Source: https://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/vuosikirjapaatokset/vuosikirjapaatos/1418997993722.html
Timestamp: 2019-11-16 01:58:17+00:00
Document Index: 3225823

Matched Legal Cases: ['§ 70', '§ 85', '§ 85', '§ 70', 'tuomioistuin ', '§ 1']

KHO:2014:189 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätöksiä » Vuosikirjapäätökset » Vuosikirjapaatos » KHO:2014:189
Kunnallisvalitus – Julkinen hankinta – Tarjouskilpailu – Kansallinen kynnysarvo – Kansallisen kynnysarvon alle jäävä hankinta – Hallinto-oikeuden toimivalta – Hankintapäätöksen tutkimisen laajuus – Valitusperusteet – Hankintapäätöksen muuttaminen – Tarjouskilpailun lopputuloksen vahvistaminen – Hallinnon oikeusperiaatteet – Yhdenvertaisuusperiaate – Tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu
Vuosikirjanumero: KHO:2014:189
Taltionumero: 4019
Diaarinumero: 3797/3/12
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2014:189
Kunnan tekemän hankinnan arvo oli jäänyt alle hankintalain 15 §:n mukaisen kansallisen kynnysarvon eikä hankintaan siten sovellettu hankintalakia. Hallinto-oikeus oli toimivaltainen tutkimaan kunnallisvalituksena kunnan viranomaisen hankintapäätöstä koskevan valituksen.
Hallinto-oikeudella oli toimivalta tutkia muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös vain valituksessa esitettyjen valitusperusteiden mukaisessa laajuudessa. Hallinto-oikeuden ei olisi näin ollen tullut lausua päätöksessään tarjouspyynnössä todetuista vertailuperusteista tai tarjousten vertailusta muilta osin kuin mitä valituksesta oli käynyt ilmi.
Kunnallisvalituksen kassatorisen perusluonteen vuoksi hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulunut sen vahvistaminen, että valittaja olisi valittava tarjouskilpailun voittajaksi. Kyseinen valittajan vaatimus oli jätettävä tutkimatta.
Laki julkisista hankinnoista 15 §
Kuopion hallinto-oikeus 4.12.2012 nro 12/0384/3
Kontiolahden kunta on 6.7.2011 päivätyllä tarjouspyynnöllään pyytänyt tarjouksia Lehmon urheilukeskuksen aitausurakasta.
Kontiolahden kunnan tekninen johtaja on päätöksellään 15.7.2011 (§ 70) päättänyt, että Lehmon urheilukeskuksen aitaustyö hankitaan Saher-Aidat Oy:ltä.
VS Turva-Aidat Oy on tehnyt teknisen johtajan päätöksestä oikaisuvaatimuksen tekniselle lautakunnalle.
Kontiolahden kunnan tekninen lautakunta on päätöksellään 16.8.2011 (§ 85) hylännyt oikaisuvaatimuksen.
VS Turva-Aidat Oy on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut siltä osin kuin nyt on kysymys, että Kontiolahden kunnan teknisen lautakunnan päätös 16.8.2011 (§ 85) kumotaan ja teknisen johtajan päätöksen 15.7.2011 (§ 70) täytäntöönpano keskeytetään. VS Turva-Aidat Oy on ensisijaisesti vaatinut vahvistettavaksi, että VS Turva-Aidat Oy:n tarjoukselle on vertailussa vahvistettava paras pistemäärä ja että VS Turva-Aidat Oy on valittava tarjouskilpailun voittajaksi. Toissijaisesti VS Turva-Aidat Oy on vaatinut hankinta-asian palauttamista tekniselle johtajalle uudelleen käsiteltäväksi ja ratkaistavaksi. VS Turva-Aidat Oy on lisäksi vaatinut asianosais- ja oikeudenkäyntikulujensa korvaamista hallinto-oikeudessa laillisine viivästyskorkoineen.
Hallinto-oikeus on päätöksellään 19.3.2012 nro 12/0108/3 hylännyt täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevan hakemuksen.
Hallinto-oikeus on jättänyt valituksen tutkimatta siltä osin kuin valittaja on vaatinut, että VS Turva-Aidat Oy:n tarjoukselle on vertailussa vahvistettava paras pistemäärä ja että VS Turva-Aidat Oy on valittava Lehmon urheilukeskuksen aitausurakkaa koskevan tarjouskilpailun voittajaksi. Hallinto-oikeus on muutoin hylännyt valituksen pääasian osalta.
Hallinto-oikeus on velvoittanut Kontiolahden kunnan korvaamaan VS Turva-Aidat Oy:n oikeudenkäyntikuluja 1 000 euroa sekä asianosaiskuluja 50 euroa laillisine viivästyskorkoineen. Muilta osin hallinto-oikeus on hylännyt asianosaiskulujen sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään siltä osin kuin täällä on kysymys seuraavasti:
Hallinto-oikeudessa käsiteltävässä asiassa on pääasian osalta kysymys siitä, onko Kontiolahden kunnan teknisen johtajan Lehmon urheilukeskuksen aitaustyön hankintaa koskeva päätös kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.
Kassatorisuus
Valittaja on hallinto-oikeudessa ensisijaisesti vaatinut, että valittajan aitausurakkatarjoukselle on asianmukaisesti ja oikein suoritetussa tarjousten vertailussa vahvistettava paras pistemäärä ja että valittaja on valittava tarjouskilpailun voittajaksi.
Hallinto-oikeus toteaa, että kunnallisvalitus on perusluonteeltaan niin kutsutusti kassatorinen. Kassatorisuus tarkoittaa sitä, että tuomioistuin voi vain joko pysyttää kunnan toimielimen päätöksen voimassa sellaisenaan tai kumota päätöksen. Kassatorisuus kytkeytyy kunnan itsehallinnon turvaamiseen. Kunnallisvalituksen kassatorisen luonteen vuoksi hallinto-oikeus jättää tutkimatta valittajan vaatimuksen niiltä osin kuin valittaja on vaatinut, että VS Turva-Aidat Oy:lle on vahvistettava tarjouskilpailun paras pistemäärä ja että VS Turva-Aidat Oy on valittava tarjouskilpailun voittajaksi.
Tarjousten käsittely kunnan viranomaisessa
Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että aitausrakennusurakan julkista hankintaa koskeva asia palautetaan Kontiolahden kunnan tekniselle johtajalle uudelleen käsiteltäväksi ja ratkaistavaksi. Tarjousten vertailussa, yhteismitallistamisessa sekä valinnan tekemisessä on valittajan mukaan tapahtunut virhe, joka loukkaa yhtiön oikeusturvaa.
Hallinto-oikeus toteaa, että Lehmon urheilukeskuksen aitausurakkaa koskevassa julkisessa hankinnassa on kysymys rakennusurakasta, jonka ennakoitu arvo on alle 150 000 euroa. Kysymyksessä on siis kansallisen kynnysarvon alittava, hankintalain (348/2007) 15 §:n (oikeastaan 321/2010) 1 momentin 3 kohdan (oikeastaan 3 kohdan) mukainen hankinta, johon ei sovelleta hankintalakia, ja asia ei kuulu näin ollen markkinaoikeuden toimivaltaan. Kansallisen kynnysarvon alittavien hankintojen laillisuus voidaan kuitenkin saattaa kunnallisvalituksena hallinto-oikeuden tutkittavaksi. Kuntalain (365/1995) 90 §:n (oikeastaan 1375/2007) 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että:
Kansallisen kynnysarvon alittaviin hankintoihin ei sovelleta hankintalainsäädäntöä, mutta kunnallisen viranomaisen hankintapäätöksen laillisuutta arvioidaan hallinto-oikeudessa kuitenkin hankintalainsäädäntöä vastaavien periaatteiden pohjalta (HE 190/2009 vp, s. 57). Hankintalainsäädännön taustalla (HE 50/2006 vp) olevat pääperiaatteet ovat tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä avoimuuden periaatteet. Viranomaisen on myös noudatettava suhteellisuusperiaatetta.
Valittajan mukaan Lehmon urheilukeskuksen aitausta koskeva teknisen johtajan päätös on lainvastainen useammastakin syystä. Valittaja on ensinnäkin vedonnut siihen, että tarjouspyyntö on ollut laatujärjestelmää koskevilta osiltaan (tarjouspyynnön kohta 9.4.4) liian epämääräinen ja tarjoajia ei myöskään ole laatujärjestelmää arvioitaessa kohdeltu tasa-arvoisesti. Tarjouspyynnöstä ei ilmene, mitä viranomainen on tässä tapauksessa tarkoittanut laadunvarmistuskäytännöillä. Lisäksi Saher-Aidat Oy on saanut pisteensä (täydet 5 pistettä) väärän tiedon perusteella. Saher-Aidat Oy:llä ei ole sertifioitua laatujärjestelmää, vaan vapaamuotoinen laatujärjestelmä ja samantyyppinen laatujärjestelmä on myös VS Turva-Aidat Oy:llä.
Hallinto-oikeus toteaa, että julkisten hankintojen tarjouspyyntöjen sisältöä määrittelee hankinnan kohde. Kansallisen kynnysarvon alittavissa hankinnoissa on olennaista, että tarjouspyyntö on laadittu siten, että tarjoajia on mahdollista vertailla hankintamenettelyssä tasapuolisesti. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että tarjouspyynnön on sisällettävä kaikki ne perustiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä. Aitausurakkaa koskevasta tarjouspyynnön kohdasta 9.4.4 ilmenee, että tarjouksiin on pitänyt liittää "selvitys yleisistä laadunvarmistuskäytännöistä, johon voidaan käyttää esim. sertifioidun laatujärjestelmän sertifikaattia kuten ISO 9001 -sertifikaattia". Hallinto-oikeus arvioi, että tarjoajien kannalta olennainen tieto on se, että kunnan viranomainen pitää yhtenä määräävänä tekijänä tarjoajan laadunvarmistusjärjestelmää. Tarjoajan tehtävänä on tuoda esiin kaikki se, jonka lukee kuuluvaksi laadunvarmistukseen. Tarjouspyynnöissä esitetään tavallisesti lukuisia valintakriteerejä ja näin ollen on luonnollista, että tilaajan ei voida edellyttää esittävän kaikkia yksittäiseen valintakriteeriin liittyviä yksityiskohtia. Hallinto-oikeus arvioi edellä mainituilla perusteilla, että aitausurakkaa koskevaa tarjouspyyntöä on pidettävä tarkoitustaan vastaavana.
Valittajan mukaan Saher-Aidat Oy on saanut laadunvarmistukseen liittyvät pisteensä väärällä perusteella. Kunnan viranomaisen valittajan oikaisuvaatimukseen antamasta päätöksestä ilmenee, että tilaaja on virheellisesti tulkinnut, että Saher-Aidat Oy:llä olisi sertifioitu laatujärjestelmä. Näin ei kuitenkaan ole, vaan Saher-Aidat Oy:llä on yrityskohtainen laatujärjestelmä, jota luotaessa on käytetty ISO 9002 -standardia perustana. Hallinto-oikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on pyydetty selvitys laadunvalvontakäytännöistä, oikeastaan laadunvarmistuskäytännöistä. Tilaajan harkintavaltaan puolestaan kuuluu arvioida, miten tarjoajien laadun valvontaan liittyvät yksityiskohdat arvotetaan. Kontiolahden kunnan hankintaohjeissa on laatujärjestelmien osalta tarkentava määräys, jonka mukaan tehtävän sisältöä koskevan laadunmäärityksen ohella suorituksen laatuun vaikuttaa olennaisesti hankinnan toteuttavan yrityksen yleinen ammattitaito eli soveltuvuus kyseiseen tehtävään (kohta 1.4.1). Hallinto-oikeudelle esitetyn selvityksen perusteella Saher-Aidat Oy on erikoistunut nyt kyseessä olevan aitaustyypin rakentamiseen. Hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että Saher-Aidat Oy:n ja VS Turva-Aidat Oy:n laatujärjestelmiin liittyvä piste-ero (2 pistettä Saher-Aidat Oy:n hyväksi) on joka tapauksessa niin pieni, että yksistään se ei ole ollut lopputuloksen kannalta ratkaiseva.
Valittaja on toiseksi tuonut esiin, että Saher-Aidat Oy:n tarjoukseen liitetty Rakentamisen Laatu ry:n pätevyystodistus on ollut vaadittua enintään kolmea kuukautta vanhempi. Saher-Aidat Oy:n tarjous ei näin ollen ole ollut tarjouspyynnön mukainen, ja yhtiö olisi tullut sulkea pois tarjouskilpailusta tämän vuoksi.
Hallinto-oikeus toteaa, että julkisia hankintoja koskevassa oikeuskäytännössä on omaksuttu pääperiaate, jonka mukaan tarjouksen tekijä vastaa siitä, että tarjous on tarjouspyynnön mukainen eikä tarjoaja voi myöhemmin korjata tai täydentää tarjouksessaan olevaa virhettä. Tämä vaatimus ilmenee myös nyt kyseessä olevan hankinnan tarjouspyynnöstä (kohta 9.1) ja Kontiolahden kunnan hankintaohjeista (kohta 4.7). Hankintayksikkö voi kuitenkin omasta aloitteestaan pyytää tarjoajia täsmentämään ja selventämään tarjousten yksityiskohtia, jos se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua (HE 50/2006 vp, s. 91). Tilaaja voi toisin sanoen olla aloitteellinen ja pyytää tarjouksiin täydennyksiä. Kunnan viranomainen on nyt kyseessä olevassa tapauksessa ollut aloitteellinen muun ohessa Saher-Aidat Oy:n pätevyystodistuksen voimassaolon selvittämisessä. Pätevyystodistuksen voimassaolo on asia, joka on helposti ja yksiselitteisesti tarkistettavissa. Hallinto-oikeus arvioi, että Saher-Aidat Oy:n tarjouksessa ollutta puutetta voidaan pitää luonteeltaan vähäisenä ja olisi ollut suhteellisuusperiaatteen vastaista sulkea tarjoaja yksin sen perusteella pois tarjouskilpailusta.
Kolmanneksi valittaja on vedonnut siihen, että viranomainen ei ole antanut valittajalle tietoa siitä, miten tehdyt tarjoukset on pisteytetty. Valittajan käsityksen mukaan Saher-Aidat Oy:n referenssit eivät yllä laadultaan, laajuudeltaan, toimitettujen aitauskilometrien määrältään eivätkä toimitusten taloudelliselta arvoltaan VS Turva-Aidat Oy:n tarjouksessa ilmoittamien referenssien tasoon ja määrään. Lisäksi VS Turva-Aidat Oy:n tarjous on myös hinnaltaan edullisempi kuin Saher-Aidat Oy:n tarjous.
Hallinto-oikeus toteaa, että oikeuskirjallisuudessa (Alkio & Wik, Kilpailuoikeus, 2009, s. 1143) esitetyn tulkintakannanoton mukaan kansallisissa hankinnoissa voidaan pitää riittävänä sitä, että tilaaja ilmoittaa vertailuperusteiden tärkeysjärjestyksen. Vertailuperusteiden painotuksen ilmoittamista pidetään suositeltavana, mutta se ei ole pakollista. Kansallisen kynnysarvon alittavissa hankinnoissa näitä hankintalainsäädännön periaatteita sovelletaan vielä jossain määrin joustavammin.
Valituksen liitteestä 9 ilmenee, että tarjoajille on ilmoitettu, että Lehmon urheilukeskuksen aitauksen urakoitsijan valinnassa on käytetty valintaperusteena seuraavia seikkoja: referenssit (enintään 15 pistettä), tuotteen kestävyys ja ulkonäkö (enintään 15 pistettä), laatujärjestelmä (enintään 5 pistettä) sekä hinta (enintään 65 pistettä). Tarjousten vertailussa on olennaista, että tilaaja soveltaa annettuihin tarjouksiin ennakkoon ilmoittamiansa valintakriteereitä. Tämä mahdollistaa tarjoajien tasapuolisen kohtelun. Hallinto-oikeus toteaa, että kunnan viranomaisen esittämät valintaperusteet vastaavat tarjouspyynnössä 6.7.2011 esitettyjä kriteereitä. Valintaperusteet on esitetty tarjoajille yksityiskohtaisesti, ja niistä ilmenee myös vertailuperusteiden keskinäinen painoarvo. Tarjousten vertailun mahdollistavaa viranomaisen menettelyä voidaan näin ollen pitää asianmukaisena.
Hallinto-oikeus toteaa, että tarjouspyynnöstä ilmenee (kohta 9.1), että tarjouksen valintaperuste on kokonaistaloudellinen edullisuus. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan pelkkää urakan hintaa ei saa käyttää tarjousten yksinomaisena valintaperusteena silloinkaan, kun tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu muita valintaperusteita. Näin ollen pelkästään sillä seikalla, että VS Turva-Aidat Oy:n tarjous on ollut hinnaltaan edullisempi, ei ole tullut olla tarjousten valinnassa ratkaisevaa merkitystä.
Hallinto-oikeus toteaa vielä, että tarjoajien soveltuvuuden ja tehtyjen tarjousten paremmuuden yksityiskohtainen vertailu kuuluu valinnan tekevän, tarvittavan erityisasiantuntemuksen omaavan viranomaisen harkintavaltaan. Hallinto-oikeuden toimivaltaan kuuluu arvioida, onko hankintaprosessissa noudatettu hankintalain perusperiaatteita. Kansalliset kynnysarvot alittavissa julkisissa hankinnoissa viranomaisella on hankintamenettelyn suhteen enemmän harkintavaltaa kuin kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa. Hallinto-oikeus arvioi, että Kontiolahden kunnan Lehmon urheilukeskuksen aitausurakan tarjouspyyntö ja tarjousten valintapäätökseen liitetyt perustelut huomioiden ei ole syytä epäillä, että urakkatarjousten vertailu ja tarjouksen valinta olisi suoritettu valituksessa esitetyin tavoin lainvastaisesti.
Kontiolahden kunnan teknisen johtajan Lehmon urheilukeskuksen aitauksen hankintaa koskeva päätös ei ole valituksessa esitetyin perustein kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä ole muutoinkaan lainvastainen. Päätöksiä ei näin ollen ole syytä kumota.
Valittajan vaatimus on menestynyt ainoastaan siltä osin kuin valittaja on vaatinut tarjousasiakirjoihin kuuluvien Saher-Aidat Oy:n kaupparekisteriotteen, RALA-pätevyystodistuksen sekä referenssilistan julkistamista.
Hallinto-oikeuden pääasian osalta antaman ratkaisun lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään asianosaiskulunsa ja oikeudenkäyntikulunsa pääosin vahinkonaan. Hallinto-oikeus arvioi, että kohtuullisena korvauksena VS Turva-Aidat Oy:n oikeudenkäyntikuluista voidaan pitää 1 000 euroa ja asianosaiskuluista 50 euroa.
Kuntalaki 90 § 1 momentti
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirjo Salesvuo, Jukka Hartikainen ja Mirjami Paso, joka on myös esitellyt asian.
VS Turva-Aidat Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus
1) kumoaa hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen pääasiana olleen julkista hankintaa koskevan asian osalta;
2) velvoittaa Kontiolahden kunnan korvaamaan valittajan asianosaiskulut hallinto-oikeudessa 200 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 200 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta;
3) velvoittaa Kontiolahden kunnan korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 5 047,18 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 3 123,88 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.
VS Turva-Aidat Oy on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:
Valituksen kohteena olevaa hankintamenettelyä ei ole suoritettu laillisesti. Menettelyssä ei ole noudatettu julkisia hankintoja koskevia yleisiä periaatteita tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta ja avoimuudesta. Mainittuja periaatteita on noudatettava myös kansallisen kynnysarvon alittavassa hankintamenettelyssä. Hankintamenettely ja sen perusteella tehty hankintapäätös ovat myös Kontiolahden kunnan sisäisten hankintaohjeiden vastaisia, sillä ohjeiden mukaan mainittuja periaatteita ja vaatimuksia tulee noudattaa kunnan suorittaessa hankintoja. Lainvastaisesti suoritetun hankintamenettelyn seurauksena virheelliseen menettelyyn perustuva viranomaisen suorittama valinta ja hankintapäätös ovat virheellisiä.
Hallinto-oikeus on tulkinnut edellä mainittuja periaatteita virheellisesti ja soveltanut niitä tavalla, joka on saattanut tarjoajat epätasa-arvoiseen asemaan keskenään. Hallinto-oikeuden päätös on perusteluiltaan kestämätön ja sovellettavien periaatteiden vastainen.
Laadunvarmistuskäytännöistä annettu selvitys
Kummallakaan tarjoajista ei ole ollut käytössään tarjouspyynnössä esimerkkinä mainittua sertifioitua laadunvarmistusjärjestelmää. Tekninen johtaja on hankintapäätöstä tehdessään virheellisesti katsonut Saher-Aidat Oy:llä olleen voimassa oleva sertifioitu laatujärjestelmä, jonka perusteella se on saanut tältä osin täydet viisi pistettä. VS Turva-Aidat Oy on saanut kolme pistettä sen vuoksi, että sillä ei ole ollut hyväksyttyä laatujärjestelmää. VS Turva-Aidat Oy:n osalta päätöstä on perusteltu sillä, ettei VS Turva-Aidat Oy luotettavien tuotteistaan antamien tietojen perusteella voi saada kolmea pistettä enempää, koska sillä ei ole käytössään hyväksyttyä laatujärjestelmää.
Tekninen lautakunta on oikaisuvaatimukseen 16.8.2011 antamansa päätöksen perusteluissa myöntänyt, että se on virheellisesti tulkinnut Saher-Aidat Oy:llä olleen sertifioitu laatujärjestelmä. Erehdyksen selvittyä viranomainen on kuitenkin pysyttänyt Saher-Aidat Oy:lle antamansa täydet viisi pistettä sillä perusteella, että Saher-Aidat Oy:llä on ollut yrityskohtainen laatujärjestelmä, jota luotaessa on käytetty SFS ISO 9002 -standardia.
Vapaamuotoinen järjestelmä ei ole sama asia kuin sertifioitu laatujärjestelmä. Se, että vapaamuotoisen järjestelmän luomisessa on mahdollisesti käytetty mallina jonkin sertifioidun laatujärjestelmän osia, ei tee vapaamuotoisesta järjestelmästä sertifioidun laatujärjestelmän veroista. Vapaamuotoisen, ei-sertifioidun järjestelmän perusteella ei ole oikeutettua saada samaa pistemäärää kuin sertifioidun järjestelmän perusteella. Luotettavaa tietoa ei ole siitä, onko Saher-Aidat Oy:n sisäisessä järjestelmässä tosiasiassa käytetty mallina ilmoitettua standardia ja missä määrin standardia olisi käytetty mallina.
Asiassa saatavilla olevan selvityksen perusteella Saher-Aidat Oy:n ja VS Turva-Aidat Oy:n laatujärjestelmät ovat samantyyppisiä eivätkä eroa merkittävästi toisistaan. Tiedossa ei ole, eroavatko tarjoajien laadunvalvontajärjestelmät lainkaan toisistaan. Järjestelmien samankaltaisuudesta kertoo se, että molemmat tarjoajat on hyväksytty Rakentamisen Laatu RALA ry:n jäseniksi. Tarjoajien järjestelmiä on näin ollen arvioitava yhtäläisesti. Hankintaviranomaisen arvio Saher-Aidat Oy:n erikoistumisesta kyseessä olevan aitaustyypin rakentamiseen ei voi vaikuttaa laadunvarmistuksen arviointiin niin merkittävästi kuin viranomainen on katsonut sen vaikuttavan. Laadunvarmistusjärjestelmää koskeva pisteytys ja päätöksenteko on tasapuolisen kohtelun periaatteen vastaista ja asettaa tarjoajat eriarvoiseen asemaan keskenään.
Saher-Aidat Oy:n saama pisteytys esittämistään referenssikohteista on ainakin kaksi pistettä liian suuri ottaen huomioon esitettyjen kohteiden lukumäärä, laatu ja laajuus. Hankintayksikkö on tarjousten vertailussa menetellyt myös tältä osin virheellisesti.
Tilaajavastuulain mukaiset yritys-, vero- ja eläkevakuutustiedot
Saher-Aidat Oy:n tarjoukseensa liittämä RALA ry:n pätevyystodistus on päivätty ja annettu 15.12.2010. Pätevyystodistus on yli kolme kuukautta vanha riippumatta siitä, lasketaanko kolmen kuukauden ajanjakso tarjouspyynnön päiväyksestä 6.7.2011 vai tarjouksen jättämisen määräpäivästä 14.7.2011. Saher-Aidat Oy:n tarjousta ei voida pitää tarjouspyynnön mukaisena, sillä siihen on liitetty tarjouspyynnön 9.4.5 kohdan vaatimusta vastaamaton liiteasiakirja. Viranomaisen olisi tullut tarjoajien syrjimättömän ja tasapuolisen kohtelun periaatetta noudattaen sulkea Saher-Aidat Oy tarjouspyynnön vastaisena pois tarjouskilpailusta. Koska viranomainen ei ole näin toiminut, Saher-Aidat Oy on asetettu tasapuolisen kohtelun periaatteen vastaisesti parempaan asemaan kuin VS Turva-Aidat Oy.
Hankintayksikön toimintaa pätevyystodistuksen voimassaolon selvittämisessä ei voida arvioida pyyntönä tarjouksen täsmentämiseksi hallituksen esityksessä HE 50/2006 vp tarkoitetulla tavalla. Pätevyystodistuksen voimassaolon selvittämiseksi tehdyt toimet menevät täsmentämistä pidemmälle, sillä menettelyssä Saher-Aidat Oy:lle on todellisuudessa tarjottu mahdollisuus saattaa tarjouspyynnön vastainen tarjous tarjouspyyntöä vastaavaksi. Näin ollen hankintayksikkönä toimivan Kontiolahden kunnan teknisen lautakunnan olisi tullut hylätä Saher-Aidat Oy:n tarjous puutteellisena ja tarjouspyynnön vaatimuksia vastaamattomana, sillä sen toimittama liiteasiakirja ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen.
Menettelyssä noudatettavien periaatteiden soveltamisen merkitys
Hankintayksikkönä toiminut viranomainen ei ole hankintapäätöstä tehdessään noudattanut julkisissa hankinnoissa sovellettaviksi säädettyjä periaatteita. Hankintayksikkö on muun muassa laadunvarmistusjärjestelmän osalta kohdellut tarjoajia tasapuolisen kohtelun periaatteen vastaisesti asettaen Saher-Aidat Oy:n parempaan asemaan valittajaan nähden. Periaatteiden vastaista on, ettei hankintayksikkö ole muuttanut pisteytystä laadunvarmistusjärjestelmän osalta, vaikka on saanut tietoonsa sen, etteivät tarjoajien käyttämät järjestelmät eroa toisistaan. Hankintamenettelyn aikana Saher-Aidat Oy:lle on annettu mahdollisuus lisäselvitykseksi nimetyllä menetelmällä saattaa tarjouksensa tarjouspyyntöä vastaavaksi.
Yhdenvertaisuusperiaatteen vastaista on myös se, että tarjoajien toimittamien tarjousten virheellisyyksille ja epäselvyyksille on annettu erilainen painoarvo. Hankintayksikön pöytäkirjamerkinnästä ilmenee, että VS Turva-Aidat Oy:n alkuperäisessä tarjouksessa ollut virhe ei hankintayksikön mukaan antanut hyvää kuvaa yrityksen työnlaadusta. Saher-Aidat Oy:n tarjouksen virheellisyyden hankintayksikkö ei ole arvioinut vaikuttaneen yrityksen luotettavuuteen, vaikka Saher-Aidat Oy:n tarjoukseen liitetty asiakirja on ollut selvästi tarjouspyynnön vastainen.
Hallinto-oikeuden päätös on suhteellisuusperiaatteen vastainen. Hallinto-oikeus on ratkaissut valittajan vaatimukset erillisinä kohtinaan ottamatta huomioon yksittäisten ratkaisujen vaikutusta asiaan kokonaisuutena. Hallinto-oikeus on katsonut tarjoajien laatujärjestelmiin liittyvän piste-eron (kaksi pistettä Saher-Aidat Oy:n hyväksi) niin pieneksi, ettei sillä yksistään ole ollut merkitystä lopputuloksen kannalta. Hallinto-oikeus on lausunut, että tarjoajan sulkeminen pois tarjouskilpailusta yksin RALA ry:n pätevyystodistukseen liittyvällä perusteella olisi suhteellisuusperiaatteen vastaista. Valittajan kannalta jokainen yksittäinen vaatimuskohta on merkityksellinen, sillä kokonaisuudessaan Saher-Aidat Oy:n ja VS Turva-Aidat Oy:n välinen piste-ero on ollut vain kolme pistettä.
Edellä mainitun vuoksi harkintavallan käytön rajoittaminen mainittujen periaatteiden mukaisiksi olisi ollut tärkeää. Suhteellisuusperiaatteen vastaista on, ettei periaatteita ole noudatettu järjestelmällisesti, minkä vuoksi valittajaa ei ole kohdeltu yhdenvertaisesti Saher-Aidat Oy:n kanssa.
Kontiolahden kunnanhallitus on valituksen johdosta antamassaan selityksessä viitannut teknisen lautakunnan ja teknisen johtajan hallinto-oikeudelle aiemmin lausumaan.
Kunnanhallitus on lisäksi lausunut, että hallinto-oikeus on todennut hankinnan oikeellisuuden, mutta katsonut tarjousasiakirjojen julkisuutta koskevan kysymyksen osalta, että voittaneesta tarjouksesta olisi tullut antaa enemmän tietoa kilpailijalle kuin mitä on katsottu oikeaksi päätöstä tehtäessä. Teknisen johtajan päätös tarjousasiakirjojen osittaisesta salassapidosta on ratkaisun KHO:2007:83 mukainen. Asiassa ei ole perusteita kumota hallinto-oikeuden päätöstä tai muuttaa sitä epäedullisemmaksi Kontiolahden kunnan kannalta.
Ratkaisun KHO:2007:83 perusteella asiassa ei ole ollut perusteita velvoittaa Kontiolahden kuntaa korvaamaan oikeudenkäyntikuluja valittajalle.
Saher-Aidat Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut selitystä valituksen johdosta.
VS Turva-Aidat Oy on antanut vastaselityksen Kontiolahden kunnanhallituksen selityksen johdosta. VS Turva-Aidat Oy on muun ohella lausunut, että se on tyytynyt hallinto-oikeuden päätökseen asiakirjojen julkisuuden osalta eikä ole valituksessaan esittänyt vaatimuksia asiakirjojen julkisuutta koskien.
1. Korkein hallinto-oikeus jättää tutkimatta Kontiolahden kunnan selityksessään esittämän vaatimuksen hallinto-oikeuden päätöksen muuttamisesta siltä osin kuin hallinto-oikeus on määrännyt Kontiolahden kunnan korvaamaan VS Turva-Aidat Oy:n oikeudenkäynti- ja asianosaiskuluja hallinto-oikeudessa.
2. Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian. VS Turva-Aidat Oy:n valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
3. VS Turva-Aidat Oy:n asianosais- ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään.
1. Kunnan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun muuttamisesta
Kontiolahden kunta on valitusajan päättymisen jälkeen antamassaan selityksessä katsonut, että muiden kuin tarjouksen kokonaishintaa koskevien tietojen antamiselle ei ole oikeuskäytännön perusteella ollut velvollisuutta eikä hallinto-oikeuden olisi tullut velvoittaa Kontiolahden kuntaa korvaamaan valittajan oikeudenkäynti- ja asianosaiskuluja. Kunta on tämän vuoksi vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen muuttamista siltä osin kuin kunta on määrätty korvaamaan VS Turva-Aidat Oy:n oikeudenkäynti- ja asianosaiskuluja hallinto-oikeudessa.
Kuntalain 93 §:n mukaan kunnallisvalitus on tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Kunnan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan hallinto-oikeuden ratkaisun muuttamisesta on näin ollen jätettävä kuntalain 93 §:n ja hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin nojalla myöhässä tehtynä tutkimatta.
2. Hallinto-oikeuden ratkaisu pääasian ja VS Turva-Aidat Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen osalta
Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä "hankintalaki") 15 §:n (321/2010) 3 kohdan mukaan hankintalakia ei sovelleta rakennusurakoihin, jos hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähemmän kuin 150 000 euroa.
Kuntalain 90 §:n (1375/2007) 1 momentin nojalla lautakunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta.
Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen. Kuntalain 90 §:n 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.
Hankintalain soveltamisalaan kuulumattomaan hankintasopimukseen voivat tulla sovellettavaksi myös Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen perustavanlaatuiset säännöt ja yleiset periaatteet, erityisesti yhdenvertaista kohtelua ja kansalaisuuteen perustuvaa syrjinnän kieltoa koskevat periaatteet sekä niistä seuraava avoimuusvelvollisuus, mikäli kyseiseen hankintasopimukseen liittyy selvä rajat ylittävä intressi, kun otetaan huomioon muun muassa sopimuksen suuruus ja täyttämispaikka (esimerkiksi asia C-220/06, Correos, tuomio 18.12.2007, 71–75 kohta, yhdistetyt asiat C-147/06 ja 148/06, SECAP ja Santorso, tuomio 15.5.2008, 20, 21 ja 31 kohta ja asia C-159/11, Azienda Sanitaria Locale di Lecce, tuomio 19.12.2012, 23 kohta sekä niissä viitattu oikeuskäytäntö).
Asian oikeudellisen arvioinnin lähtökohdat
Kontiolahden kunta on pyytänyt 6.7.2011 päivätyllä tarjouspyynnöllään tarjouksia Lehmon urheilukeskuksen aitausurakasta. Tarjouspyynnön johdosta annettujen tarjousten tarjoushinnat ovat jääneet alle hankintalain 15 §:n mukaisen kansallisen kynnysarvon. Kysymyksessä olevaan hankintaan ei siten sovelleta hankintalakia eikä hankinta-asia kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan.
Kansallisen kynnysarvon alle jäävää hankintaa koskeva kunnan viranomaisen päätös voidaan saattaa kunnallisvalituksena hallinto-oikeuden tutkittavaksi. Hallinto-oikeus on siten toimivaltainen tutkimaan kunnallisvalituksena kysymyksessä olevaa kunnan viranomaisen hankintapäätöstä koskevan valituksen.
Kuntalain 90 §:n 2 ja 3 momentin säännöksistä seuraa, että hallinto-oikeudella on toimivalta tutkia muutoksenhaun kohteena oleva päätös vain valituksessa esitettyjen valitusperusteiden mukaisessa laajuudessa. Hallinto-oikeudella ei siten ole toimivaltaa tutkia hankintapäätöstä laajemmin kuin mitä sille tehdyssä valituksessa on esitetty. Kun VS Turva-Aidat Oy on hallinto-oikeudessa perustanut valituksensa vain referenssejä koskevan vertailuperusteen epäselvyyteen, hallinto-oikeuden ei olisi tullut lausua tarjouspyynnössä todetuista vertailuperusteista muilta osin. Kun VS Turva-Aidat Oy ei ole valituksessaan hallinto-oikeudelle vedonnut siihen, että tarjousten vertailussa käytetyt vertailuperusteet eivät vastaisi tarjouspyynnössä ilmoitettuja, hallinto-oikeuden ei olisi tullut lausua tarjousten vertailusta tältä osin.
Kunnallisvalituksen kassatorisen perusluonteen vuoksi hallinto-oikeus voi antaessaan ratkaisun valitukseen lähtökohtaisesti joko pysyttää muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen sellaisenaan tai kumota sen kokonaan. Hallinto-oikeus ei siten voi muuttaa valituksen kohteena olevaa kunnan toimielimen tekemää päätöstä. Näin ollen hallinto-oikeuden toimivaltaan ei ole kuulunut sen vahvistaminen, että VS Turva-Aidat Oy on valittava tarjouskilpailun voittajaksi. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden on tullut jättää VS Turva-Aidat Oy:n kyseinen vaatimus tutkimatta.
VS Turva-Aidat Oy on valituksessaan katsonut, että Kontiolahden kunta on hankinnasta päättäessään menetellyt virheellisesti antaessaan pisteitä Saher-Aidat Oy:n ja VS Turva-Aidat Oy:n tarjouksille laatujärjestelmästä ja referensseistä ja hyväksyessään Saher-Aidat Oy:n tarjouksen, vaikka tarjoukseen liitetty Rakentamisen Laatu (RALA) ry:n antama todistus on ollut tarjouspyynnössä edellytettyä kolmea kuukautta vanhempi. Asiassa on arvioitava, onko kunta menetellyt hankinnasta päättäessään edellä todetuilta osin hallintolain 6 §:ssä määriteltyjen hallinnon oikeusperiaatteiden ja erityisesti yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesti. Vaikka hankintalainsäädäntö ei sovellukaan tähän asiaan, on sen sisältämiä periaatteita koskevasta oikeuskäytännöstä saatavissa johtoa tulkittaessa viitattuja hallinnon oikeusperiaatteita.
Laatujärjestelmää koskeva pisteytys
Tarjouspyynnön kohdan 10.1 mukaan tarjouksen valintaperuste on kokonaistaloudellinen edullisuus. Tarjouspyynnön mukaan tarjousten vertailussa pistemäärät ja niiden painotukset muodostuvat hinnasta (enintään 65 pistettä), referensseistä (enintään 15 pistettä), tuotteen kestävyydestä ja ulkonäöstä (enintään 15 pistettä) sekä tarjoajan laatujärjestelmästä (enintään viisi pistettä). Tarjouspyynnön kohdan 9.4.4 mukaan tarjoajan tulee antaa selvitys yleisistä laadunvarmistuskäytännöistä, johon voidaan käyttää esimerkiksi sertifioidun laatujärjestelmän sertifikaattia kuten ISO 9001 -sertifikaattia.
Tarjousten vertailussa Saher-Aidat Oy on saanut laatujärjestelmästä viisi pistettä ja VS Turva-Aidat Oy kolme pistettä. Kontiolahden kuntatekniikan päällikkö on laatinut Saher-Aidat Oy:lle ja VS Turva-Aidat Oy:lle 18.7.2011 toimitetun selvityksen, jossa on todettu perustelut urakoitsijan valinnalle. Kyseisessä selvityksessä on lausuttu, että Saher-Aidat Oy on saanut laatujärjestelmää koskevan vertailuperusteen osalta viisi pistettä, koska sillä on voimassa oleva sertifioitu laatujärjestelmä. Urakoitsijan valintaa koskevissa perusteluissa on todettu, että VS Turva-Aidat Oy on kertonut tarjouksessaan luotettavasti tuotteidensa laadusta, mutta sillä ei ole hyväksyttyä laatujärjestelmää, joten se on saanut kolme pistettä laatujärjestelmää koskevasta vertailuperusteesta.
Kontiolahden teknisen lautakunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamassa päätöksessä on todettu kunnan tulkinneen virheellisesti, että Saher-Aidat Oy:llä olisi sertifioitu laatujärjestelmä. Mainitussa päätöksessä on todettu, että Saher-Aidat Oy:llä on yrityskohtainen laatujärjestelmä, jota luotaessa on käytetty perustana SFS ISO 9002 -standardia. Tämän vuoksi pisteytyksen muuttamiseen ei ole katsottu olevan syytä.
Saher-Aidat Oy:n tarjoukseen liitetyssä RALA ry:n antamassa todistuksessa todetaan, että "Tämän todistuksen antamishetkellä yrityksellä on ilmoituksensa mukaan yrityskohtainen laatujärjestelmä". VS Turva-Aidat Oy:llä ei ole ilmoitettu olevan laatujärjestelmää, mutta VS Turva-Aidat Oy on liittänyt tarjoukseensa selvityksen yrityksen laadunvarmistuksesta.
Kontiolahden kunta on esittänyt perusteet sille, miksi se on katsonut olevan syytä antaa Saher-Aidat Oy:lle laatujärjestelmää koskevan vertailuperusteen osalta enemmän pisteitä kuin VS Turva-Aidat Oy:lle. Asiassa ei ole ilmennyt, että Kontiolahden kunta ei olisi kohdellut tarjoajia tasapuolisesti tarjousten vertailussa antaessaan pisteitä laatujärjestelmää koskevasta vertailuperusteesta.
Referenssejä koskeva pisteytys
Tarjouspyynnön 9.4.2 kohdan mukaan tarjoajia on pyydetty liittämään tarjoukseen referenssitiedot tarjoajien toteuttamista, vastaavista kohteista kolmen viimeksi kuluneen vuoden osalta.
Tarjousten vertailussa Saher-Aidat Oy on saanut referensseistä 13 pistettä ja VS Turva-Aidat Oy yhdeksän pistettä. Urakoitsijan valintaa koskevissa perusteluissa on lausuttu, että Saher-Aidat Oy on toteuttanut tarjouspyynnössä tarkoitettua aitausta vastaavia elementtiaitauksia kohtuullisen runsaasti ja että VS Turva-Aidat Oy on antamiensa tietojen mukaan rakentanut viime vuosina runsaasti riista-aitoja elementtiaitojen rakentamisen jäädessä muutamiin satoihin metreihin.
Kontiolahden kunta on esittänyt perusteet tarjousten pisteytykselle referenssejä koskevan vertailuperusteen osalta eikä asiassa esitetty selvitys osoita, että Kontiolahden kunta olisi loukannut yhdenvertaisuusperiaatetta pisteyttäessään annetut tarjoukset edellä todetulla tavalla.
RALA ry:n todistuksen päiväys
Tarjouspyynnön kohdan 9.4.5 "Tilaajavastuulain mukaiset yritys-, vero- ja eläkevakuutustiedot" mukaan tarjoukseen on tullut liittää: a) kaupparekisteriote, b) todistus verojen maksamisesta (sisältäen ilmoituksen arvonlisäverovelvollisten rekisteriin, ennakkoperintärekisteriin ja työnantajarekisteriin merkinnästä), c) ilmoitus eläkevakuutusmaksujen suorittamisesta ja d) selvitys yrityksen noudattamasta työehtosopimuksesta. Tarjouspyynnössä vaihtoehtoina kohdissa b–d mainituille dokumenteille on todettu kohdassa e) RALA ry:n pätevyystodistus. Tarjouspyynnön mukaan todistukset eivät saa olla kolmea kuukautta vanhempia.
Valittaja VS Turva-Aidat Oy on katsonut, että Saher-Aidat Oy:n tarjous olisi tullut hylätä, koska sen tarjoukseen liitetty RALA ry:n antama todistus on ollut vaadittua kolmea kuukautta vanhempi. Saher-Aidat Oy:n tarjous on päivätty 14.7.2011, ja RALA ry:n antama todistus on päivätty 15.12.2010.
Kontiolahden kunta on hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessä lausunut, että Saher-Aidat Oy:n toimittamaa RALA ry:n pätevyystodistusta ei voi pitää vanhentuneena, koska siinä ilmoitetaan internet-osoite, josta voi saada ajan tasalla olevan tiedon. Kunta on edelleen lausunut, että VS Turva-Aidat Oy:n toimittama RALA ry:n pätevyystodistus ei myöskään anna suoraa vastausta tilaajavastuulain mukaisiin asiakirjavaatimuksiin. Todistuksessa on maininta "tilaajavastuulain lakisääteiset velvoitteet tulee tarkistaa osoitteesta www.rala.fi/yritystietopankki".
Tarjouspyynnön kohdassa 9.4.5 edellytetyt tiedot eivät ole siten kaikilta osin ilmenneet RALA ry:n antamasta todistuksesta, vaan ne on tullut todistuksessa lausutun mukaisesti tarkistaa siinä mainitusta internet-osoitteesta. Kun tarjouspyynnössä tarkoitettujen tietojen tarkistaminen on edellyttänyt RALA ry:n tietojärjestelmään kirjautumista, asiassa ei ole olennaista merkitystä RALA ry:n todistuksen päiväyksellä. Tähän nähden Kontiolahden kunnan ei voida katsoa olleen velvollinen sulkemaan Saher-Aidat Oy:tä tarjouskilpailusta RALA ry:n antaman todistuksen päiväyksen ajankohdan vuoksi. Kunnan ei voida siten katsoa loukanneen yhdenvertaisuusperiaatetta, kun se on hyväksynyt Saher-Aidat Oy:n tarjouksen RALA ry:n todistukseen liittyvästä päiväystä koskevasta puutteesta huolimatta.
Lopputulos pääasian osalta
Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon asiassa esitetyt vaatimukset ja siinä saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
VS Turva-Aidat Oy:n valitus on tullut kokonaisuudessaan hylätyksi hallinto-oikeudessa pääasiana tutkitun asian osalta. Näin ollen asiassa ei ole myöskään perusteita hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta.
Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, VS Turva-Aidat Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Anne Nenonen.