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Timestamp: 2017-12-16 12:47:16+00:00
Document Index: 148451284

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 54', 'art. 55', 'art. 1', 'art. 54', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 7', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 6', 'art. 3', 'art. 10', 'art. 4', 'art. 54', 'art. 2', 'art. 54', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 54', 'art. 54', 'art. 13', 'art. 2', 'art. 54', 'art. 6', 'art. 10', 'art. 54', 'art. 55', 'art. 16', 'art. 16', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 17', 'art. 3', 'art. 12', 'art. 54', 'art. 4', 'art. 53', 'art. 1', 'art. 55', 'art. 54', 'art. 13', 'art. 19', 'art. 110', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 11', 'art. 4', 'art. 5', 'art. 14', 'art. 97', 'art. 1', 'art. 92']

Codici di comportamento	in "Il Libro dell'anno del Diritto"
di Francesco Merloni - Libro dell'anno del Diritto 2014
La recente legislazione anticorruzione (l. 6.11. 2012, n. 190) ha riscritto, al co. 44, art. 1, l’art. 54 del d.lgs. 30.3.2001, n. 165 prevedendo, come misura generale di prevenzione, l’adozione di nuovi codici di comportamento per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche, un codice nazionale e codici di ogni amministrazione pubblica. Il nuovo codice nazionale è stato emanato con il d.P.R. 16.4.2013, n. 62. I codici hanno un preciso rilievo giuridico, sono norme rilevanti ai fini della responsabilità disciplinare dei dipendenti, non sono norme solo deontologiche o “etiche”. La nuova disciplina prevede una parziale rilegificazione della materia della responsabilità disciplinare, che resta in gran parte affidata, per i dipendenti “contrattualizzati”, ai contratti collettivi. L’adozione dei codici di comportamento non impedisce l’adozione di codici etici e deontologici promossi dai dipendenti o da loro associazioni.
1. La ricognizione. L’incerta natura dei codici previgenti
2. La focalizzazione. Il nuovo codice 2.1 Contenuti e valore giuridico del nuovo codice 2.2 L’ambito di applicazione del Codice 2.3 I rapporti tra codice nazionale e codici di amministrazione
3. I profili problematici 3.1 Lacune nella fissazione dei doveri di comportamento 3.2 Mancata rilegificazione della responsabilità disciplinare 3.3 Adeguamento delle amministrazioni regionali e locali
Con la legge anticorruzione i codici di comportamento dei dipendenti pubblici diventano un importante strumento di prevenzione della corruzione. La nuova attenzione del legislatore ha quindi due motivazioni di fondo: da un lato la necessità di ridefinire i doveri di comportamento dei dipendenti pubblici; dall’altro la scarsa efficacia che avevano avuto i due Codici di comportamento sin qui adottati (nel 1994 e nel 20001).
Sotto il primo profilo la determinazione unitaria, in un “codice”, dei doveri di comportamento è strumento di diffusione della cultura dell’etica pubblica per tutti i dipendenti, anche perché la corruzione viene descritta, sempre più spesso, come fenomeno non solo diffuso (in molte amministrazioni), ma addirittura “sistemico” (in alcune amministrazioni si creano meccanismi di copertura reciproca di comportamenti corruttivi).
Sotto il secondo profilo si trattava di porre fine alle incertezze sull’effettivo valore giuridico dei codici adottati nelle pubbliche amministrazioni e sull’ambito di applicazione soggettivo dei codici, fin qui efficaci solo per la categoria generale dei dipendenti pubblici, cioè solo per i funzionari legati all’amministrazione da uno stabile rapporto di lavoro subordinato, con l’esclusione di soggetti che contribuiscono allo svolgimento di funzioni pubbliche pur non essendo funzionari dipendenti. Le incertezze erano legate allo stesso termine “codice”, adottato in occasione della privatizzazione del rapporto di lavoro. Con la privatizzazione, va ricordato, il nostro ordinamento ha abbandonato lo schema del rapporto di lavoro pubblico come rapporto a regime “speciale”, fondato sulla determinazione unilaterale dei suoi contenuti con strumenti pubblicistici, in primo luogo la legge, così come oggi avviene ancora nella gran parte dei paesi europei (soprattutto Francia e Germania, non a caso molto attenti a fissare, nella legge, elenchi molto dettagliati di doveri di comportamento dei funzionari pubblici2). Una volta intrapresa la strada della privatizzazione la conseguenza prima era il rinvio pieno alla contrattazione, collettiva e individuale, quale fonte per la fissazione sia dei doveri di comportamento sia della responsabilità disciplinare, con la previsione delle tipologie di sanzione applicabili in caso di violazione dei doveri e delle relative procedure. In realtà il nostro ordinamento non ha fatto pieno rinvio alla fonte contrattuale, ma ha previsto l’approvazione, in via unilaterale, di un “codice di comportamento” poi recepito nei contratti collettivi, i quali provvedevano anche alla disciplina della responsabilità disciplinare3. Ne è risultato un quadro normativo incerto e confuso, nel quale il Codice nazionale di comportamento si è limitato a stabilire una lista piuttosto succinta di doveri di comportamento, legati alla garanzia della prestazione lavorativa, mentre i contratti collettivi non hanno certo brillato nella ricerca di nuovi e ulteriori obblighi e doveri rilevanti a fini disciplinari. Il tutto aggravato dalla sciagurata prassi della sostanziale derubricazione della responsabilità disciplinare4, dimostrata dalle statistiche sui procedimenti disciplinari effettivamente avviati.
Il codice di comportamento non va, poi, confuso con i codici “etici” o “deontologici”, adottati in via spontanea da singole categorie di pubblici dipendenti (si considerino i medici, i magistrati e altri). Codici etici volti alla condivisione nelle categorie interessate di regole di comportamento, al fine di elevare gli standard etici di categoria, di promuoverne la credibilità e il prestigio; che svolgevano, e possono ancora svolgere, un utile ruolo di integrazione (mai di sostituzione), della determinazione giuridicamente rilevante (ai fini disciplinari) dei doveri di comportamento. Con i codici si possono “aggiungere” nuovi doveri, affidati allo spontaneo rispetto delle categorie e assistiti da sanzioni non giuridiche, ma non per questo meno efficaci, quali il discredito e l’isolamento che può subire colui che abbia violato il codice liberamente assunto come vincolante per l’intera categoria. I codici etici sono, quindi, esempi di soft law, in grado di integrare positivamente le norme giuridiche, necessariamente più rigide (e assistite da procedure di accertamento delle violazioni più garantiste).
A complicare il quadro vi erano, poi, i “codici di amministrazione”, di cui era difficile comprendere la natura e il valore giuridico, oscillando essi tra codici di comportamento rilevanti ai fini disciplinari e codici solamente etici o deontologici.
Ne risultavano quindi doveri generici perché poco significativi e penetranti ai fini del ripristino di una vera etica del funzionario pubblico; generici perché volti ad assicurare la sola prestazione lavorativa, trascurando i profili di imparzialità del funzionario5 (in servizio, ma anche nella vita privata, ad accrescerne il prestigio e l’apparenza di imparzialità); generici perché rivolti alla generale categoria dei pubblici dipendenti trascurando la specifica posizione di alcuni di essi (si pensi ai dirigenti, titolari in via esclusiva dell’adozione di atti amministrativi e di gestione e perciò in particolare tenuti a comportamenti imparziali).
Una situazione che aveva conosciuto una modesta modifica con la legislazione c.d. “Brunetta” (l. 4.3.2009, n. 15 e relativo decreto attuativo, il d.lgs. 27.10.2009, n. 150), che aveva provveduto, con l’introduzione, all’interno del d.lgs. n. 165/2001, di nuovi articoli (dal 55 al 55 novies) ad una parziale rilegificazione della disciplina di importanti contenuti della responsabilità disciplinare (procedimento disciplinare, rapporti con il procedimento penale, licenziamento disciplinare), salvo il rinvio ai contratti collettivi per la definizione della «tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni» (art. 55, co. 2), con l’obbligo per le amministrazioni di pubblicare sul proprio sito il «codice disciplinare, recante l’indicazione delle predette infrazioni e relative sanzioni6».
2. La focalizzazione. Il nuovo codice
La legge anticorruzione si pone come consapevole superamento dei limiti della disciplina previgente. La l. n. 190/2012, infatti, con l’art. 1, co. 447, ha riscritto per intero l’art. 54 del d.lgs. n. 165/2001, prevedendo da un lato un Codice generale (nazionale) di comportamento valido per tutte le amministrazioni pubbliche e, dall’altro, un codice, obbligatorio, per ciascuna amministrazione. Si punta a rivedere e arricchire la elencazione dei doveri di comportamento, ad ampliare l’ambito soggettivo di applicazione, a dare un preciso valore giuridico ai codici. La nuova disciplina sarà di seguito esaminata intorno agli aspetti centrali dei nuovi contenuti del codice nazionale (i nuovi doveri di comportamento), del loro valore giuridico, dei soggetti destinatari dei nuovi doveri, dei rapporti tra codice nazionale e codici di singola amministrazione.
2.1 Contenuti e valore giuridico del nuovo codice
Il codice stabilisce che il funzionario pubblico, qualunque sia la sua collocazione organizzativa e indipendentemente dalle competenze e dai compiti assegnati, ha dei «doveri minimi di diligenza, lealtà, imparzialità e buona condotta» che deve rispettare. Va rilevato il passaggio dalle «specificazioni esemplificative degli obblighi di diligenza, lealtà e imparzialità» di cui all’ art. 1 del Codice di comportamento del 2000 ai “doveri minimi”. Mentre i primi erano, appunto, delle esemplificazioni, i secondi sono doveri con diretto effetto sulla responsabilità disciplinare, direttamente attivabili.
La struttura del nuovo Codice, con i suoi 17 articoli, non appare molto diversa da quella del precedente del 2000. Le differenze si registrano nei contenuti dei doveri, a cominciare da una maggiore attenzione alla fissazione di precetti puntuali, dettagliati, che consente al funzionario non solo di avere indicazioni precise sui comportamenti da tenere, ma anche di collocarli nel quadro delle riforme amministrative più recenti. I principi costituzionali di buon andamento e di imparzialità vengono riletti come obblighi di condotta personale e come regole sullo svolgimento dell’azione amministrativa. Lo stesso vale per i principi di economicità, efficacia, efficienza, trasparenza, imparzialità e non discriminazione, comunicazione tra amministrazioni8; per i rapporti con il pubblico9, quanto ai doveri di massima informazione al cittadino, temperato da doveri di riservatezza, quanto al divieto di dichiarazioni pubbliche offensive nei confronti dell’amministrazione (che pregiudicano la fiducia del cittadino), quanto al rispetto di standard di qualità e quantità nell’erogazione di servizi pubblici.
In diretta attuazione della legge n. 190/201210 il Codice dedica un articolo (l’art. 4) alla disciplina dei «regali, compensi ed altre utilità», disciplina che comprende un divieto più specifico di astenersi dal chiedere «regali o altre utilità, neanche di modico valore», qualora questi provengano da soggetti interessati all’adozione di atti e provvedimenti di competenza dell’ufficio di appartenenza del funzionario11.
Va registrata, poi, una maggiore attenzione alla prevenzione di conflitti di interesse. Si considerino in questa direzione: a) il divieto di accettare «incarichi di collaborazione da soggetti privati che abbiano, o abbiano avuto nel biennio precedente, un interesse economico significativo in decisioni o attività inerenti l’ufficio di appartenenza» (art. 4, co. 6), che va letto in parallelo con il divieto di assunzione di incarichi presso questi soggetti anche successivamente alla cessazione del servizio (o dell’incarico)12; b) gli obblighi di comunicazione (degli interessi finanziari e dei conflitti di interesse, della propria appartenenza ad associazioni o della presenza di rapporti di collaborazione retribuiti nel triennio precedente) (art. 6); c) i doveri di astensione (art. 7).
Tra i doveri vengono richiamati in modo specifico quelli del pieno rispetto delle nuove norme in materia di prevenzione della corruzione (art. 8) e in materia di trasparenza (art. 9), mentre va segnalata l’attenzione alla “apparenza”. Il funzionario non deve solo comportarsi in modo imparziale, egli deve anche apparire come soggetto imparziale, che dà garanzie al cittadino (e in generale alla pubblica opinione). Il rispetto di alcuni comportamenti che può sembrare formale diviene, in questa prospettiva, sostanza, come nel caso dei doveri di astensione in situazioni di conflitto “anche potenziale” con interessi personali (art. 6, co. 3), del danno all’immagine (art. 3, co. 3, ma anche art. 10) o del fine di preservare «il prestigio e l’imparzialità dell’amministrazione» (art. 4, co. 7).
Veniamo ora al valore giuridico dei Codici. Per quello nazionale «la violazione dei doveri contenuti nel codice di comportamento, compresi quelli relativi all'attuazione del Piano di prevenzione della corruzione, è fonte diretta di responsabilità disciplinare. La violazione dei doveri è altresì rilevante ai fini della responsabilità civile, amministrativa e contabile» (art. 54, co. 3). La stessa conseguenza è espressamente prevista per i codici di singola amministrazione13. In tal modo è superato ogni dubbio residuo sulla natura solo etica o deontologica dei codici. La diretta applicazione di sanzioni disciplinari per violazione dei codici è confermata e rafforzata dalla disposizione dell’ultimo periodo del co. 3, secondo il quale «violazioni gravi o reiterate del codice comportano l'applicazione della sanzione di cui all'articolo 55-quater, comma 1», vale a dire del licenziamento “ex lege”, introdotto dal d.lgs. n. 150/2009 con riferimento ad una serie di ipotesi esplicitate nello stesso articolo 55 quater, essenzialmente legate a violazioni, ritenute particolarmente gravi, di doveri di diligenza e prestazione lavorativa14.
I codici, quindi, hanno da un lato un autonomo rilievo, anche indipendentemente dall’attivazione dell’azione disciplinare15, e i doveri in essi stabiliti preesistono e non sono modificabili dai contratti collettivi; d’altro lato, però, restano confermati gli incerti rapporti tra codici e disciplina della responsabilità disciplinare fissati con il d.lgs. n. 165/2001, dopo le modifiche del 2009. La disciplina della responsabilità disciplinare rimane affidata ai contratti collettivi, ma solo quanto all’individuazione delle sanzioni e dei procedimenti disciplinari (nel rispetto dei principi contenuti negli artt. da 55 a 55 novies del d.lgs. n. 165/2001).
2.2 L’ambito di applicazione del Codice
Il d.P.R. n. 62/2013 si preoccupa (art. 2) anche di precisare l’ambito di applicazione della nuova disciplina, sia quanto alle amministrazioni sia quanto alle categorie di personale. Le amministrazioni tenute ad applicare il codice nazionale coincidono con le amministrazioni tenute ad adottare un proprio codice ai sensi dell’art. 54, co. 5. L’ambito è definito con il tradizionale riferimento alle amministrazioni di cui all’art. 1, co. 2, del d.lgs. n. 165/2001, che comprende tutti gli enti pubblici, inclusi tutti gli enti territoriali (a includere anche le Regioni a statuto speciale, i loro enti funzionali e i loro enti locali provvede il co. 4 dell’art. 2). Quanto alle categorie di personale il codice trova applicazione per tutti i dipendenti pubblici, quelli privatizzati (cui fa riferimento il co. 1 dell’art. 2) e quelli non privatizzati (co. 2). Per i primi si stabilisce tra codice e fonti di autonomia contrattuale il rapporto già indicato. Per i secondi la fissazione dei doveri contenuta nel codice ha valore di principio e dovrà trovare applicazione in termini di responsabilità disciplinare secondo le norme unilaterali pubblicistiche adottate per le diverse amministrazioni. Una speciale posizione è fissata dalla l. 30.12.2010, n. 240 per i docenti e ricercatori universitari per i quali le norme del codice vanno armonizzate con i “codici etici” di ciascuna università. Per i magistrati e gli avvocati dello Stato, lo stesso art. 54 prevede uno speciale regime di codificazione, che pone queste categorie al di fuori del campo di applicazione del codice nazionale.
Due le novità significative quanto ai destinatari dei doveri di comportamento fissati dal d.P.R. n. 62/2013: a) la specifica attenzione ai doveri dei dirigenti amministrativi, cui la legge (il nuovo art. 54, co. 1) impone di dedicare una speciale sezione del nuovo Codice nazionale; b) l’estensione a soggetti che non sono dipendenti pubblici, ma concorrono, spesso in modo significativo, allo svolgimento di funzioni pubbliche.
Quanto ai dirigenti (e alle figure ad essi equiparate16) il Codice non prevede una vera e propria sezione, ma dedica ad essi un apposito articolo (l’art. 13) che cerca, senza brillare troppo, di trovare doveri ulteriori e specifici17: obblighi più penetranti di dichiarazione sulla propria posizione personale all’atto dell’assunzione dell’incarico, ma soprattutto doveri, ancora abbastanza generici, relativi alla gestione del personale, quali l’adozione di un «adeguato comportamento organizzativo», la cura del «benessere organizzativo», l’attenzione all’aggiornamento del personale ed all’inclusione, l’equa ripartizione dei carichi di lavoro, la valutazione imparziale del personale, la sollecita attivazione della responsabilità disciplinare. Il dirigente è anche un attivo collaboratore nella segnalazione di illeciti penali e nella protezione del dipendente che li segnali.
I soggetti non pubblici dipendenti cui si estendono i doveri del Codice sono individuati, con formulazioni non sempre felici (e non coordinate con le definizioni adottate in altri provvedimenti attuativi della l. n. 190/201218), dall’art. 2, co. 3: a) «tutti i collaboratori o consulenti, con qualsiasi tipologia di contratto e a qualsiasi titolo, ai titolari di organi e di incarichi negli uffici di diretta collaborazione delle autorità politiche»; b) i «collaboratori a qualsiasi titolo di imprese fornitrici di beni o servizi e che realizzano opere in favore dell’amministrazione». In assenza del rapporto di lavoro subordinato, lo strumento per l’estensione dei doveri del Codice è l’inserimento di clausole di risoluzione o decadenza dal rapporto negoziale nei contratti che legano l’amministrazione o direttamente ai soggetti destinatari (come nel caso delle collaborazioni e delle consulenze) o all’impresa fornitrice19.
2.3 I rapporti tra codice nazionale e codici di amministrazione
I codici di amministrazione hanno lo scopo di identificare ulteriori doveri di comportamento, in rapporto alle specifiche funzioni attribuite e alla relativa organizzazione. Il codice nazionale costituisce, pertanto, una base “minima” di doveri, integrabile dalle singole amministrazioni. Il codice di singola amministrazione può contenere nuovi doveri di carattere generale, ma anche nuovi doveri specifici, stabiliti con riferimento a particolari aree di attività (nelle aree più esposte al rischio di comportamenti impropri). Questo codice si caratterizza, quindi, per un approccio concreto, mirato, che consenta al dipendente di comprendere con facilità il comportamento eticamente e giuridicamente adeguato nelle diverse situazioni critiche. In questa prospettiva esso non dovrebbe riprodurre alla lettera i contenuti del Codice nazionale20, ma dare questo come vigente e vincolante e rendere chiaro per i propri funzionari, anche con soluzioni grafiche adeguate, quali sono le disposizioni del Codice nazionale da rispettare così come contenute nel d.P.R. n. 62/2013, quali disposizioni del Codice nazionale sono da ritenersi sostituite da nuove disposizioni (più rigorose), quali disposizioni siano da ritenersi nuove e aggiuntive rispetto al Codice nazionale.
Il Codice di singola amministrazione si rivela, quindi, strettamente legato al Piano triennale per la prevenzione della corruzione (“PTPC”) che tutte le amministrazioni pubbliche devono approvare ai sensi della l. n. 190/201221. Se il PTPC è lo strumento di analisi dei procedimenti amministrativi, in particolare nelle aree di attività più esposte a rischio di corruzione, tra le misure concrete di contrasto, oltre alla revisione delle procedure, ai controlli, alla trasparenza, vi sono gli specifici doveri di comportamento dei funzionari addetti a questi specifici procedimenti. Il PTPC, però, non coincide affatto con il codice di amministrazione, perché il suo ruolo sta proprio nella fissazione di misure organizzative puntuali, anche rivedibili e aggiornabili nel tempo, mentre i doveri di comportamento, anche se calibrati per specifiche aree di attività, sono destinati ad una validità di più lungo periodo.
Quanto alla procedura di formazione dei codici di amministrazione la legge (il nuovo art. 54, co. 5) si limita a prevedere che il Codice sia definito «con procedura aperta alla partecipazione». Va sottolineato che la stessa legge nulla dice sulla partecipazione in sede di formazione del Codice nazionale. Sia a livello nazionale che di singola amministrazione si coglie la volontà di ribadire il carattere unilaterale, non negoziale, del Codice. È il Governo nazionale, è la singola amministrazione, ad adottare il codice, senza una contrattazione con le sole organizzazioni sindacali. La procedura aperta alla partecipazione di cui al co. 5, quindi, comporta un processo di condivisione più larga del Codice, non limitata ai soli dipendenti pubblici (e alle loro organizzazioni sindacali), ma destinata a coinvolgere anche i cittadini, singoli o associati.
La disciplina relativi ai Codici di comportamento presenta, quindi, molti aspetti di sicura innovatività. Non mancano, però, lacune e difficoltà interpretative e attuative.
3.1 Lacune nella fissazione dei doveri di comportamento
Se il Codice prova ad innovare il regime dei doveri dei funzionari pubblici, estendendone l’ambito soggettivo di applicazione, nessuna regola di comportamento viene introdotta per i componenti degli organi politici (assemblee elettivi ed organi esecutivi, ai vari livelli di governo). È questa una lacuna già segnalata in via generale per la l. n. 190/2012, che espressamente si occupa dei funzionari amministrativi e non dei funzionari politici. La scelta serve a mantenere all’intervento normativo di prevenzione della corruzione una sua compattezza, ma rischia di rinviare a tempi indefiniti la fissazione di regole di condotta per i titolari di cariche politiche. Ciò ritarda ancora la considerazione dei doveri di condotta della unitaria nozione di funzionario pubblico imposta dalla lettura integrata della Costituzione (si vedano gli artt. 54, 97 e 98 Cost.22), ispirata alle numerose esperienze di altri paesi che, in forme diverse, hanno affrontato il tema23. Nella stessa amministrazione convivono organi di indirizzo (politici) e organi di gestione (amministrativi). Un comune patrimonio di doveri di comportamento, così come una distinta precisazione di doveri in rapporto alle diverse competenze attribuite, è indispensabile per la promozione della legalità, dell’imparzialità e del contrasto alla corruzione. Semmai, i primi ad essere vincolati a regole di etica pubblica dovrebbero essere proprio i componenti degli organi politici, destinati a dare un esempio, ad essere un sicuro punto di riferimento per tutta l’amministrazione nella quale operano.
Minori lacune riguardano i contenuti del Codice. Così è per la mancata conferma del dovere di chiarezza di linguaggio24, poco comprensibile se si considera l’attenzione alla trasparenza dello stesso Governo che emanava il d.P.R. n. 62/2013, con la quasi contestuale approvazione del d.lgs. n. 33/ 2013, che comprende (art. 6), la «chiarezza» e la «comprensibilità» tra i principi da seguire nella diffusione di informazioni on line. Scarne le disposizioni in materia di comportamenti fuori servizio (rubricati nel Codice, all’art. 10, come «Comportamenti nei rapporti privati»), limitate al solo divieto per il funzionario di sfruttare o menzionare «la posizione che ricopre nell’amministrazione per ottenere utilità che non gli spettino». Vi è un più generale divieto di assumere comportamenti che possano «nuocere all’immagine dell’amministrazione», ma la formula è troppo vaga perché ricca è la casistica dei comportamenti fuori servizio che possono nuocere all’immagine, al prestigio, al dovere di fedeltà e al rapporto di fiducia tra funzionario e amministrazione25. È minore, ma non trascurabile, lacuna il ridimensionamento del Codice alla previsione di legge (art. 54, co. 3) sull’applicazione della misura del licenziamento ex art. 55 quater, co. 1, in caso di «violazioni gravi e reiterate del codice». Il d.P.R. n. 62/2013 (art. 16) limita questa misura ad alcune specifiche ipotesi: le sanzioni «possono essere applicate esclusivamente nei casi, da valutare in relazione alla gravità, di violazione» di alcune disposizioni specifiche, non della generalità dei doveri fissati nel codice26.
3.2 Mancata rilegificazione della responsabilità disciplinare
Ben più rilevante una diversa scelta del legislatore anticorruzione, quella di non completare l’opera, iniziata dal d.lgs. n. 150/2009, delle riconduzione a fonte legislativa dell’intera disciplina della responsabilità disciplinare, oggi distribuita, come si è visto, tra fonti unilaterali e fonti contrattuali, che continuano a regolarne aspetti non secondari27. La mancata rilegificazione della materia è rilevante sotto due profili: in generale il ritardo nella revisione, da molti auspicata, della scelta di affidare alla contrattazione collettiva una materia, quella disciplinare, così significativa, soprattutto quando è in gioco l’imparzialità nell’esercizio delle funzioni amministrative. Un’eventuale rilegificazione integrale della responsabilità disciplinare, che comprenda l’individuazione delle sanzioni e le procedure disciplinari non comporta di per sé un diverso assetto della giurisdizione, ben potendo il giudice ordinario continuare ad occuparsi delle controversie in materia disciplinare, anche se regolate per intero da fonte legislativa (o comunque unilaterale pubblicistica). Il secondo profilo riguarda la perdurante incertezza che la situazione attuale alimenta nei rapporti tra doveri dei Codici e sanzioni disciplinari. Sul punto interviene lo stesso d.P.R. n. 62/2013 (art. 16) in modo utile, ma non risolutivo, allorché da un lato conferma il rinvio alla contrattazione per la tipologie di sanzioni, dall’altro si esclude che essa si possa occupare del raccordo tra queste ed i doveri posti unilateralmente attraverso i codici di comportamento. Le disposizioni che disciplinano la valutazione dei comportamenti «ai fini della determinazione del tipo e dell’entità della sanzione disciplinare» sono rivolte direttamente ai soggetti titolari dell’azione disciplinare e non implicano l’intervento di ulteriori disposizioni di fonte contrattuale28. La nuova normativa si inserisce quindi nella tendenza verso un progressivo svuotamento dello spazio della contrattazione nella regolazione della materia disciplinare29, ma non risolve il problema alla radice, lasciando incertezze applicative, ad esempio sul c.d. “codice disciplinare” di ogni amministrazione che, allo stato, dovrebbe continuare a consistere nella somma delle disposizioni (contrattuali) sulle sanzioni e sui procedimenti disciplinari, laddove una piena rilegificazione consentirebbe alle amministrazioni di predisporre un solo Codice contenente i doveri di comportamento, le sanzioni per la loro violazione, il procedimento disciplinare.
3.3 Adeguamento delle amministrazioni regionali e locali
Il legislatore statale sembra non porsi nemmeno il problema del titolo di legittimazione per la nuova disciplina dei codici di comportamento, almeno della ricerca di un titolo diverso da quello generale dell’art. 1, co. 59, della l. n. 190/201230. La scelta appare giustificata proprio dalla possibilità che viene lasciata alle amministrazioni di integrare il Codice nazionale con proprie disposizioni, in tal modo rispettando l’autonomia organizzativa degli enti territoriali. La novità del codice sta nella fissazione dei doveri avendo riguardo non più solo agli obblighi del dipendente di fornire un’adeguata prestazione lavorativa, ma all’esigenza di un esercizio imparziale delle funzioni pubbliche svolte, o direttamente (come nel caso dei dirigenti, cui è riservata la competenze per gli atti di amministrazione e gestione) o indirettamente (come nel caso dei funzionari che partecipano, con funzioni istruttorie o comunque di supporto) all’esercizio della funzione. Appare quindi inutile anche la ricerca di specifici titoli, quali la materia dell’ordinamento civile, che potrebbe valere per i dipendenti privatizzati, meno per quelli che mantengono uno statuto pubblicistico. D’altra parte, anche nel sistema previgente, nel quale non vi erano le aperture esplicite alla possibilità di integrare i doveri di comportamento con specifici codici “decentrati”, dal mondo degli enti territoriali, a cominciare dalle Regioni, nessuna contestazione è stata sollevata sulla legittimazione dello Stato alla fissazione di questi doveri con un Codice nazionale. Una sostanziale accettazione che si deve all’effetto del tutto indiretto che la disciplina può avere sull’assetto organizzativo delle amministrazioni. Il codice stabilisce che il funzionario pubblico, qualunque sia la sua collocazione organizzativa e indipendentemente dalle competenze e dai compiti assegnati, ha dei doveri minimi, essenziali, di comportamento. Si tratta, quindi, di un limite del tutto “esterno” all’organizzazione, che non è volto ad imporre alcun modello organizzativo. Le disposizioni del d.P.R. n. 62/2013 sembrano costituire un buon esempio di equilibrio tra esigenze di disciplina unitaria (la fissazione dei doveri “minimi”) e di differenziazione (la fissazione di ulteriori doveri nei codici di amministrazione)31.
Chiarito che lo Stato può legittimamente dettare doveri nazionali di comportamento e imporre alle amministrazioni, comprese quelle territoriali, di adottare propri codici, si pone il problema della individuazione dell’organo competente all’adozione del codice, tema che dovrebbe essere risolto in parallelo con quello della individuazione dell’organo competente all’approvazione del PTPC. Per quest’ultimo la l. n. 190/2012 (art. 1, co. 8) parla di «organo di indirizzo politico», ma non provvede ad individuarlo. Mentre per le Regioni la individuazione dipende dalle discipline proprie di ogni regione sulle competenze di Giunta e Consiglio, per gli enti locali la scelta spetta alla legge statale, ma questa lascia aperta, nel silenzio anche dell’intesa intervenuta in sede di Conferenza unificata32, la questione se si debba trattare della Giunta o del Consiglio, dato il carattere sicuramente normativo del Codice (e anche del PTPC). Una competenza della Giunta si avrebbe solo nel caso in cui il Codice venisse ricompreso nella materia organizzazione degli uffici e dei servizi che la legislazione vigente all’organo esecutivo collegiale. La natura non strettamente organizzativa della determinazione dei doveri di comportamento sembra rendere debole questa ipotesi. Ne risulterebbe una competenza del Consiglio, titolare in generale della potestà regolamentare, con rischi di allungamento dei tempi, ma con l’opportunità di avere la massima condivisione nell’approvare uno strumento così significativo nella ricostruzione complessiva dell’etica pubblica delle nostre amministrazioni.
1 Il precedente Codice era stato approvato con decreto del Ministro della funzione pubblica 28.11.2000 ed è stato espressamente abrogato dal co. 3, art. 17, d.P.R. n. 62/2013.
2 Per una lettura comparata del rapporto di lavoro pubblico e dei doveri di comportamento, si veda Merloni, F., Dirigenza pubblica e amministrazione imparziale, Bologna, 2006.
3 Si veda Mattarella, B.G., I codici di comportamento, in Riv. giur. lav., 1996, 1, 275 ss.; Carloni, E., Ruolo e natura dei c.d. “codici etici” delle amministrazioni pubbliche, in Dir. pubbl., 2002, 1, 319 ss.
4 Sulle scarsa attivazione della responsabilità disciplinare, cfr. Tizzano, A., Il potere disciplinare nella p.a.: un potere trascurato, in Il lavoro nelle pp.aa., 2008, 1, 207 ss.; prima ancora si veda Lignani, P.G., La responsabilità disciplinare dei dipendenti dell’amministrazione statale, in Sorace, D., a cura di, Le responsabilità pubbliche: civile, amministrativa, disciplinare, penale, dirigenziale, Padova, 1998, 381 ss.
5 Si veda Cavallo Perin, R.-Gagliardi, M., Status dell’impiegato pubblico, responsabilità disciplinare e interesse degli amministrati, in Dir. amm., 2009, 53.
6 Il “codice disciplinare” si veniva, quindi, ad aggiungere e a confondere con i ricordati codici adottati dalla singole amministrazioni.
7 Per un primo commento alla nuova disciplina si veda D’Alterio, E., I codici di comportamento e la responsabilità disciplinare, in Mattarella, B.G.-Pelissero, M., a cura di, La legge anticorruzione, Torino, 2013; Carloni, E., Il nuovo Codice di comportamento ed il rafforzamento dell’imparzialità dei funzionari pubblici, in Ist. fed., 2013, 2.
8 Si veda in proposito l’art. 3 del d.P.R. n. 62/2013, intitolato “Principi generali”.
9 Di cui all’art. 12 del d.P.R. n. 62/2013.
10 Il nuovo art. 54 del d.lgs. n. 165/2001, riscritto dalla legge n. 190, prevede espressamente l’obbligo di introdurre nel Codice «il divieto di chiedere o di accettare, a qualsiasi titolo, compensi, regali o altre utilità, in connessione con l'espletamento delle proprie funzioni o dei compiti affidati, fatti salvi i regali d'uso, purché di modico valore e nei limiti delle normali relazioni di cortesia».
11 L’art. 4, co. 2, del Codice parla di «regali o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio da soggetti che possano trarre benefici da decisioni o attività inerenti all’ufficio né da soggetti nei cui confronti è o sta per essere chiamato a svolgere o a esercitare attività o potestà proprie dell’ufficio ricoperto».
12 Si veda il divieto di “pantouflage”, introdotto nell’art. 53 del d.lgs. n. 165/2001, come nuovo co. 16 ter, dal co. 42, lett. l), dell’art. 1, l. n. 190/2012.
13 Si veda il nuovo co. 5: «Al codice di comportamento di cui al presente comma [cioè al codice di singola amministrazione] si applicano le disposizioni del comma 3».
14 Secondo l’art. 55 quater «salve ulteriori ipotesi previste dal contratto collettivo, si applica comunque la sanzione disciplinare del licenziamento nei seguenti casi: a) falsa attestazione della presenza in servizio […]; b) assenza priva di valida giustificazione per un numero di giorni, anche non continuativi, superiore a tre nell'arco di un biennio […]; c) ingiustificato rifiuto del trasferimento disposto dall'amministrazione per motivate esigenze di servizio; d) falsità documentali o dichiarative commesse ai fini o in occasione dell'instaurazione del rapporto di lavoro ovvero di progressioni di carriera; e) reiterazione nell'ambiente di lavoro di gravi condotte aggressive o moleste o minacciose o ingiuriose o comunque lesive dell'onore e della dignità personale altrui; f) condanna penale definitiva, in relazione alla quale e' prevista l'interdizione perpetua dai pubblici uffici ovvero l'estinzione, comunque denominata, del rapporto di lavoro».
15 In base allo stesso art. 54, co.. 3, «La violazione dei doveri é altresì rilevante ai fini della responsabilità civile, amministrativa e contabile ogniqualvolta le stesse responsabilità siano collegate alla violazione di doveri, obblighi, leggi o regolamenti».
16 Secondo il co. 1 dell’art. 13 tali previsioni si applicano ai dirigenti, ivi compresi i titolari di incarico “esterni” (quelli previsti dall’art. 19, co. 6, d.lgs. 165/2001, e dall’art. 110 del d.lgs. n. 267/2000) e «ai soggetti che svolgono funzioni equiparate a quelle dirigenziali negli uffici di diretta collaborazione delle autorità politiche, nonché ai funzionari responsabili di posizioni organizzative negli enti privi di dirigenza».
17 I dirigenti interni, in quanti pubblici dipendenti, e i dirigenti esterni, in quanto ad essi equiparati, sono sempre soggetti alla generalità delle disposizioni del d.P.R. n. 62/2013.
18 Si fa riferimento alle definizioni del d.lgs. n. 39 (art. 1) che meglio chiariscono cosa si intenda, ad esempio, per «ente privato in controllo pubblico» o per «ente privato regolato o finanziato da una pubblica amministrazione».
19 Il Consiglio di Stato, Sez. atti normativi, 21.2.2013, n. 00097/2013 in sede di parere sullo schema di regolamento, ha espresso parere positivo su questa disposizione perché con essa si supera «ogni possibile contrasto con la norma primaria».
20 Nella stessa linea Mattarella, B.G., La prevenzione della corruzione in Italia, in Giorn. dir. amm., cit., laddove ritiene opportuno che le amministrazioni si astengano «dal ripetere, nei loro codici, enunciazioni di principio già presenti nella legge e nel codice generale».
21 Le disposizioni che regolano i PTPC sono contenute ai co. da 5 a 9 dell’art. 1 della l. n. 190/2012. Per una prima valutazione dei piani anticorruzione, anche in connessione con i Codici di comportamento, si veda Merloni, F., I piani anticorruzione e i codici di comportamento, misure specifiche di contrasto alla corruzione nelle amministrazioni pubbliche, in Dir. pen. e processo, 2013.
22 Sul punto si veda Merloni, F., Introduzione. L’etica dei funzionari pubblici, in Merloni, F.-Cavallo Perin, R., a cura di, Al servizio della Nazione, Milano, 2009.
23 Si vedano gli scritti di P. Leyland, B. Gagliardi, J.L. Carro Fernàndez Valmayor, Dian Schefold, F. Clementi, S. Bonfigli della Sezione III (L’etica pubblica nella prospettiva comparata) del volume di Merloni, F.-Cavallo Perin, R., a cura di, Al servizio della Nazione, cit..
24 Si veda l’art. 11, co. 4, del Codice di comportamento del 2000: «nella redazione dei testi scritti e in tutte le altre comunicazioni il dipendente adotta un linguaggio chiaro e comprensibile».
25 Basti a questo fine rinviare a Casalini, D., La rilevanza dei comportamenti “fuori servizio” dei dipendenti pubblici, in Merloni, F.-Cavallo Perin, R., a cura di, Al servizio della Nazione, cit., con l’ampia giurisprudenza in materia.
26 Si tratta dei casi di cui all’art. 4 (Accettazione di regali ed altre utilità), art. 5, co. 2 (Appartenenza ad associazioni), art. 14, co. 2, primo periodo (Conclusione di contratti ed atti negoziali), nonché, in caso di recidiva, per altri casi: accettazione di regali, assunzione di decisioni in conflitto di interesse e, per il dirigente, circolazione di informazioni false.
27 L’obiettivo, pure ipotizzato in una prima versione della l. n. 190/2012, non ha avuto buon esito, perché nella legge vi è una delega (peraltro non utilizzata) per rivedere la disciplina, ma solo per le violazioni disciplinari legate al mancato rispetto dei termini finali dei procedimenti amministrativi. Sulla mancata rilegificazione della responsabilità disciplinare vedi Merloni, F., La legge anticorruzione e le garanzie di imparzialità dei funzionari pubblici, in Mattarella, B.G.-Pelissero, M., a cura di, La legge anticorruzione, cit.
28 Si vedano le disposizioni che prevedono una valutazione della violazione «con riguardo alla gravità del comportamento e all’entità del pregiudizio, anche morale, derivatone al decoro o al prestigio dell’amministrazione» e prevedono la (diretta) applicazione delle sanzioni, che sono quelle «previste dalla legge, dai regolamenti e dai contratti collettivi».
29 Come sottolineato anche da Clarich, M.-Mattarella, B.G., La prevenzione della corruzione, in Mattarella, B.G.-Pelissero, M., a cura di, La legge anticorruzione, cit..
30 Secondo il quale le disposizioni della legge sono «di diretta attuazione del principio di imparzialità di cui all’art. 97 della Costituzione» e si applicano quindi in tutte le amministrazioni pubbliche.
31 Sul tema dell’applicazione delle norme anticorruzione negli enti territoriali si veda Merloni, F., L’applicazione della legislazione anticorruzione nelle Regioni e negli enti locali tra discipline unitarie e autonomia organizzativa, in Ist..fed., n. 2/2013.
32 L’intesa, prevista dalla l. n. 190/2012, art. 1, co. 60, ha lo scopo di definire «gli adempimenti […] volti alla piena e sollecita attuazione delle disposizioni della presente legge». Essa è stata conclusa in Conferenza unificata in data 24.7.2013, ma non reca alcuna indicazione sull’organo competente all’approvazione, del PTPC e del Codice di comportamento di amministrazione.
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