Source: http://www.jus.unitn.it/cardozo/Review/2002/pizzfg1/s9514.htm
Timestamp: 2017-11-23 16:47:37+00:00
Document Index: 180392306

Matched Legal Cases: ['art. 6', 'art. 4', 'art. 18', 'art. 21', 'art. 3', 'art. 14', 'art. 6', 'art. 14']

N. Reg. dec.
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO (Sezione I ter)
sul ricorso n. 2957/2001 Reg. Gen., proposto dalla Agenzia per i Trasporti Autoferrotranviari del Comune di Roma – ATAC S.p.a. – in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Paolo Tesauro ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, Largo Messico n. 7;
la Regione Lazio, in persona del Presidente in carica della Giunta regionale, rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuseppe Guarino e Giuseppe Bottino, presso il primo dei quali è elettivamente domiciliata in Roma, Piazza Borghese n. 3;
del Comune di Roma, in persona del Commissario straordinario pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Pier Ludovico Patriarca, con il quale è elettivamente domiciliato presso la sede dell’Avvocatura comunale in Roma, via del Tempio di Giove n. 21, nonché dell’Associazione Nazionale Comuni d’Italia – A.N.C.I. – , della Metroferro S.p.a. e dell’U.R.P.L. – Unione Regionale Provincia del Lazio, in persona del rispettivo legale rappresentante pro-tempore, non costituite in giudizio;
della S.p.a. TRENITALIA, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata dagli avv.ti Stefano D’Ercole e Luigi Medugno, presso il primo dei quali è elettivamente domiciliata in Roma, Largo del Teatro Valle n. 6, nonché della S.p.a. CO.TRA.L., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata difesa dagli avv.ti Riccardo Lavatola e Livio Lavatola, nel cui studio è elettivamente domiciliata in Roma, Viale Giulio Cesare n. 71;
della delibera della Giunta regionale del Lazio n. 2417 del 5-12-2000, nella parte in cui (art. 6) prevede che la Regione debba approvare gli “standards tecnici relativi ai sistemi di emissione ed obliterazione dei titoli di viaggio” e nella parte in cui detta la disciplina transitoria con la quale stabilisce “un periodo della durata di un anno e comprendente, comunque, l’intero anno 2001 durante il quale i vari sistemi di emissione e validazione dei titoli innovativi e cartacei dovranno coesistere”;
VISTI gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e del Comune di Roma;
Visti gli atti di intervento della S.p.a. TRENITALIA e della S.p.a. CO.TRA.L.;
Nominato relatore alla pubblica udienza del 12 luglio 2001 il Consigliere Italo Riggio;
Uditi l'avv. Tesauro per la ricorrente, l’avv. Andrea Guarino in sostituzione dell’avv. Giuseppe Guarino per la Regione Lazio, gli avv.ti Livio e Riccardo Lavitola per la S.p.a. CO.TRA.L. e l'avv. Luigi Medugno per la S.p.a. TRENITALIA;
L’ATAC S.p.a., in quanto società titolare delle funzioni di pianificazione, programmazione e regolazione dei servizi di trasporto pubblico locale, gestisce l’attività di commercializzazione e vendita dei titoli di viaggio oltre che in proprio, anche quale mandataria della LI.LA S.p.a. (oggi CO.TRA.L. S.p.a.), della METROFERRO S.p.a. e della TRENITALIA S.p.a., svolgendo tale servizio su tutto il territorio regionale.
Al fine di ovviare alla perdite economiche connesse alla falsificazione dei titoli di viaggio cartacei, l’ATAC ha di recente indetto una gara internazionale per la realizzazione di tessere elettroniche a microprocessore, che è stata aggiudicata alla società ERG Motorola, con cui è stato stipulato un contratto novennale per l’automazione e la gestione informatica della rete di vendita.
Con nota n. 6105 del 23-3-2000 l’ATAC ha dato opportuna informativa alla Regione Lazio.
La stessa Regione ha però adottato la delibera di Giunta n. 2417 in data 5-12-2000 con la quale, fra l’altro, si affida agli organi regionali l’approvazione degli standards tecnici relativi alle modalità di emissione ed obliterazione dei titoli di viaggio e si stabilisce che per un periodo di un anno i vari sistemi di emissione e validazione dei titoli innovativi e cartacei dovranno coesistere.
Avverso il suindicato provvedimento, in “parte qua” ha proposto impugnativa l’ATAC, deducendo i seguenti motivi:
1)- Violazione e falsa applicazione degli artt. 14, commi secondo e terzo, 18 e 19 del D.Lgs. 19-11-1997 n. 422, come modificati dal D.Lgs. 20-9-1999, n. 400. Violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 26 della L.R. Lazio 16-7-1998 n. 30. Incompetenza relativa.
La normativa sopra richiamata ha operato una ripartizione delle competenze in materia di trasporto pubblico locale in base alla quale sono riservate alla Regione le funzioni di programmazione e di indirizzo, lasciando ai contratti di servizio, stipulati tra gli Enti locali e i gestori, il compito di dettare la disciplina di dettaglio relativa all’esercizio ed alla pianificazione dei servizi, nella quale è senza dubbio ricompresa quella relativa ai sistemi di emissione e validazione dei titoli di viaggio;
2)- Violazione e falsa applicazione dell’art. 4 della legge 15-3-1997, n. 59. Violazione e falsa applicazione dell’art. 18 del D.Lgs. 19-11-1997, n. 422. Inopportunità. Eccesso di potere.
Le determinazioni dell’amministrazione regionale, nella parte in cui estendono ad un anno il periodo di coesistenza del vecchio sistema cartaceo con il nuovo sistema a microchip appaiono in contrasto con le disposizioni sopra richiamate, secondo cui l’esercizio dei servizi di trasporto pubblico deve rispondere a principi di economicità ed efficienza, ed inopportune poiché non rappresentano una soluzione ottimale ai fini dell’interesse pubblico. La previsione di un termine tanto lungo appare, infine, priva di “ratio” poiché non tutela né l’utenza né l’ATAC;
3)- Eccesso di potere. Contraddittorietà.
Il provvedimento in contestazione contraddice la precedente deliberazione n. 8171/1994, che aveva consentito l’utilizzazione e l’applicazione di strumenti tecnologici, e l’ulteriore delibera n. 11243/1996, che aveva evidenziato la necessità di evitare la contraffazione dei titoli di viaggio invitando alla adozione di ogni utile iniziativa per raggiungere tale scopo. Ancorché tali deliberati siano espressione delle competenze individuate dalla L.R. n. 1/1991, ormai sottratte alla Regione, è sulla base di questi che l’ATAC si è indotta a predisporre un nuovo sistema di titoli di viaggio;
4)- Violazione e falsa applicazione della legge n. 59/1997 e successive disposizioni attuative. Eccesso di potere sotto diverso profilo.
Lo spirito della normativa sopra indicata è quello di pervenire a forme competitive di gestione nel settore dei trasporti ispirate alla managerialità e concorrenzialità che richiedono necessariamente l’autonomia sancita dal contratto di servizio concluso tra l’ATAC e il Comune di Roma ed illegittimamente compressa dalla introduzione dei vincoli al sistema di emissione e commercializzazione dei titoli di viaggio.
A conclusione è chiesto l’annullamento dell’atto impugnato, nei limiti sopra indicati, ed il risarcimento dei danni conseguenti al pregiudizio arrecato alla attività contrattualmente posta in essere dalla società ERG Motorola, con ogni conseguenziale effetto di legge anche in ordine alle spese.
Il Comune di Roma, costituitosi in giudizio, ha depositato una memoria con la quale ha precisato di aderire alle censure dedotte dalla società ricorrente ed ha chiesto a sua volta l’accoglimento del ricorso.
Si è costituita anche la Regione Lazio e con una prima memoria ha chiesto il rigetto del gravame, siccome inammissibile sotto vari profili ed infondato nel merito. La citata amministrazione ha prodotto altresì documenti e con successivo scritto difensivo ha eccepito la tardività del gravame.
Sono intervenute in giudizio “ad opponendum” le società TRENITALIA S.p.a. e CO.TRA.L. S.pa. le quali hanno depositato documenti e con l’atto di intervento, dopo aver escluso che l’ATAC possa agire a tutela dei loro interessi nella presente vicenda, hanno chiesto la reiezione del ricorso in quanto privo di giuridico fondamento. La società CO.TRA.L. ha prodotto anche una memoria, con la quale ha ampiamente confutato le censure dedotte insistendo perché il ricorso venga respinto.
Con ordinanza presidenziale n. 163/2001 è stata autorizzata la società ricorrente ad integrare il contraddittorio mediante notificazione dell’impugnativa alla METROFERRO S.p.a. ed all’U.R.P.L. – Unione Regionale Provincia del Lazio –.
A tale incombente l’interessata ha adempiuto in data 10 aprile 2001.
L’ATAC ha depositato a sua volta documenti ed una memoria con la quale ha replicato alla eccezione di tardività del gravame chiedendo, comunque, che sia riconosciuto l’errore scusabile per il superamento del termine di legge fissato per la proposizione dell’impugnativa.
Ha poi insistito per l’accoglimento del ricorso.
Alla pubblica udienza del 12 luglio 2001 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
1)- In via preliminare la Regione Lazio ha sollevato eccezione di tardività del ricorso, sul rilievo che l’impugnata deliberazione della Giunta regionale n. 2417 del 5 dicembre 2000 è stata trasmessa via fax in data 19 dicembre 2000 alla ricorrente ATAC S.p.a., la quale ne ha ricevuto ulteriore copia con plico raccomandato il giorno 22 dicembre 2000. Ne consegue che il termine decadenziale di sessanta giorni, fissato dall’art. 21, primo comma, della legge 6 dicembre 1971 n. 1034 per la proposizione dell’impugnativa, ove pure lo si facesse decorrere dalla seconda delle date sopra specificate, dovrebbe considerarsi scaduto il 20 febbraio 2001 mentre il ricorso risulta notificato soltanto il successivo 26 febbraio 2001.
La società ricorrente oppone in proposito che l’atto in contestazione avrebbe contenuto generale, indirizzato ad una pluralità di destinatari, di cui solo alcuni sono espressamente individuati, mentre altri non sarebbero determinabili, sicchè per tale categoria di provvedimenti troverebbero applicazione i principi desumibili dalle sentenze della Corte Costituzionale n. 140 del 22 aprile 1999 e n. 611 del 30 dicembre 1987.
Ha ritenuto sul punto la predetta Corte che “ai fini della decorrenza del termine per l’impugnazione, l’effetto della conoscenza legale di un atto a seguito della pubblicazione in un giornale ufficiale si deve ritenere sussistere anche quando la pubblicazione abbia uno scopo di mera pubblicità, tutte le volte che per l’ordinamento vi sia un rapporto di coessenzialità tra quella pubblicazione e la produzione di effetti tipici, incluso appunto quello della sua conoscenza legale”.
Ad avviso della deducente alla base di siffatto orientamento si porrebbe l’esigenza di rendere unico il momento iniziale di decorrenza del termine di impugnazione per tutti i soggetti interessati, indipendentemente dalle comunicazioni individuali.
In proposito osserva il Collegio gli invocati principi espressi dal Giudice delle leggi non sembrano attagliarsi al caso di specie.
Sotto un primo profilo va rilevato che la delibera regionale in questione si rivolge a soggetti ben determinati, da individuarsi nei Comuni ubicati nel territorio della Regione e nelle Aziende di trasporto aderenti al sistema tariffario integrato regionale denominato METREBUS, di cui alla convenzione sottoscritta il 23 dicembre 1997.
Sotto altro aspetto va precisato che la pubblicazione della ripetuta delibera nel Bollettino regionale non è avvenuta in applicazione di apposita prescrizione legislativa, bensì in base ad una libera scelta della Giunta la quale si è auto determinata in tal senso, sicchè non sussiste il presupposto della “coessenzialità” individuata dalla Corte tra la pubblicità e la produzione degli effetti tipici dell’atto, tanto è vero che le società di trasporto interessate sono state invitate a designare con ogni possibile sollecitudine, e comunque non oltre il 31 dicembre 2000, i rappresentanti da inserire nel gruppo di lavoro costituito con la ripetuta delibera, sebbene questa sia stata pubblicata sul B.U.R.L. n. 3 del 31 gennaio 2001.
Consegue che il termine per l’impugnativa dovrebbe in linea astratta computarsi dalla piena conoscenza del contenuto dell’atto, essendo questo immediatamente produttivo di effetti.
Non può escludersi, tuttavia, che la frase “La presente delibera è pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Lazio” apposta in calce al deliberato e la mancata indicazione del termine e dell’Autorità cui è possibile ricorrere, richiesta dall’art. 3, comma quarto, della legge 7 agosto 1990 n. 241 per ogni atto comunicato al destinatario, possano aver ingenerato un ragionevole equivoco in ordine al momento dal quale computare il periodo temporale concesso dalla legge per la proposizione dell’impugnativa.
Deve essere quindi concesso il beneficio dell’errore scusabile all’ATAC al fine di ovviare alla tardiva notificazione del ricorso e di considerare ritualmente instaurato il giudizio.
2)- La resistente Regione ha eccepito, altresì, l’inammissibilità del ricorso per difetto di lesione attuale dell’interesse della ricorrente e per acquiescenza.
Può prescindersi, peraltro, dall’esame di tale obiezione, in quanto il gravame è palesemente infondato nel merito.
3)- L’oggetto dell’impugnativa è costituito dalla menzionata deliberazione della Giunta regionale del Lazio n. 2417/2000, nella parte in cui prevede che la Regione debba approvare “gli standards tecnici relativi ai sistemi di emissione ed obliterazione dei titoli di viaggio” e nella parte i cui stabilisce “un periodo della durata di un anno e comprendente, comunque, l’intero anno 2001 durante il quale i vari sistemi di emissione e validazione dei titoli innovativi e cartacei dovranno coesistere”.
4)- Con il primo motivo la ricorrente assume che le determinazioni dell’amministrazione inciderebbero negativamente sulle sue prerogative di “…titolare delle funzioni di pianificazione, programmazione e regolazione dei servizi di trasporto pubblico locale, di gestione del patrimonio, di monitoraggio sulla qualità, di promozione del trasporto pubblico locale, di marketing, di vendita dei titoli di viaggio e di gestione dei ricavi del traffico”.
Premette l’istante che i trasporti pubblici locali sono stati oggetto negli ultimi anni di una serie di interventi normativi volti ad un concreto ammodernamento del settore.
La legge di delega 15 marzo 1997 n. 59 ha dettato in materia principi fondamentali al fine di consentire l’introduzione di regole di mercato e di meccanismi concorrenziali e competitivi: principi consistenti nel trasferimento a Regioni ed Enti locali delle funzioni in materia di trasporto pubblico, nel superamento degli assetti monopolistici a favore di un regime competitivo e concorrenziale, nell’obbligo del raggiungimento del rapporto dello 0,35 tra ricavi e costi e nella necessità della regolazione dei rapporti tra gestori ed Enti locali a mezzo di contratti di servizio.
La suindicata legge ha trovato attuazione col D.Lgs. 19 novembre 1997 n. 422 che all’art. 14, commi 2 e 3, attribuisce alle Regioni funzioni di programmazione, prevedendo l’approvazione da parte delle stesse di programmi triennali dei servizi di trasporto pubblico locale. Tutto quanto attiene alla concreta organizzazione dei servizi di trasporto pubblico regionale e locale rientra, invece, nei contratti di servizio stipulati, a norma degli artt. 18 e 19 tra l’Ente locale e il gestore del servizio.
Alla stessa ratio si ispirano le disposizioni contenute negli artt. 6 e 26 della legge regionale 16 luglio 1998 n. 30 che nel procedere alla ripartizione delle funzioni e competenze nello specifico settore attribuisce alla Regione Lazio funzioni di programmazione ed indirizzo e rimette esplicitamente ai contratti di servizio la disciplina degli aspetti tecnico-organizzativi, nella quale ad avviso della deducente dovrebbe ritenersi senz’altro ricompresa quella relativa ai sistemi di emissione e validazione dei titoli di viaggio.
Del resto la legge quadro n. 59/1997 nel determinare il passaggio dal regime concessorio al regime autorizzatorio ha previsto una assunzione completa delle modalità gestorie e dei relativi vantaggi ed oneri per il soggetto licenziatario, che devono necessariamente comprendere le tecniche di bigliettazione e controllo.
Nell’esercizio di tali competenze l’ATAC, a seguito di regolare gara di appalto aggiudicata alla società Erg-Motorola, ha introdotto un nuovo sistema di bigliettazione già pienamente operativo, fondato sull’uso di tessere elettroniche e di particolari tecniche antifalsificazione ed anticontraffazione.
Il contratto di servizio stipulato fra il Comune di Roma e l’ATAC S.p.a. prevede poi espressamente, in attuazione del Capo VI della citata L.R. n. 30/1998, l’attribuzione a quest’ultima delle “funzioni di pianificazione, progettazione, organizzazione ed esecuzione delle attività connesse al trasporto pubblico locale”, onde la deliberazione impugnata avrebbe illegittimamente stabilito che la Regione debba approvare gli standards tecnici relativi ai sistemi di emissione ed obliterazione dei titoli di viaggio invadendo anche le competenze comunali in materia.
4.1)- In proposito osserva il Collegio che la censura non può essere condivisa.
Occorre invero considerare che la Regione Lazio con delibera n. 8171 del 18 ottobre 1994 ha istituito il sistema tariffario integrato “Metrebus”, basato sulla intermodalità tra i vettori che esercitano il trasporto pubblico locale e sulla interoperabilità dei titoli di viaggio.
Ciò comporta che ciascun utilizzatore può avvalersi di un unico titolo di viaggio valevole per tutti i vettori aderenti al sistema ed il risultato è reso possibile dall’adozione di criteri tariffari uniformi e dal riconoscimento da parte dei vettori dei titoli di viaggio emessi in attuazione del sistema stesso.
Al sistema “Metrebus” partecipano, anche in forza di specifiche convenzioni, METROFERRO S.p.a., TRENITALIA S.p.a. e CO.TRA.L. S.p.a. -. Le ultime due sono intervenute in giudizio “ad opponendum” prospettando di avere un interesse confliggente con l’ATAC e negando recisamente che detta Azienda abbia titolo a svolgere attività processuale quale mandataria delle società stesse in relazione alla attività di commercializzazione e vendita dei titoli di viaggio.
Ora la ricostruzione normativa effettuata dalla ricorrente trascura il dato rilevante che il D.Lgs. n. 442/1997 sopra citato, come modificato dal D.Lgs. 20 settembre 1999 n. 400, ha delegato alle Regioni compiti di programmazione ed organizzazione dei servizi di trasporto che richiedono l’unitario esercizio a livello regionale, come si ricava dal combinato disposto degli art. 6 e 7, comma primo, del medesimo decreto legislativo.
In armonia con i principi sanciti dal legislatore nazionale la L.R. n. 30/1998 ha delegato alle Province ed ai Comuni laziali tutte le funzioni che non necessitano di esercizio unitario a livello regionale, fornendone un dettagliato elenco in cui non figura la facoltà di adottare standard tecnici in materia di emissione e validazione dei titoli di viaggio, per l’ovvia ragione che in un regime di integrazione tariffaria non potrebbe prescindersi da una regolamentazione unitaria nell’ambito del territorio della Regione senza pregiudicare la efficienza del sistema e le regole che garantiscono pari condizioni di accesso sul mercato.
In relazione a quanto precede non sembra possibile dubitare che, non essendo demandata ai Comuni alcuna competenza in ordine alla emissione e validazione dei titoli di viaggio, non può esservi contrattazione sul punto tra gli Enti locali ed i gestori del servizio, i quali in tutti i casi in cui si profilano scelte di interesse sovracomunale o regionale sono tenuti ad osservare le linee programmatiche fissate dalla Regione.
Sul piano normativo, poi, l’art. 14, comma terzo, lett. b), del ripetuto D.Lgs. n. 442/1997 ha stabilito che per la regolamentazione dei servizi di trasporto pubblico locale le Regioni, sentite le organizzazioni sindacali confederali e le associazioni dei consumatori, approvano programmi triennali dei servizi di trasporto pubblico locale che individuano l’integrazione modale e tariffaria. Con tale espressione il legislatore delegato non ha inteso riferirsi alla sola determinazione delle tariffe ma anche alle modalità tecniche di emissione e validazione dei titoli di viaggio, sia perché la misura della tariffa non è indifferente ai costi della bigliettazione nel complesso considerati, sia perché è necessario predisporre titoli di viaggio rispondenti alle esigenze dei diversi vettori.
Risulta quindi legittima la delibera impugnata nella parte in cui, pur in presenza del nuovo sistema dei titoli di viaggio introdotto unilateralmente dall’ATAC, si è riservata, nell’ambito delle proprie competenze e previa istituzione di un gruppo di lavoro composto da rappresentanti di tutte le parti interessate, di proporre standard tecnici di riferimento che assicurino l’efficienza del sistema di integrazione tariffaria nel Lazio.
5)- Con il secondo mezzo l’ATAC contesta l’atto impugnato nella parte in cui estende ad un anno l’arco di tempo durante il quale i vari sistemi di emissione e validazione dei titoli di viaggio innovativi e cartacei dovranno coesistere, rilevando che tale periodo avrebbe dovuto essere contenuto in non più di cinque o sei mesi.
La censura, così come formulata, appare inammissibile sia perché estremamente generica in relazione al paventato pregiudizio tecnico ed economico che subirebbe la ricorrente, sia perché introduce questioni che attengono al merito e non alla legittimità dell’azione amministrativa.
Essa è comunque infondata laddove prospetta che il prolungamento del periodo temporale in questione non avrebbe alcuna ratio, atteso che siffatta determinazione per un verso consente all’utenza di assuefarsi gradualmente al cambiamento e, per l’altro, dà modo di verificare la congruità e l’affidabilità delle nuova apparecchiature in funzione sui mezzi di trasporto che, come rappresentato dal CO.TRA.L., potrebbero produrre inquinamento elettromagnetico, superando le soglie minime di tollerabilità fissate dalla normativa in materia.
6)- Con il terzo motivo viene dedotta la pretesa contraddittorietà con le delibere di G.R. n. 8171/1994 e n. 11243/1996 che avevano, rispettivamente, consentito l’utilizzazione e l’applicazione di strumenti tecnologici ed evidenziato la necessità di evitare la contraffazione dei titoli di viaggio impegnando i vettori del Consorzio Metrebus ad attivare ogni iniziativa utile al riguardo.
La doglianza non può trovare adesione in quanto le sopraggiunte determinazioni regionali, lungi dal vietare le attività sopra descritte, si limitano ad affermare che le stesse non possono essere attuate da uno solo dei soggetti interessati ma devono trovare un coordinamento a livello regionale, come comprovato dalla istituzione di un gruppo di lavoro avente lo scopo di individuare e proporre soluzioni volte all’adeguamento ed alla modernizzazione del sistema tariffario regionale.
7)- Da ultimo deve essere disatteso il quarto mezzo di gravame, con cui l’ATAC assume che la deliberazione impugnata violerebbe nella sostanza le nuove leggi di riforma del settore, le quali hanno lo scopo di pervenire a forme competitive di gestione nel settore dei trasporti ispirate a criteri di managerialità e concorrenzialità che richiedono necessariamente l’autonomia sancita dal contratto di servizio.
In proposito è sufficiente osservare che nel sistema integrato Metrebus la libertà operativa di ciascun gestore trova un limite insuperabile nella esigenza di non pregiudicare attraverso le scelte effettuate l’utenza da una parte ed i restanti gestori dall’altra, alterando l’equilibrio esistente che deve essere garantito dal coordinamento unitario a livello regionale.
8)- In conclusione, palesandosi infondati i motivi dedotti, il ricorso deve essere respinto.
9)- Quanto alle spese, sussistono giuste ragioni per disporne l’integrale compensazione tra le parti in causa.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione I ter, respinge il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 12 luglio 2001, con l'intervento dei Magistrati: