Source: https://www.leggioggi.it/2015/06/04/riforma-p-giano-bifronte-legalita-negli-ee-ll/
Timestamp: 2018-07-19 23:28:56+00:00
Document Index: 161034399

Matched Legal Cases: ['art.97', 'art.15', 'art.147', 'art.15', 'art.1', 'art.9', 'art.9', 'art.9']

Riforma PA 2015:il Giano Bifronte della Legalità negli enti locali
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La riforma della P.A. Il Giano Bifronte della Legalità negli EE.LL.
Da Alberto Bignone
Le contraddizioni sono il pane del nostro Paese e soprattutto lo sono quando si affronta il difficile equilibrio tra politica ed amministrazione. Oggi questo equilibrio è ancora più difficile per la tirannia di economisti veri o fasulli, tutti pronti a sacrificare sull’altare del risparmio diritti, garanzie e tutele. Il DDL sulla P.A. preannuncia un ennesimo sconquasso nel funzionamento degli EE.LL. causato dal conflitto tra il diritto della Politica di governare, in forza della legittimazione del sistema maggioritario, e la necessità che l’azione amministrativa sia ispirata ai principi di buona amministrazione imparziale (art.97 cost.).
Questi slanci in avanti di Politici ed Economisti veri o fasulli, denunciano l’inutilità di funzioni essenziali di garanzia della legalità, come nel caso del Comune di Cuneo dove il Presidente della Provincia pretende di applicare il DDL PA ancora in discussione alla Camera, affermando l’inutilità di questa figura di vertice. Il Presidente della Provincia afferma che è una cosa di buon senso ciò che prevede la riforma Madia, secondo cui “il ruolo di segretario potrà essere ricoperto da un dirigente, che non percepisce un euro in più e di fatto svolge due funzioni”.
Nel paese della illegalità latente tuttavia il Procuratore Regionale della Corte dei Conti del Veneto dr. Scarano denuncia che “All’indomani dell’abolizione dei controlli di legittimità sugli atti dei CORECO, la figura del segretario, nonostante la riforma della legge n.127/1997 fortemente peggiorativa, è rimasta l’unica figura di riferimento per garantire un minimo di controllo sul piano della legalità ed una figura unificante per il mondo eterogeneo degli enti locali” .
Si sa che l’Italia è al 69° posto nella percezione della corruzione tra i paesi OCSE in base al rapporto Curbing corruption (Secondo il modello di valutazione sistematico (Country Insights Scores di Roubini Global Economics il livello del crimine organizzato e la capacità di controllo della corruzione e la percezione di questa, stimata dal ranking di Transparency International, che vede l’Italia al 69° posto, su 177, mostrano ritardi decisamente allarmanti del nostro paese nei confronti dei suoi competitori).
Dettagli per i soloni di alcune radio, salvo poi denunciare le ruberie e la mala gestio che affligge il paese e rappresenta il primo freno allo sviluppo economico ed agli investimenti stranieri . La Politica italiana ed le grancasse dei media si muovono dinanzi agli scandali, per poi dimenticare e demonizzare i presidi “inutili” di legalità.
Nel 2012, sulla scia degli scandali e degli sprechi di cui si era resa protagonista la classe politica di Regioni e Comuni, il governo introduceva interventi stringenti di controllo interno preventivo e di controlli esterni successivi sull’attività amministrativa. Con il d.l. n.174/2012 (conv. dalla legge n.213/2012), attribuiva ai Segretari Comunali la funzione di controllo interno successivo sulla regolarità amministrativa degli atti dei dirigenti, attribuendo poteri di direttiva per impedire scostamenti dalle regole di corretta amministrazione. Allo stesso modo attribuiva ai Segretari Comunali la funzione di controllo strategico sulle società partecipate, là dove non vi fossero i direttori generali. Misure sacrosante di tipo emergenziale dopo oltre un decennio in cui si era ritenuto che la Politica locale e le relative strutture amministrative avessero raggiunto una piena maturità. La corruzione dilagante imponeva anche interventi ad hoc. Viene quindi varata la c.d. legge Severino (legge n.190/2012) che attribuiva ai Segretari Comunali la funzione di Responsabili della Prevenzione della Corruzione negli EE.LL., salvo motivato provvedimento dell’organo di governo.
Al riguardo deve essere rammentato ai soloni che esaltano le scelte morigerate del Presidente della Provincia di Cuneo, che l’A.n.a.c. ha esplicitamente confermato la necessità di motivare scelte alternative al Segretario Comunale nella individuazione del Responsabile della Prevenzione della Corruzione, riconoscendo a questo funzionario dello Stato, nonostante la legge n.127/1997, un’apprezzabile indipendenza ed autonomia di giudizio, oltre che una posizione di terzietà rispetto alla struttura amministrativa (Orientamento n.9/2015) .
Nonostante i due interventi normativi, il legislatore, come spesso accade, ha mancato di considerare il quadro d’insieme in cui si inserisce la nuova disciplina, omettendo in tal caso di soddisfare la conditio sine qua non per l’esercizio della vigilanza, delle misure anticorruzione e di controllo nei procedimenti amministrativi: l’indipendenza del controllore dal soggetto controllato. L’incipit da cui parte la legge n.190/2012, legge anticorruzione, sbandierata come un cambio epocale di rotta, è in primis la Convenzione O.N.U. contro la corruzione, adottata dalla Assemblea generale dell’ONU il 31 ottobre 2003 e ratificata dall’Italia ai sensi della legge 3 agosto 2009, n. 116 e la Convenzione penale sulla corruzione, approvata a Strasburgo il 27 gennaio 1999 e recepita dall’Italia con la legge 28 giugno 2012, n. 110. In entrambe le discipline internazionali si prescrive che l’organismo o gli organismi deputati alla prevenzione della corruzione, debbano essere messi nelle condizioni di indipendenza tali da svolgere la loro funzione in maniera efficace ed esente da qualsiasi influenza indebita e liberi da qualsivoglia pressione illecita. Destinatario dell’attività di prevenzione della corruzione è l’ente locale nel suo complesso, i suoi dipendenti, collaboratori, appaltatori e, in re ipsa, pervade ed incide sulla vita degli stessi amministratori. Si pensi solo al d.lgs. n.39/2013 in materia di incompatibilità ed inconferibilità che, all’art.15, attribuisce al Responsabile della prevenzione della corruzione il dovere di rilevarle, contestarle e sanzionarle anche quanto riguardino il Sindaco, il Presidente della Provincia, assessori e consiglieri e, non da ultimo, dirigenti. L’introduzione di questa “funzione fondamentale”, ha creato già nel primo anno di vigenza i suoi prevedibili effetti, tutti riconducibili all’estremo legame intercorrente con il vertice politico dell’amministrazione e soprattutto dall’attribuzione a quest’ultimo di poteri unilaterali di revoca.
Il tema è dunque quello di riconoscere o meno la necessità di una figura di vertice negli EE.LL. che abbia un apprezzabile grado di autonomia ed indipendenza dalla politica, pur svolgendo il ruolo di collegamento tra gli obiettivi da essa perseguiti e la struttura amministrativa, e dall’altro l’esigenza, che i soloni dei media ricordano solo dinanzi agli scandali, di assicurare la presenza di un soggetto terzo rispetto alla macchina amministrativa che, nello svolgere quella funzione di coordinamento, stimolo ed impulso eserciti anche l’essenziale funzione di controllo e di prevenzione di fenomeni di mala gestio ed illegalità, che affliggono il nostro paese.
È di tutta evidenza che la posizione di vertice degli EE.LL. deve risultare equidistante dalla Politica e dal contesto amministrativo ed economico in cui viene ad essere inserita. Ipotizzare che questo “Dirigente Apicale” possa essere assunto fuori ruolo, ovvero con meccanismi selettivi a livello locale, chiaramente lontani dai requisiti di oggettività del pubblico concorso nazionale, possa tradursi in un garanzia di equidistanza.
Allo stesso modo, ipotizzare che quella funzione di garanzia possa essere svolta dai medesimi dirigenti deputati a svolgere le funzioni di amministrazione attiva, significherebbe ipotizzare che chi pone in essere gli atti, è anche controllore degli stessi. Né infine potrebbe ragionevolmente delinearsi, come fa il DDL PA, che i dirigenti che oggi alla pari degli altri dirigenti, svolgono le funzioni di amministrazione attiva, domani esercitino con la necessaria indipendenza le funzioni di coordinamento, impulso, controllo e di prevenzione della corruzione, nei confronti di chi fino al giorno prima era un collega. La convenzione di Strasburgo afferma che il ruolo di prevenzione della corruzione deve essere svolto in modo da essere immune da “influenze ambientali”, ovvero quei condizionamenti che derivano dall’appartenenza al medesimo gruppo amministrativo, sociale, politico. I casi più evidenti e gravi dell’assenza della tutela dell’indipendenza del Segretario e del doveroso esercizio della funzione che la legge gli attribuisce, sono quelli emersi di recente, relativi alla non conferma nel Comune del Veronese, dove il Sindaco ha dichiarato sui giornali che i motivi della rottura risalivano all’attività di controllo del Segretario, per inciso prescritti dall’art.147 bis del d.lgs. n.267/2000. Analoga situazione in un comune della provincia di Enna, dove il Sindaco non conferma il Segretario perché questi aveva rilevato una incompatibilità in capo al primo cittadino, ottemperando all’obbligo previsto dall’art.15 del D.lgs. n.39/2013. Più di recente la c.d. Gettonopoli Siciliana si sarebbe potuta evitare se i poteri del Segretario Comunale fossero stati realmente rafforzati dopo la svolta del 2012. Infine il caso della Segretaria Provinciale del Lazio assegnata alla Provincia di Cuneo. La responsabilità della stessa era quello di far rispettare i limiti alle assunzioni delle Provincie che il decreto Monti disponeva nella prospettiva del loro superamento. In Italia ci si trova spesso nell’assurda situazione che far rispettare le leggi contro la volontà politica, diviene una responsabilità.
L’involuzione è in agguato. Il legislatore era consapevole dei problemi di effettiva separazione tra ruolo politico e ruolo dirigenziale, acuiti e non certo risolti nell’ordinamento degli EELL dalla legge Bassanini e dal successivo d.lgs. n.267/2000. L’art.1, c.49, della legge n.190/2012 sull’anticorruzione delegava il Governo in questo senso: “Ai fini della prevenzione edel contrasto della corruzione, nonchè della prevenzione dei conflitti di interessi, …. Omissis ……. ad adottare, ……..omissis………, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi diretti a modificare la disciplina vigente in materia di attribuzione di incarichi dirigenziali e di incarichi di responsabilità amministrativa di vertice nelle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo l, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”. I sei mesi sono trascorsi ma i Governi hanno dimenticato di esercitare la delega. Si arriva ad oggi con il DDL PA targato Renzi & Madia che promette una rivoluzione nel mondo della dirigenza pubblica, proprio partendo dall’abrogazione della figura dei Segretari Comunali, personaggi indeboliti ma sempre scomodi intrusi nel contesto politico, economico, sociale ed amministrativo del luogo in cui prestano servizio. L’interpretazione del Presidente della Provincia di Cuneo mi trova d’accordo sull’idea secondo cui l’art.9, comma 1, lett. b), n.4, elimina i Segretari Comunali e Provinciali ed elimina, in un colpo solo, 150 anni di un organo di vertice degli enti locali sul quale si concentravano funzioni di legalità, garanzia e tutela nell’interesse del cittadino e del corretto equilibrio nella dinamica democratica degli EE.LL.. La questione è tuttavia un’altra. Nel momento in cui l’Italia intende cogliere i fattori esogeni che favoriscono la ripresa economica, non sarebbe anche il momento di cambiare rotta rispetto agli ultimi quindici anni in tema di tutela della legalità e di prevenzione della corruzione? Il presidente dell’A.n.a.c. Cantone ha in più occasioni affermato l’essenzialità della figura dei Segretari Comunali e la necessità di un organismo terzo di garanzia all’interno degli enti locali. I soloni economisti reali o fasulli, anziché gridare agli scandali come lupi alla luna, farebbero meglio a pensare che in ogni sistema democratico che si rispetti, le ragioni dell’economia devono essere misurate con le ragioni della garanzia di una corretta gestione della cosa pubblica. La separazione tra politica e gestione è il primo tassello di questo equilibrio. Il DDL PA, pur contemplando non meglio precisati meccanismi di selezione per gli incarichi dirigenziali (art.9, lett. f)), prevede anche che quegli incarichi siano soggetti a meccanismi automatici di decadenza e non rinnovo, rimessi alla valutazione ampiamente discrezionale del vertice politico (art.9, c.1, lett. g)). L’esercizio delle funzioni gestionali esercitate sotto la spada di Damocle della non conferma, per poi cadere nel limbo della disponibilità, non costituiscono una garanzia circa l’esercizio dell’azione amministrativa in modo imparziale. La legalità non è burocrazia, ma è rispetto delle regole che assicurano ad ogni cittadino ed ad ogni operatore economico di essere trattato in modo imparziale. La chiarezza delle regole, l’uniformità sul territorio e la stabilità delle stesse, sono uno dei presupposti per attirare investimenti. L’abrogazione della figura del Segretario Comunale e Provinciale darà il colpo finale alla progressiva demolizione dei controlli negli enti e, come è scritta oggi la disposizione, consentirà di ripartire quei compiti in mille rivoli, rafforzando ancora di più la subordinazione della dirigenza allo ius vitae ac necis della politica. La delega conferita nel 2012 è decaduta con il governo e con il periodo di emergenza dinanzi ai fenomeni di mala gestio e di corruzione. Il DDL PA è figlio di un nuovo memento storico in cui la corruzione e la mala gestio esplodono con virulenza, ma sono fenomeni resi mansueti dai messaggi positivi dei media. Tra qualche anno le centinaia di Magistrati e Professori Universitari che hanno stigmatizzato l’idea dell’abrogazione dei Segretari Comunali potranno dire l’avevamo detto, con buona pace del cittadino e degli sprechi che hanno dovuto subire.
Il DDL PA targato Renzi & Madia certifica anche il fallimento della legge n.150/2009 ed il corretto meccanismo di valutazione dei Dirigenti per obiettivi. È più semplice il guinzaglio della non conferma e l’assenza di scomodi dirigenti estranei al contesto locale, che programmare nella legalità, perché i programmi non sempre si piegano agli interessi occasionali ed estemporanei.
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