Source: https://www.bo.sga.defense.gouv.fr/texte/12693/N%C2%B0%C2%A0235/DEF/DAJ/CX.html
Timestamp: 2019-06-17 13:13:21+00:00
Document Index: 303168398

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'art. 2060', 'art. 69', "l'article 69", 'art. 7', "l'article 38", 'art. 55', 'art. 755', 'art. 757', 'art. 643', 'art. 644', "l'article 696", 'art. 538', 'art. 538', "l'article 595", "l'article 595", 'art. 1', 'art. 79', "l'article 45", 'art. 41', 'art. 78', 'art. 43', 'art. 6', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 26', "l'article 4", "l'article 42", 'art. 43', "l'article 46", 'arrêt ', 'art. 2', 'art. 13', "l'article 12", "l'article 62", 'art. 521', 'art. 381', 'art. 3', 'art. 31', 'art. 1', "l'article 6", "l'article 643", "l'article 15", 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 84", "l'article 40", "l'article 38", "l'article 23", "l'article 94"]

N° 235/DEF/DAJ/CX relative au contentieux
AUTRE N° 235/DEF/DAJ/CX relative au contentieux
Du 01 juillet 1980
Version n°1 du 1 juillet 1980 au 26 juillet 2002
Précédent modificatif : 1er modificatif du 12 octobre 1987 (BOC, p. 5836) NOR DEFD8753026J.
Pièce(s) jointe(s) : Deux imprimés répertoriés.
Instruction générale n° 31/MA/DAAJC/CX du 12 mars 1965 et ses deux modificatifs du 25 novembre 1974 (BOC, p. 2970) et du 11 mars 1975 (BOC, p. 1036).
Classement dans l'édition méthodique : BOEM 360.1., 221.1.2., 710.7.
Référence de publication : BOC, 1982, p. 3953.
1.1. Origine des litiges
Les litiges auxquels peut donner naissance le fonctionnement des services publics ont une origine diverse suivant la nature de l'activité qui en est la cause.
Pour assurer la marche normale de ses services, l'administration est amenée à prendre des décisions qui peuvent revêtir les formes les plus diverses, mais qui constituent des actes juridiques ou administratifs, s'analysant en une manifestation de volonté aboutissant à la création ou à la modification des rapports juridiques existant entre elle et les particuliers et dont la caractéristique essentielle est d'être en principe exécutoires dès leur signature par l'autorité compétente.
Toutefois, à côté de cette première catégorie d'actes, on trouve également des faits ou agissements purement matériels, tels les accidents causés par les véhicules administratifs, lesquels entraînent alors des conséquences juridiques en dehors de tout acte de volonté.
Ainsi donc, on peut distinguer comme sources de litiges entre l'administration et les particuliers, d'une part les actes juridiques ou administratifs, d'autre part les faits matériels consistant dans de simples agissements.
1.1.1. LITIGES PROVOQUÉS PAR LES ACTES JURIDIQUES.
Les actes juridiques de l'administration peuvent résulter soit de sa seule volonté soit d'un échange de consentements avec les tiers. Les premiers, forme la plus fréquente de l'activité juridique de l'État, constituent les décisions exécutoires, les seconds, les contrats.
1.1.1.1. Les actes unilatéraux ou décisions exécutoires.
Les actes unilatéraux ou décisions exécutoires, manifestation la plus remarquable de la prééminence de la puissance publique sur les personnes privées en droit public français, ont pour caractéristique de créer des droits ou des obligations au profit ou à la charge des tiers, indépendamment de leur consentement. Nettement exorbitantes du droit commun, exécutoires immédiatement — et même par la force en période de circonstances exceptionnelles — sans que l'administration ait recours au préalable au pouvoir judiciaire pour leur donner force exécutoire comme il est de règle en droit privé, ces décisions s'adressent tantôt d'une manière générale à une catégorie d'individus non déterminée et ce sont les décisions réglementaires, tantôt d'une manière personnelle à un ou plusieurs individus nommément désignés et ce sont les décisions non réglementaires individuelles ou collectives (actes administratifs individuels).
Leur appellation diffère également suivant la nature de l'organe qui les édicte : ainsi les décisions exécutoires prises par le Président de la République ou le Premier ministre puis contresignées par les ministres intéressés sont des décrets, celles émanant directement des ministres sont des arrêtés ministériels ou interministériels selon qu'un ou plusieurs ministres en sont signataires ou cosignataires.
Il est à noter, à cet égard, que l'autorité administrative a la possibilité de déléguer à certains de ses agents tout ou partie de son pouvoir de décision touchant des affaires de sa compétence, sous réserve que l'étendue des pouvoirs ainsi délégués figure expressément dans l'acte de délégation.
Qu'elle soit réglementaire ou individuelle, la décision exécutoire ne produit effet qu'une fois portée à la connaissance des intéressés.
D'une manière générale, la publication par voie d'insertion du texte au Journal officiel ou dans un recueil officiel de textes administratifs tel le Bulletin officiel d'un ministère est le mode normal de publicité des décisions réglementaires ; quant aux décisions individuelles, elles doivent être notifiées personnellement aux intéressés par l'envoi d'une lettre individuelle avec accusé de réception daté et signé par le destinataire (cf. SECTION I).
Cette question de la publicité des actes est essentielle en ce qui concerne la recevabilité des recours auxquels ils peuvent donner lieu (cf. Section II).
Lorsque l'activité administrative se manifeste ainsi sous forme d'émission d'actes juridiques unilatéraux, les litiges qui peuvent en résulter concernent essentiellement le problème de la légalité de l'acte. En effet, l'administration doit respecter les règles de droit, qu'elles soient d'origine constitutionnelle, légale, réglementaire ou jurisprudentielle.
En cas de violation de ces règles, les administrés disposent de moyens juridiques pour obtenir qu'elles soient rétablies en leur totalité.
Ils peuvent, tout d'abord, sous certaines conditions qui seront développées par la suite, saisir le juge administratif par voie d'action directe contre les décisions exécutoires qu'ils estiment illégales, telles une décision réglementaire enfreignant une disposition législative préexistante ou une décision individuelle prise en méconnaissance des garanties que confère le statut militaire. Cette action en justice, dénommée recours pour excès de pouvoir tend à l'annulation de l'acte attaqué et constitue par excellence le moyen de contrôle juridictionnel de la légalité et de défense des intérêts des particuliers. Il peut d'ailleurs, être assorti d'un recours en indemnité lorsque l'illégalité commise a causé un préjudice certain à l'intéressé.
Outre ce moyen, les particuliers disposent encore de la possibilité de soulever l'illégalité d'une décision administrative par voie d'exception à l'occasion d'un procès ayant un tout autre objet que l'annulation de l'acte en cause. Ce second moyen est toutefois moins efficace que le premier, car, même si le juge saisi par voie d'exception constate l'illégalité d'un acte, ce dernier n'en subsistera pas moins dans l'avenir.
Cependant, ce moyen présente l'avantage sur le premier de pouvoir être soulevé à toute époque, même après expiration du délai de recours pour excès de pouvoir devant une juridiction administrative mais aussi devant une juridiction judiciaire à condition qu'il se rattache à un litige de la compétence de cette dernière.
Enfin, en ce qui concerne les actes unilatéraux exorbitants du droit commun, les pouvoirs de l'administration, ainsi limités par le principe du respect dû aux règles de droit établies et aux droits fondamentaux des individus, sont notablement accrus en période de circonstances exceptionnelles — qu'il s'agisse d'état de crise, d'urgence ou de siège — la notion de légalité ayant alors un contenu beaucoup plus large qu'en période normale.
D'une manière générale, certains actes juridiques qui, en temps normal, auraient encouru l'annulation sont alors considérés comme régulièrement intervenus, dans la mesure toutefois où la satisfaction d'un intérêt public leur servait de justification. Au cas où, cependant, tout grief d'illégalité ne saurait être effacé à l'encontre de l'administration, de telles circonstances peuvent alors simplement empêcher que les illégalités commises dégénèrent en voies de fait, c'est-à-dire en opérations atteintes d'une telle irrégularité — tels par exemple les agissements de la puissance publique insusceptibles de se rattacher à l'exercice d'un pouvoir légal ou réglementaire ainsi que tous les actes d'exécution commis sans droit sur les biens ou sur les personnes — qu'elles perdent le caractère d'actes juridiques administratifs et relèvent, en conséquence, de la compétence exclusive des tribunaux judiciaires.
Par ailleurs, en dehors des circonstances exceptionnelles, on trouve également en droit public français des cas où l'autorité administrative agit par voie d'actes nettement exorbitants du droit commun. Entrent essentiellement dans cette catégorie les réquisitions et les actes de gouvernement.
Les réquisitions sont des opérations de puissance publique permettant aux autorités administratives civiles ou militaires d'obtenir des particuliers, par la contrainte, mais moyennant le versement d'une indemnité, la fourniture immédiate des biens ou services qui leur sont nécessaires. Prévues à l'origine par le législateur uniquement pour les périodes de crise ou de guerre eu égard à la grave atteinte qu'elles portent aux droits fondamentaux des individus, elles ont progressivement acquis un caractère permanent et sont réalisées par le prononcé d'une simple décision administrative, sous réserve toutefois de l'accomplissement de certaines formalités d'ordre administratif.
Quant aux actes de gouvernement, ils comprennent l'ensemble des actes se rapportant à la politique intérieure et extérieure du pays, par exemple les relations entre Parlement et Gouvernement ou les relations internationales. Ils se caractérisent par le fait qu'ils sont insusceptibles d'être déférés au contrôle du juge par la voie du recours contentieux, les pouvoirs publics devant, dans ce domaine de politique générale, disposer d'une entière liberté d'action.
1.1.1.2. Les contrats.
Les contrats que l'administration peut être amenée à passer pour le fonctionnement de ses services sont, quant à leur objet, très divers ; mais ils se divisent, du point de vue juridique, en deux grandes catégories, suivant que celle-ci entend s'engager selon les règles du droit commun ou au contraire qu'elle use de ses prérogatives de puissance publique. Elle a, en effet, le choix entre d'une part, les contrats de droit privé et d'autre part, les contrats de droit public ou contrats administratifs.
1.1.1.2.1. Les contrats de droit privé.
Hormis les cas où le législateur prévoit lui-même le caractère administratif du contrat, tels par exemple, les contrats comportant occupation du domaine public et les contrats de travaux publics, il a toujours été admis que l'administration pouvait, en principe, contracter avec des tiers dans les mêmes conditions que les simples particuliers entre eux. Elle se trouve alors sur un pied d'égalité avec son cocontractant et les litiges soulevés par la non-exécution des obligations réciproques des parties, trouvent leur solution dans les règles posées par le code civil.
1.1.1.2.2. Les contrats administratifs,
appelés pour la plupart marchés, se caractérisent au contraire par la présence de clauses étrangères aux contrats de droit privé.
Le conseil d'État, dans sa jurisprudence, a été amené à plusieurs reprises à préciser les critères généraux du contrat administratif. Pour qu'un contrat ait le caractère administratif, il faut que l'une au moins des parties contractantes soit une collectivité publique, que l'acte soit conclu en vue de la gestion d'un service public et surtout que l'on y trouve des clauses exorbitantes du droit commun, toutes conditions qui ne sont pas forcément cumulatives. Ainsi, l'administration qui passe de tels contrats dans l'intérêt et pour le fonctionnement du service public bénéficie de plein droit de prérogatives liées à la nature administrative de l'acte considéré.
Elle dispose, par exemple, d'un droit de direction et de contrôle sur l'exécution du contrat, de la possibilité de modifier unilatéralement les conditions d'exécution sous réserve que les modifications ainsi apportées soient inspirées par un but d'intérêt public ; elle peut, enfin, imposer d'office des pénalités au cocontractant défaillant ou prononcer la résiliation du contrat moyennant, le cas échéant, le versement d'une indemnité au fournisseur sans qu'il lui soit nécessaire de recourir au préalable au juge du contrat, en l'occurrence le juge administratif.
Il est à remarquer que chaque administration possède en général, un ou plusieurs « cahiers des clauses administratives générales » lesquels fixent les conditions administratives applicables à tous les marchés qu'elle passe avec les tiers ; par ailleurs, les clauses particulières de tout marché administratif figurent obligatoirement dans un document écrit appelé « cahier des prescriptions spéciales ».
Les contrats administratifs se présentent sous des formes variées ; les plus fréquentes sont d'une part, les marchés de fournitures ayant pour objet la livraison d'objets mobiliers à une personne publique, d'autre part, les marchés de travaux ayant pour objet l'accomplissement pour le compte d'une personne publique de travaux portant sur des biens immobiliers.
Les litiges auxquels peuvent donner lieu les contrats administratifs sont de même nature que ceux résultant des contrats de droit privé ; ils sont, en effet, provoqués dans les deux cas par la non-exécution par l'une des parties de ses obligations.
1.1.1.3. Les situations quasi contractuelles.
À côté de ces différents procédés contractuels, on peut trouver en droit administratif des situations comparables aux quasi-contrats du droit civil, notamment la gestion d'affaires et le paiement de l'indu.
Les obligations qui en découlent sont essentiellement fondées sur le principe d'équité qui défend de s'enrichir aux dépens d'autrui, sans cause juridique valable.
En droit public, une situation quasi contractuelle de gestion d'affaires peut résulter de l'accomplissement par un entrepreneur, au profit de l'administration, de travaux utiles sans qu'ils aient été régulièrement commandés. Il est à noter que, dans ces cas de gestion d'affaires, la jurisprudence du conseil d'État limite toujours le montant de l'indemnité, versée au gérant d'affaires, à l'enrichissement réellement procuré à l'administration et non aux dépenses effectivement engagées, pour éviter que des particuliers s'immiscent trop aisément, sans habilitation, dans la gestion des affaires administratives.
Quant au paiement de l'indu, forme essentielle de l'enrichissement sans cause, il se présente par exemple lorsqu'une rémunération excessive a été allouée à un fonctionnaire du fait d'une erreur ou d'une irrégularité rectifiée ultérieurement. L'administration est alors en droit de réclamer le remboursement des sommes qui ont été ainsi versées à tort par ses services, sous réserve, le cas échéant, d'une indemnisation de l'intéressé pour les conséquences dommageables qu'a pu avoir pour lui la faute administrative à la suite de laquelle le paiement irrégulier a été effectué.
1.1.2. LITIGES PROVOQUÉS PAR LES FAITS MATÉRIELS. RESPONSABILITÉ DE LA PUISSANCE PUBLIQUE.
L'activité de l'administration se manifeste non seulement par les actes juridiques que sont les décisions exécutoires et les contrats mais encore, par toute une série de faits matériels qui sont souvent à l'origine de dommages subis par les tiers. Par ailleurs, il n'est pas exclu que les particuliers puissent aussi causer parfois certains préjudices à une collectivité publique.
De ces divers agissements naissent très fréquemment des litiges et le problème essentiel qui se pose alors est celui de déterminer la personne responsable tenue d'indemniser la victime. Il s'agit donc d'examiner, dans leur ensemble, les grandes lignes de la théorie de la responsabilité administrative.
Il faut préciser, tout d'abord, que dans ce domaine, le juge administratif a montré une hardiesse très louable qui a contribué largement à faire admettre la règle d'une responsabilité de droit commun de l'État.
Parti, en effet, de l'idée de l'irresponsabilité de l'administration, sauf dans les cas prévus par des textes particuliers, il est arrivé, en écartant les dispositions du code civil (arrêt Blanco, tribunal des conflits, 8 décembre 1873), à poser le principe général de la responsabilité de l'État pour les dommages causés par l'intermédiaire de ses agents ou du fait des choses qui lui appartiennent.
Les règles applicables en la matière ont ainsi un caractère autonome par rapport à celles du droit privé du fait même qu'elles ont été dégagées essentiellement par le juge administratif.
Mais il faut distinguer entre la responsabilité de l'administration à l'égard des administrés et des tiers, et la responsabilité de ces derniers eux-mêmes à l'égard de l'administration.
1.1.2.1. La responsabilité de la puissance publique.
L'étude de la responsabilité de la puissance publique comporte l'examen de deux questions essentielles, à savoir d'une part, le fondement de cette responsabilité et d'autre part, les principes directeurs qui gouvernent la réparation du préjudice subi.
1.1.2.1.1. Le fondement de la responsabilité de l'administration.
Il y a lieu de distinguer, comme en droit privé, deux grandes catégories de responsabilité : la responsabilité pour faute et la responsabilité sans faute.
1.1.2.1.1.1. La responsabilité pour faute.
D'une manière générale, la responsabilité de l'administration est engagée par la faute commise par l'un ou plusieurs de ses agents dans l'exercice de leurs fonctions ou à l'occasion de celles-ci.
Mais ici une distinction essentielle doit être faite entre la faute de service qui met directement en jeu la responsabilité de l'administration et la faute personnelle qui, par le fait qu'elle est détachable du service, n'engage en principe que la responsabilité de l'agent qui en est l'auteur.
Est considérée comme faute de service celle qui ne dépasse pas la moyenne des négligences tenant à l'imperfection de la nature humaine dont sont entachées certaines des activités des fonctionnaires et agents civils ou militaires.
Est au contraire considérée comme faute personnelle celle qui dénote de la part du fonctionnaire ou de l'agent qui en est l'auteur, soit une méconnaissance délibérée des tâches qu'il a à accomplir ou des missions qui lui ont été confiées, soit des négligences graves ou agissements commis en dehors des normes du service en vue de la poursuite d'un intérêt personnel.
La faute de service engage la responsabilité de l'administration et non celle de l'auteur de l'acte répréhensible. La victime ne peut, en effet, demander réparation à ce dernier ; elle doit mettre en cause exclusivement l'État et porter son action, sauf dispositions législatives contraires, devant le juge administratif. La puissance publique est ainsi considérée comme seule responsable de l'activité dommageable car l'agent public — qui n'en demeure pas moins susceptible d'être sanctionné sur le plan disciplinaire ou pénal — ne saurait subir sur son propre patrimoine les conséquences d'une telle faute.
D'ailleurs, à cet égard, la faute de service n'engage pas automatiquement la responsabilité de l'administration. Elle doit présenter, en effet, un certain degré de gravité qui est fonction des difficultés de l'activité administrative à laquelle le dommage est imputable ainsi que des circonstances de temps et de lieu dans lesquelles cette activité s'est exercée. Ainsi, dans certains cas, la faute de service simple suffira à mettre en jeu la responsabilité de la puissance publique (mauvais fonctionnement du service…), alors que dans d'autres cas, la faute lourde sera nécessaire (services de lutte contre l'incendie, de police, hospitaliers).
En ce qui concerne la faute personnelle, il est de principe qu'elle peut engager la responsabilité de la puissance publique dès lors qu'elle a été commise dans l'exercice des fonctions ou à l'occasion de celles-ci.
Il faut préciser, toutefois, que si dans certains cas, la faute personnelle a seule concouru à la réalisation du dommage — et c'est le cas par exemple du dommage causé par un véhicule détourné de son itinéraire à des fins personnelles par son conducteur, alors qu'il avait été confié à celui-ci pour l'exécution d'une mission — il existe d'autres hypothèses où le dommage résulte tout à la fois d'une faute personnelle et d'une faute de service. Ainsi, par exemple, à la faute personnelle commise par un militaire conduisant en état d'ébriété un véhicule de l'armée s'ajoute une faute de service dès lors que le mauvais état des freins du véhicule a pu être établi.
Dans ces diverses situations, la victime a la faculté de choisir entre la sanction de deux responsabilités : elle peut, en effet, demander réparation de l'intégrité du préjudice subi soit à l'agent coupable devant les juridictions judiciaires, soit à l'administration elle-même devant les juridictions administratives, étant toutefois observé que depuis l'intervention de la loi du 31 décembre 1957 , la matière des accidents de circulation est devenue de la compétence des tribunaux judiciaires.
Il convient de noter d'ores et déjà, que la situation faite à la victime apparaît très favorable puisqu'elle peut ainsi opter entre deux débiteurs dont l'un, l'État, est toujours solvable. Elle choisira le plus souvent d'ailleurs de poursuivre la personne publique, à charge pour cette dernière de se retourner ensuite contre son agent pour obtenir le remboursement de tout, s'il n'y a que faute personnelle, ou partie, s'il y a cumul de fautes, des sommes qu'elle aura été amenée à verser (cf. Section II).
On mentionnera, enfin, que si la faute personnelle est dépourvue de tout lien avec le service, elle n'engage alors que la seule responsabilité de l'agent public contre lequel la victime dispose d'une action relevant de la compétence des juridictions judiciaires et soumise aux règles du droit privé.
1.1.2.1.1.2. La responsabilité sans faute de l'administration.
Si l'existence d'une faute constitue le droit commun en matière de responsabilité de la puissance publique, il est aussi des hypothèses où la jurisprudence administrative, se fondant d'une part, sur l'idée de risque et d'autre part, sur celle de l'égale répartition des charges publiques entre les citoyens, admet que la responsabilité de l'État peut se trouver engagée en l'absence de toute faute. Ainsi, lorsque l'administration, dans l'exercice de sa mission, expose certaines personnes à un risque particulier par suite de l'utilisation d'objets dangereux ou de l'accomplissement d'activités dangereuses, elle sera tenue d'indemniser la victime si le risque se réalise même en dehors de toute faute de sa part ; de même si, poursuivant une activité dans un but d'intérêt général, elle impose à un particulier une charge spéciale et anormale, elle sera responsable envers ce dernier du préjudice ainsi causé, ce qui aura pour effet, par le biais de l'imputation de la dépense sur le budget général, de faire supporter l'indemnité allouée par l'ensemble des citoyens (1).
1.1.2.1.2. La réparation du préjudice.
Lorsque l'administration est déclarée responsable soit pour faute, soit en dehors de toute faute de sa part, la victime est en droit d'exiger une réparation.
Toutefois, pour être indemnisable, le préjudice doit présenter certains caractères : il doit notamment être certain et non éventuel, spécial à la victime et porter atteinte à une situation juridiquement protégée. Si ces diverses conditions se trouvent réunies dans un préjudice matériel, l'administration en devra obligatoirement réparation ; s'il s'agit, au contraire, d'un préjudice moral, les solutions retenues par la jurisprudence administrative sont alors, malgré une évolution certaine, plus restrictives pour la victime que celles dégagées par les tribunaux judiciaires.
La réparation se traduit en général par le versement d'une indemnité équivalente au dommage subi. Mais la date devant être prise en considération pour l'évaluation du préjudice diffère suivant qu'il s'agit d'un dommage atteignant une personne ou d'un dommage atteignant un bien ; dans le premier cas, l'évaluation se fait suivant les éléments existant au jour de la décision qui fixe l'indemnité à moins qu'un retard ne soit imputable au demandeur, notamment dans le dépôt de sa réclamation ; dans le second cas, la jurisprudence admet alors qu'il faut se placer au jour du dommage ou plus exactement au jour où le dommage aurait pu être normalement réparé.
Il arrive enfin fréquemment, en matière de responsabilité, que le juge saisi d'un litige se borne à trancher dans son ensemble le problème qui lui est soumis, en déterminant par exemple si l'administration est responsable et dans quelle proportion, et renvoie pour le surplus la victime devant le ministre intéressé pour qu'il soit procédé à la liquidation de l'indemnité due.
1.1.2.2. La responsabilité des particuliers à l'égard de l'administration.
Il peut se faire que le service public soit lui-même la victime de dommages causés par ses propres agents ou par des tiers. Il lui est alors possible, comme à un simple particulier, d'en exiger la réparation ; mais à cet effet, il aura recours à des procédés souvent exorbitants du droit commun.
Il s'agit donc, dans ce paragraphe, d'examiner en premier lieu, les situations dans lesquelles la responsabilité des particuliers peut se trouver engagée à l'égard de l'administration et en second lieu, les moyens dont cette dernière dispose pour obtenir réparation.
1.1.2.2.1. Cas de responsabilité à l'égard de l'administration.
La responsabilité des particuliers envers l'administration existe tout d'abord lorsqu'elle se trouve être elle-même la victime directe du dommage. Il en est ainsi, par exemple, lorsque des atteintes sont portées à son domaine public ou privé par suite notamment de déprédations ou de vols.
Mais elle peut aussi être lésée de façon indirecte lorsque par suite du jeu du cumul des responsabilités, elle a été conduite à indemniser un individu, victime d'une faute personnelle commise par un fonctionnaire à l'occasion du service ; il lui appartient alors de s'adresser elle-même à l'auteur de cette faute personnelle pour récupérer tout ou partie suivant le cas des sommes qu'elle aura été tenue de débourser.
1.1.2.2.2. Les modalités de réparation.
Eu égard au privilège d'action d'office dont elle dispose (cf. introduction), la puissance publique pourra, par conséquent, sans recourir préalablement au juge, imposer à son débiteur le paiement des sommes qui lui sont dues par l'émission d'un simple titre exécutoire ; elle aura ainsi recours soit au procédé de recouvrement ordinaire que constitue le titre de perception suivi, s'il y a lieu, d'un état exécutoire, soit, s'il s'agit d'un comptable public ou plus généralement d'un rétentionnaire de deniers publics, au procédé exceptionnel de l'arrêté de débet dont le champ d'application est strictement délimité par la loi.
Il appartient au débiteur à l'encontre duquel un titre exécutoire a été émis de le déférer à la censure du tribunal compétent s'il en conteste le bien-fondé ou le quantum.
On remarquera, à cet égard, que si un tel recours a un effet suspensif en ce qui concerne l'ordre de versement et l'état exécutoire, il n'en est nullement de même pour l'arrêté de débet dont les conséquences sont de ce seul chef beaucoup plus graves pour le débiteur.
Par ailleurs, si la faute commise est également constitutive d'une infraction pénale, l'administration pourra — par l'intermédiaire de l'agent judiciaire du Trésor public près le département des finances — se porter partie civile devant la juridiction répressive compétente et joindre à l'action publique en cours une action en dommages-intérêts (cf. SECTION IV).
On fera observer que si les différends nés de la responsabilité de la puissance publique relèvent de la compétence des juridictions administratives, des exceptions sont toutefois apportées à ce principe, d'une part au profit des juridictions judiciaires, notamment par la loi du 31 décembre 1957 , pour les dommages causés par les véhicules administratifs, d'autre part au profit des juridictions d'exception telles que les juridictions de dommages de guerre pour les dommages nés de circonstances exceptionnelles.
Ces deux points feront l'objet de plus amples développements dans le dernier chapitre de ce titre relatif aux juridictions compétentes.
1.2. RéGLEMENT DES LITIGES
Comme cela a déjà été précisé dans l'introduction à la présente instruction, les litiges nés du fonctionnement des services publics administratifs sont réglés de manière différente selon que les parties en cause font appel à des procédures amiables et s'abstiennent de recourir au juge ou qu'elles préfèrent au contraire soumettre la contestation qui les oppose à la juridiction compétente pour en connaître.
Il existe, en effet, deux voies de droit permettant d'obtenir le règlement des litiges : la voie gracieuse et la voie contentieuse. Cependant, tout en restant soumises à des règles de procédure distinctes, elles sont parfois étroitement liées. En effet, si, dans certains cas, le demandeur peut obtenir pleinement satisfaction par un règlement amiable, dans d'autre cas, au contraire, — et ce ne sont pas les moins nombreux — il sera contraint, pour la défense de ses intérêts, de saisir le juge et d'engager une véritable action contentieuse.
1.2.1. LES PROCÉDÉS NON JURIDICTIONNELS DE RÈGLEMENT DES LITIGES OU PROCÉDÉS DE RÈGLEMENT AMIABLE.
Cette première catégorie — qui présente l'avantage d'éviter aux parties la longueur des débats contentieux — comprend la transaction, l'arbitrage, la conciliation, le recours au médiateur et le recours administratif.
1.2.1.1. La transaction.
La transaction (au sens général du terme) est un procédé contractuel de règlement amiable d'un litige par voie de concessions réciproques des parties (2). La loi et la jurisprudence ont expressément prévu le droit pour les personnes administratives de transiger. Toutefois, ce procédé n'est pas d'application générale, car il ne saurait notamment permettre à l'administration de déroger à des règles d'ordre public.
La transaction est presque exclusivement utilisée en matière de marchés de travaux publics et de fournitures ; elle fait parfois intervenir les comités consultatifs de règlement amiable des litiges institués dans certains départements ministériels. Régulièrement et définitivement conclue, la transaction met obstacle au recours juridictionnel ; si elle intervient après l'introduction d'un recours, le juge doit déclarer la requête sans objet à la suite du désistement du requérant.
1.2.1.2. La conciliation.
C'est une procédure non juridictionnelle de règlement des litiges dans laquelle les parties font appel à un conciliateur. Elle se distingue de l'arbitrage en ce que les parties sont libres d'accepter ou non le règlement proposé.
Elle est fréquente en matière de marchés. C'est la raison pour laquelle un comité consultatif de règlement amiable (3) a été constitué auprès du Premier ministre.
En matière de brevets d'invention, une commission paritaire de conciliation a été instituée par la loi du 13 juillet 1978 (modifiant et complétant la loi du 02 janvier 1968 tendant à valoriser l'activité inventive et à modifier le régime des brevets d'invention), pour régler les litiges intervenant entre le salarié auteur d'une invention et l'employeur.
Aux termes de la loi, ces dispositions sont applicables aux agents de l'État, des collectivités publiques, des établissements publics ainsi qu'à toutes personnes morales de droit public, « si l'une des parties le demande ».
1.2.1.3. L'arbitrage. (4)
L'arbitrage est une procédure compromissoire par laquelle les parties au procès conviennent de soumettre leur différend à un arbitre et s'engagent à accepter la sentence arbitrale et à la considérer comme obligatoire.
La loi interdit aux personnes administratives de compromettre (art. 2060 du code civil). Cependant des dérogations demeurent. C'est ainsi notamment que la loi du 17 avril 1906 (art. 69) (5) autorise l'État, les départements et les communes à recourir à l'arbitrage, tel qu'il est prévu par le code de procédure civile, pour la liquidation de leurs dépenses de travaux publics et de fournitures. La jurisprudence, assez hostile à l'extension de l'arbitrage, a fait de ce texte une application restrictive : elle a considéré ainsi que la dérogation concernait seulement les compromis pour un litige né et non pas les clauses compromissoires établies à l'avance et valables pour un litige futur. Par ailleurs, l'article 69 de la loi du 17 avril 1906 soumet le recours à l'arbitrage à des conditions impératives de forme : il exige notamment lorsque l'État est en cause, un décret en conseil des ministres contresigné par le ministre des finances et le ministre intéressé.
1.2.1.4. Le recours au médiateur.
De création récente ( loi du 03 janvier 1973 , complétée par la loi du 24 décembre 1976), l'institution du médiateur est confiée à une personnalité nommée pour six ans en conseil des ministres. Cette personnalité est aidée dans sa tâche par un délégué qu'elle nomme dans chaque département.
d'une part, proposer, dans le cadre des compétences qui lui sont attribuées par la loi, des solutions aux différends dont il est saisi et qui peuvent opposer les administrés aux administrations de l'État, aux collectivités publiques territoriales, aux établissements publics et à tout autre organisme investi d'une mission de service public ;
d'autre part, recommander des améliorations au fonctionnement des administrations et des modifications à des textes législatifs ou réglementaires dont l'application peut aboutir à une iniquité.
Les réclamations individuelles adressées au médiateur doivent être transmises par l'intermédiaire d'un parlementaire, député ou sénateur, qui s'assure que la question évoquée est de la compétence du médiateur et qu'elle paraît mériter son intervention.
Il est possible de recourir au médiateur lorsqu'il y a eu fonctionnement défectueux du service public, issu le plus souvent de retards ou d'un formalisme excessif.
Toutefois, il faut que le requérant ait fait des démarches préalables auprès de l'administration et se soit vu opposer un refus définitif avant qu'il puisse saisir le médiateur.
Celui-ci n'intervient ni dans les différends entre personnes privées, ni dans les litiges entre les agents de services publics et leur administration, sauf s'il s'agit de fonctionnaires à la retraite.
Enfin, si le médiateur ne peut intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction ni remettre en cause le bien fondé d'une décision de justice, le fait d'avoir introduit un recours devant une juridiction n'empêche pas de saisir le médiateur d'une réclamation.
À l'inverse, une instance peut être engagée, alors que le médiateur est déjà saisi d'une intervention qui d'ailleurs n'interrompt pas les délais de recours (cf. art. 7 de la loi du 03 janvier 1973 ).
Chaque ministre désigne dans son département un correspondant du médiateur qui est l'intermédiaire entre le médiateur et les services de l'administration intéressée.
Chaque année, le médiateur présente au Président de la République et au parlement un rapport d'activité qui fait l'objet d'une publication.
1.2.1.5. Les recours administratifs.
Les recours administratifs, enfin, adressés directement à l'administration permettent d'essayer d'obtenir de cette dernière, sans intenter un véritable procès, la suppression ou la modification de l'acte juridique faisant grief. Ils comprennent le recours gracieux et le recours hiérarchique.
Par le recours gracieux, l'intéressé sollicite de l'auteur même de l'acte, le retrait ou l'amendement de la décision incriminée ; par le recours hiérarchique, au contraire, il défère aux mêmes fins à l'autorité supérieure l'acte de l'autorité subordonnée.
L'un et l'autre de ces recours ne sont assujettis à aucune forme ni à aucun délai. Mais il est indispensable, pour la défense ultérieure des droits par voie de recours juridictionnel, de les introduire dans le délai de deux mois qui suit la décision initiale. Ils peuvent n'être basés que sur de simples considérations d'opportunité de convenance ou d'équité et même être formés contre de simples agissements.
Toute autorité signataire d'une décision ayant pour objet de notifier une réponse définitive à un recours administratif, de quelque nature qu'il soit, doit veiller à ce que le texte de la décision comporte systématiquement l'indication précise des voies de recours, ouvertes aux intéressés à l'encontre de la décision ainsi que la mention des délais pour ce faire (6).
1.2.2. LE RÉGLEMENT DES LITIGES PAR LA VOIE CONTENTIEUSE.
L'activité de l'administration pouvant donner naissance à un contentieux aussi bien judiciaire qu'administratif, il sera nécessaire de procéder à l'étude successive de la procédure suivie devant les deux ordres de juridictions existant en France.
D'une façon générale, on oppose la procédure judiciaire et la procédure administrative en précisant que la première est de type accusatoire alors que la seconde est de type inquisitoire. En effet, en matière civile, le demandeur met lui-même en cause son adversaire par l'envoi d'une assignation ; en matière administrative, au contraire, il défère directement au juge la décision lui faisant grief et c'est alors à ce dernier qu'il incombe de faire la mise en cause de la partie adverse en lui communiquant la requête dirigée contre elle. Le juge civil se borne, dès lors, à arbitrer les prétentions opposées des parties, lesquelles conduisent en fait le procès ; le juge administratif, par contre, joue un rôle essentiel dans le cours de l'instance et a la direction effective de l'ensemble du procès.
Par ailleurs, la procédure civile est essentiellement orale, en ce sens que la plaidoirie de l'avocat à l'audience tient une place très importante, alors que la procédure administrative présente au contraire un caractère essentiellement écrit, du fait que la très grande majorité des affaires ne donnent lieu à aucune observation orale et que le juge statue sur le vu des seuls mémoires produits par les parties.
Malgré les différences fondamentales qui les opposent, la procédure judiciaire et la procédure administrative ont néanmoins un certain nombre de points communs. C'est pourquoi, avant que soient rappelés les principes essentiels de la procédure suivie devant le juge civil puis devant le juge administratif, il faut préciser les conditions générales relatives à l'exercice d'une action en justice.
1.2.2.1. Règles relatives à la recevabilité de toute action en justice.
Pour agir en justice, toute personne doit nécessairement avoir un droit à faire valoir et justifier qu'elle a un intérêt légitime pécuniaire ou même simplement moral.
Elle ne pourra, par ailleurs, intervenir elle-même que si elle est capable d'ester en justice. Or, en principe, toute personne jouit de cette capacité, que ce soit une personne physique ou une personne morale dotée de la personnalité (État, départements, communes par l'intermédiaire des ministres, préfets et maires ; syndicats ou associations par l'intermédiaire de certains de leurs membres régulièrement habilités). Néanmoins, quelques personnes physiques, soit en raison de leur âge — les mineurs — soit en raison de leur comportement — les interdits — ne peuvent pas, par elles-mêmes agir en justice et doivent se faire représenter par les mandataires légaux chargés de veiller à la préservation de leurs intérêts.
1.2.2.2. La procédure devant les tribunaux judiciaires de droit commun lorsqu'une personne publique est en cause.
L'étude de la procédure applicable devant les tribunaux judiciaires de droit commun concerne essentiellement deux questions, à savoir d'une part, la représentation des parties devant ces juridictions et d'autre part, le déroulement de la procédure proprement dite.
1.2.2.2.1. La représentation des parties devant les tribunaux judiciaires :
D'une manière générale, devant les tribunaux civils de droit commun, les plaideurs ne peuvent agir directement et doivent recourir à l'assistance des auxiliaires de justice, à savoir les avocats (7) chargés de rédiger et de présenter les conclusions en leur nom, de développer à l'audience les moyens de fait et de droit invoqués par les parties au procès.
Les services des auxiliaires de justice donnent lieu à rémunération sous forme de frais taxés ou d'honoraires mais les plaideurs indigents ont la possibilité de solliciter le bénéfice de l'aide judiciaire.
En ce qui concerne plus particulièrement l'État, l'article 38 de la loi no 55-366 du 3 avril 1955 précise que, sauf exception prévue par la loi, l'agent judiciaire du Trésor, haut fonctionnaire relevant de l'autorité directe du ministre des finances, est le représentant de droit commun de l'État, débiteur ou créancier, dans toutes les instances portées devant les tribunaux judiciaires. Ce mandat légal de l'agent judiciaire du Trésor a l'avantage de permettre la centralisation de toutes les actions dirigées par ou contre l'État dans un service unique, lequel assure l'instruction des affaires en liaison avec les départements ministériels intéressés.
Par ailleurs, dans un certain nombre d'hypothèses, la représentation de l'État est prévue par des textes spéciaux, notamment :
a). En ce qui concerne le domaine :
Aux termes de l'article R. 160 du code du domaine de l'État le ministre de la défense suit seul les instances intéressant le domaine militaire sous les réserves suivantes :
sont suivies par le seul service des domaines, les instances relatives au recouvrement des redevances et produits domaniaux (art. R. 158-3o) ;
le service des domaines doit être appelé à intervenir, par application de l'article R. 159, dans tous les cas prévus par l'article R. 158-1.
b). En ce qui concerne les acquisitions d'immeubles, à l'amiable ou par voie d'expropriation :
La direction des services fiscaux est seule habilitée à les poursuivre, par application des dispositions de l'article R. 176, pour le compte de tous les services civils et militaires de l'État, en particulier dans la procédure d'expropriation (art. R. 178 et art. R. 179), au fur et à mesure que des arrêtés interministériels désignent les départements dans lesquels ces dispositions doivent être applicables en précisant la date d'application (art. R. 185).
Dans ce cas, le ministre de la défense demeure compétent par application des dispositions de l'article R. 180, en ce qui concerne seulement les actes et formalités incombant à l'expropriant et relatifs à la déclaration d'utilité publique, à la consultation des commissions de contrôle des opérations immobilières ainsi qu'à l'enquête parcellaire lorsque celle-ci est effectuée en même temps que l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique.
c). En matière de réquisition :
Par application des articles 23 de l' ordonnance 59-63 du 06 janvier 1959 et 94 du décret 62-367 du 26 mars 1962 , le ministre de la défense désigne les autorités qualifiées pour le représenter dans les instances concernant le règlement des indemnités.
1.2.2.2.2. Le déroulement de la procédure proprement dite.
Il s'agit de suivre le développement normal d'un procès en examinant, en premier lieu, les différents actes et formalités dont une instance se compose en vue d'aboutir au jugement, en second lieu, le jugement lui-même et ses effets, enfin en troisième lieu, les voies de recours pouvant être exercées contre le jugement.
1.2.2.2.2.1. L'instance.
Il est de principe, tout d'abord, en matière judiciaire, que toutes les actions dirigées par des particuliers contre l'État, doivent être précédées de la formalité du mémoire préalable adressé au préfet ; toutefois, cette règle qui n'est pas d'ordre public est d'une application très rare (cf. Section III).
La procédure juridictionnelle débute ensuite normalement, par l'envoi par le demandeur à son adversaire, d'un exploit d'huissier appelé assignation portant obligatoirement le nom de l'avocat constitué par le requérant, l'objet de la demande assortie d'un exposé des moyens, l'indication du délai dans lequel le défendeur est tenu de constituer avocat (cf. art. 55 et 752 du nouveau code de procédure civile).
L'assignation a pour effet de créer entre les parties un lien juridique, entraînant l'obligation pour elles de se laisser juger et, pour le juge, de se prononcer sur le procès porté devant lui. Le défendeur doit alors à son tour, constituer avocat dans le délai de 15 jours à compter de l'assignation (art. 755 du nouveau code de procédure civile).
Dès que les parties ont constitué avocat, le tribunal est saisi à la diligence de l'une ou de l'autre, par la remise au secrétariat-greffe d'une copie de l'assignation (art. 757), cette remise devant être faite dans les quatre mois de l'assignation faute de quoi celle-ci serait caduque.
Ce délai est augmenté à raison des distances lorsque l'assigné est domicilié hors de la France métropolitaine (art. 643) ou lorsque la demande est portée devant une juridiction qui a son siège dans un département d'outre-mer (art. 644).
En cas d'urgence, le président du tribunal peut autoriser le demandeur à assigner le défendeur à jour fixe.
Lorsque le tribunal est saisi, le président décide soit du renvoi à l'audience si l'affaire est en état d'être jugé, soit de la désignation du juge, chargé de la mise en état, et qui aura pour mission de suivre l'accomplissement des actes de procédure et de tenter, le cas échéant, la conciliation des parties jusqu'à l'ouverture des débats.
Dans le second cas, les parties vont échanger leurs conclusions dont une copie sera remise au greffe, jusqu'à ce que le président, après consultation des avocats, décide de la clôture de l'instruction. Aucune conclusion ne peut plus alors être déposée ni aucune pièce communiquée.
Le jour de l'audience, le juge de la mise en état donne lecture du rapport qu'il a éventuellement établi, puis ont lieu les plaidoiries des avocats ou les explications des plaideurs. Enfin en dernier lieu, le ministère public auquel sont obligatoirement communiquées toutes les affaires intéressant l'État et les collectivités locales, présente ses propres conclusions.
L'affaire est alors mise en délibéré puis, le tribunal, soit le même jour, soit à une date ultérieure, rend son jugement qui doit examiner tous les points litigieux soulevés dans les conclusions déposées par les avocats.
Les incidents de procédure.
La procédure ordinaire devant les tribunaux de droit commun se trouve souvent compliquée d'incidents qui viennent en ralentir le déroulement.
Parmi les multiples incidents qui peuvent ainsi se présenter en procédure civile, on peut citer notamment d'une part, les enquêtes et les expertises destinées à administrer la preuve du bien-fondé des prétentions alléguées par les parties, d'autre part, les questions préjudicielles dont le règlement nécessaire à la poursuite de l'instruction ne relève pas de la compétence du tribunal saisi ; ce dernier est alors tenu, dans ces diverses hypothèses, de surseoir à statuer jusqu'à ce que soit vidé l'incident.
Les procédures simplifiées.
Il existe des cas où, en raison du peu d'intérêt ou de l'urgence de l'affaire — dans l'hypothèse par exemple d'un immeuble menaçant ruine — la procédure est simplifiée afin d'être menée plus rapidement. Tel est le but notamment de la procédure dite de référé, laquelle se déroule devant un juge unique et aboutit au prononcé d'une ordonnance à caractère essentiellement provisoire en ce sens qu'elle ne doit pas trancher le fond du droit.
1.2.2.2.2.2. Le jugement, son contenu et ses effets.
Le jugement se compose de deux parties essentielles : les motifs, c'est-à-dire les considérations qui ont déterminé les juges dans leur décision, et le dispositif, c'est-à-dire la partie contenant la solution du litige.
Il indique également, de manière explicite, la partie qui supportera les frais de l'instance ou dépens. Aux termes de l'article 696 du nouveau code de procédure civile la charge totale des dépens incombe en principe à la partie perdante. On rappellera que les dépens ne comprennent pas les honoraires des avocats lesquels restent à la charge de chaque partie ; ils se composent notamment des frais relatifs à l'instruction du procès tels que les frais d'expertise, enfin des émoluments des avoués à la cour d'appel et des huissiers (8).
Les décisions de justice rendues à l'encontre des particuliers peuvent, le cas échéant, être ramenées à exécution par la force, au moyen par exemple de la procédure de la saisie. Au contraire, en ce qui concerne l'État et les personnes publiques en général, il n'existe aucune voie d'exécution forcée à leur encontre ; le titulaire du droit ne peut, dès lors, que s'en remettre au bon vouloir de l'administration, sous réserve cependant d'un recours en indemnité pour non-exécution de la chose jugée, ainsi que de l'application des dispositions de la loi 80-539 du 16 juillet 1980 (9).
1.2.2.2.2.3. Les voies de recours.
1.2.2.2.2.3.1. Contenu
La décision de justice ainsi rendue, n'acquiert l'autorité de la chose jugée la mettant à l'abri de toute modification, qu'une fois expirés les délais pendant lesquels les parties peuvent user des voies de recours devant la juridiction même qui a statué, ou devant une juridiction d'un degré supérieur. Ces différents délais — augmentés le cas échéant des délais de distance prévus par les articles 643 et 644 du nouveau code de procédure civile courent à compter de la signification du jugement au perdant, par ministère d'huissier, à la diligence de la partie gagnante.
Les voies de recours dont disposent les plaideurs sont de deux sortes : les voies de recours ordinaires, lesquelles sont suspensives d'exécution et les voies de recours extraordinaires, lesquelles ne font pas au contraire obstacle à l'exécution du jugement attaqué. Les parties ne peuvent exercer les voies de recours extraordinaires qu'une fois épuisées les voies de recours ordinaires.
Voies de recours ordinaires.
Entrent dans cette première catégorie l'opposition et l'appel.
L'opposition est la voie de recours ordinaire qui doit être utilisée devant le tribunal même qui a statué, en vue d'obtenir la réformation d'un jugement rendu par défaut, c'est-à-dire d'un jugement prononcé sans que le défenseur ait constitué avocat.
Ne peuvent être frappés d'opposition que les jugements non susceptibles d'appel ou rendus sans que le premier exploit d'assignation ait pu être signifié à la personne du défendeur, à la condition, dans ces deux cas, que l'exploit de réassignation à comparaître devant le tribunal n'ait pu être également remis entre les mains du plaideur défaillant.
Dans toutes les autres hypothèses, le jugement est réputé contradictoire.
L'opposition doit être formée par la partie défaillante dans le délai d'un mois à compter de la signification du jugement par défaut (art. 538 du nouveau code de procédure civile).
L'appel est la voie de recours ordinaire par laquelle la partie qui a succombé, demande à la juridiction supérieure de réformer la décision rendue en premier ressort par un tribunal de degré inférieur.
Il doit être interjeté dans le délai d'un mois à compter de la signification de la décision de première instance (art. 538 du nouveau code de procédure civile).
Les plaideurs ne peuvent pas présenter en appel de demandes nouvelles et la juridiction d'appel ne peut statuer que sur les points à propos desquels appel a été interjeté. Toutefois, en vertu de son droit d'évocation, il lui est permis, lorsqu'elle est saisie par exemple d'un appel portant sur un incident, de s'emparer de la totalité du litige et de statuer sur cet incident et sur le fond par une seule et même décision.
Ce sont la tierce opposition, le recours en révision (10) et le pourvoi en cassation.
La tierce opposition est ouverte, en principe, devant la juridiction qui a statué, aux personnes qui éprouvent un préjudice par l'effet d'un jugement auquel elles n'ont été ni parties ni représentées.
La tierce opposition est recevable pendant trente ans.
Le recours en révision permet aux personnes, parties à l'instance, de demander à la juridiction même qui a rendu une décision passée en force de chose jugée, de la rétracter pour qu'il soit à nouveau statué en fait et en droit.
Les cas d'ouverture de cette voie de recours dont le délai d'exercice est fixé à deux mois par l'article 595 du nouveau code de procédure civile sont limitativement énumérés à l'article 595 dudit code.
Le recours en cassation, enfin, est la voie de recours extraordinaire par laquelle les plaideurs peuvent demander à la Cour de cassation de prononcer l'annulation des décisions rendues en violation de la loi, soit en premier et dernier ressort, soit en appel. Ce recours ne permet de critiquer que la légalité de la décision attaquée, l'appréciation des questions de fait échappant à la Cour de cassation.
Il doit être introduit, au moyen d'une requête déposée au greffe de la Cour, dans le délai de deux mois à compter de la signification du jugement attaqué (art. 1 et 2 du décret no 67-1210 du 22 décembre 1967 relatif aux formes de procéder devant la Cour de cassation en matière civile (A).
Lorsque le demandeur obtient la cassation, l'affaire est renvoyée pour nouveau jugement devant une juridiction de même ordre, de même nature et de même degré que celle qui a rendu la décision cassée ; par ailleurs, en cas de seconde et dernière cassation, le sens dans lequel la décision a été rendue par la Cour de cassation laquelle peut alors statuer sans renvoi, s'imposera, à la juridiction de second renvoi.
Il est signalé, en ce domaine de la cassation, qu'en application du décret du 19 mai 1980 lorsque l'État a été condamné à payer une somme d'argent et qu'il défère en cassation la décision de justice prononçant une telle imputation, la partie gagnante ne peut obtenir paiement qu'après avoir fourni « bonne et suffisante caution pour sûreté des sommes adjugées ».
1.2.2.2.2.3.2. Contenu
Comme en procédure civile, les décisions rendues par les juridictions administratives ne sont revêtues de l'autorité de la chose jugée qu'après l'expiration des délais ouverts pour l'exercice des voies de recours. On retrouvera donc l'appel, la tierce-opposition et la cassation.
L'appel (cf. Chapitre II) est la voie de recours ouverte contre les décisions des juridictions administratives statuant en premier ressort. Le Conseil d'État est ainsi juge d'appel des tribunaux administratifs.
Contrairement à ses effets en procédure civile, l'appel n'est pas ici suspensif de l'exécution de la décision attaquée. Il doit être interjeté dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement de première instance (art. R. 191 et R. 192 du code des tribunaux administratifs) (12). Par ailleurs, en matière administrative, le juge d'appel use souvent, plus largement que le juge d'appel civil, de son pouvoir d'évocation lui permettant d'examiner une affaire en sa totalité.
La tierce opposition (cf. Section II), ouverte devant le tribunal qui a statué à toute personne non appelée à l'instance doit être formée dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement qui préjudicie à ses droits [art. R. 188 et R. 189 du code des tribunaux administratifs et art. 79 de l' ordonnance du 31 juillet 1945 ]
Le recours en cassation est ouvert devant le Conseil d'État contre les décisions des juridictions statuant en dernier ressort (entre autres : cours des comptes, conseils nationaux des divers ordres professionnels, tel l'ordre des médecins, statuant en matière disciplinaire), le délai de recours est le délai de droit commun de deux mois.
Comme juge de cassation, le Conseil d'État peut, dans certains cas, contrairement aux attributions de la Cour de cassation (cf. Section II) procéder à la vérification de la matérialité des faits. Par ailleurs, en cas de renvoi après cassation, on remarquera que la décision du Conseil d'État a autorité de chose jugée immédiate alors qu'en matière civile, la décision de la Cour de cassation ne s'imposera au juge de renvoi qu'après deux cassations.
Enfin, on mentionnera deux voies de recours, d'une utilisation assez rare, ouvertes contre les décisions mêmes du Conseil d'État ; d'une part, le recours en révision, strictement réglementé par les articles 75 et 77 de l' ordonnance du 31 juillet 1945 , d'autre part, le recours en rectification d'erreur matérielle, tendant à faire redresser une erreur purement matérielle figurant dans la décision juridictionnelle (article 78 du même texte).
1.2.2.3. La procédure devant les juridictions administratives.
Cette procédure est déterminée par la loi du 22 juillet 1889 , l' ordonnance 45-1708 du 31 juillet 1945 , les décret no 53-934 du 30 septembre 1953 et décret no 53-1169 du 29 novembre 1953, les décret no 63-766 du 30 juillet 1963, décret 65-29 du 11 janvier 1965 et décret no 73-682 du 13 juillet 1973.
La procédure suivie devant les juridictions administratives présente de nombreuses analogies avec celle suivie devant les juridictions civiles. C'est ainsi qu'en l'absence de dispositions légales, réglementaires ou jurisprudentielles contraires, les principes généraux posés par le code de procédure civile sont applicables en procédure administrative.
Seules les règles particulières au règlement des litiges devant le juge administratif seront, dès lors, examinées dans le présent paragraphe.
Le plan suivi sera celui adopté dans le paragraphe précédent, à savoir, en premier lieu, la représentation des parties devant les juridictions administratives, et en second lieu, les règles de procédure propres au contentieux administratif.
Toutefois, avant de procéder à cette étude, on rappellera qu'il existe en matière administrative, une classification des recours suivant leur nature et leur objet. On trouve ainsi essentiellement d'une part, le recours pour excès de pouvoir tendant à obtenir l'annulation d'une décision exécutoire faisant grief, — soit qu'elle ait été prise par une autorité incompétente, soit que les procédures prescrites par la loi et la réglementation n'aient pas été respectées, soit que la loi ou toute disposition d'ordre général ait été violée, soit enfin que l'autorité signataire ait commis un détournement de pouvoir — d'autre part, le recours en indemnité ou de pleine juridiction, tendant à voir prononcer une condamnation pécuniaire contre l'administration et comprenant notamment le contentieux des contrats et le contentieux de la responsabilité de la puissance publique. Ces différents recours administratifs ne sont pas, en principe, suspensifs de l'exécution de la mesure attaquée. Pour éviter que la décision litigieuse produise ses effets, le demandeur sera, dès lors, contraint d'assortir sa requête d'une demande de sursis à exécution dont l'octroi est soumis à des conditions assez sévères.
1.2.2.3.1. La représentation des parties devant les juridictions administratives.
Contrairement à la pratique normalement suivie devant les tribunaux de l'ordre judiciaire, les parties sont ici souvent habilitées à conduire elles-mêmes la procédure, c'est-à-dire à produire leurs requêtes et mémoires devant le juge et même, au besoin, à présenter des observations orales le jour de l'audience.
À cet égard, il importe de relever que la nécessité de recourir aux avocats est uniquement déterminée par la nature du recours. Il est ainsi de règle que les recours pour excès de pouvoir — qui constituent la partie la plus importante du contentieux administratif — soit en première instance devant les tribunaux administratifs, soit en premier et dernier ressort ou en appel devant le Conseil d'État (cf. Section III), sont dispensés du ministère d'avocat alors que les recours de pleine juridiction ne le sont pas sauf si un texte spécial a institué une dispense particulière.
Pour le détail des matières dispensées du ministère d'avocat, il y a lieu de se reporter, pour le Conseil d'État à l'article 45 de l' ordonnance du 31 juillet 1945 et pour les tribunaux administratifs à l'article R. 79 du code des tribunaux administratifs.
Lorsque le ministère d'avocat est requis, la représentation des parties est assurée, devant le Conseil d'État par la signature des recours par un avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation jouant cumulativement le rôle de l'avoué et celui de l'avocat (art. 41 de l' ordonnance du 31 juillet 1945 ), et devant les tribunaux administratifs par la signature des recours soit par un avocat aux conseils, soit par un avocat inscrit au barreau, soit par un avoué en exercice dans le ressort du tribunal (art. 78 du code des tribunaux administratifs).
En ce qui concerne, enfin, les recours introduits par les ministres eux-mêmes — hypothèses plus rares eu égard au privilège d'action d'office détenu par l'administration (cf. introduction), — on précisera qu'ils peuvent être présentés par l'administration sans constitution d'avocat (art. 43 de l' ordonnance du 31 juillet 1945 ).
1.2.2.3.2. Les règles particulières de la procédure administrative.
1.2.2.3.2.1. La recevabilité et le déroulement des recours :
la procédure contentieuse administrative débute par l'envoi d'une requête au juge compétent lequel, comme il a déjà été indiqué, mettra en cause la partie adverse et dirigera lui-même la marche du procès. Le requérant est tenu de joindre des copies sur papier libre tant de sa requête que des différents documents qu'il entend produire.
Outre ces formalités substantielles, il existe encore d'autres règles d'ordre public auxquelles est subordonnée la recevabilité des recours contentieux : ce sont essentiellement la nécessité de former recours contre une décision préalable de l'administration et le respect des délais de recours.
La règle de la décision préalable : sauf en matière de travaux publics, le juge administratif ne peut être saisi que par voie de recours formé contre une décision administrative qui doit accompagner la requête introductive d'instance (art. R. 84 du code des tribunaux administratifs) (32) rédigé sur papier libre (art. 6 de la loi 77-1468 du 30 décembre 1977 ).
Cette règle automatiquement respectée dans le contentieux de l'annulation entraîne, au contraire, dans le contentieux de pleine juridiction, obligation pour le requérant de formuler auparavant une réclamation afin de provoquer une décision exécutoire. On précisera, à cet égard, que les requérants ont toujours intérêt à présenter leur demande, avant l'expiration du délai de quatre années à compter du 1er janvier de l'année suivant celle à laquelle se rattache le fait générateur de leur créance ; en effet, passé ce délai, ils peuvent se voir opposer par le ministre compétent ou l'autorité à laquelle celui-ci a délégué ses pouvoirs (pour le département de la défense : décret 70-1109 du 03 décembre 1970 JO du 4, p. 11077), une règle de comptabilité publique, à savoir la prescription quadriennale, éteignant définitivement au profit de l'État les droits de tout créancier négligent (art. 1, 2 et 3 de la loi 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'État, les départements, les communes et les établissements publics).
Même en cas de recours pour excès de pouvoir où la décision préalable existe déjà, le requérant peut encore, s'il le désire, dans le but d'éviter un procès ultérieur, faire précéder son recours contentieux d'un recours administratif, gracieux ou hiérarchique (cf. SECTION I).
Lorsque l'administration saisie ainsi d'une requête refuse ou néglige de répondre dans les quatre mois suivant le dépôt de la demande, ce silence vaut décision implicite de rejet ; les droits des requérants se trouvent alors sauvegardés puisqu'ils peuvent se pourvoir, dans les mêmes conditions, contre cette décision implicite de rejet (art. 1er du décret du 11 janvier 1965 ).
Le délai de recours contentieux [cf. décret du 11 janvier 1965 et art. R. 89 du code des tribunaux administratifs]. Sauf dans les matières où un délai spécial est prévu par la loi, le dossier constitué par le requérant doit être adressé à la juridiction compétente, sous peine de forclusion, dans les deux mois à compter de la notification ou de la publication de la décision attaquée (cf. Section I et Section I).
Dans l'hypothèse d'une décision implicite de rejet, le demandeur est également tenu de la déférer à la censure de la juridiction administrative dans les deux mois qui suivent le jour de l'expiration du premier délai de quatre mois, sauf si une décision explicite de rejet intervient au cours de ces deux mois, auquel cas c'est la date de notification de cette dernière qui constitue le point de départ du délai contentieux. On remarquera, toutefois, que d'une part, en matière de plein contentieux, d'autre part, dans le contentieux de l'excès de pouvoir si la mesure sollicitée ne peut être prise que par décision ou sur avis des assemblées locales ou de tous autres organismes collégiaux, le délai ne peut courir qu'à compter de la notification d'une décision expresse de rejet, quelle que soit la date de son intervention.
Par ailleurs, dans le cas de recours administratif préalable toujours possible, le Conseil d'État considère que le délai de recours contentieux contre la décision implicite ou explicite qui interviendra, sera conservé à la condition que le recours gracieux ou hiérarchique ait été lui-même formulé dans le délai de deux mois. Cette cause d'interruption ne saurait néanmoins jouer qu'une seule fois en ce sens que le délai de recours n'est conservé que par la requête gracieuse et non, le cas échéant, par le recours hiérarchique, lorsque celui-ci est intenté après une réponse négative au recours gracieux.
Dans le même ordre d'idées, un recours porté devant une juridiction incompétente, conservera également le délai de recours applicable devant le juge compétent, à condition qu'il soit lui-même introduit dans ce délai.
Il est possible, d'ailleurs, actuellement (11) de cumuler ces deux causes de prorogation, à savoir un recours administratif suivi d'un recours porté devant une juridiction incompétente, sous réserve, bien entendu, que le délai légal soit respecté à chaque stade de la procédure.
La loi du 11 juillet 1979 , relative à la motivation des actes administratifs, a institué un nouveau cas de prorogation de délai en son article 5 : en effet, si l'administré demande dans le délai du recours contentieux que l'administration lui communique dans le mois suivant la demande, les motifs qui ont constitué le fondement d'une décision implicite (intervenue dans le cas où la décision explicite aurait dû être motivée), le délai du recours contentieux contre la dite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués.
D'autre part, le décret du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l'administration et les usagers fait obligations à l'administration de mentionner dans la notification de ses décisions, les voies de recours et leurs délais. À défaut, ces délais ne sont pas opposables à l'administré.
À noter, enfin, que, dans tous les cas, les requérants, qui demeurent hors de la France continentale et de la Corse, bénéficient des délais de distance prévus par les articles 643 et 644 du nouveau code de procédure civile.
Déroulement du procès : lorsque l'affaire, après échange des mémoires contenant les observations des adversaires, est en état d'être jugée, le tribunal l'inscrit au rôle d'une audience et en informe les parties par l'envoi d'un avis d'audience.
En séance, le rapporteur chargé de l'instruction du recours donne lecture de son rapport ; les avocats présentent ensuite, le cas échéant, leurs observations orales ; enfin, le commissaire du gouvernement près le tribunal, expose les points de droit soulevés par le litige et formule des conclusions. Comme en matière civile, l'affaire est alors mise en délibéré et le jugement lu au cours d'une séance ultérieure.
Les incidents de procédure (enquêtes et expertises) et les procédures d'urgence telles que la procédure de référé dont il a été fait état dans le paragraphe précédent (cf. Section II) peuvent se retrouver également devant le juge administratif (livre II, titre II du code des tribunaux administratifs).
1.2.2.3.2.2. Le jugement et ses effets :
Tous les développements donnés à cet égard en procédure civile sont valables en matière administrative (cf. Section II), contenu du jugement, dépens, absence d'exécution forcée contre l'État.
On rappellera simplement que les effets des décisions de justice diffèrent ici selon la branche du contentieux considéré : alors que les décisions rendues sur des recours de pleine juridiction voient leur effet strictement limité aux parties, au contraire, les décisions d'annulation sur recours pour excès de pouvoir des actes administratifs ont en principe effet erga omnes, c'est-à-dire envers les tiers même non parties à l'acte. C'est ainsi qu'une décision administrative à caractère réglementaire déclarée nulle sur recours d'un administré, ne devrait plus à l'avenir être appliquée non seulement au requérant lui-même mais aussi à toute personne entrant dans le champ d'application de cette décision ; c'est ainsi encore que l'annulation de la révocation d'un fonctionnaire entraînera obligation pour l'administration de procéder, non seulement à la reconstitution de la carrière individuelle de l'agent considéré, mais également à la révision de celle des autres fonctionnaires du même cadre qui ont pu bénéficier d'une promotion à la faveur de la révocation irrégulièrement intervenue.
1.3. JURIDICTIONS COMPÉTENTES
Ce troisième et dernier chapitre du titre 1er concerne l'examen de l'organisation et de la compétence des diverses juridictions chargées de trancher les litiges dans lesquels l'administration est partie.
On sait qu'en France, l'organisation judiciaire repose sur le principe fondamental de la séparation des autorités administratives et des autorités judiciaires. Ce principe se traduit par l'existence de deux ordres de juridictions relevant au sommet l'un du Conseil d'État, l'autre de la Cour de cassation (cf. introduction).
Si, en principe, les litiges nés de l'activité de l'administration relèvent de la compétence de la juridiction administrative, il est par contre des cas où l'administration, tout comme les simples particuliers, est justiciables des tribunaux de l'ordre judiciaire.
C'est pourquoi, avant d'étudier l'organisation et le fonctionnement des juridictions judiciaires d'une part, des juridictions administratives d'autre part, il apparaît nécessaire d'examiner, dans leur ensemble, les problèmes que pose l'application de ce principe de la séparation des deux ordres de juridictions. Les solutions qu'ils comportent résident essentiellement dans l'institution d'une juridiction particulière, le tribunal des conflits, organisme spécial de type paritaire chargé de régler les désaccords ou conflits qui peuvent s'élever entre les tribunaux de l'ordre administratif et ceux de l'ordre judiciaire.
Il y a lieu de préciser, dès l'abord, que les règles relatives à la délimitation des compétences présentent un caractère d'ordre public et s'imposent de ce fait aussi bien au juge qu'aux parties. L'incompétence du tribunal saisi peut d'ailleurs être soulevée non seulement dès l'introduction du procès mais encore à tout stade de la procédure, que ce soit en première instance, en appel ou en cassation.
On notera, à cet égard, que si, à l'occasion d'un procès dans lequel l'administration est partie, se présente un problème dont l'examen relève de la compétence d'une juridiction judiciaire ou inversement, le juge saisi de l'action principale est tenu, sauf exceptions, de surseoir à statuer jusqu'à ce que le tribunal compétent de l'autre ordre se soit prononcé sur cette question préjudicielle dont la solution est nécessaire au règlement définitif du litige.
1.3.1. LE PRINCIPE DE LA SÉPARATION DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES ET DES AUTORITÉS JUDICIAIRES.
La répartition des compétences entre les juridictions de l'ordre administratif et les juridictions de l'ordre judiciaire est particulièrement délicate à déterminer.
Il existe, en ce domaine, un critère général d'origine essentiellement jurisprudentielle auquel il convient de recourir chaque fois que la compétence n'a pas été définie, dans telle ou telle hypothèse, par un texte spécial.
1.3.1.1. Le critère général de répartition des compétences.
Dans la marche normale de ses services, l'administration use, d'une manière générale, de prérogatives exorbitantes du droit commun, mais il lui arrive aussi, dans certains cas, d'agir comme un simple particulier et d'avoir recours à des procédés de gestion privée.
Or, le critère fondamental retenu par la jurisprudence actuelle pour pouvoir déterminer, de façon précise, dans chaque cas, l'ordre de juridictions compétent pour connaître d'un litige peut se résumer de la façon suivante : chaque fois qu'un litige né de l'activité administrative met en cause des questions qui relèvent du droit public, la compétence appartient à la juridiction administrative ; au contraire, s'il ne soulève que des questions de droit privé, il relève alors de la juridiction judiciaire.
Seront ainsi portés devant le juge administratif les litiges nés du fonctionnement des services publics administratifs et comprenant outre le contentieux des décisions exécutoires en général, le contentieux des contrats administratifs ainsi que celui de la responsabilité en raison des dommages causés par les activités de ces services.
C'est, par contre, au juge judiciaire qu'il incombe de trancher les litiges relatifs aux opérations que l'administration effectue comme un particulier pourrait le faire.
Il en est ainsi pour les contrats de droit privé passés par l'administration, pour la gestion du domaine privé, ou encore en ce qui concerne l'activité des services publics à caractère industriel ou commercial, lesquels fonctionnent dans les mêmes conditions que les grandes entreprises privées.
1.3.1.2. Les règles spéciales d'attribution de compétence.
Le critère général de répartition des compétences tel qu'il vient d'être défini n'a pas une portée absolue. Il existe, en effet, en droit français, certaines hypothèses où le législateur est intervenu pour poser des règles spéciales de compétence, au profit d'ailleurs, le plus souvent, de la juridiction judiciaire considérée comme gardienne de la propriété et des libertés fondamentales des individus.
On ne citera que les plus importantes de ces règles dont certaines s'analysent en de véritables dérogations au critère général.
Relèvent ainsi obligatoirement du juge judiciaire :
les litiges relatifs au transfert de la propriété ainsi qu'à la fixation de l'indemnité en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique (cf. ordonnance no 58-997 du 23 octobre 1958 portant réforme des règles relatives à l'expropriation pour cause d'utilité publique (13) ;
les contestations portant sur le montant de l'indemnité en matière de réquisitions tant civiles que militaires. [Cf. art. 26 de la loi du 03 juillet 1877 relative aux réquisitions militaires (14) ; titre II de la loi du 11 juillet 1938 sur l'organisation générale de la nation pour le temps de guerre, modifié et complété par l' ordonnance 59-63 du 06 janvier 1959 relative aux réquisitions de biens et de services et le décret 62-367 du 26 mars 1962 portant RAP pour l'application de l' ordonnance du 06 janvier 1959 (15) et titre III du règlement d'administration publique du 28 novembre 1938 (16).] Les litiges concernant le sens et la validité des ordres de réquisition demeurent réservés à la juridiction administrative.
On rapprochera des expropriations pour cause d'utilité publique et des réquisitions portant sur l'usage des immeubles — hypothèses qui constituent des cas d'emprises régulières du fait qu'il y a atteinte à la propriété privée immobilière à la suite d'une procédure légale — tous les cas d'emprises irrégulières de l'administration pour lesquels l'indemnisation est aussi confiée au juge judiciaire ;
les actions en responsabilité exercées contre l'État en raison des dommages causés par certaines opérations des armées en temps de paix et résultant notamment de dégâts de cantonnement ainsi que de manœuvres et d'exercices de tirs en campagne (cf. loi du 17 avril 1901 (17) ; — enfin — et c'est l'exception la plus importante au principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires — les actions en responsabilité dirigées contre les personnes publiques à raison des dommages causés par les véhicules administratifs ( loi du 31 décembre 1957 ).
Il y a lieu de rappeler également qu'en vertu des principes généraux du droit, les tribunaux de l'ordre judiciaire sont encore exclusivement compétents pour connaître d'une part, des litiges concernant l'état des personnes, qu'il s'agisse de l'état civil, de la capacité ou de la nationalité et, d'autre part, du contentieux des voies de fait, qu'il s'agisse de leur constitution où de leur réparation des dommages en résultant (cf. Section I).
On signalera, enfin, une autre dérogation essentielle au principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires, au profit cette fois de la juridiction administrative : le contentieux des ventes de biens domaniaux de l'État, opérations de pur droit privé, confié expressément au juge administratif par l'article 4 de la loi du 28 pluviôse, an VIII.
1.3.2. LES JURIDICTIONS JUDICIAIRES.
L'organisation actuelle des diverses juridictions judiciaires est essentiellement prévue par les décrets no 78-329 et no 78-330 du 16 mars 1978.
Les tribunaux de l'ordre judiciaire placés sous l'autorité suprême de la Cour de cassation se divisent, de manière traditionnelle, en deux grandes catégories : les tribunaux de droit commun et les tribunaux d'exception (18). Les premiers ont une compétence de principe à connaître de toutes les affaires civiles alors que les seconds ne peuvent être saisis que des litiges qui leur ont été expressément confiés par la loi.
On procédera, dans ce chapitre, à l'énumération des juridictions qui entrent dans l'une et l'autre de ces catégories avant d'aborder l'étude de la Cour de cassation elle-même à laquelle elles se trouvent toutes soumises en dernier ressort.
On sera amené, pour chacune des juridictions en cause, à examiner successivement les principales règles de leur compétence d'attribution et de leur compétence territoriale, c'est-à-dire à préciser d'une part, le genre d'affaires dont elles peuvent connaître, et, d'autre part, le tribunal qui, parmi tous les tribunaux de même nature et de même degré, doit, en raison de sa situation territoriale, juger telle espèce déterminée.
1.3.2.1. Les tribunaux de droit commun.
Les tribunaux de droit commun se composent des tribunaux de grande instance statuant au premier degré et des cours d'appel statuant au second degré.
1.3.2.1.1. Les tribunaux de grande instance.
Institués par l'ordonnance no 58-1273 du 22 décembre 1958 abrogée par le code de l'organisation judiciaire, les tribunaux de grande instance, à forme collégiale, ont été substitués aux anciens tribunaux civils d'arrondissement, à raison d'un ou plusieurs par département, selon l'importance de ce dernier.
Le tribunal de grande instance connaît, à charge d'appel, de toutes les affaires pour lesquelles compétence n'est pas attribuée expressément à une autre juridiction, en raison de la nature de l'affaire ou du montant de la demande (art. R. 311-1 du code de l'organisation judiciaire).
Il a compétence exclusive dans les matières déterminées par les lois et règlements (art. L. 311-2 et son renvoi, du code de l'organisation judiciaire) et statue sur celles-ci en dernier ressort lorsque le montant de la demande est inférieur ou égal à 13 000 F (art. R. 311-2).
Il y a lieu d'ajouter que les tribunaux de grande instance font fonction de tribunaux de commerce dans les circonscriptions où ceux-ci n'existent pas (L. 311-3).
Enfin parmi tous les tribunaux de grande instance, le tribunal territorialement compétent est celui dans le ressort duquel se trouve le domicile du défendeur. Toutefois, cette règle de principe posée par l'article 42 du nouveau code de procédure civile est assortie de nombreuses dérogations apportées le plus souvent dans l'intérêt même des plaideurs (pour le détail de ces exceptions, on se reportera aux art. 43 à 46 dudit code).
1.3.2.1.2. Les cours d'appel.
L'organisation judiciaire française repose sur le principe du double degré de juridiction : au plaideur qui n'a pas obtenu satisfaction devant le premier juge, la loi offre, sauf exception, notamment lorsque l'affaire est de minime importance, la possibilité d'interjeter appel devant une juridiction d'un degré plus élevé, laquelle statuera souverainement sur le fond des affaires.
Tel est le rôle des cours d'appel qui, à raison d'une cour pour plusieurs départements, connaissent de tous les appels formés contre les décisions rendues par :
les tribunaux de grande instance ;
les tribunaux d'instance ;
les conseils de prud'hommes ;
les tribunaux paritaires des baux ruraux.
Elles connaissent en outre, de l'appel interjeté contre les décisions d'autres juridictions dans les cas prévus par les lois et règlements (art. R. 211-1 du code de l'organisation judiciaire).
les jugements rendus par les tribunaux départementaux des pensions dont il est interjeté appel devant les cours siégeant en formation de cours régionales des pensions ;
les décisions rendues par les tribunaux des affaires de sécurité sociale (19).
1.3.2.2. Les juridictions d'exception.
Les juridictions d'exception (20), qui bénéficient d'une manière générale d'une procédure plus simple permettant d'aboutir à un jugement plus rapide des affaires, comprennent essentiellement les tribunaux d'instance, les tribunaux de commerce, les conseils de prud'hommes et les juridictions de sécurité sociale.
1.3.2.2.1. Les tribunaux d'instance.
Comme les tribunaux de grande instance (cf. Section II), les tribunaux d'instance sont organisés selon les dispositions prévues au code de l'organisation judiciaire.
Ces tribunaux, à raison en principe d'un par chef-lieu d'arrondissement, ont été substitués en 1958, mais avec accroissement de leurs pouvoirs, aux anciennes justices de paix pour lesquelles le texte fondamental restait la loi modifiée du 12 juillet 1905.
Avant d'examiner la compétence judiciaire des tribunaux d'instance, il y a lieu de préciser que les juges de ces juridictions continuent d'exercer les fonctions extra-judiciaires qui incombaient naguère aux juges de paix, telles par exemple la présidence des conseils de famille des mineurs et des interdits ou l'apposition et la levée des scellés.
En matière contentieuse, les tribunaux d'instance connaissent, sur le plan civil, de toutes actions personnelles ou mobilières, en dernier ressort, jusqu'à la valeur de 13 000 francs et, à charge d'appel jusqu'à la valeur de 30 000 francs (art. R. 321-1 du code de l'organisation judiciaire).
Ils connaissent également en dernier ressort des actions dont le contrat de louage d'immeubles est l'objet, la cause ou l'occasion, jusqu'à la valeur de 13 000 francs, et à charge d'appel lorsque la demande excède cette somme ou est indéterminée (art. R. 321-2 du code).
Après avoir posé ce principe général, le code de l'organisation judiciaire donne en ses articles R. 321-3 à R. 321-23 le détail d'une série d'affaires qui ressortissent — en premier ou dernier ressort suivant le cas — à la compétence d'attribution de ces juridictions.
Enfin, les règles relatives à la compétence territoriale des tribunaux d'instance se trouvent réunies dans les articles R. 321-24 à R. 321-30 au principe général selon lequel le tribunal d'instance territorialement compétent est celui du domicile ou à défaut celui de la résidence du défendeur, ces articles apportant ici encore de nombreuses dérogations, souvent d'ailleurs pour des raisons d'utilité pratique.
1.3.2.2.2. Les tribunaux de commerce.
Composés de juges élus parmi les commerçants professionnels, les tribunaux de commerce, à raison en principe d'un par arrondissement (21), sont chargés de trancher les litiges ayant leur origine dans un acte de commerce, réputé ainsi par la loi (22).
On notera, à cet égard, qu'en principe, hormis les cas où des activités commerciales ou industrielles sont exercées indirectement par l'entremise d'établissements publics ou de sociétés nationalisées, l'État — qui recherche la satisfaction de l'intérêt général en dehors de toute intention de spéculation commerciale — n'accomplit pas d'actes de commerce et ne saurait donc être justiciable de ces juridictions (23).
Pour les affaires ressortissant à leur compétence et énumérées aux articles L. 411-2, L. 411-5, L. 411-7 à L. 411-9 du code de l'organisation judiciaire, les tribunaux de commerce jugent en dernier ressort les demandes dont le principal n'excède pas la valeur de 13 000 francs.
Par ailleurs, l'article 46 du nouveau code de procédure civile pose les principes généraux dont l'application permet de déterminer le tribunal de commerce compétent pour connaître d'un procès commercial. Le demandeur dispose dans ce domaine d'une option : il peut assigner le défendeur, à son choix, devant le tribunal du domicile de ce dernier ou devant celui dans l'arrondissement duquel la marchandise a été livrée.
1.3.2.2.3. Les conseils de prud'hommes.
Les dispositions concernant les conseils des prud'hommes font l'objet du titre premier du livre V du code du travail.
Juridictions de type paritaire, composées en nombre égal de juges élus parmi les employeurs et les salariés, les conseils de prud'hommes sont compétents pour connaître de toute contestation d'ordre individuel née à l'occasion de tout contrat de travail régi par le code du travail (à l'exception du contentieux des accidents du travail ; art. L. 511-1, al. 1 nouveau du code du travail).
La loi no 79-44 du 18 janvier 1979 portant modification des dispositions précitées à étendu la compétence des conseils de prud'hommes aux « personnels des services publics, lorsqu'ils sont employés dans les conditions de droit privé » (art. L. 511-1, al. 7 nouveau du code du travail).
En fait, l'État ne peut être attrait devant les conseils de prud'hommes que si les demandeurs sont régis par un contrat de travail de droit privé et ne participent pas à l'exécution du service public (circ. no 1281/S/G du Premier ministre en date du 2 juillet 1979).
Les conseils de prud'hommes sont compétents en premier ressort quel que soit le chiffre de la demande (art. L. 511-1, al. 6 nouveau du code du travail).
La compétence territoriale des conseils de prud'hommes est fixée par l'article R. 517-1 du code du travail (décret no 74-783 du 12 septembre 1974 et décret no 75-1122 du 5 décembre 1975).
Il résulte de ce texte et sous réserve des modifications qui pourraient être apportées par les décrets d'application de la loi no 79-44 du 18/01/1979 que « le conseil des prud'hommes territorialement compétent est celui dans le ressort duquel est situé l'établissement où est effectué le travail. Si le travail est effectué en dehors de tout établissement, la demande est portée devant le conseil des prud'hommes du domicile du salarié. Le salarié peut toujours saisir le conseil des prud'hommes du lieu où l'engagement été contracté ou celui du lieu où l'employeur est établi ». Ces règles sont d'ordre public et il ne peut y être dérogé.
1.3.2.2.4. Les juridictions de sécurité sociale (cf. Section III ).
Organisé à l'origine par la loi du 24 octobre 1946, le contentieux de la sécurité sociale a été remanié à plusieurs reprises, notamment par les loi no 85-10 du 3 janvier 1985 et loi no 85-772 du 25 juillet 1985, portant diverses dispositions d'ordre social et le décret 86-658 du 18 mars 1986 modifiant diverses dispositions de procédure administrative et contentieuse du code de la sécurité sociale.
Il constitue actuellement le livre I, titre IV, chapitre II du code de la sécurité sociale (première et deuxième partie) et le titre V du livre IV de la partie législative du code de l'organisation judiciaire.
Les juridictions de sécurité sociale ont essentiellement à connaître des différends auxquels donne lieu l'application des législations et réglementations de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole qui ne relèvent pas, par leur nature, d'un autre contentieux.
Il est à noter à cet égard que, selon une jurisprudence constante, ces juridictions sont également compétentes pour statuer sur les litiges survenus, en ce domaine entre l'État et ses propres agents, tant civils que militaires.
Il existe un contentieux général et un contentieux technique de la sécurité sociale.
Le contentieux général tend à régler les conflits entre les organismes de sécurité sociale et les assujettis à la réglementation de la sécurité sociale en ce qui concerne notamment l'application, le paiement des cotisations, le versement des prestations. Il est porté, en première instance, devant les tribunaux des affaires de sécurité sociale et, en appel, sauf si ces tribunaux statuent en premier et dernier ressort (art. R. 142-25 du code de la sécurité sociale) devant la chambre sociale de la cour d'appel dans le ressort de laquelle est situé le siège du tribunal des affaires de sécurité sociale qui a rendu la décision attaquée.
Pour la compétence territoriale des tribunaux des affaires de sécurité sociale, il y a lieu de se reporter à l'article R. 142-12 du code.
Quant au contentieux technique de la sécurité sociale, il comprend essentiellement les contestations relatives à l'État ou au degré d'invalidité, à l'état d'incapacité permanente et à l'inaptitude au travail. Il est porté en première instance devant les commissions régionales et en appel devant une commission nationale technique.
Un recours en cassation est possible contre les décisions rendues en dernier ressort par les tribunaux des affaires de sécurité sociale, les arrêts des cours d'appel et les arrêts de la commission nationale technique (art. R. 144-1 du code).
Enfin, on mentionnera pour mémoire, à côté de ces principales juridictions d'exception à compétence d'attribution, les juridictions des loyers, compétentes pour connaître des difficultés nées des rapports entre bailleurs et preneurs, et notamment les tribunaux paritaires de baux ruraux.
1.3.2.3. La Cour de cassation.
Dans la hiérarchie des tribunaux de l'ordre judiciaire, la Cour de cassation occupe une place éminente : elle est la cour suprême à laquelle se trouvent rattachées, par la voie du recours en cassation, toutes les juridictions de droit commun et d'exception qui viennent d'être étudiées.
Les juridictions de premier degré en dépendent directement lorsqu'elles statuent en premier et dernier ressort et par l'intermédiaire des cours d'appel lorsqu'elles statuent en premier ressort seulement.
Composée d'une chambre criminelle et de quatre chambres civiles, la Cour de cassation a pour mission essentielle d'assurer l'unité de l'interprétation du droit. Son rôle consiste, en effet, à rechercher uniquement si, dans une espèce déterminée, il a été fait une juste application de la loi, au sens large du terme. Elle ne constitue pas, dès lors, un troisième degré de juridiction puisqu'elle juge en droit et non en fait.
En cas de violation de la règle de droit, la Cour de cassation ne saurait substituer sa propre décision à celle des premiers juges ; elle se borne à casser le jugement attaqué et à renvoyer l'affaire devant une autre juridiction de même ordre, de même nature et de même degré (cf. Section II) à moins que cette juridiction ne rende un jugement ou un arrêt qui encourt une nouvelle cassation pour les mêmes motifs que celui précédemment cassé, auquel cas la Cour peut alors statuer sans renvoi.
1.3.3. LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES.
L'organisation actuelle des principales juridictions administratives, et notamment la répartition générale des compétences entre elles, résulte essentiellement du décret 53-934 du 30 septembre 1953 portant réforme du contentieux administratif, du décret no 53-1169 du 28 novembre 1953 pris pour l'application du texte précédent et du décret no 73-682 du 13 juillet 1973 portant codification des textes législatifs applicables aux tribunaux administratifs.
Le trait fondamental de cette réforme a été de retirer au Conseil d'État la qualité de juge de droit commun pour la donner aux anciens conseils de préfecture, lesquels, sous le non de tribunaux administratifs, connaissent désormais de tous les litiges qui n'ont pas été attribués par un texte formel à une autre juridiction administrative.
Dans ce chapitre, on examinera, tout d'abord, le rôle fondamental du Conseil d'État en matière administrative, puis on procédera à l'étude des autres tribunaux du même ordre que l'on classe traditionnellement en deux grandes catégories suivant qu'ils dépendent de la haute assemblée par la voie de l'appel ou par la voie de la cassation.
1.3.3.1. Le conseil d'État.
Organisé principalement par l' ordonnance 45-1708 du 31 juillet 1945 modifié et le décret portant règlement d'administration publique no 63-766 du 30 juillet 1963, le Conseil d'État est la plus haute juridiction administrative, son président de droit étant le garde des sceaux, ministre de la justice.
Composé, d'une part, de cinq sections administratives, section de l'intérieur, section des finances, section des travaux publics, section sociale et section du rapport et des études, et d'autre part d'une section du contentieux divisée en neuf sous-sections, il assume le double rôle d'un organisme consultatif chargé de donner des avis à l'administration active et d'un organisme juridictionnel chargé de trancher les litiges qui lui sont soumis.
À cet égard, le Conseil d'État se trouve être, d'une manière beaucoup plus complexe que la Cour de cassation, la cour suprême de l'ordre administratif. En effet, si, au moment de la hiérarchie judiciaire, la Cour de cassation est exclusivement juridiction de cassation, le Conseil d'État, au contraire, est tout à la fois juge de premier et dernier ressort pour certaines affaires qui lui ont été expressément réservées par les textes portant réforme du contentieux administratif, juge d'appel à l'égard des juridictions de droit commun que sont les tribunaux administratifs (cf. Section III) et enfin juge de cassation à l'égard de toutes les autres juridictions administratives spécialisées statuant en premier et dernier ressort (cf. 3).
En conséquence, toute juridiction qui ne relève pas de la haute assemblée par la voie de l'appel en relève nécessairement par la voie de la cassation.
Du fait qu'il a perdu sa qualité de juge de droit commun depuis 1953, le Conseil d'État ne dispose plus, en premier et dernier ressort, que d'une compétence d'attribution. Il convient donc de se reporter à l'énumération figurant aux articles 2 et 2 bis du décret modifié du 30 septembre 1953 pour connaître les grandes catégories d'affaires qui lui ont été réservées soit parce qu'elles se rapportent à des matières considérées comme particulièrement importantes, soit parce qu'il est impossible de les rattacher à la compétence territoriale des tribunaux administratifs.
1.3.3.2. Les juridictions administratives relevant du conseil d'État par la voie de l'appel.
1.3.3.2.1.1. Contenu
Parmi ces juridictions, figurent au premier plan les tribunaux administratifs.
Substitués aux anciens conseils de préfecture interdépartementaux, les tribunaux administratifs, au nombre de vingt-six pour les quatre-vingt-dix départements métropolitains, sont actuellement, en premier ressort et sous réserve d'appel devant le Conseil d'État, juges de droit commun du contentieux administratifs (art. L. 3 du code des tribunaux administratifs).
Si leurs attributions consultatives sont des plus réduites par rapport à celles du Conseil d'État, leur rôle juridictionnel, au contraire, est très étendu en raison même de leur qualité de juges de droit commun qui leur donne une compétence de principe pour connaître, sauf textes spéciaux, de tous les litiges de l'ordre administratif.
Pour pouvoir définir la compétence de droit commun de ces tribunaux, il suffit alors d'énumérer les textes particuliers conférant une compétence d'attribution aux autres juridictions administratives.
La répartition des compétences d'après la nature des affaires — ou compétence ratione materiae — se pose d'ailleurs surtout entre les tribunaux administratifs et le Conseil d'État. Mais dès lors qu'on a défini les cas où exceptionnellement la haute assemblée connaît de certaines affaires en premier et dernier ressort (art. 2 des décret du 30 septembre 1953 et décret du 28 novembre 1953 (24)), cette question de la répartition ratione materiae n'offre plus de difficultés.
Par contre, il existe, entre les tribunaux administratifs eux-mêmes, un problème souvent délicat à résoudre, à savoir celui de la détermination du tribunal qui, en raison de sa situation territoriale, doit connaître d'une espèce déterminée.
À cet égard, l'article R. 37 du code des tribunaux administratifs pose le principe général selon lequel le tribunal administratif territorialement compétent — ou compétent ratione loci — est celui dans le ressort duquel a légalement son siège l'autorité qui a pris la décision attaquée ou signé le contrat litigieux.
Ce principe qui, en raison de la centralisation de l'administration française, aurait entraîné l'encombrement excessif du rôle du tribunal administratif de Paris, est assorti d'un grand nombre de correctifs permettant de déterminer le tribunal compétent en fonction notamment de la résidence du requérant ou du lieu où l'acte juridique ou matériel contesté a produit ses effets (art. R. 41 à R. 51). Les diverses dispositions prévues par ces articles recouvrant la très grande majorité des hypothèses, la règle générale énoncée par l'article R. 37 ne présente, dès lors, qu'un caractère supplétif.
Il y a lieu de noter, enfin, que contrairement à la réglementation en vigueur devant les tribunaux de l'ordre judiciaire, la compétence territoriale des tribunaux administratifs est d'ordre public (art. R. 38).
Le tribunal saisi doit donc, le cas échéant, soulever d'office son incompétence et les parties en litige ne peuvent déroger d'un commun accord aux principes posés par les textes qui régissent la matière, sauf dans le domaine des contrats et encore, dans ce cas, si l'intérêt public ne s'y oppose pas (art. 13 du décret du 28 novembre 1953).
1.3.3.2.1.2. Contenu
Rentrent dans la première catégorie :
la Cour des comptes, créée en 1807, chargée de juger, c'est-à-dire de vérifier en la forme juridictionnelle, la régularité des comptes tenus par les agents ayant eu le maniement des deniers publics. On notera que cette juridiction est saisie d'office de tous les comptes en dehors de toute contestation contentieuse ; son organisation et ses attributions font l'objet des loi du 22 juin 1967 (abrogeant certains articles de la loi du 16 septembre 1807) et de la loi du 22 juin 1976 ;
la Cour de discipline budgétaire et financière, de création récente (cf. loi no 48-1484 du 25 septembre 1948, modifiée par la loi de finances rectificative pour 1963 du 31 juillet 1963 et la loi no 71-564 du 13 juillet 1971 (27), chargée de contrôler l'action financière des ordonnateurs et de punir tous les auteurs d'infractions commises au détriment de l'État, des collectivités locales et des établissements publics, à l'exception des membres du gouvernement et des élus agissant dans le cadre de leurs fonctions ;
le conseil supérieur de l'éducation national statuant, en tant que juge d'appel d'autres organismes du même ordre tels que les conseils académiques et les conseils d'université, sur toutes questions relatives à l'enseignement et notamment sur les questions disciplinaires concernant professeurs et élèves ;
les conseils nationaux ou les conseils supérieurs des divers ordres professionnels (médecins, pharmaciens, architectes…) connaissant du contentieux disciplinaire et du contentieux électoral des membres de la profession.
On mentionnera, mais pour mémoire les anciens conseils de révision chargés de se prononcer sur les réclamations relatives aux opérations préliminaires à l'appel sous les drapeaux, et qui ont été privés de leur caractère juridictionnel par l'article 12 de la loi 65-550 du 09 juillet 1965 (28). Actuellement les décisions en matière d'aptitude, de sursis ou de dispense sont devenues administratives et ainsi susceptibles de recours devant les tribunaux administratifs, les décisions en matière d'aptitude étant prises par les commissions locales d'aptitude et celles en matière de dispense par les commissions régionales, depuis le code du service national institué par la loi 71-424 du 10 juin 1971 (29) et entrée en vigueur à la date de publication de la partie réglementaire du code (JO du 2 septembre 1972).
1.3.3.2.2.1. Contenu
À côté des tribunaux administratifs, on citera encore, et pour mémoire d'ailleurs, les conseils du contentieux administratif, juridictions du premier degré chargées de juger le contentieux administratif local dans les territoires d'outre-mer.
1.3.3.2.2.2. Contenu
Relèvent d'une formation spécial du Conseil d'État créée par le décret du 8 août 1935 (codifié) (B) et dénommée commission spéciale de cassation des pensions, les juridictions des pensions qui ont compétence pour statuer sur les contestations relatives aux pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et concernant notamment l'existence, l'origine ou le degré des infirmités ouvrant doit à pension.
Elles se composent, d'une part, des tribunaux départementaux des pensions jugeant en premier ressort, d'autre part, des cours régionales des pensions jugeant en appel (titre IV de la loi codifiée du 31 mars 1919, relatif aux juridictions des pensions (30) et décret 59-327 du 20 février 1959 ayant même objet.
On mentionne également les commissions du contentieux de l'indemnisation, créées par l'article 62 de la loi no 70-632 du 15 juillet 1970 (25) qui ont à connaître des recours formés contre les décisions administratives relatives à l'indemnisation des Français rapatriés.
Enfin, on citera les commissions d'arrondissement des dommages de guerre, créées par la loi no 72-349 du 30 mai 1972 (26) qui les a substituées aux commissions régionales, et a également supprimé la commission nationale, jusqu'alors juridiction d'appel. Régies par la loi du 28 octobre 1946 modifiée, elles connaissent des recours en indemnité à raison des dommages causés par des opérations de guerre.
1.3.3.3. Les juridictions administratives relevant du Conseil d'État par la voie de la cassation.
Très nombreuses et de nature fort diverse, les juridictions administratives relevant du Conseil d'État par la voie de la cassation ont toutes une compétence d'attribution très spécialisée et étroitement limitée. On n'énumérera ici que les plus importantes d'entre elles.
Mais si toutes ces juridictions statuant en dernier ressort sont bien subordonnées au Conseil d'État par la voie de la cassation (cf. Section II), certaines lui sont soumises directement alors que d'autres ne relèvent que de formations spéciales qui sont en réalité des émanations de la haute assemblée.
1.3.4. LE TRIBUNAL DES CONFLITS.
On sait que la complexité des règles de répartition des compétences entre les juridictions administratives et les juridictions judiciaires peut donner lieu à des divergences d'interprétation et entraîner la naissance de désaccords entre les deux ordres juridictionnels sur les limites de leur compétence respective.
Le règlement de ces désaccords, ou conflits d'attributions, est confié à une juridiction particulière de type paritaire : le tribunal des conflits.
Institué définitivement par la loi du 24 mai 1872, le tribunal des conflits, présidé par le garde des sceaux, ministre de la justice, est composé en nombre égal de magistrats du Conseil d'État et de magistrats de la Cour de cassation, ce qui lui permet de statuer en toute impartialité en faveur de la compétence administrative ou de la compétence judiciaire et de fixer ainsi le domaine du droit public et celui du droit privé.
À la fonction traditionnelle du tribunal des conflits qui consiste à régler les seuls problèmes de compétence entre l'ordre administratif et l'ordre judiciaire à l'occasion soit d'un conflit positif, soit d'un conflit négatif ( ordonnance modifiée du 01 juin 1828 et décret modifié du 26 octobre 1849 portant règlement d'administration publique), la loi du 20 avril 1932 a ajouté une fonction nouvelle, à savoir la possibilité de statuer sur le fond en cas de contrariété de jugements entraînant déni de justice, c'est-à-dire lorsque deux décisions rendues sur la même affaire par des juridictions de l'un et de l'autre ordre ne permettent d'aboutir à aucune solution juridique positive.
On examinera successivement les diverses attributions de cette juridiction :
1.3.4.1. Le conflit positif.
Il y a conflit positif de compétence lorsqu'une juridiction de l'ordre judiciaire saisie d'une affaire prétend être compétente pour en connaître alors que l'autorité administrative estime que le litige doit être soumis à la juridiction administrative.
On notera que la procédure du conflit positif ne permet de protéger que le juge administratif contre les empiètements possibles du juge judiciaire ; elle ne saurait jouer, en sens inverse, en faveur d'un tribunal de l'ordre judiciaire.
Le conflit ne peut être élevé par l'administration que devant les juridictions de première instance et d'appel statuant en matière civile et comportant des représentants du ministère public, à savoir les juridictions de droit commun ; il peut l'être par ailleurs, tant qu'il n'a pas été rendu de jugement définitif sur le fond du procès.
C'est au préfet du département dans lequel le litige a pris naissance qu'il incombe d'engager la procédure en envoyant, par l'intermédiaire du parquet, un déclinatoire de compétence au tribunal saisi de l'affaire.
Ce dernier peut alors soit accepter le déclinatoire et se déclarer incompétent, soit au contraire le rejeter et s'affirmer compétent.
Si, dans cette dernière hypothèse, le préfet persiste à penser que le tribunal judiciaire a été saisi à tort, il prendra un arrêté par lequel il « élève » effectivement le conflit. Transmis au tribunal des conflits, l'arrêté de conflit oblige ce dernier à statuer dans le délai de trois mois sur le problème de compétence qui lui est ainsi soumis, faute de quoi, passé un délai total de quatre mois, l'affaire pourra reprendre son cours devant la juridiction primitivement saisie.
En ce qui concerne le détail des délais à respecter pour les divers actes de procédure que nécessite le déroulement d'un conflit positif, il y a lieu de se reporter à l' ordonnance modifiée du 01 juin 1828 .
Le tribunal des conflits peut soit annuler soit confirmer l'arrêté de conflit. S'il l'annule, le tribunal judiciaire, reconnu alors compétent de manière incontestable, poursuivra l'examen du procès et tranchera le litige ; s'il le confirme, au contraire, le tribunal judiciaire se trouve définitivement dessaisi de l'affaire et le plaideur, s'il l'estime utile, devra se pourvoir devant la juridiction administrative compétente.
1.3.4.2. Le conflit négatif.
Il y a conflit négatif de compétence lorsque deux juridictions, l'une judiciaire, l'autre administrative, se déclarent successivement incompétentes pour connaître d'un même litige au motif que l'autre ordre de juridictions est seul compétent pour le trancher.
Risquant ainsi d'être privées de juge, les parties intéressées peuvent saisir le tribunal des conflits afin que ce dernier décide de l'ordre compétent en annulant celle des déclarations d'incompétence qu'il estime erronée.
On précisera, à cet égard, qu'afin d'éviter la naissance d'un conflit négatif, le décret du 25 juillet 1960 modifiant et complétant le règlement d'administration publique du 26 octobre 1849 a prévu l'obligation pour toute juridiction de l'ordre judiciaire ou de l'ordre administratif, qui, saisie d'un litige après une première décision d'incompétence rendue par une juridiction de l'autre ordre et devenue définitive, s'estime également incompétente pour en connaître, de surseoir à statuer et de demander au tribunal des conflits de se prononcer sur la question de compétence (chap. VI du règlement d'administration publique du 26 octobre 1849).
1.3.4.3. Les conflits résultant de contrariété de jugement aboutissant à un déni de justice prévus par la loi du 20 avril 1932.
Si, à l'occasion d'un conflit positif ou d'un conflit négatif, le tribunal des conflits est uniquement juge des compétences, en présence d'une contrariété de décisions entraînant déni de justice, il tranchera le fond même du litige et substituera sa propre décision aux deux décisions de justice inconciliables rendues l'une, par une juridiction administrative, l'autre, par un tribunal judiciaire.
Le tribunal des conflits doit être saisi par l'intéressé de l'ensemble du procès dans les deux mois qui suivent la date à laquelle la seconde des décisions en cause est devenue définitive.
Il y a lieu de noter, enfin, que quelle que soit la nature du conflit, les décisions du tribunal des conflits ne sont susceptibles d'aucun recours.
1.3.5. LES JURIDICTIONS RÉPRESSIVES.
Il a été indiqué dans l'introduction de ce chapitre que seules seraient étudiées les juridictions statuant en matière civile.
Toutefois, on ne saurait clore cette première partie sans faire mention des juridictions répressives qui se trouvent d'ailleurs étroitement liées aux juridictions civiles, puisque ce sont, en général, les mêmes juges qui, siégeant dans telle ou telle formation d'un tribunal, sont investis d'attributions civiles ou pénales.
On se bornera ici à énumérer les principales juridictions répressives et à renvoyer à la consultation du code de l'organisation judiciaire.
1.3.5.1. Juridictions pénales de droit commun.
Parmi les tribunaux ordinaires, on citera :
les tribunaux de police correspondant à une formation des tribunaux d'instance et qui connaissent des contraventions ou infractions que la loi punit d'une peine allant de deux mois d'emprisonnement à 6 000 francs d'amende (cf. art. 521 du code de procédure pénale) ;
les tribunaux correctionnels, correspondant à une formation des tribunaux de grande instance et qui connaissent des délits ou infractions que la loi punit d'une peine de plus de deux mois d'emprisonnement ou 6 000 francs d'amende (cf. art. 381 du code de procédure pénale) ;
la chambre des appels correctionnels près les cours d'appel, qui connaît des appels formés contre les jugements de police et les jugements correctionnels ;
les cours d'assises, juridictions temporaires siégeant par assises périodiques au siège des cours d'appel, auxquelles il appartient de juger les crimes et les infractions connexes ;
enfin la chambre criminelle de la cour de cassation compétente pour connaître des recours en cassation formés contre les décisions de justice rendues en dernier ressort en matière pénale.
En ce qui concerne les militaires, la loi 82-621 du 21 juillet 1982 (31) a supprimé en temps de paix et sur le territoire de la République, les tribunaux permanents des forces armées.
Désormais les infractions spéciales d'ordre militaire, ainsi que les infractions de toute nature commises dans l'exécution du service par des militaires, relèvent de la compétence des juridictions de droit commun.
Cependant, dans le ressort de chaque cour d'appel, un tribunal de grande instance et une cour d'assises ne comportant pas de jurés sont chargés de l'instruction et du jugement de ces infractions.
1.3.5.2. Les juridictions pénales spécialisées.
À côté des juridictions de droit commun existent des juridictions pénales spécialisées, c'est ainsi qu'en temps de guerre les juridictions militaires (tribunaux des forces armées, tribunaux territoriaux des forces armées, haut tribunal des forces armées) sont établies conformément aux dispositions de la loi du 21 juillet 1982 et du code de justice militaire.
Des juridictions militaires peuvent également être établies en temps de paix lorsque les armées stationnent ou opèrent hors du territoire de la République.
Les principes et les règles de droit qui viennent d'être rappelés servent de cadre et de base au règlement des affaires contentieuses dans lesquelles les forces armées sont en cause.
Mais quels sont au sein du département de la défense les services chargés d'appliquer, tant à l'échelon de l'administration centrale qu'à l'échelon régional ou local, les règles ainsi précisées ?
D'autre part, suivant quelles modalités cette application est-elle effectuée, autrement dit quels sont les processus ou procédures utilisés pour l'instruction, l'étude et la poursuite du règlement de ces affaires particulières ?
Telles sont les questions auxquelles cette deuxième partie de l'instruction va répondre.
2. Application des principes généraux au réglement des affaires contentieuses concernant le département de la défense
2.1. ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DU SERVICE CHARGÉ DU CONTENTIEUX DU DÉPARTEMENT.
Le décret no 86-753 du 29 mai 1986 modifiant le décret no 77-1343 du 6 décembre 1977 portant organisation de l'administration centrale du ministère de la défense a créé la direction de l'administration générale dont les attributions ont été fixées par le décret no 86-758 du 3 juin 1986.
Cette direction assure notamment le service du contentieux du département. Elle assure également le règlement des dommages causés ou subis par l'ensemble des forces et des organismes relevant de ce département ministériel ainsi que les éléments des armées étrangères stationnées sur le territoire national en vertu d'accords internationaux.
Elle est chargée d'adapter au régime particulier de la défense les textes généraux sur la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles, d'assurer la prise en charge des affaires de l'espèce et des accidents de service des fonctionnaires, d'instruire le contentieux de la sécurité sociale qui en découle, de fixer le taux de rente dont elle assure la mise en paiement ; elle évalue les besoins budgétaires correspondants et gère ces crédits. Dans ces domaines, elle assure les relations avec les organismes publics ou privés concernés.
Elle assure les relations avec le Conseil d'État et les juridictions administratives ou judiciaires autre que la Cour des comptes et la Cour de discipline budgétaire et financière.
À cet effet, la sous-direction des études et du contentieux au nom du ministre et des bureaux régionaux correspondants au nom des autorités militaires régionales ou locales, sont spécialement chargés de cette tâche.
Cette organisation se présente donc sous un double aspect : centralisation des affaires à l'administration centrale, mais large déconcentration des pouvoirs à l'échelon régional ou local.
2.1.1. ADMINISTRATION CENTRALE.
2.1.1.1. Contenu
Pour assumer pleinement les missions qui lui incombent, la sous-direction des études et du contentieux joue un rôle consultatif, précontentieux, contentieux proprement dit et postcontentieux.
2.1.1.2. Contenu
Dans les régions militaires, le bureau du contentieux et des dommages constitue un bureau de la direction du commissariat de l'armée de terre qui relève de l'autorité du général commandant la région militaire.
2.1.1.3. Rôle consultatif :
par des avis, conseils, consultations et études juridiques de droit public et de droit privé, donnés à tous les états-majors, directions et services centraux, ainsi qu'aux bureaux régionaux chargés du contentieux et des dommages, pour l'instruction et le règlement administratif des affaires, notamment celles de nature à donner lieu à un contentieux éventuel. Ces études et consultations concernant les questions générales ou de principe, les projets de décisions portant sur les cas d'espèce délicats, les dispositions particulières à insérer dans des conventions ou dans la réglementation surtout en matière de responsabilités ou d'assurances, etc.
Elles englobent tous les secteurs de l'administration des armées qu'il s'agisse de questions statutaires intéressant les personnels militaires ou civils, de l'interprétation à donner à des dispositions contractuelles (marchés et contrats) ou de l'application à en faire, de questions immobilières et domaniales, de procédures diverses, etc. Ce domaine juridique comporte également le règlement des libéralités faites au département de la défense par la poursuite, auprès des préfets et notaires et éventuellement du Conseil d'État ou des administrations publiques, des procédures prévues en ce qui concerne les dons et legs faits aux organismes dépendant des armées ainsi que l'élaboration des projets d'actes administratifs d'acceptation ou de refus desdites libéralités suivant la décision du service bénéficiaire.
De même la sous-direction des études et du contentieux est compétente pour proposer au ministre l'organisation des services extérieurs compétents en matière de contentieux, établir les directives nécessaires à leur fonctionnement et assurer avec eux toutes liaisons utiles.
En matière de remise gracieuse de dettes, elle saisit le Conseil d'État lorsque l'avis préalable de la haute assemblée doit être recueilli.
Enfin, elle élabore la réglementation concernant la réparation des dommages causés ou subis par les armées nationales ou par les forces étrangères stationnées sur le territoire national ; elle est consultée sur l'élaboration des accords autorisant le stationnement de ces forces.
2.1.1.4. Rôle précontentieux :
par la recherche de règlements amiables des contestations de toutes sortes que soulève le fonctionnement du service public militaire, en particulier la réparation des dommages de toute nature causés aux tiers ou subis par les armées et pour lesquels la responsabilité de l'État (défense) ou celle de ses ressortissants ou de tiers peut être recherchée.
En ce domaine de la réparation des dommages, c'est « l'État assureur » qui intervient en vue d'effectuer le règlement des accidents, sinistres et dommages de toutes sortes, d'origine non contractuelle, que provoque le fonctionnement du service public assuré par les armées. À ce titre, le ministre, sous le timbre du service central, élabore la réglementation applicable en la matière et procède à l'indemnisation du préjudice subi par les tiers, victimes d'accidents ou de dommages causés.
À cet effet elle est chargée de la réglementation des dommages causés ou subis par les forces étrangères stationnées sur le territoire national en vertu d'accords internationaux.
Elle assure ou fait assurer, le cas échéant, en application d'accords internationaux, le règlement des réparations consécutives aux dommages causés ou subis par le personnel et les biens relevant du ministère de la défense, par les forces armées étrangères stationnées sur le territoire national et par les formations des armées françaises à l'étranger.
En outre, elle poursuit l'indemnisation, au besoin par les voies de droit, du préjudice causé à l'État (département de la défense) par ses propres administrés pour fautes personnelles ou par des tiers. À cette fin, et indépendamment des voies amiables, ou bien elle met en œuvre la procédure de recouvrement direct des créances de l'État, si nécessaire par la voie de l'état exécutoire ou de l'arrêté de débet dont l'exécution sera poursuivie par l'agent judiciaire du Trésor, ou bien elle demande à ce dernier de se constituer partie civile au nom de l'État dans les instances pénales engagées par l'administration militaire contre des tiers délinquants, ayant causé un préjudice aux armées (32).
Ces pouvoirs de règlement sont, dans une proportion importante, délégués aux généraux et amiraux commandant les régions ou investis de certains commandements supérieurs ainsi qu'aux généraux dotés d'un commandement outre-mer.
2.1.1.5. Rôle contentieux proprement dit :
par la poursuite des procédures judiciaires et administratives dans lesquelles l'administration militaire est en cause.
En principe, toutes les affaires litigieuses portées devant quelque tribunal que ce soit, sont enregistrées par la sous-direction des études et du contentieux laquelle, en liaison avec les directions intéressées et après, le cas échéant, constitution par ses soins des avocats ou d'officiers ministériels, les suit au nom du ministre de la défense demandeur ou défendeur, soit directement en ce qui concerne tous les litiges relevant du contentieux administratif ou de contentieux spéciaux ainsi que ceux justiciables du contentieux judiciaire, pour lesquelles le ministre de la défense peut également représenter l'État (réquisition et domaine militaire) soit par l'intermédiaire de l'agent judiciaire du Trésor pour tous les autres différends ressortissant au contentieux judiciaire. Il peut, cependant, être fait exception à cette règle pour certains contentieux spéciaux que la direction de l'administration générale peut faire suivre en son nom, directement, par les directions centrales spécialisées et suivant les modalités fixées d'un commun accord (33). Dans ce cas, ces directions tiennent périodiquement informée la sous-direction des études et du contentieux du nombre des instances et de leurs résultats et la consulte, le cas échéant, sur les questions délicates qui peuvent se présenter.
D'autre part, cette dernière se prononce en cours de procédure, le cas échéant après avis du service central directement intéressé par l'affaire en cause, tant sur les conclusions à développer que sur l'utilisation éventuelle des voies de recours. Lorsque la décision de justice est définitive ou lorsque l'administration militaire décide d'y acquiescer, le jugement est transmis, pour exécution au principal, suivant les affaires ou bien à la direction centrale qui doit en connaître, ou bien aux services régionaux chargés du contentieux et des dommages, les frais de procédure (dépens et honoraires) étant réglés par imputation sur les crédits dont ces derniers services disposent à cet effet (34).
Enfin dans le cadre de ses attributions, cette sous-direction prend en compte, au nom du ministre de la défense les significations faites, en général par voie d'huissier de justice, de tous actes judiciaires et extra-judiciaires concernant des procédures dans lesquelles l'administration militaire est partie.
Elle peut également donner décharge, mais sans qu'aucune obligation ou engagement quelconque lui incombe, des significations concernant personnellement et à titre privé ses ressortissants notamment dans le cas où l'adresse des intéressés est inconnue ou lorsqu'il s'agit d'un secteur postal. Ces significations sont alors transmises aux destinataires soit par la voie administrative ordinaire, soit par l'intermédiaire de la direction centrale qui les administre.
2.1.1.6. Rôle postcontentieux :
par la recherche des enseignements à tirer, pour une bonne administration, des procès et de la jurisprudence et de leur influence sur la pratique administrative. À cet effet, la sous-direction des études et du contentieux informe, avec tout commentaire approprié, les directions et services centraux spécialement intéressés ainsi que, le cas échéant, les services régionaux du contentieux et des dommages, des conséquences de l'évolution de la législation ou de la jurisprudence sur les errements habituellement suivis par l'administration en un domaine donné.
L'exercice des attributions ainsi définies est confié, conformément aux directives données du 2 avril 1980 par le Premier ministre, à une sous-direction unique « des études et du contentieux » dont l'organisation en bureaux est fixée par arrêté du ministre de la défense.
2.1.2. ORGANISATION RÉGIONALE OU LOCALE.
Cette organisation se caractérise avant tout par les pouvoirs importants délégués aux autorités militaires régionales ou locales en matière de réparation des dommages.
En effet, les généraux et amiraux commandant les régions ou investis de certains commandements supérieurs, les généraux dotés d'un commandement outre-mer reçoivent, par délégation du ministre des pouvoirs pour régler de nombreuses affaires de dommages.
Pour cette tâche, ces autorités disposent d'un service spécialisé, parfois interarmées (FFA), qui est rattaché au commandement.
En l'état actuel des choses, cette organisation se présente de la manière suivante :
Dans les régions aériennes, les bureaux chargés du contentieux et des dommages constituent la 5e division contentieux de la direction régionale du commissariat qui relève de l'autorité du général commandant la région aérienne.
Armée de mer.
Les bureaux chargés du contentieux et des dommages fonctionnent au sein des directions et des services locaux du commissariat, qui relève de l'autorité des préfets maritimes ou du commandant de la marine à Paris.
1. Allemagne : le bureau est interarmées et rattaché à l'EM du CFFA.
2. Outre-mer : les bureaux chargés du contentieux et des dommages sont rattachés aux commandants supérieurs interarmées exerçant dans les DOM-TOM et aux commandants des forces françaises stationnant dans certains territoires indépendants (Sénégal-Djibouti).
Ces différents services assurent la constitution, l'instruction et éventuellement le règlement des dossiers relatifs aux dommages extra-contractuels causés ou subis par les armées nationales dans la limite des pouvoirs conférés par la délégation.
2.2. PROCÉDURES APPLICABLES.
La poursuite du règlement des affaires de toutes sortes qui ressortissent au département de la défense, soit au cours de la phase purement administrative qui peut, dans certains cas, présenter un aspect précontentieux, soit éventuellement pendant la phase contentieuse proprement dite, soit postérieurement à elle, implique la mise en œuvre d'un certain nombre de processus administratifs ou nécessite l'utilisation de procédures de nature à sauvegarder les intérêts de l'État et à permettre d'aboutir à ce règlement dans le cadre de la législation et, le cas échéant, des garanties ou conventions existantes.
Il a donc paru indispensable de définir certaines règles impératives concernant notamment : la motivation des actes administratifs, leur notification, le dépôt du mémoire préalable à toute instance en justice dirigée contre l'État, les procédures particulières applicables aux instances pendantes devant les juridictions administratives ou judiciaires ainsi que celles concernant la mise en œuvre des moyens propres à déclencher l'action civile devant les tribunaux répressifs, les modalités de paiement des frais de procédure, enfin l'exécution des jugements.
2.2.1. LA MOTIVATION DES ACTES ADMINISTRATIFS.
C'est « l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision » (art. 3 de la loi 79-587 du 11 juillet 1979 ).
Jusqu'à l'intervention de ce texte il était de jurisprudence constante qu'en l'absence d'une disposition législative le prévoyant expressément, la motivation n'était pas une condition de validité de l'acte.
Comme toute condition de forme, la motivation était, en principe, facultative. La loi y dérogeait notamment en matière de sanction disciplinaire (art. 31 de l'ancien statut général des fonctionnaires). Ces dispositions ont été reprises dans le décret 84-961 du 25 octobre 1984 qui dispose dans son article premier :
« L'administration doit, dans le cas ou une procédure disciplinaire est engagée à l'encontre d'un fonctionnaire, informer l'intéressé qu'il a le droit d'obtenir la communication intégrale de son dossier individuel et tous les documents annexes, et la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs défenseurs de son choix. »
Il en allait de même en matière de police, afin d'assurer la protection des libertés publiques.
À ces exceptions légales, se sont ajoutées des exceptions jurisprudentielles de portée d'ailleurs restreinte. Les nouvelles dispositions ont donné une base légale aux principes dégagés par la jurisprudence et permis de réunir les exceptions contenues dans différents textes.
Le législateur a cherché à garantir les intérêts des personnes physiques et morales à qui est reconnu « le droit d'être informé sans délais des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent (art. 1er).
« À cet effet doivent être motivées les décisions qui :
restreignent l'exercice des libertés publiques ou de manière générale constituent une mesure de police ;
refusent une autorisation sauf lorsque la communication des motifs pouvait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou l'un des intérêts protégés par les dispositions des deuxièmes à cinquième alinéa de l'article 6 de la loi no 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'améliorations des relations entre l'administration et le public. »
« Doivent également être motivées les décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement. » (Ce peut donc ici être également une décision favorable au particulier).
Enfin on notera que le texte législatif prévoit que le défaut de motivation de deux catégories de décisions est dépourvu de sanctions ce sont :
les décisions dont l'urgence absolue a empêché qu'elles soient motivées ;
les décisions implicites « intervenues dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée ».
L'illégalité de telles décisions ne sera encourue que si à la demande d'obtention de la communication des motifs, formulée par l'intéressé, l'administration n'obtempère pas dans un délai d'un mois.
Afin que le délai des recours contentieux soit conservé, la loi a prévu sa prorogation au bénéfice du demandeur (cf. 2°).
Une circulaire du Premier ministre du 31 août 1979 a précisé l'économie générale de la loi, la date et les conditions de son entrée en vigueur, l'analyse des catégories d'actes qui doivent être motivés, le contenu et la forme de la motivation, les conditions de notification ou publication des motifs des décisions. Enfin des circulaires et instructions fixent pour chaque ministère, la liste des actes qui doivent être motivés. »
2.2.2. NOTIFICATION DES DÉCISIONS SUSCEPTIBLES DE DONNER OUVERTURE À UN RECOURS RELEVANT DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF.
L'administration militaire doit porter officiellement et individuellement à la connaissance tant des personnels militaires ou civils qu'elle administre que des tiers, les décisions qui les concernent.
La notification de la décision met, en effet, l'intéressé en mesure de s'y conformer ou, s'il en conteste le bien-fondé, de former contre elle, dans le délai légal, un recours administratif ou contentieux ou les deux successivement.
En l'absence de notification, l'administration est impuissante à faire la preuve que l'agent ou le tiers a été avisé officiellement de la mesure prise à son égard ou des offres de règlement faites par elle. Elle est également dans l'impossibilité d'établir que le délai de recours, qui part de la date de notification, a commencé à courir. Le recours reste ainsi indéfiniment ouvert et la situation administrative, que la décision avait pour objet de régler, demeure en suspens.
2.2.2.1. Décisions à notifier.
Les décisions devant faire l'objet d'une notification personnelle aux intéressés sont avant tout celles qui, créant à leur profit ou à leur détriment une situation juridique déterminée, ou modifiant une situation juridique préexistante, ou fixant les bases de règlement d'un différend, sont susceptibles de donner lieu à un recours devant les tribunaux administratifs ou le conseil d'État.
Il en est ainsi d'une part des actes administratifs individuels, c'est-à-dire des décisions comportant nomination, promotion, rétrogradation, mise en disponibilité ou en non-activité, révocation, admission à la retraite, mise en réforme, fixation ou rappel d'ancienneté, attribution d'une solde, d'un traitement ou d'une indemnité, admission au bénéfice d'une disposition législative ou réglementaire, mise en débet, etc… ; d'autre part, des prises de position de l'administration portant liquidation d'un marché, offres d'indemnisation, etc…
Les décisions à notifier peuvent émaner soit du ministre lui-même, soit d'une autorité subordonnée investie d'un pouvoir propre de décision.
Elles peuvent viser, soit un fonctionnaire, militaire ou civil, quel que soit son grade, ou un agent considéré individuellement, soit un ensemble de fonctionnaires, militaires ou civils, ou agent compris dans une décision collective, soit un tiers (individu, société ou groupement).
Elles peuvent être ou non insérées au Journal officiel ou aux Bulletins officiels des armées.
Dans tous les cas, une notification individuelle doit être faite à chacun des agents visés ainsi qu'aux tiers.
Toutefois, la forme de cette notification indiquée au paragraphe 2 ci-après ne s'applique rigoureusement, d'une part, qu'aux personnels dont le statut relève de la juridiction administrative, à l'exclusion de ceux engagés sous le régime d'un contrat de travail analogue au contrat de louage de service du droit privé, d'autre part, qu'aux mesures concernant des affaires dont le contentieux relève de la juridiction administrative.
Échappent, au contraire, à la nécessité d'une notification formelle les décisions qui, ne modifiant pas la situation juridique des intéressés, ne sont pas susceptibles d'être l'objet d'un recours contentieux, telles les punitions disciplinaires (35) qui peuvent être infligées aux militaires et à l'égard desquelles l'autorité qui les prononce possède un pouvoir discrétionnaire d'appréciation.
2.2.2.2. Formes de la notification.
Toute transmission par la voie hiérarchique d'une décision susceptible d'être notifiée doit comporter la mention suivante :
« Prière de faire notifier cette décision à l'intéressé qui devra en délivrer, daté et signé, un récépissé qui sera joint au dossier. »
La décision sera notifiée en original, en copie ou en extrait (s'il s'agit de décision collective), par l'autorité hiérarchique destinataire, qui en exigera récépissé. Ce récépissé sera établi suivant le modèle no 460/B/1 annexé à la présente instruction. Il sera daté et signé par l'intéressé et joint à son dossier personnel ou au dossier de l'affaire qui a motivé la décision.
Si l'agent en cause ne veut ou ne peut signer, l'autorité chargée de la notification établira un compte rendu du modèle N° 460/B/2, également annexé à la présente instruction, qui sera joint, aux lieu et place du récépissé, au dossier personnel de l'intéressé. Il en sera de même en cas d'absence prolongée du destinataire ; la notification sera alors faite à la mairie du dernier domicile connu.
La notification des décisions ou des correspondances valant décisions concernant les tiers (particuliers, associations, sociétés, collectivités diverses, etc…) doit être faite dans tous les cas, notamment en matière de marchés, par lettre recommandée avec accusé de réception ou par toutes voies de nature à établir d'une manière précise et certaine la date de réception (gendarmerie, agent assermenté…).
Lorsque, préalablement à une décision, la communication du dossier ou une formalité particulière est prévue par la loi ou les règlements, l'autorité chargée de la communication ou de l'exécution de la formalité doit joindre également au dossier de l'intéressé un compte rendu, daté et signé par elle, constatant l'accomplissement de ce préalable.
2.2.2.3. Délais.
Le décret du 11 janvier 1965 relatif aux délais de recours contentieux en matière administrative (36) fixe à deux mois à compter de la notification ou de la publication de la décision attaquée le délai pour se pourvoir devant la juridiction administrative (37), sous réserve de l'application de la jurisprudence du Conseil d'État en matière de recours gracieux ou hiérarchique (cf. Section II). Il dispose, en outre, qu'en matière d'excès de pouvoir, à l'expiration du délai de quatre mois qui suit leur demande, les parties peuvent, s'il n'est intervenu aucune décision, considérer leur réclamation comme rejetée (décision implicite de rejet) et se pourvoir devant le Conseil d'État ou le tribunal administratif compétent dans les deux mois qui suivent l'expiration dudit délai de quatre mois. À cet effet, elles ont la faculté d'exiger récépissé de la remise de leur requête à l'autorité compétente.
Il importe, dans l'intérêt d'une bonne administration et de la discipline, d'éviter des pourvois de cette nature en répondant aux requêtes dans un délai convenable. En tout état de cause, le récépissé susvisé ne peut être refusé.
Par contre, en matière de plein contentieux, c'est-à-dire les affaires intéressant les marchés ou l'indemnisation en général, l'intéressé ne sera forclos qu'après un délai de deux mois à compter du jour de la notification d'une décision expresse de rejet. Il en est de même, dans le contentieux de l'excès de pouvoir, si la mesure sollicitée ne peut être prise que par décision ou sur avis des assemblées locales ou de tous autres organismes collégiaux.
Qu'il s'agisse d'excès de pouvoir ou de plein contentieux, le délai de recours est augmenté, pour ceux qui résident hors de France et par application des dispositions de l'article R. 90 du code des tribunaux administratifs, des délais prévus par l'article 643 du nouveau code de procédure civile.
Il arrive parfois qu'après l'expiration du délai de deux mois imparti par la loi pour attaquer une décision susceptible de donner ouverture à un recours contentieux, l'intéressé demande soit l'annulation de cette décision, soit un nouvel examen de sa situation. Si l'autorité qualifiée estime devoir opposer un refus, elle doit se borner à répondre qu'elle ne peut que confirmer sa décision antérieure, sans discuter les arguments invoqués. Elle doit, en effet, se garder de donner à sa réponse l'apparence d'une décision nouvelle, susceptible d'ouvrir à nouveau le délai de recours.
À ce sujet, il convient de signaler qu'en cette matière, le Conseil d'État manifeste sa volonté de restreindre les conditions de recevabilité du recours contentieux.
C'est ainsi que, lorsqu'un recours gracieux ou un recours hiérarchique a été formé après l'expiration du délai de recours contentieux, la circonstance que la confirmation d'une décision explicite ou implicite interviendrait à la suite d'une nouvelle instruction n'est pas, par elle-même, de nature à ouvrir à nouveau le délai de recours.
L'attention des autorités responsables est spécialement attirée sur l'importance que présente, du point de vue de la défense des intérêts de l'État, la stricte observation des règles indiquées.
2.2.3. MÉMOIRES PRÉALABLES AUX INSTANCES JUDICIAIRES.
Les particuliers doivent, en principe — conformément aux dispositions de l'article 15 du titre III de la loi du 28 octobre 1790 — loi du 5 novembre 1790 — préalablement à toute instance judiciaire contre l'État, présenter à l'administration en la personne du ministre ou du préfet, une réclamation sous la forme d'un mémoire.
Toutefois, cette formalité du mémoire préalable concerne avant tout les instances de la compétence des tribunaux judiciaires et la jurisprudence considère qu'elle n'est pas applicable en matière de dommages et qu'en tout état de cause l'absence de mémoire n'est pas une irrégularité de procédure substantielle, de sorte que l'État peut être ajourné devant les tribunaux judiciaires sans que cette formalité soit forcément accomplie.
Par contre, pour les instances relevant du contentieux administratif, les règles de procédure exigeant la production de la décision attaquée, la présentation du mémoire préalable n'a plus d'objet, si ce n'est en matière de marchés publics lorsqu'une clause du cahier des charges prévoit expressément l'accomplissement de cette formalité avant toute action contentieuse.
Quoi qu'il en soit, si le dépôt du mémoire est fait auprès du préfet, celui-ci doit, lorsqu'il s'agit d'une affaire intéressant le département de la défense en envoyer immédiatement une copie à l'administration centrale sous le timbre de la direction compétente et une copie au chef local du service militaire mis en cause.
Ce dernier, dès réception de la copie du mémoire, doit rédiger un rapport sur la question et l'adresser avec le dossier à l'administration centrale (direction centrale intéressée).
2.2.4. INSTRUCTION DES AFFAIRES CONTENTIEUSES CONCERNANT LE DÉPARTEMENT DE LA DÉFENSE.
L'instruction et la poursuite jusqu'à décision de justice définitive des affaires spécifiquement contentieuses — c'est-à-dire celles donnant lieu à une instance devant un tribunal quel qu'il soit — ayant été confiées à l'échelon de l'administration centrale à la direction de l'administration générale et spécialement à la sous-direction des études et du contentieux, cette centralisation s'applique à toutes les affaires dans lesquelles le ministre de la défense est en cause et qui font l'objet, devant quelque juridiction que ce soit, d'une instance en justice relevant soit du contentieux judiciaire (tribunaux ordinaires), soit du contentieux administratif (juridictions administratives), soit d'un contentieux spécial (juridictions des pensions d'invalidité, de la sécurité sociale notamment…).
2.2.4.1. Litiges en instance devant les juridictions administratives ou judiciaires.
En application de ce principe de centralisation des affaires contentieuses des trois armées (air, mer, terre) et des formations rattachées, y compris celles intéressant les directions relevant de la délégation générale pour l'armement et les services communs, la sous-direction des études et du contentieux est seule habilitée à recevoir ou provoquer, par délégation du ministre et sous peine de nullité dans certains cas, les actes administratifs et judiciaires (pourvois, mémoires introductifs d'instance, assignations…) concernant les procédures devant les juridictions administratives (Conseil d'État et tribunaux administratifs) ou judiciaires (cours et tribunaux) ou spéciales (juridictions de la sécurité sociale…) ou particulières (tribunal des conflits) dans lesquelles le ministre de la défense est partie à un titre quelconque (38).
Les correspondances qui ont trait à ces contentieux et qui émanent des parties adverses de l'État doivent, en conséquence, si elles ont été adressées ou signifiées à tort par les parties aux autorités régionales ou aux directions centrales des armées, être acheminées, dès réception et directement, à la direction de l'administration générale (sous-direction des études et du contentieux) avec, lorsque les bureaux régionaux sont saisis, copie (accompagnée du dossier de l'affaire et d'un bref rapport sur son état actuel) à la direction centrale dont ils dépendent. Il en est ainsi, notamment, de tous les actes qui ont pour objet d'engager le débat contentieux avec l'administration : pourvois introductifs d'instances, mémoires ampliatifs, répliques ou dupliques devant les tribunaux administratifs, assignations, conclusions, expertises, notifications de tous actes produits ou à produire devant les tribunaux de l'ordre judiciaire.
Dès réception de ces actes, cette direction prend elle-même, après consultation de la direction centrale intéressée, toutes mesures utiles pour leur donner suite et assumer, soit directement, soit par l'intermédiaire de l'agent judiciaire du Trésor, la conduite et le déroulement de l'affaire devant la juridiction saisie.
En particulier, en ce qui concerne les instances dans lesquelles le ministre de la défense représente l'État (domaine militaire, réquisitions) elle constitue, en leur transmettant le dossier, les avocats ou avoués d'appel et saisit le cas échéant les experts, officiers ministériels et huissiers de justice notamment dont le concours est nécessaire, leur donne les directives et instructions qui conviennent pour la bonne marche de la défense des intérêts de l'administration et, pour toutes les affaires relevant du contentieux judiciaire, ainsi que pour certaines affaires relevant du contentieux administratif, les invite à prendre contact avec les services locaux compétents chargés de suivre le déroulement de la procédure et de régler les incidents éventuels au besoin en référant aux autorités hiérarchiques. En outre, elle décide, en liaison avec les directions centrales, sur les questions de principe ou les prises de position qui peuvent apparaître au cours du procès, ainsi que sur l'exercice éventuel des voies de recours ou l'exécution des jugements.
D'autre part, pour les instances concernant l'administration militaire mais dans lesquelles l'agent judiciaire du Trésor représente l'État, elle prépare, après consultation de la direction centrale compétente, la défense de l'administration en faisant connaître à celui-ci la position des armées.
Cette manière de procéder a pour objet essentiel à la fois de gagner du temps et surtout d'assurer, étant donnés les intérêts souvent considérables en cause, l'unité de vues et de doctrine dans l'appréciation de l'argumentation juridique et dans la détermination des mesures propres à favoriser le succès de la thèse de l'administration devant les juges saisis, tout en respectant les délais impératifs de procédure trop souvent méconnus ou perdus de vue.
En conséquence, les directions, services et établissements des armées sont invités, en ce qui concerne les affaires contentieuses, à renvoyer leurs correspondants éventuels à la direction de l'administration générale (sous-direction des études et du contentieux) s'il est nécessaire, et, en tout cas, à faire parvenir, dans les plus courts délais, avec copie à leur direction centrale pour les services régionaux, les pièces écrites de procédure qui pourraient, dans l'ignorance du seul acheminement valable, leur être adressées.
Pour les motifs sus-indiqués et afin d'obtenir la plus grande rapidité d'exécution et l'uniformité dans les démarches, la direction de l'administration générale est seule habilitée à recevoir et donner décharge des notifications et significations d'actes judiciaires et extra-judiciaires (actes de procédure, expertises, jugements, mesures d'exécution…) concernant les instances devant les tribunaux administratifs, judiciaires et spéciaux intéressant l'administration militaire.
Il est rappelé que les saisies-arrêts et oppositions sur les sommes dues par l'administration militaire à des administrés (personnels militaires et civils) ou à des tiers ne doivent pas être reçues par les services de la défense mais que les huissiers qui les signifient doivent être invités à s'adresser aux comptables du Trésor (trésorier-payeur général du département, siège de la garnison ou de l'unité) sur les caisses desquels les ordonnances ou mandats de paiement sont délivrés (cf. décret no 52-1169 du 19 septembre 1952 (39)) et ceci sous peine de nullité.
Dans le même ordre d'idées, toutes les correspondances avec l'agence judiciaire du Trésor concernant les instances en justice doivent être engagées et suivies par la direction en cause (sous-direction des études et du contentieux) afin d'assurer l'unité d'action du ministère de la défense avec l'agence judiciaire du Trésor elle-même. S'il y a lieu, les correspondances de cette nature doivent être acheminées dans les délais les plus courts vers cette direction pour suite à donner, éventuellement avec une note explicative et, le cas échéant, le dossier joint.
En outre en cas de poursuites pénales engagées contre des individus ayant causé un préjudice à l'État (défense) la constitution de partie civile nécessaire pour obtenir la réparation judiciaire de ce préjudice ne peut être en principe assurée que par l'agence judiciaire du Trésor, laquelle est saisie par la direction de l'administration générale dans les conditions indiquées ci-après à la section V de ce chapitre.
2.2.4.2. Litiges en instance devant les juridictions de la sécurité sociale.
Le code de la sécurité sociale adopté par le décret du 17 décembre 1985, organise le contentieux général et le contentieux technique de la sécurité sociale (40).
Le contentieux général est destiné à régler les différends auxquels donne lieu l'application des législations et réglementations de sécurité sociale et qui ne relèvent pas, par leur nature, d'un autre contentieux. Ces litiges sont portés devant les juridictions propres à la sécurité sociale (40).
Ces juridictions sont compétentes pour trancher les litiges qui peuvent s'élever en particulier entre les agents civils ou militaires et l'État. Le conseil d'État dans un avis du 18 octobre 1949 a précisé, en effet, que :
« Les commissions contentieuses instituées par la loi du 24 octobre 1946 sont compétentes pour connaître des contestations concernant les prestations familiales dues aux agents de l'État ou des collectivités locales, sauf aux juridictions saisies à surseoir à statuer pour question préjudicielle au cas où le litige porté devant elles nécessiterait l'interprétation d'un acte administratif individuel.
« En effet, les droits des agents de l'État ou des collectivités publiques aux prestations familiales ne sont pas régis par leurs statuts, mais relèvent uniquement de la loi du 22 août 1946 ; ces prestations sont entièrement indépendantes de leur traitement ; les décisions des autorités publiques concernant lesdits droits ne sont donc pas prises par celles-ci agissant en vue de l'exécution du service administratif, mais comme participant à la gestion du service public des prestations familiales ; enfin, les modalités des fonctionnement de ce service, en ce qui concerne les administrations de l'État ou des collectivités publiques qui sont soustraites au régime de la compensation, ne peuvent être regardées comme des conditions dérogatoires au droit commun du régime général de nature à imprimer à ce service un caractère différent (41) ».
D'autre part, par un arrêt du 12 décembre 1952 (veuve Martin), la haute assemblée s'est déclarée incompétente pour connaître d'une contestation relative à l'attribution du capital-décès prévu par le régime de sécurité sociale militaire. De même par un arrêt du 20 février 1963 (Castets), elle a décidé que les litiges relatifs au bénéfice de l'allocation logement des agents publics relevaient de la compétence des juridictions de la sécurité sociale.
Dans ces conditions, lorsque l'administration militaire sera assignée devant un tribunal des affaires de sécurité sociale par un agent militaire ou civil qu'elle administre, la procédure à suivre pour la défense des intérêts de l'État sera celle qui vient d'être indiquée pour les instances devant les tribunaux (42) sauf en ce qui concerne les affaires d'accidents du travail (lesquelles comportent également un contentieux technique) qui sont suivies par la sous-direction des études et du contentieux (bureau des accidents du travail).
2.2.5. PROCÉDURE À SUIVRE DANS LES ACTIONS INTENTÉES DEVANT LES TRIBUNAUX RÉPRESSIFS.
Quand l'État est victime de vols, de malversations, de détournements, etc… entraînant des poursuites pénales, il peut avoir intérêt à se porter partie civile en vue d'être indemnisé du montant du préjudice qu'il a ainsi subi (43).
En effet, bien que les créances de l'administration nées de délits puissent, en principe, être toujours recouvrées au moyen soit d'arrêtés de débets décernés en conformité de l'article 84 du décret 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique (44) lorsque les débiteurs sont des agents de l'État comptables ou rétentionnaires de deniers publics), soit d'états exécutoires décernés en conformité des articles 85 et 89 du même texte (lorsqu'il s'agit de personnes autres que celles ci-dessus, désignées), le Trésor peut, néanmoins, avoir intérêt, dans certains cas, à exercer devant les tribunaux répressifs une action civile accessoirement à l'action publique.
Alors que le dépôt des plaintes et la constitution des dossiers incombent aux autorités locales, c'est, au contraire, à l'agent judiciaire du Trésor qu'il appartient de se constituer partie civile et de suivre les instances, mais l'opportunité de saisir celui-ci doit être appréciée, non par les services locaux, mais par l'administration centrale.
En conséquence toutes les fois qu'une infraction aura été commise au préjudice de l'administration militaire, l'autorité militaire locale, le plus souvent dépose plainte, ce qui met l'action publique en mouvement. Les autorités militaires ont qualité pour porter plainte en vertu du code de procédure pénale. Ce droit ne leur appartient d'ailleurs pas exclusivement puisque l'article 40 de ce code dispose que : « toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit est tenu d'en donner avis sans délai au procureur de la République… » (45).
L'autorité ayant actionné devra :
1. En rendre compte à son administration centrale (direction d'arme ou de service intéressée).
2. Transmettre immédiatement, au bureau régional du contentieux et des dommages, un dossier complet de l'affaire comportant notamment :
une copie de la plainte déposée au parquet par l'autorité militaire compétente ;
une copie de tous rapports et documents relatifs aux conditions dans lesquelles les vols ou détournements ont été commis et découverts ;
les noms, prénoms, qualités et domicile des auteurs (ou de l'auteur) présumés de ces vols ou détournements ;
toutes pièces nécessaires à la détermination du montant du préjudice subi par l'État.
Ledit bureau régional vérifiera dès réception si ce dossier contient l'ensemble des pièces énumérées ci-dessus et établies selon une procédure régulière, puis l'enverra de toute urgence avec son avis à la direction de l'administration générale (sous-direction des études et du contentieux, bureau des dommages compétent), dans l'état où ce dossier lui sera parvenu.
Le cas échéant, il appartiendra au bureau régional de permettre à la direction de l'administration générale d'être rapidement en possession des pièces manquantes.
La direction de l'administration générale appréciera alors si l'affaire se présente dans des conditions telles qu'une constitution de partie civile s'impose. Dans l'affirmative, elle fera immédiatement parvenir le dossier au département des finances (service du contentieux et de l'agence judiciaire du Trésor). La même procédure sera suivie aux fins de protéger les fonctionnaires et militaires (46) conformément aux règles fixées par le code pénal et les lois spéciales contre les menaces, attaques de quelque nature que ce soit, injures ou diffamations, attentats dont ils peuvent être l'objet à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions, et de permettre que soient réprimées les destructions et dégradations de bâtiments publics.
2.2.6. RÉGLEMENT DES FRAIS DE PROCÉDURE ET EXÉCUTION DES JUGEMENTS DANS LESQUELS L'ÉTAT (LA DÉFENSE) EST PARTIE.
Selon l'arrêté d'application du décret du 3 juin 1986 fixant les attributions de la direction de l'administration générale, la sous-direction des études et du contentieux suit ou fait suivre en justice les affaires auxquelles le ministre est partie et qui font l'objet d'une instance devant quelque ordre de juridiction que ce soit.
Elle effectue le règlement de tous les frais afférents aux procédures dans lesquelles l'État est représenté par le ministre.
Compte tenu de ces dispositions, les règles suivantes doivent être suivies pour le règlement des frais de procédure et l'exécution des jugements intéressant les trois armées, les services communs et la délégation générale pour l'armement.
2.2.6.1. Frais de procédure.
Tous les frais de justice (47) (frais et dépens, honoraires d'avocats et d'avoués, frais taxés, frais d'expertise, etc.) se rapportant à des procédures dans lesquelles l'État, représenté par le ministre de la défense, est intervenu à un titre quelconque sont réglés par la direction de l'administration générale par imputation sur les crédits du chapitre 37-91, article 11 de la section commune.
En conséquence, toutes les notes, mémoires, etc., se rapportant au règlement de ces frais et honoraires doivent être adressés soit à la sous-direction des études et du contentieux, soit aux bureaux régionaux du contentieux et des dommages dans les conditions définies ci-après au chapitre III.
2.2.6.2. Exécution des jugements.
Si le règlement de tous les frais de procédure incombe à cette direction, par contre, l'exécution au principal de la décision de justice elle-même doit être assurée, tant sur le plan administratif que sur le plan financier, par la direction ou le service compétent pour connaître au fond de l'affaire qui a donné lieu au litige. Il s'ensuit que le règlement des sommes dues sera effectué par imputation sur les crédits dont dispose cette dernière direction ou service.
Cependant, afin de permettre à la direction de l'administration générale de s'assurer de la bonne exécution des décisions de justice, le projet de décision établi en vue de l'application de la chose jugée lui sera obligatoirement communiqué pour accord sous le timbre de la sous-direction des études et du contentieux, dans tous les cas où cette dernière a été appelée à suivre directement la procédure.
Cette communication préalable ne sera toutefois pas nécessaire en cas de condamnation de l'administration militaire au paiement d'une somme d'argent dont le montant est fixé par le jugement lui-même (48).
2.3. Conseil judiciaire des armées
Le conseil judiciaire des armées est composé des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, des avocats, avoués, notaires et huissiers de justice chargés de représenter devant les tribunaux le ministre de la défense et, de défendre les intérêts de l'administration militaire dans les procédures et instances dans lesquelles celui-ci intervient au nom de l'État, quels que soient l'armée, l'établissement ou le service en cause.
Mais il faut rappeler qu'en ce qui concerne en particulier les instances relevant du contentieux judiciaire, l'État (débiteur ou créancier) est, aux termes de l'article 38 de la loi no 55-366 du 3 avril 1955, représenté par l'agent judiciaire du Trésor sauf lorsque la loi en dispose autrement.
Il est rappelé également que le ministre de la défense est compétent pour suivre les instances intéressant le domaine militaire dans les conditions prévues par l'article R. 160 du code du domaine de l'État et les instances relatives au règlement des indemnités de réquisition, par application de l'article 23 de l' ordonnance 59-63 du 06 janvier 1959 et de l'article 94 du décret du 26 mars 1962 .
2.3.1. ORGANISATION.
Les membres du conseil judiciaire des armées sont désignés, en application du décret no 86-758 du 3 juin 1986 et de son arrêté d'application par le ministre sous le timbre de la direction de l'administration générale (sous-direction des études et du contentieux) sur propositions des généraux et amiraux commandant les régions ou dotés d'un commandement outre-mer ou commandants supérieurs, après avis du préfet du département ou du représentant français dans le pays du siège de la juridiction considérée. Toutefois, les avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, les notaires et exceptionnellement certains avocats et avoués, notamment dans le ressort de la cour d'appel de Paris, sont nommés directement par l'administration centrale sans consultation de l'autorité régionale.
Il doit exister, en principe, auprès de chaque cour d'appel un membre du conseil judiciaire des armées.
Le nombre des avocats peut être de un à cinq par ressort ou zone (sauf pour Paris) du fait de la possibilité qu'ont ceux-ci de plaider devant n'importe quel tribunal.
La liste des membres du conseil judiciaire est tenue dans son ensemble par l'administration centrale et partiellement par les autorités militaires susvisées (bureau du contentieux et des dommages) pour les juridictions existant dans le ressort de leur commandement.
Ces avocats et avoués sont normalement désignés, dans les conditions qui viennent d'être indiquées pour occuper dans les instances judiciaires intéressant l'administration militaire dans lesquelles le ministre de la défense représente l'État et, exceptionnellement dans celles où l'agent judiciaire du Trésor intervient, à condition que celui-ci les charge expressément de la défense des intérêts du Trésor public.
Toutefois, lorsqu'il s'agit de litiges d'une importance spéciale ou nécessitant une compétence technique particulière, il peut être fait appel à d'autres concours sans que, pour autant, l'avocat habituel puisse soulever une contestation.
Dès qu'un avocat ou un avoué cesse d'exercer ou s'il ne donne pas satisfaction, il appartient aux généraux ou amiraux susvisés de provoquer, dans les conditions indiquées, et si le remplacement est nécessaire, la désignation du successeur, en adressant toutes propositions utiles à l'administration centrale (direction de l'administration générale, sous-direction des études et du contentieux, bureau du contentieux général).
2.3.2. FONCTIONNEMENT.
Avant toute nomination comme membre du conseil judiciaire des armées, les avocats et avoués devront avoir connaissance des présentes dispositions, notamment celles relatives aux conditions dans lesquelles ils seront, le cas échéant, appelés à défendre en justice les intérêts de l'administration militaire (ainsi que celles concernant les modalités de rémunération de leur concours).
2.3.2.1. Règles générales.
Le ministère d'un avocat n'est pas toujours obligatoire en justice. Il faut apprécier, dans chaque litige, si l'espèce, l'importance ou la difficulté de l'affaire nécessitent ou non ce ministère.
La compétence des avocats chargés de la défense des intérêts des armées est, en principe, limitée au cadre régional ; celle des avoués d'appel est obligatoirement celle de la cour auprès de laquelle ils sont établis.
L'avocat qui aura défendu en première instance sera, sauf motif grave, chargé de l'affaire en cas d'appel éventuel.
L'avocat du conseil judiciaire des armées conserve la possibilité de plaider contre l'État (défense) ; il doit cependant se souvenir qu'il est le conseil des armées et, en conséquence, n'agir qu'avec toute la réserve voulue.
Sauf cas exceptionnel, il ne peut toutefois plaider contre le département dans les secteurs où le ministre de la défense garde son autonomie contentieuse (réquisitions, domaine militaire et expropriation sous les réserves visées ci-dessus, poursuites pénales).
En cas d'instances pénales comportant constitution de partie civile de la part de l'État, l'avocat de l'agence judiciaire du Trésor est, en principe, sauf en matière d'accidents, seul habilité pour représenter le Trésor dans ce genre d'affaires (49).
L'intervention des officiers ministériels pour les significations et notifications prévues en matière d'expropriation n'est pas nécessaire ; ces formalités peuvent être remplies administrativement par les agents assermentés du département des armées, dont le concours est gratuit et dont les procès-verbaux font foi en justice.
2.3.2.2. Honoraires.
Il a été indiqué précédemment (50) que tous les frais de justice se rapportant à des procédures dans lesquelles l'État, représenté par le ministre des armées, est intervenu à un titre quelconque, doivent être imputés sur les crédits du chapitre 37-91, article 11, section commune, services communs, gérés par la direction de l'administration générale.
Le règlement pratique de ces différents frais et plus particulièrement des honoraires dus aux auxiliaires de justice auxquels l'administration est appelée à faire appel le plus fréquemment, les avoués et les avocats, s'effectue dans les conditions suivantes.
2.3.2.2.1. Honoraires et frais des auxiliaires de justice.
Avoués à la cour.
D'une manière générale, les avoués d'appel ne peuvent réclamer que le remboursement des frais dont ils justifient avoir fait l'avance, ainsi que les émoluments prévus par leurs tarifs (états taxés par la cour).
Toutefois, dans les affaires très importantes et qui ont justifié de la part de l'avoué des soins spéciaux et une étude particulièrement complexe, des honoraires peuvent être exceptionnellement accordés, indépendamment des émoluments et frais prévus par le tarif réglementaire. Il peut en être de même lorsque, au cours d'une instance, une affaire fait l'objet, sur l'intervention de l'avoué et avant plaidoirie, d'une transaction avantageuse pour l'État.
Avocats devant les juridictions judiciaires.
a). Comme avocats postulants, ils adressent l'état taxé de leurs frais et émoluments prévus par les tarifs en vigueur.
b). Conformément aux règles qui régissent la profession, le montant de leurs honoraires n'est pas réglementé. Il doit être fixé en tenant compte, notamment, de la nature de l'affaire, des questions de principe soulevées, des difficultés particulières rencontrées, de l'importance du travail fourni, des intérêts en jeu, des résultats obtenus, de la juridiction saisie et même, le cas échéant, de la personnalité des défenseurs.
Il ne saurait donc être question de fixer par avance et de manière rigide et unilatérale le montant de ces honoraires, un tel procédé manquant de souplesse et ne permettant pas de tenir compte, pour chaque affaire, des éléments propres à celle-ci. Un tel procédé est, en outre, contraire aux règles de l'ordre des avocats.
Compte tenu des indications qui précèdent la direction de l'administration générale suit l'évolution des honoraires des avocats, assure les liaisons nécessaires avec le contrôle financier et donne les instructions correspondantes aux services intéressés.
Indépendamment des honoraires, les avocats et avoués d'appel ont également droit au remboursement des frais qu'ils ont exposés, notamment des frais de déplacement. Ces derniers leur sont dus, même lorsqu'ils utilisent leur voiture personnelle, chaque fois qu'ils sont appelés à plaider devant une juridiction ayant son siège dans une agglomération autre que celle dans laquelle ils ont leur cabinet de travail.
Le remboursement de ces différents frais doit être effectué sur production des justifications nécessaires.
Autres auxiliaires de justice (huissiers notamment).
Les règles ainsi définies sont valables pour le règlement des frais taxés et éventuellement des honoraires qui peuvent être dus, en cas d'instance devant une juridiction, aux auxiliaires de justice autres que les avocats et avoués d'appel, dans la limite des règles les concernant.
En règle générale, le règlement des honoraires et frais dus par l'État ne peut être effectué qu'après service fait ; ce dernier doit d'ailleurs faire l'objet d'une attestation, portée sur la note d'honoraires ou de frais, par le service compétent (en principe le service régional qui, sur les instructions de la direction de l'administration générale a suivi directement la procédure). Toutefois, dans certaines circonstances exceptionnelles (affaires importantes justifiant des honoraires élevés, longues procédures pour lesquelles des avances de frais importantes ont déjà été faites, etc.) des provisions à valoir sur le règlement définitif qui interviendra à l'issue de la procédure en cours, peuvent être consenties à la condition que celles-ci soient justifiées dans leur montant et qu'il y ait eu commencement d'exécution du service.
2.3.2.2.2. Autorités compétentes pour assurer le règlement des frais de justice.
C'est à la direction de l'administration générale, sous-direction des études et du contentieux, bureau de la réglementation et de la comptabilité des dommages, qu'incombe le soin d'assurer ou de faire assurer sur les crédits du chapitre 37-91, article 11, section commune, dont elle assure la gestion, le règlement des divers frais de justice afférents aux procédures dans lesquelles l'État, représente par le département de la défense a été partie à un titre quelconque.
Toutefois, les autorités militaires locales ayant reçu des pouvoirs de décision en vue du règlement des dommages dont la dépense est imputable sur les crédits du chapitre 37-91 précité (51) peuvent faire régler directement les notes de frais de justice et de contentieux dont ils sont saisis, à l'exclusion des provisions, dans les limites indiquées ci-après (52).
Avocats et avoués à la cour.
Lorsqu'il s'agit uniquement de frais taxés, à l'exclusion de tous honoraires, dont le montant n'excède pas 5 000 francs.
Lorsque les honoraires sont compris dans les limites fixées ci-dessus et que l'indemnité éventuellement demandée pour frais de déplacement n'excède pas 500 francs par jour.
Autres auxiliaires de justice.
Mêmes limites qu'aux deux alinéas précédents.
Il appartient, en conséquence, aux services locaux, sauf s'ils ont reçu des directives contraires de leur direction centrale, de transmettre, après certification du service fait, les dossiers de frais de justice qu'ils pourraient recevoir (demande ou lettre de réclamation, notes d'honoraires et frais, en principe en trois exemplaires sur papier libre, états de frais taxés, s'il y a lieu, copie ou extrait du jugement prononçant la condamnation de l'État au paiement des frais, etc.) aux autorités précitées (51) (service chargé du règlement des dommages).
Celles-ci feront procéder au règlement, chaque fois que le montant des honoraires et frais réclamés entrera dans les limites définies ci-dessus, dans le cas contraire, elles saisiront l'administration centrale (sous-direction des études et du contentieux).
Cas particuliers : avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation.
Les notes d'honoraires et frais concernant ces officiers ministériels doivent dans tous les cas être adressées pour suite à donner à l'administration centrale sous le timbre de la sous-direction des études et du contentieux.
Frais de justice dont le règlement n'incombe pas au département des armées.
Il est rappelé que dans les instances devant les tribunaux judiciaires intéressant le département de la défense dans lesquelles la représentation de l'État est assurée par l'agent judiciaire du Trésor public, c'est, en principe, à ce dernier qu'incombe le soin d'assurer le règlement des divers frais de justice et d'honoraires qui peuvent être dus.
1 460*/B/1 RECEPISSE.
1 460*/B/2 COMPTE RENDU.