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Timestamp: 2020-07-15 10:43:45+00:00
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Conteúdo Jurídico | Importância do princípio da publicidade para a Administração Pública
Importância do princípio da publicidade para a Administração Pública
02 jun 2014, 05:15
por: Alaine Tavares Santos
Resumo: O presente trabalho traz a importância do princípio da publicidade para a Administração Pública, enfatizando o que traz a Constituição Federal. É necessária a participação da coletividade para fiscalizar e, assim, efetivar a transparência dos atos públicos. Deve haver respeito dos administradores para com os administratos, visto que este é detentor do poder, sendo este exercido por aqueles. O gestor público deve tratar suas atribuições e o que lhe foi delegado com ética e moralidade.
Palavras-chave: Princípio da publicidade. Constituição Federal. Administração Pública. Transparência.
Sumário: Introdução. 1.Breve Histórico do surgimento do princípio da publicidade. 2. Comentários acerca do princípio da publicidade. 3. Espécies de publicidade nos órgãos públicos. 3.1. Publicidade obrigatória. 3.2. Publicidade proibida. 3.3. Publicidade desnecessária ou impossível. 3.4. Publicidade autorizada. 4. Importância do princípio da publicidade para a Administração Pública. Conclusão. Referências.
A palavra princípio significa começo, o que dá origem as coisas. Assim, os princípios são bússolas orientadoras das normas, que auxiliam nas leis e jurisprudências e estão regulados pela Constituição Federal.
Sendo o Direito Administrativo nosso ramo de estudo, é possível se ter que esses princípios também o norteiam.
O Direito Administrativo é o conjunto de normas e princípios, que regem a atividade administrativa, os órgãos, as entidades e os agentes públicos, que visa atender as necessidades e os interesses da coletividade.
A Administração Pública possui prerrogativas e sujeições, objetivando satisfazer o interesse público, o que em razão da supremacia do interesse público sobre o do particular é permitido a limitação do exercício de liberdade e direitos individuais.
Em relação às funções estatais, a Constituição Federal determina uma distribuição entre os poderes, são eles: Poder Legislativo, que desempenha função legislativa, Poder Executivo, que desempenha função administrativa, e Poder Judiciário, que desempenha função judiciária.
A atividade administrativa é influenciada e subordinada pelos princípios descritos no artigo 37, caput, da Constituição Federal. Vejamos:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)”.
O princípio da legalidade possui fundamento constitucional, também, no artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal e afirma que: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Desse modo, observa-se que o administrador público deve fazer exatamente o que a lei exige, não podendo inovar. Assim, o cidadão pode fazer tudo o que a lei não proíbe.
O princípio da impessoalidade determina que a administração pública tão somente deve atender ao interesse público, sendo vetada a satisfação dos interesses pessoais, posto que os atos praticados são da administração e não do agente.
No que concerne acerca do princípio da moralidade, este estabelece que a necessidade de toda a atividade administrativa é atender à lei, à ética e à moral.
Quanto ao princípio da publicidade, todos os atos da administração públiuca devem ser públicos, ou seja, a administração pública deverá publicar os seus atos no Diário Oficial, para garantir a transparência e produzir seus efeitos jurídicos.
O último princípio elencado no artigo em comento é o da eficiência, que prevê que administração pública deverá ser eficiente, garantindo semore o melhor resultado e o máximo proveito com o mínimo de recursos humanos e financeiros.
Assim, os princípios elencados no artigo 37, caput, da Constituição Federal, estabelecem o que o administrador deve fazer. Os atos administrativos devem respeitar a ética, a moralidade e a publicidade, sendo exercidos para satisfazer os interesses dos administrados.
O objetivo deste trabalho é discorrer acerca da importância que o princípio da publicidade tem para a administração pública, trazendo à baila que os agentes públicos devem ser transparentes, para melhor atender os interesse público. A coletividade deve fiscalizar, pois em algumas situações os gestores não agem como devem. A publicidade dos atos é necessária, já que há um descaso por partes dos administradores.
A metodologia baseou-se em pesquisa bibliográfica, teórica, tendo sido iniciada com a análise de doutrinas.
1. BREVE HISTÓRICO DO SURGIMENTO DO PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
As constituições liberais surgiram no início do constitucionalismo, construídas a partir de movimentos e lutas religiosas e políticas para a sepração de poderes, direitos individuais, limitações e tolerância polícia e religiosa. Nesta época, o Estado Liberal não interferia ao máximo na vida privada do indivíduo.
Em meados do século XIX, com o aparecimento de diversos movimentos sociais, quais sejam: o socialismo, comunismo, lutas operárias, entre outros, ocorreu uma colonização de todos os aspectos da vida em sociedade pela forma de produção capitalista, resultando num desequilíbrio na competitividade e na auto regulação. Surge, então, o conceito de Estado Social de Direito, que se caracteriza por ser ativo, não somente regulando, mas também tutelando novos direitos envolvendo educação, saúde, trabalho, liberdade, solidariedade e emancipação.
Contudo, neste modelo de Estado, quase a maioria da sociedade poderia ser confundida com o próprio Estado, o que o levou a falência pela falta de equilíbrio fiscal. Assim, nos anos 80 houve uma mudança no enfoque político e ao ser acessível a um gerande número de classes, o Estado se tornou m ais autônomo e com mais credibilidade.
Neste contexto, surge o Estado Democrático de Direito, com a ideia de sociedade civil e de um espaço público que não depende do Estado. Este passa a ter uma finalidade voltada para o cidadão, dependendo deste para legitimar todos os seus atos.
Além da legitimidade, houve mudanças significativas em relação a publicidade dos atos do poder, já que se pautavam no sigilo, visando a conservação dos privilégios, em que só alguns sabiam o que se passava dentro da administração.
Em virtude da Revolução Francesa e o surgimento da imprensa na Inglaterra, ocorreu um maior acesso às informações estatais, dando maior clareza aos atos do Estado. Portanto, houve uma reorganização da administração e sua relação com a coletividade, desfazendo a regra do sigilo e a exceção da publicidade.
2. COMENTÁRIOS ACERCA DO PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
Para que os atos administrativos sejam conhecidos pela sociedade é preciso que eles sejam publicados e divulgados, podendo iniciar e cumprir seus efeitos. Desse modo, o princípio da publicidade significa que o Poder Público deve agir com a maior transparência possível, para que os administrados tenham conhecimento dos atos.
Este princípio possui algumas finalidades, quais sejam: conferir eficácia aos atos da Administração Pública e possibilitar o controle do ato pela população ou por outros órgãos públicos. A publicidade visa dar conhecimento à coletividade sobre os fatos, atos, decisões, contratos, isto é, todos os comportamentos dos administradores.
A publicidade dos atos administrativos ocorrem através da publicação ou pela comunicação, notificação ou intimação, através da natureza do ato e os fins que a publicidade objetiva sobre ele, ou seja, os atos e decisões tomados pelos agentes públicos.
Ela pode ser interna, que é dirigida aos integrantes do órgão ou da entidade, ou externa, que é dirigida aos cidadãos em geral, devendo obedecer à forma da lei, que exige publicação do Diário Oficial. Também, poderá ser publicado em jornal ou, ainda, na internet.
Vale lembrar que no processos administrativos, as comunicações aos interessados deverá ser feita mediante intimação.
Esta é a noção que traz e exige a Constituição Federal, no qual defende o princípio da publicidade em seu artigo 5º, inciso LX, afirmando que:
“LX- a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem”.
A Constituição Federal é explícita, indiretamente, em alegar que a publicação dos atos é regra, já que a coletividade deve conhecer os atos praticados pelo Estado, devendo este ser transparente, ressalvadas as exceções.
Desse modo, cada indivíduo tem o direito de restringir parte de sua vida ao conhecimento alheio, entretanto, esses direitos não se estendem aos agentes públicos quando exercem suas funções.
Conforme dito anteriormente, a administração pública deve levar seus atos ao conhecimento da sociedade, ressalvados os casos de sigilo, que é lícito na administração pública em situações nas quais a publicidade possa acarretar lesão a outro direito protegido constitucionalmente, como prevê o artigo 5º, inciso X, da Constituição Federal, onde afirma que:
Ainda, com base na Constituição Federal, o direito à publicidade da adminstração pública pode ser defendido administrativamente mediante o direito de petição aos Poder Públicos, para defender os direitos contra a ilegalidade e ao abuso do poder, e na obtenção de certidões em repartições públicas, para defender direitos e esclarecimentos de situações de interesse pessoal.
Já, judicialmente poderá ser por meio do mandado de segurança, para informações de interesse coletivo, e do habeas data, para o acesso e retificação de informações pessoais constantes em banco de dados públicos.
O princípio da publicidade facilita o exercício do controle social da Aministração Pública, abrangendo toda a atuação do Estado, bem como a conduta interna dos agentes públicos.
A publicidade não é um requisito de forma de ato administrativo, mas sim requisito de eficácia e moralidade, visto que os atos irregulares não são válidos com a publicação, nem os regulares a dispensam quando a lei ou regulamento a exigem.
Sendo assim, é extremamente íntima a relação do princípio da publicidade com o princípio da moralidade. Pois, é preciso tornar público o que levou aos administradores praticarem determinado ato e estarão comprometendo a validade moral de tal prática, quando esses atos demonstratem interesse particular, tendo como exemplo o enriquecimento ilícito e o prejuízo erário.
É notório que no direito público, o valor moral só terá força e relevância quando exposto à coletividade.
Em se tratando, ainda, de relações estreitas, o princípio da publicidade também tem relação com o direito à informação, garantia fundamental exposta no art. 5º, inciso XXXIII, da Constituição Federal, que reza que:
“XXXIII- todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestados no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.
O princípio da publicidade, portanto, proíbe o segredo, ou seja, todos os atos praticados pela Administração Pública devem ser públicos, exceto aqueles previstos em lei.
3. ESPÉCIES DE PUBLICIDADE NOS ÓRGÃOS PÚBLICOS
3.1. Publicidade Obrigatória
Conforme dito anteriormente, a Constituição Federal traz em seu conteúdo a obrigatoriedade da publicidade. Ao se falar de publicidade nos órgãos e funções públicas, ela será obrigatória, já que o poder público deve ser transparente em relação à coletividade.
A publicidade obrigatória é dividida em duas possibilidades: publicidade com divulgação obrigatória e publicidade sem divulgação obrigatória.
Ressalta-se que a doutrina trata a publicidade obrigatória de um modo genérico, porém percebe-se que a Administração Pública, em alguns casos, não tem o dever de publicar ou comunicar os dados retidos em seus departamentos.
Em relação a possibilidade de publicidade com divulgação obrigatória, sempre que houver a exigência de publicação ou comunicação obrigatória dos atos públicos, a publicidade terá caráter de regra jurídicia, por exemplo quando a Administração Pública faz uma publicação no Diário Oficial.
É notório que a publicidade é obrigatória em razão de imposição de norma jurídica, devendo cumprir o mínimo que está determinado na norma. Porém, para respeitar e atender o que o princípio da publicidade exige, a publicidade deverá ser ampla para dar maior efeito a regra.
Quanto à publicidade sem divulgação obrigatória, esta não exige a divulgação ou comunição obrigatória dos atos praticados pela Administração Pública, tendo, portanto, caráter de princípio. Ela exige a disponibilidade das informações, a possibilidade de acesso às informações à coletividade.
Frize-se que muitas das atividades praticadas pelos agentes públicos não são publicadas, comunicadas ou, ainda, divulgadas à sociedade e isto não fere ao princípio da publicidade.
O princípio dá a Administração Pública o dever de transparência, ou seja, disponibilidade dos atos à coletividade, mas não impõe a divulgação de tudo o que ocorre. Explico melhor. Os dados que não são de publicação obrigatória, mas estão disponíveis para a sociedade consultá-los, dependem da solicitação do interessado, cabendo ao órgão público prestá-los quando requerido, sem omissão, sob pena de ser responsabilizado criminalmente e administrativamente.
Ainda há de se falar sobre a publicidade resumida. Esta é encontrada na lei 8.666/93. Entretanto, tal possibilidade não abrange todos os comportamentos do Estado.
A publicidade resumida não fere o princípio da publicidade. Ela serve para evitar gastos desnecessários e excessivos, desde que tenha como conteúdo o mínimo de informações necessárias para a população saiba do que se trata e onde a informação e documentos poderão ser encontrados na íntegra, respeitando o direito da informação, estabelecido pelo art. 5º, inciso XXXIII, da Constituição Federal.
3.2. Publicidade Proibida
Conforme exposto, a publicidade é exigência expressa na Constituição Federal. Porém, existem situações que a divulgações de certas informações poderão prejudicar o responsável ou terceiros. Assiml, a Constituição Federal abre exceções, permitindo o sigilo.
A Constituição Federal autoriza o sigilo em seu artigo 5º , inciso XXXIII, em sua parte final, como exceção ao princípio da publicidade, nos casos que seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
Traz, também, no inciso LX, do mesmo artigo, o sigilo da publicidade dos atos processuais, quando a intimidade ou o interesse social o exigirem.
No inciso XIV, ainda do artigo 5º, da Constituição Federal, em que é assegurado a todos o acesso a informação, salvo o sigilo da fonte, quando necessário ao execício profissional.
Por fim, o inciso XXXVIII, letra b, do artigo 5º, onde afirma que é assegurado o sigilo das votações no tribunal do júri.
O artigo 93, inciso IX, parte final, da Constituição Federal, autoriza também o sigilo no Poder Judiciário como exceção, em determinados atos, às partes e aos seus advogados, se o interesse público o exigir.
Pode-se incluir no rol do sigilo trazido pela Constituição Federal o artigo 53, § 6º, em que dita que os deputadores e senadores não são obrigados, em razão do mandato, a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas, nem sobre as pessoas que lhe confiaram ou receberam informações.
Destarte, a negação da publicidade somente poderá ser aceita pela coletividade quando fundamentada na Constituição Federal.
3.3. Publicidade Desnecessária ou Impossível
A publicidade é indispensável, contudo é possível aceitar alguns casos em que ela não é necessária por ser impossível ou irrelevante.
A doutrina cita atos não produtores de efeitos jurudícios, são exemplos os convites, as comunicações, entre outros. Esses atos não podem ser considerados como atos administrativos, já que não produzem efeito jurídico, porém se a Lei lhe atribuir qualquer efeito será tido como ato administrativo.
Desse modo, os atos não escritos quando não realizados em público, não terão publicidade. A publicidade será desnecessária, também, quando o indivíduo, antes da publicação ou comunicação, praticar o ato exigido, visto que nessas circunstâncias o gasto público será desnecessário.
3.4. Publicidade Autorizada
Esta é a última espécie de publicidade nos órgãos públicos, que está prevista no art. 37, § 1º, da Constituição Federal, onde dita que:
“§1º- A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridade ou servidores públicos.”
Observa-se que o que é trazido neste artigo não se trata de princípio da publicidade, mas sim uma regra constitucional, que não impõe ao Estado a publicidade de tais atos, como condição do seu aperfeiçoamento, isto é, as obras que a Administração Pública está realizando existirão e tomarão o devido espaço no mundo real e gerarão consequências no mundo jurídico, ainda que o Poder Público não as tornem públicas.
O artigo em suma não exige que a Administração Pública publique ou comunique todos os atos, programas, obras, serviços e campanhas, visto que isso teria um gasto público não necessário. O dispositivo não obriga a Administração Pública a deixar as informações disponiveís para quem as solicite, mas há uma permissão para que a mesma veicule informações em relação a seus atos, programas, obras, serviços e campanhas quando entender necessário levá-las ao conhecimento da sociedade.
O objetivo dessa espécie de publicidade é informar a sociedade acerca de um ato específico, estabelecendo a interação entre a sociedade e o Poder Público, tendo por fim educar, informar ou orientar os indivíduos.
Como se observa, o dispositivo, ainda, contém uma regra constitucional, que possibilita a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos os quais serão educativos, informativos ou de orientação social. Isto é, determina comportamente específico e exige ação determinada.
O §1º do artigo 37, também, é exemplo de regra jurídica que transmite valores protegidos pela sociedade, que devem ser protegidos pela via judicial. Nesse caso, a publicidade, enquanto instrumento de condução dos interessados do Estado, é meio para busca de alguns objetivos de governo e do povo, quais sejam: informação, educação e orientação social, sendo estes decisões governamentais e que afetam diretamente o povo.
Não se deve deixar de mencionar que a regra, descrita no artigo citado anteriormente, possui textura aberta para incidir sobre um número indefinido de indivíduos e abranger várias circunstâncias reais, ela incide diretamente sobre o fato concreto, visto que a regra tem um menor grau de abstração e maior densidade semântica.
Apenas é aceitável dois tipos de atos intermediários entre tal dispositivo e sua realização no mundo real, são eles: o ato administrativo e/ou uma decisão judicial, quando da correção de ato administrativo irregular.
4. IMPORTÂNCIA DO PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Diariamente a transparência na administração pública é questionada tanto pelo cidadão comum, como também pela mídia e comunicação em geral, em relação à falta de informação sobre os atos praticados pelos administradores públicos, o que acaba não contribuindo para uma melhor relação entre a sociedade e o Estado.
Os administrados mesmo conhecendo o seu direito à publicidade, trazido na Constituição Federal, fica somente na condição de observador da eficácia e controle dos atos administrativos praticados pela Administração Pública, posto que esta deixa a sociedade alheia aos seus direitos e deveres no que tange a sua relação com a mesma.
O princípio da publicidade, bem como os outros princípios expressos na Constituição, trazem a necessidade de transparência dos atos de gestão pública.
A partir da publicidade dos seus atos, guiada pelos princípios fundamentais, a Administração Pública cumpriria o que traz expressamente a Constituição Federal em seu art. 5º, inciso XXXIII, objetivando a aplicação dos princípios, dando a noção de transparência que a sociedade busca.
A aplicação do princípio da publicidade, resguardados o sigilo nos limites da lei, traz a efetivação da participação do cidadão dos atos praticados pelo poder público, estabelecendo, assim, uma relação de confiança e organização da Admistração Pública, podendo esta se mostrar limpa e consciente diante da sociedade.
A publicidade dos atos administrativos devem despertar no cidadão a noção de controle dos mesmos, habilitando-o para uma apropriação efetiva de direitos constitucionais.
Dessa forma, o princípio da publicidade deve ser compreendido muito além do dever de publicar os atos. O poder público deve ser transparente, a fim de tornar o seu conteúdo acessível a todos os cidadãos, já que publicar é tornar público, claro e compreensível ao público, Claro que existem exceções para a publicidade, mas não se deve e não pode utilizar o sigilo como meio para cobrir atos inaceitáveis.
O presente artigo permite concluir que é de extrema importância o direito à informação dos atos praticados pela Administração Pública, a fim de que seja efetivado o princípio da publicidade. É imprescindível que a Administração atue publicamente. O acesso da sociedade às informações públicas não pode ficar a vontade própria da Administração Pública, visto que a publicidade dos atos é um valor constitucional que deve ser observado.
O princípio da publicidade é um dos principais institutos do direito administrativo na busca de interação da sociedade com a Administração Pública, possibilitando que seja combatida ou diminuída a corrupção e os danos provocados na coletividade.
Destarte, a democracia brasileira precisa que seja transparente a atuação do governo. È urgente e necessário que a transparência e a publicidade das ações do poder público deixem de ser um assunto resguardado e passe a ter efetivamente publicidade, conforme preconiza a Constituição Federal.
AVELAR, Ednara Pontes de. O Princípio da Publicidade dos Atos Processuais.
Disponível em: <http://www.abdir.com.br/doutrina/ver.asp?art_id=&categoria= TGD > Acesso em: 09 de maio de 2014.
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 6ª Edição. Niterói: Impetus, 2012.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30ª Edição. São Paulo: Malheiros, 2013.
Alaine Tavares Santos, o autor
Bacharelanda em Direito na Universidade Tiradentes
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: SANTOS, Alaine Tavares. Importância do princípio da publicidade para a Administração Pública Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 15 jul 2020. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/39578/importancia-do-principio-da-publicidade-para-a-administracao-publica. Acesso em: 15 jul 2020.