Source: http://www.consulentia.it/it/servizi/pubblica-amministrazione-ed-enti-locali_62/legge-anticorruzione_2817.htm
Timestamp: 2020-02-17 05:02:00+00:00
Document Index: 141603199

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 1', 'art. 42', 'sentenza ', 'art. 117', 'art. 6', 'sentenza ', 'art. 319', 'art. 322']

L'introduzione della legge 6 novembre 2012, n. 190, cosiddetta legge anticorruzione, dota la legislazione italiana, d'importanti “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”.
La legge dà attuazione, come recita il primo comma dell’articolo 1, ai principi dettati dalla Convenzione dell'Organizzazione delle Nazioni Unite nonché dalla Convenzione penale sulla corruzione, fatta a Strasburgo il 27 gennaio 1999.
La legge trova applicazione nei confronti di tutte le Pubbliche Amministrazioni, compresi Regioni, Enti locali, Enti Pubblici e soggetti di diritto privato sottoposti al loro controllo.
Debuttano così le nuove norme contro la corruzione, un traguardo che ha richiesto un lungo dibattito parlamentare. Alcune disposizioni entrano immediatamente in vigore; la gran parte però sono norme di “scenario”, nel senso che necessitano di provvedimenti attuativi; altre norme, ai fini dell’applicazione alle regioni e agli enti locali, necessitano di specifiche intese da raggiungere in Conferenza unificata entro il termine non imperativo di 120 giorni dall’entrata in vigore della legge (metà del mese di marzo 2013).
Molti sono gli obblighi imposti dalla legge che aprono una nuova sfida che le pubbliche amministrazioni dovranno raccogliere, mettendo in campo risorse ed energie considerevoli.
Si va dalla definizione di un piano anticorruzione all’ individuazione di un responsabile che svolga le attività di contrasto; dall’adozione di un codice di comportamento dei dipendenti al turnover dei dirigenti, specialmente nei settori più a rischio; dalla trasparenza e pubblicità sui conferimenti di incarichi discrezionali ai tempi di conclusione dei procedimenti amministrativi.
L’impalcato normativo è complesso e di non agevole lettura visto che si tratta di un solo articolo composto da 83 commi.
Si riassumono di seguito le prescrizioni della legge raggruppandole per ordine tematico.
L’art. 1, commi 2 e ss., individua, quale Autorità nazionale anticorruzione, la Commissione nazionale per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (Civit).
Ad essa vengono affidati il compito di approvare il piano nazionale anticorruzione predisposto dal Dipartimento della Funzione Pubblica; l’analisi delle cause e dei fattori della corruzione e l’individuazione degli interventi che ne possono favorire la prevenzione e il contrasto; l’emanazione di pareri facoltativi sia in materia di conformità di atti e comportamenti dei funzionari pubblici alla legge, ai codici di comportamento e ai contratti collettivi e individuali regolanti il rapporto di lavoro pubblico, sia in materia di autorizzazioni allo svolgimento di incarichi esterni da parte dei dirigenti.
Fanno da corollario poteri di vigilanza e controllo ma soprattutto poteri ispettivi molto pregnanti: la Civit può richiedere alle pubbliche amministrazioni notizie, informazioni, atti, documenti; può ordinare l’adozione di atti e provvedimenti, ovvero la rimozione di comportamenti contrastanti con i piani e le regole sulla trasparenza.
L’ultimo periodo del comma 3 stabilisce che di tutta questa attività venga data ampia pubblicità nei siti web della Commissione e delle amministrazioni interessate.
Importanti compiti vengono assegnati al Dipartimento della Funzione Pubblica, che deve operare anche secondo gli indirizzi di un Comitato interministeriale per la prevenzione e il contrasto della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione, istituito e disciplinato con un DPCM. Detto Comitato è stato costituito con decreto del 16 gennaio 2013 ed è composto, oltre che dal Presidente del Consiglio che lo presiede, dai Ministri per la pubblica amministrazione, della giustizia e dell’interno.
Tra i compiti del Dipartimento spicca sicuramente quello della redazione del Piano nazionale anticorruzione (art. 1, comma 4, lettera c).
Non meno importanti sono il coordinamento dell’attuazione delle strategie di prevenzione e contrasto della corruzione e dell’illegalità, la definizione di norme e metodologie comuni per la prevenzione della corruzione e di criteri per assicurare la rotazione dei dirigenti nei settori particolarmente esposti alla corruzione.
L’importante adempimento che debbono svolgere le pubbliche amministrazioni è sicuramente quello dell’adozione del piano triennale di prevenzione della corruzione, a partire da quello relativo agli anni 2013-2015.
La legge 190 non contiene una definizione della “corruzione”, che viene quindi data per presupposta. Sicuramente in questo contesto il concetto di corruzione deve essere inteso in senso ampio, come comprensivo delle varie situazioni in cui, nello svolgimento dell’attività amministrativa, si riscontri l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati. Le situazioni rilevanti sono dunque evidentemente più estese delle fattispecie penalistiche, nel senso che ricomprendono non solo l’intera gamma dei delitti contro la pubblica amministrazione disciplinati nel Titolo II, Capo I del codice penale, ma anche le situazioni in cui, a prescindere dalla rilevanza penale, venga in evidenza un malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite.
Il piano è predisposto dal responsabile anticorruzione che, negli enti locali, potrà richiedere il supporto tecnico e informativo del Prefetto, anche al fine di assicurare la coerenza del piano con le linee guida contenute nel Piano nazionale approvato dalla Civit, il quale, a sua volta, è finalizzato ad assicurare l’attuazione coordinata delle strategie di prevenzione e contrasto della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione.
La scelta del responsabile anticorruzione - che spetta all’organo di indirizzo politico – avviene tra i dirigenti amministrativi di ruolo e negli enti locali coinciderà, di norma e salva diversa e motivata determinazione, con il segretario che vede così ulteriormente rafforzate le proprie prerogative in materia di controllo, già fortemente ampliate (sul versante delle regolarità amministrativa e contabile) dal recente decreto legge n. 174/2012 convertito nella legge n. 213/2012.
Qualche dubbio interpretativo sorge sull’individuazione, nell’ambito dell’ente locale, dell’organo di indirizzo politico competente: il Consiglio o la Giunta? Le prime interpretazioni formatesi sull’argomento propendono per i Consiglio, attese le sue competenze ex art. 42 del decreto legislativo n. 267/2000, sebbene il conferimento a questo soggetto della competenza ad un atto di nomina costituisca un’anomalia.
Il piano, che ha durata triennale e va adottato dall’organo di indirizzo politico entro il 31 gennaio di ogni anno (la mancata predisposizione del piano, così come la mancata adozione delle procedure per la selezione e la formazione dei dipendenti costituiscono elementi di valutazione della responsabilità dirigenziale), deve contenere una serie di elementi comuni essenziali descritti dal comma 9:
- individuazione delle attività ove è più elevato il rischio di corruzione (anche tenendo conto delle segnalazioni dei dirigenti);
- previsione, per le attività a rischio, di forme di controllo delle decisioni e di informazione del responsabile chiamato a vigilare sul funzionamento e sull’osservanza del piano;
- monitoraggio circa il rispetto dei termini per la conclusione dei procedimenti;
- monitoraggio dei rapporti tra l’ente ed i soggetti con cui vengono stipulati contratti o che sono interessati a procedimenti di autorizzazione, concessione o erogazione di benefici, anche verificando eventuali relazioni di affinità e parentela con i dipendenti dell’amministrazione;
- individuazione di ulteriori obblighi di trasparenza.
Il piano andrà trasmesso alla regione interessata e al Dipartimento della Funzione Pubblica.
Stante quanto disposto dal comma 60, sembra doversi ritenere che, in via di prima applicazione, per l’adozione del piano triennale di prevenzione della corruzione e la definizione di termini e modalità dei relativi adempimenti, debbano attendersi le indicazioni della Conferenza Unificata tra Stato, Regioni ed Autonomie locali, le cui apposite intese, secondo la medesima disposizione, dovrebbero intervenire entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore della legge (fine marzo 2013).
Ulteriori compiti del responsabile anticorruzione.
Il responsabile anticorruzione, oltre a predisporre il piano triennale, dovrà verificarne la concreta attuazione, nonché proporre le modifiche in presenza di significative violazioni delle prescrizioni o qualora siano intervenuti mutamenti nell’organizzazione o nelle attività. Dovrà, altresì, curare la selezione e la formazione del personale destinato ad operare in settori particolarmente esposti alla corruzione, assicurandone l’effettiva rotazione.
Si tratta di adempimenti da non sottovalutare dal momento che, qualora venga accertato - con sentenza passata in giudicato -, un reato di corruzione, egli ne risponde sul piano disciplinare e per danno erariale e all’immagine della pubblica amministrazione. La sanzione disciplinare non potrà essere inferiore alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da un minimo di un mese ad un massimo di sei mesi. Potrà essere esonerato dalle responsabilità solo ove provi che il piano è stato predisposto prima della commissione del fatto e che egli ha attentamente vigilato sulla sua osservanza.
Un ultimo obbligo è quello di pubblicare sul sito web dell’amministrazione, entro il 15 dicembre di ogni anno, una relazione recante i risultati dell’attività svolta che sarà trasmessa anche all’organo di indirizzo politico dell’amministrazione.
Per compensare tali maggiori responsabilità e i connessi risvolti di natura disciplinare ed erariale per i casi di omissione di controllo, la legge prevede che ove il sindaco revochi il segretario - che sia stato individuato quale responsabile anticorruzione - per gravi violazioni d’ufficio, il relativo atto va inviato dal prefetto alla Civit, la quale si pronuncerà entro il termine di 30 giorni, decorso il quale la revoca può dispiegare i suoi effetti, purchè la stessa Civit non abbia rilevato il suo collegamento con le attività di prevenzione anticorruzione.
La trasparenza e l’accesso
La legge anticorruzione punta molto sulla trasparenza della pubblica amministrazione ed è comprensibile: se le amministrazioni fossero “case di vetro”, i fenomeni corruttivi sarebbero molto più limitati. Su questo versante già la legge sul procedimento amministrativo n. 241 del 1990 aveva obbligato le amministrazioni a pubblicare molte informazioni relative alla propria organizzazione, a rendere accessibili agli interessati i documenti amministrativi, a predefinire e pubblicare i criteri per l’erogazione di contributi.
La legge 190 fa molti passi in avanti. In primo luogo con il comma 15 rafforza gli obblighi di pubblicità e trasparenza dell’attività amministrativa quale livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione.
La trasparenza viene innanzitutto assicurata con la pubblicazione, sui siti web istituzionali, delle informazioni relative ai procedimenti amministrativi secondo criteri di facile accessibilità, completezza e semplicità di consultazione. Debbono essere pubblicati anche i bilanci, i conti consuntivi ed i costi delle opere pubbliche e dei servizi erogati ai cittadini sulla base di uno schema tipo che sarà predisposto dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici. L’Autorità curerà altresì la raccolta e la pubblicazione di questi costi nel proprio sito web istituzionale per agevolarne la comparazione.
Con particolare riferimento agli appalti, sui siti web istituzionali vanno pubblicati (comma 32): la struttura proponente, l’oggetto del bando, l’elenco degli operatori invitati, l’aggiudicatario, l’importo di aggiudicazione, i tempi di ultimazione dell’opera, del servizio o della fornitura, l’importo delle somme liquidate. Tutte queste informazioni, entro il 31 gennaio di ogni anno per l’anno precedente, vanno riassunte in tabelle facilmente scaricabili al fine di poterle rielaborare anche a fini statistici, e debbono essere trasmesse anch’esse all’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici per la pubblicazione sul proprio sito istituzionale. L’Autorità comunicherà alla Corte dei Conti, entro il 30 aprile di ciascun anno, l’elenco delle Amministrazioni che non hanno trasmesso, in tutto o in parte, le informazioni in questione.
La mancata o parziale pubblicazione di queste notizie costituisce violazione degli standard minimi essenziali ed è valutata ai fini della maturazione della responsabilità dirigenziale.
Vengono poi assicurate verifiche periodiche sul rispetto dei tempi di conclusione dei procedimenti amministrativi (comma 28). Il controllo dei tempi di conclusione dei procedimenti amministrativi entra così a gamba tesa nel piano anticorruzione. In verità la legge 190 interviene in diversi punti a riformare la legge 241del 1990 sul procedimento amministrativo e per garantire la maggior trasparenza possibile nell’esercizio dell’azione amministrativa.
Si tratta di disposizioni che sanciscono responsabilità disciplinari e contabili nei confronti dei dirigenti che non rispettino i termini dei procedimenti, oltre a prevedere sistemi sostitutivi nel caso di inerzia. Del resto dietro il mancato rispetto dei termini dei procedimenti amministrativi possono, annidarsi situazioni di corruttela o, comunque, azioni volte a favorire la conclusione di procedimenti con strade privilegiate rispetto ad altri, con il rischio ulteriore che i procedimenti conclusi prima per favorire qualcuno possano comportare ritardi ingiusti nei confronti degli altri.
Da qui la necessità che gli uffici e i dipendenti rispettino l’ordine di ricezione delle istanze o di attivazione delle pratiche, evitando di anticipare i tempi o ritardarli ad arte.
Ecco perché la legge anticorruzione obbliga le amministrazioni (comma 30) a rendere accessibili agli interessati, in ogni momento, tramite strumenti di identificazione informatica, le notizie relative ai procedimenti amministrativi che li riguardano, ivi comprese quelle sullo stato della procedura, sui relativi tempi e sullo specifico ufficio competente in ogni singola fase.
In questo modo se da un lato i cittadini potranno capire il grado generale di puntualità e rispetto dei tempi procedimentali, dall’altro si pone in essere, accanto al controllo interno sul rispetto dei tempi, un sistema di controllo esterno, generalizzato sul monitoraggio e specifico, invece, per i singoli procedimenti.
La legge anticorruzione viene in questo modo a chiudere il cerchio del sistema di garanzia delle tempistiche procedimentali, innescando una piena trasparenza che dovrebbe costituire un deterrente per la corruzione.
Tra l’altro, il comma 48 delega il Governo ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, una disciplina organica degli illeciti e relative sanzioni disciplinari correlati al superamento dei tempi dei procedimenti amministrativi.
Ma non basta e le amministrazioni dovranno fare ancora di più. Il comma 29 le obbliga infatti a rendere noto, tramite il proprio sito web istituzionale, almeno un indirizzo di posta elettronica certificata cui il cittadino possa rivolgersi per trasmettere istanze e ricevere informazioni circa i provvedimenti e i procedimenti amministrativi che lo riguardano.
Per concludere su questo argomento, si sottolinea che il legislatore, al comma 34, precisa che le disposizioni in materia di trasparenza e accessibilità trovano applicazione anche nei confronti delle società partecipate dalle amministrazioni pubbliche e dalle loro controllate, mentre il successivo comma 35 conferisce delega al Governo, da esercitare entro sei mesi, per il riordino della disciplina dettata in materia di obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni da parte delle pubbliche Amministrazioni, in cui vanno comprese anche le informazioni sulla situazione patrimoniale degli eletti e degli amministratori, nonché dei loro congiunti, e dei dirigenti.
Anche queste disposizioni costituiranno un livello minimo essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche a fini di trasparenza, prevenzione, contrasto della corruzione e, non ultimo, consentiranno l’esercizio della funzione statistica.
La “white list”
Allo scopo di porre in essere efficaci controlli antimafia nelle attività imprenditoriali che la stessa legge (comma 53) reputa maggiormente esposte a rischio di infiltrazione mafiosa (quali i trasporti in discarica e di rifiuti, quelle relative al bitume ed al calcestruzzo, i noli, la fornitura di ferro, gli autotrasporti e la guardiania dei cantieri) viene prevista la formazione, presso ogni prefettura, di un elenco, cosiddetto white list (lista delle imprese pulite) in cui includere le imprese che si dimostrino immuni dai condizionamenti mafiosi.
Il vantaggio dell’ inclusione in questa lista, oltre a quello evidente dell’immagine, è rappresentato dall’ esenzione dalla certificazione antimafia occorrente per l’esercizio della relativa attività imprenditoriale. E’ facilmente intuibile l’intento del legislatore di avere voluto in questo modo stimolare le imprese private ad assumere un ruolo attivo nella lotta alla criminalità organizzata.
L’elenco delle attività a più elevato rischio di infiltrazione criminale può essere aggiornato annualmente con decreto del Ministro dell’interno sul quale sia stato acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari. Per evitare che il ritardo delle Commissioni possa condizionare l’emanazione del decreto, il comma 54 prescrive chiaramente che la mancata formulazione del parere entro i trenta giorni successivi alla sua richiesta non impedisce l’adozione del decreto stesso.
Le regole per la formazione e la gestione della white list, nonché per l’ inclusione e la permanenza delle aziende in tale elenco, saranno dettate da uno specifico DPCM da adottarsi, secondo il comma 56, entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della legge. Viene comunque prevista la ultrattività delle disposizioni attualmente in vigore per i sessanta giorni successivi all’emanazione del suddetto DPCM.
La nuova previsione impegna fortemente le prefetture che dovranno formare e gestire questi elenchi, chiaramente su base provinciale, ed effettuare tutti i controlli e verifiche necessari, cancellando immediatamente le società per le quali ritengano che siano venute meno le condizioni dell’iscrizione.
Una particolare attenzione dovrà essere riservata, sia da parte delle singole imprese, sia da parte delle prefetture in sede di controllo, alla comunicazione che l’impresa deve fare circa qualsiasi modifica dell’assetto proprietario e dei propri organi sociali. La comunicazione va fatta entro i trenta giorni successivi alla modifica, senza alcuna eccezione, salvo che per le società di capitali quotate in mercati regolamentari per le quali continua a trovare applicazione il decreto legislativo n. 58/1998. Gli effetti dell’omessa comunicazione sono pesanti, dal momento che si procederà con la cancellazione dall’iscrizione alla white list (comma 55).
Concludiamo sul punto con il richiamo ad una previsione normativa che, sebbene non sia riferita alla white list, riguarda comunque le imprese che abbiano contratti di appalto con la pubblica amministrazione. Con una modifica all’articolo 135 del decreto legislativo n. 163/2006, il cosiddetto codice degli appalti, il comma 58 amplia le cause che impongono alla pubblica amministrazione la risoluzione dei contratti di appalto estendendola a tutti i casi in cui l’imprenditore sia stato condannato, in via definitiva, per un reato contro la pubblica amministrazione.
Il personale ed il conferimento di incarichi
Il comma 39 della legge 190 introduce l’obbligo per le Pubbliche Amministrazioni di comunicare, tramite gli organismi indipendenti di valutazione (OIV), tutte le informazioni, compresi titoli e curricula, necessari a rilevare le posizioni dirigenziali attribuite a persone, anche esterne alle stesse pubbliche amministrazioni, individuate discrezionalmente dall’organo di indirizzo politico senza procedure pubbliche di selezione.
Il comma 41 aggiunge, dopo l’art. 6 della legge n. 241/1990, l’articolo 6-bis nel quale viene previsto l’obbligo di astensione, anche negli endo procedimenti, dei dirigenti e responsabili che versino in una situazione di conflitto di interessi.
Spetterà ai regolamenti governativi da emanarsi su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione il compito di individuare gli incarichi che sono vietati ai dirigenti pubblici, intendendo come tali quelli per i quali non può essere concessa l’autorizzazione allo svolgimento. Nella concessione dell’autorizzazione, comunque, si dovrà tenere conto di “…situazioni di conflitto, anche potenziale, di interessi che pregiudichino l’esercizio imparziale delle funzioni attribuite al dipendente” (comma 42, lettera b). Si introduce così la nozione di “conflitto anche potenziale” quale elemento rafforzativo per il perseguimento del buon funzionamento dell’amministrazione.
Si fanno più aspre le sanzioni previste in caso di indebita percezione di compensi. La legge già prevedeva che essi vanno versati all’amministrazione di appartenenza ma questo obbligo viene ora rafforzato stabilendo che il mancato versamento determina per il dirigente l’insorgere della responsabilità erariale, con il conseguente giudizio dinanzi alla Corte dei Conti.
Massima pubblicità, poi, per le consulenze ed incarichi conferiti dalle Amministrazioni che debbono essere pubblicati sui propri siti web. Con una disposizione immediatamente operativa, in quanto modifica l’articolo 53, comma 12, del decreto legislativo n. 165/2001, si dispone poi che vanno comunicati al Dipartimento della Funzione Pubblica - in formato digitale per consentire di rielaborare i dati, anche a fini statistici - tutti gli incarichi che l’amministrazione ha conferito a dipendenti pubblici o che gli stessi hanno avuto conferiti da parte di altri soggetti pubblici o privati e per i quali l’ente abbia concesso una specifica autorizzazione. Tale obbligo si estende anche agli incarichi conferiti in via gratuita. Occorre a tale proposito sottolineare che mentre in precedenza tale vincolo doveva essere rispettato entro il 30 giugno di ogni anno, oggi tale comunicazione deve essere disposta entro i 15 giorni successivi. Essa dovrà specificare l’oggetto dell’incarico ed il compenso lordo e dovrà essere corredata da una relazione con cui si indicano le disposizioni che sono alla base del conferimento dell’incarico. Il Dipartimento, entro il 31 dicembre di ogni anno, dovrà comunicare alla Corte dei Conti l’elenco delle Amministrazioni inadempienti.
Altra disposizione che entra immediatamente in vigore, in quanto dettata nella forma della modifica dell’articolo 53 del decreto legislativo n. 165/2001, è quella che fa esplicito divieto, ai dipendenti che negli ultimi tre anni di servizio abbiano esercitato poteri autoritativi e negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni, di svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego, attività lavorativa o professionale presso i privati con cui hanno avuto rapporti. Siamo dunque in presenza di un vincolo assai rigido, la cui violazione è pesantemente sanzionata: i contratti sono nulli, i soggetti privati non potranno contrattare con le pubbliche amministrazioni per i successivi tre anni ed i compensi debbono essere obbligatoriamente restituiti.
Ai dipendenti che sono stati condannati - anche con sentenza non passata in giudicato - per reati contro le pubbliche amministrazioni, quali il peculato, la corruzione, la concussione, la indebita percezione di contributi, l’abuso d’ufficio, è fatto divieto di fare parte di commissioni di concorso, di scelta del contraente o erogazione di sovvenzioni, contributi e comunque vantaggi economici di qualunque genere. Non potranno neppure dirigere uffici finanziari, di acquisizione di beni, servizi e forniture e di concessione di vantaggi economici.
Con lo scopo di prevenire i conflitti di interesse, il comma 49 delega il Governo ad emanare, entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge, uno o più decreti per la riforma della disciplina del conferimento degli incarichi dirigenziali e delle cause di incompatibilità tra i detti incarichi e lo svolgimento di funzioni elettive o la titolarità di interessi privati che possano porsi in aperto conflitto con l’esercizio imparziale delle funzioni pubbliche affidate. Tali provvedimenti dovranno comprendere anche le società che svolgono attività collegate con le pubbliche amministrazioni e dovranno ispirarsi a fini di prevenzione e di contrasto della corruzione, prevedendo la non conferibilità di incarichi a coloro che:
- abbiano avuto condanne per reati contro la pubblica amministrazione;
- abbiano svolto, per un periodo antecedente non inferiore ad un anno, incarichi o ricoperto cariche in enti di diritto privato controllati o finanziati dall’amministrazione che conferisce l’incarico;
- abbiano fatto parte, per un periodo antecedente non inferiore ad un anno, di organi di indirizzo politico o abbiano ricoperto cariche pubbliche elettive.
Una specifica tutela viene prevista, infine, dal comma 51 per i dipendenti pubblici che denunciano all’autorità giudiziaria, alla Corte dei Conti o al proprio superiore gerarchico illeciti di cui siano venuti a conoscenza in ragione del loro rapporto di lavoro: essi non solo non potranno essere sanzionati, licenziati o sottoposti direttamente o indirettamente a misure discriminatorie ma la loro identità viene tutelata dal momento che non potrà essere rivelata senza esplicito consenso. La denuncia, poi, è sottratta all’accesso previsto dalla legge n. 241/1990.
Il Governo è delegato ad emanare un codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni per “assicurare la qualità dei servizi, la prevenzione dei fenomeni di corruzione, il rispetto dei doveri di diligenza, lealtà, imparzialità e servizio esclusivo alla cura dell’interesse pubblico” (comma 44).
Il codice, consegnato al dipendente all’atto dell’assunzione, dovrà tra l’altro prevedere espressamente il divieto di ricevere doni, ad eccezione di quelli che sono definiti “regali d’uso” e purchè siano di modico valore.
La violazione del codice di comportamento determina l’insorgere non solo della responsabilità disciplinare ma anche di quelle civile, amministrativa e contabile qualora si sia in presenza di violazione di doveri, obblighi, leggi o regolamenti.
Tutte le pubbliche amministrazioni si dovranno dotare, con la partecipazione delle Organizzazioni Sindacali e previo parere obbligatorio del proprio organismo indipendente di valutazione, di un codice di comportamento che integra e specifica quello governativo. E’ rinviato alla Civit il compito di definire criteri, linee guida e modelli uniformi per singoli settori o tipologie di amministrazione.
La vigilanza sul rispetto dei codici spetta ai dirigenti, alle strutture di controllo interno e agli uffici di disciplina.
I codici, nazionale ed integrativi, debbono essere approvati entro i sei mesi successivi all’entrata in vigore della legge.
Molto incisivamente il legislatore interviene nel titolo II del libro II del codice penale che riguarda i delitti contro la pubblica amministrazione.
In particolare, e limitandoci a richiamare le disposizioni più rilevanti, il comma 75 modifica gli articoli del codice penale n. 317 (concussione), 318 (corruzione per l’esercizio della funzione), 319 (corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio), 319-ter (corruzione in atti giudiziari), 320 (corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio), 322 (istigazione alla corruzione), 322-bis (peculato, concussione, induzione indebita a dare o promettere utilità, corruzione e istigazione alla corruzione di membri degli organi delle Comunità europee e di funzionari delle Comunità europee e di Stati esteri), 323 (abuso di ufficio).
Viene introdotto l’art. 319-quater, con la previsione del reato di “Induzione indebita a dare o promettere utilità” che si ha quando “… il pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità”. Il reato è sanzionato con la reclusione fino a tre anni.
Nuove regole vengono dettate per la confisca modificando l’art. 322-ter.
Per quanto concerne il codice civile, il comma 76 introduce il reato di “Corruzione tra privati” sostituendo il vecchio articolo 2635 che disciplinava l’ ”infedeltà a seguito di dazione o promessa di utilità”.
Le cause ostative alla candidatura
Il comma 81 aumenta le ragioni ostative alla candidatura e i casi della sospensione di diritto dallo svolgimento del mandato elettivo negli enti locali.
Il decreto legislativo n. 267/2000 viene modificato, negli articoli 58 e 59, con disposizioni che entrano in vigore immediatamente.
In primo luogo è prevista l’incandidabilità alle elezioni comunali, circoscrizionali e provinciali o l’impossibilità di conferire incarichi di assessore a coloro che hanno riportato la condanna definitiva per la induzione indebita a dare o promettere utilità. La previsione si aggiunge alle altre cause di incandidabilità per reati contro la pubblica amministrazione quali il peculato, la malversazione, la corruzione e la concussione.
La sospensione dagli incarichi elettivi è comminata in aggiunta alle previsioni esistenti per reati contro la Pubblica Amministrazione in caso di condanna, anche semplicemente di primo grado, per il reato di induzione indebita a dare o promettere utilità. La stessa sanzione viene logicamente prevista nel caso di irrogazione del divieto di dimora nella sede dove si svolge il mandato elettivo.
A tali previsioni verranno ad aggiungersi quelle del decreto legislativo che il Governo è delegato ad adottare secondo quanto previsto dal comma 63.
Stante infatti quest’ultima disposizione, il Governo, entro un anno dall’entrata in vigore della legge, dovrà emanare, con decreto legislativo,un testo unico delle leggi in materia di incandidabilità agli incarichi elettivi di governo e di amministrazione a tutti i livelli. Il decreto, secondo quanto prevede il comma 64, dovrà rendere più rigide le disposizioni che consentono la candidatura a deputati e senatori, o che riguardano l’assunzione di cariche di governo, coordinandole anche con le norme vigenti in materia di interdizione dai pubblici uffici e di restrizioni all’elettorato attivo.
La delega riguarda anche le regioni, le province, i comuni, le circoscrizioni, i consorzi, le unioni di comuni, le aziende speciali ed infine le comunità montane. Il legislatore dovrà infatti, secondo quanto recita il comma 64, lettera g), operare una completa ricognizione della normativa vigente in materia di incandidabilità, sia adeguandola ai nuovi principi, sia introducendo nuove “ipotesi di incandidabilità determinate da sentenze definitive di condanna per delitti di grave allarme sociale”.
La testimonianza di quanto il legislatore ritenga importante l’emanazione di questo decreto legislativo è offerta dal successivo comma 65, laddove si prevede che il decreto possa essere comunque adottato anche nel caso che le Commissioni parlamentari, competenti ad esprimere i relativi pareri, non vi provvedano entro 60 giorni decorrenti dalla data di ricezione dello stesso decreto.
Al termine dell’illustrazione delle norme, una domanda sorge inevitabile: saranno esse veramente utili per il contrasto a un fenomeno gravissimo, quale la corruzione, che mina la convivenza civile del nostro Paese?
La risposta non è facile visto che ci troviamo in presenza di un complesso di misure che investono il funzionamento della pubblica amministrazione al suo interno e ridisegnano una buona parte della struttura dei reati preposti a fare da argine a un malcostume diffuso.
Sicuramente la legge necessita di una fase di “rodaggio”, legata all’emanazione da parte del Governo dei decreti attuativi. Una volta completata questa fase e verificata nel concreto la reazione della dirigenza e del personale amministrativo chiamati ad applicare le nuove norme, si disporrà di elementi di valutazione necessari per poter esprimere un giudizio più approfondito.
Và però fin da subito preso atto che con il varo della legge 190 si onora un impegno assunto a livello internazionale e il provvedimento può invertire la non edificante immagine che all’estero si ha dell’Italia proprio per il deprecabile fenomeno della corruzione.
a cura della Dott.ssa Maria Rosaria Pacelli