Source: https://prawodlasamorzadu.pl/2015.08.28-projekt-prezydencki-efekt-prac-podkomisji-sejmowej-%E2%80%93-cz.-i.html
Timestamp: 2020-06-07 00:29:31+00:00
Document Index: 17279358

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 3', 'art. 21', 'art. 27', 'art. 40', 'art. 26']

PROJEKT PREZYDENCKI: efekt prac podkomisji sejmowej – cz. I
Sejmowa Komisja Samorządu Terytorialnego rekomenduje uchwalenie zmienionej wersji prezydenckiej ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
Krótka historia projektu tzw. prezydenckiej ustawy samorządowej
W dniu 30 sierpnia 2013 roku do Sejmu wpłynął prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk 1699). Liczący 94 artykuły (112 stron) projekt miał „stanowić odpowiedź na deficyt mechanizmów koordynacji i współdziałania” w samorządzie terytorialnym. Jednocześnie projekt ten miał na celu „dokonanie zmian w obszarach szczególnie często wskazywanych jako bariery w rozwoju i funkcjonowaniu jednostek samorządu terytorialnego”. W projekcie szczególnie dużo miejsca poświęcono także wzmocnieniu mechanizmów partycypacji społecznej.
Poszczególne propozycje zawarte w projekcie szczegółowo opisywaliśmy na łamach naszego Portalu w artykułach:
PROJEKT PREZYDENCKI: Zaostrzenie procedury odwołania organu JST;
PROJEKT PREZYDENCKI: Zmiany w procedurze głosowania nad uchwałami JST;
PROJEKT PREZYDENCKI: Referenda tematyczne (merytoryczne);
PROJEKT PREZYDENCKI: Pozycja jst w post. administracyjnym i sądowoadministracyjnym;
PROJEKT PREZYDENCKI: Powiatowe konferencje rozwoju gospodarczego;
PROJEKT PREZYDENCKI: monokratyczny organ wykonawczy w powiatach;
PROJEKT PREZYDENCKI: udzielanie absolutorium organom wykonawczym jst.
Projekt ustawy został skierowany do sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, która w celu jego rozpatrzenia powołała w dniu 10 lipca 2014 roku podkomisję nadzwyczajną - do tego czasu odbyło się wyłącznie wysłuchanie publiczne z udziałem zainteresowanych środowisk. Jej dwa pierwsze posiedzenia odbyły się w lipcu 2014 roku, po czym nastąpiła wielomiesięczna przerwa w pracach. Sprawy nabrały przyspieszenia od lutego 2015 roku – od tego czasu odbyło się 10 posiedzeń, podczas których dokonano istotnych zmian w procedowanym projekcie oraz przyjęto sprawozdanie końcowe. Stało się ono podstawą do przyjęcia przez sejmową Komisję Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej w dniu 4 sierpnia 2015 roku sprawozdania o przedstawionym przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk 3796) zawierającego wniosek o uchwalenie przez Sejm przedmiotowej ustawy.
Przyjęty w sprawozdaniu projekt ustawy w wielu fragmentach dość istotnie różni się od pierwotnej propozycji Prezydenta RP. Może o tym świadczyć chociażby sama objętość obu projektów. Pierwotne przedłożenie obejmowało 94 artykuły zawarte na 112 stronach – projekt po pracach komisji liczy „zaledwie” 52 artykuły zawarte na 48 stronach. Niestety w toku prac komisyjnych z projektu usunięto szereg cennych i oczekiwanych przez środowiska samorządowe propozycji. Przykładem w tym zakresie może być propozycja jednoznacznego uregulowania, iż upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały powinno wskazywać, czy akt podejmowany przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Innym przykładem może być usunięta z ostatecznej wersji projektu propozycja zgodnie z którą „jednostka samorządu terytorialnego może być stroną lub uczestnikiem postępowania na prawach strony także w przypadkach, gdy organ tej jednostki był organem orzekającym w poprzedzającym postępowaniu administracyjnym”.
Przyjęty przez komisję sejmową projekt składa się z pięciu rozdziałów:
Rozdział 1 – Przepisy ogólne (art. 1-2);
Rozdział 2 – Zespół współpracy terytorialnej (art. 3 – 20);
Rozdział 3 – Konwent delegatów samorządu lokalnego w województwie (art. 21- 26);
Rozdział 4 – Zmiany w przepisach obowiązujących (art. 27-39), zawierający propozycje zmian w 13 ustawach, w tym w trzech podstawowych ustrojowych ustawach samorządowych;
Rozdział 5 – Przepisy przejściowe i końcowe (art. 40-52).
W niniejszym artykule przedstawione zostaną wybrane uwagi krytyczne pod adresem proponowanych rozwiązań legislacyjnych. Artykuł ten nie ma natomiast na celu pełnego i kompleksowego omówienia projektowanych rozwiązań.
Zespół współpracy terytorialnej
Zespół współpracy terytorialnej [dalej: Zespół] stanowić ma nową formę dobrowolnej współpracy sąsiadujących ze sobą gmin. Podstawowym celem jego działania ma być koordynacja polityki rozwoju w aspekcie przestrzennym. Jego podstawowym zadaniem ma być przyjęcie studium ramowego uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zawierającego ustalenia wiążące przy sporządzaniu studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin wchodzących w skład zespołu oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego tych gmin. Nie będzie mógł zatem istnieć Zespół nierealizujący tego zadania.
Projektodawcy przewidują jednocześnie możliwość poszerzenia katalogu zadań Zespołu o:
opracowywanie, uchwalanie i realizacja strategii rozwoju obszaru zespołu;
koordynowanie realizacji określonych zadań publicznych przez swoich członków;
wykonywanie określonych zadań publicznych;
promocja zespołu.
Szczególną uwagę zwrócić należy na punkt 3, który pozwoli na powierzenie Zespołowi takich samych zadań, jakie w chwili obecnej mogą być scedowane na związki międzygminne. W tym kontekście Zespół może stanowić pewną alternatywę dla dotychczasowej formy współpracy międzygminnej.
Dziwić jednakże może, iż projektodawcy dopuszczają możliwość różnicowania zakresu zadań powierzonych na rzecz Zespołu przez poszczególne gminy wchodzące w jego skład. Taka możliwość może dodatkowo skomplikować kwestie jednoznacznego rozdzielenia zakresu odpowiedzialności i kompetencji poszczególnych podmiotów publicznych (gmin i Zespołu). Dodatkowo pojawia się pytanie, czy przedstawiciele gmin, które nie przekazały na rzecz Zespołu określonych zadań powinni mieć wpływ (poprzez prawo głosu w zgromadzeniu) na sposób ich realizacji. Innym przykładem potencjalnych trudności może być jednoznaczne określenie zakresu obowiązywania aktów prawa miejscowego podejmowanych przez organy Zespołu (o ile przyjąć założenie, iż organy te podobnie jak organy związków międzygminnych będą mogły posiadać kompetencję prawodawczą). Zaproponowane rozwiązanie może bowiem prowadzić do sytuacji, gdy uchwała Zgromadzenia Zespołu obowiązywać będzie wyłącznie na części jego terytorium, tj. na obszarze gmin, które przekazały określone zadanie, z którym związana jest dana uchwała.
W przypadku powierzenia Zespołowi „koordynacji realizacji określonych zadań publicznych przez swoich członków” będzie on uprawniony (poprzez zgromadzenie) do przyjęcia programu dotyczącego sposobu zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców zamieszkujących na danym obszarze. Część ustaleń zawartych w programie może być wiążąca dla jednostek samorządu terytorialnego wchodzących w skład zespołu. Projektodawcy nie określają jednakże sankcji związanych z nieprzestrzeganiem tych zapisów. Określenie konsekwencji ich naruszenia jest tym bardziej skomplikowane, iż projekt ustawy nie rozstrzyga charakteru, jaki ma mieć przedmiotowy program (mając na uwadze redakcję całego projektu ustawy należy przyjąć, iż program ten nie powinien być kwalifikowany jako akt prawa miejscowego).
W projekcie ustawy wyraźnie zastrzeżono, iż „koordynacja i realizacja zadań publicznych przekazanych uprzednio do wykonania związkowi międzygminnemu, związkowi powiatowemu lub związkowi powiatowo-gminnemu nie może być przedmiotem działalności zespołu”. Propozycja w tym zakresie pomija niestety inną publicznoprawną formę współpracy międzygminnej, jaką jest porozumienie międzygminne. Także zadania publiczne przeniesione uprzednio w formie porozumienia na rzecz innej jednostki samorządu terytorialnego nie wchodzącej w skład Zespołu nie powinny być przedmiotem jego działania.
Wątpliwości budzić może także propozycja dotycząca przejęcia przez Zespół „ogółu praw i obowiązków” funkcjonujących obecnie związków międzygminnych działających na obszarze Zespołu. Projektodawcy zakładają w tym zakresie, iż podstawę ku temu stanowić będzie uchwała zgromadzenia związku połączona ze zgodą Zespołu. Po pierwsze przepis ten, o ile w ogóle powinien znaleźć się w projekcie ustawy, powinien dotyczyć zadań związku oraz związanych z nimi praw i obowiązków, nie zaś samych praw i obowiązków. Po drugie zasadą przyjętą w ustawie o samorządzie gminnym, podobnie jak w ustawie o samorządzie powiatowym, jest, iż o tworzeniu i likwidacji związku decydują rady gmin wchodzących w skład związku. Tym samym to organy stanowiące tych jednostek powinny móc decydować o przedmiotowym przejęciu „praw i obowiązków” związku przez Zespół. Ich pominięcie w całej procedurze uznać należy za istotny mankament proponowanego rozwiązania.
Wśród zaproponowanych rozwiązań należy także zwrócić uwagę na przepisy dotyczące występowania gmin z Zespołu. Projektodawcy proponują w tym zakresie stosunkowo długi okres przejściowy – ustanie członkostwa ma nastąpić nie wcześniej niż z dniem 1 stycznia roku następującego po upływie roku od dnia podjęcia uchwały o wystąpieniu z Zespołu. Propozycja ta chronić ma Zespół i jego stabilność, nie mniej jednak dość istotnie wpływa ona na samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, które nie będą mogły wcześniej przejąć samodzielnej realizacji zadań wykonywanych przez Zespół. Wątpliwości w tym kontekście budzi także kwestia stosowania przedmiotowego terminu do instytucji wykluczenia gminy z Zespołu. Brak precyzyjnych zapisów w tym zakresie może skutkować próbą obchodzenia ww. propozycji poprzez doprowadzenie do spełnienia przesłanek wykluczenia gminy z zespołu. W obu przypadkach ustania członkostwa gminy w Zespole projektodawcy nie pokusili się o próbę uregulowania skutków prawnych z tym związanych, w szczególności w zakresie następstwa ustrojowo-proceduralnego oraz skutków ustania członkostwa w Zespole na zakres obowiązywania aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy tego Zespołu.
Wśród dalszych uwag dotyczących Zespołu należy zwrócić uwagę na brak wyraźnej regulacji dotyczącej wyboru Dyrektora Zespołu. Odwołanie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym w zakresie związków międzygminnych prowadzi do wniosku, iż należeć to będzie do kompetencji Zgromadzenia Zespołu, jednakże wprowadzenie wyraźnego przepisu w tym zakresie wpłynęłoby pozytywnie na czytelność regulacji.
Na zakończenie wskazać należy na wątpliwości związane ze sposobem finansowania działalności Zespołu. Projektodawcy, określając źródła finansowania: składki i wpłaty gmin członkowskich – nie przewidzieli możliwości przeniesienia na rzecz Zespołu określonych źródeł dochodów własnych gmin związanych z realizacją poszczególnych zadań publicznych (np. opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Brak precyzyjnych zapisów w ustawie o samorządzie gminnym oraz ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w połączeniu z lakonicznymi zapisami projektowanej ustawy, prowadzić może w przyszłości do rozbieżnych interpretacji ze strony sądów administracyjnych i organów nadzoru, zwłaszcza zaś Regionalnych Izb Obrachunkowych.
Konwent delegatów samorządu lokalnego w województwie
Pomimo głosów sprzeciwu ze strony środowisk samorządowych projektodawcy nie odstąpili od koncepcji powołania konwentu delegatów samorządu lokalnego w województwie [dalej: Konwent], który stanowić ma „formę współdziałania samorządu województwa z jednostkami samorządu lokalnego z terenu województwa dla realizacji celów wskazanych w strategii rozwoju województwa w sposób uwzględniający potrzeby wspólnot samorządowych”. Odstąpiono natomiast od wcześniejszej propozycji związanej z możliwością powierzenia funkcji organizatora konwentu regionalnym organizacjom samorządowym spełniającym określone ustawowo kryteria. Tym samym projektodawcy nie uwzględnili dotychczasowego dorobku środowisk samorządowych i wypracowanych w poszczególnych regionach mechanizmów współpracy i dialogu pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego różnych szczebli. Przyjęcie zaproponowanych rozwiązań oznaczać zatem będzie powstanie dublujących się struktur realizujących zbliżone zadania. Jednocześnie o formie współpracy pomiędzy organami samorządu województwa a pozostałymi jednostkami samorządu terytorialnego w województwie decydować zamierza ustawodawca, nie pozostawiając w tym zakresie zbytniej swobody zainteresowanym podmiotom.
W stosunku do wcześniejszej wersji projektu zasadniczo nie uległy zmianie kompetencje Konwentu (przede wszystkim opiniowanie określonych projektów dokumentów – nadal, wobec nieprecyzyjnego brzmienia proponowanego art. 26 wątpliwości budzi możliwość uczestniczenia przedstawicieli Konwentu w pracach Zarządu Województwa) oraz sposób powoływania jego składu (prezydenci miast na prawach powiatu, starostowie oraz delegaci gmin z poszczególnych powiatów).
W dalszym ciągu nie zostały jednak rozwiane wątpliwości zgłaszane na wcześniejszych etapach prac legislacyjnych. Przykładem w tym zakresie może być określenie źródeł finansowania działalności Konwentu (projekt zakłada, iż obsługę organizacyjną i techniczną konwentu zapewnia urząd marszałkowski) oraz jego członków (projekt zakłada, iż członkom konwentu za pracę w konwencie nie przysługuje dodatkowe wynagrodzenie – brak jest jednak przepisów dotyczących zwrotu ponoszonych kosztów, które nie są bezpośrednio związane z działalnością danej jednostki samorządu terytorialnego).
Wątpliwości budzić może także charakter prawny regulaminu Konwentu, który określać ma szczegółowy tryb prac Konwentu. Projektodawcy nie zaliczają tego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego, jednakże nakazują jego publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Dziwić może także propozycja przyznania Konwentowi kompetencji do „wyrażania swojego stanowiska wobec organów administracji rządowej albo innych organów władzy publicznej we wszystkich sprawach dotyczących województwa, o ile sprawy te wpływają lub mają znaczenie dla wspólnot samorządowych na poziomie lokalnym”. Skutkować to może powstaniem „dwugłosu” w szeregu istotnych spraw. Stanowisko Konwentu nie musi bowiem być tożsame ze stanowiskiem organów samorządu województwa, które także z mocy ustawy upoważnione są do zajmowania stanowisk w tożsamym zakresie.
W drugiej części artykułu przedstawione zostaną wybrane uwagi krytyczne pod adresem proponowanych rozwiązań legislacyjnych w zakresie zmian w ustrojowych ustawach samorządowych oraz pozostałych ustawach, których dotyczyć ma nowelizacja (zob.: "PROJEKT PREZYDENCKI: efekt prac podkomisji sejmowej – cz. II").
Projekt prezydenckiPrezydent RPNowelizacjaUstrój JSTSamorząd
Meandry zwrotu i zatrzymania wadium w nowym P.z.p. Zabezpieczenie wadialne stanowi jeden z instrumentów dyscyplinujących wykonawców do dochowania należytej staranności na etapi... Więcej »
Meandry zwrotu i zatrzymania wadium w nowym P.z.p.