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Timestamp: 2018-02-21 19:37:32+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 68', 'sentenza ', 'art. 68', 'art. 6', 'art. 322', 'art. 0', 'art. 44', 'art.640', 'art.640', 'art. 36', 'art. 640', 'art. 36', 'art. 322', 'sentenza ']

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Relazione al Parlamento ottobre 2008 ottobre 2009
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1 Relazione al Parlamento ottobre 2008 ottobre 2009 Servizio Anticorruzione e Trasparenza (SAeT) Roma, novembre 2009
2 Servizio Anticorruzione e Trasparenza RELAZIONE Ottobre 2008 Ottobre 2009 Ambrogio Lorenzetti, Gli effetti del buon governo in città, Sala dei Nove del Palazzo Pubblico di Siena.
4 Indice PREMESSA...7 PARTE I - NOVITÀ NORMATIVE E ISTITUZIONALI INTERVENUTE NELL ULTIMO ANNO... 2 Introduzione La riforma della pubblica amministrazione: la Legge nr. 5 del 2009 e il Decreto Legislativo nr. 50 del La ratifica della Convenzione ONU sulla corruzione L emissione del rapporto G.R.E.C.O [Greco Eval I/II Rep (2008) 2E]...8 PARTE II - IL SAET: FUNZIONI, STRUTTURA ED ATTIVITÀ Introduzione Presidio dell attività di relazioni internazionali Collaborazione con il Group of States against Corruption (GRECO) Rapporti con l Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) Altri rapporti con organizzazioni internazionali Iniziative promosse a livello nazionale I nuovi protocolli di collaborazione Le iniziative sviluppate La lettura del fenomeno attraverso la stampa e i lanci delle agenzie di informazione Analisi delle segnalazioni pervenute Ulteriori iniziative
6 PARTE III - LA MAPPATURA DELLA CORRUZIONE E LA SUA PERCEZIONE Introduzione Le rilevazioni del sistema di Indagine del Ministero dell Interno Le analisi presentate dal Presidente e dal Procuratore Generale della Corte dei Conti La percezione della corruzione nelle ricerche condotte da Istituzioni e Organizzazioni internazionali Il Corruption Perception Index (C.P.I.) Il Transparency in Reporting on Anti-Corruption (T.R.A.C.) Il Citizens perceptions of fraud and the fight against fraud in the EU APPENDICE
8 PREMESSA Il 2 ottobre 2008, con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, le funzioni dell ex Alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito nella Pubblica amministrazione venivano assegnate al Dipartimento della Funzione Pubblica, che ha operato in questo periodo attraverso il Servizio Anticorruzione e Trasparenza (SAeT). Un anno, quindi, nel quale la transizione avviata con la soppressione dell Alto Commissario, ai sensi dell art. 68, comma 6, lettera a) del decreto legge n.2 2, può dirsi completata: infatti, l approvazione della legge nr. 5 del 4 marzo 2009, seguita nelle prime giornate di ottobre dalla definizione dei decreti legislativi, e la ratifica della Convenzione ONU sulla corruzione 3, hanno creato le premesse per rafforzare, in modo coerente al profondo processo di rinnovamento della Pubblica amministrazione avviato dal Governo, il sistema di difesa dell integrità e della correttezza dell azione amministrativa. Una transizione, invero, nella quale si sono concretizzate tutte le speranze che avevano portato a scrivere al gerundio ed in parte al futuro il I Rapporto al Parlamento 4 sulla attività svolta in materia di trasparenza e integrità, quel manifesto in itinere della lotta alla corruzione e dello sviluppo della trasparenza nelle Pubbliche Amministrazioni che in questi mesi è risultato essere, almeno in alcuni suoi passaggi, uno strumento frequentemente utilizzato per la lettura del fenomeno. Questi ultimi 2 mesi, come noto, si sono aperti con un peggioramento dell Indice di percezione della corruzione (C.P.I., Corruption Perception Index) attribuito all Italia da Transparency International al termine della consueta ricerca annuale che, nel 2008, ha interessato 80 Paesi: lo score è sceso a 4,8 dal 5,2 dell anno precedente, segnando un chiaro peggioramento Istituito dall articolo della legge 6 gennaio 2003, n. 3. Le funzioni vennero definite con successivo regolamento approvato con decreto del Presidente della Repubblica n. 258 del Il decreto recante Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria, è stato convertito nella legge 6 agosto 2008, nr Adottata dall Assemblea Generale con la risoluzione n. 58/4 del 3 ottobre 2003 ed aperta a Merida alla firma di tutti gli Stati dal 9 all dicembre Il I Rapporto è stato presentato il 27 febbraio
9 della situazione rilevata e una retrocessione dell Italia dalla 4esima alla 55esima posizione, se si stila una classifica dei punteggi attribuiti ai diversi Paesi. Sulle modalità di calcolo di questo Indice si è diffusamente soffermato il I Rapporto: in questa Relazione, piuttosto, la descrizione delle linee d azione seguite e la presentazione delle attività realizzate evidenzieranno chiaramente come l analisi di Transparency sia risultata uno stimolo estremamente prezioso. L attenzione e la sensibilità verso questa preziosa attività di analisi, svolta a livello internazionale anche da altri importanti network, ha consentito, infatti, di ampliare lo sguardo prospettico verso la particolare fenomenologia criminale. I risultati di queste ricerche, presentati nella parte dedicata alla percezione del fenomeno, risultano un interessante conferma dell analisi che emerge dalla lettura delle statistiche della delittuosità: in tema di reati contro la P.A., il problema centrale, prioritario, è quello di un rilevante numero di delinquenti, più o meno organizzati, che hanno scambiato la Pubblica amministrazione per una sorta di bancomat senza plafond. Criminali individuati grazie alla capacità di investigazione raggiunta dalle Forze di polizia con il coordinamento delle competenti Autorità giudiziarie, un attività premiata da significativi successi investigativi, che permane su livelli di assoluta straordinarietà. Una operatività ove appare necessario prevalga costantemente, proprio per il clima che si è creato sul tema, la scelta di puntare solo su operazioni di elevato contenuto e a rigorosa tenuta giurisdizionale per evitare o, almeno, limitare i nocivi effetti-annuncio che, acclamati in una logica di breve periodo, sono destinati nel medio - lungo periodo a incontrare la barriera della norma procedurale e del rispetto delle garanzie, con l unico risultato di aver ulteriormente contribuito ad accrescere il senso di sfiducia nelle Istituzioni. Risultati conseguiti grazie a metodologie che all estero vengono particolarmente apprezzate. Ultimo, in ordine di tempo, Franz - Hermann Bruener, Direttore generale dell Ufficio anti-frode europeo (O.L.A.F), che ha elogiato l Italia che dispone degli arsenali di protezione penale e investigativa tra i più avanzati a livello europeo, dove gli strumenti di indagine utilizzati sono tra i più avanzati al mondo strumenti raramente utilizzati nella maggior parte degli altri Paesi per tali tipi di illeciti e con le Forze di Polizia e la Magistratura, per questo, spesso invidiati dai colleghi di altri Paesi 5. 5 Intervista curata da Vittorugo Mangiavillani, Bruxelles, 30 maggio 2009, Olaf, Bruener: facile indagare in Italia perché leggi sono efficaci. Il giorno precedente, come riportato dai lanci delle Agenzie di informazione, il Direttore dell O.L.A.F. era stato ricevuto a Roma dal Ministro per le Politiche Comunitarie Andrea Ronchi al quale aveva espresso i complimenti per il costante miglioramento dell azione di contrasto italiana alle frodi. 8
10 Tra l altro, va qui evidenziato come un alto livello di corruzione accertata dalle Forze di polizia non equivalga, in una prospettiva comparata con altri Paesi, a bassi livelli di integrità e moralità dell apparato pubblico: Siim Kallas, Vice Presidente della Commissione europea e Commissario responsabile per l amministrazione, l audit e la lotta antifrode, ha, infatti, evidenziato che un numero crescente di irregolarità comunicate può essere un buon segnale del fatto che i controlli sono migliorati 6. Merita qui di essere segnalato come l Italia, a differenza di altri Paesi sistematicamente considerati a minor rischio di corruzione, non abbia riportato segnalazioni negative nell ultima Risoluzione legislativa sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità e la lotta contro la frode del Parlamento europeo 7. Un interesse in ambito internazionale che non si è limitato esclusivamente all apparato repressivo nazionale e, quindi, alle metodologie messe a punto dalle Forze di polizia e dalla Magistratura, ma che si è rivolto anche alla struttura che, in questi 2 mesi, ha traghettato l esperienza dell ex Alto Commissario alla nuova realtà dell Autorità nazionale anticorruzione. Una transizione nella quale risaltano non solo i numerosi protocolli sottoscritti anche con analoghe strutture estere per la condivisione di iniziative e best practices, ma, soprattutto, le numerose visite ricevute da delegazioni straniere e la collaborazione che si è sviluppata con il Service Central de Prévention de la Corruption del Ministero della Giustizia francese nell ambito del programma Strengthening the Anti-Corruption Inter-Agency Co-operation Management support of the Ministry of Justice Anti-Corruption Sector a favore del servizio anticorruzione della Croazia. Non si è, quindi, perso nulla dell esperienza dell ex Alto Commissario e, a dispetto delle molte polemiche sollevatesi nel momento della sua soppressione, si ha un ulteriore conferma di quanto la decisione della chiusura assunta in una logica di contenimento dei costi apprezzata tra l altro dal Procuratore generale della Corte dei Conti 8 - fosse estranea e assolutamente distante dalle preoccupazioni che si levarono a gran voce da più parti. 6 Nel 2006, con riferimento ai soli Fondi Strutturali, l Italia ha comunicato 368 casi di frode su un totale di 744 segnalazioni, l Inghilterra 9 su 223, la Spagna e la Francia nessuno, rispettivamente, su 428 e 98 casi. Rapporto della Commissione al Parlamento e al Consiglio Europeo Tutela degli interessi finanziari dell Unione Europea Lotta contro le frodi, Bruxelles, 2007, consultabile all indirizzo 7 La Risoluzione del 24 aprile 2009 (2008/2242(INI)) evidenzia come il Parlamento sia profondamente colpito dalla mancanza di disciplina nella segnalazione dei casi da parte degli Stati membri dopo vari anni e ritiene inaccettabile che 6 Stati membri Francia, Svezia, Spagna, Irlanda, Lettonia e Lussemburgo - non utilizzino ancora i sistemi di segnalazione per via elettronica, che 4 di essi situazione che costituisce un problema, in particolare in Francia, Spagna e Paesi Bassi - non abbiano rispettato i termini per la segnalazione e che alcuni di essi non abbiano classificato i casi di irregolarità segnalati.. 8 Nella prolusione tenuta in occasione dell inaugurazione dell anno giudiziario 2009 il cons. Pasqualucci ha, infatti, osservato che va valutato positivamente l intento di incidere sulle spese di funzionamento della pubblica amministrazione anche attraverso il contenimento delle spese per il personale. 9
11 Sempre in ambito internazionale, appaiono di particolare interesse il contributo fornito alla redazione del 2009 Accountability Report, presentato e approvato dai Paesi del G8 nel corso del recente Summit L Aquila 2009, e l attenzione recentemente manifestata dal Governo cinese verso il nostro sistema: il 29 ottobre, il Presidente del FORMEZ e LI Jingtian, Vice Presidente esecutivo, con autorità di Ministro, della Scuola centrale del Partito comunista, (Party School of the Central Committee of the Communist Party of China), hanno sottoscritto a Roma un Memorandum of Understanding per porre concrete basi di cooperazione in diverse materie, tra cui, appunto, quella della prevenzione e della repressione delle illecite distorsioni di una corretta azione amministrativa, dove l esperienza italiana è risultata ancora una volta particolarmente apprezzata. Infine, vi è il Report del Gruppo di stati contro la corruzione (GR.E.CO.), relativo alla prima valutazione dell Italia, reso pubblico pochi giorni orsono a distanza di circa un anno dall on site visit dell ottobre 2008: oltre all indicazione della particolare attenzione con cui viene seguita la fase di transizione aperta con la soppressione dell Alto Commissario 9, viene espresso un giudizio estremamente positivo riguardo al processo di rivitalizzazione della Pubblica amministrazione, con particolare riferimento alle azioni in materia di trasparenza, meritocrazia, e-gov ed e-administration, efficientamento dell azione della Pubblica amministrazione, lotta all assenteismo e alla bassa produttività, miglioramento della qualità dei servizi. Una fotografia che richiama l immagine del Buon Governo di Ambrogio Lorenzetti, che apre questa Relazione, nella convinzione che proprio una Pubblica amministrazione efficiente, preparata, motivata sia il migliore antidoto alla corruzione. Anche qui, sempre in chiave propositiva e di miglioramento, è già stato avviato il lavoro sulle Raccomandazioni rilasciate dal GR.E.CO. al termine del Report: per quelle che riguardano direttamente l Autorità nazionale anticorruzione, escluse quelle di fatto già superate 0, è già stato avviato il lavoro di analisi e di individuazione dei percorsi di soluzione che, verosimilmente, confluiranno nel Piano nazionale anticorruzione del quale è già stato definito il percorso realizzativo. C è molto da fare, lo ha ricordato anche il GR.E.CO. con il suo Report. Quotidianamente vi è un impegno al confronto e all individuazione di 9 Le due Raccomandazioni emesse con riferimento alla struttura anticorruzione e al Piano nazionale anticorruzione, sono, però, di fatto già superate dalla ratifica della Convenzione O.N.U. sulla corruzione intervenuta nel frattempo. 0 Il riferimento è alla Ratifica della Convenzione O.N.U. sulla corruzione, nel frattempo intervenuta, e alle diverse previsioni così introdotte nell Ordinamento italiano. 0
12 nuove ipotesi per migliorare la situazione, senza inseguire cifre e stime, perché vi è un ricchissimo patrimonio di conoscenze e di esperienze, nazionali e internazionali, che, oggi, dopo la ratifica della Convenzione O.N.U. - e la conseguente più precisa allocazione delle molte attività da svolgere, grazie alla individuazione dell Autorità nazionale anticorruzione - è possibile valorizzare ulteriormente. Poi alimentate da una sorta di effetto eco che finisce progressivamente per separare l informazione dalla sua fonte - impedendo così ogni valutazione della scientificità della stima - e per aumentarne la percezione di veridicità. E interessante notare sul sito della World Bank come tra i 2 Individual Data Source della valutazione 2008 dell Italia vengano riutilizzate le stime di 4 Survey, mentre è difficilmente comprensibile come le valutazioni dei rimanenti 8 esperti portino l Italia a perdere ben4 punti percentuali rispetto al 998 alla voce Political Stability dei Worldwide Governance Indicators, nonostante il Governo Berlusconi sia sostenuto da una maggioranza parlamentare tra le più alte, e fino a prova contraria, stabili, della storia repubblicana. Fonte: Kaufmann D., A. Kraay e M.Mastruzzi 2009, Governance Matters VIII: Governance Indicators for
13 PARTE I - NOVITÀ NORMATIVE E ISTITUZIONALI INTERVENUTE NELL ULTIMO ANNO INTRODUZIONE Nel periodo preso in considerazione dal presente Rapporto che data dalla costituzione del SAeT ad opera del d.p.c.m. 2 ottobre 2008, attraverso il quale è avvenuta il trasferimento al Dipartimento della Funzione Pubblica delle funzioni dell Alto commissariato per la prevenzione e il contrasto della corruzione 2 sono intervenute significative novità, che hanno contribuito a modificare il contesto normativo, nazionale ed internazionale, nonché il quadro istituzionale nel quale il Saet è chiamato ad operare:. l approvazione della legge nr. 5 del 4 marzo 2009, e l emanazione del successivo decreto delegato nr. 50 del 27 ottobre la ratifica della Convenzione ONU sulla corruzione 3. Al mutamento delle coordinate normative, si deve aggiungere un ulteriore evento di carattere istituzionale di estremo rilievo: 3. l emissione del Rapporto del G.RE.CO - Gruppo di Stati contro la corruzione presso il Consiglio d Europa (Greco Eval I/II Rep (2008) 2E) reso pubblico soltanto da pochi giorni, a distanza di circa un anno dall on site visit dell ottobre 2008, durante la quale l organizzazione e le modalità di lavoro del SAeT sono state fatte oggetto di una valutazione rigorosa, parametrata sui più efficaci standard internazionali. LA RIFORMA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: LA LEGGE NR. 5 DEL 2009 E IL DECRETO LEGISLATIVO NR. 50 DEL L intervento normativo operato attraverso la legge-delega nr. 5 ed il successivo decreto legislativo nr. 50 ha determinato l istituzione di un nuovo organo, la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l integrità delle Pubbliche amministrazioni 4, che, nella garanzia della sua 2 Istituito dall art. della legge 6 gennaio 2003, n. 3. Le relative funzioni vennero definite con successivo regolamento approvato con decreto del Presidente della Repubblica n. 258 del La Convenzione adottata dall Assemblea Generale con la risoluzione n. 58/4 del 3 ottobre 2003 e sottoposta alla firma di tutti gli Stati dal 9 all dicembre 2003, a Merida è stata ratificata sulla base della legge di autorizzazione n.6 del Art. 3, comma 5, decreto legislativo nr. 50/2009: La Commissione indirizza, coordina e sovrintende all esercizio delle funzioni di valutazione da parte degli Organismi indipendenti di cui all articolo 4 e delle altre Agenzie di valutazione; a tal fine: 2
14 assoluta indipendenza organizzativa e funzionale, avrà la responsabilità di: indirizzare, coordinare e sovrintendere all esercizio indipendente delle funzioni di valutazione; garantire la trasparenza dei sistemi di valutazione; assicurare la comparabilità e la visibilità degli indici di andamento gestionale; favorisce la cultura della trasparenza e delle pari opportunità. Una struttura nella quale è prevista l istituzione di una Sezione per l integrità nelle Amministrazioni pubbliche 5, con la funzione di favorire la diffusione della legalità e della trasparenza, di sviluppare interventi a favore della cultura dell integrità. Una riforma che si identifica in tre parole chiave : valutazione della performance, merito e premialità, trasparenza e integrità della Pubblica amministrazione. Una riforma che, attraverso queste tre linee d azione, punta a conseguire una migliore organizzazione del lavoro, ad assicurare il progressivo miglioramento della qualità delle prestazioni erogate al pubblico, a ottenere adeguati livelli di produttività del lavoro pubblico favorendo il riconoscimento di meriti e demeriti dei dirigenti pubblici e del personale, grazie al ridisegno della valutazione e della responsabilità dirigenziale e all attribuzione selettiva degli incentivi, mediante una logica comparativa basata su sistemi di valutazione accreditati o certificati. Il tema della trasparenza quale antidoto alla corruzione acquista, quindi, rilievo, all interno della riforma, sotto diversi profili. Certamente quelli prima indicati: la piena autonomia e responsabilità del dirigente, quale datore di lavoro pubblico 6, disegnano un argine sufficientemente resistente agli illeciti e alle distorsioni della corretta azione amministrativa. Analoghi benefici non potranno che provenire dagli strumenti di contrasto apprestati contro l assenteismo. Qui, alla conferma delle misure concernenti il controllo delle assenze, si sono aggiunte le sanzioni per i casi di false a) promuove sistemi e metodologie finalizzati al miglioramento della performance delle amministrazioni pubbliche; b) assicura la trasparenza dei risultati conseguiti; c) confronta le performance rispetto a standard ed esperienze, nazionali e internazionali; d) favorisce, nella pubblica amministrazione, la cultura della trasparenza anche attraverso strumenti di prevenzione e di lotta alla corruzione; e) favorisce la cultura delle pari opportunità con relativi criteri e prassi applicative. 5 Art 3, comma 8, decreto legislativo nr. 50/2009: Presso la Commissione è istituita la Sezione per l integrità nelle amministrazioni pubbliche con la funzione di favorire all interno delle amministrazioni pubbliche la diffusione della legalità e della trasparenza e sviluppare interventi a favore della cultura dell integrità. La sezione promuove la trasparenza e l integrità nelle amministrazioni pubbliche; a tal fine predispone le linee guida del Programma triennale per l integrità e la trasparenza [ ], ne verifica l effettiva adozione e vigila sul rispetto degli obblighi in materia di trasparenza da parte di ciascuna amministrazione. 6 Sotto due profili: nella gestione delle risorse umane e nell individuazione dei profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti istituzionali e al raggiungimento degli obiettivi; nella vigilanza sull effettiva produttività del personale assegnato e sull efficienza della struttura, pena la decurtazione di una parte del trattamento economico accessorio. 3
15 attestazioni di presenze o di falsi certificati medici e la definizione di ulteriori infrazioni che comportano il licenziamento, quali: la protrazione o la ripetizione di assenze ingiustificate; il non motivato rifiuto al trasferimento; le falsità documentali o dichiarative per l assunzione o per la progressione di carriera; la reiterazione di condotte aggressive, moleste o offensive; la condanna per reati contro la P.A. o per altri reati gravi; il prolungato insufficiente rendimento. Appare, comunque, con immediatezza, come la forte accentuazione della meritocrazia proposta dalla riforma, attraverso la selettiva attribuzione degli incentivi economici e di carriera, rafforzi l azione di prevenzione dei fenomeni corruttivi e delle altre distorsioni illecite dell azione amministrativa: incoraggia, infatti, l impegno sul lavoro e, contestualmente, scoraggia comportamenti di segno opposto, facilitando, così, l azione di individuazione delle condotte critiche grazie alla definizione di un confine più nitido tra illegalità e legalità, tra qualità e sciatteria. La class action 7 e la Carta dei Doveri delle Pubbliche amministrazioni 8 sono due chiare, ulteriori certezze del processo di cambiamento in atto, con l Amministrazione che non potrà più essere sorda, opaca, scostante, irritata e irritabile, magari scortese, ma sarà motivata proprio dai cittadini e dalle imprese a fornire un servizio amico, in un rinnovato quadro di offerta qualitativa dei servizi pubblici: così, all exit dei cittadini, nell alternativa tra exit e voice 9, sarà sostituita quella dei dipendenti pubblici che non vogliono adeguarsi a questi nuovi standard di servizio. Sono evidenti le sinergie sviluppabili con l Autorità nazionale anticorruzione individuata dalla legge di ratifica della Convenzione ONU sulla corruzione, che ha chiuso l anno di quella transizione avviata con la 7 Il decreto legislativo di attuazione della Riforma Brunetta in materia di ricorso per l efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici è stato approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri del 5 ottobre, e dovrà adesso ricevere il parere delle competenti Commissioni parlamentari e della Conferenza unificata. L obiettivo non è il risarcimento del danno economico ma il sollecito ripristino - in alcuni casi, è prevista la possibilità di chiedere al giudice di dare attuazione alla sentenza attraverso la nomina di un commissario - dell efficienza del servizio, la trasparenza sull attività della Pubblica Amministrazione e dei concessionari di servizi pubblici nonché il rafforzamento della valutazione e della responsabilità dei singoli operatori pubblici. 8 Anticipata dal Ministro Brunetta al Comitato per la legislazione della Camera dei Deputati nel corso dell audizione del 29 luglio 2009, si inserisce nel quadro del più ampio disegno di riforma che ha il suo baricentro nella legge 5/2009 e nel decreto legislativo approvato dal Consiglio dei Ministri del 9 ottobre - che porterà a un cambiamento radicale nei rapporti tra P.A., cittadini-utenti e imprese: la Carta, in particolare, definirà - con le caratteristiche dell esigibilità e delle sanzioni - i doveri generali delle Pubbliche amministrazioni e dei loro dipendenti, a garanzia dei corrispettivi diritti dei cittadini e delle imprese. 9 Albert O. Hirshman, Exit, Voice and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States., Harvard University Press, Cambridge,
16 soppressione dell Alto Commissario, ai sensi dell art. 68, comma 6, lettera a) del decreto legge n.2 20, può dirsi completata. Come si vedrà di seguito, il Legislatore ha tracciato limpidamente i confini della operatività delle due strutture, lasciando sullo sfondo fin d ora, così, l esigenza di percorsi interpretativi, che, comunque, avrebbero trovato l ostacolo del peculiare carattere degli strumenti di ratifica del diritto internazionale pattizio. Esistono oggi le migliori premesse per rafforzare, in modo coerente al profondo processo di rinnovamento della Pubblica amministrazione avviato dal Governo, il sistema di difesa dell integrità e della correttezza dell azione amministrativa, in un parallelismo che non potrà che rafforzare l azione di una Autorità nazionale anticorruzione collocata proprio nel cuore dell attuazione del processo di riforma che si sta avviando dopo la definitiva approvazione del decreto legislativo. LA RATIFICA DELLA CONVENZIONE ONU SULLA CORRUZIONE La Convenzione dell Organizzazione delle Nazioni Unite contro la corruzione, che costituisce il primo e fondamentale strumento internazionale per la prevenzione e il contrasto della corruzione, è stata ratificata dall Italia previa autorizzazione intervenuta con la legge 3 agosto 2009, n. 6. Come noto, la Convenzione affronta il problema della corruzione come fenomeno transnazionale, con l obiettivo di definire un sistema di regole condivise e produrre un ampliamento dell ambito di efficacia del diritto internazionale nella lotta alla corruzione, allo scopo di controllare un fenomeno che l attuale fase di globalizzazione ha reso di interesse comune. Dopo un ampio Preambolo, volto a richiamare l attenzione degli Stati sulla serietà della minaccia rappresentata dalla corruzione e sulla necessità di un approccio congiunto e multidisciplinare per un efficace strategia di contrasto, la Convenzione, infatti, si incentra sullo sviluppo di cinque temi fondamentali: le misure di carattere preventivo, la criminalizzazione, la cooperazione internazionale, il recupero dei beni, l assistenza tecnica. Rilievo fondamentale, ai fini del presente Rapporto, è da attribuirsi alla disposizione di cui all art. 6 della legge di ratifica, intitolato Autorità nazionale anti-corruzione. Il Legislatore ha provveduto a designare quale Autorità nazionale, ai sensi del citato articolo della Convenzione, il soggetto al quale sono state trasferite le funzioni dell'alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito all'interno della pubblica 20 Il decreto recante Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria, è stato convertito nella legge 6 agosto 2008, nr
17 amministrazione, ai sensi dell'articolo 68, comma 6-bis, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 33, ovvero, alla luce dell attuale assetto organizzativo come risultante dal vigente quadro normativo, al Dipartimento della Funzione Pubblica 2 che ha operato in questi 2 mesi attraverso il SAeT Il perimetro dei compiti assegnati all Autorità Nazionale è chiaramente delineato 22, con particolare riferimento alla esclusiva competenza: nello sviluppo di politiche di prevenzione della corruzione e pratiche efficaci e coordinate che favoriscano la partecipazione della società e rispecchino i principi di stato di diritto, di buona gestione degli affari pubblici e dei beni pubblici, d integrità, di trasparenza e di responsabilità; all analisi periodica degli strumenti giuridici e le misure amministrative pertinenti al fine di determinare se tali strumenti e misure siano adeguate alla prevenzione e al contrasto del fenomeno; alla collaborazione e alla rappresentanza dell Italia nelle organizzazioni regionali ed internazionali competenti nella promozione e nella messa a punto delle misure necessarie, insieme allo sviluppo e alla partecipazione a comuni programmi e progetti internazionali volti a prevenire la corruzione. Funzioni e compiti dell Autorità che armonicamente trovano collocazione nei principi generali della Convenzione ONU ratificata, quali 23 : 2 Il trasferimento delle funzioni dell Alto Commissario, si è completato, come previsto dal decreto legge n. 2 del 2008, con il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 2 ottobre 2008 che le ha attribuite al Dipartimento della funzione pubblica. Tali funzioni corrispondono agli adempimenti richiesti dalla Convenzione agli Stati parte in materia di prevenzione e, in parte, ed esclusi i profili di criminalizzazione, di contrasto alla corruzione nella Pubblica amministrazione. 22 Articolo 5 della Convenzione ratificata : Politiche e pratiche di prevenzione della corruzione.. Ciascuno Stato Parte elabora e applica o persegue, conformemente ai principi fondamentali del proprio sistema giuridico, delle politiche di prevenzione della corruzione efficaci e coordinate che favoriscano la partecipazione della società e rispecchino i principi di stato di diritto, di buona gestione degli affari pubblici e dei beni pubblici, d integrità, di trasparenza e di responsabilità. 2. Ciascuno Stato Parte si adopera al fine di attuare e promuovere pratiche efficaci volte a prevenire la corruzione. 3. Ciascuno Stato Parte si adopera al fine di valutare periodicamente gli strumenti giuridici e le misure amministrative pertinenti al fine di determinare se tali strumenti e misure sono adeguati a prevenire e combattere la corruzione. 4. Gli Stati Parte, quando necessario e conformemente ai principi fondamentali del loro sistema giuridico, collaborano gli uni con gli altri e con le organizzazioni regionali ed internazionali competenti nella promozione e nella messa a punto delle misure di cui al presente articolo. Nell ambito di tale collaborazione, essi possono partecipare a programmi e progetti internazionali volti a prevenire la corruzione. 23 Articolo : Oggetto. La presente Convenzione ha per oggetto:. La promozione ed il rafforzamento delle misure volte a prevenire e combattere la corruzione in modo più efficace ; 2. la promozione, l agevolazione ed il sostegno della cooperazione internazionale e dell assistenza tecnica ai fini della prevenzione della corruzione e della lotta a quest ultima, compreso il recupero di beni; 6
18 promozione e rafforzamento delle misure volte a prevenire e combattere il fenomeno; piena e totale collaborazione su scala internazionale, anche per quanto riguarda l assistenza tecnica; promozione dell integrità, della responsabilità e della buona fede nella gestione degli affari pubblici e dei beni pubblici. L Italia aveva, di fatto, anticipato l applicazione di tale Convenzione, prima con l istituzione dell Alto Commissario e, poi, senza soluzione di continuità, con la transizione che si è conclusa con l individuazione dell Autorità nazionale anticorruzione, come emerge anche dalla sostanziale corrispondenza dell Ordinamento italiano al complesso di obblighi dalla stessa discendenti 24 : per questo, è stato possibile adottare una legge di ratifica che non ha richiesto innovazioni di significativa incidenza 25 stante il sostanziale allineamento della legislazione e dell assetto ordinamentale dell Italia con le previsioni recate dalla Convenzione. In proposito, vanno ricordate le attribuzioni relative all attività di indagine conoscitiva all interno della Pubblica amministrazione anche al fine di elaborare analisi e studi sull adeguatezza e congruità del quadro normativo e dei provvedimenti messi in atto dalle Amministrazioni per prevenire e fronteggiare la corruzione e altre forme di illecito, nonché la predisposizione del Piano nazionale anticorruzione, funzioni queste che trovano specifica corrispondenza nelle previsioni della Convenzione ONU 26. A ciò si aggiunge, ora, il compito di supervisione e coordinamento delle politiche previste dalla Convenzione in materia di prevenzione della corruzione, anche attraverso l accrescimento e la diffusione delle 3. La promozione dell integrità, della responsabilità e della buona fede nella gestione degli affari pubblici e dei beni pubblici. 24 Ad esempio, l Italia ha da tempo apprestato strumenti per offrire mutua assistenza tra gli Stati in materia di sequestro e confisca di beni che costituiscano frutto della corruzione, che costituisce uno dei punti nodali della Convenzione in materia di cooperazione internazionale. 25 Interessante la modifica dell art. 322 bis del codice penale, ove è stata introdotta la previsione della punibilità per il corruttore o l istigatore che offra denaro od altra utilità a funzionari di organismi internazionali al precipuo fine di ottenere o mantenere un attività economica o finanziaria. Si registra, poi, l allargamento alla fattispecie di cui all articolo 377 bis c.p., Induzione a non rendere dichiarazioni o a rendere dichiarazioni mendaci all autorità giudiziaria, del catalogo dei reati per i quali è possibile applicare alle persone giuridiche il procedimento previsto per l irrogazione di una adeguata sanzione amministrativa ai sensi del decreto legislativo 8 giugno 200, n. 23, adeguandolo così a quello previsto dalla Convenzione.Vi è, infine, l introduzione di due nuovi articoli nel codice di procedura penale per dare concreta ed effettiva implementazione ad una delle parti più innovative della Convenzione in merito alla cooperazione internazionale, il c.d. asset recovery: l articolo 740 bis, Devoluzione ad uno stato estero delle cose confiscate, e l articolo 740 ter, Ordine di devoluzione prevedono che i beni provento di uno dei reati che rientrano nel campo di applicazione della Convenzione debbano essere restituiti ai legittimi proprietari, anche nel caso in cui essi siano stati trasferiti all estero. 26 Il riferimento è agli articoli e 5 della Convenzione. Quest ultimo, in particolare, vincola gli Stati parte all elaborazione e all applicazione di fattive politiche di prevenzione della corruzione che favoriscano la partecipazione della società in conformità allo stato di diritto, nonché una gestione sana e trasparente degli affari pubblici. 7
19 conoscenze concernenti la sua prevenzione 27, con il presidio dell area della formazione, meglio, della predisposizione di appositi programmi per sensibilizzare, incrementare e disseminare la necessaria conoscenza relativamente alla particolare fenomenologia criminale e alla sua prevenzione. Di particolare rilievo, appare, poi, il meccanismo di applicazione previsto nel titolo settimo, che istituisce, a decorrere dell entrata in vigore della Convenzione 28, una Conferenza degli Stati parte con cadenza annuale, per monitorarne l applicazione e l implementazione, per favorire lo scambio di informazioni sui modelli e le tendenze della corruzione, sulle pratiche efficaci per prevenirla e per restituire i proventi del crimine nonché, più in generale, per formulare raccomandazioni per migliorarne il testo e la sua attuazione. La Conferenza, dunque, assume così una valenza strategica per lo sviluppo e l implementazione delle politiche anticorruzione negli Stati: l Italia, grazie all intervenuta ratifica, ha partecipato attraverso i propri rappresentanti in qualità di Stato parte alla prossima 3ª Conferenza, dal 9 al 3 novembre 2009 a Doha (Qatar). L EMISSIONE DEL RAPPORTO G.R.E.C.O [GRECO EVAL I/II REP (2008)2E] Durante il periodo considerato nel presente Rapporto, il SAeT è stato impegnato nella relazione con i rappresentanti del G.RE.CO., i cui valutatori hanno svolto un esame in loco della normativa vigente e delle strutture attivate per il contrasto della corruzione nella p.a. Il Rapporto di valutazione del G.RE.CO., del 2 luglio 2009, è l esito di un attento lavoro di analisi dei valutatori, ma anche di un capillare lavoro, condotto dalla delegazione italiana, presso la rappresentanza del G.RE.CO, volto ad illustrare le peculiarità e le virtualità del modello italiano di contrasto alla corruzione nella p.a. L esame Italia si e' tenuto a Strasburgo dal 29 giugno al 2 luglio 2009 durante i lavori della 43ma assemblea plenaria del GRECO. Dopo la adesione dell Italia al predetto meccanismo anti-corruzione (Giugno 2007), si è trattato del primo esame in tema di lotta alla corruzione sostenuto dal nostro Paese nell ambito 27 Il capitolo II della Convenzione prevede diverse misure miranti al tempo stesso a coinvolgere il settore pubblico e il settore privato, quali l adozione di codici di condotta e politiche favorevoli al buon governo, allo stato di diritto, alla trasparenza e alla responsabilità. 28 Intervenuta in data 4 dicembre 2005, previo raggiungimento del quorum delle ratifiche statali necessarie per la sua entrata in vigore in virtù del deposito dello strumento di ratifica da parte dell Ecuador presso il Segretariato delle Nazioni Unite in data 5 settembre
20 della cd. procedura congiunta di primo e secondo ciclo di valutazione (repressione e prevenzione). La delegazione italiana a Strasburgo era composta da rappresentanti del Ministero della Giustizia, della Banca d Italia (Unità di informazione finanziaria), della Autorità per la concorrenza ed il mercato e del SAeT. Il team dei valutatori del GRECO era invece costituito da rappresentanti di Malta, Regno Unito e Stati Uniti d America. Nel merito, la valutazione era iniziata con la visita degli esaminatori a Roma nel mese di ottobre dello scorso anno, visita a cui ha fatto seguito la redazione del rapporto di valutazione. Nel Rapporto GRECO vengono formulate 22 osservazioni puntuali, relative a diversi ambiti della sistema di prevenzione e contrasto alla corruzione, mentre vengono espressi giudizi positivi presenti riguardo al processo di riforma della Pubblica amministrazione, con particolare riferimento alle azioni in materia di trasparenza, meritocrazia, e-gov ed e-administration, efficienza dell azione della Pubblica amministrazione, lotta all assenteismo e alla bassa produttività, miglioramento della qualità dei servizi. Secondo il meccanismo di follow-up previsto dal GRECO, il nostro Paese dovrà riferire sulle misure adottate per implementare le 22 raccomandazioni del rapporto per la data del 3 gennaio 20. Infine, quanto al regime di pubblicità del rapporto, il Ministero della Giustizia ne ha di recente autorizzato la pubblicazione poi disposta dal GRECO rendendo il documento accessibile al pubblico nel suo sito web. 9
21 PARTE II - IL SAeT: FUNZIONI, STRUTTURA ED ATTIVITÀ INTRODUZIONE Il 2 ottobre 2008, come indicato, con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, le funzioni dell ex Alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito nella Pubblica amministrazione venivano assegnate al Dipartimento della Funzione Pubblica, che ha operato in questo periodo attraverso il Servizio Anticorruzione e Trasparenza (SAeT). E trascorso un anno, e del lavoro svolto in questi mesi così come dei risultati raggiunti, si vuole dare conto con questa Relazione. L obiettivo di questa Relazione può essere, ora, più concreto e in linea con le indicazioni della Convenzione ONU sulla corruzione 29 : il quadro strategico è, infatti, chiaramente definito, grazie alle due leggi prima indicate. Per questo motivo, in questa circostanza, è possibile dedicare maggiore attenzione ai risultati conseguiti, alle difficoltà incontrate e ai progetti avviati in questi ultimi 2 mesi, sia sul piano internazionale sia in ambito nazionale, proponendo, contemporaneamente, la prospettiva di lettura della situazione italiana che si è venuta a definire grazie alle attività di studio e di analisi del fenomeno condotte in questo periodo. La disamina che segue intende verificare tale prospettiva, basandosi, prima che sui classici risultati conseguiti, sulle azioni avviate, sui riscontri maturati e sulle garanzie di continuità a esse assicurate. PRESIDIO DELL ATTIVITÀ DI RELAZIONI INTERNAZIONALI Come già si è avuto modo di evidenziare in precedenza, le relazioni internazionali rivestono per il Servizio Anticorruzione e Trasparenza un importanza strategica. Le iniziative portate avanti possono essere classificate secondo diversi schemi logici: collaborazioni, partecipazioni a progetti, convenzioni, supporto organizzativo. Nel seguito, ad ogni modo, si è cercato di descriverle tutte sinteticamente, evidenziando di volta in volta l organismo con il quale il SAeT si è relazionato. 29 Cfr. l articolo 6, comma : Ciascuno Stato Parte considererà la possibilità di analizzare, in consultazione con esperti, le tendenze della corruzione nel proprio territorio, nonché le circostanze in cui sono commessi i reati di corruzione. 20
22 2. Collaborazione con il Group of States against Corruption (GRECO) L Italia aderisce al GR.E.CO. dal 30 giugno Come già riportato in sede di I Rapporto al Parlamento, il SAeT partecipa stabilmente fin dal mese di dicembre 2008 ai lavori del Gruppo che ha come principale obiettivo quello di monitorare il livello di conformità delle politiche anticorruzione degli stati membri agli standard anticorruzione del Consiglio d Europa. Il GR.E.CO. si propone inoltre di individuare le carenze nelle politiche nazionali anticorruzione, suggerendo le necessarie riforme legislative, anche al fine di condividere le migliori pratiche per la prevenzione e il contrasto della corruzione. In dettaglio, la riunione plenaria del GR.E.CO., tenutasi a Strasburgo dall al 5 dicembre 2008, ha rappresentato la prima occasione di partecipazione di un rappresentate del SAeT dopo la soppressione dell Alto Commissario contro la corruzione, ufficio che partecipava, unitamente al Ministero della Giustizia, alla delegazione italiana presso il predetto gruppo anticorruzione. Positiva l accoglienza attribuita dai delegati del GR.E.CO. alla nuova agenzia, la cui istituzione e funzioni erano peraltro già state presentate dal rappresentante del Ministero della Giustizia nel corso della riunione plenaria dell ottobre 2008, quale risposta alle preoccupazioni del Gruppo in merito alla soppressione dell Alto Commissario. Il SAeT, inoltre, ha attivamente collaborato con il Ministero della Giustizia alla procedura di valutazione dell Italia da parte del GRECO; procedure che si è articolata, tra l altro, nella redazione dei commenti al rapporto di valutazione e nella partecipazione alle riunioni plenarie presso il Consiglio d Europa del maggio e del giugno 2009, coordinando in particolare la sezione del rapporto di valutazione riguardante la prevenzione della corruzione. Il rapporto è stato definitivamente approvato dal Consiglio d Europa in data 2 luglio Il Servizio ha preso parte anche alla 4esima riunione plenaria del GRECO, che ha avuto luogo a Strasburgo dal 6 al 9 febbraio 2009, incentrata soprattutto sulla valutazione della Francia (III round di valutazione). Rappresentanti del SAeT, infine, hanno partecipato alla 44 esima riunione plenaria svoltasi a Strasburgo tra il 5 e l 8 ottobre Attualmente i Paesi membri del GR.E.CO. sono 46: 45 Stati europei più gli Stati Uniti. Sono stati nominati osservatori alcuni membri dell O.C.S.E. e dell U.N.D.O.C. di Vienna. 2
23 2.2 Rapporti con l Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) L Italia partecipa stabilmente, con una delegazione guidata dal Ministero della Giustizia, al Gruppo di lavoro sulla lotta alla corruzione (Working Group on Bribery in International Business Transactions). Il Gruppo, del quale fanno parte i rappresentanti dei 38 Paesi che hanno firmato la Convenzione del 997 (Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions), si riunisce a Parigi cinque volte l anno. Nel periodo di riferimento del presente rapporto, il suddetto gruppo si è riunito a Parigi dal 9 al 2 dicembre 2008, come già si è avuto modo di ricordare nel rapporto precedente; è stata questa la prima occasione di partecipazione di un rappresentante del nuovo Servizio ai lavori del Gruppo OCSE. Il SAeT ha poi partecipato alla riunione plenaria che si è tenuta dal 7 al 20 marzo 2009, nell ambito della quale sono stati ripresi i temi trattati nella precedente riunione. A margine dei lavori della plenaria, ad ogni modo, sembra opportuno segnalare l incontro tra la delegazione italiana ed i vertici del Gruppo OCSE (Presidente e Segretariato). Tale incontro è stata l occasione per fare il punto della situazione relativamente alla posizione italiana in seno al Gruppo OCSE, soprattutto in riferimento alle iniziative che ci si aspetta dall Italia in seguito alle raccomandazioni ricevute durante la 2a fase di valutazione. Il SAeT ha preso parte, poi, alla 2a riunione plenaria del Gruppo, svoltasi tra il 6 e il 9 giugno Da ultimo, il Servizio ha partecipato anche alla sessione plenaria cha ha avuto luogo, ovviamente sempre a Parigi, tra il 6 ed il 9 ottobre Nel corso di tale evento ci si è focalizzati principalmente sulla 2009 Draft Recommendation del Consiglio OCSE sulla lotta alla corruzione nelle transazioni economiche internazionali. La bozza finale di tale documento propone la revisione degli strumenti OCSE di lotta alla corruzione a più di dieci anni dalla loro adozione, avvenuta nel 997 con la Convenzione. L Italia, attraverso il SAeT ha fornito un contributo fattivo alla predisposizione della 2009 Draft Recommendation. 2.3 Altri rapporti con organizzazioni internazionali Nel corso del periodo di riferimento il SAeT ha intrattenuto rapporti con numerosi altri enti internazionali, quali:. l United Nations Development Programme (UNDP) di Bratislava (2 missioni). Il 7 maggio 2009 è stato sottoscritto un importante protocollo d intesa per favorire i rapporti di reciproca collaborazione 22
24 con l'obiettivo di rafforzare l'efficacia della lotta contro la corruzione in Europa centro-orientale e nella fascia mediterranea. La cooperazione tra U.N.D.P. e SAeT prevede lo scambio di informazioni sulle misure adottate e le best practices per la prevenzione e lotta contro la corruzione, partecipazioni a seminari su scala regionale, workshops tematici, visite studio e scambi di staff e di expertise. Con questo accordo, il primo a essere stipulato a livello internazionale, il SAeT è entrato a far parte del network dell U.N.D.P., l Anti-Corruption Practicioners Network (A.C.P.N.) Sempre nell ambito delle iniziative di rilevo internazionale, un rappresentante del SAeT ha partecipato lo scorso mese di febbraio a una missione a Bratislava su invito dell Ufficio del Governo e del Procuratore generale della Repubblica Slovacca. 3. Alla base della missione, organizzata dalla Procura generale della Corte di Cassazione italiana, vi era l interesse delle autorità slovacche a conoscere l esperienza italiana in tema di lotta alla corruzione sotto il profilo preventivo e repressivo; 4. il progetto European Pool Against Organized Crime (E.P.O.C. IV). Il Dipartimento della Funzione Pubblica, tramite il SAeT, ha aderito al progetto E.P.O.C. IV 32, presentato nel 2008 alla Commissione europea e finalizzato allo sviluppo di un software che consenta di realizzare importanti obiettivi strategici, in particolare lo scambio a livello Europeo di dati e informazioni tra i sistemi nazionali di gestione dei casi di criminalità organizzata e l analisi della connessione tra criminalità organizzata e corruzione sulla base dello scambio di statistiche tra il desk italiano in Eurojust il Ministero della Giustizia e il SAeT Il 3 Progetto avviato nel 2006 in collaborazione con l'ufficio O.N.U. di Vienna, con l obiettivo di sostenere il lavoro degli operatori della lotta contro la corruzione e l'organizzazione di assistenza tecnica peer to peer tra le agenzie anticorruzione nella regione. La rete è attualmente composta da oltre 60 professionisti, esperti e docenti universitari che operano nel campo della lotta contro la corruzione. 32 Acronimo di una serie di progetti sviluppati dal Ministero della Giustizia italiano con Eurojust, l unità di cooperazione giudiziaria dell Unione Europea, ed i Ministeri della Giustizia Francese, Sloveno e Rumeno, ai quali, in un secondo momento, si sono aggiunti quelli Polacco, Bulgaro, Lituano, Olandese. Con i progetti E.P.O.C., cofinanziati dalla Commissione Europea, è stata sviluppata una soluzione IT (in E.P.O.C. I), attualmente utilizzata come sistema di gestione dei casi giudiziari operativamente da Eurojust e sperimentalmente nei siti pilota scelti dagli Stati partner, è stato prodotto uno studio sullo scambio dei dati tra uffici cooperanti ed è stato sperimentato un corrispondente prototipo (E.P.O.C. II), la collaborazione giudiziaria tra gli Stati partner è proseguita usando il software sviluppato in E.P.O.C. I come una soluzione standard basata su un modello di dati comuni utili per attivare lo scambio di informazioni e la cooperazione tra tutte le autorità nazionali europee ed Eurojust. (E.P.O.C. III). Nei giorni 20 e 2 luglio 2009 presso la sede di Eurojust a L Aja (Olanda) un rappresentante del SAeT ha partecipato come osservatore al Kick-Off meeting di presentazione del progetto. 23
25 progetto si svolge in un periodo di 36 mesi (aprile marzo 202) ed è sviluppato da 0 partner, ai quali è richiesto di apportare il proprio contributo in termini di esperienza rispettivamente maturata nel proprio settore al fine di sviluppare e poi sperimentare un software in grado di realizzare gli obiettivi prefissati; 5. la Presidenza italiana del G8. Altro versante che ha visto impegnato il SAeT, è stato quello relativo alla partecipazione alla rete dei punti contatto G8 in materia di lotta alla corruzione. In particolare, sotto la presidenza italiana del G8, il rappresentante del SAeT ha coordinato i lavori che hanno portato alla redazione del 2009 Accountability Report, approvato dai Paesi del G8 nel corso del recente Summit de l Aquila del luglio ; 6. rapporti con l European Partners Against Corruption. Il SAeT ha aderito nel settembre 2009 alla rete di agenzie anticorruzione europee, European Partners against Corruption (E.P.A.C.). Già nel giugno 2007 l Alto Commissario contro la corruzione aderì all E.P.A.C., partecipando alla Conferenza annuale tenutasi ad Helsinkj dal 2 al 4 dicembre 2007 nella quale i rappresentanti di 24 Paesi dell Unione Europea e dei 4 Stati osservatori (Albania, Croazia, Montenegro e Serbia) approvarono una risoluzione finale nella quale si sottolineava la necessità che alle Autorità anticorruzione fosse assicurata la necessaria indipendenza, anche attraverso un appropriata normativa e adeguati mezzi finanziari, per accrescere l efficacia e la credibilità dell attività di contrasto alla corruzione; 7. il progetto Croazia IPA Come già evidenziato nel I Rapporto al Parlamento, il SAeT, al fine di massimizzare l efficienza della gestione, considerate le limitate risorse umane, finanziarie e infrastrutturali a disposizione, ha deciso di adottare un modello organizzativo reticolare Hub&Spoke, letteralmente mozzo e ruota. Questo approccio, che consente di valorizzare le sinergie prodotte, soprattutto nello scambio di informazioni, è attuato per la prima volta nel Dipartimento della Funzione Pubblica e consiste nell utilizzare il piccolo nucleo del SAeT come hub favorendo, attraverso la stipula di protocolli di intesa e convenzioni con una molteplicità di istituzioni, gli spokes, l accesso al know-how custodito da questi ultimi soggetti. In virtù di siffatta struttura organizzativa, il SAeT si è arricchito di una considerevole quantità di informazioni, metodologie e strumenti, acquisendo, in meno di un anno dalla nascita, un profilo 33 Il rapporto è consultabile all indirizzo: /G8_Allegato/2009_ Accountability_ Report_Final%5B%5D.pdf 24
26 di alta concentrazione di conoscenze e competenze. L esperienza del SAeT ha permesso anche di verificare, all interno della Pubblica amministrazione, la validità dell approccio organizzativo Hub&Spoke, modello già largamente utilizzato in ambito privato, ad esempio nel settore aereo. I risultati positivi raggiunti hanno indotto lo stesso SAeT, nello svolgimento della propria attività internazionale, a suggerire l applicazione del medesimo approccio organizzativo a un progetto di gemellaggio, un Twinning, finanziato dalla Unione Europea e realizzato in partnership con la Francia a favore della Repubblica di Croazia. Il progetto, firmato lo scorso aprile da Italia, Francia e Croazia, denominato Rafforzamento della cooperazione inter-agenzie per la lotta anti-corruzione Supporto alla gestione del settore anti-corruzione del Ministero della Giustizia, ha una durata di 24 mesi e individua un insieme di attività da attuarsi secondo uno specifico calendario e nell ottica del raggiungimento di risultati definiti. Il progetto, finalizzato a supportare la Croazia nell adozione delle misure necessarie a consentirle l ingresso nell Unione Europea, si estrinseca nell attuazione di un programma di provvedimenti utili al raggiungimento dei livelli di democrazia, stato di diritto e lotta alla corruzione che le permetteranno tale passo. Tra tali obiettivi, cruciale è da considerarsi l approccio al fenomeno corruttivo. La rilevanza si basa sulla considerazione che il solo sospetto di corruzione o di percezione di una condotta corruttiva, a prescindere dalla sua reale portata, mette in discussione la credibilità di un governo. In Croazia, con riferimento alla relazione presentata da Transparency International per l anno 2008, l indice di propensione alla corruzione è pari a 4,4 34. Anche il Ministero della Giustizia croato ha commissionato un sondaggio d'opinione sulla percezione della corruzione nel Paese e le informazioni raccolte mostrano una comune e generalizzata sensazione da parte dell opinione pubblica che i problemi si risolvono solo se vi è un interesse o un vantaggio personale per il funzionario. L utilizzo nel progetto della logica Hub&Spoke consentirà di mettere a disposizione della Repubblica di Croazia l elevata professionalità acquisita dagli esperti italiani e francesi in materia di lotta alla corruzione. In tal modo, le dettagliate attività individuate 35 per lo svolgimento 34 I risultati sono consultabili all indirizzo: 35 Le linee guida lungo le quali si articoleranno le attività sono le seguenti: a) rafforzamento del settore anti-corruzione del Ministero della Giustizia; 25
27 del progetto saranno patrocinate da esperti internazionali con comprovata esperienza nell ambito di riferimento. E proprio l applicazione della logica Hub&Spoke che ha permesso al SAeT di individuare e coordinare il pool di esperti che collaboreranno, in rappresentanza dell Italia 36 all importante progetto europeo. Vale qui la pena di evidenziare come il SAeT, attraverso la suddetta rete di rapporti istituzionali, ha potuto fornire expertise di alto livello nei settori e attività previste dal progetto Croazia. b) rafforzamento del quadro istituzionale per eliminare la corruzione; c) rafforzamento dell etica professionale e dell integrità individuale nell amministrazione statale e locale e all interno degli organi giudiziari; d) introduzione di una specifica strategia di sensibilizzazione dell opinione pubblica al concetto della corruzione come reato grave. Tra le molteplici attività previste: a) l adozione di misure normative e amministrative per garantire che la lotta alla corruzione sia uniformemente attuata e applicata; b) la creazione di unità specializzate per la lotta contro la corruzione e ai reati connessi, con un adeguato meccanismo di coordinamento tra di loro; c) la destinazione di adeguate risorse umane, nonché la loro informazione e formazione sulle modalità di prevenzione e contrasto alla corruzione e di diffusione della cultura della legalità; d) lo sviluppo di codici etici/deontologici; e) la collaborazione tra gli enti dell'amministrazione statale e l istituzione di una unità di coordinamento la cui attività si fonderà sullo scambio di informazioni sulla corruzione con tutti gli organi amministrativi dello Stato. 36 Tra le Istituzioni coinvolte nel progetto si citano la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero della Giustizia, il Ministero degli Affari Esteri, il Consiglio Superiore della Magistratura, il Consiglio di Stato, le Università, l Agenzia Nazionale Anticorruzione della Slovenia, il FORMEZ e, tra le ONG di settore, Cittadinanza Attiva, Transparency International e il Centro Ricerche e Studi su Sicurezza e Criminalità. 26
28 INIZIATIVE PROMOSSE A LIVELLO NAZIONALE 3. I nuovi protocolli di collaborazione Per il perseguimento dei propri obiettivi, nell ambito del più ampio progetto Hub&Spoke, il SAeT ha stipulato protocolli d intesa con istituzioni pubbliche e private finalizzati allo svolgimento di un attività di collaborazione per la promozione della trasparenza dell azione amministrativa e per la tutela dell integrità all interno della P.A.. Tale collaborazione si è concretizzata e si concretizzerà in un reciproco scambio d informazioni, conoscenze tecniche, database, nelle materie di specifica competenza di ciascun organismo. In appendice, la cronologia consente una visione complessiva di tale attività. Oltre a quelli internazionali già evidenziati, ed a quello con l Autorità per la Vigilanza sui contratti pubblici per lavori, servizi e forniture che sarà approfondito nella parte dedicata alle attività avviate in materia di appalti, nell ultimo periodo vi sono quelli con : la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione. La S.S.P.A. ha come compito fondamentale quello di provvedere alla formazione di funzionari e dirigenti dello Stato. Essa svolge anche iniziative formative per altri enti, attività di ricerca e consulenza e partecipa a vari organismi internazionali nel settore della formazione pubblica. Il protocollo stipulato con il SAeT sancisce l impegno a collaborare per la progettazione e la realizzazione di iniziative per la formazione in materia di anticorruzione e trasparenza, di seminari di confronto ed approfondimento e di specifici progetti da concordare; la Scuola di specializzazione in scienze amministrative dell Università di Bologna (S.P.I.S.A.), il Dipartimento Istituzioni e Società dell Università di Perugia ed il Centro di ricerca sulle Amministrazioni pubbliche Vittorio Bachelet della L.U.I.S.S. di Roma. Le tre istituzioni scientifiche firmatarie del protocollo svolgono attività di ricerca e di formazione universitaria di elevato livello e qualità nei settori delle scienze dell amministrazione, dell organizzazione e dell azione amministrativa, con particolare attenzione alle amministrazioni regionali e locali. Considerato, in particolare, i risultati scientifici raggiunti nel settore dell informazione, della trasparenza e dell etica delle Pubbliche amministrazioni, con la sottoscrizione del protocollo si è inteso avviare una collaborazione finalizzata, fra l altro, a promuovere la trasparenza delle istituzioni pubbliche per agevolare la piena conoscibilità, da parte dei cittadini della loro organizzazione e degli atti adottati; 27
29 il Centro Ricerche e Studi su Sicurezza e Criminalità (R.I.S.S.C.) 37. Con il protocollo in esame, le parti firmatarie si sono impegnate a promuovere un azione di prevenzione e contrasto della corruzione attraverso azioni dirette a favorire l educazione e il rispetto della legalità tra i giovani, nelle istituzioni e nel settore privato. Tale collaborazione si dovrà sviluppare attraverso lo scambio d informazioni, iniziative comuni a livello locale e un attività di studio per l individuazione di standard e indicatori per la misurazione dei livelli di trasparenza e governabilità in Italia. 3.2 Le iniziative sviluppate. Il progetto sul whistleblowing con Transparency International Italia. In applicazione del protocollo di collaborazione stipulato con Transparency International Italia il Dipartimento della Funzione Pubblica attraverso il SAeT ha messo in piedi un progetto volto a effettuare una completa ricognizione della materia, al fine di individuare le migliori best practices e di definire una serie di proposte di modifica legislativa da portare all attenzione delle competenti sedi istituzionali. Si tratta di un lavoro di approfondimento strutturato in due fasi: la prima, dedicata a una ricerca giuridica su leggi e regolamenti esistenti sul whistleblowing, sia nel settore pubblico sia in quello privato, già conclusasi nel terzo trimestre di quest anno; la seconda, finalizzata al disegno dell architettura di un sistema efficace volto a incentivare e a proteggere i testimoni in materia di reati contro la Pubblica Amministrazione, la cui conclusione è prevista nel I trimestre del 200. Per l Italia, non si tratta solo di una preziosa occasione per migliorare il livello di difesa della Pubblica amministrazione ma, anche, per dare 37 Ri.S.S.C. è un istituto di ricerca no-profit che si occupa di sicurezza e criminalità. Scopo dell'ente è di contribuire al miglioramento della società attraverso la ricerca, la promozione culturale, l assistenza tecnica e la valutazione in materia di sicurezza e criminalità, a livello locale, nazionale, europeo ed internazionale. Le principali attività di Ri.S.S.C. sono l'analisi di fenomeni criminali, sociali e criminogeni, l'elaborazione di strategie di prevenzione del rischio e di riduzione del danno, l'assistenza tecnica e la formazione a favore di enti pubblici e organizzazioni private. Il Centro ricerche è costituito da più gruppi di lavoro dedicati a diverse aree tematiche fra le quali quella della corruzione. In questo ambito, l attività del gruppo è rivolta all analisi del fenomeno della corruzione in Italia e nel resto del mondo, all analisi dei casi concreti e ad elaborare indicatori diretti e indiretti per la rilevazione del fenomeno e la valutazione delle contromisure; tale attività è svolta anche in collaborazione con Istituzioni, organismi internazionali e centri di ricerca internazionale sul fenomeno. Il Ri.S.S.C., inoltre, è parte integrante della rete di Global Integrity, che produce un Report annuale sulla trasparenza e la governabilità dei diversi Paesi nel mondo attraverso una serie d indicatori. 28
30 attuazione alle numerose Raccomandazioni che derivano dall appartenenza a Organismi internazionali. La ricognizione su sanità e servizi pubblici essenziali sviluppata con Cittadinanzattiva. In attuazione del protocollo di intesa firmato con Cittadinanzattiva, il SAeT ha stipulato, il 30 luglio 2009, una convenzione per la realizzazione del progetto La trasparenza uccide la corruzione nel settore dei servizi pubblici. La collaborazione, finalizzata a elaborare e diffondere pratiche utili a migliorare gli standard di trasparenza e accountability delle istituzioni pubbliche è volta, in concreto, alla predisposizione dei seguenti lavori:. primo rapporto sulla trasparenza del servizio sanitario nazionale; 2. primo rapporto sulla trasparenza nei servizi di pubblica utilità; 3. studio sull impatto delle organizzazioni civiche sulla trasparenza delle Amministrazioni pubbliche. Il progetto, che non si è ancora concluso è articolato nelle seguenti fasi:. una fase di raccolta e riordino delle informazioni contenute negli esposti pervenuti al SAeT attraverso la posta elettronica, il servizio di call center e la posta ordinaria e delle informazioni provenienti dai media; 2. una fase di approfondimento e valutazione delle informazioni di cui sopra; 3. una fase di rielaborazione dei dati e di unione in un unica banca dati con quelli di Cittadinanzattiva, finalizzata alla stesura dei report di cui si è detto. La metodologia che si seguirà per la predisposizione dei rapporti è, in linea generale, quella utilizzata da Cittadinanzattiva per la predisposizione dei Rapporti dei Progetti integrati di tutela (P.I.T.); in attuazione della convenzione, assumerà un importanza predominante l analisi dei casi sintomatici di mancanza di trasparenza all interno della P.A. e il loro impatto sui cittadini utenti. 29
31 La collaborazione con il Ministero dell Interno per implementare progetti in materia di trasparenza e prevenzione della criminalità negli Enti Locali e nelle Aziende sanitarie sciolte per infiltrazione mafiosa. Sullo sfondo, ma non per questo meno importante, resta l analisi della forzata convivenza in alcune regioni tra apparato pubblico e criminalità organizzata, aree geografiche oggetto, negli ultimi anni, di un enorme flusso di finanziamenti pubblici, nazionali e/o comunitari. Una penetrazione della criminalità organizzata a tratti pervasiva, che vive necessariamente di compromessi, di mediazioni, di consociativismo istituzionale e, frequentemente, di un articolata serie di violazioni di norme penali poste a tutela dell efficienza e del buon andamento della Pubblica amministrazione. Le statistiche della delittuosità relative alle aree del Paese ove insiste l indicata pervasiva infiltrazione criminale di tipo mafioso, non sembrano, però, fornire, come si vedrà nella parte dedicata alla Mappatura della corruzione, utili elementi di riscontro in relazione alla possibilità che tale manifestazione delinquenziale riesca a gestire anche il mercato della corruzione con una conseguente accentuazione del mimetismo tipico dei reati contro la P.A.: proprio dove il controllo capillare del territorio esercitato dalla criminalità è in grado di generare un assoggettamento generalizzato, un timore diffuso, una sorta di sindrome da difesa, il sistema repressivo funziona e, verosimilmente, sembra ottenere risultati interessanti anche grazie alla collaborazione della popolazione che denuncia. Da qui, un primo spunto propositivo portato all attenzione delle competenti sedi istituzionali: l utilità di fornire un ulteriore chiave di lettura all analisi dei numerosi, e a volte ripetuti, scioglimenti di Enti locali e Aziende sanitarie a seguito dell accertamento di gravi indizi di condizionamento della gestione da parte della criminalità organizzata, attraverso lo strumentario di cui dispone l Autorità nazionale anticorruzione. Nessuna sovrapposizione, ovviamente, con le attività di competenza e le analisi di ben più qualificate istanze istituzionali, bensì la necessità di acquisire al patrimonio conoscitivo quanto appare indispensabile per situare e adattare alla particolare fenomenologia il sistema di prevenzione Dalle relazioni rassegnate dalle Commissioni di accesso emergono situazioni caratterizzate da: assenza di piani regolatori, inefficienza dei servizi di polizia municipale, rifiuti abbandonati per la mancanza di raccolta, assegnazione di appalti a uomini d onore, dilagante abusivismo edilizio che non risparmia nemmeno il suolo demaniale, personale assunto in maniera clientelare e senza selezione di merito, assistenza sanitaria quasi inesistente e degradata, scuole in rovina, strade dissestate, cimiteri abbandonati. 30
32 Di analogo interesse conoscitivo appare l approfondimento della casistica relativa alle situazioni di dissesto economico che hanno condotto allo scioglimento dell Ente locale, atteso che in tali situazioni risulta estremamente probabile l esistenza di una serie di condotte certamente contrarie all interesse, tutelato dal codice penale, a una corretta amministrazione del denaro pubblico. A fianco a questo contributo di analisi e studio, utile per aggiornare sotto questo profilo la Mappatura del rischio corruzione, va dato conto dell iniziativa, ora all attenzione delle competenti Autorità del Ministero dell Interno, finalizzata a porre a disposizione della Commissione straordinaria nominata dopo lo scioglimento il contributo dell Autorità nazionale anticorruzione, attraverso l implementazione di iniziative e progettualità in materia di trasparenza e prevenzione della corruzione. Proprio dove l avanzata mafiosa, sempre più pervasiva e proiettata al controllo delle istituzioni locali quali nevralgici centri della spesa pubblica, è stata individuata nei tasselli dello Stato più vicini ai cittadini, tale intervento avrebbe una doppia valenza: quella immediata, diretta, a beneficio della popolazione; quella mediata, relativa all arricchimento di tali progettualità grazie al confronto con la quotidianità di queste realtà amministrative particolarmente critiche. A fianco alle ultime norme del cd. Pacchetto sicurezza, che raccolgono molte delle proposte elaborate dalle fonti più autorevoli per contrastare la capacità mafiosa di superare ed eludere gli eventi traumatici derivanti dallo scioglimento, sembra tuttora attuale l interesse alla realizzazione di adeguate e mirate iniziative in materia di trasparenza, prima di tutto, tese a restituire ai cittadini onesti, in modo concreto e palpabile, la possibilità di un alternativa a quella drogata dalla infiltrazione mafiosa. Misure, quindi, particolarmente utili per aprire alla popolazione l Amministrazione, seppure quella della Commissione straordinaria, rendendo evidente grazie alla total disclosure - l area grigia ove opera chi agevola, aiuta, non vede ciò che favorisce l attività degli amici degli amici, in una neutralità indifferente spinta, a volte, fino a una latente o conclamata complicità. Le iniziative in materia di trasparenza e appalti. Tema inevitabile, quello degli appalti pubblici, per una struttura preposta alla difesa della correttezza dell azione amministrativa dalla minaccia di chi vede nella logica meritocratica dell evidenza pubblica un intollerabile elemento di imprevedibilità nel sistema e un attentato al diritto di cooptazione. Si nota, invero, come anche di questo tema si continui a parlare da tempo, a volte con grande enfasi, per sottolinearne l importanza decisiva per il futuro del Paese, approdando, purtroppo, solo ad alcuni sporadici risultati concreti: sono, infatti, oltre 22mila le stazioni appaltanti, un numero che rende di fatto impossibile qualsivoglia credibile ipotesi di controllo. 3
33 Tuttavia, la soluzione della stazione unica appaltante, strumento che pure ha funzionato in alcune situazioni di estrema difficoltà ambientale 39, non sembra finora essere riuscita ad avviare una qualche sorta di cambiamento, ovviamente avversata da chi fa prevalere logiche particolaristiche sull interesse generale. Tale soluzione sarebbe, tra l altro, la normale applicazione di una previsione normativa, l articolo 33 comma 3 del Codice degli appalti (decreto legislativo 2 aprile 2006, nr. 63). Con due benefici immediati: il sensibile miglioramento dell efficienza del sistema dell evidenza pubblica, soprattutto con riferimento alla possibilità così concessa ai Piccoli Comuni di avvalersi di qualificate soluzioni senza sopportarne i costi fissi ; la deterrenza indirettamente esercitata verso i comportamenti predatori attesa la riduzione del numero di stazioni appaltanti da controllare. Una situazione, inoltre, caratterizzata da un estrema frammentazione 40 del sistema delle imprese di costruzione qualificate per la realizzazione di lavori pubblici di importo superiore a , in un mercato degli appalti pubblici di lavori, servizi e forniture che presenta dimensioni di estremo rilievo: secondo la Relazione 2009 dell Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, si tratta di circa affidamenti all anno di importo superiore a per un controvalore pari a 76 miliardi di euro. Una frammentazione ulteriormente caratterizzata, quanto agli appalti pubblici di lavori, dalla concentrazione della maggior parte dei bandi di gara nella fascia di importo compreso tra 50 e 500mila euro. Scenario, quindi, estremamente composito, che richiede risposte multipolari e dedicate: una Pubblica amministrazione inefficiente produce gravi riflessi negativi nella fase della progettazione, in quella della selezione e, infine, di esecuzione del contratto. Si registra, infatti, una stretta interdipendenza tra amministrazioni efficienti e mercato efficiente, un sinallagma che obbliga le imprese vincitrici della gara a focalizzarsi sull obiettivo del raggiungimento dell efficienza produttiva piuttosto che a investire risorse in attività di rent seeking, di ricerca della rendita. 39 Reggio Calabria, Vibo Valentia, Crotone e, sempre in Calabria, dall estate 2009 è in corso anche l esperienza della stazione unica appaltante regionale. 40 Al 3 dicembre 2008, sono , per lo più di piccole dimensioni, secondo la Relazione 2009 dell Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici. Quanto all offerta potenziale, nei settori dei servizi e delle forniture vi è un numero estremamente rilevante di tipologie di beni e servizi: la codifica europea sugli appalti (C.P.V.) comprende, infatti, circa 5.85 tipologie di forniture e circa 2.37 tipologie di servizi. 4 Gran parte delle procedure riguarda i settori ordinari (l 89% del totale): qui le gare di lavori rappresentano il 46% del totale e pesano, in termini di importo, per una percentuale pari al 38%. 32
34 In questa situazione, si colloca naturalmente l avvio di una prima iniziativa, quella del Protocollo sottoscritto il ottobre 2009 con il Presidente dell Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, con l obiettivo di facilitare l accesso delle imprese al mercato pubblico, di rendere più trasparente il mercato affinando la tracciabilità dei singoli passi di ogni procedura realizzativa e, infine, di ridurre gli oneri amministrativi derivanti dagli obblighi informativi gravanti sulle imprese, accrescendo, al tempo stesso, il livello di tutela degli interessi pubblici 42. In particolare, si è dato corso ad alcune azioni immediatamente operative che vedranno la luce nei prossimi mesi:. la realizzazione di un Registro degli esperti per porre a disposizione delle stazioni appaltanti delle qualificate professionalità in grado di fare parte delle commissioni di gara per la valutazione delle offerte; 2. lo sviluppo, grazie al C.N.I.P.A., di specifici servizi web di cooperazione applicativa, certificata e sicura, per completare tutte le funzionalità del sistema informatico dell Osservatorio 43 che raccoglie e gestisce on-line i dati sui contratti di lavori, servizi e forniture, accrescendo, così, la trasparenza del trattamento dei fascicoli di gara. Una radiografia del sistema, quella effettuata dall Osservatorio, che diventa di estremo interesse con riferimento alla contabilizzazione da parte dell Autorità per la vigilanza delle segnalazioni e delle annotazioni inerenti la vita dell appalto 44. Si tratta di uno spaccato della vita di ciascun appalto che consente un ulteriore chiave di lettura prognostica in relazione alle successive attività svolte dalle diverse imprese. 42 Una necessità indicata anche dalla Convenzione O.N.U. sulla corruzione, che all art. 0 prevede tra le misure utili a lottare contro al corruzione quella della semplificazione, se del caso, delle procedure amministrative al fine di facilitare l accesso degli utenti alle autorità decisionali competenti. 43 Come evidenziato dal Presidente, cons. Luigi Gianpaolino, nella Relazione 2009: è stato avviato il nuovo sistema integrato di raccolta dati per le aggiudicazioni e le fasi successive all aggiudicazione degli appalti di lavori, beni e servizi. Questo complesso sistema di rilevazione dati, denominato SIMOG, poggia sull azione delle singole stazioni appaltanti e su quella degli Osservatori regionali che rappresentano ingranaggi fondamentali per rendere pienamente efficace il monitoraggio basato sui dati. Purtroppo, il ritardo nella sottoscrizione di protocolli con le regioni per disciplinare i rapporti tra sezione centrale e sezioni regionali dell Osservatorio, ha comportato e tuttora comporta, non lievi difficoltà nell acquisizione delle informazioni e nella loro sistematizzazione in archivi strutturalmente omogenei e facilmente interrogabili.. 44 Il 2008, purtroppo, ha ancora visto la contemporanea presenza di tre diversi archivi relativi agli appalti aggiudicati: per i lavori l Autorità ha, infatti, utilizzato un archivio dei dati trasmessi secondo le regole antecedenti al maggio 2008 e due ulteriori archivi per i lavori aggiudicati a partire dal maggio 2008, uno relativo agli Osservatori regionali che hanno utilizzato lo stesso sistema dell Osservatorio centrale ed un altro relativo ai dati raccolti dagli Osservatori regionali con l utilizzo dei loro sistemi. 33
35 Grafico nr. : Casellario informatico dell Osservatorio dei lavori pubblici. Segnalazioni pervenute e annotazioni. Periodo anni Segnalazioni Annotazioni Fonte : Relazione 2009 dell Autorità di Vigilanza sui contratti pubblici per lavori, servizi e forniture. A fianco di questa preziosa collaborazione, si è, poi, naturalmente collocato l accordo con l A.N.C.I. e con Transparency International Italia per agevolare la diffusione e l adozione dello strumento del Patto di integrità in materia di appalti pubblici, con l obiettivo di garantire la leale concorrenza e le pari opportunità di successo a tutti i partecipanti alle fasi concorsuali e una corretta e trasparente esecuzione del contratto assegnato. Il Patto di integrità, ideato da Transparency International e già operativo, con positivi risultati, all estero e in Italia, è uno strumento che permette di responsabilizzare maggiormente la politica, le imprese e il personale delle strutture amministrative preposto a questo settore. Da qui, e si tratta di una attività in corso, l allargamento dell iniziativa all Unione delle Province Italiane, non solo per veicolare con sempre maggiore energia lo strumento del Patto di integrità, ma, soprattutto, per cercare soluzioni idonee a dare corso alla indicata previsione di cui all articolo 33 comma 3 del Codice degli appalti ( decreto legislativo 2 aprile 2006, nr. 63). 34
36 Il percorso facoltativo verso una stazione unica appaltante a livello di Amministrazione provinciale, si è già concluso in tre province della Calabria, regione dove tale modello sta trovando una ulteriore evoluzione nella Stazione unica appaltante a livello regionale. Non è solo una questione di controllo della legalita' degli appalti, declinata come legalita' contabile e, in quelle aree, prevenzione di quella infiltrazione mafiosa che è manifestazione reale e particolarmente sintomatica del controllo del territorio 45, ma, soprattutto, di miglioramento e accelerazione delle procedure di gara, di trasparenza e qualità dell azione amministrativa, di riduzione dei costi. Tra la soluzione della Stazione unica appaltante e quella del Patto di integrità si rilevano ulteriori aspetti di interesse che confermano l importanza di sintonizzare le due iniziative: le clausole inserite nei bandi di gara dalle tre stazioni uniche appaltanti già operative sono identiche a quelle del Patto di integrità 46, che ha già funzionato a Torino, per l esigenza delle Olimpiadi, e che è ora operativo a Milano; la tempistica del procedimento di verifica delle offerte anomale effettuato nella fase di aggiudicazione che riveste particolare importanza in un contesto economico negativo come quello attuale potrebbe avvenire in tempi certi e noti preventivamente alle imprese partecipanti; infine, se intrapresa a livello nazionale, con l adesione di tutte le Amministrazioni provinciali e 45 Sono le parole del Sottosegretario al Ministero dell Interno On. Nitto Palma, il giorno dell inaugurazione di quella di Reggio Calabria, 0 aprile La Stazione Unica Appaltante, operativa dal aprile 2009, è una struttura speciale che esplica le procedure di gara per tutti i lavori di importo superiore a ,00 euro, i servizi e le forniture di interesse comunale, provinciale e degli altri Enti che vi aderiscono attraverso la stipula di una convenzione; redige e gestisce la modulistica inerente le procedure di gara; predispone schemi di bandi tipo, obbligatori per i Comuni convenzionati, prevedendo ogni tipologia di appalto; fornisce assistenza ai Comuni associati. Le attività della S.U.A.P. sono svolte in sinergia con il nucleo operativo per le opere pubbliche costituito dalla Prefettura, e col Gruppo InterForze, chiamato a svolgere una costante attività di monitoraggio e controllo finalizzata al contrasto e alla prevenzione dei tentativi di infiltrazione della criminalità organizzata nei pubblici appalti clausole e 3 impegni che devono essere estesi ai sub-appaltatori. Per quanto riguarda le clausole sono: a) la denuncia dei reati consumati o tentati nei confronti dell imprenditore, degli eventuali componenti della compagine sociale o dei rispettivi familiari, quali: richiesta di tangenti; pressioni per indirizzare l assunzione di personale o l affidamento di lavorazioni, forniture o servizi a determinate imprese; danneggiamenti; furti di beni personali o di cantiere; b) la risoluzione automatica in caso emergano informazioni interdittive o atipiche ex d.lgs. 252/998 o la sussistenza di ipotesi del collegamento formale e/o sostanziale o di accordi con altri operatori economici che hanno presentato offerta nella stessa procedura di gara o l effettuazione di pagamenti senza avvalersi degli intermediari finanziari abilitati, con una penale del 0%; c) tracciabilità dei pagamenti, pagamenti diretti dei subappaltatori da parte della Stazione appaltante; d) gli impegni: regolarità e credibilità delle offerte; indicazione dei collegamenti sostanziali tra i partecipanti alla gara; nell offerta più vantaggiosa il rilievo ai criteri attinenti al perseguimento di interessi sociali e di tutela dell ambiente. 35
37 dei soli Piccoli Comuni, si otterrebbe una riduzione del numero delle stazioni appaltanti di circa il 25%, con le evidenti accennate economie di scala. Il livello provinciale consentirebbe, inoltre, di valorizzare ulteriormente l apporto che può venire dal protocollo sottoscritto con l Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici che, costituita essenzialmente per la protezione dello Stato (vale a dire, del pubblico) e nel solo settore dei lavori pubblici, si configura ora come Autorità preposta: al corretto funzionamento, in termini di economicità, efficacia e tempestività, degli affidamenti dello Stato; alla garanzia della libera concorrenza, della parità di trattamento, della trasparenza, della proporzionalità, della pubblicità, nei settori dei contratti pubblici non solo dei lavori, ma anche dei servizi e delle forniture 47. Infine, si sta lavorando alla valorizzazione dello strumento reputazionale, in un mix tra total disclosure, sull esempio della World Bank che ha pubblicato i riferimenti di oltre 300 persone fisiche e/o giuridiche scoperte in pratiche corruttive 48, e modello e-bay, nel quale le parti interessate, in questo caso i cittadini, valutano l esito della transazione limitando gli atteggiamenti opportunistici. Un impegno assunto coerentemente al dettato della Convenzione O.N.U. sulla corruzione che, nell individuare l Autorità nazionale anticorruzione, vi riconduce una serie di specifiche previsioni proprio in materia di appalti pubblici Intervento del presidente cons. Luigi Gianpaolino alla tavola rotonda Quale Rapporto tra Stato, Imprese e Mercato, Roma, 4 marzo La World Bank Listing of Ineligible Firms nella quale ci sono entità di molti Paesi considerati etici e a basso rischio corruzione, quali Stati Uniti, Canada, Regno Unito, Giappone, Svezia, Olanda, Grecia, Singapore, Francia, Germania, ma nessun italiano. 49 Cfr. articolo 9 della Convenzione che indica, tra l altro, alcune misure specifiche: a) la diffusione pubblica di informazioni concernenti le procedure di stipulazione degli appalti ed i contratti di appalto, compresa ogni informazione sulle gare d appalto ed ogni informazione pertinente sull attribuzione degli appalti, concedendo ai potenziali offerenti il tempo necessario per preparare e presentare la loro offerta; b) la definizione preventiva delle condizioni di partecipazione, compresi i criteri di selezione e di attribuzione e le regole delle gare d appalto nonché la loro pubblicazione; c) l utilizzazione di criteri obiettivi e predeterminati per l assunzione delle decisioni concernenti la stipulazione di appalti pubblici, al fine di facilitare la successiva verifica della corretta applicazione delle regole o procedure; d) un sistema di ricorso interno efficace, comprendente un sistema di appello efficace che garantisca l esercizio dei mezzi di ricorso in caso di inosservanza delle regole o procedure stabilite conformemente al presente paragrafo; e) se del caso, una serie di misure volte a disciplinare le questioni riguardanti il personale incaricato della stipulazione degli appalti, quali una dichiarazione d interesse per alcuni appalti pubblici, le procedure per la selezione di detto personale ed i requisiti in materia di formazione.. 36
38 Il Piano Nazionale Anticorruzione. Previsto dalla Convenzione O.N.U. sulla corruzione 50 recentemente ratificata e, oramai, considerato a livello internazionale uno strumento indispensabile per implementare una strategia mirata di contrasto al fenomeno corruttivo, il Piano nazionale anticorruzione italiano prenderà le mosse dalla Mappatura della corruzione presentata in questa Relazione e dai successivi aggiornamenti evolutivi. E una necessità operativa, procedurale, che trova, sul punto, una Pubblica amministrazione da rivitalizzare, almeno alla luce dei risultati cui è pervenuto uno studio avviato dall ex Alto Commissario 5 : questa indagine, di tipo trasversale rispetto al fenomeno della corruzione, ha, infatti, confermato l assenza generalizzata di una cultura sistemica della prevenzione del fenomeno (solo 7 delle 22 Amministrazioni destinatarie hanno segnalato l esistenza di una qualche forma di tutela preventiva). Questo percorso di analisi va probabilmente replicato e opportunamente collocato nel corso delle attività propedeutiche alla definitiva stesura del Piano, con una rilevazione maggiormente situata, sia con riferimento alle specifiche e diverse aree/settori di impiego all interno di ogni Ministero per evitare di ottenere un dato indifferente alle occasioni/opportunità criminali, sia in relazione alla articolazione dei livelli di responsabilità, per giungere a un più approfondito livello di analisi che consenta una stima, almeno approssimativa, dei riflessi negativi seguiti alla condotta delittuosa. Un Piano, quindi, proattivo, non una vetrina di buone intenzioni, che coinvolga attivamente i dirigenti, anche alla luce delle innovazioni introdotte attraverso la legge 5/2009, e che incida su tre faglie di frattura : valutazione del rischio da parte di ciascun dirigente all interno della propria struttura organizzativa attraverso l aiuto di una checklist e individuazione del catalogo dei rischi; definizione degli interventi 50 L articolo 5, Politiche e pratiche di prevenzione della corruzione, prevede, infatti, che 2. Ciascuno Stato Parte si adopera al fine di attuare e promuovere pratiche efficaci volte a prevenire la corruzione. 3. Ciascuno Stato Parte si adopera al fine di valutare periodicamente gli strumenti giuridici e le misure amministrative pertinenti al fine di determinare se tali strumenti e misure sono adeguati a prevenire e combattere la corruzione., previsione rafforzata dagli artt. 0 (lettera c : la pubblicazione d informazioni, comprese eventuali relazioni periodiche sui rischi di corruzione nella propria pubblica amministrazione. ) e 6 ( numero 3 : Ciascuno Stato Parte considererà la possibilità di monitorare le proprie politiche e le attuali misure per combattere la corruzione e di valutare l efficacia e l efficienza delle stesse. ). 5 L esito del primo step della ricerca è stato presentato all interno del I Rapporto presentato a febbraio 2009, consultabile all indirizzo Si è trattato di un programma di analisi a largo spettro, focalizzato sulla rilevanza della fenomenologia criminale, sia in termini qualitativi che quantitativi, all interno delle amministrazioni centrali, condotto con un approccio che si può definire ecologico perché finalizzato, almeno inizialmente, a raccogliere una gran massa di dati sulla diversa distribuzione del fenomeno nel perimetro governativo. 37
39 organizzativi per presidiare questo rischio; monitoraggio sulla effettiva implementazione di queste misure. Una prevenzione delle illecite distorsioni che potrà, così, progressivamente diventare pulviscolare, capillare, adattandosi in modo sistemico alla diffusione del fenomeno, muovendo da quella che emerge dalle prime risultanze analitiche della Mappatura della corruzione, con uno sguardo orientato al futuro, ma che faccia tesoro degli errori del passato, opportunamente classificati e analizzati. Primo tra tutti: quello di una lettura del problema corruzione che non può risolversi soltanto nella collocazione di questa o quella realtà amministrativa su una scala ordinale di reati. Da qui, quindi, sulla scorta delle molteplici esperienze estere puntualmente analizzate e dell esperienza dell ex Alto Commissario, che aveva iniziato a confrontarsi con il tema, l individuazione di quattro linee prioritarie, ognuna delle quali caratterizzata da una serie di obiettivi concreti - di breve, medio, lungo periodo - e misurabili. Si tratta, evidentemente, di uno schema iniziale di discussione, una proposta aperta ai contributi di ciascuna Amministrazione e, soprattutto, agli stimoli che emergeranno nel prosieguo del lavoro. Griglia esplicativa nr. : Piano nazionale Anticorruzione. Mappa concettuale per la stesura. I draft di discussione iniziale. AREA Priorità : PREVENZIONE e FORMAZIONE Obiettivo : aumentare la trasparenza nella PA e l integrità dei dipendenti pubblici, rafforzando l attività svolta dalla Commissione prevista in attuazione delle delega di cui alla legge 5/2009 Obiettivo 2: prevenire la corruzione nel mondo degli affari Obiettivo 3: sviluppo di campagne d informazione e di educazione/formazione AREA Priorità 2: COMBATTERE LA CORRUZIONE Obiettivo 4: rafforzamento istituzionale dell Autorità Nazionale Anticorruzione Obiettivo 6: iniziative e soluzioni per rafforzare la risposta repressiva Obiettivo 7: iniziative e soluzioni per rafforzare la risposta amministrativa AREA Priorità 3: COOPERAZIONE INTERNAZIONALE Obiettivo 7: favorire l implementazione degli strumenti anticorruzione derivanti dall adesione dell Italia agli organismi internazionali AREA Priorità 4:COORDINAMENTO INTERNO DELLE ATTIVITA Obiettivo 8: coordinare e monitorare l implementazione del Piano d azione e della strategia anti-corruzione 38
40 Gli ambiti individuati con estrema lucidità dall ex Alto Commissario non devono essere considerati come sequenziali e disgiunti, ma espressione contestuale e multipolare di una medesima strategia di riaffermazione civica dei valori di trasparenza, integrità ed efficienza cui l Amministrazione pubblica, tutta intesa, deve tendere, in una logica di sistema. L accennato innesco di un processo di retro-azione e verifica costante deve, infatti, far sì che dalle iniziative di contrasto e repressione traggano spunto e indirizzo le contestuali, immediate e continuative iniziative di prevenzione e viceversa: i confini tra contrasto e prevenzione devono essere concettualmente abbattuti sulla base di una moderna metodologia che consenta rifrazioni reciproche e continue attraverso flussi di informazioni a beneficio dei due settori. Si lavora, quindi, sui singoli microepisodi di corruzione, ma si ottengono benefici a 360, con una visione di sistema che permetterà di evidenziare qualificate competenze, capacità di esercizio, propositività, inneschi positivi che ciascun protagonista amministrativo potrà e vorrà, per convinzione, ma anche per induzione ambientale, rendere disponibili. La condivisione di questo principio deve condurre necessariamente a una intesa interistituzionale tra le diverse Pubbliche amministrazioni per una globale strategia di intervento di cui il Piano, esempio di collegialità sinergica, ne diventi la traccia. La stesura del Piano, ci porta, infine, per principio di concatenazione logica, al nodo irrisolto delle corresponsabilità storiche della Pubblica amministrazione, nel più ampio senso intesa, soprattutto in alcune aree del Paese, delle quali ben più qualificate analisi hanno già dato diffusamente conto. Qui preme sottolineare come il percorso attuativo per strutturare questo sistema di valutazione, prevenzione e monitoraggio del rischio corruzione, risulti particolarmente efficace anche per incidere su queste situazioni nelle quali l azione amministrativa è parcellizzata in interventi dai tratti schizofrenici, sovente espressivi di interessi e finalità a loro volta prodotti da una sottocultura politica, attiva essenzialmente in chiave elettoralistica e, invece, assai più discontinua in fase di amministrazione e di assunzione di responsabilità. Per questo, la costruzione del Piano costituisce un occasione di estremo interesse per tutte le Amministrazioni che vorranno apportare il loro contributo: in questo momento di confronto, infatti, nel pieno rispetto delle prerogative costituzionali e normative in generale, sarà possibile evidenziare con rapidità i nodi critici e reinstradare correttamente l attività strategica complessiva valorizzando al massimo, da un lato, le norme vigenti, e, dall altro, le risorse disponibili sotto il profilo umano e finanziario. 39
41 La partecipazione al Comitato per la lotta contro le frodi comunitarie (C.O.L.A.F.). La presenza del Dipartimento della Funzione Pubblica nel C.O.L.A.F. 52 appare senza dubbio strategica in relazione al fatto che il Comitato ha funzioni consultive e d indirizzo per il coordinamento delle attività di contrasto delle frodi e delle irregolarità attinenti in particolare al settore fiscale e a quello della politica agricola comune e dei fondi strutturali. Va precisato, preliminarmente, che la nozione di irregolarità non corrisponde esattamente a quella di frode 53 : per irregolarità si intende, infatti, qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un azione o da un omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio delle comunità. Sul punto specifico non sembra esservi un interesse immediato e diretto dell Autorità nazionale anticorruzione, chiaramente attenta, invece, al fenomeno della frode, cioè a quella condotta illecita che involge qualsiasi azione o omissione intenzionale relativa all utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o di documenti falsi, inesatti o incompleti, finalizzati alla distrazione di fondi. Invero, anche dalle irregolarità, soprattutto se simili, localizzate, persistenti, si possono trarre utili elementi per affinare sempre più il Piano nazionale anticorruzione e aggiornare la Mappatura dei rischi. Il problema della prevenzione del fenomeno e, poi, quello del recupero delle somme dopo la scoperta di frodi e irregolarità sono due problemi di estremo rilievo, a fronte dell efficacia della repressione investigativa. Analogamente profondo è l interesse che ha l Autorità nazionale anticorruzione alla definizione di una Banca dati centrale per le frodi e le irregolarità comunitarie presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri- Dipartimento per le Politiche Comunitarie 54, il cui iter parlamentare è in corso: la realizzazione di un ambiente informatico comune consentirà una conoscenza completa del fenomeno delle frodi comunitarie e permetterà, attraverso l esame comparato dei dati, l individuazione delle aree di maggiore debolezza e la definizione di mirate strategie dissuasive. 52 Il C.O.L.A.F. è stato istituito con legge 9 febbraio 992, n. 42. Una diversa composizione e funzioni più incisive sono state introdotte con il recente D.P.R. 4 luglio 2007, n La Commissione Europea, nella Relazione del 22 luglio 2008, Tutela degli interessi finanziari delle Comunità Lotta contro la frode relazione annuale 2007, ha definito le differenze tra irregolarità e frode, mentre la definizione di sospetta frode - come osserva il Parlamento europeo nella risoluzione legislativa del 24 aprile continua a causare difficoltà per gli Stati membri. 54 In Europa è operativa dal gennaio 2009 (GU L 344 del 20 dicembre 2008) con l obiettivo di escludere dai beneficiari dei Fondi comunitari coloro che hanno commesso frodi. Cfr. Risoluzione legislativa del Parlamento europeo del 24 aprile
42 Le analogie con l Operazione trasparenza avviata nell estate 2008 su altri temi dal Ministro per la Pubblica Amministrazione e l Innovazione, appaiono notevoli. In particolare, proprio nel settore della trasparenza, primo e più efficace deterrente della corruzione e della frode, vi sono alcuni strumenti comunitari particolarmente utili, adottati in ossequio alla Iniziativa europea per la trasparenza 55. In tale prospettiva, la Commissione Europea ha dedicato, nell ambito della programmazione , alcune specifiche pagine web contenenti i link attraverso i quali l utente può raggiungere i siti degli Stati membri ove sono riportati gli elenchi dei beneficiari dei fondi europei. 3.3 La lettura del fenomeno attraverso la stampa e i lanci delle agenzie di informazione Agenzie di informazione e stampa, certamente quella quotidiana, ma anche quella periodica di approfondimento, costituiscono, per una struttura dedicata a incidere sui fenomeni distorsivi della corretta azione amministrativa, un elemento di interazione irrinunciabile. Per diverse ragioni estremamente concrete vi è, quindi, estremo interesse verso queste due fonti. Prima tra tutte, la disponibilità di informazioni tempestive circa le attività repressive che emergono dal silenzio istruttorio e acquistano una conoscibilità pubblica attraverso l esecuzione di alcuni atti o attività procedimentali, quali una perquisizione, l acquisizione di documenti, l esecuzione di una misura cautelare o interdittiva, fino, purtroppo, alla consegna dell informazione di garanzia. In secondo luogo, perché insieme ad altri canali sono diventati il veicolo più importante dell insoddisfazione dei cittadini, che li utilizzano per segnalare disservizi e inefficienze, ipotesi che, se non integrano, il più delle volte, una fattispecie penale, caratterizzano evidentemente in modo sintomatico l erogazione di una prestazione o il funzionamento di un determinato ufficio. Infine, perché le qualificate analisi che frequentemente vengono presentate contribuiscono ad accrescere il livello di conoscenza relativo al fenomeno e alla sua percezione. 55 Ad esempio, alcuni Regolamenti comunitari - Artt. 7 e 8 Reg. (CE) 828/06 e art. 44 bis Reg. (CE) 290/05 - prevedono l obbligo per le Autorità di gestione di pubblicare anche in forma elettronica l elenco dei beneficiari, la denominazione delle operazioni ed il relativo importo erogato. 4
43 In tale prospettiva, è stata condotta un attività di analisi e rilevanzione dei lanci delle Agenzie di informazione 56. La scelta operativa è stata quella di non limitare l analisi a una sola Agenzia di stampa, o alle più importanti, ma di estendere la rilevazione del dato su tutte quelle attestate nel sistema Telpress, che consente agli utenti abbonati di accedere a un diversificato panel di notizie, prodotto dalle 3 agenzie di stampa più importanti a livello nazionale 57. L indagine è stata condotta attraverso l utilizzo di diverse chiavi di ricerca, semplici e complesse, rilevate su base mensile e focalizzate sulle due macroaree di interesse, quella dei reati contro la P.A. e quella dell efficienza e funzionalità del sistema. Box Censimento dei lanci delle Agenzie di informazione: Parole chiave utilizzate Tutela dell integrità e della trasparenza dell azione Reati contro la Pubblica Amministrazione amministrativa integrità corruzione corruzione AND ambiente trasparenza concussione corruzione AND lavori pubblici etica tangenti corruzione AND crim. org.ta trasparenza AND integrità mazzette corruzione AND ospedali trasparenza AND P.A. corruzione AND tangenti corruzione AND rifiuti integrità AND etica corruzione AND mazzette corruzione AND università etica AND P.A. corruzione AND appalti corruzione AND finanziamenti integrità AND P.A. corruzione AND 488 OR fondi corruzione AND sanità europei trasparenza AND etica Fiducia AND corruzione Fiducia AND trasparenza P.A. AND crim. Organizzata Un mix, quindi, di news-gatherer, focalizzato a procacciare le notizie, e di gatekeeper, filtro selettivo delle news, ma senza alcuna forma di news management, attraverso l utilizzo di due canali di ricerca consentiti dal sistema Telpress, quello globale e quello dedicato alla cronaca interna. Il confronto tra i due risultati consente di tracciare un primo discrimine, tra i lanci effettuati a seguito di notizie di cronaca, quindi, originati da operazioni repressive del fenomeno, e quelli che, in modo più ampio e generale, trattano l argomento. 56 Nel sistema attuale dei media, nel mare magnum delle reti in cui ogni cittadino ha la possibilità di diventare giornalista, quella delle Agenzie di informazione è tuttora una informazione qualificata. Le Agenzie hanno, infatti, tuttora il compito primario di verificare la notizia e di certificarne la veridicità. 57 ANSA, APCOM, AGI, ADN KRONOS, ASCA, ITALPRESS NAZIONALE, RADIOCOR, AP, AFP, VELINO, 9 COLONNE, ASCA SOCIALE, DIRE. 42
44 GLOBALE CRONACA INTERNA GLOBALE CRONACA INTERNA GLOBALE CRONACA INTERNA GLOBALE CRONACA INTERNA GLOBALE CRONACA INTERNA GLOBALE CRONACA INTERNA Servizio Anticorruzione e Trasparenza (SAeT) La soluzione contabilizza anche i lanci con cui le Agenzie riprendono più volte le notizie più importanti, ma questo computo plurimo, che dipende esclusivamente dalla rilevanza della notizia, non inficia il risultato finale, bensì lo arricchisce ulteriormente, perché l obiettivo della misurazione è esattamente quello di rilevare il problema corruzione nei lanci delle agenzie di informazione, ed è ovvio che un fatto reato di maggiore gravità, oggetto quindi di successivi lanci di agenzia, presenta certamente sull opinione pubblica un impatto maggiore. La rilevazione evidenzia alcuni spunti analitici interessanti. Il primo, come emerge dal grafico che segue, è quello relativo alla rilevanza del fenomeno parlato censito dalla raccolta globale rispetto al dato reale fotografato dalla sezione cronaca interna : un rapporto di 6 a quando la parola chiave è corruzione, di 3 a quando, invece, si tratta di concussione. Grafico 2: Reati contro la Pubblica Amministrazione. Ricorrenze di parole chiave nei lanci di agenzia. Confronto tra raccolta globale e cronaca interna. Periodo III trimestre CORRUZIONE CONCUSSIONE CORRUZIONE CONCUSSIONE CORRUZIONE CONCUSSIONE III TRIMESTRE 2009 Si tratta di una conferma della polisemia del termine corruzione, che vede spesso una trattazione del tema disancorata dai singoli fatti delittuosi rilevati dalle Forze di Polizia e dalla Magistratura, mentre l ipotesi della concussione, fattispecie penale di ben maggiore gravità, vede uno svolgimento della fenomenologia quasi esclusivamente in occasione dell emersione del reato. Valutazioni molto simili si possono proporre osservando le frequenze rilevate utilizzando le parole chiavi relative alla macroarea Tutela dell integrità e della trasparenza dell azione amministrativa nelle due sezioni interessate del Telpress. 43
45 GLOBALE CRONACA INTERNA GLOBALE CRONACA INTERNA GLOBALE CRONACA INTERNA GLOBALE CRONACA INTERNA GLOBALE CRONACA INTERNA GLOBALE CRONACA INTERNA Servizio Anticorruzione e Trasparenza (SAeT) Grafico 3: Tutela dell integrità e della trasparenza dell azione amministrativa. Ricorrenze di parole chiavi nei lanci di agenzia. Confronto tra raccolta globale e cronaca interna. Periodo III trimestre TRASPARENZA ETICA TRASPARENZA ETICA TRASPARENZA ETICA III TRIMESTRE 2009 Qui, invero, si rileva, un certo disallineamento, un ritardo nel cogliere l azione avviata dal Governo nella materia: se la trattazione del tema etica evidenzia un netto incremento rispetto alle due annualità precedenti, con il dato relativo ai primi 9 mesi del 2009 prossimo a quello totale degli anni 2007 e 2008, questa enfasi si nota meno osservando i lanci in relazione alla parola trasparenza. 3.4 Analisi delle segnalazioni pervenute La transizione vissuta dalla struttura ha sicuramente inciso su questo aspetto estremamente rilevante, particolarmente utile, inoltre, anche per rilevare il grado di fiducia nelle Istituzioni da parte dei cittadini. Invero, gli ultimi anni sono stati caratterizzati da una sorta di delega di fatto a realtà esterne, rispetto a quelle istituzionalmente preposte a tale delicatissima azione: nessuna volontà, ovviamente, di sostituire queste realtà che hanno svolto e svolgono un ruolo sociale di supplenza, catalizzando e canalizzando fuori dal sistema istituzionale una serie di giuste, legittime, istanze, segnalazioni, lamentele per un servizio pubblico ritenuto e percepito, da parte di chi denuncia, insoddisfacente. Si tratta, piuttosto, di una piena assunzione di responsabilità, estremamente coerente con l azione riformatrice promossa dal Governo in materia di Pubblica amministrazione. 44
46 Nel periodo che va da ottobre 2008 a ottobre 2009 sono pervenute solamente 00 segnalazioni: si tratta di un numero assolutamente esiguo, se non addirittura ridicolo. È evidente, quindi, come ci sia estrema necessità di maggiore comunicazione e costante presenza nelle opportune sedi istituzionali quando vengono trattate materie oggi assegnate alla competenza dell Autorità nazionale Anticorruzione. Le cento segnalazioni, 9 delle quali poi inviate all Autorità giudiziaria, 4 all Ispettorato della Funzione Pubblica e 2 alle Amministrazioni interessate 58, forniscono, comunque, uno spaccato interessante della situazione. Figura Distribuzione delle segnalazioni per ambito tematico Per quel che riguarda l ambito tematico delle segnalazioni (Fig. ) quel che si rileva è che i due settori più caldi sono quello relativo ai concorsi ed alle assunzioni e quello relativo agli appalti, che presentano, seppure con tutti i limiti del campione ridotto, una percentuale significativa. 58 In 4 casi, non emergendo fatti di rilievo, sono state date eventuali informazioni utili agli esponenti, mentre 8 segnalazioni sono attualmente in trattazione o in attesa di documentazione, atteso che al momento non sono emersi elementi di interesse. 45
47 Figura 2 Distribuzione delle segnalazioni per canale utilizzato Abbastanza confortante è il dato relativo al canale di comunicazione utilizzato. La maggior parte delle segnalazioni è pervenuta per posta ordinaria (53%) e per (43%); da segnalare, tuttavia, è soprattutto il fatto che il 73% delle segnalazioni pervenute non era anonimo, bensì di autore noto. Poco utilizzato, invece, il canale telefonico. Figura 3 Distribuzione delle segnalazioni per area geografica Analizzando la distribuzione geografica delle segnalazioni (fig. 3), si osserva, poi, che il 55% del totale proviene da regioni del Nord. 46
48 Figura 4 Distribuzione delle segnalazioni per amministrazione interessata In ultimo si osserva che la maggior parte delle segnalazioni pervenute riguarda la Pubblica Amministrazione locale, sebbene anche il dato relativo alle Amministrazioni Centrali sia rilevante. Occorre sottolineare ancora una volta, in conclusione, che l analisi effettuata finora, comunque, risulta viziata dall esiguità del campione (costituito dal totale delle segnalazioni pervenute nel periodo ottobre ottobre 2009). L obiettivo, dunque, di fronte alla situazione descritta, non può che diventare quello di aprire con una finestra più grande per comunicare con il cittadino-cliente del sistema P.A. : senza un pacchetto di adeguate misure, sulla scorta delle molteplici esperienze rinvenibili, in Italia e all estero, sostenuto da una penetrante campagna di informazione circa i possibili, alternativi canali di comunicazione utilizzabili, si rischia di continuare ad alimentare la tesi della scarsa propensione alla denuncia in questa materia, con ulteriori danni per la credibilità istituzionale. La recente individuazione dell Autorità nazionale anticorruzione consentirà, anche prendendo spunto dalle più interessanti esperienze nazionali e internazionali, di mettere a sistema un front office in grado di calamitare, attraverso i diversi canali disponibili, il primo contatto del cittadino che decide di rappresentare inefficienze, illegittimità o situazioni di illiceità. Tra queste, appare di particolare interesse l esperienza di Bribeline 59, un format anonimo e sicuro per raccogliere le segnalazioni di coloro che hanno ricevuto la richiesta di una tangente. Ideato da TRACE nel 2007, associazione no profit che organizza risorse per individuare e implementare soluzioni di prevenzione della corruzione per le aziende multinazionali e 59 Il questionario è consultabile all indirizzo: 47
49 per i loro intermediari commerciali, vede già disponibili i report su Russia, India e Cina. È costituito da 0 domande, focalizzate esclusivamente su chi esige la tangente, senza raccogliere informazioni su coloro che pagano o offrono di pagare tangenti, con l obiettivo di aggregare le informazioni, renderle pubbliche, permettere l aggiornamento delle mappe della corruzione e assumere le adeguate contromisure. L idea di valorizzare lo strumento del web, con l anonimità almeno apparente che può incentivare l emersione di fenomeni legali e illegali 60 non veicolati attraverso gli abituali canali di comunicazione one to one, potrebbe, quindi, risultare di particolare interesse anche nella situazione italiana. L altro canale che andrà rinforzato appare quello telefonico, dove il numero dei contatti permane su un livello assolutamente esiguo, sintomatico di una ridotta conoscenza di questo canale. Tra l altro, le poche telefonate pervenute non hanno veicolato segnalazioni di episodi di interesse, ma, piuttosto, richieste di informazione. 3.5 Ulteriori iniziative Ulteriori iniziative promosse a livello nazionale, a cui peraltro i media hanno dato a loro tempo ampia visibilità, sono:. l organizzazione della Giornata Mondiale contro la Corruzione del 9 dicembre 2008; 2. la partecipazione del SAeT al forum P.A., nel maggio Della prima si è già detto in sede di redazione del I Rapporto al Parlamento; sembra utile, tuttavia, riprendere i tratti fondamentali dell iniziativa. Il 9 dicembre di ogni anno, com è noto, ricorre la Giornata internazionale contro la corruzione, istituita nel 2003 quando a Merida, in Messico, dal 9 all dicembre è stata aperta agli Stati la firma della Convenzione ONU contro la corruzione. Per celebrare tale ricorrenza, il 9 dicembre dello scorso anno è stato organizzato presso l Università degli Studi di Tor Vergata di Roma un convegno dal titolo La giornata mondiale contro la corruzione che ha visto la partecipazione dei Professori Giovanni Tria, Roberto Rampioni e Luciano Hinna della Università di Tor Vergata, del Capo del Dipartimento della 60 E sufficiente pensare alla pedofilia e all esplosione del fenomeno attraverso il web: tale parafilia esisteva anche prima, magari non in dimensioni quali quelle che le indagini portano continuamente alla luce, ma veniva vissuta senza le manifestazioni che internet ora consente. 48
50 Funzione Pubblica Antonio Naddeo, nonché della Dott.ssa M.Teresa Brassiolo, Presidente di Transparency International. Il convegno è stata una occasione, tra le altre cose, per sensibilizzare su un tema tanto importante gli studenti universitari, che costituiscono la classe dirigente di domani. Il 2 maggio 2009, poi, nell ambito del Forum P.A. organizzato presso la nuova Fiera di Roma, il Servizio ha preso parte, nei fatti in qualità di attore principale, al convegno dal titolo Conversando di corruzione. Pubblici dipendenti infedeli o una P.A. che non sa tutelare il suo fair value?. L evento ha costituito momento di riflessione sul tema della prevenzione e del contrasto alla corruzione ed è stata l'occasione di un confronto più ampio sul tema e di presentazione del SAeT e delle sue linee operative. Hanno preso parte alla discussione, moderata dal Prof. Luciano Hinna del SAeT, Cuno Tarfusser, giudice presso la Corte Penale Internazionale, già Procuratore Capo della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano; Marcella Panucci, direttore Affari Legislativi di Confindustria; Vittorino Ferla, responsabile delle Relazioni Istituzionali di Cittadinanzattiva; Giuseppe Cerasoli, segretario generale dell AIIA (Associazione Italiana Internal Auditors); Quintiliano Valenti, vice Presidente di Trasparency International Italia; Nicola Pasini, professore associato di Scienza Politica e docente di Sistemi politici e amministrativi presso la Facoltà di Scienze Politiche dell Università degli studi di Milano e Membro del Comitato Scientifico del Centro Studi POLITEIA 6. 6 Gli atti del convegno sono disponibili sul sito del Forum PA: 49
51 PARTE III - LA MAPPATURA DELLA CORRUZIONE E LA SUA PERCEZIONE INTRODUZIONE Quando si tratta il tema della corruzione e delle altre forme di illecito nella Pubblica amministrazione, vi è la necessità di ascoltare la domanda di conoscenza reale e non ideologica del fenomeno, perché il più delle volte ci si ritrova immersi in un manifesto di equivoci e semplificazioni culturali che non aiutano un confronto rigoroso, ma necessario alla comprensione di fenomeni assolutamente peculiari della nostra società. Sul tema, invero, serve una piena consonanza del sistema Paese: vi è, infatti, la necessità di inquadrare correttamente il fenomeno, pur senza dimenticare come la quali - quantificazione di tali manifestazioni illecite appaia estremamente complessa. Per questo, appare necessario avvicinarsi al tema della percezione del fenomeno corruttivo con molta cautela. Una prudenza che non è una novità per le scienze sociali e, in particolare, per la sociologia della devianza: è sufficiente, ad esempio, pensare all esito diverso cui si approda quando, con riferimento alla percezione della minaccia della criminalità predatoria, si legge il fenomeno attraverso la lente della fear of crime, cioè la paura di rimanere vittima di uno specifico atto criminale, oppure del concern about crime, cioè la preoccupazione generalizzata per la criminalità. L esito, comunque, assolutamente da evitare è quello di confondere la causa con l effetto, consentendo, quindi, una rappresentazione rovesciata della realtà a uso e consumo di questa o quella posizione ideologica e politica. L alternativa è quella di chi giunge a valutare un sistema Paese esclusivamente attraverso la lettura del numero di infrazioni al codice della strada per divieto di sosta commesse dai diplomatici accreditati presso l Assemblea generale delle Nazioni Unite che hanno goduto fino al 2002 del beneficio dell esenzione dal pagamento delle contravvenzioni 62. Questa ricerca può essere, come ogni utile contributo scientifico, un ulteriore, utile chiave di lettura della situazione, ma non può diventare un manifesto 62 Il riferimento è allo studio di R. Fisman, E. Miguel, Cultures of corruption: evidence from diplomatic parking tickets, Working Paper del National Bureau of Economic Research, Cambridge, Giugno 2006, consultabile all indirizzo Azzerato il fattore del timore della legge grazie a questa particolare forma di immunità, gli autori hanno notato come le condotte devianti fossero direttamente proporzionale al grado di corruzione presente nei Paesi di provenienza e ai sentimenti negativi provati verso Paese ospitante. La ricerca ripropone, ma non risolve, il problema del calcolo del cd. grado di corruzione. 50
52 simbolico, uno slogan, un titolo, in un approccio evidentemente non condivisibile, e neppure utile. La mera ripetizione della litania laica dei problemi, invero, non ha consentito in passato e non permette oggi di individuare percorsi risolutivi, e finisce esclusivamente con il produrre la mortificazione delle aspettazioni e dei desideri della popolazione, vanificando gli sforzi prodotti dalla parte sana della Pubblica amministrazione. La misurazione del fenomeno, e, quindi, del rischio corruzione, resta inutile, comunque, negarlo un esigenza fortemente avvertita: la molteplicità di dati, solo alcuni provenienti da fonti ufficiali, che coesistono, si affastellano, a volte si inseguono, soprattutto sugli organi di informazione, non sembra riuscire a dare, infatti, con la necessaria nitidezza, una rappresentazione del fenomeno che venga, o che possa venire, ritenuta credibile di questa manifestazione criminale che incide sul desiderato e atteso livello di funzionalità della Pubblica amministrazione. Alcuni profili, infatti, sembrano meritare una più attenta considerazione. Prima di tutto, come si vedrà in questo capitolo, quello relativo ai risultati conseguiti dalle Forze di polizia e dalla Magistratura nel corso dell attività repressiva. Risultati ottenuti grazie a metodologie che, come già evidenziato, all estero vengono particolarmente apprezzate e per questo, spesso utilizzate. Una riflessione che appare vieppiù necessaria di fronte ai risultati dell ultima indagine condotta dalla Gallup su mandato di Eurobarometer/Commissione Europea in tema di percezione e realtà della corruzione nei 27 Paesi dell Unione Europea 63 : infatti, a fronte di una percezione della corruzione attestata in Italia su livelli altissimi, si registra una situazione reale assolutamente antitetica, con una bassissima percentuale dello stesso campione che dichiara di aver ricevuto una richiesta di tangenti negli ultimi 2 mesi. Un bassissimo rischio oggettivo e una allarmata percezione soggettiva che ripropongono un fenomeno abbastanza consueto, come detto, quando si tratta di fenomeni di marginalità e devianza. Un esito atteso: la percezione del fenomeno tende ad assumere un carattere cronico più che alimentarsi di episodi acuti, e nel giudizio finiscono con il confondersi sempre di più sentimenti diversi ed eterogenei ispirati anche dalle mutevoli situazioni in cui si è coinvolti. 63 Citizens perceptions of fraud and the fight against fraud in the EU 27. Analytic Report Survey requested by the European Anti-Fraud Office and conducted by the Gallup Organization, consultabile su 5
53 RO LT LT EL HU PL EL CZ PL LV BG IT SI SK SK CZ HU LV RO MT BG EE EU EU27 ES BE UK CY DE PT IE LU PT SI FR FR AT FI CY IE EE DK BE SE MT DE SE IT FI LU UK NL NL DK ES AT Servizio Anticorruzione e Trasparenza (SAeT) Grafico nr. 4 : Percezione della estensione della corruzione o di altri illeciti nella Pubblica amministrazione nazionale. 00 Rather frequent Rather rare Fonte : Citizens perceptions of fraud and the fight against fraud in the EU 27, OLAF, Bruxelles, Grafico nr. 5 : Cittadini che dichiarano di aver ricevuto la richiesta di una tangente negli ultimi 2 mesi. 25 Yes Fonte : Citizens perceptions of fraud and the fight against fraud in the EU 27, OLAF, Bruxelles, Emerge un Italia meglio posizionata rispetto a molti Paesi che vengono abitualmente indicati come un punto di sicuro riferimento in tema di etica e 52
54 Punti Servizio Anticorruzione e Trasparenza (SAeT) di policy in materia di prevenzione dei fenomeni distorsivi dell azione amministrativa. Come sempre, non è una questione di graduatorie o di cifre, a sostegno di questa o quella tesi. La ricerca della Gallup è, invece, particolarmente utile perché fa emergere nitidamente il profondo bisogno di maggiore e migliore informazione sulle tante eccellenze che fanno invidiare il nostro Paese, prima tra tutte quella dell efficienza del nostro sistema di investigazione repressiva. Circostanza che ha recentemente trovato un ulteriore riscontro nei risultati ai quali è giunta Transparency International conducendo l indagine Transparency in Reporting on Anti-Corruption (T.R.A.C.) dedicata ad approfondire l efficacia della comunicazione di 500 grandi aziende quotate del mondo, tra le quali 20 italiane, in materia di politiche e provvedimenti assunti per combattere la corruzione 64. Grafico nr. 6 : Punteggio medio, per Paese, delle aziende valutate (Paesi con più di 0 aziende valutate) Canada United States Switzerland Netherlands United Kingdom Spain Italy Media Germany Sweden France South Korea Hong Kong (PRC) Japan Belgium China Taiwan Russia Fonte : Transparency in Reporting on Anti-Corruption. A report on Corporate Practices, Transparency Int Su questo punto si innesta naturalmente l attività che si sta avviando con Transparency e con il mondo delle imprese per migliorare ulteriormente 64 Un analisi condotta attraverso l analisi della strategia aziendale (esistenza di un codice di condotta o di una dichiarazione di principi che includa un riferimento all anti-corruzione; partecipazione di azionisti a iniziative che abbiano come oggetto argomenti di lotta alla corruzione; estensione di queste iniziative agli impiegati, ai partner d affari e altri), della politica societaria (impegno nella politica anticorruzione; regolazione e trasparenza dei contributi politici; impegno nel rendere trasparenti le attività delle lobby) e della gestione operativa (richiesta per i fornitori/clienti di conformarsi alle regole anti-corruzione dell azienda; esistenza di sistemi di revisione e verifica per monitorare i problemi legati alla corruzione ed esistenza di procedure da applicare contro gli impiegati coinvolti; promozione di corsi agli impiegati e agli agenti con una chiara comunicazione delle procedure svolte dall aziende stesse). Transparency in Reporting on Anti-Corruption. A report on Corporate Practices, Transparency International,
55 questi profili, già ampiamente positivi per il Paese. Un iniziativa, tra l altro, che si armonizza perfettamente con il dettato della Convenzione O.N.U. sulla corruzione, recentemente ratificata 65. Dati positivi, sui quali si potrebbe costruire un intensa azione di rafforzamento delle politiche di contrasto al fenomeno, che vengono vanificati, come prima indicato, da una percezione estremamente negativa: l ultima conferma viene dal Global Corruption Barometer 2009 curato da Transparency International, dove gli italiani intervistati hanno evidenziato uno scarsissimo apprezzamento 66 per le politiche governative in tema di lotta alla corruzione e alle altre distorsioni illecite dell azione amministrativa. Analoghe preoccupazioni erano state manifestate dagli italiani intervistati pochi mesi prima nell ambito della ricerca The Attitudes of Europeans towards Corruption 67. Una percezione particolarmente negativa con riferimento alla politica locale: il 90 % del campione considera esistente questo fenomeno nelle istituzioni locali 68. In realtà, una successiva domanda della stessa indagine, porta in evidenza come il 70% dello stesso campione sia d accordo con l affermazione che molta corruzione è causata dalla criminalità organizzata, collocando così l Italia nella posizione peggiore del ranking U.E.27: da questo esito, viene una chiara, ulteriore occasione per riflettere, non sulla qualità scientifica delle ricerche, che non è in dubbio, quanto sulla estrema cautela con cui queste vanno utilizzate. Eppure, proprio negli stessi mesi durante i quali venivano condotte le due indagini, sono stati ottenuti risultati estremamente rilevanti in tema di repressione del fenomeno criminale. Non solo: la I Valutazione sull Italia condotta dal GR.E.CO. si è conclusa, come già indicato, con risultati positivi se paragonata agli esiti cui sono già pervenuti altri Paesi con i quali l Italia abitualmente si rapporta e si confronta, oltre che con lusinghieri apprezzamenti per le iniziative in tema di trasparenza, meritocrazia, efficienza della P.A., responsabilità dirigenziale; si sono poste le premesse per la ratifica della Convenzione O.N.U. contro la corruzione poi avvenuta nel corso dell estate; l Italia ha prevalso, insieme alla 65 Cfr. Articolo 5, comma : Ciascuno Stato Parte elabora o applica o persegue, conformemente ai principi fondamentali del proprio sistema giuridico, delle politiche di prevenzione della corruzione efficaci e coordinate che favoriscano la partecipazione della società e rispecchino i principi di stato di diritto, di buona gestione degli affari pubblici e dei beni pubblici, d integrità, di trasparenza e di responsabilità. 66 Solo il 6% le reputa efficaci mentre ben il 69% le giudica totalmente inefficaci, distaccandosi dalla media EU che vede il 24% soddisfatto e solo il 56% del tutto insoddisfatto. 67 Commissionata dal Directorate General Justice, Freedom and Security e coordinata dal Directorate General Communication, è stata condotta tra Novembre e Dicembre 2007 e pubblicata nell aprile 2008 su Eurobarometer Dichiarandosi d accordo alla affermazione proposta: Esiste corruzione nel suo Paese nelle Istituzioni locali?. 54
56 Francia, sulle altre proposte presentate alla Commissione Europea per implementare un progetto di rafforzamento del sistema anticorruzione della Croazia, che impegnerà il nostro Paese nei prossimi due anni (Strengthening the Anti-Corruption Inter-Agency Co-operation Management Support of the Ministry of Justice Anti Corruption Sector in Croatia). Nel seguito si prenderanno si offrirà una sintesi delle diverse fonti disponibili a livello nazionale ed internazionale. In particolare verranno esaminate: ) le rilevazioni del Sistema di Indagine del Ministero dell Interno; 2) le analisi presentate dal Presidente e dal Procuratore Generale della Corte dei Conti nel corso del 2009 in sede di inaugurazione dell anno giudiziario e di Giudizio di parificazione sul Rendiconto generale dello Stato; 3) le misurazioni relative alla percezione del fenomeno corruzione. LE RILEVAZIONI DEL SISTEMA DI INDAGINE DEL MINISTERO DELL INTERNO Tra le fonti ufficiali disponibili, che consentono una lettura completa e tempestiva della particolare manifestazione criminale, vi sono le statistiche della delittuosità ottenute grazie al Sistema di Indagine del Ministero dell Interno. Si tratta, in particolare, delle denunce raccolte, in modo diretto o indiretto, da tutte le Forze di Polizia 69. La ricostruzione della morfologia del fenomeno non può ovviamente arrestarsi alle statistiche della delittuosità, in quanto non appare sufficiente fare riferimento solo alla collocazione di questa o quella procedura, amministrazione, area geografica,, in una scala ordinale dei reati, ma passa necessariamente attraverso la scoperta di quegli aspetti ambientali, comportamentali, culturali negativi e positivi che, in combinazioni talora casuali e conseguenti, hanno fino ad oggi contribuito a stratificare una certa immagine del Paese. La lettura dei dati consegnati dallo S.D.I., alimentato da tutte le Forze di polizia, è, quindi, solo un momento, il primo, per comporre a sintesi un quadro conoscitivo assolutamente eterogeneo di dati e informazioni, che rendono difficile una definizione il più possibile realistica della patologia criminale. 69 La Guardia di Finanza, i cui dati operativi sono comunque presenti all interno dello SDI, ha un Reparto preposto al settore P.A., il Nucleo speciale tutela Pubblica amministrazione, che già operava in stretta sinergia con l ex Alto Commissario e con il quale si potrà riprendere questa utilissima collaborazione una volta sottoscritto il relativo protocollo. 55
57 La tabella 3 riassume sinteticamente il trend delle dei delitti registrati 70 contro la P.A. ed il numero delle denunce effettuate in riferimento ad essi. Tabella Reati consumati contro la Pubblica Amministrazione I sem Reati registrati Persone denunciate Fonte : ns. elaborazione su dati del Sistema di Indagine. Direzione Centrale della Polizia Criminale Servizio di Analisi Criminale. Ministero dell Interno. Va, prima di tutto, ricordato come, trattandosi di una rilevazione dell attività svolta dalle Forze di polizia, restino fuori da questa fotografia tutti i reati che vengono denunciati direttamente all Autorità giudiziaria, o che questa rileva autonomamente, e ciò è certamente un dato significativo in tema di white collar crimes. Il numero dei reati registrati rappresenta, poi, come noto, solo una parte di quelli effettivamente consumati, considerato che la rilevazione non percepisce, per diverse ragioni, un numero più o meno rilevante di reati che compongono il cd. sommerso della criminalità. In particolare, qui emerge un ulteriore difficoltà nella lettura del fenomeno e, quindi, nella misurazione del dato. I reati contro la P.A. sono in larga parte reati senza vittima : manca, infatti, esclusi i casi della concussione e della istigazione alla corruzione dove c è chi, rispettivamente, riceve la richiesta estorsiva o la proposta di accordo, la persona fisica o giuridica su cui incide la condotta illecita. Di conseguenza, viene a mancare il tipico vettore della denuncia, cioè chi, dopo aver subito le conseguenze di un illecito si reca a presentare la denuncia alle Forze di polizia, facilitando, così, la rilevazione del fatto reato e l intervento sulla condotta criminale. Una situazione alla quale si aggiunge la difficoltà per le Amministrazioni danneggiate di percepire con immediatezza i contorni della condotta illecita e, 70 Sono stati considerati, quando non altrimenti indicato, i delitti p. e p. dagli artt. 34, 36, 36 bis, 36 ter, 37, 38, ter, 320, 322, 323, 353, 354,, 356 e 640 bis del codice penale, tenuto conto che alla rilevazione operata dal Sistema di Indagine del Ministero dell Interno sfugge la possibilità di leggere analiticamente i diversi commi di cui all art.640 c.p. 56
58 conseguentemente, il danno subito: una prima evidenza che rafforza la necessità di strutturare un sistema di difesa preventivo, che abbia anche la funzione di rilevare con la massima tempestività quelle anomalie sintomatiche di un possibile sviamento dell azione amministrativa. Come si può rilevare dalla Tabella 4, pur registrandosi alcune variazioni che si esamineranno analiticamente, il numero dei delitti registrati è sostanzialmente stabile e assolutamente esiguo. L intero panel di reati contro la P.A. è di poco superiore all uno per mille del totale dei delitti consumati in Italia, e, aspetto forse ancor più interessante, si registra uno di questi delitti ogni mille dipendenti pubblici. Senza voler prestare il fianco a eventuali, facili rilievi di sottorappresentazione del problema, è inevitabile acquisire questa risultanza come un elemento di riflessione che non può essere trascurato in tema di morfologia della corruzione. In particolare, in questa prima rappresentazione del fenomeno emergono due aspetti di particolare interesse: il picco registrato nel numero delle denunce per l anno 2006; una sostanziale stabilità, nelle rimanenti annualità, del numero dei delitti registrati e delle persone segnalate. La successiva attività di analisi del dato di picco registrato nell anno 2006, nel corso del quale si riscontra una rilevante variazione rispetto al dato delle altre annualità, ha consentito di individuarne la causa nell emersione di un importante serie di distorsioni nel corretto utilizzo di fondi comunitari e, comunque, di finanziamenti a valere su diverse linee nazionali di erogazione. I dati che seguono, infatti, limitati solo ad alcune delle condotte criminali di maggiore interesse tra quelle presentate nella precedente Tabella 3, evidenziano nitidamente l andamento particolare seguito nel 2006 dalle condotte penalmente sanzionate dagli artt. 640 bis e 36 ter c.p., ossia la truffa e l indebita percezione. Tabella 2 Reati consumati contro la Pubblica Amministrazione classificati per tipologia I sem
59 Corruzione Concussione Peculato Abuso d ufficio Truffa Indebita percezione Fonte : ns. elaborazione su dati del Sistema di Indagine. Direzione Centrale della Polizia Criminale Servizio di Analisi Criminale. Ministero dell Interno. Nel corso del 2006, reati segnalati contro la P.A. fanno riferimento a queste due sole ipotesi delittuose, con un aumento di casi rispetto all anno precedente nel corso del quale erano state registrate 49 denunce per le due fattispecie. Tale variazione assoluta, come si può notare dalla Tabella 4 è praticamente identica a quella registrata in quella annualità per l intero panel di reati contro la P.A. ( passato dai del 2005 ai delitti registrati nel 2006). Appare qui utile anche notare come queste due violazioni costituiscano, comunque, anche nei rimanenti anni, una parte estremamente rilevante sul totale di quelli registrati contro la P.A.: nel 2004,.276 sui delitti totali registrati, il 38 % ; nel 2005,.49 sui 3.552, il 42 %; nel 2007,.7 sui 3.368, il 35 %, nel 2008,.07 sui 3.37, il 32%, nel I semestre del 2009, 435 sui 372, il 3,7%. Sono due violazioni che presentano una duplice valenza di tipo economico: si tratta di risorse, spesso ingenti, così sottratte al bene pubblico; sono, contestualmente, flussi finanziari deviati rispetto alla loro destinazione finale, e, quindi, al tentativo di arginare e avviare a riduzione il ritardo che tuttora caratterizza alcune aree del Paese. Sono, evidentemente, delitti di indubbia gravità e rilevanza, caratterizzati, però, da una presenza molto sfumata del pubblico dipendente: non sono, infatti, reati propri, dove l autore deve rivestire una determinata qualifica o posizione. Più che un problema di etica, sembrerebbe, quindi, un tema da security aziendale, necessariamente focalizzata sulla tutela degli asset societari da violazioni, truffe e sottrazioni. 58
60 Attesa la rilevanza delle violazione delle due fattispecie penali e la preminente destinazione di queste linee di finanziamento in particolare verso alcune aree del Paese, sembra utile procedere a una lettura del dato almeno per l anno 2006 interessato da questa rilevante emersione del fenomeno distorsivo - con un maggiore grado di analiticità, con l obiettivo di verificare se esiste una coerente distribuzione territoriale della fenomenologia criminale in relazione alle Regioni ove insiste la maggiore densità di queste disponibilità finanziarie. Tabella 3 Distorsioni nel corretto utilizzo di fondi comunitari e/o finanziamenti a valere su diverse linee nazionali di erogazione (artt. 36 ter e 640 bis c.p.). Reati consumati, per Regione, anno 2006 Truffa per il Indebita percezione di conseguimento di erogazioni a danno erogazioni pubbliche dello stato (ex art.640 bis) (art. 36 ter cp) ABRUZZO 25 7 BASILICATA 25 CALABRIA CAMPANIA EMILIA R FRIULI V.G LAZIO 34 6 LIGURIA 7 37 LOMBARDIA MARCHE 85 6 MARCHE 6 2 MOLISE PIEMONTE PUGLIA 27 9 SARDEGNA SICILIA TOSCANA 0 84 TRENTINO A.A UMBRIA V. D'AOSTA 25 5 VENETO 25 7 Fonte : ns. elaborazione su informazioni tratte da MiPAI, Servizio Anticorruzione e Trasparenza, I Rapporto al Parlamento, marzo 2009, su dati Ministero dell Interno. Preliminarmente, atteso il grado di dettaglio della Tabella 5, appare utile soffermarsi su un aspetto metodologico: è errato, nonostante sia una comune abitudine della stampa, e in generale dei mezzi di comunicazione di massa, ma a volte anche tra gli esperti, discutere di cambiamenti tra un anno e un altro, 59
61 perché la particolare struttura temporale della criminalità rende del tutto sterile tale esercizio, in quanto è solo nel lungo periodo misurabile almeno in decenni che si stabilizzano i trend sociali e che si possono, dunque, apprezzare e misurare in modo metodologicamente consapevole, linee di tendenza, oscillazioni, picchi e cadute. L attenzione sul calcolo sintetico dei dati medi di periodo o degli indicatori per tipologia criminale, con l obiettivo di rilevarne variazioni positive o negative da interpretare, può, così, portare in secondo piano aspetti di rilievo, quali quelli che emergono dalla Tabella 5, con il Veneto e l Umbria al primo posto per le violazioni p. e p., rispettivamente, dagli artt. 640 bis e 36 ter cp. Invero, l analisi della distribuzione su base territoriale conduce a questo esito originale e probabilmente inatteso. Analogamente, va evidenziata la frequenza rilevata per queste due violazioni nella regione Piemonte, che eguaglia la Lombardia - spesso citata come unica regione settentrionale tra quelle che presenterebbero la maggiore pervasività della particolare fenomenologia criminale - per le violazioni di cui all art. 640 bis cp, mentre addirittura la supera per quelle di cui all art. 36 ter cp. Infine, dato ancor più singolare rispetto al quale una spiegazione potrà venire solo da un eventuale lettura delle sentenze di condanna, le quattro Regioni dell attuale Obiettivo convergenza, principali destinatarie di fondi e finanziamenti pubblici di varia natura, non sono quelle che registrano - almeno per l anno il maggior numero di violazione dei due articoli di interesse: tenuto conto che le statistiche della delittuosità non vengono influenzate dalle norme del codice in tema di competenza e che, quindi, non registrano i successivi eventuali spostamenti della sede del procedimento, questi dati, è bene ripeterlo, tutti da approfondire, sembrano indicare come l attività delle forze di polizia sia riuscita a intercettare, e a far emergere, un attività illegale, di fatto predatoria rispetto a queste particolari risorse pubbliche, le cui centrali operative erano localizzate al di fuori delle aree destinatarie di tali flussi finanziari. La situazione che emerge sembrerebbe, quindi, porre in evidenza, almeno fino a questo momento dell analisi, circostanze ben diverse da quelle continuamente riproposte circa la necessità di recuperare i 3 milioni di dipendenti pubblici ad un idea di moralità che appare, invece, tutt altro che smarrita. Una risultanza analitica che può trovare un ulteriore conferma indiretta nell esiguo numero di denunce per il delitto di istigazione alla corruzione di cui all art. 322 c.p. Tabella 4 Istigazione alla corruzione - Totale dei reati consumati e delle persone denunciate 60
62 Reati registrati I sem Persone denunciate Fonte : ns. elaborazione su informazioni tratte da MiPAI, Servizio Anticorruzione e Trasparenza, I Rapporto al Parlamento, marzo 2009, su dati Ministero dell Interno. È una fattispecie nella quale il soggetto attivo può essere sia il privato quanto il pubblico ufficiale, nel momento in cui, l uno o l altro, propongono e/o agiscono per realizzare questo accordo illecito. Il numero estremamente esiguo di denunce appare un evidente, chiaro, inequivocabile argomento a favore della complessiva integrità del sistema P.A. : certo non funzionale ed efficiente come si desidererebbe, magari troppo costoso e poco attento ai reali bisogni del cittadino-cliente, ma, purtroppo, vittima di un ridottissimo numero di pubblici dipendenti delinquenti quali quelli che ritroviamo in tutte le categorie sociali e professionali - rispetto ai quali l etica deve lasciare il posto al tintinnio di manette. Va qui, comunque, segnalato che tale dato sarebbe interpretabile, in modo speculare, quale testimonianza del ridotto numero di pubblici impiegati che rifuggono da tali condotte illecite e che, quindi, denunciano eventuali tentativi. In realtà confrontando questo dato con quello registrato per il delitto di corruzione, la scarsa propensione alla denuncia non sembra una tesi sostenibile, visto l esiguo numero di delitti di corruzione e di concussione. La lettura disaggregata su base regionale, che si propone di seguito, conferma, relativamente alle più importanti violazioni, la necessità di evitare facili semplificazioni che, poi, si risolvono esclusivamente in un titolo di giornale e nelle conseguenti smentite degli ignari e, magari, bravi amministratori. Tabella 5 Principali reati conto la Pubblica amministrazione. Totale reati consumati, per regione. Periodo 2004 I semestre Delitti 6
63 Corruzione Concussione Abuso Indebita Truffa d ufficio percezione ABRUZZO BASILICATA CALABRIA CAMPANIA EMILIA R FRIULI V.G LAZIO LIGURIA LOMBARDIA MARCHE MOLISE PIEMONTE PUGLIA SARDEGNA SICILIA TOSCANA TRENTINO A.A UMBRIA V. D'AOSTA VENETO TOTALE Fonte : ns. elaborazione su dati del Sistema di Indagine. Direzione Centrale della Polizia Criminale Servizio di Analisi Criminale. Ministero dell Interno. La prima impressione è quella di una distribuzione del fenomeno, almeno per i reati esaminati, fortemente disomogenea, abitualmente definita a macchia di leopardo. Emergono, comunque, alcuni aspetti interessanti: tra questi, i numeri di Valle d Aosta, Basilicata, Molise, Sardegna, Friuli V.G., Trentino A.A. e Marche in tema di corruzione e concussione. Sempre la Tabella 7, consente, poi, una prima lettura dell impatto sul sistema P.A. di Calabria, Sicilia, Puglia e Campania, della criminalità organizzata di stampo mafioso che insiste in queste 4 Regioni. Le frequenze rilevate per i delitti di corruzione e concussione sono, di fatto, stabili, mentre resta costante il peso di queste quattro Regioni sul dato nazionale. Tra i due reati, vi è, invero, in queste Regioni una leggera prevalenza per quanto riguarda il delitto di concussione, diversamente da quanto si registra su scala nazionale: nel quinquennio in esame, infatti, si registrano in queste quattro Regioni 262 denunce sul totale nazionale di 598 segnalazioni. 62
64 Tale dato, però, non appare sufficiente a suffragare alcuna ipotesi, soprattutto in riferimento alla ricorrente affermazione circa la gestione da parte della criminalità organizzata anche del mercato della corruzione, con una conseguente accentuazione, in queste aree, del mimetismo tipico di questi reati. Quanto al dato relativo alle denunce relative ai delitti p. e p. dagli artt. 640 bis e 36 ter c.p., riguardando un area geografica prioritariamente interessata da fondi, misure e finanziamenti per lo sviluppo, si è già detto in precedenza commentando la Tabella 7: circa la metà di questi delitti trova il suo momento consumativo e più grave altrove, con i dati di picco, che si sono prima evidenziati, registrati in altre Regioni. Da questa lettura dei dati, primo passo dell analisi, vi è una prima risultanza: la priorità appare quella di intervenire su questa particolare manifestazione criminale che sottrae ingenti linee di finanziamento alla loro destinazione d uso. LE ANALISI PRESENTATE DAL PRESIDENTE E DAL PROCURATORE GENERALE DELLA CORTE DEI CONTI Vi sono due momenti, in particolare, nei quali la Corte e le sue articolazioni regionali, attraverso i rispettivi Presidenti e Procuratori svolgono, alla presenza delle più alte cariche istituzionali, un articolata ricognizione dello stato di salute del sistema P.A.: l inaugurazione dell anno giudiziario, a livello nazionale e presso le sedi regionali della Corte, e l udienza in sede di Giudizio di parificazione sul Rendiconto generale dello Stato. Attraverso la lettura delle Relazioni che vengono presentate si ottiene uno spaccato che fornisce un analisi prospettica in tema di morfologia della corruzione. Nel 2008 sono state 0 (68 nel 2007) le sentenze emesse dalle Sezioni giurisdizionali di I e II grado su fatti di corruzione, con condanne per oltre 7 Meuro: anche qui sembra utile segnalare come, traguardando questo dato, estremamente rilevante rispetto a quello degli anni precedenti (nel 2007, ad esempio, furono 8,8 Meuro), attraverso la lente del numero oscuro, si può ottenere una proiezione del volume del fatturato illecito per questa fenomenologia criminale molto lontana da quelle abitualmente in circolazione. Ipotesi dalle quali restano sideralmente distanti anche gli importi relativi a tutte le sentenze di I grado emesse negli ultimi 4 anni dalle articolazioni regionali della Corte. Figura 5 Attività giurisdizionale della Corte dei Conti. Importi conseguenti a sentenze di condanna delle Sezioni giurisdizionali di I grado 63
65 PERSONALE (Consulenze) MALADMINISTRATION ALTRE TIPOLOGIE EROGAZIONE CONTRIBUTI E FINANZIAMENTI - FRODI COMUNITARIE INCIDENTI DANNO ALL'IMMAGINE CORRUZIONE, TANGENTI, CONCUSSIONE ED ALTRI REATI Servizio Anticorruzione e Trasparenza (SAeT) Fonte : allegato IX alla Relazione scritta del Procuratore generale, cerimonia di inaugurazione dell anno giudiziario, Adunanza dell febbraio La lettura degli esiti dell attività giurisdizionale della Corte aggiunge ulteriori preziosi elementi informativi in tema di ricostruzione del fenomeno: lo spaccato relativo all anno 2008 fornisce un primo, ulteriore riscontro circa le dimensioni effettive del problema corruzione, che, seppure unito ad altri reati contro la P.A. pesa il 4% del totale degli importi delle citazioni in I grado. Figura 6 Attività giurisdizionale della Corte dei Conti. Importi delle citazioni in giudizio delle Procure regionali, per tipologia di evento dannoso. Anno , , , , , , , , , ,00,00 Fonte : allegato V alla Relazione scritta del Procuratore generale, cerimonia di inaugurazione dell anno giudiziario, Adunanza dell febbraio Appare, invero, chiarissima l importanza del dato relativo a quella che si è chiamata maladministration, nella quale sono state riunite tutte le voci che presuppongono situazioni di inadeguata efficienza: l 82% degli importi fa 64
66 riferimento a questa macroarea che viene erroneamente confusa con quella alimentata da condotte illecite e infedeli dei pubblici dipendenti. Infine, va segnalata una ulteriore conferma delle risultanze emerse dall analisi delle statistiche del Sistema di Indagine del Ministero dell Interno relativamente all incidenza delle condotte di cui agli artt. 36 ter e 640 bis del Codice penale a danno delle diverse linee di finanziamento a valere sui Fondi comunitari e sul bilancio nazionale: gli importi delle citazioni a giudizio per questi due profili sono pari, infatti, a più del doppio di quelle relative al basket dei rimanenti reati contro la P.A.(corruzione, tangenti, concussione, altri reati). La disponibilità delle sentenze relative alla attività giurisdizionale della Corte dei Conti ha permesso di avviare un ulteriore, parallelo, percorso analitico, dedicato alla lettura di alcuni aspetti particolarmente significativi per meglio definire il problema corruzione. Grazie alle possibilità rese disponibili dal motore di ricerca di tale archivio, sono state estrapolate le sentenze di responsabilità emesse dal 2005 che contenevano la parola chiave corruzione. Su questo primo panel di 292 procedimenti 7, senza, quindi, nessuna pretesa di esaustività, è stata avviata l analisi - i cui risultati sono riportati in Appendice finalizzata a rilevare la distribuzione geografica della condotta esaminata dalle Sezioni Giurisdizionali di I grado, l Amministrazione interessata e le eventuali condotte consumate in concorso formale con l ipotesi corruttiva. I 292 procedimenti presi in considerazione, 08 dei quali di competenza delle Sezioni di Appello, si sono conclusi con una sentenza di condanna in 240 occasioni, 7 delle quali contenenti anche statuizioni di assoluzione, con l accertamento della responsabilità a carico di 539 convenuti sui 702 sottoposti a giudizio. Figura 7 Attività giurisdizionale della Corte dei Conti in merito ad episodi di corruzione.esito dei procedimenti. Periodo anni 2005-I semestre La metodologia seguita ha visto l esecuzione del download delle sentenze il 0 giugno 2009: nella Banca dati della Corte dei Conti erano presenti 324 sentenze di interesse relative al periodo giugno La scelta è stata quella di analizzare solo quelle effettivamente emesse in relazione alla particolare forma di infedeltà insita nell accordo corruttivo tra il privato e il pubblico dipendente: tale lettura ha rilasciato all analisi un campione di 292 sentenze. Per completezza informativa e correttezza metodologica, va segnalato che l analoga ricerca effettuata nel giorno di chiusura di questa Relazione evidenziava un risultato di 353 sentenze risultanti per il periodo , verosimilmente dovuto al progressivo successivo deposito di 63 provvedimenti rispetto alla data di estrazione. 65
67 Fonte : ns. elaborazione su dati tratti dal sito Figura 8 Attività giurisdizionale della Corte dei Conti in merito ad episodi di corruzione.soggetti condannati e assolti. Periodo anni 2005-I semestre Fonte : ns. elaborazione su dati tratti dal sito Di questi, è stato possibile rilevare la distribuzione geografica, che ha confermato le indicazioni già acquisite dalla lettura delle statistiche della delittuosità: la fenomenologia criminale di interesse attecchisce particolarmente in quelle aree dove si sono le maggiori opportunità criminali, per numero di transazioni pubbliche e per controvalore. Figura 9 Attività giurisdizionale della Corte dei Conti in merito ad episodi di corruzione. Distribuzione geografica dei convenuti avanti 66
68 alle Sezioni giurisdizionali di I grado. Periodo anni 2005-I semestre Fonte : ns. elaborazione su dati tratti dal sito L analisi dei dati ha, inoltre, consentito di individuare, sempre con riferimento ai 292 procedimenti presi in esame, le Amministrazioni di appartenenza del dipendente pubblico ritenuto protagonista del comportamento corruttivo preso in esame. Figura 0 Attività giurisdizionale della Corte dei Conti in merito ad episodi di corruzione. Amministrazione interessata. Periodo anni 2005-I semestre Fonte : ns. elaborazione su dati tratti dal sito Comportamenti corruttivi, come detto, che sono frequentemente accompagnati da altre condotte illecite che hanno facilitato o reso più difficile da scoprire la consumazione dell ipotesi più grave determinata dall infedeltà del dipendente pubblico. 67