Source: https://www.franciscoramos.adv.br/plebiscito-e-referendo-ponderacoes-acerca-de-sua-acessibilidade/
Timestamp: 2020-02-20 11:17:04+00:00
Document Index: 63035732

Matched Legal Cases: ['artigo 14', 'artigo 3', 'artigo 18', 'artigo 49', 'artigo 1', 'artigo 60', 'artigo 1', 'artigo 2', 'artigo 12', 'artigo 14', 'artigo 2', 'artigo 61', 'artigo 14', 'artigo 49']

Francisco Ramos | Plebiscito e Referendo: Ponderações acerca de sua acessibilidade
Plebiscito e Referendo: Ponderações acerca de sua acessibilidade
PLEBISCITO E REFERENDO:
PONDERAÇÕES ACERCA DE SUA ACESSIBILIDADE
Caroline Narcon Pires de Moraes*¹
Resumo: Trata-se de estudo referente ao plebiscito e referendo, mecanismos de participação popular de democracia semidireta, à luz das disposições constitucionais e infraconstitucionais pertinentes ao tema. A análise dos elementos do Estado Democrático de Direito, bem como a essência do princípio democrático e seus destinatários fez-se necessária para que o escopo central do trabalho, ou seja, a acessibilidade do plebiscito e referendo pudessem ser questionadas no que tange à legislação aplicável. Desta forma, sem a pretensão de esgotar o tema, o objetivo deste trabalho é contextualizar a distância entre o ideal intrínseco destes Institutos correlatos, com aplicabilidade destes mecanismos no ordenamento jurídico vigente.
Palavras-chave: Mecanismos de participação popular. Estado Democrático de Direito. Democracia semidireta. Plebiscito. Referendo.
1 Caroline Narcon Pires de Moraes é acadêmica de Direito das Faculdades Metropolitanas Unidas, estudante do Décimo Semestre e Estagiária da Defensoria Pública do Estado de São Paulo. Estudou em Lodz, Polônia, por curso subsidiado pela UNIFMU em 2010.
Inicialmente, oportuno consignar a distinção entre constitucionalismo e democracia, que não raro são distorcidos, mas possuem características distintas não necessariamente correlatas, sendo plenamente possível existir Constituição sem democracia e até mesmo democracia sem a necessidade de Constituição.
Atualmente, muitos Estados soberanos justificam a democracia de seu regime político com a existência de uma Constituição e o contexto global nos propicia diversos exemplos desta falácia, o que enseja iniciar a presente discussão distinguindo tais Institutos, ressaltando, contudo, a importância de cada um destes.
Constitucionalismo, em sua essência, significa limitação do poder e supremacia da lei. Enquanto que, democracia, como será visto, indica a soberania popular e o governo de maioria.2
Desta forma, o entendimento do Ministro Barroso está de pleno acordo com a proposta deste estudo, pois, a partir do instante em que admitimos a distinção entre democracia e constitucionalismo, tem-se claro que o primeiro, embora indique regime político que atenda a vontade da maioria, tal regime não poderá ser contrário aos preceitos já dispostos na Lei Suprema.
Assim, o constitucionalismo – quando relacionado com a democracia – faz com que as vontades da maioria do povo se subordinem aos “consensos mínimos estabelecidos na própria Constituição.”3
2 BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo, 4ª edição. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 111.
3 BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo, 4ª edição. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 111.
Por esta razão, mister compreender que a participação popular é legítima quando está em consonância com os ditames constitucionais e, por consequência, com as normas infraconstitucionais também, tal qual é caso do plebiscito e do referendo que devem obediência às disposições constitucionais e infraconstitucionais a seu respeito.
Novamente invocando o posicionamento do Ministro Barroso, a Constituição do Estado Democrático de Direito possui duas funções primordiais, sendo a primeira função a de preconizar os elementos basilares que irão delinear o funcionamento do regime democrático, bem como garantir a presença da vontade da maioria popular no Estado.
“Em segundo lugar, cabe à Constituição garantir o espaço próprio do pluralismo político, assegurando o funcionamento adequado dos mecanismos democráticos. A participação popular, os meios de comunicação social, a opinião pública, as demandas dos grupos de pressão e dos movimentos sociais imprimem à política e à legislação uma dinâmica própria e exigem representatividade e legitimidade corrente do poder.”4
Assim, mais do que conhecer o conceito dos mecanismos de participação popular presentes em nosso ordenamento jurídico, se faz necessário compreender as disposições legais, principalmente as constitucionais, acerca do tema.
Nos termos do artigo 14 e seus incisos, a Constituição Federal de 1988 garantiu alguns mecanismos de participação direta de seu povo, quais sejam: plebiscito, referendo e iniciativa popular.
4 BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo, 4ª edição. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 112.
Estes mecanismos à luz da classificação das normas pelo Professor José Afonso da Silva5 são normas de eficácia limitada, ou seja, necessitam de regulamentação infraconstitucional para produzirem todos os seus regulares efeitos.
Desta forma, após dez anos de Constituição vigente, elaborou-se a Lei 9.709/98 para regulamentar a soberania popular exercida por estes mecanismos.
Contudo, referida Lei possui certas lacunas, especialmente no que tange à sua interpretação doutrinária que além de ser consideravelmente escassa, possui uma redação que está distante de ser autoexplicativa, especialmente o disposto no artigo 3º que vincula a convocação tanto de plebiscito e referendo ao Congresso Nacional.
Assim, a legislação determina que nas questões de relevância nacional, de competência do Poder Legiferante ou Executivo, bem como na incidência do parágrafo terceiro, do artigo 18, Constituição Federal, o plebiscito e o referendo serão convocados mediante decreto legislativo, por iniciativa de no mínimo um terço dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional, uma vez que, nos termos do artigo 49, XV, Constituição Federal, trata-se de competência exclusiva do Congresso Nacional.
Desta forma, imperioso analisar os principais Institutos relacionados aos mecanismos de participação para que possamos, com estes mínimos elementos, analisar se de fato tais mecanismos atualmente se prestam a
5 SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais, 3ª edição. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 164.
consignar a vontade da população, principalmente acerca da obrigatoriedade da convocação pelo Congresso.
A democracia moderna e o Estado Democrático de Direito
A Democracia Moderna é o regime político que se resultou das três revoluções mais impactantes para a História Moderna, quais sejam: Revolução Inglesa, Americana e Francesa, sendo esta última de magnitude tão profunda que, tornou-se marco para início do Período Histórico Ocidental denominado Idade Contemporânea.
Para o Professor José Afonso da Silva6, a Democracia é um conceito histórico, justamente porque não se trata de um fim em si mesmo, mas, na verdade, instrumento de garantia dos direitos fundamentais.
O estudo das revoluções que contextualizaram a noção atual de democracia aponta um distanciamento do elitismo, ou seja, o governo em prol de poucos restou oposto aos pressupostos da verdadeira democracia, ressalvada a posição que entende ser possível o “elitismo democrático” defendido pelo Professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho, e respeitosamente ressalvado pelo Professor José Afonso da Silva7.
Para aqueles que adotam o “elitismo democrático” é possível uma democracia regida por grupo minoritário que não perde de vista o escopo no bem comum, ou seja, no interesse popular.
6 SILVA, José Afonso, Curso de Direito Constitucional Positivo, 36ª Edição, São Paulo: Saraiva, 2013, p.
7 SILVA, José Afonso, Curso de Direito Constitucional Positivo, 36ª Edição, São Paulo: Saraiva, 2013, p.
Já para aqueles que o repudiam, em suma, seu conceito se revela Instituto essencialmente antidemocrático.
Na verdade, a democracia moderna está intimamente relacionada com o ideal supremo, qual seja o Estado Democrático de Direito, que, para o Professor Dalmo Dallari8, possui três pontos fundamentais: supremacia da vontade popular, preservação da liberdade e igualdade de direitos, sendo que o intuitivo significado de cada um destes nos comprova que o “elitismo democrático”, de fato, em nada se assemelha com a noção atual de democracia.
Fato é que o regime democrático ao longo da História passou a ser mecanismo garantidor de que todos os cidadãos possuam direitos preservados (diferentemente do que na Grécia Antiga onde habitantes gregos nem sempre eram sinônimos de cidadãos, pois as mulheres, estrangeiros e analfabetos não possuíam esta prerrogativa), temos que a sociedade atual tenta ser cada vez mais inclusiva, e por vezes, em razão de suas ações afirmativas, chega a atingir o oposto do desejado, mas sempre amparada pelo princípio da isonomia.
Assim, é certo que a evolução da democracia na História está relacionada com a evolução do conceito de povo, ou seja, se considerarmos que o referido regime político se presta a garantir certos direitos à sociedade, resta claro que a democracia vai se delineando, conforme a evolução do conceito de povo, ou seja, de quem é esta sociedade.
O incomparável Norberto Bobbio dissertou sobre as distinções entre a democracia moderna e a antiga, ressaltando que a primeira justamente foi o efeito natural da alteração das condições histórias, enquanto que a democracia antiga foi efeito de uma concepção moral de mundo.
8 DALLARI, Dalmo de Abreu, Elementos de Direito Constitucional, 32ª edição, São Paulo: Saraiva, 2013. p. 150.
“A substituição da democracia direta pela democracia representativa deveu-se a uma questão de fato; o distinto juízo sobre a democracia como forma de governo implica uma questão de princípio. As condições históricas alteram-se com a transição da cidade-Estado para os grandes Estados territoriais.9
Imperioso consignar a diferença entre os Institutos da democracia e do Estado Democrático de Direito, pois, a próxima relação entre tais conceitos acaba por ofuscar suas distinções.
Fora anteriormente invocado a expressão utilizada pelo Professor Dalmo
Dallari no que tange ao “ideal supremo” que corresponde ao Estado Democrático de Direito, sendo tal posicionamento acompanhado pelo Professor José Afonso da Silva10 que entende por este Instituto expressão jurídica da democracia liberal, ou seja, trata-se de conceito mais específico que a democracia, que por sua vez, se evidencia na mera proteção a direitos e valores, tais como, liberdade, igualdade, etc.
O Estado Democrático de Direito reúne em seu conceito menções do Estado Democrático e do Estado de Direito, mas, isto não significa que referida expressão é a mera aglutinação de valores, pois inaugura um novo conceito, atrelando sentidos que eram tidos como isolados em cada um destes últimos e passaram a ser obrigatoriamente concomitantes, quando inovado referido Estado Democrático de Direito.
9 BOBBIO, Norberto. Teoria Geral da Política, 3ª tiragem, Rio de Janeiro: Editora Campus, 2000, pg. 376.
10 SILVA, José Afonso, Curso de Direito Constitucional Positivo, 36ª Edição, São Paulo: Saraiva, 2013, p.
Estado de Direito se aproxima dos ideais liberais de divisão de poderes, garantia de certos direitos individuais, bem como submissão de todos os cidadãos, inclusive dos governantes aos preceitos da lei.
Contudo, a evolução pragmática da Ciência Jurídica contribuiu para que a expressão Estado de Direito se distanciasse de preceitos deontológicos e passasse a ser identificada tão somente como um conjunto de normas jurídicas puras desvinculadas de qualquer conteúdo.11
Nunca é em vão citar os ensinamentos do grande Montesquieu, que desde logo percebeu que a democracia seria um Instituto falido se não estivesse intrínseco ideais não apenas normativos, mas essencialmente valorativos.
Para o memorável doutrinador, o princípio da democracia deveria ser entendido à luz não apenas da força da lei, mas da força da virtude, que caso deixasse de ser observada, e fosse substituída pela ambição de nossos representantes, o Estado estaria perdido, uma vez que “A república é um despojo, mas a sua força não é mais do que o poder de alguns cidadãos e a licença de todos.”12
11. SILVA, José Afonso, Curso de Direito Constitucional Positivo, 36ª Edição, São Paulo: Saraiva, 2013, p.
12. MONTESQUIEU. Do Espírito das Leis, Texto Integral, São Paulo: Martins Claret, 2007, p. 36
12. Cf. art. 1º da Constituição Federal de 1988: “Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I – a soberania; II – a cidadania; III – a dignidade da pessoa humana; IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V – o pluralismo político. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituição.”.
O sistema político tem mecanismos relacionados ao poder que são basicamente analisados por quatro critérios, quais sejam: forma de estado, forma de governo, regime político e sistema de governo.
No Brasil, temos como forma de estado o federalismo, ou seja, a união indissolúvel de entes regionais que são dotados de capacidades jurídica, legislativa e administrativa próprias, nos termos do artigo 1º, Constituição Federal de 1988.13
Aqui, vale a ressalva de que a forma federativa constitui cláusula pétrea em nosso ordenamento jurídico, sendo vedado ao legislador reformador alterar sua instituição, consoante artigo 60, §4º, I, Constituição Federal14.
A forma de governo que nos rege atualmente é a república, ou seja, o poder é exercido pelo povo através de representantes eleitos temporariamente, reverenciada especialmente no parágrafo único do artigo 1º, Constituição Federal.
No que tange ao regime político, verifica-se o mecanismo de participação do poder, ou seja, regime democrático, ou não democrático.
Regime democrático é aquele que pressupõe a participação do povo na formação e manutenção do poder estatal, a ser posteriormente explanado de modo mais minucioso.
14 Cf. art. 60, §4º, I da Constituição Federal de 1988: “Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I – a forma federativa de Estado; II – o voto direto, secreto, universal e periódico; III – a separação dos Poderes; IV – os direitos e garantias individuais.
Já o regime ou sistema de governo sintetiza o modo pelo qual se relacionam os poderes estatais, sendo que a República Federativa Brasileira adota o regime presidencialista, consoante artigo 2º, dos Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.15
Apresentados sinteticamente todos os critérios de análise do sistema político, oportuno explanar especificamente acerca do regime político democrático.
Conforme já mencionado, a democracia possui um conteúdo essencialmente social, relacionada não apenas a mera participação popular no exercício dos poderes estatais, mas sim às suas implicações sociais que ultrapassam a noção denotativa deste Instituto.
Desta forma, acertada a intensão de compreender a democracia como princípio, uma vez que, conceitualmente, princípio é a própria razão fundamental de ser das coisas jurídicas, convertendo-as em perfeitos axiomas.16
Considerando a democracia como forma de participação popular no poder, parece perfeitamente possível a sua subdivisão em tipos de democracia, a depender da intensidade e da forma em que se exerce esta participação, conforme preconizado pela doutrina majoritária.
Logo, podemos começar a análise com a democracia representativa também chamada de indireta, no qual impera a representatividade, ou seja, o
15 Cf. art. 2º, do Ato das disposições constitucionais transitórias: “No dia 7 de setembro de 1993 o eleitorado definirá, através de plebiscito, a forma (república ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que devem vigorar no País.”
16 PLÁCIDO, e Silva, Vocabulário Jurídico, 26ª edição, Rio de Janeiro: Editora Forense, 2005, p. 1095.
poder, tal qual em qualquer regime democrático, emana do povo, mas, este é exercido por meio de representantes eleitos.
Frise-se que o mandato político representativo é irrevogável, uma vez que o eleito adquire o direito de exercer seu mandato no tempo constitucionalmente previsto para tal, sendo possível a perda deste tão somente nas situações elencadas na Constituição.
Será visto neste estudo, quando da explanação sobre os mecanismos de participação direta que, nos casos de regime democrático que os aceita, é possível o “recall”, ou seja, a revogação do mandato por certo número de votos dos eleitores. Infelizmente, não é caso da nossa República Federativa.
A democracia direta é aquela exercida pelo povo, sem intermédio de mandatários. Trata-se da democracia clássica, mas que em razão da densidade demográfica e outros fatores, tem sido espécie ameaçada de extinção, contando como único exemplo doutrinário17 o território de “Landsgemeinde”, nos cantões suíços menos populosos.
A democracia mais conhecida é justamente a vivenciada por nós, no ordenamento jurídico vigente, qual seja, democracia semidireta, a qual reúne instrumentos de participação popular direta com a regra da democracia representativa.
De posse destes conhecimentos basilares, é possível analisar precisamente a democracia pátria, em especial seus mecanismos de participação direta, escopo central deste estudo.
17 DALLARI, Dalmo de Abreu, Elementos de Direito Constitucional, 32ª edição, São Paulo: Saraiva, 2013. p. 157.
Democracia Moderna Brasileira e seus jurisdicionados
Passada a análise da Democracia Moderna Brasileira, importante analisar a benefício de quem este regime político está (ou deveria estar) servindo, e para tanto, a simples leitura do artigo 12, Constituição Federal.18
Referido dispositivo nos ensina que são brasileiros os nascidos em nosso território, ainda que de pais estrangeiros, excetuando aqueles que estejam a serviço de seu país, bem como os nascidos fora de nosso território, desde que sejam de mãe ou pai brasileiro e estejam a serviço da República Federativa do Brasil.
Além disso, são considerados brasileiros naturalizados aqueles que, tenham adquirido nacionalidade desta Pátria com a devida observância das exigências aos oriundos de países de língua portuguesa, com a observância das demais disposições legais, bem como, os estrangeiros que aqui residam há mais de quinze anos ininterruptos e sem condenação penal e assim requeiram.
Imperioso destacar que apenas a Constituição é legítima para distinguir os brasileiros natos dos naturalizados, e, por conseguinte, aquilo que a Constituição se quedou inerte em diferenciar é interpretado de modo extensivo a todos os brasileiros, sem distinção.
18 Cf. Art. 12, da Constituição Federal de 1988: “São brasileiros: I – natos: a) os nascidos na República Federativa do Brasil, ainda que de pais estrangeiros, desde que estes não estejam a serviço de seu país; b) os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou mãe brasileira, desde que qualquer deles esteja a serviço da República Federativa do Brasil; c) os nascidos no estrangeiro de pai brasileiro ou de mãe brasileira, desde que sejam registrados em repartição brasileira competente ou venham a residir na República Federativa do Brasil e optem, em qualquer tempo, depois de atingida a maioridade, pela nacionalidade brasileira; II – naturalizados: a) os que, na forma da lei, adquiram a nacionalidade brasileira, exigidas aos originários de países de língua portuguesa apenas residência por um ano ininterrupto e idoneidade moral; b) os estrangeiros de qualquer nacionalidade, residentes na República Federativa do Brasil há mais de quinze anos ininterruptos e sem condenação penal, desde que requeiram a nacionalidade brasileira.”.
Desta forma, analisando o artigo 14 do mesmo dispositivo legal, verifica-se que, a soberania popular que é exercida pelo voto direto e secreto não possui distinção no que tange aos brasileiros natos e naturalizados, e assim sendo, é direito destes, com a devida observância da faculdade permitida aos analfabetos, maiores de setenta anos, maiores de dezesseis e menores de dezoito anos e vedação aos conscritos.
Formas de participação popular direta
O Professor Dallari19 nos ensina sobre cinco mecanismos de participação direta: plebiscito, referendo, iniciativa popular, veto popular e recall. Contudo, vale ressaltar que para o Professor José Afonso da Silva, a ação popular20 é igualmente mecanismo de participação popular.
O referendo consiste em consulta aos cidadãos – detentores da capacidade política ativa – sobre norma de interesse público relevante cujo projeto já fora editado ou proposta alteração, sendo que o então projeto apenas será aprovado se obtiver parecer favorável da população. O referendo pode ser obrigatório ou facultativo, dependendo da vontade da Constituinte que elenca as hipóteses em que tem-se referendo obrigatório, ou o arbitra como mera faculdade.
O plebiscito igualmente indica consulta aos cidadãos, mas, com a distinção de que trata-se de consulta prévia, ou seja, anterior à redação de projeto de lei, na qual a população, por meio de voto, irá autorizar (ou não) a formulação da medida apreciada.
19 DALLARI, Dalmo de Abreu, Elementos de Direito Constitucional, 32ª edição, São Paulo: Saraiva, 2013, p. 154.
20 SILVA, José Afonso, Curso de Direito Constitucional Positivo, 36ª Edição, São Paulo: Saraiva, 2013, p.
Acerca das distinções entre referendo e plebiscito, foi providencial o artigo 2º, Lei 9.709/1998. Vejamos.
“Art. 2o Plebiscito e referendo são consultas formuladas ao povo para que delibere sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa.
§ 2o O referendo é convocado com posterioridade a ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição.” (grifo nosso).
A iniciativa popular permite que a população apresente ao Poder Legiferante um projeto de lei, novamente, e como sempre, pautado no interesse público relevante, que por sua vez será analisado e votado como qualquer outro projeto de lei.
Impende destacar que o artigo 61, §2º, Constituição Federal21 consigna os requisitos da iniciativa: subscrição de ao menos um por cento do eleitorado nacional, distribuídos pelo menos em cinco Estados distintos, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.
O veto popular permite aos eleitores, ou seja, cidadãos dotados de capacidade eleitoral, inviabilizem o ingresso de projeto de Lei no ordenamento jurídico vigente, dependendo de um lapso temporal para requerer aprovação popular.
21 Cf. Art. 61, §2º, Constituição Federal de 1988: “§ 2º – A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.”
Conforme informado anteriormente, o “recall” é instituto que se presta a conferir à população a chance de revogar a eleição de um legislador ou funcionário eletivo, ou ainda, para reformar decisão judicial sobre constitucionalidade de lei.
Infelizmente, a Constituinte não nos conferiu estes dois últimos poderes, que certamente seriam de grande valia na atualidade, se bem utilizados.
Desta forma, os detentores do Poder Estatal na República Federativa do Brasil, podem exercer diretamente tais poderes por meio do: referendo, plebiscito e iniciativa popular, nos termos do artigo 14, Constituição Federal. Vejamos.
Já sabemos que tal dispositivo é norma de eficácia limitada, e assim, a legislação infraconstitucional tratou de regulamentar tal matéria, sendo necessária a análise da obrigatoriedade da convocação pelo Congresso Nacional.
O artigo terceiro do referido dispositivo determina que:
“Art. 3º. Nas questões de relevância nacional, de competência do Poder Legislativo ou do Poder Executivo, e no caso do § 3º do
art. 18 da Constituição Federal, o plebiscito e o referendo são convocados mediante decreto legislativo, por proposta de um terço, no mínimo, dos membros que compõem qualquer das Casas do Congresso Nacional, de conformidade com esta Lei.” (grifo nosso).
Ocorre que referido artigo corrobora o já disposto no artigo 49, XV, Constituição Federal22, que atribui a tal órgão a competência exclusiva de autorizar referendo e convocar plebiscito.
A redação é preocupante, pois enquanto o legislador constitucional se preocupou em consignar que o Congresso autoriza o referendo e convoca o plebiscito, mas, a Legislação Infraconstitucional tão somente dispôs que tanto o plebiscito quanto o referendo são convocados.
Se entendermos que a Constituinte conferiu a possibilidade de o Congresso Nacional autorizar referendo, ou seja, permitir que o mesmo se processe, teríamos a possibilidade de desvincular tal Instituto à iniciativa dos congressistas.
Desta forma, restam as perguntas sem resposta: quem seriam os legitimados para pleitear? O povo não poderia, tal qual na iniciativa popular, por sua autonomia requerer um referendo? Tal distinção entre convocação e autorização restou sem importância para o legislador infraconstitucional de propósito ou de fato se faz necessária uma alteração legislativa?
22 Cf. Art. 49, Constituição Federal de 1988: “É da competência exclusiva do Congresso Nacional: XV – autorizar referendo e convocar plebiscito.”.
Se optarmos pela interpretação de que a legislação infraconstitucional que elencou ao Congresso a obrigatoriedade de convocar tanto o plebiscito quanto o referendo, vinculamos a iniciativa de ambos aos parlamentares e, por consequência, retiramos da sociedade a chance de iniciar o referendo.
Fato é que, no Brasil nenhum plebiscito teve por iniciativa a vontade popular, mas sim, sempre foi iniciado por decreto legislativo, nos termos da Lei.
Embora no Brasil tais mecanismos estejam vinculados ao Congresso Nacional, não é desta forma que a literatura estrangeira entende viável a convocação de tais mecanismos.
“Tomando a esse respeito posição moderada e reformadora dos juízos severos de vários autores, bem como do derramamento encomiástico de alguns mais, o constitucionalista italiano Biscaretti di Ruffia subordina a admissão do referendum “às seguintes circunstâncias: ser solicitado por parcela de eleitores nunca inferior a dez por cento; oferecer a todos eles plena informação acerca da questão discutida; ser alheio ao influxo dos partidos (não devendo coincidir com as eleições parlamentares), de modo que haja de excluir determinadas categorias de lei (urgentes, financeiras, etc.), devendo cada votação concreta limitar-se a mui poucas questões.”23
Desta forma, embora o jurista limite consideravelmente o uso o referendo, ainda assim, permite que este seja solicitado por parcela de eleitores, o que se faz razoável, uma vez que estamos considerando tal Instituto como mecanismo de participação popular.
23 BONAVIDES, Paulo. Ciência Política, 18ª edição, Editora Malheiros 2011, p. 308.
Na verdade, o Professor Bonavides24 ainda completa o entendimento citado, relatando experiências práticas de que o temor de que o referendum fosse usado para mudanças sociais intempestivas caiu por terra, quando na verdade, viu-se que a aplicação deste mecanismo serviu justamente para demonstrar um povo conservador em sua essência.
De qualquer forma, tratam-se de mecanismos de participação popular e, por este motivo, devem ensejar participação ativa da população envolvida, em sua essência, estes mecanismos deveriam conferir outras oportunidades de demonstração da vontade popular, além do voto para escolha de representantes.
É cediço que tais instrumentos se prestam a garantir a participação popular, fundamento básico da democracia que é nosso regime político, mas, embora a população atual esteja se esforçando para constituir voz ativa, não se tem na imprensa qualquer incitação de discussão acerca do real acesso da população à tais mecanismos.
O contexto atual demonstra que a população está insatisfeita com o cenário político e social do nosso país e clama por possibilidades de participar, pois tais necessidades e anseios não podem aguardar a chance de trocar os seus representantes, mas o que se verifica nos noticiários é a articulação do Congresso acerca da melhor forma que população deverá consignar a sua repulsa aos últimos acontecimentos.
24 BONAVIDES, Paulo. Ciência Política, 18ª edição, Editora Malheiros 2011, p. 309.
Ora, se os mecanismos de participação popular direta deveriam ser para garantir a voz da população, por que no Brasil os mesmos estão atrelados a critérios de conveniência e oportunidade do Poder Público?
A doutrina mais clássica já se manifestou acerca da importância destes mecanismos, por conferirem a população a oportunidade de lutar por seus interesses, e não apenas optar por representantes, até porque, “o povo é provavelmente mais apto para votar boas leis do que para escolher bons representantes”.25
O pensamento democrático moderno está relacionado com a construção de uma sociedade plural, na qual, todos devem possuir as mesmas oportunidades, cabendo ao Estado, a sociedade de ao Direito perseguirem esta igualdade de oportunidades. Nas palavras do Ministro Luís Roberto Barroso:
“(…) quem pensa igual a mim não é meu inimigo, mas meu parceiro na construção de uma sociedade plural; as oportunidades devem ser iguais todos; quem se perdeu pelo caminho precisa de ajuda, e não de desprezo; toda vida fracassada é uma perda para a humanidade. Por isso mesmo, o Estado, a sociedade e o Direito devem funcionar de modo a permitir que cada um seja o melhor que possa ser.” 26
A essência e os ideais da democracia não podem sucumbir à uma população pouco participativa, que quando luta para fazer valer a vontade democrática da maioria, resta inviabilizada pois incumbe ao Congresso Nacional o momento oportuno para que se manifestem.
25 BONAVIDES, Paulo, Ciência Política, 18ª edição, São Paulo: Malheiros, 2011, p. 307 “apud” Georges Burdeau, Traité de Science Politique, IV, p. 200.
26 BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo, 4ª edição. São Paulo: Editora Saraiva, 2013, p. 20.
É imprescindível para a saúde desta democracia que a divergência de redação referente a necessidade de convocação de plebiscito e refendo apenas pelo Congresso Nacional seja sanada, pois a lei deve ser clara objetiva sobre a acessibilidade da população no que tange ao requerimento de referendo, relembrando que a Constituição Federal, apenas conferiu ao Congresso o poder de autorizar, mas não necessariamente ser o único a convocá-lo.
A população enfim poderá se manifestar não apenas nas ruas dependendo da boa vontade de seus governantes em atender suas solicitações, mas finalmente poderá delineá-las mediante a rejeição das leis que não atendam ao interesse público.
Apenas assim, a dignidade da pessoa humana estará consolidada no cenário político, pois, ao passo que a iniciativa popular, conforme brevemente visto pode delinear a lei que é a vontade do povo, o referendo pode aprovar a lei do parlamentar que compreendeu seus anseios, bem como, finalmente, rechaçar as leis que violam os princípios da Administração Pública, que deveriam sempre priorizar o bem comum.
BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo, 4ª edição. São Paulo: Editora Saraiva, 2013.
BOBBIO, Norberto. Teoria Geral da Política, 3ª tiragem, Rio de Janeiro: Campus, 2000.
BONAVIDES, Paulo, Ciência Política, 18ª edição, São Paulo: Malheiros, 2011.
DALLARI, Dalmo de Abreu, Elementos de Direito Constitucional, 32ª edição, São Paulo: Saraiva, 2013.
MONTESQUIEU. Do Espírito das Leis, Texto Integral, São Paulo: Martins Claret, 2007.
PLÁCIDO, e Silva, Vocabulário Jurídico, 26ª edição, Rio de Janeiro: Editora Forense, 2005.
SILVA, José Afonso, Curso de Direito Constitucional Positivo, 36ª Edição, São Paulo: Saraiva, 2013.
SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais, 3ª edição. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 164.