Source: https://tc.vlex.es/vid/1990-f-g-j-aatc-66-15355408
Timestamp: 2019-10-16 02:41:09
Document Index: 341352668

Matched Legal Cases: ['in fine', 'in fine', 'in fine', 'in fine', 'in fine', 'in fine', 'in fine', 'in fine', 'in fine', 'in fine', 'in fine', 'in fine', 'in fine', 'in fine', 'in fine']

STC 16/1996, 1 de Febrero de 1996 - Jurisprudencia - VLEX 15355408
Fecha de Resolución: 1 de Febrero de 1996
Número de Recurso: 280/1990
1. La razón última de las concretas impugnaciones que la representación de la Generalidad de Cataluña aduce frente a determinadas partidas de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990, destinadas a subvenciones de fomento en ámbitos o sectores de la política económica o social en que aquella Comunidad Autónoma ha asumido la competencia exclusiva, reside en que no se ha llevado a cabo en ellas la correspondiente «territorialización» de los fondos y su distribución para la gestión descentralizada entre las diferentes Comunidades Autónomas con competencias en la materia, lo cual, a su juicio, lesiona su autonomía financiera (art. 156.1 C.E. y art. 1.1 de la L.O.F.C.A.) -de gasto, en este caso- condición indispensable de la autonomía política garantizada por la Constitución (art. 2 C.E.). Reconocida y declarada por la STC 13/1992 la exigencia de la «territorialización» de los fondos presupuestarios, destinados a subvenciones en los Presupuestos Generales del Estado entre las distintas Comunidades Autónomas, esto es, su transferencia efectiva a éstas de modo que puedan disponer prontamente de los mismos sin más condicionamientos que los que se deriven del ejercicio de las competencias estatales en la materia, lo que se debate además, en suma, es si esa «territorialización, en aquellos casos en que la gestión de los fondos corresponda a las Comunidades Autónomas, ha de llevarse a cabo en o dentro de los propios Presupuestos Generales del Estado, o, por el contrario, en un momento posterior, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 153 de la L.G.P. En la citada STC 13/1992 hemos declarado que la técnica más acorde y respetuosa con la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas es que esa territorialización se realice directamente en los propios Presupuestos Generales del Estado, consignándose como transferencias, corrientes o de capital, a las Comunidades Autónomas en las correspondientes Secciones, Servicios y Programas del estado de gastos. Ahora bien, añadimos entonces, «de ello no se sigue necesariamente la inconstitucionalidad de las mismas (partidas presupuestarias), siempre que por normas inmediatamente posteriores o por Convenio ajustado a los principios constitucionales y reglas de distribución de competencias, los fondos en cuestión se distribuyan efectivamente entre las Comunidades Autónomas competentes para gestionarlos» [F.J. 2]. 2. De las diversas infracciones alegadas, la Generalidad pone especial énfasis en la vulneración de la igualdad ante la Ley, proclamada por el art. 14 C.E., por efecto del citado trato discriminatorio. Hemos de precisar, antes de nada, que es doctrina de este Tribunal que los entes públicos no pueden ser considerados en las relaciones jurídico-materiales como titulares del derecho fundamental a la no discriminación amparado por el art. 14 C.E., que se refiere a los españoles y no es de aplicación a las personas jurídico-públicas en cuanto tales (AATC 135/1985, 139/1985 y 106/1988) [F.J. 3]. 3. Impugna la Generalidad de Cataluña la disposición final décima de la Ley 4/1990, que suprime como Corporaciones de Derecho Público las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana y el Consejo Superior de las mismas. La impugnación se fundamenta en argumentos a los que ya se dio respuesta en la STC 178/1994 -cuya doctrina es perfectamente trasladable aquí-. En ella se declaró la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la mencionada disposición quedando expulsada del ordenamiento jurídico, por lo que ahora ha de estimarse la desaparición sobrevenida del objeto de esta impugnación, que no requiere, por lo mismo, un nuevo pronunciamiento por parte de este Tribunal [F.J. 5]. 4. El Tribunal Constitucional, desde la temprana STC 27/1981 y a lo largo de numerosas Sentencias posteriores que han culminado en la STC 76/1992, ha elaborado una doctrina sobre los límites constitucionales al contenido material de las Leyes de Presupuestos del Estado y a su utilización como instrumento de la legislación para introducir en el ordenamiento jurídico «disposiciones de carácter general en materias propias de la Ley ordinaria (con excepción de lo dispuesto en el apartado 7. del art. 134 C.E.)». Según dicha doctrina, la Ley de Presupuestos, que se configura como una verdadera Ley, no obstante sus peculiaridades, en el ejercicio de una función o competencia específica desdoblada de la genérica potestad legislativa (art. 66.2 C.E.), tiene un contenido mínimo, necesario e indisponible -esencial, porque no puede faltar y que califica a una Ley como de Presupuestos en el sentido constitucional del concepto, esto es «aquella que, como núcleo fundamental, contiene la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, es decir las previsiones de ingresos y las autorizaciones de gastos para un ejercicio económico determinado» (STC 126/1987)- constituido por la «expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos» y un contenido posible, no necesario y eventual constituido por materias distintas a ese núcleo esencial «que no siendo estrictamente presupuestarias inciden en la política de ingresos y gastos del sector público o la condicionan» [F.J. 6]. 5. Pero aun aceptando la posibilidad de que las Leyes anuales de Presupuestos puedan contener disposiciones o regulaciones materiales de esa naturaleza, este Tribunal ha declarado igualmente «que este contenido eventual sólo tiene cabida dentro de límites estrictos», que la doctrina de la STC 76/1982, fundamento jurídico 4., apartado a) -que reiteramos ahora- ha resumido concluyendo que «para que la regulación por Ley de Presupuestos de una materia distinta a su núcleo mínimo, necesario e indisponible (previsión de ingresos y habilitaciones de gastos) sea constitucionalmente legítima es necesario que esa materia tenga relación directa con los gastos e ingresos que integran el Presupuesto o con los criterios de política económica de la que ese Presupuesto es el instrumento y que, además, su inclusión esté justificada, en el sentido de que sea un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno». «El cumplimiento de estas dos condiciones resulta, pues, necesario para justificar la restricción de las competencias del Poder Legislativo, propia de las Leyes de Presupuestos, y para salvaguardar la seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 C.E., esto es, la certeza del Derecho que exige que una Ley de contenido constitucionalmente definido, como es la Ley de Presupuestos Generales, no contenga más disposiciones que las que corresponde a su función constitucional (art. 66.2 y 134.2 C.E.)» [F.J. 6].
Primero.-Tener por desistida parcialmente a la Generalidad de Cataluña en los términos que se indican en el fundamento jurídico 1. de esta Sentencia.
Segundo.-Declarar la desaparición sobrevenida parcial del objeto del proceso en los términos que se indican en el fundamento jurídico 5.
Tercero.-Estimar parcialmente su recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra determinados preceptos y partidas presupuestarias de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, y, en consecuencia:
Cuarto.-Desestimar el recurso en todo lo demás.
Sentencia citada en: 351 sentencias, 24 artículos doctrinales, 2 disposiciones normativas, una resolución administrativa
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente, don José Gabaldón López, Vicepresidente, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Javier Delgado Barrio, y don Tomás S. Vives Antón, Magistrados, ha pronunciado
1. El 29 de septiembre de 1990 quedó registrado en este Tribunal un escrito por el que don José M. B. i Bessa, Abogado de la Generalidad de Cataluña, en su representación y defensa, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 11, apartados 3 y 4, y 40 y las disposiciones adicionales décima y vigésima segunda de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, así como contra las siguientes partidas presupuestarias contenidas en la misma Ley:
De la Sección 19, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Servicio 11, Programa 313-A, el Concepto 425. De la Sección 27, Ministerio de Asuntos Sociales. Del Servicio 03, Programa 313 L, los Conceptos 451 y 457. Del Servicio 03, Programa 313 L, el Concepto 486. Del Servicio 01, Programa 313 L, los Conceptos 481 y 782. Del Servicio 03, Programa 313 L, el Concepto 481. Del Servicio 01, Programa 311 A., el Concepto 723. Del Servicio 04, Programa 313 D., los Conceptos 454 y 481. Del Servicio 01, Programa 313 L, el Concepto 721. Del Organismo 27.208, Programa 323 A., los Conceptos 22.600, 481 y 781. Del Organismo 27.107, Programa 323 B, los Conceptos 22.600, 481, 482 y 483.
El recurso se basa, por otro lado, en que la consignación centralizada de ciertos créditos presupuestarios no respeta el sistema de financiación autonómica vigente plasmado en el Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 7 de noviembre de 1986. No se cuestiona, por ello, la constitucionalidad del vigente sistema de financiación aunque se reconoce que el mismo «reduce a su mínima expresión la autonomía financiera de las CC.AA.», y se indica que «deberá reajustarse cuando sea procedente y oportuno, y el punto clave será posiblemente la introducción de la corresponsabilidad fiscal, arbitrando alguna forma de participación y gestión de las Comunidades Autónomas en los grandes impuestos actuales, sobre la Renta de las Personas Físicas, Renta de Sociedades e IVA. Sólo entonces podremos hablar propiamente de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas».
La Constitución española establece el marco constitucional del sistema de financiación autonómico que se inspira en los principios de autonomía, solidaridad y suficiencia; para la Generalidad, el principio de autonomía debe ser considerado prioritario; la suficiencia y la solidaridad son principios complementarios al principio esencial de la autonomía; sin autonomía financiera fracasa el sistema en su esencia; el carácter prioritario de la autonomía financiera se realza a la vista de la previsión en la Constitución española de la garantía de los servicios fundamentales y del Fondo de Compensación Interterritorial que sólo tienen sentido como mecanismos de corrección de los efectos de la autonomía financiera.
Indudablemente, el bloque constitucional compuesto por el Estatuto de Autonomía de Cataluña, la L.O.F.C.A. y la C.E. permiten una variada gama de soluciones al tema de la financiación autonómica; sin embargo, el sistema actual constituye una interpretación tremendamente restrictiva. El problema de las deficiencias de la financiación autonómica radica de forma originaria en el cómputo del llamado coste efectivo de los servicios transferidos; al no considerarse transferibles gran parte de los recursos disponibles en las oficinas centrales, hubo una subestimación tanto de los costes directos como de los indirectos; además, el método adoptado por el Acuerdo 1/1982, del Consejo de Política Fiscal y Financiera, excluyó del cómputo del coste efectivo la llamada inversión nueva y las subvenciones de que disponían los servicios del Estado antes de ser transferidos a las Comunidades Autónomas; el método empleado dejó intactos los macrocefálicos servicios centrales de la Administración del Estado y dejó en sus manos la gestión de la práctica totalidad de los recursos destinados a inversiones y subvenciones; a ello ha contribuido también la doctrina que propugna que las competencias «básicas» del Estado se extiendan a los actos de gestión o pura ejecución; el Estado invade competencias de las Comunidades Autónomas porque previamente se han asignado a la Administración Central los recursos presupuestarios que debieran corresponder a las Comunidades Autónomas, lo que conduce a indebidas duplicidades en la prestación de los servicios y priva a las CC.AA. de los recursos debidos para la correcta prestación de los servicios asumidos.
El Acuerdo del citado Consejo, de 7 de noviembre de 1986, que fija el sistema de financiación autonómico para el período 1987/91, mejora, pero sólo en parte, la situación anterior porque solamente se incorporan al bloque de financiación incondicionada las subvenciones que por su carácter recurrente y su vinculación a la prestación de los servicios tienen una naturaleza equivalente a la del coste de éstos; la consecuencia es que la mayor parte de las subvenciones, las más significativas cualitativa y cuantitativamente, continúan financiándose por medio de transferencias de fondos condicionados. Esta forma de actuar ha querido justificarse argumentando que muchas de estas subvenciones condicionadas tienen un objetivo de política económica y social; pero ésto sólo es cierto en muy pocos supuestos; cuando estas subvenciones a terceros se producen en materias cuya competencia corresponde a las Comunidades Autónomas el Estado debería ceder a las mismas los recursos correspondientes de forma incondicionada. Además, los Presupuestos Generales del Estado para 1990 no se adaptan a las previsiones del Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 1986, según el cual cuando la gestión y ejecución de las subvenciones corresponda a las Comunidades Autónomas «deben establecerse los mecanismos necesarios para aplicar la gestión de las mismas, incluyendo su territorialización en los Presupuestos Generales del Estado, si ello fuera posible, y, en su defecto, procediendo a su territorialización durante el ejercicio con la mayor antelación posible».
Para respetar el principio competencial y el de autonomía financiera, las consignaciones de créditos referidos a subvenciones deben reunir varias condiciones: 1) No vulnerar las competencias de la Comunidad Autónoma en las materias en que el Estado no conserve ningún título competencial; 2) Debe descentralizarse la gestión de las aplicaciones presupuestarias correspondientes a subvenciones relativas a actividades o materias de competencia de la Comunidad Autónoma y sobre las que concurra algún título competencial genérico del Estado, lo que implica que la Administración Central debe limitarse a fijar el importe global de cada línea de subvención y sus características definitorias esenciales; 3) Es improcedente que el Estado condicione la participación de las Comunidades Autónomas en las subvenciones a la suscripción de Convenios.
Tras sistematizar las cuatro categorías de materias según cual sea el grado de intervención del Estado y de la Comunidad Autónoma, concluye que «la regla general en el caso de las partidas destinadas al fomento en materias de competencia autonómica debería consistir en la territorialización en los propios Presupuestos. Solamente en el caso de existir alguna dificultad de tipo técnico, dicha territorialización podría posponerse a un momento posterior a la propia Ley de Presupuestos Generales del Estado pero, en cualquier caso, al incidir las partidas en competencias de las Comunidades Autónomas deberían consignarse los créditos presupuestarios en los Conceptos 4.5 y 7.5 «para Comunidades Autónomas» y en ningún caso como partidas centralizadas a cargo de órganos del Estado».
a) La impugnación de diversas partidas de los Ministerios de Justicia, Sanidad y Consumo y Educación y Ciencia, relativas a materias penitenciarias y que ya fueron recurridas en 1989, se fundamenta en el art. 11.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña que atribuye a la Generalidad la ejecución de la legislación del Estado en materia penitenciaria, se trata de subvenciones recurrentes y con vocación de permanencia ligadas a la prestación de los servicios transferidos; de seguir formando parte del bloque de financiación condicionada, debería procederse a su distribución territorial en los propios Presupuestos Generales del Estado de conformidad con criterios objetivos.
Respecto de las partidas contenidas en el Servicio 07, Programa 712 D., Conceptos 771 y 773, se reiteran los motivos de impugnación expresados en el recurso presentado contra la Ley de Presupuestos para 1989.
Las partidas de los Organismos 106, 109. 203 y 04, Programas 542 F, 712 D, 533 A y 712 C que se impugnan están destinadas a la concesión de las ayudas previstas en el Real Decreto 808/1987, de 19 de junio, para la aplicación del Reglamento CEE 797/85, del Consejo; en atención a las competencias de la Generalidad, no es adecuado que estas partidas aparezcan consignadas centralizadamente reservando su gestión al Ministerio de Agricultura, ya sea directamente, ya sea por el intermedio del ICONA y el IRYDA.
La Generalidad ha interpuesto el conflicto positivo de competencias núm. 1.389/87 contra los arts. 20.1.2.3 y 4, 23, 24.2 y 3, 25, 29 y 41.1 del Real Decreto 808/1987, de 19 de junio, solicitando que se declare la competencia de la Generalidad sobre la materia, y ha presentado también sendos requerimientos de incompetencia contra la Orden de 1 de octubre de 1988 y la de 26 de diciembre de 1988. No se cuestiona que el Estado pueda destinar parte de sus recursos a financiar las ayudas para la mejora de las estructuras agrarias establecidas en el Reglamento CEE 797/85 mediante su previsión en la Ley de Presupuestos; por tanto, en relación con tales ayudas, el Estado puede establecer en sus Presupuestos las cantidades globales que correspondan, que deberán ser transferidas a las Comunidades Autónomas también con carácter global, de forma que las CC.AA. integren los fondos en las partidas de ingresos de sus propios Presupuestos y determinen, en su caso, las condiciones concretas de otorgamiento de las ayudas.
Deberían también territorializarse los Conceptos 780 y 781 del Programa 712 G sobre compensación de rentas y mejora del hábitat rural del Servicio de Extensión Agraria, así como los Conceptos 776 y 777, del mismo Programa, del IRYDA Consideraciones idénticas se formulan respecto de las partidas impugnadas relativas a sanidad vegetal y animal; aunque el procedimiento seguido en la práctica produce un resultado parecido a la territorialización, ésta no tiene su amparo en la Ley de Presupuestos, por lo que se solicita que la Ley recurrida contemple directamente la necesaria territorialización.
Procede también la territorialización del Concepto 772. Programa 712 A, Servicio 09, destinada al fomento de entidades asociativas para el desarrollo de la agroindustria, así como del Concepto 771 del Programa 712 C del Organismo 104, sobre fomento de la utilización de semillas y plantas de vivero. Con relación al Concepto 778 del Programa 712 A. Servicio 04, aunque se reconoce que en la práctica se respeta la territorialización, entiende que la asignación a las Comunidades Autónomas debe efectuarse directamente en la Ley de Presupuestos; idéntica alegación se efectúa respecto de los Conceptos 472 y 771 del Programa 712 C. Servicio 04. Se solicita, asimismo, la territorialización del Concepto 482. Programa 712 A, Organismo 108 y del Concepto 470. Programa 712 E, Organismo 205. Con relación, por último, a los Conceptos 773 y 775, Programa 712 C. Servicio 04, se pretende que la territorialización de hecho tenga constancia formal en la Ley de Presupuestos.
f) De las partidas correspondientes al Ministerio de Cultura, tras efectuar diversas consideraciones sobre el alcance de los arts. 149.2 C.E. y 9.4 E.A.C., impugna diversos conceptos relativos a archivos y museos amparándose en la atribución competencial explícita que sobre estas materias otorga el Estatuto. Impugna asimismo varias partidas relacionadas con el libro invocando a tal efecto las competencias en el campo de la industria que resultan de los arts. 9.4 y 12.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Con relación a las partidas impugnadas sobre cinematografía, se alegan también sus competencias en materia de industria y se solicita su territorialización por no haber sido posible todavía la firma del Convenio previsto en el Real Decreto 1.010/1981.
g) Del Presupuesto del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones se impugna la partida correspondiente a las «ayudas para subvencionar el tipo de interés en los créditos para la renovación del parque de vehículos destinados al servicio público del transporte por carretera en las condiciones que se determinen reglamentariamente»; se invoca a tal efecto la competencia exclusiva de la Generalidad sobre el transporte por carretera que transcurra íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma y se solicita la territorialización del concepto presupuestario según criterios objetivos.
h) Se impugnan también diversas partidas incluidas en la Sección 26, Ministerio de Sanidad y Consumo. Tras dar por reproducidos los razonamientos expuestos en el recurso presentado contra la Ley de Presupuestos del Estado para 1989, destaca las siguientes causas de impugnación: 1) mediación del INSALUD, que gestiona directamente la parte destinada a los servicios centralizados y efectúa la transferencia de las cantidades correspondientes a las Comunidades Autónomas con servicios transferidos; la intermediación del INSALUD provoca incertidumbre presupuestaria a las CC.AA. que han de gestionar los programas sanitarios desconociendo el importe real que van a recibir, complica extremadamente la gestión en perjuicio de los ciudadanos y resulta innecesaria y no ajustada al orden competencial establecido. 2) las partidas impugnadas deberían definir solamente las características esenciales en la medida en que impliquen una aplicación de las bases fijadas por el Estado y deben consignarse en los Presupuestos Generales del Estado de forma territorializada y según criterios de población protegida o población afectada. 3) formalización de Convenios como condición para hacer efectivas las transferencias a las Comunidades Autónomas, lo que en ocasiones es aprovechado por el Estado para introducir determinadas cláusulas. La demanda clasifica las partidas impugnadas en cuatro bloques.
En un segundo bloque se integran varias partidas destinadas a becas para formación y perfeccionamiento sanitario, compensaciones a laboratorios, cursos de estomatología, formación de personal sanitario, formación de higienistas y protésicos dentales, tras plantes de órganos entre otras; este grupo de partidas se impugnan porque subvencionan directamente a instituciones y familias sin ánimo de lucro cuando en realidad debieran territorializarse objetivamente y transferirse a las Comunidades Autónomas para que sean gestionadas y distribuidas por estas últimas.
i) Con relación a las partidas del presupuesto de los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Asuntos Sociales, se invoca la competencia exclusiva en materia de «asistencia social» reconocida por el art. 9.25 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
De la Sección 19, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se impugna la partida correspondiente a transferencias a la Seguridad Social para prestaciones socioeconómicas derivadas de la Ley de Integración Social del Minusválido, por entender que la mencionada dotación debe distribuirse y asignarse directamente a las Comunidades Autónomas competentes mediante criterios objetivos de población sin introducir la mediación del INSERSO.
De la Sección 27, Ministerio de Asuntos Sociales, se impugnan los Conceptos 451 y 457 del Programa 313 L, Servicio 03; el Concepto 486 del mismo Programa y Servicio; los Conceptos 481 y 782 del Programa 313 L, Servicio 01; del Servicio 03, Programa 313 L, el Concepto 481; del Servicio 01, el Concepto 723 del Programa 311 A y el Concepto 721 del Programa 313 L y los Conceptos 454 y 481 del Programa 313 D del Servicio 04.
Se impugna también la partida prevista en Presupuesto de la Seguridad Social, INSERSO, Función 3, Servicios Sociales, Grupo de Programa 35: Transferencias a las Comunidades Autónomas por los servicios sociales asumidos, Concepto 450.2: A Cataluña, dando por reproducidos los argumentos expuestos en los recursos presentados contra las Leyes de Presupuestos de 1988 y 1989.
Al amparo de su competencia exclusiva sobre juventud (art. 9.26 E.A.C.), la Generalidad impugna diversos conceptos del Programa 323 A sobre promoción y servicios a la juventud, criticando el requisito del ámbito estatal o nacional que se requiere de las asociaciones juveniles para disfrutar de estas subvenciones; a su entender, la Administración estatal debería limitarse a promover las relaciones juveniles internacionales y las relaciones entre Comunidades Autónomas; el resto del presupuesto del Instituto de la Juventud debería asignarse como transferencia a las Comunidades Autónomas con competencia en la materia; se solicita, asimismo, la territorialización de diversas partidas correspondientes al Instituto de la Mujer, invocando a tal efecto la competencia reconocida por el art. 9.27 del Estatuto de Autonomía de Cataluña en materia de «promoción de la mujer».
j) Con relación al presupuesto del Ministerio de Industria y Energía, comienza la recurrente señalando sus competencias en materia de industria, artesanía, energía y minas; en concreto, se impugnan diversas partidas relacionadas con el Plan Electrónico e Informático Nacional (P.E.I.N.), inversiones sobre conservación de la energía, investigación y desarrollo tecnológico de la minería, fomento de la investigación en la industria farmacéutica, promoción de la calidad industrial, apoyo a la pequeña y mediana empresa, desarrollo de energías renovables, subvenciones relativas al fomento de la minería y al Plan de Electrificación Rural.
a) Se impugnan los apartados 3 y 4 del art. 11 de la Ley 4/1990 sobre financiación de diversas obligaciones y gastos del Instituto Nacional de la Salud así como la parte de la liquidación anual de Comunidades Autónomas con gestión transferida correspondiente a las desviaciones producidas por el abono de tales obligaciones; según la recurrente, los citados preceptos otorgan un trato completamente distinto al Instituto Nacional de la Salud y a las Comunidades Autónomas que, como Cataluña, tienen plenamente transferidos los servicios de sanidad y prestaciones sanitarias de la Seguridad Social; de acuerdo con estas disposiciones las Comunidades Autónomas continuarán sin poder participar dentro del ejercicio presupuestario y de forma automática en las desviaciones presupuestarias del INSALUD; el diferente trato que los preceptos impugnados otorgan al INSALUD y a las Comunidades Autónomas «con gestión transferida» es discriminatorio y conculca los arts. 14, 138 y 156.1 C.E., en relación con el art. 17 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que proclaman el principio de igualdad, la obligación del Estado de garantizar la realización efectiva del principio de solidaridad y la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas; los apartados 3 y 4 del art. 11 constituyen, por otra parte, una clara infracción al principio de suficiencia, implícito en el bloque constitucional, al no garantizar los recursos suficientes para la prestación de los servicios sanitarios asumidos por la Generalidad. Considera además la recurrente que los preceptos impugnados constituyen un claro exceso de las competencias reservadas al Estado en el art. 149.1.17 C.E., por entender que lo dispuesto en este último precepto en relación con el art. 17.2 y 4 del Estatuto de Autonomía de Cataluña legitimaría la asunción por la Generalidad de toda la gestión financiera, patrimonial y económica de la Seguridad Social desarrollada en el territorio de Cataluña.
c) Se impugna, asimismo, la disposición final décima de la expresada Ley por la que quedan suprimidas como Corporaciones de Derecho público las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana y el Consejo Superior de las mismas, y faculta al Gobierno para que regule el destino del patrimonio y personal de las mismas.
La Generalidad aduce su competencia exclusiva en materia de Cámaras de la Propiedad reconocida por el art. 9.22 del Estatuto de Autonomía de Cataluña; La disposición impugnada no puede encontrar cobertura en el art. 149.1.18. C.E. por exceder manifiestamente la competencia estatal sobre las bases; en realidad, la norma cuestionada, al ordenar la supresión y desaparición de las Cámaras, abate la figura e impide a las Comunidades Autónomas que ejerzan su competencia; incurre, por ello, en la prohibición a que aluden las SSTC 32/1981, 1/1982 y 5/1982, entre otras, puesto que es inconstitucional dictar normas básicas con tal grado de desarrollo «que dejen vacío de contenido la correlativa competencia de desarrollo legislativo»; en el presente caso, el Legislador impide a las Comunidades Autónomas que desarrollen la actividad normativa para la que son competentes y en la que deben poder formular «opciones diversas», pues ha desaparecido la materia sobre la que estas opciones podrían ser ejercidas; la competencia básica no habilita al Estado para eliminar un ámbito material, el de las Cámaras oficiales de la Propiedad Urbana, objeto de una reserva explícita en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, pues ello equivale a producir una modificación implícita del Estatuto de Autonomía al margen de los mecanismos constitucionalmente previstos. Por lo tanto, la citada disposición final décima incurre en un vicio de inconstitucionalidad por contener un exceso en el ejercicio de la competencia estatal, que determina una intromisión ilegítima en el ámbito competencial propio de las Comunidades Autónomas.
Por otra parte, la supresión de las Cámaras de la Propiedad Urbana como corporaciones de Derecho público es una decisión que manifiestamente excede del ámbito competencial propio de las Leyes de Presupuestos; la disposición impugnada comporta una decisión de estricto carácter organizativo que carece de una relación directa con el núcleo esencial reservado a la ordenación de las Leyes de Presupuestos y en consecuencia no pueden incluirse en éstos; la exclusión de la materia de organización administrativa del ámbito de las Leyes de Presupuestos resulta no sólo de la Ley 10/1983, de 16 de agosto, sino también, en el presente caso, del art. 52 C.E., que sujeta a la Ley ordinaria la regulación de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana. Además, la Ley de Presupuestos, tanto por su vigencia limitada en el tiempo como por las peculiaridades de su tramitación, no es la norma adecuada para contener las bases de una materia y, en consecuencia, no puede modificar el régimen de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Por todo ello, procede declarar la inconstitucionalidad de la citada disposición final décima.
d) Se impugna, por último, la disposición adicional vigésima segunda de la citada Ley de Presupuestos, que atribuye a los Consorcios de Zonas Francas las facultades de «promover, gestionar y explotar los bienes integrantes de su patrimonio... para contribuir a la dinamización económica de su respectiva área de influencia». Contra la citada disposición se aducen dos órdenes de argumentos. De una parte, se alega la inidoneidad de la Ley de Presupuestos para incorporar una norma, como la ahora cuestionada, de naturaleza organizativa de las Administraciones Públicas que pretende modificar el ámbito de actuación de los Consorcios, por lo que se remite a las consideraciones vertidas a propósito de la disposición final décima. De otra, se aduce la inconstitucionalidad del propio contenido de la disposición impugnada; en este sentido, la disposición adicional vigésima segunda extiende el ámbito de actuación competencial y territorial de los Consorcios, que viene precisado en sus normas reguladoras, utilizando unos conceptos, «área de influencia» y «dinamización económica», de tal imprecisión y amplitud que permiten dar cualquier contenido a las actuaciones de los Consorcios; de esta forma, se infringe el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 C.E.). Se trata, por tanto, de un precepto que está donde no debiera y dice lo que no debe, lo que determina su inconstitucionalidad o cuando menos justifica el interés de la Generalidad por una Sentencia aclaratoria que acote los límites en los que puede moverse la actuación legislativa del Estado al regular estas entidades consorciales a la vista de las competencias que corresponden a la Generalidad de Cataluña en materia urbanística y en materia de industria conforme a los arts. 9.9 y 12.1.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
D) Concluye su escrito suplicando de este Tribunal Constitucional dicte Sentencia que declare la inconstitucionalidad de los arts. 11, apartados 3 y 4, y 40, disposición adicional vigésima segunda y disposición final décima de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990, así como de las partidas, programas, conceptos o artículos presupuestarios impugnados, declarando según proceda, a la vista de las competencias que concurran en cada caso, bien que deben incorporarse en la parte proporcional que corresponda a la financiación incondicionada, bien que deben ser objeto de territorialización y distribución de acuerdo a criterios objetivos y a las competencias asumidas entre las distintas Comunidades Autónomas competentes y en su caso también con la Administración del Estado para la parte del territorio en que conserve la gestión de los servicios, y la Generalidad de Cataluña; que tal territorialización debe efectuarse siempre que sea posible en los Presupuestos Generales del Estado, sin la intervención o intermediación de otros órganos u organismos centrales y sin someter la efectiva transferencia de los recursos presupuestarios relacionados a la suscripción de Convenios con la Administración del Estado u organismos que de él dependen; que las partidas, programas, conceptos o artículos presupuestarios relacionados deben consignarse directamente a favor de la Generalidad en la proporción adecuada y aplicando criterios objetivos, y que solamente en los casos en que por razones estrictamente técnicas la territorialización solicitada no sea factible en la propia Ley de Presupuestos, y siempre que tenga amparo competencial la posterior intervención de la Administración del Estado para proceder a su distribución, que se consignen las correspondientes partidas a favor de las Comunidades Autónomas competentes como transferencias corrientes o de capital y en ningún caso directamente a favor de órganos centrales del Estado; y finalmente, en cuanto al Concepto «450.2 A Cataluña, importe 8.940,096 miles de pesetas del Presupuesto de la Seguridad Social, INSERSO, Función 3 Servicios Sociales. Grupo de Programas 35. Transferencias a CC.AA. por los Servicios Sociales asumidos» declare que la territorialización efectuada, en lo que concierne a la Generalidad, es inadecuada por insuficiente al haberse practicado de forma improcedente la deducción de una serie de partidas de la base de cómputo consistente en el Presupuesto global del INSERSO que debe ser objeto de reparto, declarando también que resulta improcedente por insuficiente el porcentaje de participación aplicado a la Generalidad de Cataluña. Por medio de otrosí, manifiesta dejar al mejor criterio de este Tribunal la acumulación del presente recurso a los recursos de inconstitucionalidad núms. 542/88 y 573/89 relativos a los Presupuestos Generales del Estado para 1988 y 1989 y reitera su aceptación anticipada de la decisión que adopte el Tribunal sobre este particular cualquiera que sea su sentido.
3. Mediante providencia de 22 de octubre de 1990, la Sección Primera del Pleno de este Tribunal acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, dar traslado de la demanda al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministerio de Justicia, al objeto de que pueda personarse en el procedimiento y formular alegaciones, oír al Abogado del Estado para que exponga lo que estime procedente acerca de la acumulación de este recurso con los ya acumulados núms. 542/88 y 573/89 y publicar la incoación del recurso en el «Boletín Oficial del Estado».
4. Por escrito de 30 de octubre de 1990, el Presidente del Senado rogó que se tuviera por personada a la Cámara en el procedimiento y ofreció su colaboración a los efectos del art. 88.1 LOTC. Mediante escrito, de 6 de noviembre de 1990, el Presidente del Congreso de los Diputados comunicó que el Congreso no se personará en el procedimiento ni formulará alegaciones y ponía a disposición del Tribunal las actuaciones de la Cámara que pudiera precisar.
5. Mediante escrito de 8 de noviembre de 1990, el Abogado del Estado solicitó prórroga del plazo para alegaciones. Concedida la prórroga por providencia de la Sección Primera, de 12 de noviembre de 1990, el Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones el día 26 de noviembre de 1990.
La consignación presupuestaria de créditos para subvenciones encuentra cobertura constitucional en dos títulos sustantivos: a) la competencia de ordenación y dirección general de la economía del art. 149.1.13. C.E., que se refiere no sólo al sistema económico globalmente considerado, sino que se proyecta en cada uno de los sectores de la economía, lo que permite la concurrencia de la competencia general del Estado con las aparentemente más específicas competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas; esta cláusula de reserva justifica la legitimidad constitucional de un buen número de conceptos presupuestarios, tales como el Concepto 771 del Programa 712 D del Servicio 07 de la Sección 21, o el Concepto 771 del Programa 542 E del Servicio 13 de la Sección 20; b) en otras ocasiones, las consignaciones presupuestarias encuentran su justificación constitucional en la competencia del Estado para garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos a que se refiere el art. 149.1.1. C.E.; este precepto cumple una función habilitante de competencias estatales conexas con posiciones jurídicas fundamentales y se constituye en el principal instrumento del Estado para garantizar la uniformidad de las condiciones de vida en el territorio nacional; la citada norma constitucional dota de cobertura a muchas partidas presupuestarias, entre ellas los Conceptos 451 y 457 del Programa 313 L del Servicio 03 de la Sección 27, o el Concepto 425 del Programa 313 A del Servicio 11 de la Sección 19.
El recurso se dirige, también, contra determinados preceptos del articulado de la Ley de Presupuestos. Los apartados 3 y 4 del art. 11 de la Ley no producen el efecto discriminatorio que les atribuye la demanda; un examen atento del apartado 3 excluye ese pretendido efecto discriminatorio; a su vez, el apartado 4 consagra una excepción al régimen general establecido en el art. 150.3 de la Ley General Presupuestaria, excepción que se refiere al procedimiento de financiación y no al momento temporal en que aquella habrá de producirse. Los mencionados preceptos tampoco vulneran el orden constitucional de competencias, en concreto no exceden de la competencia reservada al Estado en el art. 149.1.17. C.E., porque, como ha señalado este Tribunal, son competencia exclusiva del Estado las facultades de distribución temporal y espacial de las disponibilidades dinerarias de la Seguridad Social (STC 124/1989).
Por su parte, el art. 40 de la Ley 4/1990, en cuanto se limita a establecer la cuantía mínima de las pensiones asistenciales en todo el territorio nacional, encuentra su justificación en los arts. 149.1.13. y 149.1.1. en relación con el art. 50, todos de la C.E., y no impide a la Comunidad Autónoma de Cataluña ejercitar sus competencias en materia de asistencia social (arts. 148.1.20. C.E. y 9.25 E.A.C.).
La recurrente impugna la disposición adicional vigésima segunda alegando la inidoneidad de la Ley de Presupuestos para contener una norma de esta naturaleza; pero este argumento carece de consistencia porque la disposición impugnada es una medida de política económica, pues la autorización que en ella se concede lo es «para contribuir a la dinamización económica de su respectiva área de influencia».
Por otra parte, la solicitud expresada por la recurrente de una Sentencia interpretativa o aclaratoria es inadmisible porque la emanación de una Sentencia de este género no puede ser objeto de una pretensión de los recurrentes.
Con relación a la disposición final décima, por la que se suprimen como Corporaciones de Derecho público las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana, comienza el Abogado del Estado poniendo de relieve la similitud de los rasgos fundamentales de estas entidades con los de las Cámaras Agrarias cuya constitucionalidad fue examinada en las SSTC 132/1989 y 139/1989. Es cierto que el art. 9.22 del Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuye a la Generalidad la competencia exclusiva en materia de Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana, pero esta competencia es asumida con estricto respeto a las reservas competenciales comprendidas en la lista del art. 149.1.1. C.E. En su opinión, al suprimir las Cámaras de la Propiedad Urbana como Corporaciones de Derecho público, las Cortes se han mantenido dentro de la reserva competencial pertinente. A la vista de la jurisprudencia constitucional sobre las bases que el Estado puede dictar al amparo del art. 149.1.18. C.E., debe concluirse que a fortiori será básica la decisión de crear una nueva categoría de Corporaciones; y si crear una categoría de corporaciones es decisión básica, igualmente lo será suprimirla; a la supresión de las Cámaras de la Propiedad Urbana como Corporaciones de Derecho público no es óbice la inclusión expresa de estas Cámaras en el art. 15.1 de la Ley 12/1983, del proceso autonómico, bastando para demostrarlo remitirse a los fundamentos jurídicos 9. y 23 de la STC 132/1989.
Rechaza, asimismo, los argumentos alegados contra el apartado 2 de esta misma disposición final. Respecto del apartado a), considera aplicable a las Cámaras de la Propiedad Urbana la doctrina plasmada en el fundamento jurídico 29 de la STC 132/1989 según la cual tiene naturaleza básica la finalidad que se asigna con carácter general al patrimonio y medios de las Cámaras que se disuelven; por ello, es básica la letra a) del apartado 2 de la disposición final décima en cuanto se ciñe a establecer las grandes líneas de la distribución del patrimonio de las Cámaras y permite a las Comunidades Autónomas desarrollar y adaptar a sus peculiares condiciones las normas estatales básicas; se trata, además, de bienes y derechos que se integran en la Hacienda estatal o autonómica, por lo que no puede entenderse inapropiada la inclusión del precepto en la Ley de Presupuestos. A su vez, el apartado b) se limita a ordenar la integración del personal de las Cámaras en la Administración Autonómica, lo que constituye una decisión básica amparada en el art. 149.1.18. C.E., ya que se endereza a lograr una homogeneidad de situaciones que impida discriminaciones injustificadas dentro del personal procedente de las citadas Cámaras, pero deja al criterio de la Comunidad Autónoma los medios para realizar esa integración; por lo demás, la decisión de intregar nuevo personal tiene incidencia en los gastos públicos, lo que justifica su inclusión en la Ley de Presupuestos.
6. Mediante escrito registrado de entrada el día 26 de febrero de 1991, el Abogado de la Generalidad de Cataluña solicita que se tenga por desistido parcialmente al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en el recurso de inconstitucionalidad núm. 2.280/90 en lo relativo a las siguientes partidas: De la Sección 27. Ministerio de Asuntos Sociales (MAS), el Servicio 03. Dirección General de Acción Social. Del Programa 313 L. Servicios Sociales del Estado, el Concepto 451 «Para el desarrollo de prestaciones básicas de servicios sociales» (Plan concertado sobre la red básica de servicios sociales). Del Presupuesto de la Seguridad Social (PGE-1990). Función 3. Servicios Sociales. Concepto de Programa 35: Transferencias a CC.AA. por los servicios asumidos, Concepto 450.2: a Cataluña, importe 8.940.096 miles de pesetas. Sección 27, Ministerio de Asuntos Sociales, Servicio 03, Dirección General de Acción Social, Programa 313 L. Servicios Sociales del Estado. Concepto 457 «Para proyectos propios o concertados con CC.AA.». Servicio 01. Ministerio, Subsecretaría y Servicios Generales. Programa 313 L. Servicios Sociales del Estado. Concepto 481. Para los fines de interés social regulados en el art. 2 del Real Decreto 825/1988, de 15 de julio. Servicio 01. Ministerio, Subsecretaría y Servicios Generales. Programa 313 L. Servicios Sociales del Estado. Concepto 782. Transferencias de Capital para fines de interés social según art. 2 del Real Decreto 825/1988, de 15 de julio. Sección 27. Ministerio de Asuntos Sociales. Servicio 03. Dirección General de Acción Social. Programa 313 L. Servicios Sociales del Estado. Concepto 481 A. ISFL de ámbito estatal para financiar inversiones. Sección 27. Ministerio de Asuntos Sociales. Servicio 01. Ministerio, Subsecretaría y Servicios Sociales. Programa 311 A. Dirección y Servicios Generales de Seguridad Social y Protección Social. Transferencias entre subsectores. Concepto 723. Al INSERSO para Programas de cooperación para la supresión de barreras arquitectónicas. Sección 27. Ministerio de Asuntos Sociales. Servicio 04. Dirección General de Protección Jurídica del Menor. Programa 313 D., Protección del Menor. Concepto 454. Desarrollo de Atención a primera infancia por CC.LL. mediante Convenios Programa con CC.AA. Sección 27. Ministerio de Asuntos Sociales. Servicio 04. Dirección General de Protección Jurídica del Menor. Programa 313 Don Protección M. Concepto 481. Para financiar actuaciones sobre menores por instituciones sin fines de lucro. Concepto 721, del Servicio 01, Programa 313 L «Subvención al INSERSO, para financiar su plan de inversiones».
Mediante providencia de 21 de marzo de 1991, el Pleno acuerda que sobre el desistimiento formulado «se resolverá en la Sentencia que en su día pronuncie el Tribunal en el presente recurso de inconstitucionalidad».
8. Por providencia de 10 de septiembre de 1992, el Pleno acordó, en virtud de lo dispuesto en el art. 84 LOTC, conceder a las partes el plazo de diez días para que aleguen lo que estimen oportuno acerca de la incidencia que sobre el presente recurso de inconstitucionalidad pueda tener la STC 13/1992. Por medio de escrito registrado el 18 de septiembre de 1992, el Abogado del Estado solicita una ampliación extraordinaria del plazo, comprometiéndose a trasladar inmediatamente al Tribunal el Acuerdo del Consejo de Ministros que al efecto recaiga. A su vez, la Abogada de la Generalidad de Cataluña, mediante escrito registrado el 23 de septiembre de 1992, solicita que se prorrogue el plazo de diez días concedido por la providencia de 10 de septiembre de 1992. Por providencia de 23 de septiembre de 1992, la Sección Primera de este Tribunal acuerda prorrogar en cinco días más el plazo que se había concedido a la representación procesal del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña. Mediante providencia, de 30 de septiembre de 1992, la Sección Primera de este Tribunal acuerda conceder al Abogado del Estado una ampliación de treinta días más del plazo que se había acordado en el proveído de 10 de septiembre.
9. La Abogada de la Generalidad presentó su escrito de alegaciones el 7 de octubre de 1992. En él, tras enumerar los litigios planteados por la Generalidad de Cataluña ante el Tribunal Constitucional en materia de fomento, destaca la importancia de la STC 13/1992 «llamada a constituir un verdadero hito, un obligado punto de referencia en todo examen o estudio que se hiciese de la potestad subvencional del gasto público», y en la que se establecen unos criterios muy precisos con los que poder regular y gestionar en el futuro las subvenciones. Todo parecía indicar que se cerraba uno de los grandes capítulos de la conflictividad competencial; sin embargo, parece que de poco ha servido el esfuerzo demostrado por el Tribunal al elaborar una Sentencia que podía haber sido definitiva. En efecto, recientemente la Generalidad de Cataluña ha planteado varios requerimientos contra diversas órdenes del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, que establecen subvenciones en materias de la competencia exclusiva de la Generalidad, y que revelan una lectura sesgada de la doctrina del Tribunal; resulta por ello necesario un nuevo pronunciamiento del Tribunal Constitucional que resuelva con la mayor brevedad posible el recurso planteado. Recuerda, además, que en el recurso presentado contra la Ley 4/1990 se impugnaron no sólo diversas partidas presupuestarias, sino también varios artículos concretos de la Ley que no constituyeron objeto de los recursos presentados contra las Leyes de Presupuestos de 1988 y 1989 y sobre las que, en consecuencia, no ha recaído pronunciamiento de la STC 13/1992, por lo que el litigio no puede darse por solucionado; sólo aquellos supuestos en que existe coincidencia con las partidas impugnadas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 1988 ó 1989, y que ya se mencionaban expresamente en el escrito de interposición del recurso, podrían entenderse resueltas en aplicación de la doctrina establecida en la STC 13/1992. Concluye su escrito solicitando que se tenga por subsanado el error material contenido en el escrito de interposición del recurso, en el sentido de considerar que toda referencia a la disposición adicional décima debe entenderse efectuada a la disposición final décima.
10. El Abogado del Estado presentó sus alegaciones en escrito que quedó registrado de entrada el día 29 de octubre de 1992. Comienza transcribiendo el Acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros el día 23 de octubre de 1992. En el punto primero del citado Acuerdo se indica que, de los preceptos objeto del recurso, únicamente el art. 40 de la Ley 4/1990, relativo a la determinación inicial de las pensiones asistenciales, se encuentra afectado por la doctrina contenida en la STC 13/1992; en congruencia con la citada doctrina, se estima que carecen de fundamento las pretensiones de la Generalidad de Cataluña en relación con el mencionado precepto.
En el punto segundo, expone detalladamente la forma en que la citada Sentencia incide en las diversas partidas presupuestarias objeto de recurso.
Expone, a continuación, el Abogado del Estado una serie de reflexiones adicionales a las previamente formuladas en su anterior escrito de alegaciones a propósito de la incidencia de la STC 76/1992 sobre la impugnación de la disposición adicional vigésima segunda de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990. En el fundamento jurídico 4. la Sentencia últimamente citada recapitula la doctrina sobre los límites materiales de las Leyes de Presupuestos, exigiendo para que la regulación por Ley de Presupuestos de una materia distinta a su núcleo mínimo, necesario e indisponible sea constitucionalmente legítima «que esa materia tenga relación directa con los gastos e ingresos que integran el presupuesto o con los criterios de política económica de la que ese presupuesto es el instrumento y que, además, su inclusión en dicha Ley esté justificada, en el sentido de que sea un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno».
La doctrina expuesta se apoya en una doble línea argumental. Una primera, de carácter procedimental, considera la restricción de las competencias del Poder Legislativo en la aprobación de la Ley de Presupuestos, como se desprende de los apartados 1., 6. y 7. del art. 134 C.E. y de los Reglamentos de las Cortes. Pero estos preceptos constitucionales se aplican a cualesquiera proyectos, proposiciones o enmiendas que impliquen aumento de gasto o disminución de ingresos, no sólo a las enmiendas a la Ley de Presupuestos; la recta aplicación del art. 134.6 C.E. y de los arts. 133.3 y 4 del Reglamento del Congreso y 149.2 y 151 del Reglamento del Senado exige diferenciar, cuando se debate la Ley de Presupuestos, qué enmiendas suponen aumento de crédito o gasto o disminución de ingresos, y qué enmiendas no; cuando se está en el último caso no serán de aplicación los preceptos citados; en resumen, no habrá restricción alguna para el examen, enmienda y aprobación de los preceptos incluidos en la Ley de Presupuestos cuando no se produzca el reseñado aumento de gastos o disminución de ingresos. Si se examinan los restantes preceptos que los reglamentos de las Cámaras dedican a la Ley de Presupuestos se observa que tales preceptos carecen de virtualidad restrictiva y sólo la tienen ordenadora o adaptativa: preferencia de trámite, debate de totalidad en el Congreso para fijar cuantías globales, etc.; con la regulación contenida en los Reglamentos de las Cámaras no se ve qué restricción podría imponerse al examen, enmienda y aprobación de la disposición adicional vigésima segunda de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990, o de cualquiera de las restantes disposiciones adicionales impugnadas.
La segunda línea argumental se construye en torno a la función constitucional de la Ley de Presupuestos (arts. 66.2 y 134.2 C.E.) que resulta desvirtuada por la incorporación de normas típicas del Derecho codificado que además vulneraría la seguridad jurídica. Pero la función constitucional asignada a una Ley no obliga al Legislador a no desbordar ese contenido típico, siendo lícito aprovechar una Ley para modificar otras más o menos relacionadas con ella. Por otro lado, la relación con los ingresos y gastos o con los criterios de política económica es un concepto vago o impreciso, que difícilmente puede valer como criterio para diferenciar entre lo que pueda lícitamente incluirse en la Ley de Presupuestos y lo que no. Tampoco está claro qué deba entenderse exactamente por «Derecho codificado» y cuales sean sus normas «típicas».
11. Por providencia de 30 enero de 1996, se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 1 de febrero del mismo año.
1. La Generalidad de Cataluña impugna en este recurso determinadas partidas presupuestarias y varios preceptos de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990. Por lo que a la impugnación de las partidas presupuestarias se refiere, el recurso guarda una evidente conexión sustancial con los recursos de inconstitucionalidad 542/88 y 573/89, que fueron resueltos por la STC 13/1992, hasta el punto de que algunos de los conceptos ahora impugnados son mera reproducción literal de los que constituyeron objeto de los citados recursos. Debemos por ello remitirnos, con carácter general, a las consideraciones doctrinales expuestas en la Sentencia últimamente citada, en especial en los fundamentos jurídicos 4. a 11, que damos aquí por reproducidos; por la misma razón, y para evitar reiteraciones innecesarias, cuando el contenido de las partidas presupuestarias de la Ley 4/1990, ahora impugnadas, coincida con el de las enjuiciadas en la STC 13/1992 nos limitaremos a efectuar una remisión al correspondiente fundamento jurídico de dicha Sentencia.
2. La razón última de las concretas impugnaciones que la representación de la Generalidad de Cataluña aduce frente a determinadas partidas de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990, destinadas a subvenciones de fomento en ámbitos o sectores de la política económica o social en que aquella Comunidad Autónoma ha asumido la competencia exclusiva, reside en que no se ha llevado a cabo en ellas la correspondiente «territorialización» de los fondos y su distribución para la gestión descentralizada entre las diferentes Comunidades Autónomas con competencias en la materia, lo cual, a su juicio, lesiona su autonomía financiera (art. 156.1 C.E. y art. 1.1 de la L.O.F.C.A.) -de gasto, en este caso- condición indispensable de la autonomía política garantizada por la Constitución (art. 2 C.E.).
Reconocida y declarada por la STC 13/1992, fundamentos jurídicos 7. y 9., la exigencia de la «territorialización» de los fondos presupuestarios, destinados a subvenciones en los Presupuestos Generales del Estado entre las distintas Comunidades Autónomas, esto es, su transferencia efectiva a éstas de modo que puedan disponer prontamente de los mismos sin más condicionamientos que los que se deriven del ejercicio de las competencias estatales en la materia. Lo que se debate además, en suma, es si esa «territorialización, en aquellos casos en que la gestión de los fondos corresponda a las Comunidades Autónomas, ha de llevarse a cabo en o dentro de los propios Presupuestos Generales del Estado, como pide la Generalidad de Cataluña (aunque admitiendo «si ello fuera posible y en su defecto, procediendo a su territorialización durante el ejercicio con la mayor antelación posible») o, por el contrario, en un momento posterior, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 153 de la Ley General Presupuestaria. como señala el Abogado del Estado.
En la antes citada STC 13/1992, fundamento jurídico 9., hemos declarado que la técnica más acorde y respetuosa con la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas es que esa territorialización se realice directamente en los propios Presupuestos Generales del Estado, consignándose como transferencias, corrientes o de capital, a las Comunidades Autónomas en las correspondientes Secciones, Servicios y Programas del estado de gastos.
Ahora bien, añadimos entonces, «de ello no se sigue necesariamente la inconstitucionalidad de las mismas (partidas presupuestarias), siempre que por normas inmediatamente posteriores o por Convenio ajustado a los principios constitucionales y reglas de distribución de competencias, los fondos en cuestión se distribuyan efectivamente entre las Comunidades Autónomas competentes para gestionarlos».
Por otra parte, en su escrito de demanda la representación de la Generalidad de Cataluña no ha aportado argumentación alguna que nos permita concluir que dicha territorialización podía llevarse a cabo en la propia Ley de Presupuestos Generales del Estado.
Las partidas mencionadas coinciden con las recogidas en el fundamento jurídico 13 A) b) y a), respectivamente, de la STC 13/1992, al que nos remitimos.
Servicio 04 (Dirección General de Protección Civil). Programa 223 A (Protección Civil), Concepto 461: Transferencias corrientes a Corporaciones locales para atenciones de todo orden motivadas por siniestros, catástrofes u otras de reconocida urgencia; Concepto 482: Transferencias corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro para atenciones de todo orden motivadas por siniestros, catástrofes, u otros de reconocida urgencia; Conceptos 761 y 782: Transferencias de capital a Corporaciones locales y a familias e instituciones sin fines de lucro para los mismos fines.
a) Servicio 01 (Ministerio, Subsecretaría y Servicios Generales). Programa 421 A (Dirección y Servicios Generales de la Educación). Concepto 481: Transferencias corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro «para las que se acuerden por orden ministerial».
Como decíamos en el fundamento jurídico 13 D), a) de la STC 13/1992, la ambigüedad del concepto es tal que no es posible saber ni siquiera si procede o no la territorialización de la partida. El Estado mantiene la competencia plena en materia de enseñanza en buena parte del territorio nacional, por lo que hay que entender que la dotación se refiere válidamente sólo a fines que el Estado pretenda alcanzar en su ámbito de competencia.
c) Servicio 05 (Dirección General de Personal y Servicios). Programa 422 B (Educación General Básica). Concepto 482: Transferencias corrientes a la Conferencia Episcopal para hacer efectiva la enseñanza de la religión católica en los colegios públicos de Educación General Básica.
Como ya dijimos en el fundamento jurídico 13 D) e) de la STC 13/1992, la rotundidad de la expresión del concepto presupuestario, que se refiere «a todas las universidades», no deja lugar a dudas respecto de su alcance, debiendo entenderse incluidas también las de Cataluña. Por ello, la consignación centralizada de la partida presupuestaria ha de reputarse inconstitucional, debiendo territorializarse asignando la parte correspondiente a la Generalidad para su distribución entre las universidades de Cataluña.
g) Servicio 10 (Dirección General de Renovación Pedagógica). Programa 421 B (Perfeccionamiento del Profesorado de Educación). Concepto 450: Transferencias corrientes a Comunidades Autónomas para actividades de perfeccionamiento del profesorado.
Esta partida reproduce otra de idéntico contenido recogida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1989, declarada constitucional con la salvedad indicada en el fundamento jurídico 13 D) h) de la STC 13/1992.
i) Servicio 10. Programa 422 E (Educación Especial). Concepto 480: Transferencias corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro para ayudas a entidades prodisminuidos.
l) Servicio 11 (Dirección General de Centros Escolares). Programa 321 c) (Apoyo a otras actividades escolares). Concepto 482: Transferencias corrientes a las Federaciones y Confederaciones de Asociaciones de Padres de Alumnos en que aquéllos se integren; Concepto 485: Fomento de la representación de los centros docentes no universitarios.
ll) Servicio 11. Programa 422 F (Enseñanzas artísticas). Concepto 480: Transferencias corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro, para subvenciones a conservatorios de música.
m) Servicio 11. Programa 422 c) (Enseñanzas Medias). Concepto 484: Transferencias corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro, para las comunidades religiosas por su colaboración en C.E.I.
t) Organismo 18.101 (Consejo Superior de Deportes). Programa 457 A (Fomento y Apoyo de las Actividades Deportivas). Concepto 441: Transferencias corrientes a universidades para programas físico-deportivos. Concepto 454: Idem a Comunidades Autónomas para participar en programas deportivos nacionales convocados por el Consejo Superior de Deportes. Concepto 455: Idem a Comunidades Autónomas para desplazamiento de participantes en competiciones estatales. Concepto 456: Idem a Comunidades Autónomas para gastos de funcionamiento de nuevos centros de enseñanza deportiva y alto rendimiento. Concepto 751: Transferencias de capital a Comunidades Autónomas para construcción y adaptación de nuevos centros de enseñanza deportiva y alto rendimiento.
b) Servicio 08. Programa 723 B (Reconversión y Reindustrialización). Concepto 421: Transferencias corrientes a la Seguridad Social, para ayudas equivalentes a la jubilación anticipada de trabajadores (mayores de sesenta años) de empresas acogidas a planes de reconversión. Concepto 422: Transferencias corrientes a la Seguridad Social, para ayudas destinadas a facilitar la jubilación de trabajadores de empresas en crisis no acogidos a planes de reconversión.
La pretensión de la Generalidad debe ser desestimada por los motivos expuestos en el fundamento jurídico 13 E) a)de la STC 13/1992.
c) Servicio 08. Programa 723 B. Concepto 481: Transferencias corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro para ayudas equivalentes a la jubilación anticipada de trabajadores (mayores de sesenta años) de empresas acogidas a planes de reconversión (aceros especiales).
E) De la Sección 20 (Ministerio de Industria y Energía).
d) Servicio 06 (Dirección General de Minas y de la Construcción). Programa 542 E (citado). Concepto 773: Transferencias de capital a empresas privadas para investigación y desarrollo tecnológico de la minería. Concepto 781: Transferencias de capital a familias e instituciones sin fines de lucro para investigación y desarrollo tecnológico de la minería.
Entiende la recurrente que debería territorializarse esta partida correspondiendo a la Generalidad su concreta regulación y gestión. Sin embargo, esta partida encuentra su cobertura en el art. 149.1.15 C.E. que atribuye al Estado la competencia exclusiva de fomento de la investigación científica y técnica; como ya expusimos en la STC 53/1988, fundamento jurídico 1., este título (el de fomento de la investigación científica y técnica) es, como determinado en razón de un fin, susceptible de ser utilizado respecto de cualquier género de materias con independencia de cuál sea el titular de la competencia para la ordenación de éstas. No cabe, por tanto, considerar que la inclusión en los Presupuestos Generales del Estado invada las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
g) Servicio 13 (Dirección General de Electrónica y Nuevas Tecnologías). Programa 542 E (Investigación y desarrollo tecnológico). Concepto 771: Transferencias de capital a empresas privadas para subvenciones en relación con las directrices del P.E.I.N.
Como el enunciado de la partida claramente indica, mediante estas subvenciones se pretende fomentar la investigación tecnológica en el ámbito farmacéutico; en sí misma considerada, la partida encuentra su cobertura en el art. 149.1.15 C.E. y deben ser gestionadas de acuerdo con las normas que lo desarrollen, siempre que éstas sean conformes al orden constitucional de competencias. En consecuencia, su inclusión en los Presupuestos Generales del Estado no invade las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
i) Servicio 14 (Dirección General de Política Tecnológica). Programa 722 C (Promoción de la calidad industrial). Concepto 771: Transferencias de capital a empresas privadas, para desarrollo y mejora de la oferta de laboratorios de ensayo y calibración. Concepto 772: Idem, para promoción de la calidad en la industria. Concepto 773: Idem, para promoción de la gestión de la calidad para certificación. Concepto 781: Transferencias de capital a familias e instituciones sin fines de lucro, para el desarrollo y mejora de la oferta de laboratorios de ensayo y calibración. Concepto 783: Idem, para promoción de la normalización y certificación. Concepto 785: Idem, para difusión de la calidad y marcas de calidad. Concepto 787: Idem, para ayudas para la formación de personal. Concepto 788: Idem, para fomento de sistemas de acreditación e intercomparaciones de ensayos de laboratorios.
En este heterogéneo grupo de partidas se engloban diversas ayudas y subvenciones relativas a la normalización de productos industriales o a la fijación de sus características técnicas, así como al desarrollo de la calidad de los productos industriales y de los medios técnicos pertinentes para la constatación de que dichos productos reúnen tales características. En consecuencia, aunque no pueda excluirse apriorísticamente que alguna de dichas partidas pudieran tener cobertura en la competencia estatal del art. 149.1.15 C.E., lo cierto es que las mismas parecen encajar más adecuadamente en el ámbito material «industria». En efecto, como ya declaramos en la STC 203/1992, en el núcleo fundamental de esta materia se incluyen, entre otras, además de las actividades destinadas a la ordenación de los sectores industriales, aquellas otras incardinadas a la «regulación de los procesos industriales o de fabricación y, más precisamente, en la submateria de seguridad industrial, las actividades relacionadas con la seguridad de las instalaciones y establecimientos industriales y la de los procesos industriales y los productos elaborados en las mismas» (fundamento jurídico 2.). La Constitución, sin embargo, silencia toda referencia a este concreto sector material en sus arts. 148 y 149 C.E., por lo que el Estatuto catalán, en virtud de lo dispuesto en el primer inciso del art. 149.3 C.E., atribuye a la Generalidad la competencia exclusiva sobre industria «de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado» (art. 149.1.13 y 11, respectivamente), y «sin perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por razones de seguridad, sanitarias o de interés militar, y las normas relacionadas con las industrias que estén sujetas a la legislación de minas, hidrocarburos y energía nuclear» (art. 12.1.2 E.A.C.).
Pues bien, excluida la posibilidad de actuación del Estado con base en el art. 149.1.13 y 11 C.E., pues como ya ha afirmado este Tribunal «las actividades de normalización y homologación de productos industriales no pueden considerarse incluidas en la materia de planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 C.E.)» (STC 313/1994, fundamento jurídico 6.), se hace evidente que las posibles facultades estatales respecto de estas partidas habrían de ceñirse, a lo sumo, a las puramente normativas mencionadas en el art. 12.1.2 E.A.C. Por tanto, ha de concluirse reconociendo que en este ámbito material, relativo a la calidad industrial, la ejecución corresponde a las Comunidades Autónomas; máxime cuando este Tribunal ya ha tenido la oportunidad de subrayar que «el Estado carece de facultades ejecutivas en materia de industria y, en concreto, de seguridad industrial en todo el territorio nacional» (STC 243/1994, fundamento jurídico 3.).
b) Servicio 04 (Dirección General de la Producción Agraria). Programa 712 A) (Organización en común de la producción y comercialización agraria y pesquera). Concepto 778: Transferencias de capital a empresas privadas, para fomento del asociacionismo agrario a través de ayudas nacionales. Programa 712 B) (Sanidad vegetal y animal). Concepto 772: Transferencias de capital a empresas privadas, para defensa sanitaria de los animales y sus producciones. Concepto 781: Idem, a familias e instituciones sin fines de lucro, para prevención y lucha contra agentes nocivos. Programa 712 C) (Mejora de los sistemas de producción agraria y pesquera). Concepto 472: Transferencias corrientes, para subvencionar a empresas por compensación de precios del gasóleo agrícola. Concepto 771: Transferencias de capital a empresas privadas, para ordenación y regulación del empleo de medios de producción agraria. Concepto 776: Idem, para fomento de la producción forestal.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico 13 G) c) de la STC 13/1992.
c) Servicio 04. Programa 712 C. Concepto 773: Transferencias de capital a empresas privadas, para reconversión de cultivos. Concepto 775: ídem, para fomento del cultivo de leguminosas-pienso y otras proteaginosas.
El contenido de estas partidas coincide con las consignadas en la Ley de Presupuestos para 1989 en el Programa 712 D. Concepto 773 y Programa 712 C. Concepto 775, respectivamente, que fueron analizados en el fundamento jurídico 13 G) c) de la STC 13/1992. Decíamos entonces que estas dotaciones deben ser gestionadas por las Comunidades Autónomas en virtud de sus competencias sobre agricultura, señalando la conveniencia de que, por esa razón, se reflejen en los Presupuestos Generales del Estado como transferencias a las Comunidades Autónomas, en su caso, con indicación de sus fines específicos. Como ya indicara en su recurso contra la Ley de Presupuestos para 1989, también ahora la Generalidad de Cataluña reconoce que existe una territorialización de hecho, lo que testimonia que la circunstancia de no reseñarse en los Presupuestos como transferencias a Comunidades Autónomas no impide la territorialización posterior y, por ende, no determina la inconstitucionalidad de las partidas en sí mismas.
Las partidas ahora enjuiciadas tienen la misma finalidad que las reseñadas, para el mismo organismo, en el Programa 712 A. Concepto 482 y en el Programa 712 D. Concepto 772, respectivamente, del Presupuesto para 1989, y que fueron objeto de consideración en el fundamento jurídico 13 G) f) de la STC 13/1992; debemos por ello, remitirnos a los razonamientos y conclusión allí expuestos.
ll) Organismo 109 (Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario). Programa 712 D (Mejora de la estructura productiva agraria y pesquera). Concepto 771: Transferencias de capital a empresas privadas para ayudas con destino a la modernización de explotaciones. Programa 712 G (Compensación de rentas y mejora del hábitat rural). Concepto 776: Transferencias de capital a empresas privadas para compensación de rentas por limitaciones naturales en zonas desfavorecidas. Concepto 777: Idem, para compensación de rentas por limitación de producción (abandono temporal, jubilación anticipada, ayuda a la renta).
m) Organismo 203 (ICONA). Programa 533 A (Protección y mejora del medio natural). Concepto 481: Transferencias corrientes a familias e instituciones sin ánimo de lucro, subvenciones a entidades o asociaciones cuyos fines se ajusten a los principios inspiradores de la Ley de Conservación de Espacios Naturales y de la Fauna y Flora Silvestres.
Sin embargo, la lectura del citado Decreto no viene sino a corroborar la apreciación inicial que ya cabía inferir con claridad de la propia rúbrica de la partida presupuestaria debatida, a saber, que es el «medio ambiente» el sector material directamente afectado. En efecto, por más que el Real Decreto 808/1987 tuviera como objetivo genérico la mejora de las estructuras agrarias, la concreta actividad subvencional relacionada con esta partida perseguía como finalidad prioritaria la salvaguarda del medio ambiente. Así, preveía ayudas para fomentar prácticas de producción agrarias «compatibles con las exigencias de la protección del medio natural», al objeto de «conservar o mejorar su medio ambiente en zonas sensibles» (art. 35.1), entendiendo por tales, «desde el punto de vista del medio ambiente, aquellas zonas que revistan un interés reconocido desde el punto de vista ecológico o del paisaje» (art. 35.2); y, en fin, imponía como condición para la recepción de las ayudas que no se intensificase la producción agraria, así como que la carga ganadera y la intensidad de la producción agraria fueran «compatibles con las necesidades específicas del medio ambiente del paraje que se trate» (art. 35.3).
Una vez enmarcada la partida impugnada en el ámbito material apropiado, es necesario proseguir recordando que, conforme al art. 149.1.23 C.E., el Estado tiene competencia exclusiva para promulgar la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección. Al amparo del título competencial expuesto, se aprobó la Ley 4/1989, de 27 de marzo, sobre Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, que fue objeto de nuestra STC 102/1995, y que expresamente permite al Estado conceder determinadas ayudas relacionadas con la aplicación de esta Ley. Más concretamente, su Disposición adicional sexta contempla tal posibilidad tanto en relación con determinadas actuaciones de «las asociaciones sin ánimo de lucro, cuyo fin principal tenga por objeto la conservación de la naturaleza» (párrafo primero), como respecto de «los titulares de terrenos o de derechos reales para la realización de programas de conservación cuando dichos terrenos se hallen ubicados en espacios declarados protegidos, o para llevar a cabo los planes de recuperación y manejo de especies, o de conservación y protección del hábitat previsto en el art. 31» de la citada Ley (párrafo segundo). Pues bien, frente a la impugnación de esta Disposición adicional sexta por parte de la Generalidad de Cataluña, que adujo que la gestión de las ayudas en ella previstas debía corresponder a la Comunidad Autónoma, la STC 102/1995 declaró su constitucionalidad, afirmando que «su inclusión en los Presupuestos Generales del Estado les otorga una dimensión normativa dentro de una política general sobre el medio ambiente, sin que asignar fondos pueda encuadrarse en el concepto de gestión» (fundamento jurídico 33).
Al ostentar el Estado competencias en la materia para establecer normas básicas de protección y destinar sus propios fondos presupuestarios a tal fin, no cabe, por tanto, afirmar que la consignación de los fondos determine una invasión competencial del Estado que invada las competencias autonómicas, «sin que ello signifique privar a éstas de todo margen para desarrollar en el sector subvencionado, una política propia orientada a la satisfacción de sus intereses peculiares» (STC 102/1995, fundamento jurídico 33, in fine).
Apreciándose en este caso cobertura competencial del Estado para actuaciones como la prevista en la presente partida presupuestaria y no pudiendo deducirse, sin más, de la rúbrica presupuestaria, nada en contrario a que «aquella actuación (subvencional) se encuadra en las facultades estatales de dirección y coordinación de la política en tal ámbito para coadyuvar al éxito de la finalidad prevista» (STC 102/1995, fundamento jurídico 33), es claro que no puede estimarse inconstitucional una consignación de fondos a un organismo estatal (el ICONA) con competencias en la materia, incluso de gestión, (STC 102/1995, fundamentos jurídicos 21 y 22) y en el bien entendido de que ello ha de realizarse dentro del ejercicio de sus propias funciones y competencias en la materia.
n) Organismo 203 (ICONA). Programa 533 A (Protección y mejora del medio natural). Concepto 770: Transferencias de capital a empresas privadas para conservación y protección de suelos frente a los procesos de erosión y desertización.
Concepto 771: Transferencias de capital a empresas privadas para ayudas complementarias en zonas sensibles.
o) Organismo 205 (Fondo de Ordenación y Regulación de Producciones y Precios Agrarios). Programa 715 A (Regulación de Producciones y de Mercados Agrario y Pesquero). Concepto 470: Transferencias corrientes a empresas privadas para subvenciones a la producción agraria con aportación financiera del FEOGA.
G) De la Sección 23 (Ministerio de Transportes Turismo y Comunicaciones).
La Generalidad, al impugnar estas partidas, argumenta que su competencia exclusiva sobre los archivos que no son de titularidad estatal (art. 9.6 E.A.C.) podría quedar prácticamente vacía de contenido si el Estado, al socaire de su competencia concurrente en materia de cultura (art. 149.2 C.E.), opta, como sucede en el presente caso, por no territorializar las subvenciones destinadas a este sector. Esta argumentación no puede ser compartida por este Tribunal, toda vez que, en jurisprudencia constante, se ha venido sosteniendo que la materia «cultura» atañe a la competencia propia tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas (por todas, STC 49/1984, fundamento jurídico 6.). De ahí que el Estado, en virtud del art. 149.2 C.E., pueda desempeñar una labor de fomento y apoyo de las diversas manifestaciones culturales (STC 157/1985, fundamento jurídico 4.); tarea de fomento que, obviamente, como se reseñó expresamente en el fundamento jurídico 2. de la STC 84/1983, abarca también la financiación de inversiones «de carácter cultural» relativas a los archivos. En suma, nada cabe objetar desde el punto de vista competencial a estas partidas presupuestarias.
Resulta aplicable lo establecido en el fundamento jurídico 13 I) a) de la STC 13/1992.
I) De la Sección 26 (Ministerio de Sanidad y Consumo).
a) Servicio 01 (Ministerio y Subsecretaría). Programa 411 A (Dirección y Servicios Generales de la Sanidad). Concepto 483: Transferencias a familias e instituciones sin fines de lucro para becas para formación y perfeccionamiento sanitario y bolsas de viaje y estudios para el intercambio personal e institucional de información en materia sanitaria.
b) Servicio 02 (Secretaría General Técnica). Programa 411 A (citado). Concepto 481: Transferencias a familias e instituciones sin fines de lucro para becas y bolsas de viaje motivadas por actividades de cooperación e intercambio con otros países en materia sanitaria.
Por su conexión directa con la actividad de prevención del sida que, como ya dijimos en el fundamento jurídico 12 A) d) de la STC 13/1992, encuentra su fundamento en el art. 149.1.16. C.E. (bases y coordinación general de la sanidad), también la partida reflejada en el Concepto 471 debe reconducirse a las expresadas bases. Por lo que al Concepto 480 se refiere, el ámbito estatal de la asociación beneficiaria justifica la consignación centralizada.
e) Servicio 09 (Dirección General de Planificación Sanitaria). Programa 413 A. Concepto 226.04: Gastos de bienes corrientes y servicios, para toda clase de gastos, incluso de personal, que originen actuaciones relacionadas con la promoción de estilos de vida sanos; Concepto 226.07: Idem, para gastos que origine la realización de propuestas, estudios y acciones de información e intervención preventiva que ocasione la lucha contra el cáncer. Concepto 226.11: Para toda clase de gastos, incluso de personal, que origine la realización de actividades de promoción de la salud y educación sanitaria para combatir enfermedades infecciosas, tuberculosis y de transmisión sexual, así como campañas de prevención y de promoción de la salud y educación sanitaria, dirigidas a grupos de alto riesgo. Concepto 226.13: Para toda clase de gastos, incluso de personal, que origine la realización de actividades de promoción de la salud y de educación sanitaria para combatir enfermedades cardiovasculares. Concepto 226.12: Para toda clase de gastos, incluso personal, que originen acciones de intervención preventiva y educación sanitaria en la lucha contra el sida.
Puede aplicarse a estas partidas lo establecido en el fundamento jurídico 13 J) f) y g) de la STC 13/1992.
Como ya se ha indicado reiteradamente, el art. 149.1.16. C.E. otorga al Estado la competencia exclusiva sobre las bases y coordinación general de la sanidad, dentro de la cual pueden incluirse las actividades financiadas por medio de esta partida.
g) Servicio 09. Programa 413 A. Concepto 226.14: Gastos en bienes corrientes y servicios, para apoyar y colaborar en los gastos que ocasione la inclusión de la educación para la salud en el currículum de formación de docentes y discentes mediante convenio con el Ministerio de Educación y Ciencia.
h) Servicio 09. Programa 413 A. Concepto 422: Transferencias corrientes al INSALUD para toda clase de gastos, incluso de personal, que originen las acciones específicas en servicios con gestión transferida. Subconcepto 01: Adscripción, puesta en marcha y funcionamiento de los servicios de asistencia en psiquiatría y salud mental (hospitalarias y extrahospitalarias). Subconcepto 02: Detección de anticuerpos de virus de inmunodeficiencia humana, así como del citado virus (sida). Subconcepto 09: Asistencia religiosa católica en sus centros hospitalarios conforme al Acuerdo suscrito entre los Ministerios de Justicia y Sanidad y Consumo y la Conferencia Episcopal Española. Subconcepto 10: Formación continuada de personal sanitario. Concepto 423. Transferencias corrientes a la Seguridad Social, al INSALUD para toda clase de gastos, incluso de personal, que origine la asistencia sanitaria de los afectados por el síndrome tóxico.
Estas partidas deben declararse inconstitucionales por las razones expuestas en los fundamentos jurídicos 12 A) h) y 13 J), apartados k) y n), de la STC 13/1992.
k) Servicio 09. Programa 413 A. Concepto 450: Transferencias corrientes a Comunidades Autónomas. Para toda clase de gastos, incluso de personal, que se originen como consecuencia de actuaciones coordinadas con el Ministerio de Sanidad y Consumo, para la elaboración de Planes Regionales de la Salud. Concepto 451: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal, que se originen como consecuencia de actuaciones coordinadas con el Ministerio de Sanidad y Consumo para la implantación de la tarjeta sanitaria. Concepto 452: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal, que originen las actuaciones coordinadas con el Ministerio de Sanidad y Consumo para el desarrollo de Planes conjuntos de educación sanitaria, promoción de la salud y prevención para la población anciana. Concepto 453: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal, que originen las actuaciones coordinadas con el Ministerio de Sanidad y Consumo para el desarrollo de Planes nacionales de prevención y control del cáncer. Concepto 454: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal, que originen las actuaciones coordinadas con el Ministerio de Sanidad y Consumo para el desarrollo de Planes Conjuntos de Salud Materno-Infantil, incluso la orientación familiar dentro del área de la salud. Concepto 455: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal, que originen las actuaciones coordinadas con el Ministerio de Sanidad y Consumo para el desarrollo de Planes conjuntos de inmunización y erradicación de enfermedades transmisibles. Concepto 456: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal, que se originen por las actuaciones coordinadas con el Ministerio de Sanidad y Consumo para el desarrollo del Plan Nacional contra el SIDA. Concepto 457: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal, que originen actuaciones coordinadas con el Ministerio de Sanidad y
Consumo para el desarrollo de Planes conjuntos de educación sanitaria y prevención de la salud bucodental. Concepto 458: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal, que originen las actuaciones coordinadas con el Ministerio de Sanidad y Consumo para el desarrollo de Planes Nacionales de Prevención y Control de Enfermedades Cardiovasculares. Concepto 459: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal, que se originen como consecuencia de actuaciones coordinadas con el Ministerio de Sanidad y Consumo para la intervención sanitaria en accidentes de tráfico.
La impugnación debe ser desestimada. Como ya se ha indicado el Estado ostenta competencias sobre las bases y coordinación general de la sanidad (art. 149.1.16. C.E.); el tenor literal de las partidas objeto de consideración no permite deducir que el Estado se haya extralimitado en el ejercicio de sus competencias, por lo que la consignación de los correspondientes recursos presupuestarios no vulnera el orden constitucional y estatutario de competencias. Tampoco la exigencia de Convenio determina la inconstitucionalidad de las partidas transcritas; como hemos indicado en la STC 13/1992, [fundamentos jurídicos 10; 12 A) c) y 13 J) k)] en una materia en que el Estado tiene reservadas competencias sobre las bases y la coordinación, la fórmula del Convenio puede ser válida y útil para asegurar la acción conjunta de las instituciones estatales y autonómicas, siempre que los Convenios se ajusten a los principios y límites expuestos en el citado fundamento jurídico 10 de la STC 13/1992.
La impugnación de esta partida carece de fundamento porque el INSALUD es una entidad gestora que ejecuta competencias del Estado en buena parte de su territorio y la partida se refiere, precisamente, a los servicios no transferidos, por lo que no se comprende de qué manera invade o menoscaba las competencias de Cataluña, máxime cuando en el art. 45 del mismo Programa y Capítulo se prevén transferencias a las Comunidades Autónomas por concepto semejante [fundamento jurídico 12 A ) g) de la STC 13/1992].
Procede desestimar en este punto el recurso de inconstitucionalidad por las razones que genéricamente se expusieron en el fundamento jurídico 13 J) l) de la STC 13/1992; debe aquí añadirse que el tenor literal de la partida pone de manifiesto el respeto por las competencias autonómicas en la materia.
p) Servicio 10. Programa 313 G. Concepto 452: Transferencias corrientes a Comunidades Autónomas para toda clase de gastos, incluso de personal, que originen los programas específicos para situaciones de alto riesgo. Concepto 453: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal, derivados del desarrollo del sistema estatal de información sobre toxicomanías. Concepto 455: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal, derivados del mantenimiento de unidades de desintoxicación de toxicómanos. Concepto 456: Idem: Para toda clase de gastos, incluso de personal, derivados de programas de rehabilitación-reinserción de toxicómanos con problemas jurídico-penales.
q) Servicio 10. Programa 313 G. Concepto 481: Transferencias corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro, para organizaciones no gubernamentales sin ánimo de lucro, para el desarrollo de programas de ámbito estatal en el marco de las prioridades del Plan Nacional sobre Drogas.
J) De la Sección 27 (Ministerio de Asuntos Sociales).
La recurrente impugna también, dentro de este organismo y Programa, el Concepto 22.600: Material, suministros y otros. Debe tratarse de un error; la rúbrica «material, suministros y otros» se refiere al art. 22; el Concepto 226 se refiere a «gastos diversos» y en él se engloban los Subconceptos 01, atenciones protocolarias y representativas, y el 09, para otros.
La recurrente impugna también, dentro de este organismo y Programa, el Concepto 22.600: Material, suministros y otros. Debe tratarse de un error semejante al ya indicado en la partida anterior (Organismo 27.208).
La recurrente da por reiterados los argumentos expuestos a propósito de las partidas relativas al Instituto de la Juventud; debemos, por tanto, rechazar la impugnación por las razones que se expusieron en los apartados f) y g) del fundamento jurídico 13 K) de la STC 13/1992. Conviene aquí precisar que el título competencial aducido por la Generalidad, la «promoción de la mujer» (art. 9.27 E.A.C.), por su carácter genérico e indeterminado no puede impedir que el Estado persiga ese mismo objetivo ejercitando sus competencias sectoriales o generales.
3. La Generalidad de Cataluña impugna los apartados 3 y 4 del art. 11 de la Ley 4/1990. El apartado 3 dispone que «las obligaciones del Instituto Nacional de la Salud generadas hasta el 31 de diciembre de 1988, y que no hayan sido hechas efectivas en dicha fecha, así como la parte de la liquidación anual de Comunidades Autónomas con gestión transferida correspondiente tanto a las desviaciones producidas por el abono de tales obligaciones como a las producidas por incorporaciones de créditos al Presupuesto de 1989, y cuyos expedientes de gastos hubiesen sido presentados por el citado Instituto al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social con anterioridad al 1 de julio de 1989, serán financiados con cargo a los conceptos no finalistas del presupuesto de la Seguridad Social». Por su parte, el apartado 4 establece que «todo incremento de gasto del Instituto Nacional de la Salud, con excepción del que pueda resultar de lo previsto en el apartado 3 de este artículo y de las generaciones de crédito, que no pueda financiarse por redistribución interna de sus créditos ni con cargo al remanente a que se refiere el art. 18.1 de esta Ley, se financiará durante el ejercicio por aportación del Estado, sin que resulte de aplicación lo previsto en el art. 150.3 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria». En opinión de la recurrente, los preceptos transcritos otorgan un trato completamente distinto al Instituto Nacional de la Salud y a las Comunidades Autónomas que, como Cataluña, tienen transferidos los servicios de sanidad y prestaciones sanitarias de la Seguridad Social; a diferencia de la previsión establecida en el apartado 4 de forma específica y excluyente para el INSALUD, el apartado 3 no garantiza la liquidación a las Comunidades Autónomas con gestión transferida en materias de sanidad de las desviaciones presupuestarias dentro del propio ejercicio presupuestario; de esta manera se conculcan, al decir de la recurrente, los arts. 14, 138 y 156.1 C.E. en relación con el art. 17 del E.A.C., así como el principio de suficiencia. Entiende, además, la recurrente que los preceptos impugnados constituyen un claro exceso de las competencias reservadas al Estado por el art. 149.1.17 C.E.
De las diversas infracciones alegadas, la Generalidad pone especial énfasis en la vulneración de la igualdad ante la Ley, proclamada por el art. 14 C.E., por efecto del citado trato discriminatorio. Hemos de precisar, antes de nada, que es doctrina de este Tribunal que «los entes públicos no pueden ser considerados en las relaciones jurídico-materiales como titulares del derecho fundamental a la no discriminación amparado por el art. 14 C.E., que se refiere a los españoles y no es de aplicación a las personas jurídico-públicas en cuanto tales» (AATC 135/1985, 139/1985 y 106/1988).
El análisis de los preceptos impugnados no permite, sin embargo, compartir la argumentación de la recurrente; el apartado 4 expresamente deja a salvo los incrementos del gasto a que se refiere el anterior apartado 3; en este último se establece un medio de financiación que resulta aplicable no solo a las obligaciones del Instituto Nacional de la Salud que cumplan ciertos requisitos, sino también a la parte de la liquidación anual de Comunidades Autónomas con gestión transferida correspondiente a las desviaciones producidas por el abono de tales obligaciones; no cabe, por tanto, apreciar la concurrencia de trato discriminatorio entre el INSALUD y las Comunidades Autónomas con gestión transferida denunciado por la recurrente.
Debe rechazarse, asimismo, que los referidos apartados 3 y 4 del art. 11 constituyan un exceso de las competencias reservadas al Estado por el art. 149.1.17 C.E. El alcance del precepto constitucional últimamente citado, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas, ha sido explicitado por la STC 124/1989, fundamentos jurídicos 3. y ss.; dijimos entonces que el Estado ejerce no solo facultades normativas, sino también facultades de gestión o ejecución del régimen económico de los fondos de la Seguridad Social destinados a los servicios o a las prestaciones de la Seguridad Social en Cataluña. Dentro de las facultades reservadas al Estado pueden englobarse las previstas en los referidos apartados 3 y 4 del art. 11 de la Ley 4/1990, por lo que no cabe apreciar el exceso competencial alegado.
4. La recurrente impugna el art. 40 de la Ley de Presupuestos para 1990, sobre determinación inicial de pensiones asistenciales, que reproduce el contenido de los arts. 55 y 45 de las Leyes de Presupuestos para 1988 y 1989, respectivamente, con la salvedad de fijar la cuantía de las pensiones en 22.108 pesetas y rebajar la edad de los beneficiarios por ancianidad a sesenta y seis años; la recurrente reitera aquí los argumentos alegados contra el citado art. 45 de la Ley de Presupuestos para 1989.
5. Impugna la Generalidad de Cataluña la Disposición final décima de la Ley 4/1990, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, que suprime como Corporaciones de Derecho Público las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana y el Consejo Superior de las mismas. La impugnación se fundamenta en argumentos a los que ya se dio respuesta en la STC 178/1994 -cuya doctrina es perfectamente trasladable aquí-. En ella se declaró la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la mencionada disposición quedando expulsada del ordenamiento jurídico, por lo que ahora ha de estimarse la desaparición sobrevenida del objeto de esta impugnación, que no requiere, por lo mismo, un nuevo pronunciamiento por parte de este Tribunal.
6. La recurrente impugna también la Disposición adicional vigésima segunda de la Ley 4/1990, de Presupuestos Generales del Estado para 1990 que faculta a los Consorcios de Zonas Francas, de acuerdo con su específica normativa, para promover, gestionar y explotar los bienes integrantes de su patrimonio, adquiridos por cualesquiera títulos admisibles en Derecho, directamente o asociados con otros organismos, para contribuir a la dinamización económica de su respectiva área de influencia. Se alega la inidoneidad de la Ley de Presupuestos para contener una disposición de esta naturaleza y la indeterminación y amplitud de los términos empleados que permiten dar cualquier contenido a las actuaciones de los Consorcios, y se solicita que se declare su inconstitucionalidad o que se dicte una Sentencia aclaratoria.
Debe rechazarse la solicitud expresada, con carácter subsidiario, por la recurrente de que, en su caso, se dicte una Sentencia aclaratoria sobre los límites de la legislación del Estado reguladora de los Consorcios a la vista de las competencias de la Generalidad de Cataluña plasmadas en los arts. 9.9 y 12.1.2 del Estatuto de Autonomía. Como ya se ha indicado en ocasiones precedentes, la Sentencia interpretativa es, en manos del Tribunal, un medio lícito, aunque de muy delicado y difícil uso, pero la emanación de una Sentencia de este género, no puede ser objeto de una pretensión de los recurrentes. El Tribunal Constitucional es intérprete supremo de la Constitución, no legislador, ni tampoco un órgano consultivo o de dictamen (Declaración de 1 de julio de 1992, fundamento jurídico 1.), y sólo cabe solicitar de él un pronunciamiento sobre la adecuación o inadecuación de los preceptos a la Constitución (SSTC 5/1981, fundamento jurídico 6., y 77/1985, fundamento jurídico 4.).
El Tribunal Constitucional, desde la temprana STC 27/1981 y a lo largo de numerosas Sentencias posteriores que han culminado en la STC 76/1992, ha elaborado una doctrina sobre los límites constitucionales al contenido material de las Leyes de Presupuestos del Estado y a su utilización como instrumento de la legislación para introducir en el ordenamiento jurídico «disposiciones de carácter general en materias propias de la Ley ordinaria (con excepción de lo dispuesto en el apartado 7. del art. 134 C.E.)». Según dicha doctrina, la Ley de Presupuestos, que se configura como una verdadera Ley, no obstante sus peculiaridades, en el ejercicio de una función o competencia específica desdoblada de la genérica potestad legislativa (art. 66.2 C.E.), tiene un contenido mínimo, necesario e indisponible -esencial, porque no puede faltar y que califica a una Ley como de Presupuestos en el sentido constitucional del concepto, esto es «aquella que, como núcleo fundamental, contiene la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado, es decir, las previsiones de ingresos y las autorizaciones de gastos para un ejercicio económico determinado» (STC 126/1987, fundamento jurídico 5.)- constituido por la «expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos» y un contenido posible, no necesario y eventual constituido por materias distintas a ese núcleo esencial «que no siendo estrictamente presupuestarias inciden en la política de ingresos y gastos del sector público o la condicionan».
Pero aun aceptando la posibilidad de que las Leyes anuales de Presupuestos puedan contener disposiciones o regulaciones materiales de esa naturaleza, este Tribunal ha declarado igualmente «que este contenido eventual sólo tiene cabida dentro de límites estrictos», que la doctrina de la STC 76/1992, fundamento jurídico 4., apartado a) -que reiteramos ahora- ha resumido concluyendo que «para que la regulación por Ley de Presupuestos de una materia distinta a su núcleo mínimo, necesario e indisponible (previsión de ingresos y habilitaciones de gastos) sea constitucionalmente legítima es necesario que esa materia tenga relación directa con los gastos e ingresos que integran el Presupuesto o con los criterios de política económica de la que ese Presupuesto es el instrumento y que, además, su inclusión esté justificada, en el sentido de que sea un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno». «El cumplimiento de estas dos condiciones resulta, pues, necesario para justificar la restricción de las competencias del Poder Legislativo, propia de las Leyes de Presupuestos, y para salvaguardar la seguridad jurídica que garantiza el art. 9.3 C.E., esto es, la certeza del Derecho que exige que una Ley de contenido constitucionalmente definido, como es la Ley de Presupuestos Generales, no contenga más disposiciones que las que corresponde a su función constitucional (arts. 66.2 y 134.2 C.E.).»
Para conocer el verdadero alcance de la norma impugnada es preciso examinarla conjuntamente con las reguladoras de los Consorcios de Zonas Francas. De una parte, la Disposición adicional vigésima segunda de la Ley 4/1990 dispone expresamente que las facultades allí reconocidas a los Consorcios lo son «de acuerdo con su específica normativa». De otra parte, conviene destacar que la normativa reguladora de los Consorcios de Zonas Francas ha regulado sus atribuciones en términos de gran amplitud; en concreto, el Estatuto del Consorcio de la Zona Franca de Barcelona, aprobado por Orden de 1 de julio de 1968, tras prever en su art. 6 que «el objeto del Consorcio es el establecimiento y explotación de la Zona Franca de Barcelona, y la planificación, ordenación y urbanización industrial de todos los terrenos que constituyen su patrimonio», disponía que el Consorcio «tendrá plena capacidad jurídica para realizar cuantos actos sean necesarios para el desenvolvimiento de sus actividades».
La Disposición adicional vigésima segunda impugnada, es por su contenido y finalidad, una norma reguladora de las atribuciones de los Consorcios de Zonas Francas dentro del propio régimen jurídico de estas entidades que puede decirse característica o típica del llamado Derecho de organización y no carente de contenido material o sustantivo. En efecto, el hecho de que sea la Ley, de Presupuestos del Estado en este caso, la que especifique o concrete las atribuciones de los Consorcios ya reconocidas en términos genéricos en su normativa anterior aprobada por Orden ministerial, con el consiguiente y relevante efecto de congelación del rango de la norma, constituye una profunda innovación normativa de su régimen jurídico en una materia ajena por completo al contenido propio que corresponde a la función constitucional de las Leyes de Presupuestos.
7. Una vez apreciada la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la Disposición adicional vigésima segunda por vulneración del art. 134.2 C.E. resulta innecesario dar respuesta a los motivos de inconstitucionalidad alegados por la Generalidad de Cataluña desde la perspectiva de otros preceptos constitucionales y estatutarios
8. Por último, es imprescindible, antes de pronunciar el fallo, precisar el alcance concreto que debe atribuirse a la declaración de inconstitucionalidad de determinadas partidas presupuestarias contenido en el fundamento jurídico 2. de esta Sentencia. Por las razones expuestas, en el fundamento jurídico 17 de la STC 13/1992, también aquí la pretensión de la Generalidad de Cataluña puede estimarse satisfecha mediante la declaración de inconstitucionalidad de aquellas partidas presupuestarias que han invadido sus competencias, sin necesidad de anular las citadas partidas ni menos todavía las subvenciones ya concedidas al amparo de las mismas.
1. Declarar inconstitucionales, con los efectos que se indican en el fundamento jurídico 8., por invadir las competencias que corresponden a la Generalidad de Cataluña, las partidas presupuestarias correspondientes al estado de gastos de los Presupuestos Generales del Estado para 1990:
A) De la Sección 18 (Ministerio de Educación y Ciencia):
Del Servicio 06. Programa 422 D. Concepto 442, en los términos contenidos en el fundamento jurídico 2. apartado C) d).
Del Servicio 14. Programa 722 C. Conceptos 771, 772, 773, 781, 783, 785, 787 y 788 en los términos contenidos en el fundamento jurídico 2. apartado E), i) de esta Sentencia.
C) De la Sección 26 (Ministerio de Sanidad y Consumo):
a) Del Servicio 09. Programa 413 A. Concepto 422, Subconceptos 01, 02, 09, 10. Concepto 423, en los términos contenidos en el fundamento jurídico 2., apartado I) h).
b) Del Servicio 10. Programa 313 G. Concepto 422, en los términos contenidos en el fundamento jurídico 2., apartado I) ñ).
2. Declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la Disposición adicional vigésima segunda de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990.
Dada en Madrid, a uno de febrero de mil novecientos noventa y seis.
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SAP Barcelona 89/2008, 28 de Enero de 2008
STSJ Galicia 758/2011, 8 de Febrero de 2011