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Timestamp: 2016-10-27 20:56:58+00:00
Document Index: 82205474

Matched Legal Cases: ['art. 4', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 4', 'ATF ', 'art. 101', 'art. 17', 'art. 4', 'art. 4', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 63', 'art. 40', 'art. 40', 'art. 44', 'art. 4', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 100', 'art. 15', 'art. 17', 'ATF ', 'art. 101', 'art. 4', 'ATF ', 'ATF ', 'in fine', 'art. 40', 'art. 3', 'art. 63', 'art. 682', 'art. 11', 'art. 3', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 3', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 44', 'art. 63', 'art. 63', 'art. 40', 'art. 100', 'art. 15']

108 Ia 18834. Extrait de l'arr�t de la Ire Cour de droit public du 10 f�vrier 1982 dans la cause Ville de Gen�ve contre Gen�ve, Conseil d'Etat, hoirs d'Henri Enach Edelstein et consorts (recours de droit public)
Autonomie communale; droit d'�tre entendu (art. 4 Cst.). 1. Droit d'�tre entendu d'une commune dans le cadre d'une proc�dure de contr�le de ses d�cisions par l'autorit� cantonale de surveillance (consid. 2). 2. Les communes genevoises disposent d'une certaine marge d'autonomie dans le cadre de l'art. 3 al. 2 de la loi g�n�rale du 4 d�cembre 1977 sur le logement et la protection des locataires (consid. 3). Le droit de pr�emption pr�vu par cette disposition n'est donn� que pour r�aliser des objectifs de construction de logements et non de conservation de b�timents. En annulant une d�cision prise en violation de cette r�gle, le Conseil d'Etat genevois a agi dans le cadre de ses comp�tences d'autorit� de surveillance et n'a donc pas port� atteinte � l'autonomie communale de la recourante (consid. 4). Faits � partir de page 189
Le Dr Henri Enach Edelstein, de dernier domicile � Gen�ve o� il est d�c�d� en octobre 1979, �tait notamment propri�taire de la parcelle No 1346 du registre foncier de la commune de Gen�ve, section des Eaux-Vives. Sur cette parcelle se trouve une villa de ma�tre (la villa Edelstein), dont la construction remonte � la fin du si�cle dernier. Le Dr Edelstein, qui ne l'habitait pas lui-m�me, avait, � la fin de sa vie, am�nag� ce b�timent en centre culturel. Les pi�ces de r�ception du rez-de-chauss�e �taient affect�es entre autres � des expositions artistiques, alors que les deux �tages sup�rieurs servaient au logement de quelques �tudiants du Conservatoire de musique.
Situ�e actuellement dans le p�rim�tre de d�veloppement de l'agglom�ration urbaine genevoise, au sens de l'art. 3 al. 2 de la loi g�n�rale du 4 d�cembre 1977 sur le logement et la protection des locataires (ci-apr�s: code du logement), la parcelle No 1346 est incluse dans un plan d'am�nagement pr�voyant l'�dification de grands b�timents d'habitation collective.
Par acte du 26 mars 1981, les h�ritiers du Dr Edelstein ont vendu la parcelle No 1346 � des tiers. La vente a �t� pass�e � la condition r�solutoire que ni l'Etat ni la Ville de Gen�ve n'exercent le droit BGE 108 Ia 188 S. 190de pr�emption institu� en leur faveur par l'art. 3 du code du logement.
A la suite de la renonciation de l'Etat, le Conseil municipal de la Ville de Gen�ve a, par deux arr�t�s du 5 mai 1981, enjoint au Conseil administratif d'exercer le droit de pr�emption l�gal sur la parcelle No 1346 et, subsidiairement, de recourir pour son acquisition � la proc�dure d'expropriation. Il s'agissait en effet pour l'autorit� communale, d'une part, de maintenir la villa Edelstein et son affectation actuelle en logements, ateliers, lieu de r�unions, salle d'expositions ou de concerts et, d'autre part, de construire sur le solde de la parcelle des immeubles de logements r�pondant � un besoin pr�pond�rant d'int�r�t g�n�ral. Le Conseil municipal a en outre invit� le Conseil administratif � demander au Conseil d'Etat le classement ou la mise � l'inventaire de la villa Edelstein ainsi que la revision du plan d'am�nagement en vigueur.
Saisi d'un recours des parties � l'acte de vente du 26 mars 1981, le Conseil d'Etat genevois a annul�, le 15 juillet 1981, les deux d�lib�rations pr�cit�es du Conseil municipal de la Ville de Gen�ve. Statuant en sa qualit� d'autorit� de surveillance, il a notamment rappel� que l'art. 3 al. 2 du code du logement r�servait le droit de pr�emption institu� en faveur du canton et des communes aux seules fins de construire des logements r�pondant � un besoin pr�pond�rant d'int�r�t g�n�ral. Le fait, selon lui, qu'une partie de la villa �tait destin�e au logement d'�tudiants ne suffisait pas � faire entrer son maintien dans le cadre assign� au droit de pr�emption, puisque le nombre de logements envisageables entre la villa et le b�timent � construire �tait nettement inf�rieur � ce que pr�voyait le plan d'am�nagement en vigueur. La solution communale �tait ainsi en contradiction flagrante avec l'int�r�t g�n�ral en vue duquel avait �t� institu� le droit de pr�emption en faveur de l'Etat et des communes.
La Ville de Gen�ve a form� un recours de droit public pour violation de son autonomie et de l'art. 4 Cst., en demandant au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t� du Conseil d'Etat genevois du 15 juillet 1981.
2. La recourante soutient que l'autorit� cantonale de surveillance a viol� son droit d'�tre entendue, d'une part, en ne la consultant pas avant de prendre la d�cision attaqu�e et, d'autre part, en ne statuant pas dans une composition pl�ni�re.BGE 108 Ia 188 S. 191
La port�e du droit d'�tre entendu est d�termin�e en premier lieu par le droit cantonal, dont le Tribunal f�d�ral examine l'application sous l'angle restreint de l'arbitraire. Dans les cas o� la protection que ce droit accorde aux administr�s appara�t insuffisante, l'int�ress� peut invoquer celle d�coulant directement de l'art. 4 Cst. qui constitue ainsi une garantie subsidiaire et minimale. Le Tribunal f�d�ral examine librement si les exigences pos�es par cette disposition constitutionnelle ont �t� respect�es (ATF 103 Ia 138 consid. 2a et les r�f�rences). La recourante ne cite aucune r�gle du droit cantonal qui e�t contraint l'autorit� intim�e � l'entendre ou � ordonner un �change d'�critures. Quant � sa critique relative � la composition de l'autorit� intim�e lorsqu'elle a statu�, elle se borne � invoquer l'art. 101 Cst. gen. qui fixe � 7 le nombre des membres du Conseil d'Etat. Elle cite aussi l'art. 17 du r�glement du 15 octobre 1929 pour le Conseil d'Etat de la R�publique et canton de Gen�ve, mais simplement pour dire que cette disposition qui fixe � 4 membres le quorum du Conseil d'Etat pour prendre une d�cision n'�tait pas applicable � l'esp�ce. C'est donc � la seule lumi�re des principes d�gag�s de l'art. 4 Cst. qu'il convient d'examiner le m�rite de son grief de violation du droit d'�tre entendu.
a) L'art. 4 Cst. ne donne nullement � celui qui est partie � une proc�dure administrative le droit d'�tre entendu oralement par l'autorit� avant que sa d�cision ne soit rendue (ATF 103 Ib 195 /6; ATF 102 Ib 251 consid. 3; ATF 96 I 311 consid. 2 et arr�ts cit�s). Il est indiff�rent � cet �gard que le titulaire du droit � l'audition soit un administr� ou une commune recourant pour violation de son autonomie. Le grief de violation du droit d'�tre entendu est ainsi manifestement mal fond� dans la mesure o� la recourante se plaint de ce que l'autorit� de surveillance n'a pas convoqu� ses repr�sentants � une entrevue. Il n'a pas davantage de consistance en tant qu'il a trait au fait que le Conseil d'Etat n'a pas invit� la recourante � se d�terminer par �crit. Il y a lieu, sur ce point, de remarquer pr�liminairement que le Conseil d'Etat a rendu la d�cision attaqu�e en sa qualit� d'autorit� de surveillance des communes en conformit� de l'art. 63 Cst. gen. et des art. 40 ss de la loi cantonale du 3 juillet 1954 sur l'administration des communes (LAC). En vertu de ces dispositions, les d�lib�rations du Conseil municipal sont transmises au d�partement de l'int�rieur et de l'agriculture (art. 40 et 43 al. 1 LAC) et le Conseil d'Etat doit les annuler d'office lorsqu'elles sont entach�es d'une violation des BGE 108 Ia 188 S. 192lois et r�glements en vigueur (art. 44 lettre c LAC). Dans la d�cision attaqu�e, l'autorit� intim�e n'est ainsi, formellement, pas entr�e en mati�re sur les recours d�pos�s aupr�s d'elle contre les arr�t�s municipaux; elle les a trait�s comme de simples d�nonciations et n'a pas reconnu � leurs auteurs la qualit� de parties. Cela �tant, il faut constater que la d�cision entreprise n'ajoute, fondamentalement, pas d'arguments nouveaux d�terminants � ceux que l'autorit� intim�e avait expos�s � titre pr�ventif au Conseil administratif avant la r�union du Conseil municipal. Elle se borne en fait � r�futer le point de vue de la commune tel qu'il ressort des d�bats du Conseil municipal. Elle n'a n�cessit� l'am�nagement d'aucune preuve et la recourante ne pr�tend pas que des �l�ments de fait nouveaux soient intervenus entre le moment o� le Conseil municipal a adopt� les arr�t�s annul�s et celui o� l'autorit� de surveillance a statu�. Si le droit d'�tre entendu, tel qu'il d�coule de l'art. 4 Cst., implique celui de se d�terminer sur le r�sultat de l'administration des preuves ainsi que sur des moyens de droit nouveaux, il ne saurait naturellement imposer � une autorit� de surveillance l'obligation d'inviter l'autorit� inf�rieure � pr�ciser les motifs de la d�cision contr�l�e, alors qu'ils sont �vidents. Compte tenu de l'ensemble des circonstances, le Conseil d'Etat n'a d�s lors pas viol� le droit d'�tre entendu de la recourante en ne lui donnant pas la possibilit� de s'exprimer par �crit avant que la d�cision attaqu�e ne soit rendue.
b) Le mode de d�lib�ration du Conseil d'Etat est d�termin� par les art. 17 ss du r�glement du 15 octobre 1929 pour le Conseil d'Etat de la R�publique et canton de Gen�ve. L'art. 17 de ce r�glement pose que le Conseil d'Etat ne peut d�lib�rer valablement que lorsque 3 membres au moins, et le pr�sident ou son rempla�ant, sont pr�sents � la s�ance. Il fixe ainsi le quorum de d�lib�ration � 4. Ce quorum est le m�me que celui institu� pour les d�lib�rations du Conseil f�d�ral (art. 100 Cst. et 14 al. 1 de la loi f�d�rale sur l'organisation de l'administration, LOA). L'art. 15 al. 2 LOA ajoute que les membres absents ne peuvent pas voter. La constitutionnalit� de l'art. 17 du r�glement cantonal pr�cit� n'est au demeurant pas mise en cause par la recourante. Celle-ci ne conteste pas davantage que la d�cision entreprise ait �t� rendue en conformit� de cette disposition, soit avec la participation de 4 membres du Conseil d'Etat. Elle soutient simplement que des d�cisions particuli�rement importantes, voire tout � fait exceptionnelles, telle la d�cision attaqu�e, doivent �tre prises en BGE 108 Ia 188 S. 193s�ance pl�ni�re avec la participation de tous les membres du Conseil d'Etat. Elle ne d�veloppe toutefois aucun argument pertinent � l'appui de cette affirmation. Le parall�le tir� avec les r�gles applicables � la composition des autorit�s judiciaires n'est gu�re significatif. Un coll�ge est en effet constitu� irr�guli�rement lorsqu'il l'est en violation du droit positif et, comme on l'a vu, la composition de l'autorit� intim�e r�pondait aux exigences pos�es par une r�gle dont la constitutionnalit� n'est pas contest�e (cf. ATF 85 I 274). La r�f�rence � l'art. 101 Cst. gen. n'est pas davantage pertinente. Cette disposition, qui fixe � 7 le nombre des membres du Conseil d'Etat, n'est qu'une pure disposition organique qui, comme le souligne justement l'autorit� intim�e, ne concerne pas le mode de d�lib�ration du gouvernement cantonal. On doit ainsi constater que le point de vue de la recourante n'est �tay� par aucune disposition du droit cantonal, pas davantage qu'il ne trouve appui aupr�s des principes g�n�raux d�gag�s par la jurisprudence de l'art. 4 Cst.
Il en r�sulte que le grief de d�ni de justice formel est en tous points mal fond�.
3. Selon la jurisprudence actuelle, une commune b�n�ficie de la protection de son autonomie, assur�e par la voie du recours de droit public, dans les domaines que le droit cantonal ne r�gle pas de fa�on exhaustive mais laisse en tout ou partie dans la sph�re communale, en conf�rant aux autorit�s municipales une appr�ciable libert� de d�cision. Lorsque ces conditions sont remplies, la commune peut utiliser la voie du recours de droit public pour exiger que les autorit�s cantonales, qu'elles agissent en tant qu'autorit�s de recours ou en tant qu'autorit�s de surveillance, restent formellement dans les limites du pouvoir de contr�le qui leur est reconnu par le droit cantonal et que, mat�riellement, elles appliquent correctement le droit d�terminant. Il importe peu � cet �gard que les dispositions qui r�glent la mati�re dans laquelle la commune se pr�tend autonome ressortissent au droit communal, cantonal ou f�d�ral. Il faut toutefois souligner que l'autorit� cantonale appel�e � examiner l'application par une commune de dispositions du droit cantonal ou du droit f�d�ral jouit toujours d'un libre pouvoir de contr�le, alors que, lorsqu'elle est appel�e � examiner l'application de r�gles du droit communal, son pouvoir de contr�le est d�termin� par les normes du droit cantonal qui d�finissent la comp�tence respective des autorit�s (ATF 103 Ia 479 consid. 5).BGE 108 Ia 188 S. 194
Ce sont la constitution et la l�gislation cantonales qui disent si et dans quelle mesure une commune jouit de l'autonomie dans un domaine concret. De son c�t�, le Tribunal f�d�ral, saisi d'un recours de droit public, examine la d�cision de l'autorit� cantonale d'approbation ou de recours librement ou sous l'angle de l'arbitraire, selon que les dispositions qui d�limitent le champ de l'autonomie communale sont de niveau constitutionnel ou de niveau l�gal (ATF 106 Ia 208 consid. 3a; 104 Ia 45 consid. 1 in fine et arr�ts cit�s).
En l'esp�ce, la recourante fonde son grief de violation de l'autonomie communale sur les art. 40 ss LAC en relation, en particulier, avec l'art. 3 du code du logement. Cette derni�re disposition, comme le note le Conseil d'Etat dans ses observations, se borne � autoriser la commune � faire usage de son droit de pr�emption sans lui en imposer une obligation. Ayant ainsi le choix d'user ou de ne pas user de son droit de pr�emption, la commune dispose donc d'une marge d'autonomie qu'elle peut utiliser, en fonction de l'opportunit�, dans l'int�r�t public. Elle reste cependant tenue d'exercer son choix dans les limites �tablies par la loi.
La recourante reproche � cet �gard au Conseil d'Etat d'avoir abus� de son pouvoir de surveillance en annulant une d�cision l�gale pour de purs motifs d'opportunit�. Elle ne nie cependant pas que si les d�lib�rations du Conseil municipal avaient �t� entach�es d'ill�galit�, le gouvernement cantonal e�t d� les annuler en conformit� des art. 63 Cst. gen. et 44 lettre c LAC. La question primordiale � r�soudre est donc celle de savoir si, comme l'affirme la d�cision attaqu�e, ces d�lib�rations �taient ill�gales, en ce sens que les conditions d'exercice du droit de pr�emption institu� par la loi n'�taient pas remplies.
"1 Toute modification des limites de zones pr�vues par la l�gislation sur la construction, ainsi que toute extension du p�rim�tre de d�veloppement de l'agglom�ration urbaine genevoise, ouvre � l'Etat et, � d�faut, aux communes int�ress�es, un droit de pr�emption sur les terrains d�class�s. Ce droit est annot� au registre foncier.
2 L'Etat et les communes disposent �galement d'un droit de pr�emption � l'int�rieur du p�rim�tre de d�veloppement de l'agglom�ration urbaine genevoise sur les terrains d�class�s aux fins de construction de logements r�pondant � un besoin pr�pond�rant d'int�r�t g�n�ral.
3 Dans les communes de moins de 3000 habitants, le droit de pr�emption communal est prioritaire sur celui de l'Etat.
4 Le droit de pr�emption en faveur de l'Etat et des communes est subsidiaire au droit de pr�emption l�gal de l'art. 682 du code civil." BGE 108 Ia 188 S. 195
a) Il est constant que la parcelle No 1346, sur laquelle s'�l�ve la villa Edelstein, est class�e en zone de d�veloppement urbain, qu'elle s'inscrit dans le plan d'am�nagement adopt� par le Conseil d'Etat le 28 octobre 1964 (modifi� le 24 janvier 1967) et que ce plan d'am�nagement y autorise l'application des normes de la 3e zone (art. 11 al. 4 et 11 LCI gen. en relation avec la loi g�n�rale du 29 juin 1957 sur les zones de d�veloppement). Nul ne conteste donc que la parcelle litigieuse entre dans la cat�gorie des "terrains d�class�s aux fins de construction de logements r�pondant � un besoin pr�pond�rant d'int�r�t g�n�ral" et que, par cons�quent, elle soit soumise au droit de pr�emption l�gal institu� en faveur de l'Etat et des communes par l'art. 3 al. 2 du code du logement.
L'autorit� intim�e a simplement ni� que ce droit de pr�emption puisse �tre exerc� en vue d'atteindre les buts recherch�s par la recourante. Elle a consid�r� qu'il n'�tait donn� que pour r�aliser des objectifs de construction de logements. Or, ce n'est pas � cette fin que la commune entend en l'esp�ce exercer prioritairement son droit de pr�emption, puisque le but fondamental qu'elle poursuit est la conservation de la villa Edelstein, la construction d'un b�timent d'habitation collective sur la surface non b�tie du terrain n'�tant qu'un �l�ment secondaire ou accessoire de l'op�ration.
La recourante conteste cette mani�re de voir. Elle souligne que le code du logement a aussi pour but de favoriser la r�novation de logements anciens. Or, selon elle, l'affectation actuelle de la villa, qui serait maintenue apr�s sa r�novation, r�side pour une large part dans le logement d'artistes. En prenant en consid�ration cet �l�ment pour le joindre � la construction d'un b�timent locatif sur le solde de la parcelle, on arriverait � la conclusion que le but recherch� par la loi est mieux r�alis� par son projet que par celui des acqu�reurs, d'autant plus que les loyers qu'elle entend appliquer seraient inf�rieurs aux leurs.
b) Pour qu'une d�cision soit arbitraire, il faut qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscut� ou qu'elle contredise d'une mani�re choquante le sentiment de la justice et de l'�quit�. Saisi d'un recours de droit public pour arbitraire, le Tribunal f�d�ral ne s'�carte de la solution adopt�e par l'autorit� cantonale que si elle appara�t comme insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adopt�e sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. Il ne recherche pas quelle est l'interpr�tation correcte des dispositions l�gales appliqu�es, mais uniquement si l'interpr�tation qui en a �t� donn�e BGE 108 Ia 188 S. 196par l'autorit� cantonale peut �tre objectivement soutenue; il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution pourrait aussi se d�fendre et sembler m�me plus correcte (ATF 106 Ia 9; ATF 105 Ia 322 consid. 3b, 300; 104 II 223 consid. 2; ATF 102 Ia 3 consid. 2a). Selon la jurisprudence, l'autorit� qui applique le droit ne peut s'�carter d'un texte clair de la loi que s'il existe des motifs s�rieux de penser que ce texte ne correspond pas en tous points au sens v�ritable de la disposition. De tels motifs peuvent r�sulter des travaux pr�paratoires, du fondement et du but de la prescription en question ainsi que de sa relation avec d'autres dispositions l�gales (ATF 104 Ia 7 consid. 1 et arr�ts cit�s).
Il est hors de doute que l'interpr�tation donn�e par l'autorit� de surveillance � l'art. 3 al. 2 du code du logement est conforme � la lettre de ce texte. Au contraire, l'interpr�tation sugg�r�e par la recourante �tend sensiblement la port�e de cette disposition.
Les d�bats du Conseil municipal, que ce soit la discussion du 10 mars 1981 sur la motion invitant le Conseil administratif � �tudier la possibilit� de conserver la villa Edelstein ou celle du 5 mai 1981 qui a pr�c�d� l'adoption des deux arr�t�s litigieux et de la r�solution invitant le Conseil administratif � demander au Conseil d'Etat le classement de la villa Edelstein ou du moins sa mise � l'inventaire, d�montrent sans �quivoque possible que l'objet prioritaire de l'exercice du droit de pr�emption �tait la conservation de ce b�timent. Certes, la recourante ne pr�tend pas dans son recours de droit public que le droit de pr�emption institu� par le code du logement puisse servir � la sauvegarde du patrimoine architectural et ne tente pas de r�futer l'argumentation, au demeurant pertinente, d�velopp�e � cet �gard dans la d�cision attaqu�e. Il n'en demeure pas moins que sa th�se, m�me r�duite de la sorte, �quivaut � permettre aux corporations de droit public int�ress�es d'user de leur droit de pr�emption l�gal pour maintenir un �tat constructif actuel au d�triment d'une utilisation potentielle quantitativement optimale d'un terrain aux fins de construction de logements. La comparaison entre les possibilit�s offertes aux promoteurs acqu�reurs par le plan d'am�nagement No 25'532/275 et celle offertes � la recourante par son projet comportant le maintien de la villa est �loquente de ce point de vue. On peut en effet constater que le projet de la recourante ne permet de loin pas, m�me si l'on tient compte de l'affectation locative de la villa, la mise � la disposition du march� d'un nombre de logements �quivalant � celui du projet des acqu�reurs. Il n'est pour le moins BGE 108 Ia 188 S. 197pas insoutenable de consid�rer, � l'instar de la d�cision attaqu�e, que ce r�sultat est en contradiction avec les buts poursuivis par le code du logement, tels qu'ils ressortent en particulier de ses art. 1er et 2, qui d�finissent respectivement le r�le des corporations de droit public en la mati�re et la politique d'acquisition de terrains qu'elles doivent �laborer.
Le Conseil d'Etat n'est donc pas tomb� dans l'arbitraire en retenant que les deux arr�t�s par lesquels le Conseil municipal a invit� le Conseil administratif � faire usage de son droit de pr�emption pour acqu�rir la parcelle litigieuse violaient l'art. 3 al. 2 du code du logement. Partant, il n'a pas port� atteinte � l'autonomie de la commune de Gen�ve puisqu'il n'a pas outrepass� les comp�tences qui lui sont d�volues, en qualit� d'autorit� de surveillance, par l'art. 44 lettre c LAC, qui trouve lui-m�me sa base dans l'art. 63 Cst. gen. Le recours de droit public doit en cons�quence �tre rejet� et la recourante condamn�e � verser des d�pens aux intim�s.
103 IB 195,
102 IB 251,
85 I 274,
103 IA 479,
106 IA 208,
104 IA 45,
106 IA 9,
105 IA 322,
104 IA 7
art. 63 Cst.,
art. 40 et 43 al. 1 LAC suite... ,
art. 100 Cst.,
art. 15 al. 2 LOA