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Timestamp: 2020-07-10 07:17:30
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18/03/03 – APROBACIÓN DE LA CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA EL TERRORISMO ADOPTADA EL 3 DE JUNIO DE 2002 EN LA CIUDAD DE BRIDGETOWN (BARBADOS )
El Poder Ejecutivo tiene el honor de dirigirse a ese Cuerpo, a fin de someter a su consideración el adjunto proyecto de Ley por el cual se aprueba la Convención Interamericana contra el Terrorismo adoptada el 3 de junio de 2002 en la ciudad de Bridgetown (Barbados ), en oportunidad de celebrarse el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos.
Las manifestaciones de violencia que enfrenta la humanidad en el presente no constituyen un fenómeno nuevo. Sin embargo, recién en el segundo Cuarto del siglo XX los Estados comenzaron a plantear en los foros internacionales su preocupación por conductas calificables como "terroristas". La generalización de secuestros, atentados, asesinatos, detonación de bombas, piratería aérea, toma de rehenes con fines de intimidación y otras conductas de extrema crueldad dieron lugar a una profunda y creciente preocupación internacional. determinando la necesidad de arbitrar medios para su prevención y castigo. La intensidad y la violencia de los atentados terroristas, así como su incremento en casi todas las áreas del planeta, generaron la necesidad de celebrar diversos instrumentos multilaterales atinentes a esta materia.
Este proceso se vio indudablemente favorecido por el desarrollo de las comunicaciones y la velocidad de los medios de transporte, tanto para la realización de estas actividades como para su ocultamiento. Quienes perpetran actos de terrorismo en un Estado frecuentemente utilizan otros Estados como escondite, lugar de financiamiento, centro de entrenamiento o plataforma de operaciones, lo que dificulta su detección. Por otra parte, es frecuente que estas organizaciones estén vinculadas al tráfico de drogas y armas. En virtud de estas características de compleja etiología, la prevención y represión de estas actividades requieren un marco jurídico que permita instrumentar los mecanismos de cooperación interestatal más eficaces.
El continente americano no ha escapado a esta realidad. Los hechos ocurridos en Nueva York en setiembre de 2001, coincidieron con la Vigésimo Tercera Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores de la Organización de los Estados Americanos (OEA) en Lima, en la que se analizó la Carta Democrática lnteramericana. El impacto de la noticia generó repercusiones de distinta índole en el plano político y jurídico de la OEA, entre ellas, la aprobación de la Resolución RC.23/RES.1/01 rev.1 corr.1 "Fortalecimiento de la cooperación hemisférica para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo". En dicha resolución se recomendó al Consejo Permanente de la OEA la creación de un Grupo de Trabajo, con el objetivo de elaborar un proyecto de Convención lnteramericana contra el Terrorismo, para ser sometido a la aprobación de la Asamblea General subsiguiente.
Como primer antecedente regional de la Convención objeto de este Mensaje, corresponde mencionar a la Convención para prevenir y sancionar los actos de terrorismo configurados en delitos contra las personas y la extorsión conexa cuando éstos tengan trascendencia internacional, adoptada en el tercer período extraordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA (Washington, 1971), de la que Uruguay forma parte conjuntamente con Bolivia, Brasil Colombia, Costa Rica, El Salvador, Estados Unidos, Grenada, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, Perú, República Dominicana y Venezuela. Dado que sólo catorce de los treinta y cuatro Estados miembros de la OEA forman parte de este instrumento, se entendió conveniente realizar un nuevo esfuerzo de negociación en la materia, como forma de respuesta regional unida y encuadrada dentro del Derecho Internacional, sus principios y sus límites, al fenómeno del terrorismo.
Constituye asimismo trascendente antecedente regional la "Declaración de Lima para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo" adoptada en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Terrorismo que tuvo lugar en abril de 1996. La referida declaración destaca algunos aspectos que mantienen plena vigencia y que siguen presidiendo el pensamiento político americano en esta materia; en especial aquellos que refieren a la vigencia del derecho internacional, al pleno respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales, al respeto a la soberanía de los Estados, al principio de no intervención y al estricto cumplimiento de los derechos y deberes de los Estados consagrados en la Carta de la OEA.
La violencia terrorista erosiona la convivencia pacífica y civilizada, afecta el estado de derecho y el ejercicio democrático y pone en peligro la estabilidad de las instituciones nacionales y el desarrollo socioeconómico de nuestros países. Por ello adquiere particular importancia que los Estados miembros de la OEA ratifiquen o adhieran a los instrumentos internacionales sobre terrorismo y que, de ser necesario, los implementen a través de sus legislaciones nacionales.
A los antecedentes mencionados corresponde añadir el "Compromiso de Mar del Plata" adoptado durante la Segunda Conferencia Especializada Interamericana sobre Terrorismo (noviembre de 1998). En este instrumento los representantes de los Estados miembros de la OEA reiteraron su preocupación por el tema, ratificaron los conceptos ya manifestados en la reunión de Lima y crearon el Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE) integrado por las autoridades nacionales competentes con el propósito de desarrollar la cooperación a fin de prevenir, combatir y eliminar los actos y actividades terroristas.
III. LA CONVENCIÓN
III.1. Preámbulo.
El Preámbulo ratifica los propósitos y principios de la Carta de la Organización de los Estados Americanos y de la Carta de las Naciones Unidas. Asimismo, considerando que el terrorismo constituye una seria amenaza para los valores democráticos, para la paz y la seguridad internacionales, se reafirma la necesidad de que el sistema interamericano adopte medidas eficaces para prevenirlo, sancionarlo y eliminarlo, mediante la más amplia cooperación. En este mismo sentido, se tiene en cuenta particularmente el antecedente de la Resolución sobre el fortalecimiento de la cooperación hemisférica para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo, adoptada en Lima en el año 2001.
Ill.2. Objeto y fines (artículo 1).
El artículo primero trata del objeto y fines de la Convención. Al comienzo de las negociaciones se utilizó el término "propósitos" pero luego se entendió que técnicamente era más adecuado referirse al "objeto". Este se definió de manera amplia e incluye la prevención, sanción y eliminación el terrorismo mediante la cooperación entre los Estados Parte.
III.3. Instrumentos internacionales aplicables (artículo 2 y 3).
La Convención no contiene un concepto de terrorismo. Ello es fruto de las conocidas dificultades para adoptar una definición que fuera aceptable para todos los Estados. Se optó por ende por un mecanismo ya utilizado en otros instrumentos: la remisión a texto expreso a las Convenciones más importantes en materia de terrorismo que están actualmente en vigor. Entre ellas se encuentran las siguientes, de las que Uruguay es parte: Convenio para la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves (La Haya, 1970), Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil (Montreal, 1971) y su Protocolo complementario (Montreal, 1988), Convención sobre la prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente protegidas, inclusive los agentes diplomáticos (Nueva York, 1973), Convenio para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima y su Protocolo para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental (Roma, 1988) y el Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas (Nueva York, 1997).
El párrafo 2 prevé la situación de aquellos Estados que no sean parte de uno o más de los instrumentos internacionales enumerados. Este seria el caso de Uruguay en relación con la Convención Internacional contra la toma de rehenes (Nueva York, 1979), el Convenio sobre la protección física de los materiales nucleares (Viena, 1980) y el Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo (Nueva York, 1999). En esta situación, se contempla la posibilidad de que el Estado declare que los instrumentos de los que no es parte, no se considerarán incluidos entre los que se aplican a esta Convención. Esta declaración cesará sus efectos cuando aquéllos entren en vigor para el referido Estado, el que deberá notificar tal hecho al depositario.
Por otra parte, si un Estado Parte deja de ser parte de alguno de los instrumentos reseñados en el párrafo 1, podrá hacer una declaración, según lo dispuesto en el párrafo 2.
Sin perjuicio de lo expresado, los Estados Parte asumen el compromiso de esforzarse por adherir o ratificar -de acuerdo con sus disposiciones constitucionales- los instrumentos internacionales enumerados en el párrafo 1 del artículo 2 de los cuales aún no sea parte. Este compromiso se añade al de adoptar las medidas necesarias para aplicar los referidos instrumentos efectivamente, incluyendo en su legislación interna, el establecimiento de penas respecto de los delitos mencionados (artículo 3).
III.4. Medidas para prevenir , combatir y erradicar la financiación del terrorismo (articulo 4).
Recogiendo una de las principales disposiciones de la Convención Internacional para la represión de la financiación del terrorismo, el artículo 4 retoma el compromiso de los Estados Parte en torno al establecimiento de un régimen jurídico y administrativo que permita prevenir, combatir y erradicar la financiación del terrorismo, así como lograr una cooperación internacional efectiva. Las medidas a adoptar por los Estados Parte deberán comprender el establecimiento de un régimen normativo y de supervisión --basado en la identificación del cliente, la conservación de registros y comunicación de transacciones sospechosas-- para los bancos y otras instituciones susceptibles de ser utilizadas para financiar actividades terroristas.
Los Estados Parte deberán contemplar también, la adopción de medidas de detección y vigilancia de movimientos transfronterizos de dinero en efectivo, instrumentos negociables al portador y otros movimientos relevantes de valores. Es de destacar que las medidas que se adopten en este sentido estarán sujetas a salvaguardas que garanticen el uso adecuado de la información y el movimiento legítimo de capitales.
Por último, los Estados deberán establecer una unidad de inteligencia financiera que actuará como centro nacional para recopilar, analizar y difundir información sobre lavado de dinero y financiación del terrorismo. Esta medida tiene por objeto incentivar la capacidad de cooperación a nivel nacional e internacional.
El párrafo 2 del artículo 4 reafirma la importancia de las recomendaciones sobre lavado de dinero y control de capitales realizadas, en particular, por el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) y el Grupo de Acción Financiera de Sudamérica (GAFISUD). Las mismas deberán tenerse en cuenta para la aplicación de las medidas previstas en el párrafo 1.
III.5. Delitos determinantes del lavado de dinero (artículo 6).
Los Estados Parte deberán adoptar medidas para asegurar que su legislación penal sobre lavado de dinero incluya como delitos determinantes de este último -- vale decir, como delitos de los que se deriva un producto que puede ser objeto de blanqueo-- los establecidos en los instrumentos incluidos en el párrafo 1 del artículo 2, comprendiendo los que se cometan dentro o fuera de la jurisdicción del Estado Parte.
III.6. Asistencia jurídica mutua (artículos 9).
La delincuencia organizada transnacional, al situar los elementos del delito en distintos países, facilita su impunidad dado que la acción de la policía, la justicia y el mismo derecho penal de los Estados se circunscribe en principio, a su ámbito territorial. Ante esta dificultad, es vital el estrechamiento de los vínculos entre los Estados a través de la adopción de nuevas formas de cooperación internacional, entre las que se destaca la cooperación jurídica en materia penal. En este sentido, el artículo 9 consagra el deber de los Estados Parte de prestar la mayor y más expedita asistencia jurídica posible con respecto a la prevención y a cualquier investigación o proceso relacionado a los delitos establecidos en el artículo 2, incluso con respecto a la obtención de las pruebas necesarias para el proceso.
En los casos en los que rigen tratados en materia de cooperación judicial entre los Estados Parte, deberá cumplirse con la obligación de cooperar en su marco. En su defecto, los Estados se prestarán dicha asistencia de conformidad con su legislación nacional.
III.7. Traslado de personas bajo custodia (artículo 10).
El artículo 10 consagra una forma especial de asistencia, la que en la actualidad se incluye en la casi totalidad de los instrumentos relativos a la cooperación jurídica internacional en materia penal: la cooperación en materia de prueba testimonial, en la que resulta necesaria la presencia, en el territorio del Estado requirente, de quien presta testimonio o colabora en la obtención de la prueba. En particular, la norma se refiere al caso en que la persona en cuestión se encuentre detenida o cumpliendo una condena en el Estado requirente. En este supuesto, la persona sólo podrá ser trasladada al Estado requirente si se cumplen las siguientes condiciones:
i) que la persona, una vez informada de dicha solicitud, preste su consentimiento libremente; y
ii) que las autoridades competentes de ambos Estados estén de acuerdo, con las condiciones que consideren apropiadas (párrafo 1 ).
El Estado al que se traslade la persona deberá mantenerla detenida (salvo que el Estado desde el que se trasladó solicite o autorice otra cosa) cumpliendo sin demora su obligación de devolverla. El tiempo durante el cual la persona permanezca detenida en el Estado al que fue trasladada deberá tenerse en cuenta a los efectos del cómputo de la pena que ha de cumplir en el Estado desde el que se ha trasladado. El Estado al que sea trasladada la persona no podrá exigir al Estado desde el que se trasladó, que inicie el procedimiento de extradición para su devolución ( artículo 10, párrafo 2).
Cualquiera sea su nacionalidad, una persona trasladada a un Estado Parte no podrá ser procesada, detenida ni sometida a ninguna otra restricción de su libertad en el territorio de dicho Estado, con relación a actos o condenas anteriores a su salida del territorio del Estado desde el que fue trasladada, a menos que éste preste su conformidad (artículo 10, párrafo 3). Se trata de un salvoconducto que protege los derechos del testigo durante su permanencia en el Estado requirente y garantiza su retorno al requerido.
III.8. Embargo y decomiso de fondos u otros bienes (artículo 5).
Otra forma especial de cooperación prevista en la Convención Interamericana es la relativa a las medidas asegurativas sobre bienes y objetos. Esta modalidad está consagrada en todos los tratados de asistencia jurídica internacional en materia penal suscritos por la República. Según el artículo 5, los Estados Parte deberán adoptar las medidas necesarias, siempre al amparo de los procedimientos establecidos en su legislación para identificar, congelar, embargar y, en su caso, decomisar los fondos u otros bienes utilizados o asignados para cometer los delitos incorporados en los instrumentos indicados en el artículo 2, así como los que constituyan el producto de los mismos.
III.9. Otras formas de cooperación (artículos 7,8,16 y 17).
a. La Convención Interamericana reconoce que la cooperación y el intercambio de información son mecanismos indispensables para mejorar las medidas de control fronterizo y aduanero que permitan detectar y prevenir la circulación internacional de terroristas y el tráfico de armas u otros materiales destinados a apoyar actividades terroristas. En el mismo sentido, los Estados se comprometen a promover la cooperación y el intercambio de información para mejorar los controles de emisión de los documentos de viaje y de identidad y evitar su falsificación, alteración o utilización fraudulenta. En ningún caso estas medidas podrán ser obstáculo para el cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos en materia de libre movimiento de personas y facilitación del comercio (artículo 7).
b. El artículo 8 prevé la necesidad de establecer y, de ser necesario, mejorar la comunicación entre las autoridades de los Estados Parte, para facilitar la obtención segura y rápida de información relativa a los delitos consagrados en los instrumentos mencionados en el artículo 2, a los efectos de fortalecer la aplicación efectiva de la ley y de combatir los referidos delitos.
c. Un aspecto importante a tener en cuenta en relación a los fines perseguidos por la Convención es el que refiere a la capacitación. A dichos efectos, se prevé que los Estados Parte promoverán programas de cooperación técnica y de capacitación para fortalecer las instituciones nacionales encargadas de cumplir las obligaciones derivadas de la Convención. Esta cooperación tendrá lugar a nivel nacional, bilateral, subregional, regional y en el marco de la Organización de los Estados Americanos, así como con otras organizaciones regionales e internacionales que lleven a cabo actividades vinculadas con los propósitos de la Convención (artículo 16).
d. Finalmente, se contempla la cooperación entre los Estados Parte en el ámbito de los órganos correspondientes de la Organización de los Estados Americanos, incluyendo al Comité Interamericano contra el Terrorismo (CICTE). Este Comité, creado por la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos en su vigésimo noveno período ordinario de sesiones, tiene entre sus funciones la promoción de la cooperación interamericana en la materia. En este sentido, se ha previsto que el CICTE preste asistencia a los Estados miembros que así lo soliciten, a los fines de prevenir, combatir y eliminar el terrorismo, fomentando, de conformidad con su legislación interna. el intercambio de experiencias e información sobre las actividades de personas, grupos, organizaciones y movimientos vinculados a actos terroristas, así como en relación con los métodos, fuentes de financiamiento, entidades de las que reciban protección o apoyo, en forma directa o indirecta, y su eventual vinculación en la comisión de otros delitos.
III.10. Inaplicabilidad de la excepción de delito político. Denegación de asilo y refugio ( artículos 11 a 13).
Del mismo modo que en otros instrumentos bilaterales y multilaterales de los que la República es parte, la Convención Interamericana rechaza la posibilidad de considerar al terrorismo como delito político, conexo con un delito político o inspirado por motivos políticos. En consecuencia, no podrá denegarse una solicitud de extradición o de asistencia jurídica mutua por el solo motivo de que se relacione con un delito de esas características.
Como consecuencia de la consagración de este principio, los Estados Parte se obligan a adoptar medidas, dentro de lo previsto por el derecho interno e internacional, para asegurar que no se reconozca la condición de refugiado (artículo 12) ni se otorgue asilo (artículo 13) a aquellas personas respecto de las cuales existan motivos fundados para considerar que han cometido alguno de los delitos establecidos en los instrumentos mencionados en el párrafo 1 del artículo 2.
III.11 No discriminación y respeto de los derechos humanos (artículos 14 y 15).
a. El artículo 14, incorporado por iniciativa de Canadá, prevé que ningún Estado Parte al que se requiera asistencia jurídica estará obligado a proporcionarla si tiene razones fundadas para creer que la solicitud tiene la finalidad de enjuiciar y castigar a una persona por motivos de raza, religión, nacionalidad, origen étnico u opinión política o si el cumplimiento de la referida solicitud causara perjuicios a dicha persona por alguno de dichos motivos.
b. Según el artículo 15, las medidas que los Estados Parte adopten en cumplimiento de lo dispuesto por la Convención deberán cumplirse en un marco de respeto del estado de derecho, los derechos humanos y las libertades fundamentales (párrafo 1).
Asimismo, las disposiciones de la Convención no podrán interpretarse como un menoscabo de los derechos, las obligaciones y las responsabilidades tanto de los Estados como de las personas, de conformidad con el derecho internacional, en especial la Carta de las Naciones Unidas, la Carta de la Organización de los Estados Americanos, el derecho internacional humanitario y las normas internacionales sobre derechos humanos y refugiados (párrafo 2).
Además, corresponde tener en cuenta que, de conformidad con el párrafo 3, la persona que se encuentre detenida o con respecto a quien se adopte cualquier medida o sea encausada de conformidad con la Convención, deberá gozar de un trato justo, incluyendo el goce de todos los derechos y garantías establecidos en el derecho internacional y en la legislación interna del Estado en el que se encuentre.
III.12. Mecanismo de consulta (artículo 18).
La Convención Interamericana prevé la celebración de reuniones periódicas de consulta entre los Estados Parte, a los efectos de facilitar la implementación de sus disposiciones, la consideración de asuntos de interés identificados por los propios Estados y el intercambio de información y experiencias sobre métodos efectivos de prevención, detección, investigación y sanción del terrorismo.
La Convención prevé la realización de una reunión de consulta una vez recibido el décimo instrumento de ratificación, lo cual supone que la Convención ya se encuentre en vigor, según lo establecido por el artículo 22. Sin perjuicio de ello, los Estados podrán celebrar reuniones de consulta cuando lo consideren apropiado, a cuyos efectos, podrán solicitar asistencia a los organismos correspondientes de la Organización de los Estados Americanos, incluyendo el CICTE.
III.13. Ejercicio de jurisdicción (artículo 19).
La soberanía de los Estados Parte queda asegurada a través de lo dispuesto en el artículo 19, en tanto dispone que nada de lo previsto en la Convención facultará a un Estado Parte para ejercer su jurisdicción en el territorio de otro ni para realizar en él funciones exclusivamente reservadas a sus autoridades por el derecho interno.
III.14. Entrada en vigor y denuncias (artículos 22 y 23).
El artículo 22 establece que la entrada en vigor de la Convención tendrá lugar el trigésimo día a partir de la fecha del depósito del sexto instrumento de ratificación en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos (artículo 20). Para los Estados que ratifiquen después de esa fecha, la Convención entrará en vigor el trigésimo día a partir de la fecha del depósito del instrumento correspondiente.
El artículo 23 prevé la posibilidad de denunciar la Convención mediante notificación escrita dirigida al Secretario General de la Organización de los Estados Americanos. La denuncia se hará efectiva un año después de la recepción de la mencionada notificación y no afectará ninguna solicitud de información o de asistencia efectuada durante la vigencia de la Convención para el Estado denunciante.
El Poder Ejecutivo considera de fundamental importancia la aprobación del Convención Interamericana sobre Terrorismo por cuanto constituye una contribución fundamental a la intensificación de la cooperación internacional con el objeto de adoptar medidas eficaces y prácticas para contribuir a la prevención, castigo y erradicación de esta manifestación de violencia indiscriminada.
Artículo Único.- Apruébase la Convención lnteramericana contra el Terrorismo adoptada el 3 de junio de 2002 en la ciudad de Bridgetown (Barbados), en oportunidad de celebrarse el trigésimo segundo período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos.