Source: http://www.senat.fr/rap/r11-675/r11-6751.html
Timestamp: 2018-12-11 08:08:49+00:00
Document Index: 102161411

Matched Legal Cases: ["l'article 75", "l'article 34", "l'article 9", "l'article 1", "l'article 73", 'art40', "l'article 30"]

B. L'ÉVOLUTION VERS LE DROIT COMMUN EN MATIÈRE CIVILE ET JUDICIAIRE
Implantée à Mayotte depuis le XVème siècle, la religion musulmane occupe une place majeure dans l'organisation sociale de l'île et imprègne profondément la société mahoraise : 95 % de la population de Mayotte est de religion musulmane.
En raison de cette particularité, deux types de statuts s'appliquent aux habitants de Mayotte : le statut personnel ou de droit civil local, d'une part, et le statut de droit commun, d'autre part. A cette dualité de statuts correspond une dualité des règles en matière d'état des personnes et des biens, ainsi qu'une justice particulière aux citoyens de statut personnel, la justice cadiale, rendue par les cadis.
Certaines spécificités mahoraises ont fortement évolué afin d'assurer le respect des principes fondamentaux de notre République. D'autres, au contraire, ont été préservées, en particulier lorsqu'elles relèvent de la sphère privée et de l'identité culturelle.
1. L'évolution du statut personnel
Le statut personnel est un droit coutumier inspiré du droit musulman et de coutumes africaines et malgaches. Il se réfère au Minhadj Al Talibin (Livre des croyants zélés), recueil d'aphorismes et de préceptes ayant pour base la charia, écrit au XIIIème siècle par An-Nawawi (1233-1277), juriste damascène et pilier de l'école juridique chaféiste. Une délibération de la Chambre des députés des Comores de 196426(*) a érigé les traditions orales de Mayotte en source à part entière du statut personnel de droit local qui fondent, par exemple, l'application des règles de transmission matrilinéaire en matière immobilière.
Relèvent du statut de droit commun les résidents de Mayotte, qu'ils soient métropolitains ou étrangers mêmes musulmans, qui ne sont pas soumis au statut personnel. Ce dernier, également qualifié de droit civil local dérogatoire, s'applique automatiquement aux Mahorais musulmans27(*) - c'est-à-dire les Français considérés comme originaires de Mayotte, même s'ils sont nés aux Comores ou dans le Nord-Ouest de Madagascar - tant qu'ils n'y ont pas renoncé. En effet, conformément à l'article 75 de la Constitution, « les citoyens de la République qui n'ont pas le statut civil de droit commun, seul visé à l'article 34, conservent leur statut personnel tant qu'ils n'y ont pas renoncé ». La renonciation au statut personnel est irréversible ; ainsi, il n'existe pas de possibilité d'option pour un statut à titre provisoire. La loi précitée du 11 juillet 2001 a maintenu le statut civil de droit local et précisé les modalités de renonciation à ce statut au profit du statut civil de droit commun. Par ailleurs, le statut civil de droit local ne peut être transmis que par deux parents ayant eux-mêmes conservé le statut personnel.
Une autre particularité du statut personnel réside dans le fait qu'il est attaché à la personne et non au lieu où elle se trouve. En d'autres termes, un Mahorais de droit local peut demander à bénéficier des droits particuliers que lui confère ce statut même s'il se trouve à l'extérieur de Mayotte. Cependant, les Mahorais soumis au statut personnel ne peuvent de facto bénéficier de ce statut dès qu'ils quittent Mayotte, puisque les conditions institutionnelles et pratiques d'application du statut civil de droit local ne sont plus réunies. Ils retrouvent ce bénéfice à leur retour sur le territoire mahorais.
Aux termes de l'article 9 de la délibération précitée de 1964, relèvent du statut personnel les matières qui concernent essentiellement les droits de la personne et de la famille ainsi que les droits matrimoniaux : état civil, mariage, garde d'enfants, entretien de la famille, filiation, répudiation, successions. Toutefois, pour des questions d'ordre public, le Minhadj n'est pas appliqué dans ses dispositions pénales28(*).
Certains droits conférés par le statut personnel semblaient incompatibles avec les principes constitutionnels d'égalité entre les citoyens ou de laïcité de la République. Ainsi, la polygamie était autorisée, la femme pouvait être répudiée par son mari, les femmes ne percevaient que la moitié de la part reçue par l'homme en matière de successions, les enfants naturels ne pouvaient être reconnus et étaient, de ce fait, privés de succession. De même, les règles de nomination des cadis étaient contraires au principe de l'indépendance du juge.
Plusieurs dispositions du statut personnel étaient également en contradiction avec la Convention européenne des droits de l'Homme et des libertés fondamentales. On rappellera que, lors de la signature de la Convention, la France avait notifié que, si le texte de la Convention et de ses protocoles additionnels n° 1 à 4 s'appliqueraient à l'ensemble du territoire de la République, il serait dans le même temps tenu compte pour les territoires d'outre-mer des « nécessités locales », qui font l'objet d'une interprétation stricte. Malgré ces réserves, certaines règles applicables à Mayotte remettaient en cause des dispositions de la Convention : article 6 (droit à un procès équitable), article 8 (droit au respect de la vie privée et familiale), article 14 (interdiction des discriminations fondées notamment sur le sexe ou sur la naissance).
C'est pourquoi la loi de programme du 21 juillet 2003 pour l'outre-mer29(*) conduit à une profonde mutation du statut civil de droit local afin de le faire évoluer vers un plus grand respect des principes de la République, sans remettre en cause l'existence même du statut. Ainsi, elle :
- prohibe la répudiation unilatérale : pour les personnes accédant à l'âge requis pour se marier au 1er janvier 2005, le mariage ne peut être dissous que par le divorce ou par la séparation judiciairement prononcée ;
Deux compléments supplémentaires ont été apportés par la loi du 26 mai 200430(*) :
- la procédure de droit commun en matière de divorce est rendue applicable aux cas de divorce entre personnes relevant du statut civil de droit local ;
- l'accès au juge de droit commun est autorisé pour la partie la plus diligente dans le cadre des conflits de toute nature entre personnes relevant du statut civil de droit local.
L'ordonnance du 3 juin 201031(*) marque une nouvelle étape dans la modernisation du statut civil de droit local et dans son rapprochement avec le droit commun. Elle précise en effet que le statut de droit local « régit l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et les libéralités » mais ne saurait « contrarier ou limiter les droits et libertés attachés à la qualité de citoyen français ». Elle décrit la procédure de renonciation au statut de droit local, qui est irrévocable, et prévoit que le droit commun s'applique dans les rapports entre personnes, sauf entre personnes relevant du droit local et dans une matière en relevant. Ainsi, les Mahorais de droit local se voient désormais appliquer les règles de droit civil.
Par ailleurs, l'ordonnance :
- met un terme à l'inégalité entre les hommes et les femmes en matière de mariage et de divorce et renforce l'égalité en matière de droit du travail (droit de travailler et de disposer de son salaire et de ses biens) ;
- supprime l'intervention de la justice cadiale et lui substitue de plein droit la juridiction de droit commun pour connaître des conflits entre personnes relevant du statut personnel de droit local. Les cadis, désormais agents du conseil général de Mayotte, ont vocation à être recentrés sur des fonctions de médiation sociale. Par ailleurs, la loi ordinaire du 7 décembre 2010 parachève l'évolution du rôle des cadis en supprimant leurs fonctions de tuteurs légaux ou le rôle qu'ils pouvaient assumer sur le plan notarial.
c) Un statut personnel en voie d'extinction ?
L'évolution qu'a connue au cours des dernières années le statut personnel de droit local tend à lui donner un caractère de moins en moins exclusif du droit commun ce qui pose la question de son devenir et de sa pérennité.
Dans l'esprit du pouvoir constituant de 1958, le maintien des statuts personnels à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna, devait conduire à leur réduction progressive, en raison d'une volonté d'intégration des populations concernées dans les valeurs et principes républicains. Or, à Mayotte, seule une vingtaine de personnes par an fait usage de la possibilité de renonciation au statut personnel.
Par ailleurs, une part importante de la population mahoraise n'est plus soumise au statut personnel, sans en avoir conscience le plus souvent, ce qui apparaît comme source de confusion. En effet, l'acquisition ou la réintégration dans la nationalité française emporte l'accession au statut de droit commun. De même, le statut de droit commun se transmet automatiquement aux enfants mineurs d'un couple « mixte » (c'est-à-dire issu d'un parent soumis au droit commun et l'autre soumis au statut personnel). Toutefois, l'ignorance du statut auquel appartient un Mahorais n'est pas rare. Le changement de statut est souvent perçu comme partiel et révocable, au gré des intérêts du moment, alors que le statut de droit personnel, attaché à la religion musulmane, est considéré comme intangible et constitutif de l'identité.
Par ailleurs, nombre de citoyens de droit commun, y compris ceux ayant officiellement opté pour ce statut par déclaration devant le tribunal de première instance, continuent de se comporter comme s'ils avaient conservé le bénéfice du statut personnel : mariage devant le cadi, unions polygames, déclaration des enfants dans les délais et sur les registres de l'état civil de droit local à la mairie du lieu de naissance, mais aussi à la mairie du domicile du père, recours au cadi en cas de litige familial.
L'importance de l'immigration à laquelle est confrontée Mayotte, la fréquence des mariages mixtes et la jeunesse de la population mahoraise, laissent toutefois penser que le nombre de personnes de statut personnel devrait diminuer dans les prochaines décennies, au profit du statut de droit commun.
Institution très ancienne, les cadis sont longtemps apparus comme une force de régulation de la société. L'évolution institutionnelle de Mayotte a mis fin à leurs missions traditionnelles, ce qui pose la question de leur rôle dans la société mahoraise du XXIème siècle.
L'institution cadiale a été mise en place aux Comores et à Mayotte après l'arrivée des Shiraziens entre le XIVème et le XVIème siècle. Depuis lors, le cadi a joué un rôle majeur dans la société comorienne, en tant que juge, médiateur et institution régulatrice de la vie sociale et familiale. Les décisions rendues par le cadi se fondaient à la fois sur la doctrine chaféite et sur les règles coutumières originaires d'Afrique de l'Est.
Le rôle des cadis a été maintenu par l'article 1er du traité du 26 avril 1841 passé entre le sultan Andriansouly et le commandant Passot. Les juridictions cadiales étaient régies par le décret du 1er juin 193932(*) et la délibération du 3 juin 1964 de l'assemblée territoriale33(*). Les dispositions du décret du 1er juin 1939 ont été maintenues par l'ordonnance du 1er avril 198134(*) en matière civile et commerciale.
Les cadis avaient trois types d'activités :
- une activité judiciaire, qui s'est progressivement réduite en raison de la progression de l'application du droit commun à Mayotte ;
- une activité notariale, qui comprenait l'établissement des actes de procuration, les donations, les partages, l'établissement des actes de vente, des certificats d'hérédité, la liquidation des successions ;
- une activité sociale et administrative (médiation, autorité morale et religieuse). Il revient ainsi au grand cadi de fixer la date de début du Ramadan.
La justice cadiale se composait de dix-sept tribunaux cadiaux (comprenant chacun un cadi et un secrétaire greffier) et d'un Grand Cadi. Alors qu'ils étaient 11 en 1989, le nombre des cadis a été augmenté afin d'assurer leur présence dans les dix-sept communes du département. Ils sont aujourd'hui au nombre de 22 : un dans chaque commune, deux auprès du grand cadi de Mamoudzou, le grand cadi, un cadi aumônier et un cadi siégeant à la commission de révision de l'état civil pour y suppléer le grand cadi.
Les décisions rendues par les dix-sept tribunaux cadiaux, compétents en matière d'état des personnes et de litiges patrimoniaux inférieurs à 300 euros, pouvaient être déférées en appel au Grand Cadi. Les décisions rendues par ce dernier en premier ressort pouvaient être soumises en appel au Tribunal supérieur d'appel (TSA) de droit commun lorsque les litiges excédaient 300 euros. Celles rendues en dernier ressort pouvaient faire l'objet d'un recours en annulation devant le TSA constitué en chambre d'annulation musulmane. Y siégeaient le président du TSA ainsi que deux assesseurs cadis sans voix délibérative. Les pouvoirs des cadis ne s'appliquaient que lorsqu'une affaire concernait deux mahorais de statut local.
Comme l'avait déjà constaté nos collègues Jean-Jacques Hyest, Michèle André, Christian Cointat et Yves Détraigne35(*), la justice cadiale dispose de peu de moyens. Le salaire peu attractif n'encourage pas un relèvement du niveau moyen de formation des cadis ; la plupart d'entre eux a bénéficié d'une formation en droit coranique, parfois dans des pays étrangers, mais aucun ne dispose d'une formation universitaire en droit français. D'ailleurs, plusieurs d'entre eux rencontrent de réelles difficultés pour rédiger leurs décisions en français.
Selon les chiffres transmis par le Grand cadi, entre 2000 et 2010, environ 2 200 actes notariés auraient été établis en moyenne chaque année par les cadis et ils auraient rendu environ un millier de décisions juridictionnelles par an sur la même période.
Cette justice a fait l'objet de nombreuses critiques par une majorité de la population mahoraise.
Outre le rejet de l'application de certains principes du droit coutumier (répudiation, polygamie, double part successorale des hommes, etc.), le fonctionnement même de la justice cadiale était en effet de moins en moins accepté. Les cadis ne disposent souvent d'aucune documentation et leur connaissance aléatoire du droit musulman entraînaient des divergences de jurisprudence entre eux, d'autant plus dommageable que le taux d'appel demeurait très faible. Par ailleurs, l'absence de formule exécutoire rendait l'exécution des décisions très hypothétique et la justice cadiale méconnaissait la représentation par des avocats ou le principe du contradictoire. En outre, elle se caractérisait par la quasi-inexistence de règles procédurales. Enfin, elle apparait comme un facteur de complexité, les cadis pouvant également juger des litiges concernant des justiciables relevant en fait du droit commun36(*). C'est pourquoi, pour les affaires complexes, telles que les questions de pension alimentaire, Mme Marie-Laure Piaza, présidente du tribunal de grande instance de Mamoudzou, a indiqué à vos rapporteurs que les Mahorais, y compris ceux de droit civil local, préfèrent avoir recours à la justice de droit commun afin de bénéficier d'une meilleure défense de leurs droits.
L'ensemble de ces caractéristiques a renforcé, comme l'avaient déjà relevé nos collègues lors de la mission de 2007, le caractère aléatoire de la justice cadiale avec l'absence de garantie pour le justiciable mahorais.
C'est pourquoi, face au mécontentement grandissant de la population mahoraise à l'encontre de la justice cadiale, la collectivité territoriale de Mayotte avait adopté une délibération, le 24 novembre 1995, afin de demander une modification profonde de l'institution visant :
- soit à ouvrir une option de juridiction entre les tribunaux de droit commun compétents en matière locale et les tribunaux de cadis ;
- soit à limiter les attributions des cadis à leurs seules compétences de conciliation et notariales, à l'exclusion de toute fonction juridictionnelle et en matière d'état civil.
Le statut des cadis et des secrétaires-greffiers
Les cadis et les secrétaires-greffiers sont des fonctionnaires de la collectivité territoriale de Mayotte, dont le statut date de janvier et octobre 1986. Entre 1975 et 2004, les cadis sont agents de la préfecture et rémunérés par celle-ci. Ce système a pris fin avec l'application de la loi de décentralisation de 2004 qui fait des cadis des agents de la collectivité départementale puis, depuis 2011, du conseil général.
Jusqu'au 1er avril 2004, date du transfert de l'exécutif au président du conseil général, ils étaient gérés par l'exécutif de la collectivité territoriale : le préfet. Le représentant de l'exécutif n'assure cependant qu'un pouvoir de gestion, le pouvoir hiérarchique et disciplinaire appartenant au parquet.
Les cadis sont recrutés par concours et investis par le préfet, après avis du procureur de la République près le Tribunal supérieur d'appel et d'une commission présidée par le président du Tribunal supérieur d'appel et composée de quatre personnalités religieuses désignées par le préfet et par le Grand cadi. Toutefois, aucun concours n'ayant été organisé pendant plusieurs années, les plus jeunes cadis ont un statut de contractuel.
L'organisation juridictionnelle de Mayotte est longtemps demeurée spécifique. Or, le nouveau statut de Mayotte en tant que département impose la transformation de l'organisation administrative et judiciaire de l'île, afin de l'aligner sur le régime de droit commun applicable aux autres départements régis par l'article 73 de la Constitution.
(1) Une organisation dérogeant au droit commun
Avant la départementalisation de Mayotte, la juridiction de premier ressort était le tribunal de première instance (TPI) qui exerçait les compétences relevant, dans le droit commun, du tribunal de grande instance (TGI), du tribunal d'instance (TI), du tribunal de commerce et du tribunal des affaires sociales. Ce tribunal siégeait à juge unique, sauf en matière civile, commerciale et de sécurité sociale, où la collégialité pouvait être appliquée.
Le tribunal supérieur d'appel (TSA) exerçait les attributions d'une cour d'appel dans le droit commun et fonctionnait collégialement.
Quant aux affaires criminelles, elles étaient jugées par la cour criminelle, exerçant les attributions habituellement dévolues aux cours d'assises. Elle était présidée par le président du TSA assisté de quatre assesseurs ou de six en appel.
Organisation juridictionnelle de Mayotte avant la départementalisation
(2) La nouvelle organisation judiciaire
La transformation de Mayotte en département d'outre-mer s'est accompagnée d'une nouvelle organisation judiciaire, prévue par l'ordonnance du 29 mars 201137(*), en vigueur depuis le 1er avril 2011 et dont les modalités d'application ont été précisées par un décret adopté le même jour38(*).
Depuis le 1er avril 2011, le tribunal de première instance est remplacé par :
- un tribunal de grande instance ;
- un tribunal d'instance ;
- un tribunal mixte de commerce ;
- un tribunal des affaires de sécurité sociale ;
- un tribunal du contentieux de l'incapacité ;
- un tribunal paritaire des baux ruraux.
Le TSA est remplacé par la chambre d'appel de Mamoudzou, chambre détachée de la cour d'appel de Saint-Denis de La Réunion. Une chambre de l'instruction de la cour d'appel de Saint-Denis de La Réunion est compétente pour les appels interjetés contre les ordonnances des juges d'instruction de Mayotte.
Enfin, la cour d'assises s'est substituée à la cour criminelle.
Certains tribunaux spécialisés doivent être mis en place progressivement, en particulier pour les juridictions nécessitant l'élection des membres assesseurs, tels que le tribunal de commerce et le tribunal paritaire des baux ruraux. Par ailleurs, la mise en place de ces nouveaux tribunaux s'accompagne de dispositions spécifiques, afin d'intégrer les caractéristiques et les contraintes particulières inhérentes au nouveau Département de Mayotte.
Le tribunal des affaires de sécurité sociale, le tribunal du contentieux de l'incapacité et le conseil des prud'hommes doivent être mis en place au plus tard le 31 décembre 2015 en raison de l'actualisation prochaine de la règlementation qu'ils seront chargés d'appliquer.
Un second juge des enfants a été créé en septembre 2011, ce qui a permis un doublement du nombre des audiences du tribunal pour enfants, l'apurement du stock des dossiers en attente et le jugement des faits anciens. Le délai de traitement des dossiers a diminué : il s'élève à quatre mois en moyenne entre la requête initiale et le jugement. En revanche, l'organisation de l'assistance des mineurs par les avocats aux audiences du tribunal pour enfants mérite d'être améliorée. En cas de désignation d'office, l'avocat présent lors de l'interrogatoire de première comparution est convoqué à l'audience de jugement. Plusieurs dossiers concernant un même mineur sont fixés lors d'une même audience. Ainsi, l'organisation actuelle conduit à ce qu'un même mineur soit défendu à l'audience par plusieurs avocats. Une réflexion devrait être engagée prochainement avec le barreau pour améliorer cette organisation.
Plusieurs personnes entendues par vos rapporteurs ont regretté que Mayotte ne dispose pas d'une cour d'appel qui lui soit propre. M. Abdoulatifou Aly, alors député, s'est étonné de ce choix. Il estime que les locaux qui abritent aujourd'hui les magistrats de la chambre d'appel auraient également pu être utilisés pour une cour d'appel spécifique à Mayotte. M. Robert Ampuy, avocat général de la Chambre d'appel de Mamoudzou, a confirmé les difficultés de fonctionnement avec la chambre d'instruction qui est toujours installée à La Réunion. M. Emmanuel Pertusa, bâtonnier de l'ordre des avocats de Mayotte, a également dénoncé les effets pervers liés au choix de la chambre détachée : en effet, en matière pénale, lorsqu'une information judiciaire est ouverte, les avocats disposent d'un délai de six mois pour soulever les nullités de procédure. Aujourd'hui, si un avocat dépose une requête en ce sens, celle-ci est irrecevable en raison de l'absence de greffes détachés de la chambre de l'instruction à Mayotte. La procédure est également irrecevable si la nullité de procédure est envoyée par fax ou par lettre recommandée avec accusé de réception. C'est pourquoi les avocats sont obligés de solliciter leurs collègues à La Réunion pour régulariser leurs requêtes. Toutefois, les avocats réunionnais ne sont pas toujours disposés à remplir cette formalité, sauf pour les dossiers payants.
Pour mettre fin à ces difficultés, vos rapporteurs estiment qu'il serait souhaitable, à moyen terme, de mettre en place une cour d'appel à Mayotte, ce qui constituerait une reconnaissance supplémentaire de l'ancrage de Mayotte dans le droit commun des départements.
Mettre en place, à moyen terme, une cour d'appel à Mayotte,
en lieu et place de la chambre d'appel
détachée de la cour d'appel de La Réunion.
Quant à la justice administrative, le tribunal administratif de Mamoudzou a connu une forte augmentation des requêtes depuis dix ans : d'une centaine en 2003, leur nombre est passé à 500 en 2010, 625 en 2011 et l'estimation pour 2012 est de 800 requêtes.
Ces problèmes organisationnels sont aggravés par le fait que la Chancellerie n'a pas ou a mal anticipé la réorganisation judiciaire de Mayotte, au moins sur le plan budgétaire. En effet, comme l'avait déjà relevé un de vos rapporteurs39(*), la mise en place de la juridiction judiciaire de droit commun à Mayotte a mis en lumière « l'anticipation approximative des incidences budgétaires de cette réorganisation » :
- l'enveloppe allouée au titre de l'année 2012, d'un montant de 1,1 million d'euros, serait sous-estimée de 0,4 million d'euros par rapport aux besoins ;
- deux problèmes spécifiques à Mayotte n'ont pas été suffisamment pris en compte : les coûts d'interprétariat et les frais de déplacement :
- bien que le français soit la langue officielle de l'île, deux dialectes comoriens sont également utilisés, ce qui nécessite le recours à des traducteurs-interprètes. La multiplication du recours à la traduction, conjuguée à la revalorisation des tarifs des traducteurs-interprètes, ne peut qu'accroître ce poste budgétaire.
Les frais de justice à Mayotte
M. le bâtonnier Emmanuel Pertusa a regretté que le droit commun de l'aide juridictionnelle ne soit pas toujours appliqué à Mayotte, alors qu'il devrait l'être depuis le 1er janvier 2012. En effet, le projet de décret sur cette question est toujours en instance devant le Conseil d'État. Vos rapporteurs se sont émus d'apprendre que les arriérés de paiement de l'aide juridictionnelle ont parfois plus d'un an, ce qui ne permet un accès équitable des justiciables.
Le traitement de l'immigration illégale à Mayotte mobilise des moyens significatifs en magistrats et en personnels de justice sur divers types de contentieux mais est également source de frais de justice spécifiques à Mayotte : les frais des traducteurs-interprètes.
En effet, le français - langue officielle à Mayotte - cohabite avec deux dialectes locaux que sont le shimahorais et le shibushi. Par ailleurs, les immigrés clandestins originaires de l'île d'Anjouan utilisent un autre dialecte, le shindzuani. La communication nécessite donc le recours à des traducteurs-interprètes capables d'échanger dans les différents dialectes comoriens. Cette situation accroît la charge budgétaire des frais de justice pour les juridictions mahoraises alors que, comme l'a rappelé notre collègue M. Roland du Luart40(*), les tarifs des traducteurs-interprètes ont été revalorisés41(*).
Ainsi, se sont développées des quasi-rentes de situation pour un certain nombre de traducteurs-interprètes, qui restent à la disposition de la justice entre 8 et 17 heures par jour.
- par ailleurs, une pénurie d'experts est à déplorer sur l'île, ces derniers refusant de se déplacer par crainte du non-remboursement de leurs frais.
Dans son rapport d'information précité, notre collègue M. Roland du Luart a mis en exergue les difficultés rencontrées par la mise en place de la nouvelle organisation judiciaire à Mayotte.
(1) Les effectifs
Tout d'abord, vos rapporteurs constatent avec satisfaction que l'accroissement des effectifs semble en adéquation avec la charge de travail pesant sur les juridictions mahoraises.
Les effectifs de magistrats de la chambre d'appel et du tribunal de grande instance de Mamoudzou ont ainsi cru de façon substantielle, avec dix magistrats supplémentaires :
- neuf pour le TGI qui est ainsi passé de onze à vingt magistrats. Mme Marie-Laure Piaza s'est félicitée du renforcement de l'effectif des magistrats du siège qui permet d'assurer le principe de collégialité des décisions, un nombre important de procédures imposant de siéger dans des formations composées de trois juges ;
- un magistrat supplémentaire pour la chambre d'appel, passant de quatre à cinq magistrats. Toutefois, cet effectif est seulement théorique, seuls quatre postes étant actuellement pourvus. Selon M. Robert Ampuy, l'effectif de la chambre d'appel se répartit comme suit : 1 président de chambre, 3 conseillers du siège, 1 avocat général et 10 personnels administratifs (dont 6 ont été recrutés localement).
La comparaison des effectifs de magistrats à Mayotte avant et après la départementalisation
(TSA avant la départementalisation)
(TPI avant la départementalisation)
Toutefois, « les problèmes d'effectifs à Mayotte ne portent [...] pas tant sur les magistrats que sur les fonctionnaires de justice »42(*). Avant la départementalisation, l'effectif de ces derniers s'élevait à quarante-quatre. Seize personnels administratifs supplémentaires ont été affectés à Mayotte, portant l'effectif à soixante personnes. M. Philippe Faisandier, procureur de la République du TGI de Mamoudzou, s'est félicité de l'amélioration qualitative des personnels nouvellement recrutés, qui disposent d'une formation de bon niveau : les greffes sont en effet composés d'agents de l'État et d'agents du conseil général mis à disposition. Il a toutefois indiqué à vos rapporteurs que, malgré ce constat positif, un renforcement du nombre des fonctionnaires de justice permettrait de faire face à la lourde charge de travail des tribunaux dans des conditions plus acceptables à la fois pour les personnels et pour les justiciables.
Ainsi, à titre d'exemple, les décisions du juge des enfants ne peuvent être appliquées faute de moyens humains. De même, le nombre des personnels affectés n'est pas suffisant pour effectuer le suivi des décisions. C'est pourquoi certains mineurs, condamnés pour infractions graves, sont relâchés et les instances judiciaires ne disposent ensuite d'aucune information quant à leur devenir.
Le tribunal administratif de Mamoudzou dispose pour son fonctionnement d'un unique magistrat, d'un greffier en chef, de deux assistantes et d'un vacataire pour l'accueil. Les magistrats du tribunal administratif de La Réunion viennent parfois siéger à Mamoudzou pour les procédures requérant la collégialité.
Il convient en outre de mentionner deux autres difficultés rencontrées par l'organisation juridictionnelle de Mayotte : la pénurie d'avocats, d'une part, qui sont au nombre de 22 selon M. Emmanuel Pertusa, et la présence d'un seul huissier de justice, d'autre part. Sur cette dernière question, une ordonnance prise sur le fondement de l'article 30 de la loi précitée du 7 décembre 2010 prévoit de rapprocher le droit applicable à Mayotte du droit métropolitain pour ce qui concerne le statut des huissiers de justice et l'activité d'avocat. Les huissiers de Mayotte sont actuellement régis par une décision de la chambre des députés des Comores43(*) qui devrait être prochainement supprimée afin que le droit métropolitain puisse s'appliquer.
(2) La formation des fonctionnaires
La question du déficit de formation des fonctionnaires locaux apparaît comme un chantier fondamental pour le bon fonctionnement de la nouvelle organisation de la justice à Mayotte.
Ainsi, Mme Marie-Laure Piaza a regretté le déficit d'appropriation des outils informatiques par la grande majorité des personnels locaux, bien qu'elle se félicite de l'appui apporté par le service administratif régional. En outre, et de manière plus inquiétante, beaucoup de fonctionnaires administratifs des tribunaux mahorais ne maîtrisent pas ou mal le français, et certains fonctionnaires ne disposeraient pas des connaissances juridiques nécessaires à leur tâche
Le déficit de formation concerne également les fonctionnaires métropolitains. Comme l'a relevé notre collègue M. Roland du Luart, « Les personnels faisant l'objet d'une mobilité au sein des services de justice sur l'île ou arrivant en renfort découvrent trop souvent des postes qu'ils ne connaissent pas et pour lesquels ils doivent pourtant se former rapidement et « sur le tas ». Cette situation est bien évidemment susceptible de nuire au bon fonctionnement de la justice sur l'île (erreur de procédures, pertes de temps, ...). » Certains magistrats ne sont pas ou mal préparés aux fonctions occupées, car ils n'ont pas été préalablement sensibilisés aux spécificités culturelles et sociales locales.
Les magistrats rencontrés par vos rapporteurs estiment que le déficit de formation tend à devenir un problème récurrent avec la montée en puissance des juridictions à Mayotte sous l'effet de la départementalisation, ce qui porte atteinte à la qualité de la justice rendue à Mayotte. C'est pourquoi, comme l'a relevé un de vos rapporteurs dans son avis budgétaire pour le projet de loi de finances pour 2012, « les lacunes de la gestion des ressources humaines de la part de la chancellerie nécessitent la mise en place rapide d'une politique de formation et une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences adaptées aux enjeux de l'évolution institutionnelle de Mayotte ». L'absence de solutions rapidement apportées à ces difficultés pourrait générer un nouveau sentiment de frustration aussi bien pour les justiciables que pour les magistrats et fonctionnaires de justice, pour lesquels la départementalisation ne s'accompagnerait pas des moyens nécessaires au développement du nouveau département.
Mettre en place, pour les personnels relevant du ministère de la Justice, une politique de gestion prévisionnelle des emplois et de formation adaptée aux enjeux de l'évolution institutionnelle de Mayotte.
Malgré des progrès indéniables liés à la départementalisation, les conditions d'accueil et la qualité des locaux sont inacceptables et préjudiciables à l'autorité de la justice.
Mme Marie-Laure Piaza a qualifié de « honteuses » les conditions dans lesquelles les justiciables sont accueillis dans les locaux du TGI de Mamoudzou. Les personnes sont assises par terre dans une salle de 15 m², aucune salle d'attente n'étant prévue. Par ailleurs, le tribunal est situé dans un bâtiment dans lequel sont également installés La Poste à l'étage supérieur et une banque à l'étage inférieur. Sur un plan symbolique, cette situation ne confère pas une dignité suffisante à la jeune justice mahoraise. On relève également l'absence de portique de sécurité, ce qui est source d'inquiétudes pour les magistrats et les fonctionnaires.
En outre, M. Emmanuel Pertusa a déploré qu'une seule salle soit prévue, près de la salle d'audience, pour les avocats pour leurs entretiens avec leurs clients, mais qui est également utilisée par les éducateurs et les agents du service pénitentiaire insertion et probation (SPIP). Enfin, M. Philippe Faisandier a précisé qu'il n'existe actuellement qu'une seule salle d'audience utilisée à la fois par le TGI et la chambre d'appel.
Face à ce constat, vos rapporteurs estiment indispensable, pour l'accueil des justiciables et le travail des différents acteurs du monde judiciaire, que le TGI soit installé dans un bâtiment uniquement dédié à la justice, afin de permettre également l'installation d'une nouvelle salle d'audience, d'étages sécurisés et de bureaux pour les avocats, le SPIP et les éducateurs.
Prévoir un projet immobilier pour le tribunal de grande instance
de Mamoudzou, afin d'améliorer les conditions d'accueil des justiciables et d'assurer des conditions de travail décentes
aux différents acteurs du monde judiciaire.
4. L'achèvement de la révision de l'état civil
L'absence d'un état civil rigoureux pour la population mahoraise a des répercussions considérables sur la fiabilité des listes électorales ou l'identification des personnes éligibles aux prestations sociales. C'est pourquoi l'évolution institutionnelle de Mayotte a nécessité une réforme de l'état civil mahorais comme préalable à la départementalisation, avec la mise en place d'une commission de révision de l'état-civil (CREC), dont l'activité a duré dix ans (2001-2011).
a) La mise en place de la commission de révision de l'état civil
La dualité de statuts civils (statut personnel et statut de droit commun) à Mayotte s'est accompagnée, jusqu'en 2000, d'un double système d'état civil. Toutefois, l'état civil coranique, relevant de la responsabilité des cadis, a été transféré aux mairies en 1977. Les registres étaient mal tenus, dégradés, voire perdus. Par ailleurs, jusqu'en 2000, les Français nés à Mayotte étaient identifiés par des vocables ne permettant pas la distinction du nom et du prénom.
Afin de remédier à cette situation, l'ordonnance du 8 mars 200044(*) instaure un service d'état civil de droit commun dans chaque commune ainsi qu'une commission de révision de l'état civil (CREC). L'objectif est de créer un état civil fiable, afin d'affirmer les droits de la personne en tant que sujet clairement individualisé et d'officialiser, dès la naissance, une identité permanente.
Présidée par un magistrat du siège, assisté d'un secrétaire général, la CREC a été mise en place le 5 avril 2001 et dotée d'une double mission :
- fixer les nom et prénom des personnes de statut civil de droit local nées avant la publication de l'ordonnance, soit avant le 8 mars 2000 ;
- établir les actes d'état civil antérieurs à cette date (naissance, mariage, décès) afin de suppléer les actes manquants, perdus, détruits, ceux dont l'état de conservation ne permettait plus leur exploitation ainsi que les actes irréguliers.
Initialement mise en place pour une durée de cinq ans, la CREC a bénéficié d'un allongement de son activité de cinq années supplémentaires45(*). Les missions de la CREC ont pris fin le 5 avril 2011. Quarante rapporteurs, rémunérés en contrat à durée déterminée (CDD) ou en contrat en durée indéterminée (CDI) par la préfecture, étaient chargés de l'examen des demandes, auxquels s'ajoutaient cinq secrétaires rémunérées par la Chancellerie ; la commission était présidée par un magistrat.
Les premières années d'activité de la CREC ont été marquées par de nombreuses difficultés, liées :
- aux délais jugés trop longs pour obtenir une décision de la CREC, qui ont pu décourager certains intéressés d'effectuer les démarches ;
- à l'impossibilité fréquente de réunir le quorum nécessaire pour les audiences de la CREC, ce qui conduisait à des retards dans le traitement des demandes.
Afin de pallier ces difficultés, la loi du 27 mai 200946(*) pour le développement économique des Outre-mer (LODEOM) a cherché à simplifier la procédure et à coordonner les travaux des rapporteurs. On peut retenir, parmi les dispositions adoptées :
- la nomination d'un secrétaire général en avril 2009, dont la mission était de coordonner l'activité des rapporteurs ;
- la nomination du préfet de Mayotte comme vice-président de la commission ;
- la possibilité donnée au président de statuer seul, sauf dans les cas les plus complexes, et l'allègement des conditions de la collégialité lorsque celle-ci demeurait nécessaire ;
- la prorogation, pour 2011, de la dotation exceptionnelle de 300 000 euros47(*) aux communes, destinée à effectuer des opérations de sécurisation et de mise aux normes de leurs locaux et à combler leurs besoins en matériels informatiques et en fournitures ;
Parallèlement à l'application de ces mesures, la préfecture de Mayotte a mené une campagne de sensibilisation de la population, afin d'inciter d'aucun à déposer une demande auprès de la CREC dans les délais impartis. Après cette date, selon les informations fournies par Mme Bénédicte Robart, ancienne secrétaire générale de la CREC, 80 demandes tardives ont été déposées par mois, ce qui a conduit à la mise en place d'une procédure dérogatoire par le Parquet.
Le travail de la CREC a mis en lumière les limites du travail juridictionnel des cadis.
Selon les indications fournies par Mme Bénédicte Robart, en dix ans d'existence, la CREC aurait rendu 85 000 décisions ayant permis l'édition de 240 000 actes de l'état-civil, soit une décision pour 3,5 personnes. On rappellera que, selon les informations fournies par la Chancellerie, au 30 septembre 2011, il restait 2 400 décisions à rédiger, 600 décisions à radier par les rapporteurs et 4 974 décisions en attente de signature par les magistrats. En outre, 14 350 décisions sont en attente de notification, soit 61 000 actes à éditer à l'issue du délai de recours après notification.
Les élus locaux rencontrés par vos rapporteurs ont qualifié la CREC d'« usine à gaz », en raison du choix initial de favoriser une procédure juridictionnelle de préférence à une procédure administrative, comme ce fut le cas en Guyane. Par ailleurs, ils regrettent qu'aucun point d'accueil des dossiers n'ait été mis en place à La Réunion ou en métropole, alors qu'y résident des communautés mahoraises importantes. Vos rapporteurs partagent ces critiques et estiment, a posteriori, qu'une simplification des procédures de la CREC aurait pu être privilégiée : la démarche aurait pu être déclarative, malgré le risque de fraudes.
Par ailleurs, il est difficile d'évaluer le nombre de personnes qui ne se sont pas manifestées auprès de la CREC. C'est pourquoi notre collègue, M. Mohamed Soilihi, qualifie de demi-succès le travail réalisé par la commission et estime que la procédure aurait dû être rendue obligatoire en mars 2000. Il convient toutefois de préciser que, pour les Mahorais n'ayant pas saisi la CREC avant le 31 juillet 2011, a été mise en place une procédure dérogatoire simplifiée et gratuite auprès du parquet du TGI de Mamoudzou.
Aujourd'hui, la responsabilité de l'état civil incombe aux communes. Vos rapporteurs ont toutefois été frappés par le manque de formation des agents communaux officiers de l'état civil, qui pourrait nuire aux travaux de la CREC. En effet, on rappellera que, avant la mise en place de la commission, les registres étaient accessibles à tout agent communal et délivrés à tout citoyen, la rectification d'un acte d'état civil étant réalisée sur simple intervention d'un élu avec un contrôle du parquet inexistant. C'est pourquoi vos rapporteurs estiment que les officiers de l'état civil doivent aujourd'hui bénéficier de formations spécifiques destinées à renforcer le travail réalisé par la CREC et à mettre fin à ces pratiques qui semblent parfois perdurer.
Faire bénéficier les officiers de l'état civil
des communes mahoraises de formations spécifiques.
Le statut défini en 2001, les modifications apportées en 2003 au statut personnel et la mise en place des juridictions de droit commun ont entraîné un déclin progressif de la justice cadiale. Depuis l'ordonnance précitée du 3 juin 2010, les cadis ne disposent plus de pouvoirs juridictionnels. Bien qu'ils n'aient pas été supprimés au niveau institutionnel, les cadis ne disposent plus à ce jour de compétences officielles.
Les questions relatives au statut personnel de droit local relèvent désormais des juridictions de droit commun. Les compétences des cadis en matière notariale, de tutelle légale des incapables ou de représentation du défunt lors d'une succession non réglée ont également été supprimées. Bien qu'une part de la population continue de recourir aux cadis dans leurs actes de la vie quotidienne, les cadis ne sont plus aujourd'hui autorisés à rédiger des décisions comme par le passé.
Depuis la mise en place officielle de la départementalisation, les cadis sont salariés du conseil général. Ils ne bénéficient toutefois d'aucune affectation, ni d'aucune mission. Ils ne disposent d'aucun bureau et n'apparaissent pas dans l'organigramme du département.
Une réflexion est actuellement en cours afin que les cadis deviennent des médiateurs en matière familiale et sociale. L'article 8 de l'accord sur l'avenir de Mayotte de 2000, dont les dispositions avaient été reprises par les articles 61 et 62 de la loi du 11 juillet 2001, prévoyait déjà un recentrage du rôle des cadis sur des fonctions de médiation sociale. Ces dispositions ont toutefois été supprimées par l'ordonnance du 3 juin 2010.
La base juridique sur le rôle des cadis entre 2000 et 2010
1. Accord du 27 janvier 2000 sur l'avenir de Mayotte
« Le rôle des cadis sera recentré sur les fonctions de médiation sociale » (II-8)
2. Loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte
- Article 61 : « La juridiction compétente à Mayotte pour connaître des instances auxquelles sont parties des personnes relevant du statut civil de droit local applicable à Mayotte et ayant entre elles des rapports juridiques relatifs à l'état et à la capacité des personnes, aux régimes matrimoniaux, aux successions et aux libéralités est, selon la volonté de la partie la plus diligente, soit le tribunal de première instance, soit le cadi »
- Article 62 : « Outre les fonctions juridictionnelles mentionnées à l'article précédent, les cadis peuvent assurer des fonctions de médiation ou de conciliation »
3. Ordonnance n° 2010-590 du 3 juin 2010 portant dispositions relatives au statut civil de droit local applicable à Mayotte et aux juridictions compétentes pour en connaître
Cette ordonnance a abrogé les articles 61 et 62 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte et portant sur les missions des cadis. Cette ordonnance a été ratifiée par la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte.
Source : Conseil général de Mayotte
Le Grand Cadi estime que la charge de travail des tribunaux pourrait être allégée en cas de reconnaissance aux cadis d'une fonction de médiation, qui les conduirait à la rédaction d'actes de médiation. Toutefois, le président du conseil général considère qu'une telle mission nécessiterait une formation préalable des cadis en déontologie. Mme Marie-Laure Piaza a indiqué à vos rapporteurs que les cadis devaient jouer un rôle dans le fonctionnement des nouveaux tribunaux. Ces derniers doivent reposer sur l'expérience et le rôle des cadis, et s'imprégner de leur culture pour le bon fonctionnement des institutions judiciaires. Mme Piaza a toutefois regretté une crispation des relations avec les cadis, en raison des différences de conception et de philosophie sur certaines questions, telle que la pension alimentaire : les cadis estiment que celle-ci doit reposer sur les capacités contributives des parties alors que le droit commun repose sur des règles fixées au niveau national.
Vos rapporteurs sont favorables à une reconnaissance du rôle des cadis en matière de médiation sociale. Il conviendrait toutefois au préalable de définir strictement leur positionnement vis-à-vis du conseil général et des tribunaux de droit commun. En outre, les cadis doivent bénéficier d'une formation en déontologie, afin de renforcer la protection des citoyens mahorais et écarter tout risque de favoritisme et de partialité. Vos rapporteurs estiment également urgent de ne pas les laisser en totale déshérence, au risque de porter atteinte à leur autorité morale ce qui serait dommageable pour la société mahoraise.
Confier aux cadis une fonction de médiation sociale coordonnée
avec les tribunaux de droit commun et le conseil général.
Vos rapporteurs regrettent toutefois que les cadis, qui revendiquent un rôle de cohésion sociale au sein de la société depuis plusieurs siècles, n'aient joué aucun rôle lors des événements sociaux qui ont secoué Mayotte entre septembre et octobre 2011. Leur implication aurait pu permettre de justifier leur magistère moral auprès des jeunes. Le Grand Cadi a justifié ce retrait par l'absence de demande dans ce sens par les autorités préfectorales.
* 26 Délibération de la Chambre des députés des Comores n° 64-12 bis du 3 juin 1964 relative à la réorganisation de la procédure en matière de justice musulmane.
* 27 Article 6 du décret du 1er juin 1939 sur la législation civile indigène.
* 28 Par exemple, la lapidation de la femme adultère.
* 29 Loi de programme n° 2003-660 du 21 juillet 2003 pour l'outre-mer.
* 30 Loi n° 2004-439 du 26 mai 2004 relative au divorce.
* 31 Ordonnance n° 2010-590 du 3 juin 2010 portant dispositions relatives au statut civil de droit local applicable à Mayotte et aux juridictions compétentes pour en connaître.
* 32 L'article 6 du décret du 1er juin 1939 relatif à l'organisation de la justice indigène dans l'archipel des Comores dispose que « les citoyens mahorais musulmans se voient ainsi reconnaître un statut personnel de droit civil qui entraîne une dualité de juridiction et d'état civil ».
* 33 Délibération du 3 juin 1964 de l'assemblée territoriale portant réorganisation de la procédure en matière de justice musulmane.
* 34 Ordonnance n° 81-295 du 1er avril 1981 relative à l'organisation de la justice à Mayotte.
* 35 Rapport d'information n° 115 (2008-2009) de M. Jean-Jacques Hyest, Mme Michèle André, MM. Christian Cointat et Yves Détraigne, « Départementalisation de Mayotte : sortir de l'ambiguïté, faire face aux responsabilités », fait au nom de la commission des lois, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2008/r08-115-notice.html.
* 36 Par exemple, des ressortissants comoriens en situation irrégulière, habitués dans leurs pays d'origine à faire appel à la justice musulmane ou dans l'impossibilité de s'adresser à la justice de droit commun, ou encore de citoyens persuadés à tort de relever du statut civil de droit local.
* 37 Ordonnance n° 2011-337 du 29 mars 2011 modifiant l'organisation judiciaire dans le Département de Mayotte.
* 38 Décret n° 2011-338 du 29 mars 2011 portant modification de l'organisation judiciaire dans le Département de Mayotte.
* 39 Avis budgétaire n° 112 - Tome VII (2011-2012) au projet de loi de finances pour 2012, « Départements d'outre-mer », de M. Félix Desplan, au nom de la commission des Lois du Sénat, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a11-112-7/a11-112-7.html.
* 40 Rapport d'information n° 549 (2010-2011) de M. Roland du Luart, fait au nom de la commission des Finances, « La justice entre deux eaux dans l'Océan indien », consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-549-notice.html.
* 41 La dernière revalorisation des traducteurs-interprètes a été opérée par le décret n° 2008-764 du 30 juillet 2008 relatif au recouvrement des amendes forfaitaires et à certains frais de justice criminelle ou assimilés.
* 42 Rapport d'information n° 549 (2010-2011) de M. Roland du Luart.
* 43 Acte n° 70-29/CHD du 31 décembre 1970 de la chambre des députés des Comores relatif aux huissiers et aux agents d'exécution.
* 44 Ordonnance n° 2000-218 du 8 mars 2000 fixant les règles de détermination des noms et prénoms des personnes de statut civil de droit local applicable à Mayotte.
* 45 Décret n° 2005-1620 du 22 décembre 2005 portant prorogation de la commission de révision de l'état civil à Mayotte.
* 46 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (LODEOM).
* 47 Afin de permettre la mise en place d'un état-civil exhaustif, une dotation exceptionnelle de 300 000 euros était versée chaque année depuis 2003. Cette dotation devait permettre aux mairies de sécuriser et mettre aux normes leurs locaux et de combler leurs besoins en matériels informatiques et en fournitures.