Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-386-de-junio-14-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_ca9bdcd905c24eb5a34515248f3b5aac&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-01-20 13:34:24
Document Index: 202556775

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 215', 'artículo 214', 'artículo 215', 'artículo 241', 'artículo 242', 'artículo 36', 'artículo 214', 'artículo 16', 'artículo 16', 'artículo 79', 'artículo 2', 'artículo 3', 'artículo 15', 'artículo 27', 'artículo 4', 'Artículo 1', 'artículo 46', 'artículo 47']

SENTENCIA C-386 DE 14 DE JUNIO DE 2017
CONTENIDO:REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO LEGISLATIVO 601 DE 2017, CON EL QUE SE DECLARA EL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA EN EL MUNICIPIO DE MOCOA. SE ACLARA QUE SE DISPONE CON DICHO ACTO QUE EL GOBIERNO NACIONAL EJERZA LAS FACULTADES A LAS CUALES SE REFIERE EL ARTÍCULO 215 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y LAS DEMÁS DISPOSICIONES QUE REQUIERA PARA CONJURAR LA CRISIS. IGUALMENTE, QUE ADOPTE MEDIANTE DECRETOS LEGISLATIVOS, ADEMÁS DE LAS MEDIDAS ANUNCIADAS EN EL DECRETO REVISADO, TODAS AQUELLAS ADICIONALES NECESARIAS PARA CONJURAR LA CRISIS E IMPEDIR LA PROPAGACIÓN DE SUS EFECTOS Y DISPONER LAS OPERACIONES PRESUPUESTALES NECESARIAS PARA LLEVARLAS A CABO. FINALMENTE, SE VERIFICA EL CUMPLIMIENTO DE LOS DISTINTOS REQUISITOS DE ÍNDOLE SUSTANTIVO Y MATERIAL QUE LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY IMPONEN A LOS DECRETOS DECLARATIVOS DE ESTADOS DE EMERGENCIA Y, EN CONSECUENCIA, SE DECIDE DECLARAR EXEQUIBLE EL DECRETO 601 DEL 6 DE ABRIL DE 2017.
TEMAS ESPECÍFICOS:EMERGENCIA AMBIENTAL, ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, DECLARATORIA DE EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS, DECRETO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, FACULTADES DEL GOBIERNO
Sentencia C-386 de junio 14 de 2017
Ref.: Expediente RE-223
Que según el informe de la UNGRD, el desastre natural arrastró toneladas de agua, barro y piedras (11.357.000 metros cúbicos de lodo y escombros, aproximadamente, según Corpoamazonía) sobre 25 barrios de Mocoa, algunos de los cuales, como el San Miguel, fueron destruidos casi en su totalidad. Igual suerte corrieron 7 puentes, 10 vías públicas, una subestación de energía eléctrica, la red de telefonía fija, 3 acueductos y un alcantarillado. La zona y sectores del municipio quedaron sin servicio de agua potable y con suspensión del servicio de energía. También se reportó el colapso de la red hospitalaria.
— Acciones de las autoridades públicas y organismos de socorro
Que en relación con la atención humanitaria, se admitieron 2.221 personas en 6 albergues activados en el Coliseo Instituto Tecnológico Putumayo (ITP), Coliseo las Américas, Centro de Desarrollo Infantil Jardín (CDI), las Instalaciones de la Organización Zonal Indígena del Putumayo, Asomi e Incacausa; se identificaron tres lotes para que expertos de Minvivienda y Findeter analicen la posibilidad de empezar la construcción de viviendas para los afectados. Se dispuso la asignación inicial de $ 750 mil pesos como subsidio para pagar el arriendo de tres meses a cada familia, ayuda que se le desembolsará directamente al arrendador a través del Banco Agrario. Se establecieron protocolos para las donaciones públicas (http://repositorio.gestiondelriesgo.gov.co/bitstream/20.500.11762/20886/10/M-1603-GBI-03.pdf), que se recibirán preliminarmente hasta el Domingo de Pascua. Desde las 10:00 a. m. del 4 de abril se reciben donaciones en especie en los puntos de Cruz Roja, Defensa Civil, ICBF y brigadas militares y a través del Ejército se hará la clasificación y logística de transporte.
Que, en materia de telecomunicaciones, se establecerán tres zonas Wi-Fi totalmente gratis, adicionales a las dos que ya tiene Mocoa, para que la población pueda utilizar el internet. Aunque hay 20 plantas solares que se están distribuyendo para que la gente pueda cargar sus celulares, las dificultades en la prestación de la energía eléctrica son evidentes y severas.
Que aunque el Gobierno Nacional destinó $ 40.000 millones disponibles para la vigencia 2017 del Fondo de Compensación Interministerial, asignados a la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres, para atender la emergencia a la que se refiere el presente decreto, resulta necesario acudir a las facultades legales que ofrece el Estado de emergencia para adicionar nuevos recursos a dicho fondo.
El Ministro de Tecnologías de la Comunicación y de las Telecomunicaciones
De conformidad con lo previsto en el numeral 6º del artículo 214 de la Constitución Política, el Gobierno de la República debe remitir a esta corporación, al día siguiente de su expedición, todos los decretos legislativos que profiera en ejercicio de las facultades que le confiere la declaratoria de cualquiera de los estados de excepción. Por su parte, en el parágrafo del artículo 215 Superior, establece este mismo deber para el caso específico de la declaratoria del Estado de emergencia. En el mismo sentido, en el numeral 7º del artículo 241 se incluye dentro de las competencias estrictas y precisas con las que la Corte Constitucional debe garantizar la integridad y supremacía la Carta Política, la de decidir sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno Nacional con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 constitucionales.
En desarrollo de lo anterior, el artículos 55 de la Ley 137 de 1994, “Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia”, el control jurisdiccional de los mencionados decretos debe llevarse a cabo de manera automática, dentro de los plazos establecidos en su artículo 242 Superior y de acuerdo con las condiciones previstas en el Decreto 2067 del 4 de septiembre de 1991 o normas que lo modifiquen, y a su vez este decreto, en artículo 36, reitera lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 214 Superior antes mencionado.
De esta manera, es evidente que la Corte Constitucional es competente para ejercer un control constitucional automático sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que el Presidente de la República profiera con ocasión de la declaratoria del Estado de emergencia, y como ya sea decantado y precisado en la jurisprudencia constitucional, este control claramente incluye el decreto con el que se declara el estado de excepción en sí mismo, en tanto “los estados de excepción no excepcionan la Constitución y no son, ni pueden ser un Estado de facto”(70).
De igual forma, por cuanto la declaratoria de un estado de excepción “si bien es un acto político, sujeto a consideraciones de necesidad, oportunidad y conveniencia, también es un acto jurídico atado a reglas y requisitos formales y materiales dirigidas a garantizar su legitimidad y a evitar su uso arbitrario”(71), por lo que también exige un control constitucional que, además, exige un escrutinio estricto e integral(72).
2. Control de constitucionalidad del Decreto (Legislativo) 601 de 2017.
2.1. Control formal.
Como requisitos de forma para la declaratoria de un Estado de emergencia, se tiene que el decreto que la contenga debe: (i) llevar la firma del Presidente de la República y de todos sus ministros; (ii) incluir una motivación, que incluya una descripción pormenorizada de la ocurrencia de los hechos, así como de su gravedad e impacto en el orden económico, social y ecológico, y de la insuficiencia de las facultades gubernamentales ordinarias y la necesidad de las medidas extraordinarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; (iii) señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias así como, según se explicó en la Sentencia C-135 de 2009(73), del ámbito territorial en donde se va a aplicar; y (iv) incorporar una convocatoria al Congreso de la República, si es que éste no se hallare reunido, para que dentro los diez días siguientes al vencimiento término del estado de excepción, en un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, examine el informe motivado que le presente el gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronuncie expresamente sobre su conveniencia y oportunidad. Esto último, sin perjuicio del control político que, en todo caso, también puede llevar a cabo el Congreso de la República.
De otra parte, y aun cuando no sea propiamente un prerrequisito, a las exigencias formales de la declaratoria bien puede agregarse el que se encuentra previsto en el artículo 16 de la Ley 137 de 1994, en donde, recogiendo los mandatos de los artículos 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 4º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, se ordena que “al día siguiente de la declaratoria del estado de excepción, el Gobierno debe enviar al secretario general de la Organización de Estados Americanos y al secretario general de las Naciones Unidas, ‘una comunicación en que dé aviso a los Estados Partes de los tratados citados, de la declaratoria del estado de excepción, y de los motivos que condujeron a ella. Los decretos legislativos que limiten el ejercicio de derechos, deberán ser puestos en conocimiento de dichas autoridades. Igual comunicación deberá enviarse cuando sea levantado el estado de excepción”.
(i) Lleva la firma del Presidente de la República y de todos sus ministros, exceptuando dos que fueron debidamente representados por las Viceministras de las respectivas carteras, en su condición de encargadas (Ministerio de Relaciones y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo(74))(75);
(ii) Incluye, sin que éste sea aún el momento pertinente para juzgarla, una motivación amplia y suficiente sobre los hechos ocurridos la noche del viernes 31 de marzo de 2017 en el Municipio de Mocoa, Putumayo (presupuesto fáctico)(76), así como así como de su gravedad e impacto en su orden económico, social y ecológico (presupuesto valorativo)(77), y de la insuficiencia de las facultades gubernamentales ordinarias y la necesidad de las medidas extraordinarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos(78) (requisito de subsidiariedad), las cuales igualmente se describen con relativo detalle(79); y
(iii) Precisa de un término de vigencia, 30 días, así como de un ámbito territorial específico en donde va a regir, como es el área urbana y el área rural del citado municipio(80).
Por otra parte, la Sala Plena confirma que, como lo informó la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República en su intervención, el 7 de abril de 2017 el señor Presidente de la República informó por escrito a los secretarios generales de la Organización de Estados Americanos (OEA) y de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) de la expedición del decreto sub iudice, dando así cumplimiento a lo ordenado en el artículo 16 de la Ley 137 de 1994, “Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia”, y con ello también a lo previsto en los artículos 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos(81) y 4º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos(82) (aprobadas e incorporadas al ordenamiento jurídico colombiano a través de las leyes 16 de 1972 y 74 de 1968, respectivamente). Lo anterior, sin perjuicio de que se advierte que en el citado decreto no se ordenó en forma alguna la suspensión de derechos fundamentales.
2.2. Control material.
Por su parte, según se ha descrito en la línea jurisprudencial que se ha consolidado al respecto, la cual fue descrita especialmente en la Sentencia C-216 de 2011(83), al realizar el control material de una declaratoria de emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública la Corte Constitucional debe verificar:
(a) Que se trata de una calamidad pública, la cual “se define como aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente o intempestiva el orden económico, social o ecológico”(84). Pudiendo aquella situación catastrófica tener tanto una causa natural (como son sucede con los terremotos, sismos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, tsunamis o maremotos, incendios, entre otros) o una causa técnica (como es el caso de los llamados “accidentes mayores tecnológicos”(85));
(b) Que dicha eventualidad de carácter catastrófico no sea únicamente de carácter grave, “es decir, que tenga entidad propia de alcances e intensidad traumáticos, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico”, sino que también debe ser “imprevista, es decir, diferente a lo que se produce regular y cotidianamente, esto es, sobreviniente a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2011/C-216-11.htm - _ftn160, presupuesto que se relaciona con el juicio valorativo”(86);
(c) Que la calamidad pública no debe ser generada por efectos de una guerra exterior o un estado de conmoción, que es a lo que se ha llamado “presupuesto de identidad”(87); y
(d) Que efectivamente las facultades ordinarias de que las dispone el Ejecutivo para adoptar las medidas de carácter económico, social y ecológico, destinadas a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos resulten insuficientes y efectivamente desborden la capacidad de atención ordinaria del sistema nacional para prevención y atención de desastres, que es aquello que específicamente se verifica mediante el denominado juicio de subsidiariedad(88).
2.2.1. Presupuestos fácticos.
2.2.1.1 En primer lugar, y como juicio de realidad de los hechos invocados, baste con señalar que los sucesos que motivaron la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica en el Municipio de Mocoa son de conocimiento público y que, en el mismo sentido, como se indicó en el numeral 2º de la presente sentencia, tanto la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, como el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales-IDEAM, y el Servicio Geológico Colombiano-SGC, dieron cuenta de la existencia de una “avenida torrencial” que destruyó gran parte del municipio, afectando a sus habitantes y a sus bienes, con motivo de “un hecho de la naturaleza, originado en circunstancias ambientales imprevistas y de una magnitud inusitada”(89), como fue una cantidad de lluvia “extraordinaria con relación a la serie histórica”(90). Situación que, a su vez, confirmaron el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas y la Universidad Distrital Francisco José de Caldas en sus respectivas intervenciones.
2.2.1.3 Un análisis y explicación más detallada merece, en cambio, el juicio relativo al carácter sobreviniente de los hechos invocados, en tercer lugar, pues aunque éste en principio “también es de índole objetivo”(91), en tanto “supone verificar si éstos tienen un carácter anormal y excepcional”(92), en todo caso no deja de ser cierto que, como lo sostuvo la única ciudadana intervinientes, con motivo de la catástrofe ocurrida en el Municipio de Mocoa el 31 de marzo de 2017, “varios medios de comunicación informaron que existen informes técnicos, informes de autoridades y versiones de expertos, que acreditan que lo acontecido fue un riesgo advertido, desobedecido y no mitigado”(93). Como también lo es que el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas indicó que entre las causas de lo sucedido también debía tenerse en cuenta “la urbanización de zonas deforestadas, cuyo suelo no es apto para este tipo de uso”(94), lo cual explicó que supone una amenaza potencial que ya se ha materializado en el pasado en otras partes del territorio nacional(95).
Mientras que, de manera más enfática, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas señaló que “había un conocimiento previo sobre la posibilidad de ocurrencia del mismo, dada la ubicación del municipio en esta zona con características geomorfológicas especiales y de cómo factores de orden antrópico habían generado procesos de deforestación que coadyuvaron a la presencia de este evento”(96), lo que en cierta forma se podría concluir que coincide con las explicaciones ofrecidas en el concepto técnico ofrecido por el Servicio Geológico Colombiano con relación a los aspectos geológicos, geomorfológicos y geotécnicos(97), en el sentido de que “las causas del evento están ligadas, además de la ubicación del municipio, a procesos de degradación ecológica en la zona, que se agravan con los cambios climáticos que afectan el mundo”(98).
(i) Que los hechos que motivaron la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica en el Municipio de Mocoa constituyeron un “evento extraordinario”(99); y
(ii) Que “las proporciones del evento catastrófico extraordinario y los niveles de daños materiales y humanos sobrepasa[ron] cualquier facultad ordinaria del ejecutivo nacional y mucho más del ejecutivo territorial [...y] desborda[ron] la capacidad de respuesta ordinaria del sistema nacional para la prevención y atención de desastres”(100).
Mientras que por su parte la Ley 137 de 1994, además de reproducir esa norma constitucional, agrega que “[e]n el decreto declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de emergencia, que no podrá exceder de treinta días”(101), para luego reiterar que “[d]e conformidad con la Constitución, en ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días en el año calendario”(102) y, por último, precisar que “[e]n virtud de la declaración del Estado de emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos”(103).
Finalmente, en la jurisprudencia constitucional se ha señalado que con el juicio de sobreviniencia se agota “con la comprobación del carácter sobreviniente de los hechos, que también es de índole objetivo”(104), es decir, únicamente implica constatar tanto la ocurrencia de los hechos como su carácter excepcional(105). Y, en esa misma línea, se ha precisado que “no se trata entonces de un análisis de valoración de la alteración del orden social, económico y ecológico o de la circunstancia sobreviniente de los mismos, sino [de] una verificación objetiva de la existencia de la amenaza o de la perturbación”(106)
De una forma más específica, el carácter sobreviniente de los hechos es un concepto que el juez constitucional ha dotado de contenido, de tal manera que allí se ha precisado que “el requisito de sobrevinencia exige que los hechos invocados tengan un carácter repentino, inesperado, imprevisto, anormal o extraordinario [...y que, por el contrario, no se trate de] situaciones ordinarias, crónicas o estructurales, de ocurrencia normal y previsible en la vida de la sociedad”(107) y, adicionalmente, que “los acontecimientos, no sólo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”(108).
Sin embargo, cabe resaltar que se ha considerado que pesar del carácter imprevisible y extraordinario de los sucesos, puede que se trate de un fenómeno que existe previamente, pero cuya agravación repentina e imprevisible justifica la declaración de un Estado de emergencia. Así, en la Sentencia C-135 de 2009(109) se explicó que “la agravación rápida e inusitada de un fenómeno ya existente puede tener el carácter de sobreviniente y extraordinario, por ocurrir de manera inopinada y anormal”.
Por lo tanto, leídas en su conjunto las normas citadas, esto es, armónica e integralmente, así como las precisiones jurisprudenciales que al respecto ha hecho esta corporación, puede concluirse que el mero hecho de que algunas de las causas materiales o físicas que explican un desastre natural o sus efectos puedan estar relacionadas con conductas u omisiones humanas y, por tanto, no solamente puedan explicarse sino, incluso, predecirse o advertirse —lo que además resulta cada vez más posible por razón de los avances de la ciencia y, con ella, de la experticia técnica—, no necesariamente quiere decir que no pueda declararse el estado de excepción de emergencia económica, ecológica y social cuando ocurra un desastre de esa naturaleza, aun cuando se esté frente a sucesos extraordinarios, es decir, nuevos o poco comunes(110) y cuyos efectos efectivamente resulta imposible atender debidamente, o mitigar, por las vías o con el uso de los medios y recursos ordinarios. Por el contrario, esto último es suficiente para justificar la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica.
En este mismo sentido se destaca, además, que aquellos intervinientes que han sugerido que han cuestionado o que se han aproximado críticamente al carácter sobreviniente y, más exactamente, “impredecible” de lo sucedido en el Municipio de Mocoa, de ninguna forma han negado la pertinencia de declarar allí el Estado de emergencia, en tanto medio necesario y eficaz para responder a lo ocurrido, sino que más bien han hecho una serie de advertencias, entiende la Sala, con miras a evitar que con las medidas inmediatas y de corto plazo que adopte el Gobierno Nacional no se ignoren estas causas últimas o más profundas de la tragedia o de la gravedad de sus consecuencias, ni mucho menos se agudicen, de una parte. Al mismo tiempo que pretenden que no se diluya o pretenda eliminar la responsabilidad que corresponda a las autoridades o instituciones (pública so privadas) de orden local(111), ni que tampoco se permita que éstas continúen haciendo o dejando de hacer aquello que podría facilitar que lo sucedido ese trágico 31 de marzo pasado, vuelva a repetirse.
En efecto, con relación a esto último se tiene que el mismo Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas sostuvo que resulta indispensable que se concreten “acciones dirigidas a enfrentar la grave crisis ambiental mediante mediciones que denoten la magnitud de los daños, además de un programa de gobernabilidad en que se establezcan mecanismos productivos con enfoque sostenible para los pobladores, un ordenamiento ambiental adecuado y estrategias para la prevención de riesgos futuros” y, así mismo, “que se estudien a profundidad las causas del fenómeno desde el ámbito ambiental, para de esta manera tomar decisiones que hagan frente al contenido en el corto, mediano y largo plazo”(112).
Mientras que la Universidad Distrital de Santander adujo que era necesario “establecer medidas de orden local y regional que le permitieran a las poblaciones y sus territorios atender a los cambios en el compartimiento climático, aspecto olvidado a la hora de planificar el devenir de los territorios y por tanto este tema debe ser incorporado en las estrategias e instrumentos de planificación local, de manera coherente y decidida”(113).
Finalmente, el Ministerio Público, por su parte, también hizo alusión a las posibles causas globales de lo ocurrido, refiriéndose específicamente al cambio climático, para efectos de señalar que en general debe trabajarse en el diseño de políticas públicas que permitan enfrentar “desde la normalidad regulatoria, situaciones que van a presentarse cada vez más frecuentemente y con mayor gravedad [...] para evitar que la sociedad viva en situaciones de excepción permanente, con la afectación que ello supone para el equilibrio de poderes y las libertades públicas”(114).
Sin embargo, aunque todos los anteriores criterios u opiniones resultan a todas luces importantes y pertinentes, e incluso algunos de ellos podrían resultar determinantes a la hora de juzgar las medidas específicas que se profieran con motivo de la declaratoria del estado de excepción en el Municipio de Mocoa, para esta corporación es claro que ninguno de ellos conduce a concluir que el Gobierno Nacional no pudiera o no debiera declarar allí el Estado de emergencia, pues de forma alguna niegan que “el crecimiento súbito de las aguas, a causa de las lluvias, no puede catalogarse de manera distinta al de ser un hecho sobreviniente, no previsible, y de fuerza destructiva de inusitado poder”(115), como lo describió la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.
Entonces, las medidas que adopta el Ejecutivo deben responder y enfocarse a superar las condiciones que originaron la declaratoria del estado de excepción, sin que puedan válidamente regularse materias ajenas a las mismas o indirectamente relacionadas con ellas”(116).
2.2.2. Presupuestos valorativos.
2.2.2.1. Juicio de gravedad de la afectación.
Tal y como se adujo en la parte motiva del Decreto 601 del 6 de abril de 2017, y lo confirmaron diferentes de los intervinientes, lo sucedido en el Municipio de Mocoa fue “una grave calamidad pública humanitaria, económica, social y ecológica que justifica la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica”, en tanto además de “de la pérdida de 290 vidas”, desde un primer momento el número de desaparecidos indicaba que la cifra de víctimas morales resultaría incluso mayor, lo que a su vez implicaría “un problema sanitario que debe ser resuelto de manera inmediata”. Además de ello, también “la gran cantidad de heridos y damnificados [suposo] un reto de dimensiones inusuales para el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, [...] que tienen la responsabilidad de impedir la extensión de los efectos para todos los habitantes del municipio, incluidos los del área rural”, como lo confirmó directamente esa entidad en su respectiva intervención. Y, por último, la gravedad de los daños producidos indudablemente impactó el orden económico y social de la población, pues entre las consecuencias de lo ocurrido se destacan:
(i) “[L]a pérdida o la inhabilitación de las casas de cientos de colombianos, además de [...] sus bienes personales y recursos económicos [... así como sus] fuentes de subsistencia”, lo que el Gobierno explicó que podría provocar “un problema crítico de desempleo, con fuertes consecuencias para el mercado laboral, que deben ser atendidas con medidas extraordinarias que promuevan el empleo y la generación de empresa[, además de alterar] los ingresos de los habitante”;
Por lo tanto, considerando que el juicio de gravedad que debe adelantar la Corte se refiere a los “efectos, impactos y consecuencias en la sociedad colombiana en términos económicos, sociales o ecológicos”(117) de los hechos que motivaron la declaratoria de emergencia; y que en forma todavía más específica en la jurisprudencia constitucional se han “identificado los derechos constitucionales, en su catálogo completo, como criterio para medir la gravedad de determinada afectación o perturbación —actual o potencial— del orden económico, social o ecológico”(118) —aunque al mismo tiempo ha advertido que “el examen que realiza la Corte Constitucional no se encamina a suplantar, alterar o suprimir la valoración que de la gravedad de la situación realiza el Presidente de la República, por ser de su exclusiva competencia, sino que se contrae a verificar desde el punto de vista positivo, si la valoración, en su dimensión objetiva, ha sido arbitraria o afectada por un error manifiesto que la vicie”(119)—, se concluye que en este caso efectivamente resultaba adecuado y pertinente que el Gobierno Nacional declarara la emergencia, sin que aquí corresponda juzgar cada una de las medidas anunciadas y, mucho menos, las que con fundamento en la declaratoria efectivamente se adopten o se hubiesen adoptado con posterioridad.
2.2.2.2. Juicio de necesidad de las medidas extraordinarias.
También conocido como test de subsidiariedad, este particular test de necesidad consiste en evaluar si las facultades ordinarias conferidas a las autoridades estatales resultan insuficientes para enfrentar la situación imprevisible y extraordinaria, pues, como se ha explicado en la jurisprudencia constitucional en reiteradas ocasiones, sólo ante hechos “cuyos efectos perturbadores o amenazantes del orden económico, social o ecológico, sean graves e inminentes, y que no puedan enfrentarse mediante los poderes ordinarios del Estado, se pueda acudir al método excepcional de gobierno monocrático de la economía que se conoce con el nombre de Estado de emergencia”(120). Lo que al mismo tiempo quiere decir que, como también lo ha precisado la Corte, aunque “[u]n hecho puede parecer a una sociedad extraordinario y sorprenderla sin conocimientos o instrumentos adecuados para evitar, corregir o morigerar sus efectos perniciosos [...si] su riqueza institucional le brinda mecanismos para captar y adaptarse a la novedad, ésta difícilmente podrá considerarse en sí misma extraordinaria”(121).
Por razón de lo anterior, el desarrollo del presente test tiene tres estadios o etapas específicas que en un sentido resultan comunes a todas las declaratorias de estados de excepción, como son “(i) verificar la existencia de medidas ordinarias; (ii) establecer si dichas medidas fueron utilizadas por el Estado; (iii) determinar la insuficiencia de estas medidas para superar la crisis.”(122), los cuales la Sala Plena también encuentre debidamente cumplidos con anterioridad a la expedición del Decreto 601 de 2017.
Sin embargo, como bien lo explicaron en sus intervenciones la Gobernación del Putumayo(123) y Unidad Nacional para la Gestión de Desastres(124), “los medios ordinarios para atender una situación de crisis humanitaria como la que se vive en el Municipio de Mocoa, contemplados en el capítulo VII [de la Ley 1523 de 2011...] no son suficientes para conjurar la situación crítica e impedir la extensión de sus efectos”(125), que es precisamente el objeto y propósito de la declaratoria de emergencia (art. primero) y de las demás disposiciones (arts. 2º y 3º) del Decreto 602 de 2017, en tanto, según indicó el Gobierno Nacional y lo confirmaron las autoridades locales, de forma inmediata la sola cantidad de víctimas desborda las capacidades ordinarias del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, mientras que a corto y mediano plazo lo ocurrido causará tanto problemas de salubridad como un fuerte impacto en las condiciones socioeconómicas de los habitantes de la zona rural y urbana del municipio.
En efecto, la Sala Plena advierte que el régimen especial o para las situaciones de desastre y calamidad pública previsto en los artículos 65 a 89 de la Ley 1523 de 2011 incluye habilidades y alternativas de orden principalmente administrativo, pero no faculta al Gobierno más que para la contratación de empréstitos (art. 67); adquirir total o parcialmente, a través de cualquiera de sus ministerios o departamentos administrativos, entidades del orden nacional, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas, los bienes inmuebles o derechos reales que sean indispensables (art. 73); disponer en forma directa o por vía de convenios interinstitucionales con terceras entidades, del uso de los bienes respecto de los cuales pese una medida de decomiso preventivo o en proceso de extinción de dominio, o se encuentren extinguidos (artículo 79); o “promover, ejecutar y financiar proyectos de desarrollo urbano en los que se definan, de común acuerdo con las autoridades de planeación de los municipios y distritos en el ámbito de sus respectivas competencias, el conjunto de decisiones administrativas y de actuaciones urbanísticas necesarias para la ejecución de operaciones urbanas que garanticen la habilitación de suelo para la ejecución de los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la declaratoria de situación de desastre” (art. 81), entre otros.
Mientras que, por el contrario, como bien concluyó el Procurador General de la Nación en su concepto, en el decreto sub examine se juzgó como necesaria la adopción de “medidas legislativas para la modificación de la destinación de recursos presupuestales, con el fin de adicionar nuevos recursos al fondo de compensación interministerial, [...] la asignación de una provisión para efectos de atender la tragedia [...] beneficios tributarios, y el cambio de la destinación de recursos parafiscales [...el establecimiento de] subsidios [para] personas de escasos recursos en materia de energía y combustibles, y la utilización de los fondos eléctricos”(126), entre otras, de tal manera que ni si quiera la declaración de calamidad permitía al Gobierno Nacional contar con las facultades necesarias para actuar en los diez ámbitos o sectores(127) que, con motivo de los hechos, juzgó que era indispensable hacerlo.
Ahora bien, esta corporación en todo caso observa que en la parte motiva del decreto sub iudice el Gobierno sostuvo que, con motivo de “la magnitud del desastre no ha sido dimensionada en su totalidad, las medidas que se anuncian [...] no agotan los asuntos que pueden abordarse en ejercicio de las facultades conferidas por el Estado de excepción, lo que significa que en el proceso de evaluación de los efectos de la emergencia podrían detectarse nuevos requerimientos y, por tanto, diseñarse estrategias novedosas para afrontar la crisis”. Y que, en coherencia con ello, en su artículo 2º se dispuso que habrán de ejercer todas las funciones “que requiera para conjurar la crisis”, mientras en el artículo 3º se advirtió que, además de las medidas allí ya anunciadas, también se adoptarán “todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la propagación de sus efectos”, disponiendo para ello incluso de “las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo”.
Por lo tanto, la Sala concluye que el Gobierno Nacional demostró la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ordinarios para atender las necesidades de la población del Municipio de Mocoa con motivo de los hechos ocurridos el pasado 31 de marzo, incluyendo aquellas previstas en la Ley 1523 de 2011, justificando así la declaratoria del Estado de emergencia. Pero que, en todo caso debe tenerse en cuenta que con motiva de la misma claramente no se puede dictar decretos con fuerza de ley que no tengan que ver directamente con la superación de la calamidad e impedir que sus consecuencias se hagan más gravosas, o que no respeten integralmente los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad y, cuando suspendan leyes ordinarias, la exigencia de motivar la incompatibilidad(128).
2.2.2.3. Cumplimiento de otras prohibiciones constitucionales.
Finalmente, es del caso recordar que durante los estados de excepción declarados existen tres prohibiciones generales, como es que el Presidente de la República no puede (a) suspender los derechos humanos ni las libertades fundamentales, (b) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado, y (c) suprimir o modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento, como claramente se desprende de lo dispuesto tanto en el artículo 15 de la Ley 137 de 1994, pero también del numeral 2º del artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos y del numeral 2º del artículo 4º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Sin embargo, la Sala Plena considera que, como en su momento lo sostuvo en su intervención la Fiscalía General de la Nación(129) e indirectamente lo confirmaron el resto de los intervinientes, la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en el Municipio de Mocoa, en los términos del Decreto 602 de 2017, no supone ningún tipo de restricciones de los derechos humanos o de las libertades fundamentales de sus habitantes, sino que, muy por el contrario, pretende su protección y garantía. Como tampoco afecta el funcionamiento de las ramas del poder público y, particularmente, de la administración de justicia, sino que antes pretende su fortalecimiento y debido funcionamiento, y esto particularmente a través de las medidas anunciadas en el literal k) de su parte motiva, relativas a la contratación expedita que resulte necesaria para lograr la reconstrucción, reubicación o traslado de la Casa de la Justicia y del establecimiento carcelario del municipio.
Magistrados: Luis Guillermo Guerrero Pérez, Presidente—Carlos Bernal Pulido—Alejandro Linares Cantillo—Antonio José Lizarazo Ocampo—Gloria Stella Ortiz Delgado—Cristina Pardo Schlesinger—Iván Escrucería Mayolo (E)—Alberto Rojas Ríos—Diana Fajardo Rivera.
70 Sentencias C-152 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
71 Sentencia C-156 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.
72 Sentencia C-670 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.
73 M.P. Humberto A. Sierra Porto.
74 Cfr. Fls. 10 y 12 del expediente.
75 Cfr. Fls. 10 al 14.
76 Cfr. Fls. 1 al 3.
77 Cfr. Fls. 3 al 5.
78 Cfr. Fl. 6.
79 Cfr. Fls. 6 a 9.
80 Cfr. Artículo 1º del Decreto 601 de 2017.
81 “ART. 27.—Suspensión de garantías. 1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.
82 “ART. 4º—1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.
83 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
84 Sentencia C-216 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
85 Sentencia C-366 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
86 Sentencia C-216 de 2011, M.P. Antonio Barrera Carbonell (negrillas en el texto original).
87 Sentencia C-366 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
88 Sentencia C-216 de 2011, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
89 Intervención de la UNGRD, folio 15 del expediente.
90 Intervención del IDEAM, folio 222.
91 Sentencia C-252 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
92 Sentencias C-466 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y C-802 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
93 Fl. 48.
94 Fl. 223.
96 Fls. 231 y 232.
97 Cfr. numeral 2.1. de esta sentencia.
98 Fl. 232.
99 Intervención del IDEAM, folio 221.
100 Intervención de la Gobernación del Putumayo, ibídem.
101 Ley 137 de 1994, “Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia”, artículo 46.
103 Óp. cit., artículo 47.
104 Sentencia C-252 de 2010.
105 Sentencias C-466 de 1995, Sentencia C-802 de 2002.
106 Sentencia C-156 de 2011.
107 Sentencia C-670 de 2015.
108 Sentencia C-216 de 1999
109 M.P. Humberto A. Sierra Porto.
110 Cfr. Sentencia C-135 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
111 Cfr. resumen de la intervención ciudadana, numeral 3º de la presente sentencia.
112 Fl. 224.
113 Fl. 231.
114 Fl. 261.
115 Fl. 100.
116 Sentencia C-237 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
117 Sentencia C-670 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.
120 Sentencia C-122 de 1997, M.P.s. Eduardo Montealegre Lynett y Eduardo Cifuentes Muñoz.
122 Sentencia C-156 de 2011.
123 Cfr. numeral 1.3. de la presente sentencia.
124 Cfr. numeral 1.4.
125 Página 10.
126 Fls. 258 y 259.
127 Según se lista en la parte motiva del Decreto 602 de 2017, entre aquellas se incluyen desde modificaciones presupuestales y el otorgamiento de beneficios tributarios o decisiones contractuales, crediticias, de cofinanciación o de destinación de recursos parafiscales dirigidas a impactar positivamente el mercado laboral, o exenciones o condonaciones a cargas tributarias y parafiscales con fines sociales; hasta modificaciones en el registro mercantil con el fin de promover la empresa privada, o medios para reinstalar y garantizar el suministro de energía eléctrica y la disponibilidad de combustibles tanto para los habitantes y la maquinaria requerida para la reconstrucción; así como decisiones con respecto a la creación de emisoras comunitarias para asegurar el derecho a la información de los ciudadanos, o la construcción y reconstrucción de la infraestructura educativa, la construcción de viviendas de interés social a nivel rural y el mejoramiento general del sector agropecuario; e intervenciones específicas en los sectores de defensa, vivienda, justicia y salud.
128 Cfr. artículos 9º, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 137 de 1994.
129 Cfr. Numeral 1.2. de la presente sentencia.