Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/en-US/Resolucion/Show/24408
Timestamp: 2020-05-27 04:16:17
Document Index: 50468919

Matched Legal Cases: ['artículo 167', 'artículo 9', 'Artículo 167', 'Artículo 149', 'Artículo 9', 'Artículo 9', 'Artículo 9', 'Artículo 47', 'Artículo 47', 'Artículo 167', 'Artículo 80']

HJ System - Decision: AUTO 63/2015
AUTO 63/2015, de 17 de marzo
ECLI:ES:TC:2015:63A
Pleno. Auto 63/2015, de 17 de marzo de 2015. Recurso de inconstitucionalidad 6513-2014. Levanta la suspensión en el recurso de inconstitucionalidad 6513-2014, interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con el artículo 167.1 y disposiciones transitorias quinta y octava de la Ley 2/2014, de 27 de enero, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público de Cataluña.
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 30 de octubre de 2014, el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, interpone recurso de inconstitucionalidad contra el art. 167.1 y las disposiciones transitorias quinta y octava de la Ley 2/2014, de 27 de enero, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público de Cataluña.
2. Mediante providencia de 18 de noviembre de 2014, el Pleno del Tribunal Constitucional acuerda admitir a trámite el presente recurso, dar traslado de la demanda y documentos presentados al Congreso de los Diputados, al Senado y al Gobierno, así como a la Generalitat y al Parlamento de Cataluña, al objeto de que puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimen convenientes. Asimismo tiene por invocado el art. 161.2 CE por el Presidente del Gobierno, lo que, a su tenor y conforme dispone el art. 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), produce la suspensión de la vigencia y aplicación de los preceptos impugnados desde la fecha de interposición del recurso —30 de octubre de 2014— para las partes del proceso y desde el día de la publicación de la suspensión en el “Boletín Oficial del Estado” (“BOE”) para los terceros, lo que se comunica a los Presidentes de la Generalitat y el Parlamento de Cataluña. Se ordena también la publicación de la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”. El recurso se publica en el “BOE”, núm. 281 de 20 de noviembre de 2014.
3. Por escritos registrados en el Tribunal Constitucional en 26 y 28 de noviembre de 2014, respectivamente, los Presidentes del Senado y del Congreso de los Diputados comunican el acuerdo de la Mesa de sus respectivas Cámaras de personarse en el proceso ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC.
4. Por escrito registrado en este Tribunal el 12 de diciembre de 2014, la Abogada de la Generalitat de Cataluña, en la representación que legalmente ostenta, comparece en el proceso y formula alegaciones interesando la desestimación del recurso de inconstitucionalidad. Mediante otrosí insta el levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados antes del transcurso del plazo legal de cinco meses, formulando las alegaciones siguientes:
a) La Abogada de la Generalitat se refiere en primer lugar al art. 167.1 de la Ley controvertida, que añade un apartado 10 al art. 47 del texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, conforme al que: “en la explotación de recursos naturales en suelo no urbanizable, en el caso de aprovechamiento de hidrocarburos, no está permitida la utilización de la tecnología de la fracturación hidráulica cuando pueda tener efectos negativos sobre las características geológicas, ambientales, paisajísticas o socioeconómicas de la zona, o en relación con otros ámbitos competenciales de la Generalidad”.
b) La Abogada de la Generalitat razona después la solicitud de levantamiento de la suspensión de la vigencia y aplicación de la disposición transitoria octava de la Ley controvertida. Señala que, de conformidad con la STC 193/2013 y en aras de la seguridad jurídica, la disposición adicional vigesimoséptima ha vuelto a permitir la implantación de establecimientos comerciales medianos y grandes en la trama urbana consolidada de los municipios superiores a los 5.000 habitantes (y asimilados o capitales comarcales) y de grandes establecimientos comerciales territoriales en la trama urbana consolidada de municipios de más de 50.000 habitantes (y asimilables o capitales comarcales). Lo ha hecho al declarar vigentes las excepciones a la prohibición general de tal implantación previstas en la redacción primitiva de los apartados 3 y 4 del art. 9 del Decreto-ley catalán 1/2009, de ordenación de los equipamientos comerciales.
Frente a los indeseables efectos que la moratoria pretende evitar durante la tramitación del proyecto de ley, ningún perjuicio real y efectivo de imposible y difícil reparación se produce en el interés público del Estado ni en el de terceros. Si hubiera operadores afectados por la moratoria que alegaran daños, sufrirían en todo caso perjuicios de carácter económico y por ello reparables. Debe tenerse en cuenta, de un lado, la solvencia de la Generalitat y, de otro, la posibilidad de identificar a los perjudicados si estos hubieran de ser indemnizados porque el Tribunal Constitucional llegara a declarar la inconstitucionalidad del precepto impugnado (ATC 417/1997).
c) En último término, la Abogada de la Generalitat se refiere a la disposición transitoria quinta, cuyo apartado 2 establece que “los bienes integrantes del patrimonio de la entidad gestora de la Seguridad Social que se suprime” —el Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales— “se incorporan al patrimonio de la Generalidad y se adscriben al departamento competente en materia de servicios sociales”, subrogándose el departamento competente en materia de servicios sociales “en todos los derechos y obligaciones de los bienes de titularidad de la Tesorería General de la Seguridad Social cuyo uso y gestión hayan sido atribuidos al Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales”.
5. Por escrito registrado en este Tribunal el 15 de diciembre de 2014, los Letrados del Parlamento de Cataluña, en la representación que legalmente ostentan, comparecen en el proceso y formulan alegaciones interesando la desestimación del recurso de inconstitucionalidad. Mediante otrosí solicitan el levantamiento de la suspensión de los preceptos impugnados antes de que transcurra el plazo legal de cinco meses, formulando las siguientes alegaciones:
a) El art. 47.10 del Decreto Legislativo 1/2010, en la redacción dada por el art. 167.1 de la Ley controvertida, no altera ni modifica el sistema de intervención administrativa regulado en la Ley del sector de hidrocarburos. En consonancia con ese sistema ha evitado establecer una prohibición absoluta o incondicionada de la técnica del fracking en el territorio catalán. El precepto se refiere sólo al suelo no urbanizable para permitir la utilización de la fracturación hidráulica que no produce efectos negativos sobre las características geológicas, ambientales, paisajísticas o socioeconómicas de la zona o en relación con otros ámbitos competenciales de la Generalitat. El mandato de no autorizar la fracturación hidráulica ante estos efectos negativos viene a ser idéntico al que resulta de la legislación básica estatal cuando somete la indicada técnica al procedimiento de evaluación del impacto ambiental, que puede concluir igualmente en una declaración negativa o prohibitiva adoptada directamente por la Comunidad Autónoma (respecto de autorizaciones de ámbito territorial autonómico) o con su informe previo (respecto de la concesión de explotación de yacimientos de hidrocarburos o de almacenamientos subterráneos). Por tal razón, sólo el mantenimiento de la suspensión de este precepto produciría daños de imposible o difícil reparación.
b) El mantenimiento de la suspensión de la disposición transitoria octava produciría daños de difícil o imposible reparación como consecuencia de la implantación indiscriminada en todo el territorio de Cataluña de establecimientos comerciales de gran formato y los efectos negativos que ello supondría para la ordenación urbanística, el medio ambiente y la protección del patrimonio histórico y artístico.
c) Respecto de la disposición transitoria quinta, los Letrados autonómicos alegan que el recurso del Abogado del Estado nada ha argumentado sobre de los apartados 1 y 3 por lo que “sólo acordando el levantamiento de la suspensión se puede llevar a cabo el fin de la improcedente tacha de inconstitucionalidad”.
6. Por acuerdo de 16 de diciembre de 2014, el Pleno concede al Abogado del Estado un plazo de cinco días para exponer lo que considere conveniente acerca del mantenimiento o levantamiento de la suspensión acordada.
7. Por escrito registrado el 26 de diciembre de 2014, el Abogado del Estado evacua el trámite conferido interesando el mantenimiento de la suspensión con base en las alegaciones siguientes:
a) Tras reivindicar el fumus boni iuris como mecanismo para el aseguramiento provisional de las pretensiones que serán presumiblemente estimadas, el Abogado del Estado razona que el art. 167.1 de la Ley controvertida bloquea la competencia estatal en materia de energía (art. 149.1.25 y 13 CE), lo que justificaría por sí el mantenimiento de la suspensión (AATC 243/1993, 336/2005 y 104/2010).
La previsión impugnada transformaría la posibilidad de autorización o concesión de licencia establecida por la legislación básica estatal en un supuesto de hecho verdaderamente excepcional; establecería una prohibición general de la técnica de la fractura hidráulica apuntando una serie de posibles excepciones a través de criterios tan extremadamente genéricos que abren un amplísimo margen de discrecionalidad que supone la derogación práctica del régimen básico de libertad sometido a autorización. La “perversa redacción” del precepto “pretende disfrazar” una “prohibición total y absoluta”, vinculando la autorización a la ausencia de “riesgos enunciados genéricamente” de modo tal que, en realidad, vacía las competencias estatales en materia de hidrocarburos. Se verificaría una “actitud contumaz en impedir en esta materia el ejercicio de las competencias estatales”, habida cuenta de que la STC 106/2014, de 24 de junio, ya ha declarado la inconstitucionalidad de la disposición cántabra que producía los mismos efectos.
b) La disposición transitoria octava también bloquearía una competencia estatal, en este caso la que ampara las Leyes 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista y 17/2009, de 23 de diciembre, sobre el libre acceso a las actividades y su ejercicio (art. 149.1.13 CE). Al suspender transitoriamente el régimen de excepciones que se ajusta a la legislación básica estatal, el precepto impugnado incumple la STC 193/2013; no sería otra cosa que la decisión formulada legalmente de infringir la Sentencia constitucional con el fin de enervar su fuerza vinculante a modo de subterfugio para eludir los arts. 87 LOTC y 164 CE.
Añade que, como consecuencia de “liberalización de un sector concreto de la actividad económica”, la normativa autonómica no puede siquiera entrar a regular, por lo que quizá también por esta razón hay bloqueo de competencias: “En esto de los horarios comerciales, precisamente, la jurisprudencia constitucional es clara y unánime en relación con la cuestión de la utilización por el Estado de la competencia de legislación básica sobre la base del título competencial del art. 149.1.13 de la CE, pues su cobertura incluye la liberación de los horarios comerciales, o hasta cierto límite, pero como medida uniforme para todo el país”. El Tribunal Constitucional habría reconocido que las bases en materia de “comercio interior y libertad de horarios comerciales” pueden tener carácter agotador y no permitir desarrollo autonómico (STC 225/1993).
c) Respecto de la disposición transitoria quinta, el Abogado del Estado razona que el levantamiento de la suspensión lesiona el interés público estatal; produciría perjuicios patrimoniales de, si no imposible, al menos muy difícil reparación. El precepto impugnado establece que la Generalitat se subroga “en todos los derechos y obligaciones de los bienes de titularidad de la Tesorería General de la Seguridad Social” cuyo uso y gestión tenía atribuidos el extinto Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales. Tal subrogación permite a la Administración autonómica contraer nuevas obligaciones frente a terceros. Ello produciría daños en el patrimonio de la indicada Tesorería si la Sentencia definitiva acabase estimando el recurso de inconstitucionalidad. En este caso, “la primera integración en el patrimonio de la Generalidad se habría producido en virtud de ley formal”, lo que “dificultaría (aparte del hecho empírico de cuál fuese el estado de las finanzas autonómicas en ese momento, y la imposibilidad de ejecutar un patrimonio público) la viabilidad de un título” para “ejercitar una acción de indemnización o de arbitrar mecanismos de compensación contra la Generalidad de Cataluña”.
1. La Abogada de la Generalitat de Cataluña y los Letrados del Parlamento de Cataluña solicitan el levantamiento de la suspensión de la vigencia del art. 167.1 y las disposiciones transitorias quinta y octava de la Ley 2/2014, de 27 de enero, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público de Cataluña acordada por providencia de 18 de noviembre de 2014 en aplicación de lo dispuesto en los arts. 161.2 CE y 30 LOTC.
2. Tras reivindicar el fumus boni iuris como mecanismo para el aseguramiento provisional de las pretensiones que serán presumiblemente estimadas, el Abogado del Estado razona que debería mantenerse la suspensión del art. 47.10 del texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, en la redacción dada por el art. 167.1 de la Ley controvertida, porque bloquea el ejercicio de competencias de titularidad estatal. Conforme al indicado precepto, “en la explotación de recursos naturales en suelo no urbanizable, en el caso de aprovechamiento de hidrocarburos, no está permitida la utilización de la tecnología de la fracturación hidráulica cuando pueda tener efectos negativos sobre las características geológicas, ambientales, paisajísticas o socioeconómicas de la zona, o en relación con otros ámbitos competenciales de la Generalidad”.
En alguna ocasión este Tribunal ha declarado que un precepto autonómico bloquea el ejercicio de competencias estatales a fin de justificar el mantenimiento de su suspensión sin entrar a examinar la concurrencia de daños acreditados de imposible o difícil reparación derivados del levantamiento. Lo ha hecho muy excepcionalmente cuando la controversia suscitada en el recurso que origina el incidente cautelar excede de las situaciones normales de controversia competencial; situaciones que no tienen que ver con la viabilidad de las pretensiones de la demanda o su apariencia de buen derecho, sino con el efecto mismo de bloqueo del ejercicio de las competencias estatales (ATC 153/2014, de 27 de noviembre, FJ 1). Tal bloqueo podría llegar a producirse, bien porque la competencia estatal afectada está palmariamente reconocida por el bloque de constitucionalidad y no es discutida por las partes (ATC 336/2005, de 15 de septiembre, FJ 5); bien porque la norma autonómica impugnada reconoce expresamente que se ha dictado con la única finalidad de dejar en suspenso el ejercicio de una competencia estatal cuya legitimidad se discute (ATC 146/2013, de 5 de junio, FJ 4); bien, finalmente, porque concurren a la vez ambos requisitos: una competencia incontrovertida del Estado y una norma autonómica dictada con el propósito confesado de evitar que sea menoscabada por el ejercicio por el Estado de sus propias competencias (ATC 104/2010, de 28 de julio, FJ 5).
Recientemente, este Tribunal ha establecido doctrina en controversias competenciales muy similares. Las SSTC 106/2014, de 24 de junio, FJ 8; y 134/2014, de 22 de julio, FJ 2, han declarado que una “prohibición absoluta e incondicionada de la técnica de la fractura hidráulica en todo el territorio” acordada por el legislador autonómico “contradice de manera radical e insalvable lo dispuesto en el apartado 5 del art. 9 de la Ley del sector de hidrocarburos” (LSH) y, con ello, invade las competencias estatales ex art. 149.1.13 y 25 CE.
Ninguna de las partes de este proceso discute que el art. 9.5 LSH encuentra suficiente cobertura en el art. 149.1.13 y 25 CE. Sin embargo, el tenor literal del art. 47.10 Decreto Legislativo 1/2010 no coincide con la “prohibición incondicional y absoluta” de la técnica de la fractura hidráulica enjuiciada en aquellas Sentencias. Las diferencias de redacción entre el precepto recurrido y los anulados por las SSTC 106/2014 y 134/2014 impiden considerar que el primero contradice las bases estatales de forma tan meridiana que podamos llegar a ratificar la suspensión acordada sin recorrer el cauce ordinario, que empieza por comprobar que el Abogado del Estado ha acreditado suficientemente perjuicios de imposible o difícil reparación para el interés general o de terceros vinculados al levantamiento (por todos, ATC 85/2012, de 8 de mayo).
3. A los efectos de valorar si el Abogado del Estado ha acreditado adecuadamente los perjuicios de imposible o difícil reparación que acarrearía el levantamiento de la suspensión del art. 47.10 del Decreto Legislativo 1/2010, es preciso aislar con carácter previo una serie de aspectos no controvertidos. En primer lugar, ninguna de las partes de este proceso discute que tanto el art. 9.5 LSH como la exigencia de la previa declaración de impacto ambiental de proyectos que impliquen perforaciones mediante técnicas de fracturación hidráulica [párrafo d) del grupo 2 del anexo I de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental] disponen de plena cobertura competencial (apartados 13 y 25, por un lado, apartado 23, por otro, todos del art. 149.1 CE). No se discute, por tanto, que el legislador catalán está sometido al sistema de libre iniciativa con control previo de requisitos técnicos y medioambientales para la utilización de la indicada técnica, lo que, por otra parte, resulta indubitable a la vista de la precitada doctrina constitucional. En segundo lugar, el precepto recurrido no prohíbe la utilización del fracking; condiciona su utilización en suelo no urbanizable a la inexistencia de una serie de efectos adversos.
Téngase en cuenta que, recientemente, la Ley 3/2015, de 11 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas del Parlamento de Cataluña (art. 80.20), ha añadido un nuevo epígrafe 2.2 al anexo I.2.a de la Ley 20/2009, de 4 de diciembre, de prevención y control ambiental de las actividades, conforme al que quedan sometidas a un procedimiento de evaluación de impacto y de licencia ambiental las “instalaciones consistentes en la realización de perforaciones para la exploración e investigación que requieran la aplicación de métodos geofísicos o geoquímicos que incluyan técnicas de fracturación hidráulica, estimulación de pozos u otras técnicas de recuperación secundaria y otros métodos necesarios para su objeto”. La exposición de motivos de la Ley 3/2015 señala que de este modo “los proyectos de exploración o investigación que utilicen la técnica de la fracturación hidráulica (fracking) se someten a un procedimiento de evaluación de impacto y de autorización ambiental, por razón de su elevada incidencia ambiental”.
4. La Abogada de la Generalitat de Cataluña y los Letrados del Parlamento de Cataluña han pedido el levantamiento de la suspensión de la disposición transitoria octava de la Ley 2/2014, que establece:
“En el plazo de un año a contar desde la entrada en vigor de la presente ley, el Gobierno debe presentar al Parlamento un proyecto de ley de comercio, servicios y ferias en el que se valoren adecuadamente los intereses públicos en relación con la normativa de implantación de equipamientos comerciales y la proporcionalidad y no discriminación de las medidas que deben adoptarse. Mientras no se apruebe este proyecto de ley queda suspendida la excepción de implantación de establecimientos fuera de trama urbana consolidada a que se refieren el apartado 3.b y el segundo párrafo del apartado 4 del artículo 9 del Decreto Ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales.”
Al desaparecer la disposición transitoria octava de la Ley 2/2014 ha desaparecido lógicamente también en este punto el objeto de la solicitud de levantamiento de la suspensión formulada por la Abogada de la Generalitat de Cataluña y los Letrados del Parlamento de Cataluña; no resulta ya necesario que nos pronunciemos sobre el levantamiento o mantenimiento de la suspensión de una previsión que ha sido ya derogada (AATC 354/1989, de 20 de junio, FJ único, 224/2009, de 27 de julio, FJ 1, 57/2010, de 19 de mayo, FJ único y 244/2013, de 22 de octubre, FJ único).
5. La Abogada de la Generalitat de Cataluña y los Letrados del Parlamento de Cataluña han pedido el levantamiento de la suspensión de la disposición transitoria quinta de la Ley 2/2014, que establece:
“1. Hasta que no se apruebe la relación de puestos de trabajo adaptada a la estructura orgánica que se determine, y se efectúen las correspondientes adaptaciones presupuestarias, la dirección, los órganos y los puestos de trabajo del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales deben seguir subsistiendo y deben ser retribuidos con cargo a los mismos créditos presupuestarios a que se imponían y quedar adscritos al departamento competente en materia de servicios sociales.
Se mantiene la Tesorería del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales hasta su liquidación, en relación con los pagos de dichos créditos y con los ingresos correspondientes a dicha sección.”
“Los bienes integrantes del patrimonio del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales se incorporan al patrimonio de la Generalidad y se adscriben al departamento competente en materia de servicios sociales. Esta adscripción no afecta a los bienes de propiedad de la Tesorería General de la Seguridad Social, que conserva, en cualquier caso, la plena titularidad de los bienes mencionados.”
Al desparecer la redacción originaria del apartado 2 de la disposición transitoria quinta de la Ley 2/2014 ha desparecido lógicamente también en este punto el objeto de la solicitud de levantamiento de la suspensión formulada por la Abogada de la Generalitat de Cataluña y los Letrados del Parlamento de Cataluña, según lo razonado en el fundamento jurídico anterior y sin que tampoco en este caso “ello signifique pronunciamiento alguno sobre el fondo del asunto planteado en el presente proceso constitucional” (AATC 354/1989, de 20 de junio, FJ único; 224/2009, de 27 de julio, FJ 1; 57/2010, de 19 de mayo, FJ único, y 244/2013, de 22 de octubre, FJ único).
Type and record number Recurso de inconstitucionalidad 6513-2014
Date of the decision 17/03/2015
Artículo 167.1
Artículo 149.1.25, ff. 2, 3
Artículo 9.5, ff. 2, 3
Ley del Parlamento de Cataluña 20/2009, de 4 de diciembre. Prevención y control ambiental de las actividades
Anexo I.2 a) epígrafe 2.2 (redactado por la Ley del Parlamento de Cataluña 3/2015, de 11 de marzo), f. 3
Artículo 9.3 b), f. 4
Artículo 9.4 párrafo 2, f. 4
Decreto Legislativo de la Generalidad de Cataluña 1/2010, de 3 de agosto. Texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña 2010
Artículo 47.10, f. 3
Artículo 47.10 (redactado por la Ley del Parlamento de Cataluña 2/2014, de 27 de enero), ff. 2, 3
Anexo I, grupo 2 apartado d), f. 3
Artículo 167.1, ff. 1, 2
Disposición adicional vigesimoséptima, f. 4
Disposición transitoria quinta, apartado 1, F. 5
Disposición transitoria quinta, apartado 2, f. 5
Disposición transitoria quinta, apartado 3, f. 5
Disposición transitoria quinta, apartado 2 (redactada por la Ley del Parlamento de Cataluña 3/2015, de 11 de marzo), f. 5
Disposición transitoria octava, ff. 1, 4
Artículo único, f. 4
Artículo 80.20, f. 3
Competencias del EstadoCompetencias del Estado, f. 2, 3
Incidente de suspensión cautelarIncidente de suspensión cautelar, f. 2, 4, 5
Fracturación hidráulicaFracturación hidráulica, f. 2, 3
Suelo no urbanizableSuelo no urbanizable, f. 2, 3