Source: http://movimentoperlagiustizia.it/argomenti/ue-e-diritto-internazionale/277-lattuazione-di-eurojust-nellordinamento-italiano.html
Timestamp: 2018-05-27 23:20:30+00:00
Document Index: 20335223

Matched Legal Cases: ['art. 42', 'art. 34', 'art. 6', 'art. 9', 'art. 41', 'art. 9', 'art. 27', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 13', 'art. 3', 'art. 4', 'art.23', 'art. 36', 'art. 23', 'art. 21', 'art. 11', 'art. 36', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 9', 'art. 2', 'art.11', 'art. 105', 'art. 2', 'art. 10', 'art. 8', 'art. 2', 'art. 23', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 695', 'art. 30', 'art. 30', 'art. 30', 'art. 9', 'art. 7', 'art. 3', 'art. 13', 'art. 329', 'art. 9', 'art. 7', 'art. 4', 'art. 27', 'art. 91', 'art. 7', 'art. 329', 'art. 9', 'art. 2', 'art. 9', 'art. 10', 'art. 26']

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L'ATTUAZIONE DI EUROJUST NELL'ORDINAMENTO ITALIANO
di Gaetano DE AMICIS
1. Premessa: la crescente importanza di Eurojust e la sua centralita' nella nuova Costituzione europea. - Con la legge approvata dal Parlamento il 1 marzo 2005 e' stata finalmente recepita anche nel nostro ordinamento la Decisione istitutiva dell'Eurojust, il cui art. 42 aveva stabilito il termine massimo del 6 settembre 2003 per la definizione delle eventuali procedure di adattamento delle diverse legislazioni nazionali al complesso delle disposizioni introdotte dal nuovo strumento normativo comunitario.
Secondo l'art. 34 del T.U.E., infatti, lo strumento della decisione (che diversamente dalle decisioni-quadro non ha come obiettivo il ravvicinamento delle legislazioni nazionali), pur essendo dotato di forza vincolante, non esercita di per se' un'efficacia diretta, potendosi ravvisare la necessita' di introdurre, nei vari Stati membri, le opportune misure di recepimento nei rispettivi ordinamenti interni, al fine di evitare eventuali incompatibilita' tra il suo contenuto normativo e le diverse legislazioni nazionali .
Per dare solo un'idea dell'importanza strategica di questo organismo nell'ambito degli attuali equilibri comunitari, sempre piu' problematici a seguito dell'avvenuta adesione di altri dieci Stati membri, e' sufficiente qui ricordare la nuova centralita' che gli e' stata di recente assegnata nell'art. III-273 della nuova Costituzione europea (al riguardo v., infra, sub 4) e come, in diverse occasioni, le piu' importanti istituzioni comunitarie (ed in particolare il Consiglio europeo nella Dichiarazione sulla lotta al terrorismo del 25 marzo 2004) ne abbiano sottolineato il valore aggiunto nelle attivita' di contrasto del terrorismo internazionale, esortando i vari Stati membri ad utilizzarlo "al massimo grado" non solo in questo settore, ma anche nell'applicazione dei piu' importanti strumenti europei di cooperazione giudiziaria, come ad es. il mandato d'arresto europeo.
E' particolarmente significativo, inoltre, il dato emergente dall'ultimo Rapporto annuale di Eurojust, secondo cui nel corso del 2003 il numero dei casi sottoposti all'attenzione del collegio e' aumentato del 50% rispetto al 2002, con un incremento costante dei casi multilaterali e della gravita' e serieta' delle tipologie criminali oggetto della sua attivita' operativa (dal terrorismo, al riciclaggio, dal traffico di armi e di stupefacenti alla tratta di esseri umani, dalle frodi alla criminalita' ambientale, ecc.). E il nostro Paese, del resto, figura, assieme alla Spagna, alla Germania, alla Francia ed al Regno Unito, tra le nazioni maggiormente coinvolte nell'attivita' operativa di Eurojust, sia nella fase attiva, che in quella passiva, quale destinatario delle richieste di assistenza e coordinamento (sulla progressiva costruzione di Eurojust nell'ambito del III Pilastro dell'U.E. e sulle caratteristiche della nuova struttura, cfr. : De Amicis, La costruzione di Eurojust nell'ambito del Terzo Pilastro dell'Unione europea, in Cass. Pen., 2001, p. 1964 s.; Id., Riflessioni su Eurojust, in Cass. Pen., 2002, p. 3606; Caselli-De Amicis, La natura di Eurojust e la sua attuazione nell'ordinamento interno, in questa rivista, 2003, n. 28, p. 94; De Amicis, Eurojust: le indicazioni del Ministero per rendere effettivo il coordinamento, in questa rivista, 2001, n. 24, p. 54; Id., Eurojust: l'istituzione dell'Unita' provvisoria di cooperazione giudiziaria, in Giur. Merito, 2001, p. 224; De Leo, Quale legge per Eurojust, in Quest. Giust., 2003, p. 197; Santalucia, Le misure di legislazione interna per l'Eurojust, in Diritto e Formazione , 2003, p. 1705; De Amicis-Iuzzolino, Lo spazio comune di liberta', sicurezza e giustizia nelle disposizioni penali del trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa, in Cass. Pen., 2004, p. 3067 s.).
Prima di esaminare il contenuto delle disposizioni legislative di attuazione della Decisione comunitaria, e' opportuno ripercorrere brevemente le principali tappe della costruzione di Eurojust nell'ambito del III Pilastro dell'U.E. .
2. Genesi, contenuto e finalita' della Decisione istituiva dell'Eurojust. - Con la Decisione del 28 febbraio 2002 (n.2002/187/GAI) il Consiglio dell'Unione Europea ha definitivamente istituito Eurojust, un organismo sovranazionale con sede a L'Aja, dotato di autonoma personalita' giuridica e finanziato a carico del bilancio dell'Unione Europea che ha preso il posto dell'Unita' provvisoria di cooperazione giudiziaria (cd. Pro-Eurojust), istituita dal Consiglio dell'U.E. con la precedente decisione consiliare del 14 dicembre 2000 (n.2000/799/GAI), concludendo in tal modo un complesso percorso procedurale finalizzato alla piena attuazione della conclusione n. 46 del Consiglio Europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999 (che prefigurava l'avvento della nuova struttura, delineandone sommariamente obiettivi ed attribuzioni).
La definitiva messa a punto del nuovo organismo, peraltro gia' "costituzionalizzato" quale pendant giudiziario dell'Ufficio Europeo di Polizia (Europol) a seguito delle modifiche introdotte dal Consiglio Europeo di Nizza del 7-9 dicembre 2000 che lo hanno formalmente inserito nel quadro normativo delineato dagli artt. 29 e 31 del Trattato dell'Unione Europea, lascia espressamente impregiudicate le competenze della Comunita' in materia di protezione degli interessi finanziari (e dunque dell'Olaf), senza sovrapporsi agli altri strumenti convenzionali bilaterali o multilaterali gia' esistenti in materia di assistenza giudiziaria penale.
Non a caso l'integrazione di Eurojust nel Trattato istitutivo dell'U.E. e' avvenuta nell'ambito degli artt. 29 e 31: tali disposizioni normative enunciano proprio gli obiettivi e gli strumenti per rafforzare l'azione comune europea nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale, al fine di "fornire ai cittadini un livello elevato di sicurezza, in uno spazio di liberta', sicurezza e giustizia".
Nel passaggio dall'originaria all'attuale struttura - ossia da Pro-Eurojust, che opero' provvisoriamente in Bruxelles presso il Segretariato generale del Consiglio dal gennaio 2001 al maggio 2002, all'odierna unita' di Eurojust, che prese avvio proprio da tale data - il ruolo, i poteri, le funzioni e gli obiettivi del nuovo organismo sono stati progressivamente precisati, rafforzati e, soprattutto, allargati, tenendo conto delle nuove sfide lanciate da fenomenologie criminali sempre piu' invasive, ed ormai "globali".
L'Unione Europea, infatti, ha deciso in tal modo di dotarsi di un'istituzione intesa a migliorare ulteriormente la cooperazione giudiziaria tra gli Stati membri, in particolare nella lotta contro le forme gravi di criminalita' transnazionale, attraverso la realizzazione di un "coordinamento ottimale" delle attivita' di indagine e delle azioni penali degli Stati membri, nel pieno rispetto dei diritti e delle liberta' fondamentali riconosciuti dall'art. 6, par. 2, del Trattato e delineati dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, oggi opportunamente "incorporata" nel nuovo Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa, sottoscritto a Roma il 29 ottobre 2004.
Puo' ben dirsi, dunque, che Eurojust rappresenti oggi il consolidamento, ad un livello strutturale, organizzativo ed operativo estremamente piu' elevato, delle precedenti, limitate, esperienze giudiziarie realizzate nell'ambito del "Terzo Pilastro" dell'Unione Europea, con la creazione del quadro di scambio dei magistrati di collegamento (nel 1996) e con l'istituzione della Rete Giudiziaria Europea (nel 1998), ancora concepita, all'interno di una visione giudiziaria meramente policentrica, quale organismo diffuso sul territorio dei vari Stati membri ed articolato in piu' punti di contatto con il compito di fungere da "intermediari attivi" a disposizione dei magistrati europei, al fine di migliorare gli standards qualitativi della cooperazione giudiziaria in materia penale.
Le principali caratteristiche del nuovo organismo sovranazionale possono agevolmente individuarsi nelle seguenti:
a) la definizione di Eurojust quale organo collegiale di coordinamento e di cooperazione in materia di indagini ed azioni penali, il cui intervento e' subordinato alla doppia condizione che il caso coinvolga piu' Stati membri ed interessi forme gravi di criminalita' organizzata e transnazionale, in linea di massima coincidenti con quelle attribuite alla competenza di Europol;
b) l'attribuzione ai singoli magistrati ivi distaccati da ciascuno Stato membro (in conformita' del proprio ordinamento giuridico) della titolarita' di poteri individuali (veri e propri poteri giudiziari, secondo l'esplicita dizione utilizzata nell'art. 9, par.3, della Decisione), la cui natura ed estensione si definiscono secondo l'ordinamento interno dello Stato di origine;
c) la possibilita' offerta a ciascuno Stato membro di designare uno o piu' corrispondenti nazionali con il compito di agevolare le comunicazioni tra l'Eurojust e le autorita' degli Stati membri d'origine, con speciale e prioritario riferimento alla materia dei reati di terrorismo;
d) la possibilita' di scambiare, di propria iniziativa o su richiesta, con le autorita' giudiziarie degli Stati membri qualsiasi informazione utile all'assolvimento dei compiti di cooperazione e coordinamento (artt. 6 e 13 della Decisione);
e) la previsione di rapporti di stretta collaborazione con altri organismi giudiziari e di polizia, quali l'Europol, la Rete Giudiziaria europea, l'Olaf (Ufficio Europeo per la lotta antifrode) e i magistrati di collegamento;
f) l'attribuzione della personalita' giuridica, al fine di assicurare alla nuova struttura l'autonomia necessaria allo svolgimento del suo mandato, e la dotazione di una certa autonomia finanziaria ai sensi dell'art. 41, par. 3, del Trattato sull'Unione Europea (che copre tutte le spese operative, salvi gli stipendi ed emolumenti dei membri nazionali, che continuano ad essere a carico dello Stato membro di origine).
Per quel che attiene alla sua composizione, presso il nuovo organismo possono essere distaccati da ciascuno Stato membro non solo giudici o magistrati del pubblico ministero, ma anche funzionari di polizia "con pari prerogative", ossia assimilabili a quelle giudiziarie, e cio' in considerazione delle differenti tradizioni costituzionali che connotano i sistemi continentali, da un lato, e quelli anglosassoni, dall'altro, in ordine alla collocazione, alla struttura ed alle funzioni dell'organo titolare dell'azione penale.
I membri nazionali, uno per ogni Stato membro, vengono distaccati in conformita' alle regole che governano i relativi ordinamenti di provenienza, cui rimangono soggetti sia per quel che riguarda il relativo status giuridico, sia per quel che attiene ai poteri giudiziari esercitabili sul proprio territorio e alla durata del mandato, che pur non essendo generalmente prefissata dall'art. 9, deve essere comunque stabilmente orientata, non regolabile ad libitum e "tale da permettere il buon funzionamento dell'Eurojust".
Gli obiettivi di Eurojust sono quelli di:
a) "stimolare e migliorare" il coordinamento delle indagini e delle azioni penali tra le competenti autorita' nazionali degli stati membri, sulla base di qualsiasi richiesta dalle stesse formulata, ovvero di qualsiasi elemento informativo proveniente da un organo comunitario (ad es., Olaf o Europol);
b) migliorare i diversi aspetti della cooperazione giudiziaria, con riferimento particolare all'agevolazione delle domande di assistenza giudiziaria e delle richieste estradizionali;
c) prestare altrimenti assistenza alle autorita' competenti degli Stati membri al fine di "migliorare l'efficacia" delle loro indagini ed azioni penali (quest'ultima formulazione, volutamente ampia e generica, sembra idonea a ricomprendere non soltanto forme di supporto logistico, ma anche forme di coinvolgimento in attivita' di tipo operativo che solo la prassi permettera' di individuare con certezza, ma che sin da ora e' agevole ipotizzare ad es. nella raccolta delle prove, quando atti istruttori legati ad una stessa indagine debbano simultaneamente eseguirsi in piu' Stati membri, ovvero nella partecipazione agli atti concordati nell'ambito di una squadra investigativa comune, o ancora nella trasmissione di rogatorie ed ordinanze a carattere preliminare, emesse in una fase anteriore alla pronuncia della sentenza, con particolare riferimento agli ordini di arresto europeo e alle decisioni di blocco di conti bancari).
E', in particolare, proprio l'obiettivo del coordinamento - connotato peraltro dalla facoltativita', non certo dall'obbligatorieta', non essendo previste ipotesi di avocazione di procedimenti, ovvero la possibilita' di impartire specifiche direttive - a rappresentare senz'altro la vera novita' dello strumento normativo, poiche' consente di realizzare un progressivo avvicinamento alla finalita' della tendenziale verticalizzazione delle attivita' investigative - attraverso la centralizzazione "leggera" di determinati poteri e funzioni in capo ad un organismo giudiziario di natura sovranazionale - ed un sensibile allontanamento dal modello "orizzontale" di cooperazione giudiziaria, fondato su intese ed accordi - bilaterali o multilaterali - disciplinati nell'ambito di relazioni esclusivamente intergovernative .
L'ambito di competenza generale della nuova struttura e' stato delineato non solo in relazione alla corrispondente competenza di Europol (ossia, traffico di stupefacenti e di materiali nucleari e radioattivi, tratta di esseri umani, terrorismo ed immigrazioni clandestine, omicidio volontario, sequestro, razzismo e xenofobia ecc.), ma anche con riguardo a specifiche forme di criminalita', quali ad es. la criminalita' ambientale ed informatica, la corruzione ed il riciclaggio, le frodi comunitarie e, soprattutto, la partecipazione ad un'organizzazione criminale: si tratta, dunque, di una competenza assai vasta, non limitata solo alla "criminalita' organizzata", ma estesa anche a forme gravi di criminalita' "ordinaria", purche' nell'ambito di indagini e azioni penali concernenti almeno due Stati membri, ovvero, su richiesta dell'autorita' competente di uno Stato membro, quest'ultimo ed uno Stato terzo con cui e' stato concluso un accordo di cooperazione ai sensi dell'art. 27, par. 3, della Decisione.
Per quanto riguarda il profilo delle attribuzioni funzionali, l'Eurojust, sia quando operi collegialmente, sia quando operi attraverso i membri nazionali interessati, quindi sia in composizione "collegiale" che "monocratica", puo' rivolgersi alle competenti autorita' degli Stati membri per formulare le seguenti richieste:
1) avviare un'indagine o azioni penali per fatti precisi;
2) accettare che una delle autorita' interessate sia "piu' indicata" per avviare un'indagine o azioni penali per fatti precisi;
3) porre in essere un'attivita' di coordinamento tra le autorita' interessate;
4) istituire una squadra investigativa comune, in conformita' ai pertinenti strumenti di cooperazione;
5) comunicare le informazioni necessarie per lo svolgimento delle sue funzioni.
3. I poteri giudiziari del membro nazionale: la soluzione italiana. - L'art. 9, par. 3, della Decisione stabilisce che ciascuno Stato membro definisce la natura e la portata dei "poteri giudiziari" che conferisce al proprio membro nazionale sul suo territorio, nonche' il suo diritto di agire nei confronti delle autorita' giudiziarie straniere.
Al riguardo, sarebbe stato necessario chiarire con maggior precisione, a livello nazionale, l'estensione, la tipologia e gli effetti, diretti e riflessi, dei poteri attribuiti al magistrato italiano distaccato presso la nuova struttura, perche' un quadro comune, sia pur minimo ed appena abbozzato, di prerogative e' gia' delineato nel su citato art. 9, che fa riferimento alla possibilita' di accedere alle informazioni contenute nel casellario giudiziale nazionale ed in qualsiasi altro registro del proprio Stato di appartenenza, nonche' alla possibilita' di instaurare contatti diretti con le competenti autoritÃ del proprio Stato di provenienza.
Ed in tal senso, proprio al fine di evitare possibili asimmetrie tra i poteri giudiziari attribuiti ai diversi membri nazionali, con il conseguente pericolo di deficit operativi della nuova struttura, il Segretariato Generale del Consiglio dell'U.E. opportunamente sottolineava, in un documento di riflessione del 14 giugno 2002 (n. 9404/02), ossia all'indomani dell'entrata in vigore della Decisione, come potessero prevedersi tre diversi tipi di intervento del membro nazionale nei confronti del proprio Stato, modulandone l'incisivita' a seconda che si trattasse di poteri ad efficacia limitata (ad es., richieste di acquisire informazioni o di compiere atti istruttori), ad efficacia media (ad es., la possibilita' di procedere direttamente ad acquisire informazioni o compiere atti istruttori) e ad efficacia elevata (ad es., il potere di esercitare personalmente l'azione penale e procedere a tutti gli atti necessari a tal fine, ovvero di richiedere l'intervento della polizia per determinati tipi di reato, come il terrorismo o la criminalita' organizzata transnazionale).
Nello stesso documento ora citato, del resto, si affermava con estrema chiarezza che ciascun membro nazionale avrebbe dovuto essere riconosciuto come "autorita' giudiziaria": "se si vuole che i membri nazionali possano contribuire ad agevolare l'assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri, e' opportuno che gli Stati membri facciano le dichiarazioni previste dalla convenzione del 20 aprile 1959 (articolo 24) e dalla convenzione del 29 maggio 2000 (articolo 24) affinche' il proprio membro nazionale sia considerato un'autorita' giudiziaria e apportino, se del caso, le modifiche legislative necessarie".
Per contro, muovendo da presupposti completamente diversi da quelli ora considerati, ossia dall'asserita natura amministrativa e non giudiziaria dell'Eurojust e dei suoi poteri, nella relazione illustrativa che accompagnava il disegno di legge governativo (n. 4293/C del 19 settembre 2003) poi approvato dai due rami del Parlamento si esplicitava l'intenzione di non conferire affatto poteri giudiziari al membro nazionale italiano ai sensi dell'art. 9, par. 3, della Decisione - sia con riferimento ai poteri esercitabili sul territorio italiano, sia con riferimento a quelli esercitabili nei confronti di autorita' giudiziarie straniere - e si precisava, in tal senso, come il conferimento di poteri al membro nazionale avrebbe dovuto "configurarsi non in termini di obbligatorieta' per gli Stati membri, ma piuttosto in termini di esercizio di una facolta' degli stessi, che potranno quindi non solo definirne variamente la portata e l'efficacia piu' o meno estese, ma anche decidere di non conferire tali poteri al proprio membro nazionale" .
Nella legge italiana di recepimento dell'Eurojust - resasi necessaria proprio per regolare taluni aspetti (i criteri di nomina e le modalita' di distacco del membro nazionale, la durata del mandato, la definizione del suo statuto, ecc.) riservati alla legislazione dei singoli Paesi membri e non espressamente disciplinati nella decisione consiliare - quell'originaria intenzione e' stata solo in parte mantenuta, perche' se e' vero, per un verso, che non sono state effettuate le dichiarazioni previste dagli strumenti convenzionali sopra citati e non sono stati esplicitamente attribuiti al membro nazionale gli stessi poteri di regola esercitabili sul territorio da un giudice o da un p.m., e' anche vero, per altro verso, che la notevole ampiezza e la rilevanza dei poteri previsti negli artt. 5 e 6 della legge vanno ad incidere direttamente, e con modalita' ed esiti allo stato non prevedibili (perche' comunque rimessi alla prudenza e sensibilita' di chi li esercita), sui meccanismi giurisdizionali interni, presuppongono una titolarita' chiaramente ed esclusivamente attribuita ad una figura magistratuale di elevata esperienza e professionalita', ed appaiono assimilabili, per taluni profili (ad es., il coordinamento delle attivita' d'indagine), ai poteri gia' attribuiti alla D.N.A., mentre, per altri, appaiono discendere dall'irriducibile originalita' della nuova struttura giudiziaria.
Gli artt. 5 e 6 della legge riprendono, in particolare, l'elencazione delle funzioni gia' attribuite, rispettivamente al membro nazionale ed al collegio di Eurojust, negli artt. 6 e 7 della Decisione istitutiva: si tratta, dunque, di poteri di impulso e sollecitazione esercitati, dal membro nazionale o dal collegio, nei confronti delle competenti autorita' giudiziarie nazionali al fine di indurle a valutare le richieste di avviare un'indagine o un'azione penale, porre in essere un'attivita' di coordinamento anche attraverso l'organizzazione di apposite riunioni, partecipare ad attivita' di consultazione per accettare che una di esse "sia piu' indicata" per avviare un'indagine o un'azione penale per fatti determinati (e dunque la gestione della composizione dei conflitti di competenza, ad es., quando la determinazione della competenza giurisdizionale e' dubbia o e' contemporaneamente rivendicata da autorita' giudiziarie di piu' Paesi), istituire una squadra investigativa comune, prestare assistenza per migliorare la cooperazione giudiziaria, collaborare con la Rete Giudiziaria europea, ricevere e trasmettere alle competenti autorita' degli altri Stati membri rogatorie internazionali inerenti ai reati di competenza di Eurojust (quando ad es., in ragione della loro complessita', e' richiesta l'assistenza di Eurojust per la loro esecuzione in forma coordinata), nonche', per il membro nazionale, partecipare con le sole funzioni di assistenza (e dunque, sembrerebbe, senza poter svolgere direttamente attivita' investigative) alle attivita' di una squadra investigativa comune costituita in conformita' ai pertinenti strumenti di cooperazione (ai sensi dell'art. 13, par. 12, della Convenzione di Bruxelles del 29 maggio 2000 in materia di assistenza giudiziaria penale tra gli Stati membri dell'U.E.).
Si tratta, evidentemente, di poteri ad efficacia limitata, la cui carenza di vincolativita' o di coercibilita' non ne altera di certo la intrinseca valenza giudiziaria, ove si considerino la riferibilita' del loro esercizio alla titolarita', in via esclusiva, di una funzione magistratuale, la loro oggettiva destinazione sul terreno proprio dell'attivita' giudiziaria e gli effetti direttamente procurati sulle forme, le modalita' di esplicazione e i risultati dell'attivita' giurisdizionale penale.
Ne', d'altra parte, la piu' o meno ampia modulazione d'intensita' dell'esercizio di un potere, incidendo unicamente sui profili della sua estensione ed efficacia, puo' contribuire a trasmutarne la natura oggettivamente giudiziaria.
Appartengono, in particolare, all'ambito dell'esercizio dell'azione penale, e con pari valore e dignita', sia le attivita' di ricerca e raccolta del materiale informativo destinato a diventare prova, che le attivita' di coordinamento tra le stesse, non solo in ragione dell'evidente omogeneita' istituzionale tra il soggetto che pone in essere il coordinamento e i soggetti coordinati (cosi' come nel caso della D.N.A.), ma anche in considerazione dell'ineliminabile compenetrazione tra i contenuti dell'azione (giudiziaria) da coordinare e l'esplicazione dell'attivita' di coordinamento.
4. La natura giudiziaria di Eurojust e delle sue attribuzioni funzionali. - Nonostante il carattere ibrido e l'indubbia originalita' del nuovo organismo, la natura giudiziaria dell'Eurojust e dei suoi poteri, siano essi collegiali o individuali, emerge con forza, come si e' appena osservato, dall'analisi delle disposizioni normative che ne compongono il complesso articolato, dalle sue finalita' e, soprattutto, dalla dimensione valoriale che costituisce la trama di fondo del suo codice genetico.
Ne' appare possibile scindere la dimensione finalistica dell'esercizio dei poteri del membro nazionale e del collegio di Eurojust, espressamente definiti come giudiziari, dalla qualifica soggettiva di chi e' chiamato ad esercitarli (un magistrato, sia esso giudice o pubblico ministero) e dalla tipologia degli obiettivi assegnati all'organismo dall'art. 3 della Decisione e non a caso ricadenti nell'ambito "di indagini ed azioni penali" relative alle gravi forme di criminalita' transnazionale individuate nell'art. 4 di quello strumento normativo.
In proposito e' utile ricordare, solo a titolo esemplificativo, che le modalita' di organizzazione e gestione del patrimonio informativo di Eurojust costituiscono il presupposto indispensabile del buon esercizio dei suoi poteri di coordinamento investigativo.
Per raggiungere i suoi obiettivi, infatti, l'Eurojust costituisce ed alimenta una banca dati, vale a dire che puo' trattare i dati personali avvalendosi di procedimenti automatizzati o di casellari manuali strutturati: per la protezione dei dati sono stabilite norme estremamente rigorose di sicurezza e per garantire che il relativo trattamento avvenga correttamente e' stata istituita, non a caso, e proprio con la stessa Decisione consiliare, un'Autorita' di controllo comune - formata, vista la composizione di Eurojust, soltanto da giudici (non membri di Eurojust) o, se lo richiede il sistema costituzionale, da persone che esercitano una "funzione equivalente" che conferisca loro un'indipendenza adeguata, secondo il considerando n.10 della Decisione - i cui poteri non possono comunque pregiudicare le competenze dei giudici nazionali e le cui decisioni sono definitive e vincolanti per l'organo controllato (art.23, par. 8).
E' significativo rilevare, inoltre, come nel corso dei negoziati che hanno preceduto il varo del nuovo organismo la posizione assunta dall'Italia ha sempre mirato ad evidenziare la specifica dimensione giudiziaria del ruolo di Eurojust nell'ambito del III Pilastro dell'U.E., differenziandola nettamente sia dall'ambito operativo delle funzioni di indagine amministrativa (con eventuale rilevanza sul piano giudiziario) o di mera intelligence attribuite all'Olaf ed all'Europol nei rispettivi atti istitutivi, sia dal contributo meramente consultivo che puo' fornire un organo amministrativo, quale e' la Commissione, sui terreni di potenziale interesse comune con Eurojust, ai sensi dell'art. 36, par.2, del Trattato.
Ed in questa prospettiva la nuova struttura, pur essendo il frutto di una Decisione elaborata ed assunta a livello intergovernativo, e' nata infatti autonoma ed indipendente nell'esercizio dei suoi poteri collegiali o individuali, senza che nessun'altra istituzione comunitaria - sia essa di livello politico o amministrativo - possa interferire nelle sue funzioni o accedere ai dossiers giudiziari inviati dalle competenti autorita' degli Stati membri, e dall'Eurojust trattati nell'esercizio delle sue competenze istituzionali.
L'unico organismo esterno cui e' attribuita una possibilita' di controllo degli atti adottati dall' Eurojust e' appunto l'Autorita' di controllo comune indipendente (ex art. 23 della Decisione), non a caso composta da altri giudici, le cui decisioni, pur definitive e vincolanti per l'Eurojust, giammai potrebbero sovrapporsi alle competenze dei giudici nazionali ed ai ricorsi che eventualmente possono essere proposti dinanzi a questi ultimi (considerando n.10).
Nel Regolamento interno dell'Eurojust (art. 21, par.1) si stabilisce espressamente che la Commissione europea non ha accesso alle informazioni e ai dati operativi contenuti nei singoli dossiers giudiziari dell'Eurojust, potendo solo partecipare a riunioni con il collegio, finalizzate alla condivisione di informazioni non a carattere operativo; si prevede, inoltre, che il collegio informi periodicamente la Commissione dei principali problemi riscontrati nell'ambito della cooperazione giudiziaria penale, al fine di consentire alla Commissione di proporre al Consiglio dell'U.E. tutte le iniziative opportune ed appropriate per il miglioramento della cooperazione tra gli Stati membri.
Ci si trova dunque nel ristretto perimetro di un ruolo puramente servente della Commissione, finalizzato unicamente alla ottimizzazione dei risultati e all'effettivo conseguimento degli obiettivi assegnati ad Eurojust, e si e' comunque ben lontani dalle conseguenze, sul piano della asserita esclusione della natura giudiziaria dell'Eurojust e dei suoi poteri, che nella relazione di accompagnamento al disegno di legge governativo si ritiene di poter ricavare dal coinvolgimento della Commissione europea nei lavori dell'Eurojust (cfr. l'art. 11 della Decisione), sulla base del riferimento ad una formula lessicale (e' pienamente associata ai lavoriâ€¦â€¦) piu' volte utilizzata nell'art. 36 e in altre disposizioni del T.U.E e generalmente interpretata come meramente indicativa di un'esigenza di dialogo interistituzionale nell'ambito di una corretta e del tutto fisiologica modalita' di esplicazione delle relazioni funzionali tra i diversi organismi dell'Unione (l'art. 1 della Decisione, infatti, definisce espressamente l'Eurojust come "organo dell'Unione").
Nel considerando n. 5, ancora, si e' addirittura ritenuto opportuno precisare un espresso divieto di accesso dell'Olaf (che fa capo alla Commissione europea) a documenti, relazioni, note o informazioni attinenti alle "attivita' sensibili" dell'Eurojust in materia di indagini ed azioni penali (siano esse in corso o concluse).
Non e' solo la personalita' giuridica del nuovo organismo (che ne sottolinea con evidenza i profili di totale autonomia organizzativa e funzionale) e l'oggetto delle sue competenze, ovvero l'assenza di forme di controllo esterno e la natura intrinsecamente giudiziaria dei poteri e delle attribuzioni funzionali, a declinarne la specificita' giudiziaria, ma sono soprattutto l'oggetto della sua attivita' di coordinamento (le indagini e le azioni penali) ed i soggetti (le autorita' giudiziarie) cui la nuova struttura inevitabilmente deve relazionarsi ai fini dell'esercizio delle funzioni di coordinamento, a rivestire un ruolo decisivo in tal senso: sarebbe inconcepibile, infatti, che il potere di coordinamento delle indagini penali condotte dalle autorita' giudiziarie venisse svolto da un organo di mera rilevanza amministrativa.
Nessuno Stato membro, del resto, si e' sinora avvalso della possibilita', pur prevista dallo strumento comunitario, di nominare quale membro dell'Eurojust un ufficiale di polizia: perfino il Regno Unito, infatti, che come e' noto ripartisce le competenze in materia di indagini penali tra prosecutors ed ufficiali di polizia, ha destinato alla nuova struttura un magistrato del p.m. che conserva sostanzialmente i poteri giudiziari attribuitigli anteriormente all'assunzione delle nuove funzioni di membro nazionale.
Ove si considerino, poi, le disposizioni con cui la nuova Costituzione europea delinea il ruolo strategico di Eurojust nella prospettiva dell'istituzione del Pubblico Ministero europeo, ogni dubbio sul preteso carattere amministrativo di questo organismo dell'Unione e' destinato a dissolversi: nel nuovo Trattato costituzionale si attribuisce infatti all'Eurojust non piu' solo il compito di contribuire al buon coordinamento tra le autorita' nazionali responsabili dell'azione penale, ma quello, maggiormente propulsivo, di sostenere e potenziare il coordinamento e la cooperazione giudiziaria in relazione a fatti di criminalita' grave che richiedono "un'azione penale su basi comuni", stabilendosi che la legge europea dovra' istituire in futuro la Procura europea "a partire dall'Eurojust".
Risulta, inoltre, maggiormente accentuata la sua dimensione operativa sulla base di un sistematico coinvolgimento dell'Europol e delle competenti autorita' degli Stati membri nell'ambito delle squadre investigative comuni, delineandosi addirittura la possibilita' di attribuirgli, con una legge europea, e dunque con uno strumento direttamente applicabile in tutti gli Stati membri con un'efficacia normativa paragonabile a quella degli attuali regolamenti comunitari, il potere di risolvere gli eventuali conflitti di competenza e di "avviare" direttamente, e coordinare, indagini penali, oltre che di sollecitare in modo non vincolante il promuovimento di "azioni penali" il cui esercizio sembra essere comunque rimesso alle determinazioni delle competenti autorita' nazionali (laddove la Decisione del 28 febbraio 2002 consente solo di "chiedere" l'avvio di un'indagine o di un'azione penale per fatti precisi).
5. L'attuazione di Eurojust negli altri Paesi europei. - Il quadro generale dell'attuazione della Decisione istitutiva di Eurojust nei diversi Stati membri appare, allo stato, assai variegato e non sempre soddisfacente, come la stessa Commissione europea ha opportunamente sottolineato nella sua relazione del 6 luglio 2004 (Com (2004) 457): solo uno Stato membro infatti, il Portogallo, ha adottato entro la data di scadenza del settembre 2003 la normativa di recepimento, mentre altri Stati membri (Austria, Francia, Germania, ed ora anche il nostro Paese) hanno provveduto solo successivamente, tra il 2004 e il 2005, ovvero stanno per concludere l'iter di approvazione (Belgio); la Finlandia, inoltre, ha ritenuto di attuare allo stato solo una parte della decisione, mentre la Svezia ha comunicato alla Commissione un atto formale di natura non legislativa (un decreto del procuratore generale), adottato al fine di illustrare la materia ai magistrati chiamati ad applicarla. In altri Paesi, invece, o non e' stata varata alcuna normativa di attuazione, pur essendo la stessa necessaria nei rispettivi ordinamenti interni (ad es., Grecia, Spagna e Lussemburgo), ovvero (ad es., nel Regno Unito e nell'Irlanda) non si e' ritenuto di apportare modifiche o introdurre norme specifiche di adattamento nei relativi sistemi nazionali .
E' evidente, dunque, che solo il varo di una legge europea in seguito alla ratifica ed entrata in vigore del nuovo Trattato costituzionale potra' definire con certezza, una volta per tutte, un quadro omogeneo ed uniforme dei poteri giudiziari che si intendono attribuire ai membri nazionali.
6. L'attuazione di Eurojust nel sistema italiano: analisi delle ulteriori disposizioni della legge del 1Â° marzo 2005. - L'art. 2, co. 1, della legge italiana correttamente individua nei giudici ovvero nei magistrati del pubblico ministero con almeno venti anni di anzianita' di servizio (siano essi investiti delle funzioni giudiziarie, ovvero collocati fuori del ruolo organico della magistratura) i soggetti da destinare alle funzioni di membro nazionale di Eurojust, dovendosi escludere nel nostro ordinamento costituzionale la presenza di funzionari di polizia con uno status paragonabile a quello previsto per i magistrati del pubblico ministero.
Particolarmente opportuna, inoltre, appare la previsione contenuta nell'art. 3, co.1, della legge, che consente al membro nazionale italiano di essere coadiuvato da uno o piu' assistenti, giudiziari ed amministrativi, formando in tal modo un vero e proprio staff organizzativo in grado di gestire nella miglior forma possibile il raccordo con le diverse autorita' competenti, nazionali ed estere, e di contribuire in misura efficace al conseguimento degli ambiziosi obiettivi dell'Eurojust .
Uno degli assistenti del membro nazionale, che non possono comunque superare il limite numerico complessivo di tre (ex art. 3, co.1, della legge), puo' anche sostituirlo nell'esercizio delle sue funzioni purche' rivesta anch'egli la qualifica di giudice o di magistrato del pubblico ministero ed abbia la qualifica almeno di magistrato di tribunale.
La figura dell'assistente, inoltre, puo' essere rivestita anche da un dirigente dell'Amministrazione della Giustizia, nominato a tal fine con decreto del Ministro della Giustizia e collocato pertanto fuori del ruolo organico.
Al riguardo, si e' opportunamente modificata, nel corso dell'iter parlamentare, la disposizione inizialmente contenuta nel disegno di legge governativo, che consentiva di individuare il sostituto del membro nazionale anche tra i dirigenti amministrativi: solo un altro magistrato, dunque, puo' sostituire il membro nazionale nell'esercizio delle sue funzioni, confermandosi in tal modo a fortiori la natura eminentemente giudiziaria delle stesse.
La durata del mandato del membro nazionale e dei suoi assistenti e' fissata dall'art. 4 della legge in un lasso temporale di quattro anni, prorogabile "per non piu' di due anni", in modo da soddisfare le esigenze di stabilita' dell'incarico e di continuita' nell'esercizio delle funzioni, cosi' come richiesto dall'art. 9, par.1, della Decisione istitutiva, che rimette allo Stato membro di origine la determinazione della durata del mandato secondo criteri tali "da permettere il buon funzionamento dell'Eurojust". Il limite massimo di sei anni, in tal modo oggettivamente prefissato dalla legge con l'eventuale esercizio della facolta' di proroga, e' sicuramente idoneo a soddisfare le generali esigenze considerate dal legislatore comunitario.
Destano, invece, forti perplessita', per le evidenti implicazioni di ordine costituzionale, le ulteriori disposizioni contenute nell'art. 2, commi 2 e 3, della legge, ed inerenti rispettivamente al procedimento di nomina del membro nazionale ed ai correlativi poteri del Ministro della Giustizia.
La dimensione ontologicamente giudiziaria del nuovo organismo e dei suoi poteri collegiali ed individuali avrebbe imposto di riservare la procedura di nomina del membro nazionale, del suo sostituto e del membro permanente dell'Autorita' di controllo comune - secondo le chiare previsioni di cui agli artt. 2, 9 e 23 della Decisione - alle competenze deliberative del Consiglio Superiore della Magistratura, che nel nostro sistema costituzionale dovrebbe provvedervi di concerto con il Ministro della Giustizia, sulla base dei consolidati meccanismi descritti dall'art.11, co.3, della l. 24 marzo 1958, n. 195, riguardo alla nomina dei dirigenti degli uffici giudiziari.
Nelle su citate disposizioni normative dello strumento comunitario v'e', d'altra parte, un riferimento esplicito, e costantemente ribadito, all'esigenza di rispettare le procedure interne previste negli ordinamenti dei diversi Stati membri - ognuno, evidentemente, portatore di principi, prassi e tradizioni da salvaguardare - per quel che attiene alle modalita' del "distacco" dei magistrati presso il nuovo organismo ed al correlativo quadro statutario.
Avrebbero potuto opportunamente bilanciarsi, in tal modo, senza recare alcun vulnus alle competenze al C.S.M. esclusivamente attribuite in materia di assegnazione dei magistrati dall'art. 105 della Costituzione, le concorrenti esigenze rappresentate, da un lato, dalla natura indiscutibilmente giudiziaria dei poteri e delle funzioni del membro nazionale - con l'assimilabilita' dell'incarico a quello di un ufficio direttivo o semidirettivo - e, dall'altro, dalla rilevanza internazionale delle funzioni in tal modo conferite, il cui esercizio puo' incidere non solo sul coordinamento delle attivita' di indagine svolte a livello nazionale, e dunque su meccanismi giurisdizionali interni, ma anche sui poteri ancor oggi riservati al Ministro nel settore della cooperazione giudiziaria penale.
La nuova disposizione normativa dettata nell'art. 2 della legge di recepimento, per contro, individua una procedura di cd. "concerto invertito" in base alla quale spettano al Ministro la scelta e la nomina del magistrato da designare nell'ambito di candidature (una "rosa" di candidati, secondo la prescelta formulazione letterale) previamente sottoposte al C.S.M., cui e' richiesto di esprimere semplici "valutazioni", dal contenuto non bene specificato nel testo, ma evidentemente non vincolanti nell'esito decisorio e con ogni probabilita' inerenti all'esame delle capacita' attitudinali e dei profili professionali richiesti per il buon espletamento delle funzioni conferite.
Nello stesso parere reso dal C.S.M. ai sensi dell'art. 10, co.2, della l. 24 marzo 1958, n. 195, sul d.d.l. poi approvato dal Parlamento (deliberazione consiliare dell'8 aprile 2004) si faceva puntualmente riferimento al pericolo di "depauperamento" del ruolo consiliare ed allo svuotamento della procedura di concerto cosi' come connotata dal legislatore nazionale nella fase che precede l'atto finale del Ministro, auspicandosi pertanto una "valorizzazione" delle competenze del C.S.M. nella procedura di concerto invertito, che ben avrebbe potuto ottenersi "con l'attribuzione del carattere di vincolativita' al parere formulato dal Consiglio medesimo, e con la indicazione, volta per volta, da parte del Ministro, di un unico nominativo su cui appuntare la propria valutazione e quella del C.S.M.".
Sarebbe stato piu' corretto, dunque, secondo il C.S.M., prevedere quanto meno sotto il profilo procedurale una richiesta di parere su una proposta definita dal concertante e non gia' su una "rosa" di candidati.
L'art. 8, inoltre, richiama la stessa procedura di cui all'art. 2, co. 2, per la nomina del magistrato da inserire nell'elenco dei giudici che possono far parte dell'autorita' di controllo comune indipendente ex art. 23 della decisione: deve trattarsi di un magistrato ordinario, non membro di Eurojust, la cui scelta non ne comporta la collocazione fuori del ruolo organico della magistratura, ed il cui incarico ha una durata di due anni, prorogabili per non piu' di una volta.
Analoghe perplessita' di ordine costituzionale suscita, inoltre, il potere di direttiva al Ministro riservato, sia pure per il tramite del Capo del Dipartimento per gli affari di giustizia, dall'art. 2, co. 3, della legge, ed il cui eventuale espletamento viene ad incidere direttamente sull'esercizio delle funzioni giudiziarie del membro nazionale.
Si tratta di un potere dalla legge non delimitato nei presupposti, nei contenuti e nelle finalita', ed il cui esercizio potrebbe produrre, cosi' come congegnato e in assenza di opportune restrizioni con riferimento alla sfera delle competenze giurisdizionali di Eurojust, una indebita compressione delle garanzie di autonomia ed indipendenza di cui ogni magistrato deve godere secondo il dettato costituzionale, interferendo direttamente con l'espletamento dei rilevanti poteri giudiziari attribuiti al membro nazionale nelle successive disposizioni di cui agli artt. 5 e 7 della legge.
Le perplessita', del resto, sono destinate ad aumentare ove si consideri la probabile "trasfigurazione" dell'Eurojust nella futura Procura europea, di cui l'attuale struttura inevitabilmente verra' a costituire la base fondativa.
Nello stesso parere reso dal C.S.M. sul d.d.l. di recepimento dell'Eurojust nel nostro sistema si faceva riferimento, del resto, all'esigenza di specificare i limiti di esercizio del potere di direttiva ministeriale, stante la compresenza di funzioni giudiziarie ed amministrative del membro nazionale ed il pericolo di interferenze con l'attivita' giudiziaria svolta nell'esercizio delle sue prerogative istituzionali.
La formulazione letterale dell'art. 2, co.3, della legge italiana sembra ricalcare l'analogo contenuto dell'art. 695-8, co.2, del codice di procedura penale francese, cosi' come introdotto dalla l. cd. "Perben" del 9 marzo 2004, n. 204, che ha recepito nell'ordinamento francese, oltre all'unita' Eurojust, le nuove disposizioni del mandato d'arresto europeo e della fondamentale Convenzione di mutua assistenza giudiziaria penale firmata a Bruxelles il 29 maggio 2000.
Ed e' significativo, infatti, che nel sistema francese, connotato da una sensibile gerarchizzazione degli uffici del P.M. (cui il Ministro della Giustizia, secondo l'art. 30 c.p.p., puo' indirizzare istruzioni generali per l'esercizio dell'azione pubblica, avendo autorita' sul Procuratore generale della Corte di cassazione e sui Procuratori generali presso le Corti d'appello, i quali, a loro volta, hanno autorita' sui Procuratori della Repubblica), sia stato espressamente previsto che il Ministro della Giustizia puo' indirizzare al membro nazionale di Eurojust (nominato con una decisione dello stesso Ministro, per il periodo di tre anni) istruzioni sulla base delle condizioni stabilite dalla generale norma di riferimento rappresentata dall'art. 30 c.c.p. .
Se siffatta opzione normativa puo' avere - ma anche questo e' discutibile a fronte dell'assetto delineato dal legislatore comunitario, che prevede con l'art. 30, par.3, della Decisione istitutiva l'assoluta indipendenza dell'organismo e dei suoi componenti, vietando, addirittura gia' solo per il personale amministrativo, ogni possibilita' di ricevere istruzioni da autorita', governi, organismi o persone, al di fuori dell'Eurojust - una sua giustificazione all'interno di un diverso sistema nazionale, caratterizzato dalla presenza di forme di controllo politico sugli uffici del P.M., certamente nessun fondamento o "copertura" di ordine costituzionale potrebbe, ragionando a contrario, ricevere all'interno di un ordinamento costituzionale connotato, come il nostro, da ben diversi principi (ad es. gli artt. 104 e 112 Cost.), regole e tradizioni.
L'art. 9, par.1, della Decisione istitutiva, inoltre, proprio per preservare l'originalita' delle diverse tradizioni costituzionali degli Stati membri, stabilisce nettamente l'esigenza che lo status del membro nazionale soggiaccia alle previsioni dell'ordinamento interno dello Stato membro da cui proviene la designazione.
Ne' si e' tenuto debitamente conto del fatto che i nuovi meccanismi della cooperazione giudiziaria (ad es., il mandato d'arresto europeo, o il mandato europeo di ricerca delle prove, quali dirette espressioni del fondamentale principio del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie, anch'esso costituzionalizzato nella recente carta costituzionale europea) si incentrano essenzialmente sulla progressiva eliminazione del "filtro" governativo e sulla completa giurisdizionalizzazione delle procedure di cooperazione, nell'ambito di un passaggio epocale da una tradizionale cooperazione interstatuale ad una cooperazione tra giurisdizioni, segnata da un raccordo operativo piu' rapido, semplificato e diretto tra autoritÃ giudiziarie sempre piu' coinvolte nella trattazione di fenomeni criminali di ordine "globale".
Una specifica disciplina e' riservata, nell'art. 7 della l. del 1 marzo 2005, al potere di richiesta e scambio delle informazioni con la competente autorita' giudiziaria nazionale, ai fini del conseguimento degli obiettivi generali di cui all'art. 3 della Decisione, cosi' come previsto dall'art. 13, par.1, della stessa, che fa riferimento alla possibilita' di scambiare "qualsiasi informazione necessaria allo svolgimento delle funzioni " di Eurojust.
In particolare, i poteri di accesso riconosciuti al membro nazionale sono assai estesi, riguardando: a) le informazioni giudiziarie (informazioni scritte in ordine a procedimenti penali ed al contenuto degli atti), anche in deroga al principio del segreto investigativo stabilito dall'art. 329 c.p.p. (che, come e' noto, contempla ben precise limitazioni di conoscenza o conoscibilita' degli atti investigativi, cd. "preprocessuali", facendo cessare la segretezza assoluta solo con la chiusura delle indagini preliminari, ovvero anteriormente, se si tratta dei cd. atti "garantiti", e dunque conoscibili dalla difesa dell'indagato sin dal momento della loro formazione o subito dopo); b) le informazioni contenute nel casellario giudiziale e in quello dei carichi pendenti, nell'anagrafe delle sanzioni amministrative dipendenti da reato e in quella degli illeciti amministrativi dipendenti da reato, nei registri delle notizie di reato e negli altri registri istituiti presso gli uffici giudiziari, nonche' in "ogni altro pubblico registro", cosi' come previsto nell'ampia dizione utilizzata dall'art. 9, par. 4, della Decisione; c) i dati inseriti nel S.I.S. (Sistema Informazione Shengen), e rilevanti quindi anche ai fini della nuova procedura dell'euromandato, facendone richiesta alla competente autorita' centrale, che per l'Italia e' attualmente la divisione SIRENE, istituita presso la Direzione centrale di Polizia criminale del Ministero dell'Interno.
E' previsto, addirittura, nel comma 3 dell'art. 7, senza introdurvi alcuna specifica limitazione o condizione discendente dalla natura e dallo stato delle indagini in corso o collegate, un obbligo di informativa al membro nazionale dell'Eurojust da parte del Procuratore della Repubblica, allorquando si proceda ad indagini relative alle forme di criminalita' ed ai reati di competenza dell'Eurojust secondo l'art. 4 della decisione istitutiva, purche' coinvolgano almeno due Stati membri dell'U.E., o un Paese terzo (se e' stato concluso con esso un accordo di cooperazione ex art. 27, par.3, della Decisione), ovvero la stessa Comunita' europea, ad es. in caso di frodi o altri illeciti lesivi degli interessi finanziari dell'U.E. (e sarebbe ben strano, nell'attuale ordinamento costituzionale, che un'autorita' giudiziaria fosse tenuta ad informare un'autorita' amministrativa dell'esistenza e dell'oggetto di determinate indagini, anche per fatti gravissimi, se non fosse vero invece il contrario, ossia che il membro nazionale di Eurojust e' un vero e proprio omologo delle autorita' con cui scambia, ed alle quali richiede, informazioni di questo tipo).
Nella stessa nota di riflessione elaborata dal Segretariato generale del Consiglio dell'U.E. si auspicava la previsione di un obbligo di informazione da parte delle autorita' nazionali, non generalizzato, ma limitato a taluni, ben selezionati, tipi di criminalita', proprio per evitare un eccesso di informazioni, di per se' causa di disfunzioni.
Le richieste di informazione e di accesso di cui agli atti sopra indicati sub a) e b) vengono trasmesse alla competente autorita' giudiziaria (ossia il p.m., nella fase delle indagini preliminari - che tuttavia la trasmette con il proprio parere, ove ne ravvisi motivi ostativi all'accoglimento, al g.i.p., il quale provvede con decreto motivato - ovvero, nelle fasi successive, il g.u.p. o il giudice individuato ai sensi dell'art. 91 disp.att. c.p.p., dopo aver acquisito il parere del p.m.).
Il decreto di accoglimento o di rigetto e' soggetto al potere di impugnativa del p.m. o del membro nazionale di Eurojust entro il termine di venti giorni dinanzi alla Corte di cassazione, prevedendosi addirittura, nel comma 2 dell'art. 7, un singolare effetto sospensivo dell'esecuzione del provvedimento di accoglimento della richiesta, a seguito del mero esercizio del potere di impugnazione.
Non sono in alcun modo individuati i motivi ostativi all'accoglimento della richiesta, rimanendo peraltro incerte sia le modalita' di presenza in giudizio del membro nazionale, che dovrebbe conseguentemente assumere la posizione di parte processuale, sia la natura della delibazione riservata alla S.C., chiamata a sindacare scelte potenzialmente attinenti al merito investigativo.
Si tratta, evidentemente, di un meccanismo procedurale di nuovo conio, piuttosto farraginoso nelle sue cadenze, specificamente introdotto in via incidentale per regolare le su indicate evenienze, in deroga alle ordinarie procedure interne di richiesta delle informazioni e di copia degli atti di cui agli artt. 117 e 118 c.p.p., in relazione all'art. 329 c.p.p., ed in contrasto con lo stesso dettato di cui all'art. 9, par. 4, della Decisione, che ricollega l'esercizio del potere di accesso del membro nazionale, senza contemplare previe autorizzazioni o specifiche limitazioni, alle stesse regole dettate dall'ordinamento interno del suo Stato di provenienza per un magistrato del p.m. o un giudice (ovvero, quando possibile a seconda dell'ordinamento nazionale, un funzionario di polizia con pari prerogative).
Anche in questo caso, dunque, in assenza di specifici precedenti normativi sulla stessa configurabilita' di un ricorso per cassazione proveniente da un'autorita' amministrativa, la cui compatibilita' con l'impianto costituzionale sarebbe peraltro difficilmente concepibile, emerge chiaramente la natura giudiziaria del ruolo e delle funzioni del soggetto titolare del potere di impugnativa, il cui esercizio, ricadente direttamente nell'ambito della materia processuale penale, in quanto tale oggetto delle competenze dell'attivita' giurisdizionale ordinaria, potrebbe, per altro verso, essere eventualmente condizionato dall'adozione di imprecisate direttive di fonte ministeriale (ex art. 2, co.3, della legge).
Nell'art. 9 della legge, inoltre, si prevede opportunamente la designazione, quali corrispondenti nazionali dell'Eurojust, degli stessi organi giudiziari ed amministrativi gia' individuati quali riferimenti territoriali della Rete Giudiziaria Europea, ossia le Procure generali della Repubblica presso le Corti d'appello (stante la loro tipica competenza in materia di cooperazione giudiziaria), la D.N.A. (in ragione delle sue competenze di coordinamento per le indagini in materia di criminalita' organizzata) e l'Ufficio II della Direzione generale della Giustizia penale del Dipartimento per gli affari di giustizia del Ministero della Giustizia (quale autorita' centrale in materia di cooperazione giudiziaria). Si e' in tal modo preferito, anche per oggettive esigenze di continuita' ed omogeneitÃ nell'azione di potenziamento della cooperazione e del coordinamento, duplicare la scelta gia' in precedenza effettuata nel nostro ordinamento ai fini della individuazione dei punti di contatto della Rete Giudiziaria Europea (a seguito dell'entrata in vigore, nel 1998, dell'Azione comune che ne prevedeva l'istituzione), ma non e' stato adeguatamente valorizzato l'invito, piu' volte esplicitato nelle competenti sedi comunitarie, di designare un unico punto di contatto centrale competente per il coordinamento delle attivita' antiterrorismo, anche al fine di evitare una eccessiva dispersione del materiale informativo oggetto di scambio e di acquisizione.
Nell'art. 10, infine, si e' data opportuna attuazione all'art. 26, par. 4, della Decisione istitutiva, definendo espressamente il membro nazionale distaccato presso l'Eurojust quale "autorita' nazionale competente" per le esigenze poste dai regolamenti comunitari relativi alle indagini svolte dall'OLAF (ossia, l'organismo anti-frode della Commissione europea): la normativa comunitaria, infatti, nel disciplinare il quadro dei rapporti tra l'Eurojust e l'OLAf, prevede che gli Stati membri vigilino affinche' i membri nazionali siano considerati autorita' competenti per le esigenze dei regolamenti comunitari n. 1073/99 e n. 1074/99. In tal modo, le relazioni redatte dagli agenti dell'OLAF a seguito delle indagini esterne svolte da quell'organismo, unitamente alle informazioni ed alla documentazione pertinente, potranno essere acquisite e trasmesse anche dal membro nazionale dell'Eurojust.
7. Conclusioni. - In definitiva, si e' di fronte ad una legge che, in modo assai prudente, ma, talora, come si e' visto, con vistose disarmonie sistematiche ed ombre di incostituzionalita', recepisce finalmente nel nostro ordinamento giuridico il nuovo organismo comunitario, ponendolo in relazione alle competenti autorita' giudiziarie ed amministrative interne sulla base di rilevanti attribuzioni funzionali non espressamente definite giudiziarie, ma che tali in realta' sono, creando cosi' oggettivamente le premesse, da un lato, di un deficit operativo della nuova struttura - le cui richieste non sempre ed agevolmente riceveranno pieno soddisfacimento da parte delle autorita' interne - e, dall'altro, di possibili sconfinamenti di competenze e conflitti di attribuzioni, il cui superamento richiedera', molto probabilmente, uno sforzo interpretativo "costituzionalmente orientato", ovvero, quando cio' non sara' possibile, ulteriori interventi normativi di correzione e precisazione dell'attuale quadro normativo.