Source: http://docplayer.pl/8334971-Pomoc-publiczna-dla-przedsiebiorstw-spolecznych-w-swietle-uregulowan-krajowych.html
Timestamp: 2017-10-23 11:59:00+00:00
Document Index: 116195990

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 108', 'art. 109', 'art. 107', 'art. 14', 'art. 93', 'art. 106', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 14', 'art. 3', 'art. 107', 'art. 106', 'ustawy 13', 'art. 29', 'art. 24', 'art. 106', 'art. 5', 'art. 127', 'art. 151', 'art. 24', 'art. 17', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 7', 'art. 30', 'art. 206', 'art. 21', 'art. 107', 'art. 1', 'art. 21', 'art. 108', 'art. 54', 'art. 55', 'art. 15', 'art. 207', 'art. 13', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 25', 'art. 2', 'art. 14', 'art. 16', 'art. 25', 'art. 14', 'art. 27', 'art. 28', 'art. 777', 'art. 4', 'art. 2', 'art. 107']

POMOC PUBLICZNA DLA PRZEDSIĘBIORSTW SPOŁECZNYCH W ŚWIETLE UREGULOWAŃ KRAJOWYCH - PDF
POMOC PUBLICZNA DLA PRZEDSIĘBIORSTW SPOŁECZNYCH W ŚWIETLE UREGULOWAŃ KRAJOWYCH
Download "POMOC PUBLICZNA DLA PRZEDSIĘBIORSTW SPOŁECZNYCH W ŚWIETLE UREGULOWAŃ KRAJOWYCH"
1 Krzysztof Meder Jakub Bogusz Jakub Nieciuński Przemysław Pietrzyk POMOC PUBLICZNA DLA PRZEDSIĘBIORSTW SPOŁECZNYCH W ŚWIETLE UREGULOWAŃ KRAJOWYCH EKSPERTYZA PRAWNA
2 Fundacja Instytut Spraw Publicznych Program Polityki Społecznej Ekspertyza powstała w ramach projektu systemowego Zintegrowany system wsparcia ekonomii społecznej. Działanie 1.2. Wsparcie systemowe instytucji pomocy i integracji społecznej, Priorytet I Zatrudnienie i integracja społeczna Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego. Instytut Spraw Publicznych Warszawa, ul. Szpitalna 5 lok. 22 tel , faks e- mail: 2
3 Spis treści Spis treści... 3 Wykaz podstawowych skrótów... 4 Rozdział I. Charakterystyka polskich uregulowań w zakresie pomocy publicznej... 5 Rozdział II. Pomoc publiczna a ustawa o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej... 7 Rozdział III. Pomoc publiczna a ustawa Prawo zamówień publicznych Rozdział IV. Pomoc publiczna a ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie Rozdział V. Pomoc publiczna a fundusze strukturalne Rozdział VI. Mechanizmy i procedury stosowania pomocy publicznej w Polsce Rozdział VII. Praktyka stosowania pomocy publicznej w Polsce Rozdział VIII. Dostępne formy i rodzaje wsparcia dla przedsiębiorstw społecznych a pomoc publiczna: rodzaje pomocy publicznej, sposoby postępowania i ich konsekwencje Rozdział IX. Projekt ustawy o przedsiębiorstwie społecznym w świetle regulacji dotyczących pomocy publicznej --- wnioski końcowe i rekomendacje Bibliografia Wykaz aktów prawnych
4 Wykaz podstawowych skrótów EDB --- ekwiwalent dotacji brutto; KE --- Komisja Europejska; MŚP --- średnie, małe i mikroprzedsiębiorstwa; NSA - Naczelny Sąd Administracyjny; Rada --- Rada Unii Europejskiej; Sąd --- Sąd Unii Europejskiej; SN --- Sąd Najwyższy; SPI --- Sąd Pierwszej Instancji Unii Europejskiej; UE --- Unia Europejska; UOKiK --- Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów; TFUE --- Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; TS --- Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej; TUE --- Traktat o Unii Europejskiej. 4
5 Rozdział I. Charakterystyka polskich uregulowań w zakresie pomocy publicznej Przedmiotem niniejszej ekspertyzy jest przedstawienie krajowych uregulowań w zakresie pomocy publicznej (dalej także: pomocy państwa), zwłaszcza w obszarze możliwości kierowania wsparcia do przedsiębiorstw społecznych. Podkreśla się jednak, że prawo unijne stało się częścią polskiego porządku prawnego i w znacznej mierze go kształtuje. Dlatego też nie jest możliwe ani celowe całkowite pominięcie nawiązań do uregulowań unijnych, które jednak omówione zostały w odrębnej ekspertyzie i które stanowić tu będą jedynie tło rozważań. Charakterystyka polskich uregulowań w zakresie pomocy publicznej jest konsekwencją fundamentalnego w swej istocie przepisu art. 3 ust. 1 lit. b) TFUE przyznającego Unii kompetencje wyłączne w zakresie ustanawiania reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego. Oznacza to w szczególności, że Państwa Członkowskie m.in. w zakresie pomocy publicznej mogą stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące wyłącznie z upoważnienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii (art. 2 ust. 1 TFUE) 1. Polskie uregulowania można zatem podzielić na dwie grupy. Do pierwszej z nich należą takie przepisy proceduralne i ustrojowe, które mają umożliwić pełną skuteczność prawa unijnego, zgodnie z traktatową zasadą lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE). Wymienić tu należy przede wszystkim ustawę o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej 2 wraz z aktami wykonawczymi, a także wiele innych aktów, które nie będą szerzej omawiane na gruncie niniejszej ekspertyzy ze względu na jej zakres, a które kształtują np. ustrój państwa, przesądzają o właściwości jego organów, czy też regulują kwestie procesowe. Wspomniana ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej nie zawiera definicji pomocy państwa (ani pomocy de minimis) nie formułuje zakazu jej udzielania ani też zasad dopuszczalności pomocy, odsyłając w tym zakresie do właściwych przepisów prawa unijnego. Akt ten kształtuje natomiast normy w zakresie postępowania notyfikacyjnego (wyłącznie na poziomie krajowym), określa zasady dokonywania zwrotu pomocy przyznanej niezgodnie z zasadami rynku wewnętrznego oraz pomocy wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Ponadto ustawa określa właściwość organów krajowych do wnoszenia spraw z zakresu 1 Por. Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, red. M. M. Kenig-Witkowska, C. H. Beck, Warszawa Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 z późn. zm. 5
6 pomocy publicznej do TS i Sądu oraz procedurę w tym zakresie. Ustanawia także zasady monitorowania pomocy publicznej w sposób pozwalający wywiązać się państwu z obowiązków w tym zakresie wynikających z prawa UE; ustanawia reguły przeprowadzania kontroli u beneficjentów pomocy, a także kary za niewywiązanie się z obowiązków informacyjnych lub utrudnianie przeprowadzenia kontroli. Druga grupa uregulowań krajowych zawiera przepisy o charakterze materialnoprawnym. Mogą być one stanowione i stosowane jedynie, gdy nie naruszają kompetencji wyłącznych UE, a więc przede wszystkim w tych obszarach, w których znajdują swoją podstawę w aktach prawnych UE. Zasadniczo można mówić o trzech grupach polskich przepisów prawa materialnego w zakresie pomocy publicznej, a więc podzielić takie krajowe akty prawne na przyjmowane: a) w granicach zasady de minimis, b) w granicach aktów UE wyłączających obowiązek zgłoszenia środków spełniających określone warunki, c) na podstawie decyzji KE uznającej dany środek za zgodny z rynkiem wewnętrznym. W odniesieniu do zasady de minimis wyjaśnia się, że Unia określiła kryteria (przede wszystkim kwotowe), po spełnieniu których dany środek nie wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi i nie zakłóca ani nie grozi zakłóceniem konkurencji. Środek taki nie stanowi zatem pomocy publicznej i jest nazywany pomocą bagatelną (lub pomocą de minimis). Państwa Członkowskie mogą zatem udzielać pomocy bagatelnej, w tym przyjmować w tym zakresie akty prawne. Akty te nie mogą jednak stać w sprzeczności z normami prawa UE. Warto zresztą wskazać, że regulacje unijne określające możliwość udzielania pomocy bagatelnej mają charakter rozporządzeń, a więc są bezpośrednio stosowane w Państwach Członkowskich i stoją wyżej w hierarchii źródeł prawa niż ustawy. Państwo może zatem np. zwolnić grupę przedsiębiorstw z jakiejś kategorii opłat na zasadzie de minimis, ale nie może zmienić tej zasady. Analogicznie jak w przypadkach objętych zasadą de minimis kształtują się kompetencje Państw Członkowskich do stanowienia przepisów w zakresie pomocy w odniesieniu do której wyłączono obowiązek zgłoszenia (por. zwłaszcza art. 108 ust. 1 i 2 oraz art. 109 TFUE). Państwo nie musi zatem notyfikować KE środków pomocowych spełniających określone przez Unię warunki. Dotyczy to zarówno środków pomocy indywidualnej jak i programów pomocy (w tym ustaw, rozporządzeń czy aktów prawa miejscowego). 6
7 W pozostałym zakresie środki stanowiące pomoc publiczną winny być notyfikowane KE i mogą być przyjęte przez Państwo Członkowskie wyłącznie jeśli Unia uzna, że są one zgodne lub --- pod określonymi warunkami --- mogą być zgodne z rynkiem wewnętrznym. Zatem co do zasady, przed przyjęciem na poziomie krajowym aktu normatywnego mającego cechy pomocy państwa takiego jak w szczególności ustawa, rozporządzenie, czy też akt prawa miejscowego projekt takiego aktu winien być zgłoszony KE, która dokonuje jego oceny, rozstrzygając w pierwszej kolejności czy jest to środek pomocowy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, a zatem czy jest co do zasady zakazany, a w przypadku odpowiedzi pozytywnej decydując, czy jest lub może on zostać uznany za zgodny z rynkiem wewnętrznym i jako taki za dopuszczalny. W uzupełnieniu powyższej charakterystyki krajowych aktów materialnoprawnych w zakresie pomocy publicznej wskazać należy, że na poziomie krajowym mogą być przyjmowane uregulowania w zakresie środków nie stanowiących pomocy publicznej, w tym w szczególności rekompensat z tytułu świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym (por. art. 14, art. 93 i 106 ust. 2 TFUE). Zgodnie z orzecznictwem TS 3, a także praktyką decyzyjną KE 4 rekompensaty spełniające określone warunki nie stanowią pomocy publicznej. Rozdział II. Pomoc publiczna a ustawa o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej Wskazanie relacji między prawem pomocy publicznej a ustawą o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 5 wymaga podkreślenia, że wszystkie te normy mają swoje źródło w prawodawstwie unijnym. Jak już wskazano w rozdziale I niniejszej ekspertyzy Unia posiada kompetencje wyłączne w zakresie pomocy publicznej. Natomiast wspomniana ustawa stanowi implementację dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej 3 Por. w szczególności wyrok TS z dnia 24 lipca 2003 r. w sprawie nr C-280/00 Altmark Trans GmbH, pkt. 87 i nast. 4 Por. decyzję Komisji z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, decyzję Komisji z dnia 26 listopada 2008 r. w sprawie pomocy państwa C 3/08 (ex NN 102/05) --- Republika Czeska, a także komunikat Komisji w sprawie stosowania reguł Unii Europejskiej w dziedzinie pomocy państwa w odniesieniu do rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Dz. U. UE z 2012 r., C 8/02). 5 Dz. U. Nr 47, poz. 278, z późn. zm. 7
8 usług na rynku wewnętrznym 6, a więc aktu mającego na celu harmonizację przepisów w zakresie traktatowej swobody świadczenia usług. Omawiane przepisy należą zatem do dwóch różnych dziedzin prawa, co nie oznacza, że nie zachodzą między nimi żadne związki. Dotyczą one w szczególności celów jakim mają one służyć, które należy tu utożsamiać raczej z celami UE niż z celami definiowanymi na poziomie krajowym. Przy czym cele UE nie mają wyłącznie charakteru gospodarczego. Zgodnie z przepisem art. 3 TUE Unia nie tylko ustanawia rynek wewnętrzny, ale także w szczególności zwalcza wyłączenie społeczne i dyskryminację oraz wspiera sprawiedliwość i ochronę socjalną. Tym niemniej nie budzi wątpliwości, że zarówno prawo w zakresie pomocy publicznej jak i swoboda świadczenia usług ukierunkowane są na budowanie konkurencyjnego rynku i przeciwdziałanie jego zaburzeniom, z uwzględnieniem jednak zasad zrównoważonego rozwoju. Zarówno przepisy w zakresie pomocy publicznej, jak i omawiana ustawa dotyczą w szczególności świadczenia usług. W tym kontekście warto zauważyć, że w ramach prawa pomocy publicznej funkcjonuje pojęcie usług świadczonych w interesie ogólnym. Usługi te należy podzielić --- zgodnie z Protokołem w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym 7 - na usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym i na takie, które nie mają charakteru gospodarczego. W odniesieniu do świadczenia, zlecania i organizowania tych drugich kompetencje Państw Członkowskich nie są naruszane przez postanowienia Traktatów (por. art. 2 tego protokołu). Można zatem przyjąć, że do usług świadczonych w interesie ogólnym, które nie mają charakteru gospodarczego prawo pomocy publicznej nie znajduje zastosowania. W tym kontekście wyjaśnia się, że KE, uwzględniając orzecznictwo TS, wskazuje zasadniczo 8 na dwie kategorie działalności niemającej charakteru gospodarczego: po pierwsze na działalność związaną z wykonywaniem władzy publicznej (np. związaną z funkcjonowaniem armii lub policji), a po drugie prowadzoną w zakresie niektórych rodzajów działalności o charakterze czysto socjalnym. W odniesieniu do tego drugiego przypadku wskazać można, że za działalność o charakterze czysto socjalnym 6 Dz. U. UE z 2006 r., L 376/36. 7 Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym dołączony do TUE i TFUE. 8 Przewodnik dotyczący zastosowania przepisów prawa Unii Europejskiej z zakresu pomocy państwa, zamówień publicznych i rynku wewnętrznego do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, w szczególności do usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym, Komisja Europejska, SEC(2010) 1545, wersja ostateczna z dnia 7 grudnia 2010 r., pkt i podane tam orzecznictwo. 8
9 można uznać np. zarządzanie systemami ubezpieczeń obowiązkowych o celach wyłącznie społecznych, funkcjonującymi wedle zasady solidarności, w których świadczenia wynikające z ubezpieczenia są przyznawane niezależnie od wniesionych składek, czy też świadczenia w ramach edukacji publicznej finansowane, co do zasady, ze środków publicznych i spełniające zadania państwa względem obywateli w dziedzinie społecznej, kulturalnej i edukacyjnej. W odniesieniu natomiast do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym stwierdza się, że rekompensaty wypłacane przedsiębiorstwom z tytułu świadczenia tych usług podlegają prawu pomocy publicznej, co znajduje swoje potwierdzenie także w art. 14 TFUE 9. Nie oznacza to jednak, że każda taka rekompensata będzie stanowić pomoc publiczną. Wręcz przeciwnie, szereg rekompensat nie stanowi pomocy publicznej, gdyż spełnia kryteria de minimis 10 lub tzw. kryteria Altmark 11. W pozostałym zakresie rekompensaty mogą stanowić pomoc publiczną i podlegają ocenie co do zgodności środka z rynkiem wewnętrznym 12. Omawiając relacje pomiędzy prawem pomocy publicznej a przedmiotową ustawą wskazać należy, że akt ten (podobnie jak właściwa dyrektywa) nie ma zastosowania do wszystkich usług, o czym wyraźnie przesądzono w przepisie art. 3. Należy zatem rozważyć, czy istnieje związek pomiędzy katalogiem usług wyłączonych spod stosowania tej ustawy (i dyrektywy) a przepisami pomocy publicznej, w tym zwłaszcza dotyczącymi usług świadczonych w interesie ogólnym niemających charakteru gospodarczego. Nie budzi wątpliwości, że fakt objęcia omawianą ustawą większości usług sprzyja stwierdzeniu, że w stosunku do nich łatwiej będzie wykazać spełnianie przez dany środek przesłanki wpływu na wymianę handlową między Państwami 9 Por. także komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Reforma zasad UE dotyczących pomocy państwa w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, KOM(2011) 146, wersja ostateczna z 23 marca 2011 r., pkt Por. zwłaszcza rozporządzenie Komisji (UE) NR 360/2012 z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis przyznawanej przedsiębiorstwom wykonującym usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (Dz. U. UE z 2012 r., L 114/8). 11 Wyrok TS z dnia 24 lipca 2003 r. w sprawie 280/00 Altmark Trans GmbH, a także decyzja Komisji z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Dz. U. UE z 2012 r., L 7/3). 12 Por. Komunikat Komisji w sprawie stosowania reguł Unii Europejskiej w dziedzinie pomocy państwa w odniesieniu do rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Dz. U. UE z 2012 r., C 8/02), a także Komunikat Komisji, Zasady ramowe Unii Europejskiej dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (2011), (Dz. U. UE z 2012 r., C 8/03). 9
10 Członkowskimi. W ocenie autorów ekspertyzy zbyt daleko idące byłoby jednak stwierdzenie, że wsparcie kierowane do przedsiębiorstw świadczących usługi wyłączone spod stosowania ustawy (dyrektywy), a priori można by uznać za niewpływające na taką wymianę. Usługi świadczone w interesie ogólnym (ale już nie usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym) nie są ponadto objęte zakresem stosowania ww. dyrektywy, a w konsekwencji także ustawy 13. Nie można jednak a priori uznać, że fakt nieobjęcia danej grupy usług regulacją omawianej ustawy przesądza o niestosowaniu do środków ukierunkowanych na wspieranie ich świadczenia reguł pomocy publicznej. Podsumowując regulacja ustawy o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie wpływa na zakres zastosowania przepisów pomocy publicznej, w tym także w zakresie usług świadczonych w interesie ogólnym. Rozdział III. Pomoc publiczna a ustawa Prawo zamówień publicznych Podobnie jak w przypadku ustawy o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ustawa Prawo zamówień publicznych 14 stanowi implementację dyrektyw UE 15. Analogicznie wskazując na relację między przepisami w zakresie pomocy publicznej a ustawą Prawo zamówień publicznych wskazać należy, że należą one do różnych dziedzin prawa. Zakres tych regulacji zasadniczo nie pokrywa się, lecz występują między nimi zależności. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosowanie reguł zamówień publicznych przez Zamawiającego zasadniczo może wykluczyć spełnienie przez środek przesłanki korzyści ekonomicznej. Przyjmuje się bowiem, że powierzenie realizacji zamówienia w wyniku zastosowania trybów omawianej ustawy przesądza o rynkowości wysokości wynagrodzenia oferowanego za jego wykonanie. Bezsprzecznie jednym z celów ustawy jest zapewnienie efektywności wydatków. Wskazać jednak należy, że nie w każdym przypadku udzielenie zamówienia w zgodzie z wymogami ustawy przesądza o dochowaniu tej efektywności, a więc także o 13 Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r..., op. cit., motyw Tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, z późn. zm. 15 Por. dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynująca procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz. U. UE z 2004 r., L 134/1) i dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. U. UE z 2004 r., L 134/114). 10
11 nieosiągnięciu przez Wykonawcę korzyści ekonomicznej na warunkach korzystniejszych niż rynkowe. Generalnie należy przyjąć, że zastosowanie trybów udzielenia zamówienia takich jak zamówienie z wolnej ręki, zapytanie o cenę czy też negocjacje bez ogłoszenia, a więc takich, w ramach których Zamawiający zwraca się do zamkniętego, przez siebie zdefiniowanego kręgu potencjalnych wykonawców nie pozwala wykluczyć wystąpienia korzyści ekonomicznej po stronie Wykonawcy 16. Warto także podkreślić, że ustawa Prawo zamówień publicznych zawiera regulacje, które, jak można przyjąć, utrudniają udzielenie pomocy publicznej w sposób pośredni. Dotyczy to zwłaszcza przepisów w zakresie opisu przedmiotu zamówienia (art. 29 i nast. ustawy), w tym zakazu dokonywania takiego opisu przez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia. Ponadto jednym ze sposobów wykazania, że rekompensata z tytułu świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym nie stanowi pomocy publicznej --- w zakresie czwartego kryterium Altmark - jest właśnie powierzenie wykonywania zobowiązań do świadczenia usług publicznych w ramach procedury udzielania zamówień publicznych 17. Rozdział IV. Pomoc publiczna a ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie Ocena ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie 18 pod kątem przepisów pomocy publicznej winna następować jak się wydaje w dwóch obszarach. Po pierwsze należy rozstrzygnąć, czy dotacja przekazywana przedsiębiorstwom na mocy tej ustawy może stanowić pomoc publiczną lub rekompensatę z tytułu świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym nie stanowiącą pomocy państwa. Po drugie zaś trzeba ocenić, czy środki przewidziane w art. 24 ustawy (określone uprawnienia i zwolnienia dla organizacji pożytku publicznego) mogą stanowić pomoc publiczną. W odniesieniu do pierwszego zagadnienia zgodzić się należy z poglądem prezentowanym już w literaturze, że zlecanie realizacji zadań publicznych w trybie omawianej ustawy może stanowić pomoc publiczną 19. Zwraca się przy tym uwagę, że 16 A. Jankowska, M. Mirosław, Dopuszczalność pomocy publicznej. Uregulowania wspólnotowe i krajowe, C. H. Beck 2009, rozdz. I. 17 Wyrok TS z dnia 24 lipca 2003 r. w sprawie 280/00, op. cit., pkt Tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz Por. A. Jankowska, M. Mirosław, Dopuszczalność..., op. cit., rozdz. I. 11
12 ustawa nie w pełni odpowiada uregulowaniom decyzji Komisji z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym 20. Dotyczy to w szczególności braku regulacji w zakresie nadwyżki rekompensaty, czy też weryfikacji, że pomoc nie ogranicza się do pokrycia uzasadnionych kosztów i rozsądnego zysku. Brak też wyraźnego wskazania, że akt powierzający wykonywane usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym zawiera odniesienie do tej decyzji. W ocenie autorów ekspertyzy nie można też wykluczyć, że zlecane zadania publiczne nie będą miały charakteru gospodarczego. Biorąc powyższe pod uwagę, organy zlecające realizację zadań publicznych w oparciu o przepisy ww. ustawy winny respektować normy wynikające z przepisów w zakresie pomocy publicznej. Mogą one zatem niezależnie od tych przepisów zlecać realizację takich zadań, które nie mają charakteru gospodarczego lub też w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym tak formułować umowę o powierzenie zadania publicznego by spełnić kryteria Altmark, względnie dokonywać notyfikacji środków mających charakter pomocy państwa w celu poddania ich ocenie przez KE. Należy jednak podkreślić, że omawiana ustawa w odniesieniu do finansowania zadań publicznych w formie dotacji odwołuje się w przepisie art. 5 ust. 4 do ustawy o finansach publicznych, a w szczególności do jej art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 151 ust. 1 i art Regulacje te ograniczają zasadniczo możliwość wykorzystania środków dotacji poza okresem na który została ona udzielona, zawierają postanowienia w zakresie zwrotu niewykorzystanej części dotacji. Tym niemniej dla takiej dotacji nie można a priori uznać, że są spełnione wszystkie przesłanki wynikające z ww. decyzji KE. Nie zmienia tego słuszny, choć nieodwołujący się do przepisów prawa UE wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II GSK 801/10), kwestionujący możliwość sfinansowania z dotacji wydatków nie mieszczących się w ocenie sądu w zakresie kosztów obsługi zadania. W odniesieniu do oceny w kontekście przepisów pomocy publicznej uprawnień i zwolnień z których korzystają organizacje pożytku publicznego, takich jak np. zwolnienie od podatku dochodów tych organizacji w części przeznaczonej na 20 Op. cit. 12
13 działalność statutową, z wyłączeniem działalności gospodarczej (por. art. 24 ust. 1 pkt. 1 omawianej ustawy, w związku z art. 17 ust. 1 pkt 6c ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych 21 ) należy wskazać na pojawiające się wątpliwości interpretacyjne. W pierwszej kolejności uznać należy, że nazwa działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych nie jest tożsama zakresowo z nazwą działalność gospodarcza w rozumieniu przepisów prawa konkurencji UE. Należy zatem ocenić, czy działalność pożytku publicznego może stanowić działalność gospodarczą w rozumieniu prawa konkurencji. Bez znaczenia przy tym pozostaje forma prawna organizacji pożytku publicznego, ani to jakie zasady przyjęły one w zakresie rozdysponowania ewentualnego zysku. Ustawa definiując działalność pożytku publicznego (por. art. 3 ust. 1) wskazuje w szczególności, że jest ona społecznie użyteczna i prowadzona w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Katalog tych zadań publicznych wskazany został w art. 4 przedmiotowego aktu. W ocenie autorów ekspertyzy zasadniczo można przyjąć, że zadania te mają charakter usług świadczonych w interesie ogólnym, a także nie mają charakteru gospodarczego --- przynajmniej w zakresie tzw. nieodpłatnej działalności pożytku publicznego. Jednak w zakresie odpłatnej działalności pożytku publicznego nie można automatycznie wykluczyć, że nie ma ona charakteru gospodarczego. O ile --- jak można przyjąć --- działalność polegająca na sprzedaży towarów lub usług wytworzonych lub świadczonych przez osoby bezpośrednio korzystające z działalności pożytku publicznego, w szczególności w zakresie rehabilitacji oraz przystosowania do pracy zawodowej osób niepełnosprawnych oraz reintegracji zawodowej i społecznej osób zagrożonych wykluczeniem społecznym można uznać za ukierunkowaną wyłącznie na wsparcie pewnych grup społecznie wykluczonych i wsparcie dla organizacji pożytku publicznego traktować jako wsparcie dla tych grup (a nie dla przedsiębiorstwa), o tyle szczególne wątpliwości interpretacyjne dotyczą działalności prowadzonej w sferze działań publicznych, za którą pobierane jest wynagrodzenie. W ocenie autorów ekspertyzy nie można bowiem jednoznacznie przesądzić, że działalność taka nie będzie miała charakteru gospodarczego i automatycznie wyłączyć stosowanie przepisów o pomocy publicznej. Dlatego też wydaje się, że 21 Tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 74, poz
14 przepisy omawianej ustawy w zakresie zwolnień i uprawnień organizacji pożytku publicznego winny podlegać każdorazowo prounijnej wykładni prawa; zaś w przypadkach ich sprzeczności z normami prawa konkurencji UE nie mogą być stosowane 22. Na aprobatę w tym kontekście zasługuje przepis art. 7 ust. 1 pkt. 14 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych 23, który wyznacza ramy zwolnienia od podatku od nieruchomości do tych nieruchomości lub ich części, które są zajęte na prowadzenie nieodpłatnej statutowej działalności pożytku publicznego przez organizacje pożytku publicznego. Rozdział V. Pomoc publiczna a fundusze strukturalne Fundusze strukturalne to instrumenty finansowe UE, przez które realizowana jest polityka rozwoju regionalnego i polityka spójności oraz polityka rolna. Do funduszy strukturalnych należą obecnie: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i Europejski Fundusz Rybołówstwa. Jak już wspomniano w rozdziale I.1. pierwszej ekspertyzy wsparcie przyznawane w ramach funduszy strukturalnych jest uznawane jako przekazywane z zasobów państwowych i przez państwo ponieważ fundusze strukturalne wypłacane są państwu członkowskiemu zanim to ostatnie przekaże je beneficjentom pomocy 24. Wynika to pośrednio z jednej z podstawowych zasad funkcjonowania funduszy strukturalnych, którą jest zasada dodatkowości oznaczająca, że pomoc udzielana przez Unię stanowi uzupełnienie wkładu danego Państwa Członkowskiego, a nie okazję do zmniejszenia tego wkładu. Ponadto inną z podstawowych zasad jest zgodność, która oznacza, że operacje finansowane przez fundusze (...) winny być zgodne z postanowieniami Traktatu oraz z politykami i działaniami Wspólnoty, włączając w to zasady konkurencji. 25 Zatem pierwsza przesłanka uznania wsparcia za pomoc publiczną będzie co do zasady spełniona. O uznaniu wsparcia z funduszy strukturalnych w praktyce decyzyjnej za pomoc z 22 Por. wyrok TS z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 Simmenthal; por. także wyrok SN z 4 stycznia 2008 r. (sygn. akt I UK 182/07) z glosą P. Brzezińskiego Relacje między zasadą pierwszeństwa a zasadą efektywności. w: Europejski Przegląd Sądowy 2010/1/ Tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613; por. także uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 19 listopada 2010 r. w sprawie 21/1848/ Por. np. Decyzji KE w sprawie N 660/2009, Pomoc na inwestycje w podziemne magazyny gazu ziemnego dla PGNiG S.A., pkt Fundusze strukturalne i programy pomocowe Unii Europejskiej, red. K. Budzowski, KTE, Kraków 2003, s
15 zasobów państwowych będzie także mowa w rozdziale VII pkt. 1 i 3 niniejszej ekspertyzy. Zgodnie z ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) wsparcie z funduszy strukturalnych jest przyznawane na podstawie decyzji lub umowy (art. 30). Szczegółowe regulacje odnośnie treści umowy o dofinansowanie projektu zawiera ustawa o finansach publicznych (art. 206) 26. Oba rodzaje wsparcia wiążą się z tym, że po jednej stronie występuje odpowiednia instytucja (zarządzająca, pośrednicząca lub wdrażająca), a po drugiej beneficjent wsparcia ze środków funduszy strukturalnych. Jeżeli jako beneficjent występuje przedsiębiorstwo prowadzące działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów o pomocy publicznej i wsparcie to jest dla niego korzystne na warunkach odbiegających od rynkowych (co będzie regułą w przypadku bezzwrotnego dofinansowania projektu), to spełniona jest także kolejna przesłanka uznania wsparcia za pomoc publiczną, tzn. że wsparcie stanowi selektywną korzyść dla danego przedsiębiorstwa. W praktyce istotne będzie zatem rozstrzygnięcie, czy w danym przypadku udzielania wsparcia z funduszy zachodzi ostatnia przesłanka, tj. czy zaburzenie konkurencji przez jego udzielenie ma wpływ na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Zgodnie z art. 21 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w którym finansowanie projektów w ramach funduszy (przez programy operacyjne) stanowi pomoc spełniającą przesłanki określone w art. 107 ust. 1 TFUE albo pomoc de minimis, do tego finansowania mają zastosowanie szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy. Określane są one w szczególności przez przepisy rozporządzeń wykonawczych, mających status programów pomocy w rozumieniu art. 1 lit. d) rozporządzenia Rady (WE) 659/1999. Natomiast w przypadku pomocy indywidualnej jej przeznaczenie i szczegółowe warunki udzielania określa decyzja lub umowa o dofinansowanie projektu. Jednak, aby mogła zostać zawarta taka umowa lub wydana decyzja, to projekt musi zostać notyfikowany indywidualnie do KE i uzyskać jej akceptację. Fundusze strukturalne są w obecnej perspektywie finansowej zarządzane przez tzw. programy operacyjne, na poziomie krajowym lub regionalnym. W praktyce wdrażania funduszy strukturalnych w Polsce występują, jak się wydaje, 26 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz z późn.zm.). 15
16 cztery modelowe sytuacje, co odpowiadaja w zasadzie regulacji art. 21 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: warunki udzielenia wsparcia w ramach danego priorytetu lub większej części programu operacyjnego z góry określają przepisy odpowiedniego, notyfikowanego wcześniej, programu pomocy, warunki udzielenia wsparcia w ramach danego priorytetu lub większej części programu operacyjnego są zgodne z zasadami pomocy de minimis, warunki udzielenia wsparcia w ramach danego priorytetu umożliwiają indywidualną notyfikację środka do KE, warunki udzielenia wsparcia w ramach danego priorytetu programu operacyjnego z góry wykluczają istnienie pomocy publicznej. Dla zarządzania funduszami strukturalnymi w zakresie dotyczącym podmiotów ekonomii społecznej kluczowe wydają się w obecnej perspektywie finansowej sytuacje wymienione jako pierwsza i druga, ponieważ najczęściej występują w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki (PO KL) i w programach regionalnych. Jeżeli w danym działaniu (priorytecie) istnieje sytuacja wymieniona jako czwarta to dla beneficjentów wsparcia istnieje ryzyko, że zasady przyjęte na gruncie programu operacyjnego nie mogą modyfikować przepisów o pomocy publicznej. Wobec tego potencjalnie jest możliwe, że wsparcie, które zostało przyznane jako nie stanowiące pomocy publicznej może w okresie późniejszym okazać się pomocą publiczną, przyznaną albo bezprawnie (tzn. z naruszeniem przepisów art. 108 ust. 3 TFUE) albo niezgodnie z odpowiednimi zasadami, omówionymi w rozdziałach II.2. do II.5 ekspertyzy Pomoc publiczna dla przedsiębiorstw społecznych w świetle uregulowań unijnych. W obecnej perspektywie finansowej ogólną podstawą prawną funkcjonowania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (oprócz funduszy polityki rolnej) jest rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210/25 z późn. zm.). Niektóre regulacje rozporządzenia 1083/2006 wskazują wprost, że nie każde wsparcie z funduszy strukturalnych będzie stanowiło pomoc publiczną (np. art. 54 ust. 4, art. 55 ust. 6). Z tego powodu zarówno instytucje przyznające wsparcie ze środków funduszy, jak i jego beneficjenci powinni mieć na względzie, że nie jest zasadne 16
17 przyjmowanie sztywnych reguł dotyczących tej kwestii w poszczególnych priorytetach programów operacyjnych. Jako przykładowy skutek uznania wsparcia za pomoc publiczną można wskazać 10-letni okres przedawnienia zwrotu pomocy publicznej wynikający z art. 15 rozporządzenia Rady (WE) 659/1999. Jednocześnie przesłanki zwrotu takiej pomocy są określone w przepisach tego rozporządzenia, nie zaś w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wynika to z tego, że rozporządzenia unijne mają skutek bezpośredni w stosunkach między podmiotami krajowymi i zasadniczo nie wymagają implementacji do porządku krajowego. Dla podmiotów ekonomii społecznej najistotniejszy wydaje się priorytet VII PO KL. W szczególności działania i przewidują wsparcie na takie aktywności jak Aktywizacja zawodowa i społeczna osób zagrożonych wykluczeniem społecznym oraz Wsparcie ekonomii społecznej dla takich podmiotów jak podmioty integracji społecznej, osoby zagrożone wykluczeniem społecznym z określonych powodów (niezatrudnione lub zatrudnione), spółdzielnie socjalne, podmioty ekonomii społecznej. Podmioty te są wprost wskazane w tych działaniach jako grupy docelowe, ale w zasadzie mogą być także ich beneficjentami. W ramach tych działań jako unijną podstawę prawną udzielenia pomocy publicznej (tam gdzie ma to zastosowanie) wskazano rozporządzenie Komisji (WE) 800/2008 w sprawie wyłączeń blokowych lub rozporządzenie Komisji (WE) 1998/2006 w sprawie pomocy de minimis. Krajową podstawą prawną jest natomiast rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (Dz. U. Nr 239, poz z późn. zm.). Rozdział VI. Mechanizmy i procedury stosowania pomocy publicznej w Polsce Procedura udzielania i monitorowania pomocy publicznej w Polsce jest przedmiotem regulacji ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 z późn. zm.), dalej zwana ustawą. Reguluje ona także krajowe aspekty zwrotu pomocy przyznanej niezgodnie z zasadami wspólnego rynku oraz pomocy wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. 17
18 Procedura udzielania pomocy W przedmiocie udzielania pomocy publicznej ustawa ta zawiera dwie grupy przepisów: obejmujące notyfikację w obszarze krajowym projektów programów pomocy i pomocy indywidualnej (w tym na restrukturyzację) --- art , obejmujące tryb wnioskowania o udzielenie pomocy --- art Notyfikacja projektów pomocy należy do kompetencji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK). 27 Jest on zobowiązany do wydania opinii o projektowanej pomocy publicznej na wniosek organu administracji publicznej, podmiotu udzielającego pomocy lub podmiotu ubiegającego się o pomoc, w zależności od rodzaju pomocy (art. 13 ust. 1 ustawy). Zakres informacji niezbędnych do wydania opinii Prezesa UOKiK wskazuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 października 2004 r. w sprawie informacji przekazywanych w celu wydania opinii o planowanej pomocy publicznej (Dz. U. Nr 246, poz z późn. zm.). Prezes UOKIK, za pośrednictwem Stałego Przedstawicielstwa Rzeczypospolitej Polskiej przy Unii Europejskiej w Brukseli, dokonuje notyfikacji w odniesieniu do projektu: 1) programu pomocowego - niezwłocznie po podjęciu wymaganej uchwały Rady Ministrów o dokonaniu notyfikacji; 2) pomocy indywidualnej oraz pomocy indywidualnej na restrukturyzację - niezwłocznie po wydaniu opinii o zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem albo po otrzymaniu wystąpienia o dokonanie notyfikacji, mimo wydania opinii o niezgodności pomocy ze wspólnym rynkiem. W postępowaniu przed KE, uregulowanym przepisami rozporządzenia Rady (WE) 659/1999, Polskę reprezentuje Prezes UOKiK. W zakresie wnioskowania o udzielenie pomocy ustawa przewiduje trzy rodzaje wniosków: ubieganie się o pomoc de minimis, ubieganie się o pomoc w rolnictwie lub rybołówstwie i ubieganie się o pomoc innego rodzaju. W zależności od rodzaju pomocy, o którą podmiot się ubiega przewidziane są nieco inne informacje niezbędne do udzielenia instytucji przyznającej pomoc. Szczegółowy zakres tych informacji zawierają trzy rozporządzenia wykonawcze W zakresie pomocy w rolnictwie lub rybołówstwie właściwy jest minister właściwy ds. rolnictwa, także w postępowaniu przed KE. Dotyczy to zasadniczo wszystkich kompetencji UOKiK przyznanych ustawą. 28 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 2010 r. w sprawie informacji składanych przez podmioty ubiegające się o pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz.U. Nr 121, poz..810); 18
19 Zakres przedstawianych informacji przez podmiot ubiegający się o pomoc służy, jak się wydaje, przede wszystkim trzem celom: kontroli kumulacji pomocy w odniesieniu do podmiotu lub kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą, weryfikacji statusu przedsiębiorstwa (mikro, małe, średnie lub duże) oraz zbadaniu, czy podmiot nie jest przedsiębiorstwem zagrożonym (w trudnej sytuacji) w rozumieniu przepisów unijnych o pomocy publicznej 29. Rozporządzenia wykonawcze przewidują wzory formularzy służących m.in. do podania rodzajów i wielkości otrzymanej przez podmiot pomocy, natomiast w przypadku nieotrzymania wcześniej pomocy podmiot składa zamiast tej części przewidzianych formularzy oświadczenie o nieotrzymaniu pomocy o treści wskazanej w odpowiednim przepisie ustawy (art. 37 ust. 1 pkt. 1, art. 37 ust. 2 pkt. 1-2, art. 37 ust. 5 ustawy). Procedura monitorowania pomocy Monitorowanie pomocy jest zadaniem z jednej strony organów udzielających pomocy publicznej, a z drugiej Prezesa UOKiK, co nie wyłącza kompetencji KE. Zasady i tryb monitorowania pomocy są przedmiotem regulacji art i ustawy. Z punktu widzenia beneficjenta pomocy oraz podmiotu ubiegającego się o pomoc istotne jest zobowiązanie do przekazywania informacji o dotyczącej ich pomocy publicznej Prezesowi UOKiK lub podmiotowi udzielającemu pomocy - na ich żądanie, w zakresie i terminach określonych w żądaniu. Termin określony w tym żądaniu nie może być krótszy niż 14 dni, chyba że o informacje dotyczące udzielonej pomocy występuje Komisja. Pozostałe obowiązki w zakresie monitorowania pomocy dotyczą podmiotów udzielających pomocy i Prezesa UOKiK. Sprawozdawczość jest prowadzona z wykorzystaniem tzw. aplikacji SHRIMP. Procedura zwrotu pomocy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz.U. Nr 53, poz. 312 z późn.zm.); rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis (Dz.U. Nr 53, poz. 311 z późn.zm.). 29 Definicję przedsiębiorstwa zagrożonego zawiera pkt Komunikatu Komisji Wytyczne wspólnotowe dotyczące pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (Dz. U. UE z 2004 r., C 244/2 z późn. zm.). 19
20 Stosownie do przepisów rozdziału 4 ustawy (art. 25 i nast.) zwrot pomocy publicznej następuje w przypadku gdy została ona przyznana niezgodnie z zasadami wspólnego rynku lub gdy została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Znaczenie tych terminów wyjaśnia co prawda ustawa, ale przez odwołanie do rozporządzenia Rady (WE) 659/1999 (art. 2 pkt. 8 i 9). Słusznie, choć bez szerszego wyjaśnienia, przyjmują I. Postuła i A. Werner potrzebę systemowej wykładni tych przepisów, wywodząc ją z tytułu rozdziału 4 ustawy Zwrot pomocy przyznanej niezgodnie z zasadami wspólnego rynku oraz pomocy wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. 30 Oznacza ona, że przepisy ustawy odnoszą się tylko do zwrotu pomocy tego rodzaju, jak objęta decyzją o zwrocie wydaną przez KE na podstawie przepisów wymienionego rozporządzenia. Konieczność uregulowania procedury zwrotu pomocy w ustawie wynika z tego, że rozporządzenie Rady (WE) 659/1999 nie zawiera takich uregulowań w obszarze krajowym, pozostawiając je w sferze obowiązków Państw Członkowskich. Zgodnie z jego art. 14 w przypadku gdy podjęta została decyzja o niezgodności pomocy ze wspólnym rynkiem i jednocześnie pomoc została przyznana bezprawnie (tzn. przyznana przed zakończeniem jej notyfikacji lub bez tej notyfikacji), Komisja podejmuje tzw. decyzję o windykacji, oznaczającą że zainteresowane Państwo Członkowskie musi podjąć wszelkie konieczne środki w celu windykacji pomocy od beneficjenta. Komisja nie wymaga windykacji pomocy, tylko jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa unijnego. Zgodnie z art. 16 rozporządzenia Rady (WE) 659/1999 reguły powyższe stosuje się również w przypadku uznania przez KE, że pomoc przyznana była zgodnie z prawem, ale jej świadczenie (wykorzystanie przez beneficjenta) nie było zgodne z jej przeznaczeniem. Windykacja zostaje przeprowadzona bezzwłocznie i zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym zainteresowanego Państwa Członkowskiego, pod warunkiem że przewidują one bezzwłoczne i skuteczne wykonanie decyzji Komisji. W tym celu oraz w wypadku postępowania przed sądami krajowymi, zainteresowane Państwa Członkowskie podejmują wszelkie konieczne kroki, jakie dostępne są w ich 30 I. Postuła, A. Werner Prawo pomocy publicznej, wyd. 1, Lexis Nexis, Warszawa 2008, s
21 odpowiednich systemach prawnych, włącznie ze środkami tymczasowymi, bez uszczerbku dla prawa wspólnotowego. 31 Istotne jest, że beneficjent pomocy jest zobowiązany do zwrotu kwoty stanowiącej równowartość udzielonej pomocy publicznej, co do której KE wydała decyzję o obowiązku zwrotu pomocy (decyzję o windykacji), chyba że wskutek wniesionego odwołania zostanie zawieszone jej wykonanie (art. 25 ust. 1 ustawy). Obowiązek zwrotu obejmuje również odsetki, o których mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 659/1999. Do czasu wykonania przez beneficjenta pomocy tego obowiązku żadna pomoc publiczna nie może zostać udzielona, a w przypadku jej wcześniejszego udzielenia - wypłacona temu beneficjentowi. Jest to tzw. klauzula moratoryjna (standstill clause). 32 W przypadku wydania przez KE decyzji o windykacji, jeżeli pomoc była udzielona na podstawie: 1) decyzji - organ, który wydał decyzję, może ją uchylić albo zmienić również bez zgody stron lub nakazać zwrot udzielonej pomocy; 2) umowy - podmiot udzielający pomocy może wystąpić do sądu o rozwiązanie umowy, na podstawie której udzielono pomocy lub o nakazanie zwrotu udzielonej pomocy (art. 27 ustawy). Przymusowe ściągnięcie kwoty stanowiącej równowartość udzielonej pomocy wraz z odsetkami następuje odpowiednio w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo w trybie przepisów o sądowym postępowaniu egzekucyjnym (art. 28 ustawy). W zakresie zwrotu pomocy publicznej na podstawie decyzji o zwrocie wydanej przez KE wskazać należy na pewne kwestie proceduralne, które w praktyce mogą utrudnić wyegzekwowanie zwrotu od podmiotu, który ją otrzymał. Po pierwsze, decyzja KE nie jest skierowana do konkretnego podmiotu, lecz do Państwa Członkowskiego. 33 Mimo to przyjmuje się w dokumentach KE, że zwrotu powinien dokonać podmiot, u którego pomoc stanowiła korzyść niezgodną ze 31 Na temat zapewnienia skuteczności decyzji o windykacji por. Zawiadomienie Komisji Zapewnienie skutecznego wykonania decyzji Komisji nakazujących państwom członkowskim odzyskanie pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem (Dz. Urz. UE. z 2007 r., C 272/4). 32 I. Postuła, A. Werner Prawo (...), op. cit., s Co do interesu prawnego przedsiębiorstwa, które otrzymało pomoc lub innego przedsiębiorstwa w zaskarżeniu decyzji KE por. wyrok SPI z dnia 1 lipca 2009 r. w sprawie T-291/06, pkt
22 wspólnym rynkiem lub wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Nakaz zwrotu pomocy może zostać wydany także na mocy prawa krajowego. 34 Po drugie, decyzja KE nie jest tytułem egzekucyjnym w postępowaniu cywilnym wprost wymienionym w art. 777 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.). Jak się wydaje należy jednak przyjąć, że może ona być traktowana jako inne orzeczenie lub akt, które z mocy ustawy podlega wykonaniu w drodze egzekucji sądowej (art pkt. 3 k.p.c.). W przypadku egzekucji administracyjnej podstawą prawną jej prowadzenia na podstawie decyzji KE o zwrocie pomocy publicznej może być art. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2012 r., poz z późn. zm.) lub art. 2 1 pkt. 5 tej ustawy. Zarówno w procedurze cywilnej jak i administracyjnej istotne jest, że z wnioskiem o wszczęcie egzekucji (w postępowaniu cywilnym wcześniej o nadanie klauzuli wykonalności) może wystąpić tylko uprawniony podmiot (wierzyciel). Szczególnie trudne może być wyegzekwowanie zwrotu pomocy od podmiotu, którego upadłość ogłoszono w trybie ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (tj. Dz. U. z 2012 r., poz z późn. zm.), ponieważ zaspokojenie wierzytelności poszczególnych wierzycieli może nastąpić w zasadzie tylko z masy upadłości w kolejności przewidzianej jej przepisami. Należy ponadto podzielić zasadniczo inne obawy wskazywane w literaturze dotyczące wykonywania obowiązku zwrotu na gruncie krajowym w istniejącym stanie prawnym. 35 Pozostałe przepisy proceduralne Oprócz omówionej ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej i wspomnianych rozporządzeń wykonawczych istotne przepisy proceduralne i materialne są zawarte także w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 października 2006 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej (Dz. U. Nr 190, poz. 1402) i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu obliczania wartości pomocy publicznej udzielanej w różnych formach (Dz. U. Nr 194, poz z późn. zm.). 34 Por. Komunikat Komisji w sprawie egzekwowania prawa dotyczącego pomocy państwa przez sądy krajowe (Dz. U. UE z 2009 r., C 85/1), pkt. 30; wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 12 lutego 2008 r. w sprawie C-199/06, pkt Por. I. Postuła, A. Werner Prawo (...), op. cit., s
23 Pierwsze z nich wskazuje maksymalną intensywność pomocy regionalnej przewidzianą do udzielenia w poszczególnych grupach województw, liczoną w procentach w odniesieniu do ekwiwalentu dotacji brutto. Drugie określa sposób obliczenia ekwiwalentu dotacji w przypadku różnych form pomocy. Szersze omówienie pomocy regionalnej i ekwiwalentu dotacji zawierają odpowiednie rozdziały ekspertyzy Pomoc publiczna dla przedsiębiorstw społecznych w świetle uregulowań unijnych. W tym miejscu wskazać można jedynie, że w przypadku gdy dany program pomocy przewiduje pomoc regionalną, to aby obliczyć jej wartość dla danego beneficjenta należy w pierwszej kolejności ustalić w jakim województwie jest zlokalizowane przedsięwzięcie objęte pomocą i do jakiego rodzaju przedsiębiorstwa należy beneficjent, a następnie biorąc pod uwagę formę pomocy obliczyć jej intensywność nieprzekraczającą tej wskazanej w rozporządzeniu w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej, stosując odpowiednie wzory wyliczenia ekwiwalentu dotacji brutto. Rozdział VII. Praktyka stosowania pomocy publicznej w Polsce W zakresie polskiej praktyki wykonywania regulacji dotyczących pomocy publicznej zostaną omówione następujące kwestie: 1. Przykłady decyzji KE dotyczących zgodności projektowanej pomocy indywidualnej ze wspólnym rynkiem i braku pomocy; 2. Przykłady decyzji KE dotyczących zwrotu pomocy publicznej; 3. Przykład postępowania prowadzonego przez Prezesa UOKiK związanego z notyfikacją pomocy publicznej. Ad. 1. Decyzja Komisji w sprawie gazociągów przesyłowych. 36 Omawiana decyzja dotyczyła pomocy publicznej na budowę ok. 953 km gazociągów przesyłowych na rzecz Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. Pomoc ta miała być przyznana na realizację 7 projektów inwestycyjnych. Środki miały być przyznane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko Decyzja Komisji z 15 marca 2010 r. w sprawie nr N 594/2009, Pomoc dla Gaz-System S.A. na inwestycje w sieci przesyłowe gazu ziemnego w Polsce. 23
24 W świetle opinii UOKiK z dnia 22 lipca 2009 r. (opinia nr 4/2009/I/OK) planowane wsparcie następuje ze środków państwowych i zostaje przyznane dla konkretnego przedsiębiorstwa. Jednak nie będzie się ono wiązało z korzyścią dla tego przedsiębiorstwa ze względu na sposób ustalania taryfy (systemu cen) za przesył paliw gazowych przez regulatora rynku --- Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Powoduje on, że taryfa będzie niższa niż w sytuacji gdyby infrastruktura przesyłowa została sfinansowana bez ocenianego wsparcia publicznego. Z przekazanych UOKiK materiałów wynikał także brak pomocy publicznej po stronie operatorów systemu dystrybucyjnego, a cała korzyść będzie pozostawała po stronie użytkowników końcowych systemu gazowego w Polsce. Wsparcie dla Gaz-System nie spełnia też przesłanki zakłócenia konkurencji lub groźby jej zakłócenia ponieważ jego działalność gospodarcza prowadzona jest w warunkach ekonomicznych monopolu naturalnego. Jest on także jedynym operatorem systemu przesyłowego wyznaczonym w Polsce, zgodnie z przepisami ustawy Prawo energetyczne. Powyższy środek pomocy został zgłoszony Komisji w dniu 29 października 2009 r., przy czym jego specyfika polegała nie na notyfikacji nowej pomocy, lecz na notyfikacji w celu uzyskania pewności prawnej o braku wystąpienia pomocy publicznej. Celem projektów, na które było skierowane wsparcie jest przyczynienie się do rozwoju systemu przesyłowego gazu ziemnego w Polsce, optymalizacji jego pracy i zwiększenia przepustowości. Umożliwią one także odbiór gazu z nowych źródeł dostaw i przesyłania gazu w nowych kierunkach. Skutkiem społecznym związanym ze wsparciem tych projektów jest fakt, że koszt inwestycji nie zostanie przeniesiony na konsumentów. W przypadku braku wsparcia, według wstępnych obliczeń, wzrost taryf w ciągu kolejnych 5 lat musiałby wynieść do 43%. Szacunkowa kwota wsparcia projektów w ramach zgłoszonego środka to ok ,71 mln PLN. Zgodnie z wyjaśnieniami Polski wsparcie to nie wygeneruje dodatkowych dochodów na rzecz Beneficjenta w postaci zwrotu z kapitału zaangażowanego. Komisja oceniając zgłoszenie uznała, że projektowane wsparcie spełnia wszystkie przesłanki pomocy publicznej. Po pierwsze, wsparcie jest przyznawane przy użyciu zasobów państwowych w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE ponieważ przeniesienie środków z funduszy strukturalnych zależy od swobodnego uznania Polski. Po drugie, władze Polski mogą kontrolować korzyści osiągane przez Beneficjenta podczas eksploatacji sieci przesyłowej także dlatego, że sieci przesyłowe 24