Source: https://suprema-corte.vlex.com.mx/vid/-528053858
Timestamp: 2019-11-17 17:39:02
Document Index: 108364656

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 19', 'ARTÍCULO 105', 'ARTÍCULO 20', 'ARTÍCULO 105', 'ARTÍCULO 115', 'artículo 115', 'artículo 66', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 123', 'artículo 127', 'artículo 115', 'ARTÍCULO 115', 'ARTÍCULO 115', 'artículo 19', 'artículo 58', 'artículo 2', 'artículo 57', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 123', 'artículo 115', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 2', 'artículo 56', 'artículo 45', 'artículo 60', 'artículo 123', 'artículo 115', 'artículo 19', 'artículo 105', 'artículo 105', 'artículo 70', 'artículo 76', 'artículo 115', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 123', 'artículo 54', 'artículo 57', 'artículo 123', 'artículo 115', 'artículo 115', 'ARTÍCULO 115', 'artículo 115', 'artículo 123', 'ARTÍCULO 9', 'artículo 29', 'Artículo 105', 'artículo 34', 'artículo 21', 'artículo 21', 'ARTÍCULO 40', 'artículo 58', 'artículo 57', 'artículo 56', 'artículo 58', 'Artículo 8', 'artículo 100', 'Artículo 42', 'Artículo 43', 'Artículo 68', 'artículo 123', 'Artículo 105', 'artículo 123', 'artículo 123', 'artículo 67', 'artículo 58', 'ARTÍCULO 1', 'ARTÍCULO 2', 'ARTÍCULO 3', 'artículo 66', 'artículo 58', 'artículo 58', 'artículo 58', 'artículo 65', 'artículo 60', 'artículo 58', 'artículo 56', 'artículo 24', 'artículo 58', 'artículo 59', 'artículo 54', 'artículo 43', 'artículo 66', 'artículo 58', 'artículo 24', 'artículo 43', 'artículo 45', 'artículo 45', 'artículo 57', 'artículo 59', 'artículo 65', 'artículo 67', 'artículo 21', 'artículo 60', 'artículo 65', 'artículo 24', 'artículo 59', 'artículo 59', 'artículo 58', 'artículo 36', 'artículo 38', 'artículo 19', 'artículo 115', 'artículo 19', 'artículo 58', 'artículo 58', 'artículo 66', 'artículo 66', 'artículo 58', 'artículo 115', 'artículo 43', 'artículo 115', 'artículo 116', 'artículo 127', 'artículo 127', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 115', 'ARTÍCULO 57', 'ARTÍCULO 115', 'artículo 57', 'artículo 115', 'artículo 115', 'artículo 88', 'Artículo 105', 'artículo 1', 'Artículo 105', 'ARTÍCULO 76', 'ARTÍCULO 21', 'Artículo 105', 'ARTÍCULO 115', 'ARTÍCULO 115']

Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala - Jurisprudencia - VLEX 528053858
Localizacion: Décima Época. Primera Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 10, Septiembre de 2014, Tomo I, página 595.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 1/2014. MUNICIPIO DE TEMOAC, ESTADO DE MORELOS.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO RESPECTO DE NORMAS GENERALES CUYA CONSTITUCIONALIDAD NO SE RECLAME CON MOTIVO DE SU PRIMER ACTO DE APLICACIÓN Y LA IMPUGNACIÓN RESULTE EXTEMPORÁNEA EN RAZÓN DE LA FECHA DE SU PUBLICACIÓN, AL ACTUALIZARSE LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 19, FRACCIÓN VII, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO RESPECTO DE NORMAS GENERALES CUYO CONTENIDO NO TENGA RELACIÓN CON LA CAUSA DE PEDIR, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 20, FRACCIÓN II, EN RELACIÓN CON EL NUMERAL 22, FRACCIÓN VII, AMBOS DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA Y AUTONOMÍA DE LOS AYUNTAMIENTOS EN LA GESTIÓN DE SUS RECURSOS. EL DECRETO NÚMERO MIL CINCUENTA Y SIETE, PUBLICADO EL 11 DE DICIEMBRE DE 2013 EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO DE MORELOS, MEDIANTE EL CUAL EL PODER LEGISLATIVO LOCAL DETERMINÓ OTORGAR UNA PENSIÓN POR JUBILACIÓN CON CARGO AL GASTO PÚBLICO DEL MUNICIPIO DE TEMOAC, A UN EMPLEADO DE ESE AYUNTAMIENTO, VIOLA EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 1/2014. MUNICIPIO DE TEMOAC, ESTADO DE MORELOS. 25 DE JUNIO DE 2014. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.Z. LELO DE LARREA, J.R.C.D., A.G.O.M., O.S.C.D.G.V.Y.J.M.P.R.. PONENTE: A.Z. LELO DE LARREA. SECRETARIA: M.S.D..
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veinticinco de junio de dos mil catorce.
Presentación de la demanda, autoridades demandadas y actos impugnados. Por oficio recibido el siete de enero de dos mil catorce, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, S.P.M.C., quien se ostentó como síndico del Municipio de Temoac, Estado de Morelos, promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de los actos que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:
El Poder Legislativo del Estado de Morelos;
El Poder Ejecutivo del Estado de Morelos; y
El secretario de Gobierno del Estado de Morelos.
Actos cuya invalidez se reclama:
Los artículos 58, 59 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, los cuales fueron reformados mediante el Decreto 218 que se publicó en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" el dieciséis de enero de dos mil trece; y por extensión los artículos 1, 8, 24, fracción XV, 43, fracciones V y XIII; 45, fracciones III, IV y XV, párrafo primero, inciso c), 54, fracción VII, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67 y 68 del mismo ordenamiento.
Como acto de aplicación de dichos preceptos, el Decreto 1057, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el once de diciembre de dos mil trece.
Antecedentes. En la demanda se señalaron los siguientes:
Al resolver las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008, el Tribunal Pleno, por mayoría de ocho votos, declaró la inconstitucionalidad de diversos preceptos de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos y sus respectivos actos de aplicación, al considerar que el Congreso Estatal invadió la esfera de competencia de los Municipios actores al decretar pensiones con cargo a sus finanzas.
El once de diciembre de dos mil trece, fue publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" el Decreto 1057, mediante el cual, el Congreso del Estado de Morelos concedió pensión por jubilación a **********, con cargo a la Hacienda del Municipio actor, por haber prestado sus servicios a éste y al Poder Ejecutivo Estatal.
Conceptos de invalidez. La parte actora esgrimió en síntesis:
Los actos impugnados vulneran los artículos 14, 16, 115, fracción IV, párrafos primero, penúltimo y último, así como el 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución General, los cuales establecen: (i) los principios de fundamentación y motivación, así como de congruencia entre ingresos y egresos municipales, por el cual corresponde en exclusiva al Ayuntamiento, sin injerencia externa, la planeación, programación y diseño del gasto público a través de su presupuesto de egresos; (ii) la potestad de los Municipios para administrar sus recursos y regir las relaciones con sus trabajadores, con base en lo dispuesto por las leyes locales; y, (iii) el derecho de los trabajadores al servicio de los Municipios, a que se les otorgue una pensión como parte de sus prestaciones.
El Congreso del Estado de Morelos, al expedir el Decreto 1057, mediante el cual se otorga pensión por jubilación a **********, con cargo a la hacienda del Municipio actor, transgrede su facultad para regir las relaciones laborales con sus trabajadores y otorgar las pensiones correspondientes, así como su autonomía para definir el gasto público a través de su presupuesto de egresos, en el que pueda incluir sin injerencia externa y de manera planificada y programada el pago de dichas prestaciones laborales; toda vez que, sin intervención del actor, califica sus relaciones laborales; señala los documentos con los que se tiene por acreditada la prestación laboral solicitada; se erige en resolutor en los casos en que el trabajador goce de dos o más pensiones; y, dispone del gasto público del Municipio al imponerle el pago de una pensión que no fue planificada ni autorizada por él, lo cual también vulnera el principio de congruencia entre ingresos y egresos consagrado en el artículo 115, fracción IV, constitucional.
Asimismo, el Poder Legislativo Local decreta la acumulación de la antigüedad de los servicios prestados por el trabajador a otros Municipios o poderes del Estado de Morelos e impone el pago de la pensión al último orden de gobierno en el que prestó sus servicios, de manera que el Municipio no puede planificar ninguna partida que de forma integral y anticipada contemple el número aproximado de pensiones que debe cubrir en el plazo inmediato o a largo plazo. Esta circunstancia ha generado la existencia de pensiones ajenas a la verdad, debido a que los interesados exhiben constancias de diversos órganos estatales y municipales para acreditar años de servicio que no se dieron.
Lo anterior demuestra la resistencia del Congreso Local de normar el sistema de pensiones y jubilaciones de los Municipios de conformidad con lo resuelto en la controversia constitucional 55/2005.
La impugnación de los preceptos de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos es oportuna, en virtud de que los artículos 58, 59 y 66 de este ordenamiento fueron reformados el diecisiete de enero de dos mil trece,(1) lo cual por extensión y efectos modificó sustancialmente el sistema de pensiones, de conformidad con la tesis P./J. 32/2006, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EXTENSIÓN DE LOS EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DE UNA NORMA GENERAL A OTRAS QUE, AUNQUE NO HAYAN SIDO IMPUGNADAS, SEAN DEPENDIENTES DE AQUÉLLA."
Dichas reformas alteran el cuerpo normativo que rige el sistema de pensiones, puesto que para determinarlas el Congreso Estatal debe cumplir los requisitos establecidos en el artículo 66 citado, los cuales consisten en que: los porcentajes y montos se calcularán con base en el último salario percibido por el trabajador; en caso de pensiones por jubilación y cesantía en edad avanzada, si el último salario mensual es superior al equivalente de seiscientos salarios mínimos vigentes en la entidad, el trabajador deberá acreditar haber desempeñado el cargo cuando menos por cinco años, de no cumplirse este plazo la pensión, se calculará tomando como tope los seiscientos salarios mínimos y de acuerdo a los porcentajes establecidos en ley; la cuantía de las pensiones se incrementará de conformidad con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de Morelos; las pensiones se integrarán por el salario, prestaciones, asignaciones y aguinaldo; y el trabajador no podrá gozar, al mismo tiempo, de dos pensiones a cargo del Gobierno Estatal o Municipal, por lo que el Congreso Local lo requerirá para que opte por una de ellas en un plazo de treinta días naturales, en caso de no hacerlo, le concederá la que le otorgue mayores beneficios.
La imposición de estos requisitos adicionales, los cuales no estaban previstos en el cuerpo normativo que rige el sistema de pensiones, afecta a todo este sistema.
Los artículos 56, primer párrafo, 57, último párrafo, en relación con el 66, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, son contrarios al principio de libre administración hacendaria consagrado en el artículo 115 constitucional, en virtud de que establecen que el Congreso del Estado será el órgano resolutor en materia de pensiones de trabajadores municipales, lo cual autoriza su intromisión en las decisiones del Municipio, sin que se presente alguno de los supuestos excepcionales para hacerlo.
Incluso, se establece que cuando el trabajador goce al mismo tiempo de dos pensiones, ya sea a cargo de otros Municipios o del Estado de Morelos, el Congreso -sin intervención del Municipio- lo requerirá para que dentro de un plazo de treinta días naturales opte por una de ellas y, en caso de no hacerlo, le concederá la que le signifique mayores beneficios.
En este sentido, los artículos 24, fracción XV, 54, fracción VII, 55 y 56 del mismo ordenamiento, ratifican la facultad del Congreso para decretar pensiones con cargo a la hacienda municipal.
Por su parte, del artículo 115, fracciones IV, penúltimo y último párrafos y VIII, segundo párrafo, así como del 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución General, se desprende que a las Legislaturas Estatales les compete emitir las leyes necesarias para regular las relaciones entre los Municipios y sus trabajadores, de conformidad con los principios consagrados en el artículo 123 en comento, entre los que se encuentra la seguridad social. En dichas leyes se establecerán los procedimientos necesarios para que los trabajadores gocen de las prestaciones de seguridad social, lo cual cumple con lo establecido por el artículo 127 constitucional, que reconoce que también pueden asignarse mediante decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo, sin que esto signifique que los Congresos Estatales son los encargados de otorgarlas.
En esta línea, la Suprema Corte consideró, al resolver las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008, que el Congreso del Estado de Morelos, transgrede el principio de autonomía en la gestión de la hacienda municipal al decretar, sin la intervención de alguna otra autoridad y atendiendo exclusivamente a la solicitud del interesado, las pensiones previstas en la Ley del Servicio Civil local.
No obstante que corresponde a la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos regular las pensiones de los trabajadores estatales y municipales, no se explica por qué si la relación existió entre los trabajadores y el Municipio, una autoridad ajena, como es el Congreso, evalúa el cumplimento de los requisitos para que aquéllos reciban las pensiones, a cargo de la hacienda del Municipio de Temoac, Estado de Morelos, el cual, no cuenta con una partida presupuestal en materia de pensiones, y a pesar de que el artículo 115, fracción IV, constitucional, establece que compete exclusivamente a los Municipios diseñar su régimen presupuestal de egresos con base en los recursos previstos en las leyes de ingresos respectivas, que si bien son aprobadas por el Congreso Estatal, ello no significa que éste pueda determinar la forma de invertir dichos recursos.
Apoyan lo anterior las tesis P./J. 37/2003 y 1a. CXI/2010, de rubros: "MUNÍCIPES. LA LEGISLATURA ESTATAL CARECE DE FACULTADES PARA APROBAR SUS REMUNERACIONES (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADICIONADO POR DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999)." y "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."
Ad cautélam, aduce que la expedición del Decreto 1057, vulnera los artículos 14 y 16 constitucionales, los cuales consagran el principio de fundamentación y motivación de actos, entre ellos, los interinstitucionales, en relación con el 115 constitucional, que establece que corresponde exclusivamente a los Municipios la administración libre de su hacienda, toda vez que tiene su origen en hechos cuyo propósito fue alterar la verdad para afectar al erario municipal.
Asimismo, el Decreto 1057 es inválido por vicios propios, ya que afecta las atribuciones del Municipio para decidir sobre su hacienda e intervenir en el procedimiento en el que fue expedido, lo cual afecta sus recursos al imponerle una carga financiera.
Artículos constitucionales que se aducen violados. Los preceptos que se estiman infringidos son: 14, 16, 115, fracción IV y 123, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Admisión y trámite. Por acuerdo de siete de enero de dos mil catorce, el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 1/2014.
Asimismo, mediante certificación se ordenó remitir el expediente al M.A.Z.L. de L., quien por razón de turno fue designado como ponente para formular el proyecto de resolución respectivo.
En el proveído de ocho de enero de dos mil catorce, el Ministro instructor admitió la demanda, ordenó emplazar a las autoridades demandadas a fin de que formularan su contestación y dio vista a la procuradora general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.
Contestación del Poder Legislativo. En síntesis manifestó:
Se actualiza la causa de improcedencia establecida en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la materia, debido a que el Municipio carece de interés legítimo, el cual existe cuando el acto de autoridad es susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio al actor en virtud de la situación de hecho en que se encuentra.
En el caso, el Congreso del Estado de Morelos no pretendió ejercer de manera directa los recursos que integran la hacienda municipal del actor al reformar los artículos 58, último párrafo, 59 y 66 de la Ley del Servicio Civil Estatal o al expedir el Decreto 1057, por el que concede pensión por jubilación a **********, pues el propio Municipio ejerce dicha hacienda en atención al principio constitucional de autonomía municipal y a su facultad exclusiva para programar y aprobar su presupuesto de egresos.
El Poder Legislativo se apegó a lo dispuesto por los artículos 123, apartado B, de la Constitución General y 40, fracciones I y XX, de la Constitución Estatal, los cuales le otorgan la facultad para expedir, aclarar, reformar, derogar o abrogar las leyes, decretos y acuerdos para el gobierno y la administración interior del Estado, así como para otorgar pensiones a los trabajadores estatales y municipales, por lo que se concluye que no invade la esfera competencial del Municipio actor.
En consecuencia, el Municipio actor carece de interés legítimo, en virtud de que el acto reclamado no le causa perjuicio alguno.
Los Municipios tienen la obligación constitucional de tener una partida en su cuenta pública para el pago de pensiones, toda vez que tienen que cubrir los salarios y prestaciones correspondientes al trabajo subordinado que reciben, en términos de los artículos 123 y 127 constitucionales. Así, el Municipio actor no puede alegar, en virtud de su autonomía municipal, que tiene la facultad de decidir si cuenta o no con dicha partida en el presupuesto de egresos, ni excluirse de responsabilidad respecto a sus trabajadores.
Los Municipios tienen limitantes y deben regirse por el principio de subordinación jerárquica, de conformidad con la tesis P./J. 132/2005, de rubro: "MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA."
En esta línea, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, que los Municipios no pueden dejar de cubrir sus obligaciones obrero-patronales.
El Decreto 1057 fue dictado con base en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, la cual establece en los artículos 43, 45, 54, 55, 56, 57, 58, 65 y 66, el procedimiento para que los trabajadores estatales o municipales obtengan la pensión que les corresponde, la naturaleza jurídica de sus derechos adquiridos, y quiénes son los obligados en materia de prestaciones sociales.
En el caso, **********, mediante escrito presentado el once de junio de dos mil trece ante el Congreso Estatal solicitó pensión por jubilación, para lo cual, acreditó haber cumplido veintiséis años, cuatro meses, dieciocho días de servicio efectivo de trabajo ininterrumpido en el Poder Ejecutivo del Estado y en el Municipio de Temoac, acompañando toda la documentación requerida por ley.(2)
Al encuadrarse la pensión solicitada en lo previsto por el artículo 58, fracción I, inciso e), de la Ley del Servicio Civil Estatal, no existía motivo para que el Congreso la negara pues es su obligación emitir el decreto correspondiente, en términos de los artículos 57 del ordenamiento referido y 40 de la Constitución Estatal. En tal virtud, se expidió el Decreto 1057, mediante el cual se le concedió al trabajador la pensión por jubilación solicitada, que deberá cubrirse al ochenta por ciento del último salario.
No se vulneran los artículos 14 y 16 constitucionales, pues si bien el artículo 2o. del Decreto 1057 establece que la pensión otorgada deberá ser cubierta por el Municipio de Temoac, ello se realizará con cargo a la partida destinada para pensiones. Así, el decreto combatido no le causa perjuicio alguno al actor, en cuanto a su forma, contenido ni efectos.
El Municipio actor no precisa qué consideraciones de los actos impugnados resultan inválidas. La norma en la cual se fundamentó el Decreto 1057, esto es, la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, y en particular el artículo 57, no es en sí misma inconstitucional, debido a que las partidas para el pago de prestaciones de seguridad social en el presupuesto de egresos municipal no pueden concebirse dentro del ámbito de la libre administración hacendaria, establecido en el artículo 115, fracción IV, constitucional, dado que debe cumplirse con la obligación impuesta por la fracción VIII de dicho precepto, en relación con el 123 constitucional.
El concepto de libre administración hacendaria prevista en la Constitución desde mil novecientos diecisiete, consiste en la facultad de los Municipios para integrar su presupuesto de egresos y decidir el destino de los ingresos disponibles sin injerencia estatal alguna que le imponga aplicación específica.
Si bien los Municipios tienen autonomía para determinar la aplicación de los recursos públicos, deben observar las normas constitucionales y federales relativas, así como las locales concernientes a la organización de la administración pública municipal, es decir, tienen la libre elección del destino de los recursos disponibles, salvo que la Constitución prevea que debe cubrir alguna obligación dineraria.
Existen recursos que están destinados a cubrir determinadas necesidades, por lo que tienen una aplicación específica que el Ayuntamiento no puede variar, como las aportaciones federales o estatales. Pero también existe otro tipo de recursos cuyo destino y aplicación puede ser determinado libremente por el Municipio, los cuales derivan de sus actividades públicas y privadas, además de otros que se incluyan en esa categoría, como las participaciones; en estos casos, el Municipio no pierde la facultad para administrar libremente su hacienda, pero ésta se ve restringida con la finalidad de cumplir con obligaciones constitucionales, por ejemplo: las contribuciones impuestas al Municipio por el Congreso de la Unión, las deudas municipales contraídas para financiar obras, así como servicios y prestaciones laborales o de seguridad social.
Por tanto, la libre administración hacendaria de los Municipios no puede soslayar el pago de prestaciones dinerarias impuestas por la Constitución General.
En efecto, el artículo 115, fracción VIII, constitucional, establece el sistema laboral y de seguridad social de los trabajadores municipales, el cual se sustenta en las bases primarias del artículo 123 constitucional. En mil novecientos ochenta y tres, se reguló en la fracción IX del artículo 115 citado, pero en la reforma de mil novecientos ochenta y siete se modificó su redacción y se trasladó a la fracción VIII del mismo artículo.
De esta forma, se facultó a las Legislaturas Locales para regular las relaciones laborales entre el Estado de Morelos y sus Municipios con sus respectivos trabajadores, respetando los lineamientos del artículo 123 constitucional, entre ellos, la seguridad social.
Ahora bien, con base en esta atribución se expidió la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, de cuyos artículos 1, 43, 45, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 66, se desprende que: (i) los trabajadores tienen derecho a una pensión si cumplen con los requisitos legales del artículo 123 constitucional; (ii) las prestaciones laborales deben fijarse en una partida especial del presupuesto de egresos, a diferencia de otro tipo de prestaciones que dependen de las posibilidades económicas del Municipio; y, (iii) la prestación económica estará a cargo de los Municipios, por sí o a través de las instituciones relativas, aunque la otorgue el Congreso Estatal mediante decreto.
En virtud de lo anterior, se concluye que el otorgamiento de la pensión por jubilación no vulnera la libre administración hacendaria del actor, pues dicha prestación está a su cargo por mandato expreso de la Constitución General, por lo que deberá cubrirla mediante la partida fijada en el presupuesto de egresos para tal efecto, con base en las disposiciones de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Estatal.
El Congreso Local únicamente tiene facultades para otorgar la pensión, como lo hacen los institutos de seguridad social federales, lo cual no afecta el libre manejo de los ingresos públicos. Al respecto, los artículos 56 y 57, último párrafo, de la Ley del Servicio Civil Estatal, por sí mismos, no trascienden en la libre administración hacendaria municipal, pues sólo señalan al órgano encargado de otorgar la pensión y la fecha en que podrá expedirse el decreto que la concede, cuya partida presupuestal, se presupone, ya fue fijada.
Por tanto, si el decreto impugnado o los presupuestos de egresos municipales no se acogen al sistema de pensiones previsto en ley, es un problema de aplicación de las normas y no de su contenido.
Del artículo 2o. del decreto impugnado se desprende que el Congreso Local ejerció la facultad prevista en el artículo 56 de la Ley del Servicio Civil Estatal, ya que otorgó pensión al solicitante una vez que cumplió con los requisitos legales.
Así, el decreto sólo reprodujo las disposiciones de la Ley del Servicio Civil y del Presupuesto de Egresos, pues el artículo 45, fracción XV, de la ley citada establece la obligación de los Municipios de cubrir las aportaciones fijadas en las leyes correspondientes y el artículo 60 prevé la fecha en que deberá cubrirse la pensión, mientras que la partida para el pago de jubilaciones debe estar contemplada en el presupuesto del Municipio, al ser su obligación cubrir las pensiones de sus trabajadores.
De tal suerte, el Congreso no vulneró el principio de libre administración hacendaria municipal, debido a que no ordenó la creación de partida alguna para el cumplimiento de las prestaciones de seguridad social contempladas en el artículo 123 constitucional, pues el Municipio es el que está obligado a hacerlo al elaborar su presupuesto de egresos, de conformidad con los artículo 115, fracción IV, de la Constitución General y 40, fracciones II y XX, de la Constitución local.
Finalmente, se considera que se actualiza la causa de improcedencia, establecida en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 105, fracción I, constitucional, toda vez que el Decreto 1057 no puede ser combatido mediante controversia constitucional.
No todo acto puede ser materia de impugnación en este medio de control constitucional, el cual por regla general, se limita a conflictos suscitados entre dos o más niveles de gobierno en que se tilden de inconstitucionales actos o disposiciones generales, emitidos por alguna entidad, poder u órgano, siendo la cuestión debatida la invasión de competencias o la irregularidad en el ejercicio de las atribuciones.
En este sentido, la controversia constitucional no es la vía para impugnar el Decreto 1057, emitido por el Congreso en ejercicio de sus funciones administrativas de acuerdo con la Ley del Servicio Civil Estatal, sino que debe combatirse a través de los medios de defensa que prevean las leyes procesales correspondientes. De lo contrario, se haría de este medio de control constitucional un recurso para someter a revisión los derechos de los trabajadores en materia de seguridad social, ya que en el presente caso no se dirimen conflictos entre los órganos de gobierno previstos en el artículo 105, fracción I, constitucional, sino que su objeto es salvaguardar intereses de los gobernados.
Contestación del Poder Ejecutivo y del secretario de Gobierno del Estado. En forma coincidente manifestaron lo siguiente:
El Municipio actor carece de legitimación ad causam, toda vez que no es titular del derecho que pretende hacer valer mediante la presente controversia constitucional, en virtud de que el Poder Ejecutivo ni el secretario de Gobierno han realizado acto alguno que invada su esfera de competencia.
Asimismo, ambos demandados carecen de legitimación pasiva, en virtud de que no han realizado acto alguno que afecte la competencia del actor ni han vulnerado ningún precepto constitucional, debido a que únicamente se les atribuye, respectivamente, el refrendo, promulgación y publicación del decreto combatido.
Cabe precisar que los actos de autoridad se presumen válidos, salvo prueba en contrario; sin embargo, los argumentos del Municipio actor no señalan de forma concreta una causa de pedir, sino que son ambiguos y superficiales.
Los actos atribuidos al Poder Ejecutivo son la promulgación y la publicación del Decreto 1057, los cuales se realizaron con estricto apego a lo establecido por el artículo 70, fracción XVII, de la Constitución del Estado de Morelos; mientras que al secretario de Gobierno se le atribuye el refrendo y la publicación de dicho decreto, lo cual se hizo de conformidad con el artículo 76 del mismo ordenamiento.
En cambio, el Congreso Estatal es el órgano que tiene la facultad para resolver en materia de pensiones de los trabajadores estatales y municipales, investigar los datos que acrediten la antigüedad de los solicitantes y expedir el decreto relativo.
En esta línea, el Poder Ejecutivo y el secretario de Gobierno fueron llamados a la presente controversia constitucional únicamente para cumplir el requisito formal de tener por demandados a los órganos que hubiesen participado en la emisión del acto reclamado, de conformidad con la tesis P. XV/2007, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA ESTUDIAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL POR ESA VÍA, DEBE LLAMARSE A JUICIO COMO DEMANDADOS TANTO AL ÓRGANO QUE LA EXPIDIÓ COMO AL QUE LA PROMULGÓ, AUNQUE NO SE ATRIBUYAN VICIOS PROPIOS A CADA UNO DE ESTOS ACTOS, SALVO CUANDO SE RECLAME UNA OMISIÓN LEGISLATIVA."
Por tanto, el Poder Ejecutivo ni el secretario de Gobierno, ambos del Estado de Morelos, no violaron precepto constitucional alguno en perjuicio del actor, al refrendar, promulgar y publicar el decreto combatido.
Tampoco se vulneraron los artículos 14, 16 y 115, fracciones II, último párrafo, IV y VIII, constitucionales, en la medida en que no se contravienen la autonomía municipal ni la libre administración hacendaria de ese nivel de gobierno.
La Constitución faculta al Poder Legislativo, en los artículos 72 y 73, para emitir las leyes necesarias que regulen la conducta de los particulares y de los poderes de las entidades federativas, y que actualicen los principios constitucionales, la ordenación fundamental de la sociedad y del Estado, representando la voluntad de la comunidad política en un momento histórico determinado.
Si bien la ley ha de producirse de acuerdo con lo establecido por la Constitución General, el legislador tiene plena libertad de configuración, que no significa discrecionalidad administrativa sino libertad política para la realización de contenidos normativos. Así, el legislador morelense dispuso en la Ley del Servicio Civil que el Congreso tiene facultad para emitir decretos de pensiones a servidores públicos, en términos del artículo 115, último párrafo, constitucional.
Estos decretos son actos declarativos, debido a que los Municipios deben prever un rubro de pensiones en sus presupuestos de egresos, por lo que se emiten conforme al derecho del trabajador y las hipótesis y porcentajes respectivos, atendiendo a los principios de libertad de configuración de los Estados, división de poderes y libertad hacendaria, dentro del marco de un Estado Social.
El Estado Social es aquel dedicado a satisfacer las necesidades colectivas de la comunidad. El derecho social está integrado por normas jurídicas que precisan los principios y procedimientos protectores de personas, grupos y sectores sociales débiles, de las que derivan garantías sociales que están por encima de las individuales, según lo ha indicado la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Dentro de estas normas, se encuentran las de seguridad social, que nacieron para reparar las consecuencias de los riesgos naturales y de trabajo, las cuales están previstas en el artículo 123 constitucional, así como en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, misma que establece medidas y prerrogativas para los trabajadores en el desempeño de su labor, así como parámetros para determinar el seguro de vida, vejez, cesantía involuntaria de trabajo, enfermedades y accidentes.
El decreto impugnado no es en sí mismo inconstitucional, debido a que las partidas de seguridad social previstas en los presupuestos de egresos municipales no pueden ser concebidas en el ámbito de la libre administración hacendaria, dado que están destinadas a cubrir una obligación monetaria impuesta por el artículo 123, fracción VIII, constitucional.
El principio de libre administración hacendaria nació desde la promulgación de la Constitución General en mil novecientos diecisiete, con la finalidad de otorgar a los Municipios independencia económica. Y consiste, en la facultad de los Ayuntamientos para integrar su presupuesto de egresos y decidir de manera autónoma el destino de los ingresos disponibles, provenientes de las fuentes contempladas en el artículo 115, fracción IV, constitucional, sin injerencia estatal que le imponga aplicación presupuestal específica alguna.
En este sentido, si bien los Municipios cuentan con autonomía para determinar la aplicación de sus recursos, deben observar las normas constitucionales y federales relativas, así como las locales, concernientes a la organización de la administración pública municipal, y las que regulan su presupuesto y gasto público, es decir, no opera a plenitud la libertad municipal cuando la propia Constitución prevé cubrir una obligación dineraria, pues los Municipios no pueden dejar de acatarla.
La hacienda pública municipal se compone por un tipo de ingresos públicos, que dimanan de actividades públicas y privadas de los Municipios, así como otros que se incluyan en esta categoría, sobre los cuales, el Municipio tiene libertad de elección respecto de su destino y aplicación; sin embargo, existe otro tipo de recursos cuya aplicación es específica, sin que el Ayuntamiento pueda variar este manejo, puesto que debe satisfacerse una exigencia señalada en la propia Constitución, ejemplo de lo anterior, son las aportaciones federales o estatales, las atribuciones fijadas por el Congreso de la Unión, la deuda contraída por los Municipios para financiar obras y servicios, y las prestaciones laborales o de seguridad social.
En estos casos, no se pierde la facultad para administrar libremente la hacienda municipal, sino que se restringe en la medida que tiene que formarse una partida especial en el presupuesto para cumplir con las obligaciones constitucionales, por encima de los programas que los Municipios pretendan desarrollar con tales recursos.
En la reforma de tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, se adicionó al artículo 115 constitucional, la fracción IX, con la finalidad de facultar a las Legislaturas Locales para regular las relaciones laborales estatales y municipales, con respeto a los lineamientos establecidos en el artículo 123 constitucional. En mil novecientos ochenta y siete se modificó su redacción y se convirtió en la fracción VIII de aquel precepto.
Con base en esta atribución, el Congreso expidió la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, de cuyos artículos 1, 43, 45, 54, 55, 56, 57, 64 y 67, se desprende que: (i) los trabajadores y beneficiarios tienen derecho a una pensión, siempre que cumplan con los requisitos legales; (ii) las prestaciones laborales a cubrir deben estar fijadas en una partida especial del presupuesto de egresos; (iii) el Municipio tiene obligación de cubrir las aportaciones de seguridad social para la pensión de viudez a cualquiera de los institutos federales de seguridad social señalados en el artículo 54; en general, el sistema de seguridad social estatal es bipartita; (iv) si bien la Ley del Servicio Civil no establece el deber de los Municipios de fijar una partida especial para el pago de pensiones en el presupuesto, sí lo hace para las aportaciones de seguridad social; y, (v) la prestación económica estará a cargo del Municipio, por sí o a través de instituciones relativas, aunque la otorgue el Congreso mediante decreto.
En tal virtud, el marco legal establecido en la Ley del Servicio Civil no vulnera la libre administración hacendaria del Municipio de Temoac, pues ésta no opera plenamente, ya que la pensión por jubilación está a su cargo por mandato constitucional expreso, por lo que el Ayuntamiento debe registrar una partida especial en el presupuesto para cubrirla con base en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público. Además de que el Congreso Local solamente tiene facultades para otorgar dicha pensión, al igual que los institutos de seguridad social federales.
El artículo 57 del ordenamiento en referencia, por sí solo, no trasciende en la libre administración hacendaria, porque únicamente señala la fecha en que podrá expedirse el decreto por el que se otorga la pensión correspondiente.
En la controversia constitucional 80/2011, promovida por el Poder Ejecutivo contra el Poder Legislativo, ambos del Estado de Morelos, se reconoció la atribución conferida al Congreso para conocer, estudiar y dictaminar los asuntos referentes a pensiones de trabajadores estatales y municipales, así como realizar la investigación para comprobar fehacientemente los datos que acrediten la antigüedad necesaria para el goce de este derecho.
Por otro lado, conforme a los artículos 1, 45, fracción XV, 46, fracciones I, II y III; y, 57 de la Ley del Servicio Civil local, el Congreso del Estado de Morelos está expresamente facultado para determinar los casos en que proceden las prestaciones previstas a favor de los trabajadores en dicho ordenamiento. Este sistema es respetuoso de la supremacía constitucional, porque en materia de pensiones, vinculada con el artículo 123 constitucional, se configura una excepción al principio de libre administración hacendaria municipal.
De los artículos citados en el párrafo anterior se desprende, que los trabajadores tienen derecho, entre otras prestaciones, a la prima de antigüedad, correspondiendo a los interesados presentar la solicitud correspondiente al Congreso, el cual dictaminará y decidirá sobre su procedencia.
Es infundado que se violen los artículos 14, 16 y 115, fracciones II, último párrafo, IV y VIII, constitucionales, en perjuicio del Municipio actor, en virtud de que no se viola la libre administración de su hacienda.
El artículo 115, fracción IV, constitucional, establece que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenecen, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso, percibirán las contribuciones (incluyendo tasas adicionales) que los Estados impongan sobre la propiedad inmobiliaria, las participaciones federales y los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
Se precisa que al hablar de la hacienda municipal, se hace referencia únicamente a los conceptos respecto de los cuales se allega de recursos el Municipio, atendiendo principalmente a la potestad contributiva; toda vez que los actos impugnados no tienden a disminuir esa facultad para recaudar las contribuciones, participaciones y aportaciones que le corresponden para integrar su hacienda, resulta inoperante el concepto de invalidez expresado por el actor, pues los actos reclamados no contemplan supuesto alguno de exención respecto de contribuciones que le corresponden al Municipio actor, por lo que no se transgrede el artículo 115, fracción IV, de la Constitución General, dado que no se afecta la recaudación y recepción de recursos.
La diferencia entre la hacienda municipal y la libre administración hacendaria, se ilustra en la tesis P./J. 5/2000, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)."
Los actos impugnados se encuentran apegados al orden constitucional, en tanto que los artículos 115 constitucional y 20 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, establecen la obligación de los Ayuntamientos de contemplar y autorizar en sus presupuestos de egresos las partidas para cubrir el pago de las obligaciones a su cargo. El artículo 115, fracción VIII, constitucional, establece que es un deber del Municipio regir sus relaciones laborales conforme a las leyes expedidas por el Congreso Estatal, con apoyo de lo previsto por el artículo 123 constitucional y sus disposiciones reglamentarias, lo cual se sustenta con la tesis P. LXXXIII/99, de rubro: "MUNICIPIOS. EL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DEL SERVICIO CIVIL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS PODERES DEL ESTADO, MUNICIPIOS E INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS DE BAJA CALIFORNIA, NO TRANSGREDE LA LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA DE AQUÉLLOS."
Finalmente, el Municipio actor en su concepto de invalidez no establece cuál sería la consecuencia directa que generaría la declaración de invalidez solicitada, no hay un razonamiento lógico jurídico tendente a demostrar la violación al orden constitucional, por lo que deben declararse inoperantes sus argumentos, en tanto que sólo transcribe disposiciones constitucionales y legales, sin concretar una causa de pedir.
Opinión de la Procuraduría General de la República. La Procuraduría General de la República no se pronunció con relación a esta controversia constitucional, no obstante que, mediante el acuerdo de admisión de la demanda, se le dio vista para manifestar lo correspondiente.
Cierre de instrucción. Agotado el trámite respectivo, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del mismo ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.
Remisión a la Sala. Una vez integrado el expediente, se ordenó remitirlo al M.A.Z.L. de L., para que formulara el proyecto de resolución, así como a la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, para su radicación y resolución.
Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo dispuesto en los puntos segundo, fracción I, a contrario sensu, y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, por tratarse de un conflicto entre el Municipio de Temoac, Estado de Morelos y los Poderes Legislativo y Ejecutivo de dicha entidad federativa, sin que sea necesaria la intervención del Tribunal Pleno.
Oportunidad. Procede analizar si la controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente.
El Municipio actor impugnó:
Los artículos 1, 8, 24, fracción XV, 43, fracciones V y XIII, 45, fracciones III, IV y XV, párrafo primero, inciso c), 54, fracción VII, y 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.
Como acto de aplicación de dichos preceptos, el Decreto 1057, publicado el once de diciembre de dos mil trece en el Periódico Oficial de la entidad.
En primer lugar, se analizará la oportunidad en la impugnación del Decreto 1057.
Al respecto, el artículo 21 de la Ley Reglamentaria de la materia,(3) establece que el plazo para promover una controversia constitucional cuando se impugnen actos será de treinta días a partir del siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame, al en que haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.
En relación con el decreto mencionado, se tomará como fecha de conocimiento la de su publicación en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", en virtud de que el Municipio actor no manifestó haber tenido conocimiento del mismo en fecha diversa.
El decreto impugnado fue publicado en el Periódico Oficial de Morelos el once de diciembre dos mil trece, por tanto, el plazo de treinta días para presentar la demanda transcurrió del jueves doce de diciembre de dos mil trece al miércoles doce de febrero de dos mil catorce, debiendo descontarse del cómputo los días catorce y quince de diciembre de dos mil trece; cuatro, cinco, once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de enero de dos mil catorce; y uno, dos, ocho y nueve de febrero del mismo año, por corresponder a sábados y domingos; los días primero de enero, tres y cinco de febrero del presente año por ser inhábiles, así como del dieciséis al treinta y uno de diciembre de dos mil trece por corresponder al segundo periodo de receso de este Máximo Tribunal, de conformidad con los artículos 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria de la materia, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 74, fracciones I y II, de la Ley Federal del Trabajo y el Acuerdo General Plenario Número 18/2013.
En estas condiciones, si la presentación de la demanda se hizo el siete de enero de dos mil catorce, es indudable que resulta oportuna.
Por lo que hace a la oportunidad en la impugnación de las normas generales, toda vez que en el escrito de demanda se impugnan con motivo de su aplicación en el Decreto 1057, en términos de lo previsto en el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, en primer lugar debe analizarse si dicho acto constituye un acto de aplicación y, en segundo lugar, si se trata del primero, pues de lo contrario el cómputo de la oportunidad debe hacerse a partir de la publicación de las normas.
El Municipio impugnó los artículos 58, 59 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, los cuales fueron reformados el dieciséis de enero de dos mil trece; y por extensión los artículos 1, 8, 24, fracción XV, 43, fracciones V y XIII; 45, fracciones III, IV y XV, párrafo primero e inciso c), 54, fracción VII, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67 y 68, del mismo ordenamiento.
"Al margen izquierdo un Escudo del Estado de Morelos que dice: 'Tierra y Libertad'.-La tierra volverá a quienes la trabajan con sus manos. Poder Legislativo.-LII Legislatura.-2012-2015.
"LA QUINCUAGÉSIMA SEGUNDA LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE MORELOS, EN EJERCICIO DE LA FACULTAD QUE LE OTORGA LA FRACCIÓN II, DEL ARTÍCULO 40, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE MORELOS, Y AL TENOR DE LOS SIGUIENTES:
"I.-En fecha 11 de junio del 2013, el C. **********, por su propio derecho, presentó ante este Congreso solicitud de pensión por Jubilación de conformidad con la hipótesis contemplada en el artículo 58, fracción I, inciso e), de la Ley del Servicio Civil del Estado, acompañando a su petición la documentación exigida por el artículo 57, apartado A), fracciones I, II y III, del marco legal antes mencionado, consistentes en: Acta de nacimiento, hoja de servicios expedida por el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, así como hoja de servicios y carta de certificación de salario expedidas por el H. Ayuntamiento de Temoac, M..
"II.-Que al tenor del artículo 56, de la Ley del Servicio Civil vigente en la Entidad, la pensión por Jubilación se generará a partir de la fecha en que entre en vigencia el decreto respectivo. Si el pensionado se encuentra en activo, a partir de la vigencia del decreto cesarán los efectos de su nombramiento. El trabajador que se hubiere separado justificada o injustificadamente de su fuente de empleo, antes de la fecha de vigencia del Decreto que la otorga, recibirá el pago de su pensión a partir del siguiente día de su separación. Y de conformidad con el artículo 58 del mismo ordenamiento, la pensión por Jubilación, se otorgará al trabajador que conforme a su antigüedad se ubique en el supuesto correspondiente.
"III.-Con base en los artículos 8, 42, fracción II, inciso c), 43, fracción II, inciso a), 68, primer párrafo, 105 y Décimo Transitorio, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Morelos vigente a partir del 25 de agosto de 2009, disposiciones que establecen lo siguiente:
"‘Artículo 8.-Los integrantes de las instituciones policiales, peritos y ministerios públicos serán considerados personal de seguridad pública y deberán cumplir con lo dispuesto en la fracción XV, del artículo 100 de la presente ley; por lo que se sujetarán para su ingreso y permanencia a las evaluaciones de certificación y control de confianza.’
‘Artículo 42.-Son autoridades en materia de Seguridad Pública:
II. Municipales:
El Titular de la corporación de seguridad pública municipal.’
"‘Artículo 43.-Son Instituciones en materia de Seguridad Pública:
El área responsable de la seguridad pública en los Municipios.’
"‘Artículo 68.-Las relaciones jurídicas entre las Instituciones de Seguridad Pública, el personal conformado por los cuerpos policiacos, peritos y ministerios públicos se regirán por el apartado B, del artículo 123, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la propia del Estado, la presente Ley y demás disposiciones legales aplicables.’
"‘Artículo 105.-Las Instituciones de Seguridad Pública deberán garantizar, al menos las prestaciones previstas como mínimas para los trabajadores al servicio del Estado de Morelos y generarán de acuerdo a sus necesidades y con cargo a suspresupuestos (sic), una normatividad de régimen complementario de seguridad social y reconocimientos, de conformidad con lo previsto en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, tercer párrafo, de la Constitución General.’
"‘ARTÍCULO DÉCIMO.-En un plazo que no podrá exceder de un año a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, el titular del Poder Ejecutivo, someterá a consideración del Poder Legislativo la iniciativa de Ley de Prestaciones de Seguridad Social de las Instituciones Policiales del Sistema Estatal de Seguridad Pública, que se basará en los estudios técnicos, jurídicos y de factibilidad presupuestal necesarios; mientras tanto los elementos a que se refiere el artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo tercero, de la Constitución General gozarán de las prestaciones del régimen de seguridad social al que se encuentren inscritos.’
"Con fundamento en las disposiciones de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Morelos transcritas con anterioridad, y con base en los artículos 56 y 58 de la Ley del Servicio Civil del Estado, a que se han hecho referencia en la consideración II de la presente, es procedente analizar la solicitud de pensión por jubilación planteada.
"IV.-Del análisis practicado a la documentación antes relacionada y una vez realizado el procedimiento de investigación que establece el artículo 67, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado, se comprobó fehacientemente la antigüedad del C. **********, por lo que se acreditan a la fecha de su solicitud 26 años, 04 meses, 18 días, de servicio efectivo de trabajo interrumpido, ya que prestó sus servicios en el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, habiendo desempeñado los cargos siguientes:
"Policía Raso, en la Dirección General de la Policía Industrial Bancaria y Auxiliar, del 01 de enero de 1992, al 30 de septiembre del 2000; Policía Raso, en la Dirección General de la Policía Industrial Bancaria y Auxiliar de la Secretaría de Seguridad Pública, del 01 de octubre del 2000, al 20 de febrero del 2009. En el H. Ayuntamiento de Temoac, Morelos, ha prestado sus servicios desempeñando los cargos siguientes: Intendente, en la Dirección de Servicios Públicos, del 01 de septiembre de 1985, al 30 de septiembre de 1991; Policía Raso, en la Dirección de Seguridad Pública, del 01 de noviembre del 2009, al 31 de diciembre del 2012, fecha en la que causó baja. De lo anterior se desprende que la jubilación solicitada encuadra en lo previsto por el artículo 58, fracción I, inciso e), del cuerpo normativo antes aludido, por lo que al quedar colmados los requisitos de la Ley, lo conducente es conceder al servidor público en referencia el beneficio solicitado.
"DECRETO NÚMERO MIL CINCUENTA Y SIETE
"ARTÍCULO 1o.-Se concede pensión por J. alC. **********, quien ha prestado sus servicios en el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, así como en el H. Ayuntamiento de Temoac, M., desempeñando como último cargo el de: Policía Raso, en la Dirección de Seguridad Pública.
"ARTÍCULO 2o.-La pensión decretada deberá cubrirse al 80% del último salario del solicitante, a partir del día siguiente a aquél en que el servidor público se separe de sus labores y será cubierta por el H. Ayuntamiento de Temoac, Morelos, Dependencia que deberá realizar el pago en forma mensual, con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones, cumpliendo con lo que disponen los artículos 55, 56 y 58, de la Ley del Servicio Civil del Estado.
"ARTÍCULO 3o.-El monto de la pensión se calculará tomando como base el último salario percibido por el trabajador, incrementándose la cuantía de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de Morelos, integrándose la misma por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo, según lo cita el artículo 66 de la misma Ley.
"ARTÍCULO PRIMERO.-Remítase el presente Decreto al Titular del Poder Ejecutivo del Estado, para su promulgación y publicación respectiva de conformidad con los artículos 44 y 70, fracción XVII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos.
"ARTÍCULO SEGUNDO.-El presente Decreto, entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, órgano de difusión del Gobierno del Estado de Morelos.
"Recinto Legislativo a los cuatro días del mes de diciembre de dos mil trece.
"Atentamente. ‘Sufragio Efectivo. No Reelección’. Los CC. Diputados Integrantes de la Mesa Directiva del Congreso del Estado. Dip. J.Á.F.B.. Presidente. Dip. E.H.G.. Secretaria. Dip. A.R.R.. Secretario. R..
"Dado en la Residencia del Poder Ejecutivo, Casa Morelos, en la Ciudad de Cuernavaca, Capital del Estado de Morelos, a los diez días del mes de diciembre de dos mil trece.
‘SUFRAGIO EFECTIVO. NO REELECCIÓN’
De la lectura de dicho decreto se advierte que se aplicaron directamente los artículos 55, 56, 57, apartado A), fracciones I a III, 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.
Siendo necesario analizar si los demás preceptos señalados como impugnados, esto es, los artículos 1, 8, 24, fracción XV, 43, fracciones V y XIII, 45, fracciones III, IV y XV, párrafo primero, inciso c), 54, fracción VII, 57, apartado B), último párrafo, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 67 y 68 de la Ley del Servicio Civil, fueron aplicados indirectamente por formar parte del sistema integral de pensiones.
Dichos numerales prevén:
"LEY DEL SERVICIO CIVIL DEL ESTADO DE MORELOS
V. Disfrutar de los beneficios de la seguridad social que otorgue la Institución con la que el Gobierno o los Municipios hayan celebrado convenio;
XIII. Pensión por jubilación, por cesantía en edad avanzada y por invalidez; ...
c). Pensión por jubilación, cesantía en edad avanzada, invalidez o muerte; ...
"B). Tratándose de pensión por viudez, orfandad o ascendencia, además de los previstos en el apartado que antecede, se deberán exhibir los siguientes documentos:
El H. Congreso del Estado deberá expedir el decreto correspondiente a partir de la fecha en que se tenga por recibida la documentación necesaria para su tramitación, en un término de treinta días durante el período ordinario de sesiones. En caso de que la Legislatura se encuentre en receso, deberá contabilizarse dicho término a partir de que inicie el periodo ordinario de sesiones inmediato.
"a). Por diez años de servicio 50%
"b). Por once años de servicio 55%
"c). Por doce años de servicio 60%
"d). Por trece años de servicio 65%
"e). Por catorce años de servicio 70%
"f). Por quince años de servicio 75%
"a). Por fallecimiento del servidor público a causa o consecuencia del servicio, se aplicarán los porcentajes a que se refiere la fracción I, del artículo 58 de esta Ley, si así procede según la antigüedad del trabajador, en caso de no encontrarse dentro de las hipótesis referidas se deberá otorgar al 50% respecto del último sueldo, sin que la pensión sea inferior, al equivalente de 40 veces el salario mínimo general vigente en la entidad.
"b). Por fallecimiento del servidor público por causas ajenas al servicio se aplicarán los porcentajes a que se refiere la fracción I del artículo 58 de esta Ley, si así procede, según la antigüedad del trabajador, en caso de no encontrarse dentro de las hipótesis referidas se deberá otorgar, el equivalente a 40 veces el salario mínimo general vigente en la entidad.
"c). Por fallecimiento del servidor público pensionado, si la pensión se le había concedido por jubilación, cesantía en edad avanzada o invalidez, la última de que hubiere gozado el pensionado.
De la transcripción anterior, se advierte que los artículos 43, fracción XIII, 54, fracción VII, 57, último párrafo y 65, fracción I, de la Ley del Servicio Civil Local, fueron aplicados de manera implícita o indirecta en el decreto impugnado, ya que contienen disposiciones relativas al derecho de los trabajadores de los Municipios a recibir una pensión, así como la obligación correlativa de los poderes estatales y municipales de entregarla, en este caso, al titular del derecho.
Una vez que se ha advertido la aplicación de los artículos 43, fracción XIII, 54, fracción VII, 55, 56, 57, apartado A), fracciones I a III y último párrafo, 58, 65, fracción I y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos de manera directa o indirecta en el decreto impugnado, debe verificarse que éste haya sido el primer acto de aplicación.
Al respecto, constituye un hecho notorio(4) el expediente de la controversia constitucional 80/2013, promovida por el Municipio de Temoac, actor en el presente asunto, en contra del diverso Decreto 494, por el que el Congreso del Estado de Morelos concede pensión por cesantía en edad avanzada a un trabajador con cargo a la hacienda del citado Municipio. Al haberse presentado la demanda el diez de junio de dos mil trece, es inconcuso que el Municipio actor necesariamente tuvo conocimiento de dicho acto con anterioridad a la emisión del Decreto 1057.
En ese precedente, el Tribunal Pleno resolvió que en el Decreto 494 impugnado fueron aplicados directa e indirectamente los artículos 43, fracción XIII, 54, fracción VII, 55, 56, 57, apartado A), fracciones I a III y último párrafo, 59, párrafos primero, segundo, inciso f) y tercero, 65, fracción I y 66, párrafos primero, primera parte, segundo y tercero, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.
En consecuencia, la presente controversia es improcedente con motivo del primer acto de aplicación respecto de los artículos 43, fracción XIII, 54, fracción VII, 55, 56, 57, apartado A), fracciones I a III y último párrafo,(5) 65, fracción I y 66 de la Ley del Servicio Civil, toda vez que no fueron aplicados por primera vez en el Decreto 1057.
De igual forma, resulta extemporánea la impugnación con motivo de su publicación, ya que se realizó fuera del plazo de treinta días previsto para dicho efecto, según se advierte de la revisión de la fecha de publicación del ordenamiento legal en cuestión, así como de las reformas que ha tenido.
La Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos se publicó en el Periódico Oficial de dicha entidad el seis de septiembre de dos mil.
Por Decretos 354 y 355, publicados el once de enero de dos mil dos, se adicionó un párrafo último al artículo 58, se adicionó un párrafo segundo con tres incisos, así como un párrafo tercero al artículo 65 y se reformó el artículo 60 de la mencionada Ley del Servicio Civil.
Por Decreto 523, publicado el seis de abril de dos mil cinco, se reformaron las fracciones I y II del artículo 58 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.
Por Decreto 782, publicado el dieciocho de junio de dos mil ocho, se reformó el artículo 56, se adicionó la fracción XV al artículo 24, se derogó el párrafo cuarto de la fracción II del artículo 58 y el párrafo tercero del artículo 59 de la Ley del Servicio Civil.
Por Decreto 899, publicado en el referido medio de difusión el veinticuatro de septiembre de dos mil ocho, se reformó el artículo 54 y se adicionaron los artículos 55 A, 55 B, 55 C y 55 D del referido ordenamiento.
Por Decreto 265 publicado el veintiséis de diciembre de dos mil doce, se reformaron los artículos 5, 8, 21, 23, 45, fracción XIV y 52, primer párrafo y se adicionó un segundo párrafo a este último artículo y un último párrafo al artículo 43 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.
Por Decreto 218, publicado en dicho periódico oficial el dieciséis de enero de dos mil trece, se adicionó un último párrafo a los preceptos 58 y 59, y se reformó el primer párrafo del artículo 66 del ordenamiento indicado.
Por tanto, debe sobreseerse respecto de los artículos 43, fracción XIII, 54, fracción VII, 55, 56, 57, apartado A), fracciones I a III y último párrafo, 65, fracción I y 66, de la Ley del Servicio Civil Estatal, toda vez que su inconstitucionalidad no se reclama con motivo del primer acto de aplicación y la impugnación es extemporánea con motivo de su publicación.
En esta línea, resulta oportuna la impugnación del artículo 58 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, debido a que fue aplicado directamente en el Decreto 1057, el cual constituye su primer acto de aplicación, al no haberse aplicado en el diverso Decreto 494, combatido en la controversia constitucional 80/2013.
Ahora bien, por lo que hace a los artículos 1, 8, 24, fracción XV, 43, fracción V, 45, fracciones III, IV y XV, primer párrafo, inciso c), 57, apartado B), 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, fracción II, 67 y 68, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, se advierte que no fueron aplicados en el decreto impugnado de manera directa ni indirecta, por lo que el análisis de la oportunidad no puede ser con motivo del primer acto de aplicación.
Lo anterior se corrobora, ya que el contenido de tales normas generales no tiene relación alguna con la concesión de pensión por jubilación, materia de esta controversia, tal y como se muestra a continuación:
• En los numerales 1 y 8 impugnados, se establece el ámbito de aplicación de la Ley del Servicio Civil Estatal.
• En el artículo 24, se prevén las causas justificadas de terminación de los efectos del nombramiento sin responsabilidad para los empleadores.
• El artículo 43, fracción V, establece el derecho de los trabajadores de base Estatal y municipal de disfrutar de los beneficios de seguridad social que otorgue la institución con la que el Gobierno del Estado o los Municipios hayan celebrado convenio.
• En las fracciones III y IV del artículo 45, se prevé la obligación de los Poderes del Estado y Municipios de proporcionar a sus trabajadores servicio médico e indemnización por separación injustificada, accidentes o enfermedades profesionales.
Por cuanto a la fracción XV, primer párrafo e inciso c), del artículo 45, la obligación que se establece para los Poderes del Estado y los Municipios con sus trabajadores, en el sentido de cubrir las aportaciones que fijen las leyes correspondientes, para que reciban los beneficios de la seguridad social comprendidos, entre otros conceptos, en la pensión por jubilación, no puede identificarse con la diversa obligación del Municipio actor de pagar al trabajador, con cargo a la partida destinada para pensiones, la pensión por jubilación que le fue otorgada en el Decreto 1057 impugnado, en virtud de que las referidas aportaciones, en todo caso, se materializaron en el momento en el que el Municipio actor las realizó con antelación al otorgamiento de la pensión, y aun en el supuesto de que no se hubieren realizado y se hicieran con posterioridad, ello no podría considerarse como derivado del decreto en cuestión, pues en éste nada se establece sobre el particular.(6)
• El artículo 57, apartado B), precisa los documentos que deben presentarse con la solicitud de pensión por viudez, orfandad o ascendencia.
• El artículo 59 regula la pensión por cesantía en edad avanzada y la forma en la que se calculará. Por su parte, los diversos 60, 61, 62 y 63, se refieren a la pensión por invalidez, sus requisitos y los casos en que deberá negarse.
• El diverso 64 se refiere a la pensión por viudez.
• El artículo 65, fracción II, regula el orden de preferencia para gozar de las pensiones, en caso de que no sea el titular del derecho quien lo haga, y la integración de la cuota mensual de pensión para los familiares y dependientes económicos del servidor público.
• En el artículo 67 se hace referencia a los gastos que se efectúen con motivo de las prestaciones, seguros y servicios a que se refiere dicha ley, siempre y cuando su pago no corresponda exclusivamente a los Poderes del Estado o de los Municipios.
• En el numeral 68 se establecen las consecuencias de los riesgos de trabajo o enfermedades profesionales, respectivamente.
Por lo que hace al estudio de la oportunidad a partir del momento de su publicación, se advierte que la impugnación es improcedente, ya que ha transcurrido en exceso el plazo previsto en el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la materia, como se muestra a continuación:
• El seis de septiembre de dos mil, se publicó en el Periódico Oficial local la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.
• El once de enero de dos mil dos, se modificó el artículo 60 y se adicionó el artículo 65.
• El dieciocho de junio de dos mil ocho, se adicionó la fracción XV al artículo 24 y se derogó el párrafo tercero del artículo 59.
• El veintiséis de diciembre de dos mil doce, se reformaron los artículos 8 y 43 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.
• El dieciséis de enero de dos mil trece, se adicionó un párrafo al artículo 59 del ordenamiento indicado.
• Los artículos 1, 45, fracciones III, IV y XV, primer párrafo, inciso c), 57, apartado B), 61, 62, 63, 64, 67 y 68, no han sido modificados desde la fecha de publicación de la ley.
De tal forma, debe sobreseerse respecto de los artículos 1, 8, 24, fracción XV, 43, fracción V, 45, fracciones III, IV y XV, párrafo primero, inciso c), 57, apartado B), 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, fracción II, 67 y 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.
En consecuencia, la controversia constitucional resulta oportuna únicamente respecto del Decreto 1057, mediante el cual se concedió pensión por jubilación a **********, y del artículo 58 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.
Legitimación activa. Por constituir un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción, se analizará la legitimación de las partes.
Los artículos 10, fracción I y 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de la materia,(7) establecen que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.
En el caso, promovió la demanda S.P.M.C., en su carácter de síndico Municipal, quien acreditó dicho carácter con copia certificada de la constancia de mayoría a la planilla ganadora de la elección del Ayuntamiento del Municipio de Temoac, Estado de Morelos, expedida por el Consejo Municipal Electoral del Instituto Estatal Electoral,(8) que cuenta con facultades para representar al Ayuntamiento en términos de los artículos 38, fracción II y 45, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos.(9)
De lo que se concluye que está facultado legalmente para representar a dicho Municipio.
Legitimación pasiva. Se reconoció el carácter de autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como al secretario de Gobierno, todos del Estado de Morelos, por la expedición, promulgación y publicación, respectivamente, del decreto impugnado; así como de las disposiciones cuya constitucionalidad se cuestiona.
Estas autoridades cuentan con legitimación pasiva, en términos de lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la Ley reglamentaria, de los cuales se advierte que tendrán el carácter de demandado la entidad, poder u órgano que hubiere pronunciado el acto que sea objeto de la controversia, quienes deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que legalmente se encuentren facultados para representarlos.
En representación del Poder Legislativo del Estado de Morelos, comparece el diputado J.Á.F.B., en su carácter de Presidente de la Mesa Directiva, quien acreditó su personalidad con la copia certificada del acta de sesión ordinaria iniciada y suspendida el día once de julio de dos mil trece y concluida al día siguiente,(10) y cuyas atribuciones para representar en juicio a dicho órgano legislativo están previstas en el artículo 36, fracción XVI, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos.(11)
Por parte del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, acudió al juicio el consejero jurídico en representación del gobernador de la entidad, quien acreditó su personalidad con copia certificada del Periódico Oficial del Estado de tres de octubre de dos mil doce, en el que se publicó su nombramiento,(12) cuyas atribuciones para representar al Poder Ejecutivo de la entidad se prevén en el artículo 38, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos.(13)
La Secretaría de Gobierno local fue representada por su titular, J.V.M.G., quien justificó tal carácter con copia certificada del Periódico Oficial del Estado de primero de octubre de dos mil doce, en el que se publicó su nombramiento.(14) Al respecto, los artículos 76 de la Constitución Política del Estado de Morelos(15) y 21, fracción XXXI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado,(16) facultan al secretario de Gobierno del Estado de Morelos para refrendar y publicar las leyes o decretos que promulgue el Ejecutivo del Estado.
Conforme a lo anterior, los citados funcionarios cuentan con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que a ellos se les imputan los actos impugnados y cuentan con facultades para representar a dichos poderes y órganos.
Causales de improcedencia y sobreseimiento. Enseguida se analizarán las causas de improcedencia y/o de sobreseimiento hechas valer por las partes y las que se adviertan de oficio, al ser de estudio preferente.
Las autoridades demandadas adujeron que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la materia,(17) al carecer el Municipio de Temoac, Estado de Morelos, de interés legítimo, en virtud de que el decreto combatido no provoca afectación alguna en su esfera de competencia.
Debe desestimarse dicha causa de improcedencia porque la determinación de la afectación que genera a la hacienda pública municipal la expedición del decreto, por el cual, se otorga una pensión a favor de un trabajador municipal, es una cuestión que involucra el estudio del fondo del asunto, por lo que no puede ser motivo de análisis en este considerando.
Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia número P./J. 92/99,(18) de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."
Asimismo, el Congreso manifiesta que la controversia constitucional es improcedente en virtud de que no es la vía idónea para impugnar pensiones de trabajadores.
Esta causa de improcedencia resulta infundada en virtud de que lo que se impugna no es propiamente la pensión, sino la violación a la libertad hacendaria y a la autonomía municipal por parte del Congreso del Estado al imponerle cargas económicas mediante un procedimiento de determinación de pensiones en el que no tiene participación, lo que se considera violatorio del artículo 115 constitucional, aspectos que son analizables en este juicio.
Por su parte, esta Primera Sala advierte de oficio que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con los artículos 20, fracción II y 22, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia,(19) por lo que debe sobreseerse respecto del artículo 58 de la Ley del Servicio Civil Estatal, en virtud de que su contenido no tiene relación con la causa de pedir del Municipio actor en la presente controversia constitucional.
El artículo 58,(20) en comento regula la forma en que se calculará el monto de pensión por jubilación de los trabajadores estatales y municipales, de conformidad con el artículo 66,(21) del mismo ordenamiento, el cual establece, entre otras cuestiones, que los porcentajes y montos de las pensiones se calcularán con base en el último salario percibido por el trabajador y que dependiendo del caso se deberá acreditar un número de años de servicio en el cargo por el cual se solicita la pensión.
Si bien es cierto que el Municipio actor impugnó el mencionado precepto legal de forma destacada en su escrito inicial, también lo es que no lo reclamó por vicios propios ni hizo valer concepto de violación alguno en su contra, sino que sólo lo mencionó en virtud de formar parte del sistema de pensiones del Estado de Morelos y porque remite al artículo 66 citado.
En realidad, el argumento de inconstitucionalidad del Municipio actor a lo largo de toda su demanda, gira en torno a la facultad del Congreso del Estado para aprobar y decretar una pensión a favor de una persona a cargo de la hacienda municipal de un determinado Ayuntamiento, lo cual, como se evidenció, no tiene relación alguna con el contenido de las normas generales recién aludidas. Adicionalmente, esta Primera Sala no advierte la existencia de una causa de pedir ni de materia para ejercer la facultad de suplencia de la queja en relación con estas normas.
Por ende, lo que procede es sobreseer en la controversia respecto del artículo 58 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, sirviendo de fundamento el criterio aprobado por el Pleno de este Alto Tribunal en la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ANTE LA AUSENCIA DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO."(22)
A la misma conclusión llegó esta Primera Sala al resolver las controversias constitucionales 40/2012 y 63/2013,(23) promovidas respectivamente por los Municipios de Tlaltizapán y M., ambos del Estado de Morelos.
Al no haberse planteado por las partes ninguna otra causa de improcedencia ni advertirse de oficio alguna otra por esta Primera Sala, se procede al estudio del fondo del asunto.
Estudio de Fondo. Enseguida se estudiará el concepto de invalidez dirigido a combatir el decreto señalado mediante el cual el Congreso morelense determinó el pago de pensión por jubilación a cargo del Municipio actor.
El actor sostiene que el mencionado decreto viola la libertad hacendaria y la autonomía municipal consagradas en el artículo 115 constitucional, puesto que constituye una intromisión indebida del Congreso Estatal en las decisiones presupuestales del Municipio.
Al respecto, cabe señalar que en las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008,(24) el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado en relación con actos como el que ahora nos ocupa y por mayoría de ocho votos, se determinó que el hecho de que el Congreso de Morelos fuese exclusivamente el órgano encargado de determinar la procedencia y montos de las pensiones de los trabajadores de un Ayuntamiento, transgrede el principio de libertad hacendaria municipal al permitir una intromisión indebida en el manejo del destino de los recursos municipales, criterio que resulta obligatorio para esta S. en términos del artículo 43 de la Ley Reglamentaria de la materia.(25)
En las consideraciones sostenidas en dichos asuntos se afirmó que las Legislaturas Locales tienen la obligación de consignar en sus leyes laborales estatales el mecanismo legal para que sus trabajadores accedan a dichas prestaciones, pues si ese derecho está previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, su regulación debe ser atendida puntualmente, y sólo debe verificarse que al hacerlo no se lesione alguna facultad municipal.
De esta forma, se sostuvo que en el Estado de Morelos, no son los Ayuntamientos de los Municipios ni alguna institución de seguridad social los encargados de establecer los casos en que procede otorgar alguna de las pensiones de seguridad social, sino que corresponde al Congreso Local, sin la intervención de cualquier otra autoridad y atendiendo exclusivamente a la solicitud que le formule el interesado, determinar la procedencia de alguna de esas prestaciones, señalando el monto a que ascenderá, no obstante que la relación de trabajo no haya subsistido con el Gobierno Estatal, sino con uno municipal o con ambos.
Conforme al artículo 115 de la Constitución Federal, las Legislaturas Estatales son las que tienen que emitir las leyes que regulen las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores; asimismo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 116 del mismo ordenamiento federal, deben emitir las leyes para regir las relaciones entre los trabajadores al servicio del Estado y el Estado mismo.
En estas condiciones, cuando en dichos instrumentos normativos se prevén las cuestiones relativas a diversas pensiones en materia de seguridad social, se cumple con el contenido del artículo 127, fracción IV, constitucional,(26) sin que esto signifique que sean los órganos legislativos los que deban otorgar las pensiones.
Así, el requisito del referido artículo 127 se cumple con el hecho de que en la ley se establezca que los trabajadores municipales tendrán determinadas pensiones en materia de seguridad social (jubilación, invalidez, cesantía en edad avanzada, etc.); sin embargo, en dicho precepto constitucional no se ha dispuesto que las Legislaturas Estatales pueden direccionar recursos y determinar pensiones de manera unilateral.
Se afirmó que el régimen de pensiones debe necesariamente considerarse en las leyes que expidan las Legislaturas Locales, pero ello no implica que a través de las mismas el Congreso Local pueda determinar libremente los casos en que proceda otorgar esas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Municipios y quienes fungieron como servidores públicos a su cargo, pues la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos facultó a los Ayuntamientos para ejercer en forma directa los recursos de la hacienda municipal, esto es, sin intermediarios.
Este principio de administración directa tiene como finalidad que los Municipios tengan libre disposición y aplicación de sus recursos a fin de satisfacer sus necesidades, en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, de tal manera que, atendiendo a sus necesidades propias y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de los recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos.(27)
Es claro que el diseño del régimen presupuestal municipal corresponde en exclusivo a los Ayuntamientos, con base en los recursos disponibles previstos en las leyes de ingresos respectivas aprobadas por las Legislaturas Locales, como se indica expresamente en los dos párrafos finales de la fracción IV del artículo 115 constitucional.
Y si bien es cierto, que los artículos 115 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señalan que el régimen de pensiones para los trabajadores estatales y municipales debe necesariamente considerarse por las Legislaturas Locales, esto no implica que el Congreso Local de Morelos pueda determinar unilateralmente los casos en que proceda otorgar dichas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Municipios y quienes fungieron como servidores públicos a su cargo, en atención a que los Municipios ejercen en forma directa los recursos de su hacienda.
El Tribunal Pleno enfatizó que, en el caso, no se estima inconstitucional la existencia y necesaria regulación de los derechos de seguridad social, pues se trata de una exigencia constitucional de establecer en las leyes locales un régimen de pensiones, sino que lo que se estima incompatible con el artículo 115 de la Constitución General, es que el nivel de Gobierno Estatal decida lo correspondiente a los trabajadores del orden de gobierno municipal para que éste erogue los recursos de su presupuesto a fin de solventar las obligaciones en dicha materia.
En este sentido, pese a que existe la obligación de que la ley contemple y regule las pensiones de los trabajadores estatales y municipales, esta forma de proceder que autoriza la normativa legal local se aparta del principio de autonomía en la gestión de la hacienda municipal que otorga a ese nivel de gobierno el artículo 115 constitucional, pues no se justifica por qué si los trabajadores mantuvieron la relación de trabajo con las municipalidades, es una autoridad ajena como el Congreso Local a quien se le confió la atribución de evaluar el tiempo de servicios, el salario percibido, la edad del servidor público y todos los demás requisitos para verse favorecidos con una pensión con cargo al erario municipal administrado por un Ayuntamiento, quien en este aspecto se ve obligado a modificar sus previsiones presupuestales, no obstante que constitucionalmente sólo a él le compete graduar el destino de sus recursos disponibles conforme lo considere conveniente y sin injerencia de alguna otra autoridad, salvo el caso claro está, de los recursos federales previamente etiquetados para un fin específico.
Una parte de las anteriores consideraciones, se encuentra plasmada en la jurisprudencia plenaria P./J. 13/2013, que enseguida se cita:
"HACIENDA MUNICIPAL. EL ARTÍCULO 57, PÁRRAFO ÚLTIMO, DE LA LEY DEL SERVICIO CIVIL DEL ESTADO DE MORELOS, AL CONFERIR AL CONGRESO LOCAL FACULTADES EN MATERIA DE PENSIONES DE LOS TRABAJADORES MUNICIPALES, VIOLA EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.-De conformidad con el párrafo último del citado artículo 57, el Congreso del Estado de Morelos es el órgano resolutor en materia de pensiones de los trabajadores municipales, al facultársele para expedir el decreto relativo, lo cual viola el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues otorga a la Legislatura Estatal una atribución que vulnera la hacienda municipal y, en consecuencia, la autonomía de gestión del Municipio en el manejo de sus recursos. Lo anterior es así, ya que la intervención del Poder Legislativo de la entidad en la determinación de las referidas pensiones, constituye una forma de disposición y aplicación de los recursos municipales, incluso sin la intervención del Ayuntamiento, de manera tal que el Congreso Local podría disponer de recursos ajenos a los del Gobierno Estatal para sufragar el pago de dichas prestaciones, sin dar participación al órgano que debe realizar la previsión económica respectiva."
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Pleno, Libro XX, Tomo 1, mayo de 2013, Tesis: P./J. 13/2013, Página 153.
Ahora bien, de la lectura del decreto impugnado se advierte que la pensión por jubilación decretada por el Congreso de Morelos deberá ser cubierta por el Municipio de Temoac, con cargo a su erario, lo cual representa una determinación del destino de una parte del presupuesto de la municipalidad, de tal suerte que es exclusivamente el Congreso Local quien dispone de recursos ajenos a los del Gobierno Estatal para enfrentar el pago de dichas pensiones, sin dar participación a quien deberá hacer la provisión económica respectiva, es decir, a la autoridad municipal.
En atención a lo razonado, así como al criterio obligatorio del Tribunal Pleno, se concluye que no es constitucionalmente admisible, que la Legislatura de Morelos sea la que decida la procedencia del otorgamiento de la pensión por jubilación, afectando el presupuesto municipal, para que en él se incorpore una partida dirigida al pago de un fin específico no contemplado al comenzar el ejercicio fiscal correspondiente.
No obsta a lo anterior, el argumento de las autoridades demandadas relativo a que el Municipio tiene la obligación constitucional de cubrir las pensiones de seguridad social que correspondan a sus trabajadores, por lo que éstas deben estar fijadas en las partidas respectivas en sus presupuestos de egresos, lo cual constituye un límite válido a la libre administración de su hacienda.
Lo anterior, en virtud de que si bien el Municipio actor tiene la obligación constitucional de cubrir las prestaciones de seguridad social a sus trabajadores, el Congreso del Estado de Morelos, unilateralmente fija el monto de éstas, sin darle intervención alguna en el procedimiento, de tal suerte que determina el destino de una parte del presupuesto de la municipalidad.
No pasa desapercibido, que el Poder Ejecutivo y el secretario de Gobierno del Estado de Morelos invocaron como precedente el criterio sostenido por la Segunda Sala en la controversia constitucional 80/2011, en la que se determinó, que compete al Congreso de ese Estado la determinación de las prestaciones sociales en la entidad; sin embargo, cabe señalar que la citada controversia constitucional no contiene criterio alguno que pudiera considerarse aplicable al presente caso.
En ese juicio, la Segunda Sala de este Alto Tribunal esencialmente determinó que el Congreso Local, actuó dentro del marco de sus atribuciones previstas, tanto en la Constitución local como en las leyes secundarias de la entidad, en tanto que sí tiene competencias para la determinación de las prestaciones sociales en la entidad. Y precisó que el Congreso Local justificó en la parte considerativa de ambos decretos, las razones por las que a su juicio resultaba procedente modificar, cuando ya se encontraba empezado el ejercicio fiscal, transfiriendo recursos presupuestarios por la cantidad de $********** (**********), de la partida denominada Proyectos Ejecutivos al denominado Fondo de Aportaciones Solidarias, a través de la inclusión de un nuevo concepto denominado Complemento Extraordinario a Prima de Antigüedad a M.J..
Si bien en las consideraciones de ese precedente, la Segunda Sala señaló que el Congreso Local sí tenía la atribución para conocer, estudiar y dictaminar todos los asuntos referentes a las pensiones de los trabajadores al servicio del Estado y los Municipios, así como para realizar la investigación correspondiente tendiente a comprobar fehacientemente los datos que acrediten la antigüedad necesaria para el goce de este derecho; así como para presentar iniciativas, las que en su caso deberían contener evaluación de impacto presupuestario, acorde con los planes y programas de gobierno, se circunscribe a las facultades del Congreso Local para determinar esos conceptos en el presupuesto de egresos de la entidad, pero de ningún modo puede entenderse referido a que el citado Congreso tenga facultades para expedir decretos de pensiones con cargo a las haciendas públicas municipales, como sucede en la presente controversia constitucional.
Por tanto, el precedente aludido no resulta aplicable al caso, pues la hipótesis planteada fue totalmente distinta a la aquí analizada, ya que se refería a las facultades del Congreso Local para modificar el presupuesto de egresos de un año fiscal determinado.
En mérito de las anteriores consideraciones, debe declararse la invalidez del Decreto 1057, publicado el Periódico Oficial del Estado de Morelos el once de diciembre de dos mil trece, mediante el que se concedió pensión por jubilación al trabajador **********, con cargo al gasto público del Municipio de Temoac, Estado de Morelos, al ser violatorio del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la inteligencia de que se dejan a salvo los derechos de dicha persona para reclamar el pago de la pensión ante la autoridad y en la vía que corresponda.
Conforme a lo anterior, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación hace una exhortación tanto al Congreso Local como al Municipio actor para que, en el marco de sus competencias y a la brevedad, determinen el pago de la pensión correspondiente en este caso.
Finalmente, no pasa desapercibido que el veintidós de enero de dos mil catorce, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Morelos, el Decreto número mil ochocientos setenta y cuatro por el que se reformó la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, de donde se advierte, que el Congreso del Estado ha empezado a modificar el sistema de pensiones local; sin embargo, el decreto analizado en la presente controversia, se emitió con anterioridad a la expedición de la modificación legal aludida, por lo que los precedentes citados del Tribunal Pleno resultan completamente aplicables.
Es parcialmente procedente y fundada la controversia constitucional.
Se sobresee respecto de los artículos 1, 8, 24, fracción XV; 43, fracciones V y XIII, 45, fracciones III, IV y XV, párrafo primero, inciso c), 54, fracción VII, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67 y 68, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.
Se declara la invalidez del Decreto 1057, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Morelos, el once de diciembre de dos mil trece.
Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros: A.Z.L. de Larrea (Ponente), J.R.C.D., A.G.O.M., O.S.C. de G.V. y presidente J.M.P.R..
En realidad el decreto por el que se reformaron dichos artículos, fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de Morelos el 16 de enero de 2013 y no el 17 como refiere el actor.
En particular, acreditó haber desempeñado los siguientes cargos:
Policía Raso, en la Dirección General de la Policía Industrial Bancaria y Auxiliar, del 1 de enero de 1992 al 30 de septiembre de 2000; Policía Raso, en la Dirección General de la Policía Industrial Bancaria y Auxiliar de la Secretaría de Seguridad Pública, del 1 de octubre de 2000 al 20 de febrero de 2009. En el Ayuntamiento de Temoac, M., acreditó haber prestado sus servicios en los cargos siguientes: Intendente, en la Dirección de Servicios Públicos, del 1 de septiembre de 1985 al 30 de septiembre de 1991; Policía Raso, en la Dirección de Seguridad Pública, del 1 de noviembre de 2009 al 31 de diciembre de 2012, fecha en la que causó baja.
II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y...
Es aplicable por analogía la siguiente jurisprudencia:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS MINISTROS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PUEDEN INVOCAR COMO HECHOS NOTORIOS LOS EXPEDIENTES Y LAS EJECUTORIAS DICTADAS POR ELLOS EN EL TRIBUNAL EN PLENO EN ESE PROCEDIMIENTO. Conforme al artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según su artículo 1o., resulta válida la invocación por el tribunal de hechos notorios, aun cuando no hayan sido alegados ni demostrados por las partes. En ese sentido, es indudable que los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su calidad de integrantes del Tribunal en Pleno, al resolver las acciones de inconstitucionalidad que les han sido planteadas pueden válidamente invocar oficiosamente, como hechos notorios, los expedientes y las ejecutorias dictadas en aquéllas, como medios de prueba aptos para fundar una sentencia, sin que sea necesaria la certificación de sus datos o el anexo de tales elementos al expediente, bastando con tenerlos a la vista, pues se trata de una facultad emanada de la ley que puede ejercerse para resolver la contienda judicial."
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.X., abril de 2009, Tesis: P./J. 43/2009, página 1102.
Se declaró la invalidez de los artículos 56 y 57, último párrafo.
En estos términos se pronunció el Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 80/2013, el 20 de mayo de 2014.
"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia;..."
Foja 34 del expediente.
"II. Promover ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos que señale la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las controversias constitucionales. ..."
"II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aún revocarlos; ..."
Fojas 192 y 219 a 221 del expediente.
Fojas 326 a 329 del expediente.
Fojas 363 a 365 del expediente.
"ARTÍCULO 76.- Todos los decretos, reglamentos y acuerdos administrativos del Gobernador del Estado, deberán ser suscritos por el Secretario de Despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda.
El decreto promulgatorio que realice el titular del Ejecutivo del Estado respecto de las leyes y decretos legislativos, deberá ser refrendado únicamente por el secretario de Gobierno.
ARTÍCULO 21. A la Secretaría de Gobierno corresponde, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, le corresponden las siguientes:
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo X, septiembre de 1999; Tesis: P./J. 92/99, página 710.
"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior; ..."
"VII. Los conceptos de invalidez".
"El trabajador no podrá gozar al mismo tiempo de dos pensiones a cargo del Gobierno o Municipio, en tal evento, el Congreso del Estado lo deberá requerir para que dentro de un plazo de treinta días naturales opte por una de ellas, en caso de que el trabajador no determine la pensión que debe continuar vigente, el Congreso concederá la que signifique mayores beneficios para el trabajador".
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ANTE LA AUSENCIA DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO.-Los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen la obligación para la Suprema Corte de Justicia de la Nación de que, al dictar sentencia, corrija los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examine, en su conjunto, los razonamientos de las partes, así como el deber de suplir la deficiencia de la demanda, contestación y alegatos o agravios, lo cual presupone, cuando menos, que exista causa de pedir. De ahí que ante la ausencia de conceptos de invalidez o de razonamientos que constituyan causa de pedir, respecto de un precepto señalado como reclamado en una demanda de controversia constitucional, debe sobreseerse en el juicio conforme al numeral 19, fracción VIII, en relación con los diversos 20, fracción II y 22, fracción VII, de la citada Ley Reglamentaria, pues en esas condiciones, cualquier pronunciamiento de constitucionalidad sería de oficio y no en suplencia de la queja ni por corrección de error."
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, T.X., agosto de 2011, Tesis: P.V., página 888.
El 5 de diciembre de 2012 y el 15 de enero de 2014, respectivamente.
Las demandas de controversia constitucional 55/2005 y 89/2008, se presentaron por el Municipio de Xochitepec y se resolvieron el 24 de enero de 2008 y el 8 de noviembre de 2010, respectivamente. La controversia constitucional 90/2008 se promovió por el Municipio de Zacatepec; la diversa 91/2008 por el Municipio de Jiutepec y la 92/2008 por el Municipio de Ixtla, resolviéndose los tres juicios el 8 de noviembre de 2010.
Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran la P./J. 5/2000 y la P./J. 6/2000, de rubros: "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS. (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)" y "HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).", consultables en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, en las páginas 514 y 515, respectivamente.
Esta ejecutoria se publicó el viernes 12 de septiembre de 2014 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.