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Timestamp: 2019-12-06 14:23:32
Document Index: 104510499

Matched Legal Cases: ['§ 4', '§ 9', '§ 37', 'Art. 3', '§ 18', '§ 9', '§ 4', '§ 113', '§ 9', '§ 9', '§ 4', '§ 18', '§ 2', '§ 2', '§ 9', '§ 4', '§ 3', '§ 4', '§ 9', 'Art. 3', '§ 4', 'Art. 32', 'Art. 10', '§ 4', '§ 161', '§ 154', '§ 167', '§ 708', '§ 52']

Urteil des VG Regensburg, 15.10.2012, RO 8 K 12.829 (Boden)
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VG Regensburg, 15.10.2012, RO 8 K 12.829
Titel VG Regensburg, 15.10.2012, RO 8 K 12.829
Orientierungssatz Grundsätze der Störerauswahl bei der Erkundung von Altlasten und schädlichen Bodenveränderungen
Norm BBodSchG § 4 Abs. 3; BBodSchG § 9 Abs. 2; VwVfG § 37;
Leitsatz 1. Wenn der Verwaltungsakt einen vollstreckbaren Inhalt haben soll, muss er so bestimmt sein, dass er Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein kann. Dass die gebotene Bestimmtheit (erst) durch einen Rückgriff auf Unterlagen, die sich bei den Akten befinden, hergestellt werden kann, genügt grundsätzlich nicht.
2. Es gibt keinen grundsätzlichen Vorrang des Handlungsstörers. Vielmehr stehen Handlungs- wie Zustandsstörer gleich verpflichtet nebeneinander.
3. Wichtige Entscheidungsparameter bei der nach pflichtgemäßem Ermessen vorzunehmenden Störerauswahl sind das aus Art. 3 GG resultierende Prinzip der gerechten Lastenverteilung und der Grundsatz der effizienten Gefahrenabwehr.
4. Kann durch Handlungs- wie Zustandsstörer die Gefahr gleichermaßen beseitigt werden, ist regelmäßig der Handlungsstörer heranzuziehen.
5. Die Frage, ob die Verantwortlichkeit des Zustandsstörers an der Grundstücksgrenze endet (Grundwassererkundung im Abstrom), bleibt offen Relativierung der bisherigen Rspr., z.B. VG Regensburg vom 14.03.2005 - RO 13 S 03.1055; a.A., d.h. gegen räumliche Begrenzung: jeweils mit sehr beachtlichen Gründen: OVG Berlin-Brandenburg vom 08.11.2007 - 11 B 14.05; VG Münster vom 19.03.2010 - 7 K 1415/08).
Entscheidungsdatum 15.10.2012
Aktenzeichen RO 8 K 12.829
II. Der Bescheid der Beklagten vom 16.05.2012 wird im Übrigen aufgehoben.
III. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
IV. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Klägerin wendet sich gegen bodenschutzrechtliche Anordnungen (Detailuntersuchung). Anknüpfungspunkt des Rechtsstreits ist das Anwesen ... auf den Grundstücken Flst.Nrn. ? Gemarkung .... Dort betrieb die Klägerin (seit über 100 Jahren) bis 2007 eine chemische Reinigung; danach diente es nur noch als Annahmestelle. Beim Betrieb der Wäscherei wurde auch mit LHKW-haltigen Reinigungsmitteln umgegangen. 1988 wurde auf dem Gelände eine hochgradige Verunreinigung des Bodens, vor allem mit Tetrachlorethen (Per), und des Grundwassers festgestellt. Durch Sanierungsmaßnahmen des Bodens und des Grundwassers konnte in der Folgezeit der LHKW-Gehalt zwar gesenkt werden, trotzdem verblieb im Grundwasser eine Belastung in sanierungsrelevanter Höhe. Die eingerichtete Grundwassersanierungsanlage kann den Abstrom der Schadstoffe nicht ausreichend verhindern; so kam es etwa 2008 zu einem deutlichen Anstieg der LHKW-Belastung in der abstromig gelegenen Grundwassermessstelle P 1 auf 464 µg/l im Jahr. Die bisherigen Sanierungsmaßnahmen wurden von der Klägerin größtenteils freiwillig durchgeführt. U. a. zur Abgrenzung des Schadens im Abstrom wurde nach Vorgaben des Wasserwirtschaftsamts (der Klägerin mitgeteilt mit Schreiben vom 16.02.2009) durch das Ingenieurbüro ... Bodenschutz GmbH ein Untersuchungsprogramm vom 26.01.2010 vorgelegt. Das Programm wurde jedoch nicht umgesetzt, da der Grundstückseigentümer im Jahr 2010 verstorben ist. Seine Erben haben das Erbe ausgeschlagen, sodass nunmehr der Freistaat Bayern als gesetzlicher Erbe Grundstückseigentümer ist.
Nach Anhörung erließ die Beklagte folgenden Bescheid vom 16.05.2012:
1. Die ... GmbH, vertreten durch den Herrn Geschäftsführer 2..., wird zur Abgrenzung des o. g. Schadens zur Durchführung der Nr. 5 des zielführenden Untersuchungsprogramms von der ... Bodenschutz GmbH vom 26.01.2010 verpflichtet (liegt als Anlage bei).
2. Zur Abgrenzung sind konkret folgende Maßnahmen vorgesehen, die von der Verpflichteten durchzuführen bzw. durchführen zu lassen sind:
2.1. Errichtung mehrerer 5?-Grundwassermessstellen, platziert in Form von Brunnengalerien quer zur Grundwasserfließrichtung. Insgesamt sind 8 Grundwassermessstellen zu errichten, die zusammen mit den bestehenden 4 Brunnen, 4 Galerien bilden (vgl. Anlage 1 des beiliegenden Untersuchungsprogramms der ... Bodenschutz GmbH).
2.2. Messung der Betriebswasserspiegel in den vorhandenen und neu errichteten Grundwassermessstellen sowie den Schachtbrunnen und Ermittlung der Grundwasserfließrichtung.
2.3. In die Stichtagsmessung ist auch ein weiterer Pegel in ca. 50 m nördlicher Entfernung (auf Flst.Nr. ?) mit einzubeziehen.
2.4. Konkretisierung der Abstromrichtung und Ausbildung der LHKW-Fahne.
3. Im Zusammenhang mit der Errichtung der Grundwassermessstellen sind folgende weitere Maßnahmen (gemäß den Vorgaben des Schreibens des Umweltamtes der Stadt W... vom 16.02.2009, -: ..., Nr. 6.21.5 ? 6.3) zu veranlassen:
3.1. Die neuen Grundwassermessstellen sind auf m ü. NN einzumessen (Messpunkt: Oberkante Rohr bei geöffneter Sebakappe).
3.2. Das Protokoll des Höhennivellements ist dem Umweltamt der Stadt W... und dem Wasserwirtschaftsamt W... (WWA) vorzulegen. Der verwendete Höhenfestpunkt ist darin anzugeben (Lage, Höhe).
3.3. Die neuen Grundwassermessstellen sind repräsentativ zu beproben, wobei die entnommenen Wasserproben auf die Basisparameter gemäß Tabelle 2 des LfW-Merkblattes Nr. 3.8/1 (ohne Biotest) und zusätzlich auf LHKW zu analysieren sind.
3.4. Nach Fertigstellung der Grundwassermessstellen ist eine Stichtagsmessung der Ruhewasserspiegel durchzuführen (bei laufender Sanierungsanlage und zusätzlich bei ruhender Sanierungsanlage), wobei die bereits bestehenden Messstellen (P 1, GWM 1 ? 4) zu berücksichtigen sind. Der Wasserstand im Flutkanal ist ebenso zu erheben.
3.5. Nach Auswertung der nach 3.1 ? 3.4 gewonnenen Daten sind für beide Stichtage Grundwassergleichenpläne anzufertigen.
3.6. Die Untersuchungsergebnisse sind in einem Bericht zusammenzufassen und zu bewerten, wobei auch Vorschläge zum weiteren Vorgehen zu machen sind. Der Bericht ist der Stadt W... 2-fach im Original (Papierform) zu übersenden und zu überlassen.
3.7. Sämtliche Probenahmen und Analysen sind von einer nach der VSU Boden und Altlasten zugelassenen Untersuchungsstelle durchzuführen. Die Bewertung und die Gefährdungsabschätzung sind von einem Sachverständigen nach § 18 Bundesbodenschutzgesetz (BBodSchG) vorzunehmen.
4. Vor Beginn der Maßnahmen ist die Errichtung der Abstrompegel zeitlich zu terminieren und dem Umweltamt der Stadt W... sowie dem Wasserwirtschaftsamt W... mitzuteilen.
5. Zwangsgeld
5.1. Sollte die ... GmbH den Anforderungen nach Nr. 2.1 ? 2.3 dieses Bescheids nicht bis acht Wochen nach Unanfechtbarkeit des Bescheids nachkommen, wird ein Zwangsgeld in Höhe von 8.000.- ? zur Zahlung fällig.
5.2. Sollte die ... GmbH der Anordnung nach Nr. 3.6 dieses Bescheids nicht bis zwölf Wochen nach Unanfechtbarkeit des Bescheids nachkommen, wird ein Zwangsgeld in Höhe von 500.- ? zur Zahlung fällig.
Nach den Gründen des Bescheids stützt sich die Anordnung der Detailuntersuchung zur Abgrenzung des Schadens auf § 9 Abs. 2 BBodSchG. Die Klägerin werde als Handlungsstörer in Anspruch genommen, da sie und ihre Vorgänger bis 2007 auf dem Gelände eine chemische Reinigung betrieben haben. Dabei sei unter anderem auch mit LHKW-haltigen Reinigungsmitteln umgegangen worden. 1988 durchgeführte Bodenuntersuchungen hätten eine massive Verunreinigung des Bodens mit Tetrachlorethen (Per) ergeben, die teilweise eine Sättigung des Bodens anzeigten und nur mit stärkeren Leckagen in den gelagerten Fässern und/oder unbedachten Umgang mit CKW im Laufe der Jahre erklärt werden könnten (Gutachten vom 14.10.1988). Im Gutachten des Ingenieurbüros vom 05.04.1989 seien Belastungen des Grundwassers mit Tetrachlorethen, Trichlorethen und cis 1.2 Dichlorethen festgestellt worden. Im Laufe der Jahre seien Sanierungen des Bodens und des Grundwassers durchgeführt worden. Die Grundwassersanierung auf dem Grundstück habe aber nicht verhindern können, dass die Schadstoffe, vor allem LHKW, abströmen. Im Rahmen ihres Auswahlermessens habe sich die Behörde vom Verursacherprinzip leiten lassen. Eigentümer der Grundstücke, auf denen die zur Abgrenzung benötigten Grundwassermessstellen errichtet werden sollen, seien die Beklagte, die Evangelisch-Lutherische Kirchengemeinde und eine Privatperson. Von deren Inanspruchnahme als Zustandsstörer werde abgesehen, weil zur Durchsetzung der Maßnahmen jeder Einzelne verpflichtet werden müsste. Nach § 4 Abs. 3 BBodSchG solle auch die öffentliche Hand von finanziellen Lasten möglichst freigehalten werden. Der Freistaat Bayern als aktueller Eigentümer des Anwesens ... komme als Störer nicht in Betracht, weil als Zustandsstörer seine Verantwortlichkeit an der Grundstücksgrenze ende. Die von der Klägerin vorgetragene wirtschaftliche Leistungsunfähigkeit sei nicht ersichtlich.
Mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 25.05.2012 hat die Klägerin vorliegende Klage erheben lassen. Die Klägerin sei nicht mehr Eigentümerin des Grundstücks. Der angefochtene Bescheid sei unter Nr. 2 und Nr. 3 nicht hinreichend bestimmt. Der Bescheid nehme Bezug auf das Untersuchungsprogramm des Ingenieurbüros ... vom 26.01.2012. Dass die gebotene Bestimmtheit erst durch einen Rückgriff auf Unterlagen, die sich bei den Akten befinden, hergestellt werden kann, genüge aber nicht. Die durchzuführenden Maßnahmen seien ohne Hinzuziehung eines Sachverständigen nicht verständlich. Außerdem seien die angeordneten Maßnahmen auf Grundstücken Dritter durchzuführen. Ein Einverständnis dieser Grundstückseigentümer oder entsprechende Duldungsbescheide lägen aber nicht vor. Die von der Beklagten getroffene Störerauswahl sei rechtswidrig. Die als Zustandsstörer gesehenen Eigentümer der Nachbargrundstücke könnten nämlich überhaupt nicht in Anspruch genommen werden. Der Freistaat Bayern sei als Zustandsstörer wirtschaftlich leistungsfähiger. Die Klägerin sehe sich hingegen nach ihrer wirtschaftlichen Situation nicht mehr in der Lage, die angeordneten Maßnahmen zu finanzieren. Zwischen 1998 und 2000 habe sie bereits 120.000.- ? zuzüglich 8.000.- ?/Jahr für Strom aufgewendet. Im Dezember 2009 sei das Betriebsvermögen der Klägerin auf die beiden Schwiegertöchter des 2010 verstorbenen Inhabers übertragen worden. Die Klägerin übe als Komplementärin nur noch die operative Geschäftstätigkeit der ... GmbH und Co. KG aus. Hierfür erhalte sie lediglich eine Vergütung für die Übernahme des Haftungsrisikos, Ersatz der durch die Übernahme der Geschäftsführerin der KG verursachten Aufwendungen sowie eine Vergütung für die Überlassung der noch in ihrem Eigentum stehenden Betriebsanlagen. Die Zwangsgeldandrohung sei fehlerhaft, weil für die Nichterfüllung mehrerer Maßnahmen ein einheitliches Zwangsgeld angedroht werde; außerdem fehle es an einer Begründung.
Die Klägerin beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 16.05.2012 aufzuheben.
Der angefochtene Bescheid genüge den Bestimmtheitsanforderungen. Eine fehlende Duldungsverfügung sei allenfalls ein Vollstreckungshindernis und mache die getroffenen Anordnungen nicht rechtswidrig. Als Handlungsstörer sei die Klägerin nach pflichtgemäßem Ermessen vor möglichen Zustandsstörern in Anspruch genommen worden. Ein ? hier nicht nachgewiesenes ? wirtschaftliches Unvermögen hindere nicht die Inanspruchnahme als Handlungsstörer. Unter Nr. 5.1 sei wegen des untrennbaren Zusammenhangs der Maßnahmen hinsichtlich mehrerer Verpflichtungen ein einheitliches Zwangsgeld angedroht worden.
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und beigezogenen Behördenakten sowie die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 15.10.2012 Bezug genommen.
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben (betreffend Nr. 5 des Bescheids vom 16.05.2012), ist das Verfahren einzustellen. Die Erledigung ist bei der Kostenentscheidung zu berücksichtigen.
Der Bescheid der Beklagten vom 16.05.2012 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheids ergibt sich aus der Fehlerhaftigkeit der nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffenden Störerauswahl.
Rechtsgrundlage für die streitgegenständlichen Anordnungen ist § 9 Abs. 2 BBodSchG.
Gemäß § 9 Abs. 2 BBodSchG kann die zuständige Behörde anordnen, dass die in § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG genannten Personen die notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung durchzuführen haben, wenn auf Grund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast besteht. Weiterhin kann verlangt werden, dass die Untersuchungen von Sachverständigen oder Untersuchungsstellen nach § 18 BBodSchG durchgeführt werden.
Nach § 2 Abs. 2 BBodSchG sind schädliche Bodenveränderungen Beeinträchtigungen der Bodenfunktion, die geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit herbeizuführen. Der Eintrag wassergefährdender Stoffe ist grundsätzlich geeignet, die natürliche Funktion des Bodens als Bestandteil des Naturhaushalts, insbesondere mit seinen Wasserkreisläufen, zu beeinträchtigen (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 1 b BBodSchG) und darüber hinaus Gefahren für das Grundwasser hervorzurufen. Konkrete Anhaltspunkte im Sinne von § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG liegen u. a. in der Regel dann vor, wenn Untersuchungen eine Überschreitung von Prüfwerten ergeben oder wenn auf Grund einer Bewertung nach § 4 Abs. 3 BBodSchG ? Sickerwasserprognose ? eine Überschreitung von Prüfwerten zu erwarten ist (§ 3 Abs. 4 BBodSchG).
Solche konkreten Anhaltspunkte für einen hinreichenden Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung bzw. einer Altlast ergeben sich hier unstreitig aus den aktenkundigen Untersuchungen einschlägiger Fachbüros (vgl. Gutachten der R & H vom 14.10.1988 und vom 5.4.1989; Untersuchungsprogramm der ... Bodenschutz GmbH vom 26.1.2010). In der mündlichen Verhandlung vom 15.10.2012 hat der Vertreter des Wasserwirtschaftsamts bestätigt, dass auf dem Anwesen ... erheblichen Bodenbelastungen vorliegen. Insgesamt ist damit von ? durch Tetrachlorethen (Per), Trichlorethen und cis 1.2 Dichlorethen bzw. LHKW verursachten ? schädlichen Bodenveränderungen auf dem Anwesen ... sowie von über diese Fläche hinausreichenden Grundwasserbelastungen im Abstrombereich auszugehen.
Als Verursacher kommt die Klägerin gemäß § 4 Abs. 3 BBodSchG grundsätzlich als Bescheidsadressat in Betracht. Unstreitig stammen die streitgegenständlichen Verunreinigungen aus ihrer bis 2007 auf dem Anwesen ... betriebenen chemischen Reinigung. Die hier festgestellten Schadstoffe sind typisch für derartige Betriebe.
Hinsichtlich der Bestimmtheit der auferlegten Verpflichtungen bestehen keine Bedenken.
Hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsakts bedeutet, dass der Inhalt der getroffenen Regelung, der Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen, für den Adressaten des Verwaltungsakts so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass er sein Verhalten danach richten kann. Dabei ist bei der Ermittlung des Inhalts der Regelung nicht auf die Vorstellungen der Personen abzustellen, die innerhalb der Behörde die Entscheidung getroffen oder dabei mitgewirkt, den Verwaltungsakt verfasst, ausgefertigt oder in anderer Weise erlassen haben, sondern auf den objektiven Erklärungswert und Erklärungsinhalt des dem Betroffenen als Inhalt des Verwaltungsakts Mitgeteilten, so wie sich dieses dem Betroffenen darstellt und nach Treu und Glauben verstanden werden darf und muss. Unklarheiten und Mehrdeutigkeiten gehen zu Lasten der Behörde. Der Entscheidungsinhalt muss in diesem Sinn für den Adressaten nach Art und Umfang aus sich heraus verständlich sein und diesen in die Lage versetzen, zu erkennen, was genau von ihm gefordert wird bzw. was in der ihn betreffenden Sache geregelt oder verbindlich durch den Verwaltungsakt festgestellt wird. Wenn der Verwaltungsakt einen vollstreckbaren Inhalt haben soll, muss er darüber hinaus so bestimmt sein, dass er Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein kann. Dass die gebotene Bestimmtheit (erst) durch einen Rückgriff auf Unterlagen, die sich bei den Akten befinden, hergestellt werden kann, genügt grundsätzlich nicht (BVerwG vom 02.07.2008 - 7 C 38/07, NVwZ 2009, 52; vom 26.01.1990 - 8 C 69/87, NuR 1991, 227; vom 15.02.1990 - 4 C 41/87, BVerwGE 84, S. 335).
Gemessen daran ist der angefochtene Bescheid hinreichend bestimmt. Die Bezugnahme auf Nr. 5 des Untersuchungsprogramms der ... Bodenschutz GmbH vom 26.01.2010 in Nr. 1 des Bescheidstenors ist nicht zu beanstanden, zumal der einschlägige Bezugstext als beigefügte Anlage Bestandteil des Bescheids geworden ist. Entgegen der Auffassung der Klägerseite sind außer Plänen durchaus auch derartige Texte als Bescheidsanlage zulässig. Sie vermeiden Wiederholungen und tragen so zur Verständlichkeit und Übersichtlichkeit des Bescheidstenors bei. Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG vom 02.07.2008 - 7 C 38/07) hat ? anders als hier ? die Bestimmtheit in einem Fall verneint, in dem die Begründung des Bescheids auf mittelbar zur Bestimmung des Genehmigungsinhalts herangezogene Unterlagen abgestellt hat.
Es liegt ferner in der Natur der Sache, dass in fachspezifischen Bereichen Bescheide auch fachsprachliche Ausdrücke enthalten, welche insofern für den betroffenen Adressatenkreis gerade auch Eindeutigkeit und Verständlichkeit gewährleisten. Die Klägerseite verkennt insoweit, dass fachspezifische und fachtechnische Ausdrücke, die ihren Ursprung außerhalb der deutschen Sprache haben (wie hier die chemischen Stoffbezeichnungen, z. B. Tetrachlorethen, oder technische Begriffe, z. B. Hotspot), den bescheidsnotwendig zu beteiligenden Sachverständigen bekannt sind. Hinzu kommt, dass das hier in Bezug genommene Untersuchungsprogramm vom 26.1.2010 gerade von der Klägerseite in das Verfahren eingebracht worden ist. Ebenso wie die Autoren dieses Werks sind die mit der Umsetzung zu betrauenden Personen mit der einschlägigen Fachsprache vertraut.
Schließlich ist der angefochtene Bescheid auch nicht deshalb unbestimmt, weil er einerseits in Nr. 1 auf die Nr. 5 des Untersuchungsprogramms vom 26.1.2010 Bezug nimmt, andererseits in Nr. 2 nähere Anordnungen trifft. Bei verständiger Auslegung handelt es sich bei Nr. 2 und Nr. 3 ersichtlich um eine ? wohl klarstellend gedachte ? Konkretisierung der Nr. 1.
Dass die bescheidsgegenständlichen Maßnahmen auf Grundstücken Dritter durchzuführen sind, insoweit aber keine Duldungsverfügungen ergangen sind und auch nur teilweise Einverständniserklärungen vorliegen, steht der Rechtmäßigkeit der Anordnungen nicht entgegen.
Der Erlass einer Duldungsanordnung gegen einen betroffenen Grundstückseigentümer ist dann entbehrlich, wenn mit dessen Einverständnis zu rechnen ist (BayVGH vom 14.08.2003 - 22 ZB 03.1661). Davon ist hier hinsichtlich der betroffenen Grundstücke der Beklagten auszugehen. Hinsichtlich des Grundstücks der Evangelisch-Lutherischen Kirchengemeinde St. ... hat die Beklagte (erst!) in der mündlichen Verhandlung vom 15.10.2012 eine Einverständniserklärung der Evangelisch-Lutherischen Verwaltungsstelle W... vom 30.8.2012 vorgelegt. Soweit der Klägervertreter die Eigentümereigenschaft der Evangelisch-Lutherischen Verwaltungsstelle W... bestreitet, verkennt er, dass diese die Erklärung ?namens und im Auftrag? der Grundstückseigentümerin abgegeben hat. Eine Einverständniserklärung der weiter betroffenen Privatperson fehlt nach wie vor. Wenn eine solche trotz entsprechender Aufforderung nicht abgegeben worden ist, so wäre seitens der Beklagten der Erlass einer Duldungsverfügung geboten gewesen. Jedenfalls aber berührt die fehlende Duldungsanordnung nicht die Rechtmäßigkeit der ? hier allein streitigen ? Grundverfügung; sie ist nur ein Vollstreckungshindernis (BayVGH vom 24.10.2005 - 9 CS 05.1840 unter Hinweis auf BVerwG vom 28.04.1972, BayVBl 1973, 161/162; BayVGH vom 04.11.1975, BayVBl 1976, 115).
Der angefochtene Bescheid ist jedoch rechtswidrig, weil die nach pflichtgemäßem Ermessen vorzunehmende Störerauswahl rechtsfehlerhaft ist.
a) Kommen verschiedene Adressaten als Störer in Betracht, stellt sich im Rahmen des nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG gegebenen Ermessens die Frage nach der richtigen Störerauswahl, insbesondere zwischen Handlungs- und Zustandsstörer, aber auch ? bei mehreren Handlungsstörern bzw. mehreren Zustandsstörern ? zwischen diesen untereinander. Dabei gibt es keinen grundsätzlichen Vorrang des Handlungsstörers. Vielmehr stehen zunächst einmal Handlungs- wie Zustandsstörer gleich verpflichtet nebeneinander (BVerfG vom 26.02.2000 - 1 BvR 242/91 und 1 BvR 315/99, Rn 53 ? juris; VGH BW vom 25.10.1999 - 8 S 2407/99; vom 03.09.2002 - 10 S 957/02, NVwZ-RR 2003, 103; BayVGH vom 22.3.2001 - 22 ZS 01.731; vom 17.03.2004 - 22 CS 04.362; vom 13.10.2004 - 22 CS 04.2489; vom 31.08.2006 - 22 CS 06.2055; HessVGH vom 06.01.2006 - 6 TG 1392/04, NVwZ-RR 2006, 781).
Wichtige Entscheidungsparameter bei der nach pflichtgemäßem Ermessen vorzunehmenden Störerauswahl sind das aus Art. 3 GG resultierende Prinzip der gerechten Lastenverteilung und der Grundsatz der effizienten Gefahrenabwehr.
Kann durch Handlungs- wie Zustandsstörer die Gefahr gleichermaßen beseitigt werden, ist regelmäßig der Handlungsstörer heranzuziehen. Schließlich hat er die bodenschutzrechtlich relevante Verunreinigung verursacht, wenn nicht gar verschuldet und ist damit mehr für die Störung verantwortlich als der Eigentümer des Grundstücks. Auch Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers einer Bodenverunreinigung sind als Sanierungspflichtige nicht von vornherein ausgeschlossen. Bei den oft viele Jahrzehnte zurückliegenden Altlastenfällen wird allerdings ein noch existenter und vor allem solventer Verursacher oft nicht mehr identifizierbar sein. Die Rechtsprechung erlaubt in diesen Fällen eine Inanspruchnahme des Zustandsstörers jedenfalls dann, wenn der Handlungsstörer nicht ohne unangemessenen und unzumutbaren Verwaltungsaufwand greifbar oder aus faktischen, rechtlichen oder finanziellen Gründen eine Gefahrenbeseitigung durch ihn nicht gewährleistet ist.
b) In Betracht kamen hier ? was die Beklagte auch gesehen hat ? neben der Klägerin als Verursacher (Verhaltensstörer) bzw. früherer Grundstückseigentümer (nachhaftender Zustandsstörer) grundsätzlich weitere Zustandsstörer, nämlich der Freistaat Bayern als Eigentümer des Anwesens ... sowie die Eigentümer der Grundstücke, auf denen Grundwassermessstellen eingerichtet und betrieben werden sollen (Beklagte, Evangelisch-Lutherischen Kirchengemeinde St. ... und eine Privatperson).
c) Offen bleiben kann, ob die ? hier auf den Freistaat Bayern bezogene ? Annahme der Beklagten zutrifft, dass die Verantwortlichkeit des Zustandsstörers an der Grundstücksgrenze endet (so jedenfalls bisher VG Regensburg vom 14.03.2005 - RO 13 S 03.1055; a.A. jeweils mit sehr beachtlichen Gründen: OVG Berlin-Brandenburg vom 08.11.2007 - 11 B 14.05; VG Münster vom 19.03.2010 - 7 K 1415/08).
d) Zu Recht geht die Beklagte auch davon aus, dass die Eigentümer der Grundstücke, auf denen Grundwassermessstellen vorgesehen sind, allenfalls jeweils nur für ihr Grundstück hätten in Anspruch genommen werden können. Ob eine Inanspruchnahme überhaupt möglich ist, hängt jeweils davon ab, ob es neben einer Grundwasserbeeinträchtigung auch zu einer schädlichen Bodenveränderung gekommen ist (vgl. hierzu: Sanden, Störerverantwortlichkeit bei Grundstücksgrenzen überschreitenden Grundwasserschäden ? Probleme bei ?abdriftenden? und ?abreißenden? Schadstofffahnen, in: Zeitschrift für Wasserrecht Heft 51/2012, S. 124 ff.). Der Vertreter des Wasserwirtschaftsamts konnte in der mündlichen Verhandlung vom 15.10.2012 hierzu keine Aussage treffen. Jedenfalls wäre aber die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt, wenn die Beklagte unzutreffenderweise weitere Zustandsstörer in ihre Auswahl einbezogen hätte.
e) Im Hinblick auf das Gebot der effizienten Gefahrenabwehr hätte sich die Beklagte hier jedoch näher damit befassen müssen, ob es angesichts des von der Klägerin vorgetragenen wirtschaftlichen Unvermögens überhaupt möglich sein wird, die bescheidsgegenständlichen Maßnahmen zeitnah durchzuführen.
aa) Hierzu wäre es zunächst einmal notwendig gewesen, eine Vorstellung über die voraussichtlichen Kosten der angeordneten Maßnahmen zu gewinnen. Der Vertreter des Wasserwirtschaftsamts hat hierzu in der mündlichen Verhandlung vom 15.10.2012 erst auf drängendes Nachfragen des Gerichts überhaupt einen Rahmen von 50.000 ? bis 200.000.- ? genannt, während die Beklagtenvertreterin bestätigt hat, dass seitens der Beklagten hierzu keine Vorstellungen vorhanden seien.
bb) Weiter hätte die Beklagte sich dann damit befassen müssen, ob die Klägerin wirtschaftlich in der Lage ist, die bescheidsgegenständlichen Anordnungen zeitnah umzusetzen. Nach den Bescheidsgründen (Seite 5 oben) spielt die finanzielle Leistungsfähigkeit der Klägerin aus Sicht der Beklagten aber keine Rolle, weil sie als Handlungsstörer verantwortlich sei. Das greift zu kurz.
Die rechtliche Verantwortlichkeit ergibt sich aus § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG. Wirtschaftliches Unvermögen entbindet grundsätzlich nicht von der Polizeipflichtigkeit und damit nicht von der bodenschutzrechtlichen Verantwortlichkeit, zumal es sich dabei nicht um einen Fall objektiver Unmöglichkeit handelt (vgl. BVerwG vom 22.12.1980 - 4 B 193/80; VG Frankfurt vom 29.01.2002 - 3 E 3447/98; HessVGH vom 24.08.1994 - 14 TH 1406/94). Wirtschaftliches Unvermögen betrifft in erster Linie die Durchsetzbarkeit einer bodenschutzrechtlichen Anordnung. Die materielle Rechtmäßigkeit einer bodenschutzrechtlichen Anordnung hängt nicht davon ab, ob der im Falle ihrer Vollstreckung durch die Ersatzvornahme entstehende Erstattungsanspruch (vgl. Art. 32, 41 BayVwZVG i.V.m. Art. 10 BayKG) im Zeitpunkt seines Entstehens realisierbar ist (vgl. BVerwG, a.a.O.). Auf der Ebene der Verantwortlichkeit steht die Klägerin daher zunächst gleichrangig neben den oben genannten Zustandsstörern (vgl. § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG).
Unter dem Gesichtspunkt der Effektivität der Gefahrenabwehr ist es aber im Rahmen der Auswahl zwischen mehreren Störern weiter erforderlich, dass die Behörde sich mit der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des ins Auge gefassten Pflichtigen auseinander setzt. Je dringender sich die Gefahrenabwehr darstellt, desto mehr kommt es auf ein effektives Verwaltungshandeln an. Insoweit entspricht es regelmäßig pflichtgemäßer Ermessensausübung, dass die Behörde sich an den Störer hält, der sich als wirtschaftlich am leistungsfähigsten darstellt, oder umgekehrt von der Inanspruchnahme eines wirtschaftlich nicht leistungsfähigen Verhaltensstörers zu Lasten eines Zustandsstörers absieht (vgl. VG Bayreuth vom 22.11.2004 - B 2 S 04.1004; VG Frankfurt vom 29.01.2002 - 3 E 3447/98; HessVGH vom 24.08.1994 - 14 TH 1406/94).
Zwar ist der Beklagten beizupflichten, dass die Klägerin sich im Verwaltungsverfahren nicht sehr kooperativ verhalten und sich nicht substantiiert zu allen hier beurteilungsrelevanten Fragen geäußert hat. Diesem Gesichtspunkt kommt aber nur dann Bedeutung zu, wenn ein Pflichtiger ? zu Recht ? trotz etwaigen finanziellen Unvermögens in Anspruch genommen wird. Dann muss er sich im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung entgegen halten lassen, eine unzumutbare Härte sei nicht substantiiert dargetan. Im Übrigen hat auch das Gericht nach dem Inhalt der Behördenakten und dem Auftreten des Geschäftsführers der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vom 15.10.2012 den Eindruck, dass die Klägerin bewusst Vermögenslosigkeit anstrebt, um bodenschutzrechtlichen Verpflichtungen zu entgehen.
In einer ? zu erwartenden ? neuen Entscheidung der Beklagten wird diese sich damit befassen müssen, ob trotz der aktenkundigen Angaben der Klägerin zu ihrer Vermögenslage, die gegebenenfalls noch weiter ergänzt werden können, eine Inanspruchnahme in Betracht kommt. Insbesondere kann im Rahmen des Auswahlermessens zu Lasten der Klägerin berücksichtigt werden, dass diese durch Vermögensverschiebungen zu Gunsten der Schwiegertöchter des früheren Alleininhabers und durch Änderung ihres Geschäftsfelds bzw. handelsrechtliche Umfirmierungen ihre Vermögenslage bewusst verschlechtert hat, um so eine Enthaftung zu erreichen. Weiter kann in Erwägung gezogen werden, dass unter dem Gesichtspunkt einer effektiven Gefahrenabwehr, d. h. einer zeitnahen Durchführung der fachlich erforderlichen Detailuntersuchung zur Schadensabgrenzung, auch eine Ersatzvornahme in Betracht kommt, deren Kosten von der Klägerin auch längerfristig durch Vollstreckungsmaßnahmen beigetrieben werden können. So ist bei der Klägerin derzeit durchaus noch Vermögen vorhanden; auch ist nicht ausgeschlossen, dass sie bei ihrer Geschäftstätigkeit künftig wieder Vermögen erwirtschaftet.
Die Kostenentscheidung beruht hinsichtlich des eingestellten Teils auf § 161 Abs. 2 VwGO. Billigem Ermessen entspricht es hier, die Kosten des Verfahrens der Beklagten aufzuerlegen, weil sie ohne die Aufhebung des angefochtenen Bescheids in Nr. 5 unterlegen wäre. Die Androhung eines einzigen, einheitlichen Zwangsgelds zur Erzwingung eines vollständigen Handelns oder mehrerer Einzelmaßnahmen verstößt gegen den Grundsatz der Klarheit und Bestimmtheit von Verwaltungsakten, weil sie nicht erkennen lässt, ob und in welcher Höhe das Zwangsgeld bei nicht fristgerechter Erfüllung bei einer Anordnung fällig wird (VGH BW vom 17.08.1995 - 5 S 71/95; HessVGH vom 21.10.1993 - 4 UE 1286/89; BVerwG vom 26.06.1997 - 1 A 10/95; VG Aachen vom 06.05.2006 - 6 K 506/06).
Im Übrigen beruht die Kostenentscheidung auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.
Der Streitwert wird auf 100.000.- Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).