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Timestamp: 2019-11-19 10:23:21
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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 064 del 31/03/2017
Dictamen : 064 del 31/03/2017
Consultante: Carlos Villalta Rodríguez
C-064-2017
Carlos Villalta Rodríguez
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato atender la petición consultiva formulada por la señora Ing. Guiselle Alfaro Bogantes, Ministra a.i. de Obras Públicas y Transportes mediante oficio n.° 2016-1749, del 20 de abril del 2016, mediante el cual solicita el criterio de este Despacho en relación con las siguientes interrogantes:
“1.- ¿Cuál es el plazo que tiene el MOPT para resolver las gestiones que efectúen los administrados, para el otorgamiento de los alineamientos viales?
2.- ¿Opera el silencio positivo si no se brinda respuesta en el plazo correspondiente, en lo que respecta al otorgamiento de tales alineamientos?”.
Según nos indica, la Ley General de Caminos Públicos distingue entre red vial nacional y red vial cantonal, correspondiendo al MOPT la administración de la primera y a las Municipalidades la segunda. Y congruente con esa distribución de competencias, el artículo 19 de la Ley regula lo concerniente a la autorización para la ejecución de construcciones o edificaciones frente a las vías públicas, lo que comúnmente se conoce como alineamiento vial, sin el cual no podría realizarse ninguna construcción. Tal alineamiento, agrega, se define como la distancia de retiro con respecto a la vía pública, a partir de la cual el propietario del inmueble puede edificar dentro de su terreno.
No obstante, señala, la norma en comentario no establece el plazo que tiene la Administración para resolver la solicitud de alineamiento y esa es la primera interrogante que les surge. Apunta, además, que dado el carácter de “autorización” que tiene la figura del alineamiento vial, se tiene también la inquietud en cuanto si ante la ausencia de regulación específica en la norma, aplica la figura del silencio positivo una vez transcurrido el plazo de 3 meses dispuesto en el numeral 18 de la Ley de Construcciones, o el de un mes establecido en los numerales 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, lo anterior en concordancia con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, n.° 8220.
Al respecto, se nos adjunta el criterio rendido por la Dirección Jurídica del Ministerio, oficio n.° DAJ-2016-1363, del 20 de abril del 2016, suscrito por el Lic. Ronald Muñoz Corea, quien luego de analizar la normativa legal y reglamentaria que regula la figura del alineamiento vial, en lo que interesa, concluye:
“(…) esta Dirección Jurídica estima en lo que a esta materia respecta, se ha dado una modificación tácita del artículo 18 de la Ley de Construcciones, pero en forma parcial; es decir solo con respecto a aquello que se opone a lo establecido en el numeral 19 de la Ley General de Caminos Públicos, teniéndose que los demás aspectos contenidos en el artículo 18 sobre esta materia, que no resulten incompatibles con el numeral 19, se mantienen vigentes; de manera tal que permanecería vigente el plazo para resolver las solicitudes de alineamiento, así como los efectos que tiene la falta de respuesta a tales solicitudes; dado que son aspectos que no contempla el citado numeral 19 de la Ley General de Caminos Públicos.
En consecuencia, a criterio de esta Dirección Jurídica, el plazo que tiene el MOPT para resolver las gestiones que efectúen los administrados con miras al otorgamiento de los alineamientos viales es de tres meses siguientes a la fecha de presentación de la solicitud respectiva. En caso que no se atienda la solicitud en ese plazo, aplica el silencio positivo y quedará de pleno derecho como línea de construcción el límite de la propiedad con la vía pública.
En ese caso deberá aplicarse el procedimiento establecido en el artículo 7 de la Ley no. 8220 ´Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y Trámites Administrativos’ (…).
En resumen, desde nuestro punto de vista aplicaría para el MOPT el plazo que establece el párrafo primero del artículo 18 de la Ley de Construcciones para resolver las solicitudes de alineamiento que efectúen los interesados en ejecutar construcciones o edificaciones frente a las carreteras existentes o en proyecto de la red vial nacional, y los efectos ante la falta de respuesta en ese plazo son los que establece esa misma norma; es decir, quedará de pleno derecho como línea de construcción el límite de la propiedad con la vía pública.” Lo subrayado no es del original.
De previo a dar respuesta a las interrogantes formuladas, consideramos necesario referirnos, aunque sea brevemente, a las figuras jurídicas de alineamiento vial y silencio administrativo positivo.
I. SOBRE EL ALINEAMIENTO VIAL.-
El Capítulo IV de la Ley de Construcciones, n.° 833 del 2 de noviembre de 1949, regula lo concerniente al alineamiento vial. El artículo 18 de dicha Ley, en lo que interesa, dispone:
“Artículo 18.- Obligaciones y Derechos.- Todo edificio que se construya o reconstruya en lo sucesivo con frente a la vía pública, deberá sujetarse al alineamiento y al nivel oficial que fijará la Municipalidad. Quien se propusiere construir o reconstruir, tendrá derecho a pedir a la Municipalidad, antes de presentar su solicitud de permiso de construcción o reconstrucción, que se le indique cuál es el alineamiento y nivel oficial que corresponde a su propiedad. Esa fijación deberá hacerse dentro de los tres meses siguientes a la fecha de presentación de la solicitud respectiva, y si no se hiciere, quedará de pleno derecho como línea de construcción el límite de la propiedad con la vía pública. (…).” Lo subrayado no es del original.
De conformidad con la norma transcrita, quien pretenda construir o reconstruir en una propiedad que colinde con una vía pública, antes de presentar su solicitud de permiso de construcción, debe solicitar a la Municipalidad respectiva que le indique cuál es el alineamiento y nivel que corresponde a su propiedad.
La norma legal en comentario es complementada por el artículo 19 de la Ley General de Caminos Públicos, n.° 5060 del 22 de agosto de 1972, el cual, en lo que interesa, dispone:
“Artículo 19.- No podrán hacerse construcciones o edificaciones de ningún tipo frente a las carreteras existentes o en proyecto sin la previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, ni al frente de los caminos vecinales y calles sin la aprobación escrita de la Municipalidad correspondiente. Las Municipalidades coordinarán los alineamientos frente a los caminos vecinales con el Ministerio quien será el que establezca la política, más conveniente al interés público. En las carreteras de acceso restringido o unidireccional, los colindantes sólo podrán tener acceso a la carretera en los sectores previamente señalados para ese fin o mediante caminos marginales aprobados por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
Las personas que incumplan el presente artículo estarán sujetas a las multas que indique la presente ley y tendrán un plazo improrrogable de 15 días para quitar por su cuenta la obra realizada, transcurridos los cuales el Ministerio de Obras Públicas y Transportes podrá eliminar las construcciones hechas, sin que por tal motivo tenga que reconocer suma alguna por daños y perjuicios. (…).”. Lo subrayado no es del original.
De acuerdo con la norma transcrita, el alineamiento vial será otorgado por el MOPT o por la Municipalidad respectiva, dependiendo de si la construcción que se pretende realizar se ubica frente una vía pública perteneciente a la Red Vial Nacional o a la Red Vial cantonal, respectivamente, según la distinción que realiza el artículo 1 de la Ley General de Caminos Públicos.
Finalmente, el Reglamento de Construcciones, aprobado por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en sesión n.° 4290, celebrada el 4 de marzo de 1983 –publicado en La Gaceta n.° 56, Alcance 17, del 22 de marzo de 1983- contiene varias disposiciones referentes al alineamiento vial:
“Artículo 1.2.- Alcances de Reglamento
Ya sea en propiedad pública o en propiedad privada, toda obra de demolición o excavación, o de intervención, ampliación, modificación o reparación de edificios o construcciones de cualquier índole; o bien toda estructura, instalación o elemento conformante de aquéllos, debe acatar las disposiciones de este Reglamento en cuanto a alineamiento, altura, aceras, servicios de agua, drenajes, etc.
Los edificios de propiedad pública, pertenecientes al Gobierno Central o instituciones descentralizadas, quedan también sujetos a las normas mínimas que establece este Reglamento.” Lo subrayado no es del original.
“Artículo I.3.- Definición de Términos.
Para los efectos de interpretación y aplicación del presente Reglamento, los términos siguientes tienen el significado que se indica: (…).
Alineamiento: Línea fijada por la Municipalidad o por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, como límite o proximidad máxima de emplazamiento de la construcción con respecto a la vía pública. (…).” Lo subrayado no es del original.
“Artículo IV. 7.- Alineamiento.
IV. 7.1. Tratándose de proyectos de construcción en lotes con frente a la Red Vial nacional es obligatorio tramitar la solicitud de alineamiento en el Departamento de Derechos de Vías del MOPT. Este Departamento evacuará consultas preliminares en forma extraoficial. El trámite de alineamiento oficial requiere la presentación del plano catastrado de la propiedad y de una copia del anteproyecto respectivo.
En los terrenos con frente a carreteras existentes o en proyecto, debe respetarse el alineamiento oficial y debe obtenerse la previa autorización del MOPT para efectuar cualquier tipo de edificación (artículo l9 de la Ley General de Caminos Públicos No. 5060 de agosto de 1979).
IV. 7.2. En lotes con frente a vías públicas urbanas, no se podrá iniciar la ejecución de una obra sin el previo señalamiento de línea y nivel oficial por parte de la Municipalidad respectiva; ambos datos, cuya vigencia es indefinida, deben consultarse en los formularios o documentos empleados para tramitar los permisos de construcción.” Lo subrayado no es del original.
De conformidad con la normativa transcrita, el alineamiento vial constituye el límite o distancia de retiro, respecto de una vía pública, que debe respetar el propietario de un inmueble que pretenda construir o reconstruir. En el caso de que el inmueble donde se pretenda construir colinde con una vía pública perteneciente a la red vial nacional, la autorización debe darla el Departamento de Derechos de Vía del Ministerio de Obras Públicas y en el caso de que colinde con una vía pública perteneciente a la red vial municipal, la autorización debe brindarla la Municipalidad respectiva.
Ahora bien, el alineamiento vial constituye un requisito previo que debe cumplir el propietario de un inmueble interesado en que la Municipalidad respectiva le confiera un permiso de construcción. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley de Construcciones y los numerales 57, 58 y Transitorio I de la Ley de Planificación Urbana, n.° 4240 del 15 de noviembre de 1968, es competencia exclusiva de las Municipalidades el otorgar los permisos de construcción.
II. DE LA FIGURA DEL SILENCIO POSITIVO.
La figura jurídica del silencio administrativo es una presunción o ficción legal en virtud de la cual, transcurrido cierto plazo sin resolver por parte de las Administraciones Públicas y producidas además determinadas circunstancias, se entenderá denegada u otorgada la petición o el recurso formulado por los particulares.
Ahora bien, el silencio administrativo puede ser negativo o positivo. En el primer supuesto opera cuando la Administración no se pronuncia dentro de un determinado plazo acerca de algo solicitado, por lo cual la ley le da efecto desestimatorio a la petición. Si la administración no resuelve una petición del administrado su abstención o silencio equivale, por mandato de la ley, a una denegación o negativa.
Por el contrario, el silencio administrativo positivo se presenta cuando la Administración no se pronuncia acerca de algo solicitado por un administrado, dentro de un determinado plazo, en cuyo caso, siempre por disposición de ley, se entiende concedido lo que se ha solicitado.
En nuestro ordenamiento jurídico, la figura del silencio positivo la encontramos regulada, de manera general, en lo dispuesto en los numerales 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, en tanto que, el procedimiento para la aplicación de tal figura, lo encontramos regulado en el numeral 7 de la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, n.° 8220 del 4 de marzo de 2002. Las normas indicadas, por su orden, disponen:
“Artículo 330.-
2. También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones.” Lo subrayado no es del original.
“Artículo 331.-
2. Acaecido el silencio positivo no podrá la Administración dictar un acto denegatorio de la instancia, ni extinguir el acto sino en aquellos casos y en la forma previstos en esta ley.” Lo subrayado no es del original.
“Artículo 7.- Procedimiento para aplicar el silencio positivo
Cuando sea procedente, la Administración aplicará el procedimiento de nulidad en sede administrativa regulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o iniciará un proceso judicial de lesividad para demostrar que los requisitos correspondientes no fueron cumplidos.” Así reformado por el artículo 1° de la Ley n.° 8990, del 27 de setiembre del 2011. Lo subrayado no es del original.
De las normas legales se desprende que el silencio positivo sólo procede en aquellos casos expresamente permitidos en el ordenamiento jurídico, cuando se trate de solicitudes o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización o tutela, y en solicitudes para el otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones. En todo caso, para que proceda el silencio positivo, se requiere que el interesado haya cumplido todos los requisitos exigidos por la normativa legal aplicable.
Refiriéndose a los alcances del silencio administrativo positivo, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha indicado:
"(…) Ante la ausencia de una manifestación de voluntad expresa por parte de la Administración, la Ley faculta, en circunstancias específicas y para ciertos efectos, la presunción de esa voluntad, ya sea un sentido negativo o desestimatorio, o bien, positivo o afirmativo. (…) El silencio positivo, en cambio, constituye un verdadero acto administrativo. Así se desprende del texto del artículo 331 de la Ley General de Administración Pública, que dispone que acaecido este "no podrá la Administración dictar un acto denegatorio de la instancia, ni extinguir el acto sino en aquellos casos y en la forma prevista por la ley". Por esta razón, el silencio negativo es la regla en esta materia, en tanto que el positivo es la excepción y como tal sólo procede en aquellos casos permitidos por el ordenamiento jurídico. El artículo 330 de la Ley General de Administración Pública, admite el silencio positivo en tres hipótesis; a) cuando se establezca expresamente; b) cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela; y c) cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones. Por constituir el silencio positivo un acto administrativo equivalente a la autorización, licencia o permiso solicitado, dispone el artículo 331, inciso 1), citado, que la solicitud que se presente debe contener los requisitos de ley. Es decir, para que opere el silencio positivo, debe el particular haber cumplido en su gestión con todos y cada uno de los requisitos exigidos por la norma, pues lo contrario implicaría la ausencia de presupuestos esenciales para la existencia del acto, no pudiendo operar el silencio cuando se omita alguno de ellos, aunque el órgano o funcionario encargado no realice la respectiva prevención. (…)." Sentencia n.° 88, de las 15:05 horas del 19 de octubre de 1994. El subrayado no es del original.
Como bien indica la Sala Primera, el silencio administrativo positivo constituye un verdadero acto administrativo y se presenta en 3 hipótesis, a saber: cuando se establezca expresamente; cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela; y cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones.
III. DE LA APLICACIÓN DE LA FIGURA DEL SILENCIO POSITIVO A LAS PETICIONES DE ALINEAMIENTO VIAL.
Las consultas formuladas versan, precisamente, sobre la aplicación de la figura del silencio administrativo positivo a las solicitudes de alineamiento vial que gestionen los propietarios de inmuebles que colindan con vías públicas y que pretendan desarrollar una construcción.
Sobre el particular, la Procuraduría General de la República considera que sí resulta aplicable la figura del silencio administrativo positivo a las peticiones de alineamiento vial que formulen los propietarios de inmuebles que pretendan construir cuando sus propiedades colindan con una vía pública perteneciente a la red vial nacional. Lo anterior, no solo por disposición expresa del artículo 18 de la Ley de Construcciones, sino también por encontrarse dentro de los supuestos que, para la aplicación de dicha figura jurídica, contemplan el numeral 330 de la Ley General de la Administración Pública y 7 de la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos.
Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 18 de la Ley de Construcciones la fijación del alineamiento vial debe realizarse “(…) dentro de los tres meses siguientes a la fecha de presentación de la solicitud respectiva, y si no se hiciere, quedará de pleno derecho como línea de construcción el límite de la propiedad con la vía pública. (…).”
Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 330 de la Ley General de la Administración Pública y 7 de la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, dentro de los supuestos bajo los cuales procede el silencio positivo está “cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones.” Y no cabe duda que la solicitud de alineamiento, como requisito previo a solicitar el permiso de construcción, constituye uno de los supuestos en los que resulta aplicable la figura del silencio positivo.
Y en tal sentido se pronunció el mismo redactor de la Ley General de la Administración Pública, el ilustre profesor don Eduardo Ortiz, cuando al comentar los alcances del actual numeral 330 de dicha Ley, entre los ejemplos que cita para la aplicación de la figura del silencio positivo menciona, precisamente, el del alineamiento vial:
“Hay casos en donde, ustedes saben que la Ley del silencio es negativo. Estamos estableciendo que el silencio positivo sea si no se resuelve, se acoge la petición hecha sea cuando la ley expresamente lo disponga o bien que la innovación en los casos en donde se están pidiendo por ejemplo, aprobaciones, permisos, vistos buenos, etc. Ahí la experiencia que ha habido con ciertos casos es lamentable, uno pide una autorización para ejercer un derecho es imprescindible, que no tiene, o una aprobación o un visto bueno, tanto entes públicos como particulares tardan indefinidamente en resolver sin que se pueda empezar una obra que es muy importante o emprender algo en una coyuntura favorable. Estamos poniendo la regla de que cuando se pide este tipo de actos el silencio será positivo. O sea, que pasado un mes, el silencio es positivo. En los permisos de construcción es uno de los poquísimos casos de silencio positivo que existe en Costa Rica, que pasados tres meses, si no se ha dado, se considera que el permiso se ha dado y el lineamiento es con la acera. Si a la municipalidad se le olvida resolver podrá el hombre construir sobre la acera sin observar las distancias que están fijadas por el Municipio.” Lo subrayado no es del original.
Como bien apunta don Eduardo y conforme con lo dispuesto en el numeral 18 de la Ley de Construcciones, si la Administración no se pronuncia dentro de los 3 meses siguientes a la presentación de la solicitud respectiva de alineamiento, quedará de pleno derecho como línea de construcción el límite de la propiedad con la vía pública.
IV. RESPUESTA A LAS INTERROGANTES FORMULADAS.-
La consulta que nos ocupa tiene por objeto determinar cuál es el plazo con el que cuenta el MOPT para resolver las gestiones que efectúen los administrados para el otorgamiento de los alineamientos viales y si, ante la falta de pronunciamiento, opera la figura del silencio administrativo positivo.
Sobre el particular, la Procuraduría General de la República comparte el criterio externado por la Asesoría Jurídica del MOPT, tanto en cuanto al plazo de 3 meses para resolver, como con respecto de la aplicación de la figura del silencio administrativo positivo en caso de ausencia de pronunciamiento.
La respuesta a las dos interrogantes formuladas se desprenden de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley de Construcciones, conforme al cual la fijación del alineamiento vial debe realizarse “(…) dentro de los tres meses siguientes a la fecha de presentación de la solicitud respectiva, y si no se hiciere, quedará de pleno derecho como línea de construcción el límite de la propiedad con la vía pública. (…).”
La aplicación del silencio administrativo positivo es confirmada por lo dispuesto en el artículo 330 de la Ley General de la Administración Pública, por tratarse de una petición que realiza el administrado para el ejercicio de un derecho como lo es el de construir dentro de su propiedad.
Y conforme con lo dispuesto en el numeral 7 de la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos para la aplicación del silencio positivo “(…) bastará con que el administrado presente a la Administración una declaración jurada, debidamente autenticada, haciendo constar que ha cumplido con todos los requisitos necesarios para el otorgamiento de los permisos, las licencias o las autorizaciones y que la Administración no resolvió dentro del plazo correspondiente.”
V. CONCLUSIONES.-
De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República:
1) Quien pretenda construir o reconstruir en una propiedad que colinde con una vía pública, debe solicitar a la Administración que le indique cuál es el alineamiento y nivel que corresponde a su propiedad. El alineamiento constituye el límite o distancia de retiro, respecto de una vía pública, que debe respetar el propietario de un inmueble que pretenda construir. (Artículo 18 de la Ley de Construcciones, 19 de la Ley General de Caminos Públicos y IV.7 del Reglamento de Construcciones).
2) En el caso de que el inmueble donde se pretenda construir colinde con una vía pública perteneciente a la red vial nacional, la autorización de alineamiento debe solicitársele al Departamento de Derechos de Vía del Ministerio de Obras Públicas y en el caso de que la propiedad colinde con una vía pública perteneciente a la red vial municipal, la autorización debe solicitarse a la Municipalidad respectiva.
3) La figura jurídica del silencio administrativo es una presunción o ficción legal en virtud de la cual, transcurrido cierto plazo sin resolver por parte de la Administración Pública y producidas además determinadas circunstancias, se entenderá denegada (silencio negativo) u otorgada la petición o el recurso formulado por los particulares (silencio positivo).
4) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 330 de la Ley General de Administración Pública, el silencio administrativo positivo se presenta en 3 hipótesis, a saber, a) cuando se establezca expresamente mediante ley; b) cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela; y c) cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones.
5) Por constituir el silencio positivo un acto administrativo equivalente a la autorización, licencia o permiso solicitado, la solicitud que se presente debe contener todos los requisitos de ley, pues lo contrario implicaría la ausencia de presupuestos esenciales para la existencia del acto.
6) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley de Construcciones, el MOPT debe realizar la fijación del alineamiento vial dentro de los 3 meses siguientes a la fecha de presentación de la solicitud respectiva, y si no lo hiciere dentro de ese plazo operará la figura del silencio administrativo positivo, entendiéndose como línea de construcción el límite de la propiedad con la vía pública.
7) Para la aplicación del silencio positivo bastará con que el administrado presente a la Administración una declaración jurada, debidamente autenticada, haciendo constar que ha cumplido con todos los requisitos necesarios para el otorgamiento del permiso o autorización de alineamiento y que la Administración no resolvió dentro del plazo correspondiente.