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Timestamp: 2019-01-24 01:07:22
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La Suspensión de Efectos del Acto Administrativo en la Jurisprudencia reciente de la Sala Político-Administrativa
Una de las principales incidencias formales de la Constitución de 1999 sobre el sistema contencioso-administrativo atañe al explícito reconocimiento –en su artículo 26- del derecho a la tutela judicial efectiva. Incidencia formal, señalamos, pues este derecho había sido reconocido por doctrina y jurisprudencia bajo la vigencia de la Constitución de 1961. Así, la tutela judicial efectiva permite al particular, como enseña González Pérez, acceder sin dilaciones indebidas a la jurisdicción; participar en un debido proceso y obtener una sentencia justa y ejecutable, aún coactivamente, por el Poder Judicial (“Estudio Preliminar” en Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa [Ley 29/1998, de 13 de julio] Tomo I, Tercera Edición, Editorial Civitas, 1998, p. 87). La posibilidad de obtener una sentencia justa y efectiva presupone el poder cautelar del juez, desde que las medidas preventivas se dirigen, precisamente, a evitar que la sentencia definitiva quede ilusoria. El derecho a obtener una protección cautelar es, por tanto, instrumento para el ejercicio de la tutela judicial. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional español al señalar, en sentencia de 17 de diciembre de 1992, número 1445/1987, que “la tutela judicial no es tal sin medidas cautelares que aseguren el efectivo cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso”.
Dentro del sistema de medidas cautelares previsto en el ordenamiento contencioso administrativo venezolano encontramos la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado (vid. artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Venezuela). La Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en tres sentencias dictadas en el año 2001, se ha pronunciado sobre el carácter de esa medida cautelar y sobre sus requisitos de procedencia, sentencias cuyo análisis abordaremos en este estudio. Pero antes de ponderar cuál ha sido el criterio mantenido en esta novedosa jurisprudencia, conviene resumir la evolución de la medida cautelar prevista en el artículo antes citado.
I. La suspensión de efectos del acto impugnado como medida cautelar.
1. Su origen jurisprudencial.
La suspensión del acto administrativo impugnado mediante el recurso contencioso administrativo de nulidad, como medida cautelar que puede adoptar el juez, tiene su origen en la jurisprudencia, en concreto, en la sentencia de la Sala Político-Administrativa de 4 de diciembre de 1967, caso Lanman y Kemp, la cual sujetó su procedencia a la ponderación de la presunción del buen derecho alegado y el periculum in mora, esto es, el “gravamen irreparable para el caso de que la decisión que dicte este Supremo Tribunal al resolver sobre el fondo del asunto sea favorable a las pretensiones de la actora”. Si bien la sentencia no efectúa ningún otro pronunciamiento, de ella se deriva que la suspensión cautelar de los efectos del acto administrativo impugnado es una decisión que puede adoptarse sin necesidad de previa habilitación legal, al ser inherente a las potestades que ostenta el juez contencioso administrativo. Una premisa que sería reiterada luego, expresamente, por la jurisprudencia.
2. La evolución de la jurisprudencia: de su carácter excepcional a su incardinación dentro del derecho a la tutela judicial efectiva.
La suspensión de efectos fue incorporada posteriormente en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuyo tenor es el que sigue: “a instancia de parte, la Corte podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, cuando así lo permita la Ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la sentencia definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso”. Inequívoco carácter cautelar de esta medida, reconocida como tal en la temprana jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa, aunque, sin embargo, con un carácter restrictivo.
Así, en lo que podría considerarse una primera etapa de la jurisprudencia, la medida cautelar contenida en el artículo 136 se consideró una excepción al principio de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos que, como tal, procedía sólo ante casos tasados y excepcionales (en este sentido, la sentencia de la Sala Político-Administrativa de 22 de febrero de 1995, caso Angel Enrique Zambrano. En doctrina, véanse los comentarios de Canova González, Antonio, Reflexiones para la reforma del sistema Contencioso Administrativo Venezolano, Editorial Sherwood, Caracas, 1998, pp. 253 y siguientes y Ortiz Alvarez, Luis, La protección cautelar en el contencioso administrativo, Editorial Sherwood, Caracas, 1999, pp. 252 y siguientes).
Cabe acotar, en este sentido, que la medida cautelar prevista en el artículo 136 no supone la desaparición del efecto ejecutorio de los actos administrativos: el principio de autotutela ejecutiva no choca contra el derecho a la tutela judicial efectiva –así lo ha aceptado expresamente el Tribunal Constitucional español en sentencias de fechas 17 y 21 de julio de 1982– pues esta medida parte siempre del equilibro entre las prerrogativas de la Administración y el derecho a la tutela judicial efectiva de los particulares. Se ha señalado así que “... el reconocimiento de la constitucionalidad del privilegio de autotutela no puede hacerse a costa de un principio más explícito en la Constitución y, además, en el capítulo de derechos fundamentales (...) el de la tutela ‘judicial’ y aun ‘efectiva’ no simplemente formularia o formal. La esencia de las medidas cautelares es, justamente, evitar las frustraciones de los fallos judiciales de fondo, de modo que no resulten ‘desprovistos de eficacia’, consolidando las situaciones que resulten contrarias al derecho según el propio fallo ...”( García de Enterría, Eduardo, La Batalla por las medidas cautelares, segunda Edición ampliada, Civitas, 1995, p. 314). La posibilidad de efectuar esta ponderación de intereses queda resguardada incluso en la propia redacción del artículo 136, que sujeta la procedencia de tal medida a “las circunstancias del caso”. Por ello, en la resolución de esta medida cautelar, y además de los requisitos tradicionales referidos a la presunción del buen derecho y al periculum in mora, el juez deberá ponderar el interés general que puede exigir la ejecución del acto administrativo impugnado. Interés general que si bien puede impedir la adopción de esta medida cautelar, no puede impedir la adopción de cualquier otra medida preventiva que resulte cónsona con tal interés público, lo cual evidencia la importancia del poder cautelar general del juez contencioso administrativo. Eventualmente, y también en protección de ese interés público, puede exigirse la constitución de una caución.
De lo anterior deriva que la medida recogida en el artículo 136 no es la excepción a ningún principio general. Antes por el contrario, y dada su conexión con el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, esta medida preventiva debe siempre interpretarse extensivamente, a favor de la protección de ese derecho fundamental. La segunda etapa de la jurisprudencia, en la interpretación de esta norma, se inclina por esta posición: en este sentido se expresó la conocida sentencia de la Sala Político–Administrativa de 15 de noviembre de 1995, caso Lucia Hernández, y las decisiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 5 de mayo de 1997, recaídas en el caso PepsiCola. Se ha considerado, en definitiva, que el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia “... no es más que una manifestación del poder cautelar general del juez contencioso, que encuentra justificación, en primer lugar, en la potestad judicial de ejecutar o hacer ejecutar lo juzgado en el caso concreto –tal como se dejó establecido en sentencia de esta Sala de fecha 15 de noviembre de 1995, caso Lucía Hernández– y en segundo lugar, en el deber del órgano jurisdiccional de asegurar la eficacia de esa ejecución del fallo. Es en definitiva, el reflejo de la íntima relación existente entre el derecho a la defensa y a la tutela judicial efectiva, siendo esta última además, la garantía del derecho fundamental al acceso a la justicia y al debido proceso (artículo 68 de la Constitución) ...” (sentencias de la Sala Político-Administrativa de 30 de julio de 1998, caso Juan Rafael Gómez, y del 16 de diciembre de 1998, caso Carmen Teresa Brea.).
La Constitución de 1999, y en concreto, su artículo 26, no aportan nada novedoso a esta situación. En todo caso, reafirman que el artículo 136, en tanto instrumento para la efectividad del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, debe ser interpretado extensivamente, sin perjuicio de la necesaria ponderación del interés general que motiva toda la actuación de la Administración y cuya específica protección dimana del artículo 141 constitucional.
II. La reciente interpretación de la Sala Político-Administrativa.
Sin embargo, la interpretación dada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en torno al artículo 136, considera nuevamente al artículo 136 como una medida excepcional frente al principio general de la ejecutividad de los actos administrativos. La jurisprudencia, además, se ha pronunciado sobre otros dos aspectos: los requisitos de procedencia de esta medida preventiva y la posibilidad de revocar ésta por “contrario imperio”.
1. Su aparente carácter excepcional
La sentencia de la Sala Político-Administrativa de 6 de febrero de 2001, número 63, caso Aserca Airlines, al pronunciarse sobre la naturaleza de la figura comprendida en el artículo 136, afirmó que ésta “... constituye una medida excepcional a los principios de ejecutividad y de ejecutoriedad del acto administrativo, derivados de la presunción de legalidad de la cual están investidas las actuaciones de la Administración...”. En otra sentencia de esa misma fecha, recaída en el caso Mervin Antonio Peley Quintero, número 68, se reiteró este criterio, al afirmarse que el artículo 136 consagra una media preventiva mediante la cual “...haciendo excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo, consecuencia de la presunción de legalidad, se procura evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del auto, porque ello podría constituir un atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso...”. Idéntico pronunciamiento lo encontramos en la sentencia de 6 de marzo de 2001, caso Santa Caterina da Siena s.r.l., número 277, y en la sentencia de 28 de marzo de 2001, caso Rhone Poulenc Rorer de Venezuela S.A., número 00507, conforme a la cual “... la excepcional medida cautelar de la suspensión de los efectos de un acto administrativo impugnado (...) se constituye en una restricción legítima al carácter de ejecutoriedad de todo acto administrativo...”.
Este criterio supone una vuelta a la primera interpretación dada por la jurisprudencia en torno al artículo 136, esto es, la concepción de esta medida como una excepción al principio de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos y en consecuencia, la aplicación del principio conforme al cual las excepciones deben siempre interpretarse restrictivamente. Es ésta, precisamente, la consecuencia derivada de la jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa que aquí analizamos: el carácter restrictivo de la medida cautelar contenida en el artículo 136, lo que supone la estricta aplicación de sus requisitos de procedencia.
La proyección del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva sobre la medida cautelar de suspensión de efectos del acto impugnado debería apuntar hacia una dirección contraria, esto es, la interpretación amplia del artículo 136 en el sentido más favorable a tal derecho fundamental (principio pro actione).
2. Requisitos de procedencia
A la par de afirmar el carácter excepcional de la suspensión de efectos, la jurisprudencia se pronuncia sobre sus requisitos de procedencia. En primer lugar, se analiza el supuesto expresamente consagrado en el artículo 136, a saber, los “perjuicios irreparables o de difícil reparación por la sentencia definitiva”. Así, para dictar esta providencia cautelar debe el juez valorar la existencia del periculum in mora. La amenaza de daño irreparable –entiende la Sala Político-Administrativa- debe estar “... sustentada en un hecho cierto y comprobable que deje en el ánimo del sentenciador la certeza que, de no suspenderse los efectos del acto, se le estaría ocasionando al interesado un daño irreparable o de difícil reparación por la definitiva...” (sentencia de 6 de marzo de 2001, caso Santa Caterina da Siena s.r.l.). Nótese que la exhaustividad requerida para comprobar la procedencia de este requisito encuentra su punto de anclaje en el carácter restrictivo de esta medida.
Pero no basta con la comprobación de este requisito. Por el contrario, la procedencia de la medida cautelar de suspensión de efectos supone también la prueba de la apariencia del derecho alegado (fumus boni iuris), pese a que ello no se contempla, expresamente, en el artículo 136. En el fallo de 6 de febrero de 2001, caso Aserca, la Sala sostuvo que “... si bien la norma citada otorga al juez contencioso-administrativo un amplio poder de apreciación y ponderación en relación con la conveniencia de esta medida, debe también verificar los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, esto es, no solamente, el peligro en la demora, sino también la presunción grave del derecho que se reclama, pues mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia del caso concreto, el fumus boni iuris es el fundamento mismo de la protección cautelar pues, en definitiva, sólo a quien posea la razón en juicio pueden causársele perjuicios que deban ser evitados...”. Este criterio sería luego retomado en la sentencia de 6 de marzo de 2001, caso Santa Caterina da Siena s.r.l., al señalarse que “... el correcto análisis acerca de la procedencia de la medida cautelar solicitada requiere además de la verificación del periculum in mora, la determinación del fumus boni iuris, pues mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia en el caso concreto, ésta, la presunción grave de buen derecho, es el fundamento mismo de la protección cautelar, dado que en definitiva, sólo a la parte que posee la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados, bien que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del proceso. Consecuentemente el referido principio se encuentra necesariamente inmerso en las exigencias requeridas en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para acordar la suspensión de efectos, cuando alude la norma en referencia que la medida será acordada teniendo en cuenta las circunstancias del caso ...”. En definitiva deben comprobarse “... los requisitos de procedencia de toda medida cautelar: el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y la presunción grave del derecho que se reclama...” (sentencia de 6 de marzo de 2001, caso Mervin Antonio Peley Quintero).
Convendría precisar que el análisis de estos requisitos concurrentes, como antes apuntábamos, debe favorecer siempre a la protección cautelar, esto es, debe regir la interpretación más favorable a la parte actora. Criterio que, ciertamente, no aparece reflejado en las sentencias que se comentan.
3. La ponderación del interés general. La exigencia de caución.
La ponderación del interés general no es, aclaramos, un requisito de procedencia de la medida cautelar; es, más bien, una cláusula que permitiría sustituir la suspensión de efectos del acto impugnado por otra medida cautelar cónsona con el interés general que debe tutelar el juez contencioso administrativo. Como ha destacado la doctrina, la ponderación del interés público ha sido efectuada por la reciente jurisprudencia al precisar la procedencia de las medidas cautelares en el ámbito contencioso administrativo (Cfr.: Boscán de Ruesta, Isabel, “La suspensión de la ejecución de los actos administrativos individuales o particulares”, en Revista de Derecho Administrativo número 8, Caracas, 2000, p. 98).
Se refiere específicamente a este supuesto la sentencia de 28 de marzo de 2001, caso Rhone Poulenc Rorer de Venezuela S.A.. Conforme este fallo, la procedencia de la medida cautelar de suspensión de efectos requiere la concurrencia del “peligro de mora” y de la “apariencia de buen derecho”. Precisa, además, que el juez debe ponderar los “... intereses en conflicto, esto es, el examen previo sobre el perjuicio o menoscabo que pudiera sufrir la consecución de los fines públicos con la adopción de la medida cautelar o, las situaciones que pudieren irradiarse a terceros en detrimento de su posición jurídica...”. Ponderación del interés público que, insistimos, no puede negar el derecho a la tutela cautelar: su efecto debe limitarse, por tanto, a la sustitución de la medida de suspensión por otra providencia cautelar.
Además, según este fallo, y de conformidad con lo preceptuado en el artículo 136, el juez “...en aras de mantener el debido equilibrio entre la tutela judicial efectiva del particular y los fines públicos...”, puede otorgar la medida cautelar bajo una condición resolutoria, a saber, que “...el particular otorgue garantía suficiente sobre las resultas del juicio interpuesto, esto es, que en caso de resultar infundada su pretensión judicial, la Administración tenga la oportunidad de acometer la ejecución expedita del acto administrativo que temporalmente le ha sido suspendido por una orden judicial...”. Es esa, acotamos, una medida adicional que puede adoptarse a fin de proteger el interés público lesionado por la suspensión de efectos del acto recurrido.
4. Revocatoria por contrario imperio. La caución como condición resolutoria de la medida cautelar.
Otro aspecto tratado en la reciente jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa sobre el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia se refiere a la posibilidad de revocar esta medida “por contrario imperio”, posibilidad expresamente recogida en esa norma al señalarse que “la falta de impulso procesal adecuado, por el solicitante de la suspensión, podrá dar lugar a la revocatoria por ésta, por contrario imperio”. Es ésta, ciertamente, una atribución un tanto ambigua, que permite revocar la medida cautelar previamente otorgada, siempre y cuando exista una “falta de impulso procesal adecuado”. La falta de impulso procesal se refiere a las obligaciones asumidas por las partes en el proceso cuyo incumplimiento acarrea distintas sanciones, en este caso, la revocatoria de la medida de suspensión de efectos. El artículo 136 no aclara sin embargo cuáles son las obligaciones cuyo incumplimiento –a través de la falta de impulso procesal- podría dar lugar a la aplicación de esta sentencia.
Este fue el punto concreto abordado en la sentencia de 28 de marzo de 2001, caso Rhone Poulenc Rorer de Venezuela S.A. En esa ocasión se había otorgado la medida cautelar de suspensión de efectos del acto impugnado imponiendo el juez la obligación de otorgar caución suficiente, obligación cumplida, sin embargo, fuera del lapso fijado a tales efectos por la Sala.
Pues bien, en la sentencia que se comenta, la Sala Político-Administrativa recuerda que, de exigirse caución, la parte accionante favorecida deberá “....efectuar todo lo necesario para satisfacer las exigencias requeridas por el órgano judicial, con el firme propósito de mantener la virtualidad de la medida cautelar que le ampara, so pena, de que, precisamente, tratándose de una medida de naturaleza temporal y excepcional, el órgano decisor advierta un decaimiento en el imperativo del interés de quien ha peticionado la suspensión de los efectos del acto impugnado...”. Obsérvese cómo, nuevamente, la Sala califica a la providencia cautelar del artículo 136 como una medida excepcional.
De no cumplirse tales obligaciones –continúa señalando la Sala- se producirá un “... decaimiento tácito del interés de quien pretende servirse o beneficiarse de la medida en cuestión...”. Conviene notar que el fallo fundamenta la posibilidad de “revocar por contrario imperio” la suspensión de efectos del acto impugnado por el decaimiento tácito del interés del recurrente. Se trata, en nuestra opinión, de una justificación innecesaria, pues tal “revocatoria” es consecuencia ex lege del incumplimiento de una carga procesal. Es, en definitiva, una sanción impuesta a la parte actora por el incumplimiento de una obligación específica asumida en el proceso.
Fijadas todas estas consideraciones, y observando que la parte actora no cumplió dentro del plazo fijado por la Sala la obligación de prestar caución pese haber efectuado diversas diligencias en el proceso, la sentencia declara “... procedente la solicitud de revocatoria por contrario imperio...”.
Podemos concluir que, de conformidad con el artículo 136, la parte que solicita y obtiene la medida cautelar debe otorgar la caución fijada por la sentencia –de ser el caso- dentro del lapso fijado para ello o, eventualmente, y antes que tal lapso precluya, solicitar la correspondiente prórroga por razones justificadas. Por tanto –y es conveniente insistir en esto- la exigencia de una caución actúa como condición resolutoria de la medida cautelar, esto es, que la medida surte plenos efectos aún cuando la parte recurrente no haya cumplido con esa carga y hasta tanto el juez contencioso-administrativo proceda a “revocar por contrario imperio” tal medida, de ser ese el supuesto.
La suspensión de efectos del acto administrativo, tanto en Venezuela como en el Derecho Comparado, ha sido instituida como la primera medida cautelar en el contencioso administrativo. Su regulación primaria se remonta a 1806, con la creación de la sección contencioso-administrativa del Consejo de Estado Francés. Por ello, la evolución de esa medida ha estado marcada por la evolución del sistema contencioso administrativo de un modelo objetivo y revisor, a un modelo subjetivo y garante de los derechos de los particulares. La evolución del contencioso administrativo ha potenciado el significado de esa medida cautelar; su importancia, sin embargo, no ha decaído ni siquiera ante la aparición de nuevas medidas cautelares en el contencioso administrativo. La reciente reforma del sistema francés –dirigido a adoptar varias medidas cautelares (référé)- sancionado en junio de 2000 –en vigencia desde 1 de enero de este año- es fiel reflejo de esta evolución.
Lo anterior ha supuesto la erradicación del carácter ejecutorio de los actos administrativos como dogma que se opone a las medidas cautelares en el contencioso administrativo. Ha supuesto, también, la consolidación de una nueva perspectiva de la jurisdicción contencioso-administrativa cuyo centro de gravedad se sitúa no ya en el principio de legalidad sino en la protección de los derechos subjetivos. Es bajo esa orientación –avalada por la Constitución de 1999- con la que debe plantearse el tema de la suspensión de efectos como medida cautelar. Ya no se trataría –escribe Eduardo García de Enterría- de una medida excepcional que pondría en cuestión “un principio general de la ordenación pública, que la tradición quiso ver en la ejecutoriedad necesaria de las decisiones de la Administración, sino de dar cobertura a la tutela judicial efectiva” (cfr.: Problemas del Derecho Público a comienzos de siglo, Civitas, Madrid, 2001, p. 55).
En consecuencia, la jurisprudencia que aquí se estudia ha de ser analizada muy detenidamente, pues la afirmación del carácter excepcional de la suspensión de efectos puede derivar en conclusiones adversas a la evolución del sistema contencioso administrativo en Venezuela. El principio sobre el que ha de girar esa medida es otro, de muy distinto matiz: el carácter expansivo de la suspensión de efectos del acto administrativo, en tanto medio instrumental para el ejercicio del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Es este, advertimos, el criterio que, con carácter general, ha propugnado la jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa en relación con las medidas cautelares en el orden contencioso administrativo. Así, se ha afirmado que “... en virtud del derecho a la tutela judicial efectiva consagrada actualmente en los artículos 26 y 257 de la Constitución (...) el Juez contencioso administrativo se encuentra habilitado para emitir todo tipo de medida cautelar que se requiera en cada caso concreto, esto es, puede decretar todo tipo de mandamientos, -como la suspensión del acto recurrido, medidas positivas e incluso anticipativas- ante todo tipo de actividad o inactividad administrativa, incluyendo actos de efectos particulares o generales, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones etc. Tal como se señaló precedentemente, todo Juez, por el hecho de tener la potestad de ejecutar o hacer ejecutar lo juzgado, ostenta un poder cautelar general que le permite tomar cualquier medida cautelar que resulte necesaria para la eficaz ejecución de lo juzgado...” (sentencia de 5 de abril de 2001, caso Sociedad de Corretaje de Seguros CASBU, número 00662).