Source: https://www.funerali.org/sentenze-complete/consiglio-di-stato-sez-iv-23-aprile-2018-n-2417
Timestamp: 2019-09-17 08:35:59+00:00
Document Index: 150361789

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 10', 'art. 338', 'art. 338', 'art. 33', 'art. 29', 'art. 338', 'art. 21', 'art. 29', 'art. 338', '§ 5', 'art. 29', 'art. 338', 'art. 338', 'art. 3', 'art. 29']

Consiglio di Stato, Sez. IV, 23 aprile 2018, n. 2417 – funerali.org
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In plurime occasioni il Consiglio di Stato ha affermato che:
N. 02417/2018REG.PROV.COLL.
N. 08782/2009 REG.RIC.
sul ricorso numero di registro generale 8782 del 2009, proposto da Angelo P., rappresentato e difeso dagli avvocati Mariangela Salernoe Massimo Felice Ingravalle, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Mariangela Salerno in Roma, via Acherusio 30;
contro Comune di Bisceglie, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Belsito, con domicilio eletto presso lo studio Gaetano Veneto in Roma, piazza Prati degli Strozzi, 22;
per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 01834/2008, resa tra le parti, concernente vincolo cimiteriale, diniego rilascio permesso in sanatoria, ordinanza di demolizione
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Bisceglie;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 aprile 2018 il Cons. Giuseppa Carluccio.
1.La presente controversia ha per oggetto uno degli immobili costruiti abusivamente nel Comune di Bisceglie, in zona di inedificabilità assoluta per vincolo cimiteriale, per il quale il sig. Angelo P. presentò istanza per ottenere condono edilizio.
5.1. L’appellante fa istanza <<per la declaratoria di improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse e/o cessata materia del contendere>> e chiede al Consiglio di <<dare atto della cessata materia del contendere e/o del sopravvenuto difetto di interesse>>.
5.3. L’istanza è priva di pregio.
5.3.1. Va in primo luogo rilevata l’ambiguità della richiesta di improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse dell’appellante/ricorrente, destinatario di provvedimenti sfavorevoli, poiché non si comprende se la declaratoria di rito sia domandata rispetto all’appello o al ricorso dinanzi al T.a.r.
5.3.2. Quanto alla richiesta di dare atto della cessazione della materia del contendere, va rilevato che, allo stato, il PdR è restato una mera possibilità. Infatti, dopo l’indirizzo in tal senso espresso dal Consiglio Comunale, all’approvazione dello schema dell’atto d’obbligo, nel lontano 2009, non ha fatto seguito alcuna adesione da parte dei richiedenti il condono; adesione che non è neanche dedotta come avvenuta dall’appellante; mentre, proprio la sottoscrizione dell’atto d’obbligo è il presupposto assunto dal Comune affinché si avvii la redazione del PdR.
5.3.3. Del tutto non influente è, poi, l’avvio della procedura espropriativa per costruire un nuovo cimitero, posto che l’area di rispetto cimiteriale di quello esistente è vincolata dalla legge anche per ragioni igienico sanitarie e di rispetto della sacralità.
6.1. E’ inammissibile laddove si deduce, per la prima volta in appello, la violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241 del 1990, per non essere idoneo l’unico preavviso inviato dopo che nel procedimento ne era stato inserito uno nuovo relativo al PdR .
8. La prima questione all’attenzione del Collegio concerne la natura del vincolo di inedificabilità previsto dall’art. 338 cit. e posto alla base dei provvedimenti impugnati.
8.1. Copiosa giurisprudenza (da ultimo riassunta in Cons. Stato sez. VI, n. 1164 del 2018; sez. IV, n. 5873 del 2017) ha affermato che:
8.2. Pure numerose sono le pronunce intervenute a individuare portata e limiti delle modifiche apportate all’art. 338 cit. dalla novella del 2002, rispetto a richieste di privati (Cons. Stato sez. IV n. 4656 del 2017; sez. VI, n. 3667 del 2015; nn. 3410 e 1317 del 2014).
9. La seconda questione all’attenzione del Collegio concerne l’esclusione di ogni condono in presenza di vincolo che comporti l’inedificabilità delle aree, ai sensi dell’art. 33, co. 1, lett. d) della l. n. 47 del 1985.
10. La terza questione attiene al rilievo dell’affidamento ingenerato nei privati:
a) per via del ritardo nell’avvio del procedimento e nella decisione di diniego di condono;
b) per via delle scelte di segno diverso del Comune con l’apertura alla valutazione di una variante al PRG mediante l’approvazione di un PdR ai sensi dell’art. 29 della l. n. 47 del 1985, in considerazione della novella dell’art. 338 cit.
10.1. Il problema della rilevanza dell’affidamento presuppone una posizione favorevole all’intervento riconosciuta da un atto in tesi illegittimo, poi successivamente oggetto di autotutela.
Nel caso di ritiro tardivo in autotutela di un atto amministrativo illegittimo ma favorevole al proprietario, si radica comunque un affidamento in capo al privato beneficiato dall’atto in questione e ciò giustifica una scelta normativa (quale quella trasfusa nell’articolo 21-nonies della l. 241 del 1990) volta a rafforzare l’onere motivazionale gravante in capo all’amministrazione. Salvo a stabilire sino a che punto e in che termini l’ordinamento si debba far carico di tutelare un siffatto stato di legittimo affidamento.
Al contrario, quando l’edificazione sia avvenuta nella totale assenza di un provvedimento legittimante e l’amministrazione si sia tardivamente attivata ed abbia tardivamente provveduto all’adozione di un provvedimento di rigetto e/o di demolizione, la mera inerzia da parte dell’amministrazione nell’esercizio di un potere/dovere finalizzato alla tutela di rilevanti finalità di interesse pubblico non è idonea a far divenire legittimo ciò che (l’edificazione sine titulo) è sin dall’origine illegittimo. Allo stesso modo, tale inerzia non può radicare un affidamento di carattere “legittimo” in capo al proprietario dell’abuso, giammai destinatario di un atto amministrativo favorevole idoneo a ingenerare un’aspettativa giuridicamente qualificata.
Non si può, infatti, applicare a un fatto illecito (l’abuso edilizio) il complesso di acquisizioni che, in tema di valutazione dell’interesse pubblico, è stato enucleato per la diversa ipotesi dell’autotutela decisoria. Ragionare altrimenti, significherebbe connettere al decorso del tempo e all’inerzia dell’amministrazione la sostanziale perdita del potere di contrastare il grave fenomeno dell’abusivismo edilizio, ovvero di legittimare in qualche misura l’edificazione avvenuta senza titolo, non emergendo oltretutto alcuna possibile giustificazione normativa a una siffatta – e inammissibile – forma di sanatoria automatica o praeter legem.
10.2. Di recente, la demarcazione dell’ambito di rilievo dell’autotutela è stata ben posta in luce da due contemporanee decisioni della Adunanza Plenaria (nn. 8 e 9 del 2017) le quali, risolvendo orientamenti divergenti emersi in sede giurisprudenziale: a) da un lato, hanno operato una complessiva rilettura dello statuto del potere di autotutela in materia edilizia in relazione al tempo, alla luce delle norme sancite dall’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990, come modificata dalla legge n. 15 del 2015, richiedendo la motivazione – ma graduandone limiti e confini – in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione dell’atto, tenendo altresì conto dell’interesse del destinatario al mantenimento dei relativi effetti (A.P. n. 8 cit.); b) dall’altro, in riferimento al provvedimento di demolizione (con argomentazioni generali valevoli anche per il provvedimento di rigetto del condono) hanno escluso qualunque rilievo all’affidamento, con conseguente esclusione della motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione di un immobile abusivo mai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto; escludendo, poi, deroghe anche nell’ipotesi in cui l’ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell’abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell’onere di ripristino (A.P. n. 9 cit.).
10.3. Le considerazioni che precedono valgono ad escludere la fondatezza di ogni profilo di affidamento dedotto dall’appellante, posto che rispetto ad opere realizzate abusivamente in zona soggetta a vincolo assoluto di inedificabilità, il diniego di condono e la demolizione costituiscono comportamenti doverosi per l’amministrazione, non venendo in rilievo, neppure ai fini motivazionali, le categorie tipiche dell’autotutela decisoria, quanto – piuttosto – il diverso tema del tardivo esercizio di un’attività repressiva che è e resta doverosa indipendentemente dal decorso del tempo e dalla valutazione dei diversi interessi in gioco. Non potendo la situazione di chi abbia fatto affidamento su un titolo abilitativo, benché illegittimo, essere ritenuta equivalente a quella di chi abbia meramente usufruito, avendone consapevolezza, di una carenza di controllo del territorio da parte della medesima Amministrazione.
11. Né la sospensione del procedimento di diniego del condono e la possibilità, avvalorata dall’amministrazione, di poter precedere alla sanatoria di tutto l’insediamento abusivo mediante un PdR, ritenuto possibile ai sensi dell’art. 29 l. n. 47 del 1095 e del novellato art. 338, può essere ritenuta equivalente all’affidamento ingenerato da un titolo abilitativo.
11.1. In tale direzione rileva, innanzitutto, la circostanza che la procedura per la sanatoria generalizzata non è mai arrivata a conclusione; così come non si è mai conclusa quella analoga avviata dopo l’emissione dell’ordinanza di demolizione di cui si è detto (§ 5.4.2.). Né la stessa, come rilevato dallo stesso giudice di primo grado, è stata oggetto di impugnazione; tanto anche in riferimento al carattere del termine ivi previsto, in collegamento con l’incidenza sulla ripresa della procedura di diniego.
11.2. Peraltro, potrebbe seriamente dubitarsi, come prospettato anche dal primo giudice, della legittimità di un PdR ai sensi dell’art. 29 cit. in riferimento ad una zona di rispetto cimiteriale, per come ora regolata dall’art. 338 cit.
Infatti, l’art. 338, co. 4, 5, come modificato nel 2002, prevede deroghe ad iniziativa del Consiglio Comunale, e consente la riduzione, a determinate condizioni, della zona di rispetto per scelta dell’amministrazione:
a) per la costruzione di nuovi cimiteri o per l’ampliamento di cimiteri esistenti (co. 4);
b) per la costruzione di opere pubbliche o per un intervento urbanistico, ai fini di ampliamento di edifici preesistenti (ragionevolmente fuori dalla fascia o dentro la fascia ma non abusivi, per esempio per essere stati costruiti prima del vincolo) o per la costruzione di nuovi edifici (co. 5).
Inoltre, dice consentiti, all’interno della zona di rispetto, interventi per edifici esistenti, dentro la fascia (ma ragionevolmente non abusivi, per esempio per essere stati costruiti prima del vincolo) per ampliamento, cambio di destinazione d’uso ecc. (co. 7).
Tutte ipotesi incompatibili con una sanatoria, mediante variante al PRG, di un intero insediamento abusivo dentro la fascia.
D’altra parte, una diversa interpretazione sembrerebbe incompatibile con l’assolutezza del vincolo e con la non derogabilità dello stesso e appare confermata dalla legge della Regione Puglia (art. 3, co. 5, l. r n. 26 del 1985), secondo la quale nella variante di recupero ex art. 29 della l. n. 47 del 1985, possono essere previsti solo gli edifici ammissibili alla sanatoria.
12. Pure infondata è la censura che concerne il contrarius actus.
Come correttamente rilevato dal primo giudice, per escludere la violazione del principio vale la considerazione assorbente che i provvedimenti impugnati sono stati fondati sul carattere abusivo delle opere ricadenti in zona di inedificabilità assoluta e sono stati emessi dal dirigente tecnico comunale competente. Deve aggiungersi che le stesse delibere che prevedevano l’avvio di un PdR facevano salve le sanzioni in caso di non adesione e, quindi, di non completamento della procedura; così facendo rivivere il procedimento originario.
13. In conclusione l’appello va integralmente rigettato.
13.1. In ragione del comportamento dell’amministrazione, sono ravvisabili giusti motivi per l’integrale compensazione delle spese processuali.
(nello stesso senso le pronunce della stessa Sezione in pari data nnr. 2407, 2408, 2409, 2410, 2411, 2412, 2413, 2415, e 2416, non riportate, mutando solo le parti private)