Source: https://svjt.se/svjt/1996/233
Timestamp: 2020-06-06 04:26:28+00:00
Document Index: 34115942

Matched Legal Cases: ['§ 1', 'Domstolen ', 'HD ', 'HD ', 'e contrario', 'domstolen ', 'de lege ferenda', 'Domstolen ']

Några konstitutionella synpunkter på ett förslag om ändring i stiftelselagen | SvJT
Några konstitutionella synpunkter på ett förslag om ändring i stiftelselagen
Av jur. dr JOAKIM NERGELIUS
Det förslag till lag om ändring i stiftelselagen som återfinns i departementspromemorian 1995:62 torde från grundlagssynpunkt vara ett av de mer kontroversiella lagförslag som lagts fram under senare år. Förslaget aktualiserar ett antal juridiska och konstitutionella frågeställningar och kan analyseras eller kritiseras från åtminstone tre olika utgångspunkter, nämligen rent stiftelserättsliga, mer normgivningstekniska och slutligen såvitt avser dess förenlighet med 2 kap. 18 § i Regeringsformen (RF).
Promemorian innehåller bara ett lagförslag, nämligen ett förslag till en ny 4a § att införas i 6 kap. stiftelselagen (1994:1220). Enligt 6 kap. 1 och 3 §§ stiftelselagen får inte stiftelsens styrelse eller förvaltare, såvida inte stiftaren i stiftelseförordnandet uttryckligen föreskrivit att så får ske, utan tillstånd av Kammarkollegiet ändra eller upphäva eller i särskilt fall åsidosätta föreskrifter i stiftelseförordnandet som avser bl. a. stiftelsens ändamål, förmögenhetsplacering, utseende av styrelse och talerätt i vissa frågor. Sådana föreskrifter skall kunna ändras, upphävas eller i särskilt fall åsidosättas endast om de på grund av ändrade förhållanden inte längre kan följas eller har blivit uppenbart onyttiga eller uppenbart stridande mot stiftarens avsikter eller om det finns andra särskilda skäl. Av vikt i sammanhanget är också 1 kap. 2 §, där för första gången någonsin i svensk rätt en legaldefinition av vad en stiftelse är införts och där det anges att en stiftelse bildas genom att egendom enligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål. Vidare anges, i st. 2, när stiftelsens egendom skall anses vara avskild.1 Det säger sig själv att dessa bestämmelser tillhör stiftelselagens mest centrala. För att rätt kunna bedöma verkningarna av det nu framlagda förslaget till en ny 4 a §, i förhållande till stiftelselagens
1 Beträffande det nu aktuella förslagets bakgrund m. m. kan hänvisas till Björn Tude/Manfred Löfvenhaft, Stiftelser — egendomsskydd enligt 2 kap 18 § regeringsformen?, Juridisk tidskrift (JT) 1995/96 s. 586 ff.
234 Joakim Nergelius SvJT 1996 övriga bestämmelser, bör den föreslagna bestämmelsen återges i sin helhet:
I fråga om stiftelser som bildats av staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun får regeringen även utan styrelsens eller förvaltarens samtycke och trots vad som sägs i 1 § 1. ändra eller upphäva eller i särskilt fall åsidosätta sådana föreskrifter i stiftelseförordnandet som inte avser stiftelsens ändamål, samt 2. ändra föreskrifter om stiftelsens ändamål, om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. När stiftelsen bildats av staten får frågor om ändring m. m. enligt första stycket prövas utan ansökan. När stiftelsen bildats av en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun prövas frågor om ändring m. m. på ansökan av stiftaren.
Sedan den massiva kritiken från majoriteten av remissinstanserna blivit känd har flera av förslagets mer utmanande inslag uppmärksammats i den allmänna debatten. Detta gäller t. ex. dess urholkning av själva det stiftelsebegrepp som den nya stiftelselagen bygger på (jfr 1 kap. 2 § i lagen). Alldeles oavsett om förslaget trots den nämnda kritiken kommer att föreläggas riksdagen eller inte väcker det i nuvarande skick några viktiga statsrättsliga frågor, vilka förtjänar en närmare analys. Innan dessa frågor behandlas bör dock något generellt sägas om förslagets grundlagsenlighet och förutsättningarna för att få denna fråga prövad. Den del av förslaget som torde vara särskilt känslig från grundlagssynpunkt är — med viss reservation för dess förenlighet med normgivningsreglerna i 8 kap. RF, varom mera nedan — de vittgående möjligheter som det öppnar för regeringen att bestämma över förvaltningen i och även ändra ändamålet för av staten redan bildade stiftelser. Härigenom öppnas möjligheten för expropriation. Om lagen skulle komma att antas är därför en grundläggande fråga i sammanhanget när (den eventuella) grundlagsstridigheten i förhållande till RF 2:18 uppkommer; sker detta redan när lagen antas eller först när den tillämpas på ett eventuellt grundlagsstridigt sätt? Frågan har särskild betydelse i detta fall eftersom en av de kritiska synpunkter vissa remissinstanser riktat mot förslaget är just att det ger regeringen möjlighet att till styrelserna för de berörda stiftelserna utse lojala personer, vilka inte är benägna att väcka talan vid domstol för att få lagens grundlagsenlighet prövad.
Enligt min mening måste man här göra en distinktion mellan (den eventuella) grundlagsstridighetens uppkomst och möjligheten att få frågan om grundlagsstridighet prövad av svensk domstol. Högsta Domstolen har i rättsfallet NJA 1987 s. 198 slagit fast att det
Några konstitutionella synpunkter på ett förslag om ändring i stiftelselagen 235
SvJT 1996 Synpunkter på ett förslag om ändring i stiftelselagen 235 i svensk rätt saknas möjlighet att väcka s. k. fastställelsetalan om en lagbestämmelses grundlagsenlighet. Lagprövning vid svensk domstol kan därför inte bli aktuell förrän bestämmelsen i ett konkret fall tillämpats på ett sätt som kan antas vara grundlagsstridigt. Detta innebär dock inte att det är fritt fram för lagstiftaren att anta lagen; bortsett från den skyldighet som lagrådet jämlikt RF 8:18 har att undersöka grundlagsenligheten i till lagrådet remitterade lagförslag har givetvis lagstiftaren en grundläggande konstitutionell skyldighet att inte anta grundlagsstridiga lagar. Visserligen har Bertil Bengtsson uttalat att man vid bedömningen av en lags grundlagsenlighet måste bortse från de i förhållande till lagtexten mer långtgående syften som kan antas ligga bakom en lagstiftning; en i och för sig godtagbar lag blir inte i sig grundlagsstridig på grund av ett möjligt framtida handlande från lagstiftarens sida (ägnat t. ex. att undergräva äganderättsskyddet i RF 2:18).2 Detta såvitt jag kan bedöma korrekta resonemang avser dock lagar som när de antas måste anses vara grundlagsenliga. Om en grundlagsstridig lag skulle antas, är denna däremot att anse som grundlagsstridig från den dag då den träder i kraft, även om ingen domstol kommer att pröva dess grundlagsenlighet förrän långt senare.3 Som kommer att framgå nedan lär det från vissa utgångspunkter vara omöjligt att helt bedöma förslagets förenlighet med 2:18 förrän den föreslagna bestämmelsen verkligen tillämpats av regeringen, men om förslaget t. ex. är att se som ett avsiktligt kringgående av 2:18 är det grundlagsstridigt redan från början.
2 Se Om expropriation och grundlagstolkning, i Festskrift till Henrik Hessler, Stockholm 1985 s. 158. 3 Tilläggas kan att frågan om det var lagen som sådan eller tillämpningen av denna som eventuellt var grundlagsstridig på senare år aktualiserats åtminstone vid ett tillfälle, nämligen i det andra av de s. k. kurdmålen rörande den ”kommunarrest” som ett antal kurdiska flyktingar var underkastade med stöd av bestämmelser i den dåvarande utlänningslagen. HD fann i det första av dessa bägge mål (NJA 1989 s. 131) att kommunarresten inte hade varat tillräckligt lång tid för att kunna jämställas med ett grundlagsstridigt (ej av domstol prövat) frihetsberövande. Resonemanget i denna dom kritiserades sedan av Håkan Strömberg, som menade att det inte var utlänningslagens bestämmelser som sådana utan snarare regeringens beslut om kommunarrest och avsaknaden av möjlighet att föra talan häremot som möjligen stred mot RF. Se Kommunarresten inför HD, JT 1989/90 s. 324–27. I det andra av de två mål om kommunarresten som fördes till HD, NJA 1990 s. 636, fann Hovrätten över Skåne och Blekinge i sin dom av den 27 april 1990 att ett grundlagsstridigt frihetsberövande förelåg. Huruvida det enbart var regeringsbeslutet, dvs. bestämmelsernas tillämplighet i det konkreta fallet, eller också de ifrågavarande bestämmelserna i utlänningslagen som sådana som stred mot RF var enligt hovrätten inte nödvändigt att ta ställning till för att konstatera grundlagsstridighet. (HD tog sedan inte alls upp denna fråga till granskning utan anslöt sig bara till utgången i det första målet). Hovrättens resonemang i detta senare mål bygger dock, liksom för övrigt HD:s resonemang i det första målet, på att en lag som sådan kan vara grundlagsstridig, utan att grundlagsstridigheten nödvändigtvis måste kunna relateras till lagens tillämpning vid ett enskilt tillfälle.
236 Joakim Nergelius SvJT 1996 2. Normgivningstekniska aspekter
Lagrådet har i ett yttrande den 9 oktober 1995 avstyrkt ett förslag om beskattning av sju av de stiftelser som även omfattas av det nu aktuella lagförslaget, på den grunden att förslaget inte var tillräckligt generellt utformat och därför stred mot det konstitutionellt sedvanerättsliga krav som i viss mån kan härledas från RF 11:8 på att alla lagar och författningar måste vara generellt utformade, även om de i praktiken bara berör något enskilt rättssubjekt.4 Det kan här genast slås fast att nu ifrågavarande lagförslag vid granskning av lagrådet eller prövning vid domstol härvidlag inte lär bedömas på liknande sätt, eftersom det omfattar alla stiftelser som bildats av stat, kommun och andra offentliga rättssubjekt och därför uppfyller kravet på generell utformning. Detta innebär dock inte utan vidare att det uppfyller de formella krav som ställs, främst i RF 8 kap., på en lag av detta slag.
Enligt min mening kan det till att börja med åtminstone ifrågasättas om inte den nu föreslagna bestämmelsen i så hög grad avviker från vad som stadgas i stiftelselagens 6 kap. 1 § — och från vad som enligt 1 kap. 2 § karakteriserar en stiftelse — att det här uppstår en slags självmotsägelse eller ”lucka” i lagen.5 Lagtolkningsproblem av detta slag skall enligt vedertagen uppfattning lösas genom att den minde generella regeln ges företräde framför den mer generella6 och det kan givetvis hävdas att 4a § är lex specialis i förhållande till bl. a. 6 kap. 1 och 3 §§ respektive 1 kap. 2 §. Å andra sidan kan det nu framlagda lagförslaget, när det betraktas i relation till stiftelselagens övriga bestämmelser, uppfattas som konträrt till och utan logiskt eller rättssystematiskt sammanhang med lagen i övrigt. Förslaget kan utan överdrift sägas beröva de stiftelser det berör deras rätta karaktär av stiftelser och därigenom urholka själva stiftelsebegreppets innebörd, på ett sätt som helt strider såväl mot intentionerna bakom stiftelselagen som mot lagens övriga bestämmelser.
Om förslaget skulle uppfattas på detta sätt, får detta i sin tur den konsekvensen att lagstöd för det uppenbarligen saknas, varigenom det kommer att strida mot RF 8 kap., eftersom föreskrifter om stiftelser jämlikt RF 8:2 endast kan meddelas genom lag. Förslagets förenlighet med RF 8 kap. är emellertid tveksam även om den här antydda, måhända djärva tolkningen av förslagets innebörd skulle
4 Lagrådets yttrande återges i Förvaltningsrättslig tidskrift (FT) 1995 s. 185 ff. 5 Se allmänt om luckor i lagen Peczenik, Juridikens metodproblem, Stockholm 1974 s. 76 ff. 6 Se t. ex. Peczenik, Vad är rätt?, Stockholm 1995 s. 282.
Några konstitutionella synpunkter på ett förslag om ändring i stiftelselagen 237
SvJT 1996 Synpunkter på ett förslag om ändring i stiftelselagen 237 avvisas7 och lex specialisargumentet godtas. Detta beror på att regeringen enligt den föreslagna bestämmelsen ges en så stor och vidsträckt rätt att bestämma över samtliga stiftelser som bildats eller kommer att bildas av offentliga rättssubjekt att det mycket väl kan hävdas att vad som överlåts till regeringen — förvisso genom lag, varigenom kravet på lagform i RF 8:2 formellt iakttagits — inte bara är en beslutanderätt i vissa särskilt angivna fall utan i realiteten en ren normgivningsbefogenhet, vilket i så fall strider mot RF 8 kap. Av RF 8:7-13, särskilt 8:8, framgår nämligen e contrario att den enda normgivningsbefogenhet rörande de ämnen som nämns i RF 8:2 som kan delegeras till regeringen gäller s. k. moratorium, dvs. anstånd med att fullgöra förpliktelse.
Frågan om var gränsen i ett fall som detta går mellan att genom lag, i enlighet med RF 8:2, överlåta beslutanderätt till regeringen respektive att i strid med RF 8 kap. genom lag överlåta reell normgivningsmakt till regeringen tycks inte ha diskuterats alls i förarbeten eller doktrin.8 Uppenbarligen bygger den gällande regleringen i RF 8 kap. på att beslutanderätt i enskilda fall och normgivningsmakt är två väsensskilda företeelser, vilka utan nämnvärda svårigheter alltid kan hållas i sär. Denna bedömning är naturligtvis också riktig i alla någorlunda normala fall. Frågan är dock om inte det nu framlagda förslaget faktiskt lyckas överbrygga skillnaden mellan beslutanderätt i enskilda fall och normgivning.
Enligt det framlagda förslaget ges alltså regeringen såvitt gäller samtliga stiftelser som bildats eller kommer att bildas av staten en generell rätt att ändra föreskrifter i stiftelseförordnandet, ehuru föreskrifter om stiftelsens ändamål endast får ändras för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Om stiftelsen bildats av kommun, landsting eller kyrklig kommun har dock bara regeringen
7 Från en strikt lagteknisk synpunkt kan det naturligtvis hävdas att det inte finns några regler som hindrar lagstiftaren från att i en lag införa en bestämmelse som inte är förenlig med övriga bestämmelser i lagen och — som i detta fall — snarast innebär att en ny, ”oäkta” form av stiftelser uppstår. Att stiftelsebegreppet på detta sätt urholkas strider inte formellt mot RF, trots att resultatet blir en tydlig inkonsekvens i lagen. Om denna lagstiftningsmetod skulle sprida sig till andra områden, så att även andra rättsinstitut — t. ex. god man, aktiebolag, fast egendom eller äktenskapsförord — delas upp i ”äkta” och ”oäkta” (eller vad de nu skall kallas) sådana, skulle dock konsekvenserna för den allmänna rättssäkerheten och för de enskilda medborgarnas tilltro till lagstiftningen kunna bli fullkomligt förödande. 8 Vad som kan anses klarlagt är dock att 8:2 åsyftar inte bara fysiska utan även juridiska personer, inklusive stat och kommun och ekonomiska sammanslutningar och associationer av olika slag som bildats eller kontrolleras av dessa, åtminstone i den mån som stat eller kommun uppträder i rättsförhållanden likartade med dem som är vanliga bland enskilda rättssubjekt. Jfr Håkan Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 2 uppl., Lund 1989 s. 63. Det senare torde vara fallet såvitt gäller stiftelser, varför kraven enligt RF inte kan ställas lägre i förevarande avseende vid lagstiftning vilken, på det sätt som här är i fråga, ensidigt berör stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt.
238 Joakim Nergelius SvJT 1996 denna vidsträckta handlingsfrihet efter ansökan från stiftaren, vilket principiellt, såvitt gäller förhållandet till RF 8 kap., torde vara en väsentlig skillnad.
Beträffande stiftelser bildade av staten ges regeringen helt enkelt en generell rätt att för framtiden bestämma över t. ex. stiftelsernas kapitalförvaltning och förmögenhetsplacering samt hur styrelse eller förvaltare utses eller enledigas. Den enda restriktionen är att stiftelsens ändamål kan ändras blott för att tillgodose något angeläget allmänt intresse. Med promemorians eget, försiktiga ordval (s. 35) kan det här förvisso bli fråga om ingrepp i stiftelsernas bestämmanderätt.
Som påpekats från flera remissinstanser är det en allvarlig brist i promemorian att den inte innehåller någon uppskattning av hur många stiftelser bildade av staten och andra offentliga rättssubjekt som egentligen finns. De uppskattningar härav som tidigare gjorts i olika sammanhang tyder dock på att antalet stiftelser som redan bildats av staten är tämligen betydande.9 Jag vill därför hävda att regeringens beslutanderätt avseende åtminstone de stiftelser som bildats av staten kommer att sträcka sig så långt, och vara så generell och obegränsad till sin karaktär, att den i realiteten har samma innebörd som om regeringen givits en rätt att anta generella normer rörande dessa stiftelser. Felet med förslaget från grundlagssynpunkt är alltså, i rak motsats till det av lagrådet den 9 oktober 1995 avstyrkta förslaget, att det till sin utformning snarast är alltför generellt. Ingenting hindrar t. ex. enligt förslaget regeringen från att fatta identiska beslut avseende samtliga av staten bildade stiftelser. Den föreslagna beslutanderätten för regeringen bör därför kunna jämställas med sådan normgivningsmakt (avseende i detta fall en viss typ av stiftelser) som jämlikt RF 8:2 och övriga bestämmelser i 8 kap. inte kan delegeras till regeringen.
9 I en rapport från Riksrevisionsverket (RRV 1989:422 s. 10) gjordes t. ex. en enkät bland olika statliga stiftelser och stiftelseliknande organ, av vilka 57 st. var stiftelser som bildats av staten.
Några konstitutionella synpunkter på ett förslag om ändring i stiftelselagen 239
SvJT 1996 Synpunkter på ett förslag om ändring i stiftelselagen 239 3. Förslagets förenlighet med 2:18 Regeringsformen10
Beträffande förslagets förenlighet med RF 2:18 sägs i promemorian (s. 39 ff.) föga överraskande att förslaget låter sig väl förenas med grundlagsstadgandet. Enligt detta resonemang skulle förslaget helt enkelt inte innebära någon förändring i förhållande till gällande rätt, vilket helt enkelt torde vara en felaktig bedömning från stiftelserättsliga utgångspunkter.11 Därutöver anförs dock också, vid en självständig bedömning av förslagets förenlighet med 2:18, att en ändring av stiftelseändamålet — som anges vara ett mer långtgående ingrepp än överförande av rätten att bestämma över stiftelsen — inte är likvärdig med ett expropriativt förfogande och därför inte omfattas av 2:18. Denna slutsats motiveras med att skillnaden vid en jämförelse med tvångsöverföring av egendom är påtaglig, eftersom en ändring av ändamålet lämnar stiftelsens förmögenhet orörd. Stiftelsen lider alltså ingen ekonomisk skada. Detta resonemang är dock mycket tveksamt; även om stiftelsens förmögenhet formellt lämnas orörd, får ju regeringen enligt förslaget en så gott som obegränsad rätt att bestämma över och kontrollera användningen av stiftelseförmögenheten.
I det i promemorian förda resonemanget ingår några uttalanden av Bertil Bengtsson om i viss mån snarlika situationer. Bengtsson har t. ex. diskuterat den konstitutionella innebörden i vissa fall av övergång av bestämmanderätt över egendom. Om t. ex. staten får utse majoriteten av styrelseledamöterna i ett företag kan man enligt Bengtsson fråga sig om inte bestämmanderätten bör betraktas som egendom i grundlagens mening, varför ersättningsregeln i (dåvarande) 2:18 vore mer aktuell att tillämpa i dessa fall än t. ex. vid rena rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnad. Bengtsson fortsätter: ”Lagtexten i 2:18 synes inte utesluta en tillämpning av paragrafen i fall där rätten att vidta positiva åtgärder med egendomen överförs till det allmänna, exempelvis genom att staten eller kommunen skaffar sig aktiemajoriteten i ett företag
10 Här behandlas enbart denna fråga, inte förslagets förenlighet med art. 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Detta beror, förutom av utrymmesskäl, främst på att Europakonventionen efter ändringen av RF 2:18 den 1 januari 1995 inte utan vidare kan sägas ge ett längre gående egendomsskydd än RF; jfr Bengtsson i SvJT 1994 s. 920–933. Dessutom har både Europadomstolen och -kommissionen vid prövning av olika staters uppfyllande av art. 1 i första tilläggsprotokollet i allmänhet givit de berörda staterna en betydande handlingsfrihet (s. k. margin of appreciation). Den tveksamhet som givetvis finns om förslagets förenlighet med Europakonventionen är dock i sig ett argument mot antagande av lagförslaget, eftersom alla stater som ratificerat konventionen bör sträva efter att med god marginal uppfylla konventionens bestämmelser. 11 Jfr (förutom diverse remissyttranden) Tude/Löfvenhaft, a. a. s. 589 f.
240 Joakim Nergelius SvJT 1996 eller tillsätter majoriteten av styrelseledamöter. Åtminstone då är det tänkbart att egendom anses tagen i anspråk.”12 De nu föreslagna åtgärderna framstår som betydligt mer långtgående än de som Bengtsson diskuterar, varför de i än högre grad av svårförenliga med RF 2:18. Vidare måste det poängteras att dessa uttalanden gjordes 1986, då det var klarlagt att rena rådighetsinskränkningar inte omfattades av 2:18. Efter grundlagsändringen den 1 januari 1995 av bl. a. 2:18 omfattas dock rådighetsinskränkningar av 2:18, vilket lett till ett väsentligt utökat egendomsskydd, något som Bengtsson för övrigt med visst beklagande konstaterat och närmare analyserat.13 Bengtsson har även berört en annan situation som påminner om den nu aktuella, nämligen fallet att lagstiftaren avsiktligt försöker kringgå grundlagen. Kriteriet härför är enligt Bengtsson att en lag ”formellt håller sig inom regeringsformens ram men tydligen i realiteten syftar till ett resultat som strider mot denna”.14 Kan ett sådant kringgåendesyfte konstateras är det enligt Bengtsson ingen tvekan om att lagen står i strid med 2:18 (eller att ersättningsgarantin i bestämmelsen utlyses): ”Att en grundlagsregel, vilken den än är, skulle kunna åsidosättas genom en formell juridisk spetsfundighet kunde bli förödande för respekten för RF.” Bedömningen av om ett sådant syfte föreligger måste dock enligt Bengtsson göras med utgångspunkt från lagens materiella innebörd, inte på basis av misstankar om eventuellt kringgåendesyfte som kan ha framförts i den allmänna debatten. Står det klart att en lagbestämmelse skulle göra grundlagens rättighetsskydd meningslöst i något visst avseende är detta emellertid tillräckligt för att grundlagsstridighet skall kunna konstateras.15 Syftet bakom den föreslagna lagändringen redovisas i promemorian på s. 30 ff. Det sägs här bl. a. att allmänna stiftelserättsliga grundsatser inte bör upprätthållas för stiftelser som inrättats av det allmänna, eftersom hänsyn då bör tas till det starka offentliga intresset av att förvaltningen sker enligt riktlinjer utformade med respekt för demokratiska principer och för det allmännas bästa. ”Särskilt när förvaltningen rör stora belopp och avser väsentliga
12 Se Ersättning vid offentliga ingrepp 1 — Egendomsskyddet enligt Regeringsformen, Stockholm 1986 s. 110 ff. För att åtgärden skall kunna likställas med expropriation krävs dock att rätten att råda över egendomen i förvärvssyfte överförs, vilket mera sällan torde kunna bli fallet såvitt gäller stiftelser. 13 Se En problematisk grundlagsändring, SvJT 1994 s. 920–933. Det kan tilläggas att jag för egen del helt delar Bengtssons uppfattning om den nuvarande innebörden och räckvidden av 2:18. Se Nergelius, Konstitutionellt rättighetsskydd — svensk rätt i komparativt perspektiv, Stockholm 1996 s. 558 ff. Se om innebörden av denna grundlagsändring även prop 1993/94:117 s. 15. 14 Se Ersättning vid offentliga ingrepp s. 57 ff. 15 Jfr till det sagda även Nergelius, a. a. s. 677.
Några konstitutionella synpunkter på ett förslag om ändring i stiftelselagen 241
SvJT 1996 Synpunkter på ett förslag om ändring i stiftelselagen 241 inslag i den offentliga verksamheten är det otillfredsställande att ansvariga demokratiska institutioner skulle sakna möjlighet att påverka besluten under lång, kanske obegränsad tid framåt.” Att redan härur läsa ut ett kringgåendesyfte från lagstiftarens sida är givetvis överdrivet, men däremot blir sammantaget lagens effekt sådan att den kan ses som ett försök att kringgå grundlagens egendomsskydd. Detta beror främst på metoden att särskilja rätten för regeringen att ändra en stiftelses ändamål samt att ändra andra föreskrifter i stiftelseförordnandet från expropriation eller ”annat sådant förfogande”. Detta senare uttryck definieras i förarbetena till 1994 års rättighetsreform som ”tvångsvisa överföringar av egendom från den enskilde” respektive ”olika former av tvångsövertagande av förmögenhetsrätt som innebär ett överförande eller ianspråktagande av rätten”.16 Skillnaden mellan en sådan åtgärd och lagförslaget är alltså enligt promemorian påtaglig, eftersom en ändring av stiftelseändamålet lämnar stiftelsens förmögenhet orörd och inte innebär någon ekonomisk vinning för staten. Eftersom förslaget, om det genomföres, i enlighet med vad som ovan utvecklats skulle ge regeringen en närmast total bestämmanderätt över de berörda stiftelsernas tillgångar blir det dock här enligt min mening fråga om ett kringgående av grundlagen, även om förslaget formellt, därest promemorians resonemang godtas, skulle kunna uppfattas som förenligt med 2:18.17 Av stor betydelse för lagförslagets förenlighet med 2:18 blir naturligtvis hur 6 kap. 4a § i konkreta fall kommer att tillämpas av regeringen. Varje ingrepp grundat på den föreslagna bestämmelsen kan givetvis inte jämställas med expropriation eller annat sådant förfogande, lika lite som varje expropriation eller annat sådant förfogande i sig strider mot 2:18. I anslutning till den nya texten i RF 2:18 föreslås i promemorian att ändring av en stiftelses ändamål endast skall få ske för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Vad detta något vaga uttryck egentligen innebär har berörts i förarbetena till 1994 års grundlagsändringar. De precise-
16 Se prop 1993/94:117 s. 14 och 49. För en analys av uttrycket ”annat sådant förfogande” kan även hänvisas till Ole Westerberg, Regeringsformen 2 kap. 18 § om egendomsskydd, FT 1985 s. 251 f. 17 Promemorians bedömning att en av regeringen genomförd ändring av stiftelsens ändamål inte innebär en expropriation bygger helt på förutsättningen att stiftelsens förmögenhet ändå lämnas orörd och så att säga kvarstår, intakt, i stiftelsen. Här kan dock slås fast att detta inte i sig gör en sådan åtgärd förenlig med 2:18. Åtgärdens rubricering saknar härvidlag rättslig betydelse. Jfr Håkan Nial, Internationell förmögenhetsrätt, 2 uppl., Stockholm 1953 s. 136 och 142. Utländska egendomsberövanden vilka betecknats som ”tvångsförvaltning” eller dylikt har för övrigt i svensk rättspraxis bedömts på samma sätt som öppna expropriationer eller konfiskationer; jfr NJA 1941 s. 424, 1942 s. 385 samt 1944 s. 264 och 483.
242 Joakim Nergelius SvJT 1996 ringar som därvidlag gjorts är att det främst är fråga om sådana ingrepp som är motiverade av hänsyn till naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsintressen, liksom ingrepp för att tillgodose samhällets behov av mark för bostäder och kommunikationsleder samt av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv.18 Dessa uttalanden tar väl främst sikte på expropriation eller dylikt av mark, men anger dock att ramarna för vad som utgör ett angeläget allmänt intresse är snävt utformade. I ett tidigare de lege ferenda-resonemang om ändring av 2:18 har också Michael Bogdan som ett allmänt krav på ett sådant intresse anfört att det måste ha en viss ”intensitet”.19 Rekvisitet angeläget allmänt intresse måste enligt min mening ges en likartad tolkning vid bedömningen av den föreslagna 6 kap. 4a § i stiftelselagen som i RF 2:18, ehuru denna fråga inte torde aktualiseras förrän regeringen i ett konkret fall tillämpat bestämmelsen. Om ett expropriationsliknande ingrepp innefattande en ändring av stiftelsens ändamål skulle vidtas utan att åtgärden kan motiveras med något intresse av här berört slag skulle därigenom åtgärden komma att strida mot 2:18.
Frågan om lagens förenlighet med RF 2:18 kan dock inte anstå tills förslaget antagits och regeringen hunnit agera. Vid en samlad bedömning av den föreslagna bestämmelsens utformning och verkningar är åtminstone jag benägen att beteckna den som ett avsiktligt kringgående av 2:18. Om inte ett antagande av den nu föreslagna lagen uppfyller kraven för ett avsiktligt kringgående av grundlagen är frågan när denna situation egentligen är för handen. Jag har själv nyligen förordat att svenska domstolar och för den delen även lagrådet i sin lagprövning respektive laggranskning skall tillgodogöra sig den s. k. preferred rights-teori som periodvis varit förhärskande i bl. a. amerikansk och norsk rätt och sålunda ge personliga och politiska rättigheter ett något starkare skydd än äganderätten.20 Även med denna principiella utgångspunkt måste dock också RF 2:18 tillerkännas en reell innebörd, som innebär att grundlagsregeln inte utan vidare kan kringgås.21 Detta är desto angelägnare vid beaktande av de
18 Jfr SOU 1993:40 a. s. 90 och prop. 1993/94:117 s. 15 f. och 48. 19 Se Grundlagsskyddet för äganderätten, FT 1988 s. 83. 20 Se Konstitutionellt rättighetsskydd, särskilt s. 725 ff. 21 Detta är samma uppfattning som majoriteten i norska Højesterett kom fram till i det s. k. Kløftamålet, Rt 1976 s. 1, vilket avgjordes i plenum. Domstolen anslöt sig i sin helhet till preferred rights-läran, varjämte majoriteten (nio röster mot åtta) fann att lagprövningsrätten för de ekonomiska rättigheternas del skulle bli mer eller mindre innehållslös om domstolarna inte skulle utnyttja den när de finner det ställt bortom rimligt tvivel att lagen leder till resultat som strider mot grundlagen. Se närmare om målet och dess konsekvenser bl. a. Nergelius, a. a. s. 184 ff. och Eivind Smith, Høyesterett og folkestyret, Oslo 1993 s. 250 ff.
Några konstitutionella synpunkter på ett förslag om ändring i stiftelselagen 243
SvJT 1996 Synpunkter på ett förslag om ändring i stiftelselagen 243 förstärkningar av egendomsskyddet som infördes den 1 januari 1995. Skulle förslaget trots all kritik ändå komma att antas framstår detta som oroande från konstitutionell synpunkt.
SvJT 1996 s. 233