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Timestamp: 2017-05-27 06:19:56+00:00
Document Index: 102897711

Matched Legal Cases: ['art. 21', 'art, 1', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art.3', 'art. 2', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 2363', 'art. 20', 'art. 20']

ATTI PARLAMENTARI XVII LEGISLATURA CAMERA DEI DEPUTATI RELAZIONE SULL ATTIVITÀ SVOLTA DALL AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO - PDF
ATTI PARLAMENTARI XVII LEGISLATURA CAMERA DEI DEPUTATI RELAZIONE SULL ATTIVITÀ SVOLTA DALL AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO
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1 ATTI PARLAMENTARI XVII LEGISLATURA CAMERA DEI DEPUTATI Doc. XLV n. 3 RELAZIONE SULL ATTIVITÀ SVOLTA DALL AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO (Anno 2014) (Articolo 23 della legge 10 ottobre 1990, n. 287) Predisposta dall Autorità garante della concorrenza e del mercato Presentata dal Ministro per le riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento (BOSCHI) Trasmessa alla Presidenza il 27 maggio 2015 STABILIMENTI TIPOGRAFICI CARLO COLOMBO2 PAGINA BIANCA3 Camera dei D e p uta ti 3 Senato della R epubblica Relazione annuale su II attività svolta4 Camera dei D eputati 4 Senato della R epubblica X V II LEGISLATURA DISEGNI D I LEGGE E R E LA ZIO N I DOCUMENTI DOC. X LV N. 35 Camera dei D eputati 5 Senato della R epubblica X V II LEGISLATURA DISEGNI D I LEGGE E R E LA ZIO N I DOCUMENTI DOC. X LV N. 3 LA POLITICA DI CONCORRENZA NELL ECONOMIA ITALIANA PROFILI EVOLUTIVI E LINEE DI INTERVENTO 7 Concorrenza, efficienza dei mercati e crescita economica 8 La relazione virtuosa tra promozione detta concorrenza, crescita economica e consolidamento dei conti pubblici 8 La better regulation e l'efficienza dei mercati 11 Le nuove re ti di telecomunicazioni 12 Le infrastrutture energetiche 14 Il settore dei servizi 16 Il settore bancario 17 I servizi postali 18 Iservizi professione li 19 La semplificazione amministrativa 20 I servizi pubblici locali 21 II Ddl annuale per la concorrenza e il mercato 24 Mercato e legalità 26 L illegalità come fattore distorsivo del mercato 26 La concorrenza e la riduzione degli apparati pubblici come rimedi a lt legalità 28 Le possibilità di intervento d e ll AGCM: repressione della collusione nelle gare pubbliche, segnalazione e pareri alta P.A. 30 Il ruoto delle imprese, il rating di legalità e il protocollo con l ANAC 35 L'azione a tutela della concorrenza nel corso del Deterrenza, trasparenza ed efficienza dell'azione amministrativa 37 Deterrenza 37 Trasparenza d e ll azione amministrativa 39 Efficienza ed orientamento al risultato 40 Collusione e cartelli 40 Settore farmaceutico 41 Servizi m arittim i 41 Servizi professionali 43 Gli abusi di posizione dominante 44 Le decisioni con impegni: gli e ffe tti pro-competitivi nei diversi mercati 45 Il controllo delle operazioni di concentrazione 48 I nuovi strumenti di competition advocacy 49 Linee future di intervento: l a ttività avviata net L'azione a tutela del consumatore 53 L attività svolta nel 2014: i filoni più rilevanti 53 II recepimento della direttiva 83/2011 /UE 57 ATTIVITÀ DI TUTELA E PROMOZIONE DELLA CONCORRENZA 59 Dati di sintesi 60 Le intese esaminate 60 Gli abusi di posizione dominante esaminati 62 Le operazioni di concentrazione esaminate 63 Separazioni societarie 63 Indagini conoscitive 63 L attività di segnalazione e consultiva 64 L attività di tutela della concorrenza 65 Le intese 65 Gli abusi di posizione dominante 89 Le concentrazioni 946 Camera dei D eputati 6 Senato della R epubblica X V II LEGISLATURA DISEGNI D I LEGGE E R E LA ZIO N I DOCUMENTI DOC. X LV N. 3 Le indagine conoscitive 102 L attività di promozione delta concorrenza 109 Energia 109 Comunicazioni 120 Credito 124 Agroati meritare 127 Trasporti 130 Servizi 140 Interventi ai sensi d e ll articolo 21 bis delta t Sviluppi giurisprudenziali 149 Profili sostanziali 149 Ricorsi ex art. 21 bis della l. 287i Profii i procedurat i 165 Profit i processuali 166 Rapporti internazionali 167 Commissione europea 167 Rete internazionale della concorrenza (ICN) 178 Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) 179 Conferenza delle Nazioni Unite per il Commercio e lo Sviluppo (UNCTAD) 181 A ttività di assistenza tecnica in materia di concorrenza 182 ATTIVITÀ DI TUTELA DEL CONSUMATORE 185 Dati di sintesi e linee di intervento 186 Energia e industria 198 Comunicazioni 203 Credito 206 Agroalimentare farmaceutico e trasporti 212 Servizi 226 Tutela della microimprese 233 Tutela amministrativa contro le clausole vessatorie 235 Sviluppi giurisprudenziali 241 Profili sostanziali 242 Profili sanzionatori 249 Profili procedurali 254 Profili processuali 256 ATTIVITÀ DI RATING DI LEGALITÀ 257 L attività di rating di legalità 258 Le novità intervenute 261 Dati di sintesi 263 PROFILI ORGANIZZATIVI E DI GESTIONE 267 Misure per la trasparenza e l anticorruzione 268 Trasparenza 268 Misure di prevenzione delta corruzione 270 Misure di contenimento della spesa e di miglioramento dell efficienza 273 Spending review 273 Antitrust digitale 279 Formazione del personale 280 L assetto organizzativo 2817 Camera dei D e p uta ti 7 Senato della R epubblica La politica di concorrenza nell economia italiana. Profili evolutivi e linee di intervento8 Camera dei D eputati 8 Senato della R epubblica Concorrenza, efficienza dei mercati e crescita economica La relazione virtuosa tra promozione delia concorrenza, crescita economica e consolidamento dei conti pubblici Dinnanzi alle perduranti difficoltà economiche del Paese risulta necessario valorizzare il rapporto virtuoso tra concorrenza e crescita da un lato, e tra concorrenza e consolidamento dei conti pubblici, dall altro. Si tratta di due direttrici fondamentali che devono essere riportate al centro della politica economica nazionale. Sotto il primo profilo, giova osservare che una serie di fattori intervenuti più di recente potrebbero spingere la crescita ben oltre i modesti incrementi previsti: tra questi, il deprezzamento dell euro, il calo del prezzo del petrolio e il q u a n tita tiv e easin g annunciato dalla BCE. Occorre, dunque, sfruttare al massimo la finestra di opportunità che si è aperta, riprendendo con vigore le politiche di liberalizzazione: solo aprendo i mercati a una maggiore concorrenza si può aumentare il grado di competitività del sistema Paese e rilanciare l economia nazionale, migliorando le p e rfo rm a n c e delle imprese. Da molti anni [ Autorità lo sostiene, in sintonia con le maggiori Istituzioni internazionali. Procedere spediti sulla strada indicata appare, peraltro, ancora più urgente a ll indomani dell avvio del q u a n tita tiv e easing da parte della BCE. In un quadro di progressivo, rilevante aumento della liquidità nel territorio comunitario, questa infatti non potrà che affluire nei territori e negli ordinamenti che avranno avviato le necessarie riforme strutturali. Occorre, dunque, accelerare e sfruttare al meglio le opportunità racchiuse in una decisione che apre importanti spazi per coniugare sviluppo e riforme. Sotto il secondo profilo, deve sottolinearsi che un aspetto fino a oggi non pienamente colto è che le politiche di promozione della concorrenza non sono soltanto funzionali alla crescita economica, ma disvelano anche un legame virtuoso con il consolidamento dei conti pubblici e i risparmi di costi. Su tale terreno - è noto - alcune scelte importanti sono state compiute tra il 2011 e il 2012, quando il legislatore ha chiaramente previsto per gli Enti locali rispettosi delle regole di mercato sistemi premiali ai fini del rispetto del Patto di stabilità interno1. Si è trattato di una scelta pienamente confermata dalla Corte Costituzionale che, nel dichiarare la legittimità costituzionale della normativa d e q u a, non ha mancato di rilevare che n o n è d if f ic ile c o g lie re la r a t io d e l le g a m e tr a c c ia to d a l le g is la to r e f r a te p o litic h e 1Cfr, art, 1, comma A, deld.l. 1/2012 (c.d. cresci-ltalia).9 Camera dei D eputati 9 Senato della R epubblica economiche dì liberalizzazione, intesa come razionalizzazione della regolazione, e le implicazioni finanziarie delle stesse2. Il benefico rapporto tra politiche di concorrenza e contenimento delle finanze pubbliche risulta ancora più esplicito nella sentenza n. 46/2013, nella quale oggetto di contestazione era l obbligo previsto per Regioni ed Enti territoriali di utilizzare la procedura a evidenza pubblica per l'affidamento dei servizi pubblici locali al fine di indurre comportamenti virtuosi sul piano economico finanziario. Anche in tal caso la Corte ha respinto il ricorso e lo ha fatto a partire dal d.l. 1/2012, che si caratterizza per la fin alità di realizzare, attraverso la tutela della concorrenza intesa in termini di liberalizzazione, un contenimento della spesa pubblica. Tale obiettivo, secondo fi Giudice delle Leggi si realizza attraverso l affidamento dei servizi pubblici locali tramite il meccanismo delle gare ad evidenza pubblica, che si qualifica quello più idoneo a comportare un risparmio dei costi e una migliore efficienza nella gestione. Si tratta di pronunciamenti di grande rilievo nei quali si pone in evidenza per la prima volta l utilizzo della tutela della concorrenza (intesa come politica di liberalizzazione) nella prospettiva del conseguimento di obiettivi di risanamento e di contenimento della spesa pubblica. Il raccordo operato dalla Corte tra questi due aspetti dell intervento pubblico non andrebbe trascurato, e anzi, dovrebbe suggerire a Parlamento e Governo una direzione di marcia ben chiara, inducendoli a utilizzare più ampiamente meccanismi premiali legati al rispetto delle regole di mercato quale quello oggetto di scrutinio da parte della Corte.!t beneficio che ne deriva per il sistema Paese è duplice e si palesa parallelamente sul terreno del risparmio di spesa e su quello della promozione dello sviluppo. In tale contesto, non può sottacersi poi che la stessa azione di enforcement dell Autorità Antitrust rivela una decisiva ed essenziale complementarietà sia con l obiettivo della crescita economica sia con l obiettivo del risanamento dei conti pubblici. Da un lato, infatti, la repressione degli illeciti antitrust è fondamentale per rafforzare la dinamica competitiva nei diversi mercati, riconquistare la fiducia della domanda (consumatori e investitori) e consentire al sistema economico di recuperare dinamismo e capacità innovativa. Per tale ragione, 2Prosegue la Corte, infatti, che "Secondo l impostazione di fondo della normativa - ispirata a quetle evidenze economiche empiriche che individuano una significativa relazione tra liberalizzazioni e crescita economica, su cui poggiano anche molti interventi delie istituzioni europee - è ragionevole ritenere che le politiche economiche volte ad alleggerire la regolazione, liberandola dagli oneri inutili e sproporzionati, perseguano io scopo di sostenere lo sviluppo dell economia nazionale. Questa relazione tra liberalizzazione e crescita economica appare ulteriormente rilevante in quanto da un lato la crescita economica è uno dei fattori che può contribuire all aumento del gettito tributario (...) dall altro, non sì può trascurare il fatto che il Patto europeo di stabilità e crescita esige il rispetto di alcuni indici che mettano in relazione il prodotto interno lordo, solitamente preso a riferimento quale misura della crescita economica dì un Paese, con il debito delle amministrazioni pubbliche e con il deficit pubblico Il rispetto di tali indici può essere raggiunto sìa attraverso la crescita del prodotto interno lordo, sìa attraverso il contenimento e la riduzione del debito delte amministrazioni pubbliche e del deficit pubblico v. Corte Cast., sentenza n. 8/2013.10 Camera dei D eputati 1 0 Senato della R epubblica l'autorità negli anni più recenti ha avviato una stagione di vigorosa applicazione delle norme antitrust, svolgendo un controllo capillare e rigoroso sul funzionamento di tanti diversi mercati, al fine di evitare che condotte distorsive possano soffocare sul nascere la ripresa delle attività produttive, assicurando ai consumatori il massimo beneficio. Ne costituiscono riprova, tra l altro, l'elevato numero di istruttorie in corso al 31 dicembre 2014 (22), la particolare ampiezza e varietà dei settori oggetto di indagine, il rigore della politica sanzionatoria seguita. Dall altro, la repressione delle infrazioni alle regole di concorrenza è anche una leva strategica per il contenimento dei costi pubblici. L esperienza maturata anche negli anni più recenti ne offre significativa testimonianza. Non è raro, infatti, che gli illeciti accertati abbiano prodotto una cospicua lievitazione della spesa pubblica, oltre che un danno diretto ai cittadini e alle imprese. Solo per limitare gli esempi a taluni dei casi più eclatanti, nel 2012 l Autorità ha concluso il caso R a tio p h a rm /P fiz e r accertando un grave abuso di posizione dominante nella commercializzazione di alcuni farmaci per la cura del glaucoma che, ostacolando l ingresso dei genericisti sul mercato, aveva provocato un mancato risparmio per il Servizio Sanitario Nazionale stimato in quattordici milioni di euro; nel caso dell istruttoria Roche-Novartis/Farmaci Avastin e Lucentis conclusa nel 2014, l intesa restrittiva della concorrenza accertata nel mercato dei farmaci per la cura di gravi patologie vascolari della vista aveva comportato per il Sistema Sanitario Nazionale un esborso aggiuntivo stimato in oltre 45 milioni di euro nel solo 2012, con possibili maggiori costi futuri fino a oltre 600 milioni di euro l anno. In altri casi, il risparmio di spesa derivato dall azione repressiva dell Autorità anziché riguardare direttamente le finanze pubbliche e lo Stato come centro di spesa, ha interessato direttamente i cittadini: è quanto emerso nel caso, concluso sempre nel 2014, AKRON - Gestione dei rifiu ti a base cellulosica, in cui l abuso posto in essere dalla società Hera è risultato caratterizzato anche da un profilo di sfruttamento nei confronti dei cittadiniutenti del servizio di igiene urbana, i quali si erano visti quantificare la tariffa sui rifiuti in eccesso rispetto a quanto sarebbe accaduto in presenza di un comportamento da parte del monopolista rispettoso delle regole di concorrenza. Un significativo terreno, infine, in cui l azione dell Autorità si rivela funzionale alla corretta gestione delle risorse pubbliche e a favorire risparmi di spesa è dato dalla vigilanza sullo svolgimento delle procedure ad evidenza pubblica. In questi casi, infatti, l obiettivo della ottimizzazione dei costi della P.A. si lega direttamente awenforcement antitrust e alla garanzia del corretto svolgimento della gara. L insieme degli esempi richiamati dimostrano, in definitiva, che la11 Camera dei D eputati 1 1 Senato della Repubblica promozione e la tutela della concorrenza, declinate sia nel senso di politiche di liberalizzazione opportunamente disegnate che di capillare e rigoroso e n fo rc e m e n t antitrust, sono strumenti imprescindibili nello sforzo di superare alcune delle emergenze più gravi che affliggono il Paese: non soltanto la corruzione e l illegalità diffusa, ma anche la crescita economica e il contenimento della spesa pubblica. Uscire, dunque, dalla crisi, gettando le fondamenta di un futuro più solido, è possibile: alcuni passi importanti sono stati compiuti nell anno appena trascorso. Occorre proseguire, valorizzando fino in fondo la natura m u lti- p u r p o s e delle politiche di concorrenza, compiendo quelle scelte di fondo in passato rinviate che sono indispensabili per irrobustire la struttura produttiva del Paese. La better regulation e l efficienza dei mercati E ampiamente condiviso in sede comunitaria e internazionale che la qualità delia regolazione migliora la concorrenzialità dei mercati e ha un impatto positivo sulla competitività di un sistema. Una regolazione di buona qualità, ispirata a principi di necessità, proporzionalità e trasparenza, peraltro, non solo consente alle imprese di impiegare utilmente energie troppo spesso dedicate all adempimento di oneri regolatori, ma limita anche la possibilità di fenomeni corruttivi. Ciò nondimeno, nel nostro ordinamento i più gravi ostacoli al funzionamento deu economia continuano a derivare non soltanto dai comportamenti delle imprese, ma da un quadro regolatorio intriso di protezionismo corporativo e da prassi amministrative poco attente agli effetti delle regole sul livello di concorrenzialità dei mercati. E anzi ampiamente condiviso che in Italia, nonostante il grado di attività imprenditoriale risulti vicino alla media dell UE, le potenzialità per la creazione di nuove attività economiche si scontrano ancora con uno degli ambienti meno favorevoli per svolgere attività di impresa: il costo di avvio di un impresa è sei volte maggiore rispetto alla media dell Unione Europea; le imprese italiane sostengono esborsi significativi per far rispettare i contratti e per conformarsi agli obblighi in materia fiscale; l accesso ai finanziamenti è una delle aree più problematiche per le piccole e medie imprese, che pure costituiscono il fulcro del settore produttivo nazionale3. Ne deriva che, come ha rilevato anche la Banca Mondiale'1, il potenziale italiano non è tuttora pienamente espresso a causa dei bassi livelli di concorrenza, delle regolamentazioni onerose e della burocrazia superflua e inefficiente. 3Commissione europea, scheda informativa Smali Business Act Italia. 4Banca Mondiale {2013), Daìng Business in Itafy 2013: Smarter Regulations for Small and Medium-Sìie Enterprises).12 Camera dei D eputati 1 2 Senato della Repubblica Nel rapporto più recentemente diffuso dalla stessa Banca Mondiale5, l Italia si colloca, in una classifica internazionale di 189 Paesi, al 56 posto nell ease o fd o in g business ra n k in g, ben distanziata dalle principali economie europee e del mondo, e con un peggioramento di quattro posizioni rispetto all anno precedente. In assenza, dunque, di iniziative che incidano profondamente su questi aspetti, gli oneri eccessivi che frenano l attività di impresa si traducono inevitabilmente in mercati inefficienti, incapaci di generare ricchezza e di rispondere alle esigenze dei consumatori. Da molti anni, t Autorità riserva un attenzione cruciale a tali problematiche. Nell'ultima segnalazione per la legge annuale sulla concorrenza6 - coerentemente con i numerosi interventi già realizzati in passato - l Autorità ha individuato con chiarezza i colli di bottiglia che tu tt oggi bloccano lo sviluppo dell economia nazionale e impediscono al mercato concorrenziale di produrre i suoi effetti, in termini di efficienza e di innovazione. In particolare, l Autorità, nel promuovere l adozione di adeguati interventi di liberalizzazione e semplificazione amministrativa, si è concentrata sui settori dai quali ci si può aspettare un maggiore potenziale di crescita, quali l energia, le telecomunicazioni, il settore bancario e quello dei servizi: l alterazione del corretto funzionamento dei meccanismi concorrenziali in tali mercati rischia infatti di tradursi in una sorta di tassa occulta' che grava sull intero comparto produttivo, riducendo la capacità delle imprese di competere, soprattutto in un arena concorrenziale globalizzata. Un primo rilevante aspetto su cui l Autorità ha focalizzato l attenzione riguarda la dotazione infrastrutturale del Paese. Il tramonto, con l affermarsi delle politiche di liberalizzazione, di una concezione tradizionalmente impostata sull esistenza di monopolisti verticalmente integrati nella gestione delle infrastrutture e dei servizi richiede che il tema del mantenimento e del potenziamento delle reti infrastrutturali sia trattato con particolare cautela, nel bilanciamento tra le istanze di garanzia di un assetto competitivo dei mercati e la necessità di continuare ad assicurare l efficienza e l innovazione nella gestione delle reti, che costituiscono assets strategici per la crescita e la stessa competitività di numerosi settori della vita economica. Le nuove re ti di telecomunicazioni Alla luce delle generali tendenze evolutive dei mercati guidate dal cambiamento tecnologico, importanza fondamentale riveste lo sviluppo delle 5 Banca Mondiale, {2014), Going Business 2015: going beyond efficiency, 29 ottobre AGCM, Segnalazione AS1137 "Proposte di riforma concorrenziale ai fin i deità legge annuale per it mercato e la concorrenza - anno 2014", A luglio 2014, in Boll. n. 27/2014.13 Camera dei D eputati 1 3 Senato della R epubblica competenze e dei servizi digitali e, dunque, delle infrastrutture di rete sulle quali tali servizi possono essere veicolati. Colmare il ritardo che l Italia sconta nello sviluppo delle nuove reti di telecomunicazione e nella diffusione delle competenze digitali nella popolazione e tra le imprese costituisce uno degli obiettivi strategici più importanti nell attuale contesto economico per sviluppare una moderna dinamica competitiva in tutti i settori dell economia. Nella consapevolezza di ciò, l'autorità ha utilizzato a più riprese gli strumenti di a d v o c a c y previsti dalia l. 287/1990 al fine di promuovere io sviluppo concorrenziale dei mercati che lo compongono, e ciò anche in ragione della circostanza che tale necessità appare ancor più avvertita in questo momento storico, considerata l urgenza di implementare una strategia per la realizzazione degli obiettivi dell Agenda Digitale, In particolare, nella sua ultima segnalazione per la legge annuale sulla concorrenza, l Autorità ha evidenziato come, al fine di superare lo stallo che ha contraddistinto ia fase di avvio dell Agenda Digitale italiana, sia fondamentale giungere a un più stretto coordinamento degli investimenti effettuati fino a oggi e dei piani di sviluppo delle infrastrutture dei principali gestori nazionali con la pluralità di interventi, pubblici o privati, nei singoli territori regionali. In altre parole, lo sviluppo delle nuove infrastrutture andrebbe affrontato nell ambito di un programma strategico nazionale chiaramente definito, comprendente la definizione di traguardi intermedi ( m ile s to n e s ) e un efficace attività di monitoraggio degli investimenti di tu tti gli operatori, pubblici e privati, coinvolti. Su tali aspetti, l Autorità ha peraltro recentemente concluso un indagine conoscitiva7, condotta congiuntamente con l AGCOM, proprio con l intento di fornire un contributo tecnico al legislatore, utile alla definizione di un quadro istituzionale di regole per il rinnovamento delle infrastrutture del settore. L indagine ha fatto emergere come imprescindibile la definizione di un piano strategico nazionale per lo sviluppo delle infrastrutture, teso a individuare in maniera organica le aree di azione, a semplificare le relazioni tra i decisori coinvolti e a fornire una pianificazione degli interventi necessari sulle infrastrutture, e ciò al fine di ridurre le incertezze che possono gravare sulle scelte di investimento degli operatori privati, così rallentando lo sviluppo delle infrastrutture. In questo contesto, non è secondario rilevare che in un Paese come l Italia, in cui non risulta ancora particolarmente diffusa una cultura digitale, viene in rilievo la necessità di prevedere efficaci politiche di sostegno alla domanda. A fianco, pertanto, di una attenta pianificazione dello sviluppo infrastrutturale, il raggiungimento degli obiettivi d e ll Agenda 7 AGCM, Indagine conoscitiva sulla concorrenza statica e dinamica nel mercato dei servizi dì accesso e sulle prospettive di investimento nelle reti di telecomunicazioni a banda larga e ultra-larga, conclusa il 5 novembre 2014.14 Camera dei D eputati 1 4 Senato della R epubblica Digitale richiederebbe anche la previsione di misure che consentano di accelerare l iter di digitalizzazione delle amministrazioni pubbliche e che incentivino le famiglie e le imprese all uso di internet e allo sfruttamento delle opportunità fornite dallo sviluppo delle reti di ultima generazione8. Risulta poi evidente che, per garantire lo sviluppo di un moderno assetto infrastrutturale, è necessario pianificare interventi pubblici nelle aree del Paese non coperte dai piani di investimento privato, da coniugare con la ineludibile cautela in ordine alla garanzia del massimo sviluppo possibile del processo competitivo. Le infrastrutture energetiche Accanto alle infrastrutture di comunicazione, una rilevanza strategica per lo sviluppo del Paese assumono indubbiamente le infrastrutture energetiche. Già in passato9, l Autorità ha avuto modo di evidenziare, nel contesto di una riduzione della domanda di energia a causa della crisi economica, la necessità che la corretta e attenta individuazione delle infrastrutture energetiche ritenute prioritarie dovesse avvenire a esito di una rigorosa analisi dell effettivo fabbisogno di nuovi investimenti per l Italia, nonché in stretta coerenza con il processo di individuazione delle c.d. infrastrutture di interesse comune europeo. Rispetto a tale profilo, il testo finale della Strategia Energetica Nazionale approvato dal Governo nel marzo 2013 ha individuato un numero limitato di infrastrutture energetiche prioritarie, a cui garantire un meccanismo regolato di copertura dei costi. In questo contesto, dopo l approvazione del Regolamento comunitario (n. 347/2013 in materia di orientamenti per le infrastrutture energetiche trans-europee, c.d. TEN-E R e g u la tio n, del 17 aprile 2013), la Commissione ha pubblicato l elenco di circa 250 progetti di infrastrutture energetiche qualificati come P r o g e tti d i In te re s s e C o m u n e (PIC) - numerosi dei quali si riferiscono all Italia (nuove interconnessioni elettriche transfrontaliere, nuovi gasdotti, progetti per creare il cosiddetto re v e rs e f lo w per addurre il gas lungo la frontiera con Svizzera e Austria, da sud a nord, ecc.) - che dovrebbero godere di procedure autorizzative accelerate e condizioni regolatone vantaggiose, oltre che accesso al sostegno finanziario europeo (con uno stanziamento di 5,4 miliardi di euro tra il 2014 ed il 2020). Si tratta di investimenti che, nella giusta dimensione quantitativa, e al di là degli 8In questo contesto, un passo importante è stato recentemente fatto dal Governo, che ha messo in consultazione pubblica due documenti contenenti una precisa pianificazione di investimenti e di interventi finalizzati ad imprimere una accelerazione al processo di digitalizzazione del Paese. V. Strategia italiana per la banda ultra-larga e Strategia per la crescita digitale V. AGCM, Segnalazione AS1006 Strategia Economica Nazionale: per un energia più competitiva e sostenibile, 12 dicembre 2012, nonché AS988 Proposte di riforma concorrenziale ai fin i detta legge annuale per il mercato e la concorrenza - anno 2013, 28 settembre 2012, in Boll. n. 38/2012.15 Camera dei D eputati 1 5 Senato della Repubblica importanti profili di sicurezza degli approvvigionamenti, rappresentano elementi fondamentali per il completamento del progetto europeo di realizzazione di un mercato unico dell energia, in grado di arrecare notevoli benefici ai consumatori dei Paesi membri. È in questo scenario, quindi, che l Autorità ha evidenziato l esigenza di ridurre la durata complessiva dei procedimenti autorizzatori per le infrastrutture energetiche ritenute prioritarie, anche attraverso forme di consultazione preventiva con le popolazioni locali coinvolte, che garantiscano una piena trasparenza e accessibilità alle informazioni relative alla realizzazione delle stesse. Accanto alle segnalate esigenze di velocizzazione e snellimento delle procedure autorizzative per la realizzazione delle infrastrutture energetiche - su cui anche in sede comunitaria si è posta grande attenzione - e alla individuazione di efficaci meccanismi che consentano di comporre il contenzioso sociale e ambientale che, inevitabilmente, si crea in relazione all esecuzione di grandi opere infrastrutturali, vi è un ulteriore aspetto che merita di essere evidenziato: la dotazione infrastrutturale energetica di un Paese non può prescindere dal confronto e dalla ricerca di una convergenza di intenti in sede europea. Sembrano, infatti, ormai maturi i tempi perché possa concretamente svilupparsi la definizione di una visione europea nei settori che costituiscono l ossatura infrastrutturale e strategica deu economia e che ne determinano il posizionamento nelle macro-filiere produttive globali; e si possa giungere al superamento di regimi regolamentari strettamente nazionali, spesso indicativi di scelte di politica industriale adottate a livello dei singoli Stati membri tese a salvaguardare il controllo di infrastrutture ritenute strategiche e a tutelare talvolta i diversi campioni nazionali. Proprio in tale ottica, nel parere reso al Governo sul documento recante la Strategia Economica Nazionale10, l Autorità ha rilevato la fondamentale importanza dello sviluppo di un mercato all ingrosso del gas competitivo e integrato a livello europeo; obiettivo che può essere realizzato solo attraverso l integrazione sostanziale delle infrastrutture e degli investimenti nei diversi Paesi, che non possono essere definiti isolatamente dai singoli Stati membri. In questo contesto, nell esprimere il proprio parere sulla Strategia Economica Nazionale, l Autorità ha ad esempio evidenziato come l eventuale proposta di fare dell Italia un h u b sud europeo del gas potesse assumere una sua rilevanza solo se non fosse scaturito come un progetto nazionale (magari in opposizione a progetti simili, o a legittimi interessi, di altri Paesi confinanti), ma venisse realizzato come un esito efficiente del processo di creazione del mercato unico deu energia che l Unione Europea sta perseguendo. 10 AGCM, Segnalazione AS1006, Strategia Economica Nazionale: per un'energia più competitiva e sostenibile, 12 dicembre 2012, in Boll. n. 3/2013.16 Camera dei D eputati 1 6 Senato della R epubblica Il settore dei servìzi Altro comparto delle attività economiche che ancora richiederebbe interventi volti alla piena affermazione di logiche concorrenziali è quello dei servizi. L Autorità ha in molteplici occasioni evidenziato come una seria criticità nel processo di apertura dei mercati dei servizi sia costituita dalle difficoltà nel dare attuazione alle norme comunitarie e interne che hanno introdotto, come principio generale, la limitazione degli ostacoli di natura amministrativa frapposti allo svolgimento delle attività economiche nel mercato, sulla scorta del principio in base a cui la libertà di accesso e di concorrenza nel mercato può trovare compressione solo in presenza di presupposti di stretta necessità e nel rispetto del principio di proporzionalità. Come noto, la direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (c,d. direttiva Servizi) ha sancito una serie di principi cui deve ispirarsi lo svolgimento delle attività economiche nel territorio dell Unione. Il recepimento in Italia di tali principi è avvenuto con il d. Igs. 59/2010, che ha introdotto norme sulla limitazione del regime autorizzatorio (artt. 14 e ss.), che richiedevano poi una successiva attuazione consistente nella ricognizione da parte di ogni amministrazione dei regimi di autorizzazione esistenti, al fine di verificare quali dovevano cessare. La successiva produzione normativa ha sancito un principio generale di liberalizzazione dei mercati, prevedendo abrogazione delle norme che ostacolano il libero esercizio dell attività economica, sia con riferimento all accesso delle imprese nel mercato, sia con riguardo alla determinazione delle modalità di svolgimento della loro attività imprenditoriale. Le norme, tuttavia, rinviano spesso a una successiva fase attuativa da parte del Governo per l individuazione delle disposizioni abrogate e per la definizione della necessaria disciplina regolamentare. Alla luce di tali elementi, se, sotto il profilo della normativa di fonte primaria, con talune limitate eccezioni, il settore dei servizi in Italia risulta liberalizzato, tuttavia, la tecnica normativa utilizzata - che sistematicamente rinvia ad una successiva attività regolamentare del Governo - fa sì che, in assenza delle norme di attuazione, l effetto di liberalizzazione previsto, di fatto, non si sìa del tutto realizzato. Proprio su tali aspetti, l Autorità ha evidenziato come le importanti misure pro-concorrenziali introdotte dal legislatore richiedano di essere coerentemente attuate per dispiegare i loro effetti benefici sul mercato e sulla crescita11. Dai dati che si evincono dal monitoraggio dei provvedimenti di attuazione previsti dalle citate norme di liberalizzazione del mercati, emerge 11Cfr. Segnalazione AS901 Proposte di riform a concorrenziale ai fin i della lesse annuale per il mercato e la concorrenza - amo 2012, 4 gennaio 2012, in Supp(./2011, nonché AS988 Proposte di riforma concorrenziale ai fin i della legge annuale per il mercato e la concorrenza - anno 2013, cit.17 Camera dei D eputati 1 7 Senato della R epubblica infatti che ancora buona parte di tali provvedimenti non è stata adottata nei tempi previsti. L Autorità ha inoltre evidenziato il rischio che i processi di liberalizzazione e di semplificazione normativa avviati vengano vanificati dall introduzione, nei regolamenti di attuazione cui le norme primarie rinviano, di nuovi e, a volte anche più restrittivi, vincoli au esercizio dell attività economica. In tale quadro generale, quindi, si collocano le osservazioni svolte dall Autorità, nell ultima segnalazione per la legge annuale sulla concorrenza, in relazione ad alcuni rilevanti comparti dei servizi. Il settore bancario Uno dei settori dei servizi su cui [ Autorità si è soffermata, per la sua valenza strategica nella prospettiva della creazione di assetti di mercato che incentivino la ripresa economica e sostengano la competitività del Paese, è quello bancario. Dall ultima relazione annuale della Banca d italia è emerso come le difficoltà di accesso al credito delle imprese italiane restino elevate nel confronto con le altre principali economie dell area euro12: nonostante la quota di imprese che richiedono nuovi prestiti sia simile nei diversi Paesi, in Italia (come in Spagna) l incidenza di quante non riescono a ottenere i finanziamenti richiesti è superiore rispetto a quella che si registra in altri Stati UE (quali Francia e Germania). Allo stesso modo, i tassi di interesse bancari si mantengono superiori, soprattutto con riferimento ai prestiti di minore importo. In questo scenario - seppure le variabili sottese a tali risultati siano di diversa natura e non esclusivamente concorrenziali - l Autorità ha evidenziato come, nel settore bancario, andrebbero approfondite le criticità che, in un ottica di tutela e promozione della concorrenza, risultano emergere da vari profili strutturali. In particolare, l evidente fenomeno di contrazione degli impieghi creditizi, sia nei riguardi delle imprese che delle famiglie, a fronte, invece, di un andamento crescente della raccolta di risparmio e di politiche monetarie espansive, segnala una seria criticità concorrenziale. Le banche in Italia non appaiono infatti, allo stato attuale, ancora sufficientemente incentivate a competere per erogare finanziamenti e ciò richiede una riflessione sull adeguatezza dell assetto attuale del settore e degli strumenti per consentire un efficace spinta competitiva da parte dei consumatori, al fine di aumentare il tasso di mobilità della clientela che risulta ancora oggi di modesto rilievo. Ai fini dell assetto competitivo del settore, pesa inoltre anche la configurazione deu azionariato della banche, con riflessi sulla contendibilità 12 Banca d Italia, Relazione annuale sui 2013, presentata il 30 maggio 2014.18 Camera dei D eputati 1 8 Senato della R epubblica del capitale, in un contesto in cui, ancora molto frequentemente, le fondazioni bancarie sono importanti azioniste di banche, anche in concorrenza fra di loro, nonostante la legge avesse previsto una loro graduale fuoriuscita dal capitale delle società bancarie. Da questo punto di vista, un importante passo in avanti è rappresentato dalla riforma delle banche popolari introdotta dal d.l. 24 gennaio 2015, n. 3 Misure u r g e n ti p e r i l s is te m a b a n c a rio e g li in v e s tim e n ti" che, con particolare riferimento agli istituti con patrimonio superiore agli 8 miliardi, prevede il superamento del voto capitario e la trasformazione in società per azioni secondo una linea di riforma da molti anni auspicata dau Autorità13. I servizi postali Ancora molte limitazioni, come evidenziato dall Autorità nella richiamata segnalazione, sussistono nel settore dei servizi postali, che non ha sostanzialmente raggiunto un grado di apertura alla concorrenza sufficiente. Gli interventi normativi più recenti (d.lgs. 58/2011 che ha recepito la direttiva 2008/6/CE) hanno definito una cornice di apertura dei mercati in cui, tuttavia, mancano gli effettivi interventi strutturali in grado di creare reali contesti competitivi. In questo scenario, l Autorità - pur valutando positivamente il progetto in corso di realizzazione di cessione sul mercato di una parte del capitale di Poste Italiane e la sua quotazione - ha tuttavia auspicato che tale processo possa condurre a un effettiva apertura del mercato e a una piena liberalizzazione del settore, che può essere conseguito mediante un radicale intervento anche sull assetto dell ex monopolista, così da evitare l eventuale cristallizzazione delle problematiche concorrenziali esistenti. Gli aspetti sui quali intervenire sono molteplici: dalla ridefinizione del perimetro del servizio universale e delle modalità del suo affidamento, oggi previsto a favore di Poste Italiane, a ll individuazione delle aree di attività riservate a Poste Italiane che invece potrebbero essere aperte al confronto concorrenziale. Ma anche altri sono i profili sui quali sarebbe necessario incidere: dall eliminazione di tutte le forme implicite di sussidio a favore dell ex monopolista - che di fatto discriminano i soggetti che, operando su mercati postali liberalizzati, non godono di analoghe agevolazioni - alla previsione della separazione societaria di tutte le attività svolte su mercati diversi da quelli riferiti al settore postale tradizionale, in cui la società Poste Italiane opera con la riserva di attività e come fornitore del servizio universale, soprattutto con riferimento allo svolgimento dell attività bancaria da parte dell operatore in c u m b e n t postale. 1J Cfr. ex muitis, ÀGCM, Segnalazione ÀS496, Interventi dì regolazione sullo governance di banche e assicurazioni, 29 gennaio 2009, in Boll. n. 3/2009 e, da ultimo, Segnalazione A Proposte dì riforma concorrenziale ai fin i della legge annuale per il mercato e la concorrenza, c it.19 Camera dei D eputati 1 9 Senato della Repubblica Su tali profili, peraltro, deve segnalarsi che diverse criticità sono state introdotte dalla legge 23 dicembre 2014, n. 190 (c.d. legge di stabilità), la quale ha innanzitutto allungato il periodo di vigenza del contratto di programma da 2 a 5 anni, con una procedura suscettibile di ridurre gli incentivi all efficienza da parte dell operatore postale incaricato del servizio; in secondo luogo, ha previsto la possibilità che, su proposta di Poste Italiane, le tariffe vengano rimodulate in funzione dei volumi di traffico, con una norma potenzialmente problematica in termini di andamento dei prezzi e di incentivo a una maggiore competitività del settore postale; infine, ha introdotto il vincolo del reinvestimento dell attività di raccolta di bancoposta in misura pari al 50% (in precedenza limitata al 5%) in tito li assistiti dalla garanzia dello Stato Italiano, alterando le capacità competitive del soggetto interessato e le dinamiche di mercato nel settore. I servizi professionali Nel comparto dei servizi particolare attenzione è stata dedicata dall Autorità ai servizi professionali, sia in sede di segnalazione al Governo per la predisposizione della legge annuale della concorrenza, al fine di eliminare i vincoli che residuano al pieno dispiegarsi dei meccanismi concorrenziali, sia nell ambito dell attività di e n fo rc e m e n t, finalizzata ad accertare e sanzionare le condotte, in seno agli ordini professionali, tese a limitare l impatto delle politiche di liberalizzazione che, nel tempo, sono intervenute nel settore. Più in particolare, la piena efficacia delle norme che hanno recentemente liberalizzato il settore delle professioni risulta ancora ostacolata dalla permanenza di riferimenti normativi che, prestandosi a strumentali interpretazioni restrittive da parte dei singoli professionisti e/o degli Ordini professionali, possono vanificare, di fatto, la portata liberalizzatrice di tali interventi. L attenzione dell Autorità si è in particolare focalizzata su due comparti dei servizi professionali, in cui permangono ancora norme in grado di condizionare il pieno dispiegarsi dei meccanismi concorrenziali: quello della professione forense e quello delle attività notarili. Su ciascuno di tali ambiti, rilevanti novità sono state introdotte dal recente disegno di legge governativo per la legge annuale per la concorrenza e il mercato. Quanto alla professione legale, in particolare, l Autorità ha segnalato la permanenza nell ordinamento di ingiustificati ambiti di riserva formale di a ttività (consulenza legale e assistenza legale stragiudiziale) per gli avvocati, di limitazioni alle forme di svolgimento della professione in forma associata o societaria, di previsioni in ordine alla determinazione delle tariffe ed al ricorso allo strumento pubblicitario che, di fatto, rischiano di beneficiari gli e ffe tti delle avvenute liberalizzazioni delle attività professionali.20 Camera dei D eputati 2 0 Senato della R epubblica Anche con riferimento alla professione notarile, a lungo sottratta alle logiche concorrenziali e ancora disciplinata con forti tracce di un impostazione protezionistica, Autorità ha auspicato, nella segnalazione per la legge annuale sulla concorrenza, il pieno superamento delle limitazioni che si frappongono al libero esercizio dell attività di impresa svolta dai notai. Persistono ancora, infatti, disposizioni che mantengono ingiustificate forme di controllo, da parte dell Ordine, sulla libertà dei professionisti di organizzare la propria attività, con esplicito riferimento, peraltro, alla determinazione dei compensi richiesti per le proprie prestazioni e alla possibilità di ricorrere allo strumento pubblicitario nell esercizio della professione, Tali previsioni, inoltre, si accompagnano a un sistema di contingentamento all accesso alla professione che appare improntato non al perseguimento dell obiettivo di una razionale e soddisfacente distribuzione territoriale dei professionisti, ma piuttosto alla garanzia per i notai di un reddito minimo, così determinando ingiustificate posizioni di rendita in favore dei professionisti. La semplificazione am m inistrativa Accanto a tali profili, in un ottica di liberalizzazione dei mercati dei servizi, un aspetto cruciale è altresì rivestito dalle esigenze di semplificazione amministrativa, in più occasioni sottolineate dall Autorità. I principali ostacoli che la semplificazione incontra nel nostro Paese nascono dalla ritrosia delle amministrazioni, soprattutto locali, a eliminare tutti gli ostacoli che imbrigliano l esercizio delle attività economiche. In questo contesto, si registra in Italia - pur a fronte di un deciso percorso di liberalizzazione del settore dei servizi avviato dal legislatore nazionale - una tendenza a ll espansione della sfera pubblica a livello regionale e locale, dove permangono ancora forti tendenze all intervento pubblico in economia, a ll assunzione diretta di attività economiche, al rallentamento dei processi di apertura dei mercati. In ragione delle peculiarità del contesto nazionale in ordine al riparto di potestà legislativa tra lo Stato e le regioni, dall analisi degli interventi di a d v o c a c y dell Autorità - e in particolare dall ultima segnalazione per la legge annuale sulla concorrenza - emerge come un delicato profilo critico in Italia sia costituito dalle vischiosità che si registrano a livello locale dove, spesso, i vincoli all esercizio delle attività economiche, eliminati dal legislatore nazionale, vengono reintrodotti in sede di normativa regionale o attraverso a tti delle amministrazioni periferiche. Si tratta di un elemento di innegabile rilevanza, laddove si voglia valutare l impatto della regolamentazione e degli appesantimenti burocratici sulla crescita economica e sulla capacità di nuove iniziative imprenditoriali di affermarsi nel mercato. Vedere altro
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