Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/Autos/2005/A088-05.htm
Timestamp: 2017-11-24 23:56:46
Document Index: 338432822

Matched Legal Cases: ['artículo 8', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 160', 'artículo 8', 'artículo 160', 'artículo 8', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 8', 'artículo 228', 'artículo 160', 'artículo 8', 'artículo 241', 'artículo 202', 'artículo 45', 'artículo 142', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 241', 'artículo 160', 'artículo 8', 'artículo 157', 'artículo 160', 'artículo 160', 'artículo 8', 'artículo 160', 'artículo 80', 'artículo 160', 'artículo 45', 'artículo 202', 'artículo 160', 'artículo 157', 'artículo 241', 'artículo 162', 'artículo 162', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'ARTÍCULO 241', 'Artículo 45']

A088-05
Auto 088/05
PROYECTO DE LEY APROBATORIA DEL CONVENIO DE COOPERACION TECNICA Y CIENTIFICA ENTRE GUATEMALA Y COLOMBIA-Trámite
PROYECTO DE LEY APROBATORIA DEL CONVENIO DE COOPERACION TECNICA Y CIENTIFICA ENTRE GUATEMALA Y COLOMBIA-Votación sin que en sesión previa se haya anunciado/ PROYECTO DE LEY APROBATORIA DEL CONVENIO DE COOPERACION TECNICA Y CIENTIFICA ENTRE GUATEMALA Y COLOMBIA-Configuración de vicio de procedimiento
La Corte constata en efecto que la votación del proyecto de ley, "Por medio de la cual se aprueba el “Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el Gobierno de la República de Colombia” se efectuó sin que en una sesión previa -a saber el 26 de agosto ni el 2 de septiembre- se haya anunciado para la fecha en que se efectuó -9 de septiembre- la realización de la referida votación. Cabe precisar que la inclusión del proyecto referido en el orden del día de la sesión del 2 de septiembre, no constituye cumplimiento del mandato superior a que se ha hecho referencia, pues este supone un conocimiento previo y cierto por parte de los Congresistas de la fecha en que se efectuará la votación de determinado proyecto, circunstancia que en el presente caso no se presentó. Así las cosas ha de concluirse que en relación con la votación en la plenaria del Senado del proyecto de ley 108 de 2002 Senado, "Por medio de la cual se aprueba el “Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el Gobierno de la República de Colombia” se configuró el vicio de procedimiento a que se ha hecho referencia.
VICIO DE TRAMITE LEGISLATIVO-Incumplimiento del requisito de citación previa al debate y votación es subsanable
En relación con la configuración de un vicio por el incumplimiento del requisito señalado en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 la Corte en los Autos 038 y 136 de 2004, -atinentes al trámite de objeciones presidenciales-, señaló el carácter subsanable del vicio de procedimiento consistente en la no citación previa al debate y votación de un proyecto y ordenó la devolución de los respectivos proyecto de ley para que se corrigiera el vicio en que se había incurrido. La Corte considera que los criterios señalados en las decisiones a que se ha hecho referencia resultan aplicables en el presente caso, máxime cuando se trata de una ley aprobatoria de tratado que por su naturaleza y las características del control de constitucionalidad a que ellas se someten (art. 241-8) resulta imposible la ratificación del instrumento internacional respectivo hasta tanto no se declare la exequibilidad del mismo y de su Ley aprobatoria por parte de la Corte. Esta posibilidad se hace evidente además por cuanto con excepción del vicio a que se ha hecho referencia, el trámite del proyecto que culminó con la expedición de la Ley 900 de 2004 se cumplió en su totalidad en armonía con la Constitución como se desprende del recuento efectuado en los apartes pertinentes de esta providencia.
VICIO DE COMPETENCIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance
VICIO DE TRAMITE LEGISLATIVO-Actuaciones a seguir para el saneamiento
Referencia: expediente L.A.T.-273
Revisión constitucional de la Ley 900 del 21 de julio de 2004 "Por medio de la cual se aprueba el “CONVENIO BASICO DE COOPERACION TECNICA Y CIENTIFICA ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE GUATEMALA Y EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA”, hecho en la ciudad de Lima, el día veintitrés (23) de noviembre de dos mil uno (2001)
El “Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en la ciudad de Lima, el día veintitrés (23) de noviembre de dos mil uno (2001), fue suscrito por el entonces Ministro de Relaciones Exteriores doctor Guillermo Fernández de Soto, quien actuó en nombre y representación de la República de Colombia.[1]
Por su parte, el entonces Presidente de la República, doctor Andrés Pastrana Arango, impartió al Convenio la correspondiente aprobación ejecutiva, el 5 de marzo de 2002 y ordenó someterlo a la consideración del Congreso de la República[2] quien tramitó la Ley aprobatoria correspondiente.
Mediante auto del 26 de agosto de 2004, con el objeto de ejercer el control de constitucionalidad que el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución Política ordena, se asumió el examen del Convenio bajo estudio y de la Ley 900 de 2004 que lo aprueba. En el mismo auto se solicitó a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, así como a los Secretarios de las Comisiones Segundas de Senado y Cámara, enviar con destino al proceso de la referencia copia de la totalidad del expediente legislativo relativo al trámite del proyecto correspondiente a la Ley 900de 2004. En dicho auto se ordenó que, una vez vencido el período probatorio y recibidas las pruebas solicitadas, se fijara en lista el proceso y se diera traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor. Igualmente, se ordenó en el auto comunicar la iniciación del proceso al Señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso y al Ministro de Relaciones Exteriores, para los efectos legales pertinentes.
Revisado el trámite legislativo seguido en la aprobación de la Ley 900 del 21 de julio de 2004, 2004 "Por medio de la cual se aprueba el Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en la ciudad de Lima, el día veintitrés (23) de noviembre de dos mil uno (2001), la Sala Plena de esta Corporación encontró que no se cumplieron en su totalidad los requisitos previstos en la Carta Política, como pasa a analizarse.
En armonía con lo establecido en el artículo 241 numeral 10 de la Constitución Política, corresponde a la Corte el examen de la constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes aprobatorias de los mismos. La Corte ha afirmado en forma reiterada que el mencionado control de constitucionalidad, comprende la totalidad del contenido de esos actos jurídicos, tanto en sus aspectos formales como de fondo[3]. En el presente auto, la Corte se pronuncia exclusivamente en relación con el examen de constitucionalidad de la Ley 900 del 21 de julio de 2004, 2004 "Por medio de la cual se aprueba el Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en la ciudad de Lima, el día veintitrés (23) de noviembre de dos mil uno (2001), por sus aspectos formales, respecto de los cuales ha identificado, como pasa a explicarse, un vicio que debe ser subsanado por el Congreso de la República.
2.1. Verificación del trámite seguido para la expedición de la Ley 900 de 2004
Ahora bien como se desprende del Acta 04 correspondiente a la sesión de 26 de agosto de 2003 publicada en la gaceta No. 484 del 22 de septiembre de 2003, ninguna citación previa a la inclusión en el orden del día de la sesión del 2 de septiembre fue efectuada en la sesión ordinaria del 26 de agosto, -sesión previa a aquella en que se incluyó en el orden del día del proyecto de ley sub examine-.
Estas circunstancias plantean la configuración de un vicio en el trámite cuyo alcance y consecuencias se analizarán mas adelante.
2.1.3 El incumplimiento del requisito señalado en el artículo 160 superior -tal como quedó modificado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003-, en el debate surtido en la plenaria del Senado de la República
Como se desprende del recuento hecho anteriormente, en relación con el trámite dado al proyecto de ley sub examine en el segundo debate ante la Plenaria del Senado de la República, se evidencia el incumplimiento del requisito señalado en el último inciso del artículo 160 superior tal como quedó modificado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003.
La finalidad de dicho precepto constitucional es, tal como lo ha explicado esta Corporación, “permitir a los Congresistas saber con anterioridad cuales proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas[4].”[5]
La Corte ha establecido que esta disposición requiere para su cumplimiento que en una sesión precedente -a aquella en que se discuta y vote- se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, y que dicha convocatoria expresa debe hacerse para una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable[6].
Ahora bien, la Corte constata que en el presente caso, según consta en el Acta 05 de la sesión ordinaria del 2 de septiembre de 2003, publicada en las Gacetas del Congreso No. 485 del 22 de septiembre de 2003 pag. 4, dentro del punto IV del Orden del día sobre lectura de ponencias y consideración de proyectos en segundo debate donde se señaló que “en cumplimiento del Acto Legislativo número 01 de 2003, a continuación se relacionan los proyectos que se discutirán y aprobarán en la presente sesión” se incluyó el “proyecto de ley 108 de 2002 Senado, "Por medio de la cual se aprueba el “Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el Gobierno de la República de Colombia”. (subrayas fuera de texto). Sesión en la que finalmente no se votó el referido proyecto.
A su vez según consta en el Acta No. 06 correspondiente a la sesión ordinaria del día 9 de septiembre de 2003 publicada en la Gaceta del Congreso No. 532 del 10 de octubre de 2003 pág. 4 (Folio 335 del Expediente) dentro del punto IV del Orden del día sobre lectura de ponencias y consideración de proyectos en segundo debate, donde se señaló que “en cumplimiento del Acto Legislativo número 01 de 2003, a continuación se relacionan los proyectos que se discutirán y aprobarán en la presente sesión” se incluyó el “proyecto de ley 108 de 2002 Senado, "Por medio de la cual se aprueba el “Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el Gobierno de la República de Colombia”. Sesión en la que efectivamente se discutió y aprobó el referido proyecto de ley.
Empero, como se desprende del Acta 04 correspondiente a la sesión de 26 de agosto de 2003 publicada en la Gaceta No. 484 del 22 de septiembre de 2003, ninguna citación previa a la inclusión en el orden del día de las sesiones del 2 y el 9 de de septiembre fue efectuada en la sesión ordinaria del 26 de agosto, sin que pueda entenderse como cumplimiento del requisito señalado en el artículo 160 tal como fue modificado por el artículo del acto Legislativo 01 de 2003 la inclusión en el orden del día de las sesiones del 2 de septiembre de 2003 -en la que no se discutió ni votó el proyecto sub examine- y del 9 de septiembre -en la que efectivamente se discutió y votó el referido proyecto-.
Esa circunstancia es la que pone de presente en su concepto el señor Procurador General de la Nación para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la Ley en cuanto se configuró un vicio de procedimiento -en su criterio no subsanable-[7]. pues no se dio cumplimiento al mandato contenido en el último inciso del artículo 160 constitucional tal como quedó modificado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003.
La Corte constata en efecto que la votación del proyecto de ley 108 de 2002 Senado, "Por medio de la cual se aprueba el “Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el Gobierno de la República de Colombia” se efectuó sin que en una sesión previa -a saber el 26 de agosto ni el 2 de septiembre- se haya anunciado para la fecha en que se efectuó -9 de septiembre- la realización de la referida votación.
Cabe precisar que la inclusión del proyecto referido en el orden del día de la sesión del 2 de septiembre -dentro del punto IV en los términos a que atrás se aludió-, no constituye cumplimiento del mandato superior a que se ha hecho referencia, pues este supone un conocimiento previo y cierto por parte de los Congresistas de la fecha en que se efectuará la votación de determinado proyecto, circunstancia que en el presente caso no se presentó[8].
Así las cosas ha de concluirse que en relación con la votación en la plenaria del Senado del proyecto de ley 108 de 2002 Senado, "Por medio de la cual se aprueba el “Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el Gobierno de la República de Colombia” se configuró el vicio de procedimiento a que se ha hecho referencia.
Así, en primer término, es claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia nacionales y extranjeras. Así, en derecho comparado, el Tribunal Constitucional Español, en la sentencia S-57/89, constató que una enmienda introducida en el Senado no había sido motivada, pero desestimó la impugnación contra esa ley, pues consideró que ese defecto no alteraba sustancialmente el proceso de formación de la voluntad de la Cámara[12]. Y en el caso colombiano, esta Corte ha señalado que, a pesar de que en principio los informes de ponencia deben ir firmados por todos los ponentes, en caso de divergencia de criterios entre ellos, la falta de firma de quienes que se apartaron de la posición mayoritaria, no constituye realmente un vicio de procedimiento, pues esa situación "no tiene la suficiente entidad para viciar la legitimidad de la publicación del informe ponencia para segundo debate. En efecto, las discrepancias entre los ponentes no pueden llegar al punto de torpedear el proceso legislativo, a través de conductas negativas que desvirtúan la función legislativa”[13].
28. En segundo término, en otros eventos, puede ocurrir que el vicio exista, pero sea convalidado en el proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para efectuar ese saneamiento. Por ejemplo, en derecho comparado, la doctrina y la jurisprudencia han considerado que un vicio esencial en la votación, puede entenderse convalidado, si de todos modos queda claro que la ley contó con la mayoría necesaria requerida, pues la finalidad de la votación (determinar si existe o no una mayoría) se habría cumplido[14]. Y en Colombia, esta Corte Constitucional ha señalado, en numerosas ocasiones, que un vicio de representación durante la suscripción de un tratado se entiende saneado, si obra dentro del expediente la correspondiente confirmación presidencial[15]. Igualmente, esta Corporación ha entendido que la violación de la exclusividad de iniciativa que tiene el Gobierno en ciertas materias puede ser convalidada en el proceso legislativo, para lo cual basta con que los ministros coloquen su rúbrica en el texto del artículo por ellos redactado, pues “aunque la iniciativa es la manifestación expresa, clara e inequívoca del ejecutivo, de que considera necesaria la adopción de tal o cual medida que afectará la estructura de la administración nacional, se ha admitido que estos requisitos se satisfacen con el llamado aval ministerial” [16].
30. Finalmente, puede ocurrir que existan vicios en el proceso de formación de la ley, y que éstos no hayan sido convalidados en el trámite legislativo, pero pueden ser subsanados por la misma Corte Constitucional, al pronunciarse ésta sobre la norma en cuestión. Por ejemplo, cuando a una ley ordinaria se le ha impartido el trámite legislativo propio de una ley orgánica: en casos así, la Corte ha considerado que existe, efectivamente, un vicio, por cuanto, tal y como se expresó en la sentencia C-025/93, “el principio democrático obliga a interpretar restrictivamente los procedimientos especiales que aparejan mayorías calificadas y que, en cierta medida, petrifican el ordenamiento jurídico e impiden el desarrollo de un proceso político librado al predominio de la mayoría simple, que garantiza cabalmente su libertad y apertura”. En estas situaciones, la Corte cuenta con la posibilidad de subsanar directamente el vicio detectado, constatando que se trata materialmente de una ley de naturaleza ordinaria, y declarando su constitucionalidad bajo tal entendido[17].
31. La Corte destaca que tanto en derecho comparado, como en el caso colombiano, la gravedad del vicio no tiene incidencia directa sobre las posibilidades de saneamiento o convalidación del mismo. La intensidad de la irregularidad debe ser tomada en cuenta para examinar si ésta constituye o no un vicio de procedimiento; pero una vez constatado que el vicio existe, la gravedad no es el elemento más importante para determinar si existe o no posibilidad de convalidación o de saneamiento, pues son otros factores los que entran en juego en esta evaluación. Por ejemplo, esta Corte ha señalado que si la Constitución fija plazos determinados para que una ley sea aprobada, como sucede con las leyes estatutarias o la ley del plan[18], entonces el juez constitucional no puede devolver la ley al Congreso para la eventual corrección del defecto observado, pues los términos constitucionales ya estarían vencidos. Los vicios que no hubieran sido convalidados en el propio trámite en el Congreso se tornan entonces insubsanables, sin importar su gravedad. En cambio, la Corte ha aceptado la convalidación por medio de la confirmación presidencial, de vicios graves en la suscripción de un tratado, puesto que afectaban la representación internacional del Estado colombiano. E igualmente, esta Corporación consideró que una falta de quórum para decidir era un vicio subsanable, a pesar de su gravedad, y ordenó la devolución al Congreso de una ley afectada por ese vicio, para que éste fuera subsanado, mediante la realización del debate correspondiente. Según la Corte, el vicio podía ser saneado “por cuanto era factible repetir el segundo debate en la Cámara, teniendo en cuenta que, para los proyectos de leyes ordinarias y, en concreto, para los referentes a la aprobación de tratados internacionales, no se exige que su aprobación se produzca durante una sola legislatura”[19].
33. Conforme a lo anterior, el principio de instrumentalidad de las formas, expresamente consagrado en el artículo 228 de la Carta, implica que la constatación de que ocurrió una irregularidad en el trámite de una ley, no conlleva inevitablemente que el juez constitucional deba siempre retirarla del ordenamiento. Es necesario que, previamente, el juez examine (i) si ese defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad.”[20] (subrayas fuera de texto).
En aplicación de estos criterios la Corte respecto de vicios de trámite en la tramitación de leyes aprobatorias de tratados, ha en el pasado devuelto para la subsanación por el Congreso leyes de este tipo[21]. Así por ejemplo, cabe recordar que durante el trámite de la Ley 194 de 1995, ley aprobatoria de la Convención de Viena sobre el Derecho de los tratados, el Gobierno sometió a la consideración del Congreso un texto incompleto del tratado que se pretendía aprobar mediante tal ley. No obstante, el Congreso lo aprobó y la ley, con el correspondiente tratado fue remitida a la Corte Constitucional. La Corte consideró que la no aprobación de esos artículos de la Convención se debió a una inadvertencia, y por estimar que se trataba de un vicio subsanable devolvió la ley a la Secretaría jurídica de la Presidencia para que se procediera a corregir el mencionado vicio, mediante Auto del 21 de marzo de 1996, en el que le señaló un término de siete (7) días para que el Ejecutivo presentara el proyecto corregido al Congreso, y treinta (30) días para que se surtieran los debates en las Cámaras y se sancionara nuevamente la ley[22].
Así mismo a título de ejemplo en el trámite de la ley la Ley 178 de 1994, "Por medio de la cual se aprueba el Convenio de París para la protección de la propiedad industrial", hecho en París el 20 de marzo de 1883, con las respectivas revisiones posteriores”, la Corte encontró que no se respetó el término de 8 días completos que deben transcurrir entre debates a que alude el artículo 160-1. La Corte consideró que era un vicio subsanable por lo que devolvió al Congreso la ley para que se aprobara en segundo debate en la Cámara de Representantes, de conformidad con la Carta Política[23].
Cabe precisar de otra parte que en aplicación de similares criterios, pero esta vez específicamente en relación con la configuración de un vicio por el incumplimiento del requisito señalado en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 la Corte en los Autos 038[24] y 136[25] de 2004, -atinentes al trámite de objeciones presidenciales-, señaló el carácter subsanable del vicio de procedimiento consistente en la no citación previa al debate y votación de un proyecto y ordenó la devolución de los respectivos proyecto de ley para que se corrigiera el vicio en que se había incurrido[26].
Ahora bien, la Corte considera que los criterios señalados en las decisiones a que se ha hecho referencia resultan aplicables en el presente caso, máxime cuando se trata de una ley aprobatoria de tratado que por su naturaleza y las características del control de constitucionalidad a que ellas se someten (art. 241-8) [27] resulta imposible la ratificación del instrumento internacional respectivo hasta tanto no se declare la exequibilidad del mismo y de su Ley aprobatoria por parte de la Corte.
Así dado que el trámite que se debe surtir para la subsanación del vicio identificado es una consecuencia del ejercicio del control efectuado por la Corte (art 241-10), no puede entenderse que en estas circunstancias se desconozca el requisito de que el trámite se surta en máximo dos legislaturas (art. 162C.P.), pues este se predica de la actuación del legislador -que en el presente caso efectivamente tramitó y votó el proyecto de ley en dicho plazo como se desprende del expediente legislativo analizado por la Corte-, pero no de las consecuencias que se deriven del ejercicio del control de constitucionalidad, las cuales se rigen por los mandatos superiores y legales que permiten el saneamiento de los vicios de procedimiento (parágrafo del artículo 241 C.P., artículo 202 de la Ley 5 de 1992 y artículo 45 del Decreto 2067 de 1991)[28].
Al respecto la Corte llama la atención sobre el hecho que el mandato a que alude dicho artículo debe interpretarse dentro del contexto específico del capitulo de la Constitución en que se encuentra inserto, a saber el capítulo 2 del Título VI de la Constitución sobre la Rama Legislativa, cuyo articulado alude a las condiciones generales de reunión y funcionamiento del Congreso[29]
A ello cabe agregar que si se aceptara la interpretación del alcance del artículo 142 superior a que se ha hecho referencia, cualquier vicio de procedimiento en la formación de una ley de aquellos que se señalan en el capítulo 3 del título VI de la Constitución, -aún los que en reiterada jurisprudencia de la Corporación han sido identificados como subsanables-configuraría un vicio de competencia que invalidaría necesariamente la actuación del legislador en tanto la convertiría en ineficaz. Conclusión que a todas luces resulta irrazonable.
3. La actuación a seguir para el saneamiento del vicio identificado por la Corte
Así las cosas siendo claro para la Corte que en el presente caso se configura un vicio de trámite que por ser subsanable no conlleva la declaratoria de inexequibilidad del proyecto de ley que se examina, pues sin que se alteren los principios y reglas propios de la función legislativa y en especial los mandatos contenidos en la Constitución sobre la aprobación de los proyectos de ley, así como el principio de consecutividad[30], puede retrotraerse la actuación para enmendar la falla en el trámite en que se ha incurrido en el presente caso, procederá a ordenar que se rehaga el trámite del proyecto de ley por medio de la cual se aprueba el “Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en la ciudad de Lima, el 23 de noviembre de 2001, a partir de la votación para segundo debate en el Senado de la República.
En ese orden de ideas en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas procesales[31], la Corte ordenará por intermedio de la Secretaría General la remisión al Senado de la República del expediente para que en el término de treinta (30) días contados a partir de su llegada a la Presidencia del Senado (art 45 del decreto 2067 de 1991)[32], se subsane el vicio en que se incurrió y en consecuencia se rehaga la votación en segundo debate en la Plenaria de dicha cámara legislativa, dando cumplimiento al requisito establecido en el artículo 8º del Acto Legislativo No. 01 de 2003, cuyo desconocimiento es el que precisamente ha sido identificado por la Corte.
Así mismo en atención a la necesidad de respetar el principio de consecutividad en la aprobación de las leyes ordenará que se surta nuevamente el trámite de aprobación del proyecto de ley en el la Cámara de Representantes. Por ello una vez saneado el vicio que ha sido identificado por la Corte en los términos ya anotados el Senado de la República deberá remitir a la Cámara de Representantes el respectivo proyecto de ley con el fin de que se continúe con el trámite en primero y segundo debate en esa Cámara, el cual deberá concluir antes del 16 de diciembre de 2005.
Una vez sancionada por el Presidente de la República la Ley por medio de la cual se aprueba el “Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en la ciudad de Lima, el 23 de noviembre de 2001, esta deberá remitirse a la Corte Constitucional, con el objeto de que se proceda a decidir definitivamente sobre su constitucionalidad.
Segundo.- Ordenar por intermedio de la Secretaría General la remisión al Senado de la República del expediente de la Ley sub examine, para que en el término de treinta (30) días contados a partir de su llegada a la Presidencia del Senado, se rehaga la votación en segundo debate en la Plenaria de dicha cámara legislativa del proyecto de Ley por medio de la cual se aprueba el “Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en la ciudad de Lima, el 23 de noviembre de 2001 cumpliendo con el requisito establecido en el artículo 8º del Acto Legislativo No. 01 de 2003.
Tercero.- Ordenar que una vez cumplido el trámite anterior, el Senado de la República remita a la Cámara de Representantes el respectivo proyecto de Ley, con el fin de que se continúe con el trámite en primero y segundo debate en esa Cámara, el cual deberá concluir antes del 16 de diciembre de 2005.
Cuarto.- Ordenar que una vez sancionada por el Presidente de la República la Ley por medio de la cual se aprueba el “Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en la ciudad de Lima, el 23 de noviembre de 2001, se remita a la Corte Constitucional, con el objeto de que se proceda a decidir definitivamente sobre su constitucionalidad.
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS ALFREDO BELTRÁN SIERRA, JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Y CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, EN RELACIÓN CON EL AUTO A-088 DE 3 DE MAYO DE 2005. (LAT 273).
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional y al igual que lo hicimos en relación con el Auto No. 089 de 3 de mayo de 2005 (LAT-269), salvamos el voto con respeto al Auto A-088 de la misma fecha (LAT-273), por la existencia de razones idénticas para el efecto. Son fundamento de nuestro disentimiento, las que a continuación se exponen:
1. Mediante Ley 900 de 21 julio de 2004 se aprobó por el Congreso de la República el “Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el Gobierno de la República de Colombia”, hecho en la ciudad de Lima, el día 23 de noviembre de 2001, ley esta que se envió por la Presidencia de la República a la Corte Constitucional para que por esta Corporación se realizara el control constitucional correspondiente, conforme a lo ordenado por el artículo 241, numeral 10 de la Carta Política.
2. En el Auto A-088 de 2005, de manera clara se acepta por la Corte que como se desprende del Acta No. 06 correspondiente a la Sesión Plenaria del Senado de la República celebrada el 9 de septiembre de 2003, publicada en la Gaceta del Congreso No. 532 de 10 de octubre de 2003, sin anuncio previo en sesión anterior, se discutió y aprobó el proyecto que se convirtió en Ley 900 de 21 de julio de 2004, circunstancia que, según aparece en la motivación del Auto del cual discrepamos, lleva a la Corte a concluir que “es clara la configuración en el presente caso de un vicio de procedimiento en cuanto evidentemente no se dio cumplimiento al preciso mandato contenido en el último inciso del artículo 160 tal como quedó modificado por el artículo 8º del Acto Legislativo No. 01 de 2003”, que se transcribe en esa providencia. Es decir que para la Corte, “se configuró el vicio de procedimiento a que se ha hecho referencia”.
3. No obstante, la Corte consideró en el auto citado que el vicio de procedimiento a que se ha hecho alusión es subsanable por cuanto en el trámite del proyecto se cumplieron las etapas previstas en la Constitución para la aprobación de las leyes; porque se trata de una ley aprobatoria de un Tratado; porque no se hace necesario rehacer el trámite legislativo en su totalidad y porque al subsanar el vicio no puede entenderse que se desconozca el mandato constitucional que establece que el trámite de un proyecto de ley no puede exceder de dos legislaturas.
4. A nuestro juicio, ninguna de las razones expuestas permiten concluir que el vicio que la Corte constató en la tramitación del proyecto que se convirtió en Ley 900 de 2004 es subsanable.
Por lo que hace al cumplimiento de las etapas previstas en la Constitución para la aprobación de las leyes, en vez de esa conclusión, lo que debería haberse concluido era lo contrario, pues si el artículo 157 de la Carta exige que para que un proyecto se convierta en ley debe ser aprobado sucesivamente en primer debate por la Comisión Constitucional Permanente respectiva de la Cámara de origen, luego en segundo debate en sesión plenaria de esa Corporación y, posteriormente en primero y segundo debate en la otra Cámara, lo que aquí aconteció fue que a esa norma constitucional no se le dio cumplimiento. En efecto, en el segundo debate del proyecto, surtido en el Senado de la República no se le impartió aprobación previo el cumplimiento que para su validez exige el artículo 160 de la Constitución, sino que la votación se produjo con quebranto de este último, como la propia Corte lo reconoce. De manera pues que, probada como está esa violación de la Constitución, la aprobación del proyecto en segundo debate carece de validez constitucional y, en consecuencia, no surgió la competencia para continuar el trámite de ese proyecto luego en la Cámara de Representantes pues, se repite, del análisis del expediente legislativo surge que, sin lugar duda alguna, en la sesión plenaria del Senado se incurrió no en un vicio menor sino de gran trascendencia al violar el artículo 160 de la Carta.
En cuanto al argumento según el cual el vicio resultaría subsanable por la naturaleza de esta ley como aprobatoria de un Tratado o Convenio Internacional, ello resulta equivocado. Ese argumento es ajeno por completo a la Carta. Conforme a la modificación que se introdujo por el artículo 8º del Acto Legislativo No. 01 de 2003, modificatorio del artículo 160 de la Constitución, no es legítimo establecer distinciones según la naturaleza del proyecto para cumplir con esa norma constitucional, o abstenerse de hacerlo. Si mediante los Tratados o Convenios Internacionales se obliga a Colombia, no es un asunto de poca monta, ni algo accesorio, secundario, o de naturaleza baladí, la función que cumple el Congreso al impartirle aprobación o improbación mediante ley a un Tratado o Convenio celebrado por el Presidente de la República. Por ello, en estos casos, la norma constitucional que dispone reglas para la votación del proyecto, es de imperativo e inexcusable y riguroso cumplimiento.
Se aduce igualmente que la subsanación del vicio es posible, porque no ha de rehacerse integralmente el trámite del proyecto de ley. Tal argumentación no explica a satisfacción frente a la Constitución que en lugar de declarar la inexequibilidad de la ley por violación de la Carta, se afirme que así esta se ha infringido, por tratarse de una infracción menor, es posible su subsanación. Aquí no hay ni infracción mayor ni infracción menor de la Constitución, sino su violación pura y simple. Es decir, verificado por la Corte que el Congreso de la República en este caso no ejerció sus funciones “en los términos que la Constitución establece”, debería haberse declarado la inconstitucionalidad de la ley sometida en este caso a control por ministerio de la Carta Política.
Por último, si el vicio en el trámite del proyecto de ley se produjo durante la sesión plenaria del Senado de la República y por tal motivo debió declararse la inexequibilidad de la Ley 900 de 2004, es claro que su trámite no puede continuar en otra legislatura sino que, como es lógico, debe comenzarse de nuevo.
SALVAMENTO DE VOTO AL AUTO A-088 DE 2005 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
Revisión constitucional de la Ley 900 del 21 de julio de 2004 “Por medio de la cual se aprueba el “Convenio básico de cooperación técnica y científica entre el gobierno de la República de Guatemala y el gobierno de la República de Colombia”, hecho en la ciudad de Lima, el día veintitrés (23) de noviembre de dos mil uno (2001)
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corte, me permito salvar mi voto a este Auto, con base en las siguientes consideraciones:
1. En primer lugar, considero que en el caso que plantea este convenio se presenta una situación distinta sobre la cual no hay precedente. En la sentencia C-661/04 que se cita como precedente, se había anunciado la votación en la sesión inmediatamente anterior a aquella en la que se realizó y en este caso no. En mi criterio, los términos que se emplean en el anuncio son importantes, pues votación no es solo discusión. Por lo demás, en las dos oportunidades se hizo el anuncio para la siguiente sesión y no para una futura cualquiera, razón por la cual el Procurador General solicita la inexequibilidad.
2. En segundo lugar, considero que aquí no se trata de cualquier requisito, sino de un precepto constitucional que está por encima de la norma legal del reglamento del Congreso, que se refiere a la citación previa y específica para “votación” de un proyecto de ley, lo cual es esencial si se tiene en cuenta que tiene consecuencias para efectos de la pérdida de investidura (art. 183, num. 2 C.P.). El artículo 80 del Reglamento del Congreso debe armonizarse con el artículo 160 de la Constitución, el cual es una norma de jerarquía superior que prima sobre aquél. Este mandato implica que el anuncio de la votación no se puede hacer en la misma sesión, que era como se hacía antes. Así mismo, no debe olvidarse el precepto del artículo 45 del Decreto 2067 de 1991, que establece un término máximo para que se subsane, de ser ello posible, el vicio observado, como también lo señala el artículo 202 del reglamento del Congreso. En mi concepto, la omisión del requisito previsto en el artículo 160 de la Constitución afectó todo el procedimiento legislativo. De otra parte, tampoco sirve alegar la unanimidad de la votación de los congresistas presentes, pues de todas maneras faltaron seis congresistas por no saber que en esa sesión se iba a votar.
3. En tercer lugar, las normas del artículo 157 de la Constitución también se aplican a las leyes aprobatorias de tratados pues es claro que toda ley requiere cuatro debates y un vicio podría conducir a que solo tenga un debate válido. La subsanación de un vicio de procedimiento debe hacerse de acuerdo con la ley y precisamente porque el Congreso no pueda modificar el proyecto de ley es más relevante el requisito constitucional, más aún teniendo en cuenta que algunos tratados forman parte del bloque de constitucionalidad y que no hay posibilidad de recoger o variar las posiciones de los congresistas. Aceptar la tesis que restringe la subsanación al defecto observado sería grave, pues bastaría subsanar la ocurrencia de un vicio del procedimiento, para eludir los debates.
4. En cuarto lugar, considero que hay premisas fundamentales de las que se debe partir en este debate. Existe un orden jurídico – el deber ser – con normas de superior e inferior jerarquía, que se preserva por medio del control constitucional. También es supuesto fundamental de un orden jurídico, el de saber cuáles normas pertenecen al mismo y para ello se tiene que conocer la forma en que y por quién se ha producido. Las normas constitucionales habilitan a alguien para que a su vez produzcan normas dentro del orden jurídico. Para ello, lo primero es mirar si la disposición fue producida conforme a las normas que señala el sistema para su expedición y su obligatoriedad tiene fundamento en una norma de superior jerarquía, así estará ajustada a derecho, es decir, dicha norma será válida y pertenecerá al orden, al sistema jurídico.
Teniendo esto claro, en materia de creación de normas jurídicas, en el caso que nos ocupa de la ley, hay que mirar la forma establecida en la Constitución, respecto de lo cual no puede haber mayor o menor flexibilidad, sin que el cumplimiento del procedimiento para la expedición de normas sea mero rigorismo o formalismo, ya que es la esencia del orden jurídico, es decir, del cómo se conforma. En nuestro sistema el constituyente quiso un sistema bicameral de producción de la ley que requiere de cuatro debates. A mi juicio, no se puede sostener entonces que todo vicio es subsanable, con lo cual el control sería meramente notarial, pues la Corte se limitará a constatar el vicio y devolver la ley para enmendarlo, cuando su misión es la de declarar exequible o inexequible una norma. Ello no quiere decir que haya casos en que se puede subsanar (sanción presidencial, vicio en el último debate), por eso es importante tener en cuenta el momento en que se presentó el vicio dentro de la legislatura.
5. En quinto lugar, en mi concepto el artículo 241 establece una excepción y no una regla general, toda vez que la norma parte de que los vicios son insubsanables y solo por excepción, de ser posible, pueden enmendarse, pues el parágrafo debe leerse en concordancia con el mandato de la guarda de la supremacía de la Constitución, como quiera que no puede pasarse por encima de normas de superior jerarquía. El término para subsanar parte del primer supuesto y sólo por excepción, es decir si lo permite el término y si no, no puede la Corte señalar un término. Respecto del caso que nos ocupa, el vicio es a mi juicio insubsanable, pues se trata de un requisito constitucional. La estructura de la norma es la de una prohibición, que en el fondo es la incompetencia del Congreso si no ha anunciado cuando se va a votar un proyecto de ley, incompetencia que se proyectó a los debates posteriores. A mi juicio, la falta de competencia no es subsanable.
6. En sexto lugar, el tema de la competencia tiene que ver, en mi opinión, con muchos factores. Así, una reunión de las cámaras puede ser válida formalmente, pero inválida por el factor material o el factor temporal. En este sentido manifiesto mi preocupación porque se acepte que basta la intervención del Senado para subsanar el vicio de procedimiento, lo cual es contrario al sistema bicameral, pues se excluye a la Cámara, aunque se trate de una ley aprobatoria de un tratado.
7. Finalmente, considero que no es aplicable la misma tesis de la decisión sobre objeciones presidenciales en la que la Corte resuelve un conflicto que se presenta entre dos ramas del poder. Aquí se trata de un conflicto entre la Constitución y la ley.
Por las razones expuestas, salvo mi voto al presente Auto.
[1] Folio 20 del Expediente.
[2] Folio 39 del Expediente.
[3] Según la sentencia C-468 de 1997, dicho control se caracteriza por ser (i) previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii) automático, pues debe ser enviada directamente por el Presidente de la República a la Cort0e Constitucional dentro de los seis días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) integral, en la medida en que la Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y el tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) es una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo; y (vi) cumple una función preventiva, pues su finalidad es garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano.
[4] Ver, entre otras las Sentencias C-333/05 M.P.Jaime Córdoba Treviño y C-533 de 2004 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Jaime Araujo Rentaría; y el Auto 038 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2004, MP: Rodrigo Escobar Gil, S.V. Rodrigo Uprimny Yepes
[7] El Señor Procurador General de la Nación advierte en efecto que de conformidad con la jurisprudencia constitucional, solo es posible subsanar vicios de trámite: i) sobre la base de un procedimiento que efectivamente se haya llevado a cabo, ii) en aquellos eventos en que para su corrección no es necesario rehacer el trámite legislativo en su totalidad y iii) cuando la oportunidad para su corrección aún no ha vencido, de forma tal que no pueden subsanarse vicios que impliquen el desconocimiento de otros requisitos de procedimiento como el establecido en el artículo 162 superior.
No obstante, señala que el proyecto de ley examine fue considerado en las legislaturas que transcurrieron entre el 20 de julio de 2002 al 20 de junio de 2003 y del 20 de julio de 2003 al 20 de junio de 2004, lo que significa que ya transcurrieron dos legislaturas entre la presentación del proyecto y su aprobación. En esos términos, concluye que: “…los plazos fijados por la Constitución para la aprobación de la Ley 900 de 2004 se encuentran vencidos, lo cual impide a la Corte ordenar su devolución al Senado de la República para la corrección del defecto advertido (…) mediante la realización del debate correspondiente, previo aviso de que el proyecto sería sometido a votación en sesión distinta, pues con ello se vulneraría el artículo 162 constitucional…”, de forma tal que al no ser posible subsanar el vicio de procedimiento en el que se incurrió al aprobar la Ley 900 de 2004 esta debe ser declara inexequible.
[12] Ver Paloma Biglino Campos. Los vicios en el procedimiento legislativo. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, pgs 36 y ss
[13] Sentencia C-055 de 1995. MP Alejandro Martínez Caballero, fundamento 8.
[14] Ver la decisión No 225 del 23 de enero de 1987 del Consejo Constitucional Francés. A nivel más general, ver Paloma Biglino Campos. Op-cit, pp 134 y ss,
[15] Ver, entre muchas otras, las sentencias C-225 de 1995 y C-400 de 1998.
[16] Sentencia C-032 de 1996. MP José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido, ver sentencias C-266 de 1995 y C-1707 de 2000
[17] La postura mayoritaria de la Corte es que esta Corporación únicamente puede efectuar un saneamiento de esta índole cuando se trata de leyes ordinarias a las cuales se ha dado el trámite de leyes orgánicas, puesto que la decisión de la Corte sólo puede tener por efecto la disminución de categoría de una determinada ley; es decir, que no podría esta Corporación atribuir a la norma acusada una jerarquía o fuerza vinculante mayor que la que el Congreso le quiso atribuir, ya que con ello se estaría limitando el principio democrático. No obstante, los magistrados Eduardo Montealegre y Manuel José Cepeda consideraron, en la aclaración de voto a la sentencia C-579 de 2001, que la Corte también podría efectuar un pronunciamiento del segundo tipo, es decir, declarar que una ley nominalmente ordinaria, es en realidad una ley orgánica, por haberse cumplido con los requisitos de fondo exigidos por la Carta -a saber, que la materia que es objeto de la regulación forme parte de la reserva de ley orgánica, y que se hayan presentado las mayorías correspondientes-, y por faltar únicamente el requisito consistente en que haya existido una voluntad legislativa expresa, en el sentido de tratarse de una ley orgánica (cf. Sentencia C-540/01). En criterio de los citados magistrados, esta Corporación se encuentra habilitada para darle mayor jerarquía a una ley (por ejemplo, a pesar de haber sido tramitada como ordinaria, reclasificarla como orgánica) subsanando así el vicio referido, siempre y cuando se cumpla con los siguientes requisitos:
[18] Ver, entre otras, las sentencias C-555 de 2000.
[19] Sentencia C-203 de 1995. MP José Gregorio Hernández Galindo. Consideración C.
[20] Sentencia C-737/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynnett. En el mismo sentido ver la Sentencia C- 872/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynnett A.V. de los Magistrados Alfredo Beltran Sierrra y Jaime Araujo Rentería. Así mismo el Auto de 24 de Septiembre de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[21] Ver, entre otros los Autos 05/95 M.P. Jorge Arango Mejía y 06/95 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y las sentencias C-008/95 y C- 203/95 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[22] Ver Sentencia C-255 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[23] Ver sentencia C-002 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[24] En el Auto 038 de 2004, MP: Manuel José Cepeda Espinosa, el proyecto había sido tramitado en su totalidad antes de que entrara en vigor el Acto Legislativo 01 de 2003, pero en la votación del informe de objeciones la Plenaria del Senado omitió dar cumplimiento al requisito del artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, razón por la cual, el proyecto fue devuelto para que el Congreso subsanara este vicio.
[25] En el Auto 136 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería, el proyecto de ley objetado fue debatido y aprobado antes de la entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2003, pero el requisito del artículo 8 de dicho acto, no se cumplió en relación con las insistencias de las plenarias de la Cámara y del Senado, razón por la cual, el proyecto fue devuelto al Congreso para que subsanara dicho vicio de trámite.
[26] En el Auto 038 de 2004, el requisito del artículo 8 no se había cumplido durante el trámite de las objeciones. La Corte dijo lo siguiente en dicho auto en relación con el trámite de las objeciones presidenciales:
[27] ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…)
[28] Ver Auto del 24 de Septiembre de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[29] Título VI DE LA RAMA LEGISLATIVA
[30] Sobre el principio de consecutividad ver, entre otras, las sentencias C-702/99 M.P. Fabio Morón Díaz, C-087/01 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-501/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-044/02 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-198/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-1113/03 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[31] Ver Sentencia C-737/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynnett. En el mismo sentido ver la Sentencia C- 872/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynnett A.V. de los Magistrados Alfredo Beltran Sierrra y Jaime Araujo Rentería. Así mismo el Auto de 24 de Septiembre de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[32] Artículo 45. Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que dentro del término que fije la Corte, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio o vencido el término, la Corte procederá a decidir sobre la constitucionalidad del acto.