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Timestamp: 2018-12-19 16:54:26+00:00
Document Index: 85470869

Matched Legal Cases: ['art. 167', 'sentenza ', 'art. 29', 'art. 29', 'art. 2', 'art. 8', 'art. 167', 'art. 29', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 355', 'art. 356', 'art. 1323', 'sentenza ', 'art. 1467', 'art. 1469', 'art. 1467', 'art. 1664', 'art. 1467', 'art. 1468', 'art. 1467', 'art. 1467', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 1469', 'art.30', 'art.30', 'art.3', 'art.119', 'art. 826']

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Calcolo del valore stimato degli appalti pubblici e delle concessioni di lavori o servizi pubblici – Utilizzo quale parametro del canone concessorio, anziché del fatturato – Illegittimità (art. 167 d.lgs. n. 50/2016)
Nel primo motivo di appello lamenta l’appellante l’erroneità della sentenza di primo grado, che ha ritenuto legittima la determinazione del valore della concessione ancorandolo al parametro del canone concessorio, anziché al fatturato, richiamando alcune deliberazioni dell’Autorità di Vigilanza sui contratti pubblici in materia (cfr. deliberazione n. 40 del 19/12/2013; n. 10/2013, 1/2014, 8/2014).
9.1 – La censura è fondata.
L’AVCP ha rilevato che sebbene sia difficoltoso per le stazioni appaltanti stimare i proventi del servizio poiché provengono interamente dagli utenti e non da chi bandisce la gara, nondimeno l’esatta determinazione del valore dell’affidamento assume rilievo sotto molteplici aspetti: è essenziale per poter fornire una corretta informazione agli operatori economici potenzialmente interessati a prestare il servizio, serve ad individuare con esattezza la forma di pubblicità idonea, è necessaria per determinare l’entità delle cauzioni e del contributo dovuto all’Autorità.
Già nella Deliberazione n. 9 del 25/02/2010, l’Autorità aveva precisato che: “Come è noto, ai sensi dell’art. 29, commi 1, invece, “il calcolo del valore stimato degli appalti pubblici e delle concessioni di lavori o servizi pubblici è basato sull’importo totale pagabile al netto dell’IVA, valutato dalle stazioni appaltanti. Questo calcolo tiene conto dell’importo massimo stimato, ivi compresa qualsiasi forma di opzione o rinnovo del contratto”. Per le concessioni in particolare, nella nozione di “importo totale pagabile” è sicuramente da ricomprendere il flusso dei corrispettivi pagati dagli utenti per i servizi in concessione. Infatti, così come nella stessa nozione è ricompreso il corrispettivo pagato dalla stazione appaltante nel caso di appalto, qualora si tratti di una concessione, non essendovi un prezzo pagato dalla stazione appaltante, ma solo quello versato dagli utenti, sarà quest’ultimo a costituire parte integrante dell’“importo totale pagabile” di cui è fatta menzione nella norma sopra citata; il canone a carico del concessionario potrà, altresì, essere computato ove previsto, ma certamente proprio in quanto solo eventuale non può considerarsi l’unica voce indicativa del valore della concessione”.
Ha poi precisato che la mancata indicazione del valore stimato degli appalti, pone le imprese partecipanti alla gara in una situazione di estrema incertezza nella formulazione della propria offerta, rilevando che il calcolo relativo alla determinazione dell’importo del servizio oggetto di concessione deve essere effettuato in conformità a quanto previsto dall’art. 29, comma 1 del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163, tenendo conto dei ricavi ipotizzabili in relazione alla sua futura gestione.
Ha precisato, infatti, l’Autorità che “l’esatto computo del valore del contratto, assume rilevanza anche per garantire condizioni di trasparenza, parità di trattamento e non discriminazione, ex art. 2, comma 1, D.Lgs. n. 163/06 che si traducono nell’informare correttamente il mercato di riferimento sulle complessive e reali condizioni di gara” (cfr. deliberazione AVCP n. 40 del 19/12/2013),
Nel caso di specie, come già stigmatizzato dall’Autorità di Vigilanza, il valore della concessione non può essere computato con riferimento al c.d. “ristorno” e cioè al costo della concessione, che è un elemento del tutto eventuale, ma deve essere calcolato sulla base del fatturato generato dal consumo dei prodotti da parte degli utenti del servizio di distribuzione automatica.
9.2 – La correttezza di detto criterio di calcolo risulta confermata dalla previsione contenuta nella direttiva 2014/23/UE che ha stabilito all’art. 8, comma 2, rubricato “soglia e metodo di calcolo del valore stimato delle concessioni” che “…. Il valore di una concessione è costituito dal fatturato totale del concessionaria generato per tutta la durata del contratto, al netto dell’IVA, stimato dall’amministrazione aggiudicatrice o dall’ente aggiudicatore, quale corrispettivo dei lavori e dei servizi oggetto della concessione, nonché per le forniture accessorie a tali lavori e servizi. Tale valore stimato è valido al momento dell’invio del bando….”.
Detta disposizione è stata recepita nell’art. 167 del D.Lgs. n. 50/2016 (non applicabile al caso di specie ratione temporis).
9.4 – Sicchè il valore della concessione non può essere ancorato ad un parametro – quello del canone di concessione – non rispondente alla previsione normativa recata dall’art. 29 del D.Lgs. 163/06, né può ritenersi – come sostenuto dal primo giudice – che la stima del fatturato possa essere demandata al concorrente anziché all’amministrazione, né che possa essere desunta sulla base degli elementi contenuti nel capitolato speciale, perché in questa particolare tipologia di servizio è difficile dall’esterno compiere attendibili previsioni di stima, in quanto i fattori che incidono sui flussi di cassa dipendono da una molteplice varietà di condizioni, relative all’ubicazione delle strutture ospedaliere, alla collocazione dei distributori automatici, alle abitudini dell’utenza, alla localizzazione di altri punti di ristoro nell’ambito della stessa struttura ospedaliera, all’accesso di utenti esterni, e così via, tali da non consentire ai concorrenti di stimare in modo attendibile il fatturato sulla base dei soli elementi indicati nel capitolato speciale.
Concessione di lavori pubblici o di servizi – Definizione – Rischio operativo – Confronto con la disciplina del nuovo Codice dei contratti – Risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta – Condizioni (art. 3 d.lgs. n. 163/2006 – art. 3 d.lgs. n. 50/2016)
Consiglio di Stato, sez. IV, 19.08.2016 n. 3653
3. Le considerazioni espresse con riferimento particolare ai cd. “contratti ad oggetto pubblico”, ben possono essere ribadite, sia pure con i necessari adattamenti di specie, alle ipotesi di contratti cd. “ad evidenza pubblica”, laddove non è presente una regolazione degli aspetti patrimoniali dell’esercizio della potestà, ma sono presenti solo procedimenti antecedenti al contratto, volti a individuare il soggetto contraente con la pubblica amministrazione.
Tuttavia, anche in questi ulteriori casi, una volta scelto il contraente, il contratto stipulato successivamente alla fase di evidenza pubblica non rifluisce “immediatamente” nella più generale disciplina del codice civile e delle ulteriori disposizioni che eventualmente regolano il rapporto patrimoniale consensualmente instaurato tra privati.
Ciò è a tutta evidenza negato dalla stessa presenza di una (copiosa) disciplina speciale che normalmente assiste il momento genetico e quello funzionale del contratto, e che non può che giustificarsi se non in ragione della “particolare natura” dello stesso; laddove tale “particolare” natura non è costituita dall’esservi la pubblica amministrazione quale soggetto contraente, bensì dall’essere la causa e l’oggetto del contratto differentemente conformati, in ragione delle finalità di interesse pubblico perseguite con il contratto, e dunque con l’adempimento delle obbligazioni assunte per il tramite delle rispettive prestazioni (a seconda dei casi, l’opus o il servizio).
In primo luogo, dunque, vi è una disciplina speciale, che giustifica la propria “ragionevolezza” sulla altrettanto “speciale” natura del contratto; in secondo luogo, vi è una possibile applicazione delle norme del codice civile in tema di obbligazioni e contratti, che “sconta” la differente natura della causa e dell’oggetto dei medesimi contratti pubblici
In sostanza, la definizione del contratto quale “contratto pubblico” (art. 3, d. lgs. n. 163/2006, applicabile al caso di specie) non indica esclusivamente (e semplicisticamente) la presenza di un soggetto pubblico quale parte contraente, bensì una oggettiva finalità di pubblico interesse perseguita per il tramite del contratto e del suo adempimento.
Tale finalità – la cui esistenza e considerazione è ampiamente desumibile anche dalle definizioni offerte dall’art. 3 cit., ed in particolare dai suoi commi 11 e 12, relativi alle concessioni di lavori pubblici e di servizi – non costituisce (né lo potrebbe) una “immanenza” esterna al contratto, ma essa conforma il contratto medesimo, ed in particolare – proprio in ragione delle definizioni che il diritto privato ne offre – gli elementi essenziali della causa e dell’oggetto.
Per un verso, infatti, la finalità di pubblico interesse “entra” nella definizione di causa sia ove intesa quale funzione obiettiva economico – sociale del negozio, sia ove intesa quale funzione obiettiva giuridica dell’atto; per altro verso, essa conforma l’oggetto del contratto, ossia il contenuto del medesimo.
Ciò comporta che, laddove l’interprete debba giudicare della illiceità della causa di un contratto pubblico, ovvero della impossibilità (materiale o giuridica) o della illiceità dell’oggetto di tale contratto, non può non ricordare che tali elementi essenziali sono diversamente conformati, e dunque richiedono una verifica che tenga conto di tale loro specificità.
Allo stesso modo, quanto sin qui descritto si riflette anche sul rapporto contrattuale, sull’adempimento del contratto e sulle ipotesi di risoluzione del medesimo, così come contemplate dal codice civile.
D’altra parte, è sempre la “particolarità” del contratto pubblico a giustificare una tutela anche penale dei contratti della Pubblica Amministrazione (art. 355, inadempimento di contratti di pubbliche forniture; art. 356, frode nelle pubbliche forniture), dove l’interesse pubblico – che, come si è detto, conforma causa ed oggetto del contratto – acquista rango di bene giuridico tutelato dalla norma penale (Cass. pen., sez. VI, 27 febbraio 2013 n. 23819; 5 dicembre 2007 n. 16428; 11 novembre 2004 n. 47194).
In definitiva, è solo in ragione di una analisi dettagliata e specifica, che tenga conto delle considerazioni ora espresse, che può concludersi per la applicabilità (o meno) di norme ed istituti del codice civile ai contratti della pubblica amministrazione (anche in attuazione di quanto previsto dall’art. 1323 cod. civ.), in tutti quei casi (contratti ad oggetto pubblico, contratti ad evidenza pubblica), in cui il contratto, dotato di “tipicità” propria conferita da norme di diritto pubblico, non risulta, fin dal suo momento genetico, regolato dal diritto privato.
Ne consegue che non può condividersi la sentenza impugnata, laddove la stessa, al fine di riconoscere l’applicabilità dell’istituto della risoluzione del contratto per eccessiva onerosità sopravvenuta, afferma che “la espressa natura contrattuale di tale fattispecie (concessione di lavori pubblici o di servizi) comporta l’applicazione della normativa civilistica, naturalmente riferibile a tale figura giuridica, e segnatamente di quella che attiene all’azione risolutoria per eccessiva onerosità”.
In particolare, pur alla luce delle considerazioni innanzi espresse, non vi è ragione, in generale, per escludere l’applicabilità di tale forma legale di risoluzione, ricorrendone i presupposti, anche ai contratti della pubblica amministrazione, ma – si ribadisce – ciò non consegue ad una applicazione delle norme del codice civile, quale automatica conseguenza della riconosciuta natura contrattuale dell’atto, ma ad una verifica puntuale e in concreto del tipo di contratto considerato.
Le ipotesi legali di risoluzione del contratto ben possono trovare applicazione anche per i contratti della pubblica amministrazione, non sottraendosi questi ultimi alla generale disciplina di tutela delle attribuzioni patrimoniali derivanti dal contratto e, dunque, del sinallagma contrattuale.
Diversamente opinando, si riserverebbe alla sola amministrazione la possibilità di sciogliersi (unilateralmente e, dunque, autoritativamente) dal vincolo contrattuale, con ciò incidendo ab esterno sulla parità delle parti del rapporto contrattuale e quindi conferendo alla P.A. una inammissibile posizione di supremazia.
4. Ai sensi dell’art. 1467 del codice civile, la risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta riguarda i contratti con prestazioni corrispettive, che abbiano esecuzione continuata o periodica ovvero siano ad esecuzione differita, e sempre che (art. 1469) i contratti medesimi non abbiano natura aleatoria o tali siano da considerarsi per volontà delle parti.
L’eccessiva onerosità della prestazione di una delle parti deve essere sopravvenuta “per il verificarsi di avvenimenti straordinari e imprevedibili” e non deve conseguire ad una “alea normale del contratto”.
La giurisprudenza (Cass. civ., sez. III, 25 maggio 2007 n. 12235) ha avuto modo di affermare che l’eccessiva onerosità sopravvenuta della prestazione nei contratti a titolo gratuito consiste nella sopravvenuta sproporzione tra il valore originario della prestazione ed il valore successivo, mentre nei contratti onerosi consiste nella sopravvenuta sproporzione tra i valori delle prestazioni, sicché l’eccessiva onerosità sopravvenuta della prestazione, in presenza di squilibrio tra le prestazioni dovuto ad eventi straordinari ed imprevedibili, non rientranti nell’ambito della normale alea contrattuale, ai sensi dell’art. 1467 cod. civ. determina la risoluzione del contratto.
Più in particolare, nei contratti a prestazioni corrispettive, ad esecuzione continuata o periodica o differita, ciascuna parte assume su di sé il rischio degli eventi che alterino il valore economico delle rispettive prestazioni, entro i limiti rientranti nell’alea normale del contratto, da tenersi pertanto da ciascun contraente presenti al momento della stipulazione, alla stregua della dovuta diligenza. Ne consegue che non assume al riguardo rilievo la sopravvenienza di circostanze prevedibili che rendano comunque eccessivamente gravoso -e pertanto inesigibile – l’adempimento della prestazione, vertendosi in tal caso non già in tema di alterazione dell’economia contrattuale bensì d’inadempimento.
Si è altresì precisato (Cass. civ., sez. III, 19 ottobre 2006 n. 22396), che l’eccessiva onerosità sopravvenuta della prestazione, per potere determinare la risoluzione del contratto, richiede la sussistenza di due necessari requisiti: da un lato, un intervenuto squilibrio tra le prestazioni, non previsto al momento della conclusione del contratto, dall’altro, la riconducibilità della eccessiva onerosità sopravvenuta ad eventi straordinari ed imprevedibili, che non rientrano nell’ambito della normale alea contrattuale. Il carattere della straordinarietà è di natura oggettiva, qualificando un evento in base all’apprezzamento di elementi, quali la frequenza, le dimensioni, l’intensità, suscettibili di misurazioni (e quindi, tali da consentire, attraverso analisi quantitative, classificazioni quanto meno di carattere statistico), mentre il carattere della imprevedibilità ha fondamento soggettivo, facendo riferimento alla fenomenologia della conoscenza.
Inoltre, con particolare riguardo al contratto di appalto, la giurisprudenza (Cass. civ., sez. I, 31 dicembre 2013 n. 28812), ha ricordato che l’art. 1664 cod. civ., il quale prevede che “qualora per effetto di circostanze imprevedibili si siano verificati aumenti o diminuzioni del costo dei materiali o della mano d’opera, tali da determinare un aumento o una diminuzione superiori al decimo del prezzo complessivo convenuto, l’appaltatore o il committente possono chiedere una revisione del prezzo medesimo”, costituisce, per le ipotesi in essa contemplate, norma con carattere di specialità rispetto all’art. 1467 cod. civ., del quale impedisce l’operatività.
In applicazione dei principi innanzi enunciati, si è, in particolare, affermato:
– che l’alea normale di un contratto, che non legittima la risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta, comprende anche le oscillazioni di valore delle prestazioni originate dalle regolari e normali fluttuazioni del mercato, qualora il contratto sia espresso in valuta estera: in tale ipotesi, infatti, le parti, nell’esercizio della loro autonomia negoziale, hanno assunto un rischio futuro, estraneo al tipo contrattuale prescelto, così rendendo il contratto di mutuo aleatorio in senso giuridico e non solo economico, quanto al profilo della convenienza del medesimo (Cass. civ., sez. I, 21 aprile 2011 n. 9263);
– che l’atipicità della causa di un contratto di compravendita immobiliare determinata dall’assunzione della garanzia di redditività del bene venduto non esclude la corrispettività tra le prestazioni a carico delle parti e la conseguente operatività, nel caso di eccessiva onerosità, non dell’art. 1468 cod. civ., bensì dell’art. 1467, primo e terzo comma, cod. civ. (Cass. civ., sez. II, 25 marzo 2009 n. 7225).
Ciò che, in particolare ed in ambedue le ipotesi, realizza l’equilibrio patrimoniale delle prestazioni (quell’equilibrio cui occorre fare riferimento ai fini della verifica delle condizioni legittimanti la risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta) è l’utile ricavato dal concessionario dalla gestione dell’opera o del servizio, cui si aggiunge (o meno) il prezzo corrisposto dalla amministrazione pubblica.
Ma, a meglio considerare, l’ipotesi della concessione di lavori pubblici si distingue da quella della concessione di servizi perché la prima configura una ipotesi di contratto misto ex lege, caratterizzato dall’unicità della causa, non rinvenibile nel secondo caso.
Ed infatti, nel caso della concessione di lavori pubblici, il “diritto di gestire l’opera” (che corrisponde ad una obbligazione assunta dal contraente pubblica amministrazione), comporta che il privato esecutore dell’opera divenga anche (e successivamente) gestore di un pubblico servizio, in quanto la gestione dell’opera realizzata non può prescindere dalla fornitura (alla stessa pubblica amministrazione o a terzi) del servizio pubblico, al quale la sua realizzazione era funzionalmente destinata.
In definitiva, e più precisamente, la concessione di lavori pubblici si caratterizza per essere un contratto di appalto di lavori e di servizi, laddove:
– l’obbligazione assunta dalla Pubblica amministrazione consiste nell’affidamento dapprima dell’appalto di lavori e poi della fornitura del servizio (ed eventualmente nell’obbligazione aggiuntiva del pagamento del prezzo contrattualmente stabilito), così consentendosi per il tramite dell’utile ricavato dalla gestione e del prezzo eventualmente corrisposto, l’equilibrio delle prestazioni;
– l’obbligazione del privato consiste nella realizzazione dell’opera e nella gestione del servizio successivamente attuata, posto che la “gestione dell’opera” non costituisce solo un “diritto” ma anche una precisa obbligazione assunta nei confronti dell’amministrazione, che ha interesse alla fornitura (a sé o a terzi) del pubblico servizio, oltre alla (eventuale) obbligazione assunta dal privato a corrispondere canoni percentualmente commisurati agli utili di gestione.
La domanda di risoluzione del contratto per eccessiva onerosità, riferita ad un contratto di concessione di lavori pubblici., dunque, si iscrive nell’orizzonte giuridico sin qui ricostruito e, nella verifica della sua fondatezza (o meno), occorre tenere inevitabilmente conto sia del sinallagma (e quindi del complesso delle obbligazioni reciprocamente assunte e delle prestazioni ad esse connesse), sia, in tale ambito, del particolare aspetto rappresentato dal fatto che il corrispettivo della prestazione resa dal privato alla pubblica amministrazione si consegue non già attraverso il pagamento (ad un prezzo originariamente pattuito) delle prestazioni rese nel corso della successiva esecuzione del contratto, bensì per il tramite dell’utile derivante dalla gestione dell’attività di pubblico servizio.
L’obbligazione assunta dalla Pubblica Amministrazione non comporta una prestazione da rendersi quale diretto corrispettivo di quella del privato, ma consiste, strumentalmente, nel permettere al privato di svolgere una attività per il tramite della quale (gli utili di gestione) ottenere – non dalla P.A., ma indirettamente – la controprestazione.
In sostanza, nella concessione di lavori pubblici, dalla parte dell’amministrazione, si configura un’obbligazione ad un mezzo perché si possa conseguire un equilibrio economico dell’operazione regolata dal contratto, non l’assunzione di una obbligazione con prestazione diretta e quantificata: in altre parole, l’amministrazione non definisce, con il consenso del privato, la propria prestazione patrimonialmente valutabile, ma solo il modo di conseguirla.
Ne discende che il tipo di obbligazione e di (contro)prestazione assunta dall’amministrazione ed accettata dal privato influisce inevitabilmente sulla ricostruzione della cd. “alea normale”, e dunque sul rischio, accettato dal privato, in quanto naturalmente connesso al rapporto contrattuale.
Mentre nei casi normalmente considerati dall’art. 1467 cod. civ. l’avvenimento esterno al rapporto contrattuale incide sulla corrispettività delle prestazioni così come originariamente pattuite, determinando o meno la possibilità di risoluzione a seconda che esso sia o meno “straordinario e imprevedibile”, nel caso della concessione di lavori pubblici, l’avvenimento esterno incide non già direttamente sulla corrispettività della prestazione della Pubblica Amministrazione, bensì sull’andamento dell’attività dalla quale il privato stesso ha stimato di trarre il corrispettivo di quanto da lui già realizzato.
Se, dunque, l’avvenimento esterno al rapporto contrattuale influisce sul mezzo per conseguire l’equilibrio tra le prestazioni e non già direttamente sulla prestazione, ciò comporta che non sfugge al concetto di “alea normale” tutto ciò che, essendo collegato a fluttuazioni, anche accentuate ma non per questo “straordinarie” del mercato e alle sue dinamiche, incide sull’utile di gestione del privato e, pertanto, non può comportare una sopravvenuta sproporzione tra le prestazioni.
Solo nel caso in cui il mezzo (cioè la gestione per il tempo contrattualmente definito) si dimostri, in virtù di un avvenimento “straordinario ed imprevedibile”, essere divenuto strutturalmente inidoneo a far conseguire, anche solo potenzialmente, un possibile equilibrio tra le attribuzioni patrimoniali, solo in questo caso potrà escludersi l’alea normale del contratto, il rischio (collegato all’andamento della gestione), accettato dal privato e tanto più immanente (come ipotesi “normale” e/o prevedibile) quanto più ampio è il tempo di gestione contrattualmente previsto.
La possibilità, prevista dalla legge, di affiancare al “diritto alla gestione dell’opera” il pagamento di un prezzo costituisce, nella configurazione delle reciproche obbligazioni, un elemento di attenuazione del rischio gravante sul privato in relazione ai (futuri) utili di gestione.
Laddove ciò è previsto – e dunque l’amministrazione contrae due distinte obbligazioni nei confronti del privato – occorre considerare che, con riferimento ai complessivi assetti patrimoniali derivanti dal contratto, non solo è stato già considerato il “rischio” ricadente sul privato ma che esso è stato già “attenuato”, con l’evidente risultato di “innalzare la soglia” della normalità dell’alea.
Quanto ora esposto, già desumibile dal previgente art. 3 d. lgs. n. 163/2006 (applicabile al caso di specie) è ora esplicitato dall’art. 3 d. lgs. n. 50/2016, laddove prevede l’assunzione da parte del privato del “rischio operativo”, cioè della possibilità che questi non rientri degli investimenti effettuati e dei costi sostenuti “in condizioni normali” (in ciò, sostanzialmente, riproponendo la generale distinzione tra alea normale ed alea straordinaria ed imprevedibile).
La previsione della assunzione del rischio operativo, richiedendosi altresì che il privato si esponga ad una “reale esposizione alle fluttuazioni del mercato”, escludendosi dal concetto stesso di “rischio” quelle perdite stimate che siano “puramente nominali o trascurabili”, non trasforma i contratto di concessione di lavori pubblici o di concessione di servizi da commutativi in contratti aleatori “per loro natura” (art. 1469 cod. civ.).
Tale previsione rende espresso, per il tramite del richiamo positivo, il concetto di “alea normale” che accompagna i predetti contratti, poiché essi prevedono il conseguimento di un equilibrio patrimoniale solo all’esito di un non breve periodo di gestione del servizio pubblico, per sua natura esposto ad eventi negativi, ma pur tuttavia normali e prevedibili. (…)
In definitiva, la proiezione temporale della attività di gestione dalla quale conseguire l’utile remunerativo della propria prestazione rende plausibile (se non inevitabile) una modifica delle condizioni (di fatto e di diritto) presenti al momento di stipula del contratto, di modo che ciò che deve caratterizzare tali modifiche, perché esse possano fuoriuscire dal concetto di alea normale, deve porsi in termini di oggettiva straordinarietà per dimensioni, intensità e durata, e non rientrare nelle normali fluttuazioni di mercato.
D’altra parte, l’evento che incide sulla proporzione delle prestazioni deve essere, oltre che oggettivamente straordinario, anche soggettivamente imprevedibile (Cass. civ., n. 22396/2006 cit.), e, dunque, deve sfuggire alla possibilità di conoscenza del soggetto che invoca la risoluzione. E tale non può ragionevolmente definirsi la filiazione italiana di una delle principali società petrolifere mondiali con riferimento all’andamento del mercato dei prodotti petroliferi (internazionale e nazionale), e, più in generale, con riferimento ai cicli economici del paese nel quale essa opera.
Procedure di affidamento – Definizione – Rientra l’affidamento di lavori o servizi mediante concessione – Controversie – Disciplina (Art. 3 d.lgs. n.163/2006 – Art. 3 d.lgs. n. 50/2016)
Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 27.07.2016 n. 22
2. Così sintetizzati i termini del problema, occorre, anzitutto, confermare la (logicamente presupposta) qualificazione, già operata dalla sezione rimettente, della procedura controversa come avente ad oggetto una concessione di servizi ai sensi dell’art.30 del d.lgs. n. 163 del 2006 (vigente al momento dell’indizione della gara).
2.3. Le carenze regolative ravvisabili nell’art.30 del d.lgs. n.163 del 2006 (e nella presupposta, pressochè insistente, disciplina europea), le relative incertezze applicative e la crescente diffusione dello strumento concessorio (sia in ordine ai lavori che ai servizi), dovuta alla crisi economica e alla connessa esigenza di ricorrere con maggiore frequenza al capitale privato, a fronte della drastica diminuzione di investimenti pubblici, hanno imposto (finalmente) l’introduzione, prima a livello europeo (con la direttiva 2014/23/UE) e poi nazionale (con gli artt.164 e seguenti del d.lgs. n.50 del 2016), di una completa e dettagliata disciplina normativa, sia in ordine agli aspetti sostanziali del contratto di concessione, che riceve una definizione puntuale dei suoi elementi costituivi (con l’opportuna precisazione del carattere essenziale del trasferimento, almeno in parte, del rischio operativo), sia in merito alle modalità di procurement, con una tendenziale e strutturata assimilazione delle procedure di affidamento delle concessioni a quelle di aggiudicazione degli appalti.
3.5. Declinando alla fattispecie esaminata i canoni ermeneutici appena enunciati, deve riconoscersi, per un verso, l’insussistenza di qualsivoglia elemento che indichi la volontà del legislatore del processo amministrativo di assegnare all’espressione “procedure di affidamento” un significato diverso da quello fatto palese dall’art.3, comma 36, del d.lgs. n.163 del 2006 e, per un altro, in coerenza con la suddetta definizione, l’ascrivibilità delle procedure di affidamento di servizi mediante concessione alla categoria delle “procedure di affidamento di servizi” (di cui all’art.119, comma 1, lett. a, c.p.a.) e, quindi, nel novero delle controversie disciplinate dagli artt.119 e 120 c.p.a.
6. Non solo, ma concorre ad avvalorare la soluzione ut supra indicata anche l’utilizzo del criterio ermeneutico finalistico, ancorchè non utilizzabile in via principale o esclusiva (come già rilevato).
Impianti sportivi di proprietà comunale – Concessione – Controversie – Obblighi concessori e decadenza – Giurisdizione
Consiglio di Stato, sez. V, 26.07.2016 n. 3380
Per quanto riguarda la giurisdizione del giudice adito, negata dal TAR, e peraltro non contestata dal Comune appellato, si deve ritenere che, a fronte della natura concessoria di un bene pubblico destinato a pubblico servizio (piscina comunale), la corrispondente controversia circa lo scioglimento unilaterale del contratto spetti al Giudice amministrativo.
Infatti, gli impianti sportivi di proprietà comunale (nella specie, piscina comunale) appartengono al patrimonio indisponibile del Comune, ai sensi dell’art. 826, ult. comma, c.c., essendo destinati al soddisfacimento dell’interesse della collettività allo svolgimento delle attività sportive, sicché, qualora tali beni siano dati in concessione a privati, restano devolute al giudice amministrativo le controversie sul rapporto concessorio, inclusa quella sull’inadempimento degli obblighi concessori e la decadenza del concessionario (cfr. Cass. civile, Sez. Un., 20 aprile 2015, n. 7959 e Cass. civile, Sez. Un, 23 luglio 2001, n. 10013).
concessioniimpianti sportivi