Source: https://www.unikore.it/index.php/it/edizione-11/galletti
Timestamp: 2019-07-20 21:03:10+00:00
Document Index: 39151213

Matched Legal Cases: ['art. 7', 'art. 2', 'art. 21', 'art. 49', 'art. 7', 'art. 137', 'art. 137', 'art. 2', 'art. 137', 'art. 137', 'art. 194', 'art. 137', 'art. 194', 'art.7', 'art.7', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 2', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 7', 'art.2', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 7', 'art. 70', 'art. 241', 'art. 337', 'art. 352', 'art. 5', 'art. 13', 'art. 7', 'art. 3', 'art. 263', 'art. 352', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 352', 'art. 352', 'art. 352', 'art. 352', 'art. 5', 'art. 352', 'art. 352', 'sentenza ', 'art. 352', 'art. 352', 'art. 352', 'sentenza ', 'art. 7']

Università degli Studi di Enna Kore - Crisi polacca e paradossi dello Stato di diritto: verso un nuovo “Assassinio sull’Orient Express”?
Crisi polacca e paradossi dello Stato di diritto: verso un nuovo “Assassinio sull’Orient Express”?
Dottore di Ricerca presso l’Università “Kore” di Enna
Abstract: Unione politica significa anche consolidare le basi dell'Unione europea, ossia il rispetto dei nostri valori fondamentali, dello Stato di diritto e della democrazia, e quando i meccanismi istituiti a livello nazionale per garantirli cessano di operare in modo efficace, si delinea una minaccia sistemica allo Stato di diritto e, di conseguenza, al buon funzionamento dell’UE come spazio di libertà, sicurezza e giustizia. In tali situazioni è necessario che l’Unione intervenga per tutelare lo Stato di diritto in quanto valore comune. L’esperienza ha dimostrato però che non si è riusciti a fronteggiare efficacemente una minaccia sistemica allo Stato di diritto negli Stati membri con gli strumenti attualmente vigenti a livello dell’Unione. Eventi recenti, come quelli accaduti in Romania, in Ungheria e da ultimo in Polonia, hanno, infatti, rivelato i limiti delle nostre strutture politiche europee. Le istituzioni europee tuttavia hanno cercato di risolvere il problema della crisi costituzionale polacca (probabilmente) contravvenendo ad uno dei principi fondamentali dell’Unione quale il principio delle competenze di attribuzione. Quello che sta accadendo in Polonia ci ricorda il celebre giallo di Agatha Christie, “Assassinio sull’Orient Express”, dove il colpevole dell’omicidio non è uno solo, ma la vittima è stata colpita da dodici pugnalate, ognuna vibrata da una persona diversa. Un eventuale mancato rispetto delle regole dei Trattati da parte delle Istituzioni europee, finisce paradossalmente, infatti, con il riprodurre quegli strappi alla legalità normativa che l’intervento sovranazionale in origine si era proposto di impedire.
Parole chiave: Stato di diritto; Principio delle competenze di attribuzione; art. 7 TUE; Procedura Pre-Art. 7; Polonia; Crisi costituzionale; Commissione europea.
<![if !supportLists]>1. <![endif]>Introduzione
Lo Stato di diritto è la spina dorsale di ogni democrazia costituzionale moderna<![if !supportFootnotes]>[1]<![endif]>. È uno dei principi fondanti che discendono dalle tradizioni costituzionali comuni di tutti gli Stati membri dell’ue e, in quanto tale, è uno dei valori principali su cui si fonda l’Unione, così come richiamato dall’art. 2 tue<![if !supportFootnotes]>[2]<![endif]>, nonché dall’art. 21 tue<![if !supportFootnotes]>[3]<![endif]>, dal Preambolo dello stesso Trattato<![if !supportFootnotes]>[4]<![endif]> e da quello della Carta di Nizza<![if !supportFootnotes]>[5]<![endif]>. È anche per questi motivi che l’art. 49 del tue<![if !supportFootnotes]>[6]<![endif]> subordina l’adesione all’ue al rispetto dello Stato di diritto.
Il principio dello Stato di diritto è diventato progressivamente il modello organizzativo predominante del diritto costituzionale moderno e delle organizzazioni internazionali (compresi onu e Consiglio d’Europa) per disciplinare l’esercizio dei pubblici poteri. Esso garantisce che tutti i pubblici poteri agiscano entro i limiti fissati dalla legge, rispettando i valori della democrazia e i diritti fondamentali, e sotto il controllo di un giudice indipendente e imparziale<![if !supportFootnotes]>[7]<![endif]>.
All’interno dell’ue lo Stato di diritto ha particolare rilevanza. Non soltanto il suo rispetto è condizione sine qua non per la tutela di tutti i valori, ma esso costituisce anche il presupposto per la difesa di tutti i diritti e gli obblighi che derivano dai trattati e dal diritto internazionale.
Fatte queste premesse, quello che emerge oggi è una divaricazione, non fisiologica ma patologica, intervenuta tra il modello non semplicemente teorico, ma giuridico e costituzionale - tradotto appunto in norme di diritto positivo di rango costituzionale - dello Stato di diritto e la realtà. È un contrasto che riguarda la crisi dello Stato di diritto: una crisi che si manifesta sia nel diritto interno delle nostre democrazie, per la crisi del principio di legalità e per la tendenza di tutti i poteri (politici ed economici) ad accumularsi e a rilegittimarsi in forme assolute, sia nel diritto internazionale ed europeo.
Ma che cosa vuol dire registrare realisticamente questa crisi e leggerla come divaricazione tra il dover essere normativo e l’essere effettivo dello Stato di diritto medesimo? Vuol dire, ovviamente, “rilevare gli innumerevoli strappi, violazioni e inottemperanze recate in questi anni dai pubblici poteri ai principi della democrazia costituzionale”<![if !supportFootnotes]>[8]<![endif]>: dal principio di legalità, alla separazione dei poteri; dal pluralismo nell’informazione, al principio della pace e all’insieme dei diritti fondamentali.
Per quanto riguarda nello specifico l’Unione europea, negli ultimi anni si sono verificate, e si verificano tutt’oggi, situazioni di grave minaccia ai diritti fondamentali e allo Stato di diritto<![if !supportFootnotes]>[9]<![endif]> che, oltre a produrre una crisi costituzionale interna agli Stati membri, mettono a dura prova le Istituzioni europee, rendendo manifesti i limiti di tutela esistenti (ed in particolare quelli previsti dall’art. 7 tue) e l’urgenza di interventi idonei a renderli efficaci.
L’Unione europea, che richiede ai Paesi candidati il rispetto dei principi democratici, la tutela e la promozione dei diritti, e che ha incluso fra i requisiti di adesione la presenza di istituzioni stabili che garantiscano la democrazia e lo Stato di diritto<![if !supportFootnotes]>[10]<![endif]>, non dispone, però, di strumenti adeguati per prevenire ed affrontare le violazioni dei valori comuni da parte degli Stati membri.
Lo abbiamo già visto in Ungheria e in Romania, dove l’Unione non è stata in grado di fronteggiare le crisi costituzionali in tali Paesi<![if !supportFootnotes]>[11]<![endif]>,ed è quello che sta succedendo oggi in Polonia<![if !supportFootnotes]>[12]<![endif]> che, a partire dagli ultimi mesi del 2015, è l’epicentro di una grave crisi costituzionale che può comportare il serio pericolo di una regressione antidemocratica proprio nel Paese protagonista dell’ondata di democratizzazione che, dopo la caduta del muro di Berlino, ha preso avvio nei Paesi dell’Europa centro-orientale.
<![if !supportLists]>2. <![endif]>La crisi costituzionale polacca
Dal 2015 la Polonia attraversa una crisi costituzionale che riguarda soprattutto la nomina dei giudici del Tribunale costituzionale ed il suo funzionamento<![if !supportFootnotes]>[13]<![endif]>: l’unico organo in grado di fermare le riforme anti-democratiche del pis (Partito “Diritto e Giustizia”) viene reso inefficiente a causa di una procedura di voto che garantisce un potere di veto ai cinque giudici nominati dal partito, la cui indipendenza risulta palesemente dubbia. Il principio cardine di ogni ordinamento democratico, ossia il principio del rule of law,viene così messo a repentaglio.
Ad aggravare la situazione, però, c’è dell’altro. Dall’inizio del 2016 si assiste, infatti, all’adozione di provvedimenti legislativi di dubbia compatibilità con la tutela dei diritti umani. Tra questi si ricordano il Police Act e le sue carenze in termini di protezione dei dati personali e dei diritti alla privacy; la legge sui media che mina l’indipendenza dell’informazione e accentua il controllo governativo su di essa; la legge anti-terrorismo, che consente un controllo indiscriminato nei confronti degli stranieri e, più in generale, restrizioni alle libertà di riunione. A ciò si aggiunge la questione sull’aborto: si tratta di una proposta legislativa che chiede di vietare l’aborto anche in caso di stupro, di malformazione grave del feto e perfino se la vita della donna è in pericolo. Contemporaneamente si assiste ad una crescente chiusura delle frontiere e all’adozione di pratiche illegali che negano l’ingresso a richiedenti protezione internazionale.
Ritornando alla legge sul Tribunale costituzionale polacco, le modalità di nomina tutte politiche dei giudici costituzionali non hanno tardato a manifestare le loro criticità, dando luogo alla più grave crisi costituzionale della storia della Polonia democratica. Si tratta di una crisi fondata su un complesso conflitto che ha visto contrapposti, dapprima, il partito di maggioranza della VII legislatura, da una parte, e quello dell’VIII legislatura, dall’altra, per coinvolgere, successivamente, l’intero Sejm e il Tribunale costituzionale stesso<![if !supportFootnotes]>[14]<![endif]>.
Il conflitto ha avuto origine con l’approvazione della legge del 25 giugno 2015 che, nel confermare le regole precedenti sull’elezione dei giudici costituzionali, aggiungeva una disposizione specifica relativa all’elezione dei giudici il cui mandato avrebbe avuto inizio nel 2015. Secondo l’art. 137 del provvedimento in questione, i parlamentari della VII legislatura, oltre a nominare i tre giudici che andavano in scadenza prima della convocazione dei rappresentanti dell’VIII legislatura, erano autorizzati anche ad anticipare la nomina dei due giudici che sarebbero, invece, dovuti essere scelti dopo l’insediamento del nuovo parlamento.
In sostanza, l’intento del legislatore è stato quello di consentire che il Sejm in carica si assicurasse il potere di elezione di cinque giudici il cui mandato avrebbe avuto inizio in prossimità della conclusione o oltre il termine della legislatura.
In attuazione della legge, dunque, nell’ottobre del 2015, il Sejm ha eletto cinque giudici. Parallelamente a tali eventi, il 6 agosto 2015, si è insediato il nuovo Presidente della Repubblica, esponente del partito di opposizione, “Libertà e Giustizia”<![if !supportFootnotes]>[15]<![endif]>, e il 26 ottobre si sono svolte le nuove elezioni parlamentari, conclusesi con la vittoria dello stesso partito.
In tale contesto, da una parte, il nuovo Presidente si è rifiutato di accettare il giuramento dei cinque “giudici di ottobre” e, dall’altra, ha avuto inizio la battaglia che si è svolta innanzi al Tribunale costituzionale, il quale, inizialmente giudice della contesa, ha finito poi per entrarvi come parte. Infatti, il 17 novembre, un gruppo di deputati del partito “Piattaforma civica”, ha sollevato questione di costituzionalità della legge del 25 giugno 2015.
A distanza di due giorni, il Sejm ha adottato una nuova legge sul Tribunale costituzionale annullando le nomine dei giudici costituzionali da parte del Parlamento precedente, e il 2 dicembre ha eletto cinque nuovi giudici che hanno prestato giuramento il 3 e il 9 dicembre. La legge si è posta peraltro in contrasto con la misura preventiva disposta dal Tribunale che aveva diffidato il Parlamento dall’elezione di nuovi giudici fino alla conclusione del giudizio di costituzionalità.
Il 3 e il 9 dicembre il Tribunale Costituzionale si è pronunciato sulle questioni di costituzionalità relative, rispettivamente, alla legge del 25 giugno e alla legge del 19 novembre del 2015<![if !supportFootnotes]>[16]<![endif]>.
Per quanto riguarda la legge del 25 giugno 2015, tutti i motivi di ricorso sono stati rigettati ad eccezione di quello relativo all’art. 137, dichiarato parzialmente incompatibile con la stessa disposizione costituzionale, e all’art. 2, dichiarato, con una pronuncia interpretativa, incompatibile con l’art. 137 della Costituzione<![if !supportFootnotes]>[17]<![endif]>.
Per quanto riguarda in particolare l’art. 137, Il Tribunale ha dichiarato l’incompatibilità di tale articolo con l’art. 194(1) Cost., che stabilisce i principi fondamentali relativi alla composizione del Tribunale<![if !supportFootnotes]>[18]<![endif]>.
Il 9 dicembre 2015 il Tribunale costituzionale si è pronunciato nuovamente sulla costituzionalità della legge in questione, così come modificata dalla legge del 19 novembre dello stesso anno.
Tenuto conto della precedente decisione, l’applicazione dell’art. 137(a) avrebbe comportato un incremento del numero di giudici del Tribunale che si sarebbe posto in contrasto con quanto stabilito dall’art. 194(1) Cost.. Per queste motivazioni, il Tribunale costituzionale ne ha dichiarato l’incostituzionalità.
Le sentenze appena descritte, se rispettate, avrebbero potuto porre fine al conflitto che vedeva contrapposti il Parlamento uscente nell’ottobre 2015 e quello successivo. E invece, le decisioni del 3 e 9 dicembre 2015 hanno consentito che il Tribunale costituzionale, piuttosto che dirimere il conflitto in corso, vi entrasse a far parte come nuovo attore. Infatti, immediatamente dopo la pubblicazione delle due sentenze, il Parlamento ha approvato una nuova legge di riforma la cui capacità di violare il principio di indipendenza del Supremo collegio era ancora maggiore<![if !supportFootnotes]>[19]<![endif]>.
La legge, infatti, ha ampliato il numero di giudici necessari per la validità della composizione del Collegio in composizione plenaria a tredici su quindici e ha stabilito che - in tali casi - le decisioni debbano essere assunte a maggioranza di due terzi. La legge ha modificato anche le modalità per esercitare azioni disciplinari contro i giudici costituzionali, attribuendone il potere anche al Presidente della Repubblica e al Ministro della Giustizia. Infine, il progetto ha previsto che la legge entri in vigore al momento della sua promulgazione. La mancanza di un periodo di vacatio legis è stata pensata proprio per impedire che la Corte potesse giudicare sulla validità delle modifiche seguendo le vecchie regole di procedura, escludendo così la possibilità di ogni intervento della giurisprudenza costituzionale.
In breve tempo, a tale “atto di forza” del Parlamento ha risposto, come era prevedibile, il Tribunale costituzionale, che ha accolto pressoché tutte le questioni di costituzionalità.
Il conflitto non poteva non essere più evidente, come dimostra, d’altra parte, la decisione del Governo di non pubblicare la sentenza, ritenuta illegittima in quanto, al momento della sua adozione, il Collegio giudicante era composto da dodici giudici e non tredici come stabilito dalla nuova legge<![if !supportFootnotes]>[20]<![endif]>. Inoltre, la vicenda, lungi dal risolversi in una crisi costituzionale dal carattere puramente interno, si è al contrario collocata nel contesto europeo.
<![if !supportLists]>3. <![endif]>L’intervento dell’Europa e il nuovo quadro giuridico: la procedura “pre-art.7”
Come era già accaduto in Romania ed in Ungheria, anche sulla crisi in Polonia si sono pronunciate la Commissione di Venezia del Consiglio d’Europa, il Parlamento europeo e la Commissione europea. Quest’ultima ha aperto una procedura nell’ambito del rule of law framework (procedura “pre-art.7” prevista nella Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo l’11 marzo 2014) che consente di avviare un dialogo con gli Stati membri nel caso in cui emerga una “violazione sistemica” dello Stato di diritto, scongiurando il ricorso alla procedura prevista dall’art. 7 tue.
Per quanto riguarda la Commissione di Venezia, secondo la sua opinione del 12 marzo 2016<![if !supportFootnotes]>[21]<![endif]>, la legge di riforma, che di fatto blocca il lavoro dei giudici sottoponendoli al controllo dell’esecutivo conservatore, “indebolisce la democrazia” in Polonia. Per la Commissione, infatti, compromettere l’efficienza del Tribunale costituzionale mina alle radici tutti e tre i principi base del Consiglio d’Europa: la democrazia, i diritti umani e lo Stato di diritto.
Il Parlamento europeo, successivamente, nella sua risoluzione del 13 aprile 2016, preoccupato che l’effettiva paralisi del Tribunale costituzionale polacco rappresentasse un serio pericolo per la democrazia, i diritti umani e lo Stato di diritto, ha esortato il governo polacco a rispettare, pubblicare, attuare pienamente “e senza ulteriori indugi” le sentenze del 3 e del 9 dicembre 2015”<![if !supportFootnotes]>[22]<![endif]>.
Prima di analizzare la nuova procedura pre-art. 7 proposta dalla Commissione, occorre fare un breve accenno al meccanismo previsto dall’art. 7 par. 2 tue per capirne l’inefficacia e i motivi che hanno spinto la Commissione a prevedere un meccanismo sanzionatorio alternativo, o meglio, “preliminare”.
L’attivazione della procedura ordinaria prevede, infatti, condizioni molto complesse, tali da rendere pressoché impossibile l’avvio della stessa. Oltre alla tassativa sussistenza di una “violazione grave” dei valori comuni di cui all’art. 2 tue, per l’operatività del meccanismo, occorre il superamento di una soglia molto elevata, atteso che l’art. 7, par. 2 tue, presuppone l’esistenza di disfunzioni che assumano le dimensioni di un problema sistemico, non risolvibile attraverso l’attivazione dei mezzi di tutela finalizzati alla soluzione di casi singoli. Oltre al carattere “grave” della violazione, essa deve risultare altresì “persistente”, ossia avere una significativa durata nel tempo.
Non meno rigida appare la procedura disciplinata dalla disposizione in esame, ai sensi della quale l’accertamento della violazione è affidato al Consiglio europeo che, dopo aver invitato lo Stato membro a presentare osservazioni, delibera all’unanimità, su proposta di un terzo degli Stati membri o della Commissione e previa approvazione del Parlamento.
Come già anticipato, anche la Commissione europea è intervenuta nella crisi polacca e il 1° giugno 2016 ha adottato un parere riguardante il rispetto del principio dello Stato di diritto in Polonia<![if !supportFootnotes]>[23]<![endif]>. Si tratta del primo caso di applicazione del nuovo quadro giuridico per rafforzare lo Stato di diritto, definito dalla Commissione con una comunicazione dell’11 marzo 2014<![if !supportFootnotes]>[24]<![endif]> al fine di contrastare eventuali minacce allo Stato di diritto negli Stati membri prima che si verifichino le condizioni per attivare i meccanismi previsti dall’ art. 7 tue.
Il quadro ha lo scopo di consentire alla Commissione di trovare una soluzione con lo Stato membro in questione affinché non vi si verifichi una minaccia sistemica allo Stato di diritto che possa trasformarsi in “evidente rischio di violazione grave” ai sensi dell’art. 7 del tue che renda necessaria l’attuazione dei meccanismi previsti dallo stesso articolo.
Se sussistono chiare indicazioni di una minaccia sistemica allo Stato di diritto in uno Stato membro, la Commissione avvierà contatti strutturati con lo Stato membro in questione.
In linea di principio, la procedura si articola in tre fasi<![if !supportFootnotes]>[25]<![endif]>.
Nella prima fase la Commissione raccoglie ed esamina tutte le informazioni pertinenti, valuta se vi sono chiare indicazioni di una minaccia sistemica allo Stato di diritto e, se conclude che essa esiste, dà avvio al dialogo con lo Stato membro in questione trasmettendogli un “parere sullo Stato di diritto” in cui espone e motiva le sue preoccupazioni. Lo Stato membro interessato avrà, poi, la possibilità di rispondere ai rilievi formulati.
La seconda fase prevede che, a meno che la questione non sia già stata risolta in modo soddisfacente, la Commissione rivolgerà allo Stato membro interessato una “raccomandazione sullo Stato di diritto”, invitandolo a risolvere entro un determinato termine i problemi individuati e a comunicarle quali provvedimenti ha adottato a tal fine.
Infine,nella terza fase, di follow-up, la Commissione controlla il seguito che lo Stato membro in questione ha dato alla raccomandazione. Se non è stato dato un seguito soddisfacente entro il termine fissato, la Commissione può applicare uno dei meccanismi previsti dall’art. 7 del tue.
La Commissione, come già detto, nel giugno del 2016 aveva già adottato un parere riguardante il rispetto del principio dello Stato di diritto in Polonia ma, non avendo avuto alcun riscontro positivo, il 27 luglio ha emanato una raccomandazione<![if !supportFootnotes]>[26]<![endif]>.
Il 28 ottobre scorso, però, il governo di Varsavia ha respinto le raccomandazioni dell'Unione europea sulla tutela dello stato di diritto in Polonia perché ha ribadito di non avere la possibilità legale di attuarle. Nel documento polacco si sostiene, infatti, che le raccomandazioni della Commissione sono basate sull’ infondata tesi del ruolo fondamentale del Tribunale costituzionale nel difendere lo Stato di diritto.
<![if !supportLists]>4. <![endif]>La legittimità giuridica della comunicazione 2014
Non vi è dubbio che nel suo intervento in Polonia l’intento dell’Unione, ed in particolare quello della Commissione europea, è stato quello di dare una risposta ad una serie di azioni del governo polacco in violazione dell’art.2 tue. Tuttavia non sono mancate le polemiche. In particolare, sono state sollevate questioni circa il fondamento giuridico della comunicazione del 2014, soprattutto in relazione alla violazione del principio di attribuzione delle competenze da parte delle decisione con cui la Commissione si è “autoattribuita” specifiche funzioni in merito. Tali funzioni riguardano: la raccolta di informazioni necessarie alla fase istruttoria, l’attivazione di un dialogo con le istituzioni nazionali al fine di cercare una soluzione ai possibili problemi rilevati, la formulazione di raccomandazioni e il monitoraggio delle misure adottate.
Ci si poteva attendere (e forse pure la Commissione europea lo sapeva) che l’iniziativa volta a rafforzare il rispetto dello stato di diritto nell’Unione attraverso la predisposizione di un nuovo meccanismo procedurale avrebbe suscitato la reazione del Consiglio e degli Stati membri<![if !supportFootnotes]>[27]<![endif]>.
A seguito della presentazione della comunicazione nella riunione del Consiglio “Affari Generali” del 18 marzo 2014, il Consiglio ha chiesto al proprio Servizio giuridico di valutarne i profili istituzionali e procedurali prima di discutere la questione.
Il cuore del parere del 27 maggio 2014<![if !supportFootnotes]>[28]<![endif]> è nella sua seconda parte in cui figura la “Legal Analisys” del Servizio giuridico del Consiglio. L’incipit, con il richiamo dell’art. 5 tue, secondo il quale “la delimitazione delle competenze dell’Unione si fonda sul principio di attribuzione” e, conseguentemente, “qualsiasi competenza non attribuita all’Unione nei trattati appartiene agli Stati membri”, è già di per sé indicativo del tenore della valutazione.
Il Servizio rileva, inoltre, che l’art. 2 tue e la Carta di Nizza non conferiscono all’Unione alcuna competenza materiale, con la conseguenza che la violazione dei valori dell’Unione, compreso il mancato rispetto dello Stato di diritto, “may be invoked against a member State only when it acts in a subject matter for which the Union has competence based on specific competence-setting Treaty provisions”. Ciò detto, il parere riconosce la specificità della procedura prevista dall’art. 7 tue affermando che “Only this legal basis provided for a Union competence to supervise the application of the rule of law, as a value of the Union, in a context that is not related to a specific material competence or that exceeds its scope”. Il parere rileva in questo contesto che l’art. 7 tue “does not set a basis to further develop or amend that procedure”.
Con riguardo alla raccomandazione sullo Stato di diritto, prevista nella seconda fase del procedimento stabilito dalla comunicazione della Commissione europea, il Servizio giuridico del Consiglio rileva, sulla scorta della giurisprudenza della Corte di giustizia<![if !supportFootnotes]>[29]<![endif]>, che un tale atto, sebbene non vincolante, non è privo di qualsiasi effetto giuridico, con la conseguenza che “the legality and interpretation of recommendation may be the object of proceedings before the Court of Justice, via preliminary rulings or action for damages”.
Esclude, poi, che altre disposizioni dei trattati, diverse dall’art. 7 tue, siano idonee a conferire all’Unione competenze aventi per oggetto la supervisione del rispetto dello Stato di diritto. Il parere prende in esame, segnatamente, l’art. 70 tfue <![if !supportFootnotes]>[30]<![endif]>, l’art. 241 tfue <![if !supportFootnotes]>[31]<![endif]>, l’art. 337 tfue <![if !supportFootnotes]>[32]<![endif]> e l’art. 352 tfue <![if !supportFootnotes]>[33]<![endif]>.
La conclusione dei giuristi del Consiglio è netta. Considerato che “there is no legal basis in Treaties empowering the institutions to create a new supervision mechanism of the respect of the rule of law by the Member States, additional to what is laid down in Article 7 teu, neither to amend, modify or supplemented the procedure laid down in this Article”, ne discende che la procedura individuata dalla Commissione nello strumento di cui alla comunicazione del 2014 “is not compatible with the principle of conferral which governs the competence of the institutions of the Union”.
È opportuno rilevare che, oltre al già citato art. 5 tue richiamato dal Servizio legale, che si riferisce al principio delle competenze dell’Unione nel suo complesso, vi sono altri due articoli del Trattato che sanciscono il principio de quo: l’art. 13 par. 2 tue <![if !supportFootnotes]>[34]<![endif]>, relativamente alle singole Istituzioni europee e l’art. 7 tfue <![if !supportFootnotes]>[35]<![endif]> che richiama tale principio al quale deve conformarsi l’ue nell’assicurare coerenza fra le sue varie politiche ed azioni.
La Corte ue ha più volte ribadito che le competenze dell’Unione sono soltanto quelle attribuite dalle disposizioni del Trattato agli artt. 2 - 6 tue e non possono spingersi oltre l’ambito da esse risultanti. Per esempio, nel noto parere 2/94 del 28 marzo 1996<![if !supportFootnotes]>[36]<![endif]> la Corte ha dichiarato che l’allora Comunità europea non aveva la competenza ad aderire alla cedu in quanto “dall’art. 3 B [oggi 5 tue] del Trattato […] emerge che essa disponga unicamente dei poteri attribuiti”<![if !supportFootnotes]>[37]<![endif]>.
Nessun potere, infatti, “may be presumed to exist in the absence of a specific Union provision”<![if !supportFootnotes]>[38]<![endif]>, da ciò discende che “A Union act which falls outside” dalle disposizioni che disciplinano le competenze “may be annulled”<![if !supportFootnotes]>[39]<![endif]> attraverso il ricorso in annullamento disciplinato dall’art. 263 tue <![if !supportFootnotes]>[40]<![endif]>.
Fatte queste considerazioni, la comunicazione del 2014 della Commissione può essere impugnata e dichiarata illegittima perché l’Istituzione, non avendo competenza ad emanare tale atto, viola il principio delle competenze di attribuzione? La risposta sembra essere senz’altro positiva.
Ma se si prendono in considerazione la teoria dei poteri impliciti e la clausola di flessibilità si potrebbe anche rispondere in maniera opposta.
La “tendenziale” rigidità del principio di attribuzione è, infatti, mitigata in due modi<![if !supportFootnotes]>[41]<![endif]>: dalla giurisprudenza della Corte mediante il ricorso alla teoria dei poteri impliciti, secondo cui l’Unione è provvista di quei poteri che, seppur non espressamente previsti nei Trattati, sono comunque necessari per l’efficace manifestazione dei poteri esplicitamente attribuiti (i c.d. poteri espliciti)<![if !supportFootnotes]>[42]<![endif]>, e dall’art. 352 tfue (la clausola di flessibilità) che consente all’ue di emanare atti se un’azione dell’Unione appare necessaria per conseguire uno degli obiettivi di cui ai Trattati senza che quest’ultimi abbiano previsti i poteri di azione richiesti a tal fine<![if !supportFootnotes]>[43]<![endif]>.
Nel caso da noi esaminato la clausola e la teoria, però, sembra che non possano essere utilizzate.
Innanzitutto, emerge con chiarezza che lo Stato di diritto è un valore/principio e non un obiettivo, ed è quindi presente nell’art. 2 tue e non nell’art. 3 tue. Ne consegue che la clausola di flessibilità, così come sancito dalla Dichiarazione 41 relativa all’art. 352 del Trattato di Lisbona ad esso allegata, non è applicabile <![if !supportFootnotes]>[44]<![endif]>.
Inoltre, per applicare la teoria dei poteri impliciti, è necessario attivare la procedura dell’art. 352 tfue che, in questo caso, non è stata attivata dalla Commissione. Il Trattato contiene, infatti, una norma ad hoc applicabile proprio quando un potere, necessario per il raggiungimento di un fine, non sia previsto dal Trattato stesso. L’art. 352 tfue permette alle Istituzioni europee di esercitare un potere non previsto ma è necessario seguire una procedura stabilita<![if !supportFootnotes]>[45]<![endif]>; “ this clearly signifies that without such a procedure” le Istituzioni europee “cannot avail themselves of any power of action”<![if !supportFootnotes]>[46]<![endif]>.
Un altro motivo che escluderebbe l’applicazione della teoria dei poteri impliciti (e dell’art. 352 tfue ) è la mancanza del fondamento giuridico nella comunicazione della Commissione, la cui indicazione “s’impone alla luce del principio delle competenze di attribuzione sancito all’art. 5, primo comma, ce” <![if !supportFootnotes]>[47]<![endif]>.
A questo punto si potrebbe obiettare affermando che lo Stato di diritto potrebbe essere considerato “indirettamente” un obiettivo<![if !supportFootnotes]>[48]<![endif]> e che, quindi, sarebbe possibile applicare la teoria dei poteri impliciti.
Fermo restando, come già detto, che l’applicazione della teoria dei poteri impliciti si può applicare soltanto attraverso la procedura prevista dall’art. 352 tfue (che, ribadiamo, non è stata adoperata), tale procedura, però, non può estendere le competenze dell’Unione. L’art. 352, infatti, “costituendo parte integrante di un ordinamento istituzionale basato sul principio dei poteri attribuiti, non può costituire il fondamento per ampliare la sfera dei poteri dell’[Unione] al di là dell’ambito generale risultante dal complesso delle disposizioni del Trattato”<![if !supportFootnotes]>[49]<![endif]>.
Già nella sentenza Maastricht del 1993, la Corte costituzionale tedesca nell’affrontare il problema di un’originaria competenza dell’Unione (la c. d. “Kompetenz-Kompetenz”), aveva dichiarato che “the Union Treaty as a matter of principle distinguishes between the exercise of a sovereign power conferred for limited purposes and the amending of the Treaty, so that its interpretation may not have effects that are equivalent to an extension of the Treaty”<![if !supportFootnotes]>[50]<![endif]>.
L’impossibilità di conferire nuovi poteri, ampliando la portata del Trattato, è ribadita dalla già citata opinione 2/94, nella quale la Corte dichiara che l’art. 352 “being an integral part of an institutional system based on the principle of conferred powers, cannot serve as a basis for widening the scope of Community powers beyond the general framework created by the provisions of the Treaty as a whole and, in particular, by those that define the tasks and the activities of the Community. On any view, [art. 352] cannot be used as a basis for the adoption of provisions whose effect would, in substance, be to amend the Treaty without following the procedure which it provides for that purpose”.
Gli effetti dell’art. 352 tfue , quindi, “would not be to create new competences or to expand existing ones”, e in nessun caso “ entitle the Community to “legislate” new objectives for the Treaty or to modify the scope of existing objectives of the Community”<![if !supportFootnotes]>[51]<![endif]>, così come è anche sancito dalla Dichiarazione sul sopracitato articolo<![if !supportFootnotes]>[52]<![endif]>.
Infine, nella recente sentenza del 19 giugno 2016<![if !supportFootnotes]>[53]<![endif]> i giudici europei hanno dichiarato che: “Secondo la giurisprudenza, l’articolo 352 tfue […] non può essere in ogni caso utilizzata quale fondamento per l’adozione di disposizioni che condurrebbero sostanzialmente, riguardo alle loro conseguenze, a una modifica del Trattato che sfugga alla procedura all’uopo prevista dal Trattato medesimo […] Ne consegue che l’applicazione di tale disposizione è subordinata a talune condizioni al fine di rispettare la delimitazione delle competenze determinata nei Trattati e di evitare di rimetterla in discussione con un atto di diritto derivato.”.
<![if !supportLists]>5. <![endif]>Conclusioni
Unione politica significa anche consolidare le basi dell’Unione europea, ossia il rispetto dei nostri valori fondamentali, dello Stato di diritto e della democrazia, e quando i meccanismi istituiti a livello nazionale per garantirli cessano di operare in modo efficace, si delinea una minaccia sistemica allo Stato di diritto e, di conseguenza, al buon funzionamento dell’ue come spazio di libertà, sicurezza e giustizia. In tali situazioni è necessario che l’Unione intervenga per tutelare lo Stato di diritto in quanto valore comune.
L’esperienza ha dimostrato, però, che non si è riusciti a fronteggiare efficacemente una minaccia sistemica allo Stato di diritto negli Stati membri con gli strumenti attualmente vigenti a livello dell’Unione.
Eventi recenti, come quelli accaduti in Romania, in Ungheria e da ultimo in Polonia, hanno, infatti, rivelato i limiti delle nostre strutture politiche europee.
Emerge senza dubbio l’esigenza di un nuovo quadro giuridico a livello europeo per rafforzare lo Stato di diritto che si aggiunga al meccanismo dell’ “opzione nucleare” dell’art. 7 del tue.
Le Istituzioni europee, tuttavia, hanno cercato di risolvere il problema della crisi costituzionale polacca (probabilmente) contravvenendo ad uno dei principi fondamentali dell’Unione che è, come già detto, il principio delle competenze di attribuzione.
Quello che sta accadendo in Polonia ci ricorda il celebre giallo di Agatha Christie, “Assassinio sull’Orient Express”, dove il colpevole dell’omicidio non è uno solo, ma la vittima è stata colpita da dodici pugnalate, ognuna vibrata da una persona diversa.
A ben vedere, un eventuale mancato rispetto delle regole dei Trattati da parte delle Istituzioni europee, per quanto ispirato dalla condivisibile volontà di risolvere una questione drammaticamente seria, finisce paradossalmente con il riprodurre quegli strappi alla legalità normativa che l’intervento “sovranazionale” in origine si era proposto di impedire.
C’è il serio rischio, quindi, che provvedimenti pensati per rispondere ad un problema, si traducano in una nuova ed ennesima coltellata allo Stato di diritto in Europa.
Antonella Galletti, Crisi polacca e paradossi dello Stato di diritto: verso un nuovo “Assassinio sull’Orient Express”?