Source: http://mediawatch.mirovni-institut.si/bilten/seznam/35/konvencija/print.html
Timestamp: 2018-12-17 08:25:35+00:00
Document Index: 3631485

Matched Legal Cases: ['Sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'Sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

Novembra 2008 je Svet Evrope sprejel Konvencijo o dostopu do uradnih dokumentov – Skupina ekspertov je nedopustno v predlog konvencije vnesla določilo, ki omogoča pridržek na prav vsak člen, ki potencialnim državam podpisnicam daje možnost, da se izognejo temeljnih načel, katerih nespoštovanje izniči celotno vrednost konvencije – Predstavniki Slovenije so si prizadevali za bolj napredne rešitve
Kolega Ivan Pavlov, vodja kampanje »Pravica vedeti« v Rusiji, je enkrat izjavil, da ljudje ne morejo biti svobodni in se ne morejo zavedati vseh svojih pravic, če nimajo pravice vedeti. Dodal je še, da so civilne svoboščine kot mišice. Če jih ne uporabljamo, atrofirajo.
Tudi sama se z njim osebno zelo strinjam. Zakonodaja s področja dostopa do informacij javnega značaja v vsaki državi sodi med osnovne pogoje, da ljudje pravico vedeti sploh lahko izvršujejo. Izkazalo se je, da ni dovolj samo ustavno določilo, ki med temeljne človekove pravice uvršča pravico do svobode izražanja. Ni dovolj imeti tudi zgolj ustavno pravico dostopa do informacij javnega značaja, ki je v slovenski ustavi opredeljena kot temeljna človekova pravica v 39. členu. V Sloveniji smo to pravico dobili z novo slovensko ustavo leta 1991, a vse do leta 2003, ko smo med zadnjimi v Evropi vendarle dobili tudi Zakon o dostopu do informacij javnega značaja, ta pravica v praksi ni zaživela. Menim, da zato, ker je za izvrševanje te pravice bistveno, da obstaja materialnoprocesni predpis, ki uzakonja način, pogoje in pritožbene razloge, če organ javnega sektorja dostop do informacije zavrne.
Zelo pomembno je tudi to, da pravica vedeti ne omogoča samo zahtevati dokumente, temveč tudi aktivno delovanje države; da o pomembnih dejstvih sama obvešča državljane, kamor kot najpomembnejša naloga sodi obveščanje o sprejemu in začetku veljavnosti vseh pravnih predpisov, ki jih moramo ljudje spoštovati. Mislili bi si, da so stari časi tajnih uradnih listov že mimo. A žal ni tako. Zadnji primer, ki ga je obravnavalo Sodišče Evropskih skupnosti (SES) v Luksemburgu, je mala šola o sistemu in pravilih pravne države za Evropsko unijo, ki si je drznila v svoji pravni ureditvi izvesti takšen spodrsljaj, ki prav nikomur ne more biti v ponos.
SES je 10. marca 2009 sprejelo pomembno odločitev v zvezi z dostopom do dokumentov evropskega parlamenta, sveta in komisije.(1) Razsodilo je, da neobjava pravil ravnanja, ki jih morajo spoštovati posamezniki, pomeni tako hudo kršitev najosnovnejših načel pravne države, ki jih mora spoštovati tudi Evropska skupnost, ter da uredbe ali deli uredb, ki niso bili objavljeni v Uradnem listu EU, pravno ne obstajajo, zato ne morejo biti zavezujoči. Sodba se navezuje na Prilogo k Uredbi o skupnih pravilih na področju varnosti civilnega letalstva,(2) ki vsebuje pravila glede predmetov, ki morajo biti pred vstopom na letalo odstranjeni iz potnikove ročne prtljage. Omenjena pravila so bila sprejeta in so se v praksi izvajala že od leta 2002, sam dokument pa je vse do leta 2008 ostal tajen.
Tožbo je vložil g. Heinricha proti avstrijskim organom po tem, ko so mu ti zavrnili dostop v letalo, ker je v ročni prtljagi nosil teniška loparja. Teniške loparje so namreč avstrijski organi šteli za predmete, ki so prepovedani glede na zgoraj omenjeno prilogo k uredbi na področju varnosti civilnega letalstva.
Vsakomur od nas se je zagotovo že kdaj zgodilo, da mu je bila ob varnostnem pregledu na letališču trajno odvzeta kakšna majhna pilica za nohte, mali švicarski nožek, škarjice ali podobni mali ostri predmeti. Na lastni koži so številni potniki v letalskem prometu izkusili zmedo, ki je bila posledica neobjavljenega dokumenta. Ob navedenem naj spomnim, da se v skladu z drugim odstavkom 254. člena ES uredbe sveta in komisije objavijo v Uradnem listu Evropske unije in začnejo veljati z datumom, ki je v njih naveden, sicer pa dvajset dni po njihovi objavi. Iz besedila določb tega člena izhaja, da uredba skupnosti ne more imeti pravnih učinkov, če ni bila objavljena v Uradnem listu Evropske unije. Sodišče je v konkretnem primeru ugotovilo, da možnost omejiti pravico državljanov Unije do dostopa do dokumentov institucij tudi zaradi boja proti terorizmu ne more veljati za akte, ki so za posameznike pravno zavezujoči.
Da do takšnih primerov ne bi prihajalo in da si države ali (zveze držav) ne bi postavljale svojih pravil, so z vidika urejanja nekega pravnega področja, sploh pa področja temeljnih človekovih pravic, izjemnega pomena tudi t. i. nadnacionalni pravni viri (konvencije, pakti). V Evropi, na ravni Sveta Evrope, že desetletja potekajo razprave o prenovi (modernizaciji, če hočete) Evropske konvencije o temeljnih človekovih pravicah (EKČP). Kar nekaj »novih« pravic je nastalo po letu 1953, ko je EKČP stopila v veljavo. Med drugim tudi varstvo osebnih podatkov in dostop do javnih informacij. Svet Evrope kaže zelo konservativno miselnost pri prenovi in se teh postopkov ne loteva pogosto (kar je sicer razumljivo), a ravno pri dostopu do javnih informacij se ta pretirana zadržanost kaže kot neutemeljena.
Tudi zato, ker so sodniki Evropskega sodišča za temeljne človekove pravice (ESČP) vedno v precepu, ko odločajo o pritožbah, ki evidentno kažejo v smer dostopa do javnih informacij, a zaradi premalo »natančnega« 10. člena EKČP (pravica do svobode govora) iz dikcije tega člena te pravice ne izpeljejo. ESČP je (žal) s svojim bolj modernim in odprtim razmišljanjem na področju dostopa do javnih informacij prehitelo Medameriško sodišče, ki je v sodbi Claude Reyes in drugi proti Čilu(3) izrecno zapisalo, da pravica do svobode izražanja vsebuje tudi pravico dostopa do javnih informacij.
Težava 10. člena EKČP glede na primerljive nad nacionalne pravne vire (Pakt o državljanskih in političnih pravicah OZN-a,(4) Ameriška konvencija o človekovih pravicah, recimo,(5) na podlagi katere sodi Medameriško sodišče) je v tem, da dikcija tega člena ne vsebuje izjemno pomembne besede »iskati« (seek) , torej pravico iskati, zahtevati neko informacijo. Prvi odstavek tega člena se namreč glasi takole:
»Vsakdo ima pravico do svobodnega izražanja. Ta pravica obsega svobodo mišljenja ter sprejemanja in sporočanja obvestil in idej brez vmešavanja javne oblasti in ne glede na meje.«
Člen je dejansko napisan tako, da omogoča (zgolj) sprejemanje in sporočanje obvestil, ne pa tudi iskanja.
Neposredna uporaba EKČP torej v državah članicah, ki imajo podnormiran zakon s področja dostopa do javnih informacij, in v državah članicah Sveta Evrope, ki zakona sploh nimajo, torej pri dostopu do javnih informacij, ne pride v poštev.
Zaradi te velike »pomanjkljivosti« EKČP se že vrsto let znotraj Sveta Evrope države članice dogovarjajo, da bi bilo oportuno sprejeti vsaj neko zavezujočo konvencijo, če EKČP še ni »zrela« za prenovo. Cilj Sveta Evrope vendarle je, da na področju pravic in svoboščin poenotijo vsaj minimalne pravne standarde v vseh državah članicah.
In nastala je Konvencija o dostopu do uradnih dokumentov…
Nastajanje konvencije
Parlamentarna skupščina Sveta Evrope je oktobra lani sprejela Konvencijo o dostopu do uradnih dokumentov (Convention on Access to Official Documents);(6) pozneje, konec novembra, jo je še Svet ministrov. Prihodnja Konvencija o dostopu do uradnih dokumentov (konvencija) bo s svojo dikcijo sicer postavila jasne usmeritve za uveljavljanje in uporabnost informacijske svobode (freedom of information), kot tudi imenujemo pravico do dostopa do informacij javnega značaja, a Svet Evrope je zamudil priložnost, da bi konvencija postavila boljše, modernejše standarde. Sprejem konvencije je dalj časa povzročal burne razprave med eksperti, člani skupine, ki je osnutek pripravila, saj imajo različne poglede na urejanje te pravice, širokega konsenza pa ni niti med državami članicami Sveta Evrope. Pravzaprav so se skupina ekspertov in države članice razdelile na dva pola – na tiste, ki zagovarjajo minimalne standarde, ki še zagotavljajo implementacijo in pravzaprav le neko osnovno raven pravice, in na tiste, ki zagovarjamo naprednejše standarde, ki bi pomenili razvoj pravice. Slovenija je imela pri zagovarjanju naprednejše konvencije vodilno vlogo.
Slovenska informacijska pooblaščenka (in tudi kar nekaj drugih članov skupine ekspertov, na primer Portugalec, Italijanka in Španka) je menila, da bi bilo treba pri pripravi konvencije kot prvega zavezujočega predpisa na ravni Sveta Evrope upoštevati tudi stališča, ki so se v praksi tistih držav, ki so nedavno uvedle dostop do informacij javnega značaja (na primer Slovenija, Velika Britanija, Litva, Moldavija, Hrvaška, Srbija in Makedonija), izkazala za uspešne, celo nujno potrebne.
Novejše zakonske rešitve so namreč take, da se po njih zgledujejo tiste države, ki dostopa do informacij javnega značaja še nimajo urejenega in v nekaterih pogledih odstopajo od rešitev tistih držav, ki sicer v praksi dosegajo nedvomno visoko stopnjo preglednosti, vendar imajo starejšo in zato pogosto tudi zastarelo zakonsko ureditev (na primer Francija, Švedska in Norveška). Čemu bo namreč služila konvencija, če predpisuje standarde, ki ne bodo prispevali nobenega razvoja?
Prepričana sem, da je zgodovina že pokazala pravo vrednost preglednega in odprtega delovanja javnega sektorja in da je treba dostopu do informacij javnega značaja kot temeljni človekovi pravici zagotoviti takšno konvencijo na ravni Sveta Evrope kot temeljni nadnacionalni organizaciji za človekove pravice v Evropi, ki sega prek njenih geografskih meja, ki bo odražala najboljše zakonodajne rešitve, najboljšo prakso ter uveljavljene in učinkovite standarde.
Taka konvencija se ne bi smela ustvarjati z vidika čim širšega konsenza, temveč bi morala stremeti k čim višji ravni dostopa do informacij, predvsem pa se ne bi smela oddaljiti od miselnosti, ki izhaja iz Priporočila (2002) št. 2 Sveta Evrope.(7) To pomeni, da bi morala vsebovati vsaj še naslednje minimalne rešitve oz standarde:
zagotovitev pritožbe zaradi molka, ki je neizogibno povezana z določitvijo roka za posredovanje informacij;
nanašati bi se morala na vse tri veje oblasti: ne le izvršilno, temveč tudi zakonodajno in sodno vejo v celoti;
zajemati bi morala tudi nosilce javnih pooblastil in izvajalce javnih služb;
vsebovati bi morala določbe o aktivnem zagotavljanju informacij s strani zavezancev.(8)
Naj pojasnim samo pomanjkljivost, opisano pod točko 1. Zaradi dveh držav, ki roka za posredovanje informacij v nacionalnem zakonu nimata (Danska in Švedska), je to določilo iz osnutka konvencije izpadlo. Rok za posredovanje (Slovenija ima 20 delovnih dni) je bistvenega pomena za uveljavitev te pravice, saj brez njega hitrost odločanja prepustimo popolni diskreciji organa, ki poseduje zahtevano informacijo. Ohlapna dikcija v smislu »organ naj odloči čim hitreje, nemudoma …« resnično ne pripomore k pravni varnosti.(9)
Povsem pravno nedopustno pa je skupina ekspertov v predlog konvencije vnesla tudi določilo, ki omogoča t. i. rezervacijo oz. pridržek na prav vsak člen, ki potencialnim državam podpisnicam tako daje možnost, da konvencijo sicer ratificirajo, vendar se lahko zaradi tega določila izognejo temeljnih načel, katerih nespoštovanje izniči celotno vrednost konvencije (na primer možnost rezervacije na člen, ki določa izjeme od prosto dostopnih informacij, ali na člen, ki določa dostop brez izkazovanja pravnega interesa). To je v svojem nagovoru informacijskim pooblaščencem 29. septembra na Brdu pri Kranju poudaril tudi predsednik republike dr. Danilo Türk.
Vsa ta zapisana stališča, zakaj in v katerih delih je konvencijo mogoče izboljšati, je v svojem poročilu, ki so ga prejeli poslanci parlamentarne skupščine Sveta Evrope, podprl tudi poročevalec – nizozemski poslanec Klaas De Vries.(10) Parlamentarna skupščina Sveta Evrope je 3. oktobra upoštevala priporočilo poslanca in odločila, da mora osnutek konvencije nazaj v obravnavano na odbor (Steering Committee) za človekove pravice.
Žal smo vsi opozarjali zaman. Odbor ministrov Sveta Evrope ja namreč potrdil tekst brez sprememb 27. 11. 2008.(11)
Konvencijo so »pokvarili« že eksperti, ki so pripravili osnutek in države pozneje niso več imele nobenega interesa teksta popravljati.
Upoštavati je treba, da naj bi bilo Priporočilo (2002) št. 2 Sveta Evrope izhodišče za predlog konvencije, ki pa se ga skupina ekspertov žal zaradi blokiranja z vetom ni držala. Če je namreč ena država od 16 prisotnih v skupini ekspertov(12) izrazila pomislek pri nekem členu, je bil ta člen deležen popravkov, ki so to državo zadovoljili. Vse te države, ki so nižale standard, pa so žal očitno zastopale stališče, da mora biti konvencija taka, da državi, ki jo je strokovnjak zastopal, ne bo treba spremeniti nacionalnega zakona.(13)
Nekateri strokovnjaki so tudi jasno priznali, da so jim njihove vlade dajale napotke, kakšno stališče zastopati, in so tako že v delo skupine ekspertov vnesli politično odločanje in ne zgolj strokovnih argumentov, kar bi za delo takih skupin moralo biti pravilo.
V postopku sprejema osnutka konvencije smo si predstavniki slovenskih institucij zelo prizadevali za sprejem čim bolj napredne konvencije, ki sledi mednarodnim modernim standardom. Tako je informacijski pooblaščenec aktivno deloval v skupini ekspertov, ki je pripravila osnutek konvencije in za svoja stališča pridobil tudi izraze podpore številnih informacijskih pooblaščencev iz držav članic Sveta Evrope.(14) Prav tako je svoja stališča zagovarjal tudi v skupini ekspertov, kjer smo oblikovali tudi t. i. slovenski predlog, ki je jasno nakazal na glavne pomanjkljivosti osnutka konvencije.
Prizadevanja za takšno konvencijo, ki podpira najboljše standarde preglednosti in odprtosti, je podprl tudi nekdanji minister za javno upravo dr. Gregor Virant in pismo, v katerem so bile izpostavljene nekatere nujne pravne rešitve, naslovil na vse pristojne ministre, ki na tem področju delujejo v Svetu Evrope.
Moderna stališča iz slovenskega predloga je na Odboru za človekove pravice zastopala tudi predstavnica ministrstva za zunanje zadeve in s tem utrdila sloves naše države, ki tako v Evropi kot tudi v svetu uživa velik ugled zaradi ureditve na področju dostopa do informacij javnega značaja.
Slovenska stališča in izkušnje, ki jih imamo na področju transparentnega delovanja javnega sektorja, so moderna in predvsem ne povzročajo večjih težav v praksi, ne zavezanecem, ne prosilcem, ne informacijskemu pooblaščencu. Republika Slovenija je splošni Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ)(15) sprejela leta 2003. Že z uveljavitvijo zakona je bil ta zakon znanilec pomembnih sprememb v prid preglednega delovanja javnega sektorja, in sicer iz naslednjih razlogov:
nanaša se na vse tri veje oblasti;
zajema tako državne organe, kot tudi nosilce javnih pooblastil in izvajalce javnih služb in celo vse osebe javnega prava;
opredeljen je rok za odločitev o zahtevi za dostop v dolžini 20 delovnih dni;
predvidene so različne vrste pritožb kršitev pravice dostopa do informacij javnega značaja, med njimi tudi pritožba zaradi molka ter pritožba zaradi neposredovanja informacije v predvideni obliki;
od septembra 2003 deluje neodvisen in samostojen pritožbeni organ za dostop do informacij – Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja, ki se od 31. 12. 2005 imenuje informacijski pooblaščenec zaradi združitve z državnim nadzornim organom za varstvo osebnih podatkov;
informacijski pooblaščenec je pritožbena stopnja pred sodnim varstvom te pravice in ima kot pritožbeni organ močna pooblastila za odločanje, ki vključujejo tudi možnost spremeniti odločitev organa na prvi stopnji in s tem tudi odrediti posredovanje informacije;
v zakonu so opredeljene številne obveznosti organov zavezancev, na primer, da je vsak zavezanec dolžan javno objavljati po vsebinskih sklopih urejen katalog informacij javnega značaja, s katerimi razpolaga; hkrati pa je vsak zavezanec dolžan posredovati v svetovni splet informacije javnega značaja: prečiščena besedila predpisov, programe, strategije, stališča, mnenja in navodila, predloge predpisov, informacije v zvezi s svojimi postopki in javnimi naročili;
predvidenih je bilo 12 ozko opredeljenih izjem od prosto dostopnih informacij, za večino izjem je bil v uporabi škodni test, leta 2005 pa je bila sprejeta novela tega zakona, ki je uvedla testa interesa javnosti na večino do takrat relativnih 11 izjem od prosto dostopnih informacij.
Prepričana sem, da je dober zakonski model Slovenija prevzela tudi iz Priporočila (2002) št. 2 Sveta Evrope, ki je skupaj z obrazložitvenim memorandumom pomembno prispeval k razvoju višjih standardov pri dostopu do informacij javnega značaja, posledično pa vplival na dobre rezultate Slovenije na meritvah svobode tiska in zaznane koruptivnosti.
Ustrezna normativna izhodišča so obrodila sadove tudi v praksi. Za učinkovitost dostopa do informacij se je za zlasti pomembno izkazala pritožba zaradi molka zavezancev. V preteklih letih je bilo pritožb zaradi molka približno štirikrat več kot pritožb zoper odločbe o zavrnitvi dostopa do informacij. Na tej podlagi lahko utemeljeno sklepam, da brez predvidene pritožbe zaradi molka dostop do informacij javnega značaja ne bi zaživel. Pritožbi zaradi molka namreč v slovenski ureditvi sledi poziv informacijskega pooblaščenca k takojšnjemu sprejemu odločitve in s tem najpogosteje k posredovanju informacije. Kot izjemno produktivna se je izkakala tudi s tem povezana jasna določitev roka za posredovanje informacij, ki daje varnost predvsem prosilcem dostopa do informacij. Brez ustreznih pooblastil neodvisnega pritožbenega organa, ki vzpostavlja enotno prakso od uveljavitve dostopa zakon ne bi bil sprejet s strani zavezancev in prosilcev.
Konvencija bo pripravljena za ratifikacijo v državah članicah Sveta Evrope konec maja letos
Ratifikacijski postopki se bodo začelu ravno v času, ko bo Slovenija prevzela vlogo predsedujoče Svetu Evrope. Tudi nova vlada bo kot kaže imela podoben (dober) odnos do transparentnosti in pogovarjamo se, da bi Slovenija kot predsedujoča lahko dala državam članicam zgled in kot prva ratificirala konvencijo.
Poudariti je treba, da Slovenija ne bo imela nikakršnih težav ratificirati konvencije, saj vse standarde, ki jih sicer šibka konvencija vsebuje, že imamo v našem nacionalnem zakonu, pa tudi predlogi, s katerimi smo skušali besedilo vendarle še izboljšati, so bili takšni, ki jih slovenski Zakon o dostopu do informacij javnega značaja že vsebuje.
Slaba konvencija, ki se je oddaljila od dobrih in že veljavnih standardov in se je zadovoljila zgolj z minimalnimi rešitvami, pa lahko prinese negativne učinke. Ti bi se kazali predvsem v državah, kjer dostop do informacij javnega značaja še nima dolge tradicije. Boljša konvencija pa bi po drugi strani lahko koristila tudi državam, kjer preglednost delovanja že velja za običajno in bi pomenila priložnost, da stopijo na tem področju korak naprej in zagotovijo perspektivo tej pomembni in mladi pravni panogi. A v tej situaciji je bolje reči: Bolje to kot nič! Evropa bo vendar le dobila prvi mednarodno zavezujoči akt na področju dostopa do javnih informacij – in to kot prva nad nacionalna organizacija na svetu sploh.
1 Primer C-345/06, dostopen v slovenskem prevodu na eur-lex.europa.eu, stran obiskana 12. 3. 2009.
3 Dostopno na www.corteidh.or.cr/casos.cfm?idCaso=245.
4 Člen 19, 2. odstavek: »Vsakdo ima pravico do svobodnega izražanja; s to pravico je mišljeno svobodno iskanje, sprejemanje in širjenje vsakovrstnih informacij in idej, ne glede na državne meje, v ustni, pisni, tiskani ali umetniški obliki ali na katerikoli drug svobodno izbran način.«
5 Člen 13: Everyone has the right to freedom of thought and expression. This right includes freedom to seek, receive, and impart information and ideas of all kinds, regardless of frontiers, either orally, in writing, in print, in the form of art, or through any other medium of one’s choice.
6 Dostopna je na assembly.coe.int, stran obiskana 12. 3. 2009.
7 Priporočilo je dostopno na www.coe.int/T/E/Human_rights/rec(2002)2_eng.pdf.
8 Več o pomanjkljivostih konvencije na www.access-info.org.
9 Člen 5, točka 4 predlagane konvencije se glasi: A request for access to an official document shall be dealt with promptly. The decision shall be reached, communicated and executed as soon as possible or within a reasonable time limit which has been specified beforehand. Neuradni prevod avtorice članka: »Zahtevo za dostop do uradnega dokumenta se mora obravnavati takoj. Odločitev mora biti sprejeta, vročena in izvršena čim prej ali v okviru razumnega roka, ki je bil predhodno določen.«
10 Njegovo poročilo je dostopno na assembly.coe.int.
11 CM/Del/Dec(2008)1042bis/1.2d/appendix2E / 27 November 2008 Council of Europe Convention on Access to Official Documents (Adopted by the Committee of Ministers on 27 November 2008 at the 1042bis meeting of the Ministers' Deputies). Dostopno na wcd.coe.int, stran obiskana 12. 3. 2009.
12 Predstavniki skupine ekspertov so Belgija, Bolgarija, Danska, Francija, Nemčija, Italija, Nizozemska. Norveška, Poljska, Portugalska, Rusija, Švedska, Španija, Turčija, Velika Britanija in Slovenija.
13 Prednjačile so Danska, Francija, Švedska, Norveška, Nizozemska itd., torej države, ki so »učile« druge o tej pravici, a smo jih »učenci«, države vzhodne in srednje Evrope, že prehiteli.
14 Tej temi smo posvetili tudi 3. konferenco evropskih informacijskih pooblaščencev, ki je 29. oktobra 2008 potekala na Brdu pri Kranju.
15 Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB in 117/06 – ZDavP-2.
Obstaja mnogo področij, kjer konvencija ne dosega boljših standardov glede pravice do informacij, ki jih ima štirinajst držav iz moje študije – Sprejetje Konvencije je zamujena priložnost za vzpostavitev močne zaščite človekovih pravic v Evropi, pa tudi za Evropo, da bi spet prevzela vodilni položaj, ki ga je na področju pravice do informacij nekoč že imela
Sedemindvajsetega novembra 2008 je Svet Evrope sprejel prvi akt na svetu, ki obravnava pravico do dostopa do informacij javnega značaja (oziroma informacijsko svobodo(1)), Konvencijo o dostopu do uradnih dokumentov (v nadaljnjem besedilu Konvencija). Sprejemanje Konvencije je bilo zaznamovano s konflikti s civilnodružbenimi gibanji, informacijskimi pooblaščenci in drugimi uradniki, celo Parlamentarna skupščina Sveta Evrope je izrazila ostro kritiko osnutka dokumenta, ko je bil nared za končno odločanje.(2) Zelo težko bi rekli, da je imela Konvencija obetaven začetek, zaključne faze njenega nastanka pa so bile omadeževane s tajnostjo, saj uradniki civilni družbi niso hoteli razkriti vsebine ključnih sestankov, kjer so bile sprejete glavne odločitve.(3)
Moj članek bo proučil posamezne problematične določbe Konvencije v primerjavi z zakoni štirinajstih držav po svetu – v Evropi, pa tudi v Aziji, Amerikah in Afriki. Štirinajst izbranih držav je istih, ki sem jih analiziral tudi v knjigi Freedom of Information: A Comparative Legal Survey, 2nd Edition [Informacijska svoboda: Primerjalen pregled zakonodaje, 2. izdaja], ki je marca 2008 izšla pri UNESCO:(4) Azerbajdžan, Bolgarija, Indija, Jamajka, Japonska, Kirgizistan, Mehika, Peru, Južna Afrika, Švedska, Tajska, Uganda, Združeno kraljestvo, Združene države Amerike.
Izbor držav za primerjalno študijo temelji na več faktorjih, na primer na geografski distribuciji, še pomembnejše pa je dejstvo, da imajo napredno zakonodajo o pravici do informacij. Zatorej ne gre za naključen ali reprezentativen vzorec vseh držav sveta, ki priznavajo pravico do informacij. To pa je gotovo primerno. Več kot razočaranje bi namreč bilo, če bi Svet Evrope po dolgem in napornem procesu nazadnje sprejel konvencijo, ki bi zgolj odsevala povprečje tega, kar so države po svetu na tem področju že dosegle. Čeprav to lahko služi za spodbujanje tistih s slabšim položajem, da se približajo povprečju, pa seveda ne more biti navdih za pogled naprej, kar naj bi Svet Evrope predstavljal.
Sprejeta Konvencija ima več pomembnih točk, navkljub kritikam, ki so bile usmerjene vanjo. Med drugim široko definira informacijo (»uradni dokumenti«) (člen 1.2.b), jasno določi pravico do dostopa (člen 2), vzpostavi škodni test in test interesa javnosti za izjeme (člen 3.2), zagotavlja dobra proceduralna pravila, vključno z vlaganjem prošenj, plačilom stroškov in določbami glede pomoči prosilcu (členi 4–7), ter od držav podpisnic zahteva, da vnesejo pozitivne ukrepe za promoviranje pravice do informacij (»dopolnilni ukrepi« v 9. členu).
Konvencija pa je bila tudi predmet ostrih kritik, saj obstaja mnogo področij, kjer ne dosega boljših standardov glede pravice do informacij, ki jih ima štirinajst držav iz moje študije. Med pomanjkljivostmi so obseg organov oblasti, ki so zajeti v Konvenciji, nekatere izjeme, pomanjkanje časovnih omejitev za zagotovitev informacij in šibke zahteve glede obvestila v primeru zavrnitve dostopa, pomanjkanje jasnih zahtev za nadzorni organ in zelo šibka pravila glede proaktivnega razkrivanja informacij.
Podrobnejši vsebinski pregled
V tem razdelku bom analiziral nekaj določb Konvencije v primerjavi z zakoni o dostopu do informacij v štirinajstih zgoraj navedenih državah. V vseh primerih so standardi Konvencije slabši od večine, včasih velike večine, primerjanih držav.
Obseg: organi
Člen 1.2.a.i Konvencije opiše »organe oblasti«, katerih se pravica do dostopa tiče, kot vlado in javno upravo na vseh ravneh, prav tako pa druge organe – zakonodajne in pravosodne organe ter fizične in pravne osebe – a le v tisti meri, ko opravljajo javnoupravne naloge. Člen 1.2.a.ii določa, da lahko podpisnice ta obseg razširijo na zakonodajne in pravosodne organe v njihovih drugih aktivnostih ter na fizične ali pravne osebe, ki opravljajo javne funkcije ali uporabljajo javna sredstva. Tukaj lahko dodamo, da te definicije izvirajo iz Priporočila Sveta Evrope o dostopu do informacij iz leta 2002,(5) ki je države samo pozvalo, naj proučijo, če lahko načela iz Priporočila uporabijo pri svojih zakonodajnih in pravosodnih organih.
Pri omejevanju pravice do dostopa na javnoupravne naloge prav gotovo obstajajo težave. Ker je pravica do dostopa javno hranjenih informacij zdaj prepoznana – tudi v Evropi – kot ena izmed človekovih pravic, bi se morala nanašati na vse funkcije države, zato je za takšne omejitve le malo opravičil. Dovoljevanje podpisnicam, da razširijo obseg svojih obveznosti v tem pogledu, je sicer dobrodošlo, a za razrešitev problema ne stori kaj dosti.
Malo več kot polovica primerjanih držav vsem trem vejam oblasti nalaga splošno obveznost razkrivanja informacij, medtem ko druge vključujejo ali sodišča ali pa zakonodajna telesa. V redkih primerih se zakon nanaša samo na javnoupravno funkcijo sodišč in/ali zakonodajnega telesa, kakor je to zdaj določeno v Konvenciji. V nekaterih državah obstaja ustavno ločena delitev oblasti, zaradi česar zakonodajalec ne more zlahka zahtevati od sodišč ali drugih ustavno neodvisnih organov, da razkrivajo informacije. Vendarle obstajajo načini za rešitev te težave. V posameznih državah sodišča sama določijo pravila za dostop do informacij. V drugih, na primer v Mehiki, zakon o pravici do informacij (in ustava) od ustavno neodvisnih organov zahteva, da sprejmejo podobne ureditve, kot jih ima izvršila veja, s katerimi zagotovijo pravico do dostopa do informacij. Takšne prakse kažejo, da je v demokraciji povsem mogoče zahtevati razkrivanje informacij od sodišč in zakonodajnih teles, čeprav je to seveda treba storiti v skladu z ustavno ureditvijo vsake posamezne države.
Večina zakonov v štirinajstih primerjanih državah vključuje vsaj nekaj funkcij, ki jih opravljajo zasebni organi, večinoma v delu, ko so njihove aktivnosti financirane z javnimi sredstvi (nekakšen pristop »po sledi denarja«) in /ali imajo njihove aktivnosti inherentno javne funkcije. Mnogo zakonov pokriva tudi podjetja v državni lasti – ki so različno določena kot družbe, v katerih ima država petdeset- ali večodstotni delež, kjer država izvaja dejanski nadzor ali ima pomemben vpliv.
V primerjavi s prakso štirinajstih primerjanih držav, pa tudi mnogih drugih držav po svetu, so standardi, ki jih vzpostavlja Konvencija, razočarljivo omejeni.
Praksa jasno kaže, da je povsem mogoče vključiti zasebne organe, ki uporabljajo javna sredstva ali opravljajo javne funkcije.
V večjem delu je režim izjem v Konvenciji precej napreden, vključuje pa tudi dobra pravila glede ločljivosti, kadar je le del dokumenta ali zapisa zaupen, prav tako pa za možno razveljavitev izjem vključuje tudi, kot sem zapisal že zgoraj, škodni test in test javnega interesa. Vendarle pa je v Konvenciji nekaj problematičnih izjem in šibkih pravil.
Člen 3.1 Konvencije zagotavlja seznam razlogov, na katerih lahko temeljijo izjeme, ki so v večjem delu neproblematične. Vključuje pa tudi izjemo v prid okolja, pa tudi izjemo, ki je opisana takole: »Posvetovanje znotraj enega ali med več javnimi organi o določeni temi.«(6) Določba nadalje dopušča državi, da doda na svoj seznam izjem tudi komunikacijo z »vladajočo družino« (po vsej verjetnosti je mišljen monarh) in njenim gospodinjstvom oziroma z državnim poglavarjem.
Glede časovnih omejitev Konvencija precej šibko določa, da bodo podpisnice »proučile« časovne omejitve glede določitve izjem. Ni pa znano, kaj točno pomeni »proučitev« ali kako bodo podpisnice dokazale, da so izjeme določile, a predvidevamo lahko, da gre za nizek standard.
Na tem področju je Priporočilo iz leta 2002 dosti naprednejše od Konvencije. Priporočilo ne vključuje izjeme v prid okolja, ne nanaša se na vladajoče družine ali državne poglavarje, njena izjema glede notranjih posvetovanj pa je precej ožja in se nanaša le na zaupna posvetovanja (v nasprotju z vsemi posvetovanji), pa še takrat le med »notranjim pripravljanjem tematike« (ne pa tudi, ko je odločitev že sprejeta).
Dve od štirinajstih primerjanih držav izjem ne določata posebej, ampak se za ta namen sklicujeta na druge zakone (o tajnosti). Med ostalimi le dve ščitita samo okolje (za razliko od zdravja in varnosti, ki sta pogostejša). V Južni Afriki je okolje navedeno kot dodaten razlog za večjo odkritost (tj. kot neke vrsta izjema od izjem). Nekoliko težko si je predstavljati, kako bi lahko razkritje informacij, s katerimi razpolagajo javni organi, škodilo okolju, kar potrjuje tudi izostanek takšne zaščite v drugih zakonih.
Večina štirinajstih primerjanih držav vključuje določeno obliko izjeme glede »notranjih posvetovanj«, čeprav je nekatere države nimajo. Vendarle pa je v skoraj vseh primerih izjema notranjih posvetovanj pogojena s pomembnimi omejitvami, ki v Konvenciji manjkajo. V mnogih državah so notranja posvetovanja zaščitena, le dokler ni sprejeta odločitev. V drugih zakon jasno določa specifičen interes, ki je zaščiten – na primer zaščita celovitosti politike pred prezgodnjim razkritjem ali zagotovitev prostega in odkritega svetovanja –, kar bistveno zoži obseg izjeme. Spet v drugih primerih pa izjema ne obsega osnovnih podatkovnih in statističnih informacij.
Le dve od štirinajstih primerjanih držav zagotavljata posebno zaščito za kraljevo družino, v enem primeru – Združeno kraljestvo – posebej za komunikacijo s kraljevo družino, tako kot to ureja tudi Konvencija. To izjemo je zelo težko upravičiti, še toliko težje pa, če je razširjena na druge državne poglavarje. Če kaj, potem mednarodna zakonodaja o človekovih pravicah jasno določa, da morajo biti ti posamezniki predmet še večjega javnega nadzora kot drugi javni organi.
Vseh štirinajst primerjanih držav ima neko obliko časovnih omejitev glede zaupnosti. V posameznih državah so te omejitve po svoji naravi absolutne, v drugih pa se lahko v ustreznih okoliščinah podaljšajo (tj. ko osnova za zaupnost ostane relevantna). Nekatere države zagotavljajo daljše časovne omejitve v povezavi z izjemami, ki ščitijo zasebni interes (npr. poslovna zaupnost ali zasebnost), kot za tiste, ki ščitijo javni interes (npr. varnost, vodenje gospodarstva ali preiskovanje kriminala). Nekaj držav časovne omejitve predpisuje le za posamezne izjeme.
Tudi v tem primeru Konvencija ne dosega v praksi že uveljavljenih standardov. Prav tako je lahko tarča obtožb, da se zgoraj analiziranih izjem ne da upravičiti s sklicevanjem na test nujnosti omejevanja človekovih pravic v demokratični družbi.
Kot sem že zapisal, Konvencija v večjem delu zagotavlja napredna proceduralna pravila, vendarle pa vsebuje nekaj problematičnih določb. Prvič, na podlagi člena 5.4 je treba zahtevke obravnavati sproti, ali »čim prej« ali »v okviru razumnega roka, ki je bil predhodno določen«. Drugič, na podlagi člena 5.6 Konvencije mora javni organ, kadar zavrne zahtevek za informacijo, podati razloge, tudi pisno, če prosilec to zahteva. Obe določili natančno odsevata določila Priporočila Sveta Evrope iz leta 2002.
Jasne rokovne določbe so se izkazale za najbolj pomembne za uspeh zakonodaje o pravici do informacij (njihova odsotnost pa se je izkazala za izjemno problematično v tistih državah, kjer takih omejitev ni). Od štirinajstih primerjanih držav jih enajst zagotavlja jasne roke za obravnavanje zahtevkov, ki jih je lahko uveljaviti. Čas za obravnavo se giblje od sedem do trideset dni, in se ga da ponavadi podaljšati za enako obdobje. Določene države so vpeljale posebne sisteme, ki zagotavljajo izpolnjevanje časovnih zahtev. V Mehiki, na primer, se šteje, da je zahtevek sprejet, če prosilec v določenem roku ne dobi odgovora, to pa lahko prekliče le javnoupravni nadzorni organ.
Od treh držav, ki nimajo jasnih rokov, imata dve – Tajska in Združene države Amerike – zaradi tega zelo velike težave. Na Tajskem je pomanjkanje jasnih časovnih omejitev eden glavnih razlogov, da je zakon trenutno tako rekoč mrtva črka na papirju, v Združenih državah pa je bila pomembna motivacija za sprejetje zakona konec leta 2007 prav spopadanje z velikimi zaostanki pri zagotavljanju informacij, ki so spodkopavali celoten Zakon o informacijski svobodi.
Zakonodaja v le eni od štirinajstih primerjanih držav ne določa, da mora država prosilca obvestiti o zavrnitvi zahtevka za informacijo – najbrž je zakonodajalec to spregledal – in nobena od njih od prosilca ne zahteva, da takšno obvestilo pisno zahteva. Vseh štirinajst zakonov tudi bolj podrobno kot Konvencija določa, kaj poleg »razlogov« mora takšno obvestilo še vsebovati. Velika večina zahteva, da obvestilo vsebuje informacije o možnih pritožbah, večina pa zahteva, da obvestilo opredeli tudi natančne zakonske določbe, na katerih temelji zavrnitev. Obe informaciji sta pomembni za zagotavljanje uspešnega sistema pritožb.
Člen 8.1 Konvencije v primeru zavrnitve dostopa do informacije prosilcu zagotavlja pravico do revizije postopka pred sodiščem ali pred »drugim neodvisnim in nepristranskim organom, kot ga določa zakon«. Člen 8.2 nadalje prosilcu precej zanimivo predpisuje »hiter in poceni revizijski postopek«, kar lahko pomeni ponovno obravnavo javnega organa, ki je zahtevek zavrnil, ali pa revizijski postopek, kot ga določa člen 8.1. Navedenim kriterijem torej lahko zadostita hitra (a ne neodvisna) notranja revizija, ki ji sledi počasna in draga (a neodvisna) sodna revizija. Tudi tukaj navedene določbe zrcalijo določbe iz Priporočila iz leta 2002.
Od štirinajstih primerjanih držav jih polovica eksplicitno predpisuje notranji revizijski sistem, vse razen petih imajo predpisano javnoupravno raven pritožbe (od katerih ena določa pritožbo varuhu človekovih pravic, ostale pa informacijskemu pooblaščencu) in vse zagotavljajo neko obliko pritožbe na sodišče (čeprav Indija poskuša omejiti obseg sodnih revizij odločitev informacijskega pooblaščenca). Nekaj držav določa posebne informacijske sodne organe, ki obravnavajo pritožbe glede odločitev informacijskega pooblaščenca.
Glavni nauk, ki izhaja iz implementacije pravice do informacij iz držav po svetu, govori, da je dostop do hitre, poceni in neodvisne pritožbe ključ do uspeha celotnega sistema. Nekatere države, ki nimajo javnoupravne ravni pritožbe, proučujejo možnosti, da bi to težavo vsaj deloma rešile z zagotovitvijo hitrega postopka sodne revizije zavrnitev zahtevkov za dostop do informacij. Kakor rečeno, Konvencije te potrebe ne odseva.
Proaktivno razkrivanje informacij
Konvencija vsebuje zelo splošno pravilo glede proaktivnega razkrivanja informacij, ko v 10. členu pravi, da morajo javni organi, »kadar je to primerno«, dati na voljo uradne dokumente, da bi tako »promovirali transparentnost in učinkovitost javne uprave« ter spodbujali »osveščeno udeležbo javnosti v zadevah splošnega pomena«. Tega se ne da opisati drugače kot izjemno šibko formulacijo pravila proaktivne objave informacij, ki je skoraj dobesedno prevzeta iz Priporočila (2002).
Vse razen treh primerjanih štirinajstih držav pa v ostrem nasprotju s Konvencijo določajo specifična in natančna pravila o proaktivni objavi informacij, mnoge med njimi pozivajo k proaktivni objavi izjemno dolgih seznamov različnih kategorij informacij. To je področje, kjer je bil na področju informacijske zakonodaje narejen izjemen napredek. Indijski zakon poziva k proaktivni objavi kar se da veliko informacij, da bi s tem zmanjšali potrebo po vlaganju zahtevkov za dostop do informacij. Bolgarski zakon poziva k proaktivni objavi vseh informacij, ki so v javnem interesu. Poleg seznamov različnih kategorij informacij, ki jih je treba proaktivno objaviti, različni zakoni pozivajo še k širokemu širjenju informacij na različne načine ter k objavi registrov ključnih tipov informacij, ki obstajajo.
Konvencija bi morala določiti vsaj seznam glavnih kategorij informacij, ki jih je treba proaktivno objaviti (ob upoštevanju režima izjem). Ta seznam bi skladno z uveljavljenimi standardi sporazumov o človekovih pravicah predstavljal minimum, in s tem ne bi omejeval širših praks proaktivne objave informacij, ki bi jih določile posamezne podpisnice same zase.
Iz zgornje analize jasno izhaja, da Konvencija vsaj glede obravnavanih problematičnih vprašanj (včasih niti od daleč) ne dosega boljši praks, ki so znane po svetu. Najbrž je pomenljivo, da so bile skoraj vse evropske države, ki so imele predstavnika v skupini ekspertov, ki je pripravila Konvencijo, tiste, kjer domača zakonodaja ni dosegala boljših praks. Predstavniki civilne družbe, ki so bili v skupini ekspertov, so med pogovori opazili, da so mnogi predstavniki, še posebej iz zahodnoevropskih držav, poskušali zagotoviti takšne določbe v Konvenciji, da njim samim ne bi bilo treba spreminjati domače zakonodaje. To pa odraža zelo slab odnos do demokracije, sprememb in človekovih pravic. Celoten namen sprejemanja dokumentov o človekovih pravicah naj bi bil vendar zamišljanje pozitivnih sprememb v domačih praksah.
Stališča bolj političnih organov Sveta Evrope lahko primerjamo s pristopom Evropskega sodišča za človekove pravice, ki je manj kot šest mesecev po sprejetju Konvencije končno priznalo pravico do dostopa do informacij, s katerimi razpolagajo javni organi.(7) Sodišče se je mnogo let izogibalo priznanju take pravice, a z razvojem prakse na tem področju v evropskih državah in z jasnim priznanjem pravice izven Evrope(8) jo je priznalo tudi Evropsko sodišče za človekove pravice.
Za aktiviste, ki se v Evropi zavzemajo za pravico do informacij, je zdaj Sodišče, ne pa Konvencija, bolj pomemben dejavnik sprememb na področju pravice do informacij. To ni dobro, saj bo razvijanje pravice skozi Sodišče počasno in drago. Nemogoče se je izogniti zaključku, da je bilo sprejetje Konvencije zamujena priložnost za vzpostavitev močne zaščite človekovih pravic v Evropi, pa tudi za Evropo, da bi spet prevzela vodilni položaj, ki ga je na področju pravice do informacij nekoč že imela.
Prevod: Andrej Zavrl
Napredek glede zagotavljanja pravice do dostopa do informacij javnega značaja je najbolj potisnil naprej razvoj globalnega gibanja civilnodružbenih organizacij, ki vztrajajo, naj transparentnost vladanja postane središčnega pomena v demokratičnih spremembah – Škoda, da je bila Konvencija o dostopu do uradnih dokumentov sprejeta pred odločitvijo Evropskega sodišča za človekove pravice aprila 2009, saj njegova razsodba nakazuje, da je obseg pravice širši od zgolj javnoupravnih organov
Štirinajstega aprila 2009 je Evropsko sodišče za človekove pravice prvič v svojem delovanju sprejelo razsodbo, ki priznava pravico do dostopa do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo javni organi.(1)
V tem primeru je Madžarsko združenje za državljanske pravice od madžarskega Ustavnega sodišča zahtevalo, da objavi pritožbo nekega parlamentarca, ki je spodbijal legalnost novega zakona o zdravilih. Ustavno sodišče je zavrnilo objavo informacije in prosilci so se pritožili v Strasbourg.
Evropsko sodišče za človekove pravice, ki dotlej ni priznavalo popolne pravice do dostopa do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo vlade, je v zavrnitvi madžarskega Ustavnega sodišča kljub temu prepoznalo kršitev Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, in še posebej 10. člena, ki ščiti pravico do svobodnega izražanja.
Evropsko sodišče za človekove pravice je poudarilo, da gre za poseganje v pravico do svobodnega izražanja v primerih, ko javen organ poseduje informacije, ki so bistvenega pomena za medije, da lahko opravljajo svojo vlogo javnega nadzornika, ali za civilno družbo, da lahko uveljavlja svojo funkcijo družbenega nadzornika.
V svojem bistvu odločitev Sodišča pomeni razširitev tradicionalne zaščite medijske svobode tudi na pravico do zahtevanja in pridobivanja informacij, s katerimi razpolagajo javni organi. Sodniki so ta paradigmatski obrat dosegli z argumentom, da zavrnitev razkritja informacije, s katero javni organ razpolaga, pomeni izvrševanje »cenzorske moči informacijskega monopola«, zaradi česar mora javni organ takšne informacije razkriti.
Sodišče za človekove pravice je še poudarilo, da ko gre za zadeve javnega interesa, celo kadar se zahtevana informacije tiče določene politike oziroma stališč javnih oseb, ne more biti nobenega opravičila za zadrževanje informacije na osnovi zaščite zasebnosti teh posameznikov. Karkoli takega bi bilo »usodno za svobodo izražanja«, se konča sodba.
Ta zgodovinska sodba je bila izrečena le pet mesecev za tem, ko je Svet Evrope sprejel prvi zavezujoči akt na svetu, ki obravnava pravico do dostopa do informacij javnega značaja, Konvencijo o dostopu do uradnih dokumentov (Convention on Access to Official Documents; sprejeta 27. novembra 2008).(2) Ta konvencija, ki pomeni pomemben korak v razvoju pravice do dostopa do informacij javnega značaja, vzpostavlja osnovna vodila glede te pravice in bo junija 2009 pripravljena za ratifikacijo.
Čeprav Konvencijo o dostopu do uradnih dokumentov zaradi vzpostavljanja prenizkih standardov kritizirajo skupine, ki zagovarjajo človekove pravice in medijsko svobodo, vsebuje nekaj pomembnih zahtev, ki jih mora izpolniti vsaka država in ki bodo podrobneje opisane v nadaljevanju.
Odločitev Evropskega sodišča za človekove pravice je za evropski kontinent prelomna, saj so se mnogi bali, da Sodišče ne bo zmoglo najti načina za uskladitev dostopa do informacij javnega značaja in pravice do svobodnega izražanja, ki jo je Evropska konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin tako dobro utrdila. To pa v svetovnem merilu ni prva takšna razsodba: septembra 2006 je Medameriško sodišče za človekove pravice razsodilo v primeru proti Čilu in ugotovilo, da zaščita pravice do svobodnega izražanja in informacij v 13. členu Ameriške konvencije o varstvu človekovih pravic prav tako zagotavlja splošno pravico do dostopa do informacij, s katerimi razpolaga država.(3) Sodba v primeru Claude Reyes in drugi proti Čilu v ključnem, 77. členu pravi takole:
Sodišče ugotavlja, da 13. člen konvencije z določitvijo pravice do »iskanja« in »prejemanja« informacije ščiti pravico vsakega posameznika, da zahteva dostop do informacij, s katerimi razpolaga država, razen izjem, ki jih določa konvencija. Iz tega sledi, da ta člen ščiti pravico posameznika, da pridobi takšne informacije, in nalaga državi dolžnost, da mu zagotovi dostop do želenih informacij ali pa mu pojasni, če ima država zaradi kakršnihkoli razlogov, ki jih dovoljuje konvencija, pravico, da v posameznem primeru omeji dostop do informacij.
Informacije morajo biti dostopne, ne da bi prosilec moral dokazovati neposreden interes ali osebno prizadetost za njihovo pridobitev, razen v primerih, ko velja zakonska omejitev. Posameznikov dostop do informacij tako lahko omogoči njihovo širjenje v družbi, ki jih na tak način izve, dostopa do njih in jih presoja. V tem smislu pravica do svobodnega mišljenja in izražanja vključuje pravico do dostopa do informacij, s katerimi razpolaga država, ki pa ravno tako jasno vključuje obe dimenziji, individualno in družbeno, pravice do svobodnega mišljenja in izražanja, ki ju mora sočasno zagotavljati država.
Z vidika pravic medijev je ta odločitev prav tako pomembna, saj poudarja, da je dostop do informacij javnega značaja neločljivo povezan s prostim pretokom informacij in s tem z delom novinarjev in medijskih hiš, ki o zadevah javnega pomena in delovanju vlad obveščajo javnost.
Iz razvoja zgoraj opisanih dogodkov – ključnih razsodb Evropskega sodišča za človekove pravice in Medameriškega sodišča za človekove pravice skupaj s sprejetjem Konvencije o dostopu do uradnih dokumentov – je jasno, da se pravica javnosti, da vladi zastavlja vprašanja in nanje dobiva odgovore, v mednarodnem pravu na nadnacionalni ravni vse bolj uveljavlja.
Evropsko in svetovno gibanje za uveljavljanje pravice do dostopa do informacij javnega značaja
To je torej pravšnji trenutek za premislek o razvoju dogodkov v Evropi, ki so na nacionalni ravni omogočili ta napredek. Najbrž je napredek agende za zagotavljanje pravice do dostopa do informacij javnega značaja najbolj potisnil naprej razvoj globalnega gibanja civilnodružbenih organizacij, ki vztrajajo, naj transparentnost vladanja postane središčnega pomena v demokratičnih spremembah konec dvajsetega in začetek enaindvajsetega stoletja.
To gibanje se je v začetku devetdesetih let dvajsetega stoletja začelo v vzhodni Evropi. Zanimivo je, da je bila Madžarska prva, ki je leta 1992 sprejela zakon o informacijski svobodi – torej taista država, ki je leta 2009 izgubila v sodnem primeru o dostopu do informacij javnega značaja, kar je pripeljalo do tega, da je Evropsko sodišče priznalo pravico do dostopa do informacij.
Pravzaprav je ravno madžarsko ustavno priznavanje te pravice pomagalo Evropskemu sodišču pri sprejemanju njegove odločitve: madžarska vlada namreč ni spodbijala obstoja pravice do dostopa do informacij javnega značaja niti ni trdila, da je bila ta pravica omejena, pač pa je zagovarjala stališče, da je bila omejitev v tem posebnem primeru opredeljena z zakonom, sorazmerna in v demokratični družbi nujna.
Da je primer, ki je bil aprila 2009 razsojen v Strasbourgu, sprožila ena od civilnodružbenih skupin, ki so del gibanja za zaščito in promocijo pravice do dostopa do informacij javnega značaja (v tem primeru Madžarskega združenja za državljanske pravice), je pomemben izkaz delovanja civilnodružbenega gibanja.
Ko je Madžarska leta 1992 sprejela svoj zakon, je bilo na vsem svetu le dvanajst držav, ki so imele zakone za reguliranje dostopa do informacij javnega značaja – oz. uradnih dokumentov, kar je bil takrat prevladujoč izraz. Zdaj je po svetu več kot osemdeset takšnih zakonov, v Evropi pa od sedeminštiridesetih držav, ki so v Svetu Evrope, štiriindvajset ustav priznava to pravico, štirideset zakonov pa določa mehanizme za njeno uresničevanje.
Slovenski zakon, ki je bil sprejet leta 2003, je del tega trenda in dobro odseva standarde novosprejetih zakonov: močan zakon, ki ga podpira ustavna določba, ki dostop do informacij javnega značaja prepoznava kot pravico, ter učinkovito uveljavljanje mehanizma v obliki informacijskega pooblaščenca, ki nadzoruje uveljavljanje zakonov, obravnava pritožbe prosilcev in ima moč, da ukaže razkritje informacij.(4)
Konvencija o dostopu do uradnih dokumentov
Konvencija o dostopu do uradnih dokumentov, ki jo je Svet Evrope sprejel 27. novembra 2008, je prvi pravni akt na svetu, ki obravnava dostop do informacij, s katerimi razpolagajo javni organi.
Čeprav tudi drugi mednarodni sporazumi – še posebej leta 1998 sprejeta Aarhuška konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Aarhus, 25. junij 1998)(5) – uvajajo natančne mehanizme za omogočanje dostopa do informacij javnega značaja, je Konvencija o dostopu do uradnih dokumentov prva, ki se nanaša na »vsakršne informacije, ki so shranjene v katerikoli obliki in jih zapiše ali prejme ter hrani organ oblasti« (člen 1.2.b).
Med pozitivnimi določili Konvencije o dostopu do uradnih dokumentov je zagotavljanje pravice do dostopa do informacij javnega značaja vsakomur (člen 2.1), ne da bi moral prosilec izkazati kakšen poseben razlog za zahtevanje informacije (člen 4.1), za svoje povpraševanje in ogled dokumentov pa mu tudi ni potrebno plačati (člen 7.1). Zaračunajo se lahko edino stroški reprodukcije in poštnine.
Konvencija namesto izraza »informacije« izbere termin »uradni dokumenti«, ki jih definira kot »vsakršne informacije, ki so shranjene v katerikoli obliki in jih zapiše ali prejme ter hrani organ oblasti«, s čimer prizna, da čeprav se nekateri starejši zakoni o dostopu do informacij javnega značaja ali informacijske svobode osredotočajo na »uradne« ali »javnoupravne« dokumente, se večina zakonov o dostopu do informacij javnega značaja v več kot osemdesetih državah sveta ravno tako nanaša na širše koncepte informacij, ki dajejo prosilcu pravico, da oblastem zastavlja vprašanja, ti odgovori pa so vsebovani v enem ali več dokumentih. To je konsistentno tudi s razsodbo Evropskega sodišča za človekove pravice iz aprila 2009 in tudi s tisto iz leta 2006, ki jo je sprejelo Medameriško sodišče za človekove pravice.
Izjeme pri dovoljevanju dostopa, ki jih določa konvencija, so v glavnem tiste, ki jih priznava primerjalno pravo o dostopu do informacij javnega značaja, med njimi pa so: zaščita nacionalne varnosti, obrambe in mednarodnih odnosov; zaščita pred kriminalnimi dejavnostmi, njihova preiskava in sodno preganjanje; zasebnost in drugi legitimni zasebni interesi; poslovni in drugi gospodarski interesi; gospodarska, monetarna in menjalniška politika države; enakost strank v sodnih postopkih in učinkovito delovanje sodstva; posvetovanje znotraj enega ali med več javnimi organi o določeni temi (člen 3.1). Države podpisnice konvencije v svoje nacionalne zakone niso dolžne vnesti vseh navedenih izjem.
Čeprav so te izjeme potencialno obsežne, mora biti v zakonu vsakršna omejitev natančno določena, v demokratični družbi nujno potrebna in sorazmerna z namenom zaščite konkretnega interesa (tridelni test) ter škodnega testa in testa interesa javnosti, tako da informacijam javno razkritje ne more biti preprečeno, razen če bi to škodovalo konkretnemu interesu, in še to šele po tehtanju širšega javnega interesa za poznavanje teh informacij.
Enajst temeljnih izjem med sestavljanjem dokumenta pri vladnih predstavnikih ni sprožalo večjega nasprotovanja, to pa večinoma zaradi tega, ker so dovolj široke, da zajamejo večino že obstoječih izjem v nacionalnih zakonodajah. Pravi preskus izjem bo njihova uporaba v praksi, ko bo nadzorni organ zadolžen za področje konvencije lahko ocenil, če so v posamezni državi izjeme uporabljene pravilno.
Neobvezujoča dvanajsta izjema daje državam pogodbenicam pravico, da »določijo, da je komunikacija z vladajočo družino in njenim gospodinjstvom oziroma z državnim poglavarjem ravno tako vključena med možne omejitve«.(6) To izjemo so predlagale stare evropske monarhije, med njimi Združeno kraljestvo, Norveška in Nizozemska, ki imajo posebna pravila glede izmenjevanja informacij z monarhom. Ko je bila izjema že v besedilu, je Irska zatrdila, da ima njihov predsednik status, ki je podoben monarhu, in mora biti ravno tako vključen med izjeme, in zato formulacija vključuje tudi državnega poglavarja, ki je bil v dokument vključen v sklepni fazi usklajevanja, zaradi česar skupina, ki je akt pripravljala, ni imela možnosti, da bi ta dodatek preučila. Skupine, ki zagovarjajo človekove pravice, so ta dodatek obsodile in opozorile, da v mnogih evropskih državah državni poglavar ni simbolična figura, ampak zelo vpliven vodja izvršilne veje oblasti. Izvzemanje državnega poglavarja Irske ali Albanije, kjer ima predsednik bolj protokolarno vlogo, je nekaj povsem drugačnega od, na primer, izvzemanja državnega poglavarja Francije, kjer je komuniciranje s predsednikom ključen del načrtovanja javne politike. To je še ena od izjem, katere uporabo bo potrebno v državah, ki se bodo zanjo odločile, podrobno nadzirati.
Nesoglasje glede obsega konvencije
Eno glavnih spornih vprašanj, ki se je pojavljalo med sestavljanjem Konvencije o dostopu do uradnih dokumentov, je bilo, če naj se nanaša na vse veje oblasti. Civilnodružbene skupine so energično zagovarjale stališče, da če je dostop do informacij javnega značaja pravica, se nanaša ne le na izvršilno vejo, ampak tudi na pravosodno in zakonodajno, prav tako pa tudi na zasebne organe, ki izvršujejo javne funkcije.
Primerjalne študije držav članic Sveta Evrope kažejo, da ima večina zakone o dostopu do informacij javnega značaja s širšim obsegom: raziskave nevladne organizacije Access Info ugotavljajo, da ima večina države v zakonih o dostopu do informacij javnega značaja zajeta zakonodajna telesa (21 držav od 26 vključenih v pregled) ter da, čeprav slika glede sodstva ni enotna, večina daje pravico do dostopa do pravosodnih informacij (15 od 26 vključenih držav ima sodne organe popolnoma vključene v obseg dostopa do informacij javnega značaja, 3 dodatne pa zagotavljajo dostop do informacij o dokončnih sodnih odločbah).
V mnogih primerih takšen obseg zakonov podpirajo ustavne določbe, kakor na primer 39. člen Ustave Republike Slovenije iz leta 1991, ki jasno določa: »Vsakdo ima pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon.« Iz tega izhajajoči slovenski Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (2003) določa, da se pravica do dostopa nanaša na vse veje oblasti.
Skrbi, ki jih je izražalo več kot 250 civilnodružbenih skupin, je podprlo tudi dvanajst nacionalnih in regionalnih informacijskih pooblaščencev iz Estonije, Nemčije, Madžarske, Latvije, Makedonije, Srbije, Slovenije, Švice in Združenega kraljestva. Slovenska informacijska pooblaščenka je bila v tem pogledu še posebej aktivna, saj je sodelovala pri sestankih v Strasbourgu, kjer je konvencija nastajala, in koordinirala predloge Svetu Evrope, ki so jih podali drugi informacijski pooblaščenci, ter septembra 2008 organizirala konferenco, kjer so o glavnih zadržkih govorili informacijski pooblaščenci, varuhi človekovih pravic in drugi strokovnjaki.
Dostop do informacij iz vseh vej oblasti je še posebej pomemben za novinarje, zato ni posebej presenetljivo, da sta dva ključna evropska organa ravno tako podprla zahteve po širšem obsegu, ki naj bi ga zajela konvencija: Urada predstavnika OVSE za svobodo medijev je Svetu Evrope in nacionalnim vladam večkrat pisal z zahtevami po obsežnejši konvenciji. Prav tako se je pozivom za močnejši dokument pridružil tudi Usmerjevalni odbor za medije in nove komunikacijske servise pri samem Svetu Evrope.	Evropski parlamentarci so na zasedanju Parlamentarne skupščine Sveta Evrope 3. oktobra 2008 sprejeli resolucijo, s katero so izrazili skrb glede hudih napak v osnutku dokumenta. Parlamentarna skupščina je s tem svojim nenavadnim korakom pozvala k izboljšanju Konvencije o dostopu do uradnih dokumentov.
Poročevalec, ki ga je imenovala Parlamentarna skupščine Sveta Evrope, da bi proučil osnutek dokumenta, je bil Klaas de Vries, trenutni poslanec in bivši minister z Nizozemske. De Vries je v svojem poročilu Parlamentarni skupščini ugotovil, da obstaja kriza v zaupanju do oblasti v Evropi, kar je po njegovem posledica »strukturnega odpora proti informiranju« javnosti, vladam pa ljudje ne zaupajo, saj same svojim državljanom ne zaupajo [informacij]«. Svet Evrope je pozval, naj se zdaj še posebej potrudi in izboljša besedilo, in dodal, da »nas bodo kritizirali še več let, če ne reagiramo zdaj«.
Navkljub pozivom za širšo konvencijo je več vlad ostalo vkopanih na svojih stališčih, naj se konvencija nanaša zgolj na javnoupravne podatke, s katerimi razpolaga vlada. To stališče so zagovarjale severozahodne evropske države, ki imajo starejše zakone in ki v mnogo primerih niso sprejele stališče, da je dostop do informacij javnega značaja temeljna človekova pravica. Zato je v končni verziji člen 1.2 tak:
I. »organ javne oblasti« pomeni:
vlado in javno upravo na državni, regionalni in lokalni ravni;
zakonodajne organe in pravosodne organe, ki opravljajo javnoupravne naloge po nacionalni zakonodaji;
fizične ali pravne osebe, ki opravljajo javnoupravne naloge.
II. Vsaka podpisnica lahko ob podpisu ali deponiranju listine o ratifikaciji, sprejetju, odobritvi ali pristopu z deklaracijo, ki jo naslovi na Generalnega sekretarja Sveta Evrope, določi, da definicija »organa javne oblasti« vključuje tudi enega ali več spodaj navedenih:
zakonodajni organi tudi v njihovih drugih aktivnostih;
pravosodni organi tudi v njihovih drugih aktivnostih;
fizične ali pravne osebe, ki opravljajo javne funkcije ali uporabljajo javna sredstva po nacionalni zakonodaji.
Nekako je škoda, da je bila Konvencija o dostopu do uradnih dokumentov sprejeta ravno pred odločitvijo Evropskega sodišča za človekove pravice aprila 2009, saj njegova razsodba nakazuje, da je obseg pravice širši od zgolj javnoupravnih organov. V primeru Madžarskega združenja za državljanske pravice je šlo za dostop do informacije, ki jo je parlamentarni poslanec predstavil na ustavnem sodišču. Odločitev v prid dostopa do informacije tako nakazuje, da obseg pravice do dostopa do informacij javnega značaja ni omejen zgolj na izvršilno vejo oblasti.
Videli bomo, koliko držav bo podpisalo neobvezujoče določbe, to pa je tudi del civilnodružbenih kampanj ob ratifikaciji konvencije, ki se začenjajo zdaj.
Tabela 1: Kronološki pregled sprejemanja zakonov o dostopu do informacij javnega značaja:
Glej graf 1!
Tabela 2: Sprejemanje zakonov o dostopu do informacij javnega značaja po letih
Število držav, ki so v tem obdobju sprejele zakon o dostopu do informacij javnega značaja
Skupno število zakonov o dostopu do informacij javnega značaja do konca tega obdobja
Švedska (1766)
Finska (1951)
Združene države Amerike (1966)
Francija (1978), Nizozemska (1980)
Avstralija, Nova Zelandija, Kanada, Kolumbija, Danska, Avstrija, Italija
Madžarska, Španija, Ukrajina, Kazahstan, Portugalska, Belgija, Belize, Islandija, Litva, Južna Koreja, Irska, Tajska, Uzbekistan, Izrael, Latvija, Albanija, Češka, Gruzija, Grčija, Japonska, Liechtenstein, Nigerija, Trinidad in Tobago, Bosna in Hercegovina, Bolgarija, Estonija, Moldavija, Slovaška, Južna Afrika, Združeno kraljestvo
Poljska, Romunija, Srbija, Jamajka, Mehika, Pakistan, Panama, Peru, Tadžikistan, Zimbabve, Angola, Armenija, Hrvaška, Kosovo, Slovenija, Turčija, Sv. Vincent in Grenadini, Dominikanska republika, Ekvador, Švica, Antigva in Barbuda, Azerbajdžan, Nemčija, Indija, Črna gora, Tajvan, Uganda, Honduras, Makedonija, Jordanija, Kirgizistan, Nepal, Nikaragva, Kajmanski otoki, Kitajska, Čile, Cookovi otoki, Indonezija, Bangladeš
1 Razsodba Evropskega sodišča za človekove pravice je dostopna na spletni strani Sodišča (www.echr.coe.int/echr).
2 Konvencija je dostopna na www.conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/AccessDoc.htm.
3 Sodba je dostopna na: www.corteidh.or.cr (angleško).
4 Slovenska informacijska pooblaščenka je odigrala tudi ključno vlogo pri zagovarjanju pravice do dostopa do informacij javnega značaja med sprejemanjem Konvencije o dostopu do uradnih dokumentov.
5 Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Aarhus, 25. junij 1998) Združenih narodov: www.unece.org/env/pp/EU%20texts/conventioninslovenska.pdf. Konvencija je poznana kot Aarhuška konvencija in jo je sestavila Ekonomska komisija OZN za Evropo. 17. decembra je imela konvencija 42 držav pogodbenic, 12 pogodbenic Protokola o registrih izpustov in prenosov onesnaževal in 18 pogodbenic Dopolnila o udeležbi javnosti pri odločanju o namernem sproščanju gensko spremenjenih organizmov v okolje in njihovem dajanju na trg.
6 Vsi prevodi navedkov iz Konvencije so neuradni (op. prev.).