Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-2002-00461-de-julio-10-de-2013?documento=jurcol&contexto=jurcol_e6af895b30ba0356e0430a0101510356&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-08-03 20:58:00
Document Index: 324173464

Matched Legal Cases: ['artículo 39', 'artículo 150', 'artículo 336', 'artículo 365', 'artículo 13', 'artículo 86', 'artículo 39', 'artículo 86', 'artículo 136', 'artículo 39', 'artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 39', 'artículo 254', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 171', 'artículo 55', 'Artículo 44']

﻿ Sentencia 2002-00461 de julio 10 de 2013
SENTENCIA 2002-00461 DE 10 DE JULIO DE 2013
CONTENIDO:RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR. EL ESTADO PUEDE VER COMPROMETIDA SU RESPONSABILIDAD CUANDO LOS COASOCIADOS SUFREN DAÑOS COMO CONSECUENCIA DE LA EXPEDICIÓN DE NORMAS LEGALES, QUE LUEGO SON DECLARADAS INEXEQUIBLES POR LA CORTE CONSTITUCIONAL, O TAMBIÉN EN AQUELLOS EVENTOS EN LOS QUE NO SE DISCUTE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA, PERO CUYA APLICACIÓN PUEDE GENERAR UN ROMPIMIENTO DEL EQUILIBRIO FRENTE A LAS CARGAS PÚBLICAS. EN EL CASO BAJO ESTUDIO, NO SE LOGRÓ ACREDITAR EL DAÑO SUFRIDO CON LA DECLARACIÓN INEXEQUIBLE DE UNA NORMA, POR LO TANTO NO SE CONFIGURO LA RESPONSABILIDAD ESTATAL.
TEMAS ESPECÍFICOS:ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA, CONGRESO DE LA REPÚBLICA, CORTE CONSTITUCIONAL, EXEQUIBILIDAD DE LAS NORMAS
Sentencia 2002-00461 de julio 10 de 2013
Expediente: 28.801 (R-00461)
Actor: Deysi María Acosta Ojeda y otra.
La Sala es competente para conocer del presente asunto, por virtud del recurso de apelación formulado por las actoras contra la sentencia del 19 de agosto de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, en un proceso con vocación de doble instancia, toda vez que la pretensión mayor fue de $ 309.000.000 que, por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, solicitó cada una de ellas(2), y la cuantía mínima exigida por la ley, en el año 2002(3), para que un proceso fuera de doble instancia, en acción de reparación directa, era de $ 36.950.000(4).
Las demandantes consideran que se vulneró su derecho de acceso a la administración de justicia, toda vez que, mientras estuvo vigente la segunda frase del párrafo segundo del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, para demandar (en acción de nulidad y restablecimiento del derecho) el acto administrativo de exclusión del cargo (en este caso, según las actoras, la Resolución 37 del 31 de enero de 2000, expedida por el INAT), había que demandar primero, en acción de simple nulidad, el acto de supresión del empleo, esto es, el Decreto 2479 del 15 de diciembre de 1999, expedido por el Presidente de la República; pero, cuando la Corte declaró la inexequibilidad de la referida norma, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que las excluyó del servicio ya había caducado.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará, en primer lugar, el tema de la responsabilidad del Estado por el hecho de la ley, luego abordará el estudio de la procedencia y caducidad de la acción instaurada, para —finalmente y de acuerdo con el alcance de la sentencia que declaró la inexequibilidad de la norma acabada de citar— establecer si, efectivamente, las actoras sufrieron restricción en el acceso a la administración de justicia, bajo el entendido de que, para la época en que se profirió la Sentencia C-1341 del 4 de octubre de 2000, ya había caducado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que las excluyó del cargo, como lo aseguran ellas.
En punto a la responsabilidad del Estado por el hecho de la ley, la Constitución Política establece algunos supuestos que obligan a reparar los perjuicios causados por las actuaciones del legislador; así, por ejemplo, el artículo 150 (num. 17), en los casos de amnistías e indultos por delitos políticos, dispone que el Estado debe indemnizar los perjuicios causados en eventos en que “los favorecidos fueren eximidos de la responsabilidad civil respecto de particulares”. Por su parte, el artículo 336 (segundo inciso) de la Constitución Política, en el caso de los monopolios rentísticos, prevé que la ley que los establezca no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados quienes en virtud de ella “deban quedar privados del ejercicio de una actividad económica lícita”, mientras que el artículo 365 (segundo inciso) establece que si el Estado, por razones de soberanía o de interés social y con autorización de la ley e iniciativa del gobierno, “decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita”.
En efecto, quizá uno de los primeros pronunciamientos del Consejo de Estado en torno a la responsabilidad del Estado por el hecho de la ley ocurrió en el año 1990, antes de que entrara a regir la Constitución Política de 1991(5). En dicha oportunidad, en un caso en el que se demandó al departamento del Valle del Cauca por los perjuicios causados a la sociedad actora como consecuencia de la expedición de la Ordenanza 25 del 2 de diciembre de 1981 y del Decreto 623 del 20 de marzo de 1982, que hicieron efectivo el cobro del servicio de bodegaje, lo que disminuyó y luego imposibilitó la actividad mercantil del demandante, el Consejo de Estado se refirió a aquellos casos en que la jurisprudencia francesa había aceptado, excepcionalmente, la responsabilidad del Estado por el hecho de la ley; sin embargo, en esa ocasión esta corporación concluyó que tales situaciones no resultaban aplicables al asunto debatido, toda vez que las normas cuestionadas beneficiaban a la colectividad en general y, por consiguiente, negó las pretensiones de la demanda.
En sentencia del 25 de agosto de 1998 (Exp. IJ-001), la Sala Plena de esta corporación, en un asunto en el que se demandó a la Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores-Congreso de la República, por la expedición de la Ley 6ª de 1972, aprobatoria de la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas, que imposibilitó que los actores demandaran ante el juez nacional, con ocasión de la muerte del señor Julio César Cuervo Pineda, que fue atropellado por un automotor de propiedad de la Embajada de Estados Unidos, conducido por un coronel del ejército de ese país, quien gozaba de inmunidad diplomática, accedió a las pretensiones de la demanda, por estimar que se había configurado un desequilibrio de las cargas públicas ante la ley; al respecto, el Consejo de Estado indicó (se transcribe tal cual obra en la providencia):
“En síntesis, puede afirmarse que el título de imputación jurídica sobre el cual se edifica el juicio de responsabilidad para el Estado, lo constituye el rompimiento del equilibrio de las cargas públicas, ocasionado por la actividad legítima de autoridades estatales (Congreso y Presidente de la República), que causa daño antijurídico, respecto del cual, el administrado no está en el deber de soportar, pues la carga pública que debe ser colectiva, no debe correr a cargo de una persona en particular. De ahí que sea equitativo, imponer al Estado en representación de la sociedad, la obligación de reparar el perjuicio irrogado a los actores. Esta solución no es cosa distinta que el cabal desarrollo y ejecución lógica del principio de la igualdad ante la ley, previsto en el artículo 13 de la Constitución Política”.
En un caso de connotaciones similares al acabado de mencionar, esta corporación, con fundamento en los mismos argumentos expuestos en la referida providencia, declaró la responsabilidad del Estado por los daños que sufrieron los demandantes, quienes se vieron privados de la posibilidad de acudir ante el juez nacional, a fin de obtener la reparación de los perjuicios causados como consecuencia de las lesiones sufridas por uno de ellos, en un accidente de tránsito en el que resultó involucrado un vehículo de placas diplomáticas, pues es evidente que tal restricción produjo un rompimiento en el equilibrio de las cargas públicas(6).
El Consejo de Estado también ha aceptado la posibilidad de que se acuda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a fin de que los interesados soliciten la indemnización de los perjuicios causados como consecuencia de fallas en el ejercicio de la función legislativa, esto es, por la aplicación de normas legales que, posteriormente, son declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, pues es evidente que dicha situación deja a la vista una falla en el ejercicio de la función legislativa(7).
Al igual que el Consejo de Estado, la Corte Constitucional ha admitido la posibilidad de la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador; así, en Sentencia C-038 de 2006(8), al decidir una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, la Corte manifestó:
Las actoras solicitaron que se declarara la responsabilidad de las demandadas y se las condenara al pago de los perjuicios causados, “por la expedición de una norma legal inconstitucional, retirada posteriormente del ordenamiento jurídico” (fl. 62, cdno. 1); en este caso, por la “expedición del aparte final del parágrafo segundo del artículo 39 de la Ley 443 de 1998”, declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-1341 del 4 de octubre de 2000, circunstancia que las habría privado del derecho de acceder a la administración de justicia y al trabajo.
Vistas con detenimiento las pretensiones y los hechos narrados en la demanda, se evidencia claramente que el daño y los perjuicios que habrían sufrido las actoras devendrían —de existir— como consecuencia de una falla en la función legislativa, de donde resulta obvio que la acción de reparación directa instaurada por las acá demandantes fue la adecuada.
“En conclusión: la acción de reparación directa es procedente para obtener la indemnización de perjuicios causados por la aplicación de una norma que ha sido declarada inexequible, pues tal declaración deja a la vista una falla en el ejercicio de la función pública”(9).
Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia citada unos párrafos atrás(10), aseguró que, “de conformidad con la interpretación que ha hecho el órgano judicial encargado de fijar el alcance del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, dentro de los supuestos de procedencia de la acción de reparación directa está comprendida la responsabilidad proveniente de hechos u omisiones imputables al poder legislativo, es decir, la así denominada responsabilidad del Estado legislador”.
De conformidad con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, aplicable para la época de los hechos(11), la acción de reparación directa caduca al cabo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena, por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.
En el presente asunto, el daño que dijeron haber sufrido las demandantes se habría concretado con la expedición de la Sentencia C-1341 del 4 de octubre de 2000, proferida por la Corte Constitucional, mediante la cual declaró inexequible “la segunda frase del parágrafo 2º del artículo 39 de la Ley 443 de 1998” y, dado que la demanda de reparación directa fue instaurada por las actoras el 9 de agosto de 2002, no hay duda que ello ocurrió dentro del término de ley.
El artículo en mención consagra dos mecanismos para la reparación de los daños causados a los empleados de carrera administrativa, en caso de supresión del cargo, debido a la eliminación o fusión de entidades, organismos o dependencias, o por el traslado de funciones de una entidad a otra, o por la modificación de plantas de personal. El primero consiste en ser incorporados a empleos equivalentes y, el segundo, en recibir una indemnización en los términos y condiciones que hubiere establecido el Gobierno Nacional(12).
Ahora bien, el Decreto 2479 del 15 de diciembre de 1999, “Por el cual se modifica la planta de personal del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras-INAT”, expedido por el Presidente de la República, dispuso, de un lado, la supresión de algunos empleos de la planta de personal, “como resultado del estudio técnico realizado por el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras-INAT” (art. 1º) y, del otro, que “el director mediante resolución, (sic) distribuirá los cargos de la planta global y ubicará el personal teniendo en cuenta la estructura, los planes, los programas y las necesidades del servicio” (art. 3º). Adicionalmente, según el artículo 6º del referido decreto, “Los empleados de carrera administrativa a quienes se les suprima el cargo en virtud de lo dispuesto en el artículo 1º del presente decreto, tendrán derecho a optar por la indemnización o por la incorporación a empleo equivalente, de conformidad con lo consagrado en la Ley 443 de 1998, y en los decretos reglamentarios 1572 de 1998 y 1173 de 1999, con la sujeción al procedimiento establecido en el decreto ley 1568 de 1998”.
Al respecto, se encuentra acreditado que, mediante Resolución 37 del 31 de enero de 2000(13), el director del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT, incorporó unos funcionarios a la planta de personal de dicha entidad (fls. 244 a 252, cdno. 1) y que, mediante comunicación 00580 del 31 de enero de 2000, el coordinador del grupo de recursos humanos del INAT le informó a la señora Adalmira María Mendoza Medina que el cargo de auxiliar de servicios generales, código 5335, grado 11, que ella ocupaba en la planta de personal de la entidad, había sido suprimido, por lo cual le asistía “el derecho de optar entre percibir la indemnización señalada por el Gobierno Nacional o tener tratamiento preferencial para ser incorporado (sic) a un empleo equivalente conforme las reglas contenidas en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 y demás normas complementarias” (fl. 321, cdno. 1).
En tal virtud, la señora Mendoza Medina, mediante escrito del 1º de febrero de 2000 dirigido al director del INAT, optó por el pago de la indemnización (fl. 325, cdno. 1) y, mediante Resolución 470 del 15 de febrero de ese mismo año (fls. 329 y 330, cdno. 1), notificada el 9 de marzo siguiente (fl. 328, cdno. 1), dicha entidad ordenó que la referida señora fuera indemnizada.
En relación con la señora Deysi María Acosta Ojeda, es indispensable señalar que los documentos aportados con la demanda, a través de los cuales pretende acreditar su situación laboral con el INAT, obran en copia simple (fls. 3 a 57, cdno. 1) y, por lo mismo, conforme al artículo 254 del Código de Procedimiento Civil(14), carecen de valor probatorio, lo cual impide, de un lado, que el juez los valore y, del otro, demostrar que el cargo que dijo haber ocupado en la planta de personal del INAT —Profesional universitario, código 3020, grado 8— hubiera sido suprimido y que, además, se hubiera quedado sin empleo. Es más, ni siquiera acreditó que hubiera ocupado cargo alguno en dicha entidad. Cabe indicar, en todo caso, que la Resolución 37 del 31 de enero de 2000, aportada por el INAT al proceso (fls. 244 a 252, cdno. 1), solo indica que se incorporaron unos funcionarios a la planta de personal de dicha entidad, pero nada más.
Ahora bien, según la demanda, las enjuiciadas son las responsables de los daños y perjuicios causados a las actoras, toda vez que la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-1341 del 4 de octubre de 2000, declaró inexequible la segunda frase del parágrafo segundo del artículo 39 de la Ley 443 de 1998(15), circunstancia que les habría imposibilitado acudir ante el juez de lo contencioso administrativo, a fin de impugnar, mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la legalidad del acto administrativo por el cual la administración las excluyó del servicio, pues, para la época en que se declaró la inexequibilidad de la referida norma, ya había operado la caducidad de aquella acción.
Al respecto, es indispensable aclarar que, si bien el texto de la norma no era claro del todo y tal vez por ello las actoras entendieron que la declaratoria de inexequibilidad de la misma les habría impedido demandar, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el acto administrativo que las excluyó del cargo que dijeron ocupar en la planta de personal del INAT, lo cierto es que la norma mencionada se refería a la posibilidad de demandar, en ejercicio de esa acción, no el acto de exclusión del cargo, como erróneamente lo entendieron las actoras, sino el de indemnización, como se desprende claramente de la referida sentencia de constitucionalidad.
Es decir, según la mencionada sentencia, lo que la norma declarada inexequible disponía era que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto de indemnización solo podía intentarse después de que el acto administrativo que ordenaba la supresión de algunos de los empleos del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT, esto es, el Decreto 2479 del 15 de diciembre de 1999, expedido por el Presidente de la República, hubiera sido anulado previamente por el juez, lo cual, a juicio de la Corte Constitucional, imponía una restricción irrazonable para quienes decidieran cuestionar el acto de indemnización, por vía judicial; al respecto, la Corte Constitucional manifestó (se transcribe tal cual obra en la providencia):
“2. Con todo, la disposición demandada, al establecer que dicho término de caducidad empieza a correr a partir de la declaratoria de nulidad del acto de supresión, tiene un efecto que sí requiere un análisis de constitucionalidad. Si bien la norma no implica estrictamente que para demandar el acto de indemnización el mismo empleado deba demandar previamente el acto que suprime la entidad o dependencia —como lo afirma el accionante—, sí presupone que este último acto haya sido declarado nulo. Esta declaratoria de nulidad puede tener su origen en una demanda que haya interpuesto otro empleado o la administración. En todo caso, de conformidad con la redacción de la disposición, quienes pretendan instaurar una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto en que conste la indemnización, deben atenerse a lo que disponga el juez contencioso respecto del acto que originó la supresión del empleo, y sólo podrían instaurarla en el evento de que se declare la nulidad mencionada.
Visto con detenimiento el pronunciamiento acabado de citar, puede concluirse que no les asiste razón a las demandantes, en cuanto aseguran que la inexequibilidad de la segunda frase del parágrafo segundo del artículo 39 de la Ley 443 de 1998 les imposibilitó acudir ante el juez de lo contencioso administrativo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para controvertir la legalidad del acto administrativo que las excluyó del cargo, pues, como acaba de verse, tal acción no fue consagrada para cuestionar este acto, sino el de indemnización.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del 19 de agosto de 2004, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de La Guajira negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones acá expuestas.
La Sala se abstendrá de condenar en costas a las demandantes, por cuanto su conducta procesal no se enmarca dentro de los supuestos del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
1. CONFÍRMASE la sentencia del 19 de agosto de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
(2) La suma indicada equivale a los 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes que, en forma subsidiaria, solicitó cada una de las actoras por el referido concepto.
(5) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de octubre de 1990, Expediente 5396.
(6) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de septiembre de 1998, Expediente IJ-002.
(7) Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia del 15 de mayo de 2003, Expediente 23.245.
(8) Sentencia del 1º de febrero de 2006; M.P. Humberto Sierra Porto.
(9) Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia del 15 de mayo de 2003, Expediente 23.245.
(10) C-038 de 2006.
(11) Artículo 44 de la Ley 446 de 1998.
(12) Mediante Sentencia C-370 del 27 de mayo de 1999, la Corte Constitucional declaró exequible el aparte normativo referente al derecho que tiene el empleado de carrera administrativa, a quien se le suprime el cargo, de recibir el pago de la indemnización, cuando no opta por reintegrarse a un cargo equivalente al que desempeñaba.
(13) Mediante oficio 1476 del 25 de septiembre de 2003 (fl. 243, cdno. 1), el INAT remitió, al Tribunal Administrativo de La Guajira, copia auténtica de varios documentos relacionados con la situación laboral de la señora Adalmira María Mendoza Medina, los cuales pueden valorarse en el asunto sub examine, en la medida en que éstos fueron solicitados en la demanda (fls. 74 y 167, cdno. 1) y, mediante auto del 28 de julio de 2003, el tribunal decretó su práctica (fls. 221 y 222, cdno. 1).
(14) “ART. 254.—Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos:
(15) “PAR. 2º—En el evento de que el empleado opte por la indemnización o la reciba, el acto administrativo en que esta conste prestará mérito ejecutivo y tendrá los mismos efectos jurídicos de una conciliación. Los términos de caducidad establecidos en el Código Contencioso Administrativo para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se contarán a partir de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que originó la supresión del empleo” (la parte subrayada fue declarada inexequible).