Source: https://www.jusmeum.de/urteil/ovg_nordrhein-westfalen/0c9701bb3235734a3f165629a85651072f67ff9750eb5fd72231e236ed7044ee
Timestamp: 2018-06-19 23:43:11
Document Index: 7470535

Matched Legal Cases: ['§ 88', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 3', '§ 5', '§ 88', '§ 12', '§ 12', '§ 12', '§ 88', 'Art. 70', '§ 12', 'Art. 33', '§ 4', 'Art. 2', '§ 4', '§ 2', '§ 12', '§ 12', 'Art. 33', '§ 85', 'Art. 3', 'Art. 6', '§ 12', '§ 12', '§ 88', '§ 47', 'Art. 100', '§ 88', '§ 88', 'Art. 33', 'Art. 33', '§ 12', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 6', '§ 12', 'Art. 6', '§ 4', '§ 4', 'Art. 33', '§ 13', 'Art. 100', '§ 47', 'Art. 100', '§ 4', '§ 4', 'Art. 3', 'Art. 33', '§ 12', '§ 88', '§ 4', '§ 4', '§ 12', '§ 12', 'Art. 6', '§ 12', '§ 113', '§ 88', '§ 12', '§ 4', '§ 12', '§ 12', 'Art. 100', 'Art. 70', 'Art. 74', 'Art. 73', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 74', 'Art. 72', '§ 12', '§ 12', '§ 88', 'Art. 100', 'Art. 80', 'Art. 70', 'Art. 80', 'Art. 70', '§ 88', '§ 12', '§ 88', 'Art. 74', 'Art. 70', '§ 88', 'Art. 33', 'Art. 33']

OVG Nordrhein-Westfalen, 1 A 4755/00: OVG NRW: bvo, formelles gesetz, beihilfe, besoldung, ermächtigung, fürsorgepflicht, rechtliches gehör, exekutive, versorgung, rechtsverordnung
Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 12.11.2003, 1 A 4755/00
1 A 4755/00
OVG NRW: bvo, formelles gesetz, beihilfe, besoldung, ermächtigung, fürsorgepflicht, rechtliches gehör, exekutive, versorgung, rechtsverordnung
Bvo, Formelles gesetz, Beihilfe, Besoldung, Ermächtigung, Fürsorgepflicht, Rechtliches gehör, Exekutive, Versorgung, Rechtsverordnung
Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 4755/00
Aktenzeichen: 1 A 4755/00
Vorinstanz: Verwaltungsgericht Köln, 19 K 2507/99
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
2Mit dem Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes Nordrhein- Westfalen für das Haushaltsjahr 1999 (Haushaltsgesetz 1999) und Gesetz zur Sicherung des Haushalts (Haushaltssicherungsgesetz) vom 17. Dezember 1998 (GV NRW S. 750) - im vorliegenden Zusammenhang ist nur das Haushaltssicherungsgesetz von Belang -, das am 1. Januar 1999 in Kraft getreten ist, wurden u. a. bisherige Bestimmungen des Beihilfenrechts des Landes unmittelbar durch Gesetz geändert bzw. ergänzt.
3Gemäß Art. II Abs. 2 dieses Gesetzes erhielt § 88 Satz 5 LBG - bezogen auf die in Satz 4 enthaltene Verordnungsermächtigung - folgende Fassung:
4Darin kann unabhängig von der Notwendigkeit und Angemessenheit der Kosten die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen bei zahnärztlichen Leistungen, bei Beschäftigung von Pflegekräften und Hauspflegekräften, bei Hilfsmitteln, bei Aufenthalten in Krankenhäusern, Sanatorien und Heimen, bei Heilkuren, bei Behandlungen außerhalb des Wohnortes des Beihilfeberechtigten sowie in Todesfällen begrenzt werden; daneben kann der Beihilfeberechtigte über die Eigenvorsorge hinaus zu einer
vertretbaren Selbstbeteiligung an den Kosten herangezogen werden.
Ferner wurde durch Art. II Abs. 8 Nr. 1 des Haushaltssicherungsgesetzes hinter § 12 BVO folgender § 12 a eingefügt: 5
§ 12 a Kostendämpfungspauschale 6
(1) Die nach Anwendung des § 12 Abs. 7 verbleibende Beihilfe wird je Kalenderjahr, in dem ein Beihilfeantrag gestellt wird, um folgende Kostendämpfungspauschale gekürzt: 7
Stufe Besoldungsgruppen Betrag 8
1 Besoldungsgruppen A 7 bis A 11 200,00 DM 9
2 Besoldungsgruppen A 12 bis A 15, B 1, C 1 und C 2, H 1 bis H 3, R 1 400,00 DM 10
3 Besoldungsgruppen A 16, B 2 und B 3, C 3, H 4 und H 5, R 2 und R 3 600,00 DM 11
4 Besoldungsgruppen B 4 bis B 7, C 4, R 4 bis R 7 800,00 DM 12
5 Höhere Besoldungsgruppen 1.000,00 DM 13
(2) Die Beträge nach Absatz 1 werden bei Teilzeitbeschäftigung im gleichen Verhältnis wie die Arbeitszeit vermindert. 14
(3) Die Beträge nach Absatz 1 bemessen sich 15
1. bei Ruhestandsbeamten, Richtern im Ruhestand sowie früheren Beamten und Richtern (§ 1 Abs. 1 Nr. 2) nach dem Ruhegehaltssatz, 16
2. bei Witwen und Witwern (§ 1 Abs. 1 Nr. 3) nach 60 v.H. des Ruhegehaltssatzes; 17
18dabei darf die Kostendämpfungspauschale in Fällen der Nr. 1. 70 v. H. und in den Fällen der Nr. 2. 40 v. H. der Beträge nach Absatz 1 nicht übersteigen.
19(4) Bei Waisen (§ 1 Abs. 1 Nr. 3), bei Beamten auf Widerruf im Vorbereitungsdienst sowie bei Beihilfeberechtigten, die in einer gesetzlichen Krankenkasse versichert sind, entfällt die Kostendämpfungspauschale.
20(5) Die Kostendämpfungspauschale nach den Absätzen 1 bis 3 vermindert sich um 50,00 DM für jedes berücksichtigungsfähige Kind oder jedes Kind, das nur deshalb nicht berücksichtigungsfähig ist, weil es selbst beihilfeberechtigt ist.
21(6) Die Höhe der Kostendämpfungspauschale richtet sich nach den bei der erstmaligen Antragstellung im Kalenderjahr maßgebenden Verhältnissen.
22(7) Für Aufwendungen für Vorsorgeuntersuchungen (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 und 3) und Aufwendungen wegen dauernder Pflegebedürftigkeit (§ 5) entfällt die Kostendämpfungspauschale.
Ferner wurde in Art. II Abs. 9 des Haushaltssicherungsgesetzes bestimmt, dass die auf 23
Art. II Abs. 8 beruhenden Teile der dort geänderten Rechtsverordnungen aufgrund der jeweils einschlägigen Ermächtigung durch Rechtsverordnung geändert werden können (sog. "Entsteinerungsklausel").
24Schließlich normiert Art. III Abs. 1 Satz 2 des Haushaltssicherungsgesetzes, dass Art. II Abs. 8 Nr. 1 - dies betrifft u. a. die Regelungen über die Kostendämpfungspauschale - für Aufwendungen gilt, die nach dem 31. Dezember 1998 entstanden sind.
25In der amtlichen Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung (LT- Drucks. 12/3300) war zu der Neueinführung der Kostendämpfungspauschale folgendes ausgeführt:
26Die Kostendämpfungspauschale soll u. a. an die Stelle der beim Bund und anderen Ländern vorgesehenen gestaffelten Eigenanteile bei Medikamenten (je nach Packungsgröße 9,00 DM, 11,00 DM oder 13,00 DM) sowie weiterer Eigenanteile treten, deren Berücksichtigung bei der Beihilfefestsetzung erheblich verwaltungsaufwendiger als die vorgesehene Regelung ist; daneben dient sie der stärkeren Beteiligung der Beihilfeberechtigten an den Krankheitskosten. Die nach § 88 LBG geforderte "Vertretbarkeit" wird durch die Staffelung nach Besoldungsgruppen sowie die Verminderung um 50,00 DM für jedes berücksichtigungsfähige Kind erreicht. Sofern nur Aufwendungen für dauernde Pflege und für Maßnahmen zur Früherkennung von Krankheiten geltend gemacht werden, fällt die Kostendämpfungspauschale nicht an.
27Als allgemeine Zielsetzung des Haushaltssicherungsgesetzes war in der Begründung angegeben, dass Ausgabenreduzierungen bei den auf Landesgesetzen beruhenden Leistungen erforderlich seien, um den notwendigen finanzpolitischen Gestaltungsspielraum nach der eingetretenen nachhaltigen Verschlechterung der Finanzsituation der öffentlichen Haushalte zu sichern.
28Durch das Gesetz zur Änderung der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfenverordnung - BVO) vom 18. Dezember 2002 (GV NRW S. 660, 666) sind unter entsprechender Änderung des § 12 a BVO zwischenzeitlich die Kürzungsbeträge der Kostendämpfungspauschale um etwa 50 % weiter angehoben und gleichzeitig auf die Währung Euro umgestellt worden.
29Der im Jahre XXXX geborene Kläger ist Richter am Amtsgericht der Besoldungsgruppe R 1. Er ist verheiratet und hat einen im Jahre XXXX geborenen Sohn, für den nach seinen Angaben für das Jahr 1999 noch eine Kindergeldberechtigung bestand.
30Mit Antrag vom 28. Januar 1999 beantragte der Kläger zu verschiedenen ihm in den Jahren 1998 und 1999 entstandenen Aufwendungen in der Gesamthöhe von 192,72 DM eine Beihilfe des Beklagten. Von den Aufwendungen entfielen 9,95 DM auf ein Rezept vom 26. Januar 1999.
31Mit Bescheid vom 17. Februar 1999 gewährte der Präsident des Oberlandesgerichts L. dem Kläger auf dessen Antrag hin eine Beihilfe in Höhe von 91,38 DM. Diese bezog sich ausschließlich auf im Jahre 1998 entstandene Aufwendungen. Der Beihilfeanteil, welcher auf das oben angesprochene Rezept entfiel (4,98 DM), wurde auf die Kostendämpfungspauschale nach § 12 a BVO angerechnet, die sich unter Berücksichtigung der Besoldungsgruppe des Klägers sowie des als berücksichtigungsfähig anerkannten Kindes für 1999 auf 350,00 DM belief.
32Den Widerspruch, mit dem sich der Kläger gegen die als Folge der Anwendung der Kostendämpfungspauschale vorgenommene Kürzung der Beihilfe wendete, wies der Präsident des Oberlandesgerichts L. mit Bescheid vom 22. März 1999 zurück.
33Der Kläger hat am 1. April 1999 Klage erhoben. Mit dem angefochtenen Urteil vom 18. August 2000 hat das Verwaltungsgericht den Antrag des Klägers,
34den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des Präsidenten des Oberlandesgerichts L. vom 17. Februar 1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 23. März 1999 zu verpflichten, dem Kläger eine weitere Beihilfe in Höhe von 4,98 DM zu gewähren, und den Beklagten zu verurteilen, die nachzuzahlende Beihilfeleistung mit 4 % Zinsen ab Antragstellung, hilfsweise ab dem Erlass des angegriffenen Bescheides zu verzinsen,
mit im Wesentlichen folgender Begründung abgewiesen: 35
36§ 12 a BVO in der Fassung des Art. II Ziffer (gemeint ist: Absatz) 8 des Haushaltssicherungsgesetzes - dessen korrekte Anwendung zwischen den Parteien nicht streitig ist - verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Der Landesgesetzgeber (Landtag) sei trotz der in § 88 Satz 4 LBG NRW enthaltenen und bereits ausgenutzten Ermächtigung der Exekutive zur Änderung der Beihilfenverordnung befugt gewesen. Der Gesetzgeber könne zwar für den hier fraglichen Regelungsgegenstand des Beihilferechts selbst keine Rechtsverordnung erlassen und sei insoweit lediglich befugt, der Exekutive eine entsprechende Verordnungsermächtigung unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Vorgaben zu erteilen. Er verliere aber durch eine derartige Verordnungsermächtigung nicht die allein ihm zustehenden Rechtsetzungsbefugnis und verfüge damit über die Möglichkeit, die einmal übertragene Regelungsbefugnis dem Verordnungsgeber wieder zu entziehen und ganz oder teilweise an sich zu ziehen. In welcher Weise er dabei vorgehe, sei seinem Gestaltungsspielraum überlassen. Das schließe auch ein unmittelbares Einfügen der gewünschten Änderungen in eine bestehende Rechtsverordnung durch förmliches Gesetz ein. Das Rechtsstaatsprinzip werde in diesem Zusammenhang schließlich auch nicht unter den Gesichtspunkten der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit verletzt. Aus Sicht des Normadressaten sei ein etwaiger Rangunterschied der Normen ohne Belang. Gegen die sog. "Entsteinerungsklausel", welche bewirke, dass die gewünschten Änderungen für die Zukunft wieder der Gestaltungsbefugnis des Verordnungsgebers unterlägen, bestünden ebenfalls keine rechtlichen Bedenken.
37Der Landesgesetzgeber sei auch unter Beachtung der aus Art. 70 GG folgenden Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern zum Erlass eines die Beihilfe regelnden Gesetzes zuständig gewesen. Der Bund habe von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet der Besoldung und Versorgung bezüglich der Gewährung von Dienst- und Versorgungsbezügen Gebrauch gemacht, eine Regelung der Beihilfe oder ihr entsprechender Leistungen durch den Bundesgesetzgeber sei aber unterblieben. Ein mittelbarer Eingriff in die dem Bundesgesetzgeber zustehende Befugnis zur Gestaltung der Änderung des Besoldungs- und Versorgungsrechts sei in der Regelung des § 12 a BVO nicht zu erblicken. Eine besoldungsrechtsgleiche Wirkung sei nach den sich aus der Gesetzesbegründung ergebenden Motiven weder beabsichtigt gewesen noch aus anderen Gründen anzunehmen. Beihilfe und Alimentation wiesen unterschiedliche
Anknüpfungspunkte auf. Hinzu komme die geringe Höhe der Pauschale im Vergleich zum Jahreseinkommen. So belaufe sich die Belastung durch die vorgesehenen Abzüge in keiner Besoldungsgruppe auf mehr als 1 % des jährlichen Bruttoeinkommens. Auch die Auswirkungen auf die bundesrechtlich vorgegebenen Abstufungen der Besoldungsgruppen seien so geringfügig, dass von ihrer Verfälschung durch den Landesgesetzgeber nicht ausgegangen werden könne. Aus diesen Gründen führe die streitige Kürzung der Beihilfe zugleich zu keiner Verletzung des Alimentationsprinzips (Art. 33 Abs. 5 GG).
38Die Eigenbeteiligung für Aufwendungen für Wahlleistungen im Rahmen einer stationären oder teilstationären Behandlung (Zweibettzimmer und Chefarztbehandlung), wie sie in § 4 Abs. 1 Nr. 2 BVO durch Änderung in Art. 2 Abs. 8 Ziffer 3 des Haushaltssicherungsgesetzes begründet worden sei, müsse in diesem Zusammenhang außer Betracht bleiben. Denn nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 BVO blieben die Aufwendungen bei Inanspruchnahme der dritten Pflegeklasse eines Krankenhauses zuzüglich der gesondert berechneten Neben- und Heilbehandlungskosten sowie der Arztkosten ohne einen solchen Abzug beihilfefähig, so dass die Beschränkung erst zum Tragen komme, wenn der Beihilfeberechtigte selbst oder die in § 2 BVO genannten Personen sog. Wahlleistungen in Anspruch nähmen. Eine dem § 12 a BVO vergleichbare, im Krankheitsfall unvermeidbare Erhöhung der Belastungen sei daher nicht gegeben.
39§ 12 a BVO in der streitigen Fassung sei auch mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn (Art. 33 Abs. 5 GG, § 85 LBG NRW) vereinbar. Zwar sei es nicht möglich, sich gegen die Kostendämpfungspauschale zu versichern. Angesichts ihrer Höhe führe sie aber nicht zu einer unzumutbaren Belastung des Klägers. Die streitige Regelung weise verschiedene an der persönlichen Leistungsfähigkeit bestimmter Gruppen von Beihilfeberechtigten orientierte soziale Komponenten auf. Die Mehrbelastung der Beihilfeberechtigten halte sich in dem Rahmen des Beihilfestandards, der sich in Bund und Ländern herausgebildet habe.
40Die Kostendämpfungspauschale stehe auch mit Art. 3 Abs. 1 GG in Einklang. Die Zusammenfassung verschiedener Besoldungsgruppen in jeweils einer (Belastungs- )Stufe sei durch die angestrebte Verwaltungsvereinfachung als pauschalierende Regelung gerechtfertigt. Eine willkürliche Benachteiligung erkrankter Beihilfeberechtigter gegenüber nicht erkrankten Beihilfeberechtigten liege nicht vor. Eine Verletzung des Art. 6 Abs. 1 GG sei ebenfalls nicht gegeben, zumal sich die Kostendämpfungspauschale für jedes berücksichtigungsfähige Kind um jeweils 50,00 DM reduziere und darüber hinaus sich der Beihilfebemessungssatz für Familienangehörige regelmäßig auf 70 oder 80 v. H. erhöhe (§ 12 Abs. 1 BVO).
41Gegen dieses Urteil richtet sich der Kläger mit der vom seinerzeit zuständigen 12. Senat zugelassenen Berufung, die er fristgerecht begründet hat. Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus:
42Die Einführung einer Kostendämpfungspauschale durch das Haushaltssicherungsgesetz (HSG) vom 17. Dezember 1998 sei unwirksam. Damit finde auf den streitigen Vorgang die Beihilfenverordnung in ihrer bis zum 31. Dezember 1998 geltenden Fassung Anwendung.
43Die streitbefangene Neufassung des § 12 a BVO sei in sich widersprüchlich und schon deshalb nichtig. Der Gesetzgeber habe in Absatz (der Kläger spricht in diesem
Zusammenhang abweichend von der im Gesetz selbst verwendeten Terminologie jeweils von "Ziffer") 2 des HSG § 88 LBG NRW um einen Satz 5 ergänzt, mit dem die in Satz 4 festgelegte Ermächtigung der Exekutive zur Regelung der BVO dahin erweitert werde, dass die Exekutive in der BVO nunmehr auch Erstattungsabzüge bei stationärer Behandlung sowie eine allgemeine Kostendämpfungspauschale vorsehen könne. In Absatz 8 desselben Gesetzes sei mit den angeführten Regelungen über die Beteiligung an Krankenhauswahlleistungen sowie der Einführung einer Kostendämpfungspauschale eine vom Gesetzgeber selbst beschlossene Regelung zu finden, die der gemäß Absatz 2 desselben Gesetzes zu treffenden Regelung durch die Exekutive vorbehalten sei. Diese Vorgehensweise sei unzulässig und führe schon wegen innerer Widersprüchlichkeit zur Nichtigkeit der entsprechenden Änderungen. Es sei widersprüchlich, wenn der Gesetzgeber in ein und demselben Gesetzesbeschluss der Exekutive eine Ermächtigung übertrage und dann von dieser der Exekutive übertragenen Ermächtigung sogleich selbst Gebrauch mache.
44Zugleich liege in dem Vorgehen ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip, da der Gesetzgeber mit den genannten Änderungen der BVO in die in Absatz 2 des HSG durch ihn selbst ausdrücklich begründete Kompetenz des Verordnungsgebers eingreife. Es sei nicht einzusehen, warum es - wie dies das Verwaltungsgericht in seinem angefochtenen Urteil ausgeführt habe - auf die der Exekutive erteilte Ermächtigung nicht ankommen solle. Dabei bleibe schon offen, warum der Gesetzgeber die Ermächtigung dann überhaupt gesetzlich festgelegt habe. Jedenfalls fehle es an der notwendigen Klarheit für den Normadressaten darüber, wer befugt sei, Regelungen zu erlassen, und wer konkret in welcher Kompetenz tätig geworden sei. Unklar sei auch, ob die Betroffenen zur Überprüfung der für bedenklich gehaltenen Regelung ein Verfahren nach § 47 VwGO anstrengen oder aber eine Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht erheben müssten, um dort einen Vorlageantrag nach Art. 100 GG zu stellen.
45Eine Verletzung gegen höherrangiges Recht ergebe sich zudem daraus, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 34, 9, 21 ff.) von einer Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung erst Gebrauch gemacht werden könne, wenn diese vorliege. Die ermächtigende Norm müsse also in Kraft sein, bevor die darauf gestützte Norm erlassen werde. Deshalb hätten die Regelungen zur Kostendämpfungspauschale und zur Eigenbeteiligung bei sog. Krankenhauswahlleistungen nicht zeitgleich mit der Regelung des § 88 Satz 5 LBG NRW erlassen werden dürfen. Daran ändere auch der Umstand nichts, dass die streitige Änderung förmlich nicht als Verordnung, sondern als Gesetz erlassen worden sei. Selbst wenn man mit dem angefochtenen Urteil davon ausgehe, der Landesgesetzgeber habe die BVO auch unmittelbar durch Gesetz ändern können, bleibe es dabei, dass bereits zuvor eine von § 88 LBG NRW a.F. abweichende Rechtslage hätte geschaffen werden müssen.
46Mit den streitgegenständlichen Regelungen habe der Landesgesetzgeber weiter in die ausschließlich dem Bund zustehende Gesetzgebungskompetenz hinsichtlich der Besoldung für Beamte und Richter eingegriffen. Mit der Beihilfekürzung werde im Grunde die gesamte Gehaltserhöhung, die der Bundesgesetzgeber den Beamten und Richtern aufgrund seiner ihm verfassungsgemäß zugewiesenen Gesetzgebungskompetenz gewährt habe, wieder genommen. Dass die Kompetenzen zur Besoldung dem Bund, diejenigen zur Beihilfe dem Land zugewiesen seien, könne nicht dazu führen, dass der eine Kompetenzinhaber das nehme, was der andere
gewährt habe. Die Beihilfekürzung durch Eigenbeteiligung unterlaufe die vom Bundesgesetzgeber geregelte Besoldungshöhe, da diese auf der Grundlage einer wirklichen und nicht gekürzten Beihilfeleistung festgelegt worden sei. Dabei sei unerheblich, ob die Auswirkungen sich nur auf rund 1 % bezogen auf das Jahresbruttogehalt eines Beamten oder Richters beliefen. Auch bei einem geringfügigen Eingriff in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes könne man nicht darüber hinweg sehen, dass ein Eingriff vorliege.
Die Einführung der Pauschale verstoße auch gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Die Gewährung von Beihilfe im Krankheitsfall gehöre, wenn schon nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums i.S.d. Art. 33 Abs. 5 GG, so aber doch in jedem Fall zur Fürsorgepflicht des Dienstherrn, wobei hier offen bleiben könne, ob die Fürsorgepflicht wiederum unter Art. 33 Abs. 5 GG falle. Die allgemeine Kostendämpfungspauschale gemäß § 12 a BVO vertrage sich schon gedanklich nicht mit der Pflicht zur Gewährung einer Beihilfe. Dies gelte erst recht, wenn und weil die Beihilfeleistung von vornherein nur auf einen Teil der Krankenkosten gerichtet sei. Es sei widersprüchlich, in Verbindung mit einer zu gewährenden Beihilfe zugleich deren Kürzung zu verfügen. Solches lasse sich mit dem System der Beihilfegewährung nicht in Einklang bringen. Wer eine Beihilfe, also einen Zuschuss zu seinen Krankenkosten begehre und erhalten solle, erhalte diese Beihilfe nach der BVO neuer Fassung nur, wenn und weil er davon wiederum einen Teil als Zuschuss an eben den Landeshaushalt abgebe, aus dessen Masse er die Beihilfe erhalte. Dass dies nicht richtig sein könne, liege auf der Hand.
48Die streitige Vorschrift verstoße auch gegen Art. 3 GG, denn sie betreffe nur den erkrankten Beihilfeberechtigten und begünstige den nicht erkrankten Beihilfeberechtigten. Dies stelle schon deswegen eine Verletzung von Art. 3 GG dar, weil es sich bei der Beihilfekürzung im Kern um eine Steuer handele, die von einer Erkrankung nicht abhängig gemacht werden dürfe. Die Kürzungsbeträge dienten ausschließlich und ohne jede Zweckbestimmung der Finanzierung des Landeshaushaltes, ihnen stehe keinerlei Gegenleistung gegenüber. Damit erweise sich die Beihilfekürzung materiell als Steuer.
49Die Kostendämpfungspauschale verstoße auch gegen Art. 6 GG. Zwar nehme § 12 a BVO auf die Zahl der unterhaltsberechtigten Kinder Rücksicht, benachteilige aber insbesondere die Familie, in der die Ehefrau nicht erwerbstätig sei. Noch deutlicher werde der - verfassungsrechtlich relevante - Eingriff in das Besoldungsgefüge wie auch in Art. 6 GG, wenn man zur Kostendämpfungspauschale die Beschränkung der beihilfefähigen Aufwendungen gemäß § 4 BVO hinzurechne. Dies gelte um so mehr, weil in diesem Zusammenhang eine wirksame Begrenzung der Beihilfekürzungen und sei es nur auf maximal 2 % des jährlichen Einkommens des Betroffenen nicht gegeben sei. Je mehr Kinder eine Familie habe, desto höher sei ihre Eigenbelastung, und zwar nicht nur in absoluten Zahlen, sondern auch prozentual. Dabei seien die Eigenbeteiligungen bei stationärer Behandlung gemäß § 4 BVO durch eine privatrechtliche Krankenversicherung in Form einer Krankenhaustagegeldversicherung nicht angemessen aufzufangen.
Zu den hergebrachten Grundsätzen gemäß Art. 33 Abs. 5 GG gehöre auch, dass der Dienstherr im Rahmen seiner Fürsorgepflicht seine Beamten und Richter im Krankheitsfall nicht schlechter stellen dürfe als Angehörige der gesetzlichen Krankenversicherung. Dies sei aber mit der neuen Beihilferegelung geschehen, denn 47
die gesetzliche Krankenversicherung sehe eine derart hohe Eigenbeteiligung bei Einbeziehung der Krankenhauswahlleistung nicht vor. Dort seien im Gegenteil alle Familienmitglieder, jedenfalls alle Kinder einer Familie beitragsfrei mitversichert (sog. Familienversicherung). Die Härtefallregelung des § 13 Abs. 9 BVO biete in diesem Zusammenhang keinen ausreichenden Ausgleich.
51Schließlich seien Kostendämpfungspauschale und Eigenbeteiligung auch unter dem allgemeinen Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit zu beanstanden. Angebliches Ziel der Beihilfekürzung sei die Eindämmung der Kosten des Gesundheitswesens. Eine Kostendämpfung werde mit der so bezeichneten Pauschale aber nicht erreicht und könne damit auch nicht erreicht werden. Denn die Krankenkosten entstünden unabhängig von der Erstattungsregelung der Beihilfenverordnung.
52Die aufgezeigten Verletzungen von höherrangigem Recht hätten zur Folge, dass die Beihilfenverordnung auch auf die streitige Aufwendung in der bis zum 31. Dezember 1998 gültigen Fassung anzuwenden gewesen wäre. Um dies gerichtlich festzustellen, bedürfe es einer Aussetzung des Verfahrens nach Art. 100 GG nicht. Das Haushaltssicherungsgesetz sei in dem hier fraglichen Teil materiell ein rechtsverordnungsvertretendes Gesetz, das die Voraussetzung des § 47 Abs. 1 Satz 2 VwGO erfülle. Es unterliege damit nicht dem Art. 100 GG.
53Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht L. seinen Anspruch auf rechtliches Gehör dadurch verletzt, dass es in dem angegriffenen Urteil neben Ausführungen zur Krankenhaustagegeldversicherung auch darauf abgestellt habe, den Auswirkungen der Eigenbeteiligung bei sog. Krankenhauswahlleistungen nach § 4 BVO n.F. könne dadurch entgangen werden, dass im Falle stationärer Heilbehandlung die dritte Pflegeklasse gewählt würde. Eben diese Begründung ziehe das Verwaltungsgericht auch dafür heran, dass die Eigenbeteiligung nach jener Vorschrift letztlich nicht nachteilig für den Kläger sei und deshalb auch nicht im Zusammenhang mit den Auswirkungen der Kostendämpfungspauschale in die hier anzustellende rechtliche Würdigung einzubeziehen sei. Diese Aspekte seien in der mündlichen Verhandlung erster Instanz nicht erörtert worden.
54Abschließend fasst der Kläger seine Angriffspunkte im Kern wie folgt zusammen: Die streitige Neufassung der §§ 4 und 12 a BVO sei schon aus gesetzestechnischen Gründen wegen Widersprüchlichkeit und nicht ordnungsgemäßen Zustandekommens nichtig. Die Neufassung stehe im Übrigen auch weder mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts noch mit dem Grundgesetz im Einklang. Dabei gehe es nicht nur um die Verletzung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes, sondern auch um die Verletzung von Grundrechten, insbesondere derjenigen aus Art. 3 und 6 GG, aber auch um die Verletzung von Art. 33 Abs. 5 GG und der Fürsorgepflicht des Dienstherrn.
Der Kläger beantragt, 55
das angefochtene Urteil abzuändern und nach dem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen. 56
Der Beklagte beantragt, 57
die Berufung zurückzuweisen. 58
59Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus: Die Regelung des § 12 a BVO sei nicht deshalb nichtig, weil die in § 88 Satz 5 LBG NRW enthaltene Ermächtigung gleichzeitig in Kraft getreten sei. Denn zur Änderung der Beihilfenverordnung durch förmliches Gesetz habe es dieser Verordnungsermächtigung nicht bedurft. Es sei auch kein Verstoß gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung darin zu sehen, dass die Beihilfenverordnung vom Gesetzgeber durch förmliches Gesetz geändert worden sei. In der Kostendämpfungspauschale liege auch kein (mittelbarer) Eingriff in die dem Bundesgesetzgeber zustehende Befugnis zur Gestaltung und Änderung des Besoldungs- und Versorgungsrechts. Denn Beihilfe und Alimentation wiesen unterschiedliche Anknüpfungspunkte auf und müssten sich daher nicht dergestalt ergänzen, dass den Beihilfeberechtigten keinerlei aus seinen Bezügen zu leistende Belastungen verblieben. Die Abstufung der Kürzungsbeträge führe aufgrund ihrer geringen Höhe auch nicht zu einer Nivellierung der Besoldungsgruppen. Der Kläger könne seine Berufung auch nicht mit Erfolg darauf stützen, dass die Vorschrift des § 4 Abs. 1 Nr. 2 BVO und deren finanzielle Auswirkung für den Beihilfeberechtigten vom Verwaltungsgericht nicht hinreichend bzw. zutreffend gewürdigt worden sei. Denn diese Regelung sei im vorliegenden Verfahren nicht entscheidungserheblich. Soweit der Kläger geltend mache, in seinem Recht auf rechtliches Gehör verletzt worden zu sein, könne dieser Einwand nicht recht nachvollzogen werden. Das Verwaltungsgericht habe im Rahmen der mündlichen Verhandlung insbesondere bei der Erörterung des klägerischen Antrags auf Verfahrensverbindung darauf hingewiesen, dass es die Regelung des § 4 Abs. 1 Nr. 2 BVO soweit erforderlich und rechtlich angebracht bei seiner Entscheidung berücksichtigen werde. Dies habe es in dem angefochtenen Urteil getan. Der Umstand, dass das Urteil nicht auf die vom Kläger durchgeführte Berechnung der finanziellen Belastung eingehe, sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Kürzung der Beihilfe nach § 12 a BVO stelle auch keine unzulässige Steuer dar. Es handele sich bei der Kostendämpfungspauschale nicht um eine den beihilfeberechtigten Beamten und Richtern hoheitlich auferlegte Leistungspflicht zur Erzielung von Einnahmen. Vielmehr werde im Rahmen der Leistungsverwaltung, zu der das Beihilferecht gehöre, ein den Berechtigten zustehender Anspruch unter bestimmten Voraussetzungen um einen im Einzelfall zu bestimmenden Betrag gekürzt. Der angebliche Charakter der Kostendämpfungspauschale als Steuer ergebe sich auch nicht daraus, dass der Landesgesetzgeber mit der Regelung des § 12 a BVO (auch) den Haushalt habe entlasten wollen. Denn nicht jede Kürzung einer staatlichen Leistung könne als Steuer eingestuft werden, nur weil mit ihr mittelbar ein Einnahmeeffekt im Hinblick auf den verringerten Leistungsumfang des Verpflichteten verknüpft sei. Ein Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 GG lasse sich entgegen der Ansicht des Klägers nicht aus dem Umstand herleiten, dass zwar Kinder, nicht aber der nicht erwerbstätige Ehepartner bei der Berechnung des Kürzungsbetrages berücksichtigt werde. Die Regelung sei unter Berücksichtigung des gegebenen gesetzgeberischen Ermessensspielraums nicht zu beanstanden.
60Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs (1 Band) Bezug genommen.
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e 61
Die zulässige Berufung hat in der Sache keinen Erfolg. 62
Der Rechtsstreit hat sich in der Hauptsache nicht dadurch erledigt, dass die im Zentrum des Streits stehende Vorschrift über die Kostendämpfungspauschale (§ 12 a BVO) mit Wirkung vom 1. Januar 2003 durch das Gesetz über die Änderung der Beihilfenverordnung vom 18. Dezeber 2002 (GV NRW S. 660, 666) inzwischen erneut geändert wurde. Zum einen betrifft diese Änderung im Kern lediglich eine Erhöhung der gestaffelten Sätze dieser Pauschale, sodass die im vorliegenden Verfahren zunächst einmal zu klärende Frage, ob der Landesgesetzgeber überhaupt befugt war, eine Kostendämpfungspauschale (durch ein formelles Gesetz) einzuführen, weiterhin einer Klärung bedarf. Zum anderen ist davon auszugehen, dass die frühere, hier streitgegenständliche Fassung der Regelungen über die Kostendämpfungspauschale ihre rechtliche Bedeutung auch nicht verloren hat. Denn das hier streitige Rechtsverhältnis, welches - wie auch andere Parallelfälle - noch nicht endgültig abgewickelt ist, ist auf der Grundlage derjenigen Normen zu klären, die im Zeitpunkt seines Entstehens Geltung hatten. Dabei steht die prozessuale Einkleidung des Begehrens in eine Verpflichtungsklage dieser aus dem materiellen Recht (hier: der in Art. II Abs. 2 des Gesetzes vom 18. Dezember 2002 enthaltenen Übergangsregelung) herzuleitenden Bestimmung des maßgeblichen Beurteilungszeitpunktes nicht entgegen.
64Das Verwaltungsgericht hat die (betreffend die Hauptforderung erhobene) Verpflichtungsklage des Klägers zu Recht abgewiesen. Denn diesem steht kein Anspruch auf die von ihm begehrte weitere Beihilfe zu Aufwendungen im Krankheitsfalle zu (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
65Die vom Kläger beanstandete Beihilfekürzung, welche sich vorliegend dahin auswirkt, dass für die geltend gemachten - an sich nach Grund und Höhe unstreitig beihilfefähigen - Aufwendungen betreffend ein Rezept vom 26. Januar 1999 in Höhe von 9,95 DM keine Beihilfe festgesetzt wurde, findet ihre Rechtsgrundlage in § 88 des Landesbeamtengesetzes (LBG) i.V.m. § 12 a der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfenverordnung - BVO -) - hier in der Fassung des Gesetzes zur Sicherung des Haushalts (Haushaltssicherungsgesetz) vom 17. Dezember 1998 (GV NRW 1998, 750). Diese Vorschriften gelten gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 des Landesrichtergesetzes (LRiG) für die Rechtsverhältnisse der im Landesdienst stehenden Richter - wie hier den Kläger - entsprechend.
66Darüber, dass die in Rede stehende Beihilfefestsetzung unter korrekter Anwendung der vorgenannten Bestimmungen über die sog. Kostendämpfungspauschale auf den hier zu entscheidenden Fall erfolgt ist, besteht zwischen den Beteiligten kein Streit. In der Besoldungsgruppe R 1 des Klägers war hiernach die Beihilfe grundsätzlich um eine Kostendämpfungspauschale von 400,00 DM pro Kalenderjahr zu kürzen (§ 12 a Abs. 1 BVO), wobei sich dieser Betrag allerdings wegen eines berücksichtigungsfähigen Kindes um 50,00 DM auf 350,00 DM pro Kalenderjahr verminderte (§ 12 a Abs. 5 BVO). Soweit mit dem Beihilfeantrag des Klägers vom 28. Januar 1999 Aufwendungen aus dem Kalenderjahr 1999 geltend gemacht wurden - dies betrifft hier allein das schon angesprochene Rezept - blieben diese in einer Größenordnung von unter 10,00 DM deutlich dahinter zurück.
Die Regelungen des LBG NRW und der BVO in der vorliegend anwendbaren Fassung sind entgegen der Auffassung des Klägers nicht wegen formeller und/oder materieller Verstöße gegen höherrangiges Recht unwirksam. Ob andernfalls die erhobene Verpflichtungsklage "spruchreif" wäre oder aber eine Aussetzung des Verfahrens und Vorlage des Rechtsstreits an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG erfolgten 63
müsste, braucht demnach nicht entschieden zu werden.
681. Das Land Nordrhein-Westfalen war auf der Grundlage der Art. 70 Abs. 1, 72 Abs. 1 GG zum Erlass der streitigen Regelungen über die Einführung einer Kostendämpfungspauschale befugt.
69a) Art. 74 a Abs. 1 GG erstreckt die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes auf die Besoldung und Versorgung der Angehörigen des öffentlichen Dienstes, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen, soweit nicht der Bund nach Art. 73 Nr. 8 GG ausschließlich zuständig ist; nach Art. 74 a Abs. 4 Satz 1 GG gilt dies entsprechend für die Besoldung und Versorgung der Landesrichter. Der Begriff "Besoldung" wird in Art. 74 a Abs. 1 GG in einem weiten Sinne verwendet. Von ihm umfasst werden sämtliche in Erfüllung der Alimentationspflicht gewährten Leistungen, darunter auch solche der Beihilfe und der freien Heilfürsorge.
70Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 8. Dezember 1982 - 2 BvL 12/79 -, BVerfGE 62, 354 (368), und vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, DÖV 2003, 546 = ZBR 2003, 203.
71Mit dem Bundesbesoldungs- und Beamtenversorgungsgesetz hat der Bundesgesetzgeber von der ihm nach Art. 74 a Abs. 1 i.V.m. Art. 72 Abs. 2 GG zustehenden Kompetenz allerdings nur insoweit Gebrauch gemacht, als er die Besoldung und Versorgung im engeren Sinne prinzipiell abschließend normiert hat. Leistungen an Landesbeamte für besondere Lebenssituationen - wie beispielsweise in Krankheitsfällen - sind bundesgesetzlich demgegenüber nicht geregelt. In diesem Umfang vermögen die Bundesregelungen deshalb keine Sperrwirkung zu entfalten. Vielmehr sind die Länder berechtigt (wenn nicht sogar verpflichtet), die nach der gegenwärtigen Konzeption gebotene Ergänzung der Regelalimentation durch Beihilfen u. a. für den Krankheitsfall durch eigene Vorschriften zu regeln.
72Vgl. statt vieler: BVerfG, Urteil vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -.
73Das Land Nordrhein-Westfalen hat hiervon ausgehend nicht außerhalb seiner Gesetzgebungskompetenzen gehandelt. Denn die Regelungen über die in Rede stehende Kostendämpfungspauschale normieren eine (generelle) Begrenzung der im Rahmen der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht erfolgenden Ergänzung der Regelalimentation durch Gewährung von Beihilfen u. a. für Krankheitsfälle. Sie treffen hingegen jedenfalls keine unmittelbare Regelung der Besoldung oder Versorgung im engeren Sinne. Das ergibt sich schon aus dem objektiven, an den ermittelten Beihilfebetrag anknüpfenden Inhalt der fraglichen (Kürzungs- )Bestimmungen.
74b) Das Land Nordrhein-Westfalen hat auch nicht gegen die ihm obliegende verfassungsrechtliche Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten in ihrer Bedeutung als Kompetenzausübungsschranke verstoßen. Zwar ergeben sich daraus gewisse Rücksichtnahmepflichten auf die Belange und die Kodifikationen des Bundes. Ein sich über die Kompetenzausübungsschranke hinwegsetzender Verstoß würde ausgehend von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aber zweierlei voraussetzen: Erstens müsste sich die kompetenzgemäße Regelung eines Landes auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung (zumindest) mittelbar auswirken. Zweitens müsste - darüber hinaus - die Ausübung des Gesetzgebungsrechts durch das Land offenbar missbräuchlich sein.
75Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, a.a.O., und vom 9. März 2000 - 2 BvL 8/99 u.a. -, DVBl. 2000, 1117 = ZBR 2001, 206; dazu auch BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 23. April 2002 - 2 LB 3367/01 -, NdsVBl. 2003, 16.
76Hier lässt sich zwar die Möglichkeit mittelbarer Auswirkungen des § 12 a Abs. 1 BVO auf die bundesgesetzlich geregelte Besoldung zumindest nicht von vornherein ausschließen. Denn eine Kostendämpfungspauschale der hier in Rede stehenden Art kann sich jedenfalls vom Grundsatz her (mittelbar) darauf auswirken, ob der Beamte, Richter oder Versorgungsempfänger im Ergebnis noch ausreichend und seinem Amt angemessen alimentiert ist. Es kann nämlich - wenn auch in Abhängigkeit von der konkreten Höhe der Kürzungsbeträge - der Fall eintreten, dass derjenige Teil der Alimentation, welcher als Bestandteil der Besoldung bzw. Versorgung im engeren Sinne für die Krankheitseigenvorsorge vorgesehen ist, nicht ausreicht, um zusätzlich auch noch die mit der Kostendämpfungspauschale auferlegten Selbstbehalte aufzufangen. Dementsprechend besteht die Gefahr, dass der Beamte oder Richter jene - grundsätzlich nicht versicherbaren - Beträge aus den für andere Zwecke vorgesehenen Teilen seiner Gesamtalimentation aufbringen muss und bei Beibehaltung desselben Lebenszuschnitts diese "krankheitskostenneutralen" Gehaltsbestandteile fortschreitend aufgezehrt werden.
77Zu der im Kern vergleichbaren Problematik betreffend die ausreichende Bemessung der familienbezogenen Bezügebestandteile vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 u. a. -, BVerfGE 99, 300, und vom 22. März 1990 - 2 BvL 1/86 -, BVerfGE 81, 363.
78Außerdem ist die im Rahmen des § 12 a Abs. 1 BVO vorgenommene Staffelung der der Kürzung zugrunde liegenden Sockelbeträge nach der Besoldung mit Blick auf die Zusammenfassung mehrerer Besoldungsgruppen in einer Stufe wie auch mit Blick auf die Grundtendenz einer Mehrbelastung der besoldungsmäßig höher Eingestuften zumindest im Ansatz geeignet, durch insoweit mittelbar hervorgerufene Nivellierungen des Besoldungsgefüges Auswirkungen auf die Amtsangemessenheit der Besoldung zu zeitigen.
79Vgl. in diesem Zusammenhang etwa Grün, Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Beihilfe der Beamten, Dissertation, 2002, S. 130 ff.; Neuhäuser, "Kostendämpfungspauschalen" im Beihilferecht im Licht der Rechtsprechung, NVwZ 1999, 824 (826 f.).
80Jedenfalls gibt es aber keinen durchgreifenden Anhalt für einen offenbaren Missbrauch des Gesetzgebungsrechts des Landes. So ergibt sich aus der im Urteilstatbestand wiedergegebenen amtlichen Gesetzesbegründung weder, dass der Landesgesetzgeber bei der Einführung der Kostendämpfungspauschale - auch im Zusammenhang mit der Staffelung der Kürzungsbeträge - besoldungs- oder versorgungsrechtliche Ziele verfolgt hätte. Noch lässt sich feststellen, dass sein Bestreben dahin gegangen wäre, die im Bundesrecht vorhandene Besoldungsstruktur bewusst zu konterkarieren. Es gibt nicht einmal konkrete Anhaltspunkte dafür, dass der Landesgesetzgeber - angesichts der (noch) relativ geringen Höhe der Kürzungsbeträge sowie der bereichsspezifisch durch Sonderregelungen weiter abgemilderten Belastung durchaus nachvollziehbar - sich überhaupt im Detail mit der Frage befasst hätte, ob und ggf. inwieweit als Folge der
normierten Beihilfekürzungen der im Rahmen der Besoldung vom Dienstherrn zur Verfügung gestellte Durchschnittssatz für krankheitsbedingte Aufwendungen und/oder die Alimentation insgesamt in Bezug auf alle oder einzelne Besoldungsgruppen spürbar tangiert werden und wie weit die Belastung von der Grenze des Zulässigen entfernt ist. Insbesondere gibt die sprachliche Fassung des § 88 Satz 5 LBG NRW ("... über die Eigenvorsorge hinaus zu einer vertretbaren Selbstbeteiligung an den Kosten herangezogen werden") hierüber keinen näheren Aufschluss. Die dortige Anknüpfung an den Begriff "vertretbar" zeigt aber immerhin, dass es jedenfalls auch ein Anliegen des Gesetzgebers war, eine (sei es auch ausfüllungsbedürftige) Grenze für die zulässige Belastung vorzugeben. Stellt man dies in Rechnung, so lässt sich aus dem Umstand, dass - vorliegend im konkreten Bezug der durch die Beihilfeleistungen entstehenden Kosten - das Ziel der Konsolidierung der öffentlichen Haushalte im Vordergrund der gesetzgeberischen Überlegungen gestanden hat, noch nicht schließen, dass der Landesgesetzgeber zumindest bewusst, wenn nicht gewollt verfassungsrechtliche Risiken eingegangen wäre.
Insoweit a. A. aber wohl VG Gelsenkirchen, Aussetzungs- und Vorlagebeschluss vom 28. Juni 2002 - 3 K 1122/99 -, S. 102 des amtlichen Umdrucks.
82Ob die von ihm getroffenen Regelungen materielles Verfassungsrecht objektiv verletzen (dazu unten 3. ff.), betrifft eine andere, einen offenbaren Missbrauch der Gesetzgebungskompetenz allein noch nicht hinreichend indizierende Frage. Das gilt zumindest dann, wenn - wie hier - eine derartige Verletzung nicht auf der Hand liegt.
832. Auch die vom Kläger beanstandete konkrete Verfahrensweise des Landesgesetzgebers, im Rahmen eines sogenannten Artikelgesetzes durch (formelles) Gesetz die bestehende Beihilfenverordnung um die streitigen Regelungen über die Kostendämpfungspauschale zu ergänzen, ist verfassungsrechtlich zulässig. Insoweit liegt weder ein Verstoß gegen das Prinzip der Gewaltenteilung noch ein solcher gegen weitere rechtsstaatliche Anforderungen wie die Grundsätze der Bestimmtheit und Normenklarheit vor. Für die vom Kläger geltend gemachte Widersprüchlichkeit der Vorgehensweise besteht kein Anhalt.
84Dass sich Art und Ausmaß der ergänzenden Absicherung des Krankheitsrisikos von Beamten und Richtern nunmehr teils aus einer Verordnung und teils aus einer als formelles Gesetz erlassenen Regelung ergeben, ist verfassungsrechtlich unschädlich. Dies gilt erst recht in der hier vorliegenden Konstellation, dass die als formelles Gesetz erlassenen Regelungen, welche u. a. die Kostendämpfungspauschale betreffen, mit einer sogenannten "Entsteinerungsklausel" versehen sind. Sie unterliegen damit ihrerseits - ausdrücklich durch den Gesetzgeber bestimmt - der Regelungskompetenz des Verordnungsgebers im Rahmen von dessen Ermächtigung. Art. II Abs. 9 des Haushaltssicherungsgesetzes bestimmt, dass die auf Art. II Abs. 8 dieses Gesetzes beruhenden Teile der dort geänderten Rechtsverordnungen auf Grund der jeweils einschlägigen Ermächtigung durch Rechtsverordnung geändert werden können. Hierdurch hat der Gesetzgeber seinen Willen bekundet, dass die betroffenen Regelungen - im Unterschied zu anderen, allein durch den Gesetzgeber änderbaren Gesetzen - materiell wieder in den Rang einer Rechtsverordnung übergehen sollen.
Vgl. hierzu Schneider, Gesetzgebung, 3. Auflage 2002, Rn. 664; Sendler, Verordnungsermächtigung durch Gesetz und "Entsteinerungsklausel", NJW 2001, 2859. 81
86Dem für eine bestimmte Materie zuständigen Gesetzgeber ist es im Rahmen der ihm zugewiesenen Kompetenzen grundsätzlich nicht verwehrt, eine zunächst dem Verordnungsgeber überlassene Regelungsbefugnis wieder - auch teilweise und/oder zeitweise - in Anspruch zu nehmen.
87Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. November 1967 - 2 BvL 7/64 u.a. -, BVerfGE 22, 330; SaarlVerfGH, Urteil vom 17. Dezember 1996 - Lv 3/95 -, NVwZ-RR 1997, 449; Sendler, a.a.O.
88Diese Kompetenz verliert er auch nicht dadurch, dass er - wie vorliegend - zugleich durch Gesetz bestimmt, dass die durch formelles Gesetz in eine Verordnung eingefügten Teile künftig im Rahmen der bestehenden bzw. zeitgleich geänderten Ermächtigung durch Rechtsverordnung geändert werden können. Eine solche Vorgehensweise ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, ohne dass es in diesem Zusammenhang einer abschließenden Entscheidung dazu bedürfte, ob die streitige Regelung mit Blick auch auf die angesprochene Zielsetzung des Gesetzgebers als untergesetzliche Rechtsnorm der Verwerfungskompetenz der Fachgerichte
89hierauf hindeutend: BVerwG, Beschluss vom 16. Januar 2003 - 4 CN 8/01 -, NJW 2003, 2039 = DVBl. 2003, 804 = NVwZ 2003, 730
90oder mit Blick auf die förmliche Ausgestaltung als Gesetz allein der Verwerfung durch das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG unterliegt.
91Vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 15. November 1967 - 2 BvL 7/64 u.a. -, a.a.O.; ferner Külpmann, Änderungen von Rechtsverordnungen durch den Gesetzgeber, NJW 2002, 3436 (3437 f.) m.w.N. zum Streitstand; zur Frage der Vorlagepflicht - bejahend - auch VG Gelsenkirchen, Aussetzungs- und Vorlagebeschluss vom 28. Juni 2002 - 3 K 1122/99 -, S. 23 ff. des amtl. Umdrucks.
92Die durch Art. 80 GG sowie Art. 70 Landesverfassung Nordrhein-Westfalen legitimierte Ermächtigung der Exekutive zu eigener Rechtsetzung im Wege der Verordnung sowie ihre Wahrnehmung durch den Verordnungsgeber verbieten der Legislative nicht, ihre rechtsetzende Gewalt - wie hier im Zusammenhang mit der Einführung der Kostendämpfungspauschale geschehen - selbst auszuüben. Da es sich um von der Legislative übertragene Gewalt an die Exekutive handelt, welche, was auch die Möglichkeit jederzeitiger Aufhebung oder Änderung der Verordnungsermächtigung zeigt, eine daneben verbleibende originäre Zuständigkeit des Gesetzgebers jedenfalls nicht vollständig verdrängt, stellt das Gewaltenteilungsprinzip in diesem Zusammenhang keine verfassungsrechtliche Schranke dar, welche durch die vom Landesgesetzgeber hier gewählte - im Übrigen weit verbreitete - Vorgehensweise überschritten würde.
93Macht der Gesetzgeber wie hier von einer ihm verbliebenen eigenen originären Regelungszuständigkeit Gebrauch, so unterliegt er nicht den sich aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 70 Landesverfassung Nordrhein-Westfalen ergebenden Grenzen für eine Ermächtigung des Verordnungsgebers, seinerseits aus der Ermächtigung abgeleitete Regelungen zu treffen.
Vgl. Sendler, NJW 2001, 2859. 94
95Vor diesem Hintergrund ist es unschädlich, dass die streitige Neuregelung zur Einführung einer Kostendämpfungspauschale wohl über den Rahmen hinausgeht, der durch den Verordnungsgeber auf der Grundlage des bisherigen § 88 Satz 4 LBG NRW hätte geregelt werden dürfen. Im Übrigen hat der Landesgesetzgeber zeitgleich mit der Schaffung des § 12 a BVO durch dasselbe Artikelgesetz die bestehende Ermächtigung des Verordnungsgebers im Wege der Anfügung eines Satzes 5 an den § 88 Satz 4 LBG NRW thematisch einschlägig erweitert.
96Einer zeitlich vorausgehenden Änderung der Verordnungsermächtigung bedurfte es in diesem Zusammenhang entgegen der Auffassung des Klägers nicht. Dies folgt schon daraus, dass der Gesetzgeber, wie ausgeführt, für eine Rechtsetzung, die er in Wahrnehmung einer eigenen Kompetenz vornimmt, keiner gesonderten Ermächtigung bedarf. Die vom Kläger in diesem Zusammenhang herangezogene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 26. Juli 1972 - 2 BvF 1/ 71 - (BVerfGE 34, 9) ist deshalb nicht einschlägig. Jener Entscheidung lag vielmehr der Fall zugrunde, dass die grundgesetzliche Kompetenz zur Rechtssetzung (Art. 74 a GG) - die ja vorliegend für das beklagte Land aus Art. 70 Abs. 1, 72 Abs. 1 GG folgte - noch nicht begründet war, als das streitige Gesetz (Erstes Besoldungsvereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetz) verkündet worden war.
97Auch die "Entsteinerungsklausel" verstößt ihrerseits nicht gegen Verfassungsrecht; ob ihre etwaige Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht überhaupt die Rechtmäßigkeit der durch das in Rede stehende Artikelgesetz getroffenen Regelungen im Übrigen beeinflussen könnte, kann deshalb auf sich beruhen.
98Die betreffende Klausel trägt insbesondere dem Vorrang des Gesetzes ausreichend Rechnung. Denn sie räumt dem Verordnungsgeber gerade nicht das Recht ein, eine Norm mit Gesetzeskraft zu verändern. Die erlaubte Änderung bezieht sich vielmehr auf Regelungen, die (jedenfalls im Zeitpunkt einer künftigen Änderung) materiell keinen Gesetzesrang mehr haben sollen. Die Kompetenz des Gesetzgebers zu einer solchen Regelung erschließt sich aus seiner Befugnis, durch Gesetz die Exekutive zum Erlass untergesetzlicher Normen zu ermächtigen. Auch bei solchen Gesetzen kann der Gesetzgeber indes den Anwendungsbereich der Vorschrift ebenso wie ihren Inhalt näher bestimmen. Ihm steht es dabei auch frei, einzelnen Vorschriften bzw. einer Gruppe von Vorschriften, die in einem formellen Gesetz enthalten sind, eine Subsidiarität gegenüber bestimmten staatlichen Willensäußerungen niedrigeren Ranges in der Weise beizulegen, dass er etwa ihre zeitweilige oder regionale Ersetzbarkeit durch eine abweichende Rechtsverordnung im Gesetz selbst vorsieht.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Mai 1958 - 2 BvL 37/56 -, BVerfGE 8, 155 (171). 99
100Generelle Bedenken gegen die Verwendung solcher gesetzgebungstechnischer Formen der Anwendungsbeschränkung von Gesetzen bestehen von daher nicht. Das Grundgesetz hat vielmehr ihre Existenz und damit ihre Zulässigkeit vorausgesetzt.
Vgl. auch Sendler, NJW 2001, 2859 (2860). 101
Dem steht auch nicht entgegen, dass das Bundesverfassungsgericht in einer anderen Entscheidung, 102
Urteil vom 15. November 1967 - 2 BvL 7/64 u.a. -, a.a.O. 103
104angeführt hat, der Gesetzgeber könne keine Rechtsverordnungen erlassen. Angesprochen sind damit allein die Möglichkeiten des Gesetzgebers, sich bestimmter Handlungsformen zu bedienen, nicht aber die Kompetenz, durch formelles Gesetz eine Rechtsverordnung zu ändern und/oder die Legislative zugleich zu ermächtigen, die gesetzliche Regelung im Rahmen der bestehenden Verordnungsermächtigung im Verordnungswege zu verändern. Schließlich wird in jener Entscheidung hervorgehoben, dass dem Gesetzgeber nicht verwehrt sein kann, eine zunächst dem Verordnungsgeber überlassene Regelungsbefugnis wieder für sich in Anspruch zu nehmen.
Vgl. zu der Thematik auch Külpmann, NJW 2002, 3436 (3438). 105
Davon abgesehen entspricht es einer verbreiteten Auffassung, dass "Entsteinerungsklauseln" so zu verstehen sind, dass sie die geänderten Rechtsverordnungen uno actu (erst) nach Ablauf einer logischen Sekunde vom Rang des formellen Gesetzes in denjenigen einer Rechtsverordnung herabstufen. Es wird mithin durch den Gesetzgeber nicht unmittelbar Verordnungsrecht geschaffen.
107Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003 - 4 CN 8/01 -, a.a.O.; Sendler, NJW 2001, 2859 (2860).
108Ob sich (im Übrigen) aus dem Rechtsstaatsprinzip und der Rechtsschutzgarantie Grenzen für die Legislative ergeben, Regelungen, die auf Grund einer von ihr erteilten Ermächtigung durch Verordnung erfolgt sind, teilweise zu korrigieren und durch Normen zu ersetzen, die durch ein formelles Gesetz eingeführt werden, mag dahinstehen. Solche Grenzen wären nämlich allenfalls dann überschritten, wenn die (jedenfalls dem Anschein nach vorliegende) Aufspaltung einer Sachmaterie in Vorschriften mit Gesetzesrang und solche mit Verordnungsrang zu Rechtsunsicherheit und/oder zu einer unvertretbaren Verkürzung oder Beeinträchtigung des Rechtsschutzes führen würde.
109Vgl. in diesem Zusammenhang SaarlVerfGH, Urteil vom 17. Dezember 1996 - Lv 3/95 -, a.a.O., 449.
110Das ist hier indes ersichtlich nicht der Fall. Die durch das Haushaltssicherungsgesetz erfolgte Einführung einer Kostendämpfungspauschale schränkt die Gewährung von Beihilfen bezogen auf das jeweilige Kalenderjahr in Höhe bestimmter Selbstbeteiligungssätze der Beihilfeempfänger generell ein. Art und Umfang dieser Einschränkungen lassen sich unschwer den hier im Übrigen allesamt durch das Artikelgesetz getroffenen Regelungen entnehmen. Der dagegen mögliche Rechtsschutz ist nicht von geringerer Qualität als jener, der bei einer sogleich erfolgten Regelung durch den Verordnungsgeber bestünde. Darauf, dass der Verordnungsgeber mit Blick auf den Umstand, dass die Ermächtigung des Satzes 5 ebenfalls erst mit Wirkung zum 1. Januar 1999 an § 88 Satz 4 LBG NRW angefügt worden ist, eine Beihilferegelung, welche eine entsprechende Kostendämpfungspauschale beinhaltet hätte, erst zu einem späteren Zeitpunkt, nämlich nach dem Inkrafttreten der Verordnungsermächtigung, hätte erlassen können, kommt es - wie bereits ausgeführt - in diesem Zusammenhang nicht an.
3. Die Einführung der Kostendämpfungspauschale in der hier vorliegenden Ausgestaltung ist auch materiell verfassungsmäßig. Sie verstößt zunächst nicht gegen 106
hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums i.S.d. Art. 33 Abs. 5 GG. In diesem Zusammenhang liegt weder eine Verletzung des Alimentationsprinzips noch der Fürsorgepflicht des Dienstherrn vor.
a) Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums, welche den Kernbestand von Strukturprinzipien erfassen, die allgemein oder doch ganz überwiegend während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums, mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind, gehören u.a. das Alimentationsprinzip und die Fürsorgepflicht. Die Beihilfe, die vom Dienstherrn u.a. zu Aufwendungen in Krankheitsfällen geleistet wird, gehört hingegen in ihrer gegenwärtigen (bzw. hier im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Haushaltssicherungsgesetzes zum 1. Januar 1999 vorhanden gewesenen) Gestalt nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Dieses System kann vielmehr jederzeit geändert werden, ohne dass allein durch die Änderung des Systems Art. 33 Abs. 5 GG berührt würde. Dementsprechend besteht auch keine verfassungsrechtliche Verpflichtung der jeweiligen Dienstherren, ihren Beamten und Richtern bzw. Versorgungsempfängern für Krankheitsfälle und vergleichbare Belastungen Unterstützung gerade in Form von Beihilfen (im Sinne der geltenden Beihilfevorschriften) oder gar von solchen Beihilfen in bestimmter Höhe zu gewähren.
113Vgl. zum Ganzen: BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - 1 BvR 1053/98 -, a.a.O.; ferner BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -; jeweils mit zahlreichen Nachweisen.
b) Die Gewährung von Beihilfen u.a. für krankheitsbedingte Aufwendungen