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Timestamp: 2018-03-25 04:02:48
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INFORME ESTADO DE LA NACION. Situación y características del sistema de pensiones al 2012 INVESTIGACIÓN FINAL - PDF
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Sergio Muñoz Olivares
1 INFORME ESTADO DE LA NACION Situación y características del sistema de pensiones al 2012 INVESTIGACIÓN FINAL Pablo Sauma Octubre, 2013 NOTA: las cifras de las ponencias pueden no coincidir con las consignadas por el Decimonoveno Informe Estado de la Nación en el tems respectivo, debido a revisiones posteriores. En caso de encontrarse diferencia entre ambas fuentes, prevalecen las publicadas en el Informe 1
2 INDICE INTRODUCCIÓN El sistema de pensiones costarricense Pilar básico contributivo Pilar básico no contributivo Pilar complementario obligatorio Pilar complementario voluntario Perfil básico de los pensionados y de los cotizantes Pensionados contributivos Pensionados del RNC Cotizantes de regímenes contributivos Aspectos relevantes de los regímenes de pensiones Sostenibilidad de los regímenes contributivos de pensiones Universalización de las pensiones para las personas adultas mayores Utilización de los fondos de reserva de los regímenes de pensiones A modo de conclusión: la urgente necesidad de actuar ya Decimonoveno Informe Estado de la Nación 1
3 INTRODUCCIÓN En esta ponencia, elaborada para el capítulo de equidad e integración social del XVIII Informe sobre el Estado de la Nación Evolución, se analiza la situación del sistema de pensiones de Costa Rica en el año Básicamente se trata de dar respuesta a tres interrogantes principales: Cuál es el nivel de cobertura del sistema de pensiones en Costa Rica y cuál es el perfil básico de las personas que cotizan actualmente al sistema? Cuál es la situación financiera actual del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS y de otros regímenes especiales? Cuáles son las principales implicaciones en la sostenibilidad del sistema de pensiones de fallos recientes de la sala cuarta sobre derechos otorgados a la población en esta materia? Esos beneficios otorgados generan presiones a la situación financiera actual y futura del sistema de bienestar social y modifican los principios originales? Es importante destacar el carácter principalmente descriptivo del estudio realizado, sustentado en gran medida en información secundaria, enfatizando en la situación actual y en los retos que se plantean a futuro. El informe se divide en cuatro secciones. En la primera de ellas se describe el sistema de pensiones del país, y en la siguiente el perfil básico de los cotizantes. En la tercera se analizan aspectos relevantes de los regímenes de pensiones, y en la cuarta y última sección se presentan las principales conclusiones del estudio. Decimonoveno Informe Estado de la Nación 2
4 1. El sistema de pensiones costarricense El Sistema Nacional de Pensiones de Costa Rica está conformado por cuatro pilares de protección, tres de ellos contributivos y uno no contributivo. Los tres contributivos se denominan: básico, complementario obligatorio y complementario voluntario. Es importante destacar que al pilar básico contributivo se le denomina primer pilar, mientras que al pilar no contributivo en algún momento se le denominó (y en ocasiones aún se denomina) cuarto pilar. No obstante, como se verá más adelante, el pilar no contributivo proporciona una protección igualmente básica a la población, motivo por el cual en el presente se hará referencia a los cuatro pilares de la siguiente forma: -pilar básico contributivo -pilar básico no contributivo -pilar complementario obligatorio -pilar complementario voluntario 1.1. Pilar básico contributivo Este pilar se financia con contribuciones tripartitas: trabajadores, patronos y Estado, está dirigido principalmente a la población ocupada asalariada o independiente, y los regímenes que lo conforman siguen un esquema de beneficio definido. 1 Lo constituyen los siguientes regímenes: 1) Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) 2) Régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional, administrado por la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (JUPEMA) 3) Régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional, gestionado por JUPEMA pero con cargo al Presupuesto Nacional 4) Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Poder Judicial, a cargo de esa entidad 5) Régimen de Pensiones y Jubilaciones de Bomberos Permanentes, administrado por el Instituto Nacional de Seguros (INS) 1 Los regímenes de pensiones de beneficios definidos establecen de antemano el tipo y el monto de los beneficios que recibirán los afiliados según cumplan determinadas condiciones de elegibilidad (tasas de reemplazo, edades de retiro, número mínimo de cotizaciones, etc.). Operan a través de un sistema de capitalización colectiva o reparto, en el cual el fondo de pensiones es propiedad colectiva de todos los afiliados. Dichos beneficios constituyen una promesa que el régimen debe garantizar cuando se consolidan los derechos y cuando se agoten los fondos, el Estado debería asumir el déficit de los mismos-. En principio estudios actuariales deberían determinar la relación entre aportes y beneficios, sin embargo, para la mayoría de los regímenes costarricenses no se realizaron los estudios, y los beneficios fueron fijados libremente por los legisladores. Decimonoveno Informe Estado de la Nación 3
5 6) Regímenes contributivos administrados por la Dirección Nacional de Pensiones (DNP) con cargo al Presupuesto Nacional: Hacienda (que incluye Diputados); Obras Públicas y Transportes; empleados de Comunicaciones (y excepciones); empleados del Ferrocarril al Pacífico; Músicos de Bandas Militares; y Registro Nacional. Un hecho relevante es que el 15 de julio de 1992 se promulgó la Ley No del Régimen General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional, conocida como conocida Ley Marco de Pensiones o simplemente Ley Marco. Además de los aspectos regulatorios sobre los regímenes de pensiones con cargo al presupuesto público, esta ley establece (en su artículo 38), que a partir de su vigencia todas las personas que se incorporen a trabajar por primera vez en el Poder Ejecutivo y en el Poder Legislativo, en el Tribunal Supremo de Elecciones, en las municipalidades, en las instituciones autónomas, en las demás instituciones descentralizadas y en las sociedades anónimas propiedad del Estado, solamente podrán pensionarse o jubilarse mediante el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, sin perjuicio de que puedan acogerse a sistemas complementarios de pensiones, exceptuando de esta disposición a los funcionarios que ingresen a laborar en el Magisterio Nacional, en el Poder Judicial y a los Presidentes de la República, quienes quedan protegidos por su respectivo régimen de pensiones y jubilaciones. Por la aplicación de la Ley Marco, el régimen de Bomberos pasó a ser cerrado, pues los bomberos contratados a partir de su entrada en vigencia (15 de julio de 1992) son cubiertos por el régimen IVM. Esa misma Ley crea el Régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional, para todos los trabajadores de la educación que empezaron a laborar por primera vez en una fecha posterior al 14 de julio de El régimen magisterial vigente a ese momento pasa entonces a ser un régimen cerrado y transitorio, pues se termina con los beneficios del último de sus afiliados, y se denomina Régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional, e incluye a todos los pensionados y cotizantes activos que empezaron a laborar en el Magisterio Nacional antes del 15 de julio de 1992, cuyas pensiones se regulan por lo dispuesto en las leyes No de 1958, No de 1991 o No de 1995 (y las modificaciones a todas ellas). Es importante destacar que el régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional, si bien es gestionado por JUPEMA, opera con cargo al Presupuesto Nacional, pues el Ministerio de Hacienda asume el déficit. En 1996, una reforma a la Ley Marco (mediante Ley No. 7605) derogó el Régimen de Pensiones de los Diputados, y los incorporó al IVM. Escapa al objetivo del presente profundizar en las características específicas de cada uno de estos regímenes, aunque resulta importante conocer algunas de sus principales características. En el cuadro 1 se muestra el detalle de los cotizantes activos y de los pensionados en cada uno de ellos en el Decimonoveno Informe Estado de la Nación 4
6 Como se aprecia en ese cuadro, el régimen de IVM es el más importante régimen contributivo del país, tanto en lo referente al número de cotizantes activos (casi en junio 2012), como de pensionados (poco más de a la misma fecha). Respecto a estos últimos, llama la atención que uno de cada cuatro pensionados lo es por invalidez, proporción que parece muy elevada. Cuadro 1 Pilar básico contributivo: cotizantes activos y pensionados, circa 2012 Pensionados Régimen Cotizantes activos Total Vejez/ ordinaria s Invalidez Muerte 1/ Total n.d n.d. n.d. n.d. IVM 2/ asalariados n.d. n.d. n.d. n.d. 4 independientes 3/ n.d. n.d. n.d. n.d. Capitalización Colectiva Magisterio 4/ Transitorio Reparto Magisterio 5/ Ley No n.d Ley No n.d Ley No n.d Poder Judicial 6/ Bomberos 7/ n.d. n.d. n.d. Administrados por la DNP 8/ n.d n.d. n.d. n.d. 1/ También llamado en algunos regímenes sobrevivencia. Incluye viudez, orfandad, padres, hermanos y otros. 2/ A junio Fuente: Anuario Estadístico 2012 de la Dirección Actuarial (CCSS). 3/ Incluye trabajadores independientes o cuenta propia ( ) y trabajadores organizados asegurados por convenios especiales (56.309). 4/ A diciembre Fuente: Informe Anual 2012 de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (JUPEMA). 5/ Pensionados a diciembre Fuente: Informe Anual 2012 de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (JUPEMA). Cotizantes activos corresponde a marzo Fuente: Informe integrado jurídico económico Proyecto de ley Reforma del artículo 70 de la ley 7531, Reforma integral del sistema de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional expediente Nº , elaborado por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, abril / A diciembre Fuente: Memoria Institucional 2012 de la SUPEN. 7/ A diciembre Fuente: Estados Financieros Auditados 2012, elaborado por la firma Deloitte & Touche S.A. 8/ Pensionados a diciembre Con cargo al Presupuesto Nacional. El régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional, aunque opera con cargo al Presupuesto Nacional, es gestionado por JUPEMA, por lo que se considera aparte. Fuente: Módulo Estadístico del SISDNP. Decimonoveno Informe Estado de la Nación 5
7 En lo que se refiere a pensionados, el régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional es el segundo más importante, con casi pensionados a diciembre del Sin embargo, se trata de un régimen cerrado desde hace 21 años respecto a la elaboración del presente, con un reducido número de activos, el cual se reduce aún más año con año. Se espera que dentro de 13 años, al 2026, la (casi) totalidad de sus afiliados sean pensionados directos o personas que gocen de los derechos de sobrevivencia. Una estimación de la Dirección Actuarial de JUPEMA incluida en (Asamblea Legislativa, 2010) hace referencia a cotizantes activos al 2010, no obstante esa cifra debe ser tomada con mucha cautela (probablemente sea inferior a la real). En cambio, el régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional, al que se encuentran adscritos todos los trabajadores de la educación que empezaron a laborar por primera vez en el Magisterio Nacional en una fecha posterior al 14 de julio de 1992, cuenta a diciembre del 2012 como poco más de cotizantes activos, y apenas 592 pensionados. De estos últimos, llama la atención que un 37% corresponden a pensiones por invalidez, cifra a todas luces muy elevada. El régimen de pensiones y jubilaciones del Poder Judicial, contaba a diciembre del 2012 con cotizantes activos y pensionados. Este régimen se mantiene abierto para los nuevos funcionarios que contrate ese Poder. El régimen de Bomberos es pequeño y, como se ha indicado, es además un régimen cerrado. A diciembre del 2012 contaba con 41 cotizantes activos y 204 pensionados. Por último, los regímenes contributivos con cargo al Presupuesto Nacional administrados por la Dirección Nacional de Pensiones (considerando aparte el régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional), contaban a diciembre 2012 con pensiones en curso. No se conoce cuántas personas tienen derecho a pensionarse con las diferentes leyes previas a la Ley Marco. Hay grandes diferencias en las múltiples características de cada régimen, las cuales se reflejan, en buena medida, en tres de ellas: las contribuciones a los regímenes, los requisitos para pensionarse y en el monto de la pensión. En el caso de los porcentajes de contribución sobre el salario (o ingreso reportado en el caso de los trabajadores independientes), los mismos muestran grandes variaciones, en el caso de la contribución total, desde 7,59% y 8% en el caso de IVM (cuadro 2), hasta 50% en el régimen de Bomberos, o a lo que sea necesario para cubrir el pago de pensiones en los casos del Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional y los administrados por la Dirección Nacional de Pensiones. Para los trabajadores propiamente, los asalariados de IVM presentan el porcentaje más bajo de contribución (2,67%), seguidos de los trabajadores independientes (de 4,25% a 7,59% según el ingreso reportado) aunque se debe tener presente que estos trabajadores cotizan simultáneamente como trabajadores y como patronos, y que el Estado asume parte de la contribución de ambos-, luego los cotizantes al régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional (8%), los pertenecientes a los Decimonoveno Informe Estado de la Nación 6
8 regímenes administrados por la DNP o el Poder Judicial (9%), y por último los del régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional, con porcentajes que van de 10% a 16%, y los Bomberos con 12,5%. Cuadro 2 Pilar básico contributivo: porcentajes de contribución sobre el salario (/ingreso de los trabajadores independientes), 2012 Régimen Total Trabajador Patrono Estado IVM asalariados 8,00 2,67 4,92 0,41 independientes 1/ 7,59 4,25-7,59 a/ - 3,34-0,00 a/ Capitalización Colectiva 15,16 8,00 6,75 0,41 Magisterio Transitorio Reparto Magisterio - 10,00- d/ d/ 16,00 bc/ Poder Judicial 21,16 9,00 11,75 0,41 Bomberos 50,00 12,50 37,50 0,00 Administrados por la DNP 2/ - b/ 9,00 d/ d/ 1/ Incluye trabajadores independientes o cuenta propia. Para los trabajadores organizados asegurados por convenios especiales los porcentajes pueden cambiar. Rige a partir del 1 de noviembre / Con cargo al Presupuesto Nacional. El régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional, aunque opera con cargo al Presupuesto Nacional, es gestionado por JUPEMA, por lo que se considera aparte. a/ La contribución de los trabajadores y el Estado varía de forma inversa según aumenta el nivel de ingreso reportado (a mayor ingreso, mayor contribución del trabajador y menor del Estado). b/ Pagan tanto trabajadores activos como pensionados. c/ El porcentaje varía según nivel de salario o pensión. En diciembre 2012 mediante la ley N 9104 fueron reducidos significativamente los porcentajes de cotización de activos y pensionados, situación que se reflejará a partir del d/ Más que un porcentaje de contribución, el gobierno asume el déficit. Estos niveles de cotización se asocian inversamente con los plazos requeridos para obtener el beneficio y directamente con el monto del beneficio, como se comprueba a continuación (la información se refiere a la pensión básica por vejez). En el caso de IVM para pensionarse se requieren 65 años de edad y 300 cuotas, aunque es posible pensionarse de forma anticipada, para las mujeres 59 años y 11 meses y 450 cuotas y para los hombres 61 años y 11 meses y 462 cuotas. La cuantía de la pensión se establece con base en el salario de referencia (promedio de los últimos 240 salarios o ingresos mensuales devengados y cotizados, indexados con el IPC), Decimonoveno Informe Estado de la Nación 7
9 según una tabla previamente establecida que va desde un 52,5% para los salarios menores, hasta un 43% para los salarios más altos. 2 Para pensionarse por el Régimen de Capitalización Colectiva Magisterio Nacional, se requieren 396 cuotas y 55 años de edad, y la cuantía de la pensión es de un 60% del salario promedio por las primeras 240 cotizaciones, más un 0,1% de ese salario por cada cuota adicional después de las primeras 240 en todos los casos indexados por el IPC-. En el Régimen Transitorio de Reparto, como se ha mencionado, las condiciones para la pensión varían según la ley que cubra a la persona: i) Con la Ley No. 2248, para pensionarse se requieren 30 años de servicio (25 años si laboró 10 consecutivos o 15 alternos en condiciones de zona incómoda e insalubre, enseñanza especial u horario alterno), cualquiera que sea la edad. El monto de la pensión es igual al 100% del mejor salario de los últimos 5 años. ii) Con la Ley No se requieren igualmente 30 años de servicio (25 años si laboró 10 consecutivos o 15 alternos en condiciones de zona incómoda e insalubre, enseñanza especial u horario alterno), con cualquier edad. El monto de la pensión es igual al 100% del promedio de los 12 mejores salarios de los últimos 24 meses (indexados con el IPC). iii) La Ley No requiere 33 años y 4 meses de servicio (400 cuotas), cualquiera que sea la edad. La pensión es igual al 80% del promedio de los 32 mejores salarios de los últimos 60 meses (indexados con el IPC). Por su parte, para el Régimen del Poder Judicial se requieren 30 años de servicio en la administración pública, al menos los últimos 5 en el Poder Judicial y un mínimo 360 cotizaciones. La pensión es igual al 100% del promedio de los 24 mejores salarios devengados al servicio del Poder Judicial (indexados con el IPC). En el caso de los Bomberos, se pueden pensionar con 50 años de edad y 20 de servicio o cualquier edad con 25 años de servicio, y la edad máxima de retiro son 60 años. La pensión es igual al 42,5% del salario de referencia (promedio de los mejores 24 salarios devengados en los últimos 5 años), más 0,00125% por cada mes laborado. Los regímenes de pensiones con cargo al Presupuesto Nacional presentan diversas situaciones establecidas en cada una de las leyes que les dan origen, aunque en general tienen condiciones muy favorables para los pensionados. Por último, es muy importante destacar que el monto total de las pensiones otorgadas por los regímenes contributivos con cargo al presupuesto nacional en el 2012 incluyendo las del régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional-, ascendió a poco más de millones de colones (incluyendo aguinaldo pero no aportes a la 2 Esta situación se presenta desde la reforma al régimen del año 2005, que en ese momento aplicaba tal cual para los trabajadores menores de 45 años y gradualmente para los que tenían entre 45 y 54 años de edad. A los de 55 años o más no les afectó. Decimonoveno Informe Estado de la Nación 8
10 CCSS y otros), según la liquidación presupuestaria disponible en la Contraloría General de la República. Esta cifra representa un 2,2% del PIB de ese año, y un xx% del gasto público consolidado. Es importante también que poco más de un 75% de ese monto total corresponde a las pensiones del régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional (y casi un 60% del monto total a las pensiones otorgadas con los beneficios de la Ley No. 2248) Pilar básico no contributivo Este pilar tiene dos componentes principales: varios regímenes no contributivos administrados por la Dirección Nacional de Pensiones y el Régimen No Contributivo de Pensiones (RNC) administrado por la CCSS Regímenes no contributivos administrados por la DNP Se consideran aquí los siguientes regímenes no contributivos, administrados por la Dirección Nacional de Pensiones (DNP), con cargo al presupuesto nacional: 1) Beneméritos (Ley No de 1966) 2) De Derecho Guardia Civil (Ley No de 1955) 3) Pensiones de Gracia, Ley General de Pensiones (Ley No. 14 de 1935) 4) Premios Magón (Ley No de 1985) 5) Expresidentes (Ley No. 313 de 1939) 6) Guerra Excombatientes (Ley No de 1955) 7) Prejubilados INCOP (Ley No de 2008) 8) Prejubilados INCOFER (Ley No de 2011) Información del Módulo Estadístico del SISDNP muestra pensionados a diciembre 2012: 2 Beneméritos; 10 Expresidentes; pensionados de Gracia; 71 de Guardia Civil; de Guerra; 4 Premios Magón; 180 Prejubilación exservidores Incop y 106 Prejubilación exservidores Incofer. El monto total de las pensiones otorgadas por este régimen en el 2012 ascendió a cerca de millones de colones (incluyendo aguinaldo pero no aportes estatales a la CCSS y otros aportes), según la liquidación presupuestaria disponible en la Contraloría General de la República. Decimonoveno Informe Estado de la Nación 9
11 Régimen No Contributivo de Pensiones (RNC) administrado por la CCSS Este régimen fue creado en 1974 y tiene carácter asistencial, pues beneficia a población en situación de pobreza que no tiene acceso a beneficios de regímenes contributivos de pensiones. Como se ha indicado, es administrado por la CCSS, y se nutre con recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, de la Junta de Protección Social, así como transferencias directas del Ministerio de Hacienda. El régimen no cubre solamente a población adulta mayor (65 años o más) en situación de pobreza que no tiene acceso a una pensión contributiva, sino que también beneficia a personas con invalidez, en situación de indigencia, y a menores de edad en situación de riesgo. Además, en caso de muerte del pensionado, la pensión la pueden recibir los supervivientes. Es importante destacar que dentro de este régimen se incluyen las pensiones por parálisis cerebral, aunque su naturaleza, otorgamiento y monto es diferente a las anteriores. En el cuadro 3 se muestra el total de pensiones entregadas en junio del 2012, por tipo de beneficiario. Del total de pensiones, correspondían a parálisis cerebral, por lo que pensiones correspondían a las otras coberturas. Cuadro 3 Pensionados del RNC por tipo de beneficiario, junio 2012 Pensione s Total Adultos mayores (65 años o más) Jefes de familia Personas solas Menores de 65 años Jefes de familia inválidos Personas solas inválidas Madres solas con hijos menores o inválidos Viudas mayores de 55 y menores de Menores con o sin protección institucional Indigentes Pensionados dependientes* Parálisis cerebral** * Incluye cónyuges o compañeros del jefe, hijos, huérfanos de padres y madre, otros dependientes con o sin parentesco. Decimonoveno Informe Estado de la Nación 10
12 ** La naturaleza y monto de estas pensiones es diferente a las anteriores. Fuente: Anuario Estadístico 2012 de la Dirección Actuarial (CCSS). Las pensiones entregadas a jefes de familia mayores de 65 años fueron , mientras que a personas solas mayores 65 años , para un total entre ambos de pensiones otorgadas a adultos mayores, es decir, solamente tres de cada cinco pensionados del RNC son adultos mayores en situación de pobreza y sin derecho a pensiones contributivas; aspecto relevante para efectos del presente. Este régimen cobró especial relevancia a partir del año 2006, en que el monto de las pensiones comenzó a subir de forma considerable y sostenida, así como también en el número de pensiones. Dejando de lado las pensiones para parálisis cerebral cuyo monto es diferente- 3, a partir de julio del 2006 el monto mensual de la pensión fue duplicado, de colones a colones (vigente en agosto). Posteriormente se dieron nuevos aumentos: a colones mensuales a partir de junio 2007, a colones a partir de marzo del 2008, a colones a partir de febrero del 2009 y a colones a partir de enero Este monto se mantuvo por mucho tiempo, hasta que a partir de noviembre sufrió un pequeño incremento, a colones vigente a la fecha de elaboración del presente-. El número de pensionados, por su parte, aumentó de en junio 2006, a las que ya fueron mencionadas (excluyendo parálisis cerebral). En términos nominales, el monto total de las pensiones entregadas pasó de millones de colones en 2006, a millones en 2012 (incluye aguinaldo, seguro de salud y gastos administrativos, y considera también las pensiones de parálisis cerebral), según las liquidaciones presupuestarias del régimen. El monto total del 2012 representa un 0,5% del PIB de ese año, y un xx% del gasto público consolidado. Como se ha venido señalando en los Informes sobre el Estado de la Nación, en los últimos años este régimen ha tenido un fuerte impacto en la reducción de la pobreza, de cerca de 2 puntos porcentuales tanto en la pobreza total como extrema, resultado que se obtiene al comparar la situación de los hogares sin pensión y con ella. A lo largo de los últimos años ese impacto se ha mantenido, resultado de diferentes combinaciones entre aumentos en el monto de la pensión y en el número de pensionados. Por último, conviene debe destacar que la Ley de Protección al Trabajador (Ley No de 2000) en su artículo 87, adiciona un párrafo a la Ley Orgánica de la CCSS (Ley No. 17 de 1943), que indica El Régimen no Contributivo debe universalizar las 3 El monto de esta pensión es igual al menor salario mínimo legal mensual fijado por el Poder Ejecutivo, según se indica en el artículo 1 de la Ley No de 1989 (modificado por Ley No del 2009). En el 2012 fue de colones mensuales. Vale destacar que mediante esta última modificación legal, se amplía el ámbito de cobertura, ya no solo a parálisis cerebral profunda, sino que también a autismo, mielomeningocele o cualquier otra enfermedad ocurrida en la primera infancia con manifestaciones neurológicas equiparables en severidad, de acuerdo con el dictamen de la Comisión calificadora del estado de la invalidez. Decimonoveno Informe Estado de la Nación 11
13 pensiones para todos los adultos mayores en situación de pobreza y que no estén cubiertos por otros regímenes de pensiones. La pensión básica de quienes se encuentren en situación de extrema pobreza no deberá ser inferior a un cincuenta por ciento (50%), de la pensión mínima otorgada por vejez dentro del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja. En los otros casos, la Caja definirá los montos correspondientes. En ambas situaciones, se atenderá en forma prioritaria a las personas adultas mayores amas de casa (el subrayado no es del original). Es decir, existe una disposición legal para que el régimen atienda a toda la población adulta mayor en la situación indicada Pilar complementario obligatorio Este pilar brinda a los trabajadores asalariados que cotizaron y concluyen su vida laboral, una pensión complementaria a la básica contributiva. Se diferencian aquí dos tipos de pensiones complementarias, las creadas por la Ley de Protección al Trabajador LPT- (Ley No de 2000), y las que existían previamente a esa ley en algunas instituciones públicas, creadas por otra normativa Pensiones complementarias creadas por la LPT Este régimen consiste en cuentas individuales de los trabajadores -administradas por las Operadoras de Pensiones Complementarias (OPC)-, las cuales se nutren con un aporte equivalente al 4,25% del salario bruto mensual de trabajador asalariado. Este porcentaje, que se recibe en la cuenta individual de cada afiliado de forma diferenciada en el tiempo, se constituye de la siguiente forma: i) Un 1,50% del salario bruto mensual que se deposita directamente en la cuenta individual, correspondiente a la reasignación realizada por la LPT de los aportes patronales destinados originalmente a Riesgos del Trabajo (1,00%) y al INA (0,50%). ii) Un 1,50% del salario bruto mensual correspondiente al pago adelantado por concepto de cesantía a cargo del patrono -aporte que se realiza durante todo el tiempo que se mantenga la relación laboral y sin límite de años-, que se recibe acumulativamente cada año. 5 iii) El traslado anual del ahorro obrero en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal (1% del salario bruto mensual), traslado que incluye los intereses 4 En el artículo 75 de la LPT se indica: Las instituciones o empresas públicas estatales y las empresas privadas que, a la fecha de vigencia de esta ley, mantengan sistemas de pensiones que operen al amparo de leyes especiales, convenciones colectivas u otras normas y que brindan a sus trabajadores beneficios complementarios a los ofrecidos por el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, continuarán realizando los aportes ordenados, pero quedarán sujetos a la supervisión de la Superintendencia de Pensiones. 5 Estrictamente se traslada a las OPC un 3% del salario bruto mensual correspondiente a la cesantía, primero a la cuenta individual del Fondo de Capitalización Laboral, y luego de un año se traslada el 50% del monto acumulado a la cuenta de pensiones complementarias. Decimonoveno Informe Estado de la Nación 12
14 acordados por la Junta Directiva del Banco, así como el 50% del aporte patronal a dicho banco (específicamente 0,25% de salario bruto mensual). Es importante destacar que el afiliado puede realizar aportes extraordinarios en el momento en que lo deseé. También, que los planes de beneficios de este régimen comprenden la renta vitalicia, la renta permanente y la renta temporal. 6 El año 2012 inició con siete OPC: BCR Pensión, BN Vital, CCSS OPC, INS Pensiones, Popular Pensiones, BAC San José Pensiones y Vida Plena; pero terminó con seis, pues BCR Pensión absorbió a INS Pensiones. 7 A diciembre del 2011 el monto administrado por las OPC correspondientes a este tipo de pensiones ascendía a US$ 3.570,4 millones (SUPEN, 2012), monto que representa un 8,7% del PIB. A diciembre del 2012 el monto había aumentado a US$ 4.435,8 millones (SUPEN, 2013), 9,8% del PIB, poniendo en evidencia su rápido crecimiento Pensiones complementarias creadas por otra normativa Se consideran tres fondos complementarios obligatorios de capitalización colectiva, de carácter institucional, gestionados por las instituciones respectivas: 1) Fondo de Retiro de Empleados (FRE) de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), 2) Fondo de Garantías y Jubilaciones de los empleados permanentes del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y el 3) Fondo de Garantías y Jubilaciones de los empleados del Banco Nacional de Costa Rica (BNCR). Y tres fondos de capitalización individual, también de carácter institucional, pero administrados por las OPC mediante contratos especiales: 4) Fondo de Garantías y Jubilaciones de Empleados del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), 5) Fondo de Garantías y Jubilaciones de los empleados del Banco Crédito Agrícola de Cartago (BCAC) y 6) Fondo de Jubilaciones de los empleados del Banco de Costa Rica (BCR). 6 La renta vitalicia es una modalidad de pensión mediante la cual el afiliado contrata, con una entidad aseguradora autorizada en el país, el pago de una renta vitalicia mensual desde el momento en que se suscribe el contrato hasta su fallecimiento. Renta permanente es la modalidad de pensión mediante la cual el afiliado pensionado contrata con la operadora un plan por medio del cual recibe el producto de los rendimientos de la inversión del monto acumulado en su cuenta individual al momento de acceder a los beneficios; y el saldo remanente se entrega a los beneficiarios a la muerte del afiliado pensionado. 7 En el 2010 Popular Pensiones absorbió a IBP Pensiones (de los grupos financieros BNS Scotiabank- y HSBC). Decimonoveno Informe Estado de la Nación 13
15 Es importante destacar que esos regímenes se financian, en general, con aportes de los trabajadores y del patrono, los cuales varían en magnitud. En el fondo del Banco de Costa Rica los aportes son 0,5% y 10% respectivamente, en el del Banco Nacional de Costa Rica 5% y 10%, Banco de Crédito Agrícola de Cartago 1% y 10%, Instituto Costarricense de Electricidad 1% y 4,5%, del Caja Costarricense de Seguro Social (FRE) 0% y 2%, y en el del Instituto Costarricense de Turismo 0% y 5%. Como se ha mencionado, los tres primeros regímenes de pensiones complementarias son colectivos, y el monto de los beneficios depende del salario de referencia y otras disposiciones. En cambio, los tres últimos regímenes son de capitalización o cuentas individuales Pilar complementario voluntario Este es un régimen de capitalización individual, administrado por las operadoras de pensiones. Puede formar parte de él cualquier persona mayor de 15 años, independientemente de su categoría ocupacional (asalariado o independiente, o incluso de que estén ocupados o no). Los aportes a este Régimen son voluntarios, y corresponde al afiliado decidir el monto de los mismos. Los mismos pueden ser en colones o en dólares. Los beneficios del régimen pueden disfrutarse una vez que el afiliado cumpla 57 años de edad; sin embargo, es posible el retiro anticipado parcial o total de los recursos acumulados en las cuentas individuales, una vez que el afiliado haya cotizado durante, al menos, 66 meses (caso en que debe devolver parte de los incentivos fiscales a que tuvo derecho). También, es posible el retiro de los recursos acumulados antes de la edad reglamentaria en caso de invalidez, enfermedad terminal o muerte del afiliado. Es importante destacar que el afiliado puede realizar aportes extraordinarios en el momento en que lo deseé. Los planes de beneficios de este régimen comprenden la renta vitalicia, la renta permanente y la renta temporal. Tienen planes voluntarios todas las OPC, excepto la de la CCSS. A diciembre del 2012 este régimen administraba US$ 367,4 millones (Supen, 2013). Decimonoveno Informe Estado de la Nación 14
16 2. Perfil básico de los pensionados y de los cotizantes En esta sección se presentan algunas características básicas de los pensionados y los cotizantes de los regímenes de pensiones a partir de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) Debe tenerse presente en cuenta todo momento que los resultados que se obtienen de esta encuesta constituyen aproximaciones a la situación real, y que en algunos casos información más precisa se obtendría directamente de registros administrativos de los propios regímenes de pensiones. Sin embargo, los regímenes no siempre cuentan con la totalidad de la información requerida, y en algunos casos, aunque la tengan, no la divulgan. Como punto favorable, la ENAHO permite una contextualización a nivel nacional o de la población total que no se puede lograr con la información de registros administrativos. En la sección de pensiones, la ENAHO incluye tres preguntas a nivel personal: A.11 Para cuál Régimen de Pensiones cotiza? A.12. Está pensionado por: cumplimiento de cuotas, años de servicio o por edad (vejez); invalidez; o pensión de fallecido? A.13. Está afiliado a algún plan VOLUNTARIO de Pensiones complementarias? 2.1. Pensionados contributivos Para julio 2012 la ENAHO identificó pensionados contributivos (cuadro 4), cifra muy similar a los identificados a partir de registros administrativos (cuadro 1). La diferencia entre ambas estimaciones se debe a la naturaleza de las mismas, y el grado de precisión de la ENAHO debe considerarse muy satisfactorio. De total según la ENAHO, son pensionados por cumplimiento de cuotas, años de servicio o edad; por invalidez; y sobrevivientes de pensionados fallecidos. En el cuadro 4 se presenta el total y diferenciando para IVM y otros regímenes contributivos. Cuadro 4 Número de pensionados de regímenes contributivos según la ENAHO 2012 Total IVM Otros Total cumplimiento cuotas, años servicio o edad invalidez sobrevivientes de pensionados fallecidos Fuente: ENAHO Decimonoveno Informe Estado de la Nación 15
17 Comparando con las cifras de registros administrativos del cuadro 1, en el caso de IVM, la encuesta sobre-estima el total de pensionados, pero con diferencias por tipo de pensión, pues sobre-estima las pensiones por vejez (en cerca de ), pero subestima las de invalidez y sobrevivencia (en cifras cercanas a y respectivamente). En este caso se debe tener mayor cautela en el análisis de los resultados de la encuesta, pero las estimaciones son validas. En el caso de los demás regímenes, dado que no se tiene información disponible de registros administrativos para el 2012 de los pensionados con cargo al presupuesto nacional excluyendo los del régimen transitorio de reparto del Magisterio Nacional, hay una diferencia cuando se compara la estimación de la encuesta con la del cuadro 1, de pensionados mayor según la encuesta, cifra que puede ser muy cercana a la de los pensionados no considerados hasta ahora en los registros administrativos. Se puede concluir que es este caso si se presenta una sobre o sub estimación entre ambas fuentes la misma no es considerable, y es justificable para una comparación como la realizada. En el cuadro 5 se presenta la distribución de los pensionados por vejez de los regímenes contributivos, por quintiles de hogares ordenados según su ingreso neto per cápita. Como se aprecia en el mismo, el número de pensionados se incrementa a medida que aumenta el nivel de ingreso (debe tenerse presente que la pensión que perciben los pensionados forma parte del ingreso de los hogares, y por lo tanto, la misma incide en la ubicación relativa de los mismos). Cuadro 5 Distribución de los pensionados por vejez de regímenes contributivos según la ENAHO 2012 por quintiles de hogares según su ingreso neto per cápita, edad promedio y monto promedio de la pensión quintil hogares Pensionados vejez (distribución %) Edad promedio (años) Monto promedio pensión (colones) Total IVM Otros Total IVM Otros Total IVM Otros Total 100,0 73,7 26,3 71,2 72,4 68, I quintil 6,6 6,4 0,1 72,4 72,6 63,3 II quintil 15,8 14,9 0,9 73,2 73,8 65,0 III quintil 16,7 13,3 3,4 72,1 73,5 66,6 IV quintil 23,4 17,4 6,0 70,6 71,6 67,5 V quintil 37,5 21,7 15,8 70,2 71,3 68, Fuente: ENAHO Decimonoveno Informe Estado de la Nación 16
18 Solamente un 6,6% del total de pensionados por vejez forma parte de hogares del primer quintil, y la casi totalidad de ellos son pensionados por IVM. En el otro extremo, un 37,5% de los pensionados por vejez pertenece a hogares del quinto quintil: 21,7% de IVM y 15,8% de otros regímenes. La pensión promedio de los pensionados por vejez fue en 2012, según la ENAHO, de colones mensuales, con grandes diferencias entre regímenes, pues para IVM fue colones, respecto a colones de los otros regímenes contributivos. Estos resultados no sorprenden, pues son totalmente consistentes con lo presentado en el capítulo anterior. Mientras que la pensión promedio para los pensionados del primer quintil fue de colones ( colones IVM y colones para otros regímenes), para los del quinto quintil fue de colones ( colones y colones respectivamente). Por otra parte, la edad promedio de los pensionados por vejez según la ENAHO 2012 es de 71,2 años, con diferencias que no sorprenden- en los regímenes, menor en los otros regímenes (68,1 años) que en IVM (72,4 años) Pensionados del RNC La ENAHO 2012 identificó pensionados del RNC (excluyendo parálisis cerebral), de 65 años y más, y con menos de esa edad. Esas magnitudes y composición por edades son bastante consistentes con las cifras institucionales mostradas en el cuadro 3. En el cuadro 6 se muestra la situación de los pensionados de ese régimen de 65 años y más por quintiles de ingreso neto per cápita del hogar, pero excluyendo la pensión e incluyéndola. Esto es muy importante, pues como se verá a continuación, la pensión juega un papel relevante en el ingreso del hogar. Decimonoveno Informe Estado de la Nación 17
19 Cuadro 6 Distribución de los pensionados del régimen no contributivo de pensiones de la CCSS de 65 años y más por quintiles de hogares según su ingreso neto per cápita sin y con pensión, según la ENAHO 2012 quintil hogares ingreso hogar sin pensión RNC ingreso hogar con pensión RNC Fuente: estimación propia a partir de la ENAHO Total 100,0 100,0 I quintil 60,1 45,9 II quintil 16,9 23,6 III quintil 13,9 19,7 IV quintil 6,5 8,2 V quintil 2,6 2,6 Cuando no se considera la pensión dentro del ingreso del hogar, un 60,1% de los adultos mayores que reciben pensión no contributiva forma parte del primer quintil de hogares lo que implica que se encuentran en situación de pobreza-, un 16,9% y un 13,9% de los siguiente dos quintiles, y 9,1% de los dos quintiles de hogares de mayores ingresos lo que vendría a reflejar algunas filtraciones del régimen. Cuando se incluye el monto de la pensión dentro del ingreso del hogar, hay cambios en la ubicación relativa de los hogares de estos pensionados, con un 14,2% de los pensionados moviéndose del primer al segundo quintil, es decir, superando la línea de pobreza. Al interior del primer quintil también hay movimientos, y muchos de estos adultos mayores superan la situación de pobreza extrema. Igualmente una proporción importante de pensionados pasa del segundo al tercer quintil, alejándose de la pobreza. Este resultado se ha venido reseñando en los Informes sobre el Estado de la Nación, e implican reducciones en la pobreza total y extrema de cerca de dos puntos porcentuales. Como ya se han indicado, a lo largo de los últimos años ese impacto se ha mantenido, resultado de diferentes combinaciones entre aumentos en el monto de la pensión y en el número de pensionados Cotizantes de regímenes contributivos Según la ENAHO, la población activa del país (ocupados más desocupados) era de personas, de las cuales es decir, 63,9%- cotizaban a algún régimen de pensiones, porcentaje de cobertura que puede considerarse alto pero que refleja los restos aún pendientes en la materia. Decimonoveno Informe Estado de la Nación 18
20 De ese total, personas cotizan al IVM (96,3%), para el Magisterio (incluye personas que declararon cotizar simultáneamente para el Magisterio y el IVM), y a otros regímenes. Comparando estas magnitudes con los registros administrativos (cuadro 1), hay una gran similitud en las cifras para el IVM, no así para el Magisterio y otros regímenes, en que hay una importante subestimación por parte de la encuesta. Ello se debe a la menor cobertura de esos regímenes, y no se debe considerar un obstáculo para el análisis que se realiza a continuación (en el entendido de que se trata de aproximaciones). Como se aprecia en el cuadro 7, el número de activos cotizantes aumenta a medida que se incrementa el ingreso de los hogares, tanto para el IVM como para otros regímenes. El ingreso laboral promedio de los activos cotizantes muestra la misma situación anterior, con diferencias en la magnitud entre regímenes, pues en términos generales los montos promedio son mayores para los que cotizan a regímenes especiales. La edad promedio de los activos que cotizan a otros regímenes es mayor que la de aquellos que cotizan a IVM. Cuadro 7 Distribución de los cotizantes activos a regímenes contributivos según la ENAHO 2012 por quintiles de hogares según su ingreso neto per cápita, edad promedio y monto promedio de su ingreso laboral en la ocupación principal quintil hogares Cotizantes activos (distribución %) Edad promedio (años) Monto promedio ingreso laboral neto (colones) Total IVM Otros Total IVM Otros Total IVM Otros Total 100, 0 96,3 3,7 38,0 37,9 40, I quintil 8,3 8,3 0,0 39,4 39,4 42,5 II quintil 16,1 16,0 0,1 37,6 37,6 41,5 III quintil 21,9 21,4 0,5 37,1 37,0 42,0 IV quintil 26,0 25,0 1,0 37,6 37,5 38,9 V quintil 27,6 25,5 2,1 38,9 38,7 40, Fuente: ENAHO Decimonoveno Informe Estado de la Nación 19
21 3. Aspectos relevantes de los regímenes de pensiones El análisis hasta realizado permite identificar tres áreas relevantes en el tema de las pensiones en el país: la sostenibilidad de los regímenes contributivos; la universalización de las pensiones para las personas adultas mayores; y la utilización de los fondos de reserva de los regímenes de pensiones Sostenibilidad de los regímenes contributivos de pensiones Se debe diferenciar aquí entre los regímenes cerrados y los abiertos Regímenes cerrados Como se ha mencionado, los regímenes cerrados son el Régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional y los demás regímenes contributivos con cargo al Presupuesto Nacional, y el Régimen de Pensiones y Jubilaciones de los Bomberos. En el último de ellos, corresponde al Instituto Nacional de Seguros (INS) su administración, y en caso de que se agoten las reservas, la institución asumirá el déficit hasta que el régimen se extinga totalmente. En el caso del Régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional (gestionado por JUPEMA) y los demás regímenes contributivos administrados por la DNP con cargo al Presupuesto Nacional, el Ministerio de Hacienda asume el déficit del régimen. En el 2012, el monto total de las pensiones otorgadas por los regímenes contributivos con cargo al presupuesto nacional en el 2012 incluyendo las del régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional-, ascendió a poco más de millones de colones (incluyendo aguinaldo pero no aportes a la CCSS y otros aportes), según la liquidación presupuestaria disponible en la Contraloría General de la República; cifra que representa un 2,2% del PIB de ese año, y un xx% del gasto público consolidado. Con 21 años de cerrados, los regímenes aquí considerados aún tienen trabajadores activos aunque se desconoce cuántos-, por lo que su extinción total se dará hasta dentro de muchos años. Esto porque además de que los beneficios por vejez se otorgan por número de cuotas pagadas y no por edad, se debe esperar períodos de disfrute de los beneficios muy elevados, dada la expectativa de vida de la población. Pero además, algunos de los regímenes considerados otorgan beneficios de orfandad que se podrían prolongar bastante más allá de la expectativa de vida (por ejemplo para los dependientes con discapacidad o las hijas solteras dependientes con la Ley 2248). Un 2,2% del PIB es una cifra muy elevada, y constituye una importante obligación y a la vez restricción- al gasto público. El orden futuro de esa magnitud dependerá de muchos factores, como la tasa de crecimiento del PIB, la inflación, el monto de las Decimonoveno Informe Estado de la Nación 20
22 nuevas pensiones y la forma como se ajusten las existentes, etc. Por ello, se debe dar un seguimiento adecuado al comportamiento de ese gasto, y tomar las medidas correctivas en caso de que se presenten incrementos. No hay que dejar de lado que han existido y siguen existiendo fuertes presiones, al menos en el caso del Magisterio Nacional, para anular el impacto de la reforma al régimen de reparto que representa poco más del 75% del pago total de las pensiones aquí consideradas (casi un 60% a la Ley No. 2248)-. Esto se refleja en las diversas leyes aprobadas luego de la reforma: la Ley 7946 de 1999 que modifica la Ley 7531 en lo correspondiente al monto de la pensión; la Ley 8536 de 2006 que amplía el período para beneficiarse de las Leyes 2248 y 7268; la Ley 8777 que crea el Tribunal Administrativo del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional; la Ley 8784 que consolida lo indicador en la Ley 8536; y finalmente la Ley 9104 de diciembre 2012 que reduce significativamente los porcentajes de cotización de activos y pensionados. Hay además en la actualidad dos proyectos de ley, el que busca el retorno al Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional de aquellos trabajadores del sector educativo que se trasladaron al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social; y el proyecto que busca exonerar del pago del Impuesto sobre la Renta el monto percibido por concepto de jubilación o pensión de hasta el equivalente en colones de unidades de desarrollo (más de colones a la fecha de elaboración del presente). La Ley 9104 de diciembre 2012 tendrá un impacto significativo en el gasto de pensiones a partir del 2013, y de aprobarse los proyectos de ley arriba citados, ese impacto será aún mayor, comprometiendo aún más los recursos fiscales en beneficio de muy pocos Regímenes abiertos Como se recodará, hay tres regímenes contributivos de pensiones que permanecen abiertos: i) el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), administrado por la CCSS; ii) el Régimen de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional, administrado por la JUPEMA; y iii) el Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Poder Judicial, a cargo de esa entidad. El análisis que se realiza a continuación de cada uno de ellos se sustenta en los estudios actuariales más recientes con que cuenta cada uno de los regímenes. No se profundiza en la amplia gama de indicadores actuariales que generalmente se utilizan para el análisis de situación, sino que se destacan solamente aquellos que mejor ilustran la situación. Decimonoveno Informe Estado de la Nación 21
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