Source: https://www.ilegis.ro/oficiale/index/act/211744
Timestamp: 2019-03-24 00:51:30+00:00
Document Index: 41357417

Matched Legal Cases: ['Articolul 2', 'Articolul 47', 'Articolul 2', 'Articolul 40', 'Articolul 51', 'Articolul 7', 'Articolul 26', 'Articolul 29', 'Articolul 30', 'Articolul 53', 'Articolul 46', 'articolul 328', 'articolul 126', 'Articolul 42']

DECIZIA nr. 127 din 6 martie 2019 - iLegis
Porțiune OPINIE SEPARATĂ
DECIZIA nr. 127 din 6 martie 2019
DECIZIA nr. 127 din 6 martie 2019referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 5 alin. (7), art. 29 alin. (2) şi art. 41 alin. (3) din Legea bugetului de stat pe anul 2019, precum şi ale legii în ansamblul său
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii bugetului de stat pe anul 2019, obiecţie formulată de Preşedintele României.
2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 11 alin. (1) lit. A. a) şi art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 1.284 din 22 februarie 2019 şi constituie obiectul Dosarului nr. 408A/2019.3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia invocă atât critici de neconstituţionalitate extrinsecă, cât şi intrinsecă.4. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă se susţine că legea criticată a fost adoptată cu încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie, cu referire la rolul şi atribuţiile Consiliului fiscal. În acest sens se arată că, potrivit art. 53 alin. (2) lit. f) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, Consiliul fiscal are atribuţia de pregătire a estimărilor şi de emitere de opinii atât cu privire la impactul bugetar al proiectelor de acte normative, altele decât cele menţionate la lit. e), cât şi cu privire la amendamentele făcute la legile bugetare anuale pe parcursul dezbaterilor parlamentare.5. Potrivit fişei parcursului legislativ al Legii bugetului de stat pe anul 2019, Consiliul fiscal a emis în data de 5 februarie 2019, la solicitarea Ministerului Finanţelor Publice, o opinie cu privire la Legea bugetului de stat, Legea bugetului asigurărilor sociale pentru anul 2019 şi la Strategia fiscal-bugetară pentru perioada 2019-2021. În urma adoptării raportului comun al Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci a Camerei Deputaţilor şi al Comisiei pentru buget, finanţe, activitate bancară şi piaţă de capital a Senatului, au fost admise 54 de amendamente, iar în dezbaterea din plenul Camerelor reunite au fost admise şi alte amendamente. Însă, conform art. 53 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 69/2010, înainte de adoptarea Legii bugetului de stat pe anul 2019, Consiliul fiscal trebuia să emită o opinie cu privire la toate amendamentele admise pe parcursul dezbaterilor parlamentare. Se face referire la art. 53 alin. (4) din Legea nr. 69/2010 în sensul că opiniile şi recomandările Consiliului fiscal vor fi analizate de către Guvern şi Parlament la elaborarea strategiei fiscal-bugetare, a legilor bugetare anuale, precum şi la elaborarea altor măsuri determinate de aplicarea prezentei legi şi, respectiv, la însuşirea/aprobarea acestora.6. Se susţine că, potrivit art. 30 alin. (4) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, Guvernul are obligaţia de a prezenta Parlamentului un buget anual care să respecte principiile responsabilităţii fiscale, regulile fiscale, strategia fiscal-bugetară şi orice alte prevederi ale prezentei legi, iar prim-ministrul şi ministrul finanţelor publice vor semna o declaraţie ce atestă această conformitate, declaraţie care va fi prezentată Parlamentului împreună cu bugetul anual. În continuare, legea prevede că în eventualitatea în care Guvernul nu poate respecta condiţia de conformitate prevăzută la alin. (4), prim-ministrul şi ministrul finanţelor publice vor menţiona în declaraţie abaterile, precum şi măsurile şi termenele până la care Guvernul va asigura conformitatea cu principiile responsabilităţii fiscale, cu regulile fiscale şi cu strategia fiscal-bugetară. Conform art. 30 alin. (6) din acelaşi act normativ, Consiliul fiscal va exprima o opinie cu privire la declaraţia menţionată. Similar încălcării prevederilor referitoare la opinia Consiliului fiscal cu privire la amendamentele adoptate la Legea bugetului de stat, nici în acest caz nu a fost respectată atribuţia Consiliului fiscal de a emite o opinie cu privire la declaraţia de conformitate semnată de prim-ministru şi ministrul finanţelor publice. O atare încălcare a dispoziţiilor art. 30 alin. (6) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010 conduce la o încălcare a art. 1 alin. (5) din Constituţie.7. Se arată că, potrivit art. 26 alin. (1) din Legea nr. 69/2010, Ministerul Finanţelor Publice va înainta Guvernului strategia fiscal-bugetară pentru următorii 3 ani şi o „declaraţie de răspundere“, conform acestei legi, pe care acesta o va prezenta Parlamentului până la data de 15 august a fiecărui an. Potrivit art. 29 alin. (4) din lege, această declaraţie de răspundere semnată de prim-ministrul şi de ministrul finanţelor publice atestă corectitudinea şi integralitatea informaţiilor din strategia fiscal-bugetară şi conformitatea acesteia cu Legea responsabilităţii fiscal-bugetare, ţintele sau limitele pentru regulile fiscale şi respectarea principiilor responsabilităţii fiscale. Scopul unei astfel de reglementări este tocmai cel de a asigura o strategie fiscal-bugetară bazată pe date reale, care să reflecte situaţia economică a ţării şi care să respecte legislaţia în vigoare, în special Legea responsabilităţii fiscal-bugetare.8. Prin prevederile art. 46 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, se instituie o derogare de la Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, în sensul în care prim-ministrul şi ministrul finanţelor publice semnează o declaraţie de răspundere prin care se atestă, exclusiv, corectitudinea şi integralitatea informaţiilor din Strategia fiscal-bugetară pentru perioada 2019-2021, nu şi conformitatea acestei strategii cu Legea responsabilităţii fiscal-bugetare, ţintele sau limitele pentru regulile fiscale şi respectarea principiilor responsabilităţii fiscale.
9. Având în vedere faptul că derogarea instituită de la îndeplinirea obligaţiei vizează restrângerea obiectului său, iar în fişa parcursului legislativ al Legii bugetului de stat pe anul 2019 nu se regăseşte o astfel de declaraţie de răspundere, se consideră că adoptarea Legii bugetului de stat fără îndeplinirea acestei obligaţii legale prevăzute la art. 29 alin. (4) din Legea nr. 69/2010 afectează stabilitatea normei, încălcând art. 1 alin. (5) din Constituţie.10. De asemenea, pentru a da eficienţă prevederilor legale referitoare la responsabilitatea fiscal-bugetară, art. 30 alin. (5) din Legea nr. 69/2010 a instituit obligaţia Guvernului ca, în cazul în care acesta nu poate respecta condiţia de conformitate a bugetului anual cu principiile responsabilităţii fiscale, regulile fiscale, strategia fiscal-bugetară şi orice alte prevederi ale acestei legi, prim-ministrul şi ministrul finanţelor publice să menţioneze în declaraţie abaterile, precum şi măsurile şi termenele până la care Guvernul va asigura conformitatea cu principiile responsabilităţii fiscale, cu regulile fiscale şi cu strategia fiscal-bugetară.11. Or, de la această obligaţie a Guvernului s-a derogat atât prin art. 19 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 90/2017, conform căruia aceasta nu se aplică pentru planificarea bugetară pe anul 2018 şi perspectiva 2019-2021, cât şi prin art. 46 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018, care a stabilit că această obligaţie nu se aplică nici pentru planificarea bugetară pe anul 2019 şi perspectiva 2020-2022.12. Prin derogarea constantă de la dreptul comun aplicabil în situaţia de faţă, regulile de responsabilitate fiscal-bugetară devin inoperabile, iar adoptarea legii bugetului fără respectarea art. 30 alin. (5) din Legea nr. 69/2010 este de natură a afecta stabilitatea legislaţiei, contrar prevederilor art. 6 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Se fac referiri la Decizia Curţii Constituţionale nr. 22 din 27 ianuarie 2004, Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012 şi Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016 cu privire la noţiunea de stat de drept şi valoarea normelor de tehnică legislativă.13. În consecinţă, se apreciază că nerespectarea prevederilor art. 30 alin. (5) din Legea nr. 69/2010 reprezintă o încălcare a normelor de tehnică legislativă şi, implicit, a art. 1 alin. (5) din Constituţie, afectându-se în mod direct stabilitatea normelor în discuţie, cu un impact direct asupra bugetului de stat şi economiei româneşti.14. Se susţine că Legea bugetului de stat a fost adoptată cu încălcarea art. 11 alin. (1) şi (2) şi a art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie. Se arată că, prin Legea nr. 83/2012, România a ratificat Tratatul privind stabilitatea, coordonarea şi guvernanţa în cadrul uniunii economice şi monetare, semnat la Bruxelles la 2 martie 2012. Conform art. 3 alin. (1) din tratat, părţile contractante aplică regulile prevăzute în acest alineat, în plus faţă de obligaţiile lor ce decurg din dreptul Uniunii Europene şi fără a aduce atingere acelor obligaţii. Printre regulile menţionate de acest alineat, se numără regula prevăzută de lit. d), potrivit căreia „atunci când raportul dintre datoria publică şi produsul intern brut, la preţurile pieţei, este semnificativ sub nivelul de 60% şi când riscurile în ceea ce priveşte sustenabilitatea pe termen lung a finanţelor publice sunt scăzute, limita inferioară a obiectivului pe termen mediu specificat la litera (b) poate atinge un deficit structural de cel mult 1,0% din produsul intern brut, la preţurile pieţei“.15.
Conform art. 3 alin. (2) din tratat, „regulile prevăzute la alineatul (1) produc efecte în dreptul intern al părţilor contractante cel târziu în termen de un an de la intrarea în vigoare a prezentului tratat, prin intermediul unor dispoziţii cu forţă juridică obligatorie şi caracter permanent, de preferinţă constituţionale, sau garantând în alt mod respectarea şi aderarea pe deplin la acestea pe tot parcursul proceselor bugetare naţionale. Părţile contractante instituie la nivel naţional mecanismul de corecţie menţionat la alineatul (1) litera (e) pe baza unor principii comune care sunt propuse de Comisia Europeană şi vizează, în special, tipul, amploarea şi durata acţiunii de corecţie care trebuie întreprinsă, inclusiv în cazul circumstanţelor excepţionale, precum şi rolul şi independenţa instituţiilor responsabile la nivel naţional de monitorizarea respectării regulilor prevăzute la alineatul (1). Acest mecanism de corecţie respectă pe deplin prerogativele parlamentelor naţionale“. Această dispoziţie se regăseşte la art. 7 lit. b) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010.16. Din analiza prevederilor Legii bugetului de stat pe anul 2019 şi a strategiei fiscal-bugetare pentru anii 2019-2021 rezultă că aceste dispoziţii nu sunt respectate.17. Conform art. 3 alin. (1) lit. c) din tratat, părţile contractante pot să devieze temporar de la obiectivul lor pe termen mediu sau de la strategia de ajustare pentru atingerea acestuia doar în circumstanţe excepţionale. Circumstanţele excepţionale sunt definite drept „un eveniment neobişnuit asupra căruia partea contractantă vizată nu are niciun control şi care are o influenţă majoră asupra poziţiei financiare a administraţiei publice sau perioade de recesiune economică gravă, astfel cum este definită în Pactul de stabilitate şi de creştere revizuit, cu condiţia ca deviaţia temporară a părţii contractante vizate să nu pericliteze sustenabilitatea fiscală pe termen mediu“.18. În condiţiile în care contextul bugetar actual nu poate fi încadrat nici într-o perioadă de recesiune economică gravă şi nici nu este în prezenţa unui eveniment neobişnuit asupra căruia Guvernul României nu are niciun control şi care are o influenţă majoră asupra poziţiei financiare a administraţiei publice, adoptarea Legii bugetului de stat pe anul 2019 s-a realizat cu încălcarea flagrantă a dispoziţiilor amintite din Tratatul privind stabilitatea, coordonarea şi guvernanţa în cadrul uniunii economice şi monetare, cu încălcarea art. 148 alin. (2) din Constituţie.19. Consecinţa nerespectării acestui indicator este prevăzută de art. 3 alin. (1) lit. e) din tratat, potrivit căruia „în cazul în care se observă deviaţii semnificative de la obiectivul pe termen mediu sau de la strategia de ajustare pentru atingerea acestuia, se declanşează automat un mecanism de corecţie. Mecanismul include obligaţia părţii contractante vizate de a pune în aplicare măsuri pentru corectarea deviaţiilor într-un termen stabilit.“20. Mai mult, încălcarea acestei obligaţii ce revine României în conformitate cu art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie, cea de menţinere a unui deficit structural sub 1% din PIB, rezultă şi din Recomandarea Consiliului Uniunii Europene din data de 27 noiembrie 2018 în scopul corectării abaterii semnificative constatate de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu în România (MTO).21. Întrucât România nu a adoptat măsuri eficace pentru a corecta abaterea semnificativă, Consiliul a concluzionat că România nu a întreprins măsuri efective în acest sens, arătând că deficitul structural al României a atins 3,4% din PIB în anul 2017 şi a recomandat României să ia măsurile necesare în vederea respectării acestei condiţii din tratat.
22. Se arată, în considerarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale cu privire la art. 148 din Constituţie, că norma de drept european interpusă în cadrul controlului de constituţionalitate celei de referinţă, consacrate de art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie, o reprezintă atât considerentele din preambul, cât şi cele cuprinse în art. 3 din Tratatul privind stabilitatea, coordonarea şi guvernanţa în cadrul uniunii economice şi monetare. Cu privire la condiţiile necesare pentru folosirea unei norme de drept european în cadrul controlului de constituţionalitate consideră că norma de drept european invocată întruneşte condiţiile de claritate şi precizie, aceasta stabilind, fără dubiu, că obiectivul statelor semnatare de a consolida pilonul economic al uniunii economice şi monetare prin adoptarea unui set de reguli care au ca scop promovarea disciplinei bugetare prin intermediul unui pact bugetar, sprijinind astfel atingerea obiectivelor Uniunii Europene privind creşterea economică durabilă, ocuparea forţei de muncă, competitivitatea şi coeziunea socială. Totodată, norma de drept european se circumscrie unui anumit nivel de relevanţă constituţională, astfel încât conţinutul său normativ să susţină posibila încălcare de către legea naţională a Constituţiei, întrucât aspectele legate de instituirea unor reguli de disciplină bugetară la nivel european au relevanţă constituţională, prin raportare la obligaţiile României în calitate de stat membru al Uniunii Europene, precum şi prin raportare la art. 47, conform căruia statul este obligat să ia măsuri de dezvoltare economică şi art. 135 din Constituţie, care stabileşte obligaţiile fundamentale ale statului în domeniul economic.23. În egală măsură, prin adoptarea Legii bugetului de stat pe anul 2019 cu nerespectarea obligaţiilor anterior amintite, s-a încălcat şi art. 11 alin. (1) din Constituţie privind obligaţia statului român de a îndeplini întocmai şi cu bună-credinţă obligaţiile cei revin din tratatele la care este parte.24. Legea bugetului de stat pe anul 2019 a fost adoptată cu încălcarea art. 1 alin. (5) şi art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie. În acest sens, se arată că potrivit art. 30^2 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, „Diferenţele semnificative faţă de previziunile Comisiei Europene sunt descrise şi motivate, în special dacă nivelul sau creşterea variabilelor din ipotezele externe se îndepărtează în mod semnificativ de valorile menţionate în previziunile Comisiei Europene“. Conform aceluiaşi articol, planificarea bugetară elaborată de Ministerul Finanţelor Publice se bazează pe previziuni macroeconomice şi bugetare, iar acestea sunt comparate cu previziunile cele mai recente ale Comisiei Europene şi, după caz, cu cele ale altor organisme independente internaţionale.25. Raportul privind situaţia macroeconomică pe anul 2019 şi proiecţia acesteia pe anii 2020-2022 a fost depus de către Guvern, conform obligaţiei sale legale, însă acesta se fundamentează pe o situaţie macroeconomică care ignoră evoluţiile la nivelul economiei mondiale şi europene. Deşi acest document conţine prevederi descriptive, diferenţele faţă de previziunile Comisiei Europene nu sunt justificate, aspect ce este contrar obligaţiei prevăzute de art. 30^2 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.26. Această obligaţie de descriere şi justificare a diferenţelor semnificative faţă de previziunile Comisiei Europene nu este o simplă obligaţie prevăzută de Legea finanţelor publice, ci decurge chiar din transpunerea art. 4 alin. (1) din Directiva 2011/85/UE din 8 noiembrie 2011 privind cerinţele referitoare la cadrele bugetare ale statelor membre. Aşadar, prin nejustificarea diferenţelor semnificative faţă de previziunile Comisiei Europene, Legea bugetului de stat pe anul 2019 a fost adoptată cu încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie, prin nesocotirea art. 30^2 din Legea nr. 500/2002 şi a art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie, prin încălcarea unei obligaţii a statului român ce decurge din Directiva 2011/85/UE din 8 noiembrie 2011.27. Cu privire la motivele intrinseci de neconstituţionalitate se arată că art. 5 alin. (7) din lege încalcă prevederile art. 1 alin. (5), art. 47,art. 50,art. 120 alin. (1) şi ale art. 135 alin. 2 lit. f) din Constituţie.28. Potrivit art. 40 alin. (1) din Legea 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia să prevadă în bugetul local sumele necesare din care se suportă salarizarea, precum şi celelalte drepturi cuvenite asistentului personal, potrivit legii. Sumele se asigură în proporţie de cel mult 90% de la bugetul de stat, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată, în baza numărului de beneficiari comunicat de unităţile administrativ-teritoriale. Art. 51 alin. (10) din aceeaşi lege, prevede că finanţarea măsurilor de protecţie de tip centre de zi şi centre rezidenţiale pentru persoanele adulte cu handicap se asigură de la bugetul de stat, prin bugetul direcţiilor generale de asistenţă socială şi protecţia copilului sau al autorităţii administraţiei publice locale la nivel de municipiu, oraş sau comună, după caz, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată alocate cu această destinaţie, în proporţie de cel mult 90% din necesarul stabilit anual de Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale la elaborarea bugetului de stat, în baza standardelor de cost calculate pentru beneficiari/tipuri de servicii sociale.
29. Prin instituirea în cuprinsul art. 5 alin. (7) din legea criticată a unei reglementări derogatorii de la trei acte normative aflate în vigoare se afectează previzibilitatea normei, încălcându-se art. 1 alin. (5) din Constituţie, aşa cum acesta a fost dezvoltat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale. Această concluzie se impune cu atât mai mult cu cât dispoziţiile de la care s-a derogat nu au fost abrogate, ci rămân în vigoare stabilind, practic, o altă sursă de finanţare pentru categoriile de cheltuieli enumerate la art. 5 alin. (7).30. Unul dintre principiile de bază ale administraţiei publice locale este reprezentat de principiul descentralizării. Potrivit art. 2 lit. l) din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006, descentralizarea este definită drept transferul de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale.31. În cazul de faţă, stabilirea obligaţiei autorităţilor administraţiei publice locale de a suporta din veniturile proprii cheltuielile privind sistemul de protecţie a copilului şi a centrelor publice pentru persoane adulte cu handicap la nivelul judeţelor şi sectoarelor municipiului Bucureşti, precum şi finanţarea drepturilor asistenţilor personali ai persoanelor cu handicap grav sau indemnizaţiile lunare ale persoanelor cu handicap grav de la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor şi sectoarelor municipiului Bucureşti şi, în completare, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale, fără alocarea resurselor aferente unui astfel de transfer de competenţă administrativă, încalcă principiul descentralizării, aşa cum acesta este definit în legea sa cadru. O atare reglementare este contrară art. 120 alin. (1) din Constituţie privind principiile de bază ale administraţiei publice locale, dar şi art. 50 privind protecţia persoanelor cu handicap. Totodată, prin derogările de la art. 40 alin. (1) şi art. 51 alin. (10) din Legea 448/2006, se afectează îndeplinirea obligaţiei pozitive a statului de a lua măsuri de protecţie socială, aspect contrar art. 47 şi art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituţie.32. Se mai arată că a fost încălcată obligaţia pozitivă a statului ce decurge din art. 47 alin. (1) din Constituţie referitoare la asigurarea unui nivel de trai decent pentru cetăţeni, întrucât, în lipsa unor fonduri suficiente de la bugetele locale pentru a acoperi finanţarea sistemului de protecţie a copilului şi a centrelor publice pentru persoane adulte cu handicap, măsurile de protecţie socială devin inaplicabile, afectând în mod direct drepturile fundamentale ale persoanelor îndreptăţite să beneficieze de astfel de măsuri.33. Se mai susţine că art. 29 alin. (2) şi art. 41 alin. (3) din lege încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie. Astfel, se arată că, potrivit art. 29 alin. (2) din legea criticată, „prin derogare de la prevederile art. 12 lit. e) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată, şi ale art. 47 alin. (4), (9) şi (10) din Legea nr. 500/2002, cu modificările şi completările ulterioare, în anul 2019, se autorizează Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice să efectueze virări de credite bugetare şi de angajament, între capitole bugetare şi între programe, peste limitele prevăzute, cu încadrarea în prevederile bugetare aprobate, în vederea finanţării Programului Naţional de Dezvoltare Locală, inclusiv etapa a II-a“. Legea finanţelor publice nr. 500/2002 stabileşte la art. 46^1 alin. (2) faptul că „prin legile bugetare anuale se pot stabili dispoziţii derogatorii de la prezenta lege referitoare la programarea bugetară, execuţia şi/sau controlul proiectelor finanţate din fonduri externe postaderare/alţi donatori, precum şi al celor finanţate din fonduri rambursabile“.34. Astfel, Legea nr. 500/2002 limitează derogările de la prevederile sale, tocmai pentru respectarea principiilor, cadrului general şi procedurilor privind formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice.35.
Termenul de „programare bugetară“ nu cunoaşte o definiţie expresă dată de lege, însă prin raportare la definiţia programului, de la art. 2 pct. 37 din Legea nr. 500/2002 şi la conţinutul Hotărârii Guvernului nr. 158/2008 pentru aprobarea Componentei de programare bugetară din cadrul Metodologiei privind sistemul de planificare strategică pe termen mediu al instituţiilor administraţiei publice de la nivel central, termenul se referă la elaborarea programelor bugetare. Prin raportare la dispoziţiile Legii nr. 500/2002 se ajunge la concluzia potrivit căreia dispoziţiile art. 47 alin. (4), (9) şi (10) din această lege nu se referă la programarea bugetară, ci la execuţia bugetară, etapă ulterioară. Acest lucru se deduce şi din interpretarea sistematică a acestor norme, acestea făcând parte din capitolul III, secţiunea 4 intitulată „Execuţia bugetară“.36. Aşadar, derogarea instituită prin art. 29 alin. (2) din legea criticată este una contrară art. 46^1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 şi încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie.37. Aceste considerente sunt valabile mutatis mutandis şi în privinţa art. 41 alin. (3) din legea criticată, care derogă de la art. 42 din Legea nr. 500/2002 ale cărui dispoziţii se referă la aprobarea proiectelor de investiţii publice, aspect care, de asemenea, nu se încadrează în noţiunea de programare bugetară, ceea ce este contrar art. 1 alin. (5) din Constituţie.38. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului pentru a-şi comunica punctele lor de vedere.39. Preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În acest sens, cu privire la lipsa avizului/opiniei unui organ consultativ, se arată că, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, aceasta nu reprezintă un viciu de constituţionalitate al legii. Se invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 383 din 23 martie 2011, cu referire la competenţa de avizare a Consiliului Economic şi Social. Pentru identitate de raţiune consideră că această decizie îşi are aplicabilitate şi în situaţia prezentă, cu deosebirea că Guvernul şi Parlamentul nu aveau obligaţia să solicite opinia respectivă. Astfel, în art. 53 alin. (2) din Legea nr. 69/2010 sunt prevăzute global, la modul general, toate atribuţiile Consiliului fiscal. În cuprinsul aceleiaşi legi, sunt reglementate punctual unele dintre aceste atribuţii care sunt îndeplinite ca urmare a solicitării Guvernului. Această solicitare reprezintă o obligaţie pentru Guvern şi este prevăzută în mod expres sau reiese implicit din textul legii. Spre exemplu, la art. 8 alin. (2) din Legea nr. 69/2010, este prevăzută obligaţia Guvernului de a solicita opinia Consiliului fiscal cu privire la începerea manifestării unor circumstanţe extraordinare, în urma analizării periodice a situaţiei macroeconomice, inclusiv a prognozelor indicatorilor macroeconomici. De asemenea, art. 14 alin. (7) lit. b) prevede că se poate constata situaţia de deviere de la obiectivul bugetar pe termen mediu sau de la calendarul de ajustare către acesta, la iniţiativa Guvernului, caz în care Guvernul solicită opinia Consiliului fiscal. Aceste două articole reglementează expres obligaţia Guvernului de a solicita opinia Consiliului fiscal. Totodată, în lege sunt prevăzute anumite cazuri în care obligaţia Guvernului de a solicita avizul/opinia Consiliului fiscal reiese în mod implicit, sens în care sunt prevederile art. 19 cu privire la modificarea de către Ministerul Finanţelor Publice a prognozelor veniturilor bugetare şi ale art. 23 alin. (1) cu privire la rectificările bugetare din Legea nr. 69/2010.40. În ceea ce priveşte atribuţia Consiliului fiscal, prevăzută la art. 53 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 69/2010, de a emite o opinie cu privire la amendamentele făcute la legile bugetare anuale pe parcursul dezbaterilor parlamentare, legea nu prevede, în mod expres sau implicit, obligaţia Guvernului sau a Parlamentului de a o solicita.41. Cu privire la critica potrivit căreia legea criticată încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, deoarece „nu a fost respectată atribuţia Consiliului fiscal de a emite o opinie cu privire la declaraţia de conformitate semnată de prim-ministru şi ministrul finanţelor publice“, se arată că aceasta nu poate fi reţinută, întrucât art. 30 alin. (6) din legea mai sus menţionată prevede obligaţia Consiliului fiscal de a emite o opinie cu privire la declaraţia de conformitate semnată de prim-ministru şi ministrul finanţelor publice, însă nu prevede obligaţia Guvernului de a o solicita şi aceasta nu reiese nici din interpretarea legii. Astfel, neîndeplinirea obligaţiei de către Consiliul fiscal de a emite o astfel de opinie nu afectează constituţionalitatea legii asupra căreia ar fi trebuit formulată. Mai mult, Consiliul fiscal a emis o opinie în data de 5 februarie 2019, în care s-a pronunţat asupra conformităţii proiectului de buget pe anul 2019 şi perspectivei 2020-2021 cu ţintele, obiectivele şi priorităţile asumate prin Strategia fiscal-bugetară pentru perioada 2019-2021, precum şi asupra conformităţii cu informaţiile fiscal-bugetare furnizate de către factorii implicaţi în procesul bugetar şi cu luarea în considerare a conjuncturii interne şi internaţionale cunoscute la această dată.42. În consecinţă, legea criticată nu încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, deoarece neîndeplinirea obligaţiei de către Consiliul fiscal de a emite o opinie cu privire la declaraţia de conformitate semnată de prim-ministru şi ministrul finanţelor publice nu afectează constituţionalitatea legii asupra căreia ar fi trebuit formulată.43. Referitor la critica potrivit căreia legea criticată încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie deoarece nerespectarea prevederilor art. 30 alin. (5) din Legea nr. 69/2010 reprezintă o încălcare a normelor de tehnică legislativă şi, implicit, a art. 1 alin. (5) din Constituţie, se arată că Legea nr. 24/2000 prevede posibilitatea instituirii unor norme derogatorii de la reglementarea-cadru. În speţă, reglementarea-cadru o reprezintă Legea nr. 69/2010; în al doilea rând, art. 46 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 instituie o derogare de la prevederile art. 29 alin. (4) din Legea nr. 69/2010 în sensul că „prim-ministrul şi ministrul finanţelor publice semnează o declaraţie de răspundere prin care se atestă, exclusiv, corectitudinea şi integralitatea informaţiilor din Strategia fiscal-bugetară pentru perioada 2019-2021“. De asemenea, art. 46 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 prevede că art. 30 alin. (5) din Legea nr. 69/2010 nu se aplică pentru planificarea bugetară pe anul 2019 şi perspectiva 2020-2022.44. Aşadar, se observă cu claritate că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 reprezintă normă derogatorie de la Legea nr. 69/2010, fiind în deplină concordanţă cu Legea nr. 24/2000. Din redactarea celor două norme derogatorii reiese că acestea au respectat regulile de tehnică legislativă, având în vedere că ambele prevăd atât articolul de la care se derogă, cât şi actul normativ, iar aplicarea lor în timp este restrânsă doar pentru bugetul de stat pentru anul 2019. Aşadar, este inadmisibilă susţinerea că cele două norme derogatorii afectează stabilitatea legislaţiei. În ceea ce priveşte respectarea normelor de tehnică legislativă, se menţionează jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu privire la relevanţa constituţională a unor norme legale în interpretarea şi aplicarea art. 1 alin. (5) (Decizia nr. 24 din 16 ianuarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 126 din 18 februarie 2019).45. Prin urmare, Legea bugetului de stat pe anul 2019 nu încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, deoarece derogarea de la Legea nr. 69/2010 s-a făcut cu respectarea normelor de tehnică legislativă, iar norma de la care se derogă nu poate deveni normă de referinţă pentru controlul de constituţionalitate prin simpla invocare a art. 1 alin. (5) din Constituţie.46. Cu privire la critica potrivit căreia Legea bugetului de stat pe anul 2019 încalcă dispoziţiile art. 11 alin. (1) şi (2) şi ale art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie, având în vedere jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie, spre exemplu, Decizia Curţii Constituţionale nr. 64 din 14 februarie 2018, arată că jurisprudenţa Curţii Constituţionale a fost invocată parţial de către autorul prezentei sesizări, care a omis însă să menţioneze precizările Curţii Constituţionale cu privire la criteriile ce trebuie avute în vedere pentru a fi îndeplinită cea de-a doua condiţie. Din cele expuse în decizia citată mai sus se observă că pentru a avea relevanţă constituţională, aspectele reglementate de către statele membre trebuie să se circumscrie principiilor şi normelor fundamentale constituţionale. În speţă, aspectele legate de modalitatea de constituire de către statele membre a bugetului de stat (cum sunt, spre exemplu, deficitul bugetar, veniturile, cheltuielile sau creşterea economică) nu au în sine o relevanţă constituţională, nefiind circumscrise principiilor şi normelor fundamentale constituţionale, cum ar fi, spre exemplu, cele care consacră drepturi, libertăţi şi îndatoriri fundamentale sau cele privind autorităţile publice reglementate de textele constituţionale.47. Totodată, invocarea de către autorul sesizării a art. 47 şi a art. 135 din Constituţie pentru a susţine îndeplinirea celei dea doua condiţii este totalmente irelevantă, deoarece este evident că prin legea supusă controlului de constituţionalitate nu este încălcat dreptul cetăţenilor la un nivel de trai decent sau economia de piaţă a României, bazată pe libera iniţiativă sau concurenţă.48. În consecinţă, Legea bugetului de stat pe anul 2019 nu încalcă dispoziţiile art. 11 alin. (1) şi (2) şi ale art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie, deoarece norma de drept european interpusă în cadrul controlului de constituţionalitate nu are, în sine, o relevanţă constituţională.
49. Cu privire la susţinerea că Legea bugetului de stat pe anul 2019 încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (5) şi ale art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie „prin nejustificarea diferenţelor semnificative faţă de previziunile Comisiei Europene“, se arată că în cadrul Raportului privind situaţia macroeconomică pe anul 2019 şi proiecţia acesteia pe anii 2020-2022 au fost detaliaţi toţi factorii luaţi în considerare la estimarea unei creşteri economice de 5,5% (de exemplu, la paginile 20-21 din Raport). De asemenea sunt enumerate criteriile avute în vedere la planificarea bugetară (de exemplu, paginile 17-18 din Raport). Prezentarea tuturor acestor aspecte în Raport are rolul de a descrie şi motiva diferenţa dintre previziunile Comisiei Europene şi cele ale Guvernului.50. Se impune a se remarca faptul că previziunile Comisiei Europene se bazează pe variabile din ipoteze externe, care pot fi aplicate tuturor statelor membre ale Uniunii Europene, în vreme ce Raportul privind situaţia macroeconomică pe anul 2019 şi proiecţia acesteia pe anii 2020-2022 cuprinde toţi factorii care influenţează economia naţională a României. Aceşti factori sunt descrişi şi motivaţi în cuprinsul Raportului, respectându-se în acest mod atât dispoziţiile Legii nr. 500/2002, cât şi ale Directivei 2011/85/UE.51. Mai mult, susţinerea autorului obiecţiei de neconstituţionalitate, cu toate că nu este în conformitate cu realitatea, nu reprezintă o veritabilă critică de neconstituţionalitate prin raportare la jurisprudenţa Curţii Constituţionale. Astfel, prin Decizia nr. 214 din 14 aprilie 2005, Curtea a statuat că „planificarea bugetului statului şi concretizarea politicilor şi măsurilor financiare şi bugetare ale statului în plan legislativ sunt aspecte ce nu privesc controlul de constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională, în caz contrar realizându-se o ingerinţă a acestei instanţe în atributele puterilor legislativă şi executivă ale statului, ceea ce ar contraveni principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consfinţit de art. 1 alin. (4) din Constituţie“.52. Prin urmare, Legea bugetului de stat pe anul 2019 nu încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (5) şi ale art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie, deoarece în cadrul Raportului privind situaţia macroeconomică pe anul 2019 şi proiecţia acesteia pe anii 2020-2022 au fost detaliaţi factorii care au determinat diferenţele dintre previziunile Comisiei Europene şi cele ale Guvernului.53. Referitor la motivele intrinseci de neconstituţionalitate se arată că acestea sunt neîntemeiate, întrucât dispoziţiile art. 5 alin. (7) din legea criticată respectă în totalitate art. 15 alin. (3) şi art. 63 din Legea nr. 24/2000, care reglementează regulile de tehnică legislativă privitoare la normele derogatorii. Acesta prevede atât articolele de la care se derogă, cât şi actele normative, iar aplicarea sa în timp este restrânsă doar pentru bugetul de stat pe anul 2019. Cu privire la cerinţele de calitate a legii se fac referiri la jurisprudenţa Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, Decizia nr. 743 din 2 iunie 2011 şi Decizia nr. 662 din 11 noiembrie 2014.54. Se precizează că art. 5 alin. (7) din legea criticată este suficient de precis şi clar pentru a putea fi aplicat şi permite destinatarilor legii să prevadă circumstanţele şi consecinţele rezultate din acesta.55.
Se menţionează că autorul obiecţiei de neconstituţionalitate face o confuzie între instituţia juridică a derogării şi cea a abrogării; or, instituirea unei norme derogatorii nu implică, nici pe departe, abrogarea normei de la care se derogă, ci norma derogatorie va fi aplicată în detrimentul celei din urmă. Astfel, nu se aplică simultan nici norma derogatorie şi nici cea de la care se derogă, iar în situaţia prezentă nu se stabilesc două surse de finanţare pentru categoriile de cheltuieli enumerate la art. 5 alin. (7).56. Legea criticată prevede alocarea resurselor aferente acestui transfer de competenţă administrativă. Astfel, în anexele nr. 4 şi 5 la aceasta sunt prevăzute sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru finanţarea cheltuielilor descentralizate la nivelul judeţelor, respectiv la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor şi municipiului Bucureşti, pe anul 2019 şi estimări pe anii 2020-2022, atât pentru finanţarea serviciilor sociale din sistemul de protecţie a copilului şi a centrelor publice pentru persoane adulte cu handicap, cât şi pentru finanţarea drepturilor asistenţilor personali ai persoanelor cu handicap grav sau indemnizaţiilor lunare. De asemenea, potrivit articolului contestat, finanţarea se asigură, în completare, şi din sume defalcate din taxa pe valoare adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale. Se consideră că drepturile beneficiarilor nu sunt afectate în niciun mod, ci, din contră, reprezintă un mijloc care facilitează apropierea fondurilor de beneficiari. Astfel, nu se poate susţine că această măsură este de natură a prejudicia drepturile persoanelor cu handicap sau că ar afecta nivelul de trai ori calitatea vieţii beneficiarilor, din moment ce aceştia îşi vor primi în continuare sumele la care au dreptul.57. În consecinţă, art. 5 alin. (7) din legea criticată nu încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (5), art. 47,art. 50,art. 120 alin. (1) şi ale art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituţie, deoarece: este suficient de precis şi clar pentru a putea fi aplicat, permite destinatarilor legii să prevadă circumstanţele şi consecinţele rezultate din acesta şi prevede fondurile necesare transferului de competenţă în condiţiile în care transferul de competenţă reprezintă un mijloc care facilitează apropierea fondurilor de beneficiari.58. Cu privire la critica adusă art. 29 alin. (2) şi art. 41 alin. (3) din legea criticată se arată că derogarea din art. 41 alin. (3) se referă la execuţia şi/sau controlul proiectelor finanţate din fonduri externe postaderare/alţi donatori, precum şi al celor finanţate din fonduri rambursabile, iar nu la programarea bugetară.59. Prin urmare, art. 29 alin. (2) şi art. 41 alin. (3) din legea criticată nu încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, deoarece derogările instituite de ambele articole sunt în conformitate cu Legea nr. 500/2002.60. Preşedintele Senatului solicită Curţii Constituţionale să constate netemeinicia obiecţiei de neconstituţionalitate şi, în consecinţă, să o respingă.61. Mai întâi, arată că, în ceea ce priveşte natura juridică a Legii bugetului de stat, aceasta este, în esenţa sa, un act administrativ, pregătit exclusiv de Guvern şi care exprimă strategia sa fiscal-bugetară şi modul în care urmează să asigure gestionarea finanţelor publice pe durata anului bugetar. Pentru a da formă general-obligatorie bugetului, Guvernul îl prezintă Parlamentului, în calitatea acestuia de reprezentant suprem al poporului. Faptul că Parlamentul aprobă bugetul printr-o procedură legislativă obişnuită nu conferă acestui act administrativ caracter de lege decât din punctul de vedere al formei. Din punctul de vedere al conţinutului său, bugetul de stat rămâne un act administrativ. Legea criticată nu exprimă voinţa legislativă a Parlamentului referitoare la proiecţia bugetului de stat în 2019. Astfel, problemele de constituţionalitate ale unei asemenea legi ar consta, cel mult, în încălcarea unor norme procedurale legislative cu caracter regulamentar. Or, în cauza de faţă, au fost respectate cu stricteţe toate normele cuprinse în Regulamentul activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, referitoare la aprobarea bugetului de stat.
62. Se mai arată că aprobarea bugetului de stat de către Parlament este o tradiţie istorică respectată în toate statele lumii, originea acesteia izvorând din Magna Carta Libertatum. Aprobarea de către Parlament a bugetului de stat este o formă de control parlamentar asupra capacităţii Guvernului de a proiecta resursele fiscale şi bugetare necesare înfăptuirii programului său de guvernare pe parcursul unui an calendaristic.63. În procesul de pregătire a proiectului de buget şi de aprobare legislativă a acestuia participă doar Guvernul, prin Ministerul Finanţelor Publice, ordonatorii principali de credit şi, în ultimă instanţă, Parlamentul. Preşedintele României nu are niciun rol în proiectarea şi înfăptuirea bugetului de stat. Este însă dreptul Preşedintelui, primind Legea bugetului de stat spre promulgare, să o retrimită Parlamentului pentru reexaminare, dacă are motive de oportunitate fiscală şi bugetară sau dacă remarcă inadvertenţe de natură tehnico-legislativă. Deşi potrivit art. 146 lit. a) din Constituţie, Preşedintele României poate sesiza Curtea Constituţională cu orice lege organică sau ordinară, criticarea de către Preşedinte a unei legi a bugetului de stat pentru motive de neconstituţionalitate extrinsecă sau intrinsecă şi sesizarea, în acest sens, a Curţii Constituţionale, reprezintă eminamente un demers de oportunitate politică. Se menţionează faptul că, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a decis constant că nu se pronunţă asupra oportunităţii soluţiilor legislative, ci doar a legalităţii constituţionale a acestora. Or, prin sesizarea trimisă Curţii Constituţionale, Preşedintele României încalcă principiul constituţional al colaborării instituţionale loiale între autorităţile publice, deoarece a sesizat instanţa constituţională fără motive de neconstituţionalitate întemeiate.64. Cu privire la motivele de neconstituţionalitate extrinsecă, referitor la critica potrivit căreia Consiliul fiscal trebuie să emită o opinie de specialitate cu privire la amendamentele admise pe parcursul dezbaterilor parlamentare pe marginea legii criticate, arată că opinia Consiliului fiscal este publicată pe pagina web a acestui organism. Totodată, din Legea nr. 69/2010 nu rezultă că opiniile Consiliului fiscal ar fi obligatorii pentru Parlament în procedura de dezbatere şi aprobare a legilor bugetare. Parlamentul poate să ţină seama de opiniile Consiliului fiscal sau nu. Nici într-un caz, nici în altul, Legea nr. 69/2010 nu induce ideea unei invalidări a legii bugetare pe motive de neconstituţionalitate, în cazul în care Parlamentul nu a ţinut seama de opinia Consiliului fiscal referitoare la amendamentele admise la Legea bugetului de stat. Numai în cazul rectificării bugetului de stat, trebuie să se aibă în vedere opinia Consiliului fiscal. Această obligaţie expresă este prevăzută în art. 23 alin. (1) din Legea nr. 69/2010.65. Prin urmare, asimilarea de către Preşedintele României a opiniei de specialitate a unui organism independent, fără caracter etatic, avizelor Consiliului Legislativ sau ale altor organe ale statului cu atribuţii de avizare a proiectelor de acte normative şi susţinerea, pe această bază, că Legea bugetului pe anul 2019 ar fi neconstituţională, întrucât Consiliul fiscal nu a emis o opinie pe marginea amendamentelor admise în procedura de aprobare a legii criticate, sunt lipsite de orice temei. În teoria şi practica dreptului există principiul că acolo unde legiuitorul nu distinge, nici interpretul normei de drept nu are dreptul să stabilească un anumit înţeles al legii. Atunci când legiuitorul a vrut să confere obligativitate opiniei Consiliului fiscal a făcut-o în mod expres şi clar [art. 23 alin. (1) din Legea nr. 69/2010].66. În acest context arată că din sesizarea transmisă Curţii Constituţionale rezultă că Ministerul Finanţelor Publice a solicitat la 5 februarie 2019 Consiliului fiscal o opinie de specialitate cu privire la Legea bugetului de stat. În aceeaşi sesizare se arată că înainte de adoptarea legii a cărei constituţionalitate este contestată „Consiliul fiscal trebuia să emită o opinie cu privire la toate amendamentele admise pe parcursul dezbaterilor parlamentare“. Consiliul fiscal nu şi-a îndeplinit, aşadar, în mod corespunzător o atribuţie legală. În acest caz, nu se pot imputa însă Legii bugetului de stat pe anul 2019 motive de neconstituţionalitate extrinsecă.67. Cu privire la critica de neconstituţionalitate extrinsecă referitoare la încălcarea în procedura de adoptare a legii criticate a prevederilor art. 11 alin. (1) şi (2), precum şi ale art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie menţionează că aceste dispoziţii constituţionale consacră principiul bunei-credinţe a statului român în ceea ce priveşte respectarea obligaţiilor ce-i revin din tratatele la care este parte, integrarea tratatelor ratificate de Parlament în dreptul intern şi, respectiv, prioritatea dreptului european faţă de dispoziţiile contrare din legile interne. Or, critica de neconstituţionalitate adusă din această perspectivă legii deduse controlului prealabil al Curţii Constituţionale se referă la aspecte tehnice, fără relevanţă constituţională, motiv pentru care susţinem lipsa de temei a criticilor formulate.68. Referitor la motivele de neconstituţionalitate intrinsecă în ceea ce priveşte unele dispoziţii cuprinse în legea criticată, derogatorii de la cadrul juridic stabilit în unele acte normative speciale, prin care se reglementează finanţarea sistemului de protecţie a copilului şi a centrelor publice pentru persoane adulte cu handicap de la nivelul judeţelor şi al municipiului Bucureşti, care ar fi lipsite de previzibilitate, ceea ce ar echivala cu nerespectarea art. 1 alin. (5) din Constituţie, arată că această critică este neîntemeiată, deoarece analiza gramaticală şi interpretarea logico-structurală a normei criticate arată că legiuitorul nu vulnerabilizează protecţia persoanelor cu handicap şi nici calitatea nivelului de trai, întrucât legea prevede sursele financiare necesare măsurilor de protecţie legiferate.
69. Guvernul nu a transmis punctul său de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.CURTEA,examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedinţilor Camerei Deputaţilor şi Senatului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:70. Curtea Constituţională este legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, ale art. 1,10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate.71. Obiectul controlul de constituţionalitate, astfel cum este formulat în actul de sesizare al Curţii Constituţionale, îl constituie Legea bugetului de stat pe anul 2019. În realitate, având în vedere criticile de neconstituţionalitate invocate, Curtea reţine ca obiect al controlului de constituţionalitate prevederile art. 5 alin. (7), art. 29 alin. (2) şi art. 41 alin. (3) din Legea bugetului de stat pe anul 2019, precum şi ale legii în ansamblul său. Dispoziţiile criticate în mod punctual au următorul cuprins: – Art. 5 alin. (7): „În anul 2019, începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, prin derogare de la prevederile art. II alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 163/2001 privind reglementarea unor măsuri financiare, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 364/2002, cu modificările şi completările ulterioare, de la prevederile art. 20 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014, cu modificările şi completările ulterioare, şi de la prevederile art. 40 alin. (1) şi art. 51 alin. (10) din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, finanţarea sistemului de protecţie a copilului şi a centrelor publice pentru persoanele adulte cu handicap de la nivelul judeţelor şi sectoarelor municipiului Bucureşti se asigură din veniturile proprii ale acestora şi, în completare, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale, după caz, iar finanţarea drepturilor asistenţilor personali ai persoanelor cu handicap grav sau indemnizaţiilor lunare ale persoanelor cu handicap grav de la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor şi sectoarelor municipiului Bucureşti se asigură din veniturile proprii ale acestora şi, în completare, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale, după caz.“; – Art. 29 alin. (2): „Prin derogare de la prevederile art. 12 lit. e) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată, şi ale art. 47 alin. (4), (9) şi (10) din Legea nr. 500/2002, cu modificările şi completările ulterioare, în anul 2019, se autorizează Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice să efectueze virări de credite bugetare şi de angajament, între capitole bugetare şi între programe, peste limitele prevăzute, cu încadrarea în prevederile bugetare aprobate, în vederea finanţării Programului Naţional de Dezvoltare Locală, inclusiv etapa a II-a.“;– Art. 41 alin. (3): „În anul 2019, prin excepţie de la prevederile art. 42 din Legea nr. 500/2002, cu modificările şi completările ulterioare, începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, documentaţiile tehnico-economice aferente obiectivelor, proiectelor sau categoriilor de investiţii care se finanţează, potrivit legii, din fonduri externe şi fonduri structurale se aprobă de către Ministerul Educaţiei Naţionale, indiferent de valoarea acestora.“
72. În susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt invocate prevederile art. 1 alin. (5) cu referire la principiul legalităţii şi al calităţii legii, art. 11 alin. (1) şi (2) privind dreptul internaţional şi dreptul intern, art. 47 privind nivelul de trai, art. 50 privind protecţia persoanelor cu handicap, art. 120 alin. (1) privind principiile de bază ale administraţiei publice locale, art. 135 alin. (2) lit. f) privind obligaţia statului de creare a condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii şi ale art. 148 alin. (2) şi (4) cu referire la actele Uniunii Europene şi obligaţiile rezultate din acestea.73. De asemenea se mai menţionează în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate dispoziţiile art. 2 pct. 37, art. 30^2 alin. (3), art. 42, art. 46^1 alin. (2) şi art. 47 alin. (4), (9) şi (10) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, art. 2 lit. l) din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 453 din 25 mai 2006, art. 40 alin. (1) şi art. 51 alin. (10) din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1 din 3 ianuarie 2008, art. 7 lit. b), art. 26 alin. (1), art. 29 alin. (4), art. 30 alin. (4)-(6), art. 53 alin. (1), art. 53 alin. (2) lit. f) şi alin. (4) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 330 din 14 mai 2015, precum şi ale art. 46 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1116 din 29 decembrie 2018, care au următorul cuprins:– Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice:Articolul 2 pct. 37 În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos se definesc după cum urmează: […]37. program - o acţiune sau un ansamblu coerent de acţiuni ce se referă la acelaşi ordonator principal de credite, proiectate pentru a realiza un obiectiv sau un set de obiective definite şi pentru care sunt stabiliţi indicatori de program care să evalueze rezultatele ce vor fi obţinute, în limitele de finanţare aprobate;“; Art. 30^2 alin. (3): „(3) Diferenţele semnificative faţă de previziunile Comisiei Europene sunt descrise şi motivate, în special dacă nivelul sau creşterea variabilelor din ipotezele externe se îndepărtează în mod semnificativ de valorile menţionate în previziunile Comisiei Europene“.Art. 42: (1) Documentaţiile tehnico-economice aferente obiectivelor/proiectelor de investiţii noi, documentaţiile de avizare a lucrărilor de intervenţii, respectiv notele de fundamentare privind necesitatea şi oportunitatea efectuării cheltuielilor aferente celorlalte categorii de investiţii incluse la poziţia C «Alte cheltuieli de investiţii» care se finanţează, potrivit legii, din fonduri publice, se aprobă de către:a) Guvern, pentru valori mai mari de 30 milioane lei;b) ordonatorii principali de credite, pentru valori cuprinse între 5 milioane lei şi 30 milioane lei;
c) ceilalţi ordonatori de credite, pentru valori până la 5 milioane lei, cu acordul prealabil al ordonatorului principal de credite cu privire la necesitatea şi oportunitatea investiţiei.(2) Reaprobarea documentaţiei tehnico-economice a unui obiectiv/proiect de investiţii, a documentaţiei de avizare a lucrărilor de intervenţii, respectiv a notelor de fundamentare privind necesitatea şi oportunitatea efectuării cheltuielilor aferente celorlalte categorii de investiţii incluse la poziţia C «Alte cheltuieli de investiţii» se face potrivit prevederilor alin. (1).(3) Aprobarea sistării execuţiei unui obiectiv/proiect de investiţii sau a lucrărilor de intervenţii, precum şi a unor obiecte sau capacităţi din cadrul acestora se face de către autoritatea care a aprobat/reaprobat documentaţia tehnico-economică.(4) Limitele valorice privind competenţele de aprobare prevăzute la alin. (1) se pot modifica prin hotărâre a Guvernului, în funcţie de evoluţia indicilor de preţuri. Art. 46^1 alin. (2): „(2) Prin legile bugetare anuale se pot stabili dispoziţii derogatorii de la prezenta lege referitoare la programarea bugetară, execuţia şi/sau controlul proiectelor finanţate din fonduri externe postaderare/alţi donatori, precum şi al celor finanţate din fonduri rambursabile.“;Articolul 47 alin. (4) , (9) şi (10): (4) Alocaţiile pentru cheltuielile de investiţii aprobate pe ordonator principal de credite nu pot fi virate şi utilizate pentru alte naturi de cheltuieli. […]
(9) Pe baza justificărilor corespunzătoare, virările de credite bugetare de la un capitol la alt capitol al clasificaţiei bugetare, precum şi între programe se pot efectua, în limita de 20% din prevederile capitolului bugetar, aprobate prin legea bugetară anuală la nivelul ordonatorului principal de credite, şi, respectiv, de 10% din prevederile programului, cumulat la nivelul unui an, care urmează a se suplimenta, cu cel puţin o lună înainte de angajarea cheltuielilor, cu acordul Ministerului Finanţelor Publice.(10) Virările de credite bugetare, în condiţiile prevederilor alin. (9), se pot efectua începând cu trimestrul al III-lea al anului bugetar. Aceste virări se efectuează dacă nu contravin prevederilor prezentului articol, legilor bugetare sau legilor de rectificare. Virările de credite bugetare pot influenţa creditele bugetare aprobate în bugetele ordonatorilor principali de credite pe trimestrele încheiate, numai în situaţia în care creditele bugetare aprobate cumulat de la începutul anului sunt mai mari decât creditele bugetare deschise din bugetul ordonatorului principal de credite pentru aceeaşi perioadă şi decât plăţile efectuate în limita acestora.“ – Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006:Articolul 2 lit. l În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele accepţiuni: […]l) descentralizare - transferul de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale;“. – Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap:Articolul 40 alin. (1) (1) Autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia să prevadă în bugetul local sumele necesare din care se suportă salarizarea, precum şi celelalte drepturi cuvenite asistentului personal, potrivit legii. Sumele se asigură în proporţie de cel mult 90% de la bugetul de stat, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată, în baza numărului de beneficiari comunicat de unităţile administrativ-teritoriale. Articolul 51 alin. (10) (10) Finanţarea măsurilor de protecţie de tip centre de zi şi centre rezidenţiale pentru persoanele adulte cu handicap se asigură de la bugetul de stat, prin bugetul direcţiilor generale de asistenţă socială şi protecţia copilului sau al autorităţii administraţiei publice locale la nivel de municipiu, oraş sau comună, după caz, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată alocate cu această destinaţie, în proporţie de cel mult 90% din necesarul stabilit anual de Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale la elaborarea bugetului de stat, în baza standardelor de cost calculate pentru beneficiari/tipuri de servicii sociale. – Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010:Articolul 7 lit. b Regula prevăzută la art. 6 [În vederea respectării valorilor de referinţă pentru deficitul bugetar şi datoria publică, astfel cum sunt acestea menţionate în Protocolul nr. 12 privind procedura aplicabilă deficitelor excesive, anexă la Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, poziţia bugetară a administraţiei publice este echilibrată sau în excedent - s.n.] se consideră respectată dacă este îndeplinită una dintre următoarele condiţii: […]b) atunci când raportul dintre datoria publică calculată conform metodologiei Uniunii Europene şi produsul intern brut, la preţurile pieţei, este semnificativ sub nivelul de 60% şi când riscurile în ceea ce priveşte sustenabilitatea pe termen lung a finanţelor publice sunt scăzute, limita inferioară a obiectivului bugetar pe termen mediu nu poate depăşi un sold structural anual al administraţiei publice de cel mult –1,0% din produsul intern brut, la preţurile pieţei.“;
Articolul 26 alin. (1) (1) Până la data de 31 iulie a fiecărui an, Ministerul Finanţelor Publice va înainta Guvernului strategia fiscal-bugetară pentru următorii 3 ani, care va conţine cadrul macroeconomic ce stă la baza politicii fiscal-bugetare, cadrul fiscal-bugetar cu prognozele bugetare şi politica fiscal-bugetară şi o declaraţie de răspundere, conform prevederilor prezentei legi, pe care acesta o va prezenta Parlamentului până la data de 15 august a fiecărui an.“; Articolul 29 alin. (4) (4) Declaraţia de răspundere va conţine o declaraţie semnată de prim-ministrul şi de ministrul finanţelor publice, prin care se atestă corectitudinea şi integralitatea informaţiilor din strategia fiscal-bugetară şi conformitatea acesteia cu prezenta lege, ţintele sau limitele pentru regulile fiscale şi respectarea principiilor responsabilităţii fiscale.“; Articolul 30 alin. (4) -(6) (4) Guvernul are obligaţia de a prezenta Parlamentului un buget anual care să respecte principiile responsabilităţii fiscale, regulile fiscale, strategia fiscal-bugetară şi orice alte prevederi ale prezentei legi, iar prim-ministrul şi ministrul finanţelor publice vor semna o declaraţie ce atestă această conformitate, declaraţie care va fi prezentată Parlamentului împreună cu bugetul anual.(5) În eventualitatea că Guvernul nu poate respecta condiţia de conformitate prevăzută la alin. (4), prim-ministrul şi ministrul finanţelor publice vor menţiona în declaraţie abaterile, precum şi măsurile şi termenele până la care Guvernul va asigura conformitatea cu principiile responsabilităţii fiscale, cu regulile fiscale şi cu strategia fiscal-bugetară.(6) Consiliul fiscal va exprima o opinie cu privire la declaraţia menţionată la alin. (4), inclusiv menţiunile prevăzute la alin. (5).“;
Articolul 53 alin. (1), alin. (2) lit. f) şi alin. (4): (1) Consiliul fiscal este o autoritate independentă, compusă din 5 membri cu experienţă în domeniul politicilor macroeconomice şi bugetare, care va sprijini activitatea Guvernului şi a Parlamentului în cadrul procesului de elaborare şi derulare a politicilor fiscal-bugetare, pentru a asigura calitatea prognozelor macroeconomice care stau la baza proiecţiilor bugetare şi a politicilor fiscal-bugetare pe termen mediu şi lung. Membrii Consiliului fiscal îşi exercită mandatul potrivit legii şi nu vor solicita sau primi instrucţiuni de la autorităţile publice ori de la orice altă instituţie sau autoritate.(2) Consiliul fiscal are următoarele atribuţii principale: […]f) pregătirea estimărilor şi emiterea de opinii atât cu privire la impactul bugetar al proiectelor de acte normative, altele decât cele menţionate la lit. e), cât şi cu privire la amendamentele făcute la legile bugetare anuale pe parcursul dezbaterilor parlamentare; […](4) Opiniile şi recomandările Consiliului fiscal vor fi analizate de către Guvern şi Parlament la elaborarea strategiei fiscal-bugetare, a legilor bugetare anuale, precum şi la elaborarea altor măsuri determinate de aplicarea prezentei legi şi, respectiv, la însuşirea/aprobarea acestora“. – Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene:Articolul 46 alin. (1) (1) Prin derogare de la prevederile art. 29 alin. (4) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată, prim-ministrul şi ministrul finanţelor publice semnează o declaraţie de răspundere prin care se atestă, exclusiv, corectitudinea şi integralitatea informaţiilor din Strategia fiscal-bugetară pentru perioada 2019-2021“.
74. Se mai invocă în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate dispoziţiile art. 3 alin. (1) lit. c)-e) şi alin. (2) din Tratatul privind stabilitatea, coordonarea şi guvernanţa în cadrul uniunii economice şi monetare dintre Regatul Belgiei, Republica Bulgaria, Regatul Danemarcei, Republica Federală Germania, Republica Estonia, Irlanda, Republica Elenă, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Republica Italiană, Republica Cipru, Republica Letonia, Republica Lituania, Marele Ducat de Luxemburg, Ungaria, Malta, Regatul Ţărilor de Jos, Republica Austria, Republica Polonă, Republica Portugheză, România, Republica Slovenia, Republica Slovacia, Republica Finlanda şi Regatul Suediei, semnat la Bruxelles la 2 martie 2012, ratificat prin Legea nr. 83/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 20 iunie 2012, precum şi art. 4 alin. (1) din Directiva 2011/85/UE din 8 noiembrie 2011 privind cerinţele referitoare la cadrele bugetare ale statelor membre, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 306 din 23 noiembrie 2011, care au următorul cuprins: – Art. 3 alin. (1) lit. c)-e) şi alin. (2) din Tratatul privind stabilitatea, coordonarea şi guvernanţa în cadrul uniunii economice şi monetare: (1) Părţile contractante aplică regulile prevăzute în prezentul alineat, în plus faţă de obligaţiile lor ce decurg din dreptul Uniunii Europene şi fără a aduce atingere acelor obligaţii: […]c) părţile contractante pot să devieze temporar de la obiectivul lor pe termen mediu sau de la strategia de ajustare pentru atingerea acestuia doar în circumstanţe excepţionale, astfel cum sunt definite la litera (b) de la alineatul (3);d) atunci când raportul dintre datoria publică şi produsul intern brut, la preţurile pieţei, este semnificativ sub nivelul de 60% şi când riscurile în ceea ce priveşte sustenabilitatea pe termen lung a finanţelor publice sunt scăzute, limita inferioară a obiectivului pe termen mediu specificat la litera (b) poate atinge un deficit structural de cel mult 1,0% din produsul intern brut, la preţurile pieţei;e) în cazul în care se observă deviaţii semnificative de la obiectivul pe termen mediu sau de la strategia de ajustare pentru atingerea acestuia, se declanşează automat un mecanism de corecţie. Mecanismul include obligaţia părţii contractante vizate de a pune în aplicare măsuri pentru corectarea deviaţiilor într-un termen stabilit.
(2) Regulile prevăzute la alineatul (1) produc efecte în dreptul intern al părţilor contractante cel târziu în termen de un an de la intrarea în vigoare a prezentului tratat, prin intermediul unor dispoziţii cu forţă juridică obligatorie şi caracter permanent, de preferinţă constituţionale, sau garantând în alt mod respectarea şi aderarea pe deplin la acestea pe tot parcursul proceselor bugetare naţionale. Părţile contractante instituie la nivel naţional mecanismul de corecţie menţionat la alineatul (1) litera (e) pe baza unor principii comune care sunt propuse de Comisia Europeană şi vizează, în special, tipul, amploarea şi durata acţiunii de corecţie care trebuie întreprinsă, inclusiv în cazul circumstanţelor excepţionale, precum şi rolul şi independenţa instituţiilor responsabile la nivel naţional de monitorizarea respectării regulilor prevăzute la alineatul (1). Acest mecanism de corecţie respectă pe deplin prerogativele parlamentelor naţionale“. – Art. 4 alin. (1) din Directiva 2011/85/UE: „(1) Statele membre se asigură că planificarea bugetară se bazează pe previziuni macroeconomice şi bugetare realiste, care utilizează informaţiile cele mai actuale. Planificarea bugetară se bazează pe scenariul macrofiscal cel mai probabil sau pe un scenariu mai prudent. Previziunile macroeconomice şi bugetare sunt comparate cu previziunile cele mai recente ale Comisiei şi, după caz, cu cele ale altor organisme independente. Diferenţele semnificative dintre scenariul macrobugetar ales şi previziunile Comisiei sunt descrise şi motivate, în special dacă nivelul sau creşterea variabilelor din ipotezele externe se îndepărtează în mod semnificativ de valorile menţionate în previziunile Comisiei“.(1) Admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate75. Înainte de a proceda la analiza propriu-zisă a obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea constată că aceasta îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie atât sub aspectul titularului dreptului de sesizare, întrucât a fost formulată de Preşedintele României, cât şi sub aspectul obiectului, fiind vorba de o lege adoptată, dar nepromulgată încă. Cu privire la termenul în care a fost sesizată Curtea Constituţională, se constată că legea a fost adoptată, în procedură generală, de Camera decizională, Camera Deputaţilor, la data de 15 februarie 2019, iar la 18 februarie 2019 a fost depusă pentru exercitarea dreptului de sesizare asupra constituţionalităţii legii. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost formulată şi înregistrată la Curtea Constituţională în data de 22 februarie 2019. Având în vedere că în cauză este aplicabil art. 77 alin. (1) din Constituţie, neexistând nicio obiecţie de neconstituţionalitate sau cerere de reexaminare formulată, urmează a se constata că prezenta obiecţie de neconstituţionalitate a fost formulată în termen şi este admisibilă sub acest aspect, fiind respectate exigenţele stabilite prin Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din 13 martie 2018.(2) Parcursul legislativ al legii analizate76.
Legea bugetului de stat pe anul 2019 a fost iniţiată de Guvernul României şi înregistrată la Biroul permanent al Camerei Deputaţilor la 9 februarie 2019. La data de 15 februarie 2019, legea a fost adoptată, în procedură de urgenţă, de plenul reunit al Parlamentului în şedinţă comună [pentru = 275, împotrivă = 122, abţineri = 2], fiind depusă pentru exercitarea dreptului de sesizare asupra constituţionalităţii legii la 18 februarie 2019. În data de 22 februarie 2019, Curtea Constituţională a fost sesizată cu prezenta obiecţie de neconstituţionalitate.(3) Analiza obiecţiei de neconstituţionalitate(3.1) Critici de neconstituţionalitate extrinsecă77. În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate raportată la lipsa opiniei Consiliului fiscal, Curtea constată că aceasta este neîntemeiată.78. Potrivit art. 53 alin. (2) lit. e) şi f) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 330 din 14 mai 2015, Consiliul fiscal are printre atribuţiile principale: „e) analiza şi elaborarea de opinii şi recomandări, atât înainte de aprobarea de către Guvern, cât şi înainte de transmiterea către Parlament, asupra legilor bugetare anuale, a rectificărilor bugetare, precum şi asupra altor iniţiative legislative care pot avea un impact asupra volumului cheltuielilor bugetare, precum şi evaluarea conformităţii acestora cu principiile şi regulile fiscale prevăzute de prezenta lege; f) pregătirea estimărilor şi emiterea de opinii atât cu privire la impactul bugetar al proiectelor de acte normative, altele decât cele menţionate la lit. e), cât şi cu privire la amendamentele făcute la legile bugetare anuale pe parcursul dezbaterilor parlamentare“.79. În lipsa vreunei prevederi legale exprese cu privire la consultarea obligatorie a Consiliului fiscal, Curtea constată că atribuţiunile antereferite ale acestuia se exercită din oficiu sau la cerere. De altfel, în acest sens, Curtea reţine că, la solicitarea Ministerului Finanţelor Publice, Consiliul fiscal a emis în data de 5 februarie 2019 o opinie cu privire la Legea bugetului de stat, Legea bugetului asigurărilor sociale pentru anul 2019 şi la Strategia fiscal-bugetară pentru perioada 2019-2021. Întrucât legea nu impune solicitarea în mod obligatoriu a opiniei Consiliului fiscal, Curtea constată că solicitarea acesteia intră în marja de apreciere a Guvernului. Prin urmare, nu se poate susţine că a fost încălcat art. 1 alin. (5) din Constituţie raportat la art. 53 alin. (2) lit. e) şi f) din Legea nr. 69/2010.80. Curtea reţine că nu se poate face nicio comparaţie între avizul Consiliului Economic şi Social şi opinia Consiliului fiscal, întrucât, pe de o parte, Consiliul fiscal nu este o autoritate publică de rang constituţional, spre deosebire de Consiliul Economic şi Social [a se vedea art. 141 din Constituţie], iar, pe de altă parte, legea nu reglementează caracterul obligatoriu al solicitării opiniei, spre deosebire de avizul Consiliului Economic şi Social, care este consultat în mod obligatoriu în domeniile sale de competenţă [a se vedea art. 2 alin. (1) din Legea nr. 248/2013, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 740 din 2 octombrie 2015].81. În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate raportată la lipsa opiniei Consiliului fiscal cu privire la declaraţia de conformitate semnată de prim-ministru şi ministrul finanţelor publice, Curtea constată că aceasta este neîntemeiată. Potrivit art. 30 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 69/2010, (4)
Guvernul are obligaţia de a prezenta Parlamentului un buget anual care să respecte principiile responsabilităţii fiscale, regulile fiscale, strategia fiscal-bugetară şi orice alte prevederi ale prezentei legi, iar prim-ministrul şi ministrul finanţelor publice vor semna o declaraţie ce atestă această conformitate, declaraţie care va fi prezentată Parlamentului împreună cu bugetul anual.(5) În eventualitatea că Guvernul nu poate respecta condiţia de conformitate prevăzută la alin. (4), prim-ministrul şi ministrul finanţelor publice vor menţiona în declaraţie abaterile, precum şi măsurile şi termenele până la care Guvernul va asigura conformitatea cu principiile responsabilităţii fiscale, cu regulile fiscale şi cu strategia fiscal-bugetară“. 82. Curtea constată că, potrivit art. 46 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.116 din 29 decembrie 2018, „Prin derogare de la prevederile art. 30 alin. (4) din Legea nr. 69/2010, republicată, prim-ministrul şi ministrul finanţelor publice semnează o declaraţie ce atestă exclusiv încadrarea proiectului de buget pe anul 2019 şi perspectiva 2020-2022 în ţintele, obiectivele şi priorităţile asumate prin Strategia fiscal-bugetară pentru perioada 2019-2021“. În consecinţă, prim-ministrul şi ministrul finanţelor publice pentru anul 2019 nu vor semna o declaraţie ce atestă conformitatea bugetului anual cu principiile responsabilităţii fiscale, regulile fiscale, strategia fiscal-bugetară şi cu orice alte prevederi ale Legii nr. 69/2010, ceea ce înseamnă că pentru anul 2019 prevederile art. 30 alin. (4) din Legea nr. 69/2010 nu se aplică. În mod similar, nu se aplică pentru anul 2019 nici prevederile art. 30 alin. (5) din Legea nr. 69/2010.83. În aceste condiţii, în mod evident, Consiliul fiscal nu va emite nicio opinie cu privire la declaraţia de conformitate din moment ce aceasta nu se emite pentru anul 2019. Prin urmare, nu se aplică nici prevederile art. 30 alin. (6) din Legea nr. 69/2010, potrivit cărora „Consiliul fiscal va exprima o opinie cu privire la declaraţia menţionată la alin. (4), inclusiv menţiunile prevăzute la alin. (5)“.84. Prin urmare, atât prim-ministrul şi ministrul finanţelor publice, cât şi Consiliul fiscal trebuie să se supună legii, iar potrivit acesteia prim-ministrul şi ministrul finanţelor publice semnează o declaraţie ce atestă exclusiv încadrarea proiectului de buget pe anul 2019 şi perspectiva 2020-2022 în ţintele, obiectivele şi priorităţile asumate prin Strategia fiscal-bugetară pentru perioada 2019-2021, şi nu o declaraţie de conformitate. Or, legea nu prevede că pentru anul 2019 Consiliul fiscal trebuie să emită o opinie în privinţa declaraţiei date, astfel că nu pot fi puse în prerogativa acestuia, astfel cum solicită autorul obiecţiei de neconstituţionalitate, competenţe pe care legea nu le prevede. În acest context, Curtea subliniază că atât timp cât legea se bucură de prezumţia de constituţionalitate, ea trebuie aplicată ca atare. Astfel, întrucât Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.116 din 29 decembrie 2018, se bucură de această prezumţie, ea trebuie respectată de toate autorităţile publice. De asemenea, Curtea reţine că în cadrul controlului a priori de constituţionalitate a prezentei legi nu se pot antama critici de neconstituţionalitate care vizează acte normative în vigoare, a căror constituţionalitate poate fi contestată numai pe calea excepţiei de neconstituţionalitate sau, eventual, pe calea controlului de constituţionalitate a priori a legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă.85. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, autorul acesteia face referire la art. 3 din Tratatul privind stabilitatea, coordonarea şi guvernanţa în cadrul uniunii economice şi monetare, ratificat prin Legea nr. 83/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 20 iunie 2012, şi la regulile bugetare prevăzute în cadrul acestui text al tratatului. Curtea constată că acest tratat reprezintă un instrument interguvernamental şi nu face parte, în mod formal, din dreptul Uniunii Europene, fiind încheiat în temeiul art. 20 din Tratatul privind Uniunea Europeană. Potrivit alineatului 1 al acestui text, „Statele membre care doresc să stabilească între ele o formă de cooperare consolidată în cadrul competenţelor neexclusive ale Uniunii pot recurge la instituţiile acesteia şi îşi pot exercita aceste competenţe prin aplicarea dispoziţiilor corespunzătoare ale tratatelor, în limitele şi în conformitate cu procedurile prevăzute la prezentul articol, precum şi la articolele 326-334 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.Formele de cooperare consolidată urmăresc să favorizeze realizarea obiectivelor Uniunii, să apere interesele acesteia şi să consolideze procesul său de integrare. Acestea sunt deschise în orice moment tuturor statelor membre, în conformitate cu articolul 328 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene“.
86. Curtea reţine că, potrivit art. 3 alin. (1) teza introductivă a tratatului, părţile contractante aplică regulile prevăzute în acest alineat, în plus faţă de obligaţiile lor ce decurg din dreptul Uniunii Europene şi fără a aduce atingere acelor obligaţii. Principala critică vizează faptul că legea bugetului de stat încalcă art. 3 alin. (1) lit. d) din tratat, în conformitate cu care „atunci când raportul dintre datoria publică şi produsul intern brut, la preţurile pieţei, este semnificativ sub nivelul de 60% şi când riscurile în ceea ce priveşte sustenabilitatea pe termen lung a finanţelor publice sunt scăzute, limita inferioară a obiectivului pe termen mediu specificat la litera (b) poate atinge un deficit structural de cel mult 1,0% din produsul intern brut, la preţurile pieţei“.87. Rezultă că art. 148 din Constituţie nu este aplicabil în raport cu tratatul menţionat, acesta nefiind parte, în mod formal, a dreptului Uniunii Europene [a se vedea şi Decizia nr. 950 din 13 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 20 din 10 ianuarie 2013]; prin urmare, Curtea reţine incidenţa numai a dispoziţiilor art. 11 alin. (1) şi (2) din Constituţie.88. Obiecţia de neconstituţionalitate, însă, nu cuprinde nicio motivare cu privire la această pretinsă încălcare a indicatorului prevăzut de art. 3 alin. (1) lit. d) din Tratat, menţionând doar că „din analiza prevederilor Legii bugetului de stat pe anul 2019 şi a strategiei fiscal-bugetare pentru anii 2019-2021, rezultă că aceste dispoziţii nu sunt respectate“. Or, o asemenea motivare de natură proclamativă nu poate fi reţinută, Curtea neputând invoca ea însăşi critici de neconstituţionalitate pentru a se susţine încălcarea art. 11 alin. (1) şi (2) din Constituţie.89. Autorul sesizării invocă în susţinerea acesteia şi prevederile Recomandării Consiliului Uniunii Europene din 27 noiembrie 2018, prin care se recomandă României „(1) să ia măsurile necesare pentru a se asigura că rata de creştere nominală a cheltuielilor publice primare nete nu depăşeşte 4,5% în 2019, ceea ce corespunde unei ajustări structurale anuale de 1,0% din PIB, punând astfel România pe o traiectorie de ajustare adecvată în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu; (2) să utilizeze toate veniturile excepţionale pentru reducerea deficitului, iar măsurile de consolidare bugetară să asigure o îmbunătăţire durabilă a soldului structural al bugetului general într-o manieră favorabilă creşterii; (3) să prezinte Consiliului, până la 15 aprilie 2019, un raport referitor la măsurile pe care le-a luat pentru a da curs prezentei recomandări; raportul ar trebui să prezinte măsuri detaliate în mod suficient şi anunţate în mod credibil, incluzând impactul bugetar al fiecăreia dintre acestea, precum şi previziuni bugetare detaliate şi actualizate pentru 2019“.90. Aceste recomandări sunt făcute în contextul art. 121 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene, care la alin. (4) prevede că „În cazul în care se constată, în cadrul procedurii prevăzute la alineatul (3) [Consiliul supraveghează evoluţia economică în fiecare dintre statele membre şi în Uniune, precum şi conformitatea politicilor economice cu orientările generale ale politicilor economice ale statelor membre şi ale Uniunii şi efectuează periodic o evaluare de ansamblu - s.n.], că politicile economice ale unui stat membru nu sunt conforme cu orientările generale prevăzute la alineatul (2) [orientările generale ale politicilor economice ale statelor membre şi ale Uniunii - s.n.] sau că acestea riscă să compromită buna funcţionare a uniunii economice şi monetare, Comisia poate adresa un avertisment respectivului stat membru. Consiliul, la recomandarea Comisiei, poate adresa recomandările necesare statului membru în cauză. Consiliul, la propunerea Comisiei, poate decide să facă publice recomandările sale“.91. Curtea reţine că, în procedura antereferită, la 22 iunie 2018, Consiliul a decis, în conformitate cu art. 121 alin. (4) din TFUE, că şi în anul 2017, în România a existat o abatere semnificativă constatată de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu. Având în vedere abaterea semnificativă stabilită, la 22 iunie 2018, Consiliul a adresat o recomandare prin care România era invitată să ia măsurile necesare pentru a se asigura că rata de creştere nominală a cheltuielilor publice primare nete nu depăşeşte 3,3% în 2018 şi 5,1% în 2019, ceea ce corespunde unei ajustări structurale anuale de 0,8% din PIB în fiecare an. Consiliul a recomandat totodată României să utilizeze toate veniturile excepţionale pentru reducerea deficitului, în timp ce măsurile de consolidare bugetară urmau să asigure o îmbunătăţire durabilă a soldului structural al bugetului general într-o manieră favorabilă creşterii. Consiliul a stabilit data de 15 octombrie 2018 ca termen până la care România trebuia să prezinte un raport privind măsurile luate în urma recomandării respective din 22 iunie 2018 [a se vedea considerentul nr. 1 al Recomandării Consiliului Uniunii Europene din 27 noiembrie 2018].92. Curtea reţine că recomandarea nu este un act juridic cu caracter obligatoriu, astfel că art. 148 alin. (2) din Constituţie nu are incidenţă prin raportare la această critică. Mai mult, nici art. 11 alin. (1) şi (2) din Constituţie nu au incidenţă, întrucât problema analizată vizează aspecte de drept european. De aceea, în privinţa invocării recomandării, incidenţă are numai art. 148 alin. (4) din Constituţie.93. Toate aceste aspecte însă vizează o procedură specifică dreptului Uniunii Europene care se desfăşoară între Comisia Europeană, Consiliul Uniunii Europene, Parlamentul European şi statul membru în cauză, iar obligaţiile rezultate din/în cadrul acesteia nu pot fi convertite în obligaţii constituţionale. Recomandările în cadrul procedurii prevăzute de art. 121 din TFUE sunt şi rămân parte a unei proceduri de asigurare a bunei funcţionări a uniunii economice şi monetare şi de monitorizare a conformităţii politicilor economice ale unui stat membru cu orientările generale ale politicilor economice ale statelor membre şi ale Uniunii. Problemele identificate se rezolvă în conformitate cu căile şi mijloacele prevăzute de TFUE. În acest moment nu se poate concluziona în sensul că România nu şi-ar îndeplini obligaţiile rezultate din actul aderării, din contră, se reţine că preocuparea statului este aceea de a respecta art. 126 alin. (1) şi (2) din TFUE, care prevede că: „(1) Statele membre evită deficitele publice excesive. (2) Pentru a identifica erorile evidente, Comisia supraveghează evoluţia situaţiei bugetare şi a nivelului datoriei publice în statele membre. Comisia examinează în special dacă disciplina bugetară a fost respectată, pe baza următoarelor două criterii:(a) dacă raportul dintre deficitul public planificat sau real şi produsul intern brut depăşeşte o valoare de referinţă, cu excepţia cazului în care:– raportul s-a diminuat în mod semnificativ şi constant şi atinge un nivel apropiat de valoarea de referinţă, sau– depăşirea valorii de referinţă este excepţională şi temporară şi respectivul raport se menţine aproape de valoarea de referinţă;(b) dacă raportul dintre datoria publică şi produsul intern brut depăşeşte o valoare de referinţă, cu excepţia cazului în care acest raport se diminuează suficient şi se apropie de valoarea de referinţă într-un ritm satisfăcător. Valorile de referinţă sunt precizate în Protocolul privind procedura aplicabilă deficitelor excesive, care este anexat la tratate“.94. Protocolul nr. 12 privind procedura aplicabilă deficitelor excesive, anexă la TFUE, prevede că „Valorile de referinţă menţionate la articolul 126 alineatul (2) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene sunt următoarele:– 3% pentru raportul dintre deficitul public prevăzut sau realizat şi produsul intern brut la preţurile pieţei;
– 60% pentru raportul dintre datoria publică şi produsul intern brut la preţurile pieţei“.95. În acest context, Curtea reţine că, în jurisprudenţa sa, a statuat că în sensul art. 137 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia „Formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege“, a fost adoptată Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, care stabileşte principiile, cadrul general şi procedurile privind formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice, precum şi responsabilităţile instituţiilor publice implicate în procesul bugetar. Din prevederile constituţionale şi dispoziţiile legale menţionate rezultă că bugetul se constituie ca un plan financiar al statului, aprobat prin lege, prin care sunt prevăzute veniturile şi cheltuielile publice stabilite în fiecare an, necesare îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor statului. Astfel, în acest domeniu, Guvernul, în concordanţă cu art. 138 alin. (1) şi (2) din Constituţie, asigură elaborarea proiectelor legilor bugetare anuale şi transmiterea acestora spre adoptare Parlamentului [Decizia nr. 1.657 din 28 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din nr. 13 ianuarie 2011].96. Curtea reţine că, împreună cu proiectul bugetului de stat pe anul 2019, Guvernul a depus şi Raportul privind situaţia macroeconomică pe anul 2019 şi proiecţia acesteia pe anii 2020-2022, în care se precizează, în mod expres, că „România a realizat în anul 2017 un deficit al bugetului general consolidat în termeni ESA de 2,92% din PIB, sub limita permisă de regulamentele europene, iar pe 12 luni ale anului 2018 deficitul bugetului general consolidat calculat pe baza metodologiei naţionale este de 2,88% din PIB“ [pag. 1]. „De remarcat că pentru anul 2017 deficitul bugetar cash a fost de 2,84% din PIB, ceea ce corespunde unui deficit ESA înregistrat de 2,92% din PIB şi unui deficit structural de 3,4% din PIB, iar în anul 2018 deficitul cash este estimat la 2,88% din PIB, căruia îi corespunde un deficit ESA de 2,96% din PIB“ [p. 19]. „Bugetul a fost construit ţinând cont de pragul maxim de deficit de 3% stabilit la nivelul Uniunii Europene, pe întreg orizontul de referinţă, ceea ce arată în fapt respectarea regulii din Tratatul de la Maastricht. Ţinta de deficit bugetar cash pe anul 2019 este estimată la 2,55% din PIB, iar deficitul ESA la 2,57% din PIB, anul 2019 fiind primul an în care începe ajustarea deficitului bugetar, respectiv o ajustare de 0,39 puncte procentuale în termeni ESA faţă de anul 2018, care va continua pe orizontul 2020-2022, urmând ca acesta să ajungă în anul 2022 la 1,8% din PIB, respectiv o ajustare de 0,77 puncte procentuale faţă de anul 2019“ [p. 6]. „Planificarea bugetară pe anul 2019 şi estimările pe perioada 2020-2022 stabilesc deficitul bugetar ESA în anul 2019 la 2,57% din PIB, primul an când începe ajustarea deficitului bugetar, respectiv o ajustare de 0,39 puncte procentuale faţă de anul 2018, care va continua pe orizontul 2020-2022, urmând ca acesta să ajungă în anul 2022 la 1,80% din PIB, respectiv o ajustare de 0,77 puncte procentuale faţă de anul 2019“ [p. 20]. „În termeni structurali, se estimează că deviaţia semnificativă înregistrată în anul 2016 de la OTM stabilit pentru România (respectiv 1% din PIB) se va ajusta începând cu anul 2019. Devierea de la OTM s-ar produce în condiţiile menţinerii, pe întreg orizontul de planificare, a unui nivel sustenabil al datoriei publice de sub 40% din PIB, România înregistrând în anul 2017 un procent al datoriei publice de 35,2%, în scădere faţă de anul 2016 cu 2,1 puncte procentuale“ [p. 20].97. Mai mult, în şedinţa plenului reunit al celor două Camere ale Parlamentului din 13 februarie 2019, domnul Eugen Orlando Teodorovici, ministrul finanţelor publice, potrivit stenogramei şedinţei, a arătat: „Acesta este contextul în care noi am definit viziunea de dezvoltare a României pentru anul 2019, pornind de la următorii indicatori macroeconomici: creştere economică de 5,5%, o valoare a PIB-ului de 1022,5 miliarde de lei, fiind pentru prima dată când valoarea PIB-ului depăşeşte 1000 de miliarde de lei; un deficit bugetar care se va reduce în 2019 la 2,55% din PIB, în limitele Tratatului de la Maastricht; deficitul de cont curent este în scădere faţă de anul precedent, respectiv de 3,3%; câştigul salarial mediu net lunar este prognozat să se majoreze cu 14,9% şi include majorarea de la 1 ianuarie 2019 a salariului de bază minim brut pe ţară garantat în plată la 2.080 de lei şi la 2.350 de lei pentru personalul încadrat pe funcţii pentru care se prevede nivelul de studii superioare, cu vechime în muncă de cel puţin un an în domeniul studiilor superioare; numărul mediu de salariaţi continuă trendul ascendent şi se va majora în anul 2019 cu 3,4%, ajungând la peste 5,2 milioane de salariaţi; inflaţia prognozată va fi de 2,8% în anul 2019. [...] Nivelul estimat al datoriei guvernamentale pentru 2019 este de 34,9% din PIB. Astfel, potrivit comunicatului Eurostat din luna ianuarie 2019, la nivelul ţărilor membre ale Uniunii Europene, la sfârşitul trimestrului al treilea din 2018, România s-a situat pe locul 4 între statele membre ale Uniunii Europene, cu cel mai scăzut nivel de îndatorare după Estonia, Luxemburg, Bulgaria şi pe aceeaşi poziţie cu Republica Cehă, sub media datoriei guvernamentale pentru zona euro, dar şi sub media datoriei guvernamentale pentru Uniunea Europeană cu 28 de membri“.98. Prin urmare, din cele de mai sus, rezultă că Guvernul a ţinut cont în elaborarea bugetului de stat pe anul 2019 de obligaţiile rezultate din art. 126 din TFUE. Eventualele încălcări ale art. 126 din TFUE se constată în cadrul procedurii de deficit excesiv, prevăzută de textul antereferit din TFUE, şi nu printrun control de constituţionalitate a legii bugetului de stat.99. Curtea Constituţională nu are nicio competenţă în procedura reglementată de art. 121 sau 126 din TFUE; dialogul instituţional existent între Comisia Europeană, Consiliul Uniunii Europene şi statul membru în cauză se desfăşoară potrivit prevederilor art. 121 şi art. 126 din TFUE.
100. Trebuie subliniat faptul că bugetul de stat este un plan financiar al statului, el nu poate prevedea cu o exactitate absolută evoluţiile economice în cursul unui an bugetar, ci trasează marile direcţii ale acţiunii statului din perspectivă bugetară. Eventualele dezechilibre apărute pe parcursul anului bugetar se pot corecta prin acte normative de forţa legii. Astfel, în jurisprudenţa sa, de exemplu Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1195 din 14 decembrie 2004, Curtea a statuat că finanţarea cheltuielilor bugetare se face din surse financiare alocate în buget, iar că majorarea unor cheltuieli se finanţează fie prin suplimentarea alocaţiilor bugetare din fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, fie prin rectificare bugetară [Decizia nr. 1.092 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 712 din 20 octombrie 2008, sau Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 711 din 20 octombrie 2008].101. În ceea ce priveşte susţinerile referitoare la faptul că Raportul privind situaţia macroeconomică pe anul 2019 şi proiecţia acesteia pe anii 2020-2022 se fundamentează pe o situaţie macroeconomică ce ignoră evoluţiile la nivelul economiei mondiale şi europene, ceea ce ar fi contrar art. 4 alin. (1) din Directiva 2011/85/UE din 8 noiembrie 2011, Curtea Constituţională nu poate verifica acurateţea acestui raport, nu poate aprecia dacă sunt diferenţe semnificative între acestea şi nu îşi poate asuma ea însăşi politica bugetară a statului. De asemenea, nu are competenţa de a verifica caracterul concordant al „previziunilor“ Comisiei Europene cu cele ale Guvernului.102. Autorul obiecţiei de neconstituţionalitate nu a depus la dosar aceste previziuni ale Comisiei Europene, care par a fi previziunile Comisiei Europene din toamna anului 2018 menţionate la considerentul 10 din Recomandarea Consiliului Uniunii Europene din 27 noiembrie 2018 [„Previziunile Comisiei din toamna anului 2018 estimează un deficit public de 3,4% în 2019, procent care depăşeşte valoarea de referinţă de 3% din PIB prevăzută în tratat. Ajustarea structurală necesară pare a fi adecvată şi pentru a asigura faptul că în 2019 România respectă cu o marjă valoarea de referinţă din tratat de 3% din PIB“], ci doar a făcut o referire generică la acestea, neindicând în mod concret nici neconcordanţele existente între acest act şi raportul Guvernului. Curtea reţine că o previziune vizează o posibilitate sau o eventualitate, ea îndeamnă la discuţii, la consultări şi nu la stabilirea unor linii de forţă care să se obiectivizeze în neconstituţionalitatea - pentru acest motiv - a legii bugetului de stat. De fapt, şi bugetul de stat este un plan, o proiecţie a statului, astfel că cele două previziuni, cea a legiuitorului naţional şi cea a Comisiei Europene, pot deveni chiar concordante pe măsura execuţiei bugetare.103. Totodată, Curtea reţine că, prin Decizia nr. 214 din 14 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 428 din 20 mai 2005, a statuat că „planificarea bugetului statului şi concretizarea politicilor şi măsurilor financiare şi bugetare ale statului în plan legislativ sunt aspecte ce nu privesc controlul de constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională, în caz contrar realizându-se o ingerinţă a acestei instanţe în atributele puterilor legislativă şi executivă ale statului, ceea ce ar contraveni principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, consfinţit de art. 1 alin. (4) din Constituţie“.(3.2.) Critici de neconstituţionalitate intrinsecă104. Cu privire la obiecţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 5 alin. (7) din Legea bugetului de stat pe anul 2019 în raport cu dispoziţiile art. 1 alin. (5), art. 47,art. 50,art. 120 alin. (1) şi art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituţie, Curtea constată că aceasta este neîntemeiată.105.
Potrivit art. 5 alin. (7) din legea supusă controlului de constituţionalitate, în anul 2019, începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, prin derogare de la prevederile art. II alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 163/2001 privind reglementarea unor măsuri financiare, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 364/2002, cu modificările şi completările ulterioare, de la prevederile art. 20 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014, cu modificările şi completările ulterioare, şi de la prevederile art. 40 alin. (1) şi art. 51 alin. (10) din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, finanţarea sistemului de protecţie a copilului şi a centrelor publice pentru persoanele adulte cu handicap de la nivelul judeţelor şi sectoarelor municipiului Bucureşti se asigură din veniturile proprii ale acestora şi, în completare, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale, după caz, iar finanţarea drepturilor asistenţilor personali ai persoanelor cu handicap grav sau indemnizaţiilor lunare ale persoanelor cu handicap grav de la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor şi sectoarelor municipiului Bucureşti se asigură din veniturile proprii ale acestora şi, în completare, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale, după caz.106. Dispoziţiile de la care normele criticate derogă prevăd următoarele:– Art. II alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 163/2001: „(2) Pentru susţinerea sistemului de protecţie a drepturilor copilului şi a persoanelor adulte cu handicap se acordă bugetelor locale sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat.“– Art. 20 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013: (1) Finanţarea sistemului de protecţie a copilului şi a centrelor de asistenţă socială a persoanelor cu handicap se asigură de la bugetul de stat, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată, în proporţie de cel mult 90% din necesarul stabilit anual de Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, la elaborarea bugetului de stat, în baza standardelor de cost calculate pentru beneficiari/tipuri de servicii sociale, aprobate potrivit legii.(2) Finanţarea drepturilor asistenţilor personali ai persoanelor cu handicap grav sau a indemnizaţiilor lunare ale persoanelor cu handicap grav, acordate în baza prevederilor art. 42 alin. (4) din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, se asigură de la bugetul de stat, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată, în proporţie de cel mult 90% din necesarul de fonduri stabilit în baza numărului de beneficiari comunicat de unităţile administrativ-teritoriale.“ – Art. 40 alin. (1) din Legea nr. 448/2006: „(1) Autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia să prevadă în bugetul local sumele necesare din care se suportă salarizarea, precum şi celelalte drepturi cuvenite asistentului personal, potrivit legii. Sumele se asigură în proporţie de cel mult 90% de la bugetul de stat, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată, în baza numărului de beneficiari comunicat de unităţile administrativ-teritoriale.“–
Art. 51 alin. (10) din Legea nr. 448/2006: „(10) Finanţarea măsurilor de protecţie de tip centre de zi şi centre rezidenţiale pentru persoanele adulte cu handicap se asigură de la bugetul de stat, prin bugetul direcţiilor generale de asistenţă socială şi protecţia copilului sau al autorităţii administraţiei publice locale la nivel de municipiu, oraş sau comună, după caz, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată alocate cu această destinaţie, în proporţie de cel mult 90% din necesarul stabilit anual de Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale la elaborarea bugetului de stat, în baza standardelor de cost calculate pentru beneficiari/tipuri de servicii sociale.“107. Din evaluarea cadrului legal în materie, Curtea observă că, în dinamica legislativă, în ceea ce priveşte finanţarea sistemului de protecţie a copilului şi a centrelor publice pentru persoanele adulte cu handicap şi finanţarea drepturilor asistenţilor personali ai persoanelor cu handicap grav sau indemnizaţiilor lunare ale persoanelor cu handicap grav, acesta a suferit diferite modificări şi completări, iar toate trimiterile legislative mai sus menţionate se subsumează, în principiu, aceluiaşi domeniu de reglementare, respectiv cel cuprins în Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1 din 3 ianuarie 2008.108. Or, prevederile art. 5 alin. (7) din Legea bugetului de stat pe anul 2019 cuprind reglementări derogatorii, în sensul art. 15 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, în raport cu reglementarea-cadru în materie, respectiv Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, în ceea ce priveşte finanţarea sistemului de protecţie a copilului şi a centrelor publice pentru persoanele adulte cu handicap de la nivelul judeţelor şi sectoarelor municipiului Bucureşti, precum şi în ceea ce priveşte finanţarea drepturilor asistenţilor personali ai persoanelor cu handicap grav sau indemnizaţiilor lunare ale persoanelor cu handicap grav de la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor şi sectoarelor municipiului Bucureşti, care se asigură, după caz, din veniturile proprii ale acestora şi, în completare, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale, domeniu care, astfel cum sa precizat mai sus, a cunoscut o dinamică legislativă în ceea ce priveşte atât modul de finanţare, cât şi procentele alocate din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată.109. Derogarea, ca procedeu al tehnicii legislative, este prevăzută de Legea nr. 24/2000, astfel că, potrivit art. 15 alin. (2) şi (3) din această lege, caracterul special al unei reglementări se determină în funcţie de obiectul acesteia, circumstanţiat la anumite categorii de situaţii, şi de specificul soluţiilor legislative pe care le instituie, iar reglementarea este derogatorie dacă soluţiile legislative referitoare la o situaţie anume determinată cuprind norme diferite în raport cu reglementarea-cadru în materie, aceasta din urmă păstrându-şi caracterul său general obligatoriu pentru toate celelalte cazuri. În schimb, în ceea ce priveşte abrogarea, aceasta este necesară şi intervine atunci când sunt antinomii legislative, paralelisme legislative sau când legiuitorul constată că există prevederi cuprinse într-un act normativ ce sunt contrare unei noi reglementări de acelaşi nivel sau de nivel superior [a se vedea în acest sens art. 64 alin. (1) din Legea nr. 24/2000].110. Aşadar, derogarea presupune preexistenţa unui cadru legislativ într-o anumită materie care are caracter şi aplicabilitate generale şi de la ale cărui soluţii legislative are loc o abatere sub forma unei derogări fie pentru anumiţi subiecţi de drept, fie pentru anumite situaţii particulare aplicabile acestora sau pentru anumite perioade temporare determinate. Ca atare, în acest registru se înscriu şi prevederile derogatorii cuprinse în art. 5 alin. (7) din legea dedusă controlului de constituţionalitate, fără ca prin aceasta să fie încălcate dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, din această perspectivă, întrucât derogarea este o problemă de opţiune legislativă a Parlamentului, desigur cu respectarea prevederilor legale în materie, respectiv derogarea de la o lege pe care tot puterea legislativă a adoptat-o, ceea ce nu se poate converti în motive de neconstituţionalitate.111. În ceea ce priveşte previzibilitatea normei, drept criteriu pentru respectarea normelor privind calitatea legii, Curtea a stabilit că cerinţa de claritate a legii vizează caracterul neechivoc al obiectul reglementării, cea de precizie se referă la exactitatea soluţiei legislative alese şi a limbajului folosit, în timp ce previzibilitatea legii priveşte scopul şi consecinţele pe care le antrenează [Decizia nr. 183 din 2 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 381 din 22 mai 2014, paragraful 23].112.
Raportând considerentele de principiu cuprinse în jurisprudenţa Curţii Constituţionale la prevederile criticate, Curtea observă că acestea se circumscriu celor mai sus precizate: astfel, au un caracter neechivoc în ceea ce priveşte obiectul reglementării, acesta fiind, în general, bugetul de stat pe anul 2019 şi, în mod concret, obiect al art. 5 alin. (7), finanţarea sistemului de protecţie a copilului şi a centrelor publice pentru persoanele adulte cu handicap de la nivelul judeţelor şi sectoarelor municipiului Bucureşti, precum şi finanţarea drepturilor asistenţilor personali ai persoanelor cu handicap grav sau indemnizaţiilor lunare ale persoanelor cu handicap grav de la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor şi sectoarelor municipiului Bucureşti, care se asigură, după caz, din veniturile proprii ale acestora şi, în completare, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale, domeniu care, astfel cum s-a precizat mai sus, a cunoscut o dinamică legislativă atât în ceea ce priveşte modul de finanţare, cât şi procentele alocate din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată, fiind precise şi previzibile, cu scopul de a asigura sumele necesare, tocmai pentru a da eficienţă dispoziţiilor constituţionale cu privire la protecţia persoanelor şi mai cu seamă a persoanelor cu handicap, ceea ce concură la crearea condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii. Astfel, prevederile criticate concretizează obligaţia pozitivă a statului rezultată din art. 47,art. 50,art. 120 alin. (1) şi art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituţie.113. De altfel, în ceea ce priveşte finanţarea măsurilor de protecţie, constând în servicii şi prestaţii sociale acordate persoanelor cu handicap, Curtea, în jurisprudenţa sa, spre exemplu Decizia nr. 165 din 27 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 537 din 28 iunie 2018, prin care a respins, ca neîntemeiată, o critică de neconstituţionalitate similară celei din prezenta cauză, a reţinut că, potrivit art. 94 alin. (1) coroborat cu art. 54 alin. (2) din Legea nr. 448/2006, aceasta se face fie din bugetul local al comunelor, oraşelor şi municipiilor (pentru serviciile sociale care, potrivit legii, sunt organizate şi administrate de autorităţile administraţiei publice locale), fie din bugetele locale ale judeţelor, respectiv ale sectoarelor municipiului Bucureşti sau din bugetul de stat. În acest sens, art. 32 şi 33 din aceeaşi lege prevăd că persoanele adulte cu handicap beneficiază de servicii sociale acordate la domiciliu, în comunitate, în centre de zi şi centre rezidenţiale, publice sau private, iar autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia de a organiza, administra şi finanţa servicii sociale destinate persoanelor cu handicap, în condiţiile legii. De asemenea, în acelaşi sens, cu titlu exemplificativ, Curtea a reţinut că, potrivit art. 40 din Legea nr. 448/2006, autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia să prevadă în bugetul local sumele necesare din care se suportă salarizarea, precum şi celelalte drepturi cuvenite asistentului personal, potrivit legii, iar, în temeiul art. 58 alin. (10), sumele aferente anumitor prestaţii sociale destinate beneficiarilor legii se vor asigura prin bugetele proprii ale judeţelor/sectoarelor municipiului Bucureşti din transferuri de la bugetul de stat către bugetele locale, prevăzute cu această destinaţie.114. Aşadar, Legea nr. 448/2006 prevede în mod distinct, în privinţa finanţării măsurilor de protecţie instituite, atât obligaţii în sarcina autorităţilor administraţiei publice locale, respectiv consiliile locale şi consiliile judeţene sau sectoarele municipiului Bucureşti, cât şi în sarcina administraţiei publice centrale, iar, în acest sens, prevederile legale criticate, respectiv art. 5 alin. (7) din Legea bugetului de stat pe anul 2019, prin derogare de la actele normative la care face referire alineatul respectiv, stabilesc în sarcina consiliilor judeţene şi sectoarelor municipiului Bucureşti, după caz, a comunelor, oraşelor, municipiilor şi sectoarelor municipiului Bucureşti suportarea cheltuielilor destinate cu finanţarea sistemului de protecţie a copilului şi a centrelor publice pentru persoanele adulte cu handicap de la nivelul judeţelor şi sectoarelor municipiului Bucureşti (care se asigură din veniturile proprii ale acestora şi, în completare, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale), precum şi finanţarea drepturilor asistenţilor personali ai persoanelor cu handicap grav sau indemnizaţiilor lunare ale persoanelor cu handicap grav (care se asigură din veniturile proprii ale acestora şi, în completare, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale).115. Prin urmare, dispoziţiile legale criticate întrunesc exigenţele de claritate, precizie şi previzibilitate ale legii, nefiind în contradicţie cu dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală. În sensul jurisprudenţei Curţii Constituţionale, normele juridice nu există izolat, ci ele trebuie raportate la întreg ansamblul normativ din care fac parte. Mai mult, în legătură cu principiul previzibilităţii normei legale, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, de exemplu prin Hotărârea din 20 mai 1999, pronunţată în Cauza Rekvényi împotriva Ungariei, paragraful 34, că previzibilitatea consecinţelor ce decurg dintrun act normativ determinat nu poate avea o certitudine absolută, întrucât, oricât de dorită ar fi aceasta, ea ar da naştere unei rigidităţi excesive a reglementării (a se vedea, în acest sens, şi Decizia nr. 39 din 31 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 403 din 29 mai 2017, paragraful 17).116. În ceea ce priveşte modul în care statul asigură resursele necesare realizării politicii naţionale în materie, în sensul acestor dispoziţii constituţionale, acestea constituie un aspect de oportunitate a reglementării legale, ce ţine de marja de apreciere a legiuitorului (a se vedea Decizia nr. 165 din 27 martie 2018, paragraful 26), întrucât tot legiuitorul stabileşte atât modul de finanţare a diverselor cheltuieli bugetare, cât şi posibilitatea ca acestea să se realizeze şi din contribuţiile datorate de cetăţeni în virtutea art. 56 din Constituţie, potrivit căruia „Cetăţenii au obligaţia să contribuie, prin impozite şi prin taxe, la cheltuielile publice“. De asemenea, legiuitorul are deplina competenţă constituţională să stabilească atât impozitele şi taxele, cât şi cotele din acestea care se fac venit la bugetele locale [a se vedea, cu titlu exemplificativ, taxa judiciară de timbru în privinţa căreia o anumită cotă se face venit la bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale].117. De altfel, potrivit prevederilor constituţionale, este dreptul exclusiv al legiuitorului să stabilească destinaţia impozitelor şi taxelor, precum şi a altor venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat, în condiţiile legii (a se vedea în acest sens Decizia nr. 118 din 6 martie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 351 din 13 mai 2014).118. Cu privire la veniturile bugetelor locale, acestea, potrivit art. 5 alin. (1) din Legea nr. 273/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 618 din 18 iulie 2006, se constituie din venituri proprii, formate din: impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, alte venituri şi cote defalcate din impozitul pe venit; sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat; subvenţii primite de la bugetul de stat şi de la alte bugete; donaţii şi sponsorizări; şi sume primite de la Uniunea Europeană şi/sau alţi donatori în contul plăţilor efectuate şi prefinanţări.
119. De asemenea, prin Decizia nr. 931 din 13 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 20 din 10 ianuarie 2013, Curtea a reţinut că, potrivit principiului realităţii bugetare sau neafectării veniturilor bugetare, veniturile se înscriu în buget pe surse de provenienţă, iar cheltuielile pe acţiuni şi obiective concrete, astfel încât veniturile, odată intrate în buget, se depersonalizează şi servesc la efectuarea cheltuielilor în ordinea prevăzută în buget. Acest principiu este determinat de necesităţile practice ale execuţiei bugetare, care au demonstrat că o afectare iniţială a unui venit poate conduce fie la imposibilitatea realizării obiectivului finanţat, fie la cheltuirea întregului venit, deşi necesităţile nu o impun. Calificarea unor surse de venituri ca aparţinând bugetului de stat sau bugetelor locale este o decizie de oportunitate bugetară ce poate fi cenzurată de Curtea Constituţională numai în situaţia în care funcţionarea unei puteri a statului este pusă în pericol, ceea ce, în speţă, nu este cazul.120. În acest context, din evaluarea Legii bugetului de stat pe anul 2019, Curtea observă că la baza construcţiei bugetului de stat pe anul 2019 se află o linie unitară în ceea ce priveşte derogările, în sensul că nu sunt prevăzute numai derogări de la prevederile legale cu privire la unele cheltuieli stabilite în sarcina autorităţilor administraţiei publice locale, ci acestea au în vedere şi procentele/cotele privind repartizarea unor sume încasate la bugetul de stat cu titlu de impozit pe venit, care se repartizează bugetelor locale ale judeţelor, bugetelor locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor pe al căror teritoriu îşi desfăşoară activitatea plătitorii de impozit pe venit. Astfel, potrivit art. 6 alin. (1) din Legea bugetului de stat pe anul 2019, în anul 2019, prin derogare de la prevederile art. 32 şi art. 33 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, din impozitul pe venit estimat a fi încasat la bugetul de stat la nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, se repartizează începând cu luna următoare publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a acestei legi, anumite cote majorate faţă de cele cuprinse în Legea nr. 273/2006 [11,25% la bugetul local al judeţului - 15%; 41,75% la bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor pe al căror teritoriu îşi desfăşoară activitatea plătitorii de impozit pe venit - 60%; 44,5% la bugetul local al municipiului Bucureşti - 49%; 20% la bugetele locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti - 1250/lei locuitor/an, pentru bugetele locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti în completarea veniturilor proprii ale acestora]. Prin urmare, s-au majorat veniturile bugetelor locale cu sume care aparţin bugetului de stat.121. În completarea veniturilor proprii din impozitele şi taxele locale, estimate a fi încasate în anul 2019, cumulate cu impozitul pe venit repartizat, astfel cum este prezentat mai sus, precum şi cu cel încasat deja până la intrarea în vigoare a Legii bugetului de stat pe anul 2019, se repartizează unităţilor administrativ-teritoriale sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale, în vederea asigurării bugetelor de funcţionare aprobate, proporţional cu necesarul stabilit [art. 6 alin. (8) din Legea bugetului de stat pe anul 2019].122. De asemenea, unităţilor administrativ-teritoriale ale căror sume repartizate în anul 2019 din impozitul pe venit şi din sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrare sunt mai mici decât nivelul aceloraşi sume, exclusiv defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale alocate din Fondul de rezervă la dispoziţia Guvernului, aprobate în anul 2019, li se repartizează sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată, pentru echilibrarea bugetelor locale, aprobate cu această destinaţie, proporţional cu necesarul stabilit pe total judeţ [art. 6 alin. (9) din Legea bugetului de stat pe anul 2019].123. Potrivit art. 6 alin. (10) din Legea bugetului de stat pe anul 2019, dacă diferenţa dintre sumele repartizate în anul 2019 din impozitul pe venit cumulate cu cele repartizate în anul 2019 din sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrare şi nivelul aceloraşi sume, exclusiv sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale alocate din Fondul de rezervă la dispoziţia Guvernului, aprobate în anul 2018, nu asigură finanţarea cheltuielilor determinate de aplicarea prevederilor art. 5 alin. (7) [prevederi criticate în prezenta cauză], se repartizează în completare sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale, aprobate cu această destinaţie potrivit anexei 7 la Legea bugetului de stat pe anul 2019.124. Legea contestată indică faptul că, în ceea ce priveşte cheltuiala bugetară concretizată, pe de o parte, în finanţarea sistemului de protecţie a copilului şi a centrelor publice pentru persoanele adulte cu handicap de la nivelul judeţelor şi sectoarelor municipiului Bucureşti, care se asigură din veniturile proprii ale acestora şi, în completare, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale, după caz, şi, pe de altă parte, în finanţarea drepturilor asistenţilor personali ai persoanelor cu handicap grav sau indemnizaţiilor lunare ale persoanelor cu handicap grav de la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor şi sectoarelor municipiului Bucureşti, care se asigură din veniturile proprii ale acestora şi, în completare, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale, Curtea constată că acestea sunt aspecte care nu vin în coliziune cu prevederile art. 138 din Constituţie, potrivit cărora „Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare“, deoarece nu are loc o cheltuială bugetară nouă, în sensul acestor prevederi constituţionale, ci se realizează o schimbare de paradigmă, un transfer de competenţă a finanţărilor respective, care, procentual, a mai avut loc în dinamica legislativă. Ca atare, legiuitorul, prin legea criticată, asigură acoperirea finanţării respective, prin completarea surselor de finanţare din veniturile proprii ale judeţelor, comunelor, oraşelor, municipiilor, respectiv sectoarelor şi municipiului Bucureşti cu sume de la bugetul de stat date acestor autorităţi în virtutea legii (din sumele defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru finanţarea cheltuielilor descentralizate; din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale). Mai mult, art. 6 alin. (20) din legea criticată stabileşte că autorităţile administraţiei publice locale asigură, cu prioritate, plata cheltuielilor prevăzute de art. 5 alin. (7) din aceasta, astfel dându-se expresie caracterului prioritar al suportării din bugetul local a cheltuielilor care se circumscriu acestuia, statului revenindu-i o obligaţie subsidiară de completare a efortului financiar al unităţilor administrativ-teritoriale.125. Aşadar, în măsura în care, pe parcursul derulării exerciţiului bugetar, sistemul de venituri al bugetelor locale nu acoperă sumele necesare finanţărilor respective, pentru echilibrarea bugetelor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale se poate recurge la rectificări bugetare, permise de lege. De altfel, bugetul de stat este o proiecţie bugetară, respectiv o previziune care se poate realiza 100% sau, dimpotrivă, poate suporta diferenţe care se pot ajusta prin corecţii, ce se concretizează în rectificări bugetare.
126. În ceea ce priveşte invocarea principiului autonomiei locale, Curtea constată că acest principiu constă în dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii. Principiul autonomiei locale nu presupune totala independenţă şi competenţa exclusivă a autorităţilor publice din unităţile administrativ-teritoriale, ci acestea sunt obligate să se supună reglementărilor legale general valabile pe întreg teritoriul ţării şi dispoziţiilor legale adoptate pentru protejarea intereselor naţionale (a se vedea Decizia nr. 573 din 4 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 21 iunie 2010).127. Referitor la principiului autonomiei locale financiare, acest principiu este dezvoltat de art. 16 din Legea nr. 273/2006. Astfel, unităţile administrativ-teritoriale sunt îndreptăţite să îşi constituie şi să utilizeze, în condiţiile legii, resurse financiare suficiente în raport cu toate nevoile colectivităţilor locale; în scopul mai sus arătat, autorităţile administraţiei publice locale au competenţa stabilirii nivelurilor impozitelor şi taxelor locale, în anumite limite stabilite de lege. Principiul autonomiei locale financiare presupune libertatea unităţilor administrativ-teritoriale de a-şi efectua cheltuielile prevăzute în limita veniturilor aprobate prin bugetul local, sens în care este, spre exemplu, Decizia nr. 558 din 24 mai 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 382 din 7 iunie 2012.128. Prin urmare, faţă de cele prezentate, nu se poate reţine pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 1 alin. (5), art. 47 art. 50,art. 120 alin. (1) şi ale art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituţie, astfel că obiecţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 5 alin. (7) din Legea bugetului de stat pe anul 2019 este neîntemeiată.129. Cu privire la obiecţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 29 alin. (2) şi ale art. 41 alin. (3) din Legea bugetului de stat pe anul 2019 în raport cu dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, Curtea constată că aceasta este neîntemeiată.130. Potrivit art. 29 alin. (2) din legea criticată, prin derogare de la prevederile art. 12 lit. e) din Legea nr. 69/2010 şi ale art. 47 alin. (4), (9) şi (10) din Legea nr. 500/2002, în anul 2019, se autorizează Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice să efectueze virări de credite bugetare şi de angajament, între capitole bugetare şi între programe, peste limitele prevăzute, cu încadrarea în prevederile bugetare aprobate, în vederea finanţării Programului Naţional de Dezvoltare Locală, inclusiv etapa a II-a. Potrivit art. 41 alin. (3), în anul 2019, prin excepţie de la prevederile art. 42 din Legea nr. 500/2002, începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, documentaţiile tehnico-economice aferente obiectivelor, proiectelor sau categoriilor de investiţii care se finanţează, potrivit legii, din fonduri externe şi fonduri structurale se aprobă de către Ministerul Educaţiei Naţionale, indiferent de valoarea acestora.131. Aşadar, în discuţie sunt aspecte legate de investiţii, context în care Curtea observă că Legea nr. 500/2002 cuprinde în capitolul III: Procesul bugetar - secţiunea 3 prevederi referitoare la investiţiile publice în procesul bugetar, iar potrivit art. 38 din aceasta cheltuielile de investiţii finanţate din fonduri publice se cuprind în proiectele de buget, în baza programelor de investiţii publice, care se prezintă ca anexă la bugetul fiecărui ordonator principal de credite. În programele de investiţii publice, ordonatorii principali de credite vor include obiectivele/proiectele de investiţii stabilite pe baza criteriilor de evaluare şi selecţie a acestora.132. Într-adevăr, de principiu, politica fiscal-bugetară va fi derulată în conformitate cu anumite reguli fiscale, printre acestea regăsindu-se şi faptul că, pe parcursul exerciţiului bugetar, creditele de angajament şi cele bugetare aprobate şi neutilizate pentru cheltuieli de investiţii nu pot fi virate şi utilizate pentru cheltuieli curente [art. 12 lit. e) din Legea nr. 69/2010]. De asemenea, spre exemplu, alocaţiile pentru cheltuielile de investiţii aprobate pe ordonatorul principal de credite nu pot fi virate şi utilizate pentru alte naturi de cheltuieli [art. 47 alin. (4) din Legea nr. 500/2002]. Pe baza justificărilor corespunzătoare, virările de credite bugetare de la un capitol la alt capitol al clasificaţiei bugetare, precum şi între programe se pot efectua, în limita de 20% din prevederile capitolului bugetar, aprobate prin legea bugetară anuală la nivelul ordonatorului principal de credite, şi, respectiv, de 10% din prevederile programului, cumulat la nivelul unui an, care urmează a se suplimenta, cu cel puţin o lună înainte de angajarea cheltuielilor, cu acordul Ministerului Finanţelor Publice [art. 47 alin. (9) din Legea nr. 500/2002]. În acest condiţii, virările de credite bugetare se pot efectua începând cu trimestrul al III-lea al anului bugetar. Aceste virări se efectuează dacă nu contravin prevederilor antereferite, legilor bugetare sau legilor de rectificare. Virările de credite bugetare pot influenţa creditele bugetare aprobate în bugetele ordonatorilor principali de credite pe trimestrele încheiate, numai în situaţia în care creditele bugetare aprobate cumulat de la începutul anului sunt mai mari decât creditele bugetare deschise din bugetul ordonatorului principal de credite pentru aceeaşi perioadă şi decât plăţile efectuate în limita acestora [art. 47 alin. (10) din Legea nr. 500/2002]. În acest context, Curtea reţine că art. 46^1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 reglementează posibilitatea, în dinamica adoptării legilor bugetului de stat, ca prin legile bugetare anuale să poată fi stabilite şi dispoziţii derogatorii de la această lege referitoare la programarea bugetară, execuţia şi/sau controlul proiectelor finanţate din fonduri externe postaderare/alţi donatori, precum şi al celor finanţate din fonduri rambursabile.133. Totodată, potrivit art. 42 din Legea nr. 500/2002, documentaţiile tehnico-economice aferente obiectivelor/ proiectelor de investiţii noi, documentaţiile de avizare a lucrărilor de intervenţii, respectiv notele de fundamentare privind necesitatea şi oportunitatea efectuării cheltuielilor aferente celorlalte categorii de investiţii incluse la poziţia C „Alte cheltuieli de investiţii“, care se finanţează, potrivit legii, din fonduri publice, se aprobă de către Guvern, pentru valori mai mari de 30 milioane lei.134. Competenţa acordată Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice de a efectua virări de credite bugetare şi de angajament, între capitole bugetare şi între programe peste limitele prevăzute, prin raportare la Programul Naţional de Dezvoltare Locală şi prin raportare la contextul legislativ, respectiv la dispoziţiile Legii nr. 500/2002, are în vedere execuţia bugetară, cu încadrarea în prevederile bugetare aprobate, în vederea finanţării Programului Naţional de Dezvoltare Locală, inclusiv etapa a II-a. De asemenea, documentaţiile tehnico-economice aferente obiectivelor, proiectelor sau categoriilor de investiţii care se finanţează, potrivit legii, din fonduri externe şi fonduri structurale se aprobă, indiferent de valoarea acestora, de către Ministerul Educaţiei Naţionale, cu încadrarea în prevederile bugetare aprobate. Prin urmare, art. 29 alin. (2) şi art. 41 alin. (3) din legea criticată nu vizează programarea bugetară, ci execuţia bugetară, autorităţilor publice menţionate de aceste texte legale neacordându-li-se competenţa de a exceda sumelor bugetare alocate per ansamblul ordonatorului de credite. Or, aceste prevederi legale criticate în prezenta cauză au tocmai scopul de a duce la finalizare asemenea programe, respectiv a da posibilitatea celor care gestionează asemenea programe, pentru realizarea efectivă, eficace şi concretă a acestora, să poată face operaţiunile necesare implementării programelor, care sunt de interes naţional, în mod cât mai util şi responsabil.135. În acest context, Curtea mai reţine că Programul Naţional de Dezvoltare Locală este un program multianual de finanţare, coordonat de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, ce are ca obiectiv general echiparea unităţilor administrativ-teritoriale cu toate dotările tehnico-edilitare, de infrastructură educaţională, de sănătate şi de mediu, sportivă, social-culturală şi turistică, administrativă şi de acces la căile de comunicaţie. Pot beneficia de finanţare, în cadrul Programului Naţional de Dezvoltare Locală, unităţile administrativ-teritoriale reprezentate de autorităţile administraţiei publice locale, respectiv comunele, municipiile şi oraşele, inclusiv pentru satele componente ale acestora, judeţele, precum şi unităţile administrativ-teritoriale membre ale asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară, constituite în condiţiile legii, pentru investiţiile realizate prin asociaţiile de dezvoltare intercomunitară.136. Ca atare, astfel cum s-a arătat mai sus, derogările, ca procedeu legislativ, sunt permise de lege, textele în discuţie sunt clare, având în vedere şi faptul că prevederile criticate se adresează specialiştilor în materie, acestea nu conduc la încălcarea prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, cu atât mai mult cu cât virări de credite bugetare şi de angajament, între capitole bugetare şi între programe, se fac cu încadrarea în prevederile bugetare aprobate.137. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂÎn numele legiiDECIDE:Respinge, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate şi constată că dispoziţiile art. 5 alin. (7), art. 29 alin. (2) şi art. 41 alin. (3) din Legea bugetului de stat pe anul 2019, precum şi ale legii în ansamblul său sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.Definitivă şi general obligatorie.Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.Pronunţată în şedinţa din data de 6 martie 2019.
Ioniţa CochinţuOPINIE SEPARATĂÎn dezacord cu soluţia pronunţată, cu majoritate de voturi, de Curtea Constituţională, formulăm prezenta opinie separată,considerând că sesizarea de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României se impunea a fi admisă şi să se constate că Legea bugetului de stat pe anul 2019 este neconstituţională în ansamblul său, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare:1.
Motivarea autorului sesizăriiÎn motivarea sesizării de neconstituţionalitate autorul obiecţiei (Preşedintele României) a invocat atât motive de neconstituţionalitate extrinsecă, cât şi motive de neconstituţionalitate intrinsecă. 1.1. Cu privire la motivele de neconstituţionalitate extrinsecă autorul a susţinut următoarele:• legea criticată a fost adoptată cu încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie, prin ignorarea rolului şi atribuţiilor Consiliului Fiscal, sub două aspecte:– deşi, conform art. 53 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 69/2010, înainte de adoptarea Legii bugetului de stat pe anul 2019, Consiliul Fiscal trebuia să emită o opinie cu privire la toate amendamentele admise pe parcursul dezbaterilor parlamentare, o astfel de opinie nu a fost solicitată;– nu a fost respectată atribuţia Consiliului Fiscal de a emite o opinie cu privire la declaraţia de conformitate semnată de prim-ministru şi ministrul finanţelor publice, ceea ce reprezintă o nesocotire a dispoziţiilor art. 30 alin. (6) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010;• derogarea de la Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, instituită prin prevederile art. 46 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 (privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene), în sensul în care primministrul şi ministrul finanţelor publice semnează o declaraţie de răspundere prin care se atestă, exclusiv, corectitudinea şi integralitatea informaţiilor din Strategia fiscal-bugetară pentru perioada 2019-2021, nu şi conformitatea acestei strategii cu Legea responsabilităţii fiscal-bugetare, ţintele sau limitele pentru regulile fiscale şi respectarea principiilor responsabilităţii fiscale, demonstrează că Legea bugetului de stat a fost adoptată fără îndeplinirea obligaţiei legale menţionate mai sus, ceea ce afectează stabilitatea normei, încălcându-se prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie;• nerespectarea prevederilor art. 30 alin. (5) din Legea nr. 69/2010, conform cărora prim-ministrul şi ministrul finanţelor publice, deşi aveau obligaţia de a menţiona în declaraţie abaterile, precum şi măsurile şi termenele până la care Guvernul va asigura conformitatea cu principiile responsabilităţii fiscale, cu regulile fiscale şi cu strategia fiscal-bugetară, cu toate acestea, nu şi-au îndeplinit această obligaţie, ceea ce reprezintă o încălcare a normelor de tehnică legislativă şi, implicit, a art. 1 alin. (5) din Constituţie, afectându-se în mod direct stabilitatea normei în discuţie, cu un impact direct asupra bugetului de stat şi economiei româneşti;• din analiza prevederilor Legii bugetului de stat pe anul 2019 şi a strategiei fiscal-bugetare pentru anii 2019-2021 rezultă că Legea bugetului de stat a fost adoptată cu încălcarea art. 11 alin. (1) şi (2) şi a art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie.1.2. Cu privire la motivele de neconstituţionalitate intrinsecă autorul a susţinut că:• dispoziţiile art. 5 alin. (7) din lege încalcă prevederile art. 1 alin. (5), art. 47,art. 50,art. 120 alin. (1), art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituţie;• dispoziţiile art. 29 alin. (2) şi art. 41 alin. (3) din lege încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie.
2. Analiza criticilor de neconstituţionalitate extrinsecă2.1. Cu privire la criticile referitoare la lipsa opiniei Consiliului Fiscal, arătăm următoarele:Potrivit art. 53 alin. (2) lit. f) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, Consiliul Fiscal are atribuţia de pregătire a estimărilor şi de emitere de opinii, atât cu privire la impactul bugetar al proiectelor de acte normative, altele decât cele menţionate la lit. e), cât şi cu privire la amendamentele făcute la legile bugetare anuale pe parcursul dezbaterilor parlamentare.Conform fişei referitoare la parcursul legislativ al Legii bugetului de stat pe anul 2019, Consiliul Fiscal a emis în data de 5 februarie 2019, la solicitarea Ministerului Finanţelor Publice, o opinie cu privire la Legea bugetului de stat, Legea bugetului asigurărilor sociale pentru anul 2019 şi la Strategia fiscal-bugetară pentru perioada 2019-2021.În urma adoptării raportului comun al Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci a Camerei Deputaţilor şi al Comisiei pentru buget, finanţe, activitate bancară şi piaţă de capital a Senatului, au fost admise 54 de amendamente, iar în dezbaterea din plenul Camerelor reunite au fost admise şi alte amendamente.Conform art. 53 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 69/2010, înainte de adoptarea Legii bugetului de stat pe anul 2019, Consiliul Fiscal trebuia să emită o opinie cu privire la toate amendamentele admise pe parcursul dezbaterilor parlamentare, opinie care însă nu a fost solicitată.Opinia Consiliului Fiscal era necesară, cu atât mai mult cu cât, potrivit art. 53 alin. (4) din Legea nr. 69/2010, „opiniile şi recomandările Consiliului fiscal vor fi analizate de către Guvern şi Parlament la elaborarea strategiei fiscal-bugetare, a legilor bugetare anuale, precum şi la elaborarea altor măsuri determinate de aplicarea prezentei legi şi, respectiv, la însuşirea/aprobarea acestora.“Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010 a fost adoptată de Parlament cu rolul de a întări disciplina fiscală şi de a contribui la îmbunătăţirea programării bugetare. Ea introduce o serie de reguli fiscale care trebuie să conducă la prioritizarea cheltuielilor bugetare şi la o politică fiscal-bugetară prudentă în perioadele de ascensiune economică, care să conserve spaţiul fiscal necesar stimulării economiei în perioadele de recesiune.Elementul central al Legii responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicate, îl reprezintă principiul omonim care prevede că „Guvernul are obligaţia de a conduce politica fiscal-bugetară în mod prudent şi de a gestiona resursele şi obligaţiile bugetare, precum şi riscurile fiscale de o manieră care să asigure sustenabilitatea poziţiei fiscale pe termen mediu şi lung“ [art. 4 alin. (1) pct. 3 din lege], arătându-se totodată că „sustenabilitatea finanţelor publice presupune că, pe termen mediu şi lung, Guvernul să aibă posibilitatea să gestioneze riscuri sau situaţii neprevăzute, fără a fi nevoit să opereze ajustări semnificative ale cheltuielilor, veniturilor sau deficitului bugetar cu efecte destabilizatoare din punct de vedere economic sau social“.În acest context, Consiliul Fiscal - autoritate independentă înfiinţată în baza Legii responsabilităţii fiscal-bugetare, are, potrivit art. 53 alin. (1) din Legea nr. 69/2010, rolul de a sprijini, de a susţine activitatea Guvernului şi a Parlamentului în cadrul procesului de elaborare şi derulare a politicilor fiscal-bugetare şi de a promova transparenţa şi sustenabilitatea finanţelor publice. Obiectivul major al Consiliului Fiscal este de a contribui la crearea şi consolidarea unei culturi a responsabilităţii fiscal-bugetare în România, inclusiv prin creşterea gradului de conştientizare la nivelul publicului a consecinţelor asupra sustenabilităţii pe termen mediu şi lung a unor decizii de politică fiscal-bugetară.Această autoritate independentă este compusă din 5 membri cu experienţă în domeniul politicilor macroeconomice şi bugetare, numiţi de Parlament dintre persoane nominalizate de Academia Română, Banca Naţională, Academia de Studii Economice Bucureşti, Institutul Bancar Român şi Asociaţia Română a Băncilor, cu rolul de a consilia autorităţile în vederea asigurării unui buget sănătos, de a sprijini activitatea Guvernului şi a Parlamentului în cadrul procesului de elaborare şi derulare a politicilor fiscal-bugetare, pentru a asigura calitatea prognozelor macroeconomice care stau la baza proiecţiilor bugetare şi a politicilor fiscal-bugetare pe termen mediu şi lung.Totodată, potrivit aceleiaşi legi a responsabilităţii fiscal-bugetare, Consiliul Fiscal trebuie să ofere o opinie independentă despre cât este de sustenabilă politica fiscală şi bugetară pe termen mediu şi lung.A ignora opinia acestui organism guvernamental şi, mai grav, a nu solicita opinia acestei autorităţi, specializată în domeniul politicilor macroeconomice şi bugetare, asupra impactului financiar al amendamentelor introduse pe parcursul dezbaterilor parlamentare şi a conformităţii acestora cu regulile fiscale, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 53 alin. (2) lit. f) teza finală din Legea nr. 69/2010, opinie necesară pentru o lege atât de importantă, cum este Legea bugetului de stat pe anul 2019, reprezintă o încălcare gravă a prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, conform cărora „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie“.2.2. Cu privire la criticile referitoare la nerespectarea atribuţiei Consiliului Fiscal de a emite o opinie cu privire la declaraţia de conformitate semnată de prim-ministrul şi ministrul finanţelor publice, arătăm următoarele:Potrivit art. 30 alin. (4) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, Guvernul are obligaţia de a prezenta Parlamentului un buget anual care să respecte principiile responsabilităţii fiscale, regulile fiscale, strategia fiscal-bugetară şi orice alte prevederi ale prezentei legi, iar prim-ministrul şi ministrul finanţelor publice au obligaţia de a semna o declaraţie ce atestă această conformitate, declaraţie ce trebuie să fie prezentată Parlamentului împreună cu bugetul anual.În continuare, legea prevede în dispoziţiile art. 30 alin. (5) că, în eventualitatea în care Guvernul nu poate respecta condiţia de conformitate prevăzută la alin. (4), prim-ministrul şi ministrul finanţelor publice vor menţiona în declaraţie abaterile, precum şi măsurile şi termenele până la care Guvernul va asigura conformitatea cu principiile responsabilităţii fiscale, cu regulile fiscale şi cu strategia fiscal-bugetară.Totodată, conform art. 30 alin. (6) din acelaşi act normativ, Consiliul Fiscal va exprima o opinie cu privire la declaraţia menţionată la alin. (4), inclusiv cu privire la menţiunile prevăzute la alin. (5).
Din examinarea actelor dosarului rezultă că, similar încălcării prevederilor referitoare la opinia Consiliului Fiscal cu privire la amendamentele adoptate la Legea bugetului de stat, nici în acest caz, nu a fost respectată atribuţia Consiliului Fiscal de a emite o opinie cu privire la declaraţia de conformitate semnată de prim-ministru şi ministrul finanţelor publice.Încălcarea dispoziţiilor art. 30 alin. (6) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010 reprezintă, de asemenea, o nesocotire a prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie.2.3. Cu privire la criticile referitoare la derogarea de la Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, instituită prin prevederile art. 46 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114 din 28 decembrie 2018, arătăm următoarele:Potrivit art. 26 alin. (1) din Legea nr. 69/2010, Ministerul Finanţelor Publice are obligaţia de a înainta Guvernului, până la data de 31 iulie a fiecărui an, strategia fiscal-bugetară pentru următorii 3 ani, care va conţine cadrul macroeconomic ce stă la baza politicii fiscal-bugetare, cadrul fiscal bugetar cu prognozele bugetare şi politica fiscal-bugetară şi o „declaraţie de răspundere“, conform prevederilor prezentei legi, pe care acesta o va prezenta Parlamentului până la data de 15 august a fiecărui an.Conform art. 29 alin. (4) din lege, această declaraţie de răspundere semnată de prim-ministru şi de ministrul finanţelor publice atestă corectitudinea şi integralitatea informaţiilor din strategia fiscal-bugetară şi conformitatea acesteia cu Legea responsabilităţii fiscal-bugetare, ţintele sau limitele pentru regulile fiscale şi respectarea principiilor responsabilităţii fiscale.Scopul unei astfel de reglementări este tocmai acela de a asigura o strategie fiscal-bugetară bazată pe date reale, care să reflecte situaţia economică a ţării şi care să respecte legislaţia în vigoare, în special Legea responsabilităţii fiscal-bugetare.Prin prevederile art. 46 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114 din 28 decembrie 2018 (privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene) s-a instituit o derogare de la Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, în sensul în care prim-ministrul şi ministrul finanţelor publice semnează o declaraţie de răspundere prin care se atestă, exclusiv, corectitudinea şi integralitatea informaţiilor din Strategia fiscal-bugetară pentru perioada 2019-2021, nu şi conformitatea acestei strategii cu Legea responsabilităţii fiscal-bugetare, ţintele sau limitele pentru regulile fiscale şi respectarea principiilor responsabilităţii fiscale.Având în vedere, pe de o parte, faptul că derogarea de la îndeplinirea obligaţiei menţionate mai sus vizează practic restrângerea obiectului acestei obligaţii, iar, pe de altă parte, că în fişa parcursului legislativ al Legii bugetului de stat pe anul 2019 nu se regăseşte o astfel de declaraţie de răspundere, considerăm că adoptarea Legii bugetului de stat, fără îndeplinirea acestei obligaţii legale prevăzute la art. 29 alin. (4) din Legea nr. 69/2010, afectează stabilitatea normei, încălcând prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie.2.4. Cu privire la criticile referitoare la nerespectarea prevederilor art. 30 alin. (5) din Legea nr. 69/2010, conform cărora prim-ministrul şi ministrul finanţelor publice vor menţiona în declaraţie abaterile, precum şi măsurile şi termenele până la care Guvernul va asigura conformitatea cu principiile responsabilităţii fiscale, cu regulile fiscale şi cu strategia fiscal-bugetară, arătăm următoarele:Pentru a da eficienţă prevederilor legale referitoare la responsabilitatea fiscal-bugetară, prin dispoziţiile art. 30 alin. (5) din Legea nr. 69/2010 s-a instituit obligaţia Guvernului ca, în cazul în care acesta nu poate respecta condiţia de conformitate a bugetului anual cu principiile responsabilităţii fiscale, regulile fiscale, strategia fiscal-bugetară şi orice alte prevederi ale acestei legi, prim-ministrul şi ministrul finanţelor publice vor menţiona în declaraţie abaterile, precum şi măsurile şi termenele până la care Guvernul va asigura conformitatea cu principiile responsabilităţii fiscale, cu regulile fiscale şi cu strategia fiscal-bugetară.Or, de la această obligaţie a Guvernului s-a derogat, prin dispoziţiile art. 46 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018, care a stabilit că această obligaţie nu se aplică pentru planificarea bugetară pe anul 2019 şi perspectiva 2020-2022.Prin aceste derogări au fost practic anulate principiile, regulile de responsabilitate fiscal-bugetară prevăzute în Legea nr. 69/2010, astfel că adoptarea Legii bugetului de stat pe anul 2019, fără respectarea dispoziţiilor art. 30 alin. (5) din legea mai sus menţionată, reprezintă:– pe de o parte, o încălcare a normelor de tehnică legislativă, de natură a afecta stabilitatea legislaţiei, contrar prevederilor art. 6 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, conform cărora „Proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă“;– pe de altă parte, o încălcare a art. 1 alin. (5) din Constituţie, cu un impact direct asupra bugetului de stat şi economiei româneşti.
2.5. Cu privire la criticile referitoare la faptul că Legea bugetului de stat a fost adoptată cu încălcarea art. 11 alin. (1) şi (2) şi a art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie, arătăm următoarele:Prin Legea nr. 83/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 20 iunie 2012, România a ratificat Tratatul privind stabilitatea, coordonarea şi guvernanţa în cadrul uniunii economice şi monetare, semnat la Bruxelles la 2 martie 2012. Acest tratat, cunoscut şi sub denumirea de Pactul fiscal european, este un tratat semnat de şefii de stat sau de guvern ai tuturor statelor membre ale Uniunii Europene, făcând parte din dreptul Uniunii Europene.Potrivit titlului III din tratat, intitulat „Pactul bugetar“, mai exact la art. 3 alin. (1) se prevede că „părţile contractante aplică regulile prevăzute în prezentul alineat, în plus faţă de obligaţiile lor ce decurg din dreptul Uniunii Europene şi fără a aduce atingere acelor obligaţii“. Printre regulile menţionate în art. 3 alin. (1) din Tratat se numără regula prevăzută la lit. d), potrivit căreia „atunci când raportul dintre datoria publică şi produsul intern brut, la preţurile pieţei, este semnificativ sub nivelul de 60% şi când riscurile în ceea ce priveşte sustenabilitatea pe termen lung a finanţelor publice sunt scăzute, limita inferioară a obiectivului pe termen mediu specificat la litera (b) poate atinge un deficit structural de cel mult 1,0% din produsul intern brut, la preţurile pieţei“.Conform art. 3 alin. (2) din Tratat, „regulile prevăzute la alineatul (1) produc efecte în dreptul intern al părţilor contractante cel târziu în termen de un an de la intrarea în vigoare a prezentului tratat, prin intermediul unor dispoziţii cu forţă juridică obligatorie şi caracter permanent, de preferinţă constituţionale, sau garantând în alt mod respectarea şi aderarea pe deplin la acestea pe tot parcursul proceselor bugetare naţionale. Părţile contractante instituie la nivel naţional mecanismul de corecţie menţionat la alineatul (1) litera (e) pe baza unor principii comune care sunt propuse de Comisia Europeană şi vizează, în special, tipul, amploarea şi durata acţiunii de corecţie care trebuie întreprinsă, inclusiv în cazul circumstanţelor excepţionale, precum şi rolul şi independenţa instituţiilor responsabile la nivel naţional de monitorizarea respectării regulilor prevăzute la alineatul (1). Acest mecanism de corecţie respectă pe deplin prerogativele parlamentelor naţionale“.O dispoziţie conformă prevederilor art. 3 alin. (1) lit. d) din Tratat se regăseşte în legislaţia noastră la art. 7 lit. b) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010.Din analiza prevederilor Legii bugetului de stat pe anul 2019 şi a strategiei fiscal-bugetare pentru anii 2019-2021 rezultă că aceste dispoziţii legale nu au fost respectate.Conform art. 3 alin. (1) lit. c) din Tratat „părţile contractante pot să devieze temporar de la obiectivul lor pe termen mediu sau de la strategia de ajustare pentru atingerea acestuia doar în circumstanţe excepţionale. Circumstanţele excepţionale sunt definite în art. 3 alin. (3) lit. b) din Tratat drept un eveniment neobişnuit asupra căruia partea contractantă vizată nu are niciun control şi care are o influenţă majoră asupra poziţiei financiare a administraţiei publice sau perioade de recesiune economică gravă, astfel cum sunt definite în Pactul de stabilitate şi de creştere revizuit, cu condiţia ca deviaţia temporară a părţii contractante vizate să nu pericliteze sustenabilitatea fiscală pe termen mediu. O definiţie similară a circumstanţelor excepţionale o regăsim şi în Legea nr. 69/2010 a responsabilităţii fiscal-bugetare, republicată, respectiv în dispoziţiile art. 3 pct. 12, conform cărora circumstanţele extraordinare reprezintă „un eveniment neobişnuit asupra căruia autorităţile administraţiei publice nu au niciun control şi care are o influenţă majoră asupra poziţiei financiare a administraţiei publice sau perioade de recesiune economică severă, astfel cum este definită în Pactul de stabilitate şi creştere revizuit“.În condiţiile în care contextul bugetar actual nu poate fi încadrat nici într-o perioadă de recesiune economică gravă şi nici nu este în prezenţa unui eveniment neobişnuit asupra căruia Guvernul României nu are niciun control şi care are o influenţă majoră asupra poziţiei financiare a administraţiei publice, adoptarea Legii bugetului de stat pe anul 2019 s-a realizat cu încălcarea flagrantă a dispoziţiilor menţionate mai sus din Tratatul privind stabilitatea, coordonarea şi guvernanţa în cadrul uniunii economice şi monetare şi cu încălcarea prevederilor art. 148 alin. (2) din Constituţie, conform cărora „Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare“.Consecinţa nerespectării acestui indicator este prevăzută în art. 3 alin. (1) lit. e) din Tratat, potrivit căruia, „în cazul în care se observă deviaţii semnificative de la obiectivul pe termen mediu sau de la strategia de ajustare pentru atingerea acestuia, se declanşează automat un mecanism de corecţie. Mecanismul include obligaţia părţii contractante vizate de a pune în aplicare măsuri pentru corectarea deviaţiilor într-un termen stabilit.“Mai mult, încălcarea acestei obligaţii ce revine României în conformitate cu prevederile art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie, respectiv cea de menţinere a unui deficit structural sub 1% din PIB, rezultă şi din Recomandarea Consiliului Uniunii Europene din data de 27 noiembrie 2018, în scopul corectării abaterii semnificative constatate de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu (MTO) în România. Anterior, Consiliul a adresat României o recomandare de ajustare structurală anuală de 0,8% din PIB, atât pentru anul 2018, cât şi pentru anul 2019, în cadrul procedurii abaterii semnificative de la MTO.Întrucât România nu a adoptat măsuri eficace pentru a corecta abaterea semnificativă, Consiliul a concluzionat că România nu a întreprins măsuri efective în acest sens, arătând că deficitul structural al României a atins 3,4% din PIB în anul 2017, recomandându-se României să ia măsurile necesare în vederea respectării acestei condiţii din tratat.Prin Decizia nr. 668 din 18 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 487 din 8 iulie 2011, Curtea Constituţională a reţinut că „folosirea unei norme de drept european în cadrul controlului de constituţionalitate ca normă interpusă celei de referinţă implică, în temeiul art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţia României, o condiţionalitate cumulativă: pe de o parte, această normă să fie suficient de clară, precisă şi neechivocă prin ea însăşi sau înţelesul acesteia să fi fost stabilit în mod clar, precis şi neechivoc de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene şi, pe de altă parte, norma trebuie să se circumscrie unui anumit nivel de relevanţă constituţională, astfel încât conţinutul său normativ să susţină posibila încălcare de către legea naţională a Constituţiei - unica normă directă de referinţă în cadrul controlului de constituţionalitate. Într-o atare ipoteză demersul Curţii Constituţionale este distinct de simpla aplicare şi interpretare a legii, competenţă ce aparţine instanţelor judecătoreşti şi autorităţilor administrative, sau de eventualele chestiuni ce ţin de politica legislativă promovată de Parlament sau Guvern, după caz.“ (în acelaşi sens s-a pronunţat Curtea Constituţională prin Decizia nr. 950 din 13 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 20 din 10 ianuarie 2013, şi prin Decizia nr. 64 din 14 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 366 din 26 aprilie 2018).Aplicând aceste considerente de principiu la cauza de faţă reţinem că norma de drept european interpusă, în cadrul controlului de constituţionalitate, celei de referinţă, consacrate de art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie, o reprezintă atât considerentele din preambul, cât şi cele cuprinse în art. 3 din Tratatul privind stabilitatea, coordonarea şi guvernanţa în cadrul uniunii economice şi monetare.Cu privire la prima condiţie necesară pentru folosirea unei norme de drept european în cadrul controlului de constituţionalitate considerăm că norma de drept european invocată întruneşte condiţiile de claritate şi precizie, aceasta stabilind, fără dubiu, că obiectivul statelor semnatare este acela de a consolida pilonul economic al uniunii economice şi monetare, prin adoptarea unui set de reguli care au ca scop promovarea disciplinei bugetare, prin intermediul unui pact bugetar, sprijinind astfel atingerea obiectivelor Uniunii Europene privind creşterea economică durabilă, ocuparea forţei de muncă, competitivitatea şi coeziunea socială.Referitor la cea de-a doua condiţie, respectiv aceea ca norma de drept european interpusă în cadrul controlului de constituţionalitate să se circumscrie unui anumit nivel de relevanţă constituţională, astfel încât conţinutul său normativ să susţină posibila încălcare de către legea naţională a Constituţiei, considerăm că aspectele legate de instituirea unor reguli de disciplină bugetară la nivel european au relevanţă constituţională, prin raportare la obligaţiile pe care România, în calitate de stat membru al Uniunii Europene, şi le-a asumat, precum şi prin raportare la dispoziţiile art. 47 din Constituţie, conform cărora statul este obligat să ia măsuri de dezvoltare economică şi la dispoziţiile art. 135 din Constituţie care stabilesc obligaţiile fundamentale ale statului în domeniul economic.În egală măsură, prin adoptarea Legii bugetului de stat pe anul 2019 cu nerespectarea obligaţiilor anterior amintite, s-au încălcat şi prevederile art. 11 alin. (1) din Constituţie referitoare la obligaţia statului român de a îndeplini întocmai şi cu bună-credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte.
Legea bugetului de stat pe anul 2019 a fost adoptată, de asemenea, cu încălcarea art. 1 alin. (5) şi art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie.Astfel, potrivit art. 30^2 alin. (3) din Legea nr. 500/2000 privind finanţele publice, „Diferenţele semnificative faţă de previziunile Comisiei Europene sunt descrise şi motivate, în special dacă nivelul sau creşterea variabilelor din ipotezele externe se îndepărtează în mod semnificativ de valorile menţionate în previziunile Comisiei Europene“. Conform aceluiaşi articol, planificarea bugetară elaborată de Ministerul Finanţelor Publice se bazează pe previziuni macroeconomice şi bugetare, iar acestea sunt comparate cu previziunile cele mai recente ale Comisiei Europene şi, după caz, cu cele ale altor organisme independente internaţionale.Raportul privind situaţia macroeconomică pe anul 2019 şi proiecţia acesteia pe anii 2020-2022 a fost depus de către Guvern, conform obligaţiei sale legale, însă acesta se fundamentează pe o situaţie macroeconomică care ignoră evoluţiile la nivelul economiei mondiale şi europene. Deşi acest document conţine prevederi descriptive, diferenţele faţă de previziunile Comisiei Europene nu sunt justificate, aspect ce este contrar obligaţiei prevăzute în art. 30^2 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.Această obligaţie de descriere şi justificare a diferenţelor semnificative faţă de previziunile Comisiei Europene nu este o simplă obligaţie prevăzută de Legea finanţelor publice, ci decurge chiar din transpunerea art. 4 alin. (1) din Directiva 2011/85/UE a Consiliului din 8 noiembrie 2011 privind cerinţele referitoare la cadrele bugetare ale statelor membre.Conform acestor dispoziţii, „Statele membre se asigură că planificarea bugetară se bazează pe previziuni macroeconomice şi bugetare realiste, care utilizează informaţiile cele mai actuale. Planificarea bugetară se bazează pe scenariul macrofiscal cel mai probabil sau pe un scenariu mai prudent. Previziunile macroeconomice şi bugetare sunt comparate cu previziunile cele mai recente ale Comisiei şi, după caz, cu cele ale altor organisme independente. Diferenţele semnificative dintre scenariul macrobugetar ales şi previziunile Comisiei sunt descrise şi motivate, în special dacă nivelul sau creşterea variabilelor din ipotezele externe se îndepărtează în mod semnificativ de valorile menţionate în previziunile Comisiei“.Aşadar, prin nejustificarea diferenţelor semnificative faţă de previziunile Comisiei Europene, Legea bugetului de stat pe anul 2019 a fost adoptată cu încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie, prin nesocotirea dispoziţiilor art. 30^2 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 şi a art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie şi prin neîndeplinirea unei obligaţii a statului român ce decurge din directiva europeană mai sus menţionată.3. Analiza criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă3.1. Cu privire la criticile referitoare la faptul că dispoziţiile art. 5 alin. (7) din lege încalcă prevederile art. 1 alin. (5), art. 47,art. 50,art. 120 alin. (1), art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituţie arătăm următoarele:Potrivit art. 40 alin. (1) din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, „autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia să prevadă în bugetul local sumele necesare din care se suportă salarizarea, precum şi celelalte drepturi cuvenite asistentului personal, potrivit legii. Sumele se asigură în proporţie de cel mult 90% de la bugetul de stat, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată, în baza numărului de beneficiari comunicat de unităţile administrativ-teritoriale“.De asemenea, în art. 51 alin. (10) din aceeaşi lege se prevede că „finanţarea măsurilor de protecţie de tip centre de zi şi centre rezidenţiale pentru persoanele adulte cu handicap se asigură de la bugetul de stat, prin bugetul direcţiilor generale de asistenţă socială şi protecţia copilului sau al autorităţii administraţiei publice locale la nivel de municipiu, oraş sau comună, după caz, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată alocate cu această destinaţie, în proporţie de cel mult 90% din necesarul stabilit anual de Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale la elaborarea bugetului de stat, în baza standardelor de cost calculate pentru beneficiari/tipuri de servicii sociale“.Dispoziţiile legale mai sus menţionate reprezintă transpunerea la nivelul legislaţiei primare a drepturilor fundamentale prevăzute în art. 47 şi art. 50 din Constituţie, referitoare la nivelul de trai şi protecţia persoanelor cu handicap şi a obligaţiei pozitive a statului de a crea condiţiile necesare pentru creşterea calităţii vieţii, potrivit art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituţie.Prin dispoziţiile art. 5 alin. (7) din Legea bugetului de stat pe anul 2019 s-a statuat că: „în anul 2019, începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, prin derogare de la prevederile art. II alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 163/2001 privind reglementarea unor măsuri financiare, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 364/2002, cu modificările şi completările ulterioare, de la prevederile art. 20 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014, cu modificările şi completările ulterioare, şi de la prevederile art. 40 alin. (1) şi art. 51 alin. (10) din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, finanţarea sistemului de protecţie a copilului şi a centrelor publice pentru persoane adulte cu handicap de la nivelul judeţelor şi sectoarelor municipiului Bucureşti se asigură din veniturile proprii ale acestora şi, în completare, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale, după caz, iar finanţarea drepturilor asistenţilor personali ai persoanelor cu handicap grav sau indemnizaţiile lunare ale persoanelor cu handicap grav de la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor şi sectoarelor municipiului Bucureşti se asigură din veniturile proprii ale acestora şi, în completare, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale, după caz.“Prin instituirea în cuprinsul art. 5 alin. (7) din legea criticată a unei reglementări derogatorii de la cele trei acte normative menţionate mai sus, aflate în vigoare (respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 163/2001, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013 şi Legea nr. 448/2006), este afectată previzibilitatea normei, încălcându-se art. 1 alin. (5) din Constituţie, aşa cum acesta a fost dezvoltat în jurisprudenţa Curţii Constituţionale. Această concluzie se impune cu atât mai mult cu cât dispoziţiile de la care s-a derogat nu au fost abrogate, ci rămân în vigoare, stabilindu-se, practic, o altă sursă de finanţare pentru categoriile de cheltuieli enumerate la art. 5 alin. (7).Unul dintre principiile de bază ale administraţiei publice locale este reprezentat de principiul descentralizării. Potrivit art. 2 lit. l) din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006, descentralizarea este definită drept transferul de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale.În cazul de faţă, stabilirea obligaţiei autorităţilor administraţiei publice locale de a suporta din veniturile proprii - cheltuielile privind sistemul de protecţie a copilului şi a centrelor publice pentru persoane adulte cu handicap de la nivelul judeţelor şi sectoarelor municipiului Bucureşti, precum şi finanţarea drepturilor asistenţilor personali ai persoanelor cu handicap grav sau indemnizaţiilor lunare ale persoanelor cu handicap grav de la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor şi sectoarelor municipiului Bucureşti - şi, în completare, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată pentru echilibrarea bugetelor locale, fără alocarea resurselor aferente unui astfel de transfer de competenţă administrativă, încalcă principiul descentralizării, aşa cum acesta este definit în legea sa cadru.O astfel de reglementare este contrară dispoziţiilor art. 120 alin. (1) privind principiile de bază ale administraţiei publice locale, dar şi prevederilor art. 50 privind protecţia persoanelor cu handicap din Constituţia României.
Totodată, prin derogările de la art. 40 alin. (1) şi art. 51 alin. (10) din Legea nr. 448/2006, derogări efectuate prin legea criticată în prezenta cauză, a fost încălcată obligaţia pozitivă a statului ce decurge din art. 47 alin. (1) şi art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituţie, referitoare la asigurarea unui nivel de trai decent pentru cetăţeni, întrucât, în lipsa unor fonduri suficiente de la bugetele locale pentru a acoperi finanţarea sistemului de protecţie a copilului şi a centrelor publice pentru persoane adulte cu handicap, măsurile de protecţie socială devin inaplicabile, afectându-se, în mod direct, drepturile fundamentale ale persoanelor îndreptăţite să beneficieze de astfel de măsuri.3.2. Cu privire la criticile referitoare la faptul că dispoziţiile art. 29 alin. (2) şi art. 41 alin. (3) din lege încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie arătăm următoarele:Potrivit art. 29 alin. (2) din legea criticată, „prin derogare de la prevederile art. 12 lit. e) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată, şi ale art. 47 alin. (4), (9) şi (10) din Legea nr. 500/2002, cu modificările şi completările ulterioare, în anul 2019, se autorizează Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice să efectueze virări de credite bugetare şi de angajament, între capitole bugetare şi între programe, peste limitele prevăzute, cu încadrarea în prevederile bugetare aprobate, în vederea finanţării Programului Naţional de Dezvoltare Locală, inclusiv etapa a II-a“.Legea finanţelor publice nr. 500/2002 prevede la art. 46^1 alin. (2) faptul că „prin legile bugetare anuale se pot stabili dispoziţii derogatorii de la prezenta lege referitoare la programarea bugetară, execuţia şi/sau controlul proiectelor finanţate din fonduri externe postaderare/alţi donatori, precum şi al celor finanţate din fonduri rambursabile“.Practic, Legea nr. 500/2002 limitează derogările de la prevederile sale, tocmai pentru respectarea principiilor, cadrului general şi procedurilor privind formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice.Deşi sintagma „programare bugetară“ nu este definită expres în lege, cu toate acestea:– prin raportare la definiţia programului, de la art. 2 pct. 37 din Legea nr. 500/2002 (art. 2 pct. 37: în înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos se definesc după cum urmează: [...]37. program - o acţiune sau un ansamblu coerent de acţiuni ce se referă la acelaşi ordonator principal de credite, proiectate pentru a realiza un obiectiv sau un set de obiective definite şi pentru care sunt stabiliţi indicatori de program care să evalueze rezultatele ce vor fi obţinute, în limitele de finanţare aprobate“) – şi la conţinutul Hotărârii Guvernului nr. 158/2008 pentru aprobarea Componentei de programare bugetară din cadrul Metodologiei privind sistemul de planificare strategică pe termen mediu al instituţiilor administraţiei publice de la nivel central, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 134 din 21 februarie 2008, apreciem că sintagma se referă la elaborarea programelor bugetare.Examinând dispoziţiile art. 47 alin. (4), (9) şi (10) din Legea nr. 500/2002, constatăm că acestea nu se referă la programarea bugetară, ci la execuţia bugetară, care este o etapă ulterioară, iar acest lucru se deduce şi din interpretarea sistematică a acestor norme ce fac parte din secţiunea a 4-a, capitolul III, intitulată „Execuţia bugetară“.Prin urmare, derogarea instituită prin dispoziţiile art. 29 alin. (2) din legea criticată este una contrară prevederilor art. 46^1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 şi încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie.Aceste considerente sunt valabile mutatis mutandis şi în privinţa art. 41 alin. (3) din legea criticată, care prevede faptul că „în anul 2019, prin excepţie de la prevederile art. 42 din Legea nr. 500/2002, cu modificările şi completările ulterioare, începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, documentaţiile tehnico-economice aferente obiectivelor, proiectelor sau categoriilor de investiţii care se finanţează, potrivit legii, din fonduri externe şi fonduri structurale se aprobă de către Ministerul Educaţiei Naţionale, indiferent de valoarea acestora“.Articolul 42 din Legea nr. 500/2002 de la care se derogă, prin legea supusă controlului de constituţionalitate, conţine dispoziţii referitoare la aprobarea proiectelor de investiţii publice, aspect care, de asemenea, nu se încadrează în noţiunea de programare bugetară.Acceptarea unei concluzii contrare lipseşte de finalitate normele mai sus menţionate din Legea nr. 500/2002, cu consecinţa încălcării prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie.Având în vedere toate aspectele relevate anterior, considerăm că, în cauză, s-ar fi impus ca sesizarea de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României să fie admisă atât din perspectiva criticilor de neconstituţionalitate extrinsecă, cât şi din perspectiva criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă invocate şi să se constate că Legea bugetului de stat pe anul 2019 este neconstituţională în ansamblul său.
dr. Livia Doina Stanciu----