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Timestamp: 2014-03-11 00:37:31+00:00
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ICTSD • A economia verde e o novo Código Florestal
Pnuma consolida posição para Rio+20Proposta brasileira para a Rio+20 privilegia o combate à pobreza extremaParticipe dos eventos organizados pelo ICTSD para a Rio +20Workshop sobre Bens e Serviços AmbientaisPNUMA trata de economia verde e governança ambiental em Nairobi Discuss this articleShare your views with other visitors, and read what they have to say
Este artigo trata da importância de mecanismos econômicos e de elementos de comando-e-controle para a implementação de políticas públicas ambientais. Nesse sentido, apresenta um breve histórico sobre o uso de tais instrumentos na legislação brasileira e aponta alguns desafios para a maior eficácia destes.
A última versão do novo Código Florestal regulamenta o uso de instrumentos econômicos na política florestal brasileira da seguinte forma: “[a]s atividades de manutenção das Áreas de Preservação Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito são elegíveis para quaisquer pagamentos ou incentivos por serviços ambientais, configurando adicionalidade para fins de mercados nacionais e internacionais de reduções de emissões certificadas de gases de efeito estufa (artigo 41, parágrafo 4º)”.
Por sua vez, o parágrafo 7º do artigo 41 preconiza: “[o] pagamento ou incentivo a serviços ambientais a que se refere o inciso I deste artigo serão prioritariamente destinados aos agricultores familiares como definidos no inciso V do art. 3º desta Lei”.
À luz do acima exposto, esta análise trata da importância dos mecanismos econômicos e dos elementos de comando-e-controle para a implementação de políticas públicas ambientais. Desde 1993, os instrumentos econômicos têm sido analisados pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente como opções mais eficientes para o alcance dos objetivos dessas políticas. Na preparação para a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio+20), tais instrumentos econômicos evoluíram para representarem a nova fase do desenvolvimento sustentável, entendida em torno da ideia de “economia verde”.
Essa expressão deriva do Princípio 16 da Declaração do Rio de Janeiro, assinada em junho de 1992, durante a Comissão das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável (Eco-92), segundo a qual “as autoridades nacionais devem esforçar-se para promover a internalização dos custos de proteção do meio ambiente e o uso dos instrumentos econômicos, levando-se em conta o conceito de que o poluidor deve, em princípio, assumir o custo da poluição, tendo em vista o interesse público, sem desvirtuar o comércio e os investimentos internacionais”.
O princípio do poluidor-pagador é o fundamento para a internalização de todos os custos de proteção ambiental e utilização de recursos naturais, os quais têm sido historicamente encarados como dádivas da natureza, de uso gratuito ou custo marginal zero. Para realizar a internalização desses custos, a melhor estratégia envolve associar os tradicionais instrumentos de regulação direta (também conhecidos como “comando-e-controle”) e indireta (instrumentos de mercado). Assim, políticas ambientais mais efetivas surgem da combinação de padrões de emissão de poluentes, licenciamentos, estudos de impacto, zoneamento, sanções administrativas e penais (comando-e-controle) com incentivos econômicos, subsídios, tributos, sistema de cobrança pelo uso de recursos ambientais, sistemas de depósito e retorno, certificados transacionáveis, seguro e caução ambiental. Tal combinação possui maiores chances de obter sucesso em induzir comportamentos desejados para alcançar os objetivos da política nacional de meio ambiente.
Até os anos 1980, a legislação brasileira primava pelo comando-e-controle, com raros exemplos de aplicação de instrumentos econômicos para motivar pessoas físicas e jurídicas a promover o desenvolvimento sustentável. Todavia, essa tendência tem se modificado com a utilização desses instrumentos em legislações federais, estaduais e municipais. Outra forma de internalizar as externalidades é o princípio do protetor-recebedor: já aplicado em legislações estaduais, ele visa a compensar aqueles que protegem o meio ambiente por meio de pagamentos por serviços ambientais.
O artigo 41, parágrafo 4º, do novo Código Florestal faz uso desses dois princípios para declarar a adicionalidade dos créditos de carbono, que poderão ser comercializados por seus detentores em mercados voluntários de carbono. Os valores obtidos com essa comercialização serviram como pagamentos pelos serviços ambientais prestados pelas florestas (em vez de utilizar os pagamentos feitos por programas públicos municipais e estaduais).
Os desafetados de tais títulos temem a internacionalização das propriedades em território brasileiro mediante a possibilidade de negociação de tais títulos em Bolsas de Valores ou de Commodities. Antes de analisar tais críticas, entretanto, é preciso conhecer brevemente o histórico sobre o uso de instrumentos econômicos em políticas ambientais e a combinação de regras de comando-e-controle com mecanismos de mercado para a efetiva proteção florestal. A contribuição brasileira para a Rio+20, apresentada em novembro de 2012, fundamentou-se em oito pontos:
criar um programa socioambiental global voltado à superação da pobreza extrema no mundo e garantir a todos qualidade ambiental, segurança alimentar, moradia adequada e acesso a água limpa;
adotar um programa incisivo de economia verde;
realizar um pacto global para produção e consumo sustentáveis;
estabelecer repositório de iniciativas para dinamizar os mecanismos nacionais e de cooperação internacional, inclusive a utilização de recursos dos organismos multilaterais;
celebrar um protocolo internacional para a sustentabilidade do setor financeiro;
estabelecer novos indicadores para mensuração do desenvolvimento;
implementar um “pacto pela economia verde inclusiva” com estímulo à divulgação de relatórios e índices de sustentabilidade por empresas estatais, bancos de fomento, patrocinadoras de entidades de previdência privada, empresas de capital aberto e empresas de grande porte; e
promover a “estrutura institucional do desenvolvimento sustentável”.
As negociações da Rio+20, realizadas em junho de 2012, visavam a “garantir um compromisso renovado em nome do desenvolvimento sustentável, avaliando o progresso obtido até o presente e as lacunas remanescentes na implementação dos resultados das maiores cúpulas de desenvolvimento sustentável, abordando desafios novos e emergentes”.
O Documento de Contribuição Brasileira à Conferência Rio+20 é claro ao estabelecer que a “economia verde, assim, deve ser um instrumento da mobilização pelo desenvolvimento sustentável e esse vínculo pode ser feito por meio do entendimento de ‘economia verde’ como um programa para o desenvolvimento sustentável, ou seja: um conjunto de iniciativas, políticas e projetos concretos que contribuam para a transformação das economias, de forma a integrar desenvolvimento econômico, desenvolvimento social e proteção ambiental”.
O “Futuro que Queremos”, documento oficial resultante da Rio+20, reflete sobre a economia verde como instrumento de erradicação da pobreza e promoção de desenvolvimento sustentável. O documento explica que a expressão economia verde engloba a otimização de atividades que façam uso racional e equitativo dos recursos naturais (socialmente inclusivo), com baixas emissões de gases causadores do efeito estufa (economia descarbonizada), minimizando os impactos ao meio ambiente.
Na preparação para a referida Conferência, o governo do estado do Rio de Janeiro criou, em dezembro de 2011, um programa chamado Bolsa Verde (BVRio), voltado ao desenvolvimento de um mercado de ativos ambientais para promover a economia verde no estado. A BVRio foi constituída como uma associação civil sem fins lucrativos que comercializará créditos de carbono e de reposição florestal, possibilitando que empresas cumpram com as exigências da legislação florestal por meio da compra de créditos de terceiros que possuam áreas reflorestadas. Um dos objetivos do programa é que as empresas que consigam cumprir as metas de redução ou de reflorestamento tenham um valor patrimonial acrescido, portanto, por um elemento de mercado introduzido via criação da Bolsa.
Assim, se utilizado em conformidade com as diretrizes do documento final da Rio+20, o parágrafo 4º do artigo 41 do novo Código Florestal pode contribuir para concretizar as propostas brasileiras apresentadas na Conferência.
É importante observar que existem, na legislação brasileira, vários exemplos de aplicação da economia verde, tais como o Decreto 7.619/2011, que regulamenta a redução no imposto sobre produtos industrializados (IPI) para empresas que comprarem resíduos sólidos recicláveis de cooperativas de catadores de lixo; e instrumentos municipais e estaduais de pagamento por serviços ambientais (PSA), os quais constituem meios eficazes de conservar as águas dos rios, a partir da preservação da vegetação.
Assim, a inserção de ativos econômicos na política florestal e sua possível negociação em bolsa de valores não tem o condão de transformar as florestas brasileiras em patrimônio estrangeiro, mas sim de valorar os serviços ambientais prestados pelo nosso ecossistema e compensar aqueles detentores de áreas florestadas.
Cabe observar que, para que os PSA do novo Código Florestal (com a utilização de créditos de carbono ou com a instituição de uma política pública federal) sejam eficientes, esses pagamentos devem levar em consideração três elementos: i) os benefícios da prestação de serviços do ecossistema; ii) o risco de perda de serviços ambientais e o potencial para melhorar sua prestação; e iii) os custos de oportunidade associados ao serviço a ser prestado.
É importante destacar que, para que os resultados alcançados pelo PSA sejam cada vez melhores, deve-se diferenciar os pagamentos realizados, considerando que a variabilidade espacial pode aumentar significativamente a eficácia de custos para a prestação dos serviços ambientais. Também é essencial o desenvolvimento de padrões métricos e indicadores ambientais para conhecer as áreas sobre as quais incidem os benefícios advindos do PSA e dos serviços ambientais. Na elaboração do PSA do novo Código Florestal, é de grande relevância a utilização de uma linha de base para definir os serviços ambientais que merecem receber esse tipo de pagamento, incluindo aqueles que estiverem em risco de perda ou aqueles capazes de melhorar o seu provimento. Os custos de oportunidade dos serviços ambientais também devem ser levados em consideração para diferenciar o valor do PSA.
* Doutora pela Universidade de Cambridge (Inglaterra) e advogada da empresa Ferrous Resources. Foi consultora do Instituto Internacional para o Desenvolvimento Sustentável.
Publicada em 18 out. 2012 como Lei 12.727/2012, que altera a Lei 12.651/2012 e seu Decreto regulamentador 7.830/2012.
O inciso V do art. 3º da Lei 12.272/2012 preconiza que pequena propriedade ou posse rural familiar é aquela explorada mediante o trabalho pessoal do agricultor familiar e empreendedor familiar rural, incluindo os assentamentos e projetos de reforma agrária, e que atenda ao disposto no artigo 3º da Lei 11.326/2006. Esse artigo, por sua vez, estabelece que tais agricultores familiares possuem percentual mínimo da renda familiar originada de atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento, na forma definida pelo Poder Executivo (conforme redação dada pela Lei 12.512/2012).
A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981) estabelece uma lista de instrumentos ambientais que inclui incentivos econômicos (artigo 9.º, inciso III, da Lei 6.938/1981), licenciamento ambiental, padrões e zoneamentos ambientais, avaliação de impactos, áreas protegidas, responsabilidade civil por dano, sanções administrativas e penais, produção e circulação de informações ambientais.
Ver: Juras, Ilidia da Ascenção Garrido Martins. Uso de instrumentos econômicos para a gestão ambiental: países da OCDE e América Latina. Estudo maio/2009. Brasília: Câmara dos Deputados, 2009.
Lei estadual 3.135/2007, do Amazonas; Lei estadual 8.995/2008, do Espírito Santo; Lei estadual 15.133/2010, de Santa Catarina; e Lei estadual 55.947/2010, de São Paulo.
Os serviços ambientais englobam atividades desenvolvidas pelos ecossistemas e biodiversidade que fornecem, por exemplo, abastecimento de água, comida, madeiras e fibras; regulação climática; prevenção de enchentes e doenças; água de qualidade; formação do solo, fotossíntese e ciclo de nutrientes; e lazer, prazer estético e espiritualidade. Vários estados brasileiros já editaram legislação para a promoção de pagamentos aos municípios pela prestação desse tipo de serviço por meio de atividades de conservação. Um exemplo clássico é o imposto ecológico sobre circulação de mercadorias e serviços (ICMS Ecológico) do estado de Minas Gerais (Lei estadual 13.803/2000), que transfere uma parcela maior do ICMS (que não diz respeito ao critério de valor agregado) para municípios que tratam o esgoto sanitário e dispõem adequadamente o lixo. Ver: <www.maweb.org/documents/document.446.aspx.pdf>.
O inciso XXVII do artigo 3º da Lei 12.727/2012 define crédito de carbono como título de direito sobre bem intangível e incorpóreo transacionável.
Ver parágrafo 20, a, da Res. AGNU 64/236, de 24.12.2009.
Para mais detalhes sobre o PSA no Brasil, ver: Windham-Bellord, K. A. e Lima Mafia, J. Economia verde e pagamentos por serviços ambientais: uma contribuição brasileira. São Paulo: Revista dos Tribunais, maio/2012, vol. 919.
Ver: Wuenscher, Tobias; Engel, Stefanie; Wunder, Sven. Payments for environmental services in Costa Rica: increasing efficiency through spatial differentiation. Quarterly Journal of International Agriculture, Vol. 45, No. 4. Berlim: D. L. G. Verlags GmbH, 2006.
�huX���� países fazem parte de diversas coalizões simultaneamente, como no caso da Nicarágua, que, além de integrar o G-77, também se juntou ao “like-minded group”.
One response to “A economia verde e o novo Código Florestal”
maria tereza umbelino de souza 17th February 2013 at 23:38
Parabéns pelo artigo. Riqueza de detalhes e fundamentos consistentes. Atuamos já com realizações práticas dentro do escopo que vc descreveu e transacionamos créditos voluntários a partir da proteção de florestas em áreas rurais. Os créditos de UCS BMV são gerados e certificados o partir do desenvolvimento de ações que seguem processos padronizados, registrados e certificados por terceiras partes: http://www.brasilmataviva.com.br/tree/