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Timestamp: 2017-06-23 09:28:12+00:00
Document Index: 96847843

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 8', 'art. 2', 'sentenza ', 'art. 28', 'art. 28', 'art. 6', 'art. 12', 'art. 9', 'art. 6', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 6', 'art. 28', 'art. 6', 'art. 51', 'sentenza ', 'art. 6', 'art. 6', 'sentenza ', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 28', 'art. 14', 'art. 51', 'art. 51', 'art. 51', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 6', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 24', 'sentenza ', 'art. 14', 'art. 7', 'art. 1', 'art.24', 'art. 239', 'art. 4', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 3', 'art 648', 'art. 35']

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Estratto dalla relazione del Dott. Maurizio Santoloci magistrato sul tema
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1 Estratto dalla relazione del Dott. Maurizio Santoloci magistrato sul tema Principi e strategie operative contro la criminalità ambientale in materia di gestione illecita di rifiuti Seminario Le indagini di polizia giudiziaria in campo ambientale : metodologie, casi, esempi pratici Arenzano (GE) - 31 marzo 2006 ( Tecnica di Polizia Giudiziaria Ambientale è un marchio registrato con il n. RM/2005/C/ presso la Camera di Commercio di Roma da Diritto all Ambiente e protetto dalla legge sulla protezione dei marchi e del copyright anche in sede penale - La tutela del marchio è affidata allo Studio legale Nespega & Partners di Roma)2 1. LO SCHEMA DELLA DISCIPLINA GIURIDICA La mafia controlla il 30% dello smaltimento dei rifiuti solidi e speciali. Tradotto in ex lire, un affare da 15mila miliardi annui, a cui si devono sommare altri 2mila miliardi di danni per l'erario. Su un totale di 80 milioni di tonnellate annue di rifiuti industriali pericolosi e non pericolosi mediamente prodotte in Italia, almeno 35 milioni sono sotto la diretta gestione della malavita organizzata, per quanto riguarda il controllo della raccolta, lo stoccaggio e il riciclaggio. A sottolinearlo è la relazione finale, approvata all'unanimità, della Commissione parlamentare d'inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illecite ad esso connesse. "In Italia - specifica la relazione - sono proprio i rifiuti speciale, di origine industriale cioè, a prevalere, dal momento che i solidi urbani ammontano annualmente a milioni di tonnellate, ed è quindi evidente l'interesse delle organizzazioni criminali ad avere la gestione di quella che per loro è una risorsa notevole in termine di profitto illecito". Il tema dei rifiuti è, dunque, importante e investe una illegalità ormai diffusissima e spesso incontrollabile. Eppure spesso a livello investigativo questo settore appare ancora sottovalutato perché molte forze di polizia non si ritengono "competenti". In realtà la gravità del fenomeno da un lato ed i principi generali della procedura penale dall'altro rendono ormai indispensabile l'impegno diretto ed integrale di tutte le forze di polizia operanti sul territorio per applicare una legge che consente oggi di affrontare gli aspetti illegali in linea con le direttive europee. Il decreto legislativo n. 22 del 5 febbraio 1997, n. 22 (cosiddetto decreto Ronchi ) ricostruisce un quadro normativo di riferimento unitario sulla base dei principi e delle linee di intervento fissati dalle direttive 91/156/CEE, relativa ai rifiuti, 91/698/CEE, relativa ai rifiuti pericolosi, e 94/62/CE, relativa agli imballaggi ed ai rifiuti di imballaggi. La norma costituisce il superamento della logica del D.P.R. n. 915/1982, che risultava incentrato sullo smaltimento, e delinea un nuovo quadro normativo che favorisce in via primaria le operazioni di recupero, prevenzione e riduzione della produzione dei rifiuti mediante apposite tecnologie. Ma ancora più rilevante appare il fatto che questo decreto legislativo si propone come leggequadro di settore nel campo degli inquinamenti. Le altre normative appaiono, invece, come legislazioni satelliti disciplinanti a livello di deroga ed eccezione alcuni settori particolari di rifiuti; tra queste, il decreto legislativo di settore in materia di scarichi e tutela delle acque assume carattere di primo rilievo (vedi paragrafo successivo). Dobbiamo dunque sottolineare che viene confermato il concetto in base al quale il decreto-acque n. 152/99 è norma satellite di deroga rispetto alla disciplina generale sui rifiuti. A livello politico il principio è importante, perché la normativa in materia ambientale in passato ha seguito la prassi di una stratificazione sovrammodulata nel tempo senza linee guida e di coordinamento, talché il risultato è stato non quello di una legislazione omogenea di settore bensì di un dedalo di norme spesso in contrasto tra loro, di difficile lettura ed applicazione. Il campo, rilevantissimo, dei rifiuti risentiva di questo vizio genetico ed il D.P.R. n. 915/1982, in se stesso e con la nutrita vigenza parallela delle norme parallele, aveva creato un sistema che alla fine appariva ben scarsamente intelligibile. Ed anche il rapporto con la pregressa L. 319/1976 (di primaria importanza atteso il sottile confine tra le fattispecie disciplinate dalle due leggi) è stato sempre ibrido e denso di difficili interpretazioni.3 Il D.Lgs. n. 22/1997 si pone invece, dichiaratamente, come legge-quadro di settore e disciplina in modo espresso il rapporto con le legislazioni parallele di settore. Questo concetto sarà molto utile non solo in sede di impostazione politica, ma soprattutto a livello giurisdizionale al momento dell applicazione specifica dei vari punti di previsione dettati dal nuovo sistema giuridico. 2. IL CONFINE TRA "ACQUE DI SCARICO" E "RIFIUTI LIQUIDI": ASPETTO PRELIMINARE DI ESTREMA RILEVANZA IN SEDE APPLICATIVA 2.1 La deroga per l'inquinamento aeriforme e per le acque di scarico Il D.Lgs. 22/1997 rappresenta, come sopra osservato, la nuova normativa quadro di settore in materia di inquinamento in via generale. Va però osservato che tale decreto, dopo essersi presentato come norma quadro (inquinamento da rifiuti solidi, liquidi ed aeriformi), prevede espressamente alcune deroghe specifiche e rinvia ad altra normativa due importantissimi settori: l inquinamento aeriforme e l inquinamento idrico. In realtà il settore dell'inquinamento aeriforme, che il decreto Ronchi non riesce a disciplinare in proprio, viene rinviato come disciplina "di deroga" al D.P.R. n. 203/88 il quale, paradossalmente, diventa politicamente una specie di appendice tecnica al D.Lgs 22/97. Al momento attuale la deroga è solo di tipo sistematico politico ma quando tale norma sarà modificata gli interventi dovranno essere attuati in sintonia di collegamento con la normativa quadro del decreto Ronchi. Diversa, invece, la situazione per quanto riguarda il settore degli inquinamenti idrici. Va infatti evidenziato che l articolo 8 del decreto Ronchi, al comma 1, lett. e), crea una deroga parziale per il vastissimo campo dei rifiuti liquidi, i quali come categoria generale restano disciplinati dal medesimo decreto. La deroga al D.Lgs. 22/1997, dunque, riguarda soltanto un aspetto parziale del campo dei rifiuti liquidi: le "acque di scarico" dirette. Il D.Lgs. 152/1999 costituisce, pertanto, norma derogatoria rispetto al D.Lgs. 22/1997 solo nel caso in cui i rifiuti liquidi, disciplinati dallo stesso decreto, siano considerati "scarichi". Scopo preciso di questo intervento è chiarire quando ciò si verifica. Infatti, si tratta di un confine di primaria e vitale importanza tra la disciplina sui rifiuti e quella sull inquinamento idrico. Delineare con esattezza questo confine rappresenta un punto essenziale anche per gli organi di controllo. La corretta lettura di questo confine specifico, inoltre, rappresenta la chiave di ingresso per contrastare le attività gestite dalla criminalità organizzata in materia di smaltimento illecito di rifiuti liquidi. 2.2 Lo "scarico" come deroga alla disciplina generale dei "rifiuti liquidi" Il D.Lgs. 22/1997 rappresenta la legge-quadro in materia di inquinamento e disciplina tutti i rifiuti solidi e liquidi, mentre sono estranee dal suo campo di applicazione le "acque di scarico" (cfr. articolo 8, comma 1, lett. e). Poiché lo scarico delle acque reflue è disciplinato dal D.Lgs. 152/1999 (e prima dalla legge Merli ), il decreto Ronchi troverà applicazione solo per la parte che il sistema del D.Lgs. 152/1999 in materia di scarichi e tutela acque non regolamenta.4 Quindi, avremo il seguente campo di applicazione: * D.Lgs 22/97: tutti i tipi di "rifiuti" sia solidi che liquidi in senso stretto * D.Lgs 152/99: le acque reflue di "scarico" * D.Lgs 22/97: anche i "rifiuti liquidi costituiti da acque reflue" (ex scarichi indiretti). Di conseguenza oggi le parole chiave sono di tre tipi all'interno della normativa sugli inquinamenti, incrociata nel rapporto stretto tra i due decreti n. 22/97 e 152/99, e ad ogni terminologia corrisponde un preciso quadro disciplinatorio formale. Abbiamo dunque una tripartizione di sostanze liquide che in se stesse possono apparire sostanzialmente identiche ma che in realtà vengono differenziate dal ciclo di origine e trattamento nonché dai sistemi adottati per gestirle. Si tratta di: "rifiuti" liquidi di tipo ordinario: sono soggetti integralmente al D.Lgs 22/97 dalla fase di produzione (che può essere aziendale ma anche privata) al deposito temporaneo in sito di produzione, al trasporto mediante veicolo ed alla fase finale di smaltimento all'interno di un impianto di trattamento appropriato; "acque reflue" (e cioè acque di processo o di scarico diretto): sono soggette integralmente, se la P.A. autorizza preventivamente il sistema connesso, alla disciplina di deroga del D.Lgs 152/99 dalla fase di produzione (che anche in questo caso può essere aziendale o privata), alla fase di depurazione preventiva fino al riversamento mediante canalizzazione diretta verso un "corpo ricettore"; "rifiuti liquidi costituiti da acque reflue": si tratta in pratica degli ex "scarichi indiretti" (oggi aboliti) che, ad esempio, vengono riversati in vasche o fusti; sono disciplinati integralmente dal D.Lgs 22/97 dalla fase della produzione (aziendale o privata), alla fase del deposito temporaneo nel sito di produzione, al prelievo e trasporto mediante un vettore ed allo smaltimento finale presso un impianto di trattamento appropriato che gestisce rifiuti liquidi. Va sottolineato che i "rifiuti liquidi costituiti da acque reflue" restano totalmente disciplinati dal decreto n. 22/97 sia nella fase di raccolta presso l'azienda (ad esempio una vasca di contenimento costituisce un "deposito temporaneo" del decreto Ronchi), sia nella fase del trasporto (che dovrà essere effettuato rispettando le norme sul formulario di identificazione dei rifiuti) sia nella fase finale del riversamento entro un impianto di "trattamento" (non "depurazione") finale che, ricevendo rifiuti, sarà soggetto in entrata anch'esso al decreto n. 22/97 (mentre poi per il suo "scarico" finale in uscita diretto verso un corpo ricettore sarà soggetto al decreto n. 152/99). Quindi anche la terminologia è importante, perché un errore sui termini precisi può determinare nullità degli atti e comunque confusioni operative non professionali. Pertanto: sulla linea "diretta" dello "scarico" di "acque reflue" verso un "corpo ricettore" (es. fonte aziendale o privata - fognatura o fiume) avremo un impianto di "depurazione" e tale sistema rientra totalmente entro il decreto n. 152/99 sia a livello autorizzatorio che sanzionatorio; sulla linea di un riversamento di liquami in un contenitore (aziendale o privato) avremo un "rifiuto liquido costituito da acque reflue" che rientra totalmente entro il decreto n. 22/97; il tipo contenitore (tipo vasca, cisterna, fusti etc ) rappresenta un "deposito temporaneo"; il veicolo che preleva tali liquami per trasferirli altrove è un "trasportatore" che trasporta "rifiuti" e deve dunque essere iscritto all'albo del decreto Ronchi e compilare il formulario di identificazione dei rifiuti; l'impianto che riceve tali "rifiuti liquidi costituiti da acque reflue" è un impianto di "trattamento rifiuti" che deve essere autorizzato entro la disciplina del decreto n. 22/97; fin qui tale sistema rientra totalmente entro il decreto n. 22/97 sia a livello autorizzatorio che sanzionatorio;5 a sua volta l'impianto di "trattamento" di rifiuti finale dovrà operare uno "scarico" (diretto) verso un corpo ricettore; per tali "acque reflue" in uscita sarà soggetto alla disciplina autorizzatoria e sanzionatoria del decreto n. 152/ La costruzione giuridica del confine tra i due decreti confermata dalla Cassazione Tali concettualità formali sono state confermate e ribadite dalla Corte di Cassazione, la quale precisa (sentenza III sez. penale - 5/1/2000 n Pres. Zumbo) che "un impianto di depurazione destinato esclusivamente al trattamento delle acque reflue del ciclo produttivo dell'insediamento" deve considerarsi "sottratto alla sfera di applicabilità della normativa sui rifiuti ai sensi dell'art. 8, comma 1, lett. e), del D.Lgs 22/97" e va ricollegato alla disciplina del D.Lgs 152/99. Ma la Corte precisa che tale impianto "deve trattare solo le acque di scarico" e che per la relativa "definizione" occorre ora far riferimento alla nozione di "scarico" contenuta nell'art. 2, lett. bb), del D.Lgs 152/99. Pertanto, ciò che rileva ai fini dell individuazione della disciplina da applicare non è lo stato fisico (liquidità), bensì l immissione diretta o meno in un corpo ricettore e, in questo secondo caso, se trattasi di rifiuto liquido o di acqua reflua. In tal senso si è espressa anche la Corte di Cassazione (sentenza III sezione penale del 3/8/99 n Pres. Tonini) la quale ha precisato che "prendendo atto della coincidenza parziale tra acque di scarico e rifiuti liquidi" si deve assumere "come unico criterio di discrimine tra le due discipline non già la differenza della sostanza, bensì la diversa fase del processo di trattamento della sostanza, riservando alla disciplina della tutela delle acque solo la fase dello "scarico", cioè quella dell'immissione diretta nel corpo ricettore". Tale passaggio è estremamente importante per l'organo di vigilanza giacché è prassi frequente concentrare l'accertamento sulla sostanza considerata autonoma in senso stretto, magari limitandosi ad enfatizzare i reperti di analisi di laboratorio. Ma va invece precisato che, fermi restando tali aspetti, un esame generico della natura e componenti di tale sostanza liquida non può essere indicativa in modo totale ed esaustivo né della disciplina giuridica formalmente connessa alla medesima sostanza né degli eventuali illeciti collegati al suo sistema di gestione impropria. Pertanto, ciò che rileva ai fini dell'individuazione della disciplina da applicare non è lo stato fisico (liquidità) o la natura di composizione del liquido, bensì l'immissione diretta o meno in un corpo ricettore in modo legale e regolamentare. Infatti, sussiste, proprio grazie al confine stretto tra le due normative, una frequente possibilità che la medesima sostanza liquida (in senso compositivo chimico e biologico), sia ora disciplinata dal decreto sui rifiuti ed ora disciplinata dal decreto acque sulla base del meccanismo strutturale ed operativo corrispondente alla produzione/utilizzo/deposito/riversamento o smaltimento. In alcuni casi addirittura presso l'azienda il travaso formale dall'una all'altra disciplina, ferma restando l'identità compositiva del liquame, è possibile in modo legale. In altre occasioni si tenta di effettuare tale traslazione in modo fraudolento. Ma solo l'esame della sostanza è elemento non sufficiente, giacché è necessario che l'organo di vigilanza accerti e descriva con puntualità l'origine del liquame, il modo di primo trattamento, la fisiologia del sistema di produzione e le destinazioni impresse alla medesima. Soltanto con tali elementi, a parità di liquame sarà possibile distinguere tra un "rifiuto liquido costituito da acque reflue" (D.Lgs 22/97) o uno "scarico" di "acque reflue" (D.Lgs 152/99).6 10. IL DEPOSITO TEMPORANEO: GLI ASPETTI LECITI E LE PERICOLOSE ILLEGALITA CONNESSE 10.1 Una deroga al sistema di gestione Il deposito temporaneo è concetto innovativo stabilito dalla norma al punto m) dell articolo 6 primo comma, che costituisce deroga eccezionale rispetto al sistema ordinario di gestione dei rifiuti. La storia di questa controversa costruzione giuridica è nota e fin dal primo giorno ha determinato equivoci e polemiche. Ma soprattutto è stata utilizzata, e viene a tutt'oggi utilizzata, per mascherare discariche abusive alla luce del sole. Il deposito temporaneo è concetto innovativo stabilito dalla norma al punto m) dell'articolo 6 primo comma. La definizione è stabilita come "raggruppamento dei rifiuti effettuato, prima della raccolta, nel luogo in cui sono prodotti" a una serie di condizioni tecniche specifiche che sono indicate in seguito nello stesso punto della stessa norma. Non vi è dubbio che il deposito temporaneo va collocato come eccezione particolare e specifica rispetto alle operazioni di "gestione" in senso stretto (raccolta + trasporto + smaltimento o recupero), nel senso che trattasi di una figura derogatoria che viene di volta in volta estrapolata dal legislatore rispetto a tutto il regime autorizzatorio previsto per la "gestione" dall'art. 28 esonerando l'azienda dagli obblighi autorizzatori. L art. 28 (che disciplina l autorizzazione all esercizio delle operazioni di smaltimento e recupero), dopo aver previsto il regime della prassi amministrativa a carico degli interessati, stabilisce nel comma 5 che le disposizioni dello stesso articolo non si applicano al deposito temporaneo (ecco dunque il carattere di eccezione del relativo concetto) effettuato nel rispetto delle condizioni di cui all art. 6 comma 1 lettera m), che é soggetto unicamente agli adempimenti dettati con riferimento al registro di carico e scarico di cui all art. 12 ed al divieto di miscelazione di cui all art. 9. Ma perché avviene tutto questo? In realtà il deposito temporaneo nella formulazione originaria del decreto 22/97 nasce come un (condivisibile) modesto punto di deroga per agevolare soprattutto le piccole imprese caratterizzate da una modesta produzione di rifiuti e per le quali il ricorso alle operazioni di "gestione" ordinaria significava un pesante stress operativo ed economico. Ed ecco che si studiò un regime di favore per adeguare la realtà alla norme e venne elaborato la prima, vera ipotesi di "deposito temporaneo" che doveva consentire alle piccole aziende, in deroga alla gestione formale, di conservare nella propria area aziendale un quantitativo relativamente modesto di rifiuti corrispondente sostanzialmente al carico di un "viaggio" del trasportatore con ristoro e proporzione economica conseguente. Ma su tale originario deposito temporaneo fu innestato poi, a forza, una seconda ipotesi alternativa con una crisi di rigetto durata mesi (ricordate le polemica sull " ovvero" che univa i due 'depositi'?) fino a quando una legge dello Stato fu costretta a chiarire che "ovvero" voleva dire "in alternativa" e non "e" come si ipotizzava Alla fine l'effetto è sotto gli occhi di tutti. Non abbiamo un deposito temporaneo, ma due depositi temporanei innestati nella stessa norma da affatto simili. Ed il secondo è praticamente utilizzato come prassi per mascherare le discariche abusive.7 Va sottolineato che deve trattarsi di un attività strettamente chiusa, sottinteso anche a livello strutturale/topografico, all interno del ciclo aziendale ed esattamente del luogo d produzione in senso stretto. Conferma questo principio il concetto di luogo di produzione perché solo presso «il luogo dove sono prodotti» i rifiuti è consentito effettuare il deposito temporaneo. L art. 6, comma 1, lett. i), definisce luogo di produzione «uno o più stabilimenti o siti infrastrutturali collegati tra loro all interno di un area delimitata in cui si svolgono le attività di produzione dalle quali originano i rifiuti». Il deposito temporaneo presuppone, perciò, che il rifiuto non sia mai uscito dall «area delimitata» entro la quale è svolta l attività produttiva. È, inoltre, ovvio che il deposito temporaneo può essere effettuato solo dal soggetto che ha prodotto i rifiuti. Dietro lo schermo formale del deposito temporaneo si nascondono spesso discariche abusive o comunque gravi illeciti collaterali L'intervento della Corte di Giustizia delle Comununità Europee sul deposito temporaneo Il deposito temporaneo continua infatti ad essere oggetto di primario interesse da parte della giurisprudenza non solo nazionale ma anche, come testimonia una sentenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee (Sezione IV - Sentenza del 5 ottobre Cause riunite C- 175/98 e C-177/98). Tale ripetuto approfondimento del tema conferma che in realtà le questioni inerenti il deposito temporaneo, lecite e fraudolente, rappresentano punto-cardine della normativa in materia di rifiuti giacché il concetto teorico e la pratica applicazione di tale prassi costituiscono da un lato interesse economico ed operativo primario per le aziende e dall'altro fonte di gravi potenziali illeciti. Va sottolineato che la sentenza della Corte Europea pone dei punti fermi di risoluzione interpretativa in ordine ad alcuni aspetti fondamentali della nozione di deposito temporaneo. Chiarisce infatti la sentenza in modo inequivocabile (e con ciò ogni dubbio dovrebbe essere sul punto definitivamente risolto) che il deposito temporaneo va collocato in via sistematica in una fase della strutturazione del decreto n. 22/97 che è precedente a livello formale e sostanziale rispetto alle operazioni di "gestione" in senso stretto (e cioè prima di quella interconnessione operativa caratterizzata da raccolta + trasporto + smaltimento o recupero). Dunque, trattasi di una prassi che viene specificamente ed espressamente estrapolata dal legislatore rispetto a tutto il regime autorizzatorio varato per la successiva gestione e da questa tenuto distinto. La Corte europea, dopo aver ribadito che il deposito temporaneo deve essere eseguito nel luogo in cui i rifiuti sono prodotti (con la conseguenza che un trasporto di fatto è già piena gestione e dunque ben lontano dal concetto stretto di deposito temporaneo), sottolinea che collateralmente alla ideazione e santificazione normativa del principio in esame il legislatore europeo deve adottare tutte le attività e misure di vigilanza e prevenzione (aggiungeremmo: anche repressive) per far sì che tale prassi (che la Corte ribadisce essere una modesta deroga eccezionale rispetto alla ordinaria gestione) non si trasformi da fatto squisitamente restrittivo e limitato alle finalità specifiche connesse in un pericoloso mezzo di illegalità utilizzato per celare forme di altre attività di stampo illegale come stoccaggi e discariche abusive.8 Il deposito temporaneo è un'attività che, ribadisce la Corte europea, deve interpretarsi in modo restrittivo e dunque non può essere esteso più di tanto rispetto agli stretti confini genetici che lo caratterizzano nelle sue finalità di fondo. E dunque le prime restrizioni che vanno ribadite e sottolineate sono il fatto che soltanto il produttore può effettuare tale deposito in ordine ai propri rifiuti (e dunque un terzo che operasse tale attività sarebbe illecito e non si tratterebbe certamente più di deposito temporaneo ma saremmo già entrati in piena gestione illegale); ancora il luogo di ubicazione topografica deve essere lo stretto perimetro aziendale non in senso lato ma limitato formalmente e sostanzialmente a luogo di produzione inteso in senso appunto restrittivo (e dunque un trasporto che varchi tali stretti confini, seppur da un'area aziendale ad altra area, magari con l'artifizio della sede legale distaccata e/o altro similare) sarebbe antitetico con il principio in questione. Deve trattarsi di un attività strettamente chiusa, sottinteso anche a livello strutturale/topografico, all interno del ciclo aziendale. Stabilisce ancora la Corte, e questo è ulteriore punto rilevante, che seppur il deposito temporaneo è fisiologicamente esente dall'obbligo di registrazione o di autorizzazione, è naturalmente soggetto al rispetto dei principi della precauzione e dell'azione preventiva e le autorità nazionali sono esortate a garantire il rispetto di questi obblighi. Il che significa che viene di fatto sollecitata una razionale ed efficace azione di controllo non solo per verificare in senso formale/sostanziale la sussistenza dei requisiti sopra esposti in relazione al deposito in esame, ma anche per evitare che nel rispetto di tale parametri comunque i rifiuti temporaneamente depositati possano provocare danni rilevanti all'ambiente L'intervento della Corte di Cassazione sul deposito temporaneo Anche la Corte di Cassazione è intervenuta su questo specifico e delicato tema. Si veda Cassazione Penale - sentenza del 5/4/01 - ud. Cc. 20/2/01 - n /2000 RG - Pres. Toriello - Rel. Grillo: "Il deposito temporaneo previsto dall'art. 6 del D.L.vo N. 22/97 rappresenta una ipotesi a carattere eccezionale e derogatorio rispetto alle ordinarie attività di "gestione" dei rifiuti previste dalla medesima norma e soggette al regime autorizzatorio delineato dall'art. 28, penalmente sanzionato in caso di violazioni. Per ritenere sussistenti i presupposti in fatto ed in diritto che legittimano tale figura in relazione ad un consideravole quantitativo di rifiuti propri depositati da un'azienda nella propria area, deve sussistere il rigoroso e puntuale di tutte le condizioni tecbiche, quantitative e temporali previste dal citato art. 6 decreto-rifiuti con conseguente doverosa verifica sia nei documenti aziendali che nelle condizioni che danno luogo alla formazione dei rifiuti presso quel suito; in difetto, trattasi di ordinaria attività di gestione di rifiuti svolta in modo illecito e soggette alle sanzioni penali conseguenti (nel caso di specie: discarica abusiva ex art. 51/3 comma decreto 322/97)." (massima redaz.) E la sentenza della Cassazione va ad incidere proprio sul delicatissimo momento operativo e di principio della dimostrazione dei presupposti giuridici del deposito temporaneo. Infatti, nel caso esaminato dalla Corte si è verificato un caso praticamente collaudato e standardizzato: di fronte al cumulo di rifiuti aziendali, ormai è prassi che si ritengano gli stessi automaticamente come "deposito temporaneo" in linea generale, quasi come diritto acquisito, considerando tale figura la regola e la normalità. Ma così non è, ed anzi vige il concetto esattamente opposto. E questo è stato puntualizzato dalla Cassazione. Il deposito temporaneo non è la regola, è l'eccezione. Che va dimostrata.9 Altrimenti è reato di discarica abusiva. E la dimostrazione deve essere attinente a tutti i punti specifici e particolari che l'art. 6 del decreto 22/97 prevede. In alternativa, ove tali parametri temporali/quantitativi non dovessero essere rispettati, automaticamente si azzera la eccezione di deroga di favore che caratterizza il deposito temporaneo e gli accumuli devono essere letti (legalmente o illecitamente) entro il sistema di gestione in senso stretto. Vediamo a questo punto un quadro del sistema normativo specifico e relativi reati (rinviamo al successivo paragrafo inerente gli intermediari per ulteriore sviluppo del tema del deposito temporaneo come sito intermedio nel trasporto illecito dei rifiuti) Le varie ipotesi del deposito temporaneo Le due opposte interpretazioni sui tempi e sulle quantita L'art. 6 del decreto 22/97 definisce (punto m) il deposito temporaneo come "il raggruppamento dei rifiuti effettuato, prima della raccolta, nel luogo in cui sono prodotti" alla condizione che "i rifiuti depositati non devono contenere policlorodibenzodiossine, policlorodibenzofurani, policlorodibenzofenoli in quantità superiore a 2,5 ppm né policlorobifenile, policlorotrifenili in quantità superiore a 25 ppm"; ulteriore, e centrale, condizione prevede che "i rifiuti pericolosi devono essere raccolti ed avviati alle operazioni di recupero o di smaltimento con cadenza almeno bimestrale indipendentemente dalle quantità in deposito, ovvero, in alternativa, quando il quantitativo di rifiuti pericolosi in deposito raggiunge i 10 metri cubi; il termine di durata del deposito temporaneo è di un anno se il quantitativo di rifiuti in deposito non supera i 10 metri cubi nell`anno o se, indipendentemente dalle quantità, il deposito temporaneo è effettuato in stabilimenti localizzati nelle isole minori; i rifiuti non pericolosi devono essere raccolti ed avviati alle operazioni di recupero o di smaltimento con cadenza almeno trimestrale indipendentemente dalle quantità in deposito, ovvero, in alternativa, quando il quantitativo di rifiuti non pericolosi in deposito raggiunge i 20 metri cubi; il termine di durata del deposito temporaneo è di un anno se il quantitativo di rifiuti in deposito non supera i 20 metri cubi nell`anno o se, indipendentemente dalle quantità, il deposito temporaneo è effettuato in stabilimenti localizzati nelle isole minori" Viene inoltre previsto che "il deposito temporaneo deve essere effettuato per tipi omogenei e nel rispetto delle relative norme tecniche, nonché, per i rifiuti pericolosi, nel rispetto delle norme che disciplinano il deposito delle sostanze pericolose in essi contenute; devono essere rispettate le norme che disciplinano l`imballaggio e l`etichettatura dei rifiuti pericolosi". Il punto centrale del criterio quantitativo/temporale rappresenta l'aspetto di più difficile lettura ed interpretazione per stabilire con esattezza le varie ipotesi del deposito temporaneo. La pratica traduzione dei concetti previsti dalla norma porta - a nostro avviso - a queste conclusioni schematiche (anche se sussiste accreditata teoria opposta): Prima ipotesi: un azienda può scegliere di conservare in deposito temporaneo all interno della propria area un quantitativo praticamente illimitato di rifiuti pericolosi provvedendo alla raccolta e all avvio alle operazioni di recupero o di smaltimento entro il termine massimo di due mesi oppure se trattasi di rifiuti non pericolosi entro il termine massimo di tre mesi. Seconda ipotesi: un azienda può scegliere di conservare in deposito temporaneo all interno della propria area un quantitativo massimo di rifiuti pericolosi corrispondente a 10 metri cubi o 20 metri cubi di rifiuti non pericolosi esonerandosi così tuttavia dal termine massimo dei due mesi; in tal caso provvederà alla raccolta e all avvio alle operazioni di recupero o di smaltimento quando avrà raggiunto detto quantitativo massimo (anche superando il limite dei due mesi);10 comunque il termine anche se non raggiunto il quantitativo massimo di 10 o 20 metri cubi non può superare mai un anno. A nostro avviso queste due ipotesi sono alternative. Va precisato, per completezza, che ci sono orientamenti di contrario avviso, che inquadrano il deposito temporaneo non come composto da due ipotesi diverse ed alternative, ma da una sola ipotesi che si presenta un doppia forma sinergica. Nel rispetto delle altrui (ed anche autorevoli) opinioni ed interpretazioni, noi continuiamo ad essere convinti che si tratta di due momenti non sinergici ma del tutto alternativi. D altra parte la dinamica storica della formulazione e stata chiara. Tra l una e l altra ipotesi nel decreto 22/97 originario era inserito un ovvero. A nostro avviso era gia chiaro che ovvero vuol dire o e non e. Ma il decreto Ronchi/bis aggiunse subito dopo questo ovvero una ulteriore specifica e cioe in alternativa. Dunque nella formulazione vigente le due ipotesi sono separate da un chiaro ovvero, in alternmativa. Come si puo ritenere, dunque, che tale espressione voglia dire e ed unire i due concetti in una unica soluzione? Le formulazioni hanno un senso letterale e logico. Se nella terminologia comune e giuridica si scrive o si dice ovvero, in alternativa, si intende e e che pertanto le due ipotesi sono comunque collegate un uniche? Ad esempio: si propone come premio per il concorso a punti un televisore a colori ovvero, in alternativa, un cellulare con fotocomera integrata. Chi vince, prende ambedue i premi o deve scegliere tra uno dei due? Ma, a parte tali precisazioni, il senso storico del deposito temporaneo nel nostro Paese conferma che le due ipotesi non solo sono alternative ma appartengono per forza di cose a due mondi del tutto diversi. Infatti la formulazione base originaria (10 e 20 metri cubi al massimo per un anno) aveva ed ha un senso logico e pratico. Infatti e stata codificata per agevolare le piccole aziende che in vigenza del precedente DPR 915/82 erano spesso soggette al reato (grave) di stoccaggio abusivo per piccoli quantitativi di rifiuti depositati in azienda oltre un certo periodo. Si propose al tempo un problema reale: le piccole aziende non potevano affrontare un costo (elevato) di trasporto e smaltimento/recupero per ogni piccolo quantitativo di rifiuti prodottov e si rendeva comprensibilmente necessario un alleggerimento delle pressione formale sulla gestione di tali modesti quantitativi di rifiuti in modo da consentire di conservare in deregulation formale (ma rispettando le norme tecniche) un quantitativo di rifiuti tale da giustificare in pratica la spesa del trasporto e successiva fase finale di smatimento/recupero. Il limite massimo di questas specie di stoccaggio light deregolamentato (qualificato come deposito temporaneo in deregolamentazione generale) fu indicato in 10 metri cubi di rifiuti pericolosi e 20 metri cubi di rifiuti non pericolosi. Ma il termine massimo fu comunque stabilito in un anno, oltre il quale anche un quantitativo minore doveva essere avviato verso le fasi finali. Una soluzione, dunque, logicamente e geneticamente ideata solo per le piccole aziende, giacche appare logico che una grande azienda produce 10 metri cubi di rifiuti in pochi giorni o in certi casi in poche ore e dunque non ha senso un interesse per tali grandi insediamenti per tale formula che e connaturale per il rapporto quantita /tempo solo per le piccole aziende. Va invece rilevato che in corso di stesura del testo, per motivi del tutto alieni rispetto alle condivisibili esigenze delle piccole aziende come sopra descritto, si e aggiunto prima di tale ipotesi una ulteriore e ben diversa entita di deposito temporaneo che e connaturale solo per le grandi aziende, separando i concetti con l originale ovvero..11 E questa aggiuntiva previsione (che e solo italiana e del tutto anomala rispetto ai principi generali europei) prevede appunto una quantita illimitata (e dunque di certo interesse per le grandi industrie) e proprio per tale motivo limitata tuttavia nel tempo a due o tre mesi secondo la natura pericolosa o non pericolosa dei rifiuti. Non avrebbe avuto senso unire i due concetti che appartengono a mondi aziendali diversi e con esigenze diverse. Argomentare il contrario a significa da un lato superare tale dinamica storica, leggere nel nostro dizionario di lungua italiana che ovvero, in alternativa vuol dire e e non o e, soprattutto, creare rischi di commistione tra i due concetti con rischio di vantaggio indiretto per le azioni illegali dato che in tal caso si puo ipotizzare un meccanismo che lasci intatta la base del cumulo illegale nel tempo e, in caso di controllo, induca verso i siti finali sono la quota in eccesso momentaneo. La definizione di discarica dettata dall'articolo 2 lettera g) del Dlgs 13 gennaio 2003, n. 36, recante "Attuazione della direttiva 1999/31/Ce relativa alle discariche di rifiuti", stabilisce che per discarica si intende una "area adibita a smaltimento dei rifiuti mediante operazioni di deposito sul suolo o nel suolo, compresa la zona interna al luogo di produzione dei rifiuti adibita allo smaltimento dei medesimi da parte del produttore degli stessi, nonché qualsiasi area ove i rifiuti sono sottoposti a deposito temporaneo per più di un anno. Sono esclusi da tale definizione gli impianti in cui i rifiuti sono scaricati al fine di essere preparati per il successivo trasporto in un impianto di recupero, trattamento o smaltimento, e lo stoccaggio di rifiuti in attesa di recupero o trattamento per un periodo inferiore a tre anni come norma generale, o lo stoccaggio di rifiuti in attesa di smaltimento per un periodo inferiore a un anno". Dunque sembrerebbe che l ipotesi per piu di un anno connessa al deposito temporaneo possa avvalorare la tesi opposta alla nostra interpretazione. Tuttavia va rilevato per paradosso che la strutturazione del deposito temporameo cosi come formulata nella nostra legislazione nazionale e anomala ed atipica e la norma europea non conosce nella sua genesi l ipotesi solo nostra del quantitativo illimitato fino a due o tre mesi; e dunque ipotizzando solo il concetto base fino ad un anno non poteva riportare le due alternative; e la connessa norma di recepimernto risente del vizio originario in questione. Siamo ben consci che questa nostra interpretazione e minoritaria e sussistono orientamenti diversi ed opposti sia in dottrina che in giurisprudenza. Ne diamo atto, e rileviamo ad esempio che con la sentenza Corte di Cassazione penale, sez. III, 12 dicembre 2002, n (c.c. 29 ottobre 2002). Pres. Postiglione - Est. Novarese il Supremo Collegio dopo aver precisato che la su riferita norma è stata oggetto di due differenti analisi ermeneutiche - ha stabilito concetto diverso. Si veda la massima: La disciplina dettata per il deposito temporaneo dei rifiuti non pericolosi dall art. 6, comma 1, lett. m), punto 3, del D.L.vo 5 febbraio 1997 n. 22, va intesa (privilegiando doverosamente, fra le varie interpretazioni possibili, quella che risulta più aderente alla direttiva comunitaria di cui il citato decreto legislativo costituisce attuazione), nel senso che il deposito temporaneo potrà essere mantenuto fino al termine di durata di un anno solo se in tutto il detto arco temporale, e cioè complessivamente, non venga superato il limite di 20 metri cubi, assumendo autonomo rilievo la cadenza almeno trimestrale prevista nella prima parte della suddetta disposizione per l avvio del materiale alle operazioni di recupero o di smaltimento solo quando i vari conferimenti siano tutti inferiori ai venti metri cubi e siano avviati alle suddette operazioni prima del raggiungimento del summenzionato limite quantitativo mentre, in ogni caso, l avviamento dev essere effettuato quando il medesimo limite viene raggiunto. Conformemente, si veda Cass. pen., sez. III, 21 aprile 2000.12 Riportiamo dunque ambedue gli orientamenti, auspicando un chiarimento definitivo sul controverso tema con un provvedimento legislativo o con un intervento delle Sezioni Unite. Per riassumere al fine di fare chiarezza in ordine alle due opposte interpretazioni ed alle conseguenze pratiche: La nostra tesi - lo ribadiamo ancora una volta - ipotizza il deposito temporaneo secondo uno schematismo che può essere così riassunto. Prima ipotesi: un azienda può scegliere di conservare in deposito temporaneo all interno della propria area un quantitativo praticamente illimitato di rifiuti pericolosi provvedendo alla raccolta e all avvio alle operazioni di recupero o di smaltimento entro il termine massimo di due mesi oppure se trattasi di rifiuti non pericolosi entro il termine massimo di tre mesi ( i rifiuti pericolosi devono essere raccolti ed avviati alle operazioni di recupero o di smaltimento con cadenza almeno bimestrale indipendentemente dalle quantità in deposito ; i rifiuti non pericolosi devono essere raccolti ed avviati alle operazioni di recupero o di smaltimento con cadenza almeno trimestrale indipendentemente dalle quantità in deposito ) Seconda ipotesi: un azienda può scegliere di conservare in deposito temporaneo all interno della propria area un quantitativo massimo di rifiuti pericolosi corrispondente a 10 metri cubi o 20 metri cubi di rifiuti non pericolosi esonerandosi così tuttavia dal termine massimo dei due mesi; in tal caso provvederà alla raccolta e all avvio alle operazioni di recupero o di smaltimento quando avrà raggiunto detto quantitativo massimo (anche superando il limite dei due mesi); comunque il termine anche se non raggiunto il quantitativo massimo di 10 o 20 metri cubi non può superare mai un anno. Ma il dibattito è stato riaperto perché alcune sentenze della Corte di Cassazione hanno interpretato le regole per il deposito temporaneo nei seguenti termini: la raccolta e l avvio allo smaltimento o al recupero devono avvenire almeno ogni 3 mesi anche se non vengono superati i 20 metri cubi (cioè indipendentemente dal raggiungimento delle quantità massime consentite); in ogni caso, la raccolta el avvio a smaltimento o recupero devono avvenire quando si raggiungono i 20 metri cubi (la Corte, espressamente, legge ovvero, in alternativa come in ogni caso );ciò che conta, quindi, è sempre e solo il dato quantitativo. i 3 mesi, invece, vengono in considerazione solo quando i conferimenti sono tutti inferiori a 20 metri cubi e avviati a smaltimento o recupero prima di raggiungere tale limite. Quindi, se non si superano complessivamente i 20 metri cubi il deposito potrà durare 1 anno. Certamento, l avvio a smaltimento o recupero dovrà sempre avvenire quando si raggiungono i 20 metri cubi. Tali regole valgono anche per i rifiuti pericolosi, con l avvertenza che i parametri quantitativi scendono a 10 metri cubi e quelli temporali a 2 mesi. Che dire a questo punto? Le costruzioni sono sostanzialmente diverse, e riemergono da parte della Cassazione tesi che furono oggetto di aspra opposizione. Da parte nostra riteniamo corretto presentare ambedue le costruzioni giuridiche, dando atto di questa nuova linea tracciata dalla Cassazione che, comunque, certamente dovrà essere presa in considerazione.13 Il dibattito è di nuovo aperto. Forse solo una (preziosa) pronuncia delle Sezioni Unite della Suprema Corte potrebbe dare una interpretazione finale e certa del principio. A tutto vantaggio della certezza del diritto sotto tutti i punti di vista (di chi deve rispettare le norme e di chi è chiamato a vigilare sul rispetto delle stesse). Il deposito temporaneo è comunque una alternativa di esclusione rispetto alle ipotesi di stoccaggio costituite dal deposito preliminare o messa in riserva (come appare evidente anche dalla formulazione della citata voce D 15 dell allegato B e voce R 13 dell allegato C al decreto legislativo 5 febbraio 1997, nonché dalla struttura delineata nell art. 6. Ove un azienda decida di ricorrere, invece, a tali due ipotesi di stoccaggio nell area interna anche di produzione dei rifiuti, può accedere ai connessi e regolari regimi autorizzatori ed attuare regolarmente la prassi conseguente, realizzando così, secondo i casi, un deposito preliminare prima dello smaltimento o messa in riserva prima del recupero. Chiaramente le due ipotesi, deposito preliminare o stoccaggi (nelle due possibilità) sono alternative La verifica del deposito temporaneo Il punto centrale della verifica è rappresentato dai registri di carico e scarico dai quali si possono trarre tutte le informazioni quantitativo/temporali del caso. Ma va rilevato che il sistema sanzionatorio connesso ai registri è tuttavia depenalizzato. È dunque potenzialmente conveniente per il titolare dell azienda (nei casi più gravi) affrontare la sanzione amministrativa per omessa e/o carente tenuta dei registri impedendo così la verifica del deposito temporaneo irregolare che, secondo i casi, potrebbe determinare sanzioni penali anche pesanti (ad esempio per discarica abusiva, o quantomeno stoccaggio abusivo e/o altro). L organo di vigilanza dovrà quindi ricorrere a metodi di accertamento indiretti ed induttivi per supplire alla carenza documentale in materia di registri di carico e scarico per ricostruire tutte le necessarie informazioni quantitativo/temporali del caso. Si dovrà, dunque, verificare il budget, i documenti contabili, fatture e bolle, cicli produttivi, entrate ed uscite di prodotti e materie prime per raggiungere induttivamente queste informazioni in via surrogatoria rispetto ai registri di carico e scarico non tenuti o conservati in modo incompleto ed inesatto Le varie ipotesi illecite di deposito temporaneo irregolare Qualora non vengano rispettate tutte le modalità previste dall art. 6 D.L.vo n. 22/97, il deposito temporaneo è illegale. Il decreto non prevede sanzioni dirette connesse perché in realtà il deposito temporaneo è una deroga eccezionale rispetto all'ordinario sistema di gestione delineato dall'art. 28; e dunque ove i criteri che regolano la deroga non vengano rispettati, si torna automaticamente al regime-base ed alle sanzioni ordinarie previste per tutti gli illeciti connessi alla violazione del sistema di gestione. Dunque, in linea di massima, i può ritenere - sempre a nostro sommesso avviso interpretativo - che in caso di piccolo quantitativo di rifiuti (quantità molto inferiore ai 10/20 metri cubi tipiccizzanti il deposito temporaneo reale originario) il cumulo di rifiuti possa essere qualificato come deposito incontrollato ai sensi della previsione stabilita dall' art. 14 ( sanzione penale perché riferito a titolare di azienda) e della connessa sanzione penale prevista dall'art. 51/2 comma (per titolari imprese).14 In caso di medio quantitativo di rifiuti (quantità massima intorno ai 10/20 metri cubi) si può ipotizzare uno stoccaggio abusivo e cioè un «deposito preliminare» per lo smaltimento (punto D15 dell allegato B) oppure una «messa in riserva» per il recupero (punto R13 dell allegato C); la sanzione (penale) è prevista dall' art. 51/2 comma. Infine, un grande quantitativo di rifiuti (quantità molto superiore ai 10/20 metri cubi) determina certamente una discarica abusiva con sanzione (penale) prevista dall' art. 51/3 comma. 12. IL DEPOSITO TEMPORANEO PUO ESSERE ESEGUITO IN AREA DIVERSA FUORI DAL LUOGO DI PRODUZIONE DEI RIFIUTI? UN ACCORDO DI PROGRAMMA PUO DEROGARE ALLE REGOLE GENERALI? 12.1 Le tendenze a legittimare il deposito temporaneo extraziendale Si registrano recentemente diffuse tendenze amministrative ed aziendali dirette ad accreditare la legittimita di depositi temporanei extraziendali, e cioe fuori dal luogo di produzione dei rifiuti. Il deposito temporaneo è un'attività che, come ribadito dalla Corte Europea di Giustizia e dalla nostra Corte di Cassazione, deve interpretarsi in modo restrittivo e dunque non può essere esteso più di tanto rispetto agli stretti confini genetici che lo caratterizzano nelle sue finalità di fondo. E dunque le prime restrizioni che vanno ribadite e sottolineate sono il fatto che soltanto il produttore può effettuare tale deposito in ordine ai propri rifiuti (e dunque un terzo che operasse tale attività sarebbe illecito e non si tratterebbe certamente più di deposito temporaneo ma saremmo già entrati in piena gestione illegale); ancora il luogo di ubicazione topografica deve essere lo stretto perimetro aziendale non in senso lato ma limitato formalmente e sostanzialmente a luogo di produzione inteso in senso appunto restrittivo (e dunque un trasporto che varchi tali stretti confini, seppur da un'area aziendale ad altra area, magari con l'artifizio della sede legale distaccata e/o altro similare, sarebbe antitetico con il principio in questione). Deve trattarsi di un attività strettamente chiusa, sottinteso anche a livello strutturale/topografico, all interno del ciclo aziendale. Ma si sottolinea ancora una volta che non può considerarsi interno il viaggio su strada soggetto alle regole del Codice della Strada per raggiungere da una sede periferica la sede centrale aziendale. Il deposito temporaneo è una alternativa di esclusione rispetto alle ipotesi di stoccaggio costituite dal deposito preliminare o messa in riserva (come appare evidente anche dalla formulazione della citata voce D 15 dell allegato B e voce R 13 dell allegato C al decreto legislativo 5 febbraio 1997, nonché dalla struttura delineata nell art. 6). Ove un azienda decida di ricorrere, invece, a tali due ipotesi di stoccaggio nell area interna anche di produzione dei rifiuti, può accedere ai connessi e regolari regimi autorizzatori ed attuare regolarmente la prassi conseguente, realizzando così, secondo i casi, un deposito preliminare prima dello smaltimento o messa in riserva prima del recupero. Chiaramente le due ipotesi, deposito preliminare o stoccaggi (nelle due possibilità) sono alternative. Si argomenta spesso a sostegno dell ipotesi di sito di deposito temporaneo di fatto extraziendale che tale deposito temporaneo viene effettuato ancora nel ciclo stesso ma topograficamente e fisicamente fuori del recinto aziendale per esigenze tecniche, cosicché il tragitto tra l ubicazione muraria dell azienda e il terreno del presunto deposito temporaneo dovrebbe essere interpretato15 come una sorta di «spostamento interno al ciclo aziendale» e non come un «trasporto in senso stretto» perché l operazione resterebbe sempre chiusa dentro la nicchia della gestione di produzione aziendale. Oppure si accede ad interpretazioni estensive che misura il luogo di produzione in aree vaste purchè riservate da titolo unico di proprietà o gestione, fino ai tracciati autostradali. In altre parole, il deposito temporaneo verrebbe semplicemente ubicato in via differita a livello topografico per esigenze tecniche connesse, magari, a mancanza di spazio nell area aziendale e/o altre esigenze di fatto o tecniche. In realtà il deposito temporaneo deve essere effettuato dentro il luogo di produzione ed i rifiuti non devono uscire fuori dalle mura strette dell azienda o dai confini stretti del cantiere, giacché ogni altra ipotesi fa cessare automaticamente i presupposti del deposito temporaneo e la fuoriuscita dei rifiuti dal cancello del luogo di produzione è già attività di gestione degli stessi e deve essere considerata a tutti gli effetti di legge trasporto in senso stretto e soggetta ai regimi di rito, tra cui il formulario (l art. 6 del decreto 22/97 definisce il luogo di produzione dei rifiuti in modo chiaro: uno o più edifici o stabilimenti o siti infrastrutturali collegati tra loro all'interno di un'area delimitata in cui si svolgono le attività di produzione dalle quali originano i rifiuti ). Dunque è logico ritenere che quando un rifiuto viaggia, e dunque viene formalmente trasportato ai sensi del decreto n. 22/97 da una sede periferica aziendale alla sede centrale, si realizza in partenza un deposito temporaneo nella sede locale, un trasporto successivo con formulario e nella sede centrale uno stoccaggio intermedio. In sede di seminari e convegni è stato molto dibattuto il problema dei depositi temporanei extra aziendali per le piccole attività verosimilmente di manutenzione o piccolo-artigianali. E stato più volte esaminato il problema di quelle modeste attività che non possono esercitare il deposito temporaneo nello stretto luogo di produzione ma che hanno fisiologicamente bisogno operativo di poter identificare un luogo di deposito temporaneo in area extra rispetto al fisico luogo di produzione stretto della realizzazione del rifiuto. Il problema è piuttosto complesso e merita particolare approfondimento sempre sottolineando che trattandosi di una questione di principio generale potrebbe essere poi fonte di fraintendimento e di emulazione o di applicazione distorta con risvolti anche a livello nazionale e con riflessi anche sui sistemi sanzionatori penali anche riguardo alle attività fortemente illecite Il divieto assoluto di realizzazione in area estranea al luogo di produzione Va sottolineato e ribadito che senza alcun dubbio il deposito temporaneo per principio nazionale ed europeo non può assolutamente mai uscire dallo stretto luogo di produzione dei rifiuti e come tale intendiamo la ristrettissima area aziendale entro la quale i rifiuti sono stati prodotti. Si richiama in questo senso il principio della limitazione del luogo topografico di produzione dei rifiuti e il concetto del piè di macchina espresso da alcuni autori in attività convegnistiche. Dunque appare assolutamente inipotizzabile a livello nazionale che per qualunque motivo un deposito temporaneo, di qualunque natura, entità e qualità, possa essere in qualche modo ubicato fuori dello stretto confine aziendale del luogo di produzione. Va altresì ribadito che non essendo attività soggetta ad alcun regime autorizzatorio, è contestualmente inipotizzabile che una pubblica amministrazione, qualunque essa sia, deroghi ai principi generali nazionali ed internazionali e decreti una anomala ed irrituale attività autorizzatoria sul deposito temporaneo che cesserebbe così di essere quella eccezione assolutamente particolare che già sopra negli appunti precedenti abbiamo visto ed esaminato come assolutamente derogatoria rispetto al sistema dello stoccaggio e della discarica.16 Si richiamano in tal senso anche le sentenze sul tema della Corte di Cassazione e della Corte di Giustizia Europea. Quindi già appare inusuale che una pubblica amministrazione crei una deroga sulla deroga e quindi inventi un regime autorizzatorio per una eccezione che prescinde da ogni autorizzazione proprio perché è un eccezione e non la regola. Ma volendo creare una norma moderna ed agile che tenga conto della realtà concreta della vita sociale e lavorativa, certamente non può ignorarsi che esistono alcune attività di piccolo livello che sono impossibilitate a creare qualche volta depositi temporanei negli stretti luoghi di produzione. Però la normativa nazionale ed europea non consente neppure in queste ipotesi limitate e marginali una deroga al principio generale. Quindi appare assolutamente inipotizzabile che una deroga benchè modesta venga creata in un sistema normativo locale, giacché varando tale principio non vi sarebbe poi alcun confine per estenderlo da parte di altre amministrazioni in quanto piccolo, medio o grande l entità del flusso dei rifiuti al quale la deroga sarebbe indirizzata non farebbe più alcuna differenza. Di conseguenza la deroga sulla deroga appare assolutamente impossibile. Ed allora a questo punto si ritiene che non potendo comunque idearsi un deposito temporaneo extra aziendale, per i piccoli manutentori o artigiani che hanno necessità pratica-operativa di dover effettuare degli accumuli di rifiuti presso la propria sede di esercizio commerciale o comunque in luogo differito rispetto al luogo di produzione in senso stretto, debbano essere ideate altre forme di regime di gestione che non possono essere titolate con il principio ufficiale di deposito temporaneo. Abbiamo assistito ad episodi autorizzatori o disciplinatori di alcune province che in diverse sedi (tra cui accordi di programma) hanno creato forme anomale di deposito temporaneo, autorizzandone la fuoriuscita dallo stretto luogo di produzione. Tali ipotesi sono state oggetto di fortissime ed aspre critiche, anche da parte dello scrivente, in quanto si prestano ad una distonia totale con il sistema normativo nazionale ed internazionale, ma soprattutto, grazie a questa anormalità, creano i presupposti pericolosissimi affinché attività fraudolente possano basarsi su tali principi amministrativi, certamente varati in buona fede, per creare schermi a favore delle loro attività. Infatti, non va sottaciuto e dimenticato che una delle principali strategie usate da illegalità piccole ma soprattutto grandi ed anche a livello criminale, è quella di utilizzare inevitabilmente ed in modo assolutamente necessario depositi temporanei extra aziendali per facilitare il flusso dei rifiuti illegali nel territorio nazionale. Infatti l esperienza insegna che il deposito temporaneo extra aziendale, comunque avallato o autorizzato, costituisce un cavallo di battaglia di ogni forma di illegalità in materia di rifiuti giacché è verosimilmente impossibile ed antieconomico far circolare grandi masse di rifiuti senza un luogo intermedio di deposito ove assemblare e dirigere il traffici a livello nazionale, in particolar modo al Nord verso il Sud Italia. Tali siti intermedi, se sono ipotizzati come stoccaggi, sono soggetti naturalmente a controlli preventivi e continuativi da parte dell autorità amministrativa e di polizia. Se invece tali siti vengono qualificati, attraverso furbizie amministrative, come depositi temporanei extra aziendali appare evidente che si tratta di aree sottratte sostanzialmente ad ogni controllo preventivo e repressivo. Non solo, ma l effetto veramente stupefacente è che essendo depositi temporanei tutto il flusso dei rifiuti che dalle fonti di produzione fino a tali siti arriva verso dette località appare svincolato per forza di cose dal formulario dei rifiuti e dal registro di carico e scarico. Quindi si tratta di un principio che viene ricercate dalle forme criminali con estremo interesse per giustificare viaggi di rifiuti non classificabili come trasporti e stoccaggi intermedi da classificare invece come depositi temporanei al di fuori del recinto aziendale e cioè del pié di macchina.17 Quindi va sottolineato all attenzione delle Pubbliche amministrazioni che ogni distonia, ogni leggerezza amministrativa o legislativa che interessa il deposito temporaneo sono realtà normative o disciplinatorie che possono essere utilizzate come riflesso indiretto a enorme e devastante vantaggio delle forme di criminalità organizzata in materia di rifiuti ( al di la naturalmente degli intenti positivi e del tutto alieni delle amministrazioni che redigono tali atti con finalita di risolvere problemi sociali ed aziendali). Ciò premesso, va dunque rilevato che ipotizzare una forma di deposito temporaneo fuori dall azienda non soltanto è anomalo ed illegale rispetto alla normativa sul deposito temporaneo, ma anche rispetto alla normativa sul trasporto. Infatti, se il deposito temporaneo è attività derogatoria ed eccezionale prima della gestione, e se la gestione è in primo luogo raccolta e poi trasporto, infine smaltimento o recupero, è inevitabile che il trasporto in se stesso è già a metà del sistema di gestione. Se il deposito temporaneo è prima della gestione, come si può ipotizzare che un trasporto avvenga a metà tra la produzione del rifiuto e il deposito temporaneo? Questo non è ipotizzabile, ed infatti il deposito temporaneo in se stesso essendo prima della gestione e dunque ben prima del trasporto, non potrà mai schematicamente essere identificato come sito di destinazione dedicato per ricevere un flusso di rifiuti attraverso il trasporto, giacché nessun titolare di deposito temporaneo potrà mai firmare la terza e quarta copia per ricevuta dello scarico della massa dei rifiuti. Il deposito temporaneo infatti è la fonte del trasporto, prima del trasporto, non può essere intermedio o addirittura finale rispetto ad un attività di trasporto. Quindi una previsione normativa od autorizzatoria amministrativa che preveda il deposito temporaneo extra aziendale non solo viene in urto con la normativa specifica su tale principio, ma crea una forma anomala di trasporto con una formulario altrettanto atipico ed anomalo, che andrebbe a riversare i rifiuti verso un sito dedicato non ipotizzabile nella normativa né nazionale né europea. Come potrebbe infatti ipotizzarsi che il titolare del deposito temporaneo firmi la terza e quarta copia di un formulario per ricevere i rifiuti che in realtà dovrebbero partire proprio da questa fonte di deposito temporaneo? E se poi il soggetto è il medesimo, cioè il produttore dei rifiuti che crea un attività a monte e poi un deposito temporaneo a valle, come può ipotizzarsi che esso produttore realizzi un formulario in ordine alla propria attività e trasporti rifiuti prima della gestione e quindi realizzi il formulario prima della fase in cui il formulario è previsto? Tali assunti ci convincono definitivamente che nessun modello di formulario potrebbe mai essere utilizzato per giustificare, neppure a favore dei piccoli manutentori e piccoli artigiani, un deposito temporaneo che sia al di fuori del recinto aziendale di produzione. Questo ci induce dunque a ritenere che se è già iniziata una vera e propria attività di trasporto, appare inevitabile che quello che viene raggiunto come sito di destinazione, anche da parte di piccoli operatori, è per forza di cose una forma di stoccaggio Il deposito temporaneo extraziendale ritenuto illegale dalla giurisprudenza; ad esempio il Tribunale di Pistoia.. Lo ribadiamo: il deposito temporaneo deve essere effettuato dentro il luogo di produzione ed i rifiuti non devono uscire fuori dalle mura strette dell azienda o dai confini stretti del cantiere, giacché ogni altra ipotesi fa cessare automaticamente i presupposti del deposito temporaneo e la fuoriuscita dei rifiuti dal cancello del luogo di produzione è già attività di gestione degli stessi e deve essere considerata a tutti gli effetti di legge trasporto in senso stretto e soggetta ai regimi di rito, tra cui il formulario (l art. 6 del decreto 22/97 definisce il luogo di produzione dei rifiuti in18 modo chiaro: uno o più edifici o stabilimenti o siti infrastrutturali collegati tra loro all'interno di un'area delimitata in cui si svolgono le attività di produzione dalle quali originano i rifiuti ). Dunque a nostro avviso è logico ritenere che quando un rifiuto viaggia, e dunque viene formalmente trasportato ai sensi del decreto n. 22/97 da una sede periferica aziendale alla sede centrale, si realizza in partenza un deposito temporaneo nella sede locale, un trasporto successivo con formulario e nella sede centrale uno stoccaggio intermedio. Anche provvedimenti amministrativi tesi a derogare a tale principio non riteniamo possano autorizzare depositi temporanei extraziendali. Registriamo una interessante e condivisibile sentenza del Tribunale Penale di Pistoia (Giudice Unico Penale) in data 22 gennaio 2004 (est. A. Scarcella) nella quale viene confermata la nostra linea interpretativa in un significativo caso concreto che, peraltro, risolve anche una distorta prassi interpretativa estensiva sul concetto di manutenzione nel contesto del decreto n. 22/97 e delle conseguenti parziali esenzioni a livello gestionale previste dalla medesima norma. Il Tribunale di Pistoia con detta pronuncia (pubblicata per esteso sul nostro sito ha stabilito che il raggruppamento di rifiuti (nel caso specifico misti di costruzioni e demolizioni) effettuato (prima della raccolta) in un luogo diverso da quello di produzione configura sempre il reato di deposito incontrollato di rifiuti (ex articolo 51, comma 2 Dlgs 22/1997) e che una cantieristica stradale non integra l ipotesi di manutenzione ai fini del decreto 22/97. L'imputato nella causa in questione ha sostenuto che possa qualificarsi deposito temporaneo anche il raggruppamento dei rifiuti effettuato, prima della raccolta, anche in luogo "diverso" da quello di produzione; e ciò in base alla nota 14 marzo 2000 del Settore tutela ambientale della Provincia di Pistoia in materia di deposito temporaneo dei rifiuti misti di costruzione e demolizione (Cer ), che confermava la possibilità di stoccaggio dei rifiuti presso la sede legale "se questi derivano da attività di manutenzione". Il Tribunale ha redatto la motivazione della sentenza in senso interpretativo opposto. Ed ha ritenuto correttamente inapplicabile il disposto dell'articolo 58, comma 7ter del decreto 22/97, secondo cui "i rifiuti provenienti da attività di manutenzione o assistenza sanitaria si considerano prodotti presso la sede o il domicilio del soggetto che svolge tali attività". Ed il punto nodale della pronuncia e quello del trasporto precedente al presunto deposito temporaneo extraziendale giacche si rileva in sentenza come da noi sempre sostenuto in questa ed altre sedi a ragionare secondo la impostazione sostenuta dalla difesa, dovrebbe essere considerato per "fictio iuris" deposito temporaneo lo "stoccaggio" di rifiuti provenienti da attività di demolizione e ristrutturazione che necessariamente comporta il necessario trasferimento (rectius, trasporto) di tali rifiuti dal luogo in cui gli stessi sono effettivamente prodotti (cantiere) al luogo in cui gli stessi sono destinati ad essere o avviato allo smaltimento finale in discarica ovvero ad essere "temporaneamente depositati" per destinarli al riutilizzo od allo smaltimento. Così ragionando, quindi, quale sarebbero le sorti di quella fase della gestione dei rifiuti costituita dal trasporto degli stessi? Se fosse davvero deposito temporaneo la produzione di rifiuti in luoghi diversi da quelli della sede della ditta che svolge attività di manutenzione, che senso avrebbe la lettera m) dell'articolo 6 Dlgs n. 22/97 che qualifica come deposito temporaneo il raggruppamento dei rifiuti, prima della raccolta, nel luogo in cui sono prodotti? La soluzione corretta, ad avviso del giudicante, è che, in realtà, ci si trovi di fronte a fasi diverse e diversamente disciplinate dal legislatore. Sono anni che anche noi ci poniamo questa domanda, e soprattutto la poniamo ai sostenitori della teoria del deposito temporaneo extraziendale, ma ancora nessuno ci ha offerto risposta.19 Ed un punto appare a nostro avviso certo. Se il deposito temporaneo e un raggruppamento di rifiuti prima della raccolta, e cioe ancora nel ciclo produttivo, e se la raccolta e la prima operazione di gestione formale di rifiuti nel contesto del decreto 22/97, e se il trasporto viene dopo la raccolta, non vi e dubbio che un deposito temporaneo spostato dopo il trasporto o non puo esistere per logica sistematica oppure azzera per forze di cose il trasporto per far giungere i materiali in quel sito; e dunque non si tratterebbe piu di trasporto formale (che necessita di formulario) ma di uno spostamento di rifiuti. L effetto e che tali tragitti (piu o meno lunghi ) resterebbero esenti dal formulario ed i cumuli a monte privi dei registri di carico e scarico! Tutto inizierebbe dal sito del deposito temporaneo, e di quanto accaduto prima non vi sarebbe traccia formale ne in sito ne in viaggio! Un vero paese dei balocchi per chi delinque e vuole disfarsi dei rifiuti, magari pericolosi ed in grandi quantita, senza lasciare tracce. Va inoltre sottolineato che il deposito temporaneo, per sua natura giuridica, e esente da ogni autorizzazione preliminare e comunicazione preventiva e dunque e invisibile giuridicamente per la pubblica amministrazione la quale ha notizia dell ubicazione di aree di stoccaggi, smaltimenti e recuperi ma non di depositi temporanei, nonostante che anche questi ultimi sono rappresentati da quantitativi rilevanti di rifiuti. Questa legale e fisiologica invisibilita preventiva per la P.A. gioca a favore di chi vuole delinquere, giacche solo i controlli riescono ad individuare i depositi temporanei in sistemi illegali ove peraltro non esistono ne registri ne formulari. Ipotizzare di poter installare depositi temporanei in area terza rispetto al luogo di produzione, significherebbe decuplicare le possibilita di crimini ambientali connessi atteso che non soltanto il cumulo in stesso sarebbe oggetto di possibili illegalita (come gia accade nei depositi temporanei abusivi entro il chiuso delle aree aziendali di produzione) ma anche ed addirittura i trasporti (in questo caso: spostamenti) di rifiuti dal luogo iniziale a quello esterno. E neppure si potrebbe ipotizzare un deposito temporaneo extraziendale con viaggio preventivo assistito dal formulario per due ragioni: * il trasporto e fase di gestione formale ed il deposito temporaneo e pre-gestione * il formulario prevede come sito dedicato finale del ciclo del viaggio un area autorizzato (stoccaggio, smaltimento, recupero ) e non certo un area di deposito temporaneo che e peraltro di partenza e non di arrivo. Cosa si scriverebbe dunque sul formulario a livello di destinazione? Il Tribunale di Pistoia applica i principi del deposito temporaneo in modo perfettamente aderente alla logica giuridica della norma di settore. L imputato era accusato di aver effettuato un deposito incontrollato, su di un terreno di proprietà, di rifiuti speciali non pericolosi costituiti da cumuli di calcinacci provenienti dall'attività di movimentazione terra, scavo e costruzione strade Il Corpo Forestale dello Stato aveva rilevato che presso la sua sede aziendale all'interno di un magazzino recintato ed accessibile unicamente da un cancello notava, oltre la presenza di rimesse adibite a rimessaggio attrezzi, un accumulo di materiali di risulta (materiale di scavo e demolizioni), in particolare consistenti in terra, materiale lapideo, pezzi di asfalto/catrame, calcinacci, mattoni rotti ; il cumulo era di circa mq. 90 x mt.3,50 di h., con una consistenza pari a circa 300 mc..20 Durante gli accertamenti veniva richiesta l'esibizione della documentazione autorizzativa allo smaltimento dei rifiuti accumulati sul posto, documentazione che il titolare non era in grado di esibire e in difetto di documentazione, quindi, il personale del Cfs non era in grado di accertare né il luogo di provenienza di quei rifiuti né il periodo temporale di tale accumulo, sicché procedeva agli accertamenti di rito successivi al sopralluogo richiedendo agli Enti interessati informazioni e notizie. L'Amministrazione provinciale di Pistoia, in primo luogo, comunicava che la ditta (...) non risultava titolare di alcuna autorizzazione ex Dlgs n. 22/1997; l'azienda Servizi Pubblici, in secondo luogo, forniva copia di un contratto di appalto lavori per la messa in opera di tubazioni alla predetta ditta con allegato capitolato lavori, Il punto centrale della sentenza precisa che la difesa ha, poi, sostenuto che nel caso in esame non potesse configurarsi un'ipotesi di deposito incontrollato quanto, piuttosto, ha sostenuto sussistere l'ipotesi del cd. deposito "temporaneo" ex articolo 6 comma 1 lettera m) Dlgs n. 22/97. Tale disposizione definisce come tale "il raggruppamento dei rifiuti effettuato, prima della raccolta, nel luogo in cui sono prodotti"; la difesa, però, ha ritenuto che possa qualificarsi tale anche il raggruppamento dei rifiuti effettuato, prima della raccolta, anche in luogo "diverso" da quello di produzione, agganciandosi alla nota 14/03/00 del Settore Tutela Ambientale della Provincia di Pistoia. Tale nota, in particolare, nel rispondere ad una richiesta della Cna di Pistoia, rilascia un parere sul deposito temporaneo dei rifiuti misti di costruzione e demolizione (Cer ), confermando la possibilità di stoccaggio dei rifiuti presso la sede legale se questi derivano da attività di manutenzione. Il Tribunale riteneva non condivisibile tale soluzione. E delinea un esame sulla norma relativa alla deroga per le attivita di manutenzione. All esito cosi argomenta: Diversi sono i presupposti, diversa è la disciplina, che deve presiedere alle attività in questione, anche se la norma parla di attività di manutenzione. Non sfugge, infatti, all'interprete che, a ragionare secondo la impostazione sostenuta dalla difesa, dovrebbe essere considerato per "fictio iuris" deposito temporaneo lo "stoccaggio" di rifiuti provenienti da attività di demolizione e ristrutturazione che necessariamente comporta il necessario trasferimento (rectius, trasporto) di tali rifiuti dal luogo in cui gli stessi sono effettivamente prodotti (cantiere) al luogo in cui gli stessi sono destinati ad essere o avviato allo smaltimento finale in discarica ovvero ad essere "temporaneamente depositati" per destinarli al riutilizzo od allo smaltimento. Così ragionando, quindi, quale sarebbero le sorti di quella fase della gestione dei rifiuti costituita dal trasporto degli stessi? Se fosse davvero deposito temporaneo la produzione di rifiuti in luoghi diversi da quelli della sede della ditta che svolge attività di manutenzione, che senso avrebbe la lettera m) dell'articolo 6 Dlgs n. 22/97 che qualifica come deposito temporaneo il raggruppamento dei rifiuti, prima della raccolta, nel luogo in cui sono prodotti? La soluzione corretta, ad avviso del giudicante, è che, in realtà, ci si trovi di fronte a fasi diverse e diversamente disciplinate dal legislatore. La raccolta è definita dalla legge come "il prelievo, la cernita ed il raggruppamento dei rifiuti presso il produttore, in vista del loro trasporto verso gli impianti di smaltimento o di recupero" (articolo 6, comma 1, lettera e). In questa prospettiva funzionale la fase di raccolta è collegata a quella del trasporto, che consiste nella movimentazione dei rifiuti e nel loro trasferimento verso la successiva destinazione prefissata. Essa, dunque, si differenzia sia dal deposito temporaneo sia dalla messa in riserva che dallo stoccaggio provvisorio, in quanto in questi casi la detenzione dei rifiuti è protratta nel tempo. Non v'è dubbio, del resto, che in tale contestato si tratti di rifiuti "propri" dell'imprenditore, come correttamente ritenuto dalla stessa giurisprudenza di legittimità Vedere altro
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