Source: http://ensaio.org/a-educaco-em-portugal-1986-2006.html?page=2
Timestamp: 2018-10-20 07:00:00+00:00
Document Index: 81988377

Matched Legal Cases: ['Artigo 3', 'Artigo 45', 'Artigo 44', 'Artigo 45', 'artigo 44', 'Artigo 62', 'Artigo 3', 'Artigo 27', 'Artigo 26', 'Artigo 2', 'Artigo 2', 'Artigo 7']

Lei de Bases e reforma educativa: uma descentralização sem autonomia das escolas?
Decisão política e produção normativa: uma autonomia da escola sem descentralização
A Lei n.º 46/86, de 14 de Outubro, designada por Lei de Bases do Sistema Educativo (LBSE), adopta como princípios organizativos "contribuir para desenvolver o espírito e a prática democráticos, através da adopção de estruturas e processos participativos na definição da política educativa, na administração e gestão do sistema escolar e na experiência quotidiana, em que se integram todos os intervenientes no processo educativo, em especial os alunos, os docentes e as famílias" (Artigo 3º, b) e, ainda, "descentralizar, desconcentrar e diversificar as estruturas e acções educativas, de modo a proporcionar uma correcta adaptação às realidades, um elevado sentido comunitário e níveis de decisão eficientes" (Ibid., g).
Os princípios gerais relativos às práticas democráticas e participativas, bem como à descentralização de estruturas, revelam-se bastante mais avançados do que as opções concretas fixadas na LBSE em termos de descentralização da administração escolar e de autonomia conferida às escolas. Embora consagre no Artigo 45º os "princípios de democraticidade e de participação de todos os implicados no processo educativo" no âmbito da administração e gestão das escolas, e disponha ainda que a direcção de cada estabelecimento "é assegurada por órgãos próprios para os quais são democraticamente eleitos os representantes dos professores, alunos e pessoal não docente", em nenhum momento a LBSE estabelece concretamente a participação dos pais dos alunos, ou das autoridades locais, nos órgãos de direcção das escolas, assim como, relativamente a esses órgãos, se revela ambígua e, sobretudo, à margem da consagração da autonomia das escolas; ao contrário do que seria congruente com os princípios antes assumidos pelo legislador e com a existência de uma direcção própria de cada escola. Contudo, a autonomia da escola é formalmente reservada para os estabelecimentos do ensino superior (Ibid., 7, 8, 9).
Em termos estruturais a LBSE define dois níveis de administração – o central e o regional (Artigo 44º) –, para além da administração e gestão dos estabelecimentos de educação e ensino (Artigo 45º), este porém claramente subordinado aos anteriores e às suas respectivas funções. Assim, à administração central caberão funções de "concepção, planeamento e definição normativa", de "coordenação global e avaliação da execução das medidas da política educativa", de "inspecção e tutela", de "definição de critérios gerais de implantação da rede escolar" e de "garantia da qualidade", ou seja, as funções mais relevantes e mais típicas de uma modalidade centralizada de administração da educação. À administração regional, através de cada um dos departamentos regionais de educação a criar em cada região, caberiam funções de integração, coordenação e acompanhamento da actividade educativa.
A descentralização aparentemente instituída seria no sentido da administração central para a administração regional, de tal forma que A. Sousa Fernandes (1988, p. 111) observou: "O nível administrativo regional é o principal beneficiário da descentralização consignada na LBSE, devendo considerar-se o 'nível normal de administração' da educação". De resto, nas suas disposições transitórias, a LBSE dispõe ainda que "Enquanto não forem criadas as regiões administrativas, as competências e o âmbito geográfico dos departamentos regionais de educação referidos no n.º 2 do artigo 44º serão definidos por decreto-lei, a publicar no prazo de um ano" (Artigo 62º, 4). Porém, uma efectiva descentralização para os departamentos ou, como viriam a ser designados a partir do ano seguinte, para as direcções regionais de educação, nunca chegaria a ocorrer, tanto mais que também a regionalização do país haveria de ficar adiada.
A anunciada descentralização acabará por não ter consequências, seja relativamente às direcções regionais (desconcentradas), seja face às atribuições e competências dos órgãos "próprios" de "direcção" de cada estabelecimento, os quais, não dotados de graus de autonomia minimamente significativos, permaneceriam subordinados ao centro, embora a partir de agora através de departamentos pericentrais regionalmente disseminados, com maior capacidade de exercer o controlo central sobre as escolas.
Porém, a consagração de princípios tão relevantes quanto a democratização, a participação e a descentralização, associados à importante ideia da criação de órgãos próprios de direcção de cada estabelecimento de educação e ensino, talvez pudessem ser passíveis de uma articulação favorável, de uma interpretação substantiva baseada na elasticidade da lei e na superação de algumas das suas incongruências. As actividades desencadeadas pela Comissão de Reforma do Sistema Educativo (CRSE) a partir de 1986 e desenvolvidas nos dois anos seguintes, e designadamente a criação de um grupo de trabalho, constituído por docentes da Universidade do Minho, encarregado de apresentar propostas para a reforma da administração e gestão das escolas, viriam a representar um contexto propício para a referida tentativa.
No primeiro documento que divulgou, meses antes da aprovação da Lei de Bases, subordinado ao título Projecto Global de Actividades (CRSE, 1986), a Comissão (nomeada pelo primeiro-ministro Aníbal Cavaco Silva em Fevereiro de 1986) assumia a necessidade de "descentralizar a administração educativa, tanto no plano regional e local como no plano institucional", de proceder ao "reforço das competências dos estabelecimentos de ensino básico e secundário" e à "consolidação e enriquecimento qualitativo da gestão democrática nos ensinos básico e secundário". A autonomia das escolas e a sua gestão participativa eram expressamente afirmadas e o plano de actividades a desenvolver pela CRSE contemplava o "estudo das condições que justifiquem a atribuição de maior autonomia aos estabelecimento de ensino não superior" (Ibid., p. 44). De forma ainda mais expressiva, o último documento que a Comissão produziu, e que entregou ao governo, intitulado Proposta Global de Reforma (CRSE, 1988), admitia a "falência do modelo centralizador" (Ibid., p.29) e propunha "uma ampla autonomia das Escolas, dos pontos de vista administrativo e financeiro e da organização e funcionamento pedagógico" (Ibid., p.49). Sem dúvida de uma forma mais clara do que aquela que a LBSE viria a contemplar, abria-se a possibilidade de atribuir maior autonomia às escolas como forma de "enriquecimento qualitativo da gestão democrática". A promessa da autonomia, tal como o debate em seu torno, os obstáculos diversos à sua concretização, a sua centralidade discursiva e, para muitos sectores, o seu eterno adiamento, fariam história ao longo das duas décadas seguintes, a par de uma complexificação do conceito e da emergência de acentuadas variações, das quais se procura dar conta neste estudo.
O grupo de trabalho da Universidade do Minho, a solicitação da CRSE, produziu três estudos, devidamente articulados, embora assinados individualmente, sobre a reforma da administração e gestão das escolas, tendo tomado por referências essenciais a Constituição da República e a LBSE entretanto aprovada pelo parlamento. Os estudos referidos foram apresentados publicamente no Seminário realizado em Braga pela CRSE, a 7 e 8 de Maio de 1987, subordinado ao tema A Gestão do Sistema Escolar, tendo sido publicados em Setembro de 198810.
Os autores concentraram boa parte dos seus esforços na procura de interpretações da LBSE mais amplas e mais favoráveis aos princípios de democratização da administração e de autonomia das escolas. Embora se conclua que, na verdade, a lei não atribui autonomia às escolas básicas e secundárias, chama-se a atenção para o facto de esta interpretação não deixar de contrariar outros princípios substantivos estabelecidos pela lei, "que exigem, para a sua integral aplicação, a existência de um certo grau de descentralização a nível da escola" (A.S. Fernandes, 1988, p. 139), razão pela qual se entende que "a escola goza de autonomia pedagógica e de orientação" (Id., Ibid., p.142). Em termos mais gerais, defende-se que a "democratização" da educação prevista na LBSE implica necessariamente uma "distribuição de poder nas decisões educativas, através da descentralização dos órgãos e da participação popular na definição da política educativa e na direcção e gestão dos estabelecimentos de ensino" (Id., Ibid., p.107) e que a própria desconcentração deve ser entendida de forma coordenada e integrada, e não compartimentada, por forma a constituir-se como preparatória do processo de descentralização e não como uma forma mais elaborada de centralização (Id., Ibid., p.113).
No mesmo sentido se pronunciava João Formosinho no seu texto de abertura, relativo aos princípios para a organização e administração da escola portuguesa, onde concluía que "as escolas gozarão de competências importantes no plano pedagógico e científico, o que implica um certo grau de autonomia nos domínios administrativo e financeiro" (Formosinho, 1988, p. 70), situação aliás congruente com a "quebra do princípio da uniformidade na estrutura da administração das escolas" que resultava da LBSE, designadamente através de agrupamentos de escolas que deviam ser incentivados (Id., Ibid., p.85).
Em congruência com os estudos anteriores, o terceiro elemento do grupo assumia uma proposta inicial de "modelos de organização das escolas básica e secundária", onde se defendia a criação de uma direcção democrática através da existência de um órgão de direcção próprio de cada escola (o "conselho de direcção) e o exercício de uma gestão de tipo profissional, subordinada à direcção democrática. Insistindo na ideia de uma "matriz de modelos" (Lima, 1988b, p. 153), a concretizar em cada escola através da assunção da sua respectiva autonomia, o texto partia do pressuposto, partilhado pelos três autores mencionados, que a direcção das escolas portuguesas se situava fora, e para além, das escolas, lhes era externa, sendo antes assumida pelos serviços centrais do ministério. A distinção entre direcção e gestão permitia que, analiticamente, se pudesse chegar àquela conclusão, localizando a direcção escolar acima e fora das fronteiras da organização escolar, permitindo ainda que se defendesse a sua relocalização no interior das escolas, face à qual a gestão escolar deveria ficar democraticamente subordinada, executando as decisões políticas do órgão, legítimo, de direcção. O órgão de direcção democrática, em cada escola, pressupunha o "aumento das atribuições e competências das escolas nas áreas pedagógica e administrativa", o "reforço do estatuto das escolas como interlocutores com todas as autoridades locais, regionais e nacionais" e o "efectivo relacionamento entre a escola e a comunidade" (Id., Ibid., p.169).
Nas propostas elaboradas e assinadas colectivamente após a realização do Seminário de Maio de 1987 (cf. Formosinho, Fernandes & Lima, 1988a; 1988b; Formosinho, Fernandes, Rangel & Almeida, 1988), boa parte dos quais foi mais tarde assumida pela CRSE no seu Projecto Global de Reforma (cf. CRSE, 1988, pp. 545-628), os autores propõem uma redistribuição de poderes e um "alargamento das atribuições e consequente reforço das competências das escolas quer nas áreas pedagógicas, quer nas administrativas" (Formosinho, Fernandes & Lima, 1988a, p. 161), dotando as escolas de "órgãos de direcção democrática próprios", designados "conselhos de direcção".
As propostas apresentadas pressupõem a consagração de "competências próprias a nível escolar", o direito de elaborar um "projecto educativo" e o "aumento da autonomia colectiva da escola enquanto comunidade, face à administração central" (Id., Ibid., p.167), donde se conclui que o processo de descentralização educativa não poderá deixar de contemplar um certo grau de autonomia das escolas.
A CRSE, nas propostas que apresentou ao governo, insistirá também em que "todo este programa só ganha sentido efectivo se concomitantemente se proceder à implementação de políticas de efectiva descentralização da administração educativa e da consagração legal e regulamentação do princípio da autonomia relativa das escolas e centros no domínio administrativo e financeiro" (CRSE, 1988, p. 550), mas será exactamente isso que as políticas educativas, sob discursos diversos, irão sistematicamente rejeitar no futuro, razão pela qual a autonomia das escolas não chegará a constituir-se como realidade extradiscursiva.
Não obstante as ambiguidades da LBSE e as tensões por vezes expressas entre democratização e modernização nas propostas finais da CRSE (cf. Lima, 1998), abre-se um novo período de mobilização no estudo e no debate da administração da educação a partir da assunção de princípios de governação democrática, da reivindicação da localização da direcção das escolas nos territórios destas, em torno da qual se pretende garantir a democraticidade e a participação, e legitimar uma maior autonomia para as instituições. Uma autonomia que pressupõe a capacidade de elaboração e execução de um projecto educativo próprio de cada escola e a integração desta numa "comunidade educativa", propostas que, à época, granjearam poucos defensores, tanto em sectores sindicais quanto em sectores políticos e governamentais e que, mais tarde, haveriam de vir a ser retrospectivamente vinculadas a perspectivas de índole gerencialista e tecnocrática, quando finalmente o governo aprovou, ainda a título experimental, um "novo modelo de gestão" fazendo apelo (sobretudo no preâmbulo do diploma) a alguns conceitos emblemáticos das propostas reformistas, embora, a vários títulos, a partir de uma orientação política oposta à descentralização de poderes e à autonomia das escolas. As propostas, ao invés, tinham sido inspiradas numa perspectiva de ruptura com o regime de centralização burocrática, procurando alcançar soluções mais democráticas e participadas para a escola pública, num contexto que, em meados da década de 1980, parecia assumir alguns contornos potencialmente favoráveis à descentralização da administração da educação e à autonomia das escolas, como de resto viria a suceder no ensino superior.
Independentemente das discordâncias manifestadas e das controvérsias que, sobretudo mais tarde, ocorreram em torno das propostas apresentadas, vários autores reconheceram a sua filiação ética, democrática e autonómica (cf., por exemplo, Barroso, 1995b; Afonso, 1999) e Almerindo Afonso admitirá mesmo que elas poderão ter operado como travão a um modelo que, em 1991, poderia ter levado ainda mais longe as suas tendências gerencialistas e técnico-racionais, não fora o facto de se suceder a propostas em que o conselho de direcção de cada escola surgia com grande centralidade, segundo o autor na única proposta que "optou sem ambiguidades por um órgão de direcção com competências para definir o projecto educativo da escola e com possibilidade de partilhar, desta forma, alguns poderes de direcção com o Estado, mantendo os órgãos de gestão subordinados a essas orientações" (Afonso, 1999, p. 126).
O problema é que, desde o início da década de 1980, as críticas veementes ao centralismo e à burocracia do ministério da educação, aparentemente consensuais e até verbalizadas por certos ministros da educação, provinham de lógicas bem distintas, com objectivos e programas políticos consideravelmente diversos. Isso ficaria bem claro mais tarde, especialmente quando o governo iniciou (já tardiamente face a outras áreas da reforma educativa) a produção normativa e regulamentadora.
Com efeito, para certos sectores as críticas à centralização burocrática legitimavam uma concepção de autonomia da escola enquanto política educativa (autonomia substantiva), forçando a uma divisão mais democrática e participativa de poderes de decisão e descentralizando democraticamente o sistema de administração escolar. Porém, para outros sectores, a breve trecho dominantes nos governos, as críticas à burocracia do ministério integravam-se numa ideologia de crítica ao Estado-providência e à administração pública, em cujo contexto a descentralização da educação era articulada com a reforma do Estado e com perspectivas de descentralização e privatização, reduzindo a autonomia das escolas a uma técnica de gestão e a uma delegação política de encargos e responsabilidades (autonomia instrumental e autonomia como delegação política). A subordinação do discurso da autonomia a uma agenda gerencialista e modernizadora, associando a autonomia a uma técnica de gestão orientada para a obtenção da eficácia, da eficiência e da competitividade, unilateralmente definidas em termos de racionalidade económica e gerencial, desvinculou as perspectivas autonómicas de uma concepção democrático-participativa e remeteu-as para programas políticos que, noutros países, tinham colocado a autonomia e a gestão centrada na escola no cerne das suas orientações privatistas e na introdução de novos mecanismos de regulação da educação pública pelo mercado11.
Decisão política e produção normativa: uma autonomia da escola sem descentralização?
As propostas de reforma da administração escolar, elaboradas em 1987 e 1988 no âmbito da CRSE, foram objecto de uma recepção consideravelmente diferida no tempo em termos de tomada de posição governamental, pouco expressiva no que concerne às marcas ou influências inscritas na nova legislação e, globalmente, limitada ao recurso a certos conceitos e a algumas categorias discursivas, embora sem correspondência substantiva no que se refere a temas políticos e organizacionais. Com efeito, o governo viria a optar, e desde cedo, pela introdução de mudanças morfológicas no interior de uma administração de tipo centralizado, ainda consideravelmente concentrada, buscando a "modernização" do sistema e evitando rupturas no paradigma de administração centralizada.
No preciso momento em que se encontravam em elaboração as propostas descentralizadoras e autonómicas da CRSE, o governo aprovava uma nova orgânica do ministério da educação (Decreto-Lei n.º 3/87, de 3 de Janeiro) em total oposição às perspectivas reformistas e a uma leitura ampla e capaz de viabilizar algumas das potencialidades democráticas e descentralizadoras abertas pela LBSE.
Embora, no preâmbulo, aquele decreto remeta para um conjunto de críticas que eram partilhadas pela CRSE, designadamente quanto ao gigantismo e à complexidade do ministério e, também, quanto à sua natureza desarticulada e centralizadora, limita-se, contudo, a uma "redefinição organizacional" que procura alcançar uma maior eficácia do poder central, introduzindo numa maior escala e sob distinta organização, menos compartimentada, novas instâncias de desconcentração. Será esta desconcentração, regionalmente disseminada e integrada em termos de valências e funções, que virá a substituir a anterior organização de tipo concentrado, e não uma alternativa descentralizada que transformasse o carácter centralizado da administração, em congruência com a abertura assumida na LBSE e com as propostas da CRSE.
Apelando ao contexto de reforma educativa e às exigências de regionalização, o legislador assume o sentido modernizador e racionalizador da introdução de novos serviços regionais, bem como o reforço dos poderes da administração central, a partir de uma "separação bem nítida entre as funções de concepção, normalização e coordenação a cargo dos órgãos centrais e os de gestão e acompanhamento conferidos a serviços regionais integrados". De acordo com o Artigo 3º, ponto 2, "As funções de orientação e coordenação dos estabelecimentos de ensino competirão aos serviços centrais, através de direcções regionais de educação".
Sem margem para dúvidas, as "direcções regionais" não correspondem aos "departamentos regionais" previstos na LBSE como estruturas descentralizadas e autónomas a criar no quadro das futuras regiões administrativas, embora exista no diploma uma referência a tal cenário (Artigo 27º), admitindo-se uma evolução posterior do então cenário de desconcentração para uma situação de efectiva descentralização. Nesse momento, contudo, as novas "direcções regionais" são definidas como "órgãos desconcentrados de coordenação e apoio dos estabelecimentos de ensino" (Artigo 26º), tendo sido mais tarde estruturadas segundo o Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de Outubro, e definidas como "serviços regionais desconcentrados", ou "serviços intermédios entre a administração central e as escolas", actuando nas áreas pedagógica, de pessoal docente e não docente, dos equipamentos e dos recursos educativos e, ainda, do apoio sócio-educativo, embora sem poderes de decisão próprios, intervindo enquanto extensões e em nome dos serviços centrais.
Ignorando os estabelecimentos de educação e ensino, bem como qualquer tentativa, ainda que tímida, de contemplar algum grau de autonomia das escolas, o governo definia, por esta via, um quadro político-institucional que se revelava incompatível com uma política de descentralização da administração e de autonomia dos estabelecimentos, antes optando por uma reorganização do centro e de suas estruturas pericentrais com vista à manutenção e ao reforço da sua capacidade de controlo sobre as escolas.
Será neste contexto político e administrativo de feição centralizada que dois diplomas, teoricamente centrais à reforma da administração da educação, virão a ser publicados, respectivamente em 1989 e em 1991, incidindo sobre o "regime jurídico de autonomia das escolas" e sobre o "regime jurídico de direcção, administração e gestão escolar".
No primeiro caso, o Decreto-Lei n.º 43/89, de 3 de Fevereiro, é apresentado como visando "inverter a tradição de uma gestão demasiado centralizada" e transferir "poderes de decisão para os planos regional e local". Mas no que concerne especificamente às escolas (apenas às dos 2º e 3º ciclos do ensino básico e às do ensino secundário), afirma-se que estas constituem entidades decisivas, embora "no contexto de uma mais ampla desconcentração de funções e poderes". O "reforço da autonomia das escolas" será alcançado, aparentemente, sem se proceder a uma descentralização da administração do sistema escolar, mantendo, de resto, a orgânica de 1987 e toda a legislação em vigor sobre as mais diversas áreas de intervenção, que sempre limitou fortemente a tomada de decisões pelos órgãos escolares.
É afirmado que a "autonomia da escola concretiza-se na elaboração de um projecto educativo próprio, constituído e executado de forma participada", exercendo-se através de "competências próprias em vários domínios", transferidas de forma "progressiva" e evitando rupturas. A elaboração do projecto educativo traduz-se, de acordo com o Artigo 2º, "na formulação de prioridades de desenvolvimento pedagógico, em planos anuais de actividades educativas e na elaboração de regulamentos internos para os principais sectores e serviços escolares", embora ainda à margem da definição de um "novo modelo de gestão" das escolas.
Optando por definições vagas e genéricas e por competências limitadas e instrumentais que, na maioria dos casos, vinham de há muito a ser exercidas nas escolas, o regime de autonomia fala de competências das escolas de forma ambígua e tendencialmente reificada, sem remeter para órgãos concretos (A. S. Fernandes, 1989), assumindo mais o estatuto de "declaração de intenções" a concretizar no futuro (Lima, 1992, p. 311) do que de instrumento normativo de uma efectiva descentralização, tanto mais que a autonomia da escola, a desenvolver nos planos cultural, pedagógico e administrativo, deve obviamente ocorrer "dentro dos limites fixados pela lei" (Artigo 2º, ponto 3), ou seja, sitiada por um extenso corpus normativo que, ao longo de décadas, foi produzido em sentido inverso ao da descentralização e da autonomia das escolas.
Os discursos genéricos e as concepções abstractizantes de autonomia da escola, sem nomear órgãos e agentes beneficiários dessa autonomia e sem clarificar minimamente os poderes que lhes seriam devolvidos, ou as atribuições e competências que passariam a exercer, virão a marcar igualmente o regime jurídico da direcção, administração e gestão escolar, instituído a título de experimentação em cerca de meia centena de escolas e áreas escolares, pelo Decreto-Lei n.º 172/91, de 10 de Maio.
Afirmando valorizar "a experiência acumulada durante os15 anos de gestão democrática" (1976-1991), o legislador assume a necessidade de introduzir "algumas alterações no modelo vigente, de modo a conciliar o intransigente requisito de democraticidade com as necessárias exigências de estabilidade, eficiência e responsabilidade", o primeiro aparentemente uma decorrência da gestão democrática instituída a partir de 1976 e os segundos, depreende-se, sobretudo resultantes deste "novo" regime que, no essencial, é apresentado como um conjunto de alterações ao regime em vigor na maioria das escolas do país. Mas o "novo modelo" nada de substancial concretiza em termos de autonomia das escolas, sendo de facto, neste domínio, uma continuação do regime anterior. Ambos, de resto, se inscrevem na mesma tradição política e administrativa centralizada e, curiosamente, ambos dependem exactamente do mesmo quadro jurídico-formal, o qual, em caso algum, foi objecto de qualquer alteração ou medida de descentralização. Deste ponto de vista, resultam incompreensíveis as possíveis vantagens democráticas e autonómicas de uma eventual adesão voluntária ao "novo modelo", ou da sua posterior generalização, tendo mesmo chegado a ocorrer uma leitura inversa que conduziu uma escola ao abandono deste regime para retornar ao contexto jurídico do anterior, após obtenção da necessária autorização superior (cf. Falcão, 2000).
Verifica-se é a adopção de novos conceitos com origens e ressonâncias democráticas e descentralizadoras, mas, sobretudo, de novas morfologias organizacionais, a par de uma maior abertura à participação de pais e encarregados de educação e de representantes locais no "conselho de escola", agora definida como "órgão de direcção" (Artigo 7º), embora consideravelmente afastado do "conselho de direcção" e das respectivas atribuições e competências que os trabalhos da CRSE haviam proposto12.A própria função de representação da escola, embora objecto de controvérsia, caberá agora ao "director executivo" (cf. o esclarecimento de Cunha, 1995), concedendo a este órgão unipessoal – "especialmente responsável perante a administração educativa" –, o maior protagonismo e o estatuto de elo de ligação com a administração central e regional, podendo desta forma vir a ser transformado no último escalão de uma cadeia de desconcentração radical capaz de penetrar já no interior de cada escola e de aí encontrar o seu verdadeiro representante, isto é, o representante da administração central13.
Objecto de avaliação durante três anos por parte do Conselho de Acompanhamento e Avaliação (CAA) criado pela Portaria n.º 812/92, de 18 de Agosto, o qual decidiu encomendar diversos estudos a instituições de investigação, cujos resultados viriam a apoiar os dois relatórios que produziu14, o "novo modelo de gestão", como ficou conhecido, foi alvo de duras críticas, não apenas quanto às suas soluções e configurações organizacionais, mas sobretudo quanto à política e administração centralizada que esteve na sua origem e que vigorou sempre ao longo da experiência, bem como à condução desta por parte da administração.
No seu relatório final (cf. CAA, 1997), o Conselho refere-se à desarticulação existente entre o vector administração escolar e outros vectores centrais no âmbito da reforma educativa, observa a insuficiente formação dos diversos participantes nos órgãos escolares, bem como a inexistência de dispositivos de auto-avaliação, concluindo ter existido uma deficiente preparação do lançamento da experiência e do processo de integração das escolas e de sensibilização dos actores escolares.
Mas é no que concerne às traves-mestras do modelo instituído que o CAA se revela mais crítico, apontando para "uma falta de coerência do articulado do decreto-lei (acentuada por alguns aspectos dos normativos complementares) com o teor do respectivo preâmbulo" (de resto, quase uma tradição entre nós), para a excessiva regulamentação, para a ambiguidade das competências dos principais órgãos de gestão, para a subalternização das dimensões pedagógicas, para a ambiguidade no processo de recrutamento do director executivo, para a incongruência entre as funções de direcção atribuídas ao conselho de escola ou área escolar e as respectivas competências do órgão, para a inexistência de competências próprias do presidente do conselho de escola, entre outros aspectos.
No que se refere à autonomia das escolas o relatório é contundente, afirmando: "Não parece possível consagrar e regulamentar a autonomia das escolas/áreas escolares através, exactamente, dos mesmos processos, regras e linguagens que sempre serviram, no passado, objectivos políticos antagónicos; ou seja, definir primeiro todas as regras, sem excepção, e esperar depois por um exercício de autonomia, quando este envolve, desde logo, a possibilidade de intervenção na própria produção de regras" (CAA, 1997, p. 18). A partir desta posição, o texto coloca em causa toda a estratégia reformista adoptada e também o modelo instituído, concluindo que o "insuficiente grau de autonomia concedido à escola", terá originado "uma frequente desmotivação dos conselhos de escola/área escolar, pela impossibilidade de assumirem a perspectiva política da função de direcção, face ao centralismo da administração educativa".
Para o CAA é obviamente impossível contribuir para a autonomia da escola sem introduzir uma lógica de descentralização na administração do sistema escolar, admitindo uma pluralidade de centros de decisão. Pelo contrário, conclui, a administração permaneceu "fortemente centralizada", dessa forma restringindo "o espaço político de que a escola tem de dispor para formular um verdadeiro projecto educativo".
É, portanto, imperioso reduzir a normativização extensiva e a regulamentação excessiva, partilhar a definição de políticas educativas com as escolas, evitar ordenamentos rígidos e optar pela aprovação de uma "diploma-quadro" que viabilize a existência de "vários modelos". Neste sentido, o CAA apresenta diversas recomendações, tais como: a introdução de alterações profundas na administração central e regional da educação, com vista a possibilitar a efectiva transferência de competências para as escolas, a adesão voluntária, sob contratualização com a administração central, a um novo regime de autonomia, a realização de um vasto programa de formação em administração escolar aberto a actores internos e externos às escolas.
A vários títulos, este importante relatório retoma e aprofunda propostas antes defendidas nos documentos da CRSE, também com base nos quais, de resto, conclui que o "modelo" em experimentação não deve ser generalizado, proposta que viria a ter acolhimento por parte do ministro Marçal Grilo.
O impasse da autonomia da escola, num contexto global de administração centralizada-desconcentrada, permanecia desde a aprovação da LBSE (1986) e das propostas reformadoras da CRSE (1987-1988), isto é, há uma década. E apesar do novo ciclo político que se abriria a partir do início de 1996, com as suas correspondentes críticas ao conceito e à estratégia de "reforma educativa", optando pelo signo da "escola como centro das políticas educativas", a verdade é que, em termos políticos, uma nova orgânica do ministério tinha sido aprovada em 1993 (Decreto-Lei n.º 133/93) e iria permanecer inalterada durante todo este novo ciclo governativo, representando um obstáculo considerável à realização dos renovados propósitos de proceder ao "reforço da autonomia das escolas".
Com efeito, o novo ordenamento optara com maior clareza por uma organização de tipo desconcentrado, deixando cair as anteriores referências à futura regionalização e adoptando uma perspectiva gerencialista e eficientista. Daqui resultaria o "reforço dos serviços regionais" e uma maior "flexibilização da estrutura central", através da reorganização dos departamentos centrais. As pressões de execução caberão aos primeiro e segundo níveis de desconcentração, isto é, às direcções regionais de educação (Decreto-Lei n.º 141/93) e aos centros de área educativa (Portaria n.º 79-B/94), até alcançar cada escola, desta feita concebida como um locus de reprodução normativa.
A orgânica de 1993, que iria vigorar durante todo o período de governação do Partido Socialista, radicalizará a anterior estratégia de desconcentração como forma de garantir a recentralização de poderes por controlo remoto, recusando qualquer lógica democrática de descentralização e de autonomia das escolas. Isto não é surpreendente, pois logo no preâmbulo o legislador anuncia o seu pressuposto: o de que um novo quadro havia já sido traçado pelo regime de autonomia (1989) e pelo regime de direcção, administração e gestão das escolas (1991), num sentido que "revalorizou a escola, dotando-a de um perfil mais interveniente e decisor no sistema e conferindo-lhe autonomia cultural, pedagógica, administrativa e financeira que tornou despiciendas certas competências dos serviços centrais do Ministério da Educação".
Não por acaso, é invariavelmente o poder central que surge a celebrar e a confirmar as importantes conquistas democráticas, descentralizadoras e autonómicas que as escolas terão, entretanto, já alcançado, a ponto de terem tornado "despiciendas" algumas competências que os serviços centrais ainda detêm naquele momento, mas que deixarão de exercer. Porém, os tipos de autonomia envolvidos revelam-se francamente vazios, sem substância, assumindo mais um carácter metafórico que é confirmado pela não nomeação das competências concretas que os serviços centrais deixarão de exercer para benefício das escolas.
Numa lógica de autonomia meramente técnica ou funcional, a devolução de encargos e de responsabilidades problemáticos, em termos de administração directa e centralizada, representa uma conhecida forma de resgatar o ministério de pressões, problemas e conflitos de implementação que é mais vantajoso dispersar e fragmentar, centrifugamente, pelas periferias sob seu controlo.