Source: http://apps.procuraduria.gov.co/gd/docs/sc153_95.html
Timestamp: 2019-10-18 11:45:34
Document Index: 196902716

Matched Legal Cases: ['Artículo 184', 'artículo 184', 'artículo 184', 'artículo 184', 'artículo 31', 'artículo 184', 'artículo 31', 'artículo 184', 'artículo 184', 'artículo 90', 'artículo 184', 'artículo 184', 'artículo 241', 'artículo 31', 'artículo 184']

Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [C-153_1995]
Sentencia No. C-153/95
PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Límites
El principio de la doble instancia, soportado en el mecanismo de impugnación a través de la apelación y en la institución de la consulta, no tiene un carácter absoluto, en el sentido de que necesariamente toda sentencia o cualquier otra providencia judicial sea susceptible de ser apelada o consultada, pues su aplicación práctica queda supeditada a las regulaciones que expida el legislador dentro de su competencia discrecional, pero sin rebasar el límite impuesto por los principios, valores y derechos fundamentales constitucionales, específicamente en lo que atañe con el principio de igualdad. En tal virtud, so pretexto de ejercer la competencia que emana de la referida disposición, no le es dable al legislador al regular la procedencia de la apelación o de la consulta establecer tratos diferenciados que carezcan de una legitimación objetiva, en cuanto a los fundamentos de hecho y de derecho que los justifican, su finalidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad.
CONSULTA-Naturaleza/COMPETENCIA FUNCIONAL
CONSULTA EN PROCESOS CONTENCIOSOS-Justificación
No encuentra la Corte que los apartes de la norma que se acusa sean inconstitucionales, por las siguientes razones: a) Los fundamentos o supuestos de hechos que tuvo el legislador en cuenta para instituir la consulta en los procesos contencioso administrativos son objetivamente diferentes, porque los intereses públicos involucrados en este tipo de controversias son distintos a los intereses privados que igualmente resultan comprometidos en éstas. b) La defensa del patrimonio de las entidades públicas y las medidas encaminadas a precaver posibles fraudes procesales, colusiones o manejos indebidos en los procesos constituyen razón suficiente para justificar la consulta en favor de dichas entidades. c) No se limita el acceso a la justicia a los particulares por el hecho de que se consagre la consulta en favor de las entidades públicas, pues aparte de que se garantiza procesalmente dicho acceso, a través de la institución de diferentes medios o instrumentos procesales idóneos, se les da la oportunidad de impugnar las providencias judiciales por medio de los recursos, entre ellos el de apelación. d) No existe por lo tanto un trato desigual que merezca reproche desde el punto de vista constitucional, porque la consulta en la forma como está regulada en la norma acusada, tiene una justificación que no solamente se funda en la diversidad de los intereses en juego, sino en su finalidad, razonabilidad y racionalidad, y en la proporcionalidad de la consecuencia jurídica que conlleva esa diferenciación, con respecto a los fundamentos o supuestos de hecho que sirven de base al trato desigual.
Expediente D-719.
Artículo 184 (parcial) del Código Contencioso Administrativo.
LUIS CARLOS AVELLANEDA Y EFRAIN BONILLA CAMACHO.
Aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., a los cinco (5) días del mes abril de 1995.
Cumplidos los trámites propios del proceso a que da origen la acción pública de inconstitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a adoptar la decisión respectiva, en relación con la demanda presentada por los ciudadanos Luis Carlos Avellaneda Tarazona y Efrain Bonilla Camacho contra el inciso 3o. del artículo 184 del Código Contencioso Administrativo.
Se transcribe a continuación el texto del artículo 184 del C.C.A., subrayando los apartes de dicha norma son objeto de la acusación:
"ARTICULO 184 Consulta. Las sentencias y los autos sobre liquidación de condenas en abstracto dictados en primera instancia que impongan una obligación a cargo de cualquier entidad pública, deberán consultarse con el superior, cuando no fueren apeladas por la administración".
"La consulta se tramitará y decidirá previo un término común de cinco (5) días para que las partes presenten sus alegatos por escrito".
"La consulta se entenderá siempre interpuesta a favor de las mencionadas entidades. La providencia sujeta a consulta no quedará ejecutoriada mientras no se surta el mencionado grado"
Considera el actor, que los apartes acusados del artículo 184 del C.C.A violan el preámbulo y los artículos 2o. inciso 1o, 13, 31, 228 y 229 de la Constitución Política. En tal virtud, desarrolla el concepto de la violación en los siguientes términos:
Invocando la jurisprudencia de la Corporación en relación con el valor normativo del preámbulo, dice que la norma acusada está en abierta oposición con éste, pues le otorga a la administración pública, en detrimento de los administrados, una ventaja procesal con respecto a la consulta de que son objeto las sentencias y los autos de liquidación de condenas dictados en procesos de primera instancia, cuando no son apelados por la administración, la cual no se compadece con el espíritu de aquél de asegurar a los integrantes de la comunidad nacional la justicia y la igualdad dentro de un marco jurídico democrático y participativo que garantice un orden social justo.
Las expresiones acusadas de la norma en referencia cercenan el derecho de igualdad de los particulares cuando éstos acceden a la administración de justicia, y otorgan una ventaja injustificada a la administración, lo cual determina el desconocimiento del inciso 1o. del art. 2 de la Constitución Política, habida cuenta de que este precepto establece como fines esenciales del Estado, entre otros, los de garantizar la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Constitución y de asegurar la convivencia pacífica y un orden justo.
Con respecto a la violación del inciso 1o. del artículo 31 de la Constitución Política, según el cual "toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley", afirman los actores que si se compara este precepto con el inciso 1o. del artículo 184 del C.C.A., fácilmente se aprecia que esta última norma excede el mandato constitucional, porque sólo permite la consulta de las sentencias que impongan una obligación a cargo de cualquier entidad pública, cuando no fueren apeladas por ésta. Entonces, mientras el artículo 31 constitucional permite que la generalidad de las sentencias sean consultadas, salvo las excepciones que consagra la ley, el artículo 184 del C.C.A. restringe este derecho a los administrados, con lo cual se rompe la igualdad y se desconoce el acceso a la justicia en igualdad de condiciones.
En punto a la violación del art. 228, en cuanto a la prevalencia del derecho sustancial, sostienen los demandantes que la norma acusada le impide al Consejo de Estado dar cumplimiento al mencionado mandato, porque en el hipotético caso de un fallo parcialmente adverso a un particular que dejó de apelarse por este, proferido por un tribunal administrativo en primera instancia, en el cual no se aplique el derecho sustancial, y que deba ser materia de consulta, no obstante que el Consejo de Estado observe el error en que incurrió el tribunal no puede dar prevalencia al derecho sustancial, porque se lo prohibe el inciso 3o. del art. 184, el cual en el aparte acusado dice que "la consulta se entenderá siempre interpuesta a favor de las mencionadas entidades" públicas, situación que no se presentaría si la consulta se surtiera en favor del proceso y no de una de las partes como actualmente se consagra. Además si se arguyera que en la hipótesis descrita no es posible premiar al particular que por negligencia u otro motivo no apeló, los mismos argumentos son válidos frente a la entidades públicas que no apelan los fallos que le son desfavorables.
"En síntesis, mientras a las entidades públicas, por el contenido material del artículo 184 del C.C.A., se les premia la negligencia procesal (por apelar las sentencias), a los particulares se les niega el derecho a la consulta en igualdad de condiciones".
Finalmente aseveran los demandantes que la norma del art. 184 del C.C.A., en los apartes acusados, viola los artículos 13 y 229 de la C.P., porque el acceso igualitario a la administración de justicia constituye una de las concreciones afortunadas de lo que debe ser un Estado Social de Derecho; por consiguiente, su protección y garantía debe darse a todas las personas por igual, sin posible discriminación de ninguna clase, menos en beneficio del Estado, pues si a él le asigna la constitución la obligación de garantizar dicha igualdad, mal puede, prevalido de dichas facultades, mantener ventajas en su favor.
IV. INTERVENCION DEL CIUDADANO DESIGNADO POR EL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.
El ciudadano Manuel Duglas Avila Olarte, interviniente designado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicita a la Corte declarar constitucionales los apartes normativos acusados, con una serie de argumentos que se resumen de la siguiente manera:
"La referencia al poder vinculante del preámbulo definido en la sentencia C-479 de 1992, que hace el actor, reafirma el criterio expuesto, según el cual la igualdad formal no debe ser interpretada en términos absolutos, y el de que las excepciones a la misma definidas por el legislador son validas si contienen una justificación razonable".
La Corte Constitucional se ha pronunciado acerca del principio de la igualdad en materia procesal cuando en un proceso interviene como parte una persona de derecho público, en las sentencias C-511 y C-543 de 1993, en las cuales reconoció que en atención a los altos intereses públicos que gestionan las diferentes entidades estatales, es posible que razonablemente se les pueda reconocer un trato diferenciado desde el punto de vista procesal.
La consulta no debe interpretarse como una prerrogativa de uno de los sujetos procesales -entidades públicas- en detrimento de los particulares, pues de lo que se trata es de proteger el interés general o colectivo.
El interés colectivo es el supuesto de razonabilidad de la consulta. Esta en conclusión, responde a la prevalencia del interés colectivo y no a la del interés particular de las entidades públicas, como lo sostienen los demandantes.
V. INTERVENCION DEL CIUDADANO DESIGNADO POR EL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO.
El ciudadano Raúl Alejandro Criales Martínez, interviniente designado por el Ministerio de Justicia y del Derecho, señala que la norma acusada está en armonía y concordancia con los artículos 13 y 31 de la Constitución, con base en las siguientes consideraciones:
En el art. 31 de la Constitución se consagra el principio de la doble instancia, la cual representa una garantía para los asociados, "por cuanto el reexamen de la providencia hace posible la corrección de los errores del a quo, ya que como la jurisdicción está a cargo de hombres que, como tales, son falibles, la segunda instancia está confiada a jueces diferentes, lo que propicia la equidad requerida. El superior se considera más idóneo por su preparación y experiencia, pues constitucionalmente debe reunir mayores requisitos para ejercer el cargo".
"...se accede al doble grado de competencia funcional, bajo dos sistemas procedimentales diametralmente opuestos, el uno para garantizar interés particular y el otro para hacer prevalecer el interés general. Estos son, la apelación y la consulta respectivamente".
Dice el interviniente que la consulta como grado de competencia, "fue concebida para proteger y garantizar la prevalencia del interés general y algunos fines esenciales del Estado...".
En la jurisdicción de lo contencioso administrativo existe la consulta fundamentada en el mismo principio, la prevalencia del interés general, porque estas sentencias afectan el patrimonio de la Nación y éste ha sido formado por los asociados a través de las tasas, impuestos y contribuciones.
"La Constitución de 1991 es supremamente celosa con el patrimonio del Estado al imponer la consulta como un medio de protección a éste, amen que en su artículo 90 consagró la obligación de repetir contra el servidor público que por su conducta dolosa o gravemente culposa haya ocasionado una condena patrimonial contra el Estado. Todo esto es en aras de hacer prevalecer el interés general, el cual está consagrado en el artículo primero como fin esencial del Estado".
Según el interviniente, la consulta en favor de las entidades públicas no viola el principio de igualdad, si se tiene en cuenta que la situación de hecho frente al particular y la administración es diferente por ser distintos los intereses en juego, lo cual hace que la institución se justifique en razón de su finalidad, razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad.
El señor Procurador General de la Nación emitió el concepto de rigor y pidió a la Corte declarar la exequibilidad de los apartes normativos acusados, con fundamento en los siguientes argumentos:
Dos son los principios constitucionales que se dicen vulnerados por los acápites acusados del artículo 184 del C.C.A., a saber: el principio de igualdad, con soporte en la enunciación del Preámbulo constitucional y su consagración explícita en el precepto 13 ibídem, y el principio de la doble instancia, elevado al rango normativo superior por el constituyente de 1991 en el art. 31, uno y otro bajo la afirmación de que la norma impugnada se otorgan injustas prebendas procesales a la administración en desmedro de los intereses de los particulares.
Hace referencia el señor Procurador a los variados pronunciamientos de la Corporación en las cuales se ha analizado el principio de la igualdad y específicamente a la Sentencia 345 de 1993, para aseverar que el principio de la doble instancia consagrado en el art. 31 constitucional no tiene un carácter absoluto, porque el legislador tiene la facultad de establecer excepciones respetando los derechos valores y postulados que consagra la Carta, en especial el principio de igualdad.
Igualmente el señor Procurador alude a la sentencia de esta Corporación C-055 de febrero 18 de 1993, en la cual se expresó que la consulta no es sólo un grado de jurisdicción que procede sin solicitud de parte, sino que es una institución inspirada generalmente en motivo de interés publico o en la protección de la parte más débil de la relación jurídica, para deducir que los mandatos acusados del artículo 184, antes que contradecirlos mas bien se adecuan a los preceptos constitucionales que se invocan como violados, por cuanto corresponden a una medida que el legislador adopta para salvaguarda de los intereses del Estado.
Finalmente el señor Procurador concluye:
"No se menoscaba de otra parte el núcleo esencial de los derechos fundamentales de los particulares con las determinaciones acusadas, como lo sería de proscribirse el recurso de apelación para el particular y otorgárselo a la administración, pues éste último es un mecanismo de defensa integrante de la garantía de impugnación. Sin embargo, advertimos cómo el Código Contencioso Administrativo prevé el recurso de apelación sin discriminación alguna para las partes, no sólo para las sentencias de primera instancia, que a juicio del legislador tienen especial relevancia en el trámite procesal. No se ve por ello razón para que los mandatos relativos a la consulta no puedan extenderse válidamente a los autos sobre liquidación de condenas en abstracto, máxime cuando la Constitución no lo prohibe".
Es competente la Corte Constitucional para conocer del presente asunto en virtud de lo dispuesto por el artículo 241-5 de la Constitución Política, porque la norma acusada hace parte de un decreto con fuerza de ley dictado en uso de facultades extraordinarias.
2. El principio de la doble instancia en la Constitución Política.
El principio de la doble instancia como regla general, reconocido antes a nivel legal, tiene en la Constitución Política una consagración expresa en los arts. 29, 31 y 86. La segunda de estas disposiciones de modo general regula el principio y prohibe además la reformatio in pejus en los siguientes términos:
Sobre el punto es ilustrativa la sentencia C-345/93[1], en la cual se dijo:
"Asi pues, el artículo 31 superior establece el principio de la doble instancia, de donde se deduce el de apelación de toda sentencia, pero con las excepciones legales, como lo dispone la norma constitucional. Excepciones que se encuentran en cabeza del legislador para que sea él quien las determine, desde luego, con observancia del principio de igualdad, que no permite conferir un tratamiento desigual cuando no sea razonable o justo".
- La protección de algunos sujetos procesales que se encuentren en alguna situación o posición desventajosa, desde el punto de vista de sus derechos procesales -los representados por curador ad litem, a quienes se les decreta la interdicción, o tengan la condición de campesinos con intereses vinculados a la explotación de pequeñas propiedades rurales, etc. Es decir, personas que de algún modo se encuentran en una situación de debilidad manifiesta o indefensión que reclama la protección estatal a través de la figura de la consulta (arts. 386 C.P.C. y 12 del decreto 508/74 ).
Concordante con los criterios expuestos, esta Corte en la sentencia C-055/93 dijo, en relación con la consulta "que ésta es un mecanismo automático que lleva al juez de nivel superior a establecer la legalidad de la decisión adoptada por el inferior, generalmente con base en motivos de interés público con el objeto de proteger a la parte más débil en la relación jurídica que se trate"[2]
La pretensión de los demandantes se reduce a que se declaren inconstitucionales los apartes demandados del art. 184 del C.C.A. que regulan lo relativo a la consulta de los autos sobre liquidación de condenas en abstracto dictados en primera instancia por los tribunales administrativos que impongan una obligación a cargo de cualquier entidad pública, cuando no fueren apelados por la administración, y los demás apartes que contienen aspectos básicos de la regulación de la consulta, con el fin de que so pretexto de garantizar la justicia, la efectividad de los derechos, el principio de igualdad, el principio de la doble instancia y el acceso a la justicia, se consulten, en todos los casos, las sentencias de primera instancia.
La intención, no disimulada por los actores es que de prosperar las pretensiones de la demanda se eliminen de la norma del art. 184 del C.C.A. los apartes acusados, con el propósito de que se permitan en todos los casos las consultas de las sentencias dictadas en primera instancia cuando no fueren apeladas por cualquiera de las partes; pero advierte la Corte, además, que de accederse a dichas pretensiones se estaría contrariando el espíritu del legislador, pues éste no tuvo en ningún momento la intención de generalizar la consulta para todas las sentencias.
Concretándose en los puntos centrales de la controversia planteada, no encuentra la Corte que los apartes de la norma que se acusa sean inconstitucionales, por las siguientes razones:
a) Los fundamentos o supuestos de hechos que tuvo el legislador en cuenta para instituir la consulta en los procesos contencioso administrativos son objetivamente diferentes, porque los intereses públicos involucrados en este tipo de controversias son distintos a los intereses privados que igualmente resultan comprometidos en éstas.
b) La defensa del patrimonio de las entidades públicas y las medidas encaminadas a precaver posibles fraudes procesales, colusiones o manejos indebidos en los procesos constituyen razón suficiente para justificar la consulta en favor de dichas entidades.
La consulta se convierte en una garantía más que se otorga a las entidades de derecho público para asegurar de la mejor manera posible el valor constitucional que representa el interés general dentro del Estado Social de Derecho, habida cuenta de las consecuencias que pueda entrañar para el patrimonio público una condena adversa que carezca de una fundamentación ajustada al derecho y a la justicia.
La consulta se justifica constitucionalmente no sólo con respecto a la sentencia, por las indicadas razones, sino con respecto a los autos de liquidación de condenas en abstracto, porque éstos vienen a fijar o a concretar en guarismos ciertos la condena impuesta en la sentencia.
c) No se limita el acceso a la justicia a los particulares por el hecho de que se consagre la consulta en favor de las entidades públicas, pues aparte de que se garantiza procesalmente dicho acceso, a través de la institución de diferentes medios o instrumentos procesales idóneos, se les da la oportunidad de impugnar las providencias judiciales por medio de los recursos, entre ellos el de apelación.
d) No existe por lo tanto un trato desigual que merezca reproche desde el punto de vista constitucional, porque la consulta en la forma como está regulada en la norma acusada, tiene una justificación que no solamente se funda en la diversidad de los intereses en juego, sino en su finalidad, razonabilidad y racionalidad, y en la proporcionalidad de la consecuencia jurídica que conlleva esa diferenciación, con respecto a los fundamentos o supuestos de hecho que sirven de base al trato desigual.
Por lo expuesto, no encuentra la Corte que la disposición acusada viole los preceptos que se invocan como transgredidos ni ninguna otra norma constitucional.
Declarar exequibles los apartes: "... y los autos sobre liquidación de condenas en abstractos...que impongan una obligación a cargo de cualquier entidad pública... por la administración" y " La consulta se entenderá siempre interpuesta a favor de las mencionadas entidades" contenidos en los incisos primero y tercero del artículo 184 del C.C.A.
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