Source: https://protecteurducitoyen.qc.ca/en/about-us/speeches/Bill-87-disclosure-of-wrongdoings-second-hearing
Timestamp: 2019-10-23 13:19:00+00:00
Document Index: 217228972

Matched Legal Cases: ['art. 425', 'art. 5', 'art. 9', 'art. 27', 'art. 18', 'art. 21', 'art. 9', 'art. 16', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 8', 'art. 13']

Speech at the parliamentary committee concerning Bill 87 (2nd hearing, French only) | Protecteur du Citoyen
Speech at the parliamentary committee concerning Bill 87 (2nd hearing, French only)
Je vous remercie d’entendre à nouveau le Protecteur du citoyen, en conclusion de vos consultations sur le projet de loi n° 87, Loi facilitant la divulgation d’actes répréhensibles dans les organismes publics.
Je veux profiter de cette occasion que vous m’accordez pour revenir sur certains enjeux pour lesquels des précisions me paraissent souhaitables et vous faire part de réflexions que l’écoute des intervenants ayant comparu depuis nous a inspirées. Leurs propos, je l’ai constaté, rejoignent essentiellement les 15 recommandations de notre mémoire, à un degré ou à un autre.
Je souhaite surtout partager avec vous aujourd’hui la perspective du Protecteur du citoyen, en tant qu’institution appelée à jouer un rôle central dans l’application de la Loi. Ombudsman parlementaire, le Protecteur du citoyen agit en vertu de la Loi sur le Protecteur du citoyen depuis 1969, et de la Loi sur le Protecteur des usagers en matière de santé et de services sociaux depuis 2006.
De telles lois ont été qualifiées, par la Cour suprême du Canada, de « paradigme des lois réparatrices ». Conséquemment, elles doivent être interprétées d’une façon libérale, fonctionnelle et compatible avec le rôle unique que l’ombudsman est censé jouer1. C’est ainsi que le Protecteur du citoyen interprète ces lois chaque fois qu’il intervient au bénéfice des citoyens. Rien ne me permet de croire qu’il devrait en être autrement dans l’exercice du mandat qui lui serait confié en vertu du projet de loi n° 87; le Protecteur du citoyen interprétera la Loi de façon à assurer sa pleine efficacité, dans le respect de toutes les personnes impliquées.
Les commentaires que je m’apprête à partager avec vous s’inspirent, sans exception, de cette prémisse essentielle.
Les entités du domaine municipal
Les consultations relatives au projet de loi ont assurément démontré la pertinence d’appliquer le mécanisme de divulgation et les mesures contre les représailles au monde municipal, à savoir minimalement les employés municipaux et paramunicipaux. À mon avis, les entités du domaine municipal doivent être assujetties à un mécanisme facilitant la divulgation d’actes répréhensibles de même calibre que le projet de loi n° 87, qui protège aussi les divulgateurs.
Avec les ressources appropriées, le Protecteur du citoyen réitère qu’il est disposé à assumer un rôle à l’égard des municipalités et autres entités municipales dans le cadre de la Loi facilitant la divulgation d’actes répréhensibles dans les organismes publics. Il laisse toutefois au législateur le soin de décider de la façon de gérer cette question, et c’est pourquoi nous avons suggéré deux avenues possibles par les deux premières recommandations de notre mémoire.
soit la modification de la Loi sur l’éthique et la déontologie en matière municipale afin d’y assujettir les employés municipaux et d’y prévoir une protection adéquate contre les représailles; (Recommandation 1)
soit l’assujettissement des entités municipales au projet de loi n° 87 (avec une précision à l’article 11 pour éviter un chevauchement avec le ministère des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire et la Commission municipale du Québec). (Recommandation 2)
À noter que l’action combinée de cette Recommandation 2 et de la Recommandation 6 de notre mémoire (acte répréhensible « à l’égard » d’un organisme public) permettrait au Protecteur du citoyen d’enquêter sur des actes commis à l’égard des municipalités par des entités du domaine privé – ce que la Recommandation 1 (modification à la Loi sur l’éthique et la déontologie en matière municipale) ne permettrait pas.
L’application de la Loi au secteur privé
Nous sommes bien conscients des préoccupations manifestées quant à son non-assujettissement par le projet de loi n° 87. J’ai compris des propos du ministre que la principale logique suivie pour l’application de la loi projetée en est une de fonds publics. Toutefois, selon cette logique, le projet de loi n° 87 devrait minimalement assujettir les mêmes entités qui le sont en vertu de la Loi concernant la lutte contre la corruption.
Je rappelle que cette loi, à laquelle sont assujetties les municipalités, a pour objet de renforcer les actions de prévention et de lutte contre la corruption en matière contractuelle dans le secteur public. Les entités additionnelles auxquelles je réfère ici sont :
les établissements privés agréés aux fins de subvention en vertu de la Loi sur l’enseignement privé (paragraphe 27 de notre mémoire);
les établissements privés conventionnés (Recommandation 3);
les centres de la petite enfance, garderies et bureaux coordonnateurs (paragraphe 33 de notre mémoire).
De plus, le projet de loi pourrait être bonifié par quelques amendements simples afin d’en élargir encore plus la portée à l’égard du secteur privé.
Les actes répréhensibles visés
Dans son libellé actuel, le projet de loi ne couvre que les « actes répréhensibles commis ou sur le point d’être commis au sein des organismes publics ». Comme je vous le disais lors de ma première audition (Recommandation 6), le Protecteur du citoyen est plutôt d’avis que les actes visés devraient aussi comprendre ceux qui sont commis « à l’égard des organismes publics ».
Donner suite à cette recommandation du Protecteur du citoyen permettrait concrètement de couvrir des actes répréhensibles dont l’État est victime, puisqu’ils impliquent des fonds publics.
Des actes répréhensibles commis par des personnes du secteur privé seraient ainsi visés et pourraient faire l’objet de divulgations, puis d’enquêtes et, ultimement, voir leurs auteurs être sanctionnés. Avec un tel ajout, plusieurs situations actuellement non couvertes par le projet de loi – et identifiées par plusieurs intervenants dont M. François Beaudry et certaines associations syndicales – pourraient faire l’objet d’une divulgation, et le divulgateur pourrait bénéficier de la protection contre les représailles.
Les divulgateurs
Je souhaite aussi rappeler que toute personne – salarié du secteur public ou du privé, membre d’un conseil d’administration, travailleur autonome, fournisseur, chômeur, étudiant, usager, aîné… – pourrait faire une divulgation au Protecteur du citoyen relativement à « des renseignements pouvant démontrer qu’un acte répréhensible a été commis au sein d’un organisme public ou est sur le point de l’être ».
Je suis d’avis que le projet de loi n° 87, s’il inclut les éléments qui viennent d’être énumérés, aura une portée non négligeable à l’endroit du secteur privé, dans une perspective de saine gestion et de protection des fonds publics. Une divulgation pourrait donc concerner un acte répréhensible commis par une entreprise privée ou l’un de ses employés au détriment d’un organisme public visé à l’article 2. Ma compréhension des propos de plusieurs intervenants entendus par la Commission est à l’effet qu’une telle bonification rencontrerait leur préoccupation.
Quant aux actes répréhensibles commis par une personne du secteur privé au détriment du privé, je ne crois toujours pas que l’actuel projet de loi constitue le véhicule approprié. Il pourrait cependant être une source d’inspiration plus qu’intéressante pour les entreprises privées qui souhaiteraient renforcer la probité en leur sein, en instaurant un mécanisme de divulgation et en mettant en place des mesures pour protéger adéquatement les divulgateurs. Rappelons également que d’autres entités du secteur public et d’autres mécanismes permettent de divulguer des actes répréhensibles commis dans le secteur privé : Autorité des marchés financiers, Agence du Revenu du Québec, Commission de la construction du Québec, Code criminel (art. 425.1), etc.
La protection contre les représailles
Je souhaite maintenant revenir brièvement sur l’enjeu, crucial à mes yeux, de la protection qui doit être donnée aux divulgateurs. Comme je vous le soulignais récemment, cet enjeu est au cœur même de l’efficacité concrète du mécanisme que propose le projet de loi n° 87.
D’entrée de jeu, tous s’accorderont à dire que le risque de représailles est présent lorsque l’identité du divulgateur est connue des personnes en position pour les exercer. La confidentialité devrait donc constituer un premier rempart contre les représailles. Les auditions des derniers jours devant cette Commission ont par ailleurs mis en évidence une certaine confusion entre les mots « anonymat » et « confidentialité ».
Dans l’esprit du Protecteur du citoyen, il va de soi que les divulgations anonymes doivent être permises. À mon avis, l’expression « toute personne » à l’art. 5, combinée avec l’art. 9 (1°) du projet de loi (l’envoi d’un avis de réception au divulgateur, « lorsque cela est possible »), permet déjà ce type de divulgation. Le Protecteur du citoyen prévoit d’emblée inscrire explicitement la possibilité de divulgation anonyme dans la procédure qu’il devra diffuser en vertu de l’article 9. Mais rien ne s’oppose à ce que cela soit formellement inscrit dans la loi, ne serait-ce que pour rassurer les divulgateurs potentiels. Cela pourrait prendre la forme d’un amendement à l’article 5, en y ajoutant – après le mot « personne » – l’expression « , même de façon anonyme, »2.
Il importe toutefois de signaler qu’une divulgation anonyme peut compliquer une enquête, puisqu’elle ne permet pas d’obtenir de précisions auprès du divulgateur. Certaines solutions technologiques peuvent néanmoins permettre au divulgateur de demeurer inconnu du Protecteur du citoyen, tout en permettant à celui-ci de communiquer avec lui au besoin.
Quant au traitement confidentiel de la divulgation et de son auteur, le Protecteur du citoyen est rompu aux techniques qui permettent de garantir la confidentialité des personnes qui communiquent avec lui. Par exemple, la Loi sur le Protecteur des usagers en matière de santé et de services sociaux permet au Protecteur du citoyen d’intervenir, de sa propre initiative ou à la suite de signalements, s’il a des motifs raisonnables de croire qu’une personne physique ou un groupe de personnes physiques a été lésé ou peut vraisemblablement l’être, par l’acte ou l’omission d’une instance du réseau de la santé et des services sociaux.
Ces signalements peuvent être le fait d’usagers, de proches, ou d’employés. Lorsqu’il enquête à la suite d’un tel signalement, le Protecteur du citoyen s’assure de cacher l’identité du signalant. Le Protecteur du citoyen fera ainsi en sorte de protéger l’identité des divulgateurs en vertu du projet de loi n° 87; à cette fin, notamment, il bénéficie de l’incontraignabilité de son personnel, prévue à l’article 34 de la Loi sur le Protecteur du citoyen.
Rappelons-nous par ailleurs que le projet de loi accorde au salarié du secteur public qui effectue une divulgation la protection contre les mesures de représailles que pourrait prendre contre lui son employeur, l’État. Il accorde la même protection au salarié du secteur privé qui effectue une divulgation, pour le cas où son employeur – une entreprise privée – exercerait contre lui des représailles liées à son emploi. Dans les deux cas, les représailles constituent des pratiques interdites de l’employeur en vertu de la Loi sur les normes du travail, qui peuvent être sanctionnées par le Tribunal administratif du travail, qui pourra ordonner réparation.
Cela étant, bien que le projet de loi prévoit que toute personne puisse faire une divulgation en vertu de l’article 5, aucune protection particulière n’est prévue pour des représailles non liées à l’emploi. C’est pourquoi j’ai recommandé (Recommandation 7) que toute personne qui se croirait victime de représailles non liées à l’emploi, de la part d’un organisme public, puisse s’adresser au Protecteur du citoyen, qui mènerait alors une enquête en toute impartialité. Si les allégations s’avéraient fondées, il en aviserait la plus haute autorité de l’organisme en cause, voire le ministre ou l’Assemblée nationale, et ferait toute recommandation jugée appropriée pour remédier à la situation.
Les divulgations « dont l’objet est de mettre en cause le bien-fondé des politiques et objectifs de programme du gouvernement ou d’un organisme public »
Pendant les auditions de la Commission, certains ont dénoncé le libellé de l’article 4, particulièrement sa deuxième partie3.
Le Protecteur du citoyen est d’avis que, même avec ce libellé, il aura la latitude nécessaire pour déterminer ce qui constitue la mise en cause du bien-fondé des politiques et objectifs de programme et ce qui constitue un cas grave de mauvaise gestion.
Par ailleurs, et il s’agit là pour moi d’un rappel essentiel, ce n’est pas parce qu’on lui confie une nouvelle loi à administrer que les mandats actuels du Protecteur du citoyen cessent de s’exercer. En effet, en vertu de la Loi sur le Protecteur du citoyen et de la Loi sur le Protecteur des usagers en matière de santé et de services sociaux, le Protecteur du citoyen agit régulièrement relativement à des atteintes à l’accès ou à la qualité des services publics.
Dans son rôle d’ombudsman parlementaire, et notamment par les pouvoirs que lui donne l’art. 27.3 LPC, le Protecteur du citoyen exerce – avec rigueur et mesure – sa compétence pour intervenir à l’égard des effets préjudiciables de la mise en œuvre de politiques gouvernementales, de normes administratives, réglementaires ou législatives. En vertu de l’article 13 LPC, il intervient « chaque fois qu’il a des motifs raisonnables de croire qu’une personne ou un groupe de personnes a été lésé ou peut vraisemblablement l’être, par l’acte ou l’omission d’un organisme public (…) ». Qui plus est, il « intervient de sa propre initiative ou à la demande de toute personne ou groupe de personnes, qui agit pour son compte ou pour autrui ».
Ainsi, et l’expérience des ombudsmans parlementaires canadiens à qui ce mandat a été confié le démontre, une divulgation a priori non recevable en raison de l’article 4 pourrait par ailleurs s’avérer constituer une plainte recevable en vertu de la Loi sur le Protecteur du citoyen ou de la Loi sur le Protecteur des usagers en matière de santé et de services sociaux (par laquelle il « veille, par toute mesure appropriée, au respect des usagers ainsi que des droits qui leur sont reconnus » en matière de santé et de services sociaux). Il s’agit là, si cela était encore à démontrer, d’un avantage de confier la responsabilité du suivi des divulgations d’actes répréhensibles au Protecteur du citoyen.
Quant à la première partie de l’article 4, relativement aux divulgations « effectuées à des fins personnelles et non d’intérêt public », le Protecteur du citoyen veillera à l’interpréter de façon large et libérale afin de lui donner son plein effet, dans le respect des choix du législateur. Ainsi, il est tout à fait possible qu’un divulgateur ait un intérêt personnel à faire une divulgation, mais que cette divulgation soit néanmoins d’intérêt public. Le mot « et » est important dans le libellé de l’article 4. Par l’emploi du mot uniquement, l’exemple donné dans l’article 4 va selon nous dans le même sens, c’est-à-dire qu’une divulgation pourrait toucher à une condition de travail, à condition que cette condition de travail ne soit pas le seul objet de la divulgation.
Quelques pouvoirs essentiels au plein exercice de la mission par le Protecteur du citoyen
Le pouvoir d’initiative que possède actuellement le Protecteur du citoyen en vertu de sa loi constitutive et de la Loi sur le Protecteur des usagers en matière de santé et de services sociaux m’amène à rappeler certaines recommandations de mon mémoire.
En effet, certains des pouvoirs dévolus au Protecteur du citoyen dans les rôles qu’il exerce actuellement en vertu de ces deux lois ne sont pas repris dans le projet de loi. Il s’agit selon moi d’une omission qui risque de faire en sorte que le mécanisme mis en place ne puisse atteindre pleinement ses objectifs. En effet, au-delà de la simple détection et correction des actes répréhensibles, la Loi n’atteindra sa pleine portée que si elle permet de promouvoir la bonne administration et la saine gouvernance, non seulement par la dissuasion, mais aussi en évitant la répétition des actes répréhensibles ou la commission d’actes similaires.
Le pouvoir d’intervenir de sa propre initiative a déjà permis au Protecteur du citoyen de régler des situations préjudiciables pour un grand nombre de citoyens, et sa pertinence n’est plus à démontrer. Dans le contexte du projet de loi n° 87, ce pouvoir permettrait au Protecteur du citoyen d’intervenir à l’égard de problèmes constatés dans le cadre de ses enquêtes, ou mis au jour autrement, par exemple à la suite d’allégations multiples, individuellement mal documentées mais qui pointent toutes dans la même direction. Des situations qui, autrement, pourraient perdurer ou demeurer impunies.
Ainsi, des situations rapportées au Protecteur du citoyen peuvent ne pas constituer des actes répréhensibles au sens de la Loi, mais tout de même représenter des situations de fragilité qui mériteraient d’être corrigées dans l’ensemble de l’appareil public. Mes collègues anglophones disent « it’s not a wrongdoing, but it’s wrong ».
Par ailleurs, même si un dirigeant d’organisme public prend les mesures adéquates pour donner suite aux recommandations du Protecteur du citoyen à la suite de sa constatation d’un acte répréhensible, la situation vécue, et sa résolution, peuvent être source d’enseignements pour les autres organismes publics. Il peut aussi être opportun de formuler des suggestions de réformes législatives, réglementaires ou administratives, notamment pour améliorer les façons de faire dans les organismes publics. En outre, le fait de pouvoir, lorsqu’il juge d’intérêt public de le faire, commenter publiquement un rapport qu’il a soumis à l’Assemblée nationale ou une intervention qu’il a faite ou même – exceptionnellement, « lorsqu’il juge que l’intérêt de la personne, du groupe, de l’organisme public, de son dirigeant, du fonctionnaire, de l’employé ou de l’officier en cause l’exige » – contribue à la transparence et à l’information des parlementaires et du public.
Enfin, la nature particulière des enquêtes du Protecteur du citoyen en suivi des divulgations d’actes répréhensibles commande qu’il puisse avoir accès aux locaux de l’organisme qui fait l’objet d’une enquête, mais ce pouvoir n’est pas inclus dans la Loi sur les commissions d’enquête. De plus, ces enquêtes pourraient nécessiter des expertises particulières, pour lesquelles il devrait pouvoir déléguer ses pouvoirs d’enquête à d’autres personnes que ses employés, un pouvoir qu’il possède déjà en vertu de la Loi sur le Protecteur des usagers en matière de santé et de services sociaux.
Le Protecteur du citoyen comme guichet unique? (Utilité du responsable interne du suivi des divulgations)
Des intervenants ont remis en question, soit pour eux-mêmes (Cégeps), soit de façon générale (FIQ, SPGQ, APIGQ, SCFP), la pertinence du mécanisme interne de suivi des divulgations. Certains doutent de la possibilité que la confidentialité y soit préservée, remettent en cause le processus de nomination et l’impartialité du responsable interne, en plus de supposer des dédoublements et de douter de l’efficacité du mécanisme. En conséquence, ceux-ci recommandent d’abandonner le processus interne et de faire du Protecteur du citoyen un guichet unique en matière de divulgation.
Si telle était la décision du législateur, le Protecteur du citoyen s’y pliera. Toutefois, je me dois de souligner l’impact qui serait à prévoir sur les ressources à consentir au Protecteur du citoyen pour ce mandat.
Cela étant, le Protecteur du citoyen demeure plutôt favorable à la possibilité pour le divulgateur employé d’un organisme public d’avoir le choix de divulguer à l’interne s’il le préfère, ce qu’offre l’actuel article 5 du projet de loi. Cette procédure pourrait être privilégiée par le divulgateur, dans certaines situations, si un lien de confiance existe entre lui et ce responsable interne, par exemple, ou encore par la nature même de l’acte répréhensible allégué.
Quant à la lourdeur du processus de mise en place d’une procédure et de nomination d’un responsable interne, et son caractère inapproprié pour certains organismes, je rappelle la possibilité pour ceux-ci de demander à en être dispensés (art. 18). Le Protecteur du citoyen étudiera ces demandes avec attention et accordera ces dispenses avec discernement, notamment – mais pas uniquement – en raison de la taille de l’organisme ou des ressources dont il dispose.
Cela dit, il importe de rappeler que les pouvoirs du responsable interne ne sont pas équivalents à ceux du Protecteur du citoyen. En effet, il peut vérifier l’existence d’un acte répréhensible, alors que le Protecteur du citoyen peut en outre faire enquête. Il ne peut formuler de recommandations, ni requérir d’être informé du suivi donné par le dirigeant à qui il fait rapport. En cela, il faudra faire en sorte que le responsable interne qui constate qu’une enquête en bonne et due forme serait nécessaire pour bien traiter la divulgation utilise l’article 21 (2°) pour transférer en temps opportun la divulgation au Protecteur du citoyen.
Quant à la possibilité pour le responsable interne de mettre fin lui-même au traitement d’une divulgation (art. 21 (3°)) pour les motifs prévus à l’article 11, que certains ont décriée, le Protecteur du citoyen n’y voit pas de problème. Je comprends néanmoins les craintes légitimes que pourraient avoir certains qu’une fin de traitement par le responsable interne soit une façon « d’étouffer l’affaire ». C’est pourquoi j’estime important que le responsable interne – et le Protecteur du citoyen fera de même – explique au divulgateur (par écrit si celui-ci le demande) les motifs de refus ou de cessation de traitement d’une divulgation, le cas échéant. Enfin, je rappelle que rien dans le projet de loi n° 87 n’empêcherait un divulgateur insatisfait du suivi donné à l’interne de s’adresser ultimement au Protecteur du citoyen.
Le suivi du traitement de la divulgation auprès du divulgateur
Comme je le disais à l’instant, j’estime nécessaire que le divulgateur – en plus de l’envoi par écrit d’un avis de réception des renseignements divulgués (art. 9 (1°)) – soit avisé de la cessation de traitement d’une divulgation et des motifs qui la justifient. Il doit logiquement en être de même pour le responsable interne. Le Protecteur du citoyen ne s’oppose pas à ce que cela soit inscrit à la Loi, et prévoit également inscrire cet élément à sa procédure et dans le document de référence à l’intention des organismes publics.
Quant à un suivi périodique à donner au divulgateur, ainsi qu’un suivi au terme du traitement, après enquête, je crois qu’il faut ici être plus nuancé, pour tenir compte de l’éventail des situations possibles. Le devoir civique du divulgateur consiste à faire connaître l’acte répréhensible dont il a connaissance et, même si dans bien des cas une rétroaction à son endroit sera possible et même souhaitable, des circonstances particulières – notamment la protection de la vie privée de tiers – peuvent la rendre inopportune. Je me permets de paraphraser ici l’un des intervenants, M. François Beaudry, en rappelant qu’au-delà de l’enjeu relatif à la saine gestion et à la protection des fonds publics, un divulgateur devrait d’emblée être animé par les valeurs morales et les principes éthiques qui guident notre vie en société.
Néanmoins, la procédure produite conformément à l’article 9 devrait pouvoir aborder cet enjeu. Je ne verrais par ailleurs aucun inconvénient à ce que soit ajoutée au projet de loi une disposition prévoyant que le Protecteur du citoyen avise le divulgateur du fait que son enquête est terminée et qu’un rapport a été transmis au dirigeant de l’organisme, et lui fournisse les renseignements qu’il estime indiqués dans les circonstances, toujours sous réserve de ne pas nuire à un éventuel processus judiciaire.
Quant à la personne qui sait être visée par une divulgation d’acte répréhensible, le Protecteur du citoyen estime qu’il devra l’informer des conclusions négatives de son enquête, le cas échéant, au nom de la plus élémentaire équité procédurale.
L’exigence de la bonne foi
Certains groupes ont souhaité que l’exigence de la bonne foi du divulgateur soit expressément mentionnée, et ce, à deux endroits : dans les dispositions relatives à la divulgation elle-même – et à sa « recevabilité » – ainsi que pour la protection contre les représailles. Le Protecteur du citoyen est partiellement en (dés)accord avec cette idée.
Je ne suis pas d’avis qu’il faille introduire ce critère à l’étape de la recevabilité de la divulgation. D’une part, je rappelle que le Code civil du Québec nous enseigne que la bonne foi se présume toujours. D’autre part, les motivations du divulgateur ne changent rien à la possibilité qu’un acte répréhensible existe réellement, et l’imposition d’un tel critère limitatif à l’entrée risquerait de contrecarrer la possibilité d’enquêter à ce sujet.
À l’étape de la protection contre les représailles, l’exigence de la bonne foi me paraît cependant plus pertinente. Attention toutefois : la bonne foi dont il doit être question est la croyance sincère qu’un acte répréhensible a été commis ou est sur le point de l’être.
Une personne pourrait fort bien faire une divulgation de bonne foi, mais l’enquête pourrait démontrer par la suite que ses craintes n’étaient pas fondées. Cette personne devrait bénéficier de la protection de la loi, et le texte actuel nous permet de croire qu’elle serait protégée.
Par ailleurs, l’analyse de la bonne foi ne doit pas prendre la forme d’un procès d’intentions du divulgateur. Une personne pourrait avoir des intentions, disons, discutables en faisant sa divulgation, et pourrait par exemple souhaiter nuire à un collègue ou à un supérieur qu’elle n’apprécie pas, et ce serait sa motivation principale pour divulguer un acte répréhensible dont elle est convaincue et qui s’avère être bien réel. Cette personne, selon moi, devrait bénéficier de la protection de la Loi.
La première partie du texte actuel de l’article 4 le confirme selon moi. Dans l’exemple que je viens de donner, la divulgation est peut-être faite pour des fins personnelles, mais puisqu’elle est par ailleurs d’intérêt public – puisqu’elle permettra de mettre fin à l’acte répréhensible avéré – la protection de la loi peut s’appliquer. Rappelons que l’objectif ultime de la loi est de mettre fin aux actes répréhensibles au sein – et, je l’espère, à l’égard – des organismes publics. Il faut être conscient que cet objectif pourra parfois être atteint par des divulgations dont les motivations ne seront pas totalement pures, mais qui néanmoins servent l’intérêt public.
J’invite par ailleurs la Commission à considérer la pertinence d’une meilleure adéquation entre le premier alinéa de l’article 4 et le paragraphe (2°) de l’article 11, par l’ajout à ce dernier, après « personnelles » des mots « et non d’intérêt public ». Autrement, le Protecteur du citoyen pourrait être tenu de mettre fin à l’examen d’une divulgation, malgré les nuances importantes que je viens d’apporter.
Divulgations au public
Même si certains pourraient souhaiter que la divulgation au public – sans doute par l’intermédiaire des médias – soit permise et protégée en tout temps et pour tout acte répréhensible, le Protecteur du citoyen croit (en prenant pour acquis que sa recommandation 13 soit retenue) que les balises prévues sont raisonnables, et permettent de limiter les atteintes à la réputation des personnes visées.
En cas de divulgation au public d’un acte répréhensible présentant un risque grave pour la santé ou la sécurité d’une personne ou pour l’environnement, alors que le danger exige une intervention rapide, l’objectif de la communication préalable de renseignements à une autorité est d’aviser les personnes en danger ou de minimiser les risques encourus, et nous sommes en effet d’avis qu’outre un corps de police, des organismes d’application de la loi compétents (directions de santé publique, urgence-environnement, sécurité civile) peuvent agir rapidement à cette fin. En cela, l’approche se compare à celle retenue par plusieurs parlements au Canada4.
Pour ce qui est de divulgations ne répondant pas à ces critères, le Protecteur du citoyen est d’avis que la jurisprudence établie, quant à l’équilibre à trouver entre le devoir de loyauté des employés envers leur employeur et leur liberté d’expression (pouvant être vue comme un devoir moral de dénoncer des actes répréhensibles), continuera de trouver application.
Dans le cadre du mécanisme instauré par le projet de loi n° 87, en accordant la protection contre les représailles pour les divulgations publiques uniquement dans les cas d’urgence spécifiques, le législateur veut favoriser le traitement des divulgations par les mécanismes qu’il met en place : le Protecteur du citoyen ou le responsable interne. Le mécanisme confie à une institution indépendante, le Protecteur du citoyen, le mandat de faire la lumière sur les allégations d’actes répréhensibles, grâce aux vastes pouvoirs d’enquête dont il dispose. Les pouvoirs de commissaire-enquêteur détenus par le Protecteur du citoyen lui permettent, entre autres, au besoin, d’assigner des témoins et d’exiger la production de documents.
De plus, le droit du public à l’information de même que la liberté d’expression des divulgateurs doivent être soupesés avec le droit des personnes impliquées à un traitement juste et équitable, notamment dans un souci de protection des réputations (ce qui ne signifie pas, comme on le laisse souvent entendre, de protéger quelqu’un de haut placé), des principes au cœur de l’action du Protecteur du citoyen.
Enfin, il ne faut pas penser que tous les divulgateurs voudront que les renseignements qu’ils fournissent se retrouvent sur la place publique. D’aucuns préfèreront confier leurs renseignements à un organisme indépendant qui possède des pouvoirs d’enquête, pour qu’il procède à un traitement neutre qui fera la lumière sur des situations dont les divulgateurs ne connaîtront pas toujours tous les tenants et aboutissants.
Je vous remercie à nouveau de votre confiance et je vous réitère la détermination du Protecteur du citoyen – avec les ressources nécessaires – à mener cette éventuelle responsabilité avec compétence et impartialité.
1 British Columbia Development Corporation c. Friedmann (Ombudsman) [1984] 2 R.C.S. 447: 463.
2 Toute personne peut, même de façon anonyme, divulguer au Protecteur du citoyen…
3 « Pour la CSN, il va de soi que les salariés témoins d’atteintes à l’accès ou à la qualité des services publics doivent pouvoir dénoncer la situation sans crainte de représailles. » (CSN, p.9)
« En effet, il pourrait, par exemple, être tout à fait utile pour la population, dans un objectif de saine gestion des finances publiques, de savoir qu’un organisme public a l’intention de développer un nouveau programme très coûteux, mais qui existe déjà au sein d’un autre organisme, et qu’un fournisseur semble être indûment favorisé dans le processus. Par ailleurs, formulé ainsi, cet article du projet de loi pourrait laisser croire qu’il est interdit en toute circonstance pour une personne salariée de l’État de critiquer les orientations politiques du gouvernement, ce qui nie sa liberté d’expression. » (CSQ, p.2-3).
4 Notamment, le Commissaire à l’intégrité au Fédéral (art. 16(1), le Manitoba (art. 14), le Nouveau-Brunswick (art. 14), la Nouvelle-Écosse (art. 8) et le Yukon (art. 13).