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Timestamp: 2017-09-25 04:24:46+00:00
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RÉFLEXION SUR LES FONCTIONS SOCIALES DE LA RESPONSABILITÉ ADMINISTRATIVE - PDF
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1 RÉFLEXION SUR LES FONCTIONS SOCIALES DE LA RESPONSABILITÉ ADMINISTRATIVE À U LUMIÈRE DES RÉCENTS DÉVELOPPEMENTS DE U JURISPRUDENCE ET DE U LÉGISUTION PAR Danièle LOCHAK Professeur à l'université de Paris X - Nanterre Le droit de la responsabilité administrative - et plus généralement de la responsabilité de l'état - a connu au cours des dernières années une série d'évolutions importantes. Or les mécanismes de mise en jeu de la responsabilité ne relèvent pas de la simple technique juridique : ils renvoient à une certaine conception du lien social, à une certaine façon de penser et d'organiser les rayports sociaux, comme l'a bien montré François Ewald dans son analyse de l'etat providence comme avènement d'une "société assurancielie"l. C'est dans cette perspective, qui conduit à s'interroger sur les fonc!ions sociales des règles gouvernant la mise en jeu de de la responsabilité de l'etat, que l'on se propose d'examiner ici les développements récents de la jurisprudence mais aussi de la législation en la matière. Cela, après un bref retour aux sources historiques et théoriques du droit de la responsabilité et donc un détour nécessaire par la responsabilité civile. 1. Le mot "responsabilité", remarque encore François Ewald, renvoie à plusieurs niveaux de réalité: un niveau politique, où il désigne un principe général de régulation sociale; un niveau juridique ou technique, où il désigne l'ensemble des procédures qui organisent les actions en dommages et intérêts; un niveau philosophique, enfin, qui permet d'expliquer pourquoi un acte, un événement ou un dommage est imputable à quelqu'un (voir par exemple sa présentation du numéro de la revue Risques sur "Assurance, droit, responsabilité", no 10, avril-juin 1992, p.12).
2 276 LE DROIT ADMINISTRATIF EN MUTATION PROLOGUE: RETOUR AUX SOURCES HISTORIQUES ET THÉORIQUES DU DROIT DE L4 RESPONSABILITÉ A) Responsabilité civile, responsabilité administrative: destins croisés Lorsqu'on s'efforce de saisir parallèlement l'évolution du droit de la responsabilité civile et l'évolution du droit de la responsabilité de la puissance publique, on est d'abord frappé par le contraste entre l'évolution relativement linéaire du droit de la responsabilité civile et l'évolution plus sinueuse de la responsabilité de la puisssance publique. En droit civil, on est parti d'un régime fondé quasi-exclusivement sur la faute pour aboutir, soit par le biais de réformes législatives, soit par le seul jeu d'une nouvelle interprétation des textes, à un système qui fait une place croissante à la responsabilité sans faute. En droit public, au contraire, la doctrine a mis du temps à s'acclimater à l'idée d'une responsabilité pour faute de l'administration et a tenté au départ de trouver à cette reponsabilité d'autres fondements que la faute; une fois admise la responsabilité pour faute, celle-ci n'a pas fait disparaître la responsabilité sans faute, de sorte que l'une et l'autre se sont développées parallèlement et de façon autonome. Mais si l'on considère l'aboutissement de cette évolution contrastée, le constat est bien différent, sinon inverse : le droit de la responsabilité civile ne peut plus être présenté comme essentiellement gouverné par la notion de faute; inversement, malgré l'admission d'hypothèses toujours plus nombreuses de responsabilité sans faute, c'est bien la faute qui reste aujourd'hui encore le fondement de droit commun de la responsabilité de la puissance publique. Il en résulte un rapprochement de plus en plus net entre deux systèmes juridiques qu'on avait coutume d'opposer - rapprochement qu'accentuent encore les réformes législatives récentes. 1) L'évolution des fondements de la responsabilité civile: lafaute, le risque, la garantie La théorie traditionnelle de la faute fait de la responsabilité civile une responsabilité subjective, en ce sens qu'elle a sa source dans le sujet responsable et fait dériver la réparation d'une analyse psychologique et d'un jugement moral 2 Comme le relève Yvonne Flour, la faute articule harmonieusement les trois fonctions assignées par les auteurs du code civil à la responsabilité civile: réparer le dommage, punir le coupable, prévenir en dissuadant les comportements dommageables 3 A travers l'indemnisation, la sanction et la prévention, on réussit à concilier le droit, la morale et la politique. 2. Starck (B.), Roland (H.), Boyer (L.), Obligations, T. l Responsabilité délictuelle, Litec, 4è éd. 1991, pp.18 et s. 3. Flour (Y.), "Faute et responsabilité civile: déclin ou renaissance?", Droits n , "Fin de la faute?".
3 LES FONCTIONS SOCIALES DE LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE 277 S'il est vrai que, dans l'application faite par la jurisprudence de la responsabilité du fait des choses ou du fait d'autrui, la faute ne jouait pas le rôle exclusif que la lecture du code civil semblait lui réserver, c'est à la fin du XIXè siècle qu'intervient le véritable tournant. Avec le développement du machinisme qui fait chaque année des dizaines ou centaines de milliers de victimes de dommages qu'il est impossible de rattacher à la faute d'un homme, la théorie traditionnelle apparaît comme inadaptée: survient alors le "divorce du dommage et de la faute"4, concrétisé par l'apparition de la théorie du risque et de la responsabilité sans faute, responsabilité objective, indépendante de toute considération psychologique et morale, reposant sur un rapport de causalité purement matériel entre le dommage et son auteur. Avec ce nouveau dispositif qui se met progressivement en place à partir de la fin du XIXè siècle - la loi de 1898 sur l'indemnisation des accidents du travail marquant, selon François Ewald, le tournant capital dans ce "passage du paradigme de la reponsabilité à celui de la solidarité" - la question n'est plus d'infliger une sanction mais de savoir qui doit suppporter le dommage. On prend conscience que les dommages sont "normaux", que la vie sociale n'est pas naturellement harmonieuse mais conflictuelle, génératrice de préjudices; les dommages doivent donc être objectivés comme accidents et appréhendés en tant que risques, tandis que la question de la répartition de la charge pécuniaire entre celui qui a causé le dommage et celui qui l'a subi devient un problème d'équité qui doit être formulé en termes économiques plus que moraux. Cette évolution est à la fois le fait du législateur - national, mais aussi désormais européen - qui organise l'indemnisation des victimes indépendamment de toute faute dans un nombre croissant d'hypothèses 5, et du juge, qui admet de plus en plus souvent une responsabilité objective de plein droit en se 4. ibid. L'expression est empruntée à Boris Starck. 5. On peut citer par ordre chronologique, sans faire de distinction en fonction du débiteur de la réparation qui peut être selon les cas l'auteur du dommage, un assureur, un fonds de garantie, ou l'état: -la loi de 1810 déclarant le concessionnaire de mine responsable des dommages causés au propriétaire de la surface, en l'absence de toute imprudence ou négligence de sa part ; - l'indemnisation des accidents du travail (1898) ; - des dommages subis du fait de l'évolution des aéronefs ou des objets qui s'en détachent(1924) ; - des dommages occasionnés par l'exploitation de téléphériques (1941) ; - des accidents nucléaires (1965 et 1968) ; - des actes de chasse lorsque l'auteur est inconnu ou non assuré (1966) ; - des dommages causés par les aliénés (1968) ; - des dommages causés par les grands gibiers (1968) ; - des victimes d'infractions pénales dont les auteurs sont inconnus ou insolvables (loi de 1977, modifiée en 1983 et 1990) ; - de la pollution maritime par les hydrocarbures (1977) ; - des victimes d'accidents de la circulation (1985) ; - des actes de terrorisme (1986) ; - des personnes qui se prêtent à des recherches biomédicales sans finalité thérapeutique directe (1988) ; - des personnes contaminées par le virus du SIDA (loi du 31 décembre 1991). A cette énumération il convient d'ajouter des directives européennes: la directive 85/374 du 25 juillet 1985 instaurant la responsabilité du producteur ou de l'importateur pour les dommages causés par un produit défectueux, c'est à dire qui n'offre pas la sécurité à laquelle le consommateur ou l'utilisateur peut légitimement s'attendre; et la directive en préparation sur la responsabilité des prestataires de services qui, sous couvert de responsabilité pour faute, instaure une présomption quasi-irréfragable de faute à l'encontre du prestataire qui ne se distingue plus véritablement d'une responsabilité sans faute.
4 278 LE DROIT ADMINISTRATIF EN MUTATION fondant soit sur l'obligation de sécurité, dans le cadre de la responsabilité contractuelle, soit sur l'admission systématique de la responsabilité du fait des choses que l'on a sous sa garde. La doctrine va alors chercher à expliquer et justifier la responsabilité sans faute, en proposant de fonder la responsabilité civile soit sur le risque, soit sur la faute objective, soit enfin sur l'idée de garantie. L'idée qui inspire la théorie du risque-profit est qu'il est normal et moral que celui qui profite d'une activité supporte en contrepartie la charge des dommages qui en découlent. Elle se prolonge dans la théorie du risque créé qui implique que tout avantage quelconque, pécuniaire ou simplement moral, justifie la charge de la réparation. D'autres auteurs, tout en reconnaissant la nécessité de dédommager les victimes, mais critiquant la théorie du risque au nom de la règle morale qui impose que l'on soit sanctionné pour ses fautes, proposent la notion de faute objective: dissociée de la culpabilité, elle se définit comme un fait objectivement anormal ou illicite. Enfin, la théorie de la garantie, développée à l'origine par Boris Starck, prend pour point de départ le droit de la victime à la sécurité: c'est l'atteinte à ce droit qui justifie une sanction, et la question est alors de déterminer les modalités de conciliation de ce droit à la sécurité avec le droit d'agir qu'il est de nature à entraver. Cette conciliation s'opère différemment dans le cas des dommages corporels et matériels, qui sont garantis sans que l'on exige la preuve de la faute du responsable, et dans le cas des dommages de nature purement économique ou morale. La théorie de la garantie permet ainsi d'expliquer la coexistence d'une responsabilité sans faute et d'une responsabilité pour faute; elle répond au besoin de sécurité du monde moderne et correspond en même temps au développement de l'assurance. Au-delà de leurs divergences théoriques, les auteurs s'accordent pour constater - et généralement pour approuver - une évolution qui va dans le sens d'une admission de plus en plus large de la responsabilité. Au point que, selon la formule de François Ewald, "la responsabilité devient une fonction de l'indemnisation" : l'objectif étant d'indemniser la victime, on imagine à partir de cet objectif des régimes d'imputation adéquats 6 Cette inversion du processus classique de détermination de la responsabilité est évidemment à mettre en parallèle avec le développement du mécanisme de l'assurance, à la fois cause et effet du développement spectaculaire de la responsabilité civile. L'une se nourrit de l'autre, comme le montre Yvonne Flour, puisque le besoin toujours croissant de réparation eût été d'un poids insupportable sans la soupape de l'assurance, tandis que celle-ci dénature la responsabilité civile et en favorise l'expansion puisque, quelle que soit la gravité de ses fautes, le responsable assuré ne supporte pas les conséquences pécuniaires du dommage. On peut trouver à cette évolution du droit de la responsabilité qui met 6. Ewald (F.), "Responsabilité - solidarité - sécurité. La crise de la responsabilité en France à la fin du XXè siècle", Risques. Les cahiers de l'assurance, no 10/1992, précité.
5 LES FONCTIONS SOCIALES DE LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE 279 l'indemnisation de la victime au cœur de ses préoccupations et pousse à l'objectivation du droit de la responsabilité plusieurs explications 7 : - une explication psychologique, qui recouvre une modification des mentalités. Dans une société technologique comme la nôtre, tout accident, tout dommage est toujours causé par quelque artifice humain, de sorte que disparaît la notion même de mauvais sort, de destin, de hasard. L'homme moderne en tire le sentiment qu'il a droit à la sécurité physique et, à tout le moins, qu'il a droit à la réparation de tout dommage accidentel qui lui est infligé de l'extérieur; - une explication économique. Elle justifie la réparation de plus en plus systématique des dommages accidentels, par le biais d'une responsabilité de plein droit, comme une nécessité imposée par l'impératif de l'''internalisation'' des coûts sociaux. Les pertes et dommages accidentels doivent être considérés comme des coûts imposés à la société, des coûts sociaux qui, tout comme les coûts de production, doivent être imputés à l'activité qui a engendré le risque; - une explication plus circonstancielle, découlant notamment de l'abaissement du seuil d'accès à la justice et de la dépersonnalisation de la procédure qui souvent se déroule entre deux entités collectives anonymes : un assureur de dommages et un assureur de responsabilité. Pour autant, il n'est pas évident que l'on aille vers une extension indéfinie du dispositif de solidarité et de la socialisation des risques, car il y a des limites à l'objectivation du droit de la responsabilité. Parmi ces limites, on peut citer: - la crise de l'état-providence et la volonté concomitante de "responsabiliser" les acteurs sociaux, donc de les sanctionner le cas échéant ; - le "hangement d'échelle des risques et des accidents, qui pousse à exiger non seulement une indemnisation en cas de dommage mais la mise en œuvre de précautions suffisantes pour éviter que celui-ci ne se produise (évolution que François Ewald analyse comme le nouveau passage du paradigme de la solidarité au paradigme de la sécurité) ; - des considérations de nature psychologique, liées aux précédentes, à savoir le besoin des victimes, eu égard à la gravité des dommages subis, d'obtenir la désignation et la sanction des responsables sans se contenter d'une indemnisation (phénomène qu'illustre l'affaire du sang contaminé)8; - des contraintes techniques, enfin, touchant aux mécanismes d'assurance, dans la mesure où la multiplication des cas où la responsabilité d'une personne ou d'une institution peut être engagée suppose que leur solvabilité soit garantie, ce qui pourrait ne plus être le cas dans un contexte où les assureurs seraient amenés à couvrir sur la longue durée des risques dont la probabilité 7. Voir Herman Cousy, "Le débat en Europe", communication au colloque "Responsabilité et indemnisation", avril 1992, in Risques. Les cahiers de l'assurance, supplément au no 10/1992, p "La victime ne se suffit pas d'une indemnisationforfaitaire et transactionnelle; elle a besoin, au moins dans certains domaines et dans certains cas, de pouvoir poursuivre en justice l'auteur de son malheur, [ce qui implique] une désignation des responsables et une volonté de sanction", écrit encore François Ewald (article précité, p. 19).
6 280 LE DROIT ADMINISTRATIF EN MUTATION d'apparition et les conséquences sont mal connues. D'où les propositions formulées avec de plus en plus de vigueur tendant à imaginer un dispositif qui, tout en dissociant la sanction des fautes de la garantie des victimes, ou encore l'imputation de la responsabilité de l'indemnisation des dommages, permettrait néanmoins simultanément de faciliter l'indemnisation et de renforcer la sanction 9 2) La responsabilité de la puissance publique à la recherche d'un fondement l\f.arie-joëlle Redor 10 fait remonter à 1895 le moment où la responsabilité de l'etat commence à faire l'objet d'études systématiques en doctrine, après qu'ait cédé le principe d'irresponsabilité de l'etat, lié à l'idée de souveraineté. La responsabilité, aisément admise pour les actes de gestion, par opposition aux actes d'autorité, va s'étendre progressivement par le biais d'un élargissement de la notion d'acte de gestion, dans laquelle on inclut des actes jusque là considérés comme actes de puissance publique ; mais elle s'arrête encore au seuil des "actes de souveraineté" : c'est ce dernier verrou que fera sauter l'arrêt Tomaso Grecco en La doctrine s'interroge logiquement sur le fondement de la responsabilité administrative. lout en récusant l'application du code civil en dehors des hypothèses où l'etat fait un acte de gestion, les auteurs ont du mal au départ à s'écarter des conceptions civilistes, et font volontiers référence au même principe de justice ou d'équité qui inspire selon eux la législation civile ll. Progressivement, cependant, la doctrine va s'efforcer de trouver à la responsabilité de l'état un fondement spécifique. Pour Hauriou, c'est le principe d'égalité devant les charges publiques qui explique que l'état doive garantir les administrés contre les risques des accidents administratifs12 Il reprend sur ce point l'idée développée par Larnaude une année auparavant, qui, évoquant la théorie du risque professionnel consacrée par l'arrêt Cames et invitant à la généraliser, déclarait: "lorsque cette grande machine qui s'appelle l'état, cent fois plus puissante et cent fois plus dangereuse aussi que les machines de l'industrie a blessé quelqu'un, il faut que tous ceux dans l'intérêt de qui elle fonctionnait en causant le préjudice viennent le réparer". 9. Sur ces questions, on se reportera à l'étude synthétique de Laurence Engel, "Vers une nouvelle approche de la responsabilité. Le droit français face à la dérive américaine", Esprit, juin 1993, pp On pourra consulter également la revue Risques. Les cahiers de l'assurance, et notamment le supplément au numéro 10 qui reproduit les contributions à un colloque organisé en avril 1992 sur le thème "Responsabilité et indemnisation". 10. De l'état légal à l'état de droit. L'évolution des conceptions de la doctrine publiciste française, , Economica, 1992, pp Il. Romieu, dans ses conclusions sur l'affaire Cames, fait référence à "un principe supérieur de justice duquel procèdent eux-mêmes les textes positifs que le juge civil a à appliquer" ; Edouard Laferrière, dans son Traité, évoque lui aussi "un principe de justice dont la loi civile s'est inspirée pour régler les rapports de particuliers à particuliers" (voir Redor (M.-J.), op. cit. p. 234, notes 19 et 20). 12. "Les actions en indemnité contre l'état pour préjudices causés dans l'administration publique", RDP 1896, pp
7 LES FONCTIONS SOCIALES DE LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE 281 Duguit, qui récuse au demeurant tout système de la responsabilité pour faute subjective dans le cas des collectivités dans la mesure où la personnalité des collectivités est une fiction, ne peut qu'adhérer lui aussi à cette idée qui cadre parfaitement avec les thèses qu'il défend par ailleurs. "On ne peut édifier la responsabilité de l'état, écrit-il, que sur l'idée d'une assurance sociale, supportée par la caisse collective, au profit de ceux qui subissent un préjudicie provenant du fonctionnement des services publics, lequel a lieu en faveur de tous. Cette conception se rattache elle-même à une idée qui a profondément pénétré la conscience juridique des peuples modernes, celle de l'égalité de tous devant les charges publiques. L'activité de l'état s'exerce dans l'intérêt de la collectivité tout entière ; les charges qu'il entraîne ne doivent pas peser plus lourdement sur les uns que sur les autres. Si donc il résulte de l'intervention étatique un préjudice spécial pour quelques-uns, la collectivité doit le réparer, soit qu'il y ait unefaute des agents publics, soit qu'il n'yen ait pas. L'Etat est en quelque sorte assureur de ce qu'on appelle souvent le risque social, c'est à dire le risque provenant de l'activité sociale, se traduisant dans l'intervention de l'état... Si l'état est responsable, ce n'est point parce qu'il aurait commis lui-même une faute par l'organe de ses agents; c'est encore et uniquement parce qu'il assure les administrés contre tout le risque social"13. Si, comme le relève M.-J. Redor ces thèses rencontrent, en pleine période solidariste, un succès d'autant plus vif qu'elles sont susceptibles de satisfaire à la fois les libéraux - en augmentant les garanties des administrés contre l'état - et les interventionnistes - puisgu'elles se justifient par les risques croissants engendrés par l'activité de l'etat, la théorie du risque a néanmoins l'inconvénient d'être potentiellement très onéreuse pour l'administration puisqu'elle élargit considérablement les possibilités d'indemnisation. Ce qui explique qu'après avoir plaidé pour l'abandon de la théorie traditionnelle de la faute certains auteurs y reviennent, tandis que d'autres subordonnent le droit à réparation à la preuve d'un préjudice spécial et anormal. On remarquera que ces hésitations trouvent encore un écho aujourd'hui: en dépit du développement des hypothèses de responsabilité sans faute, rares sont ceux qui plaident pour un abandon de la responsabilité pour faute, à laquelle on trouve encore toute une série d'avantages. Alors même que l'idée de socialisation a imprégné les mentalités parallèlement au développement de l'état providence, la faute résiste, en effet, comme le relève Françoise Llorens Fraysse 14 Elle continue à tenir la place principale, à la fois quantitativement et qualitativement, dans la mise en jeu de la responsabilité administrative, la responsabilité sans faute n'étant admise qu'à titre subisidiaire et restant cantonnée dans des domaines qui, si l'on met à part les dommages de travaux publics, ne concernent guère les aspects quotidiens des relations de l'administration avec les particuliers. 13. Traité de droit constitutionnel, 3è éd. 1930, T. III, p "Le poids de la fante dans la responsabilité administrative", Droits, 5/1987, "Fin de la faute?"
8 282 LE DROIT ADMINISTRATIF EN MUTATION Cet examen parallèle de l'évolution du droit de la responsabilité en droit public et en droit privé fait apparaître une problématique similaire: d'un côté l'impossibilité d'abandonner totalement la faute; de l'autre l'impossiblité de fonder tout le droit de la responsabilité sur la faute, qui se traduit par la découverte incessante de nouveaux cas de responsabilité sans faute et par le recours de plus en plus fréquent à des mécanismes d'indemnisation collective mis en place par le législateur. On relève à cet égard que, de façon significative, beaucoup de ces mécanismes peuvent jouer aussi bien pour réparer des dommages causés par des personnes publiques que par des personnes privées, phénomène qui contribue à la remise en cause de la scission traditionnelle entre responsabilité publique et responsabilité privée en même temps qu'il en est une manifestation supplémentaire. La question essentielle, désormais, est donc moins de savoir qui est responsable du dommage mais qui doit assumer la charge financière du risque. Et à cette question on ne peut apporter de réponse qu'en se référant aux fonctions de la responsabilité. B) Des fondements aux fonctions de la responsabilité publique Dans un système de responsabilité, observe Charles Eisenmann, il faut distinguer les fonctions de la responsabilité et ses fondements 15 Par fondement de la responsabilité d'un sujet ou de la règle qui détermine cette responsabilité, il faut entendre la raison qui les justifie et qui ne peut être qu'un principe, une maxime, une norme "métajuridique" : par exemple le principe selon lequel on doit réparer ses fautes. Tandis que la fonction de la responsabilité renvoie à la question des fins, des buts poursuivis par le législateur lorsqu'il impose une obligation de réparer et conduit à envisager la responsabilité comme un moyen au service d'une politique juridique ou législative. 1) La question dufondement: de la réparation des fautes à l'indemnisation des dommages anormaux En droit privé, dit Eisenmann, la responsabilité peut avoir deux fondements : la faute, dans le cadre de l'article 1382, et le "profit" dans les hypothèses que l'on a coutume - à tort selon lui - de rattacher au "risque". Le fondement de la responsabilité sans faute, en droit privé, se trouverait uniquement dans l'avantage ou le profit qu'une personne tire de son activité, ou encore "dans un principe de corrélation entre les avantages d'une activité et les charges qu'ils peuvent éventuellement entraîner". En droit public, en revanche, Eisenmann conteste le rattachement tradi- 15. Notamment dans l'article intitulé "Le degré d'originalité du régime de la responsabilité extracontractuelle des personnes morales de droit public", lep et 751. On trouve un rappel de ces thèses dans l'article récent que Louis de Gastines a consacré à "La responsabilité extracontractuelle des personnes publiques", RDP
9 LES FONCTIONS SOCIALES DE LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE 283 tionnel de la responsabilité à la faute d'un côté, au risque de l'autre. Adhérant à la thèse défendue par Marcel Waline - et jadis par Duguit -, il estime que la responsabilité des collectivités publiques, comme des personnes morales en général, n'est jamais une responsabilité pour faute, puisqu'elles répondent seulement des fautes commises par leurs agents et que la responsabilité du fait d'autrui ne peut jamais être une responsabilité pour faute. La responsabilité des collectivités publiques reposerait en fait sur une obligation de garantie : elles garantissent les citoyens contre les dommages imputables à l'activité de leurs agents. La faute serait donc une condition de la responsabilité, mais pas son fondement, au sens de principe justificatif. Si l'on exclut la faute comme fondement de la responsabilité administrative, il reste, selon Eisenmann, deux fondements possibles: 1) le principe de corrélation entre avantages et charges, sous-jacent aux hypothèses que l'on rattache généralement à la responsabilité du fait d'autrui ou du fait des choses sur le modèle de la responsabilité civile, et qui peut s'énoncer ainsi: les collectivités publiques doivent réparer les dommages dus aux activités exercées par les agents publics parce qu'ils agissent dans l'intérêt de ces collectivités et qu'il est juste que celui dans l'intérêt principal duquel une autre personne agit supporte les conséquences onéreuses qui peuvent résulter des actes, fautifs ou non, de cette personne - ou encore: celui qui tire profit d'une chose doit supporter la charge des dommages qu'elle peut causer à autrui; 2) le principe de l'égalité devant les charges publiques, qu'on trouve à l'œuvre dans les cas où une collectivité se livre à une activité autorisée par le droit mais est tenue de réparer les conséquences onéreuses qu'elle engendre pour un ou des particuliers individuellement déterminés, afin d'éviter que ne se produise une rupture de l'égalité. La thèse, à vrai dire, est moyennement convaincante sur deux points: d'abord parce qu'on ne voit pas pourquoi les personnes morales ne commettraient pas de fautes (le nouveau code pénal, on le sait, les déclare désormais pénalement reponsables) ; ensuite parce que l'idée de corrélation entre avantages et charges est contestable en droit public, l'administration n'agissant jamais dans son intérêt propre mais dans l'intérêt général de la collectivité et ne tirant donc pas "profit" de l'activité de ses agents. Si l'on retient donc la faute comme l'un des fondements possibles de la responsabilité des collectivités publiques, il reste encore à s'interroger sur les fondements de la responsabilité sans faute, en excluant, pour les raisons que l'on vient d'évoquer, le principe de corrélation entre avantages et charges proposé par Eisenmann. Question classique s'il en est, à laquelle les auteurs apportent une réponse tout aussi classique. Les explications, on le sait, tournent autour de deux idées: l'idée de risque, et l'idée de rupture de l'égalité devant les charges publiques. 1) le risque: c'est l'idée que lorsqu'une activité administrative crée, dans
10 284 LE DROIT ADMINISTRATIF EN MUTATION l'intérêt de tous, un risque spécial, ses conséquences ne doivent pas être supportées par ceux-là seuls qui y sont directement exposés et en sont les victimes. A cette idée, on rattache habituellement une série d'hypothèses, liées à des accidents, telles que: accidents de travaux publics causés aux tiers, accidents causés aux usagers par des ouvrages dangereux, risques de voisinage, utilisation par la police d'armes à feu, sorties d'essai des pensionnaires de maisons d'éducation surveillée ou d'hôpitaux psychiatriques, supposées dangereuses, risques de contagion encourus par les fonctionnaires de l'enseignement public (cas de l'institutrice ayant contracté la rubéole alors qu'elle était enceinte), dommages subis par les collaborateurs bénévoles de l'administration, etc... 2) la rupture de l'égalité devant les charges publiques: prévaut ici l'idée que lorsque l'activité administrative, exercée par hypothèse dans l'intérêt général, et généralement dans l'accomplissement d'une tâche régalienne, fait subir à une ou quelques personnes un dommage spécial et anormal et donc engendre une rupture de l'égalité devant les charges publiques, cette rupture doit être compensée par le versement d'une indemnité. Ce qui distingue en pratique ces hypothèses des précédentes, c'est que les charges subies sont ici purement financières ou patrimoniales. A cette idée on peut rattacher: le refus d'exécution des sentences de justice, l'impossibilité d'exercer un droit légalement reconnu, la responsabilité du fait des réglements légaux ou des lois, etc... On peut toutefois se demander si le dommage qui résulte de la concrétisation d'un risque n'est pas constitutif lui aussi d'une rupture de l'égalité devant les charges publiques, et si les deux hypothèses ne se ramènent pas finalement à une seule. Plus généralement, on constate que toutes les hypothèses de responsabilité sans faute sont en fait sous-tendues par la notion d'équité: le juge admet la responsabilité sans faute lorsqu'il lui paraît inéquitable de laisser un administré supporter sans indemnisation les conséquences dommageables d'une activité de l'administration. Cette préoccupation d'équité permet d'expliquer par exemple: 1) l'exigence, pour que la responsabilité de l'administration soit engagée sans faute, d'un dommage "anormal" (sous entendu: qu'il serait anormal de laisser subir à la victime sans indemnité) ; 2) le sort favorable réservé à certaines catégories d'administrés considérées comme plus dignes d'attention: les collaborateurs bénévoles de l'administration, les tiers (qui ne profitent pas de l'ouvrage) par opposition aux usagers (qui en profitent) dans le cadre de l'indemnisation des dommages de travaux publics ; 3) la reconnaissance de la responsabilité sans faute à chaque fois qu'une situation paraît particulièrement choquante; 4) le passage fréquent de l'hypothèse où la faute lourde est exigée à celle de la responsabilité sans faute, justement parce que l'exigence de la faute lourde est trop rigoureuse pour la victime. C'est à une conclusion analogue que parvient Paul Amselek à partir d'autres prémisses. Rompant lui aussi avec la présentation duale classique, il voit dans le dommage anormal survenu à la victime le fondement commun à
11 LES FONCTIONS SOCIALES DE LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE 285 toutes les hypothèses de responsabilité sans faute 16, fondement qui aboutit à les distinguer notablement des hypothèses de responsabilité pour faute. On se situe en effet ici du côté non des auteurs mais de la victime : le dommage est réparé non pas parce que des comportements fautifs l'ont provoqué, mais parce que la situation dommageable de la victime apparaît anormale, excède ce que cette victime doit supporter. Dans un cas on prend en considération l'anormalité ou la non conformité à la norme de l'acte dommageable, le fait que cet acte dépasse la mesure, note l'auteur; dans l'autre, on prend en considération l'anormalité ou non-conformité à la norme de la situation dommageable de la victime, le fait que cette situation dommageable dépasse la mesure. Dans le premier cas, l'obligation de réparer sanctionne des fautes commises, dans le second, des "injustices" subies. Le dommage anormal, en somme, n'est pas un dommage qui n'aurait pas dû arriver, mais un dommage qui n'a pas à être supporté par la personne qui en a été victime. Même lorsque la notion de risque est évoquée, poursuit Paul Amselek, c'est pour exprimer le caractère anormal du dommage survenu. Il donne comme exemple la notion de "risque excédant ceux qui résultent normalement du voisinage" : ici c'est l'anormalité du dommage qui fonde la responsabilité, et non pas le fait que le dommage se rattache simplement à une activité publique génératrice de risques. Il en va de même dans l'hypothèse où la police fait usage d'armes comportant des risques exceptionnels et où les dommages subis dans de telles circonstances excèdent, par leur gravité, les charges qui doivent être normalement supportées par les particuliers en contrepartie des avantages résultant de l'existence de ce service public: la réparation est due afin que l'équilibre soit rétabli. De même encore, lorsque l'idée d'égalité devant les charges publiques est invoquée pour justifier l'indemnisation des dommages causés par des décisions régulières des pouvoirs publics, elle l'est non pas à titre de fondement de la responsabilité, mais pour justifier la réparation. Le principe de l'égalité devant les charges publiques n'est pas le fondement de la responsabilité mais la justification théorique de l'admission d'une responsabilité de l'administration pour dommage anormal. Ce qui amène Paul Amselek à caractériser le système de responsabilité pour dommage anormal comme une politique jurisprudentielle d'équité: la situation dommageable dans laquelle se trouve une personne apparaît particulièrement choquante au juge et fait naître en lui une irrésistible envie d'y remédier ; mais il est réticent à qualifier de fautive l'activité publique qui a produit le dommage, d'où le compromis auquel il parvient et qui lui permet à la fois de secourir la victime et de ménager la personne publique en cause 17 De fait, la responsabilité sans faute apparaît parfois comme un moyen commode 16. "La responsabilité sans faute des personnes publiques d'après la jurisprudence administrative", Recueil d'études en hommage à Charles Eisenmann, Editions Cujas, 1975, pp Duez, déjà, faisait remarquer que cette jurisprudence allait devenir pour le Conseil d'état "un ingénieux moyen à utiliser toutes lesfois qu'il se refuse à censurer l'action administrative et que, cependant, l'équité exige une réparation pour la victime du dommage".
12 286 LE DROIT ADMINISTRATIF EN MUTATION pour le juge d'indemniser la victime sans déclarer l'administration fautive, comme le montrent une série d'espèces où la thèse de la faute était soutenable (Regnault-Desroziers, Sastre...). On passe ici insensiblement de la question du fondement à celle de la fonction de la responsabilité administrative. 2) Lesfonctions de la responsabilité administrative La responsabilité est susceptible de remplir une pluralité de fonctions. Si l'on suit là encore Eisenmann, dans le cas le plus classique, la responsabilité constitue une sanction: la sanction, c'est la mesure qui doit inciter les destinataires d'une règle à s'y conformer, de sorte que l'obligation de réparer ses fautes est envisagée par le législateur comme un moyen d'éviter ces infractions (la responsabilité-sanction ne concerne cependant, aux yeux de l'auteur, que les personnes physiques puisque, comme on l'a rappelé plus haut, les personnes morales ne sauraient selon lui être responsables pour faute). Dans d'autres cas, la responsabilité joue le rôle d'une assurance: l'obligation de réparer est une obligation d'assurance imposée à des personnes qu'elle constitue assureurs de risques ou de dommages. Enfin, l'obligation d'indemniser apparaît parfois comme le prix à payer par celui qui se livre à une activité licite pour avoir le droit de l'exercer bien qu'elle cause à autrui un dommage: tel l'industriel qui exploite régulièrement un établissement incommode ou insalubre mais doit indemniser les tiers en contrepartie. Au regard des observations faites au départ, l'idée de raisonner non plus en termes de fondement mais de fonctions de la responsabilité administrative paraît féconde. En prenant comme point de départ les trois catégories dégagées par Eisenmann, on peut alors tenter de systématiser l'état actuel du droit positif par rapport à ces fonctions. Cette présentation conduit à rassembler des hypothèses généralement présentées de façon dissociée car appartenant les unes au registre de la faute, les autres au registre de la responsabilité sans faute, et à dissocier au contraire des hypothèses relevant de la responsabilité sans faute. La responsabilité remplit d'abord une fonction sanctionnatrice, en ce qu'elle oblige l'administration à réparer les fautes qu'elle a commises et l'incite à ne pas en commettre d'identiques à l'avenir. Elle remplit ensuite une fonction d'assurance, que l'on retrouve sous trois formes: l'administration assure les administrés contre les fautes personnelles commises par ses agents en l'absence de faute de service, elle assure ses collaborateurs contre les accidents qui peuvent leur arriver en cours de service, elle garantit enfin les administrés contre les risques résultant de ses activités dangèreuses. La responsabilité apparaît en troisième lieu comme l'équivalent du prix à payer par l'administration en contrepartie d'actes accomplis légalement mais qui causent à ses destinataires ou à des tiers un préjudice grave et spécial. Enfm, au-delà de ces trois hypothèses, il est des cas où l'indemnisation n'est plus justifiée par la responsabilité propre de l'administration mais par la fonction de l'état comme garant des risques sociaux, qu'ils soient engendrés par l'activité des particuliers ou des collectivités publiques, surle fondement de la solidarité nationale.
13 LES FONCTIONS SOCIALES DE LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE la RESPONSABIUTE-SANCT/ON La responsabilité remplit d'abord, pour l'administration au même titre que pour les particuliers, une fonction sanctionnatrice, voire moralisatrice, dans la mesure où elle implique un jugement porté sur son activité et conduit à stigmatiser comme fautifs certains de ses actes ou de ses comportements. Sans doute ces actes ou comportements sont-ils ceux de ses agents avant d'être les siens - et l'on a rappelé à cet égard l'objection d'auteurs aussi éminents que Duguit, Waline ou Eisenmann à l'idée de faute lorsqu'il s'agit d'engager la responsabilité de personnes morales; ils ne lui en sont pas moins imputables, et admettre que la responsabilité de l'administration peut être engagée sur la base de la faute équivaut simplement à tirer les conséquences de ce qu'elle est tenue à certaines obligations et de ce qu'elle commet une faute lorsqu'elle ne les remplit pas. Pour l'administration, et plus encore pour les administrés, relève à juste titre Françoise Uorens-Fraysse 18, la faute conserve une valeur symbolique qui n'est pas négligeable, ainsi qu'une vertu de clarification en ce sens que la faute permet de savoir à l'administration les limites dans lesquelles elle peut agir. De fait, non seulement la faute n'a pas été abandonnée à mesure que se développait la responsabilité sans faute, non seulement elle tient bon face aux assauts de la socialisation des risques, mais les évolutions jurisprudentielles récentes témoignent même d'une réactivation de la responsabilité pour faute. Dans l'affaire du sang contaminé le juge n'a pas hésité, en dépit de l'existence d'un dispositif d'indemnisation permettant aux victimes d'obtenir répara!ion sans avoir à prouver ni la faute, ni même le lien de causalité, à déclarer l'etat responsable de la contamination des hémophiles en raison de la carence de l'administration dans l'exercice de sa mission de protection de la santé publique et du retard avec lequel le ministre de la Santé avait interdit la distribution de produits sanguins contaminés. Le tribunal administratif de Paris, dans plusieurs jugements du 20 décembre , avait admis le principe de la responsabilité de l'état, et accepté l'indemnisation des hémophiles contaminés entre le 12 mars date à laquelle l'autorité ministérielle était informée de manière certaine de la très forte probabilité de ce qu'en région parisienne tous les produits sanguins étaient contaminés - et le 1er octobre 1985 date à laquelle a pris effet la décision de supprimer le remboursement des produits sanguins non chauffés. Saisie en appel, la cour administrative d'appel de Paris 20 a estimé à son tour que l'administration avait commis une faute lourde en n'interdisant qu'à retardement la 18. Dans son article précité. 19. TA Paris, 20 décembre 1991, M. D., M. G., M. B., RFDA , concl. Evelyne Stahlberger. 20. CAA Paris, 16 juin 1992, M. Y., Ministère des Affaires sociales cl M. Z., AIDA , note L. Richer ; CAA Paris, 29 décembre 1992, Mlle X., M. X., M. X., RFDA
14 288 LE DROIT ADMINISTRATIF EN MUTATION diffusion de produits sanguins susceptibles d'avoir été contaminés. Si, précise-t-elle, eu égard au caractère contradictoire et incertain des informations scientifiques disponibles avant le début de l'aunée 1985, il ne peut être reproché à l'admiuistration de ne pas avoir dès cette époque, d'une part décidé de généraliser le remplacement des produits sanguins non chauffés, d'antre part imposé pondes donneurs de sang la pratique d'uu test de dépistage alors qu'ancun test officiellement appronvé n'était disponible sur le plan international avant le mois de mars 1985, en revauche les faits qui ont été portés le 12 mars 1985 à la connaissauce de l'autorité administrative compétente établisseut que celle-ci a été iuformée à cette date de manière non équivoque de risques exceptionnels de contamination par le VIH encourus à l'occasion des transfusions sanguines ; ainsi, il appartenait à cette autorité d'adopter l'ensemble des mesures indispensables pour mettre fin saus délai à la délivrance des produits dangerenx pour les intéressés. Contrairement au tribunal administratif, elle reporte en revanche an 20 octobre 1985 la date limite de responsabilité de l'état, estimant qu'il ne suffisait pas d'interrompre le remboursement des produits sanguius uon chauffés (même si, compte tenu de lenr coût, cette mesnre équivalait en pratique à une iuterdiction), et constatant que ce n'est que par nne circnlaire en date du 20 octobre 1985 publiée au Bû du ministère que la délivrance des produits susceptibles d'avoir été contaminés par le VIH a été interdite. Et elle couclut qu'en différant du 12 mars 1985 au 20 octobre 1985 cette décision, l'administration a commis une faute lourde de nature à engager la responsabilté de l'état à raison des transfusions administrées pendant cette période. Le Conseil d'état, saisi comme juge de cassation, a rendu le 9 avril 1993 une décision dans laquelle il confirme la responsabilité de l'état sur le fondement de la faute (simple: sur ce point, voir infra), en avançant cependant la date d'effet de cette responsabilité au 22 novembre Le Conseil d'état, se fondant sur l'existence d'un rapport adressé à cette date par le docteur Bruuet, épidémiologiste à la direction générale de la santé, à la commission consultative de la transfusion sanguine, estime en effet que l'autorité administrative était informée à cette date de façon non équivoque de l'existence d'un risque sérieux de contamination des transfusés et de la possiblité d'y parer par l'utilisation des produits chauffés qui étaient alors disposnibles sur le marché international, et qu'il lui appartenait dès lors d'interdire, sans attendre d'avoir la certitude que tous les lots de produits dérivés du sang étaient contaminés, la délivrance des produits dangereux. Le fait qu'une telle mesure n'ait été prise que par une circulaire diffusée le 20 octobre 1985 constitue dans ces conditions une carence fautive de l'administration engageant la responsabilité de l'état à l'égard des personnes contaminées entre le 22 novembre 1984 et le 20 octobre En raison du contexte dans lequel elles sont intervenues, ces décisions ont revêtu une portée symbolique importante. Mais cette réaffirmation solennelle de la responsabilité pour faute s'inscrit dans un courant jurisprudentiel moins spectaculaire mais néanmoins constant qui tend à élargir la mise en jeu de la responsabilité de l'administration pour faute. Il se manifeste notamment par la découverte de nouveaux gisements de fautes, par la restriction du domaine 21. CE 9 avril 1993, MM. G., D., B,. AlDA 1993 p. 381, chr. Maugüé et Touvet, p. 336.
15 LES FONCTIONS SOCIALES DE LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE 289 de la faute lourde, et par l'admissiou plus fréquente de la présomption de faute. A) La découverte de nouveaux gisements de fautes A mesure que le juge découvre de nouveaux gisements de fautes, l'impunité dont jouissait l'administration dans certains domaines disparaît. Le Conseil d'état a ainsi jugé au cours des années récentes que la fermeture anticipée d'un collège pendant une période excédant largement celle qui était nécessaire à l'organisation et au déroulement des épreuves du baccalauréat méconnaissait au détriment des élèves les principes d'égalité devant le service public de l'enseignement et de continuité du service 22 Dans un arrêt ultérieur, il a obligé l'état à réparer le dommage subi par un enfant privé de sept heures hebdomadaires d'enseignement dans des matières obligatoires. Il est vrai que l'indemnité allouée au requérant pour "troubles dans l'éducation de son enfant" s'est élevée à la somme de.., F. Au moins cette affaire est-elle l'occasion de rappeler que "la mission d'intérêt général d'enseignement qui lui est confiée impose au ministre de l'education nationale l'obligation légale d'assurer l'enseignement de toutes les matières obligatoires inscrites aux programmes d'enseignement" et que le manquement à cette obligation est constitutif d'une faute 23, Comme le relève un commentateur autorisé, ces arrêts sonnent le glas de l'impunité de l'état pour les enseignements non assurés 24 Plus généralement, on voit ici comment la responsabilité remplit une fonction sanctionnatrice - alors même que sa fonction réparatrice est des plus limitée. Plus récemment encore, dans un arrêt remarqué, le Conseil d'état a admis que la responsabilité de l'état pouvait être engagée pour faute en raison de l'illégalité d'une décision réglementaire - il s'agissait en l'occurrence du refus opposé par le ministre à une demande d'augmentation du prix des tabacs prise sur le fondement d'une loi elle-même incompatible avec une directive communautaire (CE 28 février 1992, Sté Arizona Tobacco Products et SA Philip Morris France 25 ). Cet arrêt s'inscrit dans la ligne de la jurisprudence récente du Conseil d'état qui entend désormais faire produire tous ses effets au droit communautaire, et il tire en particulier les conséquences de l'arrêt Francovich cl République italienne dans leçluella Cour de justice des communautês avait admis la responsabilité des Etats membres en cas de carence, génératrice d'un dommage, dans la transposition d'une directive eommunau- 22. CE 13 février 1937, M. Pierre Toucheboeuf et Mme Danielle Royer cl Ministre de l'education nationale. 23. CE 27 janvier 1933, Ministre de l'education nationale cl M. Giraud, AlDA et RFDA Durand-Prinborgne (C.), "La responsabilité de l'état pour carence d'enseignement", RFDA AlDA 1992, p. 210, cond. Martine Laroque, et p. 329, chr. Maugnë et Schwartz. Voir aussi Dubouis (L.), "Directive communautaire et loi française", RFDA
16 290 LE DROIT ADMINISTRATIF EN MUTATION taire 26 L'affirmation d'une responsabilité pour faute n'en est pas moins remarquable, si l'on considère d'une part que les actes administratifs litigieux avaient été pris sur le fondement d'une loi, dont le juge aurait pu estimer que, sur le plan de la responsabilité sinon de la légalité, elle faisait "écran" et interdisait de rechercher la faute de l'état, et d'autre part que, quelques années auparavant, le Conseil d'état, saisi d'une demande de réparation du préjudice causé par une décision qui avait entraîné la condamnation de la France pour manquement par la Cour de Luxembourg, avait certes admis l'obligation d'indemniser l'entreprise lésée, mais en retenant une responsabilité sans faute (CE 23 mars 1984, Alivar 27 ). L'arrêt de 1992 est surtout important par le principe qu'il proclame et donc par sa portée symbolique, car, comme l'ont relevé les commentateurs, le mode de calcul du préjudice réparable pour lequel a opté le juge a fait que les requérants n'en ont tiré qu'une faible satisfaction pratique, l'indemnité ayant été fixée au total à F. B) Le déclin de la faute lourde "La responsabilité qui peut incomber à l'état pour les dommages causés au particuliers... n'est ni générale ni absolue; elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'état avec les droits privés" énonçait l'arrêt Blanco. L'exigence d'une faute qualifiée pour engager la responsabilité de l'administration apparaît donc traditionnellement comme l'une des manifestations les plus marquantes de l'autonomie du droit de la responsabilité administrative puisqu'elle prend le contrepied exact de l'article 1382 du code civil. Et si la notion de "faute manifeste. et d'une particulière gravité", invoquée dans des domaines où l'irresponsabilité de l'état était le principe, a été imaginée à l'origine dans un souci d'équité pour faire céder ce principe au profit de la victime, l'exigence d'une faute lourde, qui subsiste pour les activités réputées difficiles comme le maintien de l'ordre ou la surveillance des détenus ou des malades mentaux, ou dans les domaines de compétence "régalienne" comme les services fiscaux, apparaît bien aujourd'hui comme une protection de l'administration et une contrainte supplémentaire imposée aux victimes. La raréfaction de l'exigence de la faute lourde depuis quelques années témoigne ainsi du triple souci du juge de faire disparaître certaines zones d'impunité, de mieux indemniser les victimes, mais aussi sans doute de rapprocher le droit de la responsabilité administrative du droit de la responsabilité civile dans les domaines où des disparités de traitement étaient difficilement justifiables et paraissaient d'autant plus choquantes: ce n'est donc pas un hasard si l'évolution la plus marquante s'est dessinée dans le cadre de la responsabilité hospitalière. 26. CJCE 19 novembre 1991, Andrea Francovich et autres, AIDA , note P. Le Mire; Dubouis (L.), "La responsabilité de l'état pour les dommages causés aux particuliers par la violation du droit communautaire", RFDA AIDA , note B. Genevois.
17 LES FONCTIONS SOCIALES DE LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE 291 L'admission de la responsabilité des servicesfiscaux pourfaute simple Traditionnellement, il était admis ici que l'état n'est responsable qu'en cas de faute lourde, plus sans doute parce qu'il s'agit d'un service public régalien qu'en raison des difficultés réelles de la mission exécutée. L'exigence de la faute lourde a été limitée depuis 1990 aux activités présentant des "difficultés particulières tenant à l'appréciation de la situation des contribuables''28. On peut se demander, cependant, à la lumière d'une espèce ultérieure, si les progrès réalisés seront véritablement déterminants. En l'occurrence, il s'agissait d'erreurs commises dans la saisie et le traitement informatisé des déclarations d'un contribuable assujetti à l'irpp et dans l'exécution automatique des prélèvements mensuels, opérations qui, dit l'arrêt, si elles se rattachent aux procédures d'établissement et de recouvrement de l'impôt, ne comportent pas de difficultés particulières tenant à la situation des contribuables. Dans un arrêt plus récent, le juge a cependant refusé d'indemniser, en l'absence de faute lourde, le préjudice subi par une commune du fait que le fisc avait omis certaines entreprises pour l'établissement de la taxe foncière. n a estimé, contrairement aux conclusions de son commissaire du gouvernement, que cette opération de recensement présentait "des difficultés particulières tenant à l'appréciation de la situation des contribuables" (CE 13 mai 1991, Commune de Garges-lès-Gonnesse 29 ). L'abandon de lafaute lourde dans la mise en jeu de la responsabilité hospitalière Traditionnellement une faute lourde était exigée pour engager la responsabilité de l'administration lorsque le dommage était dû à un acte médical ou chirurgical, c'est à dire celui que les médecins seuls sont habilités à faire, une faute simple suffisantlorsqu'était en cause soit un acte de soins, soit une faute dans l'organisation ou le fonctionnement du service. TI en résultait donc une différence de traitement entre le malade hospitalisé dans une clinique privée, qui peut demander réparation quelle que soit la gravité de la faute, et celui hospitalisé dans le service public hospitalier. Le caractère difficilement justifiable de cette jurisprudence sur le plan des principes et ses conséquences inéquitables à l'égard des victimes alors que les dommages subis mettent ici en cause l'intégrité physique, voire la vie des personnes, rendaient de plus en plus difficile son maintien. Le juge lui-même, quoiqu'à l'origine de cette jurisprudence, conscient des iniquités engendrées par l'exigence de la faute lourde, particulièrement difficile à prouver dans un domaine où les experts sont déjà peu enclins à reconnaître que des fautes, même simples, ont été commises, avait progressivement assoupli sa jurisprudence pour pouvoir indemniser les victimes. 28. CE 27 juillet 1990, Yvon Bourgeois, RFDA , cond. N. Chahid-Nouraï, et AlDA , note L. Richer. 29. AlDA
18 292 LE DROIT ADMINISTRATIF EN MUTATION Il arrivait par exemple admis que lorsqu'une personne non habilitée est amenée à faire un acte médical, ceci révèle une faute dans le fonctionnement du service, de sorte que la responsabilité est engagée pour faute simple. Cette règle, posée dès 1968 dans une espèce où la volonté d'arriver à une solution équitable était évidente, l'erreur chirurgicale n'étant pas d'une gravité suffisante pour être considérée comme une faute lourde (CE 4 octobre 1968, Dlle Doukakis 30 ), a trouvé par la suite de multiples développements. Ainsi, lorsqu'une sage-femme, en l'absence d'un médecin dont la présence s'imposait eu égard aux conditions difficiles d'un accouchement, pose une ventouse, acte qu'elle n'est pas qualifiée pour accomplir, ces faits révèlent une faute dans l'orgauisation et le fonctionnement du service qui engage la responsabilité de l'hôpital (CAA Nantes, 29 novembre 1989, CHRU de Caen cl Epoux Abraham. Il en va de même dans l'hypothèse où aucun médecin anesthésiste n'était présent dans l'établissement, contraignant ainsi l'interne de garde à pratiquer une anesthésie générale avec la seule aide de l'infirmière (TA Orléans, 21 juillet 1987, Fichon). De façon plus générale, le juge avait tendance à incriminer l'organisation du service lorsque c'était la seule façon de pouvoir déclarer l'administration hospitalière responsable. Le juge a par exemple assimilé à une faute dans l'organisation du service l'absence d'information préalable des parents sur les risques importants d'échec d'une intervention chirurgicale dans le cas d'une opération pratiquée sur une jeune fille en vue d'obteuir une plus grande mobilité du coude et qui fmalement était restée atteinte, après plusieurs interventions, d'une paralysie du bras et de la main, alors que les risques d'échec de l'intervention étaient importants et que les parents n'avaient pas été informés avant l'opération des risques encourus (TA Bordeaux, 5 mars 1987, Mlle Erbin). Le souci d'alléger le fardeau de la preuve avait également conduit le juge à admettre dans certaines hypothèses la présomption de faute (voir ci-après, C), et plus récemment encore une responsabilité sans faute lorsque les médecins utilisent une thérapeutique nouvelle dont les risques ne sont pas encore parfaitement maîtrisés (voir infra, Il;). Cette attitude était à l'évidence révélatrice d'un certain malaise du juge, malaise qui a fini par déboucher, en 1992, sur la renonciation à l'exigence de la faute lourde en matière médicale 31 Les conclusions du commisssaire du gouvernement Legal montrent bien les raisons, essentiellement symboliques, qui ont poussé le juge à ce revirement de jurisprudence, en même temps que les conséquences limitées de ce revirement sur le plan pratique. "Dans le contentieux de la réparation, déclarait celui-ci, le juge ne peut être indifférent à l'évolution de la sensibilité de ses concitoyens... Dans le calcul des indemnités comme dans le sentiment que l'on éprouve que tout a, ou n'a pas, été fait pour bien traiter un usager du service public, la part de l'esprit du temps doit être 30. AlDA , note J. Moreau. 31. CE 10 avril 1992, M. et Mme V., AlDA et RFDA 1993/3, concl. H. Legal.
19 LES FONCTIONS SOCIALES DE LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE 293 faite et les attentes spontanées prises en compte dans la décision", L'exigence de la faute lourde est d'ailleurs à double tranchant, car elle peut amener le juge, dans un souci d'équité, à qualifier de faute lourde des erreurs médicales qui n'en sont pas de façon évidente, accroissant ainsi "le malaise ressenti par les médecins du fait de l'immixtion du juge dans leur relation avec le malade", Et ceci, sans pour autant rassurer le public, aux yeux duquel le maintien de l'appellation de faute lourde ne peut que disqualifier le contrôle du juge "en faisant peser sur lui un soupçon de complaisance à l'égard du corps médical et du service public". "Or dans l'état de droit les mots ne doivent pas seulement être justes, ils doivent être compris". L'abandon de la faute lourde était donc nécessaire pour des raisons d'opportunité. Pour autant, cela ne signifie pas que toute erreur engagera la responsabilité de l'hôpital: il y aura encore des erreurs non fautives, compte tenu des aléas de toute intervention médicale sur le corps humain. "Il n'est pas question de transformer l'obligation de moyens en obligation de résultat ni d'assimiler la faute médicale à d'autres fautes. Il est entendu qu'il s'agit d'une faute spécifr.que régie par les lois particulières de la discipline en cause". L'option enfaveur de lafaute simple dans l'affaire du sang contaminé Bien qu'on ne soit plus dans le domaine de la responsabilité hospitalière mais toujours, il est vrai, dans celui de la santé - la décision du 9 avril 1993, déjà citée, rendue à propos de la contamination des hémophiles par le viru~ du SIDA, s'inscrit de toute évidence dans cette même évolution. Le Conseil d'etat a jugé en effet, contrairement à la cour administrative d'appel de Paris mais comme le tribunal administratif en première instance, que, s'agissant de fautes commises dans le contrôle des établissements chargés du service public de la transfusion sanguine et l'exercice d'un pouvoir réglementaire - consistant dans l'édiction,de règles propres à assurer la qualité du sang humain -, la responsabilité de l'etat était engagée sur le fondement de la faute simple. "Eu égard tant à l'étendue des pouvoirs [conférés] aux services de l'état en ce qui concerne l'organisation générale du service public de la transfusion sanguine, le contrôle des établissements qui sont chargés de son exécution et l'édiction des règles propres à assurer la qualité du sang humain, de son plasma et de ses dérivés qu'aux buts en vue desquels ces pouvoirs leur ont été attribués, la responsabilité de l'état peut être engagée pour toute faute commise dans l'exercice desdites attributions", énonce l'arrêt. Il semble ainsi lier - de façon inédite et inattendue - la mise en jeu de la responsabilité de l'état pour faute simple à la fois à l'étendue de ses prérogatives et à l'importance de l'enjeu que représente la protection de la santé publique : une vigilance particulière étant exigée ici de l'administration, il en résulte qu'eue doit être comptable de toutes ses fautes, et pas seulement de ses fautes lourdes. Au-delà des arguments juridiques et analogiques avancés pour justifier la solution choisie - et qui étaient pour partie réversibles 32 - on peut penser que 32. On sait par exemple que les fautes commises dans l'exercice d'un pouvoir de tutelle et, plus généralement, de contrôle sur des organismes autonomes - comme l'étaient en l'occurren-
20 294 LE DROIT ADMINISTRATIF EN MUTATION les considérations d'opportunité ont joué ici un rôle non négligeable: à savoir d'un côté la volonté de faire preuve d'une certaine cohérence en ce qui concerne l'évolution de la jurisprudence dans le sens d'une raréfaction de l'exigence de la faute lourde 33 ; de l'autre la volonté de manifester la sévérité du juge dans une affaire où les attentes de l'opinion étaient fortes. Là encore, la portée symbolique de l'arrêt est plus importante que sa portée concrète, dans la mesure où le choix entre la faute lourde et la faute simple n'avait pas de conséquence sur la solution au fond du litige, comme l'atteste le fait que la cour d'appel de Paris, tout en optant pour la faute lourde, ait néanmoins retenu elle aussi la responsabilité de l'état 34 C) La multiplication des présomptions de faute En matière administrative comme en matière civile, c'est normalement à celui qui allègue la faute qu'incombe la charge de la preuve. Toutefois, dans certaines hypothèses, qui étaient jusqu'ici assez rares mais qui ont tendance à se multiplier, la jurisprudence applique le régime de la présomption de faute: régime favorable à la victime puisque la responsabilité de l'administration est engagée à moins qu'elle ne fasse la preuve qu'elle n'a pas commis de faute et qui, lorsque la présomption apparaît comme quasi-irréfragable, finit par ressembler beaucoup à une responsabilité pour risque. Le terrain de prédilection de la présomption de faute était traditionnellement celui des dommages accidentels de travaux publics subis par les usagers où le "défaut d'entretien normal" de l'ouvrage est présumé et où l'administration ne peut dégager sa responsabilité qu'en prouvant l'absence de défaut (suite note 32) ce les centres de transfusion - n'engagent la responsabilité de l'administration chargée de cette tutelle que sur le fondement de la faute lourde. Par ailleurs, l'exercice d'activités juridiques - en l'occurrence d'un pouvoir de réglementation - peut parfaitement n'engager la responsabilité de l'administration que pour faute lourde si cet exercice comporte des difficultés particulières, comme l'atteste l'exemple de la police; or les décisions à prendre supposaient en l'occurrence des appréciations délicates dès lors que même à la date du 22 novembr,e date que retient le Conseil d'état comme début de la période de responsabilité de l'etat - on connaissait l'existence d'un risque, mais on n'avait pas de veritable certitude sur le plan médical quant aux conséquences de l'utilisation des produits non chauffés. On peut à cet égard juger optimiste l'affirmation du commissaire du gouvernement estimant que ce qui était ici en cause, c'était "l'usage d'un pouvoir d'édicter une réglementation, dans des conditions certes très délicates en ce qui concerne le recueil et l'analyse des données de fait, mais dont la mise en œuvre ne comporte pas de difjicultés particulières". 33. L'argument essentiel développé par le commissaire du gouvernement Legal, qui avait déjà conclu sur l'affaire M. et Mme V., était qu'il fallait continuer dans la voie défmie un an auparavant et réserver l'hypothèse de faute lourde aux cas où un obstacle déterminant empêche de retenir la faute simple. 34. Le commissaire du gouveynement fait cependant le lien entre le fait d'avancer le point de départ de responsabilité de l'etat du 12 mars 1985 au 22 novembre 1984 et la substitution de la faute simple à la faute lourde lorsqu'il déclare: "sur le terrain de lafaute simple, nous estimons qu'à cette date le risque était suffisamment manifeste pour interdire l'inaction", laissant ainsi sous-entendre que jusqu'au 12 mars, et tant qu'il n'y avait pas de certitude quant aux risques de contamination, cette inaction pouvait n'être pas constitutive d'une faute lourde.