Source: https://supremo.vlex.es/vid/342000050
Timestamp: 2019-09-22 23:03:30
Document Index: 380610926

Matched Legal Cases: ['artículo 135', 'artículo 133', 'artículo 11', 'artículo 68', 'artículo 235', 'artículo 240', 'artículo 241', 'artículo 48', 'artículo 88', 'artículo 24', 'artículo 88', 'artículo 24', 'artículo 88', 'artículo 23', 'artículo 240', 'artículo 241', 'artículo 240', 'artículo 42', 'artículo 38', 'artículo 94', 'artículo 24', 'artículo 122', 'artículo 59', 'artículo 79', 'artículo 59', 'artículo 58', 'artículo 94', 'artículo 42', 'artículo 79', 'artículo 58', 'artículo 42', 'artículo 42', 'artículo 24', 'artículo 95', 'artículo 135', 'artículo 135', 'artículo 114', 'artículo 135', 'artículo 114', 'artículo 114', 'artículo 105', 'artículo 62', 'artículo 24', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 297', 'artículo 299', 'artículo 304', 'artículo 306', 'artículo 133', 'artículo 135', 'artículo 135', 'artículo 133', 'artículo 5', 'artículo 106', 'artículo 28', 'artículo 30', 'artículo 33', 'artículo 33']

STS, 17 de Noviembre de 2011 - Jurisprudencia - VLEX 342000050
Número de Recurso: 4891/2007
CANON REGULATORIO. Así pues, en el Canon de Regulación, al que se sujeta la entidad recurrente, en cuanto titular de una aprovechamiento hidroeléctrico, no resulta de aplicación la exención prevista en el artículo 135.c) del RDPH , como tampoco la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Aguas , cuyo ámbito queda reducido al canon concesional, que solamente será exigible en los términos que se señalan en la misma y no en los del artículo 133 del RDPH , esto es, habrá que estar al título administrativo durante un plazo de 75 años, o al que de carácter inferior se señale en el mismo título. La diferenciación indicada entre Canon de regulación y canon concesional impide sostener la afirmación de duplicidad. Se desestima el recurso contencioso administrativo. Se desestima la casación.
La Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen, ha visto el presente recurso de casación número 4891/2007 interpuesto por D. Arcadio , Procurador de los Tribunales, en nombre de la entidad HIDRO NITRO ESPAÑOLA S.A ., contra la sentencia de la Sección Séptima, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de la Audiencia Nacional, de fecha 20 julio 2007, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 421/2006 , deducido contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central, de fecha 28 de diciembre de 2005, desestimatoria del recurso de anulación interpuesto contra la de 26 de septiembre de 2005, que inadmitió el recurso de alzada interpuesto contra la desestimación por silencio del TEAR de Aragón, de la reclamación económico-administrativa planteada contra la resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Ebro, de 23 de julio de 2003, que aprobó el canon de regulación del embalse de Joaquín Costa correspondiente a dicho ejercicio.
Ha intervenido como parte recurrida LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO , representada y defendida por el Abogado del Estado.
La entidad HIDRO NITRO ESPAÑOLA, S.A, con fecha 7 de agosto de 2003, interpuso reclamación económico- administrativa contra el acuerdo del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Ebro, por el que se desestimaban las alegaciones formuladas a la propuesta de aprobación del canon, a aplicar en el embalse Joaquín Costa, desde el 1 de enero de 2003, con la siguiente distribución:
-0,001262273 euros/m3 en riegos
-0,006560805 euros/m3 en abastecimientos.
-0,002624322 euros/Kwh.
Dicha reclamación recibió el número 50/2864/03.
Pero además, y como con posterioridad, la Confederación Hidrográfica del Ebro girara la liquidación nº 2003.421.0.0729, por canon de regulación 2003, del Salto de San José, por importe de 222.449.44 euros, resultado de aplicar a los 84.764.600Kw/h el parámetro 0,00262432 /Kw/h (mínimamente inferior a la propuesta), HIDRO NITRO ESPAÑA, S.A., con fecha 17 de octubre de 2003, igualmente interpuso reclamación económica-administrativa ante el TEAR de Aragón.
A dicha reclamación se le dio el número 50/3427/03.
HIDRO NITRO ESPAÑOLA, S.A., con fecha 21 de julio de 2005, interpuso recurso de alzada ante el Tribunal Económico-Administrativo Central contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación deducida contra el acuerdo de aprobación del canon de regulación (número 50/2864/03), el cual fue declarado extemporáneo con arreglo a los artículos 235.1 y 241.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria , según resolución de Abogado del Estado- Secretario de dicho Tribunal, de fecha 26 de septiembre de 2005, haciendo uso de las competencias reconocidas en el artículos 231.4 y 239.4 de la precitada Ley .
Y como HIDRO NITRO ESPAÑOLA, S.A. formulara recurso de anulación, fue desestimado por resolución del Abogado del Estado-Secretario del TEAC, de fecha 28 de diciembre de 2005.
La representación procesal de la entidad HIDRO NITRO ESPAÑOLA S.A., interpuso recurso contencioso- administrativo contra la desestimación presunta del recurso de anulación y después contra la resolución expresa del TEAC a que acaba de hacerse referencia, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y la Sección Séptima de dicho Órgano Jurisdiccional, que lo tramitó con el número 421/2006, dictó sentencia, de fecha 20 de julio de 2007 con la siguiente parte dispositiva: " Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso contencioso- administrativo 421/2006 que ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, ha promovido el Procurador don MANUEL SÁNCHEZ-PUELLES GONZÁLEZ-CARVAJAL, en nombre y representación de la Entidad HIDRO NITRO ESPAÑOLA S.A., contra resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 28 de diciembre de 2005, por ser la misma conforme a derecho, por lo que procede confirmarla en todas sus partes.
Sin hacer expresa imposición en cuanto al pago de las costas."
La representación procesal de HIDRO NITRO ESPAÑOLA S.A, preparó recurso de casación contra la sentencia antes referida y, tras ser tenido por preparado, lo interpuso, por medio de escrito presentado en 14 noviembre 2007, en el que solicita se dicte otra por la que se declare y deje sin efecto la misma.
El Abogado del Estado se opuso al recurso mediante escrito registrado el 25 junio 2008, en el que solicita sentencia desestimando el recurso.
Habiéndose señalado para deliberación y fallo la audiencia del día dieciséis de noviembre de 2011, en dicha fecha tuvo lugar referido acto procesal.
Antes de referirnos al contenido de la sentencia ahora impugnada en casación, conviene precisar que durante la tramitación del recurso contencioso-administrativo seguido ante la Sala de instancia, la representación procesal de HIDRO NITRO ESPAÑOLA, S.A. presentó escrito solicitando la ampliación de dicho recurso a la resolución del TEAR de Aragón, de fecha 29 de junio de 2006, por la que se resolvió expresamente la reclamación económico-administrativa formulada.
Sin embargo, la Sala, por medio de Auto de 8 de noviembre de 2006, denegó dicha ampliación, por cuanto " conforme a lo dispuesto en el artículo 11.1.d) de la citada Ley (se entiende que la LJCA), esta Sala no es competente para conocer de las resoluciones de los TEAR y además podría suceder que no se hubiese agotado la vía económico administrativa, con lo cual nos hallaríamos ante el supuesto de inadmisibilidad previsto en el artículo 68.1.a) de dicha Ley". E interpuesto recurso de súplica contra el citado Auto fue desestimado por el de 12 de febrero de 2007.
Dicho lo anterior, señalemos que la sentencia recurrida tiene, en lo que aquí interesa, la siguiente argumentación jurídica (Fundamentos de Derecho Primero a Quinto ambos inclusive):
" (...): El escrito de interposición del presente recurso concreta la resolución impugnada que es la resolución del TEAC de fecha 28 de diciembre de 2005 por la que desestima el recurso de anulación interpuesto contra la resolución del TEAC de fecha 26 de septiembre de 2005 que acordó inadmitir el recurso de alzada planteado frente a la desestimación por silencio del TEAR de Aragón de las reclamaciones económico administrativas contra la resolución de la Confederación Hidrográfica del Ebro que aprobó el canon de regulación a aplicar en 2003 al embalse de Joaquín Costa.
(...): Como hechos debe destacarse que en fecha 7 de agosto de 2003 se interpone reclamación económico administrativa ante el TEAR de Aragón contra el acuerdo de la Confederación Hidrográfica del Ebro de fecha 22 de julio de 2003 por el que se aprobaba el canon de regulación que regiría en el año 2003 para el aprovechamiento del embalse de Joaquín Costa, en el que la parte actora tiene las instalaciones propias para la producción de energía eléctrica de forma hidráulica.
En fecha 21 de julio de 2005 se interpone recurso de alzada ante el TEAC contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación interpuesta ante el TEAR de Aragón.
En fecha 26 de septiembre se dicta resolución expresa por el TEAC declarando inadmisible por extemporáneo el recurso de alzada interpuesto, al haber transcurrido en exceso el plazo de un mes concedido para su interposición por los artículos 235.1 y 241.1 de la Ley 58/2003 .
Contra esta resolución se interpone recuso de anulación de dicha resolución, ante el propio TEAR, el cual dicta resolución en fecha 28 de diciembre de 2005, por la que no admite el recurso de anulación interpuesto.
Contra esta resolución interpone el presente recurso la parte actora, pretendiendo en su demanda, que se dicte sentencia que anulando las resoluciones impugnadas, no solamente resuelva en este sentido sino que además entre a conocer del fondo del asunto planteado, tanto en cuanto a la no sujeción de la entidad recurrente, en este salto en concreto, al canon aprobado e impugnado, y además que dicho canon ha sido aprobado por órgano manifiestamente incompetente.
(...): El recurso contencioso administrativo, tiene una finalidad puramente revisora de la legalidad de los actos administrativos, sometidos a su control, por lo que únicamente podrá pronunciarse sobre la legalidad de los actos impugnados por la parte actora, siendo las partes las que determinan el objeto del recurso, sin que se pueda resolver por el órgano jurisdiccional cuestión distinta respecto de aquellos actos que no hayan sido sometidos a su conocimiento, sin que se pueda incurrir en incongruencia.
De esta forma, es en el escrito inicial del proceso donde queda indicado y por tanto acotado el acto que se impugna y frente al cual exclusivamente podrán articularse en la demanda las pretensiones de parte, doctrina que una jurisprudencia uniforme viene afirmando al señalar que no pueden desviarse las pretensiones del proceso hacia actos distintos de los que fueron indicados en el escrito de interposición. De manera que si entre el escrito de interposición y el suplico de la demanda existe una divergencia sustancial, existe desviación procesal.
(...): En el presente caso, el acto impugnado, es la resolución del TEAC de fecha 28 de diciembre de 2005 que no admite el recurso de anulación interpuesto contra la resolución del TEAC de fecha 26 de septiembre de 2005. Por tanto únicamente podrá ser objeto de revisión aquella resolución y resolver sobre la conformidad de dicho acuerdo o resolución con el ordenamiento jurídico.
La razón que sirve de base al TEAC para desestimar dicho recurso de anulación, es que, la resolución impugnada ha aplicado adecuadamente los plazos de interposición del recurso de alzada previstos en los artículo 235.1 241.1 de la Ley 58/2003 .
El artículo 240.1 de la Ley 58/2003 , establece que la duración del procedimiento en cualquiera de sus instancias será de un año contado desde la interposición de la reclamación. Transcurrido este plazo, el interesado podrá considerar desestimada la reclamación al objeto de interponer el recurso procedente, cuyo plazo se contará a partir del día siguiente de la finalización del plazo de un año a que se refiere este apartado.
Por su parte el artículo 241.1 dice que contra las resoluciones dictadas en primera instancia por los tribunales económico- administrativos regionales y locales podrá interponerse recurso de alzada ordinario ante el Tribunal Económico-Administrativo Central en el plazo de un mes contado desde el día siguiente al de la notificación de las resoluciones.
(...): Teniendo en cuenta que la reclamación económico administrativa se interpuso el día 7 de agosto de 2003, la resolución expresa resolviendo la misma debió dictarse lo más tarde el día 6 de agosto de 2004, de forma que transcurrido este plazo debería haberse sabido que la misma había sido desestimada por silencio administrativa, dejando abierta la vía de recursos.
A partir de este día 7 de agosto de 2004, comienza a correr el plazo de un mes para poder interponer el recurso de alzada, que terminaría el día 7 de septiembre de 2004.
El recurso de alzada se interpone el día 21 de julio de 2005, es decir más de un año después de haber transcurrido el plazo indicado.
Los cómputos de plazos se han realizado conforme a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 30/92 .
Por tanto, se considera ajustada a derecho la resolución del TEAC de fecha 28 de diciembre de 2005, que desestima el recurso anulación por ser conforme a derecho la resolución del mismo TEAC de fecha 26 de septiembre de 2005, por lo que procede desestimar el recurso interpuesto Al no apreciarse ni temeridad ni mala fe no procede hacer expresa condena en costas (art. 139 LJCA )."
El recurso de casación se articula mediante la formulación de dos motivos:
En el primero de ellos, al amparo del artículo 88. Uno. d) de la Ley de la Jurisdicción , se alega infracción de los artículos 24 de la Constitución, 5. 1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 42,43 y 58 de la Ley 30/1992 de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y 34 y 36 de la Ley Jurisdiccional, así como la jurisprudencia que los interpreta.
El motivo se centra en las consecuencias perjudiciales que ha tenido para la parte, el hecho de que la Administración (TEARA), no resolviera en plazo la reclamación económico-administrativa planteada, así como que la Audiencia Nacional haya considerado improcedente la ampliación del recurso a la resolución extemporánea, todo ello, en conexión con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, consagrado por el artículo 24 de la Constitución, que también resulta vulnerada .
Así, expone la parte que contra la resolución de la Confederación Hidrográfica del Ebro, de 23 julio 2003, que aprobó el Canon de regulación a aplicar en dicho ejercicio, en el embalse de Joaquín Costa, interpuso reclamación económico-administrativa ante el TEAR de Aragón, no resuelta en plazo, por lo que, más allá de la posibilidad de entenderla desestimada por silencio, debía entenderse subsistente la obligación de resolver la reclamación de manera expresa, añadiéndose que el silencio administrativo es una institución establecida en beneficio del particular cuando su reclamación o recurso no ha sido resuelto por el órgano administrativo, permitiéndole reaccionar contra dicho inactividad formal y que mientras subsista la obligación de resolver expresamente una reclamación, se está en el plazo para impugnarla. "Dicho de otro modo: no resulta posible considerar extemporáneo el recurso de alzada que la recurrente interpuso ante el TEAC contra el silencio del TEARA y antes de la resolución expresa obligatoria. Esta es la doctrina del TS, citándose las Sentencias de 23 de mayo de 1995 , 4 de febrero de 2002 y 19 de febrero 2004 ."
Tras ello, se expone que en este contexto hay que referirse a la resolución extemporánea que dictó el TEARA "supuso una vuelta de tuerca más en la vulneración del derecho a la defensa y a la tutela judicial...", pues a la fecha de la misma el debate ya estaba planteado en la vía judicial, y no solo respecto a la cuestión formal de la extemporaneidad o no del recurso de alzada, sino en cuanto a la cuestión, sustantiva y nuclear, que se planteaba en el mismo, de la declaración de no sujeción a un gravamen que la entidad recurrente considera que no le es aplicable, por lo que no debió ser liquidado.
En el segundo motivo y también al amparo del artículo 88. 1. d) de la LJCA , se alega que la sentencia recurrida infringe los artículos 24 de la Constitución española 1091 y 1258 y concordantes del Código Civil ; 1281 y 1283 y 1554 del mismo texto legal y la Disposición Transitoria Primera , 1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , así como la jurisprudencia específica del Tribunal Supremo dictada en esta materia respecto del contrato de arrendamiento celebrado entre el Estado y la recurrente, pues en Sentencias de 11 de febrero de 1983 y 9 mayo de 1988 , el Tribunal Supremo se ha declarado que a tenor del mismo, no existe sujeción al Canon de regulación.
El Abogado del Estado plantea en primer lugar la inadmisión del motivo de casación segundo, al entender que la sentencia de instancia no ha resuelto sobre el fondo de la cuestión planteada, esto es, la alegada no sujeción de la entidad recurrente al Canon de regulación del embalse Joaquín Costa de 2003 y ello porque no podía hacerlo, ya que el objeto del procedimiento y resolución frente a los que se formalizó el recurso contencioso administrativo fue la resolución del TEAC, desestimatoria del recurso de anulación frente a otra resolución del mismo órgano administrativo que había inadmitido por extemporáneo el recurso de alzada contra la resolución del TEAR de Aragón. Es evidente, sostiene la parte recurrida, que si se hubiera entrado en el fondo, la sentencia incurría en incongruencia con respecto al objeto del proceso como también lo es que a mayor abundamiento, caso de haber estimado que el recurso de alzada no era extemporáneo y que debía haberse estimado el recurso de anulación, lo que hubiera procedido era la anulación del acto resolutorio de dicho recurso, con las consecuencias propias del recurso de anulación ejercitado, que hubieran exigido la retroacción de las actuaciones antes de resolver sobre el fondo de la cuestión planteada. En ninguna de las dos hipótesis podía la sentencia resolver sobre el fondo. Por tanto, para el Abogado del Estado no hay infracción del artículo 24 de la Constitución, en su vertiente del derecho a la tutela judicial efectiva, porque éste derecho se hizo efectivo mediante la resolución fundada en derecho en qué consiste la sentencia que resuelve sobre la legalidad del acto impugnado a la que se debe.
En segundo lugar, solicita el Abogado del Estado la desestimación del primer motivo de casación pues, en su criterio, la sentencia no infringió los artículos que la parte invoca, a los que el motivo de casación dedica desigual atención cuando se trata de justificar las infracciones que se alegan de la sentencia.
La conclusión anterior resulta de modo evidente para el Abogado del Estado si se parte de los hechos probados que cita la sentencia en su Fundamento Jurídico Segundo, a los que hay que estar, máxime si la parte recurrente ni siquiera alega la aplicación a este proceso del artículo 88. 3 de la Ley de la Jurisdicción .
De esos hechos, sostiene el Abogado del Estado, resulta meridiano que cuando la entidad ahora recurrente interpone recurso de alzada, había precluido el plazo correspondiente. Por eso, el TEAC inadmite dicho recurso y por eso también rechaza el recurso de anulación que se interpone frente a dicha inadmisión. A la conclusión anterior no sea opone el que el TEAR de Aragón incumpliera el plazo para resolver de forma expresa, pues es notorio que, ante el silencio, caben dos posibilidades, la primera alzarse frente al acto presunto, pero dentro de los plazos establecidos por la norma de aplicación que aquí es el Reglamento de Procedimiento Económico-Administrativo o en su caso, esperar la resolución expresa y frente a la misma interponer el correspondiente recurso cuya plazo se cuenta desde la notificación del acto expreso tardío. Lo que no puede pretenderse es que el silencio faculte al recurrente para prescindir del procedimiento y disponer a su arbitrio del plazo.
La posición que viene a mantener el TEAC en las resoluciones recurridas en la vía judicial, es la de que todo recurso de alzada, interpuesto una vez transcurrido un año y un mes desde que fue deducida la reclamación económico-administrativa, debe considerarse extemporáneo, fundándose al respecto en los artículos 235.1, 240 .1 y 241. 1 de la ley 58/2003 de 17 diciembre, General Tributaria . Y dicha postura es confirmada por la sentencia de instancia impugnada a medio del presente recurso de casación.
Sin embargo, podemos adelantar que el criterio expuesto es inasumible por esta Sala.
En efecto, comenzamos por señalar que, en forma coincidente con Base Tercera e) de la Ley 39/1980, de 5 de julio, de Bases del Procedimiento Económico-Administrativo, artículo 23 del Texto articulado, aprobado por Real Decreto Legislativo 2795/1980, de 12 de diciembre y 64 y 104 del Reglamento de procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas, aprobado por Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, el artículo 240.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria , establece que " La duración del procedimiento en cualquiera de sus instancias, será de un año contado desde la interposición de la reclamación. Transcurrido este plazo, el interesado podrá considerar desestimada la reclamación al objeto de interponer el recurso procedente, cuyo plazo se contará a partir del día siguiente de la finalización del plazo de un año a que se refiere este apartado". Y el artículo 241.1 señala que " Contra las resoluciones dictadas en primera instancia por los Tribunales Económico Administrativos regionales y locales, podrá interponerse recurso de alzada ordinario ante el Tribunal Económico Administrativo Central en el plazo de un mes contado desde el día siguiente al de la notificación del acto".
Pues bien, pese a la literalidad del artículo 240 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre , el transcurso de un año sin resolución expresa y el de un mes posterior a dicho plazo, no autoriza la declaración de extemporaneidad del recurso de alzada, dada la doctrina que acerca del silencio han elaborado tanto el Tribunal Constitucional como este Tribunal Supremo.
En efecto, el Tribunal Constitucional, en su jurisprudencia más temprana (Sentencia 6/1986 , FJº 3), configuró el silencio como una ficción legal que permitía al administrado considerar que su pretensión impugnatoria había sido desestimada presuntamente, sin que las normas reguladoras del mismo pudiesen recibir una interpretación que primase a la Administración por su inactividad, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera notificado con todos los requisitos legales al afectado una decisión expresa. Y en la Sentencia del Tribunal Constitucional 14/2006, de 16 de enero , se realizó una reseña de la doctrina en materia de recursos contra actos desestimatorios por aplicación del silencio administrativo, en los siguientes términos (Fundamento Jurídico 2):
"(...) En relación con el control constitucional de las resoluciones judiciales impugnadas en amparo por inadmitir o desestimar recursos contencioso-administrativos relativos a supuestos conectados, a su vez, con la obligación constitucional de los Tribunales Contencioso-Administrativos de controlar la legalidad de la actuación administrativa, concretamente, respecto de las peticiones tácitamente desestimadas a través de la ficción del silencio administrativo, este Tribunal ha elaborado un cuerpo de doctrina que conviene recordar:
a) Existe una primera serie de recursos de amparo estimados por vulnerar el art. 24.1 C.E en relación con la desestimación presunta de recursos administrativos y con la conversión en actos firmes, por haber sido consentidos [art. 40 a) LJCA/1956 , en tanto en cuanto no fueron impugnados en el plazo legalmente previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) de 1958. Así , la STC 6/1986, de 21 de enero estimó el recurso de amparo y anuló la Sentencia impugnada por haber inadmitido el recurso contencioso-administrativo so pretexto de que el acto impugnado era firme, por consentido [art. 40 a) LJCA/1956 ], debido a la interposición extemporánea del recurso de alzada (art. 122.4 LPA/1958 ) presentado contra la desestimación tácita del previo recurso de reposición. En el fundamento de derecho tercero, letra c), de la indicada Sentencia, este Tribunal fijó la siguiente doctrina jurisprudencial:
«El silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración; de aquí que si bien en estos casos puede entenderse que el particular para poder optar por utilizar la vía de recurso ha de conocer el valor del silencio y el momento en que se produce la desestimación presunta, no puede, en cambio, calificarse de razonable una interpretación que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales. En estos casos puede entenderse que el particular conoce el texto íntegro del acto -la denegación presunta por razón de la ficción legal-, pero no los demás extremos que deben constar en la notificación, dado que el legislador no lo estima así ni en el caso de notificación expresa en que consta el contenido íntegro del acto, en cuyo supuesto el art. 79.3 y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo [de 1958 ] determina el régimen aplicable; régimen que consiste en establecer -núm. 3- que las notificaciones defectuosas surtirán, sin embargo, efecto a partir de la fecha en que se haga manifestación expresa en tal sentido por el interesado o se interponga el recurso pertinente, y núm. 4, que, asimismo, surtirán efecto por el transcurso de seis meses las notificaciones practicadas personalmente al interesado que, conteniendo el texto íntegro del acto, hubieren omitido otros requisitos, salvo que se hubiere hecho protesta formal, dentro de este plazo, en solicitud de que la Administración rectifique la deficiencia.
En el presente caso, como hemos indicado, no puede calificarse de razonable -y menos aún de interpretación más favorable a la efectividad del derecho fundamental- una interpretación que computa el plazo para recurrir contra la desestimación presunta del recurso de reposición como si se hubiera producido una resolución expresa notificada con todos los requisitos legales; puede, en cambio, responder a tales criterios una interpretación que equipare este supuesto a la notificación defectuosa -incluso si se quiere a una notificación defectuosa que contenga el texto íntegro del acto-, y es claro que en este caso no existe la causa de inadmisibilidad aplicada por la Sentencia, ya que no puede sostenerse que la resolución de la Munpal de 10 de noviembre de 1979 y la desestimación por silencio del recurso de reposición interpuesto contra la misma, hayan sido consentidas por no haber sido recurridas en tiempo y forma».
Esta doctrina fue confirmada por la STC 204/1987, de 21 de diciembre , en su F. 4 (anulación de la Sentencia impugnada por vulneración del art. 24.1 CE , al haber inadmitido el recurso contencioso-administrativo dirigido contra un acto expreso -recargo de apremio en concepto de tasa- que, a juicio del Tribunal Contencioso-Administrativo, era meramente confirmatorio de un acto anterior consentido por no haber sido recurrido en tiempo y forma; acto éste que no era otro que la desestimación por silencio del recurso de reposición interpuesto por el actor años antes contra la mencionada tasa, desestimación que debió entenderse producida al no serle notificada resolución alguna en el plazo legalmente establecido); y en el fundamento jurídico 5, se desestimó abiertamente la tesis del Letrado del Estado de que «tampoco se habría producido la infracción constitucional que se denuncia, ya que, puesto que puede suponerse que el recurrente conocía el texto íntegro del acto desestimatorio, debía haberlo recurrido en un plazo máximo de seis meses, en aplicación de lo dispuesto en el art. 79.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo , por lo que hay que entender que, transcurrido dicho plazo, el acto presunto fue consentido. Sin embargo, la aplicación analógica de esta regla, que es especial respecto de la norma general contenida en el art. 79.3 , no puede ser razonablemente aceptada en un sentido extensivo, pues ello significaría equiparar, cuando no primar, la inactividad de la Administración frente a los supuestos en que el texto íntegro del acto se notifica y se notifica personalmente al interesado, supuesto en que cabe a éste la absoluta certeza de que no puede esperar ya una resolución de contenido distinto».
También lo fue por la STC 63/1995, de 3 de abril , que, en su fundamento jurídico único volvió a afirmar, con remisión a la doctrina fijada en las SSTC 6/1986 y 204/1987 , la inconstitucionalidad de la resolución impugnada, que declaraba inadmisible el recurso contencioso-administrativo por concurrir la causa prevista en el art. 82 c) LJCA/1956 [la Sala de lo Contencioso- Administrativo entendió firme, por consentido, el «acto» impugnado [el silencio administrativo negativo] dada la caducidad del plazo para la interposición del recurso de alzada frente a la denuncia de la mora).
Finalmente, las SSTC 188/2003, de 27 de octubre, F. 6 , y 220/2003, de 15 de diciembre , F. 5 (relativas a liquidaciones tributarias recurridas en tiempo y forma en la vía administrativa sin haber obtenido una primera respuesta expresa a tales recursos; y en que, ello no obstante, años después, la Administración tributaria requirió en apremio el pago de tales liquidaciones por no haber impugnado en tiempo y forma el silencio administrativo negativo), reiteran la misma doctrina jurisprudencial fijada por la STC 6/1986 , recuerdan que «la Ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa, el recurso presentado», y también ponen de manifiesto la doctrina de este Tribunal sobre la inconstitucionalidad de las resoluciones judiciales basadas en la caducidad de la acción, cuestión que, en principio, es de mera legalidad ordinaria, pero: «cuando la decisión judicial suponga la inadmisión de un proceso como consecuencia de un cómputo en el que sea apreciable un error patente, una fundamentación insuficiente, irrazonable o arbitraria, o se haya utilizado un criterio interpretativo que por su rigorismo, formalismo excesivo o cualquier otra razón se revele desfavorable para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva... [s]i, además, el momento procesal en el que se aprecia la caducidad de la acción es el del acceso al proceso a la búsqueda de una primera resolución judicial sobre el fondo de las pretensiones esgrimidas, es claro que el juzgador se halla vinculado por la regla hermenéutica pro actione , debiendo quedar marginadas aquellas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos legales que por su rigorismo, formalismo excesivo o desproporción entre los fines que preservan y la consecuencia de cierre del proceso, se conviertan en un obstáculo injustificado del derecho a que un órgano judicial resuelva sobre el fondo de la pretensión a él sometida ( SSTC 71/2001, de 26 de marzo , F. 4 ; 218/2001, de 31 de octubre, F. 3 ; 13/2002, de 28 de enero , F. 3 ; y 203/2002, de 28 de octubre , F. 3 )».
En particular la citada STC 188/2003 , F. 5, reafirmó la doctrina jurisprudencial de la STC 204/1987 , desechando la aplicación analógica del art. 79.4 LPA/1958. Y la STC 220/2003 , F. 5 , dio un paso más al afirmar que: «el incumplimiento por parte de la corporación municipal demandada de su obligación legal de resolver de forma expresa el recurso de reposición interpuesto (arts. 94.3 LPA/1958 y 42 LRJ-PAC/1992 , de un lado, y de la obligación de comunicar -precisamente por esa falta de respuesta administrativa- la necesaria instrucción de recursos (arts. 79.2 LPA/1958 y 58.2 LRJ-PAC/1992 ), de otro lado, "ha supuesto que la Administración se beneficiara de su propia irregularidad", por lo que, como este Tribunal ha manifestado reiteradamente, "no puede calificarse de razonable una interpretación que prime los defectos en la actuación de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de notificar con todos los requisitos legales" (por todas, STC 179/2003, de 13 de octubre , F. 4 ). Y no desdice la anterior conclusión el hecho de que la Administración demandada hubiese tenido la cautela de incluir en la liquidación impugnada, no sólo los recursos pertinentes contra la propia liquidación -recurso de reposición-, sino incluso también contra su eventual desestimación presunta -recurso contencioso-administrativo-, pues la citada instrucción de recursos de un acto administrativo no excusaba a la Administración de su obligación legal de resolver el recurso interpuesto, comunicando al interesado "la indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa y, en su caso, la expresión de los recursos que contra el mismo procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos" (art. 79.2 LPA/1958, hoy 58.2 de la Ley 30/1992 ). Es absolutamente inaceptable que una Administración pública, que debe actuar "con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho" (art. 103.1 CE), desatienda, primero , el cumplimiento de su obligaciones para con los ciudadanos y, sin embargo, manifieste luego un extremado celo en la exigencia de las de éstos, pues ninguna pretendida eficacia administrativa puede justificar el desconocimiento de unos de los valores superiores de nuestro Ordenamiento jurídico: el valor justicia (art. 1.1 CE ). Por este motivo, no es posible entender que la resolución desestimatoria presunta de un recurso de reposición, por silencio administrativo de carácter negativo, reúne, en modo alguno, los requisitos formales de que se debe revestir todo acto administrativo, por el simple hecho de que el acto impugnado sobre el que pende la inactividad administrativa incluyó una detallada instrucción de recursos, presentes y futuros»...."
Por su parte, la Sentencia de la Sección Sexta de este Tribunal Supremo de 18 de septiembre de 2007 , se enfrentó a un supuesto similar al que ahora se nos plantea, pues se trataba de una reclamación de responsabilidad patrimonial presentada en 30 de julio de 1999, en el que se produjo la desestimación presunta el 30 de enero de 2000, finalizando el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo el 30 de julio siguiente, siendo así que la misma tuvo lugar el día 10 de noviembre de 2000.
Frente a la alegación de la Administración, en este caso una Comunidad Autónoma, de que la Sala de instancia debió declarar inadmisible el recurso de acuerdo con el art. 69.e) de la LJCA ., en lugar de acudir a una interpretación que permitiera superar la causa de inadmisibilidad y asimilar la desestimación por silencio a las notificaciones defectuosas, la Sentencia de esta Sala desestimó el motivo de casación formulado al efecto, razonando (Fundamento de Derecho Tercero):
" Tampoco este motivo de casación puede prosperar. A tal efecto ha de tenerse en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional, plasmada en numerosas sentencias, por todas la 27/2003, de 10 de febrero , 59/2003, de 24 de marzo , 154/2004, de 20 de septiembre y 132/2005, de 23 de mayo , según la cual, "el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24.1 CE comporta como contenido esencial y primario el de obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes (por todas, STC 172/2002, de 30 de septiembre , FJ 3 ). No obstante, también hemos indicado que, al ser un derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que haya establecido el legislador para cada sector del ordenamiento procesal ( SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2 ; 60/2002, de 11 de marzo, FJ 3 ; 143/2002, de 17 de junio , FJ 2 ), por lo que el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface igualmente cuando los órganos judiciales pronuncian una decisión de inadmisión, apreciando razonadamente en el caso la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la Ley que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental ( SSTC 48/1998, de 2 de marzo, FJ 3 ; 77/2002, de 8 de abril , FJ 3 ).
En consecuencia, las decisiones judiciales de cierre del proceso son constitucionalmente asumibles cuando respondan a una interpretación de las normas legales que sea conforme con la Constitución y tengan el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental ( SSTC 39/1999, de 22 de marzo, FJ 3 ; 259/2000, de 30 de octubre , FJ 2 ), dada la vigencia aquí del principio pro actione.
Hemos dicho además que los cánones de control de constitucionalidad se amplían cuando se trata del acceso a la jurisdicción, frente a aquellos supuestos en los que ya se ha obtenido una primera respuesta judicial ( SSTC 58/2002, de 11 de marzo, FJ 2 ; 153/2002, de 15 de julio , FJ 2 ). Ello impide determinadas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos legales que "por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican (por todas, STC 252/2000, de 30 de octubre , FJ 2 ) ( STC 203/2002, de 28 de octubre , FJ 3 )".
El Tribunal Constitucional ha contemplado de manera específica la caducidad de la acción en relación con la impugnación en vía contencioso administrativa de las desestimaciones presuntas o por silencio administrativo, elaborando un cuerpo de doctrina, a partir de la sentencia 6/1986, de 21 de enero , ratificada por otras posteriores ( SSTC 204/1987, de 21 de diciembre , 63/1995 , de 3 de abril , 188/2003, de 27 de octubre y 220/2003, de 15 de diciembre ), doctrina que se recoge y ordena de manera completa en la sentencia 14/2006, de 16 de enero y que se sintetiza en la sentencia 39/2006, de 13 de febrero de 2006 en los siguientes términos: "la doctrina indicada parte de que el silencio administrativo es una mera ficción legal para que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial y superar los efectos de la inactividad de la Administración y parte, asimismo, de que no puede calificarse de razonable una interpretación que prime esa inactividad y coloque a la Administración en mejor situación que si hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales ( SSTC 6/1986, de 21 de enero ; 204/1987, de 21 de diciembre ; 180/1991, de 23 de septiembre ; 294/1994, de 7 de noviembre ; 3/2001, de 15 de enero , y 179/2003, de 13 de octubre ), para continuar entendiendo que, ante una desestimación presunta, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración, y concluir, en definitiva, que deducir de este comportamiento pasivo el referido consentimiento con el contenido de un acto administrativo en realidad no producido -recuérdese que el silencio negativo es una mera ficción con la finalidad de abrir la vía jurisdiccional ante el incumplimiento por la Administración de su deber de resolver expresamente- supone una interpretación absolutamente irrazonable, que choca frontalmente con el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE ) en su vertiente de acceso a la jurisdicción ( SSTC 188/2003, de 27 de octubre ; y 220/2003, de 15 de diciembre ; y las en ellas citadas). Y sabido es que, aun cuando el tema de la caducidad de las acciones constituye en principio un problema de legalidad ordinaria que corresponde resolver a los órganos judiciales ex art. 117.3 CE , adquiere dimensión constitucional cuando, conforme se sostiene en las Sentencias citadas, la decisión judicial supone la inadmisión de una demanda como consecuencia de un error patente, una fundamentación irrazonable o arbitraria y, consecuentemente, el cercenamiento del derecho fundamental a obtener una resolución de fondo suficientemente motivada que deseche cualquier interpretación rigorista y desproporcionada de los requisitos legalmente establecidos para el ejercicio de la acción ante los Tribunales."
Conviene señalar que la indicada sentencia 14/2006 precisa , por referencia a la 220/2003 , que aunque las resoluciones judiciales declararan la caducidad de la acción contencioso administrativa mediante una interpretación razonada de la norma aplicable que no puede calificarse como arbitraria, "ello no significa que dicha interpretación no suponga una vulneración del derecho fundamental reconocido en el art. 24.1 CE , habida cuenta que, si "el canon de constitucionalidad aplicable al presente caso no es el de la arbitrariedad, propio del control de las resoluciones judiciales obstativas del acceso al recurso, sino el de la proporcionalidad, que margina aquellas interpretaciones que por su rigorismo, formalismo excesivo o desproporción se conviertan en un obstáculo injustificado del derecho a que un órgano judicial resuelva sobre el fondo de la cuestión a él sometida", "debemos concluir que la exégesis que aquella incorpora a su fundamentación ha desconocido la obligada observancia del principio pro actione en el acceso a la jurisdicción, así como las exigencias que, con carácter general, se derivan del art. 24.1 CE en relación con el orden de lo contencioso-administrativo, que ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere, como un proceso al acto, sino, fundamentalmente, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados' ( STC 86/1998, de 21 de abril , FJ 5 ) ... Y ello porque, como ya hemos tenido oportunidad de afirmar, 'la omisión de un pronunciamiento sobre el fondo, imputable a la Sentencia objeto de esta queja, desvirtúa la finalidad de la institución del silencio administrativo, por cuanto transforma en una posición procesal de ventaja lo que es, en su origen, el incumplimiento de un deber de la Administración, como el de dar respuesta expresa a las solicitudes de los ciudadanos (art. 94.3 de la aplicable LPA , y art. 42.1 de la vigente Ley 30/1992 ), permitiendo de tal modo que, pese a la persistente negativa o resistencia a tal deber por parte del ente público, éste quede inmune al control jurisdiccional plenario que viene exigido por el art. 106.1 de la Constitución. Se produce, así, la denunciada lesión del derecho del demandante a la tutela judicial efectiva sin indefensión proclamado por el art. 24.1 de la Norma suprema, en su más primaria o genuina manifestación, cual es la del acceso a la jurisdicción, señaladamente para articular la defensa del ciudadano frente a los poderes públicos ( STC 48/1998 , FJ 3 .b), lo que conduce derechamente a la estimación del amparo' ( SSTC 86/1998, de 21 de abril, FJ 7 ; y 188/2003, de 27 de octubre , FJ 7 )".
Finalmente, dicha sentencia añade que "no puede calificarse de interpretación más favorable a la efectividad del derecho fundamental aquélla que computa el plazo para recurrir contra la desestimación presunta del recurso de reposición como si se hubiera producido una resolución expresa notificada con todos los requisitos legales, cuando, como se ha dicho antes, caben otras interpretaciones que, en último término, eviten la contradicción y posición contraria al principio pro actione que supone admitir que las notificaciones defectuosas -que implican el cumplimiento por la Administración de su obligación de resolver expresamente- puedan surtir efectos "a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda" (art. 58.3 LPC ), esto es, sin consideración a plazo alguno, y sin embargo, en los casos en que la Administración ha incumplido total y absolutamente su obligación de resolver, como son los de silencio con efecto desestimatorio, imponer sin otra consideración el cómputo del plazo para acceder a la jurisdicción a partir del día en que, de acuerdo con la normativa específica que resulte aplicable, se entienda presuntamente desestimada la petición o el recurso potestativo de reposición -art. 46, apartados 1 y 4, LJCA ".
La Sala de instancia ha hecho una aplicación adecuada de esta doctrina al presente caso, frente a la interpretación y aplicación de los indicados preceptos y doctrina que defiende la Administración recurrente y que llevarían a impedir el acceso de la parte a un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, frente al incumplimiento por la propia Administración de la obligación de resolver, situación que no se produce cuando habiéndose resuelto la reclamación su notificación es defectuosa, en cuyo caso sólo surte efectos desde la fecha en que el interesado realiza actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance del acto o interponga el recurso procedente, es decir, sin consideración a un concreto plazo, haciendo así de peor condición a aquel que no ha obtenido respuesta de la Administración y favoreciendo el incumplimiento de la obligación de resolver que la ley impone a la misma. En definitiva, siendo posible una interpretación que al menos equipare la situación a los supuestos de notificación defectuosa, como se venía apreciando en las citadas sentencias del Tribunal Constitucional (suficientemente interpretadas por el mismo Tribunal en las más recientes de las citadas) y también de esta Sala (Ss. 23-1-2004 , 11-3-2004 ), ha de considerarse que la Sala de instancia se ajusta a dicho planteamiento y, por lo tanto, el motivo de casación debe ser desestimado."
Por otra parte, debemos señalar que la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Cuarta) de 18 de julio de 2007 , ante un supuesto idéntico al que ahora se nos plantea, recoge la doctrina correcta, al señalar en su Fundamento de Derecho Tercero lo siguiente:
2.- Invocando cuya regulación, el TEAC ha venido a considerar extemporáneo el recurso de alzada interpuesto el 16 de junio de 2006, puesto que al transcurso de un año desde la interposición de la reclamación ante el TEAR (22 de abril de 2006), la reclamante disponía de un mes (hasta el 22 de mayo siguiente) para la interposición del recurso de alzada, lo que efectuó sin embargo, como queda dicho, el 16 de junio de 2006.
La interpretación de cuyos preceptos legales no se acomoda, sin embargo, a la doctrina expresada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, así en sentencia de 17 de mayo de 1999, y que ha sido seguida por esta Sala de lo Contencioso -Administrativo de la Audiencia Nacional , pudiendo citarse las sentencias de la Sección Segunda, de 03 de octubre de 2002 (Rec. 1215/99 ) y 03 de julio de 2003 (Rec. 1023/00 ), la última de las cuales pone de manifiesto lo siguiente:
«En relación con la alegación de inadmisibilidad del recurso de alzada por extemporaneidad, se ha de traer a colación la jurisprudencia interpretativa de estas situaciones procesales en los supuestos de silencio administrativo. En este sentido, el Tribunal Supremo, Sala 3ª, Secc. 6ª en su Sentencia de fecha 17 de mayo de 1999 tiene declarado: "SEGUNDO.- La tesis del ...recurrente se sustenta en una premisa errónea, cual es considerar consentida y firme la decisión del ..., al no haberse deducido contra la desestimación presunta dentro de plazo el recurso de alzada, con manifiesto olvido, por tanto, de la obligación que, en cualquier caso, pesa sobre la Administración de resolver expresamente las peticiones que se le formulen, según lo dispuesto concordadamente por los artículos 38 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956 y 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, actualmente recogido en el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, modificada por Ley 4/1999 . (...) Olvida la representación procesal del ...recurrente que ya en las Sentencias de la antigua Sala Quinta de este Tribunal, de fechas 28 de mayo de 1983 y 5 de octubre de 1985 , se declaró que «de la regulación del silencio administrativo negativo, introducida con carácter general en el artículo 38.1 de la Ley de esta Jurisdicción, y reproducida después en el artículo 94.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo , no puede inferirse que la desestimación de la petición del administrado se produzca automáticamente al cumplirse los tres meses desde la denuncia de mora y que los recurso procedentes hayan de partir de tal momento para el cómputo de su periodo de interposición, ya que la ficción legal en que consiste el silencio administrativo referido (la desestimación de la petición) tiene por objeto, a través de los remedios legales, es decir de los recursos procedentes, obtener en definitiva una resolución justa de aquélla, la tutela efectiva de que se habla en el artículo 24.1 de la Constitución, evitando la indefensión del administrado ante la pasividad de la Administración, y así se califica de garantía para los administrados frente a las demoras de la Administración en la Exposición de Motivos, IV, 2 de la Ley Jurisdiccional, y por ello, al no hallarse regulado expresamente en este supuesto el plazo de interposición del recurso de que se trata, lo que no ocurre con otros medios de impugnación, artículos 58.4 de la Ley citada y 108.1 del Reglamento de Procedimiento Económico- Administrativo, aprobado por el Real Decreto 1999/1981, de 20 de agosto , y siendo el administrado el que ha de considerar producida la desestimación, no puede aceptarse como fecha la pretendida por la Administración, sino aquélla en que dicho administrado lo manifieste así, o interponga el recurso, como en este caso, pues si el artículo 122.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo fija el plazo de quince días, al no establecer su momento inicial, ha de acudirse para ello al artículo 59 de la misma, a tenor del cual los plazos se contarán siempre a partir del día siguiente a aquél en que tenga lugar la notificación o publicación expresa del acto de que se trate, de lo que se desprende su inaplicación al caso enjuiciado". Siguen expresando dichas Sentencias que, de lo contrario, se colocaría «al administrado en inferioridad de condiciones con respecto al supuesto de resolución expresa, en cuya notificación han de figurar los recursos procedentes y los datos esenciales para su empleo, artículo 79.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , con las consecuencias inherentes al incumplimiento de tal obligación en cuanto al plazo de dichos recursos, número tercero del artículo citado y artículo 59.2 de la Ley Procesal , estableciéndose plazos especiales de mayor extensión en los supuestos en que se parte como día inicial del considerado por la Administración, artículo 58.4 de la Ley de esta Jurisdicción anteriormente citado".
Las mismas sentencias rechazan que tal interpretación genere inseguridad jurídica "ya que la Administración siempre tiene en su mano la posibilidad de evitarla dictando una resolución expresa, como es su obligación, artículos 38.2 de la Ley Procesal y 94.3 de la reguladora de la actividad formal administrativa; no contradiciendo lo expuesto hasta aquí la existencia del otro término de la opción concedida en el primer número de dichos artículos, esperar a que se dicte resolución expresa, lo que además supondría desconocer la realidad cotidiana, es decir, el gran número de casos en que la resolución expresa nunca llega a producirse, con lo que la posibilidad enunciada pasa a ser una ficción, pero esta vez en contra del administrado".
En sentencias más recientes (24 de febrero de 1988 , 31 de enero de 1989 , 28 de noviembre de 1989 , 4 de mayo de 1990 , 24 de mayo de 1990 , 22 de marzo de 1997 y 26 de julio de 1997 ) esta Sala del Tribunal Supremo, al interpretar lo dispuesto por el artículo 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , ha declarado que no cabe apreciar extemporaneidad en la interposición de los recursos en vía administrativa cuando la Administración incumple su deber de resolver, ya que ésta viene obligada a dictar resolución expresa en cualquier caso, como disponen los artículos 94.3 de la citada Ley de Procedimiento Administrativo y 38.2 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956 , aplicables al caso que nos ocupa, razón que, unida a las anteriores, justifica la desestimación de la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo planteada en la instancia por el Consejo recurrente y la del primer motivo de casación aducido por éste."
En apoyo de esta interpretación se ha de citar al Tribunal Constitucional que en Sentencia 204/1987, de 23 de diciembre , tiene declarado: "A este respecto, como señaló este Tribunal en la STC 6/1986 de 21 enero , el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración y que, si bien en estos casos puede entenderse que el particular ha de conocer el valor del silencio y el momento en que se produce la desestimación presunta, no puede en cambio calificarse de razonable una interpretación que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales.
Por el contrario, según lo expuesto en nuestra citada STC 6/1986 , puede calificarse de razonable una interpretación que computa el plazo para recurrir contra la desestimación presunta del recurso de reposición como si se hubiere producido una notificación defectuosa -incluso si se quiere una notificación defectuosa que contenga el texto íntegro del acto- equiparando este supuesto al contemplado en el art. 79.3 y 4 LPA , que preceptúa que las notificaciones defectuosas surtirán efecto a partir de la fecha en que se haga manifestación expresa en tal sentido por el interesado o se interponga el recurso pertinente (ap. 3º) y, asimismo, por el transcurso de 6 meses las notificaciones practicadas personalmente al interesado que, conteniendo el texto íntegro del acto, hubieren omitido otros requisitos, salvo que se hubiere hecho protesta formal, dentro de este plazo, en solicitud de que la Administración rectifique la deficiencia."
Pues bien, la Sala entiende que estos criterios jurisprudenciales han de tenerse en cuenta en la interpretación del art. 104.1, del Reglamento en las Reclamaciones Económico-Administrativas , aprobado por Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo , que establece: "Transcurrido el plazo de un año desde la iniciación de la vía económico-administrativa, en cualquiera de sus instancias, el interesado podrá considerar desestimada la reclamación al objeto de interponer el recurso procedente, cuyo plazo se contará a partir del día siguiente al en que debe entenderse desestimada".
Como puede apreciarse, el legislador reconoce al contribuyente una facultad ("podrá"), el entender, transcurrido un año desde su reclamación o petición sin resolución expresa, que le ha sido desestimada; cuya finalidad es la de poder acudir, sin más dilación, a la instancia procesal o procedimental competente. Se trata de un mecanismo favorable al contribuyente que viene a paliar el incumplimiento por parte de la Administración tributaria (art. 13 de la Ley 1/98, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes) de la obligación de "resolver expresamente".
Se ha de señalar que dicho precepto se ha de interpretar en el sentido más favorable para el contribuyente; de forma que, el plazo a partir del cual se ha de computar la interposición del recurso de alzada, como dice el precepto es el "día siguiente al en que debe entenderse desestimada", lo que no impide que el administrado pueda esperar la "resolución expresa". Caso contrario, resultaría que se vería perjudicado por el hecho de que, transcurrido el plazo de un año sin que la Administración cumpliera su obligación de resolver, no interpusiera el recurso procedente, mientras que si espera la resolución expresa por tiempo superior al año le es más favorable procedimentalmente, que no económicamente».
3.- En el mimo sentido puede citarse también la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo el Tribunal Supremo de 23 de enero de 2004 (Recurso de casación en interés de la Ley núm. 30/2003 ), invocada por la parte demandante, y de la que cabe reproducir las siguientes consideraciones:
«(..)- El argumento acerca del quebrantamiento de la seguridad jurídica, que el escrito de interposición del recurso contiene, es sorprendente. La Administración no puede ocultar, ni desconocer, que es ella quien genera la situación de inseguridad al no dictar resolución expresa. Tampoco puede olvidar que esa omisión constituye un frontal incumplimiento del mandato contenido en el artículo 42.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Siendo esto así, como lo es, no es de recibo que quien genera mediante una conducta claramente ilegal y contraria al ordenamiento una situación de inseguridad jurídica puede esgrimir esa inseguridad a su favor, pretendiendo obtener de ella ventajas frente a quienes sufren los efectos de la inseguridad creada. Hemos dicho de modo reiterado, que nadie puede obtener beneficios de sus propios errores, omisiones e infracciones. Y esto, y no otra cosa, es lo que la Administración pretende cuando opone la inseguridad jurídica que se deriva de un estado de cosas que tiene su origen en su propio incumplimiento al no resolver los procedimientos pendientes, pues el modo lógico, natural, legal y que demanda la naturaleza de las cosas, para hacer cesar el estado de inseguridad que se denuncia es el de decidir las cuestiones planteadas. Por eso, la Administración, mediante el cumplimiento de la Ley, puede hacer cesar, de raíz, el estado de inseguridad jurídica, de cuya existencia aquí se lamenta (...).
(...) El Tribunal Constitucional en sus sentencias 6/86 de 12 de febrero , 204/87 de 21 de diciembre y 63/95 de 3 de abril ha proclamado: y con respecto a los efectos del silencio negativo «que no podía juzgarse razonable una interpretación que primase la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales». La conclusión a la que llegó el Alto Tribunal pasó por considerar que la situación de silencio era equiparable a la propia de una notificación defectuosa, ya que el interesado no era informado sobre la posibilidad de interponer recursos, ante qué órgano y en qué plazo, lo que habilitaba para aplicar el régimen previsto en el artículo 79.3 LPA de 1958 (hoy artículo 58 LPAC ), de manera que la «notificación» sólo era eficaz desde que se interpusiese el recurso procedente. El Tribunal Supremo ha mantenido esta doctrina en sus sentencias de 14 y 26 de enero de 2000 .
Esta doctrina sigue siendo válida en la actualidad por lo que diremos. Efectivamente el actual artículo 42.4.2º de la LPAC (...) tiene su origen en el mandato del artículo noveno de la Constitución, desarrollado por el legislador, precisamente, para garantizar la Seguridad Jurídica. En él se establece una regla general, universal, que no admite excepciones: «en todo caso», regla general que se dirige a las Administraciones Públicas (todas) quienes necesariamente «informarán» a los interesados y un contenido explícito de ese mandato informativo. La exégesis de este texto, complementada con la doctrina constitucional antes transcrita, obliga a concluir que en tanto las Administraciones Públicas no informen a los interesados de los extremos a que dicho precepto se refiere los plazos para la interposición de los recursos no empiezan a correr. En el supuesto que decidimos no se ha producido esta notificación, razón por la que el plazo para la interposición del recurso contencioso no ha comenzado, resultando improcedente, como hace la sentencia impugnada, la inadmisibilidad alegada, con la consiguiente desestimación del recurso formulado en interés de Ley.»
4.- Es por ello que al no constar que la Administración diera cumplimiento a lo prevenido en el citado artículo 42.4.2º de la LPAC , y al tener que interpretarse en el sentido expuesto el precepto legal aplicado por la Administración al dictar la resolución impugnada, art. 241.1 LGT ("Contra las resoluciones dictadas en primera instancia por los tribunales económico-administrativos regionales y locales podrá interponerse recurso de alzada ordinario ante el Tribunal Económico-Administrativo Central en el plazo de un mes contado desde el día siguiente al de la notificación de las resoluciones"), procede considerar interpuesto el recurso de alzada entro de plazo, revocar la resolución del TEAC inmediatamente impugnada y entrar en el examen de los motivos de impugnación relativos a la actuación administrativa originariamente impugnada, tal y como esta Sala ha procedido en supuestos litigiosos semejantes, así en sentencia de 10 de julio de 2003 (Rec. 784/01 ), a cuyo tenor: "El incumplimiento del TEAR de Madrid, dejando de resolver expresamente, en el plazo establecido, y en tanto no se produzca, en su caso, una tardía resolución expresa, en modo alguno puede determinar la extemporaneidad del recurso de alzada (...). Efectuada la anterior declaración, y en vez de devolver las actuaciones al TEAC para la resolución del recurso de alzada indebidamente declarado extemporáneo, la Sala, con apoyo en el principio de economía procesal y de proscripción de las dilaciones indebidas, ha resolver la cuestión de fondo planteada, que incluso podría hacer de oficio,..."
Pero es que todavía hay más, por cuanto la propia Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de la Audiencia Nacional, ha dictado sentencia, de fecha 12 de mayo de 2008, en el recurso contencioso-administrativo número 423/2006 , en el que ha estimado en parte el interpuesto por la representación de HIDRONITRO ESPAÑOLA, S.A., contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central , de 28 de diciembre de 2005, por el que se desestima el recurso de anulación formulado contra la anterior, de 26 de septiembre de 2005, que inadmitió a trámite el recurso de alzada deducido por la recurrente respecto de desestimación presunta de la reclamación formulada ante el TEAR de Aragón contra la liquidación por canon de regulación del embalse de San José, correspondiente al ejercicio de 2003 (Antecedente Primero de esta Sentencia).
Aún cuando con esta misma fecha se resuelve el recurso de casación número 4136/2008, deducido contra dicha sentencia, hemos de transcribir la fundamentación jurídica básica de esta última porque ello afectará a la resolución final que haya de darse al recurso que ahora debemos resolver.
Tras reseñar el contenido de la sentencia dictada en 20 de julio de 2007 , es decir la que es objeto del presente recurso de casación, la Sala de instancia vuelve sobre sus pasos declara en el Fundamento de Derecho Tercero:
" Esta Sala, partiendo de que la cuestión tratada en la mencionada sentencia, y que ahora se vuelve a suscitar en el presente recurso a la vista del primer motivo opuesto por la actora, no es pacífica, sin embargo considera, por las razones que a continuación se expondrán, que el derecho a una efectiva tutela judicial, cuyos efectos se extienden también el ámbito administrativo, ha de llevar a mantener un criterio distinto al que sostuvo en dicha sentencia.
En primer lugar, se ha de hacer mención a una reciente sentencia del Tribunal Supremo ( de 18 de septiembre de 2007, recurso num. 8967/2003 , Sección Sexta ) que hace una amplia y clara exposición sobre la problemática de lo supuestos de no resolución por parte de la administración y los plazos de presentación de los recursos en el marco del derecho fundamental a la obtención de la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 de la Constitución Española) :
Tampoco este motivo de casación puede prosperar. A tal efecto ha de tenerse en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional, plasmada en numerosas sentencias, por todas la 27/2003, de 10 de febrero , 59/2003, de 24 de marzo , 154/2004, de 20 de septiembre y 132/2005, de 23 de mayo , según la cual, "el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el art. 24.1 CE comporta como contenido esencial y primario el de obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes (por todas, STC 172/2002, de 30 de septiembre , FJ 3 ). No obstante, también hemos indicado que, al ser un derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que haya establecido el legislador para cada sector del ordenamiento procesal ( SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2 ; 60/2002, de 11 de marzo, FJ 3 ; 143/2002, de 17 de junio , FJ 2 ), por lo que el derecho a la tutela judicial efectiva se satisface igualmente cuando los órganos judiciales pronuncian una decisión de inadmisión, apreciando razonadamente en el caso la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la Ley que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental ( SSTC 48/1998, de 2 de marzo, FJ 3 ; 77/2002, de 8 de abril , FJ 3 ).
Este Tribunal entiende que dicha Doctrina es de clara aplicación al caso de autos con la consecuencia de que el TEAC en ningún caso debió de inadmitir el recurso de alzada formulado por la recurrente contra la desestimación presunta de su reclamación económico administrativa presentada por ella ante cuando el TEAR de Aragón no resolvió expresamente en el plazo del año previsto legalmente. Y ello porque, aunque esa parte afectada no interpusiera el recurso de alzada al mes de transcurrir dicho año, y lo hiciera con posterioridad, no puede en ningún caso privarle de su derecho a presentar los recursos previstos legalmente, que en este supuesto lo eran en propia vía administrativa (ante el TEAC), porque en ningún caso ese claro incumplimiento de la obligación legal de resolver por aquel órgano de la Administración puede perjudicar al interesado, sobre todo en el ejercicio del derecho fundamental a obtener una tutela judicial efectiva, que también se extiende a la vía de los recursos administrativos que son la antesala necesaria, como ocurre en el presente caso, del control jurisdiccional que ejercen los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Por otro lado, el hecho de que, como ha ocurrido en este caso, y ya abierta la presente vía jurisdiccional, el citado TEAR haya dictado resolución expresa, no subsana esa no acomodación a Derecho de dichas resoluciones del TEAC que ahora se están revisando. Por ello, sólo cabe la anulación por no ajustarse a Derecho de las dos resoluciones del TEAC que inadmitieron a trámite el recurso de alzada interpuesto por la hoy recurrente, con la consecuencia de que dicho Tribunal Económico Administrativo Central admita y resuelva el citado recurso de alzada, debiendo, dado que el TEAR ya ha resuelto expresamente, revisar ésta última resolución, y si se da el caso de que la recurrente hubiera ya interpuesto también recurso de alzada contra esa resolución del TEAR, procederá acumularse al mismo para que en cualquier caso dicho TEAC se pronuncie y el derecho de la interesada a tener una contestación y poder recibir una tutela judicial efectiva quede garantizado plenamente."
En razón a todo lo expuesto, se estima el motivo.
La estimación del motivo determina la del recurso de casación y la anulación de la sentencia, lo que, a su vez, y de conformidad con el artículo 95.2.d) de la Ley de esta Jurisdicción, nos obliga a resolver lo que proceda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, el cual se centra sobre la pretensión formulada por HIDRO NITRO ESPAÑOLA, S.A., en el sentido de que se reconozca que no incurre en el hecho imponible de los cánones y tarifas de la Ley de Aguas, pues su relación con la Administración viene regulada por "un contrato administrativo de arrendamiento" celebrado en 1942, y que vincula hasta el 2019, en cuya virtud la demandante ha de satisfacer el canon fijado en una cantidad variable por Kw/hora y donde "la empresa adjudicataria renuncia a reclamar por las alteraciones que pudieran ocasionar nuevas construcciones y, en reciprocidad a esta renuncia, la Administración otorga el derecho a utilizar sin más gravámenes, la mayor regulación (cláusula 26 )". La conclusión que alcanza la parte actora es la de que "el eventual beneficio derivado de las obras de regulación de los caudales de agua - hecho imponible del canon de regulación- se financia mediante el canon de arrendamiento pagado a la Confederación".
Por otra parte, según la demandante, en el caso de que pudiera llegarse a considerar que existe sujeción y no exención, la cláusula 26 transcrita, autorizaría al arrendatario a repercutir el importe del tributo al arrendador, de forma que los efectos sería siempre un coste cero para el arrendatario.
A lo expuesto, se añade que la Resolución de la CHE de 23 de julio de 2003 desestimó las alegaciones formuladas y aprobó el canon de regulación a aplicar desde el 1 de enero de dicho año, en base a los siguientes fundamentos:
1 .- El sometimiento de la Confederación a no aplicar lo dispuesto en el artículo 135.c) del RDPH como una exención global y total, además de que el Tribunal Supremo mantiene el criterio de inaplicación del mencionado precepto, por ser contrario al principio de jerarquía normativa.
- La naturaleza específica del arrendamiento pactado entre la Administración e HIDRO NITRO ESPAÑOLA, S.A. ha sido reconocida por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, pero solo partiendo del carácter no tributario del gravamen. A partir de la entrada en vigor de la Ley de Aguas, es indudable dicho carácter y, por tanto, su contenido está delimitado por normas de rango legal, sin que ningún acto jurídico celebrado entre la Administración y los particulares pueda afectar al devengo y cuantía de las prestaciones a cargo del sujeto pasivo.
- Si se mantiene que el canon de regulación y el de aprovechamientos hidroeléctricos son dos conceptos distintos, separables e imputables ambos a una misma sociedad, solamente podrá apreciarse la duplicidad de la imposición si se prueba que el especifico canon de aprovechamiento hidroeléctrico se fundamenta en la amortización parcial de las obras de regulación y en los gastos de explotación, conservación y administración, es decir si se prueba que el canon de regulación ha quedado integrado en el canon de uso, lo que en este caso no ha sido acreditado.
Lo que se denomina cambio del criterio seguido hasta entonces por la CHE tiene su origen en la consulta formulada ante el entonces denominado Ministerio de Medio Ambiente, acerca de la posible contradicción entre el artículo 135.c) del Reglamento de Dominio Público Hidráulico (en el que se dispone que los aprovechamientos hidroeléctricos quedan exentos de los cánones y tarifas que puedan derivarse de las mismas obras que los originan, y en base al cual la CHE había venido considerando usuarios a los titulares de aprovechamientos hidroeléctricos con canon concesional, pero sin practicar liquidación por aplicación de la referida exención) y el artículo 114 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , en cuanto dispone que sean los usuarios del agua beneficiados por las obras quienes financien los gastos de explotación y conservación de tales obras. La consulta fue respondida en el sentido de que era improcedente trasladar a los restantes usuarios el coste de la exención, no solo por razones de equidad, sino porque el preceptor reglamentario contravenía el principio de jerarquía normativa.
Frente a ello, la demandante sostiene en el escrito de demanda, que no existe antinomia en entre el artículo 135 del RDPH y el 114 del TR de la Ley de Aguas , porque lo que hace el primero es distribuir la carga tributaria en la forma que tiene por conveniente, tal como ordena el apartado 4 del artículo 114 que ordena estar a "criterios de racionalidad del uso del agua, equidad en el reparto de las obligaciones, y autofinanciación del servicio, en la forma que reglamentariamente se determine".
La tesis de la actora se refuerza con la cita de la Disposición Transitoria Primera del Texto Refundido de la Ley del Agua , a cuyo tenor "Quienes conforme a la normativa anterior a la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas , fueran titulares de aprovechamiento de aguas públicas en virtud de concesión administrativa o prescripción acreditada, así como de autorizaciones de ocupación del dominio público estatal, seguirán disfrutando de sus derechos, de acuerdo con el contenido de sus títulos administrativos y lo que la propia Ley 29/1995 establece, durante un plazo máximo de setenta y cinco años a partir de la entrada en vigor de la misma, de no fijarse en su título otro menor". De aquí extrae la demandante la conclusión de que "la propia Ley de Aguas de 1985 (hoy TRLA de 2001) exime de la tarifa en el artículo 114 del TRLA a titulares de derechos de aguas públicas nacidos bajo la Ley de Aguas de 1879 , remitiendo a las condiciones (entre las que se incluyen las económicas) plasmadas en el titulo administrativo".
Finalmente, la demandante invoca en defensa de su tesis la Sentencia de esta Sala de 9 de mayo de 1988 , en la que se cita la de 11 de febrero de 1983 , para calificar como arrendamiento de naturaleza administrativa el contrato existente entre la empresa concesionaria del aprovechamiento hidráulico y la Administración General del Estado, formalizado inicialmente en 1942 y ampliado posteriormente al Salto de "El Ciego" (si bien que éste último es ajeno a este proceso, según se reconoce por la demandante), señalándose que "los pliegos de condiciones incorporados a este contrato de arrendamiento contienen dos previsiones simétricas, ya que- por una parte- la empresa arrendataria está obligada a soportar las alteraciones que en el régimen hidráulico pudiera ocasionar la construcción de nuevos embalses o concesiones de riegos, aguas arriba del pantano, así como las normas de caudales o el acrecentamiento de aquellas dotaciones, pero recíprocamente tiene derecho a utilizar sin más gravámenes la mayor regulación que pueda conseguirse con otros pantanos, si se construye o aumenta su capacidad."
Por tanto, frente a la postura de la Confederación Hidrográfica del Ebro, en el sentido de que HIDRO NITRO ESPAÑOLA, S.A. está sujeta al gravamen, siendo nula la exención del artículo 105,c) del Reglamento de Dominio Público Hidráulico , la entidad demandante, con invocación los títulos administrativos de sus arrendamientos, defiende la no sujeción.
Con carácter subsidiario, se plantea también en la demanda, la cuestión de la declaración de nulidad de la liquidación impugnada, por traer causa de una resolución de la Confederación Hidrográfica del Ebro que se tramitó omitiendo la participación del único órgano de gobierno con participación de los usuarios -la Junta de Gobierno-, lo que implica incurrir en el vicio señalado en el artículo 62.1 .e) de la LRJAPyPAC.
El Abogado del Estado, en su contestación a la demanda, entiende que la cuestión litigiosa queda centrada exclusivamente en si resulta o no ajustada a derecho la declaración de inadmisión del recurso de alzada, no siendo posible que este Tribunal entre a conocer de la cuestión de fondo planteada, y por tal motivo sin duda no opone alegaciones en relación con la misma.
Sin embargo, pese a dicha oposición daremos respuesta de fondo, pues así impone el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución y la doctrina constitucional respecto del mismo (entre otras muchas, SSTC 8/1998, de 13 de enero, FJ 3 ; 115/1999, de 14 de junio, FJ 2 ; 122/1999, de 28 de junio, FJ 2 ; 157/1999, de 14 de septiembre, FJ 2 ; 167/1999, de 27 de septiembre, FJ 2 ; 108/2000, de 5 de mayo, FJ 3 ; 65/2009, de 9 de marzo, FJ 3 ; y 42/2010, de 26 de julio , FD 3.)
Para resolver sobre la cuestión que plantea el recurso contencioso-administrativo, lo primero que debe quedar clara es la distinción entre Canon de regulación y Tarifa de utilización del agua, figuras a las que se refería el artículo 106 de la Ley de Aguas de 1985 y actualmente el 114 del Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio , y el canon concesional.
Pues bien, debemos comenzar señalando que la Ley 29/1985, de 29 de agosto, de Aguas, que dedicó el Título VI al denominado "Régimen económico-financiero del dominio público hidráulico", reguló en el artículo 106 , el Canon de Regulación y la Tarifa de utilización del agua, en los siguientes términos derivados de la redacción dada por Ley 46/1999, de 13 de diciembre y que luego pasarían al Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio :
" 1. Los beneficiados por las obras de regulación de las aguas superficiales o subterráneas, financiadas total o parcialmente con cargo al Estado, satisfarán un canon de regulación destinado a compensar los costes de la inversión que soporte la Administración estatal y atender los gastos de explotación y conservación de tales obras.
2. Los beneficiados por otras obras hidráulicas específicas financiadas total o parcialmente a cargo del Estado, incluidas las de corrección del deterioro del dominio público hidráulico, derivado de su utilización, satisfarán por la disponibilidad o uso del agua una exacción denominada «tarifa de utilización del agua», destinada a compensar los costes de inversión que soporte la Administración estatal y a atender a los gastos de explotación y conservación de tales obras".
Así pues, el Canon de regulación y la Tarifa de utilización son dos figuras tributarias distintas.
En efecto, el hecho imponible del Canon de Regulación viene determinado por "las mejoras producidas por la regulación de los caudales de agua sobre los regadíos, abastecimientos de poblaciones, aprovechamientos industriales o usos e instalaciones de cualquier tipo que utilicen los caudales beneficiados o mejorados por dichas obras hidráulicas de regulación" (artículo 297 del Reglamento del dominio público hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986 de 14 de abril ), siendo obligados al pago, los titulares de derechos al uso del agua que se benefician de forma directa o indirecta por la regulación (artículo 299 del Reglamento ), considerándose que lo hacen de la primera forma, quienes beneficiándose de la regulación, tienen su toma en los embalses o aguas abajo de los mismos, o se abastecen de un acuífero recargado artificialmente, mientras que lo hacen de la segunda forma los concesionarios de aguas públicas cuyos títulos dé derecho al uso del agua, y estén fundamentados en la existencia de una regulación que permita la reposición de los caudales concedidos.
Para ratificar el beneficio directo a los aprovechamientos hidroeléctricos y la exigencia del canon de regulación, hay que recordar que en la Sentencia de 2 de junio de 1998 (recurso de casación número 920/1991 ), se dijo en el Fundamento de Derecho Tercero:
"... .Los ríos españoles, principalmente los de montaña y de corto recorrido, se caracterizan por la extraordinaria variación estacional de sus caudales, de modo que unos meses del año, hay agua sobrante, y en otros, debido al fuerte estiaje, falta. La regulación consiste en almacenar el agua mediante embalses, que permiten asegurar la disponibilidad de agua precisa para los riegos, para usos industriales y para consumo de la población; además la construcción de estos embalses permite también evitar las avenidas, mediante su control y laminación.
En los aprovechamientos hidroeléctricos la regulación de los ríos es fundamental, porque la energía eléctrica se produce y se consume instantáneamente, por lo que no es posible almacenarla, no así el agua sobrante.
La regulación de los ríos puede generar un beneficio o mejora de los aprovechamientos hidroeléctricos, que viene determinado obviamente por dos factores: el primero y más importante, es el mayor volumen de agua turbinada, consecuencia del mayor aprovechamiento de las aguas, derivado del embalse de las sobrantes, y su utilización en los períodos de estiaje o lo que es lo mismo, la mejora se corresponde con el aumento de producción de energía eléctrica, consecuencia de la construcción del embalse, y el segundo que es la regulación temporal de la producción, eliminando la dispersión y variabilidad de la producción de las centrales, según el diferente caudal del río de que se trate."
En cambio, el hecho imponible de la Tarifa de utilización del agua es "el aprovechamiento o disponibilidad del agua, hecha posible por obras hidráulicas específicas" (artículo 304 del Reglamento ), siendo beneficiarios, los que utilicen las obras hidráulicas específicas realizadas íntegramente a cargo del Estado (artículo 306 del Reglamento ). De esta forma, la Tarifa de Riego se convierte en Tarifa de Utilización del Agua, de suerte que ya no van a ser sólo los regantes los obligados por esta exacción.
Y por ello, los aprovechamientos hidroeléctricos, beneficiados por una obra hidráulica de financiación total o parcialmente con fondos públicos, se sujetarán al Canon de regulación y/o a la Tarifa de utilización del agua, dependiendo de qué tipo de obra se trate (embalse y/o canal respectivamente) Es decir, se amplía la sujeción de los aprovechamientos hidroeléctricos: si se benefician por la construcción de un canal financiado con fondos públicos estarán sujetos a la Tarifa de Utilización del Agua; si el beneficio es de una obra hidráulica se sujetan al Canon de regulación.
Frente a dichas figuras de carácter tributario, en la que el ámbito de sujeción y las exenciones solo pueden fijarse por Ley, el Reglamento, al referirse a las concesiones, prevé en el artículo 133 el canon concesional, que, con carácter anual, aparece integrado por una cantidad fija y otra en función de la energía producida y respecto del cual si que juega la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Aguas , al disponer que " Quienes, conforme a la normativa anterior a la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas , fueran titulares de aprovechamiento de aguas públicas en virtud de concesión administrativa, así como de autorizaciones de ocupación o utilización del dominio público estatal, seguirán disfrutando de sus derechos, de acuerdo con el contenido de sus títulos administrativos y lo que la propia Ley 29/985 establece, durante un plazo máximo de setenta y cinco años a partir de la entrada en vigor de la misma, de no fijarse en su título otro menor".
La cuestión últimamente apuntada y, sobre todo, la de la compatibilidad entre canon concesional y canon de regulación, que impide cualquier otra polémica, quedó ya señalada en la Sentencia de esta Sala de 31 de diciembre de 1996 (recurso de casación número 2196/1994 ), en la que, con ocasión del único motivo basado en la infracción del artículo 135, c) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril , que reconoce a los aprovechamientos hidroeléctricos exención en los cánones y tarifas que puedan derivarse de las obras a que den lugar.
En efecto, ante todo, en el Fundamento de Derecho Segundo se señala:
" Invoca la sociedad recurrente, como único motivo de casación y conforme se ha anticipado en el fundamento que precede, la infracción de la inexigibilidad, para aprovechamientos hidroeléctricos que utilicen presas de embalse, de cualesquiera cánones que pudieran derivar de las mismas obras que los originan y concreta dicha inexigibilidad en lo dispuesto en el art. 135, c), del Reglamento de Dominio Público Hidráulico , aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril , que establece expresamente una exención en este sentido.
Antes de entrar en el examen del tema concreto que se deja apuntado, importa señalar que la vigente Ley de Aguas -Ley 29/1985, de 2 de agosto-, en su Titulo VI , regula el que denomina "régimen económico-financiero del dominio público hidráulico" y lo articula mediante diversos cánones, cuyos elementos esenciales establece en los arts. 105 y 106 y ulteriormente desarrolla en el precitado Reglamento de 11 de abril de 1986 , en su Título IV, arts. 284 y siguientes. De estos cánones, que el Reglamento denomina de ocupación, de vertido, de regulación y tarifa de utilización del agua, solo interesa a este recurso el tercero de ellos, esto es, el de regulación, al que se concretó la impugnación inicial y este recurso y al que se refiere el meritado art. 106.1 de la Ley como el que está a cargo de los beneficiados por las obras de regulación de aguas superficiales o subterráneas realizadas, total o parcialmente, a cargo del Estado, con la finalidad de compensarle de su aportación y de atender a los gastos de explotación y conservación de tales obras.
Pues bien; este canon -el de regulación- responde al concepto jurídico-tributario de tasa, tanto al que figuraba en la redacción inicial de la Ley General Tributaria -art. 26.1.a)- como al derivado de la modificación introducida por la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, y antes al profesado, asimismo, por la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales . En efecto; se trata de una exacción gestionada y recaudada, en nombre del Estado, por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, organismo de cuenca competente en la regulación de las aguas del Pantano del Pintado y en los aprovechamientos del río Viar, que está establecida específicamente para los beneficiarios de obras de regulación realizadas a cargo del Estado en dicho Pantano y que persigue atender a sus gastos de funcionamiento, explotación y conservación. Hay, pues, toda una actividad administrativa o de prestación de servicios dirigida a la consecución de estas finalidades, que se realiza en régimen de Derecho Público, que se impone con carácter obligatorio a los afectados y que no puede prestarse en el ámbito del sector privado por cuanto la normativa vigente la reserva a las competencias de la Administración Hidráulica. Desde esta perspectiva de la obligatoriedad de esta prestación patrimonial de carácter público -por utilizar los amplios términos con que se manifiesta la Constitución en su art. 31.3 -, que en el caso de este recurso aparece nítidamente establecida y que, por eso mismo, aparta las dificultades que la distinción de tasas y precios públicos encierra, habrá de examinarse la problemática de las repercusiones del principio de reserva de ley tributaria que puedan afectar al supuesto aquí controvertido, como por otra parte resulta de la doctrina que recoge la importante Sentencia del Tribunal Constitucional nº 185/1995, de 14 de diciembre . Siendo la tasa una categoría tributaria específica -art. 26.1.a) de la Ley General antes citada- habrá de ser la propia ley la que defina su hecho imponible, los sujetos pasivos, las exenciones y los criterios o elementos de cuantificación de la prestación. Sin propósito de juzgar acerca de si la regulación reglamentaria de los cánones anteriormente mencionados encuentra la necesaria cobertura en la Ley de Aguas, en particular y como es lógico, el de regulación de que aquí se trata, por no ser materia propia de este recurso, es de destacar que el también antes citado art. 106 de dicha Ley contiene las determinaciones esenciales a que acaba de hacerse referencia y que, por otra parte, exige pormenorizadamente el art. 10 de la Ley General Tributaria . Inclusive fija, con el suficiente detalle y en lo que ahora interesa, el modo de calcular la cuantía de la exacción correspondiente para cada ejercicio mediante la suma de las cantidades que, asimismo y de forma concreta, individualiza. Sin embargo, no prevé ninguna exención dentro de ese particular régimen tributario. Por tanto, al carecer de la necesaria cobertura legal, si hubiera de considerarse la exención establecida en el art. 135,c) del Reglamento como una auténtica exención afectante a la tasa -vuelve a repetirse, canon de regulación- aquí controvertida, resultaría de imposible apreciación. Cierto es que ni en la instancia ni en este recurso se ha planteado esta imposibilidad, pero no menos cierto que, en virtud de lo establecido en el art. 6º de la vigente Ley Orgánica del Poder Judicial , la inaplicación de un precepto contrario al principio de jerarquía normativa sería de todo punto insoslayable."
Y posteriormente, en el Fundamento de Derecho Tercero, la Sentencia de referencia se refiere al ámbito de la exención reglamentaria y a la distinción entre el canon concesional y el canon de regulación, al señalar:
"... la exención reglamentariamente prevista en el art. 135.e) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , está directamente relacionada con los cánones y tarifas que puedan derivarse de las mismas obras de los aprovechamientos que los originan, no, por tanto, de las que procedan de las "obras de regulación" y de los gastos que su explotación y conservación originen, que son los presupuestos habilitantes de la tasa cuya legalidad aquí se considera. El mismo titulo de la concesión, es decir, el concedido a la Compañía Sevillana de Electricidad S.A. en virtud de resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas de 13 de marzo de 1965, por el que se unificaron para dicha Compañía las tres concesiones de que anteriormente era titular para el aprovechamiento hidroeléctrico del río Viar, pone de manifiesto cuales eran las obras que el aprovechamiento hidroeléctrico del Pantano del Pintado precisaba y que la concesionaria había de afrontar. A esas obras, consiguientemente, habría que referir la exención y no a las de regulación que con absoluta procedencia desde el punto de vista de la sistemática legal, son susceptibles de fundamentar las tasas y cánones constitutivos del régimen económico-financiero del dominio público hidráulico.
En tercer lugar, el canon por aprovechamiento hidroeléctrico a que se refiere el art. 133 del tan repetido Reglamento , ninguna relación guarda con el de regulación, habida cuenta su origen contractual derivado del concurso público mediante el que se conceden tales aprovechamientos por contraposición al segundo, que, por lo dicho, procede de la potestad tributaria del Estado, supeditada, por eso mismo, a un concreto establecimiento por Ley. Vuelve a ser el contenido del título de concesión especialmente expresivo al respecto. En él no se alude a este canon y ciertamente, por tanto, al ser de origen contractual y anterior a su necesaria constancia en los pliegos de bases que hayan de regir, en el futuro, los concursos de la concesión, según estableció el precitado art. 133, párrafo 1º, del Reglamento , no podrá ser exigido a la Compañía recurrente por aplicación, precisamente, de la disposición transitoria primera de la Ley de Aguas de 1985 , que respeta, entre otros, a los titulares de aprovechamientos de aguas públicas en virtud de concesión administrativa el disfrute de sus derechos de acuerdo con el contenido de sus títulos administrativos y lo que la propia ley establece. No pueden, pues, ser enfrentados ambos cánones en el sentido de que la procedencia de uno de ellos impida la pertinencia del otro."
Así pues, en el Canon de Regulación, al que se sujeta la entidad recurrente, en cuanto titular de una aprovechamiento hidroeléctrico, no resulta de aplicación la exención prevista en el artículo 135.c) del RDPH , como tampoco la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Aguas , cuyo ámbito queda reducido al canon concesional, que solamente será exigible en los términos que se señalan en la misma y no en los del artículo 133 del RDPH , esto es, habrá que estar al título administrativo durante un plazo de 75 años, o al que de carácter inferior se señale en el mismo título.
La diferenciación indicada entre Canon de regulación y canon concesional impide sostener la afirmación de duplicidad.
Tampoco puede estimarse la alegación del principio de no confiscatoriedad al exigirse a la actora además del canon por arrendamiento, variable en función de la producción, la tarifa de utilización de agua (fijada en la suma de 95.671,48 euros) y las cantidades correspondientes a las liquidaciones de los cánones de regulación correspondientes a los saltos de Joaquín Costa (222.449,44 euros en el Salto de San José y 10.987,27 euros en el Salto de El Ciego) y al embalse de Santa Ana (10.987,27 euros, por el Salto de El Ciego), pues si el primero tiene carácter contractual, el Canon de regulación y la Tarifa son dos tributos con hechos imponibles diferentes que no determinan el efecto señalado por el Tribunal Constitucional de privación al sujeto de sus rentas y propiedades ( SSTC 150/1990, de 4 de octubre , 14/1998, de 22 de enero , y 233/1999, de 16 de diciembre ) o al menos, dicha circunstancia no ha sido probada en autos.
Queda por resolver la cuestión, que la demanda plantea con carácter subsidiario, referente a la nulidad del acuerdo impugnado, por haber intervenido en el procedimiento de aprobación de las Resoluciones de 22 de julio de y 6 de agosto de 2003, un órgano incompetente, como es la Junta de Explotación, en detrimento del órgano de gobierno con participación de los usuarios, que es la Junta de Gobierno. Se invocan las resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Central de 28 de septiembre y 13 de octubre de 2005.
Debemos desestimar la alegación, basada en la intervención de un órgano incompetente, toda vez que, al margen del reparto funcional que pueda hacerse dentro de un propio órgano, en el presente caso fue la Dirección Técnica, la que una vez recibido el Canon de regulación del Embalse de Joaquín Costa, redactado por la Junta de Explotación, mediante acuerdo de 14 de mayo de 2003, aprobó la propuesta, sometiéndola a información pública, por lo que aquella actuó conforme al Real Decreto 984/1989, de 28 de julio, de estructura orgánica de las Confederaciones Hidrográficas, cuyo artículo 5 .e) atribuye a la referida Dirección Técnica "el estudio y propuesta de las exacciones a que se refiere el artículo 106 de la Ley de Aguas ".
Por otra parte, en cuanto a la aprobación propiamente dicha, debe ponerse de manifiesto que, ciertamente, son órganos de gobierno de los Organismos de cuenca, tanto la Junta de Gobierno como el Presidente (artículo 28 del Real Decreto 917/1988, de 29 de julio , por el que se aprobó el Reglamento de Dominio Público Hidráulico). Pero la de aprobación de los Cánones y Tarifas no se encuentra entre las competencias atribuidas a la Junta de Gobierno, según el artículo 30 , por lo que, en todo caso, entra en juego la competencia residual del Presidente a la que se refiere el artículo 33.1 .e) del propio RDPH, sin perjuicio de la competencia de aplicación del régimen fiscal que también le corresponde, de acuerdo al artículo 33.2.i ).
Por lo expuesto con anterioridad, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo.
Que debemos estimar y estimamos el presente recurso de casación número 4891/2007, interpuesto por D. Arcadio , Procurador de los Tribunales, en nombre de la entidad HIDRO NITRO ESPAÑOLA S.A ., contra la sentencia de la Sección Séptima, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de la Audiencia Nacional, de fecha 20 julio 2007, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 421/2006 , sentencia que se casa y anula. Sin costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo número 421/2006. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Montalvo Manuel Vicente Garzon Herrero Joaquin Huelin Martinez de Velasco Oscar Gonzalez Gonzalez Manuel Martin Timon PUBLICACION .- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Manuel Martin Timon, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.