Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6709
Timestamp: 2018-01-18 05:37:49+00:00
Document Index: 132720833

Matched Legal Cases: ['art. 13', 'art. 17', 'art. 13', 'art. 9', 'art. 10', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 16', 'art. 13', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 10', 'art. 13', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 13', 'art. 17', 'art. 105', 'art. 105', 'art. 105', 'art. 118', 'art. 105', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 17', 'art. 13', 'art. 16', 'art. 4']

DELIBERA N. 208 DEL 1 marzo 2017
OGGETTO: Procedura di gara indetta da STP Spa per il sub-affidamento dei servizi relativi alle linee di TPL extra-urbane Molfetta-Taranto e Gravina in Puglia-Taranto – Contratto di servizio tra Co.Tr.A.P. e STP Spa – Richiesta parere.
AG 7/2017/AP
Contratti pubblici settori speciali – Consorzi stabili – subaffidamento e subappalto
Articoli 45, comma 2, lett. c), 114 e 118 del d.lgs. n. 50/2016
Con note del 26 agosto, del 30 agosto e del 5 settembre 2016, acquisite in pari date, rispettivamente, al prot. gen. ANAC n. 125875, n. 126269 e n. 128505, la società STP Spa – attraverso l’Amministratore Delegato e il Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Pubblicità e Trasparenza – ha richiesto un parere circa la legittimità del proprio operato in merito all’indizione della procedura di gara indicata in oggetto, nonché sulla legittimità della pregressa modalità di gestione dei sub-affidamenti da parte delle precedenti amministrazioni della STP e relative, reiterate proroghe del servizio a operatori economici individuati senza apposita procedura ad evidenza pubblica.
Al fine di rilasciare il richiesto parere, appare indispensabile ricostruire sinteticamente l’intera vicenda come portata all’attenzione dell’Autorità da parte dell’istante.
A fine dicembre 2004 la Regione Puglia concedeva in affidamento il servizio di trasporto pubblico locale al Consorzio Trasporti Aziende Pugliesi (di seguito COTRAP) all’esito di una gara pubblica.
Il Consorzio aggiudicatario, secondo quanto previsto dal proprio Statuto e dal proprio Regolamento, ripartiva tra le imprese consorziate i vari servizi di tpl ricevuti in affidamento dalla Regione. Il citato Regolamento prevede che ogni impresa “conserva la propria autonomia e la propria responsabilità tecnico-amministrativa”.
La STP, in qualità di principale consorziata, risultava assegnataria (con contratto di servizio del 22.3.205) di una quota molto rilevante dei suddetti servizi di tpl.
Con delibera del 22.2.2013 e successivi distinti contratti dell’1.4.2013, il CDA della STP, con il parere favorevole del Consorzio, subaffidava ad altre due distinte imprese consorziate l’espletamento dei propri servizi di tpl sulle linee extraurbane Molfetta-Taranto e Gravina in Puglia-Taranto. Ciò è stato possibile in ragione di una espressa previsione (art. 13) contenuta nel contratto di servizio tra il Consorzio e la STP a tenore della quale «l’Impresa, sentito il parere vincolante del ‘Consorzio affidante’, può subaffidare quote di servizi complessivamente non superiori al 20% nel pieno rispetto di quanto previsto dall’art. 17 del T.U., ad altri soggetti dotati dei requisiti di idoneità morale, finanziaria e professionale, previsti dalla vigente normativa sull’accesso alla professione di trasportatore di viaggiatori su strada».
I suddetti contratti di subaffidamento indicavano tassativamente la data del 31.12.2013 quale data di scadenza dei rapporti, con facoltà di proroga in capo a STP.
Alla scadenza dei contratti, i vari CDA susseguitisi in STP hanno concesso, peraltro in assenza di qualsiasi motivazione, un totale di 11 proroghe, fino alla data del 30.6.2016; data in cui l’attuale amministrazione di STP ha ritenuto di interrompere la sequenza di proroghe e così iniziando a svolgere in proprio i servizi in discussione nelle more della indizione di una procedura di subaffidamento ad evidenza pubblica.
Inoltre, nel corso dello svolgimento dei servizi in proroga si è proceduto anche ad un aumento dei corrispettivi pattuiti a favore dei subaffidatari (pari a euro 0,10/Km, così passando da 1,30 euro/Km a 1,40 euro/Km a decorrere dal 1° gennaio 2015) ai fini dell’adeguamento degli stessi all’inflazione.
Nel mese di agosto 2016 la STP procedeva pertanto con l’indizione di una procedura di gara per il subaffidamento dei servizi di tpl indicati in oggetto “a condizioni sostanzialmente analoghe a quelle oggetto dei precedenti contratti” (affidati senza gara).
Tuttavia, con nota del 25.8.2016, il Consorzio richiedeva formalmente alla STP di annullare “qualsivoglia improprio sub-affidamento a terzi” e precisava, altresì, che in mancanza il Consorzio medesimo sarebbe stato costretto “ad attivare le procedure di cui agli articoli indicati in oggetto [ovvero gli articoli 13-18 e 19, lett. h) – n.d.r.], nonché quelli previsti dallo Statuto e Regolamento vigente”, consistenti nell’applicazione di sanzioni pecuniarie e fino alla risoluzione del contratto di servizio.
Con nota del 26.8.2016, la STP riscontrava la diffida del Consorzio sostenendo la piena legittimità del proprio operato essenzialmente basata su una dichiarata, corretta interpretazione delle norme del contratto di servizio e del T.U. sulla disciplina del trasporto pubblico locale della regione Puglia (L.R. 31 ottobre 2002, n. 18) ma, in ogni caso, rinviando “qualsivoglia ulteriore valutazione all’esito della pronuncia dello specifico parere richiesto” all’ANAC.
Infine, con una nota del 29.8.2016, il Consorzio reiterava la diffida di cui alla nota del 25.8.2016 negando che il parere favorevole rilasciato per i precedenti subaffidamenti e le relative proroghe, obbligatoriamente richiesto dall’art. 13 del contratto di servizio più volte citato, potesse considerarsi automaticamente estensibile alla decisione di STP di bandire una gara pubblica per procedere ai nuovi subaffidamenti.
Il principale quesito, dunque, che la società STP sottopone al vaglio di questa Autorità si può ricondurre alla duplice domanda se la STP possa subaffidare a terzi le tratte di tplr ad essa affidate dal Consorzio COTRAP e, in caso affermativo, se possa farlo con gara pubblica.
Per dare risposta a tali quesiti giova ricostruire brevemente il quadro procedurale, normativo e contrattuale entro cui si inscrive l’intera vicenda sottoposta a valutazione.
Il Consorzio COTRAP risulta essere l’attuale affidatario dei servizi di trasporto pubblico locale automobilistico afferenti ai servizi minimi della Regione Puglia e Provincia di Bari in quanto aggiudicatario di una gara svoltasi nel 2004 secondo le disposizioni del Testo Unico sul trasporto pubblico locale della Regione Puglia (L.R. n.18/2002) 1.
Dal contratto di servizio stipulato tra il Consorzio e la STP in data 22 marzo 2005 emerge che il COTRAP ha sottoscritto in data 29.12.2004 e 21.1.2005 il contratto di servizio con l’Ente affidante “in nome proprio e per conto delle imprese consorziate” e pertanto appare ragionevole dedurre, pur in assenza della documentazione afferente alla gara in questione, che obiettivo del Consorzio era quello di provvedere alla successiva, immediata distribuzione delle diverse quote del servizio tra tutte le imprese consorziate secondo il principio espresso nell’art. 9 del Regolamento di organizzazione del Consorzio medesimo, ovvero quello della assegnazione “a ciascuna impresa consorziata di una percentuale di servizi proporzionale ai servizi già esercitati in ciascuna rete, nei bacini o sub bacini e sulle tratte in cui opera la stessa”.
Il successivo art. 10 del Regolamento disciplina l’ipotesi in cui l’Autorità competente disponga una intensificazione dei servizi prevedendo che in tali casi i servizi ulteriori siano di competenza esclusiva dell’impresa che già svolge il servizio “salvo che la stessa non abbia le capacità tecniche per provvedervi”. Ricorrendo tale ipotesi, “il servizio verrà svolto direttamente dal Consorzio o sub affidato ai sensi dell’art. 17 della Legge Regionale n. 18 del 31 ottobre 2002”.
L’art. 17 del sopra citato Testo Unico stabilisce che «Il soggetto gestore dei servizi di TPRL può dare in sub affidamento, previa autorizzazione dell’ente affidante, nei cui confronti rimane comunque unico responsabile, quote di servizi complessivamente non superiori al 20% dei servizi gestiti ad altri soggetti dotati dei requisiti di idoneità morale, finanziaria e professionale previsti dalla vigente normativa. I soggetti sub affidatari sono individuati dal soggetto sub affidante tramite procedure concorsuali di cui all’art. 16, preferendo, a parità di altre condizioni, i precedenti gestori operanti nel bacino interessato».
Siffatta norma è stata poi pedissequamente riprodotta tanto nel contratto di servizio tra Regione Puglia e COTRAP che in quello tra quest’ultimo e la STP nel medesimo art. 13, a tenore del quale sia COTRAP che STP possono «subaffidare quote di servizi complessivamente non superiori al 20% nel pieno rispetto di quanto previsto dall’art. 17 del T.U., ad altri soggetti dotati dei requisiti di idoneità morale, finanziaria e professionale, previsti dalla vigente normativa sull’accesso alla professione di trasportatore di viaggiatori su strada», purché in presenza di previa autorizzazione da parte della Regione, nel caso di COTRAP, e di parere vincolante da parte di COTRAP, nel caso della STP.
Le suddette disposizioni, tuttavia, in assenza della documentazione afferente alla gara del 2004 e di specifichi chiarimenti sul punto da parte dell’istante, risultano di difficile inquadramento normativo e di ancora più incerta applicazione.
Atteso che il ‘subaffidamento’ di cui trattasi non può essere inteso come ‘subappalto’, in ragione del peculiare e diverso iter procedimentale richiesto dalla legge regionale rispetto alle disposizioni normative che regolavano e regolano tuttora tale istituto, si deve ritenere – in assenza di altro fondamento normativo – che con l’art. 17 la Regione Puglia abbia voluto introdurre una disciplina specifica di settore, le cui finalità potrebbero indirettamente desumersi dal Regolamento di organizzazione di COTRAP. In altri termini, potrebbe trattarsi di una previsione che fornisce una copertura per l’ipotesi in cui il gestore dei servizi, e nel caso di specie il Consorzio affidatario, non riesca a far fronte all’ampliamento/intensificazione dei servizi già resi o alla istituzione di nuovi servizi da parte degli enti pubblici competenti né con la loro assegnazione alle imprese consorziate né con mezzi e personale propri (v. in tal senso l’art. 10 del Regolamento).
Come già più sopra accennato, la facoltà riconosciuta dalla legge regionale all’ente affidatario di subaffidare una minima quota dei servizi di trasporto (nella misura del 20%) di cui è risultato aggiudicatario con l’acquisizione di una autorizzazione preventiva dell’ente affidante e mediante una gara pubblica, si è inteso riconoscerla anche alle società consorziate cui il COTRAP ha attribuito i servizi di trasporto da svolgere per la Regione o, quantomeno, è stata sicuramente riconosciuta alla STP (v. art. 13 del contratto di servizio).
Tale facoltà assume particolare importanza nella vicenda in esame posto che dalla documentazione prodotta dall’istante risulta che essa è stata utilizzata dalla STP per subaffidare, con il parere favorevole del Consorzio, ad altri 2 consorziati le linee di tplr menzionate nella premessa, fino alla decisione dell’Amministrazione attualmente in carica di reinternalizzare tali servizi (dopo ben 11 proroghe concesse dai precedenti Amministratori della STP sempre in accordo con il Consorzio), senza tuttavia procedere ad alcun tipo di confronto competitivo, come invece previsto dalla disciplina contrattuale e normativa richiamata e, quindi, in modo sostanzialmente illegittimo.
D’altra parte, le situazioni astrattamente prospettabili sono sostanzialmente due e in entrambi i casi la conclusione non può che essere quella testé espressa: nella prima si deve presumere che le due imprese che hanno svolto in affidamento diretto (con successive proroghe) i servizi di trasporto relativi alle due tratte indicate in oggetto facessero già parte del Consorzio affidatario, mentre nella seconda che esse si siano consorziate solo in epoca successiva allo svolgimento della gara. Nel primo caso, atteso che COTRAP, una volta divenuto aggiudicatario della gara del 2004, non ha affidato alcuna parte dei servizi di tplr alle due imprese in questione, si deve ritenere che queste – pur già facenti pare del Consorzio – non fossero state indicate, al momento della presentazione dell’offerta, come soggetti destinatari di alcuno dei servizi oggetto di appalto; pertanto, poiché la normativa applicabile, ratione temporis, alla gara del 2004 prevedeva – come oggi – l’obbligo da parte dei consorzi partecipanti di indicare i singoli consorziati per conto dei quali concorrevano (v. art. 23, comma 3 del d.lgs. n. 158/95), le due imprese in questione in ogni caso non avrebbero potuto essere affidatarie dirette di alcuna prestazione oggetto del contratto di servizio tra Regione e COTRAP, né da parte di quest’ultimo né tantomeno da parte della STP (o di altro consorziato ‘subaffidatario’). Nel secondo caso sarebbe ancora più manifesta l’illegittimità dei due sub-affidamenti in contestazione: se infatti si consentisse a soggetti inizialmente estranei alla compagine consortile di consorziarsi successivamente alla procedura di gara, in esito alla quale il consorzio è divenuto aggiudicatario, al solo fine di farsi attribuire direttamente, ovverosia senza alcuna procedura competitiva, quote dei servizi oggetto di appalto si determinerebbe una illegittima elusione non solo delle norme generali che regolano gli appalti pubblici, ma anche delle disposizioni speciali e di settore (ancora attualmente) vigenti nella Regione Puglia.
Poiché, però, interesse della STP è, allo stato, capire se sulla base della normativa regionale ancora in vigore, nonché del Regolamento COTRAP e del contratto di servizio, le sia consentito appaltare a terzi in subaffidamento tratte ad essa affidate e, in caso di risposta affermativa, quale procedura utilizzare, appare inevitabile interrogarsi sulla legittimità dell’identica previsione contenuta nel contratto di servizio tra COTRAP e STP alla luce delle norme in materia di affidamento di servizi pubblici locali, di consorzi stabili e di subappalto.
Per quanto concerne la gestione dei servizi pubblici locali, appare opportuno ricordare per sommi capi quali siano attualmente le modalità di affidamento ammesse dalla legge: a) affidamento mediante procedura ad evidenza pubblica; b) affidamento a società mista, il cui socio privato sia stato scelto con procedura a evidenza pubblica; c) gestione diretta, con affidamento in house; d) gestione in economia o mediante azienda speciale, limitatamente ai servizi diversi da quelli a rete.
Nel caso di specie, la circostanza – più volte sottolineata nella richiesta di parere – che la STP sia una società in controllo pubblico non assume alcun rilievo atteso che essa si trova a gestire parte dei servizi di tpl della Regione Puglia sulla base di un presupposto affatto diverso da ciascuna delle modalità di affidamento dianzi descritte.
La STP, infatti, svolge i servizi di tplr sulla base di atti regolamentari e contrattuali tutti interni al Consorzio di cui fa parte e quindi essenzialmente in ragione delle norme in materia di affidamento dei contratti pubblici ai consorzi stabili.
In ogni caso, volendo presumere che nella gara con cui nel 2004 la Regione Puglia ha affidato al COTRAP i servizi in discussione il Consorzio medesimo abbia partecipato indicando – come già allora previsto dall’art. 23, comma 3 del d.lgs. n. 158/95 (recante “Attuazione delle direttive 90/531/CEE e 93/38/CEE relative alle procedure di appalti nei settori esclusi”) – che concorreva in nome proprio e per conto delle singole imprese consorziate, tale indicazione doveva e deve tuttora ritenersi vincolante, cosicché i consorziati esecutori possono essere solo quelli indicati (o desumibili) in sede di partecipazione alla gara. Da ciò discende anche, a fortiori, che un’impresa divenuta socia del consorzio solo in epoca successiva all’espletamento della gara, non possa poi eseguire i lavori aggiudicati al consorzio stesso.
In ordine poi alla questione di un eventuale utilizzo dello strumento del subappalto occorre precisare che, poiché a differenza delle riunioni temporanee di imprese il consorzio stabile opera come unica controparte del rapporto di appalto sia nella fase di gara che in quella di esecuzione del contratto, e in relazione alle singole consorziate opera sulla base di un rapporto organico, di modo che le attività compiute dalle consorziate siano imputabili organicamente al consorzio, è da ritenere inammissibile un eventuale rapporto di subappalto tra il consorzio stabile ed un proprio consorziato, proprio in ragione del rapporto di immedesimazione interorganica che lega il secondo al primo. Per la stessa motivazione e logica conseguenza deve escludersi che un consorziato esecutore dei lavori, servizi o forniture affidi in subappalto questi ultimi ad altro consorziato, in quanto entrambi appartenenti alla medesima struttura giuridica, quindi riconducibili ad un unico centro decisionale.
Del tutto diversa è, in via generale, l’eventualità che il consorzio affidi in subappalto i lavori, i servizi o le forniture a soggetti estranei alla compagine consortile e in possesso di adeguati requisiti, essendo ciò consentito alla luce del combinato disposto degli artt. 45, comma 2, lett. c), 114 e 118 del d.lgs. n. 50/2016.
Nel caso in esame, poi, non assumerebbe alcun rilievo contrario la circostanza che l’art. 13 del contratto di servizio stipulato tra Regione Puglia e COTRAP preveda il “pieno rispetto di quanto previsto all’art. 17 del T.U.” (ovvero l’obbligo di esperire una procedura competitiva) per il subaffidamento di una quota (massima del 20%) del complesso dei servizi assegnati al Consorzio medesimo poiché tale norma contrattuale disciplina – come detto – una ipotesi diversa dal subappalto propriamente inteso.
Altro discorso deve farsi, invece, per le consorziate che eseguono parte della prestazione dedotta nel contratto principale e, nel caso che ci occupa, per la STP che ha sollevato il problema con la richiesta di parere in oggetto.
Ancora una volta per il corretto inquadramento della questione, ovvero quella della possibilità da parte di STP di provvedere direttamente e autonomamente al subappalto di una quota dei servizi ad essa assegnati dal Consorzio affidatario, soccorre il richiamo ai principi generali in materia di consorzi stabili e subappalto.
Per le motivazioni più sopra esplicitate, il consorzio, e non i singoli consorziati, è l’interlocutore della stazione appaltante e dunque il soggetto che è responsabile nei confronti della stazione appaltante dell’esecuzione dell’appalto anche quando non esegue in proprio le prestazioni ma tramite i consorziati. L’istituto del subappalto consiste nel contratto derivato con il quale i soggetti (individuali o collettivi) aggiudicatari di un contratto pubblico possono “affidare a terzi l'esecuzione di parte delle prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto” in deroga al divieto generale a pena di nullità, di cessione del contratto pubblico (art. 105, comma 1) e nei limiti delle condizioni di legge (art. 105, comma 2), secondo una precisa e attenta procedimentalizzazione sia in fase di gara, sia in fase di esecuzione.
Nella disciplina del sub-affidamento a terzi di parti della prestazione, il Codice distingue due diverse fattispecie, includendo solo la prima nell’istituto del subappalto e lasciando la seconda allo spazio garantito all’autonomia privata dell’impresa di svolgere le proprie relazioni economiche con terzi, mediante contratto, senza che ciò sia sottoposto al complesso procedimento autorizzatorio dell’art. 105. In tal senso, è considerato subappalto “qualsiasi contratto avente ad oggetto attività del contratto di appalto ovunque espletate che richiedono l'impiego di manodopera”. I contratti, diversi da quelli sopra indicati, sono considerati sub-contratti, per i quali il terzultimo capoverso del comma 2, sancisce, che “L’affidatario comunica alla stazione appaltante, prima dell’inizio della prestazione, per tutti i sub-contratti che non sono subappalti, stipulati per l’esecuzione dell’appalto, il nome del sub-contraente, l’importo del sub-contratto, l’oggetto del lavoro, servizio o fornitura affidati. Sono, altresì, comunicate alla stazione appaltante eventuali modifiche a tali informazioni avvenute nel corso del sub-contratto”.
Alla luce di tali premesse, citando una giurisprudenza ormai consolidata secondo la quale “non è dubitabile che il consorzio sia l'unico soggetto interlocutore dell'amministrazione appaltante, che in quanto tale partecipa alla procedura non come mandatario ma ex se come portatore di un interesse proprio, anche se finalisticamente collegato allo scopo mutualistico delle consorziate, destinato ad assumere la veste di parte del contratto, con relativa assunzione in proprio di tutti gli obblighi, gli oneri e le responsabilità” (Cons. St., sez. VI, 29 aprile 2003 n. 2183), appare logica conseguenza che le imprese consorziate non possano disporre, mediante contratti di subappalto, di obbligazioni di cui non sono direttamente titolari; mentre, seguendo il medesimo ragionamento, non perderebbero la facoltà di esercizio della loro autonomia contrattuale con riferimento, però, alla sola facoltà di stipulare sub-contratti, permanendo in ogni caso in capo alle singole consorziate l’obbligo di comunicare al Consorzio affidatario e, tramite quest’ultimo, all’Ente affidante “il nome del sub-contraente, l’importo del sub-contratto, l’oggetto del lavoro, servizio o fornitura affidati” come previsto dal Codice degli appalti (prima dall’art. 118 e ora dall’art. 105).
Poiché tale qualificazione non può attribuirsi ai ‘subaffidamenti’ disciplinati dell’art. 13 del contratto di servizio stipulato tra COTRAP e STP e atteso che non potrebbe neanche trattarsi di ipotesi di subappalto, si deve ritenere che il citato art. 13 sia, di fatto, privo di qualsiasi effettiva possibilità applicativa in quanto illegittimamente derogatorio, allo stato, della disciplina generale in materia di consorzi stabili e subappalto.
ritiene, nei limiti di cui in motivazione, che la STP non possa autonomamente appaltare a terzi quote di servizi ad essa attribuite da COTRAP sulla base del contratto di servizio, né attraverso la procedura di cui all’art. 13, né attraverso l’istituto del subappalto.
Ritiene invece ammissibile che COTRAP, al ricorrere delle condizioni previste dai contratti di servizio, dal Regolamento e dallo Statuto, in conformità alle disposizioni del Codice appalti, possa subappaltare parte dei servizi di tplr di cui risulta affidatario ad operatori economici estranei alla compagine consortile.
Ritiene, infine, per le motivazioni che precedono, che ai sensi dell’art. 17 della L.R. n. 18/2002 e dell’art. 13 del contratto di servizio tra Regione Puglia e COTRAP, solo quest’ultimo possa provvedere al subaffidamento della quota massima del 20% dei servizi ad asso affidati purché in esito all’espletamento delle procedure concorsuali di cui all’art. 16 della legge regionale citata.
1 Il contratto di servizio tra Regione Puglia e COTRAP, a norma del d.lgs. n. 422/97 e la L.R. Puglia n. 18/2002 a norma dei quali i contratti di servizio del TPLR non possono avere durata superiore a 9 anni, sarebbe dovuto scadere il 31 dicembre 2013. Tuttavia la sua durata risulta essere stata prorogata con Delibera G.R. n.1453 del 2.8.2013 per la durata di anni quattro e mezzo a partire dal 1°gennaio 2014, previa verifica a cura degli Enti competenti, delle condizioni previste dall’art. 4 par. 4 del Regolamento (CE) n. 1370/2007 relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia.