Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/auto-2015-00045-de-marzo-3-de-2016?documento=jurcol&contexto=jurcol_9b1b10f10c30417dbad574e62b86f4f9&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-08-06 16:12:04
Document Index: 358686354

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﻿ Auto 2015-00045 de marzo 3 de 2016
AUTO 2015-00045 DE 03 DE MARZO DE 2016
CONTENIDO:DIRECTORES GENERALES DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES PUEDEN SER REELEGIDOS POR UNA SOLA VEZ. A PARTIR DE LA LEY 1263 DEL 2008, QUE MODIFICÓ LA EXTENSIÓN DEL PERIODO DE LOS DIRECTORES GENERALES DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES (CAR), A PARTIR DEL 1º DE ENERO DEL 2012, Y RESTRINGIÓ LA POSIBILIDAD DE SU REELECCIÓN POR UNA SOLA VEZ, DEBE ENTENDERSE QUE LA RESTRICCIÓN COMPRENDE TANTO LOS PERIODOS EJERCIDOS CON ANTERIORIDAD AL 1º DE ENERO DE 2012 COMO LOS POSTERIORES, DESDE EL PUNTO DE VISTA TELEOLÓGICO, LAS NORMAS QUE BUSCAN RESTRINGIR O PROHIBIR LAS REELECCIONES EN CARGOS PÚBLICOS TIENEN COMO PROPÓSITO IMPEDIR LA PERPETUIDAD DE LAS PERSONAS EN EL EJERCICIO LA FUNCIÓN PÚBLICA.
TEMAS ESPECÍFICOS:CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL, DIRECTOR DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL, ASOCIACIONES DE CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES
Auto 2015-00045 de marzo 3 de 2016
Bogotá D.C, tres de marzo de dos mil dieciséis.
Rad.: 11001-03-28-000-2015-00045-00
Demandado: Juan Manuel Álvarez Villegas – Director General Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER
Naturaleza: Nulidad electoral única instancia – Admisión de la demanda y decisión de la solicitud de suspensión provisional
Se pronuncia la Sala sobre la admisión de la demanda y la solicitud de suspensión provisional en el proceso de la referencia.
Mediante escrito presentado el 2 de diciembre de 2015 el demandante, en nombre propio, solicitó la nulidad del Acuerdo 32 de 28 de octubre de 2015, expedido por el Consejo Directivo de CARDER, por el cual fue designado como Director General de dicha entidad el señor Juan Manuel Álvarez Villegas, para el período institucional comprendido entre el 1 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2019.
A juicio del demandante, el acto demandado fue expedido con infracción de las normas en las que debía fundarse, en especial el primer inciso del artículo 52 del Acuerdo de la Asamblea Corporativa de CARDER 5 de 26 de febrero de 2010, “Por medio del cual se adoptan los Estatutos de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER”, el cual establece:
“ART. 52.—Designación, período y posesión del director general. El Director General de la Corporación será designado por el Consejo Directivo en el trimestre inmediatamente anterior al inicio del período institucional respectivo, siguiendo el procedimiento establecido en el reglamento, para un período de cuatro (4) años, y podrá ser reelegido por una sola vez”. (Subrayado y resaltado en negrilla por fuera del texto original).
En su sentir, como se explica en los hechos de la demanda y en la presentación del concepto de la violación, esta norma fue infringida porque mediante el acto de designación el señor Juan Manuel Álvarez Villegas fue reelegido por segunda ocasión como Director General de CARDER.
En efecto, el demandante alega que mediante Acuerdo 2 de 7 de febrero de 2007 el Consejo Directivo de CARDER designó al demandado como Director General de esta entidad, para culminar el período institucional 2007-2011 ante la falta absoluta del anterior Director General; así mismo, el Consejo Directivo de esta entidad designó nuevamente al demandado como Director General de dicha entidad, para el período 2012-2015, a través del Acuerdo 7 de 27 de junio de 2012.
Por lo tanto, el demandante concluye que mediante el acto acusado el Consejo Directivo de CARDER reeligió, por segunda vez, al señor Juan Manuel Álvarez Villegas, como Director General de CARDER, en violación a lo dispuesto en el artículo 52 del Acuerdo de la Asamblea Corporativa de CARDER 5 de 26 de febrero de 2010, “Por medio del cual se adoptan los Estatutos de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER”, incurriendo en la causal de nulidad establecida en el numeral 5 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011.
Esta Sala es competente para tramitar el presente proceso electoral en virtud de lo establecido en el artículo 149, numeral 4º, de la Ley 1437 de 2011, al igual que lo normado en el Acuerdo 55 de 2003, expedido por la Sala Plena de esta Corporación.
De igual manera es competente para resolver sobre la admisión de la demanda y la solicitud de suspensión provisional de la elección demandada, de conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 277 de la Ley citada.
2.2. De la admisión de la demanda.
Para proceder a admitir la presente demanda electoral corresponde verificar: i) Si la demanda fue presentada dentro del término de caducidad previsto en el literal a) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011; (ii) De igual manera, es necesario verificar si se incurrió en una indebida acumulación de causales de nulidad objetivas y subjetivas, según lo prescrito en el artículo 281 de la mencionada Ley, si es del caso; (iii) Posteriormente, el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, que trata sobre el contenido de la demanda y el artículo 166 de la mencionada Ley, en relación con los anexos de la misma;
Luego de realizar el estudio correspondiente, la Sala observa que, en primer lugar, la demanda fue presentada dentro de los (30) treinta días que establece el literal a) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011(1). En efecto, como el acto demandado es del 28 de octubre 2015 y la demanda fue radicada el 2 de diciembre siguiente(2), se concluye que esta se presentó en tiempo, pues entre una y otra fecha trascurrieron 24 días.
Aunque en el expediente no reposa constancia acerca de la publicación del acto acusado(3) y la norma en cita exige que la caducidad de la acción se cuente después de la publicación del mismo, es claro que si contando el término de caducidad desde la expedición del acto acusado la demanda está en término, por obvias razones, también lo está si se cuenta desde su publicación que se entiende posterior a su expedición.
Seguidamente, advierte la Sala que la demanda puesta a consideración de la Sala se fundamenta, únicamente, en reproches de tipo subjetivo en cumplimiento de los parámetros establecidos por el artículo 281 de la normativa procesal electoral.
En cuanto a la observancia de lo establecido en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, en relación con el contenido de la demanda, observa la Sala que el libelo demandatorio fue presentado cumpliendo dichos requisitos, pues se encuentran debidamente designadas las partes, la pretensión fue formulada de manera clara y precisa, narra los hechos que lo fundamentan, identifica las normas violadas y explica el concepto de la violación, aporta pruebas y, finalmente, señala las direcciones para las notificaciones personales de las partes.
De igual manera, se advierten cumplidos los requisitos en relación con los anexos de la demanda. El accionante anexa copia del acto acusado(4), es decir, del Acuerdo 32 de 28 de octubre de 2015, mediante el cual el Consejo Directivo designó al demandado como Director General de CARDER, para el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2016 y el 31 de diciembre de 2019. Finalmente, se verifica que fueron allegadas las respectivas copias de la demanda y sus anexos.
Por lo anterior, se admitirá la demanda.
2.3. De la medida de suspensión provisional.
A diferencia del Decreto-Ley 1 de 1984 derogado, la nueva normatividad establece expresamente la finalidad de tales medidas cautelares, cuales son, la necesidad de garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, superando de esta forma la concepción tradicional de mera garantía de control de la legalidad de las actuaciones de la Administración, tal y como se circunscribió en su momento la única de aquéllas: la suspensión provisional. Ello, sin duda alguna, repercute favorablemente en la búsqueda de la materialización del denominado derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.
Dentro de tales medidas, se encuentra la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, de acuerdo con las voces del numeral 3° del artículo 230 de la Ley 1437 de 2011(5). Esta institución se configura además como una de las causales de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, teniendo incidencia particularmente respecto de su carácter ejecutorio(6).
“… ART. 277.—En el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección. Contra este auto solo procede en los procesos de única instancia el recurso de reposición y, en los de primera, el de apelación…”.
A partir de las normas citadas, se colige respecto a la suspensión provisional del acto administrativo en materia electoral que: (i) la solicitud del accionante procede por violación de las disposiciones normativas constitucionales o legales invocadas en el escrito correspondiente; (ii) dicha violación surge del análisis del acto demandado y su cotejo con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; (iii) dicha solicitud debe resolverse en el mismo auto admisorio de la demanda.
De esta manera, se establece una carga de argumentación y prueba, al menos sumaria, en cabeza del solicitante de la medida cautelar que debe ser estudiada por el juez en la correspondiente admisión de la demanda.
Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio y análisis de los argumentos expuestos por el demandante y confrontarlos junto con los elementos de prueba arrimados a esta etapa del proceso.
2.4. Trámite de la solicitud en el caso bajo estudio.
En el texto de la demanda, el accionante solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, con fundamento en los mismos argumentos expuestos en el concepto de violación de la demanda, el cual, se reitera, se soportó en la violación flagrante del artículo 52 del Acuerdo de la Asamblea Corporativa de CARDER 5 de 26 de febrero de 2010, “Por medio del cual se adoptan los Estatutos de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER”, en razón a que, a su juicio, el demandado fue reelegido dos veces como Director General de CARDER, dado que:
- Mediante Acuerdo 2 de 7 de febrero de 2007 el Consejo Directivo de CARDER designó al demandado como Director General de esta entidad, para culminar el período institucional 2007-2011 ante la falta absoluta del anterior Director General;
- El Consejo Directivo de esta entidad designó nuevamente al demandado como Director General de dicha entidad, para el período 2012-2015, a través del Acuerdo 7 de 27 de junio de 2012.
- Mediante el acto acusado, el señor Álvarez Villegas fue reelegido por segunda vez como Director General de CARDER, esta vez para el periodo 2016-2019.
Por auto de 9 de diciembre de 2015, el Consejero Ponente ordenó comunicar la solicitud de medida cautelar al demandado; al Consejo Directivo de CARDER, a través de su Presidente; a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público. El traslado de la solicitud de la medida cautelar se surtió por el término de tres días, en atención a lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 110 del C.G.P.(7).
Durante el término de traslado fueron recibidos los memoriales presentados por el Consejo Directivo de CARDER(8), el demandado(9) y el agente del Ministerio Público(10).
El Consejo Directivo de CARDER, a través de apoderado judicial, pidió a la Sala denegar la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto demandado, porque a su juicio, el demandado ha sido reelegido sólo por una vez desde la entrada en vigencia de la Ley 1263 de 2008, norma que creó la inhabilidad reproducida en el artículo 52 de los Estatutos de CARDER cuya infracción censura el demandante.
Como sustento de lo anterior, indicó que inicialmente el artículo 28 de la Ley 99 de 1993 permitía la reelección indefinida de los Directores Generales de las CAR(11). Luego, explicó que el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008 restringió la posibilidad de ser reelegidos a una sola vez.
Sin embargo, según el apoderado judicial del Consejo Directivo de CARDER, la inhabilidad prevista en el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008, reproducida en el artículo 52 de los Estatutos de CARDER, solo es aplicable respecto de las personas que hayan sido elegidas en el cargo de Director General de una CAR después del 1º de enero de 2012, dado que esta ley dispone que “[e]l Director General será el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva. Será designado por el Consejo Directivo para un período de cuatro (4) años, contados a partir del 1o de enero de 2012, y podrá ser reelegido por una sola vez” (subrayado y resaltado en negrilla por fuera del texto original), y, en similar sentido, en desarrollo de esta ley, el parágrafo 3º del artículo 53 de los Estatutos de CARDER ordena sobre el régimen de transitoriedad que “[p]ara lograr la homologación del período de los actuales Directores Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible y de sus miembros de Consejo Directivo con el período de Gobernadores y Alcaldes se requiere un período único de transición, para esto; el período del Director General de la Corporación Autónoma Regional, y el de los miembros del Consejo Directivo de que trata la Ley 99 de 1993, se extenderá dos (2) años más, es decir hasta el 31 de diciembre de 2011. A partir del 2012 el período será de cuatro (4) años” (subrayado y resaltado en negrilla por fuera del texto original).
En ese entendido, aseveró que el señor Juan Manuel Álvarez Villegas no ha sido reelegido dos veces como Director General de CARDER, dado que su supuesta primera elección, materializada en el Acuerdo 2 del 7 de febrero de 2001, fue realizada por el Consejo Directivo de este ente autónomo para culminar el período institucional 2007-2011, es decir, por fuera de la restricción temporal de la inhabilidad prevista en el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008 y el artículo 52 de los Estatutos de CARDER, la cual, se insiste, sólo resulta aplicable a partir de las elecciones realizadas con posterioridad al 1º de enero de 2012.
Consecuentemente, señaló que el demandado únicamente ha sido reelegido sólo por una vez durante la vigencia de la inhabilidad creada por las normas anteriormente citadas, así: elegido para el período 2012-2015, mediante el Acuerdo 7 de 27 de junio de 2012 expedido por el Consejo Directivo de CARDER; y reelegido para el período 2016-2019, a través del acto demandado.
Para apoyar su dicho, el apoderado judicial del Consejo Directivo de CARDER citó distintos conceptos de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Asociación de Corporaciones ASOCAR.
Así mismo, esta parte solicitó de manera subsidiaria aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo 1º de la Ley 1263 de 2008, en lo que se refiere a la prohibición de la reelección indefinida de los Directores Generales de las CAR. Al respecto, consideró que al no existir restricción alguna sobre esa materia en la Constitución Política, no podía el Legislador limitar la posibilidad de su reelección, dado que ésta es una violación al “núcleo esencial del derecho de participación de aquellas personas que hubieren ocupado el cargo, como sería el caso de la aspiración del doctor Juan Manuel Álvarez Villegas, de permitírselo la providencia, para ser elegido para el Período Institucional 2020 al 2023”, para lo cual citó apartes de la sentencia C-1345 de 2000, mediante la cual la Corte Constitucional declaró exequible la expresión del artículo 28 de la Ley 99 de 1993 que permitía la reelección indefinida de los Directores Generales de las CAR.
Luego, mediante escrito complementario presentado en la misma fecha(12), el apoderado del Consejo Directivo de CARDER solicitó tener en cuenta el precedente sentado mediante auto de 15 de diciembre de 2015, en el proceso 11001-03-28-000-2015-00049-00, relativo a una demanda de nulidad electoral similar, dirigida contra el acto de elección del Director General de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó; y acumular los distintos procesos que actualmente cursan en la Sección contra la elección del señor Juan Manuel Álvarez Villegas como Director General de CARDER.
La parte demandada, en nombre propio, con fundamento en la misma argumentación realizada por el apoderado judicial del Consejo Directivo de CARDER solicitó denegar la medida cautelar impetrada y, de manera subsidiaria, aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de la inhabilidad prevista en el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008, por la cual los Directores Generales de las CAR pueden ser reelegidos por una sola vez.
Adicionalmente, el señor Álvarez Villegas precisó que su primera elección como Director General de CARDER, realizado a través del Acuerdo 2 de 7 de febrero de 2011 del Consejo Directivo de este ente autónomo, no fue por el período institucional, sobre lo cual indicó que “(…) para esa fecha (octubre de 2010) estuve en principio como Director encargado y, posteriormente mediante Acuerdo de Consejo Directivo número 002 de febrero 7 de 2011, fui nombrado para terminar el período institucional del doctor Alberto Arias Dávila (también aspirante), por tal razón seguí la suerte de mi antecesor, de que el período terminaba el 31 de diciembre de 2011”.
Consecuentemente, concluyó que el primer período durante el cual fue nombrado Director General de CARDER estuvo cobijado por la vigencia de la Ley 99 de 1993, que permitía su reelección indefinida; mientras que el primer período en el que ejerció esta dignidad bajo la inhabilidad prevista en la Ley 1263 de 2008 fue el comprendido entre los años 2012 y 2015.
Cabe resaltar que, los escritos radicados con posterioridad al término del traslado de la medida provisional, tanto por el demandado como por el apoderado del Consejo Directivo de CARDER, no serán tenidos en cuenta para estos efectos en razón a su extemporaneidad.
Por su parte, el agente del Ministerio Público, luego de citar providencias de esta Sección sobre la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, solicitó negar la medida cautelar solicitada.
A juicio del Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado, si bien el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, modificado por la Ley 1263 de 2008, dispone que los directores generales de las CAR pueden ser reelegidos por una sola vez, prohibición reproducida en el artículo 52 de los Estatutos de CARDER, no es claro si esta disposición también cobija los nombramientos que no comprenden la totalidad del período institucional, como sucede en el presente caso debido a que el primer nombramiento del demandado fue realizado para culminar el período institucional 2007-2011.
Al respecto manifestó la vista fiscal que “[c]onforme a las pruebas allegadas con la solicitud de medida cautelar se podría concluir en que le asiste la razón al solicitante pues de ellas se infiere que el Director de La Corporación Autónoma Regional de Risaralda —Carder— ha sido objeto de tres nombramientos en forma consecutiva hecho que desbordaría el marco jurídico que solo permite ser reelegido por una sola vez, empero, esta Delegada considera que la suspensión deprecada no resulta posible en este momento del proceso por cuanto que se hace imperativo establecer si la norma hace relación a nombramientos que comprendan la totalidad del período institucional, es decir, para un período de cuatro (4) años, o si se comprende dentro de ella nombramientos como el primero que recayera en el doctor Álvarez Villegas el cual se hizo solo para cumplir con el período institucional y se comprendió en el tiempo entre el 7 de febrero de 2011 y el 31 de diciembre de la misma anualidad, determinar lo anterior implica un estudio que no es propio de esta etapa procesal, y por ello esta Delegada considera que la medida cautelar ha de ser denegada”.
2.5. De la solicitud en el caso concreto.
Corresponde a esta Sala analizar si en esta etapa procesal, se encuentran comprobadas las razones que alega el accionante, y en caso afirmativo, si desde este momento se advierte que existe una violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud para tal fin, que imponga al juez electoral el deber de suspender los efectos jurídicos del acto cuya legalidad se estudia, esto es, el Acuerdo 32 de 28 de octubre de 2015, expedido por el Consejo Directivo de CARDER, por el cual fue designado como Director General de dicha entidad el señor Juan Manuel Álvarez Villegas, para el período institucional comprendido entre el 1 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2019.
En otras palabras, compete a la Sala constatar, con fundamento en las pruebas aportadas y la sustentación de la medida cautelar, si se contravino lo establecido en los artículos 1º de la Ley 1263 de 2008 y 52 de los Estatutos de CARDER y, en consecuencia, se habría configurado la causal de nulidad consagrada en el numeral 5° del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011.
Al respecto, cabe recordar que en la actualidad, ya no es necesario que la violación sea ostensible como exigía el derogado Decreto 1 de 1984, sino que la nueva codificación avala que el juez efectué un verdadero análisis que permita no solo amparar en forma idónea y eficaz los derechos e intereses en juego sino hacer del mecanismo cautelar el recurso judicial efectivo que el legislador quiso implementar en nuestro ordenamiento.
Para que la Sala pueda determinar, en esta etapa del proceso, si el actor logró o no demostrar que la elección del demandado como Director General de CARDER violó la prohibición prevista en los artículos 1º de la Ley 1263 de 2008 y 52 de los Estatutos de CARDER, que permite a las personas que sean elegidas en estos cargos ser reelegidas por una sola vez, se analizarán las siguientes materias obrantes en el expediente: (i) las pruebas allegadas al proceso; (ii) el desarrollo normativo de la prohibición prevista en los artículos 1º de la Ley 1263 de 2008 y 52 de los Estatutos de CARDER; (iii) la solicitud de inaplicación del artículo 1º de la Ley 1263 de 2008 en ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad; y, (iv) el estudio de la prohibición alegada en el caso concreto.
2.5.1. Las pruebas allegadas.
Durante el trámite de la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto demandado las partes allegaron las siguientes pruebas, las cuales serán valoradas por la Sala de acuerdo con el principio de sana crítica, las reglas de la lógica y la experiencia:
- Copia simple del Acuerdo 5 de 26 de febrero de 2010, “Por medio del cual se adoptan los estatutos de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER” (folios 12 a 49).
- Copia auténtica del Acuerdo 2 de 7 de febrero de 2011, “Por medio del cual se nombre (sic) en audiencia pública al Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER” (folio 50).
- Copia auténtica del Acta 2 de la reunión extraordinaria del Consejo Directivo de CARDER realizada el 07 de febrero de 2011, durante la cual el demandado fue designado como Director General de CARDER para terminar el período institucional 2007-2011 (folios 51 a 55).
- Copia auténtica del Acta de Posesión 33 de 8 de febrero de 2011, en la cual consta la posesión del demandado como Director General de CARDER para terminar el período institucional 2007-2011 (folio 56).
- Copia auténtica del Acuerdo 7 de 27 de junio de 2012, “Por el cual se nombra Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER para el período institucional 2012 al 31 de diciembre 2015” (folio 57).
- Copia auténtica del Acta 8 de la reunión extraordinaria del Consejo Directivo de CARDER realizada el 27 de junio de 2012, durante la cual el demandado fue designado como Director General de CARDER para el período institucional 2012-2015 (folios 58 a 59).
- Copia auténtica del Acta de Posesión 153 de 28 de junio de 2012, en la cual consta la posesión del demandado como Director General de CARDER para el período institucional 2012-2015 (folio 60).
- Copia simple del Acuerdo 28 de 1 de octubre de 2015, por medio del cual el Consejo Directivo de CARDER ordenó la apertura de la convocatoria para la designación del Director General de este ente autónomo para el período institucional 2016-2019 (folios 61 a 70) y en copia auténtica (folios 152 a 156, 274 a 278).
- Copia auténtica del oficio con radicado 16254-2015 de 22 de octubre de 2015, por el cual el Presidente del Consejo Directivo de CARDER convocó a la reunión extraordinaria del Consejo Directivo del 26 de octubre de 2015, para modificar la fecha de la designación del Director General de CARDER, en cumplimiento a una decisión de tutela (folios 71, 221 y 343).
- Copia auténtica del Acuerdo 32 de 28 de octubre de 2015, “Por medio del cual se designa el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, para el período comprendido entre el 1º de enero de 2016 al 31 de diciembre de 2019” (folios 72 a 73, 226 a 228, 348 a 350).
- Copia auténtica del concepto jurídico 27 de 26 de octubre de 2015 dirigido al Consejo Directivo de CARDER, por medio del cual el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de este ente autónomo concluye que el proyecto de acuerdo por medio cual se designó al demandado como Director General de CARDER para el período institucional 2016-2019 se ajusta a la normatividad vigente (folios 74 a 79, 229 a 234, 351 a 356).
- Copia simple de la certificación expedida el 10 de noviembre de 2015 por la Secretaria del Consejo Directivo de CARDER, según la cual el acta correspondiente a la reunión extraordinaria de este órgano realizada el 28 de octubre de 2015 se encuentra en salvaguarda de dicha Secretaría y pendiente para su aprobación en la próxima reunión del Consejo Directivo (folio 80).
- Constancia de publicación del acto acusado en la edición del 29 de octubre de 2015 del diario La Tarde de Pereira (folio 81).
- Copia auténtica del correo electrónico remitido por la Secretaria del Consejo Directivo de CARDER, en el cual convoca la reunión ordinaria de este órgano para el 1 de octubre de 2015 (folio 135 y 257).
- Copia auténtica del concepto jurídico 22 de 18 de septiembre de 2015 dirigido al Consejo Directivo de CARDER, por medio del cual el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de este ente autónomo concluye que el proyecto de acuerdo por medio cual se ordenó la apertura de la convocatoria para la designación del Director General de este ente autónomo para el período institucional 2016-2019 se ajusta a la normatividad vigente (folios 136 a 141, 258 a 263).
- Copia auténtica del concepto con fecha de 19 de marzo de 2015 rendido por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible sobre la reelección de los Directores Generales de las CAR (folios 142 a 143, 264 a 265).
- Copia auténtica del concepto con radicado 1172/2015 de 25 de febrero de 2015 de la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible —ASOCAR—, sobre el período y reelección de los Directores Generales de las CAR (folios 144 a 149, 266 a 271).
- Copia auténtica del oficio con radicado OFI15-00045396 / JMSC 110200 de 5 de junio de 2015, por medio del cual el Secretario Jurídico (E) de la Presidencia de la República manifiesta al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que no amerita formular una consulta ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado relacionada con el período y reelección de los Directores Generales de las CAR (folios 150 a 151, 272 a 273).
- Copia auténtica de la certificación expedida el 2 de octubre de 2015 por la Secretaria del Consejo Directivo de CARDER, sobre la publicación del Acuerdo 28 de 2015 expedido por este órgano (folios 157, 164 a 180, 279, 286 a 302).
- Copia auténtica de la publicación mediante la cual CARDER informó a las veedurías ciudadanos que el proceso de elección del Director General de CARDER, para el período institucional 2016-2019, se encontraba en curso (folios 158 y 280).
- Copia auténtica del concepto jurídico 23 de 1 de octubre de 2015 dirigido al Consejo Directivo de CARDER, por medio del cual el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de este ente autónomo concluye que el proyecto de acuerdo por medio cual se ordenó nombrar un Director General Ad-Hoc, en reemplazo del demandado, en lo relacionado con la convocatoria para elegir un Director Encargado para el período institucional 2016-2019, se ajusta a la normatividad vigente (folios 159 a 160, 281 y 282).
- Copia auténtica del Acuerdo 29 de 1 de octubre de 2015, por medio del cual se designó a un Director General de CARDER Ad-Hoc, en lo relacionado con la convocatoria para elegir un Director Encargado para el período institucional 2016-2019 (folios 161 a 163, 283 a 285).
- Copia auténtica del oficio con radicado 15262-2015 de 6 de octubre de 2015, por medio del cual el Consejo Directivo de CARDER informa a los órganos de control sobre la convocatoria para la elección del Director General de CARDER, para el período institucional 2016-2019 (folios 181 a 183, 303 a 305).
- Copia auténtica de la certificación expedida por la Secretaria del Consejo Directivo de CARDER, sobre el cumplimiento del orden del día de la reunión extraordinaria del Consejo Directivo de este órgano realizada el 13 de octubre de 2015 (folios 184 y 306).
- Copia auténtica del oficio con radicado 15834-2015 de 16 de octubre de 2015, por el cual el Presidente del Consejo Directivo de CARDER convocó a la reunión extraordinaria del Consejo Directivo del 22 de octubre de 2015, para designar al Director General de CARDER, para el período institucional 2016-2019 (folios 185 y 307).
- Copia auténtica del Acta 8 de la reunión extraordinaria del Consejo Directivo de CARDER realizada el 1 de octubre de 2015, durante la cual se aprobó el acuerdo que ordenó la apertura de la convocatoria para la designación del Director General de este ente autónomo para el período institucional 2016-2019 (folios 186 a 191, 308 a 313).
- Copia auténtica del Acta 9 de la reunión extraordinaria del Consejo Directivo de CARDER realizada el 13 de octubre de 2015, durante la cual se socializaron unas circulares y conceptos jurídicos (folios 192 a 194, 314 a 316).
- Copia auténtica del Acta 10 de la reunión extraordinaria del Consejo Directivo de CARDER realizada el 20 de octubre de 2015, durante la cual se presentó el informe preliminar de la comisión designada para el estudio de las hojas de vida de los aspirantes para la elección del Director General de este ente autónomo para el período institucional 2016-2019 (folios 195 a 197, 310 a 319).
- Copia auténtica del Acta 11 de la reunión extraordinaria del Consejo Directivo de CARDER realizada el 22 de octubre de 2015, durante la cual se presentó el informe final de la convocatoria para la elección del Director General de este ente autónomo para el período institucional 2016-2019 y se acató la orden de tutela de suspender el proceso de elección proferida por el Tribunal Superior del Distrito (folios 198 a 201, 320 a 323).
- Copia auténtica del Acta 12 de la reunión extraordinaria del Consejo Directivo de CARDER realizada el 26 de octubre de 2015, durante la cual se aprobó la modificación del cronograma para la elección del Director General de este ente autónomo para el período institucional 2016-2019, en cumplimiento de la orden de tutela proferida por el Tribunal Superior del Distrito (folios 202 a 204, 324 a 326).
- Copia auténtica del Acta 13 de la reunión extraordinaria del Consejo Directivo de CARDER realizada el 28 de octubre de 2015, durante la cual se reanudó el procedimiento de elección del Director General de este ente autónomo para el período institucional 2016-2019 (folios 205 a 207, 327 a 329).
- Copia auténtica de las actuaciones y decisiones originadas en la acción de tutela interpuesta por el señor José Fredy Arias Herrera contra el Consejo Directivo de CARDER (folios 208 a 218, 330 a 340).
- Copia auténtica del Acuerdo 30 de 22 de octubre de 2015, por medio del cual se acató una medida de suspensión provisional del proceso de elección del Director Encargado de CARDER para el período institucional 2016-2019 (folios 219 a 220, 341 a 342).
- Copia auténtica del Acuerdo 31 de 26 de octubre de 2015, por medio del cual se modificó el cronograma para la elección del Director Encargado de CARDER para el período institucional 2016-2019, en cumplimiento a la orden de tutela impartida por el Tribunal Superior del Distrito de Pereira (folios 222 a 223, 344 a 345).
- Copia auténtica del concepto jurídico 26 de 22 de octubre de 2015 dirigido al Consejo Directivo de CARDER, por medio del cual el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de este ente autónomo concluye que era procedente modificar el cronograma para la elección del Director Encargado de CARDER para el período institucional 2016-2019 (folios 224 a 225, 346 a 347).
- Copia auténtica de la certificación expedida por la Secretaria del Consejo Directivo de CARDER, sobre distintas publicaciones realizadas en el marco del procedimiento de elección del Director Encargado de CARDER para el período institucional 2016-2019 (folios 235 y 357).
- Copia auténtica del Acta de Posesión 225 de 31 de diciembre de 2015, en la cual consta la posesión del demandado como Director General de CARDER para el período institucional 2016-2019 (folios 236 y 358).
2.5.2. El desarrollo normativo de la prohibición prevista en los artículos 1º de la Ley 1263 de 2008 y 52 de los Estatutos de Carder.
La prohibición prevista en las disposiciones cuya infracción censura el actor ha sufrido modificaciones desde su regulación originaria en la Ley 99 de 1993, las cuales deben ser analizadas antes de abordar el estudio del caso concreto.
Inicialmente, el artículo 28 de la Ley 99 de 1993 consagraba un período de tres (3) años para los Directores Generales de las CAR y permitía su reelección indefinida al disponer lo siguiente:
“ART. 28.—Del director general. El Director General será el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva. Será designado por el Consejo Directivo para un período de tres (3) años, contados a partir del 1o. de enero de 1995, siendo reelegible.”
Esta disposición, en lo referido a la reelección indefinida de las personas elegidas en este cargo, fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-1345 de 2000.(13) En esta providencia, que será abordada con mayor profundidad al estudiar lo relativo a la solicitud de inaplicación del artículo 1º de la Ley 1263 de 2008 mediante la excepción de inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional concluyó que la reelección indefinida no vulneraba los derechos a la igualdad y participación ciudadana.
Posteriormente, la Ley 1263 de 2008 modificó la extensión del período de los directores generales de las CAR, a partir del 1º de enero de 2012, y restringió la posibilidad de su reelección por una sola vez,(14) en los siguientes términos:
“ART. 1º—El artículo 28 de la Ley 99 de 1993 quedará así:
ART. 28.—Del Director General de las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible. El Director General será el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva. Será designado por el Consejo Directivo para un período de cuatro (4) años, contados a partir del 1º de enero de 2012, y podrá ser reelegido por una sola vez. (…)” (Resaltado en negrilla y subrayado por fuera del texto original).
Esta restricción es reproducida en el artículo 52 de los Estatutos de CARDER, así:
“ART. 52.—Designación, período y posesión del director general. El Director General de la Corporación será designado por el Consejo Directivo en el trimestre inmediatamente anterior al inicio del período institucional respectivo, siguiendo el procedimiento establecido en el reglamento, para un período de cuatro (4) años, y podrá ser reelegido por una sola vez.” (Resaltado en negrilla y subrayado por fuera del texto original).
Dichos Estatutos, en el parágrafo 3º del artículo 53, prevén el siguiente régimen de transitoriedad respecto del período del Director General ante el cambio introducido por la Ley 1263 de 2008:
“(…) PAR. 3º—Para lograr la homologación del período de los actuales Directores Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible y de sus miembros de Consejo Directivo con el período de Gobernadores y Alcaldes se requiere un período único de transición, para esto; el período del Director General de la Corporación Autónoma Regional, y el de los miembros del Consejo Directivo de que trata la Ley 99 de 1993, se extenderá dos (2) años más, es decir hasta el 31 de diciembre de 2011. A partir del 2012 el período será de cuatro (4) años” (Resaltado en negrilla y subrayado por fuera del texto original).
La lectura de estas disposiciones permite dos posibles interpretaciones respecto del alcance de la prohibición allí prevista:
De acuerdo con una primera interpretación, defendida por la parte demandada y el apoderado judicial del Consejo Directivo de CARDER con fundamento en diversos conceptos allegados al proceso, los cuales no tienen carácter vinculante por disposición del artículo 28 de la Ley 1755 de 2015,(15) los períodos ejercidos por los Directores Generales de las CAR antes del 1º de enero de 2012 no pueden ser tenidos en cuenta para efectos de aplicar la prohibición prevista respecto de su reelección.
En ese entendido, consideran que únicamente deben ser considerados los períodos iniciados a partir de esa fecha para efectos de determinar si una persona ha sido o no reelegida por más de una vez. Consecuentemente, no estaría en curso en la prohibición la persona que luego de haber sido elegido como Director General antes del 1º de enero de 2012, haya sido elegida para el período 2012-2015 y reelegida para el período 2016-2019, dado que en esta hipótesis los únicos períodos cobijados por la prohibición serían los correspondientes a los años 2012-2015 y 2016-2019.
Por otro lado, una segunda interpretación permite concluir que la restricción por la cual los directores generales de las CAR pueden ser reelegidos por una sola vez comprende tanto los períodos ejercidos con anterioridad al 1º de enero de 2012, como los posteriores. Así que si una persona fue elegida en este cargo en un período anterior a esta fecha, luego del 1º de enero de 2012 sólo podría ser designada para un período más.
La Sala considera, en esta etapa procesal, que esta segunda interpretación es la correcta por las siguientes razones:
- De acuerdo con una interpretación gramatical, la referencia temporal contenida en el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008 (“(…) contados a partir del 1º de enero de 2012”), no busca determinar el momento a partir del cual debe ser aplicada la prohibición allí prevista o los períodos respecto de los cuales es aplicable la restricción relativa a la reelección de los directores generales de las CAR, sino que esta referencia tenía como fin precisar la fecha desde la cual el período de dicho cargo fue ampliado a cuatro años.
En efecto, el empleo del verbo “contados” hace referencia al término de la designación de los directores generales (“(…) [s]erá designado por el Consejo Directivo para un período de cuatro (4) años, contados a partir del 1o de enero de 2012 (…)”) y no a la aplicación temporal de la prohibición ((“(…) contados a partir del 1º de enero de 2012, y podrá ser reelegido por una sola vez (…)”); lo que significa que solo pueden ser reelegidas por una sola vez las personas que hayan ostentado dicho cargo, sin importar que haya sido antes o después del 1º de enero de 2012.
- Esta interpretación gramatical es respaldada por lo dispuesto en los Estatutos de CARDER. La conclusión se extrae porque el artículo 52 de este cuerpo normativo restringe la reelección del Director General a una sola vez, sin definir ninguna presunta clase de limitación temporal frente a la aplicación de esta prohibición (“(…) [e]l Director General de la Corporación será designado por el Consejo Directivo en el trimestre inmediatamente anterior al inicio del período institucional respectivo, siguiendo el procedimiento establecido en el reglamento, para un período de cuatro (4) años, y podrá ser reelegido por una sola vez (…)”), toda vez que el período que iniciaba el 1º de enero de 2012 en nada incidía en la prohibición establecida por la Ley 1263 de 2008 e incorporada expresamente por el citado artículo de los Estatutos de CARDER.
En cambio, la referencia al período institucional que iniciaba en el año 2012 se encuentra contenida en el parágrafo 3º del artículo 53 Ibídem, y versa exclusivamente sobre el momento a partir del cual el período del Director General de este ente autónomo se extendió a cuatro años, en los siguientes términos: (“(…) [p]ara lograr la homologación del período de los actuales Directores Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible y de sus miembros de Consejo Directivo con el período de Gobernadores y Alcaldes se requiere un período único de transición, para esto; el período del Director General de la Corporación Autónoma Regional, y el de los miembros del Consejo Directivo de que trata la Ley 99 de 1993, se extenderá dos (2) años más, es decir hasta el 31 de diciembre de 2011. A partir del 2012 el período será de cuatro (4) años. (…)”). (Resaltado en negrilla y subrayado por fuera del texto original)
En esta etapa procesal, se colige que la Asamblea Corporativa de CARDER, en aplicación de la autonomía constitucional propia de estos entes(16) y en ejercicio de sus facultades legales(17), no sólo incorporó en sus estatutos del año 2010 la prohibición contenida en el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008, sino que adicionalmente distinguió que dicha restricción no estaba condicionada a que la elección tuviera lugar a partir del período institucional que iniciaba el 1º de enero de 2012, tal y como lo pretende hacer entender el demandado.
- Desde el punto de vista teleológico, las normas que buscan restringir o prohibir las reelecciones en cargos públicos tienen como propósito impedir la perpetuidad de las personas en el ejercicio la función pública.
Esta finalidad no se cumple si se acoge la primera interpretación, toda vez que aquella permite que personas que hayan sido elegidas directores generales antes del 1º de enero de 2012, puedan ejercer dicha dignidad por dos períodos más; mientras que la segunda interpretación materializa efectivamente el propósito de renovación en el ejercicio de los cargos públicos que persigue la norma en comento, dado que independientemente del período en el cual la persona ejerció el cargo, ésta no podría ser reelegida por más de una vez.
- La primera interpretación resulta violatoria del derecho a la igualdad, dado que pone en una situación de ventaja, sin que aparentemente exista un fin legítimo o constitucionalmente válido para ello, a quien haya sido elegido como Director General de la CAR antes de 1º de enero de 2012. En efecto, esta interpretación permite que una persona elegida antes de esta fecha pueda ser elegida en tres o más más ocasiones como Director General de una CAR, puesto que ninguno de los períodos anteriores al 1º de enero de 2012 contaría para efectos de la prohibición prevista en el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008. En cambio, una persona que únicamente haya sido elegida como Director General de una CAR después de esta fecha sólo podría ser reelegida por una vez. Este trato diferencial resulta inconstitucional, razón por la cual debe prevalecer la segunda interpretación sobre la primera.
Realizadas estas precisiones, la Sala pasará a abordar la solicitud realizada por el demandado y el apoderado judicial del Consejo Directivo de CARDER de inaplicar el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008 mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad.
2.5.3. La solicitud de inaplicación del artículo 1º de la Ley 1263 de 2008 en ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad.
Recordemos que, tal y como se puso de presente en los antecedentes de esta providencia, el apoderado judicial del Consejo Directivo de CARDER solicitó aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo 1º de la Ley 1263 de 2008, en lo que se refiere a la prohibición de la reelección indefinida de los Directores Generales de las CAR.
Sobre el punto, consideraron que al no existir restricción alguna sobre esa materia en la Constitución Política, no podía el Legislador limitar la posibilidad de su reelección, dado que ésta es una violación al “núcleo esencial del derecho de participación de aquellas personas que hubieren ocupado el cargo, como sería el caso de la aspiración del doctor Juan Manuel Álvarez Villegas”, para lo cual citó apartes de la Sentencia C-1345 de 2000, mediante la cual la Corte Constitucional declaró exequible la expresión del artículo 28 de la Ley 99 de 1993 que permitía la reelección indefinida de los Directores Generales de las CAR.
En el mismo sentido, la parte demandada, solicitó, de manera subsidiaria, aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de la prohibición prevista en el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008, por la cual los Directores Generales de las CAR pueden ser reelegidos por una sola vez.
La Sala no accederá a la solicitud en este sentido efectuada, puesto que aquella se funda en una lectura equivocada de la sentencia de constitucionalidad citada, como más adelante pasará a explicarse.
La figura de la excepción de inconstitucionalidad(18) halla su fundamento en el valor normativo de la Constitución consagrado en el artículo 4º superior que dispone que la “Constitución es norma de normas” y que en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley o cualquier norma jurídica de inferior jerarquía, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
En tal virtud, la autoridad judicial está facultada para ejercer este mecanismo de control de constitucionalidad cuando advierta que la aplicación de una disposición normativa de inferior rango resulta contraria a preceptos constitucionales en el caso concreto sometido a su consideración. Lo anterior denota que la hipótesis contenida en el artículo 4º constitucional no tiene efectos generales, sino que los produce únicamente frente al caso concreto, sin que tenga la potencialidad de afectar la vigencia de la disposición inaplicada(19). Así lo ha establecido la Corte Constitucional, al señalar:
“[L]a hipótesis del artículo 4 de la Constitución carece justamente de la nota de la generalidad, puesto que la definición acerca de si existe o no la incompatibilidad entre la norma inferior y las fundamentales debe producirse en el caso específico, singular, concreto, y en relación con las personas involucradas en el mismo, sin que pueda exceder ese marco jurídico preciso. Se habla entonces de un efecto inter partes, o circunscrito a quienes tienen interés en el caso. Y la norma inaplicada no se afecta en su vigencia general, aunque, por motivo de la inaplicación, no haya producido efectos en el asunto particular del que se trata. La excepción de inconstitucionalidad no ocasiona consecuencias en abstracto, ni puede significar la pérdida de vigencia o efectividad de la disposición sobre la cual recae, ni tampoco se constituye, dentro de nuestro sistema jurídico, en precedente forzoso para decidir otros casos que, bajo distintas circunstancias, también estén gobernados por aquélla”.(20)
Como se anticipó, ocurre que tanto el demandado como el apoderado del Consejo Directivo de CARDER efectúan una lectura descontextualizada de la sentencia con fundamento en la cual solicitan la inaplicación del artículo 1º de la Ley 1263 de 2008, cuyo tenor literal dispone: “El Director General será el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva. Será designado por el Consejo Directivo para un período de cuatro (4) años, contados a partir del 1° de enero de 2012, y podrá ser reelegido por una sola vez”.
La Sentencia C-1345 de 2000, analizó, en su momento, la expresión del artículo 28 de la Ley 99 de 1993 que permitía la reelección indefinida de los Directores Generales de las CAR, es decir, la norma inmediatamente anterior a la que, hoy en día, sirve de fundamento al cargo de nulidad propuesto, disposición jurídica que fue posteriormente reproducida en el artículo 52 de los estatutos de CARDER.
En su momento, la Corte Constitucional concluyó que el Legislador no había desconocido parámetros superiores al permitir la reelección indefinida de los directores generales de este tipo de entidades autónomas. El análisis sobre el particular lo desarrolló en el capítulo 4 de esa providencia que de hecho tituló: “Cuando la reelección para el desempeño de un cargo público no está expresamente prohibida en la Constitución, y se trata de empleos cuya regulación le corresponde al legislador, éste puede determinar si ella es o no procedente” y que corresponde la tesis central de la providencia.
El sólo título, que cobija la idea central de la ratio decidendi de esa sentencia, pone de presente que lo concluido por el Tribunal Constitucional, es que al legislador de acuerdo con el numeral 7º del artículo 150 constitucional, le es dable cuando tiene reserva de ley para determinar este aspecto como en el presente caso, bien admitir la reelección o bien restringirla, siendo esto último lo que justamente ocurrió con el artículo cuya inaplicación se pretende.
La Corte precisó que no había duda de que el Legislador, en el caso concreto, tenía plena capacidad para expedir normas legales que rijan el ejercicio de las funciones públicas a cargo de los directores generales de las corporaciones autónomas regionales, incluidas aquellas que regulen el proceso de designación de los mismos y las prohibición aplicables, pues el Constituyente, a través del numeral 7 del artículo 150 superior, lo habilitó para regular, a través de la ley, la organización y funcionamiento de dichas entidades, y en consecuencia para disponer lo relativo al nombramiento de sus directores generales, sin establecer la prohibición de reelegirlos —esto para advertir que no estaba prohibido, por disposición Superior, su reelección, como tampoco lo está su no reelección—.
La Corte continuó con su análisis y concluyó que si se tenía en cuenta que la reelección de los funcionarios públicos per-sé no riñe con los principios rectores de la democracia participativa, ni con el paradigma del Estado Social de Derecho, y que su prohibición, en principio, opera sólo en aquéllos casos en que expresamente así lo ha determinado la Constitución, como mecanismo de control en el ejercicio del poder, se debe concluir que cuando proviene de una decisión legislativa, se trata de un mecanismo restrictivo de carácter excepcional, que encuentra respaldo en argumentos razonables que como tales justifican una decisión que afecta el núcleo esencial de un derecho fundamental.
Para profundizar en el tema prevalece el derecho del pueblo colombiano, quien a partir de la Constitución Política estructura el poder del Estado(21), sobre el derecho fundamental de elegir y ser elegido de los ciudadanos en particular.
Ello fue justamente lo que ocurrió con la decisión adoptada con la Ley 1263 de 2008 que, además, no prohibió la reelección, sino que tan sólo la limitó a no más de un segundo periodo. Una decisión de este tipo, busca impedir la perpetuidad de las personas en el ejercicio la función pública, al tiempo que realiza el propósito de renovación en el ejercicio de los cargos públicos, todas estas, finalidades admisibles desde la perspectiva constitucional.
En su oportunidad, no encontró la Corte elemento alguno que sirviera de fundamento a la acusación que presentó el actor de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, pues abrirle paso a la reelección de los directores generales de las corporaciones autónomas regionales, es una decisión, que en ejercicio de las competencias que le son propias podía tomar el Congreso.
Para la Sala, es evidente que la Corte reivindicó el principio de libertad de configuración del legislador, cuyo fundamento encontró en el artículo 150.7 Constitucional, que sobre el punto, otorgó un amplio margen de discrecionalidad al Congreso, dentro del cual se cobija al artículo 28 de la Ley 99 de 1993, tanto en su versión original, como en la actual.
Las anteriores, son razones jurídicas suficientes para despachar negativamente la solicitud de inaplicación del artículo 1º de la Ley 1263 de 2008, en lo que se refiere a la prohibición de la reelección indefinida de los Directores Generales de las CAR.
2.5.4. El estudio de la prohibición alegada en el caso concreto.
Entra la Sala a analizar, en esta etapa del proceso, si el acto acusado es o no violatorio de los artículos 1º de la Ley 1263 de 2008 y 52 de los Estatutos de CARDER, por materializar la segunda reelección del demandado como Director General de CARDER.
Para realizar este estudio, la Sala precisará los actos que dieron origen a las designaciones previas del demandado como Director General de CARDER, con base en las pruebas obrantes en el expediente:
- Período Institucional 2007-2011 (primera designación): De acuerdo con la parte resolutiva del Acuerdo 2 de 7 de febrero de 2011, el Consejo Directivo de CARDER designó al demandado como Director General de la CARDER “(…) para terminar el período institucional 2007-2011, por los hechos descritos en la parte considerativa”.
Según las consideraciones de este acto, la designación tuvo por objeto suplir la falta absoluta del anterior Director General, razón por la cual el Consejo Directivo de CARDER realizó una convocatoria para designar, en audiencia pública inicialmente fijada para el 25 de enero de 2011 y luego postergada para el 07 de febrero de la misma anualidad, un nuevo director hasta terminar el período institucional 2007-2011, de conformidad con lo establecido en el inciso segundo del artículo 53 de los Estatutos de CARDER(22). (considerandos C, D y E).
Previamente a esta audiencia pública y en cumplimiento del orden del día se realizó el proceso de entrevista con los aspirantes al cargo de la dirección, en el cual sólo participó el doctor Juan Manuel Álvarez Villegas, puesto que el aspirante doctor Jairo Ordilio Torres Moreno, manifestó telefónicamente no poder hacerse presente. (considerando F).
En desarrollo de la audiencia pública, se leyó el informe del proceso de selección adelantado por la Fundación Universitaria del Área Andina, en el cual aparecían como candidatos elegibles los señores Juan Manuel Álvarez Villegas y Jairo Ordilio Torres Moreno, frente a lo cual públicamente los miembros del Consejo Directivo (7 asistentes) votaron por el señor Juan Manuel Álvarez Villegas. (considerandos H – I).
Por último, debe destacarse que con ocasión de esta designación, el demandado debía ejercer el cargo de Director General de CARDER hasta el 31 de diciembre de 2011. Sin embargo, según lo manifestó el demandado en su escrito radicado el 28 de enero de 2016(23), su período fue prorrogado hasta el 30 de junio de 2012 en virtud del artículo 2º del Decreto 3565 del 26 de septiembre de 2011(24).
No obstante, dicho decreto fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-366 del 30 de mayo 2012, por lo que el Consejo Directivo procedió a nombrar Director de la CARDER para el período institucional 2012 – 2015.
- Período Institucional 2012-2015 (segunda designación): El Consejo Directivo designó al demandado como Director General de CARDER, para el período institucional 2012-2015, mediante el Acuerdo 7 de 27 de junio de 2012.
- Período Institucional 2016-2019 (tercera designación): El Consejo Directivo designó al demandado como Director General de CARDER, para la totalidad del período institucional 2016-2019, mediante el Acuerdo 32 de 28 de octubre de 2015.
A partir de las pruebas documentales allegadas tanto por el accionante con la demanda así como las aportadas por el Consejo Directivo de CARDER y el señor Juan Manuel Álvarez Villegas en sus respectivos escritos, la Sala, en esta etapa procesal, encuentra probado el cargo presentado por el demandante en la solicitud de medida cautelar.
En efecto, se encuentra acreditado que el señor Juan Manuel Álvarez Villegas fue designado en tres ocasiones distintas como Director General de CARDER, durante períodos consecutivos, con posterioridad a la consagración expresa de la prohibición de reelección por más de una vez, establecida en el artículo 52 del
Acuerdo de la Asamblea Corporativa de CARDER 5 de 26 de febrero de 2010, “Por medio del cual se adoptan los Estatutos de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER”.
La Sala advierte que, en el presente caso, no resulta aplicable el antecedente señalado por el apoderado del demandado en el escrito complementario que descorrió el traslado de la medida cautelar (Auto del 15 de diciembre de 2015, Radicación 1100103280002015000049-00), toda vez que el supuesto de dicha providencia fue un nombramiento bajo la figura del encargo mientras se proveía el cargo de Director General, lo cual impedía la configuración de la prohibición, a diferencia del caso in examine donde el señor Juan Manuel Álvarez Villegas fue designado para culminar el período 2007-2011.
El accionante cumplió con la carga argumentativa y probatoria de demostrar que el señor Juan Manuel Álvarez Villegas fue reelegido en una primera ocasión por medio del Acuerdo 7 de 27 de junio de 2012 y, posteriormente, reelegido en una segunda ocasión por medio del acto acusado.
2.5.4.1 Conclusión.
Ante la imposibilidad de inaplicar por inconstitucional el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, en su versión actual, y (ii) teniendo en cuenta que el demandado ya había sido reelegido en una ocasión en el cargo de Director General de CARDER antes de la expedición del Acuerdo 32 de 28 de octubre de 2015, corresponde a la Sala decretar la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, como se hará en la parte resolutiva de esta providencia.
1. ADMITIR la demanda de nulidad electoral presentada contra el acto de elección del señor Juan Manuel Álvarez Villegas, como Director General de CARDER, contenido en el Acuerdo 32 de 28 de octubre de 2015, expedido por el Consejo Directivo de este ente autónomo. En consecuencia se dispone:
1. NOTIFICAR a Juan Manuel Álvarez Villegas de conformidad con el literal a) del numeral 1º del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, a la dirección electrónica obrante a folio 255 del expediente(25).
2. NOTIFICAR personalmente al del Consejo Directivo de CARDER, a través de su Presidente, y a su apoderado, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, a las direcciones electrónicas obrantes a folio 134 del expediente.(26)
3. NOTIFICAR personalmente al señor Agente del Ministerio Público ante esta Sección como lo dispone el numeral 3º del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011.
4. NOTIFICAR por estado a la parte actora.
5. INFORMAR a la comunidad la existencia del proceso como lo ordena el numeral 5º del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011.
6. COMUNICAR esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por medio del buzón electrónico, la cual si así lo decide podrá intervenir en la oportunidad prevista en los artículos 277 y 279 de la Ley 1437 de 2011.
2. DECRETAR la suspensión provisional solicitada por el demandante, con fundamento en los motivos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
3. RECONOCER al señor Gabriel Antonio Penilla Sánchez, identificado con C.C. 2.470.525 de Ansermo y T.P. 95.266 del C.S. de la J., como apoderado judicial del Consejo Directivo de CARDER, conforme a los términos y condiciones del poder conferido obrante a folio 108.
Magistrados: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, presidenta—Rocío Araújo Oñate—Carlos Enrique Moreno Rubio—Alberto Yepes Barreiro.
1 Ley 1437 de 2011. ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada:
(…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:
a) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo electoral, el término será de treinta (30) días. Si la elección se declara en audiencia pública el término se contará a partir del día siguiente; en los demás casos de elección y en los de nombramientos se cuenta a partir del día siguiente al de su publicación efectuada en la forma prevista en el inciso 1o del artículo 65 de este Código.
En las elecciones o nombramientos que requieren confirmación, el término para demandar se contará a partir del día siguiente a la confirmación; (…)
2 Visible a folio 11.
3 A folio 81 del expediente aparece visible que el 29 de octubre de 2015, el acuerdo fue difundido en el periódico La Tarde de Pereira, no obstante, la Sala no tiene certeza respecto de si esta publicación constituye una medida de divulgación adicional o, si por el contrario, aquella es la forma oficial de publicación de las decisiones adoptadas por el Consejo Directivo.
4 Folio 72.
5 Ley 1437 de 2011. ART. 230.—Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas:
6 Ley 1437 de 2001. ART. 91.—Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:
7 “ART. 110.—TRASLADOS. Cualquier traslado que deba surtirse en audiencia se cumplirá permitiéndole a la parte respectiva que haga uso de la palabra. Salvo norma en contrario, todo traslado que deba surtirse por fuera de audiencia, se surtirá en secretaría por el término de tres (3) días y no requerirá auto ni constancia en el expediente. Estos traslados se incluirán en una lista que se mantendrá a disposición de las partes en la secretaría del juzgado por un (1) día y correrán desde el siguiente.”
8 Visible a folios 120 a 134
9 Visible a folios 239 a 256
10 Visible a folios 96 a 105
11 “ART. 28.—Del director general. El Director General será el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva. Será designado por el Consejo Directivo para un período de tres (3) años, contados a partir del 1o. de enero de 1995, siendo reelegible”.
12 Visible folios 361 - 363
13 Corte Constitucional. Sentencia C-1345 de 2000. M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz.
14 De acuerdo con su artículo 4º, la Ley 1263 de 2008 entró en vigencia desde la fecha de su promulgación, la cual se surtió el 26 de diciembre de 2008 según el día en la cual fue publicada en el Diario Oficial.
15 “ART. 28.—Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.”
16 “…el estatuto es el reglamento de funcionamiento que debe expedir la Corporación Autónoma Regional en aras de consolidar su operatividad interna, por lo que su expedición hace parte de su autonomía constitucional…” Corte constitucional, Sentencia C-462 del 14 de mayo de 2008, M.P: Marco Gerardo Monroy Cabra
17 Ley 99 de 1993. Artículo 25º. De la Asamblea Corporativa. Es el principal órgano de dirección de la Corporación y estará integrada por todos los representantes legales de las entidades territoriales de su jurisdicción.
Los miembros de la Asamblea Corporativa de una Corporación Autónoma Regional tendrán en sus deliberaciones y decisiones un derecho a voto.
Son funciones de la Asamblea Corporativa: a. Elegir el Consejo Directivo de que tratan los literales d), y e), del artículo 26 de la presente Ley; b. Designar el revisor fiscal o auditor interno de la Corporación; c. Conocer y aprobar el informe de gestión de la administración; d. Conocer y aprobar las cuentas de resultados de cada período anual; e. Adoptar los estatutos de la Corporación y las reformas que se le introduzcan; f. Las demás que le fijen los reglamentos.
18 Figura jurídica que opera como un mecanismo de control constitucional difuso.
19 Cfr. CONSEJO DE ESTADO, Fallo de 6 de octubre de 2011, C.P. Alberto Yepes Barreiro, Exp. 2010-00120.
20 Corte Constitucional, Sentencia C-600 de 1998 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). La excepción de inconstitucionalidad ha sido aplicada por la Corte Constitucional en múltiples ocasiones. Así, por ejemplo, lo ha admitido en relación con la legislación que regula las exclusiones y limitaciones del Plan Obligatorio de Salud, siempre y cuando se cumplan ciertos requisitos (véase Sentencia T-499 de 2009, M.P. Jorge Pretelt Chaljub); de igual manera, dicha Corporación ha aplicado la excepción de inconstitucionalidad frente al artículo 1º de la Ley 860 de 2003 que establece unos requisitos más gravosos que los preceptuados por la Ley 100 de 1993 para acceder al reconocimiento de la pensión de invalidez, en cuanto al requisito de fidelidad al Sistema de Seguridad Social en Pensiones (véase, al respecto, entre muchas otras, la Sentencia T-069 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa); asimismo, ha considerado procedente exceptuar la aplicación de normas por inconstitucionalidad en el ámbito del Sistema de Seguridad Social en Salud, cuando (i) el contenido de normativo de la disposición sea evidentemente contrario a la Constitución y (ii) comprometa derechos fundamentales (Véase el auto A-035 de 2009, proferido con ocasión del seguimiento a la sentencia T-760 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
21 Constitución Política. ART. 3º—La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece.
22 “ART. 53.—Faltas temporales y absoluta del director general. (…) Cuando se presente falta absoluta del Director General, el Consejo Directivo elegirá un nuevo Director para el tiempo restante del período institucional, de acuerdo con las siguientes reglas:
Si la falta se presenta antes de cumplir el último año del período institucional, la vacante se cubrirá siguiendo el procedimiento establecido en el Decreto 2011 de 2006 o la norma que lo modifique o sustituya. (…)”.
23 Visible en los folios 242 y 243
24 Decreto 3565 de 2011. ART. 2º—Adiciónese el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008 modificatorio del artículo 28 de la Ley 99 de 1993 con el siguiente parágrafo transitorio: “Parágrafo transitorio. El período de los actuales Directores de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible se ampliará hasta el 30 de junio de 2012.
El período institucional de los Directores Generales de las Corporaciones 2012-2015, iniciará el 1° de julio de 2012 y culminará el 31 de diciembre de 2015. El Proceso de elección de estos Directores deberá realizarlo el Consejo Directivo en el mes de junio de 2012.
El período de los actuales miembros del Consejo Directivo de que tratan los literales e), f) y g) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993 y de los representantes de la comunidad, organizaciones privadas o particulares que conforman los consejos directivos de las Corporaciones de Desarrollo Sostenible finalizará el 31 de diciembre de 2011”.
25 De conformidad con el inciso final del numeral 3º del artículo 291 del C.G.P. cuando se conozca la dirección electrónica de quien deba ser notificado, la notificación podrá remitirse por el Secretario por medio de correo electrónico, el anterior trámite constituye notificación personal para todos los efectos legales.
26 De conformidad con el inciso final del numeral 3º del artículo 291 del C.G.P. cuando se conozca la dirección electrónica de quien deba ser notificado, la notificación podrá remitirse por el Secretario por medio de correo electrónico, el anterior trámite constituye notificación personal para todos los efectos legales.