Source: http://kraken.slv.cz/9As61/2012
Timestamp: 2018-09-19 19:48:41+00:00
Document Index: 13593413

Matched Legal Cases: ['soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 5', 'soud ', '§ 67', 'soud ', '§ 46', '§ 103', '§ 158', '§ 177', 'soud ', '§ 106', '§ 5', 'soud ', '§ 105', '§ 109', '§ 109', '§ 103', '§ 106', '§ 65', '§ 65', 'soud ', '§ 65', 'soud ', '§ 57', 'soud ', '§ 129', '§ 65', '§ 79', '§ 103', '§ 9', '§ 67', '§ 65', '§ 9', '§ 67', '§ 65', '§ 96', '§ 106', '§ 122', '§ 127', '§ 65', '§ 106', '§ 65', '§ 79', '§ 65', '§ 82', '§ 82', '§ 65', '§ 82', 'soud ', '§ 37', 'soud ', '§ 110', '§ 110', 'soud ', 'soud ', '§ 110']

9As61/2012
9 As 61/2012-67
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedy JUDr. Radana Malíka a soudkyò JUDr. Barbary Poøízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní vìci ¾alobkynì: M. B., zast. Mgr. Janem Durèákem, advokátem se sídlem Opatovická 4, Praha 1, proti ¾alovanému: Mìstský úøad Nová Paka, se sídlem Dukelské námìstí 39, Nová Paka, proti souhlasu ¾alovaného s provedením ohlá¹ené stavby ze dne 19. 10. 2011, è. j. MUNP/2011/18070/SÚ/PN, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 1. 2. 2012, è. j. 30 A 61/2011-36,
Usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 1. 2. 2012, è. j. 30 A 61/2011-36, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Kasaèní stí¾ností se ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) domáhá zru¹ení shora oznaèeného pravomocného usnesení Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen krajský soud ), kterým byla pro pøedèasnost odmítnuta její ¾aloba proti souhlasu ¾alovaného s provedením ohlá¹ené stavby rodinného domu na pozemcích p. è. 2908/6, 2908/5 a 2909 v k. ú. Nová Paka, vydanému panu P. S. dne 19. 10. 2011 pod è. j. MUNP/2011/18070/SÚ/PN.
Krajský soud v odùvodnìní napadeného rozhodnutí uvedl, ¾e ¾aloba datovaná dnem 27. 12. 2011 a doruèená krajskému soudu dne 28. 12. 2011 byla podána v dobì neskonèeného odvolacího øízení ohlednì stì¾ovatelkou napadeného rozhodnutí. Tuto skuteènost ovìøil správní soud ze sdìlení Krajského úøadu Královéhradeckého kraje, ze dne 30. 1. 2012, podle nìho¾ podali proti danému souhlasu odvolání jak stì¾ovatelka, tak A. a J. B., jako dal¹í úèastníci øízení, pøièem¾ o jejich odvolání nebylo ke dni podání ¾aloby dosud pøíslu¹ným orgánem rozhodnuto.
Podle ustanovení § 5 zákona è. 150/2002 Sb., soudního øádu správního, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ), se v¹ak lze ochrany práv ve správním soudnictví domáhat a¾ po vyèerpání øádných opravných prostøedkù proti ¾alovanému správnímu orgánu, pøipou¹tí-li je zvlá¹tní zákon. Tímto je nutno rozumìt nejen vlastní podání opravného prostøedku, ale i vyèkání pravomocného rozhodnutí o nìm.
®aloba tak byla podána pøedèasnì, nebo» ¾alobkynì nevyèkala výsledku odvolacího øízení, pøièem¾ o pøípustnosti opravného prostøedku proti souhlasu s provedením ohlá¹ené stavby nemìl krajský soud ¾ádné pochybnosti. V této souvislosti uvedl, ¾e bez ohledu na název napadeného rozhodnutí jde z materiálního hlediska o rozhodnutí ve smyslu ustanovení § 67 odst. 1 zákona è. 500/2004 Sb., správního øádu, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ). Opaèný pohled na vìc by vedl k neodùvodnìným rozdílùm pøi povolování staveb (souhlas versus stavební povolení), kdy¾ jejich povolování by bylo lehce zneu¾itelné v neprospìch vlastníkù sousedních nemovitostí.
Krajský soud proto ¾alobu pro její pøedèasnost dle ustanovení § 46 odst. 1 písm. b) s. ø. s. napadeným unesením odmítl.
Proti usnesení krajského soudu brojí stì¾ovatelka kasaèní stí¾ností, její¾ dùvody podøazuje pod ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. Namítá tak nesprávné právní posouzení vìci.
Dle jejího pøesvìdèení není napadený souhlas rozhodnutím, ale tzv. jiným úkonem správního orgánu, na který se ve smyslu ustanovení § 158 a § 177 odst. 2 správního øádu pou¾ije jeho èást ètvrtá. Souhlas se nevydává ve správním øízení, co¾ ostatnì potvrzuje dosavadní správní praxe. Odvolání podané stì¾ovatelkou z dùvodu právní jistoty nemù¾e na uvedeném závìru nic zmìnit.
S ohledem na shora uvedené stì¾ovatelka Nejvy¹¹ímu správnímu soudu navrhuje, aby napadené usnesení krajského soudu zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
®alovaný vyu¾il mo¾nosti vyjádøit se ke kasaèní stí¾nosti. Uvádí, ¾e na základì ohlá¹ení ze dne 14. 10. 2011, stavebníka P. S., vydal souhlas s provedením ohlá¹ené stavby-novostavby rodinného domu v katastrálním území Nová Paka.
Proti uvedenému souhlasu podala stì¾ovatelka dne 4. 11. 2011 odvolání, o kterém bylo rozhodnuto dne 28. 2. 2012 Krajským úøadem Královehradeckého kraje. Proti zamítavému rozhodnutí odvolacího orgánu podala stì¾ovatelka správní ¾alobu, o které krajský soud dosud nerozhodl.
K argumentaci stì¾ovatelky odkázal ¾alovaný na rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, è. j. 1 As 92/2008-76 (v¹echna zde uvedená rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), dle kterého vydáním souhlasu dle § 106 stavebního zákona vzniklo stavebníkovi konkrétní veøejnoprávní oprávnìní provést ohlá¹enou stavbu a souèasnì vznikla i povinnost v¹em ostatním subjektùm provedení stavby strpìt. Z tohoto dùvodu je nutno souhlas pova¾ovat z materiálního hlediska za rozhodnutí, proti kterému je nutno nejdøíve podat odvolání a teprve následnì správní ¾alobu. ®aloba stì¾ovatelky tak byla podána v rozporu s ustanovením § 5 s. ø. s. a ¾alovaný proto navrhuje kasaèní stí¾nost zamítnout.
Nejvy¹¹í správní soud nejprve posoudil formální nále¾itosti kasaèní stí¾nosti a shledal, ¾e kasaèní stí¾nost byla podána vèas, smìøuje proti rozhodnutí, proti nìmu¾ je podání kasaèní stí¾nosti pøípustné, a stì¾ovatelka je ve smyslu ustanovení § 105 odst. 2 s. ø. s. øádnì zastoupena. Poté pøezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu kasaèní stí¾nosti a v rámci uplatnìných dùvodù (§ 109 odst. 3 a 4 s. ø. s.), ovìøil pøitom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nim¾ by musel pøihlédnout z úøední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ø. s.), a dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná.
Jediným a souèasnì rozhodným dùvodem kasaèní stí¾nosti je namítaná nezákonnost usnesení krajského soudu o odmítnutí návrhu, tj. kasaèní dùvod ve smyslu ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ø. s. Pøezkum kasaèního soudu se tak omezuje jen na posouzení otázky, zda byly v projednávané vìci dány podmínky pro odmítnutí ¾aloby. Jinými slovy, zda souhlas stavebního úøadu, který stavební úøad èiní k ohlá¹ení èi oznámení stavebníka dle ustanovení § 106 zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s., které je mo¾no napadnout ¾alobou ve správním soudnictví, a to po vyèerpání øádných opravných prostøedkù.
Závìry krajského soudu, dle kterých je mo¾no proti napadenému souhlasu podat ¾alobu dle ustanovení § 65 s. ø. s., a to a¾ po vyèerpání øádného opravného prostøedku, jsou zcela ve shodì s nìkterými závìry Nejvy¹¹ího správního soudu. V rozsudcích ze dne 26. 6. 2008, è. j. 4 Aps 7/2007-54, a ze dne 10. 7. 2008, è. j. 4 As 64/2007-65, Nejvy¹¹í správní soud výslovnì uvedl, ¾e souhlasné sdìlení stavebního úøadu je rozhodnutím v materiálním slova smyslu a tedy rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. V obou pøípadech se jednalo o souhlas vydaný podle zákona è. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (dále té¾ stavební zákon z r. 1976 ).
Oproti tomu v rozsudku ze dne 31. 1. 2007, è. j. 2 Aps 1/2006-80, soud vylouèil, ¾e akceptace ohlá¹ení stavebních úprav je nezákonným zásahem. Nikoli v¹ak proto, ¾e jde o rozhodnutí, ale proto, ¾e sdìlení stavebního úøadu dopadá jen na ohla¹ovatele a ostatní subjekty se proti nìmu mohou bránit toliko prostøedky soukromého práva. Tento právní názor je obsa¾en i v rozsudku ze dne 26. 6. 2008, è. j. 7 As 1/2008-86, kde je uvedeno, ¾e sdìlení vydané podle § 57 odst. 2 stavebního zákona z r. 1976 je individuálním správním aktem vydaným v rámci vztahu mezi stavebním úøadem a stavebníkem a má pøímé úèinky jen na stavebníka. Na ostatní subjekty mù¾e mít dopady toliko zprostøedkované a pøed jeho negativními dùsledky se lze bránit v rámci soukromoprávní ochrany. V rozsudku ze dne 25. 6. 2009, è. j. 7 As 10/2009-86, jeho¾ pøedmìtem bylo zru¹ení sdìlení o ohlá¹ení a zastavení øízení ve vìci stavebních úprav, soud vyslovil, ¾e pøípady ohlá¹ených staveb, které tomuto re¾imu nemìly podléhat, jsou øe¹itelné postupem podle § 129 odst. 1 písm. a) stavebního zákona. V rozsudku ze dne 13. 3. 2009, è. j. 5 As 7/2008-100, je, s poukazem na judikaturu Vrchního soudu v Praze a na názory zastávané odborníky na stavební právo, zaujat názor, ¾e sdìlení stavebního úøadu k ohlá¹ení stavby není správním rozhodnutím, ale jiným opatøením a nápravy nesprávného opatøení lze dosáhnout jen cestou nápravy nesprávných opatøení podle zákona o obcích. Z tìchto rozsudkù lze tedy dovodit, ¾e souhlas s ohlá¹ením stavby rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s. není.
Vzhledem k rozdílným závìrùm, které rùzné senáty zdej¹ího soudu pøi posuzování právní povahy i mo¾nosti soudního pøezkumu u jednotlivých souhlasù vydaných dle stavebního zákona zaujaly, zabýval se povahou souhlasu vydávaného dle stavebního zákona roz¹íøený senát Nejvy¹¹ího správního soudu. Ten také konstatoval, ¾e pro takové posouzení není podstatné, zda se jednalo o souhlasy vydané dle stavebního zákona z roku 1976 èi z roku 2006. Institut souhlasù byl upraven obdobnì v obou zákonech. Rozdílný je pouze výèet zámìrù a staveb, které mohly být souhlasem povoleny.
Roz¹íøený senát v rozhodnutí ze dne 18. 9. 2012, è. j. 2 As 86/2010-76, konstatoval, ¾e v rámci pøedmìtu úpravy zákona è. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním øádu (stavební zákon), ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, lze nalézt tøi rozdílné postupy pøi rozhodování v území, povolování staveb a jejich zmìn, terénních úprav a zaøízení, u¾ívání a odstraòování staveb (dále souhrnnì té¾ zámìr ). V rámci prvního postupu nejsou ze zákona na ¾adatele kladeny ¾ádné po¾adavky a stavebním zákonem taxativnì vymezenou mno¾inu zámìrù tak lze umístit a realizovat bez souèinnosti se správním orgánem-stavebním úøadem (napø. § 79 odst. 3 stav. zák.-stavby nevy¾adující rozhodnutí o umístìní ani územní souhlas, § 103 stav. zák.-stavby, terénní úpravy, zaøízení a udr¾ovací práce nevy¾adující stavební povolení ani ohlá¹ení). Dále stavební zákon umo¾òuje v rámci druhého postupu vydat ze strany stavebního úøadu tzv. souhlasy (územní souhlas, souhlas s ohlá¹ením stavby, kolaudaèní souhlas, souhlas se zmìnou u¾ívání stavby atd.). V pøípadì tøetího postupu se stavební úøad øídí druhou a tøetí èástí správního øádu a výsledkem tohoto øízení je bezpochyby správní rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 správního øádu i § 65 s. ø. s.
Stavební zákon u druhého postupu (v rámci nìho¾ jsou vydávány souhlasy) nepøedpokládá správní øízení a tedy ani vydání správního rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 správního øádu. V pøípadì druhého postupu ¾adatel musí své zájmy pøedem omezit zákonem stanovenými limity a stavební úøad posoudí, zda je ¾adatel dodr¾el. Stavební úøad nemù¾e v souhlasu stanovit dal¹í podmínky provedení, u¾ívání, mìnit limity apod. Pokud stavební úøad dojde k závìru, ¾e zámìr podmínky pro vydání daného souhlasu nesplòuje, vydá v zákonem stanovené lhùtì rozhodnutí, které je prvním úkonem ve správním øízení, pøípadnì (u územního souhlasu) rozhodne usnesením o zahájení správního øízení.
Aèkoliv souhlasy vydávané dle stavebního zákona mohou zakládat, mìnit, ru¹it nebo závaznì urèovat práva a povinnosti a naplòují tak materiální stránku rozhodnutí dle § 65 s. ø. s., pro nedostatek pøedepsané formy se nemù¾e jednat o rozhodnutí dle vý¹e uvedeného ustanovení zákona. Dle závìrù roz¹íøeného senátu jsou souhlasy vydávané dle stavebního zákona, zejména dle ustanovení § 96, § 106, § 122, § 127, které stavební úøad výslovnì èi mlèky èiní k ohlá¹ení èi oznámení, jinými úkony dle ètvrté èásti správního øádu, nikoli rozhodnutím ve smyslu ustanovení § 65 s. ø. s.
Stì¾ovatelce tak lze dát za pravdu v tom, ¾e souhlas s provedením ohlá¹ené stavby, vydaný dle ustanovení § 106 stavebního zákona, je jiným úkonem dle ètvrté èásti správního øádu, pøièem¾ odvolání podané správnímu orgánu z dùvodu právní opatrnosti nemù¾e na povaze posuzovaného úkonu nic zmìnit. V této souvislosti je zapotøebí zmínit, ¾e ètvrtá èást správního øádu neumo¾òuje v pøípadì jiných úkonù pou¾ít øádných opravných prostøedkù upravených tímto zákonem. To samo o sobì není v rozporu se smyslem zákonné úpravy. Druhý postup je èasto procesnì jednodu¹¹í alternativou ke klasickému správnímu øízení. Stavební úøad jedná pouze se ¾adatelem, proti souhlasu nejsou pøípustné øádné opravné prostøedky, nebo» se nepøedpokládá vìcný èi právní konflikt. Smyslem druhého postupu je existence procesnì a èasovì ménì nároèné úpravy oproti správnímu øízení. Skuteènost, ¾e proti souhlasu vydanému stavebním úøadem nelze pou¾ít øádný opravný prostøedek, je právì jedním ze základních momentù urychlujících tento typ øízení.
Roz¹íøený senát si v¹ak byl vìdom toho, ¾e vydání nezákonného souhlasu (a» ji¾ písemnì èi mlèky), respektive nevydání záporného rozhodnutí, mù¾e nastolit závadný stav, který se mù¾e pøímo dotknout práv tøetích osob (srov. s rozsudkem Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 8. 8. 2012, è. j. 8 As 84/2011-208). Tøetí osoby mohou být kráceny jak na procesních právech (jako opomenutý úèastník ), tak i na právech hmotných (napø. dotèení vlastnického práva k sousednímu pozemku). Pochybení stavebního úøadu v pou¾ití zjednodu¹eného druhého postupu pro zámìry, které by dle zákona vy¾adovaly vydání rozhodnutí cestou správního øízení, by mohlo umo¾nit obcházení èi dokonce poru¹ování zákona. Vzhledem k postupu mimo správní øízení by dotèené osoby nebyly v postavení úèastníkù øízení a nemìly by k ochranì svých práv k dispozici procesní nástroje (námitky èi øádné opravné prostøedky). Problematické je i zaji¹tìní informovanosti o chystaném zámìru, nebo» o zámìru by bylo mo¾né se dozvìdìt teprve z ji¾ probíhající èi uskuteènìné stavby. Navíc by bez mo¾nosti soudního pøezkumu mohlo dojít k situaci, kdy by nebylo mo¾né nezákonné souhlasy zvrátit.
Souhlas není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s. a ochrana ¾alobou proti rozhodnutí správního orgánu tak nepøichází v úvahu. Ve vydání souhlasu nelze spatøovat ani neèinnost správního orgánu, nepøipadá tak v úvahu ani ¾aloba na ochranu pøed neèinností (§ 79 s. ø. s.). Jako poslední mo¾ný zpùsob ochrany tak zbývá ¾aloba na ochranu pøed nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále té¾ zásahová ¾aloba ). Zásahová ¾aloba chrání proti jakýmkoli jiným aktùm èi úkonùm veøejné správy smìøujícím proti jednotlivci, které jsou zpùsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zaji¹»ujícími prùbìh øízení. Nemusí jít nutnì o akty neformální povahy èi jen o faktické úkony, nýbr¾ i o jakékoli jiné konání èi opomenutí konat, nelze-li je podøadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ø. s.
Roz¹íøený senát se proto pøiklonil k závìru, ¾e se v pøípadì vydání nezákonného souhlasu (jak písemného, tak i provedeného mlèky) mù¾e jednat o nezákonný zásah stavebního úøadu. Z tìchto dùvodù je tak mo¾né napadat souhlas vydaný dle stavebního zákona prostøednictvím ¾aloby na ochranu pøed nezákonným zásahem (§ 82 s. ø. s.).
Kasaènímu soudu je ze soudního spisu zøejmé, ¾e v projednávané vìci obsah ¾aloby vèetnì závìreèného návrhu neodpovídá ustanovení § 82 a násl. s. ø. s., které upravují ¾alobu na ochranu pøed nezákonným zásahem. Rozli¹ení mezi rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ø. s. a zásahem ve smyslu § 82 s. ø. s. v¹ak bylo v pøípadì napadeného souhlasu velmi obtí¾ené a problematické, a to nejen pro stì¾ovatelku, ale také pro správní soudy i správní orgány. Kasaèní soud má proto za to, ¾e v dal¹ím øízení pøed krajským soudem bude na místì postup podle ustanovení § 37 odst. 5 s. ø. s., který stì¾ovatelce umo¾ní doplnit ¾alobu ve smyslu závìrù, které z hlediska soudní ochrany zaujal ve zde citovaném rozhodnutí roz¹íøený senát. Za situace, kdy ke dni vydání sjednocujícího rozhodnutí roz¹íøeného senátu (cca 9 mìsícù po podání ¾aloby ke krajskému soudu) panovaly rozdílné názory jednotlivých senátù Nejvy¹¹ího správního soudu, správních soudù, jako¾ i samotných správních orgánù na to, jakou povahu napadený souhlas stavebního úøadu vlastnì má, zda je proti takovému úkonu pøipou¹tìno odvolání èi nikoli, a zda je vùbec takový úkon pøezkoumatelný ve správním soudnictví, by odmítnutí ¾aloby bez mo¾nosti jejího doplnìní de facto znamenalo odepøení spravedlnosti v projednávané vìci.
Nejvy¹¹í správní soud proto podle § 110 odst. 1 s. ø. s. napadené usnesení krajského soudu zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení. V tomto øízení je podle § 110 odst. 4 s. ø. s. krajský soud vázán právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu, který byl vysloven v odùvodnìní tohoto rozsudku. O náhradì nákladù øízení o této kasaèní stí¾nosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ø. s.).