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Timestamp: 2016-10-21 15:05:02
Document Index: 319016567

Matched Legal Cases: ['Art. 8', 'Art. 34', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 15', 'Art. 17', 'Art. 2', 'Art. 2', 'BGE', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 4', 'BGE', 'Art. 4', 'Art. 8', 'Art. 7', 'Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'Art. 8', 'Art. 14', 'Art. 8', 'Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 2', 'Art. 12', 'Art. 39', 'Art. 121', 'BGE', 'Art. 121', 'Art. 121', 'Art. 15', 'Art. 8', 'BGE', 'Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'Art. 34']

129 I 39235. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung i.S. A. und Mitb. sowie G. gegen Gemeinderat von Z�rich, Bezirksrat Z�rich sowie Regierungsrat des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 8 al. 1 et 2, art. 34 al. 1 Cst.; initiative populaire communale "D'abord les Suisses!" � Zurich; �galit� devant la loi, interdiction de la discrimination. L'initiative a pour but de favoriser les Suisses et, ainsi, de d�favoriser les �trangers aussi lorsqu'une diff�rence de traitement n'est pas justifi�e par des motifs objectifs. Elle viole les garanties constitutionnelles f�d�rales de l'�galit� devant la loi et de l'interdiction de la discrimination (consid. 3). Faits � partir de page 393
Am 4. Dezember 1998 reichten die Schweizer Demokraten (SD) der Stadt Z�rich eine Volksinitiative mit dem Titel "SchweizerInnen zuerst!" ein. Die Initiative hat folgenden Wortlaut:
"Die Gemeindeordnung der Stadt Z�rich wird wie folgt erg�nzt:
Die Gemeindebeh�rden wachen dar�ber, dass Z�rich eine schweizerisch gepr�gte Stadt bleibt. Sie r�umen im Rahmen des �bergeordneten Rechts den Bed�rfnissen der Schweizerinnen und Schweizer den Vorrang ein."
Der Initiative ist folgende Begr�ndung beigegeben:
"Der Ausl�nderanteil nimmt in Z�rich seit vielen Jahren unabl�ssig zu und betr�gt jetzt fast 30 Prozent. Bei der jungen Generation sind es schon wesentlich mehr. In vielen Schulen sind unsere Schweizer Kinder l�ngst in der Minderheit. Die ungebremste Zuwanderung von kaum assimilierbaren Ausl�ndern aus v�llig fremden Kulturkreisen belastet unser soziales Netz aufs �usserste. Gleichzeitig nimmt die Kriminalit�t be�ngstigend zu. Z�rich ist im Begriff, seinen Charakter als schweizerische Stadt zu verlieren. Die Stadtbeh�rden schauen dieser Entwicklung tatenlos zu, ja begr�ssen sie zum Teil sogar. Stoppen wir ihre multikulturelle Tr�umerei! �berall in der Welt ist es Brauch, dass die Bed�rfnisse der Einheimischen vorrangig sind. Das soll auch bei uns in Z�rich wieder so werden."
Am 27. Januar 1999 stellte der Gemeinderat von Z�rich fest, dass die Volksinitiative zustande gekommen sei und dem obligatorischen Referendum unterstehe. Er �berwies die Initiative dem Stadtrat von Z�rich zu Berichterstattung und Antragstellung.
Am 5. Juli 2000 beantragte der Stadtrat dem Gemeinderat, die Initiative f�r ung�ltig zu erkl�ren; eventuell sei sie der Gemeinde mit dem Antrag auf Ablehnung zu unterbreiten.
Am 30. Mai 2001 erkl�rte der Gemeinderat die Initiative mit der erforderlichen Zweidrittelmehrheit f�r ung�ltig.
Dagegen erhoben A. und Mitbeteiligte einerseits sowie G. anderseits Beschwerde beim Bezirksrat Z�rich. Dieser vereinigte mit Beschluss vom 29. November 2001 die Beschwerden und hiess sie gut. Er wies den Stadt- und Gemeinderat an, die Initiative der Gemeindeabstimmung zu unterbreiten.
Dagegen reichte der Gemeinderat, vertreten durch den Stadtrat, Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Z�rich ein. Dieser hiess die Beschwerde am 27. November 2002 gut. Er hob den Beschluss des Bezirksrates auf und best�tigte jenen des Gemeinderates vom 30. Mai 2001.
A. und Mitbeteiligte f�hren Stimmrechtsbeschwerde mit dem Antrag, den Beschluss des Regierungsrates aufzuheben; die Initiative sei g�ltig zu erkl�ren; eventuell sei die Sache zur neuen Entscheidung im Sinne der bundesgerichtlichen Erw�gungen an den Regierungsrat zur�ckzuweisen.
2. 2.1 Art. 34 Abs. 1 BV gew�hrleistet die politischen Rechte sowohl auf der Ebene des Bundes wie auch der Kantone und Gemeinden (Urteil 1P.69/2001 / 1P.205/2001 vom 28. Juni 2001, publ. in: ZBl 103/2002 S. 206 ff., E. 3a; GEROLD STEINMANN, Die Gew�hrleistung der politischen Rechte durch die neue Bundesverfassung [Artikel 34 BV], ZBJV 139/2003 S. 485 ff.). Bei Stimmrechtsbeschwerden pr�ft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (BGE 129 I 185 E. 2 S. 190 mit Hinweisen). In ausgesprochenen Zweifelsf�llen schliesst es sich jedoch der von der obersten kantonalen Beh�rde vertretenen Auffassung an; als oberste kantonale Organe anerkennt es Volk und Parlament. Die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften und die Feststellung des Sachverhaltes pr�ft das Bundesgericht nur unter dem Gesichtswinkel des Willk�rverbotes (BGE 123 I 175 E. 2d/aa mit Hinweisen).
2.2 Gem�ss � 4 des Initiativgesetzes des Kantons Z�rich vom 1. Juni 1969 (IG) ist eine Initiative unter anderem dann ung�ltig, BGE 129 I 392 S. 395wenn sie dem Bundesrecht widerspricht (Ziff. 1). Allgemein gilt, dass eine Volksinitiative keine Bestimmungen enthalten darf, die dem �bergeordneten Recht widersprechen (BGE 129 I 232 E. 2; BGE 128 I 190 E. 4 mit Hinweisen).
F�r die Beurteilung der materiellen Rechtm�ssigkeit einer Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrunds�tzen auszulegen. Grunds�tzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allf�llige Begr�ndung des Volksbegehrens und Meinungs�usserungen der Initianten d�rfen allerdings mitber�cksichtigt werden. Es ist von verschiedenen Auslegungsm�glichkeiten jene zu w�hlen, welche einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vern�nftigen Ergebnis f�hrt und welche anderseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem �bergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzul�ssig erscheinen l�sst, ist sie als g�ltig zu erkl�ren und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 129 I 232 E. 2.3; BGE 111 Ia 303 E. 4 mit Hinweisen).
Der Text einer Initiative muss gen�gend bestimmt sein. Es muss hinreichend klar sein, worauf die Initiative gerichtet ist, so dass eine Volksabstimmung durchgef�hrt werden kann, ohne dass sich die Stimmberechtigten der Gefahr eines Irrtums �ber wesentliche Punkte ausgesetzt sehen. Das Erfordernis der hinl�nglichen Klarheit gilt sowohl bei einem ausgearbeiteten Entwurf als auch bei einer allgemeinen Anregung. Bei letzterer sind an die Formulierung allerdings keine hohen Anspr�che zu stellen, da gewisse Unklarheiten, ja vielleicht sogar Widerspr�che, bei der Ausarbeitung des Gesetzes- oder Beschlusstextes im Parlament noch behoben werden k�nnen (BGE 111 Ia 115 E. 3a S. 118/119, 303 E. 7b S. 315 mit Hinweisen; LUZIAN ODERMATT, Ung�ltigerkl�rung von Volksinitiativen, AJP 1996 S. 717; H.R. THALMANN, Kommentar zum Z�rcher Gemeindegesetz, 3. Aufl., W�denswil 2000, S. 147 � 50 N. 3.6).
2.3 Gem�ss Art. 15 Abs. 1 der Gemeindeordnung der Stadt Z�rich vom 26. April 1970 (GO) kann mit einer Volksinitiative der Erlass, die �nderung oder die Aufhebung eines Beschlusses verlangt werden, der dem obligatorischen oder dem fakultativen Referendum untersteht. Die Initiative ist in Form der einfachen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfs m�glich (Art. 17 GO und � 98 Abs. 1 des Gemeindegesetzes des Kantons Z�rich vom 6. Juni 1926 [GG] in Verbindung mit � 2 IG).
Mit der Initiative "SchweizerInnen zuerst!" wird die Einf�gung eines Absatzes 2 in Art. 2 GO verlangt. Die Initiative stellt einen ausgearbeiteten Entwurf dar. Art. 2 GO lautet in der heutigen Fassung:
Die Gemeinde f�rdert die Wohlfahrt und das harmonische Zusammenleben ihrer Bewohnerinnen und Bewohner. Sie wahrt das Ansehen und die Interessen des Gemeinwesens.
3. 3.1 Nach Satz 1 der Volksinitiative "SchweizerInnen zuerst!" wachen die Gemeindebeh�rden dar�ber, dass Z�rich eine schweizerisch gepr�gte Stadt bleibt. Der Regierungsrat nimmt an, der Initiative fehle es insoweit an der n�tigen Bestimmtheit.
Satz 1 steht in engem Zusammenhang mit Satz 2 der Initiative, der das Mittel zum Erreichen des Zweckes von Satz 1 nennt: Die Gemeindebeh�rden sollen im Rahmen des �bergeordneten Rechts den Bed�rfnissen der Schweizerinnen und Schweizer den Vorrang einr�umen, damit Z�rich eine schweizerisch gepr�gte Stadt bleibe. Die Kehrseite dieses Vorrangs ist die Benachteiligung der Ausl�nder. Dadurch sollen diese davon abgehalten werden, nach Z�rich zu kommen. Dass darin der Zweck der Initiative liegt, zeigt auch ihre Begr�ndung. Dort wird insbesondere gesagt, der Ausl�nderanteil nehme in Z�rich seit vielen Jahren unabl�ssig zu; in vielen Schulen seien die Schweizer Kinder l�ngst in der Minderheit; die ungebremste Zuwanderung von kaum assimilierbaren Ausl�ndern aus v�llig fremden Kulturkreisen belaste das soziale Netz aufs �usserste. Das Kernanliegen der Initianten ist in Satz 2 enthalten; dies ergibt sich auch aus dem Titel der Initiative ("SchweizerInnen zuerst!"). Da mit dem Wegfall von Satz 2 die Initiative ihres wesentlichen Gehalts beraubt w�rde, kommt die Annahme der Teilg�ltigkeit von Satz 1 nicht in Betracht (vgl. BGE 125 I 21 E. 7b S. 44 mit Hinweisen; YVO HANGARTNER/ANDREAS KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Z�rich 2000, S. 847 N. 2143). Es kann daher offen bleiben, wie es sich verhielte, wenn Satz 1 f�r sich allein zu beurteilen w�re. Der Text der Initiative muss als Ganzes betrachtet werden.
3.2 3.2.1 Die in Satz 2 der Initiative enthaltene Forderung, den Bed�rfnissen der Schweizerinnen und Schweizer den Vorrang einzur�umen, richtet sich an alle Gemeindebeh�rden und umfasst s�mtliche kommunalen BGE 129 I 392 S. 397Zust�ndigkeiten in Rechtsetzung, Rechtsanwendung und Verwaltung. Es handelt sich um eine Entscheidungs- und Handlungsmaxime: Den Schweizerinnen und Schweizern ist der Vorrang einzur�umen gegen�ber den Ausl�nderinnen und Ausl�ndern, die in der Stadt Z�rich wohnen oder sich dort aufhalten. In dieser generellen Bevorzugung der Schweizerinnen und Schweizer erblickt der Regierungsrat einen Verstoss gegen das Diskriminierungsverbot. Demgegen�ber weisen die Beschwerdef�hrer u.a. darauf hin, dass die Initiative unter dem Vorbehalt des �bergeordneten Rechts steht.
3.2.2 Gem�ss Art. 8 Abs. 1 BV sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. Die Rechtsgleichheit gilt nach dem klaren Wortlaut dieser Bestimmung f�r alle Menschen, also auch f�r Ausl�nder (Botschaft �ber eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 142). Art. 4 Abs. 1 aBV sagte noch: Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich. Schon unter der Herrschaft der alten Bundesverfassung konnten sich jedoch auch die Ausl�nder auf die Rechtsgleichheit berufen (BGE 125 IV 1 E. 5b; GEORG M�LLER, Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, N. 26 zu Art. 4 aBV).
Gem�ss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religi�sen, weltanschaulichen oder politischen �berzeugung oder wegen einer k�rperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Nach der Rechtsprechung liegt eine Diskriminierung vor, wenn eine Person rechtsungleich behandelt wird allein aufgrund ihrer Zugeh�rigkeit zu einer bestimmten Gruppe, welche historisch und in der gegenw�rtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzt oder als minderwertig behandelt wurde. Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte Art der Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine Benachteiligung eines Menschen bewirkt, die als Herabw�rdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an ein Unterscheidungsmerkmal ankn�pft, das einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identit�t der betreffenden Person ausmacht. Insofern beschl�gt die Diskriminierung auch Aspekte der Menschenw�rde (Art. 7 BV). Das Diskriminierungsverbot des schweizerischen Verfassungsrechts macht aber die Ankn�pfung an ein verp�ntes Merkmal - wie Herkunft, Rasse, Geschlecht, Sprache und weitere in Art. 8 Abs. 2 BV (in nicht abschliessender Weise) aufgez�hlte Kriterien - nicht absolut unzul�ssig. Vielmehr begr�ndet dieser Umstand zun�chst BGE 129 I 392 S. 398den blossen Verdacht einer unzul�ssigen Differenzierung, der nur durch eine gen�gende Rechtfertigung umgestossen werden kann. Das Diskriminierungsverbot hat also rechtlich die Bedeutung, dass ungleiche Behandlungen einer besonders qualifizierten Begr�ndungspflicht unterstehen (BGE 129 I 232 E. 3.4.1 mit Hinweisen).
In Art. 8 Abs. 2 BV hat der schweizerische Verfassungsgeber in den Grundz�gen die internationalen Grundrechtsgarantien aufgenommen, wie sie insbesondere in Art. 14 EMRK und verschiedenen Bestimmungen des UNO-Paktes II (SR 0.103.2) enthalten sind (vgl. J�RG PAUL M�LLER, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 417; YVO HANGARTNER, Diskriminierung - ein neuer verfassungsrechtlicher Begriff, ZSR 122/2003 I S. 98/99; BERNHARD PULVER, L'interdiction de la discrimination, Diss. Neuenburg 2003, S. 25 ff.).
"Herkunft" im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BV zielt vor allem auf Menschen, die unter anderem wegen ihrer nationalen Herkunft von Diskriminierung bedroht sind (J�RG PAUL M�LLER, a.a.O., S. 420; derselbe, Die Diskriminierungsverbote nach Art. 8 Abs. 2 der neuen Bundesverfassung, in: Ulrich Zimmerli [Hrsg.], Die neue Bundesverfassung, Bern 2000, S. 118; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Bd. II, Bern 2000, S. 507 N. 1038; PULVER, a.a.O., S. 190 N. 263). Ausl�nder sollen gegen�ber Schweizern oder auch unter sich nicht diskriminiert werden (HANGARTNER, a.a.O., S. 100). Das Gebot der Rechtsgleichheit und das Verbot der Diskriminierung untersagen es dem Staat, Menschen einfach deshalb unterschiedlich zu behandeln und damit zu benachteiligen, weil sie fremder Herkunft sind oder einer anderen Kultur oder Religion angeh�ren (WALTER K�LIN, Grundrechte im Kulturkonflikt, Z�rich 2000, S. 97; WALTER K�LIN/MARTINA CARONI, Das verfassungsrechtliche Verbot der Diskriminierung wegen der ethnisch-kulturellen Herkunft, in: Walter K�lin [Hrsg.], Das Verbot ethnisch-kultureller Diskriminierung, Beiheft 29 zur Zeitschrift f�r Schweizerisches Recht, Basel 1999, S. 68).
Die Diskriminierung muss sich nicht gezielt und direkt gegen Angeh�rige bestimmter Personengruppen richten. Sie kann sich auch daraus ergeben, dass andere wegen einer pers�nlichen Eigenschaft bevorzugt werden. Durch eine Privilegierung in Ankn�pfung an ein verp�ntes pers�nliches Merkmal wird unmittelbar diskriminiert, n�mlich durch direkte Benachteiligung der Nichtprivilegierten (HANGARTNER, a.a.O., S. 106).
3.2.3 Eine unterschiedliche Behandlung von Ausl�ndern und Schweizern ist nicht von vornherein rechtsungleich oder diskriminierend.BGE 129 I 392 S. 399
Sie ist vielmehr nach der Rechtsprechung und der einhelligen Lehre zul�ssig, soweit daf�r sachliche Gr�nde bestehen (BGE 125 IV 1 E. 5b; BGE 114 Ia 8 E. 3; DANIEL TH�RER, Einleitung: Gerechtigkeit im Ausl�nderrecht?, in: Uebersax/M�nch/Geiser/Arnold [Hrsg.], Ausl�nderrecht, Basel 2002, S. 30 N. 1.64; WALTER K�LIN, a.a.O., S. 101 ff.; derselbe, Ausl�nderdiskriminierung, Festschrift f�r Yvo Hangartner, St. Gallen 1998, S. 565/566 und 574; K�LIN/CARONI, a.a.O., S. 72; HANGARTNER, a.a.O., S. 117; PULVER, a.a.O., S. 204 ff. N. 280 ff.).
Zu beachten sind dabei allerdings Einschr�nkungen, die sich f�r die Schweiz gegebenenfalls aus den von ihr eingegangenen v�lkerrechtlichen Verpflichtungen ergeben. So haben nach dem Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europ�ischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten anderseits �ber die Freiz�gigkeit (FZA; SR 0.142.112.681) Personen, deren Aufenthalt bewilligt wurde, Anspr�che auf Nichtdiskriminierung und Gleichbehandlung mit den Inl�ndern. Zentraler Grundsatz des Abkommens ist das Verbot, die Staatsangeh�rigen einer Vertragspartei, die sich rechtm�ssig im Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei aufhalten, bei der Anwendung dieses Abkommens gem�ss den Anh�ngen I, II und III auf Grund ihrer Staatsangeh�rigkeit zu diskriminieren (Art. 2 FZA). Damit werden das allgemeine Diskriminierungsverbot von Art. 12 des Vertrags zur Gr�ndung der Europ�ischen Gemeinschaft (EGV) und das Gebot der "Abschaffung jeder auf der Staatsangeh�rigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung der Arbeitnehmer aus den Mitgliedstaaten in Bezug auf Besch�ftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen" gem�ss Art. 39 EGV f�r den Bereich des freien Personenverkehrs mit der Schweiz �bernommen (WALTER K�LIN, Die Bedeutung des Freiz�gigkeitsabkommens f�r das Ausl�nderrecht, in: Thomas Cottier/Matthias Oesch [Hrsg.], Die sektoriellen Abkommen Schweiz-EG, Bern 2002, S. 30 ff.; vgl. auch DIETER GROSSEN, Sonderregelungen f�r Staatsangeh�rige der EU-Mitgliedstaaten, in: Uebersax/M�nch/Geiser/Arnold [Hrsg.], Ausl�nderrecht, Basel 2002, S. 113 N. 4.2 f.).
3.3 Die von der Initiative geforderte Vorrangstellung der Schweizerinnen und Schweizer kann von vornherein nur im Rahmen kommunaler Zust�ndigkeiten Wirkung entfalten. Damit f�llt der ganze Bereich des Ausl�nderrechts (Ein- und Ausreise, Aufenthalt und Niederlassung sowie Asyl) ausser Betracht.
Gem�ss Art. 121 Abs. 1 BV ist die Gesetzgebung �ber die Ein- und Ausreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Ausl�nderinnen BGE 129 I 392 S. 400und Ausl�ndern sowie �ber die Gew�hrung von Asyl Sache des Bundes. Die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes ist insoweit umfassend (ULRICH CAVELTI, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2002, N. 4 zu Art. 121 BV). Der Bund hat davon einen weiten Gebrauch gemacht, so dass kein Raum mehr bleibt f�r kantonale Regelungen (JEAN-FRAN�OIS AUBERT/PASCAL MAHON, Petit commentaire de la Constitution f�d�rale de la Conf�d�ration suisse, Z�rich 2003, N. 11 zu Art. 121 BV). Die Kantone haben im Wesentlichen lediglich Vollzugsaufgaben (PETER UEBERSAX, Einreise und Anwesenheit, in: Uebersax/M�nch/Geiser/Arnold [Hrsg.], Ausl�nderrecht, Basel 2002, S. 134 N. 5.1). Die kantonale Fremdenpolizeibeh�rde, im Kanton Z�rich das Migrationsamt, entscheidet im Rahmen der gesetzlichen Kriterien nach freiem Ermessen �ber Erteilung und Fortbestand der Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligungen (Art. 15 ANAG [SR 142.20]; Art. 8 Abs. 1 und 2 ANAV [SR 142.201]). Die Gemeinden sind nicht befugt, die Zahl der Ausl�nder zu begrenzen. Die Beschwerdef�hrer 1-6 anerkennen das. Die Initiative kann somit nicht dahin ausgelegt werden, dass die Gemeindebeh�rden den Anteil der Ausl�nder in Z�rich zu beschr�nken h�tten.
Wie dargelegt (E. 3.2.3), gestattet die Verfassung eine unterschiedliche Behandlung von Schweizern und Ausl�ndern, soweit daf�r sachliche Gr�nde bestehen. Dies ist insbesondere der Fall bei den politischen Rechten und dem Zugang zu gewissen �ffentlichen �mtern. Soweit hier das kommunale Recht an das B�rgerrecht ankn�pft, ist nicht ersichtlich, inwiefern der Initiative normative Bedeutung zukommen k�nnte; denn in all diesen F�llen sind Ausl�nderinnen und Ausl�nder ausgeschlossen und die Frage des Vorrangs der Schweizerinnen und Schweizer stellt sich nicht.
Satz 2 der Initiative zielt auf Sachbereiche, in denen eine unterschiedliche Behandlung von Schweizern und Ausl�ndern ausgeschlossen ist. Sie bezweckt eine Bevorzugung der Schweizerinnen und Schweizer gegen�ber Ausl�nderinnen und Ausl�ndern in vom Gebot der Rechtsgleichheit beherrschten Bereichen. Vern�nftigerweise kann der Bestimmung kein anderer Sinn beigemessen werden. Eine Deutung des Textes als Kompetenznorm f�r Massnahmen zur F�rderung einheimischer Kulturangebote in der Stadt Z�rich etwa w�rde die Schranken sprengen, die durch die Interpretationsgrunds�tze gesetzt sind. H�tten die Initianten eine solche Kompetenznorm schaffen wollen, h�tten sie dies hinreichend deutlich zum Ausdruck bringen und den Text der Initiative anders und wesentlich BGE 129 I 392 S. 401enger fassen m�ssen. Der vorliegende Text der Initiative l�sst sich ebenso wenig auf eine blosse Programmaussage reduzieren, welche einerseits als Gegenposition zum Leitbild des Stadtrates, das auf dem Konzept der so genannten "multikulturellen Gesellschaft" beruhen soll, zu verstehen und anderseits bei der Rechtsetzung zu beachten w�re, soweit eine unterschiedliche Behandlung von Schweizern und Ausl�ndern - wie z.B. im Bereich der politischen Rechte - zul�ssig ist.
Die Initiative kann nur so verstanden werden, dass sie auch ohne sachliche Gr�nde, die eine Ungleichbehandlung erlauben w�rden, die Schweizer gegen�ber den Ausl�ndern bevorzugen und damit die Letzteren gegen�ber den Ersteren benachteiligen will, damit Z�rich - gem�ss dem Ziel der Initiative - eine schweizerisch gepr�gte Stadt bleibe. Das verst�sst gegen das Gebot der rechtsgleichen Behandlung und gegen das Diskriminierungsverbot der Bundesverfassung (Art. 8 Abs. 1 und 2). Zwischen dem Sinn und Zweck der Initiative und diesen Geboten des �bergeordneten Rechts besteht ein unaufl�sbarer Widerspruch. Sie verlangt letztlich Rechtsungleichheit im Rahmen der Rechtsgleichheit, was sich gegenseitig ausschliesst. Daran vermag der Vorbehalt "im Rahmen des �bergeordneten Rechts" nichts zu �ndern.
Dass ein allgemeiner Vorbehalt zugunsten des Bundesrechts f�r sich allein nicht gen�gt, um die �bereinstimmung einer Initiative mit dem h�herrangigen Recht zu gew�hrleisten, hat das Bundesgericht bereits entschieden (BGE 125 I 227 E. 4; BGE 117 Ia 147 E. 6b S. 156 f.). W�re es anders, k�nnte jede noch so klar bundesrechtswidrige Initiative mit einer entsprechenden Klausel vor der Ung�ltigerkl�rung bewahrt werden und die Stimmberechtigten w�rden aufgerufen, sich zu einer Initiative zu �ussern, deren Ziel gar nicht verwirklicht werden kann, was mit der Garantie der politischen Rechte unvereinbar ist (vgl. ALFRED K�LZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982 S. 46).
3.4 Der angefochtene Beschluss, mit dem der Regierungsrat - gleich wie der Gemeinderat auf Antrag des Stadtrates - die Initiative als ung�ltig beurteilte, verletzt daher die Garantie der politischen Rechte gem�ss Art. 34 BV nicht.