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Journée d’étude des agents comptables d’EPN et de GIP le 15 octobre (...) - Espac'EPLE
INTRODUCTION résumé
PRÉSENTATION DES TRAVAUX DU JOUR
MISE EN ŒUVRE DU DECRET GBCP
RESPONSABILITE PERSONNELLE et PECUNIAIRE
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lundi 3 novembre 2014, par David Maupin
Pour la troisième année consécutive, notre association a été invitée à participer à la journée d’étude organisée annuellement par la direction générale des finances publiques à l’attention de ses agents comptables d’établissements publics nationaux et de groupements d’intérêt public. (voir session 2012 et session 2013)
La journée fut dense et riche. Ce compte-rendu n’a toutefois pas la prétention de tendre à l’exhaustivité. Il s’attache davantage aux aspects comptables qui peuvent aussi concerner les EPLE, ou qui peuvent nous conduire à établir des parallèles entre nos pratiques et celles de nos collègues d’EPN.
par Vincent MAZAURIC, DGFiP adjoint
Vincent MAZAURIC débute son propos par l’évocation d’une triennale à venir (2015-2017) difficile puisque la DGFiP va continuer à supprimer 2000 emplois par an.
D’autant plus difficile que cette triennale s’inscrit dans un contexte caractérisé par l’incertitude des recettes.
Il précise que les agents comptables (AC) sont directement associés à leurs ministères de tutelles, le rapprochement des AC vers la barrière de séparation AC/Ordonnateur est indéniable. Une plus grande disponibilité des AC à l’attention des tutelles parait un objectif incontournable.
Il apparaît en effet à Vincent MAZAURIC la nécessité pour les AC d’avoir une action, une vision, de l’établissement public dont ils sont responsables, qui concourt à la mission plus générale, plus globale de la tutelle. Cela suppose une pratique harmonieuse, commune, pour un fonctionnement optimal.
Il conclut en rappelant aux participants : « Vous êtes toutes et tous des acteurs, en première ligne, des finances publiques ».
Mise en œuvre du décret GBCP
Table ronde animée par Laurent POISSON, adjoint au chef du bureau CE2B DGFiP
1 Point d’étape des travaux conduits par la mission d’accompagnement GBCP
Alexandre BAILLOT chargé GBCP à la Direction du Budget et de l’Agence pour l’Informatique Financière de l’État
L’accompagnement au déploiement du décret GBCP est assuré par une équipe DB/DGFiP/AIFE jusqu’en 2016. La date de mise en œuvre du décret GBCP est le 1er janvier 2016.
A été publié en décembre 2013 le Dossier des prescriptions générales (DPG)
Le DPG ne doit pas être appliqué à la lettre, il doit conduire à mener une réflexion sur un nouveau mode d’organisation. Le décret GBCP n’est pas que l’affaire des comptables, mais les agents comptables sont les relais de sa mise en œuvre.
1.1 État des lieux de l’offre de service de la mission accompagnement :
Rappel : nécessité que soit désigné un référent GBCP par organisme, de préférence autre que l’AC.
1.1.1 Base documentaire :
Kit à destination des responsables de projets GBCP
Communication : pour exposer de manière synthétique les attendus du décret
Projet : pour mettre en place le projet GBCP au sein de chaque organisme
Organisation : pour mener la réflexion sur la nouvelle organisation financière à mettre en œuvre
Principes de bascule du modèle de gestion 2015 au modèle de gestion GBCP 2016
Supports de formation (supports génériques à contextualiser)
Contenu : budget, dépenses, recettes, comptabilités
Cible : gestionnaires, ordonnateurs et comptables
Approfondissement sur des thèmes particuliers
En synthèse d’une série d’ateliers thématiques
1.1.2 Actions d’accompagnement :
Séances de présentation du DPG
Réunions bilatérales avec les ministères de tutelle pour piloter le projet de déploiement
Rencontre des éditeurs de solution informatiques à leur demande
Dialogue avec l’UGAP (marchés relatifs à l’offre éditeurs GBCP et prestation de maintenance)
Ateliers thématiques et retours d’expérience sur les fonctionnalités structurantes GBCP
pilotage budgétaire en autorisations d’engagement (AE) et crédits de paiement (CP)
référentiel « destinations » (nomenclature)
Enquête périodique de maturité et remontée des besoins des organismes
1.1.3 Un réseau social collaboratif :
Un accès internet spécifique
1.2	Nouvelles actions d’accompagnement :
Formations organisées dans le cadre de l’IPGDE (priorité aux référents)
Séminaire des référents (3 décembre 2014)
Séminaires élargis et ateliers thématiques
13/11/2014 séminaire sur la nouvelle organisation financière
Présentation des principes de bascule (du 31/12/15 au 01/01/16)
Aux organismes utilisateurs
Actions d’incitation à la mutualisation
Beaucoup d’organismes se ressemblent, des réseaux pourraient être constitués
2 Le point de vue d’une Tutelle
par Nicolas NEYERTZ, sous-directeur du budget et des contrôles SG-SAF des deux ministères MEDDE et MLETR
Il fallait anticiper et maîtriser l’impact de l’application du décret GBCP. Le SG-SAF (Vincent MAZAURIC à l’époque) a mis en œuvre un dispositif d’accompagnement :
Lancement de quatre groupes de travail thématique
Mutualisation de l’information (site collaboratif)
Formation de formateurs (déploiement et sensibilisation)
Mise en place d’une démarche projet
Réponse à une demande récurrente d’appui méthodologique, notamment en ce qui concerne le cadencement des travaux à mener
Remontées périodiques de l’état d’avancement (retour trimestriel)
Désignation d’un référent GBCP
Lancement d’un audit par le conseil général de l’écologie et du développement durable sur cette démarche de projet pour plan d’action ministériel
Relais de l’accompagnement interministériel de DB, DGFiP et AIFE.
3 Exemples de mise en œuvre GBCP
3.1 Le musée d’Orsay et musée de l’Orangerie (EPMOO)
Publication du référentiel fonctionnel et du DPG
Amélioration du pilotage budgétaire
Actes d’engagement et certifications de paiement
Programmation budgétaire pluriannuelle
Amélioration de la qualité comptable
Traitement non budgétaire des opérations non décaissables et non encaissables
Constatation des dépenses en comptabilité générale dès service fait
Amélioration de l’efficience de la fonction financière
Simplification des contrôles (contrôle allégé en partenariat, contrôle hiérarchisé)
Mutualisation des traitements (service facturier)
Démarche en quatre temps :
Mise en œuvre d’un GT associant éditeur et 6 EP
Lancement d’une campagne d’information et de sensibilisation
Séminaire DAF-ACO
Présentation en réunion de direction
Fixer un calendrier de mise en œuvre
Formalisation plan d’action (6 objectifs pour 29 actions) alimenté par les 3 premiers temps
Piloter la réforme
Réformer les méthodes de programmation budgétaire
Construction par anticipation du budget 2015 en AE et CP avec projection triennale
Faciliter la comptabilité d’engagement
Réorganiser la chaîne de la dépense (contrôles budgétaires et contrôles comptables)
Implications techniques et humaines (report de la mise en œuvre d’un service facturier pour ne pas contrarier le passage en AE-CP)
Facteurs clé de la réussite
Outil informatique adapté et structurant
Unité d’action et implication de tous
3.2	Univers Sciences
Construction du référentiel par destination (nomenclature)
Contrôle hiérarchisé
Dématérialisation (paye avec logiciel des CT XéMéLios)
Crainte : difficulté d’application de la date butoir (28 février) pour production des comptes
Report : service facturier et contrôle partenarial
par Frédérique COLIN, Délégation à la gestion des cadres et personnels de centrale et à la responsabilité des comptables
Réforme de l’article 60 de la loi de 1963 :
Depuis le 1er juillet 2012 le juge des comptes peut
Soit mettre en débet le comptable dès lors que le manquement est considéré comme ayant causé un préjudice financier
Soit condamner le comptable à verser une somme non rémissible (SNR) dès lors que le manquement n’a pas causé de préjudice financier
Conseils de défense de l’AC : appliquer le principe de la fusée à 3 étages
1er étage : non, il n’y a pas manquement !
2e étage : certes il y a manquement, mais celui-ci n’a pas causé de préjudice !
3e étage : faire valoir des circonstances atténuantes…
On constate que le juge retient la notion de préjudice dans presque 100% des cas !
On constate aussi que les chambres de la Cour ne sont pas toujours d’accord entre elles…
Il faut donc observer l’évolution de la jurisprudence, notamment certains arrêts de cassation en Conseil d’État :
Arrêt de cassation du Conseil d’État du 21 mai 2014
La SNR est calculée par manquement et n’est pas plafonnée par exercice. La SNR est limitée au montant du manquement, elle est non productive d’intérêts et est versée à l’organisme (n’a donc plus de caractère d’amende). Un manquement est constitué par une catégorie d’irrégularités (ex : une série de mandats présentant un défaut identique).
En matière de rémunérations, on aurait pu s’attendre à ce que le juge considère l’absence de préjudice puisque l’organisme voulait payer, et bien non ! Les manquements sont toujours jugés avec préjudice car ils sont considérés comme paiements indus (ex : paiement de primes sans texte institutif ; arrêt BACEA : paiement de primes en l’absence de publication des textes règlementaires, débet pour 21 M€).
En matière de non recouvrement de titres :
La responsabilité n’est pas mise en jeu si :
Le comptable apporte la preuve que la créance reste recouvrable au 31/12 de la dernière année contrôlée ou que les titres ont été recouvrée ultérieurement (arrêt BACEA) ;
Le comptable démontre que la créance était irrécouvrable lors de sa prise de fonctions (arrêt chambre d’agriculture du Lot).
Le manquement est constaté avec préjudice en cas de défaut de déclaration au passif d’une procédure collective (ex : liquidation redressement judiciaire ; un recours est en cours sur la base de défense suivante : l’AC a certes oublié de déclarer, mais le préjudice vient de la liquidation…).
Le manquement est constaté sans préjudice en cas d’annulation de titre sur la seule base d’une délibération du CA au motif « d’apurement comptable » : « considérant que la volonté de l’établissement était clairement de procéder à cet apurement ».
Réserves sur prédécesseur : inutile sur les dépenses et avec prudence sur les recettes (arrêt Institut Louis Mallarmé)
Paiement de subventions supérieures à 23 000 € sans convention : le manquement du comptable est considéré comme ayant porté préjudice à l’établissement (« le comptable ne peut invoquer la volonté de l’ordonnateur pour en déduire une absence de préjudice pour la collectivité »).
Paiement en dépassement des crédits budgétaires (opérations de paie de décembre) : le manquement est considéré sans préjudice car le juge estime que l’organisme « devait assumer les opérations de paie ».
Absence de signature de l’ordonnateur sur les bordereaux de mandats (arrêt INRIA) : « faute de signature de l’ordonnateur, le comptable ne disposait pas d’ordre de payer ; que l’établissement n’était pas redevable des sommes en cause ; que leur paiement par le comptable a causé un préjudice » (désaccord entre 2 chambres : manquement avec préjudice car absence d’ordre de payer pour la 1ère et manquement sans préjudice car service fait pour la 2nde).
1 Du compte financier
1.1 Contexte et cadre juridique
Par déclaration commune relative à la dématérialisation et à la simplification des échanges signée le 24 juin 2013, les ministres chargés de l’économie et du budget, le Premier président et le procureur général de la Cour des comptes ont décidé de faire de la dématérialisation le mode principal de production et de traitement des comptes des comptables publics.
L’article 51 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la GBCP prévoit que l’établissement, la conservation et la transmission des documents et pièces justificatives de toute nature peuvent, dans les conditions arrêtées par le ministre chargé du budget, être effectués sous forme dématérialisée.
Le projet d’arrêté spécifique aux EPN relatif aux modalités d’établissement, de conservation et de transmission sous forme dématérialisée des pièces justificatives et des documents de comptabilité des opérations financières des organismes publics, pris en application de l’article 51 du décret GBCP, prévoit la transmission au juge des comptes, après arrêt et approbation, des documents constitutifs du compte financier annuel listés dans l’arrêté du 10 janvier 2014.
1.2	Schéma de dématérialisation du COFI
La transmission des documents sous format dématérialisé s’opérera via l’infocentre des EPN, de manière sécurisée, certifiée et non modifiable après arrêt et approbation du compte financier par le conseil d’administration.
1.3	Calendrier
Le lancement des travaux sur l’infocentre est programmé pour 2015 avec l’objectif d’une transmission dématérialisée opérationnelle en 2017 (COFI 2016).
2	Des processus, actes de gestion et PJ
2.1	Contexte et cadre juridique
Un cadre règlementaire en cours de définition : échanges avec la Cour des comptes et projet d’arrêté. Pour la dématérialisation de la paie, une convention cadre nationale a été signée entre la DGFiP et la Cour des comptes le 10 octobre 2008.
2.1.1	S’agissant des processus et actes de gestion
Dans les EPN, l’existence d’un système d’information unique et intégré permet une dématérialisation native des actes de gestion à tous les niveaux des processus de dépenses et de recettes. Les projets se multiplient en ce sens.
La fiabilité de la piste d’audit mise en place est garantie par un système de validation par habilitation sécurisée, traçable et historisée, qui permet d’assurer la traçabilité et l’intangibilité des actes de gestion.
2.1.2	S’agissant des pièces justificatives
La conservation des pièces justificatives au sein de l’établissement : principe de quérabilité des PJ par le juge des comptes.
Modalités de dématérialisation : « native » ou « duplicative ».
La pièce originale papier d’un acte de gestion ou d’une PJ, qui a fait l’objet d’une dématérialisation duplicative, n’a pas à être conservée dans le cadre d’un contrôle du juge des comptes : la pièce dématérialisée a valeur probante.
2.2	Préconisations
2.2.1 S’agissant des processus et actes de gestion
La gestion des habilitations : pour la transmission des actes entre l’ordonnateur et l’agent comptable, la validation transactionnelle dans un SI par les acteurs habilités permet à l’AC de s’assurer de la qualité du valideur. L’AC doit être en permanence informé des personnes habilitées à signer et disposer d’un historique de ces habilitations.
2.2.2 S’agissant des pièces justificatives
La conservation des pièces justificatives dans l’établissement : conformément à l’article 199 du décret GBCP : « l’organisme est tenu de conserver les pièces justificatives pendant la période au cours de laquelle la responsabilité de l’agent comptable est susceptible d’être mise en jeu par le juge des comptes ». Il est nécessaire de mette en place un système d’archivage et de consultation qui soit maintenu en service au moins pendant toute la période d’examen des comptes.
Possibilité de transmission à la demande du juge des comptes.
3 Focus sur la facturation électronique
3.1 Contexte et cadre juridique
L’ordonnance n°2014-697 du 26 juin 2014 relative au développement de la facturation électronique est en cours de ratification.
Cette ordonnance instaure une double obligation d’émettre et de recevoir les factures sous forme électronique. Il s’agit dès 2017 pour les EPN et les EPLE :
de toutes les factures reçues ;
des factures émises vers les autres entités publiques (Etat, CT, EPL, EPN)
3.2	La solution mutualisée
La mise en œuvre d’une solution mutualisée de la sphère publique (une plateforme « Poste » unique de la facture électronique, de type DFT Net) pour tous les fournisseurs leur permettant de déposer leurs factures et éventuellement de consulter l’avancement des paiements.
Le respect des modalités actuelles d’échanges entre les collectivités/établissements publics et le SE DGFiP : le portail gestion public (PIGP) comme portail d’accès mutualisé.
La mise en place d’échanges sur la base d’un format « pivot » ; un système de gestion électronique de documents (GED) est évoqué pour la gestion de ce flux.
L’univers du traitement de la facture papier (toutes étapes) sera reporté dans l’univers du traitement de la facture électronique.
3.2.2 L’espace facture
Habilités au PIGP, les EPN et EPLE disposeront d’un accès à l’espace facture.
Ce portail permettra de rechercher, consulter, télécharger et traiter toutes les factures.
Lors du dépôt d’une facture concernant l’EPN ou l’EPLE, celle-ci sera notifiée par courriel au service chargé de la réception des factures. Le paramétrage des adresses mail sera proposé dans l’espace facture.
Un dossier de facturation sera mis à disposition, il contiendra :
La facture dans son format d’origine
La facture au format PDF le cas échéant
Les pièces jointes dans leur format d’origine
Un flux au format « pivot » incluant notamment les données extraites de la facture permettant la création d’un mandat.
Pour traiter la facture, deux étapes seraient nécessaires :
Un EPN ou EPLE non raccordé pourrait télécharger le flux dans l’espace facture pour l’intégrer dans son système de gestion si celui-ci le permet ou enregistrer des factures au format PDF avec les pièces jointes.
Par défaut, la facture serait considérée comme acceptée si elle est téléchargée. Sinon, la facture devrait être rejetée via l’espace facture par l’EPN ou l’EPLE afin que le fournisseur en soit informé.
Les EPN et EPLE auront accès à l’historique des évènements des factures dans l’espace : acceptation, rejet, téléchargement et consultation.
3.3	Calendrier prévisionnel
2015 : conception réalisation
2016 : phase de test, pilotes
2017 : ouverture du service
3.4	Questions de l’assemblée
Question : Le portail sera-t-il obligatoire ? Réponse : oui.
Question : quand commence à courir le délai de paiement ? Réponse : a priori (à confirmer) dès le dépôt de la facture par le fournisseur.
Question : compte tenu de la mise en œuvre du décret GBCP, notamment le pilotage budgétaire en AE et CP d’une part ; compte tenu de la mise en œuvre de la dématérialisation des factures d’autre part, n’apparait-il pas souhaitable d’envisager la mise en place de services facturiers des recettes, à l’instar des services facturiers de la dépense ? Réponse : cela semble effectivement envisageable…
Sandra PERNET, responsable d’un pôle chargé de la gestion des cadres supérieurs dont les AC, DGFiP Bureau RH-1B, présente les actualités en matière de ressources humaines et engage un débat questions-réponses avec l’assemblée.
Renvoi au document figurant dans le dossier remis aux participants, portant sur la mise en œuvre de la circulaire du 13 août 2014, relative au cadre budgétaire et comptable des organismes publics et des opérateurs de l’État pour 2015, notamment son annexe 13 relative au contrôle interne comptable.
par Bernard TRICHET, DRFiP de l’Yonne
Pour conclure cette journée, Bernard TRICHET présente un résumé du rapport relatif aux agents comptables d’EPN qui lui a été commandé par le DGFiP. Rapport en cours de validation pour publication.