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Timestamp: 2019-08-22 16:23:13
Document Index: 385938

Matched Legal Cases: ['artículo 1', 'artículo 70', 'artículo 70', 'artículo 70', 'artículo 70', 'artículo 181', 'artículo 70', 'artículo 1', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 86', 'artículo 152', 'artículo 302', 'artículo 121', 'artículo 70', 'artículo 70', 'artículo 70', 'artículo 113', 'artículo 70', 'artículo 70', 'artículo 70', 'artículo 70', 'artículo 70', 'artículo 143', 'artículo 26', 'artículo 45', 'artículo 137', 'artículo 31', 'artículo 64']

﻿ SENTENCIA 2007-00489 DE JUNIO 14 DE 2007
SENTENCIA 2007-00489 DE 14 DE JUNIO DE 2007
CONTENIDO:TRÁMITE DE EXPROPIACIÓN PREVISTO EN LA LEY 388 DE 1997. EL ROL QUE CUMPLEN LOS TRIBUNALES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS ES ADMINISTRATIVO Y NO JURISDICCIONAL. SE TRATA DE UNA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA RESTRINGIDA DEBIDO A QUE LA CONDUCCIÓN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA ESTÁ A CARGO DE UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO, PERO POR VOLUNTAD DEL LEGISLADOR LA RAMA JURISDICCIONAL SE VINCULA A ELLA A TRAVÉS DE UNA FUNCIÓN NOTARIAL PARA RECIBIR EL COMPROBANTE DEL PAGO Y DAR FE DEL CUMPLIMIENTO DE UN DEBER LEGAL DE LA ADMINISTRACIÓN.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO, TRÁMITE DE LA EXPROPIACIÓN
Sentencia 2007-00489 de junio 14 de 2007
Rad. 11001-03-15-000-2007-00489-00(AC)
Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera
Decide la Sala en primera instancia la acción de tutela promovida por la sociedad Pfizer S.A. contra la Sección Primera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con el numeral segundo del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000.
Mediante escrito presentado el 3 de mayo de 2007 ante la secretaría general de esta corporación (fls. 41 a 47), la sociedad Pfizer S.A., obrando a través de apoderado, instauró acción de tutela contra la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el objeto de obtener el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, que considera vulnerado por la demandada, al haber proferido providencia del 24 de agosto de 2006 mediante la cual resolvió “rechazar la demanda de la referencia por falta de jurisdicción (...)” (fls. 78-81, anexo 1).
Los hechos que narra el apoderado de la sociedad demandante en respaldo de la petición de amparo del derecho fundamental mencionado, son los que se resumen a continuación:
a. Mediante Resolución 895 de 9 de marzo de 2005 el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU dispuso la expropiación por vía administrativa de un inmueble de propiedad de la sociedad Pfizer S.A.
b. El 25 de abril de 2005 la sociedad Pfizer S.A., a través de apoderado, demandó el anterior acto administrativo en ejercicio de la acción de reparación directa que interpuso ante la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 6-18), la cual fue remitida por competencia a la Sección Primera del mismo tribunal, a través de auto de 26 de mayo de 2005 (fls. 17-17, anexo 3).
c. Efectuado el reparto de la demanda en la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se le asignó el número de radicación 2005-00614, y al despacho del magistrado Freddy Hernando Ibarra Martínez, quien mediante auto de 23 de junio de 2005 la inadmitió para que la parte actora corrigiera el poder precisando que la acción que pretendía ejercer era la de nulidad y restablecimiento del derecho, y aportara el acto administrativo enjuiciado (fl. 22, anexo 3). Dentro del término respectivo la sociedad subsanó la demanda, por lo que fue admitida por medio de auto de 21 de julio de 2005 (fls. 35-36, anexo 3).
d. Mediante Oficio 2005EE4013 de fecha 17 de junio de 2005 la tesorera general de Transmilenio S.A. en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, remitió al Presidente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, copia de la consignación del valor de la indemnización por la expropiación del bien de propiedad de la sociedad Pfizer S.A., ordenada mediante Resolución 895 de 9 de marzo de 2005 (fl. 2, anexo 1).
e. Al trámite de la consignación se le asignó número de radicación 2005-00658, y le correspondió por reparto al despacho de la magistrada Ayda Vides Paba, quien mediante auto de 14 de julio de 2005 ordenó ponerla en conocimiento de la sociedad Pfizer S.A. (fl. 5, anexo 1).
f. El 24 de agosto de 2005 la sociedad mencionada recibió Oficio 3303 de la secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fl. 6, anexo 1), por el que se le informó sobre la existencia de una consignación a su favor dentro del proceso 2005-00658 “Demandante: Instituto de Desarrollo Urbano; magistrada ponente: doctora Ayda Vides Paba; trámite de pago por consignación - de acuerdo con el numeral 2º del artículo 70 de la Ley 388 de 1997” (fl. 42), comunicación que le fue enviada a una dirección donde hacía más de ocho años no funciona la representación judicial y comercial de la sociedad, según consta en el certificado de existencia y representación legal, en el cual aparece otra dirección para notificaciones judiciales.
g. Ante la anterior circunstancia, el 31 de agosto de 2005 el apoderado de la sociedad presentó memorial dirigido al radicado 2005-00658 (fls. 8-14, anexo 1), con el fin de demostrar que Transmilenio S.A. no había dado cumplimiento al artículo 70 de la Ley 388 de 1997, en el que solicitó el rechazo por extemporánea, incompleta e indebida notificación, de la consignación de la tesorera general de Transmilenio S.A., remitida a la Presidencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. A este escrito adjuntó copia simple del memorial por medio del cual subsanó demanda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2005-00614 que se adelantaba ante el despacho del magistrado Freddy Hernando Ibarra Martínez, el que se tramitaba por los mismo (sic) hechos y entre las mismas partes” (fl.43).
h. La anterior solicitud fue decidida en providencia de 24 de agosto de 2006, magistrada ponente Ayda Vides Paba, quien resolvió “1. Rechazar de plano la demanda de la referencia por falta de jurisdicción por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. ... 3. Reconózcase personería jurídica a Rafael Uribe Peralta, como apoderado judicial de la parte demandante, en los términos conferidos en el poder... ” (fl. 43).
1.2. Fundamentos jurídicos de la solicitud de amparo.
El apoderado de la sociedad accionante expone los siguientes argumentos como sustento para la prosperidad de las pretensiones:
Estima que la “sentencia” de 24 de agosto de 2006 constituye una vía de hecho y vulnera el derecho fundamental al debido proceso de la sociedad actora, puesto que en esta decisión judicial, la magistrada ponente confundió el trámite de la expropiación de número de radicación 2005-00658, con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 2005-00614 tramitada ante el despacho del magistrado Ibarra Martínez, y entró a resolver esta última, sin contar con competencia para ello, ya que le correspondía al doctor Ibarra.
Aduce que la confusión de la magistrada ponente en la referida providencia obedeció a que se basó en la copia de la demanda de nulidad y restablecimiento que se adelanta ante el despacho del doctor Ibarra Martínez, la cual fue aportada por el apoderado de la sociedad con el escrito presentado el 31 de agosto de 2005 en el radicado 2005-0658, pues reconoció personería jurídica al doctor Rafael Uribe Peralta como apoderado de la sociedad actora, sin tener en cuenta que esta era la demandada en ese trámite expropiatorio 2006-0658, y rechazó demanda cuando la sociedad no interpuso ninguna demanda.
Refiere que dentro del auto cuestionado, se hizo alusión que el 26 de septiembre de 2005 el apoderado de la sociedad Pfizer S.A. presentó corrección de demanda, cuando nunca presentó memorial en tal sentido.
Manifiesta que por lo anterior no tiene conocimiento respecto a en qué estado se encuentra el proceso de expropiación 2005-00658.
2.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Los magistrados Ayda Vides Paba y Carlos Enrique Moreno Rubio contestaron la demanda mediante escrito radicado en la secretaría general de la corporación el 14 de mayo de 2007 (fls. 60-62), en los siguientes términos:
Luego de hacer referencia a la actuación procesal surtida dentro del Expediente 2005-00658, manifiestan que la demanda elevada el 31 de agosto de 2005 por el apoderado de la sociedad Pfizer S.A., modificada por escrito del 26 de septiembre de 2005, fue rechazada de plano mediante auto de 24 de agosto de 2006 por falta de jurisdicción al considerar que el Oficio 2005EE4013 de fecha 17 de junio de 2005, dirigido a la Presidencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual pretendía se dejara sin efectos, constituye un acto de trámite.
Aducen que en ningún momento violaron el derecho fundamental al debido proceso de la sociedad accionante, pues el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2005-00614 actualmente se encuentra en curso. Además el auto de 24 de agosto de 2006 al rechazar la demanda referida, evitó el trámite de dos procesos que tienen el mismo objeto y causa, la cual es la aplicación del numeral 4º del artículo 70 de la Ley 388 de 1997.
Adicionalmente consideran que la acción es improcedente toda vez que la actora no ejerció el recurso de apelación que procedía contra el auto acusado que rechazo demanda, de conformidad con lo establecido con el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo.
2.2. Instituto de Desarrollo Urbano - IDU.
El subdirector técnico de procesos judiciales del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, mediante escrito radicado en la secretaría general de esta corporación el 15 de mayo de 2007 (fls. 63-66), presentó sus argumentos de defensa así:
Afirma que el valor de la indemnización establecido a favor de la sociedad Pfizer S.A. como consecuencia de la expropiación administrativa de un inmueble de su propiedad, fue consignado en el Banco Agrario, ya que la empresa no retiró el dinero en el término señalado en el artículo 70 de la Ley 388 de 1997, por lo que se procedió a entregar copia de dicha consignación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien mediante auto del 14 de julio de 2006, dentro del trámite de pago por expropiación radicado con el número 2005-00658, ordenó poner en conocimiento a la sociedad Pfizer S.A. el pago hecho a su favor, considerándose así, que quedó formalmente realizado el pago.
Sostiene que el apoderado de la sociedad Pfizer S.A. presentó petición de fecha 31 de agosto de 2005, con las mismas características de una demanda, solicitando la invalidez del trámite de pago de la expropiación, petición que adicionó el 26 de septiembre de 2005 solicitando la nulidad de decisiones emitidas por el IDU para hacer efectivo el pago de la indemnización y que se ordenara efectuar nuevamente todo el trámite de expropiación administrativa, lo que condujo a que el tribunal interpretara dicha solicitud como una demanda, y por ello la rechazó de plano mediante providencia de 24 de agosto de 2006, en contra de la cual no interpusieron los recursos procedentes, por lo que la decisión quedó ejecutoriada desde hace 8 meses, circunstancias que tornan improcedente la acción de tutela por el no agotamiento de los medios de defensa disponibles y por desconocimiento del principio de inmediatez.
Agrega que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 2005-00614 adelantada en contra de la Resolución 895 de 9 de marzo de 2005, mediante la cual se dispuso la expropiación, se encuentra en curso, por lo que no es cierto que la providencia cuestionada haya resuelto esta acción, por lo tanto en el presente caso no se presenta la violación al debido proceso de la parte actora.
La competencia de la Sala para decidir la demanda de tutela de la referencia deriva de lo dispuesto en el inciso primero del numeral segundo del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, en virtud de la cual el Consejo de Estado conoce las acciones de tutela como superior funcional del accionado.
También señala la norma aludida, y lo reitera el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, que el ejercicio de la acción de tutela no es absoluto, pues está limitado por las causales de improcedencia, en especial la relacionada con la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa. No obstante, aún siendo el caso susceptible de ser tramitado por la vía ordinaria, excepcionalmente la acción será procedente siempre que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
3. El asunto bajo análisis.
En el presente caso la sociedad Pfizer S.A. persigue el amparo del derecho fundamental al debido proceso, que considera vulnerado por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al proferir la “providencia” de 24 de agosto de 2006 (fls. 78 a 81, anexo 1), por medio de la cual rechazó por falta de jurisdicción la aparente demanda que presentó dentro del radicado 2005-00658, el 31 de agosto de 2005, modificada mediante escrito de 26 de septiembre del mismo año, toda vez que considera que dicha decisión le estaba resolviendo el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2005-0614 que adelanta ante el despacho del doctor Freddy Ibarra. Por lo tanto, solicita su revocatoria.
Planteada la pretensión de la parte actora, se tiene que, en principio, está dirigiendo la acción contra una providencia judicial, por lo que es oportuno reiterar la posición de esta Sala en relación con la improcedencia de las acciones de tutela contra decisiones judiciales, pero también se hace necesario en el presente caso, puntualizar los requisitos para que una decisión sea considerada como providencia judicial.
Igualmente, como se acusa una decisión proferida por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del trámite de la consignación del valor indemnizatorio de conformidad con la Ley 388 de 1997, la Sala realizará unas precisiones respecto a la naturaleza jurídica de la actuación de la jurisdicción contencioso administrativa dentro de dicho trámite, para finalmente descender al caso en concreto.
3.1. La Improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
El ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales ha sido rechazado por la jurisprudencia de esta corporación y en particular por esta Sala, habida consideración de que el proceso dentro del cual fue proferida la providencia judicial que se censura en cada caso constituye otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz al que acudió el interesado y que fue decidido por el juez competente.
Por ello, cuando la persona desfavorecida por una providencia judicial acude a la acción de tutela para que el juez de tutela revise su legalidad, se configura siempre la causal de improcedencia prevista en el inciso primero del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, según el cual: “La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales...”.
Además de ser improcedente por una causal expresamente señalada en la ley, de aceptarse la acción de tutela como un mecanismo útil para dejar sin efectos o revocar providencias judiciales, se iría en contra de la decisión adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992, por medio de la cual declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que permitían su ejercicio para tales efectos. Dichas disposiciones señalaban lo siguiente:
“ART. 40.—Cuando las sentencias y las demás providencias judiciales que pongan término a un proceso, proferidas por los jueces superiores, los tribunales, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, amenacen o vulneren un derecho fundamental, será competente para conocer de la acción de tutela el superior jerárquico correspondiente (...).
“PAR. 1º—La acción de tutela contra tales providencias judiciales solo procederá cuando la lesión del derecho sea consecuencia directa de estas por deducirse de manera manifiesta y directa de su parte resolutiva, se hubieren agotado todos los recursos en la vía judicial y no exista otro mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado (...)”.
Las razones que llevaron a la Corte Constitucional a considerar inconstitucionales las normas en comento fueron expuestas en los siguientes términos en el mencionado fallo:
Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes. En el sentir de esta Corte, nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía. Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a claros principios constitucionales (arts. 29 y 31 de la Carta), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de sus pretensiones, por cuanto ellos implica el alegato de su propia incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario de la acción.
Es claro que la acción de tutela no es viable si se la pretende usar como medio enderezado a la reapertura de procesos que ya fueron objeto de fallo, tanto si respecto a las decisiones judiciales correspondientes se ha producido la ejecutoria y, en consecuencia, tránsito a cosa juzgada material” (1) (negrillas del original).
A pesar de que el fallo al que corresponde la anterior trascripción hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, la Corte Constitucional abrió camino nuevamente a la acción de tutela contra providencias judiciales con la creación de la teoría de la vía de hecho en sus diferentes modalidades (defectos sustantivo, orgánico, fáctico y procedimental) (2) , desconociendo su propia jurisprudencia y, aún más, la competencia exclusiva del legislador para regular los derechos fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección, de acuerdo con el literal a) del artículo 152 de la Constitución Política (3) .
Aunado a lo anterior, esta Sala ha insistido en que las decisiones contenidas en providencias judiciales no pueden controvertirse dentro del procedimiento breve y sumario establecido para la acción de tutela por la autonomía que respalda a los jueces que las profieren y por la vigencia de los procedimientos judiciales genuinos establecidos en el ordenamiento jurídico para controvertirlas.
En ese orden de ideas, aceptar la acción de tutela contra providencias judiciales, so pretexto de perseguir el amparo de derechos fundamentales, desconoce los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica e independencia y autonomía de las autoridades judiciales. No puede, entonces, acudirse a esta acción cual si se tratara de un recurso o una instancia adicional al proceso que dio origen a la providencia judicial que es objeto de censura.
3.2. Requisitos para que exista providencia judicial.
La rama judicial, como una de las vertientes en que se reparte el poder público, se ha instituido, en términos generales, con la clara finalidad de salvaguardar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, de todos aquellos, personas naturales o personas jurídicas de derecho privado o público, que decidan concurrir a la jurisdicción en procura de una solución judicial a sus conflictos jurídicos. Así, la función que por excelencia se cumple allí es la de dispensar justicia, para lo cual el Estado acude al clásico esquema de la división del trabajo, de modo que la función de administrar justicia, a su vez, se distribuye entre distintos jueces que atienden diferentes especialidades del derecho, tanto que el ordenamiento constitucional reconoce la existencia de las jurisdicciones ordinaria, contencioso administrativa y constitucional, sin que sea necesario entrar en detalles sobre las jurisdicciones especiales allí mismo contempladas.
Por regla general, los jueces de la República, individuales o colegiados, pertenecientes a las altas cortes o no, hacen conocer sus decisiones a través de pronunciamientos que in genere se califican como providencias y que más específicamente pueden catalogarse como autos o sentencias, como así lo prescribe el artículo 302 del Código de Procedimiento Civil:
“ART. 302.—Clases de providencias. Las providencias del juez pueden ser autos o sentencias.
Son autos todas las demás providencias, de trámite o interlocutorias”.
La providencia es el género, y tanto el auto como la sentencia son especies de la misma, pero ambas se caracterizan porque quien las profiere ha recibido del Estado la facultad de administrar justicia, es un juez de la República, que llega a la administración de justicia merced a una relación legal y reglamentaria, precedido de un nombramiento que se formaliza luego a través de la posesión respectiva. También puede decirse que existe providencia cuando dicho funcionario actúa dentro del preciso marco de sus competencias constitucionales y legales, respetando el principio de legalidad consagrado en el artículo 121 Constitucional que reza “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.
Por lo mismo, solamente se tendrá como providencia judicial aquella decisión que coetáneamente se avenga a los criterios orgánico y funcional. Es decir, no basta que el pronunciamiento tenga la apariencia de una providencia judicial sino que es necesario que ella se haya dictado por una persona natural que tenga la calidad de juez de la República (criterio orgánico) y que lo haga en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales a través de los procedimientos judiciales previstos en la ley (criterio funcional).
Ahora, aunque la razón de ser de la rama judicial es facilitar a la sociedad la función pública o servicio público esencial de administración de justicia, es claro que dentro de las atribuciones asignadas a los jueces de la República igualmente se encuentran ciertas funciones de índole administrativo como son, entre otras, el manejo de la nómina y las distintas situaciones administrativas que en torno a ella se puedan presentar (L. 270/96, art. 131).
El principio democrático de separación de poderes no responde a criterios rígidos en el ordenamiento constitucional colombiano, siendo esa la razón para que, por ejemplo, en el seno de la rama judicial los jueces de la República no solo cumplan funciones jurisdiccionales profiriendo providencias, sino que también actúen como autoridades administrativas, desempeñándose así en ciertos y determinados casos, los que por supuesto siguen las reglas generales de las actuaciones de la administración pública previstas en el Código Contencioso Administrativo, salvo aquellas situaciones que el constituyente o el legislador hayan expresamente y especialmente regulado.
Corolario de lo dicho hasta el momento es que dentro de la rama judicial deben distinguirse las actuaciones jurisdiccionales de las actuaciones administrativas, y que únicamente se reconocerán como providencias judiciales aquellas que siendo autos o sentencias, respondan a los criterios orgánico y funcional aquí tratados, valga la reiteración que hayan sido expedidas por un juez de la República en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales.
3.3. Naturaleza jurídica de la intervención de la jurisdicción contencioso administrativa en el proceso de expropiación desarrollado por la Ley 388 de 1997, en cuanto a la formalización del pago del valor indemnizatorio.
La Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”, cuyo objeto principal es armonizar las normas de la Ley 9ª de 1989 o “ley de reforma urbana”, con la Constitución Política, la ley orgánica del plan de desarrollo, la ley orgánica de áreas metropolitanas y la ley por la que se crea el sistema nacional ambiental, establece la expropiación por vía administrativa por razones de utilidad pública cuando se presenten especiales condiciones de urgencia las cuales deben ser declaradas por la autoridad competente, que determine mediante acuerdo el concejo municipal o distrital o la junta metropolitana (4) .
La determinación para adelantar la expropiación por vía administrativa, la toma la autoridad competente mediante acto administrativo, en el cual debe establecerse el valor de la indemnización que se reconocerá al propietario, notificarse al titular del derecho de propiedad del inmueble que se va a expropiar e inscribirse en la oficina de registro e instrumentos públicos.
Una vez transcurran treinta (30) días hábiles a partir de la ejecutoria del acto administrativo que determina el carácter administrativo de la expropiación, sin que se haya llegado a un acuerdo formal de enajenación voluntaria, la autoridad ordenará la expropiación del bien inmueble, el cual debe notificarse al propietario y contra él procede el recurso de reposición.
En cuanto a los efectos de la expropiación por vía administrativa, el artículo 70 de la Ley 388 de 1997, establece:
“ART. 70.—Efectos de la decisión de expropiación por vía administrativa. Una vez ejecutoriada la decisión por vía administrativa, por no haberse formulado el recurso de reposición dentro del término legal o por haber sido decidido el recurso interpuesto en forma negativa, la decisión producirá los siguientes efectos:
1. El derecho de propiedad u otros derechos reales se trasladarán de las personas titulares de ellos a la entidad que ha dispuesto la expropiación, para lo cual bastará con el registro de la decisión en la oficina de registro de instrumentos públicos. El registrador exigirá que la entidad acredite que el propietario o los titulares de otros derechos reales sobre el inmueble, han retirado el valor de la indemnización y los documentos de deber correspondientes, o que se ha efectuado la consignación correspondiente conforme a lo previsto en el numeral 2º de este artículo.
4. En caso de que los valores y documentos de deber no se pongan a disposición del propietario o no se consignen dentro de los términos señalados en el numeral 2º de este artículo, la decisión de expropiación por vía administrativa no producirá efecto alguno y la entidad deberá surtir nuevamente el procedimiento expropiatorio.
5. La entidad que haya adquirido el bien en virtud de la expropiación por vía administrativa, adquiere la obligación de utilizarlo para los fines de utilidad pública o interés social que hayan sido invocados, en un término máximo de tres (3) años contados a partir de la fecha de inscripción de la decisión correspondiente en la oficina de registro de instrumentos públicos.
Para este efecto, la persona que tenía la calidad de propietario del bien expropiado podrá solicitar al tribunal administrativo en cuya jurisdicción se encuentre ubicado el inmueble, la verificación del cumplimiento de dicha obligación, mediante proceso abreviado que se limitará exclusivamente a la práctica de las pruebas que deberán solicitarse exclusivamente en la demanda, durante un término no superior a un mes, transcurrido el cual se pronunciará sentencia inapelable.
Así, por disposición de esta norma, una vez ejecutoriado el acto administrativo por medio del cual se ordena la expropiación de un inmueble, la entidad tiene la obligación de poner inmediatamente a orden del propietario expropiado, el valor de la indemnización y los documentos de deber, y si este no los retira dentro de los diez (10) días siguientes, debe consignarlos en la entidad financiera respectiva y enviar copia de la consignación al tribunal administrativo del lugar donde se encuentre ubicado el inmueble, dentro de los diez (10) días siguientes, con lo cual se considera formalizado el pago.
Con base en el numeral 2º del artículo 70 de la Ley 388 de 1997 es claro que el legislador, dentro del trámite de la expropiación que adelanta la administración pública y en lo que guarda relación con el pago, le asigna a los tribunales contencioso administrativos una actuación esporádica o episódica consistente en recibir copia de la consignación efectuada en la entidad financiera autorizada por parte de la entidad expropiatoria a favor de la persona titular del derecho real de propiedad. Por lo mismo, los Tribunales cumplen frente al trámite de expropiación seguido por la administración pública, el papel de depositarios del comprobante de la consignación que se ve obligada a hacer la administración por la renuencia a recibir por parte del beneficiario del precio del inmueble expropiado; o si se prefiere, ellos cumplen una función notarial para dar fe de una actuación de la administración y llevar el protocolo de esa actuación de la administración.
Si se lee con detenimiento el artículo 70 de la Ley 388 de 1997 se advertirá que los tribunales contencioso administrativos, además de recibir el comprobante de consignación del precio del inmueble expropiado, no deben adelantar trámite alguno, razón por la cual se puede sostener que si bien participan del trámite expropiatorio, su intervención no se integra por ningún trámite adicional, son guardianes de la fe de que un acto de la administración ocurrió, y con ello dan lugar a que se tenga por formalmente efectuado el pago, en la medida en que esta actuación ante el tribunal es un requisito previo al registro de la expropiación ante la oficina de registro de instrumentos públicos.
Es claro entonces, que la intervención de los tribunales contencioso administrativos en el pago que la administración debe hacer ante la renuencia del beneficiario, no reviste la calidad de una actuación jurisdiccional, pues si bien se cuenta con la asistencia de unos jueces colegiados, ellos no están cumpliendo una función jurisdiccional, puesto que su actuación no se surte en el contexto de un proceso judicial ni en ejercicio de competencias jurisdiccionales, valga la redundancia.
Por el contrario, su actuación sí puede calificarse de administrativa en sentido restringido más no pleno. No lo es en sentido pleno porque el tribunal no es el director de la actuación administrativa, no se trata de decisiones que unilateralmente deba tomar en un asunto de su conocimiento; pero sí lo es en forma restringida en la medida que su participación está circunscrita en una actuación administrativa enderezada a la expropiación de un inmueble, cuya dirección le es ajena por estar en cabeza de una autoridad de la rama ejecutiva del poder público.
Esta actuación administrativa restringida es desarrollo del principio de colaboración armónica de las ramas del poder público plasmado en el artículo 113 constitucional:
Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines” (negrillas de la Sala).
En conclusión, la Sala encuentra que el rol que cumplen los tribunales contencioso administrativos dentro del trámite de expropiación previsto en la Ley 388 de 1997 no tiene naturaleza jurisdiccional, al contrario se trata de una actuación administrativa restringida debido a que la conducción de la actuación administrativa está a cargo de una autoridad administrativa de la rama ejecutiva del poder público, pero por voluntad del legislador la rama jurisdiccional se vincula a ella a través de una función notarial para recibir el comprobante del pago y dar fe del cumplimiento de un deber legal de la administración al que se ve avocada por la negativa del interesado en recibir el pago de manos de la administración, todo lo cual viene a desarrollar el principio de colaboración armónica de las ramas del poder público, en atención a que la rama judicial colabora con la rama ejecutiva para la satisfacción de los intereses generales que de seguro hay detrás de toda expropiación.
En el presente asunto, la sociedad actora alega la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso por parte de la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la decisión de 24 de agosto de 2006, por medio de la cual dentro del radicado 2005-00658 rechazó por falta de jurisdicción una supuesta demanda radicada el 31 de agosto de 2005 y modificada a través de escrito de 26 de septiembre de 2005, la cual aduce nunca presentó, por lo que estima que dicha decisión le estaba resolviendo el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2005-0614 que adelanta ante el despacho del doctor Freddy Ibarra.
Entonces, como la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, se alega por una decisión emitida por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca efectuada dentro del trámite 2005-00658, procede la Sala a hacer un recuento de lo actuado:
a. La tesorera general de Transmilenio S.A. mediante Oficio 2005EE4013 de 17 de junio de 2005, remitió al presidente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca copia de la consignación de la indemnización por expropiación del inmueble de propiedad de la sociedad Pfizer, por el valor de dos mil sesenta y un millones novecientos quince mil ciento setenta y cuatro pesos ($ 2.061.915.174) (fls. 2-3, anexo 1).
b. Esta consignación se sometió a reparto en la Sección Primera del tribunal, correspondiéndole a la magistrada doctora Ayda Vides Paba y se le asignó como número de radicación 2005-00658 (fl. 4, anexo 1).
c. Por medio de auto de 14 de julio de 2005 la magistrada ponente dispuso poner en conocimiento la referida consignación a la sociedad expropiada (fl. 5, anexo 1). Esta orden fue cumplida a través de Oficio 3303 de 8 de agosto de 2005 (fl. 6, anexo 1)
d. El apoderado de la sociedad Pfizer S.A. el 31 de agosto de 2005 presentó memorial en el que solicitó:
1. “Se rechace por extemporánea, incompleta, e indebida notificación, la consignación de la tesorera general de Transmilenio, S.A., adjunta al Oficio 2005EE4013 de fecha 17-jun./1.005, dirigido a la presidencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
2. Como consecuencia de lo anterior, solicito se deje sin efecto alguno; A. -) El oficio de la tesorera general de Transmilenio 2005EE4013 de fecha 17-jun./1.005, dirigido a la presidencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca”.
Como respaldo a las anteriores solicitudes, manifestó que el Instituto de Desarrollo Urbano-IDU no cumplió con lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, puesto que no puso a disposición de la sociedad Pfizer el valor de la indemnización dentro del término dispuesto en dicha norma. Además en el Oficio 2005EE4013 de 17 de junio de 2005 se indica que la dirección de notificación de la sociedad es la calle 57 R sur Nº 67-71 cuando su dirección de notificación judicial es la Avenida el Dorado Nº 68B-85 piso 5 de Bogotá (fls. 8-14, anexo 1).
e. Posteriormente, el 26 de septiembre de 2005 el apoderado de la sociedad radicó otro memorial en el que reafirmó las peticiones del anterior escrito y adicionó las siguientes:
“2. Se deje sin efecto alguno: B) El oficio de la dirección técnica de predios DTDP. Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, Alcaldía Mayor del Distrito Capital de Bogotá, IDU 66659 DTDP 8000 de fecha 20-mayo/2.005.
3. Como consecuencia de lo anterior solicito: A. Con fundamento en el numeral 4º del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, disponer el inicio del trámite expropiatorio a que se contraen las resoluciones de la dirección técnica de predios, DTDP, Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, Alcaldía Mayor del Distrito Capital de Bogotá, números 8771 del 28-jul./2.004, notificada personalmente el 29-jul./2004 y 895 del 9-mar./2005, notificada personalmente el 17-mar./2.005, debidamente ejecutoriada el 29-mar./2005, y B.) Por las irregularidades notables existentes en el trámite de expropiación por vía administrativa, solicito respetuosamente, se envíe copia de la actuación surtida dentro del presente proceso a las autoridades correspondientes, a fin de que se establezca la responsabilidad y el posible delito en que se haya podido incurrir por parte de los funcionarios del Instituto de Desarrollo Urbano-IDU, Alcaldía Mayor del Distrito Capital de Bogotá”.
Para fundamentar sus peticiones, aduce que el valor del precio de la indemnización no se puso a disposición de la sociedad dentro del término previsto en el numeral 2º del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, puesto que la Resolución 895 del 9 de marzo de 2005, a través de la cual se ordenó la expropiación de un inmueble de su propiedad, fue notificada el 17 de marzo de 2005, quedando ejecutoriada el 29 de marzo de 2005, por lo tanto, el precio indemnizatorio debió comunicársele el 30 del mismo mes y año, y los diez (10) días para reclamarlo vencían el 12 de abril de 2005, no obstante, hasta el 25 de mayo de 2005 le fue puesta a disposición de la sociedad la indemnización, lo que considera contrario al numeral 4º del artículo 70 de la Ley 388 de 1997 (fls. 1-8, anexo 2).
f. La Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca interpretó los anteriores memoriales como demanda y corrección de la misma, y mediante decisión de 24 de agosto de 2006 decidió rechazarlas por falta de jurisdicción porque estaban atacando oficios que no constituyen actos administrativos definitivos (fls. 78-81, anexo 1).
Este recuento que acaba de hacer la Sala demuestra que efectivamente el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir el auto del 24 de agosto de 2006 “Rechaza[ndo] de plano la demanda de la referencia por falta de jurisdicción”, incurrió en una irregularidad, según las siguientes apreciaciones:
Tal como se dijo arriba, el rol desempeñado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en cuanto al pago efectuado por la tesorera general de Transmilenio S.A., mediante Oficio 2005EE4013 del 17 de junio de 2005, corresponde a una actuación administrativa restringida, en atención a que su única función era la de recibir el comprobante del pago y nada más. Al tratarse de una función administrativa, quedaba descartada de plano la posibilidad de que frente a la petición formulada por el apoderado judicial de Pfizer S.A., el 31 de agosto de 2005, corregida luego con la petición del 26 de septiembre del mismo año, el Tribunal pudiera haberle dado el tratamiento de una demanda judicial y por ende haberla rechazado acudiendo a normas del Código Contencioso Administrativo como si se tratara del ejercicio de una competencia jurisdiccional.
En efecto, pese a que los escritos del 31 de agosto y 26 de septiembre de 2005 radicados en el tribunal por el apoderado de Pfizer S.A., guardan cierta similitud formal con una demanda, al contener acápites de pretensiones, hechos, motivos de inconformidad, anexos y notificaciones, no hay duda que ellos no pueden ser calificados como una demanda, no solo por así haberlo enfatizado el propio abogado, sino también porque allí el mandatario judicial dijo expresamente actuar “dentro del proceso 2500023240002005065801, tramite de pago en expropiación”, como así lo precisó en el poder respectivo.
Estas peticiones fueron presentadas por el apoderado porque entendió, por cierto en forma equivocada, que por virtud de lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, al tribunal administrativo le correspondía adelantar un trámite administrativo dentro del cual se podía controvertir la eficacia del pago efectuado por la administración y ordenar rehacer el trámite expropiatorio. Aunque el tribunal advirtió esta equivocación, incurrió en el desacierto de tratar como una demanda lo que apenas sí era una solicitud presentada en ejercicio del derecho de petición frente a una actuación adelantada dentro de un trámite administrativo y no en un proceso judicial, y que ha debido responder de acuerdo con los artículos 23 de la Constitución Política y 5º a 39 del Código Contencioso Administrativo.
El anterior error de apreciación, de considerar como demanda lo que apenas era una petición, lo llevó a proferir una decisión que aparentemente corresponde a una providencia judicial, actuando como autoridad jurisdiccional cuando no había lugar a ello, ya que no podía tratar como demanda un escrito que solo era una petición elevada en una etapa (depósito de la consignación ante el juez) que se adelantaba dentro de un proceso eminentemente administrativo (expropiación por vía administrativa), que la ley estableció como requisito previo indispensable para que el registrador de instrumentos públicos pueda registrar la titularidad del predio a favor de la entidad expropiante (L. 388/97, art. 70, num. 1º). Por lo tanto, en esas condiciones no existía ninguna norma que habilitara al tribunal para ejercer su función jurisdiccional, menos aún para tornar la naturaleza de una solicitud en demanda, y tampoco proferir una aparente providencia judicial como fue el auto de rechazo de la supuesta demanda.
En efecto, la institución del rechazo de la demanda se gobierna en el Código Contencioso Administrativo por lo dispuesto en el artículo 143, modificado por el Decreto 2304 de 1989, artículo 26 y por la Ley 446 de 1998 artículo 45, así:
De esta norma se tiene que la decisión de rechazar la demanda es eminentemente jurisdiccional, pues solo puede declararla un juez de la República en desarrollo de sus competencias legales de carácter jurisdiccional y lo que es más importante aún, siempre que se produzca frente a “la demanda”, entendiendo por ella la que cumpla los requisitos formales previstos en el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, los cuales no reunían los escritos de 31 de agosto y 26 de septiembre de 2005 presentados por el apoderado de Pfizer S.A.
En este orden de ideas, si las peticiones formuladas por el apoderado de Pfizer S.A., el 31 de agosto y el 26 de septiembre de 2005, no eran una demanda, el tribunal no podía despacharlas como si lo fueran. Por ello, frente al “auto” del 24 de agosto de 2006 concluye la Sala que pese a su apariencia, él no es una providencia judicial porque si bien se cumple el criterio orgánico, el criterio funcional está por completo ausente, en la medida que los tribunales administrativos, en lo relativo al comprobante de consignación que se les remite en el curso del trámite expropiatorio tienen una función meramente administrativa, como se dijo, restringida a recibir el comprobante de consignación, nada más.
Ahora, la forma en que fueron resueltas las peticiones presentadas por la sociedad Pfizer S.A., por parte del tribunal a través de “auto” de 24 de agosto de 2006, desconocieron los elementos que comportan el derecho fundamental de petición, los cuales de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional (5) , prohijada en este punto por el Consejo de Estado (6) , son:
a) La posibilidad cierta y efectiva de elevar en términos respetuosos solicitudes ante las autoridades públicas y los particulares que ejercen funciones públicas y el deber de estos a recibirlas y tramitarlas.
b) La obligación de la administración y el derecho de los administrados de obtener respuestas a sus peticiones dentro de los términos señalados por la ley.
c) El deber de la administración de resolver de fondo las peticiones que le son formuladas por los particulares, es decir, a contestar materialmente los aspectos planteados en las peticiones, lo que supone el rechazo de las respuestas evasivas.
d) La pronta comunicación de lo resuelto al solicitante, independiente que el contenido de la respuesta sea favorable o desfavorable a lo pedido, siguiendo el procedimiento descrito en el Código Contencioso Administrativo para la notificación de los actos administrativos, en aras de garantizar el derecho fundamental al debido proceso.
Los anteriores elementos no fueron completamente atendidos por el tribunal, ya que frente a las solicitudes de la sociedad presentadas el 31 de agosto y 26 de septiembre de 2005 no realizó pronunciamiento de fondo y en los términos previstos en la ley, toda vez que las resolvió mediante “auto” de 24 de agosto de 2006 y rechazando sus peticiones, cuando su deber era responderlas dentro de los quince (15) días siguientes a su presentación y manifestando lo que considerara frente a lo solicitado, es decir, si estimaba no tener competencia para decidir respecto a la oposición al pago, o si no existía un procedimiento adicional dentro del trámite de la consignación de la indemnización para el efecto, debió así expresarlo.
Por lo tanto, es evidente que la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró el derecho fundamental de petición de la sociedad accionante, al haber despachado como si se tratara de una demanda las peticiones con las que la sociedad pretendía oponerse a la eficacia del pago de la indemnización por la expropiación, rechazándolas mediante el “auto” de 24 de agosto de 2006. En consecuencia se amparará este derecho fundamental y ordenará al demandado resolver las solicitudes de la sociedad actora en la forma en que exige este derecho.
Por último, es necesario aclararle al accionante que la decisión tutelada no afectaba, de ninguna manera, la suerte del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 25000232400020050061401 promovido por Pfizer S.A. contra el Instituto de Desarrollo Urbano-IDU, asignada al despacho del magistrado Freddy Ibarra Martínez, del mismo tribunal, puesto que se trataba de asuntos diferentes y porque el tribunal en la decisión atacada nada dispuso al respecto. Por ello, la violación del debido proceso en esta parte resulta inexistente.
En merito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
1. DENEGAR la tutela del derecho fundamental al debido proceso, y TUTELAR el derecho fundamental de petición de la sociedad Pfizer S.A., vulnerado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En consecuencia se le ordena al tribunal pronunciarse frente a las peticiones contenidas en los escritos de 31 de agosto y 26 de septiembre de 2005.
2. Si no fuere impugnado este fallo, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de la ejecutoria de esta providencia, en virtud del numeral segundo del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
Magistrados: María Nohemí Hernández Pinzón, Presidenta—Susana Buitrago Valencia (salvamento de voto)—Filemón Jiménez Ochoa —Mauricio Torres Cuervo.
(1) Sentencia C-543 de 1º de octubre de 1992.
(2) En relación con la vía de hecho de las providencias judiciales puede consultarse, entre muchas otras la Sentencia T-162 de 1999 de la Corte Constitucional.
(3) “ART. 152.—Mediante leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”.
(4) Ley 388 de 1997, artículo 64. Condiciones de urgencia. Las condiciones de urgencia que autorizan la expropiación por vía administrativa serán declaradas por la instancia o autoridad competente, según lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante acuerdo. Esta instancia tendrá la competencia general para todos los eventos.
(5) Pueden consultarse, entre otras: Corte Constitucional. Sentencias T-944 de 26 de 1999 y T-553 de 1994.
(6) Por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencias de 10 de julio de 1997, Expediente AC-4888; 25 de enero de 2002, Expediente AC-1988; 11 de marzo de 2004.