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Timestamp: 2018-11-21 00:27:04
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María Antonia Blázquez Miranda
1 violencia Y USO DE LA FUERZA referencia
2 Comité Internacional de la Cruz Roja 19, avenue de la Paix 1202 Ginebra, Suiza T F CICR, marzo 2012 Fotografía de portada: Stringer/Reuters
3 VIOLENCIA Y USO DE LA FUERZA
5 ÍNDICE 3 ÍNDICE 1. MARCO JURÍDICO Derecho internacional público y legislación nacional Derecho de los conflictos armados y derecho de los derechos humanos 9 2. SITUACIONES QUE NO SON CONFLICTOS ARMADOS Reuniones y manifestaciones Disturbios internos y otras situaciones de violencia interna Estados de excepción CONFLICTOS ARMADOS Conflictos armados no internacionales Conflictos armados internacionales Conflictos armados internacionalizados OPERACIONES DE APOYO PARA LA PAZ Definición Derecho aplicable Consecuencias prácticas CUESTIONES ESPECÍFICAS Mantenimiento del orden Uso de la fuerza y de armas de fuego y conducción de las hostilidades Arresto y detención EL CICR Resumen Consecuencias prácticas REFERENCIAS 69 PUBLICACIONES DEL CICR 70 Abreviaturas 70
6 4 violencia Y USO DE LA FUERZA Jordao Henrique/AP
8 6 violencia Y USO DE LA FUERZA El mantenimiento de la ley y el orden es una responsabilidad de las autoridades civiles. Se trata de una tarea que compete a la policía y/o a las fuerzas paramilitares especialmente equipadas, organizadas y capacitadas para esas misiones, como los cuerpos de gendarmería. La función normal de las fuerzas armadas de un Estado es defender el territorio nacional contra las amenazas externas (conflictos armados internacionales) y afrontar situaciones de conflicto armado interno (no internacional). Sin embargo, en algunas ocasiones, se requiere que las fuerzas armadas presten asistencia a las autoridades civiles para hacer frente a niveles de violencia más bajos, que pueden caracterizarse como disturbios internos y otras situaciones de violencia interna. Los disturbios pueden causar un elevado nivel de violencia, e incluso es posible que los actores no estatales estén relativamente bien organizados. A veces, la línea que separa los disturbios y otras situaciones de violencia interna de los conflictos armados se difumina, y la única forma de categorizar situaciones particulares es examinarlas caso por caso. El factor determinante básico es la intensidad de la violencia. Categorizar una situación es mucho más que un ejercicio teórico. La categorización tiene consecuencias directas tanto para los comandantes como para las víctimas de la violencia, dado que permite determinar las normas aplicables; además, la protección que éstas ofrecen se establece en mayor o menor detalle conforme a la situación jurídica. En esta publicación, se resumen las diferentes situaciones jurídicas, sus definiciones, las ramas del derecho aplicables, las consecuencias prácticas y el papel del CICR. Los temas se presentan en términos estrictamente jurídicos. Aunque parte de la misión de los comandantes es prevenir o contener la escalada de la violencia, en esta publicación no se abordan cuestiones tácticas. Por razones metodológicas, las situaciones se agrupan en tres categorías: situaciones que no son conflictos armados, conflictos armados y operaciones de apoyo para la paz.
9 1. MARCO JURÍDICO
10 8 violencia Y USO DE LA FUERZA Todas las operaciones militares o policiales, independientemente del nombre que lleven y de las fuerzas que participen en ellas, tienen lugar dentro de un marco jurídico formado por el derecho internacional (en particular, el derecho de los conflictos armados y/o el derecho de los derechos humanos) y por la legislación nacional Derecho internacional público y legislación nacional El derecho internacional público rige las relaciones entre los Estados, entre los Estados y las organizaciones internacionales, y entre las organizaciones internacionales. Ayuda a mantener una sociedad internacional viable. En lo que respecta a los conflictos armados, existe una distinción entre el jus ad bellum o el derecho que prohíbe la guerra, consagrado en la Carta de las Naciones Unidas, en la que se prohíbe el uso de la fuerza en las relaciones entre los Estados salvo en defensa propia o por razones vinculadas con la seguridad colectiva, y el jus in bello o derecho aplicable en tiempo de conflicto armado (véase la sección 3). El jus in bello no se pronuncia acerca de los motivos del uso de la fuerza. Hay diferentes tipos de sujetos de derecho internacional o entidades que asumen derechos y obligaciones en el marco de este sistema jurídico. En relación con la cuestión del uso de la fuerza, el Estado, definido como una entidad soberana formada por una población, un territorio y una estructura de gobierno, es, desde luego, un importante titular de derechos y de obligaciones en el derecho internacional. Por lo tanto, es responsable de los actos de sus funcionarios, sea que actúen a título oficial o como agentes de facto. Los grupos insurgentes y los movimientos de liberación también tienen obligaciones conforme al derecho internacional, en particular en el marco del derecho de los conflictos armados.
11 1. MARCO JURÍDICO 9 En el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, se enuncian las fuentes del derecho internacional: las convenciones o tratados internacionales, la costumbre internacional como prueba de una práctica generalmente aceptada como derecho, los principios generales de derecho reconocidos por las naciones civilizadas, y las decisiones judiciales y las doctrinas de los publicistas de mayor competencia de las distintas naciones, como medio auxiliar para la determinación de las reglas de derecho. La legislación nacional debe ser conforme a las obligaciones internacionales de un Estado. La legislación nacional de los Estados determina los efectos de los tratados en sus respectivas jurisdicciones. En muchos casos, los Estados sencillamente dejan que los tratados funcionen como leyes. En otros, para que los tratados surtan efecto hace falta transformarlos en leyes internas, y a veces, incluso es necesario reformularlos Derecho de los conflictos armados y derecho de los derechos humanos El derecho de los conflictos armados y el derecho de los derechos humanos son complementarios. Ambos están destinados a proteger la vida, la integridad y la dignidad de las personas, aunque lo hacen de maneras distintas. Además, ambos abordan, de forma directa, cuestiones relacionadas con el uso de la fuerza. El derecho de los conflictos armados fue codificado y elaborado para regular las cuestiones humanitarias en tiempo de conflicto armado; su finalidad es proteger a las personas que no participan o han dejado de participar en las hostilidades y definir los derechos y obligaciones de todas las partes en un conflicto con respecto a la conducción de las hostilidades. El derecho de los derechos humanos protege a las personas en todo momento, tanto en la paz como en la guerra; beneficia a todos y su objetivo
12 10 violencia Y USO DE LA FUERZA principal es proteger a las personas contra actos arbitrarios de los Estados. Para que estas protecciones sean efectivas, las disposiciones internacionales deben incorporarse en la legislación nacional. Casi todos los instrumentos de derechos humanos contienen cláusulas que autorizan a los gobiernos a suspender ciertos derechos, aunque en condiciones estrictas, cuando afrontan un peligro público grave (véase más abajo). Sin embargo, hay un núcleo duro (véase la sección ) de derechos fundamentales que los gobiernos no pueden suspender en caso alguno. Uno de esos derechos fundamentales es el derecho a la vida. No se permiten suspensiones de derechos en el marco del derecho de los conflictos armados, dado que este ordenamiento jurídico fue elaborado para aplicarse a situaciones extremas. Su objetivo es establecer un equilibrio entre las necesidades militares y los objetivos humanitarios Derecho de los conflictos armados El derecho de los conflictos armados es un conjunto de normas destinadas a limitar, por razones humanitarias, los efectos de los conflictos armados. Su origen se remonta al derecho consuetudinario, y su primera codificación data de El derecho de los conflictos armados protege a las personas que no participan o han dejado de participar en las hostilidades y limita los medios y métodos de guerra permitidos. El derecho de los conflictos armados también se conoce como derecho internacional humanitario o derecho de la guerra. Los Convenios de Ginebra, revisados y ampliados en 1949, establecen normas para la protección de las siguientes categorías de personas: > > Primer Convenio: heridos y enfermos de las fuerzas armadas en campaña;
13 1. MARCO JURÍDICO 11 > > Segundo Convenio: heridos, enfermos y náufragos de las fuerzas armadas en el mar; > > Tercer Convenio: prisioneros de guerra; > > Cuarto Convenio: personas civiles en tiempo de guerra. Los cuatro Convenios de Ginebra son los tratados internacionales que gozan de mayor aceptación. En efecto, han logrado aceptación universal, puesto que han sido ratificados por todos los Estados. Las normas que rigen la conducción de las hostilidades están consagradas en los Convenios de La Haya de 1899 y Limitan los métodos y medios de guerra que pueden usar las partes en un conflicto. Básicamente, regulan la conducción de las operaciones militares en un conflicto armado, definiendo los empleos adecuados y permisibles de las armas y las tácticas militares. Las normas sobre la protección de las personas y la conducción de hostilidades se unificaron y desarrollaron en los dos Protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra, adoptados en Numerosos tratados complementan estas disposiciones. Algunos de ellos son la Convención de La Haya de 1954 para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto armado, la Convención de 1980 sobre prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas armas convencionales, la Convención de 1997 sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción, el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, de 1998, y el Protocolo III adicional a los Convenios de Ginebra, de 2005, en el que se establece un signo distintivo adicional (comúnmente denominado el cristal rojo) que se suma a la cruz roja y la media luna roja.
14 12 violencia Y USO DE LA FUERZA Derecho de los derechos humanos El derecho de los derechos humanos es un conjunto de principios y normas en virtud de los cuales las personas pueden esperar ciertos niveles de protección, comportamientos o beneficios de parte de las autoridades, por el mero hecho de ser personas humanas. Los principales instrumentos universales del derecho internacional de los derechos humanos son: > > La Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en > > El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de > > El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de > > La Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, de > > La Convención sobre los Derechos del Niño, de Los instrumentos regionales, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales o la Carta Africana de los derechos del hombre y de los pueblos, crean sus propios mecanismos de vigilancia regionales, que se suman al sistema universal. El derecho a la vida es el derecho humano supremo, ya que si éste careciese de garantías efectivas, todos los demás derechos humanos no tendrían sentido. El derecho de todas las personas a la vida, a la libertad y a la seguridad personal está consagrado en el artículo 3 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Estos derechos se reiteran en los artículos 6.1 y 9.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), así como en los instrumentos regionales (artículos 4 y 6 de la Carta Africana de los derechos del hombre y de los pueblos, artículos 4.1 y 7.1 de la Convención Americana sobre Derechos
15 1. MARCO JURÍDICO 13 Humanos y artículos 2 y 5.1 del Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales). El artículo 6.1 del PIDCP establece lo siguiente: El derecho a la vida es inherente a la persona humana. Este derecho estará protegido por la ley. Nadie podrá ser privado de la vida arbitrariamente. El artículo 9.1 del mencionado Pacto estipula que todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales. Nadie podrá ser sometido a detención o prisión arbitrarias. Nadie podrá ser privado de su libertad, salvo por las causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento establecido en ésta. Los responsables de hacer cumplir la ley deberían familiarizarse, en particular, con el Código de Conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley (1979) y los Principios Básicos sobre el empleo de la fuerza y de las armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley (1990). Dado que esos dos documentos no establecen obligaciones jurídicamente vinculantes, forman parte de lo que se conoce como derecho indicativo o soft law. Sin embargo, contienen orientaciones útiles sobre cuestiones específicas relacionadas con el mantenimiento de la ley y el orden Derecho internacional consuetudinario Los tratados vinculan sólo a los Estados que han expresado su consentimiento en estar vinculados por ellos, en general a través de la ratificación. Esas obligaciones escritas son complementadas por el derecho consuetudinario derivado
16 14 violencia Y USO DE LA FUERZA de una práctica general aceptada como derecho. Los Estados encomendaron al CICR la realización de un estudio que contribuyese a aclarar el contenido del derecho consuetudinario de los conflictos armados. El estudio se publicó tras ocho años de minuciosas investigaciones que permitieron identificar 161 normas que hoy se consideran parte del derecho consuetudinario. Los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 han sido ratificados por todos los Estados, pero no ha ocurrido lo mismo con otros tratados de derecho de los conflictos armados, por ejemplo los Protocolos de 1977 adicionales a los Convenios de Ginebra. No obstante, algunas normas y principios que figuran en tratados que no han sido ratificados por ciertos Estados, incluso numerosas normas que rigen la conducción de las hostilidades y el trato debido a las personas que no participan o han dejado de participar en las hostilidades, también forman parte del derecho consuetudinario, por lo cual son obligatorios para todos los Estados, independientemente de los tratados a los que se hayan adherido o no. Numerosas normas consuetudinarias del derecho de los conflictos armados definen, de manera más detallada que el derecho convencional, las obligaciones de las partes en un conflicto armado sin carácter internacional. Ello ocurre, en particular, con las normas sobre la conducción de las hostilidades. Por ejemplo, el derecho convencional no prohíbe expresamente los ataques contra bienes de carácter civil en conflictos armados no internacionales, pero el derecho internacional consuetudinario sí establece esa prohibición. A pesar de que la mayor parte de los conflictos armados contemporáneos son de carácter interno, el derecho convencional aplicable a esos conflictos está menos desarrollado (véase la sección 3.1). En el estudio del CICR, se muestra, sin
17 1. MARCO JURÍDICO 15 embargo, que numerosas normas consuetudinarias del derecho de los conflictos armados son aplicables tanto a los conflictos armados internacionales como a los no internacionales. Para aplicar esas normas, no es necesario establecer el carácter internacional o no internacional del conflicto, ya que se aplican en todos los conflictos. El derecho consuetudinario de los conflictos armados también puede ser útil cuando las partes beligerantes forman coaliciones. En los conflictos armados contemporáneos, suelen participar coaliciones de Estados. Cuando los Estados que integran esas coaliciones no tienen las mismas obligaciones convencionales porque no han ratificado los mismos tratados, las normas del derecho consuetudinario de los conflictos armados representan normas comunes a todos los miembros de la coalición. Pueden servir como base para establecer reglas de enfrentamiento comunes o criterios de selección de los objetivos que pueden atacarse. No obstante, debe recordarse que las normas consuetudinarias no pueden debilitar ni reemplazar las obligaciones convencionales aplicables que tiene cada uno de los miembros de la coalición.
18 Boris Heger /CICR
19 2. SITUACIONES QUE NO SON CONFLICTOS ARMADOS
20 18 violencia Y USO DE LA FUERZA En casi todos los países, las operaciones de mantenimiento del orden en situaciones que no son conflictos armados son realizadas por las fuerzas policiales o de seguridad. Cuando, en tales situaciones, se despliegan fuerzas militares, habitualmente cumplen funciones de refuerzo y están subordinadas a las autoridades civiles. El papel de los funcionarios y las organizaciones encargados de hacer cumplir la ley, independientemente de quiénes sean o como estén organizados, es el siguiente: > > mantener el orden y la seguridad públicos; > > prevenir e investigar los delitos; > > prestar asistencia en todo tipo de emergencias. El derecho de los conflictos armados no se aplica a situaciones que no sean conflictos armados. Esas situaciones son regidas por las obligaciones de derechos humanos que incumban al Estado de que se trate Reuniones y manifestaciones Definición En casi todos los países del mundo, es bastante frecuente que un grupo de personas se lance a las calles para expresar públicamente sus opiniones. Tales concentraciones, manifestaciones, o como se llamen, se consideran consecuencias lógicas de las libertades individuales y colectivas. Aunque esos actos no siempre son violentos, desafortunadamente, las ocasiones que llaman la atención y se recuerdan son las caracterizadas por enfrentamientos físicos (entre los propios manifestantes o entre manifestantes y funcionarios encargados de mantener el orden) Derecho aplicable De conformidad con su legislación nacional y sus obligaciones internacionales, las autoridades pueden permitir la realización de una manifestación o reunión o,
21 2. SITUACIONES QUE NO SON CONFLICTOS ARMADOS 19 a la inversa, pueden decidir dispersarla. Cualquiera sea la decisión que tomen, hay una serie de derechos, reglas y normas que las autoridades deben respetar. Debe prestarse la máxima atención a la obligación de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley de respetar y proteger la vida y la seguridad de todas las personas: Art. 6 (1) y 9 (1) del PIDCP, art. 2 del Código de Conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, y Preámbulo (párrafo 3) y cláusula 5. de los Principios Básicos sobre el empleo de la fuerza y de las armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. Con tal fin, y al igual que en todas las otras actividades destinadas a hacer cumplir la ley, las autoridades deben observar los principios de legalidad, necesidad, proporcionalidad y precaución, a saber: > > Su acción debe perseguir un objetivo legítimo (es decir, lícito). > > Su acción debe ser necesaria para alcanzar un objetivo legítimo (es decir, no se dispone de una medida menos restrictiva que alcanzaría el mismo objetivo). > > Toda restricción de derechos debe ser proporcional al objetivo legítimo que se persigue. > > Se deben tomar todas las precauciones necesarias para evitar el uso excesivo de la fuerza, así como poner en peligro o lesionar a personas ajenas a la situación; además, las autoridades deben adoptar todas las medidas posibles para reducir al mínimo los daños. La aplicación práctica de estos principios dependerá de la índole de la reunión: si es legal o ilegal, y si es pacífica o violenta. Las cláusulas 13 y 14 de los Principios Básicos ofrecen orientaciones sobre la acción policial en estos
22 20 violencia Y USO DE LA FUERZA acontecimientos, de conformidad con los principios enunciados con anterioridad Consecuencias prácticas El mantenimiento de la ley y el orden en caso de reuniones ilícitas es una tarea compleja, particularmente si una reunión se torna violenta. Los disturbios pueden ser experiencias dramáticas para cualquier funcionario encargado de hacer cumplir la ley, y hay que tener mucho coraje para enfrentar a multitudes enfurecidas y posiblemente armadas. Es necesario contar con una fuerza adecuadamente formada, profesional y disciplinada para calmar o dispersar a una muchedumbre sin recurrir a la fuerza. Es un gran desafío para las fuerzas policiales o de seguridad, que a veces están mal preparadas o equipadas para la tarea. Sin embargo, ese desafío es mucho mayor para los miembros de las fuerzas armadas, ya que, para desempeñar su función o misión, se preparan para enfrentarse con enemigos, no con sus conciudadanos. Por ello, por lo general no están entrenados ni equipados para controlar multitudes. Antes de asignar esa misión a una fuerza, las autoridades deben asegurarse de que la legislación nacional sea conforme a las normas internacionales. Además, en la legislación nacional se han de precisar las circunstancias en las que se puede recurrir a las fuerzas armadas para tareas de mantenimiento del orden, y aclarar las relaciones entre las autoridades civiles y militares durante tales operaciones. Por lo tanto, se deben adoptar todas las medidas necesarias para: > > evitar el uso excesivo de la fuerza por los encargados de hacer cumplir la ley, incluidas las fuerzas armadas (véase 5.1.1) durante las tareas de mantenimiento o restablecimiento de la ley y el orden; > > garantizar que toda persona herida reciba el tratamiento adecuado y que los cadáveres sean identificados y tratados con respeto;
23 2. SITUACIONES QUE NO SON CONFLICTOS ARMADOS 21 > > garantizar que las personas arrestadas o detenidas por las autoridades durante las operaciones de mantenimiento o restablecimiento de la ley y el orden reciban un trato justo y humano. Los procedimientos operativos estándar para los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley deben ser compatibles con las normas internacionales sobre el empleo de la fuerza. Deben incorporarse en manuales redactados en forma sencilla, fáciles de comprender, y deben transformarse en reglas de enfrentamiento. El entrenamiento del personal debe incluir ejercicios prácticos tan cercanos a la realidad como sea posible, permitiendo a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley afrontar tales situaciones sin utilizar la fuerza, en la medida de lo posible (las principales capacidades que se han de desarrollar en esos ejercicios prácticos son las técnicas de reducción de la violencia, la mediación y la negociación). Una sólida cadena de mando y la disciplina (incluido un sistema de sanciones) garantizan la eficacia de la supervisión y el control. Por último, el material, en particular los equipos de protección y los dispositivos de comunicación, es fundamental para mantener el control de la situación y evitar la violencia. Sólo habría que desplegar funcionarios responsables de hacer cumplir la ley que cuenten con el entrenamiento, los equipos y las órdenes apropiados y que se desenvuelvan en el marco de un sistema disciplinario adecuado. Las manifestaciones y reuniones tienen cierto grado de previsibilidad porque necesitan preparación. Cada vez más, los organismos encargados de hacer cumplir la ley procuran participar en la fase de preparación y negociar los detalles de una manifestación con los organizadores. Reconocer que las personas en una multitud son individuos, no una mera muchedumbre sin rostro, es la base de la comunicación entre los funcionarios
24 22 violencia Y USO DE LA FUERZA encargados de mantener el orden y los participantes en una manifestación. Dichos funcionarios deben asegurarse de que las acciones puntuales se dirijan sólo contra los individuos que infrinjan la ley y no afecten a los testigos no involucrados en la infracción, quienes deberían poder continuar manifestándose sin interrupciones Disturbios internos y otras situaciones de violencia interna Definición Ningún instrumento de derecho internacional ofrece una definición apropiada de lo que se entiende por disturbios internos. En el párrafo 2 del artículo 1 del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949, se mencionan situaciones de tensiones internas y de disturbios interiores, tales como los motines, los actos esporádicos y aislados de violencia y otros actos análogos, que no son conflictos armados (el subrayado es nuestro). Aparte de esos pocos ejemplos, el Protocolo no ofrece definiciones. En la práctica, los disturbios son, por lo general, actos de perturbación del orden público acompañados de actos de violencia. En los casos de tensiones internas, es posible que no haya violencia, pero el Estado puede recurrir a prácticas como las detenciones en masa de opositores y la suspensión de ciertos derechos humanos, a menudo con intención de impedir que la situación degenere hasta transformarse en un disturbio Derecho aplicable Los Principios esenciales del derecho de los derechos humanos, aplicables en situaciones de disturbios internos y otras situaciones de violencia interna, y especialmente importantes para el mantenimiento del orden, son los siguientes:
25 2. SITUACIONES QUE NO SON CONFLICTOS ARMADOS 23 > > el derecho a la vida, la libertad y la seguridad personal; > > la prohibición de la tortura y de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; > > la prohibición de los arrestos y detenciones arbitrarios; > > el derecho a un juicio imparcial; > > el derecho de las personas privadas de libertad a ser tratadas humanamente; > > la prohibición de la injerencia ilegal o arbitraria en la intimidad, la familia, el domicilio y la correspondencia de las personas. Cuando la legislación nacional permite la adopción de medidas de excepción para proteger la seguridad nacional, la seguridad pública o el orden público, dichas medidas no deberán aplicarse de modo arbitrario o discriminatorio. El derecho a la libertad de expresión, a la reunión pacífica y a la asociación podrá estar sujeto a restricciones como consecuencia de disturbios internos y otras situaciones de violencia interna, a condición de que esas restricciones sean lícitas y necesarias Consecuencias prácticas No siempre puede distinguirse claramente cuándo incidentes separados (como reuniones, concentraciones, manifestaciones, disturbios, actos de violencia aislados) se relacionan entre sí y, cuándo, considerados en conjunto, constituyen un marco más o menos coherente que pueda definirse como de disturbios internos y de otras situaciones de violencia interna. Lo que sí está claro es que tal marco plantea graves problemas a las autoridades en cuanto al mantenimiento de la seguridad pública y de la ley y el orden públicos. En casos extremos, los disturbios internos y otras situaciones de violencia interna pueden dar lugar a situaciones que representan una amenaza a la vida de la nación e incitan al gobierno a proclamar el estado de excepción (véase más adelante).
26 24 violencia Y USO DE LA FUERZA Los problemas específicos que plantean los disturbios internos y otras situaciones de violencia interna dependen de la calidad del organismo responsable de hacer cumplir la ley (en términos de organización, equipamiento y preparación del personal). Las medidas de mantenimiento del orden adoptadas en tales situaciones pueden tener graves consecuencias. Las formas de acción lícitas, no arbitrarias y con objetivos precisos, dirigidas a los iniciadores y los autores, pueden ayudar a restablecer el control y a normalizar una situación. Las acciones esporádicas, así como las medidas ilícitas, arbitrarias y discriminatorias, pueden socavar la confianza en los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, agudizar la amenaza a la seguridad pública y ser responsables, al menos en parte, del agravamiento de una situación Estados de excepción Definición Los disturbios internos y otras situaciones de violencia interna pueden conducir a una situación que un gobierno, recurriendo a las medidas de que normalmente dispone, no se considere capaz de controlar. Al respecto, el artículo 4 del PIDCP establece que los Estados podrán adoptar disposiciones que suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, pero sólo en situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente (el subrayado es nuestro) Derecho aplicable En un estado de excepción, es aplicable la legislación nacional que incorpora el derecho de los derechos humanos, de ser necesario con suspensiones. Si se declara o mantiene el estado de excepción durante un conflicto armado, también se aplica el derecho de los conflictos armados.
27 2. SITUACIONES QUE NO SON CONFLICTOS ARMADOS 25 La mayoría de las constituciones contienen cláusulas de excepción que autorizan al jefe del Estado o al Gobierno a tomar medidas excepcionales, incluidas restricciones o suspensiones de ciertos derechos, con o sin la autorización del Parlamento, en tiempo de guerra o en otras situaciones excepcionales. Por supuesto, esas disposiciones pueden dar lugar a abusos. Por ello, incumbe al derecho internacional encontrar un equilibrio entre el reconocimiento del derecho legítimo de los Estados soberanos a defender el orden constitucional y democrático, y el respeto de los derechos humanos. Los diversos instrumentos regionales de derechos humanos también reconocen los estados de excepción. En tanto que el PIDCP menciona sólo las situaciones excepcionales como causas que justifican la declaración del estado de excepción, el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el artículo 15 del Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos, y el artículo 15 de la Carta Social Europea mencionan también la guerra; en cambio, la Carta Africana de los derechos del hombre y de los pueblos no contiene una cláusula sobre los estados de excepción. La suspensión de derechos prevista en el PIDCP constituye una suspensión o restricción de ciertas obligaciones, decretada por el Estado. Sin embargo, incluso las suspensiones son regidas por el derecho internacional de los derechos humanos; no equivalen a una suspensión de los derechos humanos absoluta y libre de controles. Deben cumplirse ciertos requisitos. > > El estado de excepción debe ser declarado oficialmente por el organismo nacional competente. Ello permite a la población conocer exactamente el ámbito de aplicación material, territorial y temporal de las medidas de excepción y previene las suspensiones de facto, así como las posteriores tentativas de justificar violaciones de los derechos humanos.
28 26 violencia Y USO DE LA FUERZA > > Los Estados podrán adoptar disposiciones de suspensión sólo en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación. > > Las disposiciones no deben ser incompatibles con las demás obligaciones que impone al Estado el derecho internacional y no deben entrañar discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. > > En el artículo 4.3 del PIDCP, se estipula que todo Estado Parte deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes (...), por conducto del secretario general de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Cuando finaliza el estado de excepción, se requiere una notificación similar. El objetivo de estas notificaciones es facilitar la vigilancia internacional. Como ya se ha dicho, ciertos derechos no pueden ser suspendidos en circunstancia alguna. En el artículo 4.2 del PIDCP, se hace referencia a una serie de derechos inalienables. Son los siguientes: > > el derecho a la vida (artículo 6); > > la prohibición de la tortura (artículo 7); > > la prohibición de la esclavitud y la servidumbre (artículo 8); > > la prohibición del encarcelamiento por no cumplir una obligación contractual (artículo 11); > > la prohibición de la retroactividad del derecho penal (artículo 15); > > el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica del ser humano (artículo 16); > > el derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión (artículo 18). Ninguno de estos derechos puede ser suspendido o abrogado en un estado de excepción. Cada disposición
29 2. SITUACIONES QUE NO SON CONFLICTOS ARMADOS 27 existe para todas las personas en todas las circunstancias. Por consiguiente, un Estado no puede imponer un estado de excepción para justificar el hecho de no poder cumplir con su deber de proteger y mantener esos derechos inalienables Consecuencias prácticas Es fundamental que toda fuerza que opere en una situación de estado de excepción declarado reconozca cabalmente el hecho de que, aunque se hayan suspendido algunos derechos humanos, el uso de la fuerza y de las armas de fuego no deja de estar regido por la legislación nacional, de conformidad con las obligaciones internacionales. Véanse también las secciones 2.1.3, y 5.
30 28 violencia Y USO DE LA FUERZA CDIC/Reuters
31 3. CONFLICTOS ARMADOS
32 30 violencia Y USO DE LA FUERZA Según el Tribunal Penal Internacional para ex Yugoslavia, existe un conflicto armado cada vez que se recurre a la fuerza armada entre Estados o se desarrolla un conflicto armado prolongado entre las autoridades gubernamentales y grupos armados organizados o entre tales grupos en el seno de un Estado (Fiscal c/ Dusko Tadic, Caso No. IT-94-1-AR72, Fallo relativo al recurso de excepción prejudicial de incompetencia presentado por la defensa, 2 de octubre de 1995 (Sala de Apelaciones del TPIY), párrafo 70). En la mayoría de los países, las operaciones militares son conducidas por las fuerzas armadas. Sin embargo, también pueden participar en ellas las fuerzas policiales o de seguridad, pero, en tales casos, esas fuerzas mantienen la responsabilidad de mantener el orden. En tanto que el derecho interno y el derecho internacional de los derechos humanos son aplicables (con posibles suspensiones) tanto en tiempo de paz como de conflicto armado, el derecho de los conflictos armados se aplica exclusivamente durante los conflictos armados, sean internacionales o no internacionales (aparte de las medidas preparatorias y de aplicación, aplicables en tiempo de paz). El derecho de los conflictos armados protege a las víctimas de los conflictos y regula la conducción de las hostilidades. Como se ha explicado precedentemente, no se permiten suspensiones de derechos en el marco del derecho de los conflictos armados, puesto que esta rama del derecho fue concebida, desde el principio, para aplicarla en situaciones extremas Conflictos armados no internacionales Definiciones En general, en los conflictos armados no internacionales: > > grupos armados no gubernamentales luchan entre sí o contra las fuerzas gubernamentales,
33 3. CONFLICTOS ARMADOS 31 > > con un nivel de intensidad que excede el de los actos de violencia aislados y esporádicos, y > > con un nivel de organización colectiva que les permite llevar a cabo operaciones sostenidas y concertadas. Además, los grupos armados pueden ejercer un control mínimo sobre el territorio. El ejercicio de ese control no cambia el estatuto de las partes, pero sí determina qué instrumentos jurídicos son aplicables (véase abajo) Derecho aplicable El derecho de los conflictos armados no internacionales distingue dos situaciones: aquella en que el grupo armado ha logrado ejercer un cierto control mínimo sobre el territorio, y aquella en que no lo ha logrado. El derecho aplicable depende de cuál de las dos situaciones predomina. Pocas disposiciones del derecho de los conflictos armados se refieren específicamente a los conflictos armados no internacionales. Por consiguiente, la mayor parte del marco jurídico aplicable a este tipo de conflictos está prevista en el derecho consuetudinario de los conflictos armados. Sin embargo, en general, se aplican los siguientes instrumentos del derecho de los conflictos armados: > > el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949; > > el artículo 4 de la Convención de La Haya de 1954 para la protección de los bienes culturales; > > la Convención de 1980 sobre prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas armas convencionales, sus Protocolos I a IV (mediante el artículo 1 enmendado) y el Protocolo V; > > la Convención de Ottawa de 1997 sobre la prohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su destrucción;
34 32 violencia Y USO DE LA FUERZA > > el Segundo Protocolo de 1999 de la Convención de La Haya para la protección de los bienes culturales; > > el Protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño sobre la participación de los niños en los conflictos armados, de 2000; > > el Protocolo III adicional a los Convenios de Ginebra, de El artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 es el instrumento fundamental aplicable a los conflictos armados no internacionales. Es un compendio de las normas esenciales aplicables en todos los conflictos armados. Cuando un grupo armado ha alcanzado un control mínimo sobre un territorio se aplica, además de los instrumentos ya mencionados, el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra, que desarrolla y complementa el artículo 3 común. En particular, el Protocolo adicional II contiene las siguientes disposiciones: > > una lista ampliada de derechos y protecciones fundamentales: > > disposiciones precisas sobre personas sujetas a restricciones de su libertad; > > disposiciones sobre el enjuiciamiento y la sanción de infracciones penales cometidas en relación con conflictos armados, y la exhortación a conceder una amnistía amplia al cesar las hostilidades; > > disposiciones más detalladas sobre heridos, enfermos y náufragos, así como sobre unidades y medios de transporte sanitarios y personal médico; > > disposiciones más precisas sobre la protección debida a la población civil, incluida la prohibición de desplazamientos forzados de civiles, a menos que sean necesarios para proteger la seguridad de las personas civiles o por razones militares imperiosas.
35 3. CONFLICTOS ARMADOS 33 Esas obligaciones escritas están complementadas por el derecho consuetudinario, que se origina en prácticas generalmente aceptadas como derecho. El derecho nacional y el derecho internacional de los derechos humanos son plenamente aplicables en los conflictos armados no internacionales (por ejemplo, en el caso de personas arrestadas o detenidas). La suspensión de ciertas normas de los derechos humanos debe ser compatible con las obligaciones del Estado en cuestión en el marco del derecho de los conflictos armados, particularmente el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra Consecuencias prácticas La noción de la participación directa o activa en las hostilidades dimana del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra y está consagrada en numerosas disposiciones del derecho de los conflictos armados. La participación directa de personas civiles en las hostilidades implica que pierden la inmunidad frente al ataque mientras dure su participación y que, en caso de captura, pueden ser sometidas a juicio penal en el marco de la legislación interna del Estado detenedor. A pesar de las graves consecuencias jurídicas, ni los Convenios de Ginebra ni sus Protocolos adicionales contienen una definición de lo que constituye la participación activa en las hostilidades y el modo de distinguir esa conducta de la participación indirecta, que no conlleva la pérdida de la protección contra ataques directos. Otra dificultad que se plantea es determinar la duración de la participación directa, cuándo se inician concretamente los preparativos de un ataque y cuándo termina la participación. Los conflictos contemporáneos plantean nuevos desafíos con respecto a la definición y aplicación de la noción de participación directa en las hostilidades. El uso de medios
36 34 violencia Y USO DE LA FUERZA de combate de tecnología avanzada (en particular, los ataques a las redes informáticas), la subcontratación de funciones militares tradicionales a empresas privadas, y la guerra contra el terrorismo, entre otros factores, ilustran la creciente relación de las actividades civiles con las militares, lo cual dificulta determinar quiénes participan directamente en las hostilidades y qué medidas se han de adoptar a fin de proteger a las personas que no participan directamente. Para abordar estas complejas cuestiones, el CICR, en cooperación con el TMC Asser Institute, inició un estudio de expertos para clarificar el concepto de la participación directa en las hostilidades y establecer directrices para la interpretación de ese concepto en los conflictos internacionales y no internacionales. Entre 2003 y 2008 se celebraron en La Haya y Ginebra cinco reuniones informales de expertos, en las que participaron unos 50 expertos legistas de círculos académicos, militares y gubernamentales, así como de organizaciones internacionales y ONG. En 2009, tras seis años de debates e investigaciones, el CICR publicó el documento titulado Orientación interpretativa sobre la noción de participación directa en las hostilidades desde la perspectiva del DIH y todos los documentos producidos durante el proceso del estudio. Aunque los conflictos armados internacionales y no internacionales tienen fundamentos jurídicos diferentes, el comportamiento que se espera de las fuerzas armadas en la práctica en ambas situaciones es tan similar que no resulta necesario ni útil tratar los casos por separado. Por ejemplo, el estatuto de prisionero de guerra existe sólo en el ámbito de los conflictos armados internacionales. Sin embargo, el comportamiento que se espera de una unidad que toma prisioneros en un conflicto armado no
37 3. CONFLICTOS ARMADOS 35 internacional (en particular, el trato humano en todas las circunstancias, sin distinciones adversas) no difiere del comportamiento que se espera en un conflicto armado internacional. Sólo después de que los prisioneros han sido retirados de una zona de combate en condiciones seguras, cobra pertinencia el estatuto jurídico de un conflicto y se justifica una diferencia en el trato. Por ejemplo, los combatientes enemigos capturados en un conflicto armado internacional deben permanecer detenidos en campamentos de prisioneros de guerra y ser liberados al final de las hostilidades activas, en tanto que las personas capturadas mientras participan activamente en un conflicto armado no internacional pueden ser detenidas y sometidas a enjuiciamiento penal conforme al derecho penal nacional. No puede esperarse que el personal de las fuerzas armadas se comporte de dos formas radicalmente diferentes en los conflictos armados no internacionales e internacionales, pero es preciso que se les haga conocer las diferencias, y los miembros de servicios como la policía militar deben recibir la formación adecuada Conflictos armados internacionales Definición Un conflicto armado internacional es una guerra declarada o cualquier otro enfrentamiento armado entre dos o más Estados, aunque uno de ellos no haya reconocido el estado de guerra. Cabe destacar que no se requiere un nivel mínimo de intensidad, de organización militar o de control sobre el territorio para que un conflicto armado internacional sea reconocido como tal. Un conflicto armado internacional puede consistir meramente en enfrentamientos de baja intensidad (es incluso posible que no haya enfrentamiento alguno), en pequeñas incursiones en el territorio enemigo, o en una invasión que no encuentra resistencia.
38 36 violencia Y USO DE LA FUERZA Derecho aplicable Son aplicables los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 (CG I a IV), relativos a la protección de las personas que no participan (o han dejado de participar) en las hostilidades (heridos, enfermos, náufragos, prisioneros de guerra, personas fallecidas, personas civiles y las personas que prestan cuidados a las víctimas de los conflictos armados). El IV Convenio de Ginebra se aplica también en todos los casos de ocupación total o parcial del territorio de una Alta Parte Contratante, aunque tal ocupación no encuentre resistencia militar (artículo 2 común a los cuatro Convenios de Ginebra). El Protocolo adicional I de 1977 (PA I), que complementa los Convenios de Ginebra de 1949, se aplica en conflictos armados internacionales, en situaciones de ocupación (PA I, artículo 1.3) y en los conflictos armados en que los pueblos luchan contra la dominación colonial y la ocupación extranjera y contra los regímenes racistas, en el ejercicio del derecho de los pueblos a la libre determinación, consagrado en la Carta de las Naciones Unidas y en la Declaración sobre los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas (PA I, artículo 1.4). Otros instrumentos internacionales reglamentan la conducción de las hostilidades en la guerra terrestre (IV Convenio de La Haya de 1907 y su Reglamento anexo) o marítima (X Convenio de La Haya), la protección de los bienes culturales (Convención de La Haya de 1954 para la protección de los bienes culturales y sus dos Protocolos, de 1954 y 1999), la prohibición o limitación del empleo de numerosos tipos de armas (Protocolo de Ginebra sobre la prohibición del empleo de gases, de 1925; Convención sobre armas biológicas, de 1972; Convención sobre ciertas armas convencionales, de 1980, y sus cinco Protocolos;
39 3. CONFLICTOS ARMADOS 37 Convención sobre armas químicas, de 1993, y Convención de Ottawa sobre minas antipersonal, de 1997), y el derecho de la neutralidad (V Convenio de La Haya sobre los derechos y deberes de las Potencias y de las personas neutrales en caso de guerra terrestre, de 1907, y XIII Convenio de la Haya sobre los derechos y los deberes de las Potencias neutrales en caso de guerra marítima, de 1907). En los casos no previstos en los convenios, protocolos u otros acuerdos internacionales, o en los casos de denuncia de tales acuerdos, las personas civiles y los combatientes quedan bajo la protección y el imperio de los principios del derecho de gentes derivados de los usos establecidos, de los principios de humanidad y de los dictados de la conciencia pública (PA I, artículo 1.2; CG I, artículo 63; CG II, artículo 62; CG III, artículo 142; CG IV, artículo 158) Consecuencias prácticas En los conflictos armados internacionales, se hace una importante distinción entre combatientes y no combatientes. En el artículo 43.2 del Protocolo adicional I se establece lo siguiente: Los miembros de las fuerzas armadas de una Parte en conflicto (salvo aquellos que formen parte del personal sanitario y religioso a que se refiere el artículo 33 del III Convenio) son combatientes, es decir, tienen derecho a participar directamente en las hostilidades. Todas las personas que no reúnen las condiciones establecidas para los combatientes son no combatientes que no tienen derecho a participar en las hostilidades, pero que gozan de protección general contra los peligros derivados de operaciones militares (PA I, artículo 51).
40 38 violencia Y USO DE LA FUERZA Las personas que no forman parte del personal sanitario o religioso y que no tienen estatuto de combatiente se clasifican como civiles. En caso de duda acerca del estatuto de una persona, esa persona será considerada como civil. El derecho de los conflictos armados no prohíbe la participación directa de las personas civiles en las hostilidades. Sin embargo, las personas civiles que participan directamente en las hostilidades no tienen derecho a los privilegios del combatiente, por lo cual no gozan de inmunidad contra el enjuiciamiento por actos de guerra lícitos. Las personas civiles tienen derecho al estatuto de prisionero de guerra en virtud del III Convenio de Ginebra sólo cuando han sido específicamente autorizadas a seguir a las fuerzas armadas sin formar parte integrante de ellas (CG III, artículos 4.4 y 4.5). En todos los demás casos, el IV Convenio de Ginebra establece normas para la protección de personas civiles que estén en poder de una Parte en conflicto o de una Potencia ocupante de la cual no sean súbditas. El Protocolo adicional I establece normas para la protección de las personas civiles contra las consecuencias de las hostilidades. Véase también la sección Conflictos armados internacionalizados Definición Se considera que un conflicto armado interno se ha internacionalizado cuando participan en él las fuerzas armadas de uno o más Estados extranjeros. Esos Estados intervienen desplegando sus propias fuerzas en el conflicto o ejerciendo el control general de las fuerzas locales Derecho aplicable Para determinar qué derecho es aplicable, no alcanza con establecer que un conflicto armado se ha internacionalizado. Es preciso considerar cuatro situaciones diferentes:
41 3. CONFLICTOS ARMADOS La relación entre dos Estados extranjeros que intervienen en apoyo de partes adversarias en el conflicto es regida por el derecho de los conflictos armados internacionales. 2. La relación entre el Gobierno nacional y un Estado extranjero que interviene en apoyo de grupos insurgentes es regida por el derecho de los conflictos armados internacionales. 3. La relación entre el Gobierno nacional y los grupos insurgentes es regida por el derecho de los conflictos armados no internacionales. 4. La relación entre los grupos insurgentes y un Estado extranjero que interviene en apoyo del Gobierno nacional es regida por el derecho de los conflictos armados no internacionales Consecuencias prácticas Véanse las secciones y
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