Source: http://slideflix.net/doc/428571/los-proyectos-legislativos-de-concepci%C3%B3n-arenal
Timestamp: 2018-07-19 09:44:14
Document Index: 65703995

Matched Legal Cases: ['artículo 11', 'artículo 16', 'artículo 6', 'artículo 88', 'artículo 89', 'artículo 90', 'artículo 15', 'artículo 5', 'artículo 46', 'artículo 56', 'artículo 9', 'artículo 11', 'artículo 12', 'artículo 9', 'artículo\n13', 'artículo 5', 'artículo 45', 'artículo 59', 'artículo\n94', 'artículo 95', 'artículo 96', 'artículo 107', 'artículo 104', 'artículo 30', 'artículo 60', 'artículo 4']

Los Proyectos Legislativos de Concepción Arenal
Download Los Proyectos Legislativos de Concepción Arenal
BOLETÍN DE LA FACULTAD DE DERECHO,
núms. lO-ii, 1996
LOS PROYECTOS LEGISLATIVOS DE
CONCEPCIÓN ARENAL ^
JAVIER ALVARADO PLANAS*
a CONCEPCIÓN ARENAL (en nombre de los infinitos huérfanos)
Mira mi madre a lo alto
y así me habla:
-Cada estrella, hijo mío,
tutela un alma-.
buscan su estrella;
por más que la persiguen
no dan con ella.
Es una rutilante,
pálida es otra;
ya seguras platean,
ya temblosas.
Se ven entre lo lejos
y lo cercano;
las hay que hasta parecen
asirse en mano.
¡Con qué afán las contemplo
siento que su mirada
conmigo cruza!
Madre que ya te has muerto,
nunca mentiste;
para mi existe.
Con texón yo la busco;
si antes no estaba,
desde tu ausencia acrecen
mis espenmzas.
Cuántas noches de claro
yo al cielo miro
y en la estrella más linda
los ojos fijo.
Ella también parece,
madre, que mira...
¿Será estrella o acaso
serás tu misma?
* Profesor Titular de Historia del Derecho.
' Ponencia presentada en el curso «Vida y Obra de Concepción Arenal (18201893)» que, organizado por la Universidad de Oviedo en julio de 1994, dirigió
José MANUEL PÉREZ-PRENDES a quién, desde estas páginas, quiero agradecer su
El 23-10-1863 Concepción Arenal era nombrada Visitadora de Prisiones de Mujeres en La Coruña a propuesta del Director de Establecimientos Penitenciarios, Antonio Mena Zorrilla. Por entonces erein ya
conocidos los trabajos de Arenal sobre la corrección del delincuente y
sus actuaciones en el campo de la beneficencia. De hecho, era considerada una de las mujeres más inquietas, activcis y capaces de su tiempo. Tan pronto elaboraba u n Proyecto de Ley, como ganaba u n concurso de poesía, fundaba una revista, o socorría, a grupas de u n mulo,
a los heridos en un campo de batalla. Parafraseando a Juan Valera
cuando calificó a Gertrudis Avellaneda diciendo de ella que «es mucha
mujer esta mujer», Campo Alange trae a colación otra famosa referencia a medio camino entre la loa y la s o m a para describir a Concepción
Arenal: «es mucho hombre esta m-ujer» ^. Apenas transcurridos dos
años desde su nombramiento como \^sitadora, era cesada en uno de
esos múltiples y caprichosos cambios que azotaban la vida política
española. En carta de fecha 19-7-1865 se quejaba amargamente a su
amigo Jesús de Monasterio de que «Su Majestad (q.D.g.) ha tenido a
bien dejarme cesante, y lo más terrible del caso, lo que me tiene inconsolable, es que no ha quedado satisfecha del celo, lealtad e inteligencia con
que he desempeñado mi destino; o, por lo menos no me lo dice. Para
hablar en serio de todo esto era menester escribir mucho, y no vale la.
pena. ¡Todo está dicho en dos palabras: Yo he hecho lo que he debido y
los demás lo que han querido! Era yo una rueda que no engranaba con
ninguna otra de la máquina penitenciaria, y debía suprimirse...
Gobierno no quiere moralizar las prisiones, aleja de la esfera social a
quien procura moralizarlas y contesta al primer libro, que con este objeto se escribe (Cartas a los delincuentes) dejando cesante al autor» ^. Por
su enorme prestigio como fundadora y escritora en la revista «La voz
de la caridad», así como por sus publicaciones en el campo de la criminología, fue nombrada en noviembre de 1868 Inspectora de Ccisas
de Corrección de Mujeres, en el que desempeñó su trabajo hasta 1873,
fecha de la supresión del citado cuerpo. E n febrero de ese mismo año
2 María CAMPO ALANCE, «Concepción Arenal. 1820-1893 (un estudio biográfico documental)», ed. Revista de Occidente, Madrid, 1973, p. 39; otras biografías, aunque menores, son la de Manuel CASAS FERNÁNDEZ, «Concepción Arenal.
Su vida y su obra», ed. lib. de Victoriano SuÁREZ, Madrid, 1936 y de Francisco
MANACH, «Concepción Arenal; la mujer más grande de este siglo», Buenos Aires,
^ Cit. por Campo Alange, cit., p. 136.
L o s PROYECTOS LEGISLATIVOS DE CONCEPCIÓN ARENAL
de 1873 es nombrada miembro de la Comisión encargada de preparar
la reforma del régimen penitenciario y del Código Penal, sin que
pudiera llevar a cabo sus trabajos, dado que fue disuelta el 16-8-1873.
Precisamente de esta etapa es el primero de sus Proyectos de Ley. Ella
misma nos dice la causa y el final de dicho trabajo: «Hemos ocupado
algún tiempo un puesto oficial en la Dirección de Beneficencia y Establecimientos Penales y entonces se nos dio la orden de redactar un Proyecto
de Ley de Beneficencia, orden que nos apresuramos a cumplir del mejor
modo que nos fue posible. Los continuos cambios que hay en aquellas
dependencias, como en otras, y las situaciones políticas, en que los
Gobiernos administran poco y mal, han sido la causa de que él citado
proyecto no se presentase a las Cortes. Tenemos motivos para creer que
se ha extraviado^) ^.
LA LEY DE 1849 Y EL REGLAMENTO DE 1852 SOBRE
Podemos señalar cuatro fases en la Historia de la Beneficencia
española. La primera se caracteriza por una concepción represiva ^,
en la que, por ejemplo, se castiga la reincidencia en la vagancia con
la horca o se dictan numerosas disposiciones castigando la mendicidad (Cortes de 1351 de Pedro I, entre otras). Una segunda fase concibe la beneficencia como un medio de profilaxis social, mediante el
cual se pretende aislar a los mendigos, enfermos, huérfanos y necesitados. A este concepto responden los Hospitales y Hospicios hasta el
siglo XVIII y comienzos del XDC (en 1802, de 1940 penados, 216 se
encontraban en el Hospicio de Madrid y de S. Femando; vid. A.H.N.,
Consejos SACC, lib. 1803, f. 1140). La tercera fase coincide con la
Ilustración y sus ideas paternalistas de la beneficencia entendida
como caridad ^. Es el auge de la Sociedad de Socorros Mutuos, de
^ C. ARENAL, «Obras Completas» (en adelante O.C.) vol. XIX, pp. 235-236.
^ Vid. Carmen LÓPEZ ALONSO, «Conflictividad social y pobreza en la Edad
Media según las actas de Cortes castellano-leonesas», Hispania, tomo 38, Madrid,
1978, pp. 457-567.
* Ejemplos de la época son CORTINES y ANDRADE, «Discurso político sobre el
establecimiento de los hospicios en España», Madrid, 1768, p. 19; B. Ward,
«Obra pía y eficaz modo para remediar la miseria de la gente pobre de España»,
Madrid, 1767, p. 62; Tomás DE ANZANO, «Elementos preliminares para poder
los Círculos Católicos de Obreros, los Montes de Piedad, las Cajas de
Ahorro, etc ^. Precisamente debemos a Concepción Arenal la evolución de la beneficencia hacia su última etapa, entendida como deber
del Estado y no como caridad.
La normativa vigente en el siglo XIX estaba constituida por la
Ley de Beneficencia de 20-6-1849, desarrollada por el Reglamento
de 14-5-1852, a las que hay que añadir varios Decretos y Reales
Decretos aprobando diversas Instrucciones como las de 22-4-1873,
27-4-1875, 27-1-1885, 14-3-1899, entreoirás.
La Ley y el Reglamento de 14-5-1852 dividían los establecimientos públicos de beneficencia en generales, provinciales y municipales según la naturaleza de los servicios que presten. Para auxiliar al
Gobierno en la dirección de la Beneficencia, se establecía en Madrid
una Junta general (compuesta por un jefe político nombrado por el
Gobierno, el arzobispo de Toledo, el patriarca de las Indias, el comiformar un sistema de gobierno de hospicio general», Madrid, 1778; Paula FRUTOS,
« Uso y abuso de la misericordia con los pobres. Discurso en el que se manifiesta
la necesidad y utilidad de los hospicios para el buen régimen de la República»,
Madrid, 1793.
^ Sobre la Historia de la beneficencia en España hay copiosa bibliografía.
Desde el punto de vista institucional cabe citar la clásica obra de J. ARIAS
MlBiANDA, «Reseña histórica de la beneficencia española», Madrid, 1862. También
M. JIMÉNEZ SOLER, Historia de la Asistencia Social en España en la Edad Moderna», CSIC, Madrid, 1958; J. SOUBEYROUX, «Pauperisme et rapports sociaux á
Madrid au XVIII siécle», Lille-Paris, 1978, 2 vols.; J.I. CARMONA GARCÍA, «La asistencia social en la España de los Austrias» en «De la Beneficencia al bienestar
social. Cuatro siglos de acción social», Madrid, 1985, pp. 69-89; P. Trinidad FERNANDEZ, «Asistencia y previsión social en el siglo XVIII», en «De la Beneficencia al
bienestar...», cit., p. 89-116; A. Rumeu DE ARMAS, «Historia de la Previsión Social
en España», Madrid, 1944; Gonzalo ANES, «Economía e Ilustración», Barcelona,
1969; F. FERNÁNDEZ IGLESIAS, «La Beneficencia en España», Madrid, 1972,
2 vols.; M. FERNÁNDEZ, «La Beneficencia pública y los hospicios», Madrid, 1923;
A. BAHAMONDE y J. TORO, «Mendicidad y paro en el Madrid de la Restauración»,
en Estudios de Historia Social, 7 (1978), pp. 353-384; F. ALVAREZ URÍA, «Los
Visitadores del pobre. Caridad, economía Social y asistencia en la España del siglo
XIX», en «De la beneficencia al bienestar...», cit., pp. 117-146; J. LÓPEZ YEPES,
«Historia de los Montes de Piedad en España. El Monte de Piedad de Madrid en el
siglo XVIII», Madrid, 1971; M. RABLE, «El Montepío obrero: ¿anacronismo o
modelo?», en Estudios de Historia Social, 30 1984), p. 15.
sano general de Cruzada, un consejero Real de la Sección de Gobernación y otro de los Contencioso, además de un médico, un consejero de Instrucción pública y cuatro vocales más nombrados por el
Gobierno), en las capitales de provincia Juntas provinciales(compuesta por un jefe político, el prelado diocesano, dos capitulares
propuestos por el Cabildo, un diputado, un médico y tres vocales), y
en los pueblos Juntas municipales (compuesta por el alcalde, el cura
párroco, un regidor, un médico y varios vocales nombrados de entre
los vecinos del lugar) ^. Los artículos más significativos del Reglamento son los que se refieren a la clasificación de establecimientos
en función de la necesidad de atención permanente y especieilizada
(a los dementes, sordos, ciegos, etc), y los que atienden enfermedades o necesidades accidentales. Teiles son, respectivamente, los establecimientos generales y provinciales de un lado, y los municipales,
de otro, concebidos como lugares de tránsito y de hospitalidad pasajera (arts. 2 a 4 del Reglamento). El artículo 11 obliga a los establecimientos provinciales a costear el traslado de todo menesteroso desde
el Ayuntamiento, pero cada Provincia asume los gastos de sus
menesterosos acogidos en otra provincia. El artículo 16 y siguientes
regula la acogida y tutela de expósitos y los artículos 88 y siguientes
matizan las obligaciones de los Ayuntamientos en materia de beneficencia.
Concepción Arenal fue muy crítica con la Ley de 1849 y el Reglamento de 1852, especialmente con este último. Podemos sintetizar
sus objeciones en los siguientes apartados:
1.^ Escasa voluntad política en materia de beneficencia.
El tono de la ley debe ser imperativo por lo que, según nuestra
autora, no es razonable que en el artículo 6 del Reglamento se diga
que «en cada capital de provincia se procurará que haya por los menos
un hospital de enfermos, una casa de misericordia, otra de huérfanos y
^ La Junta general fue suprimida por decreto-ley de 4-11-1868 y las provinciales y municipales por Decreto de 17-12-1868. Fueron restablecidas el 30-91873. La Ley puede verse en C.L., tomo XLVII, p. 203 y ss. El Reglamento en
C.L., tomo LVI, p. 49. Ambas, junto con las Instrucciones antes citadas, también pueden localizarse en la Enciclopedia Jurídica Seix (antigua) voz: «Beneficencia».
desamparados y otra de maternidad y expósitos». Al establecer que «se
procurará», el resultado «como no podía menos de suceder, es que no
se han procurado en muchas provincias» la dotación de esos establecimientos ^.
2.^ Improvisación.
Establece el Reglamento que los establecimientos generales, a
diferencia de los provinciales y municipales, están destinados «a
satisfacer necesidades permanentes, o que reclamen una atención especial» (art. 2). A esta clase pertenecen los dementes, sordo-mudos,
ciegos, impedidos y decrépitos. Pero C. Arenal se sorprende de que
no se incluyan los recién nacidos en este apartado, dado que son,
por antonomasia, quienes necesitan una atención permanente y
especial. La culpa de ello se debe a la perjudicial costumbre de la
3.^ Centralización excesiva.
Arenal desarrolla en vEirios de sus escritos esta idea. Como ejemplo
nefasto de sus consecuencias da cuenta del testimonio de un funcionario del Gobierno de Zamora relativo a un empleado de la beneficencia provincial que recogía de A3amtamiento en Ayuntamiento los
recién nacidos abandonados para llevarlos a la capiteil. El conductor
«al llegar al punto donde se proponía comer o pernoctar, los sacaba, y
con la más horrible indiferencia miraba si seguían vivos o muertos, para
apartar los últimos como si fueran una mercancía averiada... Estos
horrores son consecuencia de la centralización» ^^. Seguidamente enumera C. Arenal una serie de principios que deben inspirar la beneficencia. Todos ellos gravitan en tomo a la idea de la descentralización:
— «La compasión puede decirse que disminuye a medida que
aumenta la distancia del objeto que la inspira» ^ ^.
— El dolor debe estar lo más cerca posible del que puede consolarle.
^ C. ARENAL, «La ley y la beneficencia», O.C. voL 18, Madrid, 1900, p. 67.
^^ C. ARENAL, «La ley y la beneficencia», op. cit., p. 75.
^* C. ARENAL, «La ley y la beneficencia», op. cit., p. 86.
— La indiferencia no es, en la mayor parte de los casos, más que
falta de hábito de compadecer.
— Cuando se aglomeran los desvalidos, y con ellos las dificultades para auxiliarles, la caridad se despersonaliza y se desalienta.
4.^ No interferir en la beneficencia particular
Aunque esta idea fue argumento de varios de sus trabajos sobre
beneficencia, expuso Arenal un ejemplo de ello al comentar el Real
Decreto de 27-4-1875 sobre creación de la Junta de Señoras. Censura que se otorgue a dicha Junta la función de «inspeccionar y organizar» Asociaciones y establecimientos benéficos, pues ¿cómo
puede una Junta inspeccionar a otra Junta? Opina que debería
haberse limitado su misión al derecho de visita, que en definitiva,
consigue el mismo efecto sin quedar malparada la Junta o asociación inspeccionada. Por otra parte, el Real Decreto nombra el cargo
de Secretario para la Junta de Señoras, y comete la extravagancia
de dotarlo con 30.000 reales. Concepción Arenal criticaba tal disposición argumentando que cualquier señora de la Junta podría
hacerlo gratis o, en todo caso, atenderle con los recursos generados
por la propia Junta ^^.
Aún cuando las objeciones de Arenal son razonables, lo cierto
es que la normativa vigente había mostrado especial cuidado con
la beneficencia particular. Acaso el error fue aceptar el hecho de
que los Ayuntamientos eran, per se, insolventes para responsabilizarse de sus menesterosos. El artículo 88 del Reglamento de 1852
estima que los establecimientos municipales «podrán ser tan sencillos, cuando así los exigiese la pobreza del pueblo, que baste una
sala de recepción, una pieza recluida, dos camas, un carro o tartana
y dos caballerías, bien propias, bien adquiridas». Frente a este
minimum la norma contempla un máximum en su artículo 89: «Lo
dispuesto en el artículo anterior no obstará para que, en donde los
fondos municipales lo consientan... los socorros se prolonguen en
ellos cuanto sea posible». El artículo 90 define como esencial objeto de la beneficencia municipal la asistencia domiciliaria, y el 91
es toda una declaración de impotencia: «los pobres que no pueden
12 C. ARENAL, «Real Decreto», en O.C, voL XX, Madrid, 1900, p. 115-119.
ser socorridos por los pueblos en sus domicilios... entran ya bajo el
cuidado de la Provincia».
El Real Decreto de 27-4-1875 que organizaba los servicios de
beneficencia general y particular era, sin embargo, bastante triunfalista. Comenzaba invocando un pasado prestigioso: «La beneficencia particular tiene en España historia tan honrosa...». La tendenciosidad política de la redacción queda patente al criticarse
abiertamente lo hecho en esta materia por los más liberales, ensalzándose lo legislado en períodos moderados: «Pero el irreflexivo
apasionamiento que ha resaltado, por desgracia, en muchas de nuestras reformas políticas y administrativas, se ha dejado también sentir
en aquella. Así se ha visto que, cuando la lógica de los principios
gobernantes parecía pedir todo género de respetos para la acción individual y para las instituciones particulares, se lanzaron contra las
benéficas los más rudos ataques; y la ley de 23 de enero de 1822,
fruto de una preocupación exagerada en pro de la organización autonómica del Municipio y de la Provincia, les sacrificó toda creación
particular. Por el contrario, cuanto más pujante parecía, por natural
reacción, el espíritu centralizador, obtuvo la beneficencia particular
mayores respetos en la ley de 20 de junio de 1849. Y en 1868, a las
sacudidas de otra reacción opuesta, se abolieron todas las Juntas del
ramo». Claramente se está calificando la política moderada en
materia de beneficencia con adjetivos laudatorios: inspirada en
principios lógicos, respetuosa, centralizadora, etc. y por contra se
denigran las reformas liberales por ser: fruto de irreflexivo apasionamiento, principios ilógicos, preocupación exagerada, poco respetuosa, etc.
5.^ Improvisación
A fín de demostrar la improvisación con que se redactan y se aprueban las disposiciones relativas a beneficencia, C. Arenal no duda en
recurrir a la mordacidad. Así, por ejemplo, muestra su extrañeza de que
se supriman los capellcines en las prisiones y se conserven en las casas
de beneficencia. Irónicamente se pregunta: «¿Que razón puede haber
para sostener el culto en un manicomio y suprimirle en un presidio?» ^^.
^^ C. ARENAL, «Instrucción y Reglamentos de la beneficencia general», en
O.C, vol.XDC, p. 188.
Dado que esta disposición está firmada por Pi y Margall, C. Arenal se
atreve a rematar su mofa acusándole de no leer lo que firma: w}' se nos
figura que no las ha leído fundando nuestra sospecha en que una simple
lectura le habría bastado para corregir faltas de lenguaje de tanto bulto que
no pueden consentirse en un documento oficial» ^^.
6.* Politización de la beneficencia.
Ese es uno de los males mayores de la beneficencia. Al depender
su organización del Ministerio de la Gobernación, todos los cambios
consecuencia de los vaivenes políticos suponen remoción de fiancionarios e interrupción de su labor «En los continuos cambios de nuestra azarosa política, a ministros y empleados probos y entendidos pueden suceder otros incompetentes y de problemática moralidad» ^^. En
un artículo publicado el 15-11-1873 se mostraba contraria a que la
beneficencia dependa del Ministerio de Gobernación por ser «el más
político, y por consiguiente, el menos administrador de todos los
Ministerios» ^^, pues al depender de la opinión del empleado, de la
continua movilidad de cargos, se produce una lógica incompetencia,
una inconstancia e intranquilidad para diseñar la política y ejecutarla. En conclusión, no hay reformas sino «cambios continuos de
Ejemplos de ello es que se otorgue al Ministerio de la Gobernación la facultad del crear nuevos hospicios y hospitales, así como la
supresión o unión de ellos (art. 34 del Reglamento de 1852). Dislate
que deja la beneficencia en manos de los pariiidos políticos y no en
las del Estado. Además, al depender la beneficencia del Gobierno,
habrá una tendencia a regular ésta mediante leyes , y sabido es que
«es achaque antiguo de España, y de cuya curación no se ven indicios,
introducir en las leyes detalles propios de reglamento, lo cual les quita
aquella generalidad que deben tener, y hacer por medio de decretos lo
que debía ser objeto de una ley» ^^.
^'^ C. ARENAL, «Instrucción y Reglamentos de la beneficencia», en O.C, voL
XIX, p. 183-184.
^^ C. ARENAL, «Instrucción y Reglamentos de la beneficencia», en O.C, vol.
XIX, p. 184.
'^ C. ARENAL, «Decreto sobre beneficencia particular», en O.C, vol. XIX,
*'' C ARENAL, ibid.
EL PROYECTO DE LEY DE BENEFICENCIA DE C. ARENAL
Ya hemos mencionado que dicho Proyecto le fue encomendado
cuando ocupaba u n cargo en la Dirección General de Establecimientos Penitenciarios y que no llegó a discutirse en Cortes. Con algunas
variaciones sin importancia, lo reprodujo en su revista «La voz de la
caridad», de donde ha pasado a la edición de sus Obras Completas ^^.
El preámbulo del citado Proyecto señala como causa de las contradicciones e ineficacia de la ley «el haber confundido el socorro con
la limosna, el deber moral con el deber legal. Trae a colación, como
ejemplo, la exposición de los recién nacidos: «Un recién nacido llora
en la vía pública y ninguno de los que le oyen se mueve a piedad y expira. El que deja morir a una criatura humana por falta de auxilio que
puede prestarle, reo es de homicidio, al Código Penal que no le castiga le
falta un artículo muy importante» ^^. La limosna es voluntaria, y el
darla no es u n deber, sino u n acto de caridad. Pero el socorro es obligatorio porque es u n acto de justicia. «Es necesario insistir mucho en
que la ley de Beneficencia, razonablemente limitada, no es de caridad,
sino de justicia, y debe cumplirse indefectiblemente» ^®. Insiste en la
descentralización en cuanto sea posible «para que se aproxime a ser
individual, pero no tanto que la carencia de regla ocasione el desorden,
y que por falta de fuerza en el poder central no se ponga remedio a la
desidia cruel que abandona a los desvalidos». Pero tampoco debe ser
u n a puerta abierta a la vagancia y a la holgazanería o a la irresponsabilidad para que quien «teniendo medios para sostener a sus descendientes o ascendientes, los hace ingresar en los asilos benéficos».
El Proyecto consta de 151 artículos, más u n a disposición adicional, firente a los 21 artículos de la Ley de 1849 y los 100 artículos del
Reglamento de 1852. Es, por tanto, mucho más minucioso. La descentralización es concebida no como mayor reparto de competencias a los establecimientos locales, sino en la proliferación de sedes.
Efectivamente, la beneficencia puede ser General (para atender a
c a l a m i d a d e s públicas, socorro de náufragos, exiliados políticos.
^^ Concretamente en vol. XIX, p. 235 y ss.
'^ C. ARENAL, «Proyecto del ley de beneficencia», en O.C, vol. vol. XIX, p. 241.
2" C. ARENAL, ibid.
etc.), Regional (manicomios e impedidos que requieren atención
constante y especializada), Provincial (casa de expósitos menores de
14 años y casas de misericordia para mayores de 8 y menores de 18
años) y Municipal (hospitales en Ayuntamientos con más de mil
habitantes, asilo de ancianos y beneficencia domiciliaria).
Vcirias son las novedades que incorpora al Proyecto de Ley. En el
artículo 15 propone que «A toda mujer socorrida por la Beneficencia que
quiera enviar su hijo a la casa de expósitos, se la instará para que lo conserve, auxiliándola siempre que sea posible». Esta es una idea que, convenientemente adaptada a la preixis política (recordemos que Arenal
ocupaba un Ccirgo público), ya había formulado anteriormente en otro
artículo titulado «Bases para una ley de Beneficencia» ^^. Efectivamente,
cillí se mostraba peirtidaria de pagar la lactancia de los recién nacidos
cuya madre estuviera enferma, a fin de evitar su abandono. De esta
forma por un pequeño desembolso, la Institución se ahorraría hacerse
cargo del expósito toda la vida. Tanto en estas Bases como en el Proyecto propone que cada Ayuntamiento abone los gastos de sus desvalidos
remitidos a otro Ayuntamiento para eritar la especulación y la insolidaridad. Esto había creado algunos problemas, dado que el Reglamento
de 1852, al no obligar a cada Ayuntamiento a responsabilizarse de sus
menesterosos, los remitía sin escrúpulo alguno a los Establecimientos
Provinciales. Por ello, el artículo 5 de su Proyecto establecía que «al
desvalido que cae enfermo en una población, sea o no vecino de ella, se le
considerará como tal para los efectos de la Beneficencia».
Las novedades más sustanciosas se refieren a la regulación de los
niños abandonados o acogidos. En esta, como en otras cuestiones.
Arenal es más minuciosa respecto al Reglamento de 1852. Muestra
un afán por descender a la casuística del problema diario; no en
vano su propuesta normativa nacía de la experiencia, del contacto
con la realidad. Ejemplo de ello es el artículo 46 del Reglamento,
que explícita la responsabilidad de la nodriza que entrega a otra el
expósito que se le ha encomendado, o la prohibición a las nodrizas
de lactar a dos expósitos a la vez. El Proyecto es igualmente novedoso en el interés por la educación y formación del niño. El artículo 56
del Proyecto obliga a las Casas Provinciales de expósitos a dotar una
escuela de párvulos. Ya el artículo 9 establecía la obligación de dar
21 También en O.C, vol. XIX, p. 169 y ss.
instrucción religiosa, moral, primaria e industrial a los niños y jóvenes acogidos «en todo establecimiento de Beneficencia». Otra novedad
en esta dirección la establece el artículo 11 al estipular que «todo
acogido en un establecimiento de Beneficencia está obligado a trabajar
según sus fuerzas», y el artículo 12 añade que todo acogido «tiene
derecho a una parte del valor de su trabajo». No sabemos si fueron
estos artículos del Proyecto los que influyeron en el Decreto de 22-41873 aprobando la Instrucción General para los establecimientos de
Beneficencia en general, pero lo cierto es que su artículo 9 establece
que los acogidos podrán dedicarse «a labores o trabajos de arte y oficios compatibles con el estado o salud de los acogidos, que a la par de
darles distracción saludable, les procure algún ahorro», y el artículo
13 de dicho Decreto elimina la posibilidad de explotación laboral de
los acogidos al m a n d a r que «queda desde ahora prohibida la imposición a los asilados de penas y castigos, así como toda represión por
medio de trabajo mecánico ninguno, siendo meramente voluntaria o
en calidad de coadyuvante o higiénica la ocupación u oficio de que
hace mérito el artículo anterior» ^^. Este principio del deber de trabajar será luego desarrollado minuciosamente en su Proyecto de Ley
de niños mendigos y niños abandonados. E n realidad, el articulado
del Proyecto de Beneficencia de C. Arenal referido a la protección
del menor, puede ser considerado u n adelanto del Proyecto dedicado
a los expósitos. Así, el Proyecto de Beneficencia distingue entre niño
expósito y niño depositado. Este último implica un contrato entre la
Institución y los padres o tutores para que lo cuiden pagando los
gastos (art. 57). Paradójicamente dicho niño será considerado expósito si dejan de pagarse los gastos, aunque en este caso se concede el
derecho de redención abonando la deuda (art. 60).
PROYECTO DE LEY DE NIÑOS EXPÓSITOS Y NIÑOS
La legislación sobre protección de menores se reduce, en el siglo
XDC, a unos pocos artículos del mencionado Reglamento de Beneficencia de 1852. C. Arenad había Uamado la atención sobre este extremo en
22 Publicado en la Gaceta de 28-10-1873 y C, vol. CX, p. 779.
varias ocasiones. Su monografía más contundente al respecto, escrita
en 1877, se publicaría en el capítulo XDÍ de su obra «Estudios sobre el
Pauperismo» ^^. Posteriormente elaborará u n Proyecto de Ley de 125
artículos sobre los niños expósitos y mendigos que publicaría en el
Boletín de la Institución Libre de Enseñanza de los años 1887 y 1888 ^'^.
La legislación específica sobre la protección de menores es posterior
(con la excepción de la Ley de 24-7-1873 sobre el trabajo de los menores de 17 años): Hay u n a Ley de 23-7-1903 reprimiendo la mendicidad
de los menores de 16 años (Gaceta de 2-8-1903), la Ley de 13-8-1904 de
Protección física y moral de la infancia (Gaceta de 17-8-1904), y el
Reglamento de 24-1-1908 (Gaceta de 26-1-1908).
En el citado artículo sobre el pauperismo infantil, C. Arenal expone
algunas de las causas de la nociva educación infantil. En su casa, el
niño no encuentra más que suciedad, poco espacio y falta de cariño,
por lo que prefiere moverse en la calle aprende los vicios de otros
muchachos, como jugar a las cartas, fumar, apostar, mendigar, etc. Y
para colmo de males la escuela no es más que «un lugar malsano donde
el niño aprende poco, sufre mucho y se desmoraliza bastante» ^^. En el
mejor de los casos, tales niños son utilizados por sus padres mendigos
para excitar la caridad, pero en otros casos son explotados por terceras
personas. Se lamenta nuestra autora de que no exista una ley que les
proteja de tales abusos. Y la única existente, la de 23-7-1873, no se
cumple. Efectivamente, en ella se prohibe tajantemente el trabajo de
los menores de 10 años en talleres, fábricas, fundiciones o minas. Establece u n horario laboral de u n máximo de 5 horas diarias para los
niños entre 10 y 13 £iños, y de 8 horas para niños entre 13 y 15 años.
Asimismo se prohibe el trabajo nocturno de los menores en aquellos
establecimientos que empleen motores hidráulicos o de vapor. Ante
esta disposición Arenal comenta sarcásticamente que lo grave no es
que los niños trabajen en lugares en donde exista vin motor, sino que
ellos mismos sean empleados «como motor» ^^. Relata estremecedores
ejemplos demostrativos de que «la fábrica puede decirse que devora al
2^ C. ARENAL, «Estudios sobre el pauperismo», cap. XIX, «Los niños», en
O.C, vol. 16.2, Madrid, 1897, p. 93 y ss.
24 Concretamente en el BILE n° 261 del 31-12-1887, pp. 369-374 y el BILE
n° 262 de 15-1-1888, pp. 1-6.
2^ C. ARENAL, «Estudios sobre el pauperismo» cit., p. 102.
26 C. ARENAL, op. cit., p.
niño. Al cabo de algún tiempo de penetrar en ella, con raras
ya no es el mismo, física y moralmente.
El aire impuro, la atmósfera
viciada que en casi todas se respira, el calor sofocante que durante largas
horas le agobia, las posiciones violentas que ha de tomar para ciertas operaciones, la humedad... todas estas causas, obrando más o menos lentamente sobre su naturaleza, sobre su economía, la perturban, la debilitan,
hieren ciertas visceras importantes,
y pocas veces dejan de acortar su
existencia» ^^.
Refiere C. Arenal una noticia aparecida en El clamor de Baeza de
m a y o d e 1885: «La situación en que se halla la Casa de Expósitos de esta
ciudad no puede ser más triste. A consecuencia de adeudarse 27 mensualidades a las amas extemas y 14 a las internas, no hay quien quiera lactar a
aquellos pobres niños, de los cuales solamente 10 han sobrevivido. Se ha
dado él caso de morir tres de ellos en un día. Esta época recuerda otra en el
año 67, en que se dio el horrible caso de morir de hambre en el mismo
28 niños, algunos hasta con los dedos comidos» ^^. M á s
adelante relata otra experiencia que le hizo llorar de pena y rabia: «un
monstruo de crueldad maltrató dura, terriblemente a un niño de un hospital, quizá porque el llanto o los gritos debidos a los albores de la gravísima enfermedad que hoy le aqueja (meningitis)
reglamentario o simplemente
molestaba al verdugo. Tal es, al menos, lo
que puede suponerse provocara tan brutales golpes, ocasionados,
duda, con la hebilla de una fuerte correa, a juzgar por varias heridas que
existen en diferentes partes del cuerpo, especialmente en las piemecillas.
Tiene 8 años; entró el día 12 (esto se escribía el 16) en la clínica, y desde
entonces no ha recobrado el conocimiento.
Tan solo al ser curado por los
dignos alumnos internos exclama -¡AY! ¡MADRE!- esa frase del corazón
que equivale a un poema y que nos hizo llorar (no tengo vergüenza en
decirlo) a todos los que por desgracia hemos perdido la nuestra. Si Juan
(que así se llama el niño) no la conoció, ¿qué grande es ese ¡ay! del alma
y cuan dolorosas consideraciones
inspira!» ^^.
Para evitar la falta de adecuación entre una futura Ley de Protección de menores y las necesidades reales, C. Arenal propone, en el preámbulo de su Proyecto, el acarreo de datos de todas las Inclusas de
27 C. ARENAL, op. cit., p 122.
28 c. ARENAL, p. cit., p. 142.
29 C. ARENAL, op. cit., p. 142.
España a fin de saber el número de expósitos, índices de mortalidad,
número de nodrizas, gastos, etc. subdividiendo estos apartados con
datos más precisos. Continúa exponiendo las ventajas de la descentralización de la beneficencia de modo que, salvo excepciones, sea municipal: evitEír las consecuencias de la aglomeración (la indiferencia, la desm o r a l i z a c i ó n y d e s p e r s o n a l i z a c i ó n en las relaciones h u m a n a s ) ,
fortalecer los buenos sentimientos al comprobar los buenos resultados,
estimular el hábito de la compaisión activa «que consuela y perfecciona,
no de la indiferencia que abandona y deprava; a este gravísimo daño contribuye la centralización de la beneficencia y el aislarla de la caridad. No
se trata solo de socorrer a los desvalidos, sino de moralizar a los que debían
auxiliarlos y no los auxilian». La razón última de eUo es clara para Concepción Arenal: «Los pueblos, cuando no están muy desmoralizados,
desean se socorra a los que realmente lo necesitan; pero se desalientan al
ver las nubes de mendigos que sobre ellos caen. Estando dispuestos a
socorrer a sus pobres, miran con indiferencia, si no con aversión, a los
ajenos» ^^.
He aquí lo fundamental del Proyecto de Concepción Arenal:
— Se entiende por niño el menor de 14 años (El Reglamento de
1852 fijaba la edad en 10 años y la Ley de 23-7-1903 sobre represión de
la mendicidad en 16 años).
— Autoriza a toda persona a comvmicar o requerir de la autoridad
la intervención en casos de mendicidad infantil (la Ley de 23-7-1903
autoriza al particular incluso a la detención del niño mendigo).
— Se obliga a cada Ayuntamiento a responsabilizarse de los niños
mendigos y expósitos (art. 7) y a investigar la identidad de los padres o
tutores por si hubieran incurrido en alguna responsabilidad (esto es
recogido en el artículo 5 de la Ley de mendicidad de menores y en el
Reglamento de 1852.
— Se establece en el Proyecto la obligación de cada Ayuntamiento
de proporcionar instrucción primaria y de un oficio a tales niños. Yara.
ello los Ayuntamientos cercanos pueden concertarse entre sí. Cada
^° C. ARENAL, «Niños expósitos y niños mendigos», en BILE, n° 261 (1887),
Ayuntamiento nombrará u n Patronato de niños desvalidos y una Comisión protectora de la infancia para velar por el cumplimiento de esta
ley y análogas.
— El artículo 45 establece la división de los padres de niños mendigos en relativamente pobres, pobres, honrados y viciosos, de modo que
si llegaran al grado de muy viciosos (Arenal no concreta este concepto),
el juez pueda conceder la tutela a la Comisión citada.
— El artículo 59 y siguientes trata de las casas de corrección para
los niños indóciles necesitados de disciplina.
— Los artículos 71 a 78 tratan del trabajo en las casas de educación y las correccionales. Hasta los 9 años no podrán ser empleados en
ningún trabajo a excepción de 4 horas de escuela y 1 de gimnasia. De 9
a 12 años podrán ser empleados durante 2 horas en trabajos lucrativos.
De 12 a 15 años, hasta 4 horas. De 15 a 18 años, hasta 6 horas. La cuarta parte de la retribución de su trabajo será destinada a formar su
— Los artículos 86 a 93 regulaban los premios y castigos de los
niños. Se premiaba con distintivos honoríficos, vales para compensar
castigos, dinero, paseos, etc. Se castigaba con la privación de paseos,
privación de recibir visitas o de escribir a la familia o leer sus cartas,
aumento del trabajo y racionamiento de la comida, etc. Resulta curioso
que la Redacción del Boletín del Instituto Libre de Enseñanza se creyera
en el deber de hacer una aclaración en nota a pie de página: «De más
está advertir que, en ciertos casos, hay alguna divergencia entre las autorizadas opiniones de la respetable autora de este importante trabajo y las
de la Institución, donde, por ejemplo, no existen premios ni castigos» ^^.
Paradójicamente, el Reglamento de Protección a la infancia de 1908,
en sus artículos 45 a 49 establece premios y recompensas, pero no para
los niños, sino para las nodrizas, maestros, médicos, donantes, etc.
excepcioneJes.
El citado Reglamento de 1908 se diferencia del Proyecto de C.
Arenal en que mientras este incide en los aspectos sustanciales y
h u m a n o s , aquel trata casi en exclusiva de las cuestiones formales.
^1 C. ARENAL, op. cit.,p. 4, nota 1.
Efectivamente, el Reglamento dedica sus 57 artículos a exponer las
competencias del Consejo Superior de protección a la infancia, de
las Juntas provinciales y locales. Es reiterativo en expresiones
genéricas como procurar el cumplimiento de la ley, reunir datos,
estudiar los medios, comunicar a la autoridad, contribuir al fomento
de escuelas, mejorar las condiciones higiénicas, cooperar a la extinción de la mendicidad, combatir las causas que contribuyan a la desmoralización perversión de la infancia, etc.. En rigor, obviedades
implícitas en el mismo enunciado del Reglamento. Se deduce de
todo ello, por tanto, que la regulación más concreta y detallada, es
decir, el casuísmo, se dejaba a la autonomía normativa del Consejo
Superior, aun cuando el propio Reglamento solo explícita una delegación de facultades normativas en materia de lactancia mercenaria (art. 2.2).
LA TÉCNICA JURÍDICA DE CONCEPCIÓN ARENAL
Si no conociéramos la intensidad y apasionamiento con que Concepción Arenal se enfrentaba a los problemas sociales de su época,
diríamos que su técnica jurídica era, por lo menos, desconcertante.
Las más de las veces se nos presenta incisiva, minuciosa, certera y
con un conocimiento profundo del derecho y de la legislación vigente. Pero en otras, acusa una desesperanzadora ausencia de sutileza y
técnica jurídica que bordea el desconocimiento de los principios
jurídicos más evidentes. Insisto en que ello sólo puede explicarse si
entendemos que sobre la faceta de conocedora del derecho, primaba, en Concepción Arenal, la de defensora de los desvalidos y desamparados. Me referiré a algunos ejemplos:
El nivel técnico-jurídico de nuestra autora es perceptible en varios
de sus trabajos. Si hubiera que elegir uno de ellos, señalaría su «Examen de las Bases aprobadas por las Cortes para la reforma de las prisiones» ^2 escrito en 1869. Allí efectúa una crítica demoledora de las
citadas Bases demostrando sus contradicciones y poniendo en evi^2 C. ARENAL, «Examen de las Bases aprobadas por las Cortes para la reforma
de las prisiones», en O.C, vol. X, Madrid, 1985, p. 221 y ss.
dencia a los diputados en Cortes que las aprobaron en las sesiones de
julio de 1869. Así, la Base séptima establece que «Los sentenciados a
penas perpetuas cuyo carácter de perpetuidad pueda ser variado por virtud del derecho de gracia que corresponde al Jefe del Estado, extinguirán sus condenas en el presidio de Ceuta, en sus dependencias de Melilla. Alhucemas y el Peñón, o en los que existan o se construyan en las
islas adyacentes». C. Arenal muestra la contradicción con el artículo
94 y 103 del Código Penal en cuanto que el primero establece que la
cadena perpetua se sufrirá en Aftica, Canarias o Ultramar (por tanto,
la Base suprime Ultramar y añade islas adyacentes), y el segundo
artículo del Código Penal define el extrañamiento perpetuo como la
expulsión indefinida del territorio español (¡por tanto, al extrañado
perpetuamente se le conduce a Ceuta, Alhucemas o el Peñón, cuando
legalmente es libre de moverse donde quiera siempre que sea fuera
de España!). La Base novena establece que la pena de cadena temporal o confinamiento mayor se extinguirá en los establecimientos penitenciarios de Baleares, Canarias, Santoña o arsenales de Carraca, El
Ferrol o Cartagena. Pero el artículo 95 del Código Penal manda que
la pena de cadena temporal se sufra en «uno de los arsenales de marina o en obras de fortificación, caminos y canales, dentro de la Península e islas adyacentes», y el artículo 96 añade que «se emplearán en trabajos duros y penosos». Y el artículo 107 del mismo Cuerpo legal
condena a los sentenciados a confinamiento a ser «conducidos a un
pueblo a distrito situado en las islas Baleares o Canarias, o aun punto
aislado de la Península, en el cual permanecerán en plena libertad bajo
la vigilancia de la Autoridad». Resulta, según descubre C. Arenal, que
los que por el Código Penal deben ir a Baleares, Canarias o a un
punto aislado de la Península, permaneciendo en libertad, por la base
novena irán a los trabajos de arsenales y fortificación, duros y penosos, como los condenados a cadena temporal.
También contradice la ley penal la Base décima al establecer
que «Las penas de presidio, prisión y confinamiento menores se
extinguirán en los establecimientos de Valladolid, Valencia o Zaragoza, o en cualquier otro que el número de corrigendos hiciese preciso
crear dentro de la península». Pero el artículo 104 impone que la
pena de presidio menor se cumpla dentro del territorio de la
Audiencia que sentenció. Y el 108 establece que el confinamiento
menor no conlleva prisión, sino libertad de movimientos dentro de
la localidad que marque el juez. En la Base decimotercera Arenal
recurre a la ironía para demostrar que la pretendida separación de
hombres y mujeres dentro de u n mismo establecimiento es utópica
debido «a los prodigios de audacia y de perseverancia que hacen para
comunicarse». C. Arenal arremete contra la desafortunada redacción de la Base decimoséptima
que p r o p o n e : «El Ministro de la
Gobernación, de acuerdo con el de Gracia y Justicia, dictará todas
las órdenes y reglamentos precisos para el más exacto y pronto cumplimiento de la presente ley, y formulará y presentará
a las Cortes el plan general y detallado del sistema carcelario y penitenciario». Arenal se pregunta : «Al leer esta base hemos vuelto a
dudar si sabíamos leer. ¿Cómo los Ministros han de dictar las órdenes y reglamentos para el cumplimiento de la presente ley según se
dice en la primera parte de esta base, antes de que las Cortes aprueben el plan general y detallado del sistema carcelario y penitenciario?». Ciertamente no es lógico que las órdenes y reglamentos precedan a la aprobación de la ley que desarrollan? Finalmente, la
Base decimoctava establece que «Para los detenidos o presos por
causas políticas, habrá en los establecimientos penales de que habla
esta ley las separaciones oportunas para que en ningún caso puedan
ser confundidos con los detenidos y presos por delitos comunes, ni
lleguen a sufrir otras privaciones y molestias que las consiguientes a
los delitos políticos». E n u m e r a Arenal varios errores: Los detenidos
y presos no están en los establecimientos penales, sino en cárceles
y depósitos. Por t a n t o se están confundiendo los presos con los
condenados. Por otra parte ¿cómo conseguir que no sufran otras
privaciones y molestias que las consiguientes a los delitos políticos?
Muestra Arenal su desconfianza y extrañeza ante la circunstancia
de que los presos políticos lleven necesariamente u n trato especial
y distinto al de los presos comunes. Parece que al legislador le traiciona el subconsciente a pesar de que ya «los jefes de las prisiones
tienen ancho campo para la arbitrariedad y aun para la imaginación» como para que además tengan que inventarse u n trato especial para los presos políticos.
Frente a esta capacidad de crítica ajustada a la lógica jurídica de
la época, hay otras intervenciones menos lúcidas. Así por ejemplo,
en su Proyecto de Ley de Beneficencia (p. 241) hace u n a velada y
genérica alusión a la indefensión del expósito criticando que tal actitud no sea delictiva. Sin embargo el abandono de familia ya estaba
tipificado. Y si se refería al extraño que pasa de largo al ver u n recién
nacido abandonado, el hecho entraba de lleno en el tipo penal de la
En otras ocasiones se muestra redundante e ingenua; así, en sus
Bases para una Ley de Beneficencia, artículo 30 y último, establece
que «la ley de Beneficencia es obligatoria como todas las leyes».
Por otra parte, en su Proyecto de ley de Beneficencia hay algunos
artículos de dudosa humanidad, como el 60. Allí se distingue entre
niños depositados y niños expósitos. Los primeros son los que «se
entregan en la casa de expósitos, recibiendo un documento en que
conste el depósito y pagando los gastos que origine el niño». Dicho
contrato hace las veces de justificante del depósito sin que, en principio, tuviera que alterar algo tan importante como es el derecho de
filiación o la paternidad. Sin embargo, el artículo 60 propone que «el
niño depositado se considerará como expósito si la persona que le ha
depositado deja de pagar los gastos que ocasiona», de modo que sólo
cuando tales gastos hayan sido reintegrados «volverá a considerarse
como depositado». Subyace aquí u n a concepción materialista y casi
mercantil de las relaciones patemo-filiales.
Otros preceptos adolecen del mismo sentido humanitario a causa
de prejuicios morales de u n a mentalidad excesivamente conservadora. Así, para remediar el que algunos padres o viudos expongan a sus
hijos ante la imposibilidad de lactarles. Arenal propone que el Estado financie la lactancia con la esperanza de los padres saquen a sus
hijos de la Inclusa. Gracias a ese pequeño desembolso, el Estado se
ahorra hacerse cargo del niño tal vez toda la vida. Pero inopinadamente, el artículo 4 de sus Bases para u n a Ley de Beneficencia limitaba tal ayuda a los hijos de legítimo matrimonio: «El niño pobre, de
legítimo matrimonio, cuya madre hubiere muerto, o por enfermedad
no pueda lactarle, tendrá derecho al importe de la lactancia, que recibirán sus padres hasta que cumpla un año».
Finalmente, al comentar el decreto de creación del Cuerpo especi£il
de Establecimientos penales, y concretamente los requisitos exigidos
pcira formar parte de dicho Cuerpo, muestra su opinión contraria a
que una de tales condiciones sea la de no haber sido condenado por
los tribunales. EUa hubiera exigido la circunstancia de no haber sido
encausado por delito común. Aquí Arenal no parece reparar en que tal
requisito chocaría fi-ontalmente con todo el sistema penal al vulnerar
el principio de presunción de inocencia. Arenal lo justifica en que «si
bien es cierto que se encausan algunos inocentes, es muyor número el
que, sin serlo, se absuelve por falta de pruebas, y de todos modos, la
estancia en una cárcel de España, aun siendo inocente, por la nota que
imprime a la fama, y por el peligro en que pone la virtud, debiera ser
motivo de exclusión en el Cuerpo de Establecimientos penales» ^^.
Con sus defectos y con sus virtudes, Concepción Arenal fue una
mujer que se adelantó a su tiempo, es decir, que vivió un presente
todavía futuro en la conciencia de la mayoría de sus próximos. Ella
fue contemporánea con ellos, pero no coetánea al defender y aplicar
una filosofía inspirada en una nueva concepción, cercana al krausismo, de la solidaridad. No es la carne ni la sangre, sino el corazón lo
que nos convierte en hermanos. En última instancia, la dedicación
con que ella se entregaba a los necesitados no descansaba en una
relación de células genéticas sino en una base tanto filosófica como
más precisamente sentimental, y ello acaso al sublimar su instinto
femenino más potente y fecundo: el maternal. Y es que, como dijo
M. Barres en Un jardin sur VOronte, «entre toutes les femmes, iln'y a
de vrai que notre mere».
^^ C. ARENAL, «Reforma penitenciaria», O.C, vol. XXII, Madrid, 1901, p. 502.
GRAMÁTICA: REVIEW: CONDITIONAL TENSE Yo sería…
FICHA INDIVIDUAL RPM - HOGAR NINAS NUESTRA