Source: http://www.franciscosantana.net/2015/07/consideraciones-acerca-de-la-seguridad.html
Timestamp: 2018-02-20 11:33:00
Document Index: 343130021

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Consideraciones acerca de la Seguridad jurídica, expectativa pláusible y la validez de los cambios de criterio jurisprudenciales (Sala Constitucional)
Tomando en cuenta las anteriores consideraciones y luego de un detenido y minucioso análisis de los alegatos esgrimidos en la solicitud de revisión planteada, esta Sala observa que el accionante fundamenta su pretensión en la supuesta violación de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, eventualmente menoscabados a consecuencia de: 1) la aplicación de un nuevo criterio jurisprudencial a un caso incoado bajo el imperio del criterio abandonado en el propio caso concreto; 2) la extralimitación en el ejercicio de la potestad de autotutela, en violación del principio de juridicidad a que se refiere el artículo 137 de la Constitución de la República bolivariana de Venezuela, sobre la base de que, la posibilidad que tiene la Administración de revocar un acto que haya reconocido derechos a su destinatario, está circunscrita a los casos en que dicho acto se encuentra viciado de nulidad absoluta; 3) la violación de la doctrina de esta Sala sobre la cosa decidida administrativa, según la cual, los actos administrativos que la adquieren únicamente pueden ser revisados en vía judicial. Finalmente, los solicitantes alegaron la violación de los principios de necesidad, pertinencia y carga de la prueba, sobre la base que la sentencia bajo análisis habría exigido que se probara un hecho que constaba en autos y que, en consecuencia, no ameritaba prueba.
Ello así, esta Sala ha señalado, en reiteradas oportunidades (vid. sentencia N° 3180, dictada el 15 de diciembre de 2004, caso: Tecnoagrícola Los Pinos Tecpica, C.A.), que los principios de seguridad jurídica y confianza legítima constituyen axiomas fundamentales del Estado Social de Derecho y de Justicia, que se encuentra referido a:
…la cualidad del ordenamiento jurídico, que implica certeza de sus normas y consiguientemente la posibilidad de su aplicación. En ese sentido en Venezuela existe total seguridad jurídica desde el momento que la normativa vigente es la que se ha publicado, después de cumplir con los diversos pasos para su formación, en los órganos de publicidad oficiales, por lo que surge una ficción de conocimiento para todos los habitantes del país, y aún los del exterior, de cuál es el ordenamiento jurídico vigente, el cual no puede ser derogado sino por otra ley, que a su vez, tiene que cumplir con los requisitos de validez en su formación, y con los de publicidad.
Pero, a juicio de esta Sala, este no es sino un aspecto de la seguridad jurídica, ya que el principio lo que persigue es la existencia de confianza por parte de la población del país en el ordenamiento jurídico y en su aplicación, por lo que el principio abarca el que los derechos adquiridos por las personas no se vulneren arbitrariamente cuando se cambian o modifican las leyes; y porque la interpretación de la ley se hace en forma estable y reiterativa, creando en las personas confianza legítima de cuál es la interpretación de las normas jurídicas a la cual se acogerán.
Estos otros dos contenidos generales de la seguridad jurídica (a los cuales como contenido particular se añade el de la cosa juzgada), se encuentran garantizados constitucionalmente así: el primero, por la irretroactividad de la ley sustantiva, lo que incluye aspectos de las leyes procesales que generan derechos a las partes dentro del proceso (artículo 24 constitucional); y el segundo, en la garantía de que la justicia se administrará en forma imparcial, idónea, transparente y responsable (artículo 26 constitucional), lo que conduce a que la interpretación jurídica que hagan los Tribunales, en especial el Tribunal Supremo de Justicia, sea considerada idónea y responsable y no caprichosa, sujeta a los vaivenes de las diversas causas, lo que de ocurrir conduciría a un caos interpretativo, que afecta la transparencia y la imparcialidad…
De la decisión parcialmente transcrita, se evidencia que el principio de seguridad jurídica supone que los cambios en la actuación del Poder Público no se produzcan en forma brusca o intempestiva, sin que se hubiese preparado debidamente a los particulares sobre futuras transformaciones, pues, ello atentaría contra las expectativas de continuidad del régimen legal y de los criterios preexistentes.
En el orden de las ideas anteriores, García Morillo afirma que la seguridad jurídica consiste en la “...regularidad o conformidad a Derecho y la previsibilidad de la actuación de los poderes públicos y, muy especialmente, de la interpretación y aplicación del Derecho por parte de las Administraciones públicas y los jueces y tribunales” (Derecho Constitucional. Vol. I. Cuarta Edición, p. 65). En criterio del referido autor, dicho principio propugna la exclusión del comportamiento imprevisible generador de inseguridad jurídica, pues “...sólo en un ordenamiento en la que la seguridad jurídica sea un principio predominante pueden los ciudadanos defender adecuadamente sus intereses y derechos.”
De la misma manera, Villar Palasí apunta que la confianza legítima tiende "...en esencia a la necesaria protección por medio de los tribunales frente al acto arbitrario” (Derecho Administrativo. Universidad de Madrid, España, 1968, p. 143), es decir, plantea la noción de previsibilidad en el comportamiento y en la aplicación del derecho por los Poderes Públicos, lo cual supone proporcionar un margen de certeza en la actuación del Estado.
Así, el principio in comento tiende a que los particulares conozcan de antemano que conducta puede suponer la modificación de su estatus jurídico, y es precisamente en este contexto que esta Sala dictó la decisión N° 5082, el 15 de diciembre de 2005, caso: Rafael José Flores Jiménez, en la cual dejó establecido lo que a continuación se transcribe:
El simple cambio de una línea jurisprudencial no debe obedecer a caprichos irrazonables o a simples intereses particulares, sino debe atender a razones de mérito que justifiquen en un determinado momento el vuelco legal, mediante la elaboración por parte de la Sala protagonista o innovadora del cambio jurisprudencial de las justificaciones que incidieron en dicha variación, ya que si bien la sentencia constituye el acto por excelencia de los órganos jurisdiccionales mediante la cual se logra la resolución de una controversia suscitada entre dos partes, la misma cuando es emanada del Máximo Tribunal tiene por finalidad mitigada establecer una uniformidad jurisprudencial entre los Tribunales integrantes de la República.
Aunado a ello, debe atenderse al momento de realizar un cambio jurisprudencial al impacto social que pudiera tener dicha decisión dentro del orden social, más aun dentro de nuestra sociedad donde existe un colectivo necesitado de una justicia idónea y social que tienda a equilibrar las desigualdades imperantes entre los seres humanos.
Así pues, debe reafirmarse que si bien podríamos hablar dentro de nuestro ordenamiento jurídico del principio de continuidad jurisprudencial, atendiendo a los precedentes que pueda emitir esta Sala Constitucional, como una conducta críticamente evaluada, debe advertirse que mitificar su respeto irrestricto al cambio de criterios constituye una conducta igualmente reprochable, ya queello conduciría a una petrificación a todas luces indeseable, de nuestras interpretaciones legales y constitucionales.
En consecuencia, ello debe hacerse-cambio de criterio jurisprudencial-, además de con la necesaria prudencia y equilibrio, siempre de manera explícita y razonada para no generar incertidumbre e inseguridad jurídica respecto del sentido y alcance de la interpretación constitucional que al Tribunal compete. Si los cambios u oscilaciones bruscos de orientación o sentencias "overruling", que quiebran abruptamente una línea jurisprudencial, son siempre peligrosos porque cuestionan la idea misma de la justicia (la igualdad en la aplicación de la Ley) lo son mucho más cuando de la jurisprudencia constitucional se trata, cuya legitimidad resulta menoscabada por los frecuentes cambios de doctrina.
En el mismo sentido de la decisión parcialmente transcrita, se encuentra la sentencia N° 578 del 30 de marzo de 2007, caso: María Elizabeth Lizardo Gramcko De Jiménez, en la cual estableció lo siguiente:
La confianza legítima o expectativa plausible se encuentra estrechamente vinculada con el principio de seguridad jurídica, el cual refiere al carácter del ordenamiento jurídico que involucra certeza de sus normas y, consiguientemente, la posibilidad de su aplicación, toda vez que lo que tiende es a la existencia de confianza por parte de la población del país, en el ordenamiento jurídico y en su aplicación. De allí que comprenda:
1.- El que los derechos adquiridos por las personas no se vulneren arbitrariamente cuando se cambian o modifican las leyes.
2.- Que la interpretación de la ley se haga en forma estable y reiterativa, creando en las personas confianza legitima de cuál es la interpretación de las normas jurídicas a la cual se acogerán.
La uniformidad de la jurisprudencia es la base de la seguridad jurídica, como lo son los usos procesales o judiciales que practican los Tribunales y que crean expectativas entre los usuarios del sistema de justicia, de que las condiciones procesales sean siempre las mismas, sin que caprichosamente se estén modificando, sorprendiéndose así la buena fe de los usuarios del sistema. (Destacado agregado).
Concretamente, en materia de los efectos de los cambios de criterios, esta Sala en sentencia del 5 de mayo de 2003 (Caso: Poliflex, C.A.), indicó que:
La expectativa legítima es relevante para el proceso. Ella nace de los usos procesales a los cuales las partes se adaptan y tomándolos en cuenta, ejercitan sus derechos y amoldan a ellos su proceder, cuando se trata de usos que no son contrarios a derecho.
Con la anterior afirmación, la Sala le dio valor al principio de expectativa plausible, el cual sienta sus bases, sobre la confianza que tiene un particular, de que un órgano del Poder Público, actúe de manera semejante a la que ha venido actuando, frente a circunstancias similares o parecidas, a la posición que él esté atravesando en el presente.
En el caso bajo estudio, se puede observar, que la Sala de Casación Civil, al momento de pronunciarse sobre la admisibilidad de un recurso de casación, interpuesto contra sentencias dictadas por los tribunales de Reenvío, tomaba en consideración, la cuantía vigente para el momento en que había sido emitida la sentencia definitiva objeto del primer recurso de casación, ese criterio se aprecia, en las sentencias citadas por la Sala de Casación Civil, al momento de decidir el recurso de hecho, oportunidad en la cual refirió, que ratificaba decisiones del 30 de abril y 14 de agosto de 1997, las cuales constituían ¢criterios señeros acerca de la cuantía para acceder a casación después de la sentencia de reenvío, donde se estableció que las decisiones de reenvío quedaba excluido el requisito de la cuantía para la admisibilidad del recurso de casación...¢.
En ese mismo sentido, esta Sala observa que la Sala de Casación Civil, el 17 de diciembre de 1997, en el expediente N° 96-510, estableció lo siguiente:
“...En cuanto a los asuntos que se someten a la consideración del Alto Tribunal, por efecto de una sentencia de reenvío, asiste a la parte interesada, un derecho adquirido a la revisión del fallo por la Corte, no sólo mediante un recurso de nulidad, (...) sino también por efecto de un recurso de casación propuesto contra la decisión de reenvío.”
Y el 23 de abril de 1998, en el expediente N° 95-359, señaló lo siguiente:
“... Cuando ha sido casada la sentencia por denuncia planteada por una de las partes, la inadmisibilidad del recurso -por razones de cuantía- propuesto por la otra parte contra la sentencia de reenvío ocasionaría un desequilibrio procesal repudiado por los artículos 15 y 204 del Código de Procedimiento Civil en desarrollo de derechos constitucionales. En consecuencia, el requisito de la cuantía para la admisión del recurso de casación será examinado sólo en la primera oportunidad en que se interpone el recurso. Por lo que de presentarse la casación múltiple contra las decisiones de reenvío, éstas quedan excluidas de la revisión de tal requisito....”.
Observa esta Sala, que todas las sentencias mencionadas, son anteriores al 5 de octubre de 1998, oportunidad en la cual el apoderado de la recurrente, anunció recurso de casación contra la sentencia de reenvío dictada por el Juzgado de los Municipios Girardot y Mario Briceño Yragorry del Estado Aragua, es decir, era perfectamente factible pensar que el recurrente confiara que era esa y no otra, la cuantía que le iba a ser exigida a la hora de anunciar un nuevo recurso de casación, mucho más, cuando esa era la postura de la Sala de Casación Civil de este Tribunal, aun cuando ya había sido dictada la Resolución N° 619 por parte del entonces Consejo de la Judicatura, que aumentó la cuantía para recurrir a casación de Bs. 250.000,00 a Bs. 5.000.000,00.
La sentencia del 6 de mayo de 1999, a través de la cual se decidió el recurso de hecho intentado, no hace más que ratificar el criterio anterior, y en consecuencia admitió el recurso de casación y ordenó su tramitación.
Ahora bien, la sentencia recurrida, dictada el 31 de octubre de 2000, basándose en una decisión de la propia Sala de Casación Civil del 13 de abril de 2000, cambió el criterio que venía sosteniendo, y estableció como perentorio, cumplir con una nueva exigencia de la Sala, para casos similares al que se estudia, dejando sin efecto la admisión del recurso de casación, el cual había sido anunciado incluso con anterioridad al fallo del 13 de abril de 2000, motivo por el cual esta Sala Constitucional considera que se violó el principio de seguridad jurídica que debe garantizar el Estado Venezolano.
Quiere dejar claro esta Sala, que no se trata de que los criterios jurisprudenciales no sean revisados, y sincronizados con las exigencias propias del desarrollo y cambio social, sino que esa revisión no sea aplicada de manera indiscriminada, ni con efectos retroactivos, vale decir, que los requerimientos que nazcan del nuevo criterio, sean exigidos para los casos futuros, y que se respeten en consecuencia, las circunstancias fácticas e incluso de derecho, que existían para el momento en el cual se haya presentado el debate que se decida en el presente.
Considera la Sala, que negar la admisión de un recurso de casación previamente admitido, y bajo las circunstancias antes expuestas, es nugatorio de la garantía de ser juzgado por un juez natural, establecida en el numeral 4 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo cual conlleva la violación del derecho a un debido proceso, y el hecho de que la Sala Civil no examine los argumentos de la recurrente, en contra de la sentencia de reenvío, va en detrimento directo del derecho a la defensa, todo lo cual se conjuga y sin lugar a dudas impide que la administración de justicia imparta una tutela judicial efectiva. (Destacado agregado).
Ahora bien, sobre la base de las consideraciones anteriores, es claro que los órganos o entes mediante los cuales se manifiesta o ejerce el Poder Público, no pueden cambiar arbitrariamente su forma de actuar, en atención a una modificación caprichosa en la interpretación y aplicación de las normas jurídicas de donde se derivan sus atribuciones, ni aplicar los cambios justificados y razonados en el mismo caso de especie donde éstos se planteen, máxime cuando produzcan alteraciones en la situación jurídica subjetiva de un particular, por cuanto se originaría una flagrante violación a la confianza legítima o expectativa plausible, con la consecuente vulneración al principio de seguridad jurídica y al derecho a la igualdad.
En ese sentido, se observa que, en la decisión objeto de control constitucional, la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia cambió el criterio que había venido manteniendo con respecto a “… que la capitalización de los pasivos de las empresas venezolanas receptoras de inversiones provenientes de sociedades mercantiles extranjeras, debe registrase en la Superintendencia de Inversiones Extranjeras (SIEX), como Inversiones Extranjeras Directas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2 del Decreto N° 2.095, referido al Régimen Común de Tratamiento a los Capitales Extranjeros y Sobre Marcas, Patentes, Licencias y Regalías, así como en el artículo 3 del Decreto N° 356 con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Promoción y Protección de Inversiones…”, por una nueva posición referida a que dicha capitalización de acreencias o pasivos (dependiendo desde la perspectiva en que se observe –inversora/receptora de inversión), debe provenir de una inversión mediante la cual se pueda establecer, mantener o perfeccionar una industria productiva en territorio nacional, es decir, que no represente productos terminados sino intermedios, que ameriten una actividad que deba ser desarrollada en el país, con la finalidad de otorgarle al producto un valor agregado nacional, lo cual no había sido establecido con anterioridad. De allí que, dicho cambio de criterio en cuanto al punto en cuestión haya generado, tal cual fue delatado, una violación al principio de confianza legítima y, por ende, a la seguridad jurídica y al derecho a la igualdad.
En efecto, dicha Sala Político Administrativa en decisión n.° 00970, del 7 de agosto de 2012, caso: “Debold Oltp Systems, C.A. vs Ministerio del Poder Popular Para el Comercio”, en un caso similar al que resolvió el acto de juzgamiento objeto de la solicitud de revisión, en cuanto a la capitalización de acreencias como inversión extranjera directa, sostuvo:
En principio, debe destacar esta Máxima Instancia que en el presente caso, la capitalización de acreencias fue acordada entre los accionistas de las empresas Diebold Latin América Holding Company, INC. (empresa inversora) y Diebold Oltp System, C.A. (empresa receptora), según Asamblea General de Accionistas celebrada el 13 de diciembre de 2007, en los términos que siguen:
“(…) con vista al Balance General presentado a la Asamblea, esta acuerda que el pago de la totalidad de las nuevas acciones suscritas por la sociedad DIEBOLD LATIN AMÉRICA HOLDING COMPANY, INC., lo realice mediante la capitalización de las cuentas que tiene por cobrar a DEBOLD OLTP SYSTEMS, C.A. por la suma de DOS MIL CIENTO CINCUENTA MILLONES (Bs. 2.150.000.000,00), que aparece reflejado en el pasivo del balance General de la compañía en pasivo circulante corto plazo: DIEBOLD LATIN AMÉRICA HOLDING COMPANY, INC., 2.150.000.000,00 (…)”.
Conforme a lo expuesto, la capitalización de acreencias se verificó en el caso concreto, cuando la empresa DIEBOLD LATIN AMÉRICA HOLDING COMPANY, INC., en lugar de cobrar los intereses y misceláneos que DEBOLD OLTP SYSTEMS, C.A. le adeudada, suscribió nuevas acciones en dicha empresa.
En tal sentido, se destaca, tal y como lo hizo en su oportunidad la Superintendencia de Inversiones Extranjeras (SIEX), que en nuestro país la Inversión Extranjera se encuentra regulada tanto por el Decreto N° 2.095 referido al Régimen Común de Tratamiento a los Capitales Extranjeros y Sobre Marcas, Patentes, Licencias y Regalías, como en el Decreto N° 356 con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Promoción y Protección de Inversiones, publicada en Gaceta Oficial N° 5.390 de fecha 18 de noviembre de 1999.
Con relación a la Inversión Extranjera Directa, el artículo 2 del citado Decreto N° 2.095, señala:
I. Inversión Extranjera Directa.
a) Los aportes provenientes del exterior propiedad de personas naturales o jurídicas extranjeras, destinadas al capital de una empresa, en moneda libremente convertible o en bienes físicos o tangibles, tales como plantas industriales, maquinarias nuevas o reacondicionadas, equipos nuevos o reacondicionados, repuestos, parte y piezas, materias primas y productos intermedios.
b) Las inversiones y reinversiones que se efectúen de conformidad con el presente régimen hechas en moneda nacional, propiedad de personas de nacionalidad extranjera o de empresas extranjeras, provenientes de utilidades, ganancias de capital, intereses, amortizaciones de préstamos, participaciones u otros derechos o de cualesquiera otros recursos a cuya transferencia al exterior tengan derecho los inversionistas extranjeros.
c) La proveniente de la Conversión de Deuda Externa de Inversión, propiedad de personas naturales o jurídicas extranjeras.
d) La proveniente de las contribuciones tecnológicas intangibles, tales como marcas, modelos industriales, asistencia técnica y conocimientos técnicos patentados o no patentados, que puedan presentarse bajo la forma de bienes físicos, documentos técnicos e instrucciones”.
Por otra parte, el artículo 3 del Decreto N° 356, dispone con relación a la Inversión Extranjera, lo siguiente:
“Artículo 3. A los efectos del presente Decreto-Ley, se entenderá por:
1) Inversión: Todo activo destinado a la producción de una renta, bajo cualquiera de las formas empresariales o contractuales permitidas por la legislación venezolana,incluyendo bienes muebles e inmuebles, materiales o inmateriales, sobre los cuales se ejerzan derechos de propiedad u otros derechos reales; títulos de crédito; derechos o prestaciones que tengan valor económico; derechos de propiedad intelectual, incluyendo los conocimientos técnicos, el prestigio y la clientela; y los derechos obtenidos conforme al derecho público, incluyendo las concesiones de exploración, de extracción o de explotación de recursos naturales y las de construcción, explotación, conservación y mantenimiento de obras públicas nacionales y para la prestación de servicios públicos nacionales, así como cualquier otro derecho conferido por ley, o por decisión administrativa adoptada en conformidad con la ley.
2) Inversión extranjera directa, inversión subregional, inversión de capital neutro e inversión de una Empresa Multinacional Andina: las definidas como tales en las Decisiones aprobadas por la Comunidad Andina de Naciones, y en su reglamentación en Venezuela (…)”. (Resaltado de la Sala).
Conforme a lo establecido en los artículos previamente citados y en especifico, de acuerdo con lo señalado en los literales a) y b) del artículo 2 del Decreto N° 2.095 referido al Régimen Común de Tratamiento a los Capitales Extranjeros y Sobre Marcas, Patentes, Licencias y Regalías, la capitalización de acreencias acordada entre la empresa DIEBOLD LATIN AMÉRICA HOLDING COMPANY, INC (inversora) y DEBOLD OLTP SYSTEMS, C.A (receptora), dirigida a aumentar el capital de la última de las mencionadas empresas, constituye una Inversión Extranjera Directa.
Asimismo, destaca esta Máxima Instancia que si bien la acreencia que mantiene la empresa DIEBOLD LATIN AMÉRICA HOLDING COMPANY, INC., (inversora), está constituida por intereses y misceláneos adeudados por DEBOLD OLTP SYSTEMS, C.A (receptora), conforme al informe elaborado por la firma contable Espineira, Sheldon y Asociados, cursante en el expediente administrativo, dicha circunstancia (acreencia constituida por intereses) no la excluye de la aplicación de la normativa que rigen la materia, toda vez que de acuerdo a lo previsto en el literal b) del citado artículo 2 del Decreto N° 2.095, constituye una Inversión Extranjera Directa “las inversiones y reinversiones (…) provenientes de utilidades, ganancias de capital, intereses, amortizaciones de préstamos (…)”. (Resaltado de la Sala).
Aunado a lo anterior, cabe resaltar que la Administración negó la solicitud de registro de Inversión Extranjera formulada, bajo el argumento de que la acreencia que mantiene la empresa inversora proviene de intereses y que al ser considerado un pasivo no puede ser registrada, criterio que no comparte esta Sala, pues para DIEBOLD LATIN AMÉRICA HOLDING COMPANY el pago de la deuda generada por intereses constituye un activo que al ser destinado al capital de una empresa, se convierte en una Inversión Extranjera que debe ser registrada, a tenor de lo previsto en el numeral 1 del artículo 3 del Decreto N° 358 y literales a) y b) del artículo 2 del Decreto N° 2.095, antes transcritos. Así se establece.
Por tanto, determinado como ha sido que la capitalización de una acreencia proveniente de intereses por pagar se considera una Inversión Extranjera Directa, correspondía al Superintendente de Inversiones Extranjeras autorizar su registro conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 9 del Decreto N° 2.095, el cual establece:
“Artículo 9. El Superintendente de Inversiones Extranjeras tendrá los siguientes deberes y atribuciones:
3. Registrar las inversiones extranjeras directas.”
Con base en los argumentos precedentemente expuestos, esta Sala considera procedente el vicio de falso supuesto de hecho y de derecho denunciado, pues, tal y como lo alegara tanto la accionante como el Ministerio Público, el capital y los intereses adeudados por DEBOLD OLTP SYSTEMS, C.A., constituyen por una parte, un pasivo para la empresa receptora, y por la otra, un activo para la empresa inversora DIEBOLD LATIN AMÉRICA HOLDING COMPANY, INC., que al ser capitalizado mediante la suscripción de nuevas acciones de la empresa receptora, constituye una Inversión Extranjera Directa, a tenor de lo establecido en el citado artículo 2 del Decreto N° 2.095 y en el numeral 1 del artículo 3 del Decreto N° 356; y por tanto, es susceptible de ser registrada. Así se decide.
En consecuencia, debe esta Sala declarar con lugar el recurso de nulidad ejercido, la nulidad del acto administrativo recurrido, solicitada tanto por la parte recurrente como por la representación judicial del Ministerio Público y por tanto, ordenar a la Superintendencia de Inversiones Extranjeras (SIEX), analizar nuevamente la solicitud de registro de Inversión Extranjera Directa, tomando en cuenta las consideraciones realizadas en el presente fallo. Así se establece. (Resaltado añadido).
Ahora bien, a pesar de que la Sala Político Administrativa reconoció la existencia del anterior criterio mediante la cita de la decisión antes transcrita (00970/2012), no obstante, no solo cambió dicha posición, sino que la aplicó al mismo caso de especie, en claro perjuicio a la expectativa plausible o confianza legítima y derecho a la igualdad de las sociedades mercantiles involucradas, con la consecuente vulneración al principio de seguridad jurídica. En efecto, dicha Sala Político Administrativa sostuvo, al respecto, lo siguiente:
Desde esa misma óptica se debe analizar el supuesto relacionado con la inversión extranjera directa efectuada mediante aportes en moneda libremente convertible, la cual comprende la modalidad de capitalización de acreencias, entendida esta como la adición al capital de la sociedad mercantil inversionista extranjera, mediante la emisión de acciones de la empresa que opera en territorio nacional.
En relación con lo anterior, debe la Sala traer a colación la sentencia N° 970, de fecha 7 de agosto de 2012, en la cual expresó:
Conforme a lo establecido en la sentencia parcialmente transcrita, es criterio de esta Sala que la capitalización de los pasivos de las empresas venezolanas receptoras de inversiones provenientes de sociedades mercantiles extranjeras, debe registrarse en la Superintendencia de Inversiones Extranjeras (SIEX), como Inversiones Extranjeras Directas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2 del Decreto N° 2.095, referido al Régimen Común de Tratamiento a los Capitales Extranjeros y Sobre Marcas, Patentes, Licencias y Regalías, así como en el artículo 3 del Decreto N° 356 con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Promoción y Protección de Inversiones, publicada en Gaceta Oficial N° 5.390 de fecha 18 de noviembre de 1999.
Sin embargo, esta Sala está también convencida que dicho aporte en moneda libremente convertible, debe tener igualmente una finalidad acorde con la naturaleza de la inversión extranjera directa en la República Bolivariana de Venezuela, tal como podría ser la adquisición de bienes físicos o tangibles, entre los que se encuentran: las plantas industriales, maquinarias nuevas o reacondicionadas, equipos nuevos o reacondicionados, repuestos, partes y piezas, materias primas y productos intermedios, con los cuales se pueda establecer, mantener o perfeccionar una industria productiva en territorio nacional, con todos los beneficios que tal actividad implique tanto para los inversionistas como para el desarrollo económico de nuestro país.
Ahora bien, establecida la naturaleza de los aportes que pueden ser efectuados para concretarse una inversión extranjera directa, aprecia la Sala que en el fallo apelado se señaló, lo que sigue:
Como puede observarse, en la sentencia apelada la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo actuó apegada a derecho al determinar que la operación realizada por las empresas recurrentes, consistente en la venta de acciones de la sociedad mercantil Zara Venezuela, S.A. a la Industria de Diseño Textil, S.A. (INDITEX, S.A.), con la finalidad de saldar la obligación resultante de la venta bajo la modalidad de crédito de una cantidad de bienes comprendidos por prendas de vestir y accesorios, no puede enmarcarse dentro de los supuestos establecidos tanto en el artículo 1 de la Decisión N° 291 de la Comunidad Andina de Naciones (C.A.N) que regula el Régimen Común de Tratamientos de los Capitales Extranjeros y Sobre Marcas, Patentes, Licencias y Regalías, como en el artículo 2 del Decreto Nro.2. 095 contentivo del Reglamento del Régimen Común de Tratamientos de los Capitales Extranjeros y Sobre Marcas, Patentes, Licencias y Regalías, supra transcritos, pues se trata de un aporte efectuado con la finalidad de pagar la compra de productos terminados listos para su comercialización y no de una contribución en bienes intermedios destinados a establecer, continuar o perfeccionar un proceso de producción en el territorio nacional.
En consecuencia, se declara inexistente el vicio de error de juzgamiento alegado por la representación judicial de las empresas apelantes en relación con la correcta interpretación de las señaladas normas. Así se decide. (Resaltado añadido).
Como se observa, es claro que la Sala Político Administrativa cambió y aplicó, en ese mismo acto de juzgamiento, un nuevo criterio en flagrante vulneración a la expectativa plausible o confianza legítima, al derecho a la igualdad de las solicitantes de revisión y a la seguridad jurídica.
Sin menoscabo del nuevo criterio, el citado cambio de doctrina solo podía ser aplicado con efectos ex nunc, es decir, hacia el futuro, desde la publicación de la sentencia que lo estableció y para los casos que se hubiesen planteado con posterioridad al mismo, pues los expedientes iniciados con anterioridad a la nueva doctrina se encuentran vinculados a la expectativa legítima, por lo tanto deben ser resueltos conforme a la doctrina vigente al momento de su interposición, salvo que el cambio de criterio beneficie al justiciable y, en consecuencia, no afecte negativamente su situación jurídica subjetiva (vid., sentencia n.° 1350 del 5 de agosto de 2011, caso: “Desarrollo Las Américas C.A.”).
En otras palabras, no se desconoce la posibilidad que tienen los órganos jurisdiccionales de reexaminar y ajustar sus criterios jurisprudenciales a nuevas interpretaciones, pues tal circunstancia es consustancial a la dialéctica jurisdiccional y al principio de progresividad. Sin embargo, dicha posibilidad debe ser desarrollada en el marco de los principios de la seguridad jurídica y la confianza legítima de los justiciables, por ende, solo debe aplicarse hacia el futuro, a menos, como se señaló, que no afecte la esfera jurídica subjetiva de los justiciables.
De acuerdo con lo señalado, esta Sala debe reiterar que no es el cambio de criterio el que atenta contra los derechos, garantías y principios constitucionales y, por ende, la incolumidad del propio texto fundamental, sino su aplicación inmediata o con efectos ex tunc, cuando la nueva doctrina jurisdiccional no presente una condición garantista y progresiva para el justiciable.
En el caso de autos, no sólo se aplicó una nueva doctrina a un caso que había entrado en estado de sentencia antes de su vigencia, sino que el mismo resultó desfavorable a la situación jurídica subjetiva del recurrente, pues supuso la desestimación de una defensa que hubiese prosperado conforme a la doctrina precedente, a saber, el falso supuesto de derecho del acto recurrido.
Aun cuando la verificación de la existencia del vicio ut supra expresado, resulta suficiente para la procedencia de la solicitud de revisión constitucional y, por ende, la declaración de nulidad del fallo que forma su objeto, no obstante, no puede esta Sala Constitucional soslayar el apartamiento de su doctrina por parte de la Sala Político Administrativa, referente a la prohibición, por parte de los órganos jurisdiccionales con competencia en materia contencioso administrativo, de sustituirse en la administración con la finalidad de subsanar los vicios de los cuales pudiese adolecer el acto administrativo para el mantenimiento de su validez y eficacia, como una especie de reedición del mismo. Así, se observa que, dicha Sala, en lugar de declarar la nulidad del acto recurrido una vez que constató la inexistencia del vicio de incompetencia manifiesta (vicio de nulidad absoluta), en la cual se había fundamentado la revocación de oficio del acto administrativo n.° RIED 2004-1681, del 20 de diciembre de 2004, a pesar de que había otorgado derechos subjetivos a las referidas sociedades de comercio, y que el mismo “…se inició para aplicarle la correcta interpretación a la norma del cual emana el Registro de Inversión Extranjera Directa al 18 de octubre de 2004, N° 2004-1681, por concepto de Nueva Capitalización de Acreencias, emitido en fecha 20 de diciembre de 2004”, sustituyó su motivación para la subsanación del vicio que lo inficionaba, para el mantenimiento de su existencia jurídica.
En efecto, esta Sala Constitucional, cuando se refirió a las atribuciones de los órganos jurisdiccionales con competencia en materia contencioso administrativa, sostuvo que ellas están dirigidas al control de la juridicidad del acto administrativo, para la verificación de que en el mismo se hubiese cumplido con los lineamientos legales y constitucionales, y que sus poderes especiales están referidos al restablecimiento de la situación jurídica subjetiva infringida mediante la actividad o inactividad de los órganos o entes del Poder Público en función administrativa. Así, en ese sentido, se sostuvo:
El artículo 259 de la Constitución no establece de modo alguno la posibilidad para los jueces contenciosos administrativos de suplir elementos obviados por la Administración en el proceso de formación de sus actos; su nivel de juzgamiento se circunscribe tanto al objetivo de los actos conforme a los principios y normas legales que rigen la actividad administrativa; como el control subjetivo respecto a la esfera de protección de derechos de la ciudadanía.
Sin embargo estas potestades de control no permiten subsanar los errores que pueda cometer la Administración, reponiendo nuevamente el procedimiento administrativo. En ese caso, una situación de esta índole sería desproporcionada para los administrados quienes hayan procurado demostrar el incorrecto obrar de los entes y órganos del Estado. A su vez, se estaría incurriendo en la posibilidad de que la Administración pueda reeditar sus actos, vicio éste que ha permanecido inveteradamente proscrito por la jurisprudencia contencioso administrativa.
El juez contencioso administrativo solo puede confirmar o anular los actos sometidos a su control, y los poderes especiales que se le adjudican son para procurar restitución y reparación de las situaciones subjetivas vulneradas a los particulares, cuyas alteraciones sean imputables directamente a las distintas modalidades de manifestación de la actividad administrativa.
En este sentido, la Sala encuentra que la decisión adoptada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo respecto a reenviar la misma causa que estuvo sometida a un procedimiento administrativo y del cual la Administración dictó su acto definitivo a fines de subsanar los vicios cometidos y proceda a dictar la misma decisión a través de otro funcionario, comprende una vulneración de los principios que infunden el contencioso administrativo de conformidad con el artículo 259 constitucional; así como el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, al dictaminarse una decisión que anula el proveimiento pero permite nuevamente a la Administración dictar una nueva decisión, con la expresa orden de que se declare la destitución de la funcionaria, tratándose en consecuencia de una orden de reedición de un acto que su nulidad ya ha sido determinada y previamente revocada.
Por tanto, esta Sala considera que la presente revisión constitucional resulta procedente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25.11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por cuanto se incurrió en violaciones de derechos y principios constitucionales, razón por la cual, declara HA LUGAR la solicitud. En consecuencia, anula la decisión núm. 2012-0465 dictada el 19 de marzo de 2012 por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, y ordena a dicha Corte, constituida accidentalmente, proceda a dictar una nueva decisión atendiendo a lo dispuesto en este fallo. Así se decide. (Resaltado añadido; s SC n.° 989, del 16 de julio de 2013).
Así, se debe precisar que no sólo se incurre en tal error de juzgamiento cuando, una vez anulado el acto recurrido por estar inficionado de irregularidades que lo vician de nulidad, se repone el procedimiento administrativo para que se vuelva a dictar el acto administrativo, como una especie de reedición, sino para el supuesto de que el operador jurídico, en lugar de declarar la nulidad del acto cuestionado, corrige el vicio para el manteniendo de su validez y eficacia, favoreciendo con ello a la Administración, en una clara violación de la cláusula constitucional (259) que le impone, entre otras, la obligación “de anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder”, y como potestad especial “disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.
En el caso bajo análisis, se observa que la Sala Político Administrativa, una vez que constató la inexistencia de la incompetencia manifiesta, vicio de nulidad absoluta conforme a lo establecido en el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en la cual fundamentó el ente público el acto administrativo distinguido como MILCO-SIEXCJ-058-2006, del 20 de septiembre de 2006, con la finalidad de revocación del acto que había dictado bajo el alfanumérico RIED 2004-1681, del 20 de diciembre de 2004, en lugar de la declaración de su nulidad, se sustituyó en el propio ente administrativo mediante la justificación de su validez y eficacia, con argumentos que, además, no manifestaban o verificaban la existencia de algún vicio de nulidad absoluta que afectase el acto administrativo revocado, pues, en virtud de que éste había otorgado derechos subjetivos a los particulares, no podía ser reformado o modificado de oficio, sino en virtud de la existencia de un vicio de esa naturaleza, previo procedimiento administrativo instaurado con esa finalidad.
En efecto, esta Sala Constitucional estableció claramente que la potestad anulatoria de la Administración, contenida en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, procede, en cualquier tiempo, en los casos en que el acto administrativo estuviese infectado de nulidad absoluta (vid., artículo 19 eiusdem) y si dicho acto hubiese otorgado derechos subjetivos a un particular, la nulidad debe estar precedida de un procedimiento administrativo donde se le garantice el debido proceso y el derecho a la defensa. Así, en ese sentido, esta Sala dispuso en la decisión n.° 1821, del 04 de julio de 2003 (caso: “Edilio E. Villegas Díaz”), la cual fue ratificada en el acto de juzgamiento n.° 360, del 24 de marzo de 2011, transcrita en la decisión objeto de revisión, lo siguiente:
La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo como fundamento para emitir su decisión, señaló que la Administración posee dentro de su potestad de autotutela, la potestad revocatoria de sus actos por razones de ilegalidad o conveniencia, siempre que ello no constituya revisar decisiones que hayan creado derechos subjetivos, siendo precisamente la excepción el caso de autos, toda vez que se había procedido a ejercer la potestad revocatoria sobre el acto previo que acordó el derecho a la jubilación, por lo que se estaba soslayando la salvedad de aplicación de este principio, constituyendo de esta manera una amenaza futura, real, cierta e inminente en contra de quien había solicitado el amparo.
El razonamiento planteado por el a quo requiere ciertas precisiones. La potestad de autotutela administrativa efectivamente involucra, en lo que se refiere a la revisión de actos administrativos, tres elementos adicionales como son la potestad confirmatoria, cuando la Administración reitera el contenido del acto previo; la potestad convalidatoria, que comprende aquellos supuestos en que el ente u órgano subsana vicios de nulidad relativa; la potestad revocatoria, la cual obedece a que la Administración puede extinguir el acto administrativo cuando constate vicios que lo revistan de nulidad absoluta, o cuando por razones de mérito o conveniencia de la Administración o por interés público necesiten dejar sin efecto el acto revisado. El ejercicio de estas potestades supone la emisión de un nuevo acto que deje sin efecto el anterior y que pase a ocupar su lugar en condición igualmente definitiva, para lo que, estima la Sala, resulta necesaria la apertura de un procedimiento administrativo que garantice la participación del interesado. La potestad revocatoria tiene por limitante -tal como lo ha delineado la jurisprudencia en materia contencioso administrativa- la imposibilidad de extinguir un acto que haya otorgado derechos subjetivos, salvo que el mismo adolezca de vicios que lo invistan de nulidad absoluta, pues en este caso mal puede sostenerse que un acto nulo de nulidad absoluta, sea, a la vez, declarativo de derechos (véase sentencias de la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal, números 00/1460 y 00/1793).
Como se mencionara, el ejercicio de la potestad revisora conlleva el inicio de un procedimiento administrativo, el cual, luego de sustanciado, culmina con la decisión definitiva por parte de la Administración, la cual puede convalidar, confirmar o revocar el acto; pero solamente el proveimiento administrativo con carácter definitivo puede cumplir con los efectos de la potestad revocatoria, por lo que los demás actos que sustancien el procedimiento de primer grado no pueden tener tal carácter. (Resaltado añadido).
Así, la Sala Político Administrativa cuando resolvió la delación referente al vicio de falso supuesto de hecho, luego que determinó la inexistencia de la supuesta incompetencia manifiesta que sustentó el acto administrativo n.° MILCO-SIEXCJ-058-2006, del 20 de septiembre de 2006, mediante el cual se anuló el acto dictado bajo el alfanumérico RIED 2004-1681, del 20 de diciembre de 2004, en lugar de la declaración de su nulidad, sustituyó la motivación del acto recurrido para el mantenimiento de su validez y eficacia, con una argumentos dirigida contra el acto administrativo que no formaba parte del objeto de la pretensión de nulidad (RIED 2004-1681, del 20.12.2004), de esa forma dispuso:
Conforme a las decisiones antes transcritas, la potestad de autotutela de la Administración se materializa a través del ejercicio de diversas facultades, como lo son la posible convalidación de los actos viciados de nulidad relativa mediante su subsanación; la revocatoria del acto por razones de oportunidad e ilegalidad, siempre que no se originen derechos subjetivos, a través del reconocimiento de nulidad absoluta y por último, la corrección de errores materiales.
Así pues, la única posibilidad que tiene una autoridad administrativa para revocar un acto administrativo creador o declarativo de derechos a favor de particulares, una vez firme, es que el mismo sea un acto administrativo viciado de nulidad absoluta, pues de lo contrario si se tratase de un acto anulable sería irrevocable, si éste crea o declara derechos a favor de particulares.
Bajo esa premisa, la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, en sentencia N° 360 del 24 de marzo de 2011, precisó lo siguiente:
De lo anterior se deduce, que la potestad revocatoria de la Administración Pública, tiene entre otras limitantes la imposibilidad de extinguir actos que hayan otorgado derechos a los particulares,salvo que éstos se encuentren viciados de nulidad absoluta. Asimismo se desprende de la referida decisión que la posibilidad de revisar la validez de un acto conlleva al inicio de un procedimiento administrativo, lo cual permite garantizar el derecho a la defensa y debido proceso de los administrados.
En el caso bajo estudio aprecia la Sala que el acto administrativo N° MILCO-SIEXCJ-058-2006 de fecha 20 de septiembre de 2006, mediante el cual la Superintendencia de Inversiones Extranjeras (SIEX), revocó el acto administrativo N° RIED 2004-1681 de fecha 20 de diciembre de 2004, que registró la capitalización de acreencias en la sociedad mercantil Zara Venezuela, S.A., como una inversión extranjera directa de la empresa Industria de Diseño Textil, S.A. (INDITEX, S.A.), señaló lo siguiente:
“…Ahora bien, esta Superintendencia al emitir el Registro de Inversión Extranjera N° 2004-1681, al 18 de octubre de 2004, por concepto de Nueva Capitalización de Acreencias, en fecha 20 de diciembre de 2004; se extralimitó en sus funciones ya que solo puede registrar dichas capitalizaciones por las modalidades establecidas en el artículo 23 del decreto 2095; en dicho decreto no se encuentran los productos terminados como modalidad de inversión; por lo tanto el registro objeto de esta revisión está viciado desde su inicio, ya que esta administración al registrar como Inversión Extranjera Directa la capitalización de acreencia la cual tiene su origen en la importación de productos terminados, se extralimitó en sus funciones.
Es por ello, que estamos en presencia del vicio contemplado en el numeral 4, artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que esta Superintendencia es incompetente para registrar un supuesto que no está establecido dentro de la normativa, lo que constituye una extralimitación de las atribuciones conferidas.
Es importante indicarle al administrado, que el acto administrativo revestido de nulidad absoluta, no puede crear ni producir ningún efecto, derecho u obligación, no puede convertirse en un acto firme, por ende, puede ser impugnado en cualquier momento. Este acto se tiene como si nunca se hubiese dictado, ya que no puede producir efectos un acto inexistente, el mismo, no puede ser convalidado o subsanado por la administración, por el transcurso del tiempo o por aceptación tácita del interesado, esto quiere decir que los efectos de la nulidad del acto administrativo viciado son ex nunc y ex tunc. (…).
Así pues, el acto producto de esta revisión, afecta el interés público por cuanto esta Administración se extralimitó al otorgar un Registro de Inversión Extranjera Directa, por un supuesto no normado en el Decreto N° 2095. Por ende, la única forma de enmendar el vicio cometido por esta Administración, es anular el Registro de Inversión Extranjera al 18 de octubre de 2004, N° 2004-1681, por concepto de Nueva Capitalización de Acreencias, emitido en fecha 20 de diciembre de 2004, otorgado a ‘INDITEX’, y así se decide”.
De la lectura del acto administrativo transcrito, lo primero que debe resaltar esta Sala es el error de interpretación en el cual incurrió la Superintendencia de Inversiones Extranjeras (SIEX) al señalar haberse extralimitado en sus funciones (refiriéndose expresamente a la causal de nulidad absoluta por incompetencia del órgano que dicta el acto, establecida en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos) por registrar una transacción que no cumplía con los requisitos previstos para la configuración de la inversión extranjera directa prevista tanto en el artículo 1 de la Decisión N° 291 de la Comunidad Andina de Naciones (C.A.N), adoptada en la Comisión del Acuerdo de Cartagena el 22 de marzo de 1991 con ocasión del Quincuagésimo Quinto Período de Sesiones Ordinarias de dicho organismo, que regula el Régimen Común de Tratamientos de los Capitales Extranjeros y Sobre Marcas, Patentes, Licencias y Regalías, como en el artículo 2 del Decreto Presidencial N° 2.095 de fecha 13 de febrero de 1992, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 34.930 del 25 de marzo de ese mismo año, contentivo del Reglamento del Régimen Común de Tratamientos de los Capitales Extranjeros y Sobre Marcas, Patentes, Licencias y Regalías, pues en los supuestos de hecho contenidos en dichas normas no se encuentran los productos terminados como modalidad de inversión.
En efecto, tal error de interpretación se evidencia de la lectura del artículo 11 de la mencionada Decisión N° 291 de la Comunidad Andina de Naciones (C.A.N) y del artículo 3 del señalado Decreto Presidencial N° 2.095, los cuales disponen:
“Artículo 11.- [Decisión N° 291 de la Comunidad Andina de Naciones (C.A.N)] Los Países Miembros designarán al organismo u organismos nacionales competentes que tendrán a su cargo la aplicación de las obligaciones contraídas por las personas naturales o jurídicas extranjeras a que se refiere el presente Régimen”.
“Artículo 3.- [Decreto Presidencial N° 2.095] La Superintendencia de Inversiones Extranjeras adscrita al Ministerio de Hacienda, con rango de Dirección General Sectorial, es el organismo nacional competente a todos los efectos previstos en las Decisiones 291 y 292 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, y en consecuencia, ejercerá todas las atribuciones que éstas y las demás decisiones que la Comisión confieren a dicho Organismo”.
De las normas antes transcritas se desprende que la Superintendencia de Inversiones Extranjeras (SIEX) sí es el organismo competente para conocer y decidir, como en el caso de autos, acerca de las solicitudes de registro de inversión extranjera directa en la República Bolivariana de Venezuela, bien sea para aprobar o negar dichas peticiones.
No obstante lo anterior, es menester señalar, tal como se estableció en el punto N° 1 de esta motivación, que en el acto administrativo N° RIED 2004-1681 del 20 de diciembre de 2004, la Superintendencia de Inversiones Extranjeras (SIEX) también erró al registrar la capitalización de acreencias en la sociedad mercantil Zara Venezuela, S.A., como una inversión extranjera directa de la empresa Industria de Diseño Textil, S.A. (INDITEX, S.A.), pues la operación realizada por las empresas recurrentes, tuvo la finalidad de saldar la obligación resultante de la venta bajo la modalidad de crédito de una cantidad de bienes comprendidos por prendas de vestir y accesorios, lo que no se puede enmarcar dentro de los supuestos establecidos tanto en el artículo 1 de la decisión N° 291 de la Comunidad Andina de Naciones (C.A.N) que regula el Régimen Común de Tratamientos de los Capitales Extranjeros y Sobre Marcas, Patentes, Licencias y Regalías, como en el artículo 2 del Decreto Nro. 2.095 de fecha 13 de febrero de 1992, contentivo del Reglamento del Régimen Común de Tratamientos de los Capitales Extranjeros y Sobre Marcas, Patentes, Licencias y Regalías, supra transcritos, por tratarse de la capitalización de acciones producto de una deuda surgida con ocasión de un aporte efectuado en productos terminados listos para su comercialización y no de una contribución en bienes intermedios destinados a establecer, continuar o perfeccionar un proceso de producción en el territorio nacional.
En efecto, el señalado registro fue realizado en violación del interés público que reviste el tema de las inversiones extranjeras directas en nuestro país, toda vez que el Estado está interesado en controlar tales transacciones con la finalidad de otorgar las divisas necesarias para el funcionamiento de las empresas o industrias receptoras de dichos aportes, con la finalidad de evitar cualquier circulación de capital que bajo ciertas condiciones pudiese resultar nocivo y afectar la estabilidad de la moneda nacional, para que ésta sea salvaguardada como garantía de desarrollo económico de la nación y del bienestar social de sus habitantes.
Igualmente, reitera la Sala que las inversiones extranjeras directas en la República Bolivariana de Venezuela deben comportar la aportación de bienes a un proceso productivo o industrial favorable para la economía nacional, en virtud bien sea de la transferencia de tecnologías o por el incremento de la tasa de empleos y el crecimiento del producto interno bruto, lo cual reviste tal actividad del interés público al que se hace mención en la sentencia N° 360 dictada el 24 de marzo de 2011 por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, supra transcrita, e impide que un acto administrativo dictado en contravención a las normas contenidas tanto en el artículo 1 de la decisión N° 291 de la Comunidad Andina de Naciones (C.A.N) como en el artículo 2 del Decreto Nro. 2.095 de fecha 13 de febrero de 1992, sea capaz de crear derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para los solicitantes del registro de una determinada inversión extranjera directa.
La referida decisión establece como uno de los requisitos para la revocatoria de un acto administrativo firme, que “…la Administración puede extinguir el acto administrativo cuando constate vicios que lo revistan de nulidad absoluta, o cuando por razones de mérito o conveniencia de la Administración o por interés público necesiten dejar sin efecto el acto revisado”. (Destacado de este fallo).
Así pues, aprecia la Sala que al ser errados los fundamentos del acto administrativo N° RIED 2004-1681 de fecha 20 de diciembre de 2004, mediante el cual se registró la capitalización de acreencias en la sociedad mercantil Zara Venezuela, S.A., como una inversión extranjera directa de la empresa Industria de Diseño Textil, S.A. (INDITEX, S.A.), éste no pudo crear derechos subjetivos para las señaladas empresas, pues la aludida actividad administrativa está revestida de interés público y su revocatoria en ejercicio del poder de autotutela de la Administración Pública establecido en los artículos 82 y 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, está ajustada a derecho y no conlleva a la violación de la cosa juzgada o cosa decidida administrativa prevista en el numeral 2 del artículo 19 eiusdem.
En consecuencia, se desestima la denuncia de error de juzgamiento bajo la modalidad de falso supuesto de hecho, efectuada por la representación judicial de las empresas apelantes sobre la base de que el fallo objeto de impugnación erró al considerar que el acto administrativo N° MILCO-SIEXCJ-058-2006 de fecha 20 de septiembre de 2006, dictado por la Superintendencia de Inversiones Extranjeras (SIEX), mediante el cual se revocó el acto N° RIED 2004-1681 del 20 de diciembre de 2004, que registró la capitalización de acreencias en la sociedad mercantil Zara Venezuela, S.A., como una inversión extranjera directa de la empresa Industria de Diseño Textil, S.A. (INDITEX, S.A.), toda vez que éste no violó la cosa juzgada o cosa decidida administrativa prevista en el numeral 2 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
Como se observa, tal cual se señaló ut supra, la Sala Político Administrativa se sustituyó en el ente administrativo, cuando motivó la procedencia de la nulidad contra el acto administrativo n.° RIED 2004-1681, del 20 de diciembre de 2004, por razones, además, distintas a las taxativamente establecidas en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sin que hubiese verificado inclusive el cumplimiento del procedimiento administrativo previo para ello, a pesar de que dicho acto había concedido un registro a favor de unos particulares y, por tanto, procedente o no, otorgado un derecho jurídico subjetivo, en contradicción a su propia doctrina, y a los criterios establecidos por esta Sala Constitucional (ss SC n.os 1821/2003 y 989/2013).
En consecuencia, esta Sala Constitucional concluye que ha lugar a la solicitud de revisión contra el acto de juzgamiento que dictó la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia el 29 de abril de 2015, por cuanto se apartó de la doctrina vinculante que sentó esta Sala Constitucional con respecto a los principios jurídicos fundamentales de confianza legítima y seguridad jurídica (ss SC, entre otras, n.os 3057/2004, 3180/2004, 5082/2005 y 578/2007); así como, al criterio referente a la prohibición de sustitución de la Administración en la fundamentación del acto administrativo recurrido (ss SC n.os 1821/2003 y 989/2013). Razón por la cual esta Sala Constitucional declara la nulidad del acto de juzgamiento objeto de la solicitud de revisión a que se contraen estas actuaciones. Así se decide.
En cuanto a los efectos de una decisión de revisión, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia dispone en su artículo 35:
Artículo 35. Cuando ejerza la revisión de sentencias definitivamente firmes, la Sala Constitucional determinará los efectos inmediatos de su decisión y podrá reenviar la controversia a la Sala o tribunal respectivo o conocer de la causa, siempre que el motivo que haya generado la revisión constitucional sea de mero derecho y no suponga una nueva actividad probatoria; o que la Sala pondere que el reenvío pueda significar una dilación inútil o indebida, cuando se trate de un vicio que pueda subsanarse con la sola decisión que sea dictada.
En el caso de autos, dado que los cimientos en los cuales se declaró la nulidad de la decisión que dictó la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia el 29 de abril de 2015, atendió sólo a algunos aspectos del thema decidendum, se hace necesario un debido juzgamiento en segunda instancia de la situación jurídica controvertida, lo cual debe ser objeto de análisis por parte de la Sala Accidental de la Sala Político Administrativa, debido a que requiere de un estudio pormenorizado de los hechos y de las pruebas producidas en el expediente continente de la tramitación del proceso originario, para una congruente y ajustada a derecho resolución de la causa, lo cual, dada la naturaleza de la revisión, no se abordó en esta decisión, de allí que se haga necesaria la reposición de la causa al estado en que dicha Sala Accidental de la Sala Político Administrativa resuelva, en atención al criterio que acá se estableció, los medios de gravamen que fueron interpuestos contra la decisión n.° 1440, que dictó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 19 de octubre de 2010, a través de la cual se declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. Así se decide.
Por las razones antes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley, declara:
1.- HA LUGAR la solicitud de revisión interpuesta por la sociedad mercantil TEXTILES ZANZIBAR C.A., contra la sentencia n.° 482, que dictó la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia el 29 de abril de 2015.
2.- LA NULIDAD del acto decisorio objeto de revisión. En consecuencia, SE REPONE la causa al estado en que la Sala Accidental de la Sala Político Administrativa resuelva, en atención al criterio que acá se estableció, los medios de gravamen que fueron interpuestos contra la decisión n.° 1440, que dictó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 19 de octubre de 2010.
3.- SE ORDENA a la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia que convoque a la Sala Accidental a los fines de que provea nuevamente sobre las referidas apelaciones.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase copia de la presente decisión a la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal, así como a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y la Superintendencia de Inversiones Extranjeras (SIEX). Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 23 días del mes de julio dos mil quince (2015). Años: 205º de la Independencia y 156º de la Federación.
Expediente N° 15-0664
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/julio/179975-968-23715-2015-15-0664.HTML
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