Source: https://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/4341
Timestamp: 2019-09-22 19:14:59
Document Index: 286259993

Matched Legal Cases: ['artículo 26', 'artículo 5', 'artículo 26', 'in fine', 'Artículo 5', 'Artículo 149', 'Artículo 149', 'Artículo 12', 'Artículo 30', 'Artículo 18', 'Artículo 10', 'Artículo 22', 'Artículo 24', 'Artículo 8', 'Artículo 34', 'Artículo 35', 'Artículo 31', 'Artículo 7', 'Artículo 10', 'Artículo 26', 'Artículo 32', 'artículo 5', 'artículo 5', 'Artículo 3', 'Artículo 26', 'Artículo 189', 'Artículo 249', 'Artículo 1', 'Artículo 3', 'Artículo 4']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 45/2001
SENTENCIA 45/2001, de 15 de febrero
ECLI:ES:TC:2001:45
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 9 de mayo de 1992, el Letrado don Ernesto Vallejo Lobete, en nombre y representación del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, cumplidos los requisitos previos exigidos por el art. 63 LOTC, promovió conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación, en relación con los artículos 4, 12 y 26 y los Capítulos IV, V y VI del Real Decreto 1888/1991, de 30 de diciembre, que establece un plan de reordenación del sector de la leche y de los productos lácteos.
2. Los términos del conflicto y su fundamentación jurídica son, en síntesis, los siguientes:
a) El Real Decreto 1881/1991 establece normas a aplicar al sector de la leche y los productos lácteos. Según la exposición de motivos del citado Real Decreto, su adopción, que da "cumplimiento a la reglamentación comunitaria en la materia", responde a la necesidad de resolver la difícil situación de un sector acuciado por problemas "estructurales, tecnológicos y organizativos, con el denominador común de un insuficiente nivel de capitalización" y la "competitividad creciente en el mercado comunitario" agravada por "la próxima finalización del período transitorio".
Por otra parte, el mencionado Real Decreto se ocupa también de regular las condiciones de otorgamiento de las cuotas y de gestión de la tasa suplementaria exigible en caso de sobrepasar cada productor la cantidad que tenga asignada (cap. VI - Normas generales de aplicación del régimen de tasa suplementaria), así como de contemplar las operaciones a que pueden verse sometidas las cuotas con posterioridad a su asignación (cap. IV - Ventas, arrendamientos, transmisiones, cesiones temporales o trasvases de cantidades de referencia).
b) Comienza por afirmarse la competencia exclusiva del Gobierno cántabro en relación con la ganadería, sin perjuicio de la reserva estatal relativa a la ordenación general de la economía, en atención a lo dispuesto en el art. 22.7 del Estatuto de Autonomía de Cantabria. Tras una somera referencia a la doctrina constitucional se recuerda que el art. 149.1.13 CE no empece aquellas medidas adoptadas por las Comunidades Autónomas que, no resultando contrarias a las líneas generales de ordenación de una actividad o sector, resulten complementarias o concurrentes o de escasa relevancia en el conjunto del mercado o sector en cuestión. De otra parte, las líneas generales de ordenación económica y las medidas de intervención, en el sector lácteo, habrían sido establecidas por la Comunidad Europea para el conjunto de los Estados miembros, al extremo de que "desde el momento en que la Comunidad ha adoptado, en virtud del art. 40 del Tratado, Reglamentos que establecen una organización común de mercados en un sector determinado, los Estados miembros se encuentran obligados a abstenerse de toda medida que por su naturaleza tienda a derogarlos o a atentar contra su aplicación" (SSTJCE de 22 de junio de 1979, asunto 177/78, Pigs and Bacon Comission/McCarren; y de 7 de febrero de 1984, asunto 273/83, Jongeneel Kaas/Paises Bajos).
En cuanto se instaura la reserva nacional, se concreta una opción abierta a los Estados miembros ya en el Reglamento (CEE) 857/84. No se cuestiona, por tanto, la previsión en sí misma sino la forma en que se regula y, más concretamente, el hecho de que no se prevea la posibilidad de que las Comunidades Autónomas participen en su gestión -lo que se excluye en el art. 26 Real Decreto citado- o bien se encuentren habilitadas para establecer sus propias reservas de cuotas. Ni la normativa comunitaria prescribe que la gestión de la(s) reserva(s) nacional(es) deba estar encomendada a un solo órgano, ni han faltado tampoco disposiciones autonómicas previendo su propia reserva de cuotas.
En definitiva, los arts. 4 y 12, en relación con el art. 26, del Real Decreto 1888/1991, y este último, resultan contrarios a la distribución de competencias previstas en los arts. 148 y 149 CE y art. 22.7 del Estatuto de Autonomía de Cantabria. Y asimismo lo son, los capítulos IV, V y VI del citado Real Decreto, por no establecer la participación de las Comunidades Autónomas en la gestión y ejecución de lo allí dispuesto y por vulnerar las competencias de desarrollo legislativo en la materia, en virtud del citado art. 22.7 del Estatuto de Autonomía de Cantabria .Y, por razón de la vulneración de las mencionadas competencias de gestión y ejecución, se deduce asimismo la inconstitucionalidad de la Orden de 30 de diciembre de 1991, que instrumenta un Plan de abandono voluntario definitivo de la producción lechera, en cuanto no se prevé la participación de las Comunidades Autónomas en ninguna fase de ejecución ni cumplimiento (Disposición final), no resultando tampoco comprensible que la citada Orden regule "cuestiones trascendentales" -en expresión del Gobierno- por no ser cometido propio de una disposición semejante.
3. Por providencia de la Sección Tercera, de fecha 26 de mayo de 1992, se admitió a trámite el conflicto registrado con el número 1169/92 y, según determina el art. 64.1 LOTC, se acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados al Gobierno.
4. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 19 de junio de 1992, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, solicita que se le tenga por personado, solicitando una prórroga del plazo concedido por el máximo legal.
5. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, mediante escrito registrado en este Tribunal el día 3 de junio de 1992, planteó conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación, en relación con el artículo 26 y la Disposición final primera del Real Decreto 1888/1991, de 30 de diciembre, por el que se establece un plan de reordenación del sector de la leche y de los productos lácteos, y los artículos 3.1 y .7, 4, 5, 6, 8 y 9 de la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 30 de diciembre de 1991, por la que se instrumenta un plan de abandono voluntario definitivo de la producción lechera.
6. Los términos de este segundo conflicto y su fundamentación son, en síntesis, los siguientes:
a) Comienza su exposición la representación procesal de la Generalidad de Cataluña recordando que la aplicación del derecho comunitario europeo por parte de las Comunidades Autónomas descansa, en lo sustancial, en la competencia material antes de precisar el ámbito material y el marco competencial del presente conflicto. Y que tanto el Real Decreto como la Orden Ministerial, que se impugnan, son normas de aplicación del derecho comunitario europeo, cuyas disposiciones tienen por objeto la regulación de un complejo sistema de controles y de subvenciones, estatales y de la Comunidad Europea, en el ámbito material de la agricultura y la ganadería.
La Generalidad no acepta que el art. 149.1.13 CE baste para legitimar competencialmente las normas objeto del presente conflicto. Por una parte, el art. 12.1.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuye a la Generalidad la competencia exclusiva en materia de planificación de la actividad económica en Cataluña; por otra parte, no se trata aquí de la competencia estatal para establecer planes de reconversión industrial sino de una intervención administrativa en el sector agrario y, en todo caso, la integridad de las actuaciones de ejecución administrativa habrían de corresponder ex art. 12.1.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, a la Generalidad; tampoco cabe fundar la pretendida competencia estatal en la garantía de cumplimiento de las obligaciones contraídas ante la Comunidad Europea (STC 54/1990); y, en fin, es preciso reconocer que buena parte de las medidas previstas en el Real Decreto 1888/1991 y la integridad de las establecidas en la Orden Ministerial de 30 de diciembre de 1991 son subvenciones condicionadas que provienen de la Comunidad Europea o que han sido habilitadas con fondos del Estado. Y en materia de subvenciones -se recuerda- existe una amplia doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 201/1988, FJ 2; 13/1992, FFJJ 7-9), de la que resulta que sólo como excepción es admisible la gestión centralizada de las subvenciones siempre que la misma resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector [STC 13/1992, FJ 8 d)]. Pues bien, como la excepción no puede convertirse en la regla general, si se ha de observar el orden competencial expresivo de la pluralidad propia del Estado autonómico es preciso aceptar que si la concreción normativa y la gestión de las medidas de intervención administrativa, ya sean de policía o de fomento, en el sector de la agricultura y la ganadería, corresponden a las Comunidades Autónomas, el deber del Estado y de las propias Comunidades Autónomas es instrumentar los mecanismos para que sea posible la gestión descentralizada. Ni la complejidad, ni la dificultad son títulos suficientes para desvirtuar el orden competencial establecido, lo que obviamente ocurre si sobre la exclusividad competencial estatutariamente atribuida vienen también a incidir las simples actuaciones administrativas.
b) Mediante el Real Decreto 1888/1991 y la Orden Ministerial de 30 de diciembre de 1991, se han pretendido establecer las medidas que permitan la adaptación del sector de la producción láctea al cumplimiento del régimen de cuotas lecheras establecido por la Comunidad Europea. Para ello mediante el citado Real Decreto se determinan las normas generales de un Plan de reordenación del sector de la leche y de los productos lácteos que, junto a un Programa de abandono voluntario de la producción, instrumentado por la Orden Ministerial citada y consistente en un sistema de ayudas, cofinanciadas por el Estado y la Comunidad Europea, destinadas a indemnizar a los ganaderos que abandonen voluntaria y definitivamente la producción lechera, prevé la creación de un fondo estatal de reserva de cantidades de producción, bajo el control del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, así como el control estatal de las transmisiones de las cantidades de referencia o cupos fijados para cada productor, la aplicación de un sistema de tasas a los excesos producidos y otras medidas destinadas a la mejora de las condiciones de producción y comercialización.
Prosigue diciendo esta parte que, si bien la normativa comunitaria no obsta a una posible aplicación diferenciada por regiones de la política de intervención en el mercado de la leche, mediante el art. 26 Real Decreto 1888/1991 se ha reservado a un órgano dependiente del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación la gestión, seguimiento y control de la aplicación del régimen de la tasa suplementaria, de los movimientos de las cantidades de referencia y de la reserva nacional. Ello no obstante, como funciones de policía administrativa -inspectoras, de control e incluso próximas a la sanción administrativa (tasa suplementaria)- que son, en virtud de su encaje en el título competencial atribuido en el art. 12.1.4 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, su ejercicio ha de corresponder a los servicios dependientes de la Generalidad, sin que la existencia de una reserva única para todo el Estado de las cantidades de referencia permita desconocer el orden competencial constitucional y estatutariamente establecido.
7. Por providencia de la Sección Segunda de fecha 22 de junio de 1992 se admitió a trámite el conflicto registrado con el número 1398/92 y se dio traslado al Gobierno de la demanda y documentos presentados, de conformidad con el art. 64.1 LOTC.
8. El Abogado del Estado por escrito recibido el 3 de julio de 1992, compareció en ambos conflictos y solicitó su acumulación, por cumplirse las exigencias contenidas en el art. 83 LOTC.
9. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 26 de octubre de 1992, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, formuló sus alegaciones en los conflictos positivos de competencia acumulados núms. 1169/92 y 1398/92, en defensa de la titularidad estatal de las competencias controvertidas, sobre la base de las consideraciones siguientes:
a) El planteamiento de estos conflictos descansa, en sustancia, sobre la idea- fuerza de que "la reglamentación comunitaria constituye la ordenación global de la economía del sector de la leche y un auténtico plan de reordenación del mismo, con un horizonte temporal determinado, a través, fundamentalmente, del mecanismo de exaccionar una tasa suplementaria que recae sobre la producción de leche que exceda de las cantidades de referencia reconocidas a los productores de los Estados miembros". Y sobre esta base, se discute "la necesidad y el carácter básico del Real Decreto 1888/1991", de cuya compatibilidad con la normativa comunitaria directamente aplicable se duda.
- En cuanto al escrito de Cantabria, el conflicto se promueve, en primer lugar, en relación con el art. 26 del Real Decreto 1888/1991, de 30 de diciembre, que atribuye a "un Organismo competente del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (la) gestión, seguimiento y control ... de la reserva nacional", que configura el art. 4 de dicha norma. En segundo lugar, la tacha de inconstitucionalidad por incompetencia se dirige contra el art. 12 del citado Real Decreto 1888/1991, que sujeta a autorización administrativa "los movimientos de cantidades de referencia, como consecuencia de ventas, arrendamientos o transmisiones de la explotación y ceses temporales de la producción" al efecto de garantizar el desarrollo estructural equilibrado del sector. Y, en tercer lugar, el conflicto se dirige genéricamente contra los capítulos IV, V y VI del Real Decreto 1888/1991 (en tanto en cuanto no establecen la participación de las Comunidades Autónomas en la gestión y ejecución de lo preceptuado en los mismos) y contra la Orden de 30 de diciembre de 1991, que instrumenta un plan de abandono voluntario definitivo de la producción lechera (por cuanto no prevé la participación de las Comunidades Autónomas en ninguna fase de su ejecución ni cumplimiento - Disposición final).
b) Se repasa a continuación la normativa comunitaria relativa a los mercados del sector lácteo, desde el Reglamento del Consejo (CEE) núm. 804/68, de 27 de junio, por el que se estableciera la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, pasando por el Reglamento del Consejo (CEE) núm. 856/84, de 31 de marzo, que lo modifica, estableciendo el régimen de exacción suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos -con arreglo a lo dispuesto en el art. 5 quater, párrafo tercero, del citado Reglamento 804/68, la suma de las cantidades de referencia asignadas a los productores no podría superar una cantidad global garantizada en cada uno de los Estados miembros que "debían atribuir cantidades de referencia individuales a los productores y compradores de leche, designar el organismo nacional encargado de recaudar la exacción y ejercer varias opciones referentes a las modalidades de aplicación concreta de la exacción" (STJCE de 17 de junio de 1987, as. 394/85, Comisión/República Italiana)-, antes de recordar que, en España, el procedimiento para determinar y asignar las cantidades de referencia previstas en el Reglamento (CEE) 804/168, fue ordenado por el Real Decreto 2466/1986, de 28 de noviembre, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, cuyo art. 1 establecía que "el Ministerio ... asignará a cada ganadero productor de la cantidad de referencia prevista en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) 804/1968, a partir de los datos contenidos en las declaraciones que se regulan en la presente disposición"; y desarrollado por el Real Decreto 1888/1991, de 30 de diciembre, objeto del presente conflicto, que establece las normas generales de un plan de reordenación del sector de la leche y de los productos lácteos de conformidad con los Reglamentos (CEE) núms. 804/68, 857/84 y 2328/91, del Consejo, y núm. 1546/88, de la Comisión.
c) Las disposiciones cuestionadas se adecúan así al orden competencial, puesto que sobre la base del art. 148.1.7 CE, los respectivos Estatutos de Autonomía ciertamente han atribuido a Cantabria y Cataluña la competencia exclusiva en materia de "agricultura y ganadería", pero "de acuerdo con la ordenación de la economía" (art. 22.7 Estatuto de Autonomía de Cantabria y art. 12.1.4 Estatuto de Autonomía de Cataluña). Y, según el esquema competencial derivado de la jurisprudencia constitucional (SSTC 186/1988, FJ 2, 177/1990, FJ 3), en virtud de dicho título competencial, corresponde al Estado "establecer las directrices globales de ordenación y regulación del mercado agropecuario nacional y, entre ellas, las que definan la política general de precios y abastecimientos, así como las que dispongan la orientación que debe presidir las medidas de intervención dirigidas a lograr la estabilización de dicho mercado" (STC 14/1989, de 26 de enero, FJ 3). Y, si de asegurar la plena efectividad de medidas de intervención y de garantizar la igualdad de trato de sus destinatarios potenciales en cualquier parte del territorio nacional se trata, es constitucionalmente admisible una gestión estatal, directa y centralizada (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 4).
Recuerda la representación procesal del Gobierno que el régimen comunitario de la tasa suplementaria busca "la estabilización del mercado de los productos lácteos caracterizado por excedentes estructurales derivados del desequilibrio entre la oferta y la demanda" (STJCE de 20 de septiembre de 1988, as. 203/86, Reino de España/Consejo, párrafo 11) y que para lograr ese objetivo es preciso asegurar que la producción lechera no sobrepase la cantidad global garantizada. De ello se desprende -en su opinión- que la estabilización y ordenación del mercado nacional de la leche y la garantía de un desarrollo estructural equilibrado del sector exigen y justifican que la gestión, seguimiento y control de la reserva nacional se atribuya a un único organismo competente del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y, asimismo, la sujeción a un régimen de autorización preceptiva de los movimientos de cantidades de referencia, como consecuencia de ventas, arrendamientos o transmisiones de la explotación y ceses temporales de la producción. Y, con ello, la centralización en órganos estatales de las competencias de gestión que resultan del contenido de los capítulos IV, V y VI del Real Decreto impugnado, al efecto de garantizar la plena eficacia de la medida y asegurar la igualdad entre los productores, criterios que en la STC 79/1992 llevaron a justificar la adecuación al orden de competencias de muy diversas medidas de centralización de la gestión en la ordenación del sector lácteo. Exigencias de igualdad imponen que los requisitos para la obtención de indemnizaciones, que no ayudas o subvenciones, sean idénticos en todo el territorio nacional y, por tanto, la ordenación sustantiva contenida en los arts. 3.1, 4. 5. 6 y 9 de la Orden Ministerial, de 30 de diciembre de 1991, impugnada por la Generalidad de Cataluña, integra la "ordenación general de la economía". Y la gestión centralizada de estas indemnizaciones (arts. 3.7 y 8 de la citada Orden), viene igualmente exigida por las mismas consideraciones de igualdad que justifican los capítulos IV, V y VI del citado Real Decreto 1888/1991, que no impugna la Generalidad de Cataluña, y por la existencia de límites presupuestarios globales, expresamente previstos en el art. 9 de la mencionada Orden Ministerial.
10. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, mediante escrito presentado en este Tribunal el día 3 de marzo de 1993, planteó conflicto positivo de competencia frente al Gobierno de la Nación en relación con los arts. 1 y 3 al 9 del Real Decreto 1319/1992, de 30 de octubre, que establece normas específicas para la aplicación del régimen de la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos, y con el art. 3 y el Anexo de la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 4 de diciembre de 1992, por la que se regulan determinados aspectos relacionados con la asignación de cantidades de referencia individuales en el caso de entrega a compradores en el sector de la leche y de los productos lácteos.
11. Los términos del conflicto y su fundamentación jurídica son, en síntesis, los siguientes:
a) Si bien la Disposición derogatoria única del Real Decreto 1319/1992 deroga y sustituye el artículo 26 del Real Decreto 1888/1991 -objeto de previa impugnación por reservar a un órgano dependiente del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación la gestión, seguimiento y control de la aplicación del régimen de la tasa suplementaria-, el régimen establecido en la nueva regulación ha reincidido en los mismos defectos competenciales. Sin perjuicio de dar por reproducidos los argumentos entonces alegados, y previa delimitación del marco competencial del presente conflicto, se niega de plano la pretensión competencial que el Gobierno deriva del art. 149.1.13 CE.Contra lo que se pretende, se niega rotunda y tajantemente que las medidas en cuestión únicamente puedan ser instrumentadas por el Gobierno. Si las líneas básicas para la reestructuración del sector de la leche vienen determinadas por la correspondiente normativa comunitaria, la normativa básica aplicable debería considerarse agotada -se afirma- ya con la regulación contenida en el Reglamento 856/84, del Consejo, de 31 de marzo, y en el Reglamento 857/84, de 31 de marzo, sobre normas generales para la aplicación de la tasa suplementaria en el sector de la leche; o, de otro modo, no podría extenderse más el alcance de la competencia estatal de planificación general de la actividad económica, ni determinar una mayor concreción de la ya exhaustiva y reglamentista regulación comunitaria, sin llegar a incidir de lleno en los más elementales aspectos de gestión en materia ganadera, pues adoptar en supuestos excepcionales una medida básica, como la cuantificación de un determinado parámetro para el conjunto del Estado, es una cosa y otra que mediante la misma se proceda a una total asunción estatal de las funciones ejecutivas; admitir que el Estado pueda intervenir mediante medidas concretas en sectores materialmente atribuidos a las Comunidades Autónomas, no equivale a aceptar que se vacíen de contenido las competencias autonómicas, singularmente las meramente ejecutivas (SSTC 186/1988; 45/1991; 79/1992). En consecuencia, cuando -como aquí ocurre- se proyecta una semejante actividad estatal sobre un sector concreto -la ganadería- en relación con el cual la Generalidad ha asumido competencias de carácter exclusivo, será preciso contar con un suficiente grado de participación autonómica en la elaboración de los instrumentos de planificación y asimismo reconocer la competencia autonómica de ejecución, si es que las competencias exclusivas de la Generalidad no han de quedar reducidas a pura ficción.
b) En el presente conflicto, y sin que ello suponga renunciar al ejercicio de las competencias sobre desarrollo normativo en materia de ganadería ex art. 12.1.4 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, se reclama la simple ejecución de actos administrativos, tales como la asignación de la cantidad de referencia para cada ganadero y la aplicación de la tasa suplementaria correspondiente en el sector de la leche y los productos lácteos.
- En igual vulneración competencial incurre el art. 3 -y Anexo- de la citada Orden ministerial al establecer que las cantidades de referencia individuales asignadas a los ganaderos productores, a efectos exclusivamente de entrega a compradores, les serán comunicadas por la Dirección General de Producciones y Mercados Ganaderos del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, según modelo anexo.
- Los arts. 3, 4, 5 y 7 del Real Decreto 1319/1992, vulneran las competencias de la Generalidad de Cataluña en materia de ganadería, al atribuir al Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA) toda una serie de funciones ejecutivas que en Cataluña han de llevarse a cabo por los órganos competentes de la Comunidad Autónoma de Cataluña. Concretamente, las funciones que se reclaman son: la gestión, control y recaudación en período voluntario de la tasa suplementaria de la leche de vaca (art. 3); la recepción de las declaraciones de los compradores, de las agrupaciones de productores y de los productores de venta directa y las inspecciones y controles necesarios para comprobar la exactitud de las declaraciones relacionadas con el régimen de la tasa suplementaria (art. 4); la liquidación de dicha tasa al final de cada período de doce meses (art. 5); y el cálculo para cada productor de los pagos debidos por tasa suplementaria (art. 7). Ninguna justificación existe -se afirma- para que todas estas funciones de marcado carácter ejecutivo sean reservadas al SENPA, máxime cuando se trata de actuaciones exentas de toda discrecionalidad y consistentes en la aplicación reglada y mecánica de la normativa vigente. Y a propósito se recuerda que, en relación con la gestión de los expedientes relativos a ayudas a la agricultura (recepción de solicitudes, verificación de sus datos, tramitación, liquidación de las ayudas y actividades de inspección o control del cumplimiento de los compromisos adquiridos por los beneficiarios) la STC 79/1992 ha establecido que "Esas tareas pueden y deben ser llevadas a cabo por la Administración Autonómica, pues no impiden ni dificultan la igualdad de los solicitantes ni comportan riesgo alguno de que se sobrepase la cuantía global máxima de los recursos asignados (... y permiten) evitar duplicidades burocráticas o el mantenimiento de Administraciones paralelas (SSTC 187/1988, FJ 12, y 13/92, FJ 7) en tareas para las que no son indispensables, dado que la Administración territorial ordinaria en el sector de la agricultura y la ganadería debe ser la de las Comunidades Autónomas" (FJ 4). Además, en el Reglamento (CEE) 3950/92, la tasa se fija en el 115 por 100 del precio indicativo de la leche fijado por la CEE, lo que evidencia que una vez determinada la cantidad de referencia individual para cada productor ganadero, la aplicación de la tasa es un sencillo cálculo numérico que bien pueden realizar los órganos competentes de las Comunidades Autónomas, sin perjuicio, del mutuo deber de información y colaboración (SSTC 18/1982; 64/1982; 80/1985; 11/1986; 252/1988; 79/1992).
12. El conflicto, registrado con el número 624/93, fue admitido a trámite, una vez oído el alegato del promotor acerca de la posible extemporaneidad de su interposición, mediante providencia de la Sección Segunda de 4 de mayo de 1993, acordándose en ella el traslado previsto en el art. 64.1 LOTC.
13. El Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, mediante escrito registrado en este Tribunal el día 15 de marzo de 1993, interpuso conflicto positivo de competencia en relación con los arts. 1.1 y .2, 2, 3, 4.1 y .2, y 5.1, del Real Decreto 1319/1992, de 30 de octubre, por el que se establecen normas específicas para la aplicación del régimen de la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos.
14. Los términos del presente conflicto y su fundamentación responden, en síntesis, a lo siguiente:
a) Arranca el presente alegato recordando que el Real Decreto 1391/1992, que establece normas específicas para la aplicación de la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos que complementan y adaptan lo dispuesto en el Real Decreto 1888/1991, no ha previsto en ningún caso la participación de las Comunidades Autónomas en la aplicación del régimen de la tasa suplementaria. Y que la Comunidad Autónoma de Cantabria ostenta, como competencia exclusiva, la agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía -lo cual no empece una política autonómica propia siempre que las medidas acordadas se muevan dentro del marco de las orientaciones e intervenciones básicas y de coordinación que el Estado disponga para el sector agrícola en cuanto componente esencial del sistema económico general (STC 95/1986), sea por su carácter complementario, sea por su escasa relevancia en el conjunto del mercado o sector- y, caso de tratarse de materia atribuida a las instituciones comunitarias, dentro de los límites de la ordenación comunitaria, auténtica ordenación general de la economía en el sector de la leche, aun cuando no señale la autoridad estatal competente para su ejecución.
b) La representación procesal de Cantabria niega que el establecimiento de "normas específicas" para la aplicación del régimen de la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos, que constituye el objeto del Real Decreto 1319/1992, pueda constituir la determinación de las bases reguladoras de la materia, atendido su grado de concreción y especificidad, muy superior al de una norma básica, noción material predicable sólo de aquellos preceptos que por su contenido puedan considerarse como tales sin dificultad alguna. Sin perjuicio de reconocer que la competencia para efectuar la exacción de la tasa suplementaria sea una competencia de la Administración Central, niega esta representación procesal que pueda afirmarse lo mismo respecto de lo dispuesto en los arts. 1, 3, 4 y 5 del Real Decreto 1319/1992, en los que la Administración del Estado se reserva la competencia para efectuar la asignación o reasignación de cantidades de referencia o cuotas individuales, la modificación y actualización de las mismas, la gestión y control de la tasa suplementaria, la recepción de las declaraciones de compradores, productores y agrupaciones de éstos, las inspecciones y controles para comprobar la exactitud de las declaraciones, así como la liquidación de la tasa suplementaria, facultades todas que, al amparo de lo previsto en el art. 22.7 del Estatuto de Autonomía de Cantabria, integran el contenido de la competencia exclusiva que, en materia de agricultura y ganadería, tiene atribuida la Diputación Regional de Cantabria. Y buena prueba de ello sería - según se aduce-, la regulación efectuada, en el ejercicio de similares competencias (art. 10.9 EAPV), por parte de la Comunidad Autónoma del País Vasco (Decreto del Gobierno Vasco 360/1992, de 30 de diciembre, por el que se establecen normas específicas de aplicación de la tasa suplementaria en el sector de la leche de vaca y productos derivados).
15. Registrado con el número 757/93, el conflicto fue admitido a trámite por providencia de la Sección Cuarta, de 27 de abril de 1993, previa subsanación por parte del Gobierno cántabro de la falta de determinada documentación, para lo que fue requerido por providencia de la misma Sección de 29 de marzo anterior.
16. Mediante resoluciones de la Sección Cuarta de 18 de mayo y de 4 de junio de 1993, se acordó oír a las representaciones procesales de los promotores de los conflictos números 624/93 y 757/93, así como al Abogado del Estado, para que expusieran lo que estimasen conveniente acerca de la acumulación solicitada por el representante del Gobierno, mediante escrito registrado de entrada en este Tribunal el día 14 de mayo de 1993, respecto de los conflictos indicados, así como acerca de la solicitada por la Generalidad de Cataluña en relación con la acumulación del conflicto número 624/93 a los registrados con los números 1169/92 y 1398/92, previamente acumulados.
17. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 22 de septiembre de 1993, el Abogado del Estado presentó sus alegaciones en los conflictos núms. 624/93 y 757/93.
a) Se parte del reconocimiento de que la normativa objeto de estos conflictos constituye un complemento inescindible del Real Decreto 1888/1991, de 30 de diciembre que, con la Orden Ministerial de 4 de diciembre de 1992, habría venido a establecer los ajustes precisos como consecuencia de la ampliación en 1992 de la cantidad global garantizada para España, que supone una modificación importante de la cantidad anual autorizada de leche y productos lácteos. Se trata -según se dice- de un conjunto de medidas encaminadas a la sustancial reordenación de un importante sector económico que, en el marco de su competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), corresponde dictar al Estado, por cuanto conllevan importantes mecanismos de intervención y de responsabilidad económica que, hasta culminar el proceso de reestructuración del sector, únicamente podrá instrumentar el Estado, por tratarse de uno de esos supuestos en los que se admite la legitimidad de actos de ejecución de naturaleza básica (SSTC 75/1983, 48/1988, 49/1988 y 147/1991).
Según es notorio, en aplicación de la normativa comunitaria para los mercados del sector lácteo, mediante el Real Decreto 1888/1991 se establecieron las normas generales de un plan de reordenación del sector de la leche y los productos lácteos, constituyéndose una reserva nacional de cantidades de referencia para los fines de reordenación del sector lácteo (art. 3) -en la que incluir las cantidades de referencia asignadas a España y las concedidas o liberadas en función de la normativa aplicable (art. 4) y, en particular, las cantidades de referencia liberadas en los programas nacionales de abandono de la producción lechera (art. 7)- y centralizándose en un único órgano estatal las funciones de asignación de cantidades de referencia a los ganaderos productores. La centralización de estas medidas de reasignación de las cantidades de referencia liberadas, atendidos los problemas estructurales, tecnológicos y organizativos del sector, sería sí un instrumento esencial para alcanzar el objetivo de ordenación perseguido que, dada la dimensión territorial del problema y la imposibilidad de tratamiento y solución por cada Comunidad Autónoma, tendría su fundamento competencial en el art. 149.1.13 CE.
B) La plena conformidad al orden competencial de los preceptos impugnados del (Real Decreto 1888/1991 y del) Real Decreto 1319/1992 resultaría ya de lo previsto, a partir de lo dispuesto en el art. 148.1.7 CE, en el art. 22.7 del Estatuto de Autonomía de Cantabria, que atribuye a la Diputación Regional de Cantabria la competencia exclusiva sobre la ganadería "de acuerdo con la ordenación general de la economía", lo que necesariamente remite al art. 149.1.13 CE, título competencial que el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de precisar (SSTC 186/1988, 14/1989, 177/1990), en particular, mediante la STC 13/1992, de cuyo FJ 4, cabe deducir que la gestión estatal, directa y centralizada, de medidas de intervención será constitucionalmente admisible siempre que resulte ello imprescindible para asegurar su plena efectividad y para garantizar la igualdad de trato de sus destinatarios potenciales en cualquier parte del territorio nacional.
Contra lo sostenido en estos conflictos, niega el Abogado del Estado que la asignación y reasignación de cuotas sea un puro acto mecánico, dada su modulación por la cantidad global garantizada (art. 2 del Real Decreto 1319/1992). Según sostiene, se trata de una competencia estatal. Y precisamente esta disposición, no impugnada por el Consejo Ejecutivo de Cataluña ni -aun cuando se mencione en el suplico de la demanda del conflicto núm. 757/93- objeto tampoco de previo requerimiento de incompetencia por parte de la Comunidad Autónoma de Cantabria, no puede ser aquí objeto de examen.
18. Por providencia de la Sección Cuarta, de 23 de septiembre de 1998, haciendo uso de lo dispuesto en el art. 84 LOTC, se acuerda oír a las partes para que, en el plazo de diez días, expusiesen lo que consideraran procedente acerca de la posible carencia de objeto sobrevenida de estos conflictos a la vista de la nueva normativa dictada sobre la materia en litigio.
19. Por escrito registrado en este Tribunal el día 7 de octubre de 1998, formula el Abogado del Estado sus alegaciones. De acuerdo con la doctrina constitucional (ATC 165/1998), se admite que la posible carencia del objeto de estos conflictos pueda efectivamente entenderse sobrevenida, en atención a los cambios normativos que se detallarán, en el caso de que las Comunidades Autónomas que en su día formularon los conflictos consideren en sus alegaciones superada la controversia competencial con aceptación de la nueva distribución de competencias, en los términos establecidos en la normativa estatal.
a) "En cuanto al objeto del conflicto núm. 1169/92, no obstante al haberse derogado por el Real Decreto 1319/1992 (Disposición derogatoria única) el art. 26 del Real Decreto 1888/1991, que como la Disposición final primera, fuera objeto de impugnación, atendida la normativa ulterior, no cabe considerar acabada la controversia competencial: 1) Real Decreto 324/1994, de 28 de febrero, por el que se establecen normas reguladoras del sector de la leche y de los productos lácteos y del régimen de la tasa suplementaria (arts. 2 y ss., que atribuyen al SENPA funciones en relación con la tasa, y art. 10, que prevé que la asignación de cantidades de referencia de la reserva nacional corresponde a la Dirección General de Producciones y Mercados Ganaderos del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación); 2) Real Decreto 2230/1994, de 18 de noviembre, por el que se establecen normas para la asignación de cantidades de referencia suplementarias de leche procedentes de la reserva nacional (art. 6, que prevé que las solicitudes de asignación dirigidas a la citada Dirección General se presentarán ante el órgano competente de la Comunidad Autónoma correspondiente que las clasificará conforme a los criterios previstos en el propio Real Decreto y a los que en su caso establezca, remitiendo relación ordenada de todos los solicitantes con su puntuación a la citada Dirección General al efecto de que la misma lleve a cabo las resoluciones de asignación correspondientes, según lo previsto en el art. 8); 3) Real Decreto 2205/1995, de 28 de diciembre, por el que se refunden los Organismos autónomos FORPA y SENPA en el Organismo autónomo Fondo Estatal de Garantía Agraria (FEGA) (art. 3, que le atribuye con carácter general las funciones de ordenación económica de competencia estatal en relación con los productos y mercados agrarios); 4) Real Decreto 313/1996, de 23 de febrero, por el que se establecen normas sobre declaraciones complementarias que deben efectuar los compradores de leche y productos lácteos (art. 2, que prevé que los compradores de leche presentarán ante el órgano competente de la Comunidad Autónoma donde esté ubicado su domicilio, una declaración trimestral relativa a las cantidades de leche y de productos lácteos adquiridas de los ganaderos productores, debiendo remitir dicha información a la citada Dirección General; ello teniendo en cuenta la previsión del art. 29 Real Decreto 1888/1991, relativa a la creación de un Banco de datos en el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación con participación autonómica, y la evaluación atribuida a la citada Dirección General por el art. 1.3 Real Decreto 1319/1992); 5) Real Decreto 1890/96, de 2 de agosto, de estructura orgánica básica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (art. 6, que encomienda a la citada Dirección General el ejercicio de las competencias del Departamento sobre la producción y el funcionamiento de los mercados en materia de productos lácteos y derivados, y art. 13.2c, que prevé que corresponde al FEGA la gestión, control y recaudación de la tasa suplementaria de la leche); 6) Real Decreto 2659/1996, de 27 de diciembre, por el que se establecen normas sobre las declaraciones mensuales que deben efectuar los compradores de leche y productos lácteos (art. 2, que establece que los compradores dirigirán a la citada Dirección General una declaración mensual relativa a las cantidades de leche y productos lácteos adquiridas, fórmula de remisión directa en atención al ámbito nacional de actuación de un gran número de compradores de leche); 7) Real Decreto 174/1998, de 16 de febrero, por el que se establecen normas generales de reparto de determinadas cantidades de referencia integradas en la reserva nacional de cuotas lácteas (arts. 4, 5 y 6, que establece que las solicitudes se presentarán en la Comunidad Autónoma donde radique la explotación del solicitante, que efectuará su clasificación atendiendo a las necesidades socioestructurales de su sector lácteo, así como a los criterios establecidos en el Real Decreto 1888/1991, y que remitirá a la citada Dirección General una relación de las propuestas de asignación de cantidades de referencia suplementarias de la reserva nacional a los productores con explotaciones ubicadas en su territorio, respetando los límites máximos previstos en el Real Decreto para cada Comunidad Autónoma; art. 7, que especifica que la resolución de reasignación de cantidades de referencia de la reserva nacional se dictará por el Director General de Producciones y Mercados Ganaderos); 8) Real Decreto 1490/1998, de 10 de julio, por el que se establece la estructura orgánica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (art. 7.2, que atribuye a la Dirección General de Ganadería -antigua Dirección General de Producciones y Mercados Ganaderos- el ejercicio de las competencias del Departamento sobre la producción y el funcionamiento de los mercados en materia de productos lácteos y derivados; y art. 13.2 c), que prevé que corresponde al FEGA la gestión, control y recaudación de la tasa suplementaria de la leche); 9) Real Decreto 1486/1998, de 10 de julio, sobre la modernización y mejora de la competitividad del sector lácteo (art. 16, en relación con la asignación de cuota del fondo nacional coordinado de cuotas lácteas, que el Director General de Ganadería del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación asignará las cuotas a los solicitantes; art. 17, en relación con la asignación de cantidades de referencia complementarias procedentes de la reserva nacional; arts. 25 y ss., que prevén las actuaciones que corresponden al FEGA en relación con el pago de la tasa suplementaria por parte de los productores)."
b) En cuanto al objeto del conflicto núm. 1398/92. En atención al reconocimiento de que las Comunidades Autónomas tienen competencia para la tramitación de las solicitudes de ayuda o indemnización por abandono de la producción lechera sin perjuicio de que la resolución y el pago corresponda a un Organismo centralizado cuando se hayan fijado importes máximos globales para el Reino de España que no pueden ser superados [STC 79/1992, FJ 6 c) y h)], se aprobaron diversas Órdenes Ministeriales, instrumentando planes de abandono de la producción lechera, que prevén la participación de las Comunidades Autónomas en su ejecución, llegando en algún caso hasta su resolución y pago. Así: 1) Orden de 30 de julio de 1993, por la que se instrumenta un Plan de abandono nacional voluntario y definitivo de la producción lechera (art. 7, que prevé la presentación de las solicitudes ante laComunidad Autónoma, así como la remisión por ésta de la relación de solicitantes que cumplen los requisitos requeridos a la Dirección General competente para que resuelva); 2) Orden de 28 de diciembre de 1993, por la que se instrumenta un Plan de abandono voluntario y definitivo de la producción lechera (art. 6, que prevé la presentación de solicitudes ante la Comunidad Autónoma correspondiente que tramitará el expediente remitiendo las propuestas de resolución a la citada Dirección General para su resolución y pago); 3) Real Decreto 154/1996, de 2 de febrero, por el que se instrumenta un Plan Nacional de abandono voluntario y definitivo de la producción lechera (art. 7, que establece que las Comunidades Autónomas tramitarán y resolverán las solicitudes y pagarán las indemnizaciones correspondientes a las solicitudes aprobadas por los ganaderos cuya explotación lechera se encuentre dentro de su ámbito territorial); y 4) Real Decreto 1486/1998, de 10 de julio, sobre la modernización y mejora de la competitividad del sector lácteo que, en su capítulo III, regula los Planes de abandono indemnizados de producción láctea (art. 7, que prevé que las solicitudes se dirigirán a la Comunidad Autónoma en donde radique la explotación del solicitante, que las tramitará y resolverá -art. 9- teniendo en cuenta la previa distribución de los fondos por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación entre las Comunidades Autónomas, con los criterios previstos en el art. 5).
En todo caso, las cantidades de referencia liberadas por planes de abandono se integran en la reserva nacional, en cumplimiento del art. 8 del Reglamento (CEE) 3950/1992, que -se dice- expresamente impone al Estado miembro la obligación de alimentar la reserva nacional con las cantidades de referencia liberadas en virtud de los planes de abandono. Dicha previsión fue recogida en el art. 7 del Real Decreto 1888/1991 (y en el art. 10 de la Orden de 30 de diciembre de 1991; art. 8 de la Orden de 28 de diciembre de 1993; art. 15.1 a) del Real Decreto 324/1994; art. 11 del Real Decreto 154/1996; art. 12 del Real Decreto 1486/1998)."
c) En cuanto al objeto del conflicto núm. 757/93, por lo que se refiere a las atribuciones competenciales de la Dirección General de Producciones y Mercados Ganaderos en relación con la asignación de cantidades de referencia, se da por reproducido cuanto queda dicho en relación con el primero de los conflictos. Y en cuanto a las atribuciones competenciales al SENPA relativas al régimen de la tasa suplementaria, se recuerda que los arts. 3, 4 y 5 -salvo en su apartado segundo- del Real Decreto 1319/1992, no han sido derogados ni modificados. Y han de entenderse complementados por la nueva regulación relativa a la tasa suplementaria del capítulo VI del Real Decreto 1486/1998, que mantiene la comunicación directa del FEGA con los compradores y productores. Y ello deja vivo el conflicto.
d) "En cuanto al objeto del conflicto núm. 624/93, por lo que se refiere a las atribuciones competenciales de la Dirección General de Producciones y Mercados Ganaderos, en materia de asignación de cantidades de referencia, se da por reproducido lo ya expuesto en relación con el primero de los conflictos. En cuanto a las atribuciones competenciales al SENPA en relación con el régimen de la tasa suplementaria, se reitera que los arts. 3, 4 y 5 -salvo en su apartado segundo- del Real Decreto 1319/1992, no han sido derogados ni modificados. Y en cuanto a los arts. 6, 7, 8 y 9, párrafo segundo, del citado Real Decreto, no obstante su derogación por el Real Decreto 324/1994, en lo relativo a las obligaciones de compradores y productores, su contenido se reprodujo en lo sustancial en los arts. 5 y 6, posteriormente derogados por el Real Decreto 1486/1998.
Así pues, los arts. 3, 4 y 5 -salvo su segundo párrafo- del Real Decreto 1319/1992 continúan en vigor y han de considerarse complementados con la nueva regulación que sobre la tasa suplementaria recoge el capítulo VI del Real Decreto 1486/1998, que mantiene la comunicación directa del FEGA con los compradores y productores. Y, en este punto, persiste el objeto del conflicto.
20. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 14 de octubre de 1998, el Abogado de la Generalidad de Cataluña, cumplimentando el traslado efectuado, sostiene que los conflictos en su día planteados no han perdido aún totalmente su objeto.
Se recuerda que desde el Real Decreto 1888/1991 (objeto del conflicto núm. 1398/92), el Gobierno estatal ha dictado abundante normativa de rango reglamentario, al amparo del art. 149.1.13 CE, de pretendido carácter básico. El Real Decreto 1319/1992 (cf. conflicto núm. 624/93), primero, y, posteriormente, el Real Decreto 324/1994 que, en cuanto seguía atribuyendo al SENPA la realización de las funciones administrativas en el sector, en nada sustancial alteraba el núcleo esencial de la controversia pendiente. Y el Real Decreto 174/1998, no obstante suponer un notable avance por lo que al reconocimiento de las competencias autonómicas de índole ejecutiva se refiere, aún resultaría insuficiente por cuanto hurta a las Comunidades Autónomas competentes la decisión final sobre reasignación de las cantidades de referencia de la reserva nacional que sigue quedando en manos del Director ministerial (art. 7), manteniéndose, así, ante los ciudadanos una innecesaria e injustificada duplicidad de Administraciones actuantes. Y, en realidad -se afirma-, nada permite concluir que sea preciso mantener centralizada dicha resolución. Si se admite, en efecto, que, aplicando un procedimiento reglado -por la normativa comunitaria y estatal-, las Comunidades Autónomas pueden llegar a proponer al Ministerio la asignación de las cantidades de referencia entre los productores de su respectivo territorio, de manera que "el montante global de la asignación en ningún caso podrá superar los límites máximos señalados para cada Comunidad Autónoma en el anexo" (art. 6), no existe razón jurídica alguna para que no puedan dictar la correspondiente resolución final en ese mismo sentido, sin perjuicio alguno para la unidad y buen funcionamiento del sistema en su conjunto. Es más -prosigue el alegato- la reserva al Ministerio de la resolución final, como si de un acto básico se tratara, resultaría intrínsecamente contradictoria con el hecho de que en el Anexo de la propia norma se haya procedido a la territorizalización y distribución entre las Comunidades Autónomas de la reserva nacional, indicando la cantidad máxima a distribuir en cada una de ellas. Territorializada la reserva nacional y asignada a cada Comunidad Autónoma la cuantía máxima a repartir entre los productores de su territorio, no cabe entender que la resolución que asigne a cada productor una parte de dicha cantidad sea ya un acto ejecutivo de naturaleza básica, reservado a la competencia estatal en virtud del art. 149.1.13 CE. Que, en semejante marco, pudiesen dictar las Comunidades Autónomas la resolución final, que se sigue reservando el MAPA, en nada afectaría al buen funcionamiento del sector lácteo. Cita finalmente esta representación procesal el Real Decreto 1486/1998 que no sólo contiene una regulación detallada en extremo de los procedimientos a seguir, sino que, no obstante reconocer a las Comunidades Autónomas la realización de la mayor parte de las funciones ejecutivas de tramitación, incluida la de propuesta , retiene en un órgano estatal, la Dirección General de Ganadería del MAPA, la potestad de resolución final de asignación a los solicitantes (art. 16.1) y de asignación complementaria (art. 18.2).
En definitiva, aduce la representación de la Comunidad Autónoma que, aun reconociendo que la regulación establecida en los Reales Decretos 174/1998 y 1486/1998 supone un notable y correcto avance en el camino del efectivo reconocimiento de las competencias autonómicas de ejecución en el sector de la leche -especialmente, en cuanto que la territorialización de los fondos de la reserva nacional entre las Comunidades Autónomas, que implica un acercamiento a lo repetidamente solicitado por Cataluña-, no alcanza a satisfacer por completo las pretensiones de la Generalidad que, en síntesis, miran a obtener el reconocimiento de que todas las funciones ejecutivas en el sector lácteo, incluida la adopción de la resolución final, pueden y deben ser realizadas en sede autonómica, ya que ello no supone lesión alguna para la mayor efectividad de la aplicación de la normativa comunitaria y de la estatal básica que tan ampliamente regulan el sector lechero.
21. Por escrito registrado en este Tribunal el 30 de octubre de 1998, el Letrado de los Servicios Jurídicos del Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria, sostiene que los conflictos en su día planteados no han perdido totalmente su objeto procesal.
22. Por providencia de fecha 13 de febrero de 2001 se señaló, para deliberación y votación de la presente Sentencia, el día 15 del mismo mes y año.
1. Los presentes conflictos positivos de competencia acumulados han sido planteados en relación con las disposiciones normativas, relacionadas en los antecedentes, en cuya virtud se establecen, respectivamente, un plan de reordenación (Real Decreto 1888/1991 y Orden Ministerial de 30 de diciembre de 1991) y unas normas específicas para la aplicación del régimen de la tasa suplementaria (Real Decreto 1319/1992 y Orden Ministerial de 4 de diciembre de 1992) en el sector de la leche y de los productos lácteos.
2. Antes de comenzar el análisis pormenorizado de la controversia conviene puntualizar que la actual estructura del sector lácteo obedece a las determinaciones de la política económica común de los Estados miembros de la Comunidad Europea en materia de agricultura y ganadería.
Esta regulación fue completada por medio del Real Decreto 1888/1991, de 30 de diciembre, norma con un pretendido "carácter de disposición marco" que contiene "una serie de principios y normas generales" de aplicación al sector de la leche en España. Esta reglamentación, dictada en cumplimiento de disposiciones comunitarias -especialmente, los Reglamentos (CEE) 804/68, 857/84 y 2328/91, del Consejo, y 1546/88, de la Comisión, que literalmente transcribe- establece que "con el fin de disponer de un fondo de cantidades de referencia que facilite la aplicación del régimen de la tasa suplementaria y permita atender con agilidad a las necesidades de reordenación del sector ... dentro del límite de las cantidades de referencia globales fijadas para España por la Comunidad...", se constituya una reserva nacional integrada por las cantidades liberadas como consecuencia del programa nacional de abandono de la producción lechera, concebida, por lo expuesto, como un instrumento general de la política económica.
3. Ahora bien, lo que antecede es sólo una parte de la cuestión, por cuanto desde la interposición de los conflictos positivos de competencia acumulados en el presente proceso, este conjunto normativo ha experimentado sucesivas modificaciones, siempre en la línea de un paulatino reconocimiento a las Comunidades Autónomas de funciones ejecutivas que inicialmente fueron objeto de controversia. Conviene así destacar el Real Decreto 324/1994, de 28 de febrero, dictado al amparo del art. 149.1.13 CE, en cuya virtud se establecen normas reguladoras del sector de la leche y de los productos lácteos y del régimen de la tasa suplementaria, que en buena medida derogan las previsiones contenidas en los Reales Decretos 1888/1991 (arts. 5, 10, 11, 12, 13, 16, 17, 18, 19, 21, 22, 23 y 24) y 1319/1992 (arts. 5.2, 6, 7, 8 y 9.2). Así como el Real Decreto 174/1998, de 16 de febrero, que establece normas generales del reparto de determinadas cantidades de referencia integradas en la reserva nacional de cuotas lácteas, procedentes de la aplicación del art. 25 del Real Decreto 1888/1991 y el art. 13 del Real Decreto 324/1994, con carácter suplementario. Esta disposición, que deja a las Comunidades Autónomas la clasificación de las solicitudes presentadas y la correspondiente propuesta de asignación de cantidades de referencia suplementarias de la reserva nacional a los productores con explotaciones ubicadas en su territorio (arts. 4 a 6), reserva al Director General correspondiente del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación la adopción de la decisión final sobre reasignación de dichas cantidades de referencia (art. 7). Y, en la misma línea, cabe referir el Real Decreto 1486/1998, mediante el cual se prevén medidas y se establecen objetivos tendentes a la modernización del sector e incremento de las rentas de los productores y que, entre otras disposiciones, deroga el art. 9 del Real Decreto 1888/1991 y los arts. 1, 2, 4, 5 y 6 del Real Decreto 324/1994. Esta regulación, no obstante el reconocimiento de que a las Comunidades Autónomas compete seleccionar las solicitudes y elaborar las propuestas de asignación de cantidades de referencia de la reserva nacional, sigue reservando a la Dirección General correspondiente del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación la adopción de la resolución final de asignación tanto de las cuotas de producción provinientes del Fondo nacional coordinado de cuotas lácteas (art. 16.1) como de las cantidades de referencia complementarias de la reserva nacional (art. 18.2).
4. Antes de afrontar las cuestiones en litigio, es preciso dar una respuesta a la doble cuestión procesal planteada por el Abogado del Estado en relación con la delimitación del objeto de impugnación en los presentes procesos constitucionales. Considera el representante procesal del Gobierno de la Nación que no podrían ser objeto de examen en el presente proceso, ni la Orden Ministerial de 30 de diciembre de 1991, ni los arts. 4 y 12 ni los capítulos IV, V y VI del Real Decreto 1888/1991 (conflicto núm. 1169/92), ni el art. 2 del Real Decreto 1319/1992 (conflicto núm. 757/93). En el primer caso, porque ni en el encabezamiento ni en el suplico de la demanda formulada por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Cantabria se habría mencionado la referida Orden Ministerial y porque, pese a su expresa mención en la demanda, los arts. 4 y 12 y los capítulos IV, V y VI del Real Decreto citado no fueron objeto de mención expresa ni siquiera implícita en el requerimiento de incompetencia que se habría fundado exclusivamente en la invasión competencial producida por el art. 26 del Real Decreto y la Disposición final de la Orden ministerial de 30 de diciembre de 1991. Y, en el segundo caso, por no haber sido objeto del previo requerimiento de incompetencia el art. 2 del Real Decreto 1319/1992.
5. Atendido lo anterior, antes de avanzar en el examen de las cuestiones planteadas, aun es preciso clarificar el grado de incidencia que sobre el objeto sometido a examen en los presentes conflictos positivos de competencia acumulados han podido tener las sucesivas modificaciones normativas que, ya desde su interposición, se han venido produciendo.
Así lo considera el Abogado de la Generalidad de Cataluña que, no obstante reconocer los avances habidos en relación con la progresiva participación de las Comunidades Autónomas, dado que se mantiene la reserva a un órgano del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, como si de un acto básico se tratara, de la resolución final relativa a la asignación y a la asignación complementaria de cantidades de referencia, pese a encontrarse ya la reserva nacional territorialmente distribuida entre las Comunidades Autónomas, el conflicto subsiste en este punto. La abundante normativa dictada con posterioridad a su planteamiento, aunque "supone un acercamiento a lo repetidamente solicitado por esta parte ante ese Alto Tribunal, no llega a satisfacer del todo las pretensiones ante él residenciadas en los conflictos competenciales que nos ocupan y que, en síntesis, no son otras que el obtener el reconocimiento de que todas las funciones ejecutivas en el sector lácteo -incluso la resolución final- pueden y deben ser realizadas en sede autonómica". Es, pues, esa resolución final respecto de la asignación y reasignación de las cantidades de referencia lo que, como pone de manifiesto el razonamiento del escrito, referido exclusivamente a ella, lo que a juicio del Gobierno de la Generalidad de Cataluña determina la subsistencia del conflicto.
Mediante una exposición de detalle, el Abogado del Estado subraya que, si bien las Comunidades Autónomas han asumido determinadas competencias, tanto en materia de tramitación de expedientes para el reparto de determinadas cantidades de referencia integradas en la reserva nacional -mediante Real Decreto 174/1998-, como en materia de tramitación y reconocimiento de indemnizaciones por abandono, tramitación y propuesta de asignación de cuotas liberadas por abandono, propuesta de asignación complementaria procedente de la reserva nacional, presentación y tramitación de solicitudes de transferencias de cuotas y tramitación de cesiones temporales de cantidades de referencia y trasvases de cantidades de referencia -mediante Real Decreto 1486/98-, en lo básico, la Administración del Estado ha mantenido la competencia estatal de gestión sobre la materia.
6. No cabe afirmar, pues, que las sucesivas modificaciones y derogaciones de las disposiciones objeto de los presentes conflictos acumulados hayan alcanzado a producir una total pérdida sobrevenida de su objeto. Y, según es notorio, persistiendo el interés, subjetivo y objetivo, por determinar la titularidad de las competencias controvertidas (STC 147/1998, FJ 3) este Tribunal viene obligado a emprender el enjuiciamiento del litigio tal y como queda delimitado por las partes.
7. Que las disposiciones controvertidas se hayan dictado en desarrollo de otras de Derecho comunitario derivado demanda una clarificación previa a propósito de la incidencia que esta circunstancia pueda llegar a tener en este proceso.
Es preciso clarificar, ante todo, que no se discute aquí la reglamentación estatal, en cuanto transcribe literalmente lo ya establecido en los Reglamentos comunitarios a los cuales se pretende dar cumplimiento, en tanto no se oculte la naturaleza o se comprometa o cuestione la directa aplicabilidad de unas disposiciones que, conforme a la pauta comunitaria sentada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas al interpretar el art. 249 (antiguo art. 189) TCE, han de tener una directa, inmediata y -a salvo excepciones regladas- simultánea aplicación en el conjunto del territorio de la Comunidad, sin necesidad - según ha reconocido este Tribunal- de acto estatal alguno que haya de posibilitar su previa incorporación formal al Derecho interno o haya de autorizar o condicionar su plena eficacia en el espacio jurídico estatal (STC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 3).
Finalmente, este Tribunal distingue con nitidez entre la ejecución, en sí misma, y la garantía de la ejecución de las obligaciones iuscomunitarias. Y, a propósito, ha declarado que "la ejecución del derecho comunitario corresponde a quien materialmente ostente la competencia ... puesto que no existe una competencia específica para la ejecución del derecho comunitario" (STC 236/1991, de 12 de diciembre, FJ 9), "a pesar de que [el art. 93 CE] necesariamente ha de dotar al Gobierno de la Nación de los instrumentos necesarios para desempeñar esa función garantista (STC 252/1988, FJ 2) articulándose la cláusula de responsabilidad por medio de una serie de poderes que permitan al Estado llevar a la práctica los compromisos adoptados" (STC 80/1993, de 8 de marzo, FJ 3). Esta función de garantía puede obligar, en supuestos de concurrencia competencial, "a articular el ejercicio de las competencias propias de uno y otras de modo tal que 'sin invadir el ámbito competencial ajeno, no obstaculicen el desempeño de las funciones que la Constitución y los Estatutos les atribuye ni echen cargas innecesarias sobre los administrados' (STC 252/1988, FJ 2)" (STC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 1), pero "ello no quiere decir que la previsión del art. 93 CE configure por sí sola un título competencial autónomo a favor del Estado" que pueda desplazar o sustituir la competencia autonómica (STC 80/1993, de 8 de marzo, FJ 3), ni por conexión a un supremo interés nacional, ni porque se apele a una expectativa de eficacia ni, en fin, por invocación de un simple motivo de utilidad o mera conveniencia.
Sin perjuicio, pues, de la incidencia que la integración comunitaria comporta, los criterios constitucionales y estatutarios de reparto de competencias no podrían verse modificados o alterados (STC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 1) sino mediante su expresa reforma. A propósito se ha de retener, por una parte, que conforme al principio de autonomía institucional y procedimental, la atinente a la titularidad y forma de ejercicio de las potestades y funciones precisas al efecto de alcanzar el resultado u objetivo comunitario, es una cuestión que depende del correspondiente sistema u orden constitucional -al margen de su grado de ajuste a las exigencias comunitarias y sin perjuicio de su modulación jurisprudencial-; y, por otra parte, y sin necesidad de ahondar más en la complejidad de esta cláusula constitucional, que semejante operación queda extramuros del art. 93 CE (DTC de 1 de julio de 1992, FJ 4).
8. La competencia para la adopción de la resolución final de los expedientes de solicitud de asignación de cantidades de referencia no podría entenderse amparada tampoco, en el presente supuesto, en el título competencial exclusivo que ex art. 149.1.13 CE se reserva al Estado.
9. Solución distinta ha de adoptarse en el caso de la asignación de cantidades procedentes de la reserva nacional, integrada, a tenor de lo dispuesto en el Real Decreto 1192/2000, por el diez por ciento del total de las cantidades de referencia. Dicha reserva, según hemos expuesto, garantiza, de una parte, el ajuste de la suma global de las cantidades de referencia individuales a la cantidad total asignada al Estado español y, de otra, permite tanto atender reclamaciones (facilitando, en consecuencia, la aplicación de la tasa suplementaria) como llevar a cabo la reordenación del sector conforme a criterios generales de política económica. Como dijimos en nuestra STC 29/1994, de 27 de enero, resulta constitucionalmente justificado, en la línea de lo resuelto por las SSTC 13/1992 y 79/1992, la resolución centralizada de estos expedientes.
1º Inadmitir parcialmente los conflictos 1169/92 y 757/93, en los términos especificados en el último párrafo del fundamento jurídico 4.
2º Declarar que los conflictos 1169/92 y 1389/92 han perdido totalmente su objeto y que los conflictos 624/93 y 757/93 lo han perdido parcialmente, en los términos especificados en el último párrafo del fundamento jurídico 6.
3º Estimar parcialmente los conflictos 624/93 y 757/93 y, en consecuencia:
a) Declarar que corresponde a las Comunidades Autónomas de Cantabria y Cataluña la competencia para adoptar la resolución final de los expedientes de asignación individual de las cantidades de referencia que no procedan de la reserva nacional y, por lo tanto, declarar inconstitucional y nulo el art. 1 del Real Decreto 1319/1992 en cuanto atribuye a la Dirección General correspondiente del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación la asignación de dichas cantidades.
b) Declarar que corresponde al Estado la competencia para adoptar la resolución final en los expedientes de asignación de cantidades procedentes de la reserva nacional.
Tipo y número de registro Conflicto positivo de competencia 1169-1992, 1398-1992, 624-1993, 757-1993
Planteados por el Consejo de Gobierno de la Diputación Regional de Cantabria y el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relación con el Real Decreto 1888/1991, de 30 de diciembre, que establece un plan de reordenación del sector de la leche y de los productos lácteos; con el Real Decreto 1319/1992, de 30 de octubre, de normas para la aplicación de la tasa suplementaria en el sector de la leche y los productos lácteos, y con las Órdenes Ministeriales que los desarrollan.
Competencias sobre agricultura y ganadería, ordenación general de la economía y relaciones internacionales. Nulidad parcial.
La actual estructura del sector lácteo obedece a las determinaciones de la política económica común de los Estados miembros de la Comunidad Europea en materia de agricultura y ganadería [FJ 2].
El art. 93 in fine CE, se invoque o no en relación con el art. 149.1.3 CE, a falta de otro fundamento, no legitima la atribución al Estado de la potestad de adoptar la decisión final en el expediente de asignación a los solicitantes de las cantidades de referencia y cantidades adicionales procedentes de la reserva nacional [FJ 7].
La competencia para la adopción de la resolución final de los expedientes de solicitud de asignación de cantidades de referencia no puede entenderse amparada, en el presente supuesto, en el título competencial exclusivo que ex art. 149.1. 13 CE se reserva al Estado [FJ 8].
En el caso de la asignación de cantidades procedentes de la reserva nacional, resulta constitucionalmente justificado la resolución centralizada de estos expedientes (SSTC 13/1992, 79/1992 y 29/1994) [FJ 9].
-Habiendo de darse a la solución del presente conflicto un alcance general, pues se han asumido competencias en agricultura y ganadería, en el marco de la planificación de la economía, por todas las Comunidades Autónomas [FJ 1 y fallo].
-Jurisprudencia constitucional sobre los supuestos de concurrencia entre unas competencias autonómicas específicas, en materia de «ganadería», y una genérica competencia estatal, en materia de «ordenación general de la economía» ( SSTC 112/1995, 21/1999 y 128/1999) [FJ 8].
-El Derecho comunitario no es per se regla de distribución de competencias ( SSTC 252/1988, 122/1989). Ello no supone, no obstante, que este Tribunal no pueda tomar en consideración la normativa comunitaria (SSSTC 236/1991 y 128/1999) [FJ 7].
-Este Tribunal distingue con nitidez entre la ejecución, en sí misma, y la garantía de la ejecución de las obligaciones iuscomunitarias (STC 80/1993) [FJ 7].
-No se discute aquí la reglamentación estatal, en cuanto transcribe literalmente lo ya establecido en los Reglamentos comunitarios, los cuales no necesitan de acto estatal alguno (STC 79/1992) [FJ 7].
-Hay disposiciones impugnadas que no fueron incluídas en el requerimiento; pero otra sí y, si bien no es mencionada en el encabezamiento de la demanda, aparece expresamente impugnada en el texto y referenciada en el suplico [FJ 4].
-Las sucesivas modificaciones normativas no impide la pervivencia de la controversia competencial (SSTC 119/1986, 147/1998) [FFJJ 5 y 6].
-En lo demás, las Comunidades Autónomas no insisten en la inicial vindicatio potestatis por lo que, a falta de subsistencia de ésta, ha de entenderse que el conflicto ha perdido su objeto [FJ 6].
Artículo 5 quater, apartado 4, f. 2
Artículo 149.1.3, ff. 1, 7
Artículo 149.1.13, ff. 1, 3, 8
Artículo 12.1.4, ff. 1, 8
Artículo 30.3, f. 1
Artículo 18.1.4, f. 1
Artículo 10.1.10, f. 1
Artículo 22.7, f. 8
Artículo 24.9, ff. 1, 8
Artículo 8.19, f. 1
Artículo 34.44, f. 1
Artículo 35.12, f. 1
Artículo 31.6, f. 1
Artículo 7.6, f. 1
Artículo 10.10, f. 1
Artículo 26.3.1.4, f. 1
Artículo 32.7, f. 1
Reglamento (CEE) núm. 856/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984. Organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos
Reglamento (CEE) núm. 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984. Normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) núm. 804/68 en el sector de la leche y de los productos lácteos
Reglamento (CEE) núm. 1546/88 de la Comisión, de 3 de junio de 1988. Modalidades de aplicación de la tasa suplementaria contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) núm. 804/68
Artículo 3.7, f. 6
Capítulo V, f. 4
Artículo 26, ff. 2, 4, 6
Artículo 189, f. 7
Artículo 249, f. 7
Reglamento (CEE) núm. 2074/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992. Tasa suplementaria en el sector de la leche y los productos lácteos
Artículo 1, ff. 2, 4, 6
Artículo 3, ff. 2, 4, 6
Artículo 4 a 9, ff. 2, 6
Reglamento (CEE) núm. 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992. Tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos
Reglamento (CEE) núm. 536/93 de la Comisión, de 9 de marzo de 1993. Disposiciones de aplicación de la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos
Real Decreto 324/1994, de 28 de febrero. Establece normas reguladoras del sector de la leche y de los productos lácteos y del régimen de la tasa suplementaria
Real Decreto 174/1998, de 16 de febrero. Establece normas generales de reparto de determinadas cantidades de referencia integradas en la reserva nacional de cuotas lácteas
Artículos 4 a 6, f. 3
Real Decreto 1486/1998, de 10 de julio. Modernización y mejora de la competitividad del sector lácteo
Reglamento (CE) 1256/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999. Modifica el Reglamento (CEE) 3950/92 por el que se establece una tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos
Real Decreto 1192/2000, de 23 de junio. Normas para la asignación individual de cantidades de referencia de la reserva nacional procedentes del aumento de cuota láctea
CompetenciasCompetencias, f. 8
Competencias del EstadoCompetencias del Estado, ff. 1, 7, 9
Competencias en materia de ganaderíaCompetencias en materia de ganadería, f. 1
Competencias en materia de relaciones internacionalesCompetencias en materia de relaciones internacionales, f. 1
Concurrencia de títulos competencialesConcurrencia de títulos competenciales, f. 8
Conflictos positivos de competenciaConflictos positivos de competencia, ff. 1, 5, 6, 7
Ordenación general de la economíaOrdenación general de la economía, ff. 1, 8, 9
Pérdida parcial de objeto del conflicto positivo de competenciaPérdida parcial de objeto del conflicto positivo de competencia, f. 6
Pérdida sobrevenida de objeto del conflicto positivo de competenciaPérdida sobrevenida de objeto del conflicto positivo de competencia, f. 5
Política agrícola comúnPolítica agrícola común, f. 2
Preceptos no incluidos en el requerimiento previoPreceptos no incluidos en el requerimiento previo, f. 4
Tasa suplementaria en el sector de la leche y los productos lácteosTasa suplementaria en el sector de la leche y los productos lácteos, ff. 8, 9
GanaderíaGanadería, ff. 2, 3, 8
Garantías de ejecución del Derecho de la Unión EuropeaGarantías de ejecución del Derecho de la Unión Europea, f. 7
Productos lácteosProductos lácteos, ff. 1 a 3
Sector lácteoSector lácteo, ff. 2, 3, 9
CantabriaCantabria, ff. 8, 9