Source: http://revdh.revues.org/628
Timestamp: 2016-09-28 05:04:33+00:00
Document Index: 203605695

Matched Legal Cases: ['§1', 'arrêt ', "l'article 26", "l'article 40", 'art. 26', "l'article 226", '§ 12', 'arrêt ']

A – Le caractère embryonnaire et éclaté des dispositifs de protection de l’alerte B – L’esquisse d’un statut du lanceur d’alerte limité aux crimes et délits et conflits d’intérêt
B – Une protection défaillante des processus d’alerte 3°/- Une délicate conciliation jurisprudentielle entre obligation de réserve et devoir de dénoncer
1Les lanceurs d'alerte ou, en langue anglaise, whistle-blowers (en référence à l’agent qui souffle dans son sifflet) sont définis par l'assemblée parlementaire du conseil de l'Europe (Résolution 1729 §1 (2010) Protection des « donneurs d’alerte ») comme « toute personne soucieuse [sic] qui tire la sonnette d’alarme afin de faire cesser des agissements pouvant représenter un risque pour autrui » (« concerned individuals who sound an alarm in order to stop wrongdoings that place fellow human beings at risk » - Resolution 1729 (2010), Protection of “whistle-blowers”). Qu’ils soient définis comme « sycophantes », « parrésiastes » ou en faisant appel à la figure millénaire d’Antigone contre Créon, les qualificatifs utilisés par les philosophes, les scientifiques ou sociologiques pour évoquer les lanceurs d’alerte convoquent de manière récurrente les figures tragiques de l’antiquité grecque. Il est vrai que l’action de ceux-ci, mettant en scène une tension presque irréductible entre conscience personnelle de l’injustice et nécessité d’obéir aux lois et pouvoirs de la cité, semble bien souvent ressusciter les schémas ancestraux de la tragédie grecque. Alors même qu’il existe depuis longtemps une protection des whistle-blowers dans certaines démocraties, en particulier aux Etats-Unis (le premier statut, le US False Claims Act a été adopté en 1863 pour combattre les fraudes commises par les fournisseurs de l’administration pendant la guerre de Sécession), la notion est récente en droit français et même dans la langue française. 2L’expression « lanceur d’alerte » a été forgée dans les travaux sociologiques de Francis Chateauraynaud et Didier Torny (Les Sombres précurseurs : Une Sociologie pragmatique de l’alerte et du risque, Éditions de l'EHESS, 1999) et elle été popularisée par le chercheur André Cicolella, lui-même lanceur d'alerte (André Cicolella et Dorothée Benoit-Browaeys, Alertes Santé, Fayard, 2005). La création de cette notion visait expressément à la séparer de celles, connotées péjorativement, de « dénonciateur » ou de « délateur ». Si le terme de lanceur d’alerte a intégré le Grand dictionnaire terminologique de l’Office québécois de la langue française, il n’a pas encore intégré les dictionnaires français comme Le Robert (Jean-François Sablayrolles, « Alain Rey, vocabuliste français » in François Gaudin (éd.), Éditions Lambert-Lucas (collection « La Lexicothèque »), 2011, p. 87). C’est avec l’affaire Chelsea (anciennement Bradley) Manning et surtout avec l’affaire Snowden que l’expression a franchi l’Atlantique (et la Manche) en faisant la une des médias (Corine Lesnes, « Ed Snowden, le "lanceur d'alerte" qui défie Barack Obama », Le Monde, 10 juin 2013 ; Philippe Bernard, « Les "whistleblowers", une tradition américaine de dénonciation civique », Le Monde, 10 juin 2013).
3Très peu de travaux juridiques en langue française sont consacrés à cette notion (Francis Chateauraynaud, « Les lanceurs d’alerte et la loi », Experts, n° 83, 2009, pp. 44 -47 ; Christine Noiville, Marie-Angèle Hermitte, « Quelques pistes pour un statut juridique du chercheur lanceur d'alerte », Natures Sciences Sociétés, 2006/3 vol. 14, pp. 269 -277). On trouve néanmoins quelques travaux en droit du travail (Olivier Leclerc, « La protection du salarié lanceur d’alerte », in Emmanuel Dockès (Ed.), Au coeur des combats juridiques, LGDJ, 2007 ; Paul-Henri Antonmattei, Paul Vivien « Chartes éthiques, alerte professionnelle et droit du travail français : état des lieux et perspectives », Rapport remis au Ministre du travail Gérard Larcher, La Documentation française, mars 2007) ou plus largement en droit privé (Marie Dupisson-Guihéneuf, Le droit d’alerter. Étude sur la protection de l’intégrité physique des personnes, Thèse de droit privé, soutenue le 20 novembre 2013 à l’Université de Nantes, sous la direction du Pr Rafael Encinas de Munagorri. V. le résumé : RDLF 2014, thèse n° 08). 4Les travaux sur les lanceurs d’alerte dans la fonction publique sont encore plus rares en France (v. toutefois, issu d’un mémoire de M2 contentieux publics à Paris 1 : Stephen Pringault, « L’obligation de réserve des agents publics face au devoir de dénonciation d’infractions pénales. Une inadaptation du droit français à la problématique du whistleblowing », DA 2012, étude 8) alors qu’ils sont légions outre-atlantique (v. notamment Robert J. McCarthy, « Blowing in the Wind : Answers for Federal Whistleblowers », William and Mary policy review, 184 (2012); Terry Morehead Dworkin, » SOX and Whistleblowing », Michigan Law Review, 2007, p. 1757-1780; Richard Moberly, “Sarbanes-Oxley’s Whistleblower Provisions—Ten Years Later”, SCL Rev., 2012, vol. 64, p. 1, 39). 5Le whistleblowing – que certains membres du Conseil d’Etat préfèrent appeler « signalement » (Christian Vigouroux, Déontologie des fonctions publiques, Dalloz, 2006) – n’a, jusqu’ici, pratiquement pas droit de cité dans la fonction publique française. Pourtant la tension entre nécessaire obéissance et conscience éthique apparaît particulièrement topique dans la fonction publique. Si les lois « Le Pors » de 1983-1984 portant statut général de la fonction publique avaient voulu instituer un « fonctionnaire-citoyen » (Geneviève Koubi, « Réflexions sur la qualité de fonctionnaire citoyen », in Les Petites Affiches, 29 juillet 1988, p. 2.), la fonction publique contemporaine n’en reste pas moins largement structurée par le principe hiérarchique hérité notamment de l’époque napoléonienne. Parallèlement, on assiste aussi à une multiplication des hypothèses légales dans lesquelles la dénonciation devient une obligation (Danièle Lochak, « La dénonciation, stade suprême ou perversion de la démocratie ? », in L’État de droit : mélanges en l’honneur de Guy Braibant, 1996, p. 451-470) qui place souvent les fonctionnaires face à un dilemme lorsqu’ils ont connaissance de faits délictuels ou criminels dans le cadre de leur service. Faut-il, en toutes circonstances, « faire preuve de discrétion professionnelle » (article 26 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) ou, au contraire, donner systématiquement « avis sans délai au procureur de la République » de faits délictueux (article 40 du Code de Procédure Pénale) ? 6Ces injonctions prévues par deux textes de même niveau hiérarchique apparaissent irréductiblement contradictoires. Entre obéissance au supérieur au mépris de la conscience et signalement au risque de soi, le choix apparaît cornélien. Pour seule réponse, le Conseil d’Etat rappelle dans sa décision de non-lieu qu’en vertu de l’article 26 de la loi de 1983 le fonctionnaire peut demander à être « délié de son obligation de discrétion professionnelle par décision de l'autorité hiérarchique dont il dépend » (décision commentée, cons. 3). Mais dans bien des cas l’alerte éthique est faite contre la hiérarchie administrative ou en tout cas en réaction à sa passivité (v. pour une illustration parmi beaucoup d’autres à propos d’une fonctionnaire du Conseil général des Hauts-de-Seine dénonçant des marchés truqués : « La colère d’une ancienne fonctionnaire des Hauts-de-Seine », France inter, 12 novembre 2012). Or pour être délié du principe d’obéissance hiérarchique il est nécessaire de démontrer non seulement que l'ordre est manifestement illégal mais aussi qu’il est de nature à porter gravement atteinte à un intérêt public ou à un service public (CE, 10 nov. 1944 Langneur, Rec. CE 1944, p. 288 ; D. 1945, p. 89, concl. Chénot).
10Poursuivi parallèlement devant le tribunal correctionnel pour violation de secret professionnel, l’intéressé a été condamné le 22 octobre 2013 à une peine de 1 500 euros avec sursis, le tribunal constatant que les faits qui lui sont reprochés sont partiellement motivés par les convictions d’intérêt public et ne prononçant aucune peine complémentaire d'interdiction professionnelle. Devant cette juridiction son avocat, Me Bourdon, avait également déposé une QPC contre l’article 226-13 du code pénal qui protège le secret professionnel en estimant que la disposition ne définit pas de manière suffisamment claire et précise la notion d’information à caractère secret. La Cour de cassation a néanmoins prononcé un non-lieu au renvoi en l’estimant non suffisamment sérieuse (Cass, crim., arrêt n° 4881 du 5 septembre 2012, n° 12-90.045). 11Refusant lui-aussi le renvoi de la QPC au Conseil constitutionnel, le Conseil d’Etat juge la question posée « non sérieuse », estimant que le législateur, en ne prévoyant la possibilité pour un fonctionnaire d'être délié de son obligation de discrétion professionnelle que par décision expresse de leur autorité hiérarchique n’a ni renvoyé au pouvoir règlementaire la détermination des modalités d'exercice de la liberté de communication par ceux-ci (cons. 3) , ni privé de garanties – notamment procédurales – l’exercice de ladite liberté (cons. 4). Or, et le rapporteur public l’avait en partie reconnu, il y a là une véritable question de droit, liée aux garanties de nature législative entourant la pratique de l’« alerte éthique », ce qui nous fera douter de la pertinence de cette décision de non renvoi.
A – Le caractère embryonnaire et éclaté des dispositifs de protection de l’alerte 14En prévoyant que le fonctionnaire ne peut être délié de son obligation de discrétion que « dans les cas expressément prévus par la réglementation en vigueur » ou « par décision expresse de l'autorité dont ils dépendent », l'article 26 de la loi du 13 juillet 1983 portant droit et obligations des fonctionnaires a semblé, aux yeux du requérant, renvoyer au règlement les garanties essentielles d'exercice d'une liberté garantie par la Constitution. La question générale posée aux juges du Palais-Royal était donc liée à l’incompétence négative du législateur, qui, rappelons peut être invoquée à l’appui d’une QPC dès lors qu’est en jeu droit ou une liberté que la Constitution garantit (Cons. const. 18 juin 2010, n° 2010-5 QPC, SNC Kimberly Clark [Incompétence négative en matière fiscale]). 15On aurait pu imaginer une incompétence négative dans le champ de la résistance à l’oppression, qui est un des quatre droits « naturels et sacrés » de l’homme en vertu de l’article 2 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Mais on sait que si ce droit a une valeur constitutionnelle (Cons. constit., décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982, Loi de nationalisation, cons. 13) il n’existe aucune jurisprudence venant l’appliquer positivement (v. pour une vaine tentative de faire consacrer la portée de cette disposition : Saisine par 60 sénateurs - Décision n° 2012-652 DC du 22 mars 2012 Loi relative à la protection de l'identité et ADL du 20 avril 2012 d'Hubert Lesaffre).
18En premier lieu, il existe depuis 1995 (article 5-6 du décret n° 82-453 du 28 mai 1982) un droit de retrait consacré au bénéfice des agents de l’Etat qui se trouvent dans une situation professionnelle présentant un danger grave et imminent pour leur santé physique (v. la définition dans la circulaire DGCL-FPT3/2000 n° 576/DEP du 9 octobre 2001). La jurisprudence a néanmoins une appréhension assez restrictive de ce droit. Ainsi, par exemple, ne justifient pas son exercice ni les agissements éventuellement constitutifs de harcèlement moral (CE, 16 déc. 2009, Touati c/ min. Défense, n° 320840 ; AJDA 2010, p. 506, concl. N. Boulouis) ni l'agression d'un chauffeur sur une ligne de bus dès lors que l'employeur a pris immédiatement des mesures pour assurer la sécurité sur la ligne (CAA Paris, 26 avr. 2001, V., n° 99PA35411). Le droit de retrait pour être précédé de la mise en oeuvre d'un droit d'alerte, seconde forme d’alerte. 19En effet, en second lieu, s’il existe un motif raisonnable de penser qu’une situation de travail présente un danger grave et imminent pour sa vie ou sa santé ou qu’il existe une défectuosité dans les systèmes de protection, l’agent public est en droit d’alerter immédiatement l'autorité administrative compétente et se retirer face à cette situation. Lorsqu'un agent met en oeuvre ce droit, une réunion du comité d'hygiène et de sécurité doit être organisée. Dans le cas où le droit de retrait est exercé sans que l’autorité administrative soit préalablement et immédiatement avisée, la mise en oeuvre est illégale (article 12 du décret n° 2011-774 du 28 juin 2011 modifiant l’article 5-6 du décret de 1982). L'autorité administrative est alors en droit de procéder à une retenue sur le traitement pour absence de service fait (TA Melun, 13 juill. 2012, n° 1004142/11 ; AJFP sept.-oct. 2012, p. 236). Le droit doit s'exercer de telle manière qu'il ne puisse pas créer pour autrui une nouvelle situation dangereuse, grave et imminente.
23Adoptée dans le contexte de l’affaire Cahuzac3, la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 change en partie la donne, en créant un article 6 ter A au sein de la loi de 1983 portant droit et obligations des fonctionnaires. Ainsi, de manière inédite, est instituée une protection générale des lanceurs d'alerte incluant tous les agents publics. Calqué sur le modèle ses dispositifs suscités contre les agissements discriminatoires ou les faits de harcèlement, cet article 6 ter A prévoit qu' « aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation » ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire ou d’un agent non titulaire de droit public, qui aurait « relaté ou témoigné, de bonne foi, de faits constitutifs d'un délit ou d'un crime dont il aurait eu connaissance dans l'exercice de ses fonctions ». Comme pour les dispositifs de lutte contre les discriminations, la disposition prévoit également un partage de la charge de la preuve en cas de litige, puisque « dès lors que la personne présente des éléments de fait qui permettent de présumer qu'elle a relaté ou témoigné de bonne foi de faits constitutifs d'un délit ou d'un crime » il incombe désormais à l'administration de « prouver que sa décision est justifiée par des éléments objectifs étrangers à la déclaration ou au témoignage de l'intéressé. »4. 24Un autre élément essentiel de cette loi réside dans la mise en place, pour la première fois dans la fonction publique, d'un canal spécifique en vue de permettre le traitement effectif de l'alerte. Est ainsi créé un article 40-6 du Code de procédure pénale prévoyant que « La personne qui a signalé un délit ou un crime commis dans son entreprise ou dans son administration est mise en relation, à sa demande, avec le service central de prévention de la corruption [ci après « SCPC »] lorsque l'infraction signalée entre dans le champ de compétence de ce service ». 25Prolongeant les préconisations de la commission « Jospin », ainsi que celles de la Commission « Sauvé » (Rapport de la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique, remis au Président de la République le 26 janvier 2011) ainsi qu’une partie de celle du SCPC (Rapport annuel du Service Central de Prévention de la Corruption pour l'année 2011, chapitre V), un projet de loi n° 1278 relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires prévoit d’étendre ces signalement à la prévention des conflits d'intérêt. Seraient désormais, de la même manière, considérés comme nuls les mesures de rétorsion prises à l'encontre d'un lanceur d'alerte en considération du fait que celui-ci a « relaté aux autorités judiciaires ou administratives de faits susceptibles d’être qualifiés de conflit d’intérêts dont il aurait eu connaissance dans l’exercice de ses fonctions, ou témoigné de tels faits auprès de ces autorités, dès lors qu’il l’a fait de bonne foi et après avoir alerté en vain son supérieur hiérarchique » (futur article 25ter I. de la loi de 1983). La charge de la preuve serait également, sur le même modèle, partagée. Est toutefois prévue explicitement que les lanceurs d'alerte ayant « de mauvaise foi ou avec l’intention de nuire ou avec la connaissance au moins partielle de l’inexactitude des faits rendus publics ou diffusés » seront passibles de poursuites et pourront subir les peines prévues au titre de la dénonciation calomnieuse du premier alinéa de l’article 226-10 du code pénal (article 25 ter III.). Même si ce risque de poursuites apparaît comme une épée de Damoclès sur la tête du lanceur d’alerte il semble un mal nécessaire pour éviter les alertes abusives. Le schéma adopté n’est cependant pas totalement satisfaisant car en cas de risque de conflit d’intérêt l’agent public doit d’abord s’en remettre à son supérieur hiérarchique puis il bénéficie d’une immunité disciplinaire s’il se confie aux autorités judiciaires et administratives. 26Ces évolutions constituent indéniablement un important pas en avant dans la protection du lanceur d'alerte dans la fonction publique. Toutefois en se contentant d’étendre aux conflits d’intérêt le mécanisme d’alerte de l’article 40 du CPP et en développant un régime de protection et de partage de la charge de la preuve au bénéfice des fonctionnaires dénonçant des crimes ou des délits, le législateur français reste au milieu du gué : en effet il n’instaure ni protection générale du lanceur d’alerte ni protection de l’alerte elle-même, ni surtout de mécanisme d’évaluation de celle-ci. Pourtant l’analyse des mécanismes étrangers et des standards internationaux de protection des lanceurs d’alerte montre combien il est important de protéger non seulement le lanceur d’alerte mais également l’alerte elle-même. *
B – Une protection défaillante des processus d’alerte 5 V. en France la difficulté d’obtenir des informations sur les systèmes d’écoutes généralisées illég (...)
32La protection des lanceurs d'alerte ne peut se passer d'une protection des processus d'alerte eux-mêmes. Cela permet aux personnes déclenchant l'alerte de voir la légitimité de leur signalement reconnue par une autorité extérieure à sa hiérarchie et qui a une légitimité scientifique ou technique pour évaluer la crédibilité de l’alerte. En outre, il faudrait que le porteur d’alerte ait à sa disposition une palette suffisamment large de moyens de signaler un fait jugé dangereux ou répréhensible. Si la mise en relation – qui ne reste qu'une faculté – du lanceur d'alerte avec le SCPC prévue par l'article 40 alinéa 6 du code de procédure pénale va dans le bon sens, le mécanisme institué par ce nouvel article ne protège les lanceurs d'alerte qu’en cas de signalement auprès de l'autorité judiciaire ou du SCPC. C’est un mécanisme bien plus large qu’il faudrait mettre en œuvre. L’affaire Snowden a montré que l'utilisation d'autres canaux – notamment le signalement à la presse – peuvent être indispensables dans certains cas pour obliger les pouvoirs publics à réagir à un déclenchement d'alerte et mettre fin à un fait dangereux ou répréhensible pour l’Etat de droit et la démocratie (« Edward Snowden, Whistle-Blower », Edito, New-York times, January 1, 2014)5. 6 V. sur les insuffisances de la législation américaine v. HRW, « États-Unis: Il faut protéger les dé (...)
36En l’absence de garanties législatives suffisantes, l’état actuel du droit renvoie au juge le soin d’opérer une délicate articulation d’injonctions contradictoires. En effet, les textes épars énonçant un devoir – mais également un droit – de désobéissance apparaissent peu compatibles avec les obligations déontologiques d’une fonction publique essentiellement structurée par le principe hiérarchique (A) La faible justiciabilité du « droit à la désobéissance » du fonctionnaire rend illusoire l’exercice de ce droit, qui semble devoir dès lors, trop souvent, devoir céder le pas lorsqu’il se trouve confronté aux nécessités du sens hiérarchique (B). A – Droit à la désobéissance et discipline du fonctionnaire : des exigences contradictoires
37En l’état actuel, le droit de la fonction publique apparait structurellement incompatible avec le déclenchement d'alerte en raison d'au moins trois obligations déontologiques contradictoires, en apparence, avec la pratique du déclenchement d'alerte. La première est l'obligation d’obéissance hiérarchique, qui impose à l'agent de respecter et d'appliquer les ordres de ses supérieurs, semble fondamentalement contraire à la « logique d'insoumission » qui structure la notion de déclenchement d'alerte, dans laquelle les ordres des supérieurs doivent en permanence se trouver questionné (Olivier Leclerc. "La protection du salarié lanceur d'alerte.", article préc.). 38Or comme l’explique Danièle Lochak, le « sens hiérarchique est le résultat d'une inculcation silencieuse, d'un conditionnement diffus mais efficace ; il s'exprime dans le réflexe hiérarchique qui commande la conduite des agents à tous les niveaux de la hiérarchie administrative ; il se perpétue grâce au bien-être, au confort psychologique que procure le système qui l’a engendré » (Danièle Lochak, « Le sens hiérarchique » in Psychologie et Science administrative, Cahiers du CURAPP, 1985, p. 147). Ce conditionnement du fonctionnaire à l’obéissance hiérarchique et au devoir de réserve rend particulièrement difficile d’un point de vue psychologique la possibilité d’adopter la posture du briseur des chaînes hiérarchiques afin de donner l’alerte (sur la thématique de la désobéissance civile v. D. Lochak, « Désobéir à la loi » in Etudes en l’honneur de Jacques Mourgeon, Pouvoirs et liberté, Bruylant, 1991, p. 98 ; R. Encinas de Munagorri, « La désobéissance civile : une source de droit ? », RTD civ. 2005. 73 ; David Hiez, Bruno Villalba (dir.), La désobéissance civile : approches politique et juridique, Presses Universitaires du Septentrion, 2008).
39La seconde est l'obligation de se conformer au secret professionnel (art. 26, al. 1er de la loi du 13 juillet 1983.), défini comme l'obligation faite à tout agent public de ne pas révéler à autrui des renseignements confidentiels recueillis dans l'exercice de ses fonctions sur des personnes ou des intérêts privés. Or, en ce que les « agissements pouvant représenter un risque pour autrui » sont susceptibles de se confondre avec des faits couverts par le secret professionnel, dont le non-respect est sanctionné par l'article 226-13 du code pénal , la conciliation entre respect du secret et dénonciation de faits délictueux peut apparaître difficile voire impossible. 40La dernière obligation déontologique, qui pose sans doute le plus de difficultés, est celle du devoir de discrétion professionnelle. Ce sont « les secrets de l'administration qui sont ici protégés » (Samuel Dyens, « La déontologie du fonctionnaire et l'alerte éthique sont-elles compatibles ? », AJCT, 19 novembre 2012). Or, ce sont précisément ces « secrets » qui sont concernés lorsqu'un agent va « signaler aux autorités compétentes toute preuve, allégation ou soupçon d'activité illégale ou criminelle concernant la fonction publique dont il ou elle a connaissance dans ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions » (Conseil de l'Europe, Recommandation du conseil des ministres n° R(2000) 10 du 11 mai 2000 relative au code de conduite pour les agents publics des États membres, § 12.5)
42Il existe néanmoins aussi un droit de désobéir inscrit à l’article 28 de la loi de 1983 qui précise que le fonctionnaire n'a pas à obéir « dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ». On sait toutefois que cette exception, qui tire son origine dans l’arrêt Langneur (CE, 10 nov. 1944), est interprétée restrictivement par le juge administratif qui exige la réunion des deux critères (v. CE, 27 mai 1949, Arasse, Rec. CE 1949, p. 249 ; CE, 11 févr. 1949, Hubert, Rec. CE 1949, p. 73). Toutefois, comme le note Antony Taillefait (v. étude précitée), en pratique l’analyse de la jurisprudence « montre très nettement que le caractère manifestement illégal de l'acte s'efface au profit de l'atteinte grave qu'il porte à un intérêt public pour déterminer la légalité de l'usage de la désobéissance » (v. TC 10 déc. 1956, Randon, Rec. CE 1956, p. 592, concl. Guionin ; CE, 1er janv. 1964, Charlet et Limonier, Rec. CE 1964, p. 1 et p. 2). 43Plus spécifiquement pour les militaires, si l’obligation d’obéir au supérieur est – évidemment – encore plus forte, le statut général de 2005 a ajouté en son article 8 alinéa 2 une exception liée à l’application du droit international des droits de l’homme et à la ratification du traité de Rome sur la CPI : « Toutefois, il ne peut leur être ordonné et ils ne peuvent accomplir des actes qui sont contraires aux lois, aux coutumes de la guerre et aux conventions internationales » (Article L. 4122-1 du Code de la Défense). Ainsi, contrairement aux autres fonctionnaires, toute violation de la légalité internationale par un militaire est prohibée. Cette exception est bien évidemment liée à la gravité de ces crimes (crimes de guerre, crimes contre l’humanité, génocide, etc.). Peut-être que dans le même sens un jour on admettra que tout ordre d’un chef de bureau des étrangers d’une préfecture préconisant de ne pas respecter la Convention européenne des droits de l’homme ou le droit de l’Union européenne ne doit pas être respecté par les agents de guichet…. Mais que diront les juridictions françaises lorsqu’il sera donné à des militaires ordre d’utiliser des drones pour éliminer à distance et sans aucune forme de procès des « terroristes » ou autre « ennemis combattants » ?
45Ne faudrait-il pas plus largement, comme le droit allemand, admettre au bénéfice des agents publics, particulièrement des militaires, l'existence d'une clause de conscience ? (TA Fédéral Allemagne, 21 juin 2005, cité et traduit par C. Vigouroux, Déontologie des fonctions publiques, Dalloz, coll. "Praxis", 2012, p. 377 : « le devoir central de tout militaire d'exécuter les ordres consciencieusement [...] n'exigent pas une obéissance sans condition mais une obéissance réfléchie notamment sur les suites de l'exécution de l'ordre, en considération des limites posées par le droit en vigueur et des repères éthiques de sa conscience »). 46En droit français on est encore très loin de ce type d’approche. Ainsi le Conseil constitutionnel a balayé la consécration d’une clause de conscience pour la célébration du mariage par les officiers de l’état civil (Cons. constit., Décision n° 2013-353 QPC du 18 octobre 2013, M. Franck M. et autres [Célébration du mariage - Absence de « clause de conscience » de l'officier de l'état civil] – ADL du 15 novembre 2013 par Vincent Gury et Yéhudi Pelosi), par une argumentation très succincte n’expliquant pas pourquoi il n’existe pas une clause comparable à celle des médecins pour l’IVG (Frédéric Rolin, « Considérations critiques sur la décision du Conseil constitutionnel écartant l'exigence d'une « clause de conscience » des maires en matière de célébration du mariage de personnes du même sexe », Dalloz étudiant, Le Billet, 22 octobre 2013).
50Au-delà, ce sont les évolutions même de la démocratie qui tendent à devoir valoriser le droit d’alerter comme un droit fondamental, ou plus exactement comme un droit conditionnant de manière ténue l’exercice d’autres droits. En effet, la complexité croissante du fonctionnement des marchés et l'émergence de technologies difficilement compréhensibles pour le non technicien place en partie le pouvoir hors du champ du contrôle démocratique, et donc hors de la portée des droits de l'homme. En permettant de libérer des informations qui seraient restées secrètes et ne pouvaient être révélées que par des « insiders », notamment dans les entreprises, le lanceur d'alerte permet potentiellement de favoriser l'effectivité des droits de l'homme. L’on pourrait à cet égard envisager que le droit d’alerte puisse, en France, suivre le même cheminement que le « droit de retrait » du salarié prévu à l’article qui apparaît comme le pendant subjectif de l’alerte (tournée vers la protection de soi, et non la protection des autres ou de la société) et semble « souvent lié à des droits proches (à la vie et à l’intégrité physique) », pouvant « être analysé comme un instrument de garantie du droit à la protection de la santé » (Thomas Bompard, "La protection juridictionnelle des droits sociaux comparée à celle des droits civils : existe-t-il une réelle différence de mise en œuvre des droits ?. Comparaison du contentieux des droits de retrait et au respect de la vie personnelle en droit du travail." in D. Roman, Droit des pauvres, pauvre droit. Recherche sur la justiciabilité des droits de l’homme, Rev. DH 1 (2012) : 371-387). Un conception du lanceur d’alerte directement liée à une volonté de perfectionner les modes de protection des droits fondamentaux aurait pour mérite d’apporter aux débats sur le statut du lanceur d’alerte une profondeur philosophique et politique et d’éviter une conception trop fonctionnelle de ceux-ci ; conception qui conduirait à occulter l’impact potentiel – et essentiel – des systèmes d’alerte sur la démocratie. Il s’agit en effet ici de « réappropriation par les citoyens de la parole démocratique et du contrôle sur les décisions de gouvernants » (Abraham Mansbach. "Whistleblowing as fearless speech : The radical democratic effects of late-modern parrhesia." Whistleblowing and democratic values. London, The International Whistleblowing Research Network (2011): 12-26). 51Les expériences étrangères ont montré que la mise en place de législations protectrices des lançeurs d’alerte et la garantie de l’effectivité de celles-ci ne s’est pas faite ni de manière naturelle, ni « par le haut », mais est liée à des luttes menées par des associations telles que Public Concern At Work au Royaume-Uni, qui ont soutenu et défendu la cause des lanceurs d’alerte (voir, sur ce sujet : Francis Chateauraynaud et Didier Torny. "Mobiliser autour d'un risque. Des lanceurs aux porteurs d'alerte." Risques et crises alimentaires (2005) : 329-339.) C’est sans doute à celles-ci que reviendra la tâche de mobiliser les pouvoirs publics et l’opinion sur la nécessité de protéger les lanceurs d’alerte. Ici comme ailleurs, sans doute faut-il se rappeler que « l'histoire des droits de l'homme n'est ni l'histoire d'une marche triomphale, ni l'histoire d'une cause perdue d'avance : elle est l'histoire d'un combat » (Danièle Lochak, Les droits de l'homme, La Découverte, 2010).
9 Sur l’évolution récente du contrôle du juge administratif sur les sanctions infligées aux fonctionnaires : CE, Ass., 13 novembre 2013, M. D., n° 347704, Rec. CE ; AJDA 2013 p. 2432, chron. A. Bretonneau, J. Lessi ; RFDA 2013 p. 1175, concl. R. Keller ; JCP G 2014, 149, note Ch. Vautrot-Schwarz ; ADL du 18 décembre 2013 par R. Mulot – cette affaire est une illustration parfaite de l’intérêt de mettre en place un système d’alerte contre le harcèlement sexuel au sein des administrations françaises – en l’espèce la représentation permanent de la France auprès du Conseil de l'Europe à Strasbourg – qui puisse court-circuiter la hiérarchie.Haut de page
Jean-Philippe Foegle et Serge Slama, « Refus de transmission d’une QPC sur la protection des fonctionnaires lanceurs d’alerte », La Revue des droits de l’homme [En ligne], Actualités Droits-Libertés, mis en ligne le 14 mars 2014, consulté le 28 septembre 2016. URL : http://revdh.revues.org/628 ; DOI : 10.4000/revdh.628 Haut de page
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