Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2016-01296-58955-de-noviembre-9-de-2017?documento=jurcol&contexto=jurcol_0b93e8804e814912a1d02ba00904b4d8&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-12-12 05:46:28
Document Index: 273947397

Matched Legal Cases: ['artículo 138', 'artículo 140', 'artículo 86', 'artículo 137', 'artículo 90', 'artículo 162', 'artículo 161', 'artículo 166', 'artículo 138', 'artículo 136']

﻿ AUTO 2016-01296/58955 DE NOVIEMBRE 9 DE 2017
AUTO 2016-01296 DE 09 DE NOVIEMBRE DE 2017
CONTENIDO:CUANDO SE PRETENDE LA DECLARACIÓN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO A CAUSA DE UN DAÑO ANTIJURÍDICO, GENERADO POR LA ACCIÓN U OMISIÓN DE LA ACTIVIDAD ESTATAL, PROCEDE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTAEMPERO CUANDO DICHAS ACCIONES U OMISIONES SE IDENTIFICAN CON LA VOLUNTAD DE LA ADMINISTRACIÓN, PLASMADAS EN UN ACTO ADMINISTRATIVO, LO PROCEDENTE ESTRIBA EN CONTROVERTIR LA VALIDEZ DE AQUELLA, ADEMÁS DE EXIGIR EL RESTABLECIMIENTO. EXISTEN CIRCUNSTANCIAS EXCEPCIONALES EN LOS CUALES EXISTE LA POSIBILIDAD DE FORMULAR LA DEMANDA DE REPARACIÓN DIRECTA AÚN EN EL EVENTO DE EXISTIR ACTOS ADMINISTRATIVOS DE POR MEDIO COMO: CUANDO NO SE PRETENDE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADOCUANDO SE RECLAMAN PERJUICIOS DERIVADOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL REVOCADO O ANULADOY CUANDO EL DAÑO PROVIENE DE LA EJECUCIÓN IRREGULAR DE UN ACTO ADMINISTRATIVO.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
Auto 2016-01296/58955 de noviembre 9 de 2017
Rad.: 68001-23-33-000-2016-01296-01(58955)
Actor: Juan De Dios Bueno Arciniegas y otros
Demandado: Departamento de Santander - Asamblea Departamental de Santander
De conformidad con los parámetros de competencia establecidos en los artículos 125, 150 y 243.1 del CPACA, esta corporación conoce de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación.
5. Oportunidad para acudir a la justicia.
Por razones de seguridad jurídica, eficiencia y economía procesal, el legislador dispone la extinción de los medios de control judicial que no se ejercen en el término previsto; estableciendo así la carga de acudir a la justicia con prontitud, esto es, dentro del plazo señalado, so pena de perder la posibilidad de hacerlo.
a) Nulidad y restablecimiento del derecho
El artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo que tiene que ver con la caducidad y más concretamente sobre el medio de control previsto para controvertir la nulidad de los actos administrativos e invocar el restablecimiento del derecho, preceptúa —se subraya—:
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel (negrita con subrayas fuera del texto).
Siendo así, en orden a que se declare la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y se restablezca el derecho que el mismo vulnera, el término de los cuatro meses para acceder a la justicia se cuenta desde el día que le sigue a la publicación, notificación personal o por edicto, si este debió fijarse.
b) Reparación directa
El artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo que tiene que ver con el medio de control previsto para invocar la reparación de los daños causados por la administración, establece —se subraya—:
De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma (…)”.
Y el mismo estatuto respecto de la oportunidad para acceder a la administración de justicia, señala —se subraya—:
De manera que, si bien es cierto que los medios de control previamente analizados tienen un aspecto en común, esto es, que tienen un propósito indemnizatorio, para su procedencia el origen del daño resulta determinante, por lo que sus requisitos formales, la formulación de las pretensiones, los argumentos de inconformidad y los términos de caducidad, son diferentes en cada uno de ellos(5).
Al respecto, se reitera que mientras el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho encuentra fundamento en la nulidad de un acto administrativo y la consecuente reparación de daños que hubiera producido, el medio de control de reparación directa tiene por objeto indemnizar los perjuicios causados, entre otros eventos, por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En relación con lo anterior, esta corporación se ha pronunciado de la siguiente manera:
Pero si el daño proviene, como dice el artículo 86, de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción procedente será la de reparación directa”(6) (subrayado fuera de texto).
En cuanto a la técnica que se debe utilizar para la formulación de las pretensiones, se advierte que en los eventos en los que se busca la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, resulta indispensable invocar uno o varios de los supuestos establecidos en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, a saber: i) la infracción de las normas en que debía fundarse el acto; ii) la falta de competencia para expedir el acto; iii) la expedición irregular del acto; iv) el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa; v) la falsa motivación del acto; o vi) la desviación de poder. Caso contrario ocurre con la reparación directa, que se funda en el daño antijurídico, descrito en el artículo 90 constitucional.
Así las cosas, resulta fundamental considerar que la técnica para el ejercicio de cualquiera de los dos medios de control varía según la pretensión de anulación del acto administrativo, ya que a diferencia de la reparación directa, resulta indispensable invocar las normas violadas y explicar la razón de la violación —numeral 4º del artículo 162 del CPACA—.
Aunado a lo anterior, los medios de control objeto de estudio tienen otras diferencias relacionadas con los requisitos para la presentación de la demanda, entre los cuales se destacan la obligación de agotar en sede administrativa el recurso de apelación, siempre y cuando sea procedente —numeral 2º del artículo 161 del CPACA—, y la necesidad de aportar, al tiempo con la demanda, copia del acto acusado —numeral 1º del artículo 166 del CPACA—; aspectos que son exigibles en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, no así cuando se trata de reparación directa.
En relación con la procedencia de los medios de control antes mencionados, esta Sala ha señalado:
La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es procedente cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado. Es decir, que siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta será la acción correcta”(7).
En conclusión, cuando se pretende la declaración de responsabilidad del Estado a causa de un daño antijurídico, generado por la acción u omisión de la actividad estatal, procede la acción de reparación directa; empero cuando dichas acciones u omisiones se identifican con la voluntad de la administración, plasmadas en un acto administrativo, lo procedente estriba en controvertir la validez de aquella, además de exigir el restablecimiento.
Procedencia excepcional del medio de control de reparación directa cuando existen actos administrativos de por medio
A pesar de las diferencias antes enunciadas, existen circunstancias excepcionales en los cuales existe la posibilidad de formular la demanda de reparación directa aún en el evento de existir actos administrativos de por medio. Dichas excepciones son las siguientes:
a) Cuando no se pretende la nulidad del acto administrativo demandado
En esta hipótesis se persigue la reparación de los daños causados con la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona y que a pesar de ello produce un perjuicio que pone al afectado en una situación de desequilibrio de las cargas públicas. En estos eventos, los perjuicios tienen origen en una actividad lícita y legítima del Estado.
Es claro que, en estas circunstancias, no se cuestiona la legalidad del acto administrativo, por el contrario, se admite que se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico pero que, a pesar de ello, ha generado una carga anormal que el administrado no está en la obligación de soportar.
En consecuencia, cuando se alega la existencia de un daño generado en el escenario antes expuesto, no se controvierte la legalidad del acto administrativo, sino que la demanda se dirige a la reparación de los perjuicios que han devenido con ocasión del desequilibrio de las cargas públicas impuestas, razón por la que resulta innecesario atacar el acto que causó el daño, pues no se persigue la declaratoria de nulidad. En este evento, hay lugar a reclamar los perjuicios a través de la reparación directa.
b) Cuando se reclaman perjuicios derivados de un acto administrativo general revocado o anulado
Esta excepción se presenta cuando el daño ha sido generado por un acto administrativo general que fue revocado por la administración, o fue objeto de anulación por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativa.
En este evento se ha entendido que el daño ocasionado a los administrados había estado cobijado por una presunción de legalidad, pero tornó en antijurídico dado que fue reconocido como ilegal por la administración o la jurisdicción y por lo mismo, hubo de desaparecer del mundo jurídico de manera que cesó para los administrados el deber de soportar sus efectos(8).
Es menester recordar que, únicamente procede la reparación directa cuando, entre el daño y el acto administrativo general, no existe un acto administrativo particular que pueda ser objeto de control jurisdiccional, de ser así probablemente exista una situación jurídica consolidada.
Lo anterior por cuanto la nulidad del acto administrativo general no implica que automáticamente opere el decaimiento o sobrevenga la nulidad de los actos administrativos particulares frente a los cuales no existió oposición, dado que los mismos conservan su presunción de legalidad aunque hayan desaparecido los fundamentos jurídicos que los soportaban. En relación con lo anterior se ha dicho lo siguiente(9):
“(…) la declaratoria de nulidad del acto que sirvió de base para emitir la resolución que afectó particularmente a la parte actora, no puede revivir términos más que precluidos para intentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Como bien lo ha expresado esta Sección en casos análogos al del sub lite, la nulidad que se declara, no restablece automáticamente derechos particulares, por cuanto cada determinación de alcance particular que haya adoptado la administración, mantiene su presunción de legalidad, la cual solo puede ser desvirtuada por sentencia judicial, amén de lo cual debe afirmarse que la nulidad de un acto general se produce para el mantenimiento de la legalidad abstracta y la de un acto particular, para el resarcimiento de un derecho subjetivo.
Así las cosas, la declaratoria de nulidad de un acto administrativo general no afecta las situaciones jurídicas individuales que se consoliden durante su vigencia, ni las que hayan surgido de actos administrativos particulares fundados en aquel, los mismos deben ser controvertidos por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho(10).
En este punto, se debe recordar que el decaimiento de los actos administrativos, esto es, la pérdida de su fuerza de ejecutoria, tiene aplicación cuando desaparecen los fundamentos fácticos o jurídicos que dieron lugar a su expedición, pues en este evento se torna imposible exigir el cumplimiento de lo ordenado.
No obstante, no puede pasarse por alto que cuando el acto administrativo está ejecutado y el mismo no fue recurrido, los efectos surtidos se mantienen en virtud de la presunción de legalidad que lo cobija y la consolidación de la situación jurídica creada.
De esta forma, se concluye que solamente las situaciones que no habían sido consolidadas, bien sea porque no se encontraban definidas, o porque estaban siendo controvertidas en sede administrativa, o porque no se habían ejecutado; pueden ser afectadas por la decisión que declaró nulo el acto administrativo general que les servía de fundamento(11).
Ahora bien, se hace necesario señalar que el fenómeno jurídico del decaimiento del acto administrativo, solamente implica la pérdida de fuerza de ejecutoria de la decisión y deviene por circunstancias posteriores al nacimiento del acto que no discuten su validez y cuyo cuestionamiento debe realizarse con sujeción a las circunstancias vigentes al momento de su expedición, por lo que las situaciones jurídicas consolidadas antes del decaimiento permanecen intactas.
Por otro lado, cabe resaltar que las situaciones jurídicas consolidadas en vigencia de un acto administrativo no pueden verse afectadas con el decaimiento de este, dado que ello contraviene los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. En efecto, los ciudadanos cuyos derechos y obligaciones se concretaron con un acto administrativo ejecutoriado y ejecutado no pueden ser sorprendidos con su decaimiento, pues ya existía su situación jurídica consolidada.
Además, aceptar que el decaimiento de un acto administrativo tiene efectos retroactivos, traería consigo la inestabilidad de las decisiones ejecutoriadas y la consecuente afectación de la seguridad jurídica, pues cada vez que se declare nulo un acto administrativo general o desaparezcan los fundamentos normativos o fácticos de una decisión, la administración debería emitir un pronunciamiento nuevo sobre la misma situación, prevaleciendo así la indefinición de las múltiples situaciones originadas en actos administrativos.
c) Cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo
Este supuesto tiene que ver con aquellos eventos en los que se alega que la causa del perjuicio no es propiamente un acto sino su ejecución irregular. Esta circunstancia es lo que se conoce como una operación administrativa ilegal cuya indemnización debe ser reclamada vía reparación directa, por no encontrarse tampoco en debate la legalidad del acto administrativo que le dio origen, sino la forma defectuosa o irregular en que la administración lo ejecutó.
Esta situación da lugar a la configuración de un daño antijurídico cuyos perjuicios pueden ser reclamados a través del medio de control de reparación directa. Sobre este evento la jurisprudencia de esta Corporación ha afirmado lo siguiente:
“Al contrario, cuando la ejecución de un acto administrativo es irregular, esto es, cuando excedió lo contenido en el acto o cuando no se notificó o se notificó de manera indebida o se ejecutó de manera anticipada, los actos materiales de la ejecución constituyen una operación administrativa ilegal que, en caso de haber causado perjuicios, da lugar a una acción de reparación directa”(12).
Debido a que ya fueron explicados los eventos en los que se ha permitido la procedencia del medio de control de reparación directa a pesar de existir actos administrativos de por medio, corresponde a la Sala analizar si la restructuración administrativa ocurrida en el departamento de Santander en el año de 2000 encaja dentro de alguno de los supuestos previamente enunciados.
El 13 de febrero de 2017, la parte actora, a través de apoderado, presentó recurso de apelación contra el auto del día 8 del mismo mes y año, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto, habrá la Sala de determinar si el medio de control de la referencia es el adecuado para resolver la controversia, al igual que establecer si el mismo se instauró oportunamente.
Como se ha indicado en líneas precedentes, cuando el daño causado a un particular por parte del Estado es producto de un acto administrativo, el mecanismo para ejercer su control y obtener el resarcimiento de perjuicios causados es el de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, como se explicó ampliamente, en situaciones excepcionales es viable utilizar el medio de control de reparación directa cuando el daño ha sido causado por un acto administrativo.
En el sub judice la Sala observa que el daño ocasionado al demandante fue causado por los actos administrativos que otorgaron facultades al Gobernador del departamento de Santander para suprimir algunos cargos de la Imprenta, a saber, las ordenanzas 001 del 13 de febrero de 1998 y 050 del 8 de enero de 1999, que sirvieron como fundamento para su desvinculación el 26 de enero del año 2000.
Por lo que es claro para la Sala, que con la demanda se controvierte la legalidad del acto administrativo que decidió la desvinculación de la actora y por eso, el cuestionamiento debe hacerse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 138 del CPACA.
Por otra parte, si bien la parte actora pone de presente la falta de promulgación de las mentadas Ordenanzas en la Gaceta Departamental y que por el contrario, estas se hicieron públicas en el mes de febrero de 2016, a fin de derivar de este hecho el inicio del término de la caducidad del medio de control, para la Sala no son de recibo tales argumentos por cuanto en los hechos de la demanda consta que al señor Juan de Dios Bueno Arciniegas le fue comunicada la desaparición de su cargo, al tiempo con las razones que la motivaron(13). También consigna el libelo que el demandante fue efectivamente desvinculado de su cargo, es decir, que soportó los efectos de las decisiones adoptadas por la entidad.
Así las cosas, no resulta admisible afirmar que sólo hasta el año 2016 el actor conoció las determinaciones adoptadas en lo relacionado con su cargo, pues fue, efectivamente, comunicado de la decisión. De lo que resulta entonces evidente que el demandante i) sí conocía acerca de las decisiones administrativas adoptadas en su contra, ii) soportó los efectos de su ejecución desde el momento en que fue retirado de su cargo y iii) no tuvo la oportunidad de impugnar por vía administrativa su salida del instituto, razones por las que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia, el plazo de cuatro (4) meses con el que contaba la parte actora para demandar, de conformidad con numeral 2º del artículo 136 del Decreto 1 de 1984(14), empezó a correr a partir del 27 de enero de 2000, día siguiente al que fue desvinculado del cargo y feneció el 27 de mayo de la misma anualidad.
Por lo anterior, huelga a la Sala confirmar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 8 de febrero de 2017, que rechazó la demanda de la referencia por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como quiera que no existen motivos de peso para considerar que i) lo procedente era el medio de control de reparación directa y por ende la actora contaba con dos (2) años para demandar, o que ii) el plazo para interponer la demanda deba contarse partiendo de una fecha posterior a la de la desvinculación.
En mérito de lo expuesto la Sala
1. CONFIRMAR el auto del 8 de agosto de 2017 en virtud del cual el Tribunal Administrativo de Santander rechazó la demanda de la referencia por la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
2. Por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen».
5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de noviembre de 2014, exp. 31297, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
7 Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 19 de julio de 2007. Expediente. 2006015080 (33628). Magistrada Ponente: Ruth Stella Correa Palacio.
10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 20 de marzo de 2014, exp. 2382-13, C.P. Bertha Lucia Ramírez De Páez.
11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 5 de julio de 2006, exp. 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de julio de 2014, exp. 29156, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
13 Visible a folio 133 del cuaderno 1 del tribunal.
14 “ART. 136.—Caducidad de las acciones. //1. La acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto. // 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe (…).