Source: http://condesso2011.no.comunidades.net/o-financiamento-dos-partidos
Timestamp: 2019-06-25 02:54:13+00:00
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Docente de Ciência Política e Direito Constitucional
A TRANSPARÊNCIA DA VIDA POLÍTICA
UMA REFLEXÃO POLITOLÓGICA
Este texto resulta de um estudo, efectuado pelo autor, no âmbito parlamentar, que nele assentou o Relatório referente aos vários projectos em discussão e fundamentou propostas alternativas, visando servir de base ao debate sobre este tema candente da vida política, aqui como noutros países, e que, naturalmente, serviu de apoio às aulas de ciência política, no ISPI-UI.
O Relatório em causa contém, além desta parte teórica, de investigação sobre a realidade do financiamento nos vários países democráticos, uma outra parte significativa, de apreciação dos projectos de lei em apreço, que pela conjunturalidade dos mesmos se entende de menor interesse publicitar neste texto, pensado sobretudo para os alunos, mas que, naturalmente, pode sempre ser consultado no respectivo Diário da Assembleia da República.
TRANSPARÊNCIA DA VIDA POLÍTICA E FINANCIAMENTO DOS PARTIDOS: UMA REFLEXÃO POLITOLÓGICA
Sumário analítico: 1. A importância da questão.-2.Os sistemas de financiamento.-2.1.Considrerações gerais.-2.2.As despesas partidárias.-2.2.1.As categorias de despesas.-2.2.2.As despesas institucionais.-2.2.3.As despesas eleitorais.-2.2.3.1.O modelo americano.-2.2.3.2.O modelo francês.-3.As receitas partidárias.-3.1.Considerações gerais.-3.2.As receitas conhecidas.-3.2.1.As receitas internas.-3.2.1.1.As quotizações dos militantes.-3.2.2.2.A recolha junto da população.-3.2.2.3.A obtenção de empréstimos.-3.2.2.4.As entregas dos titulares dos cargos públicos.-3.2.2.As receitas externas.-3.2.2.1.Os subsídios estatais.-A)-A ajuda directa.-B)-A ajuda indirecta.-3.2.As receitas ocultas.-3.3.1.Considerações gerais.-3.3.2.As espécies de receitas ocultas.-3.3.2.1.As receitas empresariais.-3.3.2.2.Os donativos legados.-3.3.2.3.Os fundos secretos estatais.-3.2.4.As ajudas recebidas do estrangeiro.-3.3.3.5.O financiamento das campanhas eleitorais na Comunidade Europeia.-4. O papel do Estado no financiamento partidário.-4.1.A transparência das finanças.-4.2.A contenção das despesas partidárias.-4.2.1.A interdição de despesas excessivas.-4.2.2.A redução do período eleitoral.-4.2.3.A limitação dos donativos.-4.2.4.A imposição directa de limites nas despesas.-4.3.A comparticipação pública.-5.O controlo das contas partidárias.-6.Os sistemas de financiamentos dos partidos.-6.1.Os diferentes modelos.-6.2.O sistema de financiamento privado.-6.3.O sistema de financiamento público.-6.3.1.O sistema alemão.-6.3.2.O sistema espanhol.-6.3.3.O sistema italiano.-6.3.4.O sistema americano.-7.O financiamento e a ideologia.
1. A importância da questão
Os partidos têm despesas significativas e, por isso, esta questão é importante, embora haja, em geral, uma informação deficiente sobre aquilo que verdadeiramente está em jogo.
O tema não é relevante em regimes de partido único, em que este é um órgão do Estado ou, pelo menos, há identificação entre o partido e o Estado e, por isso, dispõe de privilégios no Estado. Mas é de uma importância fundamental, no plano politológico, em países de regime democrático, com pluralismo efectivo.
Em causa estão a natureza e o papel dos partidos, as igualdades de oportunidades em termos de influência na formação da vontade popular e o comportamento do Estado na criação de condições de acesso ao poder ou bloqueamento de alternâncias.
Uma coisa é certa, como dizia, já no século passado, LAMENNAIS, «é preciso, hoje, dinheiro, muito dinheiro, para se ter direito de falar».
E, se as despesas são enormes, onde se obtêm as receitas?
Esta é uma questão fulcral, que tem posto os partidos à prova e os seus dirigentes, em muitos países, no descrédito (República Federal Alemã, Espanha, Grécia), quando não em Tribunal (França, Itália, Espanha, Grécia), ou mesmo na cadeia (Itália e Grécia).
Os partidos encontram-se, aqui, sujeitos à «prova da verdade», na medida em que, por influência directa dos acontecimentos sentidos nacionalmente, internacionalizados pela imprensa ou nacionalizados por certos meios, todos os países europeus se têm visto mergulhados numa reflexão inovadora.
Os cidadãos exigem conhecer a origem dos dinheiros recebidos pelos partidos, para efectuarem os seus juízos ético-políticos sobre essa origem, os seus circuitos e as consequências do seu recebimento.
Hoje, nos vários países, constatamos que há receitas publicadas, e, portanto, conhecidas, e outras escondidas.
Estas, em geral, são as mais significativas. E são ocultadas ou para encobrir o desrespeito da lei ou para evitar o choque eleitoral face às exorbitâncias praticadas, sobretudo, em países ou regiões menos desenvolvidos ou em períodos de crise económica.
O financiamento dos partidos não põe apenas um problema de relações entre a política e o dinheiro, ou seja, um problema de interacção ao nível do circuito cibernético.
Desde logo, coloca um problema de relações e influência entre o sistema político e o sistema económico, em termos analisados pela politologia moderna, sobretudo americana, segundo o modelo eastoniano e na esteira das construções teóricas de TALCON PARSONS.
Porque é que DE GAULLE trouxe um oásis de popularidade neste domínio, num país ancestralmente desconfiado desta relação incestuosa?
Na medida em que se estabelecem relações entre os montantes dos recebimentos dos subsídios para compensações eleitorais em função dos votos obtidos, e entre os subsídios a receber até às eleições seguintes pelos partidos ou seus grupos e estes mesmos votos ou o número de membros eleitos para o Parlamento, mesmo sem chegar ao limite de impor, em termos absolutos, limites globais de financiamento público e privado, relativamente diferenciado em termos absolutos, ele coloca um problema sobre o próprio funcionamento da democracia e os limites da alternância dos partidos existentes ou a modificação do sistema partidário instalado.
O financiamento dos partidos não é uma questão neutra em termos de enquadramento democrático dos vários Estados. Mas a questão das relações entre o dinheiro e a política ultrapassa-o.
O financiamento condiciona a vivência ou vicia mesmo a possibilidade de afirmação ou de vitória de novas ideias e forças.
Mas, mesmo que a questão do financiamento seja «bem» solucionada, as exigências da democracia continuarão a fazer-se sentir, ao nível da transparência da classe política, do fim de toda a opacidade, não só dos aparelhos partidários, mas dos próprios políticos, o que nos reenvia para a questão do regime de controlo o seu património, rendimentos e interesses.
Independentemente da sua importância relativa em termos substantivos, qualquer aspecto da temática da transparência da vida pública, uma vez focado, já não admite retornos ocultadores defensivos, sob pena de todos os políticos e toda a política ficarem sob suspeita.
É que há questões que não se resolvem com bons argumentos, mas apenas com a transparência, única forma capaz de desmitificar o tema.
DE GAULLE seduzia o eleitorado ideologicamente à esquerda, porque também sabia afirmar, neste domínio, uma imagem de distanciação ideológica entre o dinheiro e a política, que seguia na continuação de posturas que, ao nível do Estado, resumia com uma frase lapidar: «a política de França não se faz no mundo da Bolsa», numa alusão ao desejo de autonomia do Estado em relação aos interesses financeiros, que, não contrariada no seu tempo ao nível micro-político das forças e homens apoiantes, lhe davam e à classe política uma popularidade que nem um POMPIDOU à direita, logo a seguir, ou os socialistas, à esquerda, na última década, conseguiram repetir.
E isto, apesar de ele nunca ter necessitado de chegar a gritar, como FRANÇOIS MITTERRAND, discursos tão fortes de denúncia do poder e da influência do dinheiro, como o actual Presidente francês, que afirmava: «o dinheiro que corrompe, o dinheiro que compra, o dinheiro que destrói, o dinheiro que mata, o dinheiro que arruína, o dinheiro que apodrece mesmo a consciência dos homens».
Para DE GAULLE, o dinheiro não era mau. O sistema, que se verga a ele, é que é denunciável. FRANÇOIS MITTERRAND ataca o indefeso e necessário dinheiro para poder esquecer as vias e meios que os políticos usam, para com ele se «financiarem» pessoalmente e financiarem as suas campanhas eleitorais, de modo oculto, pois contra a transparência da vida pública há sempre o argumento civilista da reserva legítima da vida privada das pessoas[1].
Já o grande economista e sociólogo, de renome no virar do século, VILFREDO PARETO, autor da teoria da circulação das elites, acentuava como meios de manutenção do poder, aplicável à classe política contemporânea, as «corrupções políticas de eleitores, de candidatos eleitos, de governantes, de jornalistas, a que se assemelhavam, durante os governos absolutos, as corrupções de cortesãos, favoritos e favoritas, governantes, generais, etc., que aliás nem sequer ainda desapareceram completamente»[2].
Quantas vezes, em nome dos interesses do Estado, da democracia e do partido, se distingue os fins e os meios, prosseguindo na esteira de MAQUIAVEL: a política é um fim nobre, logo são permitidos meios condenáveis ou repreensíveis para a actuar.
Nos actuais processos franceses de inquérito às ilegalidades financeiras dos homens dos partidos, não se tem tentado dirigir a censura para os homens políticos que enriquecem pessoalmente de modo oculto, mas sem condenar, em nome do bem dos partidos, o financiamento oculto destes, que viabiliza parte das condutas daqueles?
Como diz G. SARTORI [3], estas «pseudo-nuances» conduzem ao impasse na solução do problema, porquanto «a política e a ética não são nem idênticas nem isoladas uma da outra, em comportamentos estanques».
A origem histórica dos regimes democráticos modernos está num problema de dinheiro, tendo levado a impor ao Rei o prévio consentimento dos representantes das ordens, no Estado estamental medieval, para poder lançar impostos.
E esta limitação do poder sobre o dinheiro funcionou como uma limitação do próprio poder e dos seus excessos.
E a elaboração progressiva dos modelos democráticos não passou por um afastamento progressivo do dinheiro, substituído pela cidadania, na atribuição da soberania?
O voto deixa de assentar sobre a fortuna (voto censitário) e o sistema político vai afirmando os seus valores próprios, recusando o dinheiro como fonte de regulação, de acesso ou de distribuição das prestações do Estado, e proclamando o ideal da construção da política sem referência a bens não políticos («armas e barões assinalados»), fixa o princípio de «um homem, um voto», tratando todos por igual, o que não admite o dinheiro, nem para legitimar diferenças, nem para comprar ou influenciar privilégios, corrompendo o sistema político.
2. Os sistemas de financiamento
Há países em que os dados financeiros dos partidos são públicos, transparentes, bem conhecidos, à disposição de toda a gente, como acontece nos EUA. E há outros, em que os números reais, por «força» da lei vigente ou das culturas políticas dominantes, são ocultados, originando estudos com resultados diferentes, que têm de ser analisados com prudência, dado que as informações obtidas diferem conforme as fontes a que os politólogos tiveram acesso.
2.2.As despesas partidárias
2.2.1.As categorias de despesas
Há dois tipos de despesas: as despesas institucionais e as despesas eleitorais.
As despesas institucionais são as despesas associativas (administrativas, funcionais, ordinárias ou correntes), resultantes da própria existência do partido, que se reportam ao seu funcionamento, à sua vida, enquanto aparelho ou «empresa».
Constituem as suas despesas correntes, enquanto as despesas referentes a acontecimentos especiais, limitados no tempo, espaçados em períodos de anos, constituem as suas despesas extraordinárias (campanhas eleitorais).
2.2.2.As despesas institucionais
Quanto às despesas institucionais, próprias da manutenção da organização associativa, elas derivam de:
3)- arrendamentos, que nalguns países e nalguns partidos, representam, à escala nacional, somas astronómicas;
b)- encargos com pessoal;
c)- expediente (não só a militantes, mas também a eleitores;
d)- pagamento de despesas de «representação», de quadros ou militantes (em quase todos os países, mesmo os partidos de quadros, evoluíram não necessariamente para partidos de massas, mas para partidos de militantes, implicando a dedicação permanente de alguns militantes, que, quando não têm postos políticos, auferem verbas compatíveis); e
e)- encargos com a publicação e distribuição de jornais (muitas vezes, com a afectação do maior volume das despesas correntes, sobretudo quando detêm imprensa quotidiana, sendo certo que a alternativa tem seguido por dois caminhos: ou a sua transformação em jornais semanais, com comprovada diminuição de audiência e, portanto, de influência (em Portugal, o PCP seguiu o caminho radical de fechar «o Diário» ), ou a aceitação de compromissos de vária ordem, para obter financiamentos extra-correntes.
2.2.3. As despesas eleitorais
2.2.3.1.O modelo americano
Quanto às despesas eleitorais, vamos referir duas experiências, a americana e a francesa.
Nos Estados Unidos, estas despesas são as mais significativas, investindo aí os partidos as somas mais elevadas de todo o mundo.
O objectivo de conquistar o poder justifica o gasto de todas as verbas possíveis, sem qualquer ideia de limite, pelo que, desde há mais de um século, que elas cresciam incessantemente, o que originou a promulgação de legislação restritiva, visando essencialmente impedir esta tendência, com regras iguais para todos.
ABRAHAM LINCOLN, após as eleições para o Congresso, em 1846, terá devolvido aos seus apoiantes 199 dólares e 75 cêntimos dos 200 dólares de donativos, que eles haviam recolhido para a campanha, por só ter conseguido gastar 25 cêntimos, correspondentes à «compra de um barril de cidra para festejar a sua vitória». Gastar onde, se não tendo saído da sua cidade para fazer campanha, não chegou sequer a pronunciar um só discurso?
Em 1968, uma revista americana indicava que um deputado custava, no mínimo, 50 mil dólares e um senador muito mais, pelo que, pelo menos, um quinto destes políticos são homens milionários.
E, neste mesmo ano, NIXON, na sua campanha presidencial, gastou 60 milhões de dólares.
No seu conjunto, os partidos americanos gastaram, com as suas campanhas, em 1968, mais de 300 milhões de dólares. Ou seja, quase o dobro das verbas dispendidas no início da mesma década (em 1960, 175 milhões; em 1964, 200 milhões). E oito anos depois, os partidos americanos gastavam 540 milhões, triplicando os gastos num espaço de três lustres, com um forte crescimento, sobretudo nos últimos anos (mais 25 milhões da campanha de 1960 para a de 1964, mas 125 milhões mais da de 1968 para a de 1972 e 115 milhões da de 1972 para a de 1976).
2.2.3.2.O modelo francês
Em França, a americanização das campanhas eleitorais é um fenómeno relativamente recente, sendo acompanhada da criação de empresas especializadas em publicidade política e o desenvolvimento do marketing político, o que trouxe como consequência o fim de uma prática de despesas moderadas dos partidos, neste domínio.
Aqui, não é fácil ter certezas sobre as verbas dispendidas.
Estamos na Europa e, portanto, não há quaisquer certezas, nem sequer em termos aproximativos. Não é possível ao analista ultrapassar uma abordagem indicativa, passível apenas de conclusão sobre valores relativos, em função dos diferentes tipos de campanhas.
A escala de valores, que tradicional e naturalmente, ascendia e se distribuía em termos geograficamente equilibrados, desde o nível municipal, legislativo e presidencial, merece uma análise detalhada no primeiro escalão eleitoral, a partir do momento em que a publicidade política começou a crescer nas campanhas locais, pois as verbas implicadas têm diferenças abissais.
Por exemplo, em 1983, com todas as reservas de subinformação em termos absolutos e relativos, foram divulgadas pelo gabinete de BONGRAUD, montantes que oscilavam entre 100 mil e 3 milhões de francos, conforme a dimensão, a importância dos desafios nas diferentes cidades a ponderar pelo aparelho partidário ou mesmo o voluntarismo-disponibilidade do candidatos.
Com efeito, só estes três factores ou, pelo menos, um dos dois últimos, permite explicar que, em pequenas cidades, se gastem entre 100 a 200 mil francos; nas cidades médias, verbas tão diferentes como 300 ou 800 mil francos; e, nas grandes cidades, 1, 2 ou 3 milhões de francos.
E este voluntarismo não é um fenómeno isolado de protagonismo municipal, pois um politólogo francês, A. CAMPANA[4], observando a candidatura de um deputado por Paris, constatou como este, durante a campanha, enviou pelo correio, «a cada um» dos eleitores da sua circunscrição eleitoral, um jornal gratuito e ainda uma prenda de Natal custando 100 francos[5].
E mesmo descontando as actuações originais (que é sempre difícil o partido considerar excessivas e, assim, desaconselhar publicamente, a menos que se considerasse uma eleição ganha à partida), há uma problemática inultrapassável sobre os limites do necessário.
Normalmente, os autores consideram que há um mínimo de despesas não comprimíveis que, num grande partido, em 1973, rondava, em França, os 35 mil francos em circunscrições legislativas sem grandes dificuldades e entre 100 a 150 mil francos quando a luta já tinha algum significado. E, em 1978, o custo médio variou entre os 100 e os quase 200 mil francos.
Quanto às eleições presidenciais, os cálculos dos autores revelam uma incerteza tal que variam em valores que rondam entre o mínimo e o máximo, em montantes triplos. Aceitando como os mais prudentes os calculados por GOUREVITCH, a campanha de 1965 custou um milhão de francos ao aparelho pró-MITTERRAND, entre 2 a 3 para DE GAULLE e 3 a 4 milhões para J. LECANUET.
Em 1969, teriam sido gastos entre 7 a 50 milhões de francos na campanha de G. POMPIDOU. Em 1974, GISCARD D'ESTAING, MITTERRAND e CHABAN-DELMAS fizeram gastar 150 milhões (em partes sensivelmente iguais) na primeira volta e os dois primeiros, um total de 500 milhões na segunda volta. .
Por sua vez, esta verba foi gasta por cada um dos candidatos, F. MITTERRAND e G. CHIRAC, em 1988, o que traduz um gasto global destes dois candidatos da ordem de um bilião de francos (cerca de 25 milhões de contos).
Para podermos fazer uma comparação das grandezas relativas dos actos praticados, deve ter-se presente que uma campanha nacional de colagens (de cartazes, etc.) custavam um mínimo de oito milhões de francos.
Em 1978, os serviços de uma empresa especializada para apoiar um candidato às legislativas custava 350 mil francos (compreendendo um jornal com 25 mil exemplares, 60 mil francos; uma sondagem a 600 pessoas, 70 mil francos; a remuneração de um coordenador de campanha, 78 mil francos).
3.As receitas paridárias
3.1.Considerações gerais
Há duas espécies de receitas: as receitas conhecidas e as receitas ocultas.
As receitas conhecidas, públicas, são de origem interna, privada, ou de origem estatal.
As receitas ocultas podem ser de origem legal ou ilegal. E, em geral, podem agrupar-se em receitas provenientes de actividades comerciais e industriais; receitas de donativos e legados; fundos secretos, atribuídos pelo Estado e ajudas oriundas do estrangeiro.
3.2.As receitas conhecidas
As receitas a que, nos vários países, se consegue ter acesso público têm origem ou em financiamentos angariados pelas tesourarias partidárias ou derivam do Orçamento do Estado.
3.2.1. As receitas internas
Quanto às receitas internas, privadas, dos partidos, elas têm várias fontes:
3.2.1.1.As quotizações dos militantes
Em França, a lei de 1901, permite um máximo de 100 francos de montante, pelo que, devido à falta de fiscalização, se multiplicaram os aderentes falsos.
O partido comunista francês, no congresso de Vitry, em 1973, impôs a todos os filiados a entrega mensal ao partido da importância correspondente a 1% do salário.
E, tal como em Portugal, os seus deputados entregam à direcção a remuneração que apenas lhes é restituída em parte.
3.2.2.2. A recolha junto da população
Os partidos realizam peditórios na via pública (nalguns países sujeitos a prévia autorização do governo, v.g., França), peditórios em deslocações porta-a-porta, feitos por voluntários, subscrições colectivas abertas em certas festas, com lotarias e tambolas ou em acontecimentos importantes efectuados pelos partidos de massas ( o PC francês obteve 10 milhões de francos em 1975 numa subscrição apelidada «pela verdade»; as vinhetas da festa do jornal L'Humanité renderam 6 milhões de francos; só no departamento de Seine-Saint-Denis, a venda do «junquilho», em 1976, rendeu-lhe 1,3 milhões de francos).
3.2.2.3.A obtenção de empréstimos
Esta fonte é registada como legítima em todos os países, mas não é referenciada como utilizada, salvo em raras excepções ligadas à aquisição de imóveis ou equipamento.
3.2.2.4.As entregas dos titulares dos cargos públicos
Esta fonte é aplicável, designadamente aos políticos filiados no partido e consiste num «desconto» de certas percentagens ou montantes das remunerações.
3.2.2.As receitas externas
3.2.2.1.Os subsídios estatais
Quanto às receitas externas, de origem estatal, que traduzem um financiamento público dos contribuintes, independente das opções ideológicas dos cidadãos, são atribuídas directa ou indirectamente.
Nas democracias europeias, pratica-se, em geral, a subvenção pública dos partidos, com entregas de dinheiros directamente ou através dos respectivos grupos parlamentares. Apenas o Reino Unido se mantém afastado de um modelo de protecção económica do Estado.
Nos EUA, os candidatos presidenciais podem receber subvenções públicas.
Umas vezes, os subsídios do Estado compensam apenas gastos eleitorais, como acontece na RFA (teoricamente, dada a imposição do tribunal Constitucional). Outras vezes, apenas visam ajudar às despesas institucionais, administrativas, como acontece na Áustria, Noruega e Suécia. E ocorre ainda, nalguns países, o financiamento quer das despesas institucionais quer das eleitorais, como acontece em França, Itália e Espanha.
A)-A ajuda directa
A ajuda directa assume ainda, normalmente, dois outros tipos de apoio: o apoio à imprensa partidária e o apoio fiscal.
Na Suécia, uma lei de 1955 atribui aos partidos com assento no Riksdag, um subsídio para os jornais dos partidos. A ajuda de tipo fiscal traduz-se em derrogações fiscais.
Na RFA há isenções para as quotizações, rendimentos do trabalho e capitais.
Em França, o imposto sobre as sociedades é aplicável aos partidos, mas a uma taxa muito inferior (24% em vez de 50%) para os rendimentos de arrendamentos de prédios, explorações de propriedades agrícolas ou florestais e o montante bruto dos rendimentos de capitais.
B)-A ajuda indirecta
A ajuda indirecta pode assumir várias formas, desde a ajuda à imprensa em geral, que também beneficia os partidos que controlam órgãos de informação, e que acaba por permitir a subsistência dos jornais de opinião que lhes pertencem, através da redução de tarifas nos correios, isenções de impostos, etc., até à ajuda financeira às suas organizações de juventude (sistema muito desenvolvido na Suécia, onde uma lei de 1964 lhes atribui fundos para fins de actividades educativas).
3.3..As receitas ocultas
3.3.1.Considerações gerais
A ocultação de receitas legalmente auferidas ocorre com alguma regularidade. Isto deriva de considerações de oportunidade política, sendo certo que não há questões de ordem penal e muitas vezes nem sequer existem justificações de tipo fiscal.
De qualquer modo, mesmo a ocultação de receitas legais impõe uma reflexão moralizadora da vida pública, na medida em que alguns impõem uma lógica de contágio a todos, para efeitos de igualitarização.
Há uma exportação de uns para outros de problemas de ética política global, alheios à sua vontade.
Importa fazer uma análise aprofundada das várias razões que têm levado a essa prática, no sentido de impôr ao sistema as correcções que em situação de igualdade, permita a sua eliminação.
No fundo, a origem destes fundos é conhecida ou, pelo menos, ventilada, apenas sendo, de todo em todo, impenetrável à opinião pública os níveis dos montantes ocultados.
3.3.2.As espécies de receitas ocultas
São quatro as espécies de receitas, com uma origem total ou relativamente escondida:
1ª- as provenientes de actividades lucrativas (comerciais ou industriais);
2.ª- os donativos e os legados;
3.ª- os fundos secretos oriundos de certos serviços do Estad;
4.ª- as ajudas do estrangeiro.
3.3.2.1.As receitas empresariais
Quanto às actividades empresariais, elas traduzem-se em participações em sociedades, designadamente, bancos privados.
Normalmente, quando essas empresas são de índole editorial, de livros, como a Caminho, do PC em Portugal ou de jornais, como as Edition Sociales do PCF, ou de revistas, como os «Cahiers rouges» da extrema-esquerda francesa, a sua existência não é sequer ocultada.
3.3.2.2.Os donativos e legados
Quanto aos donativos e legados, mesmo quando permitidos por lei, os partidos tendem a escondê-los para ocultarem a sua origem ou o incumprimento dos limites legais à sua colecta.
Assim, apesar de uma Lei de 23 de Julho de 1987 ter vindo legalizar em França os donativos manuais, os partidos, para os ocultarem, criaram associações encarregadas de fazer estudos ou formação para os seus militantes, onde através de inscrições de custos exorbitantes, continuam a ocultar estes donativos, permitindo aos doadores a sua inscrição nas contabilidades respectivas através da sua atribuição formal à associação.
O grande problema é que os estudos nem sequer se fazem, apenas aparecendo facturas sobre facturas e quanto aos serviços pressupostos, mesmo que efectuados, claramente aparecem sem a mínima proporção com os "impostos".
3.3.2.3.Os fundos secretos estatais
Quanto aos fundos secretos, em França são orçamentados através de uma dotação global no «serviço do Primeiro-Ministro», que os gere discricionariamente, sem que o próprio tribunal de contas possa conhecer em pormenor os seus destinos, uma vez que, teoricamente, se destinam a fins especiais de segurança do Estado (militares, documentação, contra-espionagem, etc.), embora a parte mais importante vá para acções políticas decididas pelo Primeiro-Ministro.
3.3.3.4.As ajudas recebidas do estrangeiro
Quanto às ajudas recebidas do estrangeiro, há, hoje, provas de financiamentos de origem alemã, antes das duas guerras, a partidos franceses e de financiamentos da URSS, via PCUS, a partidos comunistas, ao longo de todo este século, designadamente ao PCP ou a empresas controladas, com militantes ligados ou com negócios facilitados por interferência do PCP, mesmo em grupos privados relativamente importantes.
Entretanto, o financiamento dos grupos parlamentares no Parlamento Europeu tem propiciado aos partidos nacionais aí representados, uma fonte significativa de fundos oriundos do estrangeiro, que não se assumem claramente como receita normal.
3.3.3.5.O financiamento das campanhas eleitorais na Comunidade Europeia
Neste domínio das campanhas eleitorais na Comunidade Europeia, o financiamento público começou em 1979 através de um sistema de pré-financiamento directo às despesas eleitorais, com créditos abertamente publicitados, votados em 1977,1978 e 1979.
O sistema previsto dividiu em 1979, para preparar as primeiras eleições directas europeias, 86,4 milhões de francos franceses[6], sendo 14 para os socialistas; 11,4 para os democratas cristão; 7,6 para os liberais; 4,8 para os comunistas; e 4,6 os democratas-europeus e 4 os conservadores.
Estas verbas não resultam apenas da distribuição de uma verba fixa igual para todos, acrescentando a um montante segundo o número de deputados de deputados, mas também do número de línguas faladas pelos deputados do grupo (aumentos de 10% com duas línguas; 20% com 3 ou 4 línguas; e 30% com mais de cinco línguas).
4.O PAPEL DO ESTADO NO FINANCIAMENTO PARTIDÁRIO
Todas as preocupações do Estado, envolvendo os financiamentos aos partidos políticos, visam melhorar o controlo sobre as despesas, podendo agrupar-se as normas, as práticas e as reflexões reformadoras em três grupos temáticos, referentes a:
a)- transferência das finanças
b)- limites das despesas
c)- comparticipação pública no financiamento
4.1.A transferência das finanças
Quanto à transferência, ou seja, além de mais, à publicidade dos donativos e ao cumprimento das limitações, envolvendo a fiscalização e publicidade das contas, a situação é a seguinte:
Em vários países, como a RFA, Áustria, França, Espanha e Itália, as receitas e as despesas estão submetidas ao princípio da publicidade.
No Reino Unido, só são publicadas as contas eleitorais.
Quer a legislação alemã (artigo21 da Lei Fundamental), quer a americana exigem a identificação dos doadores.
Mas, pelo contrário, nos países escandinavos (Noruega, Suécia), onde aliás o Estado financia bastante os partidos políticos, a identificação dos doadores foi evitada em nome da sua incompatibilidade com o carácter secreto do voto. Num relatório sueco sobre o tema, podem ler-se as razões desta conclusão, que se sintetizam:
1.º- O conhecimento da doação de dinheiro por um eleitor a um dado partido faz pressupor a votação subsequente nele;
2.º- A falta do anonimato faria diminuir o número dos doadores.
No entanto, o princípio da publicidade das entidades doadoras tem, mesmo, dignidade constitucional na RFA (artigo 21.º da Lei Fundamental) que se demarca completamente da corrente de pensamento escandinavo sobre a matéria.
Em Espanha, esta matéria está em aberto, mas, até aqui, a legislação não obriga os partidos políticos a declarar a identidade dos seus contribuintes privados. Apenas limita os montantes globais dos subsídios máximos e, quanto aos outros, também os proíbe para além de 10.000.000 pesetas, anualmente, por entidade.
4.2. A contenção das despesas partidárias
As técnicas utilizadas para conter os gastos financeiros dos partidos concretizam-se, quer pela imposição de limites às próprias despesas, quer pela proibição de receber dinheiro de certas fontes.
4.2.1.A interdição de despesas excessivas
Quanto à limitação de despesas, elas conseguem-se através de três expedientes, que são a redução do período eleitoral, a proibição de ultrapassagem de certos montantes de donativos e a imposição directa de limites às despesas..
4.2.2.A redução do período eleitoral
Quanto à redução do período eleitoral, os estudos sobre campanhas eleitorais revelam que a redução temporal desta, implicando embora a reorganização das técnicas de projecção das candidaturas com sobrecarga de despesas nalgumas iniciativas, ocasiona reduções globais.
O prolongamento das campanhas, impondo presenças não anuladoras de efeitos adquiridos, implica sempre maiores despesas, aliás com benefícios eleitorais questionados ou, pelo menos, questionáveis.
De qualquer modo, numa época que é, cada vez mais, de "campanha eleitoral permanente", que faz imagens antes ou fora das campanhas, se o prolongamento do seu período não é rentável políticamente, com sobrecargas financeiras necessárias por vezes apenas para manter as presenças, a verdade é que também para efeitos das despesas, há que perguntar quando começa a pugna eleitoral.
Quantas despesas eleitorais não se fazem muito antes do início oficial das campanhas?
Esta questão é pertinente, mas de qualquer modo pode ter uma resposta ao nível da distinção entre contabilidade eleitoral e contabilidade corrente do partido, que em alguns países tem regimes jurídicos diferentes, mesmo ao nível financeiro.
4.2.3.A limitação dos donativos
4.2.3.1.As técnicas limitadoras
A proibição de ultrapassagem de certos montantes de donativos pressupõe a sua admissão, sempre preferível do que uma proibição, cuja cultura política dominante não respeita e que, de qualquer modo, impede a sua regulamentação.
«Pior» do que o recebimento de donativos é a inexistência de regulamentação propiciadora da corrupção. Aliás, algumas regulamentações podem ser um meio eficaz de as dissuadir.
Na RFA, a lei de 24.7.1967 proíbe que o montante de donativos a um partido exceda, por ano, 20.000 DM por parte de indivíduos e 2.000.000 DM no caso de pessoas colectivas.
E, de qualquer modo, obriga a indicar o nome e a morada do doador e, ainda, o respectivo montante.
Nos EUA, procede-se à limitação dos donativos, através de três medidas:
1.º-A limitação da entrega dos donativos ao Comité Eleitoral do candidato e ao Comité nacional do partido;
2.º-A permissão de donativos apenas a indivíduos;
3.º-A proibição de ultrapassagem de efectivação anual de donativos superiores a 25.000 dólares;
4.º- O incentivo fiscal de donativos até 100 dólares por casal ( Revenue Act, de 1971, através da dedução no rendimento).
Ou seja, proíbem-se donativos acima de certos montantes, proíbem-se donativos por parte de empresas e outras entidades colectivas e incentiva-se a difusão de pequenas contribuições.
No entanto, as pessoas colectivas impedidas de fazer directamente donativos aos partidos podem criar Comités de Acção Política e estes podem dar anualmente a um partido até 15.000 dólares e 5.000 a outro Comité de Acção Política.
De qualquer modo, há restrições à criação destes comités, para evitar a sua proliferação.
Em França, a Lei de 23.7.87 autorizou os donativos aos partidos, mas só com entregas pessoais.
Mas, hoje, há limites aos donativos feitos quer aos candidatos para as campanhas eleitorais quer aos partidos.
Quanto àqueles, só são permitidos donativos até 30.000 francos, por parte de pessoas singulares e 10% do total das despesas, no máximo de 500.000 francos, por parte de pessoas colectivas, que não sejam outro partido ou agrupamento político.
As pessoas colectivas de direito público não podem fazer qualquer donativo. Nem as privadas com maioria de capital público. Nem casinos, nem casas de jogos, nem Estados estrangeiros, nem pessoas colectivas de direito estrangeiro.
Os donativos de mais de 1.000 francos têm de ser feitos através de cheque.
Um candidato só pode receber donativos até a um limite global máximo.
Quanto aos donativos aos partidos, ou suas organizações especializadas designadas para o efeito, podem recolher fundos privados, através de um intermediário singular ou colectivo.
A qualidade de associação de financiamento de um partido político é dada pela Comissão Nacional das Contas de Campanhas e Financiamentos Políticos.
Os donativos permitidos, efectuados apenas por pessoas devidamente identificadas, não podem, anualmente, exceder 50.000 francos, por parte de uma pessoa fisíca e 500.000 francos, por parte de uma pessoa colectiva, aplicando-se, no resto, as regras referentes aos combates.
O desrespeito das regras implica sanções penais.
4.2.4.A imposição directa de limites nas despesas
Algumas leis têm tentado restringir os gostos eleitorais, impondo directamente limites às despesas efectuadas pelos candidatos.
Isto ocorreu no fim do século XIX, no Reino Unido e, no princípio do século XX, nos EUA.
No Reino Unido, a lei de 1883, relativa à prevenção de práticas de corrupção, fixa limites às despesas eleitorais a efectuar pelos candidatos (por circunscrição).
Nem o candidato, nem o seu agente eleitoral podem fazer despesas que ultrapassem os seguintes montantes: 2.700 libras, acrescidas de um adicional de 2.3 pence por cada inscrição nas listas de recenseamento, nas campanhas eleitorais e num círculo de âmbito puramente concelhio; 120 libras, acrescidas de 2.4 pence, por cada cidadão inscrito, em campanha eleitoral autárquica, fora da Área Metropolitana de Londres.
Mas esta questão já não tem, hoje, grande interesse na Inglaterra, dado que a dificuldade foi torneada: são os partidos que, sem qualquer limite, passaram a assumir os gastos das campanhas dos seus candidatos.
Em Espanha e França (Lei de Janeiro de 1990), há limitações legais às despesas dos partidos.
Em França, as despesas com as candidaturas presidenciais não podem exceder 120 milhões de Fr. na primeira volta e no decorrer dos seis meses que precedem o escrutínio e 140 milhões de francos, na segunda volta.
Quanto às outras eleições, os candidatos às legislativas só podem fazer despesas até 500.000 francos (ou 400.000 francos, em circunscrições com menos de 80.000 habitantes).
Nas autárquicas e regionais, o limite depende do número de habitantes da circunscrição.
Para o Parlamento europeu, cada lista só pode gastar até 80 milhões de francos.
Segundo a Lei de 1990, há ainda outras exigências:
Os candidatos têm que ter uma conta de campanha, registando o conjunto das receitas e das despesas, recebidas ou efectuadas, desde o terceiro mês anterior ao escrutínio.
Desde um ano antes do escrutínio, qualquer recolha de fundos não pode ser feita senão por intermédio de um mandatário por si designado (mandatário financeiro ou associação).
A ultrapassagem dos limites, a julgar pelo juiz da eleição, é sancionada com o pagamento pelo candidato de uma importância igual à do montante que foi gasto além do limite permitido.
Mas a generalidade dos países considera que é um tema em que se manifesta a grande dificuldade de controlo efectivo, como o demonstraram as várias experiências americanas, preferindo, eventualmente, criar medidas que, directamente, fornecem restrições ao endividamento ou levam a um acordo entre os partidos para autolimitação.
Mas já nos Estados Unidos, a questão põe-se em termos de princípios, em face da natureza e papel constitucional atribuído aos partidos.
A questão foi objecto de debate, ao longo do século, com a eliminação e consagração novamente em 1974, até à sua declaração de inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal em 1976, com o argumento de que limitava a liberdade de expressão (ou seja, razão de princípio e não por dificuldade técnica de êxito).
4.3.A comparticipação pública no financiamento
Dada a insuficiência do financiamento interno e os problemas surgidos com a natureza de muitos financiamentos privados significativos, certos Estados, reconhecem que os partidos, embora sejam associações privadas de cidadãos e não entidades do Estado, devem ser financiados com meios públicos, na medida em que desempenham uma função de interesse geral.
Qual o nível das subvenções?
Um financiamento de apoio marginal não tem virtualidades para mudar o comportamento dos grandes aparelhos partidários.
Só um financiamento que cubra uma parte substancial dos gastos «pode» levar a alterar comportamentos, estilos de campanha e disciplinar a escalada de crescimento incontrolado de despesas[7].
Quais as entidades a apoiar?
A doutrina tem entendido que o financiamento, num Estado democrático, coloca problemas de legitimidade, ou pode colocar fundamentalmente questões de desigualdade de oportunidades, que seria um dos argumentos constitucionais a favor dos financiamentos públicos.
O sistema não pode dificultar as candidaturas individuais, nem as hipóteses de aparecimento ou de afirmação de pequenas formações políticas, só porque não tiveram assento no Parlamento.
Claro que as cláusulas de um limite mínimo de representatividade são exigíveis, para evitar candidaturas em partidos cuja razão de ser seja a procura de dinheiro fácil e público.
É necessário garantir a «realidade sociológica» de quem se apresenta, ou seja, a sua representatividade e audiência.
Quais os sistemas de cálculo de montantes a atribuir?
Há dois sistemas já experimentados:
Um que aplica como critério o número de votos obtidos. O outro centra a opção na representação parlamentar, temperado com disposições para permitir o financiamento de partidos que não entraram no Parlamento, na condição de terem conquistado um número mínimo de votos.
A Itália segue o primeiro sistema, exigindo a nível nacional 300.000 votos.
A RFA e os Estados escandinavos seguem o segundo, bastando na Alemanha 0,5% do número de votos obtidos para abrir aos candidatos independentes o financiamento público.
Os montantes concretos atribuídos depende da valoração relativa entre os princípios da igualdade e da proporcionalidade, sendo certo que, em nome da existência de uma parte não compressível das despesas, há Estados que favorecem, de modo relativo, os pequenos partidos (Israel, Suécia, etc.).
Em boa verdade, a explicação, sendo verdadeira, assume um desejo mais amplo: não rigidificar o sistema de partidos existente, em ordem à reprodução indefinida das forças existências.
Quais os tipos de soluções técnicas para os financiamentos públicos?
Há dois tipos já experimentados:
a)-A criação de linhas orçamentais, cobertas com os impostos dos contribuintes
b)-A instituição de fundos especiais, alimentados com financiamentos de fontes individualizadas.
O primeiro é a solução alemã. O segundo é a solução americana, sendo certo que os dois dólares máximos anuais por cidadão, têm coberto as necessidades das campanhas presidenciais.
5. O CONTROLO DAS CONTAS PARTIDÁRIAS
Quanto ao controlo das contas, ele não existe em todos os países.
Entre os que impõem esse controlo, encontram-se tanto Estados com financiamento público (França, RFA, Espanha, Itália, Grécia, etc.), como Estados com partidos financiados essencialmente por receitas privadas (Reino Unido, Holanda, etc.).
E tal controlo nem sempre cobre o conjunto das despesas efectuadas pelos partidos, limitando-se, por vezes, aos encargos com as campanhas eleitorais.
Na RFA, os livros de contas mencionam todas as despesas e haveres. É obrigatório mencionar também os imóveis e outros bens. E tudo é fiscalizado no fim de cada ano. Até 30 de Setembro de cada ano, todos os orçamentos são submetidos à apreciação do Presidente do Parlamento, que os faz publicar
É exigida a identificação dos autores de donativos sgnificativos (mais de 20.000 DM).
Em Espanha, todas as receitas e despesas partidárias referentes a partidos que auferem financiamentos públicos são submetidas, além dos controlos internos, à fiscalização do Tribunal de Contas.
No Reino Unido o Estado procura evitar o envolvimento directo dos candidatos com os dinheiros das campanhas, separando as candidaturas dos responsáveis financeiros.
Os candidatos, mal seja dissolvido o Parlamento, nomeiam os agentes eleitorais e comunicam o seu nome e morada à autoridade competente. Caso acumulem as funções, assumindo pessoalmente a responsabilidade do agente eleitoral, ficam então submetidos a obrigações específicas da respectiva legislação.
Só os agentes eleitorais podem fazer pagamentos, adiantamentos ou depósitos relacionados com despesas. Devem regular as contas totalmente durante um período fixado legalmente e submetê-las à autoridade encarregada das operações eleitorais (no prazo de 35 dias após o anúncio oficial dos resultados.
A autoridade eleitoral faz publicar nos dois jornais mais lidos na circunscrição uma informação sobre o modo de consultar os relatórios elaborados pelos agentes eleitorais, que estão acompanhados com facturas e recibos justificativos, para permitir a qualquer cidadão fazer o respectivo controlo, sendo as práticas fraudulentas punidas severamente.
Nos Estados Unidos, a legislação federal referente às campanhas eleitorais[8] impõe a divulgação pública das verbas recebidas.
Quem entregar dinheiro a um candidato fica obrigado, tal como este, quando a soma ultrapasse 100 dólares, a fazer uma declaração. E os candidatos terão contabilidade detalhada das suas despesas.
Em período de campanha eleitoral, os candidatos criam uma Comissão Eleitoral que gere e regista as suas contas, quer na parte das receitas quer das despesas efectuadas.
Quer a Comissão Federal Eleitoral, criada em 1974, quer os cidadãos têm livre acesso a essas contas, em ordem a verificar e fiscalizar o Estado das finanças.
A FEC é composta por 8 membros, os dois secretários-gerais do Congresso e mais seis pessoas nomeadas pelo presidente dos EUA e sujeitos a confirmação pelo Senado (ou seja, o sistema americano de nomeação de altos cargos da Administração) que dispõem de apoio de 300 pessoas e de um orçamento de 10 milhões de dólares.
É controlada pelo Congresso e pelo Presidente americano.
Os candidatos que desrespeitem a lei ficam sujeitos a sanções penais.
Apesar de as leis poderem não ser cumpridas ou serem contornadas, os regimes financeiros transparentes têm evitado escândalos ou, pelo menos, permitindo o seu isolamento e rápida ultrapassagem "emocional sem pôr em causa toda a sociedade, como em Itália, ou grande parte da credibilidade da classe política em geral ou de um partido como tal (França).
Além de que a transparência impede os meios sens
acionalistas de criarem «casos» à custa de «privilégios de acessos e informações», com os conaturais desvirtuamentos, empolamentos ou falsificações, incontroláveis pelos cidadãos em geral que não têm acesso nem conhecem sistemas credíveis de fiscalização em que confiar.
6.OS SISTEMAS DE FINANCIAMENTO DOS PARTIDOS
6.1.Os diferentes modelos
Apesar de haver dois meios de financiamento dos partidos, os estaduais e os não estaduais ou privados, a verdade o estado, hoje, intervém em qualquer deles, financiando, condicionando, disciplinando.
E, por isso, é por referência aos papeis do Estado, que se pode ponderar a bondade ou não dos sistemas, sendo certo que os sistemas muitas vezes são apenas de predominância pública ou privada de financiamentos.
Há, então, dois grandes sistemas de intervenção do Estado.
Um sistema em que ele intervém essencialmente admitindo e regulando o financiamento privado, não apoiando economicamente os partidos enquanto tais, embora podendo contribuir para os gastos das despesas eleitorais, mesmo que sem cabimento legal.
Assim acontece nos EUA, no Reino Unido, na Holanda, Dinamarca, Luxemburgo (onde nem sequer, aliás, há contribuições mínimas para as despesas eleitorais), etc..
E outro sistema em que o Estado subsidia os partidos, sendo, em contrapartida, exigente, no domínio das suas receitas privadas.
Assim acontece na Alemanha, Áustria, França, Espanha, Suiça, Suécia, Itália, Noruega, Grécia e Bélgica.
6.3.2. O sistema de financiamento privado
No sistema de financiamento privado, os partidos acabam, muitas vezes, por receber também subsídios estatais, quer através de apoios financeiros às suas actividades parlamentares, quer através de fundações e associações ligadas aos partidos (organizações de juventude, instituições de educação ou formação política, institutos de investigação, v.g., Holanda).
No Reino Unido, os partidos da oposição recebem subsídios estatais para actividades parlamentares, como compensação pelo facto de o partido governante ter um acesso permanente aos órgãos de comunicação social e tirar proveito da ocupação do conjunto das estruturas da função pública.
Na Noruega, os financiamentos estatais dirigem-se para os órgãos da direcção nacional, deixando aos órgãos regionais e locais a sobrevivência através de fontes privadas (donativos e quotas de aderentes).
6.3.O sistema de financiamento público
6.3.1.O sistema alemão
Segundo Lei de 1967, com modificações frequentes até 1988, além de subsídios eleitorais atribuídos aos partidos para reembolsar os compromissos financeiros neste domínio, passíveis de recebimentos antecipados, funcionando na prática como meio de apoio às despesas correntes, apesar da «incompatibilidade», os partidos têm ainda financiamentos indirectos, com acessos regulados aos órgãos de comunicação social, em ordem a assegurar-lhes o desempenho da sua missão, quer estejam no governo quer na oposição.
Até 1954, os partidos eram financiados apenas por fundos próprios. Mas as receitas diminuíram. Daí a necessidade de subsídios públicos.
Em 1954, aparece a isenção de impostos sobre as receitas privadas, mais tarde declarada inconstitucional.
Em 1959, uma soma global foi distribuída através de um sistema de distribuição em que 20% foi igualmente repartido pelos 4 partidos representados no Parlamento Federal e os outros 80% repartidos segundo a sua representatividade eleitoral. Também esta operação foi declarada inconstitucional.
A lei, actualmente vigente, é a lei de 24 de Julho de 1967, que determina que os encargos necessários a uma campanha eleitoral são reembolsados (artigo 18.º), desde que tenham obtido, pelo menos, 2,5% dos votos (que o Tribunal Constitucional baixou para 0,5% para permitir a um novo partido, mesmo que perca as eleições, poder ser apoiado pelo Estado).
Os encargos necessários a reembolsar não são as despesas efectivamente efectuadas, sendo calculado à base de uma soma global cujo montante resulta do número de eleitores inscritos (3,5 DM por eleitor ao nível federal, e 1,50 DM ao nível dos Estados federados).
Na legislatura de 1972-1976, eles receberam globalmente 142 milhões DM, no decorrer dos 4 anos seguintes às eleições: 40% imediatamente após os actos eleitorais, 10% no primeiro ano a seguir, 15% no segundo e 35% no terceiro, o que implicou um financiamento público permanente.
Entre 1986 e 1990, os partidos receberam um total de 250 milhões de DM.
O financiamento público tem os seus limites, comprovados com a continuação de recebimento de montantes ocultos, ligados a compromissos, como no caso Flick, junto da investigação permanente e da tentativa de não respeitar as regras recebidas.
6.3.2. O sistema espanhol
Face às Leis orgânicas n.º 5/1985 e n.º 3/1987, os partidos recebem subsídios quer para reembolsar os custos das campanhas eleitorais (financiamento público extraordinário) quer para as despesas correntes do aparelho (financiamento público ordinário).
E também são subsidiados indirectamente através da atribuição de locais e espaços de propaganda eleitoral, designadamente nos meios de comunicação social.
E os seus grupos parlamentares nacionais e regionais recebem igualmente subsídios do orçamento do Estado e das regiões (uma soma fixa mínima para todos os grupos, acrescida de uma soma variável em função do número de membros).
Quanto às receitas públicas eleitorais, auferem 1.550.000 pesetas por cada lugar no Parlamento, acrescido de 60 pesetas ou 20 pesetas, conforme os votos contados para a Câmara dos deputados ou o Senado, desde que o partido tenha obtido, pelo menos, um representante.
6.3.3.O sistema italiano
Tendo presente a Lei 2.5.74 e a Lei 8.8.1980, constata-se que, para evitar as distorções entre as despesas eleitorais do funcionamento dos partidos e as suas receitas ordinárias (cobrindo apenas 1/3 das mesmas), o Estado instituiu o financiamento público, quer a título de contribuição para as despesas eleitorais quer para os grupos parlamentares.
Quanto ao financiamento eleitoral, têm direito a ele os partidos que apresentem candidatos à Câmara dos Deputados em mais de 2/3 das circunscrições e obtiverem ou 2% dos votos expressos ou, pelo menos 300.000 votos.
Prevê-se um regime especial para as minorias linguísticas com estatuto especial, como acontece a norte com os germanófonos.
A subvenção é dividida em duas partes: 15% é repartida igualmente por todos os beneficiários e os outros 85% são repartidos em termos proporcionais ao número de votos para a Câmara dos Deputados.
As entregas são reguladas, no montante de 1/3 dentro dos 30 dias seguintes ao da proclamação dos resultados oficiais e 2/3 restantes, divididos anualmente ao longo da legislatura.
Quanto ao financiamento dos grupos parlamentares, ela traduz-se numa subvenção anual, quer para o funcionamento dos respectivos partidos quer para as suas próprias tarefas.
A repartição é feita segundo um triplo critério: 2% em termos iguais, 23% segundo a chave da divisão eleitoral e 75% proporcionalmente ao número de deputados de cada grupo.
Os presidentes dos grupos entregam 95% deste bolo às direcções partidárias e ficam com os outros 5% para o funcionamento do próprio grupo.
6.3.4.O sistema americano
Nos termos de Lei publicada em 11.1.76, o financiamento público é menos ambicioso de que o alemão ou italiano, existindo apenas para as eleições presidenciais como apoio facultativo aos candidatos, que podem prescindir dele, sedo assegurado por um Fundo Federal coberto com a afectação voluntárias dos contribuintes, entre 1 ou 2 dólares, efectuada a quando da declaração de impostos e posteriormente repartido segundo critérios complexos[9].
O Fundo mantinha, em 1980, uma verba de 135 milhões de dólares.
7. O FINANCIAMENTO E A IDEOLOGIA
A construção dos sistemas, sobretudo quer no domínio do financiamento quer no da liberdade de actuação em termos de despesas dos partidos políticos, relevo de considerações sobre a natureza fundamental dos partidos, das suas relações com a sociedade e do seu papel.
Há filosofias antagónicas assumidas, quer quanto às fontes das receitas, quer quanto às limitações das despesas.
Quanto às primeiras, é interessante analisar os debates efectuados na Alemanha e em Espanha.
Quanto às segundas, atente-se que os debates produzidos nos EUA e que conduziram à limitação das despesas, tiveram este resultado em nome do princípio constitucional da liberdade de expressão.
Quanto ao financiamento alemão, os partidos começaram por receber subsidios estatais a partir de 1959 para actividades de educação política e, a partir de 1962, para apoio às suas despesas correntes.
Em 1966, o Tribunal Constitucional pronuncia-se sobre esta matéria em termos que o obrigaram a uma alteração do sistema de funcionamento a partir de 1967, segundo o qual os partidos só recebiam subsídios estatais exclusivamente para despesas com as campanhas eleitorais, embora pudessem vir recebendo adiantamentos por conta destes, três anos antes da data das eleições (assim se contornando as dificuldades constitucionais para um financiamento directo às despesas ordinárias).
Segundo o Tribunal Constitucional, o artigo 21.º, n.º1 e o artigo 5.º da Lei Fundamental consagram o princípio do carácter aberto, livre, no processo de formação da vontade popular, no qual é fundamental o papel dos partidos, que a lei considera instrumentos constitucionais necessários a essa formação e, por isso, instituições de direito constitucional. Mas não são órgãos do Estado. São grupos que se formam livremente no âmbito político-social.
E embora a formação da vontade do povo se interpenetre no processo de formação da vontade do Estado, a primeira deve ter precedência num processo democrático que comece de baixo para cima e não ao contrário. Por isso, nenhum dos órgãos do Estado deve interferir na formação da vontade popular.
Mas o financiamento estatal na actividade ordinária dos partidos pressupõe uma ingerência do Estado neste processo, que embora não os integrando no âmbito da organização do Estado, põe os partidos à sua mercê de forma que o Estado poderia interferir no processo de formação da vontade popular.
Além disso, não sendo órgãos do Estado, este não tem que os sustentar economicamente.
E, por um lado, não colhe o argumento da necessidade de garantir a igualdade de oportunidades entre os partidos, porquanto isso é pôr em dúvida que a sociedade, os cidadãos se tiverem interesse nos partidos, sejam capazes de os criar e manter.
Em democracia liberal, a vontade política popular depende da capacidade de juízos de valor e da actividade dos cidadãos.
Por outro lado, não colhe também o argumento de que à falta da subvenção estatal, os partidos correm o risco de se tornarem dependentes dos interesses económicos particulares, pois para alertar e informar os cidadãos sobre hipotéticas dependências, estes devem publicar a origem das suas receitas.
Só é constitucionalmente admissível, na Alemanha, o financiamento das campanhas eleitorais dos partidos, mas não o financiamento dos partidos.
Em 1982, o Presidente Alemão, Dr. K. CARTENS por proposta dos partidos da maioria nomeou uma Comissão de especialistas que entregou, em 1983, um relatório em que era apresentado um sistema global de financiamento dos partidos que, partindo da interpretação do Tribunal Constitucional, segundo o qual os partidos são associações de cidadãos criadas livremente e independentes do Estado, põe o acento tónico do sistema na participação dos cidadãos nesta tarefa, rejeitando um sistema exclusivo ou predominantemente baseado em subsídios do Estado.
Deste Relatório destacam-se as seguintes conclusões:
1.ª- há que estimular a participação dos eleitores no financiamento dos partidos políticos, como meio de participação nos assuntos públicos;
2.ª- os donativos privados não podem ser postos em causa numa perspectiva ética;
3.ª- não devem ser proibidos ou limitados por lei estes donativos, mesmo os provenientes dos grupos empresariais; mas
4.ª- há que prevenir os eleitores, informando-os sobre possiveis relações de dependência entre os partidos e o mundo económico, obrigando-os a publicar os grandes donativos (superiores a 20.000 DM) e sancionando fortemente o incumprimento desta obrigação.
Em vez de desagravar fiscalmente os donativos até ao limite de 3.600 DM, o que prejudicava esta fonte de financiamento e discriminava os partidos políticos em relação a outras organizações não lucrativas com fins públicos, propôs-se a desagravação de qualquer quantia ou então desagravar em maior proporção as quantias derivadas das quotas dos militantes e os pequenos donativos até 2.400 DM, compensando depois economicamente os partidos, para restabelecer equilíbrios de oportunidades entre partidos com eleitorados mais e menos ricos.
Em 1.1.1984, entrou em vigor a nova lai sobre o financiamento dos partidos tendo em conta o conteúdo do relatório, que consagra o sistema da desagravamento fiscal proposto, impede os subsídios estatais acima das receitas provenientes dos donativos privados e quotas dos militantes (ou seja, podem cobrir no cenário 50% do conjunto das receitas fiscais.
Em 1986, o Tribunal constitucional, apreciando a lei, acrescentou-lhe uma correcção, nos termos da qual só os donativos até 100.000 DM são objecto de desagravamento.
Em Espanha, a legislação penaliza os donativos das pessoas ou grupos, limitando as quantias a receber quer para gastos ordinários quer eleitorais. Estas em um milhão de pesetas por pessoas singular ou colectiva e aquelas em 10 milhões por ano e por pessoa: artigo 129, 34,3b), respectivamente da Lei Orgânica do Regime Eleitoral e da Lei sobre o Financiamento dos partidos políticos.
A legislação espanhola atribui um papel preponderante ao Estado na resolução dos problemas económicos dos partidos, não permitindo aliás que estes recebam de donativos anónimos, actualmente, mais do que 5% do total que globalmente lhes cabe segundo as verbas consignadas no orçamento geral do Estado..
Ou seja, se o orçamento geral do Estado, num ano, fizer a previsão de 50.000 milhões de pesetas para os partidos, nenhum pode receber mais do que 500 milhões de donativos privados, independentemente da parte que proporcionalmente couber a cada um dos partidos, conforme a sua força eleitoral na distribuição do bolo do orçamento geral do Estado.
Quanto mais um partido recebe do Estado, menor a percentagem que pode receber dos particulares e vice-versa, o que vem permitir corrigir a desigualdade das receitas públicas para os pequenos partidos, mas «garantindo» o desequilíbrio das forças económicas das máquinas partidárias entre os maiores partidos, tendendo a traduzir-se, através de soluções técnicas (de modo limitado porquanto são possíveis donativos identificados limitados) na defesa implícita de uma «ideologia» do status quo, do conservadorismo das posições relativas dos partidos tradicionais.
Contrariamente ao que acontece noutros países, em que as subvenções estatais ou se ajustam anualmente segundo a inflação ou ao fim de alguns anos, em Espanha não há limites a aumentos sucessivos de financiamento estatal dos partidos políticos.
O partido no poder sobe-os segundo os seus interesses, quando elabora e aprova o orçamento do Estado.
CAMPANA, A. -L'Argent Secret, Arthaud, 1976.
GRILI, S. -«Le Statut de l'opposition en Europe», Ned, n.º4585-86, de 24 de Setembro de 1980.
Heing, S. y Pinder, J.:, Los Partidos Políticos Europeos, Ediciones Pegaso, Madrid, 1976.
MENY, Yves -L'Argent et la Politique; -Politique Comparé, Paris, Montchrestian, 1988.
MICHELS, Robert -Los partidos políticos, vol. I, Amorrortu, Buenos Aires, 1972.
PARETO, Vilfredo -Traité de Sociologie Générale, Préface de Raymond Aron, Genève, Librairie Droz, 1968.
SARTORI, G. -Théorie de la Démocratie, Paris, A. Colin, 1973.
VVAA -El financiamiento de los partidos políticos en Venezuela, Ediciones Conjuntas, Editorial Ateneo de Caracas y Editorial Jurídica Venezuela, 1981.
[1] MENY, Yves -L'Argent et la Politique, pág. 75.
[2] PARETO, Vilfredo -Traité de Sociologie Générale, Préface de Raymond Aron, Geneve, Librairie Droz, 1968, pág. 1454 e segs.
[3] SARTORI, G. -Théorie de la Démocracie, Paris, A.Colin, 1973, pág 145
[4] CAMAPANA, A. -L'Argent Secret, Arthaud, 1976.
[5] Neste aspecto, a candidatura de José Gama, nas últimas municipais, em Mirandela, merece também uma análise especial, pela imaginação e os baixos custos, individuais, das suas concretizações, sem prejuízo do êxito verificada (após ter, antes, começado por afastar o partido local e temporalmente dominante, acabou por, numa clara vitória pessoal, arrebatar seis em sete membros do executivo camarário
[6] GRILI, S. -«Le Statut de l'opposition en Europe», Ned, nº 4585-86, DE 24.9.1980.
[7] Nos EUA, na RFA e em Israel, há estudos que comprovam que o financiamento público às campanhas presidenciais tiveram uma forte influência no decréscimo desta progressão. Em Israel o financiamento público já cobre 2/3 das despesas eleitorais e ½ das despesas ordinárias dos partidos.
[8] As Federal Elections Campaign, Acts de 7.2.72 e de 15.10.74.
[9] Doc. parl. Aw n.º 1720, citado por J. GOUREVITCH,o.c., pág.23 e segs.
te, conforme os casos.
1. A importância da questão…………………………………….. 5
2. Os sistemas de financiamento……………………………….. 16
2.1.Considrerações gerais…………………………………… 16
2.2.As despesas partidárias…………………………………. 17
2.2.1.As categorias de despesas……………………………. 17
2.2.2.As despesas institucionais……………………………. 18
2.2.3.As despesas eleitorais…………………………………. 20
2.2.3.1.O modelo americano…………………………………. 20
2.2.3.2.O modelo francês……………………………………… 22
3. As receitas partidárias………………………………………….. 28
3.1.Considerações gerais……………………………………… 28
3.2.As receitas conhecidas……………………………………. 28
3.2.1.As receitas internas……………………………………... 29
3.2.1.1.As quotizações dos militantes…………………….. 29
3.2.2.2.A recolha junto da população……………………… 30
3.2.2.3.A obtenção de empréstimos……………………….. 31
3.2.2.4.As entregas dos titulares dos cargos públicos… 31
3.2.2.As receitas externas……………………………………. 32
3.2.2.1.Os subsídios estatais……………………………….. 32
A)-A ajuda directa…………………………………………….. 33
B)-A ajuda indirecta………………………………………….. 34
3.2.As receitas ocultas………………………………………. 35
3.3.1.Considerações gerais…………………………………. 35
3.3.2.As espécies de receitas ocultas…………………….. 36
3.3.2.1.As receitas empresariais…………………………… 36
3.3.2.2. Os donativos legados……………………………… 38
3.3.2.3.Os fundos secretos estatais……………………….. 39
3.2.4.As ajudas recebidas do estrangeiro………………… 40
3.3.3.5.O financiamento das campanhas eleitorais
na Comunidade Europeia…………………………………….. 41
4.O papel do Estado no financiamento partidário………….. 42
4.1.A transparência das finanças………………………….. 43
4.2.A contenção das despesas partidárias……………… 45
4.2.1.A interdição de despesas excessivas……………… 46
4.2.2.A redução do período eleitoral……………………... 46
4.2.3.A limitação dos donativos…………………………… 48
4.2.4.A imposição directa de limites nas despesas……. 52
4.3. A comparticipação pública……………………………. 56
5.O controlo das contas partidárias………………………….. 61
6.Os sistemas de financiamentos dos partidos…………….. 67
6.1.Os diferentes modelos………………………………...... 67
6.2.O sistema de financiamento privado……………….... 69
6.3.O sistema de financiamento público…………………. 70
6.3.1.O sistema alemão……………………………………… 70
6.3.2. O sistema espanhol…………………………….......... 73
6.3.3.O sistema italiano………………………………………. 75
6.3.4.O sistema americano…………………………………… 77
7. O financiamento e a ideologia……………………………….. 78
Bibliografia…………………………………………………………. 89