Source: http://kraken.slv.cz/2As43/2005
Timestamp: 2018-09-23 15:29:47+00:00
Document Index: 56667609

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 40', '§ 17', 'soud ', '§ 9', '§ 54', 'soud ', '§ 80', '§ 103', '§ 40', '§ 17', '§ 54', '§ 80', '§ 22', 'soud ', 'soud ', '§ 47', '§ 17', '§ 54', '§ 59', '§ 40', 'soud ', '§ 106', '§ 106', '§ 103', 'soud ', '§ 88', '§ 17', '§ 54', '§ 54', '§ 40', '§ 17', '§ 40', '§ 17', '§ 17', '§ 17', 'soud ', '§ 54', '§ 1', '§ 3', '§ 11', '§ 7', '§ 11', '§ 1', '§ 10', '§ 22', '§ 11', '§ 1', '§ 80', '§ 81', '§ 80', '§ 80', '§ 126', '§ 126', '§ 80', '§ 126', '§ 80', '§ 126', '§ 80', '§ 136', '§ 80', '§ 7', '§ 11', '§ 7', '§ 80', '§ 11', 'in fine', '§ 11', '§ 22', '§ 11', '§ 136', '§ 1', '§ 42', '§ 17', '§ 17', '§ 17', '§ 17', 'soud ', '§ 54', '§ 54', '§ 70', 'soud ', '§ 22', 'soud ', '§ 54', '§ 70', '§ 54', '§ 54', '§ 17', '§ 54', 'soud ', 'soud ', '§ 80', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 25', '§ 25', 'soud ', 'soud ', 'ÚS 42/02 ', 'soud ', 'soud ', '§ 17', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 59', 'soud ', '§ 59', '§ 59', 'soud ', 'soud ', '§ 59', 'soud ', '§ 110', '§ 109', 'soud ']

2As43/2005
è. j. 2 As 43/2005-79
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Eli¹ky Cihláøové a soudcù JUDr. Karla ©imky a JUDr. Jaroslava Hubáèka v právní vìci ¾alobce: V. E., zastoupeného JUDr. Matìjem Zachvejou, advokátem se sídlem ul. 28. øíjna 108, Ostrava-Moravská Ostrava a Pøívoz, proti ¾alovanému: Ministerstvo ¾ivotního prostøedí, se sídlem Vr¹ovická 65, Praha 10, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 17. 5. 2005, è. j. 11 Ca 28/2004-51,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 17. 5. 2005, è. j. 11 Ca 28/2004-51, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Rozsudkem Mìstského soudu v Praze ze dne 17. 5. 2005, è. j. 11 Ca 28/2004-51, byla zamítnuta ¾aloba podaná ¾alobcem (dále jen stì¾ovatel ) proti rozhodnutí Ministerstva ¾ivotního prostøedí (dále jen ministerstvo ) ze dne 8. 12. 2003, è. j. 580/716/008/A-20/03, kterým bylo zmìnìno rozhodnutí Èeské inspekce ¾ivotního prostøedí, oblastní inspektorát Ostrava (dále jen ÈI®P ) ze dne 18. 9. 2003 è. j. 9/00/07414/03/Se, tak, ¾e se stì¾ovateli podle § 40 odst. 1 písm. b) zákona è. 86/2002 Sb., o ochranì ovzdu¹í a o zmìnì nìkterých dal¹ích zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, ukládá pokuta ve vý¹i 250 000 Kè za to, ¾e provozoval velký zdroj zneèi¹»ování ovzdu¹í-Tavírna hliníku-ve své provozovnì v Rýmaøovì bez povolení orgánu ochrany ovzdu¹í podle § 17 odst. 1 písm. d) zákona è. 86/2002 Sb., o ochranì ovzdu¹í a o zmìnì nìkterých dal¹ích zákonù, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, (dále jen zákon o ochranì ovzdu¹í ). V odùvodnìní rozsudku mìstský soud uvedl k ¾alobní námitce týkající se pøeká¾ky litispendence, ¾e jak oznámení o zahájení øízení ze dne 26. 5. 2003, tak rozhodnutí ÈI®P ze dne 16. 6. 2003 jsou nicotnými právními akty, které nemohou pùsobit vznik, zmìnu èi zánik práv a povinností subjektù, jím¾ jsou adresovány. Dne 26. 5. 2003 bylo podle názoru mìstského soudu zahájeno øízení proti V. E.-EKO METALRECYCLING, tedy nikoli proti fyzické osobì-podnikateli V. E., ale proti obchodnímu jménu , které nemá zpùsobilost mít práva a povinnosti, o nì¾ má v øízení jít, a není ani zpùsobilé èinit procesní úkony. Takovou zpùsobilost mù¾e mít podle soudu jedinì ten, kdo obchodní jméno u¾ívá. Z obsahu správního spisu je patrno, ¾e ÈI®P skuteènì jednala v zahájeném øízení s obchodním jménem a oznámení o zahájení øízení nebylo stì¾ovateli ani doruèeno. Nebylo-li oznámení øádnì doruèeno, nemohlo mít právní úèinky, tj. nemohlo dojít k zahájení øízení, kdy¾ je ze spisu patrno, ¾e toto oznámení bylo adresováno subjektu, který neexistoval. Právní úèinky nemìlo ani rozhodnutí o ulo¾ení pokuty ze dne 16. 6. 2003, které bylo vydáno vùèi obchodní firmì, tedy rovnì¾ vùèi neexistujícímu subjektu. Oznaèení stì¾ovatele v této vìci nelze podle soudu pova¾ovat ani za oznaèení podnikatele podle § 9 odst. 1 obch. zák. Nicotnost uvedených aktù ministerstvo deklarovalo ve sdìlení ze dne 22. 7. 2003 a následnì uèinilo kroky k nápravì tím, ¾e zahájilo øízení vùèi správnì oznaèenému stì¾ovateli. K otázce aplikovatelnosti § 54 odst. 1 zákona o ochranì ovzdu¹í mìstský soud uvedl, ¾e z tohoto pøechodného ustanovení vyplývá, ¾e upravuje postup správního orgánu v øízení, je¾ bylo zahájeno na úseku ochrany ovzdu¹í za úèinnosti døívìj¹í právní úpravy, tj. zákona è. 309/1991 Sb., a to tak, ¾e uvedená øízení se dokonèí podle dosavadních pøedpisù. Kolaudaèní øízení podle zákona è. 50/1976 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, (dále jen stavební zákon ) nemá vliv na pou¾ití zákona o ochranì ovzdu¹í, nebo» nejde o øízení, které by bylo zahájeno na úseku ochrany ovzdu¹í. Ministerstvo proto správnì dovodilo, ¾e pøípadné vydání souhlasného stanoviska dotèeného orgánu státní správy v kolaudaèním øízení podle § 80 odst. 2 stavebního zákona nelze pova¾ovat za správní øízení na úseku ochrany ovzdu¹í zahájené pøed úèinností zákona o ochranì ovzdu¹í. Ke zmìnì správního rozhodnutí odvolacím orgánem uvedl mìstský soud, ¾e odvolací orgán má obecnì mo¾nost zmìnit prvoinstanèní rozhodnutí a ministerstvo tak uèinilo za úèelem konkretizace a zpøesnìní nepøíli¹ dokonalého výroku rozhodnutí prvoinstanèního, co¾ je pøípustné.
Proti tomuto rozsudku podal stì¾ovatel v zákonné lhùtì kasaèní stí¾nost z dùvodu uvedeného v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. V kasaèní stí¾nosti uvedl, ¾e nesprávné právní posouzení vìci spoèívá ve v¹ech tøech okruzích námitek posuzovaných mìstským soudem, tj. a) existence pøeká¾ky litispendence ve správním øízení pøed správním orgánem první instance a pøed ¾alovaným, b) poru¹ení zásady zákazu retroaktivity v tomto správním øízení a c) nepøezkoumatelnosti správního rozhodnutí ministerstva z dùvodu nicotnosti. Ohlednì stí¾ních námitek ad a) a b) odkázal stì¾ovatel bez jakéhokoli doplnìní na obsah své ¾aloby, v ní¾ byly námitky k tìmto otázkám podrobnì odùvodnìny ohlednì námitky ad c) dùvody v kasaèní stí¾nosti rozvedl. Ohlednì pøeká¾ky litispendence stì¾ovatel uvedl v ¾alobì, a tedy i v kasaèní stí¾nosti, ¾e podle jeho názoru bylo dopisem ÈI®P ze dne 26. 5. 2003 zahájeno správní øízení ve vìci ulo¾ení pokuty podle zákona o ochranì ovzdu¹í, konkrétnì podle § 40 odst. 1 písm. b), a to za provozování velkého zdroje bez povolení ochrany ovzdu¹í . V tomto øízení byl stejným orgánem podle stì¾ovatele vytvoøen nicotný právní akt ze dne 16. 6. 2003, kterým ukládal pokutu obchodní firmì , tedy non subjektu. Toto konstatovalo i ministerstvo dopisem ze dne 22. 7. 2003. Správní øízení v¹ak ke dni podání ¾aloby trvalo, nebo» nebylo zastaveno èi pøeru¹eno a nebylo ani vydáno rozhodnutí èi uèinìn jiný úkon vedoucí k jeho ukonèení. Dopisem ze dne 18. 9. 2003 v¹ak podle stì¾ovatele ÈI®P zahájila nové øízení proti té¾e osobì v té¾e vìci, na co¾ stì¾ovatel reagoval vyjádøením ze dne 27. 8. 2003, v nìm¾ namítal existenci pøeká¾ky litispendence. Poukázal na názor právní nauky i judikatury, podle nìho¾ nelze zahajovat správní øízení ve vìci ji¾ jednou zahájené. ÈI®P v¹ak na uvedené vyjádøení reagovala rozhodnutím ze dne 18. 9. 2003, è. j. 09/00/07414/03/Se, o ulo¾ení pokuty, tentokrát ji¾ v¹ak stì¾ovateli jako fyzické osobì-podnikateli. Stì¾ovatel má za to, ¾e chyba ÈI®P spoèívá v tom, ¾e zahájení øízení oznámené dopisem ze dne 26. 5. 2003 na pokutu ze dne 16. 6. 2003 nenavazovalo, nýbr¾ jí naopak pøedcházelo. ÈI®P se tak evidentnì mýlí, nebo» ministerstvo se vyslovilo pouze o tom, ¾e nikoli øízení, nýbr¾ pouze rozhodnutí o pokutì ze dne 16. 6. 2003 smìøuje vùèi non subjektu, a dalo tak prostor k vydání nového rozhodnutí v øízení ji¾ zahájeném. Podle stì¾ovatele ov¹em dopis ze dne 26. 5. 2003 byl adresován správnì V. E., tak¾e byl správnì oznaèen úèastník øízení.
Takovýto úkon je bezvadný i pøesto, ¾e informativní dodatek znìl k rukám statutárního zástupce a ¾e ÈI®P si zamìnila právní formu fyzické osoby za osobu právnickou. Oznaèení obchodní firmy a sídla fyzické osoby V. E. je ov¹em nezamìnitelné, proto nelze uvedený dopis pova¾ovat za nicotný. Osoba V. E.-EKO METALRECYCLING, existuje bez ohledu na pochybení v oznaèení její právní formy. V dopise se navíc nikde nezahajuje øízení s firmou , tj. non subjektem. Proto má stì¾ovatel za to, ¾e a¾ na uvedené nedostatky, bylo zahájení øízení s ním úèinné a øízení nebylo ¾ádným relevantním zpùsobem skonèeno. Na rozdíl od právního názoru ministerstva má stì¾ovatel uvedený dopis za akt vadný, nikoli nicotný. K neplatnosti ov¹em je tøeba, aby byla nìjakým jiným aktem vyslovena. Nové rozhodnutí, tedy to, které stì¾ovatel napadá ¾alobou, proto bylo ministerstvem vydáno v dobì existence pøeká¾ky pøedtím zahájeného øízení, a proto je nezákonné. K otázce poru¹ení zásady retroaktivity stì¾ovatel uvedl, ¾e 22. 5. 2002 byl podán návrh na kolaudaci stavby Tavírna hliníku , èím¾ bylo zahájeno kolaudaèní øízení podle stavebního zákona. Pøíslu¹ný stavební úøad vydal oznámení o zahájení kolaudaèního øízení a svolal na den 8. 11. 2002 jednání s místním ¹etøením. Z nìho se omluvila ÈI®P jako dotèený orgán. V omluvì konstatovala zahájení øízení a svoji pøíslu¹nost jako dotèeného orgánu státní správy a dále uvedla, ¾e podle § 17 nového zákona o ochranì ovzdu¹í vydá povolení pro úèely kolaudaèního øízení. Stì¾ovatel oznaèil závìr ÈI®P a ministerstva s odkazem na § 54 zákona o ochranì ovzdu¹í za chybný. Zákon o ochranì ovzdu¹í nabyl úèinnosti a¾ 1. 6. 2002, tedy po zahájení kolaudaèního øízení, a proto v daném pøípadì mìla ÈI®P postupovat podle dosavadního pøedpisu, kterým je zákon è. 309/1991 Sb. a vydat stanovisko podle § 80 odst. 2 stavebního zákona nejpozdìji pøi ústním jednání, jinak se k nìmu nebude pøihlí¾et. V souladu s ustanovením § 22 zák. è. 309/1991 Sb. vedl jiný orgán státní správy, v stì¾ovatelovì pøípadì pøíslu¹ný stavební úøad, øízení ve vìci, která je pøedmìtem souhlasu orgánu ochrany ovzdu¹í (ÈI®P). Stavební úøad postupoval správnì, vy¾ádal-li stanovisko ÈI®P jako dotèeného orgánu státní správy podle právní úpravy ke dni zahájení øízení. Jeliko¾ se ÈI®P nejpozdìji pøi ústním jednání nevyjádøila, bylo vydáno kolaudaèní rozhodnutí, kterým se stì¾ovateli povolilo u¾ívání stavby. ÈI®P tak podle stì¾ovatele ¹patným výkladem zákona ukládá stì¾ovateli povinnost mít povolení, kterou ke dni zahájení kolaudaèního øízení nemìl, tak¾e jej nutí èinit nìco, co mu zákon neukládá. Argumentaci ministerstva k celé vìci oznaèil stì¾ovatel za zmateènou. Nepostihuje skuteènost, ¾e správní øízení v jeho vìci bylo zahájeno k datu, kdy stavební úøad vy¾adoval podle tehdy platné a úèinné právní úpravy stanovisko ÈI®P jako dotèeného orgánu státní správy. Podstatné podle stì¾ovatele je, ¾e mu bylo stavebním úøadem vydáno kolaudaèní rozhodnutí, které nabylo právní moci dne 15. 7. 2003, v nìm¾ se mu bylo povoleno u¾ívání stavby k úèelu, ke kterému ji u¾ívá. U¾íváním stavby, tj. výkonem práva, se stì¾ovatel podle svého pøesvìdèení nemù¾e dopustit protiprávního jednání. Koneènì se stì¾ovatel neztoto¾nil se závìrem mìstského soudu, ¾e odvolací orgán zpøesnil nepøíli¹ dokonalý výrok a doplnil jej o ustanovení zákona, o nì¾ tento výrok opøel. Stì¾ovatel poukázal na to, ¾e ji¾ v ¾alobì upozornil na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 28. 5. 2003, è. j. 7 A 124/2000-39, zveøejnìný pod è. 5/2003 Sb. NSS., v nìm¾ se praví, ¾e není mo¾né v odvolacím øízení souèasnì zamítnout odvolání a rozhodnutí správního orgánu I. stupnì ve výroku zmìnit . Aè je podle stì¾ovatele situace v jeho pøípadì odli¹ná v tom, ¾e rozhodnutí sice bylo zmìnìno, av¹ak dùvody pro zmìnu nebyly v odùvodnìní shledány, mìstský soud pochybil, konstatoval-li pøípustnost takového postupu a nevypoøádal-li se s námitkou, ¾e zmìna správního rozhodnutí je na místì v pøípadì, kdy odli¹ný závìr odvolacího orgánu má být transponován do výroku napadeného rozhodnutí. V pøípadì stì¾ovatele odùvodnìní odpovídalo potvrzujícímu rozhodnutí, zatímco výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupnì mìnil. Rozhodnutí ministerstva je tedy zmateèné, nebo» není zøejmé, jak vlastnì rozhodlo. Pokud mìstský soud konstatoval, ¾e ministerstvo doplnilo nepøíli¹ dokonalý výrok v rozhodnutí správního orgánu I. stupnì ustanovením zákona, o nì¾ tento správní orgán své rozhodnutí opøel, pøipustil tím popøení ustanovení § 47 odst. 2 zákona è. 71/1967 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen
správní øád ), podle nìho¾ je správní orgán vydávající rozhodnutí povinen ve výroku uvést ustanovení právního pøedpisu, na základì kterého bylo rozhodováno.
Ministerstvo ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedlo k námitce existence pøeká¾ky litispendence ve správním øízení, ¾e podle jeho názoru nelze k této jeho námitce pøihlédnout pro vady oznámení ÈI®P o zahájení správního øízení ze dne 26. 5. 2003. K námitce poru¹ení zásady retroaktivity má za to, ¾e øízení podle § 17 odst. 1 písm. d) zákona o ochranì ovzdu¹í o vydání povolení orgánu ochrany ovzdu¹í k uvedení zdroje zneèi¹»ování ovzdu¹í Tavírna hliníku v Rýmaøovì do provozu bylo zahájeno a¾ doruèením pøíslu¹né ¾ádosti stì¾ovatele ÈI®P dne 20. 12. 2002, tedy v období, kdy u¾ byl zákon o ochranì ovzdu¹í úèinný. Podle ministerstva nelze v daném pøípadì uplatnit pøechodné ustanovení § 54 odst. 1 zák. o ochranì ovzdu¹í. K poslední námitce nepøezkoumatelnosti jeho rozhodnutí pro nicotnost ministerstvo uvedlo, ¾e v tomto rozhodnutí nebylo souèasnì zamítnuto odvolání a zmìnìno rozhodnutí správního orgánu I. stupnì, jak namítá stì¾ovatel. Ministerstvo zmìnilo výrok napadeného rozhodnutí ve smyslu odstranìní nepøesností v nìm obsa¾ených. Ministerstvo má za to, ¾e takový postup je v souladu s § 59 odst. 1 správního øádu. Zmìna výroku spoèívala v doplnìní identifikaèních údajù povinné osoby o to, ¾e jde o fyzickou osobu-podnikatele a v doplnìní ustanovení právního pøedpisu, podle nìho¾ bylo rozhodnuto, pøímo do výrokové èásti rozhodnutí (§ 40 odst. 1 písm. b) zákona o ochranì ovzdu¹í), proto¾e v rozhodnutí správního orgánu I. stupnì bylo toto ustanovení uvedeno v pøedvýrokové èásti rozhodnutí.
Nejvy¹¹í správní soud v první øadì podotýká, ¾e zpravidla je tøeba, aby dùvody kasaèní stí¾nosti jako jednu z jejích nále¾itostí (§ 106 odst. 1 vìta první s. ø. s.) stì¾ovatel uvedl pøímo v textu kasaèní stí¾nosti, nebo» v opaèném pøípadì by hrozilo, ¾e tyto dùvody nebudou uvedeny dostateènì jednoznaènì, urèitì a srozumitelnì (srov. rozsudek roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 20. 12. 2005, è. j. 2 Azs 92/2005-58, zveøejnìný pod è. 835/2006 Sb. NSS a na www.nssoud.cz). Pokud v¹ak stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti odká¾e na konkrétní, ve vztahu k jeho vìci jednoznaènì individualizovanou a nezamìnitelnou skutkovou èi právní argumentaci, kterou vyslovil v pøedchozím øízení soudním èi správním, a pokud tato argumentace nevy¾aduje pro úèely kasaèní stí¾nosti ¾ádné dal¹í konkretizace, modifikace èi upøesnìní, lze ji zásadnì pova¾ovat za souèást dùvodù kasaèní stí¾nosti, jak je má na mysli § 106 odst. 1 s. ø. s. Pøesnì tak je tomu v pøípadì stì¾ovatele, který v kasaèní stí¾nosti jednoznaènì a nezamìnitelnì odkázal na po skutkové i právní stránce zcela konkrétní argumentaci v ¾alobì. Stì¾ovatel na tìchto argumentech setrval i v kasaèní stí¾nosti, kterou opírá o ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s., a rozporuje tedy posouzení pro vìc relevantních právních otázek mìstským soudem. Argumentace v ¾alobì tak v dùsledku odkazu, který na ni stì¾ovatel uèinil v kasaèní stí¾nosti, je souèástí stí¾ních dùvodù a Nejvy¹¹í správní soud se jí mù¾e ve svém rozhodnutí zabývat.
Z obsahu správního spisu vyplynulo, ¾e dopisem ze dne 25. 11. 2002, zn. Výst. Lus. 272/330/02, který byl doruèen ÈI®P dne 29. 11. 2002, sdìlil stavební úøad, ¾e na základì stavebníkem (stì¾ovatelem) pøedlo¾ených podkladù a vysloveného souhlasu dotèených orgánù státní správy byl pøi ústním jednání konaném dne 18. 1. 2001 v øízení vedeném podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona vysloven souhlas se zku¹ebním provozem 'Tavírny hliníku' v areálu firmy V. E.-EKO METALRECYCLING, na pozemku parc. è. 1901/0, 1903/0 k. ú. Rýmaøov s tím, ¾e tento souhlas byl udìlen za úèelem provedení mìøení po¾adovaných v závazném posudku vydaném Okresním hygienikem Okresního úøadu Bruntál dne 6. 11. 2000 pod è. j. 7538-241.6/00 . Pøípis byl zaslán na vìdomí i stì¾ovateli oznaèenému jako V. E.-EKO METALRECYCLING . V kolaudaèním rozhodnutí ze dne 11. 7. 2003, è. j. Výst. Lus. 3767/330/02, è. 61/03, byl stavebník oznaèen jako V. E.-EKO METALRECYCLING, IÈO 105 96 038 ( ) . Podle odùvodnìní tohoto rozhodnutí obdr¾el stavební úøad dne 22. 5. 2002 návrh stì¾ovatele na vydání kolaudaèního rozhodnutí pro stavbu Tavírna hliníku . Po pøezkoumání návrhu stì¾ovatele mu stavební úøad vyhovìl a povolil u¾ívání zmínìné tavírny. V odùvodnìní je mimo jiné uvedeno, ¾e ÈI®P stavební úøad upozornila, ¾e podle § 17 zákona o ochranì ovzdu¹í vydá povolení pro úèely kolaudaèního øízení, a to na základì ¾ádosti podané investorem stavby s tím, ¾e v nìm stanovené podmínky provozu stavby budou závazné i pro stavební úøad. Stavební úøad v¹ak ve vztahu k tomuto upozornìní ÈI®P dospìl k závìru, ¾e s ohledem na ustanovení § 54 zák. o ochranì ovzdu¹í mìla ÈI®P postupovat podle zák. è. 309/1991 Sb. a vydat stanovisko nejpozdìji pøi ústním jednání v rámci kolaudaèního øízení. Proto podle stavebního úøadu nic nebránilo vydání kolaudaèního rozhodnutí. Pøedmìtné kolaudaèní rozhodnutí bylo následnì v mimoodvolacím øízení Krajským úøadem Moravskoslezského kraje zru¹eno rozhodnutím ze dne 6. 10. 2003, è. j. ÚPS/1856-2/03/Chr. Krajský úøad shledal, ¾e stavební úøad aplikoval ustanovení § 54 odst. 1 zákona o ochranì ovzdu¹í nesprávnì, proto¾e se vztahuje pouze ke správním øízením, která jsou zahájena a vedena podle zákona o ochranì ovzdu¹í. Kolaudaèní øízení je ale správním øízením vedeným podle stavebního zákona, tak¾e citované ustanovení je na nì neaplikovatelné. Dopisem ze dne 26. 5. 2003, zn. 9/00/04312/03/Se oznámila ÈI®P s odkazem na kontrolu zdrojù zneèi¹tìní ovzdu¹í provedenou dne 2. 10. 2002 zahájení správního øízení podle správního øádu a § 40 zákona o ochranì ovzdu¹í ve vìci provozování zaøízení na tavení ne¾elezných kovù bez povolení orgánu ochrany ovzdu¹í. Podle ÈI®P bylo tøeba u tohoto velkého zdroje zneèi¹tìní ovzdu¹í pro jeho uvedení do provozu mít povolení podle § 17 odst. 1 písm. d) zákona o ochranì ovzdu¹í. Tento dopis byl adresován subjektu oznaèenému jako V. E.-EKO METALRECYKLING, k rukám statutárního zástupce , pøièem¾ v závìru dopisu bylo té¾ uvedeno: Va¹e IÈO: 10 59 60 38 . Následnì dopisem ze dne 6. 8. 2003 oznámila ÈI®P s odkazem na kontrolu zdrojù zneèi¹tìní ovzdu¹í provedenou dne 2. 10. 2002 zahájení správního øízení podle správního øádu a § 40 zákona o ochranì ovzdu¹í ve vìci provozování zaøízení na tavení ne¾elezných kovù bez povolení orgánu ochrany ovzdu¹í. Podle ÈI®P bylo tøeba u tohoto velkého zdroje zneèi¹tìní ovzdu¹í pro jeho uvedení do provozu mít povolení podle § 17 odst. 1 písm. d) zákona o ochranì ovzdu¹í. Uvedený dopis byl adresován subjektu oznaèenému jako V. E., do vlastních rukou , pøièem¾ v závìru dopisu bylo té¾ uvedeno: Va¹e IÈO: 10 59 60 38 . Rozhodnutím vydaným dne 16. 6. 2003, zn. 09/00/04896/03/Se, adresovaným subjektu oznaèenému jako V. E.-EKO METALRECYKLING, k rukám statutárního zástupce a specifikovanému v závìru aktu uvedením údaje IÈ: 10 59 60 38 ÈI®P rozhodla, ¾e: Obchodní firmì V. E.-EKO METALRECYKLING se ukládá pokuta ve vý¹i 250 000 Kè (slovy: dvì stì padesát tisíc Kè) za to, za to ¾e va¹e firma provozovala velký zdroj zneèi¹»ování ovzdu¹í ve va¹í provozovnì v Rýmaøovì-Tavírnu hliníku bez povolení orgánu ochrany ovzdu¹í, nutného podle zákona è. 86/2002 Sb., § 17 odst. (1), písm. d). ( ) V odùvodnìní pak byl skutek, za který byla pokuta ulo¾ena, specifikován tak, ¾e zcela odpovídal skutkùm popsaným v dopisech ze dne 26. 5. 2003, zn. 9/00/04312/03/Se, a ze dne 6. 8. 2003, zn. 9/00/05991/03/Se, o zahájení správních øízení. Rozhodnutí bylo doruèeno stì¾ovateli dne 19. 6. 2003, pøièem¾ na dodejce byl adresát oznaèen obdobnì jako v záhlaví aktu (tj. V. E.-EKO METALRECYKLING ). Pøípisem ze dne 22. 7. 2003 oznaèeným jako Odmítnutí odvolání z dùvodu neexistence správního rozhodnutí ministerstvo v reakci na odvolání stì¾ovatele proti rozhodnutí ÈI®P ze dne 16. 6. 2003 uvedlo, ¾e odvoláním napadený akt je nicotný, nebo» jím byla ulo¾ena pokuta obchodní firmì V. E.-EKO METALRECYCLING, tj. nìèemu, co není subjektem práv zpùsobilým nabývat práv a povinností a vzhledem ke své nicotnosti není uvedený akt zpùsobilý být pøedmìtem odvolacího øízení, pøièem¾ k vadám správních aktù zpùsobujících jejich nicotnost je nutno pøihlí¾et z úøední povinnosti. Rozhodnutím, vydaným dne 18. 9. 2003, zn. 09/00/07414/03/Se, adresovaným subjektu oznaèenému jako V. E., do vlastních rukou a specifikovanému v závìru aktu uvedením údaje IÈ: 10 59 60 38 ÈI®P rozhodla, ¾e: V. E. se ukládá pokuta ve vý¹i 250 000 Kè (slovy: dvì stì padesát tisíc Kè) za to ¾e provozoval velký zdroj zneèi¹»ování ovzdu¹í v provozovnì v Rýmaøovì-Tavírnu hliníku bez povolení orgánu ochrany ovzdu¹í, nutného podle zákona è. 86/2002 Sb., § 17 odst. (1), písm. d). ( ) V odùvodnìní pak byl skutek, za nìj¾ byla ulo¾ena pokuta, specifikován tak, ¾e zcela odpovídal skutkùm popsaným v dopisech ze dne 26. 5. 2003, a ze dne 6. 8. 2003 o zahájení správních øízení. Dále je v odùvodnìní zmínìno, ¾e námitka nulity druhého správního sankèního øízení proti stì¾ovateli pro pøeká¾ku litispendence vzhledem k nezastavení prvního sankèního správního øízení je nedùvodná, a to proto, ¾e bylo-li rozhodnutí vydané v prvním øízení nulitní, co¾ konstatoval odvolací orgán, jsou pak nulitní a právnì neexistující i dal¹í úkony takového správního øízení, tak¾e není co zastavovat. Rozhodnutím ze dne 8. 12. 2003, è. j. 580/716/008/A-20/03, na základì podaného odvolání vydalo ministerstvo napadené rozhodnutí.
Nejvy¹¹í správní soud se zabýval jednotlivými stí¾ními námitkami tak, ¾e nejprve se zabýval otázkami souvisejícími s aplikovatelností § 54 odst. 1 zákona o ochranì ovzdu¹í, nebo» jejich posouzení vymezí procesní prostor, v nìm¾ se ministerstvo a ÈI®P mohly pøi úvahách o postihu stì¾ovatele pokutou pohybovat. Následnì se zabýval otázkami nicotnosti nìkterých aktù (úkonù) ÈI®P a jako poslední otázkou se pak zabýval pøípustností zmìny výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupnì odvolacím orgánem.
Základní právní úpravou na úseku ochrany ovzdu¹í byl s úèinností do 31. 5. 2002 zákon è. 309/1991 Sb., jeho¾ pøedmìtem (§ 1) bylo upravovat práva a povinnosti právnických a fyzických osob pøi ochranì vnìj¹ího ovzdu¹í (dále jen ovzdu¹í ) pøed vná¹ením zneèi¹»ujících látek lidskou èinností a zpùsob omezování pøíèin a zmíròování následkù zneèi¹»ování. Z tohoto vyplývá, ¾e hlavním smyslem a úèelem zákona bylo pøipustit zneèi¹»ování ovzdu¹í zpùsoby, na nì¾ zákon pamatoval, pouze v míøe, kterou zákon dovolil.
Stì¾ovatel nepochybnì byl, co¾ není ani mezi úèastníky sporné, provozovatelem velkého zdroje zneèi¹»ování ovzdu¹í ve smyslu § 3 odst. 2 písm. a) citovaného zákona. Jako taký byl povinen uvádìt do provozu a provozovat zdroj zneèi¹»ování v souladu s technickými podmínkami provozu zaøízení a v souladu s podmínkami stanovenými orgánem ochrany ovzdu¹í podle § 11 odst. 1 citovaného zákona [§ 7 odst. 1 písm. a) zák. è. 309/1991 Sb.]. Podle ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona è. 309/1991 Sb. se vy¾adoval souhlas orgánu státní správy ochrany ovzdu¹í Èeské republiky (v legislativní zkratce orgán ochrany ovzdu¹í ) obsahující podmínky ochrany ovzdu¹í mimo jiné k umís»ování a povolování staveb velkých a støedních zdrojù zneèi¹»ování vèetnì jejich zmìn a k jejich uvedení do provozu.
Zákon è. 309/1991 Sb. byl zjevnì konstruován tak, ¾e nìkteré vìci na úseku ochrany ovzdu¹í se øe¹ily v øízeních pøed orgány ochrany ovzdu¹í (jejich okruh a pùsobnost byly definovány v § 1 a¾ 5 zákona è. 389/1991 Sb., o státní správì ochrany ovzdu¹í a poplatcích za jeho zneèi¹»ování; na takový zákon odkazoval § 10 zák. è. 309/1991 Sb.), ov¹em nìkteré vìci byly øe¹eny ve správních øízeních pøed jinými správními úøady podle zvlá¹tních zákonù. Na tuto skuteènost pamatoval § 22 zák. è. 309/1991 Sb., který stanovil, ¾e pokud není vìc, která je pøedmìtem souhlasu orgánu ochrany ovzdu¹í podle tohoto zákona, souèástí správního øízení vedeného jiným správním orgánem, vztahují se na vydání souhlasu pøedpisy o správním øízení, s výjimkou souhlasu udìlovaného podle § 11 odst. 1 písm. b), d) a e) zák. è. 309/1991 Sb. Z uvedeného ustanovení je zøejmé, ¾e i tehdy, pokud byla uvedená vìc souèástí správního øízení vedeného podle zvlá¹tního pøedpisu (zvlá¹tního ve vztahu k zákonu è. 309/1991 Sb.), byla zákonem è. 309/1991 Sb.-právì proto, ¾e v ní bylo tøeba vy¾ádat souhlasu podle tohoto zákona -pova¾ována za vìc ochrany ovzdu¹í. V tomto smyslu tedy i øízení podle zvlá¹tních pøedpisù, v rámci nich¾ bylo tøeba vy¾ádat souhlasu nebo jiného závazného èi nezávazného stanoviska orgánu ochrany ovzdu¹í, byla z hlediska zákona è. 309/1991 Sb. øízeními, na nì¾ se tento zákon, i kdy¾ po procesní stránce zprostøedkovanì, vztahoval, nebo» hmotnìprávní práva a povinnosti osob na úseku ochrany ovzdu¹í korespondující s vymezením pøedmìtu úpravy v § 1 zákona è. 309/1991 Sb., jím byly nepochybnì upraveny. Skuteènost, ¾e souhlas orgánu ochrany ovzdu¹í (dokonce v jiné konkrétní ne¾ v zákonì è. 309/1991 Sb. vymezené formì, tj. zvlá¹tním zákonem oznaèený jinak ne¾ jako souhlas ) mohl být subsumován do správního aktu jiného orgánu v rámci jiného (zpravidla komplexnìj¹ího) povolovacího øízení, proto je¹tì nevyvádìla proceduru udìlování tohoto souhlasu mimo rámec abstraktnì vymezené kategorie øízení ve vìcech ochrany ovzdu¹í.
V pøípadì stì¾ovatele se v první øadì jednalo o uvedení velkého zdroje zneèi¹tìní (tavírny hliníku v Rýmaøovì) do provozu a jeho legální provozování. Z hlediska stavebnìprávního bylo v tomto ohledu klíèové kolaudaèní øízení a v rámci nìho i stanovisko orgánu ochrany ovzdu¹í jako dotèeného orgánu státní správy ve smyslu § 80 odst. 2 stavebního zákona. V kolaudaèním øízení stavební úøad zejména zkoumá, zda byla stavba provedena podle dokumentace ovìøené stavebním úøadem ve stavebním øízení a zda byly dodr¾eny podmínky stanovené v územním rozhodnutí a ve stavebním povolení. Dále zkoumá, zda skuteèné provedení stavby, nebo její u¾ívání, nebude ohro¾ovat veøejné zájmy, pøedev¹ím z hlediska ochrany ¾ivota a zdraví osob, ¾ivotního prostøedí, bezpeènosti práce a technických zaøízení (§ 81 odst. 1 stavebního zákona). Smyslem kolaudaèního øízení tedy je ovìøení, zda stavba byla provedena v souladu s podmínkami vztahujícími se na dané území a konkrétní stavbu, jak byly pøíslu¹nými správními orgány vymezeny v pøedchozích stavebnìprávních øízeních a v rozhodnutích v nich vydaných (územní rozhodnutí, stavební povolení), v rámci nich¾ mohly a musely být zohlednìny i zájmy na úseku ochrany ¾ivotního prostøedí vèetnì ochrany ovzdu¹í jako jedné ze slo¾ek ¾ivotního prostøedí.
Orgán ochrany ovzdu¹í mìl tedy v kolaudaèním øízení procesní prostor vymezený ustanovením § 80 odst. 2 stavebního zákona, podle nìho¾ dotèené orgány státní správy mohou stanoviska uplatnit nejpozdìji pøi ústním jednání, jinak k nim nebude pøihlédnuto. O mo¾nosti uplatnìní stanoviska musí být dotèený orgán státní správy uvìdomìn nejménì 7 dnù pøed konáním ústního jednání (§ 80 odst. 1 stavebního zákona). Na tom nic nemìní ani ustanovení § 126 odst. 1 citovaného zákona, je¾ stanoví, ¾e dotýká-li se øízení podle tohoto zákona zájmù chránìných zvlá¹tními pøedpisy, rozhodne stavební úøad jen v dohodì, popøípadì se souhlasem orgánu státní správy, který chránìné zájmy hájí (dotèený orgán státní správy). Dotèený orgán státní správy mù¾e svùj souhlas vázat na splnìní podmínek stanovených ve svém rozhodnutí (stanovisku, vyjádøení, souhlasu, posudku apod.) v souladu se zvlá¹tním zákonem, na jeho¾ podkladì je oprávnìn zájem chránit. Ustanovení § 126 odst. 2 stavebního zákona toti¾ stanoví, ¾e je-li stavebním zákonem stanoven postup pøi pøezkoumávání zájmù chránìných zvlá¹tními pøedpisy a pøi uplatòování stanovisek nebo obdobných opatøení dotèených orgánù státní správy, postupují podle nìho dotèené orgány státní správy uvedené v odstavci 1. Právo tìchto správních orgánù vydat samostatné rozhodnutí zùstává nedotèeno, jestli¾e to pøedpisy na ochranu jimi sledovaných zájmù stanoví. Ze systematického zaøazení citovaného ustanovení v samostatné èásti ¹esté stavebního zákona, jako¾ i z v¹eobecnì formulované dikce tohoto ustanovení (odst. 1 u¾ívá pro charakteristiku úøedních èinností, na nì¾ se vztahuje, formulace øízení podle tohoto zákona , odst. 2 pak formulace postup pøi pøezkoumávání zájmù chránìných zvlá¹tními pøedpisy a pøi uplatòování stanovisek nebo obdobných opatøení dotèených orgánù státní správy ) je zøejmé, ¾e toto ustanovení je obecnou úpravou pro ve své podstatì v¹echna øízení èi jiné administrativní postupy podle stavebního zákona, která nevyluèuje modifikaci v ustanoveních o tom kterém konkrétním øízení. Takovou modifikací je nepochybnì i ustanovení § 80 odst. 2 stavebního zákona ve vztahu k øízení kolaudaènímu. Lze tedy shrnout, ¾e § 126 stavebního zákona sám o sobì pro okruh vìcí, na nìj¾ se vztahuje, nevyøazuje z aplikovatelnosti § 80 odst. 2 stavebního zákona. Pokud tedy (za úèinnosti zák. è. 309/1991 Sb.) nebylo zvlá¹tním zákonem chránícím zájmy, které má na mysli § 126 stavebního zákona, nepochybnì stanoveno, ¾e bez pozitivnì udìleného souhlasu, povolení apod. orgánu chránícího tyto zájmy nelze povolit u¾ívání stavby, vztahovala se i na právo tìchto orgánù spolupùsobit v kolaudaèním øízení omezení vyplývající z § 80 odst. 2 stavebního zákona, tj. zejména povinnosti uplatnit námitky a stanoviska nejpozdìji pøi ústním jednání s tím, ¾e neuèiní-li tak do této doby, nebude k nim pro úèely kolaudaèního øízení pøihlédnuto. Jen øádnì uplatnìná stanoviska mohou, jsou-li v rozporu se stanovisky jinými, být dùvodem øe¹ení rozporu podle § 136 stavebního zákona. Uvedený dílèí závìr lze opøít i o vý¹e specifikovaný ovìøovací smysl a úèel kolaudaèního øízení, který rovnì¾ legitimuje koncentraèní zásadu, jí¾ je toto øízení vedeno, a která nachází svùj výraz právì v § 80 odst. 2 stavebního zákona
Zákonodárce za úèinnosti zákona è. 309/1991 Sb. mìl zjevnì za to, ¾e taková forma úèasti orgánù ochrany ovzdu¹í na kolaudaèním øízení postaèuje k ochranì veøejného zájmu na úseku ochrany ovzdu¹í a neukládal provozovatelùm velkých zdrojù zneèi¹tìní povinnost získat pro uvedení velkého zdroje zneèi¹tìní do provozu zvlá¹tní povolení orgánu ochrany ovzdu¹í. Ustanovení § 7 zákona è. 309/1991 Sb. do katalogu povinností provozovatelù velkých zdrojù zneèi¹tìní povinnost mít takové povolení zjevnì nezaøadilo a uvedená povinnost nevyplývala ani z ustanovení § 11 odst. 1 citovaného zákona, na nìj¾ § 7 odst. 1 písm. a) zákona è. 309/1991 Sb. odkazoval, ani ze ¾ádného jiného ustanovení tohoto zákona.
Lze tedy uzavøít, ¾e stanovisko orgánu ochrany ovzdu¹í podle § 80 odst. 2 stavebního zákona, resp. mlèení tohoto orgánu s tam pøedvídanými právními následky, bylo právì tou (a jedinou) formou, jakou se realizovala pùsobnost orgánu ochrany ovzdu¹í pøi uvádìní velkých zdrojù zneèi¹tìní do provozu, kterou tomuto orgánu dal § 11 odst. 1 písm. a) in fine zákona è. 309/1991 Sb.
Ustanovení § 11 zák. è. 309/1991 Sb. hovoøí o souhlasu, pøièem¾ neuvádí nic o jeho závaznosti. I s ohledem na to, ¾e, jak bylo vý¹e uvedeno, zákonná úprava pøímo pøedvídala v § 22 zákona è. 309/1991 Sb. to, ¾e zájmy ochrany ovzdu¹í budou chránìny nìkdy jen v rámci jiných øízení podle zvlá¹tních zákonù, napø. v kolaudaèním øízení podle stavebního zákona, proto nutno mít za to, ¾e míra závaznosti souhlasu podle § 11 zákona è. 309/1991 Sb. mohla být rùzná v závislosti na povaze toho kterého øízení podle zvlá¹tního zákona, pro jeho¾ úèely mìl být souhlas udìlován. Ve stavebním øízení je závaznost souhlasu zmìkèena ustanovením § 136 stavebního zákona, které umo¾òovalo docílit v jiné výsledné podobì podmínek uvedení stavby do provozu vá¾ících se k ochranì ovzdu¹í, ne¾ jakou po¾adoval orgán ochrany ovzdu¹í.
Zákon o ochranì ovzdu¹í, tj. zákon è. 86/2002 Sb., který zru¹il zákon è. 309/1991 Sb. s úèinností od 1. 6. 2002, pøinesl v tomto ohledu zásadní zmìnu. Pøedmìt zákona o ochranì ovzdu¹í vymezený v § 1, se od pøedmìtu zákona è. 309/1991 Sb. pøes ponìkud ko¹atìj¹í formulace ve své podstatì neli¹í. I u zákona o ochranì ovzdu¹í je jeho základním smyslem a úèelem docílit, aby ¹kodlivé látky byly do ovzdu¹í vypou¹tìny pouze v míøe zákonem pøipu¹tìné.
Zásadnì se v¹ak zmìnil procesní re¾im, a pøedev¹ím okruh právních prostøedkù, které mají podle zákona o ochranì ovzdu¹í k dispozici orgány ochrany ovzdu¹í (jejich okruh a pùsobnost byly novì definovány v § 42 a¾ 52 zákona o ochranì ovzdu¹í, pøièem¾ byl zru¹en zákon è. 389/1991 Sb., o státní správì ochrany ovzdu¹í a poplatcích za jeho zneèi¹»ování). Ve vztahu ke stì¾ovateli je klíèové, ¾e § 17 odst. 1 písm. d) citovaného zákona stanoví, ¾e pøíslu¹ný orgán ochrany ovzdu¹í vydává stanoviska a povolení k øízením podle zvlá¹tního právního pøedpisu (v poznámce pod èarou je odkaz na stavební zákon), která obsahují podmínky ochrany ovzdu¹í, mezi nimi také povolení k uvedení zvlá¹tì velkých, velkých a støedních stacionárních zdrojù do zku¹ebního i trvalého provozu. Podle odst. 2 vìty druhé citovaného ustanovení pak podmínky ochrany ovzdu¹í stanovené podle odstavce 1 jsou závazné pro správní úøady, které vydávají rozhodnutí podle zvlá¹tních právních pøedpisù (rovnì¾ v poznámce pod èarou s odkazem na stavební zákon). Nová právní úprava tedy vy¾aduje k tomu, aby stavba, je¾ má povahu zvlá¹tì velkého, velkého èi støedního stacionárního zdroje zneèi¹tìní ovzdu¹í, mohla být uvedena do provozu, povolení podle § 17 odst. 1 písm. d) zákona o ochranì ovzdu¹í, jeho¾ obsah a nále¾itosti zákon dále stanoví (zejména § 17 odst. 7 a 8) a je¾ je pro správní orgány s obecnou pùsobností na úseku stavebního práva, tj. v pøípadì stì¾ovatele pro stavební úøad, který provádí kolaudaèní øízení, závazné, tak¾e musí být bez dal¹ího-zejména bez toho, ¾e by stavební úøad mohl podmínky v povolení stanovené modifikovat-subsumováno do kolaudaèního rozhodnutí. Bez pøedchozího vydání povolení podle § 17 odst. 1 písm. d) zákona o ochranì ovzdu¹í pak vùbec nelze, na rozdíl od pøedchozí právní úpravy, kolaudaèní rozhodnutí vùbec vydat.
Pøechod mezi starou a novou právní úpravou zpravidla regulují pøechodná ustanovení úpravy nové. Nutno ov¹em poznamenat, ¾e zásadnì nic nebrání tomu, aby nová právní úprava stanovila i pro pøechodové skutkové podstaty, èi dokonce pro ji¾ skutkovì uzavøené stavy, pro futuro pravidla pøísnìj¹í ne¾ úprava stará. Ústavnì problematická by se taková úprava mohla jevit, pouze pokud by zcela ignorovala zásadu ochrany podle staré úpravy zákonnì nabytých práv nebo pokud by poru¹ovala zákaz pøísnìj¹ího sankcionování ji¾ nastalých skutkových dìjù èi stavù, ne¾ jak byly sankcionovány podle staré úpravy. Nejvy¹¹í správní soud ostatnì ji¾ uvedl v rozsudku ze dne 19. 12. 2006, è. j. 2 As 57/2005-75, publikovaném pod è. 1125/2007 Sb. NSS, ¾e není v rozporu s principy ochrany nabytých práv a zákazu retroaktivity, pokud zákon podmíní dal¹í provozování (urèité èinnosti-pozn. NSS) stanovením pøísnìj¹ích pravidel. U konkrétních typù lidské èinnosti se toti¾ urèité nabyté schopnosti a dovednosti mohou v prùbìhu èasu objektivnì jevit jako nedostaèující, nebo» s ohledem na dynamiku vývoje je ve spoleèenském zájmu podmínky pro provozování tìchto èinností blí¾e specifikovat nebo dokonce zpøísnit, v nìkterých pøípadech naopak ponìkud rozvolnit. Podstatné z hlediska atributù demokratického právního státu je, aby k takovýmto zmìnám nedocházelo svévolnì, neracionálnì, neodùvodnìnì, a aby tyto zmìny byly provedeny transparentním, jasným a pøedvídatelným zpùsobem, v¾dy podle okolností konkrétní vìci.
Zákon o ochranì ovzdu¹í pøechodná ustanovení obsahuje, konkrétnì v § 54. Jeho odst. 1 obsahuje základní pravidlo, podle nìho¾ správní øízení na úseku ochrany ovzdu¹í zahájená pøede dnem nabytí úèinnosti tohoto zákona se dokonèí a sankce ulo¾í podle dosavadních pøedpisù. Podle dosavadních pøedpisù se postupuje i v pøípadech, kdy do¹lo k poru¹ení zákona v dobì pøed nabytím úèinnosti tohoto zákona. V následujících odstavcích jsou øe¹eny dal¹í podmínky provozu zdrojù zneèi¹tìní, které byly uvedeny do provozu za pøedchozí právní úpravy. Uvedená pøechodná ustanovení zejména poskytují provozovatelùm nìkterých star¹ích zdrojù zneèi¹tìní úlevu v tom, ¾e je mohou uvést do souladu s novì stanovenými emisními limity a dal¹ími podmínkami v urèité lhùtì po úèinnosti nové úpravy. ®ádné z uvedených konkrétních ustanovení se v¹ak na stì¾ovatele nevztahuje.
V projednávané vìci tak jde pøedev¹ím o výklad ustanovení § 54 odst. 1 zákona o ochranì ovzdu¹í, tedy konkrétnì slovního spojení správní øízení na úseku ochrany ovzdu¹í a s tím spojené otázky, zda lze pova¾ovat kolaudaèní øízení podle § 70 stavební zákona za správní øízení na úseku ochrany ovzdu¹í. Jak Nejvy¹¹í správní soud vý¹e uvedl, zákonná úprava pøímo pøedvídala v § 22 zákona. è. 309/1991 Sb., ¾e zájmy ochrany ovzdu¹í budou chránìny nìkdy jen v rámci jiných øízení podle zvlá¹tních zákonù, napø. v kolaudaèním øízení podle stavebního zákona. V tomto smyslu tedy i øízení podle stavebního zákona, v rámci nìho¾ bylo tøeba vy¾ádat souhlasu orgánu ochrany ovzdu¹í, bylo z hlediska zákona è. 309/1991 Sb. øízením, na nì¾ se tento zákon, by» po procesní stránce zprostøedkovanì, vztahoval, nebo» hmotnìprávní postavení osob na úseku ochrany ovzdu¹í (jejich práva a povinnosti) jím bylo nepochybnì upraveno. Nejvy¹¹í správní soud má za to, ¾e abstraktnì vymezenou kategorii øízení ve vìcech ochrany ovzdu¹í nelze, za situace, kdy zákonodárce u¾il takto ¹iroce formulované pravidlo v pøechodném ustanovení, zú¾it pouze na øízení pøed orgány ochrany ovzdu¹í, nicménì ¾e pøesto se ustanovení § 54 odst. 1 zákona o ochranì ovzdu¹í vztahuje pouze na jednu specifickou èást správních øízení na úseku ochrany ovzdu¹í.
V první øadì je nutno mít na pamìti, ¾e pøechodná ustanovení jsou výjimkami z pravidla, které øíká, ¾e aplikovatelný je právní pøedpis, který je úèinný. Znamená to tedy, ¾e nelze-li v právním pøedpisu vysledovat existenci výjimky, platí toto pravidlo. Zákonodárce v daném pøípadì mohl pøechodná ustanovení zákona o ochranì ovzdu¹í nepochybnì vyjádøit konkrétnìji, aby se pøede¹lo výkladovým obtí¾ím. Pokud v¹ak jsou formulována tak, jak je shora uvedeno, potom podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu je nelze vylo¾it jinak, ne¾ ¾e se slovní spojení správní øízení na úseku ochrany ovzdu¹í vztahuje pouze na sankèní øízení a nevztahuje se na ta správní øízení na úseku ochrany ovzdu¹í, v nich¾ bylo tøeba vy¾ádat souhlasu nebo jiného závazného èi nezávazného stanoviska orgánu ochrany ovzdu¹í, tedy v situaci stì¾ovatele na kolaudaèní øízení podle § 70 stavebního zákona. Ve prospìch této výkladové alternativy lze argumentovat pøedev¹ím tím, ¾e v § 54 odst. 1 vìta prvá zákona è. 309/1991 Sb. je stanoveno, jakých sankcí se má na pøechodové stavy u¾ít. První èást prvé vìty definuje pøechodový re¾im procedur, druhá pak pøechodový re¾im hmotnìprávních povinností urèitého typu (sankcí), pøièem¾ obì pravidla jsou formulována bezprostøednì vedle sebe a významovì na sebe navazují. Pokud by se první èást prvé vìty citovaného ustanovení mìla u¾ít na v¹echna øízení na úseku ochrany a druhá (z povahy vìci) pouze na øízení sankèní, znamenalo by to, ¾e vìta formulovaná zjevnì jako urèitý logický celek my¹lený pro specifickou podmno¾inu správních øízení na úseku ochrany ovzdu¹í zahájených pøed úèinností zákona o ochranì ovzdu¹í a do jeho úèinnosti neskonèených (a sice na øízení sankèní) by byla extenzívnì vylo¾ena tak, ¾e by se vztahovala na v¹echna tato øízení splòující uvedenou èasovou podmínku. Intence zákonodárce v¹ak zde byla jiná. Zpøísnit re¾im povolování ¹kodlivin do ovzdu¹í okam¾itì po nabytí úèinnosti zákona.
Jak ji¾ bylo uvedeno, zpøísnìní podmínek výkonu urèitých èinností je zásadnì ústavnì legitimní opatøení, k nìmu¾ je zákonodárce oprávnìn, bude-li respektovat zejména princip proporcionality, princip ochrany legitimního oèekávání a princip pøimìøené ochrany èi pøimìøeného pøechodového re¾imu øádnì nabytých práv a formuluje-li pøísnìj¹í pravidla, a re¾im pøechodu na nì, dostateènì konkrétním zpùsobem. Zákonodárce uvedeným podmínkám v ustanovení § 54 odst. 1 zákona o ochranì ovzdu¹í je¹tì dostál, tøeba¾e uvedené ustanovení by mohlo být formulováno podstatnì jednoznaènìji. Napøíklad by v nìm zákonodárce mohl hovoøit o sankèních øízeních , øízeních o poru¹ení povinnosti podle tohoto zákona , apod. Zákonodárce v¹ak pou¾il velmi obecného pojmu správní øízení , který zahrnuje jak sankèní, tak jiná øízení pøed správními orgány. Pouze z kontextu (z toho, ¾e hned za touto formulací navazuje formulace o pøechodném re¾imu sankcí) lze dovodit, ¾e pøechodné ustanovení se vztahuje pouze na øízení sankèní a ¾e na jiná øízení na úseku ochrany ovzdu¹í se má od poèátku úèinnosti nového zákona vztahovat nová právní úprava.
Uvedená skuteènost, tedy znatelnì nepøesná formulace pøechodných ustanovení, stì¾ovatele, na nìho¾ podle jeho názoru mìl dopadat re¾im pøechodových ustanovení, nezbavovala povinnosti opatøit si k tomu, aby mohl i za úèinnosti nové právní úpravy provozovat velký zdroj zneèi¹tìní, povolení orgánu ochrany ovzdu¹í podle § 17 odst. 1 písm. d) zákona o ochranì ovzdu¹í. Zcela zásadním zpùsobem v¹ak sni¾ovala míru jeho zavinìní ve vztahu ke správnímu deliktu, za nìj¾ mu byla ulo¾ena pokuta rozhodnutím ÈI®P. V situaci, kdy nebylo zøejmé, na jaká v¹echna øízení dopadá pøechodový re¾im ve smyslu ustanovení § 54 odst. 1 zákona o ochranì ovzdu¹í, a kdy stì¾ovateli bylo vydáno (by» následnì pro nezákonnost zru¹ené) kolaudaèní rozhodnutí ohlednì jím provozovaného velkého zdroje zneèi¹tìní, mohl se stì¾ovatel z dobrých dùvodù domnívat, ¾e neporu¹uje zákon, provozuje-li na základì takto vydaného správního aktu svoji tavírnu hliníku. Nejvy¹¹í správní soud proto podotýká, ¾e pokud vùbec poté, co mìstský soud, vázán právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu, zru¹í rozhodnutí ministerstva z dùvodù dále uvedených, bude pokraèováno v øízení o správním deliktu stì¾ovatele, bude nezbytné uvedené okolnosti zásadním zpùsobem zohlednit pøi posuzování toho, zda vùbec byl správní delikt stì¾ovatelem spáchán, pøípadnì i pøi úvaze o ulo¾ení sankce.
Nejvy¹¹í správní soud proto neshledal dùvodnou stí¾ní námitku stì¾ovatele, ¾e v daném pøípadì mìla ÈI®P postupovat podle zákona è. 309/1991 Sb. a vydat stanovisko podle § 80 odst. 2 stavebního zákona nejpozdìji pøi ústním jednání, nebo» zákon o ochranì ovzdu¹í nabyl úèinnosti a¾ 1. 6. 2002, tedy po zahájení kolaudaèního øízení, nicménì poznamenává, ¾e stì¾ovatel mìl vzhledem k okolnostem dobré dùvody domnívat se, ¾e tomu tak má být.
Dále se Nejvy¹¹í správní soud zabýval kasaèní námitkou, ¾e napadené rozhodnutí bylo vydáno za situace, kdy v té¾e vìci probíhalo pøed tým¾ orgánem ji¾ døíve zahájené øízení jiné.
Bylo-li oznámení o zahájení øízení adresováno subjektu oznaèenému jako V. E.-EKO METALRECYKLING, k rukám statutárního zástupce , pøièem¾ v závìru oznámení bylo té¾ uvedeno: Va¹e IÈO: 10 59 60 38 , bylo takové oznaèení adresáta velmi nepøesné, nebo» ¹lo o fyzickou osobu-podnikatele, pøièem¾ nelze èinit procesní úkony vùèi obchodní firmì fyzické osoby a fyzická osoba nemá statutárního zástupce. V daném pøípadì v¹ak bylo uvedeno i identifikaèní èíslo subjektu, vùèi nìmu¾ bylo zahájeno øízení, a byla jednoznaènì oznaèena jménem a pøíjmením fyzická osoba, jí¾ toto identifikaèní èíslo nále¾í. Proto dané oznaèení subjektu umo¾òovalo jeho jednoznaènou identifikaci. Nejvy¹¹í správní soud ji¾ judikoval, ¾e chybìjící zákonné nále¾itosti správního aktu mohou vyvolávat jeho nicotnost pouze tehdy, jestli¾e je tento nedostatek natolik intenzivní a zøejmý, ¾e po úèastnících dotèeného právního vztahu nelze spravedlivì ¾ádat, aby tento správní akt respektovali (rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 18. 11. 2003, è. j. 2 Afs 12/2003-216, publ. pod è. 212/2004 Sb. NSS). Stì¾ovatel pøitom na oznámení o zahájení reagoval vyjádøením, v nìm¾ nevyslovil ¾ádnou pochybnost, zda øízení bylo zahájeno vùèi nìmu èi vùèi jinému subjektu. Lze tedy pøedpokládat, ¾e pova¾oval dané øízení za zahájené. Mìstský soud argumentoval tím, ¾e stì¾ovateli pøedmìtné oznámení o zahájení øízení ani nebylo doruèeno. Nejvy¹¹í správní soud ze správního spisu v¹ak zjistil, ¾e mu bylo doruèeno dne 28. 5. 2003, kdy¾ zásilku pøevzala jeho zamìstnankynì M. ©.. Ve smyslu § 25 odst. 1 vìty první správního øádu (nebo» nejen právnickou osobu, ale i fyzickou osobu-podnikatele je nutno ve vìcech týkajících se jejího podnikání pova¾ovat za organizaci ve smyslu § 25 správního øádu) tak bylo doruèeno oprávnìnému pracovníkovi v místì podnikání stì¾ovatele.
Nejvy¹¹í správní soud proto nesdílí ani názor mìstského soudu, ¾e pøedmìtné oznámení bylo nicotné a nemìlo ¾ádné právní úèinky, tzn. nemohlo dojít k zahájení øízení. V této souvislosti lze odkázat i na judikaturu Ústavního soudu, Napøíklad ve stanovisku ze dne 14. 1. 2003 sp. zn. Pl. ÚS-st. 16/02 (publ. ve Sbírce n. a u. US. Sv. è. 29. Stanovisko 16. s. 433) Ústavní soud konstatoval, ¾e ústavnì formulovaný princip právního státu (jeho¾ projevem je ochrana dobré víry) více respektuje oprava nepøesnosti v oznaèení právního subjektu v¹ude tam, kde je jakkoli mo¾ná, eventuálnì její tolerování, ne¾ deklarování nepøimìøených právních následkù. Obecné soudy a správní orgány by pøitom nemìly pøi posuzování následkù nepøesnosti v oznaèení právních subjektù opomíjet jejich dosavadní chování. ( ) Posouzení, zda nepøesné oznaèení právního subjektu je natolik záva¾né, ¾e znemo¾òuje, aby nastaly právem obecnì pøedpokládané a subjekty práva nebo orgány veøejné moci zamý¹lené následky, je pøedev¹ím
úkolem obecných soudù, nikoliv Ústavního soudu. Rovnì¾ v usnesení ze dne 21. 1. 2003, sp. zn. IV. ÚS 42/02 (publ. ve Sbírce n. a u. US. Sv. è. 29. Usnesení è. 1. s. 429) Ústavní soud dospìl k názoru, ¾e nedostatky v oznaèení subjektù v právních dokumentech nebývají zpravidla natolik záva¾né, aby neumo¾òovaly identifikaci konkrétního subjektu, resp. vyvolaly nenapravitelnou pochybnost o jeho identitì. Jen u záva¾ných nepøesností zpùsobilých vyvolat zámìnu lze uva¾ovat, ¾e by mohla mít za následek neplatnost právního úkonu, neúèinnost podání nebo nevykonatelnost rozhodnutí. Pouze v takovém pøípadì mù¾e pøehlédnutí tohoto nedostatku obecným soudem pøedstavovat odepøení práva na soudní ochranu a spravedlivý proces. Lze tak shrnout, ¾e pøes nepøesnost v oznaèení adresáta bylo zahájení øízení úèinné.
Nejvy¹¹í správní soud podotýká, ¾e závìry vý¹e uvedené v¹ak nelze vztahovat i na posouzení otázky nicotnosti rozhodnutí ÈI®P ze dne 16. 6. 2003, zn. 09/00/04896/03/Se. Toto rozhodnutí obsahuje výrok: Obchodní firmì V. E.-EKO METALRECYKLING ukládá pokuta ve vý¹i 250 000 Kè (slovy: dvì stì padesát tisíc Kè) za to, za to ¾e va¹e firma provozovala velký zdroj zneèi¹»ování ovzdu¹í ve va¹í provozovnì v Rýmaøovì-Tavírnu hliníku bez povolení orgánu ochrany ovzdu¹í, nutného podle zákona è. 86/2002 Sb., § 17 odst. (1), písm. d). ( ) Nejvy¹¹í správní soud shledal uvedený akt nicotným, a to nikoli pro neurèité oznaèení úèastníka øízení (to vykazuje v podstatì stejné nedostatky jako oznámení o zahájení správního øízení, tak¾e je osoba adresáta rozhodnutí jednoznaènì identifikovatelná), nýbr¾ pro to, ¾e je zcela zmateènì uvedeno, kdo je povinen zaplatit pokutu. Pokuta se ukládá jakési obchodní firmì , tedy entitì, která ve skuteènosti vùbec neexistuje, a nikoli fyzické osobì u¾ívající pøi podnikání vedle svého jména a pøíjmení té¾ fantazijní dodatek. Navíc i výrok o tom, kdo se mìl dopustit deliktu, je podobnì zmateèný. Dopustit se jej mìla firma stì¾ovatele, nikoli stì¾ovatel. Taková kumulace zmateèných formulací ve výroku, tedy ve stì¾ejní èásti rozhodnutí, právì u ní¾ je tøeba, aby byla formulována jednoznaènì, urèitì a jasnì, u uvedeného aktu zpùsobuje, ¾e nelze po stì¾ovateli spravedlivì po¾adovat, aby se jím øídil. Proto je tento akt nicotný.
Lze tak souhlasit se stì¾ovatelem, ¾e ÈI®P oznámením ze dne 6. 8. 2003, zn. 9/00/05991/03/Se, zahájila podruhé toto¾né správního øízení ve vìci ulo¾ení pokuty, ani¾ by pøedchozí øízení skonèila. Stì¾ovatel proto správnì poukazoval na to, ¾e novému øízení bránila pøeká¾ka pøedtím zahájeného a dosud neskonèeného øízení (litispendence). Pøeká¾ka øízení zahájeného brání tomu, aby o té¾e vìci probíhala paralelnì dvì nebo více øízení. Není významné, zda jde o øízení zahájené na návrh nebo z úøední povinnosti. Øízením o té¾e vìci se rozumí øízení o tomté¾ nároku, mezi tými¾ úèastníky, na podkladì tého¾ skutkového dìje. Správní øád sice institut litispendence výslovnì neupravuje, ale tento se stejnì, jako dal¹í obecnì aplikované procesnì právní principy, uplatòuje v øízení ve více odvìtvích procesního práva a není ¾ádných dùvodù pro to, aby neplatil i ve správním øízení. Ostatnì Nejvy¹¹í správní soud ji¾ v rozsudku ze dne 20. 2. 2008, è. j. 4 Ads 10/2008-63, uvedl, ¾e správní orgán nemù¾e existenci dvou øízení o té¾e vìci pominout. Správní øád neumo¾òuje správnímu orgánu øe¹it pøeká¾ku litispendence takovými procesními instituty, které jsou upravena pro jiná procesní øízení pøíslu¹nými procesními pøedpisy, ale to neznamená, ¾e k pøeká¾ce litispendence ve správním øízení není správní orgán povinen pøihlédnout.
V dané vìci správní orgán k existenci této pøeká¾ky nepøihlédl, tedy pøedev¹ím úèastníka øízení písemnì nebo ústnì do protokolu neinformoval, ¾e pokraèování v pozdìji zahájeném øízení brání pøeká¾ka litispendence a ¾e správní orgán bude dále pokraèovat v døíve zahájeném øízení. Pokud tak rozhodnutí správního orgánu bylo vydáno ve správním øízení, jeho¾ zahájení a prùbìhu bránila pøeká¾ka litispendence, jde o vadu øízení, která sama o sobì bez dal¹ího pùsobí nezákonnost vydaného správního rozhodnutí. Nejvy¹¹í správní soud proto tuto stí¾ní námitku posoudil jako dùvodnou.
Poslední stí¾ní námitka se týkala pøípustnosti zmìny výroku prvoinstanèního rozhodnutí odvolacím orgánem.
Podle ustanovení § 59 odst. 1, 2 správního øádu odvolací orgán pøezkoumá napadené rozhodnutí v celém rozsahu; je-li to nutné, dosavadní øízení doplní, popøípadì zji¹tìné vady odstraní a jsou-li pro to dùvody, rozhodnutí zmìní nebo zru¹í, jinak odvolání zamítne a rozhodnutí potvrdí.
Ve svých úvahách vycházel Nejvy¹¹í správní soud z toho, ¾e správní øízení tvoøí jeden celek a¾ do pravomocného rozhodnutí. Vady prvostupòového øízení i rozhodnutí proto lze odstranit v øízení odvolacím. S tím také poèítá institut zmìny rozhodnutí v odvolacím øízení. Z rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 28. 5. 2003, è. j. 7 A 124/2000-39, publ. pod è. 5/2003 Sb. NSS, plyne, ¾e výrok rozhodnutí odvolacího orgánu musí obsahovat základní nále¾itosti správního rozhodnutí; jeho výrokem je rozhodnutí o tom, zda se výrok prvostupòového rozhodnutí potvrzuje a odvolání zamítá, èi zda se tento výrok mìní (a jak). Pokud tedy ustanovení § 59 odst. 2 správního øádu pøedpokládá, ¾e odvolací orgán rozhodnutí zmìní nebo zru¹í, jinak odvolání zamítne a rozhodnutí potvrdí, jedná se o tøi mo¾né alternativy rozhodnutí, které se navzájem vyluèují. Pokud nìkteré z nich odvolací orgán spojí, jde o rozhodnutí nesrozumitelné, trpící logickým rozporem. Není tedy mo¾né v odvolacím øízení souèasnì zamítnout odvolání a prvostupòové rozhodnutí v jeho výroku zmìnit.
Mo¾nost zmìny výroku prvoinstaèního rozhodnutí odvolacím orgánem vyplývá pøímo z § 59 odst. 2 správního øádu. V projednávané vìci nelze z výroku, a to ani z konstatování, ¾e v ostatních èástech zùstává výrok napadeného rozhodnutí beze zmìn , dovodit, ¾e by odvolací orgán souèasnì odvolání zamítl a rozhodnutí potvrdil. Uvedené konstatování je pouze vyjádøením toho, ¾e zmìna rozhodnutí je provedena pouze v rozsahu výslovnì specifikovaném a ¾e tam, kde se o ¾ádné zmìnì v rozhodnutí odvolacího orgánu nehovoøí, zùstává prvoinstanèní rozhodnutí nedotèeno. Ministerstvo jako odvolací správní orgán tak postupovalo zcela v souladu s judikaturou Nejvy¹¹ího správního soudu.
Nejvy¹¹í správní soud rovnì¾ neshledal rozhodnutí ministerstva nepøezkoumatelným pro vnitøní logický rozpor výroku a odùvodnìní. Stì¾ovatel v kasaèní stí¾nosti tvrdil, ¾e v odùvodnìní napadeného správního rozhodnutí nebyly dùvody pro zmìnu shledány, a proto odùvodnìní odpovídalo potvrzujícímu rozhodnutí, zatímco výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupnì mìnil. Nejvy¹¹í správní soud v¹ak ze správního spisu zjistil, ¾e ministerstvo v odùvodnìní svého rozhodnutí uvedlo, ¾e napadené rozhodnutí trpí urèitými nedostatky, mimo jiné do¹lo k nepøesné citaci ustanovení právního pøedpisu, podle kterého bylo rozhodnuto. Odvolací orgán dále v odùvodnìní konstatoval, ¾e nedostatky odstranil zmìnou prvního odstavce výroku napadeného rozhodnutí ve smyslu § 59 odst. 2 správního øádu. Podle Nejvy¹¹ího správního soudu tak z odùvodnìní jednoznaènì vyplývá, proè odvolací orgán zmìnil výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupnì a v jakém rozsahu tak uèinil. Lze konstatovat, ¾e posuzovaný výrok je zcela v souladu s odùvodnìním, rozhodnutí ministerstva je srozumitelné a zmìnou výroku odvolací správní orgán nijak nezasáhl do práv a povinností stì¾ovatele. Poslední stí¾ní námitka je proto nedùvodná.
Ze v¹ech shora uvedených dùvodù Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná, a proto napadený rozsudek mìstského soudu zru¹il a vìc vrátil tomuto soudu k dal¹ímu øízení (§ 110 odst. 1 vìta první pøed støedníkem s. ø. s.). Ve vìci rozhodl v souladu s § 109 odst. 1 s. ø. s., podle nìho¾ rozhoduje Nejvy¹¹í správní soud o kasaèní stí¾nosti zpravidla bez jednání, kdy¾ neshledal dùvody pro jeho naøízení.