Source: https://www.conjur.com.br/2019-jan-19/ambiente-juridico-questoes-areas-vegetacao-preservacao-permanente
Timestamp: 2020-08-05 16:48:46+00:00
Document Index: 71523746

Matched Legal Cases: ['artigo 1', 'artigo 2', 'artigo 8', 'artigo 23', 'artigo 23', 'artigo 1', 'artigo 16', 'artigo 16', 'artigo 2', 'artigo 18', 'artigo 18', 'artigo 3', 'artigo 44', 'artigo 2', 'artigo 16', 'artigo 3', 'artigo 4']

ConJur - Questões sobre áreas e vegetação de preservação permanente
19 de janeiro de 2019, 8h00 Imprimir Enviar
Surge com frequência a dúvida sobre a proteção das "áreas" ou da "vegetação" de preservação permanente e qual seria a vegetação protegida. Faço aqui um breve escorço histórico com algumas observações, sem pretender solucionar as dúvidas que surgem no caso concreto.
Abstraído o período anterior, o DF 23.793/34, de 23/1/1934, que aprovou o Código Florestal, dispõe no artigo 1º que "as florestas existentes no território nacional, consideradas em conjunto, constituem bens de interesse comum a todos os habitantes do país, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitações que as leis em geral, e especialmente este código, estabelecem"; no artigo 2º, que os dispositivos do código aplicam-se "assim às florestas como às demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem". Os artigos 3º a 14 classificam as florestas (protetoras, remanescentes, modelo, de rendimento) e seu regime legal; e como florestas protetoras se enquadram a vegetação das demais áreas descritas na lei posterior (áreas de preservação permanente) e a reserva legal, consideradas "de conservação perene e inalienável" pelo artigo 8º. O artigo 23 dispõe que "nenhum proprietário de terras cobertas de matas poderá abater mais de três quartas partes da vegetação existente, salvo o disposto nos art. 24, 31 e 52", abate esse precedido de licença da autoridade competente (parágrafo 2º).
O texto indica que a lei se referia às matas e à vegetação existente, não às áreas (quase não indicadas na lei) onde se situassem; não delineia a consequência da derrubada em excesso nem o reflexo do artigo 23 na divisão da propriedade em que alguns condôminos fiquem com áreas sem vegetação e outros com a mata conservada. Não previa a recomposição da vegetação nem a formação da mata onde nenhuma existia; e tal lacuna, somada à falta de fiscalização e a uma visão econômica da propriedade, levaram ao extermínio de quase totalidade da cobertura vegetal, conforme a terra ia sendo ocupada.
A LF 4.771/65, de 15/9/1965, reproduzindo a lei anterior, dispõe no artigo 1º que "as florestas existentes no território nacional e demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta lei estabelecem"; e inovou a lei anterior ao vincular a vegetação a um determinado acidente geográfico. O artigo 16, redação original, permite a exploração das florestas de domínio privado, com as seguintes restrições: (a) nas regiões Leste Meridional, Sul e Centro-Oeste, esta na parte sul, a derrubada de florestas nativas, primitivas ou regeneradas, respeitará o limite mínimo de 20% da área de cada propriedade com cobertura arbórea localizada, a critério da autoridade; (b) nas regiões citadas, nas áreas já desbravadas e previamente delimitadas pela autoridade, fica proibida a derrubada de florestas primitivas para ocupação do solo com culturas e pastagens, permitida apenas a extração de árvores para produção de madeira. Nas áreas ainda incultas, sujeitas a formas de desbravamento, as derrubadas de florestas primitivas para instalação de novas propriedades agrícolas só serão toleradas até o máximo de 30% da área da propriedade. Conforme seu parágrafo 1º, nessas propriedades rurais (alínea "a") com área entre 20 e 50 hectares computar-se-ão, para efeito da fixação do limite percentual, além da cobertura florestal de qualquer natureza, os maciços de porte arbóreo, sejam frutícolas, ornamentais ou industriais. A LF 7.803/89, de 18/7/1989, introduziu no artigo 16 o parágrafo 2º, prevendo a averbação da reserva legal na matrícula do imóvel e vedando a alteração de sua destinação em caso de transmissão ou desmembramento, e o parágrafo 3º, que manda aplicar às áreas de cerrado a reserva legal de 20%, para todos os efeitos legais (trata-se de um acréscimo explicativo, não constitutivo de uma nova área de preservação).
Não era uma situação clara. O artigo 2º da LF 4.771/65 considerava de preservação permanente "as florestas e demais formas de vegetação natural situadas" nos locais descritos na lei; era uma proteção da vegetação vinculada a um local. A lei protegia a vegetação arbórea existente e não determinava, ao menos com suficiente clareza (o que foi depois corrigido), que o proprietário restaurasse a mata inexistente; tanto que o artigo 18 atribui tal responsabilidade ao poder público federal, "onde seja necessário o florestamento ou o reflorestamento" (isto é, poderia haver áreas em que o reflorestamento não fosse necessário), mediante indenização "se tal área estiver sendo utilizada com culturas".
Tal situação foi mantida no artigo 18 da LF 6.938/81, que transforma em reservas ou estações ecológicas "as florestas e as demais formas de vegetação natural de preservação permanente, relacionadas no art. 2º da LF nº 4.771 de 15-9-1965", e no artigo 3º "b" da Resolução Conama 4/85, de 18/9/1985, novamente remetendo à vegetação e não à área em si (no entanto, o DF 89.336/84, de 31/1/1984, faz menção às "áreas de preservação permanente mencionadas no art. 18 da LF nº 6.938/81").
O Código Florestal foi extensamente modificado pela LF 7.803/89, de 18/7/1989, que não alterou os dispositivos citados, e pela MP 2.166-67/01, de 24/8/2001, que não se referiu às "áreas", quando de fato se determinou na redação dada ao artigo 44 a formação ou recomposição da reserva legal, que a doutrina e a jurisprudência estenderam à vegetação protegida do artigo 2º. A "área" (e não as "florestas" ou "vegetação") é mencionada pela primeira vez no parágrafo 3º do artigo 16 da LF 4.771/65, acrescentado pela LF 7.803/89, e depois no artigo 3º da Resolução Conama 303/02, de 20/3/2002, e é assim denominada na Seção I, artigo 4º e seguintes, da LF 12.651/12.
Pode-se concluir que a lei protegia a vegetação até 2001 e as áreas após a MP 2.166-67/01. A definição é relevante, pois se for essa a interpretação correta inexistia impedimento à intervenção em áreas consideradas de preservação permanente, se naquela ocasião inexistia vegetação a ser protegida; nem proteção após 2001 à vegetação situada em outros locais.
No entanto, outra interpretação foi dada pelo Superior Tribunal de Justiça desde caso pioneiro julgado em 2009 ao analisar a proteção da restinga, de que transcrevo em parte o voto subscrito pelo ministro Herman Benjamin:
O Código Florestal, embora se refira a ‘áreas’ em vários de seus dispositivos, a rigor tem como objetivo dorsal, expressado logo em seu art. 1º, a proteção das ‘florestas existentes em território nacional e as demais formas de vegetação’. [...] Percebe-se, então, que se trata de lei (e de normas destinadas a lhe dar concretude, editadas pelo CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente e por outros órgãos federais, estaduais e municipais) que não pretende resguardar, primordialmente e preponderantemente, acidentes geográficos ou geomorfológicos específicos [...] O intuito central desse microssistema normativo é, em tudo e por tudo, tutelar as características botânicas das várias faces da biodiversidade florística brasileira, ou seja, a vegetação nativa existente no território nacional. A restinga (ou vegetação de restinga, dá no mesmo) é uma dessas fitofisionomias. [...] Nessa linha de raciocínio, o art. 2º ‘f’ do Código Florestal [LF nº 4.771/65] protege não o acidente topográfico, e sim a fisionomia botânica denominada vegetação de restinga, esteja ela onde estiver. [...]
Em síntese, à luz desse conjunto normativo complexo – que evolui com o próprio conhecimento sobre os ecossistemas incorporados no sentido atual do vocábulo, o natural dinamismo do Direito Ambiental e as necessidades crescentes de protege-la –, a restinga é caracterizada por um conjunto de traços identificadores: a) localização em depósito arenoso, praias, cordões arenosos, dunas e depressões, que pode incluir, como forma de garantir a proteção do todo, também florestas de transição restinga-encosta; b) ocorrência em linha paralela à costa, daí a influência marinha; c) povoamento por comunidades edáficas; d) cobertura vegetal em mosaico, estrato herbáceo, arbustivo e arbóreo, este último mais interiorizado. Onde essas características, dentre outras, listadas pela legislação se fizerem presentes, de restinga se cuidará para fins de proteção como APP. [...] (Wolfgang Arndt Schrader e outro vs Ministério Público Federal, REsp nº 945.898-SC, STJ, 2ª Turma, 24-11-2009, Rel. Eliana Calmon. A transcrição é do voto do Min. Herman Benjamin). No mesmo sentido: (Ministério Público vs Aucelita Souza de Freitas, REsp nº 1.344.525-SC, STJ, 2ª Turma, 25-8-2015, Rel. Herman Benjamin). No mesmo sentido: Ministério Público v. Nilton José de Souza Moreira, REsp nº 1.298.094-SC, 2ª Turma, 15-12-2015, Rel. Humberto Martins, deram provimento ao recurso; Jamil Cabral vs Ministério Público Federal, União e IBAMA, REsp nº 1.462.208-SC, STJ, 2ª Turma, 11-11-2014, Rel. Humberto Martins, negaram provimento ao recurso.
Embora cuidando de restinga, tais decisões desvinculam a vegetação da área descrita e reabrem, de certo modo, a discussão antes encerrada: a lei protege a vegetação descrita onde estiver ou a vegetação existente nas áreas descritas na lei? Esse entendimento deve ficar restrito à restinga e suas peculiaridades, ou pode ou deve ser aplicado às demais áreas de preservação permanente, cada uma com sua vegetação característica? Continua protegida a área (com a consequente obrigação de recompor a vegetação) mesmo se ali nunca houve a vegetação respectiva? São questões que recomendam a cuidadosa análise do caso concreto e suas peculiaridades, que nunca se repetem.
Revista Consultor Jurídico, 19 de janeiro de 2019, 8h00
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