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Timestamp: 2016-10-21 14:58:55+00:00
Document Index: 281546305

Matched Legal Cases: ['art. 76', 'art. 8', 'art. 27', 'art. 29', 'art. 6', 'art. 82', 'art. 86', 'art. 90', 'art. 83', 'art. 83', 'ATF ', 'art. 42', 'ATF ', 'art. 6', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 13', 'art. 100', 'art. 117', 'art. 46', 'art. 42', 'art. 115', 'art. 29', 'art. 6', 'art. 30', 'art. 6', "l'article 6", 'art. 6', 'art. 6', 'art. 76', 'art. 100', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 76', 'art. 76', 'art. 100', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 65', 'art. 68', 'art. 68', 'ATF ']

2C_534/2011 (23.02.2012)
repr�sent�e par Me Nicolas Charri�re, avocat,
Pr�fecture du district de la Veveyse, case postale 128, 1618 Ch�tel-St-Denis,
March� public, qualit� pour recourir,
recours contre la d�cision du Pr�sident de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg, du 18 mai 2011.
Dans le cadre du projet de contournement routier de la ville de A.________, les communes de A.________ et alentours se sont engag�es � mettre en place un r�seau urbain performant de transports publics. Les cinq communes concern�es (A.________, B.________, C.________, D.________ et E.________) ont constitu� dans ce but une association de communes, du nom de Y.________ (ci-apr�s: l'Association Y.________), dont les statuts ont �t� approuv�s par les autorit�s l�gislatives de ces communes entre le 26 novembre et le 18 d�cembre 2007.
Dans le domaine des transports, l'Association Y.________ a d�cid�, en application de son "Projet d'agglom�ration de A.________", la cr�ation de deux nouvelles lignes de transport par bus desservant les liaisons F.________ - A.________ - C.________ et B.________ - A.________ - E.________, dont elle a confi� la mise en place � la soci�t� Transports Z.________ SA (ci-apr�s: les TZ) qui b�n�ficiait d�j� d'une concession de transport pour quatre lignes reprises par le r�seau Y.________. Les TZ ont requis et obtenu de l'Office f�d�ral des transports une extension de leur concession pour les deux nouvelles lignes � partir du 14 d�cembre 2009 et ce pour une dur�e de dix ans.
R�pondant � l'intervention de X.________ aupr�s de la commune de A.________ du 21 septembre 2009 au sujet du mode d'attribution du march� des transports publics de l'Association Y.________, cette derni�re a indiqu� le 9 octobre 2009 que le march� avait �t� attribu� de gr� � gr� et que la l�gislation sur les march�s publics n'�tait pas applicable.
Le 12 octobre 2009, X.________ a recouru au Tribunal cantonal du canton de Fribourg (ci-apr�s: le Tribunal cantonal) contre l'attribution du march� en cause aux TZ, en requ�rant que son recours ait pour effet de suspendre la proc�dure d'adjudication. Cette �criture a �t� transmise comme objet de sa comp�tence au Pr�fet de la Gruy�re puis, celui-ci s'�tant r�cus�, au Pr�fet de la Veveyse. Ce dernier a d�clar� le recours irrecevable, par d�cision du 3 d�cembre 2009, au motif qu'il �tait fond� sur une l�gislation non applicable, � savoir celle en mati�re de march�s publics � laquelle l'attribution du service de transport en cause n'�tait pas soumise.
Saisi d'un recours dirig� contre la d�cision du Pr�fet de la Veveyse, le Pr�sident de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal l'a d�clar� irrecevable, par d�cision du 18 mai 2011, en raison du d�faut de la qualit� pour agir de X.________. Il a consid�r� qu'� supposer que, comme le pr�tendait ce dernier, l'Association Y.________ ait commis une irr�gularit� en attribuant le march� litigieux de gr� � gr�, X.________ n'aurait eu aucune chance d'obtenir celui-ci � l'issue d'une proc�dure ouverte d'adjudication, d�s lors qu'il ne disposait pas d'une entreprise de transport susceptible d'entrer en consid�ration pour l'exploitation du r�seau de transports publics de l'agglom�ration de A.________.
Agissant par la voie du recours en mati�re de droit public et du recours constitutionnel subsidiaire, X.________ demande au Tribunal f�d�ral, sous suite de frais et d�pens pour les instances cantonales et f�d�rale, de dire que l'adjudication de l'exploitation du r�seau de transports publics de l'agglom�ration de A.________ est soumise aux r�gles sur les march�s publics et de constater l'illic�it� du contrat pass� entre l'Association Y.________ et les TZ. Il se plaint d'une violation des art. 76 et 100 al. 1 let. a du Code de proc�dure et de juridiction administrative du canton de Fribourg du 23 mai 1999 (CPJA; RS/FR 150.1) et de l'accord intercantonal sur les march�s publics du 25 novembre 1994/15 mars 2001 (AIMP; RO 2003 196), ainsi que d'une violation du droit � l'�galit� de traitement (art. 8 Cst.), du droit � la libert� �conomique (art. 27 Cst.), du droit d'�tre entendu (art. 29 Cst.) et du droit � un tribunal ind�pendant et impartial (art. 6 par. 1 CEDH).
Le Tribunal cantonal propose de rejeter le recours en renvoyant aux consid�rants de l'arr�t attaqu�. Les TZ et l'Association Y.________ concluent, sous suite de frais et d�pens, au rejet du recours en mati�re de droit public et du recours constitutionnel subsidiaire, dans la mesure de leur recevabilit�. Le Pr�fet de la Veveyse renonce � se d�terminer.
1.1 La d�cision attaqu�e d�clare irrecevable le recours d�pos� � l'encontre de la d�cision du Pr�fet de la Veveyse du 3 d�cembre 2009, au motif que le recourant, qui soutient que l'Association Y.________ aurait d� soumettre l'adjudication litigieuse aux r�gles sur les march�s publics, n'aurait eu aucune chance d'obtenir le march� en question � l'issue d'une proc�dure ouverte, d�s lors qu'il ne disposait pas de moyens suffisants pour r�pondre aux besoins de l'Association Y.________. Est donc litigieuse la question de savoir si l'autorit� pr�c�dente a consid�r� � bon droit que le recourant ne disposait pas de la qualit� pour agir et il convient d'examiner si elle doit �tre r�solue dans le cadre du recours en mati�re de droit public ou du recours constitutionnel subsidiaire.
1.2 La cause rel�ve du droit des march�s publics (cf. art. 82 let. a et 83 let. f LTF). La d�cision attaqu�e �mane d'un Tribunal sup�rieur, statuant en derni�re instance cantonale, sans qu'aucun recours au Tribunal administratif f�d�ral ne soit ouvert (cf. art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) et constitue une d�cision finale (cf. art. 90 LTF). Elle peut donc, en principe, faire l'objet d'un recours en mati�re de droit public, � condition qu'elle ne tombe pas sous le coup de l'une des exceptions pr�vues � l'art. 83 LTF.
1.3 Selon l'art. 83 let. f LTF, le recours en mati�re de droit public n'est recevable contre les d�cisions en mati�re de march�s publics qu'� la double condition que la valeur du mandat � attribuer soit sup�rieure ou �gale aux seuils d�terminants de la loi f�d�rale du 16 d�cembre 1994 sur les march�s publics (LMP; RS 172.56.1) ou de l'accord du 21 juin 1999 entre la Conf�d�ration suisse et la Communaut� europ�enne sur certains aspects relatifs aux march�s publics (RS 0.172.052.68) et que la d�cision attaqu�e soul�ve une question juridique de principe (cf. ATF 134 II 192 consid. 1.2 p. 194 s.). Il incombe � la partie recourante, sous peine d'irrecevabilit�, de d�montrer la r�alisation de ces deux conditions cumulatives (cf. art. 42 al. 2 LTF; ATF 133 II 396 consid. 2.2 p. 398 s.).
1.3.1 En l'esp�ce, les parties s'accordent � dire que la valeur du march� litigieux repr�sente approximativement 4 millions de francs, de sorte que le seuil pr�vu par l'art. 6 LMP est clairement d�pass�.
1.3.2 Il reste � examiner si le recourant soul�ve une question juridique de principe.
L'existence d'une telle question s'appr�cie en fonction du contenu de l'objet litigieux soumis au Tribunal f�d�ral et doit n'�tre admise que de mani�re restrictive. Ainsi, lorsque le point soulev� ne concerne que l'application de principes jurisprudentiels � un cas particulier, il ne peut �tre qualifi� de question juridique de principe. La seule circonstance que la question n'ait encore jamais �t� tranch�e ne suffit pas non plus � r�aliser cette condition. Il faut encore qu'il s'agisse d'une question juridique dont l'importance pratique est telle qu'elle n�cessite d'�tre �claircie par la plus haute instance judiciaire. A l'inverse, il peut arriver qu'une question d�j� r�solue par le Tribunal f�d�ral rev�te n�anmoins la qualit� d'une question juridique de principe. Tel est notamment le cas si la jurisprudence rendue sur le sujet n'est pas claire, n'est pas constante ou qu'elle suscite d'importantes critiques dans la doctrine (cf. arr�t 2C_484/2008 du 9 janvier 2009 consid. 1.3.2 non pub. in ATF 135 II 49; 134 III 354 consid. 1.3 p. 357).
1.3.3 Dans un arr�t publi� aux ATF 137 II 313 ss, le Tribunal f�d�ral s'est prononc� sur la qualit� pour agir d'un soumissionnaire potentiel invoquant l'irr�gularit� d'une proc�dure de gr� � gr� sous l'angle de sa facult� � pr�senter une offre en rapport avec l'objet du march� tel que d�fini par l'adjudicateur. Les principes d�gag�s par cet arr�t, qui concerne le choix d'une proc�dure de gr� � gr� fond�e sur l'art. 13 al. 1 let. c de l'ordonnance f�d�rale du 11 d�cembre 1995 sur les march�s publics (OMP; RS 172.056.11), sont transposables � la pr�sente cause. Au vu de la jurisprudence r�cente cit�e ci-dessus (consid. 1.3.2), dont il n'y a pas lieu de s'�carter, la pr�sente cause ne soul�ve ainsi pas de question juridique de principe.
1.4 Seule subsiste la voie du recours constitutionnel subsidiaire. D�pos� en temps utile (cf. art. 100 al. 1 en relation avec l'art. 117 LTF et art. 46 al. 1 let. a LTF), compte tenu de la date de la notification de la d�cision attaqu�e, soit le 26 mai 2011, et dans les formes prescrites (cf. art. 42 et 106 al. 2 LTF) par une partie � la proc�dure cantonale disposant d'un int�r�t juridique � l'annulation ou � la modification de cet acte (cf. art. 115 LTF), le recours constitutionnel subsidiaire form� par le recourant est en principe recevable.
Dans un grief de nature formelle qu'il convient d'examiner en premier lieu, le recourant se plaint de la violation de son droit d'�tre entendu. Il fait valoir, d'une part, qu'il n'a pas pu pr�senter ses arguments et moyens de preuve - notamment en produisant un m�moire ampliatif - dans la proc�dure cantonale de recours et, d'autre part, que le refus de l'autorit� pr�c�dente d'entrer en mati�re sur le fond du recours en lui d�niant la qualit� pour agir viole l'art. 29 al. 2 Cst.
Cette argumentation n'est pas fond�e. La d�cision d'irrecevabilit� entreprise ne saurait constituer en elle-m�me une violation du droit d'�tre entendu du recourant, pour autant que ce dernier ait eu la facult� de se d�terminer au sujet de sa qualit� pour agir. Or, cette possibilit� lui a �t� offerte. En effet, par courrier du 9 f�vrier 2010, le juge d�l�gu� de l'autorit� pr�c�dente lui a transmis les observations de l'Association Y.________ du 8 f�vrier 2010, qui se limitaient � la question de la recevabilit� du recours sous l'angle de la qualit� et de l'int�r�t � recourir, et lui a donn� la facult� de se d�terminer. Par m�moire du 16 f�vrier 2010, comportant non moins de huit pages, le recourant a fourni toutes les explications utiles, en particulier s'agissant de sa qualit� pour recourir, en joignant trois pi�ces y relatives.
Le droit d'�tre entendu du recourant a donc �t� respect�.
3.1 Le recourant soutient que le comportement du juge ayant rendu la d�cision attaqu�e porte atteinte � la garantie d'impartialit� du tribunal, telle qu'elle ressort de l'art. 6 par. 1 CEDH. Il fait valoir en effet que ce magistrat s'est exprim� dans l'�dition du 28 mai 2011 du quotidien "La Libert�", o� il a relev� que le Tribunal cantonal avait d�ni� au recourant la qualit� pour recourir et ne s'�tait donc pas prononc� sur le fond du litige, auquel cas le recourant aurait peut-�tre obtenu gain de cause.
3.2 Le droit � un proc�s �quitable est consacr�, en droit interne, par l'art. 30 al. 1 Cst. relatif aux garanties de proc�dure judiciaire. Selon cette disposition, toute personne dont la cause doit �tre jug�e dans une proc�dure judiciaire a droit � ce que sa cause soit jug�e devant un tribunal �tabli par la loi, comp�tent, ind�pendant et impartial. En droit conventionnel, l'art. 6 par. 1 CEDH pr�voit que toute personne a droit notamment � ce que sa cause soit entendue par un tribunal ind�pendant et impartial, �tabli par la loi, qui d�cidera en particulier des contestations sur ses droits et obligations de caract�re civil. Selon la doctrine, cette disposition est en principe applicable aux proc�dures de recours en mati�re de march�s publics, pour autant qu'il existe un droit � l'adjudication du march� litigieux (cf. Andreas R. Ziegler, L'importance de l'article 6 CEDH dans la proc�dure de recours dans le cadre des march�s publics en Suisse, in PJA 2011 p. 344 ss).
3.3 En l'esp�ce, point n'est besoin de se prononcer d�finitivement sur l'applicabilit� de l'art. 6 par. 1 CEDH � la pr�sente cause, du moment que le grief y relatif est de toute mani�re mal fond�.
Il n'est gu�re ais� de cerner avec pr�cision la nature des reproches �mis � l'encontre de l'autorit� pr�c�dente. Le recourant ne conteste pas que celle-ci �tait comp�tente au regard de la loi de proc�dure cantonale et qu'elle jouissait de l'ind�pendance voulue. Le recourant semble en revanche mettre en cause son impartialit�. Or, on voit mal en quoi un tel manque d'impartialit� ressortirait de l'article de presse paru le 28 mai 2011 dans le quotidien "La Libert�". D'une part, les propos relat�s sont post�rieurs au jugement attaqu� et ne concernent pas le d�roulement de la proc�dure. D'autre part, le magistrat concern� s'est born� � exposer le sens et la port�e de la d�cision litigieuse. Le fait qu'il ait exprim� le sentiment qu'en cas d'examen de la cause au fond, le recourant aurait peut-�tre eu gain de cause ne saurait constituer une quelconque marque de partialit�. Pour le surplus, aucun �l�ment du dossier ne permet de mettre en doute l'impartialit� de l'autorit� pr�c�dente. S'agissant du d�roulement des op�rations, on peut tout au plus s'�tonner que la d�cision attaqu�e n'ait �t� rendue que le 18 mai 2011, alors que la derni�re pi�ce produite dans le cadre de l'instruction du recours porte la date du 26 ao�t 2010.
A supposer qu'il soit applicable, l'art. 6 par. 1 CEDH ne saurait par cons�quent avoir �t� viol�.
4.1 Le recourant soutient que l'autorit� pr�c�dente a fait une application arbitraire de l'art. 76 let. a CPJA, selon lequel a qualit� pour agir quiconque est atteint par la d�cision attaqu�e et a un int�r�t digne de protection � ce qu'elle soit annul�e ou modifi�e, ainsi que de l'art. 100 al. 1 let. a CPJA, qui conf�re au pr�sident d'une autorit� coll�giale de recours la comp�tence d'�carter un recours manifestement irrecevable.
4.2 Dans la proc�dure de gr� � gr�, l'adjudicateur choisit la personne de l'adjudicataire en dehors de tout appel d'offres. Un concurrent potentiel ne peut donc pas exiger d'�tre inclus dans une telle proc�dure. Il ne peut contester une telle adjudication qu'en d�montrant que le march� en cause devait faire l'objet d'une proc�dure ouverte. Une telle facult� n'est toutefois r�serv�e qu'� celui qui �tablit qu'il aurait �t� en mesure de pr�senter une offre susceptible d'�tre retenue dans l'hypoth�se d'une proc�dure ouverte; il ne lui suffit donc pas de d�montrer que le choix de l'adjudication de gr� � gr� �tait contraire au droit (ATF 137 II 313 consid. 3.3.2 p. 321). La question de savoir si un tel concurrent potentiel aurait pu faire partie du cercle des soumissionnaires doit �tre examin�e en relation avec sa qualit� pour agir (ATF 137 II 313 consid. 3.4 p. 323).
4.3.1 En l'esp�ce, l'autorit� pr�c�dente ne s'est pas prononc�e sur les arguments du recourant tendant � d�montrer que l'adjudication litigieuse �tait irr�guli�re d�s lors qu'elle excluait la r�glementation sur les march�s publics. Envisageant l'hypoth�se o� le point de vue du recourant serait fond�, elle a uniquement examin�, s'agissant de la recevabilit� du recours, si le recourant aurait pu �tre consid�r� comme un adjudicataire potentiel dans le cadre d'un appel d'offres en proc�dure ouverte. Ce mode de faire n'est pas critiquable. Il convient donc de d�terminer si l'appr�ciation � laquelle l'autorit� pr�c�dente s'est livr�e sur ce point est arbitraire, sans qu'il soit besoin d'examiner si l'adjudication litigieuse devait �tre soumise � la r�glementation sur les march�s publics et d'en constater l'illic�it�, comme le requiert le recourant.
4.3.2 Invit� par l'autorit� pr�c�dente � se d�terminer sur sa qualit� et son int�r�t � recourir, le recourant a expos�, dans son �criture du 16 f�vrier 2010, �tre administrateur et propri�taire de la soci�t� G.________ SA, fond�e le **** et sise � Berne. Celle-ci exploiterait une entreprise de services dans le domaine des transports produisant des syst�mes int�gr�s pour la gestion compl�te des entreprises. Le recourant a en outre fait valoir qu'il disposait d'une licence de transport, d'un bus, de comp�tences dans le contr�le de gestion des entreprises de transport et d'une longue exp�rience de conducteur de cars et d'autobus. Il a fait part de son int�r�t � exploiter lui-m�me deux � trois bus avec huit personnes dans le cadre d'une offre destin�e � l'Association Y.________. Au b�n�fice de ces explications, le recourant soutient qu'il doit �tre consid�r� comme un soumissionnaire potentiel et que sa l�gitimation � recourir, qui a �t� admise par le Pr�fet de la Veveyse, ne doit pas �tre soumise � des exigences trop �lev�es, le r�le de l'autorit� judiciaire n'�tant pas de substituer son appr�ciation � celle du pouvoir adjudicateur.
4.3.3 Ce point de vue ne saurait �tre suivi. La mise en oeuvre de l'extension du r�seau de transports publics de la r�gion de A.________ impliquait la cr�ation de deux nouvelles lignes fonctionnant six jours sur sept, afin de relier cinq communes, et n�cessitant la mise � disposition de cinq autobus, dont un bus articul�, circulant quotidiennement. Ind�pendamment de la fourniture du mat�riel roulant, l'exploitant devait disposer des infrastructures utiles en mati�re d'entretien, de r�paration et de d�pannage de ce mat�riel, ainsi que des ressources en personnel propres � assurer l'ensemble des prestations requises. Or, � l'�vidence, le recourant, propri�taire d'un seul bus, ne disposait pas - et ne dispose apparemment toujours pas - du mat�riel et des infrastructures susceptibles de r�pondre aux besoins de l'Association Y.________. Il en va de m�me de la soci�t� G.________ SA, qui n'a pas pour but d'exploiter un r�seau de transports publics. Le fait d'�tre titulaire d'une licence de transport, de poss�der une longue exp�rience de conducteur d'autobus et des comp�tences en mati�re de contr�le de gestion dans le domaine des transports est manifestement insuffisant pour conf�rer au recourant la qualit� de soumissionnaire potentiel pour le march� litigieux. Le recourant en �tait d'ailleurs conscient lorsqu'il relevait dans son �criture du 16 f�vrier 2010 que la soci�t� dont il �tait propri�taire avait pr�vu de cr�er un nouveau secteur d'activit� permettant d'offrir aux habitants de l'agglom�ration de A.________ un service moderne et efficace. A supposer m�me que la soci�t� G.________ SA ait pu cr�er de toutes pi�ces, dans les d�lais auxquels l'Association Y.________ �tait soumise, une entreprise apte � soumissionner, elle n'aurait pu se pr�valoir d'aucune exp�rience pratique en mati�re d'exploitation d'un r�seau de transports. Or, il ne fait pas de doute que ce crit�re aurait rev�tu une importance particuli�re dans le cadre d'une proc�dure ouverte de march� public, le pouvoir adjudicateur �tant l�gitim� � s'assurer que les soumissionnaires avaient fait leur preuves dans le domaine des transports publics.
Pour le surplus, il n'est pas d�cisif que le Pr�fet de la Veveyse n'ait pas fond� sa d�cision d'irrecevabilit� du 3 d�cembre 2009 sur le d�faut de qualit� pour agir du recourant en vertu de l'art. 76 let. a CPJA. L'autorit� pr�c�dente �tait en effet en droit d'examiner la recevabilit� du recours dont elle �tait saisie sous l'angle de cette disposition.
Le Pr�sident de la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal n'a donc pas fait preuve d'arbitraire en consid�rant que le recourant �tait manifestement d�pourvu d'un int�r�t digne de protection au sens de l'art. 76 let. a CPJA et en statuant seul, en application de l'art. 100 al. 1 let. a CPJA.
Le recourant voit �galement une violation des art. 8 et 27 Cst. dans le fait qu'il a �t� priv� de la facult� de pr�senter une offre dans le contexte d'un march� public. En adjugeant le march� litigieux aux TZ, l'Association Y.________ aurait "verrouill� la concurrence" et lui aurait ferm� l'acc�s � une activit� lucrative dont l'exercice lui est garanti par le principe constitutionnel de la libert� �conomique.
Dans la mesure o� le recourant �tait d�pourvu de la qualit� de soumissionnaire potentiel et, par cons�quent, de la qualit� pour agir, il ne saurait se plaindre d'une discrimination au sens de l'art. 8 Cst. ni d'une violation de sa libert� �conomique. N'�tant pas en situation de pr�senter une offre susceptible de r�pondre aux besoins de l'adjudicateur, il ne pouvait pas �tre consid�r� comme un concurrent direct qui aurait �t� �cart� illicitement du march� en cause.
Les moyens tir�s d'une violation des art. 8 et 27 Cst. sont en cons�quence infond�s.
Vu ce qui pr�c�de, le recours en mati�re de droit public doit �tre d�clar� irrecevable et le recours constitutionnel subsidiaire �tre rejet�.
Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (cf. art. 65 et 66 al. 1 LTF) et n'a pas droit � des d�pens (cf. art. 68 al. 1 LTF). Il versera en outre aux TZ, qui obtiennent gain de cause, une indemnit� � titre de d�pens, laquelle sera fix�e en fonction du travail effectu�. En revanche, l'Association Y.________, form�e de cinq communes, n'a pas droit � des d�pens, une exception � la r�gle de l'art. 68 al. 3 LTF ne se justifiant pas (cf. ATF 134 II 117 consid. 7 p. 118).
Le recourant versera � la soci�t� Transports Z.________ SA une indemnit� de 3'000 fr. � titre de d�pens.
Le pr�sent arr�t est communiqu� aux mandataires des parties, au Pr�fet du district de la Veveyse, et au Tribunal cantonal du canton de Fribourg.