Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5415
Timestamp: 2020-08-08 06:10:05+00:00
Document Index: 9598306

Matched Legal Cases: ['art. 32', 'art. 32', 'art. 122', 'art. 16', 'art. 45', 'art. 16', 'art. 11', 'art. 2615', 'art. 3', 'art. 32', 'art. 32']

All’ ACER
AG 14/13
Oggetto : richiesta di parere dell’ACER Roma circa la possibilità di costituzione di consorzio da parte dei soggetti privati aventi diritto al rilascio del permesso di costruire, al fine di espletare in forma unitaria le gare per l’affidamento delle opere di urbanizzazione a scomputo
In relazione all’istanza di parere in oggetto, si rappresenta che il Consiglio dell’Autorità, nella seduta del 23-24 aprile 2013, ha approvato le seguenti considerazioni.
Con nota acquisita al protocollo n. 119823, in data 12/12/2012, l’Associazione dei costruttori edili di Roma e Provincia - ACER (d’ora in poi anche l’istante) ha sottoposto a questa Autorità una richiesta di parere chiedendo se sia possibile la costituzione di un consorzio da parte dei soggetti privati aventi diritto al rilascio del permesso di costruire, al fine di espletare in forma unitaria le gare per l’affidamento delle opere di urbanizzazione a scomputo.
In particolare, l’istante rappresenta che ai sensi dell’art. 32, comma 1, lettera g), del d. lgs. n. 163/2006, le opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo per il rilascio del permesso di costruire rientrano nell’ambito di applicazione del Codice dei contratti pubblici ed il soggetto privato titolare del permesso di costruire ricopre la qualifica di soggetto aggiudicatore. Con la stipula della convenzione urbanistica, prosegue l’istante, i soggetti privati aventi diritto al rilascio del permesso di costruire sono tutti obbligati, in virtù dell’obbligazione solidale scaturente dalla sottoscrizione della convenzione urbanistica, a realizzare e consegnare all’Amministrazione comunale le medesime opere di urbanizzazione a scomputo dei contributi dovuti per legge. Per tale motivo, i privati aventi diritto al rilascio del permesso di costruire ricorrono alla stipula del contratto di consorzio, per l’espletamento in forma unitaria e coordinata di una serie di attività, tra le quali le funzioni e le attività di stazione appaltante e di soggetto aggiudicatore.
Viene, infine, rappresentato dall’istante che la costituzione del consorzio si determina o per esercizio di una facoltà dei singoli soggetti o per specifico obbligo convenzionale previsto dall’Amministrazione, come nel caso del Comune di Roma che, nell’ambito degli interventi di edilizia economica e popolare, individua impositivamente nel consorzio lo strumento per la gestione delle attività di interesse comune.
La mancanza di espressa disposizione normativa facoltizzante l’espletamento, da parte del consorzio, delle procedure di gara, ha peraltro indotto l’Associazione richiedente a formulare la richiesta di parere.
Ritenuta la questione rilevante, è stato avviato il procedimento istruttorio, dandone contestuale notizia all’istante, con nota prot. n. 0018443, del 18 febbraio 2013, cui ha fatto seguito la nota n. prot. 22857 del 28/2/2013 con cui l’istante ha inviato ulteriori specificazioni.
Per la definizione della questione sottoposta all’attenzione di questa Autorità, giova richiamare il quadro normativo di riferimento.
Ai sensi dell’art. 32, comma 1, lett. g), del codice, sono assoggettati alle disposizioni sull’evidenza pubblica previste per i contratti di importo pari o superiore alla soglia di rilievo comunitario “i lavori pubblici da realizzarsi da parte dei soggetti privati, titolari di permesso di costruire, che assumono in via diretta l'esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo totale o parziale del contributo previsto per il rilascio del permesso, ai sensi dell'articolo 16, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e dell'articolo 28, comma 5, della legge 17 agosto 1942, n. 1150. L'amministrazione che rilascia il permesso di costruire può prevedere che, in relazione alla realizzazione delle opere di urbanizzazione, l'avente diritto a richiedere il permesso di costruire presenti all'amministrazione stessa, in sede di richiesta del permesso di costruire, un progetto preliminare delle opere da eseguire, con l'indicazione del tempo massimo in cui devono essere completate, allegando lo schema del relativo contratto di appalto. L'amministrazione, sulla base del progetto preliminare, indice una gara con le modalità previste dall'articolo 55. Oggetto del contratto, previa acquisizione del progetto definitivo in sede di offerta, sono la progettazione esecutiva e le esecuzioni di lavori. L'offerta relativa al prezzo indica distintamente il corrispettivo richiesto per la progettazione definitiva ed esecutiva, per l'esecuzione dei lavori e per gli oneri di sicurezza.”
In estrema sintesi, la disciplina per le opere a scomputo sopra soglia prevede due ipotesi: quella del privato che indice la gara per la realizzazione delle opere di urbanizzazione e quella dell’esercizio da parte dell’amministrazione delle funzioni di stazione appaltante.
Relativamente alle opere di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario, l’art. 122, comma 8, del codice, dispone che per l’affidamento dei lavori pubblici di cui all’articolo 32, comma 1, lettera g), si applica la procedura prevista dall’articolo 57, comma 6.
Si deve subito evidenziare che a seguito dell’introduzione del nuovo comma 2-bis dell’art. 16 del d.P.R. 380/2001 (inserito dall’art. 45, comma 1, del d.l. n. 201 del 06 dicembre 2011, convertito dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214), il legislatore ha inteso differenziare il regime delle opere di urbanizzazione primaria di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario, estromettendo detta tipologia di lavori dalla categoria delle opere pubbliche e, di conseguenza, sottraendole dall’applicazione delle norme in materia di appalti pubblici. Ne consegue che è venuta meno la previgente concezione unitaria, introdotta dal terzo Correttivo al codice dei contratti, che non poneva alcuna distinzione tra opere di urbanizzazione primaria ed opere di urbanizzazione secondaria, unificate sotto la medesima disciplina, a prescindere dal loro importo, nell’alveo del codice dei contratti e differenziate, in base all’importo, esclusivamente sotto il profilo della procedura applicabile.
Le questioni interpretative sollevate dalla richiamata novella sono state affrontate da questa Autorità con la deliberazione n. 46 del 3 maggio 2012.
Per completare il quadro di riferimento sulla materia, si richiamano le determinazioni di questa Autorità n. 7/2009 e n. 4/2008, con la quale si è estesa la portata dell'articolo 32, comma 2, lettera g), del codice dei contratti a tutti i piani urbanistici e accordi convenzionali, comunque denominati, stipulati tra privati e amministrazioni (cosiddetti "accordi complessi", compresi gli accordi di programma), che prevedano l'esecuzione di opere destinate a confluire nel patrimonio pubblico, con la sola eccezione di "accordi complessi" stipulati in seguito a procedura di evidenza pubblica originaria per la scelta del privato sottoscrittore dell'accordo, nel qual caso non è richiesta una gara di "secondo livello" per la scelta dell'esecutore delle opere.
Venendo alla questione sottoposta all’attenzione dell’Autorità, occorre premettere che l’art. 16, comma 2, del d.P.R. 380/2001 prevede la possibilità di scomputare la quota del contributo relativa agli oneri di urbanizzazione nel caso in cui il titolare del permesso di costruire si obblighi alla realizzazione diretta delle opere. Il privato e l’Amministrazione stipulano una convenzione nella quale trova disciplina il rilascio delle concessioni edilizie e l’esecuzione delle opere di urbanizzazione: detta convenzione rientra tra gli accordi sostitutivi del provvedimento, di cui all’art. 11 della legge 241/1990 (ex multis Consiglio di Stato, sez. IV, 2/2/2012 n. 616; Cass. civ., SS. UU. 9/3/2012, n. 3689).
L’obbligazione di realizzare opere di urbanizzazione è qualificata dalla giurisprudenza come obbligazione propter rem, di natura reale, e ciò comporta che i soggetti privati, obbligati al rispetto della convenzione di lottizzazione e all’esecuzione delle opere di urbanizzazione, sono, oltre ai soggetti che stipulano la convenzione con l’Amministrazione, coloro, se soggetti diversi, i quali richiedono la concessione, coloro che realizzano l’edificazione e i loro aventi causa (ex multis Cass. sez. II, 27-08-2002, n. 12571; Cass., sez. III, 15-05-2007, n. 11196; TAR Sicilia, Catania, 24/10/2004, n. 3011).
Si deve altresì rilevare che gli obblighi di urbanizzazione vengono determinati con riferimento all’intera area oggetto di lottizzazione, gravano su tutti i lotti, indipendentemente dalla circostanza che su di essi insistano le opere di urbanizzazione da eseguire (Cass. Civ., sez. I, 22/12/2005, n. 28492).
Ebbene, gli obblighi di urbanizzazione si sostanziano in una obbligazione solidale, soggettivamente complessa, connotata dalla pluralità dell'elemento soggettivo (più debitori), dall'unicità della prestazione dovuta (eadem res debita) e dalla unitarietà dell'origine del rapporto (eadem causa obligandi).
La natura solidale dell’obbligazione consente ai privati aventi diritto al rilascio del permesso di costruire, a parere dell’istante, di ricorrere alla stipula del contratto di consorzio, tramite il quale viene istituita un’organizzazione comune, intesa all’espletamento in forma unitaria e coordinata di una serie di attività, ivi comprese quelle relative alle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici relativi alle opere di urbanizzazione a scomputo.
Come in effetti rilevato dalla Corte di Cassazione (sez. III, 21/2/2006, n. 3664), nella materia consortile “in forza dell'articolo 2615 comma 2 Codice Civile, la responsabilità del singolo consorziato si somma con quella del consorzio che ha agito per suo conto, creando, per effetto di questo vincolo solidale, una duplicità di legittimazioni passive, quella del consorzio e quella del consorziato, in via alternativa o cumulativa. L'art. 2615 c.c., comma 2 rende cioè responsabili (anche) i consorziati, nonostante la mancata spendita del loro nome, essendo sufficiente che le obbligazioni siano assunte nel loro interesse. Il consorzio, dal canto suo, anche quando agisce "per conto" di un singolo consorziato, rimane comunque obbligato in virtù dell'assunzione di una garanzia “ex lege” (cfr. Cass. 27 settembre 1997 n. 9509). Trattasi di una responsabilità per debito altrui, in quanto il vero e proprio debito è solo quello del consorziato, sicché, salva restando l'obbligazione del consorzio verso i terzi, lo stesso, nei rapporti interni fra consorzio e consorziato, deve gravare unicamente su quest' ultimo".
Attesa la sussistenza di un vincolo solidale fra consorzio e consorziato, di modo che in capo all’Amministrazione permangono i medesimi strumenti di tutela che avrebbe nei confronti di ciascun privato avente diritto al rilascio del permesso di costruire, occorre verificare se il consorzio di che trattasi possa assumere il ruolo di “altro soggetto aggiudicatore”, di cui all’art. 3, comma 31, del codice.
Come statuito dalla richiamata determinazione n. 7/2009, l’art. 32, comma 1, lett. g), configura una “titolarità diretta” della funzione di stazione appaltante in capo al privato titolare del permesso di costruire (ovvero titolare del piano di lottizzazione o di altro strumento urbanistico attuativo contemplante I'esecuzione di opere di urbanizzazione), che, in quanto "altro soggetto aggiudicatore", è tenuto ad appaltare le opere di urbanizzazione a terzi nel rispetto della disciplina prevista dal Codice e, in qualità di stazione appaltante, è esclusivo responsabile dell'attività di progettazione, affidamento ed esecuzione delle opere di urbanizzazione primarie e secondarie, ferma restando la vigilanza da parte dell'amministrazione, consistente, tra l'altro, nell'approvazione del progetto e di eventuali varianti.
La caratteristica dell’organizzazione consortile con funzione esterna di agire in nome proprio ma per conto del consorziato, in deroga ai principi generali del mandato (“Detti principi tuttavia subiscono una deroga nella materia consortile”(Cass. 2006, n. 3664, cit.), consente di ritenere esercitabile da parte del consorzio la funzione di stazione appaltante attribuita dal predetto art. 32 del codice ai privati titolari del permesso di costruire.
Il perseguimento dello scopo comune ed unitario, rappresentato dalla realizzazione di opere complesse ed onerose necessarie alla sistemazione del sito di che trattasi, non deve comunque in alcun modo costituire uno strumento elusivo delle disposizioni del codice dei contratti che “gli altri soggetti aggiudicatori” sono tenuti ad applicare, in primis quelle relative al calcolo per la determinazione della soglia di riferimento comunitaria, secondo le indicazioni fornite dall’Autorità nella deliberazione n. 46/2012.
Sulla base di quanto sopra, si ritiene che le funzioni e le attività di stazione appaltante e di soggetto aggiudicatore di competenza dei consorziati aventi diritto al permesso di costruire sono espletabili in modo unitario e coordinato dal consorzio stesso.