Source: http://www.unitel.it/index.php?option=com_content&view=article&id=730&catid=66:ambiente-dottrina&Itemid=79
Timestamp: 2015-03-28 23:46:45+00:00
Document Index: 1826605

Matched Legal Cases: ['art. 191', 'art. 191', 'art. 191', 'art. 13', 'art. 191', 'art. 5', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 191', 'art. 191', 'art. 14', 'sentenza ']

Dimensione Testo	29/03/2015 01:46 Home L'associazioneChi siamo Statuto Convenzioni Modalità di adesione I vantaggi del socio Organigramma Consulta delle Associazioni Riconoscimento ArticoliEdilizia sostenibile e certificazione energetica Ambiente Rifiuti Energia Edilizia e Urbanistica Espropri Immobili Catasto Lavoro e Pubblico Impiego Pubblica Amministrazione Lavori Pubblici e Appalti Sicurezza e Antincendio Economia Fisco Incentivi Eventi e convegni (non unitel) ConvegniNazionali Abruzzo Basilicata Calabria Campania Emilia Romagna Lazio Liguria Lombardia Marche Molise Piemonte Puglia Sardegna Sicilia Toscana Veneto Vita associativaArticoli Unitel Foto e resoconti dei convegni Normativa interna Convocazioni UNITEL News24 L'esperto risponde Il nuovo Giornale dell'Unitel Formazione ContattiDirezione Nazionale Regione Abruzzo Regione Basilicata Regione Calabria Regione Campania Regione Lazio Regione Molise Regione Piemonte Regione Sicilia Regione Toscana Prov. di Bergamo Prov. di Brescia Prov. di Como-Lecco PROV. DI SALERNO FOTO E RESOCONTI UNIVERSITA'Corso di laurea in Pianificazione Territoriale, urbanistica e paesaggistico ambientale Convenzione - Università degli Studi di Napoli "Federico II" Home
Ordinanze contingibili e urgenti e poteri sostitutivi in tema di rifiuti (art. 191 d.lgs. 152/2006): analisi dellâ€™istituto, tra giurisprudenza ordinaria, amministrativa e costituzionale	Martedì 14 Ottobre 2008 01:00	AMBIENTE - RIFIUTI - ENERGIA	P. Costantino (Approfondimento 17/9/2008) - Documento senza titolo
L’art. 191 del D.Lgs. 152/2006 (Testo Unico in materia ambientale) disciplina il potere, in capo a taluni organi di vertice della Pubblica Amministrazione (individuati dalla stessa norma nei Presidenti di Regione e Provincia e nei Sindaci), di emettere quei particolari provvedimenti amministrativi dal contenuto precettivo (che vanno sotto il nome di ordinanze), che possono imporre doveri positivi (di fare o dare) ovvero negativi (di non fare), per affrontare eventi di portata eccezionale oltre che di particolare gravità in grado di mettere a rischio la salute pubblica e l’ambiente, “salvaguardando l’interesse pubblico con il minor sacrificio di quello privato” (C.d.S., VI, 16 aprile 2003 n. 1990). La situazione che impone l’ordinanza può, dunque, anche essere di solo pericolo di danno, non essendo richiesto necessariamente un danno già verificatosi o che si sta verificando; ma lo stato di pericolo, in ogni caso, deve essere attuale (cfr. Tar Veneto n. 4131/01).
In ogni caso, i provvedimenti contingibili e urgenti, proprio in quanto volti a scongiurare (quanto prima possibile) una situazione di pericolo grave e immediato per la collettività, vanno esenti dalla comunicazione di avvio del procedimento (cfr. TAR Piemonte, II, 8 aprile 2008 n. 601). Questa tipologia di ordinanze si connota, innanzitutto, per il loro carattere derogatorio delle vigenti disposizioni di legge (su cui v. infra sui limiti al potere derogatorio): secondo il comma 3, infatti, in esse devono essere indicate “le norme a cui si intende derogare”; inoltre, esse sono adottate previo parere (obbligatorio e vincolante, a pena di invalidità dell’atto: cfr. TAR Campania, 25 settembre 2006 n. 8255) degli organi tecnici o tecnico-sanitari locali, i quali si esprimono con specifico riferimento alle conseguenze ambientali che potrebbero derivare dall’adozione dell’ordinanza (nei modi e tempi in cui si è deciso).
In ordine a quest’ultimo aspetto, peraltro, è stato anche precisato (C.d.S., 6169/03 cit.) come “l’intervento non deve avere necessariamente il carattere della provvisorietà: nell’adozione di provvedimenti contingibili e urgenti non esiste un metro fisso da seguire, ma la soluzione va individuata di volta in volta secondo la natura del rischio da fronteggiare, anche se deve corrispondere alle finalità del momento, senza che assuma i caratteri della continuità e della stabilità bensì sia collegata al permanere dello stato di necessità”. Inoltre, ai fini dell’ordinanza non rileva “eccessivamente la durata della situazione di pericolo” (C.d.S., V, 2 aprile 2003, n. 1678). Altro carattere di estrema importanza delle ordinanze ex art. 191 risiede nella loro temporaneità: la norma spiega, infatti, che con tali provvedimenti si consente “il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti” , così sottolineando un carattere di “provvisorietà” delle ordinanze, “intesa nel duplice senso di imposizione di misure non definitive e di efficacia temporalmente limitata…Di talché non si ammette che l’ordinanza venga emanata per fronteggiare esigenze prevedibili e permanenti, ovvero per regolare stabilmente una situazione o un assetto di interessi” (C.d.S., n. 1844/1999, n. 1448/1996; anche Tar. Friuli, n. 202/2003). Ciò non esclude, tuttavia, che in casi eccezionali siano necessarie misure permanenti: “in definitiva, tali misure possono essere tanto definitive quanto provvisorie, a seconda del tipo di rischio da fronteggiare. Quest’ultima affermazione non è un segnale di incoerenza con i principi generali dapprima esposti, bensì la conferma della elasticità che caratterizza necessariamente questi provvedimenti, congegnati dal Legislatore in termini di atipicità proprio allo scopo di renderli adeguati a provvedere al caso di urgenza” (Tar Friuli, n. 202/2003 cit.; C.d. S. n. 1128/1998; Tar Veneto, n. 4131/2001).
Com’è facile notare, nella sua impostazione generale la norma in esame riproduce sostanzialmente l’art. 13 del D.Lgs. 22/97 (cd. decreto Ronchi), ad esempio continuando a far salva l’applicabilità delle leggi in materia di tutela ambientale, sanitaria e di pubblica sicurezza. A questo proposito, tuttavia, l’art. 191 introduce un elemento nuovo, operando uno specifico riferimento al potere di ordinanza di cui all’art. 5 della legge n. 225/92 istitutiva del servizio di protezione civile. Questo riferimento, comunque, non deve ritenersi esaustivo ma solo esemplificativo di quelle che potrebbero essere le altre possibili ordinanze (contingibili ed urgenti) “in materia di tutela ambientale, sanitaria e di pubblica sicurezza”, che si affiancano a quella in argomento quali strumenti a disposizione della pubblica amministrazione per rimediare a situazioni di pericolo immediato e di urgenza.(3) Ancora, un altro requisito essenziale dell’ordinanza in commento non è immediatamente ricavabile dal testo dell’articolo 191 ma è stato più volte espresso dalla giurisprudenza. Ci si riferisce all’obbligo di motivazione e di adeguata istruttoria, ovvero al dovere della pubblica amministrazione di indicare e adeguatamente motivare - nel corpo del provvedimento - la sussistenza dei presupposti (quelli sopra menzionati) per l’emissione dell’ordinanza (come requisito di legittimità formale: cfr., ex multis, Cass. III, 12692/98). In sua mancanza, infatti, non sarebbe possibile conoscere le ragioni stesse (e valutarne la legittimità, soprattutto in sede contenziosa) che hanno portato all’emanazione di un simile provvedimento (che, si ricordi, è di natura eccezionale ed esula, pertanto, dai poteri di ordinaria amministrazione della P.A.). L’obbligo di motivazione si può ricavare da una pronuncia della Corte Costituzionale (sentenza n. 127/1995) secondo cui “il potere di ordinanza non può incidere su settori dell’ordinamento menzionati con approssimatività, senza che sia specificato il nesso di strumentalità tra lo stato di emergenza e le norme di cui si consente la temporanea sospensione”. Su questa linea, più di recente il TAR della Campania, (con sentenza n. 679/2006) ha dichiarato l’illegittimità di un’ordinanza comunale in quanto questa non dimostrava la sussistenza di “un pericolo attuale per la salute pubblica tale da giustificare la deroga alla disciplina prevista per i casi ordinari” (in senso conforme è TAR Puglia, Lecce, n. 229/1986). (4)
Come si diceva, la giurisprudenza (Cass. Pen., III, 27505/08) ha delimitato la portata di tale potere ed ha specificato che l’incipit del primo comma dell’art. 191 (Ferme restando le disposizioni vigenti in materia di tutela ambientale, sanitaria e di pubblica sicurezza…) rappresenta il vero confine all’esercizio del potere di ordinanza in materia di rifiuti, dovendosi escludere che tale potere (e, dunque, dagli effetti dell’ordinanza stessa) possa incidere, derogandole, sulle disposizioni vigenti nelle materie indicate dal primo comma. La disposizione ex art. 191, infatti, essendo di natura eccezionale, “è di stretta interpretazione ai sensi dell’art. 14 delle preleggi” e tutto quanto da essa consentito deve far ritenere, “secondo un’interpretazione letterale e logica delle disposizioni vigenti”, che possano venir derogate soltanto le norme “relative alle forme di smaltimento dei rifiuti”. Il potere derogatorio che la norma attribuisce al Sindaco per lo smaltimento dei rifiuti “è limitato alla disciplina vigente nella stessa materia”; di conseguenza, eventuali altri reati commessi in violazione di (altre) disposizioni ambientali (nel caso della riferita sentenza, il Sindaco – in una Regione in regime di emergenza rifiuti - aveva autorizzato un sito di stoccaggio provvisorio di rifiuti solidi urbani all’interno di un’area ricadente nel perimetro di un Parco Nazionale e aveva ritenuto non necessaria la preventiva acquisizione del nulla osta paesaggistico e di quello dell’Ente Parco) non possono venire scriminati dall’emessa ordinanza, non avendo questa alcun potere derogatorio in ordine ad altre norme di tutela ambientale e paesaggistica (nel caso di specie, il Sindaco era tenuto a rispettare la normativa vincolistica e quelle in materia di aree protette, essendo, pertanto, necessario l’ottenimento dei permessi non richiesti). Sul punto, la medesima sentenza così conclude (citando la precedente sent. 35551/2002): “l’ordinanza contingibile ed urgente emessa ai fini dello smaltimento dei rifiuti non può in alcun caso comportare il sacrificio dell’interesse pubblico che il provvedimento stesso è volto a salvaguardare e la cui titolarità è di spettanza dell’Autorità statale o regionale alla quale soltanto ne compete la composizione con altri interessi concorrenti, sempre che sia dei medesimi contestualmente portatrice”.
1. Benché ciò possa sorprendere, la giurisprudenza ha dovuto specificare che un Sindaco non può emettere un’ordinanza del genere sulla base di provvedimenti (riportati in motivazione) risalenti nel tempo, addirittura di anni, se non vanificando del tutto l’imprescindibile requisito dell’urgenza, intesa come impossibilità di agire coi mezzi ordinari, occorrendo invece un provvedimento extra ordinem (TAR Puglia, Bari, III, 26 agosto 2008, n. 1986). 2. “Il concetto di contingibilità, nel diritto pubblico, rinvia quindi ad un evento che, deviando dalla catena regolare, e regolata, degli avvenimenti non può essere affrontato che con strumenti anch’essi devianti rispetto alla catena regolare, e regolata, della attività amministrativa. Con strumenti, in sintesi, extra ordinem, là dove l’ordo cui si riferisce il brocardo non è l’ordinamento giuridico, ma l’ordine naturale dell’azione amministrativa. Di per sé anche l’intervento extra ordinem è pur sempre all’interno dell’ordinamento giuridico e da esso normato.” (così C.G.A., 2 marzo 2007 n. 97, che opera una sapiente e minuziosa ricostruzione dei presupposti delle ordinanze contingibili e urgenti, indugiando sui significati stessi dell’urgenza e della contingenza).
5. Sulla differenza tra ordinanza a carattere “sanzionatorio” e “ripristinatorio”, v. C.d.S., n. 1678/2003. 6. C.d.S., n. 6406/2005.