Source: http://www.siqueiracastro.com.br/informe/regmeio_01/html_matregamb03_02.html
Timestamp: 2017-04-29 23:09:09+00:00
Document Index: 51294281

Matched Legal Cases: ['Artigo 7', 'artigo 70', 'artigo 3', 'artigo 7', 'artigo 2', 'artigo 4', 'artigo 7', 'artigo 129', 'artigo 129', 'artigo 5', 'artigo 129', 'artigo 5', 'artigo 129', 'artigo 129', 'artigo 5', 'artigo 129', 'artigo 129', 'artigo 129', 'artigo 72', 'artigo 142', 'artigo 145', 'artigo 148', 'artigo 79', 'artigo 148', 'artigo 79', 'artigo 146', 'artigo 5', 'artigo 12', 'artigo 12', 'artigo 12', 'artigo 12', 'artigo 12', 'artigo 2', 'artigo 55', 'Artigo 3', 'Artigo 5', 'Artigo 5', 'Artigo 2', 'Artigo 2', 'artigo 6', 'artigo 4', 'Artigo 139', 'Artigo 140', 'Artigo 143', 'Artigo 146', 'Artigo 79']

Novo Decreto Federal de Infrações Ambientais: Contra-Senso e Incongruências
Simone Paschoal Nogueira*
Fabricio Dorado Soler**
O Presidente da República editou o Decreto Federal nº 6.514, em 22 de julho de 2008, com objetivo de regulamentar as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente e estabelecer o processo administrativo federal para apuração dessas infrações. A publicação desse Decreto provocou reações imediatas em inúmeros setores da economia que, prontamente, começaram a ser organizar para questionar potencias vícios e ilegalidades nele contidas, razão pela qual entendemos oportuno colaborar com o debate em curso, sobre a revisão de mencionado Decreto. Os Decretos são atos administrativos de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo, destinados a prover situações expressas em lei. A diferença entre a lei e o regulamento, no Direito brasileiro, não se limita à origem ou à supremacia daquela sobre este. A distinção substancial reside no fato de que a lei inova originariamente o ordenamento jurídico, enquanto o regulamento não o altera, mas fixa, tão-somente, as "regras orgânicas e processuais destinadas a pôr em execução os princípios institucionais estabelecidos por lei, ou para desenvolver os preceitos constantes da lei, expressos ou implícitos, dentro da órbita por ela circunscrita, isto é, as diretrizes, em pormenor, por ela determinadas"1 . Nesse sentido, para fins de aplicação do Decreto Federal nº 6.514/08, temos a Lei Federal nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e trata, especificamente no capítulo VI, dos artigos 70 ao 76, da infração administrativa ambiental, considerada toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente. Em complementação, vale mencionar que a Lei Federal nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração. O presente artigo, além de comentar, em nosso entendimento, algumas exacerbações e ilegalidades contidas no Decreto Federal nº 6.514/08 quanto ao que dispõe as Leis Federais nº 9.605/98 e nº 9.784/99, também visa colaborar com atual fase de revisão desse novo diploma normativo nacional. Da Ilegalidade da Vedação Prevista no Artigo 7º do Decreto Federal nº 6.514/08 A infração administrativa ambiental, nos termos do artigo 70, caput, da Lei Federal nº 9.605/98 e do artigo 3º, caput, do Decreto Federal nº 6.514/08, é considerada toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções: advertência; multa simples; multa diária; apreensão dos animais, produtos e subprodutos da biodiversidade, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração; destruição ou inutilização do produto; suspensão de venda e fabricação do produto; embargo de obra ou atividade e suas respectivas áreas; demolição de obra; suspensão parcial ou total das atividades; e restritiva de direitos 2. A sanção de advertência pode ser aplicada para as infrações administrativas de menor lesividade ao meio ambiente, 3 consideradas, apesar da subjetividade desse conceito, como aquelas em que a multa máxima cominada não ultrapassa o valor de R$ 1.000,00 (mil reais), ou que, no caso de multa por unidade de medida, a multa aplicável não exceda referido valor 4 . O objeto de questionamento quanto à ilegalidade consiste no artigo 7º do Decreto Federal nº 6.514/08, que dispõe que “Fica vedada a aplicação de nova sanção de advertência no período de três anos contados do julgamento da defesa da última advertência ou de outra penalidade aplicada.” Isso porque, tanto a Lei Federal nº 9.605/98 como a Lei Federal nº 9.784/99 não restringem que a autoridade dotada de poder de decisão puna o administrado (infrator) mais de uma vez, no período de 03 (três) anos, com sanção de advertência. Com fundamento nas Leis Federais mencionadas, o agente público, agindo de forma legal e motivada, pode aplicar quantas advertências forem necessárias para sanar eventual irregularidade. Com efeito, vale mencionar que Administração Pública deve obedecer, dentre outros, aos princípios da legalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência 5, e nos processos administrativos devem ser observados critérios previstos no artigo 2º, parágrafo único da Lei Federal nº 9.784/99, como: atuação conforme a lei e o Direito; atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé; adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público; adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados; e garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio 6. Conforme se observa, ao vedar expressamente a imposição de nova sanção de advertência ao infrator, o Decreto Federal nº 6.514/08 contraria a Lei Federal nº 9.784/99, uma vez que não haverá adequação entre meios e fins no processo administrativo para se evitar sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias (impondo multa, embargo, suspensão em caso de infrações de “menor lesividade”) e fomentar a adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados. Ademais, o próprio Decreto já apresenta no artigo 4º, os critérios para aplicação das sanções administrativas, quais sejam: gravidade dos fatos, tendo em vista os motivos da infração e suas conseqüências para a saúde pública e para o meio ambiente; antecedentes do infrator, quanto ao cumprimento da legislação de interesse ambiental; e situação econômica do infrator 7. Conforme se nota, os critérios de dosimetria da penalidade estão definidos no Decreto Federal nº 6.514/08, não subsistindo fundamento para proibir que a autoridade competente (órgão ambiental) aplique mais de uma única vez a sanção de advertência, com base em mencionados parâmetros legais. Portanto, pode-se concluir que é ilegal vedar aplicação de nova sanção de advertência no período de 03 (três) anos contados do julgamento da defesa da última advertência ou de outra penalidade aplicada, quando se tem critérios específicos para dosimetria da penalidade, a exemplo da gravidade dos fatos, antecedentes e situação econômica do infrator, bem como pelo fato de as próprias Leis Federais não preverem tal impedimento. Com efeito, deve-se observar que a sanção de advertência tem uma função educativa e ao fortalecer sua aplicação em casos de infração de “menor lesividade” ao meio ambiente, tem-se que a punição seria mais eficaz e evitaria cometimento de outras, haja vista que sua imposição estaria proporcionalmente atrelada ao ilícito administrativo cometido e impediria excessos e práticas arbitrárias, bem como subjetividade no momento de fixação e imposição de multas. Consoante o artigo 7º do Decreto Federal nº 6.514/08, perde-se o sentido educativo da sanção administrativa e impõe-se, sem fundamento legal, que na hipótese de cometida nova infração no período de 03 (três) anos, a autoridade deve aplicar sanção extremamente mais severa, quando na verdade, por se tratar de caso de diminuto teor lesivo deveria ser apenado com outras advertências, o que bastaria para sanar potenciais irregularidades. Da Ilegalidade do Recurso de Ofício ao CONAMA O artigo 129 do Decreto Federal nº 6.514/08 dispõe que a “autoridade julgadora recorrerá de ofício ao CONAMA sempre que a decisão for favorável ao infrator”, o que impõe à autoridade julgadora administrativa o poder-dever de recorrer, de ofício, ao Conselho Nacional do Meio Ambiente, somente nos casos em que o órgão autuante (IBAMA) se posicionar favoravelmente às alegações e provas constantes do recurso do infrator. Ocorre que a Lei Federal nº 9.605/98, ao estabelecer que as infrações ambientais são apuradas em processo administrativo próprio, não apresenta dispositivo que submete análise de recurso ao CONAMA somente em casos de julgamento procedente da defesa, tratando-se, portanto, de sistema manifestamente NOVO, criado por Decreto. Sucintamente, o Poder Executivo Federal, por meio do Decreto nº 6.514/08, pretende inovar ao prever que a autoridade ambiental é competente apenas para lavrar auto de infração e instaurar processo administrativo, mas, no entanto, não se presta para proferir decisão favorável ao recurso que combate suposta violação às regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente. Conforme o Decreto, o órgão ambiental pode aplicar sanções administrativas como advertência, multa e embargo, porém, não pode reconhecer a insubsistência da infração, cancelando o auto, anulando a multa e conseqüentemente arquivando o processo, haja vista a obrigação de recorrer de ofício ao CONAMA sempre que a decisão for favorável ao infrator (artigo 129 do Decreto Federal nº 6.514/08). Referido dispositivo do Decreto apresenta manifesta contradição com o previsto na Lei Federal nº 9.784/99, a saber: “Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada. Parágrafo único. Da revisão do processo não poderá resultar agravamento da sanção.” Nos termos desse artigo, a Lei Federal pretende preservar o infrator do agravamento da decisão proferida enquanto que o Decreto Federal busca única e exclusivamente puni-lo, não reconhecendo a capacidade do órgão julgador (IBAMA) em isentá-lo da aplicação de penalidade e/ou minimizar os efeitos das sanções administrativas. Como se não bastasse, o Poder Executivo, ao criar por Decreto mecanismo de recurso de ofício ao CONAMA, age como se a operacionalização do sistema público de processos administrativos, envolvendo atividades cartoriais, burocráticas, de protocolo, registro, capeamento, numeração, trânsito de documentos, instrução, decisão e outras de caráter oficioso, ocorressem de forma exemplar no Brasil, especialmente no que tange ao atendimento de prazos previstos em Lei. Ressalta-se que a criação de recurso de ofício pelo Decreto confronta o princípio constitucional da legalidade, princípio esse essencial ao Estado Democrático de Direito, previsto no artigo 5º, inciso II da Constituição Federal que prevê que "II – ninguém será obrigado a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei". Deste modo, para que a ordem jurídica tenha estabilidade (segurança jurídica), exige-se integral respeito às regras constitucionais e às regras legais, o que fato não ocorre nesse caso. Conforme se observa, a Lei Federal nº 9.605/98 não trata de recurso de ofício, que, tampouco, encontra amparo na Lei Federal nº 9.784/99, restando dessa forma, ilegal esse mecanismo recursal instituído pelo artigo 129 do Decreto Federal nº 6.514/08, que, como mencionado, também confronta princípios constitucionais. A Constituição Federal prevê, em seu artigo 5º, caput, que todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza. Essa igualdade constitucional/processual é afrontada pelo artigo 129 do Decreto Federal nº 6.514/08, que cria privilégio ao Poder Público de não tolerar o reconhecimento do direito de outrem, na hipótese deste obter decisão favorável em sede de recurso administrativo. Inexiste, nos termos do mencionado Decreto, a possibilidade de se reconhecer a não infringência de normas administrativas, senão, somente, submetendo suposto infrator a moroso, burocrático e custoso procedimento recursal junto ao CONAMA, órgão hierarquicamente superior. Com efeito, nos termos do Decreto, sempre irá pairar desconfiança quando da obtenção de decisão favorável emanada de autoridade competente que, de posse de documentos, proximidade com fato e acompanhamento da instrução do procedimento, dá procedência aos argumentos do infrator e decide por cancelar e/ou anular efeitos da aplicação de sanções administrativas. A interpretação do Decreto Federal deve ser feita em consonância com a Constituição Federal, evitando-se existência de privilégios e/ou encargos/ônus processuais que comprometam o princípio da isonomia, conforme se afigura do criticado e ilegal recurso de ofício previsto no artigo 129 do Decreto Federal nº 6.514/08. Outrossim, além de o recurso de ofício não encontrar amparo nas leis federais por ele regulamentadas e comprometer a isonomia processual, contraria dispositivo previsto no artigo 5º da Constituição Federal, a saber: “LXXVIII a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.” O sistema de recurso de ofício previsto no artigo 129 do Decreto nº 6.514/08 propiciará postergação da resolução do conflito na esfera administrativa, comprometendo, conseqüentemente, a celeridade da tramitação e decisão do procedimento. Segundo Alexandre de Moraes, “Os processos administrativos e judiciais devem garantir todos os direitos às partes, sem, contudo, esquecer a necessidade de desburocratização de seus procedimentos e na busca de qualidade e máxima eficácia de suas decisões.” 8 Dessa forma, o Decreto deveria ter observado o princípio da duração razoável do processo, implantando mecanismo de aprimoramento à ordem administrativa ambiental, de modo a torná-la mais célere, eficaz e menos burocrática. Ao contrário disso, o Poder Executivo Federal optou por criar fase recursal morosa que coloca em dúvida a própria credibilidade, eficiência e competência da Administração Pública Federal, e a motivação de seus atos, uma vez que explicitamente suspeita da decisão de autoridade responsável por toda instrução do procedimento administrativo de apuração de infração. Vale lembrar o quão fundamental é a fase de instrução para elucidação da infração administrativa, pois é nesta etapa do procedimento administrativo que se realizam requisições de produção de provas, de pareceres técnicos, bem como de contradita de agentes autuantes. Por essa razão que o Decreto Federal deveria valorizar a celeridade processual e prestigiar a eficiência da autoridade ambiental, reconhecendo sua capacidade para avaliar fundamentadamente, em primeiro grau hierárquico, a defesa administrativa interposta pelo infrator. Nesse sentido, entende Luiz Guilherme Marinoni: “Os recursos nem sempre são inerentes à ampla defesa; nos casos em que não é razoável a previsão de um duplo juízo sobre o mérito, como nas hipóteses das causas denominadas “de menor complexidade” – que sofrem os efeitos benéficos da oralidade - ou em outras, assim não definidas, mas que também possam justificar racionalmente, uma única decisão, não há inconstitucionalidade na dispensa do duplo juízo” 9 Importante observar ainda, que o artigo 129 do Decreto Federal nº 6.514/08, ao determinar que a “autoridade julgadora recorrerá de ofício ao CONAMA sempre que a decisão for favorável ao infrator”, compromete aplicação de princípio que rege os atos da Administração Pública, que é o da motivação. Trata-se de obrigação conferida ao administrador de motivar todos os atos que edita. É considerado, entre os demais princípios, um dos mais importantes, uma vez que sem a motivação não há o devido processo legal, pois a fundamentação surge como meio interpretativo da decisão, seja ela favorável ou não, sendo verdadeiro meio de viabilização do controle da legalidade dos atos da Administração. Nesse sentido leciona Celso Antônio Bandeira de Mello: "Na motivação transparece aquilo que o agente apresenta como "causa" do ato administrativo (...)” Segundo Carlos Ari Sundfeld “(...) 10 o princípio da motivação exige que, sob pena de nulidade, os atos de julgamento sejam acompanhados de exposição de motivos amplos e suficientes a justificá-los." 11 Sendo assim, nos termos do artigo 129 do Decreto Federal nº 6.514/08, ainda que a decisão da autoridade julgadora apresente motivação, com os devidos fatos explicitados e fundamentos legais apostos, justificando uma decisão favorável, tanto o infrator como a autoridade ficam sujeitos à interposição de recurso ao CONAMA. Os efeitos advindos desse tipo recurso não se restringem à revisão da decisão e potencial agravamento da penalidade ao infrator, mas, principalmente ao caráter moral nefasto e intimidatório que causa, obrigando a autoridade julgadora (que lavrou auto de infração) a se expor e submeter ao órgão hierarquicamente superior (CONAMA), pelo simples fato de reconhecer um direito de outrem, no caso, do infrator. Dessa forma, se o infrator tem uma decisão contrária da autoridade autuante, deve se sujeitar ao trâmite recursal junto ao CONAMA, expondo razões de fato e direito para revisão da decisão. De outro lado, se o infrator tem uma decisão favorável da mesma autoridade, também deve se sujeitar, em conjunto com o órgão autuante, aos efeitos do trâmite recursal junto ao CONAMA, desta vez para que se confirme que o órgão ambiental decidiu de forma fundamentada e motivada, conforme determina a Lei Federal. Da Conversão de Multa em Serviços e Respectiva Celebração de Termo de Compromisso Com fundamento no artigo 72, §4º da Lei Federal nº 9.605/98 12 , o Decreto Federal nº 6.514/08 prevê que a autoridade ambiental pode converter a multa simples em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente 13, a exemplo de: “I - execução de obras ou atividades de recuperação de danos decorrentes da própria infração; II - implementação de obras ou atividades de recuperação de áreas degradadas, bem como de preservação e melhoria da qualidade do meio ambiente; III - custeio ou execução de programas e de projetos ambientais desenvolvidos por entidades públicas de proteção e conservação do meio ambiente; e IV - manutenção de espaços públicos que tenham como objetivo a preservação do meio ambiente.” 14
O artigo 142 do Decreto Federal nº 6.514/08 estabelece que o autuado pode requerer essa conversão de multa por ocasião da apresentação da defesa. Vale mencionar, ainda, que o valor dos custos dos serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente não pode ser inferior ao valor da multa convertida. Insta ressaltar que a autoridade ambiental deve aplicar desconto de 40% (quarenta por cento) sobre o valor da multa, quando os pedidos de conversão forem protocolados tempestivamente. 15
Por ocasião do julgamento da defesa, a autoridade deve em uma única decisão julgar o auto de infração e o pedido de conversão da multa. Para tanto, o artigo 145, §2º do referido Decreto, estabelece que em caso de acatamento do pedido de conversão, deve a autoridade julgadora notificar o autuado para que compareça à sede da respectiva unidade administrativa para a assinatura de termo de compromisso como órgão ambiental. Vale mencionar que a assinatura desse termo de compromisso suspende a exigibilidade da multa aplicada 16. No entanto, merece destaque o disposto no artigo 148 do Decreto Federal nº 6.514/08, a saber: “A conversão da multa não poderá ser concedida novamente ao mesmo infrator durante o período de cinco anos, contados da data da assinatura do termo de compromisso.”
De acordo com esse dispositivo, de forma ilegal e infundada, o Poder Público limita a regularização administrativa do infrator, por meio da conversão de multa em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, a apenas 01 (uma) vez a cada 05 (cinco) anos, o que denota o caráter eminentemente arrecadatório do Decreto Federal em questão. Importa observar que o artigo 79-A da Lei Federal nº 9.605/98, os órgãos ambientais integrantes do SISNAMA, responsáveis pela execução de programas e projetos e pelo controle e fiscalização dos estabelecimentos e das atividades suscetíveis de degradarem a qualidade ambiental, estão autorizados a celebrar, termo de compromisso com pessoas físicas ou jurídicas responsáveis pela instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais. Cumpre ressaltar que mencionado termo de compromisso destina-se, exclusivamente, a permitir que as pessoas físicas e jurídicas possam promover as necessárias correções de suas atividades, para o atendimento das exigências impostas pelas autoridades ambientais competentes 17. Por essa razão, consistente na finalidade essencial de o termo efetivar a regularização do infrator junto aos órgãos ambientais, que a própria Lei Federal nº 9.605/98 não impôs limite à celebração de termos de compromisso. Com efeito, é bom lembrar que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, conforme assegura a Constituição Federal, está relacionado com ações de defesa e preservação ambiental e não com sanções de caráter arrecadatório, conforme se nota do artigo 148 do Decreto Federal nº 6.514/08, ao vedar conversão de multa em serviços durante o período de cinco anos. Assim, se a Lei Federal não estabelece restrição temporal para se firmar termo de compromisso, inexiste fundamento jurídico para se limitar que a multa seja convertida em serviços relacionados ao meio ambiente apenas 01 (uma) vez a cada 05 (cinco) anos. Ao par de o termo de compromisso previsto no artigo 79-A da Lei Federal nº 9.605/98 e no artigo 146 e ss. do Decreto Federal nº 6.514/08, vale mencionar o termo de compromisso de ajustamento de conduta (TAC), disposto no artigo 5º, §6º da Lei Federal 7.347/85 18, que outorga aos órgãos públicos legitimados a possibilidade de buscar a solução extrajudicial de litígios envolvendo direitos difusos e coletivos, possibilitando a cessação de comportamento tido como lesivo ao meio ambiente de forma a ajustá-lo às exigências legais. Tanto a Lei de Ação Civil Pública que dispõe sobre o TAC como a Lei de Crimes Ambientais e o combatido Decreto Federal que tratam do termo de compromisso, não condicionam em nenhum momento a celebração de instrumento a delimitado lapso temporal. Nesse sentido, tem-se seguinte posicionamento da doutrina: “Todavia, tendo em vista que a compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico é um dos objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente, a Administração Pública não poderá negar ao administrado, quando possível, a oportunidade de regularização da atividade produtiva, mediante a celebração de Termo de Ajustamento de Conduta.” 19 (grifo nosso) De fato, tanto o termo de compromisso como o termo de ajustamento de conduta (TAC) são instrumentos que visam a recuperação ambiental, contribuem sobremaneira para celeridade e obtenção de resultados práticos efetivos e ainda, prestigiam a composição das partes, tão valorizada na sistemática processual de vanguarda, não havendo fundamento legal (Lei Federal) que coíba a celebração de mais de 01 (um) termo no período de 05 (cinco) anos, visando a conversão de multa em prestação de serviços. Da Incoerência da Aplicação Concomitante de Penalidades O Decreto Federal nº 6.514/08 prevê no artigo 12, caput, que o pagamento de multa por infração ambiental imposta pelo Estado e/ou Município substitui a aplicação de penalidade pecuniária pelo órgão federal, em decorrência do mesmo fato. De forma lógica e razoável o Poder Público propõe impedir, com esta disposição, que uma única infração administrativa seja objeto de sanções pecuniárias simultâneas aplicadas pelo órgão federal, estadual e municipal. No entanto, a despeito da coerência contida no caput do artigo 12, a redação de seu parágrafo único demonstra medida extremamente contraditória, conforme se observa: “Parágrafo único. Somente o efetivo pagamento da multa será considerado para efeito da substituição de que trata o caput, não sendo admitida para esta finalidade a celebração de termo de compromisso de ajustamento de conduta ou outra forma de compromisso de regularização da infração ou composição de dano.” Insta ressaltar que o Poder Público pretende tão somente arrecadar e não recuperar a qualidade ambiental, uma vez que, ao invés de estimular a regularização da infração administrativa, opta por intimidar e forçar o infrator ao pagamento da multa, sob pena de as demais autoridades ambientais competentes (com poder de polícia), em outras esferas, aplicarem penalidades pecuniárias em decorrência do mesmo fato. O parágrafo único do artigo 12 do Decreto Federal nº 6.514/08 prevê a permanente exposição do infrator à sujeição de penalidades, ainda que tenha firmado termo de compromisso na busca pela melhoria ambiental. O Poder Executivo impede a possibilidade de composição entre as partes para melhorar o meio ambiente em prol de seu incessante apetite arrecadatório, fomentando ainda mais a criação de “indústrias da multa” no Brasil. O mencionado dispositivo, além de imoral, contraria princípio geral do Direito, qual seja o non bis in idem, que dispõe acerca da impossibilidade de dupla punição ao transgressor pelo cometimento de uma mesma infração. Esse princípio enquadra-se adequadamente ao caso em questão, em virtude de o parágrafo único do artigo 12 do Decreto Federal nº 6.514/08 sujeitar o infrator à autuação tríplice, pelo mesmo fato. Nesse sentido tem-se o seguinte entendimento: “O non bis in idem, ao contrário, tem outra e especial serventia enquanto princípio geral do Direito: a de proibir reiterado sancionamento por uma mesma infração – vale dizer, afastar a possibilidade de múltipla e reiterada manifestação sancionadora da Administração Pública.” 20
Dessa forma, entende-se que o parágrafo único do artigo 12 do Decreto Federal nº 6.514/08 contraria os princípios da razoabilidade, moralidade, ética administrativa e non bis idem. Das Considerações Finais Nos termos do presente artigo observa-se que o Decreto Federal nº 6.514/08 extrapola disposições previstas nas Leis Federais nº 9.605/98 e nº 9.784/99 ao criar mecanismos jurídico-administrativos processuais sem previsão legal e que comprometem o postulado da segurança jurídica 21, a exemplo do recurso de ofício apenas em caso de decisão favorável ao infrator; da vedação de aplicar nova sanção de advertência no período de três anos; da vedação de celebrar termo de compromisso para conversão de multa em serviços de conservação ambiental pelo período de cinco anos; e da possibilidade de autoridades que lavram auto de infração cobrarem de forma simultânea (em nível federal, estadual e municipal) o pagamento de multa imposta em decorrência do mesmo fato, por desconsiderar que a celebração de termo de compromisso regularize a infração administrativa. Vale mencionar que algumas das incoerências previstas no Decreto Federal nº 6.514/08 já foram identificadas pelo Governo Federal, a ponto de o Ministério de Meio Ambiente (MMA) encontrar-se nesse momento em fase de revisão de mencionado diploma legal. Para tanto, segundo Ministro Carlos Minc, "alguns pontos terão que ser resolvidos na lei, mas até o final da semana encaminharemos ao presidente Lula a nossa proposta de revisão do decreto. Várias sugestões foram acatadas e uma das mais importantes é a mudança no prazo para entrada em vigor de alguns dispositivos" 22. De outro lado, visando se estruturar para operacionalizar a aplicação do Decreto Federal nº 6.514/08, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), por meio da Resolução nº 400, de 29 de agosto de 2008, instituiu a Câmara Técnica Recursal de Infrações Ambientais, com a finalidade de propor ao Plenário do Egrégio Conselho decisão de última instância nos recursos interpostos contra infrações ambientais impostas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA). De acordo com o artigo 2º da Resolução CONAMA nº 400/08 compete à Câmara Técnica Recursal de Infrações Ambientais o exame preliminar e a elaboração de proposta de decisão sobre os recursos administrativos a ser homologada pelo Plenário do Conselho Nacional do Meio Ambiente. De forma pragmática, não obstante a fase de revisão do Decreto Federal nº 6.514/08 pelo MMA, o mesmo encontra-se vigente, razão pela qual entendemos oportuno acompanhar sistematicamente, no âmbito federal, iniciativas do Poder Executivo e do Poder Legislativo no sentido de promover alterações no Decreto Federal nº 6.514/08, a exemplo: i. De grupo de trabalho criado pelo Ministério de Meio Ambiente para avaliar as mudanças no Decreto Federal e também possíveis alterações na legislação ambiental; ii. Do Projeto de Decreto Legislativo nº 794/08, de autoria do Deputado Federal Antonio Carlos Mendes Thame, em análise pela Câmara dos Deputados, que determina a sustação do artigo 55 23 do Decreto Federal n.º 6.514/08, do Poder Executivo, por exorbitar poder regulamentar; iii. Do Projeto de Decreto Legislativo nº 207/08, de autoria do Senador Gilberto Goellner, que susta os efeitos do Decreto Federal nº 6.514/08, em virtude de este Decreto inovar negativamente na estipulação de infrações administrativas e na indicação das sanções imponíveis, ofendendo flagrantemente o princípio da legalidade, base angular dos Direitos e Garantias Fundamentais da Constituição Federal; iv. o Requerimento nº 305/08, de autoria do Deputado Federal Marcos Montes, que requer aprovação de Anteprojeto de Decreto Legislativo nº 207/08, que visa sustar os efeitos do Decreto Federal nº 6.514/08. Simone Paschoal Nogueira é sócia do Setor Ambiental do escritório Siqueira Castro Advogados em São Paulo e especialista em Direito Ambiental pela FMU e Faculdade de Saúde Pública da USP. E-mail: snogueira@siqueiracastro.com.br
Fabricio Dorado Soler é advogado do Setor Ambiental do Siqueira Castro Advogados/SP, especialista em Gestão Ambiental pela USP, em Negócios do Setor Energético pela USP e cursando MBA Executivo Infra-Estrutura pela FGV. E-mail: fsoler@siqueiracastro.com.br
1 Comunidade Virtual do Poder Legislativo - Interlegis. Senado Federal. Fonte: www.interlegis.gov.br/processo_legislativo/20040422153337/leis.htm#E37E6. Acesso em 02 de outubro de 2008, às 9h15. 2 Artigo 3o do Decreto Federal nº 6.514/08. 3 Artigo 5º do Decreto Federal nº 6.514/08. 4 Artigo 5º, §1º do Decreto Federal nº 6.514/08. 5 Artigo 2º da Lei Federal nº 9.784/99. 6 Artigo 2º, parágrafo único da Lei Federal nº 9.784/99. 7 A Lei Federal nº 9.605/98 dispõe no artigo 6º, da mesma forma, sobre os critérios para aplicação de sanções, ou seja, o artigo 4º Decreto Federal nº 6.514/08 reproduz tal dispositivo. 8 MORAES, Alexandre de, Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional, 7ª Edição, Editora Atlas S.A, p.402. 9 Questões do Novo Direito Processual Civil Brasileiro, Editora Juruá, 2003, p.310 10 Celso Antônio Bandeira de Mello in Curso de Direito Administrativo - Ed. Malheiros - 4a. Edição - p. 181/182. 11 Carlos Ari Sundfeld in Licitação e Contratos Administrativos - p. 1/140/142 e 143 - Ed. Malheiros - 2a. edição - gn. 12 “Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º: §4° “A multa simples pode ser convertida em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente.” 13 Artigo 139 do Decreto Federal nº 6.514/08. 14 Artigo 140 do Decreto Federal nº 6.514/08. 15 Artigo 143, §3º do Decreto Federal nº 6.514/08. 16 Artigo 146, §6º do Decreto Federal nº 6.514/08. 17Artigo 79-A, §1º da Lei Federal nº 9.605/98. 18 Lei Federal nº 7.347, de 24 de julho de 1985, disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico estético, histórico, turístico e paisagístico e dá outras providências. 19 MILARÉ, Edis, Direito do ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário – 4ª edição, São Paulo, Editora Revista dos Tribunais, página 908. 20 FERREIRA, Daniel. Sanções Administrativas, 1ª Edição, Editora Malheiros. 2001. 21 A segurança jurídica depende da aplicação, ou melhor, da obrigatoriedade do Direito. Miguel Reale ao discorrer acerca da obrigatoriedade ou vigência do Direito, afirma que a idéia de justiça liga-se intimamente à idéia de ordem. No próprio conceito de justiça é inerente uma ordem, que não pode deixar de ser reconhecida como valor mais urgente, o que está na raiz da escala axiológica, mas é degrau indispensável a qualquer aperfeiçoamento ético. Afirma, ainda, que segundo postulado da ordem jurídica positiva: em toda comunidade é mister que uma ordem jurídica declare, em última instância, o que é lícito ou ilícito.( Miguel Reale, Filosofia do Direito. São Paulo. Saraiva, 1996.). Com efeito, vislumbra-se que a obrigatoriedade do direito compõe a segurança jurídica, estando a mesma vinculada ao valor de justiça da cada sociedade. De acordo com Carlos Aurélio Mota de Souza, a segurança está implícita no valor justiça, sendo um ‘a priori’ jurídico. O doutrinador afirma ainda que se a lei é garantia de estabilidade das relações jurídicas, a segurança se destina a estas e às pessoas em relação; é um conceito objetivo, a priori, conceito finalístico da lei. (Carlos Aurélio Mota de Souza, Segurança jurídica e jurisprudência: um enfoque filosófico jurídico, São Paulo, LTr, 1996, pág. 128.) In CHACON, Paulo Eduardo de Figueiredo. O princípio da segurança jurídica. 22 MMA vai propor mais prazo para produtores se adequarem ao Decreto 6.514/08. Ministério do Meio Ambiente (MMA). Disponível: http://www.mma.gov.br/ascom/ultimas/index.cfm?id=4392. Acesso em 30 de setembro de 2008, às 10h30. 23 “Art. 55. Deixar de averbar a reserva legal: Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 100.000,00 (cem mil reais). § 1º No ato da lavratura do auto de infração, o agente autuante assinará prazo de sessenta a noventa dias para o autuado promover o protocolo da solicitação administrativa visando à efetiva averbação da reserva legal junto ao órgão ambiental competente, sob pena de multa diária de R$ 50,00 (cinqüenta reais) a R$ 500,00 (quinhentos reais) por hectare ou fração da área da reserva. § 2º Haverá a suspensão da aplicação da multa diária no interregno entre a data do protocolo da solicitação administrativa perante o órgão ambiental competente e trinta dias após seu deferimento, quando será reiniciado o cômputo da multa diária.” REGULAÇÃO & MEIO-AMBIENTE - SIQUEIRA CASTRO - ADVOGADOS Nosso e-mail para contato:informeregulatorioambiental@siqueiracastro.com.br
São Paulo - T (55 11) 3704-9840 F (55 11) 3704-9848Rio de Janeiro: T (55 21) 2223-8818 F (55 21) 2516-8308
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