Source: http://www.arnaudgossement.com/archive/2014/12/21/choc-de-simplification-ou-choc-de-complexification-5517718.html
Timestamp: 2019-11-15 10:01:59+00:00
Document Index: 183807662

Matched Legal Cases: ["l'article 28", "l'article 21", "l'article 21", "l'article 21", "l'article 21", "l'article 21", "l'article 21", "l'article 21", "l'article 21", "l'article 21", "l'article 21", "l'article 21", "l'article 28"]

Choc de simplification ou choc de complexification ? - Cabinet Gossement Avocats
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15h31 21 déc. 2014
Choc de simplification ou choc de complexification ?
Le Gouvernement vient de publier au Journal officiel une nouvelle loi de simplification qui comporte 59 articles et créé de nombreux nouveaux régimes particuliers. Les lois sur la simplification se suivent pour un résultat incertain. Analyse des limites du choc de simplification en cours (illustration : portrait de Portalis, l'un des pères du code civil).
Le Président de la République s’est engagé, peu après son élection, à créer un « choc de simplification ». L’idée n’est pas nouvelle car les précédents présidents de la République ont eux aussi dénoncer l’inflation normative et ses conséquences pour l’activité économique. l'idée est louable car le droit doit être accessible. Mais ce choc de simplification aboutit en réalité à un choc de complexification dont on conçoit souvent mal l’intérêt exact.
Quel chef d’entreprise, quel élu, quel juriste a réellement le sentiment que le droit est vraiment plus simple, plus accessible ?
Les règles de droit sont toujours plus nombreuses et la simplification devient elle-même une nouvelle source de règles. Trop souvent, les mesures de simplification s’ajoutent aux mesures censées être simplifiées. Et lorsqu’un pan de la législation est « simplifié », un autre est, dans le même temps « compliqué ».
Les règles de droit sont toujours plus compliquées. Car la politique de simplification suivie depuis des années produit l’effet inverse de celui recherché. Plutôt que de mener des réformes d’ensemble, l’Etat mène une politique de simplification par petites touches, modifiant ou ajoutant, ici ou là, des normes. Plutôt que simplifier des régimes entiers, l’Etat préfère multiplier des exceptions et des dérogations pour tenter de répondre immédiatement à la préoccupation de tel ou tel secteur d’activité. Mais ce qui fera plaisir à l'un de ces secteurs ne fera pas forcément plaisir à un autre, ce qui amènera l'Etat à réformer encore.
Les règles de droit ne sont pas mieux acceptées. Elaborées trop vite par des services administratifs, par des commissions administratives ou par des groupes d’intérêts eux-mêmes, votées sans véritable débat au Parlement, l’Etat ne prend plus le temps de s’anticiper l’évaluation de l’application des normes. Or, l’acceptabilité d’une norme est un élément fondamental d’appréciation de son intérêt. Trop de lois demeurent inappliquées ou sans décrets d’application car l’Etat ne s’est pas suffisamment interrogé en amont sur leur application en aval. Une fois la loi votée, l’Etat prend conscience de ses inconvénients ou se heurte à des oppositions qu’il ne soupçonnait : la loi reste alors un chiffon de papier.
Toujours plus de normes
Le nombre de lois votées chaque année ne cesse d’augmenter. A ces lois viennent désormais s’ajouter les lois de simplification. Des lois qui, généralement, ne retranchent rien mais ajoutent à leur tour de nouvelles dispositions dans des codes qui ne cessent de grossir.
Pour s’en tenir aux seules deux dernières années,
- 26 lois comportent des mesures de simplification et 4 lois sont spécifiquement consacrées à la seule politique de simplification. A ces lois, il convient d’ajouter toutes celles votées avant 2012 sur le mêmes sujet et toutes celles qui, sans comporter le terme « simplification » dans leur titre, comportent des mesures de simplification en leur sein. Il faut aussi y ajouter les projets de lois comme celui relatif à la transition énergétique ou celui pour la croissance et l’activité qui comportent à leur tour leur lot de vraies-fausses mesures de simplification.
- 10 ordonnances ont été publiées au seul titre de la simplification
- Plus de 60 décrets ont été publiés au seul titre de la simplification (cf. liste non exhaustive ci-dessous dont 42 décrets pour la seule réforme « le silence vaut accord »)
Chacun de ces textes comporte des dizaines de mesures qui viennent généralement s’ajouter au stock de règles existantes. Il faut y ajouter toutes les circulaires mais aussi toutes les mesures prises par les collectivités territoriales.
En définitive, la simplification est devenue une nouvelle source de normes qui vient s’ajouter aux autres.
Un droit toujours plus compliqué
Ouvrons un code, que trouvons-nous ?
- Des normes qui revoient à d’autres normes, des alinéas qui renvoient à d’autres alinéas,
- Des normes dont l’application ou l’interprétation dépend d’autres normes qui, elles-mêmes, dépendent d’autres normes encore ;
- Des normes dont l’application est bornée dans le temps mais sans précision de ce qui se passe avant ou après leur période d’application ;
- Des normes qui s’empilent comme celles relatives à la planification (plans, schémas, zones, programmes…) ;
- Des normes qui dérogent à d’autres normes mais à certaines conditions et dans certains cas ;
- Des normes qui créent des principes mais en les assortissant immédiatement de listes d’exceptions plus ou moins claires ;
- Des normes qui se contredisent entre elles ;
- Des normes dont la valeur juridique est incertaine : s’agit-il d’une norme ?
Un droit d’experts
Nul n’est censé ignorer la loi. Or, chaque jour, le journal officiel charrie son lot de lois, de décrets, d’arrêtés et de circulaires qui viennent modifier la plupart des branches du droit. Le droit de l’environnement et le droit de l’urbanisme sont particulièrement concernés. Suivre l’évolution de ces droits suppose de la part des juristes (fonctionnaires, juristes d’entreprises, avocats…) une ultra spécialisation tout en veillant à prendre du recul pour comprendre comment le droit dans son ensemble évolue.
Cela suppose de consacrer plusieurs heures chaque semaine voire chaque jour au seul travail de veille des nouveaux textes. Ce à quoi il faudra consacrer plusieurs heures pour procéder à l’analyse et à l’interprétation de ces textes. Un non juriste ou un juriste non spécialisé ne dispose pas du temps nécessaire pour mobiliser ce temps de travail à cette seule tâche. C’est ainsi que le droit devient un droit d’experts. Un droit réservé à des savants qui suscite réserve sinon hostilité de la part des autres.
La méthode de politique de simplification en cours ne produit pas les effets escomptés en raison d’un problème de méthode évident.
1. La simplification est devenue l’affaire d’institutions spécialisées dont la performance est évaluée à l’aune de la quantité de mesures de simplifications produites. CIMAP, SGMAP, secrétariat d’Etat à la réforme de l’Etat et à la simplification, commissions spécialisées… le choc de simplification a commencé par la création de nouvelles instances administratives. Et comme d'autres instances administratives, elles défendent parfois leur légitimité en produisant des textes. Pour s’en convaincre, il suffit de consulter le portail de l’administration française consacré à la simplification qui fait état de toutes les mesures prises ou en projet. Dans certaines commissions, on assiste à un véritable concours Lépine de la bonne idée de simplification. La cohérence d’ensemble du droit en est affectée.
2. La simplification d’une norme est souvent faite sans évaluation préalable, notamment des motifs qui ont conduit à l’élaboration de cette norme. Il est rare que l’Etat ait produit une norme pour le seul plaisir d’embêter le monde. Parfois, c’est après l’avoir modifiée que l’on se rappelle des motifs pour lesquelles la norme avait été initialement rédigée ainsi.
3. La simplification du droit est réalisée sans étude d’impact des conséquences de l’application des normes nouvelles. Une nouvelle norme a toujours une incidence : économique, sociale, sanitaire ou environnementale. Mais ce travail d’évaluation prend du temps et l’Etat est sommé d’agir, d’écrire sans attendre et sans s’interroger en amont sur les conséquences de ses choix.
4. La simplification du droit est une simplification par petites touches. Plutôt que de mener une réflexion approfondie sur un droit dans son ensemble, le choc de simplification est menée, ici ou là, dans l’édifice des normes, ce qui a pour effet la multiplication de régimes particuliers dont l’articulation entre eux est souvent peu évidente.
5. La simplification ne tient pas compte de ce que le droit applicable en France…est souvent rédigé hors de France. Le droit de l’environnement est d’abord rédigé par les institutions de l’Union européenne. La complexité de ce droit provient d’un désintérêt pour l’europe et d’un manque de participation au circuit de décision européen. La transposition des directives communautaires est souvent faite par des « lois balais » votées dans l’indifférence devant des hémicycles déserts. Plus grave, faute de tenir compte des exigences du droit européen ou international, l’Etat prend le risque de publier des normes illégales qui pourront également amener à sa condamnation.
6. La simplification est faite sans souci pour la qualité du droit. Le droit de l’environnement redevient un droit d’ingénieur, truffé d’expressions nouvelles (« opération d’intérêt économique majeur ») qui sont des signaux politiques mais des neutrons législatives. On ne compte plus les dispositions en forme de déclarations d’intention, de proclamations et de slogans. Une loi récente a même eu pour objet de faire voter aux parlementaires un simple rapport publié en annexe de la loi. On ne compte plus non plus les normes qui ne vaudront qu’en 2020 ou en 2050.
7. La simplification témoigne d’un manque de confiance entre acteurs. Ainsi, sous couvert de simplification l’Etat re-centralise fréquemment des compétences normalement attribuées aux élus locaux. Combien de fois ai-je entendu, notamment de la part de Préfets, que la décentralisation était la source principale de complexité sur laquelle il fallait revenir ?
8. Le choc de simplification manque cruellement d’analyse juridique. Une idée généreuse peut s’avérer une idée affreuse, une fois rédigé en règle de droit. L’analyse juridique permet de s’interroger sur le prisme du droit, sur la manière d’écrire, sur la précision et la signification exacte des termes employés. L’analyse juridique permet d’évaluer comment une norme élaborée au sommet sera appliquée à la base, une fois traversés tous les niveaux de l’administration. Elle permet aussi de s’interroger sur la réception et l’interprétation d’une norme devant le Juge. Une analyse juridique qui fait défaut.
9. La simplification en cours revient à demander à l’administration de se simplifier elle-même sans que, au demeurant, les buts exacts de cette simplification n’aient été bien définis. Mais l’administration n’est pas seule en cause, loin s’en faut. Les groupes d’intérêts eux-mêmes réclament des amendements et des nouvelles dispositions pour défendre leurs intérêts. La simplification est une responsabilité collective.
La méthode du choc de simplification est à revoir. Pour sortir d’une logique quantitative au profit d’une logique qualitative. La qualité du droit se dégrade mais l’enjeu d’en fait un droit plus simple, plus accessible, plus efficient, plus clair et plus stable suppose d’abord une réflexion rigoureuse sur ses conditions d’élaboration. Une réflexion également sur le temps : produire un droit de qualité prend du temps. Le temps qui doit notamment être laissé au Parlement pour voter des lois qui traversent le temps.
Je ne résiste pas au plaisir de citer Jean-Etienne-Marie Portalis, l’un des pères du code civil et du droit moderne. Ecrire sur la simplification, c’est penser à la question posée par ce grand juriste dans son discours de présentation du projet de code civil en 1801, ainsi résumée : Faut-il tout simplifier ou faut-il tout prévoir ?
Portalis écrivait cette phrase qui pourrait être gravée au frontispice du secrétariat d'Etat à la simplification : « Tout simplifier c’est une opération sur laquelle on peut s’entendre. Tout prévoir, c’est un but qu’il est impossible d’atteindre ».
Et Portalis de conclure par cette phrase que les étudiants en droit connaissent tous :
« Il ne faut point de lois inutiles, elles affaibliraient les lois nécessaires ».
Annexe : Textes consacrés à la simplification depuis 2012
Décret n° 2014-1308 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du principe « silence vaut accord » sur le fondement du 4° du I de l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ainsi qu'aux exceptions au délai de deux mois de naissance des décisions implicites sur le fondement du II de cet article (ministère de la ville, de la jeunesse et des sports)
Décret n° 2014-1305 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du délai de deux mois de naissance des décisions implicites d'acceptation sur le fondement du II de l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (ministère de la culture et de la communication)
Décret n° 2014-1303 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du principe « silence vaut acceptation » sur le fondement du II de l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (demandes présentées par les ayants droit ou ayants cause d'agents publics ; demandes s'inscrivant dans des procédures d'accès à un emploi public)
Décret n° 2014-1289 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du principe « silence vaut acceptation » sur le fondement du II de l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (ministère du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social)
Décret n° 2014-1277 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du principe « silence vaut acceptation », sur le fondement du II de l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, ainsi qu'aux exceptions au délai de deux mois de naissance des décisions implicites, sur le fondement du II de cet article (ministère de la justice) Décret n° 2014-1276 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du principe « silence vaut acceptation » sur le fondement du 4° du I de l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ainsi qu'aux exceptions au délai de deux mois de naissance des décisions implicites, sur le fondement du II de cet article (ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche)
Décret n° 2014-1275 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du délai de deux mois de naissance des décisions implicites d'acceptation prévu au II de l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche)
Décret n° 2014-1267 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du principe « silence vaut acceptation » sur le fondement du II de l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (ministère des affaires étrangères et du développement international)
Décret n° 2014-1265 du 23 octobre 2014 relatif à l'adaptation des textes réglementaires pour tirer les conséquences de l'entrée en vigueur du principe « silence vaut acceptation » prévu à l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ainsi que des décrets pris sur le fondement de cet article
Décret n° 2014-1264 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du principe « silence vaut acceptation » ainsi qu'aux exceptions au délai de deux mois de naissance des décisions implicites sur le fondement du II de l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (accès aux documents et informations et réutilisation des informations publiques détenus par les administrations de l'Etat et les établissements publics administratifs de l'Etat - services du Premier ministre)
Décret n° 2014-1263 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions au délai de deux mois de naissance des décisions implicites d'acceptation sur le fondement du II de l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (réutilisation des informations publiques détenues par une administration de l'Etat ou par un établissement public administratif de l'Etat)
Décret n° 2014-633 du 19 juin 2014 relatif aux attributions déléguées au secrétaire d'Etat chargé de la réforme de l'Etat et de la simplification
Décret n° 2014-618 du 13 juin 2014 modifiant le décret n° 2014-11 du 8 janvier 2014 instituant le conseil de la simplification pour les entreprises
Décret n° 2013-813 du 10 septembre 2013 portant simplification et clarification de certaines procédures relatives aux ouvrages des réseaux publics d'électricité et aux travaux sur ces réseaux
Décret n° 2013-599 du 8 juillet 2013 portant publication du protocole d'amendement à la convention internationale pour la simplification et l'harmonisation des régimes douaniers (ensemble trois appendices), signé à Bruxelles le 26 juin 1999
Décret n° 2012-1071 du 20 septembre 2012 pris pour l'application du 2° du I de l'article 28 de la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives