Source: https://www.jusmeum.de/urteil/ovg_hessen/e9759c3d7749967097ad1ecd5f73d00e5dd783470991e676a883b6c75e5daefa
Timestamp: 2019-11-16 21:40:58
Document Index: 127122045

Matched Legal Cases: ['§ 47', '§ 20', '§ 29', '§ 34', '§ 1', '§ 29', '§ 20', '§ 1', '§ 20', '§ 34', '§ 29', '§ 34', '§ 29', '§ 47', '§ 29', 'Art. 9', 'Art. 7', '§ 20', '§ 1', '§ 29', '§ 29', '§ 31', '§ 29', '§ 3', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 44', '§ 93', '§ 47', '§ 47', '§ 11', '§ 47', '§ 29', '§ 29', '§ 35', '§ 51', '§ 29', '§ 35', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 36', '§ 47', '§ 29', '§ 28', '§ 28', '§ 29', '§ 66', '§ 28', '§ 63', '§ 66', '§ 1', '§ 8', '§ 1', '§ 29', '§ 13', '§ 29', '§ 35', '§ 29', '§ 29', '§ 110', '§ 110', '§ 29', '§ 110', '§ 29', '§ 29', '§ 110', '§ 110', '§ 29', '§ 35', '§ 29', '§ 1', '§ 1', '§ 56', '§ 76', 'Art. 108', '§ 76', '§ 60', 'Art. 118', '§ 76', '§ 29', '§ 30', '§ 4', '§ 20', 'Art. 80', '§ 29', '§ 30', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 31', '§ 20', '§ 29', '§ 31', '§ 20', '§ 31', '§ 20', '§ 31', '§ 31', '§ 29', '§ 20', '§ 3', '§ 3', '§ 29', '§ 20', '§ 3', '§ 20', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 37', '§ 29', '§ 45', '§ 20', '§ 29', '§ 20', '§ 29', '§ 20', '§ 29', '§ 29', '§ 3', '§ 28', '§ 29', '§ 34', '§ 29', '§ 29', '§ 34', '§ 29', '§ 35', '§ 34', '§ 29', '§ 35', '§ 29', '§ 34', '§ 46', '§ 36', '§ 123', 'Art. 19', '§ 46', '§ 44', 'Art. 9', '§ 20', '§ 46', '§ 29', '§ 29', '§ 29']

HessVGH, 3 N 3703/87: VGH Kassel: mitwirkungsrecht, naturschutz, öffentliches recht, angemessene frist, materielles recht, nichtigkeit, rechtsverordnung, rechtlich geschütztes interesse, allgemeines verwaltungsrecht
Urteil des HessVGH vom 09.03.1988, 3 N 3703/87
Aktenzeichen: 3 N 3703/87
VGH Kassel: mitwirkungsrecht, naturschutz, öffentliches recht, angemessene frist, materielles recht, nichtigkeit, rechtsverordnung, rechtlich geschütztes interesse, allgemeines verwaltungsrecht
Entscheidungsdatum: 09.03.1988
Normen: § 47 Abs 2 VwGO, § 20g Abs 6 BNatSchG, § 29 Abs 1 BNatSchG, § 34 Abs 2 NatSchG HE, § 1 Abs 2 VwVfG HE
3 N 3703/87, 3 N 3735/87
Nichtigkeit der Verordnung über die Bestandsregulierung von Rabenvögeln wegen Verletzung der Mitwirkungsrechte anerkannter Naturschutzverbände
1Die Antragsteller sind nach § 29 BNatSchG anerkannte Naturschutzverbände. Sie wenden sich gegen die von der Hessischen Landesregierung am 28.07.1987 gemäß § 20 g Abs. 6 Satz 1 und 2 BNatSchG erlassene und am 25.08.1987 verkündete Verordnung (VO) über die Bestandsregulierung von Rabenvögeln (GVBl. I S. 156). Gemäß § 1 VO dürfen Jagdschutzberechtigte und mit deren Erlaubnis Jagdgäste abweichend von § 20 f Abs. 1 Nr. 1
2BNatSchG Vögel der Arten Rabenkrähe, Eichelhäher und Elster außerhalb befriedeter Bezirke und außerhalb der Brutzeit vom 1. April bis zum 15. Juli töten, sofern die obere Jagdbehörde feststellt, daß der Schutz der heimischen Tierwelt oder die Abwendung erheblicher landwirtschaftlicher Schäden dies erfordert. Die Verordnung tritt am 31.03.1988 außer Kraft. Ihre Geltungsdauer kann von dem für das Jagdwesen zuständigen Minister jeweils um ein Jahr verlängert werden.
3Mit Schreiben vom 13.07.1987 unterrichtete der Hess. Minister für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz die Mitglieder des gemäß § 34 HeNatG bei der oberen Naturschutzbehörde gebildeten Landesnaturschutzbeirats über den Verordnungsentwurf. Zusätzlich wurde darauf hingewiesen, sollte eine Stellungnahme zu dem Verordnungsentwurf beabsichtigt sein, werde diese umgehend erbeten, da eine unverzügliche Veröffentlichung der Verordnung vorgesehen sei. Gemäß Formularschreiben vom 20.07.1987 erfolgte die Übersendung von drei Ausfertigungen der Verordnung an den Hess. Ministerpräsidenten - Staatskanzlei - mit der Bitte, die Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt zu veranlassen. Am 21.07.1987 ging im Hess. Ministerium für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz ein am 16.07.1987 datiertes Schreiben von Herrn Willy Hauer ein, der Vorsitzender der Antragstellerin zu 1 und Vorsitzender des Landesnaturschutzbeirats ist.
4Er teilte u.a. mit, er lasse zur Zeit prüfen, inwieweit hinsichtlich der Nichtanhörung der nach § 29 BNatSchG anerkannten Naturschutzverbände ein Abweichen vom geltenden Recht vorliege. Weiter heißt es in diesem Schreiben: "Ungefragt möchte ich Ihnen im Namen der Hessischen Gesellschaft für Ornithologie und Naturschutz mitteilen, daß wir die Wiedereinführung einer Jagdzeit für die drei Rabenvogelarten kategorisch ablehnen. Zur Begründung verweise ich wiederum auf die Stellungnahmen der Vogelschutzwarte und des Deutschen Bundes für Vogelschutz."
5Das dem Antragsteller zu 2 zugehörige Mitglied des Landesnaturschutzbeirats sprach sich mit am 23.07.1987 im Ministerium eingegangenem Schreiben vom 22.07.1987 inhaltlich gegen den Verordnungsentwurf aus, rügte zugleich eine nicht rechtzeitige Unterrichtung des Beirats und ebenso wie der 1. Vorsitzende des
rechtzeitige Unterrichtung des Beirats und ebenso wie der 1. Vorsitzende des Antragstellers zu 2 mit Schreiben vom 22.07.1987, eingegangen am 27.07.1987, die fehlende Verbandsbeteiligung. Zuvor hatten sich ein Arbeitskreis bzw. ein Kreisverband der Antragsteller aus Kassel mit einer am 29.06.1987 im Ministerium eingegangenen Stellungnahme gegen eine Bejagung von Rabenvögeln ausgesprochen.
6Mit Schreiben vom 21.08.1987 forderten sieben der in Hessen anerkannten Naturschutzverbände, darunter die Antragsteller, unter Berufung auf ein Anhörungsrecht einen Verordnungsentwurf zur Stellungnahme an. Mit ministeriellem Schreiben vom 15.09.1987 erhielten sie die Mitteilung, die Verordnung sei am 26.08.1987 in Kraft getreten, sowie eine nähere Erläuterung der Entscheidung. Es heißt dort, das Verfahren nach § 34 Abs. 2 HeNatG werde als gewahrt betrachtet. Andererseits habe eine Stellungnahme des Antragstellers zu 2 bereits im April 1987 vorgelegen, und habe somit frühzeitig in die Überlegungen und Erörterungen einbezogen werden können. Darüber hinaus übersandte die Bezirksdirektion für Forsten und Naturschutz in Kassel u.a. den Antragstellern eine Informationsschrift mit dem Titel "Zur Bejagung häufiger Rabenvogelarten aus ökologischer und naturschutzfachlicher Sicht".
7Mit ihren am 30.11.1987 bzw. am 03.12.1987 gestellten Normenkontrollanträgen machen die Antragsteller geltend, ihr Anhörungsrecht nach § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG sei verletzt worden. Die zu spät erfolgte fachliche Information ändere nichts daran, daß die genannten Rechtfertigungsgründe zur Bestandsregulierung der drei Rabenvogelarten sachlich in wesentlichen Teilen nicht haltbar seien. Rabenkrähe, Elster und Eichelhäher begrenzten ihre Populationsdichte auf natürliche Weise. Die drei Rabenvögel bedrohten auch keine einzige Vogelart in ihrem Bestand. Sie richteten auch keine nennenswerten Schäden in der Landwirtschaft an. Solche Schäden seien nur für die seit langem unter Naturschutz stehende Saatkrähe in der Umgebung ihrer Brutkolonien belegt.
8Rechtlich stelle die Verletzung des Mitwirkungsrechts als eines subjektivöffentlichen Rechts einen nach § 47 VwGO beachtlichen Nachteil dar. Das anstelle der Verbandsklage bundesrechtlich eingeräumte Mitwirkungsrecht gewähre eine selbständig durchsetzbare verfahrensrechtliche Rechtsposition, die nicht nur der Ordnung des Verfahrensablaufs, sondern einer qualifizierten, sachkundigen Mitwirkung der einem strengen Anerkennungsverfahren unterzogenen Naturschutzverbände diene. Die Mitwirkung solle die inhaltliche Richtigkeit der behördlichen Entscheidung fördern.
9Der Verstoß gegen § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG führe als wesentlicher Verfahrensmangel zur Nichtigkeit der angegriffenen Norm. Die generelle Jagdzeit von 8 1/2 Monaten für die drei Rabenvogelarten verstoße materiell-rechtlich gegen Art. 9 der EG-Richtlinie über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (79/409/EWG) vom 02.04.1979 (Amtsblatt L 103 S. 1). Den betroffenen Rabenvögeln werde nicht der erforderliche Mindestschutz für eine ausreichende Nist-, Brut- und Aufzuchtszeit nach Art. 7 der EG-Richtlinie gewährt. Die Ausnahmen vom allgemeinen Tötungsverbot seien nicht auf das strikt Notwendige begrenzt und nicht mit ausreichenden Kontrollen versehen. Im übrigen liege ein Verstoß gegen § 20 g Abs. 6 BNatSchG vor. Soweit die Landesregierung nach dieser Vorschrift die Kompetenz zum Erlaß einer Rechtsverordnung, wie hier, nicht auf oberste Landesbehörden übertragen habe, hätte sie selbst prüfen müssen, ob die Voraussetzungen für Ausnahmevorschriften gegeben seien. Dies sei nicht geschehen. § 1 VO stelle keine Ausnahmevorschrift dar, sondern eine reine Kompetenznorm. Die Delegation der Feststellung der Eingriffsvoraussetzungen an die obere Jagdbehörde bedeute eine unzulässige Ausschaltung der Beteiligung der anerkannten Naturschutzverbände. Unter Verletzung des Formzwangs der Rechtsverordnung seien nachgeordnete Verwaltungsbehörden zum Erlaß allgemeiner Ausnahmevorschriften ermächtigt worden. Seitens der Landesregierung sei es zu einer "Flucht aus Kompetenz und Form" gekommen.
10 Die Antragsteller beantragen,
11festzustellen, daß die Verordnung der Hessischen Landesregierung über die Bestandsregulierung von Rabenvögeln vom 28. Juli 1987 (GVBl. I S. 156) nichtig ist.
12 Der Antragsgegner beantragt,
13die Normenkontrollanträge abzulehnen.
14 Seiner Ansicht nach sind die Antragsteller nicht antragsbefugt. Eine Verletzung des Mitwirkungsrechts nach § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG liege nicht vor. Die Landesregierung sei keine für Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Behörde, noch überhaupt eine Behörde, sondern Verfassungsorgan. Der Wortlaut des § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG sei nicht zufällig gewählt worden. Vielmehr sei absichtlich auf den Kompetenzbereich der Naturschutzbehörden und nicht auf die Reichweite des Naturschutzrechts wie beispielsweise in § 31 BNatSchG Bezug genommen worden. Der Wortlaut des § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG könne auch nicht dahingehend verstanden werden, daß jede mit Naturschutz und Landschaftspflege befaßte Behörde einbezogen sein solle. Der Bundesgesetzgeber trenne sehr deutlich zwischen Naturschutzbehörden und anderen Behörden, wie sich aus § 3 LBNatSchG ergebe. Auch der Sinn und Zweck der Vorschrift lasse keine andere Auslegung zu. Als Ausnahmevorschrift sei § 29BNatSchG eng auszulegen. Die Naturschutzverbände hätten nicht an allen Rechtssetzungsakten unter der Gesetzesebene mitwirkensollen.Hilfsweise wird vorgetragen, selbst wenn den Antragstellern bei der streitbefangenen Verordnung Gelegenheit zur Stellungnahme hätte gegeben werden müssen, führe ein Verfahrensverstoß hier nicht zur Nichtigkeit der Norm. § 29 BNatSchG räume den Verbänden jedenfalls nur ein eingeschränktes Recht zur Mitwirkung ein, das nicht dem Schutz subjektiver Rechtspositionen der anerkannten Naturschutzverbände, sondern allein der Artikulation und Repräsentation öffentlicher Naturschutzinteressendiene.Höchsthilfsweise und vorsorglich weist der Antragsgegner darauf hin, die Auffassung von Ossenbühl (NJW 1986, 2805,2812) zu einer Fehlerquellenlehre für untergesetzliche Normen werde nicht geteilt. Insbesondere könne nicht nachvollzogen werden, welche Verfahrensregeln nicht abstrakt geeignet sein sollen, die materielle Richtigkeit des Entscheidungsergebnisses zu fördern, sehe man einmal von Verkündungsvorschriften ab, deren Verletzung ohnehin die Nichtigkeit einer Norm nach sich zögen. Suche man zutreffenderweise in Fällen wie dem vorliegenden eine Lösung in Analogie zum Verwaltungsverfahrensrecht, ergebe sich, daß die Norm nicht nichtig sei. Wäre es bei einem vergleichbaren Verwaltungsakt unterlassen worden, den anerkannten Verbänden Gelegenheit zur Stellungnahme zugeben, beispielsweise im Falle des § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG, hätte dies jedenfalls nicht zur Nichtigkeit des Verwaltungsakts in entsprechender Anwendung des § 44 Abs. 3 Nr. 3 und 4HessVwVfG geführt.
15 Insgesamt sei nicht unbeachtlich, daß die Auffassung und Interessenlage der Antragsteller bis ins einzelne bekannt und inhaltlich in die Überlegungen in jeder Beziehung eingestellt worden seien. Eine förmliche Beteiligung hätte zu keinem anderen Ergebnis geführt. Im übrigen sei der Naturschutzbeirat der obersten Naturschutzbehörde beteiligt worden, dessen Vorsitzender gleichzeitig 1. Vorsitzender der Antragstellerin zu 1 sei. Insoweit bedürfe es schon einer sehr formalen Betrachtungsweise, um einen inhaltlichen Informationsmangel zu unterstellen.
16 Dem Senat liegen zwei Hefter des Antragsgegners mit Aufstellungsunterlagen über die streitbefangene Verordnung vor, ebenso drei geheftete Vorgänge der Antragsteller mit 26 Anlagen sowie die Broschüre von Bauer/Thielke "Gefährdete Brutvogelarten in der Bundesrepublik Deutschland und im Land Berlin".
17 Sämtliche Unterlagen sind Gegenstand der Beratung gewesen. Auf ihren Inhalt wird ebenso wie auf den übrigen Akteninhalt ergänzend Bezug genommen.
18 Die den gleichen Gegenstand betreffenden Parallelverfahren werden gemäß § 93 Satz 1 VwGO im Einverständnis mit den Beteiligten zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.
19 Die Entscheidung ergeht gemäß § 47 Abs. 6 Satz 1 VwGO durch Beschluß, denn der Senat hält eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich.
20 Die zulässigen Normenkontrollanträge sind begründet.
21 Die Anträge sind statthaft, denn die Antragsteller wenden sich im Wege der Normenkontrolle gegen eine Rechtsverordnung und damit gegen eine im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, deren Gültigkeit vom Hess. VGH gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 3 VwGO i.V.m. § 11 Abs. 1 HessAG/VwGO überprüft werden kann.
22 Die Antragsteller sind antragsbefugt. Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann jede natürliche oder juristische Person einen Normenkontrollantrag stellen, die durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung einen Nachteil erlitten hat. Unter einem solchen Nachteil ist die Beeinträchtigung subjektiv-öffentlicher Rechte, rechtlich geschützter Interessen oder abwägungserheblicher privater Belange zu verstehen.
23 Die Antragsteller haben als nach § 29 Abs. 2 BNatSchG anerkannte Naturschutzverbände (vgl. BT-Dr. 9/1385 S. 9) einen Nachteil erlitten. Ihr gemäß § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG i.V.m. § 35 Abs. 1 und 2 HeNatG bestehendes Anhörungs- und Mitwirkungsrecht bei der Vorbereitung von Rechtsverordnungen ist verletzt worden. Der in den genannten Vorschriften geregelten Verpflichtung der Behörden zur Anhörung entspricht nach einhelliger Auffassung in Rechtsprechung und Literatur ein subjektiv-öffentliches Recht der Naturschutzverbände (vgl. Hess. VGH, B. v. 27.08.1982 - II TH 34/82 - NuR 1983, 22; VG Frankfurt am Main, B. v. 14.07.1982, NuR 1983, 28; VG Saarlouis, H. v. 30.09.1986, NuR 1987, 39; VG Sigmaringen, U. v. 21.01.1987, NuR 1987, 233; Kodal/Krämer, Straßenrecht, 4. Aufl., S. 963; Hoppe/Schlarmann, Rechtsschutz bei der Planung von Straßen, z. Aufl., Rdnr. 126 b; Künkele/Heiderich, Naturschutzgesetz Baden-Württemberg, § 51, 7; Fickert BayVBl. 1978, 681, 690; Rehbinder, NVwZ 1982, 666; Sening, NuR 1983, 146).
24 Dieses den Naturschutzverbänden als eigenes Recht zustehende Verfahrensrecht ist rechtsschutzbewehrt und prozessual durchsetzbar. Die Verfahrensvorschrift des § 29 Abs. 1 BNatSchG i.V.m. § 35 Abs. 1 und 2 HeNatG ist von solcher Qualität, daß sie nicht nur der Ordnung des Verfahrensablaufs, insbesondere einer umfassenden Information der Verwaltungsbehörde dient, sondern den Verbänden in spezifischer Weise und unabhängig vom materiellen Recht eine eigene selbständig durchsetzbare verfahrensrechtliche Rechtsposition im Sinne eines Anspruchs auf ordnungsgemäße Beteiligung an einem Verwaltungsverfahren gewähren will (vgl. zum subjektiven Rechtsschutz durch Vorschriften über das Verwaltungsverfahren BVerwG, U. v. 14.12.1973, BVerwGE 44, 235, 239 f.; U. v. 22.02.1980 - DVBl. 1980, 996; U. v. 15.01.1982, NuR 1982, 260). Das mit einer eigenen Schutzfunktion zugunsten der Verbände ausgestattete Verfahrensrecht auf Mitwirkung besteht unabhängig vom materiellen Recht, da den Verbänden ein materielles Recht, etwa auf die inhaltliche Durchsetzung bestimmter naturschutzrechtlicher Maßnahmen, nicht zusteht. Gleichwohl hat der Gesetzgeber das den Verbänden zustehende Verfahrensrecht in besonderer Weise ausgestaltet und befestigt.
25 So geht schon aus der Entstehungsgeschichte des § 29 BNatSchG (vgl. BT-Dr. 7/5251, S. 13) hervor, daß ein formelles Mitwirkungsrecht anstelle der auf die Überprüfung von Gesetzgebungsinhalten ausgerichteten, damals von verschiedenen Seiten während des Gesetzgebungsverfahrens geforderten Verbandsklage eingeräumt worden ist. Das Mitwirkungsrecht sollte statt einer Inhaltsüberprüfung auf eine Verfahrensbeteiligung beschränkt., nicht aber die Rechtsschutzmöglichkeit als solche im ganzen genommen werden. Der Gesetzgeber wollte unterhalb des Verbandsklagerechts dem freiwilligen Naturschutz eine wirkungsvolle Repräsentation ermöglichen. Mit § 29 BNatSchG hat er anerkannt, daß die Naturschutzverbände aufgrund ihrer jahrzehntelangen praktischen Erfahrungen in der Lage sind, fachkundige, planungsfördernde Vorschläge zu machen. Sie können auf Experten und mit der Situation vor Ort vertraute Personen zurückgreifen und fachliche Anliegen kontinuierlich vertreten. Zugleich sollte der Planungsprozeß durchsichtiger und damit für die Öffentlichkeit kontrollierbarer werden (vgl. Soell in Salzwedel, Hrsg., Grundzüge des Umweltrechts, Berlin 1982, S. 562 f.). Die Leistungskraft des freiwilligen Naturschutzes sollte im staatlichen Entscheidungsprozeß im Sinne pluralistischer Balance verschiedene Interessen und Erkenntnisse wirkungsvoll repräsentiert sein. Der im Anerkennungsverfahren gemäß § 29 Abs. 2 Nr. 3 BNatSchG überprüften, nicht nur vorübergehend ausgeübten Aktivität der Verbände sollte ein Weg in eine geordnete Verfahrensbeteiligung geebnet werden. Unabhängig vom materiellen Recht und dem inhaltlichen Ausgang des staatlichen Entscheidungsprozesses sollte es gerade bei einem beschränkten, aber auch befestigten und nicht jedem beliebigen Verband zustehenden Mitwirkungsrecht bleiben.
26 Die besondere Stärke des in einem qualifizierten Anerkennungsverfahren erworbenen Mitwirkungsrechts zeigt sich auch daran, daß es gemäß § 29 Abs. 5 BNatSchG nur dann entfallen kann, wenn es zu einem Widerruf der Anerkennung
BNatSchG nur dann entfallen kann, wenn es zu einem Widerruf der Anerkennung kommt. Dies könnte nur dann der Fall sein, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung der Anerkennung nachträglich wegfielen. § 29 Abs. 5 Satz 3 BNatSchG regelt ausdrücklich, daß das Mitwirkungsrecht mit der "unanfechtbaren" Aufhebung der Anerkennung endet. Der Gesetzgeber des BNatSchG hat der Beendigung des Mitwirkungsrechts mithin besondere, ins einzelne gehende Vorschriften gewidmet. Dieser Umstand unterstützt die Auffassung, daß der Behörde eine Nichtbeachtung des Mitwirkungsrechts der Verbände nicht folgenlos an die Hand gegeben werden sollte. Es wäre ein Handeln gegen eigenes früheres Verhalten, wenn der Staat nach einem komplizierten Anerkennungsverfahren gesetzlich eine Mitwirkung in Aussicht stellte, dieses Versprechen aber verwaltungsmäßig und gerichtlich nicht einlösen würde. Rechte verlieren an Gehalt, wenn man gegen ihre Verletzung nicht vorgehen kann. Das unter den strengen Voraussetzungen des § 29 Abs. 2 BNatSchG erworbene qualifizierte Beteiligungsrecht der Verbände, das mit dem Recht zur Einsichtnahme in Sachverständigengutachten auch über ein bloßes Anhörungsrecht hinausgeht und neben der sachverständigen Information der Behörde auch ihrer Kontrolle und der anzustrebenden Richtigkeit der Entscheidung dient, darf nicht zur Disposition der Behörde selbst stehen. Dies würde den Gesetzeszweck verfehlen und das Mitwirkungsrecht leerlaufen lassen. Insbesondere kann das Mitwirkungsrecht nicht durch die nachträgliche Feststellung eines Verfahrensfehlers wirksam gesichert werden, weil die betroffene Behördenentscheidung davon unberührt bliebe. Insoweit ist die prozessuale Durchsetzung des Mitwirkungsrechts, sei es im Wege der Klage oder wie hier im Normenkontrollverfahren, die logische Fortsetzung einer unterbliebenen Verfahrensbeteiligung in einem anderen Stadium und mit anderen Mitteln. Dabei hat es die Behörde ohne Schwierigkeiten selbst in der Hand, den Rechtsschutz der Verbände durch rechtzeitige Beteiligung wieder in das Verwaltungsverfahren vorzuverlagern, wo er nach der Gesetzeslage hingehört.
27 Soweit der z. Senat des Hess. VGH in seinem Beschluß vom 27.08.1982 (a.a.O. und ihm folgend Bernatzky/Böhm, BNatSchG, Komm., § 29 Rdnr. 4) zwar ein subjektiv-öffentliches Recht der Verbände nach § 29 Abs. 1 BNatSchG anerkennt, im weiteren jedoch das Vorliegen einer durchsetzbaren Verfahrensposition verneint hat, mit welcher die Verletzung des Mitwirkungsrechts gerichtlich geltend gemacht werden könne, stellt sich diese im Rahmen eines einer Verbandsklage nach § 36 HeNatG vorhergegangenen Eilverfahrens diskutierte Rechtsfolge vorliegend im Rahmen des Nachteils nach § 47 Abs. 2 VwGO nicht in derselben Weise. Im Rahmen des Nachteils ist nur beachtlich, ob ein subjektiv-öffentliches Mitwirkungsrecht eines Verbandes bzw. ein rechtlich geschütztes Interesse oder ein privater Verbandsbelang beeinträchtigt ist. Andererseits ist die Frage des Klagerechts eines Verbandes bei Nichtbeteiligung in einem auf den Erlaß eines Verwaltungsakts, vor allem eines Planfeststellungsbeschlusses oder seiner Unterlassung, gerichteten Verfahrens nicht so unterschiedlich gelagert, daß die dort vorgebrachten Argumente für das vorliegende Normenkontrollverfahren nicht von Gewicht wären, wenn der Senat ihnen in der Sache auch nicht folgt.
28 Der Hess. VGH führt in dem genannten Beschluß vom 27.08.1982 unter Hinweis auf § 29 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG i.V.m. den §§ 28 Abs. 2 Nr. 1 und 2, Abs. 3 und 29 Abs. 2 VwVfG aus, es sei den anerkannten Naturschutzverbänden kein uneingeschränktes Anhörungsrecht eingeräumt worden, obwohl es in den Ausnahmefällen nicht überflüssig sei. Diese Auffassung ist zutreffend. Gleichwohl ist die Einschränkung des Anhörungs- und Beteiligungsrechts ebenso wie im Verwaltungsverfahrensrecht als abschließend anzusehen. Daß in gesetzlich näher umschriebenen zwingenden Eil- und Notfällen von einer Anhörung abgesehen werden kann, oder diese ganz unterbleibt, schließt es nicht nur nicht aus, sondern spricht eher dafür, daß das Anhörungsrecht im übrigen besonders befestigt und rechtsschutzbewehrt ist. Für eine verbandlicherseits ohnehin nicht durchsetzbare bloße Informationsbefugnis zugunsten der Behörde wäre eine gesetzliche Bezugnahme auf die differenzierten Ausnahmetatbestände der §§ 28 und 29 VwVfG entbehrlich gewesen. Gegen eine klageweise Durchsetzung des Anhörungsrechts nach § 29 Abs. 1 BNatSchG spricht im übrigen auch nicht, daß es an anderer Stelle stärkere Beteiligungsrechte im Verfahren gibt, wie etwa gemäß § 66 VwVfG im förmlichen Verwaltungsverfahren wo die Ausnahmen von der Anhörungspflicht nach § 28 Abs. 2 und 3 VwVfG auch nicht über § 63 Abs. 2 VwVfG anwendbar sind (vgl. Kopp, VwVfG, Komm., 4. Aufl. 1986, § 66 Rdnr. 1).
29 Soweit in dem genannten Beschluß des z. Senats des Hess. VGH weiter ausgeführt worden ist, der Sinn des Anhörungsrechts erfordere es nicht, es (außerhalb der gesetzlichen Ausnahmen) ausnahmslos zu gewähren und den
(außerhalb der gesetzlichen Ausnahmen) ausnahmslos zu gewähren und den vorgesehenen Verwaltungsakt als mitwirkungsbedürftig aufzufassen, ist diese Auffassung nicht überzeugend. Dies bezieht sich insbesondere auf die Begründung, es gebe keinen vernünftigen Grund, um anzunehmen, daß in Fällen, in denen nach Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens ohne Anhörung der Naturschutzverbände die Planfeststellung im Interesse des Naturschutzes abgelehnt werde, die Entscheidung wegen der unterlassenen Anhörung rechtswidrig sein solle. Dazu ist zu sagen, daß ein sich an den gesetzlichen Zielvorgaben orientierendes Naturschutzverständnis nicht in einem puristischen Sinne als bloße Eingriffsverhinderung betrachtet werden kann. Gemäß § 1 Abs. 2 BNatSchG sind die Naturschutzbelange untereinander und gegen die sonstigen Anforderungen der Allgemeinheit an Natur und Landschaft abzuwägen. Ein Abwägungsgebot ist etwa auch in den §§ 8 Abs. 3 BNatSchG, 2 Abs. 2 und 6 Abs. 2 HeNatG angesprochen. Es kann daher nicht von vornherein ausgeschlossen werden, daß eine Mitwirkung der anerkannten Naturschutzverbände dazu führt, sich auch für ein flächenbeanspruchendes notwendiges Objekt, gegebenenfalls unter Auflagen für einen Ausgleich oder Ersatzmaßnahmen, auszusprechen, um vielleicht als wertvoller eingeschätzte Alternativflächen schonen zu können. Insoweit ist zu beachten, daß der rein konservierende Naturschutz, wie er dem Reichsnaturschutzgesetz von 1935 zugrundelag, in der heutigen Zeit mehr als ein aktiver, gestaltender Naturschutz verstanden wird, wie sich dies im Gebot des § 1 BNatSchG zeigt, Natur und Landschaft im besiedelten und unbesiedelten Bereich nicht nur zu schützen und zu pflegen, sondern auch zu entwickeln (vgl. dazu Hess. VGH, U. v. 24.10.1985 - III OE -141/82 - UPR 1986, 190 = NuR 1986, 254). Angesichts der vielfältigen Vernetzung der natürlichen Gegebenheiten ist einem abwägenden Naturschutz möglicherweise mit einer Ablehnung eines bestimmten Projekts an einem isolierten Standort nicht ausreichend gedient, so daß auch in einem solchen Fall eine Verbandsanhörung sachgerecht sein kann und gerichtlich durchsetzbar sein muß. Gerade für Planfeststellungsbeschlüsse ist zu sagen, daß der Bundesgesetzgeber mit § 29 Abs. 1 Nr. 4 BNatSchG mehr als eine bloße Informationsbeschaffung zugunsten der Behörde im Blick hatte. Die erst 1976 getroffene Regelung wäre sonst nämlich nicht erforderlich gewesen, denn nach den planfeststellungsrechtlichen Vorschriften bestand für die in Rede stehenden Verbände grundsätzlich auch schon vorher die Möglichkeit, eigene Stellungnahmen und Vorschläge in Form von Bedenken und Anregungen im Rahmen des Anhörungsverfahrens vorzubringen (vgl. OVG Koblenz, U. v. 30.10.1984 -7 A 30/84 - NVwZ 1986, 321, 322).
30 Soweit in dem genannten Beschluß vom 27.08.1982 weiter ausgeführt ist, den Verbänden komme nicht die Stellung von Verfahrensbeteiligten, sondern nur von Äußerungsberechtigten zu, wie3 N 3703/87 u. 3735/87 -15
31 dies in § 13 Abs. 3 VwVfG angesprochen ist, steht dem die zu § 29 BNatSchG hinzuzunehmende Regelung des § 35 HeNatG entgegen, wo in Absatz 1 Satz 2 ausdrücklich von "beteiligungsberechtigten Verbänden" die Rede ist. Auch die in § 29 Abs. 1 zusätzlich zum Äußerungsrecht eingeräumte Befugnis zur Einsichtnahme in die einschlägigen Sachverständigengutachten weist in der Intensität der Mitwirkung über ein bloßes Mitwirkungsrecht auf der Grundlage des eigenen Erkenntnisstandes und der eigenen bzw. der treuhänderisch wahrgenommen Interessen hinaus.
33 Auch die Formulierung der in § 29 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG geregelten Mitwirkungsfälle "bei der Vorbereitung" spricht nicht gegen eine Verfahrensbeteiligung der Verbände mit eigenen, durchsetzbaren Mitwirkungsrechten.
34 Soweit das Bundesverwaltungsgericht (B. v. 25.10.1979 - 2 N 1.78 - BVerwGE 59, 48) für ein anderes Rechtsgebiet (auf Vorlage des 1. Senats des Hess. VGH, B. v. 01.06.1977 - I N 1/77 - DVBl. 1977, 137) entschieden hat, daß eine Rechtsverordnung zur Regelung beamtenrechtlicher Verhältnisse nicht deshalb nichtig sei, weil bei ihrer Vorbereitung die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften entgegen § 110 HBG nicht beteiligt worden seien, sind die Entscheidungsgründe nicht zwingend auf den vorliegenden Fall zu übertragen. Zwar bezieht § 110 HBG wie § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG das Beteiligungsrecht auf die "Vorbereitung" der entsprechenden Rechtsvorschriften (vgl. dazu auch Hess. VGH, B. v. 27.08.1982, (a.a.O. ein von der bloßen Vorbereitung abzutrennendes eigentliches Rechtssetzungsverfahren ist für die hier streitbefangene Verordnung gesetzlich aber nicht zusätzlich ausgeformt oder sonst vorgeschrieben. Anderes gilt etwa für das Verfahren zur Aufstellung eines Bauleitplanes. Das
gilt etwa für das Verfahren zur Aufstellung eines Bauleitplanes. Das Beteiligungsgebot für die Vorbereitungsphase einer Rechtsverordnung bedeutet, daß die Beteiligung in der Zeitspanne erfolgen muß, die zwischen dem Stadium reiner Vorerwägungen und demjenigen der abschließenden Willensbildung durch die die Regelung vorbereitenden Behörden liegt (OVG Koblenz, U. v. 30.06.1969 - DVBl. 1970, 690). Darin liegt eine Verstärkung, keine Abschwächung des Mitwirkungsrechts, weil es in der Phase des eigentlichen, anfänglich noch nicht festgelegten Willensbildungsprozesses wirksam werden soll. Das Teilhaben an der Meinungsbildung des Normgebers soll vor der Vorlage verabschiedungsreifer Entwürfe zu einem Zeitpunkt erfolgen, in dem das letztentscheidende Staatsorgan für ein Überdenken und eine Berücksichtigung der vorgetragenen Auffassung der Verbände noch offen ist (OVG Koblenz, U. v. 30.10.1984, (a.a.O.)
35 Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 110 HBG ist in ihrer weiteren Begründung deshalb hier nicht einschlägig, weil § 29 Abs. 1 BNatSchG im Gegensatz zum Beamtenrecht keine weiten Begriffe verwendet, so daß ein vergleichbares Problem für die Rechtssicherheit der Normgeltung nicht besteht. Der abschließende Katalog des Mitwirkungsrechts ist in § 29 Abs. 1 im einzelnen näher beschrieben und klar abgegrenzt, und erfaßt nicht etwa alle "allgemeinen Regelungen" wie § 110 HBG. Durch das spezielle Anerkennungsverfahren kann auch nicht wie für "Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften" unklar sein, wem das Mitwirkungsrecht im Einzelfall zusteht und wem nicht.
36 Wird der Träger des Anhörungsrechts einmal durch das vorgeschaltete behördliche Anerkennungsverfahren klar bestimmt, ist bei § 110 HBG eine allgemeine gesetzliche Zuweisung erfolgt, die den Träger des Anhörungsrechts von der jeweiligen Satzungs- und Organisationslage der zuständigen Gewerkschaften abhängig macht. Nach alledem ist die zu einer Spezialvorschrift des Beamtenrechts ergangene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts nicht auf das naturschutzrechtliche Mitwirkungsrecht der anerkannten Verbände nach § 29 Abs. 1 BNatSchG i.V.m. § 35 Abs. 1 und 2 HeNatG übertragbar.
37 Ein bei Verletzung des Mitwirkungsrechts bestehender Nachteil scheitert hier auch nicht daran, daß die streitbefangene Verordnung nicht von einer für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörde im Sinne des § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG erlassen worden wäre. Die hessische Landesregierung ist im Zusammenhang dieser Regelung als eine solche Behörde zu betrachten.
38 Im Bundesrecht gibt es keinen eindeutigen, für alle Rechtsgebiete einheitlich geltenden Behördenbegriff. Dies gilt auch für das Naturschutzrecht. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 10, 20, 48) faßt den Begriff der Behörden weit und versteht darunter "eine in den Organismus der Staatsverwaltung eingeordnete, organisatorische Einheit von Personen und sächlichen Mitteln, die mit einer gewissen Selbständigkeit ausgestattet dazu berufen ist, unter öffentlicher Autorität für die Erreichung der Zwecke des Staates oder von ihm geförderter Zwecke tätig zu sein". Noch weiter geht § 1 Abs. 4 VwVfG = § 1 Abs. 2 HessVwVfG, wonach im Sinne des Verwaltungsverfahrensrechts Behörde jede Stelle ist, "die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt" (vgl. weiter zum Behördenbegriff Erichsen-Martens, Hrsg., Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 1983, § 56 III 1; Wolff, Verwaltungsrecht Bd. II, 4. Aufl. 1976, § 76 I).
39 Die Stellung als Regierungsorgan schließt nicht von vornherein jede Behördeneigenschaft der Landesregierung aus. Auch sie kann materielle Verwaltungstätigkeit ausüben. So ernennt sie beispielsweise nach Art. 108 HV die Landesbeamten, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist oder eine Übertragung auf andere Stellen stattgefunden hat (vgl. dazu Wolff, (a.a.O. § 76 I d Anm. 6). Im Personalvertretungsrecht gibt es u.a. in Personalangelegenheiten der Beamten nach einem Beschluß der Einigungsstelle eine Entscheidungsmöglichkeit der Landesregierung nach § 60 b Abs. 5 Nr. 1 HPVG. Zur Verwaltungstätigkeit der Exekutive als zweiter Gewalt zählt nach der Gewaltenteilung und der Rechtsquellenlehre auch der Erlaß von Rechtsverordnungen (vgl. Art. 118 HV). Soweit Wolff, (a.a.O. § 76 I d Anm. 7, im Rahmen eines engeren Behördenbegriffs Zweifel daran hat, ob der Erlaß von Verordnungen nicht nur als Verwaltungstätigkeit, sondern auch als behördliche Tätigkeit anzusehen ist, wird die Frage eines weiten oder engen Behördenbegriffs von § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG selbst beantwortet. Dort ist gerade von Verordnungen und anderen im Range unter dem Gesetz stehenden Rechtsvorschriften die Rede, die von Behörden erlassen werden. Somit liegt dieser Vorschrift ein weiter Behördenbegriff zugrunde, der es nicht ausschließt, auch die hessische Landesregierung in diesem
zugrunde, der es nicht ausschließt, auch die hessische Landesregierung in diesem Zusammenhang als Behörde anzusprechen.
40 Die hessische Landesregierung ist auch im Sinne und im Rahmen dieser Vorschrift als eine für Naturschutz und Landschafts- 4pflege zuständige Behörde anzusehen. Die Landesregierungselbst ist keine der nach § 30 HeNatG gesetzlich bestimmten Naturschutzbehörden. Dies schließt aber nicht aus, daß ihr bundesrechtlich unmittelbar geltend (vgl. § 4 Satz 3 HeNatG)in § 20 g Abs. 6 BNatSchG eine Regelungskompetenz auf dem Gebiet des Naturschutzes eingeräumt worden ist, und die Wahrnehmung dieser Kompetenz in behördlicher Funktion erfolgt. Bundesrechtlich kann eine Verordnungskompetenz durch Gesetz gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG außer auf die Bundesregierung odereinen Bundesminister auch nur auf Landesregierungen delegiert werden. Der Wortlaut der unmittelbar geltenden bundesrechtlichen Vorschrift des § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG wird danach nicht abschließend vom Wortlaut und der Regelungsreichweite der Behördenregelung des § 30 HeNatG ausgefüllt oder vorgeprägt. Der Wortlaut des § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG schließt es ein, eine Landesregierung im Sinne dieser Vorschrift als eine für den Naturschutz zuständige Behörde anzusehen. Dabei ist von Bedeutung, daß § § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG gerade nichtausdrücklich von Naturschutzbehörden spricht, sondern von für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden.
41 Die Entstehungsgeschichte der nachträglich in den Regierungsentwurf eingearbeiteten Norm (vgl. BT-Dr. 7/5171 S. 10 und BT-Dr. 7/5251 S. 13) ist zu der vorliegenden Frage unergiebig, soweit sie aus den vorliegenden Unterlagen belegt ist.
42 Soweit der Antragsgegner von der Gesetzessystematik her Bedenken dagegen erhoben hat, eine Landesregierung im Sinne des § 29 BNatSchG als eine für den Naturschutz zuständige Behörde anzusehen, greifen diese Bedenken nicht durch. Dabei spricht der Hinweis auf § 31 BNatSchG, wo für Befreiungen nicht auf den Kompetenzbereich der Naturschutzbehörden, sondern auf die Reichweite des Naturschutzrechts Bezug genommen worden ist, eher für eine Erstreckung des naturschutzrechtlichen Behördenbegriffs auf die Landesregierung im Sonderfall des § 20 g Abs. 6 i.V.m. § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG. Wäre die Landesregierung nämlich nicht zugleich als für den Naturschutz und die Landschaftspflege zuständige Behörde für eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 Nr. 2 BNatSchG anzusehen, gäbe es im Bereich der naturschutzrechtlich nach § 20 g Abs. 6 BNatSchG möglichen allgemeinen Ausnahmevorschriften mangels für eine Befreiung zuständiger Behörden keine Befreiungsmöglichkeit. Dies stünde im Widerspruch zu § 31 Abs. 1 BNatSchG, wonach Befreiungen im Rahmen des gesamten Naturschutzrechts vorgesehen sind. § 20 g Abs. 6 BNatSchG berechtigt die Landesregierung zu allgemeinen Ausnahmevorschriften durch Rechtsverordnung und verpflichtet sie nicht, nachgeordnete Naturschutzbehörden zu Befreiungen zu ermächtigen. Wenn über die Ausnahme hinaus Befreiungen aufgrund des § 31 Abs. 1 BNatSchG aber möglich sein müssen, kann dies nur bedeuten, daß die Landesregierung selbst als für eine Befreiung zuständige Behörde im Sinne des § 31 Abs. 2 Nr. 2 BNatSchG anzusehen ist. .Damit steht es nicht im Widerspruch, sondern stimmt es vielmehr überein, eine Landesregierung auch im Rahmen des § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG im Bereich naturschutzrechtlicher Sonderkompetenzen (wie § 20 g Abs. 6 BNatSchG) als eine für den Naturschutz zuständige Behörde zu betrachten.
43 Soweit § 3 BNatSchG Aufgaben der Naturschutzbehörden anspricht, klärt diese Vorschrift den Begriff der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden nicht selbst, sondern setzt ihn voraus. Damit ist die Vorschrift für die Lösung des vorliegenden Auslösungsproblems nicht unmittelbar von Bedeutung. Soweit, worauf der Antragsgegner hinweist, in § 3 Abs. 1 und 2 BNatSchG deutlich zwischen Naturschutzbehörden sowie anderen Behörden und öffentlichen Stellen unterschieden wird, ändert dies nichts an der Notwendigkeit, darüber zu entscheiden, auf welcher Seite die Landesregierung im Rahmen des § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG in Verbindung mit der Sonderkompetenz nach § 20 g Abs. 6 BNatSchG einzuordnen ist. § 3 Abs. 1 und 2 BNatSchG unterscheidet Behörden, die im Rahmen des Naturschutzes Durchführungskompetenzen haben, von solchen, die im Rahmen ihrer Zuständigkeit die Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege lediglich zu unterstützen haben. Nimmt man die Alleinentscheidungskompetenz der Landesregierung im Rahmen des § 20 g Abs. 6 BNatSchG in den Blick, ist sie eher den durchführenden Behörden nach § 3 Abs. 1 als den unterstützenden Behörden nach § 3 Abs. 2 BNatSchG
3 Abs. 1 als den unterstützenden Behörden nach § 3 Abs. 2 BNatSchG zuzuordnen. Folgerichtig hat der BayVGH in seinem Urteil vom 22.07.1985 - Nr. 9 N 84 A. 1336 - NuR 1986, 77 - über die in § 37 Abs. 2 BayNatschG aufgeführten staatlichen Behörden hinaus auch kommunale Gebietskörperschaften als für den Naturschutz zuständige Behörden i.S.d. § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG angesehen, soweit sie nach § 45 BayNatschG für den Erlaß diesbezüglicher Rechtsverordnungen zuständig sind.
44 Soweit § 20 g Abs. 6 BNatSchG für Ausnahmen von den Schutzvorschriften für besonders geschützte Tier- und Pflanzenarten selbst zwischen den nach Landesrecht im Einzelfall zuständigen Behörden auf der einen Seite und den für allgemeine Ausnahmeregelungen durch Rechtsverordnungen zuständigen Landesregierungen auf der anderen Seite unterscheidet, spricht dieser Gesichtspunkt ebenfalls nicht dagegen, die Landesregierung als eine für Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Behörde im Sinne des § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG anzusehen. Dabei ist darauf hinzuweisen, daß das nicht auf Einzelfallregelungen, sondern nur auf allgemeine untergesetzliche Rechtsvorschriften bezogene Mitwirkungsrecht jedenfalls dann immer bestünde, wenn eine Landesregierung ihre Befugnis nach § 20 g Abs. 6 Satz 1 BNatSchG durch Rechtsverordnung auf oberste Landesbehörden übertrüge. Aus abgeleitetem Recht wären diese dann zum Erlaß allgemeiner Ausnahmevorschriften berechtigt, aber auch zur Anhörung der anerkannten und in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich berührten Verbände verpflichtet. Dieser Gesichtspunkt spricht dafür, den Behördenbegriff des § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG nicht organisatorisch, sondern funktionell aufzufassen. Wer im Sinne dieser Vorschrift allgemeine untergesetzliche Rechtsvorschriften erlassen darf, soll die einschlägig berührten Verbände anhören müssen. Es wäre systematisch unbefriedigend, wenn das Mitwirkungsrecht jeweils davon abhängen sollte, ob die Landesregierung eine allgemeine Ausnahmevorschrift selbst erläßt oder diese Entscheidung gemäß § 20 g Abs. 6 Satz 2 BNatSchG auf eine oberste Landesbehörde überträgt. Das der Arbeitsentlastung der Landesregierung dienende Delegationsrecht enthält nicht zugleich einen entsprechenden Vorbehalt für die Ausübung des verbandlichen Mitwirkungsrechts. Das Mitwirkungsrecht besteht unabhängig davon, auf welcher Delegationsstufe eine Rechtsverordnung erlassen wird. § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG läßt hinreichend klar erkennen, daß der jeweilige Verordnungsgeber gemeint und gefordert ist. Es entspricht auch dem Sinn und Zweck des § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG, beim Erlaß allgemeiner Rechtsvorschriften unabhängig davon, auf welcher Stufe dies geschieht, eine gleichmäßige, u.U. auch gegenläufige. Verbandsansichten einbeziehende Verbandsbeteiligung sicherzustellen. Andernfalls gelangte man im vorliegenden Fall zu dem in sich widersprüchlichen Ergebnis, daß beim Erlaß der Verordnung durch die Landesregierung eine Verbandsanhörung entbehrlich war, während sie im Falle einer Verlängerung, zu der gemäß § 3 Nr. 1 Satz 2 VO der für das Jagdwesen zuständige Minister ermächtigt worden ist, zwingend erfolgen müßte. Insgesamt rechtfertigen die beiden Bleichgelagerten Sachverhalte verfahrensrechtlich keine unterschiedliche Behandlung.
45 Die hiernach gebotene gesondert vorzunehmende unmittelbare Beteiligung (vgl. OVG Koblenz, (a.a.O. der Antragsteller hat hier nicht stattgefunden. Den tatsächlichen Umständen läßt sich nichts dafür entnehmen, das Mitwirkungsrecht als gewahrt anzusehen, ohne daß die gesetzlichen Verzichtsvoraussetzungen der §§ 28 Abs. 2 Nr. 1 und 2, Abs. 3 und 29 Abs. 2 VwVfG i.V.m. § 29 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG vorlägen. Zwar ist von verschiedenen Seiten ein Interesse an der Bejagung der drei Rabenvogelarten geltend gemacht worden. Der Antragsgegner hat eine besondere Eilbedürftigkeit aber selbst nicht angenommen, und nach Lage der Akten ist dafür auch nichts hinreichend ersichtlich.
46 Soweit der Antragsgegner darauf hinweist, die eine Bejagung der Rabenvögel ablehnenden Stellungnahmen der Antragsteller seien seit langem bekannt gewesen und in die Entscheidungsfindung einbezogen worden, im übrigen habe der 1. Vorsitzende der Antragstellerin zu 1 als Vorsitzender des Landesnaturschutzbeirats vorzeitige Kenntnis vom Verordnungsentwurf gehabt, ist damit insgesamt eine ausreichende verbandliche Anhörung nicht erfolgt.
47 Die Unterrichtung des Landesnaturschutzbeirats kann und konnte eine ordnungsgemäße Anhörung der Verbände nicht erübrigen. Die Pflicht der jeweiligen Naturschutzbehörde zur Unterrichtung der zugehörigen Naturschutzbeiräte gemäß § 34 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 HeNatG betrifft zwar auch die Vorbereitung von Rechtsverordnungen und damit dieselbe Rechtsmaterie wie § 29
Vorbereitung von Rechtsverordnungen und damit dieselbe Rechtsmaterie wie § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG. Die Rechtsposition der Naturschutzbeiräte nach § 34 HeNatG ist aber deutlich schwächer ausgebildet als das Mitwirkungsrecht der Verbände nach § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG in Verbindung mit § 35 Abs. 1 und 2 HeNatG. Der Pflicht der Behörde zur rechtzeitigen Unterrichtung der Beiräte und deren Befugnis nach § 34 Abs. 2 Satz 2 HeNatG, Anträge stellen zu können und auf Verlangen gehört werden zu müssen, stehen auf der anderen Seite stärkere Beteiligungsrecht der anerkannten Naturschutzverbände gegenüber. Ein wesentlicher Unterschied besteht vor allem in dem zusätzlichen Recht der Verbände nach § 29 Abs. 1 zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten. Die Gelegenheit zur Äußerung ist darüber hinaus antragslos zu gewähren. Dabei präzisiert § 35 Abs. 1 Satz 2 HeNatG das Mitwirkungsrecht, was nach § 29 Abs. 1 BNatSchG zugelassen und zu beachten ist, dahin, daß den Verbänden eine angemessene Frist zu ihrer Information und Äußerung einzuräumen ist.
48 Die unterschiedliche Ausgestaltung und Zielrichtung des Unterrichtungsrechts der Beiräte und des Beteiligungsrechts der Verbände verbietet es allgemein und im vorliegenden Fall, die Unterrichtung des Landesnaturschutzbeirats zugleich als eine den Verbänden eingeräumte Gelegenheit zur Stellungnahme anzusehen, auch wenn die Beiratsmitglieder zugleich Verbandsmitglieder sind. Im übrigen ist die mit ministeriellem Schreiben vom 13.07.1987 erfolgte Unterrichtung des Landesnaturschutzbeirats, der schon mit Schreiben vom 20.07.1987 die Übersendung von Ausfertigungen der Verordnung zwecks Verkündung an die Hessische Staatskanzlei nachfolgte, ebensowenig rechtzeitig im Sinne des § 34 Abs. 2 Satz 2 HeNatG erfolgt, wie den Verbänden eine angemessene Frist für ihre Information und Äußerung bei der Vorbereitung der Verordnung eingeräumt worden ist.
49 Daß dem mit der Vorbereitung der Verordnung vertrauten Landesministerium allgemein die ablehnende Haltung der Vogelschutzverbände zur Bejagung von Rabenvögeln bekannt war, ebenso allgemeine Stellungnahmen .der Verbände und nachgeordneter Arbeitskreise und Kreisverbände wie auch nach Abschluß der ministeriellen Vorarbeiten eingegangene Äußerungen von den Antragstellern zugehörigen Mitgliedern des Landesnaturschutzbeirats, darunter des 1. Vorsitzenden der Antragstellerin zu 1, ändert nichts daran, daß den anerkannten Naturschutzverbänden eine zeitlich und inhaltlich angemessene Gelegenheit zur Stellungnahme bei der konkreten Aufstellung der streitbefangenen Verordnung nicht gegeben worden ist.
50 Soweit der Arbeitskreis Kassel der Antragstellerin zu 1 und der Kreisverband Kassel des Antragstellers zu 2 mit am 29.06.1987 beim Antragsgegner eingegangenem Schreiben eine Stellungnahme über die BUND-Geschäftsstelle Nordhessen abgegeben haben, weist zwar der Briefkopf auf die Landesverbände beider Antragsteller hin, gleichwohl ist die Stellungnahme den Landesverbänden der Antragsteller nicht zurechenbar (vgl. zur Stellungnahme der Kreisgruppe eines Verbandes OVG Koblenz, U. v. 30.10.1984, (a.a.O. Die bürotechnische Verwendung des Briefkopfs der Landesverbände ändert nichts daran, daß die Kreisgruppen hier nicht ausdrücklich oder stillschweigend im Namen des Landesverbandes aufgetreten sind. Im Schreiben selbst fehlt auch ein Bezug zum konkreten Rechtssetzungsverfahren. So wird in der Einleitung deutlich, daß sich die Kreisgruppen lediglich auf Informationen aus der Presse stützen.
51 Das Schreiben des 1. Vorsitzenden Willy Bauer der Antragstellerin zu 1, der zugleich Vorsitzender des Landesnaturschutzbeirats ist, vom 16.07.1987 kann ebenfalls nicht als umfassen-23, de Verbandsstellungnahme nach einer angemessenen Frist gewertet werden. Herr Bauer hat zwar im Namen der Antragstellerin zu 1 in Kenntnis des Verordnungsentwurfs eine Jagdzeit für die drei Rabenvogelarten abgelehnt. Es ist aber kein Anhaltspunkt dafür ersichtlich, daß damit eine abschließende Verbandsstellungnahme gemeint gewesen ist. Vielmehr enthält dieses Schreiben zugleich Zweifel daran, ob eine ordnungsgemäße Anhörung der Verbände erfolgt ist.
52 Die Verletzung des Mitwirkungsrechts der Antragsteller ist auch nicht unter Berücksichtigung des Rechtsgedankens des § 46 VwVfG unbeachtlich. Zwar war die allgemeine Grundeinstellung der Vogelschutzverbände, zur Bejagung von Rabenvögeln dem Antragsgegner bekannt, es steht aber nicht fest, daß in der Vorbereitungsphase der streitbefangenen Rechtsverordnung von den Antragstellern nichts hätte mehr vorgetragen werden können oder sollen, was
Antragstellern nichts hätte mehr vorgetragen werden können oder sollen, was möglicherweise auf das Ergebnis von Einfluß hätte sein können.
53 Der Nachteil der Antragsteller ist auch "durch" die streitbefangene Verordnung entstanden. Die Ursächlichkeit der Norm selbst für den Nachteil und nicht nur eines Fehlers im Verfahren ihrer Entstehung ist zu bejahen. Das Inkrafttreten der Verordnung mit ihrer Verkündung beendete jedenfalls die Vorbereitungsphase des Entstehens der Norm. In dieser Vorphase waren die in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich berührten Naturschutzverbände, zu denen die Antragsteller als Vogelschutzverbände gehören, zu beteiligen. Nach dem Inkrafttreten der Norm ist eine Beteiligung nicht mehr möglich (vgl. Bickel, HeNatG, Komm., 1981, § 36 Rdnr. 4). Sie ist auch nicht wie bei einem Verwaltungsakt nachholbar. Eine auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Nichtbeteiligung gerichtete Klage könnte bei Wiederholungsgefahr das Mitwirkungsrecht allenfalls in künftigen Fällen sichern. Das Vorhandensein der in Kraft getretenen Norm besiegelt als nicht hinwegzudenkendes Ereignis die Nichtbeteiligung der Antragsteller und schneidet ihnen auch einen möglichen Eilrechtsschutz nach § 123 Abs. 1 VwGO ab (vgl. dazu Hess. VGH, B. v. 07.09.1982 - II TG 40/82 -ESVGH 32, 263). Damit wird auch der Grundrechtsbereich des Art. 19 Abs. 3 und 4 GG berührt.
54 Die nach alledem zulässigen Normenkontrollanträge haben auch in der Sache Erfolg. Die Nichtbeteiligung der Antragsteller als betroffener, anerkannter Naturschutzverbände führt schon für sich allein zur Nichtigkeit der Rechtsverordnung.
55 Ob das Unterlassen der vorgeschriebenen Beteiligung der anerkannten Verbände in jedem Fall ohne weiteres zur Nichtigkeit der verfahrensfehlerhaft erlassenen Verordnung führt, hat der BayVGH in seinem Urteil vom 22.07.1985, - Nr. 9 N 84 A. 1336 NuR 1986, 77 offengelassen. Nach seiner Ansicht mußte jedenfalls in dem dort zu entscheidenden Fall, in dem es um die Änderung einer Landschaftsschutzverordnung ging, der Verfahrensfehler zur Nichtigkeit der Verordnung führen. Zur Begründung wird ausgeführt, es könne nicht ausgeschlossen werden, daß zumindest einer der zu beteiligenden Verbände schwerwiegende ökologische Folgen für ein Waldstück nach Errichtung eines geplanten Gemeindezentrums in etwa so dargestellt hätte, wie sie der im gerichtlichen Verfahren zugezogene Sachverständige geschildert habe. Angesichts der äußerst knappen Abstimmungsverhältnisse im Kreistag bei der letzten Beschlußfassung über die angegriffene Verordnung habe nicht ausgeschlossen werden können, daß bei Vermeidung des Verfahrensfehlers die erforderliche Mehrheit nicht erreicht, d.h. die Änderungsverordnung nicht erlassen worden wäre.
56 Vom Boden dieser Entscheidung aus ist einzelfallabhängig ein Kausalitätsvorbehalt zu beachten. Es kommt dann bei der Fehlerfolge darauf an, ob der Verfahrensverstoß auf die inhaltliche Entscheidung von Bedeutung gewesen ist oder hätte sein können. Dies ist ein Rechtsgedanke, den das Verwaltungsverfahrensgesetz in § 46 für die Gültigkeit von Verwaltungsakten unterhalb der Nichtigkeit nach § 44 VwVfG aufgegriffen hat. Danach führen isolierte Verfahrensfehler nicht zur Aufhebung von Verwaltungsakten, wenn keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können.
57 Nimmt man im vorliegenden Verfahren in den Blick, wie unterschiedlich die verschiedenen Interessen und geltend gemachten wissenschaftlichen und rechtlichen Erkenntnisse sind, ist davon auszugehen, daß eine ordnungsgemäße Beteiligung der in ihrem satzungsgemäßen Aufgabenbereich besonders berührten Vogelschutzverbände hilfreich und für die Entscheidungsfindung und das endgültige Ergebnis in Verordnungsform von Bedeutung hätte sein können. Die Antragsteller haben mehrere vogelschutzrechtliche Problempunkte, insbesondere mit europarechtlichen Bezügen, angesprochen, die nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen sind. So halten sie eine Bejagungszeit von 8 1/2 Monaten mit einer angemessen geschützten Brut-, Nist- und Aufzuchtzeit für nicht vereinbar und damit Artikel 7 der EG-Richtlinie des Rates über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (79/409/EWG) für verletzt. Nach ihren Angaben fehlen in der Verordnung die für die Zulassung von Ausnahmen nach Art. 9 Abs. 2 der genannten EG-Richtlinie erforderlichen Kontrollbestimmungen. Im übrigen ist daran zu denken, daß die Antragsteller mit Erfolg darauf hätten hinwirken können, daß in der Verordnung selbst die tatbestandlichen Voraussetzungen für Ausnahmevorschriften nach § 20 g Abs. 6 BNatSchG näher behandelt worden wären. In Übereinstimmung mit der genannten Entscheidung des BayVGH führen diese Überlegungen, die die Einzelfallumstände besonders berücksichtigen, zur
diese Überlegungen, die die Einzelfallumstände besonders berücksichtigen, zur Nichtigkeit der streitbefangenen Rechtsverordnung.
58 In einem anderen Fall hat der BayVGH (in seinem rechtskräftigen Normenkontrollbeschluß vom 08.06.1984 - Nr. 9 N 81 A. 1521 - BayVBl. 1985, 87) zum Anhörungsgebot nach § 46 Abs. 3 Satz 2 BayNatschG entschieden, daß eine naturschutzrechtliche3 N 3703/87 u. 3735/87 -27
59 Rechtsverordnung unwirksam ist, weil die betroffenen Fachbehörden und -stellen, wozu auch die nach § 29 Abs. 1 BNatSchG mitwirkungsbefugten Verbände zählten, nicht angehört worden seien.
60 Einen anderen Weg geht eine neuere allgemeine Fehlerquellenlehre für untergesetzliche Normen, an der sich der Senat orientiert. Mit Ossenbühl, NJW 1986, 2805, 2811 ist davon auszugehen, daß nicht jeder Verfahrens- und Formfehler in einem Normaufstellungsverfahren zur Nichtigkeit der Norm führt (vgl. für Gesetzgebungsverfahren BVerfGE 31, 47, 53; 34, 9, 25). Soweit Ossenbühl zwischen Form- und Verfahrensvorschriften trennt, die verfassungsrechtlich geboten sind, und solchen, die der freien Disposition des Gesetzgebers unterliegen, die er also in Geltung setzen, von denen er aber auch ebenso gut absehen kann, ist hier davon auszugehen, daß das verbandliche Mitwirkungsrecht keine verfassungsgebotene Verfahrensvorschrift ist. Deshalb ist es nicht von der Verfassung her geboten, daß ein diesbezüglicher Rechtsfehler einer richterlichen Kontrolle zugeführt und korrigiert werden kann. Ossenbühl (a.a.O. S. 2812) unterscheidet bei den disponiblen Verfahrensvorschriften zwischen wesentlichen und unwesentlichen Verfahrensfehlern. Die Wesentlichkeit bestimme sich nach dem Schutzzweck der betreffenden Form- oder Verfahrensvorschrift. Sei die Verfahrensregel abstrakt geeignet, die materielle Richtigkeit des Entscheidungsergebnisses zu fördern, handele es sich um eine wesentliche Verfahrensnorm, deren Verletzung die Ungültigkeit der Norm nach sich ziehe. Verstöße gegen unwesentliche Verfahrensvorschriften wirkten sich hingegen auf die Rechtsbeständigkeit der Norm nur aus, wenn sie offenkundig seien.
61 Unter Bezugnahme auf die beim Nachteil dargelegten Überlegungen des Senats ist beim Mitwirkungsrecht der Verbände von einer verfahrensrechtlichen Vorschrift auszugehen, die nicht nur der Ordnung des Verfahrensablaufs dient (vgl. BVerwGE 44, 235, 239), sondern die die inhaltliche Richtigkeit der Entscheidung über eine Rechtsverordnung fördern soll. Die Einsichtnahme in die Sachverständigengutachten soll gewährleisten, daß die selbst als sachverständig eingestuften Verbände in qualifizierter Weise der Entscheidungsfindung zuarbeiten können. Daß hier eine selbständig durchsetzbare verfahrensrechtliche Rechtsposition gewährt werden sollte, d.h. ein wirksamer Anspruch der Verbände auf die ordnungsgemäße Beteiligung an einem eingeleiteten Verwaltungsverfahren, wenn auch ohne ein eigenes materielles Recht, zeigt vor allem die Entstehungsgeschichte des § 29 BNatSchG (vgl. BT-Dr. 7/5251, S. 13). Aus ihr geht hervor, daß das formelle Mitwirkungsrecht statt der auf die Überprüfung von Gesetzgebungsinhalten ausgerichteten, damals von verschiedenen Seiten während des Gesetzgebungsverfahrens geforderten Verbandsklage geregelt worden ist. Das Mitwirkungsrecht sollte statt einer Inhaltsüberprüfung auf eine Verfahrensbeteiligung beschränkt, nicht aber die Rechtsschutzmöglichkeit als solche im ganzen genommen und den Behörden eine folgenlose Rechtsverletzung ermöglicht werden.
62 Nach alledem führt die Verletzung des Mitwirkungsrechts nach § 29 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG schon allein zur Nichtigkeit der angefochtenen Verordnung (vgl. auch BVerfGE 10, 221, 227, wo die Richtanhörung von Sachverständigen eine Norm nichtig machte; Hufen, Fehler im Verwaltungsverfahren, 1986, S. 306 f. geht davon aus, daß bei gesetzlich vorgeschriebener Beteiligung ein diesbezüglicher Verfahrensfehler in aller Regel nur zur Nichtigkeit der Norm führen könne).
63 Im übrigen läßt der Senat die von der streitbefangenen Verordnung aufgeworfenen Rechtsfragen offen, weil es darauf im Ergebnis nicht mehr entscheidend ankommt. Der Senat sieht deshalb davon ab, auf Rechtsfragen näher einzugehen, die durch3 N 3703/87 u. 3735/87 -29
64 europäische und bundesdeutsche Artenschutzregelungen, möglicherweise auch jagd- und tierschutzrechtliche Aspekte aufgeworfen werden. Dasselbe gilt für kompetenzrechtliche Fragen, die mit der