Source: http://docplayer.org/1613922-Netzneutralitaet-als-neues-regulierungsprinzip-des-telekommunikationsrechts.html
Timestamp: 2016-12-11 12:49:27
Document Index: 142258487

Matched Legal Cases: ['Art. 5', 'Art. 2', 'Art. 5', 'Art. 8', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 3', 'de lege lata', 'Art. 102', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 20', 'Art. 21', 'Art. 22', 'Art. 30', 'Art. 36', 'Art. 41', 'Art. 6', 'Art. 6', 'Art. 93', 'EuG', 'EuG', 'EuG', 'BGH', 'BGH', 'Art. 13', 'Art. 13', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 9', 'Art. 5']

⭐Netzneutralität als neues Regulierungsprinzip des Telekommunikationsrechts *
Netzneutralität als neues Regulierungsprinzip des Telekommunikationsrechts *
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1 1 Prof. Dr. Torsten Körber, LL.M., Universität Göttingen Netzneutralität als neues Regulierungsprinzip des Telekommunikationsrechts * I. Begriff und Problematik Netzneutralität galt lange als rein US-amerikanisches Thema. In jüngster Zeit hat die Debatte Europa erreicht und ist spätestens seit 2010 Gegenstand intensiver, teils etwas ideologisch gefärbter Diskussionen. 1 Der Begriff Netzneutralität ist nicht legal definiert. Er wird teils auf Übertragungsdienste, teils auf die übermittelten Inhalte bezogen. 1. Inhalte-Neutralität Die Forderung nach Inhalte-Neutralität richtet sich gegen eine Internet-Zensur. Inhaltsbezogene Zensurmaßnahmen gingen bisher praktisch immer von staatlichen Stellen aus und wurden von den Internet Service Providern (ISP) lediglich durch Sperrung bestimmter Webseiten oder Löschung von Inhalten umgesetzt. In Deutschland waren solche Maßnahmen z.b. gegen Neonaziseiten, in anderen Ländern wie China aber auch gegen die Verbreitung von aus freiheitlich-demokratischer Sicht legalen und wünschenswerten Inhalten gerichtet. Zensurmaßnahmen sind mit Blick auf die grundrechtlich geschützte Meinungs- und Informationsfreiheit (Art. 5 GG), aber auch angesichts der wirtschaftlichen Grundrechte der Netzbetreiber und Inhalteanbieter (Art. 2, 12 und 14 GG) nur ganz ausnahmsweise akzeptabel (z.b. gegenüber Kinderpornographie). 2 Anhaltspunkte dafür, dass ISP von sich aus ohne staatlichen Druck gezielt nach bestimmten Inhalten gesucht und diese herausgefiltert hätten, gibt es derzeit nicht. Das bedeutet natürlich nicht, dass ein solches Verhalten undenkbar wäre. Dass eine private Zensur erfolgen könnte, macht wenn auch auf einer dem Netz nachgelagerten Ebene die Zensur von Nachrichteninhalten durch Apple deutlich. Apples App Store Review Guidelines for ios Apps verbieten nicht nur persönlich beleidigende Inhalte und Pornographie, sondern auch nach stren- * Herrn Franz Jürgen Säcker zum 70. Geburtstag am 14. November 2011 mit besten Wünschen zugeeignet. Aktualisierte Schriftfassung eines Vortrags auf dem Starnberg, Zur Veröffentlichung vorgesehen in: Hoffmann/Leible, Innovation und Recht im Internet, Stuttgart u.a Zur internationalen Entwicklung s. Spies/Ufer MMR 2011, 13 ff. und Ufer, CR 2010, 634 ff. sowie unten III. 2 Vgl. Ufer, K&R 2010, 383, 385.2 2 gem US-amerikanischem Verständnis anstößige und letztlich oft nur kontroverse Inhalte. 3 Diese Zensur hat nicht nur leicht bekleidete Covergirls bei der Bild-Zeitung, sondern z.b. auch schon kritische politische Karikaturisten getroffen. 4 Freilich können auch die Nutzer von iphone oder ipad über den normalen Webbrowser frei auf praktisch alle im Internet verfügbaren Inhalte zugreifen. Angesichts dieser Informationsfreiheit und Informationsvielfalt besteht im Ergebnis derzeit kein Anlass, ISP oder andere Unternehmen staatlicherseits zu verpflichten, die Informationsfreiheit anderer Privater durch neutrale Informationsübermittlung zu fördern Dienste-Neutralität Im Mittelpunkt der Diskussion über die Netzneutralität und dementsprechend auch der nachfolgenden Ausführungen steht die Dienste-Neutralität. In diesem Kontext meint Netzneutralität die neutrale Übermittlung von Daten im Internet, 6 genauer: die Übermittlung der Datenpakete unabhängig von Inhalt, Dienst, Anwendung, Herkunft und Ziel. 7 a) Best-Efforts-Internet Netzneutralität im Sinne von Dienste-Neutralität wird derzeit grundsätzlich dadurch gewährleistet, dass die über das Internet übermittelten Daten in Datenpakete zerlegt und dann unabhängig von deren Inhalt- oder Inhaltstyp (Texte, Bilder, Telefonate, Videos etc.) nach dem Best-Efforts-Prinzip gleichrangig über alle verfügbaren Wege übermittelt werden, solange Übertragungskapazität vorhanden ist. 8 3 Vgl. (alle Links in diesem Beitrag sind wie der Beitrag selbst auf dem Stand vom ). 4 Vgl. 5 Ebenso zu Recht in Bezug auf Suchmaschinenbetreiber United States District Court, N.D. California, Kinderstart.com v. Google, Inc., Entscheidung vom , abw. unter Berufung auf Art. 5 GG Koenig/Fechtner K&R 2011, 73, Holznagel, K&R 2010, 761, 765; Bullinger, Netzneutralität, 17_24_001_- Netzneutralit t.pdf, S Kurth, Netzneutralität: Perspektive der Bundesnetzagentur, S. 4; s. auch Bullinger (Fn 6), S Zu den technischen Einzelheiten s. Ufer, K&R 2010, 383, 384 f.; Kruse, Internet-Überlast, Netzneutralität und Service-Qualität, S. 2 ff.3 3 b) Overprovisioning als (temporäre?) Lösung Datenstaus werden bisher weitgehend durch die Bereitstellung von Überkapazitäten (sog. Overprovisioning ) vermieden. Allerdings kann es in besonderen Situationen zu Datenstaus kommen, z.b. wenn aufgrund bestimmter Ereignisse (Krisen, Fußball-WM etc.) vorübergehend ganz außergewöhnlich viele Datenpakete transportiert werden müssen oder wenn, z.b. aufgrund von Naturkatastrophen oder Hacker-Angriffen, kurzfristig Netzstörungen auftreten, durch welche die Übertragungskapazität vorübergehend sinkt. Auch in einem solchen Fall werden im Best-Efforts-Internet grundsätzlich alle Datenpakete gleich behandelt und damit unter Umständen gleich langsam transportiert. Es liegt auf der Hand, dass ein Overprovisioning ökonomisch nicht effizient ist, weil dauerhaft Kapazitäten vorgehalten werden müssen, die in Zeiten normaler Datenströme eigentlich nicht gebraucht werden. 9 Vor allem aber ist dieses Vorgehen angesichts rasant steigender Datenmengen möglicherweise nicht mehr dauerhaft praktizierbar. 10 War das Internet in seinen Anfängen textbasiert, so müssen heute insbesondere wegen File Sharing und Videostreaming deutlich höhere Datenmengen transportiert werden. Ein Ende dieses Prozesses ist nicht abzusehen. Allein bis 2014 wird verglichen mit 2009 mit einer Vervierfachung des IP- Datenverkehrs gerechnet, wobei der Anteil von Videoübertragungen auf der Konsumentenebene über 90 % ausmachen wird. 11 c) Dienstbezogene Qualitätsanforderungen und Crowding Out Hinzu kommt, dass die Bereitstellung unterschiedlicher Dienste durchaus unterschiedliche Qualitätsanforderungen stellt. So spielen leichte Verzögerungen bei Übermittlung einer , einer Webseite oder eines Dateidownloads keine Rolle. Bei Echtzeit-Diensten wie Voice over IP-Telefonaten (VoIP), Online-Spielen oder Internet-Fernsehen (IPTV) kann es dagegen bei Datenstaus zu Bild- und Tonaussetzern kommen. Solche Aussetzer sind nicht nur lästig, sondern können mit wachsenden Möglichkeiten des Internet auch gefährlich sein. Man denke nur an Notrufe über VoIP oder an Ansätze zu einer Telemedizin. Bei einer Fern- Operation, bei welcher Chirurg und Patient sich an verschiedenen Orten befinden, könnten 9 Dewenter, Netzneutralität, S. 25; Kruse (Fn. 8), S Vgl. Überblick zu verschiedenen technischen bzw. ökonomischen Lösungsansätzen bei Kruse, Wirtschaftsdienst 2008, 188 ff. 11 Siehe4 4 Verzögerungen im buchstäblichen Sinne tödlich sein. Zudem sind nach etlichen erfolglosen Anläufen erstmals ernstzunehmende Ansätze für ein Cloud Computing zu erkennen, bei dem Programme und Daten nicht mehr auf dem heimischen Computer, sondern in einem Rechnernetzwerk (der Cloud) gespeichert und über das Internet genutzt werden. Z.B. setzt Googles neues Chrome-Betriebssystem auf diesen Ansatz. Würde die Verbindung Gefahr laufen, in Zeiten hoher Netznutzung zusammenzubrechen, so wären diese innovativen Ansätze von vornherein zum Scheitern verurteilt. Sie würden durch die Masse der weniger qualitätssensiblen Dienste verdrängt oder gar nicht erst eingeführt (sog. Crowding Out ). 12 II. Netzneutralität vs. Qualitätsdifferenzierung? 1. Ausgangspunkt Zur Lösung der durch den steigenden Bedarf nach Übertragungskapazitäten drohenden Probleme kommen verschiedene Ansätze in Betracht, die sich nicht gegenseitig ausschließen, sondern grundsätzlich komplementär sind. Für besonders qualitätssensible Dienste (z.b. Telemedizin) ist an die Errichtung separater (physischer oder virtueller) IP-Netze zu denken. In Bezug auf das allgemeine Internet wird wie in den vergangenen Jahren der Ausbau der allgemeinen Übertragungskapazitäten weiter voranschreiten; in gewissem Maße wird es auch weiterhin ein Overprovisioning geben. Dieser Ansatz könnte allerdings durch eine dienstbezogene Qualitätsdifferenzierung (Quality of Service, QoS) ergänzt werden, die heute technisch möglich ist, teils schon praktiziert wird und mit einer Priorisierung bestimmter Dienste, aber auch Zurückstufung oder sogar Blockierung anderer Dienste einhergehen kann. 13 Dieser dritte Ansatz stellt das Kernproblem der gegenwärtigen Debatte über die Netzneutralität dar, denn dabei handelt es sich scheinbar 14 um ein Gegenmodell zum gegenwärtigen Best- Efforts-Internet, das die Datenpakete qualitätsblind gleichberechtigt transportiert und insoweit ähnlich wie das allgemeine Stromnetz ein idealtypisch neutrales Netz darstellt. Bei den nunmehr (insbesondere von den Netzbetreibern) propagierten Qualitätsdifferenzierungen und Priorisierungen geht es um eine Unterscheidung zwischen Diensten (z.b. zwischen der Übermittlung von s, VoIP, File Sharing oder Videoübertragungen). Eine Unterscheidung nach den mithilfe dieser Dienste übermittelten Inhalten im Sinne einer Internet- 12 Dazu eingehend Kruse, Crowding-Out bei Überlast im Internet, Diskussionspapier Nr. 72 (2007), s. auch ders., Wirtschaftsdienst 2008, 188, Dazu Dewenter (Fn. 9), S. 22 ff.; Kruse (Fn. 8), S. 9 ff. 14 Wie noch gezeigt wird, schließen sich Best-Efforts-Internet und QoS-Differenzierung nicht notwendig aus.5 5 Zensur findet nicht statt. Man könnte die dienstbezogene Qualitätsdifferenzierung mit dem Postsektor vergleichen, auf dem seit jeher Standardbriefe und Eilbriefe, Päckchen und Pakete unterschiedlich behandelt werden, ohne dass dafür das Postgeheimnis verletzt werden müsste. 2. Technischer Hintergrund Einen technischen Ansatz für eine Qualitätsdifferenzierung im allgemeinen Internet bildete bisher die sog. Deep Paket Inspection (DPI). Dabei handelt es sich um eine Analysetechnik, die u.a. angewandt wird, um Spam-Mails oder Viren zu erkennen und herauszufiltern. Dies geschieht, indem nach bestimmten Datenmustern im Headerteil ( Briefumschlag ) und im Datenteil ( eigentlicher Inhalt ) des Datenpakets gesucht wird. DPI kann für die Erkennung des Inhaltstyps ( , VoIP, Video etc.) oder der verwendeten Anwendung (z.b. File Sharing-Programm) und damit für ein Bandbreitenmanagement eingesetzt werden. 15 Diese Technologie ist aber nicht unproblematisch, weil sie auch wenn es bei ihrem Einsatz zwecks Bandbreitenmanagement nicht um eine inhaltsbezogene Kontrolle und Differenzierung geht auch für eine Inhaltskontrolle eingesetzt werden könnte (und z.b. von den Geheimdiensten sicher auch dafür eingesetzt wird). Eine Analyse des Datenteils wird in Zukunft allerdings für ein bloßes Bandbreitenmanagement nicht mehr notwendig sein. Nach Einführung des neuen Internet-Protokolls IPv6 reicht hierfür eine Analyse des Dateiheaders aus. Dieser enthält (funktional ähnlich einem Briefumschlag) die für den Transport des Datenpakets notwendigen Adressinformationen, aber auch eine Reihe weiterer Informationen, die für Qualitätsdifferenzierung und Bandbreitenmanagement genutzt werden können. Eine Umstellung auf IPv6 ist ohnehin erforderlich, weil die nach dem derzeit noch dominierenden Standard IPv4 möglichen rund vier Milliarden Internet- Adressen aufgebraucht sind. Das neue IPv6-Protokoll sieht im Datei-Header zwei dezidierte Bereiche vor, die eine Qualitätsdifferenzierung ermöglichen: Einerseits kann eine Traffic Class definiert und auf dieser Basis die Priorität bestimmter Dienst- und Qualitätsklassen festgelegt werden. Andererseits enthält der Header ein sog. Flow Label, das weitere Informationen insbesondere in Bezug auf Echtzeitanwendungen wie IPTV enthält. Pakete, die dasselbe Flow Label tragen, werden gleich behandelt Dazu Ufer, K&R 2010, 383, 386; s. auch Siehe dazu s. auch Ufer, CR 2010, 634, 638.6 6 3. Wirtschaftliche Konsequenzen Die wirtschaftlichen Auswirkungen einer streng verstandenen Netzneutralität (Erhaltung des Best-Efforts-Internet) einerseits und eines auf Qualitätsdifferenzierung setzenden Netzmanagements (Schaffung eines intelligenten Internet ) andererseits sind jeweils durchaus ambivalent. Von Befürwortern einer Qualitätsdifferenzierung wird betont, dass ein reines Best-Efforts- Internet den modernen Anforderungen nicht mehr gerecht werde und zu einem Investitionshemmnis werden könne. Die Sicherung der Funktionsfähigkeit des Internet mache eine QoS- Differenzierung erforderlich. 17 Insoweit werden die wohlfahrtökonomisch positiven Effekte einer Qualitätsdifferenzierung unterstrichen. Die allokative Effizienz werde gesteigert, weil (wie auf anderen Märkten auch) die unterschiedlichen Ansprüche unterschiedlicher Nachfrager jeweils optimal bedient werden könnten, statt wie bisher nur eine einheitliche, manchen Diensten nicht mehr gerecht werdende mittlere Qualität anzubieten. 18 Zudem könnte vermieden werden, dass es zu einem Crowding Out qualitätssensibler Dienste und damit zu einem Innovationshindernis gegenüber solchen Diensten komme. 19 Auf der anderen Seite ist auch ein Übergang zu einem intelligenten Internet mit Bandbreitenmanagement nicht unproblematisch. Theoretisch wäre es denkbar, innerhalb des Koordinatensystems eines Best-Efforts-Internet nur Qualitätsdifferenzierungen zu erlauben, um das Funktionieren qualitätssensibler Dienste wie IPTV sicherzustellen, aber daran orientierte Preisdifferenzierungen zu untersagen. Ein solcher Ansatz hätte für sich, dass keine Anreize dafür gesetzt würden, bestimmte Dienste gegenüber anderen nur aus finanziellen Gründen (etwa weil die Anbieter der qualitätssensiblen Dienste besondere Entgelte dafür zahlen) zu bevorzugen und damit das allgemeine Internet zu degradieren. Andererseits würden die Anbieter und Nutzer nicht qualitätssensibler und daher nicht priorisierter Dienste ( , Webseitenabfrage etc.) in einem solchen Fall im Ergebnis noch stärker als schon heute gezwungen, die Nutzer priorisierter Dienste (VoIP, Videostreaming etc.) zu subventionieren. Zudem bliebe es in Bezug auf die priorisierten Dienste in Ermangelung einer Gegenleistung für die 17 Vgl. z.b. Ufer, K&R 2010, 383, 384; Berger-Kögler/Kind, MMR-Aktuell 2010, Dewenter (Fn. 9), S. 23 ff.; Kruse (Fn. 8), S. 9 ff.; Koenig/Fechtner, K&R 2011, 73, 75; Körber, MMR 2011, 215, Siehe oben bei Fn. 12 zum Crowding Out -Problem.7 7 Qualitätsdifferenzierung bei einem Best-Efforts -Versprechen, was letztlich auch den Interessen der Anbieter und Nutzer solcher Dienste nicht gerecht würde. Gemeinhin wird daher eine Qualitätsdifferenzierung mit einer Preisdifferenzierung verbunden. Wer eine höhere Qualität als Best Efforts wünscht, muss für diese Premiumqualität (wie auf anderen Märkten auch) einen höheren Preis zahlen. Den Endkunden gegenüber findet eine solche Preisdifferenzierung bereits seit Langem statt. Ihnen werden unterschiedliche Entgelte für die Bereitstellung unterschiedlicher Bandbreiten abverlangt. Im Mobilfunk sind darüber hinaus auch noch sog. Volumentarife anzutreffen, bei denen im Grundtarif nur ein bestimmtes Übertragungsvolumen enthalten ist und bei Überschreitung dieses Volumens entweder hohe Zusatzkosten oder eine drastische Bandbreitendrosselung auf die Nutzer zukommen. Dadurch wird zwar nicht direkt zwischen bestimmten Diensten unterschieden, doch wirkt sich diese Differenzierung indirekt auf die tatsächlich nutzbaren Dienste aus, weil z.b. die Übertragung von hochauflösenden Videos eine bestimmte Mindest-Bandbreite voraussetzt und ein großes Übertragungsvolumen bewirkt. Eine nach verschiedenen Dienstklassen unterscheidende Qualitätsdifferenzierung würde eine weiter verfeinerte Preisdifferenzierung erlauben. Das erscheint im Grundsatz sinnvoll. Allerdings könnten davon auch unerwünschte Anreize dahingehend ausgehen, die Qualität des Standardangebots abzusenken, um die Endkunden zum Erwerb von Premiumangeboten zu motivieren oder sie sogar dazu zu zwingen. 20 Qualitätsdifferenzierungen könnten andererseits auch genutzt werden, um eine Kostenbeteiligung der Inhalteanbieter durchzusetzen. Hier liegt einer der ökonomischen Antriebe für die Debatte über die Netzneutralität. Von Seiten der Netzbetreiber wird immer wieder eine Kostenbeteiligung großer Dienste- und Inhalteanbieter wie Google, Facebook, Amazon, Ebay usw. gefordert. 21 Solche Forderungen haben eine gewisse Berechtigung. Einer Studie zufolge zeichnete Google (vorrangig durch Videodownloads über das Google-Video Portal You Tube) im Jahre 2008 für 16,1 % des Endnutzer-Internet-Verkehrs verantwortlich, leistete aber nur einen Kostenbeitrag von 0,8 % zu den Übertragungskosten. 22 Freilich können ISP ihren Kunden nur deshalb Entgelte für den Internetzugang abverlangen, weil andere Unternehmen diesen Kunden über das Internet die begehrten Inhalte anbieten. Insoweit ist der Vorwurf ei- 20 Holznagel, K&R 2010, 95, 98; vgl. allgemein Haucap, Netzneutralität aus wettbewerbsökonomischer Sicht, S. 4 f. 21 Zu dem insoweit bestehenden wirtschaftlichen Interessenkonflikt vgl. auch Schrey/Frevert, MMR 2010, 596 f.; s. auch Spies/Ufer, MMR 2010, 13, 14; Ufer, K&R 2010, 383, 384; Holznagel, K&R 2010, 761, Cleland, A First-Ever Research Study: Estimating Google s U.S. Consumer Internet Usage & Cost ,8 8 nes Trittbrettfahrertums der Dienste- bzw. Inhalteanbieter (sog. free riding ) ebenfalls nicht unproblematisch und jedenfalls ein Stück weit ungerecht. Vor allem aber dürften Forderungen nach einer stärkeren Kostenbeteiligung gerade der großen Trafficverursacher wie Google (You Tube) sich in der ökonomischen Realität kaum durchsetzen lassen. Die Endkunden erwarten nämlich, dass sie diese Dienste schnell und zuverlässig nutzen können. Es sind aus der Sicht der Nutzer unverzichtbare Dienste oder, neudeutsch formuliert, sog. must carry-dienste. Würde ein ISP den Zugriff auf Dienste wie die Google-Suchmaschine oder das Video-Portal YouTube drosseln oder gar blockieren, wenn der Betreiber eines solchen must carry-dienstes sich weigert, einen höheren Beitrag zum Netzausbau zu leisten, so würden die Endkunden ein solches Vorgehen (zu Recht) als Vertragsverletzung des ISP ihnen gegenüber ansehen. Sie würden einen ISP, von dem ein solches Verhalten publik würde, im Wettbewerb meiden. 23 Würden die ISP andererseits nur von kleineren, neuen Dienste- bzw. Inhalteanbietern eine Kostenbeteiligung fordern, denen gegenüber sich solche Forderungen auch in der ökonomischen Wirklichkeit durchsetzen könnten, so könnte dies die Dienste- und Inhalteinnovation im Internet nachhaltig beeinträchtigen. Schließlich gingen die meisten Innovationen im Internet nicht von den Netzbetreibern oder ISP aus, sondern haben sich aus kleinen Anfängen zu Unternehmen wie Google oder Facebook entwickelt, die jedenfalls in der Startup-Phase nur deshalb wachsen konnten, weil sie keine signifikanten Entgelte für die Internetnutzung zu leisten hatten. 24 Diese Überlegungen sprechen dafür, jedenfalls in Bezug auf für die Nutzer kostenfrei zur Verfügung gestellte, regelmäßig werbefinanzierte Inhalte am bisherigen Finanzierungsmodell festzuhalten, nach dem die Empfänger der Inhalte für die Übermittlungskosten aufkommen müssen. 4. Tatsächliche Problemfälle Echte Probleme mit nicht netzneutralen Eingriffen sind bisher seltene Ausnahmen geblieben. In Deutschland sind bisher vor allem zwei Anwendungsfälle relevant geworden. Zum einen untersagen T-Mobile, Vodafone und Base die Nutzung ihrer Standard-UMTS-Angebote für VoIP-Dienste wie Skype oder Sipgate. Dies wurde anfangs mit der Notwendigkeit begründet, 23 Vgl. Haucap (Fn. 20), S Vgl. Kurth, Wettbewerb und Transparenz - Der Markt macht s,9 9 die Mobilfunknetze vor Überlastung zu schützen; der wahre Grund dürfte aber schon immer der Schutz der Erwerbsinteressen der Telekommunikationsanbieter gewesen sein, denn während die Kosten für Mobiltelefonate immer noch recht hoch sind (insbesondere bei Auslandstelefonaten oder Sonderrufnummern), liegen VoIP-Telefonate auf Festnetzniveau oder sind sogar kostenfrei. Es geht also letztlich um die Ausschaltung von Wettbewerb. Trotzdem ist der Fall ambivalent, denn der Schutz eigener Erwerbsinteressen ist in einer freiheitlichen Wirtschaftsordnung nichts a priori Illegitimes. Noch deutlicher wird dies im zweiten Fall. Darin ging es um die Bandbreitendrosselung von Kabel Deutschland gegenüber File Sharing-Aktivitäten unter Verwendung des Bittorent- Protokolls. 25 Mit Blick auf die erhebliche Belastung durch das File Sharing und dessen oftmals zwielichtigen Charakter erscheint dieses Vorgehen ebenfalls nicht offensichtlich ungerechtfertigt. 5. Netzneutralität und Qualitätsdifferenzierung a) Strenge Netzneutralität Die Verfechter einer strengen Netzneutralität verlangen Beibehaltung und gesetzlichen Schutz des Best-Efforts-Internet. Sie befürchten Kostensteigerungen für die Endnutzer, Diskriminierungen und vor allem eine Gefährdung innovativer neuer Internet-Startup-Unternehmen sowie der freien und offenen Internetkommunikation. Ausnahmen sollen nur unter sehr eng zu definierenden Voraussetzungen, zum Beispiel wenn die Sicherheit und Integrität des Netzes in Gefahr ist, temporär denkbar sein. 26 Jedenfalls müsse nach dem Vorbild des Rundfunkrechts eine must carry -Verpflichtung in Bezug auf die für die kommunikative Grundversorgung erforderlichen Internetdienste etabliert werden. 27 Die verfügbare Kapazität müsse vom Gesetzgeber oder einer Regulierungsbehörde in einer Weise aufgeteilt werden, dass ein funktionsfähiges Internet gewährleistet sei. Es sei Aufgabe des Regulierers, die Einhaltung der Vor- 25 Röttgers, Kabel Deutschland: Internetanbieter bremst Tauschbörsen aus 26 So DLM, Stellungnahme zum TKG-E, Novelle-StN-DLM pdf, S. 10; Holznagel, K&R 2010, 95, So Holznagel, K&R 2010, 95, 99; Hoeren, 17_24_004-A_- _Stellungnahme_Hoeren.pdf, S. 9.10 10 schriften zu überwachen, die verfügbaren Kapazitäten aufzuteilen und für ein angemessenes Entgelt zu sorgen. 28 Der Ansatz einer strengen, vom Staat überwachten, durchgesetzten und notfalls durch Kapazitätszuteilung verwalteten Netzneutralität ist nicht nur in der Sache zu eng, sondern basiert auch auf einer fehlerhaften Grundannahme. Seine Vertreter scheinen davon auszugehen, dass die private Differenzierung einer besonderen Rechtfertigung bedürfte. Das stellt das Regel- Ausnahme-Verhältnis von grundgesetzlich geschützter Wirtschaftsfreiheit (Regel) und staatlicher Regulierung (Ausnahme) auf den Kopf. Wie bereits in Bezug auf die Inhalte-Neutralität angedeutet wurde, ist das Gegenteil der Fall: Nicht die Ausübung der Privatautonomie bedarf einer Rechtfertigung, sondern umgekehrt jeder staatliche Eingriff in diese Freiheit. Ein Verbot privatautonom vorgenommener Differenzierung durch staatliche Anordnung und Durchsetzung strikter Netzneutralität käme daher nur in Betracht, wenn dies durch zwingende Gründe gerechtfertigt wäre. Das wäre allenfalls dann der Fall, wenn die angestrebten Ziele nachweislich nicht bereits durch das freie, notfalls durch kartellrechtliche Eingriffe kontrollierte Spiel der Wettbewerbskräfte erreicht werden könnten. Dieser allgemeine Grundsatz einer allenfalls subsidiär auf den Plan tretenden Regulierung ist für den Telekommunikationssektor sogar in 10 Abs. 2 S. 1 TKG normiert, der im Einklang mit Art. 8 Abs. 5 lit. der EU- Rahmenrichtlinie 2002/21/EG (RRL) 29 betont: Für eine Regulierung nach diesem Teil kommen Märkte in Betracht, die durch beträchtliche und anhaltende strukturell oder rechtlich bedingte Marktzutrittsschranken gekennzeichnet sind, längerfristig nicht zu wirksamem Wettbewerb tendieren und auf denen die Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts allein nicht ausreicht, um dem betreffenden Marktversagen entgegenzuwirken (sog. 3-Kriterien- Test). Etwas anderes lässt sich auch nicht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ableiten. Insoweit wird teilweise in Anlehnung an die Rechtsprechung des BVerfG zum Rundfunkrecht eine staatliche Schutzpflicht für den Fall angenommen, dass Bedrohungen für die Meinungspluralität absehbar würden. 30 Nach dieser Rechtsprechung folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG eine Schutzpflicht des Staates dahingehend, eine positive Rundfunkordnung zu etablieren, "welche sicherstellt, daß er [der Rundfunk] die Vielfalt der Themen und Meinungen aufnimmt und wie Holznagel, K&R 2010, 95, 100. In der Fassung der Richtlinie 2009/140/EG, ABlEU 2009 L 337/37. Vgl. Koreng, CR 2009, 758, 759 f.11 11 dergibt, die in der Gesellschaft eine Rolle spielen. 31 Doch ist diese noch von der Knappheit analoger Rundfunkkanäle geprägte Rechtsprechung nicht auf das ungleich vielfältigere, eher von einem Informationsüberfluss gekennzeichnete Internet übertragbar. 32 Das Internet ist insoweit eher mit der Presse vergleichbar. Die ebenfalls in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG garantierte Pressefreiheit fordert zu Recht kein gestaltendes Eingreifen des Staates, sondern verbietet als echtes Freiheitsrecht staatliche Eingriffe in die Presse, wenn dafür nicht ausnahmsweise ein besonderer Rechtfertigungsgrund existiert. In Bezug auf die Presse vertraut auch das BVerfG (anders als beim Rundfunk) den Kräften des Wettbewerbs. 33 Nichts anderes muss erst recht für das Internet gelten. 34 Der zweite Ansatz der Sicherstellung einer kommunikativen Grundversorgung durch strenge, verwaltete Netzneutralität ist weder praktikabel noch sinnvoll. Was ein Internet- Grundversorgungsdienst sein soll, wird von den Vertretern dieser Auffassung weder definiert noch durch Beispiele verdeutlicht. Es wird lediglich auf die Verpflichtung zur Übertragung öffentlich-rechtlicher Programme im Rundfunk verwiesen. 35 Hier zeigt sich sehr deutlich, dass Äpfel mit Birnen verglichen werden, denn für das Internet ist eine plausible Festlegung solcher, den öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogrammen vergleichbaren Diensten gar nicht möglich. Eine Differenzierung nach Inhalteanbietern scheidet aus, denn anders als im Rundfunk gibt es keine Unterscheidung in öffentlich-rechtliche Grundversorgung und privates Zusatzangebot. Für jeden Internetdienst (z.b. , Internet-Suche, Videoübertragung) steht eine Vielzahl von privaten Anbietern zur Verfügung, von denen man schwerlich einige als grundversorgungsrelevant einstufen kann und andere nicht. Eine Bevorzugung der (wettbewerblich schon ohne ein solches Privileg problematischen) Internet-Auftritte der Anbieter öffentlich-rechtlichen Rundfunks dürfte ebenfalls kaum gemeint sein. Auch dienstoder gar inhaltsbezogene Differenzierungen scheiden aus. Warum sollten z.b. textbasierte Nachrichtenseiten grundversorgungsrelevant sein und Video-Portale wie YouTube nicht? Eine Differenzierung zwischen Grundversorgungsdiensten und anderen, weniger wichtigen Diensten würde letztlich dem Grundsatz einer neutralen Regulierung und auch der Dynamik des Internet widersprechen. Ganz abgesehen davon, dass neue Dienste, die noch keine Gele BVerfGE 90,60,88. Dazu ausführlich Körber, ZWeR 2009, 315, 320 ff.; s. auch Schrey/Frevert, MMR 2010, 596, 599; a.a. Koreng, CR 2009, 758, 759 f Vgl. BVerfGE 52, 283,296. Körber, ZWeR 2009, 315, 319 und 326 f. Holznagel, K&R 2010, 95, 100.12 12 genheit hatten, ihre Bedeutung für die kommunikative Grundversorgung unter Beweis zu stellen, dadurch potentiell diskriminiert und in ihrer Marktdurchsetzung behindert würden. In der Summe ist dieser Ansatz noch zu sehr von Denkmustern der Regulierung des analogen Rundfunks geprägt und der dynamischen, digitalen und ungleich vielfältigeren Welt des Internet nicht mehr angemessen. Die auf diesen Denkmustern aus den 1960er Jahren basierende Überregulierung des Rundfunks in Deutschland, von der sich leider auch das BVerfG noch immer nicht lösen mag, kann und darf nicht auf das Internet übertragen werden. 36 Im Gegenteil gebieten Digitalisierung und Konvergenz zu einer All-IP-Welt eine Deregulierung des Rundfunks. 37 Die Entscheidung darüber, was ein must carry -Produkt ist, kann und sollte man getrost dem Markt überlassen, der wie oben gezeigt wurde durchaus bereits solche Entscheidungen getroffen hat und weiterhin trifft, dabei aber viel flexibler, dynamischer und innovationsfreundlicher agiert als eine Regulierungsbehörde oder gar (Gott bewahre!) ein den Rundfunkräten nachgebildeter Internet-Rat das auf der Basis letztlich angemaßten Wissens tun könnte. 38 b) Netzneutralität als Diskriminierungsverbot Überwiegend wird die Forderung nach Netzneutralität zu Recht (nur) als Ausprägung des Diskriminierungsverbots und damit nicht als absolutes, sondern als relatives Gebot verstanden. Danach muss wie sich schon aus Art. 3 GG als Grundmuster aller Gleichbehandlungsgebote und Diskriminierungsverbote ergibt nur Gleiches gleich behandelt werden, während eine Differenzierung aus sachlichen Gründen erlaubt ist. Eine sachlich gerechtfertigte Ungleichbehandlung unterschiedlicher Dienste ist de lege lata weder durch 18 ff. TKG noch durch die kartellrechtlichen Missbrauchsverbote in 19, 20 GWB und Art. 102 AEUV verboten. 39 Netzneutralität und qualitätsorientiertes Netzmanagement sind demnach keine Gegensätze im Sinne eines strikten Entweder-Oder. Die mit beiden Ansätzen verfolgten Ziele können und müssen vielmehr in Einklang miteinander gebracht werden , 315 ff Dazu bereits oben bei Fn. 32. Dazu ausführlich Körber, Sektorspezifische Rundfunkregulierung oder "Wettbewerb 2.0"?, ZWeR Vgl. oben bei Fn. 23. Zum Kartellrecht s. auch Schrey/Frevert, MMR 2010, 596, 598.13 13 Dies muss in einer politisch wie wirtschaftlich freien Gesellschaftsordnung in erster Linie im Wege eine Selbstkontrolle durch Markt und Wettbewerb geschehen. Gesetzgeberische oder regulatorische Maßnahmen können nur als ultima ratio in Betracht kommen, wenn der Markt versagt und dem Marktversagen auch nicht mit Mitteln des Kartellrechts abgeholfen werden kann. 40 Letzteres ist nur dann der Fall, wenn ein dauerhaftes und nicht nur punktuelles Marktversagen vorliegt und wenn dieses Marktversagen mit hoher Wahrscheinlichkeit zu irreversiblen Wohlfahrtsverlusten führen würde. 41 Eine solche Situation besteht in Deutschland in Bezug auf die Netzneutralität derzeit nicht. Die Netzneutralität ist nicht akut gefährdet. 42 Wie wir noch sehen werden, folgen daher auch Gesetzgeber und Behörden auf EU-Ebene wie in Deutschland zu Recht dem soeben beschriebenen zurückhaltenden Ansatz. Insbesondere geht die BNetzA davon aus, dass eine auf die Dienste- bzw. Qualitätsklasse abstellende Differenzierung (z.b. zwischen , File Sharing und IPTV) anders als eine Differenzierung zwischen einzelnen Diensten oder gar Inhalteanbietern innerhalb einer Klasse mit dem Grundsatz der Netzneutralität vereinbar ist. 43 III. Netzneutralität im internationalen Vergleich Bevor wir uns der Netzneutralität als Regulierungsziel und Regulierungsgrundsatz auf deutscher und europäischer Ebene zuwenden, soll ein kurzer Blick auf die USA als Mutterland der Debatte sowie nach Chile und Norwegen gerichtet werden, die bereits eigene Antworten auf die Frage nach der Netzneutralität gefunden haben. 1. USA In den USA wird die Frage der net neutrality seit Jahren heftig diskutiert. Die Federal Communications Commission (FCC) gehört traditionell zu den Verfechtern einer strengen Netzneutralität. 44 In den USA haben sich im Jahre 2010 allerdings einige interessante Entwicklungen ergeben, die zeigen, dass die Debatte auch dort noch alles andere als entschieden ist: 40 Dazu bereits oben bei Fn. 29; vgl. BITCOM, S. 5; Ufer, K&R 2010, 383, Haucap (Fn. 20), S So auch das Fazit von BNetzA-Präsident Kurth (Fn. 7), S. 12; ebenso Haucap (Fn. 20), S Kurth (Fn. 7), S Vgl. Spies/Ufer, MMR 2010, 14, 13 f.; Ufer, K&R 2010, 383, 387.14 14 Im Jahre 2008 hatte die FCC eine Verfügung wegen Verletzung der Netzneutralität gegen den Kabelnetzbetreiber und ISP Comcast erlassen. Comcast hatte den Datenaustausch zwischen Endnutzern mittels Peer-To-Peer-Anwendungen durch Bandbreitenbegrenzungen eingeschränkt und dies mit den begrenzten Übertragungskapazitäten begründet. Dieses Vorgehen ähnelte sehr dem oben beschriebenen Vorgehen von Kabel Deutschland gegen bestimmte File Sharing-Dienste. Die FCC sah darin eine signifikante Einschränkung der Fähigkeit der Endnutzer, Inhalte abzurufen und Anwendungen ihrer Wahl zu verwenden und untersagte daher diese Praxis. 45 Comcast erhob Klage gegen diese Verfügung und hatte am 6. April 2010 vor dem Court of Appeals für den District of Columbia Circuit damit Erfolg. Das Berufungsgericht hob die Verfügung der FCC auf, weil ihr nach dem Dafürhalten des Gerichts eine gesetzliche Grundlage fehlte. 46 Diese Entscheidung hat den Bestrebungen der FCC zur Durchsetzung der Netzneutralität allerdings keinen Abbruch getan. Bereits am 21. Dezember 2010 erließ die FCC (denkbar knapp mit drei gegen zwei Stimmen) neue Regeln zur Netzneutralität, die von drei Grundsätzen ausgehen und dabei zwischen strengeren Regelungen für Festnetzverbindungen und graduell milderen für Mobilfunkverbindungen differenzieren: i. Transparency. Fixed and mobile broadband providers must disclose the network management practices, performance characteristics, and terms and conditions of their broadband services; ii. No blocking. Fixed broadband providers may not block lawful content, applications, services, or non-harmful devices; mobile broadband providers may not block lawful websites, or block applications that compete with their voice or video telephony services; and iii. No unreasonable discrimination. Fixed broadband providers may not unreasonably discriminate in transmitting lawful network traffic. 47 Den ISP wird durch diese Regeln insbesondere untersagt, konkurrierende Dienste (wie VoIP oder Videotelefonie) oder bestimmte Webseiten zu blockieren. Die Republikaner, deren Vertreter in der FCC gegen die neuen Regeln gestimmt hatten, haben gleich nach deren Erlass angekündigt, Gesetzesinitiativen einzubringen, um die aus ihrer 45 S. S. 3 ff. 46 Vgl. S FCC, S. 2 (Hervorhebungen im Original).15 15 Sicht zu stark in die unternehmerische Freiheit eingreifenden Regeln zu revidieren. 48 Von anderer Seite liegt dem US-Repräsentantenhaus seit Juli 2009 ein Entwurf für einen Internet Freedom Preservation Act vor, der die gesetzliche Festschreibung einer strengen Netzneutralität vorsieht Chile In Chile ist man sogar schon einen Schritt weiter als in den USA und hat sich per Gesetz auf ein Modell strikter Netzneutralität festgelegt. Am 13. Juli 2010 wurde nach langer Debatte mit nahezu einstimmigem Votum (99 Ja-Stimmen, eine Enthaltung) ein Gesetz zur Netzneutralität verabschiedet. Darin wird ISP untersagt, Netzinhalte, Anwendungen oder Dienste zu stören oder zu manipulieren oder die Endnutzer an der freien Nutzung der Internetinhalte zu hindern, es sei denn, dies ist erforderlich, um die Daten oder Privatsphäre der Nutzer zu schützen oder den Schutz vor Viren, Jugendschutz oder Netzsicherheit sicherzustellen. Die ISP müssen den Endnutzern zudem die Daten zur Verfügung stellen, die diese benötigen, um die Erbringung der vereinbarten Dienstleistungen zu überprüfen Norwegen In Norwegen hat man sich des Problems der Wahrung der Netzneutralität nicht durch ein Gesetz, sondern in Form von Leitlinien angenommen, die am 20. Februar 2009 von der Regulierungsbehörde NPT veröffentlicht wurden und auf einen Dialog zwischen NPT, ISP, Industrieorganisationen, Inhalteanbietern und Verbraucherschützern zurückgehen. 51 Diese Leitlinien sind zwar ausdrücklich nicht rechtsverbindlich, genießen aber mit Blick auf die Beteiligung aller interessierten Kreise gleichwohl eine erhebliche faktische Autorität. 52 Darin heißt es: The main objective of network neutrality is to ensure that the Internet remains an open and nondiscriminatory platform for all types of communication and content distribution. Principles of network neutrality: 48 Vgl. am Ende Chile verabschiedet Gesetz zur Netzneutralität, Ufer, CR 2010, 634, Die norwegischen Leitlinien sind abrufbar unter 52 Ufer, K&R 2010, 383, 387 sieht darin eine Art Selbstverpflichtungsabkommen.16 16 1. Internet users are entitled to an Internet connection with a predefined capacity and quality. 2. Internet users are entitled to an Internet connection that enables them to send and receive content of their choice use services and run applications of their choice connect hardware and use software of their choice that do not harm the network. 3. Internet users are entitled to an Internet connection that is free of discrimination with regard to type of application, service or content or based on sender or receiver address. 53 Das erste Prinzip betrifft die Basisversorgung durch das allgemeine Best Efforts-Internet. Es setzt insoweit auf Transparenz und Vertragsbindung. Der Endnutzer soll vorab erfahren, welche Bandbreite der Anschluss hat und ob und wie andere auf der gleichen Leitung übermittelte Dienste (z.b. Telefondienste) die Qualität der Internetverbindung beeinflussen. Nach Vertragsschluss soll er sich darauf verlassen können, dass diese Basisversorgung wie vereinbart erhalten bleibt. 54 Das zweite Prinzip sichert dem Endnutzer die Freiheit zu, seinen Anschluss nach Belieben zu nutzen. Das gilt natürlich nur im Rahmen der Gesetze. Die Verbreitung illegaler Inhalte oder illegales Files Sharing dürfen unterbunden werden. 55 Das dritte Prinzip regelt das Verhältnis zum Netzmanagement. Es verbietet grundsätzlich eine Differenzierung zwischen verschiedenen Diensten. Es erlaubt aber ein Verkehrsmanagement nicht nur zum Schutz der Netzfunktion (z.b. gegen Spam oder Hacker-Angriffe), zwecks Befolgung staatlicher Anordnungen, im Falle vorübergehender Engpässe oder auf Wunsch des Endnutzers selbst, sondern auch zur Sicherstellung der Funktionsfähigkeit bestimmter qualitätssensibler Dienste wie VoIP oder IPTV, also eine Differenzierung nach Dienst- bzw. Qualitätsklassen. Ausgeschlossen ist demgegenüber einer Bevorzugung bestimmter individueller Datenströme Norwegische Leitlinien, a.a.o. (Fn. 51), S Norwegische Leitlinien, a.a.o. (Fn. 51), S. 2 f.; vgl. auch Ufer, K&R 2919, 383, 387. Die Leitlinien erlauben allerdings, wie aus den Erläuterungen zum dritten Prinzip deutlich wird, ausdrücklich auch Qualitätsdifferenzierungen, die den Anforderungen unterschiedlicher Dienste gerecht werden, vgl. Anderson, Norway gets net neutrality - voluntary, but broadly supported, 55 Norwegische Leitlinien, a.a.o. (Fn. 51), S Norwegische Leitlinien, a.a.o. (Fn. 51), S. 4 f.17 17 IV. Ansatz der EU und des TKG 1. Grundsatz Die EU-Richtlinien Bessere Regulierung und Rechte der Bürger, durch die 2009 der EU- Rechtsrahmen für die elektronische Kommunikation aus dem Jahre 2002 modernisiert wurde und die (eigentlich) bis zum 25. Mai 2011 umzusetzen waren 57 sowie der entsprechende, insoweit inhaltlich auch ins TKG 2012 umgesetzte Regierungsentwurf zum TKG vom 2. März 2011 (RegE) 58 haben sich erstmals auch dem Problem der Netzneutralität zugewandt. Dabei haben sie sich im Gegensatz zu der auf den Schutz der Netzneutralität durch regulatorische Intervention zielenden FCC-Praxis ein zurückhaltende Verständnis zu Eigen gemacht, das Qualitätsdifferenzierungen und Priorisierungen grundsätzlich zulässt und statt umfassender Regulierung auf Wettbewerb auf der Netzebene sowie Angebotstransparenz und Gewährleistung einer Mindestqualität für alle Nutzer setzt. 59 Anders als die US-Praxis unterscheidet der technologieneutrale europäische Ansatz zudem zu Recht grundsätzlich nicht zwischen drahtgebundenen und mobilen Verbindungen. 60 Die Kommission unterstreicht in ihrer Erklärung zur Netzneutralität, die der Richtlinie 2009/140/EG beigefügt ist, die hohe Bedeutung der Erhaltung des offenen und neutralen Charakters des Internet. Sie vertraut insoweit derzeit in erster Linie auf die Kräfte von Markt und Wettbewerb. 61 Die frisch novelllierten EU-Richtlinien enthalten dementsprechend nur wenige Regelungen. Der RegE zum TKG folgt diesem zurückhaltenden Ansatz und beschränkt sich auf die Umsetzung dieser wenigen Vorgaben. 2. Regelungen im EU-Rechtsrahmen und im TKG a) Netzneutralität als Regulierungsziel (und Regulierungsgrundsatz) Nach 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG (Art. 8 Abs. 4 lit. g RRL) fördert [die BNetzA] die Möglichkeit der Endnutzer, Informationen abzurufen und zu verbreiten oder Anwendungen und Dienste ihrer Wahl zu nutzen. Die Erklärung der Kommission zur Netzneutralität sieht darin eine 57 Richtlinie 2009/140/EG ( Bessere Regulierung ), ABlEU 2009 L 337/37 und Richtlinie 2009/136/EG ( Rechte der Bürger ), ABlEU 2009 L 337/ Der RegE kann von der Webseite abgerufen werden. 59 Zu der Frage, ob die BNetzA nach dem TKG 2007 zum Schutz der Neutzneutralität eingreifen müsse, s. (zu Recht verneinend) Schrey/Frevert, MMR 2010, 596, 597 f.; zum TKG 2011 s. Körber, MMR 2011, 215 ff. 60 Gegen eine Unterscheidung zwischen Festnetz und Mobilfunk auch BNetzA-Präsident Kurth (Fn. 7), S ABlEU 2009 L 337/37, S. 69.18 18 Festschreibung der Netzneutralität als politisches Ziel und als von den nationalen Regulierungsbehörden zu fördernden Regulierungsgrundsatz. Formell betrachtet schießt das etwas über das Ziel hinaus, denn Art. 8 Abs. 4 RRL und 2 Abs. 2 TKG normieren nur Regulierungsziele, während Art. 8 Abs. 5 RRL und 2 Abs. 3 TKG, welche die Regulierungsgrundsätze beschreiben, keine unmittelbare Bezugnahme auf die Netzneutralität enthalten. Allerdings ist die Grenze zwischen Regulierungszielen (die der Regulierungsbehörde vorgeben, was sie zu erreichen hat) und Regulierungsgrundsätzen (die der Regulierungsbehörde vorgeben, wie sie die Ziele zu erreichen hat) 62 ohnehin sehr vage. 63 Vor allem aber normieren Art. 8 Abs. 5 RRL und 2 Abs. 3 TKG als Regulierungsgrundsätze auch die Prinzipien der Diskriminierungsfreiheit ( 2 Abs. 3 Nr. 2) und der Wettbewerbsförderung (Nr. 3) sowie der Subsidiarität der Regulierung gegenüber Markt und Kartellrecht (Nr. 6). 64 Der dadurch für die Erreichung des Regulierungsziels der Netzneutralität vorgegebene Weg entspricht dem von der Kommission vertretenen Ansatz, der nicht auf staatliche Verwaltung knapper Ressourcen, sondern zu Recht auf Transparenz und Wettbewerb setzt. 65 Mit anderen Worten: Dass die Netzneutralität nach dem Gesetzeswortlaut ein Regulierungsziel und nach Auffassung der Kommission auch ein Regulierungsgrundsatz ist, bedeutet keineswegs, dass man Netzneutralität durch Regulierung erreichen müsste. 66 Vielmehr ist daraus einerseits zu entnehmen, dass der Staat die Netzneutralität achten muss, wenn er aus anderen Gründen regulierend tätig werden muss. Andererseits und vor allem aber folgt aus der Gesamtschau der Regulierungsgrundsätze, dass Netzneutralität vorzugsweise durch Wettbewerbsförderung zu schützen ist und für die Sicherstellung von Netzneutralität durch Regulierung erst und nur dann Raum ist, wenn marktgemäße Selbststeuerung und Kartellrecht versagen. Dies entspricht dem oben vertretenen Ansatz. Konkrete gesetzliche Ausgestaltungen mit Bezug zur Netzneutralität finden sich in 43a Abs. 2 TKG (Art. 20 Abs. 1 lit. b URL 67 ), 45n TKG (Art. 21 Abs. 3 lit. c und d URL) und 41a TKG (Art. 22 Abs. 3 URL). Mittelbar wird die Netzneutralität auch durch die Erleichterung ff. 67 Zu dieser Unterscheidung Begr RegE, S. 83. So auch Holznagel, K&R 2010, 761; Körber, MMR 2011, 215, 216. Vgl. dazu bereits oben bei Fn. 29 (3-Kriterien-Test). Dazu auch Körber, MMR 2011, 215 ff. Insoweit gilt nichts anderes als für die Technologieneutralität, zu dieser eingehend Körber, ZWeR 2008, URL = durch die Richtlinie 2009/136/EG (ABl. EU 2009, L 337/11) modifizierte Universaldienstrichtlinie 2002/22/EG.19 19 des Anbieterwechsels seitens der Endnutzer in 43b, 46, 47a TKG (Art. 30 Abs. 4 und 5 sowie 34 Abs. 1 URL) gefördert und geschützt. b) Wettbewerbsförderung durch Transparenz und erleichterten Anbieterwechsel 43a Abs. 2 Nr. 2 und 45n TKG setzen den Richtlinienvorgaben entsprechend auf Transparenz. Nach 43a Abs. 2 Nr. 2 TKG müssen Verbraucher und auf Verlangen auch andere Endnutzer u.a. über Einschränkungen im Hinblick auf den Zugang zu und die Nutzung von Diensten und Anwendungen informiert werden. Nrn. 3 und 4 verlangen eine entsprechende Information über das angebotene Mindestniveau der Dienstqualität bzw. über Netzwerkmanagementtechniken mitsamt den möglichen Auswirkungen auf die Dienstqualität. Nach 45n TKG kann das BMWi eine Rechtsverordnung zur Förderung der Transparenz erlassen (Abs. 1) oder dies an die BNetzA delegieren (Abs. 7). In einer solchen VO kann dann u.a. die Pflicht etabliert werden, die Teilnehmer über Änderungen zu unterrichten, die zu Nutzungsbeschränkungen führen (Abs. 4 Nr. 3). Die durch diese Vorschriften geschaffene Transparenz ermöglicht den Endnutzern eine informierte Teilnahme am Wettbewerb. Sie können z.b. selbst entscheiden, ob sie ein Angebot wählen, das bestimmte Dienste ausschließt oder nur gegen Mehrpreis anbietet (wie z.b. derzeit der UMTS-Internetzugang von DTAG, Vodafone und Base in Bezug auf VoIP-Telefonie über Skype) oder ein Angebot, das dies uneingeschränkt zulässt (z.b. derzeit der UMTS- Internetzugang von o2). Es besteht allerdings noch Verbesserungspotential. Werden bestimmte Dienste ausgeschlossen, sollte eine gesonderte Hinweispflicht bestehen, um ein Verstecken dieser essentiellen Informationen in AGB zu verhindern. 68 Die Verbesserung der Transparenz kann in Bezug auf die Bestandskunden nur dann in mehr Wettbewerb durchschlagen, wenn diesen ein Wechsel des Anbieters möglich ist. Ein solcher Anbieterwechsel wird durch neue Regelungen in 43b, 46, 47a TKG erleichtert: 43b TKG begrenzt die maximale Vertragslaufzeit auf 24 Monate und verpflichtet die Anbieter, eine Vertragsvariante mit maximal zwölfmonatiger Laufzeit anzubieten. Während dieses Erfordernis schon vor Inkrafttreten des neuen TKG 2011 auf Druck des Wettbewerbs weitgehend erfüllt war, besteht erheblicher Regulierungsbedarf in Bezug auf die Durchführung des Anbie- 68 Zum vertragsrechtlichen Schutz der Netzneutralität s. auch Lapp, CR 2007, 774 ff.20 20 terwechsels. Hier liegt in der Praxis, sei es durch bewusste Behinderung, sei es durch bloße Schlamperei seitens der ISP, noch vieles im Argen. Die Befürchtung, bei einem Wechsel möglicherweise wochenlang ohne Telefon- und Internetanschluss auskommen zu müssen, war und ist durchaus berechtigt. Dies schreckt viele Nutzer auch bei Unzufriedenheit mit dem bisherigen Anbieter von einem Wechsel ab und führt zu einer massiven Behinderung des Wettbewerbs TKG normiert daher nunmehr zu Recht, dass es bei einem Anbieterwechsel zu einer Versorgungsunterbrechung von maximal einem Kalendertag kommen darf (Abs. 1 S. 2). Schlägt der Wechsel innerhalb dieser Frist fehl, muss der bisherige Anbieter den Endkunden grundsätzlich zu einem um 50 Prozent reduzierten Entgelt weiterversorgen, bis der Wechsel erfolgt ist (Abs. 1 S. 3 und Abs. 2). 47a TKG führt schließlich für Streitfälle ein Schlichtungsverfahren bei der BNetzA ein. c) Sicherstellung einer Mindestqualität für Internetdienste 41a TKG enthält eine weitere Verordnungsermächtigung für Rahmenvorschriften in Bezug auf Mindestanforderungen an die Dienstqualität und zusätzliche Dienstmerkmale, die der Kostenkontrolle dienen (Abs. 1). Nach Abs. 3 können in dieser VO Mindestanforderungen für die Dienstqualität festgelegt werden, um eine Verschlechterung von Diensten und eine Behinderung oder Verlangsamung des Datenverkehrs in den Netzen zu verhindern. Ihr Erlass kann nach Abs. 2 kann die BNetzA im Benehmen mit EU-Kommission und GEREK Mindestanforderungen an die Dienstqualität durch Verfügung festlegen. Auf diese Weise kann inhaltsneutral eine Mindestversorgung der Endkunden sichergestellt werden, falls Qualitätsdifferenzierung und Priorisierung zu einer schleichenden Verdrängung des Best-Efforts-Internet führen sollten, wie es die Vertreter einer strengen Netzneutralität befürchten. Der Maßstab für die Mindestqualität muss dabei der Dynamik des Internet entsprechend seinerseits dynamisch sein und sich fortlaufend neuen Herausforderungen anpassen. Ein bloßer Schutz des Best-Efforts-Internet gegenüber einer Verschlechterung im Vergleich zum status quo reicht nicht aus. Der RegE geht allerdings davon aus, dass für unmittelbare gesetzliche Regelungen derzeit kein Anlass besteht und vertraut wie der EU- Rechtsrahmen zu Recht auf Transparenz und Wettbewerb So auch BNetzA-Präsident Kurth (Fn. 7), S. 11. Begr RegE, S. 76; zweifelnd Holznagel, MMR 2010, 761, 766. Mehr anzeigen
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