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Timestamp: 2020-08-12 07:12:14+00:00
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RESUMO: O presente artigo objetiva demonstrar a vinculação existente entre o objeto da proteção constitucional do ambiente e os serviços ecossistêmicos, enfatizando sua relação com o bem-estar humano, a relação entre as perdas ecossistêmicas e a exacerbação da pobreza, bem como os principais fundamentos jurídicos que justificam a proteção dos serviços ecossistêmicos e a busca por arranjos jurídico-institucionais mais efetivos para tal fim. Utilizou-se o método dedutivo, a partir de levantamento bibliográfico e jurisprudencial. Conclui-se ser de grande valia a busca por arranjos jurídico-promocionais, amparados no princípio do protetor-recebedor, para promover o engajamento comunitário na proteção dos serviços ecossistêmicos, desde que tais arranjos não impliquem injustiças ambientais nem prejudiquem a sociobiodiversidade.
Muito embora se trate de um tema central da Ecologia, o estudo dos ecossistemas apenas recentemente tem despertado interesse em parcela dos operadores do direito. Com a evolução do direito ambiental, ramo da ciência jurídica que tem na interdisciplinaridade uma de suas características marcantes, o diálogo com a ecologia tem provocado nos operadores dessa disciplina jurídica reflexões de cunho ecológico mais sólidas. O estudo dos ecossistemas e de seus serviços é um bom exemplo, pois muito tem a dizer acerca do bem jurídico objeto da proteção constitucional do ambiente no Brasil.
É isso que se procurará demonstrar a seguir, enfatizando a relação existente entre os serviços que são prestados pelos ecossistemas e o bem-estar humano; a relação entre as perdas ecossistêmicas e a exacerbação da pobreza; bem como os principais fundamentos jurídicos que justificam a proteção dos serviços ecossistêmicos e a busca por arranjos jurídico-institucionais mais efetivos para tal fim.
2. OS ECOSSISTEMAS, SUAS FUNÇÕES E SERVIÇOS
Os ecossistemas representam uma unidade funcional básica em ecologia: incluem tanto os organismos vivos, quanto o ambiente abiótico em que tais organismos vivem.
Portanto, o termo "ecossistema" é utilizado para representar as interações entre o conjunto de seres vivos (comunidade biológica ou biocenose), junto ao ambiente abiótico em que em que vivem (biótopo) (DAJOZ, 2005, p. 244). Por essa razão, os ecossistemas são considerados sistemas ecológicos complexos, dinâmicos, que mantêm intercâmbio de matéria e de energia com o meio (RICKLEFS, 2003, p. 134-135). A relação entre esses dois elementos indissociáveis que conformam o conceito de ecossistema, depende diretamente dos processos de fluxo de energia e de ciclagem dos materiais ou nutrientes (ODUM, 1988, p. 10). Os ecossistemas são autossuficientes em termos energéticos e também possuem a capacidade de realizar reciclagem contínua da matéria pela ação dos decompositores. Por essa razão, "os ecossistemas normalmente incluem produtores primários, decompositores e detritívoros, certa quantidade de matéria orgânica morta, herbívoros, carnívoros e parasitos, mais o ambiente físico-químico" (BEGON; TOWNSEND; HARPER, 2007, p. 499).
Os ecossistemas também sofrem sucessão ecológica, ou seja, sua formação é fruto de uma longa evolução e de processos de adaptação entre as espécies e o meio ambiente (BEGON; TOWNSEND; HARPER, 2007, p. 479). Eles também possuem a capacidade de se autorregular, podendo resistir ou se recuperar de mudanças no sistema, alcançando um estado de equilíbrio dinâmico (PIMM, 1984, p. 321-326; RYKIEL, 1985, p. 361-365). Dessa forma, como observa Ricklefs (2003), todo o desequilíbrio que possa acarretar a acumulação ou a depressão de algum componente de um ecossistema, normalmente, será corrigido pelos processos complexos e dinâmicos de automanutenção do próprio ecossistema.
A resposta de um ecossistema frente a distúrbios está diretamente associada ao grau de estabilidade da comunidade biológica. Distúrbios são eventos causais que podem alterar o equilíbrio de um ecossistema, acarretando alterações diretas ou indiretas na comunidade biológica. Nesse contexto, a estabilidade nada mais é do que uma resposta da comunidade biológica, refletindo sua sensibilidade ou insensibilidade frente a um agente estressor (RYKIEL, 1985, p. 361-365; LAKE, 2000, p. 573-592).
O grau de estabilidade da comunidade biológica varia muito, como afirma Odum. Segundo o autor, "existem duas formas de estabilidade: a estabilidade de resistência (a capacidade de se manter estável diante do estresse) e a estabilidade de elasticidade (a capacidade de se recuperar rapidamente)" (ODUM, 1988, p. 29). Dito de outro modo, trata-se das capacidades de resistência e de resiliência da comunidade biológica de um ecossistema. A resistência é a capacidade de a comunidade biológica suportar o distúrbio sem alterar o seu estado de estabilidade (PIMM, 1984, p. 321-326). Já a resiliência, "descreve a velocidade com que uma comunidade retorna ao seu estado anterior após ter sido perturbada e deslocada de tal estado" (BEGON; TOWNSEND; HARPER, 2007, p. 586). Assim, quanto menor o período de recuperação maior é a resiliência de um ecossistema. Há, porém um limite para a resiliência de um ecossistema. Esse limiar ou ponto de ruptura (breakpoint) é uma espécie de ponto-limite para além do qual há um dramático e repentino desvio em relação ao comportamento médio dos ecossistemas (MAY, 1977, p. 471-477). O rompimento desse ponto limiar dos ecossistemas acarreta mudanças dramáticas nas funções e serviços por eles desempenhadas (SCHEFFER et al., 2001, p. 591-596; SCHEFFER; CARPENTER, 2003, p. 648-656).
A noção de função ecossistêmica é o primeiro passo para a compreensão do que venham a ser os serviços ecossistêmicos. Segundo De Groot, Wilson e Boumans (2002, p. 393-408), a função ecossistêmica é uma definição que simplifica a complexidade ecológica de um ecossistema e que ganhou maior destaque a partir de estudos de pesquisadores no campo da economia ecológica. As funções ecossistêmicas são, portanto, os fenômenos ou processos ecológicos por meio dos quais os ecossistemas asseguram as condições ambientais que dão sustentação para a vida e para o bem-estar de todas as espécies vivas no planeta, aí incluído o ser humano, parte integrante da grande maioria dos ecossistemas planetários, funções essas que não podem ser substituídas pela ação humana (HUETING et al., 1998, p. 31-35).
Numa tentativa de simplificação, pode-se afirmar que são as funções ecossistêmicas que possibilitam aos ecossistemas realizarem os chamados serviços ecossistêmicos, que são os benefícios diretos e indiretos obtidos pelo homem a partir dos ecossistemas. Dito de outro modo: todos os bens, produtos e serviços que derivam direta ou indiretamente das funções ecossistêmicas e acarretam benefícios para as populações humanas são chamados de serviços ecossistêmicos (DE GROOT, 1987).
A consagração do conceito de serviços ecossistêmicos, no cenário político internacional, sobreveio com a publicação do marco conceitual de um grande estudo científico, organizado pela Organização das Nações Unidas (ONU), intitulado Millennium Ecosystem Assessment (MEA). Tratou-se do mais amplo estudo realizado até hoje sobre o "estado de saúde" dos ecossistemas globais, organizado pela ONU, cujo objetivo foi avaliar as consequências das mudanças nos ecossistemas sobre o bem-estar humano, estabelecendo uma base científica que servisse de fundamento às ações necessárias para assegurar sua conservação (MEA, 2005b). Como resultado, foi definida uma classificação dos serviços ecossistêmicos, a seguir descrita, a qual passou a ser majoritariamente adotada em âmbito doutrinário, agrupando os serviços ecossistêmicos em quatro categorias: (a) serviços de suporte; (b) serviços de provisão; (c) serviços de regulação; e (d) serviços culturais (MEA, 2003).2
Os serviços ecossistêmicos de suporte são aqueles que sustentam a funcionalidade dos ecossistemas em geral e, portanto, são necessários para a produção de todos os outros serviços ecossistêmicos. Exemplos de serviços de suporte prestados pelos ecossistemas são a ciclagem de nutrientes, o ciclo da água, a formação do solo, os ciclos biogeoquímicos e a manutenção da biodiversidade (MEA, 2003). Os benefícios humanos dos serviços de suporte ocorrem de maneira indireta - pois tais serviços não são utilizados diretamente pelas pessoas -, e se manifestam, geralmente, em longo prazo. Tome-se o exemplo do serviço de formação do solo. Alterações nesse serviço ecossistêmico afetam indiretamente o bem-estar humano, porque consequentemente irão alterar o fluxo de produção (PARRON; GARCIA, 2015, p. 29-35).
Os serviços ecossistêmicos de provisão abrangem os bens ou produtos obtidos dos ecossistemas, tais como água, madeira, fibras, recursos que sirvam para combustível e energia, recursos genéticos, alimentos e fármacos (MEA, 2003). Abrangem, portanto, os produtos obtidos dos ecossistemas e que são utilizados diretamente pelas pessoas. A Avaliação Ecossistêmica do Milênio identificou, por exemplo, que muitos serviços ecossistêmicos têm sido degradados em decorrência de medidas tomadas para aumentar a oferta de serviços de provisão, principalmente os relacionados à produção de alimentos. São os chamados trade-offs ou compensações (perde-ganha), que deslocam os custos da degradação de um grupo de pessoas para outro grupo, ou postergam os custos da degradação para as gerações futuras (MEA, 2005a). Tome-se o exemplo das iniciativas voltadas ao aumento da produção de alimentos, as quais geralmente envolvem um incremento no consumo de água e na utilização de fertilizantes, além de gerarem uma permanente expansão de área cultivada. Essas iniciativas impactam ou degradam outros serviços, gerando, por exemplo, a redução da quantidade e qualidade de água para outros usos, a diminuição da cobertura florestal e ameaças à biodiversidade (ANDRADE; ROMEIRO, 2009).
Já os serviços ecossistêmicos de regulação englobam os benefícios obtidos a partir da regulação das condições ambientais pelos processos ecossistêmicos, como por exemplo: a manutenção da qualidade do ar e o controle da poluição, por meio da regulação da composição dos gases atmosféricos; a regulação climática; a regulação dos fluxos hidrológicos (ciclo da água); o controle das enchentes e inundações; a recarga dos aquíferos; o controle da erosão; a purificação da água; a redução da incidência de pragas e doenças pelo controle biológico, a regulação de danos naturais e a polinização de plantas agrícolas e silvestres (MEA, 2003). Em suma, essa categoria de serviços ecossistêmicos expressa os benefícios humanos decorrentes das funções ecossistêmicas de regulação.
Por fim, os serviços ecossistêmicos culturais são os benefícios não-materiais que as pessoas obtêm dos ecossistemas, tais como enriquecimento espiritual e cultural, desenvolvimento cognitivo, oportunidades de lazer, recreação e experiências contemplativas (MEA, 2003). Os serviços ecossistêmicos culturais evidenciam que os ecossistemas são, também, uma fonte crucial de bem-estar não material para os seres humanos, sendo essa dimensão social dos serviços ecossistêmicos extremamente importante para uma sociedade sustentável (NORTON, 1987).
Importante compreender que as funções e serviços ecossistêmicos variam muito conforme o tipo e a composição dos ecossistemas. Um ecossistema marinho, por exemplo, possui funções ecossistêmicas distintas (habitat para plantas e animais marinhos; regulação da composição dos gases atmosféricos; regulação da temperatura e da precipitação; etc.), bem como realiza serviços ecossistêmicos distintos (produção de alimentos; sequestro de carbono; regulação do clima; recreação; etc.).
Com efeito, urge modificar a forma de perceber a natureza e os ecossistemas. É chegada a hora de compreender que ela possui funções e presta serviços vitais para o Planeta e para o bem-estar humano. Em razão disso, as funções e os serviços ecossistêmicos possuem um significado valioso para fins de proteção jurídica do ambiente, na medida em que preenchem e dão sentido prático à vagueza conceitual da expressão "equilíbrio ecológico". Aliás, não é à toa que De Groot (1987) propôs que se substituísse o conceito de "recursos naturais" pelo conceito de funções dos ecossistemas, bem como que fossem empreendidos esforços para aumentar a compreensão dos benefícios ecológicos e socioeconômicos das funções ecossistêmicas para a sociedade humana.
3. SERVIÇOS ECOSSISTÊMICOS E BEM-ESTAR HUMANO
A população do planeta é totalmente dependente dos ecossistemas e dos serviços que eles oferecem. Contudo, segundo a Avaliação Ecossistêmica do Milênio (MEA, 2005a), nos últimos 50 anos o homem modificou os ecossistemas de forma mais rápida e intensa do que em qualquer intervalo de tempo equivalente na história da humanidade - na maioria das vezes para suprir rapidamente a crescente demanda por alimentos, água pura, madeira, fibras e combustível -, fato esse que acabou acarretando uma perda significativa e, em muitos casos, irreversível na diversidade da vida no planeta.
Os seguintes dados impressionam: (a) os sistemas cultivados, ou seja, as áreas onde pelo menos 30% da paisagem consistem em lavouras, criação de gado confinado ou aquicultura de água doce, cobrem atualmente cerca de um quarto da superfície terrestre do planeta; (b) cerca de 20% dos recifes de corais do mundo foram totalmente perdidos e outros 20% foram seriamente degradados nas últimas décadas do século XX; (c) cerca de 35% das áreas de manguezais foram perdidas nas últimas duas décadas do século XX; (d) a extração de água dos rios e lagos duplicou desde 1960, sendo que a maior parte da água doce utilizada (70% do uso mundial) destina-se à agricultura; (e) desde 1960, os fluxos de nitrogênio de fósforo triplicaram em razão do uso intenso de fertilizantes sintéticos; (f) desde 1750, a concentração atmosférica de dióxido de carbono aumentou cerca de 32% (de aproximadamente 280 para 376 partes por milhão em 2003), principalmente em decorrência da combustão de combustíveis fósseis e mudanças no uso do solo, sendo que aproximadamente 60% desse aumento (60 partes por milhão) ocorreu a partir de 1959; (g) o número de espécies do planeta está em declínio; entre 10% e 30% das espécies de mamíferos, aves e anfíbios encontram-se atualmente ameaçadas de extinção; (h) a diversidade genética diminuiu mundialmente, principalmente entre espécies cultivadas (MEA, 2005a, p. 2-3).
Muito embora nas últimas décadas tenha havido um aumento nos serviços ecossistêmicos de provisão, notadamente naqueles relacionados à produção mundial de alimentos - o que, consequentemente, gera aumento de bem-estar humano, já que contribuem para a redução da fome e subnutrição -, esses ganhos foram obtidos a um custo crescente, que inclui degradação de muitos serviços dos ecossistemas, exacerbação da pobreza para alguns grupos, e agravamento da desigualdade e disparidade entre diferentes grupos da população. Evidencia-se, pois, que os ganhos obtidos não são sustentáveis nem para o Planeta, nem para o bem-estar humano, em especial o das futuras gerações (MEA, 2005a, p. 5).
Um dado que impressiona é o de que cerca de 60% dos serviços ecossistêmicos planetários examinados durante a avaliação vêm sendo degradados ou utilizados de forma não sustentável. Vários são os exemplos: a pesca de captura, o fornecimento de água, o tratamento de resíduos, a purificação da água, a proteção contra desastres naturais, a regulação da qualidade do ar, a regulação climática local e regional, a regulação da erosão, além de serviços culturais ligados à realização espiritual e à apreciação estética, todos estão em declínio preocupante. Dois serviços ecossistêmicos de provisão em especial - o de provisão de alimentos decorrentes da pesca de captura e o de fornecimento de água doce - estão seriamente comprometidos, atingindo níveis muito acima dos considerados sustentáveis já no presente (MEA, 2005a, p. 6).
Outro dado impactante é o que refere haver evidencias do aumento da probabilidade de mudanças não lineares nos ecossistemas (incluindo mudanças aceleradas, abruptas, e potencialmente irreversíveis), com importantes consequências para o bem-estar humano. Isso significa, basicamente, que quando um determinado limite (ponto de ruptura) do ecossistema é ultrapassado, o sistema se modifica para um estado muito diferente, muitas vezes de forma irreversível. Exemplos dessas mudanças não lineares de grande dimensão, que acarretam impactos ao bem-estar humano, abrangem o surgimento de doenças e epidemias fruto do colapsamento de serviços ecossistêmicos de regulação dos desastres naturais; o colapso da produção pesqueira que decorre da pesca excessiva; mudanças climáticas regionais que decorrem do desmatamento de florestas em larga escala (MEA, 2005a, p. 11-12).
Cabe destacar que o relatório denominado Panorama do Meio Ambiente Global (GEO-5), organizado pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente e publicado quando da Conferência das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentável (Rio+20), reforça a necessidade urgente de conservação dos ecossistemas e dos serviços ecossistêmicos, com foco no bem-estar humano (PNUMA, 2012, p. 6-7):
Os impactos de mudanças complexas não-lineares no sistema da Terra já estão tendo consequências graves para o bem-estar humano como:
• os fatores múltiplos e interconectados, inclusive secas combinadas com pressões socioeconômicas, que afetam a segurança humana;
• os aumentos da temperatura média acima dos limiares em algumas localidades têm levado a impactos significativos na saúde humana, como a maior incidência de malária;
• a maior frequência e gravidade dos episódios climáticos, como enchentes e secas, num patamar inédito, afetam tanto os bens naturais quanto a segurança humana;
• as mudanças de temperaturas em aceleração e o aumento do nível do mar estão afetando o bem-estar humano em alguns locais. Afetam, por exemplo, a coesão social de muitas comunidades, inclusive comunidades locais e indígenas, e o aumento do nível do mar ameaça alguns bens naturais e a segurança alimentar dos pequenos Estados insulares em desenvolvimento;
• perdas significativas da biodiversidade e constante extinção de espécies estão afetando o suprimento de serviços ecossistêmicos, como o colapso de diversas atividades pesqueiras e a perda de espécies usadas para fins medicinais.
Todos sabem que o homem sempre foi dependente da exploração dos recursos naturais para sua subsistência. Também se sabe que o desenvolvimento das sociedades só foi viabilizado graças à intensa exploração desses recursos, sendo indiscutível a interferência constante do homem na natureza. O grande paradoxo é que mesmo com tantos avanços tecnológicos o ser humano não consegue reduzir sua total dependência do pleno funcionamento dos ecossistemas planetários. Uma dependência que vai além da simples necessidade de extração de recursos para abastecimento do sistema produtivo, mas abrange os processos vitais para manutenção da vida, provenientes direta ou indiretamente das funções e serviços realizados pelos ecossistemas.
Cumpre destacar que existem diferentes dimensões do bem-estar humano que dependem diretamente do bom funcionamento dos serviços ecossistêmicos. São elas (MEA, 2005a, p. 50): (a) segurança: os serviços ecossistêmicos geram aumento de segurança pessoal aos indivíduos e às comunidades; aumentam a segurança ao acesso a recursos naturais; e proporcionam maior segurança contra desastres; (b) bens materiais básicos para uma vida boa: os serviços ecossistêmicos contribuem com bens materiais essenciais ao bem-estar humano, tais como insumos, alimentos, abrigo, meios de subsistência e acesso a recursos naturais de um modo geral; (c) saúde: os serviços ecossistêmicos asseguram o controle da qualidade do ar, das águas e do clima; aumentam a proteção contra doenças associadas a desequilíbrios ambientais e geram um aumento na sensação de bem-estar humano; (d) relações sociais: os serviços ecossistêmicos têm o efeito benéfico de despertar nos seres humanos valores recreativos e culturais, aumentando a coesão social e o respeito mútuo em sociedade; (e) liberdade de escolha e ação: os serviços ecossistêmicos proporcionam um aumento nas oportunidades de escolha e ação de indivíduos e comunidades, tendentes a alcançar aquilo que valorizam.
Dentre os principais problemas relacionados às perdas ecossistêmicas das últimas décadas, a Avaliação Ecossistêmica do Milênio aponta como decisivos, a perda da biodiversidade, a degradação do solo e as mudanças climáticas (MEA, 2005a, p. 2). Esse já é um bom indicativo sobre para onde direcionar com mais intensidade as obrigações jurídicas de proteção do ambiente.
Em dezembro de 2015, no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima, foi aprovado o mais recente tratado internacional sobre mudanças climáticas, denominado Acordo de Paris (ONU, 2015a). Dentre as diversas discussões levadas a efeito para a celebração do referido tratado, uma merece ser destacada. A proposta de Adaptação baseada em Ecossistemas (AbE), que leva em consideração o equilíbrio dos ambientes naturais e os serviços prestados pelos ecossistemas, como ferramenta para minimizar os efeitos das alterações do clima.
Nesse cenário de mudanças climáticas, perda de biodiversidade, comprometimento de um percentual elevado das funções e serviços ecossistêmicos, e redução significativa dos níveis de bem-estar humano, percebe-se com maior clareza a necessidade indispensável de repensar a atuação protetiva do ambiente, em todas as suas esferas (poderes públicos e coletividade) a partir de uma abordagem ecossistêmica, que priorize a proteção e a integridade dos ecossistemas e seus componentes. Mas há uma importante questão que não pode ser desconsiderada: a desigual distribuição das perdas ecossistêmicas no cenário social faz com que os níveis de redução do bem-estar humano sejam muito mais acentuados sobre as populações pobres. Isso nos conduz a outro importante aspecto a ser observado: a degradação de boa parte dos serviços ecossistêmicos é também um problema de justiça ambiental.
4. SERVIÇOS ECOSSISTÊMICOS E POBREZA
Percebe-se atualmente que a degradação do meio ambiente, as perdas ecossistêmicas e suas consequências sobre a redução dos níveis de bem-estar humano não atingem a todos os grupos sociais de maneira uniforme. Sabe-se que são as populações mais pobres as maiores prejudicadas. Dados da Avaliação Ecossistêmica do Milênio apontam que pobreza e degradação da natureza podem associar-se e formar uma espécie de "espiral negativa", ou seja, comunidades pobres têm menos opções para conservar seus recursos naturais, o que leva a uma maior deterioração dos serviços ecossistêmicos e a mais pobreza.
Esse fenômeno pode perfeitamente ser identificado pela expressão injustiça ambiental, que assinala a ocorrência de uma maior destinação dos riscos e danos ambientais decorrentes dos processos de desenvolvimento, a certas comunidades tradicionais, grupos de trabalhadores, populações pobres e marginalizadas (ACSELRAD; MELLO; BEZERRA, 2009; RAMMÊ, 2012). Ao conceito de injustiça ambiental contrapõe-se a atual noção de justiça ambiental que compreende, como já destacado anteriormente, um "[...] conjunto de princípios que asseguram que nenhum grupo de pessoas, sejam grupos étnicos, raciais ou de classe, suporte uma parcela desproporcional de degradação do espaço coletivo" (ACSELRAD; HERCULANO; PÁDUA, 2004, p. 10-11).
É inegável haver correlação entre as perdas ecossistêmicas, a pobreza e as injustiças ambientais contemporâneas. Afinal, os efeitos negativos da degradação dos serviços ecossistêmicos têm recaído de forma desproporcional sobre as populações mais pobres, fazendo aumentar as desigualdades e as disparidades no cenário social. Saliente-se que diversos estudos científicos recentes (MEA, 2005a; IPCC, 2014) convergem no entendimento de que as populações pobres são quem mais sofrerão as consequências do declínio dos serviços prestados pelos ecossistemas de um modo geral.
A pobreza pode ser definida como uma carência pronunciada de bem-estar em suas múltiplas dimensões. Logo, as perdas ecossistêmicas só aumentam essa carência, dificultando ainda mais a vida dos mais pobres e reduzindo seu bem-estar em todas as suas dimensões. A segurança de indivíduos e comunidades pobres é afetada pelo declínio dos serviços de produção, que podem ocasionar, em determinadas regiões pobres uma redução no provisionamento de alimentos, gerando insegurança alimentar; é afetada também pelo declínio dos serviços de regulação já que potencializam a ocorrência de enchentes, secas, deslizamento de terras e outros desastres naturais. A saúde dos indivíduos e comunidades pobres sofre abalo com as perdas dos serviços de produção e regulação, porque a falta destes pode acarretar carência nutricional pela escassez de alimentos e exposição a doenças associadas a desequilíbrios ecológicos. As relações sociais e as liberdades de escolha dos mais pobres também são reduzidas drasticamente quando os serviços ecossistêmicos são colapsados, impossibilitando-os de viverem suas vidas na plenitude, aumentando a infelicidade, abalando suas percepções de vida e de futuro (MEA, 2003, p. 13).
Como se não bastasse, a pobreza também torna indivíduos e comunidades menos resilientes às perdas ecossistêmicas. Ou seja, a carência acentuada de bem-estar dos pobres cresce com as perdas ecossistêmicas e lhes retira a capacidade de resistir a tais perdas. Essa baixa capacidade de resiliência, segundo Correa (2010), decorre de diferentes fatores. As populações pobres possuem uma maior sensibilidade às perdas ecossistêmicas tanto quanto maior for a dependência que tenham do ambiente natural como fonte de subsistência direta; também estão mais expostas a desastres ambientais, já que as populações carentes acabam sendo obrigadas a se concentrar em áreas de maior risco ambiental, sujeitas a deslizamentos, contaminação, degradação; por fim, a baixa resiliência dos pobres em face às perdas ecossistêmicas também decorre da interação de aspetos sociais, políticos e econômicos, tais como restrições no acesso a serviços essenciais como água potável, saneamento básico, condições precárias de habitação e infraestrutura etc.
Essa relação entre as perdas ecossistêmicas e a pobreza foi apontada na Avaliação Ecossistêmica do Milênio como um fator comprometedor do cumprimento dos oito Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, acordados por 189 nações na Conferência Geral das Nações Unidas realizada no ano de 2000, a serem atingidos até o ano de 2015, especialmente aqueles relacionados à redução da fome e da pobreza e à sustentabilidade ambiental (ONU, 2000). Ademais, no informe publicado pela ONU no ano de 2015 sobre os resultados verificados nos primeiros quinze anos do novo milênio, reconhece-se ter havido avanços significativos rumo às metas estabelecidas, mas que os mais pobres continuam sendo os que mais sofrem com a degradação ambiental (ONU, 2015b).
Portanto, pode-se afirmar que a degradação ambiental, a perda da biodiversidade e a redução dos serviços ecossistêmicos são fatores que exacerbam os níveis de pobreza. Pensar em estratégias jurídicas para uma gestão sustentável dos ecossistemas é, portanto, essencial para elevar os níveis de bem-estar da população humana. Isso implica, inclusive, reconhecer a insuficiência do modelo sancionador dissuasório tradicionalmente adotado na legislação ambiental brasileira.
5. OS PRINCÍPIOS DO POLUIDOR-PAGADOR E DO USUÁRIO-PAGADOR E A INSUFICIÊNCIA DO MODELO SANCIONADOR DISSUASÓRIO
No Brasil, a regulação jurídica infraconstitucional de proteção ambiental assenta-se, predominantemente, em um modelo sancionador dissuasório baseado em normas de comando e controle que fixam os limites toleráveis de poluição, estabelecendo, via de regra, obrigações ambientais de cunho negativo para as quais são definidas sanções para quem descumpre tais normas. Bons exemplos são os crimes e infrações administrativas em matéria ambiental, regulados no plano federal pela Lei n. 9605/98. Mas pode-se afirmar, com certa segurança, que o modelo sancionatório pautado na repressão dos atos ilícitos, muito embora tenha logrado nas últimas décadas um relativo avanço na proteção jurídica do ambiente, possui limitações evidentes, notadamente no que se refere à incapacidade de estimular o engajamento comunitário à tutela ambiental, especialmente no que se refere a ações ecológicas de cunho positivo (restaurar, recuperar serviços ecossistêmicos).
Importantes princípios de natureza jurídico-ambiental que servem de base normativa para o modelo sancionador dissuasório são os princípios do poluidor-pagador (PPP) e do usuário-pagador (PUP). Para bem compreendê-los, há que se adentrar no conceito de "externalidades", muito conhecido dos economistas e já incorporado ao horizonte jurídico-ambiental, notadamente em função do conteúdo normativo dos princípios do poluidor-pagador e do usuário-pagador.
A teoria das externalidades tem origem na Economia. Trata-se de um conceito teórico desenvolvido por Marshall (1890), e rediscutido por autores clássicos das ciências econômicas, como Pigou (1968) e Coase (1960 e 1974). Em larga síntese, as externalidades são "os benefícios ou custos percebidos por terceiros e que não são contabilizados nos preços de mercado" (SANDRONI, 2010, p. 276). Por essa razão, as externalidades negativas são também chamadas de deseconomias externas e as positivas de economias externas.
Em matéria ambiental, a regulação jurídica estabelecida pelas normas de comando e controle foca-se nas externalidades ambientais negativas, que decorrem dos custos de produção e que ficam de fora da precificação estabelecida pelo mercado para os produtos e serviços produzidos. Tradicionalmente, elas designam os custos ambientais do sistema produtivo, ou seja, a poluição e a degradação do ambiente. Numa visão econômica mais refinada, a partir de uma abordagem ecossistêmica da teoria das externalidades, as externalidades ambientais negativas são as perdas ecossistêmicas - de estrutura e função - que vão acarretar perdas de serviços ecossistêmicos. O enfrentamento jurídico desse problema, na perspectiva da regulação dissuasória, pauta-se no desestímulo à prática de condutas não desejadas pelo direito ambiental e, quando muito, na tentativa de provocar uma internalização das externalidades negativas.
Como afirma Derani (2008, p. 142-143), o objetivo do princípio do poluidor-pagador é gerar um "maior cuidado em relação ao potencial poluidor da produção, na busca de uma satisfatória qualidade do meio ambiente". Ou seja, busca-se impor aos agentes econômicos, responsáveis por sistemas produtivos que possam acarretar externalidades negativas ao ambiente, que arquem com os custos para minimização ou afastamento do dano ecológico, evitando assim que esses custos venham a ser socializados, ou seja, suportados pela coletividade. Sua objetivação pelo direito se dá pela definição de normas de comando e controle que estabeleçam: regras definidoras daquilo que pode e do que não pode ser feito; regras voltadas à compensação pela externalidade ambiental negativa não internalizada no processo produtivo; taxas pela utilização de recursos; limites rígidos de poluição tolerável; multas por descumprimento e, em muitos casos, responsabilização criminal.
Na esfera do direito internacional, o princípio do poluidor-pagador foi adotado pela Organização para Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OECD - Organization for Economic Cooperation and Development), em maio de 1972, numa Recomendação da OECD sobre política do ambiente na Europa. Desde então, como pontua Sadeleer (2009, p. 37), o princípio passou a ser reconhecido no âmbito da Comunidade Europeia, sendo proclamado em muitos tratados multilaterais, ora como princípio interpretativo das normas contidas nos tratados - casos em que geralmente o princípio do poluidor-pagador é referido, ao lado de outros princípios, no preâmbulo dos tratados, ora como princípio operacional das disposições contidas nos tratados. Mais recentemente, ainda no plano internacional, o princípio do poluidor-pagador foi consagrado expressamente no Princípio 16 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento.
O ordenamento jurídico brasileiro consagrou expressamente o princípio do poluidor-pagador no art. 6º, inciso II, da Lei n. 12.305/2010 (Lei da Política Nacional dos Resíduos Sólidos), muito embora implicitamente esse princípio já estivesse consagrado na legislação pátria, notadamente pelo disposto no art. 4º, inciso VII, da Lei n. 6.938/81 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente), o qual determina que a política ambiental nacional visará "à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos". Referido diploma legal, em complemento, define os conceitos de poluição e de poluidor, nos incisos III e IV do seu art. 3º, respectivamente. A mesma lei consagra, em seu artigo 14, §1º, a responsabilidade objetiva em matéria ambiental ao determinar que "[...] é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade." Com efeito, como referem Sarlet e Fensterseifer (2014, p. 86), muito embora a Lei n. 6.938/81 não tenha empregado expressamente a expressão "poluidor-pagador" em seus dispositivos, "o conteúdo do princípio está ali consagrado". Pode-se afirmar, ainda, que a Constituição Federal de 1988 igualmente consagrou implicitamente o princípio do poluidor-pagador também numa feição associada ao regime da responsabilização em matéria ambiental, ao dispor, no seu artigo 225, §3º, que "as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados."
No plano jurisprudencial, igualmente percebe-se que o princípio do poluidor-pagador é utilizado como reforço normativo para o regime da responsabilidade civil ambiental, bem como para justificar a adoção da teoria do risco integral na definição do nexo causal entre a ação praticada e o dano causado, com seus desdobramentos atinentes, por exemplo, à rejeição das excludentes de ilicitude, à reparação integral do dano ambiental e à inversão do ônus da prova (SARLET; FENSTERSEIFER, 2014, p. 87-88).3 Cabe ressaltar, porém, que o princípio do poluidor-pagador não se restringe a um simples princípio de responsabilidade civil em matéria ambiental. Aliás, de acordo com Aragão (2008, p. 48), a identificação do referido princípio com o princípio da responsabilidade não guarda sintonia com o sentido que lhe fora originalmente dado quando do seu surgimento no cenário jurídico internacional, pela OECD. Igualmente esse não foi, segundo a autora, o sentido dado ao princípio no âmbito da Comunidade Europeia, quando de sua incorporação como princípio fundamental de Direito Comunitário do Ambiente; e tampouco corresponde ao sentido prático que já vem sendo dado à aplicação do referido princípio já há mais de duas décadas pela Comunidade Europeia. O sentido principal, predominante, do princípio do poluidor-pagador é de cunho preventivo e não curativo. Na doutrina pátria, semelhante entendimento é sufragado por Bessa Antunes (2017, p. 35), para quem o objetivo central do princípio do poluidor-pagador não é a reparação de um bem ambiental lesado, mas sim "estabelecer um mecanismo econômico que impeça o desperdício de recursos ambientais, impondo-lhes preços compatíveis com a realidade".
Como desdobramento do princípio do poluidor-pagador, identifica-se o princípio do usuário-pagador (PUP), cujo conteúdo normativo direciona-se ao usuário de recursos naturais. Referido princípio parte do pressuposto de que deve haver uma contrapartida econômica pela outorga do direito de utilização de um recurso natural, "no sentido de adequar as práticas de consumo ao uso racional e sustentável dos mesmos" (SARLET; FENSTERSEIFER, 2014, p. 86). Em complemento, Machado (2013, p. 94-95) ressalta que "o uso gratuito dos recursos naturais tem representado um enriquecimento ilegítimo do usuário, pois a comunidade que não usa do recurso ou que o utiliza em menor escala fica onerada".
O princípio do usuário-pagador está incorporado ao ordenamento jurídico-ambiental brasileiro. Há previsão implícita de seu conteúdo normativo no artigo 4º, inciso VII, parte final, da Lei n. 6.938/81, que dispõe que a política nacional do ambiente visará "à imposição [...], ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos". Posteriormente, com o advento da Lei n. 9.433/97 (Lei da Política Nacional dos Recursos Hídricos), o princípio do usuário-pagador foi implicitamente consagrado no artigo 5º, inciso IV, o qual estabeleceu como um dos instrumentos da política nacional de recursos hídricos no Brasil, a "cobrança pelo uso dos recursos hídricos." Ainda, o princípio do usuário-pagador foi reconhecido expressamente no art. 6º, parágrafo único, da Lei n. 11.428/2006 (Lei da Mata Atlântica), como um dos princípios a serem observados na proteção do Bioma Mata Atlântica.
O princípio do usuário-pagador também está associado à imposição de medidas de compensação ambiental, pelo Poder Público, aos usuários de recursos ambientais. A esse respeito, Machado (2013, p. 96) afirma que "a compensação ambiental é uma das formas de se implementar o princípio do usuário-pagador, antecipando possíveis cobranças por danos ambientais." Nesse mesmo sentido, o STF reconheceu a relação do princípio do usuário-pagador com a imposição de medidas de compensação ambiental quando do julgamento da ADI n. 3.378, em 09.04.2008, que questionava a constitucionalidade da previsão legal do artigo 36, e parágrafos 1º, 2º e 3º, da Lei 9.985/2000 (Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação - SNUC).4
Percebe-se, portanto, que o princípio do usuário-pagador, em adição ao princípio do poluidor-pagador, impõe uma lógica diferenciada no sistema normativo de comando e controle. Ou seja, ao lado daquilo que se tinha como "pedra fundamental" do sistema protetivo do ambiente - o controle da atividade produtiva a partir da noção de internalização do custo ambiental da produção econômica - passa a coexistir a ideia de consideração do custo ambiental e social da pura e simples utilização dos recursos naturais. Assim, o controle normativo não se concentra mais exclusivamente sobre a atividade poluidora ou sobre o risco do seu exercício, mas, sobretudo, sobre a utilização dos recursos naturais em face da compreensão de sua escassez atual e finitude futura (GRAU NETO, 2011, p. 11-27). Contudo, a proteção jurídica dos serviços ecossistêmicos pautada apenas na utilização de instrumentos de comando e controle (sobre a atividade produtiva e sobre a utilização dos recursos naturais) tem apresentado grandes limitações, que se traduzem na dificuldade de conter a degradação ambiental e as perdas ecossistêmicas. Essa limitação está associada ao fato de que muitos dos serviços ecossistêmicos não são valorados economicamente, escapando do controle normativo dos instrumentos jurídicos pautados nos princípios do poluidor-pagador e do usuário-pagador. Isso ocorre porque tradicionalmente os serviços ecossistêmicos são concebidos, na linguagem econômica, como bens públicos globais (ARAGÃO, 2012, p. 12).
É necessário compreender que grande parte dos recursos naturais são tradicionalmente valorados economicamente, podendo ter um regime de dominialidade público ou privado. Contudo, a mesma lógica de mercado não se aplica à grande maioria das funções e serviços ecossistêmicos caracterizando aí o que a linguagem econômica define por falhas de mercado, a exigir uma intervenção institucional reguladora que as corrija. As falhas de mercado, segundo conceituação de Thomas e Scott (2010), são condições de ineficiência que impedem as forças de mercado de operar livremente, tais como, concorrência imperfeita, bens públicos (comuns) e externalidades. Elas ocorrem quando os mecanismos de mercado, não regulados pelo Estado e deixados livremente ao seu próprio funcionamento, originam resultados econômicos ineficientes ou indesejáveis do ponto de vista social. Assim, as falhas de mercado relacionadas à utilização de serviços ecossistêmicos são as perdas ou reduções desses serviços dada sua natureza de bens (públicos) comuns. Um bom exemplo é a conhecida tragédia dos comuns, expressão cunhada por Hardin (1968), para demonstrar que quando os indivíduos têm acesso irrestrito a bens comuns, agem em seu próprio interesse, tentando maximizar seu lucros por meio da máxima exploração possível dos recursos comuns, situação que, por conduzir ao esgotamento desses recursos, acaba prejudicando a todos.
É nesse contexto que se identifica o princípio do protetor-recebedor (PPR) como fonte normativa que serve de fundamento para a consolidação de um sistema jurídico promocional, complementar às normas de comando e controle, estruturado em normas jurídicas incentivadoras, de estímulo à proteção do ambiente. Um sistema complementar, porém necessário à definição das obrigações ecológicas jusfundamentais de cunho positivo, tendo em vista o estágio atual da degradação dos ecossistemas globais, que está a exigir o engajamento de todos, em ações de recuperação dos serviços ecossistêmicos, profundamente comprometidos ao longo das últimas décadas.
6. O PRINCÍPIO DO PROTETOR-RECEBEDOR NA PERSPECTIVA DA PROTEÇÃO JURÍDICA DOS SERVIÇOS ECOSSISTÊMICOS
A CF/88, no seu artigo 3º, inciso IV, elenca, dentre os objetivos da República Federativa do Brasil, o de "promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação". Nessa mesma perspectiva, inúmeros dispositivos da CF/88 podem ser identificados como estando relacionados a um projeto jurídico-político promocional, voltado à preservação, conservação, recuperação e melhoria dos serviços ecossistêmicos. Alguns exemplos podem ser apontados: (a) o art. 21, inciso XVIII, da CF/88, dispõe que compete à União "promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações"; (b) o art. 23, inciso IX, da CF/88, dispõe que compete à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, "promover programas [...] de saneamento básico"; (c) o art. 180, da CF/88, dispõe que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios "promoverão e incentivarão o turismo como fator de desenvolvimento social e econômico"; (d) o art. 216, parágrafos 1º e 3º, da CF/88, dispõem, respectivamente, que "o Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro" e que "a lei estabelecerá incentivos para a produção e o conhecimento de bens e valores culturais"; (e) o art. 225, parágrafo 1º, inciso VI, da CF/88, dispõe que caberá ao Poder Público "promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente". Em alguns dispositivos, fica clara a possibilidade de que sejam utilizados instrumentos econômicos para as políticas públicas promocionais. Por exemplo, o artigo 151, inciso I, da CF/88, admite o uso de incentivos fiscais destinados a "promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões do País"; de igual modo, o art. 192 da CF/88 dispõe que o sistema financeiro nacional estrutura-se "de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade".
Não há qualquer dúvida sobre o fundamental interesse coletivo na proteção dos serviços ecossistêmicos, dada sua natureza de bem ambiental difuso, de uso comum do povo. Logo, numa interpretação sistemática do texto constitucional não se verifica qualquer óbice ao uso de incentivos econômicos para promoção do engajamento comunitário na proteção dos serviços ecossistêmicos. Aliás, desde a Declaração do Rio de Janeiro de 1992 (Princípio 16), preconiza-se a necessidade da internalização de custos ambientais e do uso de instrumentos econômicos para tutela ambiental. Com efeito, o fundamento normativo que justifica a utilização dos instrumentos econômicos como técnica de encorajamento ao papel ativo dos particulares na proteção dos serviços ecossistêmicos é, indiscutivelmente, o princípio do protetor-recebedor (PPR). Trata-se de um desdobramento dos já consagrados princípios do poluidor-pagador e do usuário-pagador, focado, porém, na internalização das externalidades positivas associadas à preservação das funções e serviços ecossistêmicos (ARAGÃO, 2012).
O PPR serve de fundamento normativo para a operacionalização do uso da técnica do encorajamento no âmbito da proteção dos serviços ecossistêmicos: ao invés de desencorajar ações danosas ao ambiente valendo-se de instrumentos de comando e controle – tal como fazem os princípios poluidor-pagador e usuário-pagador-, o PPR fundamenta a possibilidade de conferir uma vantagem econômica, direta ou indireta, àqueles que se empenham na proteção da biodiversidade e dos serviços ecossistêmicos. Assim, como observa Furlan (2010, p. 211), o princípio do protetor-recebedor proporciona uma necessária e justa compensação a "[...] todos aqueles que contribuem para a conservação ambiental com suas condutas, ou seja, reconhece as externalidades positivas daqueles cujo comportamento ambiental reduz os gastos públicos e traz benefícios para toda a coletividade."
Para a boa compreensão da normatividade contida no PPR, impõe-se trazer à baila, novamente, o conceito de externalidades ambientais, agora sob o enfoque positivo. Como já referido, na linguagem econômica as externalidades são todos os benefícios ou custos percebidos por terceiros que não são contabilizados nos preços de mercado. Logo, não apenas as externalidades ambientais negativas podem acarretar falhas de mercado. As externalidades ambientais positivas também podem provocá-las. As perdas ecossistêmicas de função e serviços, são externalidades negativas que acarretam inegáveis falhas de mercado, porquanto, em razão da não valoração econômica da grande maioria dessas funções e serviços, elas não são internalizadas no sistema produtivo, ficando, por óbvio, fora da precificação dos mercados. O mesmo ocorre com as ações humanas que beneficiam os ecossistemas e seus serviços, as quais, pela mesma razão, também não são contabilizados no mercado de preços, originando, nessa perspectiva, uma falha de mercado consubstanciada na não internalização de externalidades ambientais positivas.
Portanto, na perspectiva econômica, a internalização é um imperativo de justiça e a forma mais eficaz de corrigir as falhas de mercado (ARAGÃO, 2012), seja desincentivando as atividades que geram externalidades ambientais negativas (poluidor-pagador e usuário-pagador), seja incentivando as que geram externalidades ambientais positivas (protetor-recebedor).
Para grande parcela da doutrina nacional o PPR é o que fundamenta os chamados pagamentos por serviços ambientais. Deve-se ter o cuidado, contudo, de não vincular sua aplicação exclusivamente a instrumentos de mercado. Isso seria um equívoco, pois sua normatividade é inegavelmente mais ampla. Muito embora o uso de instrumentos econômicos de mercado para fins de proteção ambiental tenha contribuído significativamente para o reconhecimento do PPR, dando a ele uma grande visibilidade, seu conteúdo normativo é mais abrangente e serve de fundamento para todos os arranjos jurídico-promocionais, sejam públicos ou privados, que objetivem oferecer um benefício àqueles que atuam na proteção dos serviços ecossistêmicos. Seu intuito principal é o de promover a internalização das externalidades positivas geradas por quem realiza ações positivas que acarretam benefícios ecossistêmicos. Funciona, pois, como fundamento de validade das regras de direito promocional que venham a ser incorporadas ao sistema normativo, bem como desempenha papel decisivo sua interpretação.
Ademais, como bem observa Altmann (2012, p. 126-127), o conceito de serviços ecossistêmicos é fundamental para a compreensão do conteúdo normativo do PPR, ao trazer consigo "[...] uma nova racionalidade à questão ambiental, pois sinaliza que a natureza preservada também fornece benefícios ao homem." Logo, todos que realizarem tarefas ativas (atividades, serviços), com foco na proteção dos ecossistemas, garantindo "o fluxo de serviços ecossistêmicos", merecem uma retribuição de quem se utiliza, direta ou indiretamente desses serviços. Trata-se, portanto, de um princípio nitidamente de cunho promocional, concebido de modo a dar suporte normativo a todos que realizem atividades benéficas para a qualidade dos ecossistemas, gerando assim externalidades ambientais positivas, fazendo jus a algum tipo de benefício (sanção positiva ou facilitação), que corresponda à internalização da externalidade positiva proporcionada pelo "protetor". Evita-se assim que os prestadores de serviços ambientais que tenham custos em sua atividade de proteção ecológica, ou mesmo que abram mão de lucros maiores que poderiam advir da exploração econômica de suas propriedades, gerem benefícios sociais (beneficiamento dos serviços ecossistêmicos) e tenham prejuízos individuais (ausência de internalização das externalidades positivas e suporte individual dos custos da atividade), situação que conduz à acomodação, ao não-fazer, à inércia, ao não engajamento ecológico.
No Brasil, o PPR ganhou assento expresso na Lei n. 12.305/2010 (Lei da Política Nacional dos Resíduos Sólidos), em seu art. 6º, inciso II, o qual o elege, ao lado do princípio do poluidor-pagador, como um dos princípios da política nacional de resíduos sólidos. Sua operacionalização, no âmbito da Lei n. 12.305/2010, está disposta no art. 44 do referido diploma legal:
Também no plano federal identificam-se outros dispositivos legais que implicitamente consagram o PPR. O princípio está implicitamente presente na Lei n. 9.985/2000 (Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação - SNUC), nos seus artigos 47 e 48, ao prever pagamentos pelos beneficiários dos serviços ecossistêmicos que decorram da proteção proporcionada por uma unidade de conservação, nos seguintes termos:
Art. 47. O órgão ou empresa, público ou privado, responsável pelo abastecimento de água ou que faça uso de recursos hídricos, beneficiário da proteção proporcionada por uma unidade de conservação, deve contribuir financeiramente para a proteção e implementação da unidade, de acordo com o disposto em regulamentação específica.
Art. 48. O órgão ou empresa, público ou privado, responsável pela geração e distribuição de energia elétrica, beneficiário da proteção oferecida por uma unidade de conservação, deve contribuir financeiramente para a proteção e implementação da unidade, de acordo com o disposto em regulamentação específica.
O PPR também está implicitamente previsto no artigo 1º-A, parágrafo único, inciso VI, da Lei n. 12.651/2012 (Novo Código Florestal), que estabelece, dentre os objetivos e princípios da política florestal brasileira, a "criação e mobilização de incentivos econômicos para fomentar a preservação e a recuperação da vegetação nativa e para promover o desenvolvimento de atividades produtivas sustentáveis." Ainda, o artigo 41 da Lei n. 12.651/2012, estabelece a possibilidade do Poder Público instituir programas de apoio e incentivo à conservação ambiental e à adoção de tecnologias e boas práticas que conciliem a produtividade agropecuária e florestal, com a redução de impactos ambientais, valendo-se dos instrumentos econômicos descritos nos seus incisos I (pagamentos ou incentivos por serviços ambientais), II (compensações por medidas de conservação ambiental) e III (incentivos para a comercialização, inovação e aceleração das ações de recuperação, conservação e uso sustentável). Com relação ao disposto no inciso I, acima referido, cabe destacar que em âmbito estadual e municipal já existem diversos programas instituidores de sistemas de pagamentos por serviços ambientais (PSA), como adiante será demonstrado.
Algumas questões, porém, são deveras importantes na operacionalização prática do PPR sob pena de provocarem graves distorções e novas falhas de mercado: quem deve arcar com os custos da internalização das externalidades positivas, quem deve receber, qual o tipo de benefício deve ser concedido, que tipo de atividade faz jus a um incentivo e, por fim, qual o valor econômico do incentivo?
As questões sobre quem deve suportar os custos da internalização da externalidades positivas geradas pelos "protetores" de serviços ecossistêmicos, bem como sobre qual o benefício ou técnica de encorajamento que deve ser adotada, é o que mais se discute atualmente e o que mais têm gerado críticas e discussões. Tudo está relacionado aos arranjos jurídico-promocionais que forem criados e inseridos no sistema jurídico. A lógica, contudo, é clara: são os usuários, direta ou indiretamente beneficiados pelas externalidades positivas que decorrem das ações de proteção dos ecossistemas, que devem suportar os custos da internalização, seja direta, seja indiretamente. Portanto o princípio do protetor-recebedor atua de "mãos dadas" com o princípio do usuário-pagador. Surgem assim, basicamente dois modelos: o dos financiamentos por fontes públicas, sob a ótica de que toda a coletividade é beneficiada pela melhoria do fluxo dos serviços ecossistêmicos; e o dos financiamentos por fontes privadas, decorrentes de arranjos privados com ou sem interesse econômico envolvido na melhora no fluxo dos serviços ecossistêmicos.
Os modelos, por óbvio, não são excludentes, mas podem conduzir a resultados diversos e por vezes desassociados do objetivo principal. A questão sobre o que deve ser incentivado também é polêmica, já havendo críticas doutrinárias duras e consistentes ao modelo de pagamento por serviços ambientais adotado na Lei n. 12.651/2012 (PACKER, 2015). Já o valor do benefício a ser concedido, seja por uma sanção positiva, seja por um incentivo, envolve outra questão problemática e ainda pouco explorada: a valoração dos serviços ecossistêmicos. Por ora, há que se concordar com a afirmação de Machado (2012, p. 28) no sentido de que o PPR não pode ser operacionalizado de modo a "[...] induzir um comportamento egoístico ou antissocial, levando-se a somente proteger o meio ambiente, quando se recebe imediatamente uma recompensa", sendo imperioso que os arranjos jurídico-promocionais sejam transparentes com relação à origem dos recursos e aos objetivos constitucionais que os legitimam.
Ademais, a instrumentalização concreta do PPR, sobretudo em países de intensa desigualdade social, onde o fenômeno da injustiça ambiental se faz presente em larga escala, deve ser pensada também como um instrumento de justiça ambiental (RAMMÊ; LIMA, 2017), servindo, não apenas como uma fonte de renda para os mais carentes que se empenhem em serviços ambientais, mas também como forma de valorização dos hábitos e culturas de povos e comunidades tradicionais, que, sem ganhar nada em troca, contribuem com a geração de serviços ecossistêmicos.
A compreensão a respeito do que sejam os serviços ecossistêmicos exigiu um diálogo narrativo com conceitos da ciência ecológica. Um mergulho em "mar aberto" e desafiador, sobretudo para o discurso jurídico, não muito afeito a "aventuras interdisciplinares". Mas o desafio foi encarado.
O primeiro passo foi compreender a noção de função ecossistêmica, o qual simplifica a complexidade ecológica de um ecossistema natural em um número mais limitado de funções por ele desempenhadas. As funções ecossistêmicas, no conceito empreendido no presente trabalho, são, portanto, os fenômenos ou processos ecológicos por meio dos quais os ecossistemas asseguram as condições ambientais que dão sustentação para a vida e para o bem-estar de todas as espécies vivas no planeta, aí incluído os seres humanos, parte integrante da grande maioria dos ecossistemas planetários. São elas que possibilitam que os ecossistemas realizem os chamados serviços ecossistêmicos, que são os benefícios diretos e indiretos obtidos pelo homem a partir dos ecossistemas. Um conceito que demonstra tanto a dependência quanto os benefícios que a raça humana tem e retira dos ecossistemas. Redefiniu-se assim, sob um enfoque ecológico, o objeto da proteção constitucional do ambiente: os serviços ecossistêmicos (serviços de suporte; serviços de provisão; serviços de regulação; e serviços culturais). Ambos os conceitos – de função ecossistêmica e de serviço ecossistêmico - possuem um significado valioso para fins de proteção jurídica do ambiente, na medida em que preenchem e dão sentido prático à vagueza conceitual da expressão "equilíbrio ecológico".
A fundamentalidade material do conceito de serviços ecossistêmicos restou demonstrada por meio dos estudos que apontam o papel determinante dos referidos serviços para o bem-estar humano. Todas as dimensões do bem-estar humano são afetadas quando o fluxo dos serviços ecossistêmicos é interrompido ou reduzido. E, como já era de se esperar, há um problema de justiça diretamente envolvido com a degradação dos ecossistemas: são os mais pobres que sofrem as maiores consequências. Com isso, aumentam as desigualdades e as disparidades no cenário social. Ou seja, a degradação ambiental, a perda da biodiversidade e a redução dos serviços ecossistêmicos são fatores que exacerbam os níveis de pobreza. Tais constatações, amparadas nas conclusões de estudos internacionais de relevo, reforçam a certeza de que a proteção dos serviços ecossistêmicos é o cerne da proteção constitucional do ambiente no Brasil. Porém, é necessário construir estratégias jurídicas que superem as limitações do tradicional modelo sancionador dissuasório adotado pela legislação ambiental brasileira, sem perder o foco na justiça ambiental.
A normatividade dos princípios do direito ambiental moderno, notadamente aqueles ligados ao tema das externalidades (poluidor-pagador e usuário-pagador) está cada vez mais a revelar a inoperância dos tradicionais instrumentos jurídicos de comando e controle para conter a degradação ambiental e as perdas ecossistêmicas. A economia ecológica já vem afirmando isso há tempo. Essa limitação está associada ao fato de que muitos dos serviços ecossistêmicos não são valorados economicamente, escapando do controle normativo dos instrumentos jurídicos pautados nos princípios do poluidor-pagador e do usuário-pagador.
É nesse contexto que se identifica o princípio do protetor-recebedor como fonte normativa que fundamenta a consolidação de um sistema jurídico promocional, complementar às normas de comando e controle, estruturado em normas jurídicas incentivadoras, de estímulo à proteção do ambiente. Um sistema complementar, que pode, não em substituição mas sim em adição às normas de comando e controle, provocar o necessário engajamento coletivo à proteção do ambiente, por meio da realização ações que recuperem ou promovam a manutenção ou melhoria dos serviços ecossistêmicos.
Não se está com isso a desacreditar na educação ambiental como processo de transformação da racionalidade vigente. Afirma-se, porém, que o nível de esgotamento e degradação do ambiente exige urgência na recuperação ecológica dos serviços ecossistêmicos. Sempre é válido relembrar a lição deixada por Lutzenberger (1980) de que não haverá futuro se algo de concreto não for feito desde já.
Por certo que os objetivos comunitários de proteção dos serviços ecossistêmicos só serão alcançados se desenvolvidos arranjos jurídico-promocionais adequados. A instrumentalização concreta do princípio do protetor-recebedor, sobretudo em países de intensa desigualdade social, onde o fenômeno da injustiça ambiental se faz presente em larga escala, não só pode como deve ser pensado também como um instrumento de justiça ambiental, servindo não apenas como uma fonte de renda para os mais carentes que se empenhem na realizações de recuperação e melhoria da qualidade dos serviços ecossistêmicos, mas também como forma de valorização dos hábitos e culturas de povos e comunidades tradicionais, que, sem ganhar nada em troca, contribuem com a proteção dos ecossistemas e seus serviços. Alguns desafios importantes, ainda não superados, se impõem para que um modelo promocional possa realmente ser visto como algo positivo para a proteção dos serviços ecossistêmicos. Como assegurar que os arranjos jurídico-promocionais criados não prejudicarão a sociobiodiversidade da lógica da especulação e da exploração? Esse é o desafio que os juristas deste tempo devem assumir para edificação plena de um Estado Socioambiental de Direito.
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1 Doutor em Direito pela PUCRS. Professor universitário (graduação e pós-graduação). Advogado. Membro da Comissão de Direito Ambiental da OAB/RS. E-mail: rogerioramme@hotmail.com.
2 Importante destacar, porém, que as funções ecossistêmicas e os serviços ecossistêmicos não representam necessariamente uma relação direta exclusiva. Ou seja, um serviço ecossistêmico pode ser resultado de duas ou mais funções ecossistêmicas, ou mesmo, uma única função pode produzir mais que um serviço ecossistêmico (DE GROOT; WILSON; BOUMANS, 2002).
3 Os autores amparam sua conclusão elencando os seguintes julgados do STJ, à título exemplificativo: STJ, REsp 1.114.398/PR, 2ª Seção, Rel. Min. Sidnei Beneti, j. 8-2-2012; STJ, REsp 605.323/MG, 1ª Turma, Rel. Min. José Delgado e Rel. p. acórdão Min. Teori Albino Zavascki, j. 18-8-2005; STJ, REsp 1.060.753/SP, 2ª Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, j. 1º-12-2009; STJ, REsp 1.367.923/RJ, 2ª Turma, Rel. Min. Humberto Martins, j. 27-8-2013; STJ, REsp 769.753/SC, 2ª Turma, Min. Herman Benjamin, j. 8-9-2009.
4 STF, ADI n. 3378/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Ayres Britto, j. 9-4-2008.
RAMMÊ, Rogério Santos. A PROTEÇÃO DOS SERVIÇOS ECOSSISTÊMICOS NA PERSPECTIVA DO PRINCÍPIO DO PROTETOR-RECEBEDOR. Revista Páginas de Direito, Porto Alegre, ano 20, nº 1394, 05 de março de 2020. Disponível em: https://www.paginasdedireito.com.br/index.php/artigos/425-artigos-mar-2020/7976-a-protecao-dos-servicos-ecossistemicos-na-perspectiva-do-principio-do-protetor-recebedor