Source: https://finlex.fi/sv/oikeus/kho/muut/2016/201601719
Timestamp: 2019-10-21 04:38:40+00:00
Document Index: 6305699

Matched Legal Cases: ['domstolen ', '§ 2', 'domstolen ', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 2', 'domstolen ', 'domstolen ', '§ 2', '§ 1', '§ 2', 'domstolen ', '§ 2', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', '§ 23', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', '§ 23', 'domstolen ', '§ 1', '§ 1', '§ 2', '§ 1', '§ 1', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

27.4.2016/1719 - Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden - FINLEX ®
Du är här: Finlex › Rättspraxis › Högsta förvaltningsdomstolen › Andra beslut: 2016 › 27.4.2016/1719
27.4.2016/1719
Besvär som gäller miljötillstånd (Eckerö Åland)
Ändringssökande Åland Ring - Åland Motor Events Ab
Ålands förvaltningsdomstol 31.12.2014 nr 122/2014
Åland Ring - Åland Motor Events Ab (Åland Ring Ab) har ansökt om miljötillstånd för en fordonsrelaterad aktivitetspark på fastigheterna Rnr 12:4, Rnr 8:4, Rnr 8:8, Rnr 9:33, Rnr 12:1, Rnr 12:6, Rnr 12:26, Rnr 12:27, Rnr 12:25 och Rnr 1:61 i Kyrkoby av Eckerö kommun.
Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet (ÅMHM) har med sitt beslut 25.9.2013 nr ÅMH-Pn 22/13 med stöd av 17 § 2 mom. i miljöskyddslagen beviljat Åland Ring Ab tillstånd för en fordonsrelaterad aktivitetspark på de ovannämnda fastigheterna. Tillståndet gäller tills vidare, med krav på inlämnande av ansökan om granskning och revidering av tillståndsvillkor senast 31.12.2023.
Tillståndet har med stöd av 24 och 26 § i miljöskyddslagen förenats med villkor 1 - 19 (återges till relevanta delar):
3. Tillståndshavaren är skyldig att kontrollera, utreda och redovisa verksamhetens miljökonsekvenser vid avslutande av verksamheten. Meddelande om avveckling ska göras till ÅMHM, som kan föreskriva om eventuella åtgärder i samband med avvecklingen samt om behov av prövning för eventuell sanering med anledning av förorenad mark på området. (24 § d punkten miljöskyddslagen)
50 dB LAeq kvällstid (kl. 19 - 22) samt lördag, söndag och helgdag (kl. 07 - 19)
För arbeten med begränsad varaktighet, som spontning och pålning, tillåts 5 dBA högre värden. Vid enstaka kortvariga händelser, högst 5 minuter per timme, accepteras 10 dBA högre nivå. Detta gäller inte kvälls- och nattetid. I de fall verksamheten är av begränsad art och även innehåller kortvariga händelser, får höjningen av riktvärdet uppgå till sammanlagt 10 dB(A). (24 § a punkten miljöskyddslagen)
Antal tävlingshelger får uppgå till maximalt 10 st/år fördelade på maximalt 25 dagar. Under juli månad får maximalt en helg användas för tävlingsverksamhet. (24 § a punkten miljöskyddslagen)
12. - 17. [...]
Ålands förvaltningsdomstol har med sitt överklagade beslut upphävt ÅMHM:s beslut med anledning av A:s och B:s, C:s, D:s och E:s, F:s och G:s, H:s, I:S och J:s samt Ålands Natur och Miljö r.f:s besvär och återförvisat ärendet till ÅMHM för ny behandling.
Förvaltningsdomstolen har motiverat beslutet enligt följande:
Bestämmelser i landskapets miljöskyddslag och vattenlag
Enligt 10 § 1 mom. i miljöskyddslagen krävs tillstånd för verksamhet som förutsätter tillstånd bland annat enligt a) vattenlagen för landskapet Åland och b) landskapslagen om renhållning. Enligt 2 mom. i nämnda paragraf krävs tillstånd för följande verksamheter, bland annat: j) Anläggning för motorsport med en sammanlagd asfalterad banyta som överstiger 30 000 kvadratmeter.
Enligt 12 § 1 mom. i miljöskyddslagen ska ansökan om tillstånd lämnas till prövningsmyndigheten. Ansökan ska innehålla sådana uppgifter om sökanden, verksamheten och dess miljöpåverkan, part och förhållandena i övrigt som krävs för prövningen.
I 17 § i miljöskyddslagen föreskrivs om förutsättningar för miljötillstånd. Enligt 1 mom. i paragrafen ska tillstånd beviljas om verksamheten kan förverkligas i enlighet med denna lag och den lagstiftning som nämns i 10 §. I 2 mom. föreskrivs att om verksamheten inte uppfyller förutsättningarna enligt 1 mom. ska tillståndet i första hand förenas med sådana villkor enligt 24 och 25 § som skäligen kan krävas för att förutsättningarna ska vara uppfyllda. Om sådana villkor inte är tillräckliga för att verksamheten ska kunna förverkligas i enlighet med nämnda förutsättningar, ska ansökan avslås.
Enligt 18 § 1 mom. i miljöskyddslagen ska i beslut om tillstånd noggrant anges tillståndshavaren, den verksamhet tillståndet avser, platsen för verksamheten och eventuella utsläppspunkter samt de villkor som ska gälla för verksamheten.
Enligt 4 § 1 mom. i miljöskyddslagen ska vid all verksamhet förfaras så att ändamålet nås med minsta möjliga negativa miljöpåverkan utan att denna miljöhänsyn blir oskälig. Verksamhetsutövaren ska därvid vidta sådana åtgärder som rimligen kan krävas för att negativ miljöpåverkan undviks, undanröjs eller begränsas. I yrkesmässig verksamhet ska enligt paragrafens 2 mom. bästa tillgängliga teknik alltid tillämpas. Enligt 3 mom. får gränsvärden, kvalitetsnormer eller andra specifika normer aldrig åsidosättas.
Enligt 6 § i miljöskyddslagen får verksamhet som kan medföra risk för negativ miljöpåverkan, om inte platsen i stads- eller byggnadsplan reserverats för sådan verksamhet, endast förläggas till plats som är lämplig för ifrågavarande verksamhet med beaktande av verksamhetens art samt sannolikhet för och omfattning av negativ miljöpåverkan.
I 4 kap. i vattenlagen för landskapet Åland finns allmänna kravbestämmelser avseende vattenföretag och vattenfarlig verksamhet. Enligt 1 kap. 3 § e punkten definieras vattenfarlig verksamhet som användning av mark eller vattenområde som kan medföra förändring av vattenkvaliteten genom förorening eller på annat sätt samt utsläppande av avloppsvatten.
Enligt 1 § 1 mom. i landskapslagen om miljökonsekvensbedömning (2006:82, MKB-lagen) ska en miljökonsekvensbedömning (MKB) utföras som underlag för en landskapsmyndighets eller en kommunal myndighets planering och beslut, i den omfattning som föreskrivs i denna lag, avseende ett projekt, en plan eller ett program som kan ha betydande miljöpåverkan. Enligt 2 mom. i paragrafen är syftet med en miljökonsekvensbedömning att identifiera, beskriva och bedöma de direkta och indirekta effekter som ett projekt, en plan eller ett program kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap, materiella tillgångar och kulturarv, dels på samspelet mellan dessa faktorer.
I 4 § föreskrivs om grundkrav på en MKB. Enligt 1 mom. i paragrafen ska i en MKB ingå bland annat följande:
2) en beskrivning av sådana i 1 § 2 mom. avsedda miljöförhållanden som utmärker de naturområden vilka kan påverkas väsentligt, inbegripet en redogörelse för i lag skyddade natur- eller kulturvärden som kan påverkas samt en redogörelse av den miljöpåverkan av betydelse som kan följa,
5) en sammanfattning av de synpunkter som har givits vid avgränsningssammanträdet och de yttranden som inlämnats avseende utkastet till MKB:en samt kommentarer till dessa synpunkter och yttranden.
Den ovannämnda 2 punkten i 4 § 1 mom. har genom lagändring 2012/49 givits följande ordalydelse: 2) en beskrivning av sådana i 1 § 2 mom. avsedda miljöförhållanden, inklusive befintliga miljöproblem, som utmärker de områden vilka kan påverkas väsentligt, inbegripet en redogörelse för i lag skyddade natur- eller kulturvärden och områden som kräver en bedömning enligt 24 a § i landskapslagen om naturvård, vilka kan påverkas samt en redogörelse av den miljöpåverkan av betydelse som kan följa.
Enligt 12 § ska efter granskning och revidering av utkastet till MKB:en en slutlig MKB upprättas till grund för beslut av berörd landskapsmyndighet eller kommunal myndighet. När ett beslut ska föregås av en MKB ska den beslutande myndigheten ha tillgång till den slutliga MKB:en innan beslutet fattas.
Verksamhetens avsedda plats med omgivning
Den fordonsrelaterade aktivitetsparken planeras i norra delen av Kyrkoby i Eckerö genast öster om den landsväg som leder till Skag, vid södra stranden av Inre fjärden. Den ansökta verksamheten avses bedrivas på inalles 11 skiften av de i det överklagade beslutet nämnda 10 fastigheterna i Överby i Eckerö. Detta någotsånär rektangulära område på ca 70 hektar sträcker sig i nordost intill Slätmyra rikkärr, som tillsammans med övriga naturvärden i närheten av och på verksamhetsområdet upptagits i den naturinventering som ingår i miljökonsekvensbedömningen.
I beslutsunderlaget ingår ingen uttömmande kartläggning över bostadsbebyggelse i närheten av den ansökta verksamheten.
I den av Terrana Ab utförda miljökonsekvensbedömningen 23.12.2008 konstateras om mark- och områdesanvändningen på området följande: Söder om planeringsområdet finns ett torp, Glovillan, med ekologisk havtornsodling på kringliggande mark och på en större åkerareal söder om torpet odlas säd. Väster om Skagvägen finns fast bosättning på 250 meters avstånd från parkens gränser och längre norrut finns både fast och fritidsbosättning i större utsträckning och många av de fast bosatta sysselsätter sig med ekologisk fårhållning, fisketurism samt stuguthyrning med inriktning på gårdsturism som vänder sig till barnfamiljer.
Ur handlingarna framgår vidare att C äger de bebyggda och angränsande fastigheterna Österängen Rnr 3:25 samt Storsved Rnr 3:14 väster om banområdet. Av dessa ligger Storsved Rnr 3:14 närmare banområdet och som närmast ca 240 meter från detsamma. Byggnadsgruppen på fastigheterna ligger som närmast på ca 450 meters avstånd från banområdet.
C äger även fastigheten Glovilla Rnr 4:38 genast söder om banområdet på ett område som enligt kartutredningen i fastighetsdatasystemet namngivits "Glohagen". Enligt kartuppgifterna i fastighetsdatasystemet är denna fastighet obebyggd. Den bredvidliggande fastigheten Karlsro Rnr 4:37, som har en annan ägare, är bebyggd med bland annat en byggnad som på kartan angivits som "Glovillan" och som ligger på ca 130 meters avstånd från banområdet.
D med flera har åberopat fastigheten Lassas Rnr 10:10 i Kyrkoby som gränsar till banområdet i nordväst och konstaterat i sina inlagor till förvaltningsdomstolen att det på fastigheten finns en byggnad på ca 40 meters avstånd från banområdet.
H har åberopat ett skifte av den i Storby befintliga fastigheten Norrstrand Rnr 3:72, som ligger ca 300 meter nordväst från banområdet och på andra sidan Inre fjärden, samt sina fastigheter i Stugbyn i Skag några kilometer norr om banområdet.
Området omfattas inte av någon planläggning som skulle å ena sidan ställa hinder för verksamheten eller å andra sidan begränsa användning av omgivande markområden för bostadsbebyggelse.
Beskrivning av anläggningen och verksamheten
Aktivitetsparkens anläggningar har beskrivits i miljökonsekvensbedömningen och består av bland annat en ca 3,5 km lång ytbelagd motorbana med en maximal bredd på 14 meter, bandepå, garage, huvudbyggnad, promenader och stängsel kring parken. Ur ansökningshandlingarna framgår att körbanan avses ytbeläggas med ett 5 cm tjockt asfaltlager.
På området ämnas bedrivas verksamhet som till största delen består av övnings-, tränings- eller testkörning samt olika "företagsevents" där det handlar om standardbilar- och motorcyklar. Denna typ av verksamhet kommer att bedrivas ca 200 dagar/år, huvudsakligen under perioden april till och med oktober. Verksamhet som kan fortgå året runt är till exempel utbildning och forskning inom trafiksäkerhet, trafiklogistik och fordonsteknik, olika evenemang för besöksgrupper, utställningar, mässor med mera. Omfattningen av motorsport­relaterad tävlingsverksamhet är ca 20 - 25 dagar per år, fördelat på i huvudsak 10 helger. De flesta täv­lingar sker i maj, juni samt senare delen av augusti och september. Sett över dygnet är det vanliga att verksamheten pågår kl. 9 - 20 som mest och begränsas i vissa fall i praktiken till mellan till exempel kl. 10 - 18, bero­ende på verksamhetens art och vilken dag det är.
Exempel på körevenemang som kan komma att bli aktuella att arrangera på anläggningen är standardfordon, STCC och dragracing. Den vanligast förekommande verksamhetsformen är övningskörning, miljövänlig körning eller motorsport. Därtill kommer allmänhetens körning under främst vardagar, testkörning av standardfordon främst under lågsäsong samt olika typer av företagsevenemang. STCC inkluderar tävling i motorsport med både MC och bil samt testkörning/träning med tävlingsfordon. Testkörning och träning har samma bullerscenario som tävling men har mycket pauser och färre fordon. Tillståndssökanden har i detta skede återtagit ansökan till den del den avsett så kallade Top-Fuel-bilar (grupp 1) och ansöker således om dragracing för grupp 2 och grupp 3. Ansökan avser 3 - 5 helger/år för denna typ av verksamhet.
Utgångspunkter för prövning av tillståndsbeslutets laglighet
Förvaltningsdomstolen konstaterar att ansökan avser en omfattande ny verksamhet med betydande verkningar i omgivningen. Verksamheten förutsätter miljötillstånd enligt 10 § 2 mom. j punkten i miljöskyddslagen. Enligt 17 § 1 mom. i miljöskyddslagen förutsätter beviljande av miljötillstånd att verksamheten är förenlig med såväl miljöskyddslagen som de övriga lagar som omfattas av tillståndsregimen. Det är härvid inte avgörande huruvida tillstånds- eller granskningsplikt råder även med stöd av sagda övriga lagar, utan lagarna iakttas till den del de är tillämpliga på verksamheten. Då kraven enligt lagarna är kumulativa, är innebörden att det alltid är den strängaste kravbestämmelsen som ska iakttas i tillståndsprövningen, vilket även överensstämmer med miljöskyddslagstiftningens allmänna syften.
Verksamheten måste vara förenlig med eventuella bindande gränsvärden och motsvarande normer. Härav följer att verksamhetens i miljöskydds- samt vattenlagen reglerade påverkan inte heller får stå i strid med förbud enligt landskapslagen om naturvård, såtillvida tillbörligt undantag inte erhållits. Utöver iakttagandet av särskilda kravnormer förutsätter de all­männa kravbestäm­melserna enligt miljöskyddslagen inte att verksam­heten kan bedrivas utan att någon negativ miljöpåverkan uppstår, utan att sådan påverkan begränsas till en rimlig nivå. Det är enbart ifall en sådan begränsning av negativ miljöpåverkan som rimligen måste krävas av verksamheten inte går att uppnå genom skäliga villkor som ansökan i enlighet med 17 § 2 mom. ska avslås.
Prövning av miljökonsekvensbedömningen
Ansökan om miljötillstånd har inlämnats 16.8.2006. ÅMHM har beslutat att den avsedda verksamheten måste genomgå miljökonsekvensbedömning. Avgränsningssammanträde har hållits 18.5.2007. Utkastet till MKB har hållits tillgängligt för allmänheten 17.7 - 7.8.2008. Den slutliga MKB:en har inlämnats till ÅMHM 23.12.2008.
Under det fortsatta tillståndsförfarandet har ÅMHM i flera omgångar inhämtat komplettering av sökanden, som klargjort ansökan genom egna inlagor samt tilläggsutredning. Handlingarna har kompletterats med till­läggsutredning om bland annat verksamhetens inverkan på olika naturvärden, speciellt bansträckningens förhållande till Slätmyra rikkärr och uppgifter om avrinning och vattenbalans, samt med bullerutredningar. Utlåtanden har inhämtats från Eckerö kommun och landskapsregeringen. Vissa delar av bansträckningen har för att beakta naturvärdena ändrats från det som anges i bilagekartorna till miljökonsekvensbedömningen. Miljötillståndsärendet har delgivits offentligt under tiden 25.3. - 21.4.2014, egentligen 25.3. - 21.4.2013.
I besvären har åberopats att den slutliga MKB:en varit bristfällig till en sådan grad att den inte borde ha godkänts som underlag för miljötillståndet. Inledningsvis konstaterar förvaltningsdomstolen att den inte delar ÅMHM:s uppfattning om att den beslutande myndigheten enligt MKB- lagen skulle sakna rätt att pröva denna fråga. Oavsett att MKB-lagen saknar bestämmelse om att den beslutande myndigheten uttryckligen skulle godkänna en MKB, måste en dylik prövningsfunktion likväl anses följa av att myndigheten fattar det beslut som enligt lagen "ska föregås av en MKB". Innan myndigheten avgör ett dylikt ärende måste den rimligtvis säkerställa att den av sökanden företedda bedömningen kan godtas som en i lagen avsedd slutlig MKB, såväl i fråga om förfarandet som utredningsinnehållet. I sista hand kan en MKB likväl göras föremål för domstolsprövning i samband med besvär över tillståndsbeslutet. Enligt 17 § 2 mom. i rikets lag om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning, som i detta avseende definierar förvaltningsdomstolens prövningsbefogenheter, kan den som annars har rätt att söka ändring i ett beslut genom besvär åberopa att bedömningsförfarandet inte har genomförts eller att det har varit bristfälligt till väsentliga delar.
Ändringssökandena har påpekat vissa specifika brister i MKB:en samt be­tonat att ansökan efter MKB-förfarandet i flera skeden kompletterats med utredning om den avsedda verksamhetens konsekvenser för miljön. Förvaltningsdomstolen håller med ändringssökandena om att omfatt­nin­gen av den efterhanda kompletteringen indikerar att MKB:en till sitt in­ne­håll åtminstone på vissa punkter varit för allmänt hållen respektive in­skränkt. Bland annat har alternativa bandragningar och motsvarande del­moment avvägts först i samband med tillståndsförfaran­det. Samtidigt är avsikten att en MKB utförs i ett tillräckligt tidigt skede, då förutsättnin­gar­na för att påverka utformningen av projektet är bättre. Det är således naturligt att konsekvensutredningarna ännu kan behöva viss komplette­ring i och med vidare precisering av projektet, även om nackdelen är att sådan komplettering inte blir föremål för den insyn och växelverkan som är del av MKB-förfarandet. I detta fall innefattar MKB:en beskrivningar av projektets ändamål, omgivning samt centrala konsekvenser, på basis av vilka allmänheten haft möjlighet att föra fram sina synpunkter. Då man även beaktar att också den senare kompletteringen blivit tillgänglig för berörda i samband med hörande under miljötillståndsförfarandet, an­ser förvaltningsdomstolen att frågan om MKB:ens bristfällighet i detta fall inte kan avgöras utan att även beakta innebörden av sagda komplet­teringar.
Bedömning av utredningen över bullerpåverkan
Enligt miljöskyddslagen ska en ansökan om miljötillstånd innehålla den utredning som krävs för tillståndsprövningen, däribland avseende verksamheten och dess miljöpåverkan, parter och förhållandena i övrigt.
Sökanden har i detta fall utrett bullerpåverkan genom ett antal bullermodelleringar utförda av Acoustic Control Laboratories, sedermera Tyréns, från tiden 2008 - 2011. I den sista modelleringen (11.10.2011) konstateras att syftet med utredningen är att dimensionera driftstider för STCC-bilar och standardbilar så att aktuella riktvärden uppfylls vid närliggande bostäder. Utredningen har utgått ifrån de mest tillämpade ljudnivåerna i miljötillstånd för motorsportbanor i Finland under senare tid, det vill säga ekvivalent ljudnivå LAeq (kl. 7 - 22) 55 dBA och maximal ljudnivå LAmax 60 dBA vid bostadsfasad (frifältsvärde). Utredningen anger att upp till 20 st fordon (STCC-bilar) kan tillåtas köra totalt 5 h under dagtid mellan kl. 7 - 18; upp till 10 st fordon (standardbilar) tillåtas köra oavbrutet under dag och kväll mellan kl. 7 - 22; upp till 20 st fordon tillåtas köra oavbrutet under dag och kväll mellan kl. 7 - 22.
Vad gäller invändningarna om att modelleringarna inte visar verksamhetens samtliga aktiviteter, utgår domstolen från att den dimensionering tillståndssökanden själv låtit utföra beräkningarna på är tillräcklig i förhållande till dess verksamhetsbetingelser, med marginal för anpassning i fall av behov därtill (såsom avverkning av omkringliggande skog). Utredningarna anger emellertid bullernivåerna särskilt vid enbart en bostad som identifierats som den närmaste (på fastigheten Storsved Rnr 3:14). Varken i samband med MKB:en eller under tillståndsförfarandet har det företetts någon heltäckande kartläggning över samtliga närliggande objekt som utsätts för bullerpåverkan. Glovillan på fastigheten Karlsro Rnr 4:37 noteras härvid i MKB:en, men har ändå inte beaktats som föremål för störning vid bedömning av bullerpåverkan. Ansökan måste anses ha varit bristfällig i dessa avseenden och ÅMHM har inte heller fullgjort sin utredningsskyldighet vid granskning av ansökan till denna del. Under domstolsförfarandet har vidare åberopats att det finns ett bostadshus på fastigheten Lassas Rnr 10:10, på cirka 40 meters avstånd från banområdets norra gräns.
Bullerpåverkan av en verksamhet av den aktuella karaktären kan i miljötillståndet visserligen regleras genom användning av gränsvärden på ett sätt som lämnar utövaren själv friheten att närmare dimensionera och arrangera verksamheten så att påverkan hålls på rimlig nivå. Störningar över nivån för rimlighet utgör likväl ett hinder för miljötillstånd och kan varken förhandlas till servitut eller annars fritt disponeras mellan verksamhetsutövaren och en berörd part. Med beaktande av uppgifterna om bostadshus i verksamhetens omedelbara närhet anser förvaltningsdomstolen att ansökan inte ger underlag för att konstatera att verksamheten överhuvudtaget genom dimensionering eller bullerbekämpning går att genomföra på ett sätt som fyller miljöskyddslagens krav. På grund av den bristfälliga utredningen över omgivande bosättning som helhet i förhållande till bullerpåverkan går det inte heller i övrigt att tillförlitligt konstatera att platsvalet är lämpligt för en ny verksamhet av den ansökta omfattningen eller att tillståndsvillkoren är tillräckliga till denna del.
I ovan sagda avseenden kan tillståndsförfarandet inte heller anses ha avhjälpt bristerna i MKB:en, som därför inte borde ha godtagits som underlag för miljötillstånd.
Ansökan möjliggör inte prövning av huruvida verksamheten går att förverkliga utan att förorsaka den omgivande bosättningen störning som överskrider rimlig nivå. MKB:en måste anses till väsentliga delar bristfällig. Det överklagade tillståndsbeslutet upphävs och ärendet återförvisas till ÅMHM. Såvida tillståndssökanden önskar framskrida med projektet, måste MKB-förfarandet göras om från och med upprättandet av ett nytt utkast till MKB (11 § i MKB-lagen). Detta innebär samtidigt att även de övriga aspekterna av verksamheten, vilka de upprepade kompletteringsomgångarna och av sökanden framförda alternativa utförandena lämnat delvis otydliga, kan sammanställas för att åstadkomma ett transparent beslutsunderlag.
27 § 23 punkten i självstyrelselagen för Åland
26 § i förvaltningslagen för landskapet Åland
Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Emil Waris, Kristina Fagerlund och Patrik Stenbäck, som har också föredragit ärendet.
Åland Ring - Åland Motor Events Ab har i sina besvär yrkat att Ålands förvaltningsdomstols beslut upphävs och ÅMHM:s beslut sätts i kraft med den ändringen att villkoret om att ljudnivån får vara högst 60 dB utgår.
Bolaget har motiverat sitt beslut på bland annat följande sätt.
Det är oklart huruvida alla som antecknats som ändringssökande i förvaltningsdomstolens beslut verkligen har besvärsrätt. I synnerhet är detta oklart beträffande Ålands Miljö och Natur r.f.
Utredningen i ärendet har dels skett genom en miljökonsekvensbedömning (MKB), dels genom myndighetens begäran om flertalet kompletteringar. Som det har nämnts i besvären har layouten på området förenklats efter MKB:en och ingreppen i området minskats väsentligt. Den ursprungliga bankonstruktion som låg till grund för MKB:en innebar större ingrepp i miljön än den konstruktion som sedan lades till grund för miljötillståndet.
Att det saknas lagstiftning för motor- och skjutbanor har varit problematiskt under hela MBA-processen. Att göra om hela MKB löser ingenting. I lagen finns inget stöd för att kräva att bolaget ska ange maximalt antal fordon eller typ.
I ljudsimuleringsrapporten från Tyréns framkommer att ljudsimuleringarna görs under optimala, det vill säga sämsta för bolaget/grannar, förhållanden för ljudspridning. Ljudsimuleringarna visar att bolaget har marginal även om all skog mellan samtliga närboende avverkas. Man kommer att göra mätningar hos samtliga som anser sig bli störda för att bevisa att tillståndets villkorskrav följs.
Verksamheten i aktivitetsparken är dynamisk och inte statisk/stationär (som till exempel i sågverk eller dieselverk) och således kan man, förutom bullerskärmar, ställa högre krav på deltagare eller begränsa verksamheten. De uppställda bullervillkoren är avgörande för vilken verksamhet som får bedrivas i aktivitetsparken.
ÅMHM har hela tiden varit uppdaterad med information om närliggande fastigheter. Huset på fastigheten Karlsro Rnr 4:37 ligger på nästan 250 meters avstånd till banan. Huset saknar moderna bekvämligheter och besöks endast sporadiskt. Ägarna till fastigheten är informerade om bolagets planer och försiktigt positivt inställda till projektet som helhet, då de ändå anser att det inte begränsar deras vistelse på området. Baserat på denna information ansågs huset på fastigheten Karlsro vara obebott, vilket delgavs ÅMHM, varefter C på fastigheten Storsved Rnr 3:13 är närmast boende granne.
Det har inte upprättats avtal eller servitut mellan parterna gällande ljudnivåer, eftersom ljudnivåerna inte blir något problem när tillståndet följs.
Byggnaden på D:s fastighet Lassas Rnr 10:10, 30 - 40 meter från bolagets område, är uppförd efter utfärdandet av miljötillståndet och under tiden för överklagandet. Bolaget fick kännedom om denna fritidsbyggnad först genom förvaltningsdomstolens beslut, trots att bolaget besiktigade sitt område så sent som sommaren 2014. Byggnaden på fastigheten är inte helt färdigställd eller slutbesiktad och kan därför inte anses vara ibruktagen.
D upprättade alltså en bygganmälan efter att besvärstiden för miljötillståndet gått ut och trots att han känner till den speciella status ändringssökandens område har. Bygganmälan förvandlades till bygglov under byggnadsnämndens möte. Bygglovet är sannolikt olagligt och besvär mot detta bygglovsbeslut har anförts.
Det kan inte vara förenligt med gällande rätt att upphäva och återförvisa ett tillståndsbeslut på grund av händelser som sker efter att miljötillståndet utfärdats. Den typen av omständigheter ligger utanför allas vetskap under MKB- och tillståndsprocessen. Att argumentera för att MKB-utredningen borde göras om på grund av den här typen av agerande är felaktigt.
MKB-förfarandet på Åland är ett annat än i Finland. I landskapslagen om miljökonsekvensbedömning ges projektören hela ansvaret för MKB. Enligt landskapslagen ska den MKB-ansvarige och den beslutande myndigheten rådgöra med varandra om utredningens omfattning och innehåll. Myndigheten kan då informera den MKB-ansvarige om vad som behöver beaktas i utredningen för att MKB:en ska kunna fungera som underlag för myndighetens beslut.
De frågeställningar som uppkom på det rådgörande mötet och de frågeställningar som påpekades av allmänheten under MKB-processen har utretts under MKB:en i ärendet. När utkastet till MKB hade upprättats och tillställts de beslutande myndigheterna påpekades inte heller några fundamentala brister hos den aktuella MKB:en.
Enligt självstyrelselagen för Åland har landskapet lagstiftningsbehörighet angående natur- och miljövård. Det är således fel att tillämpa rikets lag om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning och med stöd av den återförvisa ärendet.
Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet (ÅMHM) har i sitt yttrande om besvären framfört bland annat att landskapslagen (2006:82) om miljökonsekvensbedömning inte ska sammanblandas med motsvarande lag i riket. Det finns inget stöd i lagstiftningen för den beslutande myndigheten att ge utlåtande över en MKB eller ett utkast till en sådan. Det finns inte heller någon lagstadgad prövningsfunktion genom vilken den beslutande myndigheten ska godkänna en MKB. I praktiken kompletteras eventuella brister i en MKB genom myndighetens prövningsfunktion i själva miljötillståndsprocessen. Detta förhållningssätt får stöd av social- och miljöutskottets betänkande (nr 4/2005 - 2006), i vilket utskottet konstaterar att den beslutande myndigheten i syfte att ärendet ska bli tillräckligt utrett kan begära kompletterande utredningar innan beslut fattas. Detta har även varit ÅMHM:s (och tidigare Ålands miljöprövningsnämnds) praxis sedan MKB-lagens inträde i landskapets rättsordning år 2006.
I riket bygger MKB-lagen och genomförandet av bedömningsförfarandet på samverkan mellan tillsynsmyndigheten och prövningsmyndigheten. På Åland är det samma myndighet, ÅMHM, som fungerar som tillsyns- och prövningsmyndighet för miljötillståndspliktiga verksamheter. Dessutom ska samma myndighet fungera som rådgörande myndighet i MKB-processens initialskede. Eftersom nämnda funktioner är koncentrerade till samma myndighet på Åland, finns det ingen anledning att fatta ett särskilt beslut genom vilket man godkänner en MKB. Eventuella brister i en MKB kan kompletteras i själva tillståndsprövningen. Slutresultatet blir detsamma.
Prövningen av ansökan om tillstånd för motorbanan i Eckerö föregicks av en MKB. Myndigheten har vid prövningen av förutsättningarna för att bevilja miljötillstånd begärt kompletterande handlingar, med vilka brister i MKB:n har avhjälpts. Ärendet har genom dessa kompletteringar blivit fullständigt utrett. Samtliga sakägare har genom kungörelsen av tillståndsärendet haft möjlighet att ta del av alla fakta i ärendet och de har varit väl införstådda med projektet och dess konsekvenser. Myndighetens förfarande har vare sig påverkat skyddet av miljön eller försvagat rättskyddet hos sakägare. Samtliga sakägare har tilldelats relevanta handlingar i ärendet och givits tid att ta del av dem.
Vare sig på Åland eller i Finland finns riktvärden för bullernivån från motorsportbanor. I miljöministeriets publikation "Bullerbekämpning i miljötillstånd för motorsportbanor - Preliminär utredning" (Miljöministeriets rapporter 28/2008) granskas de hjälpmedel för bullerbekämpning som anges i miljötillstånd för motorsportbanor. Utredningen visar att de mest använda bullernivåerna i miljötillstånden för motorsportbanor varit LAeq (kl. 7 - 22) 55 dBA och LAmax 60 dBA. ÅMHM har i villkor gällande buller beaktat miljöministeriets publikation. Verksamhetsutövaren måste dimensionera verksamheten efter de förutsättningar som finns med beaktande av tillståndsvillkoret.
Enligt förvaltningsdomstolen ger ansökan med beaktande av uppgifterna om bostadshus i verksamhetens omedelbara närhet inte underlag för att konstatera att verksamheten överhuvudtaget genom dimensionering eller bullerbekämpning går att genomföra på ett sätt som fyller miljöskydds­lagens krav. Det förblir oklart vilka bostadshus förvaltningsdomstolen avser och konstaterandet är något ologiskt, då förvaltningsdomstolen tidigare i samma stycke i sitt beslut godtar sättet att begränsa bullerpåverkan genom användning av gränsvärden. Dessutom saknas i beslutet ett närmare resonemang kring konstaterandet att störningar över nivån för rimlighet utgör ett hinder för miljötillstånd och kan varken förhandlas till servitut eller annars fritt disponeras mellan verksamhetsutövaren och en berörd part. Vad avser förvaltningsdomstolen med störningar över nivån för rimlighet?
All omkringliggande bosättning och förändringar i den under tillståndsprocessen har beaktats i prövningen. Störningar i form av buller från motorbanan blir inte ett problem om tillståndsvillkoren följs.
Fritidshuset på fastigheten Lassas Rnr 10:10 har uppförts efter att beslutet om miljötillstånd fattades. Byggnadslovet för huset alldeles intill den tilltänkta motorbanan har beviljats efter att besvärstiden för miljötillståndet hade gått ut. Det är inte korrekt att ärendet återförvisas för ny behandling på grund av att byggnader som tillkommit efter att miljötillstånd beviljades inte har beaktats.
ÅMHM stöder yrkandet att miljötillståndet sätts i kraft, dock så att de av ÅMHM ställda bullerkraven hålls oförändrade. Alternativt borde ärendet återförvisas till förvaltningsdomstolen för ny behandling.
D och hans medparter har i sitt bemötande yrkat att förvaltningsdomstolens samt ÅMHM:s beslut upphävs och ansökan avslås. I andra hand har de yrkat att besvären avslås. De har framfört bland annat följande:
Vid nyetablering gäller det att verkligen veta att verksamheten kommer att kunna bedrivas utan olägenhet, då det senare kan bli mycket kostsamt att konstatera att miljöpåverkan är större än befarat. Förvaltningsdomstolen har motiverat sig aningen fel då den lagt en bristfällig MKB som grund för sitt beslut. Ärendet i sin helhet är otydligt och komplicerat och näst intill omöjligt att ta till sig, men då grunderna granskas i förhållande till lag, finner man att verksamheten inte kan tillåtas. Ett förtydligande av MKB på det sätt som förvaltningsdomstolen avser förenklar prövningsunderlaget för myndigheter och sakägare, men löser inte problemet och det faktum att verksamheten inte är förenlig med lag.
I bio-inventeringen konstaterades till exempel förekomst av flugblomster (Ophrys insectifera) på området. I inventeringen framfördes också en rekommendation att inte rubba vattenbalansen för flugblomstrets bevarandestatus. Enligt bolaget har man flyttat banan några meter och på så sätt tillgodosett detta. Det räcker emellertid inte att flytta banan några meter, då markberedningsarbetet påverkar vattnets rörelser i marken.
A, C, H och hans medparter samt Ålands Natur och Miljö r.f. har beretts tillfälle att bemöta besvären.
Åland Ring - Åland Motor Events Ab har gett genmäle med anledning av ÅMHM:s yttrande samt D:s och hans medparters bemötande.
1. Högsta förvaltningsdomstolen prövar inte D:s och hans medparters yrkande om att förvaltningsdomstolens och Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighets beslut ska upphävas och ansökan om miljötillstånd avslås.
2. Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet. Ålands förvaltningsdomstols beslut upphävs och ärendet återförvisas till förvaltningsdomstolen för ny handläggning.
I övrigt avslås Ålands Ring - Åland Motor Events Ab:s besvär.
1. Avvisande utan prövning
D och hans medparter har inte överklagat förvaltningsdomstolens beslut. Därför ska det yrkande som de framställt i det bemötande som de lämnat efter besvärstidens slut avvisas på den grunden att det har framställts för sent.
Utgångspunkt och frågor som ska avgöras
Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet (ÅMHM) har beviljat Åland Ring - Åland Motor Events Ab (bolaget) miljötillstånd för en fordonsrelaterad aktivitetspark (motorbana) i norra delen av Kyrkoby i Eckerö, vid södra stranden av Inre fjärden. Ålands förvaltningsdomstol har på besvär av Ålands Natur och Miljö r.f. och personer som är bosatta eller äger mark i närheten av den plats där motorbanan skulle komma att placeras upphävt tillståndsbeslutet och återförvisat ärendet till ÅMHM för ny handläggning. Förvaltningsdomstolen har på de ovan nämnda grunder som framgår av dess beslut ansett att bolagets ansökan inte möjliggör prövning av huruvida verksamheten går att förverkliga utan att förorsaka den omgivande bosättningen störning som överskrider rimlig nivå. Enligt förvaltningsdomstolen förutsätter projektet att miljökonsekvensbedömningen görs om från och med upprättandet av ett nytt utkast till MKB. Förvaltningsdomstolen har konstaterat att detta samtidigt innebär att även de övriga aspekterna av verksamheten kan sammanställas för att åstadkomma ett transparent beslutsunderlag.
Högsta förvaltningsdomstolen har att på besvär av bolaget avgöra om Ålands förvaltningsdomstols beslut ska upphävas och ÅMHM:s beslut sättas i kraft med den ändringen att tillståndsvillkoret om en maximal ljudnivå om LAFmax 60 dB utgår.
I sina besvär har bolaget även anfört att det är oklart om de som varit bolagets motparter i förvaltningsdomstolen har besvärsrätt i ärendet, i synnerhet Ålands Natur och Miljö r.f.
Enligt 27 § 23 punkten i självstyrelselagen för Åland (FFS 1144/1991) har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om rättskipning, med beaktande av vad som stadgas i 25 och 26 § i samma lag.
I landskapslagen (2008:124) om miljöskydd finns inte bestämmelser om besvärsrätt. Frågan om föreningens besvärsrätt ska bedömas utgående från de principer som framgår av 97 § i den miljöskyddslag (86/2000) som var i kraft när tillståndsbeslutet fattades. Av nämnda lagrum framgår att besvärsrätt har bland annat den vars rätt eller fördel saken kan beröra samt en registrerad förening eller stiftelse vars syfte är att främja miljöskydd, hälsoskydd eller naturvård eller trivseln i boendemiljön och inom vars verksamhetsområde miljökonsekvenserna uppträder.
Ändringssökandena i förvaltningsdomstolen, A, C, D och hans medparter samt H och hans medparter bor eller äger mark inom den tilltänkta motorbanans verkningsområde. Således påverkar ÅMHM:s beslut direkt deras rätt, skyldighet eller fördel.
Enligt Ålands Natur och Miljö r.f:s stadgar är föreningens hemort Mariehamn och dess verksamhetsområde landskapet Åland. Föreningens ändamål är bland annat att främja natur och miljövård. I sina besvär i förvaltningsdomstolen har föreningen åberopat de negativa effekter som den i ansökan avsedda verksamheten har för växter, djur och livsmiljön. Med beaktande av de rättsprinciper som blir tillämpliga har Ålands Natur och Miljö r.f. besvärsrätt i saken.
Yrkandet att beslutet ska upphävas
Enligt 12 § 1 mom. i landskapslagen (2008:124) om miljöskydd ska ansökan om tillstånd lämnas till prövningsmyndigheten. Ansökan ska innehålla sådana uppgifter om sökanden, verksamheten och dess miljöpåverkan, part och förhållandena i övrigt som krävs för prövningen.
Enligt 1 § 1 mom. i landskapslagen (2006:82) om miljökonsekvensbedömning (MKB-lagen) ska en miljökonsekvensbedömning (MKB) utföras som underlag för en landskapsmyndighets eller en kommunal myndighets planering och beslut, i den omfattning som föreskrivs i denna lag, avseende ett projekt, en plan eller ett program som kan ha betydande miljöpåverkan. Enligt 2 mom. i paragrafen är syftet med en miljökonsekvensbedömning att identifiera, beskriva och bedöma de direkta och indirekta effekter som ett projekt, en plan eller ett program kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap, materiella tillgångar och kulturarv, dels på samspelet mellan dessa faktorer.
Enligt 2 § i MKB-lagen är MKB-ansvarig den eller de som avser att genomföra ett projekt. Beslutande myndighet är en landskapsmyndighet eller en kommunal myndighet vid vilken en MKB ska tjäna som underlag för ett beslut.
I 4 § i MKB-lagen föreskrivs om grundkrav på en MKB.
Enligt 6 § i MKB-lagen ska den MKB-ansvarige bekosta och ansvara för att det utförs en MKB.
Enligt 7 § 2 mom. i MKB-lagen ska den MKB-ansvarige se till att de utredningar utförs och att de uppgifter samlas in som behövs för MKB:en.
Enligt 8 § 1 mom. i MKB-lagen ska den MKB-ansvarige och de beslutande myndigheterna senast 14 dagar innan ett avgränsningssammanträde som rör ett projekt rådgöra om utredningens omfattning och inriktning. De beslutande myndigheterna ska informera om de faktorer som har betydelse för beslutet i sakfrågan och som bör belysas i MKB:en.
I 9 § i MKB-lagen föreskrivs om avgränsningssammanträde. Enligt paragrafens 1 mom. har envar rätt att delta i avgränsningssammanträdet samt att ställa frågor och ge förslag till vilka alternativ och konsekvenser som bör ingå i bedömningen. Enligt 3 mom. ska de förslag till utredningar av alternativ eller konsekvenser som framställs vid avgränsningssammanträdet beaktas då MKB:en utförs.
I 10 § i MKB-lagen föreskrivs om en MKB:s utformning och innehåll.
I 11 § i MKB-lagen föreskrivs om utkast till MKB. Enligt paragrafens 1 mom. ska ett utkast till en MKB så långt som möjligt uppfylla kraven på form och innehåll för en slutlig MKB.
Enligt 12 § i MKB-lagen ska efter granskning och revidering av utkastet till MKB:en en slutlig MKB upprättas till grund för beslut av berörd landskapsmyndighet eller kommunal myndighet. När ett beslut ska föregås av en MKB ska den beslutande myndigheten ha tillgång till den slutliga MKB:en innan beslutet fattas.
Enligt 26 § 1 mom. i förvaltningslagen (2008:9) för landskapet Åland ska en myndighet se till att ett ärende utreds tillräckligt och på behörigt sätt. Myndigheten ska i detta syfte skaffa den information och den utredning som behövs för att ärendet ska kunna avgöras. Enligt paragrafens 2 mom. ska en part lägga fram utredning om grunderna för sina yrkanden. Parten ska också i övrigt medverka till utredningen av ett ärende som han eller hon har inlett.
Den närmast den tilltänkta motorbanan belägna permanent bebodda byggnaden ligger cirka 450 meter väster om motorbanans område, på fastigheten Storsved Rnr 3:14. Den närmast belägna fritidsbostaden har under tillståndsförfarandet varit belägen cirka 250 meter söder om motorbanans område, på fastigheten Karlsro Rnr 4:37. Senare har det med stöd av ett bygglov som beviljats efter att besvärstiden för miljötillståndet har gått ut uppförts en ny fritidsbostad på 40 meters avstånd från motorbanans område, på fastigheten Lassas Rnr 10:10. Den övriga bosättningen ligger längre från motorbanans område, det vill säga i Böle i söder och Skag i norr, på andra sidan Inre fjärden.
ÅMHM har beslutat att verksamheten måste genomgå miljökonsekvensbedömning. Avgränsningssammanträde har hållits 18.5.2007. Utkastet till MKB har hållits tillgängligt för allmänheten 17.7 - 7.8.2008. Den slutliga MKB:en har inlämnats till ÅMHM 23.12.2008.
Under det fortsatta tillståndsförfarandet har ÅMHM i flera omgångar inhämtat komplettering av sökanden, som klargjort ansökan genom egna inlagor samt tilläggsutredning. Handlingarna har kompletterats med till­läggsutredning om bland annat verksamhetens inverkan på olika naturvärden, speciellt bansträckningens förhållande till Slätmyra rikkärr och uppgifter om avrinning och vattenbalans, samt med bullerutredningar. Utlåtanden har inhämtats från Eckerö kommun och landskapsregeringen. Vissa delar av bansträckningen har för att beakta naturvärdena ändrats från det som anges i bilagekartorna till miljökonsekvensbedömningen. Miljötillståndsärendet har delgivits offentligt under tiden 25.3 - 21.4.2013.
Det MKB-förfarande som genomförts i ärendet har omfattat samtliga i landskapslagen (2008:82) om miljökonsekvensbedömning avsedda skeden. I egenskap av myndighet som fattar beslut i ärendet har ÅMHM före avgörandet fått tillgång till den slutliga MKB som bolaget låtit göra. Efter att MKB-förfarandet avslutats har ansökan på ovan nämnt sätt ytterligare kompletterats flera gånger, med utredningar inte bara om buller utan också om bland annat verksamhetens inverkan på värdena i naturen, banlinjens sträckning i förhållande till Slätmyra rikkärr samt avrinning och vattenbalans.
Ålands förvaltningsdomstol har ansett att utredningen har varit ofullständig i fråga om bullerverkningarna på den omgivande bosättningen. Enligt förvaltningsdomstolen har ansökan och kompletteringarna inte möjliggjort prövning av huruvida verksamheten går att förverkliga utan att förorsaka den omgivande bosättningen störning som överskrider rimlig nivå.
Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att verksamhetens bullerverkningar har varit föremål för talrika bullermodelleringar, som förvaltningsdomstolen i och för sig har ansett till sina dimensioner vara tillräckliga i förhållande till sökandens verksamhetsbetingelser. Trots att i handlingarna inte uttryckligen har angetts vilka bullernivåer som verksamheten skulle förorsaka på fastigheterna Karlsro RNr 4:37 och Lassas RNr 10:10, har det inte varit fråga om så betydande brister i ett utredningsmaterial som samlats under flera års tid att det av denna anledning vore motiverat att göra stora nya eller sammanställande utredningar. Modelleringar av hur bullret sprids har funnits att tillgå och förhållandena på fastigheterna i fråga har också varit kända. Förvaltningsdomstolen skulle också ha haft möjlighet att begära tilläggsutredning om de detaljer som den ansett sig behöva ytterligare utredning om, såsom redan nämnda bullernivåer eller andra omständigheter som eventuellt förblivit oklara. Bullerverkningarna av verksamheten har kunnat bedömas utan att det varit nödvändigt att återförvisa ärendet till ÅMHM på den grunden att utredningsmaterialet har varit bristfälligt eller för att ett nytt utkast till MKB ska göras. Förvaltningsdomstolen har inte konstaterat att de för beslutsfattandet behövliga utredningarna skulle ha varit bristfälliga på någon annan punkt än i fråga om bullret. Några sådana brister i utredningen har inte heller framkommit under handläggningen i högsta förvaltningsdomstolen.
Högsta förvaltningsdomstolen anser att förvaltningsdomstolen inte på de grunder som den anfört borde ha upphävt miljötillståndsbeslutet och återförvisat ärendet till tillståndsmyndigheten för att MKB-förfarandet delvis ska göras om eller av annan orsak. Eftersom förvaltningsdomstolen inte har uttalat sig om de materiella besvärsgrunder som anförts i ärendet, ska förvaltningsdomstolens beslut upphävas och ärendet återförvisas till förvaltningsdomstolen för ny handläggning. Om förvaltningsdomstolen vid den nya handläggningen av ärendet anser att tilläggsutredning till någon del behövs, ska förvaltningsdomstolen inhämta den genom de förvaltningsprocessuella medel som står till buds enligt förvaltningsprocesslagen.
Eftersom ärendet på ovan nämnda grunder har återförvisats till förvaltningsdomstolen för ny handläggning, har bolagets yrkande om att ÅMHM:s beslut ska sättas i kraft i ändrad form inte kunnat tas till omedelbart avgörande i högsta förvaltningsdomstolen.
Ärendet har avgjorts av president Pekka Vihervuori, förvaltningsråden Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski och Elina Lampi-Fagerholm samt miljösakkunnigråden Janne Hukkinen och Jukka Horppila. Föredragande Petri Leinonen.