Source: https://www.diritto.it/legittimita-costituzionale-dell-obbligo-di-comunicazione-alla-corte-dei-conti-degli-atti-relativi-ai-debiti-fuori-bilancio/
Timestamp: 2018-03-21 20:51:01+00:00
Document Index: 50294505

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 23', 'art. 125', 'art. 130', 'art. 147', 'art. 97', 'art. 183', 'art. 194', 'art. 23', 'art. 23', 'art. 117', 'art. 97', 'art. 117', 'art. 97', 'art. 23', 'art. 117', 'art. 97', 'art. 24', 'sentenza ', 'art. 125', 'art. 130', 'art. 147', 'art. 97']

Legittimità costituzionale dell'obbligo di comunicazione alla Corte dei conti degli atti relativi ai debiti fuori bilancio -
Legittimità costituzionale dell’obbligo di comunicazione alla Corte dei conti degli atti relativi ai debiti fuori bilancio –
Il recentissimo decreto legge n. 44 del 31 marzo 2005, convertito nella legge n. 88 del 31 maggio 2005, per quanto mi consta, non ha inciso di per s? sulla problematica dei debiti fuori bilancio degli enti locali e sulla loro molteplice connotazione negativa che ho precisato nel commento alla sentenza della Corte Costituzionale.
L’obbligo della comunicazione del riconoscimento alla Procura della Corte dei conti resta dunque invariato.
Unico effetto che indirettamente questo decreto potrebbe causare ? invero… il moltiplicarsi dei debiti fuori bilancio negli enti a causa delle nuove e maggiori restrizioni che sono state poste dal legislatore alla normale possibilit? di impegno di spesa degli enti, per il contenimento generale della spesa pubblica.
Ma questo ? un problema di pi? ampio respiro economico-finanziario che coinvolge la capacit? degli enti locali di redigere dei bilanci pi? rispondenti alle necessit? effettive e di programmare in modo realistico le attivit? finanziarie, in tempi in cui viene sempre pi? a restringersi o a condizionarsi la quota di risorse derivanti dai trasferimenti dallo Stato.
La norma che era stata impugnata per presunta illegittimit? costituzionale dalla Regione Veneto ? l?art. 23 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato ? legge finanziaria 2003) che stabilisce in modo specifico e preciso che i provvedimenti di riconoscimento di debito posti in essere dalle amministrazioni pubbliche sono trasmessi agli organi di controllo e alla competente Procura della Corte dei conti.
Infine, la Regione afferma che, per quanto riguarda l?obbligo di trasmissione dei provvedimenti di riconoscimento del debito ?alla competente Procura della Corte dei conti?, sussistono gi?, nell?ambito dell?ordinamento, l?obbligo di denuncia proprio dei funzionari preposti agli uffici in cui si articolano le amministrazioni, riferendosi evidentemente all?obbligo di denuncia in caso di presunto danno erariale, previsto autonomamente dalla legge.
L?Avvocatura dello Stato in rappresentanza della Presidenza del Consiglio costituitasi in giudizio ha ritenuto in primo luogo questione inammissibile per mancata indicazione delle norme della Costituzione violate, in secondo luogo infondata, perch? l?obbligo di trasmissione dei provvedimenti di riconoscimento di debito ? previsto per consentire il controllo da parte della Corte dei conti su quei pagamenti che non trovano la loro giustificazione in atti di impegno e quindi nei casi in cui non sono state rispettate le norme di contabilit?.
Lo stesso giudice della legittimit? costituzionale d? atto di parte di quanto affermato dalla difesa della Regione Veneto, ossia che con il nuovo titolo V della Costituzione, i controlli di legittimit? sugli atti amministrativi degli enti locali debbono ritenersi espunti dal nostro ordinamento, a seguito dell?abrogazione del primo comma dell?art. 125 e dell?art. 130 della Costituzione, ma questo non esclude la persistente legittimit?, da un lato, dei c.d. controlli interni (cfr. art. 147 del d.lgs. n. 267 del 18 agosto 2000) e, dall?altro, dell?attivit? di controllo esercitata dalla Corte dei conti, legittimit? gi? riconosciuta da una molteplicit? di decisioni di questa Corte sulla base di norme costituzionali diverse da quelle abrogate (cfr. sentenze nn. 470 del 1997; 335 e 29 del 1995), fra le quali proprio l?art. 97 della Costituzione, invocato quale ulteriore parametro con il quale contrasterebbe la norma impugnata.
Proprio la norma impugnata che obbliga alla comunicazione del riconoscimento del debito fuori bilancio assoggetta una tipologia di provvedimenti, indici di possibili patologie nell?ordinaria attivit? di gestione ad un controllo rispettoso dell?autonomia locale e viene altres? incontro alle esigenze di contenimento della spesa pubblica e di rispetto del patto di stabilit? interno ed ? sicuramente conforme al principio di buon andamento delle pubbliche amministrazioni, non rappresentando certo un inutile aggravio burocratico dell?attivit? degli enti pubblici, come probabilmente tra l?altro voleva rappresentarlo la Regione Veneto nel suo ricorso.
Se si prescindesse in tutto o in parte da queste due fasi verrebbe meno non solo il controllo della Corte dei conti o di altri organi specializzati nel controllo, ma verrebbe meno il controllo democratico dell?organo assembleare o consiliare, quello che ? espressione del popolo sovrano che lo ha eletto e che deve approvare il bilancio preventivo annuale, il bilancio pluriennale e la Relazione previsionale e programmatica, sul quale poi si fonderanno il PEG e i programmi ed obiettivi dell?organo esecutivo e dei dirigenti.
L?impegno di spesa come osserva l?art. 183 del T.U.EE.LL: ?L’impegno costituisce la prima fase del procedimento di spesa, con la quale, a seguito di obbligazione giuridicamente perfezionata ? determinata la somma da pagare, determinato il soggetto creditore, indicata la ragione e viene costituito il vincolo sulle previsioni di bilancio, nell’ambito della disponibilita’ finanziaria accertata ai sensi dell’articolo 151?, non pu? dunque nel nome di qualche malintesa autonomia finanziaria, sia pure dopo che ? diventato atto gestionale effettuabile dal dirigente con propria determinazione, considerarsi un mero atto facoltativo, sostituibile tranquillamente, a valle, con l?atto di riconoscimento dei debiti fuori bilancio da parte del Consiglio comunale.
Le eccezioni alla procedura di spesa pubblica senza la fase preventiva dell?impegno di spesa, sono tassative: i lavori di somma urgenza dovuti ad eventi eccezionali ed imprevedibili, nel qual caso l?ordinazione del pagamento fatta a terzi ? regolarizzata a pena di decadenza entro 30 gg. e comunque entro il 31 dicembre dell?anno, se a tale data non sono ancora scaduti i trenta gg.
In base all?art. 194 del T.U.EE.LL. sono riconoscibili con la sola delibera consiliare i debiti fuori bilancio, quando derivano da: sentenze esecutive, copertura di perdite di consorzi, aziende speciali, ricapitalizzazioni di societ? di capitali costituite per l?esercizio di servizi pubblici locali, procedure espropriative o di occupazione d?urgenza per opere di pubblica utilit?.
Pertanto il debito fuori bilancio era e resta, anche dopo la riforma della Costituzione, un fallimento del normale sistema contabile, ovvero una sua patologia.
Tuttavia anche in queste situazioni si opera in un regime di sanatoria, in cui devono intervenire prima gli organi tecnici e finanziari a dire e certificare se effettivamente il bene o il servizio era per l?espletamento di pubbliche funzioni e servizi, se ? stato consegnato e utilizzato dall?ente, se il prezzo era congruo e poi il Consiglio, con propria delibera approver? o meno detto riconoscimento.
L?eccezione, che il nostro legislatore si ? rassegnato ad ammettere, vista l?impossibilit? di cancellare il fenomeno, non pu? certo diventare la regola, altrimenti il bilancio preventivo, il PEG e i programmi ad esso connessi perderebbero ogni significato, stravolgendo la volont? dell?assemblea e in ultima analisi quella della collettivit? che l?ha votata.
− Valerio ONIDA Presidente
− Carlo MEZZANOTTE Giudice
− Guido NEPPI MODONA "
− Piero Alberto CAPOTOSTI "
− Annibale MARINI "
− Franco BILE "
− Giovanni Maria FLICK "
− Francesco AMIRANTE "
− Ugo DE SIERVO "
− Romano VACCARELLA "
− Paolo MADDALENA "
− Alfio FINOCCHIARO "
− Alfonso QUARANTA "
− Franco GALLO "
nel giudizio di legittimit? costituzionale dell?art. 23 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato ? legge finanziaria 2003), promosso con ricorso della Regione Veneto, notificato il 25 febbraio 2003, depositato in cancelleria il 7 marzo 2003 ed iscritto al n. 26 del registro ricorsi 2003.
Visto l?atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell?udienza pubblica del 16 novembre 2004 il giudice relatore Alfio Finocchiaro;
uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la Regione Veneto e l?avvocato dello
Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente del Consiglio dei ministri.
1.? Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 25 febbraio 2003, e depositato presso la cancelleria della Corte costituzionale il 7 marzo 2003, la Regione Veneto ha chiesto a questa Corte di dichiarare, fra l?altro, l?illegittimit? dell?art. 23 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato ? legge finanziaria 2003) in relazione all?art. 117 Cost. per indebita invasione della propria sfera di competenza legislativa concorrente in materia di ?armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario?, e in relazione all?art. 97 Cost. per l?incerta finalit? della norma.
La Regione ricorrente lamenta la violazione dell?art. 117 Cost. perch? la norma impugnata ?stabilendo che i provvedimenti di riconoscimento di debito posti in essere dalle amministrazioni pubbliche sono trasmessi agli organi di controllo e alla competente Procura della Corte dei conti ? pone una disciplina molto specifica, che non lascia margini alla potest? legislativa della Regione.
Afferma la Regione Veneto che, gi? nella vigenza del precedente titolo V della Costituzione, la giurisprudenza costituzionale definiva i princip? che si impongono alla legislazione regionale concorrente come quei generali criteri che informano la disciplina legislativa statale del settore e precisava che questi devono riguardare in ogni caso il modo di esercizio della potest? legislativa
regionale e non comportare l?inclusione o l?esclusione di singoli settori della materia nell?ambito di essa: la disposizione impugnata non conterrebbe, quindi, princip? fondamentali, ma una normativa di semplice dettaglio.
La Regione ricorrente lamenta inoltre la violazione dell?art. 97 Cost., perch? la disposizione in discorso pone in capo alle pubbliche amministrazioni un nuovo incombente ? la trasmissione agli organi di controllo e alla Procura della Corte dei conti dei provvedimenti di riconoscimento di debito ? di cui non ? chiara la finalit?.
Non si chiarisce infatti n? quali siano le attivit? che l?organo di controllo o la procura contabile possano porre in essere una volta presa visione dell?atto n? quali conseguenze derivino dal mancato invio.
2.? Nel giudizio si ? costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, con il ministero dell?Avvocatura generale dello Stato, assumendo l?inammissibilit? e l?infondatezza del ricorso.
La questione sarebbe inammissibile per mancata indicazione delle norme della Costituzione violate, mentre sarebbe infondata perch? l?obbligo di trasmissione dei provvedimenti di riconoscimento di debito ? previsto per consentire il controllo da parte della Corte dei conti su quei pagamenti che non trovano la loro giustificazione in atti di impegno e quindi nei casi in cui non
sono state rispettate le norme di contabilit?.
Si tratterebbe pertanto di materia che rientra in quella degli ?organi dello Stato? (nella quale va inclusa non solo la loro struttura, ma anche il loro funzionamento) o della ?giustizia amministrativa?: non a caso la Regione non ha indicato alcun parametro costituzionale, perch? sarebbe stato necessario individuare una norma che attribuisca alle Regioni la potest? legislativa sui
controlli esterni a se stessa.
3.? Nell?imminenza dell?udienza hanno depositato distinte memorie sia la Regione Veneto,sia la Presidenza del Consiglio dei ministri.
La prima, nell?ammettere che il legislatore statale pu? imporre vincoli alle politiche di bilancio, che comprimano l?autonomia regionale, precisa che tali limitazioni, per essere costituzionalmente legittime, devono avere carattere transitorio ed essere concepite in vista di specifici obiettivi, purch? vengano salvaguardati gli spazi di autonomia riconosciuti a Regioni ed enti locali e per evitare che il testo costituzionale venga vulnerato in forza di ormai perniciose crisi di bilancio (sentenze n. 36 del 2004 e n. 376 del 2003).
Secondo la difesa regionale il potere statale di coordinamento della finanza pubblica sarebbe un potere a carattere finalistico, si svolgerebbe esclusivamente mediante la posizione di ?princip? fondamentali?, potrebbe svolgersi attraverso l?esercizio di poteri di ordine amministrativo, di
rilevazione dati e di controllo e non potrebbe mai trasformarsi in attivit? di direzione o di indebito condizionamento dell?attivit? degli enti autonomi.
Inoltre, con il nuovo titolo V della Costituzione, sarebbero stati soppressi i controlli esterni,quelli interni ricadrebbero nell?ambito della sfera di autonomia organizzativa della Regione, mentre quelli della Corte dei conti sarebbero limitati solo alla gestione.
Afferma, infine, la Regione che, per quanto riguarda l?obbligo di trasmissione dei provvedimenti di riconoscimento del debito ?alla competente Procura della Corte dei conti?, sussistono gi?, nell?ambito dell?ordinamento, l?obbligo di denuncia proprio dei funzionari preposti agli uffici in cui si articolano le amministrazioni.
La difesa erariale, nel sostenere l?inammissibilit? del ricorso, osserva che il richiamo alla materia ?armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario? non ha alcuna attinenza con la norma impugnata, che introduce solo un obbligo di comunicazione successivo alla redazione del bilancio e alla effettuazione delle spese. I provvedimenti di riconoscimento di debito sono formati per costituire un titolo di pagamento fino ad allora mancante e provocano diffidenza perch? presuppongono che non siano state seguite le formalit? per ordinare le spese stesse.
La questione sarebbe comunque infondata anche qualora si ammettesse che la materia sia quella della ?armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario?, dal momento che la norma impugnata non pu? essere considerata di dettaglio,
perch? si limita ad imporre a tutti gli enti che rientrano nella finanza pubblica un obbligo di informazione in modo che il coordinamento sia effettivo: i controlli sarebbero solo quelli previsti dalla legislazione gi? in vigore, mentre i doveri di informazione si pongono l?obiettivo di renderli possibili in modo organico.
1.? La Regione Veneto ha impugnato, fra gli altri, l?art. 23, quinto comma, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato ? legge finanziaria 2003), perch? lo stesso, laddove stabilisce in modo specifico e preciso che i provvedimenti di riconoscimento di debito posti in essere dalle amministrazioni pubbliche sono trasmessi agli organi di controllo e alla competente Procura della Corte dei conti, non lasciando margini alla potest? legislativa della Regione, e non chiarendo la finalit? di tale trasmissione, dal momento che non dice n? quali siano le attivit? che l?organo di controllo o la procura contabile
possono porre in essere una volta presa visione dell?atto, n? quali conseguenze derivino dal mancato invio, violerebbe l?art. 117, terzo comma, della Costituzione, che riserva alla legislazione concorrente della Regione la materia ?armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario?, e l?art. 97 della Costituzione, che stabilisce che i pubblici uffici sono organizzati in modo che siano assicurati il buon andamento e l?imparzialit? dell?amministrazione.
2.? In via preliminare va disattesa la censura di inammissibilit? del ricorso, sollevata dall?Avvocatura erariale per mancata indicazione delle norme costituzionali asseritamente violate, dal momento che dalla lettura dell?atto introduttivo del giudizio risulta l?indicazione dei parametri costituzionali che giustificherebbe la pronuncia di incostituzionalit? richiesta e, precisamente, gli
articoli 97 e 117, terzo comma, della Costituzione (il primo invocabile dalla Regione in quanto la affermata violazione ridonderebbe in una lesione dell?autonomia della Regione, vincolata nella sua attivit? all?osservanza delle norme impugnate).
3.? Passando all?esame del merito, il ricorso ? infondato sulla base delle considerazioni che seguono.
3.1.? La norma impugnata ? secondo cui i provvedimenti di riconoscimento di debito posti in essere dalle amministrazioni pubbliche di cui all?articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull?ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) sono trasmessi agli organi di controllo ed alla competente procura della
Corte dei conti ? ? espressione di un principio fondamentale in materia di ?armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica? (che ? materia affidata alla competenza ripartita di Stato e Regioni), tendente a soddisfare esigenze di contenimento della spesa pubblica e di rispetto del patto di stabilit? interno.
Questa Corte ha avuto infatti modo di affermare che non ? contestabile il potere del legislatore statale di imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio, pur se
questi si traducono, inevitabilmente, in limitazioni indirette all?autonomia di spesa degli enti, da ci? facendo derivare ? nell?esaminare una norma della legge finanziaria del 2002 (art. 24 della legge n. 448 del 2001) ? la legittimit? della trasmissione a fini di controllo al Ministero dell?economia da
parte di regioni, province e comuni, di informazioni relative ad incassi e pagamenti effettuati (sentenza n. 36 del 2004).
Orbene, se rientra nei limiti delle norme che lo Stato ha la competenza ad emanare nella materia del coordinamento della finanza pubblica, la previsione di un?ingerenza, nell?attivit? di Regioni ed enti locali, esercitata da un organo dello Stato, a maggior ragione deve ritenersi legittimo il controllo svolto da un organo terzo quale ? la Corte dei conti.
E? vero che, con il nuovo titolo V della Costituzione, i controlli di legittimit? sugli atti amministrativi degli enti locali debbono ritenersi espunti dal nostro ordinamento, a seguito dell?abrogazione del primo comma dell?art. 125 e dell?art. 130 della Costituzione, ma questo non esclude la persistente legittimit?, da un lato, dei c.d. controlli interni (cfr. art. 147 del d.lgs. n. 267
del 18 agosto 2000) e, dall?altro, dell?attivit? di controllo esercitata dalla Corte dei conti, legittimit? gi? riconosciuta da una molteplicit? di decisioni di questa Corte sulla base di norme costituzionali diverse da quelle abrogate (cfr. sentenze nn. 470 del 1997; 335 e 29 del 1995), fra le quali proprio
l?art. 97 della Costituzione, invocato quale ulteriore parametro con il quale contrasterebbe la norma impugnata.
Quest?ultima, assoggettando una tipologia di provvedimento indice di possibili patologie nell?ordinaria attivit? di gestione ad un controllo rispettoso dell?autonomia locale e venendo altres? incontro alle esigenze di contenimento della spesa pubblica e di rispetto del patto di stabilit?
interno, ? conforme al principio di buon andamento delle pubbliche amministrazioni.
dichiara non fondata la questione di legittimit? costituzionale dell’articolo 23, comma 5, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato ? legge finanziaria 2003), in riferimento agli articoli 117 e 97 della Costituzione, sollevata dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe.
Cos? deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 13 gennaio 2005.