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Timestamp: 2014-10-21 07:04:20+00:00
Document Index: 130764323

Matched Legal Cases: ['artigo 46', 'artigo 115', 'artigo 40', 'in casu', 'artigo 5', 'artigo 115', 'artigo 535']

Devolução de remuneração recebida indevidamente por erro da administração ou em razão de decisão judicial cassada - Jus Navigandi
Assuntos:Remuneração do servidor públicoServidor públicoAtos administrativosDireito Administrativo
Questão tormentosa na Administração Pública, na Doutrina
e na Jurisprudência é a possibilidade ou não de se impor ao administrado a
devolução de valores recebidos a maior em decorrência de erro ou má
interpretação de Lei.
Inicialmente, quanto aos servidores públicos, a União vem
impondo tais descontos em folha de pagamento com fulcro no artigo 46 da Lei
8.112/90 (Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União), e quanto a
segurados da Previdência Social, com arrimo no artigo 115, II da Lei 8.213/91,
entendendo ser desinfluente ter sido a verba recebida de boa-fé.
Diz o citado artigo da Lei 8.112/90:
Art. 46. As reposições e indenizações ao erário,
atualizadas até 30 de junho de 1994, serão previamente comunicadas ao
servidor ativo, aposentado ou ao pensionista, para pagamento, no prazo máximo
de trinta dias, podendo ser parceladas, a pedido do interessado. (Redação
dada pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 4.9.2001)
§ 1º O valor de cada parcela não
poderá ser inferior ao correspondente a dez por cento da remuneração,
provento ou pensão. (Redação
§ 2º Quando o pagamento indevido
houver ocorrido no mês anterior ao do processamento da folha, a reposição
será feita imediatamente, em uma única parcela. (Redação
dada pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 4.9.2001).
Já a Lei 8.213/91, assim está disposta:
II- pagamento de benefício além do devido;
Ocorre que a redação dos supracitados dispositivos cede
passo ante o caráter alimentar da verba de natureza salarial, e, por isso
mesmo, irrepetível.
Basta, para a não devolução, que os valores tenham sido
pagos e recebidos de boa-fé pelo administrado, sem sua participação no
ocorrido e sejam ainda decorrentes de erro administrativo ou de
má-interpretação de lei por parte da Administração Pública.
Embora já tenha a jurisprudência evoluído nesses casos,
ainda insistem os entes da Administração em impor os referidos descontos em
folha de pagamento dos servidores, muitas das vezes sem sequer a prévia
comunicação ao interessado a fim de que, com observância do devido processo
legal, contraditório e ampla defesa, possa impugnar tais descontos.
Nesses casos, abre-se para o administrado a via judicial,
preferencialmente o mandado de segurança, no caso de ter se operado o desconto
dentro do prazo de 120 dias, ou ainda o mandado de segurança preventivo nos
casos em que haja efetiva ameaça de se efetuar tais descontos de forma cogente
e impositiva.
Há tempos a doutrina administrativista vem se debruçando
sobre o tema, sendo certo que até mesmo no âmbito das Consultorias Jurídicas
e da Advocacia-Geral da União, a questão já foi analisada, sem que contudo
houvesse uma uniformização dos entendimentos e pareceres.
Nesse sentido é o recente parecer do então Advogado-Geral
da União, Dr. Geraldo Quintão, Parecer nº GQ 161/98, publicado no
Diário Oficial em 09 de setembro de 1998. Este parecer diz respeito à
imposição de restituição ao erário de valores recebidos através de
liminares e antecipações de tutela, posteriormente cassadas; e traz
elucidativas considerações no que tange à DESNECESSIDADE DE DEVOLUÇÃO no
caso em tela.
Note-se que o Parecer, após aprovado pelo Presidente da
República e PUBLICADO no Diário Oficial, vincula toda a administração
pública nos termos do artigo 40, § 1º da Lei Complementar 73/93: Verbis:
Art. 40 – Os pareceres do Advogado-Geral da União são
por este submetidos a aprovação do Presidente da República.
§ 1º - O parecer aprovado e publicado juntamente com o
despacho presidencial vincula toda a Administração Federal, cujos órgãos e
entidades ficam obrigados a dar fiel cumprimento.
Ainda assim, tais descontos totalmente despidos de suporte
legal continuam a se perpetrar, merecendo o pronunciamento do Poder Judiciário
como a seguir se verá.
Parecer GQ 161/98
"A Lei 8.112/90, de 1990, não desautoriza a
orientação até agora observada de que as quantias recebidas
"indevidamente", de boa-fé, em virtude de errônea
interpretação da lei pela administração e posterior mudança de critério
jurídico adotado, não precisam ser repostas, mesmo quando desconstituído o
ato. Conceito de pagamento indevido. Os pagamentos feitos em conseqüência
de liminares, posteriormente cassadas por decisões judiciais definitivas, são
pagamentos indevidos e estão sujeitos a reposição, uma vez que não se
enquadram na orientação adotada pela AGU.
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Depreende-se da ementa que, in casu, as importâncias
não foram recebidas por força de liminares ou decisões judiciais
posteriormente cassadas, mas sim por força de má-interpretação por parte do
administrador e, finalmente, recebidas de boa-fé pelo funcionário. Mutatis
mutandi, indevida a reposição.
Inúmeros outros pareceres da AGU se debruçaram sobre
o tema, dentre os quais se destaca:
(...) "20 Quanto a esses efeitos, isto é, à
reposição das vantagens recebidas em conseqüência da interpretação
errônea dada à lei, parece-me que ela não se justifica, de momento que se
incorporaram ao patrimônio dos beneficiários, que apenas se beneficiaram com
o erro da Administração... (1995, Consultoria Geral da República,
Consultor Geral, Dr. Themistocles Brandão Cavalcanti"
-"Parecer Z-260/57, Dr. A. Gonçalves de Oliveira,
D.O. de 21/05/57, p. 12.852: "Acumulação remunerada, desnecessidade
de restituição dos vencimentos recebidos de boa-fé"
-"Parecer H-180/65, Dr. Adroaldo Mesquita da
Costa, D. O. 27/05/65, p. 5.054: "Importâncias pagas a maior –
salário família. Percebidas de boa-fé, não cabe a obrigação de
restituir"
-Parecer SR 38/87, Dr. Saulo Ramos, D.O. de 30/10/87, p.
17.950: "Reposicionamento. Errônea interpretação da lei não
justifica a reposição por parte de quem recebeu de boa-fé a vantagem, mais
tarde considerada indevida"
Já na Vigência da lei 8.112/90, a AGU pronuncia-se
novamente através da lavra do Dr. Quintão, desta feita no Parecer nº
114/96, D.O. de 26/11/96, verbis:
"(...) 12. Não creio mereça reparos a orientação
que vem sendo observada. A redação dos dispositivos das duas leis é
equivalente. Como o art. 125 da lei 1.711 de 1952, os art. 46 e 47
determinaram a forma pela qual as reposições à Fazenda Nacional são
descontadas da remuneração do servidor. Não dizem quando, em que
hipóteses, deve haver a reposição ou a indenização. A matéria é
regulada pelo Direito Civil: quem recebe o que não lhe é devido, fica
obrigado a restituição (CC art. 964); quem causa danos, deve indenizar (CC
art. 159). Se se trata, verdadeiramente, de hipótese de
recebimento indevido (reposição) ou de danos a reparar(indenização), é
questão a ser decidida caso a caso. Aliás, isto ficou bem patente, não só
no parecer X-29 (item 9 supra), como, também, no despacho nº 6 de 1988, que
aprovou o parecer CGR/CR nº AS-21/88, de cujo texto destaco:
Ainda do brilhante parecer, destacamos trecho significativo
que traduz-se na exata situação dos autos:
"O servidor público que, de presumida boa-fé, venha
a receber alguma vantagem financeira, em decorrência de errada
interpretação ou aplicação de norma legal, por parte da Administração, sem
ter influenciado ou interferido na sua concessão, independente de
havê-la pleiteado ou não, jamais poderá vir a ser compelido, depois,
a devolver aquelas importâncias tidas por indevidamente pagas,
porquanto descaracterizada a figura do indébito, em tais casos, nos quais o
ato respectivo, embora vitimado de vicio insanável, mesmo insuscetível de
gerar direitos, goza de presunção de legalidade, até advir-lhe a
nulificação, declarada por autoridade para tanto competente.
Não se pode pretender penalizar o servidor , com o ônus
da reposição, do que recebeu a maior indevido, depois de incorporado
ao seu patrimônio, se ele não concorreu direta ou indiretamente, para o
erro administrativo, do qual foi beneficiado ainda que isto assim, o
desejasse." Grifei.
Há ainda, em favor do administrado, a súmula 106 do
Tribunal de Contas da União, segundo a qual, "O julgamento, pela
ilegalidade, das concessões de reforma, aposentadoria e pensão, não implica,
por si só a obrigatoriedade da reposição das importâncias já recebidas de
boa-fé, até a data da decisão pelo órgão competente."
Ora, se até mesmo nas decisões que dão pela ilegalidade de
concessões de aposentadoria e reformas, não se impõe a restituição, menos
ainda pode-se exigir tal exação no caso do impetrante. QUEM PODE O MAIS, PODE
É certo que a administração pode anular ou revogar seus
próprios atos, a teor da súmula 473, do STF. Cabe saber se a hipótese em tela
seria de anulação ou revogação. Para anulação, é indispensável que haja
um vício de formação do ato, uma ilegalidade, tal como má-fé,
inobservância dos princípios regentes do ato, como moralidade, impessoalidade,
No caso vertente, se houve um erro ou má-interpretação de
lei e o administrado foi beneficiado de boa-fé, resta evidente que a hipótese
é de REVOGAÇÃO e não ANULAÇÃO do ato.
Em sendo hipótese de revogação seus refeitos serão ex-nunc.
Ou seja, os efeitos já gerados permanecem. Somente haveria a retroação na
hipótese de anulação com efeitos ex tunc, ainda assim, esta nulidade
seria relativa e não absoluta.
Recentemente foi editada a SUMULA 34 da AGU, com o
seguinte teor: "Não estão sujeitos à repetição os valores recebidos
de boa-fé pelo servidor público, em decorrência de errônea ou inadequada
interpretação da lei por parte da Administração Pública" [01].
No que tange a não devolução e valores recebidos de
boa-fé por erro da administração pública é a seguinte a orientação do STJ
no RESP 645.165/CE rel. Ministra Laurita Vaz: "Consoante recente
posicionamento desta Corte Superior de Justiça, é incabível o desconto de
diferenças recebidas indevidamente pelo servidor, em decorrência de errônea
interpretação ou má aplicação da lei pela Administração Pública, quando
constatada boa-fé do beneficiado" (RESP 645.165/CE DJ 28/03/2005)
Acresçam-se a isso as decisões nos REsp´s: 838.871/RJ,
Min. Maria Thereza de Assis Moura; REsp. 643.709/PR, Min. Felix Ficher; e REsp
612.101/RN, Min. Paulo Medina.
DA DEVOLUÇÃO DE VALORES RECEBIDOS EM DECORRÊNCIA DE
DECISÃO JUDICIAL POSTERIORMENTE CASSADA
Esta era uma hipótese em que se admitia a imposição de
devolução, justamente por se entender que com o ajuizamento da ação teria o
administrado assumido o risco de sucumbir e, por esta razão, afastada estaria
sua boa-fé.
Entendemos que não, uma vez que é garantido
constitucionalmente a qualquer cidadão o direito de petição, insculpido no
inciso XXXIV do artigo 5º da Constituição da República, sendo presumida a
boa-fé do administrado que recorre ao Poder Judiciário, vejamos:
Ainda assim a Administração Pública vinha impondo a
restituição desses valores, tendo, contudo, o Superior Tribunal de Justiça
mais uma vez se pronunciado sobre o tema e desobrigando o administrado de tais
E a base legal seria o disposto no Parágrafo Terceiro da lei
8.112/90 e ainda o inciso II do artigo 115 da Lei 8.213/91:
§ 3º Na hipótese de valores
recebidos em decorrência de cumprimento a decisão liminar, a tutela
antecipada ou a sentença que venha a ser revogada ou rescindida, serão eles
atualizados até a data da reposição. (Redação
Embora o Superior Tribunal de Justiça já viesse entendendo
indevida a devolução em decorrência de erro ou má-interpretação de Lei,
foi aquela Corte mais além, asseverando, através de sua TERCEIRA SEÇÃO, a
não devolução de valores recebidos por força de decisão judicial
posteriormente cassada.
É o que diz o REsp. 991.030-RS, Rel. Min. Maria
Thereza de Assis Moura, confira-se:
PROCESSO CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO
CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL AFASTADA. RESTITUIÇÃO DE PARCELAS PREVIDENCIÁRIAS
PAGAS POR FORÇA DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. VERBA ALIMENTAR RECEBIDA DE BOA
FÉ PELA SEGURADA. RECURSO ESPECIAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
1. A questão da possibilidade da devolução dos valores
recebidos por força de antecipação dos efeitos da tutela foi
inequivocamente decidida pela Corte Federal, o que exclui a alegada violação
do artigo 535 do Código de Processo Civil, eis que os embargos de
declaração não se destinam ao prequestionamento explícito.
2. O pagamento realizado a maior, que o INSS pretende ver
restituído, foi decorrente de decisão suficientemente motivada, anterior ao
pronunciamento definitivo da Suprema Corte, que afastou a aplicação da lei
previdenciária mais benéfica a benefício concedido antes da sua vigência. Sendo
indiscutível a boa-fé da autora, não é razoável determinar a sua
devolução pela mudança do entendimento jurisprudencial por muito tempo
controvertido, devendo-se privilegiar, no caso, o princípio da
irrepetibilidade dos alimentos.
3. Negado provimento ao recurso especial.(REsp 991030/RS,
Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em
14/05/2008, DJe 15/10/2008)
Também o Supremo Tribunal Federal já teve a oportunidade de
se manifestar nessa questão, decidindo, há mais de 30 anos, pela não
devolução. É que o Supremo Tribunal Federal,desde 1978, vem
entendendo de forma ainda mais ampla, através do v. aresto no julgamento do RE
88.110/DF:
"É Indevida a devolução de vencimentos, não só
quando percebido por força de decisão em mandado de segurança, como em
decorrência de execução em ação ordinária. Vencimentos e salários
têm privilégios de verba destinada a alimentos – CPC, art. 649, IV
– não devendo impor-se sua restituição" (AC, 1ª T., STF, 26.09.78,
RE 88.110-7/DF, Rel. Min. Rodrigues Alckimin; DJ 20.10.78, p. 8.206). grifei.
Se por um lado é verdade que o acórdão data de mais de 30
anos, e, neste interregno, mudaram as leis, mudaram-se as interpretações,
mudaram-se os conceitos, menos verdade não é que os proventos e vencimentos
têm sempre, e ainda hoje, NATUREZA ALIMENTAR e, assim sendo, tendo ocorrido
o pagamento a maior destes alimentos ao administrado, foram eles incorporados ao
seu patrimônio, dando-se à tais verbas sua destinação alimentar. Exigir tal
devolução implicaria em restituir-se alimentos, já consumados.
Ainda o Supremo Tribunal Federal em 1972 no julgamento do RE
74.122/ES, assim decidiu:
Ementa: Abono provisório.
Recurso Extraordinário da União, conhecido e provido, sem
que fiquem os impetrantes obrigados a restituir o que receberam por efeito da
segurança concedida.(Jurisprudência do STF, nº 00887020, 04370740,
01222000, 00000210 em 22.08.72, Rel. Min. Luiz Gallotti)
Com tais considerações e sob o influxo das decisões do
STF; do STJ; dos Pareceres Administrativos da Advocacia-Geral da União e do TCU,
ora apontados; é se concluir pela total impossibilidade de se exigir
repetição de valores de natureza alimentar recebidos pelo administrado, seja
por erro da Administração, seja por força de decisão judicial posteriormente
cassada, devendo, entretanto, estar sempre presente a boa-fé do beneficiário.
01(Legislação Pertinente: Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de
1990. Precedentes: Superior Tribunal de Justiça: Resp. nº 643.709/PR, AgRg no
Resp nº 711.995, Resp. nº 488.905/RS e AgRg no Resp nº 679.479/RJ (Quinta
Turma); ROMS nº 18.121/RS, Resp nº 725.118/RJ, Resp nº 651.081/RJ e AgRg no
REsp.nº597.827/PR (Sexta Turma); MS nº 10.740/DF (Terceira Seção)JOSÉ
ANTONIO DIAS TOFFOLI (*) Republicada por ter saído no Diário Oficial da União
de 17 de setembro de 2008, Seção 1, pág. 6, com incorreção no original.)
Assuntos relacionadosRemuneração do servidor públicoServidor públicoAtos administrativosDireito Administrativo
AVILA, Marcelo Roque Anderson Maciel. Devolução de remuneração recebida indevidamente por erro da administração ou em razão de decisão judicial cassada. Jus Navigandi, Teresina, ano 15, n. 2640, 23 set. 2010. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/17475>. Acesso em: 20 out. 2014.