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Timestamp: 2020-02-27 20:47:06+00:00
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Communication de la Commission européenne du 30 décembre 2003 : Mise a jour semestrielle du tableau de bord pour l'examen des progrès réalisés en vue de la création d'un espace "de liberté, de sécurité et de justice" dans l'Union européenne (deuxième semestre 2003) - COM/2003/0812 final
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Communication de la Commission européenne du 30 décembre 2003 : Mise a jour semestrielle du tableau de bord pour l'examen des progrès réalisés en vue de la création d'un espace "de liberté, de sécurité et de justice" dans l'Union européenne (deuxième semestre 2003)
COM/2003/0812 final
2.1. Partenariat avec les pays d'origine et de transit
Lors de sa réunion de Tampere des 15 et 16 octobre 1999, le Conseil européen a invité la Commission à élaborer un tableau de bord permettant de suivre constamment les progrès réalisés dans la mise en oeuvre des mesures nécessaires et pour respecter les échéances fixées par le traité d'Amsterdam, par le plan d'action de Vienne et par les conclusions de Tampere pour la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice.
En réponse, la Commission a présenté, en mars 2000, son premier tableau de bord. Ce premier tableau a été suivi de mises à jour régulières, deux fois par an, qui ont aussi pris progressivement en compte les objectifs fixés par les Conseils européens de Laeken (2001), de Séville (2002) et de Thessalonique (juin 2003).
Compte tenu de l'échéance de mai 2004 fixée par le traité d'Amsterdam pour l'achèvement de la première phase de création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, la présente version est l'avant-dernière mise à jour du tableau de bord établi conformément à l'agenda initial de Tampere.
En juin 2004, la Commission envisage de présenter une communication qui évaluera de façon globale et objective les réalisations et les éventuels échecs de la mise en oeuvre de l'agenda de Tampere et du respect des obligations énoncées dans le traité d'Amsterdam. Cette évaluation tiendra compte des résultats d'une consultation en ligne des citoyens européens et des parties intéressées, qui sera lancée prochainement, ainsi que de la position des autres institutions, notamment du Parlement européen. Cette communication sera accompagnée d'une mise à jour définitive du tableau de ord de Tampere.
Ce document proposera aussi les premières orientations de la seconde phase de création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice - l'agenda "Tampere II" - en s'appuyant sur le texte du traité constitutionnel.
La présente mise à jour du tableau de bord, comme les précédentes, examine les principales avancées enregistrées dans la mise en oeuvre des conclusions du Conseil européen de Tampere, ainsi que les retards du processus législatif et le chemin qui reste à parcourir.
À cet égard, une liste des principales propositions de la Commission et initiatives des États membres auxquelles les autres institutions de l'Union doivent donner suite est jointe en annexe à l'introduction. Le présent tableau de bord comprend en outre les principales propositions qui devraient être présentées en 2004 dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, comme le prévoit le programme législatif et de travail de la Commission pour 2004.
Le second semestre 2003 a été une période cruciale pour la future création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, en particulier au regard de sa seconde phase.
Ce semestre a été marqué par la conclusion des travaux de la Convention sur l'avenir de l'Europe et le début de la conférence intergouvernementale à Rome le 4 octobre 2003. La Convention a effectué un travail en profondeur et positif sur les dispositions des projets de traités constitutionnels en rapport avec la justice et les affaires intérieures. La Commission se félicite des projets présentés par la Convention, comme elle l'a déclaré dans son avis du 17 septembre 2003 conformément à l'article 48 du traité sur l'Union européenne. Ces dispositions conduiront à des processus décisionnels plus efficaces, transparents et démocratiques, ainsi qu'à un renforcement bienvenu des objectifs contenus dans les politiques elles-mêmes.
Dans le cadre de l'agenda de Tampere actuel, la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice a pris un nouvel élan avec le Conseil européen de Thessalonique de juin 2003, dont les conclusions ont confirmé les orientations données un an plus tôt à Séville et renforcé les priorités stratégiques de l'Union, à savoir l'immigration, l'asile et la gestion des frontières extérieures. Parmi ces priorités, il est fait spécifiquement mention de l'intégration des ressortissants de pays tiers qui résident légalement dans l'Union européenne et de la nécessité de renforcer davantage la dimension extérieure de la politique migratoire. Certaines de ces orientations sont conçues pour déboucher sur de futures actions qui s'étendront au-delà de l'échéance de mai 2004 fixée par le traité d'Amsterdam. Des paragraphes distincts de la présente introduction sont consacrés à ces mesures.
Le Conseil européen de Bruxelles des 16 et 17 octobre 2003 a consacré un chapitre de ses conclusions au renforcement de la liberté, de la sécurité et de la justice. Ce chapitre est axé sur le suivi des réunions de Séville et de Thessalonique, et fait tout particulièrement référence à la gestion des frontières communes de l'Union et à la maîtrise des flux migratoires. Il appelle aussi à la poursuite des efforts pour renforcer la coopération entre les autorités policières, judiciaires et douanières, ainsi qu'au niveau de la répression, notamment en ce qui concerne les aspects opérationnels de la lutte contre la grande criminalité et le terrorisme.
En quelques mots, il est clair qu'à l'aube du plus grand élargissement de l'Union européenne et six mois avant l'échéance fixée par le traité d'Amsterdam, l'engagement de la première phase de création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, de même que son développement, figurent plus que jamais en tête de l'agenda politique des chefs d'État et de gouvernement. Les travaux ont progressé sur tous les fronts depuis la dernière mise à jour du tableau de bord par la Commission le 22 mai 2003, mais certains textes législatifs importants risquent de ne pas être prêts pour l'échéance de l'année prochaine. La Commission demande par conséquent instamment au Conseil de redoubler d'efforts dans les mois à venir et attend des États membres qu'ils lèvent leurs réserves nationales à l'égard de plusieurs dossiers.
Une politique commune de l'union en matière d'asile et de migration
La version précédente du tableau de bord (portant sur le premier semestre de 2003) évaluait de manière globalement positive l'achèvement progressif de la première phase du régime d'asile européen commun. Cette évaluation positive se fondait sur la mise en place d'un régime de protection temporaire, l'adoption d'un instrument normatif sur les conditions d'accueil des demandeurs d'asile, l'adoption du règlement destiné à remplacer la convention de Dublin fixant les responsabilités en matière d'examen des demandes d'asile, ainsi que le fonctionnement, depuis le début de cette année, du système Eurodac.
L'achèvement de cette première phase du régime d'asile européen commun exige - comme l'a rappelé le Conseil européen de Thessalonique - de se mettre d'accord sur les deux derniers éléments essentiels de ce régime. La première proposition concerne la définition commune du statut de réfugié et une approche commune de la protection subsidiaire. La seconde proposition, sur l'adoption de laquelle la présidence italienne insiste avec la vigueur nécessaire, concerne les procédures d'asile, y compris une liste commune de pays d'origine sûrs. Malgré l'échéance fixée par le Conseil européen pour parvenir à un accord d'ici à la fin de 2003 et les efforts constructifs de la présidence italienne, le Conseil n'a pas encore été en mesure, à ce jour, d'obtenir un accord sur les deux propositions.
La Commission présentera par ailleurs, début 2004, une décision du Conseil sur le Fonds européen des réfugiés de la prochaine génération, pour la période 2005-2010.
S'agissant de l'immigration, l'une des principales avancées du second semestre 2003 réside dans l'adoption de la directive relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée. Parmi les principaux progrès découlant de cette directive, il y a la possibilité d'accéder au statut de résident de longue durée au bout de cinq ans de résidence légale, ainsi que la reconnaissance de l'égalité de traitement dans plusieurs domaines de la vie sociale et économique. En outre, cette directive donne la possibilité aux résidents de longue durée de s'installer dans un autre État membre aux fins d'un emploi ou d'études, dans des conditions harmonisées.
Faisant suite à la communication de la Commission du 3 juin sur l'immigration, l'intégration et l'emploi, le Conseil européen de Thessalonique a souligné la nécessité pour les États membres de mettre au point des politiques d'intégration dans un cadre européen cohérent. Il a invité la Commission à élaborer des rapports annuels sur l'intégration et a insisté sur l'importance de développer la coopération et l'échange d'informations entre les points de contact nationaux nouvellement créés dans ce domaine. Tandis que les travaux des points de contact nationaux progressent, la Commission a mis en place cet été un projet pilote, intitulé « L'intégration des ressortissants de pays tiers », qui a suscité une réponse très positive de la société civile. En outre, la Commission a accéléré les travaux du réseau européen des migrations (lancé en 2002 comme projet pilote).
Par ailleurs, la directive sur le regroupement familial a été formellement adoptée le 22 septembre 2003.
Grâce aux efforts constructifs de la présidence italienne, le Conseil a pu parvenir, le 6 novembre 2003, à un accord politique sur la directive relative au titre de séjour de courte durée délivré aux victimes de la traite des êtres humains qui coopèrent avec les autorités compétentes.
Toutefois, les progrès ont été lents sur la proposition de directive relative à l'admission aux fins d'emploi de juillet 2001, comme l'a noté le Conseil le 27 novembre 2003. La proposition de directive sur l'admission aux fins d'études sera bientôt complétée par une autre proposition de la Commission relative à une directive sur l'admission des chercheurs.
Le Conseil européen de Thessalonique a souligné la nécessité de se pencher sur les moyens légaux à la disposition des ressortissants de pays tiers pour émigrer vers l'Union, en tenant compte de la capacité d'accueil des États membres, dans le cadre d'une coopération renforcée avec les pays d'origine qui sera profitable aux deux parties. Dans ce contexte, le Conseil européen de Bruxelles du mois d'octobre a pris note du lancement par la Commission d'une étude sur le lien entre immigration légale et illégale, invitant les États membres, les pays adhérents et les pays candidats à coopérer pleinement avec la Commission dans ce domaine. Selon le calendrier de la Commission, cette étude devrait être achevée au printemps 2004.
La lutte contre l'immigration illégale reste en tête de l'agenda politique et l'approche globale proposée par la Commission dans sa communication du 3 juin sur l'élaboration d'une politique commune en matière d'immigration illégale, de trafic illicite et de traite des êtres humains, de gestion des frontières extérieures et de retour des personnes en séjour irrégulier, a été approuvée par le Conseil européen de Thessalonique. Les débats ont été récemment axés sur l'élaboration d'une stratégie de gestion des frontières extérieures (cet aspect spécifique sera examiné au paragraphe « politique en matière de frontières intérieures et extérieures et de visa / Schengen » de la présente introduction).
En réponse à la demande du Conseil européen de Thessalonique, l'instrument portant création du réseau d'officiers de liaison « immigration » a fait l'objet d'un accord de principe au Conseil le 3 octobre 2003 ; son adoption formelle est attendue pour la fin de l'année.
S'agissant de la mise en oeuvre d'une politique commune relative au retour des immigrants illégaux, le Conseil de Thessalonique a noté dans ses conclusions qu'une plus grande efficacité serait possible en renforçant la coopération existante. Un accord politique a été obtenu en novembre sur l'initiative italienne relative à l'organisation de vols conjoints pour l'éloignement des ressortissants de pays tiers séjournant illégalement sur le territoire de deux ou plusieurs États membres. Le Conseil a également adopté, en novembre, une directive du Conseil concernant l'assistance au transit dans le cadre de mesures d'éloignement par voie aérienne.
Un accord politique a aussi été obtenu au Conseil du 6 novembre sur la décision du Conseil définissant les critères et modalités pratiques de compensation des déséquilibres financiers résultant de l'application de la directive 2001/40/CE du Conseil relative à la reconnaissance mutuelle des décisions d'éloignement des ressortissants de pays tiers.
Les conclusions du Conseil européen de Thessalonique mentionnent également la nécessité de mettre en place des mécanismes en rapport avec la politique de retour, traitant notamment des aspects financiers. En conséquence, le Conseil européen de Bruxelles du mois d'octobre s'est félicité de l'intention de la Commission de présenter une proposition tenant compte des perspectives financières, afin de prévoir une aide financière au rapatriement. C'est dans ce contexte que la Commission envisage de proposer très prochainement l'adoption d'un instrument financier pour la gestion des retours de migrants.
En outre, la Commission présentera en 2004 une proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales pour les procédures de retour et la reconnaissance mutuelle des décisions en matière de retour.
S'agissant de l'intégration des questions relatives aux migrations dans les relations de l'Union avec les pays tiers, l'approche globale définie à Tampere et confirmée à Séville, Thessalonique et au Conseil européen de Bruxelles d'octobre 2003 doit être mise en oeuvre plus largement.
La Commission continue d'intégrer les questions liées aux migrations dans les programmes communautaires de coopération régionale avec les pays tiers.
En outre, en juin 2003, la Commission a présenté une proposition visant à établir un programme d'assistance financière et technique aux pays tiers dans le domaine des migrations et de l'asile. Les travaux du Conseil et du Parlement européen progressent rapidement et devraient aboutir à l'adoption de ce texte au début de l'année prochaine.
Par ailleurs, pour concrétiser les conclusions de Thessalonique, un système d'évaluation des relations avec les pays tiers dans la lutte contre l'immigration illégale devrait être adopté par le Conseil d'ici à la fin de l'année.
Enfin, il est clair que si la Communauté veut être efficace et aboutir à des résultats rapides dans la négociation d'accords de réadmission avec les pays tiers, et par conséquent améliorer sa maîtrise des flux d'immigration, elle doit parler d'une seule voix en se fondant sur une approche multidisciplinaire couvrant les diverses politiques de l'UE.
Des progrès récents ont été accomplis avec la signature d'un accord de réadmission avec Macao en octobre 2003 ; la signature d'un accord avec le Sri Lanka suivra très bientôt. L'accord avec Hong Kong signé en novembre 2002 et l'accord avec Macao devraient entrer en vigueur début 2004. Par ailleurs, un accord a été trouvé dans le cadre des négociations avec l'Albanie au début de novembre. Il est donc envisagé de lancer cet accord de réadmission en décembre 2003.
En ce qui concerne la Chine, un protocole d'accord sur l'ADS (Agreed Destination Status) a été trouvé au sommet UE-Chine du 30 octobre et devrait être signé avant la fin de l'année. Ce protocole, destiné à faciliter le tourisme de groupe en Europe, contient une clause de réadmission en vertu de laquelle la Chine s'engage, dans le cadre de l'accord, à rapatrier les personnes restées au-delà de leur période de séjour autorisée et comprend les dispositions indispensables pour un rapatriement rapide des intéressés. En outre, lors des consultations de haut niveau sur l'immigration illégale et la traite des êtres humains, la Chine s'est déclarée prête à examiner la question du retour dans le cadre d'une réunion de consultation de haut niveau spécialement convoquée à cet effet, qui portera sur le retour et les migrations légales et se tiendra au cours du premier semestre 2004. La Commission présentera à la Chine le projet d'un futur accord de réadmission dès que possible et espère pouvoir tenir, peu après cette réunion spéciale sur le retour, un premier cycle de négociations formelles sur un accord de réadmission.
En ce qui concerne la Russie et l'Ukraine, trois cycles de négociations se sont tenus sur la réadmission. La déclaration commune adoptée par le sommet UE-Russie le 6 novembre a rappelé que les parties convenaient de poursuivre leurs travaux pour parvenir à un accord en temps voulu. La Commission est déterminée à conclure rapidement les négociations avec ces deux pays. Des pourparlers techniques sur la réadmission ont eu lieu avec le Pakistan en octobre 2003 et il est prévu que la négociation d'un accord puisse être engagée début 2004.
La Commission présentera un rapport sur la politique commune de réadmission au début du 2004, tel que demandé par le Conseil européen de Bruxelles en octobre.
Vers un espace européen de justice et de sécurité
Des progrès certains ont été accomplis dans le domaine de la coopération judiciaire en matière civile, dans le cadre du programme de reconnaissance mutuelle des décisions. L'approbation récente du règlement sur la responsabilité parentale et les questions matrimoniales aura un impact direct sur la vie quotidienne des citoyens, en particulier, comme l'a souligné le Conseil européen de Bruxelles des 16 et 17 octobre 2003, grâce à la reconnaissance et à l'exécution, dans toute la Communauté, des décisions rendues par les juridictions nationales, améliorant ainsi sensiblement l'accès des citoyens à la justice. Ce règlement constitue une avancée importante vers la reconnaissance et l'exécution, à l'échelle de l'UE, des décisions en matière de garde et de protection des mineurs ; la Commission se félicite également des progrès notables qui ont été faits en parallèle concernant la ratification par les États membres de la convention de La Haye de 1996 sur la responsabilité parentale. Dans le domaine du droit de la famille, la Commission entend se concentrer dans un proche avenir sur le droit patrimonial de la famille.
Des progrès sensibles ont également été accomplis sous la présidence italienne en ce qui concerne un autre instrument important, la directive relative à l'indemnisation des victimes de la criminalité, y compris du terrorisme. De l'avis de la Commission, cette proposition représente un premier pas important qui permet de fixer des normes minimales et de garantir par conséquent le traitement équitable de ces victimes.
Une campagne d'information sur la coopération judiciaire en matière civile et commerciale a été lancée pour sensibiliser le public à l'égalité d'accès à la justice. En outre, la Commission a fixé, conjointement avec le Conseil de l'Europe, la date du 25 octobre comme la journée européenne de la justice civile, et a organisé des manifestations publiques pour promouvoir cette journée.
Après l'adoption en janvier 2003 de la directive sur l'assistance judiciaire, la Commission a pris, comme elle l'avait annoncé, les mesures d'exécution nécessaires en adoptant en juin 2003 une décision établissant un formulaire pour les demandes de transmission. Une proposition visant à mettre en place une procédure européenne d'injonction de payer sera présentée avant la fin de l'année et contiendra également des formulaires harmonisés.
Quant à la proposition de la Commission sur les créances incontestées, une position commune devrait être adoptée par le Conseil avant la fin décembre 2003 pour transmission au Parlement européen et adoption définitive avant la fin de la législature actuelle.
Enfin, le 22 juillet 2003, la Commission a adopté une proposition de règlement sur la loi applicable aux obligations non contractuelles (Rome II). Cette proposition, qui est le résultat de vastes consultations, vise à garantir que les juridictions de tous les États membres appliquent les mêmes règles pour déterminer le droit positif applicable aux litiges mettant en jeu la responsabilité civile. Elle contribuera par conséquent à améliorer la transparence et la prévisibilité du mode de règlement de ces litiges.
Après la présentation, en février 2003, de son livre vert sur les garanties procédurales accordées aux suspects et aux personnes mises en cause dans des procédures pénales dans l'Union européenne, la tenue d'une audition publique le 16 juin 2003 et la présentation de l'avis du Parlement européen en novembre 2003, la Commission est aujourd'hui sur le point de présenter une proposition de décision-cadre sur les garanties procédurales. Cette mesure est considérée comme une première étape et sera suivie d'autres mesures mettant en oeuvre le programme de reconnaissance mutuelle. En particulier, la Commission présentera bientôt deux livres verts, qui traitent d'une part de la détention provisoire et de la reconnaissance et de l'exécution des mesures alternatives à la détention et, d'autre part, du rapprochement, de la reconnaissance et de l'exécution des peines dans l'Union européenne. Par ailleurs, le Conseil a poursuivi ses débats sur l'initiative de la Grèce concernant le principe ne bis in idem. La Commission a été invitée à cet égard à présenter d'autres initiatives concernant la prévention des conflits de compétences.
En ce qui concerne le statut des victimes dans le cadre des procédures pénales, la Commission présentera en décembre 2003 son premier rapport sur la mise en oeuvre de la décision-cadre.
Quant à l'application de la reconnaissance mutuelle aux décisions précédant la phase de jugement, le Conseil a adopté en juillet 2003 la décision-cadre relative au gel des avoirs et des preuves. En novembre 2003, la Commission a présenté une proposition de décision-cadre sur le mandat d'arrêt européen d'obtention de preuves tendant à recueillir des objets, des documents et des données en vue de leur utilisation dans le cadre des procédures pénales. L'idée sous-jacente est que ce mandat d'arrêt européen, émanant d'une autorité judiciaire d'un État membre, puisse être directement reconnu et exécuté par l'autorité judiciaire d'un autre État membre.
L'un des objectifs de Tampere est de faire en sorte que les délinquants ne puissent plus bénéficier d'une impunité résultant des différences de législations nationales. Dans ce contexte, et dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, il importe de noter que les États membres doivent mettre en oeuvre la décision-cadre sur le mandat d'arrêt européen avant le 31 décembre 2003. À ce jour, un petit nombre d'États membres seulement ont pris les mesures qui s'imposent. En 2004, la Commission présentera un rapport sur la mise en oeuvre, par les États membres, de cette décision-cadre.
La lutte contre la criminalité à l'échelle de l'Union
Le Conseil européen de Bruxelles d'octobre 2003 a appelé à la poursuite des efforts pour renforcer la coopération entre les autorités policières, judiciaires et douanières, ainsi qu'au niveau de la répression, notamment en ce qui concerne les aspects opérationnels de la lutte contre la grande criminalité et le terrorisme.
S'agissant de la lutte contre le terrorisme, la Commission est sur le point de préeacute;senter un rapport sur la mise en oeuvre de la décision-cadre relative à la lutte contre le terrorisme, adoptée en décembre 2002. En outre, elle envisage, d'ici à la fin de l'année, de présenter une communication sur la lutte contre le financement du terrorisme, accompagnée d'une proposition de décision sur l'échange d'informations relatives au terrorisme.
En ce qui concerne la coopération opérationnelle, les travaux sur le projet d'équipes multinationales ad hoc pour l'échange d'informations sur les terroristes ont progressé sous la présidence italienne, notamment du point de vue de leur fonctionnement.
Quant à Europol, un acte du Conseil portant modification de la convention Europol dans un grand nombre de domaines pour améliorer son efficacité a été adopté en novembre 2003.
En matière douanière, une résolution sur une stratégie de coopération douanière a été adoptée en octobre 2003. Pour sa part, la Commission entend présenter prochainement une communication sur l'avenir de la coopération des autorités policières et douanières de l'UE.
En ce qui concerne la lutte contre la criminalité financière, la Commission est sur le point de présenter une communication sur la prévention et la lutte contre le crime organisé dans le secteur financier. En outre, un rapport vient d'être élaboré, et sera présenté en janvier 2004, sur la mise en oeuvre de la décision-cadre visant à combattre la fraude et la contrefaçon des moyens de paiement autres que les espèces, qui devait être appliquée par les États membres en juin 2003.
Par ailleurs, la Commission est sur le point d'adopter le rapport sur la mise en oeuvre de la décision-cadre concernant le blanchiment d'argent, l'identification, le dépistage, le gel ou la saisie et la confiscation des instruments et des produits du crime.
S'agissant de la lutte contre la corruption, le Conseil a adopté en juillet 2003 la décision-cadre relative à la lutte contre la corruption dans le secteur privé. La Commission, elle, a adopté une communication sur une politique commune de lutte contre la corruption en mai 2003. Elle a aussi présenté une proposition de décision du Conseil autorisant la Communauté à signer la convention des Nations Unies contre la corruption en décembre 2003.
Pour ce qui est des autres instruments importants dans la lutte contre la criminalité, la Commission regrette qu'aucun progrès n'ait été fait ces derniers mois pour adopter la décision-cadre sur le racisme et la xénophobie.
Plusieurs initiatives nouvelles ont été lancées sous la présidence italienne et rapidement adoptées par le Conseil, notamment concernant l'ordre public et le vandalisme. La première résolution concerne la sécurité aux conseils européens et à d'autres événements comparables ; la seconde porte sur le recours par les États membres à des mesures d'interdiction de l'accès aux lieux où se déroulent des matches de football de dimension internationale.
La Commission adoptera prochainement une communication sur la prévention de la délinquance. Quant au réseau européen de prévention de la criminalité, une conférence destinée à échanger les meilleures pratiques s'est tenue à Rome en novembre 2003.
Le forum pour la prévention de la criminalité organisée s'est réuni à plusieurs reprises. Ces réunions ont notamment eu pour objet: la lutte contre le piratage et la contrefaçon; la lutte contre la corruption; la lutte contre la traite des êtres humains; le blanchiment d'argent; la lutte contre le trafic d'armes; la protection des produits contre un usage criminel; le développement régional et la prévention de la criminalité; les statistiques relatives à la criminalité.
Politique en matière de frontières interieures et extérieures et de visas/ Schengen
Le Conseil européen de Séville en 2002, de même que les conseils européens de Thessalonique et de Bruxelles en 2003, ont souligné et rappelé l'intérêt commun de tous les États membres dans la mise en place d'une gestion plus efficace des frontières extérieures, en particulier dans le but de renforcer la sécurité des citoyens sur le territoire de l'UE.
Dans ce domaine, la Commission a joué un rôle très actif, dont le point culminant a été la proposition de création d'une agence chargée de la gestion des frontières extérieures le 11 novembre 2003. Cette agence doit en particulier renforcer la coopération opérationnelle entre les services nationaux responsables du contrôle et de la surveillance des frontières extérieures des États membres. Cette proposition s'appuie sur l'expérience de l'unité commune de praticiens des frontières extérieures. Le Conseil européen de Bruxelles d'octobre 2003 a demandé au Conseil de parvenir à un accord politique sur les principaux points de cette proposition avant la fin de l'année. Le Conseil s'est mis d'accord sur les principaux éléments de cette agence dans ses conclusions du 27 novembre 2003.
Des progrès ont également été accomplis dans la mise en place d'un centre pour les frontières aériennes. En ce qui concerne les frontières maritimes, deux centres distincts seront ouverts, respectivement en Grèce pour la Méditerranée orientale et en Espagne pour la Méditerranée occidentale et toutes les autres régions frontalières maritimes.
En outre, le Conseil a adopté en novembre 2003 un programme de travail sur cette question, à la lumière de l'étude de la Commission sur les frontières maritimes, présentée en septembre 2003.
Parallèlement, les travaux destinés à mettre en oeuvre le plan d'action du Conseil pour la gestion des frontières extérieures avancent rapidement, y compris sur les autres fronts. La Commission est sur le point de présenter une proposition de règlement relatif au système d'information sur les visas (VIS); elle a accordé des crédits pour la mise en place de ce système, la gestion des frontières extérieures et la mise en oeuvre du programme d'action relatif aux retours, qui étaient les trois priorités définies par le Conseil européen. En outre, en tenant compte des perspectives financières actuelles, la Commission poursuivra l'examen des possibilités de soutien financier supplémentaire dans ces domaines jusqu'en 2006.
Les autres propositions présentées par la Commission au cours du dernier semestre en réponse aux demandes du Conseil européen concernent l'apposition de cachets dans les passeports et le petit trafic frontalier. Une proposition sur la refonte du manuel commun des frontières extérieures est en cours d'élaboration.
Compte tenu de la nécessité d'assurer la sécurité des documents, le Conseil européen a demandé au Conseil de trouver, avant la fin de l'année, un accord politique sur les deux propositions présentées par la Commission en septembre 2003 qui visent à intégrer des éléments d'identification biométriques dans les visas et titres de séjour des ressortissants de pays tiers. L'objectif ultérieur est de rendre les documents délivrés aux ressortissants de l'UE plus sûrs. Le Conseil ayant répondu positivement à la nécessité de faire de ce domaine une priorité, la Commission a l'intention de présenter bientôt une autre proposition pour l'intégration des éléments d'identification biométriques dans les passeports. Ce travail facilitera également les débats en cours sur cette question au niveau international, ainsi que la coopération avec les pays tiers.
En ce qui concerne la mise en place du nouveau système d'information Schengen (SIS) de deuxième génération, les travaux avancent.
Pour finaliser les dispositions nécessaires pour régler la situation particulière de l'enclave de Kaliningrad dans la perspective des futures frontières extérieures de l'UE, la Commission est sur le point d'adopter une décision visant à couvrir les coûts additionnels supportés par la Lituanie pour mettre en oeuvre les dispositions établissant un document facilitant le transit FTD et FRTD conformément au protocole n° 5 sur le transit des personnes par voie terrestre entre la région de Kaliningrad et les autres parties de la Fédération de Russie joint au traité d'adhésion de 2003.
Pour améliorer les normes de sécurité aux futures frontières extérieures de l'UE, un mécanisme de financement supplémentaire pour sept des dix États signataires des traités d'adhésion est actuellement mis en place pour financer les mesures d'application de l'acquis de Schengen et de contrôle des frontières extérieures. La Commission est en train de conclure les travaux préparatoires nécessaires et adoptera prochainement une décision sur la gestion et la mise en oeuvre de la facilité Schengen.
Enfin, s'agissant des visas, le Conseil a adopté en juillet 2003 le règlement facilitant la délivrance de visas à la famille olympique pour les jeux d'Athènes en 2004.
Des progrès notables ont été faits pour adopter la directive relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. Après la présentation d'une proposition de la Commission modifiée en avril 2003, le Conseil est parvenu à un accord politique en septembre et est sur le point d'adopter une position commune en vue de sa transmission au Parlement européen en décembre 2003.
Cette mesure constitue une refonte, en un seul instrument, de tous les textes législatifs communautaires existants relatifs à la liberté de circulation des personnes et simplifiera grandement les procédures administratives auxquelles doivent se plier les citoyens de l'UE et leur famille lorsqu'ils décident de s'installer dans un autre État membre.
Coopération dans le domaine des stupéfiants
Le Conseil européen de Bruxelles d'octobre 2003 a réaffirmé l'importance de la lutte contre le trafic de stupéfiants et a demandé au Conseil d'adopter la proposition de la Commission relative à une décision-cadre dans ce domaine, si possible avant la fin de 2003.
Le Conseil est en effet parvenu, en novembre 2003, à un accord politique sur cette décision-cadre concernant l'établissement des dispositions minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et des sanctions applicables dans le domaine du trafic de drogue. La Commission considère l'adoption de cette proposition comme un grand pas en avant vers la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice.
En novembre 2003, la Commission a présenté une communication sur des mécanismes de coordination en matière de drogue au niveau de l'UE. Étant donné qu'il s'agit d'un problème complexe aux multiples facettes impliquant un grand nombre d'acteurs, une coordination efficace entre ceux-ci est essentielle. À cet égard, une coordination appropriée est nécessaire tant à l'intérieur de l'Union européenne et des États membres qu'entre ceux-ci. Il s'agit là d'un élément clé de la politique en matière de drogue, étant donné que la coordination s'inscrit au coeur du processus décisionnel national et européen.
En juin 2003, le Conseil a adopté le plan d'exécution en ce qui concerne la réduction de la demande et de l'offre de stupéfiants, lié à la mise en oeuvre du plan d'action de lutte contre la drogue (2000-2004). Les États membres, la Commission, l'OEDT et Europol mettent actuellement en oeuvre les actions prévues dans ce plan. En juin 2003, le Conseil a adopté une recommandation concernant la prévention et la réduction des risques liés à la toxicomanie.
En octobre 2003, la Commission a présenté une proposition de décision du Conseil modifiant et remplaçant l'action commune du 16 juin 1997 relative aux drogues de synthèse.
Enfin, en novembre 2003, le Conseil s'est mis d'accord sur une décision concernant les mesures de contrôle et les sanctions pénales applicables aux nouvelles drogues de synthèse 2C-I, 2C-T-2, 2C-T-7 et TMA 2.
Renforcement de l'action externe
Le 29 octobre 2003, le chapitre 24 « justice et affaires intérieures » a été clos provisoirement dans les négociations avec la Bulgarie. Un suivi continuera d'être effectué jusqu'à l'adhésion. En ce qui concerne la Roumanie, les négociations relatives au chapitre 24 se poursuivent et un projet de position commune pourrait encore être présenté avant la fin de l'année.
Dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, les relations avec la Turquie se consolident. Plusieurs activités devraient renforcer le dialogue JAI, notamment les jumelages, les séminaires et les groupes de travail techniques.
Des progrès sensibles ont été faits en ce qui concerne la signature de l'accord entre l'UE et la République d'Islande et le Royaume de Norvège sur l'application de certaines dispositions de la convention relative à l'entraide judiciaire de 2000 et de son protocole de 2001. Cette signature est attendue pour la fin de l'année.
S'agissant des Balkans occidentaux, la justice et les affaires intérieures sont probablement aujourd'hui le domaine le plus important des relations de l'UE avec ces pays, comme en témoignent les conclusions du Conseil européen de Thessalonique. La mise au point d'une stratégie de lutte contre la criminalité organisée figure en tête de l'ordre du jour et la Commission prépare d'ailleurs actuellement de nouvelles mesures de renforcement des institutions. La gestion des frontières, le pouvoir judiciaire et les questions relatives aux migrations sont aussi des priorités essentielles de l'assistance technique. Une réunion d'une troïka ministérielle « Justice et affaires intérieures » s'est tenue le 28 novembre 2003. En outre, un plan d'action de l'UE contre la drogue pour les Balkans a été adopté par le Conseil en juin 2003.
Le sommet semestriel avec la Russie a eu lieu le 6 novembre 2003. Parmi les questions évoquées figuraient les progrès notables accomplis en 2003 en ce qui concerne le transit des personnes par l'enclave de Kaliningrad. D'autres progrès doivent encore être faits dans le cadre de la mise en oeuvre du plan d'action de lutte contre la criminalité organisée. Pour ce qui est de l'Ukraine, des progrès ont été faits dans l'exécution du plan d'action JAI et de son tableau de bord.
Le 25 juin 2003, l'UE a signé des accords avec les États-Unis sur l'extradition et la coopération judiciaire en matière pénale.
Les négociations sur les accords de réadmission sont en cours ; les progrès à cet égard sont décrits dans le chapitre "Une politique commune en matière d'asile et de migration" (supra).
En ce qui concerne les instruments multilatéraux, le Conseil a adopté en octobre 2003 des conclusions sur la mise en oeuvre du mandat d'arrêt européen et ses relations avec les instruments du Conseil de l'Europe dans le domaine de l'extradition.
La convention de l'ONU contre la criminalité transnationale organisée est entrée en vigueur le 29 septembre 2003. Le 22 août 2003, la Commission a adopté une proposition de décision du Conseil en vue de la conclusion, au nom de la Communauté européenne, de la convention de l'ONU contre la criminalité transnationale organisée et de ses protocoles additionnels relatifs à la traite des personnes et au trafic illicite de migrants.
La convention de l'ONU contre la corruption devrait être signée au plus tard en décembre 2003.
Propositions de la Commission et initiatives des États membres adoptées dans le domaine de la JAI auxquelles les autres institutions de l'UE doivent donner suite
La présente liste vise à mettre en relief les principales propositions de la Commission et initiatives des États membres auxquelles les autres institutions de l'UE doivent donner suite ou qui doivent être formellement adoptées après la levée de certaines réserves nationales.
- Proposition de directive du Conseil relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi ou de retrait du statut de réfugié dans les États membres
- Proposition de directive du Conseil concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers et les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou de personne qui, pour d'autres raisons, a besoin d'une protection internationale
- Proposition de directive du Conseil relative aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d'un emploi ou d'une activité économique indépendante rémunérés
- Proposition de directive du Conseil relative au titre de séjour de courte durée délivré aux victimes de l'aide à l'immigration illégale ou de la traite des êtres humains qui coopèrent avec les autorités compétentes (accord politique)
- Proposition de décision du Conseil définissant les critères et modalités pratiques de la compensation des déséquilibres financiers résultant de l'application de la directive 2001/40/CE du Conseil relative à la reconnaissance mutuelle des décisions d'éloignement des ressortissants de pays tiers (accord politique)
- Proposition de directive du Conseil relative aux conditions dans lesquelles les ressortissants de pays tiers peuvent circuler librement sur le territoire des Etats membres pendant une durée maximale de trois mois, introduisant une autorisation spécifique de voyage et fixant les conditions d'entrée en vue d'un déplacement d'une durée maximale de six mois
- Initiative du Royaume d'Espagne en vue de l'adoption de la directive du Conseil concernant l'obligation pour les transporteurs de communiquer les données relatives aux personnes
- Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1683/95 établissant un modèle type de visa
- Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1030/2002 établissant un modèle uniforme de titre de séjour pour les ressortissants de pays tiers
- Proposition de règlement du Conseil établissant l'obligation pour les autorités compétentes des Etats membres de procéder au compostage systématique des documents de voyage des ressortissants de pays tiers au moment du franchissement des frontières extérieures des Etats membres, et modifiant à cette fin la convention d'application de l'accord de Schengen et le manuel commun
- Proposition de règlement du Conseil portant création d'un régime propre au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures des États membres
- Proposition de règlement du Conseil portant création d'un régime propre au petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures temporaires entre les États membres
- Proposition de règlement du Conseil portant création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures
Citoyenneté de l'Union:
- Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres
Un véritable espace de justice en matière civile:
Lutte contre la criminalité et création d'un véritable espace de justice en matière pénale:
- Proposition de décision-cadre du Conseil relative à la lutte contre l'exploitation sexuelle des enfants et la pédopornographie (accord politique)
- Proposition de décision-cadre du Conseil concernant l'établissement des dispositions minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et des sanctions applicables dans le domaine du trafic de drogue (accord politique)
- Proposition de décision-cadre du Conseil relative aux attaques visant les systèmes d'information (accord politique)
- Proposition de directive relative à la pollution par les navires et à l'introduction de sanctions, notamment pénales, en cas d'infractions de pollution
- Proposition de décision du Conseil relative à l'analyse et à la coopération concernant les fausses pièces en euros
- Proposition de décision-cadre sur le mandat d'arrêt européen d'obtention de preuves tendant à recueillir des objets, des documents et des données en vue de leur utilisation dans le cadre des procédures pénales
- Initiative du Royaume-Uni, de la République française et du Royaume de Suède en vue de l'adoption de la décision-cadre du Conseil concernant l'application du principe de reconnaissance mutuelle aux sanctions pécuniaires (accord politique)
- Initiative du Royaume du Danemark en vue de l'adoption de la décision-cadre du Conseil relative à la confiscation des produits, des instruments et des biens du crime (accord politique)
- Initiative du Royaume du Danemark en vue de l'adoption de la décision-cadre du Conseil sur l'exécution des décisions de confiscation dans l'Union européenne
- Initiative du Royaume du Danemark en vue de l'adoption de la décision du Conseil relative au renforcement de la coopération entre les Etats membres de l'Union européenne en ce qui concerne les décisions de déchéance de droits
- Initiative de la République de Grèce en vue de l'adoption de la décision-cadre sur l'application du principe ne bis in idem.
Il est nécessaire d'améliorer, à toutes les étapes, la gestion des flux migratoires dans le cadre d'une étroite coopération avec les pays d'origine et de transit. Le Conseil européen de Laeken a rappelé l'importance d'intégrer la politique des flux migratoires dans la politique extérieure de l'Union européenne, de renforcer la lutte contre l'immigration clandestine en combattant les filières criminelles impliquées tout en garantissant les droits des victimes, et a demandé que soit développé un plan d'action fondé sur la communication de la Commission sur l'immigration illégale et la traite des êtres humains. Le Conseil de Séville a confirmé ces orientations et demandé que les mesures respectent un juste équilibre entre une politique d'intégration des immigrants légalement établis et une politique d'asile qui respecte les conventions internationales, principalement la Convention de Genève de 1951, et d'autre part une lutte résolue contre l'immigration clandestine et la traite des êtres humains. Le Conseil a aussi demandé à la Commission de présenter un rapport sur l'efficacité des ressources financières disponibles au niveau communautaire en matière de rapatriement des immigrants et des demandeurs d'asile déboutés, de gestion des frontières extérieures et de projets d'asile et migration dans les pays tiers, rapport qui a fait l'objet d'un débat lors du Conseil européen de Thessalonique.
Dans un véritable espace de justice, il ne faut pas que les auteurs d'infractions trouvent un quelconque moyen de mettre à profit les différences entre les systèmes judiciaires des Etats membres. Dans le cadre de la protection des intérêts financiers de la Communauté européenne, le Conseil européen de Laeken a pris acte de l'adoption du Livre vert de la Commission sur un procureur européen et a invité le Conseil à l'examiner rapidement. La Convention européenne a proposé à la CIG d'inscrire dans le future traité constitutionnel la possibilité de créer un Parquet européen, compétent notamment pour la protection des intérêts financiers communautaires.
En conférant des compétences supplémentaires à Europol, le traité d'Amsterdam a reconnu le rôle essentiel et central que l'office aura à jouer pour faciliter la coopération européenne en matière de prévention et de lutte contre la crimina lité organisée.