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Timestamp: 2017-08-18 12:49:24
Document Index: 334828892

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SENTENCIA No. 212-99
CAUSALES PRIMERA, TERCERA Y QUINTA. “APLICACIÓN INDEBIDA Y ERRÓNEA INTERPRETACIÓN”
SEGUNDO: El recurrente en el escrito de interposición del recurso, estima que el Tribunal a quo ha infringido en la aludida sentencia, las siguientes normas de derecho: (…), y funda su recurso en las causales 1ª, 3ª, y 5ª del artículo 3 de la Ley de Casación, en los siguientes términos: “En la sentencia recurrida se registra aplicación indebida y errónea interpretación de las normas de derecho contenidas en el Art. 3º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; errónea interpretación de los preceptos jurídicos aplicables a la valoración de la prueba, que han conducido a la no aplicación de normas de derecho en la sentencia; sentencia que no se funda en los méritos del proceso sino en elucubraciones y supuestos.”.
Luego, en los fundamentos del recurso, se refiere al artículo 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y dice que el recurso de anulación puede interponerse respecto de un “acto” y textualmente expresa que: “Acto es el impugnado Acto de Adjudicación del IERAC y actos son también; la resolución de vender y el otorgamiento del contrato de compra-venta realizado por el Municipio del Cantón Salinas, actos a que se refiere la demanda.”. Rebate la sentencia en cuanto dice que el Tribunal “aplica caprichosamente el artículo 2 de esa Ley...” (pero no la cita como infringido en la sentencia recurrida).
Del mencionado texto se desprende que en cuanto a la causal primera, el recurrente indebidamente sostiene que se registra “aplicación indebida y errónea interpretación de las normas de derecho contenidas en el artículo 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”; en relación con la causal tercera, no concreta los preceptos jurídicos aplicables a la valoración de la prueba que dice vulnerados, por tanto, tampoco explica si con ellos ha ocurrido aplicación indebida, falta de aplicación o errónea interpretación; y, finalmente, en cuanto a la causal quinta, en la que también funda su recurso, no precisa cuales con los requisitos exigidos por la ley que ha omitido el Tribunal a quo, como tampoco concreta las “decisiones contradictorias o incompatibles de la sentencia que recurre”, exigencia legal que no se cumple con la sola referencia que hace a los criterios que contiene la decisión del Tribunal Distrital.
Como se ha visto, alega “aplicación indebida y errónea interpretación”, de la misma norma de derecho a pesar de que las dos formas de violación o modos de infracción no pueden ser concurrentes o simultáneos sobre idéntica norma, puesto que una cosa es la “aplicación indebida” y otra, la “errónea interpretación” de una norma de derecho, como sostiene el tratadista Hernando Devis Echandía, en su obra Estudios de Derecho Procesal Tomo I (pp. 75) cuando dice:
“La Aplicación Indebida tiene lugar cuando la norma legal es clara, como en el caso anterior, pero ocurre por uno de estos motivos: 1º porque se aplica a un hecho debidamente probado, cuestión que el tribunal reconoce y el recurrente no discute en ese cargo, pero no regulado por esa norma; 2º porque se aplica a un hecho probado y regulado por ella, haciéndose producir los efectos contemplados en tal norma en su totalidad, cuando apenas era pertinente su aplicación parcial; 3º porque se aplica a un hecho probado y regulado por ella, pero haciéndole producir efectos que en esa norma no se contemplan o deduciendo derechos u obligaciones que no se consagran en ella, sin exponer una errada interpretación del texto (pues de lo contrario se trataría del tercer modo de violación directa).”.
“La interpretación errónea se determina porque existe una norma legal cuyo contenido o significado se presta a distintas interpretaciones, y el tribunal al aplicarla, siendo aplicable al caso (pues si no lo es habría indebida aplicación) le da la que no corresponde a su verdadero espíritu. Es decir, esa interpretación errónea se refiere a la doctrina sostenida por el tribunal con motivo del contenido del texto legal y sus efectos, con prescindencia de la cuestión de hecho, o sea, sin discutir la prueba de los hechos y su regulación por esa norma.”.
RECURSO OBJETIVO Y SUBJETIVO. NORMA DIRIMENTE Nº 8
TERCERO: De acuerdo al tenor del artículo 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, cuyo tercer inciso considera infringido el recurrente, el recurso contencioso-administrativo es de dos clases: de plena jurisdicción o subjetivo y de anulación es objetivo.
Acerca del primero, el de plena jurisdicción, la ley ampara un derecho subjetivo del recurrente, cuando se ha producido cualquiera de los cuatro motivos contemplados en el mismo artículo: 1) que sea presuntamente negado; 2) desconocido; 3) no reconocido totalmente; y, 4) no reconocido parcialmente por el acto administrativo de que se trate, lo cual, como se verá más adelante corresponde al presente recurso porque según los demandantes no se ha respetado su derecho de propiedad, lo que equivale a decir que ha sido desconocido un derecho subjetivo mediante la adjudicación de terrenos por parte del IERAC a favor de la Municipalidad de Salinas, parte de los cuales alegan ser de su propiedad; y, acerca del segundo, el de anulación u objeto, tiene por finalidad tutelar el cumplimiento de la norma jurídica objetiva, de carácter administrativo y puede demandarse por quien tenga interés directo para deducir la acción, pidiendo la nulidad del acto impugnado, condiciones que si bien se cumplen en el presente caso en cuanto al interés directo y a la forma de la demanda de nulidad del acto impugnado, como se advierte posteriormente, no tiene por finalidad exclusiva tutelar una norma jurídica objetiva afectada por un acto administrativo de carácter general, sino por uno de carácter particular contrariando lo dispuesto por la norma dirimente Nº 8 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
En efecto, de manera particular, en relación con el artículo 3 de la Ley ibídem es preciso tener en cuenta, con el valor y alcance jurídico que ella tiene, la norma dirimente Nº 8, expedida por el anterior Tribunal Contencioso Administrativo con jurisdicción nacional (R.O. 722 de 9 de julio de 1991) que en el segundo considerando y en la parte resolutiva, dice lo siguiente:
“Que de conformidad con el Art. 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el recurso de plena jurisdicción o subjetivo tiene el propósito de amparar derechos del recurrente presuntamente negados, desconocidos o no reconocidos, total o parcialmente, por el acto administrativo impugnado; mientras que el recurso de anulación u objetivo, tiene por finalidad la tutela de una norma jurídica objetiva afectada por el acto administrativo de carácter general impugnado (...) Resuelve, que respecto a un acto administrativo de carácter general, puede interponerse recurso objetivo o de anulación cuando se pretende únicamente el cumplimiento de la norma jurídica objetiva; o recurso de plena jurisdicción o subjetivo, cuando se demanda el amparo de un derecho subjetivo”. (subrayado de la sala).
En el caso que se estudia es verdad que los demandantes y hoy recurrente por medio de su apoderado judicial sostienen que demandan únicamente la nulidad de los citados actos administrativos originados en el IERAC y la Municipalidad de Salinas y la nulidad de la compraventa contenida en la escritura pública de 21 de agosto de 1965, pero precisamente al demandar amparándose en el derecho de propiedad que alegan no puede sostener que pretenden únicamente el cumplimiento de determinada norma jurídica objetiva como dispone la citada norma dirimente, como tampoco se puede desconocer que los actos que impugnan, por su propia naturaleza, son actos administrativos de carácter particular no actos de carácter general sobre los cuales sí puede interponerse cualquiera de los dos recursos, en cambio, sobre los primeros, sólo procede el recurso subjetivo.
Esta resolución del extinto Tribunal con jurisdicción nacional, tiene el valor de norma dirimente autorizada por la Constitución Política cuya vigencia se mantiene con carácter obligatorio hasta que el legislador no disponga lo contrario. Con ella el Tribunal precisó el contenido y alcance del artículo 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuyo tercer inciso considera infringido el recurrente, y lo hizo de manera expresa, de modo que desde la fecha de su vigencia, 9 de junio de 1991, el acto administrativo sobre el que puede interponerse recurso de anulación objetivo por exceso de poder, así como recurso subjetivo es el acto de “carácter general”.
En otras palabras, no corresponde a la naturaleza propia del recurso de anulación, la interposición respecto de un acto de carácter particular, puesto que el “carácter general” de esta, también es propio de la norma jurídica objetiva, mientras que el particular, lo es del acto y de la norma subjetiva.
ART. 2 DE LA LEY CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
CUARTO: El Tribunal a quo en la sentencia recurrida, considera que para efectos del recurso de anulación u objetivo se debe aplicar el artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esto es que las resoluciones o actos administrativos impugnados hayan sido adoptados como consecuencia de una disposición de carácter general, sin embargo, el recurrente, aún estando en desacuerdo con este criterio, no menciona a este artículo 2 entre las normas que considera infringidas, pues únicamente señala dentro de esta condición, al inciso tercero del artículo 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y a los artículos 278 y 280 del Código de Procedimiento Civil.
Es obvio que de estar convencido de la existencia de esta infracción en la sentencia, el recurrente habría precisado, el quebranto del artículo 2 teniendo en cuenta que al hacerlo debía concretar el modo en que éste se ha producido es decir si por aplicación indebida, o por falta de aplicación (que de hecho no procedería por habérselo aplicado en la sentencia), o por errónea interpretación; de modo que al no haberse presentado el recurso de casación, por esta supuesta infracción, es evidente que no siendo materia de la casación se mantiene en firme la aplicación hecha por el Tribunal a quo y la consiguiente decisión; pues desde todo punto de vista resulta procedente que el juzgador tenga en cuenta en estos casos, el contenido global del capítulo que regula el ejercicio de la jurisdicción administrativa para adoptar la decisión que corresponda al recurso sometido a su conocimiento; no puede limitarse al artículo o parte de un artículo del mismo capítulo si las demás normas resultan pertinentes.
NATURALEZA DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. DETERMINACIÓN
QUINTO: En el caso sub judice, el recurrente acude al Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo de Guayaquil con el escrito de su demanda y, luego de enunciar los antecedentes, dice que propone recurso contencioso de anulación u objetivo o por exceso de poder y solicita que el Tribunal declare la nulidad de lo siguiente: 1. De la adjudicación contenida en la providencia de la Dirección Ejecutiva del Instituto de Reforma Agraria y Colonización IERAC de 2 de julio de 1965, inscrita en el Registro General de Tierras del IERAC y en el Registro de la Propiedad de Salinas, providencia mediante la cual se adjudicó a la Municipalidad del cantón Salinas cuatrocientos sesenta y dos hectáreas, tres áreas de terreno salino del cual, según dice el mismo recurrente, 49, 50 hectáreas o el lote número uno “es de propiedad de mis representados, los herederos...;...”; 2) De las resoluciones del Concejo Cantonal de Salinas mediante las cuales aceptó vender estos terrenos a favor de “ECUASAL”; y, 3) la nulidad de la compraventa contenida en la escritura pública otorgada el 21 de agosto de 1965 e inscrita el mismo día en el Registro de la Propiedad del Cantón Salinas. Añade, lo siguiente: “7 Los herederos del señor..., mis representados tienen interés directo en que se declaren las nulidades que han demandado en los términos expuestos, para hacer valor los derechos que por Ley les corresponde sobre el denominado ‘LOTE NÚMERO UNO’”.
Por lo tanto, resulta inútil todo esfuerzo intelectual o toda hipótesis jurídica para alterar las peculiaridades de la acción propuesta que, ligadas al derecho de propiedad sobre un inmueble que a juicio del recurrente, ha sido indebidamente adjudicado por el IERAC a la Municipalidad de Salinas e indebidamente vendido por ésta a ECUASAL (pues) por más que el texto de la demanda contencioso administrativa se limite a pedir la nulidad de los mencionados actos del IERAC y la Municipalidad de Salinas es innegable que los recurrentes se encuentran inmersos en un dilatado proceso de defensa de un derecho subjetivo: han reclamado la propiedad de sus bienes por diferentes vías, pues como dicen en la demanda se trata del” ... “MISMO LOTE QUE ...DIO EN VENTA A FAVOR DE...y al que SE REFIERE TAMBIÉN EL ACTA DE ADJUDICACIÓN otorgado a favor del mismo EN EL REMATE PÚBLICO...” (fjs. 274), es claro entonces que amparado en los títulos que le pertenecen, y dígalo o no en el escrito de demanda del recurso contencioso administrativo o en el escrito de interposición de la casación, los titulares de este derecho están dentro de la figura del recurso subjetivo o de plena jurisdicción porque es éste el que ampara un derecho subjetivo de quien recurre, y la decisión para proponerlo, dentro de tiempo hábil, corresponde exclusivamente al titular o titulares del derecho.
Ahora bien, cuando se produce esta omisión, naturalmente que se extingue el derecho para accionar en la vía del recurso de plena jurisdicción o subjetivo, lo cual no quiere decir que vencido el término establecido en el artículo 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo para ejercer este recurso, esté permitido proponer el otro, es decir el de anulación u objetivo, porque cada uno de ellos tiene su propia sustantividad y autonomía y se rige por las disposiciones inherentes a su naturaleza. Por esta razón para decidir sobre la clase del recurso, no se puede, tener en cuenta única y literalmente la petición o el deseo de los reclamantes, sino que el Juez debe valorar el petitorio en su justo valor y, en su oportunidad, apreciar las pruebas presentadas por las partes de conformidad con la ley.
Al respecto la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia que cita el Tribunal a quo en la sentencia, aunque sin indicar el número correcto ni la fecha del Registro Oficial, esto es 58/95, R.O. 766 Suplemento de 24 de agosto de 1995, dice:
“3.1.- No es la voluntad del accionante la que determina la naturaleza jurídica del recurso contencioso administrativo deducido sino que el mismo Art. 3 de la ley rectora de dicha materia, establece los caracteres distintivos de los recursos subjetivo y objetivo que consagra.”
Esta conclusión es aún más evidente, si se toma en cuenta el contenido del artículo 30 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el se establece que la demanda, por mandato de la Ley, debe ser “clara” y contener determinados requisitos entre los cuales no se exige al demandante especificar la clase de recursos que propone, ni se establece como atribución suya el determinar con carácter invariable la naturaleza del recurso que propone ante el Juez, sino únicamente la obligación de establecer sus pretensiones, o sea el “Derecho bien o mal fundado que uno juzga tener sobre una cosa” (Diccionario Ideológico de Julio Cazares), de modo que con el conocimiento y el examen de ellas, dentro del contexto jurídico de los recursos, el Juez de lo Contencioso pueda determinar si la acción a él presentada reúne las condiciones de un recurso subjetivo o si pertenece al tipo de recurso objetivo, de acuerdo con la ley de la materia.
Para el caso, la citada Norma Dirimente del entonces Tribunal de lo Contencioso Administrativo, con jurisdicción nacional; precisa con absoluta claridad que el recurso objetivo de anulación puede interponerse: primero, contra un acto administrativo de carácter general; y, segundo, cuando se pretende únicamente el cumplimiento de la norma jurídica objetiva.
Ahora bien, aplicados estos dos elementos al caso que se estudia, en cuanto al primero, se observa, así mismo con absoluta claridad, que las resoluciones del IERAC y del Municipio de Salinas se refieren y deciden sobre actos de carácter particular como es el caso de un adjudicación y un remate de tierras; y, en cuanto al segundo, como dice el propio recurrente, sus representados pretenden la nulidad o tienen interés directo en ella “para hacer valer los derechos que por ley les corresponde”, por tanto, no aspiran de manera exclusiva la tutela del cumplimiento de determinada norma objetiva, lo cual, les aparta de la condición sine qua non del recurso objetivo, en el que únicamente se pretenda el cumplimiento de la norma jurídica objetiva como dice la resolución del Tribunal expedida para dirimir los fallos contradictorios sobre el artículo 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Es más, en este caso, no sólo por la real pretensión del recurrente, sino también por su persistente accionar en las áreas administrativas y judicial que se comprueba con los siguientes documentos se confirma el carácter subjetivo de la acción por él propuesta a nombre de sus representados:
Escrito de 15 de octubre de 1972 mediante el cual solicitan al IERAC que se declare la nulidad de la providencia de adjudicación, según dice, “porque aspiramos a hacer valer los derechos que por ley nos corresponden sobre dicho ‘LOTE DE TERRENO Nº 1’ como herederos que somos de...”. (fjs. 62 vta. Y 63) ;
2. Copia certificada el 8 de mayo de 1983 de la comunicación enviada al Secretario General de la Administración Pública, en la cual dice que: “Con estos antecedentes, procede que el Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización gestione la declaratoria de nulidad absoluta de la adjudicación resuelta el 2 de julio de 1965; ...”. (fjs. 71);
3. Juicio Ordinario 331 iniciado en mayo de 1971 cuya copia se solicita al Juez Primero de lo Civil de Guayaquil, mediante oficio Nº 329 TDCAG-97 de 26 de mayo de 1997 (fjs. 589);
4. Juicio Nº 84 iniciado en febrero cuya copia se solicita al Juez Cuarto de lo Civil del Guayas mediante oficio 330-TDCAG-97 de 26 de mayo de 1997 (fjs. 590);
5. Confesión judicial del procurador judicial de los demandantes y hoy recurrentes, en la que dice que el primer juicio concluyó por abandono, el segundo terminó por anulación y que posteriormente tuvo que proponer la “tercera acción” (fjs. 599 a 600).
Además, la subjetividad queda configurada con las impugnadas resoluciones del IERAC y de la Municipalidad de Salinas que no son normas objetivas de carácter general, sino todo lo contrario, decisiones de naturaleza particular puesto que la adjudicación de tierras, en general, afecta exclusivamente al titular o titulares de los derechos materia de la adjudicación en cuanto disminuye su patrimonio o el patrimonio sujeto a su administración; y, la compraventa, lo hace de idéntica manera.
JURISPRUDENCIA: DOS CLASES DE RECURSOS Y SU DETERMINACIÓN
SÉPTIMO: La jurisprudencia del anterior Tribunal de lo Contencioso Administrativo y de esta Sala, es coincidente y reiterada en cuanto al contenido y alcance de la norma nacional sobre las dos clases de recursos contencioso administrativos y, particularmente, sobre la atribución del Tribunal para establecer la clase de recurso que corresponde a la demanda.
Así, la Primera Sala del anterior Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 24 de noviembre de 1981 después de analizar las características de los recursos subjetivo y objetivo dice que: “de las consideraciones que anteceden se desprende que la determinación o calificación del recurso, bien se trate del subjetivo o del objetivo, no puede quedar librada al solo arbitrio del recurrente; pues es al Tribunal a quien corresponde, lógicamente, la determinación y calificación del recurso” (Diccionario de Jurisprudencia Contencioso Administrativa PP.244, 245);. por su parte la Sala de Casación de lo Contencioso Administrativo de manera clara y concluyente sostiene que “...aún cuando el recurrente haga la petición jurídica acompañándose en determinado recurso se considera procedente, el Tribunal está en la obligación de calificar este recurso y determinan el que legítimamente corresponde, sujetándose a los términos de la ley en consideración al origen, fundamento y alcance del acto impugnado y las razones en las que se apoya el recurrente”. (Nº 191/98 (181-97), R.O. Nº 124 de 5 de febrero de 1999).
Posteriormente la misma Sala dijo que: “...si bien con el recurso objetivo únicamente se puede pedir la nulidad, en el recurso subjetivo también se puede pedir la declaración de nulidad del acto impugnado cuando la violación reúne las condiciones taxativamente señaladas por el Art. 59 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, nulidad esta que en tal caso es una especie del género ‘Ilegalidad’ de los actos administrativos que afectan, niegan, desconocen o no reconocen total o parcialmente un derecho subjetivo del recurrente. En el caso del libelo, consta la pretensión de que se declare la nulidad del acto impugnado, petición de nulidad que seguramente, induce al demandado al error de considerar que la acción propuesta no era subjetiva sino objetiva, pese al clarísimo carácter de amparo a los derechos subjetivos del recurrente que aparece espontáneamente de todo el libelo.” (Nº239/98 (172-96), R.O. Nº 125 de 8 de febrero de 1999).
Así mismo, en un reciente caso, la Sala sostiene que: “...el juez, aún existiendo afirmación expresa del actor en el proceso contencioso sobre la clase de recurso que interpone, tiene que analizar y establecer la naturaleza objetiva o subjetiva del recurso y, consecuentemente, resolver de acuerdo con los méritos del proceso.” (Nº 109/99 (52-98).
Además, en forma coincidente, la jurisprudencia colombiana refiriéndose a la acción de nulidad dice: “...la admisibilidad de esta acción depende de que la cuestión planteada al Juez sea objetiva (es decir que se le pida examinar la juridicidad del acto atacado en relación con una regla objetiva de derecho) y sobre todo de que la demanda tienda a proteger de manera principal el interés general, aunque pueda secundariamente y de manera implícita proteger intereses individuales (pues si estos son protegidos exclusiva o principalmente, la demanda sólo es admisible como acción de plena jurisdicción; ...”(sentencia de 10 de agosto de 1961, Anuales, t. LXIII, P, 200-209).
En la nota de Luis Alberto Luna Benítez quien cita esta jurisprudencia en su libro “Lo Contencioso Administrativo”, se aclara que “En este caso se trataba de saber si la acción intentada era de nulidad o de plena jurisdicción (...), aunque Silva se limitaba a pedir la nulidad de aquella resolución, la demanda era de plena jurisdicción porque tendía, no a la protección del interés general, sino a la de uno particular...”. El mismo autor, en la nota 247 dice: que hay “...Inadmisibilidad de la acción de nulidad, a pesar de que correctamente la actora se había limitado a peticiones de anulación contra resoluciones que declaraban baldíos unos terrenos suyos, pues el Juez consideró que tendía a satisfacer intereses particulares que hubieran debido defenderse por la acción de plena jurisdicción (cuyo plazo estaba vencido).”.
Por otra parte, la jurisprudencia venezolana, sostiene que: “en el orden contencioso-administrativo el recurso de casación en interés de la ley presenta una importante peculiaridad, sólo puede utilizarse cuando se estime que la sentencia recurrida es gravemente dañosa para el interés general, además de errónea cobrando así sentido su diferente legitimación.”. (Citada por Antonio Agúndez Fernández en “El Recurso de Casación Contencioso Administrativo).
En conclusión el recurso propuesto ante el Tribunal Distrital de Guayaquil, efectivamente pertenece a la categoría de recurso subjetivo o de plena jurisdicción como ha calificado el Tribunal a quo, consecuentemente habiendo transcurrido en exceso el término para ejercerlo, la excepción de caducidad ha sido correctamente aceptada.