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Timestamp: 2020-03-30 18:54:27
Document Index: 258041514

Matched Legal Cases: ['artículo 308', 'artículo 15', 'artículo 171', 'artículo 173', 'Artículo 15', 'Artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'artículo 15', 'Artículo 15', 'artículo 15']

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Dictamen : 171 del 07/06/2004
Texto Dictamen 171
C-171-2004
Con la solicitud de dictamen se acompaña el expediente administrativo 006-02-MP, así como el respectivo legajo de pruebas que comprende un Tomo.
2.-Que mediante resolución N° 52-02 de las 10:15 hrs del 21 de mayo del 2002, la Dirección Ejecutiva del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas (CICAD) instauró procedimiento administrativo a efectos de adecuar el porcentaje de anualidades de los funcionarios de ese Centro, conforme a lo dispuesto en la Ley No. 2166 (Ley de Salarios de la Administración Pública) y el citado Informe FOE-GU-25/2001 de la Contraloría General de la República. Esa Dirección, sobre el particular, resolvió lo siguiente:
3.-Que mediante resolución N° 97-02 de las 13:05 hrs del 27 de junio del 2002, la Dirección Ejecutiva del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas (CICAD) consignó que la resolución 52-02, surtiría eficacia una vez que la Contraloría General de la República aprobara la modificación externa que le daba contenido a la partida presupuestaria de “otros sobresueldos”. (Folios 18 y 19)
5.-Que mediante resolución N° 009-2002 de las 09:30 hrs del 11 de octubre del 2002, el Ministerio de la Presidencia ordenó la apertura del procedimiento administrativo ordinario (artículo 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública), a efectos de determinar si las Acciones de Personal: N° 101-01, con rige de 16 de julio del 2001; N° 237-01, con rige de 16 de octubre del 2001; N° 098-02, con rige de 16 de julio del 2002; N° 143-02, con rige de 16 de julio del 2002;“... en las que se reconoce a xxx un pago del 3,5 por ciento del salario base por concepto de aumentos anuales, se encuentran viciadas de nulidad absoluta, evidente y manifiesta por no estar aparentemente fundamentadas en una norma legal que justifique el pago del porcentaje de anualidad en 3,5%.”. A su vez, en esa resolución, también se nombra un órgano colegiado para que funja como Director del Procedimiento Administrativo. (Folios 30 a 38)
6.-Que en el Considerando Segundo de la resolución del Ministerio de la Presidencia (No. 009-2002 de las 09:30 hrs del 11 de octubre del 2002), se señala que esas Acciones de Personal “... autorizan el pago por concepto de aumentos anuales en un porcentaje de 3,5% del salario base con fundamento en el artículo 15 de la Ley 6995...”, numeral que establece lo siguiente:
7.-Que en el Considerando Tercero de la resolución No. 009-2002 del Ministerio de la Presidencia, indicó:
8.-Que el Auto de Apertura del Procedimiento Administrativo tendente a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las citadas Acciones de Personal, se emitió a las 11:00 hrs del 22 de octubre del 2002. En él se consignó que “... el procedimiento tiene por objeto determinar si existe una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en las siguientes acciones de personal: a) N° 101-01 con rige 16 de julio de 2001, b) N° 237-01 con rige 16 de octubre de 2001, c) N° 098-02 con rige 16 de julio de 2002, d) N° 143-02 con rige 16 de julio de 2002, e) N° 101-01 con rige 16 de julio del 2001 [Acción de Personal que se repite en el punto a)]. Lo anterior con la finalidad de cesar el pago por concepto de anualidades en un porcentaje de 3,5%, si se determina que los actos que sustentan el pago son absolutamente nulos.”
9.-Que mediante escrito de fecha 1° de noviembre del 2002, el funcionario xxx, presentó Recurso de Revocatoria con Apelación en Subsidio contra la resolución No. 009-2002, emitida a las 09:30 hrs. del 11 de octubre del 2002 por el Ministerio de la Presidencia y el Auto de Apertura del Procedimiento Administrativo, de las 11:10 hrs. del 22 de octubre del 2002. El reparo que plantea el gestionante se refiere a la competencia que ostentaba la Señora Ministra para incoar el respectivo procedimiento administrativo anulatorio, toda vez que, según su criterio, es el Consejo Directivo del Instituto Costarricense sobre Drogas –órgano desconcentrado del Ministerio de la Presidencia- el competente para los efectos. (Folios 46 a 51)
10.-Que en resolución de las 08:30 hrs del 5 de noviembre del 2002, el Órgano Director del Procedimiento, rechazó el Recurso interpuesto por el funcionario xxx, emplazándolo, por el término de dos días, para que se apersonara ante la Señora Ministra a efectos de fundamentar el Recurso de Alzada. (Folios 52 a 57)
11.-Que mediante resolución No. 38-2002 de las 11:00 hrs del 18 de noviembre del 2002, el Ministerio de la Presidencia se pronunció sobre el Recurso de Apelación, rechazándolo en cuanto a la competencia del Despacho ministerial para instaurar el procedimiento administrativo anulatorio, y declarándolo parcialmente con lugar en lo concerniente a la corrección de un error material y a la declaratoria formal de nulidad de resoluciones anteriores. De igual modo, se suspendió la resolución del Recurso en torno a la caducidad de la acción a para ser retomado en el momento del dictado del acto final del procedimiento. (Folios 59 a 64)
12.-Que el día 27 de noviembre del 2002, a las 10:30 hrs, se llevó a cabo la audiencia oral y privada. (Folios 66 a 67)
13.-Que mediante escrito de 19 de noviembre del 2002, el funcionario xxx, se apersonó ante el Órgano Director a plantear formal oposición al procedimiento administrativo anulatorio. Entre otras alegaciones expuestas en el escrito, rescatamos la siguiente:
“CUARTO: Por último, deseo manifestar que la supuesta nulidad que se pretende declarar en vía administrativa, no es evidente y manifiesta, cuestión por lo que la vía que se está utilizando no es la que establece la legislación vigente, puesto que la administración, en este caso, debería declarar lesivo al interés público el acto administrativo que pretende anular, y acudir al juicio contencioso administrativo de lesividad, a fin de anular el pago de 3.5% por concepto de aumentos anuales reconocidos a mi favor. No obstante lo anterior, y en vista de que los derechos derivados del acto administrativo que se pretende anular, han sido adquiridos de buena fe, por lo que respetuosamente solicito, se exceptúe la aplicación del artículo 171 de la Ley General de la Administración Pública.” (Folios 68 a 71)
14.-Que mediante resolución No. 006-2003 de las 13:25 hrs del 10 de enero del 2003, el Ministerio de la Presidencia concedió al Órgano Director del Procedimiento una prórroga por un plazo de dos meses calendario, para concluir la fase de instrucción (folio 74).
15.-Que el Órgano Director del Procedimiento en resolución de las 16:40 hrs del 9 de enero del 2003, amplió el plazo de dos meses para tramitar los diligencias pendientes a la fecha. (folios 75 a 76)
16.-Que el Órgano Director del Procedimiento rindió Informe Final el día 6 de marzo del 2003.
En él, se analizó la figura de la Acción de Personal como acto administrativo; de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta; y, de los Derechos Adquiridos.
1. Que las acciones de personal a) N° 237-01 con rige de octubre de 2001, b) N° 098-02 con rige 16 de julio de 2002, c) N° 143-02 con rige 16 de julio de 2002, se encuentra viciadas de nulidad absoluta por cuanto todos los elementos que conforman el acto administrativo (motivo, contenido y fin) se encuentran viciados de nulidad absoluta.
4.Que de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, debe solicitarse el criterio correspondiente a la Procuraduría General de la República.” (Folios 89 a 108)
Para nuestros efectos, de los documentos que componen el expediente administrativo, interesa destacar que mediante resolución No. 117-02 de las 08:00 hrs del 22 de julio del 2002, la Dirección Ejecutiva del CICAD anuló todas las resoluciones administrativas que previamente había adoptado en torno al tema, y se declaró inhibida para seguir conociendo del asunto en virtud de que tenía un interés directo, actual y patrimonial.
De igual manera, dictó impedimento para la Asesoría Legal por los mismos motivos, ordenando el envío de “... los autos a la Junta Administrativa del Centro de Inteligencia Conjunto Antidrogas a efecto que nombre un Órgano Director del Procedimiento para determinar la aplicación de la normativa jurídica vigente para el cálculo del porcentaje de anualidad de los funcionarios del CICAD, y que determine lo que en Derecho corresponde con respecto al remanente que pueda existir al dejar de aplicar el 3.5% del salario base por concepto de anualidad que a la fecha se le cancela a los funcionarios del CICAD, y que establezca la conservación de los actos administrativos que considere pertinentes, para cumplir con lo dispuesto por la Contraloría General de la República en el oficio de cita.” (ver en el aparte de Antecedentes, el No. 4)
“Acuerdo No. JA-CICAD 083-2002:
1-) Se tiene por recibida la resolución Administrativa N° 117-02, emitida por la Dirección Ejecutiva del CICAD, con ocasión del procedimiento administrativo instaurado para la adecuación del pago de anualidades de los funcionarios del CICAD, y se acepta la declaratoria de inhibición y de impedimento para los funcionarios del CICAD en la tramitación de los procedimientos administrativos, a fin de evitar violaciones al Debido Proceso.
1) N° 101-01 con rige de 16 de julio del 2001. “Explicación: De conformidad con el memorial M-DE-204-01 del 19 de julio del 2001, suscrito por el Director Ejecutivo de este Centro se nombra interinamente en el puesto No. 26 denominado “Analista Financiero”.” (folio 15 del Tomo de Pruebas)
2) N° 237-01 con rige de 16 de octubre del 2001. “Explicación: De conformidad con formulario No. 010 de “Evaluación de Desempeño”, suscrito por el Lic. José Silva, se nombra en propiedad a partir de fecha rige.” (Folio 52 del Tomo de Pruebas)
3) N° 098-02 con rige de 16 de julio del 2002. “Explicación: De conformidad con la Ley 6835, Artículo 15, Alcance II, Gaceta 140 del 24-07-85, se le reajusta el aumento anual número uno.” (Folio 57 del Tomo de Pruebas)
4) N° 143-02 con rige de 16 de julio del 2002. “Explicación: De conformidad con la Ley 6835, Artículo 15, Alcance II, Gaceta 140 del 24-07-85, se le reajusta el aumento anual número dos.” (Folio 29 del Tomo de Pruebas)
En la resolución del Ministerio de la Presidencia (No. 009-2002 de las 09:30 hrs del 11 de octubre de 2002), se señala que esas Acciones de Personal ... autorizan el pago por concepto de aumentos anuales en un porcentaje de 3,5% del salario base”, con fundamento en el artículo 15 de la Ley 6995” (folio 34), y que “... el fundamento legal utilizado para justificar el pago de 3.5% pareciera no ser la normativa aplicable, en virtud de que los artículos 4 y 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, Ley N° 2166 del 7 de octubre de 1957 y sus reformas, regulan el monto a pagar por concepto de aumentos anuales a los funcionarios de la Administración en un porcentaje de 1,94%”. (Folio 35)
En primer lugar, tal y como se puede apreciar en la lista que supra se expuso, no todas las Acciones de Personal consignan la leyenda que se refiere a la aplicación del artículo 15 de la Ley 6995; por tal motivo, aun cuando todas consignan en el aparte “Aumentos Anuales” un 3.5%, las Acciones de Personal números 101-01 y 237-01 no encajan dentro del supuesto que estableció la Administración para justificar la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Nótese que ellas se refieren a los nombramientos, primero, en forma interina, y después, en propiedad. Ni tampoco esas Acciones muestran fórmula alguna de cálculo para el componente “anualidad” que le corresponde al funcionario, aun cuando en el aparte de “aumentos anuales” establecen un porcentaje del 3,5%.
Por tales motivos, no encontramos fundamento alguno para promover la gestión anulatoria contra las Acciones de Personal números: 101-01 y 237-01, y así debe declararlo expresamente esta Procuraduría.
En segundo lugar, y no obstante las Acciones de Personal números: 098-02 y 143-02, hacen referencia directa al numeral 15 de la Ley 6995 de 22 de julio de 1985 (la referencia a la Ley No. 6835 que consigna las Acciones de Personal no tiene fundamento ya que en ella no existe artículo 15), por la forma en que está redactada el aparte “Explicación”, no se puede concluir, en forma “evidente y manifiesta”, que éstas son contrarias a lo que estatuye el ordenamiento jurídico. Para fundamentar esta afirmación, permítasenos exponer la relación de normas y resoluciones que se genera a partir de la leyenda que justifica las Acciones.
“Explicación: De conformidad con la Ley 6835, Artículo 15, Alcance II, Gaceta 140 del 24-07-85, se le reajusta el aumento anual número...”
Por su parte, y tal como lo transcribe el Órgano Director del Procedimiento (folio 34), el artículo 15 de la Ley 6995 reza:
6-------------- ¢5,500 -------------- ¢256
7-------------- ¢5,600 -------------- ¢257
52-------------- ¢12,100 -------------- ¢384
53-------------- ¢12,300 -------------- ¢387
Y a su vez, por remisión expresa del legislador, la Dirección General del Servicio Civil, mediante estudio técnico plasmado en una resolución administrativa, puede modificar la escala para la asignación de los “aumentos anuales”.
Desde 1983, esa Dirección ha procedido conforme al predicado de la norma y desde esa data ha emitido, entre otras, las siguientes resoluciones: “DG-055-83, DG-042-84, DG-121-85, DG-078-89, DG-124-89, DG-106-90, DG-166-90, DG-102-92, DG-210-92, DG-120-93, DG-204-93, DG-061-94, DG-106-94, DG-050-95, DG-092-95, DG-113,95, DG-046-96, DG-099-96, DG-038-97, DG-097-98, DG-128-98, DG-144-98, DG-183-98, DG-102-99, DG-001-2000 y DG-062-2000” (citadas por Jimmy Bolaños González en: Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento. Comentado, con jurisprudencia y Legislación conexa. Investigaciones Jurídicas S.A., 2001, San José, Costa Rica, pág 296)
“El artículo once de la Constitución Política consagra el principio de legalidad. Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento jurídico -reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración".
En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación.
Así las cosas, si la Gerencia General del Consejo Nacional de Producción determinó que el acto por el cual se efectuó el nombramiento de los funcionarios estaba viciado, lo correcto era ordenar -como lo hizo-, la apertura de procedimientos administrativos con el fin de averiguar la verdad real de los hechos.” (Lo destacado no es del original) (Sala Constitucional, resolución No. 0897-98 de las 17:15 hrs del 11 de febrero de 1998)
1.-Para proceder a emitir el dictamen que establece el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, el acto administrativo que se cuestiona debe presentar un vicio de nulidad, absoluta, evidente y manifiesta y, además, haber generado un derecho subjetivo en favor de los administrados.
2.-No se encuentra fundamento alguno para que la Administración promueva la gestión anulatoria contra las Acciones de Personal números: 101-01 y 237-01, toda vez que éstas no encajan dentro del presupuesto técnico-jurídico que estableció la Administración para promover el procedimiento anulatorio.
Siendo así, al tenor de lo que establece el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, esta Procuraduría no se pronuncia sobre la situación jurídica de ellas.
3.-Los actos administrativos (Acciones de Personal 098-02 y 143-02, a nombre del funcionario xxx) que el Ministerio de la Presidencia reprocha afectos a una nulidad absoluta, no manifiestan la calificación de “evidente y manifiesta”. Por tal motivo, no se emite el dictamen favorable de nulidad que se pide.
Adjunto: Expediente de la Instrucción del procedimiento (No. 006-02-MP) y un tomo de legajo de pruebas.-