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Timestamp: 2015-10-08 23:40:41+00:00
Document Index: 154174182

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'art. 18', "l'article 1", "l'article 15", "l'article 170", "l'article 1", "l'article 15", "l'article 15", 'art. 4', 'art. 170', "l'article 11", 'art. 2', 'art. 9', 'art. 1']

Congrès des pouvoirs locaux et régionaux - Rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en Pologne(novembre 2002)
Rapport sur la situation de la démocratie locale et régionale en Pologne - CG (9) 21 Partie II
Rapporteurs: Kathryn SMITH (Royaume-Uni, L) et Miljenko DORIC (Croatie, R)
1. Sur le fondement de l’article 2.3 de la Résolution (2000) 1 du Comité des Ministres qui dispose que le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux prépare pour chaque pays des rapports de monitoring de la situation en matière de démocratie locale et régionale dans les Etats membres et les pays candidats, le Bureau du Congrès a confié, en janvier 2001, à la Commission institutionnelle le soin de préparer un rapport complet sur la situation de la démocratie locale et régionale en Pologne.
2. Dans ce but, la Commission institutionnelle a désigné, en tant que rapporteur sur la démocratie locale, Mme Kathryn Smith (Royaume-Uni, L), et M. Miljenko Doric (Croatie, R) en tant que rapporteur sur la démocratie régionale. Dans l’accomplissement de leur mission, les rapporteurs ont été assistés par le Professeur Jean-Bernard Auby (France),Mme Marie-José Tulard (France) et par M. Fabrice Hugot (France) en qualité d’experts. M. Riccardo Priore, Mme Marta Turi, et M. Olivier Terrien, représentants du Secrétariat Général du Conseil de l’Europe (Secrétariat du Congrès), ont également assisté les rapporteurs dans l’élaboration du rapport et l’organisation de leurs visites officielles en Pologne.
3. La décision de dresser un rapport de monitoring sur la Pologne a été prise en application de l’accord passé entre le Congrès et le Comité des Régions pour évaluer d’abord la situation de la démocratie locale et régionale dans les pays candidats à l'Union européenne. Les rapporteurs ont été invités à présenter un rapport complet accompagné de propositions politiques, lors de la Mini-Session du Congrès qui se tiendra à Strasbourg le14 novembre 2002.
4. Afin de préparer leur rapport, les rapporteurs ont effectué deux visites officielles en Pologne. La première visite s’est tenue à Varsovie les 16 et 17 mai 2002. La seconde visite s’est tenue du 5 au 7 septembre 2002 à Varsovie et à Bialystok1.
A l’occasion de leurs visites officielles, les rapporteurs ont rencontré les représentants des autorités gouvernementales, parlementaires et territoriales, conformément aux programmes préparés par le Ministère de l’Intérieur (Département de l’administration publique locale). Il convient de souligner qu’au cours de ces visites, la Délégation du CPLRE a bénéficié d’un climat amical et coopératif. Aussi, les rapporteurs souhaitent-ils exprimer toute leur gratitude aux autorités polonaises pour leur accueil et l’organisation des différentes rencontres.
5. A la suite de la première visite, sous la responsabilité des Rapporteurs, le Secrétariat de la Commission institutionnelle a préparé un projet de rapport préliminaire qui a été soumis aux autorités polonaises concernées, pour servir de base à un débat ouvert et constructif. Sur la base des commentaires émis par les autorités polonaises concernées lors de la seconde visite officielle2, les rapporteurs ont parachevé leur rapport et l’ont soumis à l’approbation de la Commission institutionnelle le 30 septembre 2002, ainsi qu’un projet préliminaire de recommandation.
6. Cette recommandation a été adoptée par le Congrès lors de sa Mini-Session le 14 novembre 2002 et adressée, avec le rapport, aux autorités parlementaires et gouvernementales de la République polonaise par l’intermédiaire du Comité des Ministres. Une copie de ces deux textes a également été envoyée à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, au Parlement européen, à la Commission européenne et au Comité des Régions de l’Union européenne.
7. Le présent rapport est divisé en quatre parties. Après la présente introduction (I), la deuxième partie fournit une brève information concernant le cadre géographique, social et politique, qui se réfère également à la structure et au fonctionnement des institutions publiques en Pologne. Elle fournit également des informations sur la position de ce pays à l’intérieur du Conseil de l’Europe et sur la perspective de sa possible accession à l'Union européenne.
8. La troisième partie présente l’organisation territoriale administrative actuelle de ce pays issue des récentes réformes (1990 et 1998). Elle décrit également l’organisation et le fonctionnement de l’autonomie locale et régionale en faisant référence au cadre constitutionnel et légal.
9. La quatrième partie analyse les textes légaux ci-dessus mentionnés, en ce qui concerne plus particulièrement :- la reconnaissance légale du principe d’autonomie locale,- la constitution et les pouvoirs des assemblées locales et des corps exécutifs responsables devant elles,- les structures administratives internes des autorités locales,- les conditions dans lesquelles les responsabilités sont exercées au niveau local,- les responsabilités des autorités locales et les ressources financières (propres et transférées),- les relations institutionnelles entre les autorités locales et les autorités de l’Etat (et le rôle des représentants des autorités centrales au niveau local et régional),- le droit reconnu aux autorités locales de créer des associations et de participer à la coopération décentralisée,- le droit des autorités locales à une protection légale.
Cette analyse est faite en tenant compte des principes inscrits dans la Charte européenne de l’autonomie locale (nommée après la Charte).
10. La cinquième partie du rapport analyse le fonctionnement courant de l’administration locale et régionale dans le pays ainsi que les perspectives futures du processus de décentralisation. Dans cet esprit, elle met l’accent sur les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de la législation relative aux réformes territoriales. Cette analyse a été réalisée en s’appuyant sur les commentaires des autorités polonaises recueillis par les Rapporteurs lors de leur dernière visite. Le processus d’accession de la Pologne à l'Union européenne et l’impact de ce processus sur la démocratie locale et régionale font également l’objet d’une description dans cette partie.
11. La dernière partie du rapport contient un résumé des principaux faits positifs et des problèmes rencontrés. De cet état des lieux, elle tire des propositions constructives qui pourraient représenter un corpus de références européennes, dont la mise en œuvre tendra à l’amélioration de l’autonomie locale et régionale en Pologne.
12. La Pologne est située à l’ouest de la pointe occidentale de la plaine d’Europe de l’Est, sur les rivages de la mer Baltique. Ses frontières jouxtent, au nord, la Lituanie et la région russe de Kaliningrad ; à l’ouest, l’Allemagne, au sud, la République tchèque et la Slovaquie ; à l’est, l’Ukraine et la Biélorussie. Au nord, la côte de la mer Baltique se déroule sur 788 km. La Pologne a des liens directs avec les pays scandinaves à partir de la côte baltique. Le pays est une vaste plaine : plus de 96 % de sa superficie ne dépasse pas une altitude de 500 m. Le sol est fertile et irrigué par trois rivières navigables : la Vistule (1074 km), l’Oder (854 km) et le Varta (808 km). A la lisière méridionale de cette plaine s’étendent les montagnes des Sudètes et des Carpates.
Autres données chiffrées sur le pays : superficie totale : 312 700 km² ; population (2000) : 38,64 millions d’habitants (124 habitants au km², 62 % d’urbains, 14 % de personnes âgées et 30 % de moins de 15 ans).
Capitale : Varsovie (1,7 million d’habitants avec sa ceinture) ; principales villes : Lodz (815 000), Cracovie (739 000), Wroclaw (640 000), Poznan (580 000), Gdansk (462 000) et Szczecin (418 000).
Devises convertibles : Zloty ; PIB 2000 : 161 milliards de dollars (155 milliards $ en 1999). PIB par habitant (2000) : 4 170 dollars (4 010 en 1999).
Population active : 59,5 % ; Taux d’alphabétisation : 99 %.
Religion principale : le catholicisme ; Langue officielle : le polonais.
98 % de la population est polonaise ; les autres minorités ethniques comprennent les Allemands, les Ukrainiens, les Biélorusses et les Lituaniens.
13. La Constitution polonaise actuelle a été approuvée par référendum le25 mars 1997. La République de Pologne est un Etat démocratique et souverain soumis à la règle de droit. Le Parlement est composé de deux chambres : la Diète (Sejm) qui est composée de 460 membres et le Sénat qui compte 100 Sénateurs. Les parlementaires sont élus au suffrage universel pour un mandat de quatre ans. Le chef de l’Etat (Président de la République) est élu au suffrage universel pour un mandat de cinq ans qui peut être renouvelé une fois. Le Président représente la République, nomme le Premier ministre et, avec l’approbation de celui-ci, les ministres qui sont responsables devant la Diète. Le Président a le droit de veto au Parlement, mais il n’est pas le chef du Gouvernement.
Il y a plus de 200 partis enregistrés en Pologne. Ceux qui sont fréquemment reconstitués. Les principaux partis présents au Parlement sont3 :
l’Alliance démocratique de gauche (SLD)
l’Union du travail (UP)
la Plateforme civique (PO)
le Parti agrarien polonais (PSL)
le Parti de l’autodéfense
le Parti de la loi et de la justice (PIS)
les Représentants de la minorité allemande
14. La Pologne a adhéré au Conseil de l’Europe en 1991 et elle a, en conséquence, ratifié la Charte le 22 novembre 1993, sans réserves. La Charte est entrée en vigueur en Pologne le 1er mars 1994.
Le 19 mars 1993, la Pologne a également ratifié la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière entre les collectivités locales, qui est entrée en vigueur le 20 juin de la même année. Cependant, il y a lieu de noter que les autorités polonaises n’ont ratifié ni les protocoles additionnels à cette convention, ni la Charte européenne pour les langues régionales ou minoritaires, ni la Convention sur la participation des étrangers à la vie publique locale.
15. Une Délégation constituée en vue des négociations de pré-adhésion à l'Union européenne a été mise en place en Pologne pour coordonner le travail des différents ministères concernés par la préparation à l’adhésion du pays à l'Union européenne et pour exposer la position de la Pologne au cours des négociations.
L’intégration dans l'Union européenne, entre autres aspects, suppose la levée des barrières aux échanges entre les deux parties, de même que l’adoption des principes, règles et normes communs à l'Union européenne (acquis communautaire). 2004 semble être la date possible à laquelle la Pologne sera prête à devenir membre à part entière de l'Union européenne.
III. L’administration territoriale et les principaux traits caractérisant les autorités locales et régionales
16. Après la réforme initiale qui a rétabli les municipalités (gminas), après 40 ans de communisme (mars 1990), une nouvelle et importante réforme territoriale a été introduite en janvier 1999 par le Parlement polonais. Depuis lors, le système d’administration territoriale comprend désormais trois types d’autorité. Le niveau de base (gminas) a été complété par deux niveaux supplémentaires : les districts (powiats) et les régions (voïvodies). Le système d’autonomie locale de la capitale Varsovie a également été modifiée récemment.
Le gouvernement central est représenté dans les voïvodies par les gouverneurs (voïvodes). Les voïvodes sont responsables de la sécurité publique ; ils doivent s’assurer que les politiques nationales sont mises en œuvre à l’intérieur des voïvodies et que les administrations de l’Etat intervenant dans la région remplissent correctement leurs fonctions. Les voïvodes ont la responsabilité directe du contrôle de la légalité des décisions prises par les gminas, les powiats et les voïvodies. La réforme de l’administration centrale devrait être un corollaire des transformations de l’organisation territoriale. En fait, le gouvernement n’est plus responsable des tâches qui sont attribuées aux autorités locales et régionales. A cet égard, la réforme de 1998 devra être mieux mise en œuvre.
17. Les 2 489 communes (comprenant les 65 villes bénéficiant des mêmes droits que les districts/powiats) représentent le niveau de base de l’administration publique en Pologne. Conformément à la loi, elles assurent la prise en charge des plus importants besoins collectifs des collectivités locales. En moyenne, une commune polonaise compte 15 000 habitants. La moyenne pour les communes rurales est de 7 000 habitants (28 communes sont en dessous du seuil de 2 500). Les communes urbaines les plus importantes ont une population de plusieurs centaines de milliers d’habitants. La plus grande - Varsovie-centre – compte un million d’habitants. La création des communes est considérée comme le plus grand succès des transformations structurelles en Pologne. Les réformes de 1998 n’ont apparemment pas réduit l’importance des communes, ni leur rôle.
18. Les 315 powiats constituent le second niveau de l’administration locale décentralisée. Ils sont responsables des questions locales qui, compte tenu du principe de subsidiarité, ne peuvent pas être assignées aux gminas. A la différence des gminas qui sont responsables de toutes les matières qui ne sont pas explicitement attribuées aux autres niveaux, les powiats sont seulement chargés des tâches qui leur ont été clairement attribuées par la loi. Il n’y a pas de tutelle des powiats sur les gminas. Chacun d’entre eux exécutent séparément des tâches et responsabilités publiques définies. En moyenne, un powiat regroupe 8 gminas et environ 85 000 habitants.
19. Les 16 voïvodies sont des régions autonomes ayant une population comprise approximativement entre 1 et 5 millions d’habitants et une population moyenne de 2,4 millions. Les voïvodies sont des personnes morales indépendantes. Elles bénéficient d’un budget propre et elles disposent de compétences en matière de politique économique et de développement régional. Elles définissent et mettent en œuvre des stratégies de développement sur leurs territoires et fournissent des services spécifiques aux citoyens. En moyenne, la voïvodie compte environ 2,4 millions d’habitants. Les attributions relatives au développement régional peuvent faire l’objet « de contrats régionaux » entre le gouvernement central et les voïvodies en liaison avec les gminas et les powiats concernés.
20. Conformément à la loi actuellement en vigueur (la loi sur l’autonomie locale adoptée en 1994), la capitale Varsovie est composée de 11 communes. Une de ces 11 communes correspond à Varsovie-Centre qui est elle-même divisée en 7 arrondissements et compte une population de 1 million d’habitants. Les 10 autres communes regroupent 700.000 habitants. Les conseils municipaux des 11 gminas sont élus directement. Les 11communes forment une communauté dirigée par le conseil municipal de Varsovie-Centre. Les 11 communes ont la personnalité morale et sont garanties par la Constitution. Elles ont le droit de détenir des biens en leur nom, de disposer d’un domaine et de bénéficier d’un budget propre. Elles peuvent s’associer. En outre, l’autonomie de ces gminas est garantie par le juge.
21. En mars 2002, le Parlement a adopté une nouvelle loi sur le gouvernement de la Capitale de Varsovie. Cette loi dispose que la capitale de la République de Pologne, la Ville de Varsovie, est une commune ayant le statut d’une ville mais qui bénéficie des droits d’un powiat.
Cette nouvelle loi va introduire une nouvelle organisation qui transforme les 10 gminas et les 7 arrondissements de Varsovie-centre en 17 « entités auxiliaires ». Il convient de remarquer que la principale différence entre les communes / gminas et les entités auxiliaires tient au fait que ces dernières ne sont pas des personnes morales. En outre, ces entités n’ont pas vocation à avoir des compétences propres ni des ressources correspondantes. C’est la nouvelle municipalité qui déterminera pour elle leurs tâches et leurs ressources. Cette nouvelle loi pose également que les conseils des entités auxiliaires seront élus directement et que le conseil municipal de la capitale Varsovie (également élu directement) aura le droit de créer, de fusionner, de scinder et même de supprimer ces entités.
22. La nouvelle loi sur le gouvernement de la capitale Varsovie a donné lieu à d’importantes confrontations entres les autorités centrales compétentes et les autorités locales concernées. Cette loi doit entrer en vigueur après les prochaines élections locales qui auront lieu le 27 octobre 2002 (premier tour) et le 10 novembre 2002 (second tour). Un recours a été déposé devant la Cour constitutionnelle concernant le fondement légal de cette loi et la procédure de son adoption. Il est avancé que la consultation des populations concernées n’a pas eu lieu dans les formes prescrites et qu’en conséquence la nouvelle loi violerait la Charte (articles 4.6 et 5). Des plaintes ont également été adressées au Conseil de l’Europe (voir annexe 2).
23. Les principes essentiels de la démocratie locale sont inscrits dans le Préambule de la Constitution polonaise. Les dispositions sur l’autonomie locale sont comprises dans le chapitre VII de la Constitution (articles 163 – 172). D’autres articles, à savoir les articles 15-16, 184 et 191, se réfèrent également aux autorités territoriales et à la décentralisation.
Les Rapporteurs ont été informés que la version polonaise de la Charte contient l’expression « autonomie territoriale » et que le terme « territorial » renvoie exclusivement à l’échelon local. Cela signifie que la Charte ne s’appliquerait qu’aux gminas et aux powiats et non aux voïvodies. Cette expression d’autonomie territoriale est utilisée dans la Constitution pour parler à la fois des échelons local et régional. Cela signifie que la Constitution couvre les trois niveaux d’administration autonome : gminas, powiats, voïvodies. C’est pourquoi les Rapporteurs ont appris avec surprise que la même expression est utilisée aussi bien par la Constitution polonaise que par la version polonaise de la Charte pour parler des différentes entités publiques. Cette confusion sémantique mérite d’être clarifiée par les autorités compétentes.
En outre, les Rapporteurs n’ont pas caché leur étonnement en voyant que la version anglaise officielle de la Constitution polonaise 4 emprunte le terme « autonomie locale » (à l’exception de l’article 167.2 qui fait référence à « l’autonomie régionale »). Par principe, on est en droit d’attendre que toutes ces versions officielles de la Constitution polonaise utilisent la même terminologie.
24. Les principales lois (modifiées ultérieurement) concernant l’autonomie locale et régionale sont les suivants :
- loi du 8 mars 1990 sur l’autonomie des communes,
- loi du 6 avril 1990 sur les agents de l’administration locale et régionale,
- loi du 12 janvier 1991 sur les tarifs et les impôts locaux,
- loi du 11 octobre 1991 sur les référendums municipaux,
- loi du 7 octobre 1992 sur les chambres régionales des comptes,
- loi du 7 juillet 1994 sur l’aménagement du territoire,
- loi du 12 octobre 1994 sur les chambres d’appel des autorités locales et régionales,
- loi du 5 juin 1998 sur l’autonomie des powiats,
- loi du 5 juin 1998 sur l’autonomie des voïvodies,
- loi du 16 juillet 1998 sur le système électoral des communes, des powiats et des voïvodies,
- loi du 24 juillet 1998 sur les amendements à certaines législations relatives à la répartition des responsabilités gouvernementales, faisant suite à la réforme de l’organisation de l’Etat,
- loi du 28 juillet 1998 sur la division du pays en trois niveaux d’administration locale,
- loi du 13 octobre 1998 sur les dispositions introduisant la législation sur la réforme de l’administration publique,
- loi du 9 novembre 1998 sur les sources de revenus des collectivités territoriales,
- loi du 26 novembre 1998 sur les finances publiques,
- loi du 15 mars 2002 sur la forme de gouvernement de la capitale de Varsovie,
- loi du 20 juin 2002 sur l’élection des maires au suffrage universel direct
- loi du 15 septembre 2002 sur la possibilité pour les collectivités locales d’être membres d’associations internationales de collectivités locales.
Il convient de relever que la loi sur les gminas (1990) et celles sur les powiats et les voïvodies (1998) ont été amendées plusieurs fois. En conséquence, une version consolidée de ces lois a été publiée le 12 décembre 2001 5. Cependant, d’autres changements ont été récemment apportés par le Parlement (15 février 2002).
IV. Examen du cadre constitutionnel et légal relatif à l’autonomie locale et régionale et à sa conformité aux principes inscrits dans la Charte européenne de l’autonomie locale 6.
25. Article 2 de la Charte (Fondement constitutionnel et légal de l’autonomie locale). Le principe même de l’autonomie locale est reconnu par la Constitution ; l’article 15 dispose premièrement que « l’organisation territoriale de la République de Pologne assure la décentralisation des pouvoirs publics », et deuxièmement que « la division du territoire de l’Etat en niveaux d’administration est déterminée par la loi dans le respect des liens sociaux, économiques et culturels qui permettront aux unités d’autonomie locale de remplir au mieux leur mission ». L’article 16 précise que « les habitants des différentes collectivités locales constituent des communautés autonomes conformément à la loi » et que « les collectivités locales participent à l’exercice des charges publiques ».
L’article 16 de la Constitution précise que : « les habitants des différentes collectivités locales forment une communauté autonome conformément à la loi » et que « les collectivités locales participent à l’exercice des charges publiques. La part substantielle des charges publiques qui leur incombent dans les règles fixées par la loi est exercée en leur nom et sous leur propre responsabilité ». L’article 166.1 de la Constitution complète ces dispositions en posant que « les charges publiques liées à la satisfaction des besoins d’une communauté autonome sont exercées par des unités de l’autonomie locale sous leur responsabilité directe ». La loi du 8 mars 1990 sur les gminas (nommée ensuite LG) et son article 2.1 de même que la loi du 5 juin 1998 sur les powiats (nommée ensuite LP) reconnaissent que les gminas et les powiats s’acquittent des charges publiques qui leur incombent par la loi en leur nom et sous leur responsabilité.
26. L’article 3.2 de la Charte (conseils élus et leurs organes exécutifs) est repris par l’article 169 de la Constitution qui pose que « premièrement, les collectivités locales accomplissent leur mission avec l’aide d’organes délibérants et d’organes exécutifs » que « l’élection de ces organes a lieu au suffrage universel, direct, égal et secret et que les principes et les procédures régissant cette élection ainsi que le contrôle électoral sont spécifiés par la loi ». Cette disposition est spécifiée dans la LG et dans la LP, qui font également référence aux conseils municipaux et aux conseils de district ainsi qu’à leur exécutif. De nouvelles dispositions dans ce domaine ont été posées par la loi sur l’élection des maires au suffrage universel direct de mars 2002 (cf. paragraphe 24).
Concernant la responsabilité des organes exécutifs, l’article 169.3 de la Constitution statue que « les principes et les procédures pour l’élection et la démission des organes exécutifs des collectivités territoriales sont définis par la loi ». Ainsi, l’exécutif d’une collectivité territoriale (élu par l’organe délibérant) et/ou sa tête peut être démis par une majorité qualifiée de conseillers membres de l’assemblée délibérante au scrutin secret. La seule exception à cette règle concerne les maires désormais élus au suffrage universel direct et qui, selon la nouvelle loi, pourront être révoqués par la population directement.
Le système électoral est régi par la loi du 16 juillet 1998 sur les procédures électorales applicables aux conseils de gminas et de powiats ainsi qu’aux diètines des voïvodies. Cette loi a été modifiée en 2002 ; elle stipule de nouvelles règles concernant la campagne électorale et son financement.
S’agissant des autres formes de participation directe des citoyens aux affaires publiques locales, l’article 170 de la Constitution dispose que « les administrés d’une collectivité territoriale peuvent se prononcer, par voie de référendum, sur les domaines concernant leur collectivité y compris sur la démission d’un organe de l’autorité territoriale issu de l’élection directe. Les principes et les procédures d’organisation d’un référendum local seront spécifiés par la loi ».
Les amendements de la LG introduits en février 1996 ont inséré un nouvel article (5a) tendant à ce que les habitants puissent être consultés dans les cas prévus par la loi, et en relation avec les matières importantes intéressant la municipalité. Les principes et les procédures de consultation locale des habitants doivent être définis par décision du conseil municipal. En vertu de la même loi, les habitants (et leurs organisations) peuvent également soumettre des propositions diverses au conseil municipal et assister à ses réunions. Des formes comparables de participation directe existent dans les powiats et les voïvodies.
Plus spécialement, l’article 12 de la même loi dispose que les « décisions d’auto-taxation pour couvrir des dépenses publiques par les habitants des communes et la mise à l’écart des conseils municipaux avant le terme de leur mandat ne peuvent procéder que d’un référendum municipal ». Les mêmes règles s’appliquent aux powiats.
27. Les articles 4.1 et 4.2 de la Charte (Portée de l’autonomie locale) sont directement repris par la Constitution, qui renvoie aux responsabilités des autorités locales. L’article 163 dispose que « les collectivités territoriales remplissent les tâches publiques qui ne sont pas réservées par la Constitution ou la loi aux autres autorités publiques ». En particulier, l’article 164.3 de la Constitution dispose que « les gminas accompliront toutes les tâches de l’autonomie territoriale qui ne sont pas réservées aux autres entités de l’autonomie territoriale ». Ceci est confirmé par la LG, article 6 : « les gminas accomplissent toutes les tâches publiques d’importance locale qui n’ont pas été réservées par la loi aux autres entités » (NB : la mise en œuvre effective de l’article 4.2 de la Charte renvoyant au principe de compétence générale). A cet égard, il convient de souligner qu’à la différence des gminas, les powiats et les voïvodies accomplissent seulement les tâches qui leur ont été expressément confiées par la loi.
L’article 166.2 de la Constitution pose que « si les besoins fondamentaux de l’Etat le requièrent, une loi peut donner mandat aux collectivités territoriales d’assurer d’autres compétences publiques (…) ».
La LG et la LP définissent les responsabilités des autorités locales de manière tout à fait détaillée (voir article 7 de la LG et article 4 de la LP).
28. L’article 4.3 de la Charte (Principe de subsidiarité) est formellement transcrit dans la Constitution et les lois correspondantes. Dans son préambule, la Constitution se reconnaît « basée sur le principe de subsidiarité pour le renforcement des pouvoirs des citoyens et de leurs collectivités ». En conséquence, l’article 15 de la Constitution dispose également que « 1. L’organisation territoriale de la République de Pologne assure la décentralisation des pouvoirs publics. 2. La division du territoire de l’Etat en niveaux d’administration est déterminée par la loi dans le respect des liens sociaux, économiques et culturels qui permettront aux unités d’autonomie locale de remplir au mieux leur mission ».
Comme il a déjà été dit à propos de la Ville de Varsovie, la loi de 1994 (toujours en vigueur) contient des dispositions qui accordent aux 11 communes un budget propre, des missions propres et la personnalité morale. Cependant, conformément à la nouvelle loi sur le gouvernement de la ville de Varsovie, il appartient à la municipalité de déterminer les tâches et les ressources attribuées aux « entités auxiliaires », ce qui place ces dernières dans une position de dépendance. Les Rapporteurs ne savent pas si la décision de changer l’organisation de la Ville de Varsovie a été prise dans le but de renforcer l’étendue et la nature des compétences ainsi que l’exigence d’efficacité et de bonne gestion.
29. Article 4.4 de la Charte (Etendue et limite des responsabilités des collectivités locales). Une distinction peut être tracée entre les tâches obligatoires et les tâches optionnelles. Alors que les tâches obligatoires sont imposées par la loi, les tâches optionnelles découlent d’une décision prise par le conseil d’une collectivité locale ou régionale donnée (dans le cas des attributions propres) ou d’un contrat passé entre les organes compétents de la collectivité locale ou régionale en question et l’organe approprié de l’autorité supérieure (dans le cas des tâches déléguées). De tels contrats sont en principe signés par le voïvode au nom de l’Etat.
Dans les domaines de compétences énumérés, les lois sur les municipalités et les powiats assignent souvent le même domaine à plus d’une autorité. En règle générale, chaque niveau accomplit les tâches publiques spécifiées par la loi dont l’étendue est adaptée à leur territoire.
L’article 87-2 de la Constitution dispose que « les actes normatifs locaux émis par les organes compétents ont valeur de lois de la République de Pologne s’appliquant à tout le territoire dans le ressort de l’organe qui a émis de tels actes ».
L’article 166.2 dispose que « si les besoins fondamentaux de l’Etat l’exigent, une loi peut transférer aux collectivités locales d’autres charges publiques. Le mode de transfert et la manière de remplir les compétences ainsi attribuées sont spécifiés par la loi ».
30. Article 4.5 de la Charte. Aucune disposition légale ne renvoie à la possibilité pour les autorités locales d’adapter l’exercice des pouvoirs délégués aux conditions locales. Cependant, la législation (ou les conventions) peuvent déléguer des tâches étatiques y compris l’organisation des élections et des référendums aux municipalités. L’accomplissement des tâches déléguées peut aussi découler d’un accord entre une municipalité et une administration d’Etat.
Un powiat peut déléguer les tâches de sa compétence à une municipalité sur demande justifiée de celle-ci, en conformité avec les conditions définies dans une convention. Les attributions du powiat ne doivent pas empiéter sur la sphère de l’activité municipale.
Les activités des voïvodies ne doivent pas violer l’autonomie des powiats et des gminas. Les voïvodies sont responsables des tâches publiques spécifiques qui ne sont pas exclusivement attribuées aux organes de l’Etat par la loi.
31. Article 4.6 de la Charte (Principe général de consultation des collectivités locales au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement). Mise à part la référence indirecte faite à ce principe par la première partie de l’article 16 de la Constitution, qui dispose que « les administrations territoriales décentralisées participent à l’exercice des pouvoirs publics… », le principe général de consultation des autorités locales n’est pas mentionné dans la Constitution.
Concernant le processus de planification, la loi du 7 juillet 1994 (modifiée ultérieurement) fait référence à la participation des autorités locales et régionales à la planification économique et à l’aménagement du territoire au niveau national.
La LG et la LP ne renvoient pas à un quelconque principe général de consultation des autorités locales et régionales dans le processus de décision pour toutes les matières qui les concernent directement.
Une « commission mixte » permanente, composée de représentants des autorités locales, régionales et centrales, a été créée par le Conseil des ministres en 1993. Cette commission est composée de représentants du Gouvernement et des collectivités locales. Le Premier ministre nomme les représentants du Gouvernement ; les représentants des collectivités locales sont des représentants des associations de collectivités locales. Cette commission est consultée par le Gouvernement sur tous les projets de loi touchant les intérêts locaux et régionaux. Une nouvelle commission a été formée en mars 2002. Le Règlement de la Diète prévoit que le Président du Parlement doit consulter les organisations de collectivités locales chaque fois qu’il reçoit un projet de loi concernant l’autonomie locale.
32. Article 5 de la Charte (Protection des limites territoriales des collectivités locales). L’article 15.2 de la Constitution dispose que « la division territoriale de l’Etat sera déterminée par la loi… » mais ne fait pas directement référence au droit de consultation des populations locales lorsque des changements sont décidés dans les limites territoriales.
Toutefois, comme il a déjà été noté, l’article 170 de la Constitution stipule, d’une manière plus générale que « les membres d’une collectivité locale peuvent décider, au moyen d’un référendum, des questions concernant leur communauté y compris de la révocation d’un organe de la collectivité locale mise en place par une élection. Les principes et les règles de procédure régissant le référendum local sont précisés par une loi ».
L’article 4.3 de la LG dispose que « le conseil des ministres, par voie réglementaire, crée, fusionne, divise et abolit les gminas après consultation des populations concernées ». Il convient de noter que la LG ne fait pas référence à la consultation des autorités locales comme prévu dans la Charte.
L’article 3.2 de la LP dispose que « le conseil des ministres, par voie réglementaire, crée, fusionne, divise et abolit les powiats après consultation des conseils municipaux intéressés, des conseils de powiats et des assemblées (diètines) des voïvodies ».
S’agissant de la Ville de Varsovie, la nouvelle loi (mars 2002) prévoit (article 5.2) que le conseil de la capitale de Varsovie, après consultation des habitants ou à leur initiative, prend des résolutions pour créer, fusionner, diviser et éliminer telle ou telle entité auxiliaire » (c’est-à-dire les futurs 17 « districts »).
33. Article 6.1 de la Charte (Structures administratives des collectivités locales). L’article 169.4 de la Constitution établit que « la structure d’organisation interne des entités de l’autonomie territoriale sera spécifiée, dans les limites prévues par la loi, par leurs organes constitutifs ».
L’article 33.2 de la LG dispose que « l’organisation et le fonctionnement des services (des gminas) sont définies dans les règles organisationnelles de procédure adoptées par le conseil municipal sur la proposition du comité exécutif ». L’article 33.7 de la LG dispose que « les statuts légaux des agents des collectivités décentralisées sont définis dans une loi distincte » 7. L’article 35 de la LP dispose que « l’organisation et le fonctionnement de l’administration du powiat sont définis dans des règles organisationnelles de procédure adoptées par le conseil de powiat sur la proposition du comité exécutif ».
L’article 36.1 de la LP prévoit que « l’organisation et les principes de fonctionnement des services administratifs du powiat sont définis dans les règles organisationnelles de procédure adoptées par le comité exécutif du powiat (…) ». L’article 36.2 dispose que « les conditions spéciales ou les règles sur les procédures de nomination, de démission ainsi que d’emploi et de cessation de fonction concernant les dirigeants et les agents des services des powiats, les inspecteurs et les gardes, de même que les unités organisationnelles de powiat, sont définies dans une loi distincte ». L’article 37.1 de la même loi dispose que « le conseil de powiat nomme et démet le secrétaire général et le trésorier du powiat sur la recommandation du staroste (chef de l’exécutif du powiat) ».
Ces dispositions confirment que :
- l’élection (et la révocation) des membres du comité exécutif, y compris son président, et la nomination (ou la révocation à la demande du président du comité exécutif) du secrétaire et du trésorier (qui agit en tant que chef comptable pour le budget) d’une autorité locale ou régionale relèvent de la compétence exclusive du conseil de cette autorité ;- la nomination et la démission du chef des entités et institutions relèvent des collectivités locales et régionales sont de la compétence des bureaux administratifs de ces collectivités.
34. Article 6.2 de la Charte (Statut du personnel des collectivités locales). Cette matière est régie par la loi du 5 avril 1990 (modifiée) sur les agents des collectivités locales et régionales et le décret en conseil des ministres du 9 juillet 1990 (modifié) sur la rémunération des agents des collectivités locales et régionales. Conformément à ces textes, la nomination, la désignation ou les contrats d’embauche pour l’emploi des personnels des collectivités locales et régionales se font la plupart du temps au moyen de concours de recrutement. Les concours de recrutement sont obligatoires pour le recrutement des candidats au poste de chef des administrations budgétaires locales et régionales.
35. Article 7.1 de la Charte (Conditions de l’exercice des responsabilités au niveau local). Il n’y est pas fait spécifiquement référence dans la Constitution.
Cependant, l’article 22.1 de la LG prévoit que « l’organisation interne et les procédures concernant les autorités de gmina sont définies dans la loi sur le gmina ». L’article 23.1 dispose que « le conseiller représente son électorat, il maintient des relations suivies avec les habitants et leurs associations, reçoit les pétitions qui lui sont soumises et les fait prendre en considération par les autorités de la commune ». L’article 25.1 dispose que « les conseillers bénéficient de la protection juridique prévue pour les fonctionnaires ».
L’article 19 de la LP dispose que « l’organisation interne et les procédures du conseil et de la commission nommée par le conseil, de même que les règles concernant la création des groupes politiques sont consignées dans les statuts du powiat ».
L’article 21 pose que « les conseillers des powiats ne détiennent pas un mandat impératif… ». L’article 21.3 pose que « dans l’exercice de son mandat, le conseiller jouit de la même protection juridique que les fonctionnaires » et que la même règle s’applique aux membres du comité exécutif. L’article 21.4 établit que « le conseiller d’un powiat a droit à une indemnité journalière et au remboursement de ses frais de transport selon les dispositions fixées par le conseil du powiat ». Le paragraphe suivant pose que « le ministre responsable de l’administration publique locale définit, par décret, le plafond des indemnités journalières octroyées aux conseillers… ».
36. Article 7.3 de la Charte (Incompatibilités). La LG et la LP contiennent de nombreuses dispositions concernant les fonctions et les activités considérées comme incompatibles avec un mandat local (voir en particulier les articles 24a, 24b, 24c, 24d, 24e, 24f, 24g, 24h de la LG et articles 23 et 24 de la LP).
37. Article 8 (paragraphes 1, 2 et 3) de la Charte (Contrôle administratif des actes des collectivités locales). L’article 171 de la Constitution pose les règles principales, à savoir « la légalité des actes des collectivités territoriales est contrôlée. Les organes chargés du contrôle sont le Premier ministre et les voïvodes et, pour les affaires financières, les chambres régionales des comptes. Sur proposition du Premier ministre, la Diète (Semj) peut dissoudre l’organe constitutif d’une collectivité territoriale s’il a violé, de manière flagrante, la Constitution ou un texte de loi ».
L’article 184 de la Constitution pose que le Tribunal administratif suprême et les autres tribunaux administratifs contrôlent dans les limites fixées par la loi, l’activité des administrations publiques. Ce contrôle comprend l’examen de la conformité des décisions des collectivités locales et des règlements des administrations déconcentrées.
L’article 18a et le chapitre 10 (articles 85 à 102) de la LG de même que l’article 16 et le chapitre 8 (articles 79 à 90) de la LP contiennent des dispositions détaillées sur ce point.
D’autres règles figurent dans la loi du 5 juin 1998 sur l’administration de l’Etat déconcentrée dans les voïvodies.
38. A la lecture de ces textes législatifs8, une distinction se dégage entre le contrôle interne et le contrôle externe des autorités locales et régionales. Le contrôle interne est exercé par le conseil municipal, le conseil du powiat ou la diètine de la voïvodie qui contrôle les activités du bureau administratif et des institutions locales. A cette fin, le conseil municipal, le conseil du powiat ou la diètine de la voïvodie provoque une réunion de la commission de contrôle qui est composée d’élus locaux ou régionaux autres que le président ou les vice-présidents du conseil ou de la diètine et que les membres du bureau administratif. La commission de contrôle donne son avis sur l’exécution du budget et soumet au conseil ou à la diètine une motion de quitus au bureau administratif. Cette motion est ensuite soumise à la chambre régionale des comptes pour avis.
39. Le but principal du contrôle externe est de s’assurer de la légalité des décisions des autorités locales et régionales. On n’applique les critères d’opportunité en matière de contrôle externe des autorités locales qu’au regard des tâches transférées à ces autorités par l’administration de l’Etat. Un texte établit clairement comment ces critères doivent être appliqués, une ligne de démarcation claire étant faite entre les propres compétences des collectivités territoriales et celles qui leur ont été transférées. Le contrôle n’est exercé qu’a posteriori et il reste limité aux situations précisées par les textes législatifs mentionnés plus haut.
40. Les décisions illégales peuvent être déclarées nulles et non avenues par les autorités de contrôle dans les trente jours suivant leur transmission. Elles peuvent être suspendues en tout ou partie. En déclarant une décision nulle et non avenue, l’autorité de contrôle interrompt son exécution. Le voïvode transmet les décisions suspendues partiellement au conseil ou à la diètine pour relecture sous délai ; une fois ce délai écoulé (trente jours après transmission), l’autorité de contrôle peut transmettre la décision au juge administratif. Dans pareil cas, le tribunal administratif décide si l’exécution est suspendue ou non. Si l’illégalité est d’ordre mineur, l’autorité de contrôle la signale, mais n’annule pas la décision.
41. Pour le contrôle des tâches déléguées à une autorité locale par l’administration centrale de l’Etat, domaine où s’appliquent les critères d’opportunité en sus de ceux de la légalité, le voïvode peut interrompre l’exécution de la décision et demander une relecture, en signalant ses objections et en fixant un délai pour y répondre ; si la nouvelle décision ne tient pas compte des objections soulevées, le voïvode peut l’annuler et la remplacer par une autre, ce dont il informe le président du conseil ou de la diètine et le ministre concerné. Le décret du voïvode entre en vigueur trente jours après sa publication, à la condition que le ministre concerné ne prenne pas une autre décision pendant ce délai.
42. A la demande du Premier ministre, le Parlement (Diète) peut, par un vote, dissoudre l’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale (ce qui entraîne la dissolution automatique des autres organes de la collectivité territoriale) si cette dernière prend, de manière répétée, des décisions portant atteinte aux principes constitutionnels et à la légalité. En pareil cas, le Premier ministre désigne une personne qui exerce provisoirement la responsabilité de l’ensemble des fonctions auparavant assumées par le conseil et les autres organes de la collectivité territoriale, jusqu’à la tenue de nouvelles élections.
43. Quand les organes d’une collectivité territoriale ne remplissent plus, de manière efficace, leur mission depuis un certain temps et qu’aucune perspective d’un rapide redressement de la situation ne semble apparaître, le Premier ministre peut suspendre les organes de la collectivité territoriale et décider qu’un commissaire du gouvernement prend en charge la collectivité pour les deux ans à venir (sauf si le conseil ou la diètine est renouvelable avant). Avant que soit prise cette décision, le voïvode doit transmettre ses observations à l’autorité locale ou régionale et lui demander de fournir sans délai un programme de redressement. Les collectivités locales peuvent demander au juge de suspendre une décision tendant à leur suspension.
44. Les autorités locales et régionales ont un droit de recours devant les tribunaux administratifs contre les décisions des organes de contrôle les concernant, pour illégalité, pendant les trente jours suivant la décision. Il est nécessaire que le conseil ou la diètine prenne une décision favorable au recours avant qu’il puisse être exercé. Les groupements de communes ou de powiats, dont les intérêts légitimes, les pouvoirs ou les compétences sont menacés par une décision, ont également un droit de recours devant le tribunal administratif. Le dépôt d’un recours n’est pas suspensif. Dans les cas urgents cependant, le tribunal peut interrompre l’exécution de la décision, de sa propre initiative ou à la demande d’une des parties. Quand après l’examen du recours, le tribunal suspend la décision de l’organe de contrôle, cet arrêt du tribunal peut encore faire l’objet d’un appel pour des motifs de droit.
45. Le contrôle financier externe est exercé premièrement par les chambres régionales des comptes. Les procédures de ce contrôle sont régies par la loi du 7 octobre 1992 (modifiée) sur les chambres régionales des comptes. Ces chambres ont le statut d’organes de contrôle gouvernementaux. Leur rôle est de contrôler les activités des autorités locales et régionales dans le domaine financier et dans celui de la gestion, ce qui inclut la collecte des impôts et les marchés publics. Les critères de base qui guident ce contrôle sont la conformité des décisions locales avec la loi et l’adaptation de l’action à la situation existante. Quand il s’agit du contrôle des tâches déléguées par l’Etat central aux autorités locales et régionales, on applique également des critères d’opportunité, de fiabilité et d’efficacité. Si une violation grave du droit est décelée par l’autorité de contrôle, avant de déclarer la décision nulle et non avenue, la chambre informe l’autorité locale ou régionale et indique quelles modifications sont nécessaires. Si l’autorité contrôlée ne procède pas aux modifications nécessaires avant l’expiration du délai qui lui est imposé, le bureau de la chambre déclare nulle et non avenue, toute ou en partie, la décision. S’il s’agit au contraire d’une violation mineure, le bureau se contente de suggérer les modifications nécessaires et n’annule pas la décision.
46. La Cour des comptes, régie par l’article 203.2 de la Constitution et la loi du 23 décembre 1994 (modifiée) est l’organe d’Etat le plus élevé dans la hiérarchie (mais il est lui-même placé sous le contrôle du Parlement) ; il est chargé de la surveillance des activités des organes gouvernementaux, de la Banque nationale de Pologne, des entreprises publiques et des autres institutions centrales. Il est ainsi amené à surveiller les organes locaux et régionaux, leurs entreprises, leurs institutions, en se concentrant en priorité sur l’exécution du budget de l’Etat et sur l’application des lois et de la législation touchant les activités financières, économiques, administratives et organisationnelles des personnes morales placées sous son contrôle. Le contrôle des autorités locales et régionales se fait sur des critères de légalité, de bonne gestion économique et de fiabilité ; pour les tâches déléguées par l’Etat central aux municipalités, on ajoute les critères d’opportunité et d’efficacité. L’Autorité nationale de contrôle dispose d’antennes qui transmettent les résultats de leurs principales inspections aux voïvodes concernés et aux assemblées délibérantes des collectivités inspectées. Les inspections sont diligentées à la demande du Parlement, du Président de la République ou du Premier ministre ou de la propre initiative de la Cour des comptes.
47. Il convient également de rappeler que le Tribunal administratif suprême (article 184 de la Constitution) exerce, dans la limite de ses statuts, un contrôle de l’action de l’administration publique. Ce contrôle s’étend à la légalité des actes des organes de l’autonomie territoriale et de l’activité normative des organes déconcentrés de l’administration centrale.
48. Article 9 (paragraphes 1 à 8) de la Charte (les ressources financières des collectivités locales). L’article 167 de la Constitution pose que « 1. Les unités de l’autonomie territoriale reçoivent des fonds publics adaptés à l’exercice des tâches qui leur ont été assignées. 2. Les ressources des unités de l’autonomie territoriale comprennent leurs propres ressources ainsi que des dotations générales et des subventions spécifiques prélevées sur le budget de l’Etat. 3. Les ressources financières des unités de l’autonomie territoriale font l’objet d’une loi particulière. 4. Des modifications dans l’étendue des compétences assurées par les unités de l’autonomie territoriale entraînent une adaptation appropriée de leurs ressources issues des finances publiques ». Les paragraphes 1 et 4 constituent une reconnaissance expresse du principe d’adéquation entre compétences et ressources qui reçoit ainsi une protection constitutionnelle.
Conformément à l’article 165.1, les collectivités locales ont la personnalité morale ; elles disposent du droit de propriété et de tous les autres droits liés à la propriété.
La LG et la LP font également référence aux ressources financières des autorités locales (LG : articles 7.3 ; 8.3 ; 8.4 ; 8.5 ; 43 à 50 sur le domaine municipal et 51 à 63 sur la gestion des finances communales ; LP : articles 7.3 ; 46 à 51 sur le domaine du powiat et 51 à 65 sur les finances du powiat).
D’autres dispositions figurent dans la loi du 9 novembre 1998 sur les ressources des autorités locales, dans la loi du 26 novembre 1998 sur les finances publiques et dans la loi du 12 janvier 1991 sur les dépenses et les impôts locaux.
49. En application de ces textes législatifs, les autorités locales ont droit à des ressources financières propres (et à la propriété) dont elles disposent librement dans le cadre de leurs compétences.
Il existe une garantie constitutionnelle (articles 167.1 et 167.4) qui veille à ce que les ressources financières soient proportionnées aux responsabilités transférées par la loi (cf. article 9.2 de la Charte). Cette garantie est reprise dans l’article 7.3 de la LG qui pose que « le transfert de nouvelles compétences aux communes par la loi nécessite l’octroi des fonds nécessaires pour les exercer soit par augmentation des revenus de la commune, soit par augmentation des dotations… ». D’autres dispositions similaires sont contenues dans l’article 8. Une garantie similaire existe pour les powiats (LP, article 7.3).
En conformité avec l’article 9.3 de la Charte, une partie des ressources financières des communes provient des impôts locaux (établis par la loi, article 54 de la LG) et des taxes dont elles fixent le taux à l’intérieur des limites prévues par la loi. L’article 168 de la Constitution pose que « dans les limites prévues par la loi, les unités de l’autonomie territoriale ont le droit de fixer le taux des impôts locaux et des taxes locales ». La loi pose le taux plafond qu’une collectivité ne peut dépasser. Les communes ne sont pas autorisées à créer de nouveaux impôts ou de nouvelles taxes. Une exception existe pour les impôts que les habitants s’imposent à eux-mêmes pour financer certaines opérations collectives qui doivent être approuvées par référendum (article 12.1 de la LG). Les powiats et les voïvodies ne peuvent pas lever l’impôt (sauf référendum ad hoc).
L’article 191.3 de la Constitution pose que les organes des collectivités locales peuvent saisir le tribunal constitutionnel dans les domaines figurant à l’article 188. Conformément à l’article 188.3, le tribunal constitutionnel juge de la conformité à la Constitution des règlements pris par les organes centraux de l’Etat.
Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités locales sont diversifiés (cf. article 9.4. de la Charte). Les articles 54 de la LG et 56 de la LP contiennent la liste des sources de revenus respectivement des communes (gminas) et des districts (powiats).
Des dotations générales sont versées aux communes/gminas, aux districts/powiats et aux régions/voïvodies. Ces dotations sont destinées aux dépenses d’éducation et de voirie. Des subventions pré-affectées sont également versées aux collectivités locales. De plus, les voïvodies ont la faculté de cofinancer des projets spécifiques sur la base de contrats régionaux avec les autorités centrales.
50. Une compensation est versée aux communes dont le produit fiscal par habitant est inférieur à 85 % de la moyenne nationale. Pour mettre en œuvre la péréquation financière horizontale (cf. article 9.6 de la Charte), les communes dont le produit fiscal par habitant est supérieur à 150 % de la moyenne nationale financent le fonds de compensation de la dotation générale.
Un système particulier de compensation péréquatrice est prévu pour les powiats et les voïvodies. Les fonds européens de pré-adhésion sont également destinés à aider les régions en difficulté.
Cette loi ne pose pas que les autorités locales sont consultées de manière appropriée sur la façon dont les ressources redistribuées leur sont attribuées (article 9.6 de la Charte).
En application de la loi du 26 novembre 1998 sur les finances publiques, des dotations globales (transferts de crédits d’Etat sans pré-affectation) sont distribuées aux autorités locales. Les municipalités sont libres de les utiliser pour le fonctionnement ou l’investissement (cf. article 9.7 de la Charte). Des subventions (crédits pré-affectés) sont accordées aux autorités locales pour cofinancer leurs investissements, pour exercer leurs compétences propres ou déléguées ou pour l’élimination des menaces affectant directement la sécurité ou l’ordre public.
Les autorités locales sont autorisées à recourir à l’emprunt à court, moyen et long terme. Elles peuvent prendre un emprunt pour couvrir un déficit budgétaire et pour financer des dépenses non couvertes par les recettes (cf. article 9.8 de la Charte).
51. Article 10 de la Charte (le droit d’association des collectivités locales). Le droit pour les collectivités locales de s’associer est accordé par l’article 172 de la Constitution qui pose que « 1. Les unités de l’autonomie locale ont le droit de s’associer. 2. Une unité de l’autonomie locale a le droit de devenir membre d’associations internationales de collectivités territoriales, de même que celui de coopérer avec les collectivités territoriales des autres Etats. Les principes gouvernant ces droits sont précisés par la loi… ».
D’autres dispositions dans ce domaine sont contenues dans la LG (articles 64 à 75, chapitre 7 sur les conventions et accords entre les communes), dans la LP (articles 64 à 75, chapitre 7) et dans la loi sur la participation des collectivités locales aux associations internationales.
52. Article 11 de la Charte (protection légale de l’autonomie locale). L’article 167.3 de la Constitution pose que « les tribunaux administratifs trancheront les différends s’élevant entre les unités de l’autonomie territoriale et les administrations de l’Etat central ». Les autres règles en vigueur sont décrites dans le paragraphe consacré à l’article 8 de la Charte.
L’article 191.3 de la Constitution pose que les organes constitutifs de l’autonomie locale peuvent saisir la Cour constitutionnelle dans les domaines figurant à l’article 188. Conformément à l’article 188.3, la Cour constitutionnelle est juge de la conformité des actes des organes centraux de l’Etat à la Constitution.
V. Le fonctionnement pratique de la démocratie locale : problèmes et perspectives.
1. Opinions recueillies par les rapporteurs lors des rencontres officielles
53. A l’occasion de leur première visite officielle, les rapporteurs ont recueilli d’importantes informations sur le fonctionnement de la démocratie locale ainsi que sur la mise en place de la réforme de l’organisation territoriale.
Lors de la seconde visite, ils ont pris note que les prochaines élections locales (gminas, powiats) et régionales (voïvodies) auront lieu entre le 27 octobre (premier tour) et le 10 novembre (deuxième tour) 2002. La date ayant été définitivement choisie par le premier ministre.
54. Lors de leur entretien au ministère de l’intérieur, les Rapporteurs ont également noté les opinions exprimées sur la mise en place de la réforme. A ce propos, on les a informés que le Parlement a récemment adopté un certain nombre de lois relatives à l’autonomie locale comme par exemple l’élection au suffrage universel direct des maires, le mode de scrutin et le gouvernement de la capitale (voir paragraphe 24).
55. D’une manière plus générale, les représentants du ministère de l’Intérieur ont exprimé le sentiment qu’il était nécessaire d’étendre l’autonomie financière des powiats et des voïvodies en proportion de leurs responsabilités qui s’accroissent. Dans le même ordre d’idées, la nécessité d’augmenter la part des impôts reversée aux powiats et aux voïvodies a été soulignée par nos interlocuteurs 9. Cette opinion a été confirmée par les représentants du ministère des Finances qui fait état d’un projet de loi préparé par leurs soins et visant à augmenter l’autonomie financière de toutes les collectivités territoriales polonaises. Ce projet a fait l’objet récemment d’un examen par les autorités locales au sein de la commission mixte (dont il a été question plus haut) et il pourrait sous peu être présenté, par le ministre, au Parlement en vue d’une adoption définitive. Apparemment, ce projet de loi est actuellement de nouveau sur le bureau du ministre des finances pour d’ultimes arbitrages.
56. Au ministère de la Justice, les Rapporteurs se sont informés sur les recours à la disposition des autorités locales. Ils ont remarqué que pour la vérification de la constitutionnalité des lois, les collectivités territoriales faisaient un usage récurent de leur droit de se pourvoir auprès de la Cour constitutionnelle. Selon les statistiques fournies, ce sont 36 recours qui ont été formés par les collectivités territoriales (31 par les communes, 3 pour les districts, 2 pour les voïvodies) auprès de ladite Cour. Ces recours concernaient l’absence de moyens pour l’exercice des compétences transférées ou déléguées (en application de l’article 167 de la Constitution polonaise). En ce qui concerne le contrôle des décisions des collectivités territoriales et les interventions des tribunaux administratifs, les informations déjà mentionnées aux paragraphes 34 à 45 ont été confirmées par les représentants du ministère.
Lors de leur entretien avec le Président de la Cour constitutionnelle, les Rapporteurs ont noté que la Cour reçoit de nombreux recours concernant le droit de propriété. Le droit de propriété des collectivités locales est garanti par l’article 165 de la Constitution. Cet article devrait être considéré comme une garantie constitutionnelle et les municipalités ne sauraient perdre une partie de leur domaine sans une juste compensation (voir aussi l’article 21.2 de la Constitution).
57. Les Rapporteurs signalent le rôle important joué par l’Ombudsman en ce qui concerne le respect de la Constitution et l’application correct des textes législatifs et réglementaires par les autorités publiques concernées (qui inclut les collectivités territoriales).
A ce propos, les Rapporteurs ont été informés que l’Ombudsman est actuellement en train d’examiner des recours portés devant la Cour constitutionnelle par plusieurs collectivités locales au sein de la ville capitale de Varsovie. Ces recours qui ont également été adressés au Congrès 10 concernent l’absence ou l’insuffisance de consultation des collectivités locales et des habitants pendant la période préparatoire du projet de loi sur le statut de Varsovie. Comme cela a déjà été noté dans le présent rapport, cette loi autorise le conseil municipal de la capitale à modifier les frontières et le découpage administratif du territoire de la capitale.
Les Rapporteurs ont informé l’Ombudsman que le Congrès n’interviendrait pas dans la procédure judiciaire liée à cette affaire.
58. Lors de leur rencontre avec la commission chargée de l’autonomie locale au Sénat, le président de la commission a fait allusion à l’importance de la nouvelle loi sur l’élection des maires au suffrage universel direct, du projet de loi sur les finances locales, de la loi concernant la réduction du nombre des élus locaux et de la loi relative au statut de la capitale Varsovie. A propos de cette dernière loi, il a fait remarquer que au moment où l’on rédigeait le projet, la commission mixte dont il a été question plus haut n’avait pas été consultée pour la simple et bonne raison qu’elle n’existait pas encore. C’est pourquoi les municipalités concernées avaient été consultées directement par le Parlement.
59. Lors de cet entretien, les Rapporteurs ont également enregistré l’opinion que le Parlement et le Gouvernement étaient déterminés à appliquer intégralement la réforme. Cependant, nos interlocuteurs ont souligné que les objectifs très ambitieux de cette réforme créaient des tensions et des charges financières très fortes, ce qui risquait d’avoir pour conséquence un ralentissement de tous le processus de décentralisation. Cela semblait particulièrement vrai dans le secteur de l’enseignement public. A ce propos, si l’on en croit le président de cette commission sénatoriale, les lois mentionnées plus haut auraient pour objet de réduire ces tensions et ces charges et de rendre plus facile la bonne marche du processus. L’idée que les réformes économiques devraient précéder l’application de la réforme de l’organisation territoriale a donc été bien enregistrée par les rapporteurs.
60. Les Rapporteurs ont également enregistré l’opinion des experts qualifiés 11. Selon ces derniers, l’autonomie territoriale en Pologne est apparemment entrée dans une phase délicate de son développement. Ils jugent également que : « Le recul de la confiance des administrés dans leurs collectivités territoriales commence à se faire sentir. Cette tendance semble être ignorée par un certain nombre d’acteurs publics qui, au contraire, apparaissent intéressés par l’idée de soutenir un processus de recentralisation ; or il est évident que les collectivités territoriales, sans appui de la société civile, risquent de perdre leurs pouvoirs et leur influence. A long terme, les collectivités territoriales pourraient s’avérer incapables de résister à une forte pression politique provenant de groupes bien structurés. Selon nos sources, dans plusieurs cas, ces groupes se sont montrés assez forts pour contrecarrer la décentralisation et même revenir sur les changements introduits par la décentralisation ».
61. Les raisons de cette tendance à la recentralisation semblent de diverses natures. Selon les experts déjà mentionnés, on peut les résumer aux points suivants illustrés par des cas précis qui ont été observés :
- la participation des citoyens à la vie publique a diminué, particulièrement au niveau local et régional de même que le soutien des citoyens aux institutions locales non gouvernementales ;
- l’éducation civique ne remplit pas son rôle et ne suffit pas à compenser ce manque de participation ;
- l’administration centrale n’était pas prête pour faire face à la décentralisation et certains ministères ont continué à exercer les missions pourtant transférées aux échelons locaux : cette tendance s’est même renforcée grâce à l’intérêt soulevé par les subventions européennes ;
- la formation de l’encadrement de la fonction publique territoriale est en dessous des normes acceptables ;
- des cas de corruption sont apparus et ils contribuent à diminuer le respect des populations administrées pour les collectivités territoriales12 ;
- l’absence de ressources financières suffisantes gêne la mise en pratique des politiques locales ; la subordination financière des collectivités territoriales au pouvoir central entraîne une subordination politique et un phénomène de clientélisme. Les défauts du système financier se font particulièrement sentir pour les powiats et les voïvodies ;
- certains dirigeants locaux sont trop influencés par leur appareil politique, ce qui a pour conséquence que les intérêts du parti gênent les objectifs locaux ;
- les intérêts des partis l’emportent sur des besoins objectifs des collectivités locales ; les administrations locales sont trop politisées ; les politiques de recrutement du personnel des administrations locales sont l’objet de pressions de la part des partis politiques, ce qui entraîne parfois l’embauche d’agents incompétents ;
- en dépit des déclarations officielles, de nombreux hommes politiques sont opposés au processus de décentralisation parce que la limitation du pouvoir gouvernemental conduit nécessairement à une limitation des pouvoirs du parti en place ;
- en ce qui concerne l’échelon régional, il semble que la création de deux pouvoirs politiques juxtaposés (la voïvodie et le voïvode) soit source de difficultés pour une bonne administration. Dans certains cas, cela est dû à un conflit permanent entre voïvodie et voïvode (quand ils appartiennent à des partis différents). Dans d’autres cas, le système s’avère insatisfaisant à cause de la prédominance des intérêts politiques sur l’intérêt général (quand la voïvodie et le voïvode appartiennent au même parti).
62. Pendant l’entretien que les rapporteurs ont eu avec les représentants des autorités locales (rencontrés à deux reprises – voir listes jointes au programme des visite), les recommandations et les considérations suivantes ont été notées :
- la mise en place de la réforme connaît un ralentissement. Le Parlement et le Gouvernement ont volontairement réduit l’impact de cette réforme en reprenant un grand nombre de compétences auparavant accordées aux collectivités locales. Ainsi par exemple, mais cela semble mineur, on peut remarquer ce phénomène dans le domaine des écoles secondaires artistiques,
- de l’inspection sanitaire, des directeurs d’école, des comités sanitaires, des bureaux de l’emploi, des forêts, de l’agriculture, de la police, de la prévention des incendies et des écoles spécialisées ;
- certaines des compétences transférées ne l’ont pas été totalement ou ne sont pas exclusives ; les autorités centrales continuent donc à intervenir dans l’exercice des ces compétences ;
- le gouvernement n’a pas préparé les mesures réglementaires nécessaires à l’application de cette réforme ;
- la « Commission mixte » (qui réunit les autorités centrales et les autorités locales) n’est consultée que sur les projets de loi officiels ; pour toutes les autres initiatives, les autorités locales sont consultées directement par les autorités centrales concernées sur la base de procédures ad hoc ;
- de nouvelles compétences ont été transférées aux autorités locales sans que soient transférées les ressources financières nécessaires pour les exercer (par exemple l’éducation, l’environnement, la coopération intergouvernementale) ;
- la réduction du nombre d’élus locaux risque de priver certaines collectivités locales de leurs représentants élus ;
- la mauvaise situation économique ne devrait pas être un prétexte pour affaiblir la mise en œuvre de la démocratie locale en Pologne et ralentir le processus de décentralisation ;
- les responsabilités des voïvodies d’une part et celles des voïvodes d’autre part ne sont pas suffisamment explicitées par la loi, ce qui provoque des interférences et des conflits ; il conviendrait de les décrire plus précisément et de les distinguer clairement ;
- les voïvodies sont prêtes à assumer les responsabilités pour lesquelles elles ont été créées ; cependant, on assiste à un mouvement de recentralisation de leurs compétences statutaires et de leurs moyens financiers (en particulier, pour ce qui concerne la distribution des fonds accordés par l'Union européenne) ;
- à propos des responsabilités des voïvodies et des voïvodes, on peut observer que le partage des agents entre ces deux autorités n’est pas proportionnel à leurs tâches ; il conviendrait donc de transférer du personnel d’Etat aux voïvodies ;
- les autorités locales à Varsovie n’ont pas été correctement consultées lors de l’adoption de la nouvelle loi relative au statut de la capitale ;
- il y a encore aujourd’hui trop de limites pesant sur les salaires des autorités locales élues ou nommées ;
- le pouvoir de contrôle assuré par les représentants de l’Etat n’est pas limité au seul contrôle de la légalité des décisions des collectivités territoriales : un contrôle d’opportunité est souvent exercé et plus particulièrement dans les cas où une contribution du budget de l'Etat est attribuée aux autorités locales et régionales pour l’exercice de leurs compétences ;
- certaines subventions pré-affectées devraient être remplacées par des dotations générales non affectées.
2. L’impact du processus d’intégration dans l'Union européenne sur la démocratie locale 13.
63. En 1993, les Etats membres de l'Union européenne ont déterminé les critères que devaient remplir les pays candidats avant de pouvoir être acceptés comme membres de l'Union européenne (critères dits de Copenhague). Parmi ces critères, on trouve l’existence d’institutions démocratiques ; dans ce cadre, il n’est pas fait directement allusion au processus de décentralisation. Cependant, les Rapporteurs considèrent que les questions d’autonomie locale et régionale doivent être regardées comme partie intégrante des exigences de l'Union européenne en matière de démocratie.
64. En ce qui concerne les ressources financières qu’il est possible d’attribuer à la Pologne (mais également aux autres pays candidats), les fonds européens sont actuellement divisés en deux parties. La première partie de ces fonds concerne la pré-adhésion, la seconde concerne les fonds structurels (disponibles après l’adhésion). Pour ce qui est de la distribution des fonds de pré-adhésion, les Rapporteurs ont noté que les autorités locales et régionales polonaises n’avaient qu’un rôle limité. La plupart des décisions sur la destination de ces fonds et leur mise en œuvre semblent être prises par le gouvernement central en liaison avec la Commission européenne. Il semble que les administrations des voïvodies ne participent à ce processus qu’en faisant des propositions liées au partage des fonds entre les différents projets.
65. A l’avenir, il conviendrait de renforcer la participation des autorités locales et régionales en matière de distribution des fonds structurels. Les autorités des voïvodies devraient y jouer un rôle essentiel. A ce propos, les Rapporteurs ont été informés que la participation des voïvodies se limitera probablement à 20 % de l’ensemble des fonds européens ; les 80 % restants devant être dépensés pour les infrastructures nationales et au profit de projets sectoriels sous la responsabilité de différents ministères. Les Rapporteurs ont également été informés du fait que certains ministères ont déjà créé leurs propres agences régionales pour gérer les projets sans la participation des administrations des voïvodies. Le risque couru est que les autorités régionales deviennent des « clients » de l’administration centrale, laquelle est prête à distribuer son assistance financière en fonction de ses propres critères.
66. Les Rapporteurs sont parfaitement conscients que des relations stables avec des autorités importantes expérimentées et financièrement puissantes permettent un meilleur monitoring des fonds mentionnés plus haut. En Pologne, actuellement, selon les autorités de l'Union européenne, il semble que les autorités centrales soient mieux à même de remplir ces exigences que toute autorité territoriale quelle qu’elle soit. Cependant, les Rapporteurs craignent que la combinaison d’un rôle restreint pour les autorités locales et régionales avec la nécessité de centraliser le processus de décision en matière de fonds européens conduise à affaiblir le processus de décentralisation et la mise en place d’un système équilibré d’autonomie locale en Pologne. C’est pourquoi devant cette situation, les autorités de l'Union européenne devraient encourager le Gouvernement polonais à éviter que le processus de distribution des fonds européens devienne un prétexte pour ralentir la mise en œuvre du processus de décentralisation dans le pays.
VI. Principales conclusions et recommandations.
67. Tout d’abord, il convient de féliciter les autorités polonaises pour la réforme de l’organisation territoriale qu’elles ont adoptée et mise en place pendant la décennie écoulée. Cette réforme est une avancée remarquable aussi bien sur le plan législatif que politique dans le domaine de l’efficacité démocratique et du développement économique et elle prépare le terrain à une intégration rapide du pays dans l’Union européenne. La création de trois niveaux d’administration locale autonome correspond à une organisation adéquate pour satisfaire les besoins et les intérêts de la population à l’échelon local et régional. Ce système constitue également une application efficace du principe de subsidiarité tel qu’on le trouve défini dans la Charte. De plus, cette réforme peut servir de modèle à un grand nombre d’états d’Europe centrale et orientale qui souhaitent adapter leur organisation territoriale aux nouveaux besoins de leurs administrés.
68. Au-delà de l’examen de la législation dans le domaine de l’autonomie locale et régionale, les rapporteurs ont observé qu’en général les fondements législatifs de la démocratie locale avaient été correctement établis en 1990 et que, durant la décennie suivante, la réforme initiale avait été complétée avec succès par la création de districts autonomes (powiats) et de régions autonomes (voïvodies). La Constitution polonaise de 1997 contient de larges garanties en faveur des autorités locales et régionales du pays. Le cadre législatif respecte les principes contenus dans la Charte que les autorités polonaises ont ratifiée en 1993.
69. Plus particulièrement, concernant l’aspect municipal de la réforme, les rapporteurs soutiennent l’opinion 14 que l’établissement de municipalités autonomes a contribué à des transformations qui vont bien au-delà de l’amélioration de l’administration publique dans le pays. En fait, après 1990, le transfert d’une grande partie des propriétés nationales aux autorités locales a contribué à mettre un terme au monopole d’état dans ce domaine et à préparer le terrain pour l’émergence d’un véritable marché immobilier. Des organisations locales, des journaux, des radios se sont développés rapidement parallèlement au développement des municipalités. Des banques spécialisées dans les prêts aux collectivités locales sont également apparues ainsi que de nombreuses institutions qui coopèrent avec les municipalités. Le développement de la distribution de l’eau, des systèmes d’assainissement et des autres infrastructures ont créé des emplois tout en améliorant les conditions de vie, particulièrement dans le monde rural. D’une manière générale, l’établissement de la démocratie locale a eu pour conséquence une transformation complète de l’organisation de l’Etat et de la vie publique. Cette transformation, suivie par le processus de régionalisation commencée neuf ans plus tard, est reconnue comme l’une des plus grandes réussites en Europe aujourd’hui.
70. La deuxième phase de la réforme de l’organisation territoriale, commencée en 1999, apparaît comme la deuxième étape logique d’un processus destiné à améliorer les politiques de développement durable et à soulager le gouvernement central de tâches qui lui incombaient du temps de l’ancien système communiste.
Les bases légales à l’origine de la création des régions (lors de cette deuxième étape) respectent les principes de la Charte européenne de l’autonomie régionale approuvée par le Congrès en 1997 et les textes sur l’autonomie régionale approuvés par la dernière Conférence des ministres européens chargés de la question des autorités régionales (Helsinki 27-28 juin 2002).
71. Comme il a été observé, les voïvodies s’acquittent de différentes missions ; elles sont plus destinées à promouvoir la croissance qu’à rendre des services pratiques à la population ; elles jouent un rôle plutôt économique qu’administratif. La liste des compétences exercées par les voïvodies est limitée à celles qui ont ouvertement un caractère régional et ne peuvent être exercées par les gminas ou les powiats. Cela permet de tracer une frontière claire entre les compétences de chaque niveau et contribue à une meilleure application du principe de subsidiarité. Sans remettre en cause le caractère unitaire de l’Etat polonais et l’unicité de sa politique étrangère, les voïvodies (et c’est le signe positif) peuvent mettre en œuvre une coopération décentralisée bilatérale ou multilatérale. Fortes de ces bases légales, les voïvodies sont probablement l’une des forces majeures dans le processus d’intégration de la Pologne dans l'Union européenne.
72. L’impression positive qu’ont retiré les rapporteurs de l’architecture législative établie par ces réformes a été ternie par un certain nombre de problèmes apparus dans la pratique. Le problème principal tient au fait que depuis quelques années le processus de décentralisation a commencé à ralentir. Les rapporteurs ont l’impression qu’au-delà des difficultés objectives, comme par exemple la situation économique du pays, et les exigences de l’acquis communautaire, les origines de ce problème sont de nature politique. Les Rapporteurs sont surpris de devoir noter qu’aucun programme clairement défini sur le long terme et visant à mettre en pratique la réforme n’ait jamais été approuvé par les autorités polonaises après 1999. Les Rapporteurs craignent que cette absence de programme (qui aurait dû être adopté après consultation avec les autorités locales et régionales) puisse nuire à une bonne mise en œuvre de la réforme dans le futur.
73. C’est pourquoi les Rapporteurs pensent que les autorités locales et régionales, ainsi que leurs administrés, doivent être assurés que ce processus de réforme malgré les difficultés qu’ils rencontrent va se poursuivre et qu’il est mis en application avec détermination par les autorités centrales, indépendamment de la couleur politique du gouvernement en place. L’élection des maires au suffrage universel direct peut fournir un moyen de renforcer l’intérêt des citoyens pour la vie publique locale. Cependant il conviendrait que l’Etat prenne d’autres mesures concrètes afin d’assurer les citoyens que les décisions prises aux échelons local et régional le sont dans leur propre intérêt et sous la responsabilité directe des institutions locales et régionales élues. A ce propos, il est également important que les partis politiques évitent de considérer que les autorités locales ne sont qu’un relais permettant de consolider leur pouvoir politique sur l’ensemble du territoire.
74. Le programme gouvernemental que nous venons de mentionner devrait favoriser l’adoption de règlements techniques visant à assurer le respect des principes et des objectifs suivants :
afin d’éviter toute confusion et tout malentendu, le partage des compétences établi par la loi entre d’un côté les autorités locales et régionales et de l’autre les autorités gouvernementales (aussi bien l’administration centrale que les services déconcentrés) doit être clarifié et adapté dans l’esprit de la réforme. Ce partage ne doit pas être remis en cause par des mesures ad hoc. C’est pourquoi le partage des compétences entre gminas, powiats et voïvodies doit aussi être régulièrement clarifié et mis à jour en concertation avec les associations concernées ;
le transfert progressif des compétences aux autorités locales et régionales doit s’accompagner du transfert des ressources financières nécessaires pour les exercer ; les difficultés économiques que connaît le pays ne sauraient être avancées comme une excuse pour diminuer les pouvoirs des autorités locales et régionales ;
plus particulièrement, les autorités polonaises devraient prendre en considération la possibilité d’autoriser les powiats et/ou voïvodies à lever leurs propres impôts (dans des limites fixées par la loi) ; afin d’éviter de créer une pression fiscale excessive pour les citoyens, cette mesure devrait s’accompagner de la suppression d’un certain nombre de taxes d’état ;
les autorités centrales devraient faire en sorte que le contrôle sur les décisions prises par les autorités autonomes dans leurs domaines de compétences soit strictement limité à la légalité et ne se réfère pas à l’opportunité. Cette règle doit être respectée même quand les ressources financières des autorités locales et régionales destinées à exercer les compétences mentionnées proviennent directement de dotations de l’Etat ;
à l’exception de quelques cas exceptionnels décrits par la loi, le recours contre une décision d’une autorité autonome ne devrait pas empêcher l’exécution de cette décision ;
le pouvoir du Premier ministre de suspendre pour un temps donné les autorités locales qui ne sont pas parvenues à remplir leur mission de manière satisfaisante devrait être limité à des cas exceptionnels clairement spécifiés par la loi ;
les modifications des limites territoriales des collectivités territoriales ne devraient pouvoir être faites qu’après consultation des populations concernées si possible au moyen d’un référendum quand la loi le permet. Cette consultation doit avoir lieu dans les formes appropriées et elle doit être ouverte à tous les citoyens concernés ;
la commission mixte formée de représentants des autorités centrales, locales et régionales qui leur permet d’être dûment informées et consultées sur les initiatives prises par les autorités centrales devrait recevoir un fondement permanent et devrait être saisie des projets de décision du gouvernement comme du parlement (qu’il s’agisse de lois, d’ordonnances, décrets, règlements ou projets techniques) ;
les conditions de services des agents des collectivités territoriales doivent être précisées de telle manière à permettre un recrutement de haute qualité sur la base du mérite et de la compétence. A cette fin, il conviendrait de leur fournir une formation adéquate, une rémunération attrayante et des perspectives de carrière. Toute politisation des agents territoriaux doit être évitée ;
afin d’éviter des conflits politiques ou des interférences dans le fonctionnement de l’autonomie régionale, les représentants des autorités centrales dans la région (voïvodes) devraient être des fonctionnaires de l’Etat. Ainsi un corps de voïvodes recrutés pour leur mérite et leurs compétences devrait être créé ;
les autorités centrales devraient mettre en place des programmes de formation adéquates destinés aux représentants élus ou nommés des autorités locales et régionales. Ces programmes qui pourraient être financés par les institutions européennes et territoriales devraient prendre en compte les principaux objectifs des programmes de mise en place de la réforme territoriale.
75. En ce qui concerne les relations avec l’Union européenne, la participation des collectivités locales dans le processus de distribution des aides européennes (en particulier après l’adhésion à l’Union européenne) devrait être renforcée ; il n’est pas acceptable en effet que les exigences liées à la bonne gestion de ces fonds ralentissent le processus de décentralisation ou fournissent une raison pour marginaliser les collectivités locales ; plus particulièrement, le rôle politique et la capacité de cofinancer des voïvodies devraient être renforcés.
76. La coopération transfrontalière devrait être davantage développée par une décentralisation appropriée à l'échelon local et régional. Les projets futurs de réforme devraient promouvoir et faciliter la coopération transfrontalière ainsi que la création d'Eurorégions. Cette coopération devrait être notamment renforcée au niveau des frontières méridionales et occidentales (future frontière interne de l'UE). Une attention particulière devrait être réservée aux frontières septentrionales et orientales (future frontière externe de l'UE), et ce, afin de maintenir de bonne relations de voisinage ainsi qu'une coopération transfrontalière appropriée.
Varsovie, le 16 mai 2002
N° BR/236/2002
Vous trouverez ci-joint la Résolution n° 597/LIV/2002 du Conseil municipal de Varsovie du 26 avril 2002 concernant un recours adressé au Conseil de l’Europe pour protester contre l’adoption de la loi du 15 février 2002 sur le système politique de la ville de Varsovie par le Parlement de la République de Pologne afin de supprimer les communes de Varsovie y compris celle de Varsovie-Wawer.
du Conseil municipal de Varsovie-Wawer
Résolution n° 597/LIV/2002 du Conseil municipal de Varsovie-Wawer du 26 avril 2002 concernant un recours adressé au Conseil de l’Europe
Conformément aux dispositions du paragraphe 1 de l’article 18 de la loi du 8 mars 1990 sur l’autonomie locale (Journal officiel de 2001, n° 142, point 1591 et amendements ultérieurs), le conseil municipal a décidé ce qui suit:
1. Le conseil municipal s’élève contre la loi sur le système politique de la ville de Varsovie, adoptée par le Parlement de la République de Pologne le 15 février 2002, qui prévoit la suppression des communes de Varsovie, y compris celle de Varsovie-Wawer.
2. Le conseil municipal est d’avis que les amendements apportés au système politique de Varsovie, mis en œuvre par la loi mentionnée au paragraphe 1 ci-dessus, ont été adoptés en violation flagrante du principe de proportionnalité étant donné que la suppression de la commune de Varsovie-Wawer n’est pas nécessaire pour améliorer le fonctionnement de la capitale. Cette commune satisfait pleinement à ses obligations constitutionnelles et statutaires ainsi qu’à ses responsabilités face aux résidents locaux. Le maintien de la commune ne menace pas le fonctionnement de la capitale ni celui de l’agglomération de Varsovie.
3. La suppression de la commune de Varsovie-Wawer et la création, à sa place d’un arrondissement, privera les résidents locaux du droit d’influer sur leurs conditions de vie et réduira à néant les réalisations de la commune obtenues entre 1994 et 2002 en raison d’une réduction importante des ressources financières allouées. La décision parlementaire porte atteinte aux fondements d’une société citoyenne et aux conditions préalables à son développement. Lors des scrutins organisés en juin 2000 et mars 2002, la communauté locale s’est fortement opposée au plan visant à supprimer la commune.
1. Le conseil municipal déclare par la présente que la loi, mentionnée au paragraphe 1 ci-dessus, s’oppose clairement aux dispositions du préambule de la Constitution de la République de Pologne, en particulier au principe du dialogue social et de l’aide; elle est contraire au fondement constitutionnel du système politique de la République de Pologne, y compris au principe de décentralisation conformément au paragraphe 1 de l’article 15 de la Constitution et au principe de proportionnalité.
2. La loi ci-dessus a été adoptée et mise en œuvre en violation des principes d’un Etat respectueux de la loi, sans mûre réflexion ni analyses préalables ainsi qu’en violation des dispositions de la Charte européenne de l’autonomie locale en particulier des paragraphes 3 et 6 de l’article 4 et de l’article 5 en relation avec l’article 170 de la Constitution de la République de Pologne, de l’article 11 de la Charte susmentionnée, de l’article 2, du paragraphe 1 de l’article 45, et du paragraphe 2 de l’article 165, de la Constitution de la République de Pologne. L’adoption de la loi susmentionnée est contraire au principe de l’autonomie locale.
3. Etant donné que la loi sur le système politique de la ville de Varsovie est contraire aux obligations internationales imposées à la République de Pologne en vertu de la Charte européenne de l’autonomie locale ainsi qu’aux dispositions de l’article 9, du paragraphe 1 de l’article 87, et de l’article 91 de la Constitution de la République de Pologne conformément à ce qui précède, le conseil municipal de Varsovie-Wawer place par la présente le Président du conseil municipal dans l’obligation de notifier au Conseil de l’Europe la situation et de demander une aide pour veiller à ce que les obligations susmentionnées, qui sont capitales pour la Pologne et l’Europe, soient non seulement affirmées mais également dûment respectées.
Les dispositions de la présente ordonnance seront appliquées par le président du conseil municipal.
La présente résolution entre en vigueur dès son adoption.
du Conseil municipal de Varsovie-Wawer Lucjan Jarczyński
Type: protestation de deux municipalité de Varsovie Ursus et Włochy, supprimés par une loi du 15 mars 2002.16
Varsovie le 13 mai 2002
Monsieur Riccardo Priore
Permettez-nous, par la présente, de vous informer que le 15 mars 2002, le Parlement polonais a adopté une loi sur l'organisation de la capitale qui aboutit à l'élimination des communes de Włochy et d'Ursus à Varsovie.
L'adoption de cette loi sans que les municipalités d'Ursus et de Włochy aient été consultés est contraire aux dispositions de la Charte européenne de l'autonomie locale et à la Constitution polonaise.
Les deux municipalités contestent ce qui précède. Les Conseils de Włochy et d'Ursus ont adopté respectivement le 23 avril 2002 et le 26 avril 2002 les résolutions 390/XLII/2002 et 34/XLIX/2002 pour informer le Conseil de l'Europe de la situation et lui demander d'entreprendre toute intervention à l'égard du Gouvernement polonais afin de faire cesser ce processus.
Veuillez agréer, Monsieur, de notre meilleures salutation.
Krzystof Brzóka
Maire de la municipalité de Włochy
Résolution n° 34/XLIX/2002
du Conseil municipal de Varsovie-Ursus
adoptée le 26 avril 2002
concernant une requête auprès du Conseil de l'Europe
conformément à l'art. 18, par. 1 de la loi du 8 mars 1990 sur les municipalités
(J.O. (Dz.U.) 2001 n° 142, réf. 1591, modifiée)
Le Conseil municipal de Varsovie-Ursus
1. Le Conseil municipal, représentant légal de la municipalité de Varsovie-Ursus conteste l'adoption de la loi sur l'organisation de Varsovie par la Diète (Sejm) polonaise le 15 mars 2002, qui aboutit à la suppression de la commune d'Ursus.
2. Il estime que la nécessaire réforme de l'organisation de Varsovie a été décidée par la loi citée au 1er alinéa ci-dessus en violation manifeste du principe de proportionnalité. Pour améliorer le fonctionnement de la capitale dans son ensemble, il n'est pas nécessaire de supprimer la commune de Włochy. Celle-ci a rempli les obligations qui lui incombaient au regard de la Constitution, de la loi et des citoyens. Son existence et son activité ne gênent aucunement le bon fonctionnement de la capitale ni de l'ensemble de la région de Varsovie.
3. La suppression de la commune de Varsovie-Ursus et la création à sa place d'un arrondissement ont pour effet de priver les habitants du droit d'influencer les conditions de vie locale et de dénaturer les acquis de la période 1994-2002. Ils impliquent aussi la suppression du cadre et des conditions d'existence d'une collectivité locale. Après des consultations organisées en juin 2000 et en février 2002, la collectivité locale a exprimé ses réserves face au projet de suppression de la commune.
1. Le conseil municipal considère que la loi citée à l'article 1 est manifestement contraire à la philosophie de la République polonaise, exprimée dans le Préambule de la Constitution, notamment le principe de dialogue social et de coopération et qu'elle viole les bases constitutionnelles du système légal de la République, notamment la décentralisation, consacrée à l'article 15 paragraphe 1 de la Constitution, et le principe de proportionnalité.
2. La loi a été adoptée et promulguée en violation du principe de l'état de droit, à la hâte, sans analyse approfondie et en contradiction avec les dispositions de la Charte européenne de l'autonomie locale, notamment son article 4, paragraphes 3 et 6 et son article 5 en liaison avec l'article 170 de la Constitution polonaise. Elle menace la nature de l'autonomie locale.
3. Comme la loi sur l'organisation de Varsovie viole les obligations internationales de la République polonaise qui découlent de la Charte européenne de l'autonomie locale et des dispositions des articles 9, 87 paragraphe 1 et 91 de la Constitution, Le conseil municipal de Varsovie-Ursus prie le Bureau d'informer le Conseil de l'Europe de la situation actuelle et de demander que soit prise toute mesure afin que des obligations, qui sont fondamentales pour la Pologne et pour l'Europe, soient non seulement affirmées, mais scrupuleusement respectées.
La présente résolution entre en vigueur le jour de son adoption.
Vice-Président du Conseil municipal de Varsovie-Ursus
Résolution n° 390/XLII/2002
du Conseil municipal de Varsovie-Włochy
adoptée le 23 avril 2002
Le Conseil municipal de Varsovie-Włochy
1. Le Conseil municipal conteste l'adoption de la loi sur l'organisation de Varsovie par la Diète (Sejm) polonaise le 15 mars 2002, qui aboutit à la suppression de la commune de Włochy.
3. La suppression de la commune de Varsovie-Włochy et la création à sa place d'un arrondissement ont pour effet de priver les habitants du droit d'influencer les conditions de vie locale et de dénaturer les acquis de la période 1994-2002. Ils impliquent aussi la suppression du cadre et des conditions d'existence d'une collectivité locale. Après des consultations organisées en juin 2000 et en février 2002, la collectivité locale a exprimé ses réserves face au projet de suppression de la commune.
1. Le conseil municipal considère que la loi citée à l'article 1 est manifestement contraire aux principes de la philosophie de la République polonaise, exprimée dans le Préambule de la Constitution, notamment le principe de dialogue social et de coopération et qu'elle viole les bases constitutionnelles du système légal de la République, notamment la décentralisation, consacrée à l'article 15 paragraphe 1 de la Constitution, et le principe de proportionnalité.
3. Comme la loi sur l'organisation de Varsovie viole les obligations internationales de la République polonaise qui découlent de la Charte européenne de l'autonomie locale et des dispositions des articles 9, 87 paragraphe 1 et 91 de la Constitution, Le conseil municipal de Varsovie-Włochy prie le Bureau d'informer le Conseil de l'Europe de la situation actuelle et de demander que soit prise toute mesure afin que des obligations, qui sont fondamentales pour la Pologne et pour l'Europe, soient non seulement affirmées, mais scrupuleusement respectées.
Président du Conseil municipal de Varsovie-Włochy
Type: Lettre de contestation du maire de Varsovie-Ursynów contre la loi de réorganisation de Varsovie supprimant sa commune
Varsovie, le 24 mai 2002
Réf.: 3-897/2002
Le Comité exécutif de la municipalité de Varsovie-Ursynów présente la décision prise par le conseil municipal le 14 mai 2002 de faire savoir au Conseil de l'Europe que la Chambre basse du Parlement a violé les obligations internationales consacrées par la Charte européenne de l'autonomie locale.
Le conseil municipal estime qu'il y a incompatibilité entre le contenu de la loi du 15 mars 2002 sur l'organisation de Varsovie (Journal officiel n° 41, réf. 361) et les principes fondamentaux du système politique polonais réaffirmés dans le Préambule de la Constitution, notamment les principes de dialogue social et de subsidiarité. La loi porte atteinte aux bases du système polonais, notamment la décentralisation consacrée à l'article 15 paragraphe 1 de la Constitution. Les solutions retenues dans la loi sont une violation manifeste du principe de proportionnalité.
La loi a été adoptée en contradiction avec les principes d'état de droit, à la hâte et sans une analyse sur le fonds ; elle est aussi contraire aux principes de la Charte européenne de l'autonomie locale, notamment ses art. 4 par. 3 et 6, et 5 en liaison avec l'art. 170 de la Constitution, ainsi que l'article 11 de la Charte et les art. 2, 45 par. 1 et 165 par. 2 de la Constitution. C'est là une atteinte à l'autonomie des collectivités locales.
Le conseil municipal estime que la nécessaire réforme de l'organisation de Varsovie décidée par la loi est une violation manifeste du principe de proportionnalité, car la suppression de la commune de Varsovie-Ursynów n'est pas nécessaire pour améliorer le fonctionnement de la ville dans son ensemble. La municipalité remplit ses obligations au regard de la Constitution, de la loi et des habitants d'une façon satisfaisante. Son existence et ses activités n'empêchent pas le bon fonctionnement de la capitale ni de l'ensemble de la région de Varsovie.
La suppression de la commune de Varsovie-Ursynów et son remplacement par une entité subsidiaire (arrondissement) au sein d'une grande municipalité de Varsovie signifie dans la pratique, que les habitants d'Ursynów ne pourront plus influencer directement les conditions de vie collective et que le travail accompli par la municipalité entre 1994 et 2002 sera réduit à néant. Elle implique aussi l'élimination des bases et des conditions de développement d'une communauté de citoyens.
Dans le cadre des consultations menées en juin 2002, et lors du référendum qui a eu lieu le 8 octobre 2000, la communauté locale s'est opposée au projet de suppression de la commune de Varsovie-Ursynów.
Comme la loi viole aussi les obligations internationales que la Pologne s'est engagée à respecter en adoptant la Charte européenne de l'autonomie locale - et donc les dispositions des art. 9, 87 par. 1 et 91 de la Constitution, la municipalité de Varsovie Ursynów invite le Conseil de l'Europe à prendre des mesures pour que la Chambre basse du Parlement non seulement fassent siennes ces obligations, qui sont fondamentales à la fois pour la Pologne et pour l'Europe dans son ensemble, mais qu'elle les respecte aussi scrupuleusement.
Le maire de Varsovie-Ursynów
BURGMISTRZ GMINY WARSZAWA-URSYNÓW
Veuillez trouver ci-joint une traduction de la Résolution n°LIV/716/02 du conseil municipal de Warszawa-Białołęka du 26 avril 2002 concernant une motion présentée au Conseil de l’Europe.
Dans l’attente de votre réponse, nous vous prions d’agréer de notre meilleures salutations.
Jerzy Smoczyński Jacek Kaznowski
Maire de Warszawa-Białołęka Président du conseil municipal de Warszawa-Białołęka
Résolution n° LIV/716/02
du conseil municipal de Warszawa-Białołęka
concernant une motion au Conseil de l’Europe
Conformément à l’article 18, paragraphe 1 de la loi du 8 mars 1990 sur l’autonomie locale (J.O. de 2001, n° 142, point 1591 tel que modifié), il est résolu ce qui suit:
3. Le conseil municipal proteste contre l’adoption par la Diète de la République de Pologne le 15 février 2002, de la loi sur l’administration de Varsovie, capitale nationale, qui entraîne la disparition de la commune de Warszawa-Białołęka.
4. Le conseil municipal estime que l’amélioration nécessaire de l’administration de la capitale Varsovie a été décidée dans la loi évoquée au paragraphe 1 apparemment en violation du principe de proportionnalité, puisque pour améliorer l’administration de la ville dans son ensemble, il n’est pas nécessaire de supprimer la commune de Warszawa-Białołęka. La commune remplit ses devoirs constitutionnels et statutaires ainsi que ses obligations envers les citoyens. La poursuite de son existence et de ses activités ne pose aucun obstacle à un bon fonctionnement de la capitale Varsovie et de l’ensemble de la zone métropolitaine de Varsovie.
5. La suppression de la commune de Warszawa-Białołęka pour créer à sa place un arrondissement privera ses habitants de la possibilité d’influer sur leurs conditions de vie et ruinera les réalisations de la période de 1994-2002. Elle signifiera aussi la fin des fondations et des conditions nécessaires à la construction de la société civile. Dans le cadre de consultations effectuées en juin 2000 et en février 2002, les habitants ont exprimé leur objection au projet de suppression de la commune.
3. Le conseil municipal déclare que la loi évoquée au paragraphe 1 est apparemment en contradiction avec les principes fondamentaux de la philosophie d’Etat de la République de Pologne, exprimés dans le préambule à la Constitution, et notamment avec les principes du dialogue social et de la subsidiarité, qu’elle viole les fondements constitutionnels de l’organisation de la République de Pologne, y compris ceux concernant la décentralisation évoquée à l’article 15, paragraphe 1 de la Constitution, ainsi que le principe de proportionnalité.
3. L’adoption de la loi et sa mise en œuvre ont eu lieu dans des conditions contraires aux principes de l’Etat de droit, dans la précipitation et sans aucune analyse des avantages escomptés, et en contradiction avec les principes de la Charte européenne de l’autonomie locale, notamment l’article 4, paragraphes 3 et 6, et l’article 5, à rapprocher de l’article 170 de la Constitution de la République de Pologne, l’article 11 de la charte, ainsi que l’article 2, l’article 45, paragraphe 1, et l’article 165, paragraphe 2, de la Constitution de la République de Pologne. Cette situation est une menace pour l’essence de l’autonomie locale.3. Etant donné que la loi sur l’organisation de la capitale Varsovie est contraire aux obligations internationales contenues dans la Charte européenne de l’autonomie locale qui ont été acceptées par la République de Pologne, ainsi qu’aux dispositions de l’article 9, de l’article 87, paragraphe 1, et de l’article 91 de la Constitution de la République de Pologne, le conseil municipal de Warszawa-Białołęka charge son Bureau d’informer le Conseil de l’Europe de cette situation en lui demandant d’intervenir afin que ces obligations essentielles, tant pour la Pologne que pour l’Europe, soient non seulement acceptées mais également respectées scrupuleusement.
Cette résolution devient effective le jour de son adoption.
Jacek Kaznowski, président du conseil municipal de Warszawa-Białołęka
Maria Jagielska, conseillère juridique
1 Les programmes de ces deux visites officielles sont présentés en annexe 1.
2 Il convient de noter que le ministère de l’Intérieur et de l’administration publique n’a adressé aux Rapporteurs aucun commentaire officiel sur le projet de rapport préliminaire. 3 Liste communiquée par la Représentation permanente du la Pologne du Conseil de l'Europe.
4 La Constitution de la République polonaise, éditée par le Cabinet du Président de la Cour constitutionnelle, ISBN 83-87515-163, Varsovie, 2001
5 Loi sur les gminas annoncée le 12 octobre 2001 et publiée le 30 décembre 2001 ; loi sur les powiats annoncée le 21 octobre 2001 et publiée le 30 décembre 2001 ; loi sur les voïvodies annoncée le 18 décembre 2001 et publiée le 30 décembre 2001.
6 Le texte de la Charte figure dans l’annexe n° 2. En Pologne, la Charte est applicable uniquement aux gminas et aux powiats.
7 Loi du 22 mars 1990 sur les agents des collectivités locales (modifiée ultérieurement) qui est aussi applicable aux voïvodies.
8 Les descriptions contenues dans les paragraphes 34 à 43 sont basées sur « Structure et action de la démocratie régionale et locale en Pologne en 1999 ». Rapport adopté en décembre 1999. Conseil de l’Europe.
9 En particulier, lors de la seconde visite, les Rapporteurs ont noté les commentaires détaillés du représentant du ministère sur l’opinion émise par l’expert de l'Union européenne sur le niveau de compétence des services vétérinaires à l’échelon du powiat.
10 Voir annexe n° 2.
11 « Autonomie et démocratie locale : succès, menaces et dilemmes », rapport préparé pour la Fondation pour la démocratie locale par Jerzi Regulski, Président de la Fondation pour la démocratie locale.
12 Voir aussi : « Program Przeciw Korupcji, Opinia publiczna I urzedniczy o korupcji w samorzqdach – raport z badan ». Auteur : Anna Kubiak, Varsovie, 2002. Selon ce rapport, qui a été fait par les autorités centrales, la corruption ne semble pas progresser et elle reste au même niveau.
13 Ce chapitre a été préparé sur le fondement des informations fournies par le représentant de la Commission européenne à Varsovie rencontré par les Rapporteurs le 6 septembre 2002.
14 Voir la note n° 10.
16 Note du traducteur: Les deux résolutions ont été rédigées par la même personne, à l'art. 1 al. 2 de la résolution 34, le traducteur polonais semblerait avoir oublié de remplacer Varsovie-Włochy par Varsovie-Ursus. Haut de page Documents liés
LE CONGRES / RECOMMANDATION 120 (2002) / 14 novembre 2002 Activities