Source: http://www.questionegiustizia.it/articolo/strumenti-giurisdizionali-e-amministrativi-per-il-disinquinamento-mafioso-dalle-attivita-economiche_05-05-2020.php
Timestamp: 2020-05-26 17:15:15+00:00
Document Index: 54635073

Matched Legal Cases: ['art. 34', 'art. 34', 'art. 17', 'art. 19', 'art. 84', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 84', 'art. 51', 'art. 34', 'art 34', 'art. 34', 'art. 83', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art. 34', 'art.32', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 32', 'art. 34', 'art. 32', 'Cass. Sez. ', 'sentenza ', 'art. 42', 'art. 35', 'sentenza ', 'sentenza ']

QUESTIONE GIUSTIZIA - Strumenti giurisdizionali e amministrativi per il disinquinamento mafioso dalle attività economiche
Strumenti giurisdizionali e amministrativi per il disinquinamento mafioso dalle attività economiche
di Luca Tescaroli e Giovanni Mottura *
La pluralità di strumenti diretti ad impedire la penetrazione delle organizzazioni criminali nel tessuto dell’economia presenta zone di confine di incerta definizione. Di qui l’esigenza di coordinamento e razionalizzazione
Gli strumenti di amministrazione giudiziaria (art. 34) e controllo giudiziario (art. 34 bis) attualmente vigenti nel Codice delle leggi antimafia (d.lgs 159/2011) – già definite dalla dottrina misure “miti” non ablative – sono inequivocabilmente incentrati sulla tutela delle “aziende” che, pur presentando forme di infiltrazione e di condizionamento mafioso, non ne sono pregiudicate nella sostanziale integrità e che sono disponibili a rimuovere i presupposti dell'infiltrazione o del “pericolo” di infiltrazione e di condizionamento[1], in mancanza dei presupposti per il sequestro e la confisca. Si identifica, dunque, una sorta di “pericolosità autonoma” dei beni e delle aziende utilizzate in modo da favorire interessi di associazione di tipo mafioso, salvaguardando, al contempo, la continuità produttiva e gestionale.
L’amministrazione giudiziaria viene applicata esclusivamente su iniziativa pubblica (da parte dei soggetti previsti dall’art. 17 c. 1 d.lgs 159/2011, sulla base degli accertamenti previsti), mentre il controllo giudiziario può essere applicato anche su richiesta privata, come vedremo nel prosieguo. Entrambi gli strumenti sono volti non alla recisione del rapporto con il titolare ma al recupero dell’azienda alla libera concorrenza, a seguito di un percorso emendativo[2], sulla base degli accertamenti previsti dall’art. 19 stesso decreto, ovvero di quelli esperiti ai fini del rilascio dell’informativa antimafia, o, ancora di quelli svolti dall’Anac[3].
Nella prassi di questi anni, dopo l’introduzione dell’attuale veste normativa nel dicembre 2017, tali strumenti sono stati applicati a realtà imprenditoriali medio-grandi, in forma societaria, a capitale privato e anche con partecipazione pubblica, con rapporti accertati con cosche di Cosa Nostra e 'Ndrangheta per lavori da effettuare in Sicilia e in Calabria, a multinazionali e banche in rapporti economici con la 'Ndrangheta e Cosa Nostra presente in Lombardia e a consorzi di cooperative di rilevanza nazionale operanti negli appalti di servizi, in rapporti con l'organizzazione romana Mafia Capitale-Mondo di Mezzo (casi caratterizzati dalla contestazione di reati di corruzione) e con altre realtà associative, come nell’operazione della Dda di Roma, denominata Babylonia, nei confronti di soggetti ritenuti vicini al clan camorristico degli scissionisti di Secondigliano. Su alcuni casi di specie sarà utile soffermarsi nel prosieguo.
Strumento “parallelo” a quelli appena tratteggiati, è costituito dalla informativa interdittiva antimafia, ex art. 84 III c. d.lgs 159/2011, che è un provvedimento amministrativo, adottato dal Prefetto, laddove l'amministrazione giudiziaria dei beni connessi ad attività economiche e delle aziende, ex art. 34della stessa normativa, è un provvedimento giurisdizionale, emesso dal Tribunale competente per l'applicazione delle Misure di Prevenzione patrimoniali, così come il controllo giudiziario, ex art. 34 bis, che si applica ove "l'agevolazione risulti occasionale" e se vi è "il pericolo concreto di infiltrazioni mafiose idonee a condizionarne l'attività" (dunque trattasi di una possibilità, e non già un condizionamento in atto, come quello previsto per l’applicazione dell'art. 34). Tale condizionamento deve tradursi in “circostanze di fatto da cui si possa desumere il pericolo concreto di infiltrazione mafiose”, come nel caso assai frequente dell’assunzione di dipendenti inseriti in sodalizi mafiosi.
La situazione di fatto che legittima l'informativa interdittiva è oggettivamente meno grave perché dà luogo a una tutela anticipata[4] dagli "eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa" rispetto a quella che legittima le misure di cui agli artt. 34 e 34 bis che richiedono invece l'agevolazione dell'attività del mafioso (sottoposto a procedimento penale per fatti di mafia o a Misura di prevenzione patrimoniale). In altri termini, l'amministrazione giudiziaria ex art. 34 prevede un livello indiziario ("sufficienti indizi") che sembra “maggiore” rispetto a quello della misura interdittiva, ex art. 84 III c.
È utile, infatti, ricordare che il Consiglio di Stato, sez. III, 29 gennaio 2015, dep. il 7 maggio 2015, nella causa Ventura S. p. a., a proposito delle interdittive antimafia, ha statuito: "la valutazione relativa al pericolo di infiltrazione mafiosa si configura quale tutela avanzata nei riguardi di tale criminalità organizzata, tanto da operare anche quando non si sono ancora concretizzati elementi certi di collusione o di cointeressenza".
Il destinatario dell'informazione interdittiva può essere l'impresa del mafioso o quella del terzo agevolatore dell'impresa mafiosa che commette uno dei reati di cui all'art. 51 c. 3 bis cpp (come nel caso di una società dedita allo smaltimento di rifiuti speciali, nel quale il Prefetto di La Spezia ha posto a base le risultanze utilizzate dal Questore per proporre l'applicazione della misura di prevenzione personale[5]), mentre il destinatario dell'amministrazione giudiziaria è solo l'impresa terza. Si sottolinea, a tal proposito, che l'art. 34 del d.lgs 159/2011, comma 1 (richiamato integralmente anche dall’art 34 bis), richiede quale presupposto negativo per applicare l'amministrazione giudiziaria l'impossibilità di applicare le misure di prevenzione patrimoniali (sequestro finalizzato alla confisca) e non menziona le misure di prevenzione personali. Dal momento che(anche) le misure di prevenzione patrimoniali richiedono la pericolosità sociale, si deve ritenere che le misure “miti” non ablative, di cui trattasi, non possano essere applicate anche ai soggetti nei cui confronti viene applicata una misura di prevenzione “personale”. Ricordando, però, che l’eventuale carenza per l’applicazione delle misure di prevenzione patrimoniali può ravvisarsi anche nella sola mancata individuazione dell’elemento “oggettivo” della “sproporzione” reddituale/patrimoniale (pur in presenza dell’elemento “soggettivo” della pericolosità sociale), non può trascurarsi la ben nota circostanza per cui il fenomeno dell’infiltrazione mafiosa nel tessuto imprenditoriale presenta tipicamente circostanze “gradate” di coinvolgimento (i.e. concorso e favoreggiamento) dell’imprenditore, che da iniziale “vittima” evolve la propria condotta in consapevole agevolazione e, quindi, nel vero e proprio concorso nella commissione di reati con gli esponenti dell’organizzazione criminale e/o in favoreggiamento.
Ciò posto, a impedire, di fatto, una richiesta per l’applicazione di una misura non ablativa – in particolare quella dell’amministrazione giudiziaria ex art. 34, commi 1 e 2 del d.lgs 159/2011 – alla persona di un soggetto proposto a misura di prevenzione personale,si pone comunque l’ontologica impossibilità di una eventuale “restituzione” del compendio aziendale assoggettato alla misura di cui trattasi, a seguito di revoca e/o spirare del termine della misura, a un proposto affetto da una pericolosità sociale(qualificata o meno), in particolare allorquando, le dimensioni e le dinamiche dell’impresa (proposto amministratore e/o socio, diretto o indiretto, al 100%) non consentono una distinzione tra interessi del proposto e quelli “aziendali”.E ciò seppur tale assunto, in concreto, genera un paradosso, cioè quello di favorire l’imprenditore “pericoloso” (e in quanto tale meno meritevole di tutela) nella prosecuzione della gestione dei propri beni aziendali rispetto all’imprenditore “terzo /vittima” dell’infiltrazione mafiosa, ponendoci di fronte, ad avviso di chi scrive, a un vero e proprio vulnus normativo.
Quanto agli effetti delle misure in parola, nell’interdittiva sono quelli di impedire al soggetto destinatario di stipulare contratti, ottenere autorizzazioni e concessioni e, in generale, avere rapporti giuridici per un valore complessivo superiore a 150.000,00 Euro con le pubbliche amministrazioni, gli enti pubblici, le aziende vigilate o comunque controllate dallo Stato o da altri enti pubblici (art. 83 d.lgs 159/2011). Dunque, paralizzando il soggetto economico destinatario nei rapporti con la P.A.[6], l’interdittiva produce effetti che possono essere più gravi perché inibisce di operare, mentre l'amministrazione giudiziaria ex art. 34, e il controllo giudiziario ex art. 34 bis, del d.lgs 159/20111 consentono la (o meglio sono finalizzati alla) prosecuzione dell'attività. Nell'informativa interdittiva gli amministratori non vengono privati dei loro poteri ma vedono “interrompersi” i loro rapporti con la P.A., a differenza di quanto previsto dalle misure giurisdizionali, che puntano invece a “proseguire” tali rapporti, disinquinandoli rispetto alla presenza di condizionamenti mafiosi.
Gli sbocchi delle due tipologie di misure, amministrativa e giurisdizionale, sono solo in parte sovrapponibili. L'informativa interdittiva prevede la possibilità di richiedere il controllo giudiziario volontario (art. 34 bis c. VI[7]), da parte delle imprese che abbiano proposto l’impugnazione del relativo provvedimento nel periodo in cui sono in corso i procedimenti amministrativi (che sappiamo avere tempi spesso incompatibili con le dinamiche aziendali) per valutare non tanto la legittimità del provvedimento prefettizio, ma per intraprendere nell’immediatezza un percorso di verifica, di riorganizzazione e innovazione gestionale finalizzato al recupero della legalità operativa (come è accaduto nei casi della Società Servizi RE Srl[8], della Adriatica Rottami srl[9], della Sala Giochi srl[10], della “Terrabusa Holding srl”[11],della Cash Gaming srl[12], della Sgromo Costruzione srl[13] e della A&T srl[14]), laddove il Tribunale ritenga ricorrenti i presupposti applicativi. L’istante dovrà essere l’impresa e il sindacato di merito non potrà, ad avviso di chi scrive, avere a oggetto il sindacato sulla correttezza dei presupposti legittimanti l’applicazione dell’interdittiva antimafia, sindacato rimesso in via esclusiva al Tar, non essendo in alcun modo il sistema delineato come strumento alternativo di impugnazione di provvedimenti amministrativi[15]. Il Tribunale sarà chiamato a soffermarsi sull’esistenza e sui caratteri dell’infiltrazione, già acclarata dall’interdittiva prefettizia, successivamente agli esiti del controllo e ai fini dei provvedimenti che il giudice può adottare, sui quali di seguito ci soffermeremo. La definizione del giudizio amministrativo sull’interdittiva costituisce un “posterius” rispetto al vaglio del giudizio di prevenzione che dovrà occuparsi del salvataggio dell’impresa.
Secondo altro orientamento giurisprudenziale, invece, il Tribunale della prevenzione può adottare sin dal momento della richiesta di applicazione volontaria del controllo giudiziario i presupposti sostanziali dell’informativa interdittiva, dando vita a una interferenza sul giudizio amministrativo in corso. Si è affermato, infatti, che “l’ammissione al controllo giudiziario conferma la legittimità dell’interdittiva, atteso che “il requisito della occasionalità può giustificare l’ammissione all’istituto del controllo giudiziario, da parte del giudice della prevenzione, ma non è mai tale da smentire l’esistenza del pericolo di infiltrazione mafiosa, che anzi presuppone”, ricordando che il giudice della prevenzione dispone il controllo “solo ‘se sussistono circostanze di fatto da cui si possa desumere il pericolo concreto di infiltrazioni mafiose idonee a condizionarne l’attività’, costituendo l’accertamento di tali circostanze indefettibile presupposto per la concessione della misura”[16].
Vi sono, poi, pronunce di accoglimento del ricorso, ove “il Collegio è stato confortato, nella valutazione sin qui svolta, anche dall’opinione del Tribunale di Catanzaro, pur espresse ai diversi fini dell’ammissione della ricorrente al controllo giudiziario”[17], ovvero si trae argomento dal fatto che il giudice della prevenzione, in sede di ammissione, “ha escluso che l’infiltrazione mafiosa possa avere natura non occasionale”, pervenendo alla conclusione che “il compendio indiziario che ha motivato la determinazione prefettizia appare privo dell’univocità e della serietà necessarie a sostenere un provvedimento prefettizio, giacché il pericolo di influenza criminale risulta essere oggettivamente remoto”[18] .
Pur nel quadro di risposte di segno diverso nel panorama giudiziario, l’ammissione del controllo giudiziario volontario non può ritenersi automatica, posto che il 6 c. dell’art. 34 prevede l’accoglimento della “richiesta, ove ne ricorrano i presupposti”[19]. Il Tribunale dovrà, dunque, verificare sin dalla fase dell’ammissione se l’agevolazione da parte di un’impresa terza sia occasionale. Ne deriva, pertanto, che il controllo giudiziario non potrebbe essere ammesso nei casi in cui l’interdittiva prefettizia sia stata emessa nei confronti di un imprenditore pericoloso non terzo. Una convinzione che viene corroborata dal fatto che l’inserimento nella norma della locuzione “ove ne ricorrano i presupposti” è opera del Parlamento (la Commissione ministeriale che ha congegnato l’istituto, la Commissione parlamentare antimafia e il Governo, invece, lo avevano configurato in termini “automatici”).
Nel caso in cui l’impresa lasci trascorrere il termine per impugnare, ovvero decida di impugnare un giudicato di rigetto del ricorso, si rende necessario un altro provvedimento da impugnare per richiedere il controllo giudiziario, che può essere ottenuto mediante un’istanza di revisione, che determina un obbligo di provvedere da parte del prefetto[20].
L'ultimo comma dell'art. 34 bis prevede la sospensione degli effetti dell'interdittiva prefettizia anche quando è applicato il controllo giudiziario ex art. 34 bis (sia nel caso si tratti di controllo volontario dell’impresa, sia quando derivi da iniziativa pubblica, sia quando sia disposto d’ufficio), ovvero l'amministrazione giudiziaria ex art. 34 del d.lgs 159/2011(come nel caso de La Cascina S.C.P.A.[21]).
L'amministrazione giudiziaria può sfociare nel controllo giudiziario(casi La Cascina S.C.P.A.[22] e Capodarco S.C.P.A.[23]),ma anche in un ordinario sequestro finalizzato alla confisca di prevenzione, o, in conformità al fine “proprio” dello strumento, nella revoca e conseguente ritorno a una governance ordinaria con restituzione dell’azienda o dei beni al suo titolare e salvaguardia del livello occupazionale(casi GEAS Distribuzione spa [24] e Fiera Milano spa[25]).
Similmente, per il controllo giudiziario lo stesso può approdare nell’applicazione di altre misure di prevenzione patrimoniali o nella revoca della misura, come nel caso della Banca di Credito Cooperativo Sen. Pietro Grammatico, con sede legale in Paceco, dopo che il Tribunale di Trapani ha preso “atto che la collaborazione con gli organi della procedura e gli interventi adottati sulla struttura organizzativa e sulle procedure di controllo ha determinato la rimozione degli elementi di contaminazione e i rischi di infiltrazione evidenziati in sede di applicazione della misura[26]”.
Il provvedimento con cui il Tribunale competente per le misure di prevenzione neghi l’applicazione del controllo giudiziario è sempre impugnabile, per consolidata giurisprudenza[27], con ricorso alla corte d’appello, anche per il merito.
In un'area di confine, o meglio di sovrapposizione delle forme d’intervento, si pone lo strumento previsto dall'art.32 dl 24 giugno 2014, n. 90, conv. con la Legge 11 agosto 2014, n. 114, con riferimento ai reati di corruzione, che sempre più vengono attratti dalle consorterie mafiose. Con riferimento a tale ambito, il Prefetto, su proposta del presidente dell'Anac, può procedere d'autorità:
al rinnovo degli organi sociali mediante la sostituzione del soggetto coinvolto, e ove l'impresa non si adegui nei termini stabiliti, provvedere alla nomina di uno o più “amministratori” per la straordinaria e temporanea gestione dell'impresa appaltatrice, limitatamente alla completa esecuzione di uno specifico contratto di appalto oggetto del procedimento penale;
ovvero a nominare uno o più “amministratori” per provvedere direttamente alla straordinaria e temporanea gestione dell'impresa appaltatrice limitatamente alla completa esecuzione del contratto di appalto oggetto del procedimento penale.
La misura comporta comunque uno spossessamento del titolare con trasferimento ad “amministratori” designati dal Prefetto dei poteri gestori.
L'intervento del Prefetto, su proposta del presidente dell’Anac, è possibile "anche nei casi in cui sia stata emessa dal Prefetto un'informazione antimafia interdittiva e sussista l'urgente necessità di assicurare il completamento del contratto, ovvero la sua prosecuzione al fine di garantire la continuità di funzioni e servizi indifferibili per la tutela di diritti fondamentali, nonché per la salvaguardia deilivelli occupazionali o dell'integrità dei bilanci pubblici" (v. art. 32, c. 10).
Vi è poi il “sostegno” e monitoraggio dell'impresa da parte di esperti di nomina prefettizia se le indagini riguardano componenti di organi sociali diversi da quelli di cui al primo c. dell'art. 32.
Le due misure amministrative anticorruzione non sono dirette alla finalità del salvataggio dell’impresa, come le misure di prevenzione miti, attraverso un programma di sostegno e di aiuto alle imprese, ma a quella di assicurare la continuità di un appalto per ragioni di interesse pubblico.
È quindi necessario definire quale sia la sorte della straordinaria e temporanea gestione prefettizia, qualora venga disposto, su istanza dell’impresa, il controllo giudiziario. Muovendo, in assenza di previsioni espresse, dal dato testuale della norma, le previsioni di cui all’art. 32, comma 5, del dl n. 90/2014, le misure “... sono revocate e cessano comunque di produrre effetti in caso di provvedimento che dispone la confisca, il sequestro o l’amministrazione giudiziaria dell’impresa”. In chiave di interpretazione evolutiva, tale previsione certo può ritenersi applicabile anche alla sopravvenuta fattispecie del controllo giudiziario. In tal caso è ragionevole ritenere che l’AG confermi gli amministratori designati dal prefetto[28].Invero, l’effetto “sospensivo” è del tutto coerente con il settimo e ultimo comma dell’art. 34 bis “Il provvedimento che dispone l’amministrazione giudiziaria prevista dall’articolo 34 o il controllo giudiziario ai sensi del comma 6 del presente articolo sospende gli effetti di cui all’articolo 94.” (Effetti delle informazioni del prefetto).
La sospensione degli effetti interdittivi, quale conseguenza scaturente ex lege dal provvedimento che dispone il controllo giudiziario, comporta anche la sospensione del giudizio a oggetto l’informativa antimafia[29].
Occorre chiedersi se la normativa vigente implichi che il controllo giudiziario produca un effetto sospensivo dell’informazione interdittiva, facendola rivivere non appena la misura verrà revocata[30], ovvero se il controllo giudiziario comporti un effetto caducatorio automatico.
Nel caso in cui si acceda alla prima soluzione, la reviviscenza dell’interdittiva antimafia, e il conseguente effetto caducatorio di tutte le commesse pubbliche, in caso di revoca del controllo giudiziario (ovvero dell’amministrazione giudiziaria), genera, tuttavia, un effetto paradossale, a parere di chi scrive. Se il l’amministrazione giudiziaria e il controllo giudiziario vengono revocati significa che l’impresa è stata bonificata e disinquinata dall’infiltrazione mafiosa e il ripristino dell’interdittiva perde la sua ragion d’essere e corre il rischio di generare un corto circuito logico, sempre che l’autorità prefettizia non revochi l’interdittiva. Appare, perciò, preferibile la tesi dell’effetto caducatorio automatico dell’interdittiva una volta applicato il controllo giudiziario che trova un addentellato testuale nel richiamato art. 32 c. 5..
La competenza territoriale per l'interdittiva antimafia è attribuita al Prefetto del luogo ove ha sede la società. La competenza, alla stregua dell’orientamento del giudice preposto ad assicurare la nomofilachia (cfr. Cass. Sez. I, sentenza 29437 del 7 maggio 2019), per l'applicazione del controllo giudiziario (e conseguentemente anche per l'amministrazione giudiziaria) è attribuita al Tribunale nel cui territorio si è manifestata la pericolosità dei soggetti agevolati. Sicché può sussistere una competenza diversa del Tribunale rispetto a quella del Prefetto.
La pluralità di strumenti, come già rilevato in dottrina, presenta, dunque, aree di evidente sovrapposizione, e zone di confine, di incerta definizione. Si avverte, perciò, un’esigenza di coordinamento, e di provvedimenti normativi proiettati a razionalizzare gli interventi con l’individuazione di una figura idonea ad assicurare il necessario raccordo, il che potrebbe realizzarsi con un obbligo in capo al Prefetto – che è il dominus dei potei anticorruzione e antimafia (art. 42 D. L. n. 90/2014) - di raccordarsi con il Procuratore della Repubblica prima di adottare gli strumenti allo stesso demandati, in alternativa a una “giurisdizionalizzazione” degli stessi, con attribuzione esclusiva dell’iniziativa al Procuratore della Repubblica. L’esigenza di raccordo si avverte, in particolare, con riferimento alle decisioni del Tribunale della Prevenzione, del prefetto e, conseguentemente, del giudice amministrativo, con specifico riferimento agli esiti del controllo giudiziario, posto che si può giungere ad effetti contraddittori. Si pensi al caso in cui il tribunale revochi il controllo per intervenuta bonifica dell’impresa e il Prefetto insista nel mantenere o applicare nuovamente l’interdittiva.,
Il ricorso massiccio alle informative interdittive antimafia in aree caratterizzate dalla presenza di associazioni di tipo mafioso come la ‘Ndrangheta in Calabria, costituite su base familistica, potrebbe creare un male maggiore di quello che si intende curare, e annientare le timide propaggini di uno sviluppo economico, solo sulla base di rapporto di parentela privo di effettivo rilievo in quel contesto (ad esempio, nelle assunzioni di lavoratori dipendenti).
L’impiego “prodromico” degli strumenti “miti”, dell’amministrazione giudiziaria e del controllo giudiziario, dovrebbe pertanto essere incentivato, dal momento che la realtà giudiziaria, nell’ultimo decennio, ci ha mostrato che le aziende, con l’intervento della misura di prevenzione patrimoniale del sequestro e della confisca, sono tendenzialmente private degli essenziali strumenti di supporto da parte degli stakeholders (privati, quali banche e fornitori, ma anche pubblici, ove non si instauri adeguatamente, nei fatti, il rapporto sinergico tra l’amministratore giudiziario e la Pubblica Amministrazione, come nel senso specificamente voluto dall’art. 35 bis, secondo comma, del d.lgs 159/11) e, quindi, destinate alla liquidazione o all’accesso a procedure concorsuali. Circostanze che, inopinatamente, avvalorano la percezione dell’opinione pubblica di un'incapacità dello Stato di “gestire”il fenomeno delle imprese mafiose. Le misure “miti” debbono essere dunque sempre più proiettate ad assicurare il disinquinamento mafioso delle attività economiche e a rimettere sul mercato le imprese con conseguente salvaguardia dei posti di lavoro, come è già concretamente accaduto in diversi casi(come quelli de La Cascina S.C.P.A. e della Capodarco S.C.P.A.,sui quali ci si è innanzi soffermati).L’esigenza è quella di attivare detti strumenti per le aziende che, pur presentando forme di infiltrazione e di condizionamento mafioso, non ne siano pregiudicate nella loro sostanziale integrità e siano intenzionate a rimuovere i presupposti di quel pericolo di condizionamento e di infiltrazione. In questa prospettiva si potrebbe riflettere su interventi (sul piano interpretativo e/o normativo) mirati a estendere l’ambito di applicazione in tutti quei casi in cui l’imprenditore / proposto non si “identifichi” con l’impresa, come nei casi delle cooperative (nelle quali il dominus è contornato da una vasta platea di soci lavoratori), ovvero, più in generale, in tutti quei casi in cui, operando sulla “durata” applicativa del monitoraggio giudiziario (tanto dell’amministrazione, quanto del controllo giudiziario, anche mediante il già previsto passaggio dal primo al secondo strumento),si possa pervenire all’adozione di “revoche” della misura che – anche in coerenza al principio costituzionale della libertà di iniziativa economica – garantiscano, nel tempo e nelle modalità, il ripristino della piena legalità dell’agire imprenditoriale. Si potrebbe iniziare anche a riflettere sulla possibilità di estendere la misura di salvaguardia consentendo alle imprese di presentare richiesta di applicazione di controllo giudiziario anche a prescindere dalla previa applicazione della misura interdittiva.
[1] Cfr. C. Visconti, Contro le mafie non solo confisca ma anche “bonifiche” giudiziarie per imprese infiltrate: l’esempio milanese, in Diritto Penale Contemporaneo, 20 gennaio 2012.
[2] V. Cass. S.U. n. 46898/2019, ove si legga: la misura di salvataggio “è coadiuvante di un nuovo corso della gestione dell’azienda della azienda, finalizzato ad un suo recupero alla libera concorrenza, una volta affrancata dalle infiltrazioni mafiose che ne avevano condizionato l’attività [..] rispetto ad un pregresso assetto del sistema delle misure di prevenzione volto ad accertare e ad operare – coi mezzi ablativi del sequestro e della confisca – in presenza di una relazione tra situazioni di pericolosità soggettiva e accumulazione ingiustificata di beni, la misura di prevenzione patrimoniale della amministrazione giudiziaria, rinforzata nel 2017 cin il potenziamento di quella del controllo giudiziario anche ‘volontario’, rappresentano una risposta alternativa da parte del legislatore: perché alternativa è la finalità di queste, volte non alla recisione del rapporto con il proprietario ma al recupero della realtà aziendale alla libera concorrenza, a seguito di un percorso emendativo”.
[3] Cass. II sez del 15 marzo 2019, n. 562, la cui motivazione è stata depositata in cancelleria il 12 aprile 2019, v. p. 7.
[4] Cfr. T.A.R. Catanzaro, (Calabria) sez. I, 14/10/2019, n.1676 - Ai fini dell'adozione di un'informativa antimafia non è necessaria la sussistenza di un accertamento penale definitivo, ma un quadro indiziario sufficiente, in base alla regola causale del "più probabile che non" ad ingenerare un ragionevole convincimento sulla sussistenza di un condizionamento mafioso in capo all'impresa che vuole partecipare a gara pubblica (Fonte: Redazione Giuffré 2020).
[5]Rif. informazione interdittiva del 31 ottobre 2019 di prot. n. 55947. Il Tar per la Liguria, prima sezione, ha respinto il ricorso della società, con sentenza pubblicata il 21 dicembre 2019 n. 1011/2019 Reg. provv. collegiali, n. 84572019 Reg. Ric.. Pende ricorso al Consiglio di Stato, proposto dall’impresa senza richiesta di sospensiva.
[6] Cfr. Consiglio di Stato sez. III, 26/06/2019, n.4401 - Nel caso in cui sia stata adottata l'interdittiva antimafia, l'imprenditore destinatario della stessa, pur essendo dotato di adeguati mezzi economici e di una altrettanto adeguata organizzazione, non può essere titolare di rapporti contrattuali con le Amministrazioni, né destinatario di titoli abilitativi da queste rilasciati, né tantomeno essere destinatario di contributi, finanziamenti o mutui agevolati ed altre erogazioni dello stesso tipo (Fonte: Redazione Giuffré 2019).
[7] V. sul tema M. Mazzamuto “Il salvataggio delle imprese tra controllo giudiziario volontario, interdittive prefettizie e giustizia amministrativa”, in “Sistema Penale”, Fascicolo 3/2020.
[8]Rif. al decreto del 28 maggio 2018 del Tribunale di Firenze ufficio misure di prevenzione, nel quale il rappresentante della società ha richiesto il controllo giudiziario, a seguito dell’emissione da parte della prefettura di Arezzo dell’informativa antimafia a carattere interdittivo.
[9]Rif. al decreto del Tribunale di Bologna, sezione seconda, dell’8 maggio 2018, la cui motivazione è stata depositata in cancelleria il 15 maggio 2018, nel qual caso i rappresentanti legali della società hanno chiesto l’applicazione del controllo giudiziario, a seguito dell’informazione interdittiva antimafia della Prefettura di Ravenna.
[10]Rif.al decreto del Tribunale di Bologna del 17 luglio 2018, la cui motivazione è stata depositata in cancelleria il 19 luglio 2018.a seguito di interdittiva antimafia del Prefetto della provincia di Ravenna.
[11]Rif. decreto del Tribunale di Bologna sezione seconda penale del 17 luglio 2018, la cui motivazione è stata depositata in cancelleria il 17 luglio 2018, a seguito di istanza della società dopo l’applicazione dell’informazione interdittiva antimafia del prefetto di Rimini.
[12]Rif. decreto del 14 giugno 2018, a seguito di istanza del legale rappresentante pro tempore della società, dopo l’applicazione dell’interdittiva antimafia della Prefettura di Rimini.
[13]Rif. decreto del Tribunale di Catanzaro sezione seconda del 18 dicembre 2017, la cui motivazione è stata depositata il 21 dicembre 2017, a seguito di applicazione di informativa interdittiva antimafia della Prefettura di Catanzaro.
[14]Rif. decreto del Tribunale di Reggio Calabria, sezione misure di prevenzione, del 31 gennaio 2018, la cui motivazione è stata depositata il 6 febbraio 2018, a seguito di istanza presentata dal legale rappresentante, dopo l’emissione dell’informazione interdittiva del Prefetto di Reggio Calabria.
[15] La Corte di Cassazione , seconda Sezione penale, , con sent. n. 562 del 15 marzo 2019, la cui motivazione è stata depositata in cancelleria il 12 aprile 2019 si è espressa nei seguenti termini: “A sostegno della tesi dell’interdipendenza tra il procedimento innanzi al tribunale della prevenzione e quello in sede amministrativa (qualunque esso sia) deve, ancora, doverosamente evidenziarsi che sebbene il procedimento in sede di prevenzione abbia una propria autonomia sotto il profilo decisionale in quanto il Tribunale può accogliere la richiesta solo “ove ne ricorrano i presupposti” e non può occuparsi della “legittimità dell’interdittiva antimafia e cioè della correttezza dell’impianto che la sorregge, sindacato quest’ultimo rimesso in via esclusiva al Prefetto ed al “giudice” amministrativo, è comunque evidente che, nell’ambito di un corretto riparto di giurisdizione, il legislatore attraverso l’istituto in esame non ha voluto riconoscere al privato uno strumento alternativo al ricorso in sede amministrativa attraverso il quale dolersi delle valutazioni del Prefetto: da qui la conseguenza che ci si trova in presenza di una situazione di prosecuzione “controllata” dell’attività di impresa mediante l’adozione di provvedimenti utili a neutralizzare per il futuro i pericoli di infiltrazione e di condizionamento alla base dell’interdittiva e previa sospensione degli effetti di quest’ultima e che non può certo avere la conseguenza di vanificare un’interdittiva orai definitiva sospendendone di fatto tutti gli effetti e configurandosi, nella sostanza, come uno strumento alternativo di impugnazione”.
[16] V Consiglio di Stato III n. 6377/2018.
[17] V. Tar Calabria di Catanzaro I 2019 n. 1538/2019, nonché n. 1776/2019.
[18] V. Tar Calabria Catanzaro I n. 1213/2019.
[19] V, sul punto e sui diversi orientamenti esistenti “Il controllo giudiziario “volontario”: una moderna “messa alla prova” aziendale per una tutela recuperatoria contro le infiltrazioni mafiose” di Costantino Visconti, nel volume “Le interdittive antimafia e le altre misure di contrasto all’infiltrazione mafiosa negli appalti pubblici”, a cura diGiuseppe Amarelli e Saverio Sticchi Damiani, G. Giappichelli Editore, novembre 2019, da p. 237 a p. 254.
[20] V M. Mazzamuti in “Sistema penale, Fascicolo 3/2020,” cit. ove si legge: “qualora l’istanza contenga un quid novi e l’autorità prefettizia debba effettuare una nuova valutazione dei presupposti, l’eventuale diniego di liberatoria avrebbe un autonomo rilievo provvedimentale assimilabile all’originaria interdittiva. In tal caso, ben potrà l’impresa impugnare e chiedere la misura di salvataggio a partire dal suddetto diniego.
È possibile tuttavia che l’istanza di revisione non presenti invero delle novità, sicché il diniego di liberatoria avrebbe un valore meramente confermativo della precedente interdittiva. In tal caso, ammettere la misura del salvataggio renderebbe facile un’elusione del requisito dell’impugnazione, essendo sempre possibile sollecitare artificiosamente un nuovo provvedimento da impugnare attraverso la revisione.Nulla certo impedisce che l’impresa impugni il diniego, anche perché la presenza o meno di novità rilevanti o il carattere o meno confermativo del provvedimento sono spesso alquanto controversi, e spetterà al giudice amministrativo scrutinare questi aspetti. Cosa dovrà fare il giudice della prevenzione in sede di ammissione? Dovrà, per non invadere l’ambito proprio del giudizio amministrativo, rinunciare ad ogni valutazione sul rilievo sostanziale del diniego di liberatoria, cioè sul suo carattere o meno conformativo, o potrà invece sindacare siffatto profilo squisitamente amministrativo in concorrenza col giudice amministrativo?”.
[21]Rif. decreto del Tribunale di Roma sezione Misure di prevenzione del 27 luglio 2015, depositato in cancelleria lo stesso giorno.
[22]Rif. al decreto del Tribunale di Roma sezione Misure di prevenzione del 19 luglio 2016, la cui motivazione è stata depositata in cancelleria il 18 luglio 2016.
[23]Rif. al decreto del Tribunale di Roma sezione Misure di prevenzione del 20 marzo 2017, la cui motivazione è stata depositata in cancelleria in pari data.
[24]Rif. al decreto Tribunale di Roma sezione Misure di prevenzione del 8 ottobre 2019, la cui motivazione è stata depositata in cancelleria in data 10 ottobre 2019; in particolare il Tribunale h rilevato, nel motivare la revoca, che le iniziative poste in essere nel corso dell’amministrazione giudiziaria “… hanno consentito il superamento delle situazioni che hanno portato all’applicazione della misura e allo stesso tempo permettono di ridurre il rischio pro futuro di colpevoli agevolazioni nei confronti di soggetti che perseguono finalità illecite. …”.
[25]Rif. al decreto Tribunale di Roma sezione Misure di prevenzione del 28 settembre 2017; in particolare il Tribunale ha motivato la revoca nella constatazione del “… rispetto di tutti i presidi giuridici e prasseologici sperimentati e adottati finalizzati ad impedire la reiterazione di infiltrazioni illegali nella rete degli appalti ed in genere delle relazioni di impresa…”.
[26]Rif. decreto del Tribunale di Trapani dell’8 novembre 2017, la cui motivazione è stata depositata in cancelleria il 10 novembre 2017.
[27] V. sentenza delle Sezioni Unite n. 46898 del 26 settembre 2019, la cui motivazione, che dipanato il contrasto giurisprudenziale formatosi sul punto, è stata depositata in cancelleria il 19 novembre 2019, pres. Domenico Carcano, giudice estensore Maria Vessichelli.
[28] In questo senso Raffaele Cantone e Barbara Coccagna, in Diritto Penale Contemporaneo n. 10/2018 “Commissariamenti prefettizi e controllo giudiziario delle imprese interdette per mafia: problemi di coordinamento e prospettive evolutive”, ove si afferma “ … Coerentemente, dovrebbe ritenersi estendibile il disposto di cui al richiamato comma 5, secondo cui l’autorità giudiziaria è tendenzialmente tenuta a confermare gli amministratori designati dal prefetto, ove non ravvisi particolari ragioni ostative”.
[29] V. ordinanza del Consiglio di Stato, pubblicata il 10 luglio 2019, n. 04873/2019 Reg. Prov. Coll. E n. 01344/2019 Reg. Ric.
[30] I medesimi interpreti R. Cantone e B Coccagna (cit) sostengono che “… Tuttavia, proprio la diversa ratio sottesa all’istituto del controllo giudiziario e la sua funzione più marcatamente riabilitativa suggeriscono di escludere un effetto caducatorio automatico del commissariamento prefettizio e di graduare la risposta sul variegato fenomeno delle infiltrazioni mafiose nella più ampia prospettiva di bonifica dell’impresa contaminata. Tale iter argomentativo appare ulteriormente rafforzato dalla considerazione secondo cui la eventuale revoca del controllo giudiziario, nel caso in cui non sia intervenuto, medio tempore, il ritorno in bonis dell’operatore economico – per annullamento in sede giurisdizionale dell’interdittiva antimafia o per accoglimento favorevole dell’istanza di aggiornamento – potrebbe determinare la reviviscenza dell’interdittiva antimafia con il conseguente effetto caducatorio di tutte le commesse pubbliche, salvo che non venga ripristinato, con immediatezza, il commissariamento prefettizio. Nel quadro complessivo così ricostruito, appare pienamente condivisibile l’approccio ermeneutico utilizzato dalle prefetture che, a fronte delle prime sperimentazioni della misura del controllo giudiziario hanno disposto la mera sospensione del commissariamento prefettizio.”
[*] Luca Tescaroli, procuratore della Repubblica Aggiunto di Firenze, coordinatore dell’ufficio Misure di Prevenzione.
Giovanni Mottura, dottore commercialista e amministratore giudiziario.
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