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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES PROGRAMA DE MESTRADO EM DIREITO
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Milton Castilho Mendonça
1 0 UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES PROGRAMA DE MESTRADO EM DIREITO AS PARCERIAS ENTRE O SETOR PÚBLICO E O SETOR PRIVADO COMO MECANISMO DE REGULAÇÃO JURÍDICA DA INTERNET NO DIREITO BRASILEIRO Um estudo sobre a aplicabilidade das parcerias entre o setor público e o setor privado na regulação da internet com objetivo de proteção do direito fundamental à privacidade Doris Canen Orientador Prof. Dr. Manoel Messias Peixinho Rio de Janeiro abril de 2009
2 1 UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES PROGRAMA DE MESTRADO EM DIREITO AS PARCERIAS ENTRE O SETOR PÚBLICO E O SETOR PRIVADO COMO MECANISMO DE REGULAÇÃO JURÍDICA DA INTERNET NO DIREITO BRASILEIRO Apresentação de Dissertação ao Programa de Mestrado da Universidade Candido Mendes, na área de concentração Direito Econômico e Desenvolvimento, seguindo a linha de pesquisa Regulação, Concorrência, Inovação e Desenvolvimento, como condição parcial para a obtenção do título de Mestre em Direito.
3 2 Canen, Doris AS PARCERIAS ENTRE O SETOR PÚBLICO E O SETOR PRIVADO COMO MECANISMO DE REGULAÇÃO JURÍDICA DA INTERNET NO DIREITO BRASILEIRO: Doris Canen. Rio de Janeiro. Universidade Candido Mendes, Mestrado em Direito, Xi, 119 p., Tabelas, 21 x 29,7 cm. Orientador: Prof. Dr. Manoel Messias Peixinho Dissertação (Mestrado) UCAM, Mestrado em Direito, Referências Bibliográficas, f Internet 2. Direito Econômico 3. Direito Administrativo. 4. Parcerias entre o setor público e o setor privado. 5. Regulação.
4 3 UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES PROGRAMA DE MESTRADO EM DIREITO AS PARCERIAS ENTRE O SETOR PÚBLICO E O SETOR PRIVADO COMO MECANISMO DE REGULAÇÃO JURÍDICA DA INTERNET NO DIREITO BRASILEIRO Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em Direito, submetida à aprovação da Banca Examinadora composta pelos seguintes membros: Orientador: Prof. Dr. Manoel Messias Peixinho Prof. Dr. Marcos Juruena Villela Souto Profa. Dra. Maria Lúcia de Paula Oliveira Profa. Dra Elda Coelho de Azevedo Bussinguer.
5 4 AGRADECIMENTOS Aos meus pais, pelo incentivo constante nos estudos e por não medirem esforços para me proporcionar a melhor formação possível. Ao meu irmão, pelo companheirismo. Ao meu orientador, Prof. Dr. Manoel Messias Peixinho, por acreditar no meu potencial, pelos ensinamentos e constante atenção, dedicação e paciência essenciais à conclusão desta dissertação, bem como pela parceria nos projetos que ainda estão por vir. Aos tios Isabel e Cláudio, e vovó Fernanda, por todo o carinho, apoio e atenção com os quais pude contar durante toda a minha vida. Aos tios Alegria e Elias, e prima Eliana, pelo amor que permaneceu inabalado mesmo nos momentos de distância. À Dra. Bianca Xavier, exemplo de professora, amiga e advogada, por todos os conselhos e, principalmente, pela amizade sempre sincera e presente. Aos amigos do Mestrado Bianca Xavier, Emiliano Gomes, Sérgio Reis, Juan Vasquez, Marcos Tavolari, Marcelo Campos, Bernardo Cascão e Ernane Callado, pelas divertidas reuniões e conversas no anexo. Aos Professores João Marcelo Assafim, Ricardo Sichel, Paulo Mendonça, Marcos Juruena, José Antônio Pereira de Souza e Ivair Coelho, pelas aulas ministradas no curso de Mestrado. Aos Doutores Álvaro Pessôa, Álvaro Piquet Pessôa e William Figueiredo de Oliveira, pela oportunidade de trabalhar em um escritório que prima pela competência e ética profissional. Ao Dr. João Luiz Almeida, pela constante atenção prestada nas minhas idas à Livraria Cultural da Guanabara e pelas dicas de livros dadas desde o início da faculdade.
6 5 Dedico este trabalho a meus pais, Ana e Alberto, exemplos de dedicação e sucesso na vida acadêmica.
7 6 Sumário Introdução 09 1 A regulação da internet: considerações sobre sua importância e modalidades regulatórias no Direito brasileiro O Estado regulador Regulação econômica, regulação jurídica e consensualidade Implicações para o caso da regulação da internet 26 2 Parcerias da Administração Pública com a iniciativa privada Observações acerca das Parcerias Parcerias da Administração Pública com o setor privado Parcerias público-privadas As parcerias atípicas como possibilidades para a regulação da internet 44 3 Aplicação das parcerias entre o setor público e o setor privado na regulação da internet: comparação do Direito estrangeiro e do brasileiro Mecanismos de regulação da internet no Direito estrangeiro Estados Unidos Europa Outros países Balanço comparativo: o contexto da regulação da internet em outros países Mecanismos de regulação da internet no Brasil Aplicação das parcerias entre o setor público e o setor privado na regulação da internet 63
8 7 3.4 A proteção da privacidade e da honra individual Cooperação dos provedores Cláusulas nos contratos eletrônicos e termo de ajustamento de conduta: possibilidades nos contratos em parcerias entre o setor público e o setor privado Estudo de caso: a questão do Orkut 89 Conclusões 94 Referências 98
9 8 Resumo A presente dissertação pretende demonstrar que parcerias entre o setor público e o setor privado apresentam possibilidades importantes para propostas de regulação da internet que não resultem em mecanismos de silenciamento, censura ou invasão de privacidade de usuários, mas que, ao mesmo tempo, sujeitem essa espécie de mídia e suas mensagens aos cânones do Direito, entendido a partir de nossa Constituição Federal e da Declaração de Direitos Humanos que propugnam o respeito ao próximo e repugnam atos atentatórios à dignidade da pessoa humana. Para desenvolver o argumento, discutese, em um primeiro momento, o Estado Regulador brasileiro e as parcerias entre o setor público e o privado, com suas peculiaridades jurídicas, possibilidades e desafios. Em seguida, analisa-se o contexto da legislação estrangeira e brasileira no que se refere à internet e propõe-se a articulação das parcerias referidas à regulação da internet, apontando possibilidades e desafios jurídicos no que se refere aos aspectos de direitos autorais, crime à honra individual e contratos eletrônicos. Conclui-se que a internet, como se apresenta no mundo contemporâneo, passa a ser passível de ser interpretada como uma atividade comunicada pelo seu alcance e pelas possibilidades cada vez maiores de sua democratização em razão do conjunto de influências que representa em todas as áreas da vida atual, o que impõe sua regulação para o bem social. Palavras-chave: Parcerias; público; privado; internet; regulação; direito; Brasil. Abstract The present dissertation argues that Partnerships between the Government and Private Companies present important possibilities for proposals of regulation of the Internet, that do not result in mechanisms to silence, censor or invade privacy of its users but, at the same time that could subject this media to the canons of the Law, as understood in the Brazilian Constitution and in the Declaration of Human Rights imbued by the respect towards the other and the challenge social disorder. In order to develop the argument, firstly it discusses the Brazilian Regulator State and the Partnerships between the Government and Private Companies, with their ordinances, possibilities and challenges. Then it analyses the context of the legislation, both international and Brazilian as related to the Internet, and it proposes the use of the referred Partnerships to the regulation of the Internet. It presents possibilities and law challenges as referred to author rights, crimes against individual honour and electronic contracts. It concludes that the Internet, as it is presented in the contemporary world, may arguably be interpreted as a common good, due to its scope, as well as to the possibilities of its increasing democratic access and for the set of influences that it exherts in all areas of contemporary life, which reinforces the need for its regulation, towards the social welfare. Key words: Partnerships; Government, Private, Internet; Regulation; Law; Brazil.
10 9 Introdução 1 Objetivo O desenvolvimento supõe não apenas crescimento econômico, mas, sobretudo elevação do nível cultural-intelectual comunitário e um processo, ativo, de mudança social. (Eros Grau) A questão da regulação da internet tem sido assunto polêmico, particularmente sensível diante do perigo da quebra de privacidade e da censura, e consequente ameaça à liberdade de expressão que podem advir de uma compreensão errônea do assunto. Entretanto, por outro lado, tem sido reconhecido o potencial danoso que a falta de controle total sobre os conteúdos veiculados pode acarretar, seja por intermédio do abuso do anonimato para prática de atos ilícitos e outras veiculações que ferem princípios básicos da Constituição brasileira ao propagarem ilícitos com flagrante incitação e desafio à ordem pública e à moralidade. Desta forma, visa a presente dissertação demonstrar como pode ser utilizada uma parceria entre o setor público e o setor privado representado pelos órgãos responsáveis pela internet, a fim de coibir tais abusos. 2 Problema central A presente dissertação problematiza a regulação na internet, em termos das potencialidades e formas de concebê-la juridicamente para coibir ilícitos na rede. A questão central e o principal foco da dissertação é o mau uso da liberdade de expressão acobertada pela internet e a negociação do exercício desta liberdade de expressão com os agentes envolvidos. O problema central seria analisar as possibilidades e os desafios nesta regulação, de modo que não resulte em mecanismos de silenciamento, censura ou invasão de privacidade de usuários, mas que, ao mesmo tempo, sujeite essa mídia e suas mensagens aos cânones do Direito, entendido a partir de nossa Carta Magna que propugna o respeito ao próximo e o respeito aos direitos fundamentais. 3 Hipóteses A partir do exposto, a presente dissertação pretende discorrer sobre as parcerias entre o setor público e o privado, que são relevantes propostas para a regulação da internet. A hipótese central é a de que a busca pelo consenso entre as partes envolvidas
11 10 nos serviços de internet constitui-se em mecanismo relevante de regulação, em contraposição a posturas puramente intervencionistas. 4 Metodologia A metodologia adotada neste trabalho seguiu a perspectiva deducionista. Para se chegar ao problema nuclear desta dissertação, partiu-se da análise dos abusos no uso da internet e as suas possíveis formas de repressão. 5 Fontes primárias e secundárias As fontes primárias são extraídas da doutrina elaborada pelos autores clássicos versados tanto em direito regulatório quanto em direito administrativo, direito da internet e em direito civil. As fontes secundárias são as leis, e a jurisprudência nacionais e internacionais. As fontes consultadas são bibliográficas. 6 Justificativa e inserção da presente dissertação na proposta do PMD-UCAM A relevância do tema é precípua, eis que a consulta ao banco de teses da CAPES (Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior) é central para situar a presente pesquisa no cenário da produção do conhecimento na área em nível nacional. A tabela abaixo mostra o quantitativo de teses obtido quando se lançam as principais palavras-chave relacionadas ao foco do presente estudo. Os resultados obtidos podem ser verificados nas tabelas abaixo. Palavras-chave P M D Total 01. Parceria público-privada Regulação jurídica Direito brasileiro Internet Tabela 1: Banco de Teses Portal CAPES A Tabela 1 revela uma grande quantidade de trabalhos quando as palavras-chave são apresentadas de forma separada. É importante salientar que P se refere a trabalhos
12 11 resultantes de Mestrado Profissionalizante, M àqueles resultantes de Mestrados Acadêmicos e D aos defendidos em cursos de Doutorado. Palavras-chave P M D Total 05. Parceria público-privada e regulação jurídica 06. Parceria público-privada e direito brasileiro 07. Parceria público-privada e Internet Tabela 2: Banco de Teses Portal CAPES: Combinação palavras-chave Uma análise da Tabela 2, por outro lado, revela uma sensível diminuição de trabalhos quando as palavras-chave do assunto da presente dissertação são apresentadas em duplas. Palavras-chave P M D Total 08. Parceria público-privada e regulação jurídica, e direito brasileiro 09. Parceria público-privada e regulação jurídica, e internet 10. Regulação jurídica e direito brasileiro, e internet 11. Parceria público-privada e regulação jurídica, e direito brasileiro, e internet Tabela 3: Banco de Teses Portal CAPES: Combinação palavras-chave Finalmente, observa-se que ao se fazer uma busca agregando-se em uma só expressão todas as palavras-chave centrais do presente estudo, conforme Tabela 3, a saber, parceria público-privada, regulação jurídica, direito brasileiro e internet, surge apenas um trabalho na forma de dissertação de Mestrado. Ademais, o tema é relevante e tem sido estudado e adaptado, tanto que em artigos consultados para esta dissertação, aqueles entre 2000 e 2005 já mostram evoluções e maiores discussões sobre estas questões, mas ainda é sentida a falta de maior regulação da internet diante dos desafios éticos e tecnológicos que se colocam nos dias de hoje.
13 12 Do mesmo modo, o tema em questão se adapta à proposta do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Candido Mendes, qual seja Direito Econômico e Desenvolvimento, na medida em que a internet e sua regulação constituem tema essencial ao desenvolvimento de um país no mundo globalizado em que vivemos, afetando diretamente sua soberania e economia. Espera-se que o estudo possa contribuir para o debate, que apenas se inicia, neste desafio contemporâneo que se coloca para a área do Direito. 7 Síntese do conteúdo dos capítulos A dissertação está dividida em três capítulos, além da introdução, da conclusão e das referências bibliográficas. 7.1 Capítulo I O Capítulo 1 aborda o contexto do Estado brasileiro e seu histórico, de modo a apresentar o pano de fundo que permitiu o desenvolvimento legal e a importância do consensualismo no Brasil, articulando-as com a análise dos riscos e de possibilidades de superação mediante passos como a lógica da regulação necessária a seu sucesso. 7.2 Capítulo II O Capítulo II apresenta as diversas formas de parcerias que podem ser estabelecidas entre o Poder Público e a iniciativa privada, a fim de contextualizar como tais parcerias podem ser utilizadas no âmbito da internet. 7.3 Capítulo III O Capítulo 3 estuda a internet propriamente dita e analisa a legislação vigente, comparando-a com outros contextos internacionais, e propõe formas pelas quais se poderia articular a lógica da regulação nas parcerias entre o setor público e o privado ao contexto dessa mídia, de modo a prover maior segurança jurídica na defesa dos direitos humanos, da moralidade e da convivência pacífica também no ambiente virtual.
14 13 1 A regulação da internet: considerações sobre sua importância e modalidades regulatórias no Direito brasileiro A complexidade dos desafios jurídicos trazidos pelo uso da internet 1 começa a ser sentida neste milênio com cada vez mais intensidade. Como garantir liberdade de expressão, um dos princípios basilares dos Direitos Humanos e, ao mesmo tempo, proceder à regulação do conteúdo da internet, de modo a desafiar conteúdos ofensivos, racistas e incitadores de quebra da ordem pública e da moralidade? Como garantir as vantagens de livre acesso a produtos da cultura, via internet, e ao mesmo tempo zelar pelos direitos autorais daqueles que os produziram? A função regulatória do Direito é essencial, eis que pode ajudar na compreensão do conjunto dos atos de controle e das normas legais que afetam operações de mercado. 2 Assim, é de frisar a importância da regulação de diferentes matérias, o que é perfeitamente aplicável à internet. Ademais, conforme destaca Gustavo Testa Corrêa: 3 [...] aos operadores do direito cabe a difícil tarefa de estudar e encontrar respostas, sensatas e inteligentes, para os novos desafios advindos desse novo 1 O conceito de internet dado por Gustavo Testa Corrêa, Aspectos Jurídicos da Internet, São Paulo, Saraiva, 2007, p. 8, é de sistema global de rede de computadores que possibilita a comunicação e a transferência de arquivos de uma máquina a qualquer outra máquina conectada na rede, possibilitando, assim, um intercâmbio de informações sem precedentes na história, de maneira rápida, eficiente, e sem a limitação de fronteiras, culminando na criação de novos mecanismos de relacionamento. O autor destaca, ainda, que a internet não se confunde com a World Wide Web que, nos ensinamentos do autor (p. 11), é um conjunto de padrões e tecnologias que possibilitam a utilização da internet por meio dos programas navegadores, que por sua vez tiram todas as vantagens desse conjunto de padrões e tecnologias pela utilização do hipertexto e suas relações com a multimídia, como som e imagem, proporcionando ao usuário maior facilidade na sua utilização, e também a obtenção de melhores resultados. Ademais, a Portaria n. 148/1995, do Ministério das Telecomunicações, define a internet como sendo nome genérico que designa o conjunto de redes, os meios de transmissão e comutação, roteadores, equipamentos e protocolos necessários à comunicação entre computadores, bem como o software e os dados contidos nesses computadores. Marcel Leonardi define internet como sendo uma rede de computadores interconectados entre si. É um meio de comunicação que possibilita o intercâmbio de informações de toda natureza, em escala global, com um nível de interatividade jamais visto anteriormente (LEONARDI, Marcel. Internet: Elementos Fundamentais, in: SILVA, Regina Beatriz Tavares & SANTOS, Manoel J. Pereira. Responsabilidade Civil na Internet e nos Demais Meios de Comunicação. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 56). Sobre o histórico da Web, que não é objeto da presente dissertação, ver CORRÊA, Gustavo Testa. Aspectos Jurídicos da Internet. São Paulo: Saraiva, 2007, p SOUTO, Marcos Juruena Vilella. Direito Administrativo Regulatório. Rio de Janeiro: Lumen Juris, CORRÊA, Gustavo Testa, op. cit., p. 3.
15 14 paradigma [a internet], fazendo com que a pessoa humana e as novas tecnologias possam coexistir dentro de uma nova concepção de mundo. Ressalta-se ainda a necessidade de conciliação inteligente entre os velhos conceitos jurídicos e as novas necessidades da sociedade dependente de documentos imateriais. 4 Neste sentido, o presente capítulo irá abordar formas de regulação para, ao final, destacar o consenso entre as partes como a tendência regulatória que pode melhor se adaptar à esfera da internet, especificamente voltada à coibição do mau uso da liberdade de expressão acobertada por esta mídia. 1.1 O Estado regulador A passagem do Estado de uma visão liberal para aquela do Estado regulador é importante para se compreender perspectivas regulatórias para o mau uso da internet. Neste contexto, o grande debate que se trava é entre o conceito de livre iniciativa e o de regulação. Sérgio Guerra afirma que até a promulgação da Constituição Federal de 1988, houve uma ascendência na atuação estatal na economia nacional. 5 Caio Tácito 6 evidencia que a Constituição de 1988 marcou enfaticamente a liberdade como centro do sistema econômico, atribuindo ao Estado a função disciplinadora, ressalvada a excepcionalidade de sua direta exploração [...], ao imperativo da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo. Neste sentido, o dilema entre a liberdade e a disciplina desta liberdade já desponta como fundamento que justifica a função reguladora do Estado. No que se refere à atual função do Estado na economia é essencial para a compreensão desta dissertação reiterar os Princípios da Ordem Econômica que estão insculpidos no artigo 170 da Constituição Federal, 7 sendo certo que os artigos 1.º, III, 4 CORRÊA, Gustavo Testa, op. cit., p GUERRA, Sérgio. Controle Judicial dos Atos Regulatórios. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p TÁCITO, Caio. Transformações do Direito Administrativo, in: Revista de Direito Administrativo Edição Especial em Homenagem ao Professor Caio Tácito, n Rio de Janeiro: Renovar, p Art A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: I - soberania nacional; II - propriedade privada; III - função social da propriedade; IV - livre concorrência; V - defesa do consumidor; VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e
16 15 IV e 3.º da aludida Carta Magna 8 explicitam a livre-iniciativa, a valorização do trabalho, o desenvolvimento nacional e a dignidade da pessoa humana (também expostos no artigo 170), como princípios reitores da ordem econômica. 9 Eros Roberto Grau, 10 no que se refere à livre-iniciativa, entende que, em virtude da amplitude deste conceito, uma maneira incontestável de expô-la é sob o prisma da liberdade econômica ou liberdade de iniciativa econômica, cujo titular é a empresa. Entende ainda que esse princípio deve ser entendido juntamente com o Princípio da Livre Concorrência, que assume, no quadro da Constituição de 1988, sentido conformado pelo conjunto dos demais princípios por ela contemplados, seu conteúdo é determinado pela sua inserção em um contexto de princípios, no qual e com os quais subsiste em harmonia. Do mesmo modo, vale frisar que o artigo 173 da Constituição Federal dispõe que ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. 11 prestação; VII - redução das desigualdades regionais e sociais; VIII - busca do pleno emprego; IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País. Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei 8 Art. 1.º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. (...) Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. 9 Na lição de Fúlvia Helena Gioia Paoli, Intervenção do Estado na Propriedade Privada, in: Sônia Yuriko Kanashiro Tanaka, Direito Administrativo, São Paulo: Malheiros, 2008, p. 440, ao estabelecer que a ordem econômica está fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa e tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social (art. 170 caput, o legislador está direcionando a atividade econômica ao cumprimento dos objetivos fundamentais do Estado delineados no artigo 3.º, como a garantia do desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e da marginalização, a redução das desigualdades sociais e regionais e a promoção do bem de todos, em consonância com os fundamentos estabelecidos no art. 1.º, quais sejam: soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, valores sociais do trabalho e da livre iniciativa. 10 GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de São Paulo: Malheiros, 2007, p BRASIL. Constituição Federal de Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituiçao.htm>. Acesso em: 28 ago Caio Tácito esclarece que ao limitar a atividade econômica do Estado, a Constituição de 1988 convoca a
17 16 Desta forma, diante da presença de pressupostos constitucionais, o Estado poderá atuar diretamente na exploração da atividade econômica através de empresas públicas ou sociedades de economia mista, além das subsidiárias de tais empresas, em regime de livre concorrência com as empresas particulares, e está sujeito aos princípios constantes no artigo 170 da Constituição Federal. 12 É importante evidenciar, também, a presença do Princípio da Subsidiariedade em que, a iniciativa privada tem primazia sobre a iniciativa estatal. 13 Sendo certo que o Estado deve abster-se de exercer qualquer atividade que compete à livre iniciativa, cabendo a este o fomento, a coordenação e a fiscalização das atividades desenvolvidas pelo particular. 14 Nesta esteira de entendimento, Marcos Juruena Villela Souto 15 afirma: [...] o surgimento do Estado-regulador decorreu de uma mudança na concepção do conteúdo do conceito de atividade administrativa em função do princípio da subsidiariedade e da crise do Estado do bem-estar, incapaz de produzir o bem de todos com qualidade e custos que possam ser cobertos com o sacrifício da sociedade. Daí a descentralização de funções públicas para particulares. Sobre o tema, Alexandre Santos de Aragão 16 ensina que a persecução do bem estar social, apesar de determinar sempre certo grau de intervenção dos poderes públicos, não é incompatível com uma intervenção norteada pela idéia de subsidiariedade enquanto princípio normativo. iniciativa privada a retomar seu papel como fator dinâmico da economia. TÁCITO, Caio. Transformações do Direito Administrativo, in: Revista de Direito Administrativo Edição Especial em Homenagem ao Professor Caio Tácito, n Rio de Janeiro: Renovar, p PAOLI, Fúlvia Helena Gioia. Intervenção do Estado na Propriedade Privada, in: TANAKA, Sônia Yuriko Kanashiro. Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008, p A autora chama atenção para o fato de que o Estado não pode nunca se distanciar de sua função precípua que é o atendimento do interesse coletivo, razão pela qual a lei que disciplinará o estatuto jurídico das pessoas por meio das quais o Estado exercerá a exploração das atividades determinará as formas e limites de sua atuação não deverá distanciar-se desses objetivos, cuja atuação, ademais, estará sujeita ao controle e à fiscalização inerentes ao exercício de toda e qualquer atividade pública (p. 446). 13 GUERRA, Sérgio, 2005, op. cit., p Ibid., p SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatório. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 34. Neste sentido, ver também, PESSÔA, Robertônio Santos. Administração e Regulação. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências Reguladoras e a Evolução do Direito Administrativo Econômico. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 62.
18 17 Enquanto o princípio da subsidiariedade seria um limite horizontal à atuação estatal, o princípio da proporcionalidade é um limite vertical a tal atuação. Conforme se depreende do artigo da Constituição de 1988, o Estado, no moderno Direito Econômico, possui a função normativa e reguladora da atividade econômica, exercendo as funções de incentivo, fiscalização e planejamento, 18 sendo certo que, na forma do artigo 37 da Constituição Federal, as atividades administrativas devem se guiar pelo princípio da legalidade. Isso não significa ausência de intervenção estatal na economia brasileira. Sobre o tema, Tércio Sampaio Ferraz Jr. 19 sintetizou o papel do Estado na preservação e promoção dos princípios da ordem econômica: A conjugação da liberdade econômica com a legalidade representa, afinal, um conjunto de princípios e fundamentos que delineiam, juridicamente, o perfil constitucional das relações entre Estado e sociedade no que se refere à intervenção estatal na economia. Isto, no entanto, obviamente, não é suficiente. É preciso ter-se em conta a dimensão muito mais ampla da intervenção do Estado no domínio econômico que, para além dos aspectos reguladores e organizacionais, repercute seriamente na escalada de poder e dominação típica da tecnoburocracia contemporânea. assevera: 20 A condição atual do Estado é ressaltada por Marcos Juruena Villela Souto, que [...] diante da busca da ampliação de eficiência e da ausência de recursos públicos para tanto, a opção tem sido a regulação normativa, e atribui a setores de interesse geral, outrora ocupados pelo Estado, a particulares sob monitoramento Estatal, o que tem minimizado a importância do vínculo como fator distintivo entre serviço público e atividade econômica, papel hoje atribuído ao dever de universalidade de prestação. 17 Art Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. BRASIL. Constituição Federal de Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituiçao.htm>. Acesso em: 28 ago O abuso ao poder econômico será reprimido pelo Estado nos termos do artigo 173, parágrafo 4.º da Constituição Federal. 18 Segundo Fúlvia Helena Gioia Paoli ( Intervenção do Estado na Propriedade Privada, in: TANAKA, Sônia Yuriko Kanashiro. Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 448), o planejamento é determinante para o Estado e indicativo para o setor privado. 19 FERRAZ JR., Tércio Sampaio. Congelamento de Preços, in: Revista de Direito Público, n. 91, 1989 p SOUTO, Marcos Juruena Villela, 2005, op. cit., p. 13.
19 18 Para Eros Grau, 21 a antiga intervenção, na qual o Estado atuava como participante ativo da ordem econômica, foi substituída por uma intervenção indireta, que demonstrou a nova função do Estado como agente regulador da Ordem Econômica. 22 Destaca-se, ainda, que a intervenção regulatória refere-se, em apertada síntese, à atuação do Estado sobre decisões empresariais, que visem atender o interesse público, 23 sendo que o fenômeno da regulação nada mais representa do que uma espécie de corretivo indispensável a dois processos que se entrelaçam, eis que, de um lado, é um corretivo às mazelas e deformações do regime capitalista e, de outro, um corretivo ao modo de funcionamento do aparelho do Estado, engendrado por esse mesmo capitalismo. 24 Da mesma forma, também entende Luiz Fux 25 ao asseverar: [...] pela intervenção, o Estado, com o fito de assegurar a todos uma existência digna, de acordo com os ditames da justiça social (art. 170 da CF), pode restringir, condicionar ou mesmo suprimir a iniciativa privada em certa área da atividade econômica. Não obstante, os atos e medidas que consubstanciam a intervenção hão de respeitar os princípios constitucionais que a conformam com o Estado Democrático de Direito, consignado expressamente em nossa Lei Maior, como é o princípio da livre iniciativa. Na nova função normativa, fiscalizadora e reguladora, o Governo cedeu controle e capacidade decisória em troca de credibilidade e estabilidade, demonstrando, com isso, que a regulação deixava de ser assunto de governo para ser assunto de Estado. 26 Assim, quando as aludidas atividades são prestadas por particulares é dever do Estado a fiscalização correta da prestação destes serviços, pois: 21 GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de São Paulo: Malheiros, 2007, p Destaca-se a posição de Sérgio Guerra para quem a exceção a esta regra está na atuação direta quando a exploração da atividade econômica se apresentar como sendo necessária aos imperativos da segurança nacional ou relevante interesse coletivo, sempre definidos em lei (GUERRA, Sérgio. Controle Judicial dos Atos Regulatórios. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 36). 23 GUERRA, Sérgio, 2005, op. cit., p Ibid., p REsp / DF RECURSO ESPECIAL 2007/ , Relator Ministro Luiz Fux, 1.ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, Julgamento em 1/4/2008, publicação em 12/5/ GUERRA, Sérgio, 2005, op. cit., p. 60.
20 19 [as] empresas privadas prestadoras de serviço público, embora sujeitas ao regime jurídico privado, submetem-se às regras especiais o contrato administrativo firmado, inclusive com responsabilidade pela inadequação dos serviços prestados ou eventuais danos causados aos usuários ainda, que, subsidiariamente, em relação a estes, permaneça a responsabilidade estatal. 27, 28 que aduz: Chama-se atenção, ainda, para a lição de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, 29 Mais leve, sem os desgastes de suportar os próprios erros, a administração pública pode concentrar-se na tarefa de regulação e fiscalização e sancionar sem praticar a gestão cada vez mais exigente de serviços de variada natureza que se constituem em parte em atividades estranhas aos procedimentos governativos tipicamente estatais. Assim, conclui-se que a intervenção do Estado no domínio econômico foi legitimada, mas essa atuação só ocorreria quando a liberdade de iniciativa fosse um meio de atingir o bem-estar geral, sendo certo que, atualmente, a atuação estatal está pautada no princípio da subsidiariedade. 27 PAOLI, Fúlvia Helena Gioia. Intervenção do Estado na Propriedade Privada, in: TANAKA, Sônia Yuriko Kanashiro. Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008, p Exceção a esta regra pode ser encontrada em casos de proteção coletiva a direitos metaindividuais, conforme se pode observar do REsp / SP, Relatora Ministra Eliana Calmon, Relatora para acórdão, Ministra Nanci Andrighi, 2.ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, Julgamento em 15/2/2000 Ementa: Direito administrativo e ambiental. Artigos 23, inciso VI e 225, ambos da Constituição Federal. Concessão de serviço público. Responsabilidade objetiva do município. Solidariedade do Poder Concedente. Dano decorrente da execução do objeto do contrato de concessão firmado entre a recorrente e a companhia de saneamento básico do Estado de São Paulo - SABESP (delegatária do serviço municipal). Ação civil pública. Dano ambiental. Impossibilidade de exclusão de responsabilidade do município por ato de concessionário do qual é fiador da regularidade do serviço concedido. Omissão no dever de fiscalização da boa execução do contrato perante o povo. Recurso especial provido para reconhecer a legitimidade passiva do município. I - O Município de Itapetininga é responsável, solidariamente, com o concessionário de serviço público municipal, com quem firmou convênio para realização do serviço de coleta de esgoto urbano, pela poluição causada no Ribeirão Carrito, ou Ribeirão Taboãozinho. II - Nas ações coletivas de proteção a direitos metaindividuais, como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a responsabilidade do poder concedente não é subsidiária, na forma da novel lei das concessões (Lei n.º 8.987, de ), mas objetiva e, portanto, solidária com o concessionário de serviço público, contra quem possui direito de regresso, com espeque no art. 14, 1. da Lei n.º 6.938/81. Não se discute, portanto, a liceidade das atividades exercidas pelo concessionário, ou a legalidade do contrato administrativo que concedeu a exploração de serviço público; o que importa é a potencialidade do dano ambiental e sua pronta reparação. 29 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do Direito Público. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p