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Timestamp: 2019-02-18 05:17:43
Document Index: 339500904

Matched Legal Cases: ['Art. 36', 'Art. 6', 'Art. 98', '§ 3', 'Art. 36', 'Art. 196', 'Art. 36', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 36', 'Art. 36', 'Art. 36', 'Art. 8', 'Art. 36', 'Art. 8', 'Art. 36', 'Art. 36', 'Art. 33', 'Art. 8', 'Art. 36', 'Art. 8', 'Art. 36', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 36', 'BGE', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 4', 'BGE', 'BGE', 'Art. 36', 'Art. 196', 'Art. 36', 'Art. 8', 'Art. 156', 'Art. 159', 'Art. 159', 'Art. 157']

2A.353/2003 03.06.2004
2A.353/2003 /bmt
I.________, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwältin Dr. iur. Isabelle Häner,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Beschluss des Obergerichts des Kantons Zürich, Verwaltungskommission, vom 20. Juni 2003.
I. ________ erwarb am 9. Dezember 1998 das zürcherische Fähigkeitszeugnis für den Rechtsanwaltsberuf. Seit dem 1. März 1999 ist sie in den Diensten der C.________-Gruppe tätig und übernahm gemäss Arbeitsvertrag mit der C.________ Rechtsschutz AG vom 15. Oktober 1999 per 1. Januar 2000 im Rahmen eines unbefristeten Arbeitsverhältnisses eine Aufgabe als juristische Mitarbeiterin im Bereich Rechtsdienst Zürich. I.________ führt in eigenem Namen als Rechtsanwältin Mandate, wobei sie insbesondere Kunden ihrer Arbeitgeberin in gerichtlichen Verfahren vertritt.
Nachdem am 1. Juni 2002 das Bundesgesetz vom 23. Juni 2000 über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte (Anwaltsgesetz, BGFA; SR 935.61) in Kraft getreten war, stellte I.________ am 30./31. August 2002 bei der Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte im Kanton Zürich (nachfolgend: Aufsichtskommission) gestützt auf Art. 36 BGFA das Gesuch um Eintragung in das kantonale Anwaltsregister, wobei sie ausdrücklich darauf hinwies, dass sie den Anwaltsberuf als Arbeitnehmerin der C.________ Rechtsschutz AG ausübe. Dem Gesuch waren nebst Arbeitsverträgen auch eine nicht datierte Vereinbarung über die Unabhängigkeit der angestellten Anwälte der C.________-Rechtsschutz bei der Ausübung von persönlichen Mandaten sowie eine Zusatzvereinbarung vom 21. August 2002 zum Arbeitsvertrag mit der C.________ Rechtsschutz AG über die Unabhängigkeit der dort angestellten Anwältinnen beigelegt. Mit Beschluss vom 5. September 2002 lehnte die Aufsichtskommission das Gesuch ab.
I.________ erhob am 21. Oktober 2002 gegen diesen Beschluss Rekurs bei der Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich. Am 20. Juni 2003 hiess die Verwaltungskommission des Obergerichts den Rekurs teilweise gut (Abweisung hinsichtlich des Begehrens, den Rekurs zur Behandlung an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zu überweisen) und wies die Aufsichtskommission an, I.________ in das kantonale Anwaltsregister einzutragen.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 28. Juli 2003 beantragt der Zürcher Anwaltsverband dem Bundesgericht, den Beschluss der Verwaltungskommission vollumfänglich aufzuheben und das Eintragungsgesuch von I.________ endgültig abzuweisen. Die Beschwerdegegnerin I.________ beantragt Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Beschwerdeführers. Die Verwaltungskommission des Obergerichts und die Aufsichtskommission haben auf Vernehmlassung verzichtet. Das Bundesamt für Justiz verweist auf seine Stellungnahmen in früheren Verfahren.
1.1 Die Beschwerdegegnerin hat im vorinstanzlichen Verfahren bestritten, dass es sich bei der Verwaltungskommission des Obergerichts um eine unabhängige richterliche Behörde im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK handle. Obwohl sie nach der zweitinstanzlichen Gutheissung ihres Eintragungsgesuchs auch insofern nicht (mehr) beschwert ist, hat sich das Bundesgericht mit der Frage zu befassen, da die Kantone gemäss Art. 98a OG richterliche Behörden als letzte kantonale Instanzen bestellen müssen, soweit gegen deren Entscheide unmittelbar die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig ist.
Die Beschwerdegegnerin hegte weiter Zweifel an der Unabhängigkeit der Verwaltungskommission, weil diese gleich wie die Aufsichtskommission organisatorisch ins Obergericht eingebunden ist. In ihrem Rekurs vom 21. Oktober 2002 an die Vorinstanz ist von der Verknüpfung der funktionellen und personellen Zuständigkeit die Rede. Was die Beschwerdegegnerin dort dazu ausgeführt hat (insbesondere Ziff. I/9 S. 4), genügt nicht, um auf das Fehlen der Unabhängigkeit der Verwaltungskommission gegenüber der Aufsichtskommission zu schliessen. Wohl wirken im Eintragungsverfahren bei der Aufsichtskommission nebst einem Rechtsanwalt zwei Oberrichter mit (§ 3 Abs. 3 Satz 2 AnpVO BGFA) und wird anschliessend der Eintragungsbeschluss im Rekursverfahren durch ein aus Oberrichtern zusammengesetztes Gremium überprüft. Es genügt jedoch, dass beim Rekursentscheid der Verwaltungskommission kein Oberrichter mitwirkt, der auch schon bei der Aufsichtskommission über das Eintragungsbegehren mitentschieden hat. Dass Richter den Entscheid eines Gremiums zu überprüfen haben, an dessen Fällung Personen mitgewirkt haben, mit denen zusammen sie in derselben Kollegialbehörde als Richter tätig sind, vermag für sich allein noch nicht Befangenheit zu bewirken und zum Verlust der Unabhängigkeit zu führen; anders als eigentliche Freundschaft genügt Kollegialität hiefür nicht, wobei ohnehin zu beachten ist, dass die Verwaltungskommission nicht über persönliche Belange der Mitglieder der Aufsichtskommission befindet. Insbesondere nicht ins Spiel kommt der Gesichtspunkt der Vorbefassung, auch nicht derjenige der institutionellen Unterordnung. Sofern nicht im Einzelfall zusätzliche Elemente hinzutreten, die angesichts der konkreten Konstellation objektiv nachvollziehbare Zweifel an der Unbefangenheit einzelner Mitglieder der Verwaltungskommission aufkommen lassen, was mit einem Ausstandsbegehren geltend zu machen wäre, kann die Verwaltungskommission daher grundsätzlich als unabhängige richterliche Behörde betrachtet werden. Diese Erkenntnis wird nicht durch den Umstand erschüttert, dass im zu revidierenden kantonalen Anwaltsgesetz offenbar vorgesehen werden soll, dass gegen in Anwendung des eidgenössischen Anwaltsgesetzes ergangene Anordnungen Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben werden könne.
2.2 Die Aufsichtskommission verweigerte der Beschwerdegegnerin den Eintrag ins kantonale Anwaltsregister mit der Begründung, dass sie die Voraussetzungen nach Art. 36 BGFA nicht erfülle. Begründet wurde dies damit, dass sie anhand der von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien für die Beurteilung der Unabhängigkeit angestellter Anwälte in den anderen Kantonen nach Art. 196 Ziff. 5 BV keine Berufsausübungsbewilligung erhalten hätte, dass die Ergänzung des Arbeitsvertrags vom 21. August 2002 an den für die Anwendung von Art. 36 BGFA massgeblichen Verhältnissen vor dem 1. Juni 2002 nichts ändere und dass auch mit dieser Ergänzung die Voraussetzungen für die Eintragung gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. d und Art. 8 Abs. 2 BGFA nicht erfüllt seien. Auch die Verwaltungskommission des Obergerichts nimmt an, dass die Beschwerdegegnerin die Voraussetzung der Unabhängigkeit nach geltendem Recht nicht erfülle. Sie geht indessen davon aus, dass die Beschwerdegegnerin gestützt auf eine eingereichte vertragliche Abrede, die zwar nicht datiert, jedoch zweifellos vor dem 1. Juni 2002 abgeschlossen worden sei, nach der "liberalen" Zürcher Praxis nicht nur im Kanton Zürich, sondern gestützt auf das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM; SR 943.02) auch in andern Kantonen eine Zulassung erhalten hätte; die Voraussetzungen für einen Eintrag der Beschwerdegegnerin ins Anwaltsregister nach Art. 36 BGFA seien daher erfüllt. Auch die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass sie den Registereintrag gestützt auf Art. 36 BGFA bzw. das Binnenmarktgesetz beanspruchen könne.
Der Beschwerdeführer geht demgegenüber davon aus, dass die Übergangsbestimmung von Art. 36 BGFA es nicht erlaube, einen Anwalt ins Register einzutragen, wenn dieser dem Unabhängigkeitserfordernis gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA nicht genüge. Er hält dafür, dass die Beschwerdegegnerin angesichts ihrer Anstellung bei einer Rechtsschutzversicherung nicht in der Lage sei, den Anwaltsberuf unabhängig auszuüben. Es ist vorab zu prüfen, wie es sich damit verhält, entfiele doch die Notwendigkeit einer Auseinandersetzung mit der Übergangsbestimmung von Art. 36 BGFA, wenn der Eintrag nach geltendem Recht zu bewilligen wäre.
Was insbesondere eine Vertretung von Kunden des Arbeitgebers betrifft, liegt es auf der Hand, dass Interessen und über den Einzelfall hinausgehende Strategien des Arbeitgebers sich auf die Art der Mandatsausübung, die von einem weisungsgebundenen Angestellten wahrgenommen wird, auswirken könnten. Die Gefahr entsprechender Einflussnahme des Arbeitgebers kann grundsätzlich auch mit einem wie auch immer ausgestalteten Arbeitsvertrag nicht wegbedungen werden, und die gesetzliche Vermutung für das Fehlen der Unabhängigkeit lässt sich für derartige Mandate nicht widerlegen; die Ausführungen der Beschwerdegegnerin über die Interessenlage von Arbeitgeber, Anwalt und Klient im Falle von Rechtsschutzversicherungen ändern an dieser Einschätzung nichts.
Die Beschwerdegegnerin will den Registereintrag für eine Anwaltstätigkeit erwirken, die insbesondere darin besteht, für Kunden ihrer Arbeitgeberin, einer Rechtsschutzversicherung, Mandate im Monopolbereich zu führen. Dafür fehlt ihr nach dem Gesagten die Unabhängigkeit gegenüber ihrer Arbeitgeberin, und da diese ihrerseits nicht im Register eingetragen ist, kann sie selber gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA nicht ins kantonale Anwaltsregister eingetragen werden. Der Registereintrag wäre somit höchstens gestützt auf Art. 36 BGFA möglich, wovon sie denn auch selber ausgeht.
In der bundesrätlichen Botschaft wird bezeichnenderweise einzig das Beispiel des Anwalts erwähnt, der ein Anwaltspatent erwerben konnte, ohne dass er ein mindestens einjähriges Praktikum absolvieren musste (BBl 1999 6070 f. zum zu Art. 36 BGFA gewordenen Art. 33 des Entwurfs). Gedacht wurde auch an die Berner Fürsprecher, die ihr Patent nach der alten Regelung noch erwarben, ohne ihre Ausbildung - formell - mit einem Lizenziat abgeschlossen zu haben (Lucien W.Valloni/ Marcel C. Steinegger, Bundesgesetz über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte, Gesetzesausgabe mit Einführung, Zürich Basel Genf 2002, S. 64 FN 126). Es handelt sich dabei um fachliche Voraussetzungen. In der Literatur gilt soweit ersichtlich als unbestritten, dass jedenfalls derjenige Anwalt, der die - persönlichen - Voraussetzungen gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. a-c BGFA nicht erfüllt, sich nicht auf Art. 36 BGFA berufen kann. Was das Erfordernis der Unabhängigkeit gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA betrifft, wird zum Teil die Meinung vertreten, dass auf Grund einer hinsichtlich angestellter Anwälte liberalen kantonalen Praxis bisher zugelassene Anwälte gestützt auf Art. 36 BGFA ins Register eingetragen werden müssten, selbst wenn sie die restriktivere Eintragungsvoraussetzung gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA nicht erfüllten (klar in dem Sinne Hans Nater, Steiniger Weg zur Harmonisierung des Anwaltsrechts in der Schweiz, in: SJZ 2002 S. 362 ff., S. 364; in der Tendenz ähnlich Isaak Meier, Bundesanwaltsgesetz: Probleme in der Praxis, in: Plädoyer 2000 Heft 5 S. 30 ff., S. 40, unter Hinweis auf die vom Autor allerdings wohl zu liberal eingeschätzte bisherige bundesgerichtliche Praxis). Gegenteiliger Auffassung ist Beat Hess (Umsetzung des Bundesgesetzes über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte [BGFA] durch die Kantone, SJZ 2002 S. 485 ff., S. 493 f.); er erachtet es als ausgeschlossen, dass angestellte Anwälte, die auf Grund der in Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA zum Ausdruck kommenden Vermutung nicht als unabhängig gelten, übergangsrechtlich zu einem Registereintrag gelangen können. Diese Auffassung trifft zu: Das Erfordernis der anwaltlichen Unabhängigkeit wird nicht nur im neuen Anwaltsgesetz, sondern wurde bereits vor dessen Inkrafttreten als zentrale Voraussetzung für die Berufsausübung (insbesondere im Monopolbereich) betrachtet. Mit der vom Gesetzgeber getroffenen Lösung wird das Unabhängigkeitsgebot mithin nicht neu eingeführt, sondern es wird bloss klargestellt, dass bei angestellten Anwälten grundsätzlich eine (widerlegbare) Vermutung für das Fehlen der Unabhängigkeit besteht. Mit der grossen Bedeutung des Unabhängigkeitsgebots nicht zu vereinbaren wäre, wenn ein Rechtsanwalt den Registereintrag beanspruchen und damit das Recht erwirken könnte, in der ganzen Schweiz vor Gerichten aufzutreten, ohne mit den erforderlichen Angaben und Unterlagen die erwähnte Vermutung widerlegt zu haben bzw. widerlegen zu können. Es ist kein einleuchtender Grund ersichtlich, Art. 36 BGFA - über dessen Wortlaut hinaus - eine derart weitgehende Wirkung beizumessen (BGE 130 II 87 E. 8.2 S. 109 f.).
Die Beschwerdegegnerin äussert sich in diesem Zusammenhang ausführlich zum Binnenmarktgesetz. Dessen Freizügigkeitsbestimmungen schliessen Beschränkungen des freien Marktzugangs für Auswärtige nicht vollständig aus, nämlich dann nicht, wenn diese gleichermassen auch für ortsansässige Personen gelten, zur Wahrung überwiegender öffentlicher Interessen unerlässlich und verhältnismässig sind (Art. 3 Abs. 1 BGBM). Als überwiegende öffentliche Interesse fallen gemäss Art. 3 Abs. 2 lit. c BGBM unter anderem in Betracht die Lauterkeit des Handelsverkehrs und der Konsumentenschutz, und Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt sind gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. a BGBM insbesondere verhältnismässig, wenn die angestrebte Schutzwirkung nicht bereits durch die Vorschriften des Herkunftsorts erzielt wird. Im Zusammenhang mit der kantonsübergreifenden Tätigkeit von Anwälten hat das Bundesgericht zwischen den fachlichen Voraussetzungen (Fähigkeitsausweis) und den persönlichen Voraussetzungen unterschieden. Es hat festgestellt, dass nach der binnenmarktgesetzlichen Freizügigkeitskonzeption die Gleichwertigkeit von Fähigkeitsausweisen (s. Art. 4 BGBM) weitgehend ohne Einschränkung vermutet werde. Eine derartige Gleichwertigkeits-Vermutung anerkannte es an sich auch in Bezug auf die persönlichen Voraussetzungen, wobei es aber nicht ausschloss, dass Raum für eine Zulassungsüberprüfung und -beschränkung ausnahmsweise doch bestehen könne, wenn nämlich der Aufnahmekanton abweichende oder zusätzliche Erfordernisse aufstelle (BGE 125 II 56 E. 4 S. 61 f.). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bezüglich der Unabhängigkeit von Anwälten (s. Zusammenstellung in BGE 123 I 193) durfte bereits vor Inkrafttreten des eidgenössischen Anwaltsgesetzes bei angestellten Anwälten (so bei Arbeitnehmern von Rechtsschutzversicherungen) das Fehlen der Unabhängigkeit vermutet werden. Es kann daher nicht ohne weiteres angenommen werden, dass ein Kanton, der ansässigen angestellten Anwälten die Tätigkeit im Monopolbereich (insbesondere aus Gründen des Konsumentenschutzes) untersagte, gestützt auf das Binnenmarktgesetz hätte verpflichtet werden können, einen Anwalt aus einem Kanton mit "liberaler" Praxis für diese Tätigkeit zuzulassen. Die Frage bedarf hier aber keiner weiteren Abklärung. Ob und wieweit bisher zugelassene Anwälte im Sinne einer Besitzstandsgarantie den Eintrag ins Register verlangen können, beantwortet sich heute allein nach der Regelung von Art. 36 BGFA, welche durch ihren Hinweis auf Art. 196 Ziff. 5 BV klarerweise an das Kriterium des "Ausbildungsabschlusses", d.h. der fachlichen Ausbildung anknüpft und bereits zugelassene Anwälte nur in diesem Punkt von allfälligen verschärften Anforderungen ausnimmt.
4.3 Die Beschwerdegegnerin kann somit auch aus Art. 36 BGFA kein Recht auf Registereintrag ableiten.
Die bewilligte Eintragung der Beschwerdegegnerin ins kantonale Anwaltsregister verstösst mangels Nachweises der Unabhängigkeit gegen Bundesrecht. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich damit als begründet. Sie ist gutzuheissen und der angefochtene Beschluss aufzuheben.
Der Beschwerdeführer beantragt nicht nur, den angefochtenen Beschluss aufzuheben, sondern zusätzlich, das Eintragungsgesuch der Beschwerdegegnerin endgültig abzuweisen. Da ferner die Beschwerdegegnerin gestützt auf den angefochtenen Beschluss mittlerweile im Register eingetragen worden sein dürfte, stellt sich auch die Frage der Streichung des Eintrags.
Die Beschwerdegegnerin hat insbesondere im Hinblick auf die Möglichkeit, im Zusammenhang mit ihrer Anstellung stehende Mandate (Vertretung von Kunden der Arbeitgeberin) auszuüben, um den Registereintrag ersucht. Es steht aber nicht fest, ob sie allenfalls neben ihrer unselbstständigen Erwerbstätigkeit noch einer davon völlig unabhängigen Tätigkeit als freierwerbende Anwältin nachgehen und hiefür den Registereintrag erwirken will. Sollte sie nach nunmehriger Klärung der Rechtslage innert ihr anzusetzender kurzer Frist bei der Aufsichtskommission die notwendigen Angaben und Dokumente über geänderte Modalitäten der Berufsausübung als Anwältin vorlegen, könnte die Aufsichtskommission von einer Streichung absehen, sofern sie auf Grund der Prüfung solcher neuer Angaben zum Schluss kommen sollte, die Beschwerdegegnerin erfülle die Anforderungen gemäss Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA. Es kann daher bei der Aufhebung des angefochtenen Beschlusses sein Bewenden haben.
Entsprechend dem Verfahrensausgang sind die bundesgerichtlichen Kosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 156 OG). Zudem hat sie dem Beschwerdeführer die diesem durch das bundesgerichtliche Verfahren verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen (Art. 159 Abs. 1 und 2 OG). Über die Frage der Kosten und Parteientschädigung im kantonalen Rekursverfahren hat die Verwaltungskommission des Obergerichts selber neu zu entscheiden (vgl. Art. 159 Abs. 6 OG bzw. sinngemäss Art. 157 OG).
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen und der Beschluss der Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich vom 20. Juni 2003 aufgehoben.