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Timestamp: 2020-02-25 23:48:16
Document Index: 119005077

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'Art. 49', 'Art. 25', 'Art. 25', 'Art. 84', 'Art. 84', 'Art. 25', 'Art. 9', 'Art. 49', 'Art. 84', 'Art. 25', 'Art. 25', 'Art. 24', 'Art. 25', 'Art. 25', 'Art. 24', 'Art. 16', 'Art. 25', 'Art. 25', 'Art. 25', 'BGE', 'Art. 25', 'BGE', 'Art. 26', 'Art. 26', 'Art. 26', 'Art. 61', 'Art. 47', 'Art. 25', 'Art. 26', 'Art. 25', 'Art. 35', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 25', 'Art. 24', 'Art. 25', 'Art. 25', 'Art. 25', 'BGE', 'Art. 25', 'Art. 25', '§ 63', 'Art. 82', 'Art. 63', '§ 117', '§ 33', 'Art. 59', 'Art. 2', 'Art. 35', 'Art. 2', 'Art. 29', '§ 58', 'Art. 62', 'Art. 209', 'Art. 23', 'Art. 87', 'Art. 2', 'Art. 77', 'Art. 87', 'Art. 57', '§ 76', '§ 38', 'Art. 3', 'Art. 2', '§ 20', 'Art. 30', 'Art. 121', 'Art. 120', 'Art. 2', '§ 10', '§ 5', 'Art. 47', 'Art. 46', 'Art. 3', 'Art. 46', 'Art. 3', 'Art. 16', 'Art. 34', 'Art. 24', 'Art. 39', 'Art. 34', 'BGE', 'Art. 25', 'Art. 46', 'Art. 47', 'Art. 84', 'Art. 25', 'Art. 93', 'Art. 93', 'Art. 93', 'Art. 9', 'Art. 84', 'Art. 20', 'Art. 84', 'Art. 25']

DFR - BGE 128 I 254
BGE 128 I 254
25. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. E. Gilgen-Müller und P. Aebi gegen Regierungsrat und Grossen Rat des Kantons Bern (staatsrechtliche Beschwerde)
1P.494/2001
vom 14. August 2002
Art. 49 Abs. 1 BV; zuständige kantonale Behörde gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG.
Art. 25 Abs. 2 RPG verlangt im Interesse einer gesamtkantonal einheitlichen und rechtsgleichen Rechtsanwendung, dass sämtliche Gesuche für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone von einer kantonalen Behörde behandelt werden (E. 3).
Art. 84 Abs. 1 des Berner Baugesetzes, der diese Kompetenz auf die (derzeit insgesamt 26) Regierungsstatthalter überträgt, erfüllt diese Anforderung nicht (E. 4).
Am 4. April 2001 beschloss der Grosse Rat des Kantons Bern eine Änderung des bernischen Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG). Die Revision diente in erster Linie der Anpassung des kantonalen Rechts an das revidierte Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (in der Fassung vom 20. März 1998; RPG; SR 700) und die Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1), die beide am 1. September 2000 in Kraft getreten waren.
1. Der Regierungsstatthalter entscheidet über die Zonenkonformität in
der Landwirtschaftszone und über Ausnahmegesuche nach den
Artikeln 24 bis 24d RPG. Er holt Amts- und Fachberichte von den
betroffenen kantonalen Amtsstellen ein.
2. Er teilt die Ausnahmeentscheide der zuständigen Stelle der Justiz-,
Gemeinde- und Kirchendirektion mit.
3. Die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion und die
Volkswirtschaftsdirektion erlassen Richtlinien über die
Zonenkonformität von Vorhaben in der Landwirtschaftszone und
über Ausnahmen nach den Artikeln 24 bis 24d RPG.
Die zuständigen Stellen der Justiz-, Gemeinde- und
Kirchendirektion sowie der Volkswirtschaftsdirektion
beraten den Regierungsstatthalter in diesen Fragen.
Am 26. Juli 2001 erhoben Elisabeth Gilgen-Müller und Peter Aebi staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht mit dem Antrag, Art. 84 Abs. 1 BauG sei aufzuheben wegen Verletzung von Art. 25 Abs. 2 RPG als bundesrechtlicher Zuständigkeitsvorschrift und Verstosses gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV). Der Regierungsrat des Kantons Bern beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Mit Beschwerdeergänzung vom 14. Januar 2002 hielten die Beschwerdeführer an ihrem Antrag fest und erhoben ausdrücklich die Rüge der Verletzung von Art. 49 Abs. 1 BV.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt Art. 84 Abs. 1 BauG wegen Verletzung des Vorranges von Bundesrecht auf.
3. Art. 25 RPG (in der Fassung des Gesetzes vom 20. März 1998) lautet:
1bis Sie legen für alle Verfahren zur Errichtung, Änderung oder
Zweckänderung von Bauten und Anlagen Fristen und deren
Wirkungen fest.
2. Die zuständige kantonale Behörde entscheidet bei allen Bauvorhaben
ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie
eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann.
Dies entspricht materiell der bereits zuvor geltenden Regelung: Bis zum 1. September 2000 bestimmte Art. 25 Abs. 2 aRPG: "Ausnahmen nach Art. 24 werden durch eine kantonale Behörde oder mit deren Zustimmung bewilligt." Diese Regelung wurde durch Art. 25 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 2. Oktober 1989 (AS 1989 S. 1985) wie folgt ergänzt: "Die zuständige kantonale Behörde (Art. 25 Abs. 2 RPG) prüft bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie eine Ausnahmebewilligung (Art. 24 RPG) benötigen." Dieselbe Regelung enthielt bereits Art. 16 der Raumplanungsverordnung vom 26. März 1986 (AS 1986 S. 626).
3.1 Art. 25 Abs. 1 RPG statuiert den Grundsatz der Organisationsautonomie der Kantone. Dieser Grundsatz wird in Abs. 2 insofern eingeschnränkt, als die Zuständigkeit einer kantonalen Behörde vorgeschrieben wird: Während es den Kantonen üblicherweise freisteht, ihre Aufgaben an die Gemeinden zu delegieren, verlangt Art. 25 Abs. 2 RPG (wie schon Art. 25 Abs. 2 aRPG) nach einhelliger Rechtsprechung und Lehre, dass Ausnahmebewilligungen für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen entweder durch eine kantonale Behörde oder mit deren Zustimmung zu erteilen sind (BGE 109 Ib 125 E. 2c S. 129; 111 Ib 213 E. 5a S. 220; 115 Ib 302 E. 5d/bb S. 308, 400 E. 4a S. 405; ALEXANDER RUCH, RPG-Kommentar, Art. 25 Rz. 25 ff.; WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. Aufl., Rz. 786 S. 216; LEO SCHÜRMANN/PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. Aufl., S. 176; CHRISTOPH BANDLI, Bauen ausserhalb der Bauzonen, Diss. Bern 1989, Rz. 152 S. 112 f.; THOMAS MÜLLER, Die erleichterte Ausnahmebewilligung, Diss. Zürich 1990, S. 164 f.; PETER HEER, Die raumplanungsrechtliche Erfassung von Bauten und Anlagen im Nichtbaugebiet, Diss. Zürich 1995, S. 72). Das Bundesgericht hat mehrfach entschieden, dass Ausnahmebewilligungen, die ohne Mitwirkung einer kantonalen Behörde von der Gemeinde erteilt werden, rechtswidrig und u.U. sogar nichtig sind (BGE 111 Ib 213 E. 5 S. 220 f.).
3.2.2 Auch in Art. 26 RPG hat der Gesetzgeber die Formulierung "eine kantonale Behörde" (Abs. 1) bzw. "die kantonale Behörde" (Abs. 3) verwendet. In diesem Zusammenhang (Genehmigung der Nutzungspläne und ihrer Anpassung) wird jedoch - soweit ersichtlich einhellig - die Auffassung vertreten, es müsse sich um eine kantonale Zentralbehörde handeln, wie z.B. das Baudepartement, die kantonale Raumplanungsfachstelle, den Regierungsrat oder den Grossen Rat (RUCH, RPG-Kommentar, Art. 26 Rz. 9; EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, Art. 26 Rz. 6: "die Spitze des beaufsichtigenden Gemeinwesens"; für den Kanton Bern vgl. Art. 61 Abs. 1 BauG: zuständig ist die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion). Davon geht auch Art. 47 Abs. 1 RPV aus ("erstattet der kantonalen Genehmigungsbehörde ... Bericht"). Es liegt nahe, Art. 25 Abs. 2 RPG im gleichen Sinne zu interpretieren wie Art. 26 RPG (so ausdrücklich RUCH, a.a.O., Art. 25 RPG Rz. 25; zur grundsätzlichen Beziehung von Nutzungsplan und Ausnahmebewilligung vgl. PETER HEER, a.a.O., S. 61 ff.).
Die Befürworter der Vorlage hielten die kantonale Zustimmung für erforderlich, um eine für den ganzen Kanton einheitliche Rechtspraxis zu gewährleisten (BR Furgler, AB 1973 S 117; SR Bodenmann, AB 1974 S 454; NR Muheim, AB 1974 N 1336 zu Art. 35 des Gesetzesentwurfs). Sie befürchteten, dass die Gemeindebehörden Pressionen ausgesetzt sein würden und nicht in aller Freiheit und Unabhängigkeit entscheiden könnten (NR König, AB 1974 N 102; NR Kloter, AB 1974 N 103, S. 1137; NR Müller, AB 1974 N 1136). Die kantonale Behörde habe dagegen den Überblick über die Praxis und werde sich an diese Praxis halten wollen und halten müssen, um sich nicht dem Vorwurf einer willkürlichen Entscheidung auszusetzen; ihre Entscheide würden auch in viel grösserem Umfang publik gemacht und unterlägen in viel grösserem Umfang der politischen Kontrolle durch die kantonalen Regierungen bzw. die kantonalen Parlamente (NR König, AB 1974 N 102).
In einzelnen Voten wurde auf die Möglichkeit der Delegation an dezentrale Kantonsbehörden, z.B. auf Bezirksämter, hingewiesen, um auch in grossen Kantonen eine praktikable Lösung zu erreichen (NR Weber, AB 1974 N 106; BR Furgler, AB 1974 N 109; SR Urech, AB 1974 S 456). Diesem Vorschlag wurde widersprochen, weil es in den meisten Kantonen keine dezentralisierte Organisation gebe (Voten SR Schlumpf, AB 1974 S 456; NR Brosi, AB 1974 N 1135/1136). Andere Parlamentarier vertraten die grundsätzliche Auffassung, die neue Bestimmung verpflichte die Kantone, eine einzige kantonale Behörde für die Erteilung von Bewilligungen neuer Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen für zuständig zu erklären (so der Berichterstatter der ständerätlichen Kommission, SR Bodenmann, AB 1974 S 200; vgl. auch NR König, AB 1974 N 105: Kantonsregierung als Genehmigungs- bzw. Zustimmungsbehörde).
"Bei der Ordnung der Zuständigkeiten haben die Kantone dafür zu
sorgen, dass Ausnahmen nach Art. 24 durch eine Behörde des Kantons oder
wenigstens mit deren Zustimmung bewilligt werden".
"Baubewilligungen für zonenwidrige Bauten und Anlagen ausserhalb des
Baugebietes rühren an heikle Fragen: Wann sind Bauwerke standortgebunden?
Was sind überwiegende Interessen? Welche Anliegen der Raumplanung sind uns
wichtig? Mit schlichter Gesetzesauslegung von Fall zu Fall ist ihnen nicht
beizukommen. Alle diese Fragen wollen für das gesamte Kantonsgebiet mit
gewisser Einheitlichkeit beantwortet werden: Ausnahmen ausserhalb der
Bauzonen sind oft ein Politikum; rechtsgleiche Behandlung der Gesuche ist
deshalb oberstes Gebot. Solcher Anspruch litte aber unheilvollen Schaden,
wenn Bewilligungen nach Art. 24 ausschliesslich in der Hand von Gemeinde
oder Bezirk lägen. Also muss eine Behörde, die für den ganzen Kanton
zuständig ist, mitwirken können. Für solche Regelung spricht weiter, dass
Bewilligungen für Ausnahmen ausserhalb der Bauzonen mit mehr
Eigenständigkeit und Überblick erteilt werden, weil dann sämtliche Gesuche
dafür an einer einzigen Stelle zusammenlaufen. Der Nachteil - zentrale
Behörden arbeiten häufig nach festen, einfachen Kriterien - wiegt bei den
angeführten Vorteilen nicht schwer." [Hervorhebungen im Original]
"Angesichts des Umstandes, dass die Zonenkonformität von Bauten und
Anlagen in der Landwirtschaftszone künftig in einem erweiterten Sinn
verstanden werden soll [...], kann sich die Beantwortung der Frage, ob ein
konkretes Vorhaben zonenkonform sei, mitunter schwierig gestalten. Gerade
kleinere Gemeinden dürften von der Komplexität der in diesem
zu treffenden Abklärungen in der Regel überfordert sein. Die Frage, ob
ein konkretes Vorhaben ausserhalb der Bauzone zonenkonform sei, muss daher
- nicht zuletzt im Interesse einer gesamtkantonal einheitlichen
Rechtsanwendung - von einer kantonalen Behörde beantwortet werden. Dies
ist jedoch nicht neu. Bereits heute hat sich die zuständige kantonale
Behörde mit sämtlichen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen zu befassen."
Die Botschaften des Bundesrats richten sich an die eidgenössischen Räte. In diesem Zusammenhang sind Hinweise auf bundesrechtswidrige Praktiken einzelner Kantone zumindest ungewöhnlich. Zwar wird die Auffassung des Berner Regierungsrats nicht ausdrücklich desavouiert; der Bundesrat distanziert sich aber auch nicht von der gegenteiligen Auffassung des Bundesamts für Raumplanung (heute: Bundesamt für Raumentwicklung [ARE]), das schon unter der Herrschaft des alten Rechts (Art. 25 aRPG) die Auffassung vertreten hatte, die Berner Zuständigkeitsordnung, welche die Kompetenz auf 26 Regierungsstatthalter verteile, sei bundesrechtswidrig, weil sie eine einheitliche und rechtsgleiche Anwendung von Art. 24 RPG im Kanton gefährde (vgl. Schreiben des Bundesamts für Raumplanung vom 29. Januar 1991 und vom 12. Juli 1988). Es liesse sich daher ebenso gut argumentieren, der Bundesrat hätte, in Kenntnis der vom zuständigen Bundesamt vertretenen Auslegung von Art. 25 Abs. 2 aRPG, dessen Auffassung korrigieren und darauf hinweisen müssen, dass eine Delegation an dezentralisierte kantonale Behörden zulässig sei. Die Botschaft des Bundesrates weist jedoch, wie oben (E. 3.3.3) dargelegt worden ist, in die entgegengesetzte Richtung.
3.5 Betrachtet man die zitierten Stellen, von der parlamentarischen Debatte zum Raumplanungsgesetz 1974 über die Erläuterungen zu Art. 25 Abs. 2 aRPG bis zur Botschaft des Bundesrates zum heutigen Art. 25 Abs. 2 RPG, weisen sie eine gemeinsame Leitidee auf: Hauptzweck der Bestimmung ist eine einheitliche und rechtsgleiche Behandlung von Ausnahmegesuchen innerhalb des Kantonsgebiets (so auch BGE 109 Ib 125 E. 2c S. 129; 115 Ib 400 E. 4a und b S. 405; THOMAS MÜLLER, Die erleichterte Ausnahmebewilligung, Diss. Zürich 1990, S. 165; RUCH, RPG-Kommentar, Art. 25 RPG Rz. 25; WALTER HALLER/PETER KARLEN, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. Aufl., Rz. 786 S. 216; PETER LUDWIG, Die Wirkungen der Zuweisung zur Landwirtschaftszone, in: Blätter für Agrarrecht 14 (1980) S. 87-102, insbes. S. 94; ARNOLD MARTI, Die Koordination der Bewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen nach dem Bau-, Planungs- und Umweltschutzrecht, in: Informationsblatt - RPG-NO 1989 H. 1/2 S. 34-87, insbes. S. 39). Überdies sollen Ausnahmebewilligungen von einer fachlich kompetenten Behörde, unabhängig von Pressionen und persönlichen Abhängigkeiten erteilt werden. Aus diesen Gründen sollen sämtliche Gesuche bei einer übergeordneten Behörde mit entsprechender Eigenständigkeit und entsprechendem Überblick zusammenlaufen (HALLER/KARLEN, a.a.O., Rz. 786 S. 216).
3.6 Diese Auslegung wird durch die kantonale Gesetzgebung bestätigt: Mit Ausnahme des Kantons Bern haben alle Kantone die Zuständigkeit gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG an eine kantonale Zentralbehörde übertragen, die für das gesamte Kantonsgebiet zuständig ist (vgl. §§ 63 lit. e und 64 des Aargauer Gesetzes über Raumplanung, Umweltschutz und Bauwesen vom 19. Januar 1993 [zuständiges Departement bzw. Koordinationsstelle]; Art. 82 Abs. 2 lit. a des Gesetzes vom 28. April 1985 über die Einführung des Bundesgesetzes über die Raumplanung des Kantons Appenzell-Ausserrhoden [Baudirektion]; Art. 63 des Baugesetzes vom 28. April 1985 des Kantons Appenzell-Innerrhoden [Baudepartement]; § 117 Abs. 1 des Baselbieter Raumplanungs- und Baugesetzes vom 8. Januar 1998 [Bau- und Umweltschutzdirektion]; § 33 der Bau- und Planungsverordnung des Kantons Basel-Stadt vom 19. Dezember 2000 [Bauinspektorat ist generell für Entscheide über Bauvorhaben zuständig]; Art. 59 Abs. 1 des freiburgischen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 9. Mai 1983 [zuständige Direktion]; Art. 2 ff. der Genfer Loi sur les constructions et les installations diverses vom 14. April 1988 [das Baudepartement ist generell Baubewilligungsbehörde]; Art. 35 f. des Glarner Raumplanungs- und Baugesetzes vom 1. Mai 1988 [Zustimmung der Baudirektion]; Art. 2 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden vom 26. November 1986 [Departement]; Art. 29 Abs. 5 Loi sur les constructions et l'aménagement du territoire des Kantons Jura vom 25. Juni 1987 [département]; § 58 der Luzerner Planungs- und Bauverordnung vom 27. November 2001 [Raumplanungsamt]; Art. 62 der Neuenburger Loi cantonale sur l'aménagement du territoire vom 2. Oktober 1991 [département]; Art. 209 des Nidwaldner Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 24. April 1988 [zuständige Direktion]; Art. 23 Abs. 4 des Obwaldner Baugesetzes vom 12. Juni 1994 [Departement]; Art. 87bis des St. Galler Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 6. Juni 1972 i.V.m. Art. 2 des Regierungsbeschlusses über den Vollzug von Art. 77 Abs. 2 und Art. 87bis des Baugesetzes vom 25. Juni 1996 [Planungsamt]; Art. 57 des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht im Kanton Schaffhausen vom 1. Dezember 1997 [Baudepartement]; § 76 Abs. 2 des schwyzerischen Planungs- und Baugesetzes vom 14. Mai 1987 [das vom Regierungsrat bezeichnete Amt]; § 38bis Abs. 1 des solothurnischen Planungs- und Baugesetzes vom 3. Dezember 1978 [Bau- und Justizdepartement]; Art. 3 Abs. 1 Legge edilizia cantonale vom 13. März 1991 und Art. 2 i.V.m. Anh. 1 Ziff. 1 Regolamento di applicazione della Legge edilizia des Kantons Tessin vom 9. Dezember 1992 [verbindliche Stellungnahme des Dipartimento del Territorio]; § 20 der Verordnung des Regierungsrates des Kantons Thurgau zum Planungs- und Baugesetz vom 26. März 1996 [Amt für Raumplanung]; Art. 30c Abs. 4 des Baugesetzes des Kantons Uri vom 10. Mai 1970 [Zustimmung der Direktion]; Art. 121 lit. a i.V.m. Art. 120 lit. a Loi sur l'aménagement du territoire et les constructions vom 4. Dezember 1985 des Kantons Waadt [département des travaux publics]; Art. 2 Abs. 2 Loi sur les constructions vom 8. Februar 1996 des Kantons Wallis [commission cantonale des constructions]; § 10 Abs. 1 i.V.m. § 5 Abs. 2 lit. b des Zuger Planungs- und Baugesetz vom 26. November 1988 [Baudirektion]; Ziff. 1.2. des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung des Kantons Zürich vom 3. Dezember 1997 [Baudirektion]).
3.8.2 Die kantonale Organisationshoheit ist ein zentrales Element des schweizerischen Föderalismus. Sie wird in der neuen Bundesverfassung zwar nicht explizit festgehalten, wird aber aus Art. 47 BV ("Der Bund wahrt die Eigenständigkeit der Kantone") abgeleitet. Auch wo die Kantone Bundesrecht umzusetzen haben, belässt der Bund ihnen möglichst grosse Gestaltungsfreiheit und trägt den kantonalen Besonderheiten Rechnung (Art. 46 Abs. 2 BV). In dieser Rücksichtnahme spiegelt sich der Respekt vor der Aufgaben- und Organisationsautonomie der Kantone (KURT NUSPLIGER, Grundzüge der Behördenstruktur im Verfassungsrecht der Kantone, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, S. 1084 f.; vgl. auch PETER SALADIN, BV-Kommentar, N. 104 zu Art. 3 BV; URS STEIMEN, Die Umsetzung von Bundesrecht durch die Kantone gemäss Art. 46 Abs. 1 und 2 BV, in: Thomas Gächter/Martin Bertschi [Hrsg.], Neue Akzente in der "nachgeführten" Bundesverfassung, Zürich 2000, S. 170 ff., ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Bd. I, Bern 2000, S. 63 f. Rz. 185 ff.; ULRICH ZIMMERLI, Bund - Kantone - Gemeinden, in: Die neue Bundesverfassung, Konsequenzen für Praxis und Wissenschaft, Berner Tage für die Juristische Praxis 1999, Bern 2000, S. 51 f.). Eingriffe in die kantonale Organisationsautonomie sind nur zulässig, wenn sie für die Sicherstellung einer richtigen und rechtzeitigen Umsetzung des Bundesrechts durch die Kantone notwendig und verhältnismässig sind. Dies setzt eine Abwägung zwischen der Verpflichtung des Bundes, für eine adäquate Aufgabenerfüllung zu sorgen, einerseits und der Organisations- und Verfahrenshoheit der Kantone andererseits voraus (PETER SALADIN, Bund und Kantone, Autonomie und Zusammenwirken im schweizerischen Bundesstaat, in: ZSR 103/1984 II S. 433 ff., insbes. S. 504 f.; derselbe, BV-Kommentar, N. 104 zu Art. 3; YVO HANGARTNER, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, Habilitationsschrift St. Gallen 1972, Bern 1974, S. 158 f.; STEIMEN, a.a.O., S. 170 f.).
3.8.4 Die Einschränkung der Siedlungstätigkeit ausserhalb der Bauzonen ist ein zentrales Anliegen des RPG. Dementsprechend sind die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen und die Erteilung von Ausnahmebewilligungen bundesrechtlich geregelt (Art. 16a RPG i.V.m. Art. 34 ff. RPV und Art. 24 ff. RPG i.V.m. Art. 39 ff. RPV); die Anwendung dieser Bestimmungen kann im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom Bundesgericht frei geprüft werden (Art. 34 Abs. 1 RPG). Aufgrund der herausragenden Bedeutung dieser Entscheide für die Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet sind auch organisatorische Vorgaben des Bundes zulässig (BGE 115 Ib 302 E. 5d/bb S. 308, 400 E. 4a S. 405; 109 Ib 125 E. 2c S. 129). Zur Sicherstellung eines einheitlichen Vollzugs in den für die geordnete Besiedlung des Landes entscheidenden Fragen der Zonenkonformität und der Erteilung von Ausnahmebewilligungen erachtete der Bundesgesetzgeber die Zuständigkeit einer einzigen kantonalen Behörde für erforderlich (vgl. oben, E. 3.5). Es handelt sich hierbei um ein wichtiges Vollzugsanliegen in einer Grundsatzfrage der Raumplanung, das eine Einschränkung der kantonalen Organisationsautonomie rechtfertigt. Den Kantonen verbleibt ein - wenn auch beschränkter - Gestaltungsspielraum bei der Bezeichnung der zuständigen kantonalen Behörde und deren Ausgestaltung (vgl. unten E. 4.2), der es ihnen erlaubt, den kantonalen Besonderheiten Rechnung zu tragen. Insofern besteht keine Veranlassung, das bisherige Ergebnis der Auslegung von Art. 25 Abs. 2 RPG unter dem Blickwinkel von Art. 46 Abs. 2 und Art. 47 BV in Frage zu stellen.
4. Nach dem Gesagten ist zu prüfen, ob Art. 84 Abs. 1 BauG, der die Zuständigkeit zur Prüfung der Zonenkonformität und zur Erteilung von Ausnahmebewilligungen ausserhalb der Bauzone auf die Regierungsstatthalter überträgt, mit Art. 25 Abs. 2 RPG vereinbar ist.
Dies schliesst allerdings eine Qualifikation als kantonale Behörde nicht aus: Gemäss Art. 93 Abs. 1 KV/BE sind die Amtsbezirke die Verwaltungseinheiten des Kantons. Es handelt sich nicht um eigenständige Gebietskörperschaften wie Kanton und Gemeinden, sondern um dezentralisierte Verwaltungseinheiten zur Erfüllung kantonaler Aufgaben. Die Bezirksverwaltung ist damit Teil der kantonalen Verwaltung (URS BOLZ, in: Walter Kälin/Urs Bolz [Hrsg.], Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Bern 1994, S. 494, Anm. 1a zu Art. 93). Die Regierungsstatthalterinnen und Regierungsstatthalter vertreten in ihrem Amtsbezirk die Regierung (Art. 93 Abs. 3 lit. a KV/BE; Art. 9 Abs. 1 lit. a des Gesetzes vom 16. März 1995 über die Regierungsstatthalterinnen und Regierungsstatthalter [RstG]). Insofern verstösst die Bezeichnung der Regierungsstatthalter als zuständige Behörde in Art. 84 Abs. 1 BauG nicht gegen das Gebot einer kantonalen Zuständigkeit.
Das Aufsichtsrecht umfasst das Recht, allgemeine Weisungen, z.B. in Form von Verwaltungsanordnungen, zu erteilen (ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, S. 197; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4. Aufl., Basel 1991, Rz. 13 S. 5; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 74; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Rz. 987). Dies bestätigt Art. 20 der Verordnung über die Regierungsstatthalter, wonach die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion eine Dienstinstruktion erlässt, in welcher die hauptsächlichsten Obliegenheiten der Regierungsstatthalter aufgeführt werden. Die von den zuständigen Direktionen erlassenen Richtlinien sind damit für die Regierungsstatthalter verbindlich. Dies ergibt sich auch aus Art. 84 Abs. 3 BauG.
Dagegen ist in der Literatur und Rechtsprechung streitig, ob mit dem Aufsichtsrecht generell auch ein Weisungsrecht im Einzelfall verbunden ist (dafür: HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 987 S. 235 i.V.m. Rz 998 f. S. 237; a.A. KNAPP, a.a.O., Rz. 18 S. 6; GRISEL, a.a.O., S. 197). Die Frage braucht jedoch nicht generell entschieden zu werden. Massgeblich ist die jeweilige spezialgesetzliche Ausgestaltung des Aufsichtsrechts und der mit der Dezentralisierung verfolgte Zweck: Sollen lokale Verwaltungsbehörden ohne Autonomie geschaffen werden, die vollständig in die Hierarchie der Zentralverwaltung eingebunden sind, oder soll der Behörde eine gewisse selbständige, weisungsungebundene Beurteilungs- oder Entscheidungsbefugnis zukommen?
4.6 Im September 2001 haben die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion und die Volkswirtschaftsdirektion gemeinsam den Entwurf von Richtlinien für das Bauen ausserhalb der Bauzone vorgelegt. Dieser Entwurf wird zur Zeit probeweise in den Amtsbezirken angewendet. Aufgrund der eingegangenen Stellungnahmen und Erfahrungen sollen die Richtlinien überarbeitet und definitiv verabschiedet werden. Der Richtlinien-Entwurf ist sehr umfangreich und detailliert, gleichzeitig aber auch übersichtlich und benutzerfreundlich gestaltet. Trotzdem bleiben zwangsläufig wichtige Wertungs- und Beurteilungsspielräume für den Rechtsanwender im Einzelfall, beispielsweise bei der Frage, ob eine Baute für die Bewirtschaftung eines landwirtschaftlichen Betriebs objektiv notwendig ist, ob ein nicht-landwirtschaftliches Bauvorhaben zwingend auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist oder ob einem Bauvorhaben überwiegende Interessen entgegenstehen. Gerade aufgrund der heiklen Fragen, die sich bei der Rechtsanwendung im Einzelfall stellen, hielt der Gesetzgeber die Mitwirkung einer für den ganzen Kanton zuständigen Behörde für notwendig, um eine rechtsgleiche Behandlung der Gesuche zu gewährleisten (EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, Rz. 5 zu Art. 25 Abs. 2, S. 311).