Source: http://www.giurcost.org/decisioni/2002/0524s-02.html
Timestamp: 2018-01-17 07:00:29+00:00
Document Index: 181439472

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 69', 'art. 1', 'art. 128', 'art. 118', 'art. 118', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 6', 'art. 20', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 117', 'art. 2', 'art. 6', 'art. 6', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 17', 'art. 1', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 18', 'art. 97', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 69', 'art. 44', 'art. 2', 'art. 6', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 97', 'art. 8', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 3', 'art. 44', 'art. 30', 'art. 10', 'art. 97', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 97', 'art. 1', 'art. 117', 'art. 97', 'art. 2', 'art. 118', 'art. 97', 'art. 2', 'art. 117', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 6', 'art. 5', 'art. 1', 'art. 35', 'art. 10', 'art. 1', 'art. 7', 'sentenza ', 'art. 127', 'art. 117', 'art. 2', 'art. 117', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 117', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 18', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 2', 'art. 4', 'art. 8', 'art. 97', 'art. 1', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 17', 'art. 17', 'art. 17', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 117', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 1', 'art. 6']

Consutla Online - Sentenza n. 524/2002
SENTENZA N. 524
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1-bis, 6-bis, 6-ter del decreto-legge 12 ottobre 2000, n. 279 (Interventi urgenti per le aree a rischio idrogeologico molto elevato e in materia di protezione civile, nonché a favore delle zone della Regione Calabria danneggiate dalle calamità idrogeologiche di settembre ed ottobre 2000), convertito nella legge 11 dicembre 2000, n. 365, e dell'art. 2 della stessa legge, promossi con ricorsi delle Regioni Toscana, Veneto, Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Lombardia, Piemonte e Liguria, notificati il 5, il 9 e il 10 gennaio 2001, depositati in cancelleria l'11, il 16, il 17 e il 18 successivi ed iscritti ai nn. 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 10 del registro ricorsi 2001.
Udito nell'udienza pubblica del 22 ottobre 2002 il Giudice relatore Riccardo Chieppa;
uditi gli avvocati Massimo Luciani per la Regione Toscana e per la Regione Lombardia, Luigi Manzi per la Regione Veneto, Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la Regione Emilia-Romagna, Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la Regione Friuli-Venezia Giulia, Anita Ciavarra per la Regione Piemonte, Gustavo Romanelli per la Regione Liguria e l'Avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente del Consiglio dei ministri.
1.– Con ricorso notificato il 5 gennaio 2001 e depositato il successivo 11 gennaio 2001, la Regione Toscana ha denunciato l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 della legge 11 dicembre 2000, n. 365 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 12 ottobre 2000, n. 279, recante "Interventi urgenti per le aree a rischio idrogeologico molto elevato e in materia di protezione civile, nonché a favore delle zone della Regione Calabria danneggiate dalle calamità idrogeologiche di settembre ed ottobre 2000"), nella parte in cui prevede che nelle Regioni danneggiate da calamità naturali (tra le quali rientrerebbe la Regione ricorrente) il taglio dei boschi, in zone con vincolo idrogeologico, debba essere autorizzato dal Sindaco, previo parere della competente commissione del comune, dell’autorità di bacino, del Corpo forestale dello Stato competente per territorio, della sovrintendenza competente in materia di beni ambientali, e della Regione. Secondo la ricorrente detta disposizione si porrebbe in contrasto con gli artt. 3, 5, 97, 117, 118, primo comma, e 128 della Costituzione.
Nel ricorso si osserva che le funzioni relative alla tutela idrogeologica del territorio comprensive degli interventi di trasformazione e taglio dei boschi sono state trasferite alle Regioni per effetto dell’art. 69 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382); il più recente decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143 (Conferimento alle regioni delle funzioni amministrative in materia di agricoltura e pesca e riorganizzazione dell’Amministrazione centrale), in attuazione della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), avrebbe attribuito alla competenza delle regioni anche le funzioni e i compiti inerenti alla materia dell'agricoltura.
In attuazione del mutato quadro legislativo, la Regione Toscana con leggi 23 gennaio 1989, n. 10 (Norme generali per l’esercizio delle funzioni amministrative in materia di agricoltura, foreste, caccia e pesca), 18 gennaio 1990, n. 1 (Norme transitorie per la tutela dei boschi), e 21 marzo 2000, n. 39 (Legge forestale della Toscana), avrebbe interamente disciplinato la materia relativa alla tutela idrogeologica del territorio, individuando nella provincia il soggetto istituzionalmente competente a svolgere le relative funzioni amministrative con una disciplina organica ed articolata volta ad assicurare il controllo puntuale anche del taglio e della trasformazione dei boschi.
1.1.– Da questa premessa ricostruttiva del quadro normativo di riferimento la Regione fa discendere il contrasto della norma impugnata con gli artt. 117 e 118 della Costituzione.
In particolare, la ricorrente osserva che la norma statale impugnata – attribuendo ai comuni la funzione di rilasciare il nulla osta per il taglio dei boschi – violerebbe "la competenza attribuita alle Regioni di allocare le funzioni degli enti locali, previa individuazione degli interessi sottesi all’esercizio della funzione medesima". Questa competenza regionale sarebbe "conforme all’art. 128 della Costituzione, in base al quale le province ed i comuni sono enti autonomi nell’ambito dei principi fissati dalle leggi generali della Repubblica, che ricomprenderebbero anche quelle regionali. Né l’invasione di competenze sarebbe giustificata, sempre secondo la Regione, dall’emergenza indotta dalle forti piogge che hanno colpito alcune regioni nell’autunno del 2000, atteso che, come emergerebbe dai lavori parlamentari, la disposizione, mirando a prevenire ulteriori rischi idrogeologici, sarebbe destinata ad operare anche a regime.
Con riferimento all’art. 118, primo comma, della Costituzione, la ricorrente rileva come detta norma consentirebbe l’attribuzione dallo Stato agli enti locali soltanto delle funzioni di interesse esclusivamente locale adducendo, inoltre, l'illogicità e il contrasto con il principio di buon andamento e di uguaglianza del radicale e repentino mutamento delle scelte effettuate sia con il d.P.R. n. 616 del 1977 e poi con il d.lgs. n. 143 del 1997, tra l’altro solo per quelle Regioni colpite dalle alluvioni nel 2000.
Sulla base di queste argomentazioni la Regione assume la violazione, oltre che dell’art. 118, primo comma, anche degli artt. 3, 5 e 97 della Costituzione.
1.2.– Nell’ultima parte del ricorso, la difesa della Regione si sofferma sul contrasto della norma censurata con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione, affermando l’incongruenza e l’irrazionalità della disposizione rispetto al fine perseguito: i comuni, infatti, non svolgendo funzioni in materia di assetto idrogeologico del territorio, non potrebbero utilmente intervenire su un "segmento isolato" per garantire quella tutela preventiva che dovrebbe costituire la ratio della norma impugnata.
Sarebbe, inoltre, contraria al principio di razionalità e di buona amministrazione la previsione di taluni pareri che il Sindaco deve acquisire prima di poter concedere il nulla osta.
La ricorrente conclude sottolineando che la disposizione impugnata, così come strutturata, risulterebbe di difficile applicazione, con la conseguenza di paralizzare di fatto il rilascio del nulla osta e di rendere difficoltosa l’effettuazione di quegli interventi silvicolturali necessari per evitare l’ostruzione delle sezioni idrauliche da parte di piante divenute instabili.
1.3.– E’ intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, premettendo che il decreto-legge 12 ottobre 2000, n. 279 (Interventi urgenti per le aree a rischio idrogeologico molto elevato e in materia di protezione civile, nonché a favore delle zone della Regione Calabria danneggiate dalle calamità idrogeologiche di settembre ed ottobre 2000), ha costituto la "risposta unitaria ad una grave emergenza idrogeologica determinata e evidenziata da severe turbazioni atmosferiche";
In ordine al lamentato contrasto dell’art. 2 della legge n. 365 del 2000 con gli artt. 3, 97, 117 e 118 della Costituzione, la difesa erariale ha osservato che le censure sono prive di fondamento se rapportate "alle ragioni di fatto" che hanno determinato le modifiche legislative in materia di tutela del suolo. In particolare, si ritiene che: 1) la limitazione di applicazione delle previsioni in esame soltanto alle regioni nelle quali si sono verificate le calamità nell’anno 2000, lungi dal violare il precetto costituzionale di cui all’art. 3, dimostrerebbe la stretta inerenza dell’intervento legislativo alle necessità sopravvenute; 2) l’attribuzione al Sindaco di specifiche competenze in materia di taglio degli alberi risulterebbe necessaria per garantire omogeneità agli interventi di deforestazione del territorio ed un controllo più puntuale in funzione di prevenzione di eventuali ed ulteriori eventi calamitosi; 3) il "rafforzamento" della procedura mediante l’intervento di più soggetti sarebbe "funzionale da un lato al rispetto delle competenze di ciascun ente o organo coinvolto, dall’altro alla ponderazione nella emissione di un provvedimento il cui effetto è in ogni caso un impoverimento delle difese del suolo".
2.– Con ricorso notificato il 9 gennaio 2001 e depositato il successivo 16 gennaio, la Regione Veneto impugna lo stesso art. 2 della legge 11 dicembre 2000, n. 365, per contrasto con gli artt. 3, 5, 97, 117, 118 della Costituzione e con il principio costituzionale di leale collaborazione; nonché l’art. 6-bis del decreto-legge n. 279 del 2000, nel testo modificato dalla legge di conversione n. 365 del 2000 – nella parte in cui autorizza le autorità di bacino di rilievo nazionale, e non anche le Regioni, a trasformare i rapporti di lavoro a tempo determinato in rapporti di lavoro a tempo indeterminato –, per violazione degli artt. 3, 35, 97 e 117 della Costituzione.
2.1.– Con riferimento al primo ordine di censure – per quanto attiene alla Costituzione – si riprendono sostanzialmente le argomentazioni contenute nel ricorso della Regione Toscana sopra riportate.
La ricorrente sottolinea di aver emanato apposite leggi per disciplinare il settore: legge 13 settembre 1978, n. 52 (Legge forestale regionale); legge 15 gennaio 1985, n. 8 (Riorganizzazione delle funzioni forestali); art. 20 della legge regionale 14 settembre 1994, n. 58 (Provvedimento generale di rifinanziamento e di modifica di leggi regionali in corrispondenza dell'assestamento del bilancio di previsione per l'anno finanziario 1994).
Il descritto assetto normativo regionale sarebbe stato, continua la ricorrente, violato dall’art. 2 della legge statale impugnata senza che l'espropriazione delle attribuzioni regionali possa trovare una giustificazione nella sussistenza di un interesse nazionale alla disciplina del settore.
Tuttavia – prosegue la ricorrente – "anche a voler per assurdo ammettere che il legislatore statale abbia voluto ravvisare la sussistenza di un interesse nazionale nella norma, una tale qualificazione della norma si pone in violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni, essendone evidente l’irragionevolezza nel caso di specie".
2.2.– L’art. 2 della legge n. 365 del 2000 si porrebbe, inoltre, in contrasto, nella prospettiva della ricorrente, con gli artt. 3, 97, 117 e 118 della Costituzione.
Anzitutto, perché i comuni di piccole dimensioni – in cui sono prevalentemente localizzati i boschi – spesso non sono dotati dei necessari mezzi strumentali e delle risorse umane.
In secondo luogo, la complessa articolazione del procedimento di rilascio del nulla osta rischierebbe di determinarne, di fatto, la paralisi, con le negative conseguenze già evidenziate dalla Regione Toscana.
Infine, si osserva come la norma censurata "appaia manifestamente irragionevole e lesiva delle norme di cui agli artt. 3, 97, 117 e 118 della Costituzione anche per avere attribuito una funzione di primaria rilevanza per la salvaguardia del territorio ad un ente – il comune – le cui dimensioni sono del tutto inidonee a valutare in un’ottica d’insieme le esigenze di tutela idrogeologica".
2.3.– Con riferimento al secondo ordine di censure, la ricorrente assume l’illegittimità costituzionale dell’art. 6-bis del decreto-legge n. 279 del 2000 per contrasto con gli artt. 3, 35, 97 e 117 della Costituzione.
La norma impugnata attribuisce alle Autorità di bacino di rilievo nazionale il potere di trasformare, in via immediata e diretta, i rapporti di lavoro a tempo determinato instaurati ai sensi del decreto-legge 11 giugno 1998, n. 180 (Misure urgenti per la prevenzione del rischio idrogeologico ed a favore delle zone colpite da disastri franosi nella regione Campania) in rapporti a tempo indeterminato.
Tale potere non sarebbe stato concesso anche alle Regioni come si desumerebbe dal successivo art. 6-ter che prevede una analoga facoltà di stabilizzazione dei rapporti a termine soltanto per quelli instaurati dalle Regioni interessate dalla crisi sismica del 27 settembre 1997.
Da qui l’assunta violazione dell’autonomia costituzionalmente garantita in materia di personale dall’art. 117 della Costituzione alle Regioni.
2.4.– Si ritiene, altresì, che la norma censurata contrasterebbe con gli artt. 3, 9 e 117 della Costituzione, nonché con il principio di leale collaborazione, in quanto la stessa, pur avendo posto a carico delle regioni nuovi adempimenti ed anticipato i termini per la loro esecuzione, le avrebbe, al contempo, private (non consentendo la conversione dei rapporti di lavoro) delle necessarie professionalità per lo svolgimento di tali attività. Se sussistono esigenze di continuità dell’azione amministrativa – prosegue la difesa della ricorrente – "tali da far ritenere necessario introdurre una deroga relativamente alle assunzioni delle autorità di bacino nazionale, le stesse esigenze non possono non sussistere in uguale misura anche per le Regioni".
Sotto altro profilo, si osserva, infine, che le disposizioni denunciate sarebbero in contrasto con gli artt. 3, 35, 97 e 117 della Costituzione, perché introdurrebbero una differenziazione di disciplina rispetto ai rapporti di lavoro regolamentati dalla medesima fonte normativa (d.l. n. 180 del 1998) e aventi la medesima natura. Da qui la violazione, oltre che dell’autonomia regionale e del principio di buon andamento dell’azione amministrativa, del principio di uguaglianza tra lavoratori assunti da enti diversi.
2.5.– E’ intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, il quale ribadisce le premesse già svolte nel precedente atto e le considerazioni sopra riportate in ordine all’assunta illegittimità costituzionale dell'art. 2 della legge n. 365 del 2000.
Per quanto attiene all’art. 6-bis del d.l. n. 279 del 2000, la difesa erariale sottolinea che, nel valutare la portata della disposizione, occorre tenere conto delle straordinarie esigenze di personale derivanti dalle nuove attribuzioni assegnate all’Autorità di bacino di rilievo nazionale. La razionalità della soluzione adottata troverebbe conferma nella disposizione contenuta nell’art. 6-ter del citato decreto-legge, che prevede analoga facoltà di assunzione per le Regioni e gli enti locali colpiti dalla crisi sismica del 27 settembre 1997.
3.– Con ricorso notificato il 10 gennaio 2001 e depositato il successivo 16 gennaio la Regione Emilia-Romagna ha impugnato: l’art. 1-bis, commi 2, 3, 4 e 5, del decreto-legge 12 ottobre 2000, n. 279, inserito, in sede di conversione, dalla legge 11 dicembre 2000, n. 365, per contrasto con gli artt. 5, 9, 44, secondo comma, 117, 118 della Costituzione, e 3 e 97 della Costituzione, nonché con il principio di leale collaborazione; l’art. 2, commi 1 e 2, della predetta legge, per contrasto con gli artt. 5, 117, 118, 3, 44, secondo comma, e 97 della Costituzione; gli artt. 6-bis e 6-ter del decreto-legge citato, per contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
3.1.– In relazione al primo ordine di censure la ricorrente premette che i piani di bacino – disciplinati dalla legge n. 183 del 1989 – possono essere realizzati anche per stralci relativi a settori funzionali (art. 17, comma 6-ter) che, a norma dell’art. 1 del d.l. n. 180 del 1998, le autorità di bacino di rilievo nazionale, interregionale e regionale devono adottare entro il 30 giugno 2001.
Sulla base di queste disposizioni è stato adottato in data 11 luglio 1999 il progetto di piano stralcio per l’assetto idrogeologico – relativo al bacino di rilievo nazionale del fiume Po – dalla preposta autorità di bacino. Aperta la fase di partecipazione di cui all’art. 18, commi 3, 4, 5, 6, 7, e 8, della legge n. 183 del 1989 sarebbero all’esame dei competenti uffici regionali – continua la ricorrente – le osservazioni pervenute ai fini delle controdeduzioni sulle stesse e del parere sul progetto di piano (art. 18, comma 9, della legge n. 183 del 1989).
3.2.– In tale situazione di diritto e di fatto sarebbe intervenuta la norma impugnata che avrebbe, secondo la ricorrente, innovato la disciplina prevista dalla legge n. 183 del 1989 stabilendo quanto segue:
a) l’adozione" dei piani di stralcio deve essere effettuata, sulla base degli atti e dei pareri disponibili, non oltre il termine perentorio del 30 aprile 2001 per i progetti di piano adottati antecedentemente alla legge di conversione del decreto n. 279 del 2000 (comma 2), situazione in cui si troverebbe il piano del bacino del Po. Dalla formulazione letterale della riportata disposizione si desumerebbe, secondo la ricorrente, la possibilità di poter prescindere dal preventivo parere delle competenti regioni anche per la complessità del contenuto del parere stesso e la ristrettezza dei termini previsti;
b) le Regioni convocano una conferenza programmatica (articolata per sezioni provinciali o per altro ambito territoriale) ai fini dell’adozione e attuazione dei piani di stralcio e della necessaria coerenza tra pianificazione di bacino e pianificazione territoriale, alla quale partecipano, oltre alla regione e ad un rappresentante dell’autorità di bacino, le province e i comuni interessati (comma 3). Detta conferenza esprime un parere – che tiene luogo di quello di cui all’art. 18, comma 9, della legge n. 183 del 1989 – sul progetto di piano con particolare riferimento alla integrazione a scala provinciale e comunale dei contenuti del piano, prevedendo le necessarie prescrizioni idrogeologiche ed urbanistiche; delle determinazioni della conferenza deve tenere conto l’autorità di bacino in sede di adozione del piano (comma 4). La ricorrente ritiene, da un lato, che il parere della conferenza programmatica, alla luce del chiaro dettato normativo, sostituisce il parere della regione di cui all’art. 18, comma 9, della legge n. 183 del 1989; dall’altro che il predetto parere è "ugualmente eventuale".
In conclusione, secondo la Regione Emilia-Romagna, le riportate disposizioni normative determinerebbero un esautoramento o restringimento delle attribuzioni regionali in materia di tutela dell’assetto idrogeologico del territorio in un sistema normativo (legge n. 59 del 1997 e d. lgs. n. 112 del 1998), che avrebbe visto recentemente conferite alle regioni ulteriori consistenti attribuzioni anche nel settore della difesa del suolo, con consequenziale violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
La violazione sarebbe aggravata, sempre secondo la Regione, dal fatto che la procedura di adozione dei piani di stralcio – che produrrebbero gli stessi effetti dei piani di bacino – non avrebbe una valenza meramente transitoria dettata dalla contingente situazione di urgenza, ma sarebbe destinata ad operare a regime; anche se così non fosse – si prosegue – neppure la necessità di addivenire rapidamente all’adozione dei piani di stralcio per l’assetto idrogeologico potrebbe giustificare la lesione delle prerogative regionali in materia.
3.3.– La composizione e i compiti che la conferenza programmatica è chiamata ad assolvere determinerebbero poi "la commistione di interessi e valori diversi, insuscettibili di essere adeguatamente apprezzati e graduati", con conseguente violazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento. L’"irragionevolezza sostanziale" deriverebbe, altresì, dalla "indeterminatezza" e "indefinibilità giuridica" dello stesso organismo chiamato a rendere il parere. Da qui l'assunta violazione dell'art. 97 della Costituzione.
3.4.– Ulteriore profilo di incostituzionalità presenterebbe il comma 5 dell’art. 1-bis, nella parte in cui stabilisce che le determinazioni assunte "a seguito di esame della conferenza programmatica, costituiscono variante agli strumenti urbanistici". Detta previsione normativa eliderebbe, infatti, secondo la ricorrente, le competenze regionali in materia di adozione degli strumenti urbanistici incidendo sulla materia urbanistica rimessa alla potestà legislativa ed amministrativa regionale ai sensi degli artt. 117 e 118 della Costituzione. La legge avrebbe dovuto, invece, prevedere un dovere di adeguamento dei piani e programmi regionali e dei piani urbanistici locali alla pianificazione idrogeologica compatibilmente con le caratteristiche degli stessi piani di bacino che, come sottolineato nella sentenza n. 85 del 1990 di questa Corte, afferma la ricorrente, non potrebbe incidere sulle competenze urbanistiche.
3.5.– Il secondo ordine di censure investe l’art. 2, commi 1 e 2, della legge n. 365 del 2000, per violazione degli artt. 5, 117, 118, nonché 3, 44, secondo comma, e 97 della Costituzione.
La ricorrente osserva che la materia relativa al "taglio dei boschi" in zone con vincolo idrogeologico è stata trasferita alle Regioni con d.P.R. n. 11 del 1972 [art. 1, lettera n)] e d.P.R. n. 616 del 1977 (art. 69, comma 5) e sarebbe stata disciplinata, nello specifico, con legge regionale 4 settembre 1981, n. 10; quest’ultima, in particolare, avrebbe delegato le relative competenze alle comunità montane e alle province. Da qui il contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione.
La complessità della procedura amministrativa – la cui osservanza sarebbe imposta anche per le usuali operazioni di cura e di manutenzione degli alberi – costituirebbe, inoltre, osserva la regione, "un disincentivo alle attività di manutenzione delle aree boschive, con l’effetto di produrre un risultato contrario a quello costituzionalmente previsto a favore delle zone montane, a norma dell’art. 44, secondo comma, e con violazione del principio di buon andamento".
Infine, la ricorrente sottolinea la mancanza di razionale giustificazione all’assoggettamento allo speciale procedimento disciplinato dalla norma impugnata soltanto dei cittadini delle regioni colpite dalle calamità idrogeologiche cui si riferisce il decreto legge n. 279 del 2000.
3.6.– Il terzo ordine di censure riguarda, infine, gli artt. 6-bis e 6-ter del d.l. n. 279 del 2000, inseriti in sede di conversione, con la legge n. 365 del 2000.
Dette disposizioni, non essendo applicabili anche ad altri enti, determinerebbero, secondo la regione ricorrente, una evidente disparità di trattamento e una violazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento, in quanto non rinverrebbero alcuno "specifico e puntuale fondamento nelle finalità poste alla base dell’intervento d’urgenza del Governo". Da qui il contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
3.7.– E’ intervenuta l’Avvocatura generale dello Stato ribadendo le argomentazioni difensive già esposte, in relazione alle prospettate censure relative all’art. 2 della legge n. 365 del 2000, nonché all’art. 6-bis del d.l. n. 279 del 2000.
In ordine all’assunta illegittimità dell’art. 1-bis, comma 5, la difesa erariale sottolinea che il procedimento previsto, in particolare, dal comma 3 dello stesso art. 1-bis "per la presenza di tutti gli interessi coinvolti nelle scelte programmatorie, da un lato garantisce la leale collaborazione tra tutti gli enti esponenziali coinvolti e dall’altro assicura che tale leale collaborazione sia effettiva e trasparente".
4.– Con ricorso notificato il 9 gennaio 2001 e depositato il successivo 16 gennaio, la Regione Friuli-Venezia Giulia, premesso di aver provveduto a disciplinare la "materia forestale" (legge 8 aprile 1982 n. 22 recante "Norme in materia di forestazione"; legge 30 settembre 1996, n. 38 recante "Disposizioni sul patrimonio immobiliare regionale"; legge 24 gennaio 1997, n. 6 recante "Proroghe di termini, modifiche ed integrazioni di leggi regionali"; legge 13 novembre 2000, n. 20 recante "Norme urgenti per la semplificazione dei procedimenti amministrativi, per l'adeguamento delle leggi in materia forestale, nonché per favorire la gestione dei boschi e le attività forestali"), denuncia, anzitutto, la illegittimità costituzionale dell’art. 1-bis, comma 5, – che disciplina "la variante agli strumenti urbanistici"– per contrasto con l’art. 4, numero 12, dello statuto regionale, approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), che attribuisce alla Regione una potestà legislativa primaria in materia urbanistica. In proposito, si sottolinea come non può lo Stato effettuare direttamente il "coordinamento" con le scelte del piano regionale di sviluppo, del piano urbanistico regionale e della difesa ambientale idrogeologica; spetterebbe, infatti, alle Regioni "stabilire se talune determinazioni assunte da dati organi con date procedure, debbano costituire o meno variante agli strumenti urbanistici".
4.1.– Si denuncia, inoltre, nel ricorso, l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 della legge n. 365 del 2000 per contrasto con: a) l’art. 4, numero 1, dello statuto, in quanto inciderebbe sull’ordine di competenze degli uffici regionali; b) l’art. 4, numero 1-bis, dello statuto, il quale assegna alla Regione la potestà legislativa primaria in materia di ordinamento degli enti locali; c) l’art. 4, numero 2, dello statuto, che riserva alla regione una potestà legislativa primaria nel campo delle foreste.
4.2.– La predetta invasione della sfera di competenze della Regione sarebbe, altresì, in contrasto con l’art. 97 della Costituzione, "in quanto suscettibile di incidere sul buon andamento dell’azione amministrativa: il che concorre a produrre una violazione pure dell’art. 8 dello Statuto regionale, relativo appunto all’autonomia amministrativa".
4.3.– E’ intervenuta l’Avvocatura generale dello Stato, riprendendo il contenuto degli atti difensivi già riportati con riferimento alle singole censure di illegittimità costituzionale prospettate dalla Regione ricorrente.
5.– Con ricorso notificato il 19 gennaio 2001 e depositato il successivo 17 gennaio, la Regione Lombardia chiede che venga dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’1-bis del d.l. n. 279 del 2000, introdotto dalla legge di conversione n. 365 del 2000, nonché dell’art. 2 della medesima legge di conversione per contrasto con gli artt. 3, 5, 41, 97, 117 e 118 della Costituzione "anche con riferimento al riparto di competenze determinato dal d.P.R. n. 616 del 1977 e dal d.lgs n. 112 del 1998".
5.1.– Con riguardo all’art. 2 della legge censurata la Regione lamenta che il legislatore statale avrebbe ignorato la normativa dettata a livello regionale, in particolare la legge regionale 21 giugno 1988, n. 33 (Disciplina delle zone del territorio regionale a rischio geologico e a rischio sismico).
5.2.– La ricorrente ritiene, inoltre, che la disposizione contestata presenterebbe profili di contraddittorietà ed irragionevolezza intrinseca sul piano contenutistico. Sarebbero, infatti, previsti una serie di pareri "quanto meno singolari", compreso il parere della regione, obbligatorio ma non vincolante, che non potrebbe, in quanto tale, "recuperare" l’avvenuta grave sottrazione di competenze a garanzia costituzionale.
In secondo luogo, si osserva come la stessa attività assoggettata a nulla osta risulterebbe "indefinita, o definita in termini assai generici", potendo includere anche il mero taglio manutentivo, ordinario e straordinario. La conseguenza sarebbe rappresentata da una proliferazione di pratiche, con il rischio di rendere difficoltosi gli ordinari interventi di silvicoltura e di "appropriato taglio" essenziali "per la stessa conservazione del bosco e quindi per la tutela dell’interesse che la stessa legge qui impugnata pretende di perseguire".
5.3.– In ordine alla disposizione contenuta nell’art. 1-bis, comma 5, si osserva che l’effetto di automatica variante degli strumenti urbanistici – non adeguatamente compensato dalla partecipazione procedimentale riconosciuta sia alla regione che agli enti locali – inciderebbe "pesantemente" sulle potestà programmatorie dell’uso del territorio spettanti alla regione in base agli artt. 117 e 118 della Costituzione, con riferimento sia alla materia "agricoltura e foreste" sia alla materia "urbanistica".
5.4.– La difesa erariale, nell’atto di intervento depositato, riporta quanto già esposto in precedenza relativamente alle censure di illegittimità costituzionale prospettate dalla Regione ricorrente.
6.– Con ricorso notificato il 9 gennaio 2001 e depositato il successivo 17 gennaio, la Regione Piemonte denuncia l’illegittimità costituzionale dell’art. 1-bis, commi 2, 3, 4 e 5, "per violazione degli artt. 5, 9, 117 e 118 della Costituzione, nonché per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, per irragionevolezza e violazione del principio di buon andamento e del principio di leale cooperazione tra Stato e Regioni".
Le censure riprendono sostanzialmente quelle già esposte con ricorso della Regione Emilia-Romagna sopra riportate.
6.1.– Con riferimento all’art. 2 della legge n. 365 del 2000, si osserva che lo stesso si pone in contrasto con: a) gli artt. 117 e 118 della Costituzione, in quanto sarebbe stata introdotta una disciplina di dettaglio nella materia dell’agricoltura, foreste e vincolo idrogeologico spettante alla competenza legislativa concorrente statale e regionale; b) l’art. 3 della Costituzione, atteso che il nulla osta del sindaco per il taglio dei boschi sarebbe stato previsto soltanto per i cittadini delle regioni danneggiate dalle calamità idrogeologiche di cui al d.l. n. 279 del 2000; ciò, si aggiunge, senza alcuna razionale giustificazione […] potendo le stesse calamità investire regioni non precedentemente colpite e per le quali non trovano invece applicazione le medesime disposizioni; c) l’art. 44, secondo comma, della Costituzione, in quanto "l’aggravamento burocratico all’esplicazione di interventi quotidianamente occorrenti sul territorio" costituirebbe un disincentivo all’attività di manutenzione delle aree boschive; la disciplina regionale della materia sarebbe avvenuta con legge 5 dicembre, 1977, n. 56 (art. 30), e con legge 4 settembre 1979, n. 57 (art. 10 e ss.); d) l’art. 97 della Costituzione, in quanto detto aggravamento burocratico sarebbe in contrasto con il principio di buon andamento, che vorrebbe, invece, l’adozione di criteri che tengano conto delle differenziate dimensioni comunali e delle esigenze effettive dei singoli territori.
6.2.– E’ intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ribadendo ancora una volta quanto già esposto negli altri atti di intervento in relazione alle specifiche censure di illegittimità costituzionale prospettate.
7.– La Regione Liguria, con ricorso notificato il 9 gennaio e depositato il successivo 18 gennaio, denuncia l’illegittimità costituzionale: dell’art. 1-bis del d.l. n. 279 del 2000, introdotto dalla legge di conversione n. 365 del 2000, per violazione degli artt. 5, 97, 117 e 118 della Costituzione; dell’art. 2 della legge n. 365 del 2000 per violazione degli artt. 5, 97, 117, 118 e 128 della Costituzione.
7.1.– Per quanto attiene al primo ordine di censure la Regione ricorrente premette che, in attuazione della legge n. 183 del 1989, il settore della difesa del suolo e della pianificazione di bacino è stato oggetto di disciplina organica da parte della Regione stessa (legge regionale 28 gennaio 1993, n. 9, recante "Organizzazione regionale della difesa del suolo in applicazione della legge 18 maggio 1989, n. 183"; e legge regionale 21 giugno 1999, n. 18, recante "Adeguamento delle discipline e conferimento delle funzioni agli enti locali in materia di ambiente, difesa del suolo ed energia").
Nel ricorso si assume che l’art. 1-bis del decreto impugnato, disciplinando in maniera analitica ed esaustiva il procedimento di formazione dei piani stralcio a tutela del rischio idrogeologico per i bacini di rilievo nazionale e regionale, avrebbe violato gli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, che attribuiscono la competenza legislativa e amministrativa in materia alle Regioni (si ribadiscono sostanzialmente le argomentazioni svolte nel ricorso della Regione Emilia-Romagna).
7.2.– Si assume, altresì, il contrasto della disposizione normativa in esame con l’art. 97 della Costituzione, per avere la stessa disposto una "contrazione dell’istruttoria procedimentale" (con esclusione del ruolo primario che avrebbe dovuto essere riconosciuto alla Regione) "che non consente una adeguata valutazione degli interessi in gioco", oltre a non permettere di "graduare le scelte in maniera adeguata alle esigenze concrete".
7.3.– Per quanto attiene, infine, alla previsione normativa di "variante agli strumenti urbanistici" contenuta nell’art. 1-bis, comma 5, si rileva che la stessa – assegnando, tra l’altro, "un valore di prevalenza immediata ed automatica sui piani territoriali, compreso il piano provinciale che dovrebbe costituire la sede di coordinamento" – violerebbe: l’art. 117 della Costituzione, che attribuisce alle regioni la competenza nella materia de qua; l’art. 97 della Costituzione, in quanto verrebbe attribuito l’effetto di variante ad un piano di stralcio soltanto adottato e non anche approvato, sulla base, si aggiunge, di un "procedimento sommario" che sacrificherebbe il ruolo delle Regioni.
7.4.– Quanto alla norma di cui all’art. 2 della legge n. 365 del 2000, si premette che la Regione Liguria avrebbe disciplinato specificamente il settore relativo alla materia dei tagli boschivi e dei vincoli idrogeologici (legge regionale 16 aprile 1984, n. 22, recante "Legge forestale regionale"; legge regionale 22 gennaio 1999, n. 4, recante "Norme in materia di foreste e di assetto idrogeologico").
La disposizione impugnata sarebbe, secondo la ricorrente, costituzionalmente illegittima per violazione: a) degli artt. 5 e 117 della Costituzione, per essere la materia disciplinata di competenza della regione; b) dell’art. 118 della Costituzione, disponendo una assegnazione diretta ai comuni di funzioni a prescindere dall’accertamento del carattere esclusivamente locale delle stesse (con riserva, tra l’altro, di competenze amministrative, sia pure di natura consultiva, ad organi statali, quali le autorità di bacino, il corpo forestale dello Stato, le soprintendenze); c) dell’art. 97 della Costituzione, in quanto sarebbe irragionevole ed ingiustificato prevedere, secondo la ricorrente, una disciplina non generale valida soltanto nelle Regioni interessate dagli eventi calamitosi del 2000 con misure non collegate alla fase dell’emergenza, aventi carattere stabile e "presumibilmente definitivo"; inoltre, si sottolinea la incongruità della norma sotto il profilo contenutistico per la complessità del procedimento previsto secondo l’ordine delle considerazioni già svolte dalla Regione Toscana; d) degli artt. 5 e 128 della Costituzione, attesa l’attribuzione di competenze gestionali (quali quelle in esame) al sindaco e non ai dirigenti, non rispettandosi, così, il principio della separazione tra politica e gestione amministrativa.
7.5.– E’ intervento il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con atto che riprende le medesime argomentazioni già contenute negli altri scritti difensivi in relazione alle censure di illegittimità costituzionale specificamente fatte valere dalla Regione Liguria.
7.6.– Nell’imminenza della data fissata per la pubblica udienza, l’Avvocatura generale dello Stato ha presentato una memoria con la quale insiste per la infondatezza delle questioni sollevate, precisando, quanto all’art. 2 della legge n. 365 del 2000, che la norma è il frutto di una stagione di emergenze ambientali di rilevantissima entità; comunque, a fronte della diversificazione normativa, resta compito imprescindibile dello Stato il coordinamento generale delle politiche ambientali e forestali al fine di garantire uno standard minimo di tutela del territorio, e di affiancare gli organi regionali in caso di inerzia e di inidoneità, in certe situazioni come le calamità, ad affrontare la situazione separatamente. Del resto, osserva l’Avvocatura, l’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione affida allo Stato in via esclusiva la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. In tale quadro, i cinque pareri preventivi richiesti dalla normativa impugnata per l'autorizzazione al taglio boschivo consentirebbero una valutazione tecnica di più parti atta a garantire la massima sicurezza e il massimo coordinamento operativo in zone colpite da calamità.
Quanto all’art. 1-bis del d.l. n. 279 del 2000, si osserva che anche in questo caso la norma, inserita in un processo atto ad affrontare una grave emergenza idrogeologica, sarebbe da considerare norma straordinaria rispetto alla ordinaria programmazione del territorio, idonea, tra l’altro, a dettare prescrizioni minimali di sicurezza idrogeologica.
Infine, con riferimento agli artt. 6-bis e 6-ter del d.l. n. 279 del 2000, l’Avvocatura rileva che dette norme scaturiscono da un accertamento di fatto, relativo all'aumentato carico di lavoro delle autorità di bacino di rilievo nazionale. La previsione non sarebbe irrazionale, né determinerebbe alcuna disparità di trattamento, trattandosi di situazioni diverse. Con tali disposizioni, lo Stato provvederebbe al personale ed all’organizzazione più vicina e collegata ad esso, mentre all’ente regionale spetterebbe la cura di politiche ed esigenze di uffici di propria pertinenza.
Ha depositato memoria la Regione Veneto, chiedendo che sia dichiarata la cessazione della materia del contendere in relazione al ricorso dalla stessa proposto, rilevando, quanto all’art. 2 della legge n. 365 del 2000, che esso è stato abrogato dall’art. 2-sexies del d.l. 27 dicembre 2000, n. 392 (Disposizioni urgenti in materia di enti locali), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 28 febbraio 2001, n. 26; e quanto all’art. 6-bis del d.l. n. 279 del 2000, anch’esso impugnato, che l’art. 5-bis, comma 3, del d.l. 7 settembre 2001, n. 343 (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile), convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 9 novembre 2001, n. 401, prevede che le Regioni che si avvalgono di personale con rapporto di lavoro a tempo determinato assunto (ai sensi del d.l. 11 giugno 1998, n. 180, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 1998, n. 267, nonché ai sensi del d.l. 30 gennaio 1998, n. 6, convertito, con modificazioni, nella legge 30 marzo 1998, n. 61) tramite procedure selettive, possono procedere alla trasformazione del predetto rapporto di lavoro a tempo determinato in rapporto a tempo indeterminato, nel rispetto delle disposizioni di cui all’art. 35, comma 1, lettera a), del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, per la copertura dei corrispondenti posti vacanti nelle dotazioni organiche.
Una memoria è stata presentata anche dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, la quale – premesso che il giudizio è stato instaurato precedentemente alla entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001, la quale, all’art. 10, prevede che, in via transitoria, le disposizioni della stessa si applichino anche alle Regioni a statuto speciale per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite – ha espresso l’avviso che il giudizio debba proseguire assumendo come parametro le norme costituzionali vigenti al momento della instaurazione di esso. Nel merito, la ricorrente ha insistito per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 1-bis, comma 5, del d.l. n. 279 del 2000, che incide nella materia dell’urbanistica, attribuita dallo statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia alla competenza primaria di detta Regione, senza che siano rinvenibili elementi giustificativi dell’intervento statale e senza che abbia alcuna influenza la sopravvenuta legge 31 luglio 2002, n. 179 (Disposizioni in materia ambientale), che modifica alcuni punti della legge n. 183 del 1989. Non sussiste, ad avviso della ricorrente, un interesse nazionale alla disciplina uniforme dei piani stralcio, come dimostrerebbe il fatto che l’art. 7-ter del d.l. n. 279 del 2000 fa salve le competenze della Regione Valle d’Aosta e delle Province autonome di Trento e Bolzano, e ciò nonostante la Valle d’Aosta fosse stata la Regione maggiormente colpita dalle calamità dell’autunno del 2000, cui si è inteso far fronte con il d.l. n. 279.
In via subordinata, la ricorrente chiede che il giudizio sia condotto alla stregua del nuovo parametro, onde accertare se il limite alla propria competenza legislativa degli interessi nazionali o delle grandi riforme economico-sociali sia da ritenere sussistente anche alla luce delle modifiche risultanti dalla legge costituzionale n. 3 del 2001. In proposito, osserva la ricorrente che la sentenza della Corte n. 376 del 2002 aveva ritenuto di dover giudicare su leggi statali impugnate dalle Regioni solo alla luce del parametro esistente al momento della impugnazione, argomentando che quando si tratta di norma statale attributiva di un potere amministrativo, la Regione, a seguito della legge n. 3 del 2001, può sempre reagire contro i nuovi atti di esercizio di quel potere e, che, quando la norma anteriore è espressione di una competenza ora attribuita ad altro ente, la norma rimane efficace in virtù del principio di continuità, ma può essere rimossa dal soggetto cui è stata trasferita la competenza. Il caso di specie non sarebbe invece assimilabile ad alcuna delle due ipotesi. Del resto, militerebbero in favore della pronuncia della Corte in base al nuovo parametro anche le seguenti circostanze: a) la Regione era e rimane titolare del diritto di impugnare in via principale una legge statale lesiva delle proprie attribuzioni; b) la disposizione è stata impugnata nei termini previsti, mentre un ulteriore ricorso, sulla base del nuovo testo dell’art. 127 della Costituzione era precluso dall’avvenuto decorso del tempo; c) il parametro invocato rimane sostanzialmente identico (attribuzione costituzionale di competenza in materia urbanistica); d) sussiste la possibilità del contraddittorio con lo Stato.
La Regione rileva che, secondo il nuovo testo dell’art. 117 della Costituzione, la potestà legislativa regionale è soggetta unicamente al rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Conseguentemente, il limite dell’interesse nazionale, come quello delle grandi riforme economico-sociali, non potrebbe più essere considerato titolo giustificativo di interventi statali nelle materie regionali.
Quanto all’art. 2 della legge n. 365 del 2000, la ricorrente, nel confermare il proprio sospetto di vulnus recato dalla norma impugnata all’autonomia regionale con riferimento alla sua competenza primaria in materia di agricoltura e foreste, comprensiva anche della difesa idrogeologica, ed in materia di ordinamento degli enti locali, esclude la configurabilità di una esigenza di regolamentazione uniforme in ordine all’autorità competente ad autorizzare il taglio dei boschi ed al relativo procedimento. In subordine, viene richiesto che la illegittimità sia dichiarata con riferimento al nuovo parametro, e ciò sulla base delle argomentazioni già riferite.
Anche la Regione Lombardia ha depositato una memoria, nella quale, dopo aver sottolineato che il nuovo assetto costituzionale scaturente dalla legge n. 3 del 2001 mantiene saldo il ruolo delle regioni nella politica del governo e in modo particolare nel settore urbanistico della pianificazione e programmazione degli interventi, e la sua non estraneità alla materia dell’ambiente, e dopo aver ricordato che, nel nuovo quadro costituzionale, deve escludersi la legittimità di meccanismi consistenti nella individuazione in via interpretativa di ulteriori poteri statali che non siano strettamente riconducibili alle competenze riservate allo Stato dall’art. 117, secondo comma, della Costituzione, ha fatto presente, quanto alla censura riferita all’art. 2 della legge n. 365 del 2000, che detta norma è stata abrogata dall’art. 2-sexies del d.l. n. 392 del 2000, la cui influenza nel giudizio viene rimessa alla valutazione della Corte.
Per quanto riguarda l’art. 1-bis del d.l. n. 279 del 2000, la Regione ricorrente censura in particolare l’effetto, da detta norma introdotto, di automatica variante degli strumenti urbanistici, effetto attribuito alla determinazione assunta in sede di comitato istituzionale a seguito di esame nella conferenza programmatica, e sottolinea che la automatica operatività delle prescrizioni del piano di bacino e della loro prevalenza sulla strumentazione urbanistica non comporta obbligo di indennizzo, non avendo natura espropriativa.
Altra memoria è stata depositata dalla Regione Liguria, che ha ribadito le proprie conclusioni, rilevando, in via generale, la impossibilità di alterare in modo stabile il quadro delle competenze regionali in nome dell’emergenza o della necessità di superare ipotetiche inadempienze delle Regioni. In particolare, quanto alla censura rivolta all’art. 1-bis del d.l. n. 279 del 2000, la ricorrente ha posto in evidenza che la materia della disciplina del territorio, anche a fini di tutela idrogeologica, già indubitabilmente attribuita alla competenza regionale dall’art. 117 della Costituzione nella sua formulazione originaria, risulta con ancora maggiore certezza demandata alle Regioni con la entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001, che fa riferimento, tra le materie assegnate alla competenza legislativa concorrente delle Regioni, alla "gestione del territorio". In tali materie, alla legge dello Stato spetta solo la fissazione di principi generali e la disciplina delle modalità di esercizio delle competenze rimaste ad organi statali, mentre l’art. 1-bis del citato d.l. n. 279 del 2000 avrebbe preteso di disciplinare una fase fondamentale della procedura di pianificazione idrogeologica, quale quella propedeutica all’adozione dei piani stralcio. Ed anche sotto il profilo della previsione di una automatica variazione degli strumenti di pianificazione territoriale per effetto dell’adozione di un piano di stralcio, vi sarebbe lesione delle competenze regionali, attribuendosi il potere modificativo ad un’autorità amministrativa diversa dalla Regione ed obliterando il ruolo del comune in materia urbanistica. Infine, il procedimento delineato dall’art. 1-bis non sarebbe coerente con la regola dell’imparzialità e del buon andamento, prevedendosi che i piani stralcio siano adottati sulla base degli atti e pareri disponibili alla data di entrata in vigore della legge, sopprimendo passaggi procedimentali istruttori e consultivi contemplati dalla disciplina ordinaria, attribuendosi alla delibera di adozione dei piani la idoneità a modificare i vigenti strumenti urbanistici, pur trattandosi di atto a valenza solo provvisoria ed assunto al termine di un procedimento in cui manca la garanzia di una completa acquisizione di tutti gli interessi coinvolti.
Infine, quanto alla censura nei confronti dell’art. 2 della legge n. 365 del 2000, la ricorrente, nel rimettersi alla valutazione della Corte in ordine agli effetti sul giudizio in corso della abrogazione di tale norma, idonea a suo avviso a determinare la cessazione della materia del contendere, ribadisce comunque il dubbio di illegittimità costituzionale della norma stessa.
Anche la Regione Emilia-Romagna ha depositato una memoria insistendo per l'accoglimento del ricorso. Essa ha in particolare osservato, quanto all'art. 1-bis del d.l. n. 279 del 2000, che la sostituzione del parere regionale con quello della conferenza determina uno svuotamento del ruolo specifico che deve spettare alle Regioni in materia di difesa del suolo. Per quanto riguarda l'art. 2 della legge n. 365 del 2000, la sua intervenuta abrogazione non vale ad escludere l'interesse della Regione Emilia-Romagna all'accoglimento del ricorso, in quanto, come si osserva nella memoria, la lesione della sfera di competenza regionale si produce con la semplice esistenza della legge invasiva, a prescindere dalle conseguenze concrete da essa prodotte. Nel merito, la ricorrente osserva che non sarebbe giustificabile una violazione delle competenze regionali sulla base di una presunta maggiore idoneità del sindaco ad autorizzare il taglio dei boschi. Infine, con riguardo alle censure mosse agli artt. 6-bis e 6-ter del d.l. n. 279 del 2000, la ricorrente rileva che non ci sarebbe ragione di limitare agli enti già colpiti da una certa emergenza una procedura per coprire i posti vacanti.
1.- I ricorsi proposti pongono una serie di questioni di legittimità costituzionale in via principale riguardanti:
A) l’art. 1-bis, commi 2, 3, 4, 5, del decreto-legge 12 ottobre 2000, n. 279 (Interventi urgenti per le aree a rischio idrogeologico molto elevato e in materia di protezione civile, nonché a favore delle zone della Regione Calabria danneggiate dalle calamità idrogeologiche di settembre ed ottobre 2000), convertito, con modificazioni, nella legge 11 dicembre 2000, n. 365, nella parte in cui prevede che:
- l'adozione dei piani di stralcio deve essere effettuata, sulla base degli atti e dei pareri disponibili, entro e non oltre il termine perentorio del 30 aprile 2001 (comma 2);
- le regioni convocano una conferenza programmatica alla quale partecipano, oltre alla regione e ad un rappresentante dell’autorità di bacino, le province e i comuni interessati (comma 3); conferenza che esprime un parere, il quale tiene luogo di quello di cui all’art. 18, comma 9, della legge 18 maggio 1989, n. 183 (Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo) sul progetto di piano, di cui deve tenere conto l’autorità di bacino in sede di adozione del piano stesso (comma 4);
- "le determinazioni assunte in sede di comitato istituzionale, a seguito di esame della conferenza programmatica, costituiscono variante agli strumenti urbanistici" (comma 5).
Dette questioni sono state sollevate dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 5, 9, 117, 118, 3 e 97 della Costituzione, nonché al principio di leale collaborazione; dalla Regione Piemonte, in riferimento agli artt. 5, 9, 117 e 118, 3, 97 della Costituzione; dalla Regione Liguria, in riferimento agli artt. 5, 97, 117 e 118 della Costituzione.
A1) l’art. 1-bis, comma 5, dello stesso decreto-legge n. 279 del 2000, nella parte in cui prevede che le determinazioni assunte all’esito della conferenza programmatica costituiscono variante agli strumenti urbanistici. Tale questione è stata sollevata dalla Regione Lombardia in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione; dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, in riferimento all’art. 4, numero 12, dello statuto regionale, approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia);
B) gli artt. 6-bis e 6-ter del decreto-legge n. 279 del 2000, introdotti dalla legge di conversione n. 365 del 2000, nella parte in cui consentono soltanto all’autorità di bacino di rilievo nazionale, nonché alle regioni e agli enti locali colpiti dalla crisi sismica del 27 settembre 1997, di trasformare i rapporti di lavoro a tempo determinato in rapporti di lavoro a tempo indeterminato: questione sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna;
B 1) lo stesso art. 6-bis del decreto-legge n. 279 del 2000, nella parte in cui autorizza le autorità di bacino di rilievo nazionale, e non anche la regione, a trasformare i rapporti di lavoro a tempo determinato in rapporti di lavoro a tempo indeterminato: questione sollevata, in riferimento agli artt. 3, 35, 97, 117 della Costituzione, nonché al principio di leale collaborazione, dalla Regione Veneto;
C) l’art. 2 della legge 11 dicembre 2000, n. 365 (Conversione in legge del decreto-legge 12 ottobre 2000, n. 279, recante "Interventi urgenti per le aree a rischio idrogeologico molto elevato e in materia di protezione civile, nonché a favore delle zone della Regione Calabria danneggiate dalle calamità idrogeologiche di settembre ed ottobre 2000") - in relazione al quale alcune delle ricorrenti espressamente riferiscono le censure ai commi 1 e 2 -, nella parte in cui prevede che, nelle regioni danneggiate da calamità naturali, il taglio dei boschi, in zone con vincolo idrogeologico, debba essere autorizzato dal sindaco, previo parere della competente commissione del comune, dell’autorità di bacino, del corpo forestale dello Stato competente per territorio, della sovrintendenza competente in materia di beni ambientali, nonché della regione. Detta questione è stata sollevata dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 117, 118, comma primo, e 128 della Costituzione; dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 117, 118 della Costituzione e al principio di leale collaborazione; dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 5, 117 e 118, nonché 3, 44, ultimo comma, e 97 della Costituzione; dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, in riferimento all’art. 4, numeri 1, 1-bis, 2 e all'art. 8 dello statuto regionale (legge costituzionale 31 gennaio 1963, recante "Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia"), nonché all'art. 97 della Costituzione; dalla Regione Lombardia, in riferimento agli artt. 3, 5, 41, 97, 117 e 118 della Costituzione; dalla Regione Piemonte, in riferimento agli artt. 3, 44, 97, 117 e 118 della Costituzione; dalla Regione Liguria, in riferimento agli artt. 5, 97, 117, 118, 128 della Costituzione.
2.- I ricorsi riguardano questioni in parte identiche, in parte relative a disposizioni connesse, e possono, quindi, essere riuniti e decisi con unica sentenza.
3.- Preliminarmente, deve essere precisato che, trattandosi di ricorsi proposti anteriormente alla entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante "Modifiche al Titolo V della Parte seconda della Costituzione", con i quali vengono dedotti, nei confronti di atti legislativi, vizi attinenti alla ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni, il giudizio va compiuto alla stregua dei relativi parametri costituzionali vigenti alla data di approvazione degli stessi atti legislativi e, quindi, nella formulazione anteriore alla riforma di cui alla citata legge costituzionale (v. sentenze n. 422 e n. 376 del 2002).
4.- La questione di legittimità costituzionale relativa all’art. 1-bis, commi 2, 3 e 4, del decreto-legge 12 ottobre 2000, n. 279, è priva di fondamento.
Innanzitutto, per questa parte (rispondente ad esigenze unitarie ed interessi che superano l’ambito regionale), la norma denunciata ha carattere eccezionale ed acceleratorio (data l’urgenza determinata dai rischi delle calamità naturali interessanti più regioni, che, pertanto, esige un indirizzo unitario: per riferimenti v. sentenza n. 10 del 1986), nonché temporaneo e provvisorio (v. sentenza n. 201 del 1987), contenendo disposizioni relative ad una procedura di adozione di progetti di piani stralcio da completarsi entro un termine perentorio.
L’urgenza giustifica l’imposizione di un termine per l’adozione della relativa pianificazione e, allo stesso modo, consente di disporre che la procedura prosegua sulla base degli atti e dei pareri disponibili entro sei mesi dalla data del relativo progetto di piano, ovvero entro un termine perentorio e congruo per i progetti di piano già adottati.
Viene così scelto un metodo acceleratorio — non isolato nel sistema legislativo relativo al settore amministrativo — che consente, in presenza di specifica norma, di fare a meno di taluni pareri previsti, quando vi sia ritardo nel rendere il parere o nell’acquisire determinati atti: ovviamente vi deve essere stata una tempestiva richiesta in tal senso, non seguita dalla relativa acquisizione.
Nello stesso tempo il parere, che deve emettere la Regione (titolare di specifici interessi nella materia), ancorché in sede di conferenza programmatica (organismo con finalità di accelerare la partecipazione dei diversi enti interessati ad acquisire, considerata l'urgenza, i diversi punti di vista in tempi brevi), non è cambiato nella natura, nel valore e negli effetti ai fini delle determinazioni finali del comitato istituzionale delle Autorità di bacino (bacini idrografici di rilievo nazionale).
Il parere regionale conserva la sua individualità ed il suo peso, poiché, quando non sia conforme, non rimane assorbito nel parere espresso dalla conferenza programmatica. Quest'ultima, infatti, non è organo collegiale che esprima la volontà a maggioranza, e non emette una determinazione necessariamente unitaria, che si sovrapponga alle determinazioni proprie della Regione.
5.- L’art. 1-bis, comma 5, dello stesso d.l., che attribuisce alle determinazioni assunte in sede di Comitato istituzionale delle Autorità di bacino (bacini idrografici di rilievo nazionale) il valore di "variante agli strumenti urbanistici" viene, invece, a porsi in netto contrasto con le competenze regionali in materia di pianificazione urbanistica. Né può rinvenirsi una qualsiasi giustificazione sul piano costituzionale per dare alle amplissime determinazioni di pianificazione del predetto Comitato istituzionale, relative all’assetto idrogeologico, alla conservazione, difesa e valorizzazione del suolo e utilizzazione delle acque, una incidenza diretta ed automatica di modifica degli strumenti di pianificazione urbanistica, tanto più con carattere permanente.
D'altro canto, già esiste, a livello legislativo, la possibilità di introdurre divieti, o disposizioni con carattere immediatamente vincolante per amministrazioni, enti pubblici, nonché per soggetti privati, purché si tratti di prescrizioni espressamente dichiarate tali in sede di pianificazione (v. art. 17, commi da 1 a 5, della legge 18 maggio 1989, n. 183).
Allo stesso modo, il legislatore aveva previsto la possibilità di introdurre misure di salvaguardia o inibitorie e cautelative (art. 17, commi 6-bis e 6-ter, della citata legge n. 183 del 1989), ed un obbligo generale per le autorità competenti di adeguare i piani territoriali e i programmi regionali nei vari settori. Inoltre, già sussisteva un obbligo specifico delle regioni di emanare le necessarie disposizioni per l’attuazione del piano di bacino nel settore urbanistico entro un termine assai contenuto, decorso il quale scattava il dovere degli enti territorialmente interessati di rispettare le prescrizioni nel settore urbanistico, con poteri sostitutivi regionali (art. 17, commi 4 e 6, della legge n. 183 del 1989).
Pertanto, la previsione di indiscriminata efficacia di variante agli strumenti urbanistici per tutte le determinazioni assunte, in relazione al piano stralcio per l’assetto idrogeologico, in sede di comitato istituzionale dell’Autorità di bacino, ancorché a seguito di esame della conferenza programmatica con partecipazione regionale e dei comuni interessati (semplice parere), rappresenta una violazione della sfera di autonomia regionale (per riferimenti, v. sentenza n. 206 del 2001) in materia di pianificazione urbanistica. Di conseguenza, deve essere dichiarata la illegittimità costituzionale dell’art. 1-bis, comma 5, del d.l. 12 ottobre 2000, n. 279, aggiunto dalla legge di conversione 11 dicembre 2000, n. 365.
6.- Per quanto riguarda la questione relativa agli artt. 6-bis e 6-ter, del citato d.l. n. 279 del 2000 (aggiunti dalla legge di conversione n. 365 del 2000), proposta sotto il profilo della mancata concessione alle regioni del potere di trasformare a tempo indeterminato i rapporti di lavoro a tempo determinato instaurati ai sensi delle disposizioni per prevenire rischi idrogeologici, deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere. E’, infatti, sopravvenuto l’art. 5-bis del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343 (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di protezione civile e per migliorare le strutture logistiche nel settore della difesa civile), aggiunto dalla legge di conversione 9 novembre 2001 n. 401, che ha esteso indiscriminatamente anche alle regioni il potere di trasformazione a tempo indeterminato dei predetti rapporti di lavoro.
7.- In relazione alla questione relativa all’art. 2 della legge 11 dicembre 2000, n. 365, nella parte in cui è attribuito al sindaco, nelle regioni danneggiate da calamità naturali, il potere di autorizzare il taglio dei boschi, in zone con vincolo idrogeologico, va rilevato che, come eccepito da alcune Regioni ricorrenti, è sopravvenuto l’art. 2-sexies del decreto-legge 27 dicembre 2000, n. 392 (Disposizioni urgenti in materia di enti locali), aggiunto, in sede di conversione, dalla legge 28 febbraio 2001, n. 26. Detto art. 2-sexies ha disposto l’abrogazione della norma impugnata, senza, tuttavia, prevedere alcun effetto retroattivo rispetto alle situazioni pregresse alla data di entrata in vigore della stessa disposizione impugnata.
D'altro canto – anche in sede di discussione dei ricorsi – non è emerso alcun elemento che potesse fare escludere, per tutte le Regioni che hanno proposto il ricorso, che la norma denunciata, nel periodo della vigenza (dalla entrata in vigore della legge 11 dicembre 2000, n. 365, nella Gazzetta Ufficiale 11 dicembre 2000, n. 288, a quella della legge 28 febbraio 2001, n. 26, nella Gazzetta Ufficiale 1° marzo 2001, n. 50) abbia avuto attuazione con rilascio di autorizzazioni. Pertanto deve escludersi la possibilità di una definizione del giudizio costituzionale attraverso una dichiarazione di cessazione della materia del contendere, o di sopravvenuto difetto di interesse.
La norma denunciata, per quanto attiene al semplice inoltro della richiesta al sindaco (art. 2, comma 1, della legge n. 365 del 2000), non comporta alcuna incidenza sul riparto delle competenze tra Stato e Regioni relativamente all'organo che deve rilasciare il nulla osta.
Con riguardo al comma 2 dello stesso art. 2, la questione è invece fondata, per un duplice ordine di considerazioni. La materia del taglio dei boschi rientrava espressamente nella competenza regionale dell’agricoltura e foreste (art. 117 della Costituzione nel testo anteriore alla riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione); l'attribuzione ai comuni di funzioni diverse da quelle esclusivamente locali nella materia non poteva essere disposta con legge statale, occorrendo un intervento legislativo della Regione.
Deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 2, della legge 11 dicembre 2000, n. 365, che attribuiva al sindaco del comune, nelle regioni danneggiate da calamità naturali, il potere di autorizzare il taglio dei boschi, in zone con vincolo idrogeologico.
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1-bis, comma 5, del decreto-legge 12 ottobre 2000 n. 279 (Interventi urgenti per le aree a rischio idrogeologico molto elevato e in materia di protezione civile, nonché a favore delle zone della regione Calabria danneggiate dalle calamità idrogeologiche di settembre ed ottobre 2000), convertito, con modificazioni, nella legge 11 dicembre 2000, n. 365;
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 2, della predetta legge 11 dicembre 2000, n. 365 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 12 ottobre 2000, n. 279, recante "Interventi urgenti per le aree a rischio idrogeologico molto elevato ed in materia di protezione civile, nonché a favore delle zone della regione Calabria danneggiate dalle calamità idrogeologiche di settembre e ottobre 2000");
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1-bis, commi 2, 3 e 4, del predetto decreto-legge n. 279 del 2000, convertito, con modificazioni, nella legge n. 365 del 2000, sollevate, in riferimento agli artt. 5, 9, 117, 118, 3 e 97 della Costituzione, dalla Regione Piemonte; in riferimento agli artt. 5, 9, 44, secondo comma, 117, 118, 3 e 97 della Costituzione, nonché al principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni, dalla Regione Emilia-Romagna; in riferimento agli artt. 5, 97, 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Liguria, con i ricorsi indicati in epigrafe;
4) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 6-bis del predetto decreto-legge n. 279 del 2000, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 35, 97 e 117 della Costituzione, dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimità costituzionale degli artt. 6-bis e 6-ter del predetto decreto-legge n. 279 del 2000, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso indicato in epigrafe.
Depositata in Cancelleria il 9 dicembre 2002.