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Timestamp: 2017-07-26 10:35:21
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[Sentencia C-0248-13] – Constitucionalidad artículo 74 Ley 1437 de 2011 – Recursos contra los actos administrativos
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1. Texto normativo demandado. Los ciudadanos Paula Andrea Legarda Romero y Miguel Ángel Ruíz Salamanca, demandaron la inconstitucionalidad del artículo 74 (parcial) de la ley 1437 de 2011. El texto demandado –con subraya- es el siguiente:
Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso. (texto demandado en subrayas) 2. Demanda: pretensión y fundamentos.
2.1.1. Los actores solicitan se declare la inexequibilidad del aparte acusado del artículo 74 de la ley 1437 de 2011, por resultar violatorio de los artículos 29, 121, 296 y 305 numeral 10 de la Constitución Política. 2.2. Fundamento de los cargos. 2.2.1. Por la vulneración del artículo 29 de la Carta Política. La disposición acusada al disponer que las decisiones de los representantes legales y autoridades superiores de las entidades territoriales no sean susceptibles del recurso de apelación, vulnera el artículo 29 de la Constitución política. Manifiestan que se vulnera el principio del debido proceso administrativo y el derecho de defensa de las personas frente a los actos administrativos que los afectan “…cuando el inciso en mención niega la procedencia del recurso de apelación frente a las decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades territoriales, cuando en función de sus atribuciones profieran un acto administrativo de carácter particular, se le impide al administrado perjudicado con la decisión, objetar dicho acto.”(subraya fuera del original)
2.2.2. Por la vulneración del artículo 121 de la Carta Política. Para soportar su afirmación, los actores citan la sentencia T-1341/01, que dice: “(…) El debido proceso es exigente en materia de legalidad, ya que no solamente pretende que el servidor público cumpla las funciones asignadas, sino además que lo haga en la forma como lo determina el ordenamiento jurídico (…)”. Y la sentencia T- 020/98 que expresó: “la Corte, en numerosas sentencias, ha explicado el alcance de este principio, especialmente cuando se refiere al debido proceso administrativo, ha señalado que excluir al administrado del conocimiento previo de la sanción a aplicar y negar, por ende, la posibilidad de controvertirla antes de su imposición, vulnera el derecho fundamental al debido proceso, pues puede convertirse en un acto arbitrario, contrario al Estado de Derecho.” 2.2.3. Por la vulneración del artículo 296 de la Carta Política. Los actores consideran que el aparte acusado del artículo 74 de la ley 1437/11, vulnera el artículo 296 de la Constitución Política que establece en materia de orden público, un orden jerarquizado en las ordenes y actos que emitan el Presidente de la República, los gobernadores y los alcaldes, lo que en criterio de los demandantes, faculta al gobernador para impugnar los actos administrativos que versen sobre este tema específico. Al negarse la apelación de los distintos funcionarios municipales y departamentales por sus respectivos, se desconoce tal orden jerárquico constitucionalmente dispuesto.
2.2.4. Por la vulneración del artículo 305, numeral 10 de la Carta Política. Se presentan apartes de los antecedentes legislativos, relativos a los recursos ante la administración, como uno de los objetivos de la modernización del código y de las estrategias para evitar la congestión de la jurisdicción, para concluir que “si bien es cierto, la introducción del inciso 3º. del numeral 2º. del artículo 74 de la ley 1437 de 20122 busca limitar la procedencia del recurso de apelación sobre aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos de nivel territorial, dicha limitación, no puede ir en contra de las disposiciones constitucionales y desconocer los alcances que la Corte Constitucional le da a las mismas, como es el caso del artículo 305-10, a través de sus sentencia de constitucionalidad C-643 de 1999.// Recuérdese que las sentencias de constitucionalidad de esta Corporación hacen transito a cosa juzgada constitucional. (artículo 243 C.P.)”. Específicamente, se refieren a la posibilidad que tienen los gobernadores de revisar los actos de las autoridades municipales por inconstitucionalidad o ilegalidad y remitirlos a los tribunales administrativos competentes para que decidan sobre su validez; disposición contra cuyo sentido y alcance se presenta la disposición demandada.
3.1. Por la vulneración del artículo 29 de la Carta Política. 3.1.1. Ministerio de Justicia y del Derecho: inhibición.
Para el Ministerio la estructuración que los actores hacen de la presunta vulneración de las disposiciones constitucionales, es subjetiva, en razón de que se funda en un alcance que la norma no tiene, como es que no son apelables ante el gobernador los actos del alcalde, lo que en ningún momento se expresa en la norma que se limita a contemplar una regla general acorde con el principio general de autonomía de las entidades territoriales. Por lo expuesto la acusación no recae sobre el contenido de la disposición demandada, sino sobre una proposición jurídica inferida y deducida por el demandante, a partir de una interpretación equivocada de la norma acusada, por lo que considera que la Corte debe declararse inhibida. 3.1.2. Escuela Superior de Administración pública ESAP: exequibilidad.
No vulnera el debido proceso la limitación del recurso de apelación en el caso bajo examen, en la medida que el principio de la doble instancia no es absoluto, pudiendo ser restringida por el legislador siempre que se respeten los criterios de razonabilidad y proporcionalidad frente a las consecuencias impuestas a través de la providencia que podría ser objeto del recurso, los cuales se cumplen. 3.1.3. Universidad de la Sabana: exequibilidad. Debe declararse inexequible por cuanto excluye al administrado del conocimiento previo de la sanción a aplicar, negándole la posibilidad de controvertir lo decidido al no dejar que sean apeladas violándose el principio de la doble instancia. 3.1.4. Universidad Sergio Arboleda: inhibición.
Por corresponder al mismo contenido el inciso 3 del literal 2 del artículo 74 de la ley 1437 de 2011, al contendido del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, opera la figura de cosa juzgada material y debe la Corte declarase inhibida. 3.1.5. Universidad Nacional de Colombia: exequibilidad.
No se vulnera el debido proceso en tanto los actos que de dichas autoridades emanen, no están libres de control, en la medida que contra ellos procede el recurso de reposición (como lo establece la propia norma acusada) y adicionalmente queda expedito el camino para acudir a la vía contencioso administrativa, motivo por el cual no es de recibo sostener que la imposibilidad de interponer el recurso mencionado, vulnera el debido proceso. 3.1.6. Universidad Externado de Colombia: inhibición o exequibilidad. Considera que los cargos de la demanda son genéricos, vagos, imprecisos e insuficientes, lo que conllevaría a un fallo inhibitorio, sin embargo, dada la admisión de la demanda, apoya la exequibilidad de la disposición acusada, en los siguientes términos. Compete al legislador determinar en cada caso, por razones de interés general, por la necesidad o no del cumplimiento inmediato de la respectiva decisión, la definición de la procedencia o no de los recursos gubernativos, resultando cualquier hipótesis ajustada a la Constitución. En este sentido, se estableció que dada la inexistencia de un superior jerárquico y funcional de los representantes y jefes superiores de las entidades y organismos territoriales, sus decisiones no son apelables, solución que en idénticas condiciones se hubiera dado si la norma no se hubiera incluido de manera expresa. 3.2. Por la vulneración del artículo 121 de la Carta Política. 3.1.1. Ministerio de Justicia y del Derecho: inhibición.
Para el Ministerio la estructuración que los actores hacen de la presunta vulneración de las disposiciones constitucionales, es subjetiva, en razón de que se funda en un alcance que la norma no tiene, como es que no son apelables ante el gobernador los actos del alcalde, lo que en ningún momento se expresa en la norma que se limita a contemplar una regla general acorde con el principio general de autonomía de las entidades territoriales, motivo por el cual, la Corte debe declararse inhibida. 3.2.1. Escuela Superior de Administración publica ESAP: inhibición, exequibilidad.
De lo afirmado por los actores no se deduce claramente la razón por la cual se vulnera el principio de legalidad, al limitar el recurso de apelación contra los actos administrativos expedidos por los jefes o representantes legales de las entidades territoriales, pues dichas autoridades estarían actuando en ejercicio de las funciones otorgadas por la Constitución y por cuanto no se impide a los afectados controvertir dichos actos, al contar con el recurso de reposición y con la acción de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 3.2.2. Universidad Sergio Arboleda: exequibilidad. No vulnera el debido proceso ni el principio de legalidad, en la medida que este se traduce en la obligatoriedad y estricta sujeción a las competencias legales y la norma bajo examen no vulnera el citado principio pues se limita a señalar que funcionarios no tienen superior jerárquico a nivel nacional y territorial y por lo tanto, contra sus decisiones no procede recurso alguno.
3.3. Por la vulneración del artículo 296 de la Carta Política. 3.1.1. Ministerio de Justicia y del Derecho: inhibición.
Para el Ministerio la estructuración que los actores hacen de la presunta vulneración de las disposiciones constitucionales, es subjetiva al no recaer sobre el contenido de la disposición demandada, sino sobre una proposición jurídica inferida y deducida por el demandante, a partir de una interpretación errada de la norma acusada, por lo que considera que la Corte debe declararse inhibida. 3.3.1. Escuela Superior de Administración publica ESAP: inhibición. El hecho de que en materia de orden público, las ordenes del Presidente de la República se aplican de manera inmediata y de preferencia frente a las de los gobernadores y alcaldes y las de los gobernadores de preferencia sobre los de los alcaldes, lo que no significa que en alguna disposición constitucional se establezca que frente a los actos administrativos de los gobernadores y alcaldes proceda el recurso de apelación. Por otra parte, el legislador dentro del margen de configuración, cuenta con la facultad de decidir no autorizar el recurso de apelación, sin que ello implique una vulneración de la Constitución. 3.3.2. Universidad Sergio Arboleda: exequibilidad. La estructura jerárquica prevista en materia de conservación o restablecimiento del orden público no resulta vulnerada por el alcance de la norma acusada, en la medida que según lo prevé la norma, su aplicación es de carácter supletorio respecto de normas esenciales. 3.3.3. Universidad Nacional de Colombia: exequibilidad. Debe declararse exequible, bajo el entendido de que en los casos en que el alcalde obra como agente del gobernador o del Presidente de la Republica, mas exactamente cuando el asunto de que se trata es de orden público, en razón de que en dicha materia prevalecen tanto para el gobernador como para el alcalde, las instrucciones que al efecto impartan el Presidente y el Gobernador, respectivamente, debe considerarse que en dichos eventos, al romperse la regla de la inexistencia de superior administrativo o funcional, sí procede el recurso de apelación. 3.1.6. Universidad Externado de Colombia: Inhibición.
3.4. Por la vulneración del artículo 305, numeral 10 de la Carta Política. 3.1.1. Ministerio de Justicia y del Derecho: inhibición.
Para el Ministerio la estructuración que los actores hacen de la presunta vulneración de las disposiciones constitucionales, es subjetiva, en razón de que se funda en un alcance que la norma no tiene, por lo que considera que la Corte debe declararse inhibida. 3.4.1. Escuela Superior de Administración pública ESAP: exequibilidad.
El sistema de control establecido en la Carta Política para los actos de los concejos y alcaldes por parte del gobernador, es mixto, en la medida que reviste un estudio administrativo y otro judicial. En esta medida, la norma acusada no vulnera dicho control, pues admitirlo sería desconocerlo, ya que no seria necesario acudir al tribunal Administrativo para controlar la legalidad de los actos. En este sentido, la norma acusado no solo no viola el artículo 3105.10 Superior, sino que lo garantiza. 3.4.2. Universidad Sergio Arboleda: exequibilidad.
Respecto al artículo 305, numeral 10 de la Constitución Política, precisa que ha sido reglamentado por el artículo 82 de la ley 136 de 1994, señalando que dentro de un termino de los cinco (5) días siguientes a la sanción de un acuerdo, el alcalde deberá enviar copia del mismo al Gobernador a efectos de que este último, lo revise en términos de constitucionalidad y legalidad, disposición que tiene carácter de especial y no resulta inaplicada con el inciso 3, literal 2 del artículo 74 de la ley 1437/11. 3.4. 3. Universidad Nacional de Colombia: exequibilidad. El texto del artículo acusado no es otra cosa que la reiteración de lo que el antiguo código Contencioso Administrativo establecía, respecto de la procedencia del recurso de apelación ante el superior jerárquico y la improcedencia, cuando los actos emanen de autoridades que carezcan del mismo. La nueva constitución trajo la modificación de la estructura político administrativa del Estado colombiano, no solo respecto al cambio en la forma de la administración del Estado, sino que estableció unas nuevas reglas de juego, la principal de las cuales es sin lugar a dudas el concepto de autonomía en el manejo y orientación de los entes territoriales. Esta nueva visión conlleva al desaparecimiento de los superiores jerárquicos de los mandatarios locales y seccionales, con lo que la posibilidad de que se conceda el recurso de apelación a los actos que de ellos emanan queda absolutamente negada por sustracción de materia, en la medida que no existe un funcionario de superior jerarquía con capacidad y competencia para revisar las actuaciones de dichos mandatarios. 3.4.4. Universidad Externado de Colombia: inhibición. Considera que el cargo es genérico, vago, impreciso e insuficiente, por lo que debe la Corte inhibirse.
4. Concepto del Procurador General de la Nación: exequibilidad. La Constitución Política reconoce un amplio margen de configuración al legislador para regular las formas propias de cada proceso, sea este administrativo o judicial y para este fin, cuenta con competencia para expedir leyes, interpretarlas, reformarlas y derogarlas, así como para emitir los códigos y modificarlos, siempre que obre conforme a los parámetros que le imponen los principios y derechos reconocidos por la Carta.
Si bien el Presidente de la República no es un superior jerárquico o funcional, la carta determina que en materia de orden público, sus decisiones vinculan a las autoridades territoriales, en los términos del artículo 296 Superior, lo que no afecta por una parte la autonomía territorial, sino que es una expresión directa de la competencia del presidente de la Republica contenida en el artículo 189.4. Frente al gobernador del departamento, que puede ejercer un control gubernativo sobre los actos de los concejos y los alcaldes, por medio de objeciones u observaciones, acorde con el artículo 305.10 Superior, este control no lo convierte per se en superior jerárquico o funcional de dichas autoridades. Tan es así, que el gobernador no puede revocar o modificar el acto administrativo sometido a su control,- lo que si puede hacer el superior jerárquico – pues se limita a revisarlo y en caso de encontrar que es contrario a la Constitución o la ley, enviarlo al tribunal competente para que defina su validez. II. CONSIDERACIONES.
2. Análisis de los cargos. 2.1. Vulneración de los artículos 121, 296 y 305.10 de la Constitución.
2.1.2. En relación con el cargo formulado contra el aparte acusado de la norma por la vulneración del artículo 296 constitucional, no encuentra la Sala que la censura presentada reúna las condiciones que según el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia de esta Corporación deben tener las demandas de inconstitucionalidad, como lo son entre otros, el señalamiento de las normas constitucionales infringidas y las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, que permitan realizar un juicio de fondo. Lo anterior por cuanto los demandantes al presentar su acusación, hacen una interpretación del artículo 296 de la Carta Política, asignándole un contenido del que carece, al afirmar que la disposición constitucional precitada “faculta al gobernador para impugnar los actos administrativos que versen sobre este tema especifico.”, lo que conlleva a que no haya un señalamiento real e inequívoco de la norma constitucional presuntamente infringida, pues tal conclusión que no surge de la lectura de dicha norma y que por tanto conllevaría a examinar la disposición acusada con un postulado constitucional inexistente. 2.1.3. Indican los demandantes que el aparte acusado de la norma vulnera el artículo 305, numeral 10 de la Carta Política y para sustentarla hacen una presentación de la evolución histórica de la autonomía territorial en el siglo XX (Constitución Política de 1886, el A.L. de 1919, el A.L. de 1986, el Decreto 1333 de 1986) y un análisis del fundamento legal de la introducción del aparte acusado de la norma, en la que se menciona la modernización del código, la revitalización de los recursos como etapa previa al acceso a la jurisdicción y la cosa juzgada constitucional, sin presentarse ningún argumento que soporte la vulneración del artículo 305.10 superior, y que desvirtúe la Constitucionalidad de la disposición acusada.
2.2. Por la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política. 2.4.1. La acusación presentada por la presunta vulneración del artículo 29, de la Carta Política, se funda en que el numeral 2, inciso 3 del artículo 74 de la Ley 1437 de 2011, al disponer que las decisiones de los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos territoriales no son apelables, vulnera el debido proceso de los administrados al privarlos de la posibilidad de impugnarlas, con lo que se limita su derecho de defensa y contradicción de tales actos que los afectan. Encuentra la Corte que los argumentos planteados en la demanda reúnen las condiciones mínimas establecidas en el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia de esta Corporación, en tanto permiten deducir el concepto de la violación y generan una duda en el juez constitucional que amerita su examen. Por lo expuesto, la Corte se pronunciará respecto de la presunta vulneración del artículo 29 constitucional.
4. Marco Normativo. 4.1. La Disposición acusada hace parte de la Ley 1437 de enero 18 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, expedido por el legislador en desarrollo de la facultad conferida por el artículo 150.2, que estipula que corresponde al Congreso de la Republica: “expedir los códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”. 4.2. El código consta de dos partes: i) la Parte Primera contiene el “Procedimiento Administrativo” referido a las actuaciones y los procedimientos para la producción y controversia de los actos, y ii) la Segunda Parte, denominada “La organización de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de sus funciones jurisdiccional y consultiva” que establece las disposiciones para controvertir jurídicamente las actuaciones administrativas ante los jueces y prever los mecanismos de consulta. 4.3. Dentro del Procedimiento Administrativo, se encuentran las disposiciones que regulan las actuaciones de los organismos y las entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público, entre las que están: i) las normas generales que establecen su finalidad, ámbito de aplicación, principios que lo rigen, así como los derechos, obligaciones y prohibiciones de las personas frente a las autoridades y de las autoridades frente a los ciudadanos; ii) las normas que regulan el derecho de petición ante la autoridades, las organizaciones y las instituciones privadas; iii) los preceptos sobre el procedimiento administrativo en general, que contempla los mecanismos de consulta previa, el procedimiento administrativo sancionatorio, la utilización de medios electrónicos, las publicaciones, comunicaciones, citaciones y notificaciones, los recursos, el silencio administrativo, la conclusión del procedimiento administrativo, la revocación directa de los actos administrativos y el cobro coactivo. 4.4. En la Parte Segunda, sobre el control jurisdiccional, se establece: i) la organización de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en sus funciones jurisdiccional y consultiva; ii) se establecen los medios de control jurisdiccional, que se identifican por pretensiones y no por acciones; iii) se distribuyen las competencias; iv) se señala el procedimiento ordinario ante los Contencioso administrativo y los recursos. 4.5. El código en su Título III, capítulo VI, del procedimiento Administrativo, reguló lo referente a los recursos contra los actos administrativos, prescribiendo en su artículo 74, que por regla general, contra los actos administrativos definitivos – emitidos por la autoridad administrativa – proceden los recursos de reposición, “ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque”, de apelación, “para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito” y de queja, “cuando se rechace el de apelación”. 4.6. A la regla general sobre la procedencia del recurso de apelación, para ante el superior inmediato, se le establecieron dos excepciones: la primera de ellas, cuando se trate de “las decisiones de los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos” y la segunda cuando se refiera a “decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial”, contra las cuales no habrá apelación. Disposición, esta última, sobre la que recae la censura de inconstitucionalidad de la presente demanda. 5. Cargo: violación del debido proceso (CP 29). 5.1. En concepto de inconstitucionalidad en la demanda El inciso 3 del numeral 2 del artículo 74 de la Ley 1437 de 2011, que señala que no serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial, es objeto de reproche de inconstitucionalidad por la supuesta violación del debido proceso aplicable a las actuaciones administrativas, al negar la posibilidad de impugnarlas ante el superior de quien las profirió. 5.2. Libertad de configuración del legislador para definir los procesos y actuaciones administrativas.
5.2.2. De acuerdo a lo previsto por el artículo 150-2 de la C.P., le corresponde al Congreso de la República “[e]xpedir los códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”, aspecto que ha sido estudiado por esta Corporación, en reiterada jurisprudencia. Con base en esta competencia, el Legislador goza, por mandato constitucional, “de amplia libertad para definir el procedimiento en los procesos, actuaciones y acciones originadas en el derecho sustancial” y a partir de ella, le corresponde “evaluar y definir las etapas, características, términos y demás elementos que integran cada procedimiento judicial”. 5.2.3. Esta atribución, según lo señalado por la Corte “le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.), y del acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C.P.). Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho. Y (…) mientras el legislador, no ignore, obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por la Constitución, goza de discreción para establecer las formas propias de cada juicio, entendidas éstas como ‘el conjunto de reglas señaladas en la ley que, según la naturaleza del proceso, determinan los trámites que deben surtirse ante las diversas instancias judiciales o administrativas’”. 5.2.4. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido uniforme en señalar que el Legislador tiene un amplio margen de libertad de configuración en la forma de establecer procedimientos, sin embargo, la Corte ha sido clara en señalar que si bien existe un amplio margen de libertad de configuración del legislador en lo relativo a la fijación del procedimiento, esta facultad debe ser ejercida con respeto a los principios y valores constitucionales y debe ser razonable y proporcional. 5.2.5. Con fundamento en la cláusula general de competencia del Congreso de la República para la expedición de las leyes, tiene facultad para: i) fijar las etapas de los diferentes procesos y establecer los términos y las formalidades que deben cumplir; ii) definir las competencias cuando no se han establecido por la Constitución de manera explícita entre los distintos entes u órganos del Estado; iii) Regular los medios de prueba, elemento consustancial al debido proceso y al derecho de defensa; iv) definir los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, los poderes y deberes del juez y aún las exigencias de la participación de terceros intervinientes, y v) definir los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades. 5.2.1.6. Frente a la definición de los recursos, se ha dicho que “puede instituir recursos diferentes al de apelación para la impugnación de las decisiones judiciales o establecer, por razones de economía procesal, las circunstancias y condiciones en las que proceden y la oportunidad procesal para incoarlos y decidirlos, e incluso definir cuándo no procede ningún recurso”. De tal suerte, “si el legislador decide consagrar un recurso en relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo según su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción, pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no rompa o desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia. Más todavía, puede, con la misma limitación, suprimir los recursos que haya venido consagrando sin que, por el sólo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución Política”.
5.3. Límites del poder de configuración legislativa en materia procesal. 5.3.1. La libertad de configuracion legislativa del Congreso de la República no es absoluta, ni arbitraria, sino que en su ejercicio, para elegir, concebir y desarrollar la ley con la que regula los distintos procesos debe someterse a los límites que impone la Carta. 5.3.2. Para los efectos de garantizar el respeto a tales límites, la jurisprudencia ha decantado una serie de criterios, entre los que se encuentran: “i) que atienda los principios y fines del Estado tales como la justicia y la igualdad entre otros; ii) que vele por la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos que en el caso procesal (…) puede implicar derechos como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (artículos 13, 29 y 229 C.P.) ; iii) que obre conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la definición de las formas y iv) que permita la realización material de los derechos y del principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (artículo 228 C.P.)”. 5.4. La doble instancia en la Jurisprudencia Constitucional. 5.4.1. La Corte se ha pronunciado de modo reiterado, concluyendo que la doble instancia fue objeto de amplias discusiones en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, que la elevó a la categoría de canon constitucional pero sin carácter absoluto. En este sentido, ha precisado esta Corporación, que la doble instancia – apelación o consulta – no forma parte esencial de la garantía del debido proceso por cuanto la Constitución no la ordena como exigencia de un juicio adecuado. Sin embargo, a raíz de la consagración constitucional del derecho de toda persona a impugnar la sentencia condenatoria (artículo 29 CP.), esta Corte en Sentencia C-019 de 1993, afirmó que dicha garantía en el ámbito penal sí forma parte del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso. 5.4.2. Al respecto, al referirse a la doble instancia en los procesos relativos al menor infractor, precisó:
5.4.3. Respecto de las excepciones que pueda establecer la legislación, subrayó la Corte que éstas debían realizarse en forma que respete los derechos constitucionales fundamentales y, en general, el contenido axiológico de la Constitución y que para la adopción de tratos diferenciados el Legislador cuente con fundamentos de hecho y de derecho que los justifique, por su finalidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad. Sobre esta línea argumentativa, dijo la Corte Constitucional, “La doble instancia constituye un instrumento de irrigación de justicia y de incremento de la probabilidad de acierto en la función estatal de dispensar justicia al dirimir los conflictos (dada por la correlación entre verdad real y decisión judicial). Su implementación solo se impone en aquellos casos en que tal propósito no se logre con otros instrumentos. Cuando ello ocurra, bien puede erigir el Legislador dichos eventos en excepciones a su existencia.
Así, pues, la consagración de excepciones por parte del Legislador al principio de la doble instancia no es una patente de corzo que el Constituyente le hubiese conferido. Se trata de una autorización constitucional para ser cumplida sin violar el resto del ordenamiento constitucional, particularmente los derechos humanos.” 5.4.4. En relación con el derecho que tiene toda persona de impugnar los fallos disciplinarios condenatorios, esta Corporación dijo que ello no significa que no puedan existir proceso de única instancia, “pues la impugnación no implica obligatoriamente que el fallo sea apelable sino que el condenado pueda acudir -por medio de cualquier recurso- ante una autoridad con capacidad de revisar la decisión.” . En Sentencia C- 040 de 2002, la Corte reiteró su jurisprudencia respecto del carácter no absoluto de la doble instancia y acerca de la autorización que el ordenamiento constitucional le confería al Legislador para consignar excepciones, a partir de lo cual se concluía que “no toda sentencia es apelable o consultable.” Señaló la Corte que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 29 y 86 superiores, solo se establece el derecho a impugnar la sentencia adversa en materia penal y en las acciones de tutela. 5.4.5. Con referencia al sentido y alcance de la doble instancia en el ordenamiento jurídico colombiano, la Sentencia C- 213 de 2007, extrajo las siguientes reglas jurisprudenciales: “(i) La doble instancia fue elevada a canon constitucional pero no tiene carácter absoluto. (ii) Cierto es que la Constitución no prevé la doble instancia de modo general y abstracto como principio del debido proceso. No obstante, la posibilidad de apelar las sentencias condenatorias forma parte de la garantía básica del debido proceso. (iii) Las sentencias emitidas en sede de tutela siempre pueden ser apeladas. (iv) La Constitución le confiere a la ley un marco de configuración para sentar excepciones a la doble instancia. Estas excepciones deben trazarse de forma tal que se respete el contenido axiológico de la Constitución y, en especial, los derechos constitucionales fundamentales (principalmente el derecho de defensa y la garantía del debido proceso). Las excepciones han de observar de manera estricta el principio de igualdad y no pueden ser injustificadas, desproporcionadas o arbitrarias. (v) El sentido y razón de ser de la doble instancia no se vincula tanto con la mera existencia en el plano institucional y funcional de una jerarquía vertical de revisión ni tampoco se relaciona en exclusiva con la simple gradación jerarquizada de instancias que permitan recurrir, impugnar, controvertir. La doble instancia no es un fin en sí misma sino un instrumento para garantizar los fines supremos a los que está vinculada la actividad estatal y se dirige a asegurar la existencia de una justicia acertada, recta y justa, en condiciones de igualdad. (vi) En el terreno del derecho disciplinario sancionador es factible una aplicación más flexible de la doble instancia siempre y cuando no se prive al disciplinado del derecho a apelar y toda vez que se le garanticen sus derechos constitucionales fundamentales. En el campo del derecho disciplinario sancionador, sólo se admite excepcionar la aplicación de la doble instancia cuando se utiliza para el efecto un criterio objetivo y razonable que no resulte discriminatorio o arbitrario. Por lo general, únicamente cuando se trata de faltas leves para las cuales se han previsto sanciones menores y sólo con el fin de cumplir con otras metas propias de la administración de justicia como lo son el principio de economía procesal, de celeridad, de eficiencia y de efectividad. (vii) Los procesos de única instancia constituyen una excepción a la aplicación de la doble instancia pero su existencia debe estar justificada desde el punto de vista constitucional. De otra manera, se convertiría la regla (doble instancia) en excepción (única instancia)”.
5.5. Las reglas de las garantías del debido proceso. 5.5.1 El artículo 29 de la Carta Política consagra la cláusula general del debido proceso como un derecho constitucional fundamental aplicable “a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas” según el cual, “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes prexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.” En materia penal, la Carta Política prescribe claramente unas garantías especiales, como: i) la aplicación preferente de la ley mas permisiva o favorable aun cuando sea posterior; ii) la presunción de inocencia mientras no se le haya declarado judicialmente culpable; iii) el derecho a la defensa y a la asistencia de abogado para las etapas de investigación y juicio; iv) un debido proceso público sin dilaciones; v) a la presentación de pruebas y a la controversia de las que se alleguen en su contra; vi) a impugnar la sentencia condenatoria y vi) a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. 5.5.2. En términos generales, la jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso “como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia”.
5.5.3. Frente a la exigencia de los elementos integradores del debido proceso, esta Corporación ha precisado que es más rigurosa en determinados campos del derecho, como en materia penal, en el que la actuación puede llegar a comprometer derechos fundamentales como la libertad de la persona; mientras que en el ámbito del derecho administrativo su aplicación es más flexible, en la medida en que la naturaleza del proceso no implica necesariamente la restricción de derechos fundamentales. En este orden de ideas, el cumplimiento de las garantías mínimas del debido proceso contempladas en la Constitución, tendrán diversos matices según el derecho de que se trate, dado que no todo derecho es de orden penal, sino que es posible encontrar “reglas y procedimientos” de otros órdenes como el civil, el administrativo, el policivo, el correccional, el disciplinario o el económico, entre otros, que no son comparables o asimilables directamente al ordenamiento penal y que comportan decisiones y sanciones de diversa categoría, matices que deberán ser contemplados en la regulación de sus propias reglas.
5.6. El debido proceso en materia administrativa. 5.6.1. De acuerdo a lo preceptuado por el artículo 29 constitucional, la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que: “no es que las reglas del debido proceso penal se apliquen a todas las actuaciones judiciales o administrativas o de carácter sancionatorio; en verdad, lo que se propone el Constituyente es que en todo caso de actuación administrativa exista un proceso debido, que impida y erradique la arbitrariedad y el autoritarismo, que haga prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, así como los demás fines del Estado, y que asegure los derechos constitucionales, los intereses legítimos y los derechos de origen legal y convencional de todas las personas”. 5.6.2. La extensión del derecho constitucional fundamental al debido proceso, a las actuaciones administrativas, busca garantizar la correcta producción de los actos administrativos, razón por la cual comprende “todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública en la realización de sus objetivos y fines estatales, lo que implica que cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que presenten los particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las providencias administrativas, cuando crea el particular que a través de ellas se hayan afectado sus intereses”. 5.6.3. A este respecto, la Corte ha expresado que hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, entre otras, las siguientes: i) el derecho a conocer el inicio de la actuación; ii) a ser oído durante el trámite; iii) a ser notificado en debida forma; iv) a que se adelante por la autoridad competente y con pleno respeto de las formas propias de cada juicio definidas por el legislador; v) a que no se presenten dilaciones injustificadas; vii) a gozar de la presunción de inocencia; viii) a ejercer los derechos de defensa y contradicción; ix) a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen por la parte contraria; x) a que se resuelva en forma motivada; xi) a impugnar la decisión que se adopte y a xii) promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración del debido proceso. 5.7. Análisis de la Constitucionalidad de la norma demandada.
Corresponde a la Sala analizar si la restricción del recurso de apelación a las decisiones de los representantes legales y de las máximas autoridades de las entidades y organismos de los entes territoriales contenida en el numeral 2, inciso tercero del artículo 74 de la Ley 1437 de 2011, constituye una limitación que vulnera el debido proceso. 5.7.1. Dentro de las competencias asignadas por el Constituyente al Legislador (CP, 150.2) se encuentra la facultad de expedir los códigos de las diversas ramas del derecho y de definir los procedimientos que incluyan la determinación de: i) las etapas de los diferentes procesos, los términos y las formalidades que deben cumplirse; ii) las competencias entre los distintos entes u órganos del Estado; iii) los medios de prueba; iv) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, así como los poderes y deberes del juez y v) los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades. 5.7.2. En ejercicio de dicha facultad, corresponde al legislador la determinación de los recursos que tienen cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de diseñar con todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales estos pueden ser interpuestos, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente y cuáles son los requisitos que deben acreditarse para su ejercicio, competencia que contempla la potestad de definir recursos distintos a la apelación y por razones de conveniencia o economía procesal consagrar un recurso con relación a ciertas actuaciones y excluir el mismo de otras. 5.7.3. En ejercicio de dicha competencia, el Congreso de la República expidió la Ley 1437 de 2011, mediante la cual adoptó el “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, en el que se establecieron las actuaciones, los procesos, el procedimiento, las etapas, características, términos y demás elementos, que se surten ante la administración – procedimiento administrativo – y ante la jurisdicción – de lo Contencioso Administrativo-, y prescribió en su artículo 74 los recursos contra los actos administrativos, restringiendo el recurso de apelación contra las decisiones “de los representantes legales jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial.”
5.7.4. Como se anotó anteriormente, esa libertad de configuración legislativa no es absoluta, sino que se encuentra limitada por los postulados constitucionales y los derechos fundamentales, siendo uno de ellos el debido proceso, del que – en materia administrativa – hacen parte: i) el derecho a conocer el inicio de la actuación; ii) a ser oído durante el trámite; iii) a ser notificado en debida forma; iv) a que se adelante por la autoridad competente y con pleno respeto de las formas propias de cada juicio definidas por el legislador; v) a que no se presenten dilaciones injustificadas; vii) a gozar de la presunción de inocencia; viii) a ejercer los derechos de defensa y contradicción; ix) a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen por la parte contraria; x) a que se resuelva en forma motivada; xi) a impugnar la decisión que se adopte y a xii) promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración del debido proceso.
5.7.5. Aducen los actores que la limitación del recurso de apelación contra las decisiones de los altos funcionarios del nivel territorial, afecta el derecho a impugnar las decisiones que se profieran. Para su examen, considera la Corte relevante establecer el significado y alcance de la acción de impugnar, para así poder evaluar si la restricción establecida en la disposición acusada impide efectivamente a los administrados, impugnar las decisiones de la administración. El Diccionario de la Real Academia Española define el vocablo “impugnar” como: “Combatir, contradecir, refutar, interponer un recurso contra una resolución judicial”. Por su parte la Ley Superior, en su artículo 29, establece la facultad de toda persona de impugnar la sentencia condenatoria, Y en la sentencia C- 345 de 1993, esta Corporación indicó que impugnar una sentencia consistía en “oponerse con razones a lo resuelto en ella y en general interponer un recurso. Si la sentencia es condenatoria, el condenado la impugnará para ser absuelto o, al menos, disminuir la pena.” e indicó que la Constitución garantizaba, en efecto, el derecho a impugnar el cual, en su opinión, era “genérico y no se refería a una forma de impugnación en particular. Como tampoco menciona recurso alguno.” Con arreglo a lo anterior, encuentra la Corte que la facultad de controvertir o de impugnar una decisión de la administración, entendida como la acción de oponerse o de interponer un recurso, puede ser satisfecha no solamente a través del recurso de apelación, sino mediante el uso de diversos medios. Y en el caso de la Ley 1437 de 2011, se concreta: (i) en la posibilidad de interponer el recurso de reposición ante el mismo funcionario que expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque, contenida en el artículo 74, numeral 1; (ii) y en la facultad de acudir a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para que, mediante los medios de control establecidos y contenidos en los artículos 135 a 148 de la Ley 1437/11, se decida la controversia de que se trate, mediante sentencia judicial, sujeta a los recursos de ley. 5.7.6. El derecho de la doble instancia, si bien se encuentra elevado a rango constitucional, es un derecho que puede ser restringido por el Legislador siempre que se funde en criterios especiales de la razonabilidad y proporcionalidad frente a las consecuencias de los actos que no pueden ser objeto de la apelación o consulta. En el caso subexamine, la restricción impuesta reúne las condiciones precitadas al: i) perseguir un fin legítimo, cual es la autonomía de las entidades territoriales en la gestión de sus propios asuntos, consagrada constitucionalmente (CP, 287); ii) ser necesaria al no existir otro método que permita la garantía de dicha autonomía frente a las decisiones que sus máximas autoridades adopten, y iii) no impone una carga desproporcionada a los derechos del administrado, en la medida que este puede controvertir la decisión, mediante la interposición del recurso de reposición, o mediante la iniciación de un proceso ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 5.7.7. La Corte considera relevante resaltar que la improcedencia del recurso de apelación contra las decisiones de las máximas autoridades del nivel territorial, es una consecuencia de la inexistencia de un superior jerárquico ante quien pueda surtirse el mismo, que surge de la autonomía que la Constitución le asigna a los entes territoriales (CP, 287). También encuentra la Corte importante anotar, que los actos administrativos que sean proferidos por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial, pueden ser controvertidos judicialmente, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las acciones previstas para el efecto, por el Código Contencioso Administrativo. 5.7.8. Además de lo anterior, no encuentra la Corte que la disposición acusada infrinja alguna de las demás garantías referidas al debido proceso en materia administrativa, al no afectar los derechos de los administrados a conocer el inicio de la actuación, a ser oído durante su tramite, a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen, a que las actuaciones se realicen por autoridad competente y de acuerdo a las formas propias de cada juicio previamente definidas por el legislador y a que no se presenten dilaciones injustificadas. 5.7.9. En suma, el Legislador al restringir el recurso de apelación frente a las decisiones de las máximas autoridades del nivel territorial, lo hizo en ejercicio de su amplia libertad de configuración legislativa en la expedición de los códigos de las diversas ramas del derecho que le otorga el artículo 150.2 CP, y en su ejercicio no transgredió el derecho al debido proceso, en tanto previó otros medios para garantizar el derecho de los administrados a controvertir las decisiones de la administración. 6. Razón de la decisión de exequibilidad.
6.1. Síntesis del caso. 6.1.1. La demanda se dirige contra el numeral 2, inciso 3 del artículo 74 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” que en criterio de los actores vulnera el debido proceso consagrado en el artículo 29 C.P., al señalar que no serán apelables las decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismo del nivel territorial, al no permitir que dichas decisiones sean controvertidas por los ciudadanos afectados. 6.1.2. El Legislador cuenta con un amplio poder para la expedición de los códigos de las diversas ramas del derecho, en los que se definan los procesos, procedimientos, los términos y las formalidades que deben cumplirse, las competencias, los medios de prueba, los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, así como los poderes y deberes del juez y los recursos y medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades. No obstante dicha facultad no es absoluta, en tanto se encuentra sujeta a los postulados de la Constitución y a los derechos en ella consagrados, como el debido proceso. 6.1.3. La disposicion acusada no vulnera ninguna de las garantias inherentes al debido proceso, en especial la facultad de impugnar las decisiones o ejercer el derecho a controvertirlas, en la medida que el recurso de apelacion no es el unico medio a traves del cual el legislador puede garantizarlas, pudiendo en ejercicio de esa libertad de configuracion definir otros medios que los protejan. 6.2. Razón de la decisión. No vulnera las garantías del debido proceso, en especial el derecho de impugnación y controversia, que el legislador excluya del recurso de apelación las decisiones de los representantes legales y máximas autoridades del nivel territorial, cuando en ejercicio de su libertad de configuración legislativa en materia procesal, establece otros mecanismos que lo satisfacen. III. DECISIÓN.