Source: http://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c1121155.html
Timestamp: 2017-11-24 18:46:36
Document Index: 231678938

Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'Art. 85', 'BGE', 'BGE', 'Art. 4', '§ 155', '§ 155', 'BGE', 'Art. 48', '§ 88', '§ 149', '§ 149', '§ 155', '§ 155', '§ 155', '§ 155', '§ 155']

DFR - BGE 121 I 155
BGE 121 I 155
i.S. Stadt Zürich und S. gegen Regierungsrat des Kantons Zürich
2.- Der Beschwerdeführer S. macht geltend, der angefochtene Aufsichtsentscheid des Regierungsrats missachte den Volksentscheid vom 17. Mai 1992 und verletze daher die politischen Rechte der Stimmbürger. Die damals vom Volk beschlossene Regelung, welche den Stadtrat verpflichte, die die Bau- und Zonenordnung ganz oder teilweise aufhebenden Rechtsmittelentscheide anzufechten, werde durch die regierungsrätlichen Anordnungen ihres Gehalts völlig entleert und faktisch ausser Kraft gesetzt.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers greift die regierungsrätliche Anordnung nicht in die politischen Rechte der Stimmbürger ein. Wie erwähnt hebt sie Ziffer 3 des Beschlusses vom 17. Mai 1992 nicht auf. Zudem ergibt sich aus dem Stimmrecht kein Anspruch darauf, dass eine vom Volk erlassene Regelung von den rechtsanwendenden Behörden nur in einem ganz bestimmten Sinne verstanden und ausgelegt werde.
Selbst wenn im vorliegenden Fall die umstrittene Ziffer 3 aufgehoben worden wäre, stünde dagegen die Stimmrechtsbeschwerde als Rechtsmittel nicht zur Verfügung. Die staatsrechtliche Beschwerde nach Art. 85 lit. a OG ist nur zulässig, soweit die Rechtmässigkeit des Abstimmungsverfahrens oder die Ermittlung des Abstimmungsergebnisses in Frage steht, jedoch nicht, wenn - wie hier - lediglich die mit den politischen Rechten nicht im Zusammenhang stehende Zulässigkeit eines Gemeindebeschlusses streitig ist (BGE 117 Ia 66 E. 1d/cc S. 68; 111 Ia 134 E. 3 S. 137; Urteil des Bundesgerichts vom 12. Oktober 1988 in ZBl 90/1989 275 E. 2a). Soweit sich aus dem vom Beschwerdeführer genannten Entscheid des Bundesgerichts vom 14. Dezember 1988 (nicht veröffentlichte E. 1b von BGE 114 Ia 413 ff.) auf die gegenteilige Auffassung schliessen lässt, kann daran nicht festgehalten werden.
b) Die ebenfalls gerügten Verletzungen von Art. 4 BV und der Gemeindeautonomie erhebt der Beschwerdeführer bloss hilfsweise. Es kommt ihnen daher neben der geltend gemachten Stimmrechtsverletzung keine selbständige Bedeutung zu, und es sind diese Rügen daher ebensowenig zulässig wie die behauptete Verletzung der politischen Rechte. c) Aus diesen Gründen ist auf die Beschwerde von S. nicht einzutreten.
3.- Der Stadtrat von Zürich, das städtische Exekutivorgan, erhebt namens der Stadt Zürich eine staatsrechtliche Beschwerde. Er wirft dem Regierungsrat vor, in krasser Überschreitung seiner Aufsichtsbefugnisse und in willkürlicher Auslegung und Anwendung von § 155 GemG die Gemeindeautonomie verletzt zu haben.
Die Tragweite von § 155 GemG ist umstritten und bildet gerade Gegenstand des angefochtenen Entscheids des Regierungsrats. Die Stadt Zürich wehrt sich mit der vorliegenden Beschwerde dagegen, dass der Regierungsrat die Befugnis des Stadtrats, namens der Stadt Rechtsmittelentscheide anzufechten, einschränkend auslege. Um den Rechtsschutz nicht zu verkürzen, ist bei dieser Sachlage auf die Beschwerde einzutreten, ohne dass das umstrittene Erfordernis, das Hauptgegenstand des Rechtsmittels bildet, erfüllt sein müsste (vgl. BGE 116 Ia 359 E. 3b S. 364; 114 Ia 263 E. 1b S. 264 f.). Es bedarf somit im vorliegenden Fall keines Beschlusses des Gemeinderats der Stadt Zürich.
4.- Nach Art. 48 der Verfassung des Kantons Zürich vom 18. April 1869 (KV/ZH, SR 131.211) ordnen die Zürcher Gemeinden innerhalb der Schranken der Verfassung und Gesetze ihre Angelegenheiten selbständig. Die Organisation der Gemeinde und die Aufgaben der einzelnen Organe werden im Rahmen der kantonalen Vorgaben in einer Gemeindeordnung geregelt (vgl. für die Städte Zürich und Winterthur § 88 Abs. 2 GemG).
5.- Die Stadt Zürich wirft dem Regierungsrat zunächst vor, er habe die umstrittene aufsichtsrechtliche Massnahme erlassen, ohne dass die Voraussetzungen dafür erfüllt gewesen seien. Ferner habe er die ihm dabei zustehenden Befugnisse unter anderem dadurch überschritten, dass er die Anforderungen an die Rekurserhebung durch die Gemeinde gegenüber der bisherigen Praxis verschärft habe.
a) Die Frage, welche Tragweite Ziffer 3 der Vorlage über die Bau- und Zonenordnung zukomme, wurde erst aktuell, als die Baurekurskommission in mehreren Entscheiden einzelne Teile dieses Planungswerks aufgehoben und die Stadt Zürich dagegen beim Regierungsrat Rekurs eingelegt hatte. Es trifft zwar zu, dass der Regierungsrat im Rahmen dieser Rechtsmittelverfahren ohnehin hätte prüfen müssen, ob die Rekurserhebung durch die Stadt Zürich vom zuständigen Organ beschlossen worden sei, und dass er somit in diesem Zusammenhang zur fraglichen Ziffer 3 der Vorlage über die Bau- und Zonenordnung hätte Stellung nehmen müssen. Der Regierungsrat durfte jedoch die beiden Aufsichtsbeschwerden von W. und B. zum Anlass nehmen, um der Stadt Zürich zur umstrittenen Zuständigkeitsfrage in allgemeiner Form aufsichtsrechtliche Weisungen zu erteilen (vgl. zum Oberaufsichtsrecht des Regierungsrats über die Gemeinden § 149 GemG und dazu THALMANN, a.a.O., § 149 N. 1). Dieses Vorgehen erschien vor allem deshalb gerechtfertigt, weil die Stadt Zürich beim Regierungsrat zahlreiche Rekurse erhoben hatte und über die Zuständigkeit zur Rekurserhebung Meinungsverschiedenheiten entstanden waren. Der angefochtene Aufsichtsentscheid diente damit der Beseitigung einer bedeutenden Rechtsunsicherheit im Zusammenhang mit der Weiterbehandlung der Bau- und Zonenordnung. Er stützte sich daher auf ein erhebliches öffentliches Interesse und griff keineswegs grundlos in die Autonomie der Stadt Zürich ein.
Es ist erwiesen, dass die Zuständigkeitsregelung von § 155 GemG bisher weder vom Regierungsrat noch vom Bundesgericht im Rahmen des staatsrechtlichen Beschwerdeverfahrens völlig konsequent gehandhabt wurde. Teilweise hängt dies damit zusammen, dass die Bestimmung mit der Revision des Gemeindegesetzes gegenüber früher eine etwas veränderte Tragweite erhalten hatte, über die sich die rechtsanwendenden Organe nicht immer ganz im klaren waren. Die Kontroverse über die Bau- und Zonenordnung in der Stadt Zürich hat - insbesondere seit den veränderten politischen Mehrheiten im Stadt- und Gemeinderat - die praktische Bedeutung von § 155 GemG erstmals in voller Schärfe hervortreten lassen. In dieser Situation war es dem Regierungsrat entgegen der Meinung des Stadtrats von Zürich nicht verwehrt, für eine gesetzestreue und konsequentere Anwendung von § 155 GemG als bisher zu sorgen. Dies gehörte vielmehr gerade zu seinen Aufgaben als Oberaufsichtsbehörde über die Gemeinden.
6.- Die im angefochtenen Aufsichtsentscheid vertretene Auslegung und Anwendung von § 155 GemG kritisiert die Stadt Zürich als krass willkürlich. So sei es unhaltbar, diese Norm auch bei Erlassen und insbesondere bei Bau- und Zonenordnungen für anwendbar zu erklären. Ausserdem gehe die erteilte aufsichtsrechtliche Anweisung weit über das von § 155 GemG Gebotene hinaus.
Der Regierungsrat handelte somit nicht willkürlich, wenn er den Stadtrat von Zürich anwies, sämtliche seines Erachtens anzufechtenden Rechtsmittelentscheide über die Bau- und Zonenordnung dem Gemeinderat zum Entscheid vorzulegen, ob dagegen ein Rechtsmittel ergriffen werden solle. Ob es zweckmässig war, Ziffer 3 der Vorlage über die Bau- und Zonenordnung in diesem Sinne rechtskonform auszulegen, oder ob diese Bestimmung nicht besser aufgehoben worden wäre, kann dahingestellt bleiben. Die Stadt Zürich wird durch das gewählte Vorgehen in ihrer Autonomie nicht stärker eingeschränkt als bei einer Aufhebung.