Source: https://www.bverwg.de/pm/2014/45
Timestamp: 2020-07-06 20:26:30
Document Index: 77256920

Matched Legal Cases: ['§ 29', '§ 29', '§ 7', '§ 29', '§ 144', '§ 29', '§ 29', '§ 29', '§ 47', 'Art. 20', 'Art. 28', 'Art. 2', '§ 1', '§ 29', '§ 29']

Pressemitteilung Nr. 45/2014 | Bundesverwaltungsgericht
BVerwG 4 C 2.13ECLI:DE:BVerwG:2014:260614U4C2.13.0
BVerwG, Urteil vom 26.06.2014 - 4 C 2.13 [ECLI:DE:BVerwG:2014:260614U4C2.13.0]
BVerwG 4 C 2.13
OVG Berlin-Brandenburg - 23.01.2013 - AZ: OVG 11 A 1.13
2 Gegenstand der Klagen sind die Abflugverfahren GERGA 1 A, TUVAK 1 A und DEXUG 1 A, die das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung (BAF) der Beklagten in der 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung (Festlegung von Flugverfahren für An- und Abflüge nach Instrumentenflugregeln zum und vom Flughafen Berlin Brandenburg) vom 10. Februar 2012 (BAnz S. 1086) in der derzeit gültigen Fassung der 3. Änderungsverordnung vom 23. Oktober 2013 (BAnz AT 25.10.2013 V1) festgesetzt hat. Die Verfahren führen in ihrem gemeinsamen Verlauf zwischen den Streckenpunkten DB 241 und DB 243 östlich an dem Gelände des Helmholtz-Zentrums Berlin in Berlin Wannsee vorbei, auf dem sich der Forschungsreaktor BER II (Berliner-Experimentier-Reaktor II), eine Lagerhalle für Brennelemente sowie die Landessammelstelle für klein- und mittelradioaktive Abfälle befinden. Der seitliche Abstand zwischen den Abflugstrecken und dem Reaktorgebäude beträgt etwa 3 km. Über eine spezielle Schutzhülle oder Betonabschirmung gegen den Absturz von Flugzeugen, Hubschraubern oder deren massiveren Teilen verfügen die Anlagen des Helmholtz-Zentrums nicht.
3 Die Klägerinnen zu 3 und 4 sind (Mit-)Eigentümerinnen selbstgenutzter Hausgrundstücke in den Gemeinden Kleinmachnow, der Klägerin zu 1, bzw. Stahnsdorf, der Klägerin zu 2. Der Kläger zu 5 wohnt in der Gemeinde Stahnsdorf, die Klägerin zu 7 im Ortsteil Ruhlsdorf der Stadt Teltow, der Klägerin zu 6, und der Kläger zu 8 in Kleinmachnow. Der Abstand zwischen den Gemeindegebieten bzw. Wohnsitzen der Kläger zu 1 bis 8 und dem Helmholtz-Zentrum beträgt bis zu 9,7 km. Die Klägerin zu 9 ist im Helmholtz-Zentrum beschäftigt.
6 Die Revision ist mit dem Ergebnis der Zurückverweisung an das Oberverwaltungsgericht begründet.
11 Der Senat geht nach dem Inhalt des erstinstanzlichen Urteils davon aus, dass weder der Planfeststellungsbeschluss für den Ausbau des Flughafens Berlin Brandenburg vom 13. August 2004 noch der Planergänzungsbeschluss vom 20. Oktober 2009 der Festlegung der strittigen Flugverfahren entgegensteht. Denn nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ist der Forschungsreaktor BER II in der Studie „M 21 Flugsicherheitsgutachten für den Ausbau des Flughafens Schönefeld“, die im Planfeststellungsverfahren eingeholt worden ist, nicht in den Blick genommen worden (UA S. 18). In anderem Zusammenhang hat auch der Senat angenommen, dass das Risiko einer Gefährdung des Forschungsreaktors BER II bei der Planfeststellung nicht in die Abwägung hätte einbezogen werden müssen, weil die Lage des Flughafens für das Risiko eines Flugzeugabsturzes unabhängig von den Flugrouten keinen Zwangspunkt bilde und zum Schutz des Reaktors - soweit erforderlich - Flugbeschränkungen vorgesehen werden könnten (Urteil vom 31. Juli 2012 a.a.O. Rn. 90).
17 Das Oberverwaltungsgericht wird sich für die erneute Entscheidung von seinem Standpunkt lösen müssen, dass eine Gefahrenlage besteht, wenn der Bereich des tolerablen Restrisikos verlassen ist. Die Vorinstanz ist sich bewusst, dass es neben den Kategorien der Gefahr und des Restrisikos die Kategorie des Risikos gibt; denn sie sieht das BAF im Anwendungsbereich des § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG zur „bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge“ verpflichtet (UA S. 21). Zu Unrecht hat sie jedoch - oberhalb der Schwelle des Restrisikos und unterhalb der Schwelle der Gefahr angesiedelte - Risiken in den Gefahrenbegriff des § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG einbezogen. Gefahren und Risiken unterscheiden sich strukturell und nicht lediglich graduell (entgegen VGH Kassel, Urteil vom 24. Oktober 2006 - 12 A 2216/05 - NVwZ 2007, 597 <603>). Das Risiko ist als Vorstufe der Gefahr ein Aliud (Kahl, DVBl 2003, 1105 <1107 ff.>).
18 Die Gleichsetzung von Gefahren und Risiken ist nicht deshalb gerechtfertigt, weil es vorliegend um den Grad der Wahrscheinlichkeit der Havarie nuklearer Anlagen als Folge eines Flugzeugabsturzes und die Schwere eines möglichen Schadens geht. Zwar legt das Atomgesetz die zuständigen Genehmigungsbehörden normativ (z.B. in § 7 Abs. 2 AtG) auf den Grundsatz der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge fest (BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 1979 - 1 BvR 385/77 - BVerfGE 53, 30 <58 f.>). Es nimmt aber nicht das BAF in die Pflicht. § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG, den das BAF zu beachten hat, beschränkt sich auf das Gebot zur Gefahrenabwehr im Sinne des allgemeinen Polizeirechts (VGH Mannheim, Urteil vom 15. Juni 1982 - 10 S 428/80 - DVBl 1983, 41; Wöckel, Schriften zum öffentlichen Recht, Band 1249, Festlegung von Flugverfahren, 2013, S. 103 f.). Es überschreitet den Rahmen der Norm, wenn das Oberverwaltungsgericht sie unter Rückgriff auf das Atomrecht um das Gebot zur Risikovorsorge anreichert.
19 2. Das vorinstanzliche Urteil stellt sich nicht aus anderen Gründen als richtig dar. Die Revision ist deshalb nicht nach § 144 Abs. 4 VwGO zurückzuweisen.
20 a) Die Anordnung der Flugverfahren ist, auch wenn sie nicht gegen § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG verstoßen sollte, rechtswidrig, wenn sie vom Oberverwaltungsgericht zu Recht wegen Abwägungsfehlern beanstandet worden ist. Eine dahingehende Feststellung ist dem Senat jedoch nicht möglich.
21 aa) Dem Oberverwaltungsgericht ist allerdings darin beizupflichten, dass das - vom Senat für den vorliegenden Fall unterstellte - Risiko für eine atomare Anlage, im Einwirkungsbereich einer Abflugstrecke durch einen Flugzeugabsturz beschädigt zu werden, in der Abwägung zu berücksichtigen ist. Das im Bundesrecht verankerte rechtsstaatliche Abwägungsgebot, dem die Festlegung von Flugverfahren mangels fachgesetzlicher Normierung unterliegt (Urteil vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276 <281>), verlangt vom BAF jedenfalls, außergewöhnliche Verhältnisse am Boden in den Blick zu nehmen, die sich als abwägungsrelevant aufdrängen müssen. Außergewöhnliche Verhältnisse am Boden zeichnen sich entweder durch eine besondere Qualität der Bodennutzung aus wie etwa in einer touristisch geprägten Region mit zahlreichen Kur- und Rehabilitationseinrichtungen (vgl. Beschluss vom 4. Mai 2005 - BVerwG 4 C 6.04 - BVerwGE 123, 322 <336>) oder quantitativ durch eine besonders hohe Zahl von Betroffenen (vgl. Urteil vom 31. Juli 2012 - BVerwG 4 A 5000.10 u.a. - BVerwGE 144, 1 Rn. 51). Auf Einzelheiten kommt es hier nicht an; denn es liegt auf der Hand, dass die Risiken, die von kerntechnischen Anlagen ausgehen und sich durch unfallbedingte oder gezielt herbeigeführte Flugzeugabstürze verwirklichen können, wegen der besonderen Gefährlichkeit der Kernenergie und den weit reichenden Schadensfolgen bei der Festlegung von An- und Abflugstrecken zu bewerten und in die Abwägung einzustellen sind. Das BAF wird damit nicht unzumutbar belastet. Dies zeigt sich schon daran, dass es sich in seinem Abwägungsvermerk vom 26. Januar 2012 mit dem Forschungsreaktor BER II befasst hat.
22 Aus § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG lässt sich nicht ableiten, dass Risiken für Schutzgüter am Boden vom rechtsstaatlichen Abwägungsgebot nicht erfasst werden sollen. Der Senat hat im Urteil vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - (BVerwGE 121, 152 <159>) das Nebeneinander der Abwehr von betriebsbedingten Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs und für die öffentliche Sicherheit und Ordnung durch die Luftfahrt betont. Festlegung oder Änderung eines Flugverfahrens setzen indes eine (polizeirechtliche) Gefahr in der Luft nicht voraus (so auch Wöckel a.a.O. S. 104); vielmehr können Flugverfahren schon dazu dienen, Risiken im Luftraum zu minimieren. Dann aber liegt es in der Konsequenz des § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG, dass auch Risiken aus der Luft im Abwägungsprozess zu berücksichtigen sind. Nicht der Abwägung unterliegen lediglich Restrisiken, weil sie jenseits der Schwelle praktischer Vernunft liegen und als sozialadäquate Lasten von allen Bürgern zu tragen sind (vgl. zum Restrisiko: BVerfG, Beschluss vom 8. August 1978 - 2 BvL 8/77 - BVerfGE 49, 89 <137 f., 143>).
23 bb) Den bundesrechtlichen Maßstab hat das Oberverwaltungsgericht aber insoweit verfehlt, als es seine Entscheidung auf bloße Mängel im Abwägungsvorgang gestützt hat. Bei der richterlichen Kontrolle von (untergesetzlichen) Normen kommt es im Grundsatz auf das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens an, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung, nicht aber auf die die Rechtsnorm tragenden Motive desjenigen, der an ihrem Erlass mitwirkt (Urteil vom 13. Dezember 1984 - BVerwG 7 C 3.83 u.a. - BVerwGE 70, 318 <335>). Der Weg zu einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung des Abwägungsvorgangs ist bei untergesetzlichen Normen nur eröffnet, wenn der Normgeber - wie etwa im Bauplanungsrecht - einer besonders ausgestalteten Bindung an gesetzlich formulierte Abwägungsdirektiven unterliegt. Sind solche - wie hier - nicht vorhanden, kann die Rechtswidrigkeit einer Norm mit Fehlern im Abwägungsvorgang nicht begründet werden (Urteil vom 26. April 2006 - BVerwG 6 C 19.05 - BVerwGE 125, 384 Rn. 16). Entscheidend ist allein, ob das Ergebnis des Normsetzungsverfahrens den anzulegenden rechtlichen Maßstäben entspricht. Diese Prüfung hat das Oberverwaltungsgericht nicht vorgenommen. Sie kann vom Senat nicht nachgeholt werden, weil das Oberverwaltungsgericht - aus seiner Sicht folgerichtig - die dazu erforderlichen Tatsachen nicht festgestellt hat.
24 cc) Der Senat kann die Festlegung der Flugverfahren auch nicht als rechtswidrig bestätigen, weil das BAF, wie die Kläger geltend gemacht haben, mit der Festlegung der Flugverfahren ihr Interesse am Schutz vor unzumutbaren Lärmbeeinträchtigungen willkürlich unberücksichtigt gelassen hat. Das Oberverwaltungsgericht hat offengelassen, ob die Rüge berechtigt ist (UA S. 22). Es hat deshalb keine Feststellungen getroffen, die dem Senat den Befund ermöglichen, dass das BAF die Lärmschutzbelange fehlerhaft abgewogen hat. Dies gilt auch im Hinblick auf die ruhigen Gebiete nach § 47d Abs. 2 Satz 2 BImSchG, die die Klägerinnen zu 1 und 2 in ihrem Gemeindegebiet - unterstellt - ausgewiesen haben.
25 b) Die Festlegung der Flugverfahren ist ferner nicht deshalb rechtswidrig, weil die Kläger nicht angehört worden sind. Weder das Luftverkehrsgesetz noch die Luftverkehrs-Ordnung schreibt eine Verfahrensbeteiligung betroffener Gemeinden oder Privatpersonen vor dem Erlass von Flugverfahrensverordnungen vor. Mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) ist das vereinbar. Das Rechtsstaatsprinzip enthält keine in allen Einzelheiten bestimmten Gebote und Verbote für die Ausgestaltung von Normsetzungsverfahren. Es bedarf vielmehr der Konkretisierung je nach den sachlichen Gegebenheiten durch die zuständigen Organe. Dabei müssen (lediglich) fundamentale Elemente des Rechtsstaats und der Rechtsstaatlichkeit im Ganzen gewahrt bleiben, mithin ein rechtsstaatlich gebotener Mindeststandard (Beschluss vom 8. April 1999 - BVerwG 7 BN 1.09 - juris Rn. 9). Dazu gehört eine Öffentlichkeitsbeteiligung nicht.
26 Gemeinden steht ein unmittelbar auf Art. 28 Abs. 2 GG beruhendes Anhörungsrecht nicht zu (Urteil vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - BVerwGE 119, 245 <251>). Auch Privatpersonen haben kein verfassungsrechtlich verbürgtes Anhörungsrecht. Dabei kann offenbleiben, ob sich dies auf die Erwägung stützen lässt, die Festlegung von Flugverfahren greife nicht unmittelbar in den Schutzbereich von Grundrechten (etwa Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) ein. Gegen ein Anhörungsrecht lässt sich jedenfalls ins Feld führen, dass es dem BAF möglich sein muss, die Anordnung von Flugverfahren, wenn für die Sicherheit des Luftverkehrs nötig, schnell und ohne großen Verfahrensaufwand zu korrigieren oder zu revidieren (Urteil vom 26. November 2003 a.a.O. S. 253). Flugverfahren sind Verkehrsregeln, die in erster Linie der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs dienen (Urteil vom 24. Juni 2004 a.a.O. S. 158), für den der Luftraum über der Bundesrepublik Deutschland im Übrigen kraft Gesetzes (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 LuftVG) freigegeben ist. Anders als dies vielfach bei der Umsetzung von Genehmigungen und Planfeststellungsbeschlüssen der Fall ist, werden keine „vollendeten Tatsachen“ geschaffen. Verfassungsrechtlich ausreichender Rechtsschutz wird dadurch gewährt, dass Betroffene befugt sind, gerichtlich prüfen zu lassen, ob das BAF bei der Ausweisung von Flugrouten ihre rechtlich geschützten Interessen im Ergebnis fehlerfrei abgewogen hat (vgl. Urteil vom 26. November 2003 a.a.O. S. 253).
27 c) Die Festlegung der Flugverfahren ist schließlich nicht mangels vorheriger Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung rechtswidrig. Der Senat hat im Urteil vom 19. Dezember 2013 - BVerwG 4 C 14.12 - (NuR 2014, 280, zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen) dargelegt, dass die Festlegung von Flugrouten nicht zu den Entscheidungen gehört, für die nach dem Gesetz über die Umweltprüfung - UVPG - eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann. Zur Begründung heißt es:
28 Daran hält der Senat fest.
29 3. Das Oberverwaltungsgericht wird zu prüfen haben, ob die Nutzung der festgelegten Abflugstrecken mit einer Gefahr für die kerntechnischen Anlagen auf dem Gelände des Helmholtz-Zentrums Berlin durch unfallbedingte Flugzeugabstürze verbunden ist. Ist das der Fall, ist die angegriffene Verordnung wegen eines Verstoßes gegen § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG rechtswidrig.
30 Steht § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG der Festlegung der Flugverfahren nicht entgegen, wird sich das Oberverwaltungsgericht der Frage zu widmen haben, ob die Wahrscheinlichkeit einer Beschädigung des Forschungsreaktors BER II durch einen unfallbedingten Flugzeugabsturz dem Bereich des Risikos oder des Restrisikos zuzuordnen ist. Im letzteren Fall wäre sie für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Flugverfahren irrelevant.
31 Das Risiko einer Havarie des Reaktors durch einen unfallbedingten Flugzeugabsturz ist abwägungserheblich. Abwägungserheblich ist auch das Risiko einer Havarie durch gezielt herbeigeführte Flugzeugabstürze, weil es nach der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, gegen die revisionsgerichtlich nichts einzuwenden ist, nicht lediglich ein Restrisiko darstellt (UA S. 20).
32 Bei der auf das Abwägungsergebnis beschränkten Kontrolle wird das Oberverwaltungsgericht von dem Ansatz auszugehen haben, dass die Kläger nicht ohne rechtfertigenden Grund mit rechtlich relevanten Risiken belastet werden dürfen. An einem rechtfertigenden Grund fehlt es, wenn sich die Risiken ohne Weiteres dadurch vermeiden lassen, dass das BAF ohne Vernachlässigung der für den Flugverkehr unabdingbaren Sicherheitserfordernisse andere, sich als eindeutig vorzugswürdig aufdrängende Flugverfahren festlegt (vgl. Urteil vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152 <164>). Alternativrouten sind allerdings nicht schon dann vorzuziehen, wenn ihre Benutzung mit geringeren Risiken für die Anlagen des Helmholtz-Zentrums Berlin verbunden ist. Bei ihrer Betrachtung und dem Vergleich mit den umstrittenen Flugverfahren spielen auch alle anderen abwägungsbeachtlichen Belange, z.B. die Größenordnungen von Lärmbelastungen, eine Rolle.