Source: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2016/11/ls20161122_1bvl000614.html
Timestamp: 2018-09-18 15:30:38
Document Index: 328917934

Matched Legal Cases: ['§ 35', '§ 35', '§ 25', '§ 35', '§ 35', '§ 35', 'Art. 19', '§ 123', '§ 123', '§ 1', '§ 2', '§ 21', '§ 30', '§ 37', '§ 35', 'Art. 19', '§ 35', '§ 35', '§ 35', 'Art. 19', '§ 35', '§ 123', '§ 35', '§ 35', 'Art. 12', '§ 35', '§ 35', 'Art. 19', 'Art. 12', '§ 35', '§ 35', '§ 35', 'Art. 19', 'Art. 12', '§ 35', 'Art. 19', '§ 35', 'Art. 19', '§ 35', 'Art. 19', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 123', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 123', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 1', '§ 2', '§ 27', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', 'EuG', '§ 35', '§ 35', 'Art. 19', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 132', '§ 132', '§ 35', 'Art. 19', '§ 35', 'Art. 19', '§ 30', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 35', '§ 21', '§ 35', '§ 35', '§ 35', 'Art. 19', 'Art. 19', '§ 82', '§ 78', '§ 35', '§ 35']

Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Beschränkung des Rechtsschutzes im Telekommunikationsgesetz bedarf aufgrund geänderter Marktsituation der Nachbesserung
StartseiteEntscheidungen Beschluss vom 22. November 2016 - 1 BvL 6/14
zum Beschluss des Ersten Senats vom 22. November 2016
- 1 BvL 6/14 -
- 1 BvL 3/15 -
- 1 BvL 4/15 -
- 1 BvL 6/15 -
ob § 35 Absatz 5 Satz 2 und 3 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) vom 22. Juni 2004 (BGBl I S. 1190) in der Fassung des Artikel 2 Nummer 35 des Gesetzes vom 18. Februar 2007 (BGBl I S. 106) mit Artikel 19 Absatz 4 Satz 1 und Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes vereinbar ist
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Bundesverwaltungsgerichts
vom 26. Februar 2014 (BVerwG 6 C 3.13) -
- 1 BvL 6/14 -,
ob § 35 Absatz 5 Satz 2 und 3 in Verbindung mit § 25 Absatz 5 Satz 3 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) vom 22. Juni 2004 (BGBl I S. 1190) mit Artikel 19 Absatz 4 Satz 1 und Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes vereinbar ist
vom 10. Dezember 2014 (BVerwG 6 C 16.13) -
- 1 BvL 3/15 -,
ob § 35 Absatz 5 Satz 2 und 3 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) vom 22. Juni 2004 (BGBl I S. 1190) mit Artikel 19 Absatz 4 Satz 1 und Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes vereinbar ist
vom 10. Dezember 2014 (BVerwG 6 C 18.13) -
- 1 BvL 4/15 -,
ob § 35 Absatz 5 Satz 2 und 3 des Telekommunikationsgesetzes (TKG vom 22. Juni 2004 (BGBl I S. 1190) in der Fassung des Gesetzes vom 18. Februar 2007 (BGBl I S. 106) mit Artikel 19 Absatz 4 Satz 1 und Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes vereinbar ist
vom 25. Februar 2015 (BVerwG 6 C 33.13) -
am 22. November 2016 beschlossen:
Die vier Vorlagen des Bundesverwaltungsgerichts betreffen den Rechtsschutz im Rahmen der telekommunikationsrechtlichen Regulierung der Entgelte für Zugangsleistungen von Betreibern öffentlicher Telekommunikationsnetze, die über beträchtliche Marktmacht verfügen. Im Zentrum aller Verfahren steht die Frage der Vereinbarkeit des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG.
(5) 1 Beinhalten Entgeltgenehmigungen die vollständige oder teilweise Genehmigung eines vertraglich bereits vereinbarten Entgelts, so wirken sie zurück auf den Zeitpunkt der erstmaligen Leistungsbereitstellung durch das Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht. 2 Das Gericht kann im Verfahren nach § 123 der Verwaltungsgerichtsordnung die vorläufige Zahlung eines beantragten höheren Entgelts anordnen, wenn überwiegend wahrscheinlich ist, dass der Anspruch auf die Genehmigung des höheren Entgelts besteht; der Darlegung eines Anordnungsgrundes bedarf es nicht. 3 Verpflichtet das Gericht die Bundesnetzagentur zur Erteilung einer Genehmigung für ein höheres Entgelt, so entfaltet diese Genehmigung die Rückwirkung nach Satz 1 nur, wenn eine Anordnung nach Satz 2 ergangen ist. 4 Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung kann nur bis zum Ablauf von zwei Monaten nach Klageerhebung gestellt und begründet werden.
2. Die Telekommunikationsregulierung dient unter anderem der Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs und der Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte der Telekommunikation (§ 1, § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG). Verfügt ein Unternehmen auf einem bestimmten Markt über beträchtliche Marktmacht, so kann die Regulierungsbehörde - die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen - diesem Unternehmen durch eine Regulierungsverfügung bestimmte Verpflichtungen auferlegen. Hierzu zählt insbesondere die Verpflichtung, Wettbewerbern den Zugang zu bestimmten Einrichtungen oder Diensten nach Maßgabe des § 21 TKG zu gewähren. Die Wettbewerber müssen hierfür Entgelte entrichten. Die Höhe dieser an das regulierte Unternehmen zu zahlenden Entgelte unterliegt nach § 30 Abs. 1 TKG grundsätzlich der Genehmigungspflicht durch die Regulierungsbehörde. Andere als die genehmigten Entgelte darf das regulierte Unternehmen gemäß § 37 Abs. 1 TKG nicht verlangen.
§ 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG verletze die Gewährleistung wirkungsvollen Rechtsschutzes im Sinne des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Die durch § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG im Ergebnis bewirkte Vorwegnahme der Hauptsacheentscheidung durch den Ausgang des in § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG geregelten Eilverfahrens, das aus strukturellen Gründen keinen gleichwertigen Rechtsschutz gewährleisten könne, führe zu einer erheblichen Einschränkung des Rechtsschutzes, die durch Sachgründe nicht gerechtfertigt und deshalb für das entgeltregulierte Unternehmen unzumutbar sei. Die durch die Regelung des § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG bewirkte Vorverlagerung des Rechtsschutzes in das Verfahren der einstweiligen Anordnung beeinträchtige vor allem deshalb das Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, weil das Verfahren nach § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG in Verbindung mit § 123 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) immer dann nicht zum Erfolg führen könne, wenn die Sache wegen eines Beurteilungsspielraums der Bundesnetzagentur nicht spruchreif sei. In diesen Fällen könne das Gericht die für die vorläufige Zahlungsanordnung nach § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG erforderliche überwiegende Wahrscheinlichkeit, dass der Anspruch auf die Genehmigung des höheren Entgelts besteht, regelmäßig schon deshalb nicht feststellen, weil es einem der Regulierungsbehörde zustehenden Letztentscheidungsrecht nicht vorgreifen dürfe und deshalb in der Hauptsache lediglich ein Bescheidungsurteil in Betracht komme. Das gelte jedenfalls insoweit, als sich der der Regulierungsbehörde im Rahmen der Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung par-tiell eingeräumte Beurteilungsspielraum aus den unionsrechtlichen Vorgaben zur Preiskontrolle ergebe.
Zu den Vorlagen haben die Bundesregierung, die Monopolkommission, der Bundesverband Informationswirtschaft, Telekommunikation und neue Medien e.V. (BITKOM), die … AG als Klägerin des - dem Verfahren 1 BvL 6/14 zugrunde liegenden - Ausgangsverfahrens sowie die Wettbewerberin … GmbH als am - dem Verfahren 1 BvL 3/15 zugrunde liegenden - Ausgangsverfahren beteiligte Nachfragerin von Zugangsleistungen Stellung genommen.
Es handele sich bei § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG nicht um eine Ausgestaltung des telekommunikationsrechtlichen Rechtsschutzes, sondern um eine Regelung des materiellen Rechts. Da die Vorschrift dem Ausgleich materieller Rechtspositionen diene, sei Maßstab für ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit Art. 12 Abs. 1 GG. Sie schaffe einen angemessenen Ausgleich der Interessen der Beteiligten.
2. Die Monopolkommission beschreibt die tatsächlichen Folgen eines Wegfalls der Vorschrift des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG, die sie für die verschiedenen Teilmärkte unterschiedlich einschätzt.
4. Die … AG hält § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG für mit Art. 19 Abs. 4 und Art. 12 GG unvereinbar. Die Regelung führe zu einem praktisch vollständigen Ausschluss des Rechtsschutzes des regulierten Unternehmens, indem der Rechtsschutz in das Eilverfahren vorverlagert werde, wo er faktisch nicht geleistet werde und auch nicht geleistet werden könne.
5. Die … GmbH, ein Telekommunikationsunternehmen, das Leistungen der regulierten Telekommunikationsunternehmen in Anspruch nimmt, hält § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG für verfassungsgemäß.
Die zulässigen Vorlagen des Bundesverwaltungsgerichts führen zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG. Die Vorschrift war in einer am Verfassungsrecht orientierten Auslegung ursprünglich verfassungsgemäß. Inzwischen ist die Regelung jedoch insofern nicht mehr mit dem Grundgesetz vereinbar, als § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG die Möglichkeit der Rückwirkung einer aufgrund gerichtlicher Entscheidung in der Hauptsache erteilten Genehmigung für ein höheres Entgelt pauschal ausschließt, wenn keine Anordnung nach Satz 2 ergangen ist. Diese differenzierungslose Rechtsschutzbeschränkung verstößt gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Aus Art. 12 Abs. 1 GG ergeben sich keine weitergehenden Anforderungen.
Die in § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG getroffene Regelung betrifft die verfassungsrechtliche Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG). § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG regelt die gerichtliche Durchsetzung eines subjektiven öffentlichen Rechts des regulierten Unternehmens (1) und schränkt dessen Möglichkeiten ein, gerichtlichen Rechtsschutz gegen eine Verletzung seines subjektiven Rechts zu erlangen (2).
1. Die Anwendbarkeit des Art. 19 Abs. 4 GG setzt voraus, dass die Verletzung eines subjektiven Rechts in Rede steht (vgl. BVerfGE 116, 1 <11>). Dies ist hier der Fall. Die regulierten Unternehmen haben einen gesetzlichen Anspruch auf Genehmigung eines angemessenen Entgelts (vgl. § 35 Abs. 3 Satz 1 TKG) und verfügen damit über ein subjektives Recht, dessen gerichtliche Durchsetzbarkeit durch Art. 19 Abs. 4 GG garantiert ist. Für die Gewährleistung gerichtlichen Rechtsschutzes ist es unerheblich, dass es bei der Durchsetzung eines höheren Entgeltgenehmigungsanspruchs nicht um die Abwehr eines Eingriffs in geschützte Rechtspositionen geht, sondern dass sich ein reguliertes Unternehmen gegen die Versagung einer Genehmigung zur Wehr setzt (vgl. BVerfGE 129, 1 <20>; stRspr).
Dem regulierten Unternehmen wird damit allerdings nicht jeglicher Rechtsschutz in der Hauptsache verwehrt. Ist keine einstweilige Anordnung (§ 35 Abs. 5 Satz 2 TKG) ergangen, kann das Gericht gleichwohl in der Hauptsache angerufen werden. Das Gericht stellt dann - die rechtlichen Anforderungen klärend - gegebenenfalls die Rechtswidrigkeit einer zu niedrig bemessenen Entgeltgenehmigung fest und verpflichtet die Behörde zur Erteilung der Genehmigung eines höheren Entgelts. Weil diese Genehmigung keine Rückwirkung entfaltet, kann das Gericht die rechtswidrige Genehmigung damit allerdings nicht mehr wirkungsvoll korrigieren.
bb) Indem die Regelung des § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG wirkungsvollen Rechtsschutz auf das Eilverfahren nach § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG begrenzt, ist die Intensität der gerichtlichen Kontrolle der Genehmigungsentscheidung der Bundesnetz-agentur im Vergleich zur Kontrollintensität eines Hauptsacheverfahrens reduziert. Nach § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG ordnet das Gericht im Verfahren nach § 123 VwGO die vorläufige Zahlung eines beantragten höheren Entgelts nur an, wenn überwiegend wahrscheinlich ist, dass der Anspruch auf die Genehmigung des höheren Entgelts besteht. Eine vollständige Prüfung in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht, wie sie in anderen Fällen der Vorwegnahme der Hauptsache als verfassungsrechtlich geboten angesehen wird (vgl. BVerfGE 67, 43 <61 f.>; 69, 315 <363 f.>; 79, 69 <74 f.>), scheidet hier aus (unten III 2). Kann das Gericht aufgrund summarischer Prüfung nicht feststellen, dass das Bestehen eines Anspruchs überwiegend wahrscheinlich ist, geht dies wegen § 35 Abs. 5 Satz 3 TKG endgültig zu Lasten des regulierten Unternehmens.
Dies beruht auf einer spezifischen Sicht des Zusammenhangs zwischen dem Regelungsmechanismus des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG und den Beurteilungsspielräumen der Bundesnetzagentur. Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts kann das Eilverfahren nach § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG in Verbindung mit § 123 Abs. 1 VwGO immer dann nicht zum Erfolg führen, wenn die Sache wegen eines der Bundesnetzagentur bei ihrer Entscheidung über die Entgeltgenehmigung zustehenden Beurteilungsspielraums auch in der Hauptsache nicht spruchreif sein wird. In diesen Fällen könne das Gericht die für die vorläufige Zahlungsanordnung nach § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG erforderliche überwiegende Wahrscheinlichkeit, dass der Anspruch auf die Genehmigung des höheren Entgelts besteht, regelmäßig schon deshalb nicht feststellen, weil es einem der Regulierungsbehörde zustehenden Letztentscheidungsrecht nicht vorgreifen dürfe und deshalb in der Hauptsache lediglich ein Bescheidungsurteil in Betracht komme. Nach diesem Ansatz ist im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes selbst eine auf die Einhaltung der Grenzen dieses Beurteilungsspielraums beschränkte Rechtskontrolle ausgeschlossen. Dies gilt nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts jedenfalls insoweit, als sich ein der Regulierungsbehörde im Rahmen der Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung partiell eingeräumter Beurteilungsspielraum aus den unionsrechtlichen Vorgaben zur Preiskontrolle ergibt (vgl. im Verfahren 1 BvL 6/14: BVerwG, Vorlagebeschluss vom 26. Februar 2014 - 6 C 3.13 -, juris, Rn. 29; im Verfahren 1 BvL 3/15: BVerwG, Vorlagebeschluss vom 10. Dezember 2014 - 6 C 16.13 -, juris, Rn. 89; im Verfahren 1 BvL 4/15: BVerwG, Vorlagebeschluss vom 10. Dezember 2014 - 6 C 18.13 -, juris, Rn. 83; im Verfahren 1 BvL 6/15: BVerwG, Vorlagebeschluss vom 25. Februar 2015 - 6 C 33.13 -, juris, Rn. 49; vgl. auch Höffler, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich, TKG, 2. Aufl. 2015, § 35 Rn. 47; Berger-Kögler/Cornils, in: Beck’scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 35 Rn. 127).
Die Regelung hat ein legitimes Ziel (1). Sie war erforderlich, um dieses Ziel zu erreichen (2). Nähme man mit dem Bundesverwaltungsgericht an, dass eine Anordnung im Eilverfahren (§ 35 Abs. 5 Satz 2 TKG) im Falle behördlicher Beurteilungsspielräume von vornherein ausscheidet, würde der Rechtsschutz des regulierten Unternehmens allerdings in nicht mehr hinnehmbarer Weise vereitelt und die Regelung wäre verfassungswidrig. Diese Auslegung ist jedoch nicht zwingend und ihr ist auch von Verfassungs wegen nicht zu folgen (3). Die bei verfassungsgebotener Interpretation von § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG noch eintretende Einschränkung des Rechtsschutzes war hingegen ursprünglich durch einen hinreichend gewichtigen Sachgrund gerechtfertigt (4).
1. Die Regelung dient im Interesse der Allgemeinheit und der Wettbewerber dem legitimen Ziel, nachhaltig wettbewerbsorientierte Märkte der Telekommunikation zu fördern. Dies entspricht dem Zweck des Gesetzes (§ 1 TKG) und ist insbesondere ein Ziel der Regulierung der Telekommunikation (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG). Die Entgeltregulierung zielt darauf, eine missbräuchliche Ausbeutung, Behinderung oder Diskriminierung von Endnutzern oder von Wettbewerbern durch preispolitische Maßnahmen von Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht zu verhindern (§ 27 Abs. 1 TKG). Hierzu soll § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG einen Beitrag leisten. Die Regelung fördert den Wettbewerb, indem sie das Risiko der Wettbewerber reduziert, aufgrund einer erfolgreichen Klage des regulierten Unternehmens nachträglich ein höheres als das ursprünglich von der Bundesnetzagentur genehmigte Entgelt zahlen zu müssen (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung, BTDrucks 15/2316, S. 69 f.). Sie trägt dem Umstand Rechnung, dass Entgeltklagen der regulierten Unternehmen schon während der noch anhängigen Verfahren auf die Wettbewerbssituation einwirken und für die Wettbewerber belastende Folgen haben, die auch durch eine ihnen günstige abschließende Entscheidung nicht vollständig beseitigt oder anderweitig ausgeglichen werden könnten. Ohne die Regelung müssten Wettbewerber - sofern das regulierte Unternehmen wegen des nach seiner Auffassung in unzureichender Höhe genehmigten Entgelts klagt - entweder vorsorglich höhere Endkundenpreise veranschlagen, die ihnen im Fall des Klageerfolgs die Nachzahlung an das regulierte Unternehmen erlaubten, am Markt aber kaum durchzusetzen wären. Oder sie könnten mit niedrigeren Endkundenpreisen arbeiten, müssten dann aber die gegebenenfalls erforderliche Nachzahlung an das regulierte Unternehmen aus eigenen Mitteln leisten. Hierfür müssten sie entsprechende Rückstellungen bilden. § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG schränkt das Risiko der Wettbewerber ein, Nachzahlungen leisten zu müssen, indem spätere Nachforderungen des regulierten Unternehmens an den Wettbewerber ausgeschlossen sind, sofern keine einstweilige Anordnung gemäß § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG ergangen ist. Wettbewerber haben so mit der erfolglosen Beendigung eines Anordnungsverfahrens Gewissheit, dass sie keine über die Genehmigung oder die Anordnung hinausgehende Nachzahlung leisten müssen. Dies trägt dazu bei, die Wettbewerbschancen von Marktteilnehmern gegenüber regulierten Unternehmen zu wahren, die ansonsten aufgrund ihrer Verfügungsmacht über die für den Marktzutritt erforderliche Infrastruktur allein durch Klageerhebung Wettbewerbshindernisse errichten könnten.
Zwar können und müssen Rechtsschutzdefizite des Hauptsacheverfahrens unter bestimmten Voraussetzungen durch besondere Gestaltung des Eilverfahrens kompensiert werden. So muss grundsätzlich bereits im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren von Verfassungs wegen eine umfassendere rechtliche Prüfung des im Hauptsacheverfahren in Rede stehenden materiellen Anspruchs erfolgen, die über eine lediglich summarische Prüfung hinausgeht, wenn eine durch das Hauptsacheverfahren nicht mehr abwendbare endgültige Verletzung gewichtiger Rechte eines Beteiligten droht, so dass das einstweilige Rechtsschutzverfahren praktisch die Bedeutung des Hauptsacheverfahrens übernimmt (vgl. BVerfGE 67, 43 <61 f.>; 69, 315 <363 f.>; 79, 69 <74 f.>). Auch in der vorliegend zu beurteilenden Konstellation wird erwogen, den faktischen Leerlauf des Rechtsschutzes in der Hauptsache dadurch auszugleichen, dass bereits im Eilverfahren eine vollständige gerichtliche Kontrolle durchgeführt wird (vgl. Mayen/Lünenbürger, in: Scheurle/Mayen, TKG, 2. Aufl. 2008, § 35 Rn. 108; beispielsweise BVerwG, Vorlagebeschluss vom 10. Dezember 2014 - 6 C 16.13 -, juris, Rn. 86 ff.).
Der Steigerung der Prüfungsdichte im Eilverfahren steht jedoch im Fall der Überprüfung von telekommunikationsrechtlichen Entgeltgenehmigungen entgegen, dass sich die hier rechtlich und tatsächlich komplexen Fragen wegen der Eilbedürftigkeit des Verfahrens vorläufigen Rechtsschutzes häufig nicht umfassend beantworten lassen. Angesichts der regelmäßig schwierig zu beurteilenden Sach- und Rechtslage würde eine Pflicht zur vollständigen Prüfung zu einer deutlichen Verlängerung des Eilverfahrens führen. Zweck des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG ist aber gerade, den Wettbewerbern - aufgrund eines bloßen Wahrscheinlichkeitsurteils und unter Inkaufnahme eines gewissen Risikos letztlich unzutreffender Entscheidungen - so schnell wie möglich Gewissheit über die endgültige Entgelthöhe zu verschaffen und Entgeltnachzahlungen auf einen möglichst kurzen Zeitraum zu beschränken. Gerade um dieser Beschleunigung willen hat der Gesetzgeber die mit der Regelung verbundene Rechtsschutzbeschränkung als hinnehmbar erachtet. Würde das Gericht verpflichtet, die Sach- und Rechtslage im Eilverfahren abschließend zu prüfen, wäre die Regelung des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG weitgehend um ihren Sinn gebracht. Deshalb ist dies kein gangbarer Weg, das Fehlen effektiven Rechtsschutzes in der Hauptsache auszugleichen (vgl. Berger-Kögler/Cornils, in: Beck’scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 35 Rn. 126).
3. Nimmt man mit dem Bundesverwaltungsgericht an, dass eine Anordnung im Eilverfahren (§ 35 Abs. 5 Satz 2 TKG) im Fall behördlicher Beurteilungsspielräume generell ausscheidet, wird der Rechtsschutz des regulierten Unternehmens in nicht mehr hinnehmbarer Weise vereitelt. Die Rechtsschutzeinschränkung ist gravierend (a), ohne dass die vom Gesetzgeber getroffene Regelung zu dieser Auslegung zwingt (b). Die Auslegung ist auch weder aus Sachgründen (c) noch mit Blick auf den Vorrang des Unionsrechts (d) zu rechtfertigen. Eine solche Rechtsschutzeinschränkung wäre den regulierten Unternehmen nicht zuzumuten (e).
a) Scheidet eine Anordnung im Eilverfahren (§ 35 Abs. 5 Satz 2 TKG) im Fall behördlicher Beurteilungsspielräume generell aus, ist die Rechtsschutzeinschränkung gravierend.
Grundsätzlich unterliegt auch ein Verwaltungsakt, den die Behörde in Ausübung eines Beurteilungsspielraums erlässt, gerichtlicher Kontrolle. Möglich bleibt die gerichtliche Überprüfung der konkreten Ausübung des Beurteilungsspielraums. Generell ist sie insbesondere darauf zu überprüfen, ob die Behörde die Verfahrensbestimmungen eingehalten hat, von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen ist, den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat und sich bei der Beurteilung an allgemeingültige Wertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere das Willkürverbot nicht verletzt hat (vgl. beispielsweise im Verfahren 1 BvL 3/15: BVerwG, Vorlagebeschluss vom 10. Dezember 2014 - 6 C 16.13 -, juris, Rn. 43; stRspr). Stellt das Gericht fest, dass die Behörde ihren Beurteilungsspielraum fehlerhaft ausgeübt hat, fehlt es wegen des Beurteilungsspielraums der Behörde zwar an der Spruchreife. Das Gericht kann die Behörde aber zur Neubescheidung verpflichten.
Das Verwaltungsgericht ist indessen auch durch eine Pflicht zur eigenen, ohnehin nur vorläufigen Entgeltanordnung nach § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG nicht in der Weise funktionell überfordert, dass die Regelung im Fall behördlicher Beurteilungsspielräume unanwendbar wäre. Insbesondere muss das Gericht die tatsächlichen Grundlagen seiner Einschätzungen auch im Eilverfahren nach § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG nicht etwa selbst vollständig neu ermitteln, weil der Antragsteller die die überwiegende Wahrscheinlichkeit begründenden Tatsachen wenigstens glaubhaft zu machen hat (vgl. BVerwG, Vorlagebeschluss vom 25. Februar 2015 - 6 C 33.13 -, juris, Rn. 47). Vor allem aber ist in Rechnung zu stellen, dass § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG dem Verwaltungsgericht nicht mehr als eine Wahrscheinlichkeitsprognose abverlangt. Dass sich die Prognose des Verwaltungsgerichts später als unzutreffend erweisen kann, dass das Gericht insbesondere die überwiegende Wahrscheinlichkeit eines Anspruchs auf die Genehmigung des höheren Entgelts verneinen, sich das höhere Entgelt im Hauptsacheverfahren aber doch als berechtigt erweisen kann, liegt in der Logik der Regelung, die darauf zielt, den Wettbewerbern rasch Gewissheit zu verschaffen. Die Möglichkeit einer Fehlprognose hat der Gesetzgeber um der Wettbewerbsförderung willen in Kauf genommen.
d) Dass das Verwaltungsgericht unter den Voraussetzungen des § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG trotz behördlichen Beurteilungsspielraums eine vorläufige Anordnung trifft, ist auch nicht mit Blick auf das Recht der Europäischen Union ausgeschlossen. Das Bundesverwaltungsgericht nimmt zwar an, eine Anordnung nach § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG sei jedenfalls insoweit ausgeschlossen, als „sich der der Regulierungsbehörde im Rahmen der Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung partiell eingeräumte Beurteilungsspielraum aus den unionsrechtlichen Vorgaben zur Preiskontrolle ergibt“ (vgl. im Verfahren 1 BvL 6/14: BVerwG, Vorlagebeschluss vom 26. Februar 2014 - 6 C 3.13 -, juris, Rn. 30; im Verfahren 1 BvL 3/15: BVerwG, Vorlagebeschluss vom 10. Dezember 2014 - 6 C 16.13 -, juris, Rn. 89; im Verfahren 1 BvL 4/15: BVerwG, Vorlagebeschluss vom 10. Dezember 2014 - 6 C 18.13 -, juris, Rn. 83; im Verfahren 1 BvL 6/15: BVerwG, Vorlagebeschluss vom 25. Februar 2015 - 6 C 33.13 -, juris, Rn. 49). Dem ist jedoch nicht zu folgen. Unabhängig von der Frage, ob das Unionsrecht und insbesondere die hierfür in Anspruch genommene Arcor-Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH, Urteil vom 24. April 2008 - C-55/06 -, juris) die Einräumung eines behördlichen Letztentscheidungsrechts in den hier fraglichen Fällen gebietet, wäre auch bei dieser Annahme der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht ausgeschlossen, weil ein Beurteilungsspielraum der Bundesnetz-agentur durch die weitergehende vorläufige Anordnungsbefugnis des Gerichts im Eilverfahren nach § 35 Abs. 5 Satz 2 TKG weder rechtlich noch faktisch in Frage gestellt wird (oben b und c).
e) Ist die vom Bundesverwaltungsgericht gewählte Auslegung des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG demnach weder durch zwingende sachliche Gründe noch durch Unionsrecht geboten, ist die gravierende Rechtsschutzeinschränkung, die mit dieser Auslegung einhergeht, den regulierten Unternehmen nicht zumutbar und verstößt gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG muss so ausgelegt werden, dass dies vermieden wird.
Zwar wird das Ziel der Rechtsschutzeinschränkung dadurch erreicht, dass das wirtschaftliche Risiko einer rechtswidrigen Genehmigung einseitig auf die regulierten Unternehmen verlagert wird („asymmetrische Risikoverteilung“; vgl. Berger-Kögler/Cornils, in: Beck’scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 35 Rn. 111 ff.). Diese Schwächung des Primärrechtsschutzes für die regulierten Unternehmen wird auch nicht nennenswert durch Sekundäransprüche kompensiert; in Betracht kommt ein Amtshaftungsanspruch, der allerdings Verschulden der Bundesnetz-agentur voraussetzt und damit selten gegeben sein dürfte (vgl. Mayen/Lünenbürger, in: Scheurle/Mayen, TKG, 2. Aufl. 2008, § 35 Rn. 111).
Die Belastungen werden jedoch dadurch in Grenzen gehalten, dass die Regelung durchgehend Eilrechtsschutz gewährt und dass im Hauptsacheverfahren immerhin eine „feststellende“ Rechtskontrolle erfolgen kann, auch wenn diese nicht mehr zur Korrektur eines Fehlers im konkreten Verfahren führt. Zudem werden die hier relevanten Genehmigungsentscheidungen von der Bundesnetzagentur unter besonderen verfahrens- und organisationsrechtlichen Vorkehrungen getroffen (vgl. Christiansen, Optimierung des Rechtsschutzes im Telekommunikations- und Energierecht, 2013, S. 185 ff. m.w.N.). Das relativiert die festgestellten Rechtsschutzdefizite in gewissem Umfang (so in Zusammenhang mit der Anerkennung von Beurteilungsspielräumen BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 -, juris, Rn. 30; kritisch etwa Gärditz, NVwZ 2009, S. 1005 <1007>). Die Bundesnetzagentur entscheidet über Netznutzungsentgelte im Beschlusskammerverfahren nach § 132 TKG. Die Beschlusskammern und das Beschlusskammerverfahren sind gezielt gerichts- und gerichtsverfahrensähnlich ausgestaltet (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung BRDrucks 80/96, S. 51). Nach § 132 Abs. 3 Satz 3 TKG muss mindestens ein Mitglied der Beschlusskammer die Befähigung zum Richteramt haben. Darüber hinaus ist die Bundesnetzagentur durch institutionelle Vorkehrungen mit besonderem Sachverstand ausgestattet (näher Eifert, ZHR 174 [2010], S. 449 <467 ff.>).
Vor diesem Hintergrund genügte § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG - angesichts der Bedeutung, die dem Ziel der Wettbewerbsförderung im historisch monopolistischen Telekommunikationssektor beizumessen ist, und der Schutzbedürftigkeit neu in den Markt tretender finanzschwacher Wettbewerber - in der verfassungsrechtlich gebotenen Auslegung anfangs den Anforderungen, die Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG an die Ausgestaltung des Rechtsschutzes stellt.
§ 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG ist jedoch verfassungswidrig geworden; die anfänglich verfassungsgemäße Regelung ist nicht mehr mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG vereinbar. Es ist nicht erkennbar, dass die Regelung zur Förderung des Wettbewerbs noch immer in allen Teilen des Telekommunikationsmarkts zugunsten sämtlicher Wettbewerber erforderlich ist. Ungeachtet der hier zur Prüfung stehenden Rechtsschutzregelung ist die Telekommunikation nach wie vor intensiv zum Zwecke der Wettbewerbsförderung reguliert; insbesondere unterliegen die Zugangsentgelte der Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze, die über beträchtliche Marktmacht verfügen, nach wie vor der Regulierung (§ 30 TKG). Die ursprünglich tragfähige Annahme, in allen Marktbereichen bedürfe es zusätzlich - unterschiedslos für alle Wettbewerber - der in § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG vorgesehenen Beschränkung des Rechtsschutzes regulierter Unternehmen, ist indessen nicht mehr hinreichend gesichert, um die erhebliche Rechtsschutzbeeinträchtigung verfassungsrechtlich weiterhin tragen zu können. Die Regelung leidet an einem Differenzierungsmangel.
a) Das Bundesverwaltungsgericht hat Letzeres in den Vorlagebeschlüssen in Zweifel gezogen. Die Annahme, die Wettbewerber seien beim inzwischen erreichten Stand der Entwicklung der Märkte im Telekommunikationssektor noch immer typischerweise so finanzschwach, dass sie vor Nachzahlungen geschützt werden müssten, die bei einer gerichtlichen Verpflichtung der Bundesnetzagentur zur rückwirkenden Genehmigung höherer Entgelte fällig würden, sei ohne erkennbare Grundlage (vgl. etwa im Vorlageverfahren 1 BvL 3/15: BVerwG, Vorlagebeschluss vom 10. Dezember 2014 - 6 C 16.13 -, juris, Rn. 107).
„Anzunehmen ist […], dass die aus dem Wegfall der § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG resultierenden Risiken für unterschiedlich große am Markt tätige Unternehmen in unterschiedlicher Weise tragbar sind. Zu vermuten ist, dass etablierte Unternehmen einer bestimmten Größenordnung, etwa auf dem inländischen Markt tätige ausländische Incumbents, entsprechende Rückstellungen für rückwirkende Entgelterhöhungen eher bilden können als kleine und mittlere Wettbewerber. Da der Wettbewerb auf den Festnetzmärkten der Telekommunikation im Jahr 2015 deutlich stärker von etablierten Unternehmen getragen wird als im Jahr 2004, ist davon auszugehen, dass der Wegfall der in Rede stehenden Vorschriften des TKG den Wettbewerb auf den Telekommunikationsmärkten heute weniger stark beeinflussen würde als noch vor wenigen Jahren. Zu bedenken ist allerdings, dass gerade auf dem deutschen Telekommunikationsmarkt das Zusammenspiel von vielen kleinen und einigen großen Anbietern für einen in weiten Teilen intensiven Wettbewerb sorgt. Würden die wirtschaftlichen Risiken der im Markt bereits aktiven und potenziell zutretenden kleinen und mittleren Wettbewerber durch eine Änderung der Rückwirkungsregelungen erhöht, gerieten dieser Unternehmensmix auf den Telekommunikationsmärkten und die sich daraus ergebende Wettbewerbsintensität in Gefahr.“
„Vergleichsweise gering sollten die Auswirkungen eines Wegfalls von § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG auf den Wettbewerb der drei Mobilfunknetzbetreiber untereinander haben [sein], da diese nach dem Zusammenschluss von E-Plus und Telefónica über annähernd gleiche Marktanteile, eine vergleichbare Ressourcenausstattung und ähnliche Finanzkraft verfügen. […] Da alle drei Mobilfunknetzbetreiber der Regulierung unterliegen, müssten sie unter der Voraussetzung gleicher oder ähnlicher Terminierungsentgelte pro Netz jeweils Rückstellungen in vergleichbaren Größenordnungen vornehmen. Der Wettbewerb der Netzbetreiber untereinander wäre kaum berührt.“
„Der Wettbewerb im Mobilfunk wird bisher und absehbar nahezu ausschließlich von den Mobilfunknetzbetreibern sowie den Diensteanbietern ohne eigenes Netz getragen. Virtuelle Netzbetreiber spielen aufgrund ihrer geringen Marktanteile für den Wettbewerb auf den Mobilfunkmärkten in Deutschland bisher nur eine untergeordnete Rolle. Selbst wenn die Marktbedeutung virtueller Netzbetreiber zukünftig […] zunehmen sollte, wird dies ihre Bedeutung für den Wettbewerb im Mobilfunk aller Voraussicht nach nicht maßgeblich verändern.“
„[…] dass § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG für die Förderung eines chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerbs im Mobilfunk keine maßgebliche Bedeutung zukommt.“
„Stärker betroffen von der Möglichkeit einer rückwirkenden Erhöhung der Terminierungsentgelte im Mobilfunk wären die kleineren Festnetzbetreiber, deren Kunden aus dem Festnetz in Mobilfunknetze telefonieren. Die negativen Auswirkungen würden damit den Wettbewerb auf den Festnetzmärkten betreffen.“
c) Auch im Schrifttum findet sich die Einschätzung, dass die Regelung an einem Differenzierungsmangel leidet, weil sie nicht nur den Fall der asymmetrischen Markteintrittsphase oder den Fall besonderer wirtschaftlicher Schwäche erfasse, sondern pauschal sämtliche Vertragspartner, auch wenn sie wirtschaftlich die sich aus der nachträglichen Änderung noch nicht bestandskräftiger Genehmigungsentscheidungen ergebenden Folgen genauso gut oder sogar besser bewältigen könnten als das regulierte Unternehmen. Dies gelte auch nach Ende der Markteintrittsphase (vgl. Berger-Kögler/Cornils, in: Beck’scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 35 Rn. 136).
d) Die Bundesregierung teilt keine durchgreifenden gegenläufigen Erkenntnisse zur tatsächlichen Lage mit. Sie zeigt nicht konkret auf, dass im Interesse des Wettbewerbs gegenwärtig noch ein einheitlicher Schutz aller Wettbewerber erforderlich sein könnte. Die Annahme, die Wettbewerber seien den regulierten Unternehmen in ihrer wirtschaftlichen Potenz „mitunter“ deutlich unterlegen, genügt dafür nicht. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass und inwiefern das finanzielle Ungleichgewicht zwischen den Marktakteuren tatsächlich entgegen der Einschätzung des Bundesverwaltungsgerichts und der Monopolkommission unverändert allgemein fortbestehen könnte, fehlen.
Soweit die Bundesregierung eine zulässige Typisierung erkennen will, weil sichergestellt sei, dass die Regelung des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG an die wirtschaftliche Stärke des netzzugangsverpflichteten Unternehmens anknüpfe, kann dem nicht gefolgt werden. Zwar verfügen die regulierten Unternehmen in der Tat zwingend über beträchtliche Marktmacht (§ 21 Abs. 1 TKG). Die Frage der Differenzierungsnotwendigkeit stellt sich indessen auf Seiten der Wettbewerber. Die Mächtigkeit des regulierten Unternehmens auf dem jeweiligen Teilmarkt ist bereits Grund dafür, dass ein Unternehmen im Einzelfall überhaupt der Regulierung unterworfen wird. Sie rechtfertigt für sich genommen nicht die Rechtsschutzbeschränkung. Deren Rechtfertigung ist vielmehr im Förderbedarf der Wettbewerber angesichts des Risikos klageweiser Durchsetzung eines höheren als ursprünglich genehmigten Entgelts zu suchen. Für die Frage, ob ein solch pauschaler Schutz zulässig ist oder nicht, kommt es nicht auf die - zweifellos bestehende - Marktmacht des regulierten Unternehmens, sondern auf die Finanzschwäche oder -stärke der Wettbewerber an.
Am Rande führt die Bundesregierung aus, eine Einzelfallbetrachtung der wirtschaftlichen Gesamtsituation eines Wettbewerbers wäre mit erheblichen Unwägbarkeiten verbunden und kaum praktikabel. Auch dies rechtfertigt die pauschale Rechtsschutzbeschränkung in § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG nicht. Dass die Anwendung einer differenzierenden Regelung aufwendiger ist als die pauschale Rechtsschutzlösung, ist offenkundig. Ausgeschlossen ist eine - auch praktikable - Differenzierung indessen nicht (vgl. Höffler, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich, TKG, 2. Aufl. 2015, § 35 Rn. 48). Die Regulierung des Telekommunikationsmarkts ist durch eine Vielzahl aufwendiger Markt- und konkreter Unternehmensbetrachtungen gekennzeichnet, in die die Ermittlung des hier relevanten Förderbedarfs der Wettbewerber einzufügen wäre. Dies wäre vom Gesetzgeber auszugestalten. Dass dadurch zusätzlicher Aufwand für Gesetzgeber, Regulierungsbehörde und Gerichte entsteht, ist hinzunehmen. Er beruht letztlich darauf, dass mit der Beschränkung des Rechtsschutzes erheblich in Grundrechte eingegriffen wird, der die Beschränkung rechtfertigende Schutz- und Förderbedarf von Wettbewerb und Wettbewerbern aber nicht mehr pauschal unterstellt werden kann, weil sich die eigene Finanzstärke von Wettbewerbern heute nicht nur als atypische Ausnahmeerscheinung darstellt, über die typisierend hinweggegangen werden könnte.
§ 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG war in der verfassungsrechtlich gebotenen Auslegung ursprünglich verfassungsgemäß, verstößt jedoch mittlerweile gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Der Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG führt nicht gemäß § 82 Abs. 1 in Verbindung mit § 78 Satz 1 BVerfGG zur Nichtigkeit der angegriffenen Rechtslage, weil der verfassungswidrige Teil der Norm nicht so klar abgrenzbar ist, dass das Bundesverfassungsgericht diesen isoliert für nichtig erklären könnte (vgl. BVerfGE 90, 263 <276>; 92, 158 <186>). Die beanstandete Norm ist nicht in jeder Hinsicht verfassungswidrig. Sie leidet an einem Differenzierungsmangel und ist nur insoweit verfassungswidrig, als sie auch Konstellationen erfasst, bei denen nicht erkennbar ist, dass der Schutz des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG zur Sicherung des Wettbewerbs noch erforderlich ist. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, teilmarktbezogen oder wettbewerberbezogen zu ermitteln und festzulegen, inwiefern eine entsprechende Wettbewerbsförderung weiterhin erforderlich ist. Die Fortgeltung der beanstandeten Norm bis zu einer Neuregelung wird angeordnet, um zu verhindern, dass in der Zwischenzeit der Wettbewerb, soweit er noch des Schutzes durch § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 TKG bedarf, Schaden erleidet. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, die Rechtslage spätestens bis zum 31. Juli 2018 mit dem Grundgesetz in Einklang zu bringen. Einer rückwirkenden Umgestaltung der Rechtslage bedarf es nicht.
ECLI:DE:BVerfG:2016:ls20161122.1bvl000614
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 22. November 2016
- 1 BvL 6/14 - Rn. (1-72),
http://www.bverfg.de/e/ls20161122_1bvl000614.html
Nr. 97/2016 vom 16. Dezember 2016
BVerfGE 143, 216 - 245