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Timestamp: 2016-10-22 01:52:02+00:00
Document Index: 214193933

Matched Legal Cases: ["l'article 6709", "l'article 6709", "l'article 8340", "l'article 8341", 'art.\n1', 'art. 97', 'art. 34', 'ATF ', 'art. 103', 'art. 103', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 104', 'ATF ', 'art. 268', 'art. 29', 'ATF ', 'art. 29', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 276', 'art. 277', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 5', 'art. 40', 'art. 35', 'art. 81', 'art. 81', 'art. 159']

1A.48/2006 (04.09.2006)
1A.48/2006 /ajp
recourante, repr�sent�e par Me Blaise Galland, avocat, case postale 2369, 2001 Neuch�tel 1,
Am�nagement du territoire, r�gime de compensation,
du 9 f�vrier 2006.
La commune du Landeron (ci-apr�s: la commune) est propri�taire de l'article 6709 du cadastre du Landeron. Cet article �tait class� en zone de vignes et gr�ves, hors zone d'urbanisation. Suite � la sanction par le Conseil d'Etat du r�glement d'am�nagement de la commune le 13 ao�t 1997, il a �t� affect�, pour une surface de 34'810 m2, � la zone artisanale et de petite industrie, qui est constructible.
Par arr�t� du 23 mars 2000, le Conseil g�n�ral a autoris� le Conseil communal � vendre une parcelle d'environ 17'000 m2, � d�tacher de l'article 6709, au prix de 20 francs le m2. Cet arr�t� a �t� sanctionn� par le Conseil d'Etat le 20 d�cembre 2000 et la vente de la parcelle, devenue l'article 8340 du cadastre du Landeron, a �t� concr�tis�e le 8 mars 2001. Le reste de la surface a constitu� dans un premier temps l'article 8341 du cadastre, puis a encore subi des modifications.
Par d�cision du 5 novembre 2001, le D�partement cantonal de la gestion du territoire (ci-apr�s: le d�partement cantonal) a fix� � 515'188 francs la contribution de plus-value due par la commune suite � la nouvelle mesure d'am�nagement. Il a fix� la valeur du m2 � 6 francs avant le changement d'affectation et � 80 francs apr�s.
Par arr�t du 24 f�vrier 2003, le Tribunal administratif cantonal a admis le recours interjet� par la commune contre cette d�cision et a renvoy� la cause au d�partement cantonal pour instruction compl�mentaire et nouvelle d�cision. Il a estim� que le dossier ne contenait pas suffisamment de donn�es pour d�terminer la valeur objective de comparaison. Il a relev� que la date de la publication de la sanction du r�glement d'am�nagement n'�tait pas connue et que le dossier ne fournissait que tr�s peu de renseignements au sujet de la valeur de terrains situ�s en zone industrielle. Enfin, en raison de la mauvaise qualit� du sol mise en �vidence par deux �tudes sollicit�es par la commune et de l'�ventuelle absence de parcelles pr�sentant suffisamment de similitudes pour permettre une comparaison appropri�e, il a jug� qu'une expertise pourrait se r�v�ler n�cessaire.
A la suite de cet arr�t, le d�partement cantonal a mandat� deux architectes en vue de d�terminer la valeur objective de la surface en cause. Les experts ont rendu leur rapport le 26 ao�t 2004. Ils ont �valu� la valeur du m2 � 4 francs avant la mesure d'am�nagement et � 150 francs apr�s. En ce qui concerne ce dernier montant, ils ont retenu un facteur de pond�ration de 0.85 en raison de la mauvaise qualit� du sol ainsi qu'un co�t d'�quipement de 40.80 le m2.
Les repr�sentants de la commune ont �t� successivement entendus le 22 mars 2005, par le chef du d�partement cantonal, et le 2 mai 2005, par le chef du service de l'am�nagement du territoire. Par d�cision du 30 mai 2005, le d�partement cantonal a confirm� le pr�l�vement d'une plus-value, dont il a fix� le montant � 398'226.40 francs en se fondant sur le rapport d'expertise. Il a en revanche consenti � r�duire la valeur du terrain apr�s le changement d'affectation de 150 � 120 francs le m2.
La commune a recouru contre cette d�cision aupr�s du Tribunal administratif. Elle a contest� les valeurs retenues pour le calcul de la plus-value et a soulign� encore que le Conseil d'Etat lui-m�me avait autoris� la vente d'une partie du terrain de la nouvelle zone au prix de 20 francs le m2. Elle a �galement critiqu� le d�roulement de la proc�dure. Le Tribunal administratif a jug� que, dans la mesure o� il avait constat� dans son pr�c�dent arr�t que la valeur du terrain avant l'entr�e en vigueur de la mesure d'am�nagement n'�tait pas querell�e, le d�partement cantonal ne pouvait pas la modifier. Il a donc annul� la d�cision du d�partement cantonal, fix� la plus-value � 384'302.40 francs et renvoy� la cause � ce dernier pour qu'il fixe les modalit�s de paiement et les garanties de la dette. Il a jug� que les informalit�s proc�durales commises par le d�partement cantonal �taient regrettables mais qu'elles ne permettaient pas de consid�rer que le droit d'�tre entendu de la commune avait �t� viol�. Pour le surplus, il a consid�r� qu'il n'existait aucun motif objectif de s'�carter du rapport des experts.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la commune demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t du Tribunal administratif et de lui renvoyer le dossier pour nouvelle d�cision au sens des consid�rants. Elle se plaint de la violation de son droit d'�tre entendue.
Le Tribunal administratif se r�f�re � sa d�cision et conclut au rejet du recours. Le d�partement cantonal a pr�sent� des observations. L'Office f�d�ral du d�veloppement territorial a estim� que l'affaire n'appelait aucune observation de sa part.
1.1 La d�cision de plus-value est une d�cision fond�e, en tout cas partiellement, sur le droit public f�d�ral, qui peut faire l'objet d'un recours de droit administratif en vertu de l'art. 97 al. 1 OJ, en relation avec l'art. 34 al. 1 LAT (ATF 131 II 571 consid. 1 p. 573 ss).
1.2 Les collectivit�s de droit public telles que les communes ont qualit� pour exercer le recours de droit administratif lorsqu'une disposition de droit f�d�ral le pr�voit (art. 103 let. c OJ). Elles ont en outre qualit� pour agir dans les cas o� elles sont touch�es directement de la m�me mani�re qu'un particulier, ainsi que dans ceux o�, touch�es dans leurs attributions de d�tentrices de la puissance publique, elles font valoir un int�r�t digne de protection � l'annulation ou � la modification de la d�cision attaqu�e (art. 103 let. a OJ). A cet �gard, l'int�r�t g�n�ral � l'application correcte du droit f�d�ral ne suffit pas � leur conf�rer la qualit� pour recourir (ATF 124 II 293 consid. 3b p. 304 et les r�f�rences cit�es). En l'esp�ce, en tant que d�bitrice de la contribution de plus-value, la commune est directement touch�e, � l'instar d'un particulier, de sorte qu'elle dispose de la qualit� pour exercer le recours de droit administratif.
1.3 Le Tribunal administratif a certes annul� la d�cision du d�partement cantonal et lui a renvoy� la cause. Le renvoi ne concerne toutefois que les modalit�s de paiement et les garanties de la contribution de plus-value. Tous les autres points ont en revanche �t� d�finitivement tranch�s par le Tribunal administratif. Ce dernier a donc rendu une d�cision finale partielle. Le recours de droit administratif est recevable contre une telle d�cision, qui n'a dans cette mesure pas un caract�re incident (ATF 132 II 10 consid. 1 p. 13; 129 II 286 consid. 4.2 p. 291, 384 consid. 2.3 p. 385).
1.4 Les droits constitutionnels font partie du droit f�d�ral susceptible d'�tre revu dans le cadre du recours de droit administratif (cf. art. 104 let. a OJ; ATF 130 III 707 consid. 3.1 p. 709; 130 I 312 consid. 1.2. p. 318; 129 II 183 consid. 3.4. p. 188; 128 II 56 consid. 2b p. 60; 126 V 252 consid. 1a p. 254).
La commune fait valoir que le d�partement cantonal n'aurait pas respect� les r�gles de proc�dure cantonale relative � l'expertise et que son droit d'�tre entendu aurait par cons�quent �t� viol�.
2.1 La loi sur la proc�dure et la juridiction administratives neuch�teloise (LPJA) ne mentionne pas l'expertise comme moyen de preuve. Or il peut naturellement �tre recouru � un tel moyen. Les r�gles du code de proc�dure civile neuch�telois (art. 268 ss CPCN) sont alors applicables � titre subsidiaire (Robert Schaer, Juridiction administrative neuch�teloise, Commentaire de la loi sur la proc�dure et la juridiction administratives (LPJA) du 27 juin 1979, Neuch�tel 1995, p. 82).
En l'esp�ce, le Tribunal administratif a relev� que le d�partement cantonal n'avait respect� aucune des normes cantonales relatives � la proc�dure d'expertise. Il a soulign� que la commune n'avait pas eu le droit de pr�senter des propositions quant � la personne des experts, qu'elle n'avait pas �t� consult�e sur le cadre de l'expertise et qu'elle n'avait pas �t� invit�e � poser des questions aux experts. Elle a �galement constat� qu'il apparaissait que le rapport d'expertise n'avait pas �t� port� � la connaissance de la commune et que cette derni�re n'avait donc pas pu requ�rir un �ventuel compl�ment d'expertise.
Le Tribunal administratif a cependant observ� que la commune avait �t� entendue oralement � deux reprises. Tout en d�plorant l'absence de proc�s-verbaux ou de notes relatant le contenu de ces entretiens et l'emp�chant de la sorte d'exercer en tout connaissance de cause son contr�le, il a malgr� tout estim� que le droit d'�tre entendu de la commune n'avait pas �t� viol�. Cette derni�re avait en effet pu faire valoir ses arguments � ces occasions, ainsi qu'en t�moignait la baisse de prix conc�d�e par le d�partement cantonal.
2.2 Le contenu du droit d'�tre entendu est d�termin� en premier lieu par les dispositions cantonales de proc�dure, dont le Tribunal f�d�ral ne contr�le l'application et l'interpr�tation que sous l'angle de l'arbitraire; dans tous les cas, l'autorit� cantonale doit cependant respecter les garanties minimales d�duites directement de l'art. 29 al. 2 Cst., dont le Tribunal f�d�ral examine librement le respect (ATF 127 III 193 consid. 3 p. 194; 125 I 257 consid. 3a p. 259).
Le droit d'�tre entendu, tel qu'il est garanti � l'art. 29 al. 2 Cst., comprend en particulier le droit pour l'int�ress� de s'exprimer sur les �l�ments pertinents avant qu'une d�cision ne soit prise, de participer � l'administration des preuves essentielles ou � tout le moins de s'exprimer sur son r�sultat, lorsque cela est de nature � influer sur la d�cision � rendre (ATF 127 III 576 consid. 2c p. 578 s.; 127 V 431 consid. 3a p. 436; 124 II 132 consid. 2b p. 137 et la jurisprudence cit�e). Le droit d'�tre entendu est un droit de nature formelle, dont la violation entra�ne l'annulation de la d�cision attaqu�e, ind�pendamment du sort du recours sur le fond (ATF 121 I 230 consid. 2a p. 232 et les arr�ts cit�s).
2.3 En l'esp�ce, l'art. 276 al. 3 CPCN pr�voit express�ment que le rapport d'expertise doit �tre communiqu� aux parties. L'art. 277 al. 2 CPCN pr�cise quant � lui que les parties peuvent proposer de nouvelles questions d'expertise dans les 20 jours qui suivent la communication de ce rapport. Il est constant que ces dispositions n'ont pas �t� respect�es.
Lorsque l'autorit� requiert l'avis d'experts, le rapport de ces derniers doit �tre transmis d'office aux parties (ATF 101 Ia 309 consid. 1b p. 311). Les exigences du droit d'�tre entendu d�coulant du droit f�d�ral sont satisfaites si les parties peuvent se d�terminer sur l'expertise avant que ne soit rendue la d�cision attaqu�e et si elles ont l'occasion de soulever � ce moment-l� leurs objections contre la personne de l'expert ou de proposer des questions compl�mentaires (ATF 99 Ia 42 consid. 3b p. 47). Les parties ont cependant le droit de prendre connaissance du rapport lui-m�me. Une information orale, indirecte, sur le contenu de celui-ci ne suffit pas (ATF 101 Ia 309 consid. 2a p. 312 et 2c p. 314). En proc�dure administrative notamment, l'omission de consigner au proc�s-verbal des points essentiels soulev�s au cours d'une audience en pr�sence des parties constitue �galement une violation du droit d'�tre entendu (ATF 124 V 389).
En l'esp�ce, les experts mandat�s par le d�partement cantonal ont rendu leur rapport le 26 ao�t 2004. La commune a eu connaissance du r�sultat de l'expertise � l'occasion de deux entretiens avec les repr�sentants de l'Etat, qui se sont d�roul�s le 22 mars et le 2 mai 2005, soit plus de sept mois apr�s le d�p�t du rapport. La commune ne para�t pas avoir obtenu de d�lai pour se d�terminer sur le rapport d'expertise, puisque la d�cision relative � la perception de la plus-value a �t� prise peu apr�s le second entretien. Le fait que le chef du d�partement cantonal a consenti � une r�duction du prix du terrain apr�s l'entr�e en vigueur de la mesure d'am�nagement ne permet pas d'inf�rer que les repr�sentants de la commune ont pu faire valoir leurs arguments et que le droit d'�tre entendu a ainsi �t� respect�. Comme on l'a vu, une information orale n'est pas suffisante. Au demeurant, l'absence de proc�s-verbal de ces r�unions ne permet pas de d�terminer quels sont les arguments qui ont v�ritablement �t� pris en compte. Cette situation a du reste conduit le Tribunal administratif � consid�rer qu'il n'�tait de ce fait pas en mesure d'exercer pleinement son contr�le.
Aux lacunes de la proc�dure d'expertise proprement dite, il faut encore ajouter que le rapport d'expertise est sommaire et sch�matique, ce qui rend particuli�rement difficile son examen (ATF 126 I 15 consid. 2a/aa p. 17, 97 consid. 2b p. 102). Le prix du terrain retenu par les experts ne semble reposer sur aucun �l�ment comparatif. On ignore au demeurant comment il a �t� calcul�. Il ne ressort pas clairement non plus du rapport d'expertise que ce montant correspond v�ritablement � la valeur du terrain au moment de l'entr�e en vigueur de la mesure d'am�nagement en 1997. Le calcul du facteur de pond�ration, fix� � 0.85, m�riterait �galement des explications suppl�mentaires. Le rapport d'expertise est enfin muet sur la fa�on dont les 3'136'000 fr. investis par la commune pour viabiliser la zone ont �t� pris en consid�ration.
2.4 Les cantons sont libres d'organiser la compensation pr�vue par l'art. 5 al. 1 LAT comme ils le souhaitent (dfjp/ofat, Etude relative � la loi f�d�rale sur l'am�nagement du territoire, Berne 1981, art. 5 n. 15, p. 120). D'une mani�re g�n�rale, dans les cantons qui ont eu recours � l'imp�t sur les gains immobiliers, les collectivit�s publiques sont exon�r�es de paiement (Adrian Schneider, Der angemessene Ausgleich f�r erhebliche Planungsvorteile nach Art. 5 Abs. 1 RPG, th�se Fribourg, 2006, p. 239). Le canton de B�le-Ville, qui conna�t un syst�me de contribution sp�cifique de plus-value comme le canton de Neuch�tel, exon�re �galement les collectivit�s publiques du paiement de la contribution de plus-value (� 124 de la Bau- und Planungsgesetz du 17 novembre 1999).
Les raisons qui parlent en faveur de l'exon�ration des collectivit�s au titre des imp�ts g�n�raux devraient en effet aussi pouvoir �tre invoqu�es pour justifier l'exon�ration de la contribution sur les avantages (dfjp/ofat, Recommandations concernant le r�gime de la compensation des avantages r�sultant de mesures d'am�nagement selon l'art. 5, premier alin�a, de la LAT, novembre 1986, p. 25 s.; Ferdinand Zuppinger, Bodenmehrwerte und Steuerrecht in Archives de droit fiscal suisse, V. 47, 1978/1979, p. 135 ss, p. 153; Adrian Schneider, op. cit., p. 213 s; Markus Wirth, Die Ausgestaltung der Planungswertabsch�pfung in Wirtschaft und Recht, 1972, p. 223 ss, p. 234). On peut en effet avoir des doutes sur le sens d'une telle obligation � l'�gard de collectivit�s publiques qui agissent dans le cadre de leurs attributions en mati�re d'am�nagement et qui sont ainsi conduites � alimenter le fonds cantonal de compensation au sens de l'art. 40 LCAT. Certains auteurs parlent de non-sens (Adrian Schneider, op.cit., p. 213; Markus Wirth, op. cit., p. 234).
La LCAT ne pr�voit cependant pas formellement une telle exon�ration. L'art. 35 al. 2 LCAT r�serve la l�gislation sur l'imp�t sur les gains immobiliers, sans toutefois pr�ciser la port�e de cette r�gle. Selon la pratique, le propri�taire astreint au paiement d'une plus-value continuant � �tre assujetti � l'imp�t sur les gains immobiliers, la plus-value pr�lev�e est d�duite du montant imposable sur lequel l'imp�t sur les gains immobiliers est calcul� (Francesco Parrino, La contribution sur la plus-value dans le canton de Neuch�tel in M�moire ASPAN N� 57, Berne 1992, p. 39 ss, p. 50). Or l'art. 81 al. 1 let. c de la loi neuch�teloise sur les contributions directes du 21 mars 2000 (LCdir) pr�cise que les communes sont exon�r�es de l'imp�t cantonal direct. Les art. 81 al. 2 et 56 al. 1 let. c LCdir semblent en outre pr�voir a contrario que les communes ne sont pas non plus soumises � l'imp�t sur les gains immobiliers. Il n'incombe toutefois pas au Tribunal f�d�ral de se prononcer � ce stade de la proc�dure sur l'articulation de ces normes de droit cantonal.
Par ailleurs, il est vrai que le calcul de la plus-value repose, selon la jurisprudence et la doctrine neuch�teloises, en principe sur des motifs objectifs et que le prix de vente effectif n'est pas d�terminant (arr�t du Tribunal administratif du 24 f�vrier 2003 paru � la RJN 2003 360; Francesco Parrino, op. cit., p. 46). Dans une affaire neuch�teloise, le Tribunal f�d�ral a r�cemment �t� amen� � pr�ciser que l'avantage majeur � l'origine du pr�l�vement de la contribution de plus-value doit �tre de nature �conomique et qu'il doit s'appr�cier selon l'ensemble des circonstances (arr�t 1A.310/2005 du 18 juillet 2006, consid. 2.1 et 2.3, destin� � la publication). En l'esp�ce, le fait que la mesure d'am�nagement en cause a �t� prise, du moins partiellement, dans le cadre d'un projet de promotion �conomique encourag� par l'autorit� cantonale et qu'il �tait envisag� de vendre une partie de la parcelle � un prix bien inf�rieur � celui du march�, constitue une circonstance particuli�re qui ne devrait pas �tre ignor�e dans l'appr�ciation de la plus-value. A d�faut, le r�sultat risquerait d'�tre choquant et contraire au principe de l'�quit�, la commune �tant p�nalis�e pour les efforts consentis � la mise en oeuvre d'une mesure d'am�nagement s'ins�rant dans le cadre de la promotion �conomique. Cas �ch�ant, il appartiendra � l'autorit� cantonale d'examiner ces questions particuli�res.
2.5 Il r�sulte de ce qui pr�c�de que le grief tir� de la violation du droit d'�tre entendu est fond�. Le recours de droit administratif doit donc �tre admis, ce qui entra�ne l'annulation de l'arr�t attaqu�. La cause est d�s lors renvoy�e � l'autorit� cantonale pour nouvelle d�cision. L'exception de l'art. 159 al. 2 OJ ne s'applique pas en l'esp�ce, la commune �tant intervenue � l'instar d'un particulier. Repr�sent�e par un avocat, elle a donc droit � des d�pens.
Le recours de droit administratif est admis et l'arr�t du Tribunal administratif du Tribunal cantonal de la R�publique et canton de Neuch�tel du 9 f�vrier 2006 est annul�. La cause est renvoy�e � l'autorit� cantonale pour nouvelle d�cision dans le sens des consid�rants.
Une indemnit� de 2'000 fr., � payer � la Commune du Landeron � titre de d�pens, est mise � la charge du canton de Neuch�tel.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie � la Commune du Landeron, au D�partement de la gestion du territoire et au Tribunal administratif de la R�publique et canton de Neuch�tel ainsi qu'� l'Office f�d�ral du d�veloppement territorial.