Source: http://maclawyer.nazwa.pl/lobbing/opinia-o-prezydenckim-projekcie-ustawy-o-krs/
Timestamp: 2019-11-21 19:36:26+00:00
Document Index: 89650278

Matched Legal Cases: ['art. 187', 'art. 10', 'art. 173', 'art. 186', 'art. 6', 'art. 187', 'art. 10', 'art. 187', 'art. 6', 'Art. 7', 'art. 6', 'art. 186', 'art. 187', 'art. 186', 'art. 10', 'art. 173', 'K 6/94 ', 'art. 10', 'art. 173', 'art. 187', 'art. 187', 'art. 187', 'art. 187', 'art. 10', 'art. 187', 'art. 187', 'art. 187', 'art. 187', 'art. 187', 'art. 187', 'art. 10', 'art. 173', 'art. 187', 'art. 187', 'art. 187', 'art. 10', 'art. 173', 'art. 187', 'art. 10', 'art. 173', 'art. 187', 'art. 187', 'art. 187', 'art. 10', 'art. 187', 'art. 187', 'art. 187', 'art. 187', 'art. 187', 'art. 187', 'art. 10', 'art. 173', 'art. 186', 'Art. 6', 'art. 187', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 187', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 2', 'art. 6', 'art. 187', 'art. 186', 'art. 186', 'art. 9', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 9', 'in fine', 'art. 10']

OPINIA ZEWNĘTRZNA
Autor wskazany przez Barbarę Dolniak, Wicemarszałek Sejmu RP
OPINIA PRAWNA W SPRAWIE KONSTYTUCYJNOŚCI PREZYDENCKIEGO PROJEKTU USTAWY O KRAJOWEJ RADZIE SĄDOWNICTWA
(DRUK SEJMOWY NR 2002)
1. Najważniejsze tezy opinii
a) Ustawowe przyznanie Sejmowi RP kompetencji do wyboru sędziów-członków KRS jest niezgodne z Konstytucją RP, ponieważ narusza regulację art. 187 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 10, art. 173 i art. 186 Konstytucji RP,
w szczególności przez to, iż narusza fundamentalną dla ustroju Rzeczypospolitej Polskiej zasadę podziału i równowagi władz.
b) Rozwiązania zawarte w art. 6 i 7 Projektu prowadzą do przerwania konstytucyjnie chronionej kadencji członków KRS i z tego powodu są rażąco sprzeczne z art. 187 ust. 3 Konstytucji RP.
c) Proponowane przez Projekt rozwiązania legislacyjne doprowadzą w praktyce ich stosowania do zapewnienia politycznego wpływu większości sejmowej na proces powoływania sędziów-członków KRS, ze względu na praktyczną nierealność wyboru ponadpartyjnego, dokonanego kwalifikowaną większością 3/5 głosów.
d) Jest prawdopodobne, że rozwiązania te nie zapewnią reprezentatywności wybranych do KRS osób dla środowiska sędziowskiego, ponieważ Projekt nie zawiera żadnych postanowień gwarantujących tę reprezentatywność, mimo że jej zapewnienie rzekomo uzasadnia przerwanie kadencji obecnych członków KRS wybieranych spośród sędziów.
e) Określenie wymogów stawianych podmiotom mogącym zgłaszać kandydatów oraz samym kandydatom umożliwia wybranie do KRS sędziów delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości, którym nie przysługuje przymiot niezawisłości, a samo ukształtowanie terminów dokonywania wyborów będzie w praktyce prowadzić do opóźnienia w dokonaniu tego wyboru.
f) Z powyższych względów funkcjonowanie omawianych rozwiązań legislacyjnych w praktyce może prowadzić do naruszenia zasady rzetelności
i sprawności działania instytucji publicznych, przewidzianej w Preambule Konstytucji RP, a także – ze względu na efektywne zapewnienie większości sejmowej kontroli nad wyborem sędziów-członków KRS, a szczególnie
w przypadku dokonania wyboru do KRS sędziów oddelegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości – może prowadzić do naruszenia
art. 10 Konstytucji RP, formułującego zasadę podziału i równowagi władz.
W dniu 16 listopada 2017 roku Biuro Analiz Sejmowych zwróciło się do mnie
w celu uzyskania ekspertyzy prawnej w związku z przedłożeniem prezydenckiego projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 2002). W dalszej części opinii prezydencki projekt wskazanej ustawy będzie określany jako Projekt. Zgodnie z treścią zamówienia ekspertyza winna odnosić się do dwóch zagadnień:
a) zagadnienia konstytucyjności rozwiązań legislacyjnych dotyczących Krajowej Rady Sądownictwa oraz
b) zagadnienia efektywności działania Krajowej Rady Sądownictwa jako organu odpowiedzialnego za niezależność sądownictwa.
Poniżej, zgodnie z treścią zamówienia, przedstawiam omówienie obu zagadnień.
3. Treść Projektu
Projekt przewiduje zmianę sposobu powoływania członków Krajowej Rady Sądownictwa (dalej „KRS”) wskazanych w art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a więc piętnastu członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych (dalej „sędziowie-członkowie KRS”).
W przeciwieństwie do dotychczasowej regulacji, zgodnie z którą sędziów-członków KRS wybierają reprezentanci sędziów, Projekt przewiduje, że wyboru sędziów-członków KRS będzie dokonywał Sejm spośród kandydatów zgłoszonych przez:
a) grupę co najmniej 2000 obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, którzy ukończyli osiemnaście lat życia, mają pełną zdolność do czynności prawnych i korzystają z pełni praw publicznych;
b) grupę co najmniej 25 sędziów, z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku.
Zgodnie z Projektem, wybór sędziów-członków KRS co do zasady będzie odbywał się większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W przypadku niedokonania wyboru wskazaną większością w ciągu
90 dni od dnia obwieszczenia przez Marszałka Sejmu o rozpoczęciu procedury zgłaszania kandydatów na członków Rady, wybór sędziów-członków KRS zostanie, zgodnie z Projektem, przeprowadzony w drodze głosowania imiennego, w którym każdy z posłów będzie mógł głosować tylko na jednego kandydata i oddać tylko jeden głos.
Projekt reguluje także procedurę zgłaszania kandydatów na sędziów-członków KRS, proces weryfikowania spełnienia przez tych kandydatów wymogów koniecznych do zasiadania w KRS, a także niektóre kwestie funkcjonowania KRS, takie jak kwestia głosowania obiegowego czy też składu zespołów KRS.
W art. 6 Projektu przewiduje się ponadto regulację, zgodnie z którą sędzia-członek KRS wybrany na podstawie przepisów dotychczasowych, pełni swoją funkcję do dnia rozpoczęcia wspólnej kadencji nowych członków Rady wybranych przez Sejm spośród sędziów na podstawie przepisów zmienionych przez Projekt.
Art. 7 Projektu ustanawia natomiast szczególną, skróconą procedurę powołania sędziów-członków KRS mających zastąpić osoby, których kadencja została przerwana zgodnie z art. 6 Projektu.
4. Ocena konstytucyjności rozwiązań legislacyjnych zawartych w Projekcie
Ocenie konstytucyjności w niniejszej opinii prawnej poddane zostaną dwie kluczowe regulacje, proponowane w Projekcie, a mianowicie regulacja, zgodnie z którą sędziów-członków KRS wybiera Sejm oraz regulacja, zgodnie z którą przerwaniu ulega kadencja sędziów-członków KRS, którzy obecnie pełnią tę funkcję.
a) Wybór sędziów-członków KRS przez Sejm – ocena konstytucyjności proponowanych rozwiązań
Ocena konstytucyjności proponowanego przez Projekt rozwiązania, aby sędziów-członków KRS wybierał Sejm, wymaga krótkiego przedstawiania roli, jaką KRS pełni w konstytucyjnie określonym systemie mechanizmów prawnych odpowiedzialnych za prawidłowe funkcjonowanie państwa. Zgodnie z art. 186 Konstytucji RP „Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów”. Tak określone zadanie KRS determinuje w sensie funkcjonalnym standard konstytucyjny, zgodnie z którym należy oceniać wszelkie rozwiązania ustawowe, dokonywane na podstawie delegacji dla ustawodawcy zwykłego, udzielonej w art. 187 ust. 4 Konstytucji RP. Zadanie, jakim jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów determinuje także standard wykładni przepisów konstytucyjnych regulujących skład KRS oraz kompetencje poszczególnych organów do dokonywania wyboru poszczególnych kategorii członków KRS. Jak bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny:
„Regulacje dotyczące wyboru sędziów do Rady mają umocowanie konstytucyjne
i szczególne znaczenie ustrojowe, gdyż ich pozycja de facto decyduje
o niezależności tego organu konstytucyjnego i o efektywności pracy Rady”.
Konstytucyjna funkcja KRS, określona w art. 186 Konstytucji RP, czyniąca
z KRS organ odpowiedzialny za ochronę niezależności sądów i niezawisłości sędziów, powoduje, że regulacja funkcjonowania KRS stanowi jeden z kluczowych elementów realizacji zasady podziału i równowagi władz, o których mowa
w art. 10 Konstytucji RP, a także zasady odrębności i niezależności sądów od innych władz, regulowanej w art. 173 Konstytucji RP. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny:
„Zasada podziału władz zakłada szczególny sposób określenia stosunków między władzą sądowniczą a pozostałymi władzami. W stosunkach między władzą ustawodawczą a wykonawczą możliwe są różne formy wzajemnych oddziaływań i współpracy, dopuszcza się również istnienie obszaru, w którym kompetencje organów należących do obu władz przecinają się lub nakładają. Natomiast relacje między władzą sądowniczą a pozostałymi muszą opierać się na zasadzie <<separacji>> (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 6/94 jw., s. 91). Koniecznym elementem zasady podziału władzy są niezależność sądów i niezawisłość sędziów”.
Z powyższego stanowiska wynika jednoznacznie, że niezależność sądów i niezawisłość sędziów są warunkiem prawidłowego funkcjonowania zasady podziału i równowagi władz. Oznacza to ścisłe systemowe i funkcjonalne powiązanie pomiędzy działaniem KRS, stojącej na straży tej niezależności i niezawisłości, oraz realizację zasady podziału i równowagi władz. Ocena konstytucyjności rozwiązań dotyczących KRS musi być w związku z tym oceniana w świetle art. 10 Konstytucji RP oraz art. 173 Konstytucji RP. Regulacje te stanowią także bezpośredni kontekst, w ramach którego należy wykładać treść art. 187 Konstytucji RP, ustanawiającego skład i kompetencje do dokonywania wyboru sędziów-członków KRS.
Biorąc pod uwagę powyższy kontekst konstytucyjny, wykładnia kluczowego dla oceny konstytucyjności Projektu art. 187 Konstytucji RP prowadzi do następujących wniosków. Przepis ten ustanawia poszczególne kategorie członków KRS. Do grupy pierwszej należą Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Minister Sprawiedliwości, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego i osoba powołana przez Prezydenta Rzeczypospolitej. Do grupy drugiej należy piętnastu sędziów-członków KRS, wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych, przy czym nie wskazuje się wprost, kto wybiera sędziów-członków KRS. Trzecia kategoria członków KRS to czterech członków wybranych przez Sejm spośród posłów oraz dwóch członków wybranych przez Senat spośród senatorów.
Kluczowym elementem ocenianego Projektu jest przyznanie władzy ustawodawczej, reprezentowanej przez Sejm, kompetencji do dokonania wyboru sędziów-członków KRS, a tym samym odebranie tej kompetencji władzy sądowniczej, reprezentowanej przez zgromadzenia sędziów sądów poszczególnych typów. Mimo że Projekt stanowi propozycję Prezydenta RP złożoną w efekcie zawetowania ustawy o KRS proponowanej wcześniej, ten kluczowy element przesunięcia kompetencyjnego pomiędzy władzami nie został przez Prezydenta RP zmieniony w stosunku do zawetowanej ustawy o KRS. Jak wskazuje się w uzasadnieniu Projektu, wspomniane przesunięcie kompetencyjne jest dopuszczalne w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego:
„w wyroku z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt K 5117, stwierdził, że ustrojodawca nie wskazał jednak, kto ma wybierać tych sędziów. Zatem z Konstytucji wynika, kto może być wybranym członkiem KRS, ale nie jest określone, jak wybrać sędziów członków KRS do tej Rady. Te kwestie zostały przekazane do uregulowania w ustawie”.
Należy przede wszystkim przypomnieć, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego cytowane przez uzasadnienie Projektu pochodzi z rozstrzygnięcia, w którego wydaniu brali udział Mariusz Muszyński i Lech Morawski, a więc osoby, które zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności wyrokiem w sprawie K 34/15, zostały wybrane do Trybunału Konstytucyjnego na miejsca już zajęte. Tym samym cytowane stanowisko nie może być uznawane za stanowisko przedstawione w istniejącym i ważnym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nawet jednak jeśli pominąć ten fakt i skupić się na samej treści cytowanego stanowiska, nie sposób go pogodzić ze wskazanym wcześniej kontekstem konstytucyjnym, w którym należy rozumieć art. 187 Konstytucji RP.
Konstrukcja art. 187 Konstytucji RP stanowi realizację zasady podziału
i równowagi władz, wskazanej w art. 10 Konstytucji RP oraz zasady ich współdziałania, określonej w Preambule Konstytucji RP. Wynika to z faktu wewnętrznej struktury art. 187, który przewiduje, że każda z władz ma swoich reprezentantów w KRS, oraz z faktu wyraźnego określenia kompetencji do powoływania członków KRS przez władzę ustawodawczą i wykonawczą. I tak,
art. 187 ust. 1 pkt 1 wskazuje między innymi na przedstawicieli władzy wykonawczej, w osobach Ministra Sprawiedliwości oraz osoby powoływanej przez Prezydenta RP. Należy podkreślić, że w przypadku tej ostatniej Konstytucja RP wyraźnie wskazuje kompetencję Prezydenta do powołania osoby Go reprezentującej. Podobnie w przypadku art. 187 ust. 1 pkt 3, Konstytucja RP wskazuje nie tylko liczbę osób reprezentujących w KRS władzę ustawodawczą, ale także wyraźnie określa kompetencję do powołania tych osób, wskazując, że cztery osoby spośród posłów powołuje Sejm, a dwie osoby spośród senatorów powołuje Senat. W odniesieniu do sędziów-członków KRS art. 187 ust. 1 pkt 2 wskazuje, spośród kogo dokonuje się ich wyboru, natomiast nie stwierdza wprost, kto tego wyboru dokonuje. W związku z tym w uzasadnieniu Projektu przyjęto, że kwestia kompetencji do wybierania sędziów-członków KRS może zostać określona w ustawie, na podstawie delegacji określonej w art. 187 ust. 4 Konstytucji RP, i przyznano tę kompetencję Sejmowi, czyli władzy ustawodawczej.
Przyjęcie, że sędziów-członków KRS może wybierać władza ustawodawcza, jest nie do pogodzenia z Konstytucją RP co najmniej z trzech powodów. Pierwszy z nich wynika ze wspomnianego już systemowego i funkcjonalnego powiązania
art. 187 Konstytucji, regulującego skład KRS, z art. 10 i art. 173 Konstytucji, regulującymi podział i równowagę władz, oraz odrębność i niezależność sądów od innych władz. Jak wskazano, art. 187 przyznaje władzy wykonawczej i władzy ustawodawczej zarówno odpowiednią liczbę reprezentantów w KRS, jak i przyznaje każdej z tych władz kompetencję do powołania tych reprezentantów. Nie sposób twierdzić, że w przypadku trzeciej władzy Konstytucja RP, regulując funkcjonowanie organu konstytucyjnego odpowiedzialnego za niezależność sądów i niezawisłość sędziów upośledza władzę sądowniczą, przyznając jej wprawdzie reprezentantów
w KRS, jednak pozwalając wybrać tych reprezentantów innej władzy – władzy ustawodawczej. Do tego bowiem sprowadza się propozycja przedstawiona w Projekcie. Brak wyraźnego wskazania w art. 187 ust. 1 pkt 2 podmiotu, który wybiera sędziów-członków KRS, jest luką konstrukcyjną, którą, zgodnie z przyjętymi zasadami wykładni tekstu prawnego, należy uzupełnić poprzez zastosowanie systemowych i funkcjonalnych dyrektyw wykładni, nie zaś przez domniemanie kompetencji Sejmu.
Wykładnia systemowa, w ramach której art. 187 ust. 1 pkt 2 należy interpretować w ścisłym związku z art. 10 i art. 173 Konstytucji RP, wskazuje na to, że podstawowym wymogiem ukształtowania składu i kompetencji do wyboru członków KRS jest podział i równowaga władz, oraz odrębność władzy sądowniczej od innych władz. Wymóg podziału i równowagi nie jest spełniony, jeśli jedna z władz – władza ustawodawcza – otrzymuje kompetencję do powołania swoich reprezentantów oraz reprezentantów wybieranych spośród sędziów. W ten sposób zachwiana zostaje zrównoważona konstrukcja, w ramach której każdej z władz przypisana jest dwuelementowa prerogatywa: odpowiednia liczba reprezentantów i kompetencja do ich wyboru. Konstrukcja ta wymaga, aby władza sądownicza miała, podobnie jak władza ustawodawcza i wykonawcza, nie tylko swoich reprezentantów, ale także kompetencję do ich powołania.
Nie zmienia tego faktu zawarcie w art. 187 ust. 5 delegacji do wydania ustawy regulującej między innymi sposób wyboru członków KRS. Wykonanie tej delegacji, jak każdej innej, w sensie normatywnym powinno się dokonać w sposób respektujący całość unormowań konstytucyjnych. Żaden przepis konstytucji nie jest samoistną wyspą – Konstytucja jest systemową i funkcjonalną całością, a interpretowanie jej postanowień w sposób izolowany prowadzi do rozwiązań sprzecznych
z podstawowymi zasadami ustrojowymi. Fakt, że ustrojodawca dopuścił uregulowanie sposobu wyboru członków KRS w ustawie zwykłej, oznacza tylko tyle, że ustawa może ustalić techniczny sposób wyboru członków, nie jest natomiast delegacją do dokonania kluczowego przesunięcia kompetencyjnego w ramach równowagi władz, która jest chroniona konstytucyjnie.
Istnienie delegacji do uregulowania sposobu wyboru członków KRS w ustawie, a więc przez działanie parlamentu, samo w sobie nie oznacza także, że parlament może przyznać sobie kompetencję do tego wyboru. Wykonanie tej delegacji
w zgodzie z Konstytucją, w szczególności w zgodzie z zasadą równowagi władz, wymaga, aby kompetencja do powoływania sędziów-członków KRS została przyznana władzy sądowniczej, podobnie jak kompetencja do powoływania członków KRS reprezentujących władzę ustawodawczą przysługuje władzy ustawodawczej a kompetencja do powoływania członków KRS reprezentujących władzę wykonawczą (np. Prezydenta RP) przysługuje władzy wykonawczej. Każde inne rozwiązanie jest nie do pogodzenia z art. 10 Konstytucji RP.
Drugim argumentem na rzecz tezy, że powierzenie Sejmowi kompetencji do wybierania sędziów-członków KRS stanowi naruszenie Konstytucji RP, jest charakter KRS jako organu, który oprócz swojej kluczowej funkcji, jaką jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, ma umożliwiać przewidziane przez Preambułę Konstytucji RP współdziałania władz. Współdziałanie to ma być zapewnione przez skład KRS, który, jak wskazano, zapewnia w nim udział wszystkich władz. Zapewniony przez Konstytucję RP udział władzy ustawodawczej i wykonawczej w składzie KRS, a tym samym dopuszczenie tych władz do współdecydowaniu o procesie opiniowania i powoływania sędziów, należy traktować w kategoriach wyjątku od ogólnej zasady odrębności i niezależności, przewidzianej
w art. 173 Konstytucji RP. Jako wyjątek, udział ten nie powinien podlegać rozszerzaniu, zgodnie z premią exceptiones non sunt extendendae. Tymczasem przyznanie władzy ustawodawczej kompetencji do wybrania do KRS nie tylko jej reprezentantów, ale także reprezentantów władzy sądowniczej, w sposób oczywisty rozszerza wyjątkowo przyznany Konstytucją RP innym władzom udział we współdecydowaniu o sprawach kluczowych dla władzy sądowniczej.
Trzecim argumentem za niedopuszczalnością powierzenia wyboru sędziów-członków KRS Sejmowi jest argument oparty na językowej i systemowej konstrukcji art. 187 Konstytucji RP, uzupełniony przez rozumowanie zgodne z modelem argumentum a contrario oraz argumentacją z racjonalności językowej ustawodawcy konstytucyjnego. Skoro bowiem brzmienie art. 187 ust. 1 pkt 1 i 3 zawiera wyraźne wskazanie podmiotów upoważnionych do powołania członków KRS (tj. wskazanie Prezydenta w pkt 1 oraz Sejmu i Senatu w pkt 3), to należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca konstytucyjny także w punkcie 2 wskazałby podmiot upoważniony do powołania sędziów-członków KRS. Ponieważ tego nie zrobił, należy uzupełnić tę lukę przez wskazaną powyżej wykładnię systemową, uwzględniającą powiązania pomiędzy art. 187 i art. 10 Konstytucji, oraz funkcjonalną, uwzględniającą powiązania pomiędzy art. 187 a art. art. 187 i 173 Konstytucji, wskazującymi na rolę KRS.
Przyjęcie, że właściwym uzupełnieniem tej luki jest powierzenie kompetencji do powołania sędziów-członków KRS Sejmowi stoi w sprzeczności z faktem, że ustawodawca konstytucyjny tam, gdzie to zamierzył, wyraźnie tę kompetencję Sejmowi przyznał (art. 187 ust. 1 pkt 3). Rozumując a contario, skoro w art. 187 ust. 1 pkt 3 kompetencja do wyboru określonej liczby członków KRS została Sejmowi przyznana expressis verbis, nie można przyjąć, że jest ona dopuszczalna także w art. 187 ust. 1 pkt 2. Gdyby tak było, racjonalny językowo ustawodawca konstytucyjny przyznałby tę kompetencję Sejmowi wprost.
Podsumowując, rozwiązanie przyjęte w Projekcie jest zatem niezgodne
z Konstytucją RP, ponieważ ustawowe przyznanie Sejmowi kompetencji do wyboru sędziów-członków KRS narusza regulację art. 187 ust. 1 pkt 2, w związku
z art. 10, art. 173 i art. 186 Konstytucji RP, w szczególności przez to, iż narusza fundamentalną dla naszego ustroju zasadę podziału i równowagi władz.
b) Przerwanie kadencji sędziów-członków KRS obecnie pełniących tę funkcję – ocena konstytucyjności proponowanych rozwiązań
Art. 6 Projektu, zgodnie z treścią uzasadniania, przewiduje, że:
„członek Krajowej Rady Sądownictwa, wybrany na podstawie przepisów dotychczasowych, pełni swoją funkcję do dnia rozpoczęcia wspólnej kadencji nowych członków Rady wybranych przez Sejm spośród sędziów na podstawie przepisów projektowanej nowelizacji”.
Przyjęte w tym przepisie rozwiązanie oznacza, że w momencie dokonania wyboru nowych sędziów-członków KRS na podstawie rozwiązań przewidzianych
w Projekcie, zakończeniu ulegnie kadencja obecnych sędziów-członków KRS.
Należy przypomnieć, że art. 187 ust. 3 Konstytucji RP stwierdza: „Kadencja wybranych członków Krajowej Rady Sądownictwa trwa cztery lata”. Kategoryczne sformułowanie tego przepisu w sposób oczywisty wskazuje, że kadencja członków KRS jest chroniona konstytucyjnie i nie może być skracana w drodze ustawy zwykłej. Ze względu na fakt, że niektórzy członkowie-sędziowie KRS są obecnie w trakcie kadencji, wejście w życie ustawy o treści objętej Projektem oraz zastosowanie
art. 6 oraz art. 7 spowodują przerwanie konstytucyjnie chronionej kadencji członków-sędziów KRS, ustalonej w art. 187 ust. 3 Konstytucji RP.
Trudno sobie wyobrazić uzasadnienie prawne dla tak oczywistego naruszenia regulacji konstytucyjnej, jak skrócenie kadencji członków-sędziów KRS przez ustawę zwykłą. Mimo to uzasadnienie do Projektu próbuje to robić. Jak się w nim wskazuje:
„projekt przewiduje, iż członkowie Rady wybierani spośród sędziów są wybierani na wspólną kadencję. Projektowane regulacje nie dotyczą przy tym określenia kadencji innych członków Rady, gdyż ich kadencja jest związana z okresem pełnienia funkcji, w związku z pełnieniem której są wybierani lub powoływani do Rady”.
Można rozumieć z tego fragmentu, że konieczność przerwania kadencji obecnych członków-sędziów KRS wynika z faktu ich rzekomo wspólnej kadencji. Jak wskazuje się w uzasadnieniu, koncepcja tej wspólnej kadencji jest zaczerpnięta ponownie z rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt K 5/17, które, jak wskazano powyżej w niniejszej opinii, jest wadliwe ze względu na zasiadanie w składzie nieuprawnionych osób.
Nie poddając w tym momencie pod dyskusję koncepcji „wspólnej” kadencji członków KRS, trzeba wskazać, że nawet przyjęcie tej wątpliwej konstrukcji nie stoi na przeszkodzie, aby opóźnić wybór nowych członków KRS do momentu zakończenia czteroletniej kadencji obecnych członków, a następnie wybrać nowych członków. Fakt, że kadencje sędziów-członków KRS są nierównej długości także nie stoi na przeszkodzie takiemu rozwiązaniu. Wystarczające byłoby w tym zakresie wprowadzenie odpowiednich przepisów przejściowych, pozwalających obecnym członkom KRS na pełnienie swojej funkcji dla czasu zakończenia kadencji tego członka KRS, który został wybrany najpóźniej. Z pewnością ustawowe wydłużenie kadencji członków KRS ponad konstytucyjnie określone cztery lata z powodu okoliczności nadzwyczajnych byłoby bardziej zgodne z Konstytucją RP niż skrócenie konstytucyjnie chronionej kadencji.
Projektodawca ma świadomość poważnych wątpliwości konstytucyjnych, ponieważ próbuje uzasadniać przyjęte rozwiązanie nadzwyczajnymi okolicznościami. Jak czytamy w uzasadnieniu:
„Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt K 25/07, dopuścił możliwość skrócenia kadencji członków Krajowej Rady Sądownictwa pod warunkiem, że ustawodawca wskaże nadzwyczajne, konstytucyjnie uzasadnione okoliczności przyjętej regulacji, ponieważ tylko takie mogłyby ewentualnie uzasadniać złamanie zasady kadencyjności (podkreślenie w oryginale)”.
Jednocześnie projektodawca próbuje wykazać, że proponowane przerwanie kadencji członków KRS nie jest sytuacją bezprecedensową, ponieważ taki sam charakter ma przerwanie kadencji przewidziane w art. 14 obecnie obowiązującej ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa, a więc sytuacja wygaśnięcia mandatu członka KRS. Zestawianie obu sytuacji – ustawowego przerwania kadencji i ustawowego określenia zasad wygaśnięcia mandatu członka KRS – jest całkowicie nieuprawnione. Przewidziane w art. 14 obowiązującej ustawy o KRS przypadki wygaśnięcia mandatu członka KRS to przypadki związane ze śmiercią członka KRS, utratą przez niego lub nią statusu sędziego, ze zdarzeniami zależnymi w całości od jego lub jej woli (np. zrzeczenia się mandatu bądź zmiany stanowiska), ewentualnie
z działaniami osób trzecich, przed którymi chronią członka KRS inne przepisy
(np. przeniesienie w stan spoczynku). Z żadnym z tych zdarzeń nie można porównać ustawowego skrócenia kadencji członków KRS z powodu konieczności wybrania nowych członków według nowej procedury.
Nieprawdziwe jest więc twierdzenie zawarte w uzasadnieniu do Projektu
(s. 9), że proponowane rozwiązanie nie neguje zasady czteroletniej kadencji. Nie ma bardziej oczywistego naruszenia konstytucyjnego wymogu kadencji niż jej skrócenie ustawą zwykłą w trakcie jej trwania. W tym kontekście szczególnie nieprzekonujące jest twierdzenie również zawarte w uzasadnieniu Projektu, że:
„w sprzeczności z tą zasadą [zasadą czteroletniej kadencji] byłoby ustanowienie
w ustawie, np. trzyletniej kadencji”.
Stosując reductio ad absurdum, analogiczne myślenie powodowałoby konieczność przyjęcia, że ustawa skracająca kadencję konkretnego Prezydenta RP w trakcie jej trwania oraz zarządzająca nowe wybory prezydenckie nie naruszałaby
w opinii projektodawców zasady pięcioletniej kadencji prezydenckiej, o ile nie wprowadzałaby generalnej i abstrakcyjnej regulacji, zgodnie z którą kadencja Prezydenta RP byłaby na przykład trzyletnia. Przykład ten ukazuje, że rozumowanie przedstawione w uzasadnieniu dotyczące konstytucyjnej kadencji KRS jest całkowicie błędne.
Nie jest także przekonujące twierdzenie Projektodawców, że istnieją jakieś nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniają przerwanie kadencji KRS. W tym zakresie uzasadnienie projektu powołuje się na opinię zawierającą zdania odrębne członków Rady Legislacyjnej. Pomijając nawet to, że poważne wątpliwości budzi powoływanie się w tak poważnym przedłożeniu ustawowym na głos mniejszości jakiegokolwiek gremium, należy stwierdzić, że argumentacja przedstawiona w powołanej opinii jest całkowicie nieprzekonująca. Jak bowiem czytamy we fragmencie uzasadnienia do Projektu, powołującego się na wspomnianą opinię:
„W opinii wskazano, iż istotne zmiany w sposobie wyłaniania członków Krajowej Rady Sądownictwa są wyrazem demokratyzacji procesu wyboru i stanowią rozwinięcie zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Demokratyzacja ta stanowi niewątpliwie ważny interes publiczny stanowiący przesłankę uzasadniającą skrócenie kadencji osób piastujących mandat (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt K 25/07, i powołane tam orzecznictwo)”.
Konieczność demokratyzacji jakiegokolwiek procesu nie jest nigdy na tyle pilna, aby mogła uzasadniać rażące naruszanie wyraźnych przepisów konstytucyjnych. Demokratyzacja jest procesem ciągłym w tym sensie, że zawsze istnieje możliwość uczynienia danego procesu bardziej demokratycznym, na przykład przez wprowadzenie elementów demokracji bezpośredniej. Gdyby każdy stwierdzany przypadek niepełnej demokratyzacji miał uzasadniać naruszenie Konstytucji ze względu na potrzebę realizacji interesu publicznego, ponownie doprowadziłoby to do absurdu. Zmiana sposobu głosowania w wyborach powszechnych czy też modyfikacja okręgów wyborczych w celu „demokratyzacji” uzasadniałyby wtedy przerwanie kadencji organów wybieralnych i przeprowadzenie tych wyborów w nowy, bardziej demokratyczny sposób. W sposób oczywisty takie myślenie prowadziłoby do zanegowania istoty jakichkolwiek gwarancji konstytucyjnych.
Podsumowując, nie ulega wątpliwości, że rozwiązania zawarte w art. 6 i 7 Projektu prowadzą do przerwania konstytucyjnie chronionej kadencji członków KRS
i z tego powodu są rażąco sprzeczne z art. 187 ust. 3 Konstytucji RP.
c) Inne postanowienia Projektu
Omawiany Projekt zawiera również regulacje dotyczące sposobu funkcjonowania KRS oraz zwiększenia przejrzystości jej funkcjonowania, na przykład regulacje dotyczące obiegowego podejmowania decyzji przez KRS, regulacje w zakresie zespołów oceniających indywidualnie kandydatów na sędziów, regulacje przewidujące internetową transmisję obrad KRS, czy regulacje ustalające zakres informacji przekazywanych Prezydentowi RP wraz z przedstawianiem kandydata na sędziego. Regulacje te nie budzą wątpliwości konstytucyjnych.
Spośród powyżej niewymienionych przepisów warto także omówić jeszcze kilka regulacji, których kształt wpływa bezpośrednio na efektywność funkcjonowania KRS jako organu konstytucyjnego stojącego na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Wynika to z faktu, że sytuacja, w której dana regulacja w procesie stosowania doprowadza do nieefektywności działania organów konstytucyjnych, może stanowić naruszenie Konstytucji RP ze względu na wskazany w Preambule Konstytucji wymóg rzetelności i sprawności działania instytucji państwowych. Te regulacje, co do których istnieje podejrzenie, że będą nieefektywne, zostały omówione w kolejnej sekcji niniejszej opinii.
5. Ocena efektywności działania KRS jako organu odpowiedzialnego za niezależność sądownictwa po ewentualnym wejściu w życie Projektu
Biorąc pod uwagę określony w art. 186 ust. 1 Konstytucji RP cel funkcjonowania KRS, jakim jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, omawiany Projekt należy ocenić z punktu widzenia efektywności wprowadzanych rozwiązań, w szczególności ich wpływu na realizację celu wskazanego w art. 186.
Podstawowym skutkiem ewentualnego wejścia w życie Projektu będzie uzyskanie przez Sejm RP politycznego wpływu na kształtowanie składu KRS, a tym samym uzyskanie politycznego wpływu na nominacje sędziowskie, za które KRS instytucjonalnie odpowiada. Nie ma w tym zakresie istotnego znaczenia fakt, że w pierwszym etapie wyborów członków KRS decyzja Sejmu RP będzie podejmowana większością 3/5 głosów, której osiągnięcie wymaga kompromisu uzyskanego ponad ugrupowaniami politycznymi funkcjonującymi w parlamencie. Ze względu na przewidywany drugi etap wyborów, w którym w obecnym stanie Projektu przewiduje się głosowanie „jeden poseł – jeden głos”, oraz ze względu na oczywistą praktyczną trudność w osiągnięciu ponadpartyjnego kompromisu co do kandydatów, jest jasne, że wybór sędziów-członków KRS będzie się efektywnie odbywał w drugim etapie. Oznacza to, że skład KRS w zakresie sędziów-członków KRS będzie odzwierciedleniem preferencji politycznych reprezentowanych w Sejmie RP. Taki efekt stosowania ustawy doprowadzi do uzyskania przez rządzącą większość wpływu na powoływanie większości sędziów-członków KRS.
Należy zwrócić uwagę, że w przewidzianym Projekcie sposób selekcji kandydatów, spośród których Sejm RP będzie wybierał sędziów-członków KRS, oraz określenie stawianych kandydatom wymogów, przy odpowiednim praktycznym ukształtowaniu procedury powołania, może prowadzić do dalszych negatywnych skutków zwiększających polityczny wpływ na funkcjonowanie KRS. Projekt przewiduje możliwość zgłoszenia kandydata na sędziego-członka KRS przez 2000 obywateli bądź 25 sędziów. Progi te są na tyle niskie, że umożliwiają zgłoszenie właściwie każdej osoby posiadającej status sędziego, a tym samym w żaden sposób nie zapewniają reprezentatywności zaproponowanych kandydatów dla środowiska,
z którego się wywodzą.
Jednocześnie wymóg stawiany kandydatom, którym jest posiadanie statusu sędziego, pozwala na przedstawienie jako kandydatów, a następnie wybranie do KRS sędziów, którzy są obecnie oddelegowani do pracy w Ministerstwie Sprawiedliwości. Sędziowie ci nie utracili statusu sędziów, mimo że ze względu na wymogi związane z podziałem władz nie orzekają. Sędziów oddelegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości jest obecnie 162, co pozwala tej grupie sędziów po pierwsze zaproponować (także spośród swojego grona) sześciu kandydatów do KRS. Grupa ta jest na tyle liczna, że stanowi grono, z którego można także wyselekcjonować wszystkich sędziów-członków KRS, których chciałaby powołać większość sejmowa. W ten sposób dojść może do sytuacji, w której wybrani do KRS zostaną sędziowie, którzy ze względu na brak niezawisłości nie mogą orzekać, będą jednak mogli być odpowiedzialni za selekcję kandydatów na sędziów mogących orzekać. Trudno o bardziej sprzeczną z celem funkcjonowania KRS konsekwencję.
Zwraca uwagę także fakt niezwykle słabego podkreślenia w Projekcie konieczności reprezentatywności sędziów wybieranych do KRS w stosunku do struktury sądów polskich. Mimo że Projekt wielokrotnie podkreśla konieczność zapewnienia tej reprezentatywności i czyniąc z tej konieczności argument za przerwaniem konstytucyjnie określonej kadencji obecnej KRS, wymóg reprezentatywności, zawarty w art. 9a ust. 2 ustawy zmienianej przez Projekt, sformułowany jest niezwykle słabo. Jak bowiem czytamy w tym przepisie:
„Dokonując wyboru, o którym mowa w ust. l, Sejm, w miarę możliwości, uwzględnia potrzebę reprezentacji w Radzie sędziów poszczególnych rodzajów i szczebli sądów”.
Jak wyjaśnia się w uzasadnieniu Projektu, sformułowanie „w miarę możliwości” wynika z faktu, że możliwość zapewnienia pełnej reprezentatywności poszczególnych rodzajów i szczebli sądów wynika z reprezentatywności zgłoszonych kandydatów. Argument ten jest nieprzekonujący z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, zasady zgłaszania kandydatów zawarte w Projekcie w żaden sposób nie próbują zapewnić reprezentatywności kandydatów, choć mógłby to robić na przykład przez odpowiednie określenie sposobu wyłaniania kandydatów przez poszczególne szczeble i rodzaje sądów. Po drugie, sformułowanie „w miarę możliwości” jest nieostre i nie zawiera żadnego odniesienia do tego, że wskazana „możliwość” jest limitowana tylko charakterem zgłoszonych kandydatów. W procesie stosowania tego przepisu może się okazać, że mimo zgłoszenia kandydatów reprezentujących poszczególne szczeble i rodzaje sądów Sejm RP dokona wyboru niereprezentatywnego, argumentując, że brak możliwości zapewnienia reprezentatywności wynika z innych powodów niż charakter zgłoszonych kandydatów.
Należy także wskazać, że wprowadzana przez Projekt procedura wyboru sędziów-członków KRS może okazać się nieefektywna czasowo. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy w brzmieniu proponowanym przez Projekt, Marszałek może dokonać obwieszczenia o procedurze zgłaszania kandydatów do KRS na 90 dni przed upływem kadencji członków KRS wybieranych spośród sędziów. Jednocześnie
art. 11d ust. 1 ustawy w brzmieniu proponowanym przez Projekt przewiduje, że drugi etap wyboru sędziów-członków KRS, rozpoczynający się w przypadku niemożności ich wyboru większością 3/5 (co jest, jak wskazano bardzo prawdopodobne, ze względu na brak ponadpartyjnej zgody na powołanie kandydatów) rozpoczyna się dopiero po 90 dniach od momentu dokonania obwieszczenia, o którym mowa w art. 11a ust. 1 ustawy. Oznacza to, że drugi etap może dopiero rozpoczynać się w momencie, gdy upłynęła już kadencja wcześniej wybranych sędziów-członków KRS, a przecież Projekt przewiduje, że także i ten etap może nie przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci wyboru wszystkich sędziów-członków KRS. Wprawdzie art. 9a ust. 3 in fine wydłuża kadencję sędziów-członków KRS do czasu wyboru ostatniego nowego członka KRS, jednak nie zmienia to faktu, że samo ukształtowanie terminów dokonywania wyboru sędziów-członków KRS w Projekcie zakłada opóźnienie w dokonaniu wyboru zamiast takiemu opóźnieniu zapobiegać.
Podsumowując, proponowane przez Projekt rozwiązania legislacyjne doprowadzą w praktyce ich stosowania do zapewnienia politycznego wpływu większości sejmowej na proces powoływania sędziów-członków KRS, ze względu na praktyczną nierealność wyboru ponadpartyjnego, dokonanego kwalifikowaną większością 3/5 głosów. Jest także prawdopodobne, że rozwiązania te nie zapewnią reprezentatywności wybranych do KRS osób dla środowiska sędziowskiego, ponieważ Projekt nie zawiera żadnych postanowień gwarantujących tę reprezentatywność, mimo że jej zapewnienie uzasadnia rzekomo przerwanie kadencji obecnych członków KRS wybieranych spośród sędziów. Określenie wymogów stawianych podmiotom mogącym zgłaszać kandydatów oraz samym kandydatom umożliwia wybranie do KRS sędziów delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości, którym nie przysługuje przymiot niezawisłości, a samo ukształtowanie terminów dokonywania wyborów będzie w praktyce prowadzić do opóźnienia w dokonaniu tego wyboru.
Z powyższych względów funkcjonowanie omawianych rozwiązań legislacyjnych w praktyce może prowadzić do naruszenia zasady sprawności działania instytucji publicznych, przewidzianej w Preambule Konstytucji RP, a także – ze względu na efektywne zapewnienie większości sejmowej kontroli nad wyborem sędziów-członków KRS, a szczególnie w przypadku dokonania wyboru do KRS sędziów oddelegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości – może prowadzić do naruszenia art. 10 Konstytucji RP, formułującego zasadę podziału i równowagi władz.