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Timestamp: 2018-10-23 17:17:57+00:00
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L'administration centrale et l'administration déconcentrée de l'Etat - Cours de droit
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L'administration centrale et l'administration déconcentrée de l'Etat
Par coursdedroit dans Cours le 16 Juin 2017 à 14:18
L'ADMINISTRATION CENTRALISÉE : L'ETAT.
On distingue l'administration centrale et l'administration locale déconcentrée de l'Etat
La Constitution de 58 consacre la subordination de l'administration au Gouvernement (article 20) et instaure un Pouvoir Exécutif bicéphale (avant, seul le Président avait le Pouvoir). Sommet de la hiérarchie : le Président et le 1er Ministre. Les 2 prennent des décrets.
Les compétences du Président et du 1er Ministre.
Elles sont précisées à l’article 13 de la Constitution. 2 emplois administratifs :
– La nomination des fonctionnaires civils et militaires de l'Etat. Compétence de principe revient au Président, le 1er Ministre n'a qu'une compétence déléguée (jamais pratiquée). Les Hauts fonctionnaires sont nommés en Conseil des Ministres (Conseillers d'Etat, Généraux, direction des grands établissements et entreprises publiques) et 70000 autres emplois par décret simple.
– Le Pouvoir réglementaire Général : (le Pouvoir d'édicter des normes de portée Générale applicables à l'ensemble du territoire national et dans l’ensemble des matières autres que celles citées à l’article 34). 1er Ministre compétent de principe, Président compétent seulement pour les décrets délibérés sous sa Présidence en Conseil des ministres. (Environs 10 décrets/an).
Le Président est compétent pour signer les ordonnances et décrets délibérés en Conseil des ministres (contresignés) et pour les actes sans contreseing énumérés à l’article 19. Néanmoins, le Président n'est pas obligé de signer les projets gouvernementaux. Si le Président signe seul des décrets simples, juridiquement il n'est pas compétent, mais l'arrêt Sicard du Conseil d’Etat montre que si le 1er Ministre appose son contreseing, c'est bon
Arrêt Meyet : le Conseil d’Etat dit qu'est décret du Président tt décret délibéré en Conseil des Ministres, et qu'ils ne peuvent être abrogés que par le Président.
Les compétences des ministres et autres membres du Gouvernement.
Chaque ministre est le chef des services qui lui sont rattachés. Ils exercent leur Pouvoir administratif par des arrêtés, qui ne peuvent concerner que le fonctionnement du service. Ils exercent un Pouvoir de sanction et de nomination sur le personnel de leurs services.
Les règles d'organisation sont très souples. Pas de membre de ministère ni de répartition des compétences imposées. Règles prises par décrets et donc souples. 3 articles dans la Constitution parlent des ministres : l’article 8 (la nomination et la démission des min. appartiennent au Président, sur proposition et avec le contreseing du 1er Ministre), l’article 19 (les ministres responsables contresignent éventuellement les actes du Président) et l’article 22 (les min chargés de l'exécution des actes du 1er Min doivent les contresigner).
Environs 30 ministères. Certains ministères assez stables (Justice, Intérieur, Défense, Poste, Anciens combattants), d'autres + changeants (Economie et Finances). Certains sont éphémères, et doivent combattre un problème ponctuel (Temps libre, Extension du Secteur public....). Les dirigeants veulent garder leur liberté quant aux ministères. Le nombre de ministères est proposé par le 1er Ministre et arrêté officiellement par un décret du Président de la République. D'autres décrets précisent le contenu. Le 1er Ministre n'est pas leur chef hiérarchique.
Ils y en a de plusieurs sortes, qu'on appelle tous « ministre » :
– Ministres d'Etat : préséance purement protocolaire (honneur, récompense).
– Ministres de Droit commun : dotés d'un département ministériel. Participent à toutes les réunions du Conseil des Ministres.
– Ministres délégués : leurs attributions viennent du 1er Ministre ou d'un autre ministre par délégation.
– Secrétaires d'Etat : soit autonomes, soit liés au 1er Ministre ou à un ministre. Ne participent au Conseil des Ministres que pour les affaires relevant de leurs attributions.
Plusieurs attribution :
– Représentant de l'Etat : chaque décision prise engage l'Etat. Ministre passe les contrats, gère son ministère et le représente en Justice. (Ministre juge jusqu'à l'arrêt Cadot). Les ministères ont la personnalité juridique.
– Chef d'une administration : chef des fonctionnaires qu'il dirige. Peut exercer des sanction, prononce les avancements, les nominations...
– Détenteur d'un Pouvoir réglementaire dans certains domaines :
* La réglementation interne du service (arrêt Jamart, 1936, confirmé par l'arrêt Devaene, 1956), notamment le Droit de grève.
* Si la loi ou le décret prévoient un arrêté d'application,
* Le contreseing ministériel lié à la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement. Expression d'une Solidarité Gouvernementale. Absence des contreseings peut entrainer l'annulation des décrets (vice de forme), la surabondance n'a pas de conséquence. Si celui du 1er Ministre est là, celui du Président est superflu.
Le Conseil d’Etat est peu regardant sur les questions de contreseing, car ils relèvent surtout d'actes politiques.
Les collaborateurs personnels :
= Etats-majors des ministres, et cabinets ministériels. Les + importants sont :
– Le cabinet de la Présidence : réunit les collaborateurs les + proches du Président, pour des missions de confiance.
– Le Secrétariat Général : conseillers techniques et chargés de missions. Contrôle l'action Gouvernementale, suit l'action de chaque ministère, coordonne le Pouvoir Exécutif en relation avec les services du 1er Ministre. Secrétaire Général = conseiller privilégié du Président.
– L'Etat-major particulier : représentant des 3 armées, conseille pour la défense nationale. (Proposition de nomination, réunion du Conseil de défense...)
Les ministres proprement dits disposent de 2 types de services :
– Le Cabinet : organisme restreint composé de collaborateurs personnels choisis librement par le ministre. Comporte beaucoup d'Enarques et de polytechniciens. Dirigé par un directeur, un chef de cabinet (dirige les missions protocolaires, personnel et politique), des conseillers techniques et des chargés de mission (domaines spés), un attaché parlementaire, un attaché de presse et un secrétariat particulier.
Il a un rôle d'animation, de coordination et d'impulsion à l'égard des bureaux.
– Les Bureaux : divisés en sections parfois regroupées en services, puis en sous-direction, réunies en une Direction. Les Directions peuvent être horizontales ou verticales (+ spécialisées). Effectifs variables. Assez inertes par rapport aux cabinets.
Collaborateurs ne font pas partie de l'organisation centrale, et leur fonction cesse avec le départ du Président ou du ministre. Ils peuvent bénéficier de délégation de compétences.
Les services ministériels et les services à compétence nationale.
Art 2 du décret du 9 mai 97 les définit de façon floue : « sont confiées aux administrations centrales les seules missions qui présentent le caractère national ou dont l'exécution, en vertu de la loi, ne peut être déléguée à un échelon territorial. Les autres missions (...) sont confiées aux services déconcentrés de l'Etat ».
Ils sont le plus souvent rattachés à un ministère et concernent des domaines variés. Les services à compétence nationale ont été créés pour des raisons politiques (entre 95 et 97, on a voulu délocaliser certaines administrations pour mieux les répartir dans le territoire, mais certaines n'ont pas été délocalisées, et pour les justifier on a dit qu'elles étaient des services à compétence nationale.
Ex : Direction des Journaux Officiels, direction de la Documentation française, le SGDN pour la défense nationale, le SGCI pour les coordinations de tout ce qui est relatif à l’Union Européenne. , la CEA, la Datar...
Le Secrétariat Général du Gouvernement (SGG).
Créé en 1935. Rôle fondamental, spécialisé dans les fonctions techniques les plus importantes du Gouvernement. Il assure la préparation des réunions interministérielles, la tenue des procès-verbaux et relevés de décision (seul habilité), la régularité de l'élaboration des textes depuis le début jusqu'à la publication. Il doit pouvoir informe rapidement les ministres de toutes les décisions prises dans tel domaine. (Fichier législatif).
Le Secrétaire Général est un membre du Conseil d’Etat, nommé et révoqué à la discrétion du Gouvernement. Il est entouré de chargés de mission. Il n'y en a eu que 7 depuis 1946 (emploi très stable).
C'est un organe de cohésion gouvernementale qui assure les relations entre les différents ministères, et avec les services des assemblées.
Les Autorités Administratives indépendantes (AAI).
N'ont pas de statut uniforme. Chaque AAI a son fonctionnement et un objectif propre. Mais il y a des constantes :
– Elles n'appartiennent pas à l'administration centrales. Les ministres n'ont pas de Pouvoir hiérarchique sur elles. Peuvent prendre des règlements.
– Elles n'ont pas la personnalité juridique.
– Elles sont liées d'un pt de vue budgétaire à un ministre ou au 1er Ministre ( pas d'autonomie financière, ce qui limite leur Pouvoir).
– Elles agissent au nom et pour le cpte de l'Etat, qui est responsable de leurs actes.
Ex : le CSA, rattaché au 1er Ministre, la CNIL, la Commission des Opération en Bourse...
Le ministre ne peut agir contre elles par voie hiérarchique, lui ou un particulier doivent donc faire un recours contre leurs décisions devant le juge administratif, seul compétent pour contrôler leurs actes.
Exception : les décisions du Conseil de la Concurrence ne sont susceptibles de recours que devant la Cour d'Appel de Paris.
L'administration locale déconcentrée de l'Etat.
Réglementée par la loi du 6.02.92 relative à l'Administration Territoriale de la République (loi ATR). L'autorité administrative est toujours la même, mais l'exécution (application + contrôle) est rapprochée du citoyen pour adapter les décisions prises en haut lieu.
Au niveau du département. (= circonscription de base).
Les lois des 15 janvier et 16 février 1790 créent 83 départements selon la conception de Mirabeau. Depuis la Loi fondamentale du 10.08.1871, son autonomie par rapport à l'Etat ne cesse de s'affirmer. C’est à la fois une circonscription administrative de l'Etat et une collectivité décentralisée. Les réformes de 1982 ont fait évoluer le Pouvoir Exécutif à 3 têtes du département : le préfet, le Conseil Général et le Président du Conseil Général.
Le préfet dirige cette administration à l'échelle du département. Son statut est constitutionnel (article 72 §3), il est le représentant de l'Etat dans le département et le dépositaire de son autorité. Son statut de fonctionnaire repose sur un décret du 29.07.64. ils proviennent actuellement de l'ENA et ont un statut dérogatoire à la fonction publique :
– Ils n'ont pas le Droit de se syndiquer,
– Ils n'ont pas le Droit de grève,
– Ils n'ont pas de liberté d'opinion : ils ne peuvent s'exprimer qu'au nom de l'Etat.
Il est nommé par le Président de la République dans un décret en Conseil des ministres, sur proposition du 1er Ministre et du Ministre de l'Intérieur (son supérieur hiérarchique). Son avancement, sa révocation et les sanctions qu'il encourt éventuellement sont à la discrétion du Gouvernement. Il se défend seul face à son supérieur hiérarchique.
Il a 3 attributions importantes :
– La direction des services déconcentrés des administration civiles de l'Etat , c’est à dire les « Directions Départementales » (ex : la DDASS, la DRAC (direction Générale des Affaires culturelles)... Il peut recevoir une délégation de compétence du ministre et déléguer certaines de ses compétences.
– L'autorité de police administrative : il veille au maintien (¹ répression) de l'ordre public dans le département (sécurité, salubrité, tranquillité, les bonnes mœurs), car il est dépositaire de l'autorité de l'Etat. Avant 93, c'était aussi un officier de police judiciaire.
– Un Pouvoir de tutelle sur les autorités décentralisées, de par l’article 72 §3 de la Constitution et la loi du 2.03.82.
Au niveau de la région.
C'est le préfet du département chef-lieu de la région qui le dirige. Il assure la direction des services déconcentrés de l'Etat au niveau régional, il a les attributs d'un préfet pour le chef-lieu et pour la région en Général, il n'a pas d'attribution de police administrative, il assure le lien entre l'Etat et les collectivités territoriales pour l'aménagement du territoire et le niveau économique. Ce n'est pas le supérieur hiérarchique des préfets de départements. Il est entendu par le Conseil régional et ses commissions avec l'accord du Président du Conseil régional.
Le maire, bien qu'élu, est soumis d'un pt de vue administratif au Pouvoir hiérarchique du Préfet de département. Ses compétences les plus importantes sont :
– Un Pouvoir de police spécial au niveau administratif (publication des décisions légales, contrôle des loisirs) et judiciaire.
– Une compétence en tant qu'officier d'état civil,
– La publication des lois et règlements.
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