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Timestamp: 2017-11-24 08:41:26+00:00
Document Index: 29713598

Matched Legal Cases: ['art. 171', 'art. 157', 'art. 153', 'art. 19', 'art. 13', 'art. 151', 'sentenza ', 'art. 17', 'art. 154', 'art. 163', 'art. 157', 'art. 17', 'art. 158', 'art. 164', 'art. 165', 'art. 17', 'art. 165', 'art. 165', 'art. 115', 'art. 5', 'art. 17', 'art. 171', 'art. 17', 'art. 155', 'art. 13', 'art. 157', 'art. 162', 'art. 162', 'art. 151', 'art. 2', 'art. 158', 'art. 169', 'art. 13', 'art. 164', 'art. 164', 'art. 15', 'art. 155', 'art. 5', 'art. 164', 'art. 161', 'art. 155', 'art. 168', 'art. 168', 'art 61', 'art. 61', 'art. 61', 'art. 164', 'art. 168', 'art. 21', 'art. 21', 'art. 12', 'art. 158', 'art. 13', 'art. 27', 'art. 177', 'art. 169', 'art. 161', 'art. 161']

VI. Come avvicinarsi alla gestione finanziaria del Comune. 5 L esame della gestione ed il controllo finanziario - PDF
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1 VI. Come avvicinarsi alla gestione finanziaria del Comune 1 La normativa applicabile e il modello contabile per i Comuni 2 Il preventivo 3 Il credito di investimento 4 Il consuntivo 5 L esame della gestione ed il controllo finanziario 6 La valutazione della situazione finanziaria 7 La pianificazione finanziaria 8 Approfondimenti: investimenti e opere pubbliche Approfondimenti: SCHEDA VI.A SCHEDA VI.B Approvazione degli investimenti Coinvolgimento del Legislativo comunale nell esecuzione delle opere pubbliche; ruolo dell Esecutivo
2 VI. Gestione finanziaria del Comune Come avvicinarsi alla gestione finanziaria del Comune L esame dei conti rappresenta un occasione importante per meglio conoscere in quali ambiti e modi opera il proprio Comune. Ogni intervento lascia infatti una traccia più o meno evidente nei conti comunali. Le informazioni che in modo esplicito o implicito possiamo trarre dai conti del Comune sono quindi molte e concernono: il risultato d esercizio, l autofinanziamento e il debito pubblico la struttura delle spese e dei ricavi, degli attivi e dei passivi la gestione della liquidità e dei debiti verso terzi i flussi finanziari con lo Stato e i Consorzi le modalità di svolgimento di un determinato servizio (direttamente o tramite terzi) la misura in cui le tasse d utenza coprono i costi dei servizi e molto altro ancora. Per un esame sicuro e preciso dei conti comunali sono comunque necessarie delle conoscenze specifiche sulle norme legali che regolano la contabilità e la gestione finanziaria dell ente pubblico e delle cognizioni di contabilità a partita doppia. Scopo di questo capitolo è quello di passare in rassegna le norme di carattere finanziario contenute nella LOC e di dare consigli e indicazioni utili per la lettura dei conti comunali, affinché il consigliere comunale possa esprimersi con maggiore cognizione di causa sui quesiti di ordine finanziario che gli vengono sottoposti. 1 La normativa applicabile e il modello contabile per i Comuni 1.1 La normativa applicabile Le norme riguardanti la gestione finanziaria e la contabilità sono contenute nella LOC agli artt c e nel Regolamento sulla gestione finanziaria e sulla contabilità dei Comuni (Rgfc) del 30 giugno 1987 e successive modifiche. L allora Dipartimento dell interno, nel settembre 1989, ha inoltre emanato il Manuale VI / 2
3 di contabilità per i Comuni ticinesi (ancora ottenibile presso la Sezione degli enti locali). La LOC del 10 marzo 1987 ha introdotto l obbligo per tutti i Comuni di adottare la contabilità a partita doppia (art. 171 cpv. 1 LOC). Attraverso l emanazione del Manuale di contabilità per i Comuni è quindi stato definito un piano dei conti generale dal quale i Comuni hanno tratto il proprio piano contabile. Il modello contabile per i Comuni adottato dal Cantone Ticino corrisponde al modello generalmente utilizzato in Svizzera da quasi tutti i Cantoni, pubblicato dalla Conferenza dei direttori delle finanze cantonali all inizio degli anni 80. Quest ultimo è stato a sua volta rivisto e nei prossimi anni vi saranno ulteriori cambiamenti anche per i Comuni ticinesi. La presente versione dell ABC tiene pure conto della recente revisione della LOC, entrata in vigore il 1. gennaio Il modello contabile per i Comuni È utile avere una visione d assieme dei prospetti che compongono il modello contabile. Nella contabilità a partita doppia si ha un punto di partenza che è rappresentato dal bilancio di inizio anno. Il bilancio indica nella sezione degli attivi il valore alla data del bilancio di tutti i beni posseduti dal Comune, cioè degli averi postali e bancari, dei crediti verso i contribuenti e verso terzi, e il valore dei beni immobili comunali e delle infrastrutture pubbliche. Il bilancio nella sezione dei passivi indica l ammontare dei debiti verso i terzi e il capitale proprio. Il capitale proprio corrisponde alla differenza tra gli attivi e il capitale dei terzi. Durante l esercizio il Comune sostiene le spese legate al funzionamento dei servizi comunali (stipendi, acquisto di beni e servizi), versa i contributi ai Consorzi e al Cantone e gli interessi sui debiti e gli ammortamenti. Il finanziamento di queste spese proviene principalmente dal gettito d imposta, dalle tasse pagate dall utenza per i servizi di cui usufruisce, dai sussidi cantonali per spese correnti e dai redditi del proprio patrimonio. Le spese ed i ricavi confluiscono nel conto di gestione corrente. La loro differenza è detta risultato d esercizio, che può essere un avanzo, rispettivamente disavanzo di gestione corrente ed è aggiunta, rispettivamente tolta, al capitale proprio iniziale. Le uscite sostenute durante l esercizio per la realizzazione di infrastrutture pubbliche, i contributi a terzi per investimenti o il sostenimento di altri esborsi tesi all acquisizione VI / 3
4 di beni materiali o immateriali destinati a un utilizzo prolungato nel tempo, sono per contro riportati nel conto degli investimenti. Il conto degli investimenti comprende pure le entrate legate agli investimenti citati in precedenza e più precisamente i sussidi cantonali e federali, i contributi di miglioria dei privati, ecc. L eccedenza tra le uscite e le entrate di investimento va ad aumentare l attivo del bilancio. Le spese e i ricavi della gestione corrente e le uscite e le entrate di investimento determinano quindi il bilancio di fine anno del Comune. Le relazioni tra il bilancio iniziale, il conto di gestione corrente e il conto degli investimenti possono essere rappresentate come segue: VI / 4
5 Rappresentazione schematica del modello contabile Attivo Bilancio 1.1. Passivo Beni patrimoniali Capitale di terzi Beni amministrativi Conto di gestione corrente Spese Ricavi Spese di gestione corrente Ammortamenti amministrativi Avanzo d esercizio Ricavi di gestione corrente + = Finanziamenti speciali Capitale proprio Conto degli investimenti Uscite Entrate Uscite per investimenti Bilancio Attivo Passivo Entrate per investimenti Riporto ammortamenti amministrativi Beni amministrativi Beni patrimoniali Capitale di terzi Beni amministrativi Finanziamenti speciali Capitale proprio VI / 5
6 2 Il preventivo Il preventivo è suddiviso nel conto di gestione corrente e nel conto degli investimenti (art. 157 LOC), che assieme rappresentano il conto amministrativo (art. 153 e segg. LOC). Nei conti preventivi i Comuni inseriscono il riassunto del preventivo che si presenta a titolo esemplificativo come segue: Riassunto del preventivo Conto di gestione corrente Uscite correnti Ammortamenti amministrativi Addebiti interni 50 Totale spese correnti Entrate correnti (senza imposte comunali) Accrediti interni 50 Totale ricavi correnti (senza imposte comunali) Fabbisogno d imposta Stima imposte comunali (moltiplicatore 95%) Avanzo d esercizio presunto 250 Conto degli investimenti in beni amministrativi Uscite per investimenti Entrate per investimenti Onere netto per investimenti Conto di chiusura Onere netto per investimenti Ammortamenti amministrativi Avanzo d esercizio 250 Autofinanziamento Disavanzo totale (variazione debito pubblico) Gettito di imposta Il gettito di imposta comunale è composto da: imposta cantonale sul reddito e sulla sostanza delle persone fisiche, moltiplicata per il moltiplicatore imposta cantonale sull utile e sul capitale delle persone giuridiche, moltiplicata per il moltiplicatore imposta immobiliare comunale imposta personale VI / 6
7 Il riassunto permette di avere le cifre globali del conto amministrativo, del risultato di gestione corrente, dell autofinanziamento, degli investimenti e della variazione del debito pubblico. A titolo di paragone, in ogni tabella, accanto ai dati del preventivo dell anno vengono indicati quelli dell anno precedente. Il preventivo deve indicare innanzitutto il fabbisogno da prelevare a mezzo imposta comunale, ma anche il presumibile risultato della gestione corrente (art. 19a Rgfc). ll Legislativo comunale approva il fabbisogno del preventivo (a maggioranza semplice, art. 13 cpv. 1 lett. c LOC) e non il risultato della gestione corrente. La stima del gettito d imposta viene quindi inserita unicamente nel riassunto del preventivo a titolo informativo, ma non apparirà nel documento che deve essere approvato dal Legislativo, vale a dire il preventivo di dettaglio. 2.1 Il preventivo della gestione corrente Il preventivo della gestione corrente ha lo scopo di determinare il fabbisogno da coprire con le imposte comunali e servirà quale base per la fissazione del moltiplicatore d imposta. Per questo motivo occorre che le spese e i ricavi siano preventivati con criteri oggettivi. Le spese ed i ricavi preventivati devono di principio essere sorretti da una base legale (art. 151 cpv. 1 LOC). La base legale può consistere in una legge cantonale, in un regolamento comunale, in una convenzione stipulata con terzi, in una sentenza giudiziaria. Le spese e i ricavi preventivati ancora privi della necessaria base legale -di cui ad esempio citiamo gli interessi e gli ammortamenti per investimenti non ancora votati, nuove tasse d utenza o altro- devono essere evidenziati nel Messaggio municipale (art. 17 cpv. 3 Rgfc) Le spese ed i ricavi da inserire nel preventivo della gestione corrente Sono le spese per il personale e per l acquisto di beni e servizi legati al normale funzionamento dei servizi comunali, come pure i contributi ricorrenti versati a terzi, nonché gli ammortamenti sugli investimenti realizzati e gli interessi sui debiti contratti per il finanziamento degli investimenti (art. 154 cpv. 3 LOC). Sono ricavi da preventivare pure quelli legati al normale funzionamento del Comune: le tasse per prestazioni, i contributi diversi, i redditi dal patrimonio, ecc. Dalla tabella sottostante (estratto del dettaglio di un preventivo) si può dedurre VI / 7
8 come accanto alle cifre di preventivo figurino le cifre del preventivo dell anno precedente e le cifre dell ultimo consuntivo approvato. La numerazione dei conti è divisa in due parti: la prima parte indica il «centro costo» (nell esempio sotto, 010 Votazioni ) e la seconda (a tre cifre) il numero del conto, per genere, secondo il piano dei conti obbligatorio. I conti per genere sono a loro volta suddivisi in sottoconti. Il Municipio sottopone al Legislativo i conti comunali in modo dettagliato (a livello di conto utilizzato in contabilità). Infatti l art. 163 LOC prevede che l Assemblea o il Consiglio comunale esamina il preventivo voce per voce. Preventivo di dettaglio della gestione corrente (estratto) 0 Amministrazione generale Preventivo 2011 Preventivo 2010 Consuntivo 2009 Spese Ricavi Spese Ricavi Spese Ricavi 010 Votazioni 3 Spese correnti Indennità ai membri degli Uffici elettorali Indennità personale amministrazione Contributi AVS/AI/IPG e AD Materiale per votazioni Materiale per cabine elettorali Spese postali Prestazioni di terzi Ricavi correnti Rimborso spese varie Totale ricavi correnti Totale spese correnti Saldo Nei preventivi i Comuni inseriscono anche delle ricapitolazioni per genere di spesa e di ricavo, per la gestione corrente e per il conto degli investimenti. Qui di seguito un esempio: Ricapitolazione del conto di gestione corrente per genere di conto, per il preventivo VI / 8
9 3 Spese correnti Spese Ricavi 30 Spese per il personale 1) Spese per beni e servizi 2) Interessi passivi Ammortamenti 3) Rimborsi a enti pubblici 4) Contributi propri 5) Riversamento contributi 0 38 Versamenti a finanziamenti speciali 6) Addebiti interni 7) 50 4 Ricavi correnti 40 Imposte 8) Regalie e concessioni 9) Redditi della sostanza 10) Ricavi per prestazioni 11) Contributi senza fine specifico 12) Rimborsi da enti pubblici 13) Contributi per spese correnti 14) Contributi da riversare 0 48 Prelevamento da finanziamenti speciali 15) Accrediti interni 16) Fabbisogno d imposta Totali Il modello contabile è concretizzato nel cosiddetto piano dei conti. Per la gestione corrente si tratta delle classi 3 e 4, le quali a loro volta sono suddivise in gruppi di conti (gruppo 30, 31, 32 ecc.) e a loro volta in conti con una numerazione a tre cifre (conto 300, 301, 302 ecc.). Per rapporto al piano dei conti la ricapitolazione che precede è appunto a livello di gruppo di conti. VI / 9
10 Commenti esplicativi sui gruppi di spesa e di ricavo riferiti alla ricapitolazione precedente 1) Questa voce comprende gli stipendi e gli oneri sociali dei dipendenti amministrativi e degli operai comunali, nonché gli stipendi dei docenti e gli onorari degli organi comunali. 2) Questa posizione include le spese per l acquisto di materiale di cancelleria e di consumo, per l acquisto di piccoli attrezzi e la manutenzione di apparecchi diversi e dei beni mobili, per le prestazioni di servizio (spese postali, telefoniche, ecc.), per la manutenzione dei beni immobili, per le consulenze di professionisti dei diversi rami, per affitti e noli ecc. 3) Trattasi degli ammortamenti contabili ovvero del carico alla gestione corrente di uscite di investimento che al momento del loro sostenimento sono state attivate. 4) Questa voce comprende essenzialmente i contributi ai Consorzi di Comuni o a Comuni terzi (convenzioni). 5) Si tratta dei contributi al Cantone in particolare per le assicurazioni sociali e per gli anziani ospiti di istituti e altri di minore importanza, nonché a privati quali ad esempio prestazioni complementari ad anziani, contributi soggettivi per l alloggio, contributi ad associazioni sportive, culturali, assistenziali o altro. 6) In questo gruppo si registra il riversamento al finanziamento speciale per contributi sostitutivi posteggi e per la protezione civile e per la manutenzione delle canalizzazioni. 7) Consiste nel valore delle prestazioni ricevute da altri servizi comunali; serve per calcolare i costi totali di un determinato servizio (centro costo). 8) In questa posizione sono incluse le imposte incassate dal Comune per le persone fisiche (imposta alla fonte compresa) e le persone giuridiche. 9) Si tratta principalmente dei compensi incassati dal Comune per la concessione di diritti di privativa. In questo conto sono registrate le tasse per l uso del suolo pubblico pagate dalle aziende elettriche. 10) Vi sono compresi, oltre agli interessi attivi, le locazioni di beni patrimoniali e di beni amministrativi e le tasse di parcheggio. 11) Questo gruppo di conti comprende le tasse causali per la raccolta dei rifiuti e le tasse d uso per le canalizzazioni, le tasse di cancelleria, le tasse di refezione, i ricavi da vendite di beni materiali, le multe e i rimborsi. 12) Trattasi delle partecipazioni comunali alla tassa di successione e all imposta sugli utili immobiliari e ai contributi percepiti in base alla Legge sulla perequazione finanziaria intercomunale (contributo di livellamento, ecc, vedi sezione VII ABC). 13) Comprende in particolare rimborsi da altri Comuni per servizi loro prestati (p.e. per l ammissione alla propria scuola elementare di bambini provenienti da altri Comuni). 14) Sono i contributi (sussidi) che provengono dal Cantone, principalmente per i docenti delle scuole comunali, i contributi di propri istituti e le donazioni. VI / 10
11 15) In questi conti si registra l utilizzo degli accantonamenti o finanziamenti speciali di cui si è detto alla cifra 6). 16) Consiste nel valore delle prestazioni erogate ad altri servizi comunali. L importo deve corrispondere con quello del gruppo 39 (vedi anche nota no. 7). Le ricapitolazioni permettono di quantificare l incidenza di determinate spese sul totale dei ricavi; per esempio la quota delle spese per il personale, quella delle spese per beni e servizi o quella degli interessi. Nel conto di gestione corrente le spese ed i ricavi preventivati sono suddivisi nei vari centri di costo (servizi comunali), nella cosiddetta suddivisione istituzionale. Questa suddivisione è definita dal Comune e ricalca la suddivisione amministrativa dello stesso, perciò è pure chiamata suddivisione per dicasteri. Infine vi è pure una suddivisione funzionale, ovvero secondo i compiti del Comune. Questa è fissata dal piano dei conti armonizzato a livello svizzero e serve soprattutto per scopi statistici. Spesso, la suddivisione funzionale e quella istituzionale corrispondono, come nell esempio di cui sotto: Ricapitolazione istituzionale (= funzionale) del conto di gestione corrente del preventivo Spese Ricavi 0 Amministrazione generale Sicurezza pubblica Educazione Cultura e tempo libero Salute pubblica Previdenza sociale Traffico Protezione dell ambiente e sistemazione del territorio Economia pubblica Finanze e imposte Fabbisogno d imposta Totali VI / 11
12 Il riassunto per dicastero indica l ammontare di spese e di ricavi per i diversi rami dell amministrazione. Nel preventivo di dettaglio tutte le spese di gestione corrente devono essere preventivate, mentre per quanto riguarda i ricavi non si deve indicare il gettito previsto per l imposta comunale (imposta sul reddito e la sostanza delle persone fisiche, imposta sull utile e sul capitale delle persone giuridiche, imposta personale e imposta immobiliare comunale). Il preventivo della gestione corrente indica il fabbisogno che dovrà essere coperto attraverso il prelievo dell imposta comunale (art. 157 cpv. 1 LOC). Il gettito dell imposta comunale viene indicato solamente nel riassunto del preventivo. Il preventivo della gestione corrente non è solamente una previsione sulle spese e sui ricavi; rappresenta piuttosto un autorizzazione del Legislativo all Esecutivo di procedere al pagamento di spese e all incasso di tasse ed altri ricavi nei limiti preventivati (art. 17 cpv. 1 e 2 Rgfc) L ammortamento Quando si parla di ammortamento si intende l ammortamento contabile (o ammortamento economico) e corrisponde a quella parte degli investimenti realizzati nel passato che ogni anno viene caricata alla gestione corrente, il cui ammontare viene stabilito in sede di preventivo. Si tratta di una voce di spesa che non corrisponde agli esborsi effettivi legati al rimborso dei debiti bancari (ammortamento finanziario), ma è calcolata sugli investimenti effettuati negli anni precedenti (eventualmente anche sugli investimenti previsti per l anno), applicando le regole e le percentuali previste dall art. 158 cpv. 2 LOC e dagli artt. 12, 13 e 27 Rgfc. Nei messaggi sui conti preventivi e consuntivi, il dettaglio del calcolo degli ammortamenti è verificabile nella specifica Tabella degli ammortamenti. Con la revisione della LOC entrata in vigore il 1. gennaio 2009 e che ha apportato importanti modifiche anche nelle regole di ammortamento, è ora necessario presentare due tabelle distinte: una per i beni amministrativi sottoposti all ammortamento minimo complessivo del 10%, una seconda per gli altri beni comunali. Si ricorda che l obbligo dell ammortamento minimo complessivo del 10% è stato differito nel tempo. A partire dal preventivo 2014 dovrà essere rispettato il tasso minimo complessivo dell 8%, mentre dal preventivo 2019 quello del 10%. Per i nuovi VI / 12
13 investimenti sono comunque obbligatori i nuovi tassi per le singole categorie. Qui sotto è riportato un esempio di tabella, relativa ai beni amministrativi. Tabella degli ammortamenti per il preventivo Beni amministrativi (min. 10%) Investimento Saldo al Tasso 2011 Ammort 2011 Inv. netti 2011 (presunti) Saldo al Tasso 2012 Ammort 2012 Terreni % % - Opere del genio civile % % Costruzioni edili % % Veicoli, attrezzature,mobilio % % Contributi per investimenti % % Altre spese di investimento attivate % % Totale % % Specificità della spesa e sorpassi Secondo il principio della specificità della spesa gli importi autorizzati possono essere unicamente impiegati per l oggetto per il quale sono stati accordati (art. 164 LOC). Come norma il Municipio non può quindi superare i limiti di spesa preventivati, ne procedere a spese non preventivate (art. 165 cpv. 1 LOC, art. 17 cpv. 1 Rgfc). I sorpassi devono essere evidenziati e giustificati in sede di consuntivo (art. 165 cpv. 2 LOC) Spese non preventivate In casi di vera urgenza è possibile procedere a spese non preventivate o superare quelle iscritte, ritenuta la ratifica successiva del Legislativo (art. 165 cpv. 3 LOC). Secondo l art. 115 LOC il Municipio può procedere a spese correnti non preventivate, senza il consenso del Legislativo, fino all importo annuo complessivo stabilito dal Regolamento comunale sulla base dell importanza del bilancio, ma al massimo fr L art. 5a cpv. 2 RALOC fissa i limiti massimi per categoria di Comuni, in base alla loro dimensione demografica. Quindi, riservate le norme degli artt. 115 e 165 cpv. 3 LOC, se si rendessero necessarie spese non preventivate il Municipio deve come regola sottoporre al Legislativo un messaggio per l aggiornamento del preventivo. VI / 13
14 Crediti di gestione corrente non consumati nel corso dell esercizio non possono essere riportati sull esercizio successivo (art. 17 cpv. 2 Rgfc) Previsione di spesa globale L art. 171c LOC stabilisce la possibilità di derogare alle norme degli artt LOC, allestendo il preventivo per determinati servizi con il sistema della previsione di spesa globale. Questa facoltà, così come i servizi sottoposti ad essa, è da stabilire nel Regolamento comunale. Ciò significa che il preventivo viene presentato con i soli totali per le spese ed i ricavi di un determinato centro costo, ritenuto che il Municipio dovrà quindi rispettare questi ultimi e non gli importi dei singoli conti. I consuntivi devono ancora essere presentati dettagliatamente, conto per conto. L art. 17a Rgfc stabilisce ulteriori dettagli di applicazione. 2.2 Il preventivo del conto degli investimenti Le spese di investimento sono quelle che permettono di costituire beni, il cui utilizzo si protrarrà nel tempo, anche per decenni. Esse non vengono quindi caricate sul conto di gestione corrente immediatamente, ma solo a poco a poco attraverso quote d ammortamento annuali (art. 155 LOC). Il preventivo del conto degli investimenti riveste unicamente carattere indicativo non potendo rappresentare il voto sul medesimo un autorizzazione per una spesa di investimento. L autorizzazione di una spesa di investimento - che il Municipio ottiene sottoponendo uno specifico messaggio, riservati i casi di delega ai sensi dell art. 13 cpv. 2 LOC - necessita infatti della maggioranza qualificata del Consiglio comunale secondo gli artt. 13 cpv. 1 lett. g e 61 cpv. 2 LOC. Nel conto degli investimenti devono figurare le uscite per le opere già votate, ma anche per quelle ancora da votare, che prevedibilmente il Comune durante l esercizio annuale sarà chiamato a sostenere (art. 157 cpv. 2 LOC). Al conto degli investimenti occorre allegare le stesse ricapitolazioni previste per il conto di gestione corrente. Anche il dettaglio del conto degli investimenti ha la stessa impostazione di quella del conto di gestione corrente. Nella tabella seguente è riprodotta la ricapitolazione del conto degli investimenti per il preventivo. VI / 14
15 Ricapitolazione per genere di conto del conto degli investimenti per il preventivo 5 Uscite per investimenti in beni amministrativi Uscite Entrate 50 Investimenti in beni amministrativi 1) Prestiti e partecipazioni in beni amministrativi 2) 0 56 Contributi propri 3) Riversamento contributi 0 58 Altre uscite da attivare 4) 0 6 Entrate per investimenti in beni amministrativi 61 Contributi e indennità 5) Rimborso di prestiti e partecipazioni 6) 0 63 Rimborso per beni materiali 7) Restituzione di contributi propri 0 66 Contributi per investimenti propri 8) Contributi da riversare 0 68 Riporto ammortamenti amministrativi 9) Saldo 2800 Totali Commenti esplicativi sui gruppi di uscita e di entrata per investimenti 1) Nei conti del gruppo 50 si registrano la maggior parte delle spese di investimento e cioè gli investimenti in costruzioni edili e l acquisto di terreni. La realizzazione delle opere del genio civile e l acquisto di macchinari e mobilio. 2) Vi sono compresi i prestiti e le partecipazioni per la realizzazione di beni amministrativi accordati a terzi. 3) Questo gruppo include le uscite per contributi (a fondo perso) a enti pubblici o privati, quali Consorzi, il Cantone, associazioni, ecc. per il finanziamento di opere infrastrutturali (p.e. contributi per il finanziamento di impianti di depurazione a Consorzi, o contributi al Cantone per migliorie stradali). 4) Spese per lo studio del piano regolatore, per le misurazioni catastali e per l impianto del registro fondiario ecc. 5) Vi sono compresi l incasso dei contributi di costruzione delle canalizzazioni e i contributi di miglioria, nonché l utilizzo dei contributi sostitutivi per posteggi e rifugi di protezione civile per il finanziamento delle rispettive opere. 6) Consiste nelle operazioni di rimborso di prestiti e partecipazioni accordati a terzi. VI / 15
16 7) Si tratta di rimborsi di uscite per investimenti in opere edili e del genio civile effettuati nel contesto di realizzazioni pubbliche, su ordinazione o per conto di terzi (enti pubblici o privati). 8) Comprende i sussidi cantonali e federali per la realizzazione di investimenti propri (scuole comunali, canalizzazioni, rifugi di protezione civile, ecc.). 9) Corrisponde agli ammortamenti sui beni amministrativi registrati nella gestione corrente. 2.3 Il moltiplicatore d imposta Secondo l art. 162 LOC il moltiplicatore è la percentuale di prelievo per l imposta comunale, applicata al gettito di imposta cantonale base. Quest ultimo è definito come la somma delle imposte: sul reddito e la sostanza delle persone fisiche e sull utile e il capitale delle persone giuridiche. Il moltiplicatore per un determinato anno è deciso dal Consiglio comunale o dall Assemblea comunale di regola al momento dell approvazione dei preventivi dello stesso anno. Eccezionalmente la decisione può intervenire più tardi, ma non oltre il 31 maggio. Il moltiplicatore fissato ogni anno dal Legislativo comunale è chiamato anche moltiplicatore politico. Infatti, esso può essere fissato con una certa libertà, senza che si debba necessariamente coprire con le imposte comunali esattamente l importo del fabbisogno previsto a preventivo. Secondo l art. 162a LOC la determinazione del moltiplicatore deve piuttosto tener conto del principio dell equilibrio finanziario a medio termine (art. 151 cpv. 1 LOC e art. 2 Rgfc), che in sintesi impone al Comune di avere un capitale proprio positivo (art. 158 cpv. 5 LOC), ma non superiore ad un gettito di imposta cantonale base (art. 169 cpv. 2 LOC). Entro questi limiti, il Comune può fissare la sua aliquota fiscale con una certa libertà, vale a dire far dipendere la sua scelta da considerazioni di politica finanziaria quali la stabilizzazione del moltiplicatore, il livello della spesa, il programma di investimenti, la presenza di riserve (capitale proprio), l attrattiva fiscale ecc. VI / 16
17 Il moltiplicatore politico può quindi divergere, a volte anche significativamente, dal moltiplicatore aritmetico. Quest ultimo è definito come il rapporto tra il fabbisogno netto ed il gettito di imposta cantonale base, secondo il seguente esempio: Calcolo del moltiplicatore aritmetico di preventivo Fabbisogno lordo di preventivo /. imposta immobiliare comunale /. imposta personale 300 = Fabbisogno netto (o depurato) gettito imposta reddito e sostanza persone fisiche (al 100%) gettito imposta utile e capitale persone giuridiche (al 100%) = gettito di imposta cantonale base moltiplicatore aritmetico = : x 100 = 94.1% Questa è l aliquota fiscale che sarebbe necessaria per coprire esattamente il fabbisogno ed avere, in teoria, un risultato di gestione corrente a pareggio. Il gettito di imposta cantonale base è ovviamente una stima, basata sui dati più recenti disponibili, in particolare sull accertamento ufficiale del gettito di imposta cantonale, che viene però effettuato sulla base dei dati fiscali di 4 anni prima rispetto al preventivo che il Comune approva. 3 Il credito di investimento La concessione di un credito di investimento costituisce la base legale per le spese di investimento e per le opere realizzate da un Comune (art. 13 cpv. 1 lett. e, g; art. 164 LOC). I crediti stanziati possono essere utilizzati solo per le opere previste dal progetto e dal preventivo definitivo alla base del messaggio municipale. Per preventivo definitivo si intende una previsione di spesa con margine di errore di +/- 10%, secondo le norme SIA. I crediti devono contenere un termine di decadenza (per un approfondimento, cfr. SCHEDE VI.A e VI.B; vedi anche Parte III SCHEDA III.A). VI / 17
18 L importo richiesto deve essere pari all investimento lordo senza alcuna deduzione di contributi e sussidi di terzi. Il piano di finanziamento contenuto nel messaggio informa sui sussidi e le altre eventuali entrate e sull investimento netto a carico del Comune. Secondo l art. 164b LOC, i messaggi con proposte di investimento rilevanti devono contenere indicazioni sulle conseguenze finanziarie. Sono rilevanti i crediti la cui spesa netta prevista è superiore al 10% del gettito di imposta cantonale del Comune, in ogni caso quando questa è superiore ad 1 mio di franchi (art. 15 Rgfc). Infine, una volta effettuata la spesa di investimento o terminata l esecuzione dell opera, il Legislativo da scarico al Municipio con decisione a maggioranza semplice all interno dell approvazione dei conti consuntivi (art. 155 cpv. 3 LOC). Il Regolamento comunale può prevedere delle deleghe di competenza in materia di spese di investimento, fino ad un importo stabilito nel Regolamento stesso, ma tenuto conto dei massimi previsti dall art. 5a cpv. 1 RALOC. In questo caso il Municipio può ad esempio fare delle piccole spese di investimento autonomamente, senza chiedere l autorizzazione al Legislativo (vedi anche Parte II - SCHEDA III.C). 3.1 L incidenza sulla gestione corrente di un nuovo investimento Nell esame di un messaggio relativo ad un investimento, grossa attenzione deve essere assegnata, oltre a considerazioni su opportunità e necessità dell opera, anche alle sue conseguenze sulla gestione corrente: interessi, ammortamenti e spese di gestione indotte. La ripercussione sulla gestione corrente di un investimento può quindi essere molto rilevante: a dipendenza dei tassi d ammortamento praticati per quel tipo di investimento, dei tassi d interesse e delle spese di gestione potrà oscillare, per il primo anno dopo il consolidamento, tra il 10% e il 30% dell investimento. Si tratta quindi di appurare la sopportabilità economica in applicazione dei principi dell equilibrio finanziario e della parsimonia degli artt. 151 cpv. 1 LOC e 3 Rgfc, nonché in forza dell art. 164b LOC per gli investimenti rilevanti. Nella valutazione della sopportabilità di un investimento è importante il concetto di autofinanziamento, secondo il quale un Comune finanzia con mezzi propri un investimento. L ammontare dell autofinanziamento corrisponde alla somma degli ammortamenti e del risultato d esercizio. VI / 18
19 Solo nella misura in cui un investimento eccede l autofinanziamento, esso causa la necessità di ricorrere a capitali di terzi e quindi un aumento del debito pubblico. In questo caso si ricorda che è competenza del Municipio provvedere al reperimento dei necessari finanziamenti (art. 161 cpv. 3 LOC). In altre parole, per una gestione degli investimenti che non causi aumento del debito pubblico (e quindi maggiori oneri per interessi e ammortamenti), gli investimenti di un determinato periodo non dovrebbero eccedere l autofinanziamento. Da questa regola è ovviamente possibile derogare quando il Comune consegue degli avanzi d esercizio strutturali, in grado di assorbire l aumento di oneri finanziari causato dagli investimenti, oppure nel caso si prevedano maggiori ricavi, per esempio a seguito dell aumento del moltiplicatore di imposta; infine è importante anche il capitale proprio, che in caso di necessità può assorbire per un certo periodo i disavanzi d esercizio causati dai maggiori oneri finanziari. Come si vede, l analisi delle conseguenze finanziarie è legata a molte incognite e parametri, che possono essere organicamente riassunti in un piano finanziario (si veda Cap. 5), strumento utile e anzi necessario specialmente nei periodi di forti investimenti. 3.2 Interessi passivi del periodo di costruzione È necessario che il messaggio municipale specifichi anche come si intendono trattare gli interessi passivi che maturano durante il periodo di costruzione delle opere di investimento. Di principio questi possono essere attivati, assieme all opera, oppure portati sulla gestione corrente. Nel caso si intendesse attivarli, il credito richiesto al Legislativo li deve comprendere. 3.3 Rincari e spese di investimento Per opere edili o del genio civile la cui realizzazione si protrae per più anni è utile che venga affrontato, già a livello di concessione del credito, il problema dei rincari. La soluzione migliore da un punto di vista tecnico contabile è quella di richiedere dei crediti di investimento che già comprendano i prevedibili rincari dei costi di costruzione. È pure ipotizzabile la soluzione di legare l importo del credito ad un determinato indice dell evoluzione dei prezzi (p.es. indice dei prezzi della costruzione), tramite espressa menzione nel dispositivo di approvazione. VI / 19
20 3.4 Sorpassi di credito Se si verifica una maggior spesa (lorda) rispetto al credito votato, il Legislativo deve votare un credito suppletorio. Il Municipio lo chiede, con apposito messaggio, non appena il sorpasso è accertato. In caso di sorpassi di poco conto (inferiori al 10% del credito originario o inferiori a fr ) il credito suppletorio può essere chiesto ad opera terminata; in tale evenienza è ammessa anche la ratifica nell ambito del messaggio sui conti consuntivi, con punto apposito nel dispositivo, da approvare con maggioranza qualificata. Si ricorda che i consuntivi sono invece da approvare con maggioranza semplice. Riassumiamo di seguito schematicamente le modalità di approvazione finale degli investimenti, a dipendenza della presenza o meno di sorpassi: Risultato Modalità di approvazione Maggioranza necessaria Nessun sorpasso Sorpasso < 10 % del credito oppure > 10% del credito ma < di fr Sorpasso > 10% del credito e > di fr In concomitanza con il messaggio sui conti consuntivi: indicazioni nel messaggio + punto separato nel dispositivo art. 155 cpv. 3 LOC In concomitanza con il messaggio sui conti consuntivi: indicazioni nel messaggio + punto separato nel dispositivo oppure Messaggio apposito; art. 168 cpv. 2 LOC Messaggio apposito art. 168 cpv. 2 e 3 LOC Semplice art 61 cpv. 1 LOC Qualificata art. 61 cpv. 2 LOC Qualificata art. 61 cpv. 2 LOC VI / 20
21 3.5 Il credito quadro Con la revisione della LOC entrata in vigore il 1. gennaio 2000 è stato introdotto l art. 164a che prevede la possibilità per il Comune di far uso del credito quadro per la realizzazione di un programma di investimenti articolato in più interventi, quali l esecuzione di opere di urbanizzazione, per lotti, secondo un determinato piano (vedi anche Parte III - SCHEDA III.A). Il messaggio municipale per la richiesta di un credito quadro dovrà contenere: l indicazione della necessità e degli scopi della richiesta; la descrizione del progetto di massima completo; l indicazione delle tappe di esecuzione previste e dei criteri tecnici e finanziari alla base della definizione delle stesse; il programma e i tempi di realizzazione delle tappe; il preventivo di massima circa la spesa totale lorda, con l indicazione del credito necessario per la realizzazione globale e delle singole tappe; il termine entro il quale il credito decade. Il Municipio è l organo competente per la suddivisione del credito quadro in singoli crediti di impegno. Essendo basato su un progetto e preventivo di massima, quindi con un margine di errore maggiore (+/- 20%), è molto importante mantenere uno stretto controllo dei costi in rapporto al preventivo, in base all avanzamento dei lavori. Valgono ovviamente anche per il credito quadro le regole di cui all art. 168 LOC sui sorpassi di credito e credito suppletorio (vedi sopra Cap ). VI / 21
22 4 Il consuntivo Il consuntivo, oltre al conto amministrativo, comprende anche il Bilancio relativo alla fine dell esercizio. Il riassunto del consuntivo, che deve essere allegato ai conti, si presenta come segue: Riassunto del consuntivo Conto di gestione corrente Uscite correnti Ammortamenti amministrativi Addebiti interni 53 Totale spese correnti Entrate correnti Accrediti interni 53 Totale ricavi correnti Avanzo d esercizio 332 Conto degli investimenti in beni amministrativi Uscite per investimenti Entrate per investimenti Onere netto per investimenti Conto di chiusura Onere netto per investimenti Ammortamenti amministrativi Avanzo d esercizio 332 Autofinanziamento Disavanzo totale (aumento del debito pubblico) Riassunto del bilancio al Attivi Beni patrimoniali Beni amministrativi Passivi Capitale di terzi Finanziamenti speciali 570 Capitale proprio VI / 22
23 Il riassunto del consuntivo comprende le cifre essenziali per avere una visione completa e sintetica dell esercizio e della situazione finanziaria a fine anno. Infatti esso indica il risultato d esercizio, l ammontare degli investimenti, l entità dell autofinanziamento, l aumento o la diminuzione del debito pubblico. Inoltre fornisce dei dati sintetici sugli attivi e i passivi del Comune a fine anno. 4.1 Il consuntivo del conto di gestione corrente Il conto consuntivo della gestione corrente contiene le spese che hanno carattere di consumo ed i ricavi correnti; il suo saldo è detto avanzo, rispettivamente disavanzo della gestione corrente. I conti vengono presentati con la stessa struttura e secondo gli stessi principi del preventivo. Per quanto riguarda il dettaglio del conto di gestione corrente si osserva che le spese ed i ricavi sono indicati assieme a quelle del consuntivo precedente e del preventivo, così da permettere un immediato termine di paragone, rispettivamente di controllo del rispetto del preventivo. Esempio di conto consuntivo di gestione corrente dettagliato (estratto) 0 Amministrazione generale Consuntivo 2011 Preventivo 2011 Consuntivo 2010 Spese Ricavi Spese Ricavi Spese Ricavi 010 Votazioni 3 Spese correnti Indennità ai membri degli Uffici elettorali Indennità personale amministrazione Contributi AVS/AI/IPG e AD Materiale per votazioni Materiale per cabine elettorali Spese postali Prestazioni di terzi Ricavi correnti Rimborso spese varie Totale ricavi correnti Totale spese correnti Saldo VI / 23
24 Il consuntivo è accompagnato da un messaggio che descrive in particolare le differenze più importanti rispetto al preventivo (art. 21 Rgfc). Esso dovrebbe inoltre dare tutte le informazioni necessarie per una corretta valutazione della situazione finanziaria del Comune e dell evoluzione della gestione dei vari servizi comunali. L art. 21 Rgfc elenca inoltre i riassunti, le tabelle e gli altri allegati che devono far parte della documentazione presentata assieme ai conti. Tralasciamo di presentare esempi delle varie ricapitolazioni (analoghe a quelle di preventivo) e ci concentriamo piuttosto sulla tabella degli ammortamenti, che è un importante allegato. Altri allegati sono descritti più avanti, al Cap A seguito delle modifiche della LOC entrate in vigore nel 2009 si consiglia di presentare due distinte tabelle degli ammortamenti per il consuntivo. La prima Tabella riguarda la sostanza ammortizzabile di cui all art. 12 cpv. 2 Rgfc, ovvero quei beni comunali ammortizzati secondo il sistema degressivo (percentuale sul valore residuo), e per i quali bisogna rispettare il minimo complessivo del 10% (vedi anche precedente Cap ). La seconda Tabella riguarda invece tutti gli altri beni comunali, non sottoposti al minimo del 10%, e che vengono ammortizzati con sistemi differenti (lineare, secondo regole commerciali, oppure in base alla perdita effettiva, vedi art. 158 cpv. 3 e 4 e art. 13 Rgfc). Queste tabelle permettono di verificare, il rispetto delle norme legali in materia di ammortamenti (tassi per categoria, tasso minimo complessivo, sistema di ammortamento). Inoltre servono per controllare se questa spesa ha rispettato il preventivo. Per il calcolo degli ammortamenti a consuntivo, sono vincolanti le percentuali (e non l importo) fissate nel preventivo (si confronti la tabella analoga per il preventivo al relativo capitolo). VI / 24
25 Ammortamenti soggetti al minimo del 10% Num. conto Opera Valore a bilancio 1.1. Tasso ammort. Importo ammort. Uscite per Inv. Entrate per Inv. Valore a bilancio Oss.: aliquota sul valore residuo, tassi ammessi (in %) 140 Terreni amministrativi % Opere del genio civile % Costruzioni edili % Boschi % Mobilio, macchinari, attrezzature % Contributi per investimenti % Altre uscite attivate % Totale % Ammortamenti non soggetti al minimo del 10% Num. conto Opera Valore iniziale (invest. netto) Valore a bilancio 1.1. Tasso ammort. Importo ammort. Uscite per Inv. Entrate per Inv. Valore a bilancio Tipo di ammortamento 123 Terreni patrimoniali % in base alla perdita effettiva 123 Immobili da reddito patrimoniali % Opere approviggionamento idrico % Opere di depurazione acque % secondo regole commerciali sul val. iniziale, in base durata di vita (tassi = art. 27 Rgfc) sul val. iniziale, in base durate di vita (min. 2.5% - max. 3.5%) 143 Abitazioni con sussidi CH e TI % secondo regole commerciali 15 Partecipazioni (azioni, prestiti) % Contributi a consorzio IDA % Totale % in base alla perdita effettiva sul val. iniziale, in base durata di vita (min. 3% - max 5%) VI / 25
26 4.2 Consuntivo del conto degli investimenti Il conto degli investimenti comprende gli importi spesi durante l anno per opere di investimento. Include pure le entrate per investimento quali sussidi di Cantone e Confederazione, contributi di costruzione e di miglioria e altre entrate di minore importanza. Nel conto degli investimenti figurano tra le entrate il riporto degli ammortamenti amministrativi. È una particolarità del modello contabile pubblico, con lo scopo di determinare, per saldo, la variazione del valore dei beni comunali che deve corrispondere con i valori a bilancio (fine anno - inizio anno). Esempio di Conto degli investimenti dettagliato (estratto) 7 Protezione dell ambiente e sistemazione del territorio Consuntivo 2011 Preventivo 2011 Consuntivo 2010 Spese Ricavi Spese Ricavi Spese Ricavi 710 Depurazione delle acque 5 Uscite per investimenti Canalizzazioni, lotto Entrate per investimenti Contributi di costruzione Sussidi cantonali canalizzazioni lotto Totale entrate Totale uscite Saldo VI / 26
27 4.3 Il Bilancio patrimoniale Il Bilancio patrimoniale è suddiviso in attivi e passivi. Gli attivi a loro volta sono formati dai beni patrimoniali e dai beni amministrativi e i passivi dal capitale di terzi, dai finanziamenti speciali e dal capitale proprio. Secondo l art. 177 cpv. 1 LOC i beni amministrativi sono beni comunali che servono all adempimento di compiti di diritto pubblico. Questi beni sono inalienabili e non possono essere dati in pegno (la casa comunale, le scuole, le canalizzazioni, le strade, partecipazioni a scopo pubblico, ecc.). I beni patrimoniali invece non hanno uno scopo pubblico diretto e possono quindi essere alienati. Esemplificando si tratta di case d abitazione, terreni liberi da vincoli di interesse pubblico a piano regolatore, liquidità e crediti, ecc. Il capitale dei terzi è composto dall insieme dei debiti verso terzi: creditori, debiti verso banche e altri enti finanziatori. I finanziamenti speciali consistono in accantonamenti previsti da leggi cantonali o federali (ad esempio l accantonamento dovuto all incasso dei contributi sostitutivi per la costruzione di rifugi di protezione civile). La LOC esclude la possibilità di costituire riserve per opere future o per la stabilizzazione del moltiplicatore e ha previsto lo scioglimento nel capitale proprio dei fondi di accantonamento preesistenti all introduzione del nuovo modello contabile. Il capitale proprio è formato dalla somma degli avanzi e dei disavanzi della gestione corrente (cfr. art. 169 cpv. 1 LOC). Durante l esercizio non è ammesso contabilizzare direttamente sul capitale proprio spese o ricavi. Il totale dei debiti verso i terzi e i finanziamenti speciali diminuiti dell ammontare dei beni patrimoniali costituisce il debito pubblico (art. 161 cpv. 1 LOC). VI / 27
28 Esempio di un Bilancio patrimoniale (suddivisione in categorie di conto) Sostanza al Attivi Passivi Beni patrimoniali Liquidità 1) Cassa Conti correnti postali Banche Crediti 2) Conti correnti aziende Imposte da incassare Debitori diversi Investimenti in beni patrimoniali Titoli a reddito fisso Immobili patrimoniali Transitori attivi Altri transitori attivi Imposte da incassare Debitori diversi Beni amministrativi Investimenti in beni amministrativi 3) Terreni non edificati Opere del genio civile Costruzioni edili Mobili, attrezzature, macchinari Altri investimenti Prestiti e partecipazioni Partecipazioni in imprese private Contributi per investimenti 4) Cantone Comuni e Consorzi Istituzioni private Altre uscite attivate 5) Uscite di pianificazione 400 VI / 28
29 Sostanza al Attivi Passivi Capitale di terzi Impegni correnti 6) Creditori Debiti a medio e lungo termine 7) Riconoscimento di debiti Debiti per gestioni speciali 8) Fondazioni e legati Transitori passivi 9) Altri transitori passivi Finanziamenti speciali Impegni verso finanziamenti speciali 10) Accantonamenti manut. straord. canalizz Contributi sostitutivi posteggi Contributi sostitutivi rifiuti Pci 196 Capitale proprio 11) Commenti relativi ai gruppi di conto 1) Questo importo corrisponde agli averi postali e bancari di proprietà del Comune alla data del Bilancio. 2) Si tratta dei crediti verso i terzi vantati dal Comune. Si rileva in particolare l importanza dei crediti per imposte e di quelli in c/c verso le aziende municipalizzate. 3) Include il valore delle infrastrutture delle costruzioni edili, del mobilio e del macchinario. Il valore dei beni è determinato dal costo di costruzione o d acquisto diminuito dei sussidi cantonali e federali, degli eventuali contributi di costruzione dei privati e degli ammortamenti contabili. In ultima analisi l ammontare esposto a bilancio in questa posizione rappresenta l importo che ancora deve essere ammortizzato e quindi caricato alla gestione corrente. 4) Indica il valore dei contributi per investimenti in beni amministrativi versati a Consorzi e al Cantone o ad altri enti. 5) Si tratta del valore di studi diversi quali il piano regolatore, spese per l impianto del registro fondiario definitivo ecc. VI / 29
30 6) Rappresenta l ammontare dei debiti correnti verso i terzi (enti pubblici o privati) per prestazioni ricevute o per contributi non ancora versati, alla data del bilancio ( sospesi da pagare ). 7) È di regola la posizione più cospicua nel passivo del bilancio di un Comune. Corrisponde all insieme dei debiti verso banche o altri istituti di credito che il Comune ha contratto per finanziare i propri investimenti e quelli delle proprie aziende. 8) Comprende l importo dei legati accettati dal Legislativo, il cui patrimonio secondo la LOC deve figurare nel bilancio del Comune. I beni attivi del legato si trovano all attivo del bilancio del Comune, tra i beni patrimoniali. 9) Trattasi di interessi passivi o altri oneri maturati per il periodo intercorso dall ultima scadenza fino alla data del bilancio, il cui pagamento giungerà a scadenza solo nel corso dell anno successivo. 10) Corrisponde all ammontare dei finanziamenti speciali accantonati in forza di leggi federali e cantonali. 11) È costituito dalla differenza tra gli attivi e il capitale dei terzi comprensivo dei finanziamenti speciali. Nel tempo varia a seconda degli avanzi o dei disavanzi della gestione corrente. Attraverso l allestimento del controllo della variazione del debito pubblico è possibile verificare la formale congruenza tra il Bilancio e il conto degli investimenti. Esempio di controllo della variazione del debito pubblico Debito pubblico al (art. 161 LOC) * Capitale di terzi (+) Finanziamenti speciali (+) 570 Beni patrimoniali (-) Debito pubblico al Verifica Debito pubblico al dell anno precedente Disavanzo totale ** (+) Debito pubblico al * Dati presi dall esempio di bilancio precedente. ** Corrisponde al disavanzo totale del riassunto del consuntivo riportato in entrata di questo capitolo. VI / 30