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Timestamp: 2019-01-21 12:23:48
Document Index: 393667034

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 30', 'ARTÍCULO 27', 'artículo 241', 'artículo 338', 'artículo 338', 'artículo 30', 'artículo 150', 'artículo 317', 'artículo 359', 'artículo 359', 'artículo 359', 'artículo 30', 'artículo 27', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 11', 'artículo 16', 'artículo 30', 'artículo 30', 'artículo 359', 'artículo 359']

﻿ SENTENCIA C-9 DE ENERO 23 DE 2002
SENTENCIA C-9 DE 23 DE ENERO DE 2002
CONTENIDO:LAS RENTAS DE DESTINACIÓN ESPECÍFICA. CARACTERÍSTICAS. SE DECLARA EXEQUIBLE EL ARTÍCULO 30 DEL DECRETO 111 DE 1996, CUYO TEXTO CORRESPONDE AL ARTÍCULO 27 DE LA LEY 225 DE 1995.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRESUPUESTO DE LA NACIÓN, TRIBUTO, RENTA CON DESTINACIÓN ESPECÍFICA, DEMANDA DE CONSTITUCIONALIDAD, PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO, ESTATUTO ÓRGANICO DEL PRESUPUESTO DE LA NACIÓN
Sentencia C-09 de enero 23 de 2002
SENTENCIA NÚMERO C-009 DE 2002
Ref.: Expediente D-3594
Actor: David Alfonso Márquez Celis.
EXTRACTOS: «I. Texto de la norma acusada.
“DECRETO 111 DE 1996
en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por la Ley 225 de 1995 (...).
ART. 30.—Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador (L. 225/95, art. 27) (1) .
(1) Diario Oficial 42.692 del 18 de enero de 1996.
1. La Corte Constitucional es competente para decidir en relación con las demandas de inconstitucionalidad que se formulen contra normas legales compiladas en decretos ejecutivos, tal como lo es el Decreto 111 de 1996 (2) . Sobre el particular esta corporación tiene establecido que “conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Carta, corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente legales” (3) .
(2) El Decreto 111 de 1996 compila la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto.
(3) Sentencia C-508 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
La potestad para establecer tributos.
ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...).
ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. (...).
En la Sentencia C-455 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se indicó que, en aplicación del principio democrático, la atribución de imponer tributos está reservada a los órganos representativos. En tal virtud, “el artículo 338 de la Constitución, en concordancia con los artículos 150, numeral 12, 300, numeral 4º, y 313, numeral 4º, dispone que en tiempo de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. (...) Hallándose, pues, la expresada atribución en cabeza de los cuerpos colegiados de elección populares natural que éstos, tal como lo ordena el mencionado artículo 338, sean los únicos autorizados para plasmar en las correspondientes leyes, ordenanzas o acuerdos los elementos esenciales de los tributos que introduzcan: sujetos activos y pasivos, hechos gravables, bases gravables y tarifas”.
En la Sentencia C-222 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se señaló que “la atribución de legislar en materia tributaria, principalmente encomendada al Congreso de la República, es lo bastante amplia y discrecional como para permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen atendiendo a una política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo su propia evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores conveniencias de la economía y de la actividad estatal. Así, mientras las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y recaudo”.
En la Sentencia C-252 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, se dijo que “en materia impositiva la Constitución defiere al legislador una amplia capacidad para establecer los tributos y fijar los sujetos activos y pasivos, los hechos imponibles, las bases gravables y las tarifas. (...) Las normas tributarias están urgidas de legitimidad formal y sustancial. A la primera responde el procedimiento democrático que debe observarse para la aprobación de los tributos y contribuciones fiscales y parafiscales. La segunda sólo se satisface en la medida en que el deber tributario se enmarque en los conceptos de equidad, justicia y seguridad”.
En la Sentencia C-291 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, se expresó: “Para la Corte es claro que, al definir quiénes pagan y quiénes no un determinado tributo, el Congreso, mientras se ajuste a los principios, valores y mandatos de la Constitución, adopta una decisión que sólo a él corresponde en el Estado social de derecho, con base en criterios que corresponden al ámbito de la política tributaria que le compete, previa evaluación de elementos de juicio diversos así como de las conveniencias y circunstancias en las cuales el gravamen ha de ser aplicable. Al fin y al cabo, el Congreso ejerce una representación política; está llamado a defender los intereses del Estado pero también los del pueblo al que representa; tiene que examinar la conveniencia, oportunidad y bondad de los tributos, y ha de apreciar los eventos en los cuales sea admisible la exoneración de ellos, con base también en el análisis de la realidad a la cual se aplican los impuestos” (4) .
(4) En el mismo sentido están, entre otras, las sentencias C-427 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-925 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
De acuerdo con lo anterior, no le asiste razón al demandante cuando expresa que “con la creación de los fondos especiales previstos en el artículo 30 del Decreto 111 de 1996, el Congreso Nacional se está arrogando una facultad no prevista en la Constitución Política, teniendo en cuenta que las facultades previstas en los numerales 11 y 12 del artículo 150 del texto constitucional para el órgano legislativo se limitan a establecer rentas nacionales, fijar los gastos de la administración, establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente contribuciones parafiscales, no figurando en ninguna parte del texto constitucional como facultad del legislador, la creación de los llamados fondos especiales tal como lo pretende la norma cuestionada”.
6. Igualmente debe considerarse que la Constitución Política, aunque señala los parámetros básicos y los elementos constitutivos de las “contribuciones fiscales o parafiscales” (C.P., art. 338), no consagra, por norma general, la denominación de los impuestos, tasas o contribuciones. Obsérvese, por ejemplo, que cuando el artículo 317 de la Constitución señala que “sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble”, el constituyente no asigna denominación específica alguna a dicho gravamen y que ha sido el legislador el que lo ha designado como “impuesto predial”. Igual razonamiento procede con otros tributos, nacionales o territoriales, cuya denominación es estrictamente legislativa: industria y comercio, renta y complementarios, impuesto al valor agregado, espectáculos públicos, juegos de azar, entre otros.
De esta manera, tampoco es acertado el argumento de la demanda según el cual “el legislador cada vez que se ocupe de regular el tema de los impuestos debe sujetarse a la denominación y restricciones inherentes a los tributos contenidas en el texto constitucional, presupuesto que no se cumple con la norma cuestionada en razón a que, como se señala, crea un nuevo impuesto no previsto en la Constitución Política”.
Así, el problema jurídico a resolver es el siguiente: ¿Los ingresos de los fondos especiales previstos en la norma impugnada violan la prohibición de rentas nacionales de destinación específica contemplada en el artículo 359 de la Constitución Política?
Las rentas de destinación específica.
ART. 359.—No habrá rentas nacionales de destinación específica.
a) La prohibición consagrada en el artículo 359 de la Carta Política recae sobre rentas tributarias del orden nacional y no territorial, es decir sobre impuestos nacionales (5) ;
(5) En la Sentencia C-1515 de 2000, M.P. Martha Sáchica Méndez, se señaló que “una interpretación sistemática del texto constitucional nos lleva a afirmar que la expresión “rentas nacionales de destinación específica”, se refiere exclusivamente a rentas de naturaleza tributaria o impuestos”. En este aspecto pueden verse también las sentencias C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón, C-360 y C-546 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, entre otras.
b) Las rentas de destinación específica proceden únicamente con carácter excepcional y siempre que se den los presupuestos taxativamente señalados en el artículo 359 de la Constitución (6) ;
(6) Sentencia C-317 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
c) La consagración de rentas de destinación específica no puede darse simplemente por el objeto del ente beneficiario (7) ;
d) La prohibición de las rentas nacionales de destinación específica se justifica como un instrumento de significación política y de cumplimiento del plan de desarrollo (8) , y
(8) “La delicada tarea de gestionar globalmente las metas del plan y hacerlas compatibles con las políticas y posibilidades reales de gasto dentro de cada vigencia fiscal, se torna en extremo difícil cuando una porción sustancial de los ingresos queda inexorablemente atada a los destinos fijados por las leyes creadoras de rentas con destinación específica que limitan por definición el ingreso de los caudales públicos a una caja común para luego, de manera racional, asegurar la ejecución ordenada y justa de las prioridades trazadas en la ley de presupuesto y en el plan de desarrollo”. Sentencia C-317 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
e) La prohibición constitucional de las rentas de destinación específica tiene como finalidad consolidar las funciones del presupuesto como instrumento democrático de política fiscal, de promoción del desarrollo económico y de asignación eficiente y justa de los recursos (9) .
(9) “El proceso presupuestal, en principio, esto es, salvo las excepciones introducidas en la propia Constitución, no puede ser obstaculizado con mecanismos de preasignación de rentas a determinados fines que le restan la necesaria flexibilidad al manejo de las finanzas públicas y, por consiguiente, menoscaban la función política de orientar el gasto y los recursos existentes a satisfacer las necesidades que en cada momento histórico se estiman prioritarias”. Sentencia C-317 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
10. El artículo 30 del Decreto 111 de 1996 corresponde al artículo 27 de la Ley 225 de 1995, por la cual se modifica la Ley orgánica del presupuesto. La Ley 225 de 1995, entre otras medidas, ajusta la clasificación presupuestal de los ingresos e introduce la figura de los fondos especiales con el fin de caracterizar recursos que no se enmarcaban dentro de la clasificación de las rentas que operaba en el momento de su aprobación (10) . Tal propósito del legislador se plasma en el artículo 1º de la Ley 225 de 1995, el cual introduce la figura de los fondos especiales en la estructura del presupuesto de rentas y recursos de capital (11) .
(10) Esta circunstancia fue considerada tanto en la elaboración como en la aprobación del correspondiente proyecto de ley. Sobre el particular, en la exposición de motivos se dijo: “El ajuste en la clasificación presupuestal de la vigencia tiene como fin ubicar adecuadamente en el presupuesto general de la Nación recursos como los fondos sin personería jurídica, las rentas para el sector justicia consagradas en las leyes 55 de 1985, 6ª de 1992 y 66 de 1993, los recursos provenientes de la utilización de las plantas térmicas temporalmente en poder de la Nación y en general algunos recursos que no son ingresos corrientes, recursos de capital ni se enmarcan dentro de la definición de contribuciones parafiscales”. Gaceta del Congreso 242 de 1995, pág. 8.
(11) El artículo 1º de la Ley 225 de 1995 está compilado en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, el cual señala: “El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional (...)”. Para efectos de este proceso, de la norma transcrita interesa resaltar que el estatuto orgánico del presupuesto hace la distinción entre ingresos corrientes de la Nación y fondos especiales.
12. Así mismo, los fondos especiales constituyen una de las excepciones al principio de unidad de caja (12) , principio definido de la siguiente manera en el artículo 16 del Decreto 111 de 1996: “Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación”. Entonces, si los fondos especiales constituyen una excepción al principio de unidad de caja, su determinación y recaudo se efectuará de acuerdo con las decisiones que para cada caso adopte el legislador.
(12) De acuerdo con los artículos 11, 34 y 75 del Decreto 111 de 1996, las contribuciones parafiscales, los fondos especiales y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional no están comprendidos dentro del principio de unidad de caja.
13. La norma demandada, artículo 30 del Decreto 111 de 1996, se refiere a dos de las modalidades de fondos especiales, aunque no especifica en ninguna de ellas el tipo de ingresos que las constituyen: 1. Los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, y 2. Los ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador.
El artículo demandado no crea, menciona ni afecta algún impuesto en particular sino que se limita a señalar genéricamente qué es lo que constituye un fondo especial, sin especificar la naturaleza de tales ingresos. En este orden de ideas, el artículo 30 del Decreto 111 de 1996 no consagra ni afecta renta tributaria alguna, circunstancia que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, excluye la posibilidad de vulneración del artículo 359 de la Carta Política en cuanto una norma legal no incurre en la prohibición de rentas nacionales de destinación específica si no contiene ella una renta determinada, de carácter tributario (13) .
(13) En la Sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro. Angarita Barón se dijo: “En anteriores ocasiones esta corporación había señalado que una interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que la prohibición de las rentas nacionales de destinación especifica del artículo 359 se refiere exclusivamente a los ingresos nacionales de carácter tributario o impuestos nacionales”.