Source: http://artikel5.de/artikel/swr-stv.html
Timestamp: 2018-06-22 12:52:02
Document Index: 300379091

Matched Legal Cases: ['§ 44', '§ 1', '§ 41', '§ 54', '§ 11', '§ 54', '§ 53', 'Art. 5', '§ 254', 'Art. 5', 'Art. 5', 'Art. 74', 'Art. 72', 'Art. 5', 'Art. 3', 'Art. 5', '§ 11', '§ 11', '§ 54', '§ 42', '§ 12', '§ 17', '§ 1', '§ 41', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 3', '§ 3', '§ 2', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 24', '§ 13', '§ 14', '§ 20', '§ 26', '§ 26', '§ 1', '§ 34', '§ 13', '§ 28', '§ 29', '§ 29', '§ 30', '§ 40', '§ 41', '§ 38', '§ 1', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 42', '§ 3', '§ 2', '§ 19', '§ 2', '§ 2', '§ 3', '§ 3', '§ 8', '§ 8', 'Art. 5', '§ 14', '§ 14', '§ 14', '§ 17', '§ 20', '§ 15', '§ 11', '§ 12', '§ 15', '§ 3', '§ 2', '§ 3', '§ 13', 'Art. 5', '§ 19', '§ 14', '§ 2', '§ 3', '§ 14', '§ 8', '§ 14', '§ 20', '§ 14', '§ 20']

Der Staatsvertrag über den Südwestrundfunk
Richter am Verwaltungsgericht Frank Scherer, Freiburg [1]
Im Internet herausgegeben von Patrick Mayer, Informationen zum Medienrecht
Die Ministerpräsidenten von Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz, Erwin Teufel und Kurt Beck, haben am 31. Mai 1997 den Staatsvertrag über den Südwestrundfunk (SWR-StV) unterzeichnet. Der Staatsvertrag enthält die Rechtsgrundlagen einer gemeinsamen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt für Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz, in der die bestehenden Rundfunkanstalten Süddeutscher Rundfunk (SDR) und Südwestfunk (SWF) nach einer Übergangsphase von neun Monaten zum 1. Oktober 1998 aufgehen sollen. Die Landtage haben die nach den Länderverfassungen erforderlichen Zustimmungsgesetze, durch die der Staatsvertrag in das jeweilige Landesrecht umgesetzt wird und erforderliche Folgeänderungen im sonstigen Landesrecht vollzogen werden, am 16. bzw. 18. Juli 1997 verabschiedet[2]. Mit dem Austausch der Ratifikationsurkunden sind die Voraussetzungen für das Inkrafttreten des Staatsvertrages (§ 44 SWR-StV) und damit die Gründung des Südwestrundfunks zum 1. Januar 1998 (§ 1 Abs. 1 und 4 i.V.m. § 41 Abs. 1 SWR-StV) geschaffen.
Die folgenden Ausführungen sollen einen historischen Überblick über die Rundfunkneuordnungsdiskussion in Südwestdeutschland (I.), die Ausgangslage vor den Verhandlungen (II.) und den Staatsvertrag (III.) geben. Der Beitrag endet mit einem Ausblick (IV.).
Als die amerikanische und die französische Besatzungsmacht die heute noch bestehenden südwestdeutschen Rundfunkanstalten im Sommer 1949 aus ihrer unmittelbar gestaltenden Einflußsphäre entließen, hatten sie der deutschen Rundfunkpolitik zuvor Leitlinien für einen freiheitlichen Rundfunk im Nachkriegsdeutschland ins Stammbuch geschrieben. Ähnlich wie die französischen Verantwortlichen[3] formulierten amerikanische Offiziere im Vorwort der später unter dem Namen "Zehn Gebote" bekannt gewordenen Programmrichtlinien im Mai 1946: "Das deutsche Rundfunkwesen ... wird sich nicht den Wünschen oder dem Verlangen irgendeiner Partei, irgendeines Glaubens oder irgendeines Bekenntnisses unterordnen. Es wird weder direkt noch indirekt eine Schachfigur der Regierung werden, noch wird es das Werkzeug einer besonderen Gruppe oder Persönlichkeit sein, sondern es wird in freier, gleicher, offener und furchtloser Weise dem ganzen Volk dienen[4]."
Damit war dem deutschen Rundfunk zwar die Basis für eine bis heute nachhaltige inhaltliche Unabhängigkeit und Stabilität mitgegeben worden. Dies galt aber nicht für seine organisatorische Struktur im deutschen Südwesten. Bis heute strahlt der SDR seine Programme in der ehemals amerikanischen Besatzungszone, also im Raum Nordwürttemberg und Nordbaden aus, während das Sendegebiet des SWF in Südwürttemberg, Südbaden und in Rheinland-Pfalz, der ehemals französischen Besatzungszone, liegt. Jedenfalls seit dem Ende der Besatzungszeit erscheint diese Sendegebietsstruktur als willkürlich. Deshalb war sie bis heute Anlaß für eine immer wieder aufkommende Neuordnungsdiskussion. Alle bisherigen Versuche, eine homogene Rundfunklandschaft im Südwesten Deutschlands zu schaffen, blieben indessen erfolglos.
So wurde im Zusammenhang mit dem Zusammenschluß von Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern zu dem neuen Land Baden-Württemberg im Jahre 1952 von einer an den Landesgrenzen orientierten Neustrukturierung insbesondere wegen der Vorbehalte im badischen Landesteil Abstand genommen, wo scheinbar die Furcht vor einem Stuttgarter "Zentralismus" (auch) in Rundfunkfragen aufkam. Ende der fünfziger Jahre scheiterten entsprechende Überlegungen der Vertragspartner des Südwestfunk-Staatsvertrages, Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz, sowie des Saarlandes letztlich ebenso an dem entschiedenen Widerstand des SWF - der seine Auflösung befürchtete - wie eine dahingehende Initiative des SDR-Intendanten Hans Bausch im Jahre 1964. Im Jahre 1970 erstattete die zwei Jahre zuvor eingesetzte Michel-Kommission ein umfassendes Gutachten zur Rundfunkneuordnung in Südwestdeutschland. Um die Teilung Baden-Württembergs in zwei Sendegebiete zu überwinden, schlug sie mehrheitlich die Bildung eines baden-württembergischen Landessenders und einer gemeinsamen Rundfunkanstalt für Rheinland-Pfalz und das Saarland vor. Zwei Mitglieder der siebenköpfigen Kommission sprachen sich für eine Dreierlösung aus, während das siebte Mitglied für die Beibehaltung des Status quo votierte. Bemerkenswert aus heutiger Sicht ist dabei, daß sich also sechs der sieben Sachverständigen schon damals für eine Änderung der Rundfunkstruktur ausgesprochen haben, es aber kein Votum zu der nunmehr gefundenen Lösung einer gemeinsamen Rundfunkanstalt für Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz gab. In der zweiten Hälfte der achtziger Jahre stellte Lothar Späth erneut die Frage, ob zwei Rundfunkanstalten in Baden-Württemberg auch künftig noch ausreichend den Interessen der Anstalten und der Bedeutung des Landes gerecht werden könnten. Zwar konnten die Befürworter einer Neuordnung schon zu dieser Zeit ein weiteres Argument anführen. Denn wegen der sich in den Gebührenerhöhungen niederschlagenden betriebswirtschaftlichen Strukturdefizite verbunden mit der Zulassung eines schnell Fuß fassenden Konkurrenten, dem privaten Rundfunk, hatte der Reformdruck auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk schon erheblich zugenommen. Auch standen Späths rheinland-pfälzischer Amtskollege Bernhard Vogel und der damalige SWF-Intendant Willibald Hilf den Plänen für eine gemeinsame Rundfunkanstalt für Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz positiv gegenüber. Diesmal scheiterte das Projekt jedoch letztlich wohl an dem Vorhaben, Baden-Baden zum Sitz der Intendanz zu machen. Immerhin kam es aber zu einer vertieften Kooperation von SDR und SWF.
II. Die Ausgangslage vor den Verhandlungen
1. Der Einstieg in die ARD-Reform - erste Beschlüsse und staatsvertragliche Regelungen
Im Januar 1995 forderten die Ministerpräsidenten von Bayern und Sachsen, Edmund Stoiber und Kurt Biedenkopf, in einem gemeinsamen Positionspapier[5] eine umfassende Strukturreform der Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD). Die Fehlentwicklung der ARD von einer ursprünglich kooperativen Zusammenarbeit der Landesrundfunkanstalten hin zu einem konzernähnlichen und daher schwerfälligen und kostenintensiven Gebilde erfordere - insbesondere im Interesse der Vielfalt und der Konkurrenzfähigkeit - die Schaffung leistungs- und finanzmäßig etwa gleichstarker Rundfunkanstalten. Die Zahl der Landesrundfunkanstalten sei deshalb von derzeit elf auf sechs oder sieben zu reduzieren. Dann könne auch der ARD-interne Finanzausgleich[6], der selbständig nicht lebensfähige Kleinstanstalten[7] künstlich auf Kosten der Gebührenzahler in anderen Ländern am Leben erhalte, entfallen.
Auf ihrer Medienklausurtagung in Bad Neuenahr vom 13./14. Oktober 1995 beschlossen die Regierungschefs der Länder im Hinblick auf die Gebührenperiode vom 1. Januar 1997 bis zum 31. Dezember 2000 unter anderem die Beibehaltung der bundesweit einheitlichen Rundfunkgebühr und des ARD-Finanzausgleichs sowie die Prüfung einer auf einzelne Anstalten bezogenen Veränderung der ARD-Struktur von den jeweils betroffenen Ländern mit dem Ziel, innerhalb der definierten Gebührenperiode konkrete Lösungen anzustreben, die eine zügige Umsetzung ermöglichen. Ferner kamen die Ministerpräsidenten überein, sich bis spätestens Mitte 1999 mit den diesbezüglich bis dahin erreichten Ergebnissen zu befassen und die einschlägigen Staatsverträge so auszugestalten, daß eine gesonderte Kündigung des Finanzausgleichs möglich wird[8]. Dementsprechend sieht der durch den am 1. Januar 1997 in Kraft getretenen Dritten Rundfunkänderungsstaatsvertrag neu eingefügte § 54 Abs. 3 RStV vor, daß § 11 Abs. 2 RStV, der den Finanzausgleich als Bestandteil des Finanzierungsystems der ARD festschreibt, von jedem der vertragsschließenden Länder auch gesondert zum Schluß des Kalenderjahres mit einer Frist von einem Jahr - erstmals zum 31. Dezember 2000 - gekündigt werden kann.
2. Die gesonderte Kündbarkeit des Finanzausgleichs - ein verfassungswidriges Druckmittel?
Die gesonderte Kündbarkeit des Finanzausgleichs wird als ein wichtiger Hebel zur Durchsetzung einer ARD-Strukturreform angesehen. Vor diesem Hintergrund ist auch die in Bad Neuenahr für spätestens Mitte 1999 ins Auge gefaßte Befassung der Ministerpräsidentenkonferenz mit den bis dahin erzielten Ergebnissen der "jeweils betroffenen Länder" in Sachen Strukturreform zu sehen. Von den insoweit erzielten Fortschritten wollen es einige Länder[9] abhängig machen, ob sie den Finanzausgleich - unter Inkaufnahme einer dann nach § 54 Abs. 3 Satz 5 RStV möglichen Anschlußkündigung aller rundfunkrechtlichen Staatsverträge[10] durch andere Länder - kündigen.
Mahrenholz[11] ist der Meinung, eine Kündigung des Finanzausgleichs nach § 53 Abs. 3 Satz 1 mit dem Ziel ersatzlosen Fortfalls rühre an die verfassungsrechtlichen Grundlagen des föderativen Rundfunksystems[12], weshalb im Falle der Kündigung des Finanzausgleichs nach Art. 5 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Bundesstaatsprinzip eine verfassungsrechtliche Pflicht aller Länder bestehe, bis zum Wirksamwerden der Kündigung andere Vereinbarungen zu treffen, die die finanzschwachen Anstalten in den Stand versetzen, ihren Beitrag zu einer funktionsäquivalenten Grundversorgung zu leisten[13].
Diese Auffassung erscheint zweifelhaft. Schon die Prämisse von Mahrenholz, bei der Veranstaltung von Rundfunk handele es sich um einen länderübergreifenden Sachverhalt und Element dieser "Gesamtveranstaltung Rundfunk" sei der Rundfunkfinanzausgleich, ist jedenfalls in dieser Allgemeinheit fraglich. Dies gilt zunächst insoweit, als für die Annahme einer Gesamtveranstaltung darauf abgehoben wird, Rundfunk könne nicht sinnvoll gemäß den Ländergrenzen aufgeteilt werden, weil die Übertragungswege und auch das Publikum diese nicht respektierten[14]. Denn zum einen ist dies technisch zumindest im terrestrischen Bereich und bei der Kabelverbreitung sehr wohl möglich und wird dies auch - insbesondere aus Gründen der Kapazitätsengpässe - praktiziert. Zum anderen ist mit Blick auf den jeweiligen gesetzlichen Rundfunkversorgungsauftrag[15] der Rundfunkanstalten eine Differenzierung geboten. Denn insoweit kann nur hinsichtlich des ARD-Gemeinschaftsprogramms bzw. der dafür von den Landesrundfunkanstalten zugelieferten Beiträge und der sonstigen bundesweit aufgrund staatsvertraglicher Ermächtigung veranstalteten Programme[16] sowie der Programme von ZDF und Deutschlandradio von einer bundesweiten Gesamtveranstaltung ausgegangen werden. Reine Landesprogramme sind danach nicht Bestandteil eines länderübergreifenden Rundfunksachverhaltes. Deshalb erscheint es jedenfalls insoweit fragwürdig, mit Mahrenholz aus der Feststellung des Bundesverfassungsgerichts, die Rundfunkgebühr sei das von den Ländern eingeführte Mittel zur Finanzierung der Gesamtveranstaltung, folgern zu wollen, der Finanzausgleich zähle aus verfassungsrechtlichen Gründen zu den Elementen dieser Gesamtveranstaltung[17].
Doch selbst wenn von der Richtigkeit dieser Prämisse ausgegangen wird, kann mit ihr nicht - auch nicht unter Hinweis auf das Bundesstaatsprinzip und dem Blickwinkel der Bundestreue - eine gemeinsame Länderpflicht zur hinreichenden finanziellen Ausstattung finanzschwacher Landesrundfunkanstalten begründet werden[18].
Zunächst drängt sich im Hinblick auf den auch unter den Ländern geltenden Grundsatz der Bundestreue, aus dem Mahrenholz - zu Recht - herleitet, kein Teil dürfe dadurch Schaden nehmen, daß ein anderer Teil ausschließlich nach seinen Interessen handele[19], bei einer Gesamtbetrachtung unweigerlich der Gedanke auf, daß dies auch zeitlich vor einer Kündigung des Finanzausgleichs und auch zugunsten der Länder gelten muß, deren Gebührenzahler nicht nur den Bedarf "ihrer" Rundfunkanstalt, sondern über den Finanzausgleich auch denjenigen anderer, unwirtschaftlicher Rundfunkanstalten aufbringen. Hieraus ließe sich nicht nur - ebenso naheliegend wie der Schluß von Mahrenholz - eine entsprechende Mäßigungs- und Handlungspflicht des eine nehmende Anstalt beheimatenden Landes im Hinblick auf gebührenrelevante Entscheidungen zur Organisationsstruktur seiner Anstalt ableiten, sondern - im Falle der Zuwiderhandlung - in Anlehnung an den Rechtsgedanken des § 254 Abs. 1 BGB auch behaupten, der Umfang des Finanzausgleichs mindere sich insoweit als die Finanzschwäche von diesem Land oder seiner Rundfunkanstalt schuldhaft verursacht wird. Oder so: Im Falle der Kündigung des Finanzausgleichs erwächst eine aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 herzuleitende Pflicht der Freien Hansestadt Bremen, unverzüglich in Verhandlungen über eine Fusion mit den Vertragspartnern des NDR-Staatsvertrages einzutreten, wobei beide Seiten dem Anliegen offen gegenüberstehen und bemüht sein müssen, zu einer Einigung zu kommen. Es läßt sich hier also - je nach medienpolitischem Standort - auf den ersten Blick vieles vertreten.
Bei näherem Hinsehen erscheint indessen jedenfalls die Annahme einer auf dem Institut des Rundfunkfinanzausgleichs beruhenden Bestandsgarantie für finanzschwache Anstalten bei bundesweit gleichen Gebühren[20] verfassungsrechtlich nicht geboten. Dem Landesgesetzgeber kommt im Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk eine umfassende Organisationsgewalt zu, die auch die Auflösung und Neugründung von Rundfunkanstalten umfaßt, solange die verfassungsrechtlich gebotene Versorgung mit Rundfunk und die erforderliche Staatsferne sichergestellt bleibt.[21] Muß sich also schon der Landesgesetzgeber grundsätzlich keine Bestandsgarantie hinsichtlich der betreffenden Landesrundfunkanstalt entgegenhalten lassen, so gilt dies erst recht für ein anderes Land, das den Finanzausgleich kündigen will, selbst wenn der Kündigungsadressat aufgrund dessen eine Neuordnungsentscheidung erwägen sollte. Dann erst greifen die genannten Schranken, die im übrigen auch nicht besagen, daß jedes Land seine eigene Rundfunkanstalt haben muß. Im Hinblick auf Art. 5 Abs. 1 GG sollen sie lediglich gewährleisten, daß für die gesamte Bevölkerung "Programme" angeboten werden, die umfassend und in voller Breite informieren. Zur Begründung einer verfassungsrechtlichen Pflicht zum Finanzausgleich vermag schließlich auch nicht der Hinweis auf das Gebot einer bundeseinheitlichen Rundfunkgebühr zu überzeugen. Denn hierfür findet sich in der Verfassung kein Anhalt. Im Gegenteil: Hätte der Verfassunggeber dies für zwingend erachtet, hätte es für ihn nahegelegen, das Rundfunkrecht jedenfalls insoweit zumindest zum Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 GG zu machen, um im Bedarfsfall durch eine bundesgesetzliche Regelung gleichwertige Lebensverhältnisse herstellen zu können (vgl. Art. 72 Abs. 2 GG). Auch der Umstand, daß die aus Art. 5 Abs. 1 2. Alt. i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG folgende Garantie des ungehinderten und chancengleichen Zugangs zum Rundfunk heute zum Bereich der staatlichen Daseinsvorsorge im Sinne einer Grundversorgung des gesamten Bundesgebietes gehört[22], zwingt nicht zu einer bundeseinheitlichen Rundfunkgebühr. Denn in finanzieller Hinsicht wird der individuelle Rundfunkzugang insoweit bereits durch das verfassungsrechtliche Korrektiv der Angemessenheit der Rundfunkgebührenhöhe[23] und der gesetzlichen Gebührenbefreiungstatbestände hinreichend gesichert.
Besteht danach keine verfassungsrechtliche Verpflichtung der Länder als Gesamtheit zur hinreichenden finanziellen Ausstattung finanzschwacher Rundfunkanstalten, verbietet sich auch die Annahme, im Falle der Kündigung des Finanzausgleichs bestehe nach Art. 5 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Bundesstaatsprinzip eine verfassungsrechtliche Pflicht aller Länder, bis zum Wirksamwerden der Kündigung andere Vereinbarungen zu treffen, die die finanzschwachen Anstalten in den Stand versetzen, ihren Beitrag zu einer funktionsäquivalenten Grundversorgung zu leisten. Angesichts dessen soll in diesem Zusammenhang neben der Möglichkeit einer strukturellen Neuordnung hier nur ein weiterer denkbarer Ansatz für einen Ausweg aus dem Dilemma erwähnt werden: Neben dem offiziellen Finanzausgleich unter den ARD-Anstalten gibt es schon heute noch einen dergestalt, daß die kleineren Anstalten nur einen geringeren Anteil von weniger kostenintensiven Beiträgen zum ARD-Gemeinschaftsprogramm zuliefern.
3. Keine gesonderte Kündigung durch Baden-Württemberg ohne Rheinland-Pfalz?
Gerade auch im Hinblick auf den SWR stellt sich die Frage, ob die Kündigung der staatsvertraglichen Grundlage des Finanzausgleichs in § 11 Abs. 2 RStV durch ein an einer Mehrländeranstalt beteiligtes Land ins Leere geht, wenn der oder die anderen Partner des Staatsvertrages über die Mehrländeranstalt der Kündigung nicht beitreten. Dafür scheint zunächst zu sprechen, daß der Finanzausgleich nach § 11 Abs. 2 Satz 1 RStV nicht unter den Ländern, sondern unter den Landesrundfunkanstalten stattfindet und § 54 Abs. 3 Satz 6 RStV bestimmt, daß die Kündigung eines Landes die gekündigten Bestimmungen des Rundfunkstaatsvertrages im Verhältnis der übrigen Länder zueinander unberührt läßt. Dies allein ließe zwar durchaus den Schluß zu, daß beispielsweise Baden-Württemberg zugleich auch den Staatsvertrag über den Südwestrundfunk zum 31. Dezember 2000 kündigen müßte, um zu diesem Zeitpunkt den Finanzausgleich auslaufen zu lassen, was ihm allerdings wegen der Unkündbarkeit des Staatsvertrages bis zum 31. Dezember 2002 unmöglich wäre (§ 42 Abs. 1 Satz 2 SWR-StV). Dabei würde jedoch übersehen, daß eine ARD-Rundfunkanstalt schon aus haushaltsrechtlichen Gründen zur Durchführung eines sendegebietsübergreifenden Finanzausgleichs einer landesgesetzlichen Ermächtigung bedarf. Diese findet sich indessen nicht in den speziellen Rechtsgrundlagen der Rundfunkanstalten, sondern in § 12 Abs. 1 Satz 1 des IV. Abschnitts des unter allen Ländern abgeschlossenen Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrages (RFinStV). Auch diesen Abschnitt über den Finanzausgleich kann aber nach § 17 Satz 4 RFinStV jedes vertragsschließende Land mit einer halbjährlichen Frist erstmals zum 31. Dezember 2000 gesondert kündigen. Damit wird es in die Lage versetzt, ohne Mitwirkung anderer Länder die Ermächtigung zum Finanzausgleich für die betreffende Mehrländeranstalt zu beseitigen, denn die konstitutive Wirkung einer entsprechenden Willenserklärung jedes einzelnen an einer Mehrländeranstalt beteiligten Landes liegt auf der Hand.
Nach allem werden die interessierten Länder also die gesonderte Kündbarkeit des Finanzausgleichs unter rechtlichen Gesichtspunkten weiterhin als Druckmittel im Hinblick auf die ARD-Strukturreform einsetzen können. Politisch wird dieses Mittel zum Zweck durch das Zustandekommen der nachfolgend dargestellten Rundfunkneuordnung im Südwesten Deutschlands noch verstärkt, zumal Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz nicht zu den "betroffenen Ländern" gehören, die sich in dem erwähnten Beschluß von Bad Neuenahr zur Prüfung einer auf einzelne Anstalten bezogenen Veränderung der ARD-Struktur mit dem Ziel verpflichtet haben, bis zum 31. Dezember 2000 konkrete Lösungen anzustreben.
4. Die Zielvorstellungen von Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz
Beide Landesregierungen hatten schon vor den Verhandlungen zum SWR-Staatsvertrag unabhängig voneinander erkennen lassen, daß eine das jeweilige Land einbeziehende Neuordnung - insbesondere durch den Abbau von Doppelstrukturen - die Voraussetzungen für eine Steigerung der programmlichen Leistungs- und der Wettbewerbsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Südwesten sowie für eine Entlastung der Gebührenzahler schaffen müsse. Bereits 1989 war die Unternehmensberatung McKinsey & Company, Inc. in einer Studie im Auftrag der damaligen Landesregierungen zu der Bewertung gelangt, daß eine Fusion von SDR und SWF im Vergleich zur Kooperation die deutlich attraktivere Option sei, weil sie höhere Synergiepotentiale freisetze, eine schlagkräftigere und reaktionsschnellere Organisation schaffe und eine stabilere Lösung darstelle. Außerdem bestand zwischen beiden Ländern insoweit Einigkeit, als durch die Neuordnung ein Beitrag zur ARD-Strukturreform geleistet und das Gewicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Südwesten innerhalb der ARD gesteigert werden sollte, um künftig neue Gemeinschaftsaufgaben für den Südwesten reklamieren und dadurch auch die bisher nur untergeordnete bundesweite Präsenz beider Länder erhöhen zu können.
Ein weiteres zentrales Anliegen Baden-Württembergs war es, die auf die Besatzungszeit zurückgehenden Teilung des Landes in zwei Sendegebiete zu überwinden und damit die Voraussetzung für eine bessere Selbstdarstellung des Landes in den Programmen zu schaffen. Es sollten endlich auch die Rundfunkgrenzen in dem 1952 entstandenen Land fallen, um insbesondere in der jüngeren Bevölkerung über das hierzu besonders geeignete Medium Rundfunk die Identifikation mit dem Land zu fördern.
Für Rheinland-Pfalz kam es insbesondere auch darauf an, die Voraussetzungen für eine bis heute nicht gegebene flächendeckende Versorgung mit - selbstverantworteten - rheinland-pfälzischen Programmen zu schaffen. Ferner galt es aus seiner Sicht zu vermeiden, daß sich das nach wirtschaftlichen Bewertungskriterien gegebene Übergewicht Baden-Württembergs[24] bei der Besetzung von Rundfunk- und Verwaltungsrat vollständig niederschlägt, und durchzusetzen, daß dem Minderheitenschutz dienende Regelungen bei der Intendantenwahl, dem Erlaß der Anstaltssatzung und der Verabschiedung des Haushalts verankert werden. Schließlich sollte der Beitritt weiterer Länder zum Staatsvertrag offengehalten werden[25].
Klar war darüber hinaus, daß sich Rheinland-Pfalz eine deutliche Stärkung des Standortes Mainz[26] erhoffte. Aus Akzeptanzgesichtspunkten war für beide Seiten aber unabdingbare Voraussetzung, daß es zu einem fairen und sozialverträglichen Standortausgleich zwischen beiden Ländern kommt. Aus der Sicht Baden-Württembergs kam hinzu, daß auch innerhalb des Landes zwischen Baden-Baden und Stuttgart ein gerechter Ausgleich möglich werden mußte. Hier lagen die entscheidenden "Sollbruchstellen".
5. Die Zielvorstellungen von SDR und SWF
Nachdem zunächst SWF-Intendant Peter Voß für eine beitrittsoffene Zweiländeranstalt mit einer Zentrale in Baden-Baden eingetreten war[27], während SDR-Intendant Hermann Fünfgeld selbständige Landesanstalten in Mainz und Stuttgart und als Varianten eine institutionalisierte Kooperation oder "Verbindung" dieser selbständigen Anstalten über gemeinsame Einrichtungen vorgeschlagen hatte[28], sprachen sich beide Intendanten im August 1996 in einem Grundsatzpapier für die Neugründung einer gemeinsamen Rundfunkanstalt beider Länder mit jeweils einem Landesfunkhaus aus. Sie traten ferner für mehr landes- und regionalbezogene Programminhalte, eine Steigerung der Wirtschaftlichkeit sowie der Leistungs- und Handlungsfähigkeit zugunsten einer Programmoptimierung und -stärkung ein.
III. Der Staatsvertrag
In nur sieben Verhandlungsrunden vom 9. Oktober 1996 bis 14. April 1997 wurde der im folgenden unter 1. dargestellte Staatsvertrag ausgehandelt und eine gemeinsame Protokollerklärung abgestimmt.
1. Der wesentliche Inhalt
Es wird eine gemeinsame Rundfunkanstalt "Südwestrundfunk" (SWR) für Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz mit Sitz in Baden-Baden, Mainz und Stuttgart errichtet, in der SDR und SWF vollständig aufgehen. (§ 1 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 41 Abs. 1 Satz 4, Abs. 8 u. Abs. 9). Daß eine juristische Person des öffentlichen Rechts nicht nur einen Sitz hat, ist nichts Ungewöhnliches. Auch § 1 Abs. 4 des Staatsvertrages über die Körperschaft des öffentlichen Rechts "Deutschlandradio"[29] (DLR-StV) sieht beispielsweise einen Doppelsitz der Körperschaft in Köln und Bonn vor. Der Rechtssicherheit wird durch § 1 Abs. 1 Satz 2 Genüge getan, wonach der für den Gerichtsstand maßgebliche Sitz und der Dienstort des Intendanten mit der dazugehörigen Verwaltung in Stuttgart angesiedelt ist.
Zur gesonderten Darstellung jedes Landes und seiner Regionen unterhält der SWR nach § 2 Abs. 1 einen Landessender in Mainz und einen in Stuttgart, denen die im jeweiligen Land betriebenen Studios und Korrespondentenbüros zugeordnet sind. Am Sitz der Landessender bzw. in den ihnen zugeordneten Studios werden nach § 3 Abs. 4 Satz 1 Halbs. 2 Beiträge zum aktuellen Tagesgeschehen und zur Innenpolitik und sollen nach § 3 Abs. 4 Satz 2 grundsätzlich die Landes- und Regionalprogramme produziert werden. Die gemeinsamen und überregionalen Aufgaben des SWR (Zentralbereich) werden durch § 2 Abs. 2 Satz 1 grundsätzlich dem Sitz in Baden-Baden zugewiesen. § 3 Abs. 4 konkretisiert dies im Hinblick auf Produktionen. Danach werden die Programme für das gesamte Sendegebiet des SWR und Beiträge zu den ARD-Gemeinschaftsprogrammen grundsätzlich in Baden-Baden produziert. Für den Fall allerdings, daß ausnahmsweise einzelne Beiträge zu diesen Programmen von den Landessendern unter wirtschaftlich günstigeren Bedingungen erstellt werden können, eröffnet § 3 Abs. 4 Halbs. 2 die Möglichkeit, daß diese Beiträge dort produziert werden.
Im wesentlichen aufgrund dieser Standortentscheidungen gehen die Landesregierungen in ihrer gemeinsamen Protokollerklärung zum Staatsvertrag davon aus, daß aus Baden-Württemberg insgesamt ca. 130 Arbeitsplätze nach Rheinland-Pfalz verlagert werden müssen, insbesondere um die erforderlichen personellen Ressourcen für die künftig in Rheinland-Pfalz produzierten Programme und Programmbeiträge bereitzustellen. Die aus Baden-Baden notwendigen Personalumsetzungen nach Mainz sollen durch entsprechende Umsetzungen von Stuttgart nach Baden-Baden ausgeglichen werden. Damit bleiben in Baden-Baden auf der Grundlage der Zahlen von 1996 voraussichtlich 1555 der 1570 Personalstellen erhalten[30].
In § 3 Abs. 1 wird vorgegeben, daß der SWR für jedes der vertragsschließenden Länder zwei Landeshörfunkprogramme und ein Landesfernsehprogramm - letzteres allerdings mit einem gemeinsamen, zeitgleich zu sendenden Mantelprogramm von bis zu 70 % - und zwei länderübergreifende Hörfunkprogramme veranstaltet. Ferner enthält die Vorschrift eine allgemeine Umschreibung dieser Programme.
Die Organe des SWR sind Rundfunkrat, Verwaltungsrat und Intendant. Ferner wird bei beiden Landessendern aus den dem betreffenden Land zuzuordnenden Mitgliedern des Rundfunk- und Verwaltungsrates des SWR ein Landesrundfunkrat gebildet (§ 24), der nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 insoweit Organ des SWR ist, als er nach den Bestimmungen des Staatsvertrages Träger von eigenen Rechten und Pflichten ist. Hierdurch wird klargestellt, daß sie im Falle einer gerichtlich ausgetragenen Organstreitigkeit nur begrenzt klagebefugt sind.
Der Rundfunkrat des SWR setzt sich aus 74 Mitgliedern zusammen, 51 aus Baden-Württemberg, wovon der Landtag acht und die Landesregierung zwei entsendet, und 23 aus Rheinland-Pfalz, wovon der Landtag vier und die Landesregierung ein Mitglied entsendet (§ 14 Abs. 1, 2 u. 3).
In den aus fünfzehn Mitgliedern bestehenden Verwaltungsrat werden acht Mitglieder aus der Mitte des Rundfunkrates gewählt, die dorthin nicht von den Regierungen der Länder oder den Landtagen entsandt worden sein dürfen. Sechs von diesen gewählten Mitgliedern müssen aus Baden-Württemberg und zwei aus Rheinland-Pfalz sein. Drei weitere Mitglieder entsendet der baden-württembergische, ein weiteres der rheinland-pfälzische Landtag. Darüber hinaus entsendet die baden-württembergische Landesregierung zwei und die rheinland-pfälzische Landesregierung ein Mitglied (§ 20 Abs. 1).
Der Intendant des SWR wird in gemeinsamer Sitzung von Rundfunk- und Verwaltungsrat gewählt. Ausreichend ist die Mehrheit der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder, wenn darin jeweils die Hälfte der Stimmen der Mitglieder aus jedem Land enthalten ist (§ 26 Abs. 1 Satz 1). Kommt auch in einem zweiten Wahlgang diese Mehrheit für einen Kandidaten nicht zustande, sieht § 26 Abs. 2 Satz 2 vor, daß in den folgenden Wahlgängen ein Kandidat gewählt ist, wenn er die Mehrheit der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder auf sich vereint und in dieser Mehrheit mindestens ein Drittel der Stimmen der Mitglieder aus jedem Land enthalten ist. Hierdurch soll ein angemessener Minderheitenschutz für Rheinland-Pfalz sichergestellt werden. Ähnliche Regelungen sind für den Erlaß der Anstaltssatzung (§ 1 Abs. 2 Satz 2 u. 3) und die Verabschiedung des Haushaltes (§ 34 Abs. 2 Satz 2 u. 3) vorgesehen.
Die beiden Direktoren der Landessender, die keine Organe des SWR sind (vgl. § 13 Abs. 1), die aber nach § 28 Abs. 1 die Landessender - unbeschadet der Gesamtverantwortung des Intendanten - leiten und insoweit die Verantwortung für den gesamten Betrieb und die Programmgestaltung tragen, werden auf Vorschlag des Intendanten durch den jeweiligen Landesrundfunkrat mit der Mehrheit der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder gewählt (§ 29 Abs. 1 Satz 1). Setzt sich der Intendant auch in einem zweiten Wahlgang nicht mit seinem Vorschlag durch, entfällt die Bindung des Landesrundfunkrates an einen Vorschlag des Intendanten. Nun sind auch Vorschläge aus der Mitte des Landesrundfunkrates zulässig. Um aber im Interesse der Funktionsfähigkeit des SWR sicherzustellen, daß ein Kandidat nur dann gegen einen Vorschlag des Intendanten gewählt werden kann, wenn er eine breite Mehrheit der Mitglieder des Landesrundfunkrates auf sich vereint, bedarf es im dritten und in weiteren Wahlgängen einer Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen der gesetzlichen Mitglieder des Landesrundfunkrates (§ 29 Abs. 2).
Die Geschäftsleitung des SWR besteht aus dem Intendanten und dem Verwaltungsdirektor mit Dienstort in Stuttgart, den beiden Direktoren der Landessender in Mainz und Stuttgart, dem Justitiar mit Dienstort in Mainz sowie den drei Direktoren für Fernsehen, Hörfunk und Technik/Produktion in Baden-Baden (§ 30).
Zur Frage der Möglichkeit des Beitritts anderer Länder zum Staatsvertrag stellt § 40 klar, daß es hierzu eines gesonderten Staatsvertrages zwischen Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und dem beitrittswilligen Land bedarf.
In einer viermonatigen Gründungsphase nach dem Inkrafttreten des Staatsvertrages am 1. Januar 1998, in der der SWR nur insoweit rechtsfähig ist, als dies zur Herstellung seiner Handlungsfähigkeit erforderlich ist, sollen sich insbesondere seine Organe konstituieren. Ab dem 1. Mai 1998 erlangt der SWR volle Rechtsfähigkeit, damit in der folgenden Überleitungsphase von fünf Monaten der Übergang sämtlicher Rechte, Verbindlichkeiten und Pflichten im Wege der Gesamtrechtsnachfolge sowie der Übergang des Sendebetriebs von SDR und SWF - die bis dahin die Rundfunkversorgung der Bevölkerung allein sicherstellen - auf den SWR zum 1. Oktober 1998 vorbereitet werden kann (§ 41).
Die übrigen Vorschriften des Staatsvertrages orientieren sich im wesentlichen an dem neuesten Stand der Rundfunkgesetzgebung. Soweit praktikabel und möglich, wird durch dynamische Verweisungen auf den bundesweit geltenden Rundfunkstaatsvertrag Rechtseinheitlichkeit hergestellt und bewirkt, daß dessen zukünftige Änderungen keine aufwendigen Folgeänderungen des Staatsvertrages über den Südwestrundfunk erforderlich machen. Für die Personalvertretung und den Datenschutz beim SWR gilt nach den klarstellenden §§ 38, 39 das betreffende Recht des Landes, in dem der Dienstort des Intendanten liegt. Da dies nach § 1 Abs. 1 Satz 3 Stuttgart ist, findet baden-württembergisches Landesrecht Anwendung. Das gleiche gilt - auch ohne ausdrücklichen Rechtsanwendungsbefehl im Staatsvertrag - für das baden-württembergische Gleichberechtigungsgesetz.[31]
2. Die wesentlichen rechtlichen Kritikpunkte
2.1. Die Begrenzung und Beschreibung der Programme
Besonders kontrovers wird die Umschreibung und abschließende Aufzählung der vom SWR veranstalteten Programme in § 3 Abs. 1 SWR-StV diskutiert. Daß - insbesondere für die Hörfunkprogramme - eine bestimmte inhaltliche Ausrichtung vorgegeben werde[32] und weitere Programme nach § 3 Abs. 3 Satz 1 nur im Rahmen der Bestands- und Entwicklungsgarantie auf der Grundlage besonderer staatsvertraglicher Vereinbarung zulässig seien, stelle einen unzulässigen Eingriff in die Rundfunkfreiheit des SWR dar[33].
Die Kritiker dieser Regelungen argumentieren in erster Linie unter Verweis auf den sogenannten "Baden-Württemberg-Beschluß" des Bundesverfassungsgerichts vom 24. März 1987[34] und dessen "Gebührenurteil" vom 22. Februar 1994[35]. In diesen Entscheidungen führt das Gericht unter anderem aus, es sei dem Gesetzgeber prinzipiell verwehrt, die Veranstaltung "bestimmter" Rundfunkprogramme zu untersagen oder andere Maßnahmen zu treffen, welche die Möglichkeit verkürzen, durch Rundfunk verbreitete Beiträge zur Meinungsbildung zu leisten[36]. Auch die Entscheidung über Anzahl und Umfang der Programme sei grundsätzlich vom Schutz der Rundfunkfreiheit umfaßt und sei folglich primär Sache der Rundfunkanstalten[37]. Den im Gebührenurteil unmittelbar folgenden und gerade auch für die Frage der Zulässigkeit von Programmzahlbegrenzungen entscheidenden Ausführungen des Gerichts wird indessen oft keine angemessene Beachtung geschenkt. Dort heißt es: "Das bedeutet aber weder, daß gesetzliche Programmbegrenzungen mit der Verfassung von vornherein unvereinbar wären, noch umgekehrt, daß jede Programmentscheidung einer Rundfunkanstalt finanziell zu honorieren wäre ... Auf die Verwirklichung von Programmen, die für diese Funktion (die Erfüllung des klassischen Rundfunkauftrags) nicht erforderlich sind, hat er (der öffentlich-rechtliche Rundfunk) von Verfassungs wegen keinen Anspruch[38]." Angesichts dieser eindeutigen Sätze bedarf es keiner weiteren Erläuterung, warum allein die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts jedenfalls dann nicht als Beleg für die Verfassungswidrigkeit von gesetzlichen Programmzahlbegrenzungen angeführt werden kann, wenn der Gesetzgeber - wie in § 3 Abs. 1 und 3 Satz 1 SWR-StV geschehen - sich bei ihrer erstmaligen Einführung am Status quo orientiert und zugleich deutlich macht, daß er neuen Entwicklungen im Rahmen der Bestands- und Entwicklungsgarantie flexibel begegnen will, indem er bei sich verändernden Umständen im Zuge der weiteren Entwicklung handelt, also eine Zulassung ausspricht[39]. Der Staatsvertragsvorbehalt in § 3 Abs. 3 Satz 1 SWR-StV ist vor diesem Hintergrund nicht als "neuartige Einschränkung der Programmfreiheit" zu sehen[40], sondern vielmehr als eine Klarheit schaffende Öffnungsklausel, die die anderen rundfunkrechtlichen Staatsverträge mit Programmzahlbegrenzungen[41] in dieser Form nicht kennen. Denn materiell-rechtlicher Maßstab für eine staatsvertragliche Erweiterung der Programmzahl ist nach dem eindeutigen Wortlaut des § 3 Abs. 3 Satz 1 SWR-StV allein die Bestands- und Entwicklungsgarantie. In diesem Zusammenhang stellt § 42 Abs. 1 SWR-StV, der die regelmäßige Überprüfung der Angemessenheit der Regelungen des Staatsvertrages und - bei Bedarf - eine entsprechende Anpassung vorsieht, zudem sicher, daß Veränderungen unverzüglich Rechnung getragen werden kann[42].
In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die nach dem Ausgeführten jedenfalls unter den genannten Voraussetzungen Programmzahlbegrenzungen erlaubt, gibt es im übrigen sogar Anzeichen dafür, daß unter Umständen derartige Regelungen verfassungsrechtlich geboten sein können. Denn angesichts der Tatsache, daß einerseits der private Rundfunk im wesentlichen auf Einnahmen aus der Wirtschaftswerbung angewiesen ist und andererseits der öffentlich-rechtliche Rundfunk nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts keine Gewähr dafür bietet, daß er sich stets im Rahmen des Funktionsnotwendigen hält[43], erscheint es naheliegend, jedenfalls dann eine entsprechende Handlungspflicht des Gesetzgebers anzunehmen, wenn dieser Rahmen überschritten wird und dies dazu führt, daß der private Rundfunk nicht mehr den Anforderungen des Wettbewerbs entsprechen kann[44]. Denn der Rundfunkgesetzgeber hat die Grundsätze der dualen Rundfunkordnung zu regeln und dabei unter anderem auch die wirtschaftlichen Bedingungen der privaten Veranstalter zu berücksichtigen[45]. Abgesehen davon kann der Gesetzgeber auch allein schon deshalb zum Handeln gezwungen sein, weil er - und nicht die Rundfunkanstalten[46] - der Garant für die hinreichende Berücksichtigung der finanziellen Belange der Rundfunkteilnehmer und damit für die Angemessenheit der Gebührenhöhe ist.
Auch bei den Vorgaben zur inhaltlichen Ausrichtung der Programme in § 3 Abs. 1 SWR-StV[47] handelt es sich um kein rundfunkrechtliches Novum. Derartige Programmbeschreibungen, die über bloße Programmgrundsätze hinausgehen, finden sich auch in § 2 DLR-StV, der Information und Kultur als programmliche Schwerpunktbereiche bestimmt, sowie - ebenfalls verbunden mit einem Staatsvertragsvorbehalt - in § 19 RStV, nach dessen Absatz 1 die ARD-Anstalten ein zusätzliches Fernsehprogramm "mit kulturellem Schwerpunkt"[48] und nach dessen Absatz 2 sie gemeinsam mit dem ZDF zwei zusätzliche "Spartenfernsehprogramme"[49], also nur Programme mit im wesentlichen gleichartigen Inhalten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 RStV) und keine Vollprogramme mit vielfältigen Inhalten (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 RStV), veranstalten können. In verfassungsrechtlicher Hinsicht sind jedenfalls die Bestimmungen des § 3 Abs. 1 SWR-StV unbedenklich. Als wesentlicher Bestandteil der Rundfunkfreiheit gewährleistet die Programmfreiheit zwar, daß der Rundfunk selbst entscheiden kann, was der Rundfunkauftrag in publizistischer Hinsicht verlangt[50]. Dieser Auftrag ist aber durch gesetzliche Regelungen im Sinne einer positiven Ordnung zu konkretisieren[51], wobei der Gesetzgeber im Rahmen seines breiten Gestaltungsraumes unter anderem auch programmleitende Entscheidungen treffen kann[52]. § 3 Abs. 1 SWR-StV wird diesen Maßstäben gerecht, denn er macht lediglich der Funktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks entsprechende positive Vorgaben, die keine meinungsverkürzenden Auschlußtatbestände für bestimmte Programminhalte enthalten und die die inhaltlichen Gestaltungsmöglichkeiten völlig unberührt lassen, zumal es sich sämtlich um Soll-Vorschriften handelt[53].
2.2. Das Verbot lokal- und regionalbezogener Werbung
Nach dem etwas mißverständlich formulierten § 8 Satz 1 SWR-StV ist lokal- und regionalbezogene Werbung einschließlich Sponsoring dem SWR nicht gestattet. Durch diese für die Programme des SWR abschließende Regelung soll einerseits die wirtschaftliche Grundlage der privaten Veranstalter von lokalem und regionalem Rundfunk gesichert werden, weil diese auf die Einnahmen aus lokaler und regionaler Werbung besonders angewiesen sind. § 8 Satz 1 SWR-StV erstreckt die insoweit bisher schon in Baden-Württemberg geltende Rechtslage[54] auch auf Rheinland-Pfalz. Andererseits soll aber die Veranstaltung von entsprechenden Fensterprogrammen nicht zu finanziellen Nachteilen des SWR führen, die über die höheren Kosten dieser Fensterprogramme hinausgehen und sich in Einbußen bei den Werbeeinnahmen des Hauptprogramms niederschlagen. Angesichts dieser Ratio, die auch in der amtlichen Begründung der Vorschrift Niederschlag gefunden hat, ist nur dann von einer lokalen oder regionalen Bezogenheit der Werbung auszugehen, wenn sie ausschließlich für eine lokale oder regionale Sendung akquiriert worden ist und dementsprechend auch nur in einem solchen Programm gesendet werden soll. Werbung, die im Rahmen des jeweiligen Hauptprogramms überregional geschaltet wird, kann also auch in einem lokalen oder regionalen Fensterprogramm zeitgleich gesendet werden.
Verfassungsrechtlich begegnet dieses partielle Werbeverbot solange keinen Bedenken, wie der SWR die zur Grundversorgung der Bevölkerung mit lokalem und regionalem Rundfunk erforderlichen Programme ohne zusätzlich Einnahmen finanzieren kann. Unter dieser Voraussetzung ist ihm der durch das Werbeverbot entstehende Nachteil zumutbar. Denn der Schutzbereich der Rundfunkfreiheit erfaßt grundsätzlich nicht das "Wie" sondern allein das "Ob" der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Auch kann nicht festgestellt werden, daß das Werbeverbot den publizistischen Wettbewerb zwischen öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk unterbindet[55].
2.3. Die "Staatsquote" im Rundfunk- und Verwaltungsrat
Die Landtage und Regierungen der vertragsschließenden Länder entsenden fünfzehn der vierundsiebzig Mitglieder des Rundfunkrates[56] (ca. 20 %) und sieben der fünfzehn Mitglieder des Verwaltungsrates[57] (ca. 47 %) des SWR. Dieser Staatseinfluß wird als zu stark empfunden und im Hinblick auf den Verwaltungsrat auch von Verfassungswidrigkeit gesprochen[58].
Das Bundesverfassungsgericht hat bisher zwar keine Grenze des zulässigen Staatseinflusses beziffert, jedoch deutlich zum Ausdruck gebracht, daß Art. 5 GG - der eine angemessene staatliche Vertretung in den Organen einer Rundfunkanstalt nicht hindere - es ausschließt, daß der Staat unmittelbar oder mittelbar eine Rundfunkanstalt "beherrscht"[59]. Allgemein darf die Gewichtung der gesellschaftlichen Gruppen in den Gremien zu keiner "groben Verzerrung des Interessenspektrums" führen und die Rundfunkanstalt keiner bestimmten Gruppe "ausliefern"[60].
Diesen Maßstäben wird die Besetzung des Rundfunkrates des SWR selbst dann gerecht, wenn bei den fünf Vertretern der kommunalen Spitzenverbände[61] und dem einen Vertreter der ausländischen Mitbürger, der nach § 14 Abs. 2 Nr. 30 SWR-StV kommunaler Mandatsträger sein muß, eine gewisse "Staats- bzw. Politiknähe" unterstellt wird. Denn auch bei einer Quote von dann ca. 28 % kann offensichtlich noch nicht von einem beherrschenden Einfluß ausgegangen werden[62]. Daß nach § 14 Abs. 4 Satz 3 SWR-StV der für Rundfunkfragen zuständige Ausschuß des jeweiligen Landtags entscheidet, wenn sich mehrere entsendeberechtigte Organisationen nicht auf das oder die gemeinsam in den Rundfunkrat zu entsendenden Mitglieder einigen können, ändert daran nichts. Denn der Ausschuß trifft nur die Auswahl aus einem von den streitenden Organisationen abschließend benannten Personenkreis. Das originäre Recht der Organisationen wird also nicht durch ein Benennungsrecht des Ausschusses ersetzt, sondern lediglich - als ultima ratio - durch § 14 Abs. 4 Satz 3 SWR-StV hinsichtlich der Auswahlentscheidung modifiziert. Diese Lösung erscheint angesichts der direkteren demokratischen Legitimation des Landtagsausschusses im übrigen sachgerechter als die des § 17 Abs. 3 NDR-StV[63], der im Nichteinigungsfall die Auswahlentscheidung auf das Landtagspräsidium überträgt.
Problematischer ist indessen das Verhältnis beim Verwaltungsrat, auch wenn auf den ersten Blick einiges dafür spricht, unter einer Quote von 50 % noch nicht eine "Beherrschung" oder "Auslieferung" anzunehmen[64]. Dabei dürfte es zumindest verfassungsrechtlich nicht von Bedeutung sein, daß die von den Landtagen und Regierungen entsendeten Verwaltungsratsmitglieder aus verschiedenen Ländern kommen[65]. Allein entscheidend ist, ob den Vertretern des Staates als einheitlich zu betrachtende Gruppe ein "angemessener Anteil eingeräumt wird"[66]. Denn aus der Sicht der Rundfunkanstalt macht es keinen Unterschied (und darf es auch nicht), durch welchen Staat über die Gremien Einfluß genommen wird und von welchen Parteien dieser Staat geführt wird. Auch wenn eine weitere - tendenzielle - Stärkung der "Staatsbank" und damit auch der verfassungsrechtlichen Zweifel dadurch eintreten könnte, daß nach § 20 Abs. 1 Satz 2 SWR-StV die zuvor genannten "staats- und politiknahen" Rundfunkratsmitglieder[67] in den Verwaltungsrat gewählt werden, dürfte sich die Regelung dennoch im Rahmen der Verfassung halten. Weil Rundfunkfreiheit in erster Linie Programmfreiheit bedeutet, kommt es vor allem darauf an, daß das "Programm" ausgewogen ist und nicht einseitig einer gesellschaftlichen Institution oder Organisation dient[68]. Dies erscheint aber angesichts der verfassungsrechtlich unproblematischen Zusammensetzung des Rundfunkrates des SWR und der Kompetenzverteilung unter den Organen des SWR organisationsrechtlich gewährleistet. Zwar kann der mit einer starken "Staatsbank" versehene Verwaltungsrat des SWR über seine Zuständigkeit für die Finanzordnung und die Wirtschaftsführung der Anstalt mittelbar Einfluß auf die Programme des SWR nehmen. Die eigentlichen Programmangelegenheiten unterfallen jedoch nach § 15 SWR-StV der Zuständigkeit des Rundfunkrates, der insbesondere die Programmaufsicht ausübt und über die Einhaltung der Programmgrundsätze wacht sowie den Intendanten in Programmangelegenheiten berät[69].
Angesichts der anhaltenden Kostensteigerungen im Medienbereich und der bisher damit verbundenen Gebührenerhöhungen einerseits sowie der stagnierenden bzw. rückläufigen Realeinkommen andererseits wird der öffentlich-rechtliche Rundfunk in den kommenden Jahren einer harten Bewährungsprobe ausgesetzt sein. Die Bündelung von Kräften, die Ausschöpfung von Kooperationsmöglichkeiten und das Erzielen von Synergieeffekten werden auch in den nächsten Jahren die Schlagworte sein. Dabei wird es in ökonomischer Hinsicht und auch im Hinblick auf die Zuschauerakzeptanz um die Realisierung effektiver und attraktiver Programmangebote gehen.
Mit der Neugründung einer Rundfunkanstalt für die zwei Länder im deutschen Südwesten wird eine erster wichtiger Schritt auf dem Weg zu einer neuen ARD-Struktur vollzogen. Durch den hierdurch möglich werdenden Abbau verzichtbarer Doppelstrukturen und eine schlanke und effiziente Organisation des SWR können - nach Abschluß der kostenintensiven Umstrukturierungsmaßnahmen - wesentliche Wirtschaftlichkeitseffekte erzielt werden. Ferner ist schon aufgrund der Größe der neuen Anstalt, deren Gebühreneinnahmen bis zum 31. Dezember 2000 ca. 1,5 Mrd. DM jährlich betragen werden, nicht nur von günstigeren Fixkosten sondern auch von einer verbesserten Marktposition und der Möglichkeit zu kostengünstigeren Investitionen auszugehen.
Angesichts der geschilderten politischen und rechtlichen Sachlage werden andere Länder mit Sicherheit weitere Schritte vollziehen. Denn den Gebührenzahlern in den betroffenen Ländern wird von der verantwortlichen Politik nicht nachvollziehbar erklärt werden können, warum sie im Vergleich zu denen in anderen Ländern für ein gleichwertiges öffentlich-rechtliches Rundfunkangebot mehr oder für ein geringwertigeres gleichviel Gebühren zahlen müssen.
Abgesehen von der unstreitig erforderlichen Reform der Organisationsstruktur der ARD könnte der öffentlich-rechtliche Rundfunk zukünftig aber auch inhaltlich einer Reformdiskussion ausgesetzt sein. Denn schon heute wird seine gebührenfinanzierte Sonderstellung zunehmend in Frage gestellt. Wird man dem - angesichts der nicht mehr zu verkennenden Qualitätssteigerungen der privaten Programme - nur noch die integrative und komplementäre Funktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Bereichen entgegenhalten können, die für den privaten Rundfunk unwirtschaftlich und damit nicht kommerzialisierbar sind? Oder kann der öffentlich-rechtliche Rundfunk vor dem ihm dann drohenden Schattendasein bewahrt werden, indem ihm - im Interesse seiner publizistischen Wettbewerbsfähigkeit - ein weiteres Qualitätsmerkmal gegeben wird, die Werbefreiheit[70]?
[1] Während seiner Abordnung zum Staatsministerium Baden-Württemberg war der Verfasser als Rundfunkreferent mit der Vorbereitung und staatsvertraglichen Umsetzung der politischen Entscheidungen zur Rundfunkneuordnung im Südwesten Deutschlands befaßt.
[2] Das bad.-württ. Zustimmungsgesetz (GBl. 97, 297) sieht Änderungen des Landesdatenschutz-, Landesgleichberechtigungs-, Landespersonalvertretungs-, Landespresse- und des Meldegesetzes vor; die Verkündung des rh.-pfl. Zustimmungsgesetzes erfolgte in GVBl. 97, 260.
[3] "Die Programme des Südwestfunks müssen von vollendeter Objektivität und demokratischer Auffassung getragen sein und die internationale Zusammenarbeit fördern. Sie müssen jede militärische und totalitäre Tendenz ausschließen ..." (nach Hans Bausch, Rundfunk in Deutschland, 1980, Bd. 3 S. 104).
[4] Nach Hans Bausch, a.a.O., S. 72.
[5] Abdruck bei Kops/Sieben, Die Organisationsstruktur des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der aktuellen Diskussion, Berlin 1996, S. 121 ff; s.a. Frankfurter Rundschau vom 31.01.1995.
[6] Vgl. § 11 Abs. 2 Rundfunkstaatsvertrag (RStV) i.V.m. §§ 12 ff Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag (RFinStV)
[7] Der Saarländischer Rundfunk (SR), Radio Bremen (RB) und der Sender Freies Berlin (SFB) erhalten aufgrund der Vereinbarung der ARD-Rundfunkanstalten über den Finanzausgleich vom 25. Juni 1996 nach § 15 RFinStV in der seit dem 1. Januar 1997 bis zum 31.12.2000 laufenden Gebührenperiode aus dem Finanzausgleich jährlich insgesamt 186,17 Mio.DM, wovon SDR und SWF 27 Mio. DM aufzubringen haben. Der 93,17 Mio. DM zahlende WDR äußerte in einer Protokollnotiz zur Vereinbarung seine Erwartung, daß sein Anteil nach dem Jahr 2000 auf den bis 31.12.1996 geltenden Prozentsatz (44,46 % = 83,45 Mio. DM) zurückgeführt wird (vgl. ARD Jahrbuch 1996, S. 346, 402).
[8] Abdruck der Beschlüsse bei Kops/Sieben, a.a.O., S. 215 ff.
[9] Das sind insbesondere die unionsgeführten Länder, deren Rundfunkanstalten den Finanzausgleichsbetrag aufbringen, also Bayern und Baden-Württemberg. Die weiteren zahlenden Anstalten sind der Hessische, der Norddeutsche und der Westdeutsche Rundfunk (vgl ARD-Jahrbuch 1996, S. 402).
[10] Rundfunk-, ARD-, ZDF-, Rundfunkfinanzierungs- und Rundfunkgebührenstaatsvertrag sowie Staatsvertrag über die Körperschaft des öffentlichen Rechts "Deutschlandradio".
[11] Mahrenholz, Verfassungsfragen des Rundfunkfinanzausgleichs: Die Runfunklandschaft nach dem Staatsvertrag von 1996 und die kleinen Rundfunkanstalten, Baden-Baden 1997 (Rechtsgutachten im Auftrag des Senats der Freien Hansestadt Bremen).
[12] Mahrenholz, a.a.O., S. 55 f.
[13] Mahrenholz, a.a.O., S. 39 ff.
[14] Mahrenholz, a.a.O., S. 40.
[15] Vgl. bspw. § 3 Abs. 1 Spiegelstr. 1 bis 3 SWR-StV ("...-programme für die Länder Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz ...").
[16] Derzeit Arte, Kinderkanal, Phoenix und 3sat.
[17] Vgl. a. Lerche, Rechtsfragen zur Festsetzung der Rundfunkgebühr, Rechtsgutachten im Auftrag der Staatskanzleien der Länder Baden-Württemberg, Bayern, Sachsen und Thüringen (nicht veröffentlicht), S. 54 ff.
[18] So aber Mahrenholz, a.a.O., S. 39 ff.
[19] Mahrenholz, a.a.O., S. 42 m.w.N.
[20] Mahrenholz, a.a.O., S. 48 unter Hinweis auf BVerfGE 31, 311, 328 ff.
[21] Lerche, a.a.O., S. 12; vgl. a. BVerfGE 89, 144, 153.
[22] Mahrenholz, a.a.O., S. 57.
[23] BVerfGE 90, 60, 104; vgl. a. Lerche, a.a.O., S. 25 ff.
[24] Bei landesbezogener Zugrundelegung des Gebühren- und Werbeaufkommens von SDR und SWF ergibt sich ein Verhältnis von etwa 5:2 zugunsten Baden-Württembergs (vgl. ARD-Jahrbuch 1996, S. 324 ff, 355ff u. Bericht und Empfehlungen der Enquetekommission "Rundfunk-Neuordnung", BW-Lt-Drucks. 12/1560, S. 15).
[25] Ministerpräsident Beck hatte in seinem "Skizzenpapier zur Neuordnung des Rundfunks im Südwesten" vom 15.03.1995 (abgedruckt bei Kops/Sieben, a.a.O., S. 283 ff) die Zielvorstellung geäußert, eine Neuordnung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Südwesten solle die Länder Baden-Württemberg, Hessen, Rheinland-Pfalz und das Saarland umfassen.
[26] Bisher gibt es in Mainz ein von einem Studiodirektor geleitetes "Landesfunkhaus" des SWF (vgl. ARD-Jahrbuch 1996). Dort wurden 1995 mit 392 Planstellen 36,3 % der TV-Eigenproduktionen und im Hörfunkbereich 4,2 % der SWF 1, 2,2 % der S 2, 35,9 % der S 4/SWF 4 und keine Sendeminuten des Programms SWF 3 produziert. Der Rest wurde am Sitz der Intendanz in Baden-Baden (1738 Planstellen; 1996 waren es 1570) sowie in den Landesstudios Freiburg und Tübingen (47 bzw. 43 Planstellen) produziert (Jahres- und Geschäftsbericht des SWF 1995; vgl. a. ARD-Jahrbuch 1996, S. 346, 68 u. Bericht und Empfehlungen der Enquetekommission "Rundfunk-Neuordnung", a.a.O., S. 19).
[27] Voß, Südwest 2000: Zur Neuordnung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Südwesten, Baden-Baden im Juli 1995 (abgedruckt bei Kops/Sieben, a.a.O., S. 291 ff).
[28] Fünfgeld, Ein Zwischenruf zur Neuordnungsdiskussion im Südwesten, Stuttgart im Oktober 1995 (abgedruckt bei Kops/Sieben, a.a.O., S. 379 ff). Im April 1996 stellte der SDR-Intendant das Reformkonzept des SDR "Programme für Baden-Württemberg" der Öffentlichkeit vor, in dem insbesondere der Verbundgedanke fortentwickelt und das Konzept für eine dienstleistende Holding zweier eigenständiger Landesrundfunkanstalten dargelegt wurde.
[29] GBl.-BW 93, 761.
[30] Für die Standorte sind ferner die §§ 2 Abs. 3, 3 Abs. 2, 30 Abs. 2 SWR-StV von Bedeutung; vgl a. die weiteren Ausführungen in der Protokollerklärung.
[31] BVerwGE 22, 299, 311 f.
[32] § 3 Abs. 1 hat - soweit für die inhaltliche Ausrichtung der Hörfunkprogramme von Bedeutung - folgenden Wortlaut:
"Der SWR veranstaltet folgende Rundfunkprogramme:
- Jeweils zwei Landeshörfunkprogramme für die Länder Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz; davon soll jeweils ein Programm ein informationsbetontes Angebot enthalten und jeweils ein Programm der Darstellung der Regionen dienen und nach landsmannschaftlichen Gesichtspunkten sowie nach gewachsenen Wirtschafts- und Erlebnisräumen zugeschnitten sein;
- zwei gemeinsame Hörfunkprogramme für die Länder Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz; davon soll ein Programm einen kulturellen Schwerpunkt haben, das andere soll ein Musik-Programm vorwiegend für jüngere Menschen sein; beide Programme sollen auch landes- und regionalbezogene Inhalte haben; ..."
[33] Insbesondere Mahrenholz hat sich - u.a. in einem dpa-Gespräch am 10. Juni 1997 - in diesem Sinne geäußert.
[34] BVerfGE 74, 297 ff.
[35] BVerfGE 90, 60 ff.
[36] BVerfGE 74, 297, 332; dort ging es aber nicht um die Frage der Zulässigkeit von "zahlenmäßigen" Programmbegrenzungen, sondern um den im damaligen § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 des bad.-württ. LMedG normierten - und wegen Verstoßes gegen das in Art. 5 Abs. 1 GG gewährleistete Grundprinzip freier Meinungsbildung, der die Rundfunkfreiheit zu dienen hat, verfassungswidrigen - Ausschluß der Landesrundfunkanstalten von der Veranstaltung regionaler und lokaler Rundfunkprogramme, die nicht schon am 31.12.1984 bestanden haben. Es war also das gezielte Verbot bestimmter Programme und damit auch bestimmter Inhalte streitgegenständlich.
[37] BVerfGE 90, 60, 92.
[38] Vgl. Fn. 37.
[39] Vgl. BVerfGE 74, 297, 344 ff.
[40] So Oppermann, Der Staatsvertrag über den Südwestrundfunk und die Rundfunkfreiheit des künftigen SWR, Rechtsgutachten erstattet dem SDR und dem SWF, Tübingen 1997 (bisher nicht veröffentlicht), S. 37, der aber übersieht, daß auch § 19 Abs. 3 RStV einen Staatsvertragsvorbehalt begründet; vgl. a. § 14 Abs. 3 LMedG-BW.
[41] § 2 DLR-StV (vgl. Fn. 29), § 3 des Staatsvertrages über den Mitteldeutschen Rundfunk vom 30.05.1991 (GVBl.-Sachs. S. 169).
[42] Oppermann, a.a.O., S. 38 f, weist in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hin, daß im Falle der Notwendigkeit der Einführung weiterer Programme eine Zulassungsverpflichtung der Staatsvertragsländer anzunehmen ist.
[43] BVerfGE 90, 60, 92.
[44] In der Präambel zum RStV heißt es unter anderem:
"Beide Rundfunksysteme (öffentlich-rechtlicher Rundfunk und privater Rundfunk) müssen in der Lage sein, den Anforderungen des nationalen und des internationalen Wettbewerbs zu entsprechen."
[45] BVerfGE 73, 118, 154; vgl. a. Oppermann, a.a.O., S. 26 u. 35, der deshalb Programmbegrenzungen immerhin für grundsätzlich zulässig hält.
[46] BVerfGE 90, 60, 92.
[47] Vgl. Fn. 32.
[48] 3sat.
[49] Kinderkanal und Phoenix.
[50] BVerfGE 90, 60, 87.
[51] BVerfGE 90, 60, 88.
[52] BVerfGE 90, 60, 94.
[53] So im Ergebnis auch Oppermann, a.a.O., S. 36.
[54] Vgl. § 14 Abs. 2 LMedG, dem § 8 Satz 1 SWR-StV nach der lex-posterior-Regel vorgeht.
[55] BVerfGE 74, 297, 342 ff.
[56] Vgl. § 14 Abs. 2 Nr. 1-2 und Abs. 3 Nr. 1-2 SWR-StV.
[57] Vgl. § 20 Abs. 1 SWR-StV.
[58] So Mahrenholz u.a. in einem dpa-Gespräch am 10. Juni 1997.
[59] BVerfGE 12, 205, 263.
[60] BVerfGE 83, 238, 336.
[61] Vgl. § 14 Abs. 2 Nr. 8-10 und Abs. 3 Nr. 16.
[62] So auch Oppermann, a.a.O., S. 55 f. m.w.N..
[63] Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk v. 17./18.12.1991, GVBl.-Hbg. 92, 39.
[64] Vgl. Oppermann, a.a.O., S. 56 ff. m.w.N.
[65] So aber Oppermann, a.a.O., S. 57, unter Berufung auf BayVerfGH, NJW 1990, 311, 313.
[66] Vgl. a. die dieses Verständnis nahelegenden Ausführungen in BVerfGE 12, 205, 263.
[67] Vgl. Fn. 61.
[68] Vgl. BVerfGE 83, 238, 333.
[69] Auch Oppermann, a.a.O., S. 57f., sieht die Regelung des § 20 SWR-StV insbesondere wegen der von der Rundfunkfreiheit "etwas stärker abgesetzten Aufgabenstellung" des Verwaltungsrates als "noch verfassungsrechtlich haltbar" an.
[70] Deren Finanzierung erscheint angesichts der Tatsache, daß die Erträge der Rundfunkanstalten aus Werbung seit Jahren zurückgehen und nur einen geringen Teil der Gesamterträge ausmachen, durchaus möglich. Im Jahre 1995 beliefen sich bspw. die Werbeerträge der Landesrundfunkanstalten auf 329,9 Mio. DM und damit auf 3,7 % der Gesamterträge (vgl. ARD-Jahrbuch 1996, S. 168).