Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/T-651-17.htm
Timestamp: 2019-07-19 10:03:49
Document Index: 335372973

Matched Legal Cases: ['Artículo 64', 'artículo 32', 'artículo 44', 'artículo 87', 'artículo 5', 'artículo 41', 'artículo 126', 'artículo 44', 'artículo 47', 'artículo 13', 'artículo 4', 'artículo 24', 'artículo 19', 'artículo 25', 'artículo 13', 'artículo 18', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 11', 'artículo 8', 'artículo 15', 'artículo 36', 'artículo 86', 'artículo 6', 'artículo 41', 'artículo 126', 'artículo 126', 'artículo 41', 'artículo 41', 'artículo 13', 'artículo 86']

T-651-17
Sentencia T-651/17
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN MATERIA DE SALUD-Reglas jurisprudenciales
ACCESO A SERVICIOS MEDICOS NO INCLUIDOS EN EL POS QUE SE REQUIEREN CON NECESIDAD-Reglas jurisprudenciales
DERECHO A LA SALUD DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Orden a EPS-S determinar los servicios y tratamientos que requieren menores y emitir las autorizaciones correspondientes para la prestación inmediata y efectiva de los mismos
Acción de tutela formulada por APM en representación de YEP; MCLF en representación de DMAL y JAL; MIMA en representación de NAMM; ESMM en representación de LMMM; NCCS en representación de SVC; JEPO en representación de SCP, ECP y JIPO; RVG en representación de JAV; MEMP en representación de DMM; MMCP en representación de VPBC; LAAA en representación de JDAP; MFC en representación de BACF; FMTC en representación de YPGR; MSNP en representación de MANC; y LARR en representación de SNR, contra la Empresa Mutual para el Desarrollo Integral de la Salud EMDISALUD ESS EPS-S.[1]
Bogotá D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil diecisiete (2017).
En el proceso de revisión de la sentencia proferida en única instancia por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Montelíbano –Córdoba-, el 29 de noviembre de 2016, que concedió el amparo solicitado en el marco de la acción de tutela de la referencia.
La Sala de Selección de Tutelas Número Seis[2] de la Corte Constitucional, por Auto[3] del 30 de junio de 2017, seleccionó el expediente T-6.193.643 para su revisión y, de acuerdo con el sorteo realizado, lo repartió al Despacho del Magistrado Alberto Rojas Ríos, para que tramitara y proyectara la sentencia correspondiente, a lo que en efecto se procede.
A. Hechos y pretensiones de la demanda
Retraso mental moderado, déficit cognitivo leve y trastorno del comportamiento
Déficit cognitivo moderado, trastorno del comportamiento en la niñez y trastorno psicosocial asociado
Trastorno del comportamiento en la niñez, trastorno cognitivo leve moderado y trastorno psicosocial asociado
Retraso del neurodesarrollo, déficit cognitivo leve moderado y trastorno de la fonación
Trastorno global del neurodesarrollo y encefalopatía epiléptica
Trastorno del neurodesarrollo del lenguaje
Secuelas de encefalopatía hipóxica, parálisis espástica secundaria y trastorno global del neurodesarrollo
Trastorno del neurodesarrollo del lenguaje, trastorno del comportamiento en la niñez e hiperactividad
Trastorno del comportamiento en la niñez, déficit cognitivo y trastorno psicosocial asociado
Distrofia muscular y déficit cognitivo
Déficit cognitivo leve moderado
Retraso mental moderado y trastorno psicosocial
Retraso mental y trastorno psicosocial asociado
Trastorno del neurodesarrollo del lenguaje y trastorno del comportamiento en la niñez
Secuelas de encefalopatía hipóxica y parálisis cerebral
4. Exponen que acudieron con sus representados a la Institución Prestadora de Servicios Hemovida De Córdoba IPS S.A.S., ubicada en Montelíbano –Córdoba-, donde fueron valorados por el Médico Carlos Durango, especialista en neurología, quien ordenó en favor de sus hijos tratamiento integral especializado para el mejoramiento de su salud.
7. Con base en esos hechos, los demandantes solicitan que (i) se amparen los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, a la seguridad social y a la salud de sus hijos, y (ii) se ordene a Emdisalud autorizar en favor de sus representados la prestación del tratamiento integral que solicitan en Hemovida De Córdoba IPS S.A.S..
B. Material probatorio cuya copia obra en el expediente
1. Cédulas de ciudadanía[4] de las respectivas madres y padres accionantes.
2. Documentos de identidad[5] de YEP, DMAL, NAMM, LMMM, SVC, JIPO, JAV, DMM, VPBC, JDAP, YPGR y SNR.
3. Registros civiles de nacimiento[6] de JAL, SCP, ECP, BACF y MANC.
4. Carnets de afiliación[7] a Emdisalud ESS EPS-S de DMAL y JAL.
5. Historias clínicas[8] de cada uno de los representados YEP, DMAL, JAL, NAMM, LMMM, SVC, SCP, ECP, JIPO, JAV, DMM, VPBC, JDAP, BACF, YPGR, MANC y SNR.
Por Auto[9] del 23 de noviembre de 2016, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Montelíbano –Córdoba- admitió la acción de tutela y corrió traslado a Emdisalud EPS-S para que ejerciera su derecho de defensa. Realizada la respectiva notificación, la EPS-S demandada guardó silencio.
D. Sentencia de única instancia que se revisa
Mediante providencia[10] del 29 de noviembre de 2016, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Montelíbano –Córdoba- concedió la protección solicitada, por considerar que la accionada había vulnerado los derechos fundamentales invocados al negarse permitir el tratamiento integral especializado en Hemovida De Córdoba IPS S.A.S.. Como medida de protección, ordenó a la EPS-S demandada autorizar las terapias “ABA y BOBATH J” o los tratamientos respectivos que requieran en dicha IPS cada uno de los representados.
Expuso que el amparo procedía dado que el asunto involucra sujetos de especial protección constitucional -menores de edad que padecen distintas afecciones de consideración-. Además, a su juicio, concurren las reglas jurisprudenciales establecidas por esta Corporación en la materia. La decisión judicial no fue impugnada.
1. Dadas las circunstancias específicas del caso objeto de revisión y teniendo en cuenta que el Artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015 faculta al juez constitucional para que ejerza un rol activo en el recaudo de elementos de convicción y decrete de oficio otros que estime conveniente para el esclarecimiento de la situación fáctica en que se apoya la acción, el Magistrado Sustanciador, en Auto[11] del 15 de agosto de 2017, dispuso:
1.3. Oficiar al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Montelíbano –Córdoba- para que informara acerca de la presunta remisión tardía del expediente de tutela T-6.193.643 para su eventual revisión a la Corte Constitucional. Ello, teniendo en cuenta que el referido Despacho remitió dicho expediente mediante oficio[12] N° 0561 del 15 de marzo de 2017, es decir, aproximadamente 3 meses después de proferida (29 de noviembre de 2016) y ejecutoriada (2 de diciembre de 2016) la decisión de única instancia, pese a lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
1.5. Vincular al Municipio de Montelíbano –Córdoba-, al Departamento de Córdoba, al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud para que, en el ejercicio de sus competencias legales y constitucionales, se pronunciaran en relación con los hechos que dieron lugar a la presente solicitud de amparo. Esto, debido a que el asunto gira en torno a la prestación del servicio de salud en el régimen subsidiado.
2.1. El Asesor del Despacho del Superintendente Nacional de Salud, mediante escrito[13] del 25 de agosto de 2017, solicitó que se declare falta de legitimación en la causa por pasiva de esa Superintendencia, por cuanto la vulneración iusfundamental alegada no deviene de alguna acción u omisión atribuible a la misma. Señaló que las EPS son las responsables de la calidad, oportunidad, eficiencia y eficacia de la prestación de los servicios de salud.
2.2. En escrito[14] recibido el 04 de septiembre de 2017, la Directora Local de Salud del Municipio de Montelíbano –Córdoba- informó que se realizó investigación de campo y se verificó lo siguiente: (i) los niños, niñas y adolescentes de la tutela en comentario se encuentran afiliados a Emdisalud EPS-S, bajo el Régimen Subsidiado[15]; (ii) Hemovida De Córdoba IPS S.A.S. ya no presta sus servicios en ese Municipio; no obstante lo anterior, consultado el directorio actual de la red de Instituciones Prestadoras de Servicios –IPS- de Emdisalud EPS-S, se encontró que entre la mencionada EPS-S y la Fundación Integral de Colombia IPS existe contrato para la prestación de servicios de salud como: fonoaudiología, terapia de lenguaje, impedanciometría, logoaudiometría, audiometría, terapia familiar, psicología y terapia ocupacional, es decir, el tratamiento integral requerido por los menores de edad[16]; y (iii) previo a la formulación de la presente acción de tutela, los accionantes no solicitaron a Emdisalud EPS-S autorización para la prestación del tratamiento integral especializado que presuntamente requieren sus hijos en Hemovida De Córdoba IPS S.A.S.[17].
2.3. El Juez Segundo Promiscuo Municipal de Montelíbano –Córdoba-, mediante oficio[18] recibido el 13 de septiembre de 2017 en la Secretaría General de la Corte Constitucional, informó lo siguiente:
“… este despacho a mi cargo, como todos los juzgados promiscuos municipales, tienen una gran congestión judicial, ya que fungimos como juez civil municipal en el nuevo Código General del Proceso, juez penal de conocimiento en la ley 600, juez constitucional de tutela, juez de habeas corpus, juez de conocimiento nuevo sistema penal acusatorio, juez de familia en procesos de sucesión de mínima cuantía, juez que celebra matrimonios civiles o juez en procesos de pertenencia de la ley 1561 de 2012, juez de control de garantías, turnos en el sistema penal acusatorio de día y de noche y cada mes estamos de turno de fin de semana como juez de control de garantías en todo el circuito de Montelíbano, que comprende La Apartada, Ayapel, Puerto Libertador, San José de Uré cuando hay detenidos. Como ser humano no somos infalible (SIC) y en el caso que nos ocupa por un error involuntario en la secretaria de este despacho, la acción de tutela referenciada, se colocó o ubico (SIC) en un anaquel o estante en donde se archivan los procesos civiles por desistimiento tácito, razón por la cual la tutela no se envió a la Corte para su eventual revisión dentro del término de ley.”
2.5. El Director Regional Norte de Emdisalud ESS EPS-S, por escrito[19] del 19 de septiembre de 2017, allegó la información y documentacion que a continuación se relaciona:
(i) Los respectivos certificados[20] de BDUA ADRES – FOSYGA, en los cuales consta que todas las niñas, niños y adolescentes del extremo demandante están afiliados a esa EPS-S, en el Régimen Subsidiado.
(ii) “Los usuarios relacionados en el presente oficio, solo solicitaron terapias ABA en lo corrido del año 2015, y solo para meses específicos, tal y como se evidencia con las autorizaciones de servicios emitidas por la EPS, (se anexa)[21]. En ningún momento se solicitaron para una IPS llamada HEMOVIDA, puesto que esta nunca ha figurado dentro de la Red Prestadora de EPS EMDISALUD.” (Subraya fuera de texto original).
(iii) “Dentro de la Red Prestadora de EMDISALUD para la época de solicitud de los servicios requeridos por estos usuarios, contaba con dos IPS debidamente habilitadas denominadas IPS CRECER Y SONREIR UNIDAD INTEGRAL DE REHABILITACION SAS Y SEMILLAS DE AMOR IPS SAS. (Se anexan contratos)[22].”
2. Presentación del caso objeto de revisión y análisis de procedencia
4. La Corte Constitucional ha señalado que este presupuesto se cumple cuando se verifica que el caso involucra algún debate jurídico que gira en torno al contenido, alcance y goce de cualquier derecho fundamental[23].
6. Se han puntualizado las siguientes reglas en cuanto a legitimación en la causa por activa: (i) la tutela es un medio de defensa de derechos fundamentales que toda persona puede formular “por sí misma o por quien actúe a su nombre”; (ii) no es necesario que el titular de los derechos instaure directamente el amparo, pues un tercero puede hacerlo a su nombre; y (iii) ese tercero debe tener la calidad de: a) representante del titular de los derechos, b) agente oficioso, o c) Defensor del Pueblo o Personero Municipal[24].
7. Respecto a las calidades del tercero fijadas en la última regla, se tiene que representante puede ser, por una parte, el representante legal (cuando el titular de los derechos sea menor de edad, incapaz absoluto, interdicto o persona jurídica), y por otra, el apoderado judicial (en los demás casos)[25].
8. En relación con la representación de menores de edad, esta Corte ha precisado que los padres pueden formular acción de tutela para proteger los derechos fundamentales amenazados o afectados de sus hijos, por cuanto tienen la representación judicial y extra-judicial mediante la patria potestad[26]. De igual manera este Tribunal ha sostenido que: “cualquier persona puede interponer acción de tutela ante la eventualidad de una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del niño. La interpretación literal del último inciso del artículo 44 de la Carta, que permite a cualquier persona exigirle a la autoridad competentes el cumplimiento de su obligación de asistir y proteger al niño no puede dar lugar a restringir la intervención de terceros solamente a un mecanismo específico de protección de los derechos, v.gr. la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución. Este entendimiento de la norma limitaría los medios jurídicos instituidos para la defensa de los derechos del menor, quien por su frágil condición debe recibir una protección especial”[27].
11. Según lo previsto en el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra: (i) toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya vulnerado, vulnere o amenace vulnerar cualquier derecho fundamental, y (ii) las acciones u omisiones de los particulares[28].
12. La legitimación en la causa por pasiva básicamente hace referencia a la aptitud legal de la persona (natural o jurídica) contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental[29].
Subsidiariedad en materia de prestación del servicio de salud
14. La acción de tutela es un medio de protección de carácter residual y subsidiario que puede utilizarse frente a la vulneración o amenaza de derechos fundamentales cuando no exista otro medio idóneo de defensa o, existiendo, no resulte oportuno o se requiera acudir al amparo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[30].
15. La subsidiaridad implica agotar previamente los medios de defensa legalmente disponibles al efecto[31], pues la acción tutelar no puede desplazar los mecanismos judiciales específicos previstos en la correspondiente regulación común[32].
16. En materia de prestación del servicio de salud, los artículos 41 de la Ley 1122 de 2007 y 126 de la Ley 1438 de 2011 confieren potestades jurisdiccionales a la Superintendencia Nacional de Salud para que, mediante un procedimiento preferente y sumario, resuelva las controversias relacionadas con: (i) la denegación de servicios incluidos en el Plan de Beneficios en Salud –PBS-; (ii) el reconocimiento de los gastos en los que el usuario haya incurrido por la atención recibida en una IPS no adscrita a la EPS o por el incumplimiento injustificado de las obligaciones a cargo de la EPS; (iii) la multiafiliación dentro del sistema; (iv) la posibilidad de elegir libremente EPS y/o trasladarse dentro del Sistema General de Seguridad Social; (v) la denegación de servicios excluidos del PBS que no sean pertinentes para atender las condiciones particulares del afiliado; (vi) recobros entre entidades del sistema; y (vii) pago de prestaciones económicas a cargo de la EPS y el empleador.
17. Si bien la legislación establece un mecanismo judicial cuya competencia radica en la Superintendencia Nacional de Salud para desatar determinadas vicisitudes que se presenten entre las EPS y los usuarios, lo cierto es que esta Corte ha sido enfática al sostener que: “el juez constitucional -para cada caso concreto- debe analizar si el mecanismo judicial establecido por el legislador en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y en el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 es eficaz e idóneo para la efectiva protección de los derechos fundamentales alegados, o si por el contrario su utilización puede derivar en la configuración de un perjuicio irremediable que haga ineludible la presentación de una acción de tutela por la urgencia de la protección.”[33] (Subraya fuera del texto original).
18. A propósito de la idoneidad y eficacia del medio de defensa judicial previsto en los artículos 41 de la Ley 1122 de 2007 y 126 de la Ley 1438 de 2011, en determinados casos en concreto, esta Corporación ha evidenciado que ese mecanismo no resulta idóneo y eficaz para la salvaguarda efectiva de los derechos fundamentales, especialmente el de salud, toda vez que: (i) a la fecha carece de reglamentación[34] para una implementación adecuada del mismo, al punto que se ha advertido un vacío normativo en relación con el término para desatar las impugnaciones presentadas contra las decisiones proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud[35]; y (ii) “(…) estudios empíricos recientes muestran que la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación no ha logrado cumplir con el término legal de diez días con el que cuenta para proferir sus fallos[36]. Así las cosas, en la actualidad, el trámite legal previsto para ‘garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud’[37], no resulta ser eficaz.”[38]
21. Muy lamentable y desafortunado sería el hecho de que, con base en un enfoque meramente formalista, la misma Corte Constitucional –autoridad judicial a la que se le confió la guarda y supremacía de la Constitución- estime que casos como los que en esta ocasión ocupan a esta Sala deban ser decididos por la Superintendencia Nacional de Salud, sin concebirse las reales implicaciones que ello llevaría consigo y so pretexto de la simple existencia de un mecanismo judicial respecto del cual, en este asunto en concreto, resulta válido reiterar y advertir lo siguiente:
(i) Carece de reglamentación[39] para una implementación adecuada del mismo; (ii) es evidente el vacío normativo que existe en relación con el término para resolver las impugnaciones presentadas contra las decisiones que adopta la Superintendencia Nacional de Salud[40]; (iii) “(…) estudios empíricos recientes muestran que la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación no ha logrado cumplir con el término legal de diez días con el que cuenta para proferir sus fallos[41]. Así las cosas, en la actualidad, el trámite legal previsto para ‘garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud’[42], no resulta ser eficaz.”[43]; (iv) hay que tener muy presente que la mencionada Superintendencia no cuenta con dependencias en la mayoría del territorio del país, en especial consideración en aquellos lugares alejados de la capital y de las ciudades principales de la Nación; y (v) contrario a ello, es sabido que, en casi todos esos sitios distantes, los habitantes sí pueden acudir a alguna autoridad judicial que, en el ejercicio de sus competencias como jueces de tutela, avocan y deciden asuntos como el que originó la presunta vulneración que dio lugar a esta solicitud de amparo.
23. Respecto al presupuesto de inmediatez en materia de prestación de servicios de salud en favor de niñas, niños y adolescentes, la Corte Constitucional ha establecido la regla según la cual se encuentra acreditado dicho requisito cuando se verifica que la situación de salud de los menores de edad persiste, por lo que el tratamiento y los insumos solicitados por sus padres o acudientes son requeridos en la actualidad, y debido a la corta edad de los pacientes su suministro se extiende en el tiempo mientras se obtenga un diagnóstico de recuperación[44].
24. Al igual que las exigencias examinadas en precedencia, la Sala observa reunido el presupuesto de inmediatez en el asunto examinado, pues claramente se enmarca en el citado parámetro jurisprudencial. En efecto, según los diagnósticos consignados en las historias clínicas[45]de cada una de las niñas, niños y adolescentes aquí involucrados, se constata que todos presentan un patrón común de discapacidad cognitiva, lo cual indica que su estado de salud persiste y se mantiene en el tiempo, por lo que de manera constante y continua podrían requerir la prestación de servicios y tratamientos, con la apremiante necesidad de paliar en algo sus respectivas afecciones o, por lo menos, sobrellevarlas dignamente.
27. Para tal cometido, se reiterará la jurisprudencia relacionada con: (i) la protección prevalente del derecho fundamental a la salud de las niñas, niños y adolescentes que tienen alguna enfermedad o afección, o con discapacidad; (ii) las reglas que deben observarse para inaplicar las normas del entonces Plan Obligatorio de Salud –POS-, ahora Plan de Beneficios en Salud –PBS-; y (iii) los parámetros que deben aplicarse en asuntos cuyo amparo gire en torno a la prestación de tratamientos integrales de salud y/o terapias alternativas tipo ABA y de neurodesarrollo. Con base en lo anterior, se solucionará el caso concreto.
4. Protección prevalente del derecho fundamental a la salud de las niñas, niños y adolescentes que tienen alguna enfermedad o afección, o con discapacidad. Reiteración de jurisprudencia[46]
28. La Corte Constitucional ha señalado que, en apropiado desarrollo de la preceptiva constitucional, el derecho a la salud ha sido definido como fundamental en sí mismo, lo cual es particularmente claro tratándose de niñas, niños y adolescentes, teniendo carácter prevalente respecto de los derechos de los demás, por expresa disposición de la Carta Política[47], cuyo artículo 44 enumera como derechos fundamentales de los niños “la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social”, indicando que la familia, la sociedad y el Estado tienen el deber de “asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos”.
29. En relación con las personas con discapacidad, el artículo 47 de la Constitución ordena al Estado adelantar “una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran”, lo cual deja en evidencia el propósito concreto del constituyente de promover la recuperación y la protección especial de quienes tienen disminuciones, incentivando así el ejercicio real y efectivo de la igualdad, de la que también gozan por expreso reconocimiento en el artículo 13 Superior[48].
30. En respaldo al tratamiento especial del derecho fundamental per se a la salud de niñas, niños y adolescentes, este Tribunal ha indicado que existen instrumentos internacionales que les otorgan estatus de sujetos de especial protección, entre los cuales, se destacan los siguientes[49]:
30.2. La Declaración de los Derechos del Niño, en su artículo 4º prevé que “… el niño debe gozar de los beneficios de la seguridad social. Tendrá derecho a crecer y desarrollarse en buena salud, con este fin deberán proporcionarse tanto a él como a su madre, cuidados especiales, incluso atención prenatal y postnatal. El niño tendrá derecho a disfrutar de alimentación, vivienda, recreo y servicios médicos adecuados.”
30.4. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en su artículo 24 señala: “Todo niño tiene derecho, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, origen nacional o social, posición económica o nacimiento, a las medidas de protección que su condición de menor requiere tanto por parte de su familia como de la sociedad y del Estado.”
30.5. La Convención Americana de Derechos Humanos, artículo 19: “Todo niño tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor requiere por parte de su familia, de la sociedad y del Estado.”
30.6. La Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 25.2: “La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados de asistencia especiales. Todos los niños, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual protección social.”
30.8. El Protocolo adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[50], en el literal e) del artículo 13 estatuye que “se deberán establecer programas de enseñanza diferenciada para los minusválidos a fin de proporcionar una especial instrucción y formación a personas con impedimentos físicos o deficiencias mentales”. A su turno, el artículo 18 de dicho instrumento internacional indica que “toda persona afectada por una disminución de sus capacidades físicas o mentales tiene derecho a recibir una atención especial con el fin de alcanzar el máximo desarrollo de su personalidad”. Así, en procura de alcanzar los propósitos señalados, los Estados Parte deben “incluir de manera prioritaria en sus planes de desarrollo urbano la consideración de soluciones a los requerimientos específicos generados por las necesidades de este grupo”.
30.9. La Convención Interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminación contra personas con discapacidad[51], en su artículo 3 dispone que es obligación de los Estados Parte adoptar “medidas para eliminar progresivamente la discriminación y promover la integración por parte de las autoridades gubernamentales y/o entidades privadas en la prestación o suministro de bienes, servicios, instalaciones, programas y actividades tales como el empleo, el transporte, las comunicaciones, la vivienda, la recreación, la educación, el deporte, el acceso a la justicia y los servicios policiales, y las actividades políticas y de administración”.
31. En el ámbito legal, se encuentra por ejemplo la Ley Estatutaria de Salud 1751 de 2015[52] cuyo artículo 6, literal f, estatuye el principio de prevalencia de derechos, el cual alude a que el Estado “debe implementar medidas concretas y específicas para garantizar la atención integral a niñas, niños y adolescentes. En cumplimiento de sus derechos prevalentes establecidos por la Constitución Política. Dichas medidas se formularán por ciclos vitales: prenatal hasta seis (6) años, de los (7) a los catorce (14) años, y de los quince (15) a los dieciocho (18) años”. El parágrafo de ese mismo precepto legal dispone que los principios enunciados en ese artículo se deben interpretar armónicamente sin privilegiar alguno sobre los demás. Enfatiza que ello “no obsta para que sean adoptadas acciones afirmativas en beneficio de sujetos de especial protección constitucional como la promoción del interés superior de las niñas, niños y mujeres en estado de embarazo y personas de escasos recursos, grupos vulnerables y sujetos de especial protección.” (Subraya fuera de texto original).
32. El artículo 11 de la referida Ley Estatutaria identifica las siguientes personas que gozan de especial atención y protección por parte del Estado: (i) niñas, niños y adolescentes, (ii) mujeres en estado de embarazo, (iii) desplazados, víctimas de violencia y del conflicto armado, (iv) adultos mayores, (v) personas que sufren de enfermedades huérfanas, y (vi) personas en condición de discapacidad. “Su atención en salud no estará limitada por ningún tipo de restricción administrativa o económica. Las instituciones que hagan parte del sector salud deberán definir procesos de atención intersectoriales e interdisciplinarios que le garanticen las mejores condiciones de atención.”
33. El artículo 8 de la Ley 1098 de 2006 -Código de la Infancia y la Adolescencia- desarrolla el interés superior de las niñas, los niños y los adolescentes en los siguientes términos: “[S]e entiende por interés superior del niño, niña y adolescente, el imperativo que obliga a todas las personas a garantizar la satisfacción integral y simultánea de todos sus Derechos Humanos, que son universales, prevalentes e interdependientes.”
5. Reglas jurisprudenciales que deben observarse para inaplicar las normas del entonces Plan Obligatorio de Salud –POS-, ahora Plan de Beneficios en Salud –PBS-. Reiteración de jurisprudencia[53]
Parágrafo 3°. Bajo ninguna circunstancia deberá entenderse que los criterios de exclusión definidos en el presente artículo, afectarán el acceso a tratamientos a las personas que sufren enfermedades raras o huérfanas.” (Subraya fuera del texto original).
36. De la lectura e interpretación de la citada disposición normativa, la Corte Constitucional ha concluido que, como regla general, todo está cubierto por el plan de salud a excepción de aquellas prestaciones que cumplan con los criterios señalados[54]. Esta Corporación ha indicado que hay que tener en cuenta que el parágrafo 1° del referido artículo 15 prevé un término de dos años para que el Ministerio de Salud y Protección Social reglamente dicha materia[55]. En esa línea, la Corte ha advertido que con el fin de procurar la efectividad del derecho fundamental a la salud, la reglamentación anterior a la Ley 1751 de 2015 continua vigente, en lo que no sea contrario a lo allí dispuesto[56].
37. Este Tribunal ha sostenido que, en principio, “el derecho fundamental a la salud es exigible por vía de tutela solamente respecto de los contenidos del Plan de Beneficios. Sin embargo, dicha regla no es absoluta, pues esta Corporación ha señalado que en ciertos eventos se pueden amparar prestaciones no incluidas en el Plan de Beneficios, con el fin de atender los mandatos de orden constitucional, por lo que ‘el juez Constitucional [al] examinar el caso concreto, y, de acuerdo con el examen al que llegue, estimará si la negativa de la entidad pone o no en peligro el derecho fundamental a la salud o a la vida del interesado, o algún otro derecho fundamental, que tenga relación con ellos’[57].”
38. Esta Corporación ha señalado que la reglamentación y aplicación del Plan Obligatorio de Salud –POS-, hoy Plan de Beneficios en Salud –PBS- (en adelante PBS), no puede desconocer derechos fundamentales, lo cual ocurre cuando una EPS, con el argumento exegético de la exclusión en el PBS, interpreta de manera restrictiva la reglamentación y evade o niega la prestación de servicios, procedimientos, intervenciones o tratamientos, o el suministro de insumos necesarios para preservar la vida de calidad de los pacientes y su dignidad[58].
39. Después de múltiples pronunciamientos al respecto, mediante Sentencia T-610 de 2013, la Corte puntualizó las siguientes reglas jurisprudenciales que el juez de tutela, las EPS y demás entidades relacionadas con la prestación del servicio de salud, deben observar en asuntos concernientes con el suministro de insumos y la autorización de tratamientos, procedimientos, intervenciones y servicios excluidos del PBS, pero que son indispensables en la preservación o recuperación de la salud de los afiliados[59]:
40. La construcción de tales pautas jurisprudenciales son el resultado de la búsqueda del cumplimiento adecuado de la Constitución y la protección integral del derecho a la salud de las personas que requieren, ya sea la prestación de servicios, intervenciones, procedimientos o tratamientos, por ejemplo: tratamiento integral especializado, o el suministro de insumos. Lo anterior, a fin de consolidar el espíritu de salvaguarda constitucional en esta materia[60].
6. Reglas constitucionales que deben observarse en casos cuya protección gire en torno a la prestación de tratamientos integrales de salud y/o terapias alternativas tipo ABA y de neurodesarrollo. Reiteración de jurisprudencia
41. A la fecha son numerosos los pronunciamientos[61] que la Corte Constitucional ha efectuado en el marco de asuntos en los cuales se ha solicitado la protección de los derechos fundamentales de niñas, niños y adolescentes que afrontan alguna enfermedad o que se encuentran en situación de discapacidad.
“(i) La salud de los niños constituye un derecho fundamental, cuya protección se refuerza cuando son personas con discapacidad. Debido a ello, las E.P.S. tienen la obligación de brindar un tratamiento integral encaminado a alcanzar el bienestar tanto físico como mental y emocional del menor[62].
(ii) Para ordenar las terapias alternativas tipo ABA y de neruodesarrollo no POS, no basta con la simple prescripción médica (independientemente de si el profesional de salud pertenece o no a la red de la E.P.S.), sino que es necesario que se justifique con base en criterios médico-científicos que el paciente va obtener una mejoría o progreso en su salud. Asimismo, que dicho método no puede ser sustituido o reemplazado por uno de los servicios incluidos en el POS[63].
(iv) En el evento de que la prescripción provenga de un galeno ajeno a la E.P.S., los accionantes deben solicitar el referido tratamiento ante las entidades prestadoras del servicio de salud con el fin de que estas valoren dicho concepto sobre la base de criterios médico-científicos y en ningún caso con argumentos de tipo administrativo[64].
(v) En todo caso los accionantes tienen la obligación de demostrar que no cuentan con los recursos suficientes para sufragar las terapias ABA y de neurodesarrollo[65].
(vi) Una vez verificada la eficacia del tratamiento alterno (sobre estudios médico-científicos), la E.P.S. está obligada a proporcionar los procedimientos integrales en una IPS que forme parte de su red de prestadores y que brinde tanto profesionales especializados como instalaciones para llevar a cabo los tratamientos requeridos[66].
(vii) Las E.P.S. no están obligadas a prestar el servicio a través de una institución particular por el solo capricho del paciente o su familia, menos aún cuando la IPS elegida por aquellos no cumple con los estándares para llevar a cabo los tratamientos[67].
(viii) En caso de que las entidades prestadoras de servicio de salud no suministren tratamiento tipo ABA y de neurodesarrollo o no tengan convenio con una IPS, o que sus IPS no cuente con las condiciones de idoneidad requeridas, se encuentran obligadas a contratar la práctica de las mismas con una institución particular y debidamente autorizada por el Estado[68].
(ix) Sin los soportes correspondientes ningún juez constitucional es la autoridad competente para ordenar a una entidad promotora de salud la autorización de un tratamiento alternativo tipo ABA y de neurodesarrollo no POS, ni la competente para ordenar a la misma la realización del tratamiento en una institución con la cual no se tiene convenio[69].”
Por consiguiente, se dispuso: (i) revocar las correspondientes sentencias de tutela, para en su lugar, denegar el amparo reclamado; no obstante lo anterior, con el fin de proteger los derechos fundamentales a la vida diga y a la salud de los representados, (ii) se ordenó a las EPS demandadas que, mediante un equipo multidisciplinario adscrito a las mismas, evaluaran y calificaran a los menores de edad, a efecto de determinar la pertinencia de los servicios requeridos. Se advirtió que ese “concepto deberá estar fundamentado en criterios técnicos o científicos y en ningún caso en argumentos de tipo administrativo. En el evento de que el concepto no cumpla con estos parámetros el tratamiento reclamado deberá ser autorizado.”[70]
7. Análisis del caso concreto de la tutela que se revisa
48. Al respecto, la demandada expuso que los usuarios: “solo solicitaron terapias ABA en lo corrido del año 2015, y solo para meses específicos, tal y como se evidencia con las autorizaciones de servicios emitidas por la EPS. En ningún momento se solicitaron para una IPS llamada HEMOVIDA, puesto que esta nunca ha figurado dentro de la Red Prestadora de EPS EMDISALUD.”[71]
49. En sentencia proferida en única instancia el 29 de noviembre de 2016, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Montelíbano –Córdoba- concedió la protección solicitada, por estimar que la accionada había vulnerado los derechos fundamentales invocados al negarse permitir el tratamiento integral especializado en la ya referida IPS. Ordenó a la EPS-S autorizar las terapias “ABA y BOBATH J” o los tratamientos respectivos que requieran en dicha IPS cada una de las niñas, niños y adolescentes.
“(iv) En el evento de que la prescripción provenga de un galeno ajeno a la E.P.S., los accionantes deben solicitar el referido tratamiento ante las entidades prestadoras del servicio de salud con el fin de que estas valoren dicho concepto sobre la base de criterios médico-científicos y en ningún caso con argumentos de tipo administrativo[72].”
53. Cabe advertir y recordar que, cuando se pretende acudir al juez de tutela para que este disponga la protección iusfundamental a que haya lugar, es de la esencia la previa existencia de al menos un hecho o acto negativo que presuntamente pone en peligro o vulnera algún derecho fundamental. Es a partir de esa elemental circunstancia que, ya sea a nombre propio o en representación de otras personas como ocurre en este caso, surge la necesidad de ejercer el derecho de acción mediante la solicitud de amparo -art. 86 Superior-, con la finalidad de alcanzar la salvaguarda de los derechos que se estimen amenazados o violados.
54. Por el contrario, del escrito tutelar, lo obrante en el expediente y lo tramitado en sede de revisión, se extraen indicios y elementos de convicción con los cuales se constata que el extremo accionante no presentó las correspondientes peticiones a la EPS-S- demandada, a fin de que esta autorizara lo requerido. Veamos:
54.1. Vista detalladamente toda la demanda de tutela[73], llama la atención que en ningún aparte de la misma los demandantes: (i) afirmaron haber elevado petición ante Emdisalud para solicitar la prestación del aludido tratamiento; y por esa obvia razón, (ii) tampoco alegaron que la entidad accionada denegó o guardó silencio al respecto. Pese a ese escenario, de manera equívoca los accionantes decidieron acudir al juez de tutela para reclamar la protección de los derechos fundamentales de sus hijos cuya amenaza o vulneración nunca surgió.
Una vez notificada, dicha entidad informó y demostró que los usuarios en comentario únicamente solicitaron terapias ABA en lo corrido del año 2015, y solo para unos meses específicos, tal y como se evidencia con las autorizaciones de servicios[74] emitidas en favor de cada una de las niñas, niños y adolescentes para tales efectos, las cuales adjuntó a su respuesta. Enfatizó que en ningún momento esos tratamientos fueron solicitados para que sean prestados en Hemovida De Córdoba IPS S.A.S., por cuanto esa institución nunca ha figurado dentro de la red prestadora de Emdisalud.
54.4. En esa misma providencia del 15 de agosto de 2017, y debido a que el asunto alude a la prestación del servicio de salud en el régimen subsidiado, se consideró pertinente vincular a otras entidades, especialmente al Municipio de Montelíbano –Córdoba-, para que se pronunciara en relación con los hechos de la tutela.
Con ocasión de ello, la Directora Local de Salud de dicho Municipio comunicó que se realizó investigación de campo y se verificó que previo a la presentación de la acción tutelar los accionantes no solicitaron a la accionada autorización de ese tratamiento en la IPS ya identificada[75].
Es de recordar que, en materia de subsidiariedad de la solicitud de amparo, la referida disposición Superior sin lugar a duda dispone que la acción de tutela “(…) solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” (Negrilla fuera del texto original). En ese orden, la regla que alude al deber de los demandantes de acudir ante la correspondiente EPS para obtener la autorización de los servicios que requieran, claramente no se enmarca en lo previsto en la mencionada norma constitucional, por cuanto no constituye un medio de defensa judicial sino que se trata de un trámite de naturaleza administrativa que debe adelantar el usuario ante su EPS, razón por la cual lejos está de ser un mecanismo judicial y menos que equivocadamente se conciba que la existencia de ese trámite pueda incidir en la procedencia de la acción de tutela.
57. Por consiguiente, se revocará el fallo adoptado en única instancia por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Montelíbano –Córdoba-, el 29 de noviembre de 2016, que concedió la protección solicitada, por estimar que la EPS-S demandada había desconocido los derechos fundamentales invocados, ya que a su juicio se negó a permitir el tratamiento integral en la ya referida IPS. En su lugar, se denegará el amparo reclamado dentro de la acción de tutela de la referencia.
58 Es de aclarar que las niñas, niños y adolescentes aquí involucrados no recibieron ningún servicio o tratamiento con ocasión del amparo otorgado en la decisión pronunciada por el operador judicial que fungió como juzgador de única instancia. Así se constató en la investigación de campo[76] efectuada por la Directora Local de Salud del Municipio de Montelíbano, el 28 de agosto de 2017, en la cual los mismos padres y acudientes de los menores de edad informaron que éstos últimos no habían recibido tratamiento alguno en Hemovida De Córdoba IPS S.A.S., lo cual indica que no se materializó la protección concedida en la providencia de tutela que se revisa.
59. Dadas las evidentes condiciones de vulnerabilidad en las que se encuentran los menores de edad identificados en la presente decisión, aunado al propósito de evitar trámites y cargas desproporcionadas que generen mayores traumatismos y obstaculicen la efectiva atención y prestación del servicio de salud que requieran los mismos, y especialmente con base en la protección prevalente del derecho fundamental a la salud de las niñas, niños y adolescentes que tienen alguna enfermedad o afección, o que se encuentran en situación de discapacidad (Supra 28 a 34 del capítulo de consideraciones), esta Sala considera pertinente, apropiado y razonable ordenar a Emdisalud EPS-S que, a través de su representante legal o quien haga sus veces, en el término de tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, mediante un equipo multidisciplinario adscrito a las Instituciones Prestadoras de Servicios –IPS- de su red prestadora, valore a cada uno de los menores de edad ya referidos, determine técnica y científicamente los servicios y tratamientos que requieran y emita las autorizaciones correspondientes para la prestación inmediata y efectiva de los mismos.
60. La Sala advertirá al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Montelíbano –Córdoba-, operador judicial que fungió como juzgador en única instancia en el presente proceso tutelar, que al decidir asuntos cuyo amparo gire en torno a la prestación de tratamientos integrales de salud y/o terapias alternativas tipo ABA y de neurodesarrollo, debe observar las reglas jurisprudenciales establecidas en la materia por esta Corte.
62. El Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Montelíbano –Córdoba, en sentencia proferida en única instancia el 29 de noviembre de 2016, concedió la protección solicitada, por estimar que la accionada había desconocido los derechos fundamentales invocados, al negarse permitir dicho tratamiento en la mencionada IPS.
67. La Corporación advierte y recuerda que, cuando se pretende acudir al juez de tutela para que este disponga la protección iusfundamental a que haya lugar, es de la esencia la previa existencia de al menos un hecho o acto negativo que presuntamente ponga en peligro o vulnere algún derecho fundamental. Es a partir de esa elemental circunstancia que, ya sea a nombre propio o en representación de otras personas como ocurre en este caso, surge la necesidad de ejercer el derecho de acción mediante la solicitud de amparo -art. 86 Superior-, con la finalidad de alcanzar la salvaguarda de los derechos que se estimen amenazados o violados.
68. Por el contrario, del escrito tutelar, lo obrante en el expediente y lo tramitado en sede de revisión, el Tribunal identifica los siguientes indicios y elementos de convicción con los cuales se constata que el extremo accionante no presentó las correspondientes peticiones a la EPS-S- demandada, a fin de que esta autorizara lo requerido:
68.3. Pese a lo anterior, en la mencionada providencia también se dispuso ordenar a Emdisalud que informara sí, con antelación a la presente solicitud de amparo, los demandantes, en representación de sus hijos, habían reclamado ante esa EPS-S autorización para la prestación de ese servicio en una determinada IPS, y que en caso de ser así, tendrían que remitir copia de los documentos que den cuenta de ello y de las contestaciones dadas, si las hubo.
68.4. En esa misma providencia del 15 de agosto de 2017, y debido a que el asunto alude a la prestación del servicio de salud en el régimen subsidiado, se consideró pertinente vincular a otras entidades, especialmente al Municipio de Montelíbano –Córdoba-, para que se pronunciara en relación con los hechos de la tutela.
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida en única instancia por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Montelíbano –Córdoba-, el 29 de noviembre de 2016, que concedió la protección solicitada dentro de la acción de tutela formulada por APM en representación de YEP; MCLF en representación de DMAL y JAL; MIMA en representación de NAMM; ESMM en representación de LMMM; NCCS en representación de SVC; JEPO en representación de SCP, ECP y JIPO; RVG en representación de JAV; MEMP en representación de DMM; MMCP en representación de VPBC; LAAA en representación de JDAP; MFC en representación de BACF; FMTC en representación de YPGR; MSNP en representación de MANC; y LARR en representación de SNR, contra la Empresa Mutual para el Desarrollo Integral de la Salud EMDISALUD ESS EPS-S. En su lugar, DENEGAR el amparo de los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, a la seguridad social y a la salud de los menores de edad representados, en el marco del referido proceso de tutela, según lo establecido en la presente providencia.
SEGUNDO.- No obstante lo anterior, y de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión, ORDENAR a la Empresa Mutual para el Desarrollo Integral de la Salud EMDISALUD ESS EPS-S que, a través de su representante legal o quien haga sus veces, en el término de tres (3) días siguientes a la notificación de este fallo, mediante un equipo multidisciplinario adscrito a las Instituciones Prestadoras de Servicios –IPS- de su red prestadora, valore a YEP, DMAL, JAL, NAMM, LMMM, SVC, SCP, ECP, JIPO, JAV, DMM, VPBC, JDAP, BACF, YPGR, MANC y SNR, determine técnica y científicamente los servicios y tratamientos que requieran y emita las autorizaciones correspondientes para la prestación inmediata y efectiva de los mismos, por parte de las Instituciones Prestadoras de Servicios –IPS- que compongan la red prestadora de la Empresa Mutual para el Desarrollo Integral de la Salud EMDISALUD ESS EPS-S.
TERCERO.- ADVERTIR al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Montelíbano –Córdoba-, operador judicial que fungió como juzgador en única instancia en el presente proceso de tutela, que al decidir asuntos cuyo amparo gire en torno a la prestación de tratamientos integrales de salud y/o terapias alternativas tipo ABA y de neurodesarrollo, debe observar las reglas jurisprudenciales establecidas en la materia por la Corte Constitucional.
CUARTO.- Por Secretaría General de este Tribunal, LÍBRESE las comunicaciones a que alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
A LA SENTENCIA T-651/17
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN MATERIA DE SALUD-Debió evaluarse la eficacia del mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de Salud, para la concesión de terapias tipo ABA, las condiciones de vulnerabilidad de menores y la accesibilidad a una sucursal de la Superintendencia (Aclaración de voto)
Pese a que en varios apartados la Sala afirmo que la subsidiariedad debía determinarse caso a caso, en mi consideración su decisión se fundó, en abstracto, en la existencia de algunas falencias en la regulación de la vía ante la Superintendencia, así como en inconvenientes prácticos de acceso ante la inexistencia de sucursales de dicha entidad a lo largo del territorio
Referencia: expediente T-6.193.643
Acción de tutela instaurada por APM en representación de YEP, y otros, contra la Empresa Mutual para el Desarrollo Integral de la Salud EMDISALUD E.S.S. E.P.S.-S.[77]
1. Acompañé la providencia T-651 de 2017, adoptada por la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, que (i) revocó la decisión que, en única instancia[78], amparó los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, a la seguridad social y a la salud de los menores tutelantes, ordenando a la parte demandada autorizar en Hemovida de Córdoba I.P.S. S.A.S. las terapias "ABA y BOBATH J" y los demás tratamientos requeridos por ellos. En su lugar, se (ii) negó la protección invocada, y se (iii) ordenó a la accionada, en el término de 3 días, valorar a los tutelantes con un equipo multidisciplinario para efectos de determinar los tratamientos que necesitan, y expedir las autorizaciones necesarias, teniendo en cuenta las IPS's de la red prestadora de EMDISALUD E.S.S. E.P.S.-S.
2. Pese a que comparto los términos en los que se resolvió el amparo constitucional invocado, suscribo voto particular porque considero oportuno efectuar algunas precisiones sobre las razones por las cuales consideré que en este caso se satisfacía el requisito de subsidiariedad.
2.1. Conforme a lo dispuesto en el artículo 86.3 de la CP., concordante con el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991[79], la acción de tutela para la protección de derechos constitucionales procede cuando no se cuente con un mecanismo eficaz e idóneo de defensa, o cuando, existiendo, se precisa evitar la configuración de un perjuicio irremediable. El examen de subsidiariedad en los asuntos en los que se solicita el amparo del derecho a la salud, como parte del estudio de procedencia formal, debe tener en cuenta la existencia de funciones jurisdiccionales de la Superintendencia de Salud, conforme a lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011.
En este escenario, la Superintendencia referida tiene competencia para conocer eventos, entre otros, relacionados con: (1) "la cobertura de procedimientos, actividades e intervenciones del plan obligatorio de salud cuando su negativa por parte de las entidades promotoras de salud o entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace la salud del usuario " (literal a.); y, (ii) "sobre las prestaciones excluidas del Plan de Beneficios que no sean pertinentes para atender las condiciones particulares del individuo" (literal e., adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011).
2.3. Sobre la idoneidad y eficacia de este mecanismo, en aquellos casos que pueden ser resueltos por la Superintendencia dado que se enmarcan en los supuestos de la normativa que regula su competencia, diferentes posiciones se construyeron por parte de las Salas de Revisión de este Tribunal. En síntesis, en algunas oportunidades se sostuvo que dado que esta vía no contaba con una reglamentación (específicamente sobre el término para resolver impugnaciones o la posibilidad de interponer un incidente similar al de cumplimiento o desacato en sede de tutela), no podía considerarse como eficaz e idónea para la protección del derecho a la salud, y por lo tanto no desplazaba la acción de tutela en ningún caso[80]. En otras oportunidades, en cambio, se sostuvo que la idoneidad y eficacia debían valorarse de manera individual, sin perder de vista la existencia del mecanismo de protección ante la Superintendencia[81].
2.4. En la providencia T-651 de 2017, parece acogerse la tesis según la cual, en abstracto, no es dable determinar la idoneidad y eficacia de la vía judicial ante la Superintendencia de Salud, la cual comparto. Empero, sus razones estuvieron asociadas a la inexistencia, en abstracto, de una regulación que configurara en su integridad este mecanismo. Al respecto, sostuvo la Sala Octava de Revisión de Tutelas:
"21. Muy lamentable y desafortunado sería el hecho de que, con base en un enfoque meramente formalista, la misma Corte Constitucional -autoridad judicial a la que se le confió la guarda y supremacía de la Constitución- estime que casos como los que en esta ocasión ocupan a esta Sala deban ser decididos por la Superintendencia Nacional de Salud, sin concebirse las reales implicaciones que ello llevaría consigo y so pretexto de la simple existencia de un mecanismo judicial respecto del cual, en este asunto en concreto, resulta válido reiterar y advertir lo siguiente:
(i) Carece de reglamentación [39] para una implementación adecuada del mismo;
(ii) es evidente el vacío normativo que existe en relación con el término para resolver las impugnaciones presentadas contra las decisiones que adopta la Superintendencia Nacional de Salud[40]_; (iii) "(...) estudios empíricos recientes muestran que la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación no ha logrado cumplir con el término legal de diez días con el que cuenta para proferir sus fallos [41]. Así las cosas, en la actualidad, el trámite legal previsto para 'garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud'[42], no resulta ser eficaz. "[43]; (iv) hay que tener muy presente que la mencionada Superintendencia no cuenta con dependencias en la mayoría del territorio del país, en especial consideración en aquellos lugares alejados de la capital y de las ciudades principales de la Nación; y (v) contrario a ello, es sabido que, en casi todos esos sitios distantes, los habitantes sí pueden acudir a alguna autoridad judicial que, en el ejercicio de sus competencias como jueces de tutela, avocan y deciden asuntos como el que originó la presunta vulneración que dio lugar a esta solicitud de amparo. "
Así, pese a que en varios apartados la Sala afirmó que la subsidiariedad debía determinarse caso a caso, en mi consideración su decisión se fundó, en abstracto, en la existencia de algunas falencias en la regulación de la vía ante la Superintendencia, así como en inconvenientes prácticos de acceso ante la inexistencia de sucursales de dicha entidad a lo largo del territorio.
En mi concepto, el examen de subsidiariedad debió fundarse en (i) si la concesión de prestaciones no POS, terapias alternativas tipo ABA y de neurodesarrollo, pueden reclamarse ante la Superintendencia, (ii) las condiciones de debilidad o vulnerabilidad del grupo poblacional al que pertenecen los tutelantes, menores de edad frente a los cuales el Estado, la sociedad y la familia tienen obligaciones reforzadas para el respeto, protección y garantía de sus derechos, y (iii) la accesibilidad, atendiendo a criterios objetivos y a las condiciones de los accionantes, a una sucursal de la Superintendencia para el momento de los hechos. Este análisis, que se extraña, conducía a proferir un fallo de fondo, como lo realizó la Sala Octava.
En los anteriores términos dejo consignado mi voto particular.
[1] Teniendo en cuenta que en el presente caso se reclama la protección de los derechos fundamentales de varias niñas, niños y adolescentes que se encuentran en situación de discapacidad cognitiva, cuya resolución implicará, entre otras cosas, el análisis de las respectivas historias clínicas que contienen información relacionada con el estado de salud de cada uno de ellos, la Sala Octava de Revisión, como medida de protección de la intimidad de los menores de edad, suprimirá sus nombres completos así como los de las personas que actúan en su representación, para en su lugar, mencionar únicamente las iniciales de los respectivos nombres y apellidos de los mismos. Medidas como esa han sido adoptadas en reiteradas ocasiones, por ejemplo en las Sentencias T-523 de 1992, T-442 de 1994, T-420 de 1996, T-1390 de 2000, T-1025 de 2002, T-510 de 2003, T- 844 de 2011 y T-398 de 2017, entre muchas otras.
[2] Conformada por las Magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado y Diana Fajardo Rivera.
[3] Visible a folios 3 a 16 del cuaderno de Revisión.
[4] Folios 10, 16, 28, 34, 40, 46, 52, 70, 76, 82, 88, 94, 98 y 102 del cuaderno principal.
[5] Folios 11, 17, 29, 35, 41, 47, 65, 71, 77, 83, 89 y 99 ibídem.
[6] Folios 23, 53, 59, 95 y 103 ib..
[7] Folios 17 y 23 ib..
[8] Folios 12 a 15, 18 a 21, 24 a 27, 30 a 33, 36 a 39, 42 a 45, 48 a 51, 54 a 57, 60 a 63, 66 a 69, 72 a 75, 78 a 81, 84 a 87, 90 a 93, 96 y 97, 100 y 101, y 104 y 105 ib..
[9] Folios 106 y 107 ib..
[10] Folios 110 a 116 ib..
[11] Folios 20 a 23 del cuaderno de revisión.
[12] Visible a folio 1 ibídem.
[13] Folios 33 a 44 ib..
[14] Folio 57 ib..
[15] Así consta en los resultados de las consultas efectuadas por Emdisalud EPS-S en la base de datos única de afiliación al Sistema de Seguridad Social, el 28 de agosto de 2017. Folios 60 a 76 del cuaderno de revisión.
[16] Folio 58 del cuaderno de revisión.
[17] Según lo dicho por la parte demandante en la visita de campo (lugares de habitación) realizada por la Dirección Local de Salud del Municipio de Montelíbano, el 28 de agosto de 2017. Folios 77 a 86 del cuaderno de revisión.
[18] Folios 87 y 88 del cuaderno de revisión.
[19] Folio 109 ibídem.
[20] Folios 111, 112, 115, 117, 119, 122, 125, 128, 131, 134, 137, 141, 144, 147, 150, 153 y 155 ib..
[21] Visibles a folios 113, 114, 116, 118, 120, 121, 122, 123, 124, 126, 127, 129, 130, 132, 133, 135, 136, 138, 139, 140, 142, 143, 145, 146, 148, 149, 151, 152, 154 y 156 ib..
[22] Obrantes a folios 157 a 161 ib..
[23] Ver SU-617 de 2014 y T-291 de 2016, entre otras.
[24] SU-377 de 2014. Tales reglas se reiteraron en T-083 de 2016, T-291 de 2016 y T-100 de 2017.
[25] Ver fallo SU-377 de 2014, reiterado en T-083 de 2016, T-291 de 2016 y T-100 de 2017.
[26] Providencia T-481 de 2015.
[27] Cfr. T-462 de 1993. Ver también T-439 de 2007. Ambas reiteradas en T-541A de 2014.
[28] Ver Sentencia T-100 de 2017.
[29] Cfr. T-1015 de 2006 y T-780 de 2011, reiteradas en T-008 de 2016, T-009 de 2016 y T-100 de 2017.
[30] Ver T-1085 de 2003, T-806 de 2004, T-397 de 2008, T-629 de 2009, T-338 de 2010, T-135 de 2015, T-379 de 2015, T-291 de 2016 y T-100 de 2017, entre otras.
[31] Ver, entre otros, los fallos T-742 de 2002 y T-441 de 2003, reiterados en T-291 y T-100 de 2017.
[32] Cfr. SU-622 de 2001, reiterada en T-135 de 2015, T-291 de 2016 y T-100 de 2017.
[33] Cfr. Providencia T-208 de 2017.
[34] Fallos T-804 de 2013, T-449 de 2014, T-313 y T-406 de 2015 y T-014 y T-208 de 2017, entre otros.
[35] Ver Sentencias T-603 de 2015 y T-403 de 2017.
[36] “En la investigación ‘Facultad jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud para Servicios POS, no POS y exclusiones del POS’, realizada en el año 2016 por Natalia Arce Archbold, en donde se estudiaron 150 procesos adelantados por la Superintendencia Nacional de Salud en desarrollo de su función jurisdiccional, se encontró: ‘De los 150 fallos de los que se obtuvo la información completa, se tiene que desde la fecha en que se avocó conocimiento o desde que se admitió la solicitud de trámite hasta el momento en que profirió fallo: 1. El promedio fue de 271 días. 2. El menor tiempo que se tomó la Delegada para proferir fallo fue de 35 días. 3. El mayor tiempo que se tomó la Delegada para proferir fallo fue de 881 días.’ p. 7. Información autorizada por la investigadora para divulgación.”
[37] “Fin establecido en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.”
[38] Providencia T-403 de 2017.
[39] Fallos T-804 de 2013, T-449 de 2014, T-313 y T-406 de 2015 y T-014 y T-208 de 2017, entre otros.
[40] Ver Sentencias T-603 de 2015 y T-403 de 2017.
[41] “En la investigación ‘Facultad jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud para Servicios POS, no POS y exclusiones del POS’, realizada en el año 2016 por Natalia Arce Archbold, en donde se estudiaron 150 procesos adelantados por la Superintendencia Nacional de Salud en desarrollo de su función jurisdiccional, se encontró: ‘De los 150 fallos de los que se obtuvo la información completa, se tiene que desde la fecha en que se avocó conocimiento o desde que se admitió la solicitud de trámite hasta el momento en que profirió fallo: 1. El promedio fue de 271 días. 2. El menor tiempo que se tomó la Delegada para proferir fallo fue de 35 días. 3. El mayor tiempo que se tomó la Delegada para proferir fallo fue de 881 días.’ p. 7. Información autorizada por la investigadora para divulgación.”
[42] “Fin establecido en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.”
[43] Providencia T-403 de 2017.
[44] Sentencia T-399 de 2017.
[45] Folios 12 a 15, 18 a 21, 24 a 27, 30 a 33, 36 a 39, 42 a 45, 48 a 51, 54 a 57, 60 a 63, 66 a 69, 72 a 75, 78 a 81, 84 a 87, 90 a 93, 96 y 97, 100 y 101, y 104 y 105 ib..
[46] Por tratarse de reiteración jurisprudencial, se replicará lo expuesto en la Sentencia T-083 de 2016, proferida por la Sala Octava de Revisión con ponencia del Magistrado Alberto Rojas Ríos.
[47] Cfr., entre otros, los Fallos T-397 de 2004, T-943 de 2004, T-510 de 2003, T-864 de 2002, T-550 de 2001, T-765 de 2011, T-610 de 2013 y T-083 de 2016.
[48] Cabe recordar que el artículo 13 Superior ordena al Estado la protección especial de las personas que por sus condiciones físicas o mentales se hallan en condiciones de debilidad manifiesta: “… El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.”
[49] Ver Providencias T-765 de 2011, T-610 de 2013 y T-083 de 2016, entre otras.
[50] Aprobado por Ley 319 de 1996, declarado exequible en Sentencia C-251 de 1997.
[51] Aprobada por Ley 762 de 2002, declarada exequible en Providencia C-401 de 2003.
[52] “POR MEDIO DE LA CUAL SE REGULA EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.
[53] Se seguirán de cerca las reglas reiteradas en la Sentencia T-083 de 2016.
[54] Providencia T-399 de 2017.
[56] Sentencia T-299 de 2015. Reiterada en el Fallo T-399 de 2017.
[57] “Corte Constitucional. Sentencia T-595 de 1999 (MP ), (SIC) reiterada en la Sentencia T-200 de 2014 (MP Alberto Rojas Ríos; AV María Victoria Calle Correa).”
[58] Pronunciamientos T-610 de 2013 y T-083 de 2016.
[59] Fallo T-083 de 2016.
[61] Ver Fallos T-1222 de 2008, T-650 de 2009, T-371 de 2010, T-855 de 2010, T-890 de 2010, T-872 de 2011, T-731 de 2012, T-1076 de 2012, T-118 de 2014, T-802 de 2014, T-406 de 2015, T-481 de 2015, T-083 de 2016, T-707 de 2016, T-208 de 2017, T-326 de 2017, T-399 de 2017, entre muchos otros.
[62] “Cfr. Sentencias T-105, T-118, T-155 y T-433 de 2014, entre otras.”
[63] “Cfr. Sentencias T-T-371 y T-855 de 2010 y T-118 de 2014.”
[64] “Cfr. Sentencia T-1076 de 2010.”
[65] “Cfr. Sentencias T-T-678, T-433 y T-423 de 2014; T-T-089 y T020 de 2013, entre otras.”
[66] “Cfr. Sentencia T-650 de 2009.”
[67] “Cfr. Sentencia T-371 de 2010.”
[68] “Cfr. Sentencias T-807 de 2013, T-771 y T-864 de 2012, T-392 de 2011.”
[69] “Cfr. Sentencia T-731 de 2012.”
[70] Sentencia T-802 de 2014.
[71] Folio 109 del cuaderno de revisión.
[72] “Cfr. Sentencia T-1076 de 2010.”
[73] Folios 1 a 9 del cuaderno principal.
[74] Prestados en dos IPS habilitadas para la época, denominadas: IPS Crecer y Sonreír Unidad Integral de Rehabilitación SAS y Semillas de Amor IPS SAS. Folios 113, 114, 116, 118, 120, 121, 122, 123, 124, 126, 127, 129, 130, 132, 133, 135, 136, 138, 139, 140, 142, 143, 145, 146, 148, 149, 151, 152, 154 y 156 del cuaderno de revisión.
[75] Según lo dicho por los demandantes en la visita de campo (lugares de habitación) realizada por la Dirección Local de Salud del Municipio de Montelíbano, el 28 de agosto de 2017. Folios 77 a 86 del cuaderno de revisión.
[76] Folios 77 a 86 del cuaderno de revisión.
' Con el objeto de proteger el derecho a la intimidad de los menores, en situación de discapacidad, involucrados como accionantes en este trámite, la Sala Octava decidió suprimir los nombres completos y mencionar únicamente sus iniciales, y las de sus representantes.
[78] Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Montelíbano - Córdoba, sentencia de 29 de noviembre de 2016.
[79] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política ".
[80] Postura sostenida, entre otras, en las sentencias T-042 de 2013 y T-745 de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo.
[81] Posición que se evidencia, entre otras, en las providencias T-098 de 2008. M.P. Humberto Sierra Porto y T-171 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.