Source: https://www.wahlrecht.de/wahlpruefung/200607182.htm
Timestamp: 2019-06-17 06:32:52
Document Index: 104076164

Matched Legal Cases: ['§ 22', '§ 22', '§ 41', '§ 42', '§ 22', 'Art. 2', 'Art. 1', 'Art. 1', 'Art. 21', 'Art. 95', 'Art. 28', 'Art. 44', '§ 22', 'Art. 21', '§ 22', 'Art. 21', '§ 22', '§ 39', '§ 39', 'Art. 80', '§ 11', '§ 39', '§ 3', 'Art. 21', '§ 22', '§ 39', '§ 64', '§ 22', 'Art. 48', 'Art. 48', 'Art. 81', 'Art. 68', 'Art. 53', 'Art. 57', 'Art. 61', 'Art. 57', 'Art. 79', 'Art. 95', 'Art. 21', '§ 28', '§ 29']

VerfGH TH – Organstreitverfahren – Sperrklausel (18.07.2006)
VerfGH 8/05
„Sperrklausel KWG Thüringen“
der Partei Bündnis 90/Die Grünen, Landesverband Thüringen,
vertreten durch den Landesvorstand, Anger 14, 99084 Erfurt
Rechtsanwalt Carsten Goethe,
Andreasstr. 25 a, 99084 Erfurt
den Thüringer Landtag,
vertreten durch die Präsidentin, Jürgen-Fuchs-Str. 1, 99096 Erfurt
– Antragsgegener –
vertreten durch den Thüringer Justizminister, Werner-Seelenbinder-Str. 5, 99096 Erfurt
– Beigetretene –
wegen Organstreitverfahren;
hier: unterlassene Überprüfung der 5-vom-Hundert-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht (§ 22 Abs. 2 ThürKWG) durch den Thüringer Landtag
hat der Thüringer Verfassungsgerichtshof durch den Präsidenten des Verfassungsgerichtshofs Graef und die Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs Prof. Dr. Bayer, Goetze, Prof. Dr. Hübscher, Dr. Martin-Gehl, Prof. Dr. Meyn, Pollak, Dr. Schwan und Dr. Zwanziger aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 13. Juni 2006
Die Antragstellerin, die Partei Bündnis 90/Die Grünen, Landesverband Thüringen, begehrt im Organstreitverfahren die Feststellung, der Thüringer Landtag habe dadurch gegen die Thüringer Verfassung verstoßen, dass er es unterlassen habe, die Voraussetzungen für die Aufrechterhaltung der in § 22 Abs. 2 des Thüringer Kommunalwahlgesetzes (ThürKWG) verankerten 5-vom-Hundert-Sperrklausel bei Wahlen zu den Gemeinderäten ausreichend zu überprüfen. 1
Das Thüringer Kommunalwahlgesetz vom 16. August 1993 ist am 24. August 1993 verkündet worden (GVBl. S. 530) und am darauf folgenden Tag in Kraft getreten (§ 41 Abs. 1 der seiner Zeit geltenden Fassung, nunmehr § 42 Abs. 1). Es regelt in § 22 die Verteilung der Sitze bei Verhältniswahl und enthält dazu in Abs. 2 folgende Vorschrift:
„Bei der Verteilung der Sitze nach Abs. 1 werden nur Wahlvorschläge berücksichtigt, die mindestens 5-vom-Hundert der insgesamt abgegebenen gültigen Stimmen erhalten haben; dies gilt auch im Falle der Listenverbindung.“
Diese Vorschrift war schon im Gesetzgebungsverfahren umstritten. Änderungsanträge der Fraktionen der SPD (LT-Drs. 1/2491) und der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen (LT-Drs. 1/2458), die auf eine Streichung der Regelung aus dem Gesetzentwurf zielten, erhielten keine Mehrheit (vgl. Plen.-Prot. Thüringer Landtag, 1. Wahlperiode, 89. Sitzung vom 16. Juli 1993, S. 6740 ff., 6741), so dass die jetzige Regelung Gesetz wurde. 3
In der 3. Wahlperiode des Thüringer Landtages brachte die Fraktion der PDS zwei Gesetzentwürfe ein, die auf eine Aufhebung der Regelung zielten: Den Entwurf eines Gesetzes zur „Änderung der Thüringer Kommunalordnung und weiterer rechtlicher Regelungen“ (LT-Drs. 3/1905; dort Art. 2 Nr. 3 lit. a)) und den Entwurf eines Gesetzes „zur Änderung kommunalwahlrechtlicher Bestimmungen in Thüringen“ (LTDrs. 3/3558, dort Art. 1 Nr. 5). Der erstgenannte Entwurf wurde am 13. Dezember 2001 (vgl. Plen.-Prot. 3. Wahlperiode, 53. Sitzung, S. 4456 ff., 4465), der zweite Entwurf am 16. Oktober 2003 (vgl. Plen.-Prot. 3. Wahlperiode, 92. Sitzung, S. 8023) abgelehnt. 4
Auch in der 4. Wahlperiode reichte die PDS-Fraktion einen die 5-vom-Hundert- Sperrklausel betreffenden Gesetzentwurf ein. Mit dem Entwurf für ein „Thüringer Kommunalwahlrechtsmodernisierungsgesetz“ (LT-Drs. 4/200) erstrebte sie die Aufhebung der Vorschrift (Art. 1 Nr. 3 des Entwurfs). Der vom September 2004 stammende Entwurf wurde im Plenum am 8. Oktober 2004 erörtert (vgl. Plen.-Prot. 4. Wahlperiode, 5. Sitzung, S. 373 ff.). Die parlamentarischen Befürworter der Streichung beriefen sich darauf, dass die Direktwahl der Bürgermeister und Landräte und ihre starke Stellung den Wegfall der Sperrklausel rechtfertigten. Der Wegfall der Sperrklausel sei auch wegen der Kombination des Wahlverfahrens, bestehend aus Personen- und Listenwahl, angezeigt. Im Übrigen führe eine Vielzahl von Parteien und Wählergruppen in den kommunalen Vertretungen nicht zur Handlungsunfähigkeit, sondern sichere die Vielfalt im Meinungsstreit. Demgegenüber argumentierten die Befürworter der Sperrklausel damit, es solle einer Zersplitterung vorgebeugt und damit die Handlungsfähigkeit von Gemeinderäten und Kreistagen sichergestellt werden. Deren Aufgabenerledigung setze eine Bildung von Mehrheiten voraus. Eine übermäßige Zersplitterung könne dazu führen, dass die Erledigung von wichtigen Aufgaben verzögert oder verhindert werde oder zur Beschaffung von Mehrheiten Zugeständnisse gemacht würden, die der Erfüllung der Pflichten der Gemeindevertretungen zuwider liefen. Am 11. November 2004 wurde der Gesetzentwurf vom Landtagsplenum insgesamt abgelehnt (vgl. Plen.-Prot. 4. Wahlperiode, 6. Sitzung, S. 464, 466 f.). 5
Mit ihrem am 6. April 2005 eingegangenen Antrag begehrt die Antragstellerin die Feststellung,
der Antragsgegner habe dadurch gegen Art. 21 Abs. 1 GG, Art. 95 Satz 1 ThürVerf, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 44 Abs. 1 Satz 1 und 2 ThürVerf verstoßen, dass er es unterlassen habe, die Voraussetzung für die Aufrechterhaltung der in § 22 Abs. 2 ThürKWG 5-vom-Hundert-Sperrklausel zu überprüfen.
Die unterlassene Prüfung der Verfassungsmäßigkeit dieser Norm könne sie in ihrem aus Art. 21 Abs. 1 GG folgenden Recht auf Chancengleichheit politischer Parteien, das auch Teil des Landesverfassungsrechts sei, verletzen. Eine solche Verletzung liege vor: 7
§ 22 Abs. 2 des ThürKWG beeinträchtige die in Art. 21 Abs. 1 GG und durch das Demokratieprinzip garantierte Chancen- und Wahlgleichheit der Parteien. Die Vorschrift sehe eine Ausnahme vom Grundsatz der Gleichheit des Erfolgswertes einer Stimme vor. Das sei nur mit einem besonders zwingenden Grund zu rechtfertigen. Eine derartige Rechtfertigung könne zu einem bestimmten Zeitpunkt bestehen, zu einem anderen aber nicht. Daraus folge, dass der nunmehrige Antragsgegner, der Thüringer Landtag, die Rechtfertigung dieser Norm habe überprüfen müssen. Diese Pflicht habe sich im Gesetzgebungsverfahren des Jahres 2004 über den Antrag der PDS, § 22 Abs. 2 ThürKWG entfallen zu lassen, konkretisiert. 8
Der konkretisierten Pflicht sei der Antragsgegner nicht in ausreichendem Maße nachgekommen. Eine bloße Debatte über die Rechtfertigungsgründe, wie sie stattgefunden habe, reiche nicht aus. Vielmehr sei das Parlament verpflichtet gewesen, alle in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht für die Einschätzung der Erforderlichkeit einer Sperrklausel erheblichen Gesichtspunkte heranzuziehen und abzuwägen. Es hätte die Gründe für eine Einschränkung der Wahlrechts- und Chancengleichheit in Abwägung aller Umstände untersuchen, konkret und detailliert darlegen sowie belegen müssen. Dann hätte es sie unter Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Vorgaben bewerten müssen. Alles dies habe es pflichtwidrig unterlassen. 9
Der Thüringer Landtag als Antragsgegner hält den Antrag für unzulässig. Die auf seiner Seite dem Verfahren beigetretene Thüringer Landesregierung hält ihn darüber hinaus jedenfalls auch für unbegründet. 10
1. Der Thüringer Landtag vertritt die Ansicht, der Antrag scheitere jedenfalls an der Frist von sechs Monaten nach § 39 Abs. 3 Satz 1 des ThürVerfGHG, innerhalb derer der Antrag gestellt werden müsse. Diese Frist habe spätestens mit Abschluss der Gesetzgebungsverfahren aus den Jahren 2001 oder 2003 begonnen. Die Antragstellerin habe auch nicht hinreichend substantiiert vorgetragen, in welchem subjektiven Recht sie verletzt sei. 11
2. Für die dem Verfahren beigetretene Landesregierung wendet sich der Thüringer Justizminister sowohl gegen die Zulässigkeit als auch gegen die Begründetheit des Antrages. Auch er hält die Frist des § 39 Abs. 3 Satz 1 des ThürVerfGHG für nicht eingehalten. Bloße parlamentarische Gesetzesinitiativen lösten eine Prüfungspflicht des Parlaments nicht aus. Unter diesem Gesichtspunkt sei der Antrag wenigstens unbegründet. 13
Die Beigetretene beantragt,
Der Antrag ist unzulässig und deshalb zu verwerfen. 15
1. Der Antrag ist als Organstreitverfahren statthaft. 16
Der Thüringer Verfassungsgerichtshof entscheidet im Organstreitverfahren auf Antrag über die Auslegung der Verfassung aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Landesorgans oder anderer Beteiligter, die durch die Verfassung oder in der Geschäftsordnung des Landtages oder der Landesregierung mit eigener Zuständigkeit ausgestattet sind (Art. 80 Abs. 1 Nr. 3 ThürVerf, § 11 Nr. 3 ThürVerfGHG). Gegenstand eines derartigen Verfahrens kann auch die behauptete Verletzung von Rechten des Antragstellers sein, die einer der im Gesetz vorgesehenen Verfahrensbeteiligten durch Unterlassen unter Verstoß gegen verfassungsrechtliche Pflichten möglicherweise begangen hat (§ 39 Abs. 1 ThürVerfGHG). Zu derartigen Pflichten würde auch die Pflicht des Antragsgegners gehören, ein geltendes Landesgesetz aus Anlass eines Gesetzgebungsverfahrens auf seine Verfassungsmäßigkeit unter Anwendung und Verdeutlichung bestimmter Kriterien zu überprüfen. 17
2. Die Antragstellerin, Partei Bündnis 90/Die Grünen – Landesverband Thüringen, ist als politische Partei (§ 3 Satz 2 Parteiengesetz) beteiligtenfähig: 18
Zwar erwähnt die Verfassung des Freistaates Thüringen die Parteien nicht in einer Art. 21 GG entsprechenden Weise. Diese Bestimmung, nach der die Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken, macht sie nicht zum Träger eines allein in grundrechtlicher Freiheit wurzelnden Status, sondern bewirkt ihre Einbindung in den organisatorischen Verfassungsrechtskreis. Sie verleiht ihnen damit einen entsprechenden materiell-rechtlichen Status. Dieser wirkt auch in der Verfassungsrechtsordnung der Länder, mag die Regelung als unmittelbar in den Ländern geltendes Bundesverfassungsrecht anzusehen sein oder dies aus einem „Hineinwirken“ des Verfassungsrechts des Bundes in die Verfassung der Länder gefolgert werden. Den Parteien steht damit für die Rüge einer Verletzung ihres Rechtes auf Gleichbehandlung auch nach dem Thüringer Verfassungsgerichtshofsgesetz das Organstreitverfahren zur Verfügung; sie sind darauf sogar beschränkt. Das gilt auch, soweit sie eine Ungleichbehandlung im Zusammenhang mit Kommunalwahlen geltend machen wollen. Auch dabei geht es um ihren Status als Partei (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 30. Januar 2003, – VerfGH 14/00 – unter B. I. 3. der Gründe). Die Antragstellerin ist auch offensichtlich eine auf Landesebene organisierte politische Partei und nicht nur eine „Rathauspartei“. 19
3. Die Antragstellerin ist im vorliegenden Fall nicht antragsbefugt. 20
Sie rügt, in ihren Rechten als Partei dadurch verletzt worden zu sein, dass der Thüringer Landtag als Antragsgegner es unterlassen habe, § 22 Abs. 2 ThürKWG im Gesetzgebungsverfahren des Jahres 2004 nach bestimmten inhaltlichen Kriterien ergebnisoffen auf seine Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen. Für eine derartige Rechtsverletzung gibt es in der Thüringer Verfassung von vornherein keine Grundlage, so dass ein auf Feststellung ihrer Verletzung gerichtetes Verfahren unzulässig ist. 21
a) Nach § 39 Abs. 1 ThürVerfGHG ist der Antrag im Organstreitverfahren nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch die Verfassung übertragenen Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. „Geltendmachen“ im Sinne dieser Bestimmung setzt voraus, dass der Antragsteller tatsächliche Behauptungen substantiiert und schlüssig vortragen muss, die – ihre Richtigkeit unterstellt – eine Rechtsverletzung oder Gefährdung durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners zumindest als möglich erscheinen lassen (vgl. für die entsprechende Regelung in § 64 Abs. 1 BVerfGG: BVerfGE 99, 19 [28]). Aufgrund des Vortrages des Antragstellers darf also nicht von vornherein ausgeschlossen sein, dass er durch die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung in eigenen Rechten und Zuständigkeiten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Geht es – wie hier – um ein Unterlassen, muss sich der Antragsteller auf eine Verfassungsnorm berufen können, aus der ihm eine Pflicht zum Tätigwerden und damit korrespondierend ein ihm zustehendes Recht ergeben kann (vgl. BVerfGE 60, 319 [324]; 107, 286 [294]; zum Ganzen auch: ThürVerfGH, Beschluss vom 11. März 1999 – VerfGH 12/98). Ist eine solche Norm von vornherein nicht gegeben, ist der Antrag unzulässig. 22
b) So liegt der Fall hier. 23
aa) Die Antragstellerin rügt im vorliegenden Verfahren, sie sei in ihrem Recht auf Chancengleichheit bei Kommunalwahlen dadurch verletzt, dass es der Antragsgegner als parlamentarischer Gesetzgeber unterlassen habe, die Verfassungsmäßigkeit der 5-vom-Hundert-Sperrklausel in § 22 Abs. 2 ThürKWG im Rahmen des im Jahre 2004 stattgefundenen Gesetzgebungsverfahrens über den Entwurf für ein „Thüringer Kommunalwahlrechtsmodernisierungsgesetz“ der PDS-Fraktion nach bestimmten Vorgaben zu überprüfen. Mit dem vorliegenden Verfahren erstrebt die Antragstellerin dagegen keine Feststellung dahingehend, der Gesetzgeber habe ihre Rechte dadurch verletzt, dass er es unterlassen habe, die genannte Vorschrift nach Überprüfung auch aufzuheben. Ihr geht es allein um die Feststellung, das Parlament habe es zu Unrecht unterlassen, überhaupt eine Entscheidung anhand bestimmter Prüfkriterien zu treffen. Sie beschränkt den Streit mithin darauf, ob eine ergebnisoffene Überprüfungspflicht des Thüringer Landtages bestand. 24
bb) Eine derartige Pflicht zur ergebnisoffenen Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen besteht nicht. Sie lässt sich nach der Thüringer Verfassung nicht aus Bestimmungen ableiten, die einen anderen Regelungsgegenstand als das parlamentarische Verfahren selber haben. 25
(1) Die Thüringer Verfassung erklärt den Landtag zum obersten Organ der demokratischen Willensbildung (Art. 48 Abs. 1 ThürVerf). Er übt gesetzgebende Gewalt aus (Art. 48 Abs. 2 ThürVerf). Die Verfassung regelt weiter, dass Gesetzesvorlagen aus der Mitte des Landtages, durch die Landesregierung oder durch Volksbegehren eingebracht werden (Art. 81 Abs. 1 ThürVerf). Sie können zudem auch Gegenstand eines Bürgerantrags sein (Art. 68 ThürVerf). Die Verfassung enthält zwar einige Regelungen über das parlamentarische Verfahren, beispielsweise über das Antragsrecht der Abgeordneten (Art. 53 Abs. 2 ThürVerf), die Einberufung des Landtages (Art. 57 Abs. 2 ThürVerf), die Beschlussfähigkeit und die notwendigen Mehrheiten (Art. 61 ThürVerf), überlässt es aber nach Art. 57 Abs. 5 ThürVerf dem Landtag selber, sich eine Geschäftsordnung zu geben. Daraus ergibt sich ein allgemeiner Rechtsgrundsatz: Die Verfassung macht das Parlament und die Parlamentarier zum Gestalter des eigenen Verfahrens. Es obliegt allein dem Landtag und seinen Mitgliedern im Rahmen der verfahrensrechtlichen Regelungen zu bestimmen, was wann auf die Tagesordnung kommt und in welcher Weise die so auszuwählenden Fragen inhaltlich abgehandelt werden. 26
Den Ablauf des parlamentarischen Verfahrens betreffende rechtliche Verpflichtungen im Gesetzgebungsverfahren können allenfalls gegenüber solchen Berechtigten entstehen, die solche Verpflichtungen aus den Regeln des parlamentarischen Verfahrens herleiten können. Diese entstehen hingegen von vornherein nicht gegenüber Dritten – hier der Antragstellerin –, die am parlamentarischen Verfahren nicht beteiligt sind. Diese Dritten können daher aus der Gestaltung des parlamentarischen Verfahrens auch keine Rechte für sich ableiten (im Ergebnis wie hier VerfGH des Saarlands 2. Juni 1998 – Lv 4/97 – LVerfGE 8, 257 [263 f.]; in dieselbe Richtung gehend VerfGH des Landes Berlin vom 21. September 1995 – 37/95 –, NVwZ-RR 1996, 241; für Unbegründetheit dahingehender Anträge Dritter VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15. November 1971 – VGH 7/71 –, DVBl. 1972, 783). Das gilt auch und gerade dann, wenn ein konkreter Gesetzentwurf, wie hier der der PDS-Fraktion im Jahre 2004, Gegenstand des parlamentarischen Verfahrens war. 27
(2) Die gegenteilige Ansicht kann entgegen der für die dortigen Landesverfassungen vertretenen Ansichten des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen (vgl. Entscheidungen vom 29. September 1994 – 7/94 –, NWVBl. 1994, 553 ff., sowie 21. November 1995 – 21/94 – NWVBl. 1995, 58 ff. und vom 23. Juli 2002 – 2/01 – DÖV 2003, 30) und des Landesverfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern (vgl. Entscheidung vom 14. Dezember 2000 – LVerfG 4/99 – LVerfGE 11, 306, 321 ff.) nicht auf die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers gestützt werden. Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ist ein Gesichtspunkt, der allein die Dichte der materiellen Prüfung von Gesetzen betrifft. Aus dem Demokratieprinzip folgt, dass es zunächst dem durch Wahlen legitimierten Gesetzgeber und damit dem parlamentarischen Verfahren überlassen ist, inhaltliche Festlegungen für gesetzliche Regelungen zu treffen. Das ist nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung auch bei der verfassungsgerichtlichen Überprüfung von Gesetzen zu beachten. Zum parlamentarischen Verfahren gehört es auch, dass bestimmte Gegenstände von den dazu Berechtigten gerade nicht zum Gegenstand eines entsprechenden Antrages gemacht werden. Aus dieser Freiheit des parlamentarischen Gesetzgebers und der Parlamentarier, die Pflicht des Parlaments abzuleiten, sein Verfahren in einer bestimmten Weise zu gestalten, widerspricht der Rechtsstellung, die die Thüringer Verfassung dem Thüringer Landtag zuweist. 28
(3) Schließlich ergibt sich aus den Rechten der vom gesetzgeberischen Entscheidungsprozess materiell Betroffenen nichts anderes. Derartige Rechtspositionen erfordern allenfalls, dass bestehende Gesetze, die durch spätere Entwicklungen verfassungswidrig werden, überprüft und aufgehoben werden (vgl. mit offenem Ergebnis zu dieser Problematik zuletzt BVerfGE 110, 403 unter III). Ein Verfassungsverstoß läge dann in der Untätigkeit des Gesetzgebers hinsichtlich des Ergebnisses des Gesetzgebungsverfahrens, nicht jedoch im unterlassenen Verfahren allein. Derartige mögliche Verfassungsverstöße festzustellen, ist Aufgabe der rechtsprechenden Tätigkeit des Verfassungsgerichtshofs (Art. 79 und 80 ThürVerf). Sie können beseitigt werden, ohne dass es eines Eingriffs in das Recht des Parlaments bedarf, sein eigenes Verfahren zu gestalten. 29
Das gilt auch, wenn es – wie hier – um die auch landesverfassungsrechtlich zu beachtende Rechtsstellung der Antragstellerin als politische Partei in Verbindung mit dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit bei Wahlen zu kommunalen Vertretungen (Art. 95 ThürVerf) geht. Dass sich die Rechtsstellung der politischen Parteien auch im Landesverfassungsrecht aus Art. 21 GG, einer Vorschrift des Bundesverfassungsrechtes, herleitet, ändert daran nichts. Soweit diese Bestimmung auch im Landesverfassungsrecht wirkt – sei es auch als insoweit direkt anzuwendendes Recht –, dominiert sie es nicht, sondern entfaltet ihre Bedeutung vor dem Hintergrund der Systematik der jeweiligen Landesverfassung. Sie ist also, ebenso wie andere materielle Berechtigungen auf landesverfassungsrechtlicher Grundlage, in Bezug zur Rechtsstellung zu setzen, die die Thüringer Landesverfassung dem Thüringer Landtag zuweist. Dazu gehört auch dessen Recht, sein eigenes Verfahren zu bestimmen. 30
Das Verfahren ist kostenfrei (§ 28 Abs. 1 ThürVerfGHG). Anlass, die Erstattung von Auslagen der Antragstellerin anzuordnen (§ 29 Abs. 2 ThürVerfGHG), besteht nicht. 31
Die Entscheidung ist einstimmig ergangen. 32
Graef, Prof. Dr. Bayer, Goetze, Prof. Dr. Hübscher, Dr. Martin-Gehl, Prof. Dr. Meyn, Pollak, Dr. Schwan, Dr. Zwanziger