Source: https://www.juridice.ro/685794/unele-consideratii-asupra-legii-privind-unele-masuri-pentru-prevenirea-si-combaterea-efectelor-pandemiei-de-covid-19-si-consecintele-acesteia-in-plan-constitutional.html
Timestamp: 2020-07-12 16:53:24+00:00
Document Index: 43470893

Matched Legal Cases: ['CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ', 'CCR ']

JURIDICE » Unele considerații asupra Legii privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 și consecințele acesteia în plan constituțional
Unele considerații asupra Legii privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 și consecințele acesteia în plan constituțional
09.06.2020 | Lidia BARAC
La data de 15 mai 2020 a fost publicată în Monitorul Oficial al României[1] Legea nr. 55 privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19[2], aceasta intraând în vigoare cu începere din data de 18 mai 2020 conform art. 78 din Constituția României.
Această lege își reclamă, în mod explicit, caracterul temporar, -astfel cum rezultă din art. 1, potrivit cu care “prezenta lege are ca obiect instituirea pe durata stării de alertă declarate în condițiile legii, în vederea prevenirii și combaterii efectelor pandemiei de COVID-19, a unor măsuri temporare și, după caz, graduale, în scopul protejării dreptului la viață, la integritate fizică și la ocrotirea sănătății, inclusiv prin restrângerea exercițiului altor drepturi și libertăți fundamentale”-, și, deopotrivă, constatăm că suntem în prezența unui act normativ cu aplicare limitată, în sensul art. 68 alin. (1) și (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative[3], din perspectiva obiectului reglementării, căci actul normative își propune a se rezumând exclusiv la măsurile pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de tip COVID-19, iar nu la alte situații epidemiologice generatoare de situații de urgență.
Interesul demersului de față derivă nu atât din “noutatea”, “ineditul” domeniului de reglementare asumat de această lege, cât, mai ales, din consecințele produse de acest “experiment legislativ” în planul respectării respectării unor principii sacramentale pe care se construiesc statul de drept și democrația constituțională.
Înțelesul demersului pendinte impune o incursiune asupra spațiului de manifestare al acestei legi, astfel cum acesta a fost configurat de către Parlamentul României. Așa cum rezultă din titlul legii și, în mod special, din cuprinsul art. 1, legea a fost configurată în scopul de a își produse efectele pe durata “stării de alertă declarate în condițiile legii”, stare a cărei existență este legată, la rândul ei, de necesitatea prevenirii și combaterii efectelor pandemiei COVID-19 în țara noastră. Este motivul pentru care în continuare vom reitera unele considerații relative la regimul juridic al stării de alertă vs. starea de urgență și care au făcut obiectul altor două studii, publicate anterior acestuia[4], urmând ca, mai apoi, să prezentăm o evaluare a legii în discuție, în raport cu exigențele mai sus exprimate.
A. Starea de urgență vs. starea de alertă
Regimul juridic al stării de urgență (și al stării de asediu) este reglementat de OUG nr. 1/1999[5] privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 453/2004[6] cu modificările și completările ulterioare, cu referire la art. 93 din Constituția României, în timp ce starea de alertă este reglementată prin OUG nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență[7] adoptată cu modificări și completări prin Legea nr. 15/2005[8] cu modificările și completările operate prin OUG nr. 68/2020 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu incidență în domeniul managementului situațiilor de urgență și al protecției civile[9].
În conformitate cu dispozițiile art. 3 din OUG nr. 1/1999, starea de urgență reprezintă “ansamblul de măsuri excepţionale de natură politică, economică şi de ordine publică aplicabile pe întreg teritoriul ţării sau în unele unităţi administrativ-teritoriale care se instituie în următoarele situaţii: a) existenţa unor pericole grave actuale sau iminente privind securitatea naţională ori funcţionarea democraţiei constituţionale; b) iminenţa producerii ori producerea unor calamităţi care fac necesară prevenirea, limitarea sau înlăturarea, după caz, a urmărilor unor dezastre”, în timp ce norma cuprinsă în OUG nr. 21/2004, astfel cum a fost modificată și completată prin OUG nr. 68/2020, prevede că starea de alertă reprezintă “răspunsul la o situație de urgență de amploare și intensitate deosebite, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând într-un ansamblu de măsuri cu caracter temporar, proporționale cu nivelul de gravitate manifestat sau prognozat al acesteia și necesare pentru prevenirea și înlăturarea amenințprilor iminente la adresa vieții, sănătății persoanelor, mediului înconjuurător, valorilor materiale și culturale importante ori a proprietății” (art. 41).
I. Starea de urgență
Principalele elemente care caracterizează și fixează regimul juridic al stării de urgență ar putea fi rezumată la următoarele:
1. Starea de urgență este o măsură excepțională, prevăzută la nivel constituțional (art. 93 din Constituție), alături de starea de asediu și starea de război;
2. Starea de urgență se declară de Președintele României prin decret prezidențial;
3. Starea de urgență absoarbe măsuri excepționale, de natură diferită, politice, economice și de ordine publică aplicabile la nivel național sau județean, necesar a fi luate fie în prezența unor pericole grave actuale sau iminente privind valori esențiale pentru însăși existența statului, precum securitatea națională ori funcționarea democrației (art. 3 lit. a) din OUG nr. 1/1999), fie în prezența iminenței producerii sau producerii unor calamități care fac necesară prevenirea, limitarea sau înlăturarea, după caz, a urmărilor unor dezastre (art. 3 lit. b) din OUG nr. 1/1999);
4. Starea de urgență are caracter limitat în timp și se instituie, respectiv menține, doar în măsura în care este impusă de situațiile care o determină (art 31 din OUG nr. 1/1999);
5. Pe durata stării de urgență nu pot fi limitate/restrânse anumite drepturi, expres prevăzute de lege (art. 32 lit. a)-d) din OUG nr. 1/1999[10]), printre care exemplificăm accesul liber la justiție, însă poate fi restrâns exercițiul celorlalte drepturi/libertăți fundamentale, cu respectarea disp. art. 53 din Constituția României și numai în măsura în care situația care a determinat instituirea stării de urgență o cere, cât și cu observarea documentelor internaționale în materie în raport cu care România s-a angajat;
6. Starea de urgență permite, odată cu instituirea ei, preluarea în competența autorităților militare a unor atribuții ale autorităților civile ale administrației publice centrale sau locale;
7. Măsurile instituite în timpul stării de urgență sunt obligatorii, atât în privința respectării lor, cât și în privința aplicării lor de către destinatarii normelor juridice;
8. Starea de urgență încetează odată cu înlăturarea situațiilor de pericol care au determinat instituirea ei sau la expirarea termenului stabilit prin Decretul Președintelui României;
9. Pe durata stării de urgență se emit ordonanțe militare și ordine, obligatorii, conform legii, de către autoritățile civile sau militare;
10. Prin ordonanțele militare sau ordine se instituie reguli și măsuri speciale care se dispun în zona în care s-a instituit starea de urgență și sancțiuni aplicabile în cazul nerespectării acestora.
II. Starea de alertă
Spre deosebire de starea de urgență, starea de alertă nu este de rang constituțional, ea nefiind enumerată printre Măsurile excepționale vizate de art. 93 din Constituție.
1. Starea de alertă reprezintă răspunsul la o situație de urgență de amploare și intensitate deosebite, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând într-un ansamblu de măsuri cu caracter temporar, proporționale cu nivelul de gravitate manifestat sau prognozat al acesteia și necesare pentru prevenirea și înlăturarea amenințprilor iminente la adresa vieții, sănătății persoanelor, mediului înconjuurător, valorilor materiale și culturale importante ori a proprietății;
2. Starea de alertă se declanșează, după caz, la nivel local, județean sau național, după identificarea, înregistrarea și evaluarea factorilor și tipurilor de risc și constatarea gravității situației de urgență care impune ansamblul de măsuri specifice, afară de situația de urgență care întrunește condițiile pentru declanșarea stării de urgență, potrivit art. 93 din Constituție și durează până laînlăturarea riscului și restabilirea stării de normalitate sau, după caz, până la instituirea stării de urgență ori până la împlinirea termenului pentru care a fost instituită;
3. Pe durata stării de alertă se pot lua măsuri și se pot întreprinde acțiuni necesare pentru înlăturarea stării de forță majoră și a efectelor acesteia, acțiuni ce pot fi stabilite prin regulamente, planuri, programe sau documente operative aprobate prin decizii, ordine sau dispoziții emise conform reglementărilor în vigoare, specifice domeniului în care s-a produs tipul de risc;
4. Măsurile trebuie să fie proporționale cu situațiile care le-au determinat și să fie aplicabile cu respectarea condițiilor și limitelor prevăzute de lege, în funcție de tipul de risc care le impune;
5. Hotărârile prin care se declanșează ori se prelungește starea de alertă, precum și cele prin care se stabilește aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă cuprind: baza legală, durata stării de alertă, măsurile pentru creșterea capacității de răspuns, asigurarea rezilienței comunităților sau diminuarea impactului tipului de risc necesar a fi applicate, condițiile concrete de aplicare și destinatarii acestor măsuri, instituțiile și autoritățile publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor, după caz;
6. Starea de alertă se declară, se prelungește și încetează cu acordul primului-ministru de către Comitetul Național pentru Situații de Urgență (CNSU) atunci când ea vizează întreg teritoriul țării sau când se instituie, se prelungește sau încetează la nivelul mai multor județe, respectiv de către Comitetul Județean pentru Situații de Urgență (CJSU), cu acordul ministrului afacerilor interne, când starea de alertă se instituie, prelungește sau încetează la nivel județean sau în anumite localități ale județului; Comitetul local pentru situații de urgență declară, prelungește sau încetează, cu acordul prefectului, starea de urgență la nivel local;
7. Comitetele pentru situații de urgență hotărăsc aplicarea, în condițiile legii, a uneia sau mai multor măsuri pentru:
a) Creșterea capacității de răspuns;
b) Asigurarea rezilienței comunităților;
Diminuarea impactului tipului de risc, aceste măsuri fiind cuprinse în Hotărârea prin care se instituie starea de alertă.
Analizând modul în care sunt definite cele două stări, cât și regulile cărora li se supun, putem constata următoarele asemănări, respectiv deosebiri între cele două stări:
1. Ambele stări au un izvor comun, și anume, faptul că, instituirea lor este permisă doar în cazul producerii/existenței unei situații de urgență (a se vedea art. 4 alin. (1) lit b) și lit. f) din OUG nr. 21/2004).
În alte cuvinte, asemenea stări apar și se dezvoltă în contextul existenței unei situații de urgență și în raport cu amploarea și intensitatea situației de urgență, Culoarul de manifestare al stărilor în discuție este unic și parcurge un traseu în trepte pornind de la “pragul de jos”, înaintând treptat sau abrupt înspre “pragul de sus”, însă, totdeauna, în aceeași direcție, ceea ce înseamnă că între starea de alertă și stările excepționale, reglementate de Constituția țării, există o succesiune logică.
Situația de urgență poate fi generată de un complex de factori de risc (factorul de risc este definit în art. 2 lit. i) din OUG nr. 21/2004), adică de împrejurări congruente, în același timp și spațiu, care pot determina sau favoriza producerea unor tipuri de risc sau de producerea unui tip de risc, acesta din urmă fiind definit (art. 2 lit. j) din OUG nr. 21/2004) ca un caz de forță majoră determinat de incendii, cutremure, inundații, accidente, explozii, avarii, alunecări sau prăbușiri de teren, îmbolnăviri în masă, prăbușiri ale unor construcții, instalații or amenajări, eșuarea sau scufundarea unor nave, căderi de obiecte din atmosferă ori din cosmos, tornade, avalanșe, eșecul serviciilor de utilități publice și alte calamități naturale, sinistre grave sau evenimente publice de amploare determinate ori favorizate de factori de risc specifici (excepție grevele, care nu pot fi considerate tipuri de risc conform ordonanței). Deopotrivă, aceleași dispoziții legale ne arată că ivirea, existența unei situații de urgență nu implică automat declanșarea stării de alertă sau a stării de urgență. Astfel, disp. art. 2 din OUG nr. 21/2004 definesc starea potențial generatoare de situații de urgență ca fiind situația favorizată de un complex de factori de risc, care prin evoluția lor necontrolată și iminența amenințării ar putea aduce atingere vieții și sănătății populației, valorilor materiale și culturale importante și factorilor de mediu. De exemplu, un incendiu izbucnit într-o pădure reprezintă un tip de risc, prevăzut de lege, care poate genera o “stare potențial generatoare de situație de urgență”, dar care nu impune automat declanșarea unei stări de alertă sau de urgență;
2. Amploarea și intensitatea situației de urgență reprezintă criteriile legale în funcție de care se pot accesa mecanisme care permit declanșarea stării de alertă, respectiv a stării de urgență, motiv pentru care legea se preocupă inclusiv de definirea amploarei situației de urgență (art. 2 lit. b) din OUG nr. 21/2004) și a intensității situației de urgență (art. 2 lit. c) din OUG nr. 21/2004). Astfel, dacă incendiul menționat afectează o suprafață semnificativă de pădure, având o viteză de evoluție (intensitate) ridicată, de natură a cuprinde raza teritorială a mai multor localități din același județ, sunt întrunite cerințele declarării unei stări de alertă. Dacă, însă, ca urmare a analizei factorilor de risc se ajunge la concluzia că aria de manifestare a incendiului ia o amploare deosebită, astfel că incendiul s-a extins pe o zonă aferentă mai multor județe sau la nivelul întregii țări, ori intensitatea, viteza de evoluție a acestuia arată că gradul de perturbare a stării de normalitate este ridicat, sunt întrunite condițiile pentru declanșarea unei stări de alertă sau a unei stări de urgență la nivel județean, respectiv național, după caz.
Mai mult, în ipoteza în care din capul locului, ca urmare a evaluării tipurilor de risc și al factorilor determinanți ai acestora se constată că gradul de perturbare a stării de normalitate este extrem de ridicat poate fi declarată direct starea de urgență. Așadar, declararea stării de urgență nu este condiționată de declararea prealabilă a stării de alertă (de exemplu, starea de urgență pentru cazul de pandemie tip SARS CoV-2 a fost declarată fără ca această stare să fie precedată de instituirea vreunei stări de alertă, tocmai în considerarea gradului de perturbare a stării de normalitate produs ca urmare a ivirii unei pandemii, în raport cu gradul de perturbare generat, de exemplu, de o epidemie, aceasta din urmă reprezentând, de asemenea, un factor de risc în sensul art. 2 lit. j) din OUG nr. 21/2004, dar, care, poate sau nu să atragă instituirea unei stări de alertă, în funcție de evaluarea tipului de risc și a factorilor de risc din perspectiva pericolului generat, respectiv a gradului de perturbare a stării de normalitate).
Dacă luăm în considerare specificul fiecărei stări dintre cele analizate și le raportăm inclusiv la condițiile în care acestea încetează, potrivit legii, evident că se pot face considerații nu doar cu privire la conținutul lor, respectiv la raportul dintre ele, ci și cu privire la succesiunea lor, căci o stare de alertă se poate transforma, poate fi urmată de o stare de urgență, în înțelesul atribuit acesteia din urmă prin art. 3 lit. b) din OUG nr. 1/1999, în timp ce o stare de urgență poate avea o existență de sine stătătoare, nefiind condiționată de preexistența unei stări de alertă; în niciun caz, însă, o stare de urgență nu se poate transforma într-o stare de alertă.
3. Starea de urgență, ca și starea de asediu, reprezintă măsuri excepționale de rang constituțional, în timp ce starea de alertă este de rang infraconstituțional;
4. Spre deosebire de starea de urgență, care presupune un complex de măsuri de natură politică, economică și de ordine publică, starea de alertă absoarbe, exclusiv, măsuri și acțiuni tehnico-operative, administrative derivate din natura tipului de risc produs, destinate să înfrângă sau să limiteze efectele unor evenimente externe, imprevizibile, invincibile și inevitabile, respectiv măsuri, acțiuni menite să facă față cazului de forță majoră a cărui amenințare este iminentă sau care s-a produs, precum: măsuri pentru creșterea capacității de răspuns în raport cu pericolul existent, măsuri pentru asigurarea rezilienței comunităților, măsuri de protecție pentru diminuarea impactului în funcție de tipul de risc, acestea din urmă fiind date în competența Comitetelor pentru situații de urgență, tocmai datorită specificului lor reclamat de o anumită tehnicitate.
5. Pe durata stării de urgență (ca și pe durata stării de asediu) poate fi restrâns de jure exercițiul unor drepturi și libertăți fundamentale, cu excepția drepturilor și libertăților expres prevăzute de lege, al căror exercițiu nu poate fi restrâns (art. 32 din OUG nr.1/1999), în timp ce pe durata stării de alertă anumite drepturi/libertăți, în funcție de tipul de risc produs, pot fi afectate de facto datorită specificului intervenției implicate de prezența unui caz de forță majoră, astfel că normele care reglementează starea de alertă nu prevăd, nu reglementează posibilitatea restrângerii exercițiului vreunui drept/libertate fundamentală, ca formă de exprimare a voinței statale.
6. Datorită caracterului exceptional al stării de urgență, pe durata acesteia sunt permise unele abateri de la normalitatea juridică, precum, de exemplu, în cazul regimului juridic privind constatarea și sancționarea unor conduite contrare regulilor și măsurilor speciale instituite, prin intermediul unor acte de tip administrativ, neprevăzute de legislația comună, specifică stării de normalitate (exemplu-ordonanțele militare, Ordinele vizate de OUG nr. 1/1999), în timp ce, pe durata stării de alertă, care nu este o stare excepțională, se aplică integral legislația specifică stării de normalitate.
7. Măsurile, acțiunile întreprinse pe durata stării de urgență sunt formalizate prin legi organice, ordonanțe militare sau ordine, reflectate expres în Decretul Prezidențial de declarare a stării de urgență, în timp ce măsurile, acțiunile întreprinse în contextul stării de alertă sunt stabilite prin regulamente, planuri, programe sau documente operative, aprobate prin decizii, ordine sau dispoziții date în competența Comitetelor pentru situații de urgență, acestea fiind însă emise în conformitate cu reglementările în vigoare, preexistente producerii tipului de risc și care vizează domeniile de relații sociale în care se manifestă tipul de risc respectiv (de exemplu, în cazul tipului de risc constând într-un incendiu, există o legislație relevantă-Legea nr. 307/2006[11] privind apărarea împotriva incendiilor și o serie de alte reglementări conexe, precum Legea nr. 481/2004[12] privind protecția civilă, cu modificările și completările operate prin Legea nr. 212/2006 pentru modificarea și completarea Legii nr. 481/2004 privind protecția civilă, Legea nr. 446/2006 privind pregătirea populației pentru apărare; de asemenea, există o doctrină foarte bogată în materia pregătirii pentru managementul situațiilor de urgență, care face referire inclusiv la tipul de măsuri reclamate și, mai ales, la natura lor).
III. Consecințe juridice
Deosebirile de regim juridic dintre starea de urgență și starea de alertă se manifestă în planul consecințelor juridice pe care aceste stări le produc. Astfel, în raport cu criteriul naturii acțiunilor/măsurilor și criteriul conținutului acestora, constatăm că starea de alertă vizează exclusiv măsuri/acțiuni tipice înlăturării stării de forță majoră și a efectelor acesteia, în timp ce starea de urgență vizează, ca regulă, măsuri care inevitabil presupun restrângerea exercițiului unor drepturi/libertăți fundamentale, prin voință statală.
Starea de alertă nefiind o stare excepțională în sens constituțional, ea nu implică și nu impune restricții de drepturi, libertăți fundamentale în sensul art. 53 din Constituție, fapt ce rezultă din ansamblul normelor juridice care îi reglementează regimul juridic. Având în vedere că tipurile de risc care-i legitimează declararea sunt veritabile cazuri de forță majoră, măsurile/acțiunile întreprinse pentru înlăturarea tipului de risc și a efectelor acestuia, prin firea lucrurilor pot reprezenta, determina intruziuni în exercițiul unor drepturi/libertăți fundamentale, însă acestea sunt inevitabile și justificate în raport cu scopul urmărit, luarea unor astfel de măsuri/acțiuni reprezentând o obligație a autorităților statului, iar nu un drept conferit de lege și care s-ar impune a fi exercitat sub exigențele art. 53 din Constituție. De exemplu, în cazul izbucnirii unui incendiu într-un hotel, agenții statului vor pătrunde forțat în imobil pentru a salva viața persoanelor aflate în imobil, desfășurând acțiuni prevăzute în planurile lor de acțiune specifice pentru acest tip de risc, context în care, foarte probabil, pot distruge anumite bunuri, chiar valori culturale, în măsura în care acestea ar fi expuse în zona de acțiune a pompierilor, precum picturi, tablouri celebre, sau chiar vătăma integritatea fizică a unor persoane aflate în zona de intervenție etc. Observăm că, în discuție ar fi afectarea dreptului de proprietate sau a dreptului la integritate fizică a persoanei.
Dacă evaluăm tipurile de risc prevăzute de lege, constatăm că intruziunile/restricțiile cu privire la exercițiul drepturilor/libertăților cetățenești, se centrează în tot atâtea fapte de natură penală. Contextul în care, însă, se desfășoară astfel de acțiuni, imprimă acțiunilor autorităților un caracter justificat, agenții statului acționând în condițiile stării de necesitate, reglementată de art. 20 alin. (2) din Codul Penal, aceasta fiind o cauză justificativă, care înlătură nu doar vinovăția persoanei care a săvârșit faptele, dar și caracterul ilicit, antijuridic al acestora. De asemenea, când limitele de acțiune ale agenților statului au fost depășite prin măsurile luate în contextul stării de alertă în raport cu tipul de risc cu care s-au confruntat, se pune problema incidenței disp. art. 75 lit. c) din Codul Penal, potrivit cu care depășirea limitelor stării de necesitate reprezintă o circumstanță atenuantă legală, proporționalitatea măsurilor dispuse în contextul acestei stări urmând a fi evaluată de instanțele de drept comun, neputând fi adus în discuție art. 53 din Constituție, precum nici atributul CCR de a declanșa vreun control de constituționalitate, dat fiind că instanța constituțională nu analizează chestiuni de aplicare a legii, ci doar de conformitate a legii cu Constituția României. În această din urmă situație, fapta agenților statului care au acționat cu depășirea limitelor stării de necesitate are caracter penal.
Prin urmare, cazul de forță majoră care generează situația de urgență pe terenul căreia se instituie o stare de alertă oblige autoritățile statului să acționeze și să ia măsuri în contextul stării de necesitate, sub condiția respectării cerinței proporționalității, vizate de textul art. 20 alin. (2) Cod Penal.
Așadar, starea de alertă nu implică, prin natura ei, restricții de drepturi/libertăți fundamentale derivate din voința statului (Guvern/Parlament), ci restricții inevitabile în raport cu împrejurarea că situațiile de urgență care reclamă eventual o stare de alertă se datorează unui tip de risc asimilat forței majore, prin lege, respectiv unui eveniment exterior voinței statale, forța majoră fiind definită în Codul Civil (art. 1351) ca un eveniment extern, imprevizibil, absolut, invincibil și inevitabil.
Este motivul pentru care, starea de alertă, spre deosebire de starea de urgență, impune măsuri tehnico-operative și administrative de organizare a unor anumite activități în scopul limitării riscurilor și numai pe fondul existenței unei situații de urgență.
În categoria acestor măsuri se înscriu cele luate pentru creșterea capacității de răspuns, precum: suplimentarea, prin distribuirea către zonele afectate a tehnicii echipamentelor și dispozitivelor necesare acțiunilor de răspuns, permanentizarea unor centre operative pentru situații de urgență cu activitate temporară, cât și măsuri pentru asigurarea rezilienței comunităților, precum: evacuarea temporară a persoanelor și bunurilor din zona afectată sau posibil a fi afectată, acordarea de ajutoare de primă necesitate pentru persoanele și animalele afectate, precum și măsuri de protecție pentru diminuarea impactului în funcție de tipul de risc, precum: demolarea parțială sau totală a unor construcții, instalații, amenajări, mutarea, dezmembrarea unor bunuri, mijloace mobile, restricționarea circulației pe drumurile publice (ex. în cazul prăbușirii unui pod etc.), inundarea controlată a terenurilor, culturilor, plantațiilor, pădurilor, indifferent de forma de proprietate, dispunerea unor măsuri pentru participarea cetățenilor și a operatorilor economici la activități în folosul comunităților umane afectate, după caz (având în vedere că impunerea unor astfel de munci nu reprezintă muncă forțată în sensul disp. art. 42 alin. (2) din Constituția României și nici în baza disp. convenționale (art. 4 paragraful 3 lit. c) și d) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale) etc.). Este și motivul pentru care oricum am lectura OUG nr. 21/2004 nu identificăm nicio limitare a exercițiului vreunui drept/libertate fundamentală a omului. De altfel, în critica de neconstituționalitate formulată de Av. Poporului cu privire la OUG nr. 21/2004, se recunoaște acest aspect, însă se pornește de la o ipoteză greșită, conform căreia în procesul de aplicare al ordonanței în discuție este posibil să se săvârșească abuzuri care să reprezinte, deopotrivă, încălcări ale unor drepturi/libertăți fundamentale. Susținerea este ipotetică și ciudată, căci în procesul de aplicare a oricărei legi este posibil să fie identificat comportamentul reclamat, însă o astfel de situație nu deschide calea controlului de constituționalitate în sensul disp. art. 146 din Constituție, Legea fundamentală prevăzând remedii în cazul încălcării dispozițiilor legale, precum accesul liber la justiție, reglementat de art. 21 din Constituție, art. 6 din CEDO, respectiv disp. Legii nr. 544/2004 privind contenciosul administrativ. Amintim, totodată, că instanța constituțională s-a pronunțat într-un astfel de spectru, statuând că problemele de interpretare și aplicare a legii constituie o cauză de inadmisibilitate a sesizării, aspectele de interpretare și aplicare a legii neputând fi convertite în vicii de neconstituționalitate, menite să justifice contrarietatea acestora cu disp. din Legea fundamentală (Decizia CCR nr. 201/2013[13]).
Mai mult, în jurisprudența sa, CCR a reținut că restrângerea vizată de art. 53 din Constituție privește doar drepturi fundamentale și nu orice drept subiectiv, indiferent că acestea izvorăsc din acte normative sau acte consensuale, identificarea în concret a acestor drepturi revenind judecătorului constituțional (Decizia nr. 1189/2008[14]). Or, măsurile vizate de OUG nr. 21/2004 nu presupun restrângeri ale exercițiului drepturilor/libertăților fundamentale, această interpretare/susținere rezultând și din faptul că, în forma inițială, art. 4 alin. (2) din OUG nr. 21/2004 prevedea posibilitatea restrângerii exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale, după cum urmează: “pe timpul stării de alertă se pot dispune, cu respectarea prevederilor art. 53 din Constituția României, republicată, măsuri pentru restrângerea unor drepturi sau libertăți fundamentale referitoare, după caz, la libera circulație, inviolabilitatea domiciului, interzicerea muncii forțate, dreptul de proprietate private ori la protecția social a muncii, aflate în strânsă relație de cauzalitate cu situația produsă și cu modalitățile specifice de gestionare a acesteia”. Această dispoziție a fost, însă, eliminată, ca urmare a cererii de reexaminare formulate de Președintele României, textul fiind exclus prin Legea de aprobare a OUG nr. 21/2004, astfel că posibilitatea restricționării exercițiului unor drepturi de tipul celor menționate, pe perioada stării de alertă, este exclusă.
Cu referire la același aspect, nu lipsită de interes este și observarea Deciziei CCR nr. 157/13 mai 2020[15], decizie care, cu toate confuziile pe care le conține, derivate de neînțelegerea regimului juridic particular al stării de alertă, în raport cu regimul juridic al stărilor excepționale reglementate de Constituția României, în paragrafele 90 și 91, respingându-se critica de neconstituționalitate formulată de Avocatul Poporului cu privire la pretinsa ignorare de către legiuitorul delegate a condiției privind proporționalitatea măsurii restrângerii exercițiului unor drepturi și libertăți fundamentale, Curtea reține că: “Atâta vreme cât OUG nr. 21/2004 nu constituie temeiul dispunerii unor acțiuni sau măsuri care să vizeze drepturi sau libertăți fundamentale nu se poate reține că actul normativ criticat ignore condiția privind proporționalitatea măsurii restrângerii exercițiului unor drepturi și libertăți fundamentale”, pe de o parte, iar, pe de altă parte, Curtea reține că: “Legiuitorul a prevăzut expres incidența principiului proporționalității cu privire la măsurile care se dispun pe durata stării de alertă, chiar dacă acestea nu vizează restrângerea exercițiului unor drepturi sau a unor libertăți fundamentale” (paragraful 92).
Trebuie menționat că la data controlului de constituționalitate, dispozițiile art. 4 alin. (2) din OUG nr. 21/2004 prevedeau că “pe timpul stării de alertă se pot dispune orice măsuri care sunt necesare pentru înlăturarea stării de forță majoră”, critica Av. Poporului fiind centrată asupra sintagmei “orice măsuri”, Av. Poporului nesesizând că măsurile vizate de text sunt raportate la cazul de forță majoră, pentru înlăturarea căruia autoritățile nu au doar dreptul, ci, mai ales, obligația luării tuturor măsurilor (orice măsuri) necesare înlăturării cazului de forță majoră și a efectelor acestuia (stării de forță majoră).
Prin OUG nr. 68/2020, disp. art. 4 alin. (2) din OUG nr. 21/2004 au fost abrogate, noua normă introdusă prin art. 45 lit. c), precizând natura măsurilor care pot fi dispuse pe durata stării de alertă, după cum urmează: măsuri pentru creșterea caăacității de răspuns, asigurarea rezilienței comunităților și pentru diminuarea tipului de risc produs.
În raport cu legislația specială, care configurează conținutul/obiectul unor astfel de măsuri, putem constata că niciuna dintre acestea nu presupun restricții de drepturi/libertăți fundamentale, care să derive din voința statală, exprimată prin instrumente specifice, precum ar fi legislația elaborată de Parlament sau Guvern, în condițiile legii și sub exigențele Constituției.
B. Legea nr. 55/15 mai 2020. Consecințe juridice.
I. Cât privește domeniul de reglementare, astfel cum rezultă acesta din titlul legii și din 1, ar trebui să ne aflăm în prezența unei legi cu caracter temporar (până la eliminarea efectelor pandemiei SARS CoV-2) și cu aplicare limitată din perspectiva obiectului reglementării (lege privind unele măsuri pentru prevenirea și combaterea pandemiei de tip COVID-19), cât și din perspectiva aplicării ei în spațiu (pe durata stării de alertă declarate în condițiile legii), posibilitatea emiterii unor astfel de acte normative cu aplicare limitată fiind reglementată de art. 68 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.
În raport cu exigențele impuse activității de legiferare, prin art. 1 din Lg. nr. 24/2000, o primă observație constă în aceea că la data publicării în Monitorul Oficial al României nr. 396, 15 mai 2020, starea de alertă la care se face referire în art. 1 și pe perioada căreia se instituie măsurile temporare propuse prin Legea nr. 55/2020 nu fusese încă instituită în condițiile legii. Astfel, Hotărârea Guvernului nr. 394/2020 privind declararea stării de alertă și măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea și combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 18 mai 2020, iar Hotărârea Parlamentului României nr. 5/2020 pentru încuviințarea stării de alertă și a măsurii instituite prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2020 a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 421 din 20 mai 2020, text în vigoare de la aceeași dată (20 mai 2020), Legea nr. 55/2020 fiind în vigoare din data de 18 mai 2020, conform art. 73 din Constituție. În acest fel s-au încălcat grav disp. art. 1 din Legea nr. 24/2000, republicată, căci legile și celelalte categorii de acte normative reglementează relații sociale existente la momentul reglementării. O astfel de încălcare a exigențelor de legiferare nu cunoaștem să se mai fi produs în activitatea vreunui Parlament într-un regim democratic.
II. În ciuda domeniului de reglementare a Legii nr. 55/2020, menționat sub pct. I de mai sus, constatăm că, în realitate, această lege nu se rezumă la domeniul de reglementare explicit subliniat prin titlul legii și în art. 1 din lege, ci modifică substanțial regimul stării de alertă, din mai multe perspective, dintre care cele mai importante privesc procedura de instituire a stării de alertă și conținutul măsurilor ce pot fi luate pe durata stării de urgență, acestea putând consta în restrângeri explicite ale exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale, astfel cum rezultă din art. 1 al legii, unde semnalăm și faptul restrângerile imaginate vizează toate drepturile și libertățile fundamentale, în condițiile în care nici chiar prin OUG nr. 1/1999 acest lucru nu s-a produs, ordonanța în discuție făcând referiri exprese la drepturile care pot fi restrânse în exercițiul lor, enumerând deopotrivă drepturile/libertățile fundamentale al căror exercițiu nu poate fi restricționat.
1. Relativ la procedura de instituire a stării de alertă, conform 43 din OUG nr. 21/2004, starea de alertă la nivel local se declară, prelungește sau încetează cu acordul prefectului de către Comitetul local pentru situații de urgență (alin. (1)); starea de alertă la nivelul uneia sau a mai multor localități din județ sau la nivelul întregului județ se declară, prelungește sau încetează, cu acordul ministrului afacerilor interne, de către Comitetul județean pentru situații de urgență, respectiv de către Comitetul Municipiului București (alin. (2)); starea de alertă la nivelul mai multor județe ori la nivel național se declară, prelungește sau încetează, cu acordul prim-ministrului, de către Comitetul Național pentru Situații de Urgență.
Această procedură a fost substanțial modificată prin Legea nr. 55/2020, care în art. 4 alin. (1)-(4) prevede următoarele: „Art. 4. – (1) Starea de alertă se instituie de Guvern prin hotărâre, la propunerea ministrului afacerilor interne, şi nu poate depăşi 30 de zile. Starea de alertă poate fi prelungită, pentru motive temeinice, pentru cel mult 30 de zile, prin hotărâre a Guvernului, la propunerea ministrului afacerilor interne. (2) Starea de alertă se instituie pe întreg teritoriul ţării sau doar pe teritoriul unor unităţi administrativ-teritoriale, după caz. (3) Când starea de alertă se instituie pe cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de pe teritoriul ţării, măsura se supune încuviinţării Parlamentului. Parlamentul se pronunţă în şedinţă comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, în termen de 5 zile de la data solicitării de încuviinţare. Dacă Parlamentul respinge solicitarea de încuviinţare, starea de alertă încetează de îndată. (4) Parlamentul poate încuviinţa măsura adoptată de Guvern integral sau cu modificări.”
a) O primă consecință a acestui mod de reglementare pune în evidență o realitate zdrobitoare, căci principiul separației puterilor în stat a fost înfrânt, în condițiile în care Parlamentul s-a considerat îndrituit să cenzureze o Hotărâre de Guvern, modalitate neprevăzută de Constituția României. În același timp, în raport cu împrejurarea că Parlamentul prin Hotărârea Ședinței Comune a Camerei Deputaților și Senatului încuviințează Hotărârea Guvernului de instituire a stării de alertă, cu posibilitatea amendării acesteia, se ajunge la situația ca Hotărârea Guvernului să fie supusă indirect controlului CCR, instanța constituțională având competența de a verifica Hotărârile Parlamentului, pronunțate în Ședințele Comune ale celor două Camere;
b) O a doua observație pune în evidență disp. art. 14 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu referire la art. 68 din aceeași lege, căci, în raport cu art. 4 alin. (1)-(4) din Legea nr. 55/2020 se afirmă caracterul eterogen al reglementării în condițiile în care nicio lege nu poate conține norme juridice eterogene destinate a reglementa relații sociale aparținând unor domenii diferite de reglementare, și, cu atât mai mult, o lege cu aplicare limitată, în timp și în raport cu obiectul reglementării sale, astfel cum este Legea nr. 55/2020. Această exigență a fost recent subliniată de CCR (Decizia nr. 153/2020[16]);
c) Situația este și mai gravă dacă luăm în considerare și împrejurarea că Legea nr. 55/2020 nu conține norme de derogare de la disp. art. 43 (1)-(3) din OUG nr. 21/2004, care reprezintă sediul materiei pentru starea de alertă, precum nici norme de abrogare a acestor dispoziții legale care reglementează procedura de instituire a stării de alertă și care erau în vigoare la data pulicării în Monitorul Oficial a Legii nr. 55/2020 (15 mai 2020). Se constată însă, că, în Capitolul IV al legii, intitulat “Dispoziții finale”, în art. 72 alin. (2) este înscrisă norma, potrivit cu care “pentru starea de alertă instituită pentru prevenirea și combaterea unei pandemii COVID-19, disp. art. … 20 lit. c), …, art. 22 lit. c), art. 23 lit. c), art. 24 lit. c) … din OUG nr. 21/2004, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr.361 din 26 aprilie 2004, aprobată prin modificări și completări prin Legea nr.15/2005, cu modificările și completările ulterioare, nu sunt aplicabile”. Precizăm că aceste dispoziții reglementau procedura instituirii stării de alertă în mod similar celor vizate de art. 43 alin. (1)-(3) din OUG nr. 21/2004, astfel cum a fost completată prin OUG nr. 68/2020. De aici, ar rezulta că Parlamentul a reglementat o stare de alertă inexistentă în legislația în vigoare, o stare special cu regim juridic diferit, aplicabilă exclusiv pentru caz de pandemie COVID-19. Procedându-se în acest fel, în condițiile în care din Expunerea de motive/Preambulul legii nu rezultă motivele pentru care nu sunt aplicabile disp. OUG nr. 21/2004 privind procedura instituirii stării de alertă, s-au încălcat disp. art. 30 alin. (1) și art. 31 din Legea nr. 24/2000, republicată, care vizează exigențele pe care trebuie să le îndeplinească instrumentele de prezentare a unei legi, precum și disp. art. 43 alin. (1), art. 55 din aceeași lege, acestea din urmă reglementând clar conținutul Dispozițiilor finale ale unui act normativ (conținut în care nu se încadrează Capitolul IV din Legea nr.55/2020).
2. Din perspectiva conținutului măsurilor ce pot fi luate pe durata stării de alertă, constatăm că Legea nr. 55/2020 instituie un regim juridic al stării de alertă, echivalent regimului juridic al stării de urgență, respectiv stării de asediu, căci legiuitorul reglementează explicit posibilitatea restrângerii exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale și pe durata stării de alertă, generată de pandemia COVID-19, ridicând astfel starea de alertă la rang constituțional, similar stărilor excepționale prevăzute de art. 93 din Constituție, ceea ce reglementează cel mai grav atac la adresa principiului statului de drept și democrației constituționale, creându-se, deopotrivă, un precedent periculos, căci, oricând Parlamentul ar putea ridica o realitate la rang constituțional, modificând Constituția României într-o procedură neprevăzută de Constituție, fapt ce ar trebui să fie de neconceput într-un stat de drept. În alte cuvinte, astăzi nu se mai poate răspunde la întrebarea dacă între regimul juridic al stărilor excepționale prevăzute de Constituția României și cel al stării de alertă, reglementată la nivel infraconstituțional, există vreo diferență din punctul de vedere al conținutului normelor juridice, aceste stări dizolvându-se unele în altele, ceea ce este imposibil de explicat pe terenul principiului statului de drept. În același context, remarcăm că legiuitorul își manifestă intenția de a enumera măsurile tipice, specifice stării de alertă, astfel cum acestea sunt stabilite prin legislația specială în materie, pornind de la cele 3 categorii de măsuri (măsuri pentru creșterea capacității de răspuns, măsuri pentru asigurarea rezilienței comunităților și măsuri pentru diminuarea impactului măsurilor de risc asupra populației), însă, nu doar că nu se rezumă la acestea, dar, reglementând și multe alte măsuri restrictive de drepturi/libertăți fundamentale (a se vedea art. 5, 8, 9, 11, 12, 14, 16, 18, 20, 26, 28, 29, 30, 37, 38, 61, 63) incompatibile cu regimul stării de alertă, schimbă natura măsurilor tipice specifice stării de alertă, precum, de exemplu, a măsurilor pentru diminuarea impactului tipului de risc (art. 5 alin. (3) lit. a)-f)), asemenea măsuri nefiind prin natura lor restrictive de drepturi/libertăți fundamentale. Cu toate acestea, legiuitorul le atribuie un conținut/obiect restrictiv de drepturi și libertăți fundamentale. Astfel, conform legislației speciale în domeniul stării de alertă, măsurile pentru diminuarea impactului tipului de risc asupra populației sunt acele măsuri prin care se urmărește efectiv reducerea impactului tipului de risc produs asupra populației, iar nu măsuri restrictive ale exercițiului drepturilor/libertăților fundamentale ale omului. Cu titlu de exemplu, în cazul pandemiei de tip COVID-19, pe perioada stării de urgență s-au instituit astfel de măsuri precum: reducerea dobânzii de referință de la 1,5% la 1% în Polonia, pentru reducerea pandemiei asupra sistemului bancar; reducerea aglomerărilor în serviciul de hematologie și oncologie pediatrică (România); evitarea transmiterii virusului prin scurtarea timpului în sălile de așteptare și cabinetele de consultație (România); menținerea în stare de operativitate a spațiilor de adăpostire; măsuri pe linia de transmitere-alarmare a populației; pe linie de protecție-adăpostire (pentru caz de seism); pe linie de protecție împotriva substanțelor toxice; pe linie de intervenție la incendii; pe linie de protecție sanitară și veterinară etc. România are o legislație bogată în domeniu, care, dacă ar fi evaluată/cunoscută, s-ar constata că nicio normă din cele care instituie măsuri pentru diminuarea tipului de risc asupra populației nu este restrictivă de drepturi/libertăți fundamentale. Mai mult, Legea nr. 55/2020 enumeră măsurile pentru creșterea capacității de răspuns și măsurile pentru asigurarea rezilienței comunităților în Capitolul II, Secțiunea 1, intitulată “Domeniul economic” – art. 5 alin. (3) lit. a)-f), deși, asemenea măsuri au caracter general, independent de domeniul de activitate, prin însăși conținutul lor. În egală măsură, constatăm că veritabilele măsuri pentru diminuarea impactului tipului de risc al pandemiei asupra populației în loc să fie cuprinse în alin. (3) al art. 5 din lege (loc în care sunt enumerate cele 3 categorii de măsuri specifice pentru starea de alertă), ele sunt dispersate în cuprinsul actului normativ, în capitole/secțiuni diferite (de exemplu, în Secțiunea a 3-a a Capitolului II sunt cuprinse măsuri speciale de sprijin al angajatorilor și protecție a angajaților și familiilor acestora – art. 23; art. 20 privește valabilitatea contractelor colective de muncă; art. 43 alin. (2) Secțiunea a 6-a – reglementează forme de sprijin pentru finanțarea unor cheltuieli etc.) sau în regulamente/ordine ale miniștrilor, la care legea face trimitere (exemplu-art. 44 Secțiunea a 7-a, Capitolul II etc.).
La o simplă lecturare a normelor menționate, se poate observa că între măsurile prevăzute de art. 5 alin. (3) lit. a)-f) și celelalte măsuri, veritabile, care au capacitatea reală de a diminua impactul tipului de risc (pandemiei) asupra populației, există o diferență de natură juridică și, implicit, de conținut, ceea ce arată că legiuitorul a abordat o clasificare a acestor măsuri, fără a respecta criteriile de clasificare care distanțează cele 3 categorii de măsuri pertinente a fi luate pe durata stării de alertă, în conformitate cu legislația care reglementează regimul stării de alertă (măsuri pentru creșterea capacității de răspuns, pentru asigurarea rezilienței comunităților și pentru diminuarea impactului tipului de risc asupra populației). Evident că, un astfel de mod de reglementare contravine, în egală măsură, și Legii nr. 24/2000, republicată, privind normele de tehnică legislativă, care impune exigențe de reglementare și în ceea ce privește integrarea proiectului de lege în ansamblul legislației (art. 13), cât și în privința determinării conceptelor și noțiunilor (art. 25), a impactului pe care noua reglementare îl are asupra legislației în vigoare (art. 31 lit. d) din Legea nr. 24/2000) și, nu în ultimul rând, exigențe relative la redactarea motivării (art. 32), sistematizarea ideilor în text (art. 35).
Deopotrivă, relativ la normele care conțin limitări ale exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale, constatăm că dincolo de criticile și observațiile mai sus menționate, se poate constata existența unor norme care încalcă principiul proporționalității, vizat de art. 53 din Constituție, proporționalitatea măsurilor fiind o exigență pentru toate legile care conțin limitări de genul celor care se referă art. 53 din Constituție. Astfel, conform art. 18 din Legea nr. 55/2020, pe durata stării de alertă, conducătorii instituțiilor publice implicate în combaterea pandemiei de COVID-19, precum și a efectelor acesteia, pot dispune unilateral întreruperea concediului de odihnă…, fără plată, de studii și pentru formare profesională ale personalului angajat și reluarea activității pentru personalul propriu, ceea ce înseamnă că măsura, în lipsa unor circumstanțieri, este de natură să afecteze întreaga perioadă a concediului de odihnă, sens în care măsura apare ca fiind disproporționată, dat fiind că efectuarea concediului de odihnă este necesară pentru recuperarea capacității de muncă a salariatului, care desfășoară activitate pe parcursul unui întreg an calendaristic și nu se limitează doar la zilele corespunzătoare perioadei în care este declarată starea de alertă. Aceeași normă introduce o insecuritate juridică pentru salariat, căci acestuia i se poate impune oricând efectuarea concediului de odihnă, respectiv revenirea la locul de muncă, prin întreruperea concediului de odihnă, fie acordat, fie pe care a fost obligat să îl efectueze.
La fel, disp. art. 20 alin. (2), potrivit cu care “în cazul contractelor și acordurilor colective de muncă prevăzute la alin. (1), părțile au obligația inițierii negocierii collective în termen de 45 zile de la încetarea stării de alertă, în condițiile legii”, prin sintagma “în condițiile legii”, norma devine imprecisă, permițând restrângerea exercițiului unor drepturi fundamentale ale salariaților în mod suplimentar și lipsit de necesitate, adică cu încălcarea art. 53 alin. (2) din Constituție. Un exemplu în același sens este oferit și de art. 27 din lege.
III. Alte aspecte de tehnică legislativă
Legea nr. 55/2020 abundă în încălcări ale Legii nr. 24/2000, republicată, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Vom exemplifica, în continuare, cele mai relevante/importante încălcări.
1. Astfel, conform 16 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată, “este interzisă instituirea acelorași reglementări în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere”. Această normă sugerează necesitatea evitării paralelismului în legislație, încălcarea ei putând fi sancționată de către CCR. Or, noi constatăm că disp. art. 2, 3, 6, 7 sunt reproduceri fidele ale art. 41, 42, 44, 45, 46 din OUG nr. 21/2004, astfel cum aceasta a fost modificată și completată prin OUG nr. 68/14 mai 2020, cee ace înseamnă că la data reglementării erau cunoscute disp. OUG nr. 68/14 mai 2020;
2. Prezența unor norme declarative, prin ignorarea disp. 8 și art. 38 din Legea nr. 24/2000, republicată, norme care impun exigența redactării textelor în formă prescriptivă, proprie normelor juridice, asemenea texte trebuind să aibă caracter dispozitiv (exemplu: art. 23 din Legea nr. 55/2020);
3. Lipsa de predictibilitate/previzibilitate a unor norme (art. 12, 21, 22, 27);
4. Erori de natură a face posibilă completarea prin acte subsecvente secundare a unor norme prin care se restrâng drepturi fundamentale (art. 28 (2) din lege);
5. Ignorarea disp. art. 50 din Legea nr. 24/2000, republicată, care reglementează trimiterile la alte acte normative, ignorarea disp. art. 55 din Legea nr. 24/2000, care reglementează conținutul “Dispozițiilor finale” din cuprinsul unei legi, nerespectarea exigențelor relative la utilizarea normelor derogatorii, prevăzută de art. 63 din Legea nr. 24/2000 (art. 17, norma fiind redactată cu ignorarea disp. art. 3 din Legea nr. 81/2018 privind reglementarea activității de telemuncă, respectiv a Codului muncii cu referire la munca la domiciliu etc.);
6. Încălcarea disp. art. 35 din Legea nr. 24/2000 cu referire la sistematizarea ideilor în text, norma pretinzând asigurarea unei succesiuni logice soluțiilor legislative preconizate și realizarea unei armonii interioare a actului normativ (alin. (5) și (6) ale art. 4 nu au nicio legătură logică cu disp. alin. (1)-(4) ale aceluiași articol 4, primele patru alineate instituind procedura declarării stării de alertă, în timp ce alin. (5) se referă la valabilitatea documentelor eliberate de instituții și autorități publice, precum și de entitățile private autorizate conform legii, care se menține pe toată perioada stării de alertă, precum și pentru o perioadă de 90 zile de la încetarea acestei stări, iar alin. (6) vizează valabilitatea dovezilor înlocuitoare ale permiselor de conducere vizate de OUG nr. 195/2002). Aceste ultime norme demonstrează, deopotrivă, nerespectarea caracterului temporar al legii, proclamat în art. 1, cât și a obiectului de reglementare al legii, legiuitorul reglementând relații sociale posterioare încetării stării de alertă, contrar exigențelor impuse de Legea nr. 24/2000, cu referire la actele normative cu aplicare limitată, respectiv cu caracter temporar.
În concluzie, neconstituționalitatea acestei legi întrece orice barieră, motiv pentru care legea poate fi valorificată în cadrul universităților de profil ca studiu de caz pentru ca un astfel de experiment legislativ să nu mai fie repetat.
C. În loc de concluzii
O analiză a cauzelor care au generat haosul legislativ în legătură cu elaborarea și aplicarea legislației specifice, referitoare la starea de urgență și starea de alertă pune în evidență următoarele:
I. Ignorarea normelor care reglementează încetarea stării de urgență cu impact decisiv asupra succesiunii logice asupra celor două stări, starea de alertă și starea de urgență;
Astfel, conform disp. legale, sub imperiul OUG nr. 21/2004, respectiv până la modificarea și completarea acestuia prin OUG nr. 68/2020, durata stării de alertă era condiționată de înlăturarea riscului, respectiv încetarea tipului de risc care a generat-o și restabilirea stării de normalitate sau, după caz, până la instituirea stării de urgență/asediu, în condițiile art. 93 din Constituție.
Starea de urgență, conform disp. legale, încetează odată cu înlăturarea situației de pericol care a determinat instituirea ei sau la expirarea termenului stabilit priin Decretul Președintelui României. O stare de alertă se poate transforma, poate fi urmată de o stare de urgență, dacă amploarea și intensitatea situației de urgență o justifică. O stare de urgență poate avea o existență de sine stătătoare, nefiind condiționată de preexistența unei stări de alertă, căci amploarea și intensitatea situației de urgență poate legitima instituirea directă a unei stări de urgență. Din punct de vedere logic, o stare de urgență nu poate decade într-o stare de alertă, căci încetarea stării de urgență este condiționată de înlăturarea situației de pericol, iar nu de atenuarea situației de pericol, care a generat declararea stării de urgență.
În cazul virusului SARS CoV-2, starea de pandemie a fost declartă de Organizația Mondială a Sănătății în data de 11 martie 2020 și până în prezent această stare nu a fost declarată ca fiind încheiată. Prin urmare, pericolele generate de virusul în discuție, respectiv de efectele lui, nu au încetat. Astfel că nici starea de urgență declarată de pandemie nu putea fi înlăturată în sensul art. 16 alin. (2) din OUG nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și al stării de urgență.
Împrejurarea că amploarea și intensitatea stării de urgență s-au atenuat în timp justificau, eventual, luarea unor măsuri, inclusiv măsuri restrictive de drepturi și libertăți fundamentale, însă mai atenuate, dar în contextul aceleiași stări de urgență, căci pericolele care au impus-o nu au fost înlăturate. În ipoteza în care s-ar fi apreciat că pericolul s-a diminuat într-atât de mult încât nu se mai impun măsuri restrictive de drepturi/libertăți fundamentale, starea de urgență putea fi ridicată. În România s-a apreciat însă că pericolul generat de pandemie nu s-a atenuat într-o manieră care să permită eliminarea restricțiilor exercițiului unor drepturi și libertăți fundamentale, astfel că autoritățile, înlocuind starea de urgență cu starea de alertă, au fost puse în situația de a lua, respectiv a perpetua în continuare unele măsuri de drepturi/libertăți cetățenești, însă în contextul unei stări (starea de alertă) al cărui regim juridic nu permite restricții ale exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale. Autoritățile statului consultând legislația aplicabilă în cazul stărilor de alertă au constatat că nu identifică temeiuri juridice care să le permită reglementarea unor măsuri restrictive ale exercițiului unor drepturi/libertăți fundamentale, motiv pentru care au purces la elaborarea unei legislații bogate (ordonanțe de urgență, culminând cu elaborarea Legii nr. 55/2020).
II. Deciziile CCR nr. 152 din 6 mai 2020[17] și nr. 157/13 mai 2020[18], la rândul lor au fost de natură să dezorienteze total autoritățile statului, căci CCR a fost extrem de nepredictibilă atunci când a statuat că restricțiile exercițiului unor drepturi și libertăți fundamentale nu pot fi făcute decât prin lege, iar nu și prin ordonanțe de urgență, în sensul strict literar al art. 53 din Constituție, pe de o parte, iar pe de altă parte, atunci când a statut că prin ordonanțe de urgență nu poate fi afectat regimul drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, în sensul strict literar al art. 115 alin. (6) din Constituție, în condițiile în care asemenea cerințe/exigențe sunt străine jurisprudenței consolidate a CCR în materia aplicării art. 115 alin. (6) din Constituție, cu referire la art. 53 din Constituție, și chiar jurisprudenței contemporane celor 2 decizii mai sus menționate, căci prin Decizia nr. 150/12 martie 2020[19], aceeași Curte a statuat că regimul drepturilor și libertăților fundamentale poate fi afectat în măsura în care afectarea acestora produce consecințe pozitive, interpretarea art. 115 alin. (6) din Constituție în litera sa fiind circumscrisă exclusiv la situația în care afectarea drepturilor/libertăților fundamentale ar produce consecințe negative.
În prezența acestor decizii, Guvernul a inițiat OUG nr. 70/2020[20] privind reglementarea unor măsuri, începând cu data de 15 mai 2020, în contextul situației epidemiologice determinate de răspândirea coronavirusului SARS CoV-2, pentru prelungirea unor termene, pentru modificarea și completarea Legii nr. 227/2015 privind Codul Fiscal, a Legii educației naționale nr. 1/2011, precum și a altor acte normative, ordonanță prin care Guvernul a înțeles să reglementeze, în principal, o serie de măsuri nerestrictive de drepturi și libertăți fundamentale, între acestea cele mai numeroase fiind măsurile pentru diminuarea impactului tipului de risc (pandemiei) asupra populației, precum și Legea nr. 55/2020 prin care a înțeles să propună o serie de norme restrictive privind exercițiul drepturilor și libertăților cetățenești, urmărind același scop, prevenirea îmbolnăvirilor. Cum nici CCR, prin Decizia nr. 152/2020, și, mai ales, prin Decizia nr. 157/2020, nu a demonstrat că a înțeles diferența de regim juridic între cele două stări, starea de urgență și starea de alertă, probabil din cauza unor cunoștinte precare în domeniul interdisciplinar (drept constituțional-realități de rang constituțional și realități de rang infraconstituțional-consecințe juridice-drept penal/starea de necesitatea/depășirea limitelor stării de necesitatea-drept civil/forța majoră-legislația specială în domeniul situațiilor de urgență/tipurile de risc/specificul acțiunilor etc.), la fel și Guvernul, respectiv Parlamentul României a urmărit un traseu limitat, circumscris la forma actului normativ, din punctul de vedere al naturii sale (lege sau ordonanță), fără a își pune problema conținutului normativ al reglementărilor în discuție. Un astfel de demers, chiar dacă poate fi explicat, nu este scuzabil din perspectiva efectelor produse de Legea nr. 55/2020 în planul respectării unor principii sacramentale pe care se construiesc statul de drept și democrația constituțională, astfel cum am arătat încă de la începutul acestui studiu.
III. Inabilitatea instituțiilor statului de a aplica coerent legislația în vigoare la momentul producerii tipului de risc (pandemia SARS CoV-2)
Procesul de legiferare intensă a fost demarat odată cu pronunțarea Deciziei CCR nr. 152/2020, în prezența căreia autoritățile statului au considerat că sunt descoperite din perspectiva posibilităților de sancționare a conduitelor ilicite, săvărșite în timpul stării de urgență, ceea ce reprezintă un risc în contextul răspândirii bolii, cât și în planul eficienței de prevenire și combatere a efectelor de pandemie. Dacă s-ar fi evaluat legislația existentă, s-ar fi constat că un astfel de risc nu exista, căci regimul stării de urgență este un regim excepțional, care conține reguli, norme derogatorii de la normalitatea juridică, fapt ce explică emiterea de ordonanțe militare și ordine, și, mai ales, conținutul acestora, art. … lit. e) din OUG nr. 1/1999, stipulând că în cuprinsul acestor acte administrative se vor înscrie regulile și măsurile ce se impun a fi respectate pe durata stării de urgență, precum și sancțiunile corespunzătoare în cazul nerespectării regulilor și măsurilor dispuse. Așadar, autoritățile statului puteau descrie conduita ilicită, constând în nerespectarea unor anumite reguli/măsuri, o puteau califica din punct de vedere juridic (de exemplu-contravenție) și puteau stabili și sancțiunea corespunzătoare, cu atât mai mult cu cât art. 27 din OUG nr. 1/1999 prevede că încălcarea disp. ordonanței a actelor normative conexe a disp. ordonanțelor militare și ordinelor atrage răspunderea penală, contravențională, civilă, după caz. Aceeși ordonanță face trimitere pentru completarea normelor sale la procedurile vizate de OG nr. 2/2001[21] privind regimul juridic al contravențiilor, acest act normativ fiind sediul materiei în cazul contravențiilor.
Neînțelegerea specificului juridic al stărilor excepționale a determinat și completarea/modificarea art. 28 din OUG nr. 1/1999 prin OUG nr. 34/2020, text declarat neconstituțional.
Necunoașterea și neevaluarea diferențelor de regim juridic dintre stările excepționale prevăzute de Constituție și regimul juridic al stării de alertă configurat de legislația în vigoare, așa cum rezultă inclusiv din legislația specifică, aferentă domeniului de manifestare a fiecărui tip de risc prevăzut de OUG nr. 21/2004, a permis înlocuirea stării de urgență cu starea de alertă, cu toate consecințele juridice ce au decurs din aceasta, din perspectiva validității legislației elaborate în perioada imediat următoare, cu impact grav și major asupra principiilor enunțate deja, pe care se sprijină democrația constituțională și statul de drept, în orice stat democratic.
[1] Nr. 396/2020.[2] Corect: SARS CoV-2.[3] Republicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 260/21 aprilie 2010, cu modificările și completările ulterioare.
[4] Lidia BARAC, https://www.juridice.ro/683898/inconsecvente-jurisprudentiale-relative-la-posibilitatea-restrangerii-exercitiului-unor-drepturi-sau-libertati-fundamentale-problematica-limitarii-exercitiului-unor-drepturi-si-libertati-fundamentale.html, 19 mai 2020;
https://www.juridice.ro/684035/problematica-limitarii-exercitiului-unor-drepturi-si-libertati-fundamentale-in-contextul-instituirii-starii-de-urgenta-sau-a-starii-de-alerta-ii.html, 21 mai 2020.
[5] Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 22/21 ianuarie 1999, cu modificările aduse prin Legea nr. 453/2004, Legea nr. 348/2004, Legea nr. 164/2019, OUG nr. 34/2020, OUG nr. 48/2020, Decizia CCR nr. 152/2020.
[6] Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 1052/12 noiembrie 2004.
[7] Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 361/26 aprilie 2004.
[8] Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 190/7 martie 2005.
[9] Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 391/14 mai 2020.
[10]“Art. 32: Pe durata stării de asediu şi a stării de urgenţă sunt interzise:
[11] Republicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 297/17 aprilie 2019.
[12] Republicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 554/22 iulie 2008.
[13] Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 349/13 iunie 2013.
[14] Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 787/25 noiembrie 2008.
[15] Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 397/15 mai 2020.
[16] Nepublicată.
[17] Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 387/13 mai 2020.
[18] Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 397/15 mai 2020.
[19] Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 215/17 martie 2020.
[20] Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 394/14 mai 2020.
[21] Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 410/25 iulie 2001, cu modificările și completările ulterioare.
Aflaţi mai mult despre Codul fiscal, Constitutia Romaniei, COVID-19, Lidia BARAC, Organizatia Mondiala a Sanatatii, pandemie, stare de alertă, starea de urgenta