Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2014/C-036-14.htm
Timestamp: 2018-07-21 02:01:23
Document Index: 299352720

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C-036-14
LAT-411
Sentencia C-036/14
ENMIENDA AL CONVENIO DE BASILEA SOBRE EL CONTROL DE MOVIMIENTOS TRANSFRONTERIZOS DE DESECHOS PELIGROSOS Y SU ELIMINACION-Se ajusta a la Constitución Política, tanto en su aspecto formal como en su contenido material
Considera la Corte que se ajusta a las disposiciones constitucionales de la Carta Política (i) al cumplir con los requisitos procedimentales exigidos por la Constitución y la Ley para que integre al ordenamiento jurídico interno, y (ii) el contenido material, los objetivos y disposiciones de la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995 que se han sometido al control constitucional, buscan la protección de la vida, la salud, de los recursos naturales y del medio ambiente, entre otros derechos y bienes constitucionales, frente al movimiento transfronterizo de desechos peligrosos y su eliminación a cargo de los países que tengan la tecnología idónea para hacerlo, lo cual está en armonía con la Constitución Política colombiana. En relación con el examen material de la Enmienda, la Sala resalta que esta Enmienda complementa el Convenio de Basilea en cuanto consagra una prohibición expresa y con ello hace mucho más riguroso el control y regulación respecto de movimientos transfronterizos de desechos tóxicos, nucleares o peligrosos generados por países desarrollados hacia países en vías de desarrollo, lo cual se encuentra en especial armonía con lo consagrado por el artículo 81 CP. De esta manera, la Corte concluye la constitucionalidad en relación a la Ley 1623 de 2013 y la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995, porque su objetivo central es la protección de la vida, la salud y el medio ambiente a través de acuerdos entre los países para que el manejo y eliminación que se haga de los desechos tóxicos o peligrosos, cuando éstos se movilicen a través de varios países, con el fin de que se realice un manejo adecuado, racional y eficiente de los mencionados desechos, y se respete a los países en vías de desarrollo que no hacen parte del Convenio de Basilea y, por lo tanto, no se realicen este tipo de movimientos transfronterizos de desechos o residuos hacia países o naciones en vías de desarrollo que no estén incluidas en el anexo VII del Convenio de Basilea, al que hace reiterada referencia la presente Enmienda. Lo anterior, desarrolla el principio y mandato constitucional relativo a la internacionalización de las relaciones ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, igualmente al derecho a la protección de la diversidad biológica, la necesidad de proteger los derechos al medio ambiente sano y a la salud de los habitantes de Colombia.
CONTROL CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE TRATADOS Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Competencia de la Corte Constitucional
TRATADO INTERNACIONAL-Adhesión
Respecto de la negociación y suscripción de los instrumentos internacionales esta Corporación ha señalado en reiterada jurisprudencia que es necesario revisar la competencia para la negociación y adopción de los mismos respecto del funcionario que participó en dicho proceso. En este sentido, este Tribunal debe constatar la existencia de plenos poderes de quien suscribe los tratados internacionales en nombre del Estado colombiano, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 406 de 1997, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. No obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta Corte también se ha enfrentado al análisis constitucional de tratados internacionales, Protocolos o Enmiendas a los mismos, y sus respectivas leyes aprobatorias, sin que al momento del examen de constitucionalidad hubiesen sido suscritos por el Estado colombiano, reconociendo en estos casos, que el compromiso internacional del Estado puede contraerse mediante la adhesión posterior a un tratado, siempre y cuando se haya surtido el trámite interno relativo a la aprobación por parte del Congreso a través de una ley, como lo exigen los artículos 150.16 y 224 del Texto Superior, y se haya establecido su constitucionalidad por parte de esta Corporación de conformidad con el artículo 241 Superior. En estos casos, esta Sala ha sostenido que por razones obvias no es posible examinar las facultades del ejecutivo para suscribir el instrumento internacional bajo estudio, toda vez que la firma o suscripción frente a su texto todavía no se ha producido al momento en que se ejerce el control de constitucionalidad. Por lo anterior, en estos eventos no puede este Tribunal constatar los plenos poderes de un funcionario para la suscripción de un tratado, pues el compromiso del Estado colombiano respecto del tratado o instrumento internacional tan sólo se producirá mediante adhesión al mismo, una vez haya sido aprobado por el Congreso y se haya adelantado el análisis de constitucionalidad respectivo. De otra parte, ha manifestado la jurisprudencia de esta Corte que la adhesión a un tratado internacional ya aprobado internamente, puede llevarse a cabo cuando el Tratado, Acuerdo o Convenio principal consagren en su articulado dicha posibilidad.
ENMIENDA AL CONVENIO DE BASILEA SOBRE EL CONTROL DE MOVIMIENTOS TRANSFRONTERIZOS DE DESECHOS PELIGROSOS Y SU ELIMINACION-Trámite legislativo
LEY APROBATORIA DE TRATADO-Requisito de anuncio previo en trámite legislativo
PROYECTO DE LEY-Cumplimiento de los límites temporales para su trámite
ENMIENDA AL CONVENIO DE BASILEA SOBRE EL CONTROL DE MOVIMIENTOS TRANSFRONTERIZOS DE DESECHOS PELIGROSOS Y SU ELIMINACION-Revisión material
DERECHO AL AMBIENTE SANO-Contenido y alcance
El derecho de las personas a disfrutar de un medio ambiente sano se encuentra señalado en el articulo 79 Superior, el cual hace parte del capitulo tercero de la Constitución relativo a los “Derechos Colectivos y del Ambiente”, el cual consigna que: "Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo". Por su parte, en el artículo 80 constitucional se determina que el Estado tiene como obligación garantizar el desarrollo sostenible, conservación y restauración de los recursos naturales, sin dejar de lado su deber de prevenir el deterioro ambiental que se pueda generar cuando se hace la explotación de los mencionados recursos naturales. En este sentido, teniendo como fundamento el artículo 88 Superior, el derecho al ambiente sano se encuentra consagrado en la Carta Política como un derecho de carácter colectivo y por consiguiente puede ser reclamado por intermedio de acciones populares salvo cuando se evidencie menoscabo de derechos fundamentales.
DERECHO A LA SALUD-Fundamental autónomo
El derecho a la salud es considerado por la jurisprudencia constitucional como un derecho fundamental autónomo, que adicionalmente tiene una serie de conexidades con otros derechos fundamentales, como el derecho a la vida y a la integridad física, lo cual pone de relieve aún más su importancia dado el vinculo inseparable entre estos derechos.
DERECHO A LA DIVERSIDAD BIOLOGICA-Contenido y alcance
En relación con la protección de la diversidad biológica la Corte ha señalado que son varios los artículos superiores que protegen este derecho, tales como el artículo 8º de la Constitución Política que consagra “la obligación de las autoridades públicas y de los particulares de proteger la riqueza cultural y natural de la Nación”, el artículo 79 que “establece el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente y de conservar las áreas de especial importancia ecológica”, el artículo 81 que determina las responsabilidades que “le corresponde al Estado respecto del ingreso al país y salida de él de los recursos genéticos y su utilización de acuerdo con el interés nacional”, así como los artículos 65 y 71 Superiores que “obligan al Estado a promover la investigación y transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario y a crear incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás manifestaciones culturales”. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha enfatizado que estas obligaciones del Estado colombiano de preservar el medio ambiente y la biodiversidad deben verse reflejadas por el Estado en todos los niveles de desarrollo a saber: político, económico, social y administrativo. En este orden de ideas, este Tribunal ha enfatizado que la función del Estado debe estar encaminada a desarrollar normas para que se cumplan estas obligaciones de preservación del medio ambiente y biodiversidad, entre cuyas actuaciones cuenta la celebración de tratados internacionales con el fin de tener instrumentos internacionales dirigidos a la protección del medio ambiente y la biodiversidad con reglas claras en las que se ejerza la soberanía y la internacionalización de las relaciones ecológicas, lo cual se encuentra regulado en los artículos 9º y 226 constitucionales.
MOVIMIENTOS TRANSFRONTERIZOS DE DESECHOS PELIGROSOS-Antecedentes/MOVIMIENTOS TRANSFRONTERIZOS DE DESECHOS PELIGROSOS-Contenido y alcance
CONVENIO DE BASILEA-Jurisprudencia constitucional/CONVENIO DE BASILEA-Contenido
PROTOCOLO DE BASILEA-Jurisprudencia constitucional
ENMIENDA AL CONVENIO DE BASILEA SOBRE EL CONTROL DE MOVIMIENTOS TRANSFRONTERIZOS DE DESECHOS PELIGROSOS Y SU ELIMINACION-Contenido y alcance
Referencia: expediente LAT- 411
Revisión Constitucional de la Ley 1623 de 2013, Por medio de la cual se aprueba la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995.
Bogotá, D.C., enero veintinueve (29) de dos mil catorce (2014)
En el proceso de revisión constitucional de la Ley 1623 de 2013, Por medio de la cual se aprueba la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995.
Con base en lo dispuesto en el artículo 241-10 de la Carta Política, mediante oficio radicado en la Secretaría General de esta corporación el 02 de mayo de 2013 (Fl. 1 Cuad. Ppal.), dentro del término Constitucional, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió copia autenticada de la Ley 1623 del 29 de abril de 2013, para efectos de su revisión constitucional.
El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del veintiocho (28) de mayo de 2013 (Fl. 15 Cuad. Ppal), avocó el conocimiento del proceso y dispuso la práctica de pruebas. Recibidas éstas, mediante Auto del veintinueve (29) de julio de 2013 (Fl. 43 Cuad. Ppl) ordenó continuar el trámite del mismo y, en consecuencia, fijar en lista el proceso por el término de 10 días con el fin de permitir la intervención ciudadana, así como dar traslado al señor Procurador General de la Nación para el concepto correspondiente y comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, a la Ministra de Relaciones Exteriores, al Ministro del Interior, al Ministro de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Ministro de Salud y Protección Social.
A continuación se transcribe el texto de la ley enviada para revisión, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.48.776, del 29 de abril de 2013:
“LEY 1623 DE 2013
“Reconociendo que los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos, especialmente hacia los países en desarrollo, encierran un alto riesgo de no constituir el manejo ambientalmente racional y eficiente de los desechos peligrosos que se preceptúa en el Convenio”.
“1. Cada una de las partes enumeradas en el anexo VII deberá prohibir todo movimiento transfronterizo de desechos peligrosos que estén destinados a las operaciones previstas en el anexo IV A, hacia los Estados no enumerados en el anexo VII.
JUAN GABRIEL URIBE.”
1. MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL
Por medio de apoderada judicial y mediante escrito presentado el 12 de agosto de 2013, el Ministerio de Salud y Protección Social, solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de la Ley 1623 del 29 de abril de 2013, con base en los siguientes argumentos:
(i) Indica la apoderada del Ministerio de Salud y Protección Social que el Convenio de Basilea tiene como principal objetivo la protección de la salud humana y del medio ambiente, razón por la cual fue aprobado por Colombia en la Ley 253 de 1996, ratificado en diciembre del mismo año y vigente a partir de marzo de 1997, con lo que se adquirieron obligaciones en relación al comercio, tratamiento, reducción y eliminación de los desechos peligrosos. Afirma que con la Enmienda aprobada mediante la ley en estudio, se añadió al Convenio prohibiciones en los movimientos transfronterizos de los mencionados desechos tóxicos, con lo cual se pretende optimizar la gestión en el manejo de residuos peligrosos y otros residuos, así como proteger a los países vulnerables frente a las importaciones de los mencionados desechos.
(ii) Señala que el objeto de la enmienda se encuentra reglamentado en la Ley colombiana 1252 de 2008 “por la cual se dictan normas prohibitivas en materia ambiental, referente a los residuos y desechos peligrosos y se dictan otras disposiciones”.
(iii) Aduce que la Ley 253 de 1996, por medio de la cual se aprobó el convenio de Basilea, ya ha sido estudiada por la Corte Constitucional en Sentencia C- 377 de 1996, y con la Enmienda se permite una armonización ente la Carta Política y el Convenio de Basilea el cual se complementó con la Enmienda.
(iv) Finalmente concluye que la Enmienda en estudio se encuentra totalmente acorde con el ordenamiento jurídico al brindar una mayor garantía frente al cumplimiento de las prerrogativas y prohibiciones de movimientos transfronterizos de desechos tóxicos y peligrosos, de conformidad con nuestra Carta Política.
Por medio de apoderado judicial y mediante escrito recibido por la Corte el 15 de agosto de 2013, el Ministerio de Relaciones Exteriores solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de la ley bajo revisión, con base en los siguientes argumentos:
(i) Argumenta el apoderado del Ministerio de Relaciones Exteriores que la Enmienda “constituye un marco general de cooperación internacional en el campo del manejo eficiente y seguro de los desechos peligrosos”. Al respecto reseña que el Convenio de Basilea ha estipulado los principios rectores para el manejo de los residuos peligrosos, como que se reduzcan los mismos y que los desechos sean eliminados eficazmente y acorde con el sostenimiento del medio ambiente.
(ii) Aduce que Colombia aún no ha suscrito la Enmienda y solo lo puede hacer con el art. 17 de la Convención de Basilea, a raíz de lo cual no ha sido necesaria la expedición de plenos poderes en concordancia con los arts. 15 y 16 de la Convención de Viena del año 1969.
(iii) Finalmente comunica que el Presidente de la República Álvaro Uribe impartía la respectiva Aprobación Ejecutiva para someter la Enmienda supra a consideración del Congreso el día 25 de junio de 2008.
3. FUNDACION GAIA AMAZONAS
El director de la Fundación Gaia Amazonas, Señor Martín von Hildebran, presentó concepto respecto de la constitucionalidad de la Ley 1623 del 29 de abril de 2013, mediante escrito allegado a esta Corporación el 15 de agosto del 2013, en los siguientes términos:
(i) Menciona que en sentencia C-377 de 1996 la Corte Constitucional declaró exequible la Ley 253 de 1996 por medio de la cual fue aprobado el Convenio de Basilea por cuanto “el convenio al permitir que cada país prohíba la introducción a su territorio de determinados desechos, a la vez que regula y busca reducir el movimiento transfronterizo de los desechos peligrosos, es constitucional”.
En punto a este tema, indica que el Convenio de Basilea pretendió despertar conciencia del peligro que representan los desechos tóxicos que eran enviados por los países más poderosos a los más vulnerables.
(ii) Afirma que la Enmienda al Convenio busca prohibir la exportación de desechos peligrosos y busca su eliminación final, reutilización, reciclado y recuperación. Observa, sin embargo, que aún faltan países que la adopten para que entre en vigencia, además sostiene que la Enmienda reconoce la incapacidad de los países en desarrollo de hacer lo que se ha indicado para el manejo de dichos desperdicios.
(iii) Evidencia que la Enmienda tiene como objetivos proteger la salud de las personas y el medio ambiente frente a los desechos tóxicos y peligrosos y por lo tanto “(i) disminuir la generación de desechos peligrosos y promover la gestión ambiental racional de los mismos; y (ii) restringir los movimientos transfronterizos de deshechos peligrosos”, finalidades que se avienen completamente con la Constitución.
(iv) En armonía con lo anterior, encuentra que la Enmienda fortalece la normatividad constitucional y legal sobre esta materia, especialmente los artículos 80 y 81 Superiores, al igual que el art. 3 de la Ley 99 de l993. Igualmente, sostiene que la Enmienda es coherente con el principio de precaución que ha sido reconocido en la Sentencia T-092 de 1993.
(v) Finalmente observa que es positivo que el país adhiera a la Enmienda la cual es coherente con la normatividad constitucional y el ordenamiento jurídico interno, al no permitir el ingreso al país de residuos tóxicos o peligrosos, frente a los cuales el país no tiene la capacidad de tratarlos tecnológicamente y por ende pueden ocasionar grandes daños en la salud y el ambiente.
El Señor Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, rindió concepto en el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitución Política, concordantes con el artículo 70 del Decreto 2067 de 1991, mediante escrito No. 5633, recibido en esta Corporación el 06 de septiembre de 2013. En su concepto de rigor la Vista Fiscal solicita a esta Corte declarar exequible la Ley 1623 de 2013, “Por medio de la cual se aprueba la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995”, con base en los siguientes planteamientos:
1. Indica que el día 2 de mayo de 2013 la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte la Ley 1623 de 2013, Por medio de la cual se aprueba la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995”, cumpliendo así lo previsto en el artículo 241.10 Superior. Menciona que la Corte por medio de Auto del 27 de agosto de 2012, asumió el conocimiento del presente asunto.
2. En relación con el análisis formal, el Señor Procurador presenta el siguiente análisis:
2.1. Sostiene que la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de Desechos Peligrosos y su Eliminación del 22 de marzo de 1989” adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995, por aprobación ejecutiva del 24 de junio de 2008 fue puesta a consideración del Congreso de la Republica para su discusión y aprobación, conforme a lo dispuesto en el art. 150.16 de la Carta Política, por parte del Presidente de la Republica de Colombia.
2.2. Menciona que al no existir un trámite especial para las leyes aprobatorias de los tratados internacionales y su incorporación a la legislación interna, corresponde seguir el trámite previsto en los artículos 157, 158, 160 y 165 de la Constitución para leyes ordinarias y este proceso legislativo debe empezar en el Senado según lo dispuesto en el art. 154 Superior.
2.3 Afirma el Ministerio Público, que en el expediente legislativo se constata que el proyecto de ley fue radicado bajo los números 112 de 2011 Senado y 132 de 2012 Cámara, pasando a analizar el trámite surtido en cada una de las Cámaras legislativas:
2.3.1. Trámite en el Senado
(i) En relación con el trámite en el Senado de la República observa la Vista Fiscal que el proyecto de ley fue presentado por el Gobierno al Senado el 7 de septiembre de 2011, a través de las Ministras de Relaciones Exteriores y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Rural. Indica que el texto original del proyecto aparece publicado en la Gaceta del Congreso 667 del 7 de septiembre de 2011, junto a su respectiva exposición de motivos. Afirma que con lo anterior se cumplió el requisito de presentación del proyecto (art 154) y con el requisito de publicación del proyecto antes de darle trámite en la comisión respectiva (art 157.1).
(ii) Señala el Procurador que la ponencia para primer debate en la Comisión Segunda del Senado fue presentada por el Senador Carlos Ramiro Chavarro Cuellar y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 786 de 2011.
(iii) Observa la Vista Fiscal que el proyecto fue anunciado para votación dos veces antes de ser discutido y aprobado en la Comisión Segunda del Senado. El primer anuncio se registró en el Acta No. 9 del 1 de noviembre de 2011 publicado en la Gaceta del Congreso 154 de 2012; y el segundo anuncio aparece registrado en el Acta No. 10 del 9 de noviembre de 2011 y se publicó en la Gaceta del Congreso 153 del 17 de abril de 2012.
(iv) Indica el Ministerio Público que el proyecto fue aprobado el 16 de noviembre de 2011 como consta en el Acta No. 11 de esa fecha y con publicación en la Gaceta del Congreso No. 155 de 2012, según certificación del Secretario General de la Comisión Segunda del Senado. Así las cosas, la proposición final, el articulado propuesto, el título del proyecto y el querer que este fuera ley de la República fueron aprobados conforme al art. 129 de la Ley 5 de 1992, modificado por el artículo 1º de la Ley 1431 de 2011. En relación con el quorum, el citado funcionario manifestó que quedó integrado por 12 de los 13 Senadores que conforman dicha Comisión, algunos contestaron a lista al iniciar la sesión, otros se hicieron presentes en el transcurso de la misma.
(v) A continuación, menciona la Procuraduría que la ponencia favorable para segundo debate en el Senado de la República fue presentada por el Senador Carlos Ramiro Chavarro Cuellar y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 385 de 2012.
(vi) Afirma el Ministerio Público que el Proyecto de Ley fue anunciado para votación el 28 de agosto de 2012, como consta en el Acta No. 10 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 795 de 9 de noviembre de 2012 en la que se lee: “Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión (…) Proyecto de ley número 112 de 2011 Senado”. Al final del Acta se lee: “siendo las 11:15 p.m., la Presidencia levanta la sesión, y convoca para el día miércoles 29 de agosto de 2012, a las 3:00 p.m.”
(vii) Menciona la Vista Fiscal que efectivamente el proyecto fue debatido y aprobado en la sesión plenaria del día 29 de agosto de 2012 con asistencia de 90 Senadores, según consta en Acta No. 11 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 796 de 9 de noviembre de 2012. Así mismo menciona que el proyecto fue debatido y aprobado mediante votación ordinaria conforme al artículo 129 de la ley 5ª de 1992 lo cual fue consignado en la mencionada Gaceta y en la certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República con fecha del 14 de junio de 2013. El texto definitivo fue aprobado en la Plenaria del Senado de la República de fecha 29 de agosto de 2012 según consta en la Gaceta del Congreso 580 del 4 de septiembre de 2012.
2.3.2. Trámite en la Cámara de Representantes.
(i) Respecto del trámite surtido en la Cámara de Representantes observa la Vista Fiscal que la ponencia positiva para primer debate fue presentada por el Representante José Gonzalo Gutiérrez Triviño y aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 848 del 27 de noviembre de 2012.
(ii) Observa el Ministerio Público que el proyecto de ley fue anunciado para primer debate en la sesión del 28 de noviembre de 2012, tal como consta en el Acta No. 23 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 224 del 22 de abril de 2013, en la que se lee: “anuncios de proyectos de ley para discusión y aprobación en primer debate para dar cumplimiento al artículo 8º del Acto Legislativo número 01 de 2003, para aprobación la próxima sesión de Comisión, donde se discutan y aprueben proyectos de ley. Proyecto de ley número 132 de 2012 Cámara, 112 de 2011 Senado” más adelante el Presidente de la Comisión señaló: “anunciamos la próxima sesión para el día martes 4, diez de la mañana”.
(iii) Verifica el Señor Procurador, que el proyecto fue debatido y aprobado por unanimidad en votación ordinaria de acuerdo a la Ley 1431 de 2011, en la sesión del 4 de diciembre de 2012, con la presencia de 17 representantes, tal como se anota en la certificación expedida por la Secretaría General de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes y se hace constar en el Acta 24 de esta fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 513 del 23 de julio de 2013.
(iv) En relación con la ponencia positiva para el segundo debate en la Cámara de Representantes menciona el Ministerio Público que ésta aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 958 del 21 de diciembre de 2012 y fue presentada por el Representante José Gonzalo Gutiérrez Triviño.
(v) Constata la Vista Fiscal que el proyecto fue anunciado en sesión del 20 de marzo de 2013 como consta en el Acta No. 192 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 313 del 24 de mayo de 2013, en la que se lee: “se anuncian los siguientes proyectos de ley de acuerdo al Acto Legislativo de julio 3 de 2003, en su artículo 8º, para la Sesión Plenaria de abril 2 de 2013 o para la siguiente sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos, (…) Proyecto de ley número 132 de 2012 Cámara, 1112 de 2011 Senado”.
(vi) Afirma el Ministerio Público que el proyecto fue debatido y aprobado en la sesión plenaria del 2 de abril de 2013, según consta en el Acta No. 193 de esta fecha y fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 373 del 5 de junio de 2013, en una votación ordinaria con asistencia de 145 representantes según consta en la Gaceta referida y en la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes el 14 de junio de 2013.
(vii) Sostiene que visto el procedimiento legislativo descrito, ese organismo de control concluye que se cumplió con la exigencia constitucional del inciso 1º del art. 160 de la Carta y se dio cabal cumplimiento al art. 160 Superior en el que se señala que “ningún proyecto de ley podrá ser considerado en más de dos legislaturas”.
(viii) Menciona la Vista Fiscal que el 29 de abril de 2013, el Presidente de la República sancionó la Ley 1623 de 2013, por medio de la cual se aprueba la Enmienda objeto de estudio. Dicho texto fue remitido a la Corte por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, el 2 de mayo de 2013, dentro del término de seis días establecido por el artículo 241.10 de la Carta para ello.
3. Acerca del análisis material, el Ministerio Público precisa que el “Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación” tenía como objetivo reducir al máximo la producción de esos desechos, que los generados fueran destruidos cerca de su fuente de manera ambientalmente racional y eficaz, al igual que evitar que los exportaran si el país de destino no tenía la capacidad técnica legal y administrativa para su manejo de forma ecológicamente apropiada.
Indica que la Enmienda en estudio, busca ahondar en la regulación del manejo inadecuado de los residuos peligrosos en ciertos países y que se prohíba su exportación a países en desarrollo que no cuentan con los recursos para manejarlos o destruirlos, con la consecuencia de estas prácticas en un deterioro ambiental y en la salud de los ciudadanos.
Encuentra el Despacho que los principales alcances de la Enmienda al Convenio de Basilea son congruentes con los principios y disposiciones de la Constitución Política al proteger y conservar la salud humana y el medio ambiente, por cuanto la Enmienda y la Constitución colombiana buscan proteger el equilibrio ecológico y hacen relevante la importancia de la adopción de mecanismos a nivel mundial para el manejo racional de desechos peligrosos y su eliminación, al igual que se busca proteger a los países en desarrollo al prohibir los movimientos transfronterizos desde los países del primer mundo para su eliminación final, por cuanto en los países del tercer mundo no se tiene la tecnología, instalaciones y recursos para su adecuado manejo.
Así mismo, el Ministerio Público considera que esta Enmienda le da al país las herramientas para protegerse si se pretende hacer dichos movimientos hacia Colombia por parte de países desarrollados ya que se puede exigir responsabilidad por eventuales daños en el territorio.
Considera que la enmienda sub examine centra su objetivo en proteger derechos fundamentales como la vida, la salud, la función ecológica inherente a la función social de la propiedad, los derechos colectivos y del medio ambiente, consagrados en el cap. 3º título II de la norma de normas arts. 2, 11, 44, 49, 58, 78, 79, 80 y 81 Superiores. De otra parte, considera que la Enmienda al Convenio de Basilea in examine respeta las previsiones de los arts. 9º, 226 y 227 de la Carta Política, razón por la cual encuentra que tanto el contenido de la Enmienda como su ley aprobatoria se avienen plenamente con la Constitución Política.
4. Con fundamento en el análisis tanto formal como material el Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995” y de la Ley 1623 de 2013, por medio de la cual fue aprobada la citada enmienda.
1.1 La Corte Constitucional es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la Enmienda en examen y de su Ley aprobatoria, de conformidad con lo establecido en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución Política.
1.2 En consecuencia, esta Corporación analizará, en primer lugar, trámite dado a la Enmienda al Convenio de Basilea y a la Ley aprobatoria de éste, con el propósito de determinar si se ajusta a la Constitución Política, para de esta manera y en el evento de que este trámite esté acorde con la Constitución, analizar, en un segundo lugar, el contenido material de la Enmienda.
2. Análisis formal de la Ley aprobatoria de la Enmienda al Convenio de Basilea.
2.1 Negociación y suscripción de la Enmienda y Aprobación Presidencial
(i) En relación con la negociación y suscripción de la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995, objeto de estudio en esta oportunidad, el Ministerio de Relaciones Exteriores mediante oficio S-DIAJI-13-021476 del 11 de junio de 2013, recibido en esta Corporación el mismo día (Fls. 20-21, cuad. ppal.), informó a esta Corte que “…una vez revisado el Archivo del Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales de este Ministerio así como el Portal de la Sección de Tratados de la Secretaría General de la Organización de las Naciones Unidas –ONU-, depositario de la Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995, se constató que la República de Colombia no suscribió la Enmienda supra.
Por consiguiente, solo le es posible adherir a la misma de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la “Convención de Basilea de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación”, adoptada en Basilea, Confederación Suiza, el 22 de marzo de 1989…
Como corolario de lo anterior, no fue necesaria la expedición de plenos poderes, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 15º y 16º de la “Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados” del año 1969…
Es preciso señalar que el entonces Presidente de la República, señor Álvaro Uribe Vélez, impartió la respectiva Aprobación ejecutiva con el fin de someter la Enmienda supra a consideración del Congreso de la República, el día 24 de junio de 2008.
Conviene advertir que, una vez se surta el trámite de aprobación interna de la enmienda en comento, se procederá a expedir el correspondiente instrumento de Adhesión para su depósito ante la Secretaría General de las Naciones Unidas –ONU-.”
(ii) Respecto de la negociación y suscripción de los instrumentos internacionales esta Corporación ha señalado en reiterada jurisprudencia que es necesario revisar la competencia para la negociación y adopción de los mismos respecto del funcionario que participó en dicho proceso. En este sentido, este Tribunal debe constatar la existencia de plenos poderes de quien suscribe los tratados internacionales en nombre del Estado colombiano, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 406 de 1997, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
No obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta Corte también se ha enfrentado al análisis constitucional de tratados internacionales, Protocolos o Enmiendas a los mismos, y sus respectivas leyes aprobatorias, sin que al momento del examen de constitucionalidad hubiesen sido suscritos por el Estado colombiano, reconociendo en estos casos, que el compromiso internacional del Estado puede contraerse mediante la adhesión posterior a un tratado, siempre y cuando se haya surtido el trámite interno relativo a la aprobación por parte del Congreso a través de una ley, como lo exigen los artículos 150.16 y 224 del Texto Superior, y se haya establecido su constitucionalidad por parte de esta Corporación de conformidad con el artículo 241 Superior.
En estos casos, esta Sala ha sostenido que por razones obvias no es posible examinar las facultades del ejecutivo para suscribir el instrumento internacional bajo estudio, toda vez que la firma o suscripción frente a su texto todavía no se ha producido al momento en que se ejerce el control de constitucionalidad[1]. Por lo anterior, en estos eventos no puede este Tribunal constatar los plenos poderes de un funcionario para la suscripción de un tratado, pues el compromiso del Estado colombiano respecto del tratado o instrumento internacional tan sólo se producirá mediante adhesión al mismo, una vez haya sido aprobado por el Congreso y se haya adelantado el análisis de constitucionalidad respectivo.
Así, en diferentes oportunidades esta Corporación ha expuesto que si bien el análisis de constitucionalidad de los tratados presupone necesariamente la verificación de los plenos poderes “…..por sustracción de materia no puede tener lugar en los casos en que, no habiendo tomado parte el Estado colombiano, éste se dispone a manifestar su consentimiento ante el Derecho Internacional mediante la adhesión posterior a un tratado multilateral.”[2]
Igualmente, en otra ocasión sostuvo que “Con base en los documentos allegados al expediente, se pudo determinar que el Presidente de la República, ….en su calidad de Jefe de Estado, dio la aprobación ejecutiva al Convenio y al Protocolo de Enmienda objeto de estudio y ordenó someterlos al respectivo trámite legislativo ante el Congreso de la República, el 21 de julio del año 1999, con el fin de dar inicio al trámite de aprobación interna para la adhesión a dichos instrumentos internacionales, toda vez que el Estado colombiano no participó en la etapa de negociación de los mismos, ni en su suscripción. Por esta razón, la Corte no procederá a realizar un pronunciamiento sobre la representación del Estado colombiano en la negociación y celebración del respectivo acuerdo, así como sobre la competencia de los funcionarios que intervinieron.” [3]
De otra parte, ha manifestado la jurisprudencia de esta Corte que la adhesión a un tratado internacional ya aprobado internamente, puede llevarse a cabo cuando el Tratado, Acuerdo o Convenio principal consagren en su articulado dicha posibilidad. En este sentido ha sostenido:
“Sin embargo, debe mencionarse que en el Convenio Internacional que ocupa la atención de la Corte, en los artículos 12 (nums. 2 y 3) y 13 (num.1) da cuenta de la posibilidad de que los Estados puedan obligarse a través del mismo manifestando su consentimiento mediante la respectiva adhesión, de conformidad con las normas y principios del derecho internacional establecidas en la Convención de Viena de 1969 (arts. 11 y 15) sobre el Derecho de los Tratados entre Estados, lo que se encuentra conforme con nuestra Carta Política (art. 9o.)”[4].
(iii) En el caso que ahora nos ocupa sobre la Enmienda al Convenio de Basilea, como se observa en la cita in extenso que se hace en este acápite de la comunicación enviada a esta Corporación por el Ministerio de Relaciones Exteriores calendada el 11 de junio de 2013 (folios 20-21 del cuaderno principal), esa entidad informó que la República de Colombia no suscribió la Enmienda en mención, razón por la cual no fue necesaria la expedición de plenos poderes, y que por tanto el Estado colombiano adherirá a la misma de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la “Convención de Basilea de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación”, el cual permite este mecanismo de adhesión como instrumento vinculante para los Estados.
(iv) Así mismo, el Ministerio comunicó a esta Corporación que el entonces Presidente de la República, señor Álvaro Uribe Vélez, impartió la respectiva Aprobación Presidencial con el fin de someter la Enmienda objeto de estudio a consideración del Congreso de la República, el día 24 de junio de 2008. En el mismo sentido, el Ministerio informó que una vez se haya surtido el trámite interno de la Enmienda cuya constitucionalidad ahora se analiza, se procederá a expedir el correspondiente instrumento de Adhesión para su depósito ante la Secretaría General de las Naciones Unidas –ONU-.
(v) Con fundamento en lo expuesto y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, es evidente para esta Corporación, por un lado, que por sustracción de materia no puede entrar a verificar la existencia de plenos poderes para la negociación y adopción de la Enmienda al Convenio de Basilea sometidos ahora a control de constitucionalidad, en razón a que el Estado colombiano no ha suscrito la Enmienda en cuestión, y su compromiso vinculante se llevará a cabo posteriormente a través del mecanismo de adhesión de la Enmienda, una vez se haya surtido el trámite del ordenamiento interno colombiano relativo tanto a la aprobación por el Congreso, como del análisis de la constitucionalidad del mismo que adelanta este Tribunal.
Igualmente, si bien el Estado colombiano no ha suscrito todavía la Enmienda al Convenio de Basilea que ahora se estudia, ha expresado la voluntad de adherir a la misma de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la “Convención de Basilea de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación”, adoptada en Basilea, Confederación Suiza, el 22 de marzo de 1989. Por lo anterior, también es claro que no fue necesaria la expedición de plenos poderes, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 15º y 16º de la “Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados” del año 1969.
De otra parte, constata la Corte que el entonces Presidente de la República, señor Álvaro Uribe Vélez, impartió la respectiva Aprobación ejecutiva el día 24 de junio de 2008, con el fin de someter la Enmienda al Convenio de Basilea a consideración y aprobación del Congreso de la República. De igual forma, evidencia la Sala que el Señor Presidente de la República ordenó someter al Congreso la aprobación de dicha Enmienda al Convenio de Basilea, todo lo cual encuentra el Tribunal que se ajusta al ordenamiento jurídico constitucional. Finalmente, observa esta Corporación que las Ministras de Relaciones Exteriores y Ambiente, Vivienda y Desarrollo Rural pusieron a consideración del Congreso la Enmienda al Convenio de Basilea, que fue finalmente aprobada por la Ley 1623 de 2013 cuya constitucionalidad ahora se estudia.
Igualmente, advierte la Sala Plena que el Gobierno Nacional, en cabeza del Señor Presidente Juan Manuel Santos Calderón, ha manifestado que una vez se surta el trámite de aprobación interna de la Enmienda bajo estudio, el Gobierno procederá a expedir el correspondiente instrumento de Adhesión para su depósito ante la Secretaría General de las Naciones Unidas –ONU-. De esta manera ha puesto de manifiesto la voluntad clara del Estado colombiano de adherir el mencionado instrumento, a través de la Aprobación Ejecutiva del 24 de junio de 2008 (Fl. 22. cuad. ppal.).
2.2 Trámite legislativo de la Ley aprobatoria
2.2.1 Conforme a la Constitución Política, las Leyes aprobatorias de tratados internacionales deben surtir, en general, el mismo trámite que cualquier Ley ordinaria (Arts. 157, 158, 160 y 165), con dos particularidades: i) por tratarse de asuntos referidos a las relaciones internacionales, su trámite debe iniciarse en el Senado de la República (Art. 154); y ii) el Gobierno Nacional debe remitirlas a la Corte Constitucional dentro de los seis (6) días siguientes a la sanción Presidencial, para que la misma efectúe su revisión constitucional (Art. 241, Núm. 10).
2.2.2 Del expediente legislativo enviado a esta Corporación, se constata que el proyecto de la Ley 1623 del 29 de abril de 2013 fue presentado y radicado en el Senado de la República por el Gobierno Nacional, el 7 de septiembre de 2011, ante la Secretaría del Senado de la República a través de la Ministra de Relaciones Exteriores, doctora María Ángela Holguín Cuéllar y la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Rural, Doctora Beatriz Elena Uribe Botero (Archivo magnético cuad. 3 Pruebas), donde fue radicado con el No. 112 del 7 de septiembre de 2011 Senado, y se publicó junto con la Exposición de Motivos, en la Gaceta del Congreso No. 667 del 7 de septiembre de 2011 (Archivo magnético cuad. 3 Pruebas) antes de darle curso en la Comisión Segunda Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 157, Núm. 1, de la Constitución Política.
2.2.3 Trámite Legislativo ante el Senado de la República
2.2.3.1 Primer debate en la Comisión Segunda Constitucional del Senado
2.2.3.1.1 En relación con el trámite legislativo surtido en la Comisión Segunda del Senado, el Secretario General de esa Comisión informó a esta Corporación, que “Conforme a lo dispuesto en el artículo 8 del acto legislativo 01 de 2003 (inciso adicionado del artículo 160 C.P.), el proyecto de ley fue anunciado en Sesión Ordinaria de la Comisión Segunda del Senado el día 09 de noviembre de 2011, según consta en el Acta No. 10 de esa fecha, publicada en la Gaceta No. 153 del 17 de abril de 2012, la cual se adjunta (págs.: 52-54-56)
…[E]l proyecto de ley No 112/12 Senado también fue anunciado en Sesión el día 01 de noviembre de 2011, según consta en el Acta No 09 de esa fecha, publicada en la Gaceta No 154 del 17 de abril de 2012 (págs.: 1, 30 y 32)”. (Fl. 2, cuad. 1 pruebas) (Negrillas fuera de texto)
De otra parte, en la certificación del Secretario General de la Comisión Segunda del Senado de la República se hace constar que la fecha de discusión y aprobación del proyecto de Ley No. 112 de 2011 Senado, hoy Ley 1623 del 29 de abril 2013 fue aprobado “el día 16 de noviembre de 2011, según consta en el Acta No. 11 de sesión de la Comisión Segunda del Senado de la República de esa fecha, publicada en la Gaceta No. 155 del 17 de abril de 2012”. En el mismo escrito se certifica que el Quórum estuvo integrado “por doce (12) de los trece (13) Senadores que conforman la Comisión Segunda del Senado, algunos de los cuales contestaron a lista al iniciar la sesión y otros que se hicieron presentes durante el transcurso de la misma, según consta en el Acta No. 11 del 16 de noviembre de 2011, publicada en la Gaceta No. 155 del 17 de abril de 2012”. (Fl. 1 cuad. 1 pruebas) (Negrillas fuera de texto)
2.2.3.1.2 Del análisis del expediente legislativo que ha realizado esta Corte se desprende lo siguiente:
(i) La ponencia para primer debate del proyecto de Ley No. 112 de 2012 Senado fue presentada por el Senador Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar y publicada en la Gaceta del Congreso No. 786 del 20 de octubre de 2011 (Archivo magnético cuad. 3 Pruebas).
(ii) El primer anuncio para votación del proyecto de Ley fue realizado por el Secretario de la Comisión Segunda del Senado el 1º de noviembre de 2011, tal como consta en el Acta No. 09 de esa fecha publicada en la Gaceta del Congreso No. 154 del 17 de mayo de 2012.
“…La señora Presidenta, honorable Senadora Alexandra Moreno Piraquive, declara abierta la sesión, convocada para hoy martes 1º de noviembre de 2011. Solicita al señor Secretario proceder con el llamado a lista para la verificación del quórum y lectura del Orden del Día:…
…la señora Presidenta Alexandra Moreno Piraquive, manifiesta:
Señor Secretario anexemos la solitud del Senador Benedetti, por favor anuncie proyectos, para el martes y miércoles vamos a sesionar, hay 20 proyectos de ley para debatir.
Procede con el Anuncio de discusión y votación de proyectos de ley, por instrucciones de la Presidenta de la Comisión Segunda del Senado de la República, anuncio de discusión y votación de proyectos de ley para la próxima sesión. (Artículo 8° del Acto Legislativo número 01 de 2003)…
…13. Proyecto de ley número 112 de 2011 Senado, por medio de la cual se aprueba la enmienda al convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995.
Autores: Ministerios de Relaciones Exteriores y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Ponente: Honorable Senador Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar.
Texto del proyecto de ley: Gaceta del Congreso 667 de 2011.
Ponencia primer debate: Gaceta del Congreso 786 de 2011….
…Señora Presidenta le informo que han sido anunciados los proyectos de ley para ser discutidos en la próxima sesión.
La señora Presidenta Alexandra Moreno Piraquive:
Se levanta la sesión, se convoca para el martes 10:00 de la mañana, muchas gracias.”
(iii) El siguiente martes para el cual se realizó la citación de sesión correspondía al 9 de noviembre de 2011, en esa sesión se realizó un segundo anuncio para la votación del proyecto de Ley por el Secretario de la Comisión Segunda del Senado, tal como consta en el Acta No. 10 de esa fecha publicada en la Gaceta del Congreso No. 153 del 17 de abril de 2012 en la que se lee textualmente:
“… la señora Presidenta, Honorable Senadora Alexandra Moreno Piraquive, declara abierta la sesión… Solicito al señor Secretario proceder con el llamado a lista para verificación del quórum y lectura del orden del día…
IV. anuncio de discusión y votación de proyectos de Ley.
… 13. Proyecto de Ley número 112 de 2011 Senado, por medio de la cual se aprueba la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995.
Autor: Ministerios de Relaciones Exteriores y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Texto del proyecto de Ley: Gaceta del Congreso 667 de 2011
Ponencia primer debate: gaceta del Congreso 786 de 2011.
Están anunciados los 16 proyectos de ley para ser votados en la próxima sesión de la Comisión, Señora Presidenta.
La señora Presidenta Alexandra Moreno Piraquive, informa:
Anunciados los proyectos, se convoca para la próxima sesión de la Comisión la próxima semana a las 10:00 a.m. se levanta la sesión, muchas gracias.” (Resalta la Sala) (Fls. 56-58, cuad. 1 pruebas)
(iv) La siguiente sesión se llevó a cabo el martes 16 de noviembre de 2011. Revisada por esta Corporación el Acta No. 11 del 16 de noviembre de 2011, publicada en la Gaceta No. 155 del 17 de abril de 2012, esta Sala evidencia que efectivamente la discusión y aprobación del Proyecto de Ley en estudio se llevó a cabo en la siguiente sesión para la cual fue anunciado previamente. Así en la Comisión Segunda del Senado se discutió y aprobó por unanimidad en primer debate el Proyecto de Ley No. 112 de 2011 Senado, el día 16 de noviembre de 2011, Por medio de la cual se aprueba la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995 (Fls. 4 y 13 reverso, cuad. 1 Pruebas).
Según consta en la Gaceta del Congreso No 155 de 2012, la aprobación se llevó a cabo en los siguientes términos:
“Proyecto de ley número 112 de 2011 Senado, por medio de la cual se aprueba la enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos, y su eliminación, del 22 de marzo de 1989, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995. Autores: Ministerios de Relaciones Exteriores y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Ponente: honorable Senador Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar.
Texto del Proyecto de ley: Gaceta del Congreso número 667 de 2011.
Ponencia Primer Debate: Gaceta del Congreso número 786 de 2011.
Presenta su ponencia el Senador ponente, Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar:…
La Presidente solicita al Secretario dar lectura al informe de ponencia.
El Secretario da lectura al informe final de la ponencia.
Por las anteriores consideraciones, solicito muy comedidamente a la honorable Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República, dar primer debate al Proyecto de ley número 112 de 2011 Senado, por medio de la cual se aprueba la enmienda al convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos, y su eliminación, del 22 de marzo de 1989, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995. Cordialmente, honorable Senador Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar.
Esta leída la proposición final con que termina el informe de ponencia señora Presidente.
La Presidente, Senadora Alexandra Moreno Piraquive:
Pone en consideración de los Senadores de la Comisión el informe de ponencia. Se abre la discusión. Se anuncia que va a cerrarse. ¿Aprueba la comisión el informe final?
El Secretario le informa a la Presidente que sí se aprueba por los Senadores de la Comisión el informe final de ponencia del Proyecto de ley 112 de 2011 Senado.
La señora Presidente, Senadora Alexandra Moreno Piraquive:
Informa que se ha solicitado la omisión de lectura del articulado. Pregunto si se aprueba la omisión de lectura del articulado y el articulado incluyente. Lo aprueba la comisión.
El Secretario informa que ha sido aprobado por los Senadores de la Comisión, la omisión de lectura del articulado y el articulado del Proyecto de ley 112 de 2011 Senado.
Lectura del título del proyecto: Proyecto de ley número 112 de 2011 Senado, por medio de la cual se aprueba la enmienda al Convenio de Basilea, sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos, y su eliminación, del 22 de marzo de 1989, adoptada por la Tercera Reunión dela Conferencia de las Partes en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995. Está leído el título del proyecto señora Presidente.
Pregunta la señora Presidente, Senadora Alexandra Moreno Piraquive:
¿Aprueba la Comisión el título del proyecto leído?
Informa el Secretario, doctor Diego Alejandro González González:
Sí es aprobada por los Senadores de la Comisión el título del Proyecto de ley 112 de 2011 Senado, leído.
Pregunta la Presidente, Senadora Alexandra Moreno Piraquive:
Señores Senadores, ¿quiere la Comisión que el Proyecto de ley 112 de 2011 tenga el siguiente debate para ser ley de la República?
Informa el Secretario a la Presidencia, doctor Diego González:
Así lo quiere la Comisión señora Presidente que este Proyecto de ley 112 de 2011 Senado tenga segundo debate.
La Presidencia, Senadora Alexandra Moreno Piraquive:
Nombra como ponente para el segundo debate al Senador Carlos Ramiro Chavarro”
En síntesis, la Corte constata que la consideración, discusión y aprobación del Proyecto de Ley 112 de 2011 se llevó a cabo efectivamente el 16 de noviembre del 2011, con el quórum deliberatorio y decisorio requerido, según consta en el Acta No. 11 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 155 de 2012, y la votación fue unánime por parte de los cinco senadores que respondieron a lista, dado que se realizó una votación ordinaria, se omitió la lectura del articulado y los Senadores de la República se encontraban todos de acuerdo con el proyecto de ley, por lo cual no hubo disentimiento en relación con los artículos que se aprobaron para que se llevara a cabo el segundo y definitivo debate en Plenaria. Por lo anterior y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, no se requiere un estudio adicional acerca de la exigencia de votación nominal y pública del proyecto de ley.
2.2.3.2 Segundo debate en Plenaria del Senado
2.2.3.2.1 En relación con el trámite legislativo surtido en la Plenaria del Senado, el Secretario General de esa Corporación allegó Certificación a esta Corte informando que “el proyecto de ley No 112 de 2011 Senado “Por medio de la cual se aprueba la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995” su trámite en segundo debate fue así:
Se anunció en la sesión plenaria del día 10 de agosto de 2012, como consta en el Acta No 10 de la fecha (pag 10) publicada en la Gaceta del Congreso No 795 de 2012.
El mencionado proyecto de ley fue aprobado en segundo debate con el lleno de los requisitos constitucionales, legales y reglamentarios, mediante votación ordinaria, en la sesión plenaria correspondiente al día 29 de agosto de 2012, según el Acta No. 11 de la fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 796 de 2012. (pag. 15), y un quórum de 90 de 100 senadores, en la sesión plenaria correspondiente al día 29 de agosto de 2012, según el Acta No 11 de la fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No 796 de 2012. (pag. 15)
Que en la aprobación del proyecto de ley 112 de 20122 Senado, el artículo 161 constitucional no aplica por cuanto los tratados o convenios suscritos por el ejecutivo son refrendados por el Congreso de la República, sin modificaciones a sus textos…” (Cuad. 3 pruebas) (Negrillas de la Sala)
2.2.3.2.2 De la revisión del expediente legislativo allegado a esta Corporación, la Sala constata lo siguiente:
(i) La ponencia para segundo debate y texto definitivo aprobado en primer debate por la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República al proyecto de Ley No. 112 de 2011 Senado, fue presentado por el Senador Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar y publicado en la Gaceta del Congreso No. 385 del 19 de junio de 2012 (archivo magnético cuad. 3 pruebas)
(ii) El Proyecto de Ley fue anunciado para votación en la Plenaria del Senado el 28 de agosto de 2012, como consta en el Acta No. 10 de esa fecha publicada en la Gaceta del Congreso No.795 de 2012 en la que se lee textualmente:
“II. Anuncio de proyectos. Por instrucciones de la presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se aprobaran y discutirán en la próxima sesión… Proyecto de ley número 112 de 2011 Senado Por medio de la cual se aprueba la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995
Ponente para segundo debate: Honorable Senador Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar.
Proyecto publicado en la Gaceta del Congreso 667 de 2011
Ponencia primer debate publicada en la Gaceta del Congreso número 786 de 2011.
Ponencia para segundo debate publicada en la Gaceta del Congreso número 385 del 19 de junio de 2012
Autor: Ministerios de Relaciones Exteriores y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial...
Siendo las 11:15 p.m. la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día miércoles 29 de agosto de 2012, a las 3:00 p.m.” (Archivo magnético, cuad. 3 pruebas) (Negrillas de la Sala).
De conformidad con lo anterior, una vez revisada el Acta No. 10 del 28 de agosto de 2012, publicada en la Gaceta No. 795 del 9 de noviembre de 2012, esta Corporación constata que el proyecto de Ley No. 112 de 2011 Senado, por la cual se aprueba la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995 fue efectivamente anunciado debidamente para discusión y votación de proyectos de Ley para el día 29 de agosto de 2012.
(iii) Revisada el Acta No. 11 del 29 de agosto de 2012 publicada en Gaceta No. 796 de 2012, esta Corporación constata que efectivamente en la sesión Plenaria del Senado del 29 de agosto de 2012, para la cual se anunció para votación el Proyecto de Ley 112 de 2011 Senado, se debatió y aprobó por unanimidad el proyecto de Ley 112 de 2011 Senado con la asistencia y votación 90 de 100 Senadores (archivo magnético, cuad. 3 pruebas).
Según consta en la Gaceta del Congreso No 796 de 2012, la aprobación del proyecto se llevó a cabo en los siguientes términos:
Proyecto de ley número 112 de 2011 Senado, por medio de la cual se aprueba la ¿Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995.
La Presidencia somete a consideración de la Plenaria la proposición leída y, cerrada su discusión, ésta le imparte su aprobación.
Por solicitud del honorable Senador Gabriel Ignacio Zapata Correa, la Presidencia pregunta a la Plenaria si acepta la omisión de la lectura del articulado y, cerrada su discusión, ésta responde afirmativamente.
Por Secretaría se da lectura al título del Proyecto de ley número 112 de 2011 Senado, por medio de la cual se aprueba la ¿Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989¿, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995.
Cumplidos los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que el proyecto de ley aprobado, surta su trámite en la Cámara de Representantes? Y éstos responden afirmativamente.
La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el siguiente punto del Orden del Día.”
El texto del proyecto de Ley 112 de 2011 fue aprobado por el Senado de la República el día 29 de agosto de 2012 y fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 580 del 4 de septiembre de 2012.
En síntesis, la Sala concluye que el mencionado proyecto fue considerado, debatido y aprobado en Sesión Plenaria del Senado de la República cumpliendo con el quórum deliberatorio y decisorio requerido, y que se votó por unanimidad, ya que se realizó en votación ordinaria, se hizo omisión de la lectura del articulado y los Senadores de la República se encontraron todos de acuerdo con el contenido del proyecto, siendo aprobado el Proyecto de Ley 112 de 2011 por los 90 senadores unánimemente. (archivo magnético, cuad. 3 pruebas)
2.2.4 Trámite Legislativo ante la Cámara de Representantes
2.2.4.1 Primer debate en la Comisión Segunda Permanente Constitucional de la Cámara de Representantes
2.2.4.1.1 En relación con el trámite legislativo surtido en la Comisión Segunda de la Cámara, la Secretaria de esa Comisión, certificó a esta Corporación respecto del anuncio para votación que “El anuncio del referido proyecto de Ley se hizo en sesión el día 28 de noviembre de 2012, Acta No. 23, la cual esta publicada en la Gaceta del Congreso No. 224 de 22 de abril de 2013. Pág. 32…” (Fl 1, cuad. 2 pruebas)
Respecto del debate y aprobación en primer debate en la Cámara de Representantes, la Secretaria General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, certificó a esta Corporación que “En sesión del día 04 de diciembre de 2012, Acta No 24, Gaceta 223 del 22 de abril de 2013, se le dio primer debate y se aprobó por unanimidad en votación ordinaria de acuerdo a la Ley 1431 de 2011, proyecto de ley No 132/12 Cámara, 112/ Senado “Por medio de la cual se aprueba la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995”, con registro de asistencia de 17 Honorables Representantes…” (Resalta la Sala)
2.2.4.1.2 Del estudio del expediente del trámite legislativo surtido ante la Cámara de Representantes esta Corte constata lo siguiente:
(i) El informe de ponencia y texto de aprobación para primer debate en la Comisión Segunda Permanente Constitucional de la Cámara, el Proyecto de Ley No. 132 de 2012 Cámara, 112 de 2011 Senado, por medio del cual se aprueba la ““Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995”, fue presentado por el Representante José Gonzalo Gutiérrez Triviño, y publicado en la Gaceta No. 848 del 27 de noviembre de 2012 (Fls. 3-5, cuad. 2 Pruebas.).
(ii) El Proyecto de Ley fue anunciado en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes el 28 de noviembre de 2012, como consta en el Acta No. 23 de esa fecha publicada en la Gaceta del Congreso No. 224 del 22 de abril de 2013 en los siguientes términos:
“…Hace uso de la palabra la Secretaria General de la Comisión Segunda…
Anuncios de proyectos de Ley para discusión y aprobación en primer debate para dar cumplimiento al artículo 8º del acto legislativo número 01 de 2003, para aprobación en próxima sesión de comisión donde se discutan y aprueben proyectos de ley.
Proyecto de ley No 132 de 2012 Cámara, 112 de 2011 Senado por medio de la cual se aprueba la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995
Autores: señora Ministra de Relaciones Exteriores, doctora María Ángela Holguín y señora Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Rural, doctora Beatriz Elene Uribe Botero.
Ponente: honorable Representante José Gonzalo Gutiérrez Triviño.
Publicaciones: ponencia primer debate Cámara Gaceta del Congreso 848 de2012.
Este anuncia es para la próxima sesión donde se debatan proyectos de lay Presidente…
Hace uso de la palabra el señor Presidente (E) honorable Representante Eduardo José Castañeda Murillo:
Agotado el orden del día terminamos la sesión de hoy y convocamos para el martes 4 de diciembre, 10:00 a.m.
Así se hará señor Presidente, conforme usted lo ordena. Siendo la 11:40 a.m. se levanta la sesión” (Fl 24 reverso, cuad. 2 Pruebas) (Negrillas de la Sala).
De conformidad con lo anterior, una vez revisada por esta Corte el Acta No. 23 del 28 de noviembre de 2012, publicada en la Gaceta No. 224 del 22 de abril de 2013, esta Corporación constata que el proyecto de Ley No. 132 de 2012 Cámara, 112 de 2011 Senado, por el cual se aprueba la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995, fue anunciado debidamente para discusión y votación de proyectos de Ley “Por instrucciones del presidente de la Comisión Segunda de la Cámara de la Representantes.” (Fl 24, cuad. 2 Pruebas).
(iii) Revisada por esta Corporación el Acta No. 24 del 4 de diciembre de 2012, publicada en la Gaceta No. 513 del 23 de julio de 2013, esta Sala constata que efectivamente en la Comisión Segunda de la Cámara se discutió y aprobó por unanimidad en primer debate el proyecto de Ley No.132 de 2012 Cámara, 112 de 2011 Senado, ““Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995”, el 4 de diciembre de 2012, para el cual fue efectivamente anunciado previamente para discusión y aprobación en la sesión anterior del 28 de noviembre de 2012. La aprobación se cumplió con un quórum deliberatorio de diecisiete (17) Representantes (Fl. 40, cuad. ppal.).
Según consta en la Gaceta del Congreso No 513 de 2013, la aprobación del proyecto en primer debate en la Cámara de Representantes se llevó a cabo de la siguiente manera:
“Discusión y aprobación de proyectos de ley en primer debate. Este proyecto de ley fue anunciado en sesión del 28 de noviembre de 2012
Proyecto de ley número 132 de 2012 Cámara, 112 de 2011 Senado, por medio de la cual se aprueba la enmienda al ¿Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de1989¿, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra el 22 de septiembre de 1995.
Autores: Ministra de Relaciones Exteriores, doctora María Ángela Holguín Cuéllar y Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, doctora Beatriz Helena Uribe Botero.
Publicaciones texto: la Gaceta del Congreso número 667 de 2011.
Ponencia Primer Debate en Senado: Gaceta del Congreso número 786 de 2011.
Ponencia Segundo Debate en Senado: Gaceta del Congreso número 385 de 2012.
Ponencia Primer Debate en Cámara: Gaceta del Congreso número 848 de 2012.
Citados para información la señora Ministra de Relaciones Exteriores se excusa y delegó a la doctora Alejandra Valencia Gärtner, Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales quien se encuentra con nosotros, y el señor Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, doctor Juan Gabriel Uribe Vega-Lara quien se excusa y espera podernos acompañar señores Representantes en una próxima oportunidad, no delegó a nadie señor Presidente. Ese es el proyecto de ley.
Hace uso de la palabra el señor Presidente (E), honorable Representante Eduardo José Castañeda Murillo:
Señora Secretaria sírvase leer la proposición con que termina el informe de ponencia.
Por las anteriores consideraciones solicito, muy comedidamente a la Comisión Segunda de la honorable Cámara de Representantes, dar primer debate al Proyecto de ley número 132 de 2012 Cámara, 112 de 2011 Senado, por medio de la cual se aprueba la enmienda al ¿Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989¿,adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las partes, en Ginebra el 22 de septiembre de 1995.
Del señor Presidente, atentamente,
José Gonzalo Gutiérrez Triviño,
Representante a la Cámara por el Distrito Capital,
Leída la proposición con que termina el informe de ponencia señor Presidente.
En consideración la proposición leída, tiene la palabra el honorable Representante ponente José Gonzalo Gutiérrez.
Hace uso de la palabra el honorable Representante José Gonzalo Gutiérrez Triviño:
A usted honorable Representante José Gonzalo Triviño. Aprovechando la oportunidad de que está aquí la doctora Alejandra Valencia, tiene el uso de la palabra en 2 o 3 minutos para que nos ilustre sobre cuál es la intención que tiene el Ministerio con respecto a este Proyecto que está en discusión.
Hace uso de la palabra la doctora Alejandra Valencia Gärtner Directora de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores:
Buenos días para todos los honorables Representantes, expongo brevemente los aspectos fundamentales y la importancia que tiene la aprobación de este proyecto que hoy se somete a consideración de la honorable Comisión Segunda.
Lo más importante para tener en cuenta, es que Colombia ya asumió unos compromisos internacionales en la materia al ratificar la Convención de Basilea, que básicamente tenía como principal objetivo evitar el movimiento transfronterizo de desechos siempre y cuando hubiera motivos para que el país no tuviera la capacidad para manejar la fabricación y la eliminación de esos desechos, no obstante lo que se persigue con la enmienda y el objetivo principal es cambiar simplemente de un compromiso de evitar, a un compromiso de prohibir completamente que los países desarrollados abusen del poder que tienen en cierto sentido de producción de estos desechos peligrosos y utilicen a los países en desarrollo, para el manejo y eliminación de los mismos.
Para Colombia es fundamental y es muy importante, por las limitaciones que tenemos internamente para el manejo y eliminación de estos desechos, está advertido por parte del Ministerio de Ambiente que las autoridades tienen muchas limitaciones para su manejo, Colombia no está en la capacidad ni técnica ni administrativa para hacerlo y las limitaciones que tienen especialmente las autoridades aduanera para efectuar un control y determinar si esos residuos pueden ser peligrosos y pueden entrar en las categoría previstas en la Convención.
Por último, las mismas autoridades ambientales han expuesto esas dificultades que tienen, y lo que nos permitiría la enmienda al convenio es precisamente que Colombia no pueda ser catalogado como un país que pueda recibir esos desechos para su manejo y eliminación, por último advertir que si la enmienda no ha entrado en vigor precisamente por lo que exponía el honorable Representante Gutiérrez, se advierte la intención y el compromiso de la Comunidad Internacional en la materia y hasta el año 2012 al presente año ya 73 Estados Partes del Convenio de Basilea han ratificado la enmienda, entonces esperamos que su vigor entre pronto y que Colombia pueda ser uno de esos estados que participe en esta iniciativa. Muchas gracias.
A usted, doctora. Alejandra, por sus explicaciones acerca del proyecto, ya con esta explicación ponemos en consideración la proposición con que termina el informe de ponencia. Se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, se cierra, ¿lo aprueba la Comisión?
Ha sido aprobada la proposición con que termina el informe de ponencia, señor Presidente.
Señora Secretaria sírvase dar lectura al articulado del proyecto en discusión.
Con mucho gusto señor Presidente. Me permito informarle que son 3 artículos debidamente publicados en la Gaceta del Congreso correspondiente y no hay ninguna proposición modificatoria al respecto, señor Presidente, en Secretaria.
En consideración el articulado leído, se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba la Comisión el articulado?
Ha sido aprobado el articulado, señor Presidente.
Señora Secretaria, sírvase dar lectura al título del proyecto.
Con mucho, gusto señor Presidente, por medio de la cual se aprueba la enmienda al ¿Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989¿, adoptada por la Tercera Reuniónde la Conferencia de las partes, en Ginebra el 22 de septiembre de 1995.
Ese es el título del proyecto, señor Presidente.
¿Aprueba la Comisión el título del proyecto?
Ha sido aprobado el título del proyecto, señor Presidente.
¿Quieren los Representantes que este proyecto sea ley de la República y pase a segundo debate?
Sí lo que quieren, señor Presidente.
Asígnase como ponente para segundo debate en Plenaria de Cámara al doctor José Gonzalo Gutiérrez Triviño.
Así se hará, señor Presidente.
Continuamos con el Orden del Día, señora Secretaria.”
De conformidad con lo transcrito, la Sala constata que el mencionado Proyecto de Ley fue debatido y aprobado por unanimidad en Sesión ordinaria de la Comisión Segunda de la Cámara el 4 de diciembre de 2012 con el quórum deliberatorio y decisorio requerido, con la presencia de 17 Representantes y votación unánime de los mismos, se realizó en votación ordinaria, se hizo omisión de la lectura del articulado y los representantes a la Cámara estuvieron todos de acuerdo con el texto del proyecto.
2.2.4.2 Segundo Debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes
2.2.4.2.1 En relación con el trámite legislativo surtido ante la Plenaria de la Cámara de Representantes, el Secretario General de esa Corporación certificó a esta Corte que “en Sesión Plenaria de la H. Cámara de Representantes del día 2 de abril 2013, la cual consta en el Acta No 193, y en donde se hicieron presentes ciento cuarenta y cinco (145) Honorables Representantes a la Cámara, fueron considerados y aprobados por unanimidad en votación ordinaria, la ponencia para segundo debate, el articulado, título y la pregunta “Quiere la plenaria que este proyecto sea Ley de la República” del Proyecto de Ley No. 132/2012 Cámara -132 /2011 Senado, hoy Ley 1623 de 2012 “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995”.
El texto definitivo de la Plenaria de la Cámara de Representantes del Proyecto de Ley No. 132 de 2012 Cámara, 112 de 2011 Senado, se publicó en la Gaceta del Congreso No. 190 del 9 de abril de 2013.
2.2.4.2.2 Del análisis efectuado por esta Corporación del expediente del trámite legislativo ante la Plenaria de la Cámara de Representantes, la Sala colige lo siguiente:
(i) En relación con el segundo debate en plenaria de la Cámara, en el expediente legislativo se encuentra que el informe de ponencia para segundo debate y texto para aprobar en Plenaria de la Cámara de Representantes del Proyecto de Ley No. 132 de 2012 Cámara, 112 de 2011 Senado, por medio del cual se aprueba la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995”, fue presentado por el Representante a la Cámara, José Gonzalo Gutiérrez Triviño, y publicado en la Gaceta No. 958 del 21 de diciembre de 2012.
(ii) Con respecto al anuncio para debate y votación del proyecto en comento, la Secretaria General de la Cámara de Representantes certificó a esta Corporación que “el proyecto de Ley en comento fue anunciado previamente a la votación en la sesión Plenaria del día 20 de marzo de 2013, según consta en el Acta 192, para la sesión plenaria del día martes 2 de abril de 2013 o para la siguiente sesión Plenaria en la cual se debatan Proyectos de Ley o Actos Legislativos, cumpliendo de esa manera con lo establecido en el inciso final del artículo 160 de la Constitución Política” (Negrillas de la Sala). (Fl. 3, cuad. 4 Pruebas, Gaceta del congreso 313 del 24 de mayo de 2013).
La Corte constata que el Proyecto de Ley fue anunciado en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes el 20 de marzo de 2013, como consta en el Acta 192 de esa fecha publicada en la Gaceta del Congreso 313 del 24 de mayo de 2013 en los siguientes términos:
“Presidencia de los honorables Representantes, Augusto Posada Sánchez, José Ignacio Mesa Betancur, Carlos Andrés Amaya Rodríguez.
En Bogotá, D. C., Sede Constitucional del Congreso de la República, el día miércoles 20 de marzo de 2013, abriendo el registro a las 3:01 p. m., e iniciando a las 3:44 p. m., se reunieron en el Salón Elíptico del Capitolio Nacional, los honorables Representantes que adelante se indican con el fin de sesionar de conformidad con el mandato legal.
El señor Presidente de la Corporación, dispuso que los honorables Representantes se registraran por el sistema electrónico y manual, con el fin de establecer el quórum reglamentario, …
…Dirección de la Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez:
Gracias doctor Telésforo. Señor Secretario, colegas, vamos entonces a continuar de esta manera, …. Yo le pediría señor Secretario anunciar los proyectos que estaban vigentes para esta sesión, una vez se anuncien, se levantara y se convoca para la próxima sesión martes de pascua a las 3 de la tarde. Sírvase anunciar proyectos señor Secretario.
Sí señor Presidente, se anuncian los siguientes proyectos de ley de acuerdo al Acto Legislativo de julio 3 de 2003, en su artículo 8°, para la Sesión Plenaria de abril 2 de 2013 o para la siguiente Sesión Plenaria en la cual se debatan proyectos de ley o actos legislativos…
…Proyecto de ley número 132 de 2012 Cámara, 112 de 2011 Senado, por medio de la cual se aprueba la Enmienda al Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de Desechos Peligrosos y su Eliminación, del 22 de marzo de 1989¿,adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995…
…Señor Presidente han sido anunciados los proyectos de ley.
Se convoca para el próximo 2 de abril a las 3 de la tarde.
Se levanta la sesión siendo las 6:20 p. m.”
(iii) El Proyecto de Ley No. 132 de 2012 Cámara, 112 de 2011 Senado, por medio del cual se aprueba la ““Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995” fue considerado y aprobado por unanimidad por los 145 representantes que asistieron a la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del día 2 de abril 2013, día para el cual fue efectivamente anunciado en sesión anterior, como consta en la Gaceta del Congreso No. 373 del 5 de junio de 2013 (obra en medio magnético).
Según consta en la Gaceta del Congreso No 373 de 2013, la aprobación en segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes se llevó a cabo en los siguientes términos:
“Dirección de la Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez:
Próximo punto del orden del día señor Secretario, pero antes de eso quisiera preguntarles si existe algún concepto del Gobierno o alguna proposición o impedimento para avanzar en el orden del día.
En el siguiente proyecto no hay ninguna proposición.
Por favor dar lectura a la proposición con que termina el informe de ponencia.
Proyecto de ley número 132 de 2012 Cámara, 112 de 2011 Senado, por medio de la cual se aprueba la enmienda del convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación del 22 de marzo de 1989 adoptado por la tercera reunión de la conferencia de las partes en Ginebra el 22 de septiembre de 1995.
El informe con que termina la ponencia dice así: proposición: Por las anteriores consideraciones solicito muy comedidamente a la Plenaria de la honorable Cámara de Representantes dar segundo debate al Proyecto de ley número 132 de 2012 Cámara 112 de 2011 Senado, por medio de la cual se aprueba la enmienda al convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989 adoptado por la tercera reunión de la conferencia de las partes, en Ginebra el 22 de septiembre en 1995, del señor Presidente, firma José Gonzalo Gutiérrez Triviño, Representante a la Cámara.
Ha sido leído señor Presidente el informe con que termina la ponencia.
En consideración al informe de ponencia, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado, abra el registro señor Secretario.
Se abre el registro.
Señor Secretario cierre el registro por favor.
Gracias señor Secretario, le pregunto nuevamente a la Plenaria si aprueba el informe con que termina el informe la ponencia, se cierra la discusión, ¿aprueba la Plenaria?
Sí lo aprueba la Plenaria señor Presiente.
Señor Presidente el proyecto consta de tres artículos sin proposiciones para que sea sometido a la Plenaria.
Gracias señor Secretario, en consideración el articulado del proyecto, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado, ¿aprueba la Plenaria?
Proyecto de ley número 132 de 2012 Cámara, 112 de 2011 Senado, por medio de la cual se aprueba la enmienda del Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación del 22 de marzo de 1989, adoptado por la tercera reunión de la conferencia de las partes en Ginebra el 22 de septiembre de 1995.
En consideración el título y la pregunta si la Plenaria quiere que este proyecto de ley sea Ley de la República, ¿aprueba la Plenaria?
Próximo punto del orden del día, señor Secretario.”
De conformidad con lo anterior y una vez revisada el Acta No. 193 del 2 de abril de 2013, allegada a la Corte en medio magnético, donde se encuentra contenida la Gaceta No. 373 del 5 de junio de 2013, esta Corporación constata que en Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del día 2 de abril de 2013 se debatió y aprobó por unanimidad el proyecto de Ley No. 132 de 2012 Cámara, 112 de 2011 Senado con la asistencia de 145 Senadores, cumpliendo con el quórum deliberatorio y decisorio. Así mismo, por haber sido votado por unanimidad, en cuanto este sufragio se realizó mediante votación ordinaria, se hizo omisión de la lectura del articulado y los representantes a la Cámara se encontraban todos de acuerdo con el contenido del proyecto, por lo cual no se presentó disenso en relación con el contenido de los artículos, de manera que de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte no se hace necesario el análisis del cumplimiento del requisito de votación nominal y pública.
2.2.5 Finalmente, el Presidente de la República sancionó la Ley el día el 29 de abril de 2013 y el texto del tratado junto con el de la Ley, fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 02 de mayo de 2013 (Fl. 1, cuad. ppal.).
2.3 Conclusiones del examen formal realizado respecto del trámite legislativo
Del estudio previo, la Corte llega a las siguientes conclusiones:
2.3.1 La tramitación del proyecto en estudio de Ley aprobatoria de tratado cumplió con lo regulado en el artículo 154 Superior, en cuanto al ser un proyecto que se refiere a relaciones internacionales, debe tener su inicio en el Senado de la República.
2.3.2 La Corporación comprueba que se cumplió con las exigencias constitucionales de publicación de las ponencias respectivas en cada Cámara y en cada uno de los debates requeridos, de conformidad con lo dispuesto por el inciso 1º del artículo 157 Superior en la tramitación legislativa ante el Senado de la República, así como ante la Cámara de Representantes. Además, en la tramitación legislativa que ocupa a esta Corporación en esta oportunidad, se dio cumplimiento a lo establecido en los Arts. 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992, en cuanto a que la iniciación del primer debate en ambas cámaras tuvo lugar después de la publicación de las ponencias respectivas en la Gaceta del Congreso.
2.3.3 Este Tribunal encuentra que se cumplió con el requisito de darle primer y segundo debate en cada Cámara y con la exigencia de aprobación con el quórum deliberatorio requerido, en el trámite legislativo del presente proyecto de Ley aprobatoria de tratado, de conformidad con los incisos 2 y 3 del artículo 157 de la Constitución Política y los artículos 117, 118, 129 de la Ley 5ª de 1992.
2.3.4 En concordancia con el requisito del inciso del artículo 160 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 del 2003, que hace referencia a la exigencia del anuncio para votación, según el cual “Ningún proyecto de Ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”, el trámite legislativo de la Ley 1623 de 2013, Por medio de la cual se aprueba la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995”; la Sala constata que se cumplieron con todas estas formalidades constitucionales.
Así las cosas, en los anuncios para votación en ambas Cámaras se cumplió (i) con el requisito respecto del objeto del anuncio, el cual debe ser expresamente para votación y aprobación del Proyectos de Ley; (ii) con la exigencia del establecimiento de una fecha cierta o determinable para que tenga lugar la votación y aprobación del Proyectos de Ley; y (iii) con el presupuesto de que las votaciones y aprobaciones del Proyecto de Ley bajo estudio se llevaron a cabo en las fechas de las sesiones anunciadas previamente.
2.3.5 Por último, se certificó que tanto en las deliberaciones como votaciones en las comisiones como en las plenarias de una y otra Cámara se cumplió con los requisitos de quórum deliberatorio y decisorio. Así mismo, la Sala comprueba que en todas sus etapas el proyecto fue aprobado por unanimidad, en cumplimiento de una de las excepciones contempladas por la Ley 1431 de 2011 a la votación nominal y pública que se exige a los congresistas[5].
Con fundamento en los criterios normativos expuestos, la Sala concluye que si bien las votaciones en el trámite legislativo deben llevarse de forma nominal y pública, en tanto es la regla general para las votaciones del Congreso, según lo señala el artículo 133 C.P. y el artículo 130 R.C.; se exceptúa de la regla general las situaciones previstas en el artículo 1 de la Ley 1431 de 2011 y el artículo 129 del Reglamente del Congreso, dentro de las cuales se encuentra la votación por unanimidad como sucedió durante este trámite en las aprobaciones de Comisión y Plenaria tanto de Senado como de la Cámara.
2.3.6 Por otra parte, la Corte evidencia que en la tramitación legislativa que nos ocupa se cumplió con la exigencia contenida en el Art. 160 de la Constitución Política, en el sentido de que entre el primero y el segundo debate en cada Cámara debe mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra deberán transcurrir por lo menos quince (15) días, de la siguiente manera:
(i) La Sala constata que en el primer debate en el Senado de la República la discusión y aprobación del proyecto se llevó a cabo el 16 de noviembre del 2011, mientras que su discusión y aprobación en segundo debate se realizó el 29 de agosto del 2012, de manera que existió un lapso de más de 8 días entre el primer y segundo debate del Proyecto de ley en estudio en el Senado de la República.
(ii) Igualmente, este Tribunal confirma que el primer debate y aprobación en la Comisión en la Cámara de Representantes del Proyecto de Ley se llevó a cabo el 4 de diciembre del 2012, mientras que su discusión y aprobación en la Plenaria de la Cámara se llevó a cabo el l 2 de abril de 2013. Por tanto, se constata que entre los debates en la Cámara pasaron más de los 8 días reglamentarios.
(iii) Finalmente evidencia esta Corporación que entre la aprobación del proyecto bajo estudio en el Senado y la iniciación del debate del mismo en la Cámara de Representantes transcurrieron más de 15 días, de forma que se cumple con la exigencia contenida en el Art. 160 de la Constitución Política.
En el cómputo de estos términos esta Corporación tiene en cuenta lo dispuesto en el Art. 83 de la Ley 5ª de 1992, que contiene el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes, en virtud del cual “todos los días de la semana, durante el período de sesiones, son hábiles para las reuniones de las cámaras legislativas y sus comisiones, de acuerdo con el horario que señalen las respectivas mesas directivas”.
2.3.7 En el trámite legislativo del proyecto de Ley aprobatoria de tratado que se estudia, se cumplió con la exigencia del artículo 162 de la Constitución Nacional en cuanto a que “ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas”.
2.3.8 El Presidente de la República sancionó la Ley el día el 29 de abril de 2013, cumpliéndose con el requisito del inciso 4 del artículo 157 de la Constitución Nacional.
2.3.9 El texto de la Enmienda junto con el de la Ley, fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 2 de mayo de 2013 (Fl. 1, cuad. ppal), dentro del término establecido en el Art. 241, numeral 10, Superior.
2.3.10 De conformidad con todo lo expuesto, la Corte infiere que para el asunto bajo examen resultan acreditados todos los requisitos propios del trámite de las Leyes ordinarias; y que por tanto no se evidencia defecto constitucional alguno en cuanto al análisis formal de la ley bajo estudio.
3. Análisis material de fondo de la Ley 1623 de 2013, Por medio de la cual se aprueba la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995
Para adelantar el análisis material de la Enmienda al Convenio de Basilea, “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995, la Sala desarrollará el siguiente esquema de análisis: (i) En primer lugar, reiterará brevemente su jurisprudencia en relación con la necesidad de proteger y garantizar los derechos al medio ambiente sano y a la salud de los habitantes de Colombia; así como su criterio jurisprudencial general en relación con la protección de la diversidad biológica, el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos, y la prohibición constitucional en materia de introducción de desechos tóxicos o peligrosos; (ii) En segundo lugar, se referirá al precedente del Convenio de Basilea y la Ley 253 de diciembre 29 de 1995 "Por la cual se aprueba el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación", celebrado en Basilea el 22 de marzo de 1989, en razón a que el Instrumento que ahora se analiza se refiere a una Enmienda a este Convenio principal; (iii) En el mismo sentido, por referirse del mismo Convenio de Basilea, realizará una mención al análisis realizado por esta Corte respecto del Protocolo de Basilea, aprobado por la Ley 945 de 2005; para finalmente (iv) pronunciarse sobre la constitucionalidad del contenido normativo de la Enmienda al Convenio de Basilea.
3.1 Protección y garantía de los derechos al medio ambiente sano y a la salud de los habitantes de Colombia, y a la diversidad biológica frente a los movimientos transfronterizos de desechos tóxicos, nucleares o peligrosos.
3.1.1 El derecho de las personas a disfrutar de un medio ambiente sano se encuentra señalado en el articulo 79 Superior, el cual hace parte del capitulo tercero de la Constitución relativo a los “Derechos Colectivos y del Ambiente”, el cual consigna que: "Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo". Por su parte, en el artículo 80 constitucional se determina que el Estado tiene como obligación garantizar el desarrollo sostenible, conservación y restauración de los recursos naturales, sin dejar de lado su deber de prevenir el deterioro ambiental que se pueda generar cuando se hace la explotación de los mencionados recursos naturales.[6]
En este sentido, teniendo como fundamento el artículo 88 Superior, el derecho al ambiente sano se encuentra consagrado en la Carta Política como un derecho de carácter colectivo y por consiguiente puede ser reclamado por intermedio de acciones populares salvo cuando se evidencie menoscabo de derechos fundamentales.
Por otra parte, el derecho a la salud es considerado por la jurisprudencia constitucional como un derecho fundamental autónomo, que adicionalmente tiene una serie de conexidades con otros derechos fundamentales, como el derecho a la vida y a la integridad física, lo cual pone de relieve aún más su importancia dado el vinculo inseparable entre estos derechos.
3.1.2. Específicamente el tema de la preservación, conservación y salvaguarda del medio ambiente y de los recursos naturales está consagrado como núcleo esencial de la Constitución de 1991. Esta Carta ha sido reconocida ampliamente como una Constitución ambientalista, y en ella se señalan los derechos y deberes de los ciudadanos para disfrutar de un ambiente sano, así como las obligaciones del Estado para garantizar estos derechos fundamentales. A este respecto, la jurisprudencia de esta Corte se ha pronunciado a través de innumerables fallos de constitucionalidad y de tutela en los que se ha protegido de diversas formas y maneras el derecho constitucional a gozar de un ambiente sano para los ciudadanos y se han señalado los deberes del Gobierno para que se garanticen estos derechos.[7]
En relación con la protección de la diversidad biológica la Corte ha señalado que son varios los artículos superiores que protegen este derecho, tales como el artículo 8º de la Constitución Política que consagra “la obligación de las autoridades públicas y de los particulares de proteger la riqueza cultural y natural de la Nación”, el artículo 79 que “establece el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente y de conservar las áreas de especial importancia ecológica”, el artículo 81 que determina las responsabilidades que “le corresponde al Estado respecto del ingreso al país y salida de él de los recursos genéticos y su utilización de acuerdo con el interés nacional”, así como los artículos 65 y 71 Superiores que “obligan al Estado a promover la investigación y transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario y a crear incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás manifestaciones culturales”[8]. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha enfatizado que estas obligaciones del Estado colombiano de preservar el medio ambiente y la biodiversidad deben verse reflejadas por el Estado en todos los niveles de desarrollo a saber: político, económico, social y administrativo.
En este orden de ideas, este Tribunal ha enfatizado que la función del Estado debe estar encaminada a desarrollar normas para que se cumplan estas obligaciones de preservación del medio ambiente y biodiversidad, entre cuyas actuaciones cuenta la celebración de tratados internacionales con el fin de tener instrumentos internacionales dirigidos a la protección del medio ambiente y la biodiversidad con reglas claras en las que se ejerza la soberanía y la internacionalización de las relaciones ecológicas, lo cual se encuentra regulado en los artículos 9º y 226 constitucionales.
En este contexto general, es de mencionar que el importante tema de movimientos transfronterizos de desechos peligrosos, que ahora nos ocupa nuevamente, se trató en sus inicios a nivel internacional tras incidentes como el desastre de “Khian Sea” en el cual “treinta millones de toneladas de cenizas tóxicas fueron arrojadas al mar, después de que países como Honduras y República Dominicana rechazaron el desembarco, o el de los buques noruegos que depositaron sustancias tóxicas en Guinea deteriorando la vegetación nativa”[9]. Luego de casos como los mencionados anteriormente, en los que los desechos tóxicos o peligrosos no han sido manejados ni eliminados de forma racional, generando consecuencias graves para la salud humana y el medio ambiente, de manera que varios países afectados han decidido adoptar medidas para controlar este tipo de movimientos transfronterizos e ingresos de este tipo de elementos a sus naciones.
En Colombia se analizó y consagró a nivel superior este tema en particular a través del articulo 81 CP en el que se consagra que: "Queda prohibida la fabricación, importación, posesión y uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos.
El Estado regulará el ingreso al país y la salida de los recursos genéticos y su utilización, de acuerdo con el interés nacional." (Resalta la Sala)
Tras un análisis del artículo superior antes citado, la Corte ha establecido que existe una prohibición general de no introducir en el territorio nacional desechos o residuos tóxicos, nucleares o peligrosos, y que es el Legislador quien debe determinar cuáles desechos peligrosos pueden manejarse apropiadamente, de manera que no se termine vulnerando algún derecho fundamental[10]. A efectos de determinar el alcance del artículo 81 Superior, esta Corporación ha recurrido a las definiciones técnicas que se consagran en el Convenio de Basilea aprobado por la Ley 253 de 1996, que por ser de especial relevancia para el análisis de la Enmienda que ahora se analiza, por tratarse precisamente de una modificación de este Convenio, la Sala pasará a hacer referencia al mismo.
3.1.3 En síntesis y teniendo en cuenta lo anterior, es evidente para la Corte que la posibilidad del transporte o movilización transfronteriza de desechos tóxicos peligrosos por parte de los países desarrollados a naciones como Colombia, pone claramente en peligro no solo la salud de los ciudadanos, dada la peligrosidad que revisten estos elementos o productos, sino también la afectación grave del medio ambiente y de la diversidad biológica, razón por la cual es competencia del Legislador la creación de normas que regulen este tipo de acciones. En igual sentido, el Estado se encuentra plenamente facultado por la Constitución para suscribir o adherir a tratados, convenios, acuerdos, protocolos o enmiendas que traten sobre la regulación y control de movimientos transfronterizos de este tipo de desechos, en el marco de las normas constitucionales sobre la materia que consagran la garantía y protección de la salud y el medio ambiente, como derechos fundamentales de las personas en conexidad con el derecho fundamental a la vida digna.
3.2 El Convenio de Basilea
En Sentencia C-377de 1996, esta Corporación revisó y encontró ajustado a la Constitución el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación, celebrado en Basilea el 22 de marzo de 1989, y la Ley 253 de 1996 aprobatoria del mismo.
En este Convenio se consagra la obligación de las Partes de determinar estrategias y medidas para reducir al mínimo la producción y generación de los desechos; evitar la importación si se tienen razones para creer que no serán sometidos a un manejo ambiental racional; se tipifica como delito el tráfico de desechos, cuando no se cumplan los requerimientos exigidos por el Convenio; se prevé el adecuado y racional manejo ambiental de los desechos en el lugar donde se efectúe su eliminación, entre otros aspectos de importancia.
En el Preámbulo de este Convenio se recogen las motivaciones que justifican la adopción de normas que los Estados deben acatar para el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación. Estas finalidades hacen relación a la necesidad de (i) evitar y disminuir los graves daños que ocasionan a la salud y al medio ambiente la producción, movimientos transfronterizos, eliminación y reutilización de los desechos tóxicos peligrosos; (ii) desarrollar y aplicar tecnologías para la protección del medio ambiente y la salud frente a la producción, manejo, eliminación y movimientos transfronterizos de desechos tóxicos peligrosos; (iii) controlar y regular la permisión excepcional de los movimientos transfronterizos de los desechos tóxicos; (iv) reconocer la posición de vulnerabilidad de países en desarrollo frente a los países industrializados respecto de la producción, manejo, eliminación y movimientos transfronterizos de los desechos tóxicos peligrosos; (v) adoptar medidas para evitar el tráfico ilícito y los movimientos transfronterizos ilegales de desechos tóxicos peligrosos; y (vi) reconocer la soberanía de los Estados para el manejo del tema de manejo de desechos tóxicos peligrosos.[11]
En el Convenio de Basilea se señala claramente la naturaleza de los desechos que pueden ser objeto de movimientos transfronterizos. En el mismo se adoptan regulaciones y mecanismos operativos de diferente índole con el fin de controlar dicha movilización, así como la eliminación de los desechos peligrosos (anexo I del Convenio), y los otros desechos (anexo II del Convenio), además de los desechos que los Estados partes consideran como tales según su legislación interna.[12]
En el desarrollo del articulado están determinadas las obligaciones generales de los Estados que hacen parte del Convenio de Basilea y las medidas a adoptar cuando hay movilización transfronteriza de los desechos enumerados en los anexos I y II para que no se ponga en riesgo la salud de los ciudadanos y así mismo proteger el medio ambiente.[13]
En el mismo Convenio se adoptan medidas en contra del tráfico ilícito de desechos tóxicos peligrosos y se definen las consecuencias que de este tipo de conductas que se derivan para los Estados que vulneren las normas vigentes en la materia. Se indica también la importancia de la cooperación internacional, especialmente aquella que están en capacidad de pueden brindar los países en desarrollo.
De otra parte, en el Convenio se encuentra reseñados (i) aspectos financieros para ayudas de emergencia y de otra índole, (ii) regulación de elementos operativos como la realización de conferencias entre las partes y sus funciones, (iii) la creación de una Secretaría con funciones coordinadoras, operativas y ejecutoras en diferentes aspectos, (iv) determinación de mecanismos de denuncia y (v) seis anexos que hacen parte vital del Convenio, entre otros aspectos.
Adicionalmente, es de resaltar que en el Convenio de Basilea se encuentran un grupo importante de definiciones relativas al tema al control y regulación de movimientos transfronterizos de desechos tóxicos o peligrosos, tales como: desechos, manejo, movimiento, autoridad competente, punto de contacto, estado de exportación e importación, estado de tránsito, generador, eliminación o eliminador, así:
(i) Desechos: definido como las sustancias u objetos a cuya eliminación se debe proceder, se propone proceder o se está obligado a proceder en virtud de lo dispuesto en la legislación nacional.
(ii) Manejo: comprende la recolección, el transporte y la eliminación de los desechos peligrosos o de otros desechos, incluida la vigilancia de los lugares de eliminación.
(iii) Movimiento: se entiende como todo movimiento de desechos peligrosos o de otros desechos procedente de una zona sometida a la jurisdicción nacional de un Estado y destinado a una zona sometida a la jurisdicción nacional de otro Estado; o a través de esta zona; o a una zona no sometida a la jurisdicción nacional de ningún Estado; o través de esta zona siempre que el movimiento afecte a dos Estados por lo menos.
(iv) Autoridad competente: se define como la autoridad gubernamental designada por una Parte para recibir, en la zona geográfica que la Parte considere conveniente, la notificación de un movimiento transfronterizo de desechos peligrosos o de otros desechos, así como cualquier información al respecto, y para responder a esa notificación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6.
(v) Punto de contacto: se entiende como el organismo de una Parte a que se refiere el Artículo 5 encargado de recibir y proporcionar información atinente al movimiento transfronterizo de desechos de conformidad con lo dispuesto en los artículos 13 y 15.
(vi) Estado de exportación: toda Parte desde la cual se proyecte iniciar o se inicie un movimiento transfronterizo de desechos.
(vii) Estado de importación: toda Parte hacia la cual se proyecte efectuar o se efectúe un movimiento transfronterizo de desechos, con el propósito de eliminarlos en él o de proceder bajo su responsabilidad a su eliminación en una zona no sometida a la jurisdicción nacional de ningún Estado.
(viii) Estado de tránsito: todo Estado, distinto del Estado de exportación o del Estado de importación, a través del cual se proyecte efectuar o se efectúe un movimiento de desechos.
(ix) Generador: toda persona cuya actividad produzca desechos peligrosos u otros desechos que sean objeto de un movimiento transfronterizo o, si esa persona es desconocida, la persona que esté en posesión de esos desechos y/o los controle.
(x) Eliminación y eliminador: cualquier operación destinada a erradicar los referidos desechos, y toda persona a la que se expidan desechos y que ejecute su eliminación.
Para llegar a la declaración de constitucionalidad del Convenio de Basilea, la Sala reiteró la jurisprudencia expuesta en la Sentencia C-359 de 1996 en la que se desarrolló el tema de la repercusión internacional de los problemas ambientales. Señaló en esa ocasión que el ambiente es un “bien jurídico susceptible de especial protección”, y que por tal motivo es exigencia constitucional asegurar, además de su preservación, su restauración en caso de afectación, lo cual no solo compete al Estado y a los ciudadanos de cada país, sino también a la comunidad internacional cuando esto fuera necesario.
Este Tribunal puso de relieve y desarrolló en detalle el fundamento constitucional del Convenio de Basilea a partir de las normas constitucionales de orden superior, entre otras, los artículos 7, 8, 11, 49, 58, 63, 66, 67, 72, 79, 80, 81, 87, 88, 90, 95-8, 215, 226, 267, 277-4, 289, 300-2, 313-7-9, 333, 334, y 360 de la Constitución Política.
Este conjunto de disposiciones constitucionales señaladas en el párrafo anterior constituye la base normativa superior a partir de la cual la jurisprudencia constitucional ha desarrollado y consolidado una posición sistemática y pacífica respecto de la protección del medio ambiente y de la salud frente a los peligros que implica la generación o producción, movilización transfronteriza, manejo y eliminación de desechos tóxicos y peligrosos, y la consecuente determinación de las obligaciones del Estado para ajustar el marco jurídico legal interno recopilando los deberes y obligaciones del Gobierno y de los particulares para el manejo, preservación, conservación, sustitución y restauración del ambiente, al igual que las normas para el desarrollo de la política y la gestión ambiental.
Como ya lo ha mencionado la Sala Plena de esta Corporación, este compromiso no solo atañe al territorio afectado directamente sino también a otras naciones perjudicadas, y al país en donde se origina el deterioro ambiental a nivel global a causa de la generación y mal manejo que se hace, especialmente en los Estados más desarrollados, de desperdicios tóxicos y peligrosos, perjudiciales para el medio ambiente y por ende para la salud humana. Es por tanto ya una obligación global de la humanidad preservar un ambiente sano, y esto constituye un interés universal para los Estados.
En el mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha puesto de relieve que cuando hay recursos naturales que son compartidos por varias naciones ha sido necesario establecer disímiles mecanismos para su manejo y explotación, al igual que reglas para evitar, entre otras cosas, perjudicar a otros Estados con su explotación, ya que esto puede ocasionar un deterioro ambiental que ocurriría en el ámbito interior del país explotador y además puede tener una proyección perjudicial hacia Estados cercanos. En estos últimos casos de daño ambiental deben establecerse las responsabilidades pertinentes de los causantes del deterioro y la correspondiente reparación que sea necesaria por su conducta inapropiada. Así las cosas, la Corte ha evidenciado que para lograr estos objetivos y un consenso cuasi-universal en torno a la protección del medio ambiente, es necesaria la suscripción y adhesión de tratados o convenios internacionales en donde se regule la conducta de los Estados partes estableciendo normas que controlen la conducta de los mismos, y con ello conseguir que estas naciones se comprometan a proteger el ambiente y contrarrestar las causas y los efectos del menoscabo medio ambiental. Igualmente estos tratados y convenios se deben sustentar en el principio de derecho constitucional sic utere tuo tu alienum non laedas (usa tu propiedad o tu pertenencia o ejercita tus derechos de manera que no causes daños a los demás), el cual está consagrado en el principio 21 de la Declaración de Estocolmo.
Adicionalmente, este Tribunal en el estudio del Convenio de Basilea resaltó que el Constituyente de 1991 estableció en el artículo 226 “el deber del Estado de promover la internacionalización de las relaciones ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional”. Lo anterior, ante la necesidad de usar instrumentos de derecho internacional con el fin de reglamentar las situaciones jurídicas tuvieran lugar frente al tema de los recursos naturales compartidos y su manejo, al igual que el deterioro del medio ambiente.[14]
Así las cosas, la Corte mediante la Sentencia C-377 de 1996 en su análisis del Convenio de Basilea concluyó que este instrumento internacional, desde la motivación de su Preámbulo y todas sus disposiciones normativas, está encaminado a evitar daños a la salud humana y al ambiente, en razón a los movimientos transfronterizos y a la eliminación de desechos tóxicos peligrosos, adoptando para ello las medidas necesarias para erradicar o reducir a límites mínimos la generación o producción de los mismos, así como su eliminación o destrucción a través de tecnologías apropiadas. En este orden de ideas, enfatizó en los beneficios que acarreaba la firma del Convenio “cuando se requiera hacer la reexportación o la eliminación de desechos introducidos al país en contravención de las normas del Convenio o de su ordenamiento jurídico”.
En el mismo sentido, haciendo eco del artículo 81 de la Constitución Política que prohíbe la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos, y tras un estudio profundo del artículo 6 del Convenio de Basilea, señaló que de conformidad con esta disposición los países pueden abstenerse de permitir el transporte en su territorio de materiales peligrosos cuando en dicho Estado sus leyes lo prohíben como efectivamente ocurre con la Carta Política colombiana en el art 81 CP ya mencionado. Igualmente, la Corte se pronunció en relación con lo dispuesto por el art. 26 del Convenio respecto del cual se indicó que “se pueden formular declaraciones o manifestaciones, con el objetivo, entre otros, de armonizar su ordenamiento jurídico con las disposiciones del Convenio, a condición de que no se interprete que aquéllas excluyen o modifican sus efectos jurídicos y su aplicación en Colombia”.[15] En este sentido, señaló que para adherirse al Convenio Colombia debía formular una manifestación o declaración en relación al art. 81 Superior, lo cual no afectaba la normatividad y aplicación del Convenio ya que en la norma no se prohíbe la importación general de desechos, ni que Colombia pueda ser exportadora de desechos.
En punto a este tema la Corte expuso: "Dado que la norma constitucional antes transcrita (art. 81 C.P.) perentoriamente prohíbe la introducción al país de desechos tóxicos o residuos nucleares, estima la Corte que Colombia, ante la imposibilidad de formular reservas, sólo puede adherirse al Convenio, formulando una declaración o manifestación en el sentido de que el artículo 81 de la Constitución prohíbe la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos, acogiéndose a lo que dispone el artículo 26 del Convenio, según el cual, se pueden formular declaraciones o manifestaciones, con el objetivo, entre otros, de armonizar su ordenamiento jurídico con las disposiciones del Convenio, a condición de que no se interprete que aquéllas excluyen o modifican sus efectos jurídicos y su aplicación en Colombia.
Es obvio, que la referida manifestación o declaración no afecta la normatividad del Convenio y su aplicación, porque si bien la Constitución prohíbe la introducción al país de residuos nucleares y desechos tóxicos, no prohíbe de modo general la introducción de desechos ni tampoco que Colombia pueda ser exportador de desechos. Además, la referida prohibición no impide que de hecho e ilícitamente se introduzcan a su territorio los referidos desechos."[16] (Resalta la Sala)
Igualmente, indicó esta Corporación que la prohibición del art. 81 CP no menciona la importación de otro tipo de desechos denominados peligrosos de manera lícita, por eso se recurre a las definiciones técnicas que hay en el Convenio de Basilea, hoy Ley 253 de 1996, en donde se precisan cuáles son este tipo de desechos.[17] Lo anterior, no implica que a Colombia puedan ingresar todo tipo de desechos peligrosos, ya que solo pueden ingresar los que puedan manejarse en el país y que “no lesione el medio ambiente ni atente contra la salud humana, la integridad física y la vida de los habitantes, o cualquier otro derecho fundamental”.[18]
Tras todas las consideraciones y análisis constitucional de las disposiciones contenidas en el Convenio de Basilea, este Tribunal lo encontró ajustado a la Constitución Política de 1991, al igual que su ley aprobatoria, al considerar que dicho Convenio no solo no contradice la Constitución Política sino que por el contrario constituye un desarrollo de las normas superiores anteriormente mencionadas, y que su suscripción es altamente beneficiosa para los intereses de la Nación, así como necesaria para la unificación de criterios en esta materia a nivel internacional.
3.3 El Protocolo de Basilea
De otra parte, la Sala mediante la Sentencia C-1151 de 2005 analizó la Ley 945 de 2005 “por medio de la cual se aprueba el Protocolo de Basilea sobre responsabilidad e indemnización por los daños resultantes de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación”, concluido en Basilea el 10 de diciembre de 1999.
A partir del análisis de los 33 artículos del Protocolo consideró la Corporación que los objetivos perseguidos por el Protocolo se encontraban en plena armonía con las finalidades constitucionales previstas por el artículo 2 CP, que hacen relación a la “efectividad de los principios y derechos consagrados en la Constitución, la defensa de la independencia nacional, el mantenimiento de la integridad territorial, el aseguramiento de la convivencia pacífica y de la vigencia de un orden justo, así como con el deber de protección de la vida y libertad de todos las personas residentes en Colombia”. En este sentido, evidenció que este instrumento internacional constituía un claro desarrollo del Convenio de Basilea de 1989 sobre el control de movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación, y que su teleología se encaminaba a la búsqueda del establecimiento de un régimen global de responsabilidad por los daños ambientales que se generen por estas causas, todo lo cual “armoniza igualmente con los postulados constitucionales de respeto a la soberanía nacional y de reconocimiento de los principios de derecho internacional aceptados por Colombia. (Artículo 9, CP.)”.
En este orden de ideas, la Corte sostuvo que las cláusulas del Protocolo eran compatibles con los compromisos adquiridos por Colombia tanto a nivel bilateral, regional como multilateral en el manejo de desechos tóxicos o peligrosos, y en el establecimiento de la responsabilidad y la indemnización ocasionados por la generación, producción, manejo, movimiento y eliminación de estas sustancias. Finalmente consideró este Tribunal que el Protocolo era igualmente respetuoso de la soberanía nacional, presupuesto esencial para toda suscripción de tratado internacional, en razón a que “…las reglas para la determinación de la responsabilidad por daños, dejan a salvo expresamente las competencias nacionales sobre sus aguas territoriales, sobre zonas en las cuales ejerzan jurisdicción las autoridades nacionales, así como los derechos del Estado colombiano sobre sus zonas económicas exclusivas y sobre su plataforma continental”.[19]
Adicionalmente, señaló la Sala Plena que tanto el Convenio de Basilea como el Protocolo de Basilea son tratados internacionales en los que los Estados se responsabilizan para hacer frente a los posibles problemas ambientales que puedan presentarse cuando hubiere el movimiento de desechos tóxicos peligrosos que puedan poner en riesgo la salud de los ciudadanos y el medio ambiente de los países en los que se hagan dichos movimientos transfronterizos.
Por todo lo anterior, la Corte encontró ajustado el Protocolo a la normatividad constitucional, en razón a que éste respeta la soberanía de los Estados y se enmarca dentro del reconocimiento de los principios del derecho internacional[20] y por lo tanto no encontró que hubiera pie a declarar la inconstitucional de ninguno de sus artículos. En consecuencia, concluyó que el Protocolo de Basilea y la Ley 945 de 2005 aprobatoria del mismo se encontraban acordes con la Constitución Política de 1991.
3.4 Análisis constitucional de las disposiciones contenidas en la Enmienda al Convenio de Basilea
La Corte reitera que el Convenio de Basilea se llevó a cabo el 22 de marzo de 1989 y en él los países que hicieron parte del tratado internacional se comprometieron a cumplir lo allí acordado. El Convenio tiene como objetivo principal el control y regulación de los movimientos fronterizos de desechos tóxicos y peligrosos, su manejo y eliminación, para así proteger la vida y la salud de los habitantes de los países que acuerden dicho transporte, y del mismo modo proteger el medio ambiente que es, por lo general, el más afectado cuando ocurren este tipo de eventos.
En relación con el contenido normativo de la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995, la Sala concluye que éste es plenamente constitucional por las siguientes razones:
3.4.1 La Enmienda señala, en primer lugar, que se inserta un parágrafo en el Preámbulo del Convenio que dice:
“Reconociendo que los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos, especialmente hacia los países en desarrollo, encierran un alto riesgo de no constituir el manejo ambientalmente racional y eficiente de los desechos peligrosos que se perceptúa en el Convenio”.
Para la Corte esta Enmienda al Preámbulo del Convenio representa un avance jurídico-normativo del mismo, que se encuentra en plena armonía no solo con el Convenio de Basilea, declarado exequible por este Tribunal, sino también con la Constitución Política de nuestro país, ya que lo que hace es reconocer expresamente que los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos, especialmente hacia los países en desarrollo, encierran un alto riesgo de no constituir el manejo ambientalmente racional y eficiente de los desechos peligrosos que se perceptúa en el Convenio. De esta manera, se introduce en la Enmienda al Convenio de Basilea una preocupación adicional, respecto de que los movimientos transfronterizos de desechos tóxicos o peligrosos hacia los países en desarrollo, no sean manejados racional y eficientemente desde un punto de vista de protección del medio ambiental y de salud para los ciudadanos, de conformidad con lo consagrado por el propio Convenio de Basilea.
De esta manera, esta Corporación encuentra que en esta adición al Preámbulo del Convenio de Basilea se reitera la protección de la salud y del medio ambiente que hacen parte de los objetivos esenciales del Convenio de Basilea, de conformidad con el espíritu normativo del Preámbulo de dicho Convenio, de manera que lo hace la Enmienda es insistir en la necesidad de control, regulación, buen manejo y eliminación racional de los desechos peligrosos hacia países en desarrollo como el nuestro.
Igualmente, en criterio de este Tribunal la Enmienda al Preámbulo complementa los objetivos, finalidades y preocupaciones plasmadas en el Convenio de Basilea que han sido ya declaradas constitucionales por esta Corte, en cuanto a la obligación de las Partes de determinar estrategias y medidas para reducir al mínimo la producción y generación de los desechos; evitar la importación si se tienen razones para creer que no serán sometidos a un manejo ambiental racional; tipificar como delito el tráfico de desechos, cuando no se cumplan los requerimientos exigidos por el Convenio; establecimiento de un adecuado y racional manejo ambiental de los desechos en el lugar donde se efectúe su eliminación, entre otros aspectos de importancia.
En el mismo sentido, esta Instrumento adiciona las finalidades del Convenio de Basilea relacionadas con la necesidad de (i) evitar y disminuir los graves daños que ocasionan a la salud y al medio ambiente la producción, movimientos transfronterizos, eliminación y reutilización de los desechos tóxicos peligrosos; (ii) desarrollar y aplicar tecnologías para la protección del medio ambiente y la salud frente a la producción, manejo, eliminación y movimientos transfronterizos de desechos tóxicos peligrosos; (iii) controlar y regular la permisión excepcional de los movimientos transfronterizos de los desechos tóxicos; (iv) reconocer la posición de vulnerabilidad de países en desarrollo frente a los países industrializados respecto de la producción, manejo, eliminación y movimientos transfronterizos de los desechos tóxicos peligrosos; (v) adoptar medidas para evitar el tráfico ilícito y los movimientos transfronterizos ilegales de desechos tóxicos peligrosos; y (vi) reconocer la soberanía de los Estados para el manejo del tema de manejo de desechos tóxicos peligrosos.
Por tanto, para la Sala el aporte o contribución de la Enmienda al Preámbulo es plenamente constitucional puesto que manifiesta la preocupación en relación con que los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos, especialmente hacia los países en desarrollo, encierran un alto riesgo de no constituir el manejo ambientalmente racional y eficiente de los desechos peligrosos que se perceptúa en el Convenio de Basilea, lo cual está de acuerdo con la protección de los derechos fundamentales a la vida –art.11 Superior-; el derecho a la salud y el saneamiento ambiental – art. 49 de la Carta -; la prohibición de la introducción al país de desechos tóxicos, nucleares o peligrosos – art. 81 CP-; entre las normas superiores más relevantes.
3.4.2 La Enmienda que ahora se analiza dispone en segundo lugar que se inserta un nuevo artículo 4 A en el Convenio de Basilea el cual contiene tres numerales o enunciados normativos diferentes, así:
“ 1. Cada una de las partes enumeradas en el anexo VII deberá prohibir todo movimiento transfronterizo de desechos peligrosos que estén destinados a las operaciones previstas en el anexo IV A, hacia los Estados no enumerados en el anexo VII.”
“2. Cada una de las partes enumeradas en el anexo VII deberá interrumpir gradualmente hasta el 31 de diciembre de 1997 y prohibir desde esa fecha en adelante todos los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos contemplados en el apartado a) del inciso y) del artículo 1 del Convenio que estén destinados a las operaciones previstas en el anexo IV B hacia los Estados no enumerados en el anexo VII. Dicho movimiento transfronterizo sólo quedará prohibido si los desechos de que se trata han sido caracterizados como peligrosos con arreglo a lo dispuesto en el Convenio.”.
Para la Corte, el alcance normativo de estas disposiciones, desarrollan la consagración que la Enmienda introduce al Preámbulo del Convenio de Basilea, tal como se acaba de analizar, en el sentido de adoptar medidas concretas que respondan a la preocupación expresada porque exista una prohibición y por tanto un mayor control y regulación del movimiento de desechos tóxicos o peligrosos hacia países en vías de desarrollo.
En este sentido, la Corporación observa que en el artículo 4 A adicionado por la Enmienda se hace relación a las Partes enumeradas en el Anexo VII, a las cuales se les prohíbe realizar movimientos transfronterizos de desechos tóxicos o peligrosos que estén destinados a las operaciones previstas en el anexo IV hacia los Estados que no se enumeran en el Anexo VII. Adicionalmente, se dispone que las partes que se indican en el Anexo VII deben interrumpir y prohibir desde el 31 de diciembre de 1997 en adelante todos los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos señalados claramente por el Convenio hacia los Estados no enumerados en dicho anexo VII. El alcance normativo de esta Enmienda se pasará a analizar en detalle a continuación:
3.4.2.1 En el numeral 1 de la Enmienda al artículo 4 A del Convenio se determina que las Partes del Convenio de Basilea que se encuentran enumeradas en el Anexo VII deben prohibir todo movimiento transfronterizo de desechos tóxicos o peligrosos hacia los Estados que no están enumerados en el Anexo VII, cuando dichos desechos estén destinados a las operaciones que se determinan en el anexo IV A del Convenio de Basilea.
Para determinar claramente el alcance normativo de esta disposición es necesario que la Sala haga mención al contenido del Anexo VII del Convenio de Basilea.
Con el fin de entender el alcance normativo de este numeral, la Sala debe hacer relación a la normatividad a la cual hace referencia, tales como el Anexo VII, Anexo IV A, y a los países que no se encuentran enumerados en el Anexo VII.
(i) El Contenido del anexo VII determina las “Partes y otros Estados que son miembros de la OCDE, y de la CE, y Liechtenstein.”
Es de mencionar que de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos -OCDE[21]- hacen parte países como Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Chile. Corea del sur, Dinamarca, España, Estados Unidos, Eslovenia, Eslovaquia, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Japón, Luxemburgo, México, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino unido, República Checa, Suecia, Suiza, Turquía.
Rusia, Colombia y Letonia están en proceso de adhesión. En 2015 comenzarán conversaciones de adhesión con Costa Rica y Lituania.
La OCDE tiene colaboracion con países clave como Brasil, China, Indonesia y Sudáfrica. Colabora con otros 60 Paises. La Unión Europea está considerada como una organización participante.
De otra parte, la UE[22] está conformada por países como Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Croacia, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta Paises Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Rumanía, y Suecia.
(ii) El Anexo IV A del Convenio de Basilea, mencionado en el numeral 1 del artículo 4 A de la Enmienda, hace relación a las “Operaciones de eliminación”, estableciendo las “A. Operaciones que no pueden conducir a la recuperación de recursos, el reciclado, la regeneración, la reutilización directa u otros usos.
La sección A abarca todas las operaciones de eliminación que se realizan en la práctica.”
Entre las operaciones que menciona el Anexo IV se encuentran:
“D1 Depósito dentro o sobre la tierra (por ejemplo, rellenos, etc.). D2 Tratamiento de la tierra (por ejemplo, biodegradación de desperdicios líquidos o fangosos en suelos, etc.).
D2 Inyección profunda (por ejemplo, inyección de desperdicios bombeables en pozos, domos de sal, fallas geológicas naturales, etc.).
D3 Embalse superficial (por ejemplo, vertido de desperdicios líquidos o fangosos en pozos, estanques, lagunas, etc.).
D4 Rellenos especialmente diseñados (por ejemplo, vertido en compartimientos estancos separados, recubiertos y aislados unos de otros y del ambiente, etc.).
D5 Vertidos en una extensión de agua, con excepción de mares y océanos.
D6 Vertido en mares y océanos, inclusive la inserción en el lecho marino.
D7 Tratamiento biológico no especificado en otra parte de este anexo que dé lugar o compuestos o mezclas finales que se eliminen mediante cualquiera de las operaciones indicadas en la sección A.
D8 Tratamiento fisicoquímico no especificado en otra parte de este anexo que dé lugar a compuestos o mezclas finales que se eliminen mediante cualquiera de las operaciones indicadas en la sección A (por ejemplo, evaporación, secado calcinación, neutralización, precipitación, etc.).
D9 Incineración en la tierra.
D10 Incineración en el mar.
D11 Depósito permanente (por ejemplo, colocación de contenedores en una mina, etc.).
D12 Combinación o mezcla con anterioridad a cualquiera de las operaciones indicadas en la sección A.
D13 Reempaque con anterioridad a cualquiera de las operaciones indicadas en la sección A.
D14 Almacenamiento previo a cualquiera de las operaciones indicadas en la sección A.”
(iii) De otra parte, los países que no se encuentran enumerados en el Anexo VII del Convenio de Basilea son en su gran mayoría los denominados “países en vías de desarrollo” tales como:
Afganistán, Albania, Andorra, Angola, Antigua y Barbuda, Antillas Holandesas, Arabia Saudí, Argelia, Argentina, Armenia, Aruba, Azerbaiyán, Bahamas, Bahrein, Bangladesh, Barbados, Belice, Benín, Bermudas, Bielorrusia, Bolivia, Botswana, Bosnia, Brunei, Burkina Faso, Burundi, Bután, Cabo Verde, Camboya, Camerún, Catar, Chad, Comoras, Congo, Corea del Norte, Costa de Marfil, Cuba, Dominica, Dubai, Ecuador, Egipto, El Salvador, Emiratos Árabes Unidos, Eritrea, Etiopía, Fiyi, Filipinas, Gabón, Gambia, Georgia, Ghana, Guam, Guatemala, Guayana Francesa, Guinea-Bissau, Guinea Ecuatorial, Guinea, Guyana, Granada, Haití, Honduras, Hong Kong, Holanda, India, Irak, Irán, Islas Caimán, Islas Marshall, Islas Pitcairn, Islas Salomón, Jamaica, Jordania, Kazajstán, Kenia, Kirguistán, Kiribati, Kósovo, Kuwait, Laos, Lesotho, Líbano, Liberia, Libia, Macedonia, Madagascar, Malasia, Malawi, Maldivas, Malí, Marianas del Norte, Marruecos, Mauricio, Mauritania, Micronesia, Mónaco, Moldavia, Mongolia, Montenegro, Mozambique, Myanmar (antes Birmania), Namibia, Nauru, Nepal, Nicaragua, Níger, Nigeria, Omán, Orden de Malta, Pakistán, Palestina, Palau, Panamá, Papúa Nueva Guinea, Paraguay, Perú, Portugal, Puerto Rico, República Centroafricana, República del Congo, República Democrática del Congo (antiguo Zaire), República Dominicana, Ruanda, Sáhara Occidental, Saint Kitts-Nevis, Samoa Americana, Samoa, San Marino, Santa Lucía, Santo Tomé y Príncipe, San Vicente y las Granadinas, Senegal, Serbia, Seychelles, Sierra Leona, Singapur, Siria, Somalia, Sri Lanka (antes Ceilán), Sudán, Suazilandia, Tailandia, Taiwán o Formosa (República Nacionalista China), Tanzania, Tayikistán, Tíbet (actualmente bajo soberanía China), Timor Oriental (antiguamente ocupado por Indonesia), Togo, Tonga, Trinidad y Tobago, Túnez, Turkmenistán, Tuvalu, Ucrania, Uganda, Uruguay, Uzbequistán, Vanuatu, Vaticano, Venezuela, Vietnam, Wallis y Futuna, Yemen, Yibuti, Zambia, Zaire, Zimbabue, entro otros.
(iv) De conformidad con lo anterior, la Corte colige que el contenido normativo del numeral 1 de la Enmienda al artículo 4 A del Convenio de Basilea lo que está ordenando es que las partes del Convenio que se encuentran enumeradas en Anexo VII, esto es los Estados Partes suscriptores del Convenio, los países miembros de la OCDE y de la CE (que se mencionan en el aparte (a) de esta sección), deben prohibir todo movimiento transfronterizo de desechos tóxicos o peligrosos hacia los Estados que no están enumerados en el Anexo VII, esto es, hacia los países “en vías de desarrollo” (que se enumeran en el aparte (c ) de esta sección). Lo anterior, cuando dichos desechos estén destinados a las operaciones que se determinan en el anexo IV A del Convenio de Basilea, esto es, cuando se trate de desechos que deben eliminarse y no pueden conducir a la recuperación de recursos, el reciclado, la regeneración, la reutilización directa u otros usos (tal y como se enumera en el apartado (b) de esta sección).
3.4.2.2 Adicionalmente, en el numeral 2 del artículo 4A de la Enmienda al Convenio de Basilea se dispone que las Partes enumeradas en el Anexo VII del Convenio de Basilea deberán interrumpir gradualmente y prohibir todos los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos, que se encuentran contemplados en el apartado a) del inciso y) del artículo 1 del Convenio de Basilea, los cuales estén destinados a las operaciones previstas en el Anexo IV B hacia los Estados no enumerados en el Anexo VII, fijando para ello un plazo máximo hasta el 31 de diciembre de 1997. Igualmente consagra el numeral 2 de la Enmienda al artículo 4 A del Convenio de Basilea que los movimientos transfronterizos a los que se ha hecho mención sólo quedarán prohibidos si los desechos de que se trata han sido caracterizados como peligrosos con arreglo a lo dispuesto en el Convenio.
Para determinar el alcance normativo de esta disposición es necesario hacer mención del artículo 1 del Convenio de Basilea en su apartado a) del inciso y), y del Anexo IVB del Convenio, y a los desechos que son considerados como peligrosos por el Convenio de Basilea.
(i) El artículo 1 del Convenio de Basilea dispone:
“Alcance del Convenio:
1. Serán “desechos peligrosos” a los efectos del presente Convenio los siguientes desechos que sean objeto de movimientos transfronterizos:
a) Los desechos que pertenezcan a cualquiera de las categorías enumeradas en el Anexo I, a menos que no tengan ninguna de las características descritas en el Anexo III; y
b) Los desechos no incluidos en el apartado a), pero definidos o considerados peligrosos por la legislación interna de la Parte que sea Estado de exportación, de importación o de tránsito.
2. Los desechos que pertenezcan a cualesquiera de las categorías contenidas en el Anexo II y que sean objeto de movimientos transfronterizos serán considerados “otros desechos” a los efectos del presente Convenio.”
(ii) De conformidad con el numeral a) del Artículo 1 del Convenio de Basilea, al cual se remite la Enmienda del artículo 4 A del Convenio, los desechos peligrosos prohibidos para su movilización transfronteriza entre los países Partes, de la OCDE o de la Unión Europea y los países excluidos de esta enumeración contenida en el Anexo VII, son los que se encuentran categorizados en el Anexo I del Convenio de Basilea dedicado a la “clasificación de residuos peligrosos”, entre los cuales dicho Anexo determina:
“Y1 Desechos clínicos resultantes de la atención médica prestada en hospitales, centros médicos y clínicas.
Y9 Mezclas y emulsiones de desechos de aceite y agua o de hidrocarburos y agua.
Y10 Sustancias y artículos de desecho que contengan o estén contaminados por bifenilos policlorados (PCB), terfenilos policlorados (PCT) o bifenilos polibromados (PBB).
Y13 Desechos resultantes de la producción y utilización de resinas, látex, plastificantes, colas y adhesivos.
Y36 Asbesto (polvo y fibras).
Y44 Cualquier sustancia del grupo de las dibenzoparadioxinas policloradas.”
(iii) Igualmente establece el literal a) del artículo 1 del Convenio de Basilea que son desechos tóxicos peligrosos los anteriormente citados relacionados en el Anexo I del Convenio, a menos que no tengan las características descritas por el Anexo III. Efectivamente el Anexo III que a continuación se cita, trae la lista de las características peligrosas de los residuos o desechos que quedan prohibidos.
Explosivos Por sustancia explosiva o desecho se entiende toda sustancia o desecho sólido o líquido (o mezcla de sustancias o desechos) que por sí misma es capaz, mediante reacción química, de emitir un gas a una temperatura, presión y velocidad tales que puedan ocasionar daño a la zona circundante.
Líquidos inflamables Por líquidos inflamables se entiende aquellos líquidos, o mezclas de líquidos, o líquidos con sólidos en solución o suspensión (por ejemplo, pinturas, barnices, lacas, etc. pero sin incluir sustancias o desechos clasificados de otra manera debido a sus características peligrosas) que emiten vapores inflamables a temperaturas no mayores de 60.5oC, en ensayos con cubeta abierta. (Como los resultados de los ensayos con cubeta abierta y con cubeta cerrada no son estrictamente comparables, e incluso los resultados obtenidos mediante un mismo ensayo a menudo difieren entre sí, la reglamentación que se apartara de las cifras antes mencionadas para tener en cuenta tales diferencias sería compatible con el espíritu de esta definición.).
Sólidos inflamables Se trata de los sólidos, o desechos sólidos, distintos a los clasificados como explosivos, que en las condiciones prevalecientes durante el transporte son fácilmente combustibles o pueden causar un incendio o contribuir al mismo, debido a la fricción.
Sustancias o desechos susceptibles de combustión espontánea Se trata de sustancias o desechos susceptibles de calentamiento espontáneo en las condiciones normales del transporte, o de calentamiento en contacto con el aire, y que pueden entonces encenderse.
Sustancias o desechos que, en contacto con el agua, emiten gases inflamables Sustancias o desechos que, por reacción con el agua, son susceptibles de inflamación espontánea o de emisión de gases inflamables en cantidades peligrosas.
Oxidantes Sustancias o desechos que, sin ser necesariamente combustibles, pueden, en general, al ceder oxígeno, causar o favorecer la combustión de otros materiales.
Peróxidos orgánicos Las sustancias o los desechos orgánicos que contienen la estructura bivalente -O-O- son sustancias inestables térmicamente que pueden sufrir una descomposición autoacelerada exotérmica.
Tóxicos (venenos) agudos Sustancias o desechos que pueden causar la muerte o lesiones graves o daños a la salud humana, si se ingieren o inhalan o entran en contacto con la piel.
Sustancias infecciosas Sustancias o desechos que contiene microorganismos viables o sus toxinas, agentes conocidos o supuestos de enfermedades en los animales o en el hombre.
Corrosivos Sustancias o desechos que, por acción química, causan daños graves en los tejidos vivos que tocan, o que en caso de fuga, pueden dañar gravemente, o hasta destruir, otras mercaderías o los medios de transporte; o pueden también provocar otros peligros.
Liberación de gases tóxicos en contacto con el aire o el agua Sustancias o desechos que, por reacción con el aire o el agua, pueden emitir gases tóxicos en cantidades peligrosas.
Sustancias tóxicas (con efectos retardados o crónicos) Sustancias o desechos que, de ser aspirados o ingeridos, o de penetrar en la piel, pueden entrañar efectos retardados o crónicos, incluso la carcinogenia.
Ecotóxicos Sustancias o desechos que, si se liberan, tienen o pueden tener efectos adversos inmediatos o retardados en el medio ambiente, debido a la bioacumulación o los efectos tóxicos en los sistemas bióticos.
Los peligros que pueden entrañar ciertos tipos de desechos no se conocen plenamente todavía; no existen pruebas para hacer una apreciación cuantitativa de esos peligros. Es preciso realizar investigaciones más profundas a fin de elaborar medios de caracterizar los peligros potenciales que tienen estos desechos para el ser humano o el medio ambiente. Se han elaborado pruebas normalizadas con respecto a sustancias y materiales puros. Muchos Estados han elaborado pruebas nacionales que pueden aplicarse a los materiales enumerados en el Anexo I, a fin de decidir si estos materiales muestran algunas de las características descritas en el presente anexo.”
(iv) Las operaciones previstas con desechos peligrosos prohibidos por la Enmienda a las que se refiere el numeral 2 del Articulo 4 A se encuentran descritas en el Anexo IV B, las cuales hacen relación a “B. Operaciones que pueden conducir a la recuperación de recursos, el reciclado, la regeneración, la reutilización directa y otros usos.
La sección B comprende todas las operaciones con respecto a materiales que son considerados o definidos jurídicamente como desechos peligrosos y que de otro modo habrían sido destinados a una de las operaciones indicadas en la sección A.”
Dentro del listado de tales operaciones están:
“R1 Utilización como combustible (que no sea en la incineración directa) u otros medios de generar energía.
R2) Recuperación o regeneración de disolventes.
R11 Utilización de materiales residuales resultantes de cualquiera de las operaciones numeradas de R1 a R10.
R12 Intercambio de desechos para someterlos a cualquiera de las operaciones numeradas de R1 a R11.
R13 Acumulación de materiales destinados a cualquiera de las operaciones indicadas en la sección B.”
(v) En síntesis, el numeral 2 del Artículo 4 A de la Enmienda que ahora se estudia y que modifica el artículo 4A del Convenio de Basilea, dispone (1) que las Partes enumeradas en el Anexo VII, que son los Estados que suscribieron el Convenio, los países miembros de la OCDE y de la Unión Europea, citados anteriormente; (2) deberán interrumpir gradualmente en un plazo máximo fijado para el 31 de diciembre de 1997, y prohibir todos los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos; (3) desechos que se encuentran determinados por el apartado a) del artículo 1 del Convenio de Basilea, el cual hace referencia al listado contenido en los Anexos I y III de dicho convenio (citados en el apartado a) de esta sección); (4) desechos que están destinados a las operaciones previstas en el Anexo IV B (las cuales de mencionan en el numeral (b) de este apartado); (5) desechos que no podrán ser enviados hacia los Estados no enumerados en el Anexo VII, esto es, aquellos que no son Parte, países miembros de la OCDE o de la Unión Europea, es decir, son todos países en “vías de desarrollo” (tal como quedó mencionado en el numeral (c ) del apartado anterior).
De otra parte, dispone el numeral 2 del artículo 4 A de la Enmienda al Convenio de Basilea, que la prohibición de los movimientos transfronterizos a los que se ha hecho mención será válida si dichos desechos han sido caracterizados como peligrosos con arreglo a lo dispuesto en el Convenio.
3.4.2.3 Finalmente, el numeral 3 de la Enmienda al artículo 4 A del Convenio de Basilea se refiere al Anexo VII, en el cual no se modifica el contenido ni espíritu del Convenio de Basilea, ya que solo se indican nuevamente los miembros que hacen parte del Tratado internacional, es decir los países entre los cuales rige este Convenio para el movimiento de desechos peligrosos.
3.4.2.4 En conclusión, para la Sala estos tres numerales de la Enmienda que adicionan el artículo 4 A del Convenio de Basilea son plenamente constitucionales, por cuanto no solo no presentan ninguna objeción de orden constitucional, sino que por el contrario son el desarrollo de un conjunto de normas de orden superior, ya que lo que buscan es hacer más riguroso el control y regulación que pretende llevarse a cabo con el Convenio de Basilea, en cuanto a la prohibición de movilizar o exportar desechos tóxicos o peligros por parte de los países desarrollados hacia los países en vías de desarrollo, con el fin de proteger la vida, la salud y el medio ambiente de estos países.
En este sentido, la Corte encuentra que los tres numerales de esta Enmienda del Convenio que adicionan el Artículo 4 A, se encuentran en armonía, como también lo está el propio Convenio de Basilea, con las normas constitucionales contenidas en el artículo 7 CP sobre el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural; el artículo 8 Constitucional respecto de la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación; la disposición 11 Superior que consagra el derecho a la vida; la norma 49 de la Carta en relación con el reconocimiento como servicios públicos a cargo del Estado, la atención a la salud y al saneamiento ambiental; el artículo 58 CP sobre la función ecológica inherente a la función social de la propiedad; la disposición 63 Superior sobre parques naturales y otros bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables; el artículo 66 CP respecto de los créditos agropecuarios como instrumento para superar cualquier calamidad ambiental; la norma 67 Superior que consagra la educación como instrumento para lograr y asegurar la protección del ambiente; el artículo 72 CP sobre patrimonio cultural de la Nación; la disposición 79 Constitucional sobre el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente; el artículo 80 de la Carta sobre planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales acorde con la filosofía de la idea del desarrollo sostenible para asegurar su conservación, restauración, sustitución, prevención de los factores de deterioro ambiental, y exigencia de responsabilidad por los daños causados; la norma 81 Superior respecto de la prohibición de la fabricación, importación e introducción al país de ciertos bienes considerados nocivos para el ambiente y protección de los recursos genéticos; los artículos 87 y 88 CP relativos a la acción de cumplimiento y acciones populares en defensa del ambiente; el artículo 90 Superior sobre responsabilidad estatal por el daño antijurídico; el artículo Constitucional 95-8 relativo al deber de la persona y del ciudadano de proteger los recursos naturales y culturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano; el artículo 215 CP sobre el estado de emergencia derivado de la perturbación o amenaza del orden ecológico; el artículo 226 Superior respecto a la internacionalización de las relaciones ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional; el artículo 267 de la Carta sobre valoración de los costos ambientales como parte del ejercicio del control financiero de gestión y de resultados que comprende la vigilancia de la gestión fiscal del Estado; el artículo 277-4 Constitucional respecto a la defensa del ambiente por parte de la Procuraduría General de la Nación; el artículo 289 CP en relación con programas de cooperación e integración de zonas fronterizas para la protección ambiental; los artículos Superiores 300-2 y 313-7-9 sobre funciones de las Asambleas y de los Concejos municipales en materia ambiental; el artículo 333 CP acerca de la delimitación por el legislador del alcance de la libertad económica por razones de orden ambiental; el artículo 334 Constitucional sobre el intervencionismo estatal para el mejoramiento de la calidad de vida y la preservación de un ambiente sano; la disposición 360 Superior en relación con la facultad del legislador para regular las condiciones en la explotación de los recursos naturales.
En particular, este Tribunal colige que la adición al Convenio de Basilea que prevé la Enmienda se aplica plenamente a Colombia por partida doble: de una parte, ya que Colombia hace parte de los Estados miembros del Convenio de Basilea, lo cual implica, que de conformidad con el texto normativo de la Enmienda, Colombia queda obligada por la prohibición consagrada en esta adición al Convenio, en el sentido de no poder llevar a cabo movimientos transfronterizos de desechos tóxicos o peligrosos hacia que no hagan parte del Convenio o países en vías de desarrollo. De otra parte, la Enmienda tiene aplicación también para Colombia en el sentido de quedar cobijada igualmente por la prohibición de movimientos transfronterizos de desechos tóxicos o peligrosos de países en vías de desarrollo hacia Colombia, ya que es de resaltar de que en virtud de la suscripción y aprobación del Convenio de Basilea, Colombia expresó una declaración interpretativa en relación con el art. 81 de la Constitución Política en cuanto a la armonización de este mandato Superior con el Convenio de manera que puede evitar o rechazar la entrada de desechos tóxicos o peligrosos o abstenerse de recibirlos en el país.
En consecuencia, la Corte considera que esta Enmienda se encuentra en especial consonancia y armonía con lo dispuesto por el artículo 81 de la CP que dispone: “Queda prohibida la fabricación, importación, posesión y uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos.
El Estado regulará el ingreso al país y la salida de él de los recursos genéticos, y su utilización, de acuerdo con el interés nacional”. Así las cosas, este Tribunal encuentra que con esta Enmienda al Convenio de Basilea, cuando la misma sea adherida por Colombia, los niveles de control y regulación de movimientos transfronterizos de desechos tóxicos o peligrosos “desde” o “hacia” Colombia, serán mucho más rigurosos, limitados y restringidos, de manera que queda prohibida la exportación de los mismos hacia países en vías de desarrollo, y solo será posible la entrada al país de los mismos en aquellos casos excepcionales en que se compruebe que no se trata de desechos o residuos tóxicos o peligrosos para la vida o salud de los habitantes y no sean nocivos para el medio ambiente.
Así las cosas, es evidente para la Corporación que con esta Enmienda al Convenio de Basilea se busca la protección de los intereses de los países en vías de desarrollo como Colombia frente al poder de los países desarrollados generadores o productores en su gran mayoría de desechos tóxicos, nucleares o peligrosos, que se exportan a los denominados países en “vías de desarrollo”, de manera que con este Instrumento se busca proteger la vida, salud e integridad no solo de los ciudadanos sino también del medio ambiente.
Finalmente, es de mencionar que en criterio de esta Corporación el contenido de esta Enmienda respeta las normas superiores que rigen la suscripción de Tratados internacionales por parte de Colombia, esto es, la soberanía nacional, el respeto a la autodeterminación de los pueblos y el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por el Estado (CP, artículos 150.16, 226 y 227); la internacionalización del país, así como los principios de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional (artículos 226 y 227 CP), y con ella se contribuye al desarrollo de la integración internacional que comprende las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas del país (artículo 226 CP).
Finalizado el estudio de la Ley 1623 de 2013, por medio de la cual se aprueba la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995, en su aspecto formal y su aspecto material, considera la Corte que se ajusta a las disposiciones constitucionales de la Carta Política (i) al cumplir con los requisitos procedimentales exigidos por la Constitución y la Ley para que integre al ordenamiento jurídico interno, y (ii) el contenido material, los objetivos y disposiciones de la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995 que se han sometido al control constitucional, buscan la protección de la vida, la salud, de los recursos naturales y del medio ambiente, entre otros derechos y bienes constitucionales, frente al movimiento transfronterizo de desechos peligrosos y su eliminación a cargo de los países que tengan la tecnología idónea para hacerlo, lo cual está en armonía con la Constitución Política colombiana.
En relación con el examen material de la Enmienda, la Sala resalta que esta Enmienda complementa el Convenio de Basilea en cuanto consagra una prohibición expresa y con ello hace mucho más riguroso el control y regulación respecto de movimientos transfronterizos de desechos tóxicos, nucleares o peligrosos generados por países desarrollados hacia países en vías de desarrollo, lo cual se encuentra en especial armonía con lo consagrado por el artículo 81 CP.
De esta manera, la Corte concluye la constitucionalidad en relación a la Ley 1623 de 2013 y la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995, porque su objetivo central es la protección de la vida, la salud y el medio ambiente a través de acuerdos entre los países para que el manejo y eliminación que se haga de los desechos tóxicos o peligrosos, cuando éstos se movilicen a través de varios países, con el fin de que se realice un manejo adecuado, racional y eficiente de los mencionados desechos, y se respete a los países en vías de desarrollo que no hacen parte del Convenio de Basilea y, por lo tanto, no se realicen este tipo de movimientos transfronterizos de desechos o residuos hacia países o naciones en vías de desarrollo que no estén incluidas en el anexo VII del Convenio de Basilea, al que hace reiterada referencia la presente Enmienda. Lo anterior, desarrolla el principio y mandato constitucional relativo a la internacionalización de las relaciones ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, igualmente al derecho a la protección de la diversidad biológica, la necesidad de proteger los derechos al medio ambiente sano y a la salud de los habitantes de Colombia.
En mérito de todo lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1623 de 2013, Por medio de la cual se aprueba la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE la “Enmienda al Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, del 22 de marzo de 1989”, adoptada por la Tercera Reunión de la Conferencia de las Partes, en Ginebra, el 22 de septiembre de 1995.
[1] Al respecto consultar las Sentencias C-002 de 1996, C-1145 de 2001, C-276 de 2006, y C-223 de 2013.
[2] Sentencia C-002 de 1996, reiterado en Sentencia C-223 de 2013.
[3] Sentencia C-1145 de 2001, reiterado en Sentencia C-223 de 2013.
[5] Artículo 1º de la Ley 1431 de 2011, numeral 16: “Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias”.
[6] Al respecto la Sentencia T-453 de 1998.
[7] Ver Sentencia C-071 de 2003.
[8] Sentencia C-071 de 2003.
[9] Sentencia C-771 de 1998.
[10] Consultar Sentencia C-771 de 1998.
[11] Consultar al respecto la Sentencia C-377 de 1996.
[12] Ver Sentencia C-377 de 1996.
[13] En el Convenio de Basilea y en la Sentencia C-377 de 1996 están enumerados y reseñadas estas obligaciones así: “i. Comunicar a las demás Partes la decisión de prohibir la importación de desechos peligrosos u otros desechos para su eliminación. Asimismo, las Partes no permitirán la exportación de desechos a las Partes que hayan prohibido la importación de éstos, cuando dicha prohibición se les haya comunicado como lo exige el Convenio, de conformidad con su artículo 1, o en el evento en que el Estado de importación no de su consentimiento por escrito a la importación de que se trate, siempre que dicho Estado de importación no haya prohibido la importación de tales desechos.
Sobre el punto, específicamente se regula en el Convenio en que no deberá permitirse la exportación de desechos a los países en desarrollo que hayan prohibido en su legislación todas las importaciones, o a países frente a los cuales se tienen razones para creer que tales desechos no serán sometidos a un manejo ambientalmente racional, de conformidad con los criterios que adopten las Partes en su primera reunión. Igualmente, se dispone impedir la exportación a estados que no son Parte, o a la zona situada al sur de los 60° de latitud sur, lugar donde ni siquiera se podrán eliminar los desechos propios.
No obstante, las Partes tomaran las medidas apropiadas para que sólo se permita el movimiento transfronterizo de desechos, cuando: 1. El Estado de exportación no dispone de la capacidad técnica ni de los servicios requeridos o de lugares de eliminación adecuados a fin de eliminar los desechos de que se trate de manera ambientalmente racional y eficiente; 2. Los desechos de que se trate son necesarios como materias primas para la industria de reciclado o recuperación en el Estado de importación; 3. El movimiento transfronterizo de que se trate se efectúa de conformidad con otros criterios acordados por las Partes, en cuanto no contradigan los objetivos del Convenio.
ii. Tomar las medidas apropiadas para: 1. Reducir al mínimo la generación y los movimientos transfronterizos de los desechos, con base en criterios de orden socioeconómico y tecnológico; 2. Disponer de instalaciones adecuadas para la eliminación de desechos; 3. Adoptar precauciones para el manejo o movimientos transfronterizos de los desechos de modo que se impida la contaminación o se eliminen o reduzcan las consecuencias de la misma y se proteja el ambiente, y 4. Exigir que se proporcione información a los Estados interesados sobre los movimientos transfronterizos de los desechos y específicamente para que se declaren los efectos de éstos sobre la salud humana y el ambiente.
iii. Estudiar periódicamente las posibilidades de reducir la cantidad y/o potencial de contaminación de los desechos que se exporten a otros Estados, en particular a países en desarrollo; suministrar prontamente la información que le sea requerida con miras a proveer el manejo adecuado de los desechos; cooperar en la vigilancia de los efectos que estos desechos originan y en el diseño de nuevas tecnologías que reduzcan su generación, y prohibir a las personas sometidas a su jurisdicción nacional el transporte o la eliminación de los mencionados desechos, a menos que éstas estén autorizadas o habilitadas para realizar ese tipo de operaciones.
iv. Adoptar acciones jurídicas, administrativas o de otra índole, necesarias para aplicar y hacer cumplir el Convenio, incluyendo medidas para prevenir y reprimir los actos que lo contravienen, e incluso considerar como un acto delictivo el tráfico ilícito de los referidos desechos, y cooperar directamente o por conducto de la Secretaría General creada por el Convenio, con otras Partes y organizaciones interesadas en los movimientos transfronterizos.
v. Ninguna Parte permitirá que los desechos se exporten a un Estado que no sea Parte o se importen de un Estado que no sea Parte, salvo cuando existan los acuerdos bilaterales, multilaterales o regionales a que alude el artículo 11 del Convenio y de cuya existencia se dará noticia a la Secretaría que se crea mediante el Convenio.
b) En el artículo 5 se establece la obligación para las Partes de designar a las autoridades competentes y del punto de contacto, requeridos para la aplicación del Convenio, entre ellas, las que habrán de recibir las notificaciones en el evento de que se trate simplemente del tránsito de los desechos.
c) En el artículo 6 se prevén las condiciones que deben ser observadas cuando se produzcan los movimientos transfronterizos de los desechos, como por ejemplo, efectuarlos a través de personas autorizadas por los Estados Partes para hacer esas operaciones, realizar el correspondiente embalaje, etiquetamiento y transporte de conformidad con las respectivas normas internacionales.
d) El artículo 8 impone la obligación de reimportar los desechos cuando los Estados interesados han dado su consentimiento para un movimiento transfronterizo, según los términos del Convenio, y dicho movimiento no se pueda llevar a termino en las condiciones acordadas, el Estado de exportación velará porque los desechos sean devueltos al Estado de exportación por el exportador, si no es posible su eliminación en las condiciones que en dicha norma se prevén. Agrega, que ni el Estado de tránsito ni el Estado de exportación se opondrán ni obstaculizarán la devolución de los desechos al Estado de exportación.
e) El artículo 13 del Convenio impone a las Partes la obligación de informar oportunamente a los Estados interesados de la ocurrencia de accidentes provocados por el transporte de residuos peligrosos o durante su proceso de eliminación, cuando representen algún riesgo para la salud humana o el ambiente. También la de informar a los demás Partes, por conducto de la Secretaría, de diferentes sucesos y actuaciones atinentes a los movimientos de desechos, entre otros, de los cambios relativos a la designación de las autoridades competentes y/o los puntos de contacto y a la definición nacional de desechos peligrosos.”
[14] Ver Sentencia C-377 de 1996.
[15] Iídem.
[17] Desechos peligrosos: Los desechos que pertenezcan a cualquiera de las categorías enumeradas en el Anexo I, a menos que no tengan ninguna de las características descritas en el Anexo III; y Los desechos no incluidos en el apartado a), pero definidos o considerados peligrosos por la legislación interna de la Parte que sea Estado de exportación, de importación o de tránsito."(artículo1°)
En el anexo I se describen los desechos que hay que controlar y en el anexo III se señalan las sustancias o elementos con características peligrosas (en estas listas se fijan criterios amplios y flexibles para calificar los desechos como peligrosos)[17]. De acuerdo con los listados, los desechos tóxicos son tan solo una especie de los desechos peligrosos. Baste señalar, por ejemplo, que de acuerdo con el anexo III las sustancias explosivas, los líquidos y sólidos inflamables, los oxidantes, entre otros, si bien son considerados como desechos peligrosos, no tienen características tóxicas[17].
La toxicidad, según el Convenio, puede ser aguda o con efectos retardatarios o crónicos. Los tóxicos (venenos) agudos son "sustancias o desechos que pueden causar la muerte o lesiones graves o daños a la salud humana, si se ingieren o inhalan o entran en contacto con la piel" (Anexo III numeral 6.1). Los tóxicos con efecto retardatario o crónico son aquellas "sustancias o desechos que, de ser aspirados o ingeridos, o de penetrar en la piel, pueden entrañar efectos retardados o crónicos, incluso la carcinogenia" (Anexo III numeral 9). También existen sustancias o desechos llamados ecotóxicos que se caracterizan por que "si se liberan, tienen o pueden tener efectos adversos inmediatos o retardados en el medio ambiente, debido a la bioacumulación o los efectos tóxicos en los sistemas bióticos", y los que liberan gases tóxicos por contacto con el aire o el agua que corresponde a "sustancias o desechos que, por reacción con el aire o el agua, pueden emitir gases tóxicos en cantidades peligrosas". (Anexo III numeral 9)
[18] Sentencia C-359 de 1996.
[19] Sentencia C-1151de 2005.
[20] “Las cláusulas de este Protocolo se ajustan a la normatividad constitucional que propende la preservación del equilibrio ecológico (art. 8, 58, 79, 80, 81 y 95-8 C.P.), respeta la soberanía de los Estados y las reglas de responsabilidad por los daños que puedan causarse. Además, el contenido del Protocolo se enmarca dentro del reconocimiento de los principios del derecho internacional (art. 9º C.P.), el derecho a la vida (art. 11, CP), protección a la salud (art. 49 C.P.), función ecológica de la propiedad (art. 58) y demás derechos colectivos consagrados en capítulo 3 del título II de la Carta Política, entre los que está el derecho a gozar de un ambiente sano”. Sentencia C-1151de 2005.
[21] Fundada en 1961, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) agrupa a 34 países miembros y su misión es promover políticas que mejoren el bienestar económico y social de las personas alrededor del mundo. La OCDE ofrece un foro donde los gobiernos puedan trabajar conjuntamente para compartir experiencias y buscar soluciones a los problemas comunes. Trabajan para entender que es lo que conduce al cambio económico, social y ambiental. Meden la productividad y los flujos globales del comercio e inversión. Analizan y comparan datos para realizar pronósticos de tendencias. Fijan estándares internacionales dentro de un amplio rango de temas de políticas públicas (literal de la página de la OCDE).
[22] La UE es una asociación económica y política singular de 28 países europeos que abarcan juntos gran parte del continente. La UE se fundó después de la Segunda Guerra Mundial. Sus primeros pasos consistieron en impulsar la cooperación económica con la idea de que, a medida que aumentase la interdependencia económica de los países que comerciaban entre sí, disminuirían las posibilidades de conflicto entre ellos. El resultado fue la Comunidad Económica Europea (CEE), creada en 1958, que en principio suponía intensificar la cooperación económica entre seis países: Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos. Posteriormente, se creó un gran mercado único que sigue avanzando hacia el logro de todo su potencial. (literal de la página de la CE)