Source: http://doczz.es/doc/1678422/justiciabilidad-de-los-derechos-econ%C3%B3micos--sociales-y-cu..
Timestamp: 2018-03-21 20:40:58
Document Index: 245864577

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Justiciabilidad de
sociales y culturales ante
Oscar Parra Vera
Las opiniones del autor son de su exclusiva responsabilidad y no reflejan necesariamente el parecer de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ni de su Secretaría.
978-607-8211-06-7
978-607-8211-11-1
D. R. © Comisión Nacional
esquina con Luis Cabrera,
C. P. 10200, México, D. F.
Irene Vázquez del Mercado Espinosa
II. La justiciabilidad a partir del artículo 26
de la Convención Americana 11
II.1. El debate sobre los alcances del artículo 26
II.2. Aplicación del artículo 26 en casos
contenciosos. El caso 5 pensionistas
y las críticas a dicho caso 21
II.3. La jurisprudencia interamericana de 2009:
¿un nuevo punto de partida?
III. Justiciabilidad de los DESC
en relación con derechos civiles y políticos
III.1. Utilización del concepto “vida digna”
III.2. Protección judicial efectiva
y garantías de debido proceso legal
en relación con los derechos sociales
III.3.Deber de protección: obligación
de garantizar una inspección, vigilancia
y control de la prestación de servicios públicos
que involucran derechos sociales
III.4. El principio de no discriminación
y los derechos sociales 47
III.5.Otros derechos civiles instrumentales
para prevenir violaciones de derechos sociales:
ejemplos en relación con la libertad
de asociación y el acceso a la información
Colección Sistema Interamericano de Derechos Humanos
III.6.Críticas a la estrategia basada
en los derechos civiles y políticos
IV. La justiciabilidad de los derechos
sindicales y el derecho a la educación
en el “Protocolo de San Salvador”
Bibliografía64
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, con fundamento en el artículo 6o., fracción IX, de su propia ley, tiene entre
sus funciones “Promover el estudio, la enseñanza y divulgación
de los derechos humanos en el ámbito nacional e internacional”.
Asimismo, con la reforma constitucional en materia de derechos humanos publicada el 10 de junio de 2011 en el Diario
Oficial de la Federación, una de las más importantes en la materia, se incorporó, entre otras modificaciones, en el artículo 1o.
constitucional, la garantía de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de
los que México es parte. Por lo anterior, esta Comisión Nacional
considera necesaria la difusión de los tratados internacionales vinculantes para el país, cuyo objetivo es la protección de
los derechos humanos; además, daremos un espacio a otros
instrumentos que no tienen el carácter vinculatorio, pero que
establecen los estándares internacionales en la materia, lo
cual permite orientar a nuestro sistema jurídico, por ello es
importante que se difundan ampliamente.
Para iniciar esta serie de publicaciones, en esta ocasión, buscando la atención del lector interesado en ampliar su conocimiento sobre los diversos temas que se vinculan a la aplicación
de tratados, presentamos una colección de fascículos sobre el
Sistema Interamericano de Derechos Humanos, mismo que se
fundamenta en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tratado internacional al que México se adhirió en 1981.1
El Sistema Interamericano se integra por la Comisión y la Corte
Interamericanas de Derechos Humanos; sobre esta última, el
Estado mexicano aceptó su competencia contenciosa en 1998.2
En el ámbito internacional, el Sistema Interamericano, al
igual que los Sistemas Europeo y Africano de Protección de Derechos Humanos, tiene por objeto la protección regional de los
derechos humanos, la cual se une en esfuerzos a la realizada por
las Naciones Unidas a través del Sistema Universal de Protección de los Derechos Humanos. Con las reformas constituciona1
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 9 de enero de 1981.
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 8 de diciembre de 1998.
les a las que se ha hecho referencia, resulta prioritario el conocimiento y la comprensión no sólo de los tratados internacionales,
como ya se dijo, sino de los Sistemas Internacionales de Protección de Derechos Humanos.
La presente colección se integra por escritos cortos que
tienen el propósito de acercar al lector al funcionamiento del
Sistema Interamericano y a temas relevantes de la jurisprudencia interamericana. Entre los fascículos se incluyen algunos introductorios, tanto al Sistema Interamericano en general
como al procedimiento ante la Comisión y ante la Corte Interamericanas. Asimismo, se abordan temas de la jurisprudencia, como los derechos de la infancia, de las mujeres, de los
migrantes, de los indígenas y de los defensores de los derechos humanos, y sobre la libertad de expresión y el derecho
de acceso a la información y la justiciabilidad de los derechos
económicos, sociales y culturales. Lo anterior con el propósito
de contribuir al estudio y difusión de temas que, sin duda,
constituirán en el futuro cercano grandes retos para el país, ya
que será necesario vincular la práctica judicial mexicana con la
interamericana y la universal, en materia de derechos humanos.
La Comisión Nacional, atenta al cumplimiento de sus funciones y a las necesidades del país, contribuye a la promoción
y divulgación de los derechos humanos y sus mecanismos de
protección con la publicación de escritos, como en esta ocasión, de fácil manejo que introduzcan a temas relevantes de
forma clara y precisa.
Presidente de la Comisión Nacional
Durante la última década se ha incrementado la producción
teórica y el debate en torno a la doctrina sobre las potencialidades y límites del litigio respecto a los derechos económicos, sociales y culturales (en adelante “DESC”) en el Sistema
Interamericano de Derechos Humanos. Algunas posturas
han señalado que, dado el difícil y limitado acceso al sistema,
el uso indiscriminado del litigio internacional, sin consideración de los factores no legales que influyen en estos derechos,
tiene el potencial de generar efectos negativos. Además, se
ha señalado que el litigio puede tener un rol importante si se usa
como un mecanismo más dentro de otras estrategias de incidencia que involucran a los movimientos sociales, los medios de comunicación y otras formas de presión. Por otro
lado, se debate acerca de la pertinencia de estrategias directas a partir del artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante la “Convención Americana” o el
“Pacto de San José”) o indirectas (utilizando los derechos
civiles y políticos adecuados), según la interpretación del alcance de las obligaciones respecto a estos derechos y teniendo en cuenta los antecedentes jurisprudenciales que son
interpretados como probable negación a casos que involucren una protección judicial directa de los mismos.1
Entre los diversos debates cabe resaltar el generado por el artículo de James L.
Cavallaro y Emily Schaffer, “Less as More: Rethinking Supranational Litigation
of Economic and Social Rights in the Americas”, Hastings Law Journal, núm. 56,
2004; la crítica de Tara J. Melish, Rethinking the “Less as More” Thesis: Supranational Litigation of Economic, Social and Cultural Rights in the Americas; la réplica de
J. Cavallaro y E. Schaffer, “Rejoinder: Finding Common Ground to Promote
Social Justice and Economic, Social and Cultural Rights in the Americas”, New
York University Journal of International Law and Politics, núm. 39, y la dúplica de T.
J. Melish, “Counter-Rejoinder: Normative Neutrality and Technical Precision,
The Role of the Lawyer in Supranational Social Rights Litigation”, New York
University Journal of International Law and Politics, núm. 39. Una continuación de
este debate se encuentra en J. L. Cavallaro y Stephanie Erin Brewer, “La función
del litigio interamericano en la promoción de la justicia social”, en Sur. Revista
El presente texto analiza algunos componentes de este
debate, con particular énfasis en la evolución de la jurisprudencia de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos en relación con la justiciabilidad de los DESC.
A pesar de diversas controversias que aún subsisten, dicha
evolución se dirige a resaltar que las diferencias entre la estructura de los derechos sociales y los derechos civiles y políticos es una diferencia de grado2 y que, a pesar de su indeterminación, existen suficientes herramientas en el derecho
internacional que permiten precisar el contenido y alcance
de los derechos sociales. Asimismo, se analizan algunos
aciertos y problemas relacionados con la utilización, frente a
todos los derechos protegidos en la Convención Americana,
del mismo conjunto de obligaciones, en particular de aquellas relacionadas con el deber de respeto y garantía consagrados en el artículo 1.1 de dicha Convención. En este marco, se analizará, en primer lugar, la justiciabilidad a partir del
artículo 26 de la Convención, para después mencionar casos
que analizan derechos sociales en relación con otros derechos
civiles y políticos. Finalmente, se hará mención a las potencialidades del Protocolo Adicional a la Convención Americana en Materia de DESC (en adelante “Protocolo de San Salvador”) para el impulso de la justiciabilidad de estos derechos.3
Internacional de Derechos Humanos, núm. 8, pp. 85-99. En este último artículo los
autores analizan la forma en que el litigio con énfasis en derechos civiles y
políticos permitió: i) impulsar el debate sobre la reforma agraria a partir del caso
Corumbiara vs. Brasil (sobre la expulsión de más de 500 familias de una hacienda
por parte de la policía militar con uso excesivo de la fuerza que generó muertos
y heridos), y ii) lograr apoyo para la lucha contra desalojos forzados y por la
redistribución de la tierra liderada por el Movimiento de los Sin Tierra en Brasil
a partir del caso Masacre de Eldorado dos Carajás vs. Brasil (ataque policial a un grupo
de ocupantes ilegales sin tierra que hacían presión para lograr expropiaciones).
En la doctrina esta tesis es desarrollada ampliamente por Víctor Abramovich y
Christian Courtis, en Los derechos sociales como derechos exigibles.
Por restricciones de espacio, el presente texto se concentra en los principales
antecedentes que permiten ilustrar los debates más importantes acerca de la
protección judicial de los derechos sociales en el Sistema Interamericano. Por tal
razón, el énfasis se encuentra en la jurisprudencia de la Corte Interamericana y en
los escenarios de trabajo que ofrece la Convención Americana. Para una visión más
exhaustiva y completa, particularmente del trabajo de la Comisión Interamericana
con respecto a las posibilidades que genera la Declaración Americana frente
a los países que no son Estados parte de la Convención Americana, ver T. J. Melish,
II. La justiciabilidad
a partir del artículo 26 de
La Convención Americana está conformada por un preámbulo y tres partes. La primera parte se titula “Deberes de los
Estados y Derechos Protegidos” y se divide en cinco capítulos: el primero enuncia los deberes de los Estados y el segundo se refiere a derechos civiles y políticos. El tercer capítulo
lleva por nombre “Derechos Económicos, Sociales y Culturales” y contiene un solo artículo, el 26, al que se tituló “Desarrollo Progresivo”.
Al hablar sobre DESC, el Pacto de San José se remite a la
Carta de la Organización de los Estados Americanos (en adelante “Carta de la OEA”), adoptada en 1948 y modificada en
1967. El artículo 26 consagra lo siguiente:
Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica,
para lograr progresivamente la plena efectividad de los
derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en
la Carta de la [OEA], reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por
vía legislativa u otros medios apropiados.
La determinación del alcance del artículo 26 ha generado
diversos debates doctrinales. El más importante de ellos es
si la Convención Americana permite la justiciabilidad directa
“The Inter-American Commission on Human Rights. Defending Social Rights
Through Case-Based Petitions”, en Malcolm Langford, ed., Social Rights Jurisprudence:
Emerging Trends in Comparative and International Law.
Algunas posiciones consideran que el énfasis en el desarrollo progresivo de estos derechos les priva de justiciabilidad, de tal forma que habría que entenderlos exclusivamente
como objetivos programáticos. A ello contribuye una interpretación que considera que “los derechos” consagrados por
la Carta de la OEA no serían “derechos en estricto sentido”.
En línea con esta postura, Héctor Gros Espiell critica la no
inclusión expresa de cada uno de los DESC en la Convención
Americana al señalar que “[e]l error consistió en no comprender que las normas económicas, sociales y culturales del
Protocolo de Buenos Aires, aunque enumeraban derechos
económicos, sociales y culturales no tenían como objetivo
aclarar y garantizar derechos humanos sino fijar pautas de
conducta de los Estados en materia económica, social y cultural”.4
Las posturas que consideran que el artículo 26 no incluye
derechos sociales, hacen énfasis en el proyecto presentado
por la Comisión Interamericana ante la Conferencia Interamericana especializada de 1969 –que no incluía estos derechos–5 y en el entendimiento de la cláusula de progresividad
como “estándar de no justiciabilidad”.6
Es posible rechazar estos argumentos al señalar que todos los derechos, sean civiles y políticos o sociales, son prestacionales, en el sentido de que involucran obligaciones de
hacer (obligaciones positivas) y que todos son programáticos,
es decir, dependen de políticas públicas que los desarrollan,
por ejemplo las políticas relacionadas con administración de
justicia (construcción de tribunales, etcétera), en cuanto al debido proceso. En este sentido, la Corte Constitucional de Colombia7 ha precisado que “la condición de ‘prestacional’ no se
predica de la categoría ‘derecho’, sino de la ‘faceta de un derecho’.
Héctor Gros Espiell, Los derechos económicos, sociales y culturales en el Sistema Interamericano, p. 114.
Mattew Craven, “Economic, Social and Cultural Rights”, en David Harris y
Stephen Livingstone, The Inter-American System of Human Rights, pp. 297-306.
J. Cavallaro y E. Schaffer, “Less as More: Rethinking Supranational Litigation of
Economic and Social Rights in the Americas”, op. cit., pp. 225-227 y 267-269.
Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-760 de 2008. Magistrado Ponente:
Manuel José Cepeda Espinosa.
Es un error categórico hablar de ‘derechos prestacionales’, pues,
[…] todo derecho tiene facetas prestacionales y facetas no
prestacionales”. Al respecto, dicho Tribunal Constitucional
3.3.6. Algunas de las obligaciones que se derivan de un
derecho fundamental y que tienen un carácter prestacional, son de cumplimiento inmediato, bien sea porque
se trata de una acción simple del Estado, que no requiere
mayores recursos (por ejemplo, la obligación de suministrar la información de cuáles son sus derechos a los
pacientes, antes de ser sometidos a un tratamiento médico), o porque a pesar de la movilización de recursos
que la labor implica, la gravedad y urgencia del asunto
demandan una acción estatal inmediata (por ejemplo, la
obligación de adoptar las medidas adecuadas y necesarias para garantizar la atención en salud de todo bebé
durante su primer año de vida –art. 50, CP–). Otras de las
obligaciones de carácter prestacional derivadas de un
derecho fundamental son de cumplimiento progresivo,
por la complejidad de las acciones y los recursos que se
requieren para garantizar efectivamente el goce efectivo de estas facetas de protección de un derecho. […]
3.3.8. La progresividad justifica la imposibilidad de
exigir judicialmente en casos individuales y concretos el
inmediato cumplimiento de todas las obligaciones que
se derivarían del ámbito de protección de un derecho
constitucional, pero no es un permiso al Estado para que
deje de adoptar las medidas adecuadas y necesarias
orientadas a cumplir las obligaciones en cuestión, valga
repetir, progresivamente. Para la jurisprudencia “el que
una prestación amparada por un derecho sea de carácter
programático no quiere decir que no sea exigible o que
eternamente pueda incumplirse”.
3.3.9. Para la jurisprudencia constitucional, cuando
el goce efectivo de un derecho constitucional fundamental depende del desarrollo progresivo, “lo mínimo
que debe hacer [la autoridad responsable] para proteger
la prestación de carácter programático derivada de la dimensión positiva de [un derecho fundamental] en un Estado Social de Derecho y en una democracia participativa es,
precisamente, contar con un programa o con un plan encaminado a asegurar el goce efectivo de sus derechos. Por
ello, al considerar un caso al respecto, la Corte señaló que
si bien el accionante ‘no tiene derecho a gozar de manera
inmediata e individualizada de las prestaciones por él pedidas, sí tiene derecho a que por lo menos exista un plan’”.
La obligación de desarrollo progresivo es entonces aplicable tanto a derechos civiles como a derechos sociales y, tal
como lo han señalado Cass Sunstein y Stephen Holmes, todos los derechos y libertades generan costos presupuestarios importantes.8 El debate surge por las complejidades de
las dimensiones prestacionales de los derechos sociales. Con
todo, la justiciabilidad de las dimensiones prestacionales progresivas de todos los derechos, ya sean civiles o sociales, se
relaciona con: i) La existencia de una política pública; ii) Que
dicha política no sea simbólica, es decir, que esté dirigida a
garantizar el goce efectivo del derecho a través de acciones
concretas, y iii) Participación y rendición de cuentas (Corte
Constitucional de Colombia, Sentencia T-595 de 2002).
En línea con esta visión es posible defender la consagración de derechos directamente exigibles en el artículo 26 de
la Convención Americana. En cuanto al debate sobre los antecedentes históricos de la norma, en las actas de la Conferencia Especializada Interamericana se registran tres posturas
distintas:9 a) no alusión a los DESC; b) enumeración prolija y
expresa de los mismos, y c) referencia a los DESC en forma
muy general y con referencia a compromisos de progresividad. Cabe anotar que la delegación colombiana hizo una
propuesta expresa por la inclusión detallada de los DESC.
Esta iniciativa fue rechazada y se propuso una fórmula inter Stephen Holmes y Cass Sunstein, El costo de los derechos. Por qué la libertad depende de los
Carlos Rafael Urquilla Bonilla, “Los derechos económicos, sociales y culturales en
el contexto de la reforma al Sistema Interamericano de protección de los Derechos
Humanos”, en Revista IIDH, núm. 30-31, 2000.
media para remitirse al Protocolo de Buenos Aires, en la que se
incluyen los derechos sociales que adicionan la Carta de la
OEA.10 Si se tienen en cuenta dichas actas y el Preámbulo de
la Convención, según el cual compete a este instrumento la determinación de competencias de los órganos del sistema en
materia de DESC,11 es posible inferir que al aceptar la remisión
consagrada en el artículo 26, los Estados manifestaron su aprobación respecto al reconocimiento de los DESC en la CADH.12
Por su parte, Abramovich y Rossi resaltan que el artículo
26 alude claramente a la “adopción de medidas” para dar
“plena efectividad” a “derechos”. En este sentido, su interpretación literal permite concluir que no enuncia meros objetivos
programáticos.13 Estos derechos, de acuerdo a las palabras de
la norma, deben inferirse a partir de las normas económicas,
sociales y culturales de la Carta de la OEA. Asimismo, cabe
anotar que el Juez Sergio García Ramírez también ha señalado que el artículo 26 contempla derechos y que “[t]odos
los derechos [...] contenidos en el Pacto de San José y aceptados por los Estados [...] se hallan sujetos al régimen general de supervisión y decisión, o dicho de otra manera, a los
“medios de protección”.14
OEA, Secretaría General, Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos
Humanos. Actas y Documentos, Doc. OEA/Ser.K/XVI/1.2, Washington, 1969.
En el preámbulo de la Convención se afirma que los Estados parte en la Conven ción Americana la aprueban “[c]onsiderando que la Tercera Conferencia Interamericana Extraordinaria (Buenos Aires, 1967) aprobó la incorporación a la propia
Carta de la Organización de normas más amplias sobre derechos económicos,
sociales y educacionales y resolvió que una convención interamericana sobre derechos humanos determinara la estructura, competencia y procedimiento de los órganos encargados de esa materia”.
Un exhaustivo análisis de los trabajos preparatorios y del recorrido de los DESC
en la Conferencia Especializada Interamericana, en orden a defender la tesis del
consentimiento de los Estados respecto a la protección de los derechos sociales a
través de la CADH, puede verse en T. Melish, Rethinking the “Less as More” Thesis:
Supranational Litigation of Economic, Social and Cultural Rights in the Americas, op. cit., pp.
V. Abramovich y Julieta Rossi, “La tutela de los derechos económicos, sociales y
culturales en el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”,
en Claudia Martin, Diego Rodríguez-Pinzón y José A. Guevara, comps., Derecho
Sergio García Ramírez, “Protección jurisdiccional internacional de los derechos
económicos, sociales y culturales”, en Cuestiones Constitucionales, núm. 9, julio-diciembre
2003, pp. 139 y 141.
Si se aceptan estos puntos de partida (que la Convención
Americana consagra derechos sociales), la tarea posterior recae en la interpretación del artículo 26 para determinar i) cuáles son los derechos que es posible inferir a la luz de dicha
referencia a la Carta de la OEA; ii) cuáles son los alcances de
la cláusula de desarrollo progresivo, y iii) cómo operan las
obligaciones estatales en relación con estos derechos.15
Al resolver estos problemas jurídicos, si existen posiciones en conflicto o dudas, la Corte IDH ha señalado que al interpretar la Convención debe siempre elegirse la alternativa
más favorable para la tutela de los derechos protegidos por
dicho tratado, según el principio de la norma más favorable
al ser humano.16 Por otra parte, es imprescindible reconocer
la jurisprudencia constante de la Corte IDH, siguiendo en este
punto a la Corte Europea de Derechos Humanos, en el sentido de considerar a las convenciones de derechos humanos
como “instrumentos vivos” que deben ser interpretados a la
luz de las condiciones actuales y que la interpretación de los
derechos debe hacerse “en el marco de la evolución de los derechos fundamentales de la persona humana en el derecho
internacional contemporáneo”.17 La tarea del intérprete es
entonces actualizar el sentido normativo de la Convención.
La doctrina ha evaluado exhaustivamente estos temas. Ver en particular, T. Melish,
La protección de los derechos económicos, sociales y culturales en el sistema interamericano de
derechos humanos, pp. 379-392; V. Abramovich y J. Rossi, “La tutela de los derechos
económicos, sociales y culturales en el artículo 26…”, op. cit., pp. 457-478; Héctor
Faúndez Ledesma, “Los derechos económicos, sociales y culturales en el sistema
interamericano”, en A. A. V. V., El sistema interamericano de protección de los derechos
humanos: su jurisprudencia sobre debido proceso, DESC, libertad personal y libertad de
expresión, pp. 98-102 y 113-120; Christian Courtis, “La protección de los derechos
económicos, sociales y culturales a través del artículo 26 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos”, en Christian Courtis, Denise Hauser y
Gabriela Rodríguez Huerta, comps., Protección internacional de los derechos humanos.
Nuevos desafíos, pp. 1-66.
Entre otros, ver Corte IDH, Caso de la “Masacre de Mapiripán” vs. Colombia. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 15 de septiembre de 2005. Serie C, No. 134,
párr. 106.
Corte IDH, El Derecho a la información sobre la asistencia consular en el marco de las garantías
del debido proceso legal. Opinión Consultiva OC-16/99 del 1 de octubre de 1999. Serie A,
No. 16, párr. 114, y Corte IDH, Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003. Serie A, No. 18, párr. 120.
Además, como lo resalta Héctor Faúndez, el artículo 29 d) de
la CADH señala que ninguna de sus disposiciones se puede interpretar en el sentido de excluir o limitar el efecto que
puedan producir la Declaración Americana de Derechos y
Deberes del Hombre y otros actos de la misma naturaleza.18
Cabe resaltar que esta Declaración consagra expresamente
diversos derechos sociales.
Ahora bien, entre las posturas sobre los derechos sociales
que se derivan del artículo 26 se encuentran interpretaciones que entienden como derechos incluidos en la norma sólo
aquellos que puedan derivarse de la Carta de la OEA, sin que
pueda utilizarse la Declaración Americana o el principio pro
persona para su determinación. Según esta postura, el principio de interpretación más favorable sólo debe ser utilizado
para fijar el alcance de la respectiva norma, lo cual genera
limitaciones para derivar una competencia.19
Sin embargo, la Corte ha señalado que la interpretación de la Convención debe ser integral, de tal forma que armonice los métodos literal, teleológico, sistemático e histórico.20 El rol del método sistemático podría apoyar posturas
que, mediante la aplicación del principio de interpretación
más favorable, determinan los derechos armonizando la Carta de la OEA, la Declaración Americana21 y el Protocolo de San
Salvador22 así como otros instrumentos internacionales pertinentes a la materia (PIDESC, Convenios de la OIT, etcétera).23
H. Faúndez Ledesma, “Los derechos económicos, sociales y culturales en el sistema
interamericano”, op. cit., p. 100.
V. Abramovich y J. Rossi, op. cit., pp. 470-478.
Corte IDH, Caso González y otras (“Campo Algodonero”) vs. México. Excepción Preliminar,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 16 de noviembre de 2009. Serie C No. 205.
Entre las opciones de litigio defendidas por el Centro por la Justicia y el Derecho
Internacional (CEJIL) se encuentra la utilización del estándar definido por la
Corte IDH en su Opinión Consultiva sobre la Declaración Americana, según
el cual, “la Declaración Americana determina los derechos a los que se refiere la
Carta de la OEA”. CEJIL considera que “los derechos protegidos por la Carta, a
que se refiere el artículo 26, serían aquellos contenidos en la Declaración Americana”. CEJIL, La protección de los derechos económicos, sociales y culturales y el sistema
interamericano, p. 75.
T. Melish, “Enfoque según el artículo 26: Invocando los DESC que se derivan
de la Carta de la OEA”, en T. Melish, La protección de los derechos económicos, sociales y
culturales… op. cit., pp. 383-388.
Ch. Courtis, “La protección de los derechos económicos, sociales y culturales a
través del artículo 26…”, op. cit., pp. 8-29; CEJIL, La protección de los derechos
Otros elementos interpretativos pueden ser de utilidad
al enfrentar estos problemas. En este punto, respecto a los
derechos consagrados en el artículo 26, es importante tener
presente que la remisión efectuada por este artículo involucra varias normas de la Carta de la OEA. El conjunto de derechos que es posible inferir puede ser relativamente amplio,
pero todo depende de la técnica argumentativa que se utilice para ello.24 Más aún si se tiene en cuenta la dificultad de
derivar derechos a partir de normas que establecen objetivos y medidas de políticas públicas. Coincido con Christian
Courtis, quien señala que “[l]a validez de la inferencia es susceptible de grado: cuanto más clara y abundante sea la base
normativa –los “índices”– a partir de la cual se realiza la inferencia, mayor certeza habrá al respecto de su validez. Por el
contrario, si las referencias normativas a partir de las cuales
se realiza la inferencia son oscuras, vagas o aisladas, la validez de la inferencia se verá debilitada”.25
Por último, es relevante el debate sobre las obligaciones
que se derivan del artículo 26. Al respecto, la CADH enuncia
económicos, sociales y culturales…”, op. cit., pp. 76-78, y Viviana Krsticevic,
“La protección de los derechos económicos, sociales y culturales en el sistema
interamericano”, en CEJIL, Construyendo una agenda para la justiciabilidad de los derechos
sociales, pp. 167-173.
En forma meramente explorativa, y bajo la prevención de que siempre es necesaria
una construcción argumentativa que justifique la inferencia concreta de derechos,
es posible aludir, inter alia, a estos derechos sociales en el artículo 26 de la CADH:
derechos laborales (derecho al trabajo y conexos) tales como el derecho a salarios
justos, condiciones seguras para la vida y la salud en el trabajo, nivel de vida decoroso, jubilación, pensiones por incapacidad, sindicalización, libertad sindical,
negociación colectiva y huelga (artículo 26 CADH y artículos 34g, 45b, 45c,
45d, 45g y 46 de la Carta de la OEA), derecho a la seguridad social (artículo 26
CADH y artículos 45b y h y 46 de la Carta de la OEA), derecho a la educación
(artículo 26 CADH y artículos 34h, 47, 48, 49, 50 y 52 de la Carta de la OEA),
derecho a los beneficios de la cultura (artículo 26 CADH y artículos 47, 48, 50, 51
y 52 de la Carta de la OEA), derecho al bienestar material o a un nivel de vida
adecuado (artículo 26 CADH y artículos 34, 45a y 45f de la Carta de la OEA,
derecho a la salud (artículo 26 y artículos 34i, 34.l de la Carta de la OEA), derecho
a la alimentación (artículo 26 y artículos 34j, 45a y 45f de la Carta de la OEA),
derecho a la vivienda (artículo 26 CADH y artículos 34k, 45a y 45f de la Carta de
la OEA) y derecho a un ambiente sano (artículo 26 CADH y artículos 34l, 45a y
45f de la Carta de la OEA).
través del artículo 26…”, op. cit., pp. 8-9.
obligaciones generales en sus dos primeros artículos (“respetar”, “garantizar” y, en función de este último deber, “adoptar medidas”). Luego, en su segundo capítulo, hace referencia
a los derechos civiles y políticos sin enunciar deberes de tal
carácter. Posteriormente, en el único artículo de su tercer capítulo, que versa sobre DESC, la CADH se refiere a obligaciones generales relativas a estos derechos (“adoptar providencias [...] para lograr progresivamente la plena efectividad de
los derechos”). Surge la duda entonces de si las obligaciones
expresadas en los artículos 1 y 2 del Pacto de San José son o
no aplicables a los DESC reconocidos en el tratado.
García Ramírez señala que “[l]as obligaciones generales
contenidas en los artículos 1 y 2 abarcan todos los derechos
incluidos por el tratado, no apenas aquellos que figuran en
el capítulo II”.26 La misma postura es avalada por Courtis
cuando aduce que si estos artículos no distinguen a qué derechos se hace referencia, tampoco debe hacerlo el intérprete.27 Por su parte Medina Quiroga acepta esta razón y
opina que a la misma puede adicionarse el principio de interpretación más favorable. No obstante, Medina expresa sus
reparos, aduciendo que, dado que los artículos 2 y 26 se superponen, en el sentido que ambos establecen el deber de
adoptar medidas, parecería que se han querido establecer
obligaciones distintas. Además, agrega, si los artículos 1 y 2 se
aplican al artículo 26 tampoco estaría claro qué deben respetar y garantizar los Estados. Una solución, según esta autora, sería sostener que debe garantizarse y respetarse el desarrollo progresivo, aunque señala que “la aplicación de [esos
deberes generales de la CADH] no parece ayudar al progreso de
los [DESC] si el objeto del respeto y garantía es la progresividad de éstos”.28
S. García Ramírez, “Protección jurisdiccional internacional de los derechos económicos, sociales y culturales”, en Cuestiones Constitucionales, núm. 9, julio-diciembre
2003, p. 139.
través del artículo 26…” op. cit., pp. 2-29.
Cecilia Medina Quiroga, “Las obligaciones de los Estados bajo la Convención
Americana de Derechos Humanos”, en La Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Un cuarto de siglo 1979-2004, pp. 227-228.
Sin embargo, comparto la respuesta de Courtis a este argumento, en el sentido de que el objeto de las obligaciones de
respeto y garantía son los derechos sociales consagrados en
el artículo 26. En palabras de este autor, “lo que agrega el artículo 26 –y por eso se trata de un caso de lex specialis en
relación con el artículo 2– es que el Estado puede concretar
la garantía de esos derechos –es decir, en los términos coincidentes de los artículos 2 y 26, el logro de su efectividad– en
forma progresiva, y en la medida de los recursos disponibles”,
salvo las obligaciones de respeto, protección y cumplimiento
de niveles mínimos esenciales de estos derechos, que no están
subordinadas a la progresividad y son de efecto inmediato.29
Cabe resaltar que la obligación de desarrollo progresivo
no niega la justiciabilidad de estos derechos e incluso abre
algunas esferas de control judicial del deber de no regresividad.30 Con todo, autoras como Tara Melish consideran que el
éxito del litigio internacional ante el SIDH que invoque directamente los derechos económicos, sociales y culturales estará
asociado a que se analicen los casos con base en los deberes de
respeto y garantía y no con base en la obligación de desarrollo
progresivo (lo cual lleva a diferenciar entre “obligaciones de
conducta” y “obligaciones de resultado”). Para Melish, la progresividad es un estándar de monitoreo, no utilizable en el
litigio. La autora explica que el deber de respeto es una obligación negativa e inmediata, que no depende de los recursos, mientras que el deber de garantía involucra obligaciones
positivas que en cierto modo dependen de los recursos de los
Estados, tanto frente a derechos civiles como frente a derechos sociales. Resalta entonces que los deberes de respeto y
garantía se relacionan con obligaciones de conducta. Por el
contrario, la obligación de desarrollo progresivo se evaluaría
través del artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”,
ponencia presentada en el Curso Interdisciplinario de Derechos Humanos, celebrado
en San José, Costa Rica, p. 23.
Ver los artículos de Ch. Courtis y T. Melish citados, así como, de esta última, “The InterAmerican Court of Human Rights: Beyond Progressivity”, en Malcolm Langford,
(ed.), Social Rights Jurisprudence: Emerging Trends in Comparative and International Law, y
“El litigio supranacional de los derechos económicos, sociales y culturales: avances
y retrocesos en el sistema interamericano”, pp. 213 y ss.
ponderando los resultados alcanzados en la satisfacción de
los derechos de la población, lo cual iría más allá de un análisis que se concentre en la conducta del Estado respectivo e
involucra dimensiones colectivas no justiciables. Ello dificultaría construir un alegato sobre imputación de responsabilidad internacional en esta materia, dado que, bajo la Convención Americana, el litigio sólo podría ser en relación con
obligaciones de conducta frente a dimensiones individuales
de estos derechos.
y las críticas a dicho caso
La Comisión Interamericana ha defendido la exigibilidad de
algunos derechos sociales a través del artículo 26 en el marco
de casos individuales. En el caso Milton García Fajardo y otros
vs. Nicaragua, relacionado, inter alia, con un despido arbitrario
posterior al desarrollo de una huelga, la CIDH consideró que
“los derechos económicos de los trabajadores aduaneros entran en el marco de la protección de los [DESC] tutelados por
la Convención Americana en su artículo 26” y que en dicho
caso “el Estado nicaragüense, en vez de adoptar medidas de
desarrollo progresivo en beneficio de los trabajadores aduaneros, buscó reducir sus derechos, ocasionándoles perjuicios
graves en sus derechos económicos y sociales”.31
En el caso Odir Miranda vs. El Salvador, la Comisión admitió la petición respecto al derecho a la salud, en el marco
del artículo 26, pero en el informe de fondo respectivo consideró que no existió violación de este derecho. El caso se
relacionaba con 26 personas con VIH a quienes no les fueron
suministrados los medicamentos que integran la triple terapia necesaria para impedirles la muerte y mejorar su calidad
de vida. La CIDH solicitó al Estado la adopción de medidas
cautelares urgentes respecto de las víctimas presentadas en
el caso, a fin de que se les suministre el tratamiento médico y
CIDH, Informe No. 100/01, Caso 11.381, Miltón García Fajardo y otros, Nicaragua,
los medicamentos antirretrovirales pertinentes. La Corte Suprema de Justicia salvadoreña dictó una resolución que ordenó la distribución de los medicamentos a los peticionarios
a partir de diciembre de 2000. En el año 2003 la Comisión emitió su informe de fondo, el cual fue publicado en 2009. En
dicho informe la Comisión consideró que no existió violación
del derecho a la salud, al considerar que se habían adoptado
medidas para ofrecer el tratamiento médico respectivo.32
Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha tenido que analizar el artículo 26 en algunos casos
contenciosos. En el caso Cinco Pensionistas, la CIDH alegó
que el retroceso no justificado respecto al grado de desarrollo del derecho a la seguridad social constituía una violación
del artículo 26. La Corte declaró violado el derecho a la propiedad (artículo 21 de la Convención), pero no el derecho a la
seguridad social, considerando que “el desarrollo progresivo” de los derechos sociales se debe medir “en función de la
creciente cobertura de los derechos económicos, sociales y
culturales en general, y del derecho a la seguridad social y a
la pensión en particular, sobre el conjunto de la población,
teniendo presentes los imperativos de la equidad social, y no
en función de las circunstancias de un muy limitado grupo de
pensionistas no necesariamente representativos de la situación general prevaleciente” (párr. 147), razón por la cual desestimó “la solicitud de pronunciamiento sobre el desarrollo
progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales
en Perú, en el marco de (dicho) caso” (párr. 148).
CIDH, Informe No. 27/09, Fondo, Jorge Odir Miranda Cortez y otros, El Salvador, 20
de marzo de 2009. En el informe de fondo No. 47/03 la Comisión consideró que
“el Estado acreditó... que había tomado las medidas razonablemente a su alcance
para ofrecer el tratamiento médico a las personas incluidas en el expediente. La
CIDH estima que las acciones del Estado fueron suficientemente expeditas, dentro
de las circunstancias, para cumplir dicho objetivo de manera eficaz. No es posible
hablar, por lo tanto, de alguna violación directa al derecho a la salud de Jorge Odir
Miranda Cortez o de las otras 26 personas identificadas en el Caso 12.249, como
hubiera sucedido, por ejemplo, si se demostrara que el Estado se negó a atender a alguno de ellos. Más aún, en el desarrollo del trámite los servicios de salud
salvadoreños fueron ampliando la cobertura en forma gratuita a otras personas
infectadas con el VIH/SIDA, previo análisis médico. Tampoco se ha alegado que
hubiera alguna regresión en el sentido de dejar de conceder algún beneficio a alguno de ellos que tuvieran con anterioridad”.
En relación con este fallo han surgido diversas críticas.
Melish considera que “la diferenciación entre “tipos” de obligaciones aplicada a los derechos del capítulo II y del capítulo
III [de la CADH], respectivamente –uno enfocado en la apropiada conducta estatal, el otro en los niveles globales de disfrute de los derechos más allá de la conducta de los Estados– es la mayor debilidad de la [Corte IDH] en términos de
la adecuada protección de los derechos socioeconómicos”.
Melish resalta que la Corte tampoco aplicó a los hechos un
análisis sobre las restricciones legítimas respecto al derecho a
la propiedad.33
Courtis criticó la utilización inconsistente de la doctrina
del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
Naciones Unidas, en la que precisamente se señala que la
progresividad no niega la justiciabilidad de estos derechos.
Además, Courtis señaló que la Corte confundiría la dimensión
colectiva de los derechos sociales con su alcance nacional y manifestaría un temor respecto a analizar la totalidad de una política pública en un caso contencioso. Además, crearía una
carga adicional para los litigantes relacionada con demostrar
la implicación colectiva del planteamiento.34 Muchas críticas
resaltan el tipo de autorestricción desarrollado por la Corte
en relación con el análisis de políticas sociales, lo cual se considera problemático, dado que la Comisión Interamericana
es la competente para efectuar análisis globales sobre la situación de un determinado país a través de sus informes y
sus visitas.35
En una primera etapa posterior al caso Cinco Pensionistas la Comisión Interamericana reprodujo la visión del desa T. Melish, “A Phyrric Victory for Peru’s Pensioners: Pensions, Property, and the
Perversion of Progressivity”, Revista CEJIL, núm. 1, 2006.
Ch. Courtis, “La prohibición de regresividad: apuntes introductorios”, en Ch.
Courtis, coord., Ni un paso atrás. La prohibición de regresividad en materia de derechos
Ver al respecto el voto razonado del juez Carlos Vicente de Roux en relación con el
caso Cinco Pensionistas, según el cual la Corte no tiene competencia para monitorear
la situación general de derechos humanos de un país, sino para examinar la violación
concreta de personas determinadas. Para otras críticas, ver Joaquín A. Mejía R.,
“Aspectos teóricos y normativos de la justiciabilidad de los derechos económicos,
sociales y culturales”, en Revista IIDH, núm. 49.
rrollo progresivo de los derechos como un aspecto que sólo
podía analizarse a la luz de la situación general de la población
en un determinado país. Al respecto, en el caso Cuscul Piraval y otros, se señaló la imposibilidad de efectuar un análisis
global sobre la regresividad a partir de un grupo reducido de
personas. Sin embargo, la Comisión indicó que, independientemente de lo señalado respecto al carácter progresivo del
derecho a la salud, existía una situación de exigibilidad inmediata de este derecho en relación con el principio de no discriminación, en el sentido de que el Estado no puede garantizar
el derecho a la salud de manera discriminatoria. La Comisión
consideró que en el caso no había sido sustentada una práctica discriminatoria en este ámbito porque no había sido probado que a las presuntas víctimas se les hubiese negado la
atención médica o los medicamentos que a otras personas
que estuviesen en la misma situación se les hubieran dado.
Tampoco aportaron argumentos o pruebas para sustentar
que los pacientes de VIH/SIDA reciben un tratamiento diferenciado, sin una justificación racional, frente a personas
que padecen otro tipo de enfermedades. Se declaró entonces
la inadmisibilidad del derecho a la salud y del derecho a la
igualdad.36
En un caso posterior, la Comisión declaró la admisibilidad
de un caso sobre el derecho a la seguridad social, indicando
que el incumplimiento de los fallos judiciales dictados en el
orden interno en el que se tutelaba el derecho a la seguridad
social, del cual las presuntas víctimas afirmaban su titularidad, podría tender a caracterizar una violación del artículo 26 de
la Convención.37 Uno de los comisionados emitió un voto razonado señalando que no existía prima facie una presunción
razonable de violación al derecho a la seguridad social si se
tenía en cuenta el mencionado precedente en el caso Cinco
Pensionistas.38
CIDH, Informe No. 32/05, Petición 642-03, Admisibilidad, Luis Rolando Cuscul
Piraval y otras personas afectadas por el VIH/SIDA, Guatemala, 7 de marzo de 2005.
CIDH, Informe No. 70/04, Petición 667/01, Admisibilidad, Jesús Manuel Naranjo
Cárdenas y otros (Jubilados de la Empresa Venezolana de Aviación VIASA), Venezuela, 13 de octubre de 2004.
Voto del Comisionado Clare Roberts.
Estos problemas y críticas a la aplicación del artículo 26
por la Comisión y la Corte explican que los órganos interamericanos, a través de decisiones adoptadas en 2009 y 2010, hayan intentado precisar con más detalle los alcances de dicho
artículo. A continuación se analizan estas decisiones recientes
y la forma en que podrían contribuir con una reformulación
del debate y de la doctrina establecida en el caso Cinco Pensionistas.
En primer lugar, a través del Caso Acevedo Buendía vs. Perú,39
la Corte IDH precisó que el artículo 26 consagra derechos
económicos, sociales y culturales exigibles, a los cuales son
aplicables las obligaciones de respeto y garantía (prevención,
protección y cumplimiento). Éste es un primer paso para superar gran parte de las dudas del pasado. El énfasis en las
obligaciones que se derivan de los derechos sociales será
fundamental para analizar la responsabilidad internacional
específica respecto a este tipo de derechos. Como punto de
partida, la Corte interpretó los trabajos preparatorios de la
Convención Americana a partir de las intervenciones efectuadas en 1968 por parte de las delegaciones de Guatemala,
Brasil, Uruguay y Chile. Se señaló entonces lo siguiente:
[…] el Tribunal recuerda que el contenido del artículo 26
de la Convención fue objeto de un intenso debate en
los trabajos preparatorios de ésta, nacido del interés de los
Estados por consignar una “mención directa” a los “derechos” económicos, sociales y culturales; “una disposición
que establezca cierta obligatoriedad jurídica […] en su
cumplimiento y aplicación”; así como “los [respectivos]
mecanismos [para su] promoción y protección”, ya que
el Anteproyecto de tratado elaborado por la Comisión
Corte IDH, Caso Acevedo Buendía y otros (“Cesantes y Jubilados de la Contraloría”) vs. Perú.
Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 1 de julio de 2009.
Serie C No. 198.
Interamericana hacía referencia a aquellos en dos artículos que, de acuerdo con algunos Estados, sólo “recog[ían]
en un texto meramente declarativo, conclusiones establecidas en la Conferencia de Buenos Aires”. La revisión
de dichos trabajos preparatorios de la Convención demuestra también que las principales observaciones sobre
la base de las cuales ésta fue aprobada pusieron especial
énfasis en “dar a los derechos económicos, sociales y
culturales la máxima protección compatible con las condiciones peculiares a la gran mayoría de los Estados Americanos”. Así, como parte del debate en los trabajos preparatorios, también se propuso “hac[er] posible [la] ejecución
[de dichos derechos] mediante la acción de los tribunales”.
Por otra parte, la Corte señaló que “si bien el artículo 26
se encuentra en el capítulo III de la Convención, titulado “Derechos Económicos, Sociales y Culturales”, se ubica también
en la Parte I de dicho instrumento, titulado “Deberes de los
Estados y Derechos Protegidos”. En consecuencia, el artículo
26 está sujeto a las obligaciones generales contenidas en los
artículos 1.1 y 2 señalados en el capítulo I (llamado “Enumeración de Deberes”), así como lo están los artículos 3 al 25
señalados en el capítulo II (titulado “Derechos Civiles y Políticos”).
Respecto a las obligaciones de progresividad y no regresividad, la Corte se refirió a la doctrina del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas. Si
bien la prohibición de regresividad como estándar de protección judicial ha sido objeto de innumerables discusiones,40
la Corte, en similar sentido a lo reseñado previamente sobre la
jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia, precisó que la obligación de adoptar medidas para impulsar la
progresividad puede ser objeto de rendición de cuentas y
aludió a los siguientes estándares:
Análisis doctrinal exhaustivo en relación con esta figura puede verse en Ch. Courtis, comp., Ni un paso atrás. La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales.
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas ha señalado que “[c]uando estudie una comunicación en que se afirme que un Estado
Parte no ha adoptado medidas hasta el máximo de los
recursos de que disponga, […] examinará las medidas,
legislativas o de otra índole, que el Estado Parte haya
adoptado efectivamente. Para determinar si esas medidas son ‘adecuadas’ o ‘razonables’, el Comité podrá tener
en cuenta, entre otras, las consideraciones siguientes: a)
[h]asta qué punto las medidas adoptadas fueron deliberadas, concretas y orientadas al disfrute de los derechos
económicos, sociales y culturales; b) [s]i el Estado Parte
ejerció sus facultades discrecionales de manera no discriminatoria y no arbitraria; c) [s]i la decisión del Estado Parte de no asignar recursos disponibles se ajustó a las normas internacionales de derechos humanos; d) [e]n caso
de que existan varias opciones en materia de normas, si
el Estado Parte se inclinó por la opción que menos limitaba los derechos reconocidos en el Pacto; e) [e]l marco
cronológico en que se adoptaron las medidas[, y] f) [s]i
las medidas se adoptaron teniendo en cuenta la precaria
situación de las personas y los grupos desfavorecidos y
marginados, si las medidas fueron no discriminatorias y si
se dio prioridad a las situaciones graves o de riesgo”. Naciones Unidas, Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales, Declaración sobre la “Evaluación de la obligación de adoptar medidas hasta el ‘máximo de los recursos de que disponga’ de conformidad con un protocolo
facultativo del Pacto”, E/C.12/2007/1, 38º Período de Sesiones, 21 de septiembre de 2007, párr. 8.
Como correlato de lo anterior, la Corte precisó criterios
para analizar las medidas regresivas, atendiendo a la doctrina
del mencionado Comité. Se señaló que “las medidas de carácter deliberadamente re[gresivo] en este aspecto requerirán
la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos” sociales
“en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de
los recursos disponibles”. Se indicó además que:
[…] [e]n caso de que un Estado Parte aduzca ‘limitaciones
de recursos’ para explicar cualquier medida regresiva que
haya adoptado, […] examinará esa información en función de las circunstancias concretas del país de que se trate y con arreglo a los siguientes criterios objetivos: a) [e]l
nivel de desarrollo del país; b) [l]a gravedad de la presunta
infracción, teniendo particularmente en cuenta si la situación afecta al disfrute de los derechos básicos enunciados en el Pacto; c) [l]a situación económica del país en
ese momento, teniendo particularmente en cuenta si el
país atraviesa un período de recesión económica; d) [l]a
existencia de otras necesidades importantes que el Estado Parte deba satisfacer con los recursos limitados de que
dispone; por ejemplo, debido a un reciente desastre natural o a un reciente conflicto armado interno o internacional; e) [s]i el Estado Parte trató de encontrar opciones de
bajo costo[,] y f) [s]i el Estado Parte recabó cooperación
y asistencia de la comunidad internacional o rechazó sin
motivos suficientes los recursos ofrecidos por la comunidad internacional para la aplicación de lo dispuesto en el
Pacto”. Naciones Unidas, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Declaración sobre la “Evaluación de la obligación de adoptar medidas hasta el ‘máximo de los recursos de que disponga’ de conformidad con
un protocolo facultativo del Pacto”, E/C.12/2007/1, 38º
Período de Sesiones, 21 de septiembre de 2007, párr. 10.
La Corte Interamericana reconoció, asimismo, que también
en 2009 la Comisión Interamericana había considerado que
para evaluar si una medida regresiva es compatible con la
Convención Americana se deberá “determinar si se encuentra
justificada por razones de suficiente peso”. Este trascendental pronunciamiento de la CIDH, en el Caso de la Asociación
Nacional de Ex Servidores del Instituto Peruano de Seguridad
Social y Otras vs. Perú (Informe No. 38/09)41 analizó el cambio,
a través de una reforma constitucional y legal, en la manera
como las presuntas víctimas venían ejerciendo su derecho a la
pensión de jubilación. Sí bien no se declaró violación de ningún derecho humano, si se estableció una metodología para
el análisis de estos casos.
La CIDH analizó, bajo el artículo 21, la incorporación de
los efectos patrimoniales de un régimen de seguridad social
en la propiedad (las pensiones y su nivelación entraron en su
patrimonio). Además, analizó a la luz del artículo 26 las obligaciones de progresividad de las normas económicas y sociales de la Carta de la OEA. Respecto a la restricción del derecho a la propiedad, la CIDH señaló que se cumplieron con
estos requisitos:
a) Legalidad de la restricción;
b) Finalidad legítima de la restricción (alcanzar estabilidad
financiera y eliminar inequidades), y
c) Proporcionalidad: la medida es razonable para alcanzar
los objetivos sin afectar excesivamente los derechos en conflicto, dado que:
- Se puede generar ahorro;
- No hubo prueba sobre los porcentajes de reducción;
- No se afecta la esencia del derecho (se continúa percibiendo pensión y no hubo expropiación), y
- No se había hecho contribución especial para obtener
los beneficios de nivelación.
Respecto a la prohibición de regresividad se analizó la
afectación individual de un derecho con relación a las implicaciones colectivas de la medida, teniendo en cuenta razones
de suficiente peso. Esto significa asumir que la prohibición de
regresividad es un principio (un mandato de optimización
que se puede ponderar con otros principios) y no una regla
(una norma que se aplica bajo las reglas todo/nada, es decir,
Informe de Admisibilidad y Fondo No. 38/09, Caso 12.670, Asociación Nacional de Ex
Servidores del Instituto Peruano de Seguridad Social y Otras vs. Perú, emitido por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos el 27 de marzo de 2009, párrs. 140 a 147.
que no toda regresión está prohibida).42 La Comisión concluyó que no existía regresividad porque la medida restrictiva:
Tenía una finalidad compatible con la Convención: se
buscaba garantizar la viabilidad de un sistema pensionario a futuro y eliminar sus inequidades. En este
punto la Comisión resaltó que la pensión más alta era
26 veces mayor a la pensión más baja, mientras que
con la reforma se podría reducir esta diferencia a 7.
Asimismo, se consideró que establecer topes máximos a pensiones no resulta regresivo en sí mismo
mientras que la medida no sea incompatible con el
contenido esencial del derecho;
Afectó un número reducido de pensionistas con la finalidad de mejorar el ejercicio del derecho a la pensión de los demás beneficiarios;
No se probó que una medida de reajuste de pensión no
fuera idónea para mantener el valor adquisitivo de la
misma, y
El tribunal constitucional interno determinó que revisaría si un criterio de sostenibilidad financiera para
efectuar reajustes de pensiones de adultos mayores
podía llegar a impedir que dicho reajuste se realice,
lo cual fue tomado en cuenta por la Comisión considerando el principio de subsidiariedad que gobierna
la actuación de los órganos del Sistema Interamericano.43
Para un mayor desarrollo sobre el rol de la distinción entre reglas y principios para
una mejor aplicación judicial de la prohibición de regresividad, ver Rodrigo Uprimny y Diana Guarnizo, “¿Es posible una dogmática adecuada sobre la prohibición
de regresividad? Un enfoque desde la jurisprudencia constitucional colom-biana”,
en Eduardo Ferrer Mac-Gregor y Arturo Zaldívar, coords., Homenaje a Héctor Fix
Cabe anotar que el Comisionado Paolo Carozza hizo un voto concurrente razonado
en el que rechazó el test propuesto para el análisis de la regresividad de los derechos
sociales. Al respecto, señaló que el test propuesto era confuso y que: “al tratar de
equilibrar y reconciliar la amplia gama de intereses sociales, recursos y necesidades
inherentes al cumplimiento progresivo de los DESC, los Estados pueden adoptar
razonablemente un gran número de soluciones compatibles con la protección de
los derechos humanos. En este contexto, es importante que los tribunales internacionales eviten extralimitarse en su competencia y reemplazar sus decisiones por
En un caso relativamente similar contra Brasil, la Comisión
declaró inadmisible la petición porque consideró que una regresión frente al goce de la pensión era proporcionada en las
circunstancias del caso concreto.44 El caso se relacionaba con
una reforma constitucional que dispuso que los funcionarios
públicos jubilados y pensionistas, quienes anteriormente estaban exentos del pago del impuesto llamado “contribuição
previdenciária”, fueran obligados a pagarlo, al igual que todos
los demás funcionarios públicos activos. La Comisión Interamericana constató que no existía el derecho subjetivo a ser
eximido de pagar dicha contribución social, relacionada con el
principio de solidaridad en el que se enmarca el sistema brasileño de seguridad social. Además, la Comisión aludió a un
caso de la Corte Europea respecto a Polonia, el cual se declaró
inadmisible bajo el argumento de que “el pago de premios en
el marco de un esquema de seguridad social”, si bien “genera el
derecho de derivar beneficios del esquema”, “no puede ser
interpretado como otorgando a un individuo el derecho de
recibir una pensión de un determinado monto”.45
La Comisión constató que la reforma no tuvo como objetivo reducir el monto de los salarios y las pensiones recibidas
por las presuntas víctimas jubiladas y pensionistas, sino que
se justificó con objeto de asegurar a todos los demás jubilados y pensionistas, actuales y futuros, el derecho a recibir
una pensión, en el marco de un sistema contributivo y solidario, en el que todos los participantes deban contribuir, ya sea
las de actores políticos internos, quienes estarían en mejores condiciones de tomar
tales decisiones y que por lo general (en sistemas democráticos) tienen que rendir
cuentas a sus representados. Al reconocer el principio de subsidiariedad, una entidad internacional como la Comisión debería ser considerada singularmente
inidónea para hacer un análisis y revisión detallados de tales decisiones sociales”.
CIDH, Informe No. 132/09, Inadmisibilidad, Contribución a la seguridad social
de funcionarios públicos jubilados y pensionistas —MOSAP y otros, Brasil, 12 de
En ese caso, el peticionario “mantuvo todos los derechos relativos a su pensión ordinaria, originados de las contribuciones que él había pagado en el marco de su esquema de pensión, por tanto la pérdida de su ‘status de veterano’ no resultó en un
perjuicio a la esencia de su derecho a la pensión. […] Consecuentemente, los medios
empleados tuvieron una justificación objetiva y razonable en la experiencia histórica
de Polonia y buscaron un fin legítimo, es decir, reglamentar la operación del sistema de
privilegios excepcionales existente”.
que se trate de funcionarios activos, jubilados o pensionistas.
Por otra parte, la Comisión tomó nota de que la decisión del
Supremo Tribunal Federal mantuvo la integralidad de los salarios de los funcionarios públicos jubilados y pensionistas,
de tal forma que el impuesto no incidía sobre ese monto. En
ese sentido, la decisión del Supremo Tribunal Federal habría
respetado el concepto de “capacidad contributiva” y tomado
en cuenta la realidad de los jubilados y pensionistas más vulnerables. Al declarar inadmisible el artículo 26, la Comisión
[L]a eliminación de la exención del pago de la contribuição
previdenciária fue razonable una vez que asegura a los actuales jubilados y pensionistas el mantenimiento de las
jubilaciones y pensiones, en las condiciones en que fueran otorgadas; [...] tomó en cuenta la realidad de los jubilados y pensionistas más vulnerables; y [...] tuvo como
objeto garantizar el derecho de todos a recibir una pensión, en el marco de un sistema de solidaridad. Es decir,
fue una reforma constitucional dirigida a fortalecer el sistema de seguridad social, y consecuentemente garantizar el derecho de todos a la seguridad social. En ese sentido, no se desprende de esta petición que la Enmienda
Constitucional No. 41/2003 haya significado una regresión o una restricción al derecho a la seguridad social y a
Por otro lado, en diversos informes entre 2009 y 2010 la
Comisión Interamericana ha ratificado esta interpretación en
relación con el artículo 26, remitiendo a las consideraciones
emitidas en el informe No. 38 de 2009. Al respecto, en un informe de admisibilidad de 200946 la Comisión indicó que:
[L]a CIDH observa que los hechos descritos por los peticionarios podrían caracterizar una presunta violación al
artículo 26 de la Convención Americana, por cuanto el derecho a la pensión, como parte integrante del derecho a la
CIDH, Informe No. 102/09, Admisibilidad, Pensionados del Banco Nacional de Desarrollo
Agrícola-Bandesa, Guatemala, 29 de octubre de 2009.
seguridad social, se encuentra dentro del alcance del referido artículo [Cita al Informe No. 38/09]. En este orden
de ideas, la Comisión observa que las acciones u omisiones de diversos órganos estatales podrían haber tenido
como resultado una reducción sustantiva en el goce de su
derecho a la seguridad social, o incluso la eliminación del
sistema de pensiones del cual las presuntas víctimas eran
beneficiarias. En consecuencia, y sin prejuzgar sobre este
asunto, la CIDH considera pertinente incorporar el artículo 26 de la Convención Americana en el análisis de fondo
del presente caso.
Por otra parte, en un informe de admisibilidad sobre la
alegada situación precaria de protección en seguridad social
y riesgos profesionales para los Buzos Miskitos,47 la Comisión
[…] los hechos descritos por los peticionarios podrían caracterizar una presunta violación al artículo 26 [...], el
artículo 45 de la Carta de la Organización de los Estados
Americanos establece que los Estados dedicarán sus
máximos esfuerzos a la aplicación de los siguientes principios y mecanismos: b) El trabajo es un derecho y un deber social, otorga dignidad a quien lo realiza y debe prestarse en condiciones que, incluyendo un régimen de
salarios justos, aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso para el trabajador y su familia, tanto
en sus años de trabajo como en su vejez, o cuando cualquier circunstancia lo prive de la posibilidad de trabajar.
Además, la misma Carta establece en su artículo 50 que
los Estados “fortalecerán los sistemas de educación de
adultos y habilitación para el trabajo”. La Comisión observa que, de acuerdo con los hechos alegados, las condiciones laborales de los buzos miskitos no reunirían, siquiera, las mínimas condiciones para asegurar su vida e
integridad personal. Por lo anterior, la Comisión considera
CIDH, Informe No. 121/09, Admisibilidad, Opario Lemote Morris y otros (Buzos Miskitos),
que de ser probados los hechos reclamados, podrían caracterizar una violación del artículo 26 de la Convención
Asimismo, en un informe de 2010,48 si bien se declaró inadmisible un reclamo por el derecho a la vivienda porque el
caso específico se relacionaba fundamentalmente con alegadas ejecuciones extrajudiciales, la Comisión señaló que:
[e]l derecho a una vivienda adecuada, [...] es uno de los
derechos incluidos en las normas económicas, sociales,
educativas, científicas y culturales consagradas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos y enmendada por el artículo 34.K del Protocolo de Buenos Aires.
Por lo tanto, [...] la Comisión Interamericana reitera que
es competente ratione materiae para examinar las supuestas violaciones de todos los derechos humanos reconocidos en la Convención Americana, incluidos aquellos
contenidos en el artículo 26. [...L]a obligación derivada
del artículo 26 de la Convención Americana, significa un
correlativo deber de no retroceder en los logros avanzados en dicha materia. Tal es la obligación de no regresividad desarrollada por otros organismos internacionales y
entendida por la CIDH como un deber estatal justiciable
mediante el mecanismo de peticiones individuales consagrado en la Convención [Cita al Informe No. 38/09]. A
pesar de lo anterior, el peticionario no ha presentado información o argumentos que demuestren que la falta de
vivienda de las supuestas víctimas en el momento en
que ocurrieron los ataques, el 19 y 22 de octubre, constituyó una regresión o restricción del derecho de toda la
población de contar con una vivienda adecuada, y tampoco ha presentado el peticionario información o ha respaldado de alguna manera, cómo los ataques contra las
13 supuestas víctimas tenderían a caracterizar una violación de su derecho individual a una vivienda adecuada.
CIDH, Informe No. 38/10, Admisibilidad, Ivanildo Amaro Da Silva y otros, Brasil, 17
En conclusión, la jurisprudencia de la Comisión y de la Corte
ha ido precisando los alcances que puede tener la aplicación
del artículo 26 en casos contenciosos específicos. Corresponderá analizar en el futuro el impacto que puedan tener
en la jurisprudencia estas precisiones efectuadas a partir de
2009, las cuales ofrecen mayores elementos para el control
judicial de políticas sociales según las circunstancias concretas de daños a dimensiones individuales de los DESC.
Una alternativa distinta a la determinación de derechos sociales a partir del artículo 26, se puede encontrar en decisiones interamericanas que se pronuncian sobre el alcance de
estos derechos a través de los derechos civiles y políticos. Al
respecto, cabe resaltar que el párrafo 5 de la Declaración y
Programa de Acción de Viena, aprobada por la Conferencia
Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio de 1993, señaló
de manera categórica que: “[t]odos los derechos humanos
son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí. La comunidad internacional debe tratar
los derechos humanos en forma global y de manera justa y
equitativa, en pie de igualdad y dándoles a todos el mismo
peso”.49 En varios casos ante la Corte Interamericana se ha
utilizado un criterio de interdependencia para garantizar derechos sociales.
En el caso Villagrán Morales y otros vs. Guatemala, referido a
la ejecución extrajudicial de “niños de la calle” que vivían en
una situación de pobreza y privados de mínimas condiciones
A/CONF.157/23 12 de julio de 1993.
de una vida digna, la Corte desarrolló una interpretación amplia del derecho a la vida para incluir en él las condiciones
dignas de existencia: “[e]n esencia, el derecho fundamental
a la vida comprende, no sólo el derecho de todo ser humano
de no ser privado de la vida arbitrariamente, sino también el derecho a que no se le impida el acceso a condiciones que le
garanticen una existencia digna. Los Estados tienen la obligación de garantizar la creación de las condiciones que se
requieren para que no se produzcan violaciones de ese derecho básico y, en particular, el deber de impedir que sus agentes atenten contra él”.50
Este criterio fue reiterado en el caso del Instituto de Reeducación del Menor vs. Paraguay, donde la Corte analizó la
situación de niños privados de su libertad. Algunos de ellos
habían fallecido en diversas circunstancias ocurridas en el
centro de reclusión. La Corte IDH consideró que “la protección de la vida del niño requiere que el Estado se preocupe
particularmente de las circunstancias de la vida que llevará
mientras se mantenga privado de libertad”51 y, en consecuencia, “un Estado tiene, respecto de niños privados de libertad y, por lo tanto, bajo su custodia, la obligación de, inter
alia, proveerlos de asistencia de salud y educación” (párr. 161).
Cabe resaltar que en dicho caso los representantes de las
víctimas alegaron la violación del artículo 26 por la no garantía de niveles mínimos de satisfacción de los derechos sociales
y el Estado se allanó frente a dicho derecho. Sin embargo,
para fijar el alcance del derecho a la vida, el Tribunal tuvo en
cuenta derechos sociales consagrados en la Convención sobre los Derechos del Niño y el Protocolo de San Salvador,
razón por la cual consideró innecesario pronunciarse, en el
caso concreto, respecto al artículo 26.
Otros casos se relacionan con violaciones de derechos a
comunidades indígenas. Una comunidad indígena reclamó
Corte IDH, Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros) vs. Guatemala.
Fondo. Sentencia de 19 de noviembre de 1999. Serie C No. 63, párr. 144.
Corte IDH, Caso “Instituto de Reeducación del Menor” vs. Paraguay. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de septiembre de 2004. Serie
C No. 112, párr. 160.
al Estado de Paraguay la devolución de sus tierras ancestrales, indicando que se encontraban viviendo fuera de ellas, en
condiciones de extrema pobreza. Entre estas condiciones se
encontraban factores tales como el desempleo, la desnutrición, condiciones de vivienda deficientes y dificultades en el
acceso a los servicios de agua potable o a servicios de salud.
Se trata del caso Comunidad Indígena Yakye Axa,52 donde
la Corte IDH consideró que el derecho a la vida implica el acceso a condiciones que posibiliten una existencia digna. Con
base en esta consideración, entendió procedente evaluar si el
Estado había cumplido o no con sus obligaciones positivas en
relación al derecho a la vida “a la luz de lo expuesto en el artículo 4 de la [CADH], en relación con el deber general de garantía contenido en el artículo 1.1 y con el deber de desarrollo
progresivo contenido en el artículo 26 de la misma, y de los
artículos 10 (Derecho a la Salud), 11 (Derecho a un Medio Ambiente Sano), 12 (Derecho a la Alimentación), 13 (Derecho a la
Educación) y 14 (Derecho a los Beneficios de la Cultura) del
Protocolo de San Salvador y las disposiciones pertinentes
del Convenio No. 169 de la OIT” (párr. 163).
Al analizar los hechos del caso, el Tribunal entendió que
las condiciones de miseria en que se encontraba la comunidad
y la afectación que ello tenía en la salud y alimentación de sus
miembros, afectaba la existencia digna de los mismos. Consideró que tal situación, en las circunstancias del caso, era atribuible al Estado ya que, entre otros motivos, no había adoptado las medidas positivas necesarias para asegurar que estas
personas tuvieran las condiciones de vida compatibles con su
dignidad, pese a tener conocimiento de la situación en que se
encontraban (párrs. 162 a 171 y 176). En esta lógica de interdependencia, la Corte IDH ha establecido que el derecho a la
salud (“el cuidado de la salud”), junto con el derecho a la educación, es un pilar “fundamental […] para garantizar el disfrute
de una vida digna”.53 De otro lado, la Corte utilizó el artículo 26
Corte IDH, Caso de la Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 17 de junio de 2005. Serie C No. 125.
En este caso la Corte hizo el análisis con respecto a la vida digna de los niños en
tanto grupo vulnerable que no siempre tiene al alcance los medios necesarios para
en su análisis de la violación del derecho a la vida. El Tribunal
señaló que la obligación de “generar las condiciones de vida
mínimas compatibles con la dignidad de la persona humana y
a no producir condiciones que la dificulten o impidan”, es un deber para cuya verificación, en el caso concreto, sería necesario
tener en cuenta, inter alia, el deber de desarrollo progresivo
contenido en el artículo 26 de la Convención y algunos derechos sociales establecidos en el Protocolo de San Salvador.54
En jurisprudencia reciente, la Corte ha profundizado en
este análisis sobre el derecho a una vida digna en relación
con el deber de prevención y la teoría del riesgo como referente de imputación de responsabilidad internacional al Estado. En el caso de la Comunidad Indígena Xákmok Kásek vs.
Paraguay,55 el Tribunal acreditó que desde finales del siglo
XIX las tierras del Chaco paraguayo habían sido transferidas
a propietarios privados y fraccionadas progresivamente en
estancias, obligando a muchas de las aldeas indígenas de los
alrededores a concentrarse en las mismas. Tal fue el caso de
los miembros de la Comunidad Xákmok Kásek, cuya vida al
interior de una estancia se vio condicionada y en los últimos
años los miembros de la Comunidad estuvieron cada vez
más restringidos para el desarrollo de su modo de vida, de
sus actividades tradicionales de subsistencia y en su movilidad dentro sus tierras tradicionales. La cacería se prohibió por
completo, el propietario privado contrató a guardias particulares que controlaban sus entradas, salidas y desplazamientos,
y no pudieron practicar actividades como la pesca o la recolección de alimentos.
Desde 1990 los líderes de la comunidad habían iniciado
el reclamo administrativo de sus tierras y en 2008 un reclamo judicial, sin lograr su recuperación. En 2008 la “estancia”
fue declarada como un Área Silvestre Protegida bajo dominio
la defensa eficaz de sus derechos. Ver Corte IDH, Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño. Opinión Consultiva OC-17/02, de 28 de agosto de 2002. Serie A No.
17, párr. 86.
Costas, párrs. 162 y 163.
Corte IDH, Caso Comunidad Indígena Xákmok Kásek. vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 24 de agosto de 2010. Serie C No. 214.
privado, sin consultar a los miembros de la Comunidad ni tener en cuenta su reclamo territorial. La Corte Interamericana
estableció que en virtud de la historia de ocupación por parte
de la Comunidad, la toponimia de la zona otorgada por sus
miembros, las conclusiones de los estudios técnicos realizados al respecto, así como las consideraciones relativas a la
idoneidad de dichas tierras para el desarrollo de la Comunidad, la porción de 10,700 hectáreas reclamadas por la Comunidad constituían sus tierras tradicionales y, conforme a esos
estudios técnicos, eran las más aptas para el asentamiento
de la misma. La Corte resaltó que los procedimientos administrativos, ante el Congreso, y los de índole judicial habían
sido inefectivos para garantizar el respeto de sus tierras tradicionales.
Respecto al tema que nos ocupa, el Tribunal destacó que
la asistencia estatal brindada en materia de acceso y calidad
de agua, alimentación, servicios de salud y educación no había sido suficiente para superar las condiciones de especial
vulnerabilidad en que se encontraba la Comunidad Xákmok
Kásek. Consideró que esta situación está estrechamente
vinculada a la falta de sus tierras. En efecto, la ausencia de
posibilidades de autoabastecimiento y autosostenibilidad
de los miembros de la Comunidad, de acuerdo con sus tradiciones ancestrales, los llevó a depender casi exclusivamente
de las acciones estatales y verse obligados a vivir de una forma no sólo distinta a sus pautas culturales, sino que los colocó en la miseria. En el caso concreto, el Tribunal estableció
que los informes elaborados por instituciones estatales e, incluso, un decreto presidencial, permitían inferir que el Estado conocía del grave riesgo en el que se encontraba la Comunidad. En consecuencia, la Corte declaró que el Estado
no había brindado las prestaciones básicas para proteger el
derecho a una vida digna en estas condiciones de riesgo especial, real e inmediato para un grupo determinado de personas, lo que constituye una violación del derecho a una vida
digna de miembros vivos de la Comunidad que se encontraban en situaciones de extrema pobreza.
Es importante resaltar que la Corte Interamericana retoma los estándares del Comité de DESC de Naciones Unidas
al valorar los problemas que enfrentaban las víctimas con
relación a los derechos sociales mencionados. Por otro lado,
éste es un enfoque parcialmente distinto al mencionado con
anterioridad en lo que se refiere a la omisión de garantizar
una vida digna. En efecto, la atribución de responsabilidad
en el caso Xákmok Kásek respecto a temas de salud, alimentación y otros temas de subsistencia, surge a partir del riesgo
conocido por el Estado y el deber de prevención correspondiente. No todo tipo de afectación grave a la subsistencia
sería atribuible al Estado, sino aquel que éste conocía y podía prevenir.56
Por otra parte, en lo tocante a ciertos fallecimientos ocurridos en la Comunidad, el Tribunal observó que, a partir del
reconocimiento de la competencia de la Corte por el Estado
el 11 de marzo de 1993, varios miembros de la Comunidad
fallecieron por enfermedades que eran de fácil prevención si
hubieran recibido asistencia periódica y constante o un control adecuado de salud. Además, resaltó que las principales
víctimas fueron niños y niñas en las primeras etapas de su vida, con quienes el Estado tenía deberes superiores de protección. Al tener en cuenta lo anterior y con relación a los
decesos, la Corte declaró que el Estado violó el derecho a la
vida, porque no adoptó las medidas necesarias y esperadas,
dentro del ámbito de sus atribuciones, para prevenir o evitar
el riesgo al derecho a la vida.
La jurisprudencia interamericana ha desarrollado estándares
sobre la obligación de remover obstáculos económicos para
garantizar derechos sociales, el debido proceso legal en sede
Melish critica esta conclusión de la Corte en el marco de su insistencia en diferenciar entre obligaciones de conducta y obligaciones de resultados. Señala que
la Corte atribuyó responsabilidad internacional por resultados sin analizar la razonabilidad en la conducta estatal. Ver T. Melish, “The Inter-American Court of
Human Rights: Beyond Progressivity”, op. cit.
administrativa y en procesos judiciales sobre derechos sociales, así como la tutela judicial efectiva pertinente en estos
ámbitos. En septiembre de 2007 la Comisión Interamericana
adoptó un informe específico sobre este tema, en el cual se
sistematizan los pronunciamientos relevantes hasta ese momento.57
En primer lugar, en lo que se refiere a la obligación de remover obstáculos económicos o financieros para garantizar el
acceso a los tribunales, la CIDH señaló que es común que “la
desigual situación económica o social de los litigantes se
reflej[e] en una desigual posibilidad de defensa en juicio”. En
este punto, aspectos tales como la disponibilidad de la defensa pública gratuita para las personas sin recursos y los
costos del proceso, resultan de importante valor instrumental
para la exigibilidad de los DESC. Por ello, si se retoman pronunciamientos tales como la Opinión Consultiva OC-11 de la
Corte IDH sobre excepciones al agotamiento de recursos
internos,58 la CIDH indicó que debería proceder asistencia legal gratuita teniendo en cuenta: a) la disponibilidad de recursos por parte de la persona afectada; b) la complejidad de
las cuestiones involucradas en el caso, y c) la importancia
de los derechos afectados. Además, se indicó que ciertas acciones judiciales –como algunas acciones constitucionales–
requieren necesariamente de asistencia jurídica gratuita para
su interposición y seguimiento.
Por otro lado, se analizó la forma en que los costos del
proceso, sea éste judicial o administrativo, y la localización
de los tribunales, son factores que también pueden redundar
en la imposibilidad de acceder a la justicia y en la consecuente
violación del derecho a las garantías judiciales. Ello ocurrió
en el Caso Cantos vs. Argentina, analizado por la Corte IDH,59
CIDH, El acceso a la justicia como garantía de los derechos económicos, sociales y culturales.
Estudio de los estándares fijados por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, OEA/
Ser.L/V/II.129 Doc. 4 del 7 de septiembre 2007.
Corte IDH, Excepciones al Agotamiento de los Recursos Internos (arts. 46.1, 46.2.a y 46.2.b
Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-11/90, del 10 de
agosto de 1990. Serie A No. 11.
Corte IDH, Caso Cantos vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de
noviembre de 2002. Serie C No. 97.
donde la tasa que se le cobraba a una persona para poder litigar era tan desproporcionada como para limitar excesivamente su acceso a la justicia. De otra parte, la CIDH ha señalado que el recurso judicial que se establezca para revisar el
actuar de la administración, no sólo debe ser rápido y efectivo, sino también “económico” o asequible, en particular,
cuando quien intenta la revisión de su queja forma parte de
un grupo en situación de vulnerabilidad, como fue recomendado en el informe sobre Acceso a la justicia para las mujeres
víctimas de violencia en las Américas.60
Si se tiene en cuenta este último informe, en particular
en lo que se refiere a mujeres afrodescendientes y pueblos
indígenas, la CIDH resaltó la necesidad de identificar situaciones estructurales de desigualdad que restringen el acceso
a la justicia a determinados sectores de la sociedad. En estos
casos, la CIDH ha destacado la obligación estatal de proveer
servicios legales gratuitos y de reforzar los dispositivos comunitarios al efecto, a fin de facilitar a estos sectores sociales en situación de desventaja y desigualdad, el acceso a instancias judiciales de protección y a información adecuada
sobre los derechos que poseen y los recursos judiciales disponibles para su tutela.
En segundo lugar, la CIDH analizó los componentes del
debido proceso en los procedimientos administrativos relativos a derechos sociales. En particular, se analizaron casos
que involucran derechos económicos, sociales y culturales,
derechos de los pueblos indígenas, derechos de los inmigrantes y derechos vinculados a la protección del ambiente.
En dichos casos, tanto la CIDH como la Corte IDH han gestado un claro estándar relativo a la plena aplicabilidad de la
garantía del debido proceso legal en los procedimientos administrativos en los que se determinan los derechos de las
En este punto cabe resaltar el caso Baena Ricardo vs.
Panamá,61 en el que el Gobierno despidió 270 empleados que
OEA/Ser.L/V/II. Doc. 68, 20 de enero de 2007.
Corte IDH, Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá. Sentencia de 2 de febrero de 2001.
participaron en una manifestación utilizando la aplicación
retroactiva de leyes. En este caso la Corte analizó la libertad
de asociación en relación con la libertad sindical. Asimismo,
señaló que “los despidos, efectuados sin las garantías del artículo 8 de la Convención, tuvieron graves consecuencias socioeconómicas para las personas despedidas y sus familiares
y dependientes, tales como la pérdida de ingresos y la disminución del patrón de vida. No cabe duda que, al aplicar una
sanción con tan graves consecuencias, el Estado debió garantizar al trabajador un debido proceso con las garantías
contempladas en la Convención Americana”.
Por su parte, la Comisión Interamericana ha considerado
que entre los elementos que componen el debido proceso
legal-administrativo se encuentra la garantía de una audiencia para determinar los derechos en juego. De acuerdo con
la CIDH, dicha garantía incluye: el derecho a ser asistido jurídicamente, a ejercer una defensa y a disponer de un plazo
razonable para preparar los alegatos y formalizarlos, así como
para promover y evacuar las correspondientes pruebas. La
Comisión Interamericana también ha considerado a la notificación previa sobre la existencia misma del proceso como
un componente básico de la garantía. Además, la CIDH precisó el contenido del derecho a contar con una decisión fundada relativa al fondo del asunto y el derecho al plazo razonable
del proceso. Es de resaltar que en la jurisprudencia reciente
de la Corte se ha precisado el alcance del “deber de motivar”
las decisiones que afectan los derechos tanto en sede judicial como administrativa.62
Otro aspecto analizado en el informe se relaciona con el
derecho a la tutela judicial efectiva de los derechos sociales.
Este derecho exige que los Estados brinden mecanismos judiciales idóneos y efectivos para la protección de los derechos sociales, tanto en su dimensión individual como colectiva. Tradicionalmente las acciones judiciales tipificadas por
Corte IDH, Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs.
Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de
2008. Serie C No. 182 y Corte IDH, Caso Tristán Donoso vs. Panamá. Excepción Preliminar,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de enero de 2009. Serie C No. 193.
el ordenamiento jurídico han sido pensadas para la protección de los derechos civiles y políticos clásicos. La CIDH precisó
la necesidad de procedimientos judiciales que no presenten
condiciones u obstáculos que le quiten efectividad para cumplir con los fines para los que fueron previstos. Sobre esto último, la CIDH resaltó algunos casos relacionados con asegurar
la efectiva ejecución de las sentencias que emite el Poder Judicial de cada Estado.
Éste es un tema que ha sido analizado por la Corte en el
mencionado caso Acevedo Buendía y en el caso Acevedo Jaramillo y otros vs. Perú. Este último caso se relacionaba con
sentencias emitidas en el ámbito interno que no habían sido
cumplidas en relación con trabajadores despedidos por no
haber concurrido a evaluaciones, o no haberlas superado,
personas que fueron cesadas por participar en una huelga
que fue declarada ilegal y quienes fueron cesados como consecuencia de la liquidación de una empresa. Al respecto, la
Corte consideró que las violaciones por el incumplimiento
de sentencias eran particularmente graves, ya que implicaron
que durante muchos años se afectaron derechos laborales
amparados en las mismas. Sin embargo, no analizó la alegada violación del artículo 26 e indicó que dichas afectaciones
serían tenidas en cuenta al pronunciarse sobre las reparaciones.63
Más adelante, en el caso Trabajadores Cesados del Congreso vs. Perú, 257 trabajadores cesados habían agotado recursos en la vía contencioso-administrativa, recursos de revisión administrativa y acción de amparo contra las resoluciones que los cesaron, entre otros recursos administrativos
y judiciales. La Corte consideró que el Estado violó los artículos 8.1 y 25 de la Convención, relativos a las garantías judiciales y protección judicial en razón de la falta de certeza
acerca de la vía a la que debían o podían acudir para reclamar los derechos que consideraran vulnerados y de la existencia de impedimentos normativos y prácticos para un ac Corte IDH, Caso Acevedo Jaramillo y otros vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 7 de febrero de 2006. Serie C No. 144.
ceso efectivo a la justicia.64 Ahora bien, los intervinientes
comunes alegaron que el Estado era responsable por la violación del artículo 26 de la Convención, para lo cual se basaron en que el supuesto carácter arbitrario del cese de las víctimas y su no reposición trajeron como consecuencias, entre
otras, la privación injusta de su empleo, del derecho a una
remuneración y de los demás beneficios laborales, la interrupción del acceso de las presuntas víctimas y sus dependientes a la seguridad social, el cese de acumulación de sus
años de servicio, lo cual impidió que muchos de ellos accedieran a su jubilación, así como efectos graves en su salud.
Sin embargo, la Corte señaló que el objeto de la Sentencia
no fue determinar ese supuesto carácter arbitrario de los ceses de las presuntas víctimas ni tampoco su no reposición,
razones que explican el que no se estimara pertinente un
pronunciamiento sobre la violación del artículo 26 de la Convención.
En el Sistema Interamericano se ha establecido responsabilidad internacional del Estado ante la falta de la debida inspección, vigilancia y control relacionadas con la prestación
de servicios de salud. Si bien los casos tienen que ver con violaciones al derecho a la vida o al derecho de acceso a la justicia, el estándar es útil para entender los alcances del deber de
garantía respecto a los derechos sociales.
En el caso Ximenes Lopes vs. Brasil,65 relacionado con la
muerte de una persona con discapacidad mental mientras
permanecía bajo cuidado de una casa de reposo, la Corte
IDH señaló que los Estados tienen el deber de asegurar una
Corte IDH, Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú.
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de
2006. Serie C No. 158.
Corte IDH, Caso Ximenes Lopes. Sentencia de 4 de julio de 2006. Serie C No. 149.
prestación de atención médica eficaz a las personas con discapacidad mental. Al respecto, precisó lo siguiente:
86. Los supuestos de responsabilidad estatal por violación a los derechos consagrados en la Convención, pueden ser tanto las acciones u omisiones atribuibles a órganos o funcionarios del Estado, como la omisión del
Estado en prevenir que terceros vulneren los bienes jurídicos que protegen los derechos humanos. No obstante,
entre esos dos extremos de responsabilidad, se encuentra
la conducta descrita en la Resolución de la Comisión de
Derecho Internacional,66 de una persona o entidad, que
si bien no es un órgano estatal, está autorizada por la legislación del Estado para ejercer atribuciones de autoridad gubernamental. Dicha conducta, ya sea de persona
física o jurídica, debe ser considerada un acto del Estado,
siempre y cuando estuviere actuando en dicha capacidad.
En relación con la obligación de inspección, vigilancia y
control en la prestación del servicio de salud, luego de precisar
que es posible atribuir la responsabilidad internacional estatal por los actos de terceros que prestan servicios públicos,
el tribunal interamericano resaltó “el deber de los Estados
de regular y fiscalizar las instituciones que prestan servicios de
salud, como medida necesaria para la debida protección de la
vida e integridad de las personas bajo su jurisdicción”, deber
que “abarca tanto a las entidades públicas y privadas que
prestan servicios públicos de salud, como aquellas instituciones que se dedican exclusivamente a servicios privados
de salud” (párr. 141).
Estas consideraciones fueron reiteradas en el Caso Albán
Cornejo y otros vs. Ecuador,67 relacionado con un caso de mala
praxis médica. En este fallo el Tribunal señaló que “cuando
se trata de competencias esenciales relacionadas con la su Cf. Responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos. Comisión
de Derecho Internacional, 53o. sesión, 2001. Documento de la ONU A/56/10.
Corte IDH, Caso Albán Cornejo y otros. Sentencia de 22 de noviembre de 2007. Serie C
pervisión y fiscalización de la prestación de servicios de interés público, como la salud, sea por entidades públicas o privadas (como es el caso de un hospital privado)”, la atribución de
responsabilidad puede surgir “por la omisión en el cumplimiento del deber de supervisar la prestación del servicio para
proteger el bien respectivo” (párr. 119).
El principio de igualdad y no discriminación constituye una
herramienta fundamental para la justiciabilidad de los DESC,
particularmente desde el punto de vista de la igualdad material y la lucha contra la discriminación de facto. La obligación
de no discriminar es de efecto inmediato y su cumplimiento
no puede ser eludido bajo el argumento de la progresividad
o de la escasez de recursos.
Al respecto, en su opinión consultiva sobre la condición
jurídica y los derechos de los migrantes indocumentados, la
Corte expresó que “[l]os Estados no pueden subordinar o
condicionar la observancia del principio de la igualdad ante
la ley y la no discriminación a la consecución de los objetivos
de sus políticas públicas, cualesquiera que sean éstas”.68 En
particular, el Tribunal consideró que el principio de no discriminación prohíbe a los Estados negar derechos fundamentales de los trabajadores basándose en su estatus migratorio.
En sentido similar, en el caso de las Niñas Yean y Bosico,69
si bien los representantes alegaron la violación del artículo
26 y la Corte no declaró la violación de dicho artículo, sí se
fijaron estándares relevantes en materia de no discriminación. El Tribunal señaló la vulnerabilidad a que fueron expuestas las niñas como consecuencia de la carencia de nacionalidad y personalidad jurídica. Se indicó al respecto que
en la niña Violeta Bosico lo anterior también se reflejó en
Corte IDH, Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. Opinión
Consultiva OC-18/03, de 17 de septiembre de 2003. Serie A No. 18, párr. 172.
Corte IDH, Caso de las Niñas Yean y Bosico vs. República Dominicana. Sentencia de 8 de
septiembre de 2005. No. 130.
que se le impidió estudiar durante el periodo escolar 19981999 en la tanda diurna de su escuela, ya que al no contar
con su acta de nacimiento, se vio forzada a estudiar durante
ese periodo en la escuela nocturna para mayores de 18 años.
Este hecho, a la vez, agravó su situación de vulnerabilidad,
ya que ella no recibió la protección especial a que era acreedora como niña, para estudiar en el horario que le sería adecuado, en compañía de niños de su edad, y no con personas
adultas. De acuerdo con el deber de protección especial de
los niños, consagrado en el artículo 19 de la Convención
Americana, interpretado a la luz de la Convención para los
Derechos del Niño y del Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, en relación con el deber de
desarrollo progresivo contenido en el artículo 26 de la Convención, la Corte consideró que el Estado debe proveer educación primaria gratuita a todos los menores, en un ambiente
y condiciones propicias para su pleno desarrollo intelectual.
Como se observa, el artículo 26 no se aplicó de forma directa, pero si se interpretó en conjunto con otros artículos relevantes sobre el derecho a la educación en relación con la
discriminación ocurrida en dicho caso. Sin embargo, diversas críticas señalan que la Corte debía analizar la violación
directa del derecho a la educación a la luz del artículo 26 y no
diluir la valoración de este derecho en otros elementos.70
En el Caso Yean y Bosico también se indicó que el derecho
a la igualdad puede involucrar el análisis del impacto discriminatorio de una política que parezca neutral en su formulación. El Tribunal señaló que:
En este sentido, Tara Melish señaló que el rechazo por parte de la escuela con base
en un criterio arbitrario y discriminatorio generaba la violación directa del derecho
a la educación. Señaló entonces que sin una clara determinación de la responsabilidad específica frente a este derecho, la Corte sólo ordenó como reparación
las reformas a los procedimientos para otorgar registros de nacimiento y perdió la
oportunidad de ordenar un remedio relacionado con las reformas al uso de registros
de nacimiento en escuelas públicas. Ver T. Melish, “The Inter-American Court of
[…] el principio de derecho imperativo de protección
igualitaria y efectiva de la ley y no discriminación determina que los Estados, al regular los mecanismos de otorgamiento de la nacionalidad, deben abstenerse de producir regulaciones discriminatorias o que tengan efectos
discriminatorios en los diferentes grupos de una población al momento de ejercer sus derechos. Además, los
Estados deben combatir las prácticas discriminatorias
en todos sus niveles, en especial en los órganos públicos,
y finalmente deben adoptar las medidas afirmativas necesarias para asegurar una efectiva igualdad ante la ley
Un desarrollo jurisprudencial importante en esta materia puede encontrarse en el caso Campo Algodonero, emitido
por la Corte Interamericana en noviembre de 2009.71 Dicho
caso involucra muchos elementos de análisis que escapan al
objeto del presente texto. Por lo pronto, interesa resaltar los
aportes de este caso a la noción de discriminación estructural y el potencial de este concepto para impulsar la justiciabilidad de los DESC.
El caso se relacionaba con tres víctimas de feminicidio,
esto es, asesinato por motivos de género, en Ciudad Juárez
(México). Las tres víctimas en el caso eran mujeres jóvenes
de 20, 17 y 15 años, respectivamente, todas humildes, una estudiante, las otras dos trabajadoras. Salieron de su casa un día
y sus cuerpos fueron encontrados días o semanas más tarde
en un campo algodonero, con signos de violencia sexual y
otro tipo de maltrato.
La Corte adelantó un extenso análisis del contexto en el
que se enmarcaban las agresiones sufridas por estas tres víctimas. En uno de los apartados de la sentencia, el Tribunal se
refirió a la “violencia contra la mujer como forma de discriminación” y utilizó precedentes importantes del derecho internacional aplicable.
Así por ejemplo, la Corte resaltó que el Tribunal Europeo
de Derechos Humanos declaró en el caso Opuz vs. Turquía
que “la falla del Estado de proteger a las mujeres contra la
violencia doméstica viola el derecho de ellas a igual protección de la ley y esta falla no necesita ser intencional”. La Corte
Europea consideró que aunque la pasividad judicial general y
discriminatoria en Turquía no era intencional, el hecho de que
afectaba principalmente a las mujeres permitía concluir que la
violencia sufrida por la peticionaria y su madre podía considerarse violencia basada en género, lo cual es una forma de
discriminación en contra de las mujeres. Para llegar a esta
conclusión, el Tribunal Europeo aplicó el principio según el
cual una vez que se demuestra que la aplicación de una regla
lleva a un impacto diferenciado entre mujeres y hombres, el
Estado debe probar que se debe a factores objetivos no relacionados con la discriminación. La Corte Europea constató
que en el lugar en que vivía la peticionaria se presentaba el
número más alto de víctimas de violencia doméstica, que
las víctimas eran todas mujeres, que la mayoría de las víctimas eran del mismo origen y, además, que las mujeres víctimas enfrentaban problemas cuando denunciaban la violencia, como el hecho de que los policías no investigaban las
denuncias, sino que asumían que dicha violencia era un “tema
familiar”.72
Seguidamente, el Tribunal Interamericano recordó su fallo emitido en el caso del Penal Castro Castro vs. Perú. En dicho
caso, la Corte señaló que las mujeres detenidas o arrestadas
“no deben sufrir discriminación, y deben ser protegidas de todas las formas de violencia o explotación”, que “deben ser supervisadas y revisadas por oficiales femeninas”, que las mujeres embarazadas y en lactancia “deben ser proveídas con
condiciones especiales”. Dicha discriminación incluye “la violencia dirigida contra la mujer porque es mujer o que la afecta
en forma desproporcionada”, y que abarca “actos que infligen
daños o sufrimientos de índole física, mental o sexual, ame-
ECHR, Case of Opuz v. Turkey, Judgment of June 9th 2009, parrs. 180, 191 y 200.
nazas de cometer esos actos, coacción y otras formas de privación de la libertad”.73
Al tener en cuenta lo anterior, la Corte constató que el
Estado mexicano había señalado ante el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer que la “cultura
de discriminación” de la mujer “contribuyó a que [los] homicidios [de mujeres en Ciudad Juárez] no fueran percibidos en
sus inicios como un problema de magnitud importante para
el cual se requerían acciones inmediatas y contundentes por
parte de las autoridades competentes”. Además, el Estado
también había señalado que esta cultura de discriminación
contra la mujer estaba basada “en una concepción errónea
de su inferioridad”.
La Corte Interamericana también tuvo en cuenta que el
mismo Estado había reconocido que en Ciudad Juárez existía una “cultura de discriminación” que influyó en los homicidios de las mujeres. Además, el Tribunal había constatado
que al momento de investigar lo ocurrido con las víctimas,
había quedado establecido que algunas autoridades mencionaron que tales mujeres eran “voladas” o que “se fueron
con el novio”, lo cual, sumado a la inacción estatal al inicio de
la investigación, permitía concluir que esta indiferencia, por
sus consecuencias debidas a la impunidad del caso, reproducía la violencia que se pretendía atacar, sin perjuicio de que
constituye en sí misma una discriminación en el acceso a la
Por ello, la Corte Interamericana señaló que la impunidad de los delitos cometidos enviaba el mensaje de que la
violencia contra la mujer es tolerada, lo que favorece su perpetuación y la aceptación social del fenómeno, además del
sentimiento y la sensación de inseguridad en las mujeres, así
como su desconfianza persistente en el sistema de administración de justicia. Al respecto, el Tribunal resaltó lo precisado por la Comisión Interamericana en su informe temático
sobre “Acceso a la Justicia para Mujeres Víctimas de Violencia” en el sentido de que:
Corte IDH, Caso del Penal Miguel Castro Castro vs. Perú, párr. 303.
[l]a influencia de patrones socioculturales discriminatorios puede dar como resultado una descalificación de la
credibilidad de la víctima durante el proceso penal en
casos de violencia y una asunción tácita de responsabilidad de ella por los hechos, ya sea por su forma de vestir,
por su ocupación laboral, conducta sexual, relación o parentesco con el agresor, lo cual se traduce en inacción
por parte de los fiscales, policías y jueces ante denuncias
de hechos violentos. Esta influencia también puede afectar en forma negativa la investigación de los casos y la valoración de la prueba subsiguiente, que puede verse marcada por nociones estereotipadas sobre cuál debe ser el
comportamiento de las mujeres en sus relaciones interpersonales.74
De modo semejante, la Corte Interamericana consideró
que el estereotipo de género se refiere a una preconcepción
de atributos o características poseídas o papeles que son o deberían ser ejecutados por hombres y mujeres respectivamente. Considerando que se había acreditado la cultura de
discriminación que subyacía a la violencia ejercida, el Tribunal señaló que era posible asociar la subordinación de la mujer
a prácticas basadas en estereotipos de género socialmente
dominantes y socialmente persistentes. Estas condiciones
se agravan cuando, de manera implícita o explícita, los estereotipos se reflejan en políticas y prácticas, en particular en
el razonamiento y el lenguaje de las autoridades de policía
judicial, como había ocurrido en dicho caso. La Corte concluyó que la creación y uso de estereotipos se convierte en una
de las causas y consecuencias de la violencia de género en
contra de la mujer.
Ahora bien, a partir de lo anterior, y en el acápite relacionado con reparaciones, la Corte derivó uno de los estándares
más importantes en su jurisprudencia reciente: el concepto
de reparación transformadora. El Tribunal Interamericano recordó que el concepto de “reparación integral” (restitutio in
integrum) implica el reestablecimiento de la situación anteCIDH, Acceso a la justicia para las mujeres víctimas de violencia en las Américas, OEA/
Ser.L/V/II. Doc. 68, 20 de enero de 2007.
rior y la eliminación de los efectos que la violación produjo,
así como una indemnización como compensación por los daños causados. Sin embargo, la Corte señaló que, teniendo en
cuenta la situación de discriminación estructural en la que se
enmarcaban los hechos ocurridos, las reparaciones debían
tener una vocación transformadora de dicha situación, de tal
forma que las mismas tengan un efecto no sólo restitutivo,
sino también correctivo.
En este sentido, la Corte señaló que no era admisible una
restitución a la misma situación estructural de violencia y
discriminación. Por ello, entre las medidas de reparación se
incluyeron algunas orientadas específicamente a identificar
y eliminar los factores causales de discriminación. Además,
el Tribunal resaltó que las reparaciones debían tener una
perspectiva de género, tomando en cuenta los impactos diferenciados que la violencia causa en hombres y en mujeres.
Como un ejemplo en el que se aplicaron dichos criterios,
si bien la Corte valoró de forma positiva diversas actividades
de formación a funcionarios públicos impulsadas por el Estado, señaló que una capacitación con perspectiva de género
implica no sólo un aprendizaje de las normas, sino el desarrollo de capacidades para reconocer la discriminación que
sufren las mujeres en su vida cotidiana. Dicho Tribunal consideró que, en particular, las capacitaciones deben generar
que todos los funcionarios reconozcan las afectaciones que
generan en las mujeres las ideas y valoraciones estereotipadas en lo que respecta al alcance y contenido de los derechos humanos. Por esta razón, las capacitaciones tenían que
involucrar formación dirigida a superar estereotipos sobre el
rol social de las mujeres y debían tomar en cuenta cómo
ciertas normas o prácticas en el derecho interno, sea intencionalmente o por sus resultados, tienen efectos discriminatorios en la vida cotidiana de las mujeres.
Otra proyección de las reparaciones transformadoras
para enfrentar la discriminación estructural se refleja en la orden de realizar un programa de educación destinado a la población en general del estado de Chihuahua (donde se encuentra Ciudad Juárez), con el fin de superar la situación de
discriminación mencionada. Cabe observar que, por regla general, la Corte Interamericana ordena cursos de capacitación
dirigidos a funcionarios públicos, pero nunca se había pronunciado sobre actividades de formación para un grupo poblacional general.
Esta extensa reseña de algunos elementos de lo decidido en el caso Campo Algodonero tiene como objetivo resaltar el rol de la discriminación estructural en un litigio. En
efecto, el caso es un ejemplo de la necesidad de enmarcar
ciertas violaciones de derechos sociales en un contexto específico, que permite atribuir responsabilidades en diversos
frentes y que, por lo mismo, exige una respuesta reparatoria
que va mucho más allá de transformaciones solamente dentro de las instituciones estatales.
En sentido semejante, en otro caso la Corte Interamericana retomó el principio de no discriminación y su relación
con las violaciones a derechos humanos que había sufrido
una comunidad que se encontraba en situación de extrema
pobreza. Ello fue importante para visibilizar los alcances de
la mortalidad materna como una violación de derechos humanos.
Se trata del mencionado caso Xákmok Kásek.75 Tal como
ha sido señalado (supra), las víctimas habían sido privadas de
sus tierras ancestrales y, debido a ello y a otros factores, sus
miembros se encontraban en situación de extrema pobreza.
La Corte precisó que:
En el presente caso está establecido que la situación de
extrema y especial vulnerabilidad de los miembros de la
Comunidad se debe, inter alia, a la falta de recursos adecuados y efectivos que en los hechos proteja los derechos
de los indígenas y no sólo de manera formal; la débil
presencia de instituciones estatales obligadas a prestar
servicios y bienes a los miembros de la Comunidad, en
especial, alimentación, agua, salud y educación; y a la
prevalencia de una visión de la propiedad que otorga
Costas. Sentencia de 24 de agosto de 2010 Serie C No. 214.
mayor protección a los propietarios privados por sobre
los reclamos territoriales indígenas, desconociéndose,
con ello, su identidad cultural y amenazando su subsistencia física. Asimismo, quedó demostrado el hecho de
que la declaratoria de reserva natural privada sobre parte del territorio reclamado por la Comunidad no tomó en
cuenta su reclamo territorrial ni tampoco fue consultada
sobre dicha declaratoria.
Todo lo anterior evidencia una discriminación de facto
en contra de los miembros de la Comunidad Xákmok Kásek, marginalizados en el goce de los derechos que el
Tribunal declara violados en esta Sentencia. Asimismo,
se evidencia que el Estado no ha adoptado las medidas
positivas necesarias para revertir tal exclusión. (cursivas fuera de texto).
Con respecto a una víctima que había fallecido por causas específicas propias de la mortalidad materna, la Corte
resaltó la relación entre la mortalidad materna, los derechos
humanos, la discriminación y la pobreza:
Respecto a la muerte de Remigia Ruiz, quien falleció en
2005 a los 38 años de edad, y quien se encontraba embarazada y no recibió atención médica, muestra varias de
las características propias de casos de mortalidad materna, a saber: muerte durante el parto sin adecuada
atención médica, situación de exclusión o pobreza extrema, falta de acceso a servicios de salud adecuados,
falta de documentación sobre la causa de la muerte, entre otros. Al respecto, la Corte resalta que la extrema pobreza y la falta de adecuada atención médica a mujeres
en estado de embarazo o post-embarazo son causas de
alta mortalidad y morbilidad materna.76 Por ello, los Es La Corte citó en este punto el informe específico del Relator de Naciones Unidas
sobre el derecho a la salud en relación con la mortalidad maternal. Cf. Paul Hunt,
Report of the Special Rapporteur on the Right of Everyone to the Enjoyment of the Highest Attainable Standard of Health, A/HRC/14/20/Add.2, 15 de abril de 2010. Se precisó
entonces que “se considera mortalidad materna la muerte de la mujer a causa de
su embarazo o dentro de los 42 días siguientes a la terminación del mismo inde-
tados deben brindar políticas de salud adecuadas que permitan ofrecer asistencia con personal entrenado adecuadamente para la atención de los nacimientos, políticas de
prevención de la mortalidad materna a través de controles
prenatales y post-parto adecuados, e instrumentos legales y administrativos en políticas de salud que permitan
documentar adecuadamente los casos de mortalidad
materna. Lo anterior, en razón a que las mujeres en estado
de embarazo requieren medidas de especial protección.77
Como se observa, la Corte Interamericana ha enmarcado
cierto tipo de violaciones a los instrumentos interamericanos en el marco de un análisis de discriminación estructural.
Ello le ha permitido visibilizar el componente discriminatorio de la pobreza, aspecto directamente relacionado con la
justiciabilidad de los derechos sociales. Por supuesto, surgen
diversos debates sobre cuál es la mejor metodología para
analizar la responsabilidad internacional del Estado frente a
la pobreza. No es claro si una visión anclada en el riesgo conocido por el Estado constituya, a la postre, una carga mayor para el litigante, que estaría obligado a probar el conocimiento del mencionado riesgo. Ello ofrece particular dificultad
en muchos casos, donde precisamente la extrema miseria de
las víctimas genera obstáculos para obtener un número importante de pruebas. También se discute hasta qué punto
resultaría un enfoque más integral el tomar la situación de
vulnerabilidad como referente para construir la imputación
de responsabilidad. Estos aspectos tendrán que ser valorados
en casos futuros y, según cada metodología, podrá irse precisando el tipo de cargas probatorias que corresponden al
litigante o al Estado demandado.
pendientemente de la duración y el sitio del embarazo, debido a cualquier causa
relacionada con o agravada por el embarazo mismo o su atención, pero no por
causas accidentales o incidentales”.
Corte IDH, Caso Comunidad Indígena Xákmok Kásek. vs. Paraguay, op. cit.
ejemplos en relación con la libertad de asociación
y el acceso a la información
Los derechos relacionados con las libertades de asociación y
expresión, la participación política y el acceso a la información permiten el control del ejercicio abusivo del poder y garantizan la rendición de cuentas por parte de los poderes
públicos. Por esta razón son importantes para la justiciabilidad indirecta de los DESC.
Cabe resaltar en este punto la jurisprudencia interamericana sobre el acceso a la información como derecho instrumental para el control ciudadano de las políticas sociales. En
el caso Claude Reyes y otros,78 la Corte IDH analizó el caso de
tres ciudadanos que acudieron ante el Comité de Inversiones
Extranjeras de Chile para solicitar información de interés público, relacionada con un contrato de inversión extranjera
celebrado con el fin de desarrollar un proyecto de impacto
ambiental. El Tribunal consideró que, en el marco del derecho a la libertad de expresión, la Convención Americana protege los derechos a “buscar” y a “recibir” “informaciones” y,
por ende, protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con
las salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones
de la Convención. En consecuencia ese artículo ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la
persona pueda tener acceso a conocerla o reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la
Convención, el Estado pueda limitar el acceso a la misma
para el caso concreto. Dicha información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en que
se aplique una legítima restricción.
Corte IDH, Caso Claude Reyes y otros vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151.
Por otro lado, la Corte precisó los requisitos que debe
cumplir una restricción del derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, en particular aquellos de legalidad, finalidad convencional, necesidad y estricta proporcionalidad. La Corte consideró que en dicho caso la restricción
aplicada al acceso a la información no se basó en una ley ni
tampoco respondía a un objetivo permitido por la Convención
Americana, ni era necesaria en una sociedad democrática,
máxime si la autoridad encargada de responder la solicitud
de información no adoptó una decisión escrita fundamentada
que pudiera permitir conocer cuáles fueron los motivos para
restringir el acceso a tal información. La Corte resaltó que:
[…] el actuar del Estado debe encontrarse regido por los
principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de
las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado
cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés
público, puede permitir la participación en la gestión pública, a través del control social que se puede ejercer con
dicho acceso. […P]ara que las personas puedan ejercer el
control democrático es esencial que el Estado garantice
el acceso a la información de interés público bajo su control. Al permitir el ejercicio de ese control democrático
se fomenta una mayor participación de las personas en
Por último, en el mencionado caso Baena Ricardo y otros
vs. Panamá, y en los casos relacionados con la ejecución extrajudicial de los líderes sindicales Huilca Tecse vs. Perú79 y
Cantoral Huamaní y García Santa Cruz vs. Perú,80 la Corte estableció la violación del artículo 16 de la Convención Ameri79
Corte IDH, Caso Huilca Tecse vs. Perú, Sentencia de 3 de marzo de 2005.
Corte IDH, Caso Cantoral Huamaní y García Santa Cruz. Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 10 de julio de 2007 No. 167
cana. A partir de ello, el Tribunal hizo algunas precisiones sobre la relación de este artículo con la libertad sindical. En el
caso Baena se señaló que:
[…] la libertad de asociación, en materia sindical, consiste
básicamente en la facultad de constituir organizaciones
sindicales y poner en marcha su estructura interna, actividades y programa de acción, sin intervención de las
autoridades públicas que limite o entorpezca el ejercicio
del respectivo derecho. Por otra parte, esta libertad supone que cada persona pueda determinar sin coacción
alguna si desea o no formar parte de la asociación. Se
trata, pues, del derecho fundamental de agruparse para
la realización común de un fin lícito sin presiones o intromisiones que puedan alterar o desnaturalizar su finalidad. […] Esta Corte considera que la libertad de asociación, en materia sindical, reviste la mayor importancia
para la defensa de los intereses legítimos de los trabajadores y se enmarca en el corpus juris de los derechos humanos.
A continuación, en el caso Huilca se indicó que las obligaciones positivas frente a la libertad de asociación exigen
“prevenir los atentados contra la misma, […] proteger a
quienes la ejercen e investigar las violaciones de dicha libertad”. Además, con base en lo señalado por el Comité de Libertad Sindical de la OIT, la Corte indicó que “la libertad sindical sólo puede ejercerse en una situación en que se respeten
y garanticen plenamente los derechos humanos fundamentales, en particular los relativos a la vida y a la seguridad de la
persona”.81 En relación con esto último, en el caso Cantoral se
[…] la ejecución de Saúl Cantoral Huamaní y Consuelo
García Santa Cruz tuvo un efecto amedrentador e intimidante en los trabajadores del movimiento sindical minero
Cf. Caso Huilca Tecse, párr. 75.
peruano. En un contexto como el del presente caso, tales ejecuciones no restringieron sólo la libertad de asociación de un individuo, sino también el derecho y la libertad
de un grupo determinado para asociarse libremente sin
miedo o temor, es decir, se afectó la libertad de los trabajadores mineros para ejercer este derecho. Por otra parte,
dicho efecto intimidante se acentúa y hace mucho más
grave por el contexto de impunidad que rodea al caso.
El “efecto amedrentador e intimidante” para el ejercicio de la libertad de asociación fue reiterado al analizar
el asesinato de la defensora del medio ambiente, Blanca
Jeannete Kawas.82
Debe señalarse que esta opción en la que se adelanta la protección judicial de los derechos sociales a través de los derechos civiles y políticos por medio del principio de interdependencia ha sido criticada por autores que consideran que
ello puede constituir una disminución del ámbito de protección de cada derecho social en particular, dado que existen
algunos componentes de los derechos sociales que no pueden ser reconducidos a estándares de derechos civiles y políticos.83 En este sentido, podría perderse la especificidad
tanto de los derechos civiles y políticos (que empiezan a
abarcarlo todo), como de los derechos sociales (que no logran proyectar sus especificidades).
Corte IDH, Caso Kawas Fernández vs. Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 3 de abril de 2009. Serie C No. 196.
Sobre este punto, ver T. Melish, “El litigio supranacional de los derechos económicos, sociales y culturales: avances y retrocesos en el sistema interamericano”, en
op. cit., pp. 215-217, y también de la misma autora, “The Inter-American Court of
Human Rights: Beyond Progressivity”, en op. cit.
IV. la justiciabilidad
de los derechos sindicales
y el derecho a la educación en
el “Protocolo de San Salvador”
El Protocolo Adicional a la Convención Americana en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador”), enuncia una amplia lista de tales derechos. En su artículo 19 el Protocolo determina diversos
medios de protección. En primer lugar, se acuerda la presentación de un sistema de informes periódicos acerca de las
medidas progresivas que hayan adoptado para asegurar el
debido respeto de los derechos establecidos en el Protocolo.
En segundo lugar, el Protocolo determina la posibilidad de
utilizar el sistema de peticiones individuales en relación con
la violación de algunos derechos sindicales y el derecho a la
Hasta el momento no se ha declarado la violación de
este Protocolo, sin embargo existen diversos informes en los
que se han admitido casos que involucran la posible violación
de artículos de este instrumento.84 El Protocolo es adicional
a la Convención Americana, por lo que sólo pueden ser partes del mismo aquellos Estados parte del Pacto de San José.
Es el documento del SIDH que en forma más amplia y detallada enuncia los DESC y corresponde entender que complementa y no disminuye la protección en derechos sociales
establecida por la Convención Americana en su artículo 26.85
CIDH, Informe No. 39/02, Admisibilidad, Petición 12.328, Adolescentes en Custodia de la
FEBEM, Brasil, 9 de octubre de 2002 (incluye la posible violación del artículo 13
del Protocolo sobre derecho a la educación); CIDH, Informe 23/06, (Admisibilidad)
Miembros del Sindicato de Trabajadores del Ministerio de Educación (ATRAMEC) vs. El
Salvador (incluye la posible violación del artículo 8.1.a del Protocolo sobre derechos
sindicales por denegar a los miembros del sindicato de educadores su derecho a
asociarse colectivamente debido a una prohibición constitucional a la sindicación
para funcionarios estatales), y CIDH, Informe 55/07 (Admisibilidad), Comunidad
indígena Kelyenmagategma del Pueblo Enxet-Lengua y sus miembros vs. Paraguay, 24 de julio
de 2007 (incluye la posible violación del artículo 13 del Protocolo de San Salvador
por la falta de acceso a la educación básica de las niñas y niños de la comunidad
debido a la violencia que les obligó a desplazarse desde sus tierras tradicionales).
En este sentido Salvioli ha señalado que “[l]a aplicación de cláusula más favorable
a la persona humana encuentra su recepción en el artículo cuatro del Protocolo de
Al tener en cuenta las decisiones adoptadas por la Comisión
y la Corte Interamericana de Derechos Humanos que se han
mencionado, es posible afirmar que la justiciabilidad de los
DESC en el Sistema Interamericano es un hecho aceptado.
Un aporte importante de las decisiones interamericanas ha
sido traducir en consecuencias jurídicas concretas el principio
de la interdependencia de los derechos e impulsar estándares
para abordar la discriminación histórica y estructural que sufren muchos grupos en situación de vulnerabilidad. Sin embargo, aún persisten diversos debates sobre los alcances de
las normas aplicables y, en particular, sobre cuál es la dogmática que permitiría una protección judicial óptima de estos
derechos. En el texto se han explicado casos sobre derechos
sociales en los que se ha analizado el artículo 26 de la Convención, otros casos donde se han utilizado derechos civiles y
políticos y el emergente litigio a partir del Protocolo de San
A pesar de la falta de claridad en algunos precedentes, lo
cierto es que existen las bases para impulsar fallos que no
reproduzcan los falsos supuestos respecto a las diferencias
entre derechos civiles y políticos y DESC. Entre los principales problemas a superar se encuentra el no analizar cada derecho social a la luz de conductas estatales específicas en las
que se debe concretar la obligación de respeto y garantía de
estos derechos. Se critica entonces a aquellos enfoques que
tratan de encajar el análisis sobre disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad de los derechos sociales en
elementos del derecho a una vida digna o el derecho a la inSan Salvador. En virtud de dicha cláusula, no cabe alegar este instrumento para
restringir o menoscabar el ejercicio de un derecho reconocido tanto en el plano
interno como en otro instrumento internacional. Derivado de este principio, deviene insostenible cualquier postura que pretenda realizar una mirada restringida
de la protección [de los DESC] desde la Convención Americana sobre Derechos
Humanos utilizando como argumento la adopción o la letra del Protocolo de San
Salvador”. Cf. Fabián Salvioli, “La protección de los derechos económicos, sociales
y culturales en el sistema interamericano”, en Revista IIDH, núm. 39, enero-junio,
2004, pp. 109, 112, 114 y 115.
tegridad, cuando claramente superan una discusión sobre la
subsistencia mínima. Será necesario involucrar, tanto en el litigio como en la jurisprudencia, estándares basados en juicios
de proporcionalidad y razonabilidad sobre medidas arbitrarias que vulneran los derechos sociales.
Por último, otra importante tarea hacia el futuro se relaciona con el impulso del control judicial de políticas sociales en
el marco de un análisis específico de la situación individual de
las víctimas concretas de cada caso. En mi opinión, este desafío no se presenta sólo en relación con los DESC. Durante los
últimos años la jurisprudencia de la Corte ha utilizado un juicio
estricto de proporcionalidad para el análisis de ciertas restricciones a derechos civiles y políticos. Al respecto, las variables que exige analizar un juicio de ponderación ofrecen
una complejidad similar a la que enfrenta una valoración del
impacto de una política social. Por esta razón se deben seguir ejemplos como el del caso Reverón Trujillo, sobre independencia judicial.86 En dicho caso, para concluir que un criterio
de libre remoción de jueces provisorios era contrario a la Convención Americana, la Corte tuvo en cuenta el porcentaje
global de jueces provisorios en el país respectivo al momento de los hechos, los años que había demorado un proceso
global de reestructuración judicial sin lograr los efectos que
se proponía y los efectos de dicha reforma respecto a la garantía contra presiones externas hacia los jueces.87 Este
ejemplo, así como el de otros casos que exigen una valoración global sobre la situación de contexto de un determinado
caso, ilustran que el desafío está en incorporar frente a dere Corte IDH, Caso Reverón Trujillo vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones
y Costas. Sentencia de 30 de junio de 2009. Serie C No. 197.
Así por ejemplo, el Tribunal valoró los siguientes resultados de la política pública
específica en materia de clasificación de los jueces: precisó que si bien el régimen
de reestructuración judicial en Venezuela persigue un fin legítimo de impulsar mejores jueces, “se ha mostrado inefectivo para cumplir con dicho fin”, porque i) se
había extendido por más de 10 años; ii) el porcentaje de jueces provisorios seguía
siendo alto –aproximádamente 40 % de los jueces–; iii) no se les otorgaba garantías
de inamovilidad, y iv) muchos eran nombrados discrecionalmente sin la utilización
de concursos públicos de oposición en los que pudieran participar todos los ciudadanos, lo cual, a su vez, viciaba su titularización en tanto se “otorga estabilidad
laboral a quienes fueron inicialmente nombrados con absoluta discrecionalidad”.
chos sociales las mismas herramientas que el Sistema Interamericano ha desarrollado de forma creativa respecto a los
demás derechos humanos. Esta creatividad es hoy más necesaria en un continente que reclama la mayor atención posible a la catástrofe social que siguen generando la pobreza
y la exclusión.
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Justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales ante el Sistema Interamericano, editado por la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos, se terminó de imprimir
en noviembre de 2011 en los talleres de GVG Grupo Gráfico,
S. A. de C. V., Leandro Valle núm. 14-C, col. Centro, C. P.
06010, México, D. F. El cuidado de la edición estuvo a cargo
de la Dirección de Publicaciones de esta Comisión Nacional.
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