Source: http://relevancy.bger.ch/php/clir/http/index.php?lang=fr&zoom=&type=show_document&highlight_docid=atf%3A%2F%2F117-IA-59%3Afr
Timestamp: 2016-10-25 04:59:17
Document Index: 12493557

Matched Legal Cases: ['Art. 85', 'BGE', 'BGE', 'Art. 30', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 30', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 30', 'Art. 30', 'Art. 30', 'Art. 30', 'BGE', 'BGE', 'BGE']

117 Ia 5910. Auszug aus dem Urteil der I. �ffentlichrechtlichen Abteilung vom 25. April 1991 i.S. B. und Mitbeteiligte gegen Kantonsrat und Regierungsrat des Kantons Z�rich (staatsrechtliche Beschwerde)
Art. 85 let. a OJ; r�f�rendum financier cantonal; d�pense li�e et d�pense nouvelle. Notions de d�pense nouvelle et de d�pense li�e (consid. 4c). Exigences quant � la preuve d'une pratique cantonale en mati�re de d�penses nouvelles ou li�es dans le cas de la passation de baux � loyer (consid. 4d). Faits � partir de page 59
BGE 117 Ia 59 S. 59
Der Kantonsrat Z�rich fasste am 4. Dezember 1989 nach Einsichtnahme in einen Antrag des Regierungsrats einen Beschluss �ber die Bewilligung eines Kredits f�r eine erste Erweiterungsetappe der Frachtanlagen und �ber die Sicherstellung des Bahnanschlusses Fracht des Flughafens Z�rich mit folgendem Wortlaut:
"I. F�r den Anteil des Kantons an der ersten Etappe der Erweiterung der Frachtanlagen und �ber die Sicherstellung des Bahnanschlusses Fracht des Flughafens Z�rich wird ein Kredit von Fr. 9'350'000.-- bewilligt.
II. Die Kreditsumme erh�ht oder erm�ssigt sich entsprechend der Entwicklung der Baukosten zwischen der Aufstellung des Kostenvoranschlages (Preisbasis 1. April 1988) und der Bauausf�hrung.
III. Dieser Beschluss untersteht dem fakultativen Referendum.
Mit gleichlautenden Eingaben f�hren B. und weitere Mitbeteiligte gegen diesen Beschluss staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht und stellen die folgenden Rechtsbegehren:
"1. Ziffer III. des Beschlusses des Kantonsrats �ber die Bewilligung eines Kredites f�r eine erste Erweiterungsetappe der Frachtanlagen und �ber die Sicherstellung des Bahnanschlusses Fracht des Flughafens Z�rich vom 4. Dezember 1989 sei aufzuheben und der Kantonsrat sei anzuweisen, den Beschluss dem obligatorischen Referendum zu unterstellen.
BGE 117 Ia 59 S. 60
2. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Unter Kostenfolge zu Lasten des Kantons Z�rich."
3. Am 13. April 1987 stimmte der Z�rcher Kantonsrat einem Antrag des Regierungsrats f�r den Kredit im Betrag von 57 Mio. Franken als Kantonsanteil f�r die Erweiterungen der Frachtanlagen im Flughafen Z�rich zu. Der Beschluss des Kantonsrats unterstand gem�ss Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV dem obligatorischen Referendum. Er wurde in der Volksabstimmung vom 6. September 1987 verworfen. Am 6. Juli 1988 unterbreitete der Regierungsrat dem Kantonsrat eine neue Vorlage f�r einen Kredit im Betrag von 8,55 Mio. Franken f�r eine erste Erweiterungsetappe der Frachtanlagen des Flughafens Z�rich. Diese sieht die Erg�nzung der Frachthalle "Ost" durch einen zweist�ckigen Sortierbereich, ein mehrgeschossiges Lagersystem sowie ein Hochregallager vor. In einer sp�teren zweiten Etappe soll sodann nach der Verlegung der Flughafenstrasse ein Neubau erstellt und mit Transportbr�cken und speziellen F�rdersystemen mit den bestehenden Bauten verbunden werden. Die Kosten der zur Diskussion stehenden ersten Etappe belaufen sich insgesamt auf rund 160 Mio. Franken. Dabei tragen die gemischtwirtschaftliche Flughafen-Immobilien-Gesellschaft (FIG) die Kosten f�r die Hochbauten (ca. 100 Mio. Franken) und die Swissair jene f�r die Lager und die F�rdereinrichtungen sowie die Steuerungs- und �berwachungssysteme (ca. 50 Mio. Franken). Der Kostenanteil des Kantons bezieht sich auf den Landerwerb, die Tiefbauten und Betriebseinrichtungen (Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 6. Juli 1988, Amtsblatt 1988, S. 1193 ff.). Der Kantonsrat stockte den vom Regierungsrat beantragten Kredit um Fr. 800'000.-- auf, um den Bahnanschluss Fracht des Flughafens Z�rich sicherzustellen. Am 4. Dezember 1989 bewilligte er daher einen Kredit f�r den kantonalen Kostenanteil in der H�he von 9,35 Mio. Franken. Diesen Beschluss unterstellte er dem fakultativen Referendum. Gegen diesen Beschluss des Kantonsrats richten sich die vorliegenden Beschwerden.
4. a) Die Beschwerdef�hrer bringen vor, der angefochtene Kreditbeschluss sei im Zusammenhang mit den durch ihn notwendigerweise bedingten j�hrlich wiederkehrenden Folgekosten in der Gr�ssenordnung von 9,2 Mio. Franken (8 Mio. Franken BGE 117 Ia 59 S. 61Mietkosten, 0,8 Mio. Franken Kapitalkosten und 0,4 Mio. Franken Personalkosten) zu betrachten. Der Betrieb der erweiterten Frachtanlagen obliege dem Kanton Z�rich. Da nicht der Kanton, sondern die gemischtwirtschaftliche Flughafen-Immobilien-Gesellschaft (FIG) die Hochbauten erstelle, m�sse der Kanton die Geb�ude und damit auch die Fracht-R�umlichkeiten von der FIG mieten. W�rde der Kanton die Hochbauten selbst erstellen, so unterl�ge die daf�r notwendige Kreditvorlage zweifellos dem obligatorischen Referendum. Das gleiche m�sse gelten, wenn die Investitionen von dritter Seite getragen w�rden und f�r den Kanton daraus j�hrlich wiederkehrende Mietkosten von rund 8 Mio. Franken entst�nden. Wenn j�hrlich wiederkehrende Ausgaben in der hier zur Diskussion stehenden H�he schon f�r sich allein dem obligatorischen Referendum unterst�nden, so m�sse dies auch dann gelten, wenn sie sich als notwendige Folge aus einem Kreditbeschluss f�r einmalige Ausgaben erg�ben, deren H�he lediglich das fakultative Referendum verlange. Die gesamte Vorlage m�sse so behandelt werden, wie derjenige Teil, der referendumsrechtlich die h�chsten Anforderungen zu erf�llen habe.
Dem k�nne nicht entgegengehalten werden, die Folgekosten w�rden nicht Gegenstand der Abstimmungsvorlage bilden. Mit der Bewilligung des Kantonsanteils an die Kosten der Erweiterung der Frachtanlagen w�rden diese Folgekosten zwingend verursacht. Insofern l�gen die Verh�ltnisse anders als im Fall des B�rsengeb�udes in Z�rich (BGE 112 Ia 221 ff.). Dessen teilweise Erstellung durch die Beamtenversicherungskasse des Kantons habe nicht automatisch und zwingend die Vermietung an den Kanton zur Folge gehabt. Die Miete der B�ror�umlichkeiten durch den Kanton habe in jenem Fall einem sp�teren Entscheid vorbehalten werden k�nnen. Die Frachtanlagen im Flughafen w�rden dagegen unmittelbar zum Zweck der Erf�llung von Verwaltungsaufgaben des Kantons erstellt. Die Ausgaben f�r den Kantonsanteil betreffend die Erweiterung der Frachtanlagen seien nicht denkbar ohne die sich daraus ergebenden Folgekosten f�r Miete, Personal usw.; das bei der Kreditgenehmigung einzuschlagende Verfahren m�sse sich daher nach den Gesamtaufwendungen richten (BGE 112 Ia 229).
An dieser Rechtslage verm�ge die Tatsache nichts zu �ndern, dass die j�hrlich anfallenden Kosten auf die Luftverkehrsgesellschaften �berw�lzt werden k�nnten. Anders w�re dies nur, wenn Beitr�ge Dritter in ihrer H�he rechtskr�ftig zugesichert w�ren oder BGE 117 Ia 59 S. 62der Kredit vorbeh�ltlich bestimmter Leistungen Dritter bewilligt w�rde.
b) Gegen diese Argumentation wendet das B�ro des Kantonsrates ein, es entspreche der festen z�rcherischen Verfassungspraxis zu Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV, die auch in das Finanzhaushaltsgesetz vom 2. September 1979 (FHG) aufgenommen worden sei, dass nur die Erstellung der f�r den staatlichen Raumbedarf n�tigen Bauten, nicht aber die Eingehung von Mietverh�ltnissen einen dem Finanzreferendum unterstehenden Kreditbeschluss erfordere. Zudem gehe es hier nicht darum, das obligatorische Referendum zu umgehen und den Raumbedarf f�r eine staatliche Aufgabe auf dem Wege �ber ein Mietverh�ltnis statt mit einer Eigenbaute zu decken. Aus der bereits dargelegten Aufgabenteilung zwischen der FIG und dem Kanton Z�rich in bezug auf Bau und Betrieb des Flughafens Z�rich ergibt sich, dass die Darstellung des Kantonsrats zutrifft.
c) Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann als gebunden und damit als nicht referendumspflichtig, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach vorgeschrieben oder zur Erf�llung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, die Stimmberechtigten h�tten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bed�rfnis voraussehbar war oder falls es gleichg�ltig ist, welche Sachmittel zur Erf�llung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass �bernommenen Aufgaben gew�hlt werden. Es kann aber selbst dann, wenn das "ob" weitgehend durch den Grunderlass pr�judiziert ist, das "wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Beh�rde in bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalit�ten eine verh�ltnism�ssig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe anzunehmen (BGE 115 Ia 142 E. 2c mit Hinweisen).
Indessen besteht kein f�r die Kantone verbindlicher bundesrechtlicher Begriff der neuen oder gebundenen Ausgabe. Von der oben umschriebenden bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung darf deshalb dort abgewichen werden, wo sich nach Auslegung des kantonalen Rechts oder aufgrund einer feststehenden und unangefochtenen Rechtsauffassung und Praxis der zust�ndigen kantonalen Organe eine andere Betrachtungsweise aufdr�ngt; dies deshalb, BGE 117 Ia 59 S. 63weil das Finanzreferendum ein Institut des kantonalen Verfassungsrechtes ist und das Bundesgericht als Verfassungsgericht lediglich �ber die Einhaltung der dem B�rger durch die Verfassung zugesicherten Mitwirkungsrechte zu wachen hat (BGE 116 Ia 2 E. 3b mit Hinweis). In Aus�bung dieser Funktion obliegt dem Bundesgericht die Kontrolle dar�ber, dass das Finanzreferendum, soweit es im kantonalen Verfassungsrecht vorgesehen ist, sinnvoll, d.h. unter Ber�cksichtigung seiner staatspolitischen Funktion gehandhabt und nicht seiner Substanz entleert wird (BGE 115 Ia 141 E. 2b mit Hinweisen).
d) F�r den Nachweis einer von der bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung der neuen Ausgabe abweichenden kantonalen Verfassungspraxis gen�gt die blosse Aussage des Kantonsparlaments und des Regierungsrats nicht (BGE 112 Ia 232). Eine solche Verfassungspraxis wird erst anerkannt, wenn der Kanton sie im einzelnen nachweist, z.B. aus den letzten eineinhalb Jahrzehnten nicht weniger als zehn Kredite dieser Art angibt, die in referendumspflichtiger H�he bewilligt wurden (nicht publiziertes Urteil vom 25. April 1990 i.S. F. L., Kanton Schwyz; vgl. BGE 95 I 530, BGE 105 Ia 388 E. 2, BGE 100 Ia 372 f. E. 3d). Gelegentlich liess sich das Bundesgericht auch schon von weniger Anwendungsf�llen �berzeugen (nicht publiziertes Urteil vom 3. Dezember 1975 i.S. Gurtner, E. 4c). Im Urteil vom 14. August 1989 i.S. Jungliberale Bewegung des Kantons Solothurn c. Kantonsrat Solothurn hielt das Bundesgericht den Nachweis f�r erf�llt, weil die Praxis durch zw�lf Mietvertr�ge belegt wurde und erstellt war, dass der Kantonsrat davon Kenntnis hatte (ZBl 91/1990 S. 138 f. E. 5). In einem nicht publizierten Urteil vom 25. April 1990 i.S. F. L. betreffend das Museum "Panorama der Schweizer Geschichte" hat der Kanton Schwyz elf Mietvertr�ge nachgewiesen, wobei der j�hrliche Mietzins bei vier Vertr�gen �ber der in der Kantonsverfassung festgelegten Grenze der Referendumspflicht f�r neue wiederkehrende Ausgaben lag. Der Regierungsrat des Kantons Schwyz hat die Mietvertr�ge f�r den Kanton abgeschlossen und den Mietzins in das vom Kantonsrat zu genehmigende Budget aufgenommen. Bei diesem Schwyzer Fall war von Bedeutung, dass gem�ss � 3 lit. c der kantonalen Finanzhaushaltsverordnung eine Ausgabe als gebunden gilt, wenn sie "der Beschaffung der f�r die Verwaltungst�tigkeit erforderlichen personellen und sachlichen Mittel und deren Erneuerung dient, vorbeh�ltlich der Neubauten" (Urteil vom 25. April 1990 i.S. F. L., E. 3b).
BGE 117 Ia 59 S. 64
Was im Kanton Z�rich unter einer gebundenen Ausgabe im Sinne von Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV zu verstehen ist, wird durch das Finanzhaushaltsgesetz (FHG) n�her bestimmt. Nach dessen � 3 lit. b bedarf eine Ausgabe des Kantons einer gesetzlichen Grundlage. Eine solche liegt insbesondere dann vor, wenn eine Ausgabe
"die unmittelbare oder voraussehbare Anwendung von Gesetzen und Kreditbeschl�ssen ist und namentlich der Beschaffung der f�r die Verwaltungst�tigkeit erforderlichen personellen und sachlichen Mittel und deren Erneuerung, vorbeh�ltlich Neubauten, dient".
Nach Auffassung des B�ros des Kantonsrats ist mit dem Finanzhaushaltsgesetz der Begriff der gebundenen und der neuen Ausgabe im Sinne von Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV in dem Sinne n�her bestimmt worden, dass die Erstellung von Neubauten einen dem Finanzreferendum unterliegenden Kreditbeschluss voraussetzt und die betreffenden Ausgaben somit als neu gelten, der Abschluss von Mietvertr�gen dagegen durch den Grunderlass der Errichtung einer kantonalen Verwaltung und die einzelnen Gesetze, die dem Staat eine bestimmte Aufgabe zuweisen, oder die Kreditbeschl�sse, die unmittelbar und voraussehbar Raumbedarf zur Folge haben, gedeckt sind und die betreffenden Ausgaben damit als gebunden gelten. Der kantonale Gesetzgeber als das zur Auslegung der kantonalen Verfassung in erster Linie berufene Organ habe also Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV klar in dem Sinne n�her bestimmt, dass einzig die f�r die Erf�llung staatlicher Raumbed�rfnisse notwendigen Neubauten, nicht aber Mietvertr�ge dem Finanzreferendum zu unterstellen seien. Das B�ro des Kantonsrats belegt diese Ausf�hrungen mit verschiedenen Hinweisen auf die Materialien zu � 3 lit. b FHG. Es legt weiter dar, das Finanzhaushaltsgesetz vom 2. September 1979 habe mit � 3 lit. b gar nichts Neues gebracht. Vielmehr sei damit nur die schon seit jeher bestehende Praxis zum Begriff der gebundenen und neuen Ausgaben im Sinne von Art. 30 Abs. 1 Ziff. 2 KV in einem formellen Gesetz verankert worden. Darauf sei in Antrag und Weisung des Regierungsrats zum FHG sowie im beleuchtenden Bericht zuhanden der damaligen Volksabstimmung ausdr�cklich hingewiesen worden (Amtsblatt 1979 S. 1253 ff., insbesondere 1265 ff.).
Das B�ro des Kantonsrats hat die von ihm behauptete von der bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung der neuen Ausgabe abweichende z�rcherische Verfassungspraxis in seiner Vernehmlassung BGE 117 Ia 59 S. 65an das Bundesgericht mit einer Aufstellung von zw�lf Mietvertr�gen wie folgt nachgewiesen:
"Mietobjekt
Mietzins/Jahr
RRB Nr.
Allmendstr. 5/7
Kantonskriegs-
306/1952
1188/1960
140'635
4849/1964
Zeughausstr. 11+21
1'597'000
4009/1968
R�ffelstr. 32
373'740
3130/1972
5359/1973
3785/1983
3452/1983
2637/1984
ARP/KIGA
4518/1986
Hofwiesenstr. 370
Lessingstr. 33/35
AMA/Polizei
3238/1989
Alle aufgef�hrten Mietobjekte befinden sich in Z�rich. Die Grenze des Finanzreferendums f�r wiederkehrende Ausgaben lag von 1951-1964 bei Fr. 25'000.--, von 1965-1971 bei Fr. 50'000.-- und ab 1972 bei Fr. 200'000.--."
Die Regierungsratsbeschl�sse, mit welchen diese Mietvertr�ge genehmigt worden sind, liegen der genannten Eingabe des B�ros des Kantonsrats bei. Die Mietzinse sind jeweils auf dem Budgetweg bewilligt worden. Mit diesen Angaben erf�llt der Kantonsrat des Kantons Z�rich namentlich im Hinblick auf die Urteile des Bundesgerichts vom 25. April 1990 i.S. F. L. und vom 14. August 1989 betreffend den Kanton Solothurn den vom Bundesgericht geforderten Nachweis der abweichenden z�rcherischen Verfassungspraxis. Die in BGE 112 Ia 221 ff., insbesondere 230 ff. ge�usserten Bedenken erweisen sich somit heute als unbegr�ndet.
Aus diesen Gr�nden ist auch die Kritik der Beschwerdef�hrer, bei der Beurteilung der Frage der Referendumspflicht des angefochtenen Kreditbeschlusses seien die in der Folge abzuschliessenden Mietvertr�ge zu Unrecht nicht ber�cksichtigt worden, unzutreffend. Da die dem Kanton Z�rich in Zukunft anfallenden Mietkosten nach der dargelegten z�rcherischen Praxis als gebundene Ausgaben zu betrachten sind, kann die obligatorische Referendumspflicht des angefochtenen Kreditbeschlusses jedenfalls unter Hinweis auf die Mietkosten nicht begr�ndet werden. Daran vermag auch die von den Beschwerdef�hrern erw�hnte Tatsache nichts zu �ndern, dass der Kanton Z�rich gest�tzt auf bereits BGE 117 Ia 59 S. 66bestehende Rechtsgrundlagen verpflichtet ist, die im Rahmen der ersten Erweiterungsetappe der Frachtanlagen zu erstellenden R�umlichkeiten von der FIG zu mieten. Zum Abschluss dieser Mietvertr�ge und zur Festlegung der darin enthaltenen Einzelheiten ist nach den vorstehenden Darlegungen der Regierungsrat zust�ndig.
116 IA 2 suite... ,
115 IA 141,
112 IA 232,
95 I 530,
� 3 lit. b FHG