Source: http://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/muitapaatoksia/muupaatos/1481274650540.html
Timestamp: 2018-07-16 18:35:28+00:00
Document Index: 12911639

Matched Legal Cases: ['§ 5', 'tuomioistuin ', '§ 5', 'tuomioistuin ', '§ 5', '§ 22', '§ 5', '§ 5', '§ 5']

Muu päätös 5261/2016 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätöksiä » Muita päätöksiä » Muupaatos » Muu päätös 5261/2016
Taltionumero: 5261
Diaarinumero: 3075/3/14 ja 3076/3/14
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2016:T5261
Valittajat	1) Vantaan kaupunki
2) Kivistön Putkijäte Oy, Vantaa
Helsingin hallinto-oikeus 22.8.2014 nro 14/0626/2
Vantaan kaupunginvaltuusto on 14.11.2013 tekemällään päätöksellä (§ 5) päättänyt
a) myöntää enintään 10 miljoonan euron määräisen Vantaan kaupungin omavelkaisen takauslimiitin perustettavalle Kivistön Putkijäte Oy:lle vakuudeksi nostettaville rahalaitoslainoille,
b) että takauslimiitistä myönnettävälle yksittäiselle omavelkaiselle takaukselle ei vaadita vastavakuutta,
c) edellyttää perustettavalta yhtiöltä panttauskieltosopimusta (negative pledge),
d) että takauksista peritään kaupunginhallituksen päättämä takausprovisio, ja että muutoin takauslimiitistä myönnettävä yksittäinen omavelkainen takaus myönnetään kaupunginhallituksen erikseen hyväksymin ehdoin.
Rajakylän pientaloyhdistys ry, A ja B ovat Helsingin hallinto-oikeudelle toimittamassaan yhteisessä valituksessa vaatineet muun ohella, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan. Kaupunginvaltuuston päätös on lainvastainen, koska päätös sisältää kiellettyä valtiontukea.
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen.
Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavan.
3. Valitus tutkituilta osin
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan 1 kohdan (aiempi Euroopan yhteisön perustamissopimus (EY) 87 artikla 1 kohta) mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätään yhteismarkkinoille soveltuvista tuista.
SEUT 108 artiklan 3 kohdan (aiempi EY 88 artiklan 3 kohta) mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu yhteismarkkinoille, se aloittaa artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.
SEUT 109 artiklan (aiempi EY 89 artikla) mukaan neuvosto voi artiklasta ilmenevin tavoin antaa aiheelliset asetukset 107 ja 108 artiklan soveltamisesta ja etenkin vahvistaa ne edellytykset, joilla 108 artiklan 3 kohtaa sovelletaan, sekä ne tukimuodot, joihin tätä menettelyä ei sovelleta.
Komissio on antanut tiedonannon EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan (sittemmin SEUT 107 ja 108 artikla) soveltamisesta valtiontukiin takauksina (2008/C 155/02). Tiedonannon kohdassa 3.2 on todettu komission kantana, että kaikkien kohdassa mainittujen edellytysten täyttyminen riittää osoittamaan, ettei yksittäinen valtiontakaus ole valtiontukea. Tiedonannossa on todettu edelleen kohdassa 3.6, että jos jokin edellytyksistä ei täyty, se ei tarkoita, että yksittäinen takaus katsottaisiin automaattisesti valtiontueksi. Jos on epäselvää, katsotaanko suunniteltu takaus tai takausjärjestelmä valtiontueksi, siitä olisi kohdan mukaan ilmoitettava komissiolle.
Tiedonannon kohdan 3.2 mukaan kaikkien seuraavien edellytysten täyttyminen kohdassa tarkemmin määritellyin edellytyksin riittää osoittamaan, ettei yksittäinen valtiontakaus ole valtiontukea:
a) lainanottaja ei ole taloudellisissa vaikeuksissa,
b) takauksen laajuus voidaan myöntämishetkellä mitata asianmukaisesti,
Tiedonannossa todetaan edelleen, että takauksesta maksettavan markkinaperusteisen hinnan määrittämiseksi on otettava huomioon takauksen ja siihen liittyvän lainan ominaispiirteet. Näihin kuuluvat rahoitustoimen määrä ja kesto, lainanottajan antama vakuus ja muut tiedot, jotka vaikuttavat takaisinperintäasteen arviointiin, maksulaiminlyöntien todennäköisyys lainanottajan taloudellisen tilanteen vuoksi, sen toimiala ja näkymät sekä muut taloudelliset olosuhteet. Tämän analyysin olisi erityisesti mahdollistettava lainanottajan luokittelu riskiluokituksen pohjalta. Tämän luokittelun voi suorittaa kansainvälisesti tunnustettu luokituslaitos tai, jos mahdollista, lainan myöntävän pankin käyttämä sisäinen luokituselin. Sen arvioimiseksi, onko takausmaksu markkinahintojen mukainen, jäsenvaltio voi suorittaa vertailun hinnoista, joita saman luokituksen saaneet yritykset markkinoilla ovat maksaneet.
3.2 SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen kilpailuvaikutus- ja kauppavaikutusedellytysten täyttyminen
Valittajat ovat katsoneet, että valituksenalaisella kaupunginvaltuuston päätöksellä putkikeräysjärjestelmän rakentamiseen perustettavalle Kivistön Putkijäte Oy:lle myönnetty takauslimiitti on kiellettyä valtiontukea. Valitusta on perusteltu muun ohella sillä, että myönnetty takauslimiitti ei täytä kaikkia komission tiedonannossa 2008/C 155/02 esitettyjä edellytyksiä sille, että yksittäistä valtiontakausta ei pidettäisi valtiontukena. Vantaan kaupunki on puolestaan lausunnossaan katsonut ensisijaisesti, ettei Kivistön Putkijäte Oy:n toiminnan tarkoitus ole taloudellinen eikä se toimi jätehuoltomarkkinoilla siten, että sen toimintaa voisi pitää taloudellisena. Toissijaisesti Vantaan kaupunki on katsonut, ettei yhtiön toiminnalla ole kilpailuvaikutusta ja yli rajojen ulottuvia kauppavaikutuksia. Kaupunki on keskeisesti perustellut esittämäänsä sillä, että Kivistön Putkijäte Oy on voittoa tavoittelematon yhtiö, joka tarjoaa jätteen putkikeräyspalveluja vain osakkeenomistajilleen tietyllä maantieteellisesti rajatulla alueella ja että kyse on kunnan lakisääteiseen jätehuollon järjestämiseen liittyvästä tehtävästä.
Hallinto-oikeus toteaa, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisilla tuomioistuimilla ja komissiolla on toisiaan täydentävät ja erilliset tehtävät valvoa sitä, noudattavatko jäsenvaltiot niille SEUT:n valtiontukiartikloissa asetettuja velvoitteita. Kansallisen tuomioistuimen velvollisuutena on muun ohella varmistaa, ettei velvoitetta ilmoittaa valtiontuista etukäteen komissiolle ole rikottu. Tässä tehtävässään kansallinen tuomioistuin voi joutua tulkitsemaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tuen käsitettä.
Unionin valtiontukisääntöjä sovelletaan toimenpiteisiin, jotka täyttävät kaikki SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätyt kumulatiiviset edellytykset. Valtiontukisäännöt koskevat vain toimenpiteitä, joissa muodossa tai toisessa on kysymys valtion varojen luovuttamisesta. Toiseksi tuen olemassaolon arvioinnissa on määritettävä, onko edunsaaja saanut sellaista taloudellista etua, jota se ei olisi saanut normaaleissa kilpailuolosuhteissa tai tavanomaisilla markkinaehdoilla. Tuen on myös oltava valikoivaa ja vaikutettava siten tiettyjen yritysten ja niiden kilpailijoiden väliseen tasapainoon. Lopulta, jotta tukea pidettäisiin sanotussa artiklassa tarkoitettuna valtiontukena, on tuella oltava ainakin potentiaalinen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun ja kauppaan. Tältä osin asiassa on arvioitava sitä, harjoittaako tuensaaja taloudellista toimintaa ja toimiiko se markkinoilla, joilla käydään jäsenvaltioiden välistä kauppaa.
Asiakirjoista saadun selvityksen perusteella kysymyksessä oleva osakeyhtiö tarjoaa osakkeenomistajilleen määritellyllä alueella jätteen putkikeräyspalveluja ja rahoittaa toimintaansa osakkeenomistajiltaan kerätyillä maksuilla. Yhtiön tarkoituksena ei ole tuottaa voittoa eikä se jaa omistajilleen osinkoa. Putkikeräysjärjestelmään liittyminen määritellyllä alueella on eräin poikkeuksin pakollista.
Hallinto-oikeus toteaa, että taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan tietyillä markkinoilla yleensä maksua vastaan. Yhtiön kuuluminen kuntakonserniin tai yhtiön toiminnan luokitteleminen voittoa tavoittelemattomaksi ei ole esteenä sille, että sen toimintaa voidaan pitää taloudellisena. Myöskään se, että toimintaa toteutetaan yleishyödyllisessä tarkoituksessa ei sellaisenaan sulje pois sitä, etteikö toiminta olisi luonteeltaan taloudellista. Sillä seikalla, luonnehditaanko yrityksen toimintaa jätehuolloksi vai jätteenkeräykseksi ei ole vaikutusta siihen, pidetäänkö toimintaa markkinoilla tapahtuvana. SEUT 107 artiklaa sovelletaan riippumatta siitä, ovatko tuotetut palvelut alueellisia. Ainoastaan erittäin harvoissa tilanteissa komissio on katsonut, ettei tuki vaikuta jäsenvaltioiden kauppaan tuen korostuneen paikallisen luonteen vuoksi.
Asiakirjoista ilmenevän selvityksen perusteella on todettavissa, että osakeyhtiö harjoittaa sellaista taloudellista toimintaa ja toimii sellaisilla jäsenvaltioiden välisillä markkinoilla, että muiden SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen tukiedellytysten täyttyessä tuella voidaan katsoa olevan artiklassa tarkoitettua vaikutusta kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
3.3 Takauslimiitin markkinaehtoisuus ja asian muu arviointi
Vantaan kaupunginvaltuusto on päätöksellään 14.11.2013 (§ 5) päättänyt myöntää perustettavalle Kivistön Putkijäte Oy:lle enintään 10 miljoonan euron määräisen Vantaan kaupungin omavelkaisen takauslimiitin nostettavien rahalaitoslainojen vakuudeksi. Takauslimiitistä myönnettävälle yksittäiselle omavelkaiselle takaukselle ei vaadita vastavakuutta. Yhtiöltä edellytetään panttauskieltosopimusta (negative pledge). Takauksista peritään kaupunginhallituksen päättämä takausprovisio. Muutoin takauslimiitistä myönnettävä yksittäinen omavelkainen takaus myönnetään kaupunginhallituksen erikseen hyväksymin ehdoin.
Valtuuston päätöstä koskevasta pöytäkirjanotteesta ilmenee, että rahoitusjohtaja on tuonut esiin seuraavaa: Omavelkainen takauslimiitti on välttämätön edellytys yhtiön rahoituksen turvaamiseksi. Perustettavalla yhtiöllä ei ole lainojen vakuudeksi käypää omaisuutta. Pitkäaikaisen lainan tarpeeksi on arvioitu noin 9 miljoonaa euroa.
Hallinto-oikeus toteaa, että kunnan tulee takaussitoumuksia antaessaan ottaa muun ohella huomioon Euroopan unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten vaikutus. Mikäli näin ei tapahdu, asiaan voidaan hallintotuomioistuimessa puuttua kunnallisvalituksesta kuntalain 90 §:stä ilmenevät valitusperusteet huomioon ottaen. Myös kansallinen tuomioistuin on toimivaltainen arvioimaan SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätyn ilmoitusvelvollisuuden noudattamisen.
Jos kunta myöntää yritykselle takauksen edullisemmin ehdoin kuin millä yritys olisi saanut vastaavan takauksen rahoitusmarkkinoilta, niin takaukseen sisältyy julkista tukea. Kunnan myöntämästä takauksesta saatava hyöty on se, että kunta vastaa takaukseen liittyvästä riskistä.
Kaupunginvaltuuston päätöstä koskevasta pöytäkirjanotteesta ilmenee, että valtiontuen käsitettä on arvioitu päätöstä tehtäessä ja tultu siihen tulokseen, etteivät valtiontuen käsitteen neljästä edellytyksestä täyty kilpailu- ja kauppavaikutusedellytykset (kolmas ja neljäs kriteeri). Hallinto-oikeus toteaa, että kuten edellä sovellettavat oikeusohjeet -osiossa selostetusta komission tiedonannosta ilmenee, takauslimiitin markkinahinnan määrittämiseksi on otettava huomioon takauksen ja siihen liittyvien lainojen ominaispiirteet. Asiakirjoista ei ilmene takauslimiitin voimassaoloaikaa, lainojen lyhennystapaa, lainoista perittävän koron suuruutta ja korkosidonnaisuutta eikä eräitä muitakaan olennaisia lainaehtoja. Valtuuston päätöksen mukaan kaupunginhallitus päättää takauksista perittävästä takausprovisiosta ja takauksen myöntämisestä sen erikseen hyväksymin ehdoin. Hallinto-oikeus on varatessaan kaupunginhallitukselle tilaisuuden lausua valituksen johdosta pyytänyt liittämään asiakirjoihin valituksenalaisen päätöksen perusteena olevat asiakirjat. Hallinto-oikeus katsoo tapauksen olosuhteissa, että se voi ratkaista asian sille osaltaan tämän pohjalta toimitettujen asiakirjojen pohjalta. Asiakirjoista ei ole, myös siihen nähden että merkittävä osa takauksen ehdoista on jätetty avoimiksi kaupunginhallituksen päätösvallan käyttämistä varten, saatavissa sellaista selvitystä, jonka perusteella kysymyksessä olevan takauslimiitin markkinaehtoisuus olisi arvioitavissa. Tämän johdosta myöskään unionin valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltuvuutta ei voida sulkea pois.
Mikäli takauslimiitin myöntäminen sisältää valtiontukea, on tuesta ennen sen täytäntöönpanoa ilmoitettava komissiolle. Asiakirjoista on pääteltävissä, että tällaista ilmoitusta ei ole tehty.
Komissio on edellä selostetussa vähämerkityksellistä tukea koskevassa asetuksessa ja tiedonannossaan EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta valtiontukiin takauksina yksilöinyt tilanteet ja menettelyt, joita noudattaen ilmoittamisvelvollisuutta ei ole. Asiakirjojen perusteella sanottuja menettelyjä ei ole noudatettu, eikä mahdollisen tuen ilmoittamisvelvollisuutta näin ollen voida sulkea pois näillä perusteilla.
Kaupunginvaltuuston valituksenalaista päätöstä tehtäessä ei ole selvitetty kysymyksessä olevan takauslimiitin markkinaehtoisuutta eikä valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltuvuutta. Näin ollen ja kun kaupunginvaltuuston on valtiontukiviranomaisena huolehdittava valtiontukea koskevien määräysten ja säännösten noudattamisesta, valtuuston päätös on syntynyt kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä. Tämän vuoksi päätös on kumottava.
Kuntalaki (365/1995) 90, 93, 98 ja 100 §
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Sampo Jokinen ja Kaija Sarasma, joka on myös esitellyt asian.
1) Vantaan kaupunki on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut Vantaan kaupunginvaltuuston päätöksen 14.11.2013 (§ 5).
Vantaan kaupunki on esittänyt vaatimuksensa perusteluina muun ohella seuraavaa:
Kaupunginvaltuuston tekemä päätös omavelkaisen takauksen myöntämisestä putkikeräysjärjestelmän rakentamiseen perustettavalle yhtiölle ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, kaupunginvaltuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa eikä päätös ole muutenkaan lainvastainen.
Kysymyksessä ei ole sellainen taloudellinen toiminta, johon valtiontukisäännöksiä sovellettaisiin. Joka tapauksessa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut tukea koskevat kriteerit eivät ole täyttyneet. Kauppa- ja kilpailuvaikutuskriteerien täyttymättä jääminen on nimenomaisesti todettu kaupunginvaltuuston takauspäätöksessä. Takauspäätöstä tehtäessä on selvitetty valtiontukimääräysten ja -säännösten soveltuvuus.
Komission takaustiedonannon (2008/C 155/02) periaatteita ei myöskään sovelleta toimenpiteeseen, joka ei täytä SEUT 107 artiklan 1 kohdan kriteereitä. Kaupunginvaltuuston takauspäätöstä tehtäessä tai takauspäätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa merkitystä ei siten ole sillä, ettei kysymyksessä olevan takauslimiitin markkinaehtoisuutta ole selvitetty.
Hallinto-oikeus ei ole perustellut päätöstään hallintolainkäyttölain 53 §:ssä tarkoitetulla tavalla.
Putkijäteyhtiön perustaminen ja jätehuollon järjestäminen
Vantaan kaupunginvaltuuston päätös myöntää kaupungin omavelkainen takauslimiitti putkikeräysjärjestelmän rakentamiseen perustettavalle yhtiölle on sellainen kunnallisen itsehallinnon piiriin kuuluva yleisesti hyväksyttäviä etuja ja kunnan lakisääteistä jätehuoltotehtävää edistävä toimenpide, joka kuuluu Vantaan kaupungin yleiseen toimivaltaan.
Vantaan kaupunginhallitus on päättänyt 7.10.2013 (§ 22) muun ohella, että Kivistön uudelle asunto- ja toimitila-alueelle toteutetaan jätteen putkikeräysjärjestelmä ja että alueen kiinteistöjen luovutuksensaajat velvoitetaan luovutussopimuksissa liittymään alueelliseen järjestelmään, jollei kaupunkisuunnittelulautakunta yksittäistapauksessa perustellusta syystä toisin päätä. Edelleen kaupunginhallitus on päättänyt, että kaupunki perustaa Kivistön Putkijäte Oy -nimisen yhtiön, jonka toimialana on omistaa, toteuttaa, hallinnoida ja ylläpitää Vantaan kaupungin Kivistön ja Lapinkylän uusilla asunto- ja toimitila-alueilla alueellista jätteen putkikeräysjärjestelmää jätekeräysasemineen, runkoverkkoineen ja syöttöasemineen sekä tuottaa omakustannusperusteisia jätteen putkikeräyspalveluja osakkeenomistajilleen. Lisäksi yhtiö voi järjestää alueella osakkeenomistajilleen sellaisia keskitettyjä jätekeräyspalveluja, joita ei voida toteuttaa putkikeräysjärjestelmällä. Kaupunginhallituksen päätös on lainvoimainen. Jätteen putkikeräysjärjestelmän omistamiseen, hallintaan ja ylläpitoon perustettu Kivistön Putkijäte Oy on kaupungin määräysvallassa oleva konserniyhtiö, jonka talouteen ja päätöksentekoon kaupunki voi omistajaohjauksellisin keinoin vaikuttaa siten, että takaukseen liittyvä riski minimoidaan.
Yhtiön osakaspiiri rajoittuu kaavapäätösten määrittämällä alueella sijaitsevien kiinteistöjen omistajiin tai haltijoihin. Yhtiön tarkoituksena ei ole tuottaa voittoa eikä se jaa omistajilleen osinkoa, vaan mahdollinen voitto on käytettävä yhtiön oman toiminnan tukemiseen ja kehittämiseen. Yhtiöjärjestykseen kirjatun omakustannus- ja voittoa tuottamattomuusperiaatteen suojaamiseksi yhtiöjärjestykseen on otettu määräys siitä, että mainittujen periaatteiden muuttaminen vaatisi määräenemmistön sekä A- että B-osakkeiden omistajien osakkeista ja määristä. Varoja vapaan oman pääoman rahastosta jaettaessa, osakepääomaa alennettaessa, omia osakkeita hankittaessa ja lunastettaessa varat käytetään yhtiön toimialan mukaiseen tai sitä vastaavaan käyttöön.
Jätteen putkikeräysjärjestelmä palvelee omakustannusperiaatteella osaltaan Vantaan kaupungin lakisääteistä jätelain 32 §:ssä tarkoitettua jätehuollon järjestämiseen liittyvää tehtävää siten kuin kaupunginvaltuuston päätöksessä on todettu. Putkikeräysjärjestelmän rakentamisessa ja ylläpitämisessä on kysymys kiinteistöllä tapahtuvasta jätteen keräyksestä eli kokoamisesta ja tilapäisestä varastoinnista eikä jätehuollon järjestämisestä. Järjestelmän piirissä olevien kiinteistöjen jätehuolto muilta osin (kuljetus, hyödyntäminen ja loppukäsittely, toiminnan tarkkailu ja seuranta sekä loppukäsittelypaikkojen jälkihoito) annetaan erikseen tehtävillä sopimuksilla Vantaalla alueellisena jätehuoltoviranomaisena toimivan Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymän (HSY) tehtäväksi. Päätös myöntää omavelkainen takauslimiitti putkikeräysjärjestelmän rakentamiseen perustettavalle yhtiölle ei merkitse kunnan tukeman toimijan perustamista jätehuoltomarkkinoille.
Vastoin hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa esitettyä, toiminnan luonteella on huomattava merkitys sen arvioinnissa, täyttyvätkö toimenpiteen yhteydessä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut kauppa- ja kilpailuvaikutuskriteerit. Jätehuollossa harjoitetaan jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Sen sijaan rajatun alueen kattavan kiinteän keräysjärjestelmän ylläpitoa ei voida rinnastaa jätehuollon hoitamiseen eikä kyse ole markkinoista, joilla käytäisiin jäsenvaltioiden välistä kauppaa.
Kivistön alueen rakennuttajat sitoutetaan putkikeräysjärjestelmän toteuttamiseen yhteistoimintasopimuksin. Alueen asuinkiinteistöjen luovutuksensaajat puolestaan velvoitetaan luovutussopimuksissa liittymään alueelliseen putkikeräysjärjestelmään merkitsemällä yhtiön B-sarjan osakkeita. Yhtiön osakkaiksi tulevat kiinteistöjen omistajat tai haltijat merkitsevät omistamansa tai hallinnoimansa tontin asemakaavan mukaista rakennusoikeutta vastaavan määrän yhtiön B-sarjan osakkeita (1 osake/k-m²).
Yhtiö käyttää osakemerkintämaksuina osakkailta keräämänsä varat putkikeräysjärjestelmän edellyttämien investointien rahoittamiseen. Muutoin yhtiö rahoittaa koko toimintansa yhtiöjärjestyksen mukaisilla osakkeenomistajilta perittävillä maksuilla. Perusmaksulla katetaan putkikeräysjärjestelmän ylläpito- ja korjausinvestoinnit sekä yhtiön hallinnon kustannukset. Lisäksi osakkeenomistajat ovat velvollisia suorittamaan yhtiölle käyttömaksua, jolla katetaan muun muassa yhtiön putkikeräysjärjestelmän hoidon ja operoinnin kustannukset.
Valtiontukisäännöt tulevat sovellettaviksi ainoastaan, jos tuensaaja harjoittaa taloudellista toimintaa eli tarjoaa tavaroita tai palveluja markkinoilla. Kivistön Putkijäte Oy:n toiminta ei ole taloudellista. Yhtiö toimii omakustannusperiaatteella eikä tulouta voittoa omistajilleen. Sen toiminta liittyy yksinomaan ympäristöön, alueen viihtyvyyteen ja kaupunkikuvallisiin tekijöihin siten, että se toteuttaa ekologisesti, taloudellisesti ja sosiaalisesti kestävää kehitystä maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetulla tavalla ilman liiketaloudellisia tarkoituksia. Kaupungin määräysvaltaan kuuluva jätteen putkikeräysjärjestelmän rakentamiseen ja operointiin perustettu yhtiö ei tarjoa palveluitaan markkinaympäristössä. Tämän vuoksi valtiontukisäännöt eivät sovellu sen toimintaan.
Kuntalakia (365/1995) on muutettu syyskuussa 2013 valtiontukisäännösten huomioon ottamiseksi. Kilpailutilanteessa markkinoilla toimiminen on kuntalain muuttamista koskevissa lain esitöissä rinnastettu taloudelliseen toimintaan. Valtiontukisäännöksiä sovelletaan vain taloudelliseen toimintaan, jota on lain esitöissä pyritty määrittelemään käyttämällä käsitettä "kilpailutilanteessa markkinoilla".
Kuntalain 2 a §:n mukaan kunta ei hoida tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla ainakaan silloin, kun se ostaa, myy tai vuokraa kiinteistöjä ja toiminta liittyy kunnan maankäyttö- ja rakennuslaissa (132/1999) tarkoitettuun alueiden käytön suunnittelutehtävän hoitoon. Säännöksen tarkoituksena on lain yksityiskohtaisten perustelujen mukaan turvata kunnan mahdollisuus harjoittaa maankäyttöpolitiikkaa.
Puheena olevassa tapauksessa Vantaan kaupunki voisi rakennuttaa putkikeräysjärjestelmän kaavapäätöksissä osoitetulle alueelle omistukseensa siten, että sen ei katsottaisi toimivan kilpailutilanteessa markkinoilla eikä lainvalmistelussa todetun rinnastuksen mukaan harjoittavan taloudellista toimintaa.
Kotimaisessa oikeuskäytännössä (KHO 2011:106) korkein hallinto-oikeus on katsonut, että osuuskunnan puheena olevaa tapausta vastaavissa olosuhteissa harjoittama toiminta, joka oli käsittänyt paitsi viemäriverkoston rakennuttamisen myös sen ylläpidon ja huollon jäsentensä yhteisiä tarpeita varten, ei ollut ollut luonteeltaan liiketoiminnan muodossa harjoitettua. Viemäriverkoston rakennuttamisesta, ylläpidosta ja hoidosta aiheutuneet maksut eivät olleet vastiketta osuuskunnan palvelusta yksittäiselle osuuskunnan jäsenelle. Viemäriverkon rakennuttaminen ja ylläpitäminen osuuskunnan jäsenten yhteisiä tarpeita varten rinnastuu nyt arvioitavaan putkikeräysjärjestelmän rakennuttamisen, operoinnin ja ylläpidon muodostamaan toimintaan.
Kilpailuvaikutusten arvioimiseksi on määriteltävä relevantit markkinat, joilla tarkoitetaan sekä tuotekohtaisia että maantieteellisiä markkinoita. Tässä asiassa relevantteina markkinoina ei voida pitää jätehuoltoalaa laajassa merkityksessä.
Putkikeräysjärjestelmän piiriin on suunniteltu liitettäväksi kaikki uudet asuntokorttelit, jotka sijaitsevat Kivistön keskustassa ja Lapinkylässä aivan Kivistön lähialueella. Alueeseen sisältyisivät siten kaupunginhallituksen 11.4.2011 hyväksymän ydinkeskustan asemakaavaluonnoksen lisäksi Kivistön koulun suurkortteli sekä ydinkeskustan asemakaavaluonnoksen ja Riipiläntien välinen rakentamaton metsäalue. Maantieteellisesti yhtiön toimintaa rajoittaa sen toimialan mukainen päätöksissä määritelty toimialue eikä sen toiminta jätteenkeräyksessä voi edes potentiaalisesti ulottua laajemmalle alueelle kuin mihin kiinteä järjestelmä toteutetaan. Operatiivinen toiminta rajoittuu yhtiöjärjestyksessä määrätyn toimialan mukaisesti alueellisen jätteen putkikeräysjärjestelmän omistamiseen, toteuttamiseen, hallinnointiin ja ylläpitoon sekä omakustannusperusteisten jätteen putkikeräyspalveluiden tuottamiseen yhtiön osakkeenomistajille. Yhtiön toimialan mukainen toimintapiiri muodostaa siten kilpailuvaikutusten arvioimiseksi määriteltävät relevantit markkinat.
Myönnetty takauslimiitti järjestelmän investointikustannusten kattamiseksi nostettaville lainoille ei mahdollista yhtiön siirtymistä muiden palveluiden tuottamiseen tai toiminnan laajentamista määritellyltä maantieteelliseltä alueelta. Investoinnit liittyvät kiinteään jätteen putkikeräysjärjestelmään, joka rakennetaan ja joka tulee sijoittumaan fyysisesti ja maantieteellisesti rajatulle alueelle.
Kaupunginvaltuuston päätöksellä ei tuoda uutta toimijaa jätehuoltoalalle. HSY alueellisena jätehuoltoviranomaisena vastaa jätehuollosta muilta osin. Alueellisen "roskasäiliön" tyhjentäminen ja jätteiden kuljettaminen ovat siten HSY:n vastuulla eikä nyt puheena oleva toimenpide vääristä tai uhkaa vääristää kilpailua jätehuoltoalalla. Niillä relevanteilla markkinoilla, joilla yhtiö toimii, ei ole siihen verrattavissa olevassa juridisessa ja tosiasiallisessa asemassa olevia kilpailevia toimijoita. Toimenpide ei näin ollen voi vahvistaa yhtiön asemaa näihin kilpaileviin yrityksiin verrattuna.
Toimenpiteen seurauksena yhtiö ei saa sellaista taloudellista etua, joka asettaisi sen markkinoilla muihin verrattuna parempaan asemaan. Rakennettava keräysjärjestelmä muodostaa luonnollisen monopolin siten, ettei alueelle voida uskottavasti ajatella toteutettavan kilpailevaa järjestelmää. Kunnan kaavoitukseen ja rakennuslupien myöntämiseen liittyvä toimivalta alueellaan johtaa lisäksi siihen, ettei kaupunginvaltuuston takauspäätöksen markkinaehtoisuudesta seuraisi mahdollisuutta muille toiminnanharjoittajille tarjota vastaavia palveluja nyt relevanteilla markkinoilla.
Yhtiön ei voida myöskään katsoa vastaavan markkinoilla olevaan kysyntään, koska jätteen putkikeräysjärjestelmään liittyminen on pakollista ja perustuu kaupungin maankäyttöön, asumiseen ja ympäristöön liittyviin tavoitteisiin. Tämä omalta osaltaan osoittaa, ettei väitettyä kilpailun vääristymistä tapahdu. Toimenpiteellä ei siten ole valtiontukisäännöksissä tarkoitettuja vaikutuksia kilpailuun.
Kaupunginvaltuuston päätös myöntää omavelkainen takauslimiitti putkikeräysjärjestelmän rakentamiseen perustettavalle yhtiölle ei estä uusien toimijoiden tuloa Suomen markkinoille tai edes keräysjärjestelmän piirissä olevalle Kivistön alueelle jätehuoltotoimintaan. Yhtiö ei osta tai myy jätettä, vaan vastaa osakkeenomistajiensa jätteen kokoamisesta ja maksaa jätehuollon toteuttamisesta HSY:lle.
Yhtiön toiminnalla ei ole kaupunginvaltuuston takauspäätöksessä mainituin tavoin vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Toimenpiteellä ei ole määrä myötävaikuttaa yrityksen tuotantokapasiteetin lisäämiseen ja kauppavirtojen kasvattamiseen kotimaassa eikä jäsenvaltioiden välillä. Toimenpiteen seurauksena yhtiön kotimaan tarjonta ei liioin vahvistu siten, että sen voisi katsoa pienentävän muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten mahdollisuuksia tarjota jätteenkeräykseen liittyviä palveluita Suomessa.
Komissio on useissa päätöksissään todennut, että luonteeltaan puhtaasti paikalliset toiminnot eivät vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tällaisia toimintoja ovat olleet esimerkiksi pääasiassa paikallisen väestön käyttöön tarkoitetut uimalat, yksityissairaalat, joiden asiakkaat tulevat lähiseudulta, paikalliset museot, jotka eivät todennäköisesti houkuttele kävijöitä ulkomailta, paikalliset kulttuuritapahtumat, joiden yleisön odotetaan olevan ainoastaan paikallista, ja kiipeilykeskukset, jotka eivät houkuttele kiipeilijöitä muista jäsenvaltioista.
Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja siten valtiontuen olemassaolo on katsottu mahdolliseksi poissulkea muun muassa sellaisten pienempien urheiluareenojen tapauksissa, joiden toiminta ei perustu ammattiurheiluseurojen liiketoimintaan ja joiden asiakashankinta-alue ei ylitä toisen jäsenvaltion rajaa.
Komission päätösten ja komission merkityksellisten markkinoiden määritelmästä yhteisön kilpailuoikeuden kannalta antaman tiedonannon (97/C 372/03) sisältämien periaatteiden perusteella voidaan todeta, että yhtiön toimialan mukainen tehtävä omistaa, toteuttaa, hallinnoida ja ylläpitää Vantaan kaupungin Kivistön ja Lapinkylän uusilla asunto- ja toimitila-alueilla alueellista jätteen putkikeräysjärjestelmää jätekeräysasemineen, runkoverkkoineen ja syöttöasemineen sekä tuottaa omakustannusperusteisia jätteen putkikeräyspalveluja osakkeenomistajilleen on puhtaasti paikallista eikä keräystoiminnalla vääristetä kilpailua tai kilpailla jäsenvaltioiden välisillä jätehuoltomarkkinoilla. Putkikeräysjärjestelmän kohdalla markkinoiden paikallisuus on huomattavasti selvempi kuin edellä mainituissa tapauksissa, joissa rajat ylittävää kauppaa ei ole pidetty todennäköisenä. Rajat ylittävä kauppa ei ole edes mahdollista yhtiön osalta.
Hallintolainkäyttölain 53 §:ssä on säädetty vaatimus päätöksen perustelemisesta ja siitä, että perusteluista on ilmettävä, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja millä oikeudellisella perusteella siihen on päädytty. Perusteluissa tulisi osoittaa myös ne asiakirjoihin sisältyneet seikat, joihin hallinto-oikeus ratkaisunsa tueksi on viitannut. Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään perustellut taloudellista toimintaa eikä kilpailu- ja kauppavaikutusta.
2) Kivistön Putkijäte Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut Vantaan kaupunginvaltuuston päätöksen 14.11.2013 (§ 5).
Vaatimuksensa tueksi Kivistön Putkijäte Oy on viitannut Vantaan kaupungin valituksessa esitettyihin perusteluihin.
Kivistön Putkijäte Oy on Vantaan kaupungin valituksen johdosta antamassaan selityksessä viitannut Vantaan kaupungin valitukseen ja siinä esitettyihin perusteluihin.
Vantaan kaupunki ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta antaa selitys Kivistön Putkijäte Oy:n valituksesta.
Rajakylän pientaloyhdistys ry:n nimissä sen puheenjohtajana Vantaan kaupungin ja Kivistön Putkijäte Oy:n valitusten johdosta antamassaan selityksessä B on yhdistyksen puolesta vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valitukset.
Rajakylän pientaloyhdistys ry on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä ja lisäksi lausunut vaatimuksensa perusteluina muun ohella seuraavaa:
Kielletyn valtiontukipäätöksen jälkeen Vantaan kaupunki on myynyt Kivistön Putkijäte Oy:n osakekannan VTK Kiinteistöt Oy:lle. Osakekauppa on tehty keinottelutarkoituksessa. Tällä osakekaupalla ja 10 miljoonan euron takauksella Kivistön Putkijäte Oy on saatettu eri asemaan kuin muut alan toimijat. Tuki vääristää kilpailua ja rajoittaa vapaata kilpailua.
Vantaan kaupungin muovailema konstruktio ei ole miltään osin lakiin perustuva. Esimerkiksi Kivistöön sijoittuvilla asunto-osakeyhtiöillä ei ole mahdollisuutta jättäytyä pois putkijätejärjestelmästä.
Kivistön Putkijäte Oy:n perustamisessa on ollut kysymys yrityksestä kiertää valtiontukisääntelyä. Perustamalla yhtiön ja antamalla tälle monopolin Kivistön alueella ja vielä sementoimalla monopolin rakennuttamalla alueelle putkijätekeräysjärjestelmän Vantaan kaupunki on puuttunut valtioiden väliseen kauppaan rajoittavasti, kun muiden toimijoiden ei ole mahdollista enää putkikeräysjärjestelmän rakentamisen jälkeen osallistua kilpailutuksiin alueen jätehuollon järjestämisestä. Kaupunki on antamassa yhtiölle kiellettyä valtionapua, jotta toiminta näyttää kilpailukykyiseltä muihin ratkaisuihin verrattuna.
Kaupungin omistajaohjaus ei poista sitä seikkaa, että takauslimiitin on oltava markkinaehtoinen, jottei se markkinaehtoisuuden puuttumisen vuoksi ole katsottavissa kielletyksi valtiontueksi.
Kivistön Putkijäte Oy harjoittaa taloudellista toimintaa. Se seikka, että yhtiö on voittoa tavoittelematon, ei tee yhtiötä sellaiseksi, joka ei harjoita taloudellista toimintaa, eikä tee tuesta hyväksyttävää valtiontukea. Yhtiön taloudellisen toiminnan tavoitteena on saavuttaa nollatulos. Jos yhtiö pääsee nollatulokseen kielletyn valtiontuen auttamana, syntyy jätemarkkinoille epäsymmetrinen tilanne, jossa yksi toimija voi saavuttaa nollatuloksen ilman, että sen muodostumisessa olisivat vain todelliset kulut ja todelliset menot.
Kivistön Putkijäte Oy on jätteenkeräysyhtiö, jonka perustamisella tämä toiminta rajautuu muilta jätealan yrittäjiltä pois. Vantaan kaupunki voi kuntalain mukaan suunnitella alueelle jäteputkijärjestelmän, mutta tilanne muuttuu ongelmalliseksi, kun sen avulla tapahtuva jätteenkeräyksen liiketoiminta annetaan sen omalle yhtiölle hoidettavaksi, ja erityisesti ongelmaa kasvattaa, kun yritystä tuetaan merkittävästi kunnan varoista.
Toimintamalli jo sinällään voi synnyttää tilanteen, jossa putkikeräysjärjestelmä alkaa näyttää kustannustehokkaalta, vaikka ilman kunnan antamaa rahoitustukea se ei sitä olisi. Näin syntyvä väärä käsitys voi jatkossa edelleen supistaa kilpailua jätemarkkinoilla.
Jos yhtiö rahoittaisi toimintansa samalla tavoin kuin jätealalla toimivat yritykset joutuvat tekemään, riitaa ei edes olisi. Vantaan kaupunki on kuitenkin päättänyt helpottaa yhtiön kilpailutilannetta.
Toiminta Kivistössä tapahtuu kysyntä–tarjonta-tilanteessa. Kunnan toiminta estää tehokkaasti Kivistön normaalin kysyntä–tarjonta-tilanteen. Kilpailua vääristävä vaikutus tulee myös siitä, että luomalla jäteputkijärjestelmän kunta omilla päätöksillään jo lähtökohtaisesti rajaa muut toimijat alueelta pois. Kilpailua rajoittava vaikutus tulee siis erityisesti sitä kautta, että rajoitetaan yksittäisten alueella olevien toimijoiden mahdollisuutta saada alueelle toimivaa kilpailua jätteen keräämiseen liittyvien kustannusten osalta.
Kauppavaikutus syntyy siten, että jäteputkijärjestelmän rakentaminen vie osan alueen jätehuoltoliiketoimintaan liittyvistä kassavirroista kilpailun ulkopuolelle, kun Kivistöön suunniteltu yritys ottaa alueen sisällä tapahtuvista jätteiden siirroista syntyvät kassavirrat itselleen. Toiminnasta täytyy syntyä taloudellista tuottoa, jotta sen perustamiseen ja liiketoiminnan pyörittämiseen liittyvät kulut saadaan katettua.
Jätehuolto liiketoimintana on kansainvälistä ja sen rajoittamiseen liittyvät toimet rajoittavat valtioiden välisen kaupankäynnin mahdollisuuksia, kun ne rajoittavat yritysten toimintaedellytyksiä tai niiden saavutettavissa olevan liikevaihdon määrää.
B ei ole erikseen käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta selityksen antamiseen.
Väestötietojärjestelmästä on käynyt ilmi, että valtuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen valittanut A on menehtynyt 18.4.2014.
Vantaan kaupunki on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että arvioitavana on Vantaan kaupunginvaltuuston 14.11.2013 tekemä päätös (§ 5) kaupungin omavelkaisen takauslimiitin myöntämisestä putkikeräysjärjestelmän rakentamiseen perustettavalle yhtiölle. Korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu tässä asiassa tutkia yhtiön perustamisen lainvastaisuuteen tai osakekauppaan liittyviä yksilöimättömiä väitteitä.
Vantaan kaupunginvaltuuston 14.11.2013 tekemää päätöstä (§ 5) kaupungin omavelkaisen takauslimiitin myöntämisestä putkikeräysjärjestelmän rakentamiseen perustettavalle yhtiölle ei ole pantu täytäntöön.
Väite siitä, ettei muiden toimijoiden ole mahdollista enää putkikeräysjärjestelmän rakentamisen jälkeen osallistua kilpailutuksiin alueen jätehuollon järjestämisestä, on väärä. Alueellisena jätehuoltoviranomaisena HSY järjestää omana työnään tai kilpailuttamalla tarpeelliset jätehuoltopalvelut alueelle normaalein tavoin tässäkin mallissa.
Yhtiön toimintaa tai toiminnan rahoitustapoja ei ole mielekästä verrata muihin jätealalla toimiviin yrityksiin. Kunnallisiin määräyksiin perustuvaa pakollista liittymistä on edellytetty esimerkiksi tietyillä alueilla vesiosuuskuntiin.
Kilpailun vääristymistä ei nyt tutkittavassa tapauksessa voida pitää muuna kuin hypoteettisena. Puhtaasti paikallisilta hankkeilta puuttuu kauppavaikutus. Komission päätösten mukaan kauppavaikutuskriteeriä ei voida olettaa, vaan se täytyy todentaa faktojen perusteella.
Kivistön Putkijäte Oy on vastaselityksessään esittänyt yhtyvänsä Vantaan kaupungin antamaan vastaselitykseen.
Rajakylän pientaloyhdistys ry:n nimissä sen puheenjohtajana B on yhdistyksen puolesta Vantaan kaupungin ja Kivistön Putkijäte Oy:n vastaselitysten johdosta antamassaan lausumassa esittänyt muun ohella, että kysymys on jätehuollon järjestämisestä. Kaupungin määräyksillä ja pakottavilla sopimuksilla alueen kiinteistöt ja asukkaat on pakotettu alueelle synnytetyn monopolin asiakkaiksi. Vantaan kaupunki ei ole ilmoittanut, että rahoitustukea myönnettäisiin kaikille kaupungin alueen jätehuollossa toimiville yrityksille, joten kyse on toiminnasta, joka vääristää kilpailua. Vertaus vesiosuuskuntiin on väärä. Yhdelle alueelle ei ole mielekästä rakentaa rinnakkaisia vesijohtoverkostoja.
Kivistön Putkijäte Oy on saanut sellaista taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa tai tavanomaisilla markkinaehdoilla. Kilpailun vääristyminen ei ole vain hypoteettista. Pakottamalla alueen asukkaat sitovasti tämän yrityksen asiakkaiksi yrityksen liiketoiminnan taloudellinen kannattavuus on taattu, koska se saa kulunsa katettua asiakkailtaan, jotka eivät voi siirtyä pois yrityksen palvelujen piiristä. Tätä vastaavaa mahdollisuutta ei muilla jätealan yrityksillä Vantaalla ole.
Tuki ei ole marginaalista. Unionin oikeuskäytännössä tuen suhteellisen vähäinen merkitys tai tukea saavan yrityksen suhteellisen vaatimaton koko ei sulje pois sitä mahdollisuutta, että se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Jätehuoltoliiketoiminta ei ole paikallista vaan se on valtioiden rajat ylittävää toimintaa. Toimijoina jätealalla on useita kansainvälisiä yrityksiä. Kivistön Putkijäte Oy rajaa näiden muiden toimijoiden mahdollisuudet osallistua tulevaisuudessa sen toiminta-alueen jätehuoltoa koskeviin kilpailutuksiin.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.