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Timestamp: 2017-06-27 08:54:46
Document Index: 296490109

Matched Legal Cases: ['artículo 75', 'artículo 75', 'artículo 158', 'e contrario', 'artículo 48', 'artículo 241', 'artículo 158', 'e contrario', 'artículo 150', 'artículo 158', 'artículo 158', 'artículo 150', 'artículo 150', 'artículo 75', 'artículo 75', 'artículo 73', 'artículo 74', 'artículo 75', 'artículo 76']

[Sentencia C-0097-13] – Constitucionalidad artículos 73 a 76 Decreto Ley 19 de 2012 – Exceso en ejercicio de facultades extraordinarias en decreto de supresión de tramites | laboralparatodos.com
[Sentencia C-0097-13] – Constitucionalidad artículos 73 a 76 Decreto Ley 19 de 2012 – Exceso en ejercicio de facultades extraordinarias en decreto de supresión de tramites
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DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR EXCESO EN EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN DECRETO DE SUPRESION DE TRAMITES-No configuración de excesos en normas que adscriben a la Superintendencia Financiera de Colombia la inspección y vigilancia de los operadores de la PILA y le asigna otras funciones/FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN DECRETO DE SUPRESION DE TRAMITES-Responde a exigencias de coherencia y precisión temática FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN DECRETO DE SUPRESION DE TRAMITES-No se configura extralimitación cuando existe conexidad material y temática entre lo pretendido por el legislador al concederlas y por el ejecutivo al hacer uso de ellas
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha afirmado que el contenido de los decretos extraordinarios debe tener una conexidad temática directa tanto con el texto de la disposición que dispone las facultades extraordinarias, como con el tópico de la regulación general en la cual se incluyó el artículo habilitante, y este énfasis en el contexto del otorgamiento de las facultades extraordinarias, tiene razón de ser en la consideración del principio de causalidad en esta materia, principio que hace posible la satisfacción del requisito de precisión, y la prohibición en la extralimitación del uso de estas facultades. Es por ello que el juez de control de constitucionalidad debe verificar la existencia de esa relación de causalidad entre el contenido de la regulación expedida en virtud de la delegación y el contenido amplio de la materia delegada. FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Reglas
La figura de las facultades extraordinarias o delegación legislativa implica que el Congreso de la República puede expedir una ley de delegación o habilitante – es decir “de facultades extraordinarias” – en la que entrega ciertas materias al Presidente para que las desarrolle mediante normas con fuerza de ley, las cuales reciben el nomen iuris específico de decretos leyes. Los requisitos para el otorgamiento al Presidente de facultades extraordinarias, pueden reseñarse así: (i) no pueden conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco, ni decretar impuestos, y en general para regular asuntos que tengan reserva exclusiva del Congreso; (ii) la aprobación de la ley habilitante requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; (iii) el Congreso no puede otorgarlas motu propio, sino que deben ser expresamente solicitadas por el Gobierno, ya sea por el Presidente de la República o por uno de sus ministros; (iv) el término máximo por el cual pueden conferirse es de seis meses; (v) sólo pueden otorgarse cuando la necesidad lo exija o por razones de conveniencia pública; (vi) el Congreso conserva la potestad de modificar en cualquier tiempo y por iniciativa propia los decretos dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias; y finalmente, (vii) las facultades deben ser claras y precisas.
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 73, 74, 75 y 76 del Decreto Ley 019 de 2012. Demandante: Camilo Ernesto Jaimes Poveda.
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas. DECRETO 19 DE 2012
“La actividad del Operador de Información de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes-PILA- será objeto de inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, con base en las facultades legales previstas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás disposiciones que lo modifiquen y bajo los criterios técnicos aplicados a las demás entidades vigiladas, en materia de riesgo operativo, seguridad y calidad de la información.
Sobre el primer cargo explica el demandante, que el Decreto 19 de 2012 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que el Congreso le otorgó mediante el artículo 75 de la Ley 1474 de 2011. La referida Ley 1474 de 2011 tiene por objeto regular el fortalecimiento de los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. En este contexto su capítulo VI contiene normas sobre políticas institucionales y pedagógicas. Dentro de las últimas se encuentra el artículo 75 que dispone un trámite ante el Departamento Administrativo de la Función Pública para las autoridades administrativas que pretendan crear un nuevo trámite; y el parágrafo dispone la autorización al Ejecutivo para expedir normas con fuerza de ley con el fin de suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. A su turno – continúa el ciudadano demandante- los artículos demandados disponen el régimen de inspección y vigilancia de los operadores de la PILA en cabeza de la Superintendencia Financiera y su régimen sancionatorio en el Estatuto Orgánico Financiero (art 73 D. 19 /12). De igual manera se estipula el trámite de autorización previa ante la mencionada Superintendencia para quienes quieran ejercer como operadores (art 74 D. 19 /12), se establece un régimen de transición para el cumplimiento de las funciones de la Superintendencia Financiera y los nuevos deberes de los operadores (art 75 D. 19 /12), y por último se establecen otras funciones de la Superintendencia tales como suspender o reanudar las funciones de los operadores cuando no se cumplan los requerimientos o cuando éstos subsanen fallas respectivamente (art 76 D. 19 /12). El anterior contenido, en opinión del actor, excede las posibilidades de regulación del Ejecutivo según las cuales, éste podía expedir normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.
Por otro lado, sobre el segundo cargo el demandante argumenta que el Decreto 19 de 1012 tiene por objeto disponer regulaciones relativas a la supresión o reforma de trámites innecesarios existentes en la Administración Pública e incluye inexplicablemente los artículos demandados que versan sobre el régimen de vigilancia y control de los operadores de la PILA, y sobre nuevas competencias de la superintendencia bancaria. En opinión del actor esto vulnera la exigencia constitucional consignada en el artículo 158 según la cual toda ley debe referirse a una misma materia. Con base en los anteriores argumentos solicita a la Corte Constitucional la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 73, 74, 75 y 76 del Decreto 19 de 2012.
En este orden, el Interviniente explica que “antes de la expedición de los artículos aquí demandados, el Legislador ya había manifestado su intención de que todos los operadores de información siguieran los criterios establecidos por la Superintendencia Financiera de Colombia, por lo cual no resulta nada novedoso lo señalado en los artículos hoy acusados del Decreto 19 de 2012.” Agrega que el contexto de la Ley 1474 de 2011, que contiene la disposición habilitante, tiene como motivación principal “lograr una gestión pública más eficiente bajo el entendido de que sólo con una Administración Pública moderna y con control social es posible enfrentar la corrupción”. De ahí que la concentración de la vigilancia de la labor de los operadores de la PILA en una misma autoridad se configure en una medida que pretende, precisamente, lograr la eficiencia y eficacia en dicha tarea. Sobre el último aspecto sostiene que los artículos acusados crean una regulación que “propende por eficiencia y la modernidad de la administración pública, y no tiene otro propósito que el de ejercer una inspección y vigilancia unificada y conforme a criterios técnicos y objetivamente establecidos, lo que se traduce en un fortalecimiento de la efectividad del control de la gestión pública, si se tiene en cuenta que se trata de recursos correspondientes al Sistema de Protección Social.” Añade que contrario a lo afirmado por el demandante no se crean nuevos procedimientos y trámites, sino que “deja en cabeza de una única entidad la labor de vigilar, controlar e inspeccionar la actividad de ”.
Sobre el anterior aspecto resalta la Superintendencia Financiera que las disposiciones demandadas “hacen parte del capítulo VI del Título II del Decreto Ley en estudio, que dispuso trámites, procedimientos y regulaciones especiales para el sector de Hacienda y Crédito Público, predicándose conexidad causal, temática y sistemática con las razones y consideraciones que fundamentan la expedición del Decreto ley 19 de 2012, que se reitera, no hace otra cosa que garantizar una gestión pública más eficiente, pues garantiza que todos los operadores de información de la PILA, sean vigilados, supervisados y controlados, por una sola Entidad del Estado, respecto de esa actividad, evitando con ello posibles tratos discriminatorios, prácticas corruptas, regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios; haciendo más efectivo y eficiente las fines del Estado.” Por todo lo anterior, se reitera, la Superintendencia Financiera solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas.
El Departamento Administrativo de la Función Pública solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas. Para sustentar esta solicitud refiere inicialmente los principios jurisprudenciales sobre la exigencia constitucional de que los decretos dictados por el Ejecutivo en virtud de las facultades extraordinarias tengan como contenido regulaciones que no excedan los temas de la habilitación del legislador. Consigna entonces que la Corte Constitucional ha establecido que basta una relación directa de índole material entre el tema señalado en la ley de facultades y lo dispuesto en el decreto ley. De este modo los artículos demandados establecen la concentración de las funciones de vigilancia y control sobre los operadores de información de la PILA, como medida tendiente a simplificar los trámites administrativos en el sector de hacienda y crédito público. Explica pues que bajo la norma anterior la vigilancia de los operadores se encontraba repartida en varias entidades, luego “la imprecisión de las normas para fijar cuáles entidades o superintendencias ejercían dichas funciones y bajo qué criterios se repartían, sin duda alguna traía consecuencias adversas para los usuarios, si se tiene en cuenta que en caso de querer presentar una queja relacionada con el funcionamiento de información de la PILA, se veían compelidos a realizar todo tipo de trámites y procedimientos ante cualquiera de estas entidades o, en su defecto, a no acudir a ninguna de ellas al desconocer cuál era la competente para ejercer dicha labor de inspección y vigilancia. Ello claramente constituía un desgaste innecesario para la administración y para los ciudadanos, situaciones que exactamente pretendió eliminar el legislador mediante la concesión de las facultades extraordinarias.”
En este orden, ninguno de los cargos debe prosperar –continúa- en tanto las nuevas funciones de la Superintendencia Financiera así como los nuevos deberes de los operadores “en lugar de vulnerar las facultades otorgadas por la Ley 1474, desarrollan efectivamente los postulados y políticas anticorrupción y anti-trámite consagradas en el Estatuto anticorrupción de la Ley 1474 de 2011, y hacen posible la protección constitucional de los recursos del Sistema General de Seguridad Social, de conformidad con el artículo 48 de la Constitución.” Intervención del Instituto colombiano de Derecho Procesal
La Vista Fiscal explica en relación con el primer cargo, que no existe extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente al expedir los artículos acusados, pues éstos procuran una reforma en el trámite de vigilancia de la gestión de los operadores de información de la PILA, consistente en simplificar dicho trámite, al concentrarlo en una sola entidad. Y ello, tiene consecuencias en la eficiencia y eficacia de la labor de estos actores del Sistema de Seguridad Social, lo cual a su vez evita escenarios de corrupción y dificultad para los usuarios. Sobre el segundo cargo sostiene el Ministerio Público que el actor no demuestra la ausencia de conexidad entre las normas demandadas y la regulación general del Decreto 19 de 2012, por lo cual no es pertinente que el juez constitucional tenga que demostrar la conexidad aludida. Esto indicaría que el Tribunal Constitucional hiciera un estudio oficioso del Decreto a este respecto, lo cual no es el sentido del control rogado de constitucionalidad. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.- La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 5 de la Carta. Planteamiento de la discusión
Sobre el segundo cargo el demandante sostiene que el Decreto 19 de 2012 tiene por objeto disponer regulaciones relativas a la supresión o reforma de trámites innecesarios existentes en la Administración Pública e incluye inexplicablemente los artículos demandados que versan sobre el régimen de vigilancia y control de los operadores de la PILA, y sobre nuevas competencias de la superintendencia bancaria. Por lo cual se vulnera la exigencia constitucional consignada en el artículo 158 según la cual toda ley debe referirse a una misma materia. 3.- Los Intervinientes por su lado solicitan en su mayoría la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas. Aunque unos pocos consideran que uno de los dos cargos no está suficientemente argumentado por lo cual esta Corte debe declararse inhibida en dicho aspecto. También, dos de los intervinientes hallan razón en algunos de los argumentos que expone la demanda y consideran que las normas vulneran los principios constitucionales aludidos por el demandante. Quienes defienden la exequibilidad de los artículos atacados consideran en general, que resulta necesario analizar el contexto no solo del artículo que contiene el otorgamiento de las facultades extraordinarias, sino de la Ley 1474 de 2011 como ley habilitante, la cual busca vigorizar las instituciones y herramientas del Estado para combatir la corrupción en el ejercicio de la función pública, pues tiene como motivación principal “lograr una gestión pública más eficiente bajo el entendido de que sólo con una Administración Pública moderna y con control social es posible enfrentar la corrupción”. De ahí que la concentración de la vigilancia de la labor de los operadores de la PILA en una misma autoridad se configure en una medida que pretende, precisamente, lograr la eficiencia y eficacia en dicha tarea. Explican que bajo la norma anterior la vigilancia de los operadores se encontraba repartida en varias entidades, luego “la imprecisión de las norma para fijar cuáles entidades o superintendencias ejercían dichas funciones y bajo qué criterios se repartían, sin duda alguna traía consecuencias adversas para los usuarios, si se tiene en cuenta que en caso de querer presentar una queja relacionada con el funcionamiento de información de la PILA, se veían compelidos a realizar todo tipo de trámites y procedimientos ante cualquiera de estas entidades o, en su defecto, a no acudir a ninguna de ellas al desconocer cuál era la competente para ejercer dicha labor de inspección y vigilancia. Ello claramente constituía un desgaste innecesario para la administración y para los ciudadanos, situaciones que exactamente pretendió eliminar el legislador mediante la concesión de las facultades extraordinarias.”
Agregan que contrario a lo afirmado por el demandante no se crean nuevos procedimientos y trámites, sino que “deja en cabeza de una única entidad la labor de vigilar, controlar e inspeccionar la actividad de ”, luego el régimen contenido en las normas acusadas se configura, como un “complemento necesario” para aclarar, simplificar y hacer eficiente la labor de vigilancia sobre los operadores de información aludidos. Y esto a su vez beneficia a los usuarios en relación con las funciones de los operadores; así como a los mismos operadores, pues siguen los lineamientos de una sola entidad y rinden cuentas a la misma sin dudas concernientes a la competencia y a los requisitos para desarrollar su cometido de manera efectiva.
Sobre el segundo cargo sostienen en general que los artículos del Decreto 19 demandados se encuentra una sincronía con la pretensión de la ley habilitante y del Decreto mismo, “pues en últimas se contribuye con atacar la corrupción y hacerle más fáciles y expeditos los procedimientos a los ciudadanos (…).” Hacen también alusión a la jurisprudencia de la Corte en el punto relativo a que el principio de unidad materia no significa que un cuerpo normativo deba regular un mismo tema, sino que la diversidad temática en ocasiones es necesaria cuando cada tópico regulado tiene el mismo fin regulativo, como es el caso. Así, las disposiciones demandadas “hacen parte del capítulo VI del Título II del Decreto Ley en estudio, que dispuso trámites, procedimientos y regulaciones especiales para el sector de Hacienda y Crédito Público, predicándose conexidad causal, temática y sistemática con las razones y consideraciones que fundamentan la expedición del Decreto ley 19 de 2012, que se reitera, no hace otra cosa que garantizar una gestión pública más eficiente, pues garantiza que todos los operadores de información de la PILA, sean vigilados, supervisados y controlados, por una sola Entidad del Estado, respecto de esa actividad, evitando con ello posibles tratos discriminatorios, prácticas corruptas, regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios; haciendo más efectivos y eficientes los fines del Estado.” Un interviniente considera que el primer cargo se sustenta sobre razones de inconveniencia de las nuevas facultades de Superintendencia Financiera atribuidas mediante las normas acusadas, y ello impide que se haga un estudio estricto de constitucionalidad sobre éstas, pues las razones de inconveniencia no son razones de inconstitucionalidad.
4.- A su turno el Ministerio Público considera, en relación con el primer cargo, que no existe extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente al expedir los artículos acusados, pues éstos procuran una reforma en el trámite de vigilancia de la gestión de los operadores de información de la PILA, consistente en simplificar dicho trámite, al concentrarlo en una sola entidad. Y ello, tiene consecuencias en la eficiencia y eficacia de la labor de estos actores del Sistema de Seguridad Social, lo cual a su vez evita escenarios de corrupción y dificultad para los usuarios. Sobre el segundo cargo sostiene el Ministerio Público que el actor no demuestra la ausencia de conexidad entre las normas demandadas y la regulación general del Decreto 19 de 2012, por lo cual no es pertinente que el juez constitucional tenga que demostrar la conexidad aludida. Esto indicaría que el Tribunal Constitucional hiciera un estudio oficioso del Decreto a este respecto, lo cual no es el sentido del control rogado de constitucionalidad. 5.- Una vez reconstruidos los argumentos de la discusión planteada ante la Corte en el presente proceso, esta Sala Plena considera pertinente, antes de presentar el problema jurídico a resolver, realizar una aclaración previa sobre el alcance de los cargos propuestos, con el fin de resolverlos de manera clara y pedagógica.
6.- Como se acaba de ver el demandante propone dos cargos contra las normas acusadas. El primero, la vulneración del artículo 150-10 por la presunta extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias por parte del Ejecutivo mediante la expedición de los contenidos normativos acusados. Y el segundo, la vulneración del artículo 158 de la Constitución, principio de unidad de materia, porque los artículos estudiados supuestamente no se relacionan con el tema general del decreto, cual es dictar normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. Ahora bien, como quiera que el segundo cargo se refiere a la aplicación de una norma constitucional que alude a los proyectos de ley y no a los decretos con fuerza de ley, resulta necesario explicar la procedencia de dicha aplicación no en el contexto de un vicio de trámite del que adolecen los proyectos de ley tramitados en el Congreso, sino respecto de la coherencia de las regulaciones de un decreto cuyo origen es la autorización temática y temporal que el legislador otorga al Ejecutivo para expedir el decreto en mención.
7.- En efecto, de conformidad con el artículo 158 constitucional “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, este precepto consagra el así denominado principio de unidad de materia dentro del procedimiento legislativo. Se trata entonces de prescripción con un claro alcance: prohibir la inserción en el cuerpo de una ley de disposiciones que no guarden relación con la materia central por ella tratada, la cual además de preservar la congruencia y coherencia de los cuerpos normativos, apunta a propósitos de mayor envergadura cuales son salvaguardar la transparencia, el principio democrático y la publicidad en el procedimiento legislativo, como ha puesto de relieve esta Corporación en reiterada jurisprudencia. Precisamente por los contenidos axiológicos que garantiza, la trasgresión de la unidad de materia ha sido caracterizada como un vicio de competencia en el proceso de formación de las leyes, es decir, como un vicio de forma que trasciende al contenido de la ley y por lo tanto no es subsanable por el mero paso del tiempo.
8.- Ahora bien, en relación con la aplicación de este principio a la necesidad de la congruencia y coherencia de los decretos de facultades extraordinarias se ha sostenido que en tanto “el principio de unidad de materia se predica de las leyes en sentido formal, producto de la actividad legislativa del Congreso, como una manera de garantizar la transparencia del debate y la coherencia temática en las leyes, (…) no resulta aplicable a los decretos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias legislativas, cuyo régimen se gobierna por otros principios constitucionales, en particular por la precisión que, de acuerdo con el artículo 150 numeral 10 de la Carta, deben tener las facultades extraordinarias, y por la necesaria congruencia que las disposiciones expedidas en ejercicio de las facultades extraordinarias legislativas deben tener con la ley que confiere tales facultades. [Como quiera que] dicho principio busca, fundamentalmente, proteger el proceso deliberativo que caracteriza la formación de las leyes y que por definición está ausente en el trámite de expedición de los decretos con fuerza de ley por el gobierno. En este último caso, es claro que el principio de unidad de materia tiene un papel determinante en la fase previa de expedición de la ley de facultades que define el marco de la acción del gobierno, de modo tal que éste solo puede regular aquellas materias que estén comprendidas en el preciso ámbito de las facultades extraordinarias.” Con base en lo anterior la Corte ha establecido pues, que “la coherencia temática de los decretos que se expidan en ejercicio de las facultades extraordinarias está determinada por el ámbito preciso de dichas facultades. Tal precisión, por su parte se predica de la ley habilitante y no de los decretos expedidos al amparo de la misma.
Por consiguiente, si un Decreto Ley se extiende a regular materias distintas de aquellas que definen el preciso ámbito de la competencia extraordinaria del Presidente de la República, tal decreto sería contrario a la Constitución por desbordar el ámbito de las facultades extraordinarias, no por desconocer el principio de unidad de materia, el cual resulta aplicable, si, a la ley de facultades, en la medida en que las mismas sólo pueden conferirse de manera precisa sobre una materia claramente determinada.”
9.- De lo anterior se concluye que la Corte Constitucional reconoce que los decretos de facultades extraordinarias para ser acordes con la Constitución deben ser en su contenido coherentes desde el punto de vista de las temáticas que regulen. Sin embargo resultaría confuso denominar esta prescripción como principio de unidad de materia, incluso si desde una perspectiva no formal así lo parece, pues la unidad de materia se refiere a un requisito procedimental de la formación de las leyes en el Congreso, y los decretos extraordinarios no surten dicho procedimiento. Entonces, la exigencia de constitucionalidad de estos decretos relativa a la coherencia y congruencia en su contenido, se analiza bajo el criterio de los límites temáticos que la norma habilitante imprime. Ello indica que todas las disposiciones de un decreto extraordinario deben ser coherentes y congruentes con el tema general del mismo, el cual a su vez debe ser coherente y congruente con el tema de la habilitación. 10.- De lo explicado se deriva, respecto del caso concreto, que en realidad el ciudadano demandante no ha planteado dos cargos distintos de los cuales se derive la vulneración de dos normas constitucionales (arts 150-10 y 158 CN), sino que ha propuesto un sólo cargo relativo a la presunta falta de coherencia temática entre la norma habilitante y algunos artículos del decreto acusado. De ahí, que esta Sala encuentre que la demostración sobre la coherencia en mención, o la ausencia de ella, implique atender las razones que el actor expresó para cada uno de los cargos. Esto es, las razones del segundo cargo, son también razones para sustentar la supuesta extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias (el primer cargo); ello por cuanto la argumentación de la demanda se dirige a cuestionar el hecho de que el Ejecutivo estuviese autorizado a regular los temas de los artículos acusados, pues la habilitación y así el decreto mismo, se referirían, en su parecer, a otros asuntos.
Ahora bien, la aclaración anterior también permite concluir que las propuestas de inhibición de algunos intervinientes y del Procurador General con base en la ineptitud de los cargos, no resulta suficientemente sustentada. En relación con el cargo relativo a la vulneración del principio de unidad de materia, se acaba de precisar que dichas razones aluden a la incoherencia presunta entre los temas regulados en el decreto y la denominación temática del artículo que contiene la habilitación. Y, el cargo consistente en la extralimitación en el uso de las facultades extraordinarias, es en esencia lo mismo: falta de coherencia entre el contenido del decreto y el texto del artículo que dispone las facultades extraordinarias, como quiera que dicho texto se refiere a suprimir o reformar trámites o procedimientos innecesarios, y el mencionado decreto en los artículos acusados dispone la modificación del régimen de vigilancia sobre los operadores de información de la PILA. Esto indica que la carga mínima argumentativa y de claridad está cumplida en el presente caso, y amerita un pronunciamiento de mérito. Problema jurídico
Así, la figura de las facultades extraordinarias o delegación legislativa implica que el Congreso de la República puede expedir una ley de delegación o habilitante – es decir “de facultades extraordinarias” – en la que entrega ciertas materias al Presidente para que las desarrolle mediante normas con fuerza de ley, las cuales reciben el nomen iuris específico de decretos leyes. 13.- En el mismo contexto, recientemente en sentencia C-240 de 2012 esta Sala Plena recogió y sistematizó criterios relativos al ámbito del uso de las facultades extraordinarias ante el fenómeno de la delegación. En la providencia en comento se manifestaron en primer término “los requisitos para el otorgamiento al Presidente de facultades extraordinarias, los cuales pueden reseñarse así: (i) No pueden conferirse para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco, ni decretar impuestos, y en general para regular asuntos que tengan reserva exclusiva del Congreso; (ii) la aprobación de la ley habilitante requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; (iii) el Congreso no puede otorgarlas motu propio, sino que deben ser expresamente solicitadas por el Gobierno, ya sea por el Presidente de la República o por uno de sus ministros; (iv) el término máximo por el cual pueden conferirse es de seis meses; (v) sólo pueden otorgarse cuando la necesidad lo exija o por razones de conveniencia pública; (vi) el Congreso conserva la potestad de modificar en cualquier tiempo y por iniciativa propia los decretos dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias; y finalmente, (vii) las facultades deben ser claras y precisas.”
Se recalcó que la autorización al ejecutivo mediante el reconocimiento de dichas facultades, tiene como ventaja la celeridad en la expedición de normas con fuerza de ley, siempre que su exceso no afecte el principio democrático, pues “relativiza el principio de separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista del régimen político”.[ C-240 de 2012]
14.- La jurisprudencia también se ha encargado de la reconstrucción de los criterios jurisprudenciales del requisito consistente en que dichas facultades deben ser precisas, contenido en el artículo 150.10 superior. Se ha sostenido que la mencionada expresión resulta un adjetivo con el cual se califica a las facultades extraordinarias que se reconocen al Presidente, concluyendo siempre que “es suficiente con que en ellas se establezcan los límites claros dentro de los cuales actuará el ejecutivo, sin que su generalidad implique un desconocimiento de la carta política”. Así, también en sentencias anteriores se había explicado que la claridad implica una delimitación de la materia sobre la cual se faculta al Presidente, pero no el grado de amplitud de las mismas.
Al respecto en la sentencia C-074 de 1993 se “precisó que aunque en la ley no se reseñen de forma detallada o taxativa las facultades extraordinarias, sino que la materia se regule de forma amplia, mediante una formulación general, no implica que la ley adolezca de falta de precisión, siendo adecuado que se establezcan unos límites claros para tal efecto.” De igual manera, (i) “la jurisprudencia ha indicado ampliamente que resulta suficiente la claridad en los objetivos y fines de la delegación, sin que ello implique una limitación exhaustiva o rigurosa, pues pretender que el legislador fije unos parámetros minuciosos, tornaría inocuo e innecesario el otorgamiento de facultades”. Y (ii) “aunque la materia sobre la cual verse una ley de facultades se desarrolle de forma amplia y de modo general, sin reposar en el detalle, no implica falta de claridad, no incidiendo en su legitimidad la extensión o amplitud de los temas por tratar, siempre que se permita interpretar inequívocamente el campo de acción dentro del cual deberá actuar el ejecutivo”.
Así, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha afirmado que el contenido de los decretos extraordinarios debe tener una conexidad temática directa tanto con el texto de la disposición que dispone las facultades extraordinarias, como con el tópico de la regulación general en la cual se incluyó el artículo habilitante. 16.- El énfasis hecho por la Corte en el contexto del otorgamiento de las facultades extraordinarias, tiene razón de ser en la consideración del principio de causalidad en esta materia. Este principio desarrollado también jurisprudencialmente hace posible la satisfacción del requisito de precisión, y así de la prohibición en la extralimitación del uso de estas facultades. Y, explica que el juez de control de constitucionalidad debe verificar la existencia de una relación de causalidad entre el contenido de la regulación expedida en virtud de la delegación y el contenido amplio de la materia delegada. Por ejemplo, en el caso que dio lugar a la sentencia C-306 de 2004, un ciudadano demandó el decreto extraordinario por el cual se escindió el Instituto de Seguros Sociales y se crearon unas Empresas Sociales del Estado, por cuanto consideró que la norma habilitante no había autorizado al ejecutivo para dictar normas relacionadas con “(i) el régimen laboral de quienes eran servidores públicos en el Instituto de Seguros Sociales, incluida la modificación del vínculo existente, el cambio de las reglas y condiciones de trabajo y el desconocimiento de la convención colectiva vigente-; (ii) el régimen salarial y prestacional de tales servidores; (iii) su régimen de acceso y retiro a la carrera administrativa, y (iv) el régimen patrimonial del ISS, que comprendió la división y transferencia de parte de sus recursos a las nuevas Empresas Sociales.”
De este modo, se concluye que la validez del requisito de precisión y de la prohibición de extralimitación, depende de si el Congreso ha fijado un objetivo claro y específico en torno a la materia, a los propósitos y a los criterios orientadores de la delegación, con el fin de no hacer inoperante el ejercicio de esta posibilidad constitucional. Así pues, este mandato y esta prohibición y los elementos que lo integran tienen el sentido de delimitar específicamente el ámbito de la delegación y los temas que se deben regular por el Ejecutivo, sin que ello conduzca a desconocer el contexto y la necesidad regulativa a partir de la cual tuvo lugar la habilitación. Sobre la naturaleza de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes “PILA”
De otro lado, el Ministerio de Protección Social a través de la Resolución 0634 de 2006 determinó la estructura de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes “PILA”, es decir el contenido del formulario y cuáles datos se debían consignar de forma obligatoria y cuáles de forma excepcional. Operadores de Información de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes
1.	Las administradoras del Sistema en forma conjunta y de forma directa.
2.	Las administradoras del sistema en forma conjunta a través de sus agremiaciones.
3.	Las administradoras del sistema a través de un contrato con un tercero.
4.	las instituciones financieras directamente.
5.	Las instituciones financieras por razón de un contrato celebrado con un tercero.
2.5 Para efectos de este decreto “Instituciones Financieras” se entiende la persona o personas que estando autorizadas para ello por la ley, ejecutan las siguientes funciones:
2.5.4 Realizar los procesos de conciliación y contingencias relacionados con el proceso de las transacciones financieras…”
20.- De este modo, encuentra la Sala Plena que en términos generales la Ley 1474 de 2011, que incluye en su artículo 75 las facultades extraordinarias mediante las cuales se expidieron las disposiciones acusadas, versa sobre normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. En dicho contexto genérico el artículo 75 mencionado regula una de las políticas institucionales y pedagógicas, cual es la política antitrámites, orientadas hacia el fin amplio de la ley. Ésta a su vez se compone de dos medidas, una consistente en que para la creación de un nuevo trámite que afecte a los ciudadanos en las entidades del orden nacional, estas deberán elaborar un documento donde se justifique la creación del respectivo trámite, y la evaluación correspondiente la hará el Departamento Administrativo de la Función Pública; y la segunda relativa a la autorización al Ejecutivo para expedir normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. Según lo anterior, el límite temático de la habilitación se circunscribe a la reforma (con supresión o sin ella) de procedimientos y trámites innecesarios con el fin de fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y de lograr la efectividad del control de la gestión pública. Todo ello en desarrollo de una política antitrámites. Y, esta conclusión no sólo se deriva del contexto de la habilitación otorgada por el legislador, como se acaba de mostrar, sino además deviene del texto mismo del artículo que contiene las facultades, pues éste se refiere a la posibilidad de reformar, y no solo a la de suprimir. Con esto se cumple el requisito de precisión de las facultades extraordinarias, y a su vez permite al Ejecutivo el desarrollo de la competencia regulativa en los estrictos términos de la habilitación.
21.- A su turno, tanto la pretensión del legislador con la ley y la autorización expedida, como la necesidad de éste sobre el tipo de normas requeridas para lograr los fines planteados, sugiere la adopción de medidas, entre otras, que procuren reformas para lograr la efectividad del control de la gestión pública. Como es el caso de las medidas adoptadas en las normas demandadas. Por supuesto, el sentido de las facultades extraordinarias en este caso, y en todos los demás según lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, no puede interpretarse de manera aislada, únicamente en el texto de la autorización. Una interpretación semejante significaría que el legislador habilitó al Presidente a expedir normas con fuerza de ley, sin reflexión alguna, y sobre todo, sin esperar satisfacer alguna necesidad normativa concreta que se integre a las regulaciones generales que se expiden mediante las leyes. 22.- La manifestación de esta conexión entre los temas autorizados y su contexto, se expresa en el caso concreto en las justificaciones utilizadas por el Ejecutivo para expedir el Decreto 19 de 2012. En ellas se consignó la necesidad de que todas las actuaciones de la administración pública se basen en la eficiencia, la equidad, la eficacia y la economía, con el fin de proteger el patrimonio público, la transparencia y moralidad en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilización de los bienes y recursos públicos, y la eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines del Estado.
24.- El artículo 73 (D.19/12) dispone el régimen de inspección y vigilancia de los operadores de la PILA en cabeza de la Superintendencia Financiera y su régimen sancionatorio en el Estatuto Orgánico Financiero, además de que se autoriza al gobierno nacional para adoptar las medidas necesarias para adecuar la estructura de la citada Superintendencia, dotándola de la capacidad presupuestal y técnica necesaria para cumplir con dicha función. Esta medida supone, como lo hicieron ver la mayoría de los intervinientes y el Ministerio Público, la concentración de la actividad de la vigilancia y control sobre los operadores de información de la PILA, lo cual supone que para la adecuada gestión de dicha labor de vigilancia se consideró innecesario dispersar tal función, así como ocurría con la regulación anterior.
El artículo 74 (D.19/12) estipula el trámite de autorización previa ante la mencionada Superintendencia para quienes quieran ejercer como operadores, y se establece un régimen de transición para el cumplimiento de las funciones de la Superintendencia Financiera y los nuevos deberes de los operadores. Para la Corte esta medida es una consecuencia de la concentración de la vigilancia a los operadores de la PIIA en cabeza de una sola autoridad. Como se dijo, dicha concentración supone a su vez la unificación de los requerimientos para ejercer la actividad bajo vigilancia, y ello implica también que en tanto la Superintendencia referida ejecuta su nueva función como autoridad única de control, debe encargarse de quienes aspiran a funcionar como operadores, y de quienes ya cumplían dicha labor. Ello es la razón de ser tanto la autorización previa reseñada como el régimen de transición del artículo 75 (D. 19 /12). Así pues, estas medidas (arts 74 y 75 D.19/12) no sólo son coherentes con la búsqueda de regulaciones para mejorar la gestión pública, expresada por el legislador en la Ley 1474 de 2011, sino además son coherentes con la reforma consistente en concentrar la vigilancia de los operadores en una sola autoridad. Si no se hubiese dispuesto el régimen de autorización previa y el régimen de transición, ello supondría por el contrario falta de organización y dificultad en la labor de los operadores, luego falta de claridad para los ciudadanos sobre la captación de los recursos del Sistema de Seguridad Social y parafiscales. Estas disposiciones, antes que ir en contravía del componente temático de las normas habilitantes y del sentido mismo del Decreto 19 de 2012, porque presuntamente crean nuevos trámites, atienden la necesidad de reforma para proteger el patrimonio público, la transparencia y moralidad en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilización de los bienes y recursos públicos, como lo prescribe el mismo decreto citado.
Por último en el artículo 76 (D.19/12) se establecen competencias de la Superintendencia tales como suspender o reanudar las funciones de los operadores cuando no se cumplan los requerimientos o cuando estos subsanen fallas respectivamente. Al igual que las dos disposiciones anteriores, para la Sala esta prescripción no es más que un desarrollo de la decisión de concentrar la vigilancia sobre los operadores en cabeza de la Superintendencia Financiera. En efecto, de la competencia para ejercer vigilancia y para regular una actividad, se deriva la posibilidad de tomar medidas frente a quienes no superan la evaluación. Si la reforma adoptada en pro de la efectividad del control de la gestión pública en beneficio de los ciudadanos, pretende en forma certera facilitar la actividad de las personas naturales y jurídicas ante las autoridades, y contribuir a la eficiencia y eficacia de éstas, como se lo propone la ley habilitante y el mismo decreto, entonces debe contemplar la competencia para ejercer jurisdicción y atribuir consecuencias jurídicas a los vigilados. 25.- Si bien lo anterior es suficiente para afirmar que los artículos 73, 74, 75, y 76 del Decreto 19 de 2012, están material y temáticamente conectados con lo pretendido por el legislador al otorgar las facultades extraordinarias, y con lo pretendido por el Ejecutivo al hacer uso de ellas, conviene hacer una afirmación final. Tal como lo hicieron ver algunos intervinientes, para la Corte Constitucional es claro que las medidas normativas relacionadas con la intención de aclarar, simplificar, unificar y facilitar la ejecución y comprensión de aspectos relativos al Sistema de Seguridad Social, son necesarias no sólo para salvaguardar recursos y regular la conducta de quienes actúan al interior de dicho sistema; sino también para conseguir un acercamiento de los ciudadanos a este funcionamiento, pues de esta manera se puede lograr un escrutinio eficaz de la sociedad al sistema y a sus actores, con el fin de que la Seguridad Social cumpla su papel constitucional frente a los ciudadanos.