Source: https://afd-maier.de/einschaetzung/
Timestamp: 2020-07-05 12:43:26
Document Index: 203107905

Matched Legal Cases: ['§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 28', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', 'Art. 80', '§ 5', '§ 5', '§ 1', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 5', 'Art. 2', '§ 5', 'Art. 80', 'Art. 80', 'Art. 80', '§ 5', 'Art. 80', '§ 5', 'Art. 80', '§ 5', '§ 5', '§ 5', '§ 35', 'Art. 83', '§ 5', 'Art. 74', '§ 5', '§ 5', '§ 5', 'Art. 83', '§ 5']

Einschätzung der Verfassungsmäßigkeit der Änderung von § 5 IfSG – Jens Maier
Einschätzung der Verfassungsmäßigkeit der Änderung von § 5 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) anhand des hierzu vorliegenden WD-Gutachtens (https://tinyurl.com/rmqe62t) und strategische Handlungsempfehlung
Der Bundestag hat am 25. März 2020 Änderungen des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) beschlossen. Die Änderungen des § 5 und § 28 IfSG sind am Tag nach der Verkündung in Kraft getreten, mithin am 28. März 2020. In seinem Absatz 2 ermächtigt die Neufassung des § 5 Infektionsschutzgesetz das Bundesministerium für Gesundheit, Anordnungen und Rechtsverordnungen zu erlassen.
§ 5 Abs. 2 Nr. 3, 4, 7 und 8 IfSG
§ 5 Abs. 2 Nr. 3, 4, 7 und 8 IfSG lautet jetzt:
„(2) Das Bundesministerium für Gesundheit wird im Rahmen der epidemischen Lage von nationaler Tragweite unbeschadet der Befugnisse der Länder ermächtigt,
a) Ausnahmen von den Vorschriften des Arzneimittelgesetzes, des Betäubungsmittelgesetzes, des
Apothekengesetzes, des Fünften Buches Sozialgesetzbuch, des Transfusionsgesetzes sowie der auf ihrer Grundlage erlassenen Rechtsverordnungen, der medizinprodukterechtlichen Vorschriften und der die persönliche Schutzausrüstung betreffenden Vorschriften zum Arbeitsschutz, die die Herstellung, Kennzeichnung, Zulassung, klinische Prüfung, Anwendung, Verschreibung und Abgabe, Ein- und Ausfuhr, das Verbringen und die Haftung, sowie den Betrieb von Apotheken einschließlich Leitung und Personaleinsatz regeln, zuzulassen,
c) Aufgaben, die über die Durchführung von körperbezogenen Pflegemaßnahmen, pflegerischen Betreuungsmaßnahmen und Hilfen bei der Haushaltsführung bei Pflegebedürftigen hinaus regelmäßig von Pflegeeinrichtungen, Pflegekassen und Medizinischen Diensten zu erbringen sind, auszusetzen oder einzuschränken.“
Der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages hat zur Verfassungsmäßigkeit der neuen Vorschriften in § 5 IfSG ein Gutachten erstellt (WD 3 – 3000 – 080/20). Unter dem Gesichtspunkt der Zuständigkeit zur Gesetzgebung hat der Bund von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz korrekt Gebrauch gemacht.
Abweichung vom Gesetzesvorrang
In § 5 Abs. 2 Nr. 3, Nr. 4, Nr. 7 und Nr. 8 IfSG ermächtigt der Gesetzgeber den Verordnungsgeber (BMG), durch Rechtsverordnung Ausnahmen von Gesetzesvorschriften zuzulassen.
Das Bundesverfassungsgericht hält dies in bestimmtem Umfang für grundsätzlich zulässig. Es setzt solchen „anwendungsbeschränkenden Verordnungen“ aber klare Grenzen.
„Damit ist allerdings nicht gesagt, dass die Verwendung dieser Formen unbeschränkt möglich ist. Die Grenze liegt dort, wo der Gesetzgeber Vorschriften von solcher Bedeutung und in solchem Umfang für subsidiär erklärt, dass sich dadurch innerhalb des Staatsgefüges eine Gewichtsverschiebung zwischen gesetzgebender Gewalt und Verwaltung ergibt.“
Und weiter: „Sinn der Regelung des Art. 80 Abs. 1 GG ist es, das Parlament darin zu hindern, sich seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft zu entäußern. Es soll nicht einen Teil seiner Gesetzgebungsmacht der Exekutive übertragen können, ohne die Grenzen dieser Befugnis bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll […].
Der WD stuft folgende Normen als zumindest erheblich problematisch ein:
a) § 5 Abs. 2 Nr. 3 IfSG
Damit ermächtigt § 5 Abs. 2 Nr. 3 IfSG die Exekutive, von einer unüberschaubaren Zahl an gesetzlichen Vorschriften des IfSG abzuweichen: Es ist nach § 1 IfSG „Zweck des Gesetzes […], übertragbaren Krankheiten beim Menschen vorzubeugen, Infektionen frühzeitig zu erkennen und ihre Weiterverbreitung zu verhindern. Ein Großteil der 77 Paragraphen des IfSG dürfte relevant sein, „um die Abläufe im Gesundheitswesen und die Versorgung der Bevölkerung aufrecht zu erhalten“. Welcher dieser Paragraphen dies sein kann, in welchem Umfang und mit welchem „genau umrissenen Programm“ ist für den Bürger und wohl auch den Gesetzgeber selbst aus der Ermächtigung „nicht erkennbar und vorhersehbar“.
b) § 5 Abs. 2 Nr. 4 IfSG
Im Vergleich dazu hat der Gesetzgeber in § 5 Abs. 2 Nr. 4 IfSG die Ermächtigung für Rechtsverordnungen programmatisch enger gefasst: Ausnahmen von gesetzlichen Vorschriften betreffen Arzneimittel, Medizinprodukte, Labordiagnostik, Hilfsmittel, Schutzausrüstung und Desinfektionsprodukte.
Gleichwohl sind auch hier Ausnahmen von einer unüberschaubaren Zahl an gesetzlichen Vorschriften in insgesamt 5 Gesetzen möglich. Zwar sind diese Ausnahmen zumindest thematisch umrissen: „Herstellung, Kennzeichnung, Zulassung, klinische Prüfung, Anwendung, Verschreibung und Abgabe, Ein- und Ausfuhr, das Verbringen und die Haftung, sowie […] Betrieb von Apotheken einschließlich Leitung und Personaleinsatz“.
Dennoch ist zumindest fraglich, ob die „Grenzen“ dieser Ermächtigung damit im Sinne des Bundesverfassungsgerichts „eindeutig“ sind (Auffassung des WD).
Es ist fragwürdig, in welchem Rahmen Jens Spahn jetzt von fünf Gesetzen abweichen darf, wenn es z. B. um die Versorgung mit BtM oder Medizinprodukten geht. Die Möglichkeit des Bundesgesundheitsministers, von den gesetzlichen Vorschriften des Arzneimittelgesetzes, des Betäubungsmittelgesetzes, des Apothekengesetzes, des Fünften Buch Sozialgesetzbuch und des Transfusionsgesetzes abzuweichen ist nicht derart eindeutig umrissen, dass aus 5 IfSG n. F. für den Bürger die Tendenz und das Programm erkennbar und vorhersehbar sind. Aus meiner Sicht ist die Grenze, die verfassungsrechtlich zulässig ist, hier schon überschritten. Denn das Arzneimittelgesetz, das Betäubungsmittelgesetz, das Apothekengesetz, das Fünfte Buch Sozialgesetzbuch und das Transfusionsgesetz sind Vorschriften von solcher Tragweite, dass durch eine massenhafte Abweichung von Parlamentsgesetzen eine Kompetenzverschiebung von Legislative auf Exekutive vorgenommen werden kann.
c) § 5 Abs. 2 Nr. 7 IfSG
Auch die Ermächtigung zu Rechtsverordnungen nach § 5 Abs. 2 Nr. 7 IfSG ist programmatisch enger gefasst als § 5 Abs. 2 Nr. 3 IfSG:
Betroffen ist die „Aufrechterhaltung der Gesundheitsversorgung“ in bestimmten Einrichtungen. Ferner ist die Abweichungsbefugnis auf den ersten Blick im Wesentlichen beschränkt auf das Sozialgesetzbuch V (SGB V) und auf in „Bezug genommene“ Gesetze. Das SGB V enthält allerdings 339 Paragraphen. Bereits in den ersten 5 Paragraphen nimmt das SGB V Bezug auf 12 unterschiedliche Gesetze (Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb, Zweites Gesetz über die Krankenversicherung der Landwirte, Künstlersozialversicherungsgesetz, Bundesversorgungsgesetz, Bundesausbildungsförderungsgesetz, Fremdrentengesetz, Gesetz zur Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts in der Sozialversicherung, Berufsbildungsgesetz, Vorruhestandsgesetz, Asylbewerberleistungsgesetz, Aufenthaltsgesetz, Freizügigkeitsgesetz).
Ein derartiges Blankettkonvolut sprengt m. A. nach die Grenze dessen, was nach Tendenz und Programm umrissen ist, dass es für den Bürger erkennbar und vorhersehbar wäre.
d) § 5 Abs. 2 Nr. 7 IfSG
Das zu § 5 Abs. 2 Nr. 7 IfSG Genannte gilt bei § 5 Abs. 2 Nr. 8 IfSG entsprechend, hier in Bezug auf die „Aufrechterhaltung der pflegerischen Versorgung“ und das einschlägige SGB XI. Bei den vorgenannten Maßnahmen geht es ganz überwiegend um erhebliche Grundrechtseingriffe, insbesondere auch um das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit gemäß Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG. Der Gesetzgeber weist hierauf in § 5 Abs. 5 IfSG selber hin. Auch dieser Umstand spricht gegen die Zulässigkeit einer umfassenden Delegation der Gesetzesabweichung an die Exekutive:
„[D]ie Verantwortung für die Freigabe unzureichend getesteter Arzneimittel kann und muss der Gesetzgeber selbst übernehmen.“ – siehe Gärditz (Universität Bonn) und Meinel (Universität Würzburg), FAZ vom 26. März 2020, S. 6.
Hervorzuheben ist zusätzlich auf den Umstand, dass in allen vier Fällen Jens Spahn alleine von den Vorschriften in Parlamentsgesetzes abweichen darf, also nicht einmal das Bundeskabinett involvieren muss.
Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG)
Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG
(1) Durch Gesetz können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Dabei müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetze bestimmt werden.
Das BVerfG legt strenge Maßstäbe an die Zulässigkeit von Verordnungsermächtigungen an. Inhalt, Zweck und Ausmaß der geplanten Ermächtigung prüft es anhand folgender Punkte:
Selbstentscheidungsformel:
Der Gesetzgeber muss selbst die Entscheidung treffen, „dass bestimmte Fragen geregelt werden sollen, […] muss die Grenzen einer solchen Regelung festsetzen und [muss] angeben, welchem Ziel die Regelung dienen soll“.
Programmformel:
Aus dem Gesetz muss sich ermitteln lassen, „welches vom Gesetzgeber gesetzte ‚Programm‘ durch die Verordnung erreicht werden soll“.
Vorhersehbarkeitsformel:
Es fehlt an der nach Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG notwendigen Beschränkung, „wenn die Ermächtigung so unbestimmt ist, dass nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können“.
„Für die Zulässigkeit der in § 5 Abs. 2 IfSG eher weit und unbestimmt gefassten Ermächtigungen spricht der „vielgestaltige Sachverhalt“ des Infektionsschutzes, der letztlich das gesamte Gesundheitswesen in seiner ganzen Komplexität betrifft. Ferner „ändern sich die tatsächlichen Verhältnisse“ unter Umständen durch Ansteckungen oder Reaktionen in der Bevölkerung und Gesundheitswirtschaft schnell.
Gegen die Zulässigkeit der eher weit und unbestimmt gefassten Ermächtigungen sprechen die Notwendigkeit einer Selbstentscheidung der programmatischen Vorgaben, die Vorhersehbarkeit der Verordnungsinhalte und die Grundrechtsintensität.
Insgesamt verbleiben damit gewichtige Bedenken.“
Aus meiner Sicht sind die Vorhersehbarkeitsformel und auch die Programmformel eindeutig überschritten. Es lässt sich aus der VO-Ermächtigung nicht ableiten, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden wird und welche inhaltlichen Grenzen die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können. Müssen sich entsprechende Verordnungen zumindest zum Teil an ärztlichen Standards orientieren? Ebenso ist nicht erkennbar, welchem Gesamtprogramm diese Verordnungsermächtigung dienen soll. Geht es ausschließlich um Covid-19? Unter welchen Voraussetzungen soll der Deutsche Bundestag eine epidemische Lage von nationaler Tragweite feststellen? Bei jeder bundesweiten Grippewelle im Winter?
Art. 80 Abs. 2 GG: Der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, vorbehaltlich anderweitiger bundesgesetzlicher Regelung, Rechtsverordnungen der Bundesregierung oder eines Bundesministers über Grundsätze und Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen des Postwesens und der Telekommunikation, über die Grundsätze der Erhebung des Entgelts für die Benutzung der Einrichtungen der Eisenbahnen des Bundes, über den Bau und Betrieb der Eisenbahnen, sowie Rechtsverordnungen auf Grund von Bundesgesetzen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen oder die von den Ländern im Auftrage des Bundes oder als eigene Angelegenheit ausgeführt werden.
Die VO-Ermächtigungen nach § 5 IfSG legitimieren jedoch zum Erlass von Verordnungen ohne den Vorbehalt der Zustimmung des Bundesrates.
„Der Zustimmungsvorbehalt zugunsten des Bundesrates ist verfassungsrechtlich erforderlich, wenn die entsprechenden gesetzlichen Bestimmungen „im Auftrage des Bundes oder als eigene Angelegenheit ausgeführt werden“ (Art. 80 Abs. 2 GG). Der einfache Gesetzgeber – und erst recht der Verordnungsgeber – können von diesem verfassungsrechtlichen Zustimmungsvorbehalt nicht abweichen. Auch aus diesem Grund bestehen erhebliche Bedenken gegen den in § 5 Abs. 2 IfSG vorgesehenen Erlass der Rechtsverordnungen „ohne Zustimmung des Bundesrates“.
Anordnungen nach § 5 Absatz 2 Nr. 1, 2, 5 und 6 IfSG
Hinzuweisen ist noch auf § 5 Absatz 2 Nr. 1, 2, 5, 6 IfSG:
6. die notwendigen Anordnungen zur Durchführung der Maßnahmen nach Nummer 4 Buchstabe a und c bis g zu treffen; das Bundesministerium für Gesundheit kann eine nachgeordnete Behörde beauftragen, diese Anordnung zu treffen
Der WD weist zutreffend darauf hin, dass die vorgesehenen Anordnungen allesamt den Rechtscharakter als Verwaltungsakte haben: „Die Anordnung schließt ein behördliches Verwaltungsverfahren ab und bestimmt mit staatlicher Autorität und der Bestandskraft fähiger Wirkung […] unmittelbar die subjektiv-öffentlichen Rechte oder Pflichten der Beteiligten […].“ (Alemann/Scheffczyk, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, 46. Edition Stand: 01.01.2020, § 35 Rn. 141).
„Nach Art. 83 GG führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt. Für den Infektionsschutz sieht das Grundgesetz keine Sonderregelung zugunsten einer Bundesbehörde vor (…). Ferner stützt sich der Gesetzgeber bei der Neufassung des § 5 IfSG ausdrücklich auf die Gesetzgebungskompetenz zu „übertragbaren Krankheiten“ (Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG). Die Ausführung des IfSG ist somit Sache der Länder. Nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes können daher nur die Länder Anordnungen nach § 5 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 2, Nr. 5 und Nr. 6 IfSG treffen. Dem Wortlaut nach räumt ihnen § 5 Abs. 2 IfSG diese Befugnis nicht ein. Nach alledem dürfte in der Praxis kein Raum für das Bundesministerium für Gesundheit bestehen, die Anordnungskompetenzen der § 5 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 2, Nr. 5 und Nr. 6 IfSG anzuwenden. Mit Art. 83 GG ist eine solche Beschränkung der Verwaltungskompetenz der Länder nicht vereinbar.“
Zum wiederholten Mal traut sich der WD es sich nicht, unmissverständlich festzustellen, dass § 5 IfSG n. F. zumindest in Teilen verfassungswidrig ist. Sowohl die zahlreichen Verordnungsermächtigungen als auch die Ermächtigungen zum Erlass von Anordnungen an eine Bundesbehörde stehen jedoch nicht im Einklang mit der Verfassung. Sobald Anordnungen oder Verordnungen erlassen werden, die direkt in die Grundrechte von Bürgern eingreifen, ist eine Unmittelbarkeit der Grundrechtsverletzung im verfassungsgerichtlichen Sinne gegeben.
Meiner Einschätzung nach wäre ein abstraktes Normenkontrollverfahren erfolgversprechend.
Büro Jens Maier, MdB
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