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Timestamp: 2017-11-21 17:18:00
Document Index: 122021695

Matched Legal Cases: ['Art. 2', 'Art. 19', 'Art. 19', 'Art. 13', 'Art. 3', '§ 3', 'Art. 3', 'Art. 25', '§ 3', 'Art. 3', '§ 47', 'Art. 3', 'Art. 2', 'Art. 19', 'Art. 13', 'Art. 3', 'Art. 3', '§ 13', '§ 75', 'Art. 3', '§ 43', '§ 41', 'Art. 3', 'Art. 19', '§ 3', '§ 3', '§ 3', '§ 49', '§ 3', '§ 3', 'Art. 3', 'Art. 10', 'Art. 3', 'Art. 21', '§ 3', 'Art. 2', 'Art. 3', '§ 3', 'Art. 10', '§ 1', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 25', 'Art. 5', 'Art. 5', '§ 3', 'Art. 14', '§ 6', 'Art. 1', 'Art. 3', 'Art. 14', '§ 33', '§ 33', '§ 34']

Schleswig-Holsteinisches LVerfG, Urteil vom 13. September 2013 - Az. LVerfG 7/12
Urteil vom 13. September 2013 - Az. LVerfG 7/12
Schleswig-Holsteinisches LVerfG · Urteil vom 13. September 2013 · Az. LVerfG 7/12
LVerfG 7/12
openJur 2013, 36124
Die Wahlprüfungsbeschwerde wird verworfen, soweit mit ihr die Feststellung begehrt wird, Artikel 3 Absatz 3 der Landesverfassung sei unvereinbar mit dem Recht auf effektiven Rechtsschutz aus Artikel 2a der Landesverfassung in Verbindung mit Artikel 19 Absatz 4 des Grundgesetzes, Artikel 13 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten und Artikel 3 des Ersten Zusatzprotokolls zur Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten.
Sie wird außerdem verworfen, soweit gerügt wird, der Beschluss des Landtages vom 26. September 2012 sei unter Beteiligung der Abgeordneten des Südschleswigschen Wählerverbandes formell rechtswidrig zustande gekommen.
Gegenstand des Verfahrens ist die Beschwerde eines Wahlberechtigten gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Landtages vom 26. September 2012 über die Gültigkeit und das Ergebnis der Wahl vom 6. Mai 2012 (Landtags-Drucksache 18/163, PlPr 18/7, S. 427 <429>).
Sie bekräftigten, dass die Angehörigen der dänischen Minderheit wie alle Staatsbürgerinnen und Staatsbürger die im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 garantierten Rechte genießen. Schon in der Kieler Erklärung war unter anderem festgestellt worden, dass das Bekenntnis zum dänischen Volkstum und zur dänischen Kultur frei ist und von Amts wegen nicht bestritten oder nachgeprüft werden darf (a.a.O., S. 184, II. Nr. 1). Dieser Grundsatz wurde in den Bonn-Kopenhagener Erklärungen übernommen (a.a.O., S. 5).
Gegen den Beschluss des Landtages vom 26. September 2012 hat der wahlberechtigte Beschwerdeführer fristgerecht Beschwerde erhoben. Unter anderem begehrt er die Anordnung, die Landtagswahl zu wiederholen. Hilfsweise strebt er eine Änderung des Landtagsbeschlusses an, um entweder festzustellen, dass bei der Sitzverteilung auch Wahlvorschläge zu berücksichtigen sind, die weniger als fünf vom Hundert der im Land abgegebenen gültigen Zweitstimmen erzielt haben, oder dass die Zuteilung von drei Landtagsmandaten an den SSW gegen das einfache Recht oder gegen die Landesverfassung verstößt.
Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, das gesamte schleswig-holsteinische Wahlprüfungsrecht sei verfassungswidrig, weil es gegen das in der Landesverfassung (Art. 2a LV in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes <GG>), im Grundgesetz (Art. 19 Abs. 4 GG) und in der Konvention zum Schutze von Menschenrechten und Grundfreiheiten – EMRK – (Art. 13 EMRK, BGBl 1952 II S. 690, in Verbindung mit Art. 3 des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK, BGBl 1956 II S. 1879) verbürgte Recht auf effektiven Rechtsschutz verstoße. Zudem sei der Landtagsbeschluss über die Gültigkeit der Landtagswahl formell rechtswidrig, weil die Abgeordneten des SSW daran mitgewirkt hätten, obwohl sie befangen seien.
Darüber hinaus hält er § 3 Abs. 1 LWahlG für verfassungswidrig. Insbesondere macht er geltend, die nicht in der Landesverfassung verankerte 5%-Klausel greife in nicht zu rechtfertigender Weise in die Erfolgswertgleichheit der Stimmen ein. Selbst wenn man eine Sperrklausel für grundsätzlich zulässig hielte, könnten deren Wirkungen durch eine Eventualstimme gemildert werden, die für den Fall abgegeben werden könnte, dass die bei der Wahl bevorzugte Partei die Sperrklausel nicht überschreitet. Jedenfalls sei die Ausnahme von der Sperrklausel für Parteien der dänischen Minderheit nicht mit der Verfassung zu vereinbaren und nicht durch den Minderheitenschutz gerechtfertigt. Aus den gleichen Gründen verstoße das schleswig-holsteinische Wahlrecht gegen das in Art. 3 des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK garantierte Recht auf freie Wahlen und gegen das in Art. 25 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (BGBl 1973 II S. 1534) garantierte Recht, ohne Unterschied bei gleichen Wahlen zu wählen und gewählt zu werden.
Zudem sei der SSW nicht mehr eine Partei der dänischen Minderheit, so dass die Befreiung von der 5%-Klausel nach § 3 Abs. 1 LWahlG nicht auf ihn anwendbar sei. Ein besonderer Einsatz für dänische Belange sei nicht mehr erkennbar, der SSW decke vielmehr alle Politikfelder ab und unterscheide sich nicht von anderen Parteien. Dies zeige die angestrebte und realisierte Regierungsbeteiligung. Selbst wenn der SSW eine Minderheitenpartei wäre, wäre nach Auffassung des Beschwerdeführers eine Befreiung von der 5%-Klausel in dem Teil des Landes, in dem keine dänische Minderheit existiere, nicht zu rechtfertigen.
Außerdem rügt der Beschwerdeführer, die FDP-Bundestagsfraktion habe unzulässig Wahlwerbung für den Schleswig-Holsteinischen Landtag betrieben, weil an mehr als 105.000 Haushalte in Schleswig-Holstein der sogenannte „Brüderle-Brief“ versandt und in acht Kinos ein FDP-Werbespot aufgeführt worden sei. Dadurch sei der Wählerwille mandatsrelevant beeinflusst worden. Ein weiterer mandatsrelevanter Wahlfehler sei das Verhalten der schleswig-holsteinischen Polizei gewesen, die eine angemeldete Demonstration der NPD im Wahlkampf am 1. Mai 2012 in Neumünster rechtswidrig aufgelöst habe.
1. Der Landtag und die Landesregierung haben Stellung genommen. Sie halten übereinstimmend die Wahlprüfungsbeschwerde für unbegründet. Sie machen geltend, die Behauptung des Beschwerdeführers, das schleswig-holsteinische Wahlrecht gewähre keinen effektiven Rechtsschutz, sei unschlüssig. Ein eventueller Mangel des Wahlprüfungsverfahrens und eine dadurch begründete Rechtswidrigkeit des Landtagsbeschlusses vom 26. September 2012 könnten nicht zur Ungültigkeit der Wahl selbst führen. Zudem sei der nötige Rechtsschutz durch das Verfahren vor dem Landesverfassungsgericht gewährleistet.
Beide halten es auch für unbedenklich, dass die Abgeordneten des SSW über die Gültigkeit der Landtagswahl mitentschieden haben. Aus einem eventuellen Fehler bei der nachträglichen Wahlprüfung könne schon kein Fehler der Wahl hergeleitet werden. Darüber hinaus kenne das schleswig-holsteinische Recht keinen Ausschlussgrund für Abgeordnete im Wahlprüfungsverfahren.
Der Landtag und die Landesregierung sind der Auffassung, dass der SSW gegenwärtig unverändert eine Partei der dänischen Minderheit ist. Der SSW trete auf vielfältige Weise für Ziele und Interessen der dänischen Minderheit ein, was sich aus seiner Satzung und seinem Programm ergebe. Gegen seine Einstufung als Minderheitenpartei spreche nicht, dass der SSW sämtliche Politikfelder abdecke. Er habe seit jeher zu allen Feldern der Landespolitik Stellung bezogen. Dass er nun auch außerhalb seines satzungsmäßigen Tätigkeitsgebiets Südschleswig und Helgoland wählbar ist, beeinträchtige nicht seine unverändert fortbestehende Verwurzelung in der dänischen Minderheit.
Der Landtag stellt hierzu heraus, dass die 5%-Klausel gerechtfertigt sei, um die Funktionsfähigkeit der verfassungsrechtlichen Ordnung zu sichern und zu stärken. Es genüge insoweit, wenn ohne Sperrklausel die Integrationswirkung der Wahl gefährdet werde und eine Funktionsstörung des Landtages durch Zersplitterung des Parteienspektrums wahrscheinlich sei. Dies sei heute ebenso gegeben wie bei der Einführung der 5%-Klausel. Eine Sperrklausel sei geeignet, schwere politische Krisen zu verhindern oder zumindest deren Folgen abzumildern. Dies betreffe sowohl die Regierungsbildung als auch die Gesetzgebung und die Aufstellung des Haushaltes. Diese Einschätzung werde durch den internationalen Vergleich mit Ländern mit niedrigerer oder ohne Sperrklausel bestätigt: Dort sei die Regierungsbildung häufig schwierig und langwierig. Die vom Beschwerdeführer verlangte Einführung einer Ersatz- oder Eventualstimme sei kein geeignetes milderes Mittel, sondern bedeute eine mit dem deutschen Verhältniswahlsystem nicht ohne weiteres kompatible Änderung des Wahlsystems.
Landtag und Landesregierung sehen im Vortrag des Beschwerdeführers keine vertretbare Behauptung einer Verletzung von Art. 3 des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK. Sie verweisen darauf, dass die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte den Staaten einen weiten Spielraum bei der Ausgestaltung der nationalen Wahlsysteme einräume und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in mehreren Entscheidungen Sperrklauseln bei der Wahl zu Parlamenten als hiermit vereinbar angesehen hat. Die Landesregierung führt zudem aus, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte auch Regelungen zu Gunsten nationaler Minderheiten in Wahlgesetzen nicht beanstandet hat.
Zur behaupteten Wahlwerbung der FDP-Bundestagsfraktion führt der Landtag aus, es handele sich bei dem Brief des Vorsitzenden der FDP-Bundestagsfraktion schon vom Inhalt her nicht um Wahlwerbung, weil es an einem Bezug zur Landtagswahl in Schleswig-Holstein fehle. Jedenfalls sei es fernliegend und dem Beweis nicht zugänglich, dass sich dieser Brief auf die konkrete Mandatsverteilung relevant ausgewirkt habe. Die Landesregierung hebt hervor, dass die Öffentlichkeitsarbeit der FDP-Bundestagsfraktion kein Wahlfehler eines Wahlorgans sei. Es fehle am unmittelbaren Bezug zum Wahlverfahren, weil angebliche Rechtsfehler – insbesondere Verletzungen des § 47 Abs. 3 des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages – der FDP-Bundestagsfraktion gerügt würden, die nicht in das Wahlverfahren eingebunden sei, und weil sich die beanstandete Öffentlichkeitsarbeit der FDP-Bundestagsfraktion ausschließlich auf die Bundespolitik beziehe. Jedenfalls sei eine Mandatsrelevanz zu verneinen.
Der Landtag und die Landesregierung halten es für ausgeschlossen, dass das Vorgehen der Polizei bei einer Wahlkampfveranstaltung der NPD in Neumünster am 1. Mai 2012 einen relevanten Einfluss auf das Wahlergebnis gehabt habe oder hätte haben können. Der Wahlkampf werde von den Parteien mit einem großen Aufwand an Werbemitteln verschiedenster Art geführt, so dass die Bedeutung eines einzelnen Werbeinstruments dadurch erheblich relativiert sei. Die Landesregierung stellt zudem heraus, das Vorgehen könne nicht im Wahlprüfungsverfahren gerügt werden, denn es berühre nicht unmittelbar das Wahlverfahren. Insbesondere gehe es nicht um Handlungen oder Unterlassungen der Wahlbehörden.Zudem sei die Wahlwerbung der NPD, wenn überhaupt, nur in geringem Maße und mittelbar beeinträchtigt worden. Ihr hätten noch weitere Möglichkeiten der Wahlwerbung zur Verfügung gestanden, die sie auch umfangreich genutzt habe.
2. Die Landeswahlleiterin vertritt in ihrer Stellungnahme – wie bereits im Vorprüfungsverfahren – die Auffassung, dass keine Wahlfehler erkennbar seien und kein Anlass bestehe, die Anerkennung des SSW als Partei der dänischen Minderheit in Frage zu stellen. Sie meint, sowohl die Regelung über die 5%-Klausel als auch die Ausnahme hiervon für Parteien der dänischen Minderheit seien nicht verfassungswidrig.
Zur gerügten Informationskampagne der FDP-Bundestagsfraktion im Vorfeld der Landtagswahl meint die Piratenfraktion im Landtag, dass es sich um eine rechtswidrige Verwendung von Fraktionsmitteln für Zwecke der Parteiwerbung gehandelt habe, bezüglich derer nicht auszuschließen sei, dass sie mandatsrelevanten Einfluss auf das Wahlergebnis gehabt haben könne.
Die Wahlprüfungsbeschwerde ist unzulässig, soweit mit ihr die Feststellung begehrt wird, dass die Wahlprüfung durch den Landtag nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 LV unvereinbar sei mit dem Recht auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 2a LV in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG, Art. 13 EMRK und Art. 3 des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK.
Zwar steht dem Landesverfassungsgericht im Wahlprüfungsverfahren die Befugnis zu, die Vereinbarkeit des Wahlrechts mit der Landesverfassung zu prüfen. Denn Voraussetzung einer gesetzmäßig durchgeführten Wahl ist auch, dass sich die für die Wahl maßgeblichen Bestimmungen selbst als verfassungsgemäß erweisen
Ob und in welchem Umfang das Landesverfassungsgericht im Wahlprüfungsverfahren ausnahmsweise auch die Vereinbarkeit von Vorschriften der Landesverfassung mit anderen Vorschriften der Landesverfassung überprüfen kann, kann dahinstehen. In diesem Verfahren ist die Befugnis zur inzidenten Normenkontrolle jedenfalls begrenzt auf solche Vorschriften, von deren Beachtung oder Nichtbeachtung die Gültigkeit der Wahl zum Schleswig-Holsteinischen Landtag abhängen kann. Dies gilt unabhängig davon, ob Vorschriften aus der Landesverfassung oder einfachgesetzliche Vorschriften zur Prüfung anstehen
(zur vergleichbaren Situation im Saarland vgl. VerfGH Saarland, Urteil vom 18. März 2013 - Lv 12/12 -, U.A. S. 6; vgl. auch unten D.I. <Rn. 53 ff.>und D.II. <Rn. 93 ff.>; demgegenüber stuft der VerfGH Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom 16. Juli 2013 - VerfGH 17/12 -, U.A. S. 6, eine entsprechende Rüge als offensichtlich unbegründet ein).
Sinn und Zweck der verfassungsgerichtlichen Wahlprüfung ist die Kontrolle der ordnungsgemäßen Zusammensetzung des Parlaments. Von der Gültigkeit der Regelung zur Wahlprüfung in Art. 3 Abs. 3 Satz 1 LV kann die Gültigkeit der Wahl selbst aber nicht abhängen. Die Wahlprüfungsbeschwerde über die Gültigkeit der Wahl vermittelt einem Beschwerdeführer keinen Anspruch auf umfassende Normenkontrolle.
Zudem greift der Einwand des Beschwerdeführers, der Landtag könnte die Wahlprüfung über eine unangemessen lange Zeit ohne Entscheidung behandeln und so den effektiven Rechtsschutz vereiteln, nicht durch. Im hier zu entscheidenden Fall hat der Landtag – wie der Beschwerdeführer anerkennt – in angemessener Zeit über die eingelegten Einsprüche entschieden und damit den Weg zum Landesverfassungsgericht eröffnet. Würde er dies in einem hypothetischen Fall nicht tun, könnte Rechtsschutz beim Landesverfassungsgericht gesucht werden und dieses könnte – gegebenenfalls nach § 13 Abs. 2 LVerfGG unter entsprechender Anwendung von § 75 VwGO – entscheiden, ob in der konkreten Konstellation eine unmittelbare Anrufung des Landesverfassungsgerichts ohne vorhergehende abschließende Entscheidung des Landtages zulässig wäre
(diese Frage offengelassen hat auch VerfGH Saarland, Urteil vom 31. Januar 2011 - Lv 13/10 -, U.A. S. 34; für eine unangemessen verzögerte Wahlprüfungsentscheidung des Bundestages wird dies vertreten von Roth, DVBl 1998, 214 <215>; Roth, in: Festgabe für Karin Graßhof, 1998, S. 53 <55 f. Fn 14>).
Die Wahlprüfungsbeschwerde ist überdies unzulässig, soweit gerügt wird, der Beschluss des Landtages vom 26. September 2012 sei unter Beteiligung der Abgeordneten des SSW formell rechtswidrig zustande gekommen. Grundsätzlich gilt, dass etwaige formelle Mängel im Verfahren der Wahlprüfung durch den Landtag nicht zur Annahme eines entscheidungserheblichen Wahlfehlers, der die Gültigkeit der Wahl betreffen könnte, führen
(vgl. Urteil vom 30. August 2010, Leitsatz 1 und Rn. 29 ff. m.w.N., a.a.O., Juris Leitsatz 1 und Rn. 33 ff.).
Allein darauf gerichtete Wahlprüfungsbeschwerden sind unzulässig.
Darüber hinaus greift die Rüge des Beschwerdeführers nicht durch, die Abgeordneten des SSW seien befangen gewesen und hätten bei der Entscheidung über die Gültigkeit der Wahl nicht mitwirken dürfen. Dies ergibt sich schon aus Art. 3 Abs. 3 Satz 1 LV in Verbindung mit § 43 Abs. 1 LWahlG, wonach „den Volksvertretungen“ beziehungsweise „dem Landtag“ in seiner Gesamtheit die Wahlprüfung obliegt. Die prozessualen Befangenheitsregelungen (§§ 41 ff. ZPO) gelten im Wahlprüfungsverfahren durch den Landtag auch nicht entsprechend; denn durch Art. 3 Abs. 3 Satz 1 LV ist die Wahlprüfung zunächst dem Rechtsweg des Art. 19 Abs. 4 GG entzogen. Stattdessen kann gegen die Entscheidung des Landtages das Landesverfassungsgericht angerufen werden, so dass ausreichend Rechtskontrolle besteht
Soweit die Wahlprüfungsbeschwerde danach zulässig ist, ist diese unbegründet. Der Beschluss des Landtages ist rechtmäßig. Das festgestellte Ergebnis der Landtagswahl ist nicht zu beanstanden. Weder hat die Rüge der fehlerhaften Anwendung des § 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG auf den SSW (I.) noch die der Verfassungswidrigkeit des § 3 LWahlG (II.) Erfolg. Mandatsrelevante Wahlfehler können auch weder hinsichtlich der von der FDP-Bundestagsfraktion durchgeführten Wahlwerbung (III.) noch aufgrund des Polizeieinsatzes am 1. Mai 2012 in Neumünster bei einer Wahlkampfveranstaltung der NPD (IV.) festgestellt werden.
Der Beschluss des Landtages vom 26. September 2012 ist materiell rechtmäßig. Zu Recht hat der SSW mit 4,6% der gültigen Zweitstimmen am Verhältnisausgleich teilgenommen und ist mit drei Abgeordneten im Landtag vertreten. Weder ist § 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG fehlerhaft angewandt worden noch verstößt diese Vorschrift gegen Verfassungsrecht (sogleich II.).
(Urteil vom 30. August 2010, a.a.O., Rn. 45, Juris Rn. 50; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 26. Februar 1998 - 2 BvC 28/96 -, BVerfGE 97, 317 ff., Juris Rn. 15 und Urteil vom 3. Juli 2008, - 2 BvC 1/07 u.a. -, BVerfGE 121, 266 ff., Juris Rn. 90; Schreiber, Bundes-wahlgesetz, 8. Aufl. 2009, § 49 Rn. 34 m.w.N.).
(zuletzt: Bericht der Landesregierung zur Minderheiten- und Volksgruppenpolitik in der 17. Legislaturperiode (2009 – 2012) –Minderheitenbericht 2011, Landtags-Drucksache 17/2025, S. 37 ff.).
(vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 19. Juni 1950 - II OVG A 243/50 -, OVGE MüLü Band 2, S. 157 <173>)
(…) die Grundwerte des SSW (…) vor allem von unserem besonderen Standpunkt als Minderheitenpartei, von der regionalen Verankerung im Norden Schleswig-Holsteins und von unserer besonderen Verbindung zu den nordischen Ländern geprägt (werden).
(2) Der SSW verliert seine Prägung auch nicht durch seine über spezifische Minderheitenpolitik hinausreichende Tätigkeit.
(b) Einschränkungen der programmatischen Ausrichtung auf minderheitenspezifische Themen – wie dies der Beschwerdeführer für angezeigt hielte – widersprächen nicht nur dem Wortlaut des § 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG, sondern auch seinem Sinn und Zweck, mit dem die Vorgaben der Bonn-Kopenhagener Erklärungen erfüllt werden sollen (<aa>) und die dänische Minderheit in das allgemeinpolitische Gemeinwesen der Mehrheit integriert werden soll (<bb>). Eine Beschränkung der Wählbarkeit des SSW auf Angehörige der Minderheit stünde zudem im Widerspruch zu den spezifischen landesverfassungsrechtlichen Regelungen, in deren Kontext die Vorschrift steht (<cc>).
Die in § 3 Abs. 1 Satz 1 LWahlG geregelte 5%-Klausel ist mit der Landesverfassung vereinbar. Sie verletzt weder den Grundsatz der Gleichheit der Wahl (Art. 3 Abs. 1 und Art. 10 Abs. 2 LV) noch das Gebot der Chancengleichheit der Parteien (Art. 3 Abs. 1 LV in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 GG) (1.). Auch die in § 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG festgelegte Befreiung der Parteien der dänischen Minderheit von der 5%-Klausel ist nicht zu beanstanden. Insoweit ist Art. 2a LV in Verbindung mit Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG im vorliegenden Kontext kein geeigneter Maßstab (2.). § 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG berührt zwar die Wahlrechtsgleichheit in ihrer Ausprägung als Erfolgswertgleichheit, sie ist jedoch durch zwingende Gründe gerechtfertigt (3.).
Zugleich wird durch die 5%-Klausel das Recht der Parteien auf Chancengleichheit berührt. Denn nach Art. 10 Abs. 2 Satz 2 LV in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Satz 1 LWahlG werden von einer festen Zahl von 69 Sitzen – vorbehaltlich der sich aus dem Gesetz ergebenden Abweichungen – 34 nach dem Zweitstimmenergebnis proportional auf die Parteien verteilt, die die Sperrklausel überwunden haben. So verfügen die im Landtag vertretenen Parteien über mehr Sitze als es ihrem Anteil an der Gesamtstimmenzahl entspricht, während Parteien, die an der 5%-Klausel scheitern, nicht an der Sitzverteilung teilnehmen
(vgl. Urteil vom 30. August 2010, Rn. 144, a.a.O., Juris Rn. 151; BVerfG, Urteile vom 10. April 1997 - 2 BvC 3/96 -, BVerfGE 95, 408 ff., Rn. 49, und vom 25. Juli 2012, a.a.O., Juris Rn. 63 m.w.N.).
(Urteil vom 30. August 2010, Rn. 151, a.a.O., Juris Rn. 158; vgl. auch BVerfG, Urteile vom 5. April 1952 - 2 BvH 1/52 -, BVerfGE 1, 208 ff., Juris Rn. 127 f.; vom 11. August 1954, a.a.O., Juris Rn. 36 f.; vom 23. Januar 1957 - 2 BvE 2/56 -, BVerfGE 6, 84 ff., Juris Rn. 28; vom 29. September 1990 - 2 BvE 1/90 u.a. -, BVerfGE 82, 322 ff., Juris Rn. 45; vom 10. April 1997 - 2 BvC 3/96 -, BVerfGE 95, 408 ff., Juris Rn. 52 ff., und vom 13. Februar 2008 - 2 BvK 1/07 -, BVerfGE 120, 82 ff., Juris Rn. 121; VerfGH Bayern, Entscheidung vom 18. Juli 2006 - Vf.9-VII-04 -, VerfGHE BY 59, 125 ff., Juris Rn. 24; VerfGH Berlin, Beschluss vom 17. März 1997 - 82/95 -, LVerfGE 6, 28 ff., Juris Rn. 10; StGH Bremen, Urteil vom 29. August 2000 - St 4/99 -, StGHE BR 6, 253 ff., Juris Rn. 55; StGH Niedersachsen, Beschluss vom 15. April 2010 - 2/09, StGH 2/09 -, NdsVBl 2011, 77 f., Juris Rn. 25; VerfGH Saarland, Urteil vom 22. März 2012 - Lv 3/12 -, LKRZ 2012, 209 ff., Juris Rn. 36 ff.; OVG Schleswig, Beschluss vom 25. September 2002 - 2 K 2/01 -, SchlHA 2003, 19 ff. = NVwZ-RR 2003, 161 ff. = NordÖR 2003, 61 ff. = JZ 2003, 519 ff., Juris Rn. 47, 50; Caspar, in: Caspar/ Ewer/ Nolte/ Waack <Hrsg.>, Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, Kommentar, 2006, Art. 3 Rn. 41).
dd) Nichts anderes ergibt sich für die Auslegung des schleswig-holsteinischen Verfassungsrechts unter Berücksichtigung von Art. 3 des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK und von Art. 25 des Pakts über bürgerliche und politische Rechte. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gelten die Menschenrechtsübereinkommen im Range einfachen Bundesrechts. Sie sind bei der Interpretation des nationalen Rechts – auch der Grundrechte und rechtsstaatlichen Garantien – als Auslegungshilfen zu berücksichtigen. Dabei sind die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte besonders zu berücksichtigen
Auch für eine Rückausnahme, das heißt für eine Ausnahme von einem zulässigen Quorum, gelten die oben unter D.II.1.c) (Rn. 100 ff.) beschriebenen Grundsätze der Zulässigkeit von Differenzierungen bei Vorliegen von Gründen, die durch die Verfassung legitimiert sind. Bei der Prüfung der Zulässigkeit der Rückausnahme ist der Kontext der Sperrklausel und ihrer Rechtfertigung zu berücksichtigen.
Sinn und Zweck des Art. 5 Abs. 2 Satz 2 LV ist die verfassungsrechtliche Verankerung der Mitwirkung und Integration der dänischen Minderheit nach dem im Jahre 1990 – bei Schaffung von Art. 5 Abs. 2 LV – vorgefundenen und erprobten Konzept des Wahlrechts. Die bereits seit 1955 geltende kommende Regelung in § 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG hat dazu geführt, dass der SSW seitdem in sämtlichen Legislaturperioden im Landtag vertreten war.
Eine solche Bindungswirkung ist nach dem Wortlaut der Erklärungen anzunehmen, zumal sich beide Regierungen bei ihrer Abgabe auf ihre völkerrechtlichen Verpflichtungen aus dem Gebot des Minderheitenschutzes nach Art. 14 EMRK berufen haben. Das Land Schleswig-Holstein ist indirekt daran beteiligt gewesen und aufgrund des Grundsatzes der Bundestreue weiterhin daran gebunden.
besteht seitdem unverändert und wurde zuletzt in der Fassung des Bundeswahlgesetzes vom 3. Mai 2013 (BGBl I S. 1082 f.) in § 6 Abs. 3 Satz 2 BWahlG beibehalten.
Nach Art. 1 des Rahmenübereinkommens und seinen Begründungserwägungen ist der Schutz nationaler Minderheiten Bestandteil des internationalen Menschenrechtsschutzes. Das Rahmenübereinkommen ist, nicht anders als die Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, bei der Auslegung nationalen Rechts, auch nationalen Verfassungsrechts, zu berücksichtigen (vgl. oben unter D.II.1.d>dd> <Rn. 128>).
Das Rahmenübereinkommen wurde im Hinblick auf die Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten und der Protokolle dazu abgeschlossen. Insoweit ist das Rahmenübereinkommen auch zur Interpretation des Art. 3 des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK heranzuziehen. Da die Bundesregierung und die Dänische Regierung bereits die Bonn-Kopenhagener Erklärungen in den Kontext der in Art. 14 EMRK enthaltenen Verpflichtung zur Nichtdiskriminierung nationaler Minderheiten gestellt haben, haben sie insoweit auch eine Abwägung auf Ebene der Menschenrechte vorgenommen.
Mit welcher Regelung der Verfassungsauftrag erfüllt wird, ist vom Gesetzgeber einzuschätzen. Er hat auch die Pflicht zu beobachten, wie sich die Regelung auswirkt, ob sie im Kontext der wahlrechtlichen Regelungen und der tatsächlichen Verhältnisse geeignet ist, ihren Zweck zu erfüllen, und ob zugleich andere Grundsätze des Wahlrechts nicht unangemessen beeinträchtigt werden (siehe oben D.II.1.c> <Rn. 103 ff.> entsprechend zur Sperrklausel). Angesichts des Einschätzungsspielraums des Gesetzgebers und der von ihm zu wählenden Gesamtsystematik des Wahlrechts kann das Gericht nicht seine eigene Einschätzung von einer zweckmäßigeren Lösung an dessen Stelle setzen, sondern hat nur zu kontrollieren, ob entweder die politische Mitwirkung der Minderheit nicht mehr hinreichend geschützt wird oder ob die dazu genutzte Regelung außer Verhältnis zur Beeinträchtigung anderer Wahlrechtsgrundsätze steht.
Dass der SSW in den letzten Jahrzehnten seinen Stimmenanteil bei Landtagswahlen steigern konnte und dass möglicherweise ein Teil der für ihn abgegebenen Stimmen von Personen kam, die sich nicht oder nicht fest der dänischen Minderheit zurechnen, spricht nicht gegen die Angemessenheit der geltenden Regelung. Der SSW ist seit 1955 landesweit immer unter 5% der Stimmen geblieben. Bei insgesamt beweglicherem Wahlverhalten mag die Bereitschaft in der Wählerschaft steigen, einer Partei der dänischen Minderheit die Stimme zu geben. An der im Vergleich zu anderen Parteien regionalen und personellen Einschränkung ändert sich dadurch nichts.
Die vom Beschwerdeführer beanstandete Werbekampagne der FDP-Bundestagsfraktion im Vorfeld der Wahl ist kein mandatsrelevanter Wahlfehler. Ein solcher Wahlfehler liegt vor, wenn die nach allgemeiner Lebenserfahrung konkrete und nicht ganz fernliegende Möglichkeit besteht, dass durch die festzustellende Rechtsverletzung die gesetzmäßige Zusammensetzung der zu wählenden Körperschaft berührt sein kann
(Urteil vom 30. August 2010 - LVerfG 1/10 -, Rn. 45, LVerfGE 21, 434 ff. = SchlHA 2010, 276 ff. = NordÖR 2010, 401 ff. = JZ 2011, 254 ff., Juris Rn. 49 unter Hinweis auf BVerfG, Urteil vom 3. Juli 2008 - 2 BvC 1/07 u.a. -, BVerfGE 121, 266 ff., Juris Rn. 131 m.w.N., stRspr.).
1. Das Wahlprüfungsverfahren und damit auch das Beschwerdeverfahren vor dem Landesverfassungsgericht sind ausschließlich dazu bestimmt, die richtige Zusammensetzung des Landtages zu gewährleisten. Daher sind nur solche Wahlfehler beachtlich, die auf die Mandatsverteilung Einfluss haben oder haben können
(vgl. zur Bundestagswahl: BVerfG, Beschluss vom 3. Juni 1975 - 2 BvC 1/74 -, BVerfGE 40, 11 ff., Juris Rn. 65).
Infolgedessen scheiden alle Verstöße von vornherein als unerheblich aus, die die Ermittlung des Wahlergebnisses nicht berühren. Aber auch andere Wahlfehler können die Beschwerde dann nicht rechtfertigen, wenn sie angesichts des Stimmverhältnisses keinen Einfluss auf die Mandatsverteilung haben konnten
2. Schon das Vorliegen eines Wahlfehlers ist zweifelhaft. Denn gerügt wird weder das Verhalten eines Wahlorgans noch ist bei der Werbeaktion der FDP-Bundestagsfraktion ein unmittelbarer Bezug zu Schleswig-Holstein und damit zur Landtagswahl gegeben. Die gerügte Werbekampagne der FDP- Bundestagsfraktion ist auch keine solche der Regierung, so dass die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Öffentlichkeitsarbeit der Regierung
(vgl. BVerfG, Urteil vom 8. Februar 2001 - 2 BvF 1/00 -, BVerfGE 103, 111 ff., Juris Rn. 78)
nicht ohne weiteres übertragbar ist. Danach ergibt sich aus dem Grundsatz der Freiheit der Wahl und dem Recht der Parteien auf Chancengleichheit das Verbot, den Wahlkampf durch eine die Form der Wahlwerbung annehmende Öffentlichkeitsarbeit der Regierung zu beeinflussen.
Nach der Rechtsprechung zur Öffentlichkeitsarbeit von Fraktionen kann das Recht der übrigen Parteien und Wahlbewerberinnen und Wahlbewerber auf gleiche Wettbewerbschancen verletzt sein, wenn eine Fraktion Wahlwerbung unter Einsatz der ihr gewährten staatlichen Zuschüsse bestreitet
(vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1982 - 2 BvR 630/81 -, NVwZ 1982, 613 unter Hinweis auf BVerfG, Urteil vom 2. März 1977- 2 BvE 1/76 -, BVerfGE 44, 125 ff., Juris Rn. 54 ff.; StGH Bremen, Urteil vom 23. Dezember 1996 - St 5/96 -, LVerfGE 5, 175 ff., Juris Rn. 73 ff.; OVG Schleswig, Urteil vom 30. September 1997 - 2 K 9/97 -, NordÖR 1998, 70 ff., Juris Rn. 67; vgl. auch Morlok/ Kühr, Grenzen der Öffentlichkeitsarbeit von Fraktionen, Ein verfassungsrechtliches Kurzgutachten aus Anlass einer Postwurfsendung der FDP-Bundestagsfraktion, Düsseldorf 2012).
Ob danach in Fällen wie dem vorliegenden ein Wahlfehler angenommen werden kann, obwohl es sich hier um Öffentlichkeitsarbeit einer Bundestagsfraktion – ohne Landesbezug – handelt, kann dahinstehen
3. Denn jedenfalls besteht keine Mandatsrelevanz. Es ist mehr als unwahrscheinlich, dass – ein Wahlfehler unterstellt – dieser erheblich für den Ausgang der Landtagswahl vom 6. Mai 2012 gewesen ist. Die Möglichkeit, dass ein erwiesener Wahlfehler auf das Wahlergebnis Einfluss gehabt hat, darf nicht theoretisch, sondern muss nach den allgemeinen Lebenserfahrungen konkret und nicht ganz fernliegend sein
(Beschluss vom 20. Juni 2013 - LVerfG 6/12 -, Rn. 8 m.w.N., Juris Rn. 9; BVerfG, Beschluss vom 21. Oktober 1993 - 2 BvC 7/91 u.a. -, BVerfGE 89, 266 ff., Juris Rn. 23 m.w.N.; StGH Bremen, Urteil vom 23. Dezember 1996, a.a.O., Juris Rn. 79; VerfGH Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 16. Juli 2013, a.a.O., U.A. S. 11 f.).
Zu berücksichtigen sind Intensität der wahlwerbenden Wirkung der Anzeigen und Kinospots (Aufmachung und Inhalt, Höhe der aufgewendeten Kosten) sowie deren zeitlicher Abstand zum Wahltermin
(ebenso OVG Schleswig, Urteil vom 30. September 1997 - 2 K 9/97 -, a.a.O., Juris Rn. 70).
Das einmalige Anschreiben des Fraktionsvorsitzenden Brüderle an ausgewählte Haushalte war weder intensiv noch massiv. Die bundesweite Aktion der Bundestagsfraktion zu Themen der Bundespolitik hatte keinen spezifischen Schleswig-Holstein-Bezug. Beides spricht gegen eine Einflussnahme auf das Wahlergebnis, die im Übrigen auch kaum einem Beweis zugänglich ist.
Die Landeswahlleiterin hat zudem dargelegt, dass in den Gebieten, in denen die Werbung stattgefunden hat, die FDP weniger Stimmen erzielt hat als in anderen Teilen des Landes. Der Einwand der PIRATEN, es sei nicht auszuschließen, dass die nach ihrer Auffassung missbräuchliche Verwendung von Fraktionsmitteln Einfluss auf den Wahlausgang gehabt habe, zumal die FDP einen Sitz verloren hätte, wenn nur 9.000 FDP-Zweitstimmenwähler weniger zur Wahl gegangen wären, verfängt nicht. Ein hinreichend konkreter Zusammenhang zwischen der Öffentlichkeitsarbeit der FDP-Bundestagsfraktion und der Entscheidung einer nennenswerten Zahl von Wählerinnen und Wählern lässt sich nicht herstellen. Sowohl Informationen, die über Flugblätter als auch solche, die über Kinospots gegeben werden, sind kurzlebiger Natur und nur von geringer Überzeugungskraft.
Das vom Beschwerdeführer beanstandete Vorgehen der schleswig-holsteinischen Polizei anlässlich einer Wahlkampfveranstaltung der NPD in Neumünster ist ebenfalls kein Wahlfehler. Es bezog sich nicht unmittelbar auf das Wahlverfahren. Darüber hinaus ist es unwahrscheinlich, dass sich das Handeln der Polizei bei einer Wahlkampfveranstaltung in schwerwiegender Art und Weise auf die Bildung des Wählerwillens ausgewirkt haben könnte
(zu diesen Anforderungen vgl. VerfG Hamburg, Urteil vom 26. November 1998 - HVerfG 4/98 -, Juris Rn. 46 ff.).
Die Entscheidung des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts
(Urteil vom 4. Februar 2013 - 3 A 91/12 -)
steht dem nicht entgegen. Die darin getroffene Feststellung, dass die Ingewahrsamnahme des dortigen Klägers und dessen späterer Platzverweis im Zusammenhang mit dem hier gerügten Vorgehen der Polizei rechtswidrig waren, weil es an der vorherigen Auflösung der Versammlung gefehlt habe, zeigt, dass Rechtsschutz gewährt wird. Eine unzulässige Beeinflussung des Wählerwillens lässt sich daraus jedoch nicht ableiten.
Das Verfahren ist kostenfrei (§ 33 Abs. 1 LVerfGG). Auslagen des Beschwerdeführers werden nicht erstattet (vgl. § 33 Abs. 4 LVerfGG), weil er mit seinen Rügen nicht durchdringt. Eine Entscheidung über die Vollstreckung entfällt (§ 34 LVerfGG).
Das Urteil ist hinsichtlich des Tenors und der Gründe zu D.II.3. mit 4:3 Stimmen und im Übrigen einstimmig ergangen.
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