Source: http://kraken.slv.cz/4Ads177/2011
Timestamp: 2018-06-22 09:52:38+00:00
Document Index: 48623352

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 140', '§ 141', '§ 140', '§ 5', '§ 71', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'Soud ', 'Soud ', 'Soud ', '§ 140', 'Soud ', 'soud ', '§ 140', '§ 5', '§ 5', 'Soud ', '§ 140', 'Soud ', '§ 141', 'Soud ', 'Soud ', '§ 103', 'soud ', '§ 82', 'soud ', '§ 71', 'soud ', '§ 141', 'soud ', 'soud ', '§ 78', '§ 82', '§ 82', '§ 140', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'Soud ', '§ 4', '§ 69', 'soud ', 'soud ', '§ 109', '§ 103', '§ 103', 'soud ', '§ 140', '§ 140', '§ 141', '§ 140', '§ 5', '§ 140', '§ 141', '§ 5', '§ 41', 'soud ', '§ 50', '§ 137', '§ 158', '§ 314', '§ 55', 'soud ', '§ 3', '§ 50', '§ 82', 'soud ', '§ 32', '§ 51', '§ 49', '§ 51', '§ 18', '§ 53', 'soud ', '§ 5', '§ 10', '§ 10', '§ 89', '§ 91', '§ 92', 'soud ', '§ 126', 'soud ', '§ 5', '§ 140', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 103', 'soud ', '§ 78', '§ 110', 'soud ', '§ 110', '§ 110', '§ 78', '§ 5', 'soud ', '§ 60', '§ 120', '§ 11', '§ 9', '§ 7', '§ 13']

4Ads177/2011
4 Ads 177/2011-120
Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Marie Turkové a soudcù JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Jiøího Pally v právní vìci ¾alobkynì: O. B. T. K., zast. Mgr. Janem Bouèkem, advokátem, se sídlem Karolíny Svìtlé 14, Praha 1, proti ¾alovanému: Státní úøad inspekce práce, se sídlem Horní námìstí 103/2, Opava (døíve Ministerstvo práce a sociálních vìcí, se sídlem Na Poøíèním právu 376/1, Praha 2), o kasaèní stí¾nosti ¾alobkynì proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 7. 10. 2011, è. j. 3 Ad 1/2011-57,
I. Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 7. 10. 2011, è. j. 3 Ad 1/2011-57, se zru¹uje.
II. Rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních vìcí ze dne 7. 12. 2010, è. j. 2010/89371-424, a rozhodnutí Úøadu práce hlavního mìsta Prahy ze dne 3. 9. 2010, zn. ÚPP/KCÚ/13/2010 AAA-2010/1503657-132, s e z r u ¹ u j í a vìc s e v r a c í Státnímu úøadu inspekce práce k dal¹ímu øízení.
III. Státní úøad inspekce práce j e p o v i n e n zaplatit ¾alobkyni na náhradì nákladù øízení 21 400 Kè do patnácti dnù od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce Mgr. Jana Bouèka, advokáta.
Rozhodnutím Ministerstva práce a sociálních vìcí (dále té¾ ministerstvo ) ze dne 7. 12. 2010, è. j. 2010/89371-424, bylo zamítnuto odvolání ¾alobkynì a potvrzeno rozhodnutí Úøadu práce hlavního mìsta Prahy (dále té¾ úøad práce ) ze dne 3. 9. 2010, zn. ÚPP/KCÚ/13/2010 AAA-2010/1503657-132, jím¾ byla ¾alobkyni podle § 140 odst. 4 písm. e) a § 141 odst. 8 zákona è. 435/2004 Sb., o zamìstnanosti, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o zamìstnanosti ), ulo¾ena pokuta ve vý¹i 100 000 Kè za spáchání správního deliktu podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zamìstnanosti. Uvedeného deliktu se ¾alobkynì podle rozhodnutí úøadu práce dopustila tím, ¾e cizincùm T. H. N., nar. X, a V. D. P., nar. X, umo¾nila výkon nelegální práce, jak ji vymezuje § 5 písm. e) bod 2 tého¾ zákona, tzn. práce bez vydaného povolení k zamìstnání a bez uzavøeného pracovnìprávního vztahu nebo jiné smlouvy.
V odùvodnìní rozhodnutí o odvolání Ministerstvo práce a sociálních vìcí uvedlo, ¾e kontrolou Celního úøadu Praha D1, zamìøenou na zamìstnávání cizincù podle zákona o zamìstnanosti, byli dne 11. 11. 2009 v provozovnì ¾alobkynì zji¹tìni cizinci, kteøí konali práci, konkrétnì paní N. dohlí¾ela na zákazníky a pan P. pracoval ve skladu, kde pøemís»oval krabice se zbo¾ím. ®alobkynì do protokolu o podaném vysvìtlení uvedla, ¾e tito cizinci jsou jejími pøíbuznými (sestøenice a synovec) s dlouhodobým pobytem na území Èeské republiky, nemá s nimi uzavøenou ¾ádnou smlouvu a i kdy¾ si je vìdoma toho, ¾e k zamìstnávání cizincù je tøeba povolení k zamìstnání, myslela si, ¾e kdy¾ se jednalo o výpomoc v rámci pøíbuzenského vztahu, není povolení k zamìstnání potøebné. Dále uvedlo, ¾e je podstatné, ¾e se v pøípadì èinnosti paní N. a pana P. jednalo o práci v pøedmìtu èinnosti ¾alobkynì, v souvislosti s jejím podnikáním na její provozovnì, nikoliv o soukromou, neveøejnì provozovanou práci vyplývající z pøíbuzenství osob. Pro posouzení práce jako nelegální je rozhodující, ¾e je vykonávána cizinci mimo jiné bez povolení k zamìstnání, pøièem¾ zákon o zamìstnanosti nestanoví ¾ádné vymezení co do rozsahu èi pravidelnosti, ani neurèuje jako podmínku, ¾e musí být prokázána finanèní odmìna. K vý¹i pokuty ministerstvo poznamenalo, ¾e umo¾nìní výkonu nelegální práce je nejzáva¾nìj¹ím správním deliktem, byl v¹ak spáchán pøinejmen¹ím z vìdomé nedbalosti, co¾ je vzhledem ke konkrétním zji¹tìním polehèující okolnost. I následky spáchaného deliktu hodnotil ¾alovaný v tomto konkrétním pøípadì se zøetelem ke dvìma nelegálnì pracujícím fyzickým osobám a omezenému rozsahu výkonu nelegální práce za nerozhodné pro èeský trh práce. Ministerstvo konstatovalo, ¾e zákon è. 500/2004 Sb., správní øád, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ), nespojuje s nedostatkem uvedení údaje Vypraveno dne: na písemném vyhotovení rozhodnutí nezákonnost vydaného rozhodnutí ani úèinek nedoruèení rozhodnutí.
V ¾alobì proti tomuto rozhodnutí ¾alobkynì uvedla, ¾e øízení, jeho¾ pøedmìtem je správní delikt, je øízením o trestním obvinìní ve smyslu èl. 6 odst. 3 Úmluvy o ochranì lidských práv a svobod. Poukázala na to, ¾e byla ze strany správního orgánu poru¹ena její práva uvedená v èl. 6 odst. 3 písm. d) Úmluvy o ochranì lidských práv a svobod a èl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, nebo» správní orgán pova¾oval za postaèující protokoly o podání vysvìtlení osob, které nevyslechl v procesním postavení svìdkù (¾alobkyni, paní N., ani pana P.), a stejnì tak nevyslechl v procesním postavení svìdkù ¾ádného ze zamìstnancù Celního úøadu Praha D1, kteøí mìli nelegální práci odhalit, a vìc projednal in camera bez naøízení ústního jednání. Dále uvedla, ¾e ministerstvo nepøípustnì relativizuje a bagatelizuje nedodr¾ení postupu podle § 71 odst. 2 písm. a) správního øádu úøadem práce, aèkoliv toto ustanovení je jasné, nebudí výkladové pochybnosti, ani nepøipou¹tí, aby údaj Vypraveno dne: na písemnosti nebo na po¹tovní zásilce byl zcela vynechán nebo nahrazen jiným zpùsobem. V øízení o správním deliktu by správní orgány mìly dbát na to, aby jejich procesní postup byl prostý vad, nebo» to je nezbytnou podmínkou pro to, aby øízení mìlo spravedlivý charakter. Konstatovala, ¾e ojedinìlá, krátkodobá, jednorázová a neformální èinnost ve formì výpomoci, kterou mohl vykonat i kdokoli jiný, k ní¾ do¹lo bezúplatnì a mezi pøíbuznými, není závislou prací, a proto se nejednalo o pracovnìprávní vztah. Nemohlo tedy ani jít o nelegální práci. Nezákonnost rozhodnutí spatøovala ¾alobkynì i v tom, ¾e pokuta ve vý¹i 100 000 Kè je nepøimìøená a pro nedostatek odùvodnìní nepøezkoumatelná. Navrhovala, aby soud rozhodnutí ministerstva, jako¾ i rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì zru¹il a vìc vrátil ministerstvu k dal¹ímu øízení. Alternativnì také navrhovala, aby soud ulo¾enou pokutu sní¾il nebo od ní upustil.
Mìstský soud v Praze rozsudkem ze dne 7. 10. 2011, è. j. 3 Ad 1/2011-57, ¾alobu zamítl a rozhodl dále, ¾e ¾ádný z úèastníkù nemá právo na náhradu nákladù øízení. V odùvodnìní tohoto rozsudku soud pøisvìdèil ¾alobkyni, ¾e protokoly o podaném vysvìtlení nelze ve správním
øízení pou¾ít jako dùkazní prostøedek, a jeliko¾ tak správní orgány uèinily, zatí¾ily správní øízení vadou, která v¹ak nezpùsobuje nezákonnost napadeného rozhodnutí. K vyslovení takového závìru je tøeba podle soudu posoudit, zda není skutkový stav zji¹tìn a prokázán s dostateènou jistotou prostøednictvím ostatních dùkazù, o nì¾ se rozhodnutí opírá. Uvedená vada tedy zpùsobuje nepou¾itelnost pøedmìtných protokolù o podaných vysvìtleních, av¹ak byl-li skutkový stav prokázán tak, ¾e o nìm nejsou dùvodné pochybnosti, prostøednictvím jiných dùkazù (v tomto pøípadì protokolu o provedené kontrole), rozhodnutí správního orgánu mù¾e obstát. Soud zdùraznil, ¾e ji¾ z pouhého zji¹tìní pracovníkù celního úøadu popsaného v protokolu ze dne 10. 12. 2009 plyne, jaký byl skutkový stav, ani¾ by bylo tøeba pøihlí¾et k té èásti protokolu, v ní¾ jsou obsa¾ena vysvìtlení podaná pracovníkùm celního úøadu. Soud dodal, ¾e ¾alobkynì proti obsahu protokolu nepodala námitky, aè byla o této mo¾nosti øádnì pouèena. Rovnì¾ v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì nijak nerozporuje skuteènosti uvedené v protokolu o kontrole a toliko namítala, ¾e po¹tovní zásilka, ani písemné vyhotovení rozhodnutí neobsahují údaj Vypraveno dne: a ¾e rozhodnutí nerespektuje ducha zákona o zamìstnanosti. Konstatoval, ¾e tvrzení ¾alobkynì, ¾e s osobami v prodejnì mohla mít uzavøenou smlouvu jiného ne¾ pracovnìprávního charakteru, která nemusela mít písemnou formu a její¾ existenci správní orgány nevyvrátily, pøedkládá a¾ v øízení pøed soudem, co¾ vyvolává dojem o jednoznaèné úèelovosti takového tvrzení. ®alobkynì nepochybnì mohla tvrzení i dùkazní prostøedky ke své obranì správnímu orgánu pøedlo¾it èi navrhnout ji¾ v prùbìhu provádìné kontroly, popøípadì je následnì uvést do protokolu o kontrole èi v prùbìhu celého správního øízení, av¹ak ze správního spisu vyplývá, ¾e tak neuèinila. Tvrdí-li a¾ nyní v rámci soudního øízení, ¾e dokazování nebylo doplnìno o výslechy svìdkù, které pova¾uje za nezbytné, pak taková obrana podle soudu nemù¾e obstát.
Soud dále poznamenal, ¾e øízení o správním deliktu je vedeno z úøední povinnosti a uplatòuje se v nìm zásada vy¹etøovací, to v¹ak neznamená, ¾e musí být provázeno výslechem svìdkù èi samostatným výslechem delikventa, je-li øádnì zji¹tìn skutkový stav. V projednávané vìci bylo jednoznaènì prokázáno, ¾e ¾alobkyni nebylo odepøeno právo se ke skuteènostem uvedeným v protokolu o kontrole vyjádøit, a to vèetnì seznámení se s tím, ¾e na základì kontrolního zji¹tìní má správní orgán dùvodné podezøení, ¾e jako kontrolovaná osoba umo¾nila paní N. a panu P. ve své prodejnì výkon nelegální práce tím, ¾e je zamìstnává bez pracovního povolení a bez øádného pracovnìprávního vztahu nebo jiné smlouvy, a naplnila tak skutkovou podstatu § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zamìstnanosti; pøesto skuteènosti zji¹tìné pøi kontrole nijak nezpochybnila. Protokol o kontrole se vypracovává v rámci provádìné kontrolní èinnosti, pøedmìtem a úèelem kontroly je právì zji¹»ování stavu vìci (dodr¾ování zákona) a jeho obsah, a v nìm zachycené skuteènosti jsou potom logicky výchozím podkladem pro posouzení, zda je kontrolovanou osobou dodr¾ován zákon. Soud uvedl, ¾e skutkový stav rozhodný pro posouzení správního deliktu byl zji¹tìn v dostateèném rozsahu a v souladu se zákonem tak, aby o nìm nebyly dùvodné pochybnosti. Shledal, ¾e nepøítomnost data vypravení na rozhodnutí správního orgánu prvního stupnì nemìla jakýkoli vliv na správnost rozhodnutí nebo na procesní práva ¾alobkynì.
Dále soud poukázal na to, ¾e z hlediska cíle zákona o zamìstnanosti, jím¾ je ochrana pracovního trhu, má nepøíznivìj¹í dùsledky nelegální práce jako závislá práce ve smyslu zákoníku práce ne¾ nelegální práce jako jednorázová výpomoc mezi pøíbuznými bez nároku na odmìnu. Z § 140 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 5 písm. e) bodu 2 zákona o zamìstnanosti nevyplývá, ¾e by se vztahovalo pouze na práci obdobnou pracovnìprávnímu vztahu podle zákoníku práce nebo na práci cizincù. Tato skutková podstata vy¾aduje, aby osoba vykonávala práci v nejobecnìj¹ím smyslu slova. Nelegální práce mù¾e mít mnoho podob, a proto i její vymezení muselo být pojato takto ¹iroce; nejsou stanoveny ¾ádné dal¹í podmínky jako po¾adovaný rozsah èi pravidelnost, ani není vy¾adováno, aby za vykonanou práci byla poskytnuta odmìna. Pøíbuzenský vztah je významný jen tehdy, pokud pro fyzickou osobu pracuje její man¾el nebo dítì, co¾ není tento pøípad [§ 5 písm. e) bod 1 zákona o zamìstnanosti]. Dùvod, proè zákonodárce zvolil takto ¹iroce formulovanou skutkovou podstatu, mù¾e spoèívat právì v obtí¾nosti prokazování onìch znakù charakteristických pro pracovnìprávní vztahy ve smyslu zákoníku práce, a tedy v lep¹í ochranì cíle zákona. Soud konstatoval, ¾e k naplnìní znaku skutkové podstaty správního deliktu podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zamìstnanosti spoèívajícího ve výkonu nelegální práce postaèuje, kdy¾ pracující osoba vyvíjí pracovní èinnost; nezále¾í na tom, v jakém pomìru je vùèi osobì, pro ni¾ ji vyvíjí, zdali ji vyvíjí opakovanì, pravidelnì a zda je pracující osobì vyplácena mzda. Uvedl, ¾e se ministerstvo ve svém rozhodnutí vypoøádalo jak s typovou záva¾ností spáchaného deliktu, kterou s ohledem na zákonné rozpìtí pokuty oznaèilo za nejzáva¾nìj¹í, tak s individuální záva¾ností, nebo» pøihlédlo k tomu, ¾e ¾alobkyni nebyl prokázán úmysl a okolnosti pøípadu hodnotilo jako polehèující. Výslovnì té¾ uvedlo, ¾e následky spáchání pøedmìtného deliktu pova¾uje obecnì za velmi záva¾né, v tomto pøípadì v¹ak vzhledem ke konkrétním okolnostem pro èeský trh práce za nerozhodné. Mimo kritéria stanovená zákonem pak pøihlédlo k tomu, ¾e se jedná o první zji¹tìný delikt ¾alobkynì. Soud proto dospìl k závìru o nedùvodnosti tvrzení ¾alobkynì o nepøezkoumatelnosti stanovení vý¹e pokuty. Dále poznamenal, ¾e § 141 odst. 2 zákona o zamìstnanosti neobsahuje po¾adavek zohlednit majetkové pomìry pachatele. Jestli¾e správní orgány k majetkovým pomìrùm ¾alobkynì nepøihlédly, nedospìly k závìru o likvidaèním charakteru pokuty. Soud zdùraznil, ¾e ¾alobkynì se zmínila o likvidaèním charakteru pokuty bez bli¾¹í konkretizace a¾ v ¾alobì. Podle názoru soudu tak ¾alovaný nepochybil, kdy¾ majetkové pomìry ¾alobkynì nezkoumal. Soud uzavøel, ¾e neshledal dùvod, pro který by mohla být pokuta 100 000 Kè pro ¾alobkyni likvidaèní, a proto ji ponechal v ulo¾ené vý¹i.
Kasaèní stí¾nost podala ¾alobkynì (dále jen stì¾ovatelka ) z dùvodù obsa¾ených v § 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ø. s. Namítala, ¾e Mìstský soud v Praze, ani¾ by se vypoøádal s otázkou namítaného dopadu zásady koncentrace øízení podle § 82 odst. 4 správního øádu i na øízení o jiném správním deliktu, opakovanì vyzdvihuje skuteènost, ¾e stì¾ovatelka tu èi onu námitku neuplatnila ve správním øízení, a uèinila tak a¾ v øízení pøed soudem, z èeho¾ automaticky dovozuje jejich úèelovost. Uvedla, ¾e za postaèující pro zji¹tìní skutkového stavu nelze pova¾ovat protokol o kontrole provedené celním úøadem a u¾ vùbec ne z pouhého zji¹tìní pracovníkù celního úøadu popsaného v tomto protokolu , nebo» se jedná o tautologii. Tato zji¹tìní se odvíjejí od zji¹tìní z výpovìdí osob, které nebyly provedeny procesnì pou¾itelným zpùsobem, a proto se o ¾ádná zji¹tìní nejedná. V dùsledku toho nemohl správní orgán posuzovat vìrohodnost výpovìdí osob, jejich¾ výpovìdi v rozhodnutí hodnotil, aèkoliv je nevyslechl, a zbavil tak ¾alobkyni práva na to, aby se mohla k jejich výpovìdím vyjádøit, èím¾ poru¹il její právo na spravedlivé øízení. Na tom nic nemìní, zda v prùbìhu øízení takový postup navrhovala, èi nikoliv. Dokazování nemù¾e spoèívat na úøedních záznamech, je-li mo¾né vyslechnout ve vìci svìdka. V projednávané vìci byl skutkový stav zafixován jakýmisi qausi-dùkazy je¹tì pøedtím, ne¾ bylo se stì¾ovatelkou vùbec zahájeno øízení o správním deliktu. Po jeho zahájení ji¾ ¾ádné dùkazy provádìny nebyly. Stì¾ovatelka tím byla zbavena práva na projednání vìci ve své pøítomnosti a na vyjádøení se ke v¹em provádìným dùkazùm. Pøesto správní orgány i Mìstský soud v Praze pova¾ovaly skutkový stav za zji¹tìný spolehlivì a zákonným zpùsobem. Souhlasila s tím, ¾e nedodr¾ení postupu podle § 71 odst. 2 písm. a) správního øádu není takovou vadou øízení, která by odùvodòovala zru¹ení napadeného rozhodnutí. V øízení v¹ak podle jejího názoru do¹lo k dal¹ím vadám (zejména pøi zji¹»ování skutkového stavu), pro které mìl soud napadené rozhodnutí zru¹it.
Dále uvedla, ¾e ojedinìlá, krátkodobá, jednorázová a neformální èinnost ve formì výpomoci, kterou mohl vykonat i kdokoli jiný, bezúplatnì a mezi pøíbuznými není závislou prací ve smyslu zákoníku práce, a ne¹lo proto o pracovnìprávní vztah. Nemohlo tedy jít ani o nelegální práci. Odvolací správní orgán nesprávnì posoudil otázku existujícího ¾ivnostenského oprávnìní pana P. Pan P. netvrdil, ¾e pøemis»ováním krabic se zbo¾ím u stì¾ovatelky provozoval svou ¾ivnost, pouze dokládal, ¾e je dr¾itelem ¾ivnostenského oprávnìní, a proto pøi výpomoci pro stì¾ovatelku, jako¾to jiného podnikatele, který je navíc jeho pøíbuzným, nepotøebuje uzavírat pracovní smlouvy a vstupovat do pracovnìprávního vztahu. Dále namítala, ¾e ministerstvo pøi urèování vý¹e pokuty nepostupovalo v souladu s § 141 zákona o zamìstnanosti, nebo» z odùvodnìní jeho rozhodnutí vyplývá, ¾e odmítlo zohlednit okolnosti, za kterých ke skutku do¹lo, ¾e ¹lo o pøíbuzné stì¾ovatelky, ¾e nebyl prokázán vìt¹í rozsah a ka¾dodenní pravidelný výkon práce a ¾e zúèastnìným osobám nebyla vyplácena mzda, ani jiná finanèní odmìna. Odvolací správní orgán pøi urèování vý¹e pokuty nezji¹»oval osobní a majetkové pomìry stì¾ovatelky, aè vìdìl, ¾e jde o fyzickou osobu a maximální vý¹e pokuty èiní 5 000 000 Kè. Poukázala na usnesení roz¹íøeného senátu ze dne 20. 4. 2010, è. j. 1 As 9/2008-133, podle nìho¾ správní orgán ukládající pokutu za jiný správní delikt je povinen pøihlédnout k osobním a majetkovým pomìrùm pachatele tehdy, pokud je podle osoby pachatele a vý¹e pokuty, kterou lze ulo¾it, zøejmé, ¾e by pokuta mohla mít likvidaèní charakter, a to i v pøípadech, kdy pøíslu¹ný zákon osobní a majetkové pomìry pachatele v taxativním výètu hledisek rozhodných pro urèení vý¹e pokuty neuvádí. V intencích tohoto rozhodnutí ministerstvo nepostupovalo, nebo» její osobní a majetkové pomìry správní orgány nezji¹»ovaly. Z toho, ¾e tak správní orgány neuèinily, nemohl soud dospìt k závìru, ¾e správní orgány implicitnì neshledaly dùvodným závìr o likvidaèním charakteru pokuty za situace, kdy to v odùvodnìní vùbec nevyjádøily. Zdùraznila, ¾e svùj návrh, aby soud postupoval podle § 78 odst. 2 s. ø. s., neodùvodnila likvidaèním charakterem pokuty, k èemu¾ podle soudu ani nesdìlila ¾ádné skuteènosti a dùkazy. Tento svùj návrh odùvodnila jinými okolnostmi (zjevná nepøimìøenost pokuty k záva¾nosti, následkùm a okolnostem spáchanému deliktu), které v ¾alobì konkretizovala (nezohlednìní, ¾e ¹lo o pøíbuzné stì¾ovatelky, ¾e nebyl prokázán vìt¹í rozsah a ka¾dodenní pravidelný výkon práce, ¾e nebyla vyplácena mzda). Toto odùvodnìní Mìstského soudu v Praze pak podle názoru stì¾ovatelky èiní jeho rozsudek nepøezkoumatelným pro nedostatek dùvodù a pro nesrozumitelnost. Navrhovala, aby byl napadený rozsudek Mìstského soudu v Praze zru¹en a vìc vrácena tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
Stì¾ovatelka v doplnìní kasaèní stí¾nosti uvedla, ¾e podle rozsudku Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, è. j. 5 As 7/2011-48, koncentrace øízení stanovená v § 82 odst. 4 správního øádu na øízení, v nìm¾ má být ulo¾ena povinnost, nedopadá. Skuteènost, ¾e stì¾ovatelka nenavrhla provedení dùkazù výslechem svìdkù v øízení pøed správními orgány, nezbavila správní orgány povinnosti pro øádné zji¹tìní skutkového stavu tyto dùkazy provést i bez návrhu.
Ministerstvo práce a sociálních vìcí ve vyjádøení ke kasaèní stí¾nosti uvedlo, ¾e bylo oprávnìno se s odkazem na § 82 odst. 4 správního øádu nezabývat námitkami stì¾ovatelky obsa¾enými v odvolání. I pøesto se v¹ak v¹emi námitkami stì¾ovatelky podrobnì vypoøádalo a vyvrátilo je, ale ve smyslu vý¹e uvedeného ustanovení správního øádu k nim nepøihlédlo. Zdùraznilo, ¾e lhostejnost stì¾ovatelky v prùbìhu správního øízení nezakládá povinnost správního orgánu vyzývat úèastníka øízení k podání námitek proti protokolu nebo vyjádøení ve správním øízení. Konstatovalo, ¾e správní øízení bylo vedeno na základì protokolu o kontrole, který byl poøízen v souladu se zákonem a který byl stì¾ejním podkladem pro vydání rozhodnutí o ulo¾ení pokuty. Stì¾ovatelka, by» byla s tímto protokolem seznámena, zji¹tìný skutkový stav nijak nerozporovala, ani proti nìmu nebrojila v rámci prvoinstanèního øízení. Skutkový stav byl pøi kontrole celního úøadu zji¹tìn dostateènì a nebylo nutné fyzické osoby ve správním øízení vyslýchat. Paní N. a pan P. byli kontrolou celního úøadu zji¹tìni pøi výkonu práce v provozovnì stì¾ovatelky. Toto zji¹tìní bylo podrobnì a pøesnì popsáno v protokolu o výsledku kontroly, který nebyl napaden námitkami a dokonce ani ve správním øízení stì¾ovatelka nevyu¾ila svých procesních práv a skutková zji¹tìní úøadu práce nikterak nenapadala. To uèinila poprvé a¾ v odvolání. Ministerstvo bylo toho názoru, ¾e postup správních orgánù byl zcela v souladu s právními pøedpisy, kdy¾ vy¹ly z protokolu o výsledku kontroly zpracovaného celním úøadem a potvrzeného stì¾ovatelkou, která jej nenapadla námitkami, ani proti nìmu nebrojila v rámci prvoinstanèního øízení. K námitce stì¾ovatelky, ¾e se v pøípadì uvedených cizincù nejednalo o závislou práci, a nemohlo tedy dojít k výkonu nelegální práce, ministerstvo uvedlo, ¾e se ztoto¾òuje s názorem Mìstského soudu v Praze, který konstatoval, ¾e k naplnìní znaku skutkové podstaty správního deliktu podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zamìstnanosti spoèívajícího ve výkonu nelegální práce postaèuje, kdy¾ pracující osoba vyvíjí pracovní èinnost. K ¾ivnostenskému oprávnìní pana P. ministerstvo poukázalo na to, ¾e ten v provozovnì stì¾ovatelky nevykonával èinnost v rámci svého ¾ivnostenského oprávnìní. Skuteènost, ¾e pan P. má ¾ivnostenské oprávnìní na posouzení vìci nemá vliv, nebo» v èase kontroly celního úøadu pan P. pøemis»oval krabice a tato èinnost nespadá pod èinnosti nákup a prodej zbo¾í . Dále nesouhlasilo s názorem stì¾ovatelky, ¾e odùvodnìní vý¹e pokuty v jeho rozhodnutí je nepøezkoumatelné. Odkázalo na pøíslu¹nou èást svého rozhodnutí, v nìm¾ jsou podrobným zpùsobem uvedena v¹echna zákonná i dal¹í kritéria a jejich hodnocení. Skuteènost, ¾e stì¾ovatelka s tímto hodnocením nesouhlasí, nezakládá jeho nepøezkoumatelnost. Konstatovalo, ¾e správní orgány se k majetkovým pomìrùm stì¾ovatelky ve svých odùvodnìních nevyjadøovaly. Jak správnì stì¾ovatelka cituje z usnesení roz¹íøeného senátu Nejvy¹¹ího správního soudu, správní orgán je povinen zkoumat majetkové pomìry pachatele v pøípadì, ¾e podle osoby pachatele a vý¹e pokuty je zøejmé, ¾e by tato mohla mít likvidaèní charakter. Správní orgány v¹ak nedospìly k závìru, ¾e je zøejmé, ¾e ulo¾ená pokuta by mohla mít likvidaèní charakter, a proto se majetkovými pomìry stì¾ovatelky nezabývaly. Zdùraznilo, ¾e stì¾ovatelka ve svém odvolání neuvedla nic, co by alespoò naznaèovalo, ¾e vý¹e pokuty pro ni má likvidaèní charakter. Pokud stì¾ovatelka sama v odvolání nenapadala vý¹i ulo¾ené pokuty, ministerstvo nemìlo dùvod pochybovat o tom, ¾e byla ulo¾ena v pøimìøené vý¹i. Na nelikvidaènost vý¹e ulo¾ené pokuty podle ministerstva poukazuje to, ¾e stì¾ovatelka nepo¾ádala soud o odkladný úèinek do vykonatelnosti rozhodnutí o ulo¾ení sankce. Ministerstvo práce a sociálních vìcí navrhovalo, aby byla kasaèní stí¾nost zamítnuta.
V replice k vyjádøení ministerstva stì¾ovatelka uvedla, ¾e Mìstský soud v Praze aproboval situaci, ¾e ministerstvo pokutovalo stì¾ovatelku za to, ¾e pro ni jako podnikatelku vykonával údajnì nelegální práci dal¹í podnikatel (dr¾itel ¾ivnosti), ani¾ mezi nimi byl pracovní smlouvou sjednán pracovnìprávní vztah. Takový závìr o naplnìní skutkové podstaty správního deliktu je absurdní, nebo» na výpomoc mezi dvìma podnikateli není pracovní smlouvy zapotøebí. Mìstský soud v Praze rovnì¾ aproboval zji¹tìní skutkového stavu ministerstvem pouze na základì úøedních záznamù o podání vysvìtlení, sepsaných se tøetími osobami, které mìly pro stì¾ovatelku nelegálnì pracovat, ani¾ byly vyslechnuty jako svìdci pøi jednání. Soud tak rezignoval na øádné zji¹tìní skutkového stavu a upøel stì¾ovatelce, èelící trestnímu obvinìní právo na obhajobu zaruèené èl. 6 odst. 3 písm. d) Úmluvy o ochranì lidských práv a svobod.
Vzhledem k tomu, ¾e s úèinností od 1. 1. 2012 pøe¹la na základì èl. I bodu 87 a èl. II bodu 16 zákona è. 367/2011 Sb. a § 4 odst. 1 písm. j) bodu 3 zákona è. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù, pùsobnost Ministerstva práce a sociálních vìcí rozhodovat o odvolání ve vìcech správních deliktù podle zákona o zamìstnanosti na Státní úøad inspekce práce, stal se tímto dnem Státní úøad inspekce práce procesním nástupcem ¾alovaného Ministerstva práce a sociálních vìcí v soudních øízeních v uvedených vìcech, jak vyplývá z § 69 zákona è. 150/2002 Sb., soudní øád správní, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen s. ø. s. ), podle kterého je ¾alovaným správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho pùsobnost pøe¹la. V øízení o kasaèní stí¾nosti proto Nejvy¹¹í správní soud jednal jako se ¾alovaným namísto Ministerstva práce a sociálních vìcí se Státním úøadem inspekce práce.
Nejvy¹¹í správní soud pøezkoumal napadený rozsudek v souladu s § 109 odst. 2 a 3 s. ø. s. vázán rozsahem a dùvody, je¾ byly stì¾ovatelkou v kasaèní stí¾nosti uplatnìny.
Z kasaèní stí¾nosti plyne, ¾e ji stì¾ovatelka podala z dùvodù uvedených v § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ø. s. Podle § 103 odst. 1 s. ø. s. lze kasaèní stí¾nost podat z dùvodu a) tvrzené nezákonnosti spoèívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v pøedcházejícím øízení, b) vady øízení spoèívající v tom, ¾e skutková podstata, z ní¾ správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo ¾e pøi jejím zji¹»ování byl poru¹en zákon v ustanoveních o øízení pøed správním orgánem takovým zpùsobem, ¾e to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto dùvodnì vytýkanou vadu soud, který ve vìci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu mìl zru¹it; za takovou vadu øízení se pova¾uje i nepøezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost, d) nepøezkoumatelnosti spoèívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku dùvodù rozhodnutí, popøípadì v jiné vadì øízení pøed soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o vìci samé.
Z obsahu správního spisu Nejvy¹¹í správní soud zjistil, ¾e Celní úøad Praha D1 provedl dne 11. 11. 2009 kontrolu potravin-drogerie ODO, která byla zamìøena na to, zda pro stì¾ovatelku vykonávají práci cizinci, zda ji vykonávají na základì pracovnìprávního vztahu nebo jiné smlouvy a v souladu s vydaným povolením k zamìstnání nebo zelenou kartou. V protokolu o podaném vysvìtlení ze dne 11. 11. 2009 stì¾ovatelka uvedla, ¾e s paní N. a panem P. nemá uzavøenou ¾ádnou smlouvu, ¾e jsou u ní na náv¹tìvì. Pokud mají èas, pomáhají jí pøíle¾itostnì a na chvíli, nedostávají za to ¾ádnou odmìnu. Domnívala, ¾e kdy¾ jde o výpomoc v rámci pøíbuzenského vztahu, není povolení k zamìstnání potøeba. Dodala, ¾e paní N. je její sestøenicí a pan P. synovcem. V protokolu o podaném vysvìtlení ze dne 11. 11. 2009 paní N. uvedla, ¾e v prodejnì stì¾ovatelky pomáhá asi týden pøíle¾itostnì podle potøeby, nìkdy patnáct minut. ®ádnou odmìnu za výpomoc nedostává, ani nemá uzavøenou ¾ádnou smlouvu. Nemá povolení od úøadu práce pro toto zamìstnání, je zde na náv¹tìvì. Døíve pracovala v továrnì, momentálnì nepracuje. V Praze bydlí u tety a strýce. ®iví ji man¾el, jen¾ pracuje v Kladnì jako kuchaø. V protokolu o podaném vysvìtlení ze dne 11. 11. 2009 pan P. uvedl, ¾e v prodejnì stì¾ovatelky pomáhá podle potøeby, pøièem¾ je v prodejnì v dobì kontroly poprvé. ®ádnou odmìnu za výpomoc nedostává, ani nemá uzavøenou ¾ádnou smlouvu pro výkon práce. Uvedl, ¾e je dr¾itelem ¾ivnostenského oprávnìní na koupi a prodej zbo¾í. Má mobilní stánek, obèas nìkde prodává. Podniká a z toho má peníze. Povolení od úøadu práce pro toto zamìstnání nemá, nebo» má ¾ivnostenský list.
Podle protokolu o kontrole na úseku zamìstnávání cizincù ze dne 10. 12. 2009 byla pøi kontrole v prodejnì pøítomna stì¾ovatelka, paní T. H. N. a pan V. D. P. Paní N. v dobì kontroly obsluhovala v prodejnì, vykonávala dozor nad nákupem zákazníkù. Pan P. v dobì kontroly pomáhal uskladòovat zbo¾í. Bylo zji¹tìno, ¾e stì¾ovatelka má v Èeské republice trvalý pobyt, paní N. a pan P. mají dlouhodobý pobyt. Pracovní smlouvy s tìmito osobami nebyly pøedlo¾eny. V protokolu o kontrole dále byly shrnuty údaje z protokolù o podaném vysvìtlení v¹ech tøí kontrolovaných osob. Celní úøad uzavøel, ¾e na základì kontrolního zji¹tìní je dùvodné podezøení, ¾e stì¾ovatelka umo¾nila paní N. a panu P. ve své prodejnì výkon nelegální práce tím, ¾e je zamìstnává bez pracovního povolení a øádného pracovnìprávního vztahu nebo jiné smlouvy, a naplnila tak skutkovou podstatu § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zamìstnanosti, a proto vìc postoupil úøadu práce k dal¹ímu øízení.
Dne 14. 7. 2010 zahájil úøad práce správní øízení z moci úøední ve vìci ulo¾ení pokuty za spáchání správního deliktu. Úøad práce vydal dne 3. 9. 2010 rozhodnutí, jím¾ stì¾ovatelce podle § 140 odst. 4 písm. e) a § 141 odst. 8 zákona o zamìstnanosti ulo¾il pokutu ve vý¹i 100 000 Kè za spáchání správního deliktu podle § 140 odst. 1 písm. c) tého¾ zákona. Uvedeného deliktu se ¾alobkynì mìla dopustit tím, ¾e T. H. N., nar. X, a V. D. P., nar. X, umo¾nila výkon nelegální práce, jak ji vymezuje § 5 písm. e) bod 1 a 2 tého¾ zákona, tzn. práci bez vydaného povolení k zamìstnání a bez uzavøeného pracovnìprávního vztahu nebo jiné smlouvy. Proti tomuto rozhodnutí podala stì¾ovatelka odvolání, které ministerstvo napadeným rozhodnutím zamítlo a rozhodnutí úøadu práce potvrdilo.
Podle § 140 odst. 1 písm. c) a § 141 odst. 8 zákona o zamìstnanosti se správního deliktu dopustí právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba, která umo¾ní výkon nelegální práce. Podle § 5 písm. e) bod 2 zákona o zamìstnanosti se nelegální prací rozumí, pokud fyzická osoba-cizinec vykonává práci v rozporu s vydaným povolením k zamìstnání nebo bez tohoto povolení, je-li podle tohoto zákona vy¾adováno, nebo v rozporu s povolením k dlouhodobému pobytu za úèelem zamìstnání ve zvlá¹tních pøípadech vydaným podle zvlá¹tního právního pøedpisu nebo bez zelené karty, je-li podle tohoto zákona vy¾adována; to neplatí v pøípadì pøevedení na jinou práci podle § 41 odst. 1 písm. c) zákoníku práce.
Správní orgány vycházely pøi zji¹»ování skutkového stavu z protokolu o kontrole na úseku zamìstnávání cizincù ze dne 10. 12. 2009 a z protokolù o podaném vysvìtlení ze dne 11. 11. 2009 stì¾ovatelky, paní N. a pana P. Nejvy¹¹í správní soud souhlasí s Mìstským soudem v Praze v tom, ¾e protokoly o podaném vysvìtlení nelze ve správním øízení pou¾ít jako dùkaz. Podklady pro vydání rozhodnutí podle § 50 odst. 1 správního øádu mohou být zejména návrhy úèastníkù, dùkazy, skuteènosti známé správnímu orgánu z úøední èinnosti, podklady od jiných správních orgánù nebo orgánù veøejné moci, jako¾ i skuteènosti obecnì známé. Podle § 137 odst. 4 správního øádu nelze pou¾ít jako dùkazní prostøedek záznam o podání vysvìtlení. Jak judikatura opakovanì dovodila, platí pro správní trestání obdobné principy jako pro trestání soudní. Mo¾nosti pou¾ití úøedního záznamu k dokazování jsou velmi pøesnì vymezeny právì v trestním øádu (§ 158 odst. 5 trestního øádu): úøední záznam, v nìm¾ je zachyceno vysvìtlení osoby získané pøed zahájením trestního stíhání, neslou¾í jako dùkazní prostøedek (s výjimkou podle § 314d odst. 2 trestního øádu), nýbr¾ jen jako podklad k úvaze, zda osoba, která vysvìtlení poskytla, má být vyslechnuta jako svìdek (viz napøíklad rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, è. j. 1 As 96/2008-115, publikovaný pod èíslem 1856/2009 Sbírky rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu). Z uvedeného plyne, ¾e protokoly o podaném vysvìtlení stì¾ovatelky, paní N. a pana P. ze dne 11. 11. 2009 nemohly být v øízení o ulo¾ení za spáchání správního deliktu pou¾ity jako dùkazní prostøedek. Poznatky získané z tìchto protokolù pak nemohly být v tomto øízení u¾ity jako dùkaz. Z odùvodnìní rozhodnutí odvolacího správního orgánu je pøitom zøejmé, ¾e z tìchto podaných vysvìtlení dovozoval, ¾e paní N. vykonávala pro stì¾ovatelku práci a ¾e ve výpovìdi pana P. dokonce spatøoval jistý rozpor . Pokud chtìly správní orgány vycházet z obsahu výpovìdí tìchto osob, musely je ve správním øízení vyslechnout v procesním postavení svìdkù postupem podle § 55 správního øádu.
Mìstský soud v Praze v¹ak shledal, ¾e správní orgány zjistily skutkový stav, o nìm¾ nejsou dùvodné pochybnosti, pouze na základì protokolu o kontrole na úseku zamìstnávání cizincù ze dne 10. 12. 2009, který byl tedy hlavním a jediným podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí. Podle názoru Nejvy¹¹ího správního soudu nelze souhlasit s tím, aby pokuta za správní delikt, jen¾ je trestním obvinìním ve smyslu èl. 6 Úmluvy o ochranì lidských práv a základních svobod (publikovaná pod è. 209/1992 Sb.) byla ulo¾ena na základì jednoho jediného podkladu, který byl vyhotoven jiným správním orgánem je¹tì pøed zahájením øízení o správním deliktu. Takový postup nelze hodnotit za souladný se zásadou materiální pravdy, podle ní¾ musí správní orgán vycházet ze skutkového stavu, o nìm¾ nejsou dùvodné pochybnosti (srov. zejména § 3 správního øádu), èemu¾ odpovídá zásada vy¹etøovací (vyhledávací), podle ní¾ je za objasnìní skutkového stavu odpovìdný správní orgán. Zásada vyhledávací (srov. § 50 odst. 3 správního øádu) znaèí povinnost správního orgánu zabývat se dùkazními návrhy úèastníka øízení a rozhodovat o nich, pokud takové návrhy vzná¹í; zároveò to ale s sebou nese povinnost správního orgánu neupínat se jen k tvrzením úèastníka øízení, která nemusejí být pravdivá, a nezøíci se vlastní dùkazní aktivity v pøípadì, ¾e úèastník øízení nemá vlastní návrhy na dokazování. Vy¹etøovací zásada velí správnímu orgánu èinit v¹e potøebné k øádnému zji¹tìní skutkového stavu, a to bez ohledu na míru procesní aktivity èi naopak procesní lhostejnosti
úèastníka øízení. Je-li skutkový stav nejasný nebo mezerovitý, musí se správní orgán postarat o odstranìní nejasností a mezer dokazováním. S vyhledávací zásadou rovnì¾ souvisí to, ¾e v øízení, v nìm¾ má být z moci úøední ulo¾ena povinnost, se neuplatní koncentrace øízení zakotvená v § 82 odst. 4 správního øádu, co¾ znamená, ¾e úèastník takového øízení je oprávnìn navrhovat dùkazy a èinit jiné návrhy po celou dobu øízení a¾ do vydání rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, è. j. 5 As 7/2011-48, publikovaný pod èíslem 2421/2011 Sbírky rozhodnutí Nejvy¹¹ího správního soudu). Nejvy¹¹í správní soud (v návaznosti na døívìj¹í judikaturu Vrchního soudu v Praze) ostatnì ji¾ v rozsudku ze dne 30. 5. 2008, è. j. 4 As 21/2007-80, konstatoval, ¾e [V]ýsledky kontroly, provedené podle zákona ÈNR 552/1991 Sb., o státní kontrole, mohou být podkladem pro zahájení správního øízení o ulo¾ení pokuty vùèi odpovìdnému subjektu a jedním z dùkazù, kterým je prokazováno protiprávní jednání odpovìdného subjektu, av¹ak samy o sobì nenahrazují ani nemohou nahradit dokazování provedené postupem stanoveným správním øádem v rámci následnì vedeného správního øízení o ulo¾ení správní sankce. Pøi rozhodování o vyvození sankèní odpovìdnosti vùèi odpovìdnému subjektu se správní orgán nemù¾e spokojit bez dal¹ího pouze s kontrolním zji¹tìním uèinìným v rámci kontroly, provedeným podle zákona è. 552/1991 Sb. [které navíc kontrolovaný subjekt (stì¾ovatel) od poèátku zpochybòoval], ale bylo povinností, v souladu s ustanovením § 32 odst. 1 správního øádu vycházet pøi rozhodování ze skuteèného stavu vìci a za tím úèelem provést øádné dokazování. Jak ji¾ bylo uvedeno, výsledky kontroly provedené podle zákona è. 552/1991 Sb., mohou být podkladem pro zahájení øízení o ulo¾ení pokuty vùèi odpovìdnému subjektu a jedním z dùkazù, kterými je prokazováno protiprávní jednání odpovìdného subjektu, av¹ak samy o sobì nenahrazují, ani nemohou nahradit, dokazování provedené postupem stanoveným správním øádem v rámci následnì vedeného správního øízení o ulo¾ení sankce.
Je tøeba také zdùraznit, ¾e správní orgány neprovedly øádné dokazování protokolem o kontrole ze dne 10. 12. 2009. Dokazování je zákonem upravený postup, který musí zákonem stanoveným zpùsobem probìhnout, aby bylo zaji¹tìno pøedev¹ím právo na spravedlivý proces. Podle § 51 odst. 2 správního øádu má správní orgán provádìt dùkazy za pøítomnosti úèastníkù øízení, a to buï pøi ústním jednání, o jeho¾ konání musejí být úèastníci øízení s dostateèným pøedstihem uvìdomìni (§ 49 odst. 1), nebo mimo ústní jednání, pøièem¾ v takovém pøípadì musí o provádìní dùkazù úèastníky øízení vèas vyrozumìt, nehrozí-li nebezpeèí z prodlení (srov. VEDRAL. J. Správní øád-komentáø , Praha: BOVA POLYGON, 2. aktualizované vydání, 2012, s. 520). Ze správního spisu je zøejmé, ¾e ani jeden ze správních orgánù nenaøídil ústní jednání, pøi nìm¾ by dùkaz touto listinou mohl provést. Správní øád pøedpokládá mo¾nost rozhodovat meritornì bez naøízení ústního jednání, stejnì jako mo¾nost provést dùkaz listinou mimo ústní jednání, nicménì k takovému postupu, jak je vý¹e uvedeno, stanovuje urèité podmínky. Pøedev¹ím by mìli být úèastníci øízení o zámìru správního orgánu provést dùkaz listinou mimo ústní jednání vèas vyrozumìni (§ 51 odst. 2 správního øádu) a dále by o tom mìl být sepsán protokol (§ 18 odst. 1 tého¾ zákona). Podle § 53 odst. 6 správního øádu se dùkaz listinou za pøítomnosti úèastníkù provede tak, ¾e se listina pøeète nebo se sdìlí její obsah. Ani jeden ze správních orgánù v¹ak stì¾ovatelce neoznámil, ¾e bude provádìt dùkaz listinou mimo jednání, ani o takovém provedení dùkazu nesepsal protokol. Správní orgány tak pochybily, neprovedly-li dùkaz protokolem o kontrole, a upøely tím stì¾ovatelce mo¾nost vyjádøit se k provádìnému dùkazu.
Nejvy¹¹í správní soud dále poznamenává, ¾e kontrolní zji¹tìní obsa¾ená v protokolu o kontrole na úseku zamìstnávání cizincù ze dne 10. 12. 2009 nejsou ani dostateènì prùkazná k tomu, aby na jejich základì mohl být uèinìn úsudek o tom, ¾e paní N. a pan P. v provozovnì stì¾ovatelky v dobì kontroly celního úøadu skuteènì vystupovali jako obsluha prodejny èi pomocník ve skladu. Ve zmínìném protokolu je ke skutkovým zji¹tìním v bodu III. u paní N. uvedeno: obsluha v prodejnì, dozor nad nákupem zákazníkù (v dobì kontroly nabízela zbo¾í v provozovnì kontrolované osoby na vý¹e uvedené adrese), a u pana P.: pomocník ve skladu (v dobì kontroly pomáhal zaskladòovat zbo¾í v provozovnì kontrolované osoby na vý¹e uvedené adrese). V èásti kontrolní zji¹tìní (bod
V) je uvedeno: V dobì pøíchodu kontrolní skupiny do prodejny byla v prodejnì za pokladnou pøítomna majitelka O. B. T. K. Dále se v prodejnì pohybovala T. H. N., která dohlí¾ela nad zákazníky pøi nákupu zbo¾í a pan V. D. P., jen¾ pracoval ve skladu, kde pøemís»oval krabice se zbo¾ím. Pracovní smlouvy s tìmito osobami pøedlo¾eny nebyly. Poté byly v protokolu o kontrole shrnuty údaje z protokolù o podaném vysvìtlení v¹ech tøí kontrolovaných osob. Na základì tìchto struèných a obecných skutkových zji¹tìní obsa¾ených v protokolu o kontrole nelze mít za jednoznaènì prokázané, ¾e se stì¾ovatelka dopustila správního deliktu. Chybí v nìm toti¾ jakékoliv bli¾¹í údaje, dokládající situaci v prodejnì a jednání paní N., napøíklad svìdecké výpovìdi zákazníkù, kteøí byli paní N. obsluhováni. Pøi absenci svìdeckých výpovìdí mìl kontrolní orgán v protokolu o kontrole napøíklad blí¾e zdokumentovat, jaká byla situace v prodejnì, zda do ní vstupovali zákazníci, v jakém poètu, jak se paní N. chovala pøed zahájením kontroly (na základì pøedchozího nahlédnutí do prodejny) nebo jak reagovala na pøíchod kontrolorù celního úøadu. V protokole o výsledku kontroly je sice poukazováno na dozor nad nákupem zákazníkù a nabízení zbo¾í k prodeji ze strany paní N., tento údaj v¹ak není blí¾e rozveden. Není v nìm ani uvedeno, jaké mno¾ství zbo¾í pomáhal pan P. zaskladòovat v provozovnì stì¾ovatelky, zda pøemís»oval krabice, které byly urèeny k prodeji výhradnì v provozovnì stì¾ovatelky nebo patøily jiné osobì nebo panu P., není zdokumentováno, jak se choval poté, co jej pøi této èinnosti vidìla kontrolní skupina. Jakékoliv bli¾¹í údaje v protokolu o kontrole zcela chybí. Tyto skuteènosti mìly vést správní orgány k závìru, ¾e kromì výslechu stì¾ovatelky, paní N. a pana P. by bylo vhodné vyslechnout té¾ kontrolní orgán k ovìøení a konkretizaci údajù v protokolu uvedených.
Správní orgány mìly zamìøit dokazování rovnì¾ na to, jakým zpùsobem a jak èasto paní N. a pan P. pro stì¾ovatelku vykonávali pracovní èinnost. Ze zákona o zamìstnanosti toti¾ plyne, ¾e se za nelegální práci ve smyslu § 5 písm. e) bodu 2 pova¾uje práce, kterou fyzická osoba-cizinec vykonává v rozporu s vydaným povolením k zamìstnání nebo bez toho povolení, je-li podle zákona o zamìstnanosti vy¾adováno. To jinými slovy znamená, ¾e za nelegální práci, kterou mù¾e cizinec vykonávat, lze pova¾ovat jen takovou práci, k ní¾ je tøeba povolení k zamìstnání. Zákon o zamìstnanosti v § 10 definuje zamìstnání jako zamìstnání v pracovnìprávním vztahu, pøièem¾ v poznámce pod èarou odkazuje na zákoník práce. V dùvodové zprávì k tomuto ustanovení zákona o zamìstnanosti je uvedeno, ¾e [Z]a zamìstnání se podle návrhu zákona pova¾uje pracovnìprávní vztah tj. základní pracovnìprávní vztah (pracovní pomìr a právní vztahy zalo¾ené dohodami o pracích konaných mimo pracovní pomìr) a dal¹í právní vztahy úèasti na práci, na které se zákoník práce vztahuje, pokud to výslovnì stanoví (pøímá pùsobnost) nebo pokud to stanoví zvlá¹tní pøedpisy a dále ty vztahy, které se øídí zákoníkem práce, pokud zvlá¹tní právní pøedpis nestanoví jinak. Z této definice zamìstnání je pak nutno vycházet i v následujících ustanoveních zákona o zamìstnanosti. Hovoøí-li tedy zákon o zamìstnanosti o povolení k zamìstnání, je tøeba tím rozumìt povolení k zamìstnání v pracovnìprávním vztahu ve smyslu legislativní zkratky uvedené v § 10 tohoto zákona.
Tomu odpovídá i úprava povolení k zamìstnání obsa¾ená v èásti ètvrté hlavì II zákona o zamìstnanosti. Podle § 89 vìty první zákona o zamìstnanosti mù¾e být cizinec pøijat do zamìstnání a zamìstnáván jen tehdy, má-li platné povolení k zamìstnání a platné povolení k pobytu na území Èeské republiky. Povolení k zamìstnání je ve své podstatì správním rozhodnutím úøadu práce o tom, ¾e se cizinci povoluje výkon zamìstnání na území ÈR u konkrétního zamìstnavatele, na konkrétním pracovním místì a v konkrétním pracovním zaøazení. Jedná se tedy o konstitutivní individuální správní akt zakládající cizinci právo pracovat v rámci pracovnìprávního vztahu u konkrétního zamìstnavatele na dobu a¾ 2 let. (viz JUDr. Jaroslav Stádník, vedoucí oddìlení správního øízení Ministerstva práce a sociálních vìcí. Povolení k zamìstnání, Práce a mzda, 2010, è. 12, s. 39). V ¾ádosti o povolení k zamìstnání je tak tøeba uvést druh práce, místo výkonu práce a dobu, po kterou by mìlo být zamìstnání vykonáváno (§ 91 odst. 1). Tyto údaje jsou pak specifikovány i v samotném povolení k zamìstnání (§ 92 odst. 3). Z uvedeného plyne, ¾e pod pojmem nelegální práce nelze rozumìt práci v nejobecnìj¹ím smyslu, tedy ¾e postaèí, kdy¾ pracující osoba vyvíjí nìjakou pracovní
èinnost. K posouzení práce cizincem jako nelegální práce ve smyslu zákona o zamìstnanosti je tøeba, aby tuto práci vykonával cizinec soustavnì, podle pokynù a za mzdu, plat nebo odmìnu. Cílem zákona o zamìstnanosti toti¾ není potírat jakoukoli práci cizincù, ale jen takovou, kterou cizinci vykonávají v rozporu s povolením k zamìstnání (napøíklad jiný druh práce) nebo bez povolení k zamìstnání, tedy práci, která je obdobná závislé práci ve smyslu zákoníku práce. Tomuto závìru nasvìdèuje rovnì¾ smìrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/52/ES ze dne 18. 6. 2009, o minimálních normách pro sankce a opatøení vùèi zamìstnavatelùm neoprávnìnì pobývajících státních pøíslu¹níkù tøetích zemí, je¾ má stejný cíl jako zákon o zamìstnanosti (tj. potírání nelegálního zamìstnávání) a je¾ je podle nìkterých odborníkù pøevá¾nì represivnì ladìna (viz ©tefko. M. Výkon závislé práce nelegálními migranty a s tím spojené právní dùsledky, Èasopis pro právní vìdu a praxi, 2010, è. 2, s. 123). Tato smìrnice sice nebyla v dobì rozhodné pro tuto vìc do zákona o zamìstnanosti implementována (to mìlo podle smìrnice probìhnout do 20. 7. 2011, ve skuteènosti její provedení probìhlo zákonem è. 1/2012 Sb s úèinností od 5. 1. 2012), av¹ak dokládá smìøování právní úpravy v oblasti nelegální práce (zamìstnávání) a jejího vymezení. Podle bodu 7 preambule této smìrnice by definice zamìstnání mìla zahrnovat jeho zakládající prvky, tj. èinnosti, které jsou nebo by mìly být vykonávány za odmìnu podle pokynù nebo pod dohledem zamìstnavatele, bez ohledu na právní vztah. V èl. 2 je vytvoøena definice zamìstnání nebo zamìstnávání pro úèely této smìrnice tak, ¾e zamìstnáním èi zamìstnáváním se rozumí výkon èinností zahrnujících jakoukoli formu práce upravenou vnitrostátními právními pøedpisy nebo zavedenou praxí pro zamìstnavatele nebo podle jeho pokynù èi pod jeho dohledem. Nepochybnì tak není cílem zákona o zamìstnanosti potírat bezúplatnou jednorázovou pomoc mezi pøíbuznými.
Nejvy¹¹í správní soud uzavírá, ¾e správní orgány nevedly vùbec ¾ádné vlastní dokazování, nýbr¾ vycházely toliko z listin, opatøených celních úøadem, které v¹ak mají slou¾it jako podklady pro zahájení správního øízení o spáchání správního deliktu (srov. § 126 odst. 4 vìta poslední zákona o zamìstnanosti), nikoli jako dùkazy, na jejich¾ základì má být prokázáno, ¾e úèastník správního øízení spáchal správní delikt. Správní orgány v projednávané vìci zcela rezignovaly na svou základní úlohu v øízení o ulo¾ení pokuty za spáchání správního deliktu, tj. vlastním dokazováním zjistit stav vìci, o nìm¾ nejsou dùvodné pochybnosti. Správní orgány nijak nevyvrátily tvrzení stì¾ovatelky, ¾e se v pøípadì èinnosti paní N. a pana P. v její provozovnì nejednalo o jednorázovou výpomoc (úsluhu) mezi pøíbuznými, za co¾ jim ani nebyla vyplacena ¾ádná finanèní protihodnota, tj. mzda, plat nebo odmìna. Dosud zji¹tìný skutkový stav ohlednì výkonu nelegální práce paní N. a pana P. pro stì¾ovatelku a charakteru jejich pracovní èinnosti v provozovnì stì¾ovatelky tak nemù¾e obstát.
Nejvy¹¹í správní soud shrnuje, ¾e za nelegální práci ve smyslu § 5 písm. e) bodu 2 zákona o zamìstnanosti se pova¾uje pouze taková práce, kterou cizinec, jen¾ nedisponuje pøíslu¹ným povolením, vykonává soustavnì, podle pokynù a za mzdu, plat nebo odmìnu. Správní orgány proto pochybily, pokud neprovedly ¾ádné vlastní dokazování a pøi posouzení, zda stì¾ovatelka spáchala správní delikt spoèívající v umo¾nìní výkonu nelegální práce, vycházely jen z podkladù celního úøadu, které nejsou dostateèné k uèinìní závìru o naplnìní skutkové podstaty správního deliktu podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zamìstnanosti. Pøi zji¹»ování skutkové podstaty byl tedy poru¹en zákon v ustanoveních o øízení pøed správním orgánem takovým zpùsobem, ¾e to mohlo ovlivnit zákonnost ¾alobou napadeného rozhodnutí. Pro tuto v ¾alobì vytýkanou vadu mìl proto Mìstský soud v Praze rozhodnutí ¾alovaného o odvolání zru¹it, co¾ v¹ak neuèinil.
Se zøetelem k tomu, ¾e dosud nebyl zji¹tìn skutkový základ pro posouzení odpovìdnosti stì¾ovatelky za správní delikt, nezabýval se Nejvy¹¹í správní soud námitkami smìøujícími proti vý¹i pokuty.
Z vý¹e uvedených dùvodù Nejvy¹¹í správní soud dospìl k závìru, ¾e kasaèní stí¾nost je dùvodná ve smyslu § 103 odst. 1 písm. b) s. ø. s. Zároveò shledal, ¾e pro zru¹ení rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních vìcí byly dùvody ji¾ v øízení pøed Mìstským soudem v Praze, který by v dal¹ím øízení, pøi respektování názoru vysloveného Nejvy¹¹ím správním soudem v tomto rozsudku a vzhledem k charakteru pochybení, nemohl vady napadeného správního rozhodnutí zhojit. Se zøetelem k tomu, ¾e rozhodnutí Úøadu práce hlavního mìsta Prahy ze dne 3. 9. 2010, zn. ÚPP/KCÚ/13/2010 AAA-2010/1503657-132, trpí stejnými vadami jako rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních vìcí, zru¹il Nejvy¹¹í správní soud podle § 78 odst. 3 s. ø. s. ve spojení s § 110 odst. 2 písm. a) tého¾ zákona rovnì¾ uvedené rozhodnutí úøadu práce. Z tìchto dùvodù Nejvy¹¹í správní soud podle § 110 odst. 1 s. ø. s. zru¹il kasaèní stí¾ností napadený rozsudek Mìstského soudu v Praze. Vìc mu v¹ak nevrátil k dal¹ímu øízení, nebo» podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ø. s. souèasnì zru¹il ¾alobou napadené rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních vìcí, jako¾ i rozhodnutí Úøadu práce hlavního mìsta Prahy ze dne 3. 9. 2010, zn. ÚPP/KCÚ/13/2010 AAA-2010/1503657-132. Podle § 78 odst. 4 s. ø. s. se vìc vrací ¾alovanému, tj. Státnímu úøadu inspekce práce k dal¹ímu øízení.
®alovaný v dal¹ím øízení po øádnì provedeném dokazování znovu posoudí odpovìdnost stì¾ovatelky za spáchání správního deliktu spoèívající v umo¾nìní výkonu nelegální práce paní N. a pana P. Pøi hodnocení práce jako nelegální ve smyslu § 5 písm. e) bod 2 zákona o zamìstnanosti pøitom bude vycházet z toho, ¾e se musí jednat o práci obdobnou závislé práci ve smyslu zákoníku práce.
O náhradì nákladù øízení pøed Mìstským soudem v Praze a øízení o kasaèní stí¾nosti rozhodl Nejvy¹¹í správní soud tak, ¾e stì¾ovatelka má právo na náhradu nákladù øízení, které dùvodnì vynalo¾ila, nebo» mìla ve vìci plný úspìch (§ 60 odst. 1 za pou¾ití § 120 s. ø. s.).
Náhrada nákladù øízení je tvoøena zaplaceným soudním poplatkem za ¾alobu ve vý¹i 2000 Kè a za kasaèní stí¾nost ve vý¹i 5000 Kè, celkem tedy 7000 Kè. Stì¾ovatelka byla v øízení pøed Mìstským soudem v Praze a v øízení o kasaèní stí¾nosti zastoupena Mgr. Janem Bouèkem, advokátem, na základì plné moci ze dne 1. 10. 2010, proto k náhradì nákladù øízení patøí rovnì¾ odmìna a hotové výdaje zástupce v celkové èástce 12000 Kè [za pìt úkonù právní slu¾by po 2100 Kè spoèívající v pøevzetí a pøípravì zastoupení, v písemném podání soudu ve vìci samé (¾aloba, replika k vyjádøení ¾alovaného ze dne 18. 5. 2011, kasaèní stí¾nost) a úèasti u jednání pøed soudem dne 7. 10. 2011 podle § 11 odst. 1 písm. b), d) a g) ve spojení s § 9 odst. 3 písm. f) a § 7 bodem 5 vyhlá¹ky è. 177/1996 Sb., o odmìnách advokátù a náhradách advokátù za poskytování právních slu¾eb (advokátní tarif), a z náhrady výdajù ve vý¹i 300 Kè za ka¾dý z pìti úkonù právní slu¾by podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu, celkem tedy 12 000 Kè]. Zástupce stì¾ovatelky prokázal, ¾e je plátcem danì z pøidané hodnoty, proto k nákladùm øízení patøí èástka odpovídající této dani vypoètená z odmìny a hotových výdajù zástupce, tj. 20 % z èástky 12 000 Kè, tedy 2400 Kè. Celkovou èástku náhradu nákladù øízení ve vý¹i 21 400 Kè je ¾alovaný povinen zaplatit stì¾ovatelce do patnácti dnù od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce.