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Timestamp: 2020-08-12 20:51:55+00:00
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BE 3334 - Boletim eletrônico do IRIB
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Leia a transcrição da palestra apresentada peloregistrador imobiliário Marcelo Augusto Santana de Melo (Araçatuba, SP).
O meio ambiente e o registro de imóveis: áreas de proteção ambiental; servidão ambiental; áreas contaminadas; florestas urbanas
O estudo do meio ambiente é recente, surgiu na civilização moderna. O homem passou a usar os recursos naturais de forma mais agressiva nos últimos 60 anos, um período muito curto na história da civilização.
A necessidade de preservar o meio ambiente começou a ser discutida em Estocolmo, em 1972, na Conferência das Nações Unidas. Foi publicado um relatório que alertava para a destruição do planeta.
O Brasil tem excelentes leis ambientais. Já em 1981, a preservação do meio ambiente ganhou força com a lei 6.938/81, que dispõe sobre a política nacional do meio ambiente e que foi considerada avançada para a época.
O conceito legal de meio ambiente abrange o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.
O meio ambiente é classificado em três espécies: natural, cultural e artificial. A espécie cultural é relativa aos aspectos arqueológicos e históricos, e a espécie artificial se refere à atuação do homem, por exemplo, na construção de prédios, pontes, etc. O que nos interessa mais de perto é o meio ambiente natural.
Desde 2003 venho escrevendo sobre a função socioambiental do registro de imóveis, que pode trazer aspectos interessantes, incluindo uma melhora na relação do homem com o meio ambiente.
É necessário uma adaptação do Registro de Imóveis à função socioambiental para que se possa usar o sistema registral para fomentar a publicidade da informação ambiental.
O registro de imóveis é uma instituição de direito privado que garante o direito à propriedade e que deve desempenhar funções acessórias, como a publicidade ambiental.
O Brasil subscreveu acordos internacionais e se comprometeu a disponibilizar informações ambientais, tanto em Estocolmo como na Conferência das Nações Unidas, no Rio de Janeiro, em 1992. A lei 10.650/2003 dispõe sobre o acesso público aos dados e informações ambientais existentes nos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente – Sisnama.
A estrutura do RI deve ser aproveitada como reforço à publicidade ambiental
Nosso principal problema diz respeito às competências. Existem competências administrativas, para tratar do meio ambiente dos três entes federativos. Podemos leis federais, estaduais e municipais de proteção do meio ambiente, o que torna o estudo do meio ambiente muito complexo. A União, os estados, o Distrito Federal e os municípios têm competência para a proteção ambiental e para o combate à poluição em quaisquer de suas formas (art. 23, CF).
Mas, somente à União cabe legislar sobre registros públicos (art. 22, XXV, CF). Esse é um dos principais problemas para adaptar a função registral à função social do meio ambiente
O Código Civil de 1916, inspirado no Direito Romano e no Código de Napoleão, não trazia nenhuma expressão à função social da propriedade. A Constituição Federal, artigo 5º, XXIII, relativo aos direitos e garantias fundamentais, representou uma revolução nesse sentido porque trouxe, em cláusula pétrea, as garantias fundamentais e a necessidade de adaptação da propriedade à função social, bem como a ordem econômica e a política agrícola e fundiária.
O Código Civil de 2002, no artigo 1.228, parágrafo primeiro, também reforçou a publicidade, trazendo essa nova necessidade de adaptação da função social. A doutrina civilista e constitucionalista também discute se o conceito de propriedade foi alterado.
O conceito de propriedade do Direito Romano foi alterado? O professor espanhol Vicente Rangel, entende que o conceito não foi alterado, mas exigiu uma nova característica do direito de propriedade. Ou seja, o direito é o mesmo, porém, principalmente no Direito brasileiro, introduziu a necessidade de função socioambiental ao direito de propriedade.
O professor e pesquisador Carlos Frederico Marés, do Paraná, em brilhante trabalho publicado pela Serjus, por meio de convênio com o IRIB, entende que num futuro próximo não haverá direito de propriedade para quem não faz a terra cumprir sua função social.
É importante a utilização de alguns princípios do registro de imóveis para a publicidade ambiental. Conforme disse, o ideal seria utilizarmos a própria estrutura do registro de imóveis para fomentar a idéia de direito ambiental.
Temos o princípio da especialidade; o princípio da unitariedade da matrícula; o princípio da publicidade; e o princípio da concentração, que entende que nenhum fato relevante ao direito de propriedade pode ficar fora do registro de imóveis. O doutor João Pedro Lamana Paiva falou sobre isso em 1980, e em 2003, ressuscitamos o princípio da concentração. Desse período para cá, percebemos um grande avanço sobre a idéia de publicidade ambiental no registro de imóveis.
Espaços territoriais especialmente protegidos (art. 225, III, CF)
Os espaços territoriais já possuem publicidade legal. Por que o legislador escolheu o registro de imóveis para publicizar a reserva legal? O legislador entendeu há muito que o registro de imóveis é um órgão auxiliar do direito civil que assenta títulos privados e públicos e controla o direito de propriedade. O registro de imóveis exerce papel fundamental para reforçar a publicidade legal no que diz respeito ao controle do direito de propriedade.
O Código Florestal elegeu o Registro de Imóveis para reforçar essa publicidade. Nós, registradores, devemos desempenhá-la com a maior eficiência possível. Não devemos barrar o tráfego imobiliário em relação à publicidade ambiental, mas devemos trabalhar no sentido de reforçar a publicidade, de acordo com a função para a qual a Administração pública nos elegeu.
Em 2005, no estado de São Paulo, firmamos um convênio com a Secretaria do Meio Ambiente e com a Fundação SOS Mata Atlântica. Os registradores querem averbar a reserva legal, sentimo-nos honrados em dar publicidade à reserva legal. No entanto, essa averbação não pode atrapalhar o tráfego imobiliário, o que prejudicaria nossa principal função, qual seja o controle do tráfego imobiliário e o oferecimento de garantias à sociedade nesse sentido.
Em São Paulo, a Administração pública concordou plenamente com essa visão, e perguntou o que iríamos fazer. Ora, vamos trabalhar na conscientização da sociedade, dar publicidade, promover palestras, confeccionar cartilhas sobre a importância da reserva legal e tentar desburocratizar a averbação da reserva legal no registro de imóveis.
Entendo, portanto, que o registro de imóveis é o órgão adequado para reforçar essa publicidade. Somente a publicidade ambiental no Registro de Imóveis previne de forma eficaz os futuros adquirentes.
Uma coisa é você ter a reserva legal averbada, definida pela autoridade ambiental, e outra coisa é você comprar uma propriedade sabendo que terá de reservar uma área ou ter de respeitar aquele espaço delimitado para regeneração. E isso é muito importante não só para o direito ambiental como também para o direito econômico.
A estrutura do Registro de Imóveis deve ser aproveitada como reforço à publicidade ambiental uma vez que se trata de uma instituição que exerce serviço público (art. 236, CF) e é respeitada pela sociedade em geral. Os cartórios de registro de imóveis são organizados territorialmente, o que facilita a publicidade ambiental; relacionam-se com todos os órgãos da Administração pública e seus serviços são delegados a profissionais do direito aprovados em concurso público de provas e títulos (art. 3º, lei 8.935/94). Além disso, o eficiente sistema registral brasileiro está conectado ao Sistema Geodésico Brasileiro (lei 10.267/01 e decreto 4.449/02), por meio do georreferenciamento, uma forma de inscrição apurada por meio de satélite.
Espaços territoriais especialmente protegidos (art. 225, III, CF), segundo a classificação do professor Edis Milaré, são espaços geográficos públicos ou privados, dotados de atributos ambientais relevantes, previstos em legislação e garantidos pela Constituição Federal: áreas de proteção especial e de preservação permanente, reserva legal e unidades de conservação.
Um exemplo são as áreas de proteção e recuperação de mananciais (APRM). Manancial é qualquer corpo de água, superficial ou subterrâneo, utilizado para o abastecimento humano, industrial, animal ou para irrigação. Para essas áreas a averbação é possível, inclusive das restrições. A especialização também é possível. Em São Paulo, a lei estadual 9.866/97 (art. 28, § 1º) prevê a responsabilidade funcional do registrador em caso de não publicidade das restrições.
Averbação de áreas contaminadas: princípio da concentração
Área contaminada é aquela onde comprovadamente há poluição causada por quaisquer substâncias ou resíduos que nela tenham sido depositados, acumulados, armazenados, enterrados ou infiltrados, e que causa impacto negativo à saúde humana e ao meio ambiente.”
Esse conceito é de uma legislação do Rio Grande do Norte, até o momento o melhor sobre área contaminada.
Por que não dar publicidade no Registro de Imóveis às áreas contaminadas?
Em São Paulo, o condomínio Barão de Mauá, no município de Mauá, foi construído sobre dejetos da Cofap. O terreno estava contaminado por compostos orgânicos voláteis, incluindo clorobenzeno, tolueno e benzeno, substâncias altamente tóxicas ao meio ambiente e à saúde humana. Atualmente, 7,5 mil pessoas moram no local. O caso só veio à tona porque uma caixa de água explodiu e matou dois moradores do condomínio. Esse tipo de problema poderia ser evitado, se as áreas contaminadas tivessem publicidade registral no Registro de Imóveis.
Em são Paulo, decisão normativa da Corregedoria Geral da Justiça do Estado São Paulo disciplinou, em 2006, a possibilidade de averbação enunciativa ou de mera notícia de termo ou declaração de área contaminada oficialmente emitidos pela Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental do Estado de São Paulo – Cetesb (processo CG 167/2005).
Em 2005, coincidentemente, a Espanha editou o Real Decreto 9/2005, que também deu publicidade às áreas contaminadas.
Na Espanha, a publicidade de áreas contaminadas no Registro de Imóveis é feita mediante notas marginais que funcionam como averbações. As empresas cujas atividades podem causar risco de contaminação devem declarar, na compra e venda, que seu objeto social tem essas características. E se a autoridade ambiental pede uma certidão ao Registro de Imóveis por suspeitar que a área possivelmente está contaminada, o Registro publiciza que a autoridade ambiental está investigando eventual contaminação dessa area.
Em São Paulo, os requisitos para averbação das áreas contaminadas são: o termo de área contaminada emitido pela Cetesb; a precisa identificação do imóvel mediante descrição enunciativa e indicação da matrícula ou transcrição; informação se a contaminação é total ou parcial; prévia notificação do proprietário ou detentor de direito real; e menção às substâncias contaminantes.
Cota de Reserva Florestal – CRF
Limitação administrativa voluntária é a renúncia vitalícia ou temporária ao direito de exploração, o que não pode ser confundido pelo registrador como a servidão administrativa uma vez que não serve ninguém. Na verdade, trata-se de uma limitação administrativa muito parecida com a reserva legal. É como se fosse uma reserva legal voluntária.
No estado de São Paulo, os registradores começaram a exigir escritura pública para a limitação administrativa voluntária, mas não é necessário. A autoridade ambiental aprova e averba-se no Registro de Imóveis.
Esse cedente florestal pode ser transformado em cota de reserva florestal, de acordo com o artigo 44 do Código Florestal. A idéia é que no futuro essas cotas sejam comercializadas na bolsa de valores, ou em outro mercado.
Art. 44-A. O proprietário rural poderá instituir servidão florestal, mediante a qual voluntariamente renuncia, em caráter permanente ou temporário, a direitos de supressão ou exploração da vegetação nativa, localizada fora da reserva legal e da área com vegetação de preservação permanente.” (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
2o A servidão florestal deve ser averbada à margem da inscrição de matrícula do imóvel, no registro de imóveis competente, após anuência do órgão ambiental estadual competente, sendo vedada, durante o prazo de sua vigência, a alteração da destinação da área, nos casos de transmissão a qualquer título, de desmembramento ou de retificação dos limites da propriedade.” (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
O PL 5.876/2005 (deputado Luciano Castro) propõe no artigo 4º, parágrafo segundo: “O vínculo de área à CRF deve ser averbado na matrícula do respectivo imóvel rural”.
Em Araçatuba, o plano diretor prevê expressamente a publicidade da área de preservação permanente urbana no Registro de Imóveis.
Por que é necessária essa publicidade? Primeiro, porque não se pode parcelar área de preservação permanente. O artigo 3º, inciso III, da lei 6.766/79 não permite o parcelamento “em áreas de preservação ecológica”. Portanto, o proprietário do imóvel somente saberá se naquela área incide uma área de preservação permanente mediante a publicidade registral.
Unidades de Conservação – SNUC – Unidades de Conservação – SNUC – Lei 9.985/2000
Separei duas unidades de conservação de relevante valor ambiental:
- Áreas de proteção ambiental – APA: possibilidade de averbação das restrições do zoneamento ambiental.
- Reserva particular do patrimônio natural – RPPN, servidão administrativa. Trata-se de uma afetação particular de não exploração e destinação da área para fins científicos, ecológicos, etc.
Garantia do cumprimento das sanções ambientais
No estado de São Paulo, o Ministério Público noticiaria a instauração de inquéritos civis e ações civis públicas com relação a aspectos ambientais e urbanísticos. O objetivo é dar publicidade ao adquirente sobre a existência de um inquérito civil sobre a área, o que tem interesse ambiental e econômico, para evitar que as pessoas comprem uma área onde existe uma demanda judicial (art. 18, LRP; processo CG 8.505/2000, Piracicaba, SP).
Uma outra questão se refere à certidão negativa de débitos decorrentes de infrações ambientais. O artigo 37, do Código Florestal tem uma redação confusa.
Art. 37. Não serão transcritos ou averbados no Registro Geral de Imóveis os atos de transmissão ‘inter-vivos’ ou ‘causa mortis’, bem como a constituição de ônus reais, sobre imóveis da zona rural, sem a apresentação de certidão negativa de dívidas referentes a multas previstas nesta Lei ou nas leis estaduais supletivas, por decisão transitada em julgado.”
Há o problema da competência legislativa, os três entes federativos podem impor multas florestais. Como o registro de imóveis pode fiscalizar isso? Vai pedir certidões para o estado e para o município, fora as entidades delegadas, como a Cetesb, em São Paulo, que também pode emitir multas florestais?
Entendemos que esse artigo não deve ser aplicado pelos registradores porque é falho, tem propriedades técnicas, e deve ser melhorado mediante regulamentação.
Autos de infração ambiental – AIA. Desmatamento na Amazônia
Após recurso administrativo, o auto de infração ambiental pode ser averbado, gratuitamente, no Registro de Imóveis.
No que diz respeito ao cancelamento relativo ao pagamento da multa e emolumentos no Registro de Imóveis, a informação do Ministério do Meio Ambiente é de que menos de 2% das multas ambientais são pagas, o que demonstra a necessidade de lei ou decisão normativa.
Como proceder quando o imóvel rural com reserva legal averbada passa a integrar zona urbana? (parágrafo único, art. 2º, Código Florestal).
- Área verde de loteamento (art. 22, lei 6.766/79; art. 2º, g, Estatuto da Cidade – lei 10.257/2001).
- Mudança da destinação. Desafetação (art. 180, inciso VII, Constituição SP). No estado de São Paulo, enfrentamos o problema de mudança de destinação dessas áreas verdes de loteamento, o que não é permitido pela Constituição. Como deve proceder o registrador?
Existe decisão da CGJSP que não permite ao registrador alegar a inconstitucionalidade e desafetação de area verde de loteamento. Mas, por ser um dever das autoridades comunicar ao Ministério Público sobre infração a interesses coletivos, entendemos que toda e qualquer desafetação deve ser comunicada ao Ministério Público.
Protocolo de Kyoto e o Registro de Imóveis
Os países signatários considerados industrializados são obrigados a reduzir em 5,2% suas emissões de gás carbônico relativas ao nível emitido em 1990, entre 2008 e 2012 – o primeiro período de compromisso. Para não comprometer as economias desses países, o protocolo estabeleceu que parte dessa redução pudesse ser feita mediante mecanismos de flexibilização como o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL).
Os países ou empresas que não conseguem reduzir a emissão de gases do efeito estufa adquirem o Certificado de Emissão Reduzida (CER), ou créditos de carbono, daqueles que conseguiram diminuir suas emissões abaixo das cotas determinadas, ou de países em desenvolvimento, como o Brasil.
Os créditos de carbono são originados a partir de projetos que evitam ou contribuem para a diminuição da emissão de gases de efeito estufa para a atmosfera em projetos de MDL.
O Brasil entrou no mercado de créditos de carbono em 2004, quando o governo anunciou os dois primeiros projetos aprovados no âmbito do MDL sobre aproveitamento de metano em aterros sanitários.
Florestas Públicas (Concessão)
A lei 11.284/2006 criou a gestão de florestas públicas para a produção sustentável e instituiu o Cadastro Nacional de Florestas Públicas (art. 14). Em 20 de março de 2007, o decreto 6.063 regulamentou a lei. O parágrafo segundo do artigo 3º do decreto estabelece:
2o No estágio de delimitação, os polígonos de florestas públicas federais serão averbados nas matrículas dos imóveis públicos.”
Esse dispositivo perdeu a oportunidade de outorgar o registro das concessões de florestas públicas no Registro de Imóveis, uma vez que exploração de floresta é considerada direito real, o que facilitaria a publicidade e a fiscalização dessas áreas.
O artigo 20, XI, da Constituição Federal, estabelece que são bens da União as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. São elas, as terras habitadas pelos índios em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias à sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições (art. 231, § 1º).
No entanto, José Afonso da Silva leciona que a expressão terras tradicionalmente ocupadas não revela uma relação temporal, mas sim o modo tradicional de como eles se relacionam com a terra.
O quadro abaixo revela que 12,41% do território brasileiro (8.514.876,599 km²) são ocupados por terras indígenas.”
Nº de terras indígenas % em revisão
Em estudo 123 ---- 0
Delimitada 33 1,66 1.751.576
Declarada 30 7,67 8.101.306
Homologada 27 3,4 3.599.921
Regularizada 398 87,27 92.219.200
T o t a l 611 100 1.056.720,03km²
O procedimento administrativo da Fundação Nacional do Índio, Funai, para o reconhecimento das terras indígenas, inclui a demarcação física, homologação do Presidente da República, atualização do levantamento fundiário e cadastro pelo Incra, registro no cartório de Registro de Imóveis e anotação na Secretaria de Patrimônio da União, SPU, e, finalmente, a regularização fundiária.
O Registro de Imóveis vem sendo reiteradamente confirmado para conferir segurança jurídica ao direito privado de propriedade, bem como para reforçar a publicidade legal e desempenhar a função de guardião da função social da propriedade. Essa nova característica, incorporada ao instituto através da Constituição Federal e do Código Civil de 2002, confere importância singular ao papel do registrador imobiliário na sociedade.
O filósofo italiano Vittorio Mathieu, em 1923, já alertava: “o problema de salvar o ambiente faz coro com o problema de nossa própria salvação”.
*Marcelo Augusto Santana de Melo é registrador imobiliário em Araçatuba-SP. Este trabalho foi publicado na Revista de Direito Imobiliário (RT) n. 57, julho/dezembro 2004: [email protected]