Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-c-524-de-agosto-14-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_ec44204012340234e0430a0101510234&vista=STD-PC
Timestamp: 2019-10-23 23:41:21
Document Index: 169052100

Matched Legal Cases: ['artículo 241', 'artículo 138', 'artículo 375', 'artículo 375', 'artículo 149', 'artículo 133', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 7', 'artículo 184', 'artículo 5', 'artículo 16', 'artículo 47', 'artículo 235', 'artículo 235', 'artículo 183', 'artículo 138', 'artículo 200', 'artículo 227', 'artículo 165', 'artículo 241', 'artículo 166', 'artículo 165', 'artículo 138', 'artículo 85', 'artículo 375', 'artículo 227', 'artículo 109', 'artículo 109', 'artículo 138', 'artículo 375', 'artículo 241', 'artículo 379', 'artículo 375', 'artículo 149', 'artículo 241', 'artículo 375', 'artículo 379', 'artículo 241', 'artículo 237', 'artículo 241', 'artículo 375', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 4', 'artículo 86', 'artículo 241', 'artículo 150', 'artículo 341', 'artículo 10', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 10', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 241', 'artículo 27', 'artículo 241', 'artículo 375', 'artículo 227', 'artículo 157', 'artículo 165', 'artículo 189', 'artículo 200', 'artículo 168', 'artículo 379', 'artículo 229', 'artículo 119', 'artículo 161', 'artículo 237', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 150', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 1022', 'artículo 222', 'artículo 28', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 241', 'artículo 22', 'artículo 41', 'artículo 42', 'artículo 241', 'artículo 150', 'artículo 241', 'artículo 150', 'artículo 23', 'artículo 5', 'artículo 237', 'artículo 10', 'artículo 10', 'artículo 241', 'artículo 241', 'artículo 196', 'artículo 201', 'artículo 157', 'artículo 379', 'artículo 28', 'artículo 116', 'artículo 156', 'artículo 174', 'artículo 175', 'artículo 174', 'artículo 174', 'artículo 174', 'artículo 178', 'artículo 174', 'artículo 183', 'artículo 110', 'artículo 184', 'artículo 186', 'artículo 235', 'artículo 197', 'artículo 201', 'artículo 228', 'artículo 229', 'artículo 231', 'artículo 232', 'artículo 280', 'artículo 233', 'artículo 235', 'artículo 174', 'artículo 175', 'artículo 174', 'artículo 250', 'artículo 254', 'artículo 228', 'artículo 255', 'artículo 256', 'artículo 235', 'artículo 257', 'artículo 277', 'artículo 284', 'artículo 134']

﻿ Sentencia C-524 de agosto 14 de 2013
SENTENCIA C-524 DE 14 DE AGOSTO DE 2013
CONTENIDO:REFORMA A LA JUSTICIA. DECISIÓN INHIBITORIA FRENTE A LOS CARGOS FORMULADOS POR EL DEMANDANTE CONTRA EL DECRETO 1351 DE 2012 “POR EL CUAL SE CONVOCA AL CONGRESO A SESIONES EXTRAORDINARIAS” Y EL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 07/11 SENADO-143/11 CÁMARA, ACUMULADO A LOS PROYECTOS 09/11, 11/11, 12/11 Y 13/11 SENADO “POR MEDIO DEL CUAL SE REFORMAN ARTÍCULOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA EN RELACIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, POR FALTA DE COMPETENCIA DE CONFORMIDAD CON LO EXPUESTO EN ESTA PROVIDENCIA. SE SEÑALAN LOS CRITERIOS DE DEFINICIÓN DE LAS COMPETENCIAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y REQUISITOS DE VIGENCIA DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACTO LEGISLATIVO, COMPETENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL, REFORMA DE LA JUSTICIA
REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOCTRINA N°:505 DE ENERO DE 2014, PÁG.211
Sentencia C-524 de agosto 14 de 2013
Ref.: Expediente D-9218
Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1351 de 2012 “por el cual se convoca al Congreso a sesiones extraordinarias” y “contra el texto conciliado y después aprobado por las plenarias de Cámara y Senado y listo para su publicación” del Proyecto de Acto Legislativo 7/2011 Senado - 143/2011 Cámara “por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución Política con relación a la administración de justicia y se dictan otras disposiciones”.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio —quien la preside—, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia con fundamento en los siguientes:
El ciudadano Jaime Araújo Rentería, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandó el Decreto 1351 de 2012 “por el cual se convoca al Congreso a sesiones extraordinarias” y “contra el texto conciliado y después aprobado por las plenarias de Cámara y Senado y listo para su publicación” del Proyecto de Acto Legislativo 7/2011 Senado - 143/2011 Cámara “por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución Política con relación a la administración de justicia y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto del 6 de agosto de 2012, la demanda fue admitida. En consecuencia, el Magistrado Sustanciador decretó algunas pruebas y ordenó comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República, a los presidentes del Senado y la Cámara de Representantes, a los ministerios del Interior y de Justicia y Derecho, al Consejo Superior de la Judicatura, al Consejo de Estado, a la Corte Suprema de Justicia y a la Fiscalía General de la Nación. También invitó a las siguientes instituciones para que, si lo estimaban conveniente, participaran en el debate jurídico que el presente asunto propone: Corporación Excelencia en la Justicia, Academia Colombiana de Jurisprudencia, universidades del Rosario, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, Pontificia Bolivariana sede Montería, del Sinú - Seccional Montería, Sur Colombiana y de Antioquia, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DeJusticia), al Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, al Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional, y a los presidentes de los partidos Liberal, Social Conservador, Cambio Radical, Unidad Nacional, Verde, Integración Nacional, MIRA y Polo Democrático Alternativo. Finalmente, se ordenó fijar la demanda en lista para que los ciudadanos pudiesen defender o impugnar el precepto acusado, y se dio traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su cargo en los términos que le concede la ley.
Dada la extensión de las disposiciones acusadas, se trascriben en el anexo 1.
El 6 de julio de 2012, el ciudadano Jaime Araújo Rentería, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandó el Decreto 1351 de 2012 “por el cual se convoca al Congreso a sesiones extraordinarias” y “el texto conciliado y después aprobado por las plenarias de Cámara y Senado y listo para su publicación” del que fuera el Proyecto de Acto Legislativo 7/2011 Senado - 143/2011 Cámara “por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución Política con relación a la administración de justicia y se dictan otras disposiciones”.
En primer lugar, el demandante señala que la Corte Constitucional es competente para conocer de su demanda, ya que —en su criterio— el artículo 241 superior dispone que la corporación debe realizar un control integral de constitucionalidad, el cual se proyecta en las siguientes direcciones:
“(...) a) La Corte Constitucional es competente para controlar los actos de inicio, los actos intermedios, actos de conclusión, y actos posteriores de ejecución de la reforma constitucional.
b) El control es integral, porque se proyecta sobre la forma y el contenido. La corte controla no solo las reformas constitucionales, no solo la ley, no solo los proyectos de ley, no solo los decretos con fuerza de ley; sino también todas aquellas normas jurídicas, que independientemente de su nombre y de la autoridad que las haya expedido, materialmente, o esencialmente equivalen a una ley; o que están inescindiblemente unidas o atadas a una ley o a una reforma constitucional”(1).
Asegura que a partir de estos criterios, la Corte ha reconocido que es competente para conocer de todos los actos jurídicos inescindiblemente ligados a aquellos para los cuales tiene competencia; en respaldo cita las sentencias C-802 de 2002 —sobre un decreto que declaró un estado de conmoción, pero fue demandado ante el Consejo de Estado—, C-972 de 2004 —sobre decretos de gobierno con contenido de ley estatutaria—, C-155 de 2005 —sobre un reglamento del Consejo Nacional Electoral con contenido de ley estatutaria— y C-665 de 2006 —sobre decretos con contenido de ley estatutaria—.
Sostiene que al expedir el Decreto 1351 de 2012, el gobierno “se convirtió en constituyente”. Al respecto, afirma:
“Con expedición (sic) del Decreto 1351 de 2012, el gobierno actual, fue más lejos en la violación de la constitución, de lo que habían hecho gobiernos anteriores, ya que estos bajo el supuesto de desarrollar los mandatos constitucionales emitían decretos o normas jurídicas, para sustraerse al control de la Corte Constitucional; sin embargo este gobierno sin esa autorización constitucional previa, violando la Constitución, en realidad lo que hizo fue modificar la Constitución y crear, como si fuera constituyente, una norma constitucional que le permitía objetar reformas constitucionales y al mismo tiempo citar a sesiones extraordinarias para una reforma constitucional contra los mandatos de la propia Constitución”.
Con fundamento en estas consideraciones, asegura:
“(...) la Corte es competente para conocer el Decreto 1351 de 2012 ya que está inescindiblemente ligado a la reforma constitucional y también al acto legislativo que se tramitó; que se encuentra vigente; que lo único que le falta es su publicación. Y porque además, tanto el decreto de convocatoria que se refiere a las objeciones, como estas y el propio acto legislativo se refieren a temas de competencia del legislador, no del gobierno y en algunos casos de un legislador especial como es el estatutario (...)”(2).
Por último, agrega las siguientes razones por las cuales considera que la Corte es competente:
“1. Porque es la guardiana de la integridad y supremacía de la constitución, por mucho que el presidente quiera sustituirla o el Congreso u otro órgano judicial; porque sería una paradoja que se excluyera al guardián de la Constitución y garante de la misma, del acto más importante de la reforma constitucional y del análisis de las violaciones de la misma.
2. Porque solo la Corte Constitucional de Colombia tiene competencia para definir si se sustituye o no la Constitución con una reforma constitucional; y si no hay pronunciamiento sobre el tema de la sustitución mañana otra reforma constitucional podría intentar sustituirla, lo que se impediría si desde ahora la corte deja claramente establecido que algunos de los artículos de la reforma no solo viola (sic) la Constitución, sino que también la sustituyen y en consecuencia jamás podrán hacer parte del orden jurídico y del Estado de derecho en Colombia.
3. Porque solo con la intervención de la Corte Constitucional se puede saber si realmente se violó o no la Constitución y si como consecuencia de esa violación hay responsabilidad de quienes intervinieron en esos actos de violación. Si no interviene la Corte Constitucional los culpables de la violación quedarán impunes y los derechos de los ciudadanos violados.
4. Porque solo la Corte Constitucional es la única, que verdaderamente puede impedir que entre en el orden jurídico esa reforma constitucional, ya que es el único órgano del Estado que por medio de sus sentencias, al modularlas puede decidir que los efectos de su fallo son hacia atrás y que esa reforma nunca rigió en el orden jurídico colombiano (...).
5. De no intervenir la Corte se sienta un precedente nefasto, contra su competencia porque basta que el gobierno y Congreso se pongan de acuerdo para excluirla del control constitucional; no sobra recordar que el control de constitucionalidad lo que busca es garantizar los derechos de los ciudadanos y que al impedir que la corte intervenga se está en realidad impidiendo que los ciudadanos intervengan en la defensa de sus derechos fundamentales”(3).
1.2.2. A continuación, explica que las actuaciones demandadas desconocen el principio fundamental del Estado de derecho según el cual la libertad del individuo es ilimitada y las competencias de las autoridades son limitadas —C.P., arts. 1º y 6º—, toda vez que el gobierno dictó el Decreto 1351 de 2012 sin que la Constitución le atribuyera tal competencia. Resalta que el mismo gobierno reconoció esta situación en la parte preliminar del decreto cuando expresó: “Que ninguna norma de la Constitución prohíbe de manera explícita la presentación de objeciones gubernamentales contra actos legislativos”.
En su concepto, a diferencia de lo que ocurre con los particulares, todas las autoridades del Estado, incluido el presidente, tienen competencias limitadas y expresas, entre otras razones, por las siguientes: (i) los derechos y libertades del individuo son anteriores el Estado —“al contrato social”—; (ii) las autoridades están al servicio de los gobernados, “(...) no pueden convertirse en sus amos y esclavizarlos”(4); (iii) el titular máximo del poder político —la soberanía— es el pueblo, no el gobernante, de modo que la actividad del gobernante está sometida a las competencias que defina la ley; para el actor, ese es uno de los fundamentos del Estado de derecho y una de sus consecuencias es que los actos de la autoridad que excedan su competencia pueden ser demandados y anulados o declarados contrarios a la Constitución; y (iv) la seguridad de los derechos de las personas está precisamente en saber que ninguna autoridad puede afectarlos si no existe una ley que previamente haya dado competencia expresa para ello. Asegura entonces que la tesis del gobierno de que “todo lo que no le está prohibido, le está permitido, acaba con los derechos de los colombianos, destruye las competencias de otras autoridades, acaba el estado de derecho e instaura un Estado totalitario”(5).
1.2.3. Indica que también se violan los artículos 375 y 138 de la Constitución, ya que estos disponen que el trámite de los proyectos de acto legislativo debe producirse en dos periodos ordinarios y consecutivos, los cuales deben corresponder a los señalados en el artículo 138, reglas que no se siguieron en este caso. Para respaldar su argumento, el demandante sostiene lo siguiente:
1.2.3.1. Señala que la jurisprudencia constitucional ha prohibido al gobierno objetar reformas constitucionales y citar a sesiones extraordinarias para que el Congreso se ocupe de reformas a la Constitución, como ocurrió en este caso. En respaldo de su argumento, cita las sentencias C-222 de 1997, C-387 de 1997, C-543 de 1998, C-487 de 2002, C-1000 de 2004 y C-1053 de 2005.
Explica que las razones para la prohibición son las siguientes: (i) la función de reformar la Constitución es diferente a la de legislar, lo que explica que el trámite y las competencias del gobierno sean distintas en uno y otro caso; (ii) la Constitución no le otorga al gobierno la competencia para objetar las reformas constitucionales; (iii) “(...) permitir que el gobierno objete la reforma de la Constitución, es dejarlo dueño de la reforma constitucional, cualquiera que ella sea, independiente de su contenido (...) es convertirlo en una especie de constituyente negativo”; (iv) admitir que el presidente objete las reformas constitucionales, es también permitirle arrebatar la soberanía al pueblo colombiano; (v) “[e]l poder de veto, esto es las objeciones a la legislación, no son más que un rezago feudal, que no tienen sentido en una sociedad democrática. En una sociedad democrática como lo establece el artículo primero nuestra Constitución, el poder de veto sobre las reformas constitucionales no solamente no existe sino que es imposible y el veto sobre la ley debe desaparecer”(6).
Luego indica que las razones por las cuales una reforma constitucional no puede discutirse y aprobarse en sesiones extraordinarias del Congreso, son las que siguen: (i) la Constitución lo prohíbe en el artículo 375, inciso segundo; y (ii) en las sesiones extraordinarias, el Congreso es preso del ejecutivo, pues solamente puede ocuparse de los asuntos que el gobierno someta a su consideración, “(...) por lo que carece de las condiciones objetivas y subjetivas para ocuparse de la norma más importante del Estado”(7).
1.2.3.2. Afirma que la reforma constitucional “está viva y solo puede matarla la Corte Constitucional”(8). Explica que el acto legislativo existe, pues cumplió los 8 debates y fue conciliado de conformidad con la Constitución, y por tanto hay una “(...) presunción de validez, que solo puede quitar el tribunal constitucional, aunque todavía no esté vigente”(9). Aduce que el proyecto de acto legislativo no requiere promulgación para existir; al respecto, manifiesta:
“Es claro en el sistema colombiano, la promulgación ni la ley, ni mucho menos de un acto legislativo, es requisito de validez del acto legislativo. No existe en el sistema colombiano, una norma que establezca quién debe hacer la promulgación de los actos legislativos, una vez que se ha concluido el trámite de los ocho debates; de modo que es jurídicamente posible que cualquier ciudadano pague la publicación del acto legislativo ya conciliado en el diario oficial y una vez publicado entre a regir, con todas las consecuencias jurídicas que eso implica”(10).
En concordancia, sostiene que “(...) el Presidente de la República no puede impedir que una reforma constitucional entre en vigencia simplemente absteniéndose de publicar el acto legislativo aprobado por el Congreso de la República, ya que de esta manera se convertiría en poder constituyente”(11).
Señala que la jurisprudencia constitucional ha aceptado la asimilación entre promulgación y publicación en el Diario Oficial, así como que la publicación no es requisito de validez sino de vigencia, es decir, requisito para que “la norma produzca efectos jurídicos” y sea vinculante. En respaldo cita la Sentencia C-932 de 2006.
Asevera que “(...) si la finalidad de la promulgación es que los ciudadanos conozcan las normas; no hay duda que en este caso en particular, ya muchos colombianos conocen el acto legislativo; de modo que la publicación en el Diario Oficial es muy poco lo que le agrega al conocimiento que ya se tiene esta norma jurídica (sic) en la sociedad colombiana”(12).
1.2.3.3. Finalmente, sostiene que el Congreso era incompetente para tomar nuevas decisiones sobre el proyecto de acto legislativo en sesiones extraordinarias, puesto que el artículo 375 superior dispone que los actos legislativos solo se pueden tramitar en dos periodos ordinarios y consecutivos, y “(...) al contrario sensu, no se pueden tramitar en periodos extraordinarios de sesiones”. En consecuencia, alega que en sesiones extraordinarias, el Congreso carece de competencia para ocuparse de reformas a la Constitución y, por tanto, todo lo que hizo en las sesiones extraordinarias está afectado de incompetencia, lo que a su vez genera la inexistencia y la ineficacia de los actos jurídicos. Asegura que esta interpretación concuerda con el artículo 149 de la Carta, el cual prevé sanciones para las reuniones del Congreso “(...) que traten de tocar los actos legislativos en sesiones extraordinarias”; tales sanciones son: “(...) la reunión como tal carece de validez, la sanción para quienes participen en las deliberaciones y lo que es más importante para lo que examinamos ahora, los actos que se realizaron en esas sesiones extraordinarias no puede dársele efecto alguno”(13).
1.2.4. Por otra parte, el demandante alega que las actuaciones acusadas también desconocen los artículos 3º, 4º, 92, 198, 241 y 242 de la Carta, por las siguientes razones: (i) “(...) con el Decreto 1351 de 2012, se priva a la Corte Constitucional de su competencia para conocer de las reformas a la Constitución y se priva correlativamente a los ciudadanos de ejercer la acción pública de inconstitucionalidad”(14); (ii) con la citación a sesiones extraordinarias y la presentación se objeciones gubernamentales se buscó excluir la intervención de los ciudadanos y del tribunal constitucional, y “eximir de responsabilidad a los violadores de la Constitución”; (iii) con estas mismas actuaciones, el gobierno modificó la Constitución y creó “como constituyente una norma constitucional que le permitía objetar reformas constitucionales y al mismo tiempo citar a sesiones extraordinarias para una reforma constitucional”; (iv) el gobierno también arrebató la soberanía al pueblo y se convirtió en poder constituyente; y (v) los cuerpos acusados se oponen a la supremacía de la Constitución.
1.2.5. En tercer lugar, asevera que el decreto y el proyecto de acto legislativo demandados, específicamente los artículos 12, 17 y 27 de este último, sustituyen la Constitución, ya que permiten (i) la detención preventiva, (ii) el cobro de aranceles judiciales a los más pobres para acceder a la administración de justicia, y (iii) la actuación de los congresistas en nombre propio y no en representación del pueblo.
1.2.5.1. En relación con la detención preventiva, el actor sostiene:
“(...) si en el Estado de derecho se parte del supuesto de que el individuo goza en principio de una libertad ilimitada, y que cuando entren en sociedad y en Estado para garantizar esa libertad (sic) y no para perderla, no se entiende cómo podrá ser privado de la libertad sino es como consecuencia de una sanción definitiva y como su nombre lo dice sin posibilidad de ningún recurso, ya que si tiene algún recurso, es necesario aplicar la presunción de inocencia del investigado.
Por esta razón la detención preventiva es una anormalidad en el Estado de derecho como es también una anormalidad que al ciudadano se le esté interceptando, allanando o registrando. No podemos permitir que estas conductas, que aún quienes las defienden, saben que son excepcionales, se conviertan en la regla general en el Estado de derecho colombiano. Por la vía de la sesión, y por la vía perversa de la ampliación de términos se convierte la sesión en regla general y se pone en peligro la libertad de los ciudadanos. En un Estado verdaderamente democrático, la fiscalía tendría que ir primero ante el juez de garantía presentarle las pruebas y convencerlo de que autorice, el juez de garantías, una detención, un registro o un allanamiento o una interceptación”(15).
1.2.5.2. De otro lado, a juicio del demandante, el cobro de aranceles judiciales impide el acceso a la justicia a muchos ciudadanos, especialmente a los más pobres. Al respecto, explica:
“Si los ciudadanos más pobres no pueden acceder a la justicia, resolverán sus conflictos por fuera del Estado de derecho de manera violenta lo que agregará más violencia a una sociedad ya violenta como la colombiana. Históricamente la lucha por el acceso a la justicia se ha desarrollado sobre dos conceptos fundamentales. Primero por lograr que los más pobres de la comunidad puedan acceder realmente a la justicia y que además lo hagan en condiciones de igualdad con los más poderosos y segundo que los más débiles puedan unirse a través de acciones colectivas o de grupos para enfrentar a los más poderosos incluidos los grupos económicos o las trasnacionales”(16).
También asegura que las garantías de independencia e imparcialidad de los jueces tienen como finalidad permitir que cualquier persona pueda acceder a la administración de justicia y obtenga una decisión imparcial.
1.2.5.3. Por último, sostiene que los cuerpos normativos acusados permiten a los congresistas “litigar en causa propia”. A continuación, explica:
“En el Estado de derecho, todo funcionario, incluidos los funcionarios del órgano legislativo deben actuar en defensa del interés general no de intereses particulares o lo que es más grave tal como lo propone la reforma, que legislen estando impedidos para hacerlo. Con esta norma se sustituye el artículo 133 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo 1 los días de 2009 (sic) (...).
Aparece claro que con la nueva norma se sustituye la constitución, ya no representan al pueblo sino a sí mismos, que no actúan consultando la justicia y el bien común, sino sus intereses particulares y que se harán irresponsables jurídica y políticamente frente a sus electores a litigar en causa propia”(17).
1.2.6. El demandante sostiene que en el trámite del proyecto de acto legislativo se presentaron varios vicios insubsanables, como la violación del principio de consecutividad en la aprobación del parágrafo transitorio del artículo 7º y un exceso en el ejercicio de las facultades de la comisión de conciliación.
1.2.6.1. En primer lugar, explica que el artículo 7º del texto conciliado lesiona el principio de consecutividad, por cuanto:
“(...) revisado el trámite legislativo que se surtió en la discusión y aprobación del artículo 7º del texto conciliado, y comparados los diferentes textos que fueron objeto de discusión y aprobación por las comisiones permanentes constitucionales de Cámara y Senado y sus respectivas plenarias, se concluye que estas no coincidieron en momento alguno, salvo en el segundo debate de la Plenaria de la Cámara en la segunda vuelta (8º debate), la norma que pretende extender a los demás procesos diferentes de aquellos originados en pérdida de investidura (procesos judiciales ante lo contencioso administrativo) el procedimiento al que hace referencia el artículo 184 para la pérdida de investidura, tema que resulta no solo novedoso al texto del proyecto de acto legislativo, sino que es ajeno al asunto que se venía tratando en los diferentes debates ante las comisiones y plenarias, afectando así la esencia de lo aprobado en la primera vuelta, que estaba referido exclusivamente a los procesos de pérdida de investidura y no a otros procesos contencioso administrativos, lo cual rompe la conexidad con los temas antes aprobados.
Así, el tema incorporado en el texto de la norma conforme al cual ‘igual procedimiento se surtirá en los demás procesos que se adelanten ante la jurisdicción contenciosa administrativa en contra de los congresistas’, no surtió los 8 debates que la Constitución Política exige para toda reforma constitucional (...)”(18).
A continuación, el demandante señala que ese tema no aparece en las gacetas de ninguno de los debates ni en el texto definitivo que acogió la Comisión de Conciliación después de la primera vuelta. También resalta que la exigencia de consecutividad se aplica al trámite de los actos legislativos, en tanto es una manifestación del principio democrático.
En criterio del demandante, el parágrafo 2º del artículo 5º y el numeral 2º del artículo 16 del proyecto también son inconstitucionales por violación del principio de consecutividad. Asegura que esos preceptos, específicamente la mención de un nuevo grupo de aforados conformado por los secretarios generales del Senado y la Cámara, fue incluido en sexto debate —en la Plenaria del Senado— y posteriormente acogido por la Comisión de Conciliación pese a versar sobre un tema nuevo. Agrega que no existe un vínculo de conexidad temática, causal o teleológica para que la garantía del fuero fuera extendida en una etapa avanzada del trámite a los secretarios generales del Senado y la Cámara, “(...) quienes, al tenor del artículo 47 de la Ley 5ª de 1992, están llamados a cumplir funciones y responsabilidades generales de estirpe meramente administrativas, de coordinación, de verificación y de control al interior del Congreso de la República, las cuales resultan ajenas y distintas a la labor legislativa propiamente dicha, resultando excesivo y gratuito el fuero que a su favor prohíja y establece la reforma”(19).
1.2.6.2. Para terminar, indica que la competencia de la Comisión de Conciliación fue excedida, toda vez que “(...) la fórmula que adoptó para dirimir una discrepancia inexistente condujo a extraer para los funcionarios enunciados en el numeral 4º del artículo 235 de la Constitución, una prerrogativa para la que nunca se les consideró como beneficiarios a lo largo de los debates parlamentarios, cual es la prevista en el parágrafo 2º del mismo artículo que consiste en que solo pueden ser ‘privados de la libertad con posterioridad al proferimiento de la resolución de acusación en firma (sic) en su contra, salvo que sean aprehendidos en caso de flagrante delito’”(20).
Explica que tanto en la Plenaria del Senado como en la Plenaria de la Cámara se decidió que la Fiscalía General de la Nación sería la autoridad responsable de la investigación y la acusación de los funcionarios allí mencionados; en consecuencia, la Comisión de Conciliación no podía incluir modificaciones sobre ese punto, como adicionar el término “investigar”, eliminar la frase “previa acusación del Fiscal General de la Nación, del Vicefiscal General de la Nación o de sus delegados de la unidad de fiscalías ante la Corte Suprema de Justicia”, o añadir en el inciso primero del parágrafo 2º del artículo 235 la referencia a que la Sala de Investigación y Calificación de la Corte Suprema de Justicia conocería de la investigación de los mismos funcionarios.
Manifiesta que el mismo vicio se predica del artículo que pretende modificar el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución —sobre el régimen de pérdida de investidura—, por cuanto “(...) si bien existían discrepancias entre los textos aprobados en cada cámara y que, en tal medida, debía la comisión de mediación proponer una fórmula que condujera a la adopción de un único texto, tal ejercicio excedió los límites materiales que restringen su competencia, al punto de dar la espalda a la voluntad del constituyente derivado y configurar un régimen inconsistente”(21).
1.3. Intervenciones de entidades públicas.
1.3.1. Ministerio de Justicia.
Respecto al proyecto de acto legislativo, solicita declarar ajustada a la Carta Política la actuación consistente en la presentación de objeciones presidenciales, y proferir un fallo inhibitorio por carencia actual de objeto en tanto no existe acto legislativo. Por otra parte, en relación con el Decreto 1351 de 2012, también solicita emitir un fallo inhibitorio, ya que la Corte carece de competencia para ocuparse de su constitucionalidad. Respalda su solicitud en los siguientes argumentos:
1.3.1.1. Afirma que el artículo 138 de la Constitución indica que el Congreso debe reunirse en sesiones ordinarias o extraordinarias por convocatoria del gobierno, pero no precisa las materias de las que puede ocuparse en estas últimas, ni restringe las causas por las cuales el gobierno puede convocarlas. Asegura que el artículo 200 superior tampoco restringe los eventos en los cuales el gobierno puede convocar las sesiones extraordinarias. En este orden de ideas y ante el silencio de la Carta, concluye que el gobierno podía convocar a sesiones extraordinarias para debatir las objeciones gubernamentales formuladas al proyecto de acto legislativo.
1.3.1.2. Sostiene que según el artículo 227 de la Ley 5ª de 1992 y la Sentencia C-294 de 2012, al procedimiento de expedición de los actos legislativos le es aplicable el procedimiento de expedición de las leyes ordinarias; por tanto, la reglamentación de las objeciones gubernamentales a los proyectos de ley es aplicable a los proyectos de acto legislativo. Explica que tal facultad no implica una intromisión del ejecutivo en las competencias del legislativo, por cuanto “este continúa con los poderes y facultades constitucionales de aceptar las objeciones o insistir en el proyecto”; por el contrario, en criterio del ministerio, esta posibilidad desarrolla en principio de colaboración armónica entre los poderes públicos.
1.3.1.3. También manifiesta que una interpretación sistemática del artículo 165 superior lleva a concluir que en tanto el presidente debe sancionar y promulgar los proyectos de acto legislativo, también tiene la facultad de formular objeciones por inconstitucionalidad o inconveniencia, por ejemplo, cuando advierta vicios formales o materiales.
1.3.1.4. Finalmente, reitera que el proyecto de acto legislativo es un acto “no acabado”, “que no nació a la vida jurídica y por tanto no tiene objeto que la Corte Constitucional efectúe un examen de constitucionalidad del mismo”.
Solicita a la Corte inhibirse de resolver de fondo la demanda, por las siguientes razones:
1.3.2.1. Manifiesta que la competencia para examinar la constitucionalidad del Decreto 1351 de 2012 corresponde al Consejo de Estado, dado que es un típico acto administrativo expedido por la Presidencia de la República y que no es mencionado en el artículo 241 superior. Explica que por esta razón ya ha admitido dos demandas de nulidad por inconstitucionalidad contra el referido decreto.
1.3.2.2. Afirma que la Corte tampoco es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del proyecto de acto legislativo, pues nunca fue promulgado por el presidente y el Congreso tomó la decisión de archivarlo, lo que significa que nunca adquirió vigencia.
1.3.3. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
Solicita a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo o, en su defecto, declarar exequible el Decreto 1351 de 2012, con fundamento en los siguientes argumentos:
1.3.3.1. Para comenzar, asegura que el presidente tiene competencia para formular objeciones gubernamentales a los proyectos de acto legislativo, por las siguientes razones:
En primer lugar, afirma que ninguno de los pronunciamientos de la Corte Constitucional en los que se ha rechazado tal posibilidad tiene efectos de cosa juzgada —sentencias C-222 de 1997, C-543 de 1998, C-208 de 2005 y C-178 de 2007—; en criterio de la entidad, los pronunciamientos de la Corte al respecto no hacen parte de la ratio decidendi de las sentencias respectivas, pues estas versan sobre problemas jurídicos diferentes(22).
En segundo lugar, aduce que en vista de la ausencia de mecanismos alternativos idóneos, admitir esta posibilidad es necesario para preservar la integridad de la Constitución y evitar que sea modificada con abuso del poder de reforma(23). En particular, explica que la acción pública de inconstitucionalidad y el referendo revocatorio no son mecanismos idóneos para el efecto, puesto que en el caso de la primera, no se admite la suspensión provisional del acto, la sentencia se profiere meses después de presentada la demanda y opera después de que el acto legislativo ha comenzado a producir efectos; y en el caso del segundo, el procedimiento es lento, pues implica un sistema de promoción y recolección de firmas promovido sobre una idea política de oposición a la reforma.
En tercer lugar, sostiene que las normas constitucionales y legales pertinentes permiten la formulación de objeciones gubernamentales a los proyectos de acto legislativo. En criterio de la interviniente, (i) el artículo 166 de la Constitución, que regula la potestad de presentar objeciones, se refiere a “cualquier proyecto” sin distinguir entre proyectos de ley y de acto legislativo; (ii) el artículo 165 superior regula el trámite de las objeciones a proyectos de ley, pero no prohíbe que lo mismo ocurra con los proyectos de acto legislativo; (iii) la Ley 5ª de 1992 habilita complementar las reglas del procedimiento de aprobación de los actos legislativos, con las reglas de trámite de los proyectos de ley, siempre y cuando sean compatibles con la Constitución; y (iv) la formulación de objeciones en el caso referido no se opone a la Carta porque ninguna particularidad del trámite de los proyectos de acto legislativo lo impide. Con fundamento en estas consideraciones, concluye que no solo el ordenamiento no prohíbe al presidente formular objeciones a los proyectos de acto legislativo, sino que la Ley 5ª se lo permite.
En cuarto lugar, indica que la facultad en cuestión no afecta la competencia de reforma del Congreso, “(...) dado que este siempre tiene la oportunidad de insistir”(24), lo que significa que las objeciones no son un poder de veto del gobierno.
Por último, argumenta que la facultad del presidente de objetar los proyectos de acto legislativo “(...) tiene sentido en el marco de un sistema de colaboración armónica de ramas del poder público, en el que cada labor asignada cumple un fin en el Estado de derecho. Esa finalidad en el caso del presidente es la de asegurar que la reforma constitucional satisfaga parámetros mínimos de coherencia constitucional tanto en la forma como en el fondo, sin obstaculizar la labor constituyente del Congreso”(25). Explica que la intención del constituyente de que exista colaboración armónica del ejecutivo en la reforma de la constitución, se manifiesta en varios preceptos de la Carta, como los artículos 375 —que permite al gobierno presentar proyectos de acto legislativo— y 378 —que le permite promover referendos reformatorios—.
1.3.3.2. Por otra parte, alega que la Corte carece de competencia para examinar la constitucionalidad del Decreto 1351 de 2012, con fundamento en los siguientes argumentos:
Afirma que en este caso las objeciones formuladas por el gobierno no fueron por inconstitucionalidad, ni el Congreso decidió insistir en el proyecto, requisitos que exige la Constitución para que la Corte pueda ocuparse del respectivo proyecto de ley o acto legislativo.
Indica que dado que la Corte no es competente para conocer del trámite de las objeciones, tampoco lo es para analizar el procedimiento de aprobación de dichas objeciones.
Finalmente, aduce que “(...) siendo el Decreto 1351 de 2012 parte integrante del procedimiento de aprobación de las objeciones gubernamentales, resultaría antitécnico que la Corte lo sometiera a una revisión independiente. Se trata de un acto de trámite que no tiene fuerza independiente a la del proceso de reforma y que sigue la suerte del proyecto de acto legislativo que fue archivado por el Congreso”(26). Por tanto, en sentir de la secretaría, este caso difiere del de la Ley 1354 de 2009, en cuyo examen de constitucionalidad la Corte reclamó competencia para revisar la exequibilidad de las disposiciones expedidas en desarrollo de su trámite y aprobación. También aduce que en tanto las objeciones fueron aceptadas, “(...) el objetivo de reclamar competencia para examinar el Decreto 1351 de 2012 sería inocuo”(27).
1.3.3.3. Para terminar y como argumento subsidiario, estima que el Decreto 1351 de 2012 es exequible, toda vez que (i) no hay precedente constitucional que impida al presidente convocar al Congreso a sesiones extraordinarias para considerar objeciones gubernamentales contra el proyecto de acto legislativo; (ii) el artículo 138 superior, en concordancia con el artículo 85 de la Ley 5ª de 1992, tampoco lo prohíbe; (iii) si bien es cierto que el artículo 375 de la Constitución advierte que el trámite de los proyectos de acto legislativo debe tener lugar en dos periodos ordinarios y consecutivos, “(...) una interpretación teleológica y jurisprudencial de la norma permite entender que esta limitante (...) no cobija el trámite de objeciones, sino el de elaboración del propio proyecto en el Congreso”(28), por tanto los trámites accidentales y la eventual revisión por la Corte Constitucional no están cobijados por esa limitación temporal; y (iv) esta interpretación es avalada por la Corte Constitucional en providencias como los autos 170 de 2003 y 81 de 2008, y la Sentencia C-011 de 1994, a propósito del trámite de leyes estatutarias, el cual también tiene un límite temporal impuesto por la Carta Política.
1.3.4. Ministerio del Interior.
Solicita a la Corte que se inhiba por carencia actual de objeto, o en defecto, que declare exequible el Decreto 1351 de 2012. Sus argumentos son los siguientes:
1.3.4.1. Afirma que la demanda no desarrolla una exposición argumentativa que permita adelantar un juicio de constitucionalidad; además, en criterio del ministerio, el demandante “(...) deja de lado que las normas atacadas tienen un sentido y una orientación para el caso concreto tal como sustento (sic) el gobierno en sus actuaciones, como el Congreso dentro de su cláusula general de competencia”(29).
1.3.4.2. Reitera que las objeciones presidenciales no constituyen un veto sino una facultad del gobierno que no obstaculiza el proceso legislativo, y que de conformidad con los artículos 196, 197, 198 y 199 superiores, el artículo 227 de la Ley 5ª de 1992 y la Sentencia C-294 de 2012, pueden ser formuladas en el trámite de los proyectos de acto legislativo, ya que a dicho trámite se aplican las reglas del procedimiento de aprobación de las leyes.
1.3.4.3. Agrega que los artículos 138 y 200 de la Constitución no limitan los asuntos de los que puede ocuparse el Congreso en sesiones extraordinarias, ni las causas por las cuales el gobierno puede convocar tales sesiones. De lo anterior —alega— se colige que el gobierno contaba con la facultad de convocar al Congreso a sesiones extraordinarias para que debatiera las objeciones formuladas al proyecto de acto legislativo demandado.
1.3.4.4. Finalmente, aduce que el proyecto de acto legislativo nunca surgió a la vida jurídica en vista de la falta de promulgación, de modo que no hay materia sobre al cual pronunciarse.
1.4. Intervenciones de partidos políticos.
1.4.1. Polo Democrático Alternativo.
Solicita declarar inexequible el proyecto de acto legislativo censurado, con fundamento en la existencia de los siguientes vicios insubsanables:
1.4.1.1. Relata que durante el segundo debate en segunda vuelta en la Plenaria de la Cámara, el parlamentario Germán Navas Talero solicitó la verificación del quórum, “(...) no obstante lo cual el presidente de la Cámara, en abierta vulneración del inciso 2º del artículo 109 la Ley 5ª de 1992 (sic) se abstuvo de darle curso”(30). Alega que en consecuencia, la sesión carece de validez en todo lo actuado en la plenaria.
1.4.1.2. Sostiene que la misma solicitud fue formulada por el senador Jorge Enrique Robledo en la Plenaria del Senado en segunda vuelta; relata que en este caso sí se dio trámite a la solicitud y se verificó la falta de quórum decisorio, a pesar de lo cual se continuó con la sesión únicamente con el quórum deliberatorio, lo que en concepto del interviniente, desconoce el inciso 2º del artículo 109 de la Ley 5ª de 1992.
1.4.1.3. Agrega que también se presentaron irregularidades en la Comisión de Conciliación, ya que (i) se designaron dentro del grupo de conciliadores a parlamentarios que no fueron ponentes y que no pertenecen a la Comisión Primera, comisión en la que se llevaron a cabo los primeros debates; (ii) dentro del grupo, en representación de la Cámara de Representantes, tampoco se designaron parlamentarios de los partidos Verde y Polo Democrático Alternativo, a pesar de contar con miembros en la Comisión Primera de dicha cámara, quienes además fueron ponentes del proyecto; y (iii) el informe de mediación no fue publicado con al menos un día de anticipación(31).
1.4.2. Partido Verde.
Por intermedio de su presidente Alfonso Prada, sugiere que con la formulación de objeciones gubernamentales al proyecto de acto legislativo y la citación a sesiones extraordinarias para examinarlas, no se vulneró la Constitución. A continuación se resumen sus argumentos:
1.4.2.1. Relata que como miembro de la comisión accidental encargada de rendir informe a las plenarias sobre las objeciones presentadas por el presidente, propuso acoger la objeción de inconveniencia integral, debido a que el texto conciliado no guardaba armonía sistémica con el texto constitucional, constituía una desnaturalización de importantes figuras jurídicas existentes y había sido adoptado con varias irregularidades en el trámite.
1.4.2.2. De otro lado, asegura que no se opone a la Carta el admitir que el presidente formule objeciones a los proyectos de acto legislativo. En su sentir, (i) si el presidente puede objetar proyectos de ley, los cuales son de menor impacto, con mayor razón debe poder formular objeciones a los proyectos de acto legislativo, los cuales pueden terminar sustituyendo la Constitución; (ii) las objeciones gubernamentales a los proyectos de reforma constitucional no cercenan la facultad constituyente del Congreso, por cuanto la última palabra la tiene en todo caso este último, y si se trata de objeciones por inconstitucionalidad, quien debe decidir es la Corte Constitucional; (iii) la remisión de un proyecto de acto legislativo al presidente —ordenada por la Constitución— no es para que este actúe como simple notario, es para que lo lea, analice y “haga un equilibrio de poderes que le permita en caso de inconstitucionalidad e inconveniencia regresarlo a este Congreso, para que el mismo reflexione sobre el contenido de esta objeción”(32); y (iv) no existe en el ordenamiento otro mecanismo tan oportuno para proteger la Constitución en situaciones como la del proyecto demandado.
1.4.2.3. Aduce que el Decreto 1351 de 2012 cumple los requisitos previstos en el artículo 138 de la Constitución, toda vez que provino del Gobierno Nacional, y en él se estableció el término de las sesiones extraordinarias y los temas que serían discutidos. Agrega que en las sesiones extraordinarias “no se tramitó un proyecto de acto legislativo, es decir no se le dio ningún debate, simplemente hubo un pronunciamiento por parte de las plenarias del Senado y la Cámara de Representantes frente a objeciones presidenciales presentadas a un proyecto de acto legislativo”.
1.4.3. Partido Liberal Colombiano.
Por intermedio de su presidente, manifiesta que no existen fundamentos fácticos ni jurídicos que permitan concluir que los cuerpos normativos acusados son inconstitucionales y solicita a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo. Sus argumentos se resumen a continuación:
1.4.3.1. El presidente del partido afirma que vio con buenos ojos la formulación de las objeciones gubernamentales al proyecto de acto legislativo, en virtud del principio de colaboración armónica de las ramas del poder público.
1.4.3.2. Precisa que dichas objeciones no versaron sobre cuestiones de inconstitucionalidad sino de conveniencia.
1.4.3.3. Aduce que el Congreso también vio con buenos ojos la presentación de las objeciones y la convocatoria a sesiones extraordinarias, puesto que consideró que constituía “(...) una oportunidad para enmendar los posibles efectos de una redacción final que no correspondía al querer de la Cámara”(33).
1.4.3.4. Por último, manifiesta que nunca hubo acto legislativo que naciera a la vida jurídica con los requisitos constitucionalmente previstos para ello, y que el decreto que convocó a sesiones extraordinarias respeta la Carta y fue el mecanismo que permitió que operara el principio de colaboración armónica.
1.5.1. Ciudadano Diego Alexander Angulo Marínez.
Manifiesta que coadyuva la demanda, por cuanto no está de acuerdo con “una sustitución de la Constitución por parte del ejecutivo”, la cual asegura se produjo cuando presentó objeciones gubernamentales al proyecto de acto legislativo y citó a sesiones extraordinarias para debatirlo. A juicio del ciudadano, constituye una clara vulneración del sistema de pesos y contrapesos el que “(...) so pretexto de constituir un mal menor, destrozar a todas luces, todo el procedimiento jurídico que se encuentra alrededor de la reforma de la Constitución el cual se encuentra establecido en el artículo 375 y siguientes de la Carta Política”(34). Afirma además que el constituyente no le dio esas facultades al ejecutivo, de modo que este no puede abrogarse competencias que están fuera de su órbita de acción.
1.5.2. Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional.
Por intermedio de Juan Manuel Charria Segura, solicita que se declare la incompetencia de la Corte Constitucional para examinar la demanda, y en su defecto, la inexequibilidad de los cuerpos normativos acusados, con fundamento en las siguientes razones:
1.5.2.1. Para comenzar, sostiene que es clara la incompetencia de la Corte para conocer de la demanda, puesto que dentro de las competencias de la Corte, señaladas en el artículo 241 de la Constitución, no está expresamente consagrada la posibilidad de examinar la constitucionalidad de “(...) decretos que hagan parte de un proyecto de acto legislativo y sobre un proyecto de acto legislativo que no fue promulgado”(35).
En criterio del interviniente, los artículos 241 y 237-2 superiores disponen que los decretos dictados por el Gobierno Nacional cuyo conocimiento no corresponda a la Corte Constitucional —como el D. 1351/2012—, deben ser demandados a través de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la cual debe ser conocida por el Consejo de Estado. En concordancia, asevera que el Consejo de Estado, en el auto del 4 de julio de 2012, realizó una interpretación equivocada de los referidos preceptos constitucionales al concluir que existe una duda razonable sobre a quién corresponde conocer la constitucionalidad del decreto aludido. En su sentir, independientemente de que el decreto sea o no parte del trámite de un proyecto de acto legislativo, es un decreto ordinario cuyo examen de constitucionalidad es competencia del máximo tribunal de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Por otra parte, indica que el proyecto de acto legislativo censurado nunca fue promulgado, lo que significa que no cumple con lo preceptuado en el artículo 379 de la Constitución, razón por la cual no puede ser estudiado por la Corte Constitucional.
1.5.2.2. De otro lado, para sustentar su solicitud de declaración de inconstitucionalidad, arguye lo siguiente:
Resalta que el presidente no puede objetar los proyectos de acto legislativo, ya que tal posibilidad no es prevista en el artículo 375 de la Carta. Agrega que permitir que el presidente objete proyectos de acto legislativo afecta además la democracia, toda vez que “(...) sometería las decisiones de uno de los órganos que tiene el poder constituyente —que es el legislativo— a otro —que sería el ejecutivo— que no posee esa titularidad”(36).
Explica que la sanción de un proyecto de ley es diferente a la promulgación, pues la primera es requisito de formación de la ley, mientras el segundo es el acto que da a conocer su contenido. Sostiene que la Constitución encarga al presidente la sanción de la ley y lo faculta para objetar los proyectos de ley, pero esas mismas competencias no se contemplan en el caso de los actos legislativos, en virtud de los principios democráticos y de separación de poderes, y de la titularidad del poder constituyente. En este orden de ideas, afirma que el trámite que se dio a las objeciones presentadas por el presidente es inconstitucional.
Aduce que la celebración de sesiones extraordinarias para debatir las objeciones presentadas por el presidente, también es inconstitucional porque desconoce el artículo 149 de la Constitución.
Manifiesta que efectivamente la Comisión de Conciliación, al incluir los artículos mencionados por el demandante, extralimitó sus funciones, pues modificó el texto que había sido aprobado por las cámaras legislativas. También apoya el cargo de violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, en los mismos términos planteados por el demandante.
Por último, sostiene que el proyecto de acto legislativo sustituye parcialmente la Constitución, toda vez que “(...) modifica instituciones fundamentales para nuestro Estado social de derecho, como el caso de la pérdida de investidura al proscribir la causal de inhabilidad, privilegios de privación de la libertad para altos servidores del Estado, el bloqueo de la investigación penal de los mismos, el ampliar la cobertura de los altos funcionarios a los secretarios generales de Senado y Cámara de Representantes, la ampliación del periodo de magistrados, que vulnera principios fundamentales como el de participación, derecho de acceso a cargos públicos, el principio de igualdad, etc.”(37).
1.5.3. Ciudadano Franky Urrego Ortiz.
Solicita a la Corte inhibirse de hacer un pronunciamiento de fondo sobre el acto administrativo demandado, por falta de competencia. Los fundamentos de su solicitud son los que siguen:
1.5.3.1. Sostiene que la Corte Constitucional no tiene competencia para controlar la constitucionalidad de actos administrativos; en su criterio, la competencia de la corporación se restringe a normas con rango de ley, mientras el control de los actos administrativos —como el D. 1351/2012— corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
1.5.3.2. Alega que una interpretación contraria desconocería el criterio de hermenéutica constitucional de corrección funcional, el cual —de acuerdo con el Tribunal Constitucional de Perú— “(...) exige al juez constitucional que, al realizar su labor de interpretación, no desvirtúe las funciones y competencias que el constituyente ha asignado a cada uno de los órganos constitucionales, de modo tal que el equilibrio inherente al Estado constitucional, como presupuesto del respeto de los derechos fundamentales, se encuentre plenamente garantizado”(38).
Además, en su concepto, las disposiciones sobre competencias no son enunciados con estructura de principio sino de regla, de modo que no pueden ser ponderados, por ejemplo, con el principio pro actione. En vista de lo anterior, debe darse estricta aplicación al artículo 241 superior.
1.5.4. Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia.
Por intermedio del profesor Carlos Alberto López Cadena, solicita a la Corte declarar inconstitucional el Decreto 1351 de 2012, por las siguientes razones:
1.5.4.1. Sostiene que la Corte Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidad del decreto demandado en virtud de la doctrina del control constitucional integral y material defendida, por ejemplo, en la Sentencia C-665 de 2006, según la cual “(...) la Corte es competente para conocer de todo acto jurídico reformatorio de la Constitución sin importar su origen”(39). Indica que dos razones fundamentales apoyan esta tesis: (i) el decreto se encuentra ligado a una reforma constitucional como es el texto del proyecto de acto legislativo conciliado y aprobado, y (ii) el propio decreto efectuó una reforma constitucional de tipo informal.
Sobre la segunda razón, explica que una reforma constitucional informal, de conformidad con la doctrina, “(...) es un mecanismo de cambio que produce los mismos efectos de la reforma constitucional, pero sin hacer uso de los procedimientos agravados establecidos para tal fin, como pueden ser las mayorías parlamentarias o la intervención directa del pueblo”(40). En este caso, afirma que una reforma de este tipo se ha presentado, lo cual se puede comprobar a partir de (a) una confrontación entre el decreto y el artículo 375 superior, pues el segundo ordena que el trámite de los actos legislativos se surta en dos periodos ordinarios y consecutivos, orden que es desconocida por el decreto; y (b) un examen de la premisa en la que se funda el decreto, esta es, la posibilidad de que el presidente objete un proyecto de acto legislativo; en criterio del interviniente, esa posibilidad no es contemplada por la Carta Política.
1.5.4.2. Manifiesta que el gobierno no tiene competencia para reformar la Constitución, como lo hizo en el decreto censurado. En este orden de ideas, en criterio del interviniente, al expedir el decreto, el gobierno violó al menos tres principios básicos de nuestro sistema político: la fuerza normativa de la Constitución, la rigidez constitucional y la supremacía constitucional.
1.5.4.3. Por último, de forma subsidiaria, explica que la Corte Constitucional carece de competencia para juzgar la constitucionalidad de un proyecto de acto legislativo no promulgado, como el que es objeto de la demanda.
Solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse sobre los actos demandados por falta de competencia, con fundamento en los siguientes argumentos:
1.6.1. Comienza por resaltar que el “texto conciliado y después aprobado” del proyecto de acto legislativo demandado por el ciudadano Araújo Rentería no corresponde al que efectivamente fue conciliado. Agrega que el demandante no precisó en qué gaceta se publicó dicho texto, ni tampoco adjunto la respectiva gaceta a su demanda.
1.6.2. Explica que la Corte no puede pronunciarse sobre el proyecto de acto legislativo acusado porque jamás fue promulgado, requisito que exige el artículo 379 de la Carta para que los actos legislativos puedan ser demandados.
1.6.3. Igualmente, recuerda que el artículo 241 superior confió la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución a la Corte Constitucional en los estrictos y precisos términos allí previstos; alega que dentro de este precepto no se le encarga el control de constitucionalidad de proyectos de reforma constitucional, y la Corte tampoco puede ampliar sus competencia a tal hipótesis en virtud del principio de corrección funcional.
1.6.4. Sostiene que de acuerdo con el artículo 237 superior, es competencia del Consejo de Estado ejercer control de constitucionalidad sobre el Decreto 1351 de 2012, en tanto es un acto distinto a los mencionados en el artículo 241 ibídem. Adicionalmente, afirma que este decreto es diferente a aquellos que han sido examinados por la Corte Constitucional; por ejemplo, explica que en el caso del Decreto 4742 de 2008 —cuyo conocimiento el Consejo de Estado señaló, en sentencia del 16 de febrero de 2010, correspondía a la Corte Constitucional—, las sesiones extraordinarias a las que se convocaba tenían la finalidad de permitir la conclusión del trámite de una ley a la que le quedaba pendiente la aprobación en la Plenaria de la Cámara y que, por tanto, era inescindible de la ley misma, mientras en el caso del Decreto 1351 de 2012, el trámite del proyecto de acto legislativo ya había culminado para el momento en el que se convocaron las sesiones extraordinarias, entre otras razones, porque el trámite de los actos legislativos no contempla la posibilidad de presentar objeciones gubernamentales, lo que significa que cuando se expidió el decreto, el trámite del proyecto de acto legislativo ya había culminado.
En resumen, afirma que la Corte no tiene competencia para estudiar la constitucionalidad del decreto, puesto que:
“(i) no hace parte del trámite de un acto legislativo originado en el Congreso o en el Gobierno Nacional pues, por el contrario, este tipo de actos legislativos debe tramitarse ‘en dos periodos ordinarios y consecutivos’, como lo establece expresamente el artículo 375 superior; así mismo, (ii) es expedido en ejercicio de la función administrativa y no en ejercicio de la función constituyente pues, como incluso se reconoce en el mismo Decreto 1351 de 2012, se profiere cuando el trámite del acto legislativo ya concluyó y, en todo caso, el Gobierno Nacional no tiene la función o la competencia constitucional para objetar actos legislativos aprobados por el Congreso; y, por último, (iii) no impulsa el trámite del acto legislativo sino que es un acto definitivo, toda vez que su objeto es precisamente objetar el acto legislativo y al considerarlo (...), el Congreso no tiene otra opción que aceptar las objeciones presentadas, pues en caso contrario, ya no podría rechazarlas o aceptarlas parcialmente ya que un acto legislativo debe tramitarse únicamente en ‘sesiones ordinarias’ y la Constitución tampoco prevé un procedimiento para el control constitucional de las objeciones presidenciales a los actos legislativos. Así las cosas, sería absurdo que la Corte Constitucional pudiese declarar inexequible un acto legislativo (aún no promulgado) por razones de conveniencia o inconstitucionalidad en tanto que es, precisamente, un acto reformatorio de la Constitución”(41).
El ciudadano Jaime Araújo Rentería solicita a la Corte que declare inexequibles el Decreto 1351 de 2012 “por el cual se convoca al Congreso a sesiones extraordinarias” y “el texto conciliado y después aprobado por las plenarias de Cámara y Senado y listo para su publicación” del proyecto de acto legislativo 7/2011 Senado - 143/2011 Cámara “por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución Política con relación a la administración de justicia y se dictan otras disposiciones”.
El demandante sostiene que la Corte Constitucional es competente para examinar la constitucionalidad de los objetos de su demanda, ya que la competencia del tribunal, en virtud de su función de guardián de la supremacía de la Carta, se extiende a los siguientes actos: (i) los actos de inicio, intermedios, de conclusión y posteriores de ejecución de una reforma constitucional; (ii) todas aquellas normas jurídicas que independientemente de su nombre y de la autoridad que las haya expedido materialmente equivalen a una ley; y (iii) las normas que están inescindiblemente unidas o atadas a una ley o a una reforma constitucional. Además, asevera que solamente la Corte Constitucional puede pronunciarse sobre la existencia de una sustitución de la Constitución y fijar precedentes al respecto.
En el caso específico del Decreto 1351 de 2012, el ciudadano alega que esta corporación es competente por tres razones: (i) el decreto constituye una reforma constitucional de hecho, puesto que a través del decreto, el gobierno creó “como si fuera constituyente, una norma constitucional que le permitía objetar reformas constitucionales y al mismo tiempo citar a sesiones extraordinarias para una reforma constitucional contra los mandatos de la propia constitución”; (ii) el decreto está además ligado a la reforma constitucional que se tramitó en el Congreso, “que se encuentra vigente; que lo único que le falta es su publicación”; y (iii) las objeciones formuladas por el presidente al proyecto de acto legislativo —materia para la que el decreto citó a sesiones extraordinarias— versan sobre “temas de competencia del legislador, no del gobierno y en algunos casos de un legislador especial como es el estatutario”, como los derechos y deberes fundamentales de las personas y la administración de justicia.
De otro lado, aduce que la competencia de esta corporación para conocer del proyecto de acto legislativo demandado se desprende del hecho de que en realidad es una reforma constitucional, toda vez que surtió los 8 debates legislativos, fue conciliado de conformidad con la Carta y solamente le falta la promulgación, la cual —afirma— no es necesaria para su existencia(42). En este orden de ideas, aduce que se debe presumir la validez de la reforma aprobada por el Congreso, y esa validez solamente puede ser desvirtuada por el tribunal constitucional. Con fundamento en esta premisa, argumenta que la Corte es competente en los términos del numeral 1º del artículo 241 superior.
Varios intervinientes y el Ministerio Público solicitan a la Corte emitir un fallo inhibitorio por falta de competencia, puesto que, en su sentir, (i) el artículo 241 constitucional no prevé que esta corporación sea competente en un caso como el presente; (ii) el proyecto de reforma constitucional censurado nunca nació a la vida jurídica, ya que no fue promulgado por el presidente y fue archivado por el Congreso; (iii) el presidente formuló objeciones por inconveniencia y no por inconstitucionalidad —caso en el cual la controversia puede ser remitida a la Corte si el Congreso insiste—, y en todo caso el Congreso no insistió en el proyecto sino que lo archivó; (iv) el Decreto 1351 de 2012 tiene naturaleza ejecutiva y, por tanto, su constitucionalidad debe ser examinada por el Consejo de Estado; (v) si la Corte no es competente para examinar el trámite de objeciones gubernamentales por inconveniencia, tampoco tiene competencia para examinar un acto que hace parte de ese trámite, como el decreto demandado; y (vi) estudiar la constitucionalidad del decreto es inocuo, puesto que el proyecto de acto legislativo en cuyo debate fue expedido, fue archivado.
De otro lado, el investigador Carlos Alberto López Cadena del departamento de derecho constitucional de la Universidad Externado de Colombia apoya la demanda en el punto de la competencia, pues a su juicio, según la doctrina defendida en sentencias como la C-665 de 2006, la Corte es competente para conocer de todo acto jurídico reformatorio de la Constitución, sin importar su origen, como los que son objeto de la demanda, toda vez que (i) el proyecto de acto legislativo fue efectivamente conciliado y aprobado; (ii) el propio decreto efectuó una reforma constitucional de tipo informal en lo que respecta a la posibilidad del presidente de objetar proyectos de acto legislativo; y (iii) el decreto además está ligado al trámite de la reforma que tuvo lugar con el proyecto acusado.
En este contexto, con miras a determinar la competencia de la corporación en el presente caso, es necesario abordar (i) los criterios que la Constitución y la jurisprudencia de este tribunal han señalado se deben tener en cuenta para determinar la competencia de la Corte, y (ii) los requisitos que deben reunir los actos legislativos para entrar en vigencia y poder ser materia de control de constitucionalidad. Con apoyo en estas consideraciones, la Sala examinará su competencia frente a los objetos de la demanda.
2.1.1. Criterios de definición de las competencias de la Corte Constitucional.
2.1.1.1. Una de las herramientas previstas por nuestro sistema constitucional para asegurar la supremacía de la Carta Política —artículo 4º superior— es el control constitucional. En nuestro caso, la Carta prevé un modelo de control mixto —algunos lo llaman difuso funcional(43)— en el que participan diversos órganos: en primer lugar, todos los jueces, como integrantes de la jurisdicción constitucional, ejercen control difuso al conocer de las acciones de tutela —artículo 86 constitucional—; también se ejerce control difuso en el escenario de la excepción de inconstitucionalidad(44). En segundo lugar, los artículos 237 y 241 consagran un control concentrado en cabeza de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, este último con carácter residual(45).
2.1.1.2. Esta corporación ha señalado que la definición de las decisiones cuyo control constitucional corresponde a la Corte Constitucional, debe llevarse a cabo a la luz de dos criterios: un criterio formal, el cual alude a las definiciones expresas que se encuentran en el texto constitucional, y otro criterio que podría ser denominado material, el cual parte de un entendimiento sistemático y teleológico del modelo de control constitucional y la fuerza normativa de las decisiones materia de control(46).
2.1.1.3. El criterio formal cumple un papel principal en la definición de las competencias de la Corte Constitucional, en vista del carácter reglado de las atribuciones de las autoridades públicas. A la luz de este criterio, esta corporación es competente para conocer de los siguientes actos:
En relación con la actividad del legislador, de conformidad con el artículo 241 superior, corresponde a esta corporación conocer de (i) los actos legislativos —numeral 1º—, (ii) las leyes que convocan a un referendo o a una asamblea nacional constituyente —num. 2º—, (iii) las leyes ordinarias —num. 4º—, (iv) los proyectos de ley objetados por el gobierno por inconstitucionalidad y respecto de los cuales insiste el Congreso —num. 8º—, (v) los proyectos de leyes estatutarias —num. 8º—, y (vi) las leyes aprobatorias de tratados internacionales —num. 10—.
Respecto a la actividad del ejecutivo, el mismo precepto constitucional indica que la Corte debe examinar la constitucionalidad de (i) los decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno en ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias a las que alude el numeral 10 del artículo 150 ibídem —num. 5º—; (ii) los decretos con fuerza de ley mediante los cuales el gobierno pone en vigencia el plan nacional de inversiones cuando el Congreso no lo aprueba dentro del plazo estipulado en el artículo 341 de la Carta —num. 5º—; (iii) los decretos legislativos que declaran los estados de excepción o mediante los cuales se adoptan medidas para conjurarlos —num. 7º—; y (iv) los tratados internacionales —num. 10—. Adicionalmente, el artículo 10 transitorio dispuso que los decretos que expidiera el gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas por las disposiciones transitorias precedentes, tendrían fuerza de ley y su control de constitucionalidad correspondería a la Corte; tales decretos son, entre otros: (v) el Decreto 2699 de 1991 “Por el cual se expide el estatuto orgánico de la Fiscalía General de la Nación”(47) —art. 5.a trans.—; (vi) el Decreto 2591 de 1991 que reglamenta el procedimiento de la acción de tutela —art. 5.b trans.—; (vii) el decreto que estableció el presupuesto general de la Nación para el año 1992 —art. 5.d trans.—; y (viii) el Decreto 2651 de 1991 “Por el cual se expiden normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales” —art. 5.e trans.—.
Por último, el numeral 3º del artículo 241 de la Carta señala que corresponde a este tribunal decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes, las consultas populares y los plebiscitos de orden nacional.
2.1.1.4. Los anteriores son las decisiones cuyo control de constitucionalidad es expresamente encargado por la Carta Política a la Corte Constitucional, se reitera, de conformidad con el artículo 241 y el artículo 10 transitorio superiores. Excepcionalmente, esta corporación también ha afirmado su competencia respecto de otros actos jurídicos, con fundamento en (i) una lectura sistemática de la Carta, especialmente del modelo de control constitucional, (ii) un examen del contenido y fuerza normativa de los actos objeto de escrutinio(48), (iii) la exigencia de eficacia del control de constitucionalidad que se deriva de la cláusula de Estado social de derecho(49), y (iv) la premisa de que en un Estado de derecho no pueden existir actos del poder público exentos de control, como una garantía del sometimiento efectivo de las autoridades y los ciudadanos al ordenamiento constitucional(50).
De acuerdo con estos argumentos, en un modelo de frenos y contrapesos, la Corte Constitucional tiene la función de controlar el poder legislativo, bien sea ejercicio por el Congreso o excepcionalmente por el presidente, así como vigilar el adecuado ejercicio del poder de reforma constitucional dentro de los cauces establecidos por la Carta Política. En consecuencia, a este tribunal corresponde ejercer control de constitucionalidad sobre todas las disposiciones con fuerza de ley(51) o dirigidas a reformar la Constitución —en este último caso por vicios de trámite—, así como sobre los procedimientos dirigidos a su adopción, lo que implica el examen de las decisiones y actos intrínsecamente ligados a dicho trámite. Además, en virtud de la exigencia de eficacia del control constitucional, la Corte puede examinar la constitucionalidad de actos administrativos dirigidos a compilar disposiciones de orden legal, en tanto reproducen el contenido de tales preceptos.
En este orden de ideas, la Corte ha asumido el control de constitucionalidad de actos jurídicos como los siguientes:
En las sentencias C-189 de 1994(52), C- 250 de 1994(53), C-557 de 1994(54), C-217 de 1996(55), C-790 de 2006(56), C-990 de 2006(57), C-230A de 2008(58) y C-522 de 2009(59), esta corporación asumió competencia para examinar la constitucionalidad de decretos ley expedidos antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, pese a que el numeral 5º del artículo 241 superior prevé la competencia de la Corte solamente respecto de “los decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución”. La controversia giraba en torno a si los decretos ley dictados con fundamento en la Constitución de 1886 también pueden ser examinados por este tribunal. A partir de una interpretación teleológica y sistemática del numeral 5º del artículo 241, la Corte afirmó su competencia para el efecto(60).
En las sentencias C-927 de 2000(61), C-621 de 2004(62), C-061 de 2005(63), C-094 de 2007(64) y C-909 de 2007(65), la Corte además entendió que los decretos-ley expedidos antes de 1991 son materialmente leyes y, por tanto, en virtud del numeral 4º del artículo 241 superior, también es competente para examinar su constitucionalidad; en otras palabras, a partir de un examen de la fuerza normativa de los decretos acusados —fuerza de ley—, este tribunal estableció su competencia(66).
De otro lado, en la Sentencia C-508 de 1996(67), se concluyó que este tribunal también es competente para examinar decretos compiladores de disposiciones de rango legal, específicamente las disposiciones que reproducen preceptos de contenido legal —por su puesto junto con la respectiva disposición legal incluida en la compilación—, con el fin de evitar decisiones inocuas(68).
De forma similar, en las sentencias C-334 de 2005(69), C-672 de 2005(70), C-925 de 2005(71) y C-634 de 2012(72), esta Corte explicó que tiene competencia para examinar los decretos que corrigen yerros cuando no se limitan a esa labor, sino que implican una modificación de la ley o norma con fuerza de ley que buscan corregir.
En las sentencias C-513 de 1992(73), C-003 de 1993(74), C-105 de 1993(75), C-113 de 1993(76), C-131 de 1993(77), C-534 de 2000(78), C-323 de 2006(79) y C-1191 de 2008(80), la Corte afirmó su competencia para examinar los decretos expedidos en virtud de las facultades otorgadas al presidente por los artículos transitorios 11 y siguientes(81). La controversia se suscitó por cuanto el artículo 10 transitorio dispone que la Corte debe conocer solamente de los decretos expedidos por el gobierno “en ejercicio de las facultades otorgadas en los anteriores artículos”, es decir, a partir de una interpretación literal, los artículos 1º a 9º transitorios. En criterio de la corporación, en vista de (i) la fuerza normativa de ley de esos decretos(82), (ii) su contenido propio de una ley —materias de reserva de ley—(83), (iii) el hecho de que la ubicación del artículo 10 transitorio no fue producto de la deliberación de la Asamblea Nacional Constituyente sino de la labor de compilación posterior, lo que significa que no es claro que el constituyente quisiera limitar el control de la Corte a los decretos expedidos con fundamento en los artículos 1º a 9º transitorios(84) —interpretación histórica—, y (iv) la premisa de que en un Estado de derecho no pueden existir actos de las autoridades exentos de control(85), el control de constitucionalidad de tales decretos también es de su competencia.
Con fundamento en argumentos similares, en las sentencias C-523 de 2005(86), C-672 de 2005(87) y C-1154 de 2008(88), la Corte indicó que tiene competencia para estudiar la constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley expedidos por el presidente en virtud de facultades extraordinarias otorgadas por actos legislativos. A juicio de la corporación, en tanto dichos decretos tienen fuerza de ley y en muchos casos desarrollan asuntos de reserva de ley, deben ser examinados por ella.
Finalmente, en las sentencias C-973 de 2004(89), C-1121 de 2004(90), C-113 de 2006(91) y C-141 de 2010(92), se estableció que la Corte es competente para controlar la constitucionalidad de todo acto que haga parte de un trámite que conduzca a la aprobación de una decisión susceptible de ser controlada por el tribunal constitucional de conformidad con el texto superior. Así, a juicio de la corporación, en el caso de una ley que convoca a un referendo, su competencia cobija los actos propios de la conformación de la iniciativa —popular o gubernamental—, los actos adoptados en el trámite ante el Congreso, la sanción presidencial, la ley que convoca al referendo, los actos posteriores dirigidos a la ejecución del mecanismo de participación y, por último, el decreto que adopta el pronunciamiento popular que contiene la reforma al texto superior; todas esas actuaciones hacen parte del acto complejo que da lugar a la convocatoria a un referendo y posteriormente a la reforma constitucional(93). Esta conclusión se basó en cuatro argumentos: (i) una interpretación literal del artículo 241 de la Carta(94), (ii) una lectura sistemática de la Constitución, especialmente de las etapas del proceso de convocatoria a un referendo de origen popular —a los que aluden artículos como el 378 y el 379 superiores— y de la adopción de la reforma constitucional por esta vía(95), (iii) la existencia de precedentes en la materia(96), y (iv) el hecho de que la ley estatutaria de mecanismos de participación solo prevé una competencia residual de la jurisdicción contencioso administrativa en la materia.
En este orden de ideas, en la Sentencia C-1121 de 2004, la Corte asumió el conocimiento del Acto Legislativo 1 de 2004, así como de actos previos a este, como el censo electoral que sirvió de base para establecer el número de personas que se encontraban habilitadas para pronunciarse sobre el referendo que culminó con la reforma constitucional aludida —Res. 5315/2003 del Consejo Nacional Electoral—.
En la Decisión C-113 de 2006, este tribunal avocó conocimiento de una demanda contra la Resolución 1 de 2004 del Consejo Nacional Electoral, “Por la cual se declara el resultado del referendo constitucional, de iniciativa gubernamental, convocado mediante Ley 796 de 2003, cuya votación se realizó el 25 de octubre de 2003”, por cuanto hacía parte del acto complejo que llevó a la adopción del Acto Legislativo 1 de 2004.
Posteriormente, en la Sentencia C-141 de 2010, la Corte se declaró competente tanto para revisar el trámite de la iniciativa popular, como para examinar la constitucionalidad de los actos de trámite en el Congreso y que condujeron a la expedición de la Ley 1354 de 2009 “Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional”. Con base en esta competencia, examinó aspectos como: el cumplimiento de los topes de financiación en la etapa de formación de la iniciativa popular, la naturaleza del ente a través del cual se llevó a cabo el recaudo de los recursos económicos y las labores de promoción de la iniciativa, la iniciación del trámite legislativo sin la expedición de la certificación contemplada en el artículo 27 de la ley estatutaria de mecanismos de participación, y la convocatoria al Congreso a sesiones extraordinarias por medio del Decreto 4742 de 2008 con el fin de debatir aspectos del proyecto de ley.
Respecto a este último decreto, la corporación señaló que su examen debía dirigirse a determinar si en su expedición y publicación se había configurado algún vicio que invalidara el trámite legislativo, “al margen de la discusión sobre si se trata de un acto administrativo de carácter general o particular y los efectos que para su validez tiene la forma en que fue publicado”, asuntos que —en concepto de la Sala— no son de incumbencia del juez constitucional.
También es preciso anotar que el Consejo de Estado aceptó en dicho caso la competencia de la Corte para estudiar la constitucionalidad del decreto —D. 4742/2008 “Por el cual se convoca al Congreso de la República a sesiones extraordinarias”—. En efecto, la Sala Plena, en sentencia del 16 de febrero de 2010(97), declaró la falta de competencia de esa corporación para conocer de una demanda de nulidad interpuesta contra el Decreto 4742 de 2008 y sostuvo lo que sigue:
“De ello resulta que, en el sub lite, el Consejo de Estado carece de competencia para examinar la constitucionalidad del decreto por el cual el Presidente de la República convoca al Congreso a sesiones extraordinarias, en primer lugar, por tratarse de un acto de trámite habida cuenta de que dicha convocatoria tuvo por objeto dar continuidad al proyecto de ley de reforma constitucional mediante referendo aprobatorio, pero fundamentalmente porque el acto político de convocatoria en este caso hace parte inescindible del procedimiento de formación de la ley convocante a referendo, la cual está sometida a control automático e integral de constitucionalidad que el artículo 241-2 de la Constitución Política asigna a la Corte Constitucional”.
Esta posición fue reiterada por la Sección Primera en auto del 18 de marzo de 2010(98), en el que en consecuencia, ordenó remitir la respectiva demanda a la Corte Constitucional.
2.1.1.5. En suma, la jurisprudencia constitucional ha identificado dos tipos de criterios que orientan la definición de las competencias de la Corte Constitucional: un criterio formal que atiende a las previsiones expresas del texto superior, y un criterio material, según el cual las disposiciones constitucionales deben ser interpretadas de forma sistemática y teleológica, teniendo en cuenta aspectos como el modelo de control constitucional introducido por la Carta de 1991, la obligación de garantizar el principio de supremacía constitucional, la eficacia del control constitucional, la premisa de que en un Estado social de derecho, no pueden existir actuaciones de las autoridades que no estén sujetas a control, y el contenido y fuerza normativa de los actos materia de escrutinio.
2.1.2. Requisitos de vigencia de los actos legislativos.
2.1.2.1. El artículo 375 de la Constitución regula el procedimiento de adopción de los actos legislativos; según este precepto, (i) pueden presentar proyectos de acto legislativo el gobierno, diez miembros del Congreso, el 20% de los concejales o de los diputados, y los ciudadanos en un número equivalente al menos al 5% del censo electoral vigente; (ii) el trámite del respectivo proyecto debe tener lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos; (iii) para su aprobación el proyecto requiere ocho debates; (iv) en los primeros cuatro debates, el proyecto debe ser aprobado por la mayoría de los asistentes; (v) en los segundos cuatro debates, se requiere el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara; (vi) en el segundo periodo solo pueden debatirse iniciativas presentadas en el primero; y (vii) entre la primera y la segunda vuelta, el gobierno debe publicar el proyecto.
Adicionalmente, los artículos 219 y siguientes de la Ley 5ª de 1992 prevén otras reglas de trámite aplicables a los proyectos de acto legislativo, como las siguientes: (a) la facultad del Congreso para reformar la Constitución se suspende “a partir de la elección e integración de una asamblea constituyente” y por el tiempo que se otorgue a la asamblea para que cumpla sus funciones; (b) los proyectos deben ser presentados en la secretaría general de las cámaras o en sus plenarias; (c) los dos períodos de debate no necesariamente deben coincidir en la misma legislatura; (d) las materias negadas en el primer período, no pueden ser consideradas nuevamente; y (e) “[e]l cambio o modificación del contenido de las disposiciones, en la segunda ‘vuelta’, siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida”. Finalmente, el artículo 227 establece que “[l]as disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia”. Con fundamento en este precepto, la Corte también ha entendido que son aplicables las disposiciones de la Constitución que se ocupan de regular el procedimiento de aprobación de las leyes, cuando son compatibles(99).
2.1.2.2. Para efectos de establecer si el proyecto de acto legislativo acusado en realidad constituye una reforma constitucional —como afirma el demandante—, y puede ser revisado por esta corporación, interesan en particular las disposiciones referidas a la existencia y oponibilidad de las leyes y actos legislativos.
La jurisprudencia constitucional ha diferenciado los fenómenos de validez y vigencia de las normas. Al respecto, en la Sentencia C-443 de 1997(100), explicó:
“En la teoría jurídica, la existencia de una norma ha estado muy asociada a la idea de validez; una disposición comienza a existir y entra a hacer parte del ordenamiento jurídico por haber sido dictada conforme lo prescriben las reglas del sistema. La validez de una norma no sería otra cosa, como dice Kelsen, que ‘el modo particular de su existencia’.
Se propone llamar validez formal o vigencia al hecho de que la norma formalmente haga parte del sistema, por haber cumplido los requisitos mínimos para entrar al ordenamiento. Y finalmente se designa eficacia jurídica o aplicabilidad a la posibilidad de que la disposición produzca efectos jurídicos, o al menos sea susceptible de hacerlo” (referencias eliminadas).
Esta corporación ha precisado también que, en el caso de las leyes, los requisitos de existencia se hallan en el artículo 157 superior, según el cual:
En materia de sanción y promulgación de las leyes, el artículo 165 ibídem agrega que: “Aprobado un proyecto de ley por ambas cámaras, pasará al gobierno para su sanción. Si este no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley; si lo objetare, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen”(101). A su turno, el artículo 189, numerales 9º y 10, dispone que es función del presidente sancionar y promulgar las leyes, mientras el artículo 200-1 establece que corresponde al gobierno, en relación con el Congreso, “[c]oncurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución”. Por último, el artículo 168 señala: “Si el presidente no cumpliere el deber de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que la Constitución establece, las sancionará y promulgará el presidente del Congreso”(102).
El artículo 379 constitucional alude específicamente a la promulgación de los actos legislativos, al disponer que la acción pública de inconstitucionalidad contra dichos actos solo procederá dentro del año siguiente a su promulgación. A su vez, el artículo 229 de la Ley 5ª de 1992 requiere la promulgación del acto legislativo para que pueda ser sometido a referendo revocatorio.
Finalmente, es necesario mencionar el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, el cual establece que los actos legislativos, las leyes y los actos administrativos de carácter general —entre otros— deben publicarse en el Diario Oficial.
De acuerdo con los anteriores preceptos, esta Corte ha explicado que la sanción es un requisito de existencia de las leyes(103), mientras la promulgación es en una exigencia de obligatoriedad. La sanción se refiere a la culminación del proceso de formación del contenido de la ley(104) y consiste en “(...) el acto mediante el cual el gobierno lo aprueba, y da fe de su existencia y autenticidad”(105); mientras la promulgación significa “(...) la publicación de la ley en el Diario Oficial, con el fin de poner en conocimiento de los destinatarios de la misma, los mandatos que ella contiene”(106). La promulgación constituye un punto importante de referencia para la entrada en vigencia de la ley, pero no necesariamente coincide con ella, ya que el legislador puede expresamente prever una fecha posterior para el efecto(107).
2.1.2.3. Para la Sala es claro que es una exigencia constitucional la promulgación de los actos legislativos para que sean obligatorios y puedan ser demandados por medio de la acción pública de inconstitucionalidad. Al respecto, en la Sentencia C-180 de 2007(108), esta corporación afirmó:
“(...) es claro, y así se expresa en el concepto del Ministerio Público, que los actos legislativos requieren ser promulgados. Así se desprende no solo de las expresas disposiciones constitucionales que aluden a la promulgación de los actos reformatorios de la Constitución(109), sino también de los principios generales conforme a los cuales ‘... el acto de publicación de la ley, se evidencia como requisito indispensable para su obligatoriedad, pues es principio general de derecho que nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no conoce (principio de la publicidad)(110)’”(111).
Sobre las razones en las que se fundamenta esta conclusión, la Sala explicó en el mismo fallo:
“El título XIII de la Constitución, si bien contiene ciertas alusiones a la promulgación, no establece regulación alguna sobre la manera como ella debe hacerse. La regla general, que tiene origen a) en una interpretación histórica, b) en el lenguaje empleado por el constituyente y c) en la jurisprudencia constitucional, indica que los vacíos de regulación que se adviertan en el título XIII de la Carta a propósito de las reformas por la vía del Congreso de la República, deben suplirse por el trámite legislativo ordinario en cuanto no resulte incompatible con lo dispuesto en el título XIII. Dentro del proceso formación de las leyes se ha previsto su promulgación por el gobierno (C.P., arts. 165 y 189, num. 10). Nada se opone a que ese trámite, que tiene sentido como un instrumento de autenticidad y de publicidad, que es de obligatorio cumplimiento para el Presidente de la República y que puede suplirse por el Congreso (C.P., art. 168), se aplique también en el trámite de los actos legislativos”.
La promulgación marca por tanto el momento en que un acto legislativo se torna obligatorio, y es a su vez el acto que activa el derecho de los ciudadanos a demandar, a través de la acción pública de inconstitucionalidad, esta modalidad de reforma de la Carta.
2.1.3. Examen de la competencia de la Corte para estudiar la constitucionalidad de los objetos de la demanda.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, esta Sala estima que no es competente para examinar la constitucionalidad del proyecto de acto legislativo y del Decreto 1351 de 2012, por las razones que a continuación se exponen:
2.1.3.1. Lo primero que se debe advertir es que el problema de la competencia de la Corte para conocer del proyecto de acto legislativo acusado no fue resuelto en el auto 74 de 2013(112). De un lado, en aquella oportunidad la controversia versaba sobre un recurso de súplica presentado contra el auto que rechazó las demandas de los expedientes D-9203 y D-9213, es decir, el problema jurídico era diferente; de otro lado, en dicha providencia no se descartó la competencia de esta corporación en la materia(113). Por tanto, no existe precedente en esta ocasión.
Sí es relevante el precedente fijado en la Sentencia C-474 de 2013(114), en la que este tribunal se declaró inhibido para conocer de una demanda similar contra el mismo proyecto de acto legislativo. En esa ocasión se recordó que la Corte no es competente para emitir un pronunciamiento de mérito respecto de demandas de inconstitucionalidad es las de que los actos sometidos a control no estén vigentes, o de estarlo, no produzcan efectos o no tengan vocación de producirlos. En el caso del proyecto censurado, se indicó que en vista de que fue archivado de conformidad con el voto de las mayorías y nunca fue promulgado, no se incorporó al ordenamiento jurídico y, en consecuencia, no puede ser materia de control constitucional por la corporación.
La Sala considera necesario reiterar la argumentación de la Sentencia C-474 de 2013 e inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo frente a la demanda formulada por el ciudadano Jaime Araújo Rentería. Ciertamente el Proyecto de Acto Legislativo 7/2011 Senado - 143/2011 Cámara, una vez fue aprobado por el Congreso, se remitió el 20 de junio de 2012, al Presidente de la República para ser promulgado. El 25 de junio de 2012, el gobierno formuló objeciones por inconstitucionalidad e inconveniencia(115). A continuación, mediante el Decreto 1351 de 2012, el presidente convocó al Congreso a sesiones extraordinarias para considerar las objeciones. En sesión del 28 de junio de 2012, las plenarias de la Cámara y del Senado acogieron la propuesta de la comisión accidental de aceptar las objeciones, y en consecuencia, aprobaron el archivo del proyecto(116). Por tanto, el proyecto nunca fue promulgado, es decir, no ingreso a nuestro ordenamiento constitucional ni produjo efectos.
Con apoyo en las anteriores razones, la Corte concluye que carece de competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad y debe emitir un fallo inhibitorio.
2.1.3.2. Igualmente, esta Sala considera que carece de competencia para conocer de la demanda en lo que respecta a los cargos formulados contra el Decreto 1351 de 2012, puesto que se trata de una decisión adoptada en un trámite legislativo que no culminó con la adopción de un acto susceptible de control por este tribunal.
Como se explicó previamente, la Corte en principio es competente para analizar la constitucionalidad de decretos que hacen parte del trámite legislativo de actos del Congreso cuyo control es asignado por la Constitución a este tribunal —proyectos de ley materia de control previo, leyes y actos legislativos—. No obstante, cuando dicho trámite no culmina con una decisión susceptible de control por esta corporación, es decir, cuando dicho trámite resulta fallido, la Corte pierde su competencia porque ya no hay un acto cuya validez constitucional sea necesario examinar; dicho de otro modo, se presenta una especie de carencia actual de objeto.
Por medio del Decreto 1351 de 2012, el presidente convocó a sesiones extraordinarias al Congreso de la República con el fin de examinar las objeciones formuladas a un proyecto de acto legislativo. Debido a que el Congreso decidió archivar el proyecto, dicha reforma nunca fue promulgada ni surgió a la vida jurídica, en otras palabras, no se convirtió en acto legislativo. En consecuencia, la constitucionalidad del proyecto y su trámite no pueden ser examinados en esta oportunidad por este ´tribunal, por carencia actual de objeto.
Por las razones anteriores esta Corte también emitirá un fallo inhibitorio en relación con los cargos formulados contra el Decreto 1351 de 2012.
INHIBIRSE frente a los cargos formulados por el demandante contra el Decreto 1351 de 2012 “por el cual se convoca al Congreso a sesiones extraordinarias” y el proyecto de Acto Legislativo 7/2011 Senado-143/2011 Cámara, acumulado a los proyectos 9/2011, 11/2011, 12/2011 y 13/2011 Senado “por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política en relación con la administración de Justicia y se dictan otras disposiciones”, por falta de competencia de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
Magistrados: Jorge Iván Palacio Palacio, con salvamento de voto—María Victoria Calle Correa—Mauricio González Cuervo—Luis Guillermo Guerrero Pérez—Alberto Rojas Ríos, con salvamento de voto—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Nilson Pinilla Pinilla—Jorge Ignacio Pretelt Chaljub—Luis Ernesto Vargas Silva.
(1) Cfr. folio 19, cuaderno 1.
(2) Cfr. folio 29 cuaderno 1.
(3) Cfr. folio 30 cuaderno 1.
(4) Cfr. folio 31 cuaderno 1.
(5) Cfr. folio 34 cuaderno 1.
(6) Cfr. folio 42 cuaderno 1.
(7) Cfr. folio 43 cuaderno 1.
(8) Cfr. folio 44 cuaderno 1.
(9) Cfr. folio 46 cuaderno 1.
(10) Cfr. folio 46 cuaderno 1.
(11) Cfr. folio 46 cuaderno 1.
(12) Cfr. folio 47 cuaderno 1.
(13) Cfr. folio 48 cuaderno 1.
(14) Cfr. folio 49 cuaderno 1.
(15) Cfr. folio 58 y 59 cuaderno 1.
(16) Cfr. folio 59 cuaderno 1.
(17) Cfr. folio 60 cuaderno 1.
(18) Cfr. folio 61 cuaderno 1.
(19) Cfr. folio 66 cuaderno 1.
(20) Cfr. folio 68 cuaderno 1.
(21) Cfr. folio 72 cuaderno 1.
(22) La secretaría jurídica de la presidencia explica: “(...) Las frases, consideraciones o apreciaciones de la Corte sobre la inexistencia de esa competencia presidencial se produjeron en el escenario de problemas jurídicos distintos; conexos, sí, pero esencialmente extraños al muy particular y exigente de la capacidad de objetar proyectos de acto legislativo. || En las sentencias que se refieren a este tema no se vislumbra un análisis consecuente con la profundidad y la gravedad del problema debatido. Los comentarios de la Corte sobre la imposibilidad de objetar actos reformatorios de la Carta no ocupan más que pocos renglones en los textos de las providencias, de lo cual se infiere que el tema nunca fue analizado a la luz de todas sus implicaciones jurídicas. La importancia del conflicto jurídico que involucra la posibilidad de que el gobierno objete un acto legislativo no puede despacharse en unas pocas líneas de referencia, y en estas se echa de menos la energética argumentación que la Corte suele emplear cuando aborda asuntos de primera línea constitucional. Por ello no es difícil llegar a la conclusión de que en verdad la Corte nunca había tenido oportunidad de reflexionar sesudamente sobre la posibilidad de que el Presidente de la república objete un proyecto de reforma constitucional” Cfr. folio 466, cuaderno 2.
(23) La interviniente asevera: “ninguna de las herramientas jurídicas alternativas previstas por la propia Carta la protegen (la Constitución) de manera inmediata o, si se quiere, preventiva, contra abusos procedimentales o sustanciales por parte del Congreso en ejercicio de su poder de reforma. Gracias a la inexistencia de vías expeditas de protección, la Constitución es la norma más importante de la República y, paradójicamente, la más desguarnecida del ordenamiento jurídico. Como lo dice el escrito de objeciones, ‘La norma más poderosa de la Nación es, a su vez, la más frágil y la más expuesta de ellas’”. Cfr. folio 471, cuaderno 2.
(24) Cfr. folio 477, cuaderno 2.
(25) Cfr. folio 478, cuaderno 2.
(26) Cfr. folios 483 y 484, cuaderno 2.
(27) Cfr. folio 484, cuaderno 2.
(28) Cfr. folio 485, cuaderno 2.
(29) Cfr. folio 532, cuaderno 2.
(30) Cfr. folios 404 y 405, cuaderno 2.
(31) Al respecto, afirma el interviniente: “(...) si el texto conciliado por la comisión de mediación estuvo acordado cerca de las 10 p.m. mal podría a partir de esa hora y antes de las 12 p.m. del mismo día ser publicado en la Gaceta del Congreso, en la medida en que la Imprenta Nacional no tiene una jornada laboral habilitada en ese horario, a pesar de que la inclusión del texto se haga aparecer en un ejemplar de esa misma fecha, pero que no puede caber duda fue impreso en la mañana siguiente. || Pero aún si en gracia de discusión se aceptara que el texto conciliado fue publicado la víspera de su votación en las plenarias, tampoco se cumple con lo dispuesto en el artículo 161 superior, pues al cotejar la hora en que se tendría que haber efectuado la publicación por el conocimiento público que se tiene de la hora en que la comisión de mediación acordó el texto conciliado y la hora en la cual las plenarias lo votaron, no habían transcurrido 24 horas, que es el término que constituye el lapso mínimo de un día, para que los congresistas conocieran el texto” Cfr. folio 406, cuaderno 2.
(32) Cfr. folio 441, cuaderno 2.
(33) Cfr. folio 498, cuaderno 2.
(34) Cfr. folio 232 cuaderno 1.
(35) Cfr. folio 378, cuaderno 2.
(36) Cfr. folio 380, cuaderno 2.
(37) Cfr. folio 402, cuaderno 2.
(38) Cfr. folio 501, cuaderno 2.
(39) Cfr. folio 503, cuaderno 2.
(40) Cfr. folio 505, cuaderno 2.
(41) Cfr. folios 573 y 574, cuaderno 2.
(42) Como se indicó en apartes previos, el demandante manifiesta: “Es claro en el sistema colombiano, la promulgación ni la ley, ni mucho menos de un acto legislativo, es requisito de validez del acto legislativo. No existe en el sistema colombiano, una norma que establezca quién debe hacer la promulgación de los actos legislativos, una vez que se ha concluido el trámite de los ocho debates; de modo que es jurídicamente posible que cualquier ciudadano pague la publicación del acto legislativo ya conciliado en el diario oficial y una vez publicado entre a regir, con todas las consecuencias jurídicas que eso implica”. Cfr. folio 46 cuaderno 1.
(43) Ver Sentencia C-1154 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(44) Ver Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
(45) De acuerdo con el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución, corresponde al Consejo de Estado: “2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”.
(46) Sobre estos dos criterios ver las sentencias C-1154 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, y C-1191 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En el último fallo, a propósito de una demanda contra el Decreto 1421 de 1993, se explicó: “Como se observa, a pesar que la Corte consideró que su competencia en materia de control de constitucionalidad de decretos fundados en normas transitorias se encontraba debidamente circunscrita, no por ello concluyó que era acertado identificar una enumeración taxativa. En cambio, estableció que dicha competencia también podía predicarse respecto de otros decretos que, si bien no hacían parte de las materias previstas en los artículos 5º, 6º y 10 transitorios, debían ser controlados por esta corporación, esta vez a partir de un criterio material, relacionado con la fuerza de ley de la disposición correspondiente” (resaltado fuera del texto).
(47) Este decreto fue posteriormente derogado por la Ley 938 de 2004.
(48) Ver las sentencias C-513 de 1992, C-003 de 1993, C-105 de 1993, C-508 de 1996, C-534 de 2000, C-927 de 2000, C-621 de 2004, C-061 de 2005, C-334 de 2005, C-672 de 2005, C-323 de 2006, C-094 de 2007, C-909 de 2007 y C-1154 de 2008. En este último se afirmó: “Según este, la autoridad competente para examinar la constitucionalidad de un decreto dictado por el gobierno se determina por la naturaleza del decreto: si es una norma con fuerza material de ley que se enmarca dentro de alguna de las hipótesis previstas en el artículo 241 de la Carta Política, su examen corresponderá a la Corte Constitucional; pero si se trata de un acto administrativo o en todo caso de una norma que no tiene vocación legislativa, su estudio compete al Consejo de Estado (C.P., art. 237-2). || Lo anterior guarda relación con el concepto que en la teoría del derecho se conoce como fuerza jurídica, a partir del cual se permite la ordenación jerárquica de una norma en el sistema de fuentes de acuerdo con “su capacidad jurídica para incidir en el ordenamiento jurídico creando derecho objetivo, o modificando el ya existente”, es decir, de acuerdo con “su potencialidad normativa frente a las otras fuentes”.
(49) Ver por ejemplo las sentencias C-003 de 1993 y C-508 de 1996.
(50) Ver sentencias C-003 de 1993 y C-534 de 2000. Un recuento importante de la línea jurisprudencial al respecto puede encontrarse en la Sentencia C-049 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo.
(51) Ver por ejemplo la Sentencia C-061 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(53) M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(54) M.P. Jorge Arango Mejía.
(55) M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(56) M.P. Álvaro Tafur Galvis.
(58) M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(59) M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(60) Se destaca el siguiente análisis de la Sentencia C-522 de 2009: “Esta corporación es competente para conocer de la presente demanda de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 5º de la Constitución, por cuanto la disposición demandada hace parte de un decreto que, en su momento, se expidió por el Presidente de la República en virtud de facultades extraordinarias conferidas mediante ley, del mismo tipo de las hoy contempladas en el artículo 150, numeral 10 del texto superior”.
(61) M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
(63) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
(64) M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(66) Por ejemplo, en la Sentencia C-061 de 2005, se sostuvo: “En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia” (resaltado fuera del texto). Luego, en la Sentencia C-094 de 2007, la Corte llevó a cabo el siguiente análisis: “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las disposiciones acusadas forman parte, en el caso del artículo 1022, del Código Civil adoptado y adicionado mediante la Ley 57 de 1887; y en el caso del artículo 222 del Código de Procedimiento Civil, adoptado mediante los decretos 1400 de 1970 y 2919 de 1970, expedidos con fundamento en facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República mediante la Ley 4ª de 1969” (resaltado fuera del texto).
(67) M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(68) En la Sentencia C-508 de 1996, la Corte sostuvo el siguiente argumento: “Ahora bien ¿qué pasa si la Corte declara inexequible el artículo 28 de la Ley 225 de 1995? Hay dos consecuencias posibles pero paradójicas. Así, algunos podrían considerar que el artículo 106 del Decreto 111 de 1996 sigue vigente, como disposición autónoma, lo cual implicaría reconocer que la decisión de inexequibilidad es inocua, tesis contraria a la finalidad misma del control constitucional. Otros, en cambio, podrían argumentar que se entiende que el artículo 106 del Decreto 111 de 1996 también ha sido expulsado del ordenamiento, pues ese decreto ejecutivo no tiene fuerza legal autónoma. En el fondo, esta segunda tesis equivale a admitir que la Corte es competente para conocer de ese artículo 106 del Decreto 111 de 1996, pero como la Corte expresamente no se ha pronunciado sobre tal disposición, se generaría una aguda inseguridad jurídica. || Por todo lo anterior, y con el fin de respetar la distribución de competencias establecida por la Carta entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y evitar que el control constitucional sea inocuo, o se generen innecesarias inseguridades jurídicas, es necesario concluir que, conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Carta, corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente legales” (resaltado fuera del texto). Esta posición fue reiterada en la Sentencia C-748 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, y con fundamento en ella la Corte se declaró inhibida, ya que la demanda cuestionaba no la constitucionalidad de los artículos específicos compilados en el Decreto 1818 de 1998, sino la competencia del ejecutivo para expedirlo.
(70) M.P. Jaime Córdoba Triviño.
(73) M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(74) M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(75) M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
(76) M.P. Jorge Arango Mejía.
(77) M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(78) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
(79) M.P. Jaime Araújo Rentería.
(81) Algunos de estos decretos son los que siguen: Decreto 2067 de 1991 “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional” —fundamento en el artículo 22 transitorio—; Decreto 1421 de 1993 “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá” —fundamento en el artículo 41 transitorio—; Decreto 2762 de 1991 “Por medio del cual se adoptan medidas para controlar la densidad poblacional en el departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina —fundamento en el artículo 42 transitorio—; y Decreto 1088 de 1993 “Por el cual se regula la creación de las asociaciones de cabildos y/o autoridades tradicionales indígenas” —art. 56 trans.—.
(82) Por ejemplo, en la Sentencia C-513 de 1992, a propósito de una demanda contra el Decreto 2067 de 1991, la corporación manifestó: “En efecto, el decreto mencionado tiene fuerza de ley, ya que corresponde al ejercicio de facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en forma directa por la Asamblea Nacional Constituyente. Esa jerarquía normativa se halla expresamente reconocida por la disposición constitucional transitoria cuando estatuye que en todo tiempo el Congreso podrá derogar o modificar las normas así establecidas”. Luego, en la Sentencia C-003 de 1993, se agregó: “(...) desde el punto de vista de la interpretación sistemática, se observa que el artículo 241 confiere a la Corte Constitucional la guarda de la supremacía e integridad de la Carta Política, de suerte que una norma del ordenamiento jurídico que se equipara formalmente a las facultades de que trata el artículo 150.10 de la Constitución, las cuales son ciertamente objeto de control, según el artículo 241.5 superior, debe ser objeto del conocimiento por parte de esta corporación”.
(83) En la Sentencia C-003 de 1993, la Corte sostuvo: “(...) la materia que nos ocupa, bien que por excepción transitoria su competencia fué atribuída (sic) a órganos diferentes al Congreso de la República, es un tema que ordinariamente le corresponde al legislativo, de conformidad con el artículo 150 de la Carta, y su eventual reforma futura deberá hacerse por ley. El Decreto 2067 de 1991, en efecto, desarrolla las facultades de naturaleza legislativa que consagra el artículo 23 transitorio de la Carta precitado, y no las facultades administrativas de que trata el artículo 5º transitorio en su literal “c”. En este sentido, la Corte Constitucional estima que todas aquellas materias que sean de naturaleza legislativa y que excepcionalmente sean asignadas por la Carta a un órgano diferente del Congreso de la República, son de su competencia para efectos de ejercer el control de constitucionalidad. Y,a contrario sensu, las normas expedidas por el Gobierno Nacional que sean de naturaleza administrativa, entran en la cláusula general de competencia de orden residual que en este sentido tiene el Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 237 numeral segundo de la Constitución” (resaltado fuera del texto).
(84) Al respecto, en la Sentencia C-003 de 1993, la Corte aseguró: “(...) según la interpretación histórica, fue (sic) voluntad expresa y clara del constituyente asegurar el control de constitucionalidad de las facultades conferidas al Presidente de la República en los artículos transitorios de la Carta, según se desprende de la lectura del artículo 10 transitorio de la Carta, que dice: (...) || Lo que sucedió, empero, es que el dicho artículo fué (sic) ubicado con el número 10 dentro de los 59 artículos transitorio que tiene la Carta, por decisión del compilador final de las normas pero no por decisión de la Asamblea Nacional Constituyente, y su numeración concreta no fué (sic) sometida a votación conforme al reglamento de dicha corporación”.
(85) Se destaca el siguiente aparte de la Sentencia C-003 de 1993, a propósito del Decreto 2067 de 1991: “(...) en un Estado social de derecho como Colombia —C.P., art. 1º—, los poderes constituidos son reglados —art. 3º ídem— y se rigen por el principio de legalidad —art. 6º ídem—, de suerte que no se conciben competencias omnímodas o sin control. El control del poder es la esencia de la democracia y por tanto mal podría pensarse que las facultades extraordinarias de que se revistió el Presidente de la República en los artículos transitorios de la Constitución, distintos a los consagrados en el artículo 10 transitorio, se encuentran fuera de control”.
(86) M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(88) M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(90) M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
(91) M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(92) M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
(93) En la Sentencia C-973 de 2004, la Corte afirmó: “Para la Corte, el control de constitucionalidad de los actos legislativos que reforman la Constitución por la vía del referendo, y que se activa por las demandas ciudadanas en virtud del numeral 1º del artículo 241 de la Carta Fundamental, cobija todos los actos jurídicos que se produzcan con posterioridad al fallo de esta corporación que decida acerca de la exequibilidad de la ley de convocatoria de dicho referendo. En apoyo de lo anterior, basta con señalar que el conjunto de actos previos a la expedición del acto legislativo, constituyen meros actos de trámite que permiten la formación y consolidación de la reforma” (resaltados fuera del texto). Luego, en la Sentencia C-1121 de 2004, agregó: “Así entonces cabe precisar, que la reforma constitucional por vía de referendo está conformada por diversas etapas que deben ser agotadas de manera sucesiva, en las cuales interviene no solo el Congreso de la República, expidiendo la ley que convoca al referendo, sobre la cual debe surtirse automáticamente el control de constitucionalidad, sino además, las autoridades que conforman la organización electoral; los ciudadanos que se pronuncian mediante el voto afirmativo, en número exigido por la Constitución; y finalmente, el Presidente de la República a quien le corresponde sancionar y publicar el acto legislativo respectivo. || Se trata por tanto de un acto jurídico complejo, en cuanto a su formación, por cuanto requiere de la intervención de diversas autoridades públicas. Todas estas actuaciones concurren a la conformación final del acto reformatorio de la constitución y constituyen pasos necesarios del trámite de reforma constitucional vía referendo, sobre los cuales corresponde a la Corte Constitucional ejercer el control de constitucionalidad” (resaltados fuera del texto).
(94) La Corte afirmó: “(...) esta disposición contiene una alusión expresa a la competencia de la Corte para examinar si, con anterioridad al pronunciamiento ciudadano acerca de la convocatoria a un referendo encaminado a reformar la Constitución, haya sido este de iniciativa popular o gubernamental, se ha producido un vicio de procedimiento en su formación, lo cual comprende no solo el examen de la aprobación de la respectiva ley, sino todos los actos concernientes a la formación de la iniciativa. De tal suerte que, para el caso de los referendos de iniciativa popular, el análisis de esta corporación abarcará el estudio de la validez de las actuaciones adelantadas por los promotores de la iniciativa ante las autoridades que conforman la organización electoral en Colombia, es decir, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral. || Adviértase que la Constitución no excluye, de manera alguna, el examen de la Corte acerca de los posibles vicios de procedimiento en los que se pudo haber incurrido a lo largo de la formación de la iniciativa popular de reforma a la Carta Política. En efecto, los denominados “vicios de procedimiento en su formación”, según las voces del artículo 241.2, no se limitan a aquellos acaecidos durante el trámite en el Congreso del proyecto de ley mediante la cual se convoca al pueblo a un referendo constitucional, sino que abarcan las etapas anteriores, por cuanto se trata de un acto jurídico complejo, al igual que la fase comprendida entre la sentencia de la Corte Constitucional y la promulgación del acto reformatorio de la Constitución, esta última mediante la acción pública de inconstitucionalidad como previamente se consignó”.
(95) En la Sentencia C-1121 de 2004, se explicó: “(...) una interpretación sistemática de la Carta Política evidencia que ninguna otra autoridad judicial es competente para pronunciarse acerca de la existencia o no de un vicio de forma durante el trámite de adopción del acto legislativo adoptado vía referendo”.
(96) La Corte aludió a precedentes en materia de procedimientos legislativos que tienen iniciativa compleja, como las leyes aprobatorias de tratados internacionales, el control de las leyes cuatrianuales de planes de desarrollo, el control de las leyes de presupuesto y de las que estipulan gastos.
(97) Expediente 2009-00344-00, C.P. María Claudia Rojas Lasso.
(98) Radicación: 11001-03-24-000-2009-00504-00, C.P. María Claudia Rojas Lasso.
(99) Ver sentencias C-222 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-614 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-1040 de 2005 (varios ponentes), C-332 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-040 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, entre otras.
(100) M.P. Alejandro Martínez Caballero.
(101) Este enunciado es reproducido por el artículo 196 de la Ley 5ª de 1992.
(102) Esta misma regla se reitera en el artículo 201 de la Ley 5ª.
(103) En la Sentencia C-084 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, esta corporación aseguró que la sanción es un requisito esencial de las leyes, de conformidad con el artículo 157-4 de la Carta. Ver también la Sentencia C-025 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo.
(104) Ver Sentencia C-492 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.
(105) Cfr. Sentencia C-084 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
(106) Cfr. Sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Ver también la Sentencia C-581 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería.
(107) Sobre la diferencia entre promulgación y vigencia, esta corporación explicó lo siguiente en la Sentencia C-581 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería: “La promulgación es distinta de la vigencia de la ley, pues mediante la primera se informa o comunica a todos los ciudadanos el contenido de las leyes; y por la segunda se señala el momento a partir del cual empiezan a surtir efectos. Una ley puede haber sido publicada en una fecha determinada y entrar a regir en otra, lo cual no es inconstitucional, siempre y cuando se respeten los derechos y demás garantías constitucionales, v. gr. el principio de favorabilidad, los derechos adquiridos, entre otros”. Ver también las sentencias C-932 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-025 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo.
(108) M.P. Rodrigo Escobar Gil.
(109) “Cfr. artículos 337, 379 y 380 de la Constitución Política”.
(110) “Fuller, Lon. The Morality of Law. Yale University Press, New Haven, 1969. Págs. 49-51”.
(111) “Sentencia C-957 de 1998”.
(112) M.P. María Victoria Calle Correa.
(113) La Sala afirmó: “16. Así, en definitiva, aunque el auto de rechazo no fue infundado al sostener que la Corte Constitucional es “manifiestamente incompetente” para conocer y decidir acciones públicas contra proyectos archivados de acto legislativo, como el ahora demandado, hay buenas razones para albergar un grado suficiente de duda sobre la plausibilidad de esa conclusión. Y si hay duda, no puede hablarse de una manifiesta incompetencia de la Corte. Por tanto, la Sala Plena estima que la Corte no es manifiestamente incompetente para conocer de las acciones rechazadas. Pero la pregunta suscitada es entonces: ¿debe por eso revocarse el auto de rechazo, y ordenarse la admisión de las demandas? No. Porque es válido rechazar una acción pública presentada por fuera de los términos prescritos en el artículo 379 de la Carta, como pasa a explicarse a continuación”.
(114) M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
(115) Cfr. Diario Oficial 48472 del 25 de junio de 2012.
(116) Ver gacetas de Congreso 576 y 584 de 2012.
“Texto aprobado en sesión plenaria al Proyecto de Acto Legislativo 143 de 2011 Cámara, 7 de 2011 Senado acumulado con los proyectos de acto legislativo 9 de 2011, 11 de 2011, 12 de 2011 y 13 de 2011 Senado por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la administración de justicia y se dictan otras disposiciones (Segunda vuelta).
ART. 1º—El artículo 28 de la Constitución Política quedará así:
‘ART. 28.—Toda persona es libre. Nadie puede ser molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley. La detención preventiva será excepcional y solo procederá para evitar que el imputado o procesado obstruya el debido ejercicio de la justicia, cuando resulte probable que no comparezca al proceso o no cumpla la sentencia, o cuando en el ejercicio de su libertad pueda poner en riesgo los derechos de terceros.
En ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto por deudas, ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles’.
ART. 2º—El artículo 116 de la Constitución Política quedará así:
‘ART. 116.—La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces, administran justicia. También lo hace la justicia penal militar.
La ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinados empleados judiciales, salvo proferir decisiones que pongan fin a los procesos y practicar pruebas en asuntos que se tramiten a través de procedimientos orales y por audiencias. En los procesos penales operará el principio de la inmediación.
Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de funciones jurisdiccionales en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por la ley o por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.
La ley podrá atribuir, excepcional y transitoriamente, función jurisdiccional en materias precisas a abogados en ejercicio en calidad de jueces adjuntos para fines de descongestión judicial. La ley establecerá los requisitos que se deben cumplir para ejercer esta función, los casos en que ella se ejercerá de manera voluntaria y su régimen de remuneración o incentivos. Estos particulares en ningún caso podrán conocer asuntos penales, contencioso administrativos, disciplinarios o acciones constitucionales.
De manera excepcional, la ley podrá conferir funciones jurisdiccionales en materias precisas a ciertos funcionarios de los centros de arbitraje, de los centros de conciliación y de las notarías.
Las decisiones adoptadas por empleados judiciales, autoridades administrativas, abogados en ejercicio en calidad de jueces adjuntos, notarios, centros de conciliación y centros de arbitraje en procesos no arbitrales cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, serán apelables ante el superior funcional del juez que hubiese sido el competente en caso de haberse optado por la vía judicial, si dicho recurso fuere procedente de conformidad con la ley. La ley establecerá las tarifas, tasas o remuneraciones por concepto de las funciones jurisdiccionales que desempeñen las personas y entidades a que se refiere este artículo, según corresponda, así como los eventos en que habrá lugar a ellas, sin que puedan exceder lo que por concepto de arancel judicial hubiere percibido la Rama Judicial en caso de haberse acudido a ella.
PAR. 1º—En cada municipio habrá al menos un juez, cualquiera que sea su categoría y en cada departamento habrá al menos un tribunal administrativo y un tribunal superior de distrito judicial.
PAR. 2º—En relación con la atribución de funciones jurisdiccionales a abogados en ejercicio en calidad de jueces adjuntos, la ley establecerá las condiciones de temporalidad de este mecanismo de descongestión y la autoridad competente para hacer la evaluación de gestión e impacto con el fin de determinar la conveniencia o no de su continuidad’.
ART. 3º—El artículo 156 de la Constitución Política quedará así:
‘ART. 156.—La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Consejo de Gobierno Judicial, el Procurador General de la Nación y el Contralor General de la República tienen la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones’.
ART. 4º—El artículo 174 de la Constitución Política quedará así:
‘ART. 174.—Corresponde al Senado:
1. Adelantar el juicio político contra el Presidente de la República o quien haga sus veces y contra el Vicepresidente de la República, previa solicitud de la Cámara de Representantes.
2. Adelantar el juicio político contra los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Nacional de Disciplina Judicial por conductas cometidas en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, y contra el Fiscal General de la Nación por estas conductas y por aquellas cometidas en el ejercicio de sus funciones administrativas, previa solicitud de la Cámara de Representantes, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos’.
ART. 5º—El artículo 175 de la Constitución Política quedará así:
‘ART. 175.—En los juicios políticos que se sigan ante el Senado, se observarán las siguientes reglas:
1. Radicada la solicitud de juicio político, el Senado deberá darle trámite, salvo que decida archivarla con las mayorías previstas en este artículo.
2. Las únicas sanciones que impondrá el Senado con ocasión del juicio político serán la separación del cargo y la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos.
También procederá la sanción fiscal contra los funcionarios mencionados en el numeral 1º del artículo 174 de la Carta, previo agotamiento del juicio público.
3. Las decisiones de archivo y de sanción temporal o definitiva al Presidente de la República o quien haga sus veces y al Vicepresidente de la República serán adoptadas en sesión pública con los votos de las dos terceras partes de los integrantes del Senado. Se requerirán los votos de la mitad más uno de los miembros para tomar estas decisiones en relación con los funcionarios enunciados en el numeral 2º del artículo 174 de la Carta.
4. Si la conducta es de competencia de la Corte Suprema de Justicia, impuesta por el Senado una de las sanciones mencionadas en el inciso 1º del numeral 2º de este artículo, este remitirá el acta de la sesión correspondiente a la Corte Suprema de Justicia para que adelante el proceso penal o disciplinario, según sea el caso.
5. En el caso de los aforados enunciados en el numeral 2º del artículo 174 de la Constitución, si la conducta es de la competencia de la Contraloría General de la República, impuesta la sanción por el Senado, este remitirá el acta de la sesión correspondiente a dicho ente de control para que adelante el correspondiente proceso fiscal’.
ART. 6º—El artículo 178 de la Constitución Política quedará así:
‘ART. 178.—La Cámara de Representantes tendrá las siguientes atribuciones especiales:
1. Elegir el Defensor del Pueblo.
3. Archivar las denuncias o quejas infundadas o temerarias contra los funcionarios a los que se refiere el artículo 174 de la Constitución.
4. Presentar ante el Senado solicitud de juicio político para el Presidente de la República o quien haga sus veces y el Vicepresidente de la República, previa aprobación de las dos terceras partes de los integrantes de la Cámara, por conductas que puedan constituir delitos, causales de indignidad o mala conducta, o faltas disciplinarias o fiscales, según la Constitución y la ley. Si los funcionarios mencionados en este numeral hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos, la solicitud solo procederá por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de sus funciones.
5. Presentar ante el Senado solicitud de juicio político para los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Nacional de Disciplina Judicial, previa aprobación de la mayoría de los integrantes de la Cámara, por conductas cometidas en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales y para el Fiscal General de la Nación por estas conductas y por aquellas cometidas en el ejercicio de sus funciones administrativas que puedan constituir delitos, causales de indignidad o de mala conducta, o faltas disciplinarias o fiscales, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos.
6. Requerir el auxilio de otras autoridades para el desarrollo de sus funciones, en especial las atribuidas en los numerales 4º y 5º de este artículo.
PAR. 1º—Para efectos de lo estipulado en los numerales 4º y 5º de este artículo, la Cámara de Representantes elegirá una comisión de aforados constitucionales. La ley orgánica que consagra el reglamento del Congreso determinará su composición, los requisitos que deben acreditar quienes aspiren a integrarla, sus atribuciones y los procedimientos que deberán surtir para rendirle informe a la plenaria de la Cámara de Representantes.
PAR. 2º—La denuncia o queja que se formule contra los servidores públicos a los que se refiere este artículo se presentará mediante escrito con diligencia de presentación personal del denunciante y acompañado de las pruebas que obren en su poder o de la relación de las pruebas que deban practicarse. Las denuncias que no sean de competencia de la comisión de aforados constitucionales serán remitidas inmediatamente por la secretaría general de la Cámara a la autoridad competente. La ley establecerá las garantías y mecanismos de protección de los ciudadanos que presenten denuncias o quejas contra los aforados mencionados en este artículo.
En todo caso, con base en el deber general del Estado de investigar de oficio las conductas de los aforados mencionados en este artículo que puedan constituir delitos, faltas disciplinarias y fiscales, causales de indignidad o de mala conducta, cuando la Cámara de Representantes tenga conocimiento de la ocurrencia de ellas, dará traslado de las mismas a la comisión o al organismo competente para su investigación de oficio de conformidad con la Constitución y la ley.
PAR. 3º—Las decisiones proferidas por el Senado en cumplimento de lo dispuesto en los artículos 174 y 175, y por la Cámara en virtud de lo indicado en este artículo, son de naturaleza política y, por tanto, no implican el ejercicio de función jurisdiccional o administrativa. En consecuencia, no tendrán acción ni recurso alguno ante otra autoridad, estarán precedidas de un procedimiento breve y sencillo, y de ellas no se desprenderá responsabilidad penal, disciplinaria o fiscal para los congresistas.
Cuando exista conflicto de intereses en el debate y votación de los juicios políticos, para todos los efectos de conformación de quórum y toma de decisiones se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la cámara respectiva, excluidos aquellos que tuvieren conflicto de intereses aceptado en relación con un asunto determinado.
PAR. TRANS.—A partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo, la Cámara de Representantes continuará ejerciendo sus funciones de conformidad con las normas vigentes, en todo cuanto no contradiga este acto legislativo, y para su cumplimiento las mesas directivas de Senado y Cámara expedirán los reglamentos respectivos.
Dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de este acto legislativo, el Congreso aprobará la modificación a la ley orgánica mediante la cual se adopta el reglamento del Congreso de la República, en relación con las funciones previstas en los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución Política de Colombia’.
ART. 7º—Modifíquese el artículo 183 de la Constitución Política, el cual quedará así:
‘ART. 183.—Con el fin de preservar la dignidad de la investidura del Congresista y enaltecer sus responsabilidades y funciones, se adelantará un juicio autónomo de reproche ético ante el Consejo de Estado que podrá dar lugar a la pérdida de la investidura del Congresista en los casos de grave perjuicio para el Congreso y para el interés colectivo que se enuncian a continuación:
1. Por violación del régimen de incompatibilidades.
2. Por violación del régimen de conflicto de intereses, salvo cuando los congresistas participen en el debate y votación de proyectos de acto legislativo y en los debates de control político.
3. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, salvo que medie fuerza mayor, caso fortuito o causa justificada previamente autorizada por la mesa directiva.
4. Por apropiarse, en su provecho o el de terceros, de bienes del Estado o de empresas o instituciones en que este tenga parte o de bienes o fondos parafiscales, o de bienes de particulares cuya administración, tenencia o custodia se le haya confiado por razón o con ocasión de sus funciones.
5. Por utilizar indebidamente en provecho propio o de su cónyuge o parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, o civil, primero de afinidad, con el fin de obtener un beneficio de parte de un servidor público en un asunto que este se encuentre conociendo o haya de conocer en razón de sus funciones.
La ley regulará las causales previstas en la Constitución.
PAR. 1º—Cuando un Congresista no tome posesión del cargo dentro de los ocho (8) días siguientes a la fecha de instalación del Congreso, ni el candidato ni el partido o movimiento político o grupo significativo de ciudadanos al que este pertenezca tendrán derecho a suma alguna por concepto de la reposición de los votos obtenidos por aquel, los cuales no se computarán para efectos del umbral y la cifra repartidora del partido correspondiente, salvo que medie fuerza mayor, caso fortuito o causa justificada previamente autorizada por la mesa directiva.
PAR. 2º—La causal de pérdida de investidura a que se refiere el artículo 110 de la Constitución Política, no será aplicable a los miembros de las corporaciones públicas.
PAR. TRANS.—Las sentencias de pérdida de investidura que estén en firme al momento de la entrada en vigencia del presente acto legislativo conservarán plena validez’.
ART. 8º—El artículo 184 de la Constitución Política quedará así:
‘ART. 184.—El proceso de pérdida de investidura de congresistas se adelantará con sujeción a las siguientes reglas:
1. La solicitud de pérdida de investidura podrá ser formulada por la mesa directiva de la Cámara correspondiente o por cualquier ciudadano mediante escrito con diligencia de presentación personal acompañado de las pruebas que obren en su poder o de la relación de las que deban practicarse. Deberá contener los fundamentos de hecho y de derecho y las razones jurídicas que el demandante considere relevantes para estructurar una causal de pérdida de investidura.
Quienes presenten demandas temerarias de pérdida de investidura serán condenados a pagar las costas del proceso.
2. La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la Constitución y la ley en un término no mayor de cuarenta (40) días hábiles por cada una de las dos instancias, los cuales se contarán a partir de la fecha de ejecutoria del auto admisorio de la demanda o de la ejecutoria de la providencia que admita el recurso de apelación, según el caso.
La ley determinará los términos de caducidad y de prescripción de la acción.
3. La declaratoria judicial de nulidad de la elección de Congresista no impedirá la declaratoria de pérdida de investidura cuando a esta haya lugar por las causales previstas en la Constitución y la ley.
4. El proceso de pérdida de investidura tendrá dos instancias. El reglamento del Consejo de Estado determinará el reparto que deba hacerse de los procesos entre sus secciones, para su conocimiento en primera instancia por el pleno de la sección correspondiente. La decisión de segunda instancia será adoptada con los votos de las tres quintas partes de los consejeros de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo con exclusión de los consejeros que hubieran conocido del asunto en primera instancia.
PAR. TRANS. 1º—Los expedientes que estén pendientes de fallo al momento de la entrada en vigencia del presente acto legislativo serán remitidos por reparto a las distintas secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado para continuar con su trámite en primera instancia. En todo caso, las etapas, los trámites surtidos y las sentencias ejecutoriadas conservarán plena validez. Igual procedimiento se surtirá en los demás procesos que se adelanten ante la jurisdicción contenciosa administrativa en contra de los congresistas.
PAR. TRANS. 2º—Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, se radicará el proyecto de ley que reglamente esta acción, especialmente en cuanto a caducidad y prescripción’.
ART. 9º—El artículo 186 de la Constitución Política quedará así:
‘ART. 186.—La investigación y el juzgamiento de los delitos que cometan los congresistas se regirán por lo establecido en el parágrafo 2º del artículo 235 de la Constitución’.
ART. 10.—El inciso 3º del artículo 197 de la Constitución quedará así:
‘ART. 197.—(...).
Ministro, director de departamento administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado, Consejero del Consejo Nacional de Disciplina Judicial, miembro del consejo de gobierno judicial, de la junta ejecutiva de administración judicial o del Consejo Nacional Electoral, gerente de administración judicial, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, comandantes de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía, gobernador de departamento o alcaldes.
ART. 11.—Adiciónese un numeral 3º al artículo 201 de la Constitución Política, del siguiente tenor:
‘ART. 201.—Corresponde al Gobierno, en relación con la Rama Judicial:
3. Liderar el diseño, ejecución y evaluación de la política criminal del Estado’.
ART. 12.—El artículo 228 de la Constitución Política de Colombia quedará así:
‘ART. 228.—La administración de justicia es una función pública y un servicio público. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.
Toda persona tiene derecho a que sus controversias se resuelvan mediante procesos jurisdiccionales de duración razonable. La ley fijará los términos máximos que tendrán quienes ejercen funciones jurisdiccionales para resolver los asuntos o procesos sometidos a su conocimiento so pena de que se produzca la pérdida de competencia para seguir conociendo del respectivo trámite y la remisión del expediente a quien sea competente, sin perjuicio de las demás consecuencias que señale la ley.
La Rama Judicial tendrá autonomía presupuestal, patrimonial y administrativa, de conformidad con su régimen legal de naturaleza estatutaria y con el estatuto orgánico de presupuesto.
A la Rama Judicial se le asignarán, en el presupuesto general de la Nación de cada vigencia fiscal, los recursos necesarios para que la administración de justicia se mantenga al día, se garantice el acceso oportuno y eficiente a la misma, se atienda su demanda sin dilaciones y se financien programas de acceso a la justicia para la población en situación de vulnerabilidad.
PAR.—El Gobierno Nacional garantizará los medios y los recursos necesarios para el funcionamiento de la jurisdicción especial indígena.
PAR. TRANS.—Durante los seis (6) años fiscales siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, en el presupuesto general de la Nación se apropiarán para el sector jurisdiccional de la Rama Judicial, en total, dos (2) billones de pesos adicionales a su presupuesto ordinario de inversión, en las cuotas que el legislador estime pertinentes de conformidad con el proyecto de presupuesto del sector jurisdiccional de la Rama Judicial, los cuales no harán base presupuestal y se destinarán a la ejecución de planes de descongestión en todas las jurisdicciones; a la implementación de los procedimientos orales y por audiencias; al uso, acceso y dotación de tecnologías de la información y las comunicaciones; y a la infraestructura que garantice la adecuada atención de los ciudadanos y la eficiente tramitación de los procesos. La apropiación de estos recursos no requerirá aval del Gobierno Nacional.
La forma en que se apropiarán los recursos adicionales de que trata este parágrafo dependerá de los planes y programas de inversión que a pruebe para tal fin el consejo de gobierno judicial, el cual deberá informar anualmente al Congreso de la República en audiencia pública los resultados, metas y planes establecidos con miras a la continuidad de los desembolsos a los que se refiere este parágrafo.
Durante los próximos diez (10) años, el presupuesto ordinario de funcionamiento e inversión del sector jurisdiccional de la rama judicial aumentará, como mínimo, en un porcentaje equivalente a la variación del índice de precios al consumidor (IPC) del año inmediatamente anterior más dos puntos porcentuales’.
ART. 13.—El artículo 229 de la Constitución Política quedará así:
‘ART. 229.—Se garantiza el derecho de toda persona a acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogados.
La ley establecerá los asuntos en que podrá cobrarse arancel judicial, así como la estructuración, destinación y causación de dicha contribución’.
ART. 14.—El artículo 231 de la Constitución Política quedará así:
‘ART. 231.—Los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán elegidos por la respectiva corporación mediante el voto afirmativo de las tres quintas (3/5) partes de sus miembros, de listas de diez (10) candidatos conformadas por el consejo de gobierno judicial, previa convocatoria pública realizada bajo criterios objetivos y de conformidad con los principios de transparencia y publicidad.
En la integración de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se atenderá el criterio de adecuado equilibrio entre quienes provienen del ejercicio profesional, de la rama judicial y de la academia. La ley o, en su defecto, el reglamento interno de cada una de estas corporaciones, tomará las previsiones necesarias para dar cumplimiento a este criterio de integración’.
ART. 15.—El artículo 232 de la Constitución Política quedará así:
‘ART. 232.—Para ser Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se requiere:
4. Haber desempeñado, durante veinte (20) años, cargos en la Rama Judicial o en el Ministerio Público o haber ejercido con buen crédito, por el mismo tiempo, la profesión de abogado o la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas en establecimientos reconocidos oficialmente.
PAR.—El requisito de veinte (20) años de experiencia al que se refiere el numeral 4º de este artículo solo será aplicable a los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, en cualquiera de sus salas o secciones, a los magistrados del consejo nacional de disciplina judicial y al Fiscal General de la Nación. En las demás remisiones constitucionales, legales o reglamentarias a este artículo, la experiencia exigida para acceder a los cargos o empleos correspondientes será de diez (10) años, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 280 de la Constitución Política.
PAR. TRANS.—Los requisitos previstos en los numerales 1º a 4º de este artículo serán aplicables a la elección de los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado que se postulen para tales cargos a partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo’.
ART. 16.—El artículo 233 de la Constitución Política, quedará así:
‘ART. 233.—Los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán elegidos para períodos individuales de doce (12) años, sin posibilidad de reelección y permanecerán en el ejercicio de sus cargos mientras observen buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no hayan llegado a la edad de setenta (70) años. Estos magistrados no podrán ser elegidos, con posterioridad, en otra de las corporaciones judiciales a las que se refiere este inciso, y no podrán optar a los cargos de Procurador, Contralor o Fiscal General de la Nación durante el período de ejercicio de sus funciones ni dentro del año siguiente a su retiro.
Los magistrados mencionados en el primer inciso de este artículo tampoco podrán ser elegidos a cargos de elección popular durante el período de ejercicio de sus funciones, ni dentro del año siguiente a su retiro. A esta última inhabilidad estarán sujetos también los miembros del consejo nacional de disciplina judicial, del sistema nacional de gobierno y administración judicial, de la junta ejecutiva de administración judicial, del consejo nacional electoral, y el gerente de administración judicial.
PAR. TRANS.—El período y la edad de retiro forzoso a los que se refiere el inciso primero de este artículo serán aplicables a los actuales magistrados hasta que completen un período total de doce (12) años contados a partir de su posesión o cumplan la edad de setenta (70) años’.
ART. 17.—El artículo 235 de la Constitución Política quedará así:
‘ART. 235.—Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia:
2. Investigar y juzgar a los funcionarios de que trata el artículo 174 de la Constitución, una vez surtido el trámite previsto en el artículo 175 de la Constitución.
3. Investigar y juzgar a los miembros del Congreso, al Procurador General de la Nación, al Contralor General de la República, al Auditor General de la República y al Registrador Nacional del Estado Civil aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En este caso, conocerá por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos.
4. Juzgar, previa acusación del Fiscal General de la Nación, del Vicefiscal General de la Nación o de sus delegados de la unidad de fiscalías ante la Corte Suprema de Justicia, a los ministros del despacho, al Defensor del Pueblo, a los miembros del Consejo Nacional Electoral, a los agentes del Ministerio Público ante la Corte, ante el Consejo de Estado y ante los tribunales; a los directores de los departamentos administrativos; a los embajadores y jefes de misión diplomática o consular; a los gobernadores; a los magistrados de tribunales; y a los generales y almirantes de la fuerza pública, por los hechos punibles que se les imputen.
6. Preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución y proyectos de ley.
PAR. 1º—Cuando los funcionarios antes enumerados hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos, el fuero solo se mantendrá para las conductas punibles que tengan relación con las funciones desempeñadas.
PAR. 2º—La Corte Suprema de Justicia tendrá una Sala de Investigación y Calificación integrada por seis (6) magistrados con las calidades exigidas para los demás magistrados de la Corte Suprema de Justicia, elegidos para períodos de ocho (8) años por la Corte Constitucional de ternas presentadas a razón de dos (2) por el Presidente de la República, dos (2) por el Fiscal General de Nación y dos (2) por el Procurador General de la Nación. Por cada denuncia radicada o por cada actuación iniciada de oficio contra los aforados mencionados en los numerales 2º y 3º de este artículo, tres (3) de estos magistrados adelantarán la etapa de investigación penal de conformidad con las normas de reparto y rotación de procesos que establezca el reglamento respectivo y los tres (3) restantes decidirán los recursos de apelación que se interpongan contra los autos proferidos durante la etapa de investigación que, de acuerdo con las normas procesales aplicables, sean apelables.
Los aforados mencionados en los numerales 2º y 3º de este artículo solo podrán ser privados de la libertad una vez exista en su contra resolución de acusación en firme o su equivalente, salvo que sean aprehendidos en caso de flagrante delito. En el caso de los aforados enunciados en este inciso, la Sala de Investigación y Calificación contará con un término máximo de dos (2) años a partir de la recepción de la noticia criminis para abrir la investigación formal o proferir auto inhibitorio debidamente motivado, o sus equivalentes, término que será de tres (3) años cuando se presente concurso de delitos o cuando sean tres o más los investigados. Estos términos podrán ser prorrogados hasta por un año más mediante auto motivado.
La primera instancia en la etapa de juzgamiento en los procesos penales que se adelanten contra los aforados a que se refieren los numerales 2º, 3º y 4º de este artículo será conocida por cinco (5) magistrados con las mismas calidades exigidas para los demás magistrados de la Corte Suprema de Justicia, elegidos para períodos de ocho (8) años por la Corte Constitucional de listas conformadas mediante convocatoria pública.
PAR. 3º—La segunda instancia en la etapa de juzgamiento de los aforados mencionados en los numerales 2º, 3º y 4º de este artículo se adelantará por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, previa ponencia de la Sala de Casación Penal.
PAR. 4º—La Corte Suprema de Justicia tendrá una Sala de Investigación y Juzgamiento Disciplinario encargada de conocer de las faltas disciplinarias de los funcionarios mencionados en los numerales 2º y 3º de este artículo. Esta Sala estará integrada por seis (6) magistrados elegidos para periodos de 8 años a razón de uno (1) por el Presidente de la República, uno (1) por el Congreso de la República, uno (1) por el consejo de gobierno judicial, uno (1) por el Fiscal General de la Nación, uno (1) por el Procurador General de la Nación y (1) por el Contralor General de la República. Tres (3) de ellos conocerán del proceso en primera instancia y los tres (3) restantes en segunda instancia, según el sistema de reparto rotativo que para ello diseñe la misma sala.
PAR. 5º—Los magistrados que integren las salas a las que se refieren los parágrafos 2º y 4º de este artículo no integrarán la Sala de Casación Penal ni la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia y no podrán ser elegidos con posterioridad como magistrados de ninguna otra corporación judicial.
PAR. 6º—Los procesos penales que se adelanten contra los magistrados de la Corte Suprema de Justicia serán juzgados en segunda instancia por salas de conjueces designadas por la Corte Constitucional mediante sorteo de una lista de conjueces que esta última Corte elaborará para tal propósito con vigencia de ocho (8) años.
Cuando se trate de procesos penales contra magistrados de la Corte Constitucional, los magistrados de las Salas de Investigación y Calificación y de Juzgamiento a las que se refiere el parágrafo segundo de este artículo serán reemplazados por conjueces designados por el Consejo de Estado mediante sorteo de una lista de conjueces que este elaborará para tal propósito con vigencia de ocho (8) años.
Cuando se trate de procesos penales contra el Presidente de la República, el Fiscal General de la Nación o el Procurador General de la Nación, los magistrados de la Sala de Investigación y Calificación mencionada en el parágrafo 2º de este artículo que hayan sido postulados o elegidos por el aforado correspondiente serán reemplazados por conjueces designados por el Consejo de Estado mediante sorteo de una lista de conjueces que este elaborará para tal propósito con vigencia de ocho (8) años.
PAR. 7º—La denuncia o queja penal, administrativa fiscal y disciplinaria que se formulen contra los congresistas y aforados mencionados en el numeral 2º del artículo 174 de la Constitución Política por conductas que no requieran juicio político ante el Congreso se radicará ante la instancia correspondiente según sea el caso, mediante escrito con diligencia de presentación personal del denunciante y acompañado de las pruebas que obren en su poder o de la relación de las que deben practicarse y que la respaldan. La ley establecerá las garantías y mecanismos de protección de los ciudadanos que presenten denuncia o queja contra los aforados mencionados en este artículo.
PAR. TRANS. 1º—Lo dispuesto en el presente artículo sobre investigación y juzgamiento penal de aforados constitucionales se regirá por la Ley 600 de 2000, entre tanto el legislador no tome una decisión distinta.
PAR. TRANS. 2º—Dentro de los quince (15) días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, el Presidente de la República, el Fiscal General de la Nación y el Procurador General de la Nación, presentarán a consideración de la Corte Constitucional las ternas para elegir a los miembros de la Sala de Investigación y Calificación de que trata el parágrafo segundo de este artículo. En el mismo término, la Corte Constitucional conformará la lista para la elección de los miembros de Sala de Juzgamiento en primera instancia.
La Corte Constitucional tendrá un plazo adicional de quince (15) días para hacer los nombramientos de los magistrados con base en las ternas enviadas y la lista conformada, respectivamente.
PAR. TRANS. 3º—Una vez entre en vigencia el presente acto legislativo, todas las indagaciones preliminares e investigaciones formales que esté adelantando la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia contra los aforados mencionados en los numerales 2º y 3º de este artículo, serán remitidas en el estado en que se encuentren a la Sala de Investigación y Calificación de la Corte Suprema de Justicia para que siga conociendo de ellas; y los juicios que esté adelantando aquélla sala contra los aforados mencionados en los numerales 2º, 3º y 4º serán remitidas a la Sala de Juzgamiento de primera instancia de que habla el parágrafo segundo de este artículo, cuya sentencia será susceptible de apelación ante la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. Hasta tanto estas nuevas salas asuman la competencia de estos procesos, se suspenderán los términos procesales y la prescripción de la acción penal.
Los empleados judiciales de la Corte Suprema de Justicia que al momento de la entrada en vigencia del presente acto legislativo presten apoyo en los asuntos que, en adelante, serán de competencia de las Salas mencionadas en el parágrafo segundo de este artículo, pasarán a ser parte de estas hasta tanto el Consejo de Gobierno Judicial no cree la nueva planta.
Todo lo actuado por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en el marco de las indagaciones preliminares, las investigaciones y los juicios adelantados hasta la entrada en vigencia del presente acto legislativo conservarán plena validez. Por lo tanto, todas las providencias expedidas en virtud de las competencias constitucionales aquí modificadas no podrán ser objeto de solicitud de revocatoria en razón de lo estipulado en el presente acto legislativo.
PAR. TRANS. 4º—Una vez entre en vigencia el presente acto legislativo, las investigaciones disciplinarias que se estén adelantando contra los aforados mencionados en los numerales 2º y 3º de este artículo serán remitidas a la Sala de Investigación y Juzgamiento disciplinario de la Corte Suprema de Justicia en el estado en el que se encuentren’.
ART. 18.—Modifíquese el último inciso del numeral 1º y el numeral 2º del artículo 250 de la Constitución Política, los cuales quedarán así:
‘ART. 250.
La ley podrá facultar a la Fiscalía General de la Nación para realizar capturas de manera excepcional y en concordancia con los principios constitucionales. Igualmente, la ley fijará los límites, delitos, eventos y circunstancias en que proceda la captura. En estos casos, el juez que cumpla la función de control de garantías lo realizará a más tardar dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes. Excepcionalmente y atendiendo las circunstancias especiales en que se producen ciertas capturas, la ley establecerá que la función de control de garantías se realice en un término superior, el cual no podrá exceder de setenta y dos (72) horas.
2. Adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones. En estos eventos el juez que ejerza las funciones de control de garantías efectuará el control posterior respectivo a más tardar dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes. Excepcionalmente y atendiendo las circunstancia s especiales en que se producen ciertos registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones, la ley establecerá que la función de control de garantías se realice en un término superior, el cual no podrá exceder de setenta y dos (72) horas. (...)’.
ART. 19.—El título del capítulo séptimo del título octavo de la Constitución Política, quedará así:
‘CAPÍTULO 7
Sistema de gobierno y administración judicial y consejo nacional de disciplina judicial’
ART. 20.—El artículo 254 de la Constitución Política quedará así:
‘ART. 254.—El sistema nacional de gobierno y administración judicial estará integrado por tres (3) niveles, así:
a) El consejo de gobierno judicial, integrado por siete (7) miembros:
1. El Presidente de la Corte Constitucional o su Vicepresidente, cuando este fuere delegado.
2. El Presidente del Consejo de Estado o su Vicepresidente, cuando este fuere delegado.
3. El Presidente de la Corte Suprema de Justicia o su Vicepresidente, cuando este fuere delegado.
4. Un delegado de los magistrados de tribunal, elegido en la forma que lo determine el reglamento del consejo de gobierno judicial.
5. Un delegado de los jueces, elegido en la forma que lo determine el reglamento del consejo de gobierno judicial.
6. Un delegado de los empleados judiciales, elegido en la forma que lo determine el reglamento del consejo de gobierno judicial.
7. Un delegado de las facultades de derecho de las universidades con acreditación de alta calidad, elegido en la forma que lo determine el reglamento del consejo de gobierno judicial.
A las sesiones del consejo de gobierno judicial asistirán, con voz pero sin voto, el Ministro de Justicia y del Derecho, el Fiscal General de la Nación, los miembros de la junta ejecutiva de administración judicial y el gerente de administración judicial. De cada una de estas sesiones se levantará un acta, la cual será de conocimiento público.
La presidencia del consejo de gobierno judicial será ejercida, de manera alternada, por los presidentes de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, de conformidad y por el período que estipule el reglamento del consejo de gobierno judicial atendiendo el criterio de estabilidad en su conformación. El presidente del consejo de gobierno judicial será el representante y vocero del sector jurisdiccional ante las demás ramas y órganos del poder público y, como tal, deberá presentar informe anual ante el Congreso de la República sobre el estado de la administración de justicia, sobre los resultados, metas y planes establecidos para efectos de lo previsto en el parágrafo transitorio del artículo 228 de la Carta, y podrá explicar el anteproyecto de presupuesto del sector jurisdiccional de la Rama Judicial a las comisiones conjuntas del Senado y la Cámara durante el trámite del mismo.
El reglamento de cada corporación determinará los casos en que su presidente puede ser relevado de ciertas funciones jurisdiccionales con el fin de atender las competencias derivadas de su participación en el consejo de gobierno judicial.
b) La junta ejecutiva de administración judicial, integrada por tres (3) miembros:
1. Un delegado permanente de la Corte Constitucional.
2. Un delegado permanente de la Corte Suprema de Justicia.
3. Un delegado permanente del Consejo de Estado.
Estos delegados deberán ser profesionales en derecho, economía o administración, con título de posgrado en ciencias administrativas, económicas o financieras y tendrán, como mínimo, veinte (20) años de experiencia profesional relacionada con dichas disciplinas o con el diseño de políticas públicas en materia de justicia. Serán designados libremente para períodos de cuatro (4) años por la respectiva corporación delegante, de la cual no podrán haber sido miembros.
c) La gerencia de administración judicial.
PAR. TRANS. 1º—El consejo de gobierno judicial y la junta ejecutiva de administración judicial empezarán a ejercer sus funciones dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, al cabo de los cuales asumirán los asuntos de los que esté conociendo la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura de conformidad con la distribución de competencias prevista en este acto legislativo. Todas las actuaciones y decisiones que estén en firme a la entrada en vigencia del presente acto legislativo conservarán plena validez y vigencia. Durante el lapso de tres (3) meses antes mencionado, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura seguirá ejerciendo sus funciones.
Así mismo se garantizarán los derechos de las personas que se encuentren en listas de elegibles para proveer dichos cargos.
PAR. TRANS. 2º—El consejo nacional de disciplina judicial empezará a ejercer sus funciones dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, al cabo de los cuales asumirá los asuntos de los que esté conociendo la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura de conformidad con las competencias atribuidas a aquél en este acto legislativo. Todas las actuaciones y decisiones que estén en firme en ese momento conservarán plena validez y vigencia. Durante este lapso, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura seguirá ejerciendo sus funciones, con excepción del conocimiento de acciones de tutela.
Para tal efecto, dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y el Presidente de la República presentarán a consideración del Congreso de la República las ternas para elegir a los miembros del consejo nacional de disciplina judicial; y el Congreso contará con un plazo adicional de cuarenta (40) días calendario para realizar la respectiva elección’.
ART. 21.—El artículo 255 de la Constitución Política quedará así:
‘ART. 255.—La gerencia de administración judicial es la encargada de ejecutar los planes sectoriales y el presupuesto y de administrar el recurso humano, el sistema único de información y estadísticas judiciales y las demás actividades administrativas de la rama, con sujeción a las políticas que dicte el consejo de gobierno judicial. Las estadísticas judiciales deberán ser producidas, procesadas y difundidas conforme a los protocolos estadísticos establecidos por la autoridad nacional competente.
El gerente de administración judicial deberá ser profesional, con título de posgrado en ciencias administrativas, económicas o financieras y tener, como mínimo, veinte (20) años de experiencia profesional relacionada, de los cuales diez (10) deben corresponder al diseño, ejecución o evaluación de políticas públicas, la administración pública o la gestión de la rama judicial. Su período será de cuatro (4) años’.
ART. 22.—El artículo 256 de la Constitución Política quedará así:
‘ART. 256.—Corresponde al consejo de gobierno judicial el ejercicio de las siguientes atribuciones:
1. Diseñar y fijar las políticas del sector jurisdiccional de la Rama Judicial con el fin de lograr una adecuada y oportuna administración de justicia.
2. Presentar, a través de su presidente, informes al Congreso de la República.
3. Fijar la división del territorio para efectos judiciales, así como los lineamientos para la creación, ubicación, redistribución, fusión, traslado, transformación y supresión de tribunales, las salas de estos, los juzgados y cargos.
4. Aprobar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia y para la descongestión de los despachos judiciales, así como los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos.
5. Aprobar la reglamentación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, de la carrera judicial y del empleo de tecnologías de la información y las comunicaciones en el servicio judicial con efectos procesales, en los aspectos no previstos por el legislador.
6. De acuerdo con los objetivos, los criterios y los límites generales que establezca la ley, revisar, reasignar o fijar competencias de los despachos judiciales en cualquiera de los niveles de la jurisdicción, a instancias de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado, para cada una de sus respectivas jurisdicciones, o del gerente de administración judicial por razones de necesidad o de conveniencia apoyadas en estudios que evidencien una grave situación de congestión actual o inminente con la finalidad de garantizar la mejor prestación del servicio.
7. Aprobar el proyecto de plan sectorial de desarrollo.
8. Aprobar el proyecto de presupuesto del sector jurisdiccional de la Rama Judicial, que deberá ser remitido al gobierno.
9. Decidir sobre la creación de jueces con competencia nacional y sobre el cambio de radicación y el traslado de procesos judiciales de cualquier jurisdicción, cuando la ley no atribuya tal competencia a otra autoridad judicial.
10. Elegir al gerente de administración judicial, al auditor de la Rama Judicial y al director de la escuela de la Rama Judicial.
11. Organizar la escuela de la Rama Judicial.
12. Recibir y evaluar en sesión ordinaria los informes de las comisiones al exterior otorgadas a los magistrados o jueces de la República, distintas de las destinadas al cumplimiento de su función jurisdiccional.
13. Elaborar las listas de elegibles, previa convocatoria pública, para la selección de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En el acta respectiva deberán constar los criterios que se tuvieron en cuenta para la elaboración de las mismas.
15. Las demás que le atribuya la ley.
PAR. TRANS. 1º—Las demás funciones atribuidas por la ley a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura serán asumidas por la junta ejecutiva de administración judicial, la cual podrá delegarlas en el gerente de administración judicial hasta tanto se expida la ley estatutaria a que hubiere lugar.
PAR. TRANS. 2º—Las funciones atribuidas por la ley a las salas administrativas de los consejos seccionales de la Judicatura seguirán siendo ejercidas por ellas hasta tanto se expida la ley que atribuya tales funciones a otra autoridad del sistema nacional de gobierno y administración judicial.
PAR. TRANS. 3º—Se garantizarán sin solución de continuidad los derechos adquiridos y de carrera judicial, en cualquier situación administrativa en la que se encuentren, de quienes sean magistrados de las salas administrativas de los consejos seccionales de la Judicatura a través de su incorporación en otros cargos de igual o superior categoría en el sistema nacional de gobierno y administración judicial o en las demás corporaciones judiciales del país de igual categoría. Así mismo se garantizan los derechos de las personas que se encuentren en listas de elegibles para proveer dichos cargos.
PAR. TRANS. 4º—Una vez entre en vigencia el presente acto legislativo, el consejo de gobierno judicial tomará de inmediato las medidas administrativas pertinentes para garantizar el cabal funcionamiento de las salas a las que se refieren los parágrafos 2º y 4º del artículo 235 de la Constitución, a efectos de asegurar la continuidad de las actuaciones que pasan a ser de su competencia.
PAR. TRANS. 5º—Los servidores públicos no magistrados, que al momento de entrada en vigencia del presente acto legislativo se encuentren laborando en el Consejo Superior de la Judicatura y en los consejos seccionales de la Judicatura, conservarán la misma forma de vinculación laboral que traían y los derechos propios de cada una de estas formas, bien sean de carrera judicial, de provisionalidad o de libre nombramiento y remoción.
La incorporación de los citados servidores públicos, será entonces en cargos de igual o superior categoría en el sistema nacional de gobierno y administración judicial o en las demás corporaciones judiciales del país’.
ART. 23.—Adiciónese un artículo nuevo a la Constitución, del siguiente tenor:
‘ART. 256 A.—Corresponde a la junta ejecutiva de administración judicial el ejercicio de las siguientes atribuciones:
1. Crear, ubicar, redistribuir, fusionar, trasladar, transformar y suprimir tribunales, las salas de estos, los juzgados y cargos cuando así se requiera para la más rápida y eficaz administración de justicia, así como crear salas desconcentradas en ciudades diferentes de las sedes de los distritos judiciales, de acuerdo con las necesidades de estos y de conformidad con la división del territorio y las decisiones que para tal fin tome el consejo de gobierno judicial.
En ejercicio de esta atribución, la junta ejecutiva de administración judicial no podrá establecer a cargo del tesoro obligaciones que excedan del monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones.
De la misma manera, con el propósito de evitar situaciones de congestión que puedan dilatar la oportuna administración de justicia, se podrán crear en forma transitoria, en cualquier especialidad o nivel de la jurisdicción, despachos de descongestión que solo ejercerán las funciones que expresamente se precisen en su acto de creación y, por tanto, podrán quedar exonerados, entre otros aspectos, del conocimiento de procesos judiciales originados en acciones de tutela, populares, de cumplimiento, hábeas corpus y de asuntos administrativos propios de las corporaciones a las cuales sean adscritos.
2. Preparar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia y para la descongestión de los despachos judiciales, así como los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos.
3. Preparar la reglamentación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, de la carrera judicial y del empleo de tecnologías de la información y las comunicaciones en el servicio judicial con efectos procesales, en los aspectos no previstos por el legislador.
4. Administrar la carrera judicial.
5. Elaborar las listas para la designación y elección de funcionarios judiciales y enviarlas a la entidad que deba designarlos, de acuerdo con el concurso de la rama judicial. Se exceptúa la jurisdicción penal militar, la cual se regirá por normas especiales.
6. Aprobar los estados financieros del sistema nacional de gobierno y administración judicial.
7. Velar por el cumplimiento de los planes y proyectos del plan sectorial de desarrollo.
8. Llevar el registro nacional de abogados y auxiliares de la justicia y expedir las tarjetas profesionales.
9. Llevar el control de gestión de calidad y expedir las directrices respectivas.
10. Aprobar el estatuto sobre expensas y costas con sujeción a la ley.
11. Analizar y rendir concepto ante el consejo de gobierno judicial acerca de los estudios que presenten la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, para cada una de sus respectivas jurisdicciones, o el gerente de administración judicial como sustento de una solicitud de revisar, reasignar o fijar competencias de los despachos judiciales en cualquiera de los niveles de la jurisdicción.
12. Apoyar al gerente de administración judicial en la elaboración de los proyectos de plan sectorial de desarrollo y de presupuesto del sector jurisdiccional de la Rama Judicial.
13. Apoyar al director de la escuela de la Rama Judicial en la elaboración de los planes de formación y capacitación de los empleados y funcionarios judiciales.
14. Aprobar los planes de formación y capacitación de los empleados y funcionarios judiciales.
16. Las demás que le atribuya la ley.
PAR.—La ley podrá atribuir privativamente la función prevista en el numeral 8º de este artículo a un Colegio Nacional de Abogados, cuya creación y funcionamiento serán definidos por el legislador’.
ART. 24.—El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:
‘ART. 257.— Corresponde al gerente de administración judicial el ejercicio de las siguientes atribuciones y funciones:
2. Establecer la estructura de la gerencia de administración judicial, así como designar y remover a los empleados de la misma.
3. Dotar a cada una de las jurisdicciones de la estructura administrativa y de los medios necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
5. Hacer seguimiento permanente al empleo de tecnologías de la información y las comunicaciones en el servicio judicial.
6. Elaborar los proyectos de plan sectorial de desarrollo y de presupuesto del sector jurisdiccional de la Rama Judicial.
7. Elaborar el proyecto de estatuto sobre expensas y costas con sujeción a la ley.
8. Ejecutar el presupuesto del sector jurisdiccional de la Rama Judicial.
9. Elaborar la propuesta de división del territorio para efectos judiciales, la cual será remitida al consejo de gobierno judicial.
10. Administrar un sistema único de estadísticas judiciales, de conformidad con los protocolos estadísticos establecidos por la autoridad nacional competente.
11. Representar judicial y contractualmente a la rama jurisdiccional.
12. Elaborar el informe anual de gestión que será remitido al Congreso de la República.
13. Las demás que le atribuya la ley’.
ART. 25.—La Constitución Política tendrá un artículo nuevo, del siguiente tenor:
‘ART. 257 A.—El consejo nacional de disciplina judicial estará integrado por nueve (9) consejeros elegidos por el Congreso de la República para períodos personales de cuatro (4) años, de ternas elaboradas a razón de dos (2) por la Corte Constitucional, dos (2) por Consejo de Estado, dos (2) por la Corte Suprema de Justicia y tres (3) por el Presidente de la República. Para ser miembro del consejo nacional de disciplina judicial es necesario contar con los mismos requisitos que para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Corresponde al consejo nacional de disciplina judicial el ejercicio de las siguientes atribuciones jurisdiccionales, en los estrictos y precisos términos que se establecen a continuación:
1. Examinar la conducta y sancionar las faltas disciplinarias de los funcionarios y empleados de la rama judicial y de los auxiliares de la justicia.
2. Examinar la conducta y sancionar las faltas disciplinarias de los particulares, de los notarios y de autoridades administrativas cuando actúen en ejercicio de funciones jurisdiccionales, así como de los abogados.
3. Ejercer, de oficio o a solicitud de parte, el poder preferente disciplinario en relación con los procesos que se adelanten en ejercicio de la función disciplinaria en los consejos seccionales de disciplina judicial que cree el legislador, así como disponer el cambio de radicación de los mismos, en cualquier etapa.
4. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
5. Las demás que determine la ley.
PAR. 1º—La ley podrá atribuir privativamente la función de examinar la conducta y sancionar las faltas disciplinarias de los abogados a un Colegio Nacional de Abogados, cuya creación y funcionamiento serán definidos por el legislador. En este caso, el consejo nacional de disciplina judicial ejercerá, de oficio o a solicitud de parte, el poder preferente disciplinario en relación con los procesos que adelante dicho colegio.
PAR. 2º—El consejo nacional de disciplina judicial y los consejos seccionales que cree el legislador no conocerán de la acción de tutela.
PAR. TRANS. 1º—Se garantizarán sin solución de continuidad los derechos adquiridos y de carrera judicial en cualquier situación administrativa en la que se encuentren de quienes sean magistrados de las salas disciplinarias de los consejos seccionales de la Judicatura a través de su incorporación en otros cargos de igual o superior categoría en el consejo nacional de disciplina judicial, en los consejos seccionales que cree el legislador, en los tribunales superiores de distrito judicial o en los tribunales contencioso administrativos del país.
PAR. TRANS. 2º—Hasta tanto el legislador no defina la conformación, forma de elección y funciones de los consejos seccionales de disciplina judicial, los actuales consejos seccionales de la judicatura seguirán ejerciendo sus funciones de primera instancia. Estos consejos seccionales de la judicatura no podrán conocer de acciones de tutela’.
ART. 26.—El artículo 277 de la Constitución Política quedará así:
‘ART. 277.—El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:
6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas y no tengan otra autoridad disciplinaria prevista en la Constitución o la ley, inclusive de los funcionarios de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
Para el cumplimiento de sus funciones la procuraduría tendrá atribuciones de policía judicial, y podrá interponer las acciones que considere necesarias’.
ART. 27.—Adiciónese a la Constitución Política un artículo transitorio del siguiente tenor:
‘ART. TRANS. 64.—El Congreso de la República, dentro del año siguiente a la expedición de este acto legislativo, aprobará una ley que efectúe una nivelación y diferenciación salarial para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial’.
ART. 28.—Adiciónese un artículo 284 B a la Constitución Política, del siguiente tenor:
‘ART. 284 B.—Los parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil, así como el cónyuge o compañero permanente de quien participe en la postulación, nominación o elección de los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de los miembros del consejo nacional de disciplina judicial, del sistema nacional de gobierno y administración judicial y del consejo nacional electoral, del Fiscal General de la Nación, del Procurador General de la Nación, del Defensor del Pueblo, del Contralor General de la República, del Auditor General de la República y del Registrador Nacional del Estado Civil no podrán ser nombrados en ningún cargo dentro de la respectiva corporación o entidad durante el período de ejercicio de las funciones de quien resultare elegido en la misma ni dentro del año siguiente a su retiro, excepto aquellos cargos que por concurso de carrera administrativa o concurso de méritos ingresen a la respectiva corporación o entidad’.
ART. 29.—Adiciónese a la Constitución Política un artículo transitorio del siguiente tenor:
‘ART. TRANS. 65.—Cuando exista conflicto de intereses en el debate y votación de los proyectos de ley que desarrollen el presente acto legislativo, para todos los efectos de conformación de quórum y toma de decisiones se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la corporación, excluidos aquellos que tuvieren conflicto de interés aceptado en relación con un asunto determinado’.
ART. NUEVO.—El artículo 134 Constitucional quedará así:
‘ART. 134.—Los miembros de las corporaciones públicas de elección popular no tendrán suplentes y solo podrán ser reemplazados en caso de muerte, incapacidad física absoluta para el ejercicio del cargo, y renuncia justificada y aceptada por la respectiva corporación’.
ART. 30.—El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.
Que el Presidente de la República recibió procedente del Congreso el oficio del pasado 20 de junio de 2012, con el cual se remite el Proyecto de Acto Legislativo 7/2011 Senado-143/2011 Cámara, acumulado a los proyectos 9/2011, 11/2011, 12/2011 y 13/2011 Senado "por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la administración de justicia y se dictan otras disposiciones”, con el fin de que proceda a su promulgación.
ART. 1º—Convocase al honorable Congreso de la República a sesiones extraordinarias desde el día 27 hasta el día 28 de junio del año 2012.
ART. 2º—Durante el período de sesiones extraordinarias señalado en el artículo anterior, el honorable Congreso de la República se ocupará exclusivamente de examinar las objeciones presidenciales que han sido presentadas al Proyecto de Acto Legislativo 7/2011 Senado-143/2011 Cámara, acumulado a los proyectos 9/2011, 11/2011, 12/2011 y 13/2011 Senado “por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la administración de justicia y se dictan otras disposiciones”.
El Ministro de Justicia y del Derecho”.