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Timestamp: 2019-10-23 09:55:16
Document Index: 28069584

Matched Legal Cases: ['§ 21', '§ 12', 'Art. 2', 'Art. 8', 'Art. 5', 'Art. 3', 'Art. 3', '§ 4', 'Art. 2', 'Art. 1', '§ 4', '§ 4', 'Art. 3', 'Art. 3']

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Das polizeiliche Gefahrengebiet – Kriminalitätsprävention und Verfassungsrecht
Veröffentlicht am 09/06/2017 von Thomas Walberer
Im Juli 2017 wird in Hamburg der G20-Gipfel stattfinden. Die Stadt bereitet sich auf bereits angekündigte vehemente Proteste vor. Die Gegner des Gipfels mobilisieren bereits seit geraumer Zeit und können in Hamburg auf eine stark verwurzelte Protestszene bauen.
In jüngerer Vergangenheit hat die Hamburger Polizei zur Unterbindung von gewaltsamen und ausufernden Protesten zu einem umstrittenen polizeilichen Instrument gegriffen, dem sogenannten „Gefahrengebiet“.
Gefahrengebiete wurden in Hamburg vor gewaltsamen Protesten meist um das Schanzenviertel ausgewiesen, und zwar meistens in der „Walpurgisnacht“ und am 1. Mai. Zuletzt waren im Jahr 2013 um die Frage des Erhalts des Kulturzentrums „Rote Flora“ schwere, mehrere Tage andauernde Krawalle ausgebrochen. Die Hamburger Polizei hatte daher das Schanzenviertel und angrenzende Viertel großflächig zum „Gefahrengebiet“ erklärt
Innerhalb des Gefahrengebiets war es den eingesetzten Polizeibeamten erlaubt, Personen verdachts- und ereignisunabhängig anzuhalten, sie zu befragen, ihre Identität festzustellen, sowie mitgeführte Sachen in Augenschein zu nehmen. Gegebenenfalls schlossen sich daran weitere Maßnahmen wie Durchsuchungen, Platzverweisungen oder Ingewahrsamnahmen an.
Dieses polizeiliche Maßnahmenbündel war von Beginn an aufgrund seiner grundrechtsbelastenden Wirkung hochproblematisch, so dass das Gefahrengebiet heute in Hamburg nicht mehr zur Anwendung kommt. Die juristischen Probleme wurden bereits 2014 in einem Aufsatz von Christian Ernst in der NVwZ 10/2014 angerissen.
In manchen Großstädten, in denen sich Kriminalitätsschwerpunkte festgesetzt haben, werden jedoch aktuell ähnliche Gebiete ausgewiesen, in denen die Identität von Personen anlassunabhängig und ohne Vorliegen einer polizeirechtlichen Gefahr kontrolliert werden darf. Beispielsweise die Gegend um den Alexanderplatz in Berlin oder die sogenannte „Achse des Bösen“ (Kottbusser Tor – Görlitzer Bahnhof – Warschauer Straße). Ermächtigungsgrundlage ist hier § 21 Abs. 2 ASOG Berlin. Diese spezifischen Areale nennt die Berliner Polizei „kriminalitätsbelastete Orte“ (abgekürzt „kbO“). Auch Köln weist solche Gefahrengebiete aus, dort heißen sie „gefährdete Gebiete“. Ermächtigungsgrundlage hier: § 12 Abs. 1 Nr. 2 PolG NRW.
Die Ausweisung eines Gefahrengebiets betrifft unterschiedliche Grundrechte.
Zunächst beeinflusst es den Alltag von zahllosen Bürgern spürbar, da sie jederzeit damit rechnen müssen, angehalten und kontrolliert zu werden, auch wenn sie dafür keinen Anlass geben. Dies kann Bürger von ihrem alltäglichen Verhalten, dem Tragen bestimmter Kleidung oder von einem nicht zwingend notwendigem Aufenthalt im Gefahrengebiet abhalten (Art. 2 I GG). Auch können Bürger durch die polizeiliche Maßnahme von der Grundrechtsausübung, etwa die Teilnahme an Demonstrationen (Art. 8 I GG) oder anderen Formen kritischer Meinungsäußerungen (Art. 5 I 1 GG) aufgrund der Kontrollmöglichkeiten und durch die massive Polizeipräsenz abgeschreckt werden. Auch kann, sofern nicht auszuschließen ist, dass Anlass für die Kontrolle „Kriterien verwendet wurde, die nicht ausschließlich an das Verhalten von Personen anknüpfen“ (z.B. Hautfarbe oder politische Anschauung), ein Konflikt mit Art. 3 Abs. 3 GG entstehen, denn Art. 3 Abs. 3 GG nennt als verbotenes Differenzierungsmerkmal neben der Rasse auch die politischen Anschauungen.
Der Aufsatz von Ernst und die darin angesprochen speziell Hamburg betreffenden Probleme sind allerdings zwischenzeitlich durch die Aktualität überholt worden, denn das Hamburgische OVG hat in einem Urteil von Mai 2015 Maßnahmen, die im Rahmen des Gefahrengebiets durchgeführt wurden, für rechtswidrig und die Ermächtigungsgrundlage für verfassungswidrig erklärt. Seitdem hat der Hamburger Senat von diesem Instrument keinen Gebrauch mehr gemacht.
Ausgangspunkt der Entscheidung war die Klage einer Frau, die in der Walpurgisnacht 2011 im Schanzenviertel aufgrund ihrer „äußerlichen Zugehörigkeit zum linken Spektrum“ von Polizeibeamten angehalten wurde. Sodann wurde ihre Identität kontrolliert, und der Inhalt ihres Rucksacks inspiziert. Anschließend wurde sie in Gewahrsam genommen. Das OVG hat die Maßnahmen des Anhaltens, des Kontrollierens und die Überprüfung des Rucksackinhalts für rechtswidrig erklärt. Die Ingewahrsamnahme wurde bereits in der Vorinstanz für rechtswidrig erachtet.
Das OVG befasst sich zunächst ausführlich mit der Ermächtigungsgrundlage, § 4 Abs. 2 HmBPolDVG a.F. Es stellt zunächst fest, dass die aufgrund dieser Ermächtigungsgrundlage zulässigen Maßnahmen Eingriffe in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) darstellen. Die Vorschrift stelle aber keine verfassungsgemäße Schranke dieses Grundrechts dar. Denn die Vorschrift in ihrer damaligen Fassung verstoße gegen das Bestimmtheitsgebot sowie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Bei den anlasslosen Kontrollen im Gefahrengebiet handele es sich um Vorfeldmaßnahmen mit erheblicher Streubreite, da sie eine große Anzahl von Unbeteiligten betreffe. Die Rechtsgrundlage setze im Gegensatz zur „normalen“ polizeilichen Gefahrenabwehr keine konkrete Gefahr und keinen Störer voraus, um die Kontrollmaßnahmen durchzuführen.
Bei solchen Vorfeldmaßnahmen müsse die Norm, so das OVG, jedoch handlungsbegrenzende Tatbestandselemente enthalten, die einen Standard an Vorhersehbarkeit und Kontrollierbarkeit schüfen.
§ 4 Abs. 2 HmBPolDVG a.F. werde diesen strengen Bestimmtheitserfordernissen indes nicht gerecht. Der Anlass zur Ausweisung des Gefahrengebiets werde nicht hinreichend klar bestimmt. Auch seien polizeiliche „Lageerkenntnisse“ nicht mit Tatsachen gleichzusetzen. Die „Lageerkenntnisse“ stellten im Übrigen auch keine beschränkende Eingriffsschwelle dar wie die „Gefahr“ im polizeirechtlichen Sinne. Schließlich seien in der Vorschrift auch keine zeitlichen Grenzen für die Gebietsausweisung normiert.
Die Maßnahme verfolge ein legitimes Ziel, nämlich die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten von erheblicher Bedeutung. Sie sei auch zur Zielerreichung geeignet und erforderlich, weil sich der Zweck nicht durch ein milderes Mittel ebenso gut erreichen lasse.
Allerdings fehle es an der Angemessenheit oder Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Der mit der Maßnahme verbundene Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung sei von so hohem Gewicht, dass die Maßnahme als übermäßig erscheine.
In erster Linie fehle es an der Normierung geeigneter Eingriffsgrenzen. Zum einen gebe es keine wirksam begrenzende Eingriffsschwelle. Die Ausweisung des Gefahrengebiets setze weder voraus, dass eine konkrete Gefahr vorliege noch dass konkrete Tatsachen darauf schließen lassen.
Zum anderen sei eine besondere Nähe der Maßnahmeadressaten zu der abzuwehrenden (abstrakten) Gefahr nicht vorgesehen. Betroffener der Maßnahme könne nicht nur ein Störer sein, sondern grundsätzlich jeder, der sich im Gefahrengebiet aufhalte.
Auch eine im Vorhinein definierte Zielgruppe (z.B. „linkes Spektrum“) sei keine Begrenzung der Befugnisnorm, die geeignet sei, die Angemessenheit zu gewährleisten. Die Zielgruppenbestimmung sei eine lediglich abstrakte Beschreibung von Personen, die nach einer gesetzlich nicht näher determinierten behördlichen Einschätzung potentiell zu Störern werden könnten.
Im Ergebnis genüge die Vorschrift, die auf begrenzende Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit eines Gefahreneintritts sowie auf die Nähe der Betroffenen zur abzuwehrenden Bedrohung verzichte, dem Verfassungsrecht nicht.
Rechtswidrigkeit der Maßnahmen
Auf die Verfassungswidrigkeit der Ermächtigungsgrundlage komme es jedoch nicht an, denn die Maßnahmen seien bereits rechtswidrig gewesen.
Die gesetzlichen Voraussetzungen für die gegenüber der Klägerin vorgenommenen Maßnahmen der Identitätsfeststellung und Kontrolle des Rucksacks seien unabhängig von der Verfassungswidrigkeit des § 4 Abs. 2 HmBPolDVG a.F. nicht erfüllt gewesen.
Insbesondere sei die Auswahl der Klägerin zu den Kontrollmaßnahmen ermessensfehlerhaft gewesen. Die Polizei habe die Auswahl der Zielpersonen in dem vorliegenden Fall in zwei Schritten vorgenommen. Erstens durch die abstrakte Festlegung einer Zielgruppe („linkes Spektrum“) und in einem weiteren Schritt durch die konkrete Auswahl der zu kontrollierenden Person.
Es liege hier ein Ermessensfehler in Form der Ermessensüberschreitung vor, und zwar liege hier ein Verstoß gegen das Gebot der Gleichbehandlung vor. Zwar komme auch ein Verstoß gegen das absolute Differenzierungsverbot, Art. 3 Abs. 3 GG, in Betracht. Dies könne jedoch dahinstehen, denn jedenfalls sei der allgemeine Gleichheitssatz, Art. 3 Abs. 1 GG, verletzt.
Der allgemeine Gleichheitssatz besagt, dass alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln sind und wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln ist.
Die vorgenommene Auswahl der zu kontrollierenden Personen sei nicht nur darauf zu überprüfen, ob sie gegen das Willkürverbot verstoße, sondern auch ob die vorgenommene Differenzierung verhältnismäßig sei. Die von der Polizei vorgenommene Differenzierung sei hier aber unverhältnismäßig. Die Differenzierung nach Personengruppen, die entweder dem linken Spektrum zuzuordnen oder nicht zuzuordnen seien, sei zu Erreichung des Zwecks nicht geeignet.
Es werde auf das äußere Erscheinungsbild abgestellt, um die jeweilige Person dem linken Spektrum zuordnen zu können. Das äußere Erscheinungsbild könne aber ohne weiteres verändert werden. Mithilfe der durchgeführten Maßnahmen könne folglich weder eine (abstrakte) Gefahr verhindert werden, noch die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, dass eine (konkrete) Gefahr abgewehrt werden könne.
Auch im Nachgang zu dieser Entscheidung hat sich das Problem von kriminalitätsbetroffenen Orten in Großstädten nicht erledigt. Gerade am Alexanderplatz kommt es immer wieder zu gewalttätigen Vorfällen mit tödlichem Ausgang. Die Innenbehörden werden weiter Mittel und Wege suchen müssen, mit denen sie die Sicherheit und Ordnung effektiv gewährleisten können, dabei aber verfassungsrechtliche Vorgaben beachten.
Fazit: angesichts der dargestellten hohen Hürden, scheint es sehr schwierig zu sein, eine Ermächtigungsgrundlage zu schaffen, die diesen Maßstäben gerecht wird. Es wird daher interessant sein, zu beobachten, wie die Hamburger Polizei während des G20-Gipfels agieren wird. Auch interessant wird die Frage sein, ob die angesprochenen Ermächtigungsgrundlagen in Berlin und Nordrhein-Westfalen einer verfassungsrechtlichen Überprüfung standhalten. In Berlin beispielsweise ist der Radius, innerhalb dessen sich die Identitätsüberprüfungen abspielen, nicht definiert.
Quellen: Christian Ernst, Anlassunabhängige Personenkontrollen und Gefahrengebiete, NVwZ 10/2014, 633 – 637,
Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, 13.05.2015, Az.: 4 Bf 226/12
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