Source: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/1999/11/fs19991111_2bvf000298.html
Timestamp: 2018-09-24 19:17:22
Document Index: 387451308

Matched Legal Cases: ['Art 106', 'Art 107', '§1', '§2', '§4', '§11', '§12', 'Art. 107', 'Art. 20', '§1', '§2', '§7', '§9', '§10', '§11', 'Art. 107', '§1', '§7', '§9', '§10', '§11', 'Art. 107', 'Art. 20', '§1', '§2', '§4', '§11', '§12', '§1', '§2', '§4', '§11', '§12', 'Art. 107', 'Art. 20', '§1', '§2', '§7', '§9', '§10', '§11', '§7', '§9', '§11', '§1', '§10', 'Art. 107', 'Art. 20', '§1', '§2', '§4', '§11', '§12', '§1', '§2', '§4', '§11', '§12', '§1', '§1', 'Art. 106', '§1', '§31', 'Art. 106', '§1', '§1', 'Art. 106', '§1', 'Art. 31', '§6', '§1', '§1', '§1', '§1', '§1', '§1', '§11', '§2', 'Art. 107', '§2', '§7', '§2', '§2', 'Art. 106', 'Art. 106', '§6', '§3', 'Art. 107', '§4', '§6', '§7', '§8', '§9', '§7', '§7', '§6', '§7', 'Art. 106', '§1', '§2', '§12', '§7', '§7', '§31', '§7', '§8', '§8', 'Art. 106', '§1', '§8', '§8', '§8', '§8', '§8', '§8', '§8', '§9', '§9', '§9', '§9', '§9', '§9', '§10', '§10', '§4', '§5', '§5', '§10', '§10', '§10', '§10', '§10', '§10', '§10', '§10', '§10', '§10', '§10', '§10', '§10', '§10', '§10', '§10', '§10', '§7', '§10', '§10', '§10', '§10', '§10', '§10', '§10', '§10', 'Art. 107', '§11', '§11', '§11', '§11', '§11', '§11', '§11', '§11', 'Art. 107', '§11', '§11', '§11', '§11', '§11', '§13', '§2', '§10', '§12', '§62', '§6', '§14', '§6', '§6', '§1', '§7', '§7', '§8', '§7', '§8', '§9', '§6', '§2', '§1', '§1', '§31', '§7', '§9', '§7', '§5', '§7', '§9', '§7', '§11', '§10', '§12', '§13', '§15', '§17', '§2', '§10', '§2', '§4', '§7', '§3', '§8', '§9', '§2', '§10', '§12', '§5', '§14', '§76', 'Art. 93', '§1', '§1', '§1', '§11', '§6', '§9', '§9', '§9', '§10', '§11', '§11', '§11', 'Art. 107', '§6', '§7', '§9', '§9', '§9', '§9', 'Art. 107', '§9', '§10', '§10', 'Art. 107', '§10', '§10', '§11', '§11', '§11', 'Art. 107', '§11', '§8', '§1', '§8', 'Art. 107', '§9', '§8', '§8', 'Art. 93', '§76', 'Art. 93', '§76', 'Art. 31', '§2', 'Art. 106', 'Art. 107', 'Art. 107', 'Art. 106', 'Art. 107', 'Art. 106', 'Art. 106', 'Art. 107', 'Art. 107', '§1', '§1', 'Art. 106', '§7', '§8', 'Art. 28', 'Art. 106', 'Art. 106', '§9', '§9', 'Art. 107', '§10', '§10', '§10', '§10', '§10', '§10', 'Art. 107', '§10', 'Art. 107', '§11', 'Art. 107', '§11', 'Art. 107', '§11', '§11', 'Art. 1', '§11', 'Art. 31', 'Art. 31', 'Art. 31', '§6', '§1', 'Art. 143', 'Art. 31', '§6', '§1', 'Art. 143', '§11', '§11', '§11']

Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen - Finanzausgleichsgesetz als Übergangsrecht anwendbar bis Ende 2004 nach Bestimmung verfassungskonkretisierender und verfassungsergänzender Maßstäbe für die Steuerzuteilung und den Finanzausgleich: Finanzverfassung des GG Art 106 und Art 107 als Maßstab für die Verteilung des Finanzaufkommens - Maßstäbegesetz und darauf aufbauendes FinAusglG
StartseiteEntscheidungen Urteil vom 11. November 1999 - 2 BvF 2/98
Die Finanzverfassung verpflichtet den Gesetzgeber, das verfassungsrechtlich nur in unbestimmten Begriffen festgelegte Steuerverteilungs- und Ausgleichssystem durch anwendbare, allgemeine, ihn selbst bindende Maßstäbe gesetzlich zu konkretisieren und zu ergänzen.
Mit auf langfristige Geltung angelegten, fortschreibungsfähigen Maßstäben stellt der Gesetzgeber sicher, daß der Bund und alle Länder die verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausgangstatbestände in gleicher Weise interpretieren, ihnen dieselben Indikatoren zugrunde legen, die haushaltswirtschaftliche Planbarkeit und Voraussehbarkeit der finanzwirtschaftlichen Grundlagen gewährleisten und die Mittelverteilung transparent machen.
Die Finanzverfassung verlangt eine gesetzliche Maßstabgebung, die den rechtsstaatlichen Auftrag eines gesetzlichen Vorgriffs in die Zukunft in der Weise erfüllt, daß die Maßstäbe der Steuerzuteilung und des Finanzausgleichs bereits gebildet sind, bevor deren spätere Wirkungen konkret bekannt werden.
1. daß §1 Abs. 2 und 3, §2 Abs. 1 und 2, §§4 bis 10, §11 Abs. 1, 2, 3, 5, 7 und 8, §§12 bis 15 des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (Finanzausgleichsgesetz - FAG -) vom 23. Juni 1993 (BGBl I S. 944, 977), zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. Juni 1998 (BGBl I S. 1290) mit Art. 107 Abs. 1 und 2 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und 2 des Grundgesetzes unvereinbar sind
- Antragsteller: Regierung des Landes Baden-Württemberg,
Richard-Wagner-Straße 15, Stuttgart -
2. daß §1 Abs. 2 und 3, §2 Abs. 2, §7 Abs. 1 letzter Satz und Abs. 3, §9 Abs. 2 und 3, §10, §11 Abs. 2, 3 und 5 des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (Finanzausgleichsgesetz - FAG -) vom 23. Juni 1993 (BGBl I S. 944), zuletzt geändert durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Errichtung eines Fonds "Deutsche Einheit" und des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern vom 16. Juni 1998 (BGBl I S. 1290) mit dem Grundgesetz, insbesondere dessen Art. 107, unvereinbar sind
- Antragsteller: Bayerische Staatsregierung,
Franz-Josef-Strauß-Ring 1, München -
Prof. Dr. Klaus Vogel,
Ottostraße 36, Starnberg -
3. daß §1 Abs. 3, §7 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 3, §9 Abs. 2 und 3, §10, §11 Abs. 2, 3 und 5 des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (Finanzausgleichsgesetz - FAG -) vom 23. Juni 1993 (BGBl I S. 944), zuletzt geändert durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Errichtung eines Fonds "Deutsche Einheit" und des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern vom 16. Juni 1998 (BGBl I S. 1290) mit dem Grundgesetz, insbesondere Art. 107 und Art. 20 Abs. 1 GG, unvereinbar sind
- Antragsteller: Hessische Landesregierung,
Bierstadter Straße 2, Wiesbaden -
Prof. Dr. Werner Heun,
Bürgerstraße 5, Göttingen -
4. daß §1 Abs. 2 und 3, §2 Abs. 1 und 2, §§4 bis 10, §11 Abs. 1, 2, 3, 5, 7 und 8 und §§12 bis 15 des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (Finanzausgleichsgesetz - FAG -) vom 23. Juni 1993 (BGBl I S. 944, 977), zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. Juni 1998 (BGBl I S. 1290) mit dem Grundgesetz vereinbar sind
- Antragsteller: 1. Senat der Freien Hansestadt Bremen,
Rathausplatz, Bremen,
2. Niedersächsische Landesregierung,
Planckstraße 2, Hannover,
3. Landesregierung Schleswig-Holstein,
(Landeshaus), Kiel -
Johann-Strauß-Straße 17, Bielefeld -
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 22. und 23. September 1999 am 11. November 1999 durch
Die Landesregierung Baden-Württemberg hält die Vorschriften der §1 Abs. 2 und Abs. 3, §2 Abs. 1 und Abs. 2, §§4 bis 10, §11 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 3, Abs. 5, Abs. 7 und Abs. 8, §§12 bis 15 dieses Gesetzes für mit Art. 107 Abs. 1 und Abs. 2 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 des Grundgesetzes unvereinbar. Die Bayerische Staatsregierung wendet sich gegen §1 Abs. 2 und Abs. 3, §2 Abs. 2, §7 Abs. 1 letzter Satz und Abs. 3, §9 Abs. 2 und Abs. 3, §10 sowie §11 Abs. 2, Abs. 3 und Abs. 5 FAG. Die Regierung des Landes Hessen beanstandet §7 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 3, §9 Abs. 2 und Abs. 3, §11 Abs. 2, Abs. 3 und Abs. 5 FAG. Diese Regelungen seien für sich genommen wie auch in ihrer Kombination mit §1 Abs. 3 und §10 FAG als Gesamtheit mit dem Grundgesetz, insbesondere mit Art. 107 Abs. 2 und Art. 20 GG, nicht vereinbar.
Die Antragsteller zu 4., der Senat der Freien Hansestadt Bremen, die Niedersächsische Landesregierung und die Landesregierung Schleswig-Holstein, begehren dagegen die Feststellung, daß die Vorschriften der §1 Abs. 2 und Abs. 3, §2 Abs. 1 und Abs. 2, §§4 bis 10, §11 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 3, Abs. 5, Abs. 7 und Abs. 8, §§12 bis 15 FAG mit dem Grundgesetz vereinbar sind.
Das Finanzausgleichsgesetz bestimmt zunächst die Anteile von Bund und Ländergesamtheit an der Umsatzsteuer (§1 FAG), verteilt sodann den Länderanteil an der Umsatzsteuer und an der Gewerbesteuerumlage auf die Länder (§§2 und 3 FAG), regelt auf dieser Grundlage den horizontalen Finanzausgleich unter den Ländern (§§4 bis 10 FAG) und entscheidet über die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen (§11 FAG). Außerdem enthält es technische Vorschriften über Vollzug und Abrechnung der Umsatzsteuerverteilung und des Finanzausgleichs (§§12 bis 16 FAG).
1. §1 Abs. 1 Satz 1 FAG weist dem Bund vorab einen bestimmten Anteil an der Umsatzsteuer (1998: 3,64 v.H. und ab 1999 5,63 v.H.) zur Finanzierung eines Bundeszuschusses an die Rentenversicherung der Arbeiter und Angestellten zu und berücksichtigt damit einen konkreten Bedarf für einen bestimmten Zweck.
§1 Abs. 1 Satz 2 FAG setzt die Neuregelung des Art. 106 Abs. 5a GG um, die eine Beteiligung der Gemeinden an der Umsatzsteuer vorsieht.
§1 Abs. 1 Sätze 3 bis 6 FAG regelt die vertikale Verteilung der Umsatzsteuer zwischen Bund und Ländergesamtheit. Zuletzt sah das Finanzausgleichsgesetz eine Verteilung von 56:44 v.H. zwischen Bund und Ländern vor. Die steuerliche Lösung des Familienleistungsausgleichs (§§31 und 32 EStG) verminderte dann das Aufkommen der Lohn- und Einkommensteuer auch für Länder und Gemeinden. Aus diesem Grund wurden in Art. 106 Abs. 3 GG die Sätze 5 und 6 ergänzt, die ausdrücklich erlauben, bei der Festsetzung der Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer Steuermindereinnahmen der Länder einzubeziehen, die aus der Berücksichtigung von Kindern im Einkommensteuerrecht entstehen. Als Ausgleich für die Länder wurde der Länderanteil an der Umsatzsteuer um 5,5 v.H. erhöht, so daß die Verteilungsquote nunmehr 50,5 v.H. für den Bund und 49,5 v.H. für die Länder beträgt (§1 Abs. 1 Satz 3 FAG). §1 Abs. 1 Sätze 5 und 6 FAG enthält eine Gleitklausel, welche das Verhältnis von 74:26 Prozentpunkten zwischen Bund und Ländern bei der Finanzierung der Belastungen aus dem Familienleistungsausgleich erhalten soll. Diese spezielle Revisionsklausel läßt darüber hinaus die Möglichkeit einer allgemeinen Revision der Quote gemäß Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG unberührt.
2. §1 Abs. 2 FAG regelt die Finanzierung des Schuldendienstes für den Fonds "Deutsche Einheit", der durch Art. 31 des Zustimmungsgesetzes zum Vertrag vom 18. Mai 1990 über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik eingerichtet worden ist (- StaatsVG -, BGBl II 1990 S. 518 <533>; vgl. BTDrucks 11/7350, S. 51). Nach §6 Abs. 5 des Gesetzes über den Fonds "Deutsche Einheit" erstatten die alten Länder dem Bund 50 v.H. seiner Zuschüsse. Abrechnungstechnisch werden die Länder zu diesen Zahlungspflichten durch Abtretung von Beträgen aus den nach der jeweiligen gesetzlichen Regelung den Ländern zustehenden Umsatzsteueranteilen an den Bund herangezogen. Der von der Gesamtheit der alten Länder zu erbringende Beitrag wird jeweils zur Hälfte nach ihrer Einwohnerzahl und zur Hälfte nach dem Verhältnis ihrer Finanzkraft nach dem Länderfinanzausgleich erbracht. Das Land Berlin wird nur im ehemaligen westlichen Teil der Stadt - nach der Einwohnerzahl - belastet (§1 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. FAG), die neuen Länder sind von der Mitfinanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" ausgenommen (§1 Abs. 2 Satz 4 FAG). Da mithin 50 v.H. der Länderbeiträge (ohne Westberlin) zum Fonds "Deutsche Einheit" von der Finanzkraft nach dem Länderfinanzausgleich abhängig sind, hat die Berechnung der Finanzkraft über ihre unmittelbaren Folgen im Länderfinanzausgleich hinaus auch Auswirkungen auf den Umfang, mit dem ein Land am Schuldendienst für den Fonds "Deutsche Einheit" beteiligt wird.
§1 Abs. 2a FAG senkt die Annuitäten für den Fonds "Deutsche Einheit" in den Jahren 1998 bis 2000 (vgl. BTDrucks 13/10023, S. 4). Die Regelung wurde eingefügt durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Errichtung eines Fonds "Deutsche Einheit" und des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern vom 16. Juni 1998 (BGBl I S. 1290).
§1 Abs. 3 FAG bemißt die nach Abs. 2 Satz 2 festgestellten Länderbeiträge zum Schuldendienst für den Fonds "Deutsche Einheit" zugunsten der finanzschwachen und zu Lasten der finanzstarken alten Länder neu. Hierdurch sollen übergangsweise die überproportionalen Belastungen der finanzschwachen alten Länder im Länderfinanzausgleich für das wiedervereinigte Deutschland gemildert werden. Die in §1 Abs. 3 Satz 2 FAG genannten Beträge für die einzelnen Länder werden gemäß §1 Abs. 3 Satz 4 FAG stufenweise bis zum Jahr 2005 abgeschmolzen. Zudem erhalten die hier begünstigten Länder gemäß §11 Abs. 5 FAG weitere finanzielle Unterstützung in Form der sog. Übergangs-Bundesergänzungszuweisungen.
3. Nach §2 Abs. 1 FAG werden 75 v.H. des Länderanteils an der Umsatzsteuer unter den Ländern im Verhältnis ihrer Einwohnerzahl und 25 v.H. nach einem in Abs. 2 enthaltenen Schlüssel verteilt. Damit macht der Gesetzgeber von der Möglichkeit des Art. 107 Abs. 1 Satz 4 GG Gebrauch, demzufolge die Umsatzsteuer grundsätzlich nach Maßgabe der Einwohnerzahl zu verteilen ist, für einen Teil - höchstens ein Viertel des gesamten Länderanteils - jedoch Ergänzungsanteile für diejenigen Länder erlaubt sind, deren Einnahmen aus den Landessteuern und aus der Einkommen- und der Körperschaftsteuer je Einwohner unter dem Durchschnitt der Länder liegen.
§2 Abs. 2 FAG regelt die Verteilung dieses Viertels. Ziel ist es, diejenigen Länder, die nach Verteilung der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer, der Gewerbesteuerumlage und den aus §7 Abs. 1 FAG ermittelten Landessteuern noch unter 92 v.H. des Länderdurchschnitts liegen, durch Ergänzungsanteile an der Umsatzsteuer auf 92 v.H. heranzuführen. Soweit dies erreicht wird, wird nach §2 Abs. 2 Satz 2 FAG der noch verbleibende Länderanteil an der Umsatzsteuer nach dem Verhältnis der Einwohnerzahlen auf alle Länder verteilt. Soweit die zur Erreichung einer Quote von 92 v.H. erforderlichen Ergänzungsanteile insgesamt das zur Verfügung stehende Viertel des Gesamtanteils an der Umsatzsteuer übersteigen würden, werden sie gemäß §2 Abs. 2 Satz 3 FAG entsprechend gekürzt.
4. Die Gewerbesteuer steht nach Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG grundsätzlich den Gemeinden zu. An diesem Aufkommen können Bund und Länder durch eine Umlage beteiligt werden (Art. 106 Abs. 6 Satz 4 GG). Die Gewerbesteuerumlage wird durch §6 Abs. 1 Satz 1 Gemeindefinanzreformgesetz (GFRG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 6. Februar 1995 (BGBl I S. 189) auf Bund und Länder verteilt. §3 FAG regelt in Übereinstimmung hiermit die horizontale Verteilung der Gewerbesteuerumlage unter den Ländern nach dem Prinzip des örtlichen Aufkommens (Art. 107 Abs. 1 Satz 1 GG).
5. §4 FAG macht deutlich, daß es sich beim horizontalen Finanzausgleich um Zuweisungen der Länder untereinander, also der ausgleichspflichtigen (finanzstarken) an die ausgleichsberechtigten (finanzschwachen) Länder handelt. Der Ausgleich der Finanzkraftunterschiede der Länder setzt den Vergleich ihrer Finanzkraft und die Feststellung ihrer Unterschiede voraus. Die Ausgleichsberechnung stützt sich auf eine Finanzkraftmeßzahl und eine Ausgleichsmeßzahl. Ausgleichspflichtig sind nach diesem Maßstab diejenigen Länder, deren Finanzkraftmeßzahl im Rechnungsjahr, für das der Ausgleich durchgeführt wird, ihre Ausgleichsmeßzahl übersteigt. Umgekehrt sind ausgleichsberechtigt diejenigen Länder, deren Finanzkraftmeßzahl im Ausgleichsjahr ihre Ausgleichsmeßzahl nicht erreicht.
Nach §6 Abs. 1 FAG ergibt sich die Finanzkraftmeßzahl eines Landes aus der Summe der Steuereinnahmen und der Einnahmen aus der bergrechtlichen Förderabgabe nach §7 FAG sowie der Steuereinnahmen der Gemeinden nach §8 FAG. Damit bezeichnet die Finanzkraftmeßzahl die tatsächliche Einnahmekraft eines Landes als Ist-Größe und absoluten Summenwert in D-Mark.
Demgegenüber stellt die Ausgleichsmeßzahl eine Sollgröße dar. Sie wird dadurch ermittelt, daß die auszugleichenden Einnahmen je Einwohner im Bundesdurchschnitt mit der Einwohnerzahl des Landes vervielfacht werden. Dabei sind in zwei Rechenschritten getrennte Zahlen für das Land - als gliedstaatliche Ausgleichsmeßzahl - und für die Kommunen des Landes - als kommunale Ausgleichsmeßzahl - zu bestimmen. Dazu sind die Einwohnerzahlen nach §9 FAG zu gewichten und für Land und Gemeinden jeweils getrennt zugrunde zu legen.
§7 FAG bestimmt die gliedstaatliche Finanzkraft des einzelnen Landes. Die von der Vorschrift erfaßten - vereinnahmten - und um bestimmte Lasten korrigierten Steuereinnahmen und nichtsteuerlichen Einnahmen nach Abs. 2 bilden sowohl die erste Komponente der Finanzkraftmeßzahl eines Landes als auch die gliedstaatliche Teilkomponente der Ausgleichsmeßzahl. §7 Abs. 1 FAG erfaßt abschließend alle ausgleichserheblichen Steueranteile und Landessteuern, die den Ländern zustehen. Hierzu rechnen im einzelnen: der Landesanteil am Länderanteil an der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer, der Landesanteil am Länderanteil an der Gewerbesteuerumlage nach §6 des Gemeindefinanzreformgesetzes, die in §7 Abs. 1 Nr. 3 FAG im einzelnen aufgeführten Landessteuern und der Landesanteil am Länderanteil am Aufkommen der Umsatzsteuer.
Derzeit beträgt der Länderanteil am Aufkommen der Einkommensteuer 42,5 v.H. Dies ergibt sich daraus, daß nach Art. 106 Abs. 3 Satz 1 GG das Aufkommen der Einkommensteuer nach Abzug des den Gemeinden gemäß Abs. 5 zugewiesenen Anteils hälftig auf Bund und Länder zu verteilen ist. Gemäß §1 GFRG stehen den Gemeinden 15 v.H. des Aufkommens aus der Lohnsteuer und der veranlagten Einkommensteuer zu. Zieht man diese 15 v.H. zunächst vom Gesamtaufkommen ab, so verbleiben 85 v.H., für Bund und Länder also jeweils 42,5 v.H.
Das gliedstaatliche Aufkommen an der von den Gemeinden abzuführenden Gewerbesteuerumlage stärkt die Finanzkraft des jeweiligen Landes. Deshalb wird es in dessen Finanzkraft einbezogen. Die Umsatzsteueranteile, einschließlich der Ergänzungsanteile gemäß §2 Abs. 2 FAG, gehören zu den originären Steuereinnahmen der Länder und sind deshalb zu berücksichtigen. Die Umsatzsteueranteile der Länder bedürfen allerdings wegen der Festsetzung der Ergänzungsanteile einer gesonderten Feststellung durch das Bundesministerium der Finanzen gemäß §12 FAG.
§7 Abs. 1 Satz 3 FAG nimmt die Sonderregelungen zur Finanzierung des Schuldendienstes am Fonds "Deutsche Einheit" aus der Berechnung der Steuereinnahmen aus. Dies bedeutet, daß bei der Ermittlung der Finanzkraft der Länder so gerechnet wird, als ob diese aus ihren Umsatzsteueranteilen keine Zahlungen an den Fonds "Deutsche Einheit" leisten müßten. Auf diese Weise wird sichergestellt, daß der den alten Ländern bei der Finanzierung der Wiedervereinigung jeweils zugedachte Anteil von diesen in voller Höhe erbracht wird.
§7 Abs. 2 FAG sieht vor, daß die Einnahmen aus der bergrechtlichen Förderabgabe (vgl. §31 Bundesberggesetz) in die Berechnung einzustellen sind (vgl. BVerfGE 72, 330 <410f.>).
6. Nach §7 Abs. 3 FAG werden die gliedstaatlichen Ist-Einnahmen um bestimmte gesetzlich festgelegte Pauschbeträge gekürzt, mit denen Belastungen einiger betroffener Länder für die Unterhaltung und Erneuerung ihrer Seehäfen ausgeglichen werden sollen.
b) §8 FAG bringt die Steuereinnahmen der Gemeinden in die Finanzkraftmeßzahl der Länder und in die kommunale Ausgleichsmeßzahl ein. §8 Abs. 1 FAG bestimmt dazu zunächst das Volumen: ausgleichserheblich sind die Gemeindeanteile an der Umsatzsteuer und an der Einkommensteuer sowie die Realsteuern (Grundsteuer und Gewerbesteuer). Für die Einkommensteuer ist das tatsächliche Aufkommen auf der Basis des Art. 106 Abs. 5 Satz 2 GG i.V.m. §1 GFRG maßgeblich. Das von den kommunalen Hebesätzen abhängige Aufkommen aus der Grundsteuer und der Gewerbesteuer wird in Durchschnittswerten (Soll-Erträgen) ermittelt, die sich nach §8 Abs. 2 und Abs. 5 FAG näher bestimmen. Bezugspunkt ist dabei nach §8 Abs. 2 Satz 2 FAG jeweils das Aufkommen des dem Ausgleichsjahr vorausgehenden Kalenderjahres.
c) Beim Gewerbesteueraufkommen ist zu berücksichtigen, daß die an die Länder geleistete und dort anzusetzende Gewerbesteuerumlage bei den Gemeinden abgezogen werden muß, da sie bei diesen nicht finanzkraftverstärkend anfällt. Hieraus erklärt sich die Regelung in §8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FAG, nach der die geleistete Umlage bei der Ermittlung des finanzausgleichserheblichen kommunalen Finanzaufkommens nicht einberechnet wird.
d) Da die Kommunen unterschiedliche Hebesätze bei den Realsteuern festlegen können, bedarf es eines vereinheitlichenden Maßstabs. Hierzu bestimmt §8 Abs. 2 Satz 2 FAG, daß das Realsteueraufkommen durch die in dem entsprechenden Kalenderjahr in Geltung gewesenen Hebesätze geteilt wird. Von diesem Grundbetrag werden gemäß §8 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 FAG die Steuerkraftzahlen ermittelt, indem die Grundbeträge nur zu einem im Gesetz näher bestimmten Bruchteil gewertet werden. Durch diese Bruchteilsbeträge wird ein fiktiver bundeseinheitlicher Hebesatz geschaffen, der die unterschiedlichen Hebesätze vergleichbar macht.
e) §8 Abs. 5 Satz 1 FAG führt dazu, daß als Realsteuereinnahmen der Gemeinden ein fiktives Sollaufkommen gilt, welches sich daraus ergibt, daß die Summe der Grundbeträge der Gemeinden eines Landes mit der Hälfte des bundesdurchschnittlichen Hebesatzes vervielfältigt wird (vgl. dazu Zabel, Die Gemeindesteuern im Länderfinanzausgleich, ZKF 1989, Teil II, S. 173 <174ff.>; Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 1999, S. 425ff.; BVerfGE 86, 148 <229f.>).
f) §8 Abs. 5 Satz 2 FAG sieht eine hälftige Kürzung des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer und der Einkommensteuer sowie eine hälftige Kürzung der Gewerbesteuerumlage vor.
8. Die Ermittlung der Finanzkraftunterschiede der einzelnen Länder setzt eine Vergleichsgröße voraus. Diese hält §9 Abs. 1 FAG im Tatbestand des Einwohners bereit. Hierdurch wird das disparate gliedstaatliche Finanzaufkommen vergleichbar gemacht und für den Vergleich ein abstraktes Bedarfskriterium gewonnen, dem die Vermutung zugrunde liegt, daß der Einwohner einen lastenverursachenden Grundtatbestand bildet und bei typisierender Betrachtung der Bedarf pro Einwohner gleich ist. Dieses Bedarfskriterium wird allerdings durch §9 Abs. 2 und Abs. 3 FAG wesentlich modifiziert.
a) Nach §9 Abs. 2 FAG werden bei der Ermittlung der Ausgleichsmeßzahl die Einwohner der drei Stadtstaaten im Unterschied zu den Flächenstaaten mit 135 v.H. gewertet.
b) §9 Abs. 3 FAG regelt eine besondere kommunale Einwohnerwertung. Den kommunalen Finanzbedarf hat der Gesetzgeber außerdem bereits durch die nur hälftige Berücksichtigung der Finanzkraft der Kommunen in das Regelungskonzept aufgenommen.
c) Durch §9 Abs. 4 FAG werden mit den Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz und den Samtgemeinden in Niedersachsen auch gemeindeähnliche Finanzsubjekte in die gemeindliche Einwohnerwertung einbezogen. Durch diese Berücksichtigung ausgewählter Finanzsubjekte in einzelnen Ländern erhöht sich deren Veredelungsfaktor gemäß §9 Abs. 3 FAG.
9. §10 FAG regelt das Ausgleichsverfahren. Ausgleichszuweisungen i.S. von §10 Abs. 1 FAG sind Zuschüsse an die ausgleichsberechtigten Länder aus Beiträgen der ausgleichspflichtigen Länder (vgl. §4 FAG). Ausgleichspflichtig sind nach §5 Abs. 1 FAG diejenigen Länder, deren Finanzkraftmeßzahl im Ausgleichsjahr ihre Ausgleichsmeßzahl übersteigt. Ausgleichsberechtigt sind nach §5 Abs. 2 FAG die Länder, deren Finanzkraftmeßzahl im Ausgleichsjahr ihre Ausgleichsmeßzahl nicht erreicht. §10 FAG entspricht dieser Struktur: In §10 Abs. 1 FAG werden die Ausgleichszuweisungen der ausgleichsberechtigten Länder und in §10 Abs. 2 FAG die Ausgleichsbeiträge der ausgleichspflichtigen Länder ermittelt.
Die Regelung in §10 Abs. 1 FAG führt dazu, daß die Finanzkraft eines ausgleichsberechtigten Landes in zwei Stufen auf mindestens 95 v.H. seiner Ausgleichsmeßzahl aufgestockt wird: Fehlbeträge, die unter 92 v.H. des Durchschnitts liegen, werden in voller Höhe ergänzt (§10 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 FAG), Fehlbeträge, die zwischen 92 v.H. und 100 v.H. des Durchschnitts liegen, zu 37,5 v.H. (§10 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 FAG).
§10 Abs. 2 FAG regelt die Finanzierung der nach Abs. 1 aufzubringenden Summe der Ausgleichszuweisungen. Zum Verständnis der Regelung und der Terminologie sind zwei Rechenschritte zu unterscheiden. Zunächst werden in einem ersten Schritt sog. ausgleichspflichtige Beträge errechnet, also die Beträge, um welche die Finanzkraftmeßzahl der ausgleichspflichtigen Länder ihre Ausgleichsmeßzahl überschreitet.
Die so ermittelten Beträge, die im folgenden als quotenbestimmende Beträge bezeichnet werden, können allerdings die Höhe der Ausgleichszuweisungen über- oder unterschreiten, weil sich ihre Berechnung ausschließlich an der Leistungsfähigkeit der ausgleichspflichtigen Länder orientiert. Die quotenbestimmenden Beträge müssen deshalb der auf der Basis von §10 Abs. 1 FAG errechneten Summe der Ausgleichszuweisungen angepaßt werden: In welchem Umfang die ausgleichspflichtigen Beträge tatsächlich abgeschöpft werden, hängt davon ab, in welcher Höhe Ausgleichszuweisungen nach §10 Abs. 1 FAG finanziert werden müssen.
Auf der Basis der Regelung in §10 Abs. 1 und Abs. 2 FAG werden die Ausgleichszuweisungen immer voll erbracht, Korrekturen zum Schutz der Zahlerländer vor einer übermäßigen Inanspruchnahme folgen erst auf der Stufe der Garantieklauseln (§10 Abs. 3 bis Abs. 5 FAG). Übersteigt die Summe der Ausgleichszuweisungen die der quotenbestimmenden Beträge, so können höhere Ausgleichsbeiträge als die zunächst ermittelten quotenbestimmenden Beträge erforderlich werden, um die Zuweisungen bedienen zu können. In diesem Fall kann die nach §10 Abs. 2 Satz 3 FAG zu bestimmende Abschöpfungsquote über 100 v.H. liegen (1998: 108,5 v.H., Tabelle, S. 48, Zeile 284).
§10 Abs. 2 FAG teilt außerdem den Gesamtbetrag der Ausgleichszuweisungen nach dem Verhältnis der die Ausgleichsmeßzahl übersteigenden Finanzkraftmeßzahl auf die ausgleichspflichtigen Länder auf. Die Vorschrift gleicht damit die Volumina von Ausgleichszuweisungen und Ausgleichsbeiträgen über die "Abschöpfungsquote" einander an und verteilt zugleich die Ausgleichszuweisungen auf die Zahlerländer.
10. Die sog. "Garantieklauseln" aus §10 Abs. 3 bis Abs. 5 FAG suchen sodann zum Abschluß dieses Beitragssystems in Detailkorrekturen Grundstrukturen der Finanzausstattung zu wahren. §10 Abs. 3 FAG gewährleistet ein bestimmtes gliedstaatliches Finanzkraftniveau, §10 Abs. 4 und Abs. 5 FAG verhindert eine Nivellierung der Geberländer.
a) §10 Abs. 3 Satz 1 FAG garantiert den ausgleichsberechtigten Ländern als Mindestausgleich eine bestimmte Finanzkraft; diese Finanzkraftgarantie blendet die gemeindliche Finanzkraft aus. Mit der Anordnung, daß die Hälfte des bis auf 95 v.H. der durchschnittlichen Einnahmen nach Maßgabe von §7 FAG noch erforderlichen Fehlbetrages durch Ausgleichszuweisungen zu erhöhen ist, führt die Vorschrift im Ergebnis zu einer sog. "Ländersteuergarantie".
§10 Abs. 3 Sätze 2 und 3 FAG sieht eine vergleichbare Ländersteuergarantie zugunsten der finanzstarken Länder vor.
b) §10 Abs. 4 FAG ergänzt die allgemeinen Garantieklauseln durch zwei spezielle Entlastungsgarantien, mit denen eine übermäßige Abschöpfung der ausgleichspflichtigen Länder verhindert werden soll, die durch die bisherige Vorgehensweise nicht auszuschließen ist. Die Regelung in §10 Abs. 4 Satz 1 FAG bewirkt, daß ein ausgleichspflichtiges Land grundsätzlich nur bis zu einer Quote von 15 v.H. der Finanzkraft, die zwischen 100 v.H. und 101 v.H. der Ausgleichsmeßzahl liegt, und von 80 v.H. der 101 v.H. der Ausgleichsmeßzahl übersteigenden Finanzkraft herangezogen werden kann. Hierdurch wird die Abschöpfungsobergrenze festgelegt. Der darüber hinausreichende Betrag ist auszugleichen. Dies geschieht zu 50 v.H. durch die übrigen ausgleichspflichtigen Länder im Verhältnis und höchstens im Umfang ihrer ausgleichspflichtigen Beträge (§10 Abs. 4 Satz 2 Buchstabe a FAG) und zu 50 v.H. durch alle ausgleichspflichtigen Länder - einschließlich des begünstigten Landes - im Verhältnis und im Umfang ihrer verbleibenden Überschüsse nach Abs. 2, Abs. 3 und Abs. 4 Satz 1 (§10 Abs. 4 Satz 2 Buchstabe b FAG).
§10 Abs. 4 Satz 3 FAG regelt außerdem eine Ausgleichsdeckelung. Übersteigt die Summe der Ausgleichszuweisungen nach Abs. 1 und Abs. 3 die Grenzen von 15 v.H. der Finanzkraft, die zwischen 100 v.H. und 101 v.H. der Ausgleichsmeßzahl liegt, sowie 80 v.H. der diese Ausgleichsmeßzahl übersteigenden Finanzkraft der ausgleichspflichtigen Länder, so ist dieser Fehlbetrag in voller Höhe von der Ländergesamtheit im Verhältnis ihrer endgültig festgestellten Finanzkraft unter Berücksichtigung der Ausgleichszuweisungen und Ausgleichsbeiträge nach Abs. 1 bis Abs. 3 und Abs. 4 Sätze 1 und 2 FAG aufzubringen.
c) §10 Abs. 5 FAG soll die ursprüngliche Finanzkraftreihenfolge unter den ausgleichspflichtigen Ländern bei von ihnen zu leistenden Ausgleichsbeiträgen i.S. von §10 Abs. 2, Abs. 3 und Abs. 4 FAG sichern. Dazu bestimmt die Vorschrift, daß die Finanzkraftrelation eines Landes, dessen Rang in der Finanzkraftreihenfolge sich verbessert hat, und die des nächststärkeren Landes festzustellen ist. Die Finanzkraft des begünstigten Landes ist dann soweit abzuschöpfen, daß es die Finanzkraftrelation des nächststärkeren Landes erreicht. Der abgeschöpfte Betrag wird anteilig auf alle übrigen Länder verteilt, so daß auch das als Maßstab dienende nächststärkere Land wieder vor dem begünstigten Land liegt, nachdem es einen Anteil aus dem abgeschöpften Betrag erhalten hat.
11. Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG ermächtigt den Finanzausgleichsgesetzgeber, leistungsschwachen Ländern Zuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs aus Bundesmitteln zu gewähren. Von dieser Ermächtigung macht §11 FAG Gebrauch. §11 Abs. 2 FAG sieht Fehlbetragszuweisungen zur ergänzenden Deckung eines allgemeinen Finanzbedarfs vor, §11 Abs. 3 FAG Sonderbedarfszuweisungen zum Ausgleich überdurchschnittlich hoher Kosten politischer Führung und der zentralen Verwaltung, §11 Abs. 4 FAG zum Abbau teilungsbedingter Sonderbelastungen und zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft, §11 Abs. 5 FAG zum Ausgleich überproportionaler Belastungen durch die mit der Wiedervereinigung verbundenen Finanzkraftverschiebungen und §11 Abs. 6 FAG zum Zwecke der Haushaltssanierung.
a) Der Bund gewährt auf der Grundlage von §11 Abs. 2 FAG leistungsschwachen Ländern unbefristete Fehlbetragszuweisungen. Der rechtfertigende Grund für diese Zuweisungen wird in §11 Abs. 2 FAG durch wörtliche Wiederholung der Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG benannt ("Zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs" erhalten "leistungsschwache Länder" Zuweisungen). Ein Fehlbetrag im Sinne der Vorschrift liegt vor, wenn die Summe aus der individuellen Finanzkraftmeßzahl eines Landes und seiner im Länderfinanzausgleich empfangenen Ausgleichsleistungen hinter der Ausgleichsmeßzahl als Sollgröße zurückbleibt. Der jeweilige Fehlbetrag wird zu 90 v.H. ausgeglichen, so daß nach Verteilung der Bundesergänzungszuweisungen jedes ausgleichsberechtigte Land über mindestens 99,5 v.H. des Bundesdurchschnitts der Finanzkraft aller Länder verfügt.
b) Auf der Grundlage von §11 Abs. 3 FAG erhalten neun Länder Sonderbedarfszuweisungen für die Kosten ihrer politischen Führung. Die Regelung geht zurück auf eine Bemerkung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1986, in der die Kosten politischer Führung, die für Länder mit geringer Einwohnerzahl überdurchschnittlich hoch sein können, als berücksichtigungsfähig bezeichnet werden (vgl. BVerfGE 72, 330 <405>).
c) Der Bund gewährt den neuen Ländern nach §11 Abs. 4 FAG Sonderbedarfszuweisungen zum Abbau teilungsbedingter Sonderbelastungen sowie zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft in einer Höhe zwischen 3,6 Milliarden DM (Sachsen) und 1,4 Milliarden DM (Mecklenburg-Vorpommern). Diese Sonderbedarfszuweisungen sind - mit einem Überprüfungsauftrag für das Jahr 1999 - bis zum Jahr 2004 festgeschrieben.
d) Nach §11 Abs. 5 FAG gewährt der Bund finanzschwachen alten Ländern zum Ausgleich ihrer überproportionalen Belastungen durch die Wiedervereinigung sog. Übergangs-Bundesergänzungszuweisungen. Das Volumen ist für 1995 im Gesetz festgelegt. Es vermindert sich nach §11 Abs. 5 Satz 2 FAG linear um jährlich 10 v.H., so daß die Zuweisungen im Jahr 2004 auslaufen. Diese Bundesergänzungszuweisungen sollen dazu dienen, wiedervereinigungsbedingte Ausgleichsverluste der bisher im Länderfinanzausgleich relativ stärker begünstigten (alten finanzschwachen) Länder abzumildern.
e) Auf der Grundlage von §11 Abs. 6 FAG gewährt der Bund den Ländern Bremen und Saarland Sonderbedarfszuweisungen wegen einer Haushaltsnotlage, die nach der letzten Änderung des Finanzausgleichsgesetzes bis zum Jahr 2004 abgeschmolzen werden (vgl. BGBl I 1999 S. 1382).
12. Während des laufenden Ausgleichsjahres wird der Finanzausgleich auf der Grundlage vorläufiger Berechnungen vollzogen (§13 FAG). Nach Ablauf des Ausgleichsjahres stellt das Bundesministerium der Finanzen die endgültige Höhe der Länderanteile an der Umsatzsteuer nach §2 FAG sowie die endgültige Höhe der Ausgleichszuweisungen und der Ausgleichsbeiträge nach §10 FAG durch eine Rechtsverordnung fest, die der Zustimmung des Bundesrates bedarf (§12 FAG).
Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer
(1) Vom Aufkommen der Umsatzsteuer stehen dem Bund 1998 vorab 3,64 vom Hundert und ab 1999 5,63 vom Hundert des Umsatzsteueraufkommens als Ausgleich für die Belastungen aufgrund eines zusätzlichen Bundeszuschusses an die Rentenversicherung der Arbeiter und Angestellten zu; bei einer Steuersatzerhöhung oder Steuersatzsenkung wird im Jahr ihres Wirksamwerdens der ab 1999 geltende Vomhundertsatz in dem der Erhöhung oder Senkung entsprechenden Umfang verringert oder erhöht. Vom verbleibenden Aufkommen der Umsatzsteuer stehen den Gemeinden ab 1998 2,2 vom Hundert zu. Vom danach verbleibenden Aufkommen der Umsatzsteuer stehen dem Bund 50,5 vom Hundert und den Ländern 49,5 vom Hundert zu. In den Umsatzsteueranteilen der Länder ist jeweils ein Anteil von 5,5 vom Hundert-Punkten für Umschichtungen zugunsten der Länder zum Ausgleich ihrer zusätzlichen Belastungen aus der Neuregelung des Familienleistungsausgleichs enthalten. Dieser Anteil wird ab 1998 auf der Grundlage der Geschäftsstatistik des Bundesamtes für Finanzen so an die Entwicklung der Leistungen nach den §§62 bis 78 des Einkommensteuergesetzes in der jeweils geltenden Fassung angepaßt, daß diese zu 74 vom Hundert vom Bund und zu 26 vom Hundert von den Ländern getragen werden. Diese Aufteilung der Umsatzsteuer gilt jeweils für alle Beträge, die während der Geltungsdauer des Beteiligungsverhältnisses vereinnahmt oder erstattet werden.
(2) Aus dem Anteil der Länder an der Umsatzsteuer erhält der Bund zusätzlich einen Betrag in Höhe von 50 vom Hundert der Bundeszuschüsse nach §6 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über den Fonds "Deutsche Einheit" zuzüglich eines Betrages von 2,1 Milliarden DM jährlich. Der Beitrag der Länder wird auf die einzelnen Länder zu 50 vom Hundert nach der Einwohnerzahl am 30. Juni des jeweiligen Jahres und zu 50 vom Hundert im Verhältnis ihrer Finanzkraft nach Länderfinanzausgleich verteilt; der Anteil des Landes Berlin am Beitrag der Länder wird vorab nach der Einwohnerzahl ohne Berücksichtigung der Einwohnerzahl des Teils des Landes Berlin, in dem das Grundgesetz bisher nicht galt, berechnet. Er wird in Monatsbeträgen mit den Einfuhrumsatzsteuerzahlungen des Bundes nach §14 Abs. 2 vorläufig berechnet. Die Sätze 1 bis 3 gelten nicht für die Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen.
(2a) Die Beiträge der Länder nach Absatz 2 Satz 1 vermindern sich gemäß §6 Abs. 6 des Gesetzes über die Errichtung eines Fonds "Deutsche Einheit" in den Jahren 1998 um 1 824 Mio. DM, 1999 um 1 672 Mio. DM und 2000 um 1 520 Mio. DM. Für die Aufteilung des Länderanteiles an den jeweiligen Fehlbeträgen nach §6 Abs. 2a Satz 2 des Gesetzes über die Errichtung eines Fonds "Deutsche Einheit" gilt Absatz 2 Satz 2 entsprechend.
Baden-Württemberg+ 183 000 000 DM,
Bayern+ 210 000 000 DM,
Bremen- 55 000 000 DM,
Hamburg+ 30 000 000 DM,
Hessen+ 108 000 000 DM,
Niedersachsen- 532 000 000 DM,
Nordrhein-Westfalen+ 317 000 000 DM,
Rheinland-Pfalz- 53 000 000 DM,
Saarland- 77 000 000 DM,
Schleswig-Holstein- 131 000 000 DM.
Verteilung der Umsatzsteuer unter den Ländern
(1) Der Länderanteil an der Umsatzsteuer nach §1 Abs. 1 Satz 3 wird zu 75 vom Hundert im Verhältnis der Einwohnerzahl der Länder und zu 25 vom Hundert nach den Vorschriften des Absatzes 2 verteilt.
(2) Die Länder, deren Einnahmen aus der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer, der Gewerbesteuerumlage und aus den nach §7 Abs. 1 ermittelten Landessteuern je Einwohner unter 92 vom Hundert des Länderdurchschnitts liegen, erhalten aus dem Länderanteil an der Umsatzsteuer Ergänzungsanteile in Höhe der Beträge, die an 92 vom Hundert des Länderdurchschnitts fehlen. Der restliche Länderanteil an der Umsatzsteuer wird nach dem Verhältnis der Einwohnerzahlen der Länder verteilt. Betragen die Ergänzungsanteile nach Satz 1 insgesamt mehr als ein Viertel des Gesamtanteils an der Umsatzsteuer, so sind die Ergänzungsanteile entsprechend herabzusetzen.
(1) Die Finanzkraftmeßzahl eines Landes ist die Summe der Steuereinnahmen und der Einnahmen aus der bergrechtlichen Förderabgabe des Landes nach §7 und der Steuereinnahmen seiner Gemeinden nach §8.
(2) Die Ausgleichsmeßzahl eines Landes ist die Summe der beiden Meßzahlen, die zum Ausgleich der Steuereinnahmen und der Einnahmen aus der bergrechtlichen Förderabgabe der Länder (§7) und zum Ausgleich der Steuereinnahmen der Gemeinden (§8) getrennt festgestellt werden. Die Meßzahlen ergeben sich aus den auszugleichenden Einnahmen je Einwohner im Bundesdurchschnitt, vervielfacht mit der Einwohnerzahl des Landes; hierbei sind die nach §9 gewerteten Einwohnerzahlen zugrunde zu legen.
Einnahmen der Länder aus Steuern und Förderabgabe
2. aus seinem Anteil an der Gewerbesteuerumlage nach §6 des Gemeindefinanzreformgesetzes;
Als Steuereinnahmen eines Landes gelten ferner die nach §2 für das Ausgleichsjahr festgestellten Anteile an der Umsatzsteuer. Die aus §1 Abs. 3 resultierenden Mehr- und Mindereinnahmen bleiben dabei ebenso wie der gemäß §1 Abs. 2 Satz 2 nach der Einwohnerzahl zu verteilende Beitrag der Länder unberücksichtigt.
(2) Den Einnahmen der Länder nach Absatz 1 wird das Aufkommen aus der Förderabgabe nach §31 des Bundesberggesetzes hinzugesetzt.
des Landes Bremen90 000 000 DM,
des Landes Hamburg142 000 000 DM,
des Landes Mecklenburg-Vorpommern50 000 000 DM,
des Landes Niedersachsen18 000 000 DM
Für Gemeinden mit mehr als 500 000 Einwohner werden dem Land darüber hinaus
bei einer Dichte von 1 500 bis 2 000 Einwohnern je Quadratkilometer 2 vom Hundert der Einwohnerzahl,
bei einer Dichte von mehr als 3 000 Einwohnern je Quadratkilometer 6 vom Hundert der Einwohnerzahl
Bemessung der Ausgleichszuweisungen und der Ausgleichsbeiträge
3. die über 110 vom Hundert der Ausgleichsmeßzahl liegt, mit 80 vom Hundert
angesetzt. Die nach Satz 2 ermittelten Beträge werden mit dem Vomhundertsatz zur Aufbringung der Ausgleichszuweisungen herangezogen, der erforderlich ist, damit die Summe der Ausgleichsbeiträge mit der Summe der Ausgleichszuweisungen übereinstimmt.
(3) Wenn die nach Maßgabe von §7 ermittelten Einnahmen eines ausgleichsberechtigten Landes einschließlich der nach Absatz 1 ermittelten Ausgleichszuweisungen je Einwohner gemäß §9 Abs. 2 unter 95 vom Hundert der durchschnittlichen Einnahmen nach Maßgabe von §7 liegen, so sind die Ausgleichszuweisungen an dieses Land um den hälftigen Fehlbetrag zu erhöhen und die Ausgleichsbeiträge der ausgleichspflichtigen Länder im Sinne des §5 Abs. 1 im Verhältnis und höchstens im Umfang ihrer ausgleichspflichtigen Beträge unter Berücksichtigung des Ausgleichs nach Absatz 2 zu berichtigen. Wenn die nach Maßgabe von §7 ermittelten Einnahmen eines ausgleichspflichtigen Landes nach Abzug der von ihm zu leistenden Ausgleichsbeiträge nach Absatz 2 und Absatz 3 Satz 1 je Einwohner gemäß §9 Abs. 2 unter den nach Maßgabe von §7 ermittelten durchschnittlichen Einnahmen der Länder liegen, so ist der Fehlbetrag dieses Landes zu einem Viertel, höchstens bis zur Höhe seiner Ausgleichsleistungen nach Absatz 2 und Absatz 3 Satz 1 auszugleichen. Die nach Satz 2 erforderlichen Ausgleichsbeiträge sind von allen ausgleichspflichtigen Ländern im Verhältnis und höchstens im Umfang ihrer ausgleichspflichtigen Beträge unter Berücksichtigung des Ausgleichs nach Absatz 2 und Absatz 3 Satz 1 und 2 zu übernehmen.
Berlin219 000 000 DM,
Brandenburg164 000 000 DM,
Bremen126 000 000 DM,
Mecklenburg-Vorpommern164 000 000 DM,
Rheinland-Pfalz219 000 000 DM,
Saarland153 000 000 DM,
Sachsen-Anhalt164 000 000 DM,
Schleswig-Holstein164 000 000 DM,
Thüringen164 000 000 DM.
(4) Zum Abbau teilungsbedingter Sonderbelastungen sowie zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft erhalten nachstehende Länder in den Jahren 1995 bis 2004 zusätzlich folgende Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen:
Berlin2 662 000 000 DM,
Brandenburg1 985 000 000 DM,
Mecklenburg-Vorpommern1 479 000 000 DM,
Sachsen3 658 000 000 DM,
Sachsen-Anhalt2 208 000 000 DM,
Thüringen2 008 000 000 DM.
Bremen80 000 000 DM,
Niedersachsen507 000 000 DM,
Rheinland-Pfalz451 000 000 DM,
Saarland80 000 000 DM,
Schleswig-Holstein227 000 000 DM.
im Jahr19991 800 000 000 DM,
im Jahr20001 600 000 000 DM,
im Jahr20011 400 000 000 DM,
im Jahr20021 200 000 000 DM,
im Jahr20031 000 000 000 DM,
und im Jahr2004700 000 000 DM.
im Jahr19991 200 000 000 DM,
im Jahr20001 050 000 000 DM,
im Jahr2001900 000 000 DM,
im Jahr2002750 000 000 DM,
im Jahr2003600 000 000 DM,
und im Jahr2004500 000 000 DM.
(8) Die Bundesergänzungszuweisungen nach §11 sind abweichend von §10 Abs. 3, §12 Abs. 1 und 4 des Haushaltsgrundsätzegesetzes sowie von §13 Abs. 3, §15 Abs. 1 und §17 Abs. 1 der Bundes-Haushaltsordnung bei den Einnahmen darzustellen.
Das Bundesministerium der Finanzen stellt nach Ablauf des Ausgleichsjahres die endgültige Höhe der Länderanteile an der Umsatzsteuer nach §2 und die endgültige Höhe der Ausgleichszuweisungen und der Ausgleichsbeiträge nach §10 durch Rechtsverordnung fest, die der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Dabei sind die Regelungen dieses Gesetzes in der am 31. Dezember des jeweiligen Ausgleichsjahres geltenden Fassung zugrunde zu legen.
Vollzug des Finanzausgleichs während des Ausgleichsjahres
Der Finanzausgleich wird während des Ausgleichsjahres aufgrund vorläufiger Bemessungsgrundlagen vollzogen. Die vorläufigen Ergänzungsanteile werden nach §2, die vorläufigen Ausgleichszuweisungen und Ausgleichsbeiträge werden nach den §§4 bis 10 ermittelt; jedoch werden zugrunde gelegt
1. die Steuereinnahmen und die Einnahmen aus der bergrechtlichen Förderabgabe der Länder (§7) sowie die Gemeindeanteile an der Umsatzsteuer und an der Einkommensteuer und die Gewerbesteuerumlage (§3) in dem Jahreszeitraum, der am 30. September des vorausgegangenen Jahres endet;
2. die Realsteuerkraft der Gemeinden (§8 Abs. 1 Satz 1) nach den Grundbeträgen, die das Statistische Bundesamt zuletzt festgestellt hat;
3. die Einwohnerzahlen (§9 Abs. 1), die das Statistische Bundesamt zum 30. Juni des Jahres festgestellt hat, das dem Ausgleichsjahr vorausgeht; sind diese nicht rechtzeitig verfügbar, die vom Statistischen Bundesamt zuletzt festgestellten Einwohnerzahlen.
Zahlungsverkehr zum Vollzug des Finanzausgleichs während des Ausgleichsjahres
(1) Der Zahlungsverkehr wird während des Ausgleichsjahres in der Weise abgewickelt, daß die Ablieferung des Bundesanteils an der durch Landesfinanzbehörden verwalteten Umsatzsteuer um die Beträge erhöht oder ermäßigt wird, die nach der vorläufigen Bemessung der Länderanteile an der Umsatzsteuer (§2) und nach der vorläufigen Bemessung der Ausgleichsbeiträge und der Ausgleichszuweisungen im Finanzausgleich (§10) unter den Ländern zu verrechnen sind. Soweit der Anspruch eines Landes aus diesen Verrechnungen durch den Bundesanteil an der Umsatzsteuer nicht voll gedeckt wird, überweist das Bundesministerium der Finanzen diesem Land den nicht gedeckten Teil des vorläufigen Ausgleichsanspruchs in monatlichen Teilbeträgen. Soweit die Verpflichtung eines Landes aus diesen Verrechnungen über dem Aufkommen der von Landesfinanzbehörden verwalteten Umsatzsteuer liegt, ist der darüber liegende Teil von dem Land dem Bundesministerium der Finanzen in monatlichen Teilbeträgen zu überweisen.
Unterschiede zwischen den vorläufigen und den endgültigen Ausgleichszahlungen werden durch Überweisung ausgeglichen, die mit dem Inkrafttreten der in §12 vorgesehenen Rechtsverordnung fällig werden. Das Bundesministerium der Finanzen trifft die für den Überweisungsverkehr erforderlichen Anordnungen.
Vollzug der Verteilung des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer
(1) Die Höhe des Gemeindeanteils am Aufkommen der durch Bundesfinanzbehörden und Landesfinanzbehörden verwalteten Umsatzsteuer und seine Verteilung nach Ländern nach den §§5a und 5b des Gemeindefinanzreformgesetzes werden beim Bundesministerium der Finanzen jeweils nach Ablauf eines Monats berechnet. Der Gemeindeanteil an der durch Bundesfinanzbehörden verwalteten Einfuhrumsatzsteuer wird den Ländern zusammen mit dem Länderanteil an der Einfuhrumsatzsteuer nach §14 Abs. 2 in monatlichen Teilbeträgen überwiesen. Dabei wird er dergestalt länderweise verteilt, daß bei dem einzelnen Land zusammen mit dem Gemeindeanteil an der durch Landesfinanzbehörden verwalteten Umsatzsteuer der insgesamt seinen Gemeinden zustehende Anteil erreicht wird. Ist der Gemeindeanteil an der durch Landesfinanzbehörden verwalteten Umsatzsteuer bei dem einzelnen Land höher als der seinen Gemeinden insgesamt zustehende Anteil an der Umsatzsteuer, wird der darüber hinausgehende Betrag mit dem Anteil des Landes an der Einfuhrumsatzsteuer verrechnet.
2. Die Länder Baden-Württemberg, Bayern und Hessen halten den Antrag zu 4. für unzulässig, weil die Voraussetzungen des §76 BVerfGG nicht vorlägen. Die Antragsteller dieses Antrags hingegen leiten die Zulässigkeit aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG ab, wonach das Bundesverfassungsgericht bei Meinungsverschiedenheiten über die Vereinbarkeit von Bundesrecht mit dem Grundgesetz entscheidet. Meinungsverschiedenheiten setzten unterschiedliche Auffassungen der Antragsberechtigten voraus, die unabhängig vom jeweiligen Standpunkt die gleichen prozessualen Gestaltungsmöglichkeiten als Antragsberechtigte haben müßten.
§1 Abs. 3 FAG verwirkliche "übergangsweise" bis zum Jahre 2005 zwischen den Ländern einen zusätzlichen Finanzausgleich mit abnehmender Intensität, der die Regelung des §1 Abs. 2 FAG in erheblichem Maße überlagere. Dieser Finanzausgleich diene vor allem dem Zweck, den alten finanzschwachen Ländern den bisherigen Besitzstand vor der Wiedervereinigung jedenfalls für eine Übergangszeit und unter zunehmender Abschwächung zu wahren. Selbst wenn man anerkenne, daß es Gründe für die Mäßigung eines allzu abrupten Übergangs in der Finanzausstattung einzelner Länder gegeben habe, so befriedige die Regelung des §1 Abs. 3 FAG in Kombination mit den Übergangszuweisungen gemäß §11 Abs. 5 FAG ein im Ansatz gegebenes Ausgleichsbedürfnis jedenfalls in weit überzogenem Maße. In ihrem Zusammenwirken mit anderen Regelungen des Finanzausgleichs werde die unterschiedliche Finanzkraft der alten Länder hierdurch nochmals zusätzlich eingeebnet und in einer teilweisen Umkehrung der Finanzkraftreihenfolge sogar übernivelliert.
Die Einwohnerveredelung der Stadtstaaten gemäß §6 Abs. 2 i.V.m. §9 Abs. 2 FAG sei insgesamt verfassungswidrig, weil sie einen Bedarf berücksichtige und damit dem aufkommensorientierten verfassungsrechtlichen Begriff der Finanzkraft widerspreche. Im übrigen lasse sich ein entsprechender Mehrbedarf auch sachlich nicht begründen. Die Einwohnerveredelung werde mit der Vermutung des Brecht/Popitzschen Gesetzes von der "progressiven Parallelität zwischen Ausgaben und Bevölkerungsmassierung" begründet. Danach hätten einwohnerreiche Städte und Gemeinden in der Regel höhere Pro-Kopf-Ausgaben als solche mit einer kleineren Einwohnerzahl. Diese Vermutung sei jedoch weder theoretisch noch empirisch abgesichert und werde von Sachverständigen nachhaltig in Zweifel gezogen. Damit sei eine Ausnahme von der Regel, daß jeder Einwohner eines jeden Landes gleich zu bewerten sei und daß die Finanzkraft sich auf den realen Einwohner beziehe, nicht zu begründen und zu rechtfertigen.
b) Die Einwohnerwertung des §9 Abs. 3 FAG gehe auf eine im Jahr 1932 entwickelte Hypothese zurück, derzufolge mit steigender Größe einer Gemeinde der Finanzbedarf zunehme. Diese Annahme sei schon seinerzeit empirisch nicht konkret belegbar gewesen und bis heute empirisch-statistisch nicht hinreichend nachgewiesen worden.
Das Bundesverfassungsgericht habe bereits in seiner Entscheidung von 1992 nachhaltige Bedenken gegen die Einwohnerveredelung nach §9 Abs. 3 FAG geäußert und die Regelung nur als "derzeit mit dem Grundgesetz vereinbar" bezeichnet. Eine Gesetzesvorschrift, an deren verfassungsrechtlicher Zulässigkeit das Bundesverfassungsgericht so entschiedene Zweifel geäußert und zu deren Überprüfung es den Gesetzgeber ausdrücklich verpflichtet habe, könne nicht durch reine Untätigkeit des Gesetzgebers zeitlich unbegrenzt aufrecht erhalten werden. Es sei an der Zeit, ihre Verfassungswidrigkeit auszusprechen.
4. §10 Abs. 2 und Abs. 4 FAG widerspreche dem angemessenen Ausgleich, weil er eine Abschöpfung der überdurchschnittlichen Finanzkraft in Höhe von mehr als der Hälfte des die durchschnittliche Finanzkraft übersteigenden Betrages zulasse.
5. Die Fehlbetragszuweisungen nach §11 Abs. 2 FAG nähmen den Ländern den Anreiz, eigene Einnahmen zu erzielen, weil sie in Höhe eines bestimmten Prozentsatzes des Unterschiedes gegenüber dem Länderdurchschnitt gewährt würden. Das verfassungsrechtliche Nivellierungsverbot verbiete nicht nur eine Regelung, die allen Ländern exakt 100 v.H. der durchschnittlichen Finanzkraft gewähre. Das Nivellierungsverbot mache vielmehr nur Sinn, wenn darüber hinaus ein Abstand von deutlich mehr als 1 v.H. eingehalten werde. Die Regelung des §11 Abs. 2 FAG mißachte dies und sei daher mit dem Grundgesetz unvereinbar.
Die Bundesergänzungszuweisungen nach §11 Abs. 5 FAG verletzten auch das Nivellierungsverbot, weil sie im Ergebnis nichts anderes seien als verdeckte Fehlbedarfsergänzungszuweisungen, die den Empfängerländern auf der Grundlage des schon vorher erreichten hohen Ausgleichsniveaus eine überdurchschnittliche Finanzkraft vermittelten.
1. Die Erstattungen der alten Länder zur Finanzierung des Fonds "Deutsche Einheit" ordnet die Bundesregierung ebenso wie ein Teil der äußerungsberechtigten Länder nicht dem Länderfinanzausgleich zu. Obwohl sie im Finanzausgleichsgesetz geregelt seien, unterlägen sie nicht dem aus Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG resultierenden Gebot eines angemessenen Ausgleichs unterschiedlicher Finanzkraft. Die alten Länder seien vielmehr im Rahmen des Schuldendienstes des Bundes nach §6 des Gesetzes über die Errichtung eines Fonds "Deutsche Einheit" zu Erstattungen an den Bund für die vom Fonds getätigte Kreditaufnahme verpflichtet. Die Bundesregierung weist in diesem Zusammenhang darauf hin, daß die Regelung über die Beiträge der Länder zum Fonds "Deutsche Einheit" nach Einbeziehung der neuen Länder in den Finanzausgleich neu geregelt worden sei, um zu gewährleisten, daß ausschließlich die alten Länder mit der Finanzierung des Fonds belastet werden.
Die Bundesregierung hält die Regelung des §7 Abs. 3 FAG zwar für verzichtbar, aber nach Maßgabe der früheren Urteile des Bundesverfassungsgerichts für verfassungsgemäß.
Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt stellen das Kriterium der tatsächlichen Einwohnerzahl dort in Frage, wo aus unverfügbar vorgegebener struktureller Eigenart einzelner Länder von vornherein die Angemessenheit fehle. Das vom Ifo-Institut für Wirtschaftsforschung erstellte Gutachten zur Frage der angemessenen Höhe der Einwohnerwertung habe ergeben, daß die in §9 Abs. 2 FAG vorgesehene Wertung von 135 v.H. im Rahmen dessen liege, was sich aus strukturellen Besonderheiten der Stadtstaaten ableiten lasse. Insgesamt sei die Stadtstaatenregelung wegen der Bedarfsorientierung des Länderfinanzausgleichs zulässig, sie sei sogar verfassungsrechtlich geboten, solange der Bundesgesetzgeber nicht eine andere angemessene Ausgleichsregelung schaffe.
Zur Einbeziehung Berlins in die Stadtstaatenregelung weist das äußerungsberechtigte Land Hamburg darauf hin, daß Berlin in historischer Perspektive nicht zu den gewachsenen Stadtstaaten gehöre. Berlin sei allerdings die größte und wichtigste Stadt Preußens gewesen und habe eine lange zurückreichende Hauptstadttradition. Diese Hauptstadtfunktion Berlins werde bei der Ausgestaltung des Finanzausgleichs zu beachten sein. Es handele sich um eine gesamtstaatliche Aufgabe, die entsprechend finanziert werden müsse. Auch die äußerungsberechtigten Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt heben die Funktion Berlins als Bundeshauptstadt hervor, die weit über das benachbarte Land Brandenburg hinausreiche. Das föderative Gleichbehandlungsgebot fordere die Einbeziehung Berlins in die Regelung des §9 Abs. 2 FAG, da es sich bei Berlin ebenso um einen Stadtstaat handele wie bei Bremen und Hamburg.
Auch nach Meinung der Bundesregierung ist §9 Abs. 2 FAG verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Bundesverfassungsgericht habe ausdrücklich festgestellt, daß sich die Einwohnerveredelung mit 135 v.H. für Hamburg und Bremen im Rahmen des dem Gesetzgeber eingeräumten Entscheidungsraumes bewege. Die Stadtstaaten seien ohne Umland, hätten also nicht die Möglichkeit, ihre Metropole aus der Fläche zu finanzieren. Die strukturelle Besonderheit der Stadt Berlin habe innerhalb des Bundesstaates dieselbe Qualität wie die Stadtstaaten Hamburg und Bremen. Diesen Ausführungen hat sich Berlin angeschlossen.
b) Nach Auffassung der Antragsteller zu 4. kann aus der Nichtbeachtung des Auftrags zur Überprüfung der Einwohnerwertung des §9 Abs. 3 FAG nicht geschlossen werden, daß die zu prüfende Norm mit dem Grundgesetz nun nicht mehr vereinbar sei. Mit dem ausdrücklichen Gebot des Art. 107 Abs. 2 Satz 1, 2. Hs. GG, den gemeindlichen Finanzbedarf zu berücksichtigen, anerkenne das Grundgesetz, daß im gemeindlichen Bereich ein gleicher Finanzbedarf je Einwohner nicht zwingend unterstellt werden dürfe. Die Möglichkeit strukturell vorgegebener Unterschiede lasse den Maßstab des realen Einwohners unangemessen erscheinen. Mangels anderer verläßlicher Indikatoren für den abstrakten Bedarf überschreite der Finanzausgleichsgesetzgeber nicht den von der Verfassung zugestandenen Entscheidungsraum.
c) Die äußerungsberechtigten Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt führen die Nichterfüllung des Prüfauftrags zumindest zum Teil auch darauf zurück, daß die Finanzwissenschaft bislang keine gesicherten Erkenntnisse über verläßliche abstrakte Bedarfskriterien gewonnen habe. Der gesamtdeutsche Finanzausgleich mache eine neue problematische Seite der Einwohnerveredelung bewußt, die in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1992 noch keine Rolle gespielt habe. Die östlichen Länder seien generell dünner besiedelt als die westlichen. Unter den Flächenländern habe Mecklenburg-Vorpommern die geringste Bevölkerungsdichte. Die Agglomerationsprämie des §9 Abs. 3 FAG begünstige deshalb die westlichen Länder, obwohl es gerade die Kommunen im Osten seien, die erhebliche infrastrukturelle Nachholbedarfe hätten.
4. Die Antragsteller zu 4. halten die Regelung des §10 FAG für verfassungsgemäß. Die ausgleichspflichtigen Länder würden bei der Bestimmung des Ausgleichsumfangs nur insoweit belastet, als ihre Leistungsfähigkeit nicht entscheidend geschwächt und auch keine Nivellierung der Länderfinanzen herbeigeführt werde.
Die Bundesregierung geht ebenfalls davon aus, daß §10 FAG verfassungsgemäß ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab der Angemessenheit im Sinne von Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG das Nivellierungsverbot und das Verbot der Veränderung der Finanzkraftreihenfolge der ausgleichspflichtigen Länder. Hiermit sei die gesetzliche Regelung vereinbar. Eine Vertauschung der Finanzkraftreihenfolge unter den ausgleichspflichtigen Ländern werde durch die in §10 FAG angelegte Abschöpfung der Finanzkraft bei den Geberländern ausgeschlossen. Einer möglicherweise aus der Ländersteuergarantie nach §10 Abs. 3 FAG resultierenden Veränderung der Finanzkraftreihenfolge der Nehmerländer komme keine verfassungsrechtliche Bedeutung zu. Solange der horizontale Finanzausgleich nicht die gesamte, 100 v.H. der Ausgleichsmeßzahl übersteigende, Finanzkraft für die Ausgleichszuweisungen heranziehe, sei die Abschöpfung zulässig. Es liege in der Tradition des bündischen Einstehens der Länder untereinander, daß die Leistungspflichten der Zahlerländer im Finanzausgleich durch die Ausgleichsansprüche der Nehmerländer bestimmt würden.
5. Die Antragsteller zu 4. sowie die äußerungsberechtigten Länder halten die Fehlbetragszuweisungen des §11 Abs. 2 FAG für verfassungskonform. Eine Angleichung auf 99,5 v.H. des Länderdurchschnitts schließe einen Verstoß gegen das Nivellierungsverbot aus. Die äußerungsberechtigten Länder Sachsen und Thüringen weisen darauf hin, daß das Absinken der Geberländer Nordrhein-Westfalen, Bayern und Baden-Württemberg nach den Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen unter die Durchschnittsmarke seine Ursache ersichtlich in der Einwohnerwertung habe, welche die Finanzkraft der Stadtstaaten überproportional erhöhe und dadurch auch das Durchschnittsniveau der Finanzkraft bestimme.
6. Die Antragsteller zu 4. sowie der überwiegende Teil der äußerungsberechtigten Länder und die Bundesregierung halten auch die Regelung des §11 Abs. 3 FAG für verfassungskonform, da sie der Besonderheit Rechnung trage, daß der Umfang der für die politische Führung zu erbringenden Leistungen weitgehend unabhängig von der Zahl der Leistungsempfänger sei. Hierdurch ergäben sich höhere Pro-Kopf-Ausgaben für diese Aufgaben in den kleineren Ländern.
7. Die äußerungsberechtigten Länder Sachsen und Thüringen setzen sich mit Stimmen in der Literatur auseinander, die eine Finanzierung des "Nachholbedarfs" der neuen Länder durch Bundesergänzungszuweisungen (§11 Abs. 4 FAG) gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG für unzulässig halten. Die teilungsbedingten Bundesergänzungszuweisungen seien und blieben jedoch ein temporärer Ausnahmefall und kein normales Element des bundesstaatlichen Finanzausgleichs. Daß die Berücksichtigung dieser Ausnahmesituation auch im Kontext des bundesstaatlichen Finanzausgleichs ihren legitimen Platz finden könne, habe das Bundesverfassungsgericht in ausführlichen Erwägungen für den Fall einer Haushaltsnotlage dargelegt.
8. Die Antragsteller zu 4. und der überwiegende Teil der äußerungsberechtigten Länder sehen eine Rechtfertigung für die Übergangs-Bundesergänzungszuweisungen (§11 Abs. 5 FAG) darin, daß die Einbeziehung der neuen Länder in den Länderfinanzausgleich zu einer erhöhten Belastung der finanzschwächeren alten Länder geführt habe. Notwendigkeit und Rechtfertigung eines solchen schonenden Übergangs ergäben sich aus dem Prinzip der Rechtssicherheit. Übergangsregelungen seien insoweit ein adäquates Mittel, um Veränderungen des Rechtszustands für die Betroffenen erträglich auszugestalten.
9. Im übrigen hält der überwiegende Teil der äußerungsberechtigten Länder die nur hälftige Berücksichtigung der kommunalen Finanzkraft für verfassungswidrig. Eine erneute Prüfung der Regelung in §8 Abs. 5 FAG sei auch deshalb angezeigt, weil sich das System der Gemeindefinanzen gegenüber dem Jahr 1992 entscheidend geändert habe. Das "Gesetz zur Fortsetzung der Unternehmensteuerreform" vom 29. Oktober 1997 habe die Gewerbekapitalsteuer abgeschafft, die Gewerbesteuerumlage erhöht und die Gemeinden zum Ausgleich für ihre Mindereinnahmen aus dem Wegfall der Gewerbekapitalsteuer mit einem Anteil von 2,2 v.H. am Aufkommen der Umsatzsteuer beteiligt (§1 Abs. 1 FAG). Diese veränderten finanziellen Grundlagen der Gemeinden ließen es zweifelhaft erscheinen, ob sich in ihren Steuereinnahmen gemeindeautonome Entscheidungen spiegelten. Die neue Umsatzsteuerbeteiligung der Gemeinden verstetige einerseits zwar die gemeindlichen Steuereinnahmen, andererseits löse sie aber die Verbindung von Äquivalenzprinzip und gemeindlichen Steuern.
Ein Wegfall des §8 Abs. 5 FAG würde die Transparenz und Berechenbarkeit des Länderfinanzausgleichs erhöhen. Wenn der Gesetzgeber ungeachtet dieser Bedenken aus politischen Gründen an der Regelung festhalten wolle, so könne dies verfassungsrechtlich nur hingenommen werden, wenn zugleich der hohe Ausgleichsgrad im Länderfinanzausgleich insgesamt erhalten bleibe.
Die äußerungsberechtigten Länder Sachsen und Thüringen weisen darauf hin, daß auch der abstrakte kommunale Finanzbedarf aufgrund der Einwohnerzahl ermittelt werde. Der zweite Halbsatz des Art. 107 Abs. 2 Nr. 1 GG gewinne eine darüber hinausgehende Bedeutung nur dann, wenn es Kriterien für einen generellen Mehrbedarf bei der Aufgabenerfüllung der Kommunen gebe. Solche seien jedoch nicht ersichtlich. Insbesondere sei die Siedlungsdichte bereits Gegenstand des §9 Abs. 3 FAG, der wiederum in seiner Tragfähigkeit und Sachangemessenheit vom Bundesverfassungsgericht als fragwürdig eingestuft worden sei. Eine Reform des bundesstaatlichen Finanzausgleichs, die sich der größtmöglichen Rationalität, Transparenz und Widerspruchsfreiheit verpflichtet wisse, müsse deshalb §8 Abs. 5 FAG streichen.
Demgegenüber vertritt Berlin die Ansicht, daß die Regelung des §8 Abs. 5 FAG weiterhin auf der Grundlage der Verfassungsrechtsprechung gerechtfertigt sei, zumal hinreichende und verläßliche Faktoren für den kommunalen Bedarf immer noch fehlten.
Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG entscheidet das Bundesverfassungsgericht bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht mit dem Grundgesetz auf Antrag einer Landesregierung. Gemäß §76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG sind die Anträge der Landesregierungen von Baden-Württemberg, Bayern und Hessen zulässig, weil die Antragsteller das Finanzausgleichsgesetz für mit dem Grundgesetz unvereinbar halten.
1. Der Zulässigkeit der Anträge steht nicht entgegen, daß die Antragsteller dem gegenwärtigen Finanzausgleichsgesetz im Bundesrat zugestimmt haben (Bundesrat, StenBer, 657. Sitzung vom 28. Mai 1993, S. 221). Der objektive Charakter des abstrakten Normenkontrollverfahrens (BVerfGE 83, 37 <49>) macht die Antragsteller zu Garanten der verfassungsgemäßen Rechtsordnung, die sich nicht schon vor ihrem Abstimmungsverhalten im Bundesrat schlüssig werden müssen, ob sie später - insbesondere aufgrund ihrer Erfahrungen mit dem Vollzug des Bundesrechts - einen Antrag auf abstrakte Normenkontrolle stellen werden. Das Normenkontrollverfahren des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §76 BVerfGG dient der gerichtlichen Überprüfung einer in Kraft getretenen Norm, nicht einer schon während des Normentstehensverfahrens eingeleiteten Kontrollentschließung.
2. Die Normenkontrollanträge zielen ausdrücklich oder mittelbar aufgrund des Umfangs der beanstandeten Vorschriften auf eine Prüfung des Gesamtsystems des Finanzausgleichsgesetzes unter den veränderten Bedingungen einer Ausgleichsteilhabe auch der neuen Länder. Auch der Gesetzgeber war zunächst von der Notwendigkeit einer grundlegenden Neugestaltung des Finanzausgleichsgesetzes ab dem 1. Januar 1995 ausgegangen (vgl. Art. 31 <§2 Abs. 2 FondsG> StaatsVG).
Die Länder Bremen, Niedersachsen und Schleswig-Holstein beantragen, das Finanzausgleichsgesetz für verfassungsgemäß zu erklären. Ob dieser Normenkontrollantrag gegenüber einem Gesetz, dessen Beachtung und Vollzug nicht in Frage gestellt wird, zulässig ist (vgl. BVerfGE 96, 133 <137f.>), kann offen bleiben, weil seine Zulässigkeit keine Auswirkung auf den Ablauf und den Prüfungsumfang des vorliegenden Verfahrens hat.
a) Der Auftrag zur Umsatzsteuerverteilung ist erst vollziehbar, nachdem der Gesetzgeber die verfassungsrechtlich vorgegebenen "Grundsätze" des Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nrn. 1 und 2 GG inhaltlich verdeutlicht und insbesondere den Tatbestand der "laufenden Einnahmen" und der "notwendigen Ausgaben" so bestimmt und berechenbar geformt hat, daß daraus Verteilungsschlüssel abgeleitet werden können. Auf der zweiten Stufe ist der Gesetzgeber ermächtigt, die Unterdurchschnittlichkeit der Einnahmen gemäß Art. 107 Abs. 1 Satz 4, 2. Hs. GG berechenbar zu definieren und das Gesamtvolumen der Ergänzungsanteile näher zu bestimmen. Die dritte Stufe, der horizontale Finanzausgleich, verlangt vom Gesetzgeber ebenfalls zunächst eine Maßstabgebung, aus der dann die konkreten Ansprüche und Verbindlichkeiten abgeleitet werden können. Nach Art. 107 Abs. 2 Satz 2 GG genügt es nicht, daß das Finanzausgleichsgesetz die Ausgleichsansprüche und die Ausgleichsverbindlichkeiten regelt, vielmehr sind die "Voraussetzungen" für Ausgleichsansprüche und Ausgleichsverbindlichkeiten sowie die "Maßstäbe" für die Höhe der Ausgleichsleistungen im Gesetz zu bestimmen. Auf der vierten Stufe schließlich wird der Gesetzgeber ermächtigt, für benannte und begründete Sonderlasten (vgl. BVerfGE 72, 330 <404ff.>) Ergänzungszuweisungen vorzusehen.
c) Dem Verfassungsauftrag zur langfristigen gesetzlichen Maßstabbildung und deren gegenwartsnaher Anwendung in den konkreten Finanzfolgen liegt eine Zeitenfolge zugrunde, die eine rein interessenbestimmte Verständigung über Geldsummen ausschließt oder zumindest erschwert. Die Finanzverfassung verlangt in Art. 106 Abs. 3 und 4 sowie Art. 107 Abs. 2 GG eine gesetzliche Maßstabgebung, die den rechtsstaatlichen Auftrag eines gesetzlichen Vorgriffs in die Zukunft (vgl. G. Husserl, Recht und Zeit. Fünf rechtsphilosophische Essays, 1955, S. 27ff.) in der Weise erfüllt, daß die Maßstäbe der Steuerzuteilung und des Finanzausgleichs bereits gebildet sind, bevor deren spätere Wirkungen konkret bekannt werden.
In dem Erfordernis eines auf Planung aufbauenden Gesetzes (Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 GG) ist die Bildung langfristiger Maßstäbe angelegt, die dem Gesetz wieder seine herkömmliche rechtsstaatliche Funktion zuweisen: Das Gesetz gestaltet in seiner formellen Allgemeinheit rational-planmäßig die Zukunft, setzt eine gewisse Dauerhaftigkeit der Regel voraus, erstreckt ihre Anwendung auf eine unbestimmte Vielzahl künftiger Fälle, verwirklicht damit Distanz zu den Betroffenen, wendet die Aufmerksamkeit des regelnden Organs dem auch für die Zukunft verpflichtenden Maß zu und wahrt die Erstzuständigkeit des Gesetzgebers bei der Verfassungsinterpretation.
Diese Offenheit für die allgemeine, in die Zukunft vorausgreifende Regel bleibt erhalten, wenn der Gesetzgeber das Maßstäbegesetz beschließt, bevor ihm die Finanzierungsinteressen des Bundes und der einzelnen Länder in den jährlich sich verändernden Aufkommen und Finanzbedürfnissen bekannt sind. Deshalb muß dieses maßstabgebende Gesetz in zeitlichem Abstand vor seiner konkreten Anwendung im Finanzausgleichsgesetz beschlossen und sodann in Kontinuitätsverpflichtungen gebunden werden, die seine Maßstäbe und Indikatoren gegen aktuelle Finanzierungsinteressen, Besitzstände und Privilegien abschirmen. Auch wenn sich nicht ein allgemeiner "Schleier des Nichtwissens" (J. Rawls, Eine Theorie der Gerechtigkeit, 1. Aufl., 1975, S. 29ff., 159ff.) über die Entscheidungen der Abgeordneten breiten läßt, kann die Vorherigkeit des Maßstäbegesetzes eine institutionelle Verfassungsorientierung gewährleisten, die einen Maßstab entwickelt, ohne dabei den konkreten Anwendungsfall schon voraussehen zu können. Die klassische Zeitwirkung von Vor-Rang und Vor-Behalt des Gesetzes ist auch in den bundesstaatlichen Gesetzesvorbehalten erneut zur Wirkung zu bringen.
e) Mit dem Maßstäbegesetz erfüllt der parlamentarische Gesetzgeber den Auftrag, die verfassungsrechtlichen Zuteilungs- und Ausgleichsprinzipien zu konkretisieren und zu ergänzen. Der Bundestag nimmt - mit Zustimmung des Bundesrates - mit der Maßstabgebung die ihm vom Grundgesetz übertragene Verantwortung für diese Verfassungskonkretisierung wahr und bindet sich selbst in diesen Zuteilungs- und Ausgleichsmaßstäben (vgl. auch BVerfGE 79, 311 <356f.>). Eine Maßstäbegesetzgebung schafft abstrakte Kriterien für konkrete Finanzfolgen, in denen der Gesetzgeber sich selbst und der Öffentlichkeit Rechenschaft gibt, die rechtsstaatliche Transparenz der Mittelverteilung sichert und die haushaltswirtschaftliche Planbarkeit und Voraussehbarkeit der finanzwirtschaftlichen Autonomiegrundlagen für den Bund und jedes Land gewährleistet.
b) Auf der Grundlage der Ertragsaufteilung zwischen Bund und Ländergesamtheit gemäß Art. 106 GG bestimmt Art. 107 Abs. 1 GG auf einer zweiten Stufe, der horizontalen Ertragsaufteilung unter den Ländern, was den einzelnen Ländern als eigene Finanzausstattung zusteht. Maßstab für diese horizontale Steuerertragsaufteilung ist das - im Zerlegungsgesetz verdeutlichte - "örtliche Aufkommen", also das Entstehen von Steuerkraft im Zuständigkeitsbereich des jeweiligen Landes. Im Rahmen dieser Ausstattung der Länder mit Eigenmitteln ermächtigt Art. 107 Abs. 1 Satz 4, 2. Hs. GG den Gesetzgeber, in diese primäre Finanzausstattung einen ausgleichenden Verteilungsmaßstab zugunsten einzelner Länder einzufügen. Grundsätzlich wird die Umsatzsteuer nach Maßgabe der Einwohnerzahl zugeteilt, die das örtliche Aufkommen aus dieser Endverbrauchersteuer besser ausdrückt als die formale Anknüpfung einer Steuererhebung beim Unternehmer und damit zugleich einen abstrakten Bedarfsmaßstab - die gleichmäßige Pro-Kopf-Versorgung - benennt. Davon abweichend kann der Länderanteil am Umsatzsteueraufkommen bis zu einem Viertel unterdurchschnittlich mit Steuererträgen ausgestatteten Ländern zugewiesen werden. Nach Zuteilung dieser Ergänzungsanteile steht die eigene Finanzausstattung der einzelnen Länder fest (vgl. BVerfGE 72, 330 <384ff.>).
Die Balance zwischen Eigenstaatlichkeit der Länder und bundesstaatlicher Solidargemeinschaft wäre insbesondere verfehlt, wenn die Maßstäbe des horizontalen Finanzausgleichs oder ihre Befolgung die Leistungsfähigkeit der gebenden Länder entscheidend schwächen oder zu einer Nivellierung der Länderfinanzen führen würden (vgl. BVerfGE 1, 117 <131>; 72, 330 <398>). Das Gebot, die unterschiedliche Finanzkraft der Länder nur angemessen und ohne Nivellierung auszugleichen, verbietet außerdem eine Verkehrung der Finanzkraftreihenfolge unter den Ländern im Rahmen des horizontalen Finanzausgleichs (vgl. BVerfGE 72, 330 <418f.>; 86, 148 <250>). Der annähernde, nicht gleichstellende Finanzausgleich hat zur Folge, daß der horizontale Finanzausgleich die Abstände zwischen allen 16 - ausgleichspflichtigen wie ausgleichsberechtigten - Ländern verringern, nicht aber aufheben oder gar ins Gegenteil verkehren darf. Eine Solidarität unter Bundesstaaten mindert Unterschiede, ebnet sie nicht ein.
bb) Der Vergleichsgegenstand der Finanzkraft bezeichnet primär das Finanzaufkommen, nicht eine Relation von Aufkommen und besonderen Aufgabenlasten. Allerdings muß dieses Finanzaufkommen für die jeweiligen Länder in unterschiedlicher Größe und mit dementsprechend unterschiedlichen Haushaltsvolumina vergleichbar gemacht werden. Deshalb ist die Bemessungsgrundlage der Finanzkraft auf objektive, von politischen Bedarfs- und Dringlichkeitsentscheidungen unabhängige Finanzaufgaben zu beziehen; geboten ist ein abstraktes Bedarfskriterium. Als solches bietet sich die jeweilige Einwohnerzahl der Länder an, in der die Finanzierungsaufgaben des demokratischen Rechtsstaates sachgerecht zum Ausdruck kommen. Die Einwohnerzahl bietet die Grundlage eines Finanzkraftvergleichs, die von ländereigenen Prioritäts- oder Dringlichkeitsentscheidungen unabhängig ist und eine allen Ländern gleichermaßen vorgegebene Bezugsgröße für die ihnen zugewiesenen Aufgaben enthält (vgl. BVerfGE 72, 330 <400ff.>).
bb) Entschließt sich der Gesetzgeber, Sonderlasten einzelner Länder durch Bundesergänzungszuweisungen mitzufinanzieren, so dürfen diese Zuweisungen den leistungsschwachen Ländern eine überdurchschnittliche Finanzkraft verschaffen, wenn und solange außergewöhnliche Gegebenheiten vorliegen. Diese unterliegen einer besonderen, den Ausnahmecharakter ausweisenden Begründungspflicht. In Ausnahmefällen kann eine derartige Bundesintervention deshalb auch dazu führen, daß die Finanzkraft des begünstigten Landes die durchschnittliche Finanzkraft nach dem horizontalen Finanzausgleich übersteigt (vgl. BVerfGE 72, 330 <404f.>).
Berücksichtigt der Gesetzgeber Sonderlasten, so verpflichtet ihn das föderative Gleichbehandlungsgebot wiederum, diese Sonderlasten zu benennen und zu begründen. Durch den tatbestandlichen Ausweis der Sonderlasten im Maßstäbegesetz wird sichergestellt, daß die ausgewiesenen und benannten Sonderlasten bei allen lastenbetroffenen Ländern berücksichtigt werden, daß die berücksichtigten Sonderlasten in angemessenen Abständen auf ihren Fortbestand überprüft werden und daß die Kontrolle durch Gerichtsbarkeit und Öffentlichkeit einen deutlich greifbaren Anknüpfungspunkt gewinnt (vgl. bereits BVerfG, a.a.O., S. 405f.).
aa) Die bisher nicht geleistete Konkretisierung des Maßstabs wird an §1 Abs. 1 Satz 1 FAG erkennbar, der dem Bund 1998 vorab 3,64 v.H. und ab 1999 5,63 v.H. des Umsatzsteueraufkommens als Ausgleich für die Belastungen aufgrund eines zusätzlichen Bundeszuschusses an die Rentenversicherung der Arbeiter und Angestellten zuweist. So wirft der Vorabausgleich des §1 Abs. 1 Satz 1 FAG wegen eines speziellen Bedarfs insbesondere die Frage auf, ob die nach Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG maßgeblichen Deckungsbedürfnisse überhaupt eine Berücksichtigung konkreter Bedarfe gestatten.
Die Finanzkraft wird durch das Finanzaufkommen bestimmt, nicht durch eine Relation von Aufkommen und besonderen Aufgabenlasten (vgl. BVerfGE 72, 330 <400>). Um das Finanzaufkommen der Länder im Hinblick auf die Erfüllung der diesen verfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben angemessen vergleichbar zu machen, hat das Grundgesetz als Bezugspunkt das abstrakte Kriterium der Einwohnerzahl vorgegeben, das zugleich einen abstrakten Bedarfsmaßstab bildet (vgl. BVerfGE 72, 330 <400f.>). Deshalb bleiben bei der Ermittlung der Finanzkraft Sonderbedarfe einzelner Länder unberücksichtigt (vgl. BVerfGE 72, 330 <400>; 86, 148 <238>).
Soweit in §7 Abs. 3 FAG Sonderbelastungen berücksichtigt werden, die aus der Unterhaltung und Erneuerung von Seehäfen erwachsen, bedarf dieses einer Rechtfertigung. Eine solche läßt das Finanzausgleichsgesetz nicht erkennen. Sollte durch diese Regelung einem abstrakten Mehrbedarf Rechnung getragen werden können, der wegen der geographischen Lage nur Küstenländer belastet, so hat der Gesetzgeber zu prüfen, ob ähnliche Mehrbedarfe existieren, die dann ebenfalls berücksichtigt werden müßten.
b) Auch bei der Ermittlung der Finanzkraft der Gemeinden ist es Aufgabe des Gesetzgebers, allgemeine Maßstäbe auszuformen und festzulegen, um dann entscheiden zu können, welche der kommunalen Einnahmen bei der Ermittlung der kommunalen Finanzkraft außer Betracht bleiben dürfen. Der bereits im Urteil vom 27. Mai 1992 (vgl. BVerfGE 86, 148 <227ff.>) enthaltene Prüfungsauftrag und die dort dargelegten Bedenken gegen die Nichtberücksichtigung des Aufkommens aus den Konzessionsabgaben veranschaulichen exemplarisch die Bedeutung allgemeiner Maßstäbe für die Bestimmung der Finanzkraft. Für diese Abgaben macht es keinen Unterschied, ob die jeweiligen Einnahmen aufgrund von öffentlich-rechtlichen Zahlungsverpflichtungen erhoben oder vertraglich vereinbart werden (vgl. BVerfGE 72, 330 <412f.>; 86, 148 <216>).
aa) Die kommunale Finanzkraft bemißt sich nach der Ausgleichserheblichkeit der Einnahmen. Der Gesetzgeber kann eine Einnahme bei der Ermittlung der Finanzkraft dann unberücksichtigt lassen, wenn sie ihrem Volumen nach unerheblich ist, wenn sie in allen Ländern verhältnismäßig gleich anfällt oder wenn der Aufwand für die Ermittlung der auszugleichenden Einnahmen zu dem möglichen Ausgleichseffekt außer Verhältnis steht (vgl. BVerfGE 72, 330 <399f.>; 86, 148 <216>). Für die Ausgleichserheblichkeit von Einnahmen, die autonomen Entscheidungen unterliegen, ist nach Maßgabe des Urteils vom 27. Mai 1992 (BVerfGE 86, 148 <230f.>) eine sachgerechte Regelung zu treffen.
bb) Bei der Ausformung der Begriffe Finanzkraft und Finanzbedarf der Gemeinden wird der Gesetzgeber auch zu entscheiden haben, in welcher Höhe die zu berücksichtigenden gemeindlichen Steuereinnahmen in die Berechnung der Finanzkraft einzustellen sind. Eine hälftige Kürzung der Steuereinnahmen (§8 Abs. 5 FAG) wurde im Urteil vom 27. Mai 1992 (vgl. BVerfGE 86, 148 <231ff.>) als mit dem Grundgesetz vereinbar angesehen, allerdings mit einem Prüfauftrag an den Gesetzgeber verbunden. Dieser Auftrag ist noch nicht erfüllt. Bei der Regelung der verfassungskonkretisierenden Maßstäbe wird zusätzlich zu berücksichtigen sein, daß das Grundgesetz die finanzielle Eigenverantwortung der Kommunen nunmehr ausdrücklich anerkennt (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG) und den Gemeinden einen eigenen Anteil an dem Aufkommen der Einkommensteuer (Art. 106 Abs. 5 GG) und an der Umsatzsteuer (Art. 106 Abs. 5a GG) garantiert. Diese gestärkte finanzwirtschaftliche Unabhängigkeit und Verselbständigung der Kommunen modifiziert die bisherige Zweistufigkeit der Finanzverfassung.
c) Überprüfungsbedürftig ist auch die Einwohnergewichtung. Dabei hat das Maßstäbegesetz eine Gleichbehandlung aller Länder sicherzustellen. Umfang und Höhe eines Mehrbedarfs sowie die Art seiner Berücksichtigung dürfen vom Gesetzgeber nicht frei gegriffen werden. Sie müssen sich nach Maßgabe verläßlicher, objektivierbarer Indikatoren als angemessen erweisen (vgl. BVerfGE 72, 330 <415f.>; 86, 148 <239>).
bb) Bereits das Urteil des Senats vom 27. Mai 1992 (BVerfGE 86, 148 <236>) hat den Gesetzgeber mit der umfassenden Prüfung der Kriterien beauftragt, die einen abstrakten Mehrbedarf größerer Gemeinden bei der Erledigung kommunaler Aufgaben stützen sollen (§9 Abs. 3 FAG). Soweit der Einwohnermaßstab auch in Zukunft modifiziert werden soll, wird dieser Prüfungsauftrag umso dringlicher, als der Bedarf der neuen Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Thüringen durch die gegenwärtige Einwohnerwertung weniger Gewicht erhält (vgl. Tabelle, S. 45, Zeile 116), die Kosten vieler öffentlicher Leistungen in dünn besiedelten Gebieten deutlich höher liegen können als in den Städten, zudem die Gemeinkosten auf eine geringere Kopfzahl umgelegt werden müssen (vgl. Carl, Bund-Länder-Finanzausgleich im Verfassungsstaat, 1994, S. 87).
Die Dichteklausel des §9 Abs. 3 Satz 2 FAG läßt nicht erkennen, ob sie ein empirisch nachweisbares Bedarfsindiz erfaßt oder erfassen könnte. Die allein von der Anzahl der Einwohner pro Quadratkilometer eines Gemeindegebietes abhängige Einwohnerwertung modifiziert den Einwohnermaßstab durch frei gegriffene Größen und ist auch deshalb überprüfungsbedürftig (vgl. BVerfGE 72, 330 <415>).
d) Bei der Bestimmung der Voraussetzungen für Ausgleichsansprüche und Ausgleichsverbindlichkeiten (Art. 107 Abs. 2 Satz 2 GG) in einem verfassungskonkretisierenden Maßstäbegesetz ist der Gesetzgeber aufgefordert, eine Ausgleichskonzeption zu entwickeln, die anhand einheitlicher Maßstäbe die Angemessenheit des Ausgleichs grundsätzlich systemimmanent sichert. Wechsel der Maßstäbe bedürfen eines besonderen Grundes und dürfen nicht Ergebnisse hervorrufen, die zu den selbstgesetzten Maßstäben und Ausgleichsschritten in Widerspruch stehen (vgl. BVerfGE 86, 148 <251f.>).
aa) Wenn der Ausgleichsmechanismus des §10 Abs. 1 und Abs. 2 FAG in zwei Stufen die Finanzkraft der finanzschwachen Länder auf 95 v.H. der durchschnittlichen Länderfinanzkraft auffüllt, so stellt er damit für den horizontalen Finanzausgleich eine vertretbare Balance zwischen Landesautonomie und bundesstaatlicher Solidargemeinschaft her. Er nähert die Finanzkraft an, ohne zu nivellieren, erhält die Finanzkraftreihenfolge und vermeidet grundsätzlich übermäßige Abschöpfungen.
bb) Die Regelung des §10 Abs. 3 FAG steht demgegenüber in Widerspruch zu selbstgesetzten Maßstäben. §10 Abs. 3 Satz 1 FAG berücksichtigt bei der Ermittlung der Ist-Größe die nach §10 Abs. 1 FAG ermittelten Zuweisungen, erfaßt also die Ländereinnahmen einschließlich der kommunalen Finanzkraft. Bei der Soll-Größe wird dagegen in Übereinstimmung mit dem Gesamtansatz einer Ländersteuergarantie nur die Finanzkraft des Landes in Ansatz gebracht. Der mehrfache Maßstabswechsel - grundsätzliche Berücksichtigung der kommunalen Finanzkraft nach §10 Abs. 1 FAG, ausnahmsweise Garantie allein der Landesfinanzkraft ohne Berücksichtigung des kommunalen Aufkommens nach §10 Abs. 3 FAG, diese aber unter teilweiser Berücksichtigung der kommunalen Finanzkraft bei der Ermittlung der Ist-Größe - genügt nicht den Anforderungen des Art. 107 Abs. 2 Satz 2 GG, die "Voraussetzungen" für Ausgleichsansprüche und Ausgleichsverbindlichkeiten im Gesetz zu bestimmen und sie damit voraussehbar und überprüfbar zu machen.
cc) Dem Erfordernis einer systemprägenden Maßstabbildung ist nicht genügt, wenn - wie in §10 Abs. 3 bis Abs. 5 FAG - dieser Maßstab lediglich zu einer Randkorrektur herabgestuft wird, die zudem in ihren finanzwirtschaftlichen Auswirkungen im Bereich des Unerheblichen verbleibt (vgl. Tabelle, S. 48ff., Zeilen 308, 328, 364 und 404). Gleiches gilt für das Prinzip der Finanzkraftreihenfolge (vgl. BVerfGE 86, 148 <255>).
Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG kann es jedoch erfordern, nicht zuletzt wegen der hier möglichen Berücksichtigung von Sonderlasten einzelner Länder, Bundesergänzungszuweisungen in einer Höhe bereitzustellen, die im Verhältnis zum horizontalen Finanzausgleich nicht nur geringfügig ist. Falls sich der Gesetzgeber zur Berücksichtigung von Sonderlasten der Länder entschließt, kann die Folge sein, daß die Bundesergänzungszuweisungen insgesamt im Verhältnis zum horizontalen Finanzausgleich ein beträchtliches Volumen erreichen (vgl. BVerfGE 72, 330 <403, 419f.>).
Im Jahr 1998 betrug das Volumen des Finanzausgleichs etwa 13,52 Milliarden DM (Tabelle, S. 50, Zeile 410), das der Bundesergänzungszuweisungen 25,65 Milliarden DM (Tabelle, S. 51, Zeile 465). Dieses Verhältnis ist mit Rücksicht auf den Sonderbedarf der neuen Länder - das Volumen der Sonderergänzungszuweisungen nach §11 Abs. 4 FAG macht allein 14 Milliarden DM aus - als wiedervereinigungsbedingte Ausgleichsregelung vorübergehend zu rechtfertigen. Angesichts der Ergänzungsfunktion von Bundeszuweisungen bedarf diese Entwicklung jedoch auf längere Sicht auch im Hinblick auf die neuen Länder der Korrektur.
Zukünftig hat der maßstabgebende Gesetzgeber nachvollziehbare und widerspruchsfreie Regelungen vorzusehen (vgl. BVerfGE 72, 330 <388f., 395ff.>; 86, 148 <211f., 250ff.>). Insbesondere wird er zu prüfen haben, wie das Tatbestandsmerkmal der Leistungsschwäche in Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG näher bestimmt und wie der Funktion der Bundesergänzungszuweisungen als abschließendem vertikalem, dem horizontalen Finanzausgleich nachgeschalteten Ausgleichselement Rechnung getragen werden kann (vgl. BVerfGE 86, 148 <261>).
b) Die Bundesergänzungszuweisungen dürfen im Tatbestand der "leistungsschwachen Länder" nicht lediglich an das Ergebnis des horizontalen Finanzausgleichs anknüpfen und diesen aus Bundesmitteln ergänzen, sondern setzen eine eigenständige, vom horizontalen Finanzausgleich abgehobene Bestimmung der Leistungsschwäche voraus (vgl. oben zu C.I.2.d). Wenn §11 Abs. 2 FAG für die Fehlbetragsergänzungszuweisungen nur den Text des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG wiederholt, werden die Maßstäbe für den horizontalen Finanzausgleich einerseits und die Bundesergänzungszuweisungen andererseits tatbestandlich weder hinreichend voneinander abgehoben, noch benannt und begründet. Im übrigen wird das Maßstäbegesetz sicherstellen, daß das nachrangige Instrument der Bundesergänzungszuweisungen nur als Ergänzung, nicht als Ersatz des horizontalen Finanzausgleichs angelegt ist (vgl. BVerfGE 72, 330 <402>; 86, 148 <261>).
c) Berücksichtigt der Gesetzgeber bei der Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen dagegen Sonderlasten einzelner Länder, ist nicht ausgeschlossen, situationsabhängig und insoweit zeitlich begrenzt Zuweisungen auch solchen Ländern zu gewähren, deren Finanzkraft nach Durchführung des Länderfinanzausgleichs den Länderdurchschnitt erreicht oder überschritten hat (BVerfGE 72, 330 <404f.>). Demzufolge können Bundesergänzungszuweisungen, die gerade der Berücksichtigung von Sonderbedarfen dienen, zeitweise zu Veränderungen der Finanzkraftreihenfolge führen; das Nivellierungsverbot greift insoweit nicht. Allerdings müssen für die Berücksichtigung von Sonderlasten außergewöhnliche Gegebenheiten vorliegen, die einer besonderen, den Ausnahmecharakter ausweisenden Begründungspflicht unterliegen. Im Regelfall darf die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen auch bei der Berücksichtigung von Sonderlasten nicht dazu führen, daß die Finanzkraft des begünstigten Landes die durchschnittliche Finanzkraft der Länder nach dem horizontalen Finanzausgleich übersteigt. Darüber hinaus ist der Gesetzgeber aus dem föderativen Gleichbehandlungsgebot auch verpflichtet, die Sonderlasten zu benennen und zu begründen (BVerfGE 72, 330 <405f.>).
bb) §11 Abs. 6 FAG gewährt den Ländern Bremen und Saarland zum Zwecke der Haushaltssanierung Sonder-Bundesergänzungszuweisungen, die nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 27. Mai 1992 (BVerfGE 86, 148 <258ff.>) als vorübergehende Hilfe zur Selbsthilfe zulässig sind. Diese Sonderzuweisungen werden nunmehr - durch Änderung des §11 Abs. 6 FAG gemäß Art. 1 des Dritten Gesetzes zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes und Gesetz zur Änderung des Gemeindefinanzreformgesetzes vom 17. Juni 1999 (BGBl I S. 1382) - in den Jahren 1999 bis 2004 kontinuierlich abgeschmolzen. Die degressive Bemessung stellt sicher, daß diese Zuweisungen spätestens im Jahr 2004 auslaufen. Die beiden begünstigten Länder sind damit auf den Wegfall dieser Zuweisungen vorbereitet, andere können auf das Auslaufen dieser Übergangs-Bundesergänzungszuweisungen bauen. Unter diesen Voraussetzungen ist §11 Abs. 6 FAG nicht zu beanstanden.
a) Der Fonds "Deutsche Einheit" ist im Jahr 1990 auf der Grundlage des Staatsvertrages über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik vom 18. Mai 1990 (BGBl II S. 537) gebildet worden, um aus diesem Sondervermögen des Bundes Finanzzuweisungen an die Deutsche Demokratische Republik "zum Haushaltsausgleich" zu finanzieren (Art. 31 StaatsVG). Dabei wurde der deutsche Einigungsprozeß als eine gesamtstaatliche Aufgabe verstanden, deren Lasten von Bund, Ländern und Gemeinden gemeinsam getragen werden müssen (vgl. Begründung zu Art. 31 des Entwurfs des StaatsVG, BTDrucks 11/7171, S. 49). Der Fonds, der überwiegend aus Krediten finanziert werden sollte, war als vorläufige Finanzierungsgrundlage gedacht. Er erhielt Zuschüsse aus dem Bundeshaushalt; die alten Länder wurden verpflichtet (Art. 31 <§6 Abs. 5 FondsG> StaatsVG), dem Bund 50 v.H. dieser Zuschüsse nach Maßgabe von §1 Abs. 2 FAG zu erstatten.
b) Mit der Einbeziehung der neuen Länder in den Länderfinanzausgleich sind die Leistungen des Fonds an diese Länder entfallen. Der Fonds hat vor Ablauf der Frist des Art. 143 Abs. 2 GG seine Zahlungen eingestellt und dient seitdem nur noch der Abwicklung früher entstandener Kredite. Die Verteilung der Abwicklungslasten auf Bund und Länder behält jedoch die früheren Maßstäbe bei: Die in Art. 31 (§6 Abs. 5 FondsG) StaatsVG i.V.m. §1 Abs. 2 FAG vorgesehenen Beiträge der alten Länder an den Bund wirken als Übergangsverpflichtungen fort und bleiben Bestandteil eines vor Einschlägigkeit der Finanzverfassung errichteten Fonds, der mit der Wiedervereinigung auf der Grundlage des Art. 143 Abs. 2 GG die Funktion eines - für diese Sonderlage zulässigen - Nebenfinanzausgleichs erhalten hat. Für die Zeit nach dem 31. Dezember 2004 wird der Gesetzgeber bei der zukünftigen Ausgestaltung des Grundsatzes föderativer Gleichbehandlung auch die bestehenden Belastungen aus dem Fonds "Deutsche Einheit" berücksichtigen müssen - sei es durch Integration in den allgemeinen Finanzausgleich, sei es durch Abstimmung dieses Finanzausgleichs mit den bestehenden Belastungen. Der Grundsatz der Gleichbehandlung verpflichtet den Bundesgesetzgeber, bei der Lastenverteilung alle Länder nach sachgerechten Kriterien heranzuziehen. Die Einwohnerzahl oder die absolute Höhe des Finanzaufkommens bilden keine sachgerechten Verteilungsmaßstäbe, da sie weder auf die Finanzkraft noch auf die Leistungsstärke eines Landes bezogen sind.
Gleiches gilt für die Bundesergänzungszuweisungen des §11 Abs. 5 FAG, die alte - jedoch nur die finanzschwachen - Länder gegen wiedervereinigungsbedingte Finanzkraftverschiebungen vorübergehend (§11 Abs. 5 Satz 2 FAG) schützen soll.
Die verfassungsrechtliche Würdigung des Finanzausgleichsgesetzes hat ergeben, daß die unverzichtbare Ordnungsfunktion der Finanzverfassung (vgl. BVerfGE 72, 330 <388ff.>) nur durch eine maßstabgebende Konkretisierung und Ergänzung der offenen Tatbestände des Grundgesetzes gewahrt werden kann.
Die Mängel der Maßstabbildung lassen eine zeitlich unbeschränkte Fortgeltung des Finanzausgleichsgesetzes nicht zu. Dessen schon vom Gesetzgeber selbst beabsichtigte Teilrevision für den Geltungszeitraum ab dem Jahr 2005 (vgl. §11 Abs. 4 und Abs. 6 FAG) markiert einen auch verfassungsrechtlich erheblichen Zeitpunkt: Bis zum 31. Dezember 2004 gilt das Finanzausgleichsgesetz unter den im Tenor näher genannten Voraussetzungen fort. Soweit das Maßstäbegesetz nicht bis zum 1. Januar 2003 in Kraft getreten ist, wird das Finanzausgleichsgesetz mit diesem Tag verfassungswidrig und nichtig. Nach Erlaß des Maßstäbegesetzes muß der Gesetzgeber auf dessen Grundlage das Finanzausgleichsgesetz bis zum 31. Dezember 2004 neu regeln. Sofern eine solche Neuregelung nicht am 1. Januar 2005 in Kraft getreten ist, wird das Finanzausgleichsgesetz mit diesem Tag verfassungswidrig und nichtig.
ECLI:DE:BVerfG:1999:fs19991111.2bvf000298
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 11. November 1999
- 2 BvF 2/98 - Rn. (1-347),
http://www.bverfg.de/e/fs19991111_2bvf000298.html
BVerfGE 101, 158 - 238