Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/rizeni-pred-soudem-ochrana-pred-nezakonnym-zasahem.p3555.html
Timestamp: 2019-11-15 02:40:26+00:00
Document Index: 34936735

Matched Legal Cases: ['§ 42', '§ 82', '§ 20', 'zákona č. 143', '§ 11', '§ 3', 'soud ', 'soud ', '§ 42', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 82', 'soud ', '§ 42', '§ 20', 'soud ', '§ 82', 'soud ', '§ 84', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 20', '§ 20', '§ 42', '§ 25', '§ 80', '§ 79', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 2323/07 ', 'soud ', '§ 82', 'soud ', '§ 42', '§ 42', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 42', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 103']

3563/2017
Postup při šetření podnětu k zahájení řízení dle § 42 správního řádu a sdělení o výsledku šetření jsou úkony správního orgánu, které mohou být nezákonným zásahem ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s., jen pokud zasahují do práv oznamovatele.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017, čj. 2 As 285/2016-86)
Prejudikatura: č. 1773/2009 Sb. NSS, č. 2276/2011 Sb. NSS, č. 2458/2012 Sb. NSS a č. 3334/2016 Sb. NSS.
Věc: a) Společnost s ručením omezeným UNIPETROL RPA a b) akciová společnost PARAMO proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, za účasti akciové společnosti MERO ČR, o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyň.
Žalobkyně podaly u Krajského soudu v Brně žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. Za nezákonný zásah označily „
Oznámení o ukončení šetření podnětu žalovaným dne 27. 7. 2015
“ (dále jen „oznámení“). Namítaly, že žalovaný porušil svou povinnost plynoucí z § 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, vůči osobě zúčastněné na řízení, která porušila § 11 zákona o ochraně hospodářské soutěže a článek 102 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“) zneužitím dominantního postavení na trhu přepravy ropy v České republice. Dále byly žalobkyně názoru, že osoba zúčastněná na řízení porušila také § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a článek 101 SFEU uzavřením zakázané dohody. Žalobkyně se opíraly o rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2014, čj. 5 Aps 10/2013-76, a ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS, a dále o nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 2323/07, č. 11/2007 Sb. ÚS, z nichž dovodily, že neoprávněné vyloučení vlastních kompetencí v ochraně hospodářské soutěže lze považovat za nezákonný zásah do jejich práv na spravedlivý proces ve smyslu článku 36 Listiny základních práv a svobod.
Krajský soud v rozsudku ze dne 26. 9. 2016, čj. 30 A 118/2015-184, vyslovil, že za nezákonný zásah lze považovat pouze jednání či opomenutí žalovaného, jímž byly žalobkyně přímo zkráceny na svých právech, tj. že mezi zásahem a tvrzeným porušením práv musí existovat bezprostřední vztah ve smyslu rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2007, čj. 2 Aps 1/2006-80, č. 1176/2007 Sb. NSS, či ze dne 17. 7. 2007, čj. 2 Aps 1/2007-58. Co do podmínek ochrany před nezákonným zásahem dále poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS. Připomněl, že obdobnou žalobu žalobkyň směřující proti předchozímu oznámení ze dne 28. 8. 2014 již zamítl rozsudkem ze dne 22. 6. 2015, čj. 30 A 81/2014-491. Žalobkyně poté podaly žalovanému další podnět k zahájení správního řízení, který byl ukončen nyní napadeným oznámením. Krajský soud vycházel z § 42 správního řádu a z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2009, čj. 3 Ans 1/2009-58, podle něhož není dáno právo na vyřízení podnětu, a dále argumentoval nálezem Ústavního soudu ze dne 8. 10. 2002, sp. zn. II. ÚS 586/02, č. 34/2002 Sb. ÚS, vylučujícím právo na to, aby vůči jinému subjektu bylo zahájeno správní řízení. Krajský soud konstatoval obsah opětovného podnětu k zahájení řízení ze dne 10. 10. 2014 a obsah oznámení ze dne 27. 7. 2015, jímž žalovaný žalobkyním sdělil, že neshledal porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže namítanými způsoby. Krajský soud uzavřel, že žalovaný podnět řádně prošetřil a v oznámení se vyjádřil ke všem jeho bodům. Současně také vyslovil, že zákon o ochraně hospodářské soutěže chrání soutěž jako takovou, nikoliv práva ostatních soutěžitelů (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 12. 2009, čj. 8 Afs 56/2007–479, č. 2295/2011 Sb. NSS, a ze dne 16. 1. 2014, čj. 1 Ans 12/2013-82). Žaloba proti nezákonnému zásahu nemůže sloužit k dosažení zahájení správního řízení a k vydání rozhodnutí o zneužití dominantního postavení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2014, čj. 5 Aps 10/2013-76). Úvaha, zda zahájit správní řízení, je odbornou úvahou specializovaného správního orgánu, která musí vyústit ve srozumitelný výstup, což bylo splněno. Krajský soud neshledal ani důvod k předložení požadované předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie, neboť podle článku 267 SFEU do její působnosti nespadají otázky zahájení či nezahájení správního řízení či zásahu do subjektivních práv žalobců postupem správního orgánu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2014, čj. 5 Aps 10/2013-76). Nakonec se krajský soud vyjádřil k možnosti civilního soudního sporu ohledně tvrzené škody.
Žalobkyně (stěžovatelky) podaly proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, ve které namítaly nesprávné posouzení právní otázky soudem v předchozím řízení a nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku z následujících důvodů:
- Krajský soud dle stěžovatelek nesprávně argumentoval rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2009, čj. 3 Ans 1/2009-58, při odůvodnění zamítavého rozsudku. Stěžovatelky totiž netvrdily, že by nezákonnost zásahu spatřovaly v nezahájení správního řízení vůči osobě zúčastněné na řízení, ale v tom, že se žalovaný zcela nedostatečně vypořádal s důvody podaného podnětu a jeho doplnění, a že nezjistil řádně skutečný stav věci, což vedlo k neaplikaci
právní úpravy na posuzované jednání.
- Žalovaný v oznámení uvedl, že závazek
v kombinaci s dlouhodobým smluvním vztahem je obecně využíván v odvětvích s pravidelnými dodávkami surovin a je v zájmu zpracovatelů ropy. Přitom opomněl přihlédnout k amortizaci ropovodu IKL v r. 2011. Navíc přihlédnutí k požadavku stěžovatelek na změnu místa určení pro dopravu ropy by se nijak nedotklo osoby zúčastněné na řízení.
- Žalovaný rovněž nezvážil, že nedostatek vylučujícího jednání ze strany osoby zúčastněné na řízení neznamená, že její jednání není protisoutěžní, nehledě na to, že vylučující jednání vůči stěžovatelkám bylo zřejmé.
- Při posuzování konsolidovaného tarifu žalovaný vycházel pouze z podkladů osoby zúčastněné na řízení, aniž učinil vlastní zjištění.
- Závěry o nezjištění zakázaných dohod nebylo odůvodněno.
- Není pravdou, že se žalovaný vyjádřil ke všem bodům podnětu.
- I když na zahájení řízení není právní nárok, dopustil se žalovaný nesprávného úředního postupu vyloučením své
ve věci ochrany hospodářské soutěže a důsledkem tohoto postupu vznikla stěžovatelkám značná materiální újma.
- Stěžovatelky akceptují nemožnost napadnout oznámení jako rozhodnutí, z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2014, čj. 5 Aps 10/2013-76, dovozují možnost žaloby na ochranu před nezákonným zásahem; soud se v něm sice zabýval včasností žaloby, ovšem tu by neřešil, pokud by podání žaloby bylo vyloučeno.
- Za nezákonný zásah je třeba považovat úkon správního orgánu, který je sice formálně správný, nicméně zjevně rozporný se smyslem a účelem zákona. Zásah by měl být přiměřený, předvídatelný a nikoliv svévolný. Zde poukazují na nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 2323/07, č. 11/2007 Sb. ÚS. Zásah žalovaného tyto parametry nemá.
- Postupem žalovaného došlo k zásahu do práv stěžovatelek na podnikání podle článku 26 Listiny základních práv a svobod, zejména na podnikání v tržním prostředí efektivní soutěže. Postupem žalovaného došlo k popření a porušení zásady oficiality. Takový postup musí být pod kontrolou soudu.
- Nesprávný byl také poukaz na předchozí rozsudek krajského soudu ze dne 22. 6. 2015, čj. 30 A 81/2014-491; přezkum oznámení totiž musí být komplexnější, nestačí vypořádání s důvody podnětu, musí být posouzena správnost důvodů, jak plyne z rozsudku Tribunálu ze dne 15. 12. 2010,
CEAHR proti Komisi
, č. T 427/08, Recueil, s. 2010 II-05865. Z toho dovozuje povinnost správních soudů přezkoumat způsob vypořádání s podnětem, nedošlo-li k zahájení řízení. Krajský soud se ovšem zásadními rozpory nezabýval.
- Stěžovatelky nepožadovaly posouzení správnosti závěrů žalovaného, jsou si vědomy, že nelze přikázat zahájení řízení.
- Žaloba splňovala podmínky § 82 s. ř. s. ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 Aps 1/2005–65.
- Nezákonný zásah spočívá v nekonání žalovaného v rámci jeho dozorové pravomoci v oblasti hospodářské soutěže, přičemž toto nekonání nebylo řádně zdůvodněno.
Stěžovatelky kasační stížnost uzavřely tak, že i nadále trvají na tom, že oznámení o ukončení šetření podnětu bylo nezákonným zásahem, a dále požadovaly, aby soud zakázal žalovanému pokračovat v tomto nezákonném zásahu.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na znění žaloby, z něhož je jednoznačně patrné, že stěžovatelky spatřovaly nezákonný zásah právě v nezahájení správního řízení na základě jimi podaného podnětu. Požadovaly zrušení oznámení o ukončení šetření, a tedy nepochybně ukončení správního řízení podle vůle žalobce. Rozsudek krajského soudu je tedy zcela srozumitelný. Stěžovatelky byly povinny tvrdit a prokázat naplnění podmínek nezákonného zásahu ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 Aps 1/2005-65, což nesplnily. Netvrdily, v čem byla dotčena jejich práva, namísto toho předestírají své úvahy o tom, jak mělo být ze strany žalovaného posouzeno jednání osoby zúčastněné na řízení. V případě oznámení postupoval žalovaný v souladu s § 42 správního řádu, toto ustanovení nepředpokládá žádné formální náležitosti sdělení o vyřízení podnětu. Bez důvodného podezření nelze zahájit správní řízení. Žalovaný podnět řádně prošetřil, vyžádal si potřebné podklady a svůj postup rámcově popsal v oznámení. Na toto sdělení nelze vztahovat stejné požadavky jako na odůvodnění rozhodnutí. Žalovaný postupoval zcela v mezích své
dané § 20 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže. Rovněž je vyloučeno, aby postup žalovaného byl v rozporu s legitimním očekáváním stěžovatelek, neboť již jejich předchozí podnět byl posouzen shodně, což bylo potvrzeno krajským soudem. Stěžovatelky při nezměněných okolnostech stěží mohly očekávat jiný výsledek. Rozhodnutí žalovaného o zahájení řízení potencionálně směřuje proti osobě zúčastněné na řízení, nikoliv proti stěžovatelkám. Žalovaný je povolán k ochraně hospodářské soutěže, nikoliv jednotlivých soutěžitelů, v jejichž sféře se projevuje pouze nepřímo. I z toho žalovaný dovozuje, že stěžovatelky svou žalobu směřovaly k dosažení jiné úvahy o jejich podnětu soudem s cílem dosáhnout zahájení správního řízení a uložení pokuty. Navrhuje zamítnutí kasační stížnosti jako nedůvodné.
Stěžovatelky v replice uvedly, že nespatřovaly zásah v nezahájení správního řízení, ale v postupu, který vyústil v oznámení o ukončení šetření. Přesto, že se podnětem domáhaly zahájení řízení o deliktu, nedomáhaly se toho žalobou, neboť si byly vědomy toho, že to není možné. Žalovaný svým vyjádřením nevyvrátil, že se krajský soud nevypořádal s klíčovou argumentací žaloby, že odůvodnění ukončení šetření bylo nedostatečné či dokonce chybějící. Výtky stěžovatelek směřovaly proti nedostatečnému zjištění skutkového stavu a nevypořádání se s argumenty podnětu. Postup žalovaného nemůže být výsledkem libovůle. Na nedostatky standardu přezkumu stěžovatelky výslovně upozornily v bodech 138 až 142 žaloby, a to ve smyslu dlouhodobé unijní judikatury. Naplnění podmínek žaloby proti nezákonnému zásahu bylo konkrétně shrnuto v bodu 146 žaloby, což stěžovatelky opakují. Pokud jde o jejich legitimní očekávání, tím bylo, že žalovaný podnět po zjištění skutkového stavu řádně posoudí. V opakovaném podnětu také byly uvedeny nové skutečnosti a důkazy. Zásah do práv stěžovatelek pak spočíval v zásahu do veřejného subjektivního práva podnikat v tržním prostředí efektivní hospodářské soutěže. Stěžovatelky setrvávají na svých závěrech.
IV.2 Důvodnost kasační stížnosti
IV. 2. b) Důvody nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu shledané kasačním soudem nad rámec kasačních námitek
(...) [18] Podle § 82 s. ř. s. se může domáhat ochrany proti nezákonnému zásahu „[k]
aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen ‚zásah‘), správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo
[19] Předně je třeba poukázat na skutečnost, již zčásti zmíněnou v bodu [11], že žaloba stěžovatelek neobsahovala jednoznačný
. Z textu žaloby lze soudit, že za nezákonný zásah stěžovatelky považují jak postup žalovaného při šetření podnětu, tak i oznámení ze dne 27. 7. 2015. V žalobním návrhu je požadováno vyslovení nezákonnosti tohoto oznámení, jeho zrušení a zákaz pokračování v nezákonném zásahu, aniž je zřejmé, co by měl soud žalovanému zakázat, je-li jako zásah označeno oznámení. Mimoto žalobní návrh požaduje deklaraci nezákonnosti oznámení a současně požaduje opatření k odstranění nezákonného zásahu. Deklaraci je ovšem možno žalovat jen tam, kde zásah netrvá a opatření soudu není třeba. Takto podaná žaloba nesplňuje dostatečně podmínky stanovené v § 84 odst. 3 písm. a) a d) s. ř. s. Mezi tvrzeným zásahem a požadovaným výrokem rozsudku musí být logická vazba. Krajský soud tedy předně měl vyzvat k upřesnění žaloby. Tento nedostatek ovšem nebrání Nejvyššímu správnímu soudu v dalším posouzení věci.
[20] Soudní řád správní nezákonný zásah blíže nespecifikuje a krajský soud správně vycházel ze stávající judikatury, zejména z rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 Aps 1/2005-65 vytyčujícího pět dodnes aktuálních podmínek pro určení, že se jedná o nezákonný zásah: 1) žalobce musí být přímo zkrácen na svých právech, 2) nezákonným 3) zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, 4) která nejsou rozhodnutím a 5) byla zaměřena přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu zasaženo. Dále krajský soud poukázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 2 Aps 1/2006-80 a čj. 2 Aps 1/2007-58, podle nichž musí mezi napadeným zásahem a tvrzeným porušením práv existovat bezprostřední vztah, a tedy poskytnutí ochrany soudem (zákaz pokračování v zásahu) se může bezprostředně projevit v žalobcově právní sféře.
[21] Krajský soud pak z těchto rozhodnutí a ze svého předchozího rozsudku sp. zn. 30 A 81/2014 dovodil, že žalobce sice nemá právo na to, aby vůči jinému bylo zahájeno řízení, ale má právo na to, aby se správní orgán alespoň rámcově vypořádal se všemi důvody, které byly v podnětu uvedeny. To opřel o principy dobré správy.
[22] Otázkou je, zda je takový závěr správný a zda lze skutečně posouzení podnětu a oznámení o výsledku šetření považovat za nezákonný zásah.
[23] Zákon o ochraně hospodářské soutěže nemá vlastní ustanovení o přijímání podnětů. Podle stěžovatelkami označeného § 20 odst. 1 písm. a) tohoto zákona Úřad „
vykonává dozor nad tím, zda a jakým způsobem soutěžitelé plní povinnosti vyplývající pro ně z tohoto zákona nebo z rozhodnutí Úřadu vydaných na základě tohoto zákona.
“ Podle § 20a odst. 1 téhož zákona má Úřad pravomoc aplikovat články 101 a 102 SFEU za dále stanovených podmínek a přijímat tam uvedená opatření. Jedním ze zdrojů informací pro uplatnění této pravomoci jsou nepochybně i kýmkoliv podané podněty, a pokud jejich přijímání speciální zákon neupravuje, je namístě postupovat podle § 42 správního řádu (§ 25a zákona o ochraně hospodářské soutěže). Podle tohoto ustanovení je správní orgán „
povinen přijímat podněty, aby bylo zahájeno řízení z moci úřední. Pokud o to ten, kdo podal podnět, požádá, je správní orgán povinen sdělit mu ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy podnět obdržel, že řízení zahájil, anebo že neshledal důvody k zahájení řízení z moci úřední.
“ Správní řád předpokládá možnost nadřízeného správního orgánu učinit opatření proti nečinnosti spočívající v nezahájení řízení z moci úřední v § 80 odst. 2 (k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, čj. 9 As 297/2014-29, který se ovšem zabýval během lhůty). Proti nečinnosti spočívající v nezahájení řízení však nelze brojit žalobou podle § 79 s. ř. s.
[24] Správní orgán, jemuž byl adresován podnět, tedy má povinnost sdělit podateli ve stanovené lhůtě, jak s podnětem naložil - zda zahájil řízení, nebo že k takovému úkonu neshledal důvody. Takovou povinnost nemá jen vůči podatelům, kteří se stanou účastníky zahájeného řízení.
[25] Pohledem judikatorních podmínek nezákonného zásahu (rozsudek sp. zn. 2 Aps 1/2005) lze konstatovat, že šetření i sdělení (oznámení) o vyřízení podnětu je úkonem správního orgánu, který není rozhodnutím, může proto být zásahem, a to i zásahem nezákonným, což naplňuje podmínky 2), 3), 4) z podmínek vymezených v bodu [20]. Zbývají tak podmínky 1) a 5), tedy, že tímto oznámením musí být žalobce přímo zkrácen na svých právech, a že zásah byl zaměřen přímo vůči němu. Krajský soud tuto podmínku, aniž to výslovně uvedl, zřejmě nalézá v právu každého na dobrou správu, a dále v závěrech rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 56/2007-479, na nějž odkazuje.
[26] Nejvyšší správní soud se šetřením podnětu podaného žalovanému zabýval v rozsudku ze dne 22. 9. 2011, čj. 5 Aps 4/2011-326, č. 2458/2012 Sb. NSS, kde toto šetření označil za zásah; jednalo se ovšem o žalobu subjektu, který se musel šetření podrobit, což je zcela odlišné postavení od nynějších stěžovatelek. Podobně se Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku ze dne 16. 1. 2014, čj. 1 Ans 12/2013-82, kde v rámci nečinnostní žaloby rovněž poukázal na možnost zásahové žaloby, ovšem opět ve vztahu k subjektu, kterému byly v průběhu šetření ukládány povinnosti. Stěžovatelky se opírají zejména o rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 Aps 10/2013–76. Tento rozsudek se ovšem zabývá během žalobní lhůty ve vztahu k tvrzenému nezákonnému zásahu spočívajícímu v nezahájení správního řízení. Stěžovatelky jsou názoru, že Nejvyšší správní soud by běh lhůty nezkoumal, pokud by si předem nevyřešil, že se o nezákonný zásah může jednat. V prvé řadě je třeba znovu poukázat na výše zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 Ans 1/2009 vylučující podnět k zahájení řízení z pravomoci soudu, v druhé řadě je třeba uvést, že stěžovatelkami předjímaný názor z poukazovaného rozsudku neplyne a ani jej z něho nelze vyvozovat. Bylo by sice logické, aby se soud předně zabýval tím, zda tvrzené jednání může být nezákonným zásahem, a tedy předmětem soudního přezkumu (k tomu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2007, čj. 2 As 46/2006-100, č. 2276/2011 Sb. NSS), ovšem převažující
Nejvyššího správního soudu, která byla v tomto rozsudku zjevně respektována, stojí na jiném principu. Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS, preferoval názor, že k posouzení důvodnosti žaloby může soud přistoupit jen tehdy, byla-li včas podána přípustná žaloba. I tento názor má určitou logiku: uplynula-li od tvrzeného úkonu zcela zjevně lhůta pro podání žaloby, není třeba bádat nad tím, zda by mohl být soudem věcně zkoumán, neboť k takovému zkoumání nedojde pro opožděnost žaloby. Ostatně podobně postupoval i Ústavní soud v usnesení ze dne 1. 8. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2088/13, kde rovněž neřešil, zda postup žalovaného je, či není nezákonným zásahem, ale ústavní stížnost odmítl pro nesplnění podmínek řízení. V současné době je střet postupů soudu (zda dříve zkoumat důvodnost tvrzení o zásahu, či včasnost žaloby) předmětem rozhodování rozšířeného senátu ve věci sp. zn. 7 As 155/2015. Bez ohledu na to, jak bude v této věci rozhodnuto, je pro dané kasační řízení nepochybné, že rozsudek ve věci sp. zn. 5 Aps 10/2013 nemůže být podkladem pro závěr, že šetření podnětu a oznámení o výsledku tohoto šetření je vždy nezákonným zásahem podléhajícím soudnímu přezkumu.
[27] Podobně ani rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 56/2007-479, na který odkazuje krajský soud, není sám o sobě podkladem pro takový závěr. Nejvyšší správní soud v něm pouze vyslovil, že účelem zákona na ochranu hospodářské soutěže je ochrana soutěže jednotlivých účastníků trhu, které chrání pouze výkonem pravomoci soutěžního úřadu.
[28] Usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 2323/07 citované stěžovatelkami na podporu jejich názoru o kvalitě úkonů orgánů státní správy a o podmínkách, za nichž lze úkon považovat za nezákonný zásah, ve skutečnosti také není v této věci použitelné. Samy stěžovatelky citují část usnesení (jež označují za nález), která sama je citací jiného rozhodnutí Ústavního soudu, a to usnesení ze dne 23. 1. 2007, sp. zn. III. ÚS 103/06, v němž je konstatováno oprávnění účastníka na vydání rozhodnutí v řádném procesu, právo na rovné postavení všech účastníků řízení s vyloučením svévole rozhodujících orgánů. Vyústěním prvého usnesení je právo na řádný proces, jehož ochrany se lze domáhat u soudu. Stěžovatelky však nejsou v pozici účastníků řízení a jimi označené druhé usnesení na ně ani po věcné stránce nedopadá, neboť odmítá ústavní stížnosti pro nevyčerpání procesních prostředků (odvolání a žaloby proti rozhodnutí).
[29] Krajský soud ve svém rozsudku soustředil podstatnou judikaturu pro posouzení věci a přezkoumal obsah napadeného oznámení. Z toho vyvodil následující závěry:
- žalobou nelze brojit proti nezahájení správního řízení,
- stěžovatelky mají právo na sdělení obsahující věcné vypořádání podnětu v zájmu principů dobré správy (odkazem na svůj předchozí rozsudek sp. zn. 30 A 81/2014),
- vydáním oznámení nedošlo ke zkrácení žádných subjektivních práv stěžovatelek ani k zásahu do práv plynoucích z Listiny základních práv a svobod,
- účelem zákona o ochraně hospodářské soutěže není ochrana jednotlivců, ale ochrana trhu a stěžovatelky nemají žádná veřejná subjektivní práva, jejichž ochrany by se mohly u soudu dovolávat,
- vypořádání podnětu žalovaným bylo dostačující.
[30] Tyto závěry nejsou konzistentní.
[31] Aktivní legitimace podle § 82 s. ř. s. musí spočívat v tvrzení o zkrácení žalobcových práv (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS). Stěžovatelky svůj podnět směřovaly k zahájení správního řízení; nezahájení nezákonným zásahem být nemůže. To je zřejmé z již odkazovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2009, čj. 3 Ans 1/2009-58. Dále lze poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2010, čj. 5 Ans 5/2009-139, kde tento soud vyslovil, že „[n]
a tomto místě je ovšem nutné zdůraznit, že podatelé podnětu k zahájení řízení z moci úřední se nemohou domoci zahájení řízení a následného vydání rozhodnutí ani pomocí jiných zákonných institutů, než je opatření proti nečinnosti, a to z toho důvodu, že jim na základě § 42 správního řádu ani jiného ustanovení tohoto zákona žádné takové právo nevzniká. Toto ustanovení totiž ukládá správnímu orgánu pouze povinnost podnět v zákonné lhůtě vyřídit a podatele o tom informovat, nelze z něj však dovodit právo na vyhovění podnětu a tomu odpovídající vynutitelnou povinnost správního orgánu řízení zahájit. Je tomu tak především proto, že možnost zahájit správní řízení z moci úřední slouží
[32] Šetřením podnětu podle § 42 správního řádu se také zabýval Ústavní soud v usnesení ze dne 23. 10. 2013, sp. zn. II. ÚS 2990/13, kde uvedl, že správní řízení zahajované z moci úřední je spojeno s principem oficiality a legality, přičemž tento podnět nelze chápat jinak než jako pouhý impuls pro další činnost. Dále vyslovil, že stíhání a potrestání pachatele správního deliktu je věcí vztahu mezi státem a pachatelem. Ústavní soud neshledal existenci žádného ústavně zaručeného práva stěžovatele na to, aby jiná osoba byla stíhána. V usnesení ze dne 27. 2. 2014, sp. zn. III. ÚS 3960/11, se Ústavní soud přiklonil k závěrům rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, že je nezbytné poskytnout soudní ochranu proti nezákonným jednáním veřejné správy, bez ohledu na formu, jakou státní správa jedná, pokud zasahují sféru práv a povinností, tedy i nezákonnou nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí.
[33] Krajský soud v odůvodnění rozsudku současně vychází z toho, že šlo o podnět k zahájení řízení a že jeho vyřízením nemohou být dotčena práva stěžovatelek jako subjektů působících na poli hospodářské soutěže, a současně za zásah zřejmě považuje samotné šetření o oznámení o výsledku šetření, neboť je věcně posuzuje. Krajský soud se tedy v prvé řadě měl zabývat tím, zda v žalobě uvedená argumentace, že stěžovatelky se vlastně zahájení řízení nedomáhaly a nedomáhají, má nějakou logiku, či zda je pouze procesní strategií, jejímž cílem je i nadále dosažení zahájení sankčního řízení vůči osobě zúčastněné na řízení. Stěžovatelky v žalobě tento rozpor dostatečně neobjasnily, pouze předmět svého podnětu vymezily odlišně od jeho znění, a to tak, že se pouze domáhaly jeho řádného prošetření, které mělo mít odraz v oznámení o jeho vyřízení. Jistě lze připustit, že podatelé podnětu podle § 42 správního řádu necílí výslovně k zahájení konkrétního řízení, ale že jejich motivací je přispět k zajištění řádného výkonu státní správy na určitém úseku. Pak je ovšem otázkou, zda tak lze činit podnětem k zahájení správního řízení, či jiným podnětem, a zda a jaká jejich práva jsou dotčena šetřením, či oznámením o výsledku tohoto šetření. Stále je totiž třeba vycházet z výše popsaných judikatorních podmínek, za nichž lze úkon správního orgánu považovat za nezákonný zásah. Krajský soud se nijak nevypořádal s naplněním podmínek 1) a 5), tedy s tím, zda tímto šetřením a oznámením mohly být stěžovatelky přímo zkráceny na svých právech a zda tento zásah byl zaměřen přímo vůči nim. O tom rozsudek krajského soudu mlčí a obecný poukaz na „
dobrou správu
“ není dostatečným podkladem pro závěr, že takové podmínky vůči stěžovatelkám byly splněny. V tom je třeba považovat rozsudek krajského soudu za nedostatečně srozumitelný i za nedostatečně odůvodněný, přičemž předchozí rozsudek krajského soudu, na nějž krajský soud v této věci navazuje, tyto úvahy rovněž postrádá.
[34] Za předpokladu kladné odpovědi na otázku, že žalovaný úkon v daném případě mohl být nezákonným zásahem, by bylo třeba ve smyslu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2015, čj. 7 As 107/2014-53, č. 3334/2016 Sb. NSS, také zkoumat, zda se v případě opakovaného podnětu stěžovatelek nejednalo o nepřípustně opakovaně požadovaný týž úkon. Daný rozsudek by byl i při rozdílném typu úkonu jistě i zde aplikovatelný, neboť opakovaná šetření a nezbytnost opakovaného sdělování/oznamování výsledku šetření může být nadměrným zatěžováním nejen správních orgánů, ale i subjektů, které jsou předmětem tohoto šetření. Míra shody obou podnětů v daném případě není zjistitelná ani z napadeného rozsudku krajského soudu, ani ze správního spisu, neboť ten neobsahuje první podnět (pouze jeho doplnění ze dne 7. 11. 2012).
[35] Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší, aby jako první zodpovídal základní otázky, které krajský soud neposuzoval a bez jejichž posouzení nelze dospět k závěru, zda vůbec stěžovatelky požadovaly ochranu před úkonem, který mohl být nezákonným zásahem. Za této situace proto ani není namístě posuzovat úplnost vypořádání věcných žalobních námitek krajským soudem. Stejně tak nelze posuzovat důvodnost kasačních námitek opřených o § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.