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Timestamp: 2020-07-03 13:34:14
Document Index: 136945524

Matched Legal Cases: ['Art. 20', '§ 22', '§ 22', '§ 24', 'Art. 21', 'Art. 21', 'Art. 71', '§ 18', 'Art. 21', '§ 18', 'Art. 1', '§ 22', '§ 22', '§ 22', '§ 22', '§ 55', '§ 25', '§ 4', '§ 8', '§ 4', '§ 4', '§ 8', 'Art. 21', 'Art. 38', 'Art. 21', 'Art. 21', '§ 44', '§ 4', '§ 20', '§ 18']

BVerfG, Urteil vom 09.04.1992 - 2 BvE 2/89 - openJur
Urteil vom 09.04.1992 - 2 BvE 2/89
BVerfG, Urteil vom 09.04.1992 - 2 BvE 2/89
openJur 2011, 118423
Durch das Fünfte Gesetz zur Änderung des Parteiengesetzes und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1988 (BGBl. I S. 2615 -- im folgenden: Änderungsgesetz [ÄndG]) hat der Bundesgesetzgeber eine Reihe von Bestimmungen, die die Finanzierung der politischen Parteien betreffen, geändert und durch neue Regelungen ergänzt. Die Novelle wurde wesentlich durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Juli 1986 (BVerfGE 73, 40) veranlaßt, in der das Gericht die Bestimmungen über die steuerliche Abzugsfähigkeit von Ausgaben zur Förderung staatspolitischer Zwecke für teilweise verfassungswidrig erklärte.
b) Der Chancenausgleich verletze weiterhin das aus Art. 20 GG folgende Transparenzgebot. So habe es bereits im Gesetzgebungsverfahren an der gebotenen Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Novellierung der Bestimmungen über die Parteienfinanzierung gefehlt. Weiterhin wirke sich § 22a Abs. 2 PartG, entgegen dem nach außen erweckten Eindruck, die Neuregelung solle unterschiedliche Chancen der Parteien zu Lasten einer überproportional begünstigten Partei ausgleichen, im Ergebnis wie ein zweiter Sockelbetrag aus, da jede Partei staatliche Zuwendungen erhalte. Ferner habe die Neugestaltung des Chancenausgleichs zur Folge, daß die Höhe der Leistungen, die die Parteien insgesamt und die einzelne Parteien erhielten, noch weiter vom Engagement ihrer Mitglieder, vom Abschneiden bei der kommenden Wahl und sogar von der Höhe der veröffentlichten Spenden abgekoppelt werde. Die Parteienfinanzierung könne nun in nicht unerheblichem Umfang durch buchhalterische und statistische Maßnahmen beeinflußt werden. So sei nirgends festgelegt, wie die tatsächliche Anzahl der Mitglieder einer Partei verläßlich festgestellt werden könne. Bedenklich sei auch, daß § 22a Abs. 2 in Verbindung mit § 24 Abs. 6 PartG lediglich die beitragspflichtigen Mitglieder als Bezugsgröße heranziehe.
Die Festlegung einer Klausel von 2 v.H. für die Gewährung des Sockelbetrags sei gleichfalls verfassungsgemäß. Über die Zahlung des Sockelbetrags solle lediglich die langfristige Wahlkampfvorbereitung und die kontinuierliche Wähleransprache finanziert werden; deshalb sei ein höheres Quorum als bei der Wahlkampfkostenpauschale gerechtfertigt. Die historische Erfahrung der Bundesrepublik Deutschland zeige, daß sich eine Kontinuität politischer Mitwirkung nur bei jenen kleineren Parteien finde, die bei Wahlen mehr als 1 v.H. der Zweitstimmen erhielten. Bei Parteien, deren Zweitstimmenanteil darunter liege, sei zu befürchten, daß sie durch den Sockelbetrag -- gemessen an ihrer politischen Bedeutung -- erheblich überfinanziert würden. Im übrigen behindere ein Quorum von 2 v.H. der Zweitstimmen die Bildung neuer Parteien nicht, verhindere jedoch die Finanzierung sogenannter "Parteihülsen".
Der 1984 erstmals eingeführte Chancenausgleich habe sich prinzipiell bewährt, die Ergebnisse der ersten Jahre hätten jedoch eine Änderung des Berechnungsmodus als dringlich erwiesen. In den Jahren 1984 und 1985 habe die SPD, die die relativ geringsten Spendeneinnahmen habe verbuchen können, keine Ausgleichszahlungen erhalten, sondern sei selbst Maßstabspartei geworden, während Parteien mit den relativ höchsten Spendeneinnahmen die höchsten Ausgleichszahlungen erhalten hätten. Dem sei durch die jetzt erfolgte Inbezugsetzung der Mitgliedsbeiträge zur Mitgliederstärke der Parteien Rechnung getragen worden. Die Einbeziehung der Mitgliedsbeiträge in den Chancenausgleich sei aus steuersystematischen Gründen geboten. Manipulationsmöglichkeiten bei der Trennung von Spenden und Beiträgen seien theoretisch nicht auszuschließen, praktisch jedoch nicht realisierbar.
a) Die allgemeine politische Tätigkeit der Parteien ist außerhalb von Wahlkämpfen und während derselben die gleiche. Wahlen erfordern allerdings darüber hinaus Vorbereitungen besonderer Art wie etwa die Ausarbeitung von Wahlprogrammen, die Aufstellung von Wahlbewerbern und die Führung von Wahlkämpfen (vgl. BVerfGE 24, 300 [348 f.]). Dies alles dient dem Zweck, dem Bürger die politischen Ziele der Parteien zu vermitteln und ihn für sie zu gewinnen, also an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG). Dieser Zweck würde indes notwendig verfehlt, wären die Parteien nicht auch darauf bedacht, die im Volke vorhandenen Meinungen, Interessen und Bestrebungen zu sammeln, in sich auszugleichen und zu Alternativen zu formen, unter denen die Bürger auswählen können, und versuchten sie nicht, den Bürgerwillen zu artikulieren und gegenüber den Staatsorganen zur Geltung zu bringen (vgl. BVerfGE 44, 125 [145 f.]); nicht zuletzt über die Parteien nimmt das Volk auch zwischen den Wahlen Einfluß auf die Entscheidungen der obersten Staatsorgane (vgl. BVerfGE 20, 56 [99]).
4. Aus dem Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien lassen sich hinsichtlich des Umfangs einer allgemeinen staatlichen Parteienfinanzierung und in bezug auf die Kriterien der Mittelverteilung bestimmte Maßgaben ableiten, die zugleich dem Grundsatz der Chancengleichheit (dazu unter II. 1.) Rechnung tragen. Sie gelten nicht nur für Bundesgesetze nach Art. 21 Abs. 3 GG sondern sind auch einzuhalten, soweit die Länder gemäß Art. 71 GG zur Gesetzgebung ermächtigt werden. Diese Maßgaben betreffen zum einen die relative Obergrenze, bis zu der -- bezogen auf ihre Gesamteinnahmen -- einer Partei staatliche Mittel zufließen dürfen (a), zum anderen die absolute Obergrenze des Gesamtvolumens staatlicher finanzieller Zuwendungen an die Parteien (b), schließlich die Bezugsgrößen, nach denen die den Parteien zufließenden staatlichen Mittel auf sie zu verteilen sind (c).
In die Berechnung des höchstzulässigen Anteils staatlicher Mittel an der Finanzierung der Parteien -- die weder mit den Parlamentsfraktionen noch den sogenannten parteinahen Stiftungen identisch sind (vgl. BVerfGE 73, 1 [31 ff.]; 80, 188 [219 f.]) -- sind die ihnen unmittelbar aus der Staatskasse zufließenden Zuwendungen vollständig einzubeziehen. Hingegen ist es nicht geboten, in den staatlichen Anteil der Parteienfinanzierung diejenigen Vorteile einzurechnen, die den Parteien aus einer -- verfassungsrechtlich unbedenklichen (dazu unter III.) -- steuerlichen Begünstigung von Beiträgen und kleinen, auch dem durchschnittlichen Einkommensempfänger möglichen Spenden indirekt zufließen. Die Größenordnung dieser Vorteile ist insbesondere bei den Spenden nur schwer einzuschätzen. Sie kommen unmittelbar auch nicht den Parteien selbst zugute sondern den Spendern. Auch wenn der Spender für die Höhe der einer Partei zugewendeten Spende den dabei anfallenden steuerlichen Vorteil nicht selten berücksichtigen wird, bemißt sich der Erfolg einer Partei doch nach dem tatsächlichen Umfang der ihr zugedachten Spenden.
Dem Gebot, auch durch die Art ihrer Finanzierung die gesellschaftliche Verwurzelung der Parteien zu festigen, wird Rechnung getragen, wenn der Erfolg, den eine Partei beim Wähler, den sie bei der Summe der Mitgliedsbeiträge sowie bei dem Umfang der von ihr eingeworbenen Spenden erzielt, zu einem jeweils ins Gewicht fallenden, im einzelnen allerdings vom Gesetzgeber zu bestimmenden Anteil in den Verteilungsmaßstab eingeht. Ein staatliches Finanzierungssystem, das diesen Anforderungen genügt, indem es die Parteien nicht aus der Notwendigkeit entläßt, sich um Zustimmung und aktive -- auch finanzielle -- Unterstützung in der Bevölkerung zu bemühen, verstärkt die darauf gerichteten, um der Einbeziehung des Volkes in die politische Willensbildung willen erwünschten und gebotenen Anstrengungen der Parteien. Ein diesen Vorgaben entsprechendes System staatlicher Parteienfinanzierung führt dazu, daß die Entscheidung darüber, ob eine Partei staatliche Leistungen erhält und in welchem Umfang dies geschieht, nach gesetzlich vorbestimmten Regeln beim Bürger selbst verbleibt. Ein Verteilungsschlüssel, der die drei genannten Kriterien in angemessener Weise miteinander verbindet, genügt auch dem Anspruch, die autonome Entscheidung der Parteien über ihre innere Struktur und die Strategie, mit der sie den größtmöglichen Erfolg bei den Wählern erzielen wollen, möglichst wenig zu beeinflussen. Neben mitgliederstarken Parteien, die ihre finanzielle Basis hauptsächlich in einer breiten Unterstützung durch Beiträge und Spenden ihrer Mitglieder finden und im Wahlkampf versuchen, sich über ihre Stammwähler hinaus weitere Wählerschichten zu erschließen, muß es auch Parteien geben können, die sich auf einer schwächeren mitgliedschaftlichen Basis um politischen Einfluß und Wahlerfolge bemühen.
5. a) Gemessen an diesem Maßstab hält die in § 18 Abs. 6 PartG getroffene Regelung der verfassungsrechtlichen Prüfung nicht stand. Der Gesetzgeber hat durch sie gegen den Grundsatz der Staatsfreiheit der Parteien verstoßen und dadurch zugleich die Antragstellerin in ihrem ihr durch Art. 21 GG gewährleisteten verfassungsrechtlichen Status verletzt (vgl. BVerfGE 73, 40 [66]). Dies folgt schon daraus, daß der Sockelbetrag -- unbeschadet des Umstands, daß der Gesetzgeber ihn als einen Bestandteil der Wahlkampfkostenerstattung angesehen hat -- grundsätzlich unabhängig davon gewährt wird, welchen Erfolg die empfangsberechtigten Parteien sei es beim Wähler, sei es bei der Einwerbung von Mitgliedsbeiträgen und Spenden erzielt haben. Eine solchermaßen erfolgsunabhängige Basisfinanzierung der Parteien aber verfehlt den Zweck, den die Verfassung mit der Gewährleistung des Grundsatzes der Staatsfreiheit der Parteien verfolgt: die Festigung ihrer gesellschaftlichen Verwurzelung, ihre aktive Hinwendung zum Bürger und Wähler. An dieser Beurteilung ändert nichts, daß das Gesetz einerseits die Gewährung des Sockelbetrags denjenigen Parteien vorbehält, die mindestens 2 v.H. der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Zweitstimmen erreicht haben, und daß es andererseits durch die doppelte Kappungsgrenze des § 18 Abs. 6 Satz 2 und Abs. 7 PartG die Höhe des Sockelbetrags nach oben begrenzt. Abgesehen von verfassungsrechtlichen Zweifeln, denen diese Regelungen für sich betrachtet begegnen mögen, handelt es sich hier wie da nur um Einschränkungen, die zwar die Auswirkungen des der Regelung anhaftenden verfassungsrechtlichen Mangels begrenzen, ihn selbst jedoch nicht zu beheben vermögen.
Der Chancenausgleich wurde mit dem Ziel in das Parteiengesetz eingefügt, die durch den staatlichen Steuerverzicht bei Mitgliedsbeiträgen und Spenden hervorgerufenen Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Parteien auszugleichen (vgl. Bericht des Innenausschusses des Deutschen Bundestages vom 29. November 1983 zu dem Entwurf eines Gesetzes über die Neuordnung der Parteienfinanzierung, BTDrucks. 10/697, S. 8 f., im Anschluß an den Bericht der vom Bundespräsidenten berufenen Sachverständigen-Kommission zur Neuordnung der Parteienfinanzierung, 1983, S. 202; vgl. ferner BVerfGE 73, 40 [86, 88]). An dieser Zielsetzung hat die durch Art. 1 Nr. 4 Buchst. a) ÄndG 1988 erfolgte Neufassung des § 22a Abs. 2 PartG nichts geändert.
Ein Chancenausgleich bei den Mitgliedsbeiträgen ist jedoch nicht erforderlich; die gesetzlichen Bestimmungen über die steuerliche Abzugsfähigkeit von Mitgliedsbeiträgen an politische Parteien rufen keine ausgleichsbedürftigen Wettbewerbsverzerrungen hervor, die der Chancenausgleich zu kompensieren in der Lage wäre.
Die aus der Tabelle ersichtliche Berechnung des Chancenausgleichs für das Jahr 1990 zeigt im übrigen die praktische Bedeutung dieser Kappungsgrenze. Trotz arithmetischer Mittelung mußten bei sechs von acht ausgleichsberechtigten Parteien die Chancenausgleichsbeträge auf den Höchstbetrag nach § 22a Abs. 2 Satz 4 PartG gekürzt werden; dabei ging es um keineswegs zu vernachlässigende Summen -- etwa bei der SPD um die Kürzung von 25,329 Mio. DM auf 10,1 Mio. DM. Im Ergebnis führt die Anwendung des § 22a Abs. 2 Satz 4 PartG jedenfalls in Jahren mit relativ erheblichen Unterschieden im Beitrags- und Spendenaufkommen der Parteien dazu, daß der Chancenausgleich anstelle der am vermuteten Steuervorteil der Parteien orientierten Ausgleichszahlungen weitgehend eine bloß lineare Erhöhung der Wahlkampfkostenerstattung der Parteien um 10 v.H. erbringt. Statt die durch den staatlichen Steuerverzicht entstandenen Wettbewerbsverzerrungen auszugleichen, führt diese Modalität des Chancenausgleichs zu neuen Ungleichheiten.
(5) Die demgegenüber vom Deutschen Bundestag vorgebrachte Erwägung, der umgestaltete Chancenausgleich in der Fassung des Änderungsgesetzes 1988 sei erheblich besser als die alte Fassung des Chancenausgleichs dazu geeignet, eine gerechte Aufteilung der Ausgleichsbeträge zugunsten der mitgliederstarken aber "spendenschwachen" Parteien herbeizuführen, berührt die aufgezeigten Mängel des Chancenausgleichs nicht. Diese Mängel treten im übrigen zwar in besonderer Weise in dem Chancenausgleich für das Rechnungsjahr 1990 zutage, sind aber keineswegs auf dieses Rechnungsjahr beschränkt, da sie ihre Ursache nicht etwa in einzigartigen Beitrags-, Spenden- oder Wahlergebnissen dieses Jahres sondern im gesetzlich verankerten Berechnungsmodus des § 22a Abs. 2 PartG selbst haben.
c) Aufgrund dieser Vorgaben werden die zuständigen staatlichen Organe die bisherige Handhabung des geltenden Steuerrechts überprüfen müssen. Der strikte Gleichheitssatz steht der durch Zwischenschaltung einer Körperschaft erreichten steuerlichen Begünstigung von Parteispenden entgegen, mag diese durch steuerliche Entlastung bei der Körperschaft oder durch eine Entlastung bei der an eine Körperschaft leistenden natürlichen Person eintreten. Die zuständigen Stellen müssen durch wirksame Vorkehrungen und Sanktionen gewährleisten, daß das Verbot einer solchen steuerlichen Entlastung beachtet wird. Das bezieht sich insbesondere auf die an das Gutachten des Bundesfinanzhofs vom 17. Mai 1952 (BStBl. III 1952 S. 228) angelehnte Praxis, die Berufsverbänden auch dann Steuerbefreiungen zuerkennt, wenn sie einen Teil ihrer Einnahmen an Parteien weiterleiten. Es gilt ebenso für das Verbot des § 55 Abs. 1 Nr. 1 AO, das Körperschaften die Verwendung ihrer Mittel zur Unterstützung oder Förderung politischer Parteien untersagt und das durch § 25 Abs. 1 Nr. 2 PartG bestätigt wird, sowie für das Verbot, Spenden für staatspolitische Zwecke als Betriebsausgaben oder Werbungskosten abzuziehen (§§ 4 Abs. 6, 9 Abs. 5 EStG, § 8 KStG). Schließlich hat der Gesetzgeber zu prüfen, ob eine zu großzügige steuerliche Begünstigung von Spenden, auch von Spenden juristischer Personen, an Organisationen des politischen Vorfeldes, die mit Hilfe der ihnen zugeflossenen Mittel auf den Prozeß der politischen Willensbildung mit dem Ziel einwirken, die Politik bestimmter Parteien zu befördern, ihrerseits das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe an diesem Prozeß beeinträchtigen kann. Auch die Chancengleichheit der Parteien könnte dadurch berührt sein.
Verwendet der Empfänger die ihm zugewendeten Mittel hingegen zur Finanzierung seiner eigenen politischen Zwecke, etwa zur Finanzierung "seines" Wahlkampfes, so werden damit zwar meist auch die Ziele derjenigen Partei gefördert, deren Bestrebungen er mit seiner politischen Tätigkeit verfolgt und unterstützt. Der Spender ist jedoch nur dem Empfänger bekannt sowie, wenn die Spende in einem Kalenderjahr den Wert von 10.000 DM übersteigt, einem Abgeordneten des Bundestages zufließt und gemäß § 4 Abs. 2 der Verhaltensregeln angezeigt wird, dem Präsidenten des Bundestages. Dabei mag es im Blick auf die Vorschriften der Verhaltensregeln (vgl. insbesondere § 4 Abs. 1 und 3 und § 8) und entsprechender Bestimmungen des Landesrechts grundsätzlich auch aus der Sicht des für die Parteien geltenden Offenlegungsgebots des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG sein Bewenden haben. Erreicht jedoch eine einem Abgeordneten zugewendete Spende einen Wert, aufgrund dessen sie, flösse sie der Partei zu, von dieser nach Maßgabe jener Vorschrift in ihrem Rechenschaftsbericht nach ihrer Herkunft zu verzeichnen wäre, und wird sie von dem Empfänger zum Vorteil (auch) der Partei verwendet, so verlangt Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, der die Unabhängigkeit der Abgeordneten gewährleistet, schon im Blick auf Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG, dessen Umgehung sonst Vorschub geleistet würde, die auch öffentliche Benennung des Spenders. Der durch die Zuwendung von Geld oder geldwerten Leistungen ausgeübte Einfluß auf die politische Willensbildung der Parteien, der nach Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG offengelegt und dadurch durchschaubar gemacht werden soll, kann auch durch entsprechende Zuwendungen an die Inhaber eines politischen Mandats ausgeübt werden, sei es mit, sei es ohne Wissen der Partei, der er angehört. Denn auf allen politischen Ebenen nehmen die Mandatsträger in den Parlamenten und kommunalen Vertretungen auf die politische Willensbildung in den Parteien erheblichen Einfluß. Solange der Gesetzgeber insoweit eine andere gesetzliche Regelung nicht getroffen hat, ist § 44a Abs. 2 Nr. 3 AbgG i.V.m. § 4 Abs. 2 der Verhaltensregeln verfassungskonform dahin auszulegen, daß Geldspenden und andere geldwerte Zuwendungen an die Mitglieder des Bundestages, die diesen für ihre politische Tätigkeit zur Verfügung gestellt werden, nach erfolgter Anzeige beim Präsidenten des Bundestages von diesem zu veröffentlichen sind, soweit sie im Kalenderjahr den Wert von 20.000 DM übersteigen und nicht -- nach Weiterleitung -- im Rechenschaftsbericht einer Partei nach ihrer Herkunft verzeichnet werden. Entsprechendes gilt für die Mitglieder der Landesparlamente.
b) Die in § 20 PartG geregelten Abschlagszahlungen auf den Erstattungsbetrag für die jeweils nächsten Bundestagswahlen gelten bis zur Neuregelung als endgültige Leistungen, brauchen also im Rahmen einer künftigen Regelung der Parteienfinanzierung nicht in Anrechnung gebracht zu werden. Diese Abschlagszahlungen übergangsweise als eine Form der Finanzierung der allgemeinen Tätigkeit der Parteien zu betrachten und sie deshalb den Parteien zu belassen, ist im Hinblick darauf gerechtfertigt, daß sie gegenwärtig -- neben dem Chancenausgleich -- die einzige Form unmittelbarer staatlicher Parteienfinanzierung darstellen. Hinsichtlich der Höhe der Zahlungen ist es dem Gesetzgeber unbenommen, von einer Pauschale nach § 18 Abs. 1 PartG von bis zu 6,50 DM je Wahlberechtigten auszugehen, um so einen Ausgleich für den Wegfall des Sockelbetrags zu schaffen.
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