 1997, n. 116) di attribuire rilevanza, sia pure parziale, ad elementi già valutati in sede di prequalificazione appare di dubbia compatibilità con il diritto comunitario, come già rilevato dalla Commissione (atto del 27 settembre 1998), la quale ha avviato una procedura di infrazione nei confronti dello Stato italiano.
L'organo europeo richiama l'articolo 36 della direttiva 92/50/CEE, in forza del quale, nel caso dell'offerta economicamente più vantaggiosa possono essere presi in considerazione "vari criteri relativi all'appalto, quali ad esempio qualità, merito tecnico".
Secondo la Commissione "tali criteri sono indicati a titolo esemplificativo, ma come si vede, si riferiscono tutti alla prestazione da eseguire concretamente e mirano a definire quale degli offerenti (tutti i candidati considerati idonei) sarà in grado di fornire nel caso concreto la prestazione migliore al prezzo più competitivo".
È vero che, allo stato, il contenzioso comunitario non è definito. Tuttavia, anche mettendo da parte i dubbi sulla legittimità della valutazione, in sé, di aspetti meramente soggettivi del concorrente, resta ferma l'irragionevolezza di una previsione del bando che considera gli stessi criteri tanto come requisiti di ammissione, quanto come elementi di valutazione dell'offerta, utili ai fini della formazione della graduatoria.
27. La chiarezza della disciplina in materia non è affatto contraddetta dalla previsione contenuta nell'articolo 17, comma 12, della legge n. 109/1994, relativa all'affidamento degli incarichi di progettazione di importo stimato inferiore ai 40.000 ECU. In tali ipotesi (largamente al di sotto della soglia comunitaria), evidenti esigenze di semplificazione amministrativa consentono alla stazione appaltante di affidare gli incarichi a soggetti "di loro fiducia", previa la verifica dell'esperienza e della capacità professionale dei progettisti e la motivazione della scelta in relazione al progetto da affidare.
La norma ribadisce il principio secondo cui per gli incarichi di maggiore importo è comunque necessario l'espletamento di gare rette da diverse regole. In ogni caso, poi, l'affidamento, basato esclusivamente sulla valutazione dei curricula, conferma la profonda differenza logica e strutturale dal metodo di affidamento dell'offerta economicamente più vantaggiosa.
28. Non giova all'appellante principale il richiamo alla giurisprudenza, isolata, che sembra ammettere la scissione della selezione in due distinte fasi e l'attribuzione di un punteggio relativo alla affidabilità tecnico-economica dell'impresa. Infatti, la pronuncia citata dall'appellante, in relazione ai vizi dedotti dalle parti in quella sede, non esamina affatto la questione centrale concernente la legittimità di tale procedura, ma si preoccupa solo di stabilire gli effetti dell'intervenuto mutamento soggettivo del concorrente nel periodo compreso tra le due fasi, stabilendo che le valutazioni compiute nei confronti delle imprese individuali, nel corso della prequalificazione, non possono essere "traslate" nei confronti dei raggruppamenti successivamente costituiti, al momento della valutazione delle offerte.
29. Non pare pertinente, poi, il richiamo alla disciplina concorsuale per l'accesso ai pubblici impieghi, che articola la selezione in prove successive diverse, ammettendo agli esami orali solo i candidati giudicati idonei alle prove scritte.
Detta normativa si inserisce in un sistema retto da regole e principi autonomi, solo in parte esportabili nel settore dei contratti.
In ogni caso, il giudizio di merito sulla prova scritta è logicamente ben distinto dalla verifica dei requisiti soggettivi di partecipazione al concorso.
30. Contrariamente a quanto ritenuto dall'appellante principale, poi, la previsione del bando incide in modo vistoso sulla par condicio tra i partecipanti alla procedura selettiva, sbilanciando la valutazione dei concorrenti, a tutto vantaggio di coloro che sono in possesso di un migliore curriculum professionale, e svilendo il rilievo oggettivo dell'offerta presentata.
Nella ripartizione del punteggio complessivo, metà di questo è riservato alla prima fase, concernente l'apprezzamento soggettivo del progettista. In tal modo risulta smentito l'assunto dell'appellante principale, secondo cui, "nel caso in esame siamo in presenza di un concorso misto di progettazione e di servizi di architettura in cui si presentano elementi di valutazione del progetto ed elementi di valutazione del progettista, nel quale, tuttavia, va data senz'altro prevalenza agli elementi concernenti il servizio di progettazione".
31. Secondo il CONSIAG, la procedura in contestazione determina una netta separazione tra la fase concernente l'ammissione dei concorrenti e quella relativa alla loro valutazione dei concorrenti, a sua volta suddivisa in due sub-fasi.
La tesi proposta non è condivisibile. Intanto, non può essere confusa l'attività preordinata a vagliare la ammissibilità formale della domanda di partecipazione con quella diretta a verificare l'idoneità tecnica dei concorrenti, preliminare all'apprezzamento dell'offerta, nelle sue componenti oggettive.
La prima attività è presente in ogni procedura selettiva: pertanto la circostanza che il seggio di gara abbia svolto una verifica di carattere formale, prima di compiere le ulteriori operazioni, non dimostra affatto la legittimità dell'iter seguito, né, tanto meno, evidenzia l'autonomia dell'apprezzamento riguardante i requisiti di idoneità tecnica.
Al contrario, tutta la prima fase ha avuto il duplice scopo di qualificare i concorrenti, in base alle caratteristiche soggettive dimostrate e di delineare, al tempo stesso, una graduatoria provvisoria, poi "trascinata" nel periodo successivo .
32. La Sezione ritiene utile segnalare che l'illegittimità dell'operato del Consiag è affermata anche dall'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici (DETERMINAZIONE n. 17/2000 del 5 aprile 2000 - R/37 "Concorso di progettazione - autonomia delle fasi di selezione").
Tale atto non spiega alcuna efficacia vincolante nel giudizio in corso, né determina, sul piano sostanziale, un obbligo di adeguamento da parte della stazione appaltante, ma costituisce un contributo utile a delineare alcuni aspetti della questione in esame.
Secondo l'Autorità, "il bando in esame è stato predisposto seguendo le modalità previste dal D.lgs 157/95 per le licitazioni private; in quanto, essendo il costo presunto dell'opera di Lire 50 miliardi, era possibile prevedere che il corrispettivo per l'incarico di progettazione superasse la soglia dei 200.000 ECU.
Gli elementi richiesti per la fase di prequalifica (ricerche, mostre, riconoscimenti, pubblicazioni), progettazioni svolte nell'ultimo decennio, modalità di organizzazione per l'espletamento dell'incarico e strumentazioni o attrezzature utilizzate, sono i requisiti previsti dall'art.14 del citato D. lgs 157/95 per la dimostrazione della capacità tecnica del concorrente; requisiti che ai sensi dell'art. 22 dello stesso decreto legislativo valgono per l'ammissione dei candidati alla fase di presentazione delle offerte nelle licitazioni private.
Per quanto concerne i criteri fissati per l'anzidetta seconda fase, la previsione del bando secondo cui la graduatoria finale è data dalla somma dei punteggi, non inferiore a punti 90, riportati dai concorrenti in ciascuna delle distinte fasi della procedura, quella di prequalificazione e quella di valutazione del progetto in concorso, dà origine ad una procedura caratterizzata dalla sostanziale commistione delle suddette fasi, concettualmente e funzionalmente distinte. Tale procedura contraddice al fondamento del concorso di progettazione e risulta non conforme al principio della trasparenza dell'azione amministrativa.
Va quindi confermato il principio indicato nell'atto di determinazione n. 6 dell'8 novembre 1999, di separatezza tra la fase della qualificazione e quella della valutazione dell'offerta; principio tanto più valido per la procedura del concorso di progettazione la quale è diretta alla scelta della migliore tra le prestazioni già rese e offerte alla valutazione dell'amministrazione, anziché all'individuazione del concorrente più idoneo a rendere, alle migliori condizioni, la futura prestazione".
33. Con il motivo rubricato al n. 3 del proprio appello incidentale, il Consiag lamenta la violazione dei principi generali in materia di annullamento di atti, contestando il capo della sentenza di primo grado che dichiara il diritto del ricorrente ad ottenere l'aggiudicazione dell'incarico in contestazione.
Secondo l'appellante, "la volontà univoca del Consiag era quella di affidare l'incarico di progettazione non solo sulla base del progetto presentato, ma anche tenendo conto dei curricula dei concorrenti. Ciò significa che il bando, così come articolato, costituisce un unicum inscindibile, con la conseguenza che l'annullamento di una clausola essenziale (la valutazione congiunta dei due profili sopra detti) comporta necessariamente l'annullamento dell'intero bando e non della sola clausola."
A dire del Consiag, poi, l'accoglimento del citato 3° motivo non potrà mai comportare (come invece inopinatamente affermato dal Tar della Toscana) il diritto del raggruppamento ricorrente all'aggiudicazione della gara di appalto, per la semplice ragione che la seconda fase del concorso si è conclusa (tenendo conto esclusivamente del punteggio riportato in tale fase) con due concorrenti primi a pari merito: il gruppo dell'arch. N. e quello dell'Arch. N.
L'accertata illegittimità del bando non può determinare, in questo caso, una sorta di integrazione della lex specialis di gara.
Le clausole concernenti la suddivisione del concorso in due distinte fasi assumono un rilievo essenziale nell'ambito dell'intera procedura.
In particolare, la riscontrata illegittimità del bando, nella parte in cui realizza una commistione tra la valutazione di idoneità del concorrente e l'apprezzamento delle caratteristiche oggettive dell'offerta, non impedisce all'amministrazione, in sede di rinnovazione della procedura, di fissare nuovi ed autonomi requisiti di ammissione.
Inoltre, non può escludersi, a priori, una rinnovazione del bando che attribuisca rilievo al merito tecnico dei concorrenti (nei limiti consentiti dalla normativa comunitaria).
34. Più in generale, l'impraticabilità dell'opzione originaria dell'amministrazione, intesa a valorizzare l'esperienza professionale del concorrente, potrebbe suggerire all'amministrazione di ricercare altre soluzioni progettuali, individuate attraverso diverse procedure selettive.
Senza dire, poi, che l'accertata illegittimità di una qualificazione dei concorrenti basata su una graduatoria di merito, impone all'amministrazione di rinnovare la gara sin da tale momento, proprio allo scopo di garantire una più ampia partecipazione, condizionata solo dal possesso di determinati requisiti soggettivi, ragionevolmente idonei a dimostrare l'affidabilità del professionista.
Da ultimo, non può trascurarsi che il ricorrente di primo grado, nella seconda fase della gara, ha ottenuto lo stesso punteggio di un altro concorrente (arch. L. M.), sicché risulta quanto meno dubbia la sussistenza di un diritto all'affidamento dell'incarico.
La circostanza che tale soggetto abbia proposto un autonomo ricorso straordinario contro gli atti di gara non spiega effetti processuali sul giudizio in corso, ma assume rilievo per dimostrare che, nei suoi confronti, gli atti di gara non risultano ancora divenuti inoppugnabili.
Quindi, anche prescindendo dalla portata oggettiva degli effetti annullatori della sentenza amministrativa, va escluso che, in concreto, l'accoglimento del ricorso proposto dall'Arch. N. possa comportare l'accertamento del diritto all'affidamento dell'incarico.
Peraltro, la portata conformativa dell'annullamento dell'aggiudicazione e del bando non determina affatto la mera cancellazione della prima fase della gara (e del relativo punteggio), ma impone all'amministrazione di rivalutare ex novo tutti i presupposti della gara, anche in relazione alla fissazione di nuovi criteri di ammissione e di valutazione delle offerte.
Pertanto, non può trovare accoglimento nemmeno la domanda di risarcimento in forma specifica prospettata nella memoria di discussione: secondo l'interessata, andrebbe disposta l'effettuazione della procedura di offerta migliorativa, ex art. 77 del r.d. 23 maggio 1924, n. 827, tra i due concorrenti collocati al primo posto della graduatoria parziale relativa alla sola seconda fase della gara.
35. Non può trovare ingresso nemmeno la richiesta di risarcimento del danno per equivalente.
Infondata è la richiesta relativa al "mancato utile conseguito", in quanto la riscontrata illegittimità della procedura di gara non dimostra affatto la fondatezza della pretesa sostanziale all'aggiudicazione dell'appalto.
Non è accoglibile nemmeno la richiesta di risarcimento per la "perdita di chances", posto che l'amministrazione ha il potere di rinnovare la gara, attribuendo all'interessato le stesse possibilità originarie di conseguire l'utilità richiesta.
36. Infine, l'ulteriore generica domanda di risarcimento dei danni non pare riferita al ristoro delle spese sostenute nel corso della procedura. Né l'interessato ha indicato adeguati elementi presuntivi idonei a fornire quanto meno un principio di prova in ordine alla misura del danno subito, alla sua connessione con l'accertata illegittimità, all'elemento soggettivo dell'illecito denunciato.
37. In definitiva, quindi, l'appello principale dell'Arch. F. deve essere respinto, mentre l'appello incidentale del CONSIAG deve essere accolto, limitatamente al motivo rubricato al n. 3.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, respinge l'appello principale;
accoglie, in parte, l'appello incidentale proposto dal Consiag;
per l'effetto, annulla i provvedimenti impugnati in primo grado, nei sensi specificati in motivazione;