Source: http://www.tse.go.cr/juris/relevantes/SSC-0980-1991.html
Timestamp: 2019-03-24 09:29:27
Document Index: 126199237

Matched Legal Cases: ['Artículo 96', 'artículo 96', 'artículo 96', 'artículo 195', 'artículo 96', 'artículo 96', 'artículo 98', 'artículo 102', 'artículo 11', 'artículo 96', 'artículo 75', 'artículo 58', 'artículo 96', 'artículo 195', 'artículo 122', 'artículo 96', 'artículo 177', 'artículo 96', 'artículo 75', 'artículo 75', 'artículo 98', 'artículo 75', 'artículo 75', 'artículo 41', 'artículo 98', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 90', 'artículo 93', 'artículo 95', 'artículo 9', 'artículo 169', 'artículo 7', 'artículo 98', 'artículo 65', 'artículo 98', 'artículo 3', 'artículo 98', 'artículo 98', 'artículo 57', 'artículo 64', 'artículo 64', 'artículo 64', 'artículo 64', 'artículo 69', 'artículo 58', 'artículo 58', 'artículo 96', 'artículo 195', 'artículo 195', 'artículo 96', 'artículo 119', 'artículo 195', 'artículo 96', 'artículo 96', 'artículo 195', 'artículo 139', 'artículo 195', 'artículo 195', 'artículo 72', 'artículo 96', 'artículo 96', 'artículo 119', 'artículo 96', 'artículo 1', 'artículo 96', 'artículo 96', 'artículo 96', 'artículo 192', 'artículo 96', 'artículo 96', 'artículo 96', 'artículo 181', 'artículo 187', 'artículo 96', 'artículo 187', 'artículo 187', 'artículo 96', 'artículo 193', 'artículo 96', 'artículo 96', 'in fine', 'artículo 176', 'artículo 177', 'artículo 96', 'artículo 195', 'artículo 196', 'artículo 96', 'artículo 179', 'artículo 122', 'artículo 180', 'artículo 96', 'artículo 102', 'artículo 194', 'artículo 177', 'artículo 140', 'artículo 89', 'artículo 177', 'artículo 35', 'artículo 103', 'artículo 177', 'artículo 193', 'artículo 90', 'artículo 96', 'artículo 96', 'artículo 64', 'artículo 57', 'artículo 57', 'artículo 85', 'artículo 69', 'artículo 69', 'artículo 181', 'artículo 187', 'artículo 192', 'artículo 96', 'artículo 193', 'artículo 177', 'artículo 91', 'artículo 90']

SSC-0980-1991
Voto 980-91
Fecha: 05-24-91
Hora: 13:30 Expediente:
No 127-89
Accionante: Quesada Hernández Estela
Impugna: Artículo 96 párrafo 2 inciso E de Constitución Política, Artículos 57, 64, 69, 58 K, 176, 177, 179, Código Electoral, Artículos 180 a 185, 187, 193, 194 y Transitorio I de Ley No. 7094.
Redacta: Magistrado Piza Escalante
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas y treinta minutos del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y uno.
Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por Estela Quesada Hernández, mayor, divorciada, abogada, vecina del Distrito Ulloa, Heredia, cédula 2-131-430, para impugnar: de la Constitución Política, el articulo 96, párrafo 2° e inciso e), adicionados por Ley No. 4765 de 17 de mayo de 1971 - que consagraron la financiación adelantada del Estado a los gastos electorales de los partidos políticos-; y, del Código Electoral ( Ley No 1536 de 10 de diciembre 1952, reformada en parte por la No. 4341 de 3 de julio de 1969, por la No. 4794 de 16 julio 1971 y por la No. 7094 de 27 abril 1988 ), los artículos 57, 64, 69, 58 inciso K), 176, 177, y 178, 179 -éste por si y en conexión con los 180 a 185,- 187, 193 y 194, y Transitorio I de la ley No.7094, unos en cuanto regulan la constitución, organización e inscripción de los partidos, y los otros en cuanto reglamentan la aludida financiación estatal de sus gastos electorales.
La demanda, presentada el 30 de octubre y adicionada el 9, 14 y 16 de noviembre y 4 de diciembre de 1989, tiene por objeto impugnar:
a) Del Código Electoral (Ley No. 1536 de 10 de diciembre 1952, reformada en parte por la No. 4341 de 3 de julio de 1969 y por la No. 7094 de 27 abril 1988): los artículos 57, 64, 69 y 58 inciso k): los tres primeros, en general, por imponer limitaciones ilegítimas a la constitución, organización, inscripción y participación de los partidos políticos, con violación del 98 de la Constitución -derecho de los ciudadanos a organizarse en partidos políticos-, en relación con el principio del pluripartidismo democrático; y el último, por infringir los principios de independencia y soberanía nacionales consagrados en los artículos 1 y 6 de la misma;
b) De la Constitución: el párrafo 2 y el inciso e) del artículo 96 (adicionados por Ley No. 4765 de 17 de mayo de 1971), que consagraron en aquélla la llamada "contribución del Estado a la financiación de los gastos electorales de los partidos políticos", es decir, al adelanto o préstamo que les hace el Estado sobre su obligación de contribuir al "pago" de los gastos electorales en que hayan incurrido al participar en los comicios presidenciales o de diputados, impuesta por el propio artículo 96 en su párrafo 2 en incisos a), b), c) y d), con violación de los trámites para las reformas parciales a la Carta Fundamental, dispuestos por ésta en su artículo 195 incisos 6° y 7°, y por el 72 inciso g) del Reglamento de Orden y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa, ambos parámetros de constitucionalidad al tenor del 73 inciso ch) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; así como por incongruencia de fondo con el resto del mismo artículo 96, especialmente en sus incisos a) y d), que definen aspectos de la contribución del estado al pago o reembolso de los gastos de los partidos políticos, a posteriori de la respectiva elección, y con el principio del pluripartidismo democrático recogido, entre otros, por el ya dicho 98, que consagra el derecho de los ciudadanos a agruparse en partidos políticos c) Del mismo Código Electoral (ahora en cuanto reformado por Ley No. 4794 de 16 de julio 1971 y la dicha No. 7094 de 27 de abril 1988); los artículos 176, 177 y 178, 179 -éste por sí y en conexión con los 180 a 185,- 187, 193 y 194, y Transitorio I de la Ley No. 7094, que desarrollan la citada "financiación adelantada de los partidos políticos", con violación de los principios y normas constitucionales que consagran: 1. Los criterios del propio artículo 96 párrafo 2 e incisos a), b), c) y d), en relación con el pago de la " deuda política " definitiva o a posteriori;
2. El derecho fundamental de los ciudadanos a organizarse en partidos políticos (artículo 98), y el ya citado principio del pluripartidismo democrático;
3. La competencia exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones en materia electoral (artículo 102);
4. La prohibición a la Asamblea Legislativa de reconocer obligaciones del Estado no declaradas por los tribunales de justicia o no aceptadas por el Poder Ejecutivo, la iniciativa de éste en el presupuesto nacional y otras normas relativas al mismo, y las atribuciones exclusivas de la primera en materias presupuestaria y tributaria (artículos 122, 176, 177, 179 y 180, 183 y 184, 105, 121 incs. 11 y 13); 5. Las competencias de la Contraloría General de la República en materia de liquidación de presupuestos y fiscalización de los gastos públicos (artículos 183 y 184); y 6. El derecho a la jurisdicción común y a la competencia exclusiva de los tribunales de justicia (artículos 35, 152, 153 y 156). d) En general, mediante las violaciones dichas en los apartes a) y c), las de normas y principios constitucionales relativos a la división de poderes y funciones del Estado (articulo 9 ), al principio de la legalidad para la actividad de las autoridades públicas (artículo 11), y al repetido derecho de los ciudadanos a agruparse en partidos políticos (articulo 98), en relación con el principio fundamental del pluripartidismo democrático.
La Procuraduría General de la República, al contestar la acción, el 17 de noviembre, 6 de diciembre de 1989 y 9 de febrero de 1990, rechazó las inconstitucionalidades alegadas, excepto la relativa al párrafo final del inciso e) del artículo 96 de la Constitución Política, que estimó procedente, pero sin atribuirle el efecto de enervar el resto de la reforma ni del propio inciso e). En resumen, consideró:
a) Que la actora carece de legitimación para interponer la acción, pues no se está en presencia de un interés difuso o colectivo , sino de una "acción popular" improcedente conforme al artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional;
b) Que las normas que regulan la organización e inscripción de los partidos políticos no contradicen derechos constitucionales, pues en función de la ley ordinaria disponer lo pertinente al respecto, como ocurre con las demás libertades públicas;
c) Que el Inciso k) del artículo 58 del Código Electoral, al facultar a los partidos para formar parte de organizaciones internacionales, no atenta contra la independencia y soberanía de la República, sino que las deja a salvo expresamente; ch) Que no pueden introducirse en segunda legislatura cambios sustanciales a un proyecto de reforma constitucional aprobado en la primera, los cuales, en su caso, exigirían un nuevo trámite de aprobación en dos legislaturas; en consecuencia, la frase "Esta ley deberá ser aprobada por dos tercios de los votos de los diputados que forman la Asamblea Legislativa", que se adicionó al inciso e) del artículo 96 de la Constitución, resulta contraria al artículo 195 de ésta misma y debe tenerse por ilegítima, pero sin que esto implique que deba tenerse por inconstitucional el resto de la reforma o del inciso;
d) Que el resto del artículo constitucional 96 -párrafos 1 y 2 e incisos a), b), c) y d)-, no contiene, ni tampoco las normas legales que desarrollan su contenido -en el Título X del Código Electoral-, reglas inconstitucionales o contradictorias, e) Que a las obligaciones del Estado no surgen del Presupuesto de la República, sino de la propia Constitución y de su desarrollo por el Código Electoral, de manera que no se han violado, ni la prohibición constitucional deI artículo 122, ni las normas de tramitación del Presupuesto de los artículos 176 y 177;
f) Que la expresión del artículo 96 inciso a) de la Constitución, de que "...la contribución total no podrá ser superior al dos por ciento..." constituye un límite máximo a la contribución del Estado a los partidos, de manera que no significa el deber de completar ese porcentaje;
g) Que no es indebida la participación atribuida a la Contraloría General de la República en esta materia, porque su función de fiscalización de los dineros públicos le proviene de la misma Constitución Política;
h) Que el artículo 177 del Código Electoral, no contraviene el párrafo 3° del artículo 96 constitucional, porque su objeto es racionalizar el gasto de las campañas electorales;
i) Que la función ordenadora que se atribuye en esta materia al Tribunal Supremo de Elecciones le resulta de sus atribuciones conforme a los artículos constitucionales 99 y 103, por lo que con hacerlo no se infringen los artículos 9, 35, 152, 153 ni 156 de la propia Constitución.
La legitimación de la actora se pretende fundada en los "intereses... que atañen a la colectividad en su conjunto" a que alude el párrafo 2 del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, como excepción a la exigencia general de un asunto previo judicial o en el procedimiento para agotar la vía administrativa, impuesta por el párrafo 1 del mismo.
La Presidencia dio curso a la acción por resolución de las 14:00 horas del 3 de noviembre de 1989, que después adicionó por las de las 13:30 horas del 15 del mismo mes y de las 8:00 horas del 29 de enero de 1990. Los avisos respectivos se publicaron en los Boletines Judiciales No. 224. No.225 y No. 226 del 27, 28 y 29 del último mes, adicionados después en los No. 236. No. 237 y No. 238 del 14, 15 y 18 de diciembre siguiente y en los No. 32, No. 33 y No. 34 del 14, 15 y 16 de febrero de 1990.
La audiencia oral se celebró el 19 de abril de 1990, con asistencia de la accionante y del Procurador General de la República, Lic. Adrián Vargas Benavides, quien reiteró su conformidad y oposición parciales a las nulidades pedidas, conforme se indicó en el Resultado II supra.
Esta sentencia se dicta sin sujeción a plazo, dentro de la autorización otorgada por el transitorio II párrafo 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (reformado por ley No. 7209 de 8 de noviembre de 1990).
Redacta el Magistrado Piza Escalante: CONSIDERANDO:
A- Legitimación de la Actora.
La Licda. Quesada Hernández interpuso esta acción directamente, sin el asunto previo requerido por el artículo 75 párrafo 1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional invocando su titularidad de un interés colectivo a la supremacía de la Constitución, así como su derecho fundamental, como, ciudadana costarricense, a asociarse políticamente, de conformidad con el artículo 98 de la misma; circunstancias que, a su juicio la sitúan dentro de los supuestos de excepción del propio artículo 75 párrafo 2, para accionar directamente en esta vía, prescindiendo de aquel requisito de procedibilidad. Por su parte, el Procurador General de la República objetó esa pretendida legitimación, por considerar que ella no es titular de un interés difuso o colectivo, (sic) sino de uno genérico a la legalidad constitucional, que no puede enmarcarse dentro de aquellos motivos de excepción, porque esto equivaldría a suponer, erróneamente que el párrafo 2 hubiera hecho nugatoria la regla del asunto previo del 1 , al establecer una acción popular.
La Sala concluye en que esta acción directa es admisible pese a ser también correcta la tesis de el artículo 75 de su Ley no consagra una legitimación ilimitada, al modo de una acción popular o cuasipopular, y de que en consecuencia, los intereses de la colectividad, en su conjunto a que se alude en su párrafo 2 no pueden meramente equivaler a los genéricos o de la legalidad constitucional. Lo que ocurre es que la actora fundamentó en forma errónea su legitimación, la cual deriva, no de un interés colectivo como el que aquella expresión supone, sino de uno de los denominados "difusos", en cuanto iguales y los mismos para un conjunto, indeterminado aunque determinable, de personas, quienes son sus titulares, colectivamente, todas y cada una de ellas como miembro de esa colectividad. Es decir, la Licda. Quesada Hernández resulta afectada por las normas que impugna, en su carácter de ciudadana y en las mismas condiciones que cada uno de los demás ciudadanos en tanto se propusieren constituir partidos con el afán de participar en la actividad electoral y se toparen con obstáculos insuperables o de superación muy difícil, a causa de la agravación de requisitos o de la negación de la ayuda estatal que precisamente impugna en esta acción.
Lo cierto es que, en el ejemplo del presente caso, rechazar la legitimación de la actora para accionar directamente en esta vía, sin necesidad de asunto previo, equivaldría, o bien a cerrar la posibilidad misma de impugnar, por inconstitucionales, las normas en cuestión por parte de ciudadanos a quienes esas mismas normas les restringen gravemente el derecho de agruparse en partidos que reclaman como fundamental, o bien a imponerles, como mero requisito formal de admisibilidad de la acción, un esfuerzo irrazonable, por costos y quizás también por inútil, de tratar de constituirlos, organizarlos, inscribirlos y hasta pretender la financiación del Estado que las propias normas les niegan.
Más aún, y dado que, en general, en nuestro sistema procesal sólo son impugnables, en las vías contencioso administrativa electoral, las normas o actos positivos, actuales, aplicables y aplicados al administrado o elector, y se niega, de hecho, la posibilidad de que lo sean la inercia, las omisiones o las simples amenazas contra los derechos o intereses legítimos de uno u otro -salvo, en el caso del silencio, mediante la ficción de convertirlo en presunción de acto negativo de rechazo, o excepcionalmente en acto positivo de autorización o aprobación, que tan sólo remedian algunas hipótesis-; el hecho de que esa inercia, omisiones o amenazas si sean objetables ante la Jurisdicción Constitucional, hace de ésta un remedio jurisdiccional de singular trascendencia, el cual debe, en consecuencia, interpretarse y hasta integrarse extensivamente, para no cercenar la garantía fundamental consagrada por el artículo 41 de la Constitución Política, de que "ocurriendo a las leyes todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacérseles justicia pronta, cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las leyes".
B - Derecho de Asociación Política y Pluripartidismo V.-
La actora funda lo medular de sus pretensiones en el derecho que, como ciudadana, le reconoce el artículo 98 de la Constitución (reformado por Ley No. 5698 de 4 de Junio de 1975), "a agruparse en partidos, para intervenir en la política nacional, siempre que éstos se comprometan en sus programas a respetar el orden constitucional de la República";
así como en un principio capital de pluripartidismo democrático, que deriva de aquél y de otros vinculados, sobre todo, a la democracia representativa y pluralista, y a la concepción occidental y cristiana de la dignidad, libertad y derechos fundamentales que corresponden a todo ser humano por el sólo hecho de serlo, independientemente de la voluntad del Estado o de la sociedad, de donde se desprenden algunas conclusiones importantes;
a) Se trata de un verdadero "derecho de libertad", y, por ende, de un derecho humano fundamental, aunque reconocido solamente a favor de los ciudadanos, y no de todos los hombres sin distinción de nacionalidad, dada su inmediata vinculación con el ejercicio de los derechos políticos, los cuales se encuentran restringidos a los nacionales por definición.
b) Es, a su vez, un derecho de garantía, en cuanto medio instrumental para el goce de los derechos y libertades políticos fundamentales, tanto el activo, de participar en la gobernación de los asuntos colectivos y especialmente, de elegir a quienes haya de ocupar los cargos públicos, como el pasivo, de desempeñar esos cargos y, en particular, de acceder a los cargos de elección popular.
Estos derechos, si bien no expresados en el texto de la Constitución, están, contenidos en ella de modo implícito, pero inequívoco, a través de los principios y normas relativos a la organización democrática del Estado (artículo 1.), a la titularidad de la soberanía en la Nación (artículo 2.), a la definición de la ciudadanía como derecho de todos los costarricenses mayores de dieciocho años (artículo 90); al sufragio como "función cívica primordial y obligatoria y (que) se ejerce... por los ciudadanos inscritos en el Registro Civil" (artículo 93); al principio de que ese ejercicio ha de serlo con "garantías efectivas de libertad... (y) de representación de las minorías " (artículo 95 incisos 3o. y 6o.); a las salvaguardas específicamente acordadas al propio sufragio y al principio de alternabilidad en el poder (artículos 134 párrafo 2. y 149 inciso 2.); así como, en general, al carácter representativo de los poderes del Estado (artículo 9.) y a la integración democrático - popular de los políticos: el Legislativo (artículos 105 y 106), el Ejecutivo (artículos 133 y 138), y, en su esfera, las municipalidades (artículo 169).
Y están, además, reconocidos expresamente por los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en la República y, por tanto, aplicables en esta vía, de conformidad con los artículos 48 de la misma Constitución, 1., 2. incisos a) y b) y 73 inciso d) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, particularmente, los artículos 20 de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (Bogotá, 5 de mayo de 1948); 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (París 10 de diciembre de 1948) 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Naciones Unidas Nueva York, 16 de diciembre de 1966, vigente desde 23 de marzo de 1976) y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o "Pacto de San José de Costa Rica" San José 22 de noviembre de 1969, vigente desde el 18 de julio de 1978), las dos primeras, instrumentos generales de validez universal,y los dos últimos expresamente incorporados al costarricense por las Leyes No. 4229 de 11 de diciembre de 1968 y No. 4534 de 23 de febrero de 1970, con el rango superior a la ley que les confiere el artículo 7o. constitucional, después debidamente ratificados por el Poder Ejecutivo y depositado su instrumento de ratificación en las Secretarías Generales de las Naciones Unidas y de la Organización de los Estados Americanos, respectivamente, el 29 de noviembre de 1968 y el 8 de abril de 1970.
c) Como tal derecho fundamental, debe ser reconocido y ejercido en condiciones de igualdad y sin discriminación, conforme a los artículos 33 de la Constitución -el cual consagra la "igualdad ante la Ley" y prohíbe "discriminación alguna contraria a la dignidad humana"- 2; de la Declaración Americana, 2° y 7° de la Universal, 21 y 26 del Pacto Internacional, y 1.1 y 24 de la Convención Americana; principios y derechos de igualdad y no discriminación que, si bien no invocados en sí, específicamente, en la demanda están presentes en sus argumentos sobre el sentido jurídico, político y moral del derecho de los ciudadanos a agruparse en partidos, conforme al artículo 98, amén de que, de todos modos, ya esta Sala ha destacado reiteradamente el carácter de orden público del derecho de la Constitución, así como, por mayoría, sus potestades de oficio para conocerlo y aplicarlo, aún así no le haya sido alegado por las partes (ver, entre otras, sentencia No. 479-90 de las diecisiete horas del 11 de mayo de 1990, en acción de inconstitucionalidad según expediente No. 59-89).
ch) La necesidad de su reconocimiento universal es aún más evidente en Costa Rica donde los partidos ejercen el monopolio de la canalización de las candidaturas a los cargos de elección popular, según lo ordena el artículo 65 del Código Electoral (tanto en su texto original como conforme a su reforma por Ley No. 4352 de 11 de julio de 1969), en el sentido de que "Solo pueden participar en elecciones... los partidos inscritos en el Registro de Partidos, que llevará el Registro Civil " d) Además, su universalidad se reafirma, históricamente, por el hecho de que la Ley No. 5698 de 4 de junio de 1975, que reformó el artículo 98 de la Carta, eliminó, como contrarias a la libertad de asociación política, al pluralismo democrático y al derecho a la igualdad sin discriminación, la prohibición contenida originalmente en el párrafo 2o. respecto de "la formación o funcionamiento de partidos que por sus programas ideológicos, medios de acción o vinculaciones internacionales, tiendan (tendiera) a destruir los fundamentos de la organización democrática de Costa Rica, o que atenten (atentaran) contra la soberanía del país, todo a juicio de la Asamblea Legislativa, por votación no menor de las dos terceras partes de sus miembros y previo informe del Tribunal Supremo de Elecciones" VI.-
En este sentido, la Sala considera que uno de los pilares del sistema costarricense de partidos, como, en general, de los que comparten sus ideales del Estado de derecho, de la democracia representativa, participativa y pluralista, y de la dignidad, libertad y derechos fundamentales de la persona humana, es precisamente el del "pluripartidismo" invocado en la presente acción. No se ignora con esto la polémica vigente sobre la mayor conveniencia, funcionalidad o eficacia del bipartidismo o del pluripartidismo para el ejercicio democrático del poder; cuestión esta ideológica o política sobre la que estaría vedado a la Sala opinar, pero que, desde el punto de vista rigurosamente jurídico en que debe plantearse la cuestión en esta vía.
está resuelto de antemano a favor del pluripartidismo invocado por la actora, como principio fundamental del sistema político adoptado por Costa Rica y, por ende, de rango constitucional: ninguna ventaja que pudiere derivarse, incluso para la propia democracia, de un sistema bipartidista o de un número reducido de partidos permitiría imponer el primero o limitar legalmente la proliferación, aun si sea inconveniente, de los segundos, sin violar gravemente derechos y libertades de la más cara raigambre democrática; de manera que, resultaría inconstitucional, no sólo una norma que lo pretendiera, sino incluso una política gubernativa dirigida a lograrlo por medios disuasivos o indirectos, o que pudiere causar ese efecto, aun sin proponérselo. A propósito de esto último, téngase presente que, conforme a la Ley de la Jurisdicción Constitucional;
"se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales" (artículo 3).
C- Derecho a los Partidos Políticos IX.-
La acción comienza por impugnar, en cuanto al fondo, las disposiciones de los artículos 57, 64 y 69 párrafos 2 y 3 del Código Electoral (reformados, a su vez, el último por la Ley 4341 de 3 de julio de 1969, y todos por la repetida Ley No. 7094 de 27 de mayo de 1988); los dos primeros, por endurecer los requisitos para la constitución e inscripción de partidos políticos, y el tercero, porque, por una parte, exige una -según ella- innecesaria y absurda autenticación de las firmas de adhesión requeridas para dicha inscripción y, por la otra, congela las firmas otorgadas por los ciudadanos en las actas de inscripción de un partido a perpetuidad y no, como antes, solamente para la misma elección; disposiciones que, a juicio de la actora, violan su derecho y el de todos los ciudadanos a agruparse en partidos, de cuerdo con el artículo 98 de la Constitución, es decir, a constituirlos, organizarlos, inscribirlos y participar con ellos en la política nacional, particularmente en la elección democrática de sus representantes en los poderes políticos del Estado. Por su parte, la Procuraduría General de la República objeta esas pretensiones por considerar, en general, que el derecho a constituir partidos y a participar con éstos en los comicios electorales por implicar un interés público primordial, está sujeto a condiciones y limitaciones razonables, como lo son, específicamente, las acusadas aquí de Inconstitucionales.
Ya en los Considerandos anteriores se analizaron los alcances y eventuales limitaciones de ese derecho fundamental a los partidos políticos; derecho fundamental reconocido, no sólo por el artículo 98 de la Constitución, en sí o en su relación con la libertad de asociación en general (art. 25 id), con los valores de la democracia representativa pluralista y con los derechos y principios generales de igualdad y no discriminación (arts. 1°, 2° y 33, en relación, en parte, con los 105 y 106, 133, 138 y 169, entre otros); sino también por los principios y normas, constitucionales y del derecho internacional, que reconocen y garantizan la libertad electoral y los derechos políticos en general (arts. 90, 95 incisos 3 y 6, y, parcialmente, 134 párrafo 2°, y 149 inciso 2° de la Constitución, 2° y 20 de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, 27 y 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 2.1, 25 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 1.1, 23 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Los criterios ahí expuestos permiten a la Sala las siguientes conclusiones respecto de la medida en que las disposiciones impugnadas infrinjan o no esos derechos fundamentales:
a) En lo que se refiere al artículo 57, no puede considerarse que elevar, como hizo la reforma, de 25 a 50 el número de ciudadanos requerido para constituir y organizar un partido político, constituya una medida desproporcionada ni irrazonable, habida cuenta del carácter público y del interés general involucrado en aquellos y de lo exiguo del requisito en sí;
b) En cambio, si es un obstáculo inconstitucional, por desproporcionado, irrazonable e innecesario, el endurecimiento de los requisitos establecidos en el artículo 64 del Código Electoral para la inscripción de los partidos, de 3.000 electores en el país, para los nacionales, o un 1% de los de la respectiva provincia o cantón, para las provinciales o cantonales, en el texto anterior, a un 1.5% de los electores inscritos en el país, la provincia o el cantón, en la reforma;
1. Es desproporcionado, porque, notoriamente, en Costa Rica, las solas 3.000 adhesiones requeridas por la legislación anterior para los partidos nacionales, y el 1% de los electores de la provincia o cantón, para los provinciales o cantonales, constituían ya un difícil obstáculo para la inscripción de partidos, incluso con un importante caudal popular; de manera que una elevación de ese requisito a una cifra equivalente, para los primeros, a más de 25.000 en la fecha de interposición de la acción, y seguramente a más de 30.000 para la próxima elección de 1994, es decir, de entre un 833% y un 1.000%, y para los demás de un 50%, resulta, no solamente desproporcionado en relación con los requisitos anteriores, sino también con las posibilidades reales de los partidos, implicando de hecho, una casi congelación de las opciones políticas actuales, y revelando una casi confesada tendencia a imponer legalmente, si no un férreo bipartidismo, por lo menos una limitación en el desarrollo de un verdadero pluripartidismo democrático, que ya la Sala señaló como clara derivación constitucional.
Además, los análisis comparativos, hechos por algunos autores, entre el número de sufragios obtenidos en las elecciones por los partidos en diversos sistemas democráticos occidentales y el de sus miembros permanentes, suscriptores o adherentes activos desde antes de aquellas, permiten la conclusión de que en los partidos denominados de masas los primeros resultan ser entre cinco y diez veces más que los segundos, proporción que resulta aun mayor en los partidos de cuadros, como son por lo general los existentes en Costa Rica, dado que en éstos los lazos de permanencia son mucho más tenues que en aquéllos, por su misma naturaleza, historia y situación política y social; de manera que, aun suponiendo que en nuestro país los adherentes de cada partido pudieran alcanzar a un 10%, o aun a un 20% de sus futuros electores, la exigencia impuesta por la reforma al artículo 64 del Código implicaría que para poder inscribirse necesitarían contar con un caudal de votantes superior al 15% o, en el mejor de los casos, al 7,5% del total de electores del país, de la provincia o del cantón, en su caso. De este modo, la nueva exigencia resulta desproporcionada, sobre todo si se tiene presente que en la provincia de San José, por ejemplo, el cociente para la elección de Diputados a la Asamblea Legislativa es apenas de un 4.76%, y el subconsciente, suficiente casi siempre para elegir un Diputado, de sólo un 2.38% de los votos validamente emitidos.
2. Es irrazonable, porque, supuesto que, como se dijo, el derecho de los ciudadanos a agruparse en partidos es, amén de un derecho de libertad que, como tal, lejos de restringido debe ser estimulado, y que, como también se dijo, por mucho que para algunos sea deseable poner un freno a la proliferación de partidos, no es posible legítimamente imponerlo, porque el pluripartidismo es consustancial con el sistema constitucional, tal como éste se ha concebido y estructurado en Costa Rica, a través de muchos años de tradición democrática.
De esta manera, sólo serían razonables y, por ende, constitucionales las condiciones para que los partidos políticos muestren un mínimo de seriedad y tengan un mínimo de viabilidad política, de manera de merecer los esfuerzos colectivos que su reconocimiento requiere. Y, en este sentido, la Sala considera que debería bastar con un número de adherentes cercano, por ejemplo, al necesario para constituir los organismos fundamentales del partido, lo cual implicaría, para los de carácter nacional, el mínimo de 5 afiliados en cada distrito con los cuales constituir la respectiva asamblea y comité ejecutivo, es decir, un total, para los 428 distritos administrativos en que actualmente se divide el territorio nacional, de 2.140 electores; cifra esta bastante aproximada a la de las 3.000 adhesiones que exigía el artículo 64 antes de su reforma.
3. Y es innecesario porque es ampliamente conocido que, con los requisitos anteriores a la reforma del artículo 64, nunca hubo de hecho una proliferación exagerada o inmanejable de partidos inscritos. sobre todo a nivel nacional, mucho menos de aquellos que participaran directamente en las elecciones mediante la presentación de candidaturas, tanto en las papeletas presidenciales, como en las legislativas y municipales.
También es inconstitucional, por Imponer un requisito irrazonable y hasta imposible de cumplir, la disposición del artículo 69 párrafo 2°, tanto en su texto actual como en el reformado por Ley No. 4341 de 3 de julio de 1969, como también en el original, en cuanto impone a las adhesiones necesarias para inscribir un partido la exigencia de que "las firmas irán autenticadas por un abogado o por el gobernador o delegado cantonal (antes jefe político o agente principal de policía) de la jurisdicción del adherente, con el correspondiente sello";
exigencia que resulta, como se dijo, desproporcionada e irrazonable en tanto que implica, o la de que sólo los abogados -sería absurdo requerirlo de las autoridades públicas mencionadas- puedan recoger las adhesiones necesarias para inscribir los partidos, dado que el autenticante debe dar fe de "conocer al firmante y haber éste firmado en su presencia", sobre todo habida cuentas de que el Registro Electoral hará después la respectiva confrontación de firmas, prescindiendo del valor probatorio de la autenticación.
Por tanto, el requisito objetado debe tenerse por no puesto, de manera que las firmas de adherentes no requieran autenticación. El resto de este párrafo 2° y el párrafo 1° del artículo se mantienen como están.
XI- En lo que se refiere a la disposición impugnada del articulo 69 párrafo 3° del Código, porque, al parecer, niega eficacia a la firma otorgada por un ciudadano en las actas de inscripción de otro partido, a perpetuidad y no, como antes, tan sólo para la misma elección, lleva razón la actora, en el sentido de que esa norma implicaría una absurda e innecesaria limitación a la libertad de cada ciudadano para cambiar de partido, y al derecho de los nuevos partidos a nutrirse con el caudal electoral de los demás, con violación del derecho de los ciudadanos a agruparse en partidos en condiciones de igualdad y sin discriminación, de conformidad con el articulo 98, en relación con el 33 de la Constitución. La Sala, en cambio, considera que esa limitación si resulta razonable en cuanto se refiera a la misma elección, porque en este supuesto es evidente que reconocerle al elector la posibilidad de prestar validamente su firma ya otorgada para otro partido en la misma contienda, implicaría una grave amenaza contra la seguridad jurídica, la justicia y la lealtad electoral, favoreciendo la formación de partidos "fantasmas" o "de papel" y hasta alterando el valor de las listas de adhesiones ya presentadas por otros partidos de buena fe. En consecuencia, este párrafo 3° debe leerse conforme al texto de los anteriores 2° y 3°, que combinó, como sigue: "En el caso de que un elector hubiere firmado para dos o más partidos, para una misma elección, sólo se tomará en cuenta la afiliación que hubiere sido presentada al Registro Civil en primer término".
"También se deberá presentar una nomina de los adeptos, en orden alfabético".
Ch- Vinculación Internacional de los Partidos XII.-
La acción obliga, asimismo, a examinar la validez del artículo 58 inciso K) del Código Electoral adicionado también por la No. 7094 de 27 de abril 1988), en cuanto que, al autorizar a los partidos para formar parte de organizaciones internacionales, a pesar de imponer como requisito de los estatutos de los partidos políticos "la expresa manifestación de no subordinar su acción política a las disposiciones de organizaciones o estados extranjeros", lo exceptúa expresamente al advertir que "esta prohibición no impide que los partidos integren organizaciones internacionales, participen en sus reuniones y suscriban declaraciones, siempre que no atenten contra la soberanía e independencia del Estado costarricense"; excepción que la Licda. Quesada Hernández considera contradictoria con los principios de independencia y soberanía nacionales, que considera consagrados por los artículos 1 y 6 de la Constitución, pero que también podrían estar vinculados a otros concordantes, como el 2 y 3 - titularidad de la soberanía-, o a los valores fundamentales reflejados. por ejemplo, en el 18 -deberes de los costarricenses para con la Patria-, 149 inciso 1 -responsabilidades de quienes ejerzan el Poder Ejecutivo- o 194 -juramento constitucional- La Sala no comparte la interpretación que la actora da a la dicha excepción, porque considera evidente:
a) Que los partidos, aunque instrumentos necesarios en la composición misma de los poderes políticos del Estado, no son detentadores del poder público, ni ejercen el gobierno de la República, ni representan a la Nación, en términos tales que con sus actuaciones pueden comprometer la soberanía o la independencia del país, y si de hecho lo hicieren no sería por obra suya sino por la de aquellos de sus miembros que, convertidos en altos funcionarios públicos, traicionaría la confianza de los costarricenses al poner sus intereses de partido por encima de los del país, a los que deben su suprema lealtad; y
b) Que, de toda maneras, la autorización que se otorga a los partidos para que formen parte de organizaciones internacionales tampoco choca, ni siquiera indirectamente, con aquellos principios, por estar condicionada expresamente a que "no atenten contra la soberanía e independencia del Estado costarricense". En consecuencia, cualquier subordinación internacional que llegaren a aceptar implicaría de su parte una conducta antijurídica y no el ejercicio de un derecho o libertad.
No considera, pues, la Sala que el inciso k) del artículo 58 del Código adolezca de ningún vicio de inconstitucionalidad.
D- Financiamiento Estatal de los Partidos (el art.96 pgr. 2° e inc. e) de la Constitución)
La presente acción impugna por inconstitucional el inciso e) y la inclusión del vocablo "financiación" en el párrafo 2 del artículo 96 de la Constitución, adicionado por Ley No. 4765 de 17 de mayo de 1971, precisamente para autorizar la financiación adelantada del Estado a los partidos políticos en sus actividades electorales, con base en que en la promulgación de esa reforma se violó el procedimiento de creación establecido por los artículos 195 incisos 6 y 7 de la propia Constitución, y 17 inciso g) del Reglamento Legislativo, al dar a la opinión del Poder Ejecutivo, contenida en el Mensaje Presidencial del 1o. de mayo de 1971, valor y efecto más allá del meramente consultivo, y al haberse modificado en segunda legislatura el texto aprobado en la primera, según Ley No. 4729 de 1 de mayo de 1971, agregándole al inciso e), mediante una moción que recogía la recomendación presidencial, el párrafo final, que dice: "Esta ley deberá ser aprobada por dos tercios de los votos de los diputados que forman la Asamblea Legislativa".
La Procuraduría General de la República, a su vez, contestó afirmativamente esta pretensión de inconstitucionalidad, reconociendo, por una parte, que las opiniones o recomendaciones sobre reformas constitucionales contenidas en el Mensaje Presidencial, de conformidad con el artículo 195 inciso 6 de la Constitución, no tienen carácter vinculante sino meramente consultivo, ni tampoco la virtud de activar la función legislativa, ni, mucho menos, la de facultar a la Asamblea Legislativa para introducir en segunda legislatura modificaciones de fondo al texto de una reforma ya aprobada en la primera; y, por la otra, que el texto impugnado en la presente es inconstitucional, por tratarse, precisamente, de una modificación de fondo así introducida y, por ende, no aprobada en las dos legislaturas ordenadas por el inciso 7° del mismo artículo 195. Sin embargo, considera que el vicio de inconstitucionalidad solamente invalida el párrafo adicionado y no el resto de la reforma al artículo 96, con la consecuencia de que en esos aspectos esta último es válida, de manera que la inconstitucionalidad declarada tendría únicamente el efecto de eliminar el requisito de una votación legislativa calificada par ala ley que desarrollara o desarrollare la contribución estatal, con la consecuencia de que, según la propia Procuraduría, todas las otras normas impugnadas del Código Electoral resultarían automáticamente constitucionales, dado que, si fueron aprobadas por una mayoría calificada, obviamente lo fueron por una superior a la ordinaria de los diputados presentes, que resultaría entonces la aplicable conforme a la regla general del artículo 119 de la Carta Fundamental.
Todo esto supone la necesidad de considerar cuatro cuestiones principales, a saber:
a) El significado y valor de las opiniones o recomendaciones contenidas en el Mensaje Presidencial, respecto de una reforma constitucional aprobada en primera legislatura y consultada al Poder Ejecutivo de conformidad con el artículo 195 inciso 6° de la Constitución;
b) La posibilidad o imposibilidad de que la Asamblea Legislativa apruebe en segunda legislatura mociones, de forma o de fondo, que modifiquen el texto de un proyecto de reforma constitucional ya aprobado en la primera, o, por lo menos, aquellas que acojan las dichas opiniones o recomendaciones presidenciales;
c) Si la adición del párrafo final del artículo 96 inciso e) de la Constitución, que recogía una tal recomendación presidencial -lo cual no se discute-, constituyó una modificación de forma o de fondo al texto aprobado en primera legislatura por la ley No. 4729; y si, en uno u otro supuesto, ello era o no constitucionalmente posible; y, d) De concluirse en que la adición es inconstitucional, qué efecto tendrá su declaración: el de anular solamente la adición cuestionada, o la reforma en su totalidad, es decir, el inciso e) y, en su caso, la adición del vocablo "financiación" en el párrafo 2° del dicho artículo 96.
En lo que hace al significado y valor de las opiniones o recomendaciones contenidas en el Mensaje Presidencial, la Sala acoge la tesis, tanto de la actora como del Procurador General, de que, en materia de reformas constitucionales, en la cual la Asamblea Legislativa no actúa como tal, sino como poder constituyente -bien que sólo derivado y de menores alcances- el Poder Ejecutivo, en general, y el Presidente de la República, en particular, carecen, no sólo de la iniciativa de la ley de la potestad de vetarla que les corresponden normalmente (arts. 123 y 125 Const.), sino también de la de vincular a la Asamblea en el curso del proceso de reforma, mediante el Mensaje Presidencial que responde a la consulta ordenada por el inciso 6 del artículo 195. Esa respuesta no puede tener más valor que el meramente consultivo porque, reconocerle algún efecto vinculante equivaldría a un subterfugio para violar el requisito de la aprobación de la reforma en dos legislaturas, establecido por el inciso 7 ídem, requisito que resulta, además, una característica total del sistema constitucional, como que en ella se concreta específicamente el procedimiento agravado de reforma que garantiza, a su vez, la rigidez esencial al concepto mismo de Constitución, tal como éste se entiende en Costa Rica y en la gran mayoría de las democracias occidentales. Así lo ha interpretado la propia Asamblea Legislativa, cuando ha establecido invariablemente que ella no puede siquiera considerar las opiniones o recomendaciones presidenciales sin que éstas hayan sido acogidas y transformadas en mociones por algún diputado.
XVII- A este respecto, cabe recordar que, si bien la Constitución de 1871, en el inciso 6 de su artículo 139, disponía que el proyecto de reforma pasaría al Poder Ejecutivo -como merca consideración, ya que no contemplaba la posibilidad de su enmienda, sino únicamente la de su presentación con el Mensaje Presidencial al Congreso-, la moción de redacción del texto del actual artículo 195 inciso 6 constitucional, presentada por el Constituyente Lic. Fabio Baudrit González, no modificó aquella regla, pues las observaciones a recomendaciones del Poder Ejecutivo -como quedó expresamente dicho en la Asamblea Constituyente- no obligan a la Asamblea Legislativa, a la cual corresponde la potestad para efectuar reformas constitucionales, en una forma privativa, oportunidad en la que viene a desempeñar un función constituyente; de tal manera que se podría apartar del criterio adverso del Ejecutivo si lo estimare conveniente, y, si lo acogiere, procedería al archivo de la reforma presentada o la reapertura del procedimiento de reforma, nuevamente en primera legislatura, toda vez que, de acuerdo con la redacción que definitivamente se acordó para el inciso 7 del propio artículo 195, sólo podría discutirse, en la forma allí indicada, el texto ya aprobado en la anterior legislatura.
Lo dicho no significa, desde luego, que la consulta del proyecto de reforma al Poder Ejecutivo y el deber de éste de contestarla en el Mensaje Presidencial, con sus observaciones o recomendaciones, carezcan de trascendencia. Por el contrario, la tienen y mucha, tanta que muy posiblemente, sobre todo en regímenes políticos presidencialistas como el nuestro, de no haberse echado mano al erróneo pero más cómodo recurso de acogerla en segunda legislatura, probablemente habría significado, o el rechazo y archivo de la reforma, o bien su modificación de conformidad, pero reiniciando su trámite como si se tratara de un nuevo proyecto.
De tal manera, la Sala tiene por indiscutible que, ya se trate de mociones espontáneas de los propios diputados, ya de las que recojan opiniones o recomendaciones del Mensaje Presidencial, la Asamblea Legislativa no puede introducir modificaciones propiamente tales al texto de un proyecto de reforma constitucional ya aprobado en primera legislatura; y se dice "modificaciones", en general, para evitar que una interpretación ambigua de los conceptos mociones de forma y de fondo, como las denomina el artículo 72 inciso g) del Reglamento Legislativo, sirva de pretexto -y, por cierto, lo sirvió en el caso concreto- para tildar como de forma una enmienda sustancial. En realidad, lo que del texto reglamentario y del contexto constitucional se desprende es que el primero, al autorizar únicamente "mociones de forma" en el primer debate de segunda legislatura, se refiere tan sólo a las "de simple redacción" cualesquiera otras llámese "de fondo" o incluso "de forma", implicarían que el texto por ellas enmendado sólo quedaría aprobado en segunda legislatura y no en las dos que requiere la Carta Fundamental. En este sentido es sintomático que de todos los diputados que impulsaron o aprobaron la moción de reforma al inciso e) del artículo 96, ni uno solo intentó siquiera justificarla en una hipotética potestad del Presidente de la República para proponer, o de la Asamblea para introducir, modificaciones de fondo en segunda legislatura sino que, tanto el proponente de la moción como todos los que intervinieron para apoyarla, se fundamentaron expresa y reiteradamente en la tesis de que se trataba de una simple recomendación y moción "de forma", aunque sin explicar por qué.
Obviamente, la oración final agregada, en segunda legislatura, al inciso e) del artículo 96 en la ley No. 4765, no obedeció a una simple moción de redacción: ni de forma, puesto que vino nada menos que a alterar la votación normal prevista por el artículo 119, imponiendo una mayoría calificada del todo excepcional para la aprobación de la ley que vendría a regular la financiación electoral de los partidos que la reforma autorizó.
La Sala no puede compartir la conclusión de la Procuraduría General de la República, señalada en el Considerando XIV, de que la invalidez de la frase agregada en segunda legislatura no acarrea la de la totalidad del Inciso e) adicionado con ella; si el Presidente de la República, cuyo partido contaba, por cierto, con un holgado respaldo parlamentario -un 58% del total-, consideró tan importante limitar la potestad legislativa en este campo como para recomendarla en su Mensaje Presidencial, diciendo textualmente (ver Mensaje del presidente José Figueres Ferrer del 1 de mayo de 1971)
"dada la importancia de esa legislación, me parece deseable si es posible, que sea aprobado por dos tercios de la Asamblea Legislativa;" y sí, por otra parte, la exigencia de esa mayoría calificada para la aprobación de ciertas leyes constituye, como condición de rigidez, una garantía fundamental para las minorías, la inclusión de esa exigencia en el inciso e) del artículo 96 afecta necesariamente a la totalidad de éste, ya que por lo menos habría que suponer como posible que algunos diputados, los suficientes para que el proyecto fracasara en segunda legislatura, no lo hubieran votado sin esa exigencia, y esto se desprende incluso de algunas exposiciones de varios de los Diputados que intervinieron en el debate, quienes de un modo u otro destacaron la importancia de dicha votación calificada y de la concurrencia que ella impone entre diversas fracciones legislativas.
La nulidad del trámite constitucional de la reforma incorporada al articulo 96 de la Constitución por la Ley No. 4765 de 17 de mayo de 1971, comporta. pues, no sólo la de la parte irregularmente añadida, sino también la de la totalidad del inciso e) con ella adicionado, y, por consecuencia, también la de la inclusión del vocablo "financiación" en el párrafo 2° del mismo articulo 96, puesto que ésta carecería de sentido sin la regulación establecida por aquél. En este último aspecto, si la dicha adición del párrafo 2° fuera válida sin la del inciso e), ello equivaldría al absurdo de suponer que se hubiera autorizado constitucionalmente la financiación anticipada de los partidos políticos, pero dejándola sin su correspondiente regulación.
E- Efecto de la Nulidad de la Reforma Constitucional XXII.-
En cambio, la inconstitucionalidad de su inclusión en la Constitución no implica necesariamente que la " financiación "- adelantada - de los partidos, como tal, fuera o sea imposible por el hecho de no estar prevista expresamente por el texto constitucional. Por el contrario, la Sala considera que, al estar explícitamente establecida la contribución del Estado al "pago" de la llamada "deuda política" - a posteriori, nada se opone a que por ley se disponga su "financiación, mientras por ésta se entienda lo que es una mera "financiación", es decir, un anticipo o, mejor aun, un crédito, no un "pago adelantado" como se ha interpretado con evidente error; y esto desde luego, a condición de que al otorgarla por ley no se incurra en otras violaciones de principios o normas de la Constitución o del derecho internacional vigente en Costa Rica, según reza, en general, el artículo 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Debe, pues, desecharse la tesis de la actora de que, declarada la inconstitucionalidad de la reforma del artículo 96 de la Constitución, quedaría resuelta, como simple consecuencia, la de las normas que vinieron a desarrollarla en la legislación común, originalmente como lo que la Ley No. 4794 de 16 de julio 1971 llamó deuda política" y, dentro de ella, "financiación previa" de los partidos políticos y, hoy, después de la No. 7094 de 27 de abril de 1988," contribución del Estado a los gastos político-electorales de los partidos; de manera que carecería ahora de interés considerar la alegada inconstitucionalidad "subsidiaria" de las disposiciones legales impugnadas, concretamente las de los artículos 176, 177, 179, 181, 187, 192 y 194 del título X del Código Electoral, así como del Transitorio I de la Ley No. 7094 que las promulgó en su texto actual.
En primer lugar, porque, aun siendo inconstitucional la reforma del artículo 96 de la Constitución, ni lo que queda en pie de ese texto ni ninguna otra norma o principio constitucional se opone a que el Estado contribuya a financiar anticipadamente los mismos gastos de los partidos que está obligado a pagar después, en virtud de lo dispuesto por el mismo artículo 96. Por ello, incluso el artículo 192 del Código, no impugnado específicamente pero, claramente aludido, aunque pierda validez en cuanto comienza remitiéndose expresamente a la disposición constitucional cuestionada: " de acuerdo con el inciso e) del artículo 96 de la Constitución Política, el estado contribuirá...", siempre se mantendría, con base en los principios generales mencionados, en su texto medular, sólo que ahora para leerse simplemente: "El Estado contribuirá a la financiación de los gastos que demanden las actividades electorales de los partidos políticos... ".
En conclusión, la Sala considera que, aun siendo inconstitucional la adición del vocablo "financiación" en el párrafo 2° y de la totalidad el inciso e) del articulo 96 de la Constitución, la financiación adelantada de los partidos políticos continúa siendo validamente posible por ley, a condición, eso si:
a) De que se trate, no de un "pago", sino de una mera "financiación", es decir, mientras por éste se entienda sólo lo que es no un "pago adelantado" como se ha interpretado con evidente error, sino un financiamiento, es decir, un simple adelanto o, mejor aun, un préstamo de una parte del monto de aquella deuda futura, estimado prudente y razonablemente;
b) De que ese financiamiento, como tal, no exceda de los limites y condiciones de la deuda misma, establecidos como están en el propio texto constitucional; los cuales deben, a su vez, interpretarse y aplicarse dentro de márgenes de "razonabilidad", "proporcionalizada" e "igualdad", que son de principio; y
c) De que al otorgarlo por ley no se incurra en otras violaciones de los principios o normas constitucionales o del derecho internacional vigente en Costa Rica, según reza en general el articulo 1° de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; materia ésta que será considerada en su oportunidad.
Tales límites y condiciones son, desde luego, los que resultan del dicho texto constitucional, artículo 96 párrafo 2 e Incisos a), b), c) y d), conforme a los cuales: "El Estado contribuirá a la financiación y pago de los gastos en que incurran los partidos políticos para elegir los miembros de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de acuerdo con las siguientes disposiciones: " a) La contribución total no podrá exceder al dos por ciento (2%) del promedio de los Presupuestos Ordinarios de la República durante los tres años anteriores a aquel en que se celebre la elección" (inc. a));
"b) La suma que aporte el Estado se distribuirá entre los distintos partidos que tomen parte en la elección, en estricta proporción al número de votos obtenidos por cada uno de ellos, en favor de sus respectivas papeletas;
"c) No tendrán derecho a recibir contribución alguna los partidos que, inscritos en escala nacional, no hubieren obtenido un diez por ciento ( 10% ) de los sufragios validamente emitidos en todo el país, o los que, inscritos en escala provincial, no hubieren obtenido ese mismo porcentaje de los sufragios válidamente emitidos en la provincia o provincias respectivas;
"d) Para recibir el aporte del Estado, los partidos están obligados a comprobar sus gasto ante el Tribunal Supremo de Elecciones. Cuando la suma aceptada por el Tribunal fuere inferior a la suma que a un partido le correspondería de acuerdo con la regla del inciso b) de este artículo, dicho partido sólo tendrá derecho a percibir como contribución del Estado la cantidad que el Tribunal estimare como efectivamente gastada por el partido en su campaña electoral.
F- Financiamiento de los Partidos como tal XXVII.-
Como se dijo, el requisito principal para considerar autorizada la financiación estatal -adelantada- de los partidos es que se trate, no de un "pago adelantado", sino de un "financiamiento" propiamente dicho, a cuenta de la única verdadera obligación asumida constitucionalmente por el Estado, que es la de reembolsar a los partidos sus gastos electorales, una vez realizada la respectiva elección y con base en los sufragios que en ella haya recibido cada uno. Se trata, pues, de un mero "anticipo" sobre una obligación futura e incierta que, conforme al artículo 96 de la Constitución no se establecerá ni se hará líquida y exigible sino después de la elección y de acuerdo con sus resultados, imposibles de profetizar y por ende. puramente aleatorios. Tiene pues, más bien las características de un "préstamo" con vencimiento en el mismo momento en que deba cancelarse la deuda definitiva -a posteriori- del Estado, con lo cual se producirá una verdadera compensación", debiendo entonces. o completarse por el propio Estado la cancelación de la deuda mayor o reintegrársele por cada partido el exceso que hubiere recibido, si ella resultare menor -esto último, por cierto, ha ocurrido en diversas oportunidades, y hasta se ha establecido la corruptela de condonar posteriormente ese exceso a los partidos perdidosos, a menudo mediante "normas atípicas" del Presupuesto Nacional.
De lo expuesto no se deduce que sean necesariamente inconstitucionales las disposiciones de los artículos 179 a 185 del Código Electoral, en general en cuanto prevén la emisión de los llamados "Bonos Deuda Política", para cubrir el financiamiento previo de los gastos de los partidos: esto es, de un empréstito, ni más ni menos válido que cualquier otro, supuesta la ya declarada legitimidad constitucional del financiamiento a que se destina. Ni siquiera las de los artículos 183, que autoriza -no obliga- a las instituciones del Sistema Bancario Nacional a comprarlos, venderlos, recibirlos en pago de obligaciones o conservarlos en inversión, o 185, que les otorga poder liberatorio para el pago de impuestos al Estado, pues todo esto puede derivarse legítimamente de su misma condición de títulos valores validamente emitidos.
Sin embargo, precisamente como consecuencia de ese carácter esencial de "financiamiento" y no de "pago", si considera esta Sala inconstitucionales las disposiciones de dichos artículos en cuanto que, tanto en su texto actual como en el anterior, adicionado por Ley No. 4794 de 16 de julio de 1971, adhirieron a los dichos títulos unos intereses que, cualquiera que sea su monto, resultan contradictorios con la naturaleza misma de la financiación adelantada, sobre una obligación no vencida ni exigible. Y considera, sobre todo, que lo es la disposición del artículo 181 párrafo 2°, conforme a la cual "los intereses de los bonos pertenecerán al partido político a que correspondan, desde la fecha de su emisión".
Obviamente, esto equivale a invertir totalmente los términos lógicos de la relación, en la que, si se quiere, antes que obligarse el Estado a pagar intereses sobre lo que no debe, sería más razonable hacerlo a los partidos por el goce anticipado de un dinero que no llegará a pertenecerles sino después de la elección, y esto incluso a condición de que en ella obtuvieren los sufragios necesarios para merecerlo.
XXIX.-
Por otra parte, también la Sala considera inconstitucional la disposición del artículo 187 párrafo I reformado, en el tanto se impone al Estado una contribución fija, legalmente preestablecida, "...equivalente a un porcentaje del 0.27% del producto interno bruto nacional determinado por el Banco Central de Costa Rica al año precedente al anterior a aquel en que se realizarán las elecciones...".
En apariencia, con esta norma se trató de reducir el monto del 2% del promedio de los tres presupuestos ordinarios anteriores a la respectiva elección, que el artículo 96 inciso a) de la Constitución previó como un máximo, aunque terminó convirtiéndose en una cantidad prefijada. Y, de hecho, en la deuda política de 1990 implicó una pequeña rebaja, ya que para ese año el producto interno bruto (PIB) y el presupuesto ordinario -éste, en el sentido constitucional del concepto, conforme a los artículos 176 párrafo 1 y 177 párrafo 4 de la Carta, según los cuales el carácter del presupuesto se derivan solamente del origen, ordinario o extraordinario, de los ingresos para cubrirlo-, alcanzaron, en cifras redondas, unos ¢ 550.000 millones y ¢ 75.000 millones, respectivamente, de manera que el 0.27% del primero equivalió al 1.98% del segundo-.
El solo hecho de que el artículo 187 del Código haya venido a imponer una suma fija preestablecida viola el espíritu del 96 constitucional, resultante de la combinación de sus incisos a) y d), en cuanto éstos tienden en forma inequívoca a que la deuda política se limite a reembolsar a los partidos sus gastos electorales efectivos y razonables, apreciados imparcialmente por el Tribunal Supremo de Elecciones, dentro de un monto máximo que en ningún caso se podría exceder; esto. aparte de que ambos criterios. el legal y el constitucional, prácticamente conducen al mismo resultado, de manera que la imposición del 0.27% del producto interno bruto desemboca de hecho en la del limité constitucional, pero no como un tope máximo, sino como un monto predeterminado.
Por lo demás, lleva razón la Licda. Quesada Hernández al denunciar que la reforma del mismo párrafo 1 del artículo 187 del Código, al establecer en su última oración que "el monto así determinado no podrá exceder; según se establece en el inciso a) del artículo 96 de la Constitución Política, del correspondiente al dos por ciento (2%) de los presupuestos ordinarios de la República, de los tres años anteriores a aquel en que celebre la elección", incurrió por lo menos en una inconveniente ambigüedad. pues no es lo mismo un 2% de los tres últimos presupuestos ordinarios que la limitación constitucional a que se remite, conforme a la cual "la contribución total (del Estado) no podrá ser superior al dos por ciento (2%) del promedio de los Presupuestos Ordinarios de la República durante los tres años anteriores a aquel en que se celebra la elección".
Sin embargo, esa misma expresa remisión a la Constitución deja ver que se trata de una simple omisión en el texto, la cual conviene salvar, pero basta para ello con advertirla, declarando la Sala que debe interpretarse y aplicarse en el sentido preciso del texto constitucional, es decir, con el máximo allí establecido del 2% del promedio de los dichos presupuestos ordinarios.
En relación con el mismo articulo 96 inciso a) de la Constitución, es absolutamente insoslayable que, tanto el monto de la deuda política final, como el porcentaje que se establezca para la financiación adelantada, se ajusten al límite impuesto por aquél y así deben entenderse las disposiciones que, en los artículos 187 párrafo 2° y 193 párrafo 1° del Código, tanto en sus textos reformados como en los anteriores, confieren derecho a la contribución del Estado a los partidos con base en los sufragios que obtengan o hayan obtenido para Presidente y Vicepresidente de la República o para diputados, los de orden nacional, o sólo para diputados, los de orden provincial, con lo que existiría el peligro de que se sobrepasaran los límites máximos impuestos por la Constitución o, en su caso, por la ley - por ejemplo, en el caso de un partido que sólo participe con candidatos a diputados, pero que contribuya sus votos a otro para su candidatura presidencial -. Debe, pues, quedar establecido claramente que lo que debe ajustarse a los límites dichos es la suma total de la contribución del Estado, en cualquier caso y cualquiera que sea el derecho de cada partido conforme a su caudal electoral.
Es, asimismo, inconstitucional el artículo 193, en general, tanto en su texto actual como en el anterior adicionado por Ley No. 4794 de 16 de julio de 1971, en cuanto otorga derecho a la financiación adelantada del Estado únicamente a los partidos que hayan participado en la elección anterior en escala nacional o provincial, y obtenido en la misma un 5% de los sufragios validamente emitidos para Presidente y Vicepresidente de la República o para Diputados a la Asamblea Legislativa; con lo cual excluye de esa ayuda fundamental:
a) a los partidos "nuevos", es decir, constituidos después de dicha elección anterior;
b) a los partidos "viejos" que no se hubieran inscrito para dicha elección o que, aunque inscritos, no hubieran participado en ella, o lo hubieran hecho únicamente en escala cantonal o para la elección de regidores y síndicos municipales;
c) a los partidos que, aun habiendo participado, y en escala nacional o provincial, no hubieran obtenido en aquella el 5% de los sufragios validamente emitido; y esto, aun en el supuesto de que hubieran recibido financiación adelantada y devuelto lo que se les hubiera girado por ese concepto.
XXXIII.-
No hay ninguna inconstitucionalidad en las normas impugnadas en tanto que niegan el derecho a la financiación estatal a los partidos meramente cantonales, hayan o no participado en la elección - de regidores y síndicos municipales-, porque ya están excluidos de la contribución del Estado por virtud de la propia Constitución en su artículo 96, párrafo 2°, e inciso c), éste a contrario sensu de los cuales se desprende claramente su restricción a los de carácter nacional o provincial; restricción que puede parecer injusta, pero que, por lo dicho, obviamente no corresponde a la Jurisdicción Constitucional valorar.
XXXIV.-
En cambio, al otorgarse la financiación del Estado a los partidos nacionales o provinciales que participaron y obtuvieron un determinado resultado en la elección anterior, y solamente a ello, si se ha violado el derecho de la Constitución, tanto en su artículo 96 párrafo 2°, e inciso b), c) y d), de los cuales se desprende claramente que la financiación se refiere a los gastos de la campaña en curso y de conformidad con los votos que en ella se obtengan, como en el 98, en relación con el 33, el primero en cuanto consagra el derecho de todos los ciudadanos a agruparse en partidos políticos, y el segundo en cuanto, al reconocer el derecho de todo ser humano a la igualdad ante la ley, sin discriminación alguna contraria a su dignidad, consagra, al mismo tiempo, un principio o criterio esencial de interpretación y aplicación de todos los demás derechos, fundamentales o no, en cuya virtud también el de constituir, organizar e inscribir partidos y participar con ellos en la política nacional debe entenderse siempre en condiciones de igualdad y sin discriminación. En efecto, financiar a los partidos con base en su pasado electoral, máxime si se hace con detrimento de los que en ese pasado no participaron o no obtuvieron los resultados que la norma legal impone, así como, en todo caso, de los nuevos que se constituyan, equivale a fosilizar las opciones políticas del pueblo costarricense, otorgando a los tradicionales un odioso monopolio y excluyendo a los demás de una participación igualitaria, si es que no de toda viabilidad práctica en la medida en que el crecimiento de la contribución estatal ha venido cegando de hecho toda alternativa de financiación.
Se tienen, además, por inconstitucionales las disposiciones de los artículos 194 párrafos 1o., 7o. y 8o., y 195 párrafo 1., reformados, así como del Transitorio I de la Ley No. 7094 que los reformó, en tanto los dos primeros disponen que un treinta por ciento de la financiación anticipada del Estado, calculada aquí sobre el 70% del monto pagado con base en la elección anterior, se girará a los partidos en treinta y nueve mensualidades a partir del mes siguiente al de las elecciones, y el tercero impuso esa contribución estatal desde marzo de 1990 pero con cargo a la deuda política correspondiente a la elección de 1994. Aunque el monto así adelantado se ajuste después con cargo al 30% restante que se liquidará como pago definitivo después de esa elección, establecido, a su vez, de conformidad con los montos de los tres presupuestos ordinarios anteriores a ella -es decir, los de 1991, 1992 y 1993-, y de conformidad con la participación y resultados electorales de cada partido, siempre con la norma citada se viola el artículo constitucional 96, tanto en su inciso a) cuanto en su párrafo 2° e inciso d) in fine: lo primero, porque es evidente que, antes de por lo menos la aprobación del presupuesto ordinario para el año inmediato anterior al de la elección, no hay ninguna posibilidad de fijar, o siquiera de estimar una base para el adelanto con alguna consideración para los criterios del dicho inciso a); y lo segundo, porque de todos modos la Constitución solamente autoriza la contribución del Estado a la financiación y pago: "de los gastos de los partidos políticos para elegir los miembros de los Poderes Ejecutivo y Legislativo... " (pgr. 2);
"la suma que aporte el Estado se distribuirá entre los distintos partidos que tomen parte en la elección... " (inc.b);
"no tendrán derecho a recibir contribución alguna los partidos que... no hubieren obtenido un cinco por ciento de los sufragios validamente emitidos. " (inc. c);
"cuando la suma aceptada por el Tribunal (Supremo de Elecciones) fuere inferior, sólo tendrá derecho a percibir... la cantidad que el Tribunal estimare como efectivamente gastada por el partido en su campaña electoral " (inc. d).
No se trata de negar la conveniencia, ni la validez democrática de que el Estado contribuya, en alguna medida, al sostenimiento permanente y, por ende, a la financiación de los gastos que demanden la organización, administración o, en general, actividades no electorales de los partidos políticos como las de promoción y educación electorales, políticas o cívicas; sino de reconocer que, por plausible que sea, los parámetros vigentes de constitucionalidad no lo permiten. Esto obliga a la Sala a considerar que tales criterios constitucionales fueron interpretados y aplicados de manera incorrecta en las últimas reformas del Código Electoral, en virtud de la Ley No. 7094, al extender en los términos dichos la financiación del Estado a los gastos, obviamente no electorales, que demande el funcionamiento normal y permanente de los partidos; forzamiento que contradice también lo dispuesto en el artículo 176, con el cual se encabezaron las reformas al título X del Código, sobre "deuda política", y en cuyos párrafos 1o. y 3o. se recogió casi textualmente, y después se reafirmó con la alusión a las "actividades político-electorales" de los partidos, lo previsto por el párrafo 2o. del 96 constitucional.
XXXVI.-
En el mismo sentido y por las mismas razones, deben también entenderse circunscritas a las actividades político-electorales de los partidos las de "organización, dirección, censo y propaganda", a que se refiere el artículo 177 párrafo 1o. del Código, porque han de interpretarse y aplicarse en armonía con las normas citadas del 176 y, sobre todo, de la propia Constitución, de manera que sólo en esta inteligencia es que se tienen por conformes con ella.
XXXVII.-
Por otra parte, la posibilidad de cualquier financiamiento anticipado del Estado a los partidos implica, como una consecuencia necesaria de su mismo carácter de "anticipo" o de "préstamo" sobre una obligación futura y eventual, la necesidad de que se otorguen garantías plenarias de devolución de cualquier cantidad recibida por los partidos en exceso de lo que en definitiva haya de corresponderles en concepto de "pago" -a posteriori- de sus gastos electorales, de conformidad con el artículo 96 de la Constitución. Lo cual obliga a considerar, además, inconstitucional lo dispuesto en el artículo 195 del mismo Código, tanto en su texto actual, según la Ley No. 7094 de 27 de abril de 1988 expresamente impugnado, como en el anterior, introducido por la No. 4794 de 16 de julio de 1971, en cuanto uno sólo requiere y el otro sólo requería de los partidos garantizar, por su orden, el 30% o el 50%, y no la totalidad de la financiación -adelantada- que se les haya o hubiera girado: así como en el artículo 196, en cuanto presupone o presuponía el anterior. Pero no en cuanto una y otras normas ordenan u ordenaban a los partidos garantizar, ahora en su integridad, el reembolso de lo recibido por concepto de financiación estatal y reembolsar de lo recibido por concepto de financiación estatal, y reembolsar oportunamente cualquier exceso sobre lo que les corresponda o correspondiera en definitiva, o la totalidad en el caso de que no hayan o hubieran participado del todo en la elección para la cual recibieran el anticipo, u obtenido en ella la votación mínima requerida, o justificado sus gastos, de conformidad con lo previsto por los incisos b), c) y d) del mismo artículo 96 de la Constitución, disposiciones éstas que deben tenerse por válidas y subsistentes.
F- Financiamiento de Partidos y Presupuesto Nacional XXXVIII.-
Desde otro punto de vista, la acción pretende, como se dijo en el encabezamiento de esta sentencia, que las reformas a los artículo 179 - por sí y en conexión con los 180 a 185, 187, 193 y 194 del Código Electoral, introducidas por la Ley No. 7094, y el Transitorio I de ésta, violan, en general, la prohibición a la Asamblea Legislativa de reconocer obligaciones del Estado no declaradas por los tribunales de justicia o no aceptada por el Poder Ejecutivo, la iniciativa de éste respecto del presupuesto nacional y otras normas relativas al mismo, y las atribuciones exclusivas de la primera en materias presupuestaria y tributaria ( artículos 122, 176, 177, 179 y 180, 105 y 121 incisos 11 y 13 de la Constitución ).
En primer lugar, imponer al Estado, normativamente, la obligación general de financiar anticipadamente a los partidos, estableciendo montos, criterios y formas de pago, no constituye infracción de las limitaciones impuestas por la Constitución en el artículo 122, el cual prohíbe a la Asamblea Legislativa.
"... reconocer a cargo del Tesoro Público obligaciones que no hayan sido previamente declaradas por el Poder Judicial, o aceptadas por el Poder Ejecutivo ...": porque es evidente que ésta norma se refiere al reconocimiento de obligaciones concretas, individualizadas, no a la creación y regulación de su fuente, que más bien es tarea específica, y muchas veces incluso exclusiva, de la legislación.
En este mismo sentido, no encuentra la Sala con qué razón se podría atribuir a las disposiciones que regulan la financiación del Estado a los partidos el carácter de un "presupuesto", como para imponerle los requisitos formales o materiales de éste, enmarcados en los artículos 176 a 181 de la Constitución, en general, que regulan el Presupuesto Nacional; o, entre ellos, en los 177 y 180, en particular, respecto de la iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo al respecto; o en los 105 y 121 incisos 11) y 13), relativos a las atribuciones exclusivas de la Asamblea Legislativa en materias presupuestaria y tributaria; o los 182 a 184, sobre la competencia de la Contraloría General de la República en la fiscalización de la Hacienda Pública. Por el contrario, como se dijo, lo que se hace en las normas impugnadas es imponer al Estado las obligaciones legales que el presupuesto está precisamente incapacitado para imponer, siendo, como es, una mera autorización para gastar, o como dice expresamente la Carta Fundamental, "el límite de acción de los poderes públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado" (artículo 180 id.); y, por cierto, imponerle obligaciones derivadas, precisamente, del propio texto constitucional (artículo 96), bien directamente, en lo que se refiere al "pago" o reembolso de los gastos electorales de los partidos -a posteriori de la respectiva elección, bien, como se dijo, indirectamente, mediante un financiamiento anticipado que ya la Sala consideró al menos compatible con los principios y normas de la Carta Fundamental. Desde luego, la existencia de esas obligaciones legales no bastaría para poder cubrirlas, mientras la erogación correspondiente no estuviera autorizada en el Presupuesto, pero esto ya es otra cuestión.
G-Financiamiento de Partidos y Competencia Constitucionales XLI.-
Además de la pretendida invasión inconstitucional de las competencias del Poder Ejecutivo en la iniciativa de los presupuestos, conforme a los artículos 177, 179 y 180 de la Constitución, y de las de la Asamblea Legislativa en su aprobación y la de los impuestos en general, de conformidad con los artículos 105 y 121 incisos 11 y 13 de la misma Constitución, la demanda reclama también: a ) La violación del principio del "juez natural" y de la jurisdicción exclusiva de los tribunales dependientes del Poder Judicial garantizada por los constitucionales 35, 152, 153 y 156, así como, por no estar prevista, de las competencias otorgadas por el 102 al Tribunal Supremo de Elecciones, en cuanto no corresponde a éste y sí a los primeros imponer las sanciones que los artículos 179 y, por igualdad de razón, 196 del Código le encomiendan contra los partidos que no cumplan las condiciones de la financiación adelantada del Estado para sus gastos político - electorales;
b ) La violación de las competencias de la Contraloría General de la República en la fiscalización de la Hacienda Pública, de conformidad con los artículos 183 y 184 de la Constitución, y de las limitaciones resultantes del artículo 102 respecto de las del Tribunal Supremo de Elecciones, en cuanto que el artículo 194 del Código le impone a la primera la obligación, adicional a juicio de la actora, de revisar, controlar y verificar los gastos en que incurran los partidos políticos, sometiéndola además a un reglamento que habrá de ser dictado por el Tribunal Supremo de Elecciones fuera de sus específicas atribuciones constitucionales.
XLII.-
La Sala comienza por señalar que, a su juicio, conferir al Tribunal Supremo de Elecciones las potestades previstas en el Código Electoral conforme a sus artículos 176, párrafo 2, 179, 187 párrafo 1, 188 y 194 párrafo 3°, para reglamentar o fiscalizar los gastos de los partidos, 187, párrafo 2, 194 y 195 párrafo 1, para determinar en concreto sus derechos a la contribución del Estado en la financiación o en el pago de sus gastos electorales, o 176 párrafo 3 y 196, para sancionarlos en su derecho a participar de esa contribución estatal, lejos de violar, por exceso o por cualquier otra causa, las atribuciones o competencias constitucionales del Tribunal, lo que hacen es afirmarlas y confirmarlas, puesto que el Tribunal, como órgano constitucional especializado para la materia electoral, con el rango e independencia de los poderes públicos, puede ser investido, sólo que en su ámbito específico, con cualquiera de las funciones del Estado, y de hecho lo está con las tres, al tener a su cargo "la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, así como las demás funciones que le atribuyen esta Constitución y las leyes" (artículos 9 párrafo 3 y 99 de la Carta Fundamental); competencias de las que los artículos 97 párrafos 2 y 121 inciso 1 excluyen aun a la Asamblea Legislativa, y que el 102 termina de reforzar con una no igualada amplitud, sobre todo al atribuirle poderes tan amplios como el de "interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral" (inciso 3).
XLIII.-
En lo que se refiere concretamente a las potestades reglamentarias otorgadas al Tribunal, debe tenerse presente, además, que en materia de "deuda política" los partidos se encuentran sometidos a una de las "sujeciones especiales" ampliamente difundidas en el derecho público, situaciones en las cuales el poder reglamentario de la Administración -en el caso, del Tribunal- es de principio, dentro, por supuesto, de las limitaciones impuestas por la propia Constitución por la ley. En efecto, las exigencias derivadas del principio de legalidad y sus corolarios, como los de regulación mínima y reserva de ley, sufren una importante atenuación en las dichas situaciones de sujeción especial, sobre todo al quedar sometidas a poderes reglamentarios y de policía de los que los que la Administración carecería en sus relaciones formales con los administrados en condición de terceros o súbditos.
Ciertamente, el poder de reglamentar las leyes, es decir, de dictar reglamentos ejecutivos de éstas, corresponde constitucionalmente al Poder Ejecutivo; sin embargo, es evidente que los poderes de organización y dirección atribuidos por la propia Constitución al Tribunal Supremo de Elecciones justifican plenamente que se le reconozcan esos mismos poderes en lo relativo a la materia electoral. Y para la Sala no cabe ninguna duda de que la contribución del Estado al pago de los gastos políticos - electorales de los partidos es materia específicamente electoral.
Más bien cabe, a este propósito, señalar que son las potestades reglamentarias todavía otorgadas a la Contraloría General de la República por el artículo 177 párrafo 2o. del Código las que contrarían la Constitución, tanto en cuanto las generales corresponden al Poder Ejecutivo de conformidad con el artículo 140 inciso 3o., cuanto las específicamente electorales sólo pueden conferirse validamente al Tribunal Supremo de Elecciones, al cual deben, en consecuencia, entenderse otorgadas, en los términos dichos y conforme a los artículos 9o., 99 y 102 de la misma Constitución, anulándose en esta medida, por conexión o consecuencia, de acuerdo con el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma citada del artículo 177 párrafo 2o. Aunque no las potestades de la Contraloría que sí son propias de su función constitucional y legal de fiscalización de la Hacienda Pública y tienen un claro carácter "reglamentario autónomo", como son, a juicio de la Sala, las que se le confieren en los artículos 176 párrafo 4o., 189 párrafo 2o. y 190 párrafo 3o. del mismo Código Electoral.
XLV.-
En lo que hace a los poderes de fiscalización y disciplina respecto de los partidos para el cumplimiento de las normas sobre contribución del Estado a la financiación o pago de la deuda política, atribuirlos al propio Tribunal como lo hacen los artículos 176 párrafo 3o. y 195 del Código, no constituye ninguna alteración del principio del " juez natural " que establece el artículo 35 de la Constitución, ni de las potestades jurisdiccionales reservadas al Poder Judicial por los artículos 152, 153 y 156 de la misma. En primer lugar, porque se trata de sanciones de carácter claramente administrativo, vinculadas al ejercicio del poder disciplinario, inherente a toda sujeción especial; en segundo, porque de todos modos, de conformidad con su naturaleza y competencia y con el artículo 103 en relación con los 102 incisos 4o., 5o., 7o. y 8o. de la Constitución, entre otros, el Supremo de Elecciones es también uno de los "tribunales previstos por esta Constitución" a que alude el articulo 35 citado, entre cuyas funciones se encuentra la jurisdiccional especial en materia electoral.
XLVI.-
Finalmente, tampoco considera la Sala que contraríen la Constitución las demás atribuciones -fuera de las reglamentarias dichas del artículo 177 párrafo 2°- conferidas a la Contraloría General de la República para asesorar o auxiliar al Tribunal Supremo de Elecciones en el ejercicio de las suyas propias, o para ejercer directamente algunas otras de fiscalización y tutela, como ocurre en los casos de los artículos 176 párrafo 5o., 187 párrafo 1o., 189 párrafo 2o., 191 párrafo 2o., 194 párrafos 5o. y 6o., y 195 párrafo 3o. del Código; atribuciones que, en general, están comprendidas dentro del ámbito propio de la función administrativa fiscalizadora o tutelar que los artículos 183 y 184 de la Constitución le encomiendan y que nada de ésta se opone a que sean desarrolladas y reguladas por la ley ordinaria, como lo han sido en los otros ámbitos de su actividad.
H - Finalmente: XLVII.-
Debe hacerse, además, la observación general de que, no empece el hecho de que se desestimen varias de las alegaciones de inconstitucionalidad planteadas respecto de disposiciones relativas a la contribución del Estado a la financiación adelantada de los gastos electorales de los partidos políticos, lo cierto es que algunas de las que se estiman, sobre todo las bases para determinarla establecidas en el artículo 193 del Código Electoral, de hecho dejan sin sustento real, al menos en ese aspecto, todo el Título X, artículos 176 a 196 del mismo. La Sala opta por limitarse a señalarlo, trasladando la inquietud a la Asamblea Legislativa en los términos previstos por el artículo 90, párrafo 2 de la Ley de Jurisdicción Constitucional.
Se declara con lugar la acción y, en consecuencia la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la inclusión del vocablo " financiación " en el párrafo 2o. y de la totalidad del inciso e) del artículo 96, de la Constitución Política, adicionados según Ley No. 4765 de 17 de mayo de 1971, por violación de los trámites constitucionales previstos para su promulgación; de manera que, tanto el dicho párrafo 2o. como, desde luego, los no cuestionados incisos a), b), c) y d) del mismo artículo 96, mantienen su vigencia y validez conforme fueron adicionados por Ley No. 2036 de 18 de,julio de 1956, y el c) reformado por la No. 4973 de 16 de mayo de 1972.
Se declara con lugar la acción y, en consecuencia la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de los artículos 64 párrafo 1o., 69 párrafos 1o. y 3o., 177 párrafo 2o., 179 -éste por sí y en conexión con los 180, 181, 182, 184 y 185-, 187 párrafos 1o., 192, 193, 194 párrafos 1o., 7o. y 8o., y 195 párrafo 1o. del Código Electoral, Ley No. 1536 de 10 diciembre 1952, reformada por la No. 4794 de 16 de julio 1971 y por la No. 7094 de 27 de abril 1988, y del Transitorio I de esta última, en los extremos y por los motivos siguientes:
a) Del artículo 64 párrafo 1o., en cuanto impone como requisitos para la inscripción de partidos políticos en escala nacional, provincial o cantonal la presentación de "un uno y medio por ciento de adhesiones de electores inscritos en el Registro Civil". Por lo tanto, se mantiene vigente y válido el número de adhesiones originalmente requerido, de tres mil adhesiones para los partidos de carácter nacional y, para los demás, del uno por ciento de los electores inscritos en la provincia o provincias, cantón o cantones respectivos; quedando, en consecuencia, vigente el texto como sigue: " La inscripción de partidos podrá hacerse en cualquier tiempo, excepto dentro de los seis meses anteriores a una elección. Para la inscripción el presidente del comité ejecutivo del organismo superior del partido, y en caso de ausencia o imposibilidad cualquiera de los otros miembros del comité ejecutivo debidamente autorizado al efecto, presentará, con la solicitud, la certificación del acta notarial de constitución, conforme con el artículo 57, y un número de tres mil adhesiones de electores inscritos en el Registro Civil, si se tratare de partidos de carácter nacional. Para inscribir partidos de carácter provincial se necesitará un número de adhesiones equivalente al uno por ciento del número de electores inscritos en la respectiva provincia, y para los partidos cantonales el mismo porcentaje de los electores inscritos en el cantón. Los partidos que aun no se hubieren inscrito, si ya estuvieren debidamente organizados conforme con el artículo 57, podrán hacer uso de los medios de comunicación colectiva para la propaganda político-electoral, conforme lo prescribe el artículo 85...".
Los párrafos 2o. y 3o. del artículo se mantienen como están.
b) Del artículo 69 párrafo 1o., tanto en su texto actual como en el reformado por Ley No. 4341 de 3 de julio de 1969, como también en el original en cuanto impone a las adhesiones necesarias para inscribir un partido la exigencia de que "las firmas irán autenticadas por un abogado o por el gobernador o delegado cantonal (antes jefe político o agente principal de policial) de la jurisdicción del adherente, con el correspondiente sello";
exigencia que, por tanto, debe tenerse por no puesta, de manera que las firmas de adherentes no requieran autenticación. El resto de este párrafo 1o. y el párrafo 2o. del artículo se mantiene como están.
c) Del artículo 69 párrafo 3o., en cuanto eliminó del texto original, reformado a su vez por Ley No. 4341 de 3 de julio de 1969, la expresión "para una misma elección". En consecuencia, este párrafo 3o. debe leerse conforme al texto anterior de los párrafos 2o. y 3o. -que había sido unidos en la reforma-, como sigue;
"En el caso de que un elector hubiere firmado para dos o más partidos, para una misma elección, sólo se tomará en cuenta la afiliación que hubiere sido presentada al Registro Civil en primer término.
"También se deberá presentar una nómina de los adeptos, en orden alfabético".
d) De los artículos 179, 180, 181, 182, 184 y 185, tanto en su texto actual como en el anterior adicionado por Ley No. 4794 de 16 de julio de 1971, en cuanto prevén que los llamados bonos Deuda Política, que conforme a ellos se emitan para el financiamiento previo de los gastos de los partidos, devengarán intereses, así como el artículo 181 párrafo 2, en tanto dispone que los dichos intereses "pertenecerán al partido político a que correspondan, desde la fecha de su emisión." e) Del artículo 187 párrafo I en cuanto establece, como contribución del Estado a la financiación de los partidos, una suma fija.
...equivalente a un porcentaje del 0.27% del producto interno bruto nacional determinado por el Banco Central de Costa Rica al año precedente al anterior a aquel en que se realizarán las elecciones...;
f) Del artículo 192, en cuanto se fundamenta expresamente en el artículo 96 inciso e) de la Constitución, declarado inconstitucional, pero no en cuanto autoriza la contribución del Estado a la financiación anticipada de los gastos electorales de los partidos políticos.
g) Del artículo 193 en su totalidad, tanto en su texto actual, como en el anterior adicionado por Ley No. 4794 de 16 de julio de 1971, en cuanto otorga derecho a la financiación del Estado únicamente a los partidos que hayan participado en la elección anterior en escala nacional o provincial, y obtenido en la misma un 5% de los sufragios válidamente emitidos para Presidente y Vicepresidente de la República o para Diputados a la Asamblea Legislativa.
En consecuencia, y al no quedar en este artículo ninguna disposición sustancial que rescatar, se elimina del ordenamiento jurídico en su totalidad.
h) De los artículos 194 párrafos 1, 7 y 8 y 195 párrafo 1, y Transitorio I de la Ley No. 7094 que los reformó. en tanto disponen que un treinta por ciento de la financiación anticipada del Estado que corresponda a cada partido, calculada sobre el 70% del monto pagado con base en la elección anterior, se le girará en treinta y nueve mensualidades a partir del mes siguiente al de las elecciones. En consecuencia, se restablece la vigencia de los artículos 194 y 195, conforme a su texto según Ley No. 4794 de 16 de julio de 1971, y anula del todo el Transitorio I de la Ley No. 7094.
i) También, por conexión o consecuencia, se declara inconstitucional y se anula la disposición del artículo 177 párrafo 2o., en cuanto otorga a la Contraloría General de la República potestades reglamentarias que jurídicamente forman parte del poder de dirección" y, por ende, corresponden en forma exclusiva al Tribunal Supremo de Elecciones.
En lo no declarado, se desestiman las inconstitucionalidades reclamadas.
En los términos del artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta sentencia, en cuanto declara la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de las normas indicadas, es declarativa y sus efectos retroactivos a la fecha de su promulgación.
Sin embargo, de conformidad con las excepciones legales en beneficio de los derechos adquiridos de buena fe y de las situaciones definitivamente consumadas, y con las potestades de la Sala para dimensionar los efectos de la declaración de inconstitucionalidad, se declara que el efecto retroactivo de las anulaciones ordenadas solamente afecta la inscripción, reinscripción y financiación anticipada de los partidos con cargo a la contribución del Estado para las campañas electorales de 1994 y siguientes no las aplicadas u otorgadas en las campañas políticas definitivamente consumadas de 1990 y anteriores.
Comuníquese literalmente la presente al Tribunal Supremo de Elecciones, así como a la Asamblea Legislativa, para los efectos de lo dispuesto por el artículo 90 párrafo 2o. de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
Alejandro Rodríguez V., Presidente., Rodolfo E. Piza E.. Jorge Baudrit G., Jorge E. Castro B., Luis Fernando Solano C., Luis Paulino Mora M., Eduardo Sancho G., Mary Anne Mannix A., Secretaria a.i.