Source: http://www.servat.unibe.ch/verfassungsrecht/bv007377.html
Timestamp: 2019-07-17 21:09:42
Document Index: 338497648

Matched Legal Cases: ['Art. 3', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 74', 'Art. 12', 'Art. 1', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 19', 'Art. 12', 'Art. 12', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 3', 'Art. 12', 'BGH', 'Art. 2']

DFR - BVerfGE 7, 377 - Apotheken-Urteil
Rang: 271 (504)
BVerfGE 69, 209 - Steuerberaterprüfung
1. Der Beschwerdeführer ist seit 1940 approbierter Apotheker ...
2. Nach dem ApothekenG bedarf der Erlaubnis, wer eine Apotheke ne ...
3. Der Bescheid der Regierung von Oberbayern vom 29. November 195 ...
4. Mit der Verfassungsbeschwerde greift der Beschwerdeführer ...
5. Der Bayerische Ministerpräsident hat eine Äuße ...
6. In der mündlichen Verhandlung waren der Beschwerdef ...
1. Der Apotheker als Inhaber einer "Offizin", in der er gegebenen ...
2. Das Prinzip der Gewerbefreiheit, das im Gefolge der gesellscha ...
3. In Bayern ist der sich aus dieser Entwicklung ergebende Rechts ...
4. Auf diesen Rechtszustand trafen in Bayern - wie in den anderen ...
5. Gegen die unbeschränkte Niederlassungsfreiheit erhob die ...
7. Kernstück des Gesetzes ist der Art. 3, der die Voraussetz ...
1. Art. 12 Abs. 1 schützt die Freiheit des Bürgers in e ...
2. Aus dieser Sicht des Grundrechts ist der Begriff "Beruf" weit ...
3. Aus der dargelegten allgemeinen Bedeutung des Art. 12 Abs. 1 l ...
4. Auch der Bundesgerichtshof und das Bundesverwaltungsgericht wo ...
5. Die sich aus der Rücksicht auf das Grundrecht ergebenden ...
1. Die Niederlassungsfreiheit wird selbstverständlich eine V ...
2. Es kann davon ausgegangen werden, daß bei freier Niederl ...
3. Wenn die Gefahr einer "hemmungslosen" Vermehrung der Apotheken ...
4. Die Gefahr, daß die bei Niederlassungsfreiheit zu erwart ...
1. Die Gefahren, die mit der unrechtmäßigen oder unvor ...
2. Auch im Bereich des Apothekenwesens selbst ließen sich G ...
3. Die Verminderung der wirtschaftlichen und persönlichen La ...
4. Die vorstehenden Hinweise auf mögliche gesetzgeberische M ...
-- 1 BvR 596/56 --
3. Der Bescheid der Regierung von Oberbayern vom 29. November 1956 begründet die Ablehnung des Antrags des Beschwer deführers sowohl aus Art. 3 Abs. 1 Buchst. a als auch aus Art. 3 Abs. I Buchst. b ApothekenG:
Das Bedenken, daß die in Art. 3 Abs. 1 angegebenen Voraussetzungen zu unbestimmt seien und die Versagung der Betriebserlaubnis praktisch in das unüberprüfbare Ermessen der Verwaltungsbehörde stellten, sei nicht begründet. Die Vorschrift ent halte durchweg unbestimmte Rechtsbegriffe, so daß das Vorliegen der Voraussetzungen von den Verwaltungsgerichten in vollem Umfange nachgeprüft werden könne. Allgemeine Erfahrungssätze ergäben, was zur wirtschaftlichen Grundlage einer Apotheke gehöre, die den gesetzlichen Mindestanforderungen entsprechen solle. Den Apothekern verbleibe trotz Art. 3 Abs. 1 ein genügend weites Betätigungsfeld; das zeige schon die Tatsache, daß in der Zeit vom 30. Mai 1956 bis zum 1. Juli 1957 bei einem Landesdurchschnitt von 7282 Einwohnern auf eine öffentliche Apotheke 46 Betriebserlaubnisse für neue Apotheken erteilt und nur 6 Neuerrichtungen abgelehnt worden seien; in der gleichen Zeit seien 64 Betriebserlaubnisse für bestehende Apotheken erteilt worden. Die Vorschrift erweise sich so bei voller Wahrung der Initiative des Einzelnen als eine geeignete Lenkungsmaßnahme, indem sie eine ungesunde Häufung von Apotheken verhindere und die Bewerber veranlasse, sich anderen, mit Apotheken nicht genügend versorgten Gebieten zuzuwenden. Der Schutz der Gewerbefreiheit stehe nicht über dem Schutz der Volksgesundheit, deren Erhaltung und Pflege eine Aufgabe des Gesetzgebers sei; er erfülle damit den sozialen Auftrag der Verfassung. Der Gesetzgeber sei im Rahmen seiner Gestaltungsmöglichkeiten nicht auf die Gefahrenabwehr beschränkt, er könne auch positive Maßnahmen zur Förderung der Volksgesundheit treffen. Das ApothekenG verfolge beide Ziele.
1. Der Apotheker als Inhaber einer "Offizin", in der er gegebenenfalls mit Gehilfen, für die er verantwortlich ist - eigenhändig Heilmittel bereitet und abgibt, tritt schon im späten Mittelalter als eigener, namentlich vom Arzt deutlich unterschiedener Beruf hervor. Kaiser Friedrich II. hat im dritten Buch des Liber Augustalis um die Mitte des 13. Jahrhunderts festge legt, daß die Heilmittel nicht von den Ärzten, sondern von den Apothekern hergestellt werden sollen. Sie sollen
Art. 12 Abs. 1 unterscheidet nicht zwischen dem selbständig und dem unselbständig ausgeübten Beruf; auch abhängige Arbeit kann als Beruf gewählt werden und wird es in der modernen Gesellschaft tatsächlich immer mehr. Wenn eine Tätigkeit in selb ständiger und in unselbständiger Form ausgeübt werden kann und beide Formen der Ausübung eigenes soziales Gewicht haben, so ist auch die Wahl der einen oder der anderen Form der Berufstätigkeit und der Übergang von der einen zur anderen eine Berufswahl im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG. Das trifft beim Apothekerberuf zu: Der selbständige Apotheker betreibt ein Unternehmen, das die Grundlage seiner wirtschaftlichen Existenz ist, der unselbständige Apotheker steht im Dienste eines solchen Unternehmens; es bestehen nach allgemeiner Anschauung wie nach dem Urteil der Berufsangehörigen selbst verschiedene "Berufe" innerhalb des einen Standes der "Apotheker"; die Zugehörigkeit zum einen ist nicht nur Vorbereitungs- und Durchgangsstadium für den Eintritt in den andern. Dem Bundesverwaltungsgericht (BVerwGE 4, 167 [170]) ist deshalb im Ergebnis darin zuzustimmen, daß der Übergang von der Tätigkeit eines angestellten zur Tätigkeit eines selbständigen Apothekers ein Akt der
b) Beurteilt man die Eingriffsmöglichkeiten des Gesetzgebers in den grundrechtlich geschützten Bereich von der Verfassungs bestimmung selbst her, so könnte der Wortlaut des Art. 12 Abs. 1 darauf hindeuten, daß Eingriffe nur bei der Berufsausübung zulässig sein sollten, während die Berufswahl der gesetzlichen Regelung schlechthin entzogen wäre. Das kann indessen nicht der Sinn der Bestimmung sein. Denn die Begriffe "Wahl" und "Ausübung" des Berufes lassen sich nicht so trennen, daß jeder von ihnen nur eine bestimmte zeitliche Phase des Berufslebens bezeichnete, die sich mit der andern nicht überschnitte; namentlich stellt die Aufnahme der Berufstätigkeit sowohl den Anfang der Berufsausübung dar wie die gerade hierin - und häufig nur hierin - sich äußernde Betätigung der Berufswahl; ebenso sind der in der laufenden Berufsausübung sich ausdrückende Wille zur Beibehaltung des Berufs und schließlich die freiwillige Beendigung der Berufsausübung im Grunde zugleich Akte der Berufswahl. Die beiden Begriffe erfassen den einheitlichen Komplex "berufliche Betätigung" von verschiedenen Blickpunkten her (ähnlich Klein-v. Mangoldt Anm. IV 2 (S. 370 ff.) zu Art. 12 im Anschluß an Über Freiheit des Berufs, Hamburg 1952).
So kann eine Auslegung, die dem Gesetzgeber jeden Eingriff in die Freiheit der Berufswahl schlechthin verwehren wollte, nicht richtig sein; sie würde der Lebenswirklichkeit nicht entsprechen und deshalb auch rechtlich nicht zu einleuchtenden Ergebnissen führen. Eine primär als Berufsausübungsregelung sich darstellende gesetzliche Vorschrift ist vielmehr grundsätzlich auch dann zulässig, wenn sie mittelbar auf die Freiheit der Berufswahl zurückwirkt. Das geschieht vor allem dann, wenn Voraussetzungen für die Berufsaufnahme, also den Beginn der Berufsausübung, festgelegt werden, mit anderen Worten, wenn der Beginn der Berufsausübung von einer Zulassung abhängig gemacht wird. Daß das Grundgesetz Zulassungsregelungen nicht schlechthin hat ausschließen wollen, beweist Art. 74 Nr. 19, der eine Kompetenz zur Gesetzgebung für die "Zulassung" zu bestimmten Berufen begründet. Auch die Entstehungsgeschichte zeigt, daß man eine Ermächtigung zu Beschränkungen der Zulassung zwar grundsätzlich vermeiden, Andererseits aber die zahlreichen be stehenden Zulassungsbeschränkungen nicht allgemein für unzulässig erklären wollte (Abg. v. Mangoldt in der 5. und 23. Sitzung des Ausschusses für Grundsatzfragen am 29. September und 19. November 1948). Der Grundgesetzgeber ist hierbei allerdings nicht zu voller sachlicher und begrifflicher Klärung der Probleme gelangt; er hat schließlich eine Formulierung gewählt, die sich an die aus dem Gewerberecht geläufige Scheidung zwischen "Wahl" und "Ausübung" des Gewerbes anschloß, und im übrigen die weitere Regelung bewußt "weitgehend" dem Gesetz überlassen (vgl. Jahrb. d. öff. Rechts n. F. Bd. 1 S. 134, 136).
c) Was den Inhalt der so allgemein in ihrer Reichweite bestimmten Regelungsbefugnis im einzelnen anlangt, so ist zunächst der Sinn des Begriffs "regeln", insbesondere im Hinblick auf die Freiheit der Berufswahl, zu klären. Er kann nicht bedeuten, daß der Gesetzgeber im ganzen einen weiteren Ermessensspielraum habe als beim sonstigen allgemeinen Gesetzesvorbehalt, daß er das ganze Gebiet des Berufsrechts umfassender ordnen, den Inhalt des Grundrechts erst konstitutiv bestimmen dürfe (so Scheuner, Handwerksordnung und Berufsfreiheit (Sonderdruck aus "Deutsches Handwerksblatt"), 1956, etwa S. 21, 27f., 31, und Ipsen, Apothekenerrichtung und Art. 12 GG, 1957, S. 41 f.). Bei solcher Auffassung würde das Grundrecht entwertet, indem sein Gehalt ganz dem Ermessen des Gesetzgebers überantwortet würde, der doch seinerseits an das Grundrecht gebunden ist (Art. 1 Abs. 3 GG). Das würde der Bedeutung gerade dieses Grundrechts nicht entsprechen, sich kaum mit der besonderen (pleonastischen) Betonung der "freien" Berufswahl in Art. 12 Abs. 1 vertragen und überdies mit der Gesamttendenz des Grundrechtsabschnitts in Widerspruch stehen, der, wie das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 16. Januar 1957 (BVerfGE 6, 32 [40 f.]) dargelegt hat, "leerlaufende" Grundrechte im frü heren Sinne nicht mehr kennt. Es gilt vielmehr auch hier der in der Entscheidung vom 15. Januar 1958 (BVerfGE 7, 198 [208 f.]) entwickelte Grundsatz, daß der Gesetzgeber, wenn er sich in dem grundrechtsgeschützten Raum bewegt, die Bedeutung des Grundrechts in der sozialen Ordnung zum Ausgangspunkt seiner Regelung nehmen muß. Nicht er bestimmt frei den Inhalt des Grundrechts, sondern umgekehrt kann sich aus dem Gehalt des Grundrechts eine inhaltliche Begrenzung seines Gesetzgebungsermessens ergeben. Auch in Art. 12 Abs. 1 liegt eine klare materielle Wertentscheidung des Grundgesetzes für einen konkreten wichtigen Lebensbereich vor; der Gesetzgeber ist deshalb hier nicht so frei wie etwa bei der Anwendung des allgemeinen Gleichheitssatzes, der einen allgemein für die öffentliche Gewalt geltenden Rechtsgrundsatz darstellt, dessen konkreten Gehalt der Gesetzgeber erst für bestimmte Lebensverhältnisse unter Berücksichtigung der für sie jeweils geltenden Gerechtigkeitsgesichtspunkte zu bestimmen hat.
Am freiesten ist der Gesetzgeber, wenn er eine reine Ausübungsregelung trifft, die auf die Freiheit der Berufswahl nicht zurückwirkt, vielmehr nur bestimmt, in welcher Art und Weise die Berufsangehörigen ihre Berufstätigkeit im einzelnen zu ge stalten haben. Hier können in weitem Maße Gesichtspunkte der Zweckmäßigkeit zur Geltung kommen; nach ihnen ist zu bemessen, welche Auflagen den Berufsangehörigen gemacht werden müssen, um Nachteile und Gefahren für die Allgemeinheit abzuwehren. Auch der Gedanke der Förderung eines Berufes und damit der Erzielung einer höheren sozialen Gesamtleistung seiner Angehörigen kann schon gewisse die Freiheit der Berufsausübung einengende Vorschriften rechtfertigen. Der Grundrechtsschutz beschränkt sich insoweit auf die Abwehr in sich verfassungswidriger, weil etwa übermäßig belastender und nicht zumutbarer gesetzlicher Auflagen; von diesen Ausnahmen abgesehen, trifft die hier in Frage stehende Beeinträchtigung der Berufsfreiheit den Grundrechtsträger nicht allzu empfindlich, da er bereits im Beruf steht und die Befugnis, ihn auszuüben, nicht berührt wird.
Die Regelung subjektiver Voraussetzungen der Berufsaufnahme ist ein Teil der rechtlichen Ordnung eines Berufsbildes; sie gibt den Zugang zum Beruf nur den in bestimmter - und zwar meist formaler- Weise qualifizierten Bewerbern frei. Eine solche Beschränkung legitimiert sich aus der Sache heraus; sie beruht darauf, daß viele Berufe bestimmte, nur durch theoretische und praktische Schulung erwerbbare technische Kenntnisse und Fer tigkeiten (im weiteren Sinn) erfordern und daß die Ausübung dieser Berufe ohne solche Kenntnisse entweder unmöglich oder unsachgemäß wäre oder aber Schäden, ja Gefahren für die Allgemeinheit mit sich bringen würde. Der Gesetzgeber konkretisiert und "formalisiert" nur dieses sich aus einem vorgegebenen Lebensverhältnis ergebende Erfordernis; dem Einzelnen wird in Gestalt einer vorgeschriebenen formalen Ausbildung nur etwas zugemutet, was er grundsätzlich der Sache nach ohnehin auf sich nehmen müßte, wenn er den Beruf ordnungsgemäß ausüben will. Diese Freiheitsbeschränkung erweist sich so als das adäquate Mittel zur Verhütung möglicher Nachteile und Gefahren; sie ist auch deshalb nicht unbillig, weil sie für alle Berufsanwärter gleich und ihnen im voraus bekannt ist, so daß der Einzelne schon vor der Berufswahl beurteilen kann, ob es ihm möglich sein werde, die geforderten Voraussetzungen zu erfüllen. Hier gilt das Prinzip der Verhältnismäßigkeit in dem Sinne, daß die vorgeschriebenen subjektiven Voraussetzungen zu dem angestrebten Zweck der ordnungsmäßigen Erfüllung der Berufstätigkeit nicht außer Verhältnis stehen dürfen.
4. Auch der Bundesgerichtshof und das Bundesverwaltungsgericht wollen dem Gesetzgeber Grenzen für die Statuierung objektiver Zulassungsvoraussetzungen ziehen; sie entnehmen sie jedoch ausschließlich der Vorschrift des Art. 19 Abs. 2 GG, in deren Auslegung sie allerdings nicht übereinstimmen (vgl. Hamel DVBl. 1958 S. 37 [38] und die dort angeführten Entschei dungen). Von dem hier eingenommenen Standpunkt aus kann dahingestellt bleiben, ob aus dem Verbot der Antastung des Wesensgehalts der Grundrechte sich weitere Grenzen für den Regelungsgesetzgeber des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 ergeben würden und wie sie im einzelnen zu ziehen wären. Denn die vorstehenden Darlegungen haben ergeben, daß bereits eine dem Sinn des Grundrechts und seiner Bedeutung im Rahmen des sozialen Lebens Rechnung tragende Auslegung zu einer sachgemäßen Begrenzung der Regelungsbefugnis des Gesetzgebers führt.
Gegen die Prüfung in der zuletzt genannten Richtung ist eingewandt worden, daß sie über die Kompetenz eines Gerichts hinausgehe: ein Gericht könne nicht beurteilen, ob eine bestimmte gesetzgeberische Maßnahme geboten sei, weil es nicht wissen könne, ob es andere gleich wirksame Mittel gebe und ob sie für den Gesetzgeber realisierbar seien; das lasse sich nur übersehen, wenn man die gesamten zu ordnenden Lebensverhältnisse, aber auch die politischen Möglichkeiten der Gesetzgebung kenne. Diese Auffassung, die vor allem aus praktischen Erwägungen der Prüfungsbefugnis des Bundesverfassungsgerichts enge Grenzen ziehen möchte, wird gelegentlich theoretisch mit dem Hinweis unterbaut, daß das Gericht durch Inanspruchnahme einer so weit gehenden Prüfungsbefugnis in die Sphäre des Gesetzgebers übergreifen und damit einen Verstoß gegen das Prinzip der Gewaltenteilung begehen würde.
Die in diesem Zusammenhang oft aufgestellte Forderung, zwischen mehreren gleichgeeigneten Mitteln müsse der Gesetzgeber frei wählen können, würde das besondere hier in Frage stehende Problem verfehlen. Sie hat den (normalen) Fall eines Grundrechts im Auge, das in sich keine abgestuften Schutzbereiche enthält (wie etwa in BVerfGE 2, 266). Hier ist der Gesetzgeber allerdings in der Wahl zwischen mehreren gleichgeeigneten gesetzlichen Maßnahmen - innerhalb bestimmter Grenzen - frei, weil sie alle dasselbe Grundrecht in seinem einheitlichen, nicht in sich gestuften Gehalt treffen. Wenn es sich aber um ein Grundrecht handelt, das in sich Bereiche schwächeren und stärkeren Freiheitsschutzes enthält, dann muß jedenfalls verfassungsgerichtlich nachprüfbar sein, ob die Voraussetzungen für eine Regelung auf der Stufe vorliegen, wo die Freiheit am stärksten geschützt ist; mit anderen Worten, es muß geprüft werden können, ob gesetzliche Maßnahmen auf den vorausliegenden Stufen nicht ausgereicht hätten, ob also der tatsächliche Eingriff "zwingend geboten" war. Wollte man dem Gesetzgeber auch die freie Wahl zwischen "gleichgeeigneten Mitteln" lassen, die verschiedenen Stufen angehören, so könnte das praktisch dazu führen, daß gerade die das Grundrecht am stärksten beschränkenden Eingriffe, die wegen ihrer drastischen Wirkung zur Erreichung des erstrebten Zie les besonders geeignet sind, am häufigsten gewählt würden und dann ungeprüft hingenommen werden müßten. Ein wirksamer Schutz gerade des Freiheitsbereiches, den Art. 12 Abs. 1 GG am nachhaltigsten schützen will, wäre dann nicht mehr gewährleistet.
Zweck des Art. 3 Abs. 1 ApothekenG ist es nach der Äußerung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, "einer schrankenlosen Vermehrung der Zahl der Apotheken, die in ihrer Auswirkung eine Verschlechterung der Arzneimittelversorgung bedeuten würde, vorzubeugen, indem eine aus gesundheitspolitischen Gründen notwendige Grenze für die Errichtung neuer Apotheken gesetzt wird". Dieser Gedankengang kehrt bei der Begründung aller Regelungen wieder, die - mit welchem System auch immer - im Ergebnis eine Beschränkung der Zahl der Apotheken herbeiführen wollen (vgl. etwa Begründung zum Entwurf eines Bundesgesetzes über das Apothekenwesen, BT III/1957 Drucks. 35 S. 10). Der Vertreter Bayerns hat in der mündlichen Verhand lung ausgeführt, der Art. 3 habe - wie die frühere Regelung immer nur den Sinn und den Zweck gehabt, "den Apothekerstand gesund zu erhalten und damit zugleich der Volksgesundheit zu dienen". Im einzelnen werden dabei folgende Erwägungen angestellt:
Unbestritten ist, daß die Volksgesundheit ein wichtiges Gemeinschaftsgut ist, dessen Schutz Einschränkungen der Freiheit des Einzelnen zu rechtfertigen vermag; unbestritten auch, daß eine geordnete Arzneimittelversorgung zum Schutz der Volksgesundheit unumgänglich ist. Als "geordnet" wird dabei eine Versorgung angesehen werden können, die sicherstellt, daß die normalerweise, aber auch für nicht allzu fernliegende Ausnahmesi tuationen benötigten Heilmittel und Medikamente in ausreichender Zahl und in einwandfreier Beschaffenheit für die Bevölkerung bereitstehen, zugleich aber einem Mißbrauch von Arzneimitteln nach Möglichkeit vorbeugt. Es kann unterstellt werden, daß der bayerische Gesetzgeber mit seiner Regelung dieses Ziel vor Augen hatte, wenngleich in den Begründungen der - damit nur in mittelbarem Zusammenhang stehende - berufspolitische Gedanke des Schutzes des Standes und der Institution "Apotheke" im hergebrachten Sinn nicht zu überhören ist.
Aufschlußreich war für das Gericht vor allem das Beispiel der Schweiz, deren Apothekenwesen - wenigstens im deutschsprachigen Gebiet - besonders viele Gemeinsamkeiten mit dem deut schen aufweist. Die beiden Schweizer Sachverständigen haben bei ihrer eingehenden Schilderung auf diese und jene Mängel im Schweizer Apothekenwesen hingewiesen, die übrigens zum Teil mit der topographischen Eigenart des Landes zusammenhängen. Würdigt man aber ihre Ausführungen im ganzen, so kann keine Rede davon sein, daß die Niederlassungsfreiheit in der Schweiz eine Lage herbeigeführt hätte, durch die gefährliche Schäden für die Volksgesundheit entstanden oder für die Zukunft zu befürchten wären. Diesen Eindruck hat das Gericht besonders aus den Ausführungen des Sachverständigen Dr. Sauter gewonnen, der in seiner amtlichen Stellung als Direktor des Eidgenössischen Gesundheitsamtes besonders berufen ist, die Entwicklung unter dem Gesichtspunkt zu beurteilen, ob der Volksgesundheit im ganzen Gefahren drohen.
Es kommt sonach darauf an, wie das Ausmaß der Vermehrung zu beurteilen ist. Die Zahlen aus der kurzen Periode der Niederlassungsfreiheit in der amerikanischen Besatzungszone sind nach allgemeinem Urteil nicht beweiskräftig. Einmal bewirkt erfahrungsgemäß das Fallen bisher vorhandener Berufsschranken in der ersten Zeit stets einen lebhaften Andrang zu dem freigegebenen Beruf, zum andern bestand bei Einführung der Niederlassungsfreiheit ein ungewöhnlich starker Nachholbedarf, da im Kriege und unmittelbar nachher keine Apotheken gegründet worden waren und überdies die Bevölkerung nach 1945 vor allem durch die Aufnahme der Vertriebenen rasch und erheblich anwuchs. Schließlich hat der allgemeine wirtschaftliche Aufschwung zur Gründung neuer Apotheken ermutigt, sie aber auch nachträglich wirtschaftlich gerechtfertigt. In Bayern sind in dieser Zeit 436 neue Apotheken - gegenüber einem Bestand von vorher 768 - errichtet worden; davon sind etwa 50 % "Flüchtlingsapotheken", deren Gründung durch Lastenausgleichsmittel erleichtert, vielfach erst ermöglicht wurde. Obwohl auch nach Inkrafttreten des Apothekengesetzes eine weitere nicht unbe trächtliche Zahl von Apotheken gegründet worden ist, läßt sich eine Übersetzung mit Apotheken nicht feststellen. Die bayerische Verwaltung sieht es als angemessen an, wenn im Landesdurchschnitt auf etwa 7-8000 Einwohner eine Apotheke trifft (Art. 3 der Vollzugsbekanntmachung zum Apothekengesetz vom 15. Juli 1952, Staatsanzeiger Nr. 30). In Bayern kam am 31. Dezember 1955 (also lange nach Abschluß der Periode der Niederlassungsfreiheit) auf 7282 Einwohner eine Apotheke. Auch heute besteht selbst nach dem zurückhaltenden Urteil des Sachverständigen Prof. Dr. Schlemmer in Bayern ein "erträgliches Verhältnis" zwischen der Zahl der Apotheken und der von ihnen zu versorgenden Bevölkerung. Dem entspricht es, daß trotz der großen Zahl von Neuerrichtungen wirtschaftliche Fehlgründungen kaum festzustellen waren; zu Konkursen von Apotheken ist es nicht, zur Konkursreife nur in Ausnahmefällen gekommen.
c) Die Nachwuchslage des Berufs setzt der Zahl der Apothekengründungen natürliche Grenzen. Im Beruf des Apothekers gibt es keine "Außenseiter"; andererseits qualifiziert die Ausbildung als Apotheker nicht für einen anderen Beruf als den des Apothekenleiters, Mitarbeiters in der Apotheke oder Industrieapothekers. So läßt sich die zahlenmäßige Entwicklung verhältnismäßig gut übersehen. Zur Zeit besteht nach übereinstimmen dem Urteil der Sachverständigen Nachwuchsmangel, vor allem Mangel an approbierten Apothekern, so daß es schwierig ist -selbst bei übertariflicher Bezahlung-, die benötigte Zahl von Mitarbeitern zu finden oder etwa bei plötzlichen Todesfällen die vorläufige Weiterführung eines Betriebs zu sichern. Auch wird darauf hingewiesen, daß der Anteil der weiblichen Studierenden überwiegt und noch weiter steigt; von ihnen gelangt erfahrungsgemäß ein weit kleinerer Teil zum selbständigen Apothekenbesitz als von den männlichen Studierenden. Die etwa 1000 approbierten Apotheker, die zur Zeit jährlich in den Beruf treten, könnten zwar den natürlichen Nachwuchsbedarf decken; da aber die pharmazeutische Industrie und der öffentliche Dienst einen Teil von ihnen aufnehmen und von den weiblichen Approbierten ein großer Teil durch Heirat wieder ausscheidet, wird im ganzen mit einer Verschlechterung der Nachwuchslage gerechnet (vgl. die Angaben von Drost auf dem Deutschen Apothekertag in Bad Wiessee 1957, Beil. zur PharmZtg. 1958, 33 f.).
Einmann-Apotheken hat es immer in großer Zahl gegeben, namentlich auch bei dem System der Personalkonzession (im Jahre 1936 in Bayern 373 bei insgesamt 831 Apotheken). Auch das bayerische Apothekengesetz müßte zu ihrer Vermehrung führen, wenn, wie es nach der Darstellung des Staatsministeriums des Innern der jetzigen Praxis entspricht, so lange neue Apotheken zugelassen werden, als die neue und die vorhandenen benachbarten Apotheken gerade noch imstande sind, eine ordnungsmäßige Arzneiversorgung durchzuführen. In der Existenz von Einmann-Apotheken als solchen ist also bisher niemals eine Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung erblickt worden; man hat es im Gegenteil als Vorzug der Systeme der Personalkonzession und der gelenkten Niederlassungsfreiheit gerühmt, daß es hier möglich sei, im Interesse der Arzneimittelversorgung auf die Eröffnung von Apotheken auch in solchen ländlichen Gegenden hinzuwirken, in denen nach Lage der Verhältnisse nur Einmann-Apotheken in Betracht kommen. Das zeigt gerade auch die Anwendung des bayerischen Apothekengesetzes gegenüber dem Beschwerdeführer, dem von der Verwaltungsbehörde "im Inter esse einer geordneten Versorgung der Bevölkerung mit Arzneimitteln" die Übernahme einer Landapotheke mit etwa 55 000 DM Umsatz angeboten wurde.
Es ist dabei auch nicht zu übersehen, daß die moderne Entwicklung dem allein arbeitenden Apotheker die Erfüllung seiner Berufspflichten erleichtert hat: Der Rückgang der Rezeptur zugunsten der Abgabe fertig verpackter Arzneimittelerzeugnisse der Industrie (nach Aussage der Sachverständigen macht die Rezeptur durchschnittlich nur noch etwa 10% des Umsatzes aus, gelegentlich wird bereits von einem "fast völligen Verschwinden der Rezeptur" gesprochen - so Kranzfelder auf dem Deutschen Apothekertag 1957 in Bad Wiessee, a.a.O. S. 37) bedeutet für den Apotheker eine erhebliche Zeitersparnis. Seine Verpflichtung zur Prüfung der von ihm abgegebenen Arzneimittel auf ihre ein wandfreie Beschaffenheit spielt deshalb, wie alle Sachverständigen bekundet haben, in der Praxis keine große Rolle mehr. Die leichte Erreichbarkeit anderer Apotheken und der Verteilungsstellen des Großhandels durch die modernen Verkehrsmittel ermöglicht auch dem Inhaber eines kleineren Betriebs eine einfachere und rationellere Lagerhaltung; nach den bayerischen Vorschriften ist denn auch nicht mehr eine bestimmte "series medicaminum" vorgeschrieben, der Apotheker hat lediglich die zur Gewährleistung einer geordneten Arzneiversorgung erforderlichen Arzneimittel in entsprechender Menge vorrätig zu halten.
Im Apothekerberuf sind zudem gegenüber der Versuchung zur Vernachlässigung der Berufspflichten bedeutsame Gegenkräfte wirksam, vor allem die traditionell hohe, durch die sorgfältige Ausbildung gepflegte und dem Nachwuchs vermittelte Berufsmoral des Standes, auf der sein soziales Ansehen beruht. Sie wird lebendig gehalten und wirksam geschützt durch die Standesgerichtsbarkeit, die nach längerer Unterbrechung auch in Bayern wieder neu eingerichtet worden ist. Selbst in der Zeit, in der sie nicht bestand, insbesondere während der Periode der Niederlassungsfreiheit, sind in Bayern Klagen über ein irgendwie gefährliches Sinken der Berufsmoral im ganzen nicht laut gewor den. Verstöße gegen die Berufspflichten sind wohl vorgekommen. Doch gibt es sie in allen Berufen, und es ist nichts dafür dargetan, daß sie im Apothekerberuf besonders häufig gewesen seien oder gar ein die Volksgesundheit gefährdendes Ausmaß angenommen hätten. Der Sachverständige Prof. Dr. Schlemmer hat sich zusammenfassend dahin geäußert, daß im gegenwärtigen Zeitpunkt besondere Mängel noch nicht feststellbar seien, der Sachverständige Ministerialrat Dr. Danner hat darüber hinaus bekundet, daß selbst bei den konkursreifen Apotheken Wahrnehmungen über die Zunahme von Verstößen nicht gemacht worden seien.
4. Die Gefahr, daß die bei Niederlassungsfreiheit zu erwar tende Vermehrung der Apotheken zu einem Überangebot an Arzneimitteln führen werde, das die Volksgesundheit schädige, ist nicht mit Tatsachen belegt worden. Der Verbrauch an Arzneimitteln hat nach dem Kriege überall zugenommen. Die Sachverständigen führen das auf die Veränderung der allgemeinen Lebensgewohnheiten, die Hebung des Lebensstandards breiter Schichten, wohl auch auf gewisse Wandlungen der ärztlichen Therapie im Zusammenhang mit dem überaus großen Angebot von Heilmitteln durch die pharmazeutische Industrie zurück. Trotzdem gibt es in Deutschland keine "Tablettensucht" in gefährlichem Ausmaß. Für die Schweiz, wo man Anzeichen für einen übermäßigen Verbrauch von Arzneimitteln feststellen zu können glaubt, hat der Sachverständige Dr. Sauter ausdrücklich bekundet, daß diese Erscheinung ihre Ursache nicht in der Niederlassungsfreiheit der Apotheker habe. Wenn er weiter annimmt, daß sie immerhin durch die zu große Zahl der Verkaufsstellen (Apotheken, Drogerien und gewisse andere Geschäfte) gefördert werde, so müßte es näherliegen, die Zahl der anderen Verkaufsstellen zu beschränken als die der Apotheken, denen das natürliche Monopol für die Abgabe von Arzneimitteln zukommt (vgl. dazu den Beschluß des Bundesgerichtshofs vom 21. März 1958 - II StR 393/57 - PharmZtg. 1958, 509).
Die vom Gesetzgeber bei Niederlassungsfreiheit der Apotheker befürchteten Gefahren haben, wie die vorstehenden Ausführungen ergeben, nicht so wahrscheinlich gemacht werden können, daß darauf - unter Beibehaltung des geltenden Apotheken- und Arzneimittelrechts im übrigen - die schärfste Einschränkung der freien Berufswahl, nämlich die Absperrung voll qualifizierter Bewerber von der selbständigen Ausübung des Apothekerberufs, gestützt werden könnte. Dieses Ergebnis wird mittelbar dadurch bestätigt, daß der Gesetzgeber Gefahren, die nach seiner An nahme eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit der Apotheker erforderlich machen, dort nicht wirksam bekämpft, wo sie tatsächlich greifbar sind, obwohl er dies mit Regelungen tun könnte, die sich noch auf den Stufen der reinen Berufsausübung und der Bestimmung subjektiver Voraussetzungen der Berufszulassung für die auf dem Gebiete der Arzneimittelversorgung der Bevölkerung tätigen Berufe hielten, ohne in den engsten Schutzbereich des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG einzugreifen.
Die wirtschaftliche Entwicklung, die sich an umwälzende Entdeckungen auf nahezu allen Gebieten der Naturwissenschaft anschloß, hat - gerade auch unter der Mitwirkung wissenschaftlich hervorragender Apotheker - im 19. Jahrhundert bedeutende industrielle pharmazeutische Unternehmungen entstehen lassen (vgl. Kalthoff "Der Apotheker in der pharmazeutischen Industrie" in "Die Pharmazeutische Industrie" 1953, Nr. 2 S. 43 ff.). In dem heute erreichten Stadium hat das zu einer Strukturwandlung der Apotheke geführt: Die Arzneimittelherstellung ist bis auf einen geringfügigen Rest von der Apotheke in die Industrie verlagert worden. Damit haben sich auch die mit ihr verbundenen Gefahren, die von altersher die Sonderstellung der Apotheken begründet hatten, verlagert und zugleich in ihrem Umfang wesentlich erhöht. Gleichwohl fehlt eine gesetzliche Regelung, welche die der Volksgesundheit von daher drohenden Gefahren wirksam bekämpfen würde. Der pharmazeutische Betrieb nimmt gegenüber allen sonstigen Gewerbebetrieben keine Sonderstellung ein. Er ist "ein nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten arbeitendes Unternehmen, das den allgemein gültigen betriebswirtschaftlichen Gesetzmäßigkeiten unterliegt" und das "die hohen finanziellen Anforderungen für Herstellung, Vertrieb und die besonderen Aufwand erfordernde Forschung" nur durch Sicherstellung seiner wirtschaftlichen Rentabilität zu erfüllen sucht (Laar in "Die Pharmazeutische Industrie" 1954, Nr. 2 S. 37 ff. [39])
Es mag richtig sein, daß eine "hochstehende" pharmazeutische Industrie keine oder nur geringfügige und daher vom Gesetzgeber nicht zu beachtende Gefahren für die Volksgesundheit mit sich bringt (Laar a.a.O.). Das trifft aber auch für einen "hochstehenden" Apothekerstand zu. Es kommt jedoch gerade darauf an, den Gefahren zu begegnen, die sich aus dem Eindringen persönlich unzuverlässiger und sachlich ungeeigneter Unternehmer ergeben können, die in dem Bestreben, um jeden Preis die Rentabilität des Betriebes zu sichern, Arzneimittel lediglich als industrielle Ware ansehen und den Gesichtspunkt der Volksgesundheit außer acht lassen. Der Bundesminister des Innern hat bei der Beantwortung einer Kleinen Anfrage im Bundestag am 30. Januar 1951 auf solche Gefahren hingewiesen: Die deutsche pharmazeutische Industrie, die 80 % aller in Apotheken abgegebenen Arzneimittel herstelle, stehe zwar auf einem hohen Niveau; neben den bedeutenden Firmen seien jedoch "auf diesem Gebiete auch kleinere und kleinste Betriebe vorhanden, deren Produkte der Überwachung in hygienischer und fachlicher Hinsicht" bedürften (BT I/1949 Drucks. Nr. 1866). Für eine solche Überwachung fehlt aber die gesetzliche Regelung. Die Berufsaufnahme in der Arzneimittelindustrie ist weder von einer Prüfung der persönlichen Zuverlässigkeit und Sachkunde des Unternehmers oder des Betriebsleiters noch vom Vorhandensein geeigneter Betriebsstätten abhängig - Voraussetzungen, die für die im Umfang verhältnismäßig sehr viel geringere Arzneimittelherstellung in den Apo theken stets aus Gründen des Gesundheitsschutzes für erforderlich gehalten wurden.
b) Es ist bereits dargelegt worden, daß - auch nach dem Urteil der Sachverständigen - die Ursachen des erhöhten Arzneimittelverbrauchs vorwiegend in den veränderten Lebensverhältnissen und Lebensgewohnheiten zu suchen sind, so in den durch Krieg, Unterernährung und Wohnungsnot hervorgerufenen körperlichen und seelischen Schädigungen, in der körperlichen und seelischen Abnutzung durch ein gesteigertes Arbeitstempo, in gewissen Wandlungen der Medizin selbst, endlich auch in der erweiterten sozialen Gesundheitsvorsorge durch das Krankenkassenwesen. Wenn man aber fürchtet, neben diesen Ursachen könne auch die Zunahme von Verkaufsstellen für Arzneimittel die "Tablettensucht" fördern, darf nicht übersehen werden, daß der Verkauf solcher Mittel nicht auf Apotheken beschränkt ist. Abgesehen von den Sondervorschriften des Opiumgesetzes vom 10. Dezember 1929 - RGBl. I S. 215 - und von der Regelung des Verkehrs mit rezeptpflichtigen (Verordnung vom 13. März 1941 -RGBl. I S. 136 -) und mit apothekenpflichtigen Waren (Verordnung vom 22. Oktober 1901 - RGBl. S. 380 -), dürfen Arzneimittel auch außerhalb der Apotheken feilgehalten werden. Das geschieht auch in erheblichem Umfang, wie der Sachverständige Prof. Dr. Schlemmer bekundet hat (vgl. auch Kranzfelder auf dem Deutschen Apothekertag 1957 in Bad Wiessee, a.a.O. S. 37 f.). Nach Erhebungen des deutschen Industrie- und Handelstages (PharmZtg. 1958, 170) sieht die Verkehrsauffassung den Verkauf von Arzneimitteln geradezu als wesentlich für den Begriff der Drogerie an; danach muß das Sortiment einer Drogerie "außer Drogen, Heilkräutern, frei verkäuflichen Arzneimitteln, Verbandsmaterial, Chemikalien ... auch hygienische Artikel ... umfassen", ferner (in ländlichen Gegenden) Tierarzneimittel. Auch auf die sogenannten Drogenschränke in Lebensmittelgeschäften, deren Zahl anscheinend seit Inkrafttreten des Gesetzes über die Berufsausübung im Einzelhandel erheblich zugenommen hat (vgl. PharmZtg. 1958, 214 und 384), ist hier hin zuweisen. Auf Grund der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGHZ 23, 184) sind Arzneimittelhersteller neuerdings dazu übergegangen, mit Stoffen, denen ausgesprochen heilende Fähigkeiten zukommen - sofern nur keine rezeptpflichtige Substanz Anwendung findet -, "Vorbeugungsmittel" herzustellen, die dann als solche in Drogerien und anderen Verkaufsstellen frei verkäuflich sein sollen (vgl. auch den von der Hauptversammlung der Arbeitsgemeinschaft der Berufsvertretungen Deutscher Apotheker (ABDA) auf dem Deutschen Apothekertag 1957 in Bad Wiessee angenommenen Antrag Nr. 2 "Arzneimittelgesetz und Verkehr mit Arzneimitteln", a.a.O. S. 5; ferner Blanke dortselbst S. 22; s. auch PharmZtg. 1958, 234 f.; zum freien Verkauf neuer Vorbeugungsmittel s. Marcetus NJW 1957, 939).
"Was nun das Trommelfeuer von Anpreisungen oder die Sensibilisierung der Bevölkerung anbetrifft, so wendet die pharmazeutische Industrie sich in ihrer Mehrzahl in der Werbung ja nicht an die Öffentlichkeit. Soweit aber eine Laienwerbung betrieben wird, die in erster Linie beim Arzt auf Widerstand stößt, entfällt der größere Teil auf Mittel, die für eine ärztliche Verordnung sowieso nicht in Frage kommen und daher auch als Belastung für die Kranken kassen ausfallen. Daß hier manches nicht in Ordnung ist und unter irreführenden Angaben eine Ausnutzung der Unwissenheit beabsichtigt wird, wodurch Schäden an der Gesundheit ausgelöst werden können, kann sicher nicht bestritten werden."
Das Bundesverfassungsgericht hatte in diesem Verfahren nicht darüber zu entscheiden, welches Betriebssystem für die Apotheke rechtspolitisch vorzuziehen wäre, sondern nur darüber, ob das vom bayerischen Gesetzgeber tatsächlich gewählte System mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Diese Frage mußte das Gericht verneinen; nach seiner Überzeugung entspricht gegenwärtig allein die Niederlassungsfreiheit, verstanden als Fehlen objektiver Beschränkungen der Zulassung, der Verfassungslage, was auch das Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich annimmt (BVerwGE 4, 167). Daß auch weiterhin für den Betrieb einer Apotheke eine Erlaubnis erforderlich ist und diese u. a. von der Erfüllung be stimmter subjektiver Voraussetzungen (wie etwa nach Art. 2 Abs. 1 ApothekenG) abhängig gemacht werden kann, ist selbstverständlich und ergibt sich aus den vorstehenden Ausführungen.