Source: http://www.assemblee-nationale.fr/13/rapports/r0563.asp
Timestamp: 2013-12-13 05:18:40+00:00
Document Index: 194122403

Matched Legal Cases: ['art. 6', 'art. 6', 'art. 86', 'art. 81', 'art. 88', 'art. 88', 'art. 46']

N� 563 - Avis de M. Herv� de Charette sur le projet de loi constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution (n�561)
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES �TRANG�RES SUR LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE (n� 561) modifiant le titre XV de la Constitution,
par M. Herv� de CHARETTE
LES PRINCIPAUX APPORTS DU TRAIT� DE LISBONNE 7
CONSTITUTION EUROP�ENNE / TRAIT� DE LISBONNE : QUELLES DIFF�RENCES ? 11
I – LES CONS�QUENCES CONSTITUTIONNELLES DE L’APPARTENANCE DE LA FRANCE � L’UNION EUROP�ENNE 13
A – LES ADAPTATIONS SUCCESSIVES DE LA CONSTITUTION FRAN�AISE � LA CONSTRUCTION DE L’EUROPE 13
1) Les �volutions constitutionnelles li�es aux approfondissements successifs de la construction europ�enne 13
2) La caducit� partielle de la r�vision constitutionnelle pr�alable au r�f�rendum du 29 mai 2005 sur le trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe 17
B – LA D�CISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL DU 20 D�CEMBRE 2007 RELATIVE AU TRAIT� DE LISBONNE CONFIRME ET PR�CISE CELLE DU 19 NOVEMBRE 2004 RELATIVE AU TRAIT� �TABLISSANT UNE CONSTITUTION POUR L’EUROPE 22
1) Les dispositions du trait� de Lisbonne qui n’appellent pas de r�vision de la Constitution 22
a) Les dispositions du trait� de Lisbonne qui reprennent des engagements ant�rieurement souscrits par la France 22
b) Les dispositions relatives aux droits fondamentaux de l’Union 23
c) La r�f�rence au principe de primaut� 24
2) Les dispositions du trait� de Lisbonne qui n�cessitent une r�vision de la Constitution 24
a) Les clauses du trait� qui op�rent, au profit de l’Union europ�enne, des transferts de comp�tences mettant en cause les conditions essentielles de la souverainet� nationale 24
b) Les pouvoirs nouveaux reconnus aux Parlements nationaux 25
II - UNE R�VISION CONSTITUTIONNELLE LIMIT�E AUX EXIGENCES POS�ES PAR LA D�CISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL 29
A – UNE REPRISE DE LA R�VISION CONSTITUTIONNELLE CADUQUE DE 2005 29
1) Les modifications apport�es au titre XV de la Constitution 29
a) Jusqu’� l’entr�e en vigueur du trait� de Lisbonne 29
b) A compter de l’entr�e en vigueur du trait� de Lisbonne 29
2) Une r�vision constitutionnelle limit�e au trait� de Lisbonne 31
B – UNE R�VISION CONSTITUTIONNELLE QUI NE PR�JUGE PAS DE MODIFICATIONS ULT�RIEURES DANS LE CADRE D’UN FUTUR PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE SUR LA R�FORME DES INSTITUTIONS 36
1) Le champ d’application de l’article 88-4 de la Constitution 36
a) Le d�bat ouvert en 2005 par � l’amendement Balladur � 36
b) Les cons�quences sur l’article 88-4 de l’�ventuelle reconnaissance d’un droit de r�solution du Parlement 37
2) La ratification des futurs trait�s d’adh�sion � l’Union europ�enne 37
ANNEXE : D�cision du Conseil constitutionnel n�2007-560 DC du 20 d�cembre 2007 45
La signature du trait� de Lisbonne, le 13 d�cembre 2007, va-elle enfin mettre un terme � une d�cennie de tentatives avort�es de r�forme institutionnelle de l’Union europ�enne ? Voici en effet dix ans, depuis la n�gociation du trait� d’Amsterdam, que l’Europe peine � adapter ses institutions � la nouvelle donne de l’�largissement et aux exigences n�es des attentes exprim�es par les citoyens face aux bouleversements g�opolitiques et aux cons�quences de la mondialisation.
La d�marche constitutionnelle engag�e en f�vrier 2002 avec l’ouverture des travaux de la Convention europ�enne pr�sid�e par M. Val�ry Giscard d’Estaing a �chou� du fait des r�f�rendums n�gatifs fran�ais et n�erlandais du printemps 2005. Plong�e dans une grave crise de confiance, l’Europe a cherch� pendant deux ans les moyens d’�viter la paralysie et de redonner du souffle � un projet politique en qu�te de sens. Il aura fallu attendre l’�lection de Nicolas Sarkozy � la pr�sidence de la R�publique pour que les conditions soient � nouveau r�unies d’une seconde chance. Cette seconde chance, c’est le trait� de Lisbonne qui entrera en vigueur le 1er janvier 2009 s’il est ratifi� par les 27 Etats membres de l’Union europ�enne. A la diff�rence de la Constitution europ�enne qui abrogeait les trait�s actuels pour les remplacer par un texte unique, le trait� de Lisbonne se limite � modifier les trait�s existants, d’o� son appellation de � trait� modificatif �. Ce nouveau texte amende ainsi les trait�s europ�ens en vigueur, � savoir le trait� de Rome de 1957, l’Acte unique europ�en de 1986, le trait� sur l’Union europ�enne de 1992, le trait� d’Amsterdam de 1997 et le trait� de Nice de 2000.
Le jour m�me de sa signature, le trait� de Lisbonne a �t� soumis par le Pr�sident de la R�publique � l’examen du Conseil constitutionnel qui a rendu sa d�cision quelques jours plus tard, le 20 d�cembre dernier. Sans surprise, le juge constitutionnel a conditionn� l’autorisation de ratifier le trait� de Lisbonne � une r�vision pr�alable de notre Constitution, comme cela avait �t� le cas en 2005 pour permettre l’organisation du r�f�rendum sur la Constitution europ�enne. L’Assembl�e nationale est ainsi saisie d’un projet de loi constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution. Ce projet de loi comporte trois articles :
– l’article 1er modifie l’article 88-1 de la Constitution pour autoriser la R�publique fran�aise � participer � l’Union europ�enne dans les conditions pr�vues par le trait� de Lisbonne. Cette modification constitutionnelle est un pr�alable � la ratification du trait� de Lisbonne ;
– l’article 2 concerne les modifications r�dactionnelles apport�es au titre XV de la Constitution � compter de l’entr�e en vigueur du trait� de Lisbonne ;
– l’article 3 abroge les dispositions caduques de la r�vision constitutionnelle de 2005 du fait de l’absence d’entr�e en vigueur du trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe.
L’examen du pr�sent projet de loi constitutionnelle est une illustration des cons�quences constitutionnelles de l’appartenance de la France � l’Union europ�enne. Les modifications propos�es sont toutefois strictement limit�es aux exigences pos�es par le Conseil constitutionnel, en attendant d’autres �volutions dans le cadre d’une future r�forme des institutions.
Les principaux apports du Trait� de Lisbonne
1. La clarification des principes fondateurs de l’Union
– Les Communaut�s europ�ennes et l’Union europ�enne ne font plus qu’une : l’Union europ�enne, dot�e de la personnalit� juridique.
– Les valeurs et les objectifs de l’Union sont �nonc�s de fa�on simple et claire : la paix, le bien-�tre des peuples, un espace de libert�, de s�curit� et de justice, le plein emploi, le progr�s social, une �conomie sociale de march� hautement comp�titive, la lutte contre l’exclusion sociale et les discriminations, la protection des citoyens.
– La r�partition des comp�tences entre l’Union europ�enne et les Etats membres est clarifi�e. En vertu du principe d’attribution, toute comp�tence non attribu�e � l’Union dans les trait�s appartient aux Etats membres.
– L’action de l’Union doit respecter les principes de subsidiarit� et de proportionnalit�, lesquels sont soumis au contr�le politique des Parlements nationaux et au contr�le juridictionnel de la Cour de justice de l’Union europ�enne.
2. Un cadre institutionnel r�nov�
– Le Conseil europ�en devient une institution � part enti�re de l’Union europ�enne. Il est dot� d’un pr�sident stable � plein temps �lu pour un mandat de deux ans et demi renouvelable une fois. La fonction de Pr�sident du Conseil europ�en n’est pas compatible avec un mandat national.
– Le Parlement europ�en voit ses pouvoirs sensiblement renforc�s par l’extension de la proc�dure l�gislative ordinaire qui le met sur un pied d’�galit� avec le Conseil de l’Union europ�enne. – La Commission europ�enne verra, � partir de 2014, sa composition r�duite � un nombre de commissaires �gal aux deux tiers du nombre d’Etats membres (soit 18 dans une Union � 27), selon un principe de rotation �galitaire entre les pays.
– Le Haut Repr�sentant de l’Union pour les affaires �trang�res et la politique de s�curit� aura d�sormais une double casquette : il sera � la fois le mandataire du Conseil pour la politique �trang�re et de s�curit� commune (PESC) et vice-pr�sident de la Commission pour les relations ext�rieures. La coh�rence de l’action externe de l’Union devrait s’en trouver renforc�e.
– Un mode de d�cision plus d�mocratique et plus efficace qui renforcera la capacit� de l’Union � d�cider et � agir. A partir du 1er novembre 2014, la majorit� dite � qualifi�e � correspondra � 55 % des Etats repr�sentant 65 % de la population. Une minorit� de blocage devra inclure au moins 4 Etats membres. Toutefois, un protocole sur les dispositions transitoires pr�voit qu’entre le 1er novembre 2014 et le 31 mars 2017, tout �tat pourra demander � revenir aux r�gles de vote du trait� de Nice pour un vote particulier. Pendant cette p�riode, le � compromis de Ioannina � restera applicable. Il signifie que lorsque la minorit� de blocage est presque atteinte, la discussion doit se poursuivre pour essayer de parvenir � un quasi-consensus.
3. De nouveaux droits pour les citoyens
– La citoyennet� de l’Union s’ajoute � la citoyennet� nationale et ne la remplace pas. – La Charte des droits fondamentaux de l’Union europ�enne, sans �tre reproduite dans le trait�, acquiert une pleine valeur juridique, ce qui signifie qu’elle devient opposable. Les citoyens europ�ens pourront ainsi s’en pr�valoir devant un juge pour faire annuler des actes pris par les institutions de l’Union ou par les Etats membres pour la mise en œuvre de la l�gislation europ�enne.
– La cr�ation d’un droit d’initiative citoyenne permettra � au moins un million de citoyens originaires d’un nombre significatif d’Etats membres de prendre l’initiative de demander � la Commission de soumettre toute proposition appropri�e sur les questions qui leur paraissent n�cessiter l’�laboration d’un acte juridique pour la mise en œuvre des trait�s. Le trait� de Lisbonne renvoie � un r�glement europ�en les modalit�s de mise en œuvre de ce nouveau droit (article 24 TFUE).
– Le Conseil de l’Union si�ge obligatoirement en public lorsqu’il d�lib�re et vote la l�gislation europ�enne.
– L’espace de libert�, de s�curit� et de justice sera renforc� gr�ce � une coop�ration europ�enne accrue au niveau judiciaire en mati�re civile et p�nale. Des d�finitions communes des euro-crimes (terrorisme, blanchiment, traite des �tres humains, trafic d’armes, criminalit� organis�e, etc.) pourront �tre adopt�es. Le trait� de Lisbonne ouvre �galement la possibilit� de cr�er un Parquet europ�en.
4. De nouveaux droits pour les Parlements nationaux
– Un article du trait� de Lisbonne est sp�cifiquement consacr� au r�le des Parlements nationaux qui � contribuent activement au bon fonctionnement de l’Union �. Le protocole sur le r�le des Parlements nationaux consacre le droit � l’information des Parlements nationaux ainsi que � leur capacit� � exprimer leur point de vue sur les projets d’actes l�gislatifs de l’Union ainsi que sur d’autres questions qui peuvent pr�senter pour eux un int�r�t particulier �.
– Des pr�rogatives nouvelles leur sont reconnues pour contr�ler le respect du principe de subsidiarit�, � travers un m�canisme d’alerte pr�coce ainsi que la possibilit� de saisir directement la Cour de justice de l’Union europ�enne de recours pour violation, par un acte l�gislatif europ�en, du principe de subsidiarit�.
– Chaque Parlement national pourra s’opposer � la proc�dure de r�vision simplifi�e des trait�s ainsi qu’� l’activation de la clause passerelle en mati�re de coop�ration judiciaire civile (aspects du droit de la famille ayant une incidence transfronti�re).
5. Une Europe protectrice face � la mondialisation
– Pour la premi�re fois, l’Union se donne pour objectif de prot�ger ses citoyens dans le cadre de la mondialisation. – Une clause sociale g�n�rale impose de prendre en compte les � exigences li�es � la promotion d’un niveau d’emploi �lev�, � la garantie d’une protection sociale ad�quate, � la lutte contre l’exclusion sociale ainsi qu’� un niveau d’�ducation, de formation et de protection de la sant� humaine � dans la d�finition et dans la mise en œuvre de l’ensemble des politiques de l’Union.
– Les services publics � caract�re �conomique (d�nomm�s � services d’int�r�t �conomique g�n�ral �) sont inscrits dans le trait�, ce qui donne un fondement juridique aux institutions de l’Union pour d�finir les principes et les conditions qui r�gissent leur mise en place et leur fonctionnement, dans le respect de la comp�tence des �tats. Quant aux services publics administratifs, ils demeurent de la comp�tence exclusive des �tats membres.
6. Des progr�s en mati�res de politique �trang�re et de s�curit� commune, au service d’un r�le accru de l’Europe dans le monde
– La cr�ation d’un Haut Repr�sentant de l’Union pour les affaires �trang�res et la politique de s�curit�, qui s’appuiera sur un nouveau service europ�en d’action ext�rieure, permettra de renforcer la coh�rence de l’action ext�rieure de l’Union.
– Une � clause de d�fense mutuelle � est instaur�e, en vertu de laquelle si l’un des Etats membres de l’Union europ�enne fait l’objet d’une agression, les autres ont un devoir d’assistance � son �gard.
– Une � clause de solidarit� � assigne � l’Union et � chaque Etat membre le devoir de porter assistance, par tous les moyens, � un Etat membre touch� par une catastrophe d’origine humaine ou naturelle ou par une attaque terroriste.
– Dans le domaine de la d�fense, le trait� de Lisbonne consacre l’existence de l’Agence europ�enne de d�fense et introduit la � coop�ration structur�e permanente �, ouverte aux Etats qui s’engageront � participer aux principaux programmes europ�ens d’�quipement militaire et � fournir des unit�s de combat imm�diatement disponibles pour l’Union europ�enne.
Constitution europ�enne / Trait� de Lisbonne : Quelles diff�rences ?
1. Le trait� de Lisbonne abandonne la d�marche constitutionnelle. Alors que la Constitution europ�enne proposait d’abroger l’ensemble des trait�s actuels et de les remplacer par un texte unique, le trait� de Lisbonne se borne � modifier les trait�s existants, d’o� son appellation de � trait� modificatif �.
2. Les symboles de l’Union (drapeau, hymne, devise) ne sont plus mentionn�s dans le trait�. De m�me, les termes de � Constitution �, de � ministre europ�en des Affaires �trang�res �, de � lois � et de � lois-cadres � ne sont pas repris par le trait� de Lisbonne. Il n’est �galement plus fait explicitement mention du principe de primaut� du droit de l’Union sur le droit des Etats membres.
3. La � concurrence libre et non fauss�e � ne figure plus dans la liste des objectifs de l’Union. Loin d’�tre un objectif en soi, elle n’est qu’un outil parmi d’autres, au service des consommateurs.
4. Les services publics � caract�re �conomique sont prot�g�s par un nouveau protocole qui a la m�me valeur juridique que les trait�s. En outre, l’Union pourra adopter un r�glement sur les services d’int�r�t �conomique g�n�ral pour garantir leurs conditions de fonctionnement. Celles-ci seront d�finies de fa�on positive, et non plus par exception aux r�gles de la concurrence. 5. La Charte des droits fondamentaux de l’Union europ�enne ne figure plus dans le texte m�me des trait�s, mais se trouve inscrite par le biais d’un renvoi, � l’article 6 du Trait� sur l’Union europ�enne. Un protocole soustrait le Royaume-Uni et la Pologne � l’application de la Charte.
6. La nouvelle r�gle de majorit� qualifi�e (55 % des Etats repr�sentant 65 % de la population) n’entrera en vigueur qu’� partir du 1er novembre 2014 (au lieu de 2009 dans le trait� constitutionnel). Du 1er novembre 2014 au 31 mars 2017, tout �tat pourra demander � revenir aux r�gles de vote du trait� de Nice pour un vote particulier. Le � compromis de Ioannina � est maintenu, ce qui signifie que lorsque la minorit� de blocage est presque atteinte, la discussion doit se poursuivre pour essayer de parvenir � un quasi-consensus.
7. Le plafond du nombre des membres du Parlement europ�en passe de 750 � 751, ce si�ge suppl�mentaire �tant attribu� � l’Italie.
8. La Banque centrale europ�enne figure d�sormais dans la liste des institutions de l’Union, ce qui lui rend applicable le principe de � coop�ration loyale � entre institutions.
9. Un article sp�cifique est d�sormais consacr� au r�le des Parlements nationaux, lesquels � contribuent activement au bon fonctionnement de l’Union �.
10. Le r�gime g�n�ral des coop�rations renforc�es est l�g�rement modifi� : le seuil requis pour les d�clencher passe d’un tiers des Etats membres � neuf. 11. Le trait� de Lisbonne mentionne la lutte contre le changement climatique parmi les objectifs de l’Union en mati�re de politique de l’environnement.
12. Le trait� de Lisbonne �tend � l’ensemble de la coop�ration judiciaire en mati�re p�nale et de la coop�ration polici�re ainsi qu’au d�veloppement de l’acquis de Schengen l’ � opt out � dont b�n�ficient le Royaume-Uni et l’Irlande.
I – LES CONS�QUENCES CONSTITUTIONNELLES DE L’APPARTENANCE DE LA FRANCE � L’UNION EUROP�ENNE
Si la construction europ�enne n’a eu aucun impact sur la Constitution fran�aise jusqu’en 1992, la ratification du trait� de Maastricht a marqu� le d�but d’un cycle de r�visions constitutionnelles li�es � l’appartenance de la France � l’Union europ�enne. En quinze ans, la Constitution a en effet �t� modifi�e � quatre reprises pour permettre l’approfondissement du projet europ�en.
A – Les adaptations successives de la Constitution fran�aise � la construction de l’Europe
En application de l’article 54 de la Constitution de 1958, � lorsqu’un engagement international comporte une clause contraire � la Constitution, l’autorisation de le ratifier ou de l’approuver ne peut intervenir qu’apr�s la r�vision de la Constitution �. Il appartient au Pr�sident de la R�publique, au Premier ministre, au Pr�sident de l’Assembl�e nationale ou du S�nat, � soixante d�put�s ou � soixante s�nateurs de saisir le Conseil constitutionnel de la conformit� des trait�s � la Constitution. Cette saisine n’est toutefois pas obligatoire, et le juge constitutionnel ne dispose pas du pouvoir de s’autosaisir.
1) Les �volutions constitutionnelles li�es aux approfondissements successifs de la construction europ�enne
Jusqu’en 1992, la participation de la France � la construction europ�enne ne s’�tait accompagn�e d’aucune modification constitutionnelle, jamais un trait� europ�en n’ayant jusqu’� cette date �t� soumis au contr�le de constitutionnalit�. En effet, le trait� de Paris instituant la Communaut� europ�enne du charbon et de l’acier (CECA) et les deux trait�s de Rome cr�ant la Communaut� �conomique europ�enne (CEE) et l’Euratom sont entr�s en vigueur sous la IVe R�publique (1). Quant au trait� de Bruxelles de 1965 et � l’Acte unique de 1987, ils n’ont pas �t� d�f�r�s au Conseil constitutionnel et sont donc entr�s en vigueur sans que la question de leur constitutionnalit� ait �t� pos�e.
C’est avec le trait� de Maastricht, sign� en 1992, que la Ve R�publique a progressivement amorc� sa mue europ�enne. Il a en effet fallu attendre la d�cision du Conseil constitutionnel du 9 avril 1992 sur le trait� sur l’Union europ�enne pour que la Constitution fran�aise et la construction europ�enne ne s’ignorent plus. Le trait� de Maastricht et la Constitution fran�aise
Le Conseil constitutionnel a �t� saisi � deux reprises du trait� de Maastricht.
Il a �t� saisi une premi�re fois le 11 mars 1992 par le Pr�sident Fran�ois Mitterrand, conform�ment � la proc�dure de l’article 54 de la Constitution, de la question de savoir si l’autorisation de ratifier ce trait� devait �tre pr�c�d�e d’une r�vision de la Constitution. Dans sa d�cision du 9 avril 1992 (n�92-308 DC), le juge constitutionnel a consid�r� qu’une r�vision constitutionnelle �tait n�cessaire.
La Constitution a ainsi �t� r�vis�e en juin 1992 par la loi constitutionnelle n�92-554 du 25 juin 1992. Cette r�vision est all�e au-del� de ce qu’exigeait le trait� de Maastricht puisque, outre l’insertion d’un titre sp�cifique sur les Communaut�s europ�enne et l’Union europ�enne, elle a �galement modifi� l’article 54 de la Constitution relatif au contr�le de conformit� � la Constitution des engagements internationaux. La possibilit� de saisir le Conseil constitutionnel d’un engagement international a en effet �t� �largie � 60 d�put�s ou 60 s�nateurs, � l’instar de la proc�dure en vigueur depuis la r�vision constitutionnelle d’octobre 1974 sur le contr�le de constitutionnalit� des lois.
Cette facult� nouvelle a �t� imm�diatement utilis�e � propos du m�me Trait� de Maastricht, qu’un groupe de 70 s�nateurs a d�f�r� une seconde fois au Conseil constitutionnel le 14 ao�t 1992, afin que celui-ci v�rifie que la r�vision constitutionnelle du 25 juin 1992 avait effectivement supprim� tous les �l�ments d’incompatibilit� entre ce Trait� et la Constitution. Par sa d�cision du 2 septembre 1992 (n�92-312 DC), le Conseil constitutionnel a alors consid�r� que le trait� de Maastricht ne comportait pas de clause contraire � la Constitution telle que r�vis�e en juin 1992. Le r�f�rendum autorisant la ratification du trait� de Maastricht s’est ainsi tenu le 20 septembre 1992.
Soumis au contr�le du Conseil constitutionnel, les trait�s de Maastricht (1992) et d’Amsterdam (1997) ne sont entr�s en vigueur qu’au prix d’une r�vision constitutionnelle. Il en aurait �t� de m�me du trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe si le processus de ratification avait �t� men� � son terme. En revanche, le trait� de Nice – conclu en d�cembre 2000 sous pr�sidence fran�aise de l’Union europ�enne, en p�riode de cohabitation – n’a fait l’objet d’aucun contr�le de constitutionnalit�.
Chronologie des trait�s europ�ens
Trait� instituant la Communaut� europ�enne du charbon et de l’acier (CECA)
Sign� � Paris le 18 avril 1951 et entr� en vigueur le 23 juillet 1952 pour une dur�e limit�e � 50 ans. Le trait� instituant la CECA a expir� le 23 juillet 2002.
Trait� de Rome instituant la Communaut� �conomique europ�enne (CEE)
Sign� � Rome le 25 mars 1957 et entr� en vigueur au d�but de l’ann�e 1958 pour une dur�e illimit�e.
Trait� de Rome instituant la Communaut� europ�enne de l’�nergie atomique (Euratom)
Sign� � Rome le 25 mars 1957 et entr� en vigueur au d�but de l’ann�e 1958 pour une dur�e illimit�e
Sign� � Bruxelles le 8 avril 1965 et entr� en vigueur le 1er juillet 1967. Les trois communaut�s alors distinctes (CECA, CEE et Euratom) sont plac�es sous l’autorit� d’une Commission et d’un Conseil uniques.
Sign� � Luxembourg (le 17 f�vrier 1986) et � La Haye (le 28 f�vrier 1986), il est entr� en vigueur le 1er juillet 1987. L’acte unique europ�en amende le trait� de Rome (CEE) pour permettre la r�alisation d’un march� unique sans fronti�res int�rieures et introduit une nouvelle forme de coop�ration en mati�re de politique �trang�re.
Sign� le 7 f�vrier 1992 et entr� en vigueur le 1er novembre 1993, il institue l’Union europ�enne. Le trait� de Maastricht renomme la Communaut� �conomique europ�enne qui devient la Communaut� europ�enne. Ce trait� pr�voit �galement de nouvelles formes de coop�ration dans les domaines de la d�fense et de la justice et des affaires int�rieures.
Trait� d’Amsterdam
Sign� le 2 octobre 1997, il entre en vigueur le 1er mai 1999. Il modifie le trait� de Rome (CEE) et le trait� de Maastricht cr�ant l’Union europ�enne.
Sign� le 26 f�vrier 2001, il entre en vigueur le 1er f�vrier 2003. Le trait� modifie l’architecture institutionnelle en vue de l’�largissement de l’Union � l’Est (pays d’Europe centrale et orientale) et au Sud (Chypre et Malte).
Trait� �tablissant une Constitution
Sign� � Rome le 29 octobre 2004, ce trait� n’est jamais entr� en vigueur, deux Etats membres (la France et les Pays-Bas) s’�tant prononc�s contre sa ratification.
Sign� � Lisbonne le 13 d�cembre 2007, il entrera en vigueur le 1er janvier 2009 � condition d’avoir pr�alablement �t� ratifi� par les 27 Etats signataires.
Le trait� de Lisbonne modifie deux trait�s :
– le trait� sur l’Union europ�enne (TUE). Il s’agit du trait� de Maastricht sign� en 1992 et modifi� depuis par les trait�s d’Amsterdam et de Nice ;
– le trait� de Rome instituant la Communaut� europ�enne, sign� en 1957 et modifi� � de nombreuses reprises par l’Acte unique et les trait�s de Maastricht, d’Amsterdam et de Nice. Le trait� de Lisbonne change l’appellation de ce trait� qui devient le trait� sur le fonctionnement de l’Union europ�enne (TFUE).
En l’absence de m�canisme de contr�le de constitutionnalit� par voie d’exception, la v�rification a posteriori de la conformit� � la Constitution des trait�s europ�ens non soumis � l’examen du Conseil constitutionnel n’est plus possible. Le juge constitutionnel a en effet pr�cis� dans sa d�cision du 19 novembre 2004 – ce qu’il vient de confirmer dans sa r�cente d�cision du 20 d�cembre 2007 relative au trait� de Lisbonne – qu’il se refusait � contr�ler la conformit� � la Constitution des stipulations des trait�s qui reprennent des engagements ant�rieurement souscrits par la France (2). Il s’agit l� de l’application du principe � Pacta sunt servanda � qui signifie, en mati�re de droit international, que les Etats parties � un trait� ne peuvent se pr�valoir d’obstacles pos�s par leur ordre juridique interne pour �viter d’ex�cuter leurs obligations internationales (3) .
N�anmoins, le juge constitutionnel fran�ais conserve une interpr�tation souple du principe � Pacta sunt servanda � d�s lors qu’en cas de conflit de normes, il continue de faire primer la Constitution sur le droit communautaire (primaire et d�riv�), m�me si une �volution jurisprudentielle r�cente sur les lois de transposition des directives tire les cons�quences juridiques de la participation de la France � la construction europ�enne.
En effet, la r�vision constitutionnelle de 1992 a donn� un fondement constitutionnel sp�cifique � la construction europ�enne, un nouvel article 88-1 �non�ant que � la R�publique participe aux Communaut�s europ�ennes et � l’Union europ�enne, constitu�es d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des trait�s qui les ont institu�es, d’exercer en commun certaines de leurs comp�tences �. Dans sa d�cision du 10 juin 2004 (4), le Conseil constitutionnel a d�duit de cette disposition que � la transposition en droit interne d’une directive communautaire r�sulte d’une exigence constitutionnelle �. Le Conseil constitutionnel a toutefois r�serv� l’hypoth�se o� les dispositions communautaires en cause seraient contraires � une r�gle ou � un principe � inh�rent � l’identit� constitutionnelle de la France �, par exemple le principe de la�cit�. Si peu fr�quentes que soient les hypoth�ses dans lesquelles elle pourrait jouer, cette r�serve n’en est pas moins une exception au consentement donn� par le Constituant � la transposition du droit de l’Union.
2) La caducit� partielle de la r�vision constitutionnelle pr�alable au r�f�rendum du 29 mai 2005 sur le trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe
Ins�r� dans la Constitution par la loi constitutionnelle du 25 juin 1992, le titre XV intitul� � Des communaut�s europ�ennes et de l’Union europ�enne � a depuis cette date �t� modifi� � trois reprises :
– en 1999, pour autoriser la ratification du trait� d’Amsterdam ;
– en 2003, pour autoriser la ratification de la d�cision-cadre relative au mandat d’arr�t europ�en (5) ;
– en 2005, pour autoriser la ratification du trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe.
Le tableau comparatif ci-apr�s pr�sente les modifications r�dactionnelles successivement apport�es au titre XV ; la colonne de droite correspond au texte constitutionnel actuellement en vigueur. Pour tenir compte des d�cisions du Conseil constitutionnel, les autorisations de ratifier les trait�s de Maastricht, d’Amsterdam puis le trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe ont n�cessit� de mentionner explicitement la participation de la France aux Communaut�s et � l’Union europ�enne selon les modalit�s fix�es par lesdits trait�s. La r�vision constitutionnelle du 1er mars 2005 a toutefois pr�sent� la particularit� de comporter deux volets : l’un transitoire, l’autre permanent. Le volet transitoire, du jour de la r�vision constitutionnelle jusqu’� l’entr�e en vigueur du trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe, autorisait la France � participer � l’Union europ�enne dans les conditions pr�vues par le trait� constitutionnel, ce qui rendait possible la ratification dudit trait�. Quant au volet permanent, dont l’application �tait subordonn�e � l’entr�e en vigueur du trait� constitutionnel, il tirait les cons�quences constitutionnelles des nouveaux droits conf�r�s par ce trait� aux parlements nationaux.
L’absence d’entr�e en vigueur du trait� constitutionnel europ�en rend la r�vision constitutionnelle du 1er mars 2005 caduque � un double titre :
– d’abord dans son volet transitoire, puisque l’article 88-1 dans sa r�daction actuelle fait r�f�rence � un trait� qui n’entrera jamais en vigueur ;
– ensuite dans son volet permanent, subordonn� � l’entr�e en vigueur du trait� constitutionnel.
Par sa d�cision du 20 d�cembre 2007, le Conseil constitutionnel a de fait admis la caducit� de cette r�vision constitutionnelle en consid�rant que l’autorisation donn�e par le Constituant � la R�publique � l’article 88-1 al. 2 de � participer � l’Union europ�enne dans les conditions pr�vues par le trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe sign� le 29 octobre 2004 � ne pouvait valoir pour un trait� diff�rent.
�VOLUTIONS R�DACTIONNELLES DU TITRE XV DE LA CONSTITUTION (1992-2005)
Loi constitutionnelle no 92-554 du 25 juin 1992 ajoutant � la Constitution un titre: << Des Communaut�s europ�ennes et de l’Union europ�enne >>
Loi constitutionnelle no 99-49 du 25 janvier 1999 modifiant les articles 88-2 et 88-4 de la Constitution
Loi constitutionnelle n� 2003-267
du 25 mars 2003 relative au mandat d’arr�t europ�en
2005 (texte en vigueur)
TITRE XIV1
ET DE L’UNION EUROPEENNE
Art. 88-1. - La R�publique participe aux Communaut�s europ�ennes et � l’Union europ�enne, constitu�es d’Etats qui ont choisi librement, en vertu des trait�s qui les ont institu�es, d’exercer en commun certaines de leurs comp�tences.
Art. 88-2. - Sous r�serve de r�ciprocit�, et selon les modalit�s pr�vues par le Trait� sur l’Union europ�enne sign� le 7 f�vrier 1992, la France consent aux transferts de comp�tences n�cessaires � l’�tablissement de l’union �conomique et mon�taire europ�enne ainsi qu’� la d�termination des r�gles relatives au franchissement des fronti�res ext�rieures des Etats membres de la Communaut� europ�enne.
Art. 88-3. - Sous r�serve de r�ciprocit� et selon les modalit�s pr�vues par le Trait� sur l’Union europ�enne sign� le 7 f�vrier 1992, le droit de vote et d’�ligibilit� aux �lections municipales peut �tre accord� aux seuls citoyens de l’Union r�sidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d’adjoint ni participer � la d�signation des �lecteurs s�natoriaux et � l’�lection des s�nateurs. Une loi organique vot�e dans les m�mes termes par les deux assembl�es d�termine les conditions d’application du pr�sent article.
Art. 88-4. - Le Gouvernement soumet � l’Assembl�e nationale et au S�nat, d�s leur transmission au Conseil des Communaut�s, les propositions d’actes communautaires comportant des dispositions de nature l�gislative.
Pendant les sessions ou en dehors d’elles, des r�solutions peuvent �tre vot�es dans le cadre du pr�sent article, selon des modalit�s d�termin�es par le r�glement de chaque assembl�e. (1) : Ce titre, qui portait initialement le n�XIV est devenu le titre XV du fait de l’article 3 de la loi constitutionnelle n�93-952 du 27 juillet 1993.
Art. 88-2. - Sous r�serve de r�ciprocit�, et selon les modalit�s pr�vues par le Trait� sur l’Union europ�enne sign� le 7 f�vrier 1992, la France consent aux transferts de comp�tences n�cessaires � l’�tablissement de l’union �conomique et mon�taire europ�enne. ainsi qu’� la d�termination des r�gles relatives au franchissement des fronti�res ext�rieures des Etats membres de la Communaut� europ�enne.
Sous la m�me r�serve et selon les modalit�s pr�vues par le Trait� instituant la Communaut� europ�enne, dans sa r�daction issue du trait� sign� le 2 octobre 1997,peuvent �tre consentis les transferts de comp�tences n�cessaires � la d�termination des r�gles relatives � la libre circulation des personnes et aux domaines qui lui sont li�s.
Art. 88-4. - Le Gouvernement soumet � l’Assembl�e nationale et au S�nat, d�s leur transmission au Conseil des Communaut�s, de l’Union europ�enne, les projets ou les propositions d’actes communautaires des Communaut�s europ�ennes et de l’Union europ�enne comportant des dispositions de nature l�gislative. Il peut �galement leur soumettre les autres projets ou propositions d’actes ainsi que tout document �manant d’une institution de l’Union europ�enne.
Pendant les sessions ou en dehors d’elles, Selon des modalit�s fix�es par le r�glement de chaque assembl�e, des r�solutions peuvent �tre vot�es dans le cadre du pr�sent article, selon des modalit�s d�termin�es par le r�glement de chaque assembl�e le cas �ch�ant en dehors des sessions, sur les projets, propositions ou documents mentionn�s � l’alin�a pr�c�dent. TITRE XV
Art. 88-2. - Sous r�serve de r�ciprocit�, et selon les modalit�s pr�vues par le Trait� sur l’Union europ�enne sign� le 7 f�vrier 1992, la France consent aux transferts de comp�tences n�cessaires � l’�tablissement de l’union �conomique et mon�taire europ�enne.
Sous la m�me r�serve et selon les modalit�s pr�vues par le Trait� instituant la Communaut� europ�enne, dans sa r�daction issue du trait� sign� le 2 octobre 1997, peuvent �tre consentis les transferts de comp�tences n�cessaires � la d�termination des r�gles relatives � la libre circulation des personnes et aux domaines qui lui sont li�s.
La loi fixe les r�gles relatives au mandat d’arr�t europ�en en application des actes pris sur le fondement du Trait� sur l’Union europ�enne.
Art. 88-4. - Le Gouvernement soumet � l’Assembl�e nationale et au S�nat, d�s leur transmission au Conseil de l’Union europ�enne, les projets ou propositions d’actes des Communaut�s europ�ennes et de l’Union europ�enne comportant des dispositions de nature l�gislative. Il peut �galement leur soumettre les autres projets ou propositions d’actes ainsi que tout document �manant d’une institution de l’Union europ�enne.
Selon des modalit�s fix�es par le r�glement de chaque assembl�e, des r�solutions peuvent �tre vot�es, le cas �ch�ant en dehors des sessions, sur les projets, propositions ou documents mentionn�s � l’alin�a pr�c�dent. TITRE XV
Elle peut participer � l’Union europ�enne dans les conditions pr�vues par le trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe sign� le 29 octobre 2004.
Selon des modalit�s fix�es par le r�glement de chaque assembl�e, des r�solutions peuvent �tre vot�es, le cas �ch�ant en dehors des sessions, sur les projets, propositions ou documents mentionn�s � l’alin�a pr�c�dent. Art. 88-5. - Tout projet de loi autorisant la ratification d’un trait� relatif � l’adh�sion d’un Etat � l’Union europ�enne et aux Communaut�s europ�ennes est soumis au r�f�rendum par le Pr�sident de la R�publique.
B – La d�cision du Conseil constitutionnel du 20 d�cembre 2007 relative au trait� de Lisbonne confirme et pr�cise celle du 19 novembre 2004 relative au trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe
Saisi le 13 d�cembre 2007 par le Pr�sident de la R�publique en application de l’article 54 de la Constitution, le Conseil constitutionnel a rendu sa d�cision une semaine plus tard, le 20 d�cembre 2007. Le travail pr�paratoire du juge constitutionnel l’a conduit � comparer trois trait�s :
– les textes actuellement en vigueur, du trait� sur l’Union europ�enne (TUE) et du trait� instituant la Communaut� europ�enne (TCE) dans leur r�daction issue du trait� de Nice de 2001 ;
– le trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe du 29 octobre 2004 (TECE), qui n’a pu entrer en vigueur � la suite de l’absence de ratification par la France et les Pays-Bas ;
– le trait� de Lisbonne du 13 d�cembre 2007, qui modifie le TUE et le TCE en renommant ce dernier � trait� sur le fonctionnement de l’Union europ�enne (TFUE).
1) Les dispositions du trait� de Lisbonne qui n’appellent pas de r�vision de la Constitution
a) Les dispositions du trait� de Lisbonne qui reprennent des engagements ant�rieurement souscrits par la France
Conform�ment au principe � Pacta sunt servanda �, le Conseil constitutionnel a soustrait au contr�le de conformit� � la Constitution les stipulations du trait� de Lisbonne reprenant des engagements ant�rieurement souscrits par la France (6). Il faut toutefois pr�ciser que les dispositions du trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe ne font pas partie des engagements souscrits par la France, d�s lors que ce trait�, dont l’autorisation de ratification a �t� refus�e par le peuple fran�ais, n’est jamais entr� en vigueur. Les textes de r�f�rence sur lequel s’est fond� le Conseil constitutionnel pour op�rer son contr�le sont ainsi les trait�s europ�ens (trait� sur l’Union europ�enne et trait� instituant la Communaut� europ�enne) dans leur version issue du trait� de Nice. N�anmoins, le Conseil constitutionnel a syst�matiquement renvoy� � sa d�cision du 19 novembre 2004 pour les dispositions du trait� de Lisbonne qui reprennent � l’identique celles du TECE. C’est ainsi que le juge constitutionnel n’a statu� de fa�on explicite que sur les seules dispositions du trait� de Lisbonne qui ne figuraient ni dans les trait�s de 2001 (i.e dans leur version r�sultant du trait� de Nice), ni dans le trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe de 2004.
b) Les dispositions relatives aux droits fondamentaux de l’Union
A l’instar de ce qu’il avait jug� dans sa d�cision du 19 novembre 2004 sur le TECE, le Conseil constitutionnel a consid�r� que ni la reconnaissance � la Charte des droits fondamentaux de l’Union d’une pleine valeur juridique, ni l’adh�sion future de l’Union europ�enne � la Convention europ�enne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libert�s fondamentales (CEDH) n’�taient contraires � la Constitution.
Si la Charte des droits fondamentaux de l’Union n’est pas reprise directement dans le trait� – comme c’�tait le cas auparavant dans la partie II du TECE –, l’article 6 TUE (dans sa r�daction issue du trait� de Lisbonne) qui y renvoie lui donne la m�me port�e juridique. Son texte a �t� adapt� (7), sur la forme uniquement, et solennellement proclam� le 12 d�cembre 2007 � Strasbourg par le Parlement europ�en, le Conseil et la Commission. En l’esp�ce, le Conseil constitutionnel s’est fond� sur le fait que les dispositions de la Charte n’�tendent en aucune mani�re les comp�tences de l’Union telles que d�finies dans les trait�s (cf. art. 6 TUE). Reprenant l’argumentation qu’il avait d�velopp�e dans sa d�cision du 19 novembre 2004, il a consid�r� que la Charte n’appelait de r�vision de la Constitution � ni par le contenu de ses articles, ni par ses effets sur les conditions essentielles d’exercice de la souverainet� nationale �.
En ce qui concerne l’adh�sion de l’Union europ�enne � la CEDH vis�e � art. 6 � 2 TUE, le Conseil estime qu’elle n’appelle pas de r�vision constitutionnelle d�s lors que le nouvel article 218 � 8 TFUE pr�voit que la d�cision portant conclusion de l’accord portant adh�sion de l’Union � ladite convention entrera en vigueur apr�s son approbation par les Etats membres, conform�ment � leurs r�gles constitutionnelles respectives. Dans le cas de la France, cette r�f�rence renvoie � l’autorisation l�gislative pr�vue par l’article 53 de la Constitution.
c) La r�f�rence au principe de primaut�
Il convient par ailleurs de signaler qu’� la diff�rence du trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe, le trait� de Lisbonne ne comporte plus de r�f�rence au principe de primaut� du droit de l’Union sur le droit des �tats membres. Le Conseil constitutionnel n’a donc pas eu � se prononcer � nouveau sur le principe de primaut�, d’origine jurisprudentielle, comme il l’avait fait dans sa d�cision du 19 novembre 2004, en concluant alors � sa conformit� � la Constitution 2) Les dispositions du trait� de Lisbonne qui n�cessitent une r�vision de la Constitution
a) Les clauses du trait� qui op�rent, au profit de l’Union europ�enne, des transferts de comp�tences mettant en cause les conditions essentielles de la souverainet� nationale
Par sa d�cision du 20 d�cembre 2007, le Conseil constitutionnel reprend un raisonnement identique � celui qu’il avait tenu dans sa d�cision du 19 novembre 2004 sur le TECE. Il estime en effet qu’appellent une r�vision constitutionnelle les clauses du trait� de Lisbonne qui op�rent, au profit de l’Union europ�enne, des transferts de comp�tences mettant en cause les conditions essentielles d’exercice de la souverainet� nationale (8).
Un transfert de comp�tence correspond � de nouvelles modalit�s de prise de d�cision : il peut s’agir de l’application de la proc�dure l�gislative ordinaire � des domaines nouveaux, qui conf�re un pouvoir de d�cision au Parlement europ�en. Cela peut �galement concerner le passage � la majorit� qualifi�e – imm�diat ou diff�r� – � des domaines jusqu’alors r�gis par la r�gle de l’unanimit�, privant ainsi la France de tout pouvoir d’opposition.
Dans sa d�cision du 20 d�cembre 2007, le Conseil a renvoy� � sa motivation utilis�e dans sa d�cision du 19 novembre 2004 pour les dispositions du trait� de Lisbonne identiques � celles du TECE. Il a en revanche statu� de fa�on explicite sur les dispositions nouvelles du trait� de Lisbonne. En d’autres termes, les motivations figurant dans la d�cision du 20 d�cembre 2007 sont limit�es aux seuls cas o� le Conseil constitutionnel a constat� des diff�rences r�dactionnelles entre le trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe et le trait� de Lisbonne. Le Conseil constitutionnel a distingu� quatre cas de figure :
– les transferts de comp�tence intervenant dans des mati�res nouvelles ;
– les modalit�s nouvelles d’exercice de comp�tences d�j� transf�r�es, applicables d�s l’entr�e en vigueur du trait� ;
– le passage � la majorit� qualifi�e en vertu d’une d�cision europ�enne ult�rieure ;
– les proc�dures de r�vision simplifi�e.
En comparaison avec le TECE, le trait� de Lisbonne ne transf�re pas � l’Union d’autres comp�tences intervenant dans des mati�res r�galiennes nouvelles. Il ne retire par ailleurs aucune des mati�res transf�r�es par le TECE. Pour autant il existe des diff�rences de r�daction, qui concernent les articles 77, 81, 82 et 83 TFUE. Mais aucune de ces diff�rences r�dactionnelles ne pose de question de constitutionnalit� nouvelle. En ce qui concerne la cr�ation possible d’un parquet europ�en par une d�cision du Conseil prise � l’unanimit�, le Conseil constitutionnel avait jug� dans sa d�cision du 19 novembre 2004 que cette disposition appelait une r�vision constitutionnelle, ind�pendamment de la proc�dure d�cisionnelle suivie, eu �gard � la port�e qu’elle rev�t pour l’exercice de la souverainet� nationale. Le trait� de Lisbonne pr�voit un m�canisme pour surmonter l’absence d’unanimit� (art. 86 �1) en permettant, sous certaines conditions, � un groupe de neuf Etats membres d’instaurer entre eux une coop�ration renforc�e dans ce domaine. La r�vision de la Constitution, qui �tait n�cessaire avec le TECE, le demeure avec le trait� de Lisbonne.
S’agissant enfin des clauses passerelles qui permettent le passage � la majorit� qualifi�e en vertu d’une d�cision europ�enne ult�rieure prise � l’unanimit�, le Conseil constitutionnel a relev� que le trait� de Lisbonne modifiait les modalit�s de mise en œuvre de l’une d’entre elles, en mati�re de droit de la famille, en permettant � tout Parlement national de s’opposer � sa mise en œuvre (art. 81 �3). Ce changement appelle une r�vision constitutionnelle en ce qu’il conf�re une pr�rogative nouvelle au Parlement fran�ais (consid�rant n�32).
b) Les pouvoirs nouveaux reconnus aux Parlements nationaux
Les dispositions relatives aux Parlements nationaux introduites dans le trait� de Lisbonne et dans les protocoles qui lui sont annex�s accroissent le pouvoir de contr�le exerc� par les Parlements nationaux sur l’exercice des politiques europ�ennes.
L’article 12 TUE synth�tise le r�le d�volu aux Parlements nationaux dans l’Union europ�enne :
a) en �tant inform�s par les institutions de l’Union et en recevant notification des projets d’actes l�gislatifs europ�ens conform�ment au protocole sur le r�le des parlements nationaux dans l’Union europ�enne ;
b) en veillant au respect du principe de subsidiarit� conform�ment aux proc�dures pr�vues par le protocole sur l’application des principes de subsidiarit� et de proportionnalit� ;
c) en participant, dans le cadre de l’espace de libert�, de s�curit� et de justice, aux m�canismes d’�valuation de la mise en oeuvre des politiques de l’Union dans cet espace, conform�ment � l’article 70 du trait� sur le fonctionnement de l’Union europ�enne et en �tant associ�s au contr�le politique d’Europol et � l’�valuation des activit�s d’Eurojust, conform�ment aux articles 88 et 85 dudit trait� ;
d) en prenant part aux proc�dures de r�vision des trait�s, conform�ment � l’article 48 du pr�sent trait� ;
e) en �tant inform�s des demandes d’adh�sion � l’Union, conform�ment � l’article 49 du pr�sent trait� ;
f) en participant � la coop�ration interparlementaire entre parlements nationaux et avec le Parlement europ�en, conform�ment au protocole sur le r�le des parlements nationaux dans l’Union europ�enne.
Parmi les nouveaux pouvoirs reconnus aux Parlements nationaux – le cas �ch�ant � chaque chambre d’un Parlement national –, le Conseil constitutionnel a jug� que les pr�rogatives suivantes n�cessitaient une r�vision constitutionnelle :
– Le droit reconnu au Parlement fran�ais de s’opposer � la mise en œuvre de la r�vision simplifi�e des trait�s – �galement appel�e � clause passerelle � –, dans les conditions pr�vues � l’article 48 TUE, lesquelles reprennent en substance l’article IV-444 du TECE. La proc�dure de r�vision simplifi�e permet au Conseil europ�en, statuant � l’unanimit�, d’adopter une d�cision autorisant le Conseil � statuer � la majorit� qualifi�e dans un domaine jusqu’alors r�gi par la r�gle de l’unanimit� (9). Le Conseil europ�en peut �galement adopter une d�cision faisant passer l’adoption d’un acte l�gislatif europ�en d’une proc�dure l�gislative sp�ciale � la proc�dure l�gislative ordinaire. – Le droit reconnu au Parlement fran�ais, conform�ment � l’article 81 � 3 TFUE, de s’opposer, dans un d�lai de six mois, � l’adoption parle Conseil d’une d�cision soumettant certains aspects du droit de la famille ayant une incidence transfronti�re non plus � une proc�dure l�gislative sp�ciale mais � la proc�dure l�gislative ordinaire.
– Les nouveaux droits reconnus � l’Assembl�e nationale et au S�nat en mati�re de contr�le du respect du principe de subsidiarit�. Le protocole sur l’application des principes de subsidiarit� et de proportionnalit� annex� au trait� de Lisbonne reprend les dispositions du protocole n�2 annex� au TECE, mais en modifie la substance en vue de renforcer le r�le des Parlements nationaux. Il allonge ainsi le d�lai d’examen des projets d’actes l�gislatifs par les parlements nationaux de six � huit semaines et ajoute une proc�dure de contr�le renforc� de la subsidiarit� s’agissant des projets d’actes europ�ens soumis � la proc�dure l�gislative ordinaire.
Les modalit�s de contr�le du respect du principe de subsidiarit� par les Parlements nationaux
– Tout parlement national peut dans un d�lai de huit semaines (au lieu de six dans le TECE) � compter de la transmission d’un projet d’acte l�gislatif, adresser aux pr�sidents du Parlement europ�en, du Conseil et de la Commission un avis motiv� exposant les raisons pour lesquelles il estime que le projet en cause n’est pas conforme au principe de subsidiarit�. Il appartient par ailleurs � chaque Parlement national ou � chaque chambre de consulter, le cas �ch�ant, les assembl�es r�gionales dot�es de comp�tences l�gislatives.
– Les institutions dont �manent les projets d’actes l�gislatifs tiennent compte des avis motiv�s adress�s par les Parlements nationaux, chaque parlement national disposant de deux voix, une pour chacune des deux chambres dans un syst�me bicam�ral. Le projet est r�examin� si les avis motiv�s sur le non-respect du principe de subsidiarit� repr�sentent au moins un tiers des voix attribu�es aux parlements nationaux, un quart s’agissant de dispositions prises au titre de l’article 76 TFUE (coop�ration administrative dans les domaines de la coop�ration polici�re et judiciaire en mati�re p�nale). Apr�s r�examen l’institution de laquelle �mane le projet d’acte peut le maintenir, le retirer ou le modifier en motivant sa d�cision. Le carton orange
– Une proc�dure de contr�le renforc�e est introduite s’agissant des projets d’actes r�gis par la proc�dure l�gislative ordinaire. Si des avis motiv�s �manent d’au moins la moiti� des voix attribu�es aux Parlements nationaux (et non un tiers ou un quart), l’examen du projet d’acte l�gislatif n’est pas poursuivi d�s lors que 55 % des membres du Conseil ou une majorit� des voix exprim�es au Parlement europ�en sont d’avis que celui-ci n’est pas compatible avec le principe de subsidiarit�. Le carton rouge
– La Cour de justice de l’Union europ�enne est comp�tente pour se prononcer sur les recours pour violation du principe de subsidiarit� effectu�s par un Etat membre au nom de son Parlement national ou de l’une de ses chambres. Le Conseil Constitutionnel a consid�r�, pour les m�mes raisons que celles mentionn�es dans sa d�cisions du 19 novembre 2004 sur le trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe, que ces nouvelles pr�rogatives reconnues aux parlement fran�ais en mati�re de contr�le du principe de subsidiarit�, appelaient une r�vision de la Constitution.
II - UNE R�VISION CONSTITUTIONNELLE LIMIT�E AUX EXIGENCES POS�ES PAR LA D�CISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
Le pr�sent projet de loi constitutionnelle reprend la substance de la r�vision constitutionnelle de 2005 qui n’a pu entrer en vigueur faute de ratification du TECE. Cette r�vision est limit�e � ce qui est strictement n�cessaire pour autoriser la ratification du trait� de Lisbonne.
A – Une reprise de la r�vision constitutionnelle caduque de 2005
1) Les modifications apport�es au titre XV de la Constitution
A l’instar de la r�vision constitutionnelle du 1er mars 2005, le projet de loi constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution pr�sente la particularit� de modifier notre Constitution en deux temps. a) Jusqu’� l’entr�e en vigueur du trait� de Lisbonne
Ce projet contient tout d’abord des dispositions qui ont pour objet de permettre l’examen par le Parlement du projet de loi autorisant la ratification du trait� de Lisbonne. C’est pourquoi l’article 1er du texte du Gouvernement remplace, au second alin�a de l’article 88-1, l’actuelle r�f�rence au � trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe sign� le 29 octobre 2004 � par une phrase indiquant que la France � peut participer � l’Union europ�enne dans les conditions pr�vues par le trait� de Lisbonne modifiant le trait� sur l’Union europ�enne et le trait� instituant la Communaut� europ�enne sign� le 13 d�cembre 2007 �. L’utilisation du verbe � pouvoir � souligne que la participation � une Union r�gie par le trait� de Lisbonne suppose, � l’�vidence, que celui-ci entre en vigueur, c’est-�-dire qu’il ait �t� ratifi� par chacun des 27 Etats membres.
b) A compter de l’entr�e en vigueur du trait� de Lisbonne L’article 2 du projet de loi constitutionnelle comporte les dispositions qui n’entreront en vigueur qu’� compter de l’entr�e en vigueur du trait� de Lisbonne, envisag�e au 1er janvier 2009. Le titre XV de la Constitution portant actuellement sur les Communaut�s et l’Union europ�enne serait alors refondu, l’article 88-1 disposant d�sormais que la R�publique � participe � � l’Union europ�enne dans les conditions fix�es par le trait� de Lisbonne. Il s’agirait alors non plus d’une possibilit� mais d’une r�alit� juridique. Les r�f�rences aux trait�s de Maastricht et d’Amsterdam (art. 88-2 alin�as 2 et 3) devenant alors sans objet seraient supprim�es.
En cas d’entr�e en vigueur du trait� de Lisbonne, trois modifications substantielles seraient alors apport�es au titre XV de la Constitution, qui concerneraient :
– L’extension du champ d’application de l’article 88-4 – qui permet � l’Assembl�e nationale et au S�nat de voter des r�solutions non contraignantes sur les projets de textes europ�ens – � l’ensemble des projets d’actes l�gislatifs au sens europ�en du terme et non plus aux seuls projets ou propositions d’actes europ�ens comportant, selon le droit fran�ais, des dispositions de nature l�gislative. En effet, la distinction op�r�e par la Constitution fran�aise entre domaine l�gislatif et r�glementaire n’est pas pertinente au niveau europ�en. Il serait paradoxal que l’Assembl�e nationale et le S�nat ne puissent pas se prononcer, au titre de l’article 88-4, sur des projets d’actes l�gislatifs qui leur seront pourtant d�sormais automatiquement transmis par les institutions de l’Union europ�enne dans le cadre de la nouvelle proc�dure de contr�le du respect du principe de subsidiarit�. Il faut toutefois pr�ciser qu’actuellement, les projets d’actes l�gislatifs europ�ens qui ne rel�vent pas en droit fran�ais du domaine de la loi peuvent n�anmoins �tre transmis au Parlement, mais au titre de la clause facultative de l’article 88-4. Le Gouvernement n’est ainsi pas tenu, juridiquement, de r�pondre favorablement � une demande de l’Assembl�e nationale ou du S�nat. Cependant, en application de la circulaire du Premier ministre du 22 novembre 2005, le Gouvernement soumet d�sormais syst�matiquement au Parlement l’ensemble des projets d’actes l�gislatifs europ�ens, c’est-�-dire ceux r�gis par la proc�dure de co-d�cision.
– L’ajout d’un article 88-6 qui autorise l’Assembl�e nationale ou le S�nat � �mettre un avis motiv� sur la conformit� d’un projet d’acte l�gislatif europ�en au principe de subsidiarit�. Le premier alin�a de cet article concerne la proc�dure de contr�le en amont (carton jaune ou orange) tandis que le deuxi�me alin�a est relatif au contr�le ex post qui autorise chaque assembl�e � former un recours devant la Cour de justice de l’Union europ�enne contre un acte l�gislatif europ�en pour violation du principe de subsidiarit�. Il appartient au Gouvernement de transmettre de recours � la Cour de justice ; l’emploi de l’indicatif pr�sent souligne qu’il s’agit l� d’une comp�tence li�e. Le troisi�me alin�a renvoie � chaque chambre le soin d’organiser les modalit�s de mise en œuvre du contr�le du principe de subsidiarit� qui pourra �galement s’appliquer en dehors de sessions parlementaires (10).
– L’ajout d’un article 88-7 pour fixer les conditions dans lesquelles le Parlement fran�ais – et non pas, comme dans le cas pr�c�dent, chacune des chambres – pourra faire opposition � la proc�dure dite de r�vision simplifi�e de l’article 48 TUE et de l’article 81 � 3 TFUE en mati�re de coop�ration judiciaire civile(11). Cette proc�dure donne au Conseil europ�en le pouvoir de d�cider, � l’unanimit�, de modifier le champ d’application des r�gles de majorit� ou de proc�dure l�gislative telles qu’elles sont d�finies initialement dans le trait� de Lisbonne. Cette r�vision du trait� ne sera pas soumise � ratification des Etats membres sauf si l’un des Parlements nationaux s’y oppose. L’article 88-7 pr�voit que, pour ce faire, l’Assembl�e nationale et le S�nat devront adopter chacune une motion en termes identiques. Un pouvoir �gal est ainsi reconnu aux deux chambres, et aucune de proc�dure de navette parlementaire n’est ici pr�vue. Il appartiendra aux r�glements des assembl�es de fixer les conditions dans lesquelles ces motions seront d�pos�es, examin�es, adopt�es et notifi�es. 2) Une r�vision constitutionnelle limit�e au trait� de Lisbonne
Le pr�sent projet de loi constitutionnelle est strictement limit� � ce qui est n�cessaire pour autoriser la ratification du trait� de Lisbonne. La technique juridique utilis�e est la m�me que celle employ�e pr�c�demment lors des r�visions constitutionnelles pr�alables aux ratifications des trait�s de Maastricht et d’Amsterdam. C’est �galement cette m�thode qui avait �t� utilis�e en 2005 pour autoriser la tenue du r�f�rendum sur la Constitution europ�enne. Or la non ratification du trait� constitutionnel a rendu inop�rante la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 parce qu’elle visait express�ment le TECE et non un trait� ult�rieur. Or la jurisprudence du Conseil constitutionnel est claire : l’autorisation donn�e � la R�publique par le constituant pour � participer � l’Union europ�enne dans les conditions pr�vues par le trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe sign� le 29 octobre 2004 � (art. 88-1) ne peut �tre invoqu�e pour un trait� diff�rent.
Est-il d�s lors opportun de voter une nouvelle r�vision constitutionnelle sp�cifique au trait� de Lisbonne – au risque que l’histoire se r�p�te si l’un des 27 Etats membres ne ratifie pas le trait� – ou serait-il pr�f�rable d’envisager une r�vision de port�e g�n�rale consistant � autoriser une fois pour toutes les transferts de comp�tences n�cessaires � la construction europ�enne, ind�pendamment des modalit�s pr�vues par tel ou tel trait� ?
En d’autres termes, le temps ne serait-il pas venu d’envisager une formule qui couvrirait, par anticipation, les adaptations rendues n�cessaires par les trait�s futurs ? Cette question n’appelle pas de r�ponse �vidente, et les difficult�s juridiques qu’elle soul�ve appellent � la prudence.
Les Constitutions de certains Etats membres pr�voient une � clause europ�enne g�n�rale �. C’est notamment le cas en Allemagne o� depuis sa modification du 21 d�cembre 1992, la Loi fondamentale comporte un article 23 alin�a 1er au terme duquel : � Pour l’�dification d’une Europe unie, la R�publique f�d�rale d’Allemagne concourt au d�veloppement de l’Union europ�enne (…). A cet effet, la F�d�ration peut transf�rer des droits de souverainet� par une loi approuv�e par le Bundesrat… �.
De m�me, au Portugal, un paragraphe 6 a �t� ajout� � l’article 7 de la Constitution par la r�vision du 25 novembre 1992. Ce paragraphe pr�voit que : � Dans des conditions de r�ciprocit�, dans le respect du principe de subsidiarit� et en vue de la r�alisation de la coh�sion �conomique et sociale, le Portugal peut passer des conventions sur l’exercice en commun des pouvoirs n�cessaires � la construction de l’Union europ�enne �.
Les Constitutions allemande et portugaise vont au-del� d’une simple autorisation de l’Etat � participer � la construction europ�enne. Il s’agit en effet davantage d’habilitations constitutionnelles explicites destin�es � servir de fondement aux transferts de comp�tences aux Communaut�s europ�ennes et � l’Union europ�enne.
Pour autant, l’existence d’une clause g�n�rale d’habilitation constitutionnelle suffirait-elle � �viter toute r�vision constitutionnelle pr�alable � la ratification d’un trait� europ�en ? Rien n’est moins s�r, d�s lors que les transferts de comp�tence ne sont pas les seuls motifs possibles d’inconstitutionnalit� comme en t�moigne l’obligation de r�viser notre Constitution pour y introduire les nouveaux droits conf�r�s au Parlement s’agissant du contr�le du principe de subsidiarit� et de l’opposition � la proc�dure de r�vision simplifi�e des trait�s.
Cependant, la multiplication des r�visions constitutionnelles li�es � la construction europ�enne montre bien que la question se pose. Comment y r�pondre ? Il s’agit � ce stade d’�voquer seulement des pistes de r�flexion.
Une alternative possible pourrait consister � coupler les r�visions constitutionnelles et la ratification des trait�s europ�ens ayant une incidence directe ou indirecte sur le fonctionnement des institutions, en op�rant un parall�lisme avec la proc�dure de l’article 89 de la Constitution. En pr�voyant une proc�dure identique (12) pour la r�vision de la Constitution et pour la ratification des trait�s europ�ens ayant une incidence directe ou indirecte sur le fonctionnement des institutions, la proc�dure de ratification gagnerait en coh�rence et pourrait faire l’objet de deux votes distincts � l’issue d’un seul et m�me d�bat.
Cette solution s’inscrit dans le prolongement de la proposition formul�e par le comit� de r�flexion et de proposition sur la modernisation et le r��quilibrage des institutions pour les trait�s d’�largissement.
Il s’agit l� d’une piste de r�flexion qui pourrait �tre approfondie en vue de l’examen prochain du projet de loi constitutionnelle sur la r�forme des institutions.
TITRE XV DE LA CONSTITUTION DE 1958
R�daction actuelle du titre XV de la Constitution
(Loi constitutionnelle n� 2005-204 du 1er mars 2005 modifiant le titre XV de la Constitution)
R�daction du titre XV de la Constitution
� compter de l’entr�e en vigueur du trait� de Lisbonne
Art. 88-1. - La R�publique participe � l’Union europ�enne constitu�e d’Etats qui ont choisi librement d’exercer en commun certaines de leurs comp�tences en vertu du trait� sur l’Union europ�enne et du trait� sur le fonctionnement de l’Union europ�enne, tels qu’ils r�sultent du trait� sign� � Lisbonne le 13 d�cembre 2007. Art. 88-2. - La loi fixe les r�gles relatives au mandat d’arr�t europ�en en application des actes pris sur le fondement du Trait� sur l’Union europ�enne.
Art. 88-4. - Le Gouvernement soumet � l’Assembl�e nationale et au S�nat, d�s leur transmission au Conseil de l’Union europ�enne, les projets d’actes l�gislatifs europ�ens ainsi que les autres projets ou propositions d’actes de l’Union europ�enne comportant des dispositions qui sont du domaine de la loi. Il peut �galement leur soumettre les autres projets ou propositions d’actes ainsi que tout document �manant d’une institution de l’Union europ�enne.
Selon des modalit�s fix�es par le r�glement de chaque assembl�e, des r�solutions peuvent �tre vot�es, le cas �ch�ant en dehors des sessions, sur les projets, propositions ou documents mentionn�s � l’alin�a pr�c�dent. Art. 88-5. - Tout projet de loi autorisant la ratification d’un trait� relatif � l’adh�sion d’un Etat � l’Union europ�enne est soumis au r�f�rendum par le Pr�sident de la R�publique.
Art. 88-6. - L’Assembl�e nationale ou le S�nat peuvent �mettre un avis motiv� sur la conformit� d’un projet d’acte l�gislatif europ�en au principe de subsidiarit�. L’avis est adress� par le pr�sident de l’assembl�e concern�e aux pr�sidents du Parlement europ�en, du Conseil et de la Commission europ�enne. Le Gouvernement en est inform�.
A ces fins, des r�solutions peuvent �tre adopt�es, le cas �ch�ant en dehors des sessions, selon des modalit�s d’initiative et de discussion fix�es par le r�glement de chaque assembl�e.
Art. 88-7. - Par le vote d’une motion adopt�e en termes identiques par l’Assembl�e nationale et le S�nat, le Parlement peut s’opposer � une modification des r�gles d’adoption d’actes de l’Union europ�enne dans les cas pr�vus, au titre de la r�vision simplifi�e des trait�s ou de la coop�ration judiciaire civile, par le trait� sur l’Union europ�enne et le trait� sur le fonctionnement de l’Union europ�enne, tels qu’ils r�sultent du trait� sign� � Lisbonne le 13 d�cembre 2007. �
B – Une r�vision constitutionnelle qui ne pr�juge pas de modifications ult�rieures dans le cadre d’un futur projet de loi constitutionnelle sur la r�forme des institutions
Au-del� des modifications apport�es au titre XV par le pr�sent projet de loi constitutionnelle, d’autres �volutions pourraient intervenir ult�rieurement dans le cadre d’une future r�forme des institutions. S’agissant du volet europ�en, elles pourraient concerner d’une part le champ d’application de l’article 88-4 et d’autre part, la proc�dure de ratification des futurs trait�s d’adh�sion � l’Union europ�enne (article 88-5).
1) Le champ d’application de l’article 88-4 de la Constitution
a) Le d�bat ouvert en 2005 par � l’amendement Balladur �
Lors de la pr�c�dente r�vision constitutionnelle de 2005, votre Rapporteur avait joint sa voix � un amendement modifiant la r�daction de l’article 88-4 de la Constitution afin que le Parlement puisse, sous certaines conditions, voter des r�solutions sur tout document europ�en, au-del� des seuls projets ou propositions d’actes soumis par le Gouvernement au titre des clauses obligatoire et facultative de l’article 88-4. Il avait en effet sembl� � MM. Balladur, Blum et moi-m�me qu’il n’�tait pas satisfaisant que certains documents europ�ens – faute de comporter des dispositions de nature l�gislative au sens fran�ais du terme – ne puissent faire l’objet d’une r�solution si le Gouvernement ne souhaitait pas les soumettre formellement au Parlement. Cet amendement visait notamment les Livres verts et Livres blancs de la Commission europ�enne, les accords interinstitutionnels et les communications. Cet amendement n’avait alors pas �t� adopt� au motif qu’il remettait en cause l’�quilibre des institutions de la Ve R�publique, en portant atteinte aux pr�rogatives du pouvoir ex�cutif en mati�re de politique ext�rieure, et plus particuli�rement � celles du Pr�sident de la R�publique qui, aux termes de l’article 52 de la Constitution, n�gocie et ratifie les trait�s.
Toutefois, la circulaire gouvernementale du 22 novembre 2005 relative � l’application de l’article 88-4 reprend � son compte l’esprit de cet amendement puisque le Premier ministre y �crit: � Afin de renforcer encore l’association du Parlement, je suis pr�t � donner suite, en r�gle g�n�rale, aux demandes �manant des pr�sidents des commissions des affaires �trang�res de chaque assembl�e ou des pr�sidents des d�l�gations parlementaires pour l’Union europ�enne, de se faire communiquer des documents dont la transmission ne serait pas obligatoire, mais qui pourraient utilement �clairer leurs travaux �. C’�tait peu de choses. Mais le d�bat de l’�poque a montr� � quelles r�sistances les auteurs de l’amendement se sont heurt�s � l’int�rieur des structures de l’�tat, s’agissant notamment des rapports entre le pouvoir ex�cutif et le Parlement.
b) Les cons�quences sur l’article 88-4 de l’�ventuelle reconnaissance d’un droit de r�solution du Parlement
Le projet de loi constitutionnelle soumis � notre examen ne propose pas de modifier en ce sens l’article 88-4. La n�cessit� de ratifier dans les meilleurs d�lais le trait� de Lisbonne justifiant pleinement de s’en tenir � une r�vision limit�e de la Constitution, votre Rapporteur ne souhaite pas rouvrir � ce stade le d�bat sur l’article 88-4. Il est en effet pr�f�rable d’attendre la r�vision constitutionnelle en pr�paration sur la r�forme des institutions, laquelle devrait �tre soumise au printemps en premi�re lecture � notre Assembl�e. Le comit� de r�flexion et de proposition sur la modernisation et le r��quilibrage des institutions, qu’� pr�sid� M. Edouard Balladur, propose de reconna�tre au Parlement le droit de voter des r�solutions dans tous les domaines (politique int�rieure, ext�rieure et europ�enne). Il est ainsi propos� d’ajouter un alin�a � l’article 24 de la Constitution, autorisant les assembl�es parlementaires � voter des r�solutions dans les conditions fix�es par leur r�glement.
Si un droit de r�solution g�n�ral devait �tre reconnu au Parlement, il conviendrait alors de s’interroger sur la pertinence du maintien de l’article 88-4, d�s lors que le droit de r�solution ne serait plus sp�cifique aux sujets europ�ens. En revanche, les r�solutions adopt�es dans le cadre des articles 88-6 (contr�le du principe de subsidiarit�) et 88-7 (droit d’opposition � la r�vision simplifi�e des trait�s) devraient bien entendu conserver leur sp�cificit�.
2) La ratification des futurs trait�s d’adh�sion � l’Union europ�enne
La loi constitutionnelle du 1er mars 2005 a introduit dans la Constitution un nouvel article 88-5 qui pr�voit que � tout projet de loi autorisant la ratification d’un trait� relatif � l’adh�sion d’un Etat � l’Union europ�enne et aux Communaut�s europ�ennes est soumis au r�f�rendum par le Pr�sident de la R�publique �. Le Parlement se trouve ainsi dessaisi de sa comp�tence pour ratifier cette cat�gorie de trait�s.
Cette modification de la Constitution a fait suite � un engagement pris par le Pr�sident de la R�publique Jacques Chirac dans le cadre de l’ouverture des n�gociations d’adh�sion avec la Turquie. L’entr�e en vigueur de cet article 88-5 n’�tait pas conditionn�e par la ratification du trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe. Dans le cadre de la r�flexion souhait�e par le Pr�sident Nicolas Sarkozy sur la r�forme des institutions, la question s’est pos�e de savoir si cet article 88-5 devait �tre maintenu en l’�tat. Auditionn� par le comit� de r�flexion sur la r�forme des institutions, M. Jean-Pierre Jouyet, secr�taire d’Etat charg� des affaires europ�ennes, s’est lui-m�me prononc� – � titre personnel – pour la suppression de cette disposition.
Le projet de loi constitutionnelle qui nous est soumis ne propose pas, � ce stade, de revenir sur l’article 88-5, le d�bat devant �tre tranch� lors de la r�vision sur la r�forme des institutions pr�vue au printemps prochain.
La proposition du comit� de r�flexion sur la r�forme des institutions consiste � aligner la proc�dure applicable � la ratification des trait�s d’�largissement de l’Union europ�enne sur celle qui r�git les r�visions de la Constitution � l’article 89. L’autorisation de ratifier les trait�s d’adh�sion serait d�s lors soumise – selon le choix op�r� par le Pr�sident de la R�publique – soit � r�f�rendum, soit � un vote du Congr�s se pronon�ant � une majorit� des 3/5e des suffrages exprim�s.
Cette nouvelle r�vision de la Constitution – la 23e depuis 1958 – doit rendre possible la ratification du trait� de Lisbonne par la voie parlementaire, comme le Pr�sident de la R�publique en avait pris l’engagement devant les Fran�ais pendant la campagne pr�sidentielle.
Le 17 d�cembre dernier, la Hongrie a ouvert le cycle des ratifications en devenant le premier pays de l’Union � dire � oui � au trait� de Lisbonne.
A quelques mois du lancement de sa pr�sidence de l’Union europ�enne, au cours de laquelle les d�cisions pr�paratoires � la mise en œuvre du trait� devront �tre adopt�es, la France doit � son tour donner l’exemple en achevant sa proc�dure de ratification dans les meilleurs d�lais.
La commission a examin� pour avis le pr�sent projet de loi au cours de sa r�union du 8 janvier 2008.
Le Pr�sident Axel Poniatowski a apport� son soutien � la double proposition consistant, d’une part, � ajouter une � clause europ�enne g�n�rale � � la Constitution et, d’autre part, � coupler le d�bat de r�vision constitutionnelle avec celui de ratification du trait� � proprement parler, lorsque l’autorisation de ratification est conditionn�e par une modification de la Constitution. Il a ensuite �voqu� la question des symboles de l’Union europ�enne, qui ne sont plus mentionn�s dans le trait� de Lisbonne, mais qui continueront n�anmoins � �tre utilis�s par l’Union. Il a alors fait r�f�rence � la d�claration adopt�e par seize Etats membres par laquelle ils r�affirment leur attachement � ces symboles.
Puis il a demand� au rapporteur des pr�cisions relatives aux modalit�s de mise en œuvre des nouveaux droits reconnus au Parlement fran�ais. Quelles seront les bases juridiques applicables en mati�re de contr�le du respect du principe de subsidiarit� et de droit d’opposition � la proc�dure de r�vision simplifi�e des trait�s ?
Le rapporteur pour avis a indiqu� que les nouvelles pr�rogatives d�volues aux parlements nationaux, pr�vues par le trait� de Lisbonne, seront int�gr�es au Titre XV de la Constitution nationale puisqu’elles modifient l’�quilibre institutionnel de notre pays. En revanche, les modalit�s de mise en œuvre seront fix�es par les r�glements respectifs de chaque assembl�e.
M. Marc Dolez a salu� l’habilet� du rapport pr�sent� � la commission. En se concentrant sur les questions techniques et en concluant sur la possibilit� de cr�er une clause g�n�rale sur les futurs trait�s europ�ens, celui-ci �lude la question de fond : le trait� modificatif est-il diff�rent du trait� que les Fran�ais ont rejet� par r�f�rendum en 2005 ? Le Pr�sident Val�ry Giscard d’Estaing a publiquement affirm�, consid�rant la proximit� des deux textes et la soumission du trait� de Lisbonne � la seule ratification parlementaire : � Quel est l’int�r�t de la manœuvre ? D’abord et avant tout, �chapper � la contrainte du r�f�rendum �. Le principal probl�me soulev� par le texte du trait� de Lisbonne est donc celui du respect de la souverainet� populaire. Le seul moyen d’imposer qu’un r�f�rendum soit organis� est d’emp�cher que la majorit� des trois cinqui�mes du Congr�s r�uni � Versailles ne se prononce en faveur du projet de r�vision.
Le rapporteur pour avis a r�pondu que l’objectif de son rapport n’�tait pas de faire preuve d’habilet� mais de clart�. La seule question �tudi�e est celle de la r�vision de la Constitution qui permettrait, s’il en est ainsi d�cid�, de ratifier le trait� sign� � Lisbonne. La m�thode � suivre pour d�cider d’une telle ratification ne peut interf�rer dans cette discussion.
M. Jean-Paul Lecoq a insist� sur le fait que la question pos�e n’�tait pas celle du trait� lui-m�me, mais plut�t celle de la r�alit� du pouvoir de d�cision en France. Il n’est pas question ici d’emp�cher la ratification d’un texte qui a �t� rejet� il y a deux ans : le peuple fran�ais a le droit de se contredire, l’essentiel est que ce soit lui qui le fasse.
Le fait que la ratification du trait� modificatif par voie parlementaire ait �t� une promesse de campagne du Pr�sident de la R�publique ne peut �tre consid�r� comme un argument suffisant pour revenir par une voie diff�rente sur une d�cision du peuple fran�ais.
Le Pr�sident Axel Poniatowski a fait remarquer qu’il ressortait de l’ensemble des interventions que la proposition de n’organiser qu’un seul d�bat en cas de ratification d’un trait� europ�en semblait rencontrer de nombreux �chos positifs.
M. Jacques Myard a affirm� que le trait� modificatif posait une question cruciale, � la fois technique et politique mais ayant �galement des implications vis-�-vis du concept de civilisation europ�enne. D’abord, du point de vue juridique, il n’est pas acceptable qu’un envoy� pl�nipotentiaire puisse signer un trait� dont le caract�re contradictoire � la Constitution est �vident. Ceci a pourtant �t� le cas pour le trait� de Lisbonne, dont il ressortait clairement qu’il bouleversait la nature de la construction europ�enne et r�duisait singuli�rement le r�le du Parlement en transf�rant de nombreuses comp�tences aux institutions communautaires. En deuxi�me lieu, un probl�me politique subsiste : seul un r�f�rendum peut d�dire un r�f�rendum pr�c�dent. En troisi�me lieu, il est n�cessaire de questionner, � l’aune de la mondialisation actuelle, la pertinence de la construction europ�enne telle qu’elle se fait.
En r�alit�, le trait� modificatif contribue encore � hypertrophier l’appareil bureaucratique europ�en, aujourd’hui menac� de thrombose. Ce texte va � l’encontre des int�r�ts de la France et de l’Europe, dont l’organisation devrait �tre souple et flexible pour faire face � des enjeux internationaux toujours plus changeants et qui ressortira toujours plus paralys�e de la r�forme des institutions qui est ici propos�e.
M. Jean-Marc Roubaud a indiqu� qu’� l’heure o� le monde changeait rapidement et face aux difficult�s rencontr�es de ce fait par les Fran�ais, en mati�re de pouvoir d’achat notamment, certaines critiques et remarques allaient � l’encontre de l’int�r�t de tous. Le trait� sign� � Lisbonne convient � tous, la France est aujourd’hui la seule � h�siter. La demande de proc�der � un r�f�rendum n’est pas recevable. Celui organis� en 2005 a biais� le d�bat sur le trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe parce que les enjeux nationaux avaient alors �t� pr�dominants. Pour les semaines � venir, le d�roulement optimal de la proc�dure de ratification doit �tre privil�gi� par rapport � des consid�rations de politique int�rieure qui nuisent � la clart� des d�bats.
Mme Nicole Ameline a tout d’abord insist� sur la n�cessit� d’adopter le trait� de Lisbonne afin de renforcer le r�le de l’Europe dans un monde de plus en plus polycentrique. Puis, elle a estim� que les parlementaires devaient faire preuve de coh�rence non seulement au plan politique mais �galement au plan juridique : le projet de loi examin� ne porte pas sur le trait� proprement dit mais sur la r�vision constitutionnelle n�cessaire � son adoption. Enfin, en parfait accord avec M. Jean-Marc Roubaud, elle a soulign� que les parlementaires avaient une responsabilit� collective et devaient adresser un signal politique fort � nos partenaires europ�ens � quelques mois de la pr�sidence fran�aise de l’Union europ�enne. L’image de notre pays en Europe a, en effet, �norm�ment p�ti du rejet de la Constitution europ�enne et il importe aujourd’hui de revaloriser l’image de la France en s’engageant r�solument en faveur de l’adoption du trait� de Lisbonne. Elle a, par ailleurs, souhait� obtenir des pr�cisions sur les proc�dures de ratification du trait�, engag�es par nos partenaires europ�ens.
Le rapporteur pour avis a rappel� que la Hongrie avait d’ores et d�j� ratifi� le trait� de Lisbonne et que le parlement tch�que pourrait se prononcer d’ici � la fin du moins de janvier. Une nouveaut� par rapport aux autres textes r�side dans le fait que les d�lais de ratification sont tr�s courts puisque la ratification par les Etats membres doit avoir lieu dans un d�lai d’un an afin de permettre une entr�e en vigueur du trait� le 1er janvier 2009.
En r�ponse � Mme Nicole Ameline, M. Fran�ois Loncle s’est, au contraire, f�licit� de la coh�rence dont ses coll�gues avaient fait preuve en posant une question de m�thode ainsi qu’une question de fond. Dans la mesure o� le pr�sent trait� a �t� construit � partir du projet de constitution europ�enne et que ce projet a �t� rejet� par nos compatriotes, il est l�gitime de s’interroger sur la m�thode retenue, � moins d’admettre un dysfonctionnement d�mocratique majeur. Dans ces conditions, un souci de coh�rence impose, au contraire, de respecter le peuple qui s’est exprim�, par r�f�rendum, sur la constitution europ�enne. Le rapporteur pour avis a relev� que le d�bat engag� portait en r�alit� sur l’�tape suivante de la proc�dure, � savoir sur la ratification proprement dite du trait� de Lisbonne et non sur le principe de la r�vision constitutionnelle. Si ce d�bat est compr�hensible, les parlementaires n’en doivent pas moins assurer, pour l’heure, leur travail de l�gislateur en se pronon�ant sur le projet de r�vision constitutionnelle pr�alable � la ratification du trait�. Il s’agit d’une exigence intellectuelle � laquelle nul d�put� ne peut se soustraire, quelle que soit son opinion sur les dispositions du trait� de Lisbonne. Il a ajout� qu’il �tait naturellement en faveur d’un v�ritable d�bat de fond sur le contenu m�me du trait�, dont le d�roulement au sein de l’Assembl�e ne devait pas �tre escamot�. Sous r�serve de ces observations, il s’est d�clar� favorable � l’adoption du projet de r�vision constitutionnelle.
Avant d’appeler au vote, le pr�sident Axel Poniatowski a indiqu� que les d�put�s �taient appel�s � se prononcer sur le principe d’une r�vision constitutionnelle et non sur le d�bat de fond concernant le trait� de Lisbonne. A cet �gard, il a indiqu� que la commission des affaires �trang�res proc�derait, conjointement avec la d�l�gation pour l’Union europ�enne, � l’audition de M. Val�ry Giscard d’Estaing le 16 janvier, de M. Reinhard Silberberg, secr�taire d’�tat aupr�s du ministre allemand des affaires �trang�res, le 22 janvier, et de M. Pierre Sellal, repr�sentant permanent de la France aupr�s de l’Union europ�enne, le 29 janvier prochain.
Suivant les conclusions du rapporteur, la commission a �mis un avis favorable � l’adoption du projet de loi (no 561).
La commission vous demande donc d’�mettre un avis favorable � l’adoption du pr�sent projet de loi.
D�cision du Conseil constitutionnel n�2007-560 DC du 20 d�cembre 2007
Trait� modifiant le trait� sur l’Union europ�enne et le trait� instituant la Communaut� europ�enne
Le Conseil constitutionnel a �t� saisi par le Pr�sident de la R�publique le 13 d�cembre 2007, en application de l’article 54 de la Constitution, de la question de savoir si l’autorisation de ratifier le trait� modifiant le trait� sur l’Union europ�enne et le trait� instituant la Communaut� europ�enne, sign� � Lisbonne le m�me jour, doit �tre pr�c�d�e d’une r�vision de la Constitution ; LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL, Vu la Constitution du 4 octobre 1958, notamment son article 88-1 en son premier alin�a ; Vu l’ordonnance n� 58-1067 du 7 novembre 1958 modifi�e portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ; Vu le trait� instituant la Communaut� europ�enne ; Vu le trait� sur l’Union europ�enne ; Vu les autres engagements souscrits par la France et relatifs aux Communaut�s europ�ennes et � l’Union europ�enne ; Vu la d�cision du Conseil constitutionnel n� 2004-505 DC du 19 novembre 2004 relative au � trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe � ; Le rapporteur ayant �t� entendu ; 1. Consid�rant que le trait� modifiant le trait� sur l’Union europ�enne et le trait� instituant la Communaut� a �t� sign� le 13 d�cembre 2007 � Lisbonne par les pl�nipotentiaires des vingt-sept �tats membres de l’Union europ�enne ; qu’il est demand� au Conseil constitutionnel d’appr�cier si ce trait� comporte une clause contraire � la Constitution ; 2. Consid�rant que l’article 1er de cet engagement international modifie le trait� sur l’Union europ�enne ; qu’en vertu du 2) de cet article 1er, l’Union se substitue et succ�de � la Communaut� europ�enne ; que le 8) de l’article 1er conf�re � la Charte des droits fondamentaux de l’Union europ�enne du 7 d�cembre 2000, telle qu’adapt�e le 12 d�cembre 2007, la m�me valeur juridique que les trait�s ; que son article 2 modifie le trait� instituant la Communaut� europ�enne ; qu’en application du 1) de cet article 2, l’intitul� de ce trait� devient : � Trait� sur le fonctionnement de l’Union europ�enne � ; que son article 3 pr�voit que cet engagement est conclu pour une dur�e illimit�e ; que son article 4 est relatif aux deux protocoles qui lui sont annex�s ; que son article 5 a trait � la renum�rotation des articles, sections, chapitres, titres et parties du trait� sur l’Union europ�enne et du trait� instituant la Communaut� europ�enne ; que son article 6 pr�voit qu’il est ratifi� par les �tats conform�ment � leurs r�gles constitutionnelles respectives et entre en vigueur le 1er janvier 2009, � condition que tous les instruments de ratification aient �t� d�pos�s, ou, � d�faut, le premier jour du mois suivant le d�p�t de l’instrument de ratification de l’�tat signataire qui proc�de le dernier � cette formalit� ; que son article 7, qui d�nomme le nouveau trait� � trait� de Lisbonne �, �num�re les langues dans lesquelles il fait foi ; qu’enfin, ce trait� annexe onze protocoles au trait� sur l’Union europ�enne, au trait� sur le fonctionnement de l’Union europ�enne ou au trait� instituant la Communaut� europ�enne de l’�nergie atomique ; - SUR LES NORMES DE R�F�RENCE : 3. Consid�rant que, par le pr�ambule de la Constitution de 1958, le peuple fran�ais a proclam� solennellement � son attachement aux droits de l’homme et aux principes de la souverainet� nationale tels qu’ils ont �t� d�finis par la D�claration de 1789, confirm�e et compl�t�e par le pr�ambule de la Constitution de 1946 � ; 4. Consid�rant que, dans son article 3, la D�claration des droits de l’homme et du citoyen �nonce que � le principe de toute souverainet� r�side essentiellement dans la nation � ; que l’article 3 de la Constitution de 1958 dispose, dans son premier alin�a, que � la souverainet� nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses repr�sentants et par la voie du r�f�rendum � ; 5. Consid�rant que le pr�ambule de la Constitution de 1946 proclame, dans son quatorzi�me alin�a, que la R�publique fran�aise se � conforme aux r�gles du droit public international � et, dans son quinzi�me alin�a, que � sous r�serve de r�ciprocit�, la France consent aux limitations de souverainet� n�cessaires � l’organisation et � la d�fense de la paix � ; 6. Consid�rant que, dans son article 53, la Constitution de 1958 consacre, comme le faisait l’article 27 de la Constitution de 1946, l’existence de � trait�s ou accords relatifs � l’organisation internationale � ; que ces trait�s ou accords ne peuvent �tre ratifi�s ou approuv�s par le Pr�sident de la R�publique qu’en vertu d’une loi ; 7. Consid�rant que les conditions dans lesquelles la R�publique fran�aise participe aux Communaut�s europ�ennes et � l’Union europ�enne sont fix�es par les dispositions en vigueur du titre XV de la Constitution, hormis celles du second alin�a de l’article 88-1 qui est relatif au trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe, lequel n’a pas �t� ratifi� ; qu’aux termes du premier alin�a de l’article 88-1 de la Constitution : � La R�publique participe aux Communaut�s europ�ennes et � l’Union europ�enne, constitu�es d’�tats qui ont choisi librement, en vertu des trait�s qui les ont institu�es, d’exercer en commun certaines de leurs comp�tences � ; que le constituant a ainsi consacr� l’existence d’un ordre juridique communautaire int�gr� � l’ordre juridique interne et distinct de l’ordre juridique international ; 8. Consid�rant que, tout en confirmant la place de la Constitution au sommet de l’ordre juridique interne, ces dispositions constitutionnelles permettent � la France de participer � la cr�ation et au d�veloppement d’une organisation europ�enne permanente, dot�e de la personnalit� juridique et investie de pouvoirs de d�cision par l’effet de transferts de comp�tences consentis par les �tats membres ; 9. Consid�rant, toutefois, que, lorsque des engagements souscrits � cette fin contiennent une clause contraire � la Constitution, remettent en cause les droits et libert�s constitutionnellement garantis ou portent atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souverainet� nationale, l’autorisation de les ratifier appelle une r�vision constitutionnelle ; 10. Consid�rant que c’est au regard de ces principes qu’il revient au Conseil constitutionnel de proc�der � l’examen du trait� de Lisbonne, ainsi que de ses protocoles et de son annexe ; que sont toutefois soustraites au contr�le de conformit� � la Constitution celles des stipulations du trait� qui reprennent des engagements ant�rieurement souscrits par la France ; - SUR LES DROITS FONDAMENTAUX DE L’UNION : 11. Consid�rant, en premier lieu, qu’aux termes du 1 de l’article 6 du trait� sur l’Union europ�enne r�sultant du 8) de l’article 1er du trait� de Lisbonne : � L’Union reconna�t les droits, les libert�s et les principes �nonc�s dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union europ�enne du 7 d�cembre 2000, telle qu’adapt�e le 12 d�cembre 2007 � Strasbourg, laquelle a la m�me valeur juridique que les trait�s. - Les dispositions de la Charte n’�tendent en aucune mani�re les comp�tences de l’Union telles que d�finies dans les trait�s. - Les droits, les libert�s et les principes �nonc�s dans la Charte sont interpr�t�s conform�ment aux dispositions g�n�rales du titre VII de la Charte r�gissant l’interpr�tation et l’application de celle-ci et en prenant d�ment en consid�ration les explications vis�es dans la Charte, qui indiquent les sources de ces dispositions � ; 12. Consid�rant que, hormis les changements de num�rotation, les stipulations de la Charte, � laquelle est reconnue la m�me valeur juridique que celle des trait�s, sont identiques � celles qui ont �t� examin�es par le Conseil constitutionnel dans sa d�cision du 19 novembre 2004 susvis�e ; que, pour les m�mes motifs que ceux �nonc�s par cette d�cision, la Charte n’appelle de r�vision de la Constitution ni par le contenu de ses articles, ni par ses effets sur les conditions essentielles d’exercice de la souverainet� nationale ; 13. Consid�rant, en second lieu, qu’aux termes du 2 du m�me article 6 du trait� sur l’Union europ�enne : � L’Union adh�re � la Convention europ�enne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libert�s fondamentales… � ; que, toutefois, le 8 de l’article 218 du trait� sur le fonctionnement de l’Union europ�enne, r�sultant du 173) de l’article 2 du trait� de Lisbonne, pr�voit que la d�cision portant conclusion de l’accord portant adh�sion de l’Union � ladite convention entrera en vigueur apr�s son approbation par les �tats membres, conform�ment � leurs r�gles constitutionnelles respectives ; que cette derni�re r�f�rence renvoie, dans le cas de la France, � l’autorisation l�gislative pr�vue par l’article 53 de la Constitution ; - SUR LES COMP�TENCES ET LE FONCTIONNEMENT DE L’UNION : 14. Consid�rant qu’en vertu de l’article 88-2 de la Constitution, dans sa r�daction issue des r�visions constitutionnelles des 25 juin 1992, 25 janvier 1999 et 25 mars 2003 : � Sous r�serve de r�ciprocit� et selon les modalit�s pr�vues par le trait� sur l’Union europ�enne sign� le 7 f�vrier 1992, la France consent aux transferts de comp�tences n�cessaires � l’�tablissement de l’Union �conomique et mon�taire europ�enne. - Sous la m�me r�serve et selon les modalit�s pr�vues par le trait� instituant la Communaut� europ�enne, dans sa r�daction r�sultant du trait� sign� le 2 octobre 1997, peuvent �tre consentis les transferts de comp�tences n�cessaires � la d�termination des r�gles relatives � la libre circulation des personnes et aux domaines qui lui sont li�s. - La loi fixe les r�gles relatives au mandat d’arr�t europ�en en application des actes pris sur le fondement du Trait� sur l’Union europ�enne � ; 15. Consid�rant qu’appellent une r�vision constitutionnelle les clauses du trait� qui transf�rent � l’Union europ�enne des comp�tences affectant les conditions essentielles d’exercice de la souverainet� nationale dans des domaines ou selon des modalit�s autres que ceux pr�vus par les trait�s mentionn�s � l’article 88-2 ; 16. Consid�rant que le � principe de subsidiarit� �, �nonc� par le paragraphe 3 de l’article 5 du trait� sur l’Union europ�enne, dans sa r�daction issue du 6) de l’article 1er du trait� de Lisbonne, implique que, dans les domaines ne relevant pas de la comp�tence exclusive de l’Union, celle-ci n’intervienne que � si, et dans la mesure o�, les objectifs de l’action envisag�e ne peuvent pas �tre atteints de mani�re suffisante par les �tats membres, tant au niveau central qu’au niveau r�gional et local, mais peuvent l’�tre mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisag�e, au niveau de l’Union � ; que, toutefois, la mise en œuvre de ce principe pourrait ne pas suffire � emp�cher que les transferts de comp�tence autoris�s par le trait� rev�tent une ampleur ou interviennent selon des modalit�s telles que puissent �tre affect�es les conditions essentielles d’exercice de la souverainet� nationale ; 17. Consid�rant que, conform�ment � l’article 289 du trait� sur le fonctionnement de l’Union europ�enne, r�sultant du 236) de l’article 2 du trait� de Lisbonne, sauf dispositions contraires, les actes l�gislatifs seront adopt�s, sur proposition de la seule Commission, conjointement par le Conseil des ministres, statuant � la majorit� qualifi�e pr�vue aux articles 16 du trait� sur l’Union europ�enne et 238 du trait� sur le fonctionnement de l’Union europ�enne, tels qu’issus du trait� de Lisbonne, et par le Parlement europ�en, selon la � proc�dure l�gislative ordinaire � pr�vue � l’article 294 du trait� sur le fonctionnement de l’Union europ�enne, tel que r�sultant du trait� de Lisbonne ; que, sauf exception, rel�veront d�sormais de cette proc�dure toutes les mati�res de la comp�tence de l’Union, notamment celles qui int�ressent l’� espace de libert�, de s�curit� et de justice � faisant l’objet du titre V de la troisi�me partie du trait� sur le fonctionnement de l’Union europ�enne ; . En ce qui concerne les transferts de comp�tence intervenant dans des mati�res nouvelles : 18. Consid�rant qu’appellent une r�vision de la Constitution les dispositions du trait� de Lisbonne qui transf�rent � l’Union europ�enne, et font relever de la � proc�dure l�gislative ordinaire �, des comp�tences inh�rentes � l’exercice de la souverainet� nationale ; qu’il en est ainsi de l’article 75 du trait� sur le fonctionnement de l’Union europ�enne, dans le domaine de la lutte contre le terrorisme et les activit�s connexes, de son article 77, dans le domaine du contr�le aux fronti�res, du d) du paragraphe 2 de son article 79, dans le domaine de la lutte contre la traite des �tres humains, de son article 81, dans le domaine de la coop�ration judiciaire en mati�re civile, et de ses articles 82 et 83, dans le domaine de la coop�ration judiciaire en mati�re p�nale, pour celles des comp�tences mentionn�es auxdits articles qui n’entrent dans les pr�visions ni des articles 62 et 65 du trait� instituant la Communaut� europ�enne, ni des articles 31 et 34 du trait� sur l’Union europ�enne ; 19. Consid�rant qu’appelle �galement une r�vision de la Constitution, eu �gard � la port�e que rev�t une telle disposition pour l’exercice de la souverainet� nationale, l’article 86 du trait� sur le fonctionnement de l’Union europ�enne, tel que r�sultant du trait� de Lisbonne, qui, d’une part, pr�voit que le Conseil peut, � l’unanimit�, instituer un Parquet europ�en, organe habilit� � poursuivre les auteurs d’infractions portant atteinte aux int�r�ts financiers de l’Union et � exercer devant les juridictions fran�aises l’action publique relative � ces infractions et, d’autre part, organise les modalit�s selon lesquelles, � d�faut d’unanimit�, une telle cr�ation peut n�anmoins avoir lieu ; . En ce qui concerne les modalit�s nouvelles d’exercice de comp�tences d�j� transf�r�es, applicables d�s l’entr�e en vigueur du trait� : 20. Consid�rant qu’appelle une r�vision de la Constitution toute disposition du trait� qui, dans une mati�re inh�rente � l’exercice de la souverainet� nationale mais relevant d�j� des comp�tences de l’Union ou de la Communaut�, modifie les r�gles de d�cision applicables, soit en substituant la r�gle de la majorit� qualifi�e � celle de l’unanimit� au sein du Conseil, privant ainsi la France de tout pouvoir d’opposition, soit en conf�rant un pouvoir de d�cision au Parlement europ�en, lequel n’est pas l’�manation de la souverainet� nationale, soit en privant la France de tout pouvoir propre d’initiative ; 21. Consid�rant que le 2 de l’article 31 du trait� sur l’Union europ�enne, tel que r�sultant du trait� de Lisbonne, qui reprend l’article III-300 du trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe, et les articles 76, 82, 83, 85, 87 � 89, 133 et 329 du trait� sur le fonctionnement de l’Union europ�enne, qui reprennent respectivement les articles III-264, III-270, III-271, III-273, III-275 � III-277, III-191 et III-419 du trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe, appellent une r�vision de la Constitution pour les m�mes motifs que ceux �nonc�s par la d�cision du 19 novembre 2004 susvis�e ; 22. Consid�rant qu’appelle �galement une r�vision de la Constitution, en tant qu’il conf�re un pouvoir de d�cision au Parlement europ�en, le v) du a) du 6 de l’article 218 du trait� sur le fonctionnement de l’Union europ�enne qui �tend le domaine des accords dont le Conseil ne peut approuver la conclusion qu’apr�s l’approbation du Parlement europ�en ; . En ce qui concerne le passage � la majorit� qualifi�e en vertu d’une d�cision europ�enne ult�rieure : 23. Consid�rant qu’appelle une r�vision de la Constitution toute disposition du trait� qui, dans une mati�re inh�rente � l’exercice de la souverainet� nationale, permet, m�me en subordonnant un tel changement � une d�cision unanime du Conseil europ�en ou du Conseil des ministres, de substituer un mode de d�cision majoritaire � la r�gle de l’unanimit� au sein du Conseil des ministres ; qu’en effet, de telles modifications ne n�cessiteront, le moment venu, aucun acte de ratification ou d’approbation nationale de nature � permettre un contr�le de constitutionnalit� sur le fondement de l’article 54 ou de l’article 61, alin�a 2, de la Constitution ; 24. Consid�rant que le 3 de l’article 31 du trait� sur l’Union europ�enne, tel que r�sultant du trait� de Lisbonne, qui reprend le 3 de l’article III-300 du trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe, ainsi que le d) du 2 de l’article 82 et le 3�me alin�a du 1 de l’article 83 du trait� sur le fonctionnement de l’Union europ�enne, qui reprennent respectivement le d) du 2 de l’article III-270 et le 3�me alin�a du 1 de l’article III-271 du trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe, appellent une r�vision de la Constitution pour les m�mes motifs que ceux �nonc�s par la d�cision du 19 novembre 2004 susvis�e ; 25. Consid�rant qu’appellent �galement une r�vision de la Constitution les dispositions du 3 de l’article 81 du trait� sur le fonctionnement de l’Union europ�enne, issues du trait� de Lisbonne, qui permettent au Conseil, par une d�cision prise � l’unanimit� et sauf opposition d’un parlement national, de soumettre certains aspects du droit de la famille ayant une incidence transfronti�re � la proc�dure l�gislative ordinaire ; . En ce qui concerne les proc�dures de r�vision simplifi�e pr�vues par les 6 et 7 de l’article 48 du trait� sur l’Union europ�enne, tels que r�sultant du 56) de l’article premier du trait� de Lisbonne : 26. Consid�rant, d’une part, que le 6 de l’article 48 du trait� sur l’Union europ�enne, qui institue une proc�dure de r�vision simplifi�e concernant les politiques et actions internes de l’Union, reprend les dispositions de l’article IV-445 du trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe ; que, comme l’�nonce la d�cision du 19 novembre 2004 susvis�e, la r�f�rence aux r�gles constitutionnelles des �tats membres renvoie, dans le cas de la France, � l’autorisation l�gislative pr�vue par l’article 53 de la Constitution ; 27. Consid�rant, d’autre part, que le 7 de l’article 48 du trait� sur l’Union europ�enne, qui institue une proc�dure de r�vision simplifi�e des trait�s, reprend les dispositions de l’article IV-444 du trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe ; que cette disposition appelle une r�vision de la Constitution pour les m�mes motifs que ceux �nonc�s par la d�cision du 19 novembre 2004 susvis�e ; - SUR LES NOUVELLES PR�ROGATIVES RECONNUES AUX PARLEMENTS NATIONAUX DANS LE CADRE DE L’UNION : 28. Consid�rant que le trait� soumis au Conseil constitutionnel accro�t la participation des parlements nationaux aux activit�s de l’Union europ�enne ; que le 12) de son article 1er fait figurer � l’article 12 du trait� sur l’Union europ�enne la liste des pr�rogatives qui leur sont reconnues � cet effet ; qu’il y a lieu d’appr�cier si ces pr�rogatives peuvent �tre exerc�es dans le cadre des dispositions actuelles de la Constitution ; 29. Consid�rant que le 7 de l’article 48 du trait� sur l’Union europ�enne, dans sa r�daction r�sultant du 56) de l’article 1er du trait� de Lisbonne, qui reconna�t au Parlement fran�ais le droit de s’opposer � la mise en œuvre d’une proc�dure de r�vision simplifi�e des trait�s, reprend les dispositions de l’article IV-444 du trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe ; qu’il appelle une r�vision de la Constitution pour les m�mes motifs que ceux �nonc�s par la d�cision du 19 novembre 2004 susvis�e ; qu’il en va de m�me des articles 6, 7 paragraphes 1 et 2, et 8 du protocole sur l’application des principes de subsidiarit� et de proportionnalit�, auquel renvoie le trait� de Lisbonne, qui reprennent les dispositions figurant aux articles 6 � 8 du protocole n� 2 annex� au trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe, tout en allongeant le d�lai dans lequel le Parlement fran�ais pourra, le cas �ch�ant selon des proc�dures propres � chacune de ses deux chambres, formuler un avis motiv� ; 30. Consid�rant, en outre, que le 3 de l’article 81 du trait� sur le fonctionnement de l’Union europ�enne, dans sa r�daction r�sultant du 66) de l’article 2 du trait� de Lisbonne, reconna�t � un parlement national le droit de s’opposer, dans un d�lai de six mois, � une d�cision du Conseil tendant � soumettre certains aspects du droit de la famille ayant une incidence transfronti�re non plus � une proc�dure l�gislative sp�ciale pr�voyant l’unanimit� au sein du Conseil apr�s consultation du Parlement europ�en mais � la proc�dure l�gislative ordinaire ; 31. Consid�rant que le 3 de l’article 7 du protocole pr�cit� sur l’application des principes de subsidiarit� et de proportionnalit� conf�re aux parlements nationaux, dans le cadre de la proc�dure l�gislative ordinaire, des moyens nouveaux, par rapport au trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe, pour veiller au respect du principe de subsidiarit� ; qu’il r�sulte de cette disposition que, lorsque la Commission d�cide de maintenir une proposition � propos de laquelle une m�connaissance du principe de subsidiarit� a �t� d�nonc�e par une majorit� des voix dont disposent les parlements nationaux ou, le cas �ch�ant, chacune de leurs chambres, tout parlement national d�tenant deux voix et chacune des chambres d’un parlement bicam�ral une seule, l’avis motiv� de la Commission et ceux des parlements nationaux sont soumis au Conseil et au Parlement europ�en ; que si, en vertu d’une majorit� de 55 % des membres du Conseil ou d’une majorit� des suffrages exprim�s au Parlement europ�en, le l�gislateur de l’Union est d’avis que la proposition de la Commission n’est pas compatible avec le principe de subsidiarit�, son examen n’est pas poursuivi ; 32. Consid�rant que le droit reconnu au Parlement fran�ais de s’opposer � la soumission � la proc�dure l�gislative ordinaire de certains aspects du droit de la famille rend n�cessaire une r�vision de la Constitution afin de permettre l’exercice de cette pr�rogative ; qu’il en va de m�me des moyens nouveaux qui lui sont conf�r�s, le cas �ch�ant selon des proc�dures propres � chacune de ses deux chambres, pour contr�ler le respect du principe de subsidiarit� dans le cadre de la proc�dure l�gislative ordinaire ;
- SUR LES AUTRES DISPOSITIONS DU TRAIT� : 33. Consid�rant qu’aucune des autres dispositions du trait� soumis au Conseil constitutionnel au titre de l’article 54 de la Constitution n’implique de r�vision de celle-ci ; - SUR L’ENSEMBLE DU TRAIT� : 34. Consid�rant que, pour les motifs ci-dessus �nonc�s, l’autorisation de ratifier le trait� modifiant le trait� sur l’Union europ�enne et le trait� instituant la Communaut� europ�enne exige une r�vision de la Constitution, D � C I D E : Article premier.- L’autorisation de ratifier le trait� modifiant le trait� sur l’Union europ�enne et le trait� instituant la Communaut� europ�enne ne peut intervenir qu’apr�s r�vision de la Constitution. Article 2.- La pr�sente d�cision sera notifi�e au Pr�sident de la R�publique et publi�e au Journal officiel de la R�publique fran�aise. D�lib�r� par le Conseil constitutionnel dans sa s�ance du 20 d�cembre 2007, o� si�geaient : M. Jean-Louis DEBR�, Pr�sident, MM. Guy CANIVET, Jacques CHIRAC, Renaud DENOIX de SAINT MARC et Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Pierre JOXE et Jean-Louis PEZANT, Mme Dominique SCHNAPPER et M. Pierre STEINMETZ. � Assembl�e nationale 1 () Comme le souligne le Professeur Jo�l Rideau dans un article publi� � l’occasion du 40e anniversaire de la Ve R�publique sur � La construction europ�enne et la Constitution de 1958 � : � Le d�bat constitutionnel �tait pourtant ouvert. La conformit� � la Constitution de la CECA et surtout celle du projet de Communaut� europ�enne de d�fense et de l’avant-projet de Communaut� politique qui l’accompagnait avaient �t� un des th�mes de la campagne men�e contre cette construction, impr�gn�e de f�d�ralisme, par ses adversaires, et en particulier par les gaullistes entra�n�s par le G�n�ral de Gaulle. Michel Debr� tenta en 1957 de faire d�clarer contraire � la Constitution la ratification des trait�s de Rome par le Comit� constitutionnel � (article en ligne sur le site du Conseil constitutionnel : www.conseil-constitutionnel.fr)
2 () Cf. consid�rant n�8 de la d�cision n�2004-505 du 19 novembre 2004 relative au trait� �tablissant une Constitution pour l’Europe et consid�rant n�9 de la d�cision n�2007-560 DC du 20 d�cembre 2007 relative au trait� de Lisbonne modifiant le trait� sur l’Union europ�enne et le trait� instituant la Communaut� europ�enne.
3 () Cf. art. 46.1 de la Convention de Vienne de 1969 qui �nonce que � le fait que le consentement d’un Etat � �tre li� par un trait� a �t� exprim� en violation d’une disposition de son droit interne ne peut �tre invoqu� par cet Etat comme viciant son consentement �.
4 () D�cision n�2004-496 DC.
5 () C’�tait la premi�re fois qu’un acte europ�en de droit d�riv� n�cessitait une r�vision constitutionnelle.
6 () Consid�rant n�10 de la d�cision n�2007-560 DC du 20 d�cembre 2007.
7 () L’adaptation ne porte pas sur la formulation des droits contenus dans la charte. Elle consiste � pr�ciser le champ d’application de la Charte ainsi que la port�e et l’interpr�tation des droits et des principes. Il a notamment �t� ajout� que les droits fondamentaux garantis pas la Charte doivent �tre interpr�t�s en harmonie avec les traditions constitutionnelles communes aux �tats membres et que les explications �labor�s en vue de guider l’interpr�tation de la Charte doivent �tre prises en consid�ration par les juridictions de l’Union et des �tats membres.
8 () Dans sa d�cision du 19 novembre 2004, le Conseil constitutionnel ne s’�tait toutefois pas livr� � un contr�le exhaustif de l’ensemble des clauses du TECE op�rant des transferts de comp�tences au profit de l’Union, comme en atteste l’emploi du terme notamment (consid�rant n�27).
9 () A l’exception toutefois des d�cisions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la d�fense.
10 () S’agissant des modalit�s possibles de mise en œuvre de ces nouvelles pr�rogatives, se reporter au rapport d’information de la D�l�gation de l’Assembl�e nationale pour l’Union europ�enne : Vers une Europe plus d�mocratique et plus efficace : les Parlements nationaux, nouveaux garants du principe de subsidiarit� (rapport d’information n� 1919 - XIIe l�gislature - de MM. J�r�me Lambert et Didier Quentin, novembre 2004).
11 () Il s’agit l� d’un �l�ment nouveau par rapport � la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, pour tenir compte de la d�cision du Conseil constitutionnel du 20 d�cembre 2007.
12 () C’est-�-dire soit un vote du Congr�s � une majorit� des 3/5e des suffrages exprim�s, soit un r�f�rendum.