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Timestamp: 2019-03-19 00:22:47+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 99', 'art. 97', 'sentenza ', 'art. 99', 'art. 99', 'art. 97', 'art. 99', 'art. 97', 'sentenza ', 'art. 97', 'art. 99', 'art. 99', 'art. 97', 'art. 97', 'art. 99', 'art. 10', 'art. 87', 'art 18', 'art. 2', 'art. 94', 'art. 72', 'art. 1', 'art. 52', 'art. 53', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 108', 'art. 11', 'art. 97', 'art. 97', 'art. 49', 'art. 97']

CORTE COSTITUZIONALE - SENTENZA 22 febbraio 2019, n.23
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Corte Costituzionale sulla previsione dello spoils system per il segretario comunale
CORTE COSTITUZIONALE - SENTENZA 22 febbraio 2019, n.23MASSIMA
La specificità della figura del segretario comunale, da riconoscergli in virtù delle complessive funzioni svolte, consente di sottrarre l’automatica applicazione dei principi elaborati da Corte costituzionale in tema di spoils system. Ne consegue che la previsione della decadenza del segretario comunale alla cessazione del mandato del sindaco, come previsto dall'art. 99 del d.lgs. n. 267 del 2000, non raggiunge la soglia oltre la quale vi sarebbe violazione dell’art. 97 Cost., non traducendosi nell’automatica compromissione né dell’imparzialità dell’azione amministrativa, né della sua continuità.
Con sentenza n. 23 del 22.02.2019, la Corte Costituzionale dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale relativa all'art. 99, commi 2 e 3, del d.lgs n. 267 del 2000. In particolare:
- dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 99, comma 1, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), sollevata, in riferimento all’art. 97 della Costituzion;
- dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 99, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 267 del 2000 sollevata, in riferimento all’art. 97 Cost..
CORTE COSTITUZIONALE - SENTENZA 22 febbraio 2019, n.23 -
2.– Per decidere sulle domande del ricorrente – formulate per sentire dichiarare l’illegittimità dei provvedimenti di nomina del nuovo segretario comunale e per ottenere l’accertamento del diritto al ripristino del rapporto di servizio con il Comune oppure, in subordine, la condanna al «risarcimento dei danni conseguenti alla sua revoca dall’incarico» – il Tribunale di Brescia ritiene di dover necessariamente applicare la disposizione censurata, essendo così soddisfatto il requisito della rilevanza delle questioni sollevate.�
Il giudice rimettente, richiamando la sentenza della Corte di cassazione, sezione lavoro, 5 maggio 2017, n. 11015, esclude altresì di poter ricorrere a una interpretazione «costituzionalmente orientata al rispetto dell’art. 97 Cost., come inteso dalla consolidata giurisprudenza costituzionale in materia di “spoils system” [...] alla luce delle composite attribuzioni e delle peculiarità della figura del Segretario Comunale».
A conforto di tale impostazione, il giudice rimettente sostiene innanzitutto che per ricoprire l’incarico in esame non sia necessaria la «personale adesione agli orientamenti politici di chi l’abbia nominato», trattandosi di «nomina discrezionale del sindaco che, tuttavia, è ben delimitata dalla necessità di attingere ad un Albo [...] e quindi fra soggetti che hanno dimostrato di avere le competenze tecniche professionali necessarie superando un concorso pubblico».
La dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 99, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000, inoltre, eliminerebbe il meccanismo di decadenza automatica alla cessazione del mandato del sindaco, consentendo al segretario comunale di svolgere le sue funzioni «per una durata analoga a quella del mandato dell’organo politico che lo ha nominato [...], ma non necessariamente concomitante con quella della persona fisica - sindaco [...] - che lo ha nominato».
Secondo la difesa delle parti, si assicurerebbe «un adeguato contemperamento tra interessi diversi», ossia «una elevata qualità professionale e tecnico-giuridica dell’incaricato; una effettiva capacità di collaborare con tutti gli organi dell’ente nell’obiettivo di efficienza nell’attuazione del programma politico-amministrativo; un sufficiente grado di autonomia del segretario nell’esercizio di funzioni che, in molti casi, [...] esigono indipendenza dal livello politico e non consonanza con lo stesso, la salvaguardia del principio di continuità dell’azione amministrativa».
1.– Il Tribunale ordinario di Brescia ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 99, commi 1, 2 e 3, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), in riferimento all’art. 97 della Costituzione, nelle parti in cui tale disposizione prevede che il sindaco nomini il segretario comunale, che la nomina abbia durata corrispondente a quella del mandato del sindaco, con automatica cessazione dell’incarico al termine del mandato di quest’ultimo, e che la nomina sia disposta non prima di sessanta giorni e non oltre centoventi giorni dalla data di insediamento del sindaco, decorsi i quali il segretario è confermato.�
In secondo luogo, ritiene il Tribunale di Brescia che sia in contrasto con l’art. 97 Cost. la stessa attribuzione al sindaco del potere di nomina del segretario comunale. In tal modo, infatti, il segretario comunale sarebbe nominato dal soggetto politico i cui atti è chiamato a vagliare, e verrebbe posto alle sue dipendenze funzionali, in contraddizione con le funzioni di controllo che gli sono riservate e con il suo ruolo generale di garante della conformità legale, statutaria e regolamentare degli atti dell’ente.�
2.– Va preliminarmente dichiarata inammissibile, per difetto di motivazione sulla rilevanza, la questione di legittimità costituzionale da ultimo enunciata, in riferimento al potere di nomina del segretario comunale conferito al sindaco dall’art. 99, comma 1, del d.lgs. n. 267 del 2000.�
La questione viene infatti sollevata nell’ambito di un giudizio promosso dal segretario decaduto per l’accertamento dell’illegittimità dei provvedimenti di nomina del nuovo segretario, al fine di ottenere il riconoscimento del suo diritto al ripristino del rapporto di servizio con il Comune oppure, in subordine, la condanna di quest’ultimo al risarcimento dei danni derivanti dalla «revoca» dell’incarico. Nessuna spiegazione viene fornita dal giudice rimettente in ordine alla necessità di fare applicazione – in un tale giudizio, nel quale viene in specifico rilievo la disposizione che prevede la decadenza automatica del segretario comunale, salva possibilità di conferma – della norma che riconosce al sindaco il potere di nomina. Di conseguenza, non viene nemmeno illustrata la ragione per la quale la decisione sulla relativa questione di legittimità costituzionale risulterebbe pregiudiziale per la definizione del processo principale. E la mancata indicazione di plausibili ragioni che depongano per l’applicabilità della disposizione e per la pregiudizialità della questione si risolve in un difetto di motivazione sulla rilevanza, dal quale consegue l’inammissibilità della questione stessa (ex multis, sentenze n. 209 e n. 119 del 2017; ordinanza n. 202 del 2018).�
3.1.– La figura del segretario comunale, all’indomani dell’unificazione, trova disciplina nella legge 20 marzo 1865, n. 2248 (Per l’unificazione amministrativa del Regno d’Italia), che all’art. 10 dell’allegato A disponeva che ogni Comune, oltre al consiglio e alla giunta, avesse un segretario, dipendente del Comune, e un ufficio comunale, con funzioni di certificazione e controllo. L’art. 87 del medesimo allegato A stabiliva che il segretario fosse nominato dal consiglio comunale e l’art 18, terzo comma, del Decreto 8 giugno 1865, n. 2321 (Col quale è approvato il Regolamento per l’esecuzione della Legge sull’amministrazione comunale e provinciale), precisava che egli dovesse essere scelto fra gli abilitati all’esercizio della professione, conseguita per esami presso le prefetture.�
La successiva legge 30 dicembre 1888, n. 5865 (Che modifica la legge comunale e provinciale), all’art. 2, provvede ad una stabilizzazione del suo incarico, prevedendo che il segretario comunale nominato per la prima volta «dura in ufficio due anni», mentre le conferme successive devono essere date per almeno sei anni. La disposizione aggiunge che «non può essere licenziato prima del termine pel quale fu nominato, senza deliberazione motivata presa dal Consiglio comunale con l’intervento di almeno due terzi dei consiglieri».�
Il regio decreto 12 febbraio 1911, n. 297 (Che approva l’annesso regolamento per l’esecuzione della legge comunale e provinciale) stabilisce che per la sua nomina è obbligatorio il pubblico concorso (art. 94) confermando che gli esami per il conseguimento della relativa patente d’idoneità hanno luogo periodicamente presso le prefetture (art. 72).�
La stessa legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali) non modifica la natura di funzionario pubblico del segretario comunale, né interviene direttamente sulle procedure per la sua nomina. Indica, tuttavia, i criteri per una successiva riforma: la creazione di un «organismo collegiale» territorialmente articolato, presieduto dal Ministro dell’interno, «composto pariteticamente dai rappresentanti degli enti locali», preposto alla tenuta dell’albo dei segretari comunali e provinciali e chiamato a esercitare nei loro confronti «funzioni d’indirizzo e di amministrazione». Significativamente, la legge prevede altresì che una successiva normativa dovrà indicare le «modalità di concorso degli enti locali» alla nomina e revoca del segretario.�
In un contesto riformatore che aveva appena visto l’introduzione dell’elezione popolare diretta dei sindaci, con la legge 25 marzo 1993, n. 81 (Elezione diretta del sindaco, del presidente della provincia, del consiglio comunale e del consiglio provinciale), queste evocate modalità di concorso degli enti locali trovano effettivamente realizzazione con la modifica disposta dall’art. 1, comma 84, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), in virtù della quale nomina e revoca del segretario comunale sono disposte «d’intesa con il sindaco».�
Tra le funzioni, si affacciano poteri gestionali e di supporto all’attività degli organi d’indirizzo: l’art. 52, comma 3, della legge n. 142 del 1990 prevede che il segretario «sovraintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l’attività, cura l’attuazione dei provvedimenti, è responsabile dell’istruttoria delle deliberazioni, provvede ai relativi atti esecutivi e partecipa alle riunioni della giunta e del consiglio».�
Per contro, il successivo art. 53, comma 1, della legge n. 142 del 1990 attribuisce al segretario il compito di esprimere un parere «sotto il profilo di legittimità» per ogni proposta di deliberazione da sottoporre alla giunta e al consiglio, parere che si aggiunge a quello reso sulla regolarità tecnica e contabile da parte del responsabile del servizio interessato e del responsabile di ragioneria. La previsione di tale parere di legittimità, non vincolante ma obbligatoriamente richiesto al segretario comunale e da inserire nelle relative deliberazioni, introduce una fase necessaria del procedimento di formazione degli atti. Nel contesto di quella fase di riforme, l’innovazione appare il risultato di una mediazione fra le opposte istanze di chi avrebbe preferito un più penetrante visto di legittimità, in funzione di controllo sull’attività degli enti locali, e di chi, al contrario, temeva che simili forme di vigilanza avrebbero messo a rischio l’autonomia di Comuni e Province.�
Rispetto al primo profilo, in particolare, il decreto legge 31 maggio del 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, sopprime la ricordata agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali, stabilendo che ad essa succeda, a titolo universale, il Ministero dell’interno, con conseguente trasferimento di risorse strumentali e personale. Dopo lo slancio autonomista che aveva nutrito le riforme della seconda metà degli anni novanta del secolo scorso, il segretario comunale torna così ad essere, quanto al rapporto d’ufficio, un funzionario del Ministero dell’interno. Essendo però nominato dal sindaco, e trovandosi funzionalmente alle dipendenze del Comune, instaura contemporaneamente con quest’ultimo il proprio rapporto di servizio: situazione, quindi, in cui l’amministrazione datrice di lavoro (non più l’agenzia, ma il Ministero dell’interno) continua a non coincidere con quella che ne utilizza le prestazioni. E la giurisprudenza di legittimità e quella amministrativa sottolineano concordemente che il segretario comunale, benché dipenda personalmente dal sindaco, intrattenendo un rapporto funzionale con l’amministrazione locale, resta tuttavia un funzionario statale, e il suo status giuridico, ancorché particolare, è interamente disciplinato dalla legislazione statale (Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza 11 agosto 2016, n. 17065; Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 5 aprile 2005, n. 1490).�
Da ultimo, merita ricordare che la legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche) aveva inteso procedere alla soppressione della figura del segretario comunale. Tra i principi e criteri direttivi cui il Governo avrebbe dovuto attenersi figurava, infatti, sia il mantenimento della diversa figura del direttore generale di cui all’art. 108 del d.lgs. n. 267 del 2000, sia, appunto, la soppressione del segretario comunale e di quello provinciale, con «attribuzione alla dirigenza [...] dei compiti di attuazione dell’indirizzo politico, coordinamento dell’attività amministrativa e controllo della legalità dell’azione amministrativa; mantenimento della funzione rogante in capo ai dirigenti apicali aventi i prescritti requisiti» (art. 11, comma 1, lettera b, numero 4). Peraltro, la stessa norma faceva «obbligo per gli enti locali di nominare comunque un dirigente apicale con compiti di attuazione dell’indirizzo politico, coordinamento dell’attività amministrativa e controllo della legalità dell’azione amministrativa».�
Nella stessa disciplina vigente – un aspetto significativo della quale è ora posto all’attenzione di questa Corte – si mantiene il carattere peculiare, e non sempre univocamente delineato, della figura del segretario comunale, frutto della ricordata evoluzione.�
Lo statuto burocratico e funzionale che lo caratterizza resta segnato da aspetti tra loro in apparenza dissonanti. Da un lato funzionario statale assunto per concorso, ma dall’altro preposto allo svolgimento effettivo delle sue funzioni attraverso una nomina relativamente discrezionale del sindaco; non revocabile ad nutum durante il mandato (salvo che per violazione dei doveri d’ufficio), ma destinato a cessare automaticamente dalle proprie funzioni al mutare del sindaco (salvo conferma), eppure anche in tal caso garantito nella stabilità del suo status giuridico ed economico e del suo rapporto d’ufficio, permanendo iscritto all’albo dopo la mancata conferma e restando perciò a disposizione per successivi incarichi; decaduto «automaticamente dall’incarico con la cessazione del mandato del sindaco», come si esprime la legge, ciononostante chiamato a continuare nelle sue funzioni per un periodo non breve, non inferiore a due e non superiore a quattro mesi, in attesa di eventuale conferma, a garanzia della stessa continuità dell’azione amministrativa; titolare di attribuzioni multiformi, come si dirà meglio: neutrali, di controllo e di certificazione, da una parte, ma dall’altra di gestione quasi manageriale e di supporto propositivo all’azione degli organi comunali.�
Ebbene, per quanto sia qui in questione una decadenza automatica che la disposizione sospettata d’incostituzionalità collega esclusivamente ad una causa indipendente dalle modalità di esecuzione dell’incarico (la cessazione per qualsiasi causa del mandato del sindaco, conseguente a dimissioni, elezione del nuovo sindaco ecc.), il complessivo statuto e le diverse funzioni affidate dalla legge al segretario comunale restituiscono l’immagine di un incarico non paragonabile a quelli sui quali questa Corte è finora intervenuta con le pronunce di accoglimento ricordate.�
5.2.– Il segretario comunale è certamente figura apicale e altrettanto certamente intrattiene con il sindaco rapporti diretti, senza intermediazione di altri dirigenti o strutture amministrative.�
Il dato, pur importante, non è tuttavia di univoco significato, come molti di quelli riferibili al segretario comunale, e trova immediato contraltare nel rilievo che apicalità e immediatezza di rapporto col vertice del Comune non richiedono necessariamente una sua personale adesione agli obbiettivi politico-amministrativi del sindaco. La scelta del segretario, infatti, pur fiduciaria e condotta intuitu personae, presuppone l’esame dei curricula di coloro che hanno manifestato interesse alla nomina e richiede quindi non solo la valutazione del possesso dei requisiti generalmente prescritti, ma anche la considerazione, eventualmente comparativa, delle pregresse esperienze tecniche, giuridiche e gestionali degli aspiranti.�
Neppure quest’ultimo aspetto risulta, a sua volta, risolutivo. Quel che più conta, infatti, è che, nel caso di specie, il carattere fiduciario insito nell’atto di nomina non si esaurisce con esso, come accadrebbe se, dopo la nomina, il segretario si limitasse ad esercitare le sole funzioni di certificazione, di controllo di legalità o di attuazione di indirizzi altrui.�
Ma, oltre a questo primo gruppo di attribuzioni, al segretario comunale sono anche affidate dalla legge cruciali funzioni di collaborazione e di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi comunali in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti (art. 97, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000) nonché funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta (art. 97, comma 4, lettera a, del d.lgs. n. 267 del 2000). Pur soppresso il parere di legittimità più sopra menzionato, gli resta attribuita la redazione, se l’ente non ha responsabili dei servizi, del parere di regolarità tecnica su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta e al consiglio dell’ente che non costituisca mero atto d’indirizzo (art. 49 del d.lgs. n. 267 del 2000).�
Come ha messo efficacemente in luce l’Avvocatura generale dello Stato, l’assistenza del segretario alle riunioni degli organi collegiali del Comune, con funzioni consultive, referenti e di supporto, non ha il mero scopo di consentire la verbalizzazione, ma anche quello di permettergli di intervenire, sia nel procedimento di formazione degli atti, sia, se richiesto, nella fase più propriamente decisoria, in relazione a tutti gli aspetti giuridici legati al più efficace raggiungimento del fine pubblico.�
6.– In definitiva, la soluzione censurata dall’ordinanza di rimessione si presenta come riflesso di un non irragionevole punto di equilibrio tra le ragioni dell’autonomia degli enti locali, da una parte, e le esigenze di un controllo indipendente sulla loro attività, dall’altro. Da questo punto di vista, tenendo conto delle ricordate peculiarità delle funzioni del segretario comunale, la previsione della sua decadenza alla cessazione del mandato del sindaco non raggiunge la soglia oltre la quale vi sarebbe violazione dell’art. 97 Cost., non traducendosi nell’automatica compromissione né dell’imparzialità dell’azione amministrativa, né della sua continuità.�