Source: https://es.scribd.com/document/112725710/Las-Caracteristicas-de-La-Jurisdiccion-Contencioso
Timestamp: 2017-06-25 07:19:17
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Las Caracteristicas de La Jurisdiccion ContenciosoCargado por Valery MujicaRelated InterestsAdministrative LawJurisdictionConstitutionJudgeCase LawRating and Stats0.0 (0)Document ActionsDescargaShare or Embed DocumentInsertarVer másCopyright: Attribution Non-Commercial (BY-NC)Download as DOC, PDF, TXT or read online from ScribdFlag for inappropriate contentHistoria del proceso contencioso administrativo, del sistema contencioso administrativo, debemos hacer referencia a los orígenes delcontencioso administrativo. La trayectoria histórica del contencioso administrativo debemos ubicarla en francia, donde tiene su origen, su configuración se ha ido determinando a través de el principio de la separación de las funciones administrativa y judiciales, principio este, presente en la ley 16 24 agosto de 1.790, que establecia: las funciones judiciales son y permanecerán siempre separadas de las funciones administrativa . los jueces no podrán, bajo pena de prevaricación, pertubar de cualquier manera que sea las operaciones de los cuerpos administrativos, ni citar delante de ellos a los administradores en razón de sus funciones. Esta norma, contiene una disposición siempre vigente que constituye la base jurídica y teorica de la competencia de la jurisdicción administrativa francesa. Este principio fue reiterado posteriormente por la ley de 16 fructidor del año III , al establecer prohibiciones reiteradas son hechas a los tribunales de conocer de los actos administración de cualquier especie que ellos sean aparecidos una juridiccion, que en principio era ejercida por los órganos pertenecientes a la administración. El consejo de estado francés, a partir de la reforma de 1953, deja de ser juez de derecho común, para convertirse en juzgado de apelación única en materia contenciosa administrativa. El contencioso administrativo francés entre 1.987 y 1995, ha tenido una gran transformación y esto, debido en gran parte a la exigencia de la comunidad económica europea, de la cual Francia es miembro a los fines de adecuar el ordenamiento jurídico de cada miembro al de la comunidad. En Venezuela, no se siguió el modelo contencioso administrativo francés, y construyo su sistema contencioso administrativo en base a los criterios de distinción entre jurisdicción judicial y jurisdicción contencioso administrativo. Sin embargo la evolución de la jurisdicción contencioso administrativa venezolana, viene dada, a través de una serie y larga competencia especializada de determinados tribunales para conocer de litigios en los cuales interviene la administración como parte, ante de la vigencia de la constitución de 1.961, no existía un sistema contencioso administrativo propiamente dicho, sin que podamos negar la importancia que tuvo la ley orgánica de la corte federal, que rigio hasta el año de 1976, en que entra en vigencia la ley orgánica de la corte
suprema de justicia,, y que sirvió como medio de impanación de actos administrativos, como se desprende de la sentencia de la sala político administrativa de la corte suprema de justicia
Definición del proceso contencioso administrativo: Comprende el conjunto de norma jurídica tendente a controlar la legalidad y la constitucionalidad de la administración pública.
LAS CARACTERÍSTICAS DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA El proceso de configuración contemporánea de la jurisdicción contencioso administrativa en Venezuela, puede decirse que culminó en la Constitución de 1961 (art. 206), cuyo texto y regulación general se ha repetido en la Constitución de 1999 (art. 259); y de dicho texto constitucional, desarrollado desde 1976 por la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, sustituida en 2004 por la Ley Orgánica LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 347 del Tribunal Supremo de Justicia, pueden distinguirse algunas características fundamentales de la misma, que analizaremos a continuación18. 1. La jurisdicción especial La jurisdicción contencioso administrativa en Venezuela puede definirse como el conjunto de órganos judiciales encargados de controlar la legalidad y la legitimidad de los actos, hechos y relaciones jurídico-administrativas. Como hemos dicho, no se trata de una “jurisdicción ordinaria” sino de una jurisdicción especial. Es decir, se
trata de una parte del poder judicial del Estado cuyo ejercicio está encomendado a unos órganos judiciales determinados y especializados por razón de los sujetos sometidos a control o por razón de la materia. En este sentido, el sistema venezolano se aparta del sistema francés que nació de la interpretación del principio de la separación de poderes realizada a la luz de una peculiar tradición y evolución que tuvo su origen en los días de la Revolución francesa. Basta recordar los textos legales históricos y fundamentales para comprender este inicio del sistema de derecho administrativo francés, que giraba en torno a ese principio de la separación de las autoridades administrativas de las judiciales, que prohibía al poder judicial juzgar a la administración19. En primer lugar, la Ley 16-24 de agosto de 1790, la cual en su título II, artículo 13, contenía una disposición, siempre vigente, que constituye la base jurídica y teórica de la competencia de la jurisdicción administrativa francesa. Dicho artículo decía: “Las funciones judiciales son y permanecerán siempre separadas de las funciones administrativas. Los jueces no podrán, bajo pena de prevaricación, perturbar de cualquier manera que sea las operaciones de los cuerpos administrativos, ni citar delante de ellos a los administradores en razón de sus funciones”. Posteriormente, la Ley de 16 Fructidor del año III reiteraba el principio: “Prohibiciones reiteradas son hechas a los tribunales de conocer de los actos de administración de cualquier especie que ellos sean”. 1 8 La Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004, lamentablemente derogó las normas transitorias de la vieja Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dejando sin soporte legislativo a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa que se habían estructurado, hasta que se dicte la futura ley de la jurisdicción contencioso administrativa. 1 9 Véase en general AUBY, J.M. and DRAGO,R., Traité de Contentieux Administratif, París, 1984, t. I. Véase
lo expuesto en la primera parte, t. I, págs. 75 y sigs. 348 VNIVERSITAS Entonces, los litigios en los cuales la administración estaba interesada escapaban del conocimiento de los tribunales, exigiéndose sin embargo que alguna autoridad pudiera conocer de esos litigios, so pena de denegación de justicia. En esta forma, hasta el año VIII, puede decirse que quien juzgaba a la administración era el propio administrador activo, el rey, y luego los ministros. Era la época del sistema llamado del administrador-juez, que no ofrecía ninguna seguridad a los particulares, ya que se trataba de un juez interesado que a la vez era juez y parte. Fue en el año VIII, 22 Frimaire, cuando esa situación comenzó a cambiar, al crearse importantes órganos consultivos que asumirían la función de juzgar a la administración: el Consejo de Estado, integrado al poder central, y los consejos de prefectura, en el ámbito de los prefectos. Estos órganos consultivos fueron asociados al ejercicio de la jurisdicción administrativa, abriéndose así en el seno de la administración una nueva separación entre la función administrativa activa y la jurisdicción administrativa, la cual debía distinguirse bien de la separación de poderes (legislativo, ejecutivo y judicial) que ya existente: la separación de poderes interesaba a las relaciones entre el poder ejecutivo y el poder judicial; en cambio, la separación de funciones sólo concernía a una división del trabajo en el seno del ejecutivo; algunos de sus agentes se especializaban en juzgar los asuntos contenciosos en los cuales la misma administración fuera parte. De esta separación de funciones puede decirse que nació la jurisdicción administrativa en Francia. La evolución posterior a 1800 se caracterizó por una paulatina separación entre la administración activa y la jurisdicción administrativa. Hasta 1872 continuó la concepción llamada de la “justicia retenida” en la que el jefe del Estado retenía la justicia administrativa, limitándose el Consejo de Estado a dar su opinión sobre la
solución de los litigios administrativos. Dicho órgano no los resolvía propiamente, sino que esa función correspondía al jefe de Estado. En la práctica, sin embargo, las opiniones del Consejo de Estado fueron siempre seguidas, pero siempre quedaba el riesgo de que el jefe de Estado no acogiera la opinión del cuerpo consultivo. La Ley de 24 de mayo de 1872 pondría fin a esta riesgosa situación, concediendo al Consejo de Estado el poder de ejercer la jurisdicción administrativa, llamada desde entonces sistema de la “justicia delegada”, es decir, decidiendo directamente, como todo tribunal, “en nombre del pueblo francés”. El último paso importante que nos interesa destacar en esta rápida ojeada de la evolución de la jurisdicción administrativa en Francia se produjo con la decisión del Consejo de Estado, Cadot, del 3 de diciembre de 188920. La situación anterior a esta fecha era la siguiente: el Consejo de Estado actuaba siempre como juez de 20 LONG, WEIL y BRAIBANT, Les grands arréts de la jurisprudence administrative, Sirey, París, 1962, págs. 24 y sigs. LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 349 apelación, de manera que el demandante siempre debía dirigir su petición, en primer lugar, al ministro, quien era entonces el juez ordinario en materia administrativa, al cual debían acudir los demandantes, salvo texto legal expreso. El Consejo de Estado, por tanto, sólo conocía y decidía en apelación de la decisión del ministro. Ahora bien, con la sentencia Cadot, el mismo Consejo de Estado terminó con esta situación y se proclamó juez ordinario en materia administrativa, eliminando así al ministro como parte integrante de la jurisdicción administrativa. Ese fue el fin de la llamada teoría del ministro-juez.
La evolución posterior a 1889 puede decirse que se destaca por una separación cada vez más profunda entre la jurisdicción administrativa y la administración activa, y por una paulatina analogía de los procedimientos de la primera respecto a los de los tribunales judiciales. El año 1953, por último, marca una importante reforma en la competencia interna de la jurisdicción administrativa, con la creación de los tribunales administrativos en sustitución de los antiguos consejos de prefectura. De esta peculiaridad histórica puede decirse que derivó el particularismo del sistema francés, que tanta influencia ha tenido en el mundo latino. Sin embargo, si bien es cierto que el derecho administrativo francés ha dado materialmente origen al régimen administrativo de la mayoría de los países latinos del mundo occidental, su sistema jurisdiccional administrativo ha tenido menos influencia en cuanto a su forma, ya que fue el producto de una larga evolución y tradición, difícilmente transportable en bloque a otro sistema jurídico21. Los mismos autores franceses han comprendido esta peculiaridad y han afirmado que la jurisdicción administrativa separada de la jurisdicción judicial, no es condición necesaria para la existencia de un derecho administrativo distinto de un derecho22. En todo caso, en Venezuela como en la gran mayoría de los países latinoamericanos, el derecho administrativo no se construyó con base en los criterios de distinción entre una jurisdicción judicial y una jurisdicción administrativa, y fue su configuración paulatina la que incluso dio origen a la competencia especializada de determinados tribunales para conocer de litigios en los cuales interviene la administración, pero integrados en el poder judicial23. 2 1 La situación de Colombia, en este sentido, es excepcional en el derecho comparado Véase, GONZÁLEZ RODRÍGUEZ, MIGUEL, Derecho procesal administrativo, Bogotá, 1986.
22 RIVERO, J., Droit Administratif, Precis Dalloz, 1962, París, pág. 118. 23 PÉREZ GUEVARA, M., “Prólogo”, en BREWER-CARÍAS, ALLAN R., Jurisprudencia de la Corte Suprema 193074 y estudios de derecho administrativo, t. II, Ordenamiento Orgánico y Tributario del Estado, Instituto de Derecho Público, Facultad de Derecho, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1976, págs. 1-10. 350 VNIVERSITAS Como se dijo, fue a partir de la Constitución de 1925 que comenzó propiamente en Venezuela la construcción de un sistema contencioso administrativo separado del control jurisdiccional en materia de inconstitucionalidad, al establecerse en el artículo 120 de dicha Constitución, por primera vez, la posibilidad de que la entonces Corte Federal y de Casación declarase “la nulidad de los decretos o reglamentos que dictare el poder ejecutivo para la ejecución de las leyes cuando alteren su espíritu, razón o propósito de ellas”, es decir, la posibilidad de un recurso contencioso administrativo de anulación pero sólo contra actos administrativos generales o individuales dictados por el Presidente de la República. Esta atribución de la Corte Federal y de casación va a ser ampliada respecto a todos los actos administrativos a partir de la Constitución de 193124, cuando estuvieren viciados de ilegalidad o abuso de poder. Con la Constitución de 1961 la atribución de la antigua Corte Suprema de Justicia en materia contencioso administrativa de anulación fue ampliada, para evitar equívocos, para declarar la nulidad de los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho e incluso por desviación de poder25, lo cual se recogió en la Constitución de 1999. En materia contencioso administrativa de las demandas contra los entes públicos,
la Constitución de 183026 asignó a la Corte Suprema competencia para: “conocer de las controversias que resulten de los contratos o negociaciones que celebre el poder ejecutivo por sí solo o por medio de agentes”; la cual fue ampliada por la Constitución de 1864 cuando atribuyó a la Alta Corte Federal competencia para “conocer de los juicios civiles cuando sea demandada la nación”27, dejándole también atribución para: “conocer de las controversias que resultaren de los contratos o negociaciones que celebrare el Presidente de la Unión”28. En la Constitución de 1925, y a partir de ella, esta competencia se configuró definitivamente al atribuirse a la entonces Corte Federal y de Casación, facultad para: 2 4 Artículo 120, ordinal 12. 2 5 Artículo 215, ordinal 7º y artículo 206. 2 6 Artículo 145, y posteriormente en la Constitución de 1958, artículo 113, ordinal 5 °. 2 7 Artículo 89, ordinal 6º. 2 8 Artículo 89, ordinal 10. LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 351 “conocer en juicio contencioso de todas las cuestiones sobre nulidad, caducidad, resolución, alcance, interpretación, cumplimiento y cualesquier otra que se susciten entre la nación y los contratistas o concesionarios a consecuencia de contratos celebrados por el ejecutivo federal”29. Incompresiblemente, la Constitución de 1961 eliminó de su articulado esta tradicional disposición, quedando con la última redacción antes indicada en la Ley Orgánica de la Corte Federal de 195330, vigente hasta 1976 y luego, tanto en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976 (art. 42, 14) como en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004 (art. 5, 25); quedando básicamente reducida la competencia en materia contractual, a los contratos administrativos
suscritos por la república. En otros casos de demandas, sin embargo, de acuerdo a la Constitución, los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa conforme a su artículo 259, tienen competencia para: “condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la administración”, donde está incluida la responsabilidad contractual. También en materia contencioso administrativa de las demandas contra los entes públicos, la Constitución de 1925 atribuyó a la entonces Corte Federal y de Casación competencia para: “conocer en juicio contencioso y en los casos que determine la ley, de las reclamaciones por daños y perjuicios que se propusieren contra la nación, y de todas las demás acciones por sumas de dinero que se intenten contra ella”31. Esta disposición ciertamente muy amplia, configuró la jurisdicción de la antigua Corte Suprema como un fuero a favor de la república, lo cual se mantuvo exacto en las constituciones posteriores, y sólo fue en la Constitución de 1947 cuando se le declaró como procedimiento contencioso administrativo (arts. 20 y 220, ord. 1 ° ). Como, se ha visto, finalmente, en la Constitución de 1999 (siguiendo lo dispuesto en la Constitución de 1961) dio competencia específica a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa para condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la administración (arts. 140 y 259), lo cual abarca no sólo la responsabilidad contractual sino la extracontractual de la república y de otros entes públicos. En la Constitución de 2 9 Artículo 120, ordinal 13. 3 0 Artículo 7, ord. 28, Ley Orgánica de la Corte Federal, 1953. 3 1 Artículo 120, ordinal 15. 352 VNIVERSITAS
1999, además, se incluyó dentro de las competencias de la jurisdicción contencioso administrativa, conocer de los reclamos por la prestación de servicios públicos, constituyendo este aspecto la única novedad regulatoria en la materia del nuevo texto constitucional, comparado con la de la Constitución de 1961. Se puede decir, por tanto, que en Venezuela, la jurisdicción contencioso administrativa surgió en materia de contencioso de anulación en 1925, y en materia de demandas contra los entes públicos, en el ámbito contractual, en 1830, como un fuero judicial especial para la república, siendo la Constitución de 1947 la primera en emplear la expresión “procedimiento contencioso administrativo” (art. 220, ords. 10 y 12). A los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa no está encomendada, entonces, la generalidad de los procesos ni sometida la generalidad de las personas: solamente están sometidas a ella determinadas categorías de personas y solamente juzga determinados actos, hechos y relaciones jurídicas. En cuanto a las personas jurídicas sometidas a esta jurisdicción especial, una de las partes de la relación jurídico-procesal debe ser en principio, una persona de derecho público o una persona jurídico-estatal (la administración), o una entidad privada que ejerza prerrogativas del poder público o que, por ejemplo, preste un servicio público mediante concesión. Respecto a las relaciones jurídicas, hechos y actos jurídicos, esta jurisdicción especial está llamada a juzgar, en principio, los actos, hechos y relaciones jurídico-administrativos, es decir, actos, hechos y relaciones jurídicas originados por la actividad administrativa. Por tanto, en general, se trata de una competencia especializada dentro de un único poder judicial que corresponde a ciertos tribunales, a los cuales están sometidas
ciertas personas de derecho administrativo o empresas concesionarias de servicios públicos, y que juzga determinados actos o relaciones jurídicas de derecho administrativo; y esa jurisdicción especial, con competencia específica en la Constitución se la atribuyó inicialmente a la antigua Corte Suprema de Justicia. Posteriormente se fue ampliando por ley, al atribuirse también en forma especializada a determinados tribunales, como los tribunales de impuesto sobre la renta, sustituidos posteriormente por los tribunales superiores de lo contencioso tributario; el Tribunal Superior Agrario; el Tribunal de la Carrera Administrativa y el Tribunal de Inquilinato, eliminados estos últimos en la década pasada y convertidos en tribunales superiores unipersonales con competencia contencioso administrativa. La derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976, además, crearía tribunales con competencia general contencioso administrativa en forma transitoria: la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que funcionó hasta 2003 cuando fue intervenida de hecho y destituidos sus magistrados, y los tribunales superiores con competencia en esta materia. LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 353 2. El control de la administración La existencia de la jurisdicción contencioso administrativa radica en la necesidad de una jurisdicción especial para controlar a la administración y a la actividad administrativa. Por tanto, en principio, no es posible obtener un pronunciamiento de esta jurisdicción especial cuando las partes en la relación jurídico-procesal son ambas particulares. Siempre, en la relación jurídico-procesal-administrativa, debe estar presente la administración y su actividad, o un particular actuando en ejercicio del poder público o como autoridad, o como concesionario de un servicio público.
Ahora bien, la noción de “administración” puede en general delimitarse, según los casos, conforme al artículo 259 de la Constitución, de acuerdo con un criterio material o un criterio orgánico. De acuerdo al criterio material, cuando la Constitución se refiere a la “responsabilidad de la administración” en realidad se refiere a las consecuencias de una actividad pública administrativa, poniendo mayor énfasis en la actuación que en la persona actuante. Con base en el criterio orgánico, por “administración”, a los efectos de la jurisdicción contencioso administrativa, ha de entenderse fundamentalmente a las personas jurídicas de derecho público o a las personas jurídicas estatales, según los casos. En este sentido, las personas jurídicas en el derecho administrativo pueden clasificarse conforme a dos criterios: según su forma jurídica, en personas de derecho público y personas de derecho privado; y según su integración al Estado, en personas estatales y personas no estatales. En cuanto a las de derecho público, estas son las personas político-territoriales que son la república, los estados federados y los municipios, y las personas de derecho público no territoriales o establecimientos públicos, es decir, aquellas personas jurídicas creadas por el Estado mediante ley, para descentralizar determinadas actividades, las cuales pueden ser de dos categorías fundamentales: los establecimientos públicos institucionales o institutos autónomos y los establecimientos públicos corporativos, como las comunidades universitarias o profesionales (universidades nacionales o los colegios profesionales) y los de carácter asociativos, como las mancomunidades. En cuanto a las personas jurídicas de derecho privado, en algunos casos, quedan sometidas a la jurisdicción contencioso administrativa, particularmente
aquellas creadas por el Estado para la realización de actividades fundamentalmente en el campo económico, es decir, las empresas del Estado o empresas públicas establecidas como sociedades mercantiles, con capital público o mixto, según las reglas del derecho privado comercial32, o las personas jurídico-privadas a las que la ley les ha asignado el ejercicio de determinadas tareas públicas, como los concesionarios de servicios públicos. No todas las personas de derecho público son estatales (los colegios profesionales, a pesar de ser de derecho público no están 32 BREWER-CARÍAS, ALLAN R., Régimen Jurídico de las Empresas Públicas en Venezuela, Centro Latinoamericano de administración para el Desarrollo (CLAD), Caracas, 1980. 354 VNIVERSITAS integradas en la estructura general del Estado), ni todas las personas estatales son de derecho público (las empresas del Estado, como sociedades anónimas, son de derecho privado)33; pero cuando dicten actos administrativos los mismos están sometidos a control contencioso administrativo. 3. El control de la actividad de los entes públicos En tercer lugar, otra de las características de la jurisdicción contencioso administrativa en Venezuela, resulta del hecho de que la misma tiene por objeto ejercer el control sobre la actividad de la administración pública. Sobre la actividad administrativa y su control, sin embargo, debe señalarse que antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976, la jurisprudencia de la Corte permitía considerar que no toda la actividad desarrollada por los entes públicos caía bajo el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa. En muchos casos se consideraba que había actuaciones de los entes
públicos que no estaban sujetas al derecho administrativo y que por tanto estaban sometidas a la jurisdicción ordinaria, como, por ejemplo, litigios de institutos autónomos en materia mercantil que no correspondían a la jurisdicción contencioso administrativa. Por ello, la antigua Corte Suprema de Justicia llegó a puntualizar en 1969 que la legislación preveía el recurso contencioso administrativo sólo respecto a las “pretensiones fundadas en preceptos de derecho administrativo”34. De acuerdo con esta interpretación jurisprudencial, podía decirse que la jurisdicción contencioso administrativa en Venezuela era competente para conocer como jurisdicción judicial especial, de los actos, y relaciones jurídicas sometidas al derecho administrativo y para controlar, en especial, la legitimidad y la legalidad de la actuación de la administración pública35. Sin embargo, y contrariamente a dicho criterio jurisprudencial, en nuestra opinión, a partir de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976, la jurisdicción contencioso administrativa se estableció como un fuero general, res3 3 Véase BREWER-CARÍAS, ALLAN R., “La distinción entre las personas públicas y las personas privadas y el sentido actual de la clasificación de los sujetos de derecho”, en Revista Argentina de Derecho Administrativo, n ° 12, Buenos Aires, 1977, págs. 15 a 29; en Revista de la Facultad de Derecho, UCV, n ° 57, Caracas, 1976, págs. 115 a 135; y en Fundamentos de la administración pública, Caracas, 1980, págs. 223 a 248. 3 4 Véase BREWER-CARÍAS, ALLAN R., Jurisprudencia de la Corte Suprema 1930-74 y estudios de derecho administrativo, t. V, op. cit., págs. 193 y sigs. Esta doctrina ha sido recogida de nuevo en sentencia de 05-06-86, caso Fetra-educación. Véase en Revista de Derecho Público (RDP), nº 27, págs. 106-114. 35 BREWER-CARÍAS, ALLAN R., Las instituciones..., op. cit., págs. 311 y sigs.
LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 355 pecto de la república y las otras personas jurídicas estatales nacionales. Por ello, en nuestro criterio, no sólo los juicios de nulidad de actos administrativos emanados de los entes de derecho público, cualquiera sea la naturaleza de su objeto (incluso los que se refieren a la administración del derecho privado), corresponden a esta jurisdicción, sino que también compete a sus órganos el conocimiento de las demandas por cualquier causa intentadas contra la república y demás entes públicos nacionales, incluyendo las empresas nacionales del Estado. En cuanto a las acciones o recursos que se interpongan contra los estados o municipios (distintos a los juicios de nulidad de actos administrativos), sin embargo, por expresa disposición del artículo 183 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, su conocimiento correspondía a los tribunales de la jurisdicción ordinaria “de acuerdo a las previsiones del derecho común o especial”. La Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, sin embargo, nada estableció al respecto. 4. El control de la legalidad (conformidad al derecho) De acuerdo al artículo 259 de la Constitución, como se ha dicho, los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, constituidos no sólo por el Tribunal Supremo de Justicia sino por los demás tribunales que determine la ley, son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales “contrarios a derecho”, incluso por desviación de poder, por lo que la competencia en materia de control a cargo de dichos órganos, se origina cualquiera que sea el motivo de contrariedad al derecho, es decir, sea por razones de inconstitucionalidad, de “ilegalidad” propiamente dicha, o de contrariedad a cualquiera de las otras fuentes del derecho administrativo (violación de reglamentos y demás actos de efectos generales,
violación de la cosa juzgada administrativa, violación de los principios generales del derecho administrativo, etc.). No existe, por tanto, en Venezuela, constitucionalmente hablando, limitación alguna en cuanto a los motivos de control respecto de los cuales pueden conocer los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, y que pudiera conducir a limitar el conocimiento de estos órganos a meras cuestiones de legalidad, excluyéndoles la competencia para conocer de cuestiones de constitucionalidad. En consecuencia, en Venezuela el juez contencioso administrativo es juez constitucional de los actos administrativos y es juez constitucional de amparo respecto de todas las actuaciones de las autoridades administrativas. 356 VNIVERSITAS A. La justicia constitucional y la justicia administrativa a. El juez contencioso administrativo como juez constitucional En efecto, puede decirse que en el ordenamiento constitucional venezolano no existe elemento alguno que permita establecer una dicotomía absoluta entre una “jurisdicción constitucional” y una “jurisdicción contencioso administrativa” en el sentido de que la primera —que está atribuida a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia— tendría el monopolio de juzgar la constitucionalidad de los actos estatales, incluyendo los actos administrativos, y que la segunda —que estaría atribuida a las salas Político Administrativa y Electoral del propio Tribunal Supremo y a otros tribunales— estaría confinada a conocer de solas cuestiones de legalidad. Y ello por dos razones fundamentales. En primer lugar, porque en el ordenamiento constitucional venezolano no existe un sistema excluyente de control concentrado de la constitucionalidad conforme al cual un solo órgano estatal sería el competente para juzgar la constitucionalidad de los actos estatales. Cierto que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
tiene la competencia exclusiva para declarar la nulidad por inconstitucional, con efectos erga omnes de las leyes y demás actos estatales de rango legal o dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución (art. 334 de la Constitución), pero ello no excluye el que coexista un control difuso de constitucionalidad de las leyes, conforme al cual y en los términos del artículo 334 de la Constitución y del 20 del Código de Procedimiento Civil, todos los jueces de cualquier nivel tienen el poder-deber de no aplicar a los casos generales que deban decidir, las leyes que estimen inconstitucionales, aplicando preferentemente la Constitución. Además, conforme a la Ley Orgánica de Amparo sobre derechos y garantías constitucionales (art. 3), procede el ejercicio de la acción de amparo contra leyes, ante los jueces de primera instancia, en cuyo caso éstos deciden la inaplicación de la norma respectiva respecto del accionante. Asimismo, en general, la acción de amparo para la protección de los derechos y garantías constitucionales, se ejerce ante los tribunales de primera instancia con competencia afín al derecho lesionado, e incluso, en caso de no existir tales tribunales en la localidad, la acción de amparo se puede intentar ante cualquier Tribunal que allí exista (art. 7). Por tanto, la “justicia constitucional” en Venezuela no está atribuida en exclusividad, como en otros países, como Panamá o Costa Rica, a una Sala Constitucional o al sólo Tribunal Supremo de Justicia, sino que se imparte por todos los tribunales del país. Y el monopolio que sí existe a favor de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia para declarar en forma concentrada la inconstitucionalidad de las leyes y demás actos de rango legal o de ejecución directa e inmediata de la LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 357 Constitución, se ha previsto sólo en forma limitada, pues se refiere a las leyes (nacionales, estadales y municipales), y a los actos estatales de rango legal o de
ejecución directa e inmediata de la Constitución. Por tanto, si bien en Venezuela se puede afirmar que conforme a la Constitución (art. 336), existe una jurisdicción constitucional concentrada en la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, ello se refiere sólo al control de determinados actos estatales: la distinción por tanto, está marcada por el objeto de control y no por los motivos de control. Por ello, los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (aun los distintos al Tribunal Supremo) son jueces constitucionales de los actos administrativos cuando controlan la sumisión de éstos al derecho. Y ello además con basamento constitucional: no se podría constitucionalmente confinar a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (distintos al Tribunal Supremo de Justicia) a conocer de la nulidad de los actos administrativos por solos motivos de “ilegalidad”, pues ello sería contrario a lo dispuesto en el artículo 259 de la Constitución, que les atribuye poder para declarar dicha nulidad “por contrariedad al derecho”’, lo que implica inconstitucionalidad e ilegalidad. b. La inconstitucional distinción entre el “recurso de inconstitucionalidad” y el “recurso de ilegalidad” Contrariamente a las previsiones del artículo 206 de la Constitución de 1961, en materia de control de la contrariedad al derecho de los actos administrativos por los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976, en las disposiciones transitorias que la regulaban, había establecido un inconveniente monopolio a favor de la Sala Político Administrativa de la antigua Corte para conocer de los recursos contencioso administrativos “por razones de inconstitucionalidad” contra los actos administrativos, lo que había dado origen a una inexistente distinción entre “recurso de inconstitucionalidad” y “recurso de legalidad”. En efecto, el artículo 181 de la vieja Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, como se ha dicho, reguló transitoriamente la competencia de los tribunales superiores con competencia contencioso
administrativa en materia de juicios de nulidad, y la confinó sólo a la impugnación de los actos administrativos estadales y municipales por razones de ilegalidad, lo que era absolutamente improcedente, pues conllevaba la previsión en la misma norma de que, “cuando la acción o el recurso se funde en razones de inconstitucionalidad, el Tribunal declinará su competencia en la Corte Suprema de Justicia”. Ello significaba una concentración de competencia en la antigua Corte Suprema contraria al espíritu del artículo 206 de la Constitución de 1961, que impedía que los 358 VNIVERSITAS mencionados tribunales superiores pudieran haber juzgado la “contrariedad del derecho” de los actos administrativos estadales y municipales, sea por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad. Lo mismo debía decirse respecto de la competencia residual que el artículo 185 de la derogada Ley Orgánica de la Corte (ord. 3 °) atribuía a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para conocer de “acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad contra actos administrativos” de diversas autoridades y que había conducido a que tanto la antigua Corte Suprema de Justicia como la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo hubieran interpretado que cuando en un recurso de nulidad se alegaren vicios de inconstitucionalidad además de los de ilegalidad, la Corte Primera debía declinar su competencia ante la Corte Suprema en Sala Político Administrativa, lo que en nuestro criterio era absolutamente inconveniente e improcedente, y contrario al espíritu del artículo 206 de la Constitución de 1961. El ejemplo más característico de esta jurisprudencia estuvo en el fallo de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de 14 de junio de 1990, en el cual la Corte destacó:
“que el ordinal 3 ° citado (art. 185) se refiere a razones de ilegalidad las alegadas contra dichos actos para que sea esta Corte la competente. De igual modo, el artículo 181 ejusdem en su primer aparte dispuso que cuando la acción se funde en razones de inconstitucionalidad el Tribunal declinará su competencia en la Corte Suprema de Justicia, disposición ésta aplicable a esta Corte por remisión hecha por el artículo 185 ejusdem, al determinar la aplicabilidad para esta Corte del artículo 181 ejusdem. Cierto es que las disposiciones anotadas excluyen a los tribunales contencioso administrativos como a esta misma Corte, como órgano de facultades para pronunciarse en causa o acciones de inconstitucionalidad. Así, el artículo 185 ejusdem al referirse a este Tribunal, dispone la aplicación de lo previsto en el primer aparte del artículo 181 ejusdem, lo cual sustrae de su conocimiento aquellas acciones de inconstitucionalidad. En esta forma lo ha sentenciado la Corte Suprema de Justicia con fecha 1 ° de marzo de 1983”36. En nuestro criterio esa tesis, hasta allí, no tenía adecuado fundamento constitucional, sobre todo cuando se impugnaba un acto administrativo alegando razones de inconstitucionalidad e ilegalidad. En los términos del artículo 185 de la Ley Orgánica, lo que debería interpretarse era que la Corte Primera no era competente sólo 36 Revista de Derecho Público, nº 43, 1990, págs. 95 y 96. LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 359 cuando se impugnase un acto administrativo por solas razones de inconstitucionalidad —sin alegarse vicios de ilegalidad—; lo cual es infrecuente dado del carácter sublegal de la actividad administrativa. La sentencia que había citado la Corte Primera de lo contencioso administrativa emanada de la antigua Corte Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa
de 01-03-1983, con base en estas normas, puede decirse que no había establecido una distinción entre un “recurso de inconstitucionalidad” y un “recurso de ilegalidad” para delimitar su propia competencia como órgano de la jurisdicción contencioso administrativa. Y así señaló que: “sólo podrá decirse que el recurso se funda en razones de inconstitucionalidad, cuando, al confrontar el acto impugnado con alguna norma de la Constitución, resulta evidente la colisión que entre ellos existe teniendo en cuenta los alegatos del actor. Así mismo, ha precisado la Sala, para evitar toda confusión entre las razones de inconstitucionalidad y de ilegalidad que han de servir de base a los jueces para determinar su propia competencia, que ha de tratarse de la denuncia de una infracción directa de la norma constitucional, y no medita por existir una normativa legal específicamente violada”37. Lamentablemente, en una conocida sentencia dictada meses después, en el caso Centro Nacional de Distribución C.A. (CENADICA) de fecha 28-6-1983, la propia Sala Político Administrativa, para delimitar su competencia contencioso administrativa conforme a las normas señaladas de su Ley Orgánica, convirtió la distinción legal entre los “motivos de inconstitucionalidad” y “motivos de ilegalidad” que se pueden invocar en un recurso contencioso administrativo de anulación, en una inexistente distinción entre un “recurso de inconstitucionalidad” y un “recurso de ilegalidad”, con la consecuencia de confinar, en el segundo, al contencioso administrativo de anulación. En esa sentencia del caso: CENADICA, en efecto, la antigua Corte Suprema, luego de constatar que en el caso concreto de lo que se trataba era de determinar si el recurso contencioso administrativo de anulación que se había interpuesto contra un
acto administrativo municipal, estaba fundado o no en solas “razones” de “inconstitucionalidad” o de “ilegalidad” para delimitar su propia competencia, procedió a establecer una distinción no prevista en la ley y que fue la fuente de confusión en la materia con posterioridad, entre un “recurso de inconstitucionalidad” y un “recurso de ilegalidad”. La Corte en esta materia, entre otros aspectos, señaló lo siguiente: 37 Revista de Derecho Público, nº 14, 1983, págs. 163. 360 VNIVERSITAS “El recurso por inconstitucionalidad de un acto de efectos generales o de efectos particulares sólo procede cuando se denuncia la violación directa de una norma constitucional... ...podría agregarse que existe recurso por violación directa de la Carta Fundamental, cuando sea factible llegar a la solución positiva o negativa del problema planteado con la exclusiva aplicación de las normas constitucionales invocadas... ...La violación directa de cualquiera de esas normas —que constituyen lo que podría llamarse la reserva constitucional— daría siempre lugar a un recurso de inconstitucionalidad independientemente de que el contenido de la misma hubiese sido reproducido en una norma de rango inferior. ...Pero ocurre que muchos principios constitucionales pueden quedar incorporados en normas de rango inferior, caso en el cual, al interponerse éstas entre la Constitución y el acto viciado, se estaría frente a un caso de ilegalidad, y ya no sería procedente el recurso de inconstitucionalidad. ...En las situaciones últimamente señaladas —incorporación o desarrollo de una norma constitucional en una de rango inferior— es indiscutible que la violación directa de esta última lleva implícita la violación indirecta de aquélla. Pero en ambos casos, la denuncia
que se hiciese de violación conjunta de la disposición constitucional y de la legal, no autorizaría otro recurso que el de ilegalidad. ...sólo la violación directa de una norma constitucional puede servir de fundamento a una acción o recurso por inconstitucionalidad”. En esta forma, a lo largo de la sentencia, la antigua Corte Suprema fue construyendo una distinción entre acciones o recursos (recurso de inconstitucionalidad y recurso de legalidad) cuando lo que la derogada Ley Orgánica de la Corte establecía para la distribución de competencias entre los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, era una distinción entre los motivos de inconstitucionalidad y los motivos de ilegalidad de una sola acción o recurso que es el contencioso administrativo de anulación. Ello llevó a la antigua Corte Suprema a sentar la siguiente “conclusión” (fuente de las subsecuentes confusiones jurisprudenciales en la materia) contraria al artículo 206 de la Constitución de 1961: “En conclusión, cada vez que se denuncie la violación directa de una norma constitucional, ya sea ésta de naturaleza sustantiva o adjetiva —inclusive en materia de competencia—, el recurso para obtener la nulidad del acto impugnado es el de inconstitucionalidad, y su conocimiento corresponderá este Alto Tribunal de la república. En cambio, cuando se trate de la violación directa de una norma de rango inferior cuya constitucionalidad no haya sido cuestionada, la acción o el recurso procedente LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 361 será el de ilegalidad, no obstante que conjuntamente se señale la violación mediata de una disposición de la Carta Fundamental”38. Pero independientemente de esta improcedente distinción entre recurso de inconstitucionalidad y recurso de ilegalidad no prevista en ley alguna y contraria al artículo 206 de la Constitución de 1961, debe destacarse de esa sentencia de la
antigua Corte Suprema del 28-06-1983, el esfuerzo por establecer la existencia de “razones de inconstitucionalidad” en un recurso contencioso administrativo de anulación, como elemento de atracción de la competencia de la Corte Suprema, y que en los casos de denuncias conjuntas de violaciones de la Constitución y de leyes por actos administrativos, podría llevar a una inconveniente concentración de juicios ante la Corte Suprema. Por ello el esfuerzo, incluso de la Corte Primera, en precisar este tema de la violación “directa” de la Constitución. En efecto, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en la citada sentencia de 14 de junio de 1990, señaló que no bastaba con alegar violaciones constitucionales —en un recurso para que el asunto se remitiera a la Corte Suprema—, sino que era necesario que se alegase una violación “directa” de la Constitución. Se señaló así en dicha sentencia: “...los recurrentes han alegado la violación de disposiciones de la Constitución, pero ello no implica que el recurso ipso jure, se convierte en una acción de inconstitucionalidad. En efecto, dicha acción, dirigida contra un acto de efectos generales o particulares, sólo procede cuando se denuncia la violación directa de una norma constitucional. Por lo demás, existe recurso por violación directa de la Carta Fundamental, ha dicho la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 28 de junio de 1983, cuando sea factible alegar a la solución positiva o negativa del problema planteado con la exclusiva aplicación de las normas constitucionales invocadas. Sentado lo anterior, observa esta Corte que en el presente caso no se da la violación directa de la Constitución, por lo que ha de declararse que se trata de un recurso por
ilegalidad para lo cual es competente esta Corte. En efecto, la propia consideración hecha por los demandantes respecto a los supuestos de carácter constitucional denunciados supone la admisión expresa de que la violación a la Constitución es indirecta y no directa, expresamente así lo ha declarado la propia Corte Suprema de Justicia, en Sala Político Administrativa (Gaceta Forense, tercera etapa, año 1984, enero a marzo, nº 123, vol. I, 120), cuando afirmó: “Es indiscutible que la violación de esta última lleva implícita la violación indirecta de aquélla. Pero en ambos casos la denuncia que se hiciere de violación conjunta a la disposición constitucional y de la legal no autoriza otro recurso que el de ilegalidad”. 3 8 Consultada en original. 362 VNIVERSITAS Supuesto que se contrae a denuncias referidas a derechos’ constitucionales que encuentran desarrollo en disposiciones legales y reglamentarias. En el caso de autos se han impugnado actos provenientes de entes públicos, corporación profesional, dictados en ejecución directa de normas de rango infraconstitucional y no en ejecución directa de la Constitución. En consecuencia, al no haberse planteado sólo razones de inconstitucionalidad, sino alegatos relativos a la violación de normas de rango infraconstitucional, es que esta Corte se estima única competente para conocer de ellos en esta causa, en virtud de no darse la violación directa de la Constitución. En razón de lo expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declara su propia competencia para conocer de esta acción”39. Lamentablemente, sin embargo, la Corte Primera en esta sentencia, aparte del encomiable esfuerzo por precisar el tema de la violación “directa” de la Constitución,
incurrió en el mismo error constitucional en el que había caído la antigua Corte Suprema de distinguir entre una supuesta acción de inconstitucionalidad y un recurso de ilegalidad contra los actos administrativos, cuando en ese caso lo que podía distinguirse era entre los “motivos de inconstitucionalidad” y los “motivos de ilegalidad” de un solo recurso o acción, que es el contencioso administrativo de anulación40. 39 Revista de Derecho Público, nº 43, 1990, pág. 96. 4 0 En todo caso, conforme al espíritu del artículo 206 de la Constitución de 1961, consideramos que en la legislación correspondiente debería claramente atribuirse a todos los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa competencia general para juzgar la “contrariedad al derecho” de los actos administrativos, incluyendo allí vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad; razón por la cual estimamos que debía desecharse la idea que informaba el Anteproyecto de la Ley Orgánica de la jurisdicción contencioso administrativa que había publicado en 1990 la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado y que resumía el artículo 1 ° de dicho texto, así: “Artículo 1º La presente ley regula la jurisdicción contencioso administrativa prevista en el artículo 206 de la Constitución de la república, como la encargada de conocer las pretensiones relativas a la legalidad de los actos de la administración pública sujetos al derecho administrativo, así como las pretensiones que se deduzcan contra su actividad legal. Los motivos de ilegalidad comprenderán cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluida la falta de competencia o jurisdicción, el quebrantamiento de las formalidades esenciales y la desviación de poder”. Esta norma, sin duda, era contraria el contenido y espíritu del artículo 206 dé la Constitución. Lamentablemente sin embargo, informa buena parte del articulado de dicho anteproyecto, el cual consideramos que debía revisarse íntegramente, a los efectos de que se elaborase un proyecto bajo la
orientación constitucional de la universalidad del control contencioso administrativo que hemos comentado. Véase BREWER-CARÍAS, ALLAN R., Justicia contencioso administrativa, t. VII, Instituciones políticas y constitucionales, Caracas, 197, págs. 321 y sigs. LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 363 c. La precisión del carácter de juez constitucional del juez contencioso administrativo en la jurisprudencia posterior a 1999 Con motivo de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, y a la luz de lo dispuesto en el artículo 259 de la Constitución, se clarificó definitivamente que el ejercicio de la justicia constitucional también corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, al ejercer su competencia de anulación de los actos administrativos, incluidos los reglamentos, contrarios a derecho, es decir, contrarios sea a la Constitución, a las leyes o a las demás fuentes del derecho administrativo41. Es decir, todos los jueces contencioso administrativos, conforme al artículo 259 de la Constitución, tienen potestad para declarar la nulidad de los actos administrativos, no sólo por ilegalidad sino por inconstitucionalidad, ejerciendo la justicia constitucional. Así lo resolvió expresamente la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo en sentencia 152 de 17 de febrero de 2000 (caso: Aerolínea Internacional S.A.) al precisar su criterio interpretativo en ejercicio de la competencia atribuida por el constituyente a todas las salas del Tribunal Supremo de Justicia en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, señalando que: “En este sentido, la Sala Político Administrativa analiza sus competencias en el texto de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, concretamente, la establecida en los ordinales 4 ° y 5 ° del artículo 266, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 259 que consagra expresamente la jurisdicción contencioso administrativa:
Conforme a las disposiciones del ordenamiento jurídico vigente, le corresponde a esta Sala Político Administrativa, entre otras, el ejercicio de las siguientes competencias: 1. Garantizar la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales, así como velar por su uniforme interpretación y aplicación conforme lo establece el artículo 335 de la Constitución. 2. Declarar la nulidad total o parcial, cuando sea procedente de los Reglamentos y demás actos administrativos, por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, conforme al ordinal 5 ° del artículo 266 de la Constitución y 259 ejusdem...”. De lo anterior resulta que así como debe diferenciarse la “jurisdicción constitucional” que se atribuye a la Sala Constitucional, de la función de justicia constitucional que corresponde a todos los jueces; también, debe establecerse claramente la 4 1 Véase BREWER-CARÍAS, ALLAN R., La justicia contencioso administrativa, t. VII, Instituciones políticas y constitucionales, op. cit., págs. 26 y sigs. 364 VNIVERSITAS diferenciación entre la jurisdicción constitucional y la jurisdicción contencioso administrativa42. La diferencia entre ambas jurisdicciones, está en la competencia por el objeto, que se atribuye a los tribunales que las componen: la jurisdicción constitucional que corresponde al Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, tiene por objeto conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad contra las leyes y demás actos de rango legal o ejecución directa e inmediata de la Constitución; en cambio, la jurisdicción contencioso administrativa que corresponde al mismo Tribunal Supremo, pero en Sala Político Administrativa y en Sala Electoral y a los demás tribunales que señale la ley, tiene por objeto, entre otros, conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad o ilegalidad contra los actos administrativos y, por tanto, de rango sub legal.
Esto implica que ambas jurisdicciones se diferencian por el objeto de las acciones y no por el motivo de las mismas: la jurisdicción constitucional conoce de la nulidad de las leyes y demás actos de rango legal o de ejecución directa e inmediata de la Constitución; en cambio, la jurisdicción contencioso administrativa, conoce de la nulidad de los actos administrativos, sea cual fuere el motivo de impugnación. Así lo había expuesto el magistrado HÉCTOR PEÑA TORRELLES en su voto salvado a la sentencia 2 de 20-01-2000 (caso: Domingo G. Ramírez), al señalar que: “…de forma indubitable, el criterio acogido por el constituyente para definir las competencias de la Sala Constitucional, atiende al rango de las actuaciones objeto de control, esto es, que dichas actuaciones tienen una relación directa con la Constitución, por ser en unos casos actos dictados en ejecución directa e inmediata de la misma, y, en otros, omisiones de obligaciones indispensables para garantizar el cumplimiento de la Constitución. Así las cosas, la normativa constitucional aludida imposibilita una eventual interpretación que tienda a identificar las competencias de la Sala Constitucional con los vicios de inconstitucionalidad que se imputen a otros actos o con las actuaciones de determinados funcionarios u órganos del poder público”. Posteriormente, con ese mismo texto se resolvió en la sentencia de la Sala Constitucional 6 de 27 de enero de 200043; criterio que se ratificó expresamente por la misma la Sala, en sentencia 194 de 4 de abril de 2000, al decidir un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con una preten4 2 Así lo propusimos expresamente ante la Asamblea Nacional Constituyente. Véase BREWER-CARÍAS, ALLAN R., Debate constituyente, t. II, op. cit., págs. 245 y sigs. 4 3 Véase en Revista de Derecho Público, n ° 81, (enero-marzo), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas,
2000, pág. 213. LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 365 sión de amparo constitucional contra un dispositivo del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo Policía Municipal del municipio Chacao y contra los actos administrativos dictados en ejecución del reglamento impugnado, señalando lo siguiente: “La Constitución vigente distingue claramente la jurisdicción constitucional de la contencioso administrativa, delimitando el alcance de ambas competencias en atención al objeto de impugnación, es decir, al rango de los actos objeto de control y no a los motivos por los cuales se impugnan. En efecto, de conformidad con el último aparte del artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela: Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el poder público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tenga rango de Ley. Asimismo, en el artículo 336 eiusdem se establece de forma particularizada las competencias de esta Sala. Igualmente, en el artículo 214 eiusdem se le otorga la competencia para realizar el control previo de la constitucionalidad de las leyes antes de su promulgación. Y por último, la determinación de la constitucionalidad del carácter orgánico otorgado por la asamblea nacional a las leyes así calificadas, de forma previa a su promulgación (artículo 203 eiusdem). En tal sentido, esta Sala Constitucional ha señalado que: El criterio acogido por el constituyente para definir las competencias de la Sala Constitucional, atiende al rango de las actuaciones objeto de control, esto es, que dichas
actuaciones tienen una relación directa con la Constitución que es el cuerpo normativo de más alta jerarquía dentro del ordenamiento jurídico en un Estado de derecho contemporáneo. Así las cosas, la normativa constitucional aludida imposibilita una eventual interpretación que tienda a identificar las competencias de la Sala Constitucional con los vicios de inconstitucionalidad que se imputen a otros actos o con las actuaciones de determinados funcionarios u órganos del poder público, (sentencia de fecha 27 de enero de 2000, caso: Milagros Gómez y otros). De esta forma, la Sala Constitucional, en el ejercicio de la jurisdicción constitucional, conoce de los recursos de nulidad interpuestos contra los actos realizados en ejecución directa de la Constitución o que tengan forma de ley. De allí que, en el caso de autos, al tratarse el reglamento impugnado de un acto de rango sublegal, esta Sala Constitucional carece de competencia para controlar su conformidad a Derecho, ya que tal competencia corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. Así se decide”. En consecuencia, conforme a la Constitución, corresponde a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, conocer de las acciones de nulidad contra los actos administrativos, así las mismas se fundamenten en motivos de 366 VNIVERSITAS inconstitucionalidad que son motivos de contrariedad al derecho. Por ello, conforme al artículo 266, ordinal 5 de la Constitución, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo tiene competencia para declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del ejecutivo nacional, cuando sea procedente. Ello significa que por su objeto, la Sala Político Administrativa y la Sala Electoral, según su competencia, tienen atribución exclusiva, como juez constitucional,
para declarar la nulidad de los reglamentos por razones de inconstitucionalidad, así como de todos los demás actos administrativos por los mismos motivos, y nada autoriza del texto de la Constitución que pudiera conducir a concentrar en la Sala Constitucional el ejercicio de dicha potestad anulatoria de actos administrativos por motivos de inconstitucionalidad; pues la jurisdicción constitucional que corresponde a la Sala Constitucional sólo se determina por el objeto de control (leyes, actos estatales de rango legal y actos estatales de ejecución directa de la Constitución) y no por los motivos de control. Debe señalarse, además, que teniendo competencia los tribunales contencioso administrativos para declarar la nulidad de los actos administrativos incluso por razones de inconstitucionalidad, como se argumentó anteriormente, siempre habíamos considerado como inconstitucional la norma del artículo 181 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que le quitaba competencia a los tribunales contencioso administrativos, asignándole tal competencia exclusivamente a la antigua Sala Político Administrativa de la Corte Suprema, órgano en el cual debían declinar la competencia44. Esta irregular situación, en todo caso, fue corregida por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo, en la sentencia 194 de 4 abril de 2000, al resolver inaplicar dicho artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema, por inconstitucional, conforme a los siguientes razonamientos: “De manera que la nueva Constitución atribuye a la Sala Político Administrativa el conocimiento de las acciones de nulidad de reglamentos, con independencia de que los vicios lo sean por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad. Sin embargo, la Constitución de 1999, en concordancia con las competencias acordadas a la Sala Político Administrativa por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, limita esta competencia para controlar la actividad reglamentaria del poder ejecutivo nacional, y nada
dice sobre la actividad de este tipo emanada de las entidades estadales o municipales, supuesto sobre el cual versa el caso de autos. 4 4 Véase BREWER-CARÍAS, ALLAN R., Nuevas tendencias del contencioso administrativo, op. cit. pág. 47 y La justicia contencioso administrativa, t. VII, Instituciones políticas y constitucionales, op. cit., pág. 28 y sigs. LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 367 Ahora bien, observa esta Sala que el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establece: Artículo 181. Mientras se dicta la Ley que organice la jurisdicción contencioso administrativa, los tribunales superiores que tengan atribuida competencia en lo civil, conocerán, en primera instancia en sus respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, si son impugnados por razones de ilegalidad. Cuando la acción o el recurso se funde en razones de inconstitucionalidad, el Tribunal declinará su competencia en la Corte Suprema de Justicia. En la tramitación de dichos juicios los tribunales superiores aplicarán en sus casos, las normas establecidas en las secciones segunda, tercera y cuarta del capítulo ii, título v, de esta ley. Contra las decisiones dictadas con arreglo a este artículo, podrá interponerse apelación dentro del término de cinco días, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a que se refiere el artículo 184 de esta Ley” (destacado de la Sala). De acuerdo con la norma antes transcrita, los tribunales superiores con competencia en materia contencioso administrativo son los competentes para conocer de los actos
generales o particulares de rango sublegal emanados de las autoridades estadales y municipales; sin embargo, limitan tal conocimiento a violaciones de Ley, y las violaciones constitucionales corresponderían a la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal. Con anterioridad, la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa, como cúspide de la jurisdicción contencioso administrativa, al interpretar esta norma en relación con el artículo 206 de la Constitución de 1961 (que hoy corresponde al 259 de la Constitución de 1999), había considerado lo siguiente: (…) por el hecho de que por mandato constitucional los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos por contrariedad al Derecho, lo que supone no sólo el control de la ley sino, evidentemente, el de la Constitución, la disposición contenida en el último párrafo del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia —donde se establece que cuando en los recursos de anulación que corresponda conocer originalmente a los tribunales superiores y a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se alegaren razones de inconstitucionalidad la competencia será de la Corte Suprema de Justicia— debe ser interpretada de la forma más restrictiva posible, es decir, que sólo y exclusivamente cuando el fundamento del recurso de anulación sean violaciones directas y exclusivas de la Constitución se debe remitir el expediente a la Sala (…) (sentencia de la Sala Político Administrativa del 22 de mayo de 1996, caso: Reyes José Hernández). 368 VNIVERSITAS Sobre la base del anterior precedente, debe esta Sala interpretar el artículo 181 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a la luz de la Constitución, a los fines de fijar su alcance, partiendo del hecho que la nueva Constitución delimitó claramente — como fuera señalado— la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa atendiendo al rango de los actos administrativos y no al motivo de la impugnación. En efecto, el artículo 259 de la Constitución otorga competencia a todos los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho. Dentro de dichos órganos corresponde — según surge de la norma transcrita precedentemente— a los juzgados superiores con competencia en lo contencioso administrativo, el conocimiento de los actos emanados de las autoridades municipales y estadales, salvo que la acción o recurso se funden en razones de inconstitucionalidad, caso en que el Tribunal declinará la competencia en el Tribunal Supremo de Justicia. Ahora bien, considera esta Sala Constitucional que el primer aparte del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, al impedir a los juzgados superiores con competencia en lo contencioso administrativo el conocer de la nulidad de los actos administrativos (generales o particulares), cuando se aleguen vicios de inconstitucionalidad, contradice lo dispuesto en el artículo 259 de la Constitución, por cuanto éste otorga facultades a los tribunales en lo contencioso administrativo para anular los actos administrativos generales o individuales por contrariedad a derecho, que comprende —sin lugar a dudas— tanto la inconstitucionalidad como la ilegalidad. Por otro lado, la norma a que se contrae dicho aparte del citado artículo 181 se aparta de
la verdadera intención del legislador al regular temporalmente la jurisdicción contencioso administrativa que era, por una parte, desconcentrar las competencias que tenía la Sala Político Administrativa, como el único tribunal contencioso administrativo, y por la otra parte, acercar más la justicia al ciudadano, sobre todo cuando existen controversias entre éstos y los entes estadales y municipales. De manera que, por tales circunstancias y en especial a que por mandato constitucional los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular actos administrativos por contrariedad al derecho, esta Sala Constitucional estima que la disposición contenida en el primer aparte del referido artículo 181 es a todas luces contraria a la Constitución, motivo por el cual en uso de la potestad prevista en el artículo 334 de la Constitución, inaplica a los fines de determinar la competencia en el caso de autos, el primer aparte del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia por ser inconstitucional, al enfrentar de manera incontestable la disposición establecida en el segundo aparte del artículo 259 de la Constitución, en cuanto sustrae a los tribunales contencioso administrativos distintos a la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo, la competencia que le fue otorgada por la propia Constitución para conocer de la nulidad de los actos administrativos (generales o particulares) contrarios a derecho”. LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 369 En todo caso, los anteriores criterios han sido ratificados en la interpretación vinculante que la Sala Constitucional ha hecho del artículo 334 de la Constitución, en la sentencia 833 de 25 de mayo de 2001 (caso: Instituto Autónomo Policía
Municipal de Chacao vs. Corte Primera de lo Contencioso Administrativo), en la cual expuso: “Planteado así la interpretación de los artículos 334, 335 y 336 de la Constitución, ¿en materia de control concentrado de la Constitución tiene alguna competencia la Sala Político Administrativa? Con base en que el artículo 335 constitucional otorga al Tribunal Supremo de Justicia la garantía, supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales, se ha argüido que las salas del Tribunal Supremo de Justicia ejercen tal garantía, pero de la letra del artículo y de lo que, en teoría, corresponde a la jurisdicción constitucional, lo que se evidencia es que es a la Sala Constitucional a quien se refiere el artículo 335 y no a las otras salas del Tribunal Supremo de Justicia, ya que dicha norma establece que el Tribunal Supremo de Justicia es el máximo y último intérprete de la Constitución, y a continuación establece: “Las interpretaciones que establezca la Sala Constitucional sobre el contenido y alcance de las normas y principios constitucionales son vinculantes para las otras salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la república”. Por lo tanto, el artículo 335 no está otorgando a ninguna Sala distinta a la Constitucional, ningún tipo de control concentrado, sino sólo el control difuso, ya que si no ¿cómo entender que siendo el Tribunal Supremo el máximo y último intérprete de la Constitución, sea la Sala Constitucional la que establece interpretaciones vinculantes para las otras salas? Sin embargo, el artículo 266 de la Constitución, en su numeral 5, atribuye a la Sala Político
Administrativa de este Tribunal Supremo: “Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del ejecutivo nacional, cuando sea procedente”. Se da así, al reglamento, naturaleza de acto administrativo y, como tal, se le coloca en el mismo plano de las resoluciones ministeriales, que son los demás actos a que se refiere el artículo trascrito; a pesar que el numeral 5 del artículo 266 citado, no se refiere a la nulidad por inconstitucional. La Sala Político Administrativa ha venido sosteniendo que —fundada además en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia—, es competente para conocer de tales nulidades, compartiendo con la Sala Constitucional el control concentrado. ¿Realmente es así? A juicio de esta Sala, y aunque el numeral 5 de la mencionada norma constitucional no lo establezca expresamente, al reglamento —como acto administrativo— le dio, el constituyente, una connotación distinta a los “actos con rango de ley” que dicta el ejecutivo nacional que, en consecuencia, son otros, como los decretos leyes que, previa autorización por una ley habilitante, puede dictar el ejecutivo (artículo 236, numeral 8 de la 370 VNIVERSITAS Constitución), por lo que la jurisdicción constitucional para el control concentrado está compartida en Venezuela entre la Sala Constitucional y la Sala Político Administrativa; pues, esta última también conoce de la inconstitucionalidad de los actos de los órganos estadales en ejercicio del poder público que no respondan a la aplicación directa e inmediata de la Constitución. Sin embargo, la estructura constitucional conduce a que la jurisdicción constitucional, ejercida por la Sala Político Administrativa, esté supeditada
en cuanto a las interpretaciones constitucionales, a las emitidas —con efecto vinculante— por la Sala Constitucional. El control concentrado de la Sala Constitucional, no consiste en el conocimiento de la constitucionalidad de toda norma pública (normas generales) y de todos los actos del poder público, ya que la Sala Político Administrativa ejerce un control mediato de la inconstitucionalidad, motivo por el cual el artículo 336 de la vigente Constitución, se refiere con respecto a la competencia de la Sala Constitucional, a actos de los órganos estadales en ejecución directa e inmediata de la Constitución”45. B. El juez contencioso administrativo como juez de amparo constitucional Los poderes del juez contencioso administrativo para controlar la constitucionalidad de los actos administrativos en los juicios de nulidad, que lo muestran como juez constitucional, se complementan con la posibilidad establecida en la Ley Orgánica de Amparo sobre derechos y garantías constitucionales de actuar como juez constitucional de amparo. En efecto, conforme al artículo 2 ° de la Ley Orgánica de Amparo, “la acción de amparo procede contra cualquier hecho, acto u omisión proveniente de los órganos del poder público nacional, estadal o municipal”, a lo que agrega el artículo 5 ° que: “La acción de amparo procede contra todo acto administrativo, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar un derecho o una garantía constitucionales, cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz, acorde con la protección constitucional”. Conforme a estas normas, por tanto, la acción de amparo procede contra los
hechos, actos u omisiones de la administración, siendo competentes para conocer de la misma, en general, los jueces contencioso administrativos. Así lo había deter4 5 Véase en Revista de Derecho Público, n ° 85-88, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2001, pág. 370 (en prensa). LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 371 minado pacíficamente la doctrina jurisprudencial, de la antigua Corte Suprema y de la Corte Primera de lo Contencioso, al indicar que la competencia de los tribunales contencioso administrativos, para conocer de la acción de amparo se determina no sólo por la afinidad con la naturaleza del derecho o garantía constitucional violado como lo establece el artículo 7 ° de la Ley Orgánica de Amparo, sino: “también en atención de la afinidad con la materia cuya competencia le está atribuida al Tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa de que se trate”46. y también, “en razón del órgano del cual emana el acto que se pretende atentatorio contra derechos y garantías constitucionales, pues que, tal criterio, define cuál es el tribunal de primera instancia, dentro de la jurisdicción contencioso administrativa”47. Ahora bien, en concreto, la acción de amparo contra actos administrativos o abstenciones de la administración, conforme a la ley, se puede interponer ante los tribunales contencioso administrativos en forma autónoma, o conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de anulación en los términos del artículo 5 ° de la Ley Orgánica de Amparo que establece: “Cuando la acción de amparo se ejerza contra actos administrativos de efectos particulares o contra abstenciones o negativas de la administración, podrá formularse ante el
juez contencioso administrativo competente, si lo hubiere en la localidad, conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de anulación de actos administrativos o contra las conductas omisivas, respectivamente, que se ejerza. En estos casos, el juez, en forma breve, sumaria, efectiva y conforme a lo establecido en el artículo 22, si lo considera procedente para la protección constitucional, suspenderá los efectos del acto recurrido como garantía de dicho derecho constitucional violado, mientras dure el juicio”. Agrega el parágrafo único de este artículo 5 ° de la Ley Orgánica de Amparo que: “Cuando se ejerza la acción de amparo contra actos administrativos conjuntamente con el recurso contencioso administrativo que se fundamente en la violación de un derecho constitucional, el ejercicio del recurso procederá en cualquier tiempo, aún después de transcurridos los lapsos de caducidad previstos en la Ley y no será necesario el agotamiento previo de la vía administrativa”. 4 6 Sentencia de la CPCA de 08-10-1991 en Revista de Derecho Público, n ° 48, 1991, pág. 134. 4 7 Sentencia de la CPCA de 10-10-1991 en Revista de Derecho Público, n ° 48. 1991, pág. 135. 372 VNIVERSITAS De acuerdo a estas normas, por tanto, frente a las actuaciones de la administración, la acción de amparo se puede interponer por ante los tribunales contencioso administrativos, sea en forma autónoma o conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de anulación. Ello quedó definitivamente clarificado por la sentencia de la antigua Corte Suprema en el caso Tarjetas BANVENEZ, por sentencia en 1007-1991, en la cual se precisó lo siguiente:
“La Ley Orgánica de Amparo, al desarrollar los artículos 49, 50 de la Constitución, otorga a las personas naturales o jurídicas, habitantes o domiciliadas en Venezuela, la posibilidad de acudir ante los tribunales que ella señala, con el propósito de ser amparados en el goce y el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, mediante el restablecimiento inmediato de la situación jurídica infringida o la situación que más se asemeje a ella. A tal fin, el texto de la ley prevé fundamentalmente dos mecanismos procesales: la acción autónoma de amparo, y la acumulación de ésta con otro tipo de acciones o recursos. Ambas modalidades de ejercicio difieren sustancialmente en cuanto a su naturaleza y consecuencias jurídicas. En efecto, en el primer caso, al ser una acción que se ejercita en forma autónoma, independiente, no vinculada ni subordinada a ningún otro recurso o procedimiento, es indudable que esa acción, así ejercida, debe ser, por su naturaleza restablecedora, capaz, suficiente y adecuada para lograr que el mandamiento de amparo que se otorgue se baste por sí solo, sin necesidad de acudir a otro u otros procedimientos judiciales, para volver las cosas al estado en que se encontraban para el momento de la vulneración y hacer desaparecer definitivamente el acto o hecho lesivo o perturbador. Por estas razones, ha sostenido reiteradamente este Supremo Tribunal en jurisprudencia que una vez más ratifica, que en tales supuestos el accionante en amparo debe invocar y demostrar que se trata de una vulneración constitucional flagrante, grosera, directa e inmediata, lo cual no significa —se precisa ahora— que el derecho o garantía de que se trate no están desarrollados o regulados en textos normativos de rango inferior, pero sin
que sea necesario al juzgador acudir o fundamentarse en ellos para detectar o determinar si la violación constitucional al derecho o garantía se ha consumado efectivamente. De no ser así —ha dicho también esta Sala— no se trataría entonces de una acción constitucional de amparo sino de otro tipo de recurso, por ejemplo, el contencioso administrativo, cuyos efectos anulatorios no se corresponden con los restitutorios del amparo y si tal sustitución se permitiere, el amparo llegaría a suplantar no sólo esa sino todas las vías procedimentales establecidas en nuestro sistema de derecho positivo, desnaturalizando el carácter extraordinario del amparo (S. 23-05-1988, Fincas Algaba). Por lo que atañe a la acción de amparo ejercida conjuntamente con otros medios procesales, el texto normativo en referencia contempla tres supuestos: a. la acción de amparo acumulada a la acción popular de inconstitucionalidad de las leyes y demás actos estatales normativos (artículo 3º); b. la acción de amparo acumulada al recurso contencioso LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 373 administrativo de anulación contra actos administrativos de efectos particulares o contra las conductas omisivas de la administración (artículo 5); y c. la acción de amparo acumulada con acciones ordinarias (artículo 6, ordinal 5º). En cualquiera de estos supuestos de acumulación la acción de amparo reviste una característica o naturaleza totalmente diferente a la anteriormente analizada (autónoma) pues en estos casos no se trata de una acción principal, sino subordinada, accesoria a la acción o el recurso al cual se acumuló y, por ende, su destino es temporal, provisorio, sometido al pronunciamiento jurisdiccional final que se emita en la acción acumulada,
que viene a ser la principal. Esta naturaleza y sus consecuencias se desprenden claramente de la formulación legislativa de cada una de las hipótesis señaladas, que únicamente atribuye al mandamiento de amparo que se otorgue, efectos cautelares, suspensivos de la aplicación de la norma o de la ejecución del acto de que se trate “mientras dure el juicio”. Así, en efecto, rezan los dispositivos legales que contemplan tal figura: “...La acción de amparo también podrá ejercerse conjuntamente con la acción popular de inconstitucionalidad de las leyes y demás actos estatales normativos, en cuyo caso, la Corte Suprema de Justicia, si lo estima procedente para la protección constitucional, podrá suspender la aplicación de la norma respecto de la situación jurídica concreta cuya violación se alega, mientras dure el juicio de nulidad” (artículo 3, LOA). “...Cuando la acción de amparo se ejerza contra actos administrativos de efectos particulares o contra abstenciones o negativas de la administración, podrá formularse ante el juez contencioso administrativo competente si lo hubiere en la localidad, conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de anulación de actos administrativos o contra las conductas omisivas, respectivamente, que se ejerza. En estos casos, el juez en forma breve, sumaria, efectiva y conforme a lo establecido en el artículo 22, si lo considera procedente para la protección constitucional, suspenderá los efectos del acto recurrido como garantía de dicho derecho constitucional, violado, mientras dure el juicio (artículo 5, LOA). Igual sucede cuando el agraviado opta por recurrir a las vías judiciales ordinarias, en cuyo caso, al alegar la violación o amenaza de violación de un derecho o garantía
constitucionales, el juez, acogiéndose al procedimiento establecido en la Ley de Amparo, deberá ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado (art. 6, ord. 59). De lo anterior se deriva, para esta Sala, que la acción de amparo propuesta conjuntamente con una de otro tipo participa de todos los caracteres procesales inherentes a la acumulación de acciones, esto es: que ha de ser resuelta por un solo juez (el mismo que sea competente para conocer de la acción principal), y. que ambas pretensiones (la de amparo y la nulidad u otra) deben ser tramitadas en un solo proceso que tiene dos etapas: la del amparo, previa, y la contenciosa, la cual forzosamente cubre, en la decisión 374 VNIVERSITAS final, tanto la medida cautelar que inevitablemente perece en esa oportunidad, como el pronunciamiento judicial acerca de la nulidad solicitada. En otras palabras, si por las características analizadas el mandamiento de amparo se traduce única y exclusivamente en la suspensión provisional del acto recurrido en nulidad, la sentencia que decida ésta deja sin efecto aquella medida cautelar dictada en forma previa, tanto si el acto cuestionado es anulado como si es confirmado, porque en uno u otro o caso, carece ya de sustentación jurídica. Sentado lo anterior, observa también la Sala otras distinciones importantes entre la acción autónoma de amparo y la acumulada a otro recurso. En efecto, mientras en la primera es condición de procedencia, como se ha dicho, que se invoque y demuestre la violación directa, inmediata, flagrante, de un dispositivo o garantía constitucionales que, por sí solos, determinen la necesidad del mandamiento de amparo como medio
definitivo de restablecer la situación jurídica vulnerada; en el segundo caso, dada la naturaleza suspensiva de este mandamiento de amparo que sólo tiende a detener provisionalmente los efectos del acto perturbador hasta que se decida el juicio que lo anule o confirme, la denuncia de infracción de normas constitucionales puede estar acompañada de trasgresión de textos de rango inferior que precisen o desarrollen el derecho o garantía constitucionalizados, pues tratándose de un solo proceso instaurado contra el mismo acto cuya nulidad se pretende obtener por la vía del recurso contencioso correspondiente, nada obsta a que los instrumentos jurídicos subconstitucionales que sustentan la nulidad sean invocados también al interponer las acciones acumuladas. Lo que no puede hacer el juzgador para acordar la suspensión de los efectos del acto denunciado como lesivo, es encuadrar la situación planteada en la regulación o solución legal o sublegal de la misma, porque en tal hipótesis estaría decidiendo anticipadamente, quiéralo o no, la nulidad del acto impugnado al pronunciarse determinantemente acerca de la existencia de uno de sus vicios, sea éste de procedimiento o de fondo, cuestión que forma parte del debate procesal probatorio que ha de instaurarse precisamente con motivo del recurso de nulidad. En efecto, siendo distintas las consecuencias que dimanan de una acción autónoma de amparo y de la ejercida conjuntamente con otro recurso (restitutorias en el primer caso y cautelares en el segundo), basta en esta última el señalamiento de la norma o garantía constitucional que se consideren violadas, fundamentado además en un medio de prueba que constituya presunción grave de la violación o amenaza de violación denunciada,
para que el juez, en forma breve y sumaria, acuerde procedente la suspensión de los efectos del acto como medio de tutelar anticipadamente los posibles efectos de la sentencia que posteriormente habrá de dictar en el juicio de nulidad (artículos 5 y 22 Ley Orgánica de Amparo). Considera esta Sala, por otra parte, que en el amparo acumulado, ese “medio de prueba” a que alude el artículo 22 de la Ley Orgánica de Amparo puede consistir en el propio acto administrativo impugnado en nulidad, cuyo texto debe ser examinado por el juez de amparo para concluir si, a su juicio, del mismo acto administrativo de efectos particulares LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 375 se deduce la presunta violación constitucional alegada por el recurrente y acordar, en consecuencia, la medida suspensiva de sus efectos que le ha sido solicitada”48. En esta forma, el juez contencioso administrativo, es juez de amparo constitucional, sea al conocer de la acción de amparo en forma autónoma, sea de manera acumulada al recurso de nulidad contencioso administrativo. C. El juez contencioso administrativo como juez de la legalidad Pero indudablemente, siendo la administración una actividad de carácter sublegal, en general, el juez contencioso administrativo como contralor de la conformidad con el derecho de los actos administrativos, normal y regularmente es juez de la legalidad de los mismos. En tal sentido y particularmente después de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en 1981, texto que reguló por primera vez los requisitos de los actos administrativos, se ha venido desarrollando una riquísima jurisprudencia no sólo en la identificación precisa de los vicios de los actos administrativos (incompetencia; vicio en el objeto; vicio en la base legal; vicio en la causa o motivos —falso supuesto—; vicio en la finalidad —desviación de poder—; vicio de arbitrariedad por el traspaso de los límites al
poder discrecional—; y vicios en el procedimiento, en la exteriorización del acto y en la motivación) sino en los efectos jurídicos de esos vicios respecto a los actos impugnados: nulidad absoluta o nulidad relativa, particularmente dada la regulación de la mencionada Ley Orgánica de los supuestos de nulidad absoluta, cuya enumeración es cerrada (art. 19). En esta forma, y como consecuencia de esa labor jurisprudencial los motivos de impugnación por razones de ilegalidad se han ampliado y discriminado en forma tal, que no hay materialmente motivo de contrariedad al derecho que no haya sido identificado por la jurisprudencia. 5. El control de la legitimidad Por otra parte, el control de la legalidad de los actos administrativos en los términos indicados no es el único objeto de la jurisdicción contencioso administrativa. Esta también tiene por objeto el control de la legitimidad de la actuación administrativa, no sólo de los actos administrativos, sino también de los hechos, relaciones jurídicoadministrativas y demás actuaciones de los entes sometidos a su control. En este contexto entendemos por legitimidad la conformidad con el orden jurídico, el cual 48 Revista de Derecho Público, n ° 47, 1991, págs. 169-174. 376 VNIVERSITAS no sólo está compuesto por actos normativos49, por lo que, una actividad es legítima cuando está fundada en un título jurídico según el orden jurídico50. Por tanto, la investigación de la legitimidad administrativa se reduce a la búsqueda del título jurídico regular y suficiente según el orden jurídico, en el cual esa actividad está fundada y según el cual es desarrollada. Para determinar esa legitimidad bastará preguntarse si el orden jurídico permite la existencia y realización de esa actividad.
La ilegitimidad en la actividad administrativa surge, entonces, ante la ausencia de un título jurídico que autorice el desarrollo de la misma, y que la legitime. Así, la jurisdicción contencioso administrativa, como contralora de la legitimidad de la actividad administrativa, hemos señalado, no sólo abarca el control de los actos administrativos, sino de los actos materiales, hechos jurídicos y relaciones jurídico-administrativas que atenten contra el orden jurídico y que lesionen situaciones jurídicas objetivas o subjetivas. Por ello, de acuerdo a la Constitución, los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados por la responsabilidad contractual o extracontractual de la administración y para disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa (art. 259). Además del contencioso de los actos administrativos, por tanto, se distingue el contencioso de la responsabilidad administrativa, el contencioso de los contratos administrativos y en general, el contencioso de las demandas contra los entes públicos. Igualmente, conforme a la innovación contenida en el artículo 259 de la Constitución de 1999, también se puede distinguir el contencioso de los servicios públicos, con motivo de los reclamos que se formulen por la prestación de los mismos. III. LOS ÓRGANOS DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA De acuerdo al mencionado artículo 259 de la Constitución, “la jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley”. 4 9 Entendemos por orden jurídico no solamente el conjunto de normas de carácter general e imperativas, sino también las normas de carácter particular, como los contratos, sentencias, actos administrativos, etc., siguiendo la terminología y concepción nacida en KELSEN. Véase al respecto EISENMANN, CH., curso
de doctorado, Droit Administratif Approfondi, 1956, 1957, Ed. Cujas, París, 1957, pág. 33 y sigs. 5 0 Sobre el concepto de legitimidad en relación a las situaciones jurídicas, véase ROUBIER, P., Droits Subjetifs et Situations Juridiques, Dalloz, París, 1963, pág. 224 y sigs., y concretamente pág. 228. LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 377 La derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976 había precisado las competencias en esta materia contencioso administrativa, y transitoriamente, había dispuesto, hasta tanto se dictase la ley de la jurisdicción contencioso administrativa y se organizase dicha jurisdicción, el establecimiento con sede en Caracas, de un tribunal denominado Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, cuyos miembros los designaba la propia Corte Suprema en Sala Político Administrativa y había regulado además, la competencia en materia contencioso administrativa de algunos tribunales superiores en lo civil. Estas normas, lamentablemente fueron derogadas por la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de 2004, sin que se hubiesen sustituido por otras disposiciones transitorias, por lo que la organización de la jurisdicción contencioso administrativa desde mayo de 2004 ha quedado sin regulación específica. A pesar de ello, los tribunales existen por lo que nos referiremos a la organización que deriva de la Constitución y a la que regulaban las mencionadas disposiciones transitorias de la derogada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. 1. El Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa y en Sala Electoral El Tribunal Supremo de Justicia es el más alto tribunal de la república, razón por la cual contra sus decisiones no se puede oír ni admitir recurso alguno. El tribunal actualmente está regulado en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de 200451 en la cual, además, se lo declara: “como el máximo órgano y rector del poder judicial... y su máxima representación” (art.
1). De acuerdo con el artículo 262 de la Constitución, “El Tribunal Supremo de Justicia funcionará en Sala Plena y en las salas Constitucional, Político Administrativa, Electoral, de Casación Civil, de Casación Penal y de Casación Social, cuyas integraciones y competencias serán determinadas por su ley orgánica. La Sala Social comprenderá lo referente a la casación agraria, laboral y de menores”. La Ley Orgánica estableció en su artículo 2, que la Sala Constitucional esta integrada por 7 magistrados, y las salas Político Administrativa, de Casación Civil, de Casación Penal, de Casación Social y Electoral están integradas por 5 magistrados, cada una de ellas. 5 1 Véase la Ley Orgánica (LOTSJ) en GO n ° 37942 de 19-05-2004. 378 VNIVERSITAS De acuerdo con el mismo artículo 2, el quórum requerido para deliberar en Sala Plena y en cada una de las otras salas, es por mayoría simple de los magistrados que respectivamente la forman; y para que sean válidas las decisiones del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Plena o en cualquiera de sus salas, se requiere el voto favorable de la mayoría simple de sus miembros. Para ser magistrado del Tribunal Supremo de Justicia, conforme al artículo 263 de la Constitución, se requiere: “1. Tener la nacionalidad venezolana por nacimiento, y no poseer otra nacionalidad. 2. Ser ciudadano o ciudadana de reconocida honorabilidad. 3. Ser jurista de reconocida competencia, gozar de buena reputación, haber ejercido la abogacía durante un mínimo de quince años y tener título universitario de posgrado en materia jurídica; o haber sido profesor universitario o profesora universitaria en ciencia jurídica durante un mínimo de quince años y tener la categoría de profesor o profesora
titular; o ser o haber sido juez o jueza superior en la especialidad correspondiente a la Sala para la cual se postula, con un mínimo de quince años en el ejercicio de la carrera judicial, y reconocido prestigio en el desempeño de sus funciones. 4. Cualesquiera otros requisitos establecidos por la ley”. Los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia deben ser elegidos por un único período de 12 años, conforme al procedimiento de elección determinado en la Ley Orgánica. A tal efecto, establece la Constitución que pueden postularse candidatos ante un Comité de Postulaciones Judiciales, por iniciativa propia o por organizaciones vinculadas con la actividad jurídica; y el comité, oída la opinión de la comunidad, debe efectuar una preselección para su presentación al poder ciudadano, el cual debe efectuar una segunda preselección que es la que debe ser presentada a la asamblea nacional, la cual debe hacer la selección definitiva. Durante el procedimiento de selección, los ciudadanos pueden ejercer fundadamente objeciones a cualquiera de los postulados ante el Comité de Postulaciones Judiciales o ante la asamblea nacional (art. 264 Constitución). Lamentablemente, ningún nombramiento de magistrados del Tribunal Supremo hasta junio de 2004 se ha realizado conforme a este procedimiento, y en la Ley Orgánica de 2004, en lugar de regularse el Comité de Postulaciones que regula la Constitución (art. 270), integrado exclusivamente por representantes de los diversos sectores de la sociedad, se configuró como una inconstitucional “comisión parlamentaria” ampliada, integrada en su mayoría por diputados a la asamblea nacional. El artículo 1 de la LOTSJ también dispone que el Tribunal Supremo de Justicia es el más alto tribunal de la república, contra sus decisiones, en cualquiera de sus LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 379
salas, no se oirá, ni admitirá acción o recurso alguno, salvo lo previsto en el artículo 5 numerales 4 y 16 de la Ley Orgánica (recurso extraordinario de revisión). El Tribunal Supremo de Justicia debe garantizar la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales; es el máximo y último intérprete de la Constitución y debe velar por su uniforme interpretación y aplicación (art. 1 LOTSJ). Las competencias contencioso administrativas del Tribunal Supremo, conforme a los artículos 259 y 297 de la Constitución, están establecidas en el artículo 266 de la Constitución y desarrolladas en el artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. En materia contencioso administrativa, el Tribunal Supremo ejerce sus atribuciones a través de su Sala Político Administrativa de acuerdo a los ordinales 4 y 5 del artículo 266 de la Constitución que establecen lo siguiente: “4. Dirimir las controversias administrativas que se susciten entre la república, algún estado, municipio u otro ente público, cuando la otra parte sea alguna de esas mismas entidades, a menos que se trate de controversias entre municipios de un mismo estado, caso en el cual la ley podrá atribuir su conocimiento a otro tribunal. 5. Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del ejecutivo nacional, cuando sea procedente”. Estas atribuciones de la Sala Político Administrativa han sido desarrolladas en los ordinales 24 al 37 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que le atribuye competencia al Tribunal Supremo de Justicia, para: “24. Conocer de las demandas que se propongan contra la república, los estados, los municipios, o algún instituto autónomo, ente público o empresa, en la cual la república ejerza un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración se refiere, si su cuantía excede de setenta mil una unidades tributarias (70.001 UT); 25. Conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la
interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la república, los estados o los municipios, si su cuantía excede de setenta mil una unidades tributarias (70.001 UT); 26. Conocer de la abstención o negativa del presidente o presidenta de la república, del vicepresidente ejecutivo o vicepresidenta ejecutiva de la república y de los ministros o ministras del ejecutivo nacional, así como de las máximas autoridades de los demás organismos de rango constitucional con autonomía funcional, financiera y administrativa y del alcalde del distrito capital, a cumplir específicos y concretos actos a que estén obligados por las leyes; 380 VNIVERSITAS 27. Conocer de las reclamaciones contra las vías de hecho imputadas a los órganos del ejecutivo nacional y demás altas autoridades de rango nacional que ejerzan el poder público; 28. Conocer, en alzada de las decisiones de los tribunales contencioso administrativos, cuando su conocimiento no estuviera atribuido a otro tribunal, y de los recursos, cuando se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares y al mismo tiempo el acto general que le sirva de fundamento; 29. Conocer de las causas que se sigan contra los representantes diplomáticos acreditados en la república, en los casos permitidos por el derecho internacional; 30. Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del poder ejecutivo nacional, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad; 31. Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de
ilegalidad, de los actos administrativos generales o individuales de los órganos que ejerzan el poder público de rango nacional; 32. Dirimir las controversias administrativas que se susciten cuando una de las partes sea la república o algún estado o municipio, cuando la contraparte sea alguna de esas mismas entidades, por el ejercicio de una competencia directa e inmediata, en ejecución de la ley; 33. Conocer en apelación de los juicios de expropiación; 34. Dirimir las controversias que se susciten entre autoridades políticas o administrativas de una misma o diferentes jurisdicciones con motivo de sus funciones, cuando la ley no atribuya competencia para ello a otra autoridad; 35. Conocer de las causas de presa; 36. Conocer de las causas por hechos ocurridos en alta mar, en el espacio aéreo internacional o en puertos o territorios extranjeros, que puedan ser promovidos en la república, cuando su conocimiento no estuviere atribuido a otro tribunal; 37. Conocer y decidir, en segunda instancia, las apelaciones y demás acciones o recursos contra las sentencias, dictadas por los tribunales contencioso administrativos, cuando su conocimiento no estuviere atribuido a otro tribunal, que decidan sobre las acciones de reclamos por la prestación de servicios públicos nacionales”. En cuanto a la Sala Electoral, las competencias se establecieron en los orinales 45 y 46 del mismo artículo 5 de la LOTSJ, así: LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 381 “45. Conocer los recursos que se ejerzan contra actos, actuaciones y omisiones relacionados con la constitución, denominación, funcionamiento y cancelación de las organizaciones políticas con la designación de miembros de organismos electorales, con el Registro Electoral Permanente, con la postulación y elección de candidatos a la Presidencia
de la república y a la asamblea nacional; 46. Conocer de aquellos fallos emanados de los tribunales con competencia en materia electoral, que aun cuando no fueren recurribles en casación, violenten o amenacen con violentar las normas de orden público o cuando la sentencia recurrida sea contraria a la reiterada doctrina jurisprudencial de la Sala Electoral”; Además, corresponde tanto a la Sala Político Administrativa como a la Sala Electoral (así como a las otras salas e asuntos afines con la materia debatida), las siguientes competencias: “47. Conocer de cualquier controversia o asunto litigioso que le atribuyan las leyes, o que le corresponda conforme a éstas en su condición de más alto Tribunal de la república; 48. Solicitar de oficio, o a petición de parte, algún expediente que curse ante otro tribunal, y avocarse al conocimiento del asunto cuando lo estime conveniente: 49. Conocer de los recursos de hecho que le sean presentados; 50. Conocer de los juicios en que se ventilen varias acciones conexas, siempre que al tribunal esté atribuido el conocimiento de alguna de ellas; 51. Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior y común a ellos en el orden jerárquico, remitiéndolo a la Sala que sea afín con la materia y naturaleza del asunto debatido; 52. Conocer del recurso de interpretación y resolver las consultas que se le formulen acerca del alcance e inteligencia de los textos legales, en los casos previstos en la ley, siempre que dicho conocimiento no signifique una sustitución del mecanismo, medio o recurso previsto en la ley para dirimir la situación si la hubiere”. 2. La jurisdicción ordinaria contencioso administrativa Además del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa y Sala Electoral, cuyas competencias en materia contencioso administrativa están establecidas
directamente en la Constitución, la legislación ha venido organizando los demás tribunales de esta jurisdicción, los cuales pueden clasificarse en dos grandes categorías: los tribunales de lo que podría denominarse la jurisdicción “ordinaria” de 382 VNIVERSITAS lo contencioso administrativo y los tribunales de la jurisdicción “especial” contencioso administrativa. En la primera categoría estarían la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y los ocho tribunales superiores con competencia en lo contencioso administrativo ubicados en las ocho regiones del país, que habían venido funcionando conforme a las disposiciones transitorias de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. A. La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, constituida como órgano colegiado compuesto de 5 magistrados, había sido competente para conocer de los asuntos que enumeraba en el artículo 182 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que eran los siguientes: “1 ° De los conflictos de competencia que surjan entre tribunales de cuyas decisiones pueda conocer en apelación. 2º De los recursos de hecho intentados contra las decisiones relativas a la admisibilidad de la apelación en las causas cuyo conocimiento le corresponda en segunda instancia. 3º De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los ordinales 9 °, 10, 11 y 12 del artículo 42 de esta Ley, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal.
4º De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia, por los tribunales superiores en lo civil y contencioso administrativo, regulados en el artículo 181 de la Ley Orgánica o que conozcan de recursos especiales contencioso administrativos, entre los cuales están el Tribunal de Carrera Administrativa, el Tribunal de Apelaciones de Inquilinato, y el Tribunal Superior Agrario. 5 ° De los juicios de expropiación intentados por la república... 6º De cualquier acción que se proponga contra la república o algún instituto autónomo o empresa en la cual el Estado tenga participación decisiva, si su cuantía excede de un millón de bolívares, pero no pasa de cinco millones de bolívares, y su conocimiento no está atribuido por la ley a otra autoridad. 7 ° De las controversias que se susciten con motivo de la adquisición, goce, ejercicio o pérdida de la nacionalidad o de los derechos que de ella derivan, sin perjuicio de lo establecido en la Cuarta Disposición Transitoria de la Constitución”. LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 383 Contra las decisiones dictadas por esta Corte Primera en los asuntos señalados en los ordinales 1º al 4º de este artículo 182, conforme a sus disposiciones, no se debía oír recurso alguno. En cambio, disponía el artículo 185 de la derogada Ley Orgánica, que contra las sentencias definitivas que dictase la Corte primera en los demás juicios de que conociera, podía interponerse apelación dentro del término de cinco días, ante la Corte Suprema de Justicia La norma que había eliminado la doble instancia en los asuntos contencioso administrativos, sin embargo, fue desaplicada por inconstitucional por el Tribunal Supremo de justicia, por contrariar la garantía constitucional de la doble instancia
como componente del debido proceso. En efecto, a pesar de que la Constitución admite que este derecho podría restringirse por la ley, sin embargo y con fundamento en el artículo 23 de la misma Constitución que otorga rango constitucional a los tratados sobre derechos humanos suscritos por la república, aplicando las normas de la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 8, 1 y 2) por ser más favorables y por tanto por prevalecer aún ante la norma constitucional, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo, en ejercicio del control difuso de la constitucionalidad, desaplicó el artículo 185 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia que negaba la apelación contra las decisiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo por ante la Sala político Administrativa del Tribunal Supremo52; así como el artículo 891 del Código de Procedimiento Civil que niega la apelación respecto de fallos de menor cuantía53. B. Los tribunales superiores en lo civil y contencioso administrativo De acuerdo a lo que establecía el artículo 181 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, mientras se dictase la ley que organizara la jurisdicción contencioso administrativa, los tribunales superiores que tuvieran atribuida competencia en lo civil debían conocer, en primera instancia en sus respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad contra los actos administrativos de 5 2 Véase sentencia 87 de 14-03-2000 de la Sala Constitucional en Revista de Derecho Público, n ° 81, (enero-marzo), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2000, pág. 157 y sigs.; y en relación con el mismo asunto, véase sentencia 802 de 13-04-2000 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo en Revista de Derecho Público, n ° 82, (abril-junio), Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2000, pág. 270 y sigs. 5 3 Véase sentencia 328 de 09-03-2001 de la Sala Constitucional en Revista de Derecho Público, n ° 85-
88, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2001, pág. 108 y sigs. En contraste, en relación con el artículo 195 del Código de Procedimiento Civil, véase sentencia 178 de 01-032001 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo en Revista de Derecho Público, n ° 85-88, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2001, pág. 104 y sigs. 384 VNIVERSITAS efectos generales o particulares, emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, si eran impugnados “por razones de ilegalidad”. Sin embargo, precisaba en forma totalmente inconvenientemente esa norma, que cuando la acción o el recurso se fundase en razones de inconstitucionalidad, el tribunal debía declinar su competencia en la Corte Suprema de Justicia. Como ya se ha señalado, se establecía así, una excepción a la competencia general de los tribunales contencioso administrativo, los cuales tienen competencia general para controlar la “conformidad con el derecho” de los actos administrativos, reservándose en este caso, las cuestiones de inconstitucionalidad de actos administrativos, estadales y municipales, al conocimiento de la antigua Corte Suprema. Estos tribunales, de acuerdo a la misma derogada Ley Orgánica (art. 182) conocían también, en sus respectivas circunscripciones: “1º De la abstención o negativa de las autoridades estadales o municipales a cumplir determinados actos a que estén obligados por las leyes cuando sea procedente, en conformidad con ellas. 2º De cualquier acción que se proponga contra la república o algún instituto autónomo o empresa en la cual el Estado tenga participación decisiva, si su cuantía no excede de un millón de bolívares y su conocimiento no está atribuido a otra autoridad. 3º De las apelaciones contra las decisiones que dicten otros tribunales de su jurisdicción
en los juicios intentados ante ellos contra un estado o municipio. 4º De las apelaciones contra las decisiones que dicten los Jueces de Distrito en materia inquilinaria. 5º De los recursos de hecho cuyo conocimiento les corresponda de acuerdo con la Ley”. En todo caso, contra las decisiones de estos tribunales podía interponerse apelación dentro del término de cinco días para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a que se refería el artículo 184 de la ley. La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, conocía de las apelaciones y recursos de hecho que se interpusieran contra las decisiones dictadas en los juicios a que se referían los ordinales 1 ° y 2 ° de dicho artículo. La jurisdicción contencioso administrativa se había organizado en 8 regiones por decreto 2057 de 03-03-197754, en las cuales se crearon tribunales superiores en lo 5 4 Véase GO n ° 31.201 de 23-03-1977. LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 385 civil, mercantil y contencioso administrativo. Por Resolución 861 del Consejo de la Judicatura de 09-05-199155, se había eliminado la competencia mercantil al Juzgado Superior Primero de la región capital y se le atribuyó competencia en materia inquilinaria, eliminándose el Tribunal de Apelaciones de Inquilinato y creándose en su lugar tres tribunales superiores en lo civil, y contencioso administrativo más, con competencia inquilinaria en la región capital. Ahora bien, el Consejo de la Judicatura, por resolución 2643 de 13-04-199456, con el objeto de ubicar los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa al alcance de los ciudadanos que los requirieran, particularmente por los efectos del proceso de descentralización, reorganizó completamente la jurisdicción contencioso administrativa a nivel de los tribunales superiores con competencia en dicha materia, suprimiéndosela, y estableciendo la organización de la misma en 24 tribunales
superiores, que debía entrar en vigencia a partir del 16-09-1994. Lamentablemente dicha organización de los tribunales superiores con competencia en lo contencioso administrativa fue dejada sin efecto antes de que la resolución entrase en vigencia, la cual posteriormente fue derogada, mediante resolución 88 de 20 de diciembre de 1994, luego reformada por resolución 235 de 24 de abril de 1995, la cual dividió el territorio nacional en once circunscripciones judiciales contencioso administrativas con vigencia a partir del 1º de junio de 199557. Los once juzgados superiores contencioso administrativos resultantes han tenido competencia para conocer de los asuntos, acciones y recursos previstos en los artículos 181 y 185 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, así como de los recursos que se propusieran contra los reparos previstos en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. En particular, debe mencionarse que la Ley del Estatuto de la Función Pública58 determinó en su Disposición Transitoria Primera que mientras se dictase la ley que regule la jurisdicción contencioso administrativa, son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta ley, los jueces o juezas superiores con competencia en lo contencioso administrativo en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el órgano o ente de la administración pública que dio lugar a la controversia. 5 5 Véase GO n ° 34.775 de 13-08-1991. 5 6 Véase GO n ° 35.458 de 11-05-1994. 5 7 Véase GO n ° 35.715 de 22-05-1995. 5 8 Véase en GO 37.522 del 06-09-2002 386 VNIVERSITAS 3. La jurisdicción especial contencioso administrativa
A. Los tribunales superiores de lo contencioso tributario De acuerdo al Código Orgánico Tributario59, son competentes para conocer en primera instancia de los procedimientos establecidos en dicho Código, los tribunales superiores de lo contencioso tributario, los cuales los sustanciarán y decidirán con arreglo a las normas del mismo. De las decisiones dictadas por dichos tribunales, puede apelarse dentro de los términos previstos en el Código, para ante el Tribunal Supremo de Justicia. Sin embargo, el conocimiento de los procedimientos relativos a los ilícitos sancionados con penas restrictivas de la libertad, corresponden a la jurisdicción penal ordinaria60. El Consejo de la Judicatura, mediante resolución 254 de 27 de junio de 199561 había regulado la organización de la jurisdicción contencioso tributario, dividiendo el territorio nacional en 6 circunscripciones judiciales. Estos tribunales son competentes en materia tributaria nacional respecto de los actos dictados por las administraciones comprendidas dentro de su ámbito territorial de competencia. Son igualmente competentes en materia tributaria estadal y municipal respecto de actos dictados por las autoridades estadales y municipales comprendidas dentro de su ámbito territorial de competencia conforme al artículo 329 del Código Orgánico Tributario. B. La jurisdicción especial contencioso administrativa agraria Finalmente, debe mencionarse que de acuerdo con la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario se ha establecido la jurisdicción contencioso administrativa especial agraria que se ejerce por los tribunales superiores regionales agrarios con competencia para conocer de los recursos que se intenten contra cualquiera de los actos administrativos agrarios. También se atribuyó competencia a la Sala Especial Agraria de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo para conocer de las causas en
segunda instancia (art. 171). El artículo 172 de la ley precisó que las competencias atribuidas comprenden el conocimiento de todas las acciones que por cualquier causa, sean intentadas con ocasión de la actividad u omisión de los órganos admi5 9 Véase Ley 42, GO n ° 37.305 17-108-2001, artículo 329 y sigs. 6 0 Artículo 329 del Código Orgánico Tributario (COT). 6 1 Véase GO n ° 35.747 de 06-07-1995. LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 387 nistrativos en materia agraria, incluyéndoos el régimen de los contratos administrativos, el régimen de expropiaciones, las demandas patrimoniales y demás acciones con arreglo al derecho común que sean interpuestas contra cualquiera de los órganos o los entes agrarios. IV. LA COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN LA COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA La competencia de la jurisdicción contencioso administrativa implica la potestad y la obligación que tiene determinados órganos judiciales que la componen, de conocer y resolver determinados litigios relativos a los actos administrativos o a las actuaciones de la administración. Por tanto, el problema del examen de la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa se reduce, de una parte, a la determinación de la naturaleza de la materia que ella está obligada a conocer y, por otra parte, a la determinación de los poderes del juez en la resolución de los litigios que debe conocer. Esta competencia jurisdiccional es de orden público. Por tanto, las disposiciones legales y constitucionales que la establezcan no pueden renunciarse ni relajarse por convenios particulares62. Por supuesto, este carácter de orden público de la competencia jurisdiccional no sólo se refiere a los particulares y administrados, sino que
también tiene especial referencia a los mismos órganos jurisdiccionales. En este sentido, los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, como cualquier órgano jurisdiccional, no pueden desconocer su competencia, sea porque conozcan de litigios respecto a los cuales no tienen cualidad para conocer, sea porque rehúsen a conocer cuestiones que pertenecen a su competencia. Examinaremos entonces, en primer lugar, la delimitación de la competencia contencioso administrativa; y, en segundo lugar, examinaremos los poderes del juez contencioso administrativo. 1. La delimitación de la competencia De acuerdo a los artículos 259 y 297 de la Constitución y a su desarrollo conforme al artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, hemos dicho, la competencia de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa está establecida, por una parte, por la materia, sobre todo cuando se trata del control de 6 2 Artículo 6 del Código Civil. 388 VNIVERSITAS legalidad, y por la otra por los sujetos controlados, los entes públicos, particularmente en el caso de las demandas contra los mismos, o control de legitimidad, con referencia particular a los concesionarios de servicios públicos. En efecto, en materia de control de legalidad, la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa es una competencia en razón de la materia, es decir, en razón de la naturaleza administrativa de los actos que ella debe controlar. Ello se deduce del principio general definido en el Código de Procedimiento Civil, conforme al cual, “la competencia por razón de la materia se determina por la naturaleza de la cuestión que se discute, y por las disposiciones legales que la regulan”63.
En materia de control de legalidad, esta “naturaleza de la cuestión que se discute” está delimitada en el antes citado artículo 259 de la Constitución que dispone que: “Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados por responsabilidad de la administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”. De este artículo de la Constitución y de las expresiones “actos administrativos”, “administración”, “servicios públicos” y “actividad administrativa” se deduce claramente cuál es el ámbito y el dominio de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de control de legalidad: ésta es competente para conocer de los litigios en que la “administración” sea parte, originados ya sea por sus “actos administrativos”, por la prestación de “servicios públicos” o por la “actividad administrativa”. Pero hemos dicho, que además del control de legalidad, los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa ejercen el control de legitimidad, lo que conlleva al conocimiento de las demandas que se intenten contra los entes públicos o los concesionarios de servicios públicos. En esta materia, antes de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976, la competencia podía decirse que también estaba establecida por razón de la materia, por lo que sólo las demandas basadas en cuestiones de derecho administrativo, correspondían a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa64. Sin embargo, como se ha dicho, la
6 3 Artículo 28 CPC. 64 BREWER-CARÍAS, ALLAN R., Las instituciones..., op. cit., pág. 108 y sigs. LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 389 derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia desde 1976 varió esta definición en la competencia por la materia, definiéndose materialmente como un fuero de la república y de las personas jurídicas estatales nacionales, lo que se sigue en la normativa de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004. Así, la jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer de cualquier demanda contra las personas jurídicas de derecho público estatales y contra las empresas nacionales del Estado, es decir, de las demandas que se propongan contra la república, los estados, los municipios, o algún instituto autónomo, ente público o empresa, en la cual la república ejerza un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración se refiere, si su cuantía excede de 70.001 unidades tributarias (UT) (art. 5,25). En todo caso, este ámbito de competencia debe precisarse. En primer lugar implica, en principio, como es obvio, la exclusión de la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa de las actividades de otros entes jurídicos extraños al Estado venezolano y a la administración pública venezolana. Litigios entre particulares, por ejemplo, no pueden ser objeto de la jurisdicción contencioso administrativa, y un conflicto entre partes privadas no puede ser llevado nunca ante esa jurisdicción, así como tampoco un litigio en el cual intervienen un Estado extranjero y un particular. En definitiva, para que intervenga la jurisdicción contencioso administrativa, es necesario que en el conflicto incida una actividad realizada por una persona jurídica estatal, y sólo excepcionalmente, por entidades o corporaciones privadas pero que ejerzan autoridad en virtud de ley expresa65. En esta excepción
estaría la competencia contencioso administrativa en materia de reclamos por la prestación de servicios públicos, en cuyo caso podría quedar involucrado un conflicto entre un particular (usuario) y una empresa privada concesionario del servicio público. En segundo lugar, el principio también implica la exclusión de toda competencia de esta jurisdicción con relación a las leyes y demás actos de rango legal de la asamblea nacional, a las sentencias y a los actos de gobierno del Estado. Esto no implica, por supuesto, que los actos administrativos de las Cámaras Legislativas y de los tribunales no sean recurribles ante la jurisdicción contencioso administrativa. Un acto de policía interna de las Cámaras, o un acto de éstas relativo al estatuto de personal de sus funcionarios permanentes, son actos administrativos recurribles ante la jurisdicción contencioso administrativa, a pesar de que emanen de un órgano legislativo, el cual, en este caso, actúan en ejercicio de una función administrativa. Por tanto, quedan excluidos del control de la jurisdicción contencioso adminis6 5 Véase las referencias a sentencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en RONDÓN de SANSÓ, H., “Ampliación del ámbito contencioso administrativo”, RDP, n ° 22, EJV, Caracas, 1985, págs. 33-49. 390 VNIVERSITAS trativa los actos de la asamblea nacional de rango legal cumplidos en ejercicio de la función normativa o de gobierno; pero los actos que se cumplen por dichos órganos legislativos, de rango sublegal en ejercicio de la función administrativa si son actos susceptibles de ser recurridos ante la jurisdicción contencioso administrativa. Un acto administrativo de la asamblea nacional recurrible ante la Sala Político Administrativa,
sería por ejemplo el acto administrativo mediante el cual se “anule” el nombramiento de un magistrado (art. 23,4 LOTSJ). Este mismo razonamiento se aplica respecto de los actos administrativos del poder judicial66. En cuanto a los actos de gobierno, es decir, aquellas actividades del poder ejecutivo cumplidas en ejecución directa de la Constitución, quedan también excluidos de la jurisdicción contencioso administrativa, pues caen bajo el ámbito de control de la jurisdicción constitucional67. En cuanto a los actos administrativos de los otros poderes públicos, como los que conforman el poder ciudadano (Fiscal General de la República, Contralor General de la República, Defensor del Pueblo), caen bajo el control de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo; y los actos de los órganos del poder electoral, caen bajo el control de la Sala Electoral del Tribunal Supremo y de los otros tribunales de la jurisdicción contencioso electoral que se creen. 2. Los poderes del juez Pero al hablar de la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, además de determinar su ámbito, debemos precisar cuáles son los poderes que el juez puede ejercer con relación a las materias de las cuales puede conocer, lo cual tiene relación, por lo demás, con el derecho que toda persona tiene, conforme al artículo 18, párrafo 2 de la ley Orgánica, de acceder al Tribunal Supremo de Justicia en cualesquiera de sus salas, para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente. En efecto, en primer lugar, el juez contencioso administrativo puede declarar la nulidad de los actos administrativos por inconstitucionalidad o ilegalidad, en general, por contrariedad al derecho. Ello está establecido no sólo en los artículos 259 y 266
de la Constitución, sino también en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justi66 BREWER-CARÍAS, ALLAN R., Las instituciones... op. cit., pág. 108 y sigs. 67 Idem, y BREWER-CARÍAS, ALLAN R., “El control de la constitucionalidad de los actos estatales”, EJV, Colección Estudios Jurídicos, n ° 2, Caracas, 1977, pág. 84. artículo 215, ord. 6º de la Constitución. LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 391 cia cuya normativa es la que regula legalmente, por ahora, esta jurisdicción. Conforme a estas normas, como se ha visto, el Tribunal Supremo de Justicia y los tribunales con competencia en lo contencioso administrativo, tienen atribución para declarar “la nulidad de actos administrativos, generales o individuales, contrarios a derecho, incluso por desviación de poder”; es decir, conforme al artículo 5 de la ley Orgánica del Tribunal Supremo: “30. Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del poder ejecutivo nacional, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad; 31. Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos generales o individuales de los órganos que ejerzan el poder público de rango nacional”. Pero además de declarar la nulidad de los actos administrativos al declarar procedente el recurso en la sentencia definitiva, el juez contencioso administrativo puede declarar inadmisible el recurso cuando no se cumplen las condiciones de recurribilidad o requisitos procesales del mismo, lo cual si bien debe decidirse en el auto de admisión, puede serlo posteriormente, en la decisión definitiva68. Pero además, de acuerdo al artículo 21, párrafo 18º de la Ley Orgánica, con la pretensión de anulación también puede formularse una pretensión de condena derivada
precisamente de esa anulación, y así la sentencia, además de anular el acto puede resolver condenar a la administración al pago de sumas de dinero, y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad administrativa, así como disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa. En este campo, la pretensión de anulación, por tanto, también puede estar acompañada de una pretensión de condena e, incluso de una pretensión de amparo de los derechos fundamentales. Aparte de estas cuestiones de anulación y condena o de inadmisibilidad que se pueden suscitar ante la jurisdicción contencioso administrativa, en segundo lugar, están todas las otras cuestiones en las cuales no se plantea la nulidad de actos administrativos. En efecto, la Constitución en su artículo 259, también atribuye competencia a los tribunales contencioso administrativos para restablecer las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa. Ello da origen a 6 8 Artículo 21, párrafo 17, LOTSJ. 392 VNIVERSITAS competencias en las cuales los tribunales contencioso administrativos no entran a declarar o no la nulidad de un acto administrativo por motivos de ilegalidad, sino que, tienen una competencia amplia, para conocer y decidir con plenitud, dentro de los límites de su competencia, de todas las demandas que se intenten contra los entes públicos estatales nacionales y empresas nacionales del Estado. La Constitución, en ese sentido, señala algunos supuestos de esta competencia cuando insiste en su artículo 259 sobre: “la condena al pago de sumas de dinero, la reparación de daños y perjuicios, originados por la responsabilidad de la administración; o el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”. De acuerdo a esta norma, es indudable que estamos ante una competencia
plena, lo suficientemente amplia como para admitir cualquier tipo de pedimento frente a la administración de parte de un particular lesionado, por supuesto en un derecho subjetivo. La competencia general en esta materia está establecida en el artículo 5 de la ley Orgánica que atribuye a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo, competencia para: “24. Conocer de las demandas que se propongan contra la república, los estados, los municipios, o algún instituto autónomo, ente público o empresa, en la cual la república ejerza un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración se refiere, si su cuantía excede de setenta mil una unidades tributarias (70.001 UT); 27. Conocer de las reclamaciones contra las vías de hecho imputadas a los órganos del ejecutivo nacional y demás altas autoridades de rango nacional que ejerzan el poder público”; En esta forma, de acuerdo a la Ley Orgánica del Tribunal Supremo en estos casos de demandas contra los entes públicos, la decisión del juez puede ser cualquier decisión jurídicamente útil que se solicite, en la cual no esté envuelta la nulidad de un acto administrativo. En tal sentido, el artículo 21, párrafo 18 de dicha Ley Orgánica dispone que en su fallo definitivo el Tribunal Supremo de Justicia, de acuerdo con los términos de la solicitud, podrá condenar el pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la administración, así como disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa. Agrega la norma, sin embargo, que cuando la acción hubiese sido temeraria o evidentemente infundada, el Tribunal podrá imponer al solicitante multa 50 UT y 100 UT LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 393 Desde la promulgación de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia de 1976, por tanto, puede decirse que desapareció toda distinción entre el “recurso de anulación”, por una parte, y el “recurso de plena jurisdicción”, aun cuando ello no implicaba que en el “recurso de plena jurisdicción” no se pudiera pedir la nulidad de un acto, cuando un particular intentaba una demanda contra la administración, exigiendo por ejemplo, una indemnización por una determinada cantidad de dinero, por resolución unilateral de un contrato, en la cual planteaba la nulidad del acto administrativo que le había negado el pago de esa cantidad o del acto administrativo que había ordenado la resolución del contrato, sin que se acordara la indemnización. En estos casos, sin embargo, el problema estaba en determinar los efectos de la anulación. Dada la naturaleza de la contención que se establecía en el “recurso de plena jurisdicción” que era realmente una contención entre una parte y el Estado por el restablecimiento de una situación jurídica subjetiva lesionada, la decisión tenía efectos inter partes. Por ello podría surgir la pregunta de si la decisión que el juez tomase anulando un acto en el caso de un “recurso de plena jurisdicción” era una decisión que tenía sólo efectos inter partes; o, al contrario, efectos erga omnes, como eran los de la anulación dictada por vía del recurso contencioso administrativo de anulación69. A partir de 1976, esta situación cambió, pues si la pretensión de condena a la administración deriva de la ilegalidad de un acto administrativo, debe formularse la pretensión de anulación, y anexo a ella en el contencioso de anulación de los actos administrativos, la pretensión de condena de acuerdo a lo previsto en el citado artículo 21, párrafo 18º de la Ley Orgánica. En esta forma el llamado “contencioso de plena jurisdicción” después de la ley de 1976 y de la actual, quedó reducido a las demandas contra la república y los otros
entes nacionales estatales, sin que en ellas se planteen pretensiones de anulación: y el contencioso de anulación se convirtió en un contencioso de los actos administrativos, sea con la sola pretensión de anulación de los mismos o con pretensiones de condena e incluso de amparo anexas a éstas. En tercer lugar, y conforme a la previsión que se estableció en la Ley Orgánica de 1976, como un aspecto específico del contencioso de las demandas, se destaca el contencioso de los contratos administrativos, al atribuirse a la Sala Político Administrativa competencia para conocer de las “cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la república, los estados o los municipios, si su cuantía excede de setenta mil una unidades tributarias (70.001 UT)” (art. 5,25). 6 9 En 1964 nos habíamos inclinado por la primera solución, dada la naturaleza del recurso. Véase BREWERCARÍAS, ALLAN R., Las instituciones..., pág. 336 y sigs. 394 VNIVERSITAS Se trata, sin embargo, de un contencioso limitado, sólo al conocimiento de los contratos suscritos por los entes públicos territoriales y no por los otros entes públicos como los institutos autónomos o las empresas del Estado. En cuarto lugar, y como una innovación de la Constitución de 1999, un cuarto tipo de competencia que puede ser ejercida por la jurisdicción contencioso administrativa, se refiere a los reclamos por la prestación de los servicios públicos. Se abre así en campo del contencioso de los servicios públicos, que sin embargo, la Ley Orgánica no reguló. En esta materia, sólo se reguló en el artículo 5, ordinal 37, la competencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo para: “conocer y decidir, en segunda instancia, las apelaciones y demás acciones o recursos contra las sentencias, dictadas por los tribunales contencioso administrativos, cuando
su conocimiento no estuviere atribuido a otro tribunal, que decidan sobre las acciones de reclamos por la prestación de servicios públicos nacionales”. En quinto lugar, además de los poderes de anulación y de condena, y del contencioso de los contratos administrativos y de los servicios públicos, un quinto tipo de competencia puede ser ejercida por la jurisdicción contencioso administrativa, relativa a la interpretación. En relación a esta última, debe señalarse que antes de 1976 no era usual hablar en Venezuela de que existiera una competencia de interpretación en el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, el problema no se había planteado ni siquiera en la doctrina hasta 1965 cuando con motivo de un litigio particular, hubo la oportunidad de trabajar un problema contencioso de interpretación en materia contractual, fundamentado en la antigua Ley Orgánica de la Corte Federal cuyas normas atribuían a la antigua Corte Suprema de Justicia competencia para conocer, en juicio contencioso, de todas las cuestiones de nulidad, resolución, alcance, interpretación, etc., con relación a los contratos suscritos por la administración pública nacional70. Posteriormente en la Ley de Carrera Administrativa de 1970 se consagró un recurso de interpretación ante el Tribunal de la Carrera Administrativa, en relación a las dudas que surgieran en cuanto a la aplicación e interpretación de dicha ley y sus Reglamentos, aclarándose que el ejercicio de dicho recurso no podía ser motivo para la paralización de ninguna medida que las autoridades competentes puedan ordenar71. Mediante esta norma legal se puede decir que por primera vez en Venezuela se consagró expresamente la competencia de interpretación atribuida a la jurisdicción contencioso administrativa aun cuando en este caso, limitada al contencioso funcionarial. 70 BREWER-CARÍAS, ALLAN R., y PÉREZ OLIVARES, ENRIQUE, “El recurso contencioso administrativo de interpretación
en el sistema jurídico venezolano”, en Revista de la Facultad de Derecho. Universidad Central de Venezuela, n ° 32, Caracas, 1965, págs. 103-126. 7 1 Artículo 64 de la derogada Ley de Carrera Administrativa de 1970. LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 395 Posteriormente, en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976 se estableció en forma general, la competencia del Supremo Tribunal para “conocer del recurso de interpretación y resolver las consultas que se le formulen acerca del alcance e inteligencia de los textos legales”, —pero— “en los casos previstos en la Ley” (art. 42,24), con lo cual quedaba por ser regulada dicha competencia. Con base en ello, en todo caso, la antigua Corte Suprema de Justicia se reservó conocer, incluso, del recurso de interpretación previsto en la derogada Ley de Carrera Administrativa. En la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004, el contencioso de interpretación quedó establecido en el ordinal 55 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo, pero como una competencia general de todas las salas, correspondiendo a la sala afín con la materia debatida, en la siguiente forma: “Conocer del recurso de interpretación y resolver las consultas que se le formulen acerca del alcance e inteligencia de los textos legales, en los casos previstos en la ley, siempre que dicho conocimiento no signifique una sustitución del mecanismo, medio o recurso previsto en la ley para dirimir la situación si la hubiere”. En sexto lugar, otra competencia general de la jurisdicción contencioso administrativa que deriva del artículo 5, párrafo 1º, ordinal 26 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (establecida desde la derogada ley de 1976), es la atribuida a la Sala Político Administrativa para: “Conocer de la abstención o negativa del Presidente de la República, del vicepresidente
ejecutivo de la república y de los ministros del ejecutivo nacional, así como de las máximas autoridades de los demás organismos de rango constitucional con autonomía funcional, financiera y administrativa y del alcalde del distrito capital, a cumplir específicos y concretos actos a que estén obligados por las leyes”72. Se trata del contencioso administrativo contra la carencia administrativa. 3. Las excepciones a la competencia de anulación Ahora bien, el principio que se deduce de todo lo anteriormente señalado, de reservar a los tribunales contencioso administrativos competencia para declarar la nuli7 2 Esta competencia estaba regulada en los artículos 42, ordinal 23, y 182, ordinal 1 ° de la derogada LOCSJ. Véase BREWER-CARÍAS, ALLAN R., “La abstención, silencio y negativa de la administración y su control” en El derecho venezolano en 1982, UCV, Caracas, 1982, pág. 603 y sigs. 396 VNIVERSITAS dad de los actos administrativos, generales o individuales, tiene en Venezuela algunas excepcionales. En efecto, en dos supuestos, tribunales que no pertenecen a la jurisdicción contencioso administrativa tendrían competencia, hasta cierto punto, para declarar la nulidad de ciertos actos administrativos: se trata de algunos supuestos relativos a acciones de amparo y de expropiación, ambos relacionados con la protección de derechos fundamentales, la libertad personal y de la propiedad. En primer lugar, en el procedimiento de la acción de amparo a la libertad personal —habeos corpus— el juez penal tiene competencia para anular actos administrativos restrictivos a la libertad personal, al ordenar, por ejemplo, la excarcelación de una persona. Implícitamente, la orden de excarcelación implica indudablemente la anulación del acto —si lo hubo— por el cual se ordenó el encarcelamiento. En este supuesto, se trata de un tribunal penal declarando la nulidad de un acto administrativo
indirectamente. Pero debe quedar claro que esta excepción sólo puede darse en el procedimiento de amparo a la libertad personal, es decir, de habeos corpus, regulado en el artículo 27 de la Constitución. Respecto de cualquier otra acción de amparo que se ejerza con relación a cualquier otra libertad o garantía constitucional, un tribunal ordinario no podría nunca decidir ni siquiera indirectamente, en relación a la legalidad de una actuación administrativa. En este sentido debe destacarse la jurisprudencia de la antigua Corte Suprema de Justicia en la Sala Político-Administrativo y en la Sala de Casación Penal, declarando la incompetencia de los tribunales penales ordinarios para conocer de la legalidad de las actuaciones de la administración pública con ocasión del ejercicio de acciones de amparo distintas al de habeas corpus73. Aparte de la excepción referida al amparo de la libertad personal, otro supuesto que también podría verse como una excepción al principio de la exclusiva competencia de anulación de actos administrativos de la jurisdicción contencioso administrativa, está previsto en el procedimiento de expropiación, el cual prevé, como una de las causas de oposición a la expropiación, la violación de ley74. En esos casos, cuando se alega ante un juez civil con competencia en materia de expropiación, la oposición al procedimiento basada en la violación de ley, al decidir esa oposición, el juez, en realidad, decide sobre la ilegalidad de la actuación administrativa, configurándose entonces el ejercicio de una competencia por un tribunal civil con relación a la declaración o no de la nulidad de un acto administrativo. 7 3 Véase en BREWER-CARÍAS, ALLAN R., Derecho y acción de amparo. t. V, Instituciones políticas y constitucionales, Caracas, 1998. 7 4 Artículo 30, Ley de Expropiación por causa de utilidad pública o social. GO 37475 de 01-07-2002. LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 397
4. Las exclusiones de la competencia Ahora bien, determinado el ámbito de la competencia de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, debemos entonces precisar que lógicamente quedan excluidas de la jurisdicción contencioso administrativa las actividades de entes jurídicos extraños al Estado venezolano así como el control de constitucionalidad y legalidad de otros actos del Estado venezolano que no sean actos administrativos. A. Exclusión de las actividades de otros entes jurídicos extraños al Estado venezolano En primer lugar, como hemos dicho, quedan excluidos de la jurisdicción contencioso administrativa los litigios entre particulares de cualquier naturaleza que éstos sean, excepto cuando se trate de litigios por reclamos derivados de la prestación de servicios públicos en los que esté involucrado un particular usuario y una empresa concesionaria del servicio. Es imposible, por tanto, recurrir ante la jurisdicción contencioso administrativa cuando no se pone en causa la actividad del Estado venezolano, y concretamente la actividad de la administración. Por lo mismo, también quedan excluidos de las competencias de la jurisdicción contencioso administrativa los litigios entre un particular y un Estado extranjero o cualquier organismo internacional no sometido a la soberanía del Estado venezolano. Por tanto, para que la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa funcione, es necesario en primer lugar, que se trate de una actividad del Estado venezolano o cumplida por personas de derecho público, o por concesionarios de servicios públicos. Sin embargo, debe señalarse que en materia de control de legalidad, los actos administrativos sometidos a control no necesariamente son siempre dictados por órganos de las personas de derecho público territoriales o no territoriales, sino que
pueden emanar de entidades orgánica y formalmente de derecho privado, incluso constituidas por particulares, pero que en virtud de ley ejerzan prerrogativas del poder público y autoridad, de manera tal que al lesionar el derecho o interés legítimo de un individuo, puedan considerarse actos administrativos a los efectos del control contencioso administrativo. En este sentido, la jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo amplió progresivamente el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa75, considerando como actos recurribles, por ejemplo, actos emanados de asociaciones privadas reguladas por ley, cuando ejercen 7 5 Véase en general RONDÓN de SANSÓ, H., “Ampliación del ámbito contencioso administrativo”, Revista de Derecho Público, n ° 22, EJV, Caracas, 1985, págs. 33-49. 398 VNIVERSITAS potestades públicas en virtud de “delegación” o descentralización76, como las universidades privadas en relación con el régimen de los alumnos, particularmente el sancionatorio. B. Exclusión del control sobre los actos legislativos de rango legal, las sentencias y los actos de gobierno Pero no basta para que la jurisdicción contencioso administrativa sea competente, que se le someta un litigio concerniente a una actividad del Estado venezolano. Hemos señalado que la jurisdicción contencioso administrativa en su competencia de anulación es sólo competente para conocer de los litigios en que la administración sea parte, originados por sus actos administrativos y por la actividad administrativa. Por tanto, sólo pueden ser sometidos a control de legalidad por la jurisdicción contencioso administrativa los actos administrativos. Así, quedan excluidos de la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa todos los litigios concernientes a otras actividades del Estado que no sean “actividad administrativa”, es decir, que resulten en actos administrativos.
En efecto, en primer lugar, la jurisdicción contencioso administrativa es incompetente para conocer de litigios concernientes a la actividad de la asamblea nacional de rango legal o realizada en ejecución directa e inmediata de la Constitución, y para conocer de acciones de nulidad de las leyes y demás actos parlamentarios sin forma de ley. Sin embargo, por supuesto, el principio de legalidad que domina toda la actividad del Estado venezolano exige la existencia de un control jurisdiccional para la actividad de los cuerpos legislativos ejercida en función legislativa o de gobierno, y ese es el control de constitucionalidad, pues esas actividades son ejercidas en ejecución directa e inmediata de la Constitución. Entonces, el control que puede ejercerse sobre dichos actos es el que corresponde a la jurisdicción constitucional que ejerce la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, por medio de la acción de inconstitucionalidad. Por tanto, el control de la constitucionalidad de las leyes y demás actos de rango legal o de ejecución directa e inmediata de la constitución de la asamblea nacional, si bien es ejercido por el Tribunas Supremo, lo es por su Sala Constitucional como jurisdicción constitucional y no como jurisdicción contencioso administrativa. 7 6 Por ejemplo, Asociación de Autores y Compositores, regulada en la Ley de Derecho de Autor (sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa, 14-05-1984); y federaciones y asociaciones deportivas. LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 399 Sin embargo, y ello es evidente, no toda la actividad que desarrollan la asamblea nacional y demás cuerpos legislativos (estadales y municipales) es una “actividad legislativa”, pues además, desarrollan actividad administrativa. En la actividad de los cuerpos legislativos por tanto, hay que distinguir la actividad ejercida en función
legislativa y de gobierno de aquella ejercida en función administrativa. Las primeras tienen su control propio en la jurisdicción constitucional que hemos señalado. Sin embargo, la segunda, la actividad administrativa —de carácter sublegal— ejercida por los cuerpos legislativos está sometida al control de la jurisdicción contencioso administrativa. Por ejemplo, la Constitución, en su artículo 187, ordinal 21, señala que es atribución de la asamblea nacional organizar su servicio de seguridad interna; en cuyo ejercicio la asamblea actúa en función administrativa. Por tanto, los actos dictados en relación con dicha atribución son actos administrativos susceptibles de ser recurridos por ilegalidad mediante el recurso contencioso administrativo de anulación. En este mismo sentido, la responsabilidad que pueda resultar para el Estado por el mal funcionamiento de esos servicios de policía de la asamblea o por el daño que causen en sus funciones, es una responsabilidad administrativa y, por tanto, susceptible de ser controlada por la jurisdicción contencioso administrativa. En segundo lugar, por los mismos razonamientos antes expuestos, la actividad de los órganos judiciales cuando es ejercida en función jurisdiccional, y los actos judiciales que de ella resulten (sentencias), no son susceptibles de ser recurridos por ningún motivo ante los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa. Esta jurisdicción sólo puede conocer de los litigios que tienen su origen en la actividad administrativa y de la nulidad de actos administrativos, y nunca de la nulidad de actos judiciales o de sentencias de los tribunales de la república. Por ello, la antigua Corte Suprema, sistemáticamente, siempre se declaró incompetente para conocer de las acciones que se habían intentado contra sentencias77. Sin embargo, es necesario
distinguir también en este caso, la actividad jurisdiccional de los órganos del poder judicial de la actividad administrativa que esos mismos órganos puedan realizar en ejercicio de la función administrativa o de la función legislativa. A tal efecto, cuando los órganos judiciales por ejemplo, dictan actos de nombramiento de determinados funcionarios, o imponen sanciones a los abogados litigantes, esos son actos administrativos y no judiciales y, por tanto, son susceptibles de ser recurridos por ilegalidad ante los órganos de la jurisdicción contencioso administra7 7 Véase fundamentalmente la sentencia de la antigua Corte Federal de 2601-1960, Gaceta Forense (GF) n ° 27, 1960, págs. 40-41. Véase también CF, 15-10-1959, GF n ° 26, 1959 pág. 26. 400 VNIVERSITAS tiva. En el mismo caso se encuentran los actos reglamentarios que en ejercicio de la función normativa, determinados órganos judiciales tienen facultad para dictar78. Por último, los actos de gobierno, como actos del poder ejecutivo dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y, por tanto, sometidos directamente a ella y con el mismo rango jurídico que la ley, tampoco están sometidos al control de conformidad con el derecho por los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, sino por la jurisdicción constitucional. Por supuesto, esta noción de acto de gobierno es totalmente distinta a la desarrollada en Francia79, ya que en Venezuela, los actos de gobierno no pueden considerarse como actos administrativos, ya que no tienen carácter sublegal, sino que son dictados en ejecución directa de la 7 8 Tal es el caso de la atribución que la disposición única derogativa, transitoria y final de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia asigna a la Sala Plena para dictar un reglamento especial que regule el funcionamiento y la competencia de los tribunales respectivos de la jurisdicción contencioso administrativa.
7 9 Mucha controversia ha surgido en la doctrina y jurisprudencia francesas sobre los “actos de gobierno”, a los cuales no se aplica el principio de legalidad por excepción, pues no pueden ser objeto de ningún recurso jurisdiccional, ni judicial ni administrativo. Véase al respecto, MIGNÓN, “Une emprise nouvelle du principe de legalité: “Les actes de gouvernements”, Dalloz Crónicas, 1951, pág. 51; CHAPUS, “L’acte de gouvernement, monstre ou victeme”, Crónicas Dalloz, 1953, pág. 2; DUEZ, P., Les actes de gouvernement, Sirey, París, 1953; CIRALLY, “L’introuvable acte de gouvernement”, Revueau Droit Public, 1952, pág. 317; CHAPUS, “Acte de Gouvernement”, Repertoire de Droit Public et Administratif, Dalloz; APELT, “L’acte de gouvernement dans la jurisprudence et la doctrine en France et en Alemagne”, Libre Jubilaire du Conseil d’Etat, Sirey, París. La existencia de actos de gobierno en Francia, escapando a todo control jurisdiccional, no es compatible con el régimen y el principio de la legalidad, y deja subsistir una zona inaccesible a los jueces donde puede reinar la arbitrariedad de las autoridades ejecutivas. La existencia de esos actos en Francia tiene un origen histórico, como la gran mayoría de las instituciones jurídico-administrativas de ese país: Cuando la justicia delegada remplazó la llamada justicia retenida, en 1872, el legislador conformó la existencia de un dominio de actos administrativos prohibido al juez, y que la doctrina llamó posteriormente actos de gobierno. Ese dominio, sin embargo, cada vez ha sido más estrecho, gracias a la creación pretoriana de la institución. Los fundamentos de la teoría de los actos de gobierno fueron 1875; un acto administrativo cualquiera era un acto de gobierno y escapaba del control jurisdiccional del Consejo de Estado, cuando su realización estaba inspirada por un móvil político. Este fundamento fue abandonado desde los inicios de la III república por la decisión del Consejo de Estado, “Príncipe
NAPOLEÓN”, de 19 de febrero de 1875 (véase en LONG, WEIL y BRAIBANT, Les Grands arrèts de la jurisprudence administrative, Sirey, París, 1962, pág. 14). Es el inicio entonces, de la teoría de la distinción entre administración y gobierno. Esta situación cambió, sin embargo, en el primer cuarto de este siglo, cuando el Consejo de Estado comprendió que no podía aplicar un criterio único para la calificación de esos actos de gobierno que la doctrina francesa consideraba actos administrativos que escapaban al control de la jurisdicción contencioso administrativa. Desde esta época, el Consejo de Estado se ha limitado a hacer una lista empírica de los actos llamados de gobierno. Lista que, por otra parte, se ha ido reduciendo considerablemente en los últimos años. En definitiva, el acto de gobierno es indefinible en Francia. Sólo puede darse de él una noción parcial. El acto de gobierno es el que cumple el poder ejecutivo en sus relaciones con una autoridad pública que escapa a todo control jurisdiccional, principalmente, con el legislador. Véase, BREWER-CARÍAS, ALLAN R., “Comentarios sobre la doctrina del acto de gobierno, del acto político, del acto de Estado o de las cuestiones políticas como motivo de inmunidad jurisdiccional de los estados en sus tribunales nacionales”, RDP, n ° 26, Caracas, 1968, págs. 65-68. diversos para la jurisprudencia francesa. En primer lugar se habló del móvil político. Eso fue hasta LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 401 Constitución, estando sometidos al control jurisdiccional de la constitucionalidad por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo. En efecto, los actos de gobierno, no son, en nuestro sistema constitucional, actos administrativos, de los cuales se distinguen con base en la norma a la cual deben directamente conformarse: el acto de gobierno debe estar conforme a la Constitución
pues es dictado en ejecución directa de ésta, no pudiendo existir una norma de rango legal que se interponga entre la Constitución y el acto; los actos administrativos, en cambio, deben estar conformes a la legalidad, pues son ejecución directa de la ley e indirecta de la Constitución. Por ello los actos administrativos están sometidos al principio de la legalidad administrativa. Los actos de gobierno, en cambio, al sólo principio de constitucionalidad, no porque sean una excepción al control, sino porque tienen el mismo rango estructural que la ley con relación a la Constitución. Por ello, los actos de gobierno sólo están sometidos al control concentrado de constitucionalidad por la Sala Constitucional80. Por ello, el artículo 336, ordinales 3 y 4 de la Constitución señala que es de la competencia de la Sala Constitucional como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad total o parcial de los actos con rango de ley dictados por el ejecutivo nacional que colindan con la Constitución; así como de los actos en ejecución directa e inmediata de esta Constitución, dictados por cualquier otro órgano estatal en ejercicio del poder público, cuando colindan con ella. 5. Los problemas jurisdiccionales de la competencia La delimitación de la competencia contencioso administrativa presenta, como en cualquier jurisdicción ordinaria o especial, una serie de problemas procesales. Entre ellos se destacan en materia contencioso administrativa los problemas de la acumulación de acciones, la cuestión prejudicial y los conflictos de competencia. Veamos separadamente estos supuestos. En cuanto a la acumulación de acciones, el artículo 5, ordinal 50 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia dispone que corresponde a sus salas con competencia afín a la materia debatida, “conocer de los juicios en que se ventilen varias acciones conexas, siempre que al tribunal esté atribuido el conocimiento de alguna de ellas”. 8 0 Artículo 5, párrafos 8º y 9º LOTSJ.
402 VNIVERSITAS Las razones de esta acumulación de acciones son, en general, las mismas que rigen en el procedimiento ordinario. La competencia de la Corte es, en este caso, una competencia por conexión o por continencia de la causa, y se admite por el interés que existe de evitar el riesgo de que se dicten sentencias contrarias o contradictorias en asuntos que tengan entre sí una conexión. En todo caso debe tenerse presente el artículo 78 del Código de Procedimiento Civil, que dispone que, “no podrán acumularse en el mismo libelo pretensiones que se excluyan mutuamente, o que sean contrarias entre sí ni las que por razón de la materia no correspondan al conocimiento del mismo tribunal; ni aquéllas cuyos procedimientos sean incompatibles entre sí. Sin embargo, podrán acumularse en un mismo libelo dos o más pretensiones incompatibles para que sean resueltas una como subsidiaria de la otra siempre que sus respectivos procedimientos no sean incompatibles entre sí”. De acuerdo a estas normas resulta, ante todo, que sólo podrán acumularse acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción contencioso administrativa, pero siempre que las acciones no se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles. Por ello, es causal de inadmisibilidad de las demandas o recursos ante la jurisdicción contencioso administrativa, “cuando se acumulen acciones que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles” (art. 19, párrafo 6º. LOTSJ). Por supuesto, esta causal no se aplica en los casos de acciones de nulidad contra actos administrativos a las cuales se acumulen pretensiones de condena conforme al artículo 21, párrafo 18º de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo, ni pretensiones de amparo conforme al artículo 5 de la ley Orgánica de Amparo.. En cuanto a la cuestión prejudicial, ésta se presenta en el derecho procesal cuando un juez, para decidir un litigio para el cual es incontestablemente competente,
debe tratar una cuestión que no es normalmente de su competencia. Entonces, una cuestión es llamada prejudicial cuando su solución, que debe preceder al examen del fondo del asunto, debe ser resuelta por otra jurisdicción distinta de la que tiene competencia para la acción principal. El problema de la cuestión prejudicial se plantea ante la jurisdicción contencioso administrativa, en la misma forma que se plantea en la jurisdicción ordinaria. Por tanto, es perfectamente promovible la cuestión previa por existencia de una cuestión prejudicial que debe resolverse en un proceso distinto, contemplada en el artículo 346, ordinal 8 ° del Código de Procedimiento Civil. Entonces, al juez LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 403 de lo contencioso administrativo puede presentársele una cuestión prejudicial en el curso de un proceso del cual él es competente para conocer. Sin embargo, es necesario señalar que esta cuestión prejudicial debe ser realmente tal: es necesario, ante todo, que haya verdaderamente una cuestión, es decir, una dificultad real que haga surgir duda respecto al conflicto. En segundo lugar, es necesario que la respuesta a esta cuestión sea necesaria para la decisión del fondo del asunto. Una vez que el juez se encuentra ante esta situación debe retardar su decisión hasta que la decisión de la cuestión no se produzca por el juez competente. Por ejemplo, el juez contencioso administrativo no podría resolver sobre la solicitud de nulidad de un acto administrativo que debe ser introducida por un propietario de un bien, por ser él sólo el titular de un interés legítimo o de un derecho subjetivo, cuando está cuestionado ante los tribunales ordinarios la cualidad del solicitante de propietario del bien. El mismo problema de la cuestión prejudicial puede plantearse ante la jurisdicción ordinaria, respecto a una cuestión de la competencia de la jurisdicción contencioso
administrativa. En este caso también debe reunir las dos condiciones antes señaladas. De lo contrario, la cuestión previa sería declarada sin lugar81. Por último en cuanto a los conflictos de competencia, éstos se plantean inevitablemente cuando existen órganos jurisdiccionales con competencia distinta. Por tanto, estando atribuida la competencia en materia contencioso administrativa en Venezuela al Tribunal Supremo de Justicia, y a otros tribunales especiales, corresponde al mismo Tribunal Supremo de Justicia, conocer de los conflictos de competencia que puedan presentarse entre órganos jurisdiccionales ordinarios y los tribunales contencioso administrativos o la Corte misma. Ello en virtud del artículo 5,51 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo, que le da atribución a sus salas para: “Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior y común a ellos en el orden jerárquico, remitiéndolo a la Sala que sea afín con la materia y naturaleza del asunto debatido”, pues no hay ley alguna vigente que indique quién debe resolver los conflictos de competencia en los cuales intervenga un órgano de la jurisdicción administrativa. Esta misma atribución está consagrada en la Constitución artículo 266, ordinal 7 °, cuando faculta a las salas del Tribunal Supremo para “Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior o común a ellos en el orden jerárquico”. 8 1 Véase por ejemplo la sentencia de 23-06-1954, del Juzgado de primera instancia en lo Civil del distrito federal y del estado Miranda, en Jurisprudencia de los tribunales de la república, Ministerio de Justicia, Instituto de Codificación y Jurisprudencia, vol. IV, t. I. 404 VNIVERSITAS 6. Los diversos tipos de acciones y recursos contencioso administrativos
Como puede apreciarse de la expuesto anteriormente, a partir de 1961 la jurisdicción contencioso administrativa encontró un claro y expreso fundamento constitucional en el artículo 206 del texto fundamental, cuya norma se ha reproducido en el artículo 259 de la Constitución de 1999, en el cual se la define con una amplitud considerable y, ciertamente, comparativamente más completa que la que para ese momento tenían los modelos europeos, y que había seguido la jurisprudencia. En efecto, en ausencia de una norma tan expresa y amplia, y con base en las muy escuetas normas constitucionales de la Constitución de 1953, la antigua Corte Federal que funcionó hasta 1961 y luego, la Corte Suprema de Justicia, fueron definiendo jurisprudencialmente los contornos de la jurisdicción contencioso administrativa que ejercía básicamente, y en única instancia correspondía al Supremo Tribunal, conforme al clásico esquema francés de la división entre un contencioso administrativo de anulación y un contencioso administrativo de plena jurisdicción, según el tipo de pretensiones que se formularan en la acción o el recurso. Conforme a este esquema, el contencioso administrativo de anulación se concebía como un proceso objetivo contra un acto administrativo, en el cual la pretensión procesal del recurrente se limitaba a la anulación del acto administrativo impugnado, y la decisión del juez sólo tenía por objeto el control de la legalidad del acto, pronunciando o no su anulación, y nada más. La legitimación activa para intentar el recurso de anulación correspondía a quien tuviera, al menos un interés personal, legítimo y directo, pudiendo intentarlo también quien tuviera un derecho subjetivo lesionado por el acto recurrido. En cuanto al contencioso administrativo de plena jurisdicción, se concebía como un proceso subjetivo en el cual se entablaba una verdadera litis contra una persona
jurídica de derecho público estatal, y en la cual la pretensión procesal del demandante era amplia en el sentido de que podía buscar la condena del ente demandado y, además, la anulación de actos administrativos. El contencioso de plena jurisdicción era así el contencioso de las demandas contra la república y otras personas jurídicas de derecho público estatales, y se reducía básicamente al contencioso contractual y al de la responsabilidad extracontractual, pudiendo el juez, además de decidir sobre la nulidad de un acto administrativo, si esto se le solicitaba, condenar al ente público al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la administración, y en general, adoptar todo pronunciamiento útil para restablecer las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa. Tratándose de demandas contra los entes públicos, la LOS PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS EN VENEZUELA 405 legitimación del demandante correspondía al titular de un derecho subjetivo cuyo restablecimiento conformaba el nódulo de su pretensión. Bajo este esquema, que la doctrina nacional82 y nosotros mismos expusimos hace cuarenta años83, el interés legítimo, personal y directo para configurar la legitimación activa en el recurso de anulación se concebía sólo como una situación jurídica procesal para pedir la anulación de un acto administrativo, y no como una situación jurídica subjetiva de carácter sustantivo. Por tanto, el interés legítimo, personal y directo, como situación jurídica adjetiva, en principio, no era resarcible siendo sólo jurídicamente resarcible la lesión al derecho subjetivo a través de las acciones de plena jurisdicción. Puede decirse que ese esquema del contencioso administrativo, aun cuando no aprovechaba todas las posibilidades de protección de los particulares frente a la
administración que contenía el fundamento constitucional de la jurisdicción contencioso administrativa (art. 206), fue el que desarrolló la jurisprudencia nacional, particularmente hasta cuando se promulgó la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, de 197684, la cual sentó nuevas bases en el derecho positivo para la ampliación del contencioso administrativo como medio de protección de los particulares frente a las conductas de la administración, lo cual fue advertido rápidamente por la doctrina nacional85, y posteriormente se comenzó a derivar de la jurisprudencia. En efecto, con base al artículo 206 de la Constitución de 1961 y al contenido de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976 que regulaba transitoriamente el proceso contencioso administrativo, puede decirse que el esquema tradicional del contencioso administrativo en su clásica división de contencioso de anulación y contencioso de plena jurisdicción quedó superado86, formulándose entonces otras concepciones87. 82 LARES MARTÍNEZ, ELOY, Manual de derecho administrativo, Caracas, 1970, pág. 570 y sigs. MOLES CAUBET, A., “Rasgos generales de la jurisdicción contencioso administrativa”, en Instituto de Derecho Público, El control jurisdiccional de los poderes públicos en Venezuela, Caracas, 1979, págs. 67-77; RODRÍGUEZ GARCÍA, NELSON, El sistema contencioso administrativo venezolano y la jurisdicción contencioso administrativa, Valencia, 1982. 83 BREWER-CARÍAS, ALLAN R., Las instituciones..., op. cit., págs. 239-440. 8 4 Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, GO n ° 1.893 Extraordinario de 30-07-1976. 85 PÉREZ-LUCIANI, GONZALO, “Los recursos contencioso administrativos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia”, en Instituto de Derecho Público, El control jurisdiccional, cit., págs. 135-148; PÉREZ-LUCIANI, GONZALO, “El sistema contencioso administrativo y el procedimiento administrativo”,
en MOLES CAUBET, A. y otros, Contencioso administrativo en Venezuela, Caracas, 1981, págs. 60-61. 86 Cfr. BREWER-CARÍAS, ALLAN R., “Los diversos tipos de acciones y recursos contencioso administrativos en Venezuela”, Revista de Derecho Público, n ° 25, EJV, Caracas, 1986, págs. 5-30, y en Estado de derecho y control judicial, cit., pág. 243 y sigs. Véase en defensa del recurso de plena jurisdicción, ENRIQUE IRIBARREN M., “¿Existe en Venezuela un recurso autónomo de plena jurisdicción?”, Revista de la Fundación Procuraduría General de la República, n ° 1, 1986, págs. 113-153. 406 VNIVERSITAS En esa misma línea, analizando con detenimiento el sistema contencioso administrativo en Venezuela, con base en el artículo 259 de la Constitución, en las regulaciones de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004, las cuales siguen las mismas líneas generales de las regulaciones de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia de 1976; y en los criterios jurisprudenciales sentados en los últimos años, creemos que el contencioso administrativo, como instrumento procesal de protección de los particulares frente a la autoridad pública, se ha ampliado aún más, pudiendo distinguirse cinco tipos de acciones y recursos contencioso administrativos: en primer lugar, el contencioso de los actos administrativos; en segundo lugar, el contencioso de las demandas contra los entes públicos; en tercer lugar, el contencioso de los servicios públicos; en cuarto lugar, el contencioso de las conductas omisivas de la administración; y en quinto lugar el contencioso de la interpretación88. Las pretensiones procesales varían en cada uno de esos tipos de contencioso y, por supuesto, también varían las reglas de procedimiento aplicables a los diversos tipos de acciones o recursos, incluso las relativas a la legitimación activa. Nuestro objetivo, a continuación, es establecer las características generales de esas cinco clases de procesos contencioso administrativos. V. EL PROCESO CONTENCIOSO DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS La característica fundamental del proceso contencioso administrativo de los actos administrativos, es que el objeto de las acciones y recursos que lo inician, siempre es un acto administrativo, y en ellos siempre existe una pretensión de anulación de los mismos. Sin embargo, hablamos del “contencioso de los actos administrativos” y no del contencioso de anulación, pues si bien siempre debe haber una pretensión de anulación de los actos, el proceso no se agota en dicha anulación, y las acciones y recursos pueden contener otras pretensiones procesales de condena adicionales y anexas a la pretensión de anulación del acto administrativo, conforme se establece en el artículo 259 de la Constitución y en el artículo 21, párrafo 18º de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. 8 7 Por ejemplo, RONDÓN de SANSÓ, H., ha señalado que en su lugar, por ejemplo, podrían distinguirse ahora tres tipos de acciones contencioso administrativas: acciones de impugnación de actos administrativos unilaterales o bilaterales, que conducen a la anulación de los mismos como consecuencia del control de legalidad; acciones de condena, de prestación o declarativas de condena, particularmente en materia de responsabilidad contractual y extracontractual y de restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa, que conducen a decisiones del juez de dar, hacer o no hacer frente a la administración; y acciones declarativas tendientes al reconocimiento o protección de un derecho subjetivo o a la interpretación de una situación jurídica o una norma; en “Medios de proceder por la vía contencioso administrativa” en MOLES, A. y otros, Contencioso administrativo,, cit., págs. 110-123. 88 Cfr.
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