Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/fr-FR/Resolucion/Show/24345
Timestamp: 2020-06-04 02:32:30
Document Index: 67271766

Matched Legal Cases: ['artículo 117', 'artículo 37', 'artículo 35', 'Artículo 117', 'Artículo 109', 'Artículo 12', 'Artículo 17', 'Artículo 23', 'Artículo 27', 'Artículo 29', 'Artículo 47', 'Artículo 63', 'Artículo 45']

Système HJ - Décision: SENTENCIA 50/2015
SENTENCIA 50/2015, de 5 de marzo
ECLI:ES:TC:2015:50
1. Mediante escrito presentado en el Registro de este Tribunal Constitucional el día 14 de marzo de 2014 a los que se acompaña, junto con el testimonio del procedimiento correspondiente, el Auto de 28 de febrero de 2014, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León plantea cuestión de inconstitucionalidad sobre la Ley 5/2010, de 28 de mayo, de modificación de la Ley 4/2000, de 27 de junio, de declaración del parque natural de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia), por posible vulneración de los arts. 9.3 y 24.1, en relación con el art. 117.3 CE.
a) La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León dictó el 8 de enero de 2008 Sentencia estimatoria en el recurso interpuesto por la Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria contra el Decreto 13/2006, de 9 de marzo, por el que se modifica el anexo I del Decreto 140/1998, de 16 de julio, por el que se aprueba el plan de ordenación de los recursos naturales de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia), declarando nulo de pleno derecho el citado Decreto. Nulidad de pleno derecho confirmada por Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de enero de 2012 y que se basaba en que no había quedado acreditada la variación de las circunstancias socioeconómicas o medioambientales tenidas en cuenta a la hora de aprobar el Plan que ahora se modifica, sin que tampoco se hubiera valorado adecuadamente la repercusión que sobre la protección, conservación, mejora y utilización racional del espacio tiene la posible instalación de estaciones de esquí alpino.
b) El 8 de mayo de 2012 la representación procesal por la Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria instó la ejecución de la Sentencia firme.
c) El 15 de mayo de 2012 la representación procesal de la Sociedad Española de Ornitología (Birdlife), de la Asociación para la Defensa de la Naturaleza (WWW-ADENA) y de la Fundación Oso Pardo promueve incidente de ejecución de la Sentencia de 8 de enero de 2008 a efectos de que se declare la imposibilidad de ejecución de la misma debido a la promulgación de la Ley 5/2010, de 28 de mayo, solicitando que, en el momento de resolver el incidente, se plantee por la Sala cuestión de inconstitucionalidad sobre la citada norma.
d) El 6 de junio de 2012 la representación procesal de la Sociedad Española de Ornitología-Birdlife, WWW-ADENA y de la Fundación Oso Pardo, presenta un escrito en el que solicita que no se tenga por ejecutada la Sentencia de 8 de enero de 2008 por la mera publicación oficial en el “Boletín de la Junta de Castilla y León” de 1 de junio de 2012 de la Orden FYM/366/2012, de 16 de abril, por la que se dispone el cumplimiento en sus propios términos de la Sentencia núm. 20/2008, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, en el procedimiento ordinario 0000858-2006, así como de la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de enero de 2012, en lo relativo a las costas judiciales.
e) Conferido a las partes traslado para que presentaran alegaciones, las representaciones procesales de la Asociación para la defensa de los recursos naturales de Cantabria y de Sociedad Española de Ornitología-Birdlife, WWW-ADENA y Fundación Oso Pardo reiteraron la petición de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad. Por su parte la Letrada de la Junta de Castilla y León sostuvo que el único legitimado para plantear la imposibilidad de ejecutar la Sentencia era el órgano administrativo obligado a su cumplimiento y que la Sentencia ya había sido ejecutada mediante la publicación de la Orden FYM/366/2012.
f) El 14 de noviembre de 2013 el órgano judicial dictó providencia por la que se acuerda oír a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la procedencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación con la Ley 5/2010, por la posible infracción de los siguientes preceptos constitucionales: a) art. 24.1, en relación con el artículo 117.3 CE, en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, “por cuanto que las siete disposiciones adicionales de la citada Ley 5/2010 se configuran como preceptos legales aprobados ad casum, con el propósito de eludir la ejecución de la sentencia firme de fecha 8 de enero de 2008, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 858/2006 (que declaró la nulidad del Decreto 13/2006, de 9 de marzo, por el que se modifica el anexo I del Decreto 140/1998, de 16 de julio, por el que se aprueba el plan de ordenación de los recursos naturales de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina, e impedir de esa forma su ejecución, con perjuicio de los derechos e intereses de los recurrentes y de las personas afectadas por el fallo de la mencionada sentencia. Ley autoaplicativa que impide un control de la misma intensidad que el que le correspondería realizar a los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa (STC 129/2013, de 4 de junio)”; b) art. 9.3 CE, en relación al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, pues el órgano judicial considera que la norma se ha aprobado con la finalidad de “eludir y frustrar la ejecución de la sentencia firme de fecha 8 de enero de 2008”, ya que la razón del fallo de la misma “fue que con la modificación introducida por el citado Decreto anulado se suprimía la prohibición de establecer estaciones de esquí alpino anteriormente establecida en el PORN sin acreditar ni justificar que hubieran cambiado las circunstancias tenidas en cuenta al establecer la prohibición, ni evaluar adecuadamente ni asegurarse que la nueva actividad que se permitía no causaría perjuicio a la integridad del espacio natural protegido y todo ello con independencia de que cada proyecto de instalación tuviera que quedar sujeto a esa previa evaluación ambiental, viniendo a reproducir la Ley cuya constitucionalidad se cuestiona el contenido del Decreto anulado convalidándolo mediante su elevación de rango, sin datos de ninguna clase que permitan valorar su racionalidad”; c) art. 23 CE , en relación con el art. 9, en cuanto la convalidación de la norma impide la intervención de los ciudadanos en los asuntos públicos; d) art. 24.2 CE, al privar a los ciudadanos de la posibilidad de acudir a la jurisdicción ordinaria para defender sus derechos legítimos y examinar la regularidad jurídica de este tipo de autorizaciones y, finalmente, infracción de los principios constitucionales de “división de poderes, generalidad de la ley, reserva de jurisdicción, jerarquía normativa, reserva de la Administración de la acción ejecutiva y control judicial de la actividad administrativa”, así como del principio de igualdad en la ley.
g) El Fiscal estimó que, cumplidos los presupuestos procesales, consideraba pertinente el planteamiento de la cuestión. La representación procesal de las partes que habían instado el incidente de ejecución estimó procedente el planteamiento de la cuestión. La Letrada de la Junta de Castilla y León se opuso ya que el incidente de ejecución era inadmisible, tanto por falta de legitimación de los promotores como por el hecho de que la Sentencia de 8 de enero de 2008 ya ha sido ejecutada; alega también la deficiente formulación del juicio de relevancia y, finalmente, descarta la existencia de las vulneraciones constitucionales denunciadas en la providencia de 14 de noviembre de 2013.
h) El órgano judicial dictó Auto de 28 de febrero de 2014 en el que acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto a la Ley 5/2010 por la posible infracción del art. 24.1 en relación con el art. 117.3 CE, en su vertiente de derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales, y del art. 9.3 CE, en cuanto consagra el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
La Sala continúa argumentando que en la Ley 5/2010 ni se describen ni se justifican las razones imperiosas de interés público que justifiquen suprimir una prohibición de instalar estaciones de esquí alpino que antes se había considerado incompatible con la conservación del lugar. No parece que, según el órgano judicial, haya quedado justificada la excepcional relevancia que la supresión de la prohibición de esquí alpino pueda tener para la economía y la sociedad de la zona de que se trata, ni tampoco ha explicitado el legislador las razones por las que considera que la utilización de la ley es una medida razonable y proporcionada, aún a sabiendas de que su utilización elimina el control de la jurisdicción contencioso-administrativa, sin que la regulación material presente peculiaridad alguna con respecto de cualquier otra ordenación de recursos naturales aprobada por la Junta de Castilla y León.
4. Mediante providencia de 6 de mayo de 2014, el Pleno, a propuesta de la Sección Segunda, acuerda admitir a trámite la presente cuestión y reservarse para sí el conocimiento de la misma; dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el artículo 37.3 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, así como al Gobierno de la Junta de Castilla y León y a las Cortes de Castilla y León, por conducto de sus Presidentes, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimen convenientes; comunicar la presente resolución a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, a fin de que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 35.3 LOTC, permanezca suspendido el proceso hasta que este Tribunal resuelva definitivamente la presente cuestión. Finalmente se ordenó publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Boletín Oficial de Castilla y León”.
5. El Presidente del Congreso de los Diputados, en escrito registrado con fecha 19 de mayo de 2014, comunicó a este Tribunal que la Mesa de la Cámara adoptó el acuerdo de personarse en el proceso, ofreciendo su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Idéntica comunicación efectuó el Presidente del Senado mediante escrito registrado en este Tribunal el mismo día 19 de mayo de 2014.
6. El 30 de mayo de 2014 se personó en el proceso el Abogado del Estado, en nombre del Gobierno, e interesó la estimación de la cuestión por las razones que a continuación se resumen.
A la vista de la norma autonómica cuestionada y de la doctrina constitucional (STC 203/2013) estima el Abogado del Estado que, aunque ninguna ley se encuentra vinculada por el principio de jerarquía respecto de una ley previa, lo cierto es que el legislador, tanto el estatal como el autonómico, no ha establecido una reserva formal de ley para la aprobación de los planes, ni ha determinado tampoco las razones o causas generales susceptibles de actualización al caso concreto, por las que la utilización de la ley resulta ser o puede llegar a ser la medida adecuada de aprobación. Así, pues, continúa el Abogado del Estado “ante la falta de reserva material o formal de ley para la aprobación de, en este caso, primero el Plan ordenador y luego la Declaración misma de Parque Natural, debemos concluir con la doctrina constitucional general acerca de la viabilidad de las leyes singulares, que la utilización a tales efectos o fines, de esa clase de instrumento ordenador (la ley singular), resulta adecuada a la Constitución si dicha utilización obedece única y exclusivamente a una situación excepcional, pues el legislador se halla sujeto a los mismos límites constitucionales que el resto de leyes singulares que hayan sido dictadas en atención al supuesto de hecho excepcional que las justifica. Su canon de constitucionalidad es, como ya dijo la STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 11.a, la razonabilidad y proporcionalidad de la misma al supuesto de hecho (singular) sobre el que se proyecta. La ley singular sólo será compatible con el principio de igualdad cuando la singularidad de la situación resulte inmediatamente de los hechos, de manera que el supuesto de la norma venga dado por ellos y sólo quepa al legislador establecer las consecuencias jurídicas necesarias para alcanzar el fin que se propone”.
7. Por escrito registrado con fecha 2 de junio de 2014 se personó en el proceso la representación de la Sociedad Española de Ornitología (Birdlife), de la Asociación para la Defensa de la Naturaleza (WWW-ADENA) y de la Fundación Oso Pardo. Por diligencia de ordenación de la secretaría de justicia del Pleno de 3 de junio de 2014 se le tuvo por personado y parte, y se le concedió un plazo de quince días para que pudiera formular alegaciones conforme a lo previsto en el art. 37.2 LOTC.
8. Mediante escrito registrado el día 3 de junio de 2014 formuló sus alegaciones la representación procesal de la Junta de Castilla y León interesando la inadmisión de la cuestión o, subsidiariamente, su desestimación.
9. Por escrito registrado con fecha 5 de junio de 2014 formuló sus alegaciones el Letrado de las Cortes de Castilla y León solicitando la inadmisión de la cuestión o, subsidiariamente, su desestimación.
En cuanto a las causas de inadmisibilidad de la cuestión señala, en primer lugar, la relativa a la vulneración de las formalidades esenciales del trámite de audiencia en el procedimiento a quo. Así, argumenta que la providencia por la que se abre el trámite de audiencia “no contiene ningún razonamiento argumental, aunque sea sucinto, en el que se expliciten las motivaciones que conducen al órgano judicial remitente a considerar que la ley cuestionada es aplicable al trámite de ejecución de sentencia del que está conociendo, y a conjeturar que su fallo pueda depender de la constitucionalidad de la Ley 5/2010”. Tales carencias en la providencia habrían “dificultado sustancialmente a las partes conocer adecuadamente y alegar sobre los términos en los que se produce la duda de constitucionalidad del órgano juzgador”. Un segundo defecto imputable a la providencia y determinante de la inadmisión de la cuestión o, al menos de la reducción de su objeto, sería el relativo a la falta de identidad entre los preceptos del bloque de la constitucionalidad invocados en la providencia y en el auto de planteamiento como presuntamente vulnerados por la Ley de Castilla y León 5/2010 cuestionada, en la medida en que el Auto alude al art. 45.4 de la Ley estatal 42/2007, de 13 de diciembre, de patrimonio natural y de la biodiversidad, sin que la providencia haga referencia a ello.
Tampoco se entienden adecuadamente cumplidas las exigencias del juicio de relevancia, en la medida en que el Letrado de las Cortes de Castilla y León considera que “la resolución que haya de dictar la Sala promotora para resolver el incidente de ejecución no puede vincularse a que la ejecución de la sentencia en sus propios términos consista en hacer efectivos los fundamentos de aquélla, como establece el órgano judicial remitente cuando afirma que dicha ejecución conlleva la modificación del Plan de Ordenación por los mismos trámites observados para su aprobación, con la correspondiente evaluación de impacto ambiental, y con el objetivo de conservar y proteger los recursos naturales”. La Ley 5/2010 hubiera sido relevante para el supuesto de que la misma hubiera pretendido convalidar o sanar actuaciones administrativas realizadas al amparo del Decreto 13/2006 anulado, pero tal cuestión hubiera debido suscitarse en un procedimiento distinto de éste, sin que pueda formularse ahora en una suerte de actuación preventiva del órgano judicial a quo.
10. Con fecha 13 de junio de 2014 presentó su escrito de alegaciones el Fiscal General del Estado interesando la estimación de la cuestión por las razones que se resumen a continuación.
11. La representación procesal de la Sociedad Española de Ornitología-Birdlife, de la Asociación para la Defensa de la Naturaleza (WWW-ADENA) y de la Fundación Oso Pardo formuló sus alegaciones mediante escrito registrado el día 26 de junio de 2014.
Sostiene que la Ley 5/2010 supone la consagración legislativa de un texto normativo que había sido previamente declarado nulo por los Tribunales de Justicia, identidad de contenido entre la norma legal y el Decreto anulado que también fue señalado por el órgano judicial que plantea la cuestión. En cuanto a los concretos preceptos constitucionales que se consideran infringidos estima que la norma vulnera el art. 24.1 CE en relación con el art. 117.3 CE. Igualmente se considera vulnerado el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos del art. 9.3 CE, ya que la norma establece una regulación ad hoc para eludir la prohibición de instalaciones destinadas a la práctica del esquí alpino favoreciendo así determinados intereses privados. A las anteriores vulneraciones añade también las relativas al art. 23 CE, en cuanto que la tramitación legal habría eludido la información pública así como las del art. 14 CE, de las competencias estatales del art. 149.1. 23 CE, en concreto el apartado segundo del art. 21 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de matrimonio natural y de la biodiversidad y de los principios “de separación de poderes -al suponer una verdadera injerencia del poder legislativo en la Administración de Justicia-; de generalidad de la Ley —al tratarse de una Ley ad causam—; el de reserva de jurisdicción -al interferir el legislativo en las funciones jurisdiccionales-; el de jerarquía normativa -al vulnerar normativa básica estatal-; y el de control judicial de la actividad administrativa -al elevar lo que era un reglamento a rango de ley para evitar su fiscalización por la jurisdicción ordinaria-”.
12. Por providencia de 3 de marzo de 2015 se señaló para deliberación y votación del presente recurso el día 5 del mismo mes y año.
1. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León promueve cuestión de inconstitucionalidad en relación con la Ley 5/2010, de 28 de mayo, de modificación de la Ley 4/2000, de 27 de junio, de declaración del parque natural de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia).
2. Los Letrados de la Junta y de las Cortes de Castilla y León han planteado óbices procesales determinantes, caso de ser apreciados, de la inadmisión de la presente cuestión por incumplimiento de las condiciones procesales. Por ello, y previo a cualquier enjuiciamiento de fondo, lo procedente es examinar tales objeciones, pues “no existe ningún óbice para realizar un pronunciamiento de inadmisión de una cuestión de inconstitucionalidad en la fase de resolución de la misma, esto es, mediante Sentencia, dado que la tramitación específica del art. 37.1 LOTC no tiene carácter preclusivo y cabe apreciar en Sentencia la ausencia de los requisitos, tanto procesales como de fundamentación, requeridos para el válido planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad” (por todas, STC 42/2013, de 14 de febrero, FJ 2).
a) Comenzando nuestro análisis por el primero de los óbices planteados por el Letrado de la Junta de Castilla y León, que considera que la cuestión no se ha planteado en el seno del debido proceso, basta para desestimarlo con constatar que tal proceso existe, ya que, como argumenta el órgano judicial, la cuestión se ha planteado en el seno de un incidente de los previstos en el art. 109 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), en el que lo que se plantea es si se ha producido la “total ejecución de la sentencia”, a la que alude dicho precepto legal, en la medida en que la decisión de la Sentencia habría podido ser dejada sin efecto mediante la reproducción por el legislador autonómico de la regulación declarada nula, evitando así la efectividad de la decisión judicial. Así, en el incidente en cuyo seno se plantea la cuestión, se persigue asegurar el pleno cumplimiento de la conclusión alcanzada por la Sentencia de 8 de enero de 2008, en aras a la protección de la legalidad ambiental, evitando lo que, a juicio de las partes que lo instan, es una ejecución meramente aparente que tiene por finalidad sortear lo en su momento decidido por el órgano judicial, privándolo de virtualidad, para impedir precisamente que dicho control judicial sobre la preponderancia de los valores que determinaron la protección del espacio pueda llevarse a cabo, impidiendo así la aplicación de lo razonado por el Tribunal al resolver el litigio.
b) En cuanto a las denunciadas deficiencias sufridas en el trámite de audiencia, que ambas representaciones procesales vinculan a la ausencia en la providencia de apertura de dicho trámite de cualquier referencia acerca de la aplicabilidad y relevancia de la norma cuestionada al caso, procede advertir que, como recuerda la STC 166/2012, de 1 de octubre, FJ 3, “Para cumplir adecuadamente con el trámite previsto en el artículo 35.2 LOTC, el juez no está obligado a detallar cada uno de los extremos de la cuestión de inconstitucionalidad sobre cuya conveniencia pueden pronunciarse las partes. Basta ‘identificar mínimamente la duda de constitucionalidad (indeterminación relativa) ante quienes han de ser oídos, para que sobre la misma puedan versar las alegaciones, exigiendo en todo caso tal indeterminación relativa que las partes hayan podido conocer el planteamiento de la inconstitucionalidad realizado por el órgano judicial y, atendiendo a las circunstancias del caso, situarlo en sus exactos términos constitucionales y pronunciarse sobre él, de modo que se haga posible cumplir con total garantía la finalidad del trámite’ (por todas, STC 166/2007, de 4 de julio, FJ 6)”.
c) En cuanto a la deficiente formulación en el Auto de los juicios de aplicabilidad y relevancia, no debemos olvidar que el art. 35 LOTC ha confiado el efectivo planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad prevista en el art. 163 CE al exclusivo criterio del órgano judicial cuando aprecie dudas razonables sobre la constitucionalidad de la norma aplicable al caso que deben resolver (por todas, STC 130/1994, de 9 de mayo, FJ 2). En este sentido, la aplicabilidad al caso de la norma cuestionada es, en principio, materia de legalidad ordinaria, atribuida a los órganos jurisdiccionales y, en este sentido, hemos afirmado que “la selección de las normas aplicables, así como el análisis de su vigencia y derogación, corresponde en exclusiva a la jurisdicción ordinaria de acuerdo con el art. 117.3 CE”. De este modo, según nuestra doctrina, “el control por parte de este Tribunal de la selección de la norma aplicable sólo podrá producirse, en términos generales, si se ha tratado de una decisión arbitraria, manifiestamente irrazonable o si ha sido fruto de un error patente” (por todas, STC 82/2009, de 23 de marzo, FJ 6; y apuntando algunas otras circunstancias concretas, SSTC 90/1990, de 23 de mayo, FJ 4; 233/1991, de 10 de diciembre, FJ 4, y 126/1994, de 25 de abril, FJ 5). A este respecto no podemos ignorar el criterio seguido en recientes pronunciamientos constitucionales, en los que, ante situaciones análogas de previa denuncia del carácter dudoso y discutible de la aplicabilidad de la norma cuestionada en el proceso a quo, que es, en el fondo lo que se discute, hemos exigido un pronunciamiento específico del órgano judicial sobre la aplicación de la norma al caso, a efectos de garantizar que la resolución del litigio depende realmente de la solución que este Tribunal ofrezca sobre la constitucionalidad de la norma (por todas STC 18/2014, de 30 de enero, FJ 4 y las allí citadas). En el presente caso, dicha argumentación existe, pues el órgano judicial ha justificado in extenso, tanto la aplicación del cauce procedimental del art. 109 LJCA, como las razones por las que, a la vista de lo dispuesto en la norma que cuestiona, duda de la total ejecución de su fallo.
Algo similar sucede con la inadecuada formulación del juicio de relevancia, pues es a los Jueces y Tribunales ordinarios que plantean las cuestiones de inconstitucionalidad a los que corresponde comprobar y exteriorizar, prima facie, dicho juicio de relevancia, de modo que el Tribunal Constitucional no puede sustituir o rectificar el criterio de los órganos judiciales proponentes, salvo en los supuestos en que de manera notoria, sin necesidad de examinar el fondo debatido y en aplicación de principios jurídicos básicos, se advierta que la argumentación judicial en relación con el juicio de relevancia resulta falta de consistencia, ya que en tales casos sólo mediante la revisión del juicio de relevancia es posible garantizar el control concreto de constitucionalidad que corresponde a la cuestión de inconstitucionalidad en los términos en que ésta es definida por el art. 163 CE (SSTC 87/2012, de 18 de abril, FJ 2; y 146/2012, de 54 de julio, FJ 3).
En el presente caso esta causa de inadmisión no puede prosperar. Baste decir a estos efectos que, como hemos señalado en diversas ocasiones, el control del juicio de relevancia que corresponde efectuar a este Tribunal no puede extenderse al examen del proceso mismo en que la cuestión se plantea ni al de los presupuestos procesales que le sirven de base, pues, como ya hemos advertido, por esa vía indirecta, se estaría resolviendo un problema de legalidad ordinaria —en este caso, la procedencia de un incidente de ejecución de los previstos en el art. 109 LJCA en cuyo seno se plantea la cuestión— para lo que este Tribunal carece de jurisdicción y de competencia [en un sentido similar SSTC 60/2013, de 13 de marzo, FJ 1 c), y 27/2012, de 1 de marzo, FJ 2 b)]. Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, el planteamiento de la cuestión es, en este aspecto, correcto, ya que, dependiendo —en la interpretación del Tribunal Superior de Justicia— la decisión del incidente ejecutorio de la validez de la Ley 5/2010 en la medida en que es preciso determinar su incidencia en la efectividad de lo previamente resuelto, concurren los presupuestos para el acceso ante la instancia constitucional a través del cauce de la cuestión de inconstitucionalidad. La resolución judicial que está en el origen del proceso a quo impide que la modificación del plan de ordenación de recursos naturales de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia) para posibilitar un determinado uso en un parque natural se lleve a cabo en la forma prevista por la disposición que ha sido anulada por el órgano judicial. En efecto, como señala el Auto de planteamiento aludiendo a la propia Sentencia de la Sala así como a la posterior del Tribunal Supremo, el derecho de los promotores del incidente se concreta en la posibilidad de “impugnar cualquier acto o disposición reglamentaria que suprimiese la prohibición de estaciones de esquí alpino en el espacio natural protegido sin haberse modificado el Plan de Ordenación siguiendo los mismos trámites observados para su aprobación con la correspondiente evaluación de impacto ambiental y teniendo en cuenta que el objetivo prioritario del Plan no es otro que conservar y proteger los recursos naturales, su vegetación, flora, fauna, gea y paisaje”. Dado que la cuestionada Ley 5/2010 presenta, prima facie, similar contenido que la anterior norma reglamentaria, el órgano judicial entiende que se interpondría en la completa ejecución del mandato judicial relativo a la forma adecuada de proceder a la modificación del plan de ordenación de recursos naturales de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia), y que determinó la nulidad decidida en la Sentencia que ahora pretende ejecutarse. En ese sentido la Sala considera que “no es cierto que la ejecución de la sentencia se agote con la publicación mencionada, desde el momento en que al amparo del art. 103.4 LJCA podían los actores instar la declaración de nulidad de pleno derecho de aquellos actos y disposiciones reglamentarias encaminadas a eludir el fallo de la sentencia, lo que tienen vedado en este caso al haberse aprobado la modificación mediante norma con rango de Ley”.
3. Despejados los óbices de procedibilidad, podemos ya resolver la duda de constitucionalidad que se nos plantea, para lo cual, a la vista de la forma en que se ha trabado el debate procesal, hemos de examinar la Ley 5/2010 para determinar si se encuadra en alguno de los supuestos que hemos calificado como ley singular. Dado que el órgano judicial considera que estamos ante una norma de esas características que carecería de justificación en cuanto que se habría dictado con el propósito de eludir el cumplimiento de una decisión judicial, debemos examinar cuál es la naturaleza de la ley impugnada, pues sólo establecida su verdadera naturaleza, podremos pronunciarnos sobre las distintas vulneraciones de preceptos constitucionales que se le imputan.
4. Expuesto su contenido, hemos de determinar si la norma se incluye en alguno de los supuestos contemplados en la STC 203/2013 a los que nos hemos referido antes. Así, desde la primera de las perspectivas allí examinadas, es claro que contiene mandatos en relación con los usos y actividades susceptibles de ser realizadas en el espacio natural protegido, bien levantando prohibiciones anteriormente existentes, bien sometiendo la realización de determinadas actuaciones a previos requisitos, por lo que tiene naturaleza normativa: es susceptible de ser aplicada mientras continúe vigente y precisa de actos administrativos de aplicación, que permitan llevar a efecto la ejecución jurídica y física de sus previsiones en relación con la construcción de las instalaciones a las que se refiere. Por eso a diferencia del primero de los supuestos de ley singular al que hemos aludido no puede considerarse como una ley autoaplicativa. Tampoco es posible calificar la Ley 5/2010 como una ley de destinatario único, de estructura singular en atención a los destinatarios a los que va dirigida, pues tiene por objeto, en los términos que se han expuesto, la regulación de determinados usos y sus destinatarios son todos aquellos afectados por la modificación de la ordenación de los recursos naturales que la norma contiene.
5. La ya mencionada Ley 8/1991, de 10 de mayo, de espacios naturales de la Comunidad de Castilla y León, establece los rasgos generales a los que han de responder los instrumentos de planificación que son los planes de ordenación de los recursos naturales y atribuye al Consejo de Gobierno la competencia para aprobarlos, pues la reserva legal se extiende únicamente a la declaración de un espacio como parque regional (art. 21.1). Es indiscutible que formalmente la Ley 5/2010 encontraría cobertura en dicha reserva, pues se presenta como una modificación de la Ley 4/2000, con lo que nos encontraríamos en un caso similar a los resueltos en las SSTC 128/1997, de 13 de febrero, y 248/2000, de 19 de octubre. Sin embargo, es patente que la norma ahora cuestionada no afecta en realidad a dicha Ley 4/2000, cuyo objeto se refiere a la delimitación del ámbito territorial del espacio protegido y a la fijación de los objetivos y finalidades a los que sirve la protección, remitiendo el régimen de protección, uso y gestión a lo que, en el marco de la Ley 8/1991, determine el correspondiente al plan de ordenación de los recursos naturales. Es dicho plan de ordenación de los recursos naturales el modificado por la introducción de las siete nuevas disposiciones adicionales que incluye la Ley 5/2010, con el contenido que antes hemos expuesto. El plan de ordenación de los recursos naturales y sus modificaciones que, en principio, habrían de aprobarse mediante una norma reglamentaria y, en cuanto tal, sometida al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Es cierto que, no existiendo reserva reglamentaria en nuestro ordenamiento, tal previsión de aprobación del plan de ordenación de los recursos naturales por decreto no es determinante, pero lo cierto es que en este caso tampoco existe reserva de ley para la modificación del instrumento de planificación, respecto al que se da la paradoja de que se utiliza el vehículo formal de la ley para introducir innovaciones en una norma de rango reglamentario, como es la que establece el régimen de protección del espacio natural.
6. El legislador autonómico ha justificado la situación excepcional que ha llevado a la aprobación de la Ley 5/2010 en la necesidad de mejorar la economía de los núcleos de población del entorno del espacio natural protegido a través del incremento del turismo que se puede producir mediante el establecimiento de estaciones de esquí alpino hasta entonces prohibidas.
En cuanto al carácter arbitrario de la norma en relación con la justificación ofrecida por el legislador, es clara nuestra doctrina que establece la necesidad de manejar dicha calificación con la necesaria prudencia de forma que la aplicación del art. 9.3 CE como canon de control del legislador no le impongan constricciones indebidas y se respeten sus opciones (por todas, STC 174/2013, de 10 de octubre, FJ 6). Así, al examinar un precepto legal impugnado, desde ese punto de vista, el análisis se ha de centrar en verificar si tal precepto establece una discriminación, pues la discriminación entraña siempre una arbitrariedad, o bien, si aun no estableciéndola, carece de toda justificación, lo que también evidentemente supondría una arbitrariedad, sin que sea pertinente un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias (por todas, STC 20/2013, de 31 de enero, FJ 8; con cita de la STC 196/2011, de 13 de diciembre, FJ 13).
7. Ahora bien, aun pudiendo estimarse que la modificación propuesta pudiera tener una justificación razonable, resulta que, al igual que en el caso examinado en la STC 203/2013, lo que en ningún caso se ha explicado es la necesidad de que tal modificación se lleve a cabo mediante ley.
8. Asimismo, atendiendo a las circunstancias del caso, es posible apreciar que la norma impugnada, en la medida en que reproduce casi miméticamente una regulación reglamentaria previamente declarada nula, vulnera el art. 24.1 CE. Este Tribunal ha afirmado reiteradamente que una de las proyecciones del derecho reconocido en el art. 24.1 CE es el derecho a que las resoluciones judiciales alcancen la efectividad otorgada por el Ordenamiento, lo que implica, de un lado, el derecho a que las resoluciones judiciales firmes se ejecuten en sus propios términos y, de otro, el respeto a su firmeza y a la intangibilidad de las situaciones jurídicas en ellas declaradas (SSTC 171/1991, de 16 de septiembre, FJ 3; 198/1994, de 4 de julio, FJ 3; 197/2000, de 24 de julio, FJ 2; 83/2001, de 26 de marzo, FJ 4, entre otras muchas). Así, en la STC 312/2006, de 8 de noviembre, ya señalamos “que podría producirse una lesión del art. 24.1 CE en aquellos supuestos en los que los efectos obstativos de una ley o del régimen jurídico en ella establecido para una concreta materia fuesen precisamente hacer imposible de forma desproporcionada que un determinado fallo judicial se cumpla, pues siendo indudable que la Constitución reconoce al legislador un amplio margen de libertad al configurar sus opciones, no es menos cierto que también le somete a determinados límites, entre ellos el que se deriva del art. 24.1 CE”. Por tanto, señalamos en la misma Sentencia y fundamento jurídico que “no tiene cabida en nuestra Constitución aquella ley o el concreto régimen jurídico en ella establecido cuyo efecto sea el de sacrificar, de forma desproporcionada, el pronunciamiento contenido en el fallo de una resolución judicial firme. Si se quiere, dicho en otros términos, cuando de forma patente o manifiesta no exista la debida proporción entre el interés encarnado en la Ley y el concreto interés tutelado por el fallo a ejecutar. Pues en este caso, atendidas las características del proceso y el contenido del fallo de la Sentencia (SSTC 153/1992, de 3 de mayo, FJ 4, y 91/1993, de 15 de marzo, FJ 3), cabría estimar que tal Ley sería contraria al art. 24.1 en relación con los arts. 117.3 y 118 CE, al faltar la debida proporción entre la finalidad perseguida y el sacrificio impuesto (STC 4/1988, de 21 de enero, FJ 5)” (STC 73/2000, de 14 de marzo, FJ 11).
1. Voto particular que formula el Presidente, don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, al que se adhieren los Magistrados don Pedro González-Trevijano Sánchez y don Ricardo Enríquez Sancho, a la Sentencia que resuelve la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1549-2014.
Type et numéro d'enregistrement Cuestión de inconstitucionalidad 1549-2014
Planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León sobre la Ley de Castilla y León 5/2010, de 28 de mayo, de modificación de la Ley 4/2000, de 27 de junio, de declaración del parque natural de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia).
Derecho a la tutela judicial efectiva (ejecución): nulidad de la Ley que impide la ejecución de la sentencia anulatoria de un plan de ordenación de los recursos naturales. Voto particular.
El Tribunal Supremo, confirmando la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, declaró nulo un Decreto que modificaba el plan de ordenación de los recursos naturales del parque natural de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina y permitía establecer estaciones de esquí en dicho espacio natural. El legislador autonómico introdujo dicha precisión en la Ley 5/2010, de 28 de mayo, de declaración del parque natural, que fue objeto de una cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Tribunal Superior de Justicia en un incidente de ejecución de Sentencia, planteado por varias asociaciones en defensa de la naturaleza.
Se estima la cuestión. La Sentencia recoge la doctrina contenida en la STC 203/2013, de 5 de diciembre, sobre leyes singulares dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto, singular y excepcional, que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable con ningún otro. Conforme a la legislación de Castilla-León las modificaciones cuestionadas de los planes de ordenación de los recursos naturales deberían realizarse mediante reglamento y estar sometidas al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Sin embargo, a falta de una reserva material o formal de ley, las modificaciones se realizan mediante Ley, incluyendo aquellas encaminadas a posibilitar el emplazamiento de instalaciones de esquí en determinadas zonas del espacio natural protegido, con la convicción de que con ello se contribuye al desarrollo socioeconómico de la zona. De acuerdo a la citada doctrina, el canon de constitucionalidad para ejercer el control de las leyes singulares es el de la razonabilidad, proporcionalidad y adecuación. La Sentencia declara que no existe justificación de la extraordinaria trascendencia y complejidad que haga necesario el uso de la Ley y la intervención singular del legislador, al no poder ser remediables los supuestos de hecho mediante los instrumentos normales de que dispone la administración. Tampoco se da explicación acerca de la prevalencia otorgada al desarrollo socioeconómico de los municipios que integran el espacio natural sobre el objetivo prioritario original de conservar, proteger y mejorar los recursos naturales, preservando la diversidad genética y manteniendo la dinámica y estructura funcional de los ecosistemas del parque natural. La Sentencia establece que se ha de realizar un escrutinio especialmente riguroso y asentado sobre la interpretación más favorable al derecho a la ejecución de resoluciones judiciales firmes, como parte integrante del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Por tanto, no tiene cabida en nuestra constitución aquella ley cuyo efecto sea el de sacrificar, de forma desproporcionada, el pronunciamiento contenido en el fallo de una resolución judicial firme.
La Sentencia contiene un Voto particular discrepante suscrito por tres Magistrados.
La utilización de la ley no es una medida razonable ni proporcionada a la situación excepcional que ha justificado su aprobación [FJ 7].
Aun pudiendo estimarse que la modificación propuesta pudiera tener una justificación razonable, no se fundamenta la necesidad de que tal modificación se lleve a cabo mediante ley [FJ 7].
No existe explicación alguna acerca de la prevalencia otorgada al desarrollo socioeconómico de los municipios que integran el espacio natural pues, conforme a la Ley 4/2000, el objetivo prioritario ha de ser conservar, proteger y mejorar los recursos naturales, su vegetación, flora, fauna, agua y paisaje, preservando la diversidad genética y manteniendo la dinámica y estructura funcional de los ecosistemas [FJ 7].
La norma impugnada no puede calificarse de ley autoaplicativa –ya que contiene mandatos que revelan su naturaleza normativa, siendo susceptible de ser aplicada mientras continúe vigente y precisando de actos administrativos de aplicación, que permitan llevar a efecto la ejecución jurídica y física de sus previsiones–; tampoco es norma de destinatario único –pues sus destinatarios son todos aquellos afectados por la modificación de la ordenación de los recursos naturales que la norma contiene– [FJ 4].
Se concluye que la Ley impugnada es ley singular, en tanto que dictada en atención al supuesto de hecho excepcional que la justifica; constatándose que no todos los usos, ni todas las modificaciones de los planes de ordenación de los recursos naturales requieren norma legal [FJ 5].
Doctrina sobre leyes singulares (SSTC 203/2013, FJ 3) [FJ 3].
Doctrina sobre el canon de constitucionalidad de las leyes singulares, es decir las dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto, pero que no son de destinatario único ni autoaplicativas, fundamentado en la razonabilidad, proporcionalidad y adecuación (STC 129/2013, FJ 4) [FJ 5].
La modificación cuestionada no carece de justificación objetiva en la medida que, dentro del margen de discrecionalidad del legislador, responde a la necesidad de promover el desarrollo socioeconómico de la zona [FJ 6].
Doctrina sobre la calificación del carácter arbitrario de una norma (SSTC 174/2013, FJ 6; 20/2013, FJ 8; 196/2011, FJ 13) [FJ 6].
La Ley impugnada, en la medida que reproduce casi miméticamente una regulación reglamentaria previamente declarada nula, vulnera el art. 24.1 CE [FJ 8].
Aun cuando la Ley 5/2010 pueda encontrar justificación en una razón atendible, impone un sacrificio desproporcionado de los intereses en juego, expresados en el pronunciamiento judicial, concluyéndose que el legislador rebasó los límites constitucionales [FJ 8].
Una de las proyecciones del derecho reconocido en el art. 24.1 CE es el derecho a que las resoluciones judiciales alcancen la efectividad otorgada por el Ordenamiento, lo que implica, de un lado, el derecho a que las resoluciones judiciales firmes se ejecuten en sus propios términos y, de otro, el respeto a su firmeza y a la intangibilidad de las situaciones jurídicas en ellas declaradas (SSTC 171/1991, FJ 3; 198/1994, FJ 3; 197/2000, FJ 2; 83/2001, FJ 4) [FJ 8].
En relación con el óbice procesal que considera que la cuestión no se ha planteado en el seno del debido proceso, basta para desestimarlo con constatar que la cuestión se ha planteado en el seno de un incidente de los previstos en el art. 109 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa; y la valoración de la procedencia de tal incidente corresponde en exclusiva a los Jueces y Tribunales ordinarios interpretando los requisitos ordenadores de los procesos propios de su jurisdicción (STC 248/2000, FJ 5) [FJ 2].
No hay impedimento para que el órgano judicial pueda, en un incidente de ejecución de sentencia, examinar determinados actos dotados de rango de ley (STC 248/2000, de 19 de octubre, FJ 5) [FJ 2].
En cuanto a las alegadas deficiencias en el trámite de audiencia, consistentes en la supuesta falta de exteriorización de los juicios de aplicabilidad y relevancia, basta con advertir que el juez no está obligado a detallar cada uno de los extremos de la cuestión de inconstitucionalidad sobre cuya conveniencia pueden pronunciarse las partes, sino que basta con identificar mínimamente la duda de constitucionalidad (indeterminación relativa), para que sobre la misma puedan versar las alegaciones (SSTC 166/2012, FJ 3; 166/2007, FJ 6) [FJ 2].
La posible vulneración de un precepto de la Ley estatal 42/2007 no puede formar parte de la presente cuestión, ya que dicho extremo no fue planteado a las partes en el trámite de audiencia y no tuvieron ocasión de pronunciarse sobre él (STC 222/2012, FJ 3) [FJ 2].
El control del juicio de relevancia que corresponde efectuar a este Tribunal no puede extenderse al examen del proceso mismo en que la cuestión se plantea ni al de los presupuestos procesales que le sirven de base, a fin de evitar que, por vía indirecta, se resuelva un problema de legalidad ordinaria [FJ 2].
Ley de las Cortes de Castilla y León 5/2010, de 28 de mayo. Modificación de la Ley 4/2000, de 27 de junio, de declaración del Parque Natural de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia)
Artículo 117.3, ff. 1, 2, 8
Artículo 109, f. 2, VP
Artículo 12.4 (redactado por la Ley de las Cortes de Castilla y León 5/2010, de 28 de mayo), f. 3
Artículo 17.2 (redactado por la Ley de las Cortes de Castilla y León 5/2010, de 28 de mayo), f. 3
Artículo 23.3 (redactado por la Ley de las Cortes de Castilla y León 5/2010, de 28 de mayo), f. 3
Artículo 27 c) (redactado por la Ley de las Cortes de Castilla y León 5/2010, de 28 de mayo), f. 3
Artículo 29.4 (redactado por la Ley de las Cortes de Castilla y León 5/2010, de 28 de mayo), f. 3
Artículo 47.8, f. 3
Artículo 63.4 (redactado por la Ley de las Cortes de Castilla y León 5/2010, de 28 de mayo), f. 3
Anexo I (redactado por la Ley de las Cortes de Castilla y León 5/2010, de 28 de mayo), f. 1
Anexo I, articulo 6, f. 7
Ley de las Cortes de Castilla y León 4/2000, de 27 de junio. Declaración del Parque Natural de Fuentes Carrionas y Fuente Cobre-Montaña Palentina (Palencia)
Artículo 45.4, f. 2
En general, ff. 1 a 6, 8, VP
ORDEN FYM/366/2012, de 16 de abril. Dispone el cumplimiento en sus propios términos de la Sentencia n.º 20, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, así como de la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de enero de 2012, en lo relativo a las costas judiciales
Control de constitucionalidad de las normas jurídicasControl de constitucionalidad de las normas jurídicas, ff. 2, 5, VP
Derecho a la ejecución de resoluciones judicialesDerecho a la ejecución de resoluciones judiciales, f. 1,7, 8
Justificación razonable del tratamiento legal diferenciadoJustificación razonable del tratamiento legal diferenciado, ff. 2, 5, VP
Principio de interdicción de la arbitrariedadPrincipio de interdicción de la arbitrariedad, ff. 5, 6
Declaración de espacio natural protegidoDeclaración de espacio natural protegido, ff. 4, 5
Estaciones de esquíEstaciones de esquí, ff. 3, 6, 7
Inexistencia de reserva reglamentariaInexistencia de reserva reglamentaria, ff. 4, 5
Leyes singularesLeyes singulares, ff. 3, 4