Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F105-IB-348%3Afr
Timestamp: 2016-12-04 01:53:59
Document Index: 83861357

Matched Legal Cases: ['Art. 97', 'Art. 97', 'Art. 5', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 98', 'Art. 98', 'Art. 9', 'BGE', 'Art. 99', 'Art. 98', 'Art. 98', 'Art. 110', 'Art. 103', 'Art. 98', 'Art. 110', 'BGE', 'Art. 98', 'BGE', 'BGE', 'Art. 98', 'Art. 39', 'BGE', 'Art. 52', 'Art. 40', 'Art. 38', 'Art. 66', 'Art. 103', 'BGE', 'Art. 103', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 103', 'BGE', 'BGE', 'Art. 103', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 103', 'BGE', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 98', 'BGE', 'Art. 103', 'Art. 103', 'BGE', 'Art. 159', 'Art. 1', 'Art. 2', 'BGE', 'Art. 23', 'Art. 24', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 1', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 3', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 3', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 6', 'BGE', 'Art. 1', 'BGE', 'Art. 113', 'Art. 114', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 1', 'BGE', 'BGE', 'Art. 5', 'Art. 4', 'Art. 9', 'BGE', 'BGE', 'Art. 114', 'BGE', 'BGE', 'Art. 98', 'Art. 2', 'Art. 3', 'Art. 114', 'Art. 113', 'Art. 40', 'Art. 66', 'Art. 16']

105 Ib 34855. Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 25. Oktober 1979 i.S. Schweiz. Eidgenossenschaft und Eidg. Finanz- und Zolldepartement (EFD) gegen Schweiz. Kreditanstalt (SKA) und Schweiz. Nationalbank (SNB) sowie i.S. SKA und Texon Finanzanstalt (Texon) gegen SNB (Verwaltungsgerichtsbeschwerden)
Procédure. Mesures prises pour la sauvegarde de la monnaie. Recours de droit administratif. Art. 97 ss. OJ. 1. Décision susceptible de recours. Art. 97 OJ, art. 5 PA (consid. 1). 2. La Confédération et le DFF ont-ils qualité pour recourir contre une décision de la BNS? - Le recours ne saurait se fonder sur l'art. 103 lettre b OJ: la BNS n'est pas une organisation indépendante de l'administration fédérale au sens de l'art. 98 lettre h OJ, mais un établissement autonome de la Confédération au sens de l'art. 98 lettre d OJ (confirmation de la jurisprudence; consid. 3 et 4). - La Confédération a-t-elle qualité pour recourir dans le cadre de l'art. 103 lettre a OJ? Question résolue négativement en l'espèce (consid. 5). 3. Le Crédit suisse et la Texon sont habilités à recourir (consid. 6 et 7). L'exigence de l'actualité de l'intérêt juridiquement protégé est-elle encore réalisée en ce qui concerne la Texon (art. 103 lettre a OJ)? Question laissée ouverte (consid. 7). 4. Reformatio in pejus (art. 114 al. 1 OJ): conditions (consid. 18). Prélèvement d'une commission (intérêt négatif) sur les fonds étrangers qui ont afflué. AF urgent du 8 octobre 1971 sur la sauvegarde de la monnaie. O du Conseil fédéral des 20 novembre 1974/22 janvier 1975 instituant des mesures destinées à lutter contre l'afflux de fonds étrangers ("ordonnance"). Commentaires et directives de la BNS des 26 novembre 1974/24 janvier 1975 relatifs à l'ordonnance ("commentaires"). 1. Compétence - à raison de la matière et du lieu - de la BNS en ce qui concerne le prélèvement de la commission (consid. 8-10). - Notion de fonds étrangers au sens de l'art. 2 al. 1 de l'ordonnance (consid. 9b et c). - Application de l'ordonnance aux établissements régis par la LB (art. 1er de l'ordonnance). Définition de l'appel public pour obtenir des fonds en dépôt (art. 1er LB, art. 3 al. 1 OB). Tant le Crédit suisse que la Texon sont assujettis à l'ordonnance (consid. 9a, 10a-c). - Rapport avec les dispositions du droit liechtensteinois concernant la sauvegarde de la monnaie (consid. 10e). 2. Constitutionalité et légalité de l'ordonnance (consid. 11). 3. Dans quelle mesure la commission peut-elle être prélevée "a posteriori" (consid. 12-14)? 4. Définition de l'afflux de fonds étrangers selon l'art. 5 de l'ordonnance (consid. 15-17). - Nature juridique des commentaires (consid. 16a). - La délimitation de l'afflux opérée au ch. 11 des commentaires excède les compétences de la BNS en matière d'exécution de l'AF et de l'ordonnance, telles qu'elles sont définies par ces textes (consid. 16b-d et 17). Faits à partir de page 351
Gegen Ende März 1977 deckte die Generaldirektion der Schweizerischen Kreditanstalt in Zürich (SKA) Unregelmässigkeiten des Hauptdirektors und seines Stellvertreters ihrer Filiale in Chiasso auf. An einer ausserordentlichen Generalversammlung vom 24. Juli 1977 gab der Präsident des Verwaltungsrats bekannt, dass die Filiale Chiasso bedeutende Geldbeträge, die ihr von Kunden zur treuhänderischen Anlage anvertraut worden waren, an die von Partnern des Anwaltsbüros MASPOLI/NOSEDA/PEDRAZZINI verwaltete Texon-Finanzanstalt in Vaduz (Texon) weitergeleitet hatte. Die der Texon über die SKA zugeleiteten Gelder beliefen sich bis zum 31. März 1977 auf rund 2,263 Milliarden Franken. Von den Kundengeldern gehörten rund 90% Ausländern, der Rest Inländern. Die Texon hatte den ausländischen Kunden für ihre Einzahlungen in Fremdwährungen zu etwa 90% Schweizerfrankenkonti eröffnet, die verhältnismässig hoch verzinst wurden. Nach Angaben, die später leicht korrigiert werden mussten, wurden insgesamt für Ausländer 1316 Konti auf Schweizerfranken geführt; davon verzeichneten seit dem 31. Oktober 1974 716 einen Zuwachs. In zahlreichen Fällen besitzt der Kontoinhaber ein vom Filialhauptdirektor und seinem Stellvertreter rechtsgültig im Namen der SKA unterzeichnetes Schreiben, das eine Bürgschafts- oder Garantieerklärung der SKA enthält. Diese Garantieerklärungen beliefen sich zuletzt, d.h. im März 1977 auf annähernd 1,2 Milliarden Franken. Nach der internen Zuständigkeitsordnung der SKA waren der Filialhauptdirektor und sein Stellvertreter nicht ermächtigt, solche Erklärungen abzugeben, oder höchstens bis zu einem verhältnismässig niedrigen Betrag (12 Millionen). Nach Entdeckung der Machenschaften des Filialhauptdirektors und aufgrund der abgegebenen Garantieerklärungen hat die SKA die Schulden der Texon gegenüber den Anlegern übernommen und sich die Aktiven der Texon zunächst verpfänden und später abtreten lassen. Die in Art. 5 der Verordnung über Massnahmen gegen den Zufluss ausländischer Gelder vom 20. November 1974 (AS 1974, 1822; nachfolgend abgekürzt: Schutzverordnung) bzw. der Änderung der Schutzverordnung vom 22. Januar 1975 (AS 1975, 105) vorgeschriebene Kommission (sog. Negativzins) von zuerst 3%, später 10% auf den seit dem 31. Oktober 1974 zugeflossenen Geldern waren den ausländischen Geldgebern weder von der SKA noch von der Texon belastet worden. Über die BGE 105 Ib 348 S. 352Frage der Kommissionspflicht und des Umfangs der Kommissionsbelastung fanden in der Folge verschiedene Besprechungen zwischen der Leitung der SKA und der Schweizerischen Nationalbank (SNB) statt. Eine Vereinbarung kam indessen nicht zustande.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 23. März 1978 beantragen BGE 105 Ib 348 S. 353das EFD und die Schweizerische Eidgenossenschaft, die Verfügung der SNB sei insoweit aufzuheben, als sie die Belastung des einzelnen Kontozuwachses auf ein einziges Mal und höchstens 10% beschränke und dementsprechend auf Fr. 81'696'159.35 festgesetzt habe. Die Sache sei zur Neuentscheidung im Sinne der Erwägungen (im Rahmen von 293,1 Millionen Franken) an die SNB zurückzuweisen.
Die SNB stellt in der Vernehmlassung den Antrag, es sei festzustellen, dass sie örtlich und sachlich zum Erlass ihrer Verfügung vom 27. Februar 1978 zuständig gewesen sei. Hinsichtlich der Beschwerde des EFD beantragt sie, es sei mangels Beschwerdelegitimation nicht darauf einzutreten, eventuell sei BGE 105 Ib 348 S. 354die Beschwerde abzuweisen. Die Beschwerden der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der SKA sowie der Texon seien vollumfänglich abzuweisen. Das EFD beantragt, die Beschwerde der SKA und der Texon seien abzuweisen. Die SKA und die Texon beantragen, es sei auf die Beschwerde der Schweizerischen Eidgenossenschaft und des EFD nicht einzutreten, eventuell sei die Beschwerde abzuweisen. Es wurde ein zweiter Schriftenwechsel durchgeführt, in welchem die Beteiligten an ihren Anträgen festhielten.
Die SNB ist entweder eine autonome eidgenössische Anstalt im Sinn von Art. 98 lit. d OG oder dann eine andere Organisation ausserhalb der Bundesverwaltung gemäss Art. 98 lit. h OG. Art. 9 Abs. 2 Schutzverordnung sieht vor, dass gegen BGE 105 Ib 348 S. 355Verfügungen, die die SNB zur Durchführung der Schutzverordnung trifft, unmittelbar die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gegeben ist. Ausschlussgründe im Sinn von Art. 99-102 OG bestehen nicht. Es liegt daher auf jeden Fall ein mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbarer Entscheid vor, ohne dass hierfür bereits geprüft werden muss, ob die SNB eine autonome eidg. Anstalt im Sinn von Art. 98 lit. d OG oder eine andere Organisation ausserhalb der Bundesverwaltung gemäss Art. 98 lit. h OG darstellt.
b) Eidgenossenschaft und EFZD möchten bereits aus dem Umstand, dass ihnen die Beschwerden der SKA und der einzelnen Texongläubiger zur Vernehmlassung im Sinn von Art. 110 OG zugestellt wurden, ableiten, das Bundesgericht habe damit die SNB als Vorinstanz im Sinn von Art. 103 lit. b OG bzw. Art. 98 lit. h OG anerkannt. Eine solche Bedeutung kommt jener Zustellung indessen keineswegs zu. Bei den Anordnungen zur Durchführung des Schriftenwechsels gemäss Art. 110 OG handelt es sich bloss um prozessleitende Verfügungen, die der Präsident der Abteilung, in Ausnahmefällen BGE 105 Ib 348 S. 356der Instruktionsrichter trifft. Sie ergehen aufgrund einer vorläufigen Beurteilung der Rechtslage und können deshalb das urteilende Gericht nicht binden.
b) Was unter einer autonomen eidgenössischen Anstalt im Sinn von Art. 98 lit. d OG zu verstehen ist, hat das Bundesgericht in BGE 98 Ib 67 näher ausgeführt: Danach erfüllt eine BGE 105 Ib 348 S. 357solche Anstalt eine öffentliche Aufgabe für ein Gemeinwesen (Staat oder andere öffentliche Körperschaft), das als Träger oder als Muttergemeinwesen bezeichnet wird. Sie hängt vom Träger ab, ohne seiner hierarchisch gegliederten Zentralverwaltung anzugehören. Sie wird vom Muttergemeinwesen gegründet oder aufgelöst; dieses widmet sie einem bestimmten Zweck, legt ihre Organisation in den Grundzügen fest und ernennt ihre obersten Organe; es trägt die Anstalt auch in finanzieller Beziehung, zumindest durch eine Defizitgarantie. Die autonome öffentliche Anstalt ist in den vom Muttergemeinwesen gezogenen Schranken administrativ selbständig.
Wie es sich im einzelnen damit verhält, kann hier dahingestellt bleiben. Im Rahmen der rechtlichen Qualifikation und ihres Aufgabenbereichs weist die SNB jedenfalls zahlreiche Merkmale auf, die einer autonomen Anstalt im Sinn von Art. 98 lit. d OG zukommen: Sie hat einen öffentlichen Auftrag zu erfüllen, der durch Art. 39 BV umschrieben wird. Sie ist durch Gesetz (NBG) geschaffen worden. Die Verfassung schreibt vor, dass sie unter Aufsicht und Mitwirkung des Bundes verwaltet wird; das ist im NBG näher ausgeführt, welches die Organisation der SNB in den Grundzügen festlegt. Das Direktorium als oberste Verwaltungsbehörde der SNB wird BGE 105 Ib 348 S. 358durch den Bundesrat ernannt, der auch den grössten Teil der Bankräte wählt (Art. 52, 53; Art. 40-42 NBG). Daneben geniesst die SNB weitgehend einen autonomen Status; sie gehört nicht der hierarchisch gegliederten Zentralverwaltung an. Es fehlt auch eine ausdrückliche Defizitgarantie des Bundes. Auch kann die SNB bei Nichterneuerung des Notenprivilegs selber entscheiden, ob sie weiter bestehen oder sich auflösen will (Art. 38 Ziff. 6; Art. 66 NBG). Zusammenfassend lässt sich gleichwohl festhalten, dass ihre Hauptaufgabe in der Besorgung eines Ausschnitts der Staatsverwaltung besteht, für die sie vom Verwaltungsapparat des Bundes unabhängig ausgestaltet worden ist (vgl. auch SCHMID, a.a.O., S. 100 u. 102).
5. a) Es bleibt zu prüfen, ob sich die Legitimation des Bundes aus Art. 103 lit. a OG ableiten lässt. Die Beschwerdebefugnis BGE 105 Ib 348 S. 359gemäss Art. 103 lit. a OG ist grundsätzlich auf Privatpersonen zugeschnitten (BGE 100 Ia 281; BGE 98 Ib 69; BGE 97 I 606 f.). Die Gemeinwesen oder ihre Behörden können sich deshalb an sich nicht darauf berufen. Das Bundesgericht hat indessen den Fall ausgenommen, wo diese sich in der gleichen oder einer ähnlichen Lage wie Private befinden. Demnach kann eine Gemeinde Beschwerde gegen Eingriffe in ihr Finanz- oder ihr Verwaltungsvermögen erheben, insbesondere gegen eine Verfügung, die ihr eine Enteignungsentschädigung auferlegt (BGE 103 Ib 216). In einzelnen Urteilen hat es die Beschwerdebefugnis der Gemeinwesen und ihrer Behörden sogar etwas erweitert. So hat es der kantonalen Wehrsteuerverwaltung gestützt auf Art. 103 lit. a OG das Recht zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen Entscheid der kantonalen Rekurskommission zuerkannt (BGE 98 Ib 278 f.). Ferner hat es entschieden, dass eine Gemeinde Beschwerde führen könne, um ein Grundwasservorkommen, das sie für eine Wasserversorgung zu nutzen gedenkt, schützen zu lassen (BGE 98 Ib 16). Für die Bejahung der Beschwerdebefugnis bedarf es aber auf jeden Fall besonderer und anderer Interessen als des allgemeinen öffentlichen Interesses an der richtigen Durchsetzung und einheitlichen Anwendung des Bundesrechts, welchem die Behördenbeschwerde gemäss Art. 103 lit. b OG dient (BGE 101 Ib 191 E. 1a; BGE 100 Ia 281; BGE 99 Ib 214). Andernfalls verlöre auch die systematische Gliederung des Art. 103 OG ihren Sinn (BGE 97 I 607 E. 2a).
b) Gemäss Art. 6 Abs. 1 Schutzverordnung sind die belasteten Kommissionen der SNB abzuliefern, wobei der Bundesrat über deren Verwendung entscheidet. Mit Beschluss vom 8. Dezember 1975 hat der Bundesrat die Kommissionen zur Äufnung der Rückstellungen für Kursverluste der Exportrisikogarantie bestimmt (vgl. BBl 1976 II, S. 574). Die abgelieferten Kommissionen gehören insofern zum Finanzvermögen des Bundes. Dieser Umstand ist indessen bloss eine Nebenwirkung der in Frage stehenden Währungsschutzmassnahme. Die Kommission ist primär ein wirtschaftspolitisches Lenkungsinstrument, das die Nachfrage nach Schweizerfranken eindämmen und diejenige nach Devisen stärken soll (vgl. Bericht des Bundesrates über Massnahmen zum Schutz der Währung vom 23. April 1975, BBl 1975 I, S. 1601 ff.). Dass dem Bund aus der Handhabung dieses Instruments gewisse Einnahmen anfallen, BGE 105 Ib 348 S. 360ist hingegen sekundär. Das Motiv der Einnahmebeschaffung hat laut SNB beim Erlass der Massnahme und bei ihrem späteren Einsatz keine Rolle gespielt, was durch die einschlägigen Ausführungen des Bundesrats und die parlamentarischen Beratungen bei der Einführung der Massnahme bestätigt wird (vgl. insbesondere Botschaft über den Schutz der Währung vom 8. September 1971, BBl 1971 II 843; Bundesrat Celio im Ständerat, Amtl. Bull. Ständerat 1971, S. 569; die Berichterstatter Weber und Debétaz im Nationalrat, Amtl. Bull. Nationalrat 1971, S. 1039 u. 1041, ferner die Nationalräte Blatti und Deonna a.a.O., S. 1044 und 1049). Ausserdem wurde der Zweck, dem der Negativzins dienen sollte, am besten erreicht, wenn in möglichst wenigen Fällen die Voraussetzungen für die Erhebung der Kommission gegeben waren. Es geht daher nicht an, das vom Bund angerufene fiskalische Interesse als so intensiv anzusehen, dass es als selbständiges Interesse prozessualen Rechtsschutz verdiente (vgl. dazu I. SCHWANDER, Zur Beschwerdebefugnis in den Verwaltungsverfahren und Verwaltungsgerichtsverfahren, ZBl 79/1978, S. 482 f.). Die Bejahung eines solchen Interesses hätte im übrigen auch schwer absehbare Folgen, da die Entscheide autonomer eidgenössischer Anstalten im Sinne von Art. 98 lit. d OG häufig Auswirkungen auf die Vermögenslage des Bundes haben.
d) Es bleibt für die Beschwerdebefugnis der Eidgenossenschaft das Interesse, das es mit der Einführung des Negativzinses zu wahren gilt, d.h. das Interesse an einer gesunden Währung. Der Eidgenossenschaft geht es denn auch in Wirklichkeit um die richtige Anwendung des BB über den Schutz der Währung und seiner Ausführungsvorschriften. Das EFD führt in der Replik selber aus, es handle sich dabei nicht darum, dem Bund Einnahmen zu verschaffen, sondern um den richtigen BGE 105 Ib 348 S. 361Vollzug des Bundesrechts. Das schliesst es aber aus, die Beschwerdebefugnis gestützt auf Art. 103 lit. a OG zu bejahen. Es handelt sich hier um einen ausgesprochen hoheitlichen Streit, wofür Art. 103 lit. a OG nicht geschaffen ist.
Das genaue Verhältnis zwischen der SKA und der Texon ist nicht bekannt. Es ist denkbar, dass sich daraus noch ein aktuelles Interesse ergeben kann. Wie es sich damit verhält, kann indessen dahingestellt bleiben, da die Frage, ob die Texon auch noch selber zur Beschwerde legitimiert ist, auf das vorliegende Verfahren keine Auswirkungen hat. Sie reichte keine separate Beschwerdeschrift ein; vielmehr gilt diejenige der SKA auch für sie. Materiell werden daher ihre Begehren bei der Beurteilung BGE 105 Ib 348 S. 362der Beschwerde der SKA auf jeden Fall behandelt. Neben der SKA könnte ihr bei Gutheissung der Beschwerde auch nicht separat noch eine Parteientschädigung zugesprochen werden, da nicht nachgewiesen ist, dass ihr zusätzlich zum Aufwand des SKA für die Beschwerdeführung noch besondere Auslagen entstanden sind. Die Parteientschädigung umfasst bloss den Ersatz der notwendigen Kosten (Art. 159 Abs. 2 OG; Art. 1 Abs. 2 des Tarifs über die Entschädigung an die Gegenpartei für das Verfahren vor dem Bundesgericht vom 9. November 1978 [AS 1978, 1956]).
b) Als ausländische Gelder im Sinn der Schutzverordnung gelten gemäss Art. 2 Abs. 1 Schutzverordnung auch Guthaben, die den Banken zu treuhänderischen Anlage bei Dritten anvertraut worden sind. Die SKA geht selber davon aus, die Gelder, die von ihren Organen in Chiasso entgegengenommen und BGE 105 Ib 348 S. 363dann bei der Texon angelegt wurden, hätten Treuhandgeschäfte der SKA betroffen. So wird in der Beschwerde ausgeführt, es sei die Filiale in Chiasso gewesen, die als "Entgegennehmer" der ausländischen Gelder zu betrachten sei. Der Vorgang bei der Entgegennahme der Gelder und ihrer Weitergabe an die Texon lässt sich so erklären, dass die Organe der SKA die Gelder namens der SKA zwar entgegengenommen haben, aber mit dem Vermerk, dass sie dann zwecks Erzielung einer grösseren Rendite bei der Texon angelegt würden. Gewisse Gläubiger behaupten übrigens, sie hätten von der Weiterleitung ihrer Gelder an die Texon nichts gewusst, sondern seien der Meinung gewesen, sie hätten ihre Gelder bei der SKA angelegt. Das Vorgehen der Organe der SKA lässt somit darauf schliessen, dass eigentliche Treuhandanlagen bei der SKA getätigt werden sollten. Da dabei das Risiko auf Seiten des Anlegers lag, wurden allfällige Bedenken der Geldgeber durch die Garantieerklärungen der SKA behoben. Am Treuhandcharakter der Transaktionen ändert es natürlich nichts, dass diese entgegen der Weisung in der Wegleitung zu den Bilanzierungsvorschriften der Art. 23-25 der Verordnung zum Bank G vom 17. Mai 1972 (BankV; SR 952.02; Anhang II zur Verordnung, C, Allgemeine Weisungen) nicht verbucht wurden, da es die Absicht der Organe der SKA war, die Geschäfte mit der Texon der Kontrolle zu entziehen. So wurden ja auch die Garantieleistungen nicht, wie es Art. 24 der erwähnten Verordnung vorschreibt, besonders ausgewiesen. Ebenfalls ändert daran nichts, dass ab 24. Januar 1975 neue Treuhandanlagen verboten waren und bestehende aufgelöst werden mussten.
c) Soweit es sich bei den Geldanlagen um solche Treuhandgeschäfte handelte, war demnach die SKA verpflichtet, den Kunden der Texon die Kommission zu belasten, und es braucht hiefür nicht geprüft zu werden, ob die Schutzverordnung auch unmittelbar auf die Texon anwendbar war. Einige Gläubiger stellen sich indessen auf den Standpunkt, sie seien direkt mit der Texon in Kontakt gewesen. Da immerhin die Ansicht vertreten werden kann, zumindest bei einem Teil von ihnen seien unter Vermittlung der SKA Direktanlagen der Texon-Gläubiger bei der Texon getätigt worden, muss gleichwohl geprüft werden, ob die örtliche und sachliche Zuständigkeit der SNB für die Auferlegung der Kommission auch gegenüber der Texon gegeben war. Immerhin lässt sich festhalten, BGE 105 Ib 348 S. 364dass wohl der überwiegende Teil der Anlagen als Treuhandgeschäfte im Sinn von Art. 2 Abs. 1 Schutzverordnung angesehen werden kann.
b) Das BankG umschreibt den Begriff der Bank im engeren Sinn nicht selber, sondern hat diese Umschreibung der Praxis überlassen (BODMER/KLEINER/LUTZ, Kommentar zum schweizerischen Bankengesetz, N. 7 zu Art. 1 BankG; COHEN, Der Begriff der Bank im schweizerischen Bankengesetz, Diss. Freiburg 1975, S. 54 ff., 74 ff.; NOBEL, Praxis zum öffentlichen und privaten Bankenrecht der Schweiz, S. 100). Eine Bank ist nach der Umschreibung der Bankenkommission jede Unternehmung, die mit Kunden- oder Publikumsgeldern gewerbsmässig Darlehen aufnimmt und Kredite erteilt (SCHÜRMANN, Wirtschaftsverwaltungsrecht, S. 227). Das Bundesgericht hat in BGE 62 I 275 E. 3 ausgeführt, wesentliches Merkmal einer Bank sei, dass sie den Geldhandel betreibe, d.h. gewerbsmässig und in grossem Massstab Kapitalien mobilisiere, indem sie sich BGE 105 Ib 348 S. 365Gelder leihe und ihrerseits Gelder an Dritte verleihe, und aus der Zinsdifferenz einen Gewinn erziele. In BGE 87 I 498 ergänzte es diese Umschreibung insofern, als die Bank im engeren Sinn Räumlichkeiten besitze, die dem Publikum geöffnet seien, und im allgemeinen über Schalter verfüge, an denen sich die Geschäfte mit den Kunden abwickelten. Demgegenüber konzentrieren sich die bankähnlichen Finanzgesellschaften vor allem auf ausgewählte Formen des Aktivgeschäfts wie Kapitalanlage. Übernahme von Beteiligungen und Gewährung fester Darlehen an Unternehmungen (BODMER/KLEINER/LUTZ, a.a.O., N. 18 ff. zu Art. 1 BankG; COHEN, a.a.O., S. 98 und 102; KLEINER, Die Gesetzgebung über das Bankwesen in Bund und Kantonen, S. 24; SCHÜRMANN, a.a.O., S. 228). Im Unterschied dazu finanzieren die übrigen, d.h. nicht bankähnlichen Finanzgesellschaften im wesentlichen Unternehmungen, die zum gleichen Konzern gehören (Nobel, a.a.O., S. 110; BODMER/KLEINER/LUTZ, a.a.O., N. 26 ff. zu Art. 1 BankG; COHEN, a.a.O., S. 103).
Aus der Gesamtheit der Umstände ergibt sich auch, dass die Texon sich öffentlich zur Annahme fremder Gelder empfohlen hat. Der Begriff der öffentlichen Empfehlung ("appel au public") wird im Gesetz ebenfalls nicht näher umschrieben. Art. 3 Abs. 1 BankV bestimmt, eine Empfehlung zur Annahme fremder Gelder BGE 105 Ib 348 S. 366sei öffentlich, wenn sie sich in beliebiger Form, innerhalb oder ausserhalb der Geschäftsräume an Personen richtet, die nicht zur Kundschaft gehören. Diese Vorschrift hält sich im Rahmen des BankG. Bei der Begriffsbestimmung ist eine weite Auslegung angemessen. Das BankG bezweckt im erster Linie den Schutz der Gläubiger (KLEINER, a.a.O., S. 23; COHEN, a.a.O., S. 99; BODMER/KLEINER/LUTZ, a.a.O., N. 8 zum Art. 1 BankG). Es soll nach Möglichkeit verhindert werden, dass durch öffentliche Empfehlung Publikum, das Anlagemöglichkeiten sucht, angezogen wird und dann zu Schaden kommt, weil eine genügende Aufsicht über die Gesellschaft fehlt. Unternehmungen, die sich irgendwie öffentlich zur Entgegennahme von Geldern empfehlen, sollen deshalb der strengen bankengesetzlichen Kontrolle unterstellt werden. Öffentliche Werbung ist deshalb auch dann gegeben, wenn Publikumsgelder über Dritte entgegengenommen werden (KLEINER, a.a.O., S. 27; BODMER/KLEINER/LUTZ, a.a.O., N. 47 f. zu Art. 1 BankG/Art. 3 BankV; COHEN, a.a.O., S. 120 ff.; NOBEL, a.a.O., S. 111). Öffentlich ist ferner auch eine mündliche Empfehlung, z.B. in einem Besprechungszimmer, oder eine schriftliche Offerte an jemanden, der noch nicht Kunde ist (DUPERREX, Banken, Karte SJK Nr. 1335, S. 4 ff.).
Es besteht kein Zweifel, dass die Texon, obwohl sie eine BGE 105 Ib 348 S. 367Anstalt nach liechtensteinischem Recht darstellt, ausschliesslich in der Schweiz verwaltet wurde. Während der massgebenden Zeitdauer waren von den vier Verwaltungsräten der Texon drei in der Schweiz wohnhafte Schweizer. Die Geschäftstätigkeit wickelte sich überwiegend in enger räumlicher Beziehung zur Niederlassung der SKA in Chiasso in den Räumen des Anwaltsbüros Noseda/Maspoli/Pedrazzini ab. Gelegentlich wurden auch ausländische Gelder in Italien entgegengenommen. Dagegen übte die Gesellschaft in Liechtenstein keine Geschäftstätigkeit aus. In Vaduz eingehende Post wurde nach Chiasso weitergeleitet. Auch die Buchhaltung wurde in der Schweiz geführt; erst als die Verantwortlichen der Texon anfangs 1977 zur Überzeugung gelangten, dass Schwierigkeiten bevorstanden, wurde ein Teil der Archive in das Fürstentum Liechtenstein überführt. Die Gelder, die die Texon übernahm, flossen in die Schweiz, nicht nach Liechtenstein, und wurden auch von der Schweiz aus weiter angelegt.
Zwischen der Schweiz und dem Fürstentum Liechtenstein bestehen besonders enge rechtliche Verbindungen (FAVRE, Droit constitutionnel suisse, 2. A., S. 68 ff.; THEVENAZ, Ersatzkarte SJK Nr. 731, Liechtenstein; LANFRANCONI, Die Staatsverträge und Verwaltungsabkommen zwischen der Schweiz und dem Fürstentum Liechtenstein unter besonderer Berücksichtigung der daraus entstandenen völkerrechtlichen Konsequenzen, Diss. Basel 1969). Die wichtigsten unter ihnen wurden BGE 105 Ib 348 S. 368durch den Vertrag vom 29. März 1923 über den Anschluss des Fürstentums Liechtenstein an das schweizerische Zollgebiet (BS 11, 160) geschaffen. Nach dessen Art. 4 und 10 sind bestimmte schweizerische Gesetze auch im Fürstentum Liechtenstein unmittelbar anwendbar. Die Schutzverordnung und der Bundesbeschluss über den Schutz der Währung von 8. Oktober 1971 (AS 1971, 1449), worauf jene gründet, gehören nicht zu diesem unmittelbar anwendbaren Recht. Das Fürstentum Liechtenstein hat indessen im Anschluss an die schweizerische Gesetzgebung eine Parallelgesetzgebung geschaffen in Form folgender Erlasse: Gesetz vom 26. Oktober 1972 über Massnahmen auf dem Gebiete des Geld- und Kapitalmarktes und des Kreditwesens; Verordnung vom 12. Juni 1973 über Massnahmen auf dem Gebiet des Kreditwesens; Verordnung vom 26. November 1974 über Massnahmen gegen den Zufluss ausländischer Gelder (welche in Art. 5 die Belastung von neu zugeflossenen Geldern seit 31. Oktober 1974 mit einer Kommission von 3% pro Quartal vorsieht); Verordnung über die Änderung der Verordnung betreffend Massnahmen gegen den Zufluss ausländischer Gelder vom 28. Januar 1975 (mit Erhöhung der Kommission bis zu 10% in Art. 5 Abs. 1). Nach Art. 6 der Verordnung vom 26. November 1974 sind die Kommissionen der liechtensteinischen Landeskasse abzuliefern.
Am Fortbestand der liechtensteinischen Parallelgesetzgebung wurde damit nichts geändert. Obwohl das monetäre BGE 105 Ib 348 S. 369Aktionsfeld der Texon sich praktisch ausschliesslich in der Schweiz abwickelte, ist es an sich denkbar, dass das Fürstentum Liechtenstein gestützt auf den formellen Sitz der Texon in seinem Gebiet die Anwendung seiner parallelen Vorschriften ebenfalls bejaht. Wie es sich damit verhält, braucht hier indessen nicht näher abgeklärt zu werden. Denn eine unmittelbar bereits in diesem Verfahren anwendbare Konfliktsnorm für den Fall, dass die liechtensteinische Regierung von der Texon tatsächlich ebenfalls die Kommissionen nachfordert, besteht weder im schweizerischen noch im internationalen Recht. Allenfalls wird es Sache der beiden Regierungen sein, in diesem Fall einen Konflikt auf Regierungsebene zu regeln. Das vorliegende Verfahren wird davon nicht berührt.
Aus der Formulierung der dem Bundesrat in Art. 1 BB BGE 105 Ib 348 S. 370delegierten Kompetenzen lässt sich schliessen, dass dem Bundesrat beim Erlass der notwendigen Währungsmassnahmen im Sinn des BB ein sehr weiter Spielraum des Ermessens eingeräumt wird, welcher für das Bundesgericht nach Art. 113 Abs. 3/Art. 114bis Abs. 3 BV verbindlich ist. Aus diesem Grund darf das Bundesgericht bei der Überprüfung der Schutzverordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen. Das dem Bundesrat eingeräumte Ermessen verbietet dem Bundesgericht insbesondere, über die Zweckmässigkeit der bundesrätlichen Verordnung zu befinden (BGE 104 Ib 425 E. 6b). Die Prüfung des Bundesgerichts beschränkt sich vielmehr auf die Frage, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (BGE 104 Ib 425 E. 6b mit Hinweisen). Dabei ist insbesondere zu untersuchen, ob mit der bundesrätlichen Verordnung der im BB genannte Zweck erfüllt werden kann und ob der Bundesrat sein Ermessen nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit ausgeübt hat. Dies kann bejaht werden, wenn die in der Verordnung vorgesehenen Mittel in einem vernünftigen Verhältnis zu dem im Gesetz vorgesehenen Zweck stehen (BGE 104 Ib 425 f. E. 6b).
c) In dieser Hinsicht ist festzustellen, dass der Bundesrat mit der Schutzverordnung von der ihm delegierten Befugnis einen rechtmässigen Gebrauch gemacht hat. Er war beauftragt, nötigenfalls einen im Interesse der Gesunderhaltung der Währung unerwünschten Zufluss ausländischer Gelder abzuwehren und ihren Abfluss zu fördern. Es ist offensichtlich, dass die Erhebung der Kommission bis zu einem gewissen Grad geeignet ist, ausländische Anleger von der Anlage ihrer Gelder in der Schweiz abzuhalten und, sofern diese bereits in der Schweiz angelegt waren, ihren Abzug zu veranlassen. Dasselbe gilt auch von der verschärften Vorschrift gemäss der Änderung vom 22. Januar 1975, wonach der Negativizins von 3% auf 10% pro Quartal erhöht wurde. Die Verfassung- und Gesetzmässigkeit der Schutzverordnung ist somit grundsätzlich zu bejahen. Die Anwendung der Schutzverordnung im Einzelfall - insbesondere eine mehrfache Belastung mit einer Kommission von 10% pro Quartal - hat ihrerseits den verfassungsrechtlichen Grundsätzen zu entsprechen, was aber nicht eine Frage der Verfassungsmässigkeit der Schutzverordnung an sich ist.BGE 105 Ib 348 S. 371
13. Die SKA macht weiter geltend, die SNB habe sie am 22. April 1977 aufgefordert, für den Abfluss der mit der Texon in Zusammenhang stehenden Schweizerfrankenguthaben zu BGE 105 Ib 348 S. 372sorgen; die SKA habe darauf unverzüglich die nicht für die Forderungen der Verrechnungssteuer- und Währungsschutzbehörden gesperrten Texon-Guthaben, d.h. 75%, in Ausländerwährung umgewandelt. Sie macht geltend, im Hinblick auf diese Umwandlung stelle die Nachforderung der Kommission eine Doppelbelastung dar und sei deshalb nicht gerechtfertigt.
Ob die SKA rechtlich in der Lage ist, in solchen Fällen die Überwälzung nachträglich noch ins Auge zu fassen, kann offen bleiben, und zwar umso mehr als die nachträgliche Einforderung der Kommission in vielen Fällen auf grosse praktische BGE 105 Ib 348 S. 373Schwierigkeiten stossen wird. Die Unmöglichkeit, die Kommissionen zu überwälzen, ist aufgrund des Fehlverhaltens der SKA bzw. der Texon eingetreten, wofür sie entsprechend einzustehen haben.
"Der Zuwachs wird für jedes Konto eines Ausländers separat berechnet. Somit liegt auch dann ein Zuwachs vor, wenn sich das Geld am 31.10.74 zwar in der Schweiz befand, aber von einem Konto auf ein anderes - neues oder bereits bestehendes - Konto bei der gleichen oder einer anderen Bank BGE 105 Ib 348 S. 374übertragen wird." Ziff. 18:
Es kann sich deshalb nur fragen, ob Ziff. 11 in Verbindung mit Ziff. 18 der "Erläuterungen" mit dem übergeordneten BGE 105 Ib 348 S. 375Recht, d.h. mit dem BB über den Schutz der Währung und der Schutzverordnung sowie allfälligen verfassungsrechtlichen Grundsätzen in Einklang steht oder nicht.
b) Gemäss Art. 1 BB ist der Bundesrat (in Verbindung mit der SNB) ermächtigt, sowohl den unerwünschten Zufluss ausländischer Gelder abzuwehren, als auch ihren Abfluss zu fördern.BGE 105 Ib 348 S. 376
Die SNB hat demnach mit der Ausdehnung des Begriffs des Zuflusses gemäss Ziff. 11 der "Erläuterungen" ihre Befugnisse BGE 105 Ib 348 S. 377überschritten. Daran ändert nichts, dass dem Bundesrat, als er am 22. Januar 1975 die Schutzverordnung abänderte, unter Umständen nicht entgangen ist, in welcher Weise die SNB von ihrer Vollzugskompetenz in den "Erläuterungen" hinsichtlich der Berechnungsweise des Nettozuwachses Gebrauch gemacht hatte. Selbst wenn er mit der Begriffsumschreibung durch die SNB einverstanden gewesen sein sollte, ersetzt dieses stillschweigende Einverständnis die erforderliche Rechtsgrundlage für eine solche Ausdehnung des Art. 5 Abs. 1 Schutzverordnung bzw. die ausdrückliche Änderung der Verordnung in dieser Beziehung nicht (vgl. auch Art. 4 lit. f und h in Verbindung mit Art. 9 Abs. 1 Rechtskraftgesetz).
17. a) Es fragt sich, in welchen Fällen ein Gläubigerwechsel BGE 105 Ib 348 S. 378zu verneinen ist. In der Beschwerdeschrift werden Fallgruppen aufgezählt, die nach Meinung der SKA eine bloss formale Kontoübertragung darstellen: Die Änderung der Nummer des Kontos bei gleichbleibendem Kontoinhaber; die Änderung der Nummer des Kontos mit formellem Wechsel des Kontos auf ein Familienmitglied, wobei die tatsächliche Verfügungsmacht nach wie vor beim früheren Kontoinhaber bleibt; die Übertragung eines Kontos von einer natürlichen Person auf eine juristische Person, wobei der Inhaber der juristischen Person mit dem früheren Kontoinhaber identisch ist; die Aufteilung eines Kontos auf mehrere Konti oder Rubriken; Kontoübertragungen bei Erbschaften.
b) Es ist schwierig, im jetzigen Zeitpunkt zu diesen Fällen bereits im einzelnen Stellung zu nehmen. Nach dem Gesagten liegt nur bei Wechsel des Gläubigers ein Zufluss vor. Es ist deshalb einerseits klar, dass in jenen Fällen, wo bloss der Name oder die Nummer eines Kontos geändert wurde, bzw. ein neues Konto ausschliesslich zu diesem Zweck errichtet wurde, kein Gläubigerwechsel angenommen werden darf, aus welchem Grund auch immer eine solche Namens- oder Nummernänderung erfolgte. Ob dies hingegen auch so vorbehaltlos gelten kann bei Trennung oder Zusammenlegung verschiedener Konti desselben Inhabers, lässt sich aufgrund der heute vorliegenden Entscheidgrundlagen nicht abschliessend beurteilen. Die näheren Umstände und die Bedeutung jener Fälle können im heutigen Zeitpunkt nicht abgeschätzt werden. Es ist nötig, dass die SNB hier vorerst zusätzliche Abklärungen vornimmt. Es rechtfertigt sich daher, die Sache insofern an sie zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Anderseits ist ebenfalls klar, dass ein formeller Gläubigerwechsel, insbesondere die Übertragung eines Kontos von einer natürlichen auf eine juristische Person, mit der Kommission belastet werden muss. Dabei liegt auch in jenen Fällen, wo ein Wechsel innerhalb der Familie stattfand, grundsätzlich ein solcher formeller Wechsel vor, der die Auferlegung der Kommission nach sich zieht. Immerhin mögen sich unter Umständen auch hier Ausnahmen rechtfertigen. Insbesondere kann man sich fragen, ob hinsichtlich der Erbschaften zwischen Erbanfall und Teilung zu unterscheiden ist und allenfalls nur die Übertragung bei der Teilung als Zuwachs einzustufen ist. Indes ist auch hier das Bundesgericht im heutigen Zeitpunkt nicht in der Lage, abschliessend Stellung zu nehmen, da BGE 105 Ib 348 S. 379die näheren Umstände und die Tragweite jener Fälle nicht abgeschätzt werden können. Es wird Sache der SNB sein, im Rahmen einer Neubeurteilung abzuklären, ob sich diesbezüglich allenfalls Ausnahmen rechtfertigen.
a) Mit Art. 114 Abs. 1 OG soll dem Bundesgericht die Möglichkeit gegeben werden, in Abgabestreitigkeiten einen Entscheid der Vorinstanz im Rahmen seiner von Amtes wegen getroffenen Abklärungen gegebenenfalls dem objektiven Recht anzupassen, ohne an die Anträge der Parteien gebunden zu sein. Eine solche Berichtigung wird aber nur vorgenommen, wenn der betreffende Entscheid offensichtlich unrichtig und die Korrektur von erheblicher Bedeutung ist (BGE 103 Ib 369; vgl. auch ZIMMERLI, Zur reformatio in peius vel melius im Verwaltungsrechtspflegeverfahren des Bundes, in Mélanges Henri Zwahlen, S. 530). Die Korrektur bezieht sich ferner nur auf Verletzung von Bundesrecht oder Tatsachenirrtum, nicht aber auf Ermessensfragen (GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 1979, S. 185). Im Unterschied zur Rechtslage vor der Revision des OG von 1968 besteht diese Möglichkeit nicht nur in eigentlichen BGE 105 Ib 348 S. 380Steuerfällen, sondern allgemein für Abgabestreitigkeiten (GYGI, a.a.O., S. 185; KEISER, Die reformatio in peius in der Verwaltungsrechtspflege, Diss. Zürich 1979, S. 73 f.).
104 IB 425,
101 IB 338,
98 IB 278 suite... ,
101 IB 308,
98 IB 67,
98 IB 69,
97 I 606,
101 IB 191,
99 IB 214,
97 I 607,
100 IB 108,
87 I 498,
Art. 98 lit. h OG,
art. 103 lettre b OJ suite... ,
art. 3 al. 1 OB,
Art. 2 Abs. 1 BankG,
Art. 3 BankV,
Art. 114bis Abs. 3, Art. 113 Abs. 3 BV,
art. 1er de l'ordonnance). Définition de l'appel public pour obtenir des fonds en dépôt (art. 1er LB,
Art. 40-42 NBG,
Art. 66 NBG,
Art. 16i Abs. 2 Satz 2 NBG