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Timestamp: 2017-01-22 18:49:20
Document Index: 202590643

Matched Legal Cases: ['artículo 26', 'artículo 26', 'artículo 22', 'artículo 144', 'artículo 4', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 15', 'artículo 9', 'artículo 22', 'artículo 23', 'artículo 25', 'artículo 50', 'artículo 50', 'artículo 54', 'artículo 50', 'artículo 14', 'Artículo 1']

⭐POLÍTICAS EUROPEAS SOBRE AUDITORÍA EN TIEMPOS DE CRISIS
POLÍTICAS EUROPEAS SOBRE AUDITORÍA EN TIEMPOS DE CRISIS
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Felisa Palma Pinto
1 POLÍTICAS EUROPEAS SOBRE AUDITORÍA EN TIEMPOS DE CRISIS MARÍA ANTONIA GARCÍA BENAU* / ANA ZORIO GRIMA* / JOSEFINA NOVEJARQUE CIVERA** *Universidad de Valencia / **Universidad Jaume I RECIBIDO: 15 de enero de 2013 / ACEPTADO: 4 de abril de 2013 Resumen: La Unión Europea ha respondido a la crisis financiera internacional tomando medidas que permitan recuperar la estabilidad en los mercados y favorecer el crecimiento económico en los Estados miembros. En el terreno de la auditoría, en el año 2010 se publicó el documento «Libro Verde. Política de auditoría: lecciones de la crisis», que muestra la intención de la Comisión Europea de asumir el liderazgo en materia de auditoría en el ámbito internacional, promoviendo la cooperación internacional en el marco del Consejo de Estabilidad Financiera y del G-20. A este documento le siguen la Resolución del Parlamento Europeo de 13 de septiembre de 2011 sobre «Políticas de auditoría: lecciones de la crisis»; la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2006/43/CE; y la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las auditorías de las entidades de interés público. Este artículo trata sobre la visibilidad que la Comisión Europea ha dado al trabajo de los auditores en los momentos económicos tan difíciles que estamos viviendo. Nuestro objetivo es debatir sobre el modelo normativo de la auditoría instaurado en Europa y sobre la forma en la que se están emitiendo políticas europeas en materia de auditoría para hacer frente a la crisis financiera internacional iniciada en el año Este artículo demuestra que la regulación europea está formulada para ejercer un mayor control sobre el ejercicio de la actividad de la auditoría. Los avances de esas propuestas son indiscutibles, pero este trabajo reflexiona sobre si tanta regulación tiene un efecto claro sobre la calidad de la auditoría. Palabras clave: Auditoría / Unión Europea / Crisis financiera / Armonización. European Policies on Auditing in Times of Crisis Abstract: The European Union has responded to the financial crisis by taking measures to stabilize the financial system and to promote economic growth in the Member States. In the audit field, in 2010 the document Green Paper Audit Policy: Lessons from the Crisis, shows the intention of the European Commission to assume an international leadership in auditing, promoting cooperation within the Financial Stability Board and the G-20. This document was followed by the European Parliament resolution of 13 September 2011 on Audit Policy: Lessons from the Crisis, a new Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2006/43/EC and also a new Proposal for a Regulation of the European Parliament and Council on the specific requirements regarding statutory audit of public-interest entities. This paper highlights the visibility that the European Commission has given to the auditors work. Therefore, the aim of this paper is to discuss the audit regulatory model introduced in Europe. Our paper shows that European regulation intends to reach a greater control over auditing activity. Our paper provides some thoughts on whether such regulation will improve the quality of auditing Keywords: Audit / European Union / Financial Crisis / Harmonization. 1. INTRODUCCIÓN La crisis financiera internacional ha tenido grandes consecuencias para la Unión Europea (UE). La respuesta europea no se hizo esperar y se han estado tomando medidas con el objetivo de recuperar una adecuada dosis de estabilidad en 2292 los mercados y de favorecer el retorno a la senda del crecimiento económico en los Estados miembros. En el terreno de la contabilidad y de la auditoría, los últimos años han puesto de manifiesto algunas deficiencias que requerían acciones claras y firmes. El camino que se había emprendido antes de que estallara la crisis financiera estaba centrado en conseguir que las empresas europeas aplicaran un conjunto único de normas contables de elevada calidad y de alcance mundial (García Benau y Zorio, 2012). Por lo que respecta a la auditoría, tras el estallido de la crisis financiera que comenzó en el año 2007 y que dejó ver sus efectos en Europa en 2008, se publicó en el año 2010 el documento europeo que marca el pronunciamiento más claro de Europa ante la crisis financiera. Este documento, denominado «Libro Verde. Política de auditoría: lecciones de la crisis» (Comisión Europea, 2010), que vio la luz en octubre de 2010, muestra de manera clara y contundente la intención de la Comisión Europea de asumir el liderazgo en materia de auditoría en el ámbito internacional, promoviendo la cooperación internacional en el marco del Consejo de Estabilidad Financiera y del G-20. Este posicionamiento europeo refuerza claramente el papel clave que se otorga a la auditoría en la recuperación de la confianza del mercado y su contribución para alcanzar la estabilidad financiera. Los auditores se sitúan, por lo tanto, en el centro de la atención pública, lo que de alguna manera permite dejar atrás las críticas que habían estado soportando a principios del siglo XXI ante la aparición de escándalos financieros como Enron. Esos escándalos situaron a los auditores en una situación poco cómoda por no haber detectado las irregularidades e informado a tiempo de los colapsos financieros que luego estallaron con grandes repercusiones a nivel global (García Benau y Vico, 2003; Alleyne y Howard, 2005). A raíz de la publicación del «Libro Verde», la situación se vuelve más favorable al dejar de cuestionar la auditoría como una actividad que da credibilidad a la información financiera presentada por las empresas (Power, 2010; Knechel, 2010). Este trabajo trata sobre la visibilidad que la Comisión Europea ha dado al trabajo de los auditores en momentos económicos muy difíciles, como la profunda y larga crisis financiera en la que estamos inmersos. Por ello, el objetivo que se persigue con este artículo es debatir sobre el modelo normativo de la auditoría instaurado en Europa y sobre la forma en la que se están emitiendo políticas europeas en materia de auditoría para hacer frente a la crisis financiera internacional que se inició en el año Para ello, este artículo se estructura de la siguiente manera. Tras esta introducción, que resalta el interés y la oportunidad del tema, en la sección 2 se formulan los pronunciamientos comunitarios posteriores a la Directiva 2006/43/CE (Parlamento Europeo y Consejo de la UE, 2006), insistiendo en la implantación de las Normas Internacionales de Auditoría (NIA) propuesta en el artículo 26. En la sección 3 se expone el alcance del ya mencionado «Libro Verde. Políticas de auditoría: lecciones de la crisis» (Comisión Europea, 2010) y del texto posterior aprobado por el Parlamento Europeo (2011) sobre «Políticas de auditoría: lecciones 2303 de la crisis», formulando las cuestiones más relevantes que deben abordarse en el terreno de la auditoría en los momentos actuales. En la sección 4 se presentan los borradores de directiva y de reglamento publicados recientemente para afrontar una nueva reforma de la VIII Directiva (Comisión Europea, 2011b) y para abordar las peculiaridades de las entidades de interés público (Comisión Europea, 2011a). Por último, en la sección 5 se presentan las conclusiones. 2. EUROPA ABOGA POR INSTAURAR UN MODELO DE SUPERVISIÓN PÚBLICO El proceso de armonización de la auditoría en Europa comenzó en el año 1984 con la publicación de la VIII Directiva 84/253/CEE (Consejo de la UE, 1984). Han pasado más de dos décadas en las que se han publicado comunicaciones y recomendaciones que han ofrecido perspectivas modernas de la función que la sociedad estaba demandando a la auditoría de cuentas, y que abordan cuestiones que van desde el control de calidad de la auditoría hasta la regulación de la independencia del auditor (Comisión Europea, 2002, 2004). En el año 2006 se publicó una nueva VIII Directiva la Directiva 2006/43/CE (Parlamento Europeo y Consejo de la UE, 2006) con el deseo de instaurar un modelo de supervisión pública que permitiera recuperar la confianza del mercado por estar centrado en la defensa del interés público, y contribuir así a la estabilidad financiera (Martínez y Yubero, 2007). La publicación de esta Directiva ampliaba el alcance que venía dándose a la auditoría, y pretendía armonizar requisitos de formación, principios éticos, sujeción de los auditores a un sistema de control de calidad, disposiciones específicas para entidades de interés público y el establecimiento de un sistema de supervisión público. El objetivo general de la Directiva 2006/43/CE era mejorar y armonizar la calidad de las auditorías, fomentando la confianza del público en la función de la auditoría legal. Las medidas propuestas en sus artículos giran básicamente en torno a la competencia e independencia de los auditores, y a la aceptación de las NIA como normas europeas de auditoría. Quizás este último aspecto las NIA ha sido uno de los temas más controvertidos en cuanto a su implantación, lo que ha provocado que aún hoy no esté claramente resuelto. En este sentido conviene resaltar que el artículo 26 de la Directiva 2006/43/CE aboga por la utilización de unas normas de auditoría comunes en todos los Estados miembros. Esas normas son las Normas Internacionales de Auditoría (NIA) emitidas por el International Assurance and Auditing Standards Board (IAASB), organismo perteneciente a la International Federation of Accountants (IFAC) (Loft, Humphrey y Turley, 2006). En este sentido, la Comisión Europea incluyó mecanismos de implementación de la normativa internacional para la ejecución de las auditorías legales comunitarias por parte de los auditores legales y de las sociedades de auditoría de los Estados miembros. Con la entrada en vigor de esta Directiva, la Unión Europea dio un gran paso en pro del proceso armonizador internacional en materia de auditoría. 2314 Por todo ello, podríamos decir que la defensa del interés público como máximo exponente de la auditoría legal y el modelo de supervisión pública necesario para garantizarlo han sido los principales aspectos que han llevado a definir un modelo normativo europeo basado en la utilización de las Normas Internacionales de Auditoría. En el año 2005, la Comisión Europea creó el European Group of Auditors Oversight Bodies, (EGAOB) 1 para garantizar la coordinación efectiva de los nuevos sistemas de supervisión pública de los auditores legales y de las sociedades de auditoría en el ámbito de la Unión Europea. Estos organismos nacionales 2 tienen por objetivos velar: a) por la autorización y registro de los auditores legales y de las sociedades de auditoría; b) por la adopción de normas éticas y el control de calidad interno de las empresas de auditoría; y c) por la formación continua, la garantía de calidad y los sistemas de investigación y disciplinarios. En virtud de la Directiva, la Comisión Europea tiene que adoptar medidas para su aceptación utilizando la metodología de comitología, para lo que cuenta con la ayuda del Audit Regulatory Committee (AuRC) integrado por representantes de los Estados miembros. El EGAOB proporciona a la Comisión el apoyo técnico para la preparación de medidas de aplicación de la VIII Directiva, tales como la aceptación de las NIA. Para ello, y con el acuerdo del AuRC, el EGAOB creó un subgrupo sobre las NIA en el año 2006 (EGAOB, 2008) cuyo principal objetivo era realizar una labor proactiva en el proceso de elaboración de normas del IAASB. En efecto, el subgrupo de NIA ha asistido a la Comisión de la UE en la elaboración de cartas con comentarios sobre la mayoría de las NIA clarificadas en el marco del Clarity Project (Castellano, 2010; Zorio, García Benau y Novejarque, 2010). También ha supervisado el programa de trabajo del IAASB (IAASB, 2008a, 2008b, 2008c) y ha prestado asesoramiento a la Comisión Europea sobre el Plan Estratégico del IAASB (IAASB, 2011). El grupo de normas clarificadas son consideradas en la VIII Directiva del año 2006 un elemento necesario para garantizar una calidad elevada en la auditoría de cuentas exigidas por el derecho comunitario. Para ello, todas las auditorías legales deben realizarse sobre la base de las NIA 3, convirtiéndose así en el fundamento de la auditoría en todos los Estados miembros. Este corpus normativo deberá ser aceptado, en consecuencia, por los Estados miembros. Mientras tanto, y de acuerdo con la Propuesta de directiva de noviembre de 2011, que modifica la VIII Directiva del año 2006 (Comisión Europea, 2011b), los Estados miembros tienen que velar para que los auditores y las sociedades de auditoría actúen de conformidad con las normas internacionales de audi- 1 El EGAOB ha sustituido al antiguo EU Committee on Auditing creado en el año Sus miembros no pueden ser auditores en ejercicio. 2 Desde el año 2009 todos los Estados miembros deben tener un organismo público supervisor de auditoría (EGAOB, 2008). 3 Adaptación del párrafo 13 de las consideraciones iniciales de las Directiva 2006/43/CE, de 17 de mayo de 2006, relativa a la auditoría de las cuentas anuales y de las cuentas consolidadas. 2325 toría. Ello supone que la Comisión Europea invita a los países a actuar en la implantación de las NIA para mejorar la calidad de las auditorías legales realizadas en la Unión. De acuerdo con la VIII Directiva, las normas de auditoría nacionales solo han de cumplirse en la medida en que la Comisión no haya adoptado una NIA sobre esa materia en concreto. Procedimientos adicionales de auditoría a las NIA pueden ser impuestos por los Estados miembros si así lo exige la legislación nacional. La Comisión Europea y el resto de Estados miembros deben ser informados de estas disposiciones legales con antelación a su promulgación. Como señalan Schockaert y Houyoux (2008), ello podría obstaculizar la armonización entre los países de la UE, y también podría llevar, según el ICAEW (2006), a una armonización no completa y suponer el más bajo denominador común de las normas. Por lo tanto, cabe esperar que la utilización de las NIA en el ámbito de la UE tenga también resultados positivos, como sucedió con las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF). Además, se ha demostrado que el análisis coste- -beneficio de la adopción de las NIA en la UE es muy positivo (Kohler, 2009), aunque convendría resaltar que las diferencias que existen en la cultura, la tradición contable y el conjunto de los sistemas de información financiera no se pueden ignorar en los procesos de armonización de la contabilidad y de la auditoría. Sin embargo, a día de hoy seis años después de la aprobación de la Directiva todavía no está completamente implementada esta medida en todos los Estados miembros debido, quizás, al hecho sensible de introducir unas normas de auditoría emanadas del sector privado, aunque con un amplio respaldo por parte de los auditores. No obstante, de los veintisiete Estados miembros, veinte de ellos han adoptado las NIA sin enmiendas significativas, y están pendientes de adopción Alemania, Austria, España, Francia, Italia, Polonia y Portugal. Con posterioridad a la publicación de la Directiva 2006/43/CE, se publicó la Recomendación de la Comisión, de 6 de mayo de 2008, relativa al control de calidad externo de los auditores legales y de las sociedades de auditoría que verifican las cuentas de las entidades de interés público (Comisión Europea, 2008a); la Recomendación de la Comisión, de 5 de junio de 2008, sobre la limitación de la responsabilidad civil de los auditores legales y de las sociedades de auditoría (Comisión Europea, 2008b); y la Decisión de la Comisión, de 27 de mayo de 2008, por la que se establece un período transitorio para las actividades de los auditores y de las sociedades de auditoría de algunos países terceros (Comisión Europea, 2008c). En noviembre de 2008, la Comunicación de la Comisión sobre un Plan Europeo de Recuperación Económica (Comisión Europea, 2008d) exponía una serie de ideas acerca del modo en que los Estados miembros y la UE podían apoyar la economía real y estimular la confianza. Ese Plan consta de dos pilares básicos una inyección masiva de poder adquisitivo en la economía con objeto de estimular la demanda y generar confianza, y dirigir la acción a corto plazo para reforzar la competitividad de Europa a largo plazo y de un principio rector la solidaridad y la justicia social. 2336 3. LA FORMULACIÓN CONCEPTUAL DEL INFORME «POLÍTICA DE AUDITORÍA: LECCIONES DE LA CRISIS» La crisis financiera del año 2008 llegó a cuestionar la suficiencia del marco comunitario vigente en materia de auditoría de cuentas. Ello llevó a la publicación en el año 2010 del «Libro Verde. Política de auditoría: lecciones de la crisis» (Comisión Europea, 2010), en el que se señala que una auditoría sólida es un factor clave para recuperar la confianza del mercado y que las auditorías, junto con la supervisión y con el gobierno corporativo, deberían contribuir a la estabilidad financiera, ya que proporcionan garantías sobre la veracidad de la solidez financiera de todas las empresas (p. 3). Los auditores son reconocidos como sujetos que pueden ayudar a la crisis financiera, ya que durante esta crisis no ha habido fuertes críticas sobre el papel que estos han desarrollado, en contraste con lo que ha ocurrido, por ejemplo, con las agencias de rating (McCreevy, 2008). La Comisión Europea describe el «Libro Verde» como un documento diseñado para estimular el debate sobre determinados temas en el ámbito europeo. Se invita a las partes interesadas a participar en una consulta y debate sobre la base de las propuestas que presenta (consulta con 38 preguntas). La preocupación sobre el papel de la auditoría en el fomento de la estabilidad financiera domina la introducción del «Libro Verde», que a lo largo de sus páginas toma debates ya conocidos junto con debates nuevos como respuesta a las necesidades reales existentes. Sin embargo, mientras que el fondo del «Libro Verde» está claramente relacionado con la crisis financiera, parece que de alguna manera ha sido también una declaración de intención política en la que se muestra una posición más visible, aunque algo distante, con respecto a la profesión auditora. Las partes que integran el contenido del «Libro Verde» están estructuradas en torno a la función del auditor; la comunicación de los auditores a las partes interesadas; las Normas Internacionales de Auditoría; la gobernanza e independencia de las sociedades de auditoría; la supervisión, concentración y estructura del mercado; la creación de un mercado europeo; las pequeñas y medianas empresas y las pequeñas y medianas sociedades de auditoría; y la cooperación internacional (Humphrey et al., 2011). En nuestra opinión, más allá de lo expuesto dentro del propio contenido del «Libro Verde», consideramos que este gira sobre tres ideas fundamentales: el mercado de la auditoría, la regulación de la auditoría y el juicio del auditor, ideas todas ellas que de manera directa o indirecta planean sobre el texto comunitario. Ahora bien, la consulta presentada por la Comisión Europea en el «Libro Verde. Políticas de auditoría: lecciones de la crisis» (Comisión Europea, 2010) dio lugar a algunos cambios en sus propuestas iniciales debido a su tramitación en las comisiones de los distintos grupos parlamentarios. Así, el Parlamento Europeo aprobó el 13 de septiembre de 2011 el informe «Política de auditoría: lecciones de la crisis» en el que se insta a la Comisión Europea a introducir una mayor transparencia y competencia en el mercado de auditoría. El documento subraya que los auditores ejercen una función social y de interés público, absolutamente fundamental 2347 en un sistema económico y político democrático y resalta la importancia que los informes de auditoría tienen para terceros interesados. Destaca, dentro de sus considerandos, que los auditores pueden desempeñar una función esencial en el refuerzo de la supervisión de la gestión de riesgos de las instituciones financieras, que no se ha utilizado plenamente la función de los comités de auditoría dentro de las instituciones financieras, que en la calidad de la auditoría la independencia del auditor juega un papel fundamental y que es probable que existan conflictos de intereses cuando las empresas auditoras ofrecen servicios diferentes a la misma empresa y que la importante concentración de mercado en las Big4 puede dar lugar a la creación de un riesgo excesivo. Por su parte, el Comité Económico y Social Europeo (CESE) emitió un dictamen el 16 de junio de 2011 en el hace hincapié en las ideas básicas expuestas en los documentos anteriormente citados (CESE, 2011). Las auditorías constituyen la salvaguardia legal para los inversores, los prestamistas y para los clientes y los proveedores que tienen participaciones o intereses comerciales en entidades constituidas como sociedades de capital. Así pues, la auditoría posee una importante función legal, que no es otra que la defensa del interés público, y la independencia del auditor debe ser el pilar básico sobre el que se sustenta esta función. Dentro de las funciones del auditor, tanto el «Libro Verde» como la Resolución del Parlamento Europeo señalan que el auditor debe ofrecer garantías razonables de que los estados financieros en su conjunto no incluyan incorrecciones significativas debidas a fraude o error. La garantía razonable sirve para confirmar que los estados financieros se han elaborado de conformidad con el marco normativo de información financiera. En este punto conviene precisar que la crisis bancaria ha puesto de manifiesto que las opiniones de auditoría deben centrarse en la sustancia antes que en la forma, tal y como señalan las NIIF. El texto aprobado por el Parlamento Europeo añade que debería estudiarse de qué manera la misión del auditor puede ampliarse a una auditoría de la información relativa al riesgo facilitada por la entidad auditada. Por este motivo, se plantea la posibilidad de que la función de auditoría se amplíe a todas las circunstancias que no se hayan tenido en cuenta en el comité de riesgos. Una de las cuestiones de gran relevancia en los textos analizados es la relativa a la comunicación de los auditores a las partes interesadas. Se señala que es importante definir con claridad el tipo de información que el auditor debe facilitar a las partes interesadas en el marco de su opinión. Los informes de auditoría deben ser breves, con conclusiones claras y concisas, y no deben eliminar la posible incorporación de salvedades en los informes de auditoría, ya que estas contribuyen a la calidad de la información financiera. Se debe facilitar al comité de auditoría información adicional sobre la metodología de la auditoría, que debería explicar en qué medida se ha producido una verificación sustantiva del balance de la empresa auditada como, por ejemplo, indicadores claves, cifras de importancia relativa, evaluación del riesgo o juicios significativos realizados. Para el caso de los informes de auditoría de las instituciones financieras se propone que se incluyan unos 2358 requisitos de divulgación más precisos para la valoración de los activos menos líquidos, con objeto de permitir la comparación de las valoraciones de instrumentos financieros entre las instituciones. Con respecto a la gobernanza e independencia de las sociedades de auditoría, estas deben gestionar activamente sus conflictos de intereses, pero se descarta que el nombramiento de los auditores sea por un tercero distinto de la empresa auditada, que es la que los remunera, aunque señala que el nombramiento del auditor legal podría ser realizado por el comité de auditoría y no por el consejo de administración (apartado 23 de la Resolución del Parlamento Europeo). El escepticismo profesional se define como la piedra angular de la auditoría. Ese escepticismo se consigue con la independencia del auditor, junto con la aplicación de su criterio profesional. No obstante, ya que los auditores desempeñan una función legal, las auditorías constituyen salvaguardia legal para los usuarios de la información financiera. Así pues, la independencia debe ser el fundamento inamovible del entorno de la auditoría. La Directiva 2006/43/CE exige el sometimiento a principios de ética profesional, y establece una serie de principios relativos a la independencia que abarcan aspectos relacionados con la conducta y consideraciones relativas a la propiedad, los honorarios o la rotación. Sin embargo, aunque el «Libro Verde» señalaba que habría que considerar la rotación obligatoria de las sociedades de auditoría y no solo de los socios auditores, el texto aprobado por el Parlamento Europeo reitera su opinión de que no es la rotación externa sino los cambios regulares de auditores internos lo que constituye la mejor solución reguladora, tal y como está establecido en la Directiva 2006/43/CE. Se aboga por la rotación obligatoria de los socios principales de la auditoría, incluso si cambian de sociedad. En el documento finalmente aprobado se indica que la actual rotación del socio proporciona la independencia necesaria para la efectividad de una auditoría. Por ello, se descarta la rotación de la empresa auditora, como figuraba en el informe inicial. El artículo 22, apartado 2, de la Directiva 2006/43/CE propone una clara diferenciación entre los servicios de auditoría y los servicios adicionales, al señalar que no se deberían prestar servicios de auditoría en casos en los que una tercera parte objetiva, razonable e informada pueda llegar a la conclusión de que la independencia del auditor legal o de la sociedad de auditoría está comprometida. La interpretación de este artículo ha sido muy diferente dentro de los Estados miembros, por lo que el «Libro Verde» planteó la posibilidad de reforzar la prohibición de prestar servicios distintos de auditoría por parte de las sociedades de auditoría. Sin embargo, la postura del Parlamento Europeo rechaza la prohibición absoluta de prestar otros servicios, como se manifestaba en el dictamen inicial, y apunta a la elaboración de una lista de las condiciones bajo las que dichos servicios se considerarán incompatibles con la auditoría. Es más, el Parlamento Europeo reconoce que la prestación de esos servicios puede desarrollar un papel esencial para ampliar la capacidad de pequeñas y medianas firmas de auditoría. 2369 Esta medida se presenta como forma de limitar el lowballing apartado 29 del texto del Parlamento Europeo (DeAngelo, 1981), por lo que establece que, con referencia a las recomendaciones de la Comisión Europea (2002) sobre la independencia del auditor legal, debería elaborarse una lista de condiciones en las que tales servicios sean incompatibles con los servicios de auditoría. No obstante, considera que los servicios de auditoría interna y externa no deben prestarse al mismo tiempo. Se recomienda que sea el comité de auditoría, como entidad con funciones de supervisión, y no la junta ejecutiva, quien decida si debe permitir la prestación de servicios adicionales. Otras cuestiones que se presentan vinculadas a la independencia se refieren a la estructura de los honorarios (limitando los honorarios de un único cliente), a reforzar el gobierno corporativo y los requisitos organizativos (buscando similitudes con las agencias de calificación crediticia y nombrando directivos no ejecutivos independientes dentro de su estructura de gobernanza), a la revisión de las normas de propiedad y del modelo de sociedad de personas (buscar estructuras alternativas que permitan a las sociedades de auditoría conseguir capital de otras fuentes) y a las auditoría de grupos (introducir disposi ciones que permitan al auditor de grupos asumir su función y sus responsabilidades). Otro de los temas de gran relevancia expuesto en los textos analizados es el relativo a la estructura del mercado de auditoría. La cuota total de mercado de las Big4 supera el 90% en la gran mayoría de los Estados miembros (Comisión Europea, 2010, p. 17). Estos datos revelan una elevadísima concentración y ponen de manifiesto la dificultad de trabajar en situación de competencia (García Benau, Ruiz Barbadillo y Vico Martínez, 1998). En relación con el mercado de la auditoría, marcado por el juego entre la oferta y la demanda de los servicios de auditoría, se observa la gran preocupación comunitaria por la existencia de un mercado oligopolístico en el que es preciso introducir medidas que mejoren la competitividad y que permitan trabajar en un mercado menos concentrado y con menos poder de las Big4. El dictamen del Comité Económico y Social Europeo (2011) sobre el «Libro Verde» señala que es necesario reconfigurar el mercado y abordar la cuestión de la competencia. El desarrollo de la competencia en el mercado de la auditoría está formulado dentro del texto por la Comisión Europea como algo positivo. De hecho, el «Libro Verde» hace una suposición implícita, pero no probada, de que la mejora de la estructura de los mercados de auditoría ofrecerá mejor calidad de auditoría. De la lectura de los textos se observa que algunos de los desarrollos propuestos se enmarcan en torno a la necesidad de protegerse ante la posible desaparición de una de las Big4, por lo que propone potenciar planes de contingencia en los que se contemple facilitar información al regulador sobre cualquier problema que amenace a una auditora. 23710 4. LAS PROPUESTAS DE DIRECTIVA Y DE REGLAMENTO Como resultado de la consulta formulada en el «Libro Verde», la Comisión Europea presentó el 30 de noviembre de 2011 una Propuesta de modificación de la VIII Directiva (Comisión Europea, 2011b) y una Propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los requisitos específicos para la auditoría legal de las entidades de interés público (Comisión Europea, 2011a). El deseo de la Comisión Europea es que estas normas contribuyan a la estabilidad financiera y a aumentar la confianza del mercado al garantizar la veracidad de la información financiera a través de la realización de auditorías sólidas y de la emisión de informes de auditoría significativos. La Propuesta de reglamento sobre los requisitos específicos para la auditoría legal de las entidades de interés público tiene su fundamento jurídico en el artículo 144 del Tratado de Funcionamiento de la UE. La elección del reglamento como el instrumento legal seleccionado por la Comisión Europea para avanzar en términos de armonización de la auditoría recuerda al proceso europeo seguido para la armonización de la contabilidad. Por ello, la utilización de la norma con mayor rango europeo da a entender que las medidas que desea implantar la Comisión Europea no admiten esperas, ya que la implantación de estas por los Estados miembros no requiere ninguna adaptación en las legislaciones nacionales. El desarrollo de un instrumento legislativo separado para las entidades de interés público sirve también para lograr una armonización coherente y una aplicación uniforme, contribuyendo con ello a mejorar el funcionamiento del mercado interior. La Propuesta de reglamento pretende conseguir que las auditorías legales de entidades de interés público tengan la calidad adecuada y que se lleven a cabo por auditores legales y por las sociedades de auditoría con sujeción a requisitos estrictos. De esta manera, se pretende mejorar la integridad, independencia, objetividad, responsabilidad, transparencia y fiabilidad de los auditores legales y de las sociedades de auditoría que realizan las auditorías legales de entidades de interés público, contribuyendo a la calidad de esas auditorías en el ámbito de la Unión Europea. La Propuesta de reglamento parte de los planteamientos recogidos en los documentos previos emitidos por la Comisión Europea y va dirigida a las entidades de interés público, es decir, entidades sometidas a la legislación de un Estado miembro y cuyos valores sean negociables en un mercado regulado de cualquier Estado miembro en el sentido del artículo 4, apartado 1, punto 14, de la Directiva 2004/39/CE, entidades de crédito, tal y como se definen en el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 2000/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de marzo de 2000, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio, y empresas de seguros en el sentido del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 91/674/CEE (artículo 2 de la Directiva 2006/43/CE), aunque sí se establece que los Estados miembros podrán designar a otras entidades como entidades de interés público como, por ejemplo, aquellas que sean de importancia pública significa- 23811 tiva por la naturaleza de su actividad empresarial, su tamaño o su número de empleados, posibilitando a los Estados miembros para poder eximir del cumplimiento de uno o de varios de los requisitos que impone en su capítulo X, «Disposiciones especiales para la auditoría legal de las entidades de interés público», a las sociedades que, estando dentro de esta definición, carezcan de cotización oficial. El artículo 4 de la Propuesta del reglamento define las grandes entidades de interés público como las siguientes: Los diez mayores emisores de acciones de cada Estado miembro en términos de capitalización de mercado, sobre la base de la cotización correspondiente al último día del año y, en cualquier caso, todos los emisores de acciones con una capitalización media en el mercado de más de millones de euros, calculada sobre la base de las cotizaciones de fin de año de los tres años civiles anteriores. Cualquier entidad cuya suma total del balance supere los millones de euros en la fecha de cierre de este. Cualquier entidad que gestione activos por un importe superior a los millones de euros en la fecha de cierre del balance. Concretamente, las propuestas relativas a la auditoría legal de las entidades de interés público tratan de reforzar la independencia de los auditores y de dinamizar el mercado de las auditorías legales. Las medidas más relevantes, entre todas las contenidas en la Propuesta de reglamento, son las siguientes: a) Organización interna de los auditores legales y de las sociedades de auditoría. Las sociedades de auditoría establecerán procedimientos administrativos y contables sólidos, mecanismos de control interno, procedimientos de valoración del riesgo eficaces y mecanismos para el control y la protección de sus sistemas informáticos que garanticen que sus propietarios o accionistas, así como los miembros de los órganos de administración, de gestión y de supervisión de la sociedad, o de una sociedad ligada, no puedan comprometer la independencia y la objetividad del auditor. b) Independencia respecto de la entidad auditada. El auditor legal o la sociedad de auditoría deberá ser independiente respecto de la entidad auditada y no participará en su proceso de toma de decisiones; no realizará ningún tipo de operación relacionada con instrumentos financieros que hayan sido emitidos, garantizados o de alguna otra forma apoyados por cualquier entidad auditada que pertenezca al ámbito de sus actividades de auditoría, salvo que se trate de participaciones en organismos de inversión colectiva diversificada, incluidos los fondos gestionados como, por ejemplo, fondos de pensiones y seguros de vida. La actitud de escepticismo profesional se define como la actitud que implica mantener una mente inquisitiva y alerta ante cualquier circunstancia que pueda apuntar a una posible incorrección debida a error o fraude, y examinar críticamente la evidencia en auditoría (artículo 15). 23912 c) Honorarios de auditoría. Los honorarios por la realización de las auditorías legales de entidades de interés público no podrán tener carácter contingente, es decir, no se calcularán con arreglo a una fórmula preestablecida relacionada con los resultados del trabajo realizado. Cuando los honorarios por una entidad de interés público representen más del 20% del total de los honorarios anuales del auditor, o bien más del 15% del total de esos honorarios durante dos años consecutivos, el auditor deberá comunicarlo al comité de auditoría y a la autoridad competente. El comité de auditoría debe analizar si procede someter el encargo de auditoría a un control de calidad efectuado por otro auditor antes de emitir el informe de auditoría. En caso de que la entidad auditada esté exenta de la obligación de tener un comité de auditoría, deberá designar el órgano encargado de las relaciones con el auditor. Por otra parte, el artículo 9 establece que los honorarios por servicios adicionales serán como máximo del 10% de la suma que la entidad auditada haya pagado por la auditoría. d) Introducción de la rotación obligatoria. Para reducir la amenaza de familiaridad, el reglamento introduce la rotación obligatoria de las sociedades de auditoría al cabo de un plazo máximo de seis años. No obstante, si se realizan auditorías conjuntas, es decir, si la entidad auditada nombra a más de una sociedad de auditoría para llevar a cabo su auditoría, el período tras el cual se hace obligatoria la rotación puede ampliarse a nueve años. Se estipula también un período transitorio durante el cual la sociedad de auditoría no podrá volver a auditar a la misma entidad (al menos cuatro años). e) Designación de auditores o de sociedades de auditoría. La designación del auditor debe basarse en una recomendación presentada por el comité de auditoría. Salvo cuando se trate de la renovación de un encargo de auditoría, esa recomendación contendrá como mínimo dos alternativas (excluyendo al auditor anterior), y el comité de auditoría deberá indicar cuál de ellas es su favorita. En el caso de las entidades de crédito y de las empresas de seguros, el comité de auditoría deberá someter su recomendación a la autoridad de supervisión prudencial, que podrá vetar la propuesta realizada. f) Cooperación europea entre las autoridades competentes. Pretende fortalecer las autoridades nacionales de supervisión de las auditorías y establecer mecanismos de cooperación a escala europea en el marco de la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM). La AEVM es, por lo tanto, la autoridad que absorbe el actual mecanismo europeo de cooperación fijado por el Grupo Europeo de Organismos de Supervisión de Auditores (EGAOB), un grupo de expertos encabezado por la Comisión Europea. La AEVM está obligada a crear un comité interno de carácter permanente del que formarán parte como mínimo las autoridades competentes nacionales. En otro orden de cosas, y para conocer la evolución del mercado de auditoría, la AEVM tiene que presentar a la Comisión Europea normas técnicas de regulación en las que se especifiquen los requisitos técnicos sobre el contenido del expediente de traspaso que debe recibir el nuevo auditor y la creación de un 24013 certificado europeo de calidad para los auditores que llevan a cabo auditorías legales de empresas de interés público. g) Ampliación del contenido del informe de auditoría. Deben identificarse, entre otros aspectos que se recogen en el artículo 22, los riesgos materiales, la metodología utilizada y la capacidad de la entidad auditada para seguir operando. Se propone una limitación a la extensión del informe de auditoría cuatro páginas o caracteres. Debe preparase un informe adicional para el comité de auditoría que sea más detallado (artículo 23). También deben preparar un informe para los supervisores de las entidades de interés público (artículo 25) y un informe financiero anual. Adicionalmente, se ha elaborado también una Propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de la UE por la que se modifica la Directiva 2006/43/CE, relativa a la auditoría legal de las cuentas anuales y de las cuentas consolidadas [COM(2011) 778 final]. La Propuesta de la Comisión sobre la modificación de la Directiva relativa a la auditoría legal coexiste con la Propuesta de reglamento sobre los requisitos específicos para la auditoría legal de las entidades de interés público. Las dos propuestas forman parte de la reforma legislativa en diversos ámbitos del sector financiero. El principal objetivo perseguido en la Propuesta de directiva es doble. En primer lugar, pretenden introducirse importantes cambios en el mercado de la auditoría y prescribir los procedimientos relativos a las auditorías de empresas y a las relaciones entre el consejo de administración y el comité de auditoría. La Propuesta de directiva tiene el mismo fundamento jurídico que la Directiva relativa a la auditoría legal: se basa en el artículo 50 del Tratado de Funcionamiento de la UE, que exige la adopción de una directiva para las materias relacionadas con la libertad de establecimiento. Las principales cuestiones y modificaciones formuladas en la Propuesta de directiva son las siguientes: La articulación entre la Directiva relativa a la auditoría legal y un nuevo instrumento legislativo sobre los requisitos específicos para la auditoría legal de las entidades de interés público. La propuesta de cambio en la definición de auditoría legal, abarcando los casos en que diferentes textos legales de la UE impongan a determinadas empresas en función de su forma jurídica o de su actividad. Así, se ha añadido al texto de la anterior Directiva, que decía auditoría de cuentas anuales o de cuentas consolidadas siempre que sea exigida por el derecho comunitario, que sean exigidas por la normativa nacional así como las auditorías voluntarias. La obligación de cooperar en la formación de auditores por parte de las autoridades nacionales competentes para garantizar una mayor convergencia de las cualificaciones académicas de los auditores en el ámbito de la UE. Este punto es especialmente interesante dado el carácter de la auditoría como actividad regulada debido a su relevancia para el interés público. 24114 La liberalización de las normas sobre titularidad de las sociedades de auditoría para facilitar el acceso de las sociedades de auditoría al capital. Que se permita que un auditor autorizado en un Estado miembro pueda desarrollar la auditoría en otro Estado miembro con carácter temporal. En el caso de prestación de servicios con carácter permanente, se exige una prueba de aptitud que cubra el necesario conocimiento de las leyes y normas del Estado miembro de que se trate. A las sociedades de auditoría se les exige en ambos casos que se registren en el Estado miembro en que se vayan a prestar los servicios. La necesidad de que las autoridades competentes cooperen en lo relativo a los requisitos de formación teórica, formación práctica y prueba de aptitud. Si se trata de entidades de interés público, la cooperación se realizará a través de la Autoridad Europea de Valores de Mercados (AEVM), organismo que va a asumir las tareas que en la actualidad desempeña el Grupo Europeo de Organismos de Supervisión de Auditores (EGAOB) de la Comisión Europea. Las normas especiales relativas a la auditoría legal de las pequeñas y medianas empresas. El pasaporte europeo para los auditores legales y las sociedades de auditoría 4, permitiendo a los auditores legales prestar servicios transfronterizos, notificando a la autoridad competente la intención de prestar los servicios correspondientes. El refuerzo de la independencia del sistema de supervisión pública al regirse por personas ajenas a la actividad de la auditoria, pudiéndose permitir que participen una minoría de profesionales. El Parlamento Europeo 5 consultó al CESE sobre la Propuesta de modificación de la Directiva 2006/43/CE y sobre la Propuesta de reglamento sobre los requisitos específicos para la auditoría legal de las entidades de interés público. El CESE apoya la Propuesta de directiva y respalda numerosos aspectos de la Propuesta de reglamento, aunque también alberga algunas reservas. 5. CONCLUSIONES El proceso normativo llevado a cabo por la Unión Europea durante estos últimos años ha venido determinado por un complicado entorno económico y social que hizo necesarias muchas de las medidas tomadas. Una de las cuestiones más relevantes surgida estos últimos años, y que también ha tenido efecto sobre la emisión de normas comunitarias, ha sido la existencia de escándalos y de fracasos financieros. Casos como, entre otros, el de Enron 4 Las modificaciones propuestas en relación con la autorización de los auditores legales procedentes de otros Estados miembros se ajustan a lo dispuesto en la Directiva 2005/36/CE, relativa al reconocimiento de las cualificaciones profesionales. 5 De acuerdo con lo que se establece en el artículo 50 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. 24215 en el año 2001, el de Parmalat en 2003, o el de Afinsa y el Fórum Filatélico en el año 2006, tienen como denominador común errores e irregularidades contables y actuaciones fraudulentas por parte de los gestores. Estos hechos o bien no fueron detectados por los auditores o, si lo fueron, no se comunicaron debidamente a los usuarios de la información financiera (Martínez, Rodríguez y Yubero, 2006). Por ello, la existencia de numerosos escándalos financieros y de continuos abusos e irregularidades relacionados con la contabilidad han provocado que exista un intenso debate sobre cuál es la verdadera función del auditor en la detección e información del fraude, que se plasma en las normas comunitarias publicadas (García Benau y Vico, 2003; Lin y Chen, 2004; Alleyne y Howard, 2005). En el ámbito internacional se ha producido un inusitado proceso de emisión de normas cuyo objetivo es mejorar las capacidades del sistema para prevenir, detectar y, en su caso, informar sobre los grandes fraudes empresariales. Entre estas normas se encuentran regulaciones sobre la auditoría, entre las que destaca en una primera etapa la Ley Sarbanes-Oxley (Sarbanes-Oxley Act of 2002) en los Estados Unidos y la Directiva 2006/43/CE en la UE. Sin embargo, el marco normativo europeo existente tras la publicación de la Directiva 2006/43/CE no ha resultado adecuado para evitar los efectos de la crisis financiera internacional que estamos viviendo. Por ello, desde la aprobación de la mencionada Directiva ha habido cuatro importantes documentos sobre la mesa que pretenden buscar la estabilidad económica proponiendo medidas que ayuden a mejorar la confianza en la labor del auditor: El «Libro Verde. Política de auditoría: lecciones de la crisis», la Resolución del Parlamento Europeo de 13 de septiembre de 2011 sobre «Políticas de auditoría: lecciones de la crisis», la Propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2006/43/CE, y la Propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las auditorías de las entidades de interés público. El contenido de estos cuatro textos, cuyos aspectos más relevantes han sido expuestos a lo largo de este artículo, aborda cuestiones muy importantes que afectan a la actividad de la auditoría de cuentas. Pero, quizás, a modo de reflexión podríamos señalar que, en nuestra opinión, todas ellas están planteadas para ejercer un mayor control sobre el propio ejercicio de la actividad de la auditoría. En relación con la regulación de auditoría, el «Libro Verde» presenta iniciativas sobre la rotación obligatoria, la prestación de servicios distintos a los de auditoría, las auditorías conjuntas y las nuevas disposiciones de gobernanza de las empresas de auditoría. En el informe del Parlamento Europeo «Política de auditoría: lecciones de la crisis», todos los grupos parlamentarios destacaron la función social y de interés público realizada por los auditores. El análisis de las respuestas a la consulta del «Libro Verde» pone de manifiesto algunas cuestiones muy interesantes como, por ejemplo, que, a pesar de los desarrollos regulatorios anteriores, seguía habiendo posibles problemas relacionados con la independencia de los auditores, o que seguía existiendo una brecha en las expectativas de la auditoría. Todo ello lleva a la Unión Europea a afirmar que exis- 24316 te una necesidad de actuar sobe la concentración del mercado, siendo especialmente conveniente armonizar las normas de auditoría. Frente a la propuesta del «Libro Verde» de establecer la rotación obligatoria de la sociedad de auditoría cuando se cumplen unos determinados años, el Parlamento Europeo señala en su informe que la actual rotación del socio proporciona la independencia necesaria para la efectividad de una auditoría. Por ello, se descarta la rotación de la sociedad de auditoría. En cuanto a la propuesta de la Comisión Europea de prohibir prestar otros servicios diferentes de la auditoría, el Parlamento Europeo la rechaza en su informe y apunta a la elaboración de una lista de las condiciones bajo las que dichos servicios se considerarán incompatibles con la auditoría. En otro orden de cosas, el Parlamento Europeo también reconoce que la prestación de esos servicios puede desempeñar un papel esencial para ampliar la capacidad de pequeñas y medianas firmas de auditoría. Por lo que respecta a la Propuesta de reglamento, las iniciativas realizadas para las auditorías de entidades de interés público, como los bancos, las empresas de seguros y las sociedades cotizadas, contienen medidas destinadas a fortalecer la independencia de los auditores y a hacer más dinámico el mercado de auditoría. Las medidas clave que se proponen en ese texto comunitarios son la rotación obligatoria de las sociedades de auditoría, el reforzamiento del comité de auditoría, el establecimiento de límites a los honorarios por servicios ajenos a la auditoría, algunos nuevos detalles sobre el contenido del informe de auditoría y de otros informes que sea necesario elaborar, el posible ejercicio de la actividad de la auditoría en toda Europa, la designación de una autoridad competente y la reducción de la carga burocrática para los pequeños auditores. La Propuesta de modificación de la Directiva 2006/43/CE incorpora algunos puntos relevantes como, por ejemplo, que los Estados miembros pueden adoptar las NIA. Además, se establecen disposiciones especiales para la auditoría de pequeñas y medianas empresas, se determina que los Estados deben designar una autoridad competente que se responsabilice de la supervisión pública, y se liberalizan las normas sobre titularidad de las sociedades de auditoría, entre otras medidas. Los avances de esas propuestas son indiscutibles, pero cabría preguntarse si tanta regulación tiene un efecto claro sobre la calidad de la auditoría (Knechel, 2010). En esta línea, pensamos que es necesario ser cautos con respecto a la afirmación de que necesariamente más regulación provoca más calidad en el servicio de auditoría. Todavía es pronto para saber las consecuencias reales de los pronunciamientos europeos sobre la calidad. En nuestra opinión, falta un elemento fundamental, como es insistir sobre el modo en el que el auditor forma su juicio profesional (Humphrey, Loft y Woods, 2009). Se necesita conocer mejor y reflexionar en profundidad sobre el propio diseño del juicio y su clara vinculación con la ética. En este sentido, la literatura internacional ha realizado interesantes aportaciones que podrían ayudar a plantear nuevos documentos enfocados más desde la práctica profesional (Khalifa et al., 2007; Gill, 2009; Fogarty y Rigsby, 2010). 24417 En este sentido, y por lo que respecta al juicio del auditor, las propuestas de los textos comunitarios no realizan aportaciones novedosas que supongan claros avances. Se habla de escepticismo profesional, independencia, apariencia formal de independencia, rotación, honorarios, pero, qué hay de nuevo sobre el proceso que lleva a los auditores a emitir una determinada opinión? BIBLIOGRAFÍA ALLEYNE, P.; HOWARD, M. (2005): An Exploratory Study of Auditors Responsibility for Fraud Detection in Barbados, Managerial Auditing Journal, 20 (3), pp CASTELLANO RUFO, E. 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