Source: https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2011&numero=181
Timestamp: 2019-10-21 18:02:18+00:00
Document Index: 60782652

Matched Legal Cases: ['art. 16', 'art. 14', 'art. 5', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 37', 'art. 39', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 39', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 5', 'art. 37', 'sentenza ', 'art. 16', 'art. 40', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ']

Sentenza 181/2011 (ECLI:IT:COST:2011:181)
Norme impugnate: Art. 5 bis, c. 3° e 4°, del decreto legge 11/07/1992, n. 333, convertito con modificazioni in legge 08/08/1992, n. 359 e art. 16, c. 5° e 6°, della legge 22/10/1971, n. 865, come sostituiti dal''art. 14 della legge 28/01/1977, n. 10.
Massime: 35676 35677 35678
Atti decisi: ord. 305, 351 e 399/2010
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 5-bis, commi 3 e 4 del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, nonché dell’articolo 16, commi quarto e quinto (recte: commi quinto e sesto) della legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento dell’edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle leggi 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore dell’edilizia residenziale, agevolata e convenzionata), come sostituiti dall’articolo 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per la edificabilità dei suoli), promossi dalla Corte d’appello di Napoli, con ordinanze del 7 aprile e del 19 marzo 2010 e dalla Corte d’appello di Lecce con ordinanza dell’8 ottobre 2010, rispettivamente iscritte ai nn. 305, 351 e 399 del registro ordinanze 2010 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 42 e 47, prima serie speciale, dell’anno 2010 e n. 1, prima serie speciale, dell’anno 2011.
Visti gli atti di costituzione di F. L., di F. N. W., del Comune di Salerno, nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 10 maggio 2011 e nella camera di consiglio dell’11 maggio 2011 il Giudice relatore Alessandro Criscuolo;
uditi gli avvocati Giorgio Stella Richter per F. L., Edilberto Ricciardi per il Comune di Salerno e l’avvocato dello Stato Giacomo Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.
2. — La Corte territoriale riferisce di essere chiamata a pronunziarsi in un giudizio, promosso dalla signora N. W. F. nei confronti del Comune di Montoro Superiore e diretto ad ottenere la condanna di quest’ultimo al pagamento (tra l’altro) dell’indennità di espropriazione e dell’indennità di occupazione legittima, relative all’esproprio di un suolo, appartenente all’attrice, situato nel territorio del detto ente. In una prima fase del processo il consulente di ufficio aveva rilevato che il terreno, pur se classificato come agricolo nel piano di fabbricazione adottato dal Comune di Montoro Superiore, era ubicato a ridosso del centro cittadino, in una zona in possesso di tutte le caratteristiche dei suoli edificatori, e sicuramente appetibile anche in vista di un suo possibile sfruttamento per fini diversi dall’edificazione, sicché lo aveva valutato in lire 55.851 al mq., con riferimento al dicembre 1982; successivamente era stata disposta una nuova consulenza, volta a verificare se, alla data del decreto di esproprio (20 marzo 1985), il suolo de quo avesse valore agricolo o edificabile e a determinare l’importo delle due indennità. Il consulente aveva accertato che il terreno in questione era classificato nel catasto terreni del Comune di Montoro Superiore come “seminativo arborato” e che, in base al programma di fabbricazione vigente nel Comune dal 30 ottobre 1972 al 12 maggio 1997, era, per la sua maggiore estensione, destinato ad uso pubblico per servizi vari, per una parte minore inserito in zona B di completamento e per una terza parte interessato alla realizzazione di una strada. Tuttavia, in base alle prescrizioni del programma di fabbricazione, nella zona B dell’area espropriata era precluso ogni tipo di edificazione e non era consentita neppure la costruzione in aderenza con l’edificio, di proprietà dell’attrice, con essa confinante, soggetto,nel piano di recupero del Comune, soltanto ad interventi di restauro e di risanamento conservativo.
Invero – la Corte di merito prosegue – «ancorché non possa escludersi che valore di mercato e valore agricolo medio (V.A.M.) di tali categorie di immobili siano talvolta, in concreto, coincidenti, non v’è dubbio che assai spesso il primo valore risulti (anche notevolmente) superiore al secondo, in quanto l’appetibilità di un terreno sul mercato non dipende solo dalla sua edificabilità, ma da molteplici altri fattori, primi fra tutti la sua posizione e le concrete possibilità di suo sfruttamento per fini diversi dalla coltivazione».
Inoltre, il suolo di proprietà della F. era certamente inedificabile, avuto riguardo alla natura conformativa (e non espropriativa) dei vincoli su di esso gravanti, all’inesistenza di un presunto giudicato sull’edificabilità di fatto del suolo, alla costante giurisprudenza della Corte di cassazione, integrante un vero e proprio diritto vivente, alla stregua della quale il sistema introdotto dall’art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992 si caratterizza per una rigida dicotomia, con esclusione di un “tertium genus”, tra “aree edificabili” ed “aree agricole” o “non classificabili come edificabili”.
Il giudice a quo riassume, al riguardo, i principi affermati da questa Corte con le sentenze n. 348 e n. 349 del 2007, richiama il dettato della citata norma convenzionale e sottolinea che la Corte europea dei diritti dell’uomo ha interpretato tale norma in numerose sentenze, «dando vita ad un orientamento ormai consolidato, formatosi anche in processi concernenti la disciplina ordinaria dell’indennità di espropriazione, secondo il quale una misura che costituisce un’ingerenza nel diritto al rispetto dei beni di una persona fisica o giuridica deve realizzare un “giusto equilibrio” tra le esigenze di interesse generale della comunità ed il principio della salvaguardia dei diritti e delle libertà fondamentali».
Ad avviso della Corte territoriale la normativa censurata, prevedendo un criterio di determinazione dell’indennità di esproprio, per i suoli agricoli e per quelli non edificabili, astratto e predeterminato (qual è quello del valore agricolo medio della coltura in atto o di quella più redditizia nella regione agraria di appartenenza dell’area da espropriare), quindi del tutto svincolato dal valore di mercato dei suoli stessi, non sarebbe in grado di assicurare all’avente diritto un indennizzo integrale o almeno “ragionevole”, così ponendosi in contrasto con l’art. 1 del primo protocollo, nell’interpretazione data dalla Corte europea.
In questa sede, invece, verrebbe in evidenza l’interpretazione data dalla Corte di Strasburgo all’art. 1 del primo protocollo addizionale, in base alla quale non potrebbe ritenersi ragionevole qualsiasi criterio di determinazione dell’indennità che prescinda dal dato di partenza, costituito dal valore di mercato del bene espropriato, «non dovendosi più valutare se la norma interna di per sé “non pregiudichi” il serio ed effettivo ristoro della perdita del bene ma, piuttosto, se essa sia in grado di assicurare tale ristoro in ogni fattispecie in cui debba trovare applicazione e non solo in via occasionale, in virtù di fattori casuali e contingenti, legati alla specifica situazione del terreno ablato».
In tale prospettiva – prosegue la Corte territoriale – «è la stessa dicotomia immaginata dal legislatore al fine di semplificare il calcolo dell’indennizzo – e non già la mancata previsione di una terza tipologia di aree, intermedia tra quelle agricole e quelle edificabili – che appare priva di giustificazione».
Per le espropriazioni ancora in corso (e per quelle future) è intervenuto l’art. 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008), il cui comma 89, lettera a), ha sostituito l’art. 37, comma 1, decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità. Testo A), e successive modificazioni, statuendo che l’indennità di espropriazione di un’area edificabile è determinata in misura pari al valore venale del bene e che, quando l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l’indennità è ridotta del 25 per cento. Per i giudizi ancora in corso, in cui è in contestazione la misura dell’indennità di esproprio, trova applicazione il criterio del valore venale del bene, previsto dall’art. 39 della legge 25 giugno 1865, n. 2359 (Espropriazioni per causa di utilità pubblica). In sostanza, quindi, fatta salva l’ipotesi di espropriazione finalizzata alla attuazione d’interventi di riforma economico-sociale (per i quali, comunque, è prevista una riduzione dell’indennità del solo 25 per cento), l’indennità di esproprio per i suoli edificabili è oggi corrispondente al valore di mercato del bene.
Dopo avere premesso che il terreno espropriato costituiva il retrostante “giardino-orto murato” del fabbricato di famiglia nel territorio di Montoro Superiore, che tale ente già dal 1997, con il piano regolatore generale, aveva eliminato i vincoli imposti con il programma di fabbricazione del 1972, classificando il fondo come edificabile, e che nel 2008 aveva alienato parte del suolo espropriato (mq.819), per l’importo di euro 86.256,00, la parte privata rileva che, con la sentenza n. 348 del 2007, questa Corte ha affermato il principio secondo cui, al fine di ritenere costituzionalmente legittima la norma che disciplina l’indennità di espropriazione, è necessario che questa costituisca un “serio ristoro” e che sussista un ragionevole legame tra l’indennizzo e il valore venale del bene, come prescritto dalla Corte di Strasburgo.
La mancanza del “ragionevole legame” tra l’indennizzo e il valore di mercato, rileva, ad avviso della deducente, anche con riguardo alle aree non edificabili, in quanto il valore agricolo medio risulterebbe di molto inferiore al detto valore di mercato (sono richiamati i dati emergenti dalle consulenze espletate durante il lungo iter del processo). Pertanto, la normativa censurata con l’ordinanza di rimessione contrasterebbe con i parametri costituzionali evocati in tale provvedimento, anche alla luce dei principi affermati da questa Corte con la sentenza n. 5 del 1980.
L’interveniente ripercorre l’iter normativo e giurisprudenziale, riguardante l’indennità di espropriazione, prendendo le mosse dall’art. 39 della legge n. 2359 del 1865. Richiama alcune leggi speciali, pone l’accento sulla legge n. 865 del 1971, come modificata dalla legge n. 10 del 1977, e rileva che con tale disciplina l’indennità fu commisurata al valore agricolo, ovvero allo stato dei luoghi relativo alle colture effettivamente praticate. Questa impostazione, ad avviso dell’Avvocatura dello Stato, fu determinata dal passaggio da un sistema di pianificazione edilizia di tipo autorizzatorio ad un sistema concessorio, in forza del quale lo jus aedificandi non fu più considerato una facoltà compresa nel diritto di proprietà del suolo ma una situazione giuridica attribuita a seguito di concessione. Tale normativa, però, non superò il vaglio di legittimità costituzionale (è richiamata la sentenza n. 5 del 1980), poiché questa Corte affermò che «l’indennizzo espropriativo deve costituire un “serio ristoro”, e pertanto deve essere riferito al valore del bene ricavabile dalle sue caratteristiche essenziali e dalla sua potenziale utilizzazione economica».
L’indirizzo espresso dalla Corte europea – prosegue la difesa dello Stato – fu poi condiviso da questa Corte che, con sentenza n. 348 del 2007, dichiarò fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992, sollevata in relazione ai commi 1 e 2 di detta norma, estendendo la declaratoria all’art. 37, commi 1 e 2, del d.P.R. n. 327 del 2001.
Ciò non sarebbe avvenuto con riguardo all’indennità per l’espropriazione delle aree non edificabili, della cui legittimità la giurisprudenza mai avrebbe dubitato. Infatti, basare l’indennizzo sulla coltura praticata sul terreno, o, in mancanza, sul tipo di coltura praticata nella zona, tenuto conto del valore dei manufatti legittimamente realizzati, costituirebbe un criterio adeguato per la determinazione del “serio ristoro”.
Inoltre, andrebbe considerata la possibilità del sindacato giurisdizionale sulle tabelle formate dalle commissioni amministrative per il calcolo dell’indennizzo, giungendo fino alla relativa disapplicazione. Ancora, andrebbe ricordato che sia la decisione della Corte europea nella causa Scordino contro lo Stato italiano, sia la sentenza di questa Corte n. 348 del 2007, avrebbero ritenuto non idonea l’indennità a causa della decurtazione del 40 per cento del valore, qualora non si fosse pervenuti alla cessione volontaria. Mai si sarebbe postulata una determinazione precisa e puntuale del valore del bene – quasi che l’indennizzo fosse un risarcimento dei danni – ma anzi si sarebbe sottolineato come «il ristoro possa non essere integrale purché faccia riferimento al valore del bene determinato in ragione del suo effettivo e potenziale utilizzo», proprio come stabilito dall’art. 16 legge n. 865 del 1971 e dall’art. 40 d.P.R. n. 327 del 2001.
Il Comune richiama i principi affermati dalla menzionata sentenza, rimarcando che essa, nell’escludere la possibilità di introdurre nell’ordinamento un “tertium genus” tra aree edificabili e quelle non edificabili, ha ritenuto la detta disciplina non irragionevole e non arbitraria, e comunque non idonea a pregiudicare il serio ristoro del proprietario espropriato; ed afferma che «il Collegio distrettuale, mentre non ha potuto sostenere che, in ogni caso, il valore di mercato e il V. A. M. sono sempre notevolmente differenziati, attraverso i riferimenti alle ipotesi elencate a titolo di esempio si è collocato pur sempre nell’ottica di un utilizzo del suolo agricolo privo di attitudine edificatoria quale complemento di insediamenti edilizi e, quindi, mirando alla valorizzazione, ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione, di quel tertium genus dei beni ablati», per l’appunto escluso dalla sentenza n. 261 del 2007.
In particolare, le decisioni del giudice di Strasburgo, pronunziate contro lo Stato italiano, avrebbero ritenuto incompatibile con il dettato dell’art. 1 dell’allegato 1 alla Convenzione la privazione di un terreno in forza della cosiddetta “occupazione acquisitiva”(sono richiamate varie decisioni della Corte europea), ed avrebbe chiarito che «benché lo Stato contraente goda di un margine di discrezionalità nel determinare l’indennizzo in dipendenza di un’espropriazione legittima, l’art. 5 bis legge n.359/1992, parametrando l’indennità di espropriazione ad un valore largamente inferiore a quello di mercato del bene espropriato, senza prendere in considerazione la tipologia dell’esproprio, determina una rottura del “giusto equilibrio” tra le esigenze dell’interesse generale e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo, violando l’art. 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Infatti, alla stregua della giurisprudenza della Corte dei diritti dell’uomo è consentita una quantificazione dell’indennizzo inferiore al valore commerciale nei soli casi di espropriazione correlata a riforme economiche, sociali o politiche o in presenza di particolari circostanze di pubblica utilità» (è richiamata la sentenza della Corte europea in causa Scordino contro Italia).
Non vi sarebbe dubbio, invece, che un esproprio compiuto per realizzare una variante generale al piano regolatore di una città, al fine di garantire il rispetto degli standard urbanistici prescritti dal legislatore nazionale, e che ha comportato una nuova zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sia sicuramente finalizzata ad una profonda modifica urbanistica “di pubblica utilità”, per la quale «è consentita una quantificazione dell’indennizzo inferiore al valore commerciale».
Il Comune, poi, contesta i rilievi mossi dalla Corte territoriale alla sentenza di questa Corte n. 261 del 1997, richiamando il principio affermato da detta sentenza, secondo cui «la scelta legislativa non presenta caratteri di irragionevolezza o di arbitrarietà tali da far riscontrare un vizio sotto i profili denunciati, né comunque pregiudica di per sé il serio ed effettivo ristoro del proprietario espropriato». Pertanto, sarebbe privo di pregio l’assunto che «è la stessa dicotomia immaginata dal legislatore al fine di semplificare il calcolo dell’indennizzo – e non già la mancata previsione di una terza tipologia di aree, intermedia tra quelle agricole e quelle edificabili – che appare priva di giustificazione».
Pertanto, prima il giudice delle leggi, poi il legislatore e la giurisprudenza formatasi a seguito dei relativi interventi, avrebbero preso come “punto di arrivo” – quanto alle aree edificabili – il valore di mercato del bene; e ciò starebbe a significare che oggi, per i giudizi in corso, sempre in relazione alle aree predette, il “serio ristoro”, richiamato in numerose sentenze di questa Corte, sarebbe fatto coincidere con il prezzo di mercato.
Il valore agrario, previsto di fatto in via automatica, potrebbe non rivelarsi un “serio ristoro” e, plausibilmente, non si rivelerebbe tale nella presente vicenda, avuto riguardo alla qualità e alla localizzazione del suolo (alla periferia del paese).