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Timestamp: 2017-09-22 18:58:49+00:00
Document Index: 76444922

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ATTO AMMINISTRATIVO Eccesso di potere contraddizioni fra provvedimenti
GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA Giudicato amministrativo efficacia oggettiva
Consiglio di stato , sez. IV, 13 luglio 1998, n. 1090
sui ricorsi nn.4885 e 9865/97:
- il primo (n. 4885/97), proposto dall'avv.  Di Monda  Luigi ,  quale
attuale legale rappresentante de   "La  Vedetta  Campana  s.c.r.l." ,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Andrea Abbamonte e Antonio  Palma
e con gli stessi elettivamente domiciliato in Roma alla Via  Capo  di
Ferro, 10 (c/o geom. R.V.);
l'Istituto di vigilanza privata Mercurio s.c.r.l. , rappresentato  e
difeso dall'avv. Benito Aleni, ed elettivamente domiciliato in  Roma,
via S. Agatone Papa, n. 35;
del  Prefetto  di  Napoli,  rappresentato  e  difeso  dall'Avvocatura
generale dello Stato ed, ope legis, domiciliato presso la stessa,  in
- il secondo (n. 9865/97), proposto  dal  sig.   Michele  Cerciello ,
rappresentato e  difeso  dall'avv.  Antonio  Palma  ed  elettivamente
domiciliato in Roma, via Circonvallazione Clodia,  n.167,  presso  lo
studio dell'avv. Lino Italo Natale;
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania,
I Sezione, n. 657 del 30 dicembre 1996;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti intimate,  sopra
Udita alla pubblica udienza del  24  marzo  1998,  la  relazione  del
Consigliere Pietro Falcone ed uditi, altresì, l'Avvocato dello  Stato
Cesaroni, l'avv. Napolitano, per delega  dell'avv.  Palma,  e  l'avv.
Aleni;
1. La sentenza appellata ha accolto il ricorso in primo grado, presentato dalla società cooperativa Mercurio contro il Prefetto di Napoli, per l'annullamento del provvedimento prot.n.16A/1^ sett. A/1^ sezione, del 7 febbraio 1994 (e non 7 ottobre 1994, come riportato nella sentenza).
Tale provvedimento aveva esteso l'autorizzazione di pubblica sicurezza, per l'esercizio di vigilanza privata, da parte della società cooperativa La Vedetta Campana , ai comuni di Marigliano, San Vitaliano, Mariglianella, Brusciano, Castello di Cisterna, Pomigliano d'Arco, Acerra, Casalnuovo, Scisciano, Saviano, Cicciano, Camposano, Nola e Cimitile.
Avverso tale autorizzazione è insorta la Mercurio , lamentando una disparità di trattamento, atteso che una istanza analoga, presentata dalla medesima, non aveva trovato accoglienza da parte dell'Autorità prefettizia. Quest'ultima, infatti, con proprio atto prot.n.16A/1993/1^ sett. A/1 del 16 novembre 1993, aveva respinto la domanda, presentata dalla Mercurio , intesa ad estendere l'attività di vigilanza privata ai comuni di Ottaviano, San Gennaro Vesuviano, Somma Vesuviana, Sant'Anastasia, Pomigliano D'Arco, Nola e San Gennarello di Ottaviano.
Anche avverso il diniego di ampliamento, oppostole dal Prefetto di Napoli, la stessa Mercurio ha interposto ricorso avanti al T.A. R. della Campania, tuttora pendente.
2. Avverso la sentenza impugnata, l'appellante lamenta:
2.1. Error in procedendo, violazione del principio del "ne bis in idem", error in iudicando, violazione e falsa applicazione art.134 e ss. T.U.L.P.S., motivazione erronea ed illogica.
Il T.A. R. della Campania ha ritenuto fondati ed assorbenti i primi due motivi di ricorso, rilevando la contraddittorietà dell'operato dell'Amministrazione, che ha adottato il provvedimento di diniego dell'autorizzazione alla Mercurio , mentre, dopo qualche tempo, ha autorizzato altri istituti, tra i quali La Vedetta Campana , ad estendere la propria attività ai comuni già richiesti dalla Mercurio , nonchè ad altri comuni per i quali quest'ultima era già in possesso di un'autorizzazione per la vigilanza privata.
Il primo giudice ha deciso il secondo gravame, in ordine di tempo, presentato dalla Mercurio , sul presupposto di una contraddizione con un precedente provvedimento, già oggetto di autonoma impugnativa, tuttora pendente.
Risulta evidente il vizio in procedendo della sentenza e soprattutto l'errore logico in cui è incorso il T.A.R della Campania, ovvero l'aver fondato la motivazione della sentenza appellata, recante annullamento di un provvedimento amministrativo, quasi esclusivamente, sul contrasto con un precedente provvedimento tuttora sub iudice.
I comuni richiesti ed autorizzati in favore della Vedetta Campana , in numero complessivamente di quattordici, sono tutti diversi, da quelli richiesti dalla Mercurio e negati dal Prefetto, con l'eccezione di Pomigliano d'Arco e Nola. Per questi ultimo comuni non si tratta neppure di un'autorizzazione ex novo, ma della semplice conversione dell'originaria autorizzazione alla vigilanza campestre.
La Mercurio ha interesse ad impugnare il provvedimento autorizzatorio rilasciato alla Vedetta Campana per i comuni ove già operava; ma non può censurare il medesimo per un presunto contrasto con l'orientamento espresso su una sua precedente richiesta, relativa ad altri comuni.
2.2. Peraltro, l'autorizzazione in favore della Vedetta Campana è stata rilasciata a distanza di alcuni mesi dal diniego formalizzato alla Mercurio ; mesi nei quali possono essersi determinati mutamenti di una qualche entità nel tessuto socio - economico dei comuni in questione o, anche, un diverso orientamento dell'autorità preposta al rilascio dell'autorizzazione de qua.
Del resto, il Prefetto deve costantemente monitorare la situazione del territorio e intervenire negli ambiti territoriali nei quali l'esiguità delle autorizzazioni rilasciate abbia comportato la costituzione di fattispecie monopolistiche, con conseguenti possibili carenze del servizio, e dunque si renda possibile accogliere le istanze di altri istituti.
2.3. In proposito, si osserva che neppure il secondo motivo posto a base della sentenza appellata risulta essere convincente.
La censura accolta si sostanzia in un preteso difetto di motivazione del provvedimento di estensione dell'autorizzazione in godimento da parte della Vedetta Campana .
In senso contrario, si osserva che i provvedimenti ampliativi della sfera giuridica del privato soggiacciono ad un onere di motivazione meno rigoroso dei provvedimenti negativi.
Inoltre, nella specie, un onere di motivazione particolarmente gravoso non si giustificherebbe, atteso che in molti comuni tra quelli autorizzati in favore della Vedetta Campana risultano sovente operanti non più di due istituti, e la Mercurio è una di questi.
Nel settore degli istituti di vigilanza, alla finalità di controllo dell'attività si è aggiunta una potestà calmieratrice, che si esercita sotto un duplice profilo: da una parte, con l'imposizione di tariffe minime predeterminate dal Prefetto per ogni tipologia di servizi; dall'altra, con interventi tesi a limitare un eccessivo proliferare di tali iniziative; eventualità questa considerata pregiudizievole per un corretto espletamento e per l'ordine pubblico del servizio potenzialmente leso dall'eccessiva concorrenza tra istituti.
Pertanto, è in re ipsa la motivazione di un provvedimento, che abilita un nuovo istituto ad operare in un territorio, nel quale vi è assoluta insufficienza dell'offerta di servizi di vigilanza privata.
2.4. Devesi, infine, in via subordinata rilevare l'inammissibilità in parte qua del gravame accolto con la sentenza appellata. In effetti, anche se con un unico provvedimento, l'autorizzazione rilasciata alla Vedetta Campana investe un congruo numero di comuni; in molti di questi, la Mercurio non poteva vantare alcun interesse che giustificasse la proposizione di un ricorso giurisdizionale.
Non risulta che tale istituto abbia mai operato nei comuni di Acerra, Camposano, Casalnuovo, Cicciano, Cimitile e Saviano; nè che per gli stessi avesse presentato in precedenza alcuna istanza di autorizzazione.
3. Si è costituita in giudizio la società cooperativa Mercurio , che ha eccepito l'inammissibilità del ricorso ed, in subordine, la sua infondatezza, con diffuse ed articolate argomentazioni.
4. Con distinto ricorso (n. 9865/97), ha proposto appello, avverso la stessa sentenza. il sig. Michele Cerciello , legale rappresentante della societa cooperativa Vedetta Campana , al tempo dell'adozione del provvedimento autorizzatorio, annullato con la sentenza impugnata.
Anche in questo giudizio, sono stati dedotti gli stessi motivi, già proposti con il primo ricorso.
1. I ricorsi, in epigrafe specificati, nn. 4885 e 9865/97, possono essere esaminati congiuntamente, atteso che impugnano la medesima sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania n. 657/96.
I due ricorsi sono stati proposti: il primo (n. 4885/97), dall'avv. Di Monda Luigi , quale attuale legale rappresentante della società cooperativa La Vedetta Campana ; il secondo (n. 9865/97), dal Sig. Michele Cerciello , legale rappresentante della stessa società, al tempo dell'adozione del provvedimento autorizzatorio, annullato con la sentenza impugnata.
Entrambi gli appelli riproducono le medesime censure.
2. Ad avviso del Collegio, il secondo ricorso (n. 9865/97), proposto dal sig. Michele Cerciello , va dichiarato inammissibile.
Ai sensi dell'art.75, comma 3, del cod. proc. civ., le persone giuridiche stanno in giudizio per mezzo di chi le rappresenta, a norma della legge o dello statuto; pertanto, la legittimazione ad appellare spetta al legale rappresentante della società, al momento della notifica dell'atto introduttivo dell'appello e non a chi rivestiva la stessa carica all'epoca dell'adozione dell'atto impugnato in primo grado.
3. Il primo ricorso (n. 4885/97) va, invece, rigettato.
3.1. In via preliminare, va esaminata l'eccezione pregiudiziale, sollevata dall'intimata società cooperativa Mercurio , che sostiene l'inammissibilità del ricorso, in quanto la sentenza impugnata è passata in cosa giudicata, nei confronti dell'amministrazione dell'interno, in quanto la stessa non ha proposto appello.
Come è noto, legittimate all'appello sono le parti necessarie di primo grado, le quali siano pregiudicate dalla sentenza emessa.
Una tale legittimazione spetta alle predette parti, indipendentemente e separatamente; pertanto, l'appello può essere proposto da ciascuna parte, soccombente in primo grado, anche se l'amministrazione, che ha emanato l'atto originariamente impugnato, non partecipi alla nuova fase del giudizio (Cons. Stato, sez. V, 8 giugno 1992, n. 527; sez. IV 23 ottobre 1991, n. 852 e 30 settembre 1976, n. 835).
3.2. In punto di fatto, occorre premettere che la società cooperativa Mercurio esercita la propria attività di vigilanza privata e campestre nei comuni di Marigliano, Mariglianella, San Vitaliano, Brusciano, Castello di Cisterna, Scisciano, San Giuseppe Vesuviano e Terzigno.
La stessa società, in data 10 marzo 1993, ha chiesto al Prefetto di Napoli l'autorizzazione ad estendere la propria attività anche ai comuni di Ottaviano, San Gennaro Vesuviano, Somma Vesuviana, Sant'Anastasia, Pomigliano D'Arco, Nola e San Gennarello di Ottaviano.
Con provvedimento n. 16A/1993/1 sett. A/1 del 16 novembre 1993, impugnato con separato ricorso, tuttora pendente innanzi al T.A.R. della Campania, il Prefetto di Napoli ha respinto l'istanza prodotta dalla Mercurio , assumendo che nei comuni richiesti operavano già altri istituti di vigilanza in grado di assicurare il soddisfacimento della domanda.
Lo stesso Prefetto di Napoli, tuttavia, con provvedimento n. 16A/1993/1 sett. a/1 sez. del 7 febbraio 1994, ha accolto l'istanza presentata dalla società cooperativa La Vedetta Campana , diretta ad espletare l'attività di vigilanza privata, in luogo di quella campestre, nei comuni di Marigliano, San Vitaliano, Mariglianella, Brusciano, Castello di Cisterna, Pomigliano D'Arco, Acerra, Casalnuovo, Scisciano, Saviano, Cicciano, Camposano, Nola e Cimitile.
Avverso quest'ultimo provvedimento, la Mercurio ha prodotto ricorso in primo grado, accolto dal T.A.R. della Campania, con la sentenza impugnata.
3.3. L'appellante società cooperativa La Vedetta Campana eccepisce l'inammissibilità del ricorso, proposto dalla Mercurio , per litispendenza, essendo pendente altro ricorso proposto dalla medesima società.
Nel caso di specie, infatti, la Mercurio ha impugnato, con un primo ricorso, tuttora pendente avanti al T.A.R. della Campania, il diniego del Prefetto di Napoli all'ampliamento dell'autorizzazione del servizio di vigilanza ad altri comuni; mentre, il secondo ricorso, deciso con la sentenza ora appellata, è diretto avverso l'autorizzazione, rilasciata alla Vedetta Campana , ad esercitare attività di vigilanza privata, sia nel territorio dei comuni, dove già operava la stessa Mercurio (Marigliano, San Vitaliano, Mariglianella, Brusciano, Castello di Cisterna e Scisciano), sia nei comuni di Nola e Pomigliano D'Arco, per i quali un'eguale istanza della Mercurio era stata respinta.
3.4. Nel merito, con un primo motivo, l'appellante sostiene che erroneamente il T.A.R Campania ha fondato la motivazione della sentenza appellata, recante annullamento di un provvedimento amministrativo, quasi esclusivamente, sul contrasto con un precedente provvedimento tuttora sub iudice. Infatti, i comuni richiesti ed autorizzati in favore della Vedetta Campana , in numero complessivamente di quattordici, sono tutti diversi, da quelli richiesti dalla Mercurio e negati dal Prefetto, salvo che Pomigliano d'Arco e Nola, per i quali, peraltro, non si tratta neppure di un'autorizzazione ex novo, ma della semplice conversione a vigilanza privata dell'originaria autorizzazione alla vigilanza campestre.
Al riguardo, non è dubitabile che il richiamo operato dal primo giudice sia riferibile ai comuni di Nola e Pomigliano D'Arco, per i quali l'istanza della Mercurio era stata respinta, poco tempo prima, nel novembre 1993.
3.5. Con altra censura, l'appellante sostiene che l'autorizzazione, in favore della Vedetta Campana , è stata rilasciata a distanza di alcuni mesi dal diniego formalizzato alla Mercurio ; mesi nei quali possono essersi determinati mutamenti di una qualche entità nel tessuto socio - economico dei comuni in questione o, anche, un diverso orientamento dell'autorità preposta al rilascio dell'autorizzazione de qua.
Anche questa doglianza va rigettata.
Proprio la circostanza del breve termine trascorso dal diniego di autorizzazione, richiesta dalla Mercurio , per gli stessi due comuni (novembre 1993), poneva a carico del Prefetto l'obbligo di una puntuale motivazione, così da rendere esplicito l'iter logico - giuridico, idoneo a giustificare un diverso orientamento, a favore della Vedetta Campana (febbraio 1994).
3.6. Un pari difetto di motivazione sussiste per l'estensione dell'autorizzazione, in godimento da parte della Vedetta Campana , a comuni, ove operava già la Mercurio .
Nella specie, se il provvedimento è ampliativo della sfera giuridica della Vedetta Campana è, corrispettivamente, lesivo della posizione della Mercurio . Un tale conflitto d'interesse avrebbe dovuto essere preso in considerazione dal Prefetto, per giustificare il nuovo assetto delle autorizzazioni all'esercizio dell'attività di vigilanza, ai fini della migliore tutela dell'interesse pubblico specifico.
Nel caso in esame, l'amministrazione si è limitata a richiamare il parere favorevole espresso dalla compagnia dei carabinieri di Castello di Cisterna. A sua volta, detto parere appare insufficiente a sostenere le ragioni del provvedimento, in quanto così formulato: "Questo comando esprime parere favorevole in relazione all'istanza presentata dal titolare dell' istituto di vigilanza La Vedetta Campana ".
In tal modo, nel provvedimento impugnato in primo grado, non vengono evocati ragioni pubblicistiche, inerenti a profili di controllo dell'attività di vigilanza o a esigenze calmieratrici del mercato, che possano giustificare la determinazione del Prefetto.
3.7. Con l'ultimo motivo, si eccepisce l'inammissibilità, in parte qua, del gravame accolto con la sentenza appellata, in quanto l'autorizzazione rilasciata alla Vedetta Campana investe un congruo numero di comuni; in molti di questi, la Mercurio non poteva vantare alcun interesse, che giustificasse la proposizione di un ricorso giurisdizionale.
Nella specie, non risulta che tale istituto abbia mai operato nei comuni di Acerra, Camposano, Casalnuovo, Cicciano, Cimitile, Saviano; nè che per gli stessi avesse presentato, in precedenza, alcuna istanza di autorizzazione.
Ad avviso del Collegio, il ricorso presentato in primo grado era diretto avverso l'autorizzazione, rilasciata alla Vedetta Campana , ad esercitare attività di vigilanza privata, sia nel territorio dei comuni, dove già operava la stessa Mercurio (Marigliano, San Vitaliano, Mariglianella, Brusciano, Castello di Cisterna e Scisciano), sia nei comuni di Nola e Pomigliano D'Arco, per i quali la medesima istanza della Mercurio era stata respinta.
Pertanto, la pronuncia del primo giudice, benchè nel dispositivo annulli in toto il provvedimento impugnato, deve intendersi, in via sostanziale, nel senso che l'annullamento è riferibile all'autorizzazione alla Vedetta Campana ad esercitare attività di vigilanza nei comuni, interessati dalla presenza della Mercurio , o richiesti dalla stessa Mercurio , con istanza denegata dal Prefetto.
4.. Per le considerazioni svolte, va dichiarato inammissibile il ricorso n. 9865/97, proposto dal sig. Michele Cerciello , quale legale rappresentante della società cooperativa La Vedetta Campana , all'epoca dell'adozione del provvedimento impugnato in primo grado; mentre, il ricorso n. 4885/97, proposto dall'avv. Luigi Di Monda , quale attuale legale rappresentante della stessa società La Vedetta Campana , va respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
Le spese della presente fase di giudizio, per i due ricorsi riuniti, sono poste a carico delle parti soccombenti, nella misura fissata in dispositivo.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta: - riunisce i ricorsi nn. 4885 e 9865/97; - rigetta il ricorso n. 4885/97; - dichiara inammissibile il ricorso n. 9865/97.
Condanna i ricorrenti alle spese della presente fase del giudizio, liquidate nella misura complessiva di lire 5.000.000 (cinque milioni).
Così deciso in Roma, addì 24 marzo 1998 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sezione Quarta - riunito in camera di consiglio con l'intervento dei seguenti Magistrati:
Raffaele Maria De Lipsis Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA, IL 13 LUG. 1998