Source: http://jurisprudencia.cplt.cl/cplt/decision.php?id=CPLT000026829
Timestamp: 2020-01-29 07:48:45
Document Index: 27923352

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CPLT Jurisprudencia | Karla Kristy Montoya Urra con COMISIÓN PARA EL MERCADO FINANCIERO
Karla Kristy Montoya Urra con COMISIÓN PARA EL MERCADO FINANCIERO Rol: C5539-18
Se acoge parcialmente el amparo deducido en contra de la Comisión para el Mercado Financiero (CMF), ordenándose la entrega de los oficios enviados por el órgano a la Compañía Cervecerías Unidas S.A y a Banmédica S.A., a propósito de los hechos esenciales informados por aquéllas en septiembre del año 2017. Lo anterior, por cuanto no se acreditó suficientemente una afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano y las demás alegaciones efectuadas por aquél. Por otra parte, se rechaza el amparo respecto de la misma información consultada, respecto de la empresa Enjoy S.A., en atención a que no se disponen de antecedentes que conduzcan a una conclusión contraria de aquella sostenida por el órgano requerido, en orden a que dicha información no obra en su poder.
DECISIÓN AMPARO ROL C5539-18
Requirente: Karla Kristy Montoya Urra.
Se acoge parcialmente el amparo deducido en contra de la Comisión para el Mercado Financiero (CMF), ordenándose la entrega de los oficios enviados por el órgano a la Compañía Cervecerías Unidas S.A y a Banmédica S.A., a propósito de los hechos esenciales informados por aquéllas en septiembre del año 2017.
Lo anterior, por cuanto no se acreditó suficientemente una afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano y las demás alegaciones efectuadas por aquél.
Por otra parte, se rechaza el amparo respecto de la misma información consultada, respecto de la empresa Enjoy S.A., en atención a que no se disponen de antecedentes que conduzcan a una conclusión contraria de aquella sostenida por el órgano requerido, en orden a que dicha información no obra en su poder.
En sesión ordinaria N° 986 del Consejo Directivo, celebrada el 23 de abril de 2019, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la ley N° 20.285 de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo rol C5539-18.
1) SOLICITUD DE ACCESO: El 25 de septiembre de 2018, doña Karla Kristy Montoya Urra solicitó a la Comisión para el Mercado Financiero -CMF-, la siguiente información: "Entiendo que cada vez que una entidad fiscalizada informa, como hecho esencial, la realización de una operación relevante (como una OPA para la toma de control, o una fusión, división o restructuración importante), la CMF (o la SVS, en su calidad de antecesora legal), en ejercicio de sus facultades de fiscalización, solicita, pocos días después, información relativa a las etapas e hitos de la operación y a aquellas personas que hubieran participado o tenido conocimiento de la operación o de alguno de tales etapas o hitos, entre otros antecedentes. Mediante la presente, solicito copia de los oficios mediante los cuales la CMF/SVS haya solicitado tal información a los siguientes emisores de valores, en atención a los hechos esenciales que en cada caso se indican, según corresponda:
a) Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, Chile, en atención al hecho esencial enviado por dicha compañía con fecha 6 de julio de 2018;
b) Empresas Lipigas S.A., en atención al hecho esencial enviado por dicha compañía con fecha 29 de enero de 2018;
c) Hortifrut, en atención al hecho esencial enviado por dicha compañía con fecha 22 de diciembre de 2017;
d) Banmédica S.A., en atención al hecho esencial enviado por dicha compañía con fecha 8 de septiembre de 2017;
e) Enjoy S.A., en atención al hecho esencial enviado por dicha compañía con fecha 21 de agosto de 2017;
f) Compañía Cervecerías Unidas S.A., en atención al hecho esencial enviado por dicha compañía con fecha 6 de septiembre de 2017;
g) Empresa Constructora Moller y Pérez Cotapos S.A., en atención al hecho esencial enviado por dicha compañía con fecha 28 de septiembre de 2016; y
h) Bupa Chile S.A., en atención al hecho esencial enviado por dicha compañía con fecha 4 de diciembre de 2015".
2) RESPUESTA: Por medio de ordinario N° 28390, de 23 de noviembre de 2018, el órgano señaló en resumen, lo siguiente:
a) Realizada la búsqueda en sus registros se logró identificar oficios que dicen relación con el requerimiento, correspondientes a las entidades Banmédica S.A., Enjoy S.A., y Compañía Cervecerías Unidas S.A.
b) Se deniega la entrega de dichos oficios por las causales de reserva del artículo 21 N° 1, N° 1 letra b), y N° 5 de la Ley de Transparencia, por las razones que detalla.
3) AMPARO: El 13 de noviembre de 2018, la solicitante dedujo amparo a su derecho de acceso a la información en contra del referido órgano de la Administración del Estado, fundado en la respuesta negativa a la solicitud de información.
4) DESCARGOS Y OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de esta Corporación acordó admitir a tramitación este amparo, confiriendo traslado al Sr. Presidente de la Comisión para el Mercado Financiero (CMF), mediante oficio N° E295, de fecha 11 de enero de 2019, requiriendo que: (1°) se refiera, específicamente, a las causales constitucionales o legales de secreto o reserva que, a su juicio, harían procedente la denegación de la información reclamada; (2°) señale cómo la entrega de la información reclamada afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano que usted representa, precisando, en qué medida lo solicitado serviría de antecedente para la adopción de una medida o política futura; detallando las implicancias de dicha medida, y explicitando las características particulares de lo solicitado que, a juicio del órgano que usted representa, justificaría que su comunicación vulnera el correcto cumplimiento de los objetivos de la medida o política en curso, identificando los efectos que produciría su comunicación; (3°) informe el estado del o los proceso (s) sobre el (los) que recae la información denegada y fecha aproximada del término del (de los) mismo (s); (4°) acompañe copia de la solicitud de acceso a la información que sirvió de base al presente amparo; y, (5°) para el caso de encontrarse afinado alguno de los procesos indicados, remita copia íntegra de la información denegada.
Posteriormente, el órgano por medio de ordinario N° 5674 de 21 de febrero de 2019, en síntesis, refirió lo siguiente:
a) Se corrige la información otorgada en su oportunidad en relación a la entidad Enjoy S.A., toda vez que, por un error de clasificación se la incluyó entre aquellas entidades a las cuales se les había remitido oficio con ocasión de los hechos esenciales en cuestión, siendo lo correcto no haber informado de la existencia de oficios enviados a esa entidad.
b) Las causales de secreto o reserva que hacen procedente la denegación de la información reclamada, respecto de los oficios remitidos a Banmédica S.A. y a Compañía de Cervecerías Unidas S.A. están establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia:
i. La causal de reserva del artículo 21 N° 1, de la Ley de Transparencia: en atención a que la entrega de los documentos afectaría el debido cumplimiento de las funciones de fiscalización de la Comisión. Cita decisiones del Consejo para la Transparencia.
Su conocimiento podría: (i) alertar que se encuentran investigando hechos que revisten caracteres de delito; (ii) conocer la cantidad de fiscalizaciones y/o investigaciones, así como el tipo de personas (naturales y/o jurídicas) que están siendo fiscalizadas y/o investigadas por hechos que podrían revestir los caracteres de delito; (iii) develar los criterios del ente fiscalizador; (iv) conocer qué tipo de antecedentes pide esta Comisión en procesos de información privilegiada u otro, lo que disminuiría la eficacia de los mismos, debido a que los eventuales infractores podrían descubrir patrones en nuestra fiscalización y crear formas de eludir dichos procesos; (v) perder eficacia al implementar futuras medidas de fiscalización en cuanto a que sean previsibles por el mercado.
ii. La causal de reserva del artículo 21 N° 1, letra b), de la Ley de Transparencia: en atención que los documentos solicitados corresponden además a procesos de fiscalización y/o investigación en curso o abiertos, por cuanto éstos no cuentan con un oficio o resolución de término, encontrándose pendiente aún la posible adopción de las medidas que correspondan. Cita decisiones del Consejo para la Transparencia.
Su publicidad, comunicación o conocimiento pondrá en una situación de sobre aviso que expondrá al mercado a adelantar decisiones, sin tener las certezas sobre la conclusión y alcances del proceso de fiscalización aún no finalizado.
iii. La causal de reserva del artículo 21 N° 5, de la Ley de Transparencia: por aplicación del artículo 28 del Decreto Ley N° 3.538 de 1980, conforme al texto reemplazado por el artículo primero de la Ley N° 21.000, que crea la Comisión para el Mercado Financiero, en virtud del cual los Comisionados, funcionarios y las personas que, a cualquier título, presten servicios a la Comisión estarán obligados a guardar reserva acerca de los documentos y antecedentes de los que tomen conocimiento con ocasión del ejercicio de sus funciones, siempre que tales documentos y antecedentes no tengan el carácter de públicos. Disposición que tiene el rango de ley de quórum calificado ficta de conformidad a lo establecido en el artículo 1 ° de las disposiciones transitorias de la Ley de Transparencia y lo establecido en la disposición cuarta transitoria de la Constitución Política de la República. Cita jurisprudencia.
5) GESTIÓN OFICIOSA: Por medio de correo electrónico, de 10 de abril de 2019, este Consejo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 34, de la Ley de Transparencia, solicitó al órgano enviar los documentos objeto de este amparo para efectos de tenerlos a la vista, lo cual fue cumplido el día 12 de abril del año en curso.
1) Que, el presente amparo tiene por objeto la negativa del órgano de entregar copia de oficios enviados a Banmédica S.A., Enjoy S.A., y Compañía Cervecerías Unidas S.A., en atención a los hechos esenciales que en cada caso se indican.
2) Que, antes de resolver el fondo del asunto, conviene tener presente lo siguiente:
a) La información objeto de este amparo, corresponde al año 2017, periodo en que aún se encontraba vigente el artículo 4° letra d), del DL N° 3538, que creó la Superintendencia de Valores y Seguros, el cual disponía que: "Corresponde a la Superintendencia (...) d), Examinar todas las operaciones, bienes, libros,
cuentas, archivos y documentos de los sujetos o actividades fiscalizados y requerir de ellos o de sus administradores, asesores o personal, los antecedentes y explicaciones que juzgue necesarios para su información. (...) Igualmente, podrá solicitar la entrega de cualquier documento, libro o antecedente que sea necesario para fines de fiscalización, sin alterar el desenvolvimiento normal de las actividades del afectado".
b) A su turno, la Norma de Carácter General N° 30, en su Sección II, N° 1, punto 2.2, letra A, dispone que: "las entidades inscritas en el Registro de Valores deberán divulgar en forma veraz, suficiente y oportuna todo hecho o información esencial respecto de ellas mismas, de sus negocios y de los valores que ofrecen, en el momento que el hecho ocurra o llegue a su conocimiento. Se deberá entender que una información es de carácter esencial cuando ésta sería considerada importante para sus decisiones de inversión por una persona juiciosa. En la calificación de la información como hecho esencial se debe considerar, entre otros, aquellos eventos que sean capaces de afectar en forma significativa, por ejemplo, a: (i) los activos y obligaciones de la entidad; (ii) el rendimiento de los negocios de la entidad; y (iii) la situación financiera de la entidad".
c) En el mismo literal A, referido anteriormente, en su punto N° 3, se precisa que: "Los hechos que revistan el carácter de esenciales deberán ser remitidos a través del Módulo SEIL (Sistema de Envío de Información en Línea) del sitio Web de esta Superintendencia (...)".
d) En el contexto descrito, la Compañía Cervecerías Unidas S.A. y Banmédica S.A., con fecha 6 y 8 de septiembre del año 2017, respectivamente, comunicaron al órgano, determinados hechos esenciales que se indican a continuación, las cuales se pueden encontrar íntegramente en los siguientes links: http://www.cmfchile.cl/sitio/aplic/serdoc/ver_sgd.php?s567=e2792bd6a6c01433a56f77a602cf1c8dVFdwQmVFNTZRVFZOUkVVeVRVUkZNVTFCUFQwPQ==&secuencia=-1&t=1555425076 y http://www.cmfchile.cl/sitio/aplic/serdoc/ver_sgd.php?s567=74b7bbe3a034bdab6857258abec565c2VFdwQmVFNTZRVFZOUkVVeVRXcEZNRTVuUFQwPQ==&secuencia=-1&t=1555427079:
i. Compañía Cervecerías Unidas S.A: CCU y Compañía Cervecerías Unidas Argentina S.A. (CCU-A), acordaron con Anheuser-Busch InBev S.A./N.V., una carta oferta en virtud de la cual y entre otras materias se pondrá término anticipado al contrato de licencia en Argentina de la marca "Budweiser", celebrado entre CCU-A y Anheuser-Busch, Incorporated (hoy AnheuserBusch LLC, una subsidiaria de ABI), con fecha 26 de marzo de 2008.
ii. Banmédica S.A: Los accionistas mayoritarios de la Compañía, Inversiones Santa Valeria Limitada y Empresas Penta S.A., han informado a la Compañía que han celebrado un acuerdo no vinculante con Unitedhealth Group Incorporated (UHG) para la venta de sus acciones en la Compañía a través de un proceso de oferta pública de adquisición de acciones (OPA), por el 100% de las acciones emitidas por la Compañía. Los accionistas mayoritarios han aceptado un período de exclusividad de negociación en beneficio de UHG que se extenderá hasta mediados de noviembre de 2017.
e) A la luz de dichos hechos esenciales comunicados por las empresas al órgano, es que en septiembre de 2017, la Superintendencia de Valores y Seguros (hoy Comisión para el Mercado Financiero), envió a la Compañía Cervecerías Unidas S.A y a Banmédica S.A, un oficio requiriendo mayor información sobre los referidos hechos, oficios cuya entrega son solicitados en el presente amparo.
3) Que, como se puede apreciar, los oficios requeridos en el presente amparo son de carácter público, en la medida que constituyen actos emitidos por un órgano de la Administración del Estado, en el ejercicio de sus funciones. En efecto, el artículo 8°, inciso 2°, de la Constitución Política de la República, establece que: "Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen". Lo anterior, sin perjuicio de las causales de reserva que puedan resultar aplicables en la especie. En este caso, el órgano denegó la entrega de los referidos oficios, alegando las causales de reserva del artículo 21 N° 1, N° 1 letra b) y N° 5, de la Ley de Transparencia, las cuales serán analizadas en los considerandos siguientes.
4) Que, en lo que atañe a la causal genérica contenida en el numeral 1°, del artículo 21 de la citada ley, referente a la afectación al debido cumplimiento de las funciones de la Comisión, se debe señalar que de la lectura de los oficios solicitados, se advierte que más que información sensible o secreta para el órgano, constituyen en realidad oficios tipo o de mero procedimiento, que se envían en cada ocasión en que se estima iniciar una fiscalización cuando se le informan hechos esenciales como los antes descritos. En tal sentido, teniendo presente que se trata de oficios enviados a empresas distintas y por hechos totalmente diferentes, comparando ambos documentos, se advierte que contienen esencialmente las mismas indicaciones -con las lógicas y escasas diferencias de contenido en atención al fiscalizado, como por ejemplo, el nombre y relación de los hechos sensibles-. A su turno, las alegaciones del órgano en orden a que se podría dar a conocer que se encuentran investigando hechos que revisten caracteres de delito o la cantidad de fiscalizaciones, deben ser desestimadas por cuanto los fiscalizados en comento -la Compañía Cervecerías Unidas S.A y Banmédica S.A-, tienen un claro y obvio conocimiento de que fueron fiscalizados -al ser oficiados-; además, por la normativa aplicable en la especie, todos las empresas que informan hechos esenciales al órgano tienen -o deberían tener- la clara convicción que eventualmente pueden ser requeridos de información.
5) Que, en este orden de ideas, no se explica de qué modo conocer el número de fiscalizaciones podría afectar al órgano, teniendo presente además que con la información solicitada aun así no es posible obtener dicho antecedente. Al efecto, se debe señalar también, que las facultades del órgano para requerir información a sus fiscalizados son tan amplias, que de ninguna forma se puede, con la entrega de los dos oficios tipo requeridos -los que en la práctica son casi el mismo-, alertar sobre sus criterios de fiscalización, en la medida que las variantes que tiene a su haber para cumplir sus funciones son muy amplias, teniendo un vasto campo de acción. En tal sentido, el actual artículo 5°, del decreto ley 3538, modificado por la ley 21.000, que crea la Comisión para el Mercado Financiero, establece en su artículo 5°, numeral 4°, que dicho órgano podrá entre otras cosas: "Examinar todas las operaciones, bienes, libros, cuentas, archivos y documentos de las personas, entidades o actividades fiscalizadas o de sus matrices, filiales o coligadas, y requerir de ellas o de sus administradores, asesores o personal, los antecedentes y explicaciones que juzgue necesarios para su información. Asimismo, podrá pedir la ejecución y presentación de balances y estados financieros en las fechas que estime convenientes para comprobar la exactitud e inversión de los capitales y fondos. Igualmente, podrá solicitar la entrega de cualquier documento, libro o antecedente que sea necesario para fines de fiscalización, sin alterar el normal desenvolvimiento de las actividades del afectado. A su vez, (...) podrá requerirles a éstas antecedentes sobre la situación financiera de todas aquellas personas o entidades que pertenezcan a su mismo grupo empresarial que pudieren comprometer, en forma significativa, la situación financiera de la entidad fiscalizada, así como información conducente a determinar las relaciones de propiedad o control y operaciones entre ellas". A mayor abundamiento, no se aprecia impedimento para que a su vez, las empresas fiscalizadas puedan facilitar los oficios recibidos en comento a otros terceros, siendo poco viable por lo tanto, una expectativa de reserva en este caso. Por todas estas razones, se desestimará la causal genérica de reserva del artículo 21 N° 1, de la Ley de Transparencia.
6) Que, en lo que atañe a la causal del artículo 21 N° 1, letra b), de la ley del ramo, la jurisprudencia de este Consejo -contenida, entre otras, en sus decisiones recaídas en los amparos Roles A12-09, A47-09, A79-09, C248-10 y C67-12- para configurar la causal de reserva indicada, se requiere la concurrencia de dos requisitos copulativos, a saber: a) que la información requerida sea un antecedente o deliberación previa a la adopción de una resolución, medida o política; y, b) que la publicidad, conocimiento o divulgación de dicha información afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano.
7) Que, en cuanto al requisito referido en la letra b), anterior, el órgano indicó que se pondría en una situación de sobre aviso que expondrá al mercado a adelantar decisiones. Al respecto, de la lectura de los oficios tipo requeridos, no se advierte con ellos que se pueda adelantar decisión alguna, ni tampoco el órgano pormenorizó ni acreditó de qué manera podría quedar en dicha situación. En este caso, se deben tener por reproducidos los argumentos vertidos en los considerandos 4° y 5°, precedentes, desestimándose la afectación alegada. Además, se debe considerar que de conformidad a lo preceptuado en el artículo 21 de la Ley de Transparencia, para que se verifique la procedencia de una causal de reserva, es menester determinar la afectación de alguno de los derechos subjetivos protegidos por ella, debiendo en consecuencia, acreditarse una expectativa razonable de daño o afectación, la cual debe ser presente o probable y con suficiente especificidad para justificar la reserva, lo cual en la especie no se produce, razón por la cual, se desestimará la causal en análisis.
8) Que, por otra parte, en lo que concierne a la causal de reserva del artículo 21 N° 5, de la Ley de Transparencia, en relación con el artículo 28 del decreto ley N° 3.538, aquella se debe desestimar, por cuanto conforme a lo razonado uniformemente por este Consejo, tales deberes no pueden entenderse como una causal de reserva que pueda invocar el organismo al que pertenecen los funcionarios. Una cosa es la responsabilidad de los funcionarios -que es la regulada en la norma reglamentaria señalada- y otra la que tiene el órgano al evaluar una solicitud de información formulada conforme a la Ley de Transparencia, caso en que corresponderá al Jefe de Servicio resolver si accede o no a entregar la información requerida. Para ello deberá invocar alguna de las causales establecidas por el artículo 21 de la Ley de Transparencia u otra ley de quórum calificado, causales que para ser válidas deberían fundarse en las causales de secreto o reserva que específicamente establece el artículo 8° de la Constitución Política. En este caso no existe una hipótesis específica de reserva establecida en la ley, como se razonó previamente. A mayor abundamiento, tal como precisó la Corte Suprema en la causal Rol 14.642-2017, en sentencia de 20 de diciembre de 2017, sobre una norma similar, es que aquella constituye: "(...) una regulación jurídica que tiene como destinatarios a los funcionarios en las áreas de sus competencias propias (...). La publicidad y la transparencia, en cambio, con su regulación jurídica actual, antes que a las personas, están referidas a los órganos del Estado".
9) Que, en la denegación en la entrega de simples oficios tipo o de mero procedimiento como los pedidos en este amparo, por las causales antes señaladas -y que fueron desestimadas- se aprecia una inobservancia a los principios de la libertad de información y de apertura o transparencia, consagrados respectivamente en el artículo 11, letra b) y c), de la Ley de Transparencia, conforme a los cuales, toda persona goza del derecho a acceder a la información que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, con las solas excepciones o limitaciones establecidas por leyes de quórum calificado; y, toda la información en poder de los órganos de la Administración del Estado se presume pública. Lo anterior, en la medida que atendida la naturaleza de lo pedido, indudablemente, su entrega no puede afectar ninguno de los bienes jurídicos establecidos en el artículo 21 de la Ley de Transparencia.
10) Que, finalmente, en lo que atañe al oficio enviado a Enjoy S.A., el órgano con ocasión de sus descargos, precisó que por un error informó que existían oficios sobre la materia en relación a la empresa en cuestión, lo cual en realidad no es efectivo. Al efecto, se debe tener presente lo resuelto por este Consejo a partir de la decisión de amparo Rol C533-09. En dicha decisión, se resolvió que la información cuya entrega puede ordenar, debe contenerse "en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos" o en un "formato o soporte" determinado, según dispone el inciso segundo del artículo 10 de la Ley de Transparencia. Por tal motivo, y no existiendo antecedentes que permitan desvirtuar lo expuesto por la reclamada en esta sede -referido a la inexistencia de la información consultada- no resulta procedente requerir al órgano que haga entrega de información que de acuerdo a lo señalado, no obraría en su poder. Por lo tanto el amparo en esta parte será rechazado.
I. Acoger parcialmente el amparo deducido por doña Karla Kristy Montoya Urra en contra de la Comisión para el Mercado Financiero (CMF), por los fundamentos señalados precedentemente.
II. Requerir al Sr. Presidente de la Comisión para el Mercado Financiero, que:
a) Entregue a la solicitante, copia de los oficios mediante los cuales la CMF/SVS solicitó información -en el contexto señalado en el numeral 1°, de lo expositivo- a Banmédica S.A., en atención al hecho esencial enviado por dicha compañía con fecha 8 de septiembre de 2017; y a la Compañía Cervecerías Unidas S.A., en atención al hecho esencial enviado por dicha compañía con fecha 6 de septiembre de 2017.
III. Rechazar el amparo en lo que atañe a oficios enviados a Enjoy S.A., en atención al hecho esencial comunicado por dicha compañía con fecha 21 de agosto de 2017, por los argumentos referidos precedentemente.
IV. Representar al órgano la inobservancia al artículo 11, letras b) y c), de la Ley de Transparencia, de acuerdo a lo señalado en el considerando 9°, precedente, con la finalidad de que se adopten las medidas necesarias para que, en lo sucesivo, no se reitere tal infracción.
V. Encomendar a la Directora General (S) y al Director Jurídico (S) de este Consejo, indistintamente, notificar la presente decisión a doña Karla Kristy Montoya Urra y al Sr. Presidente de la Comisión para el Mercado Financiero (CMF).