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Timestamp: 2019-06-19 21:54:20+00:00
Document Index: 14593275

Matched Legal Cases: ['art. 3', 'art 2', 'art. 57', 'art. 49', 'art. 77', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 11', 'art. 12', 'art. 27', 'art. 32', 'art. 33', 'art. 34', 'art. 35', 'art. 47', 'art. 49', 'art. 51', 'art. 55', 'art. 56', 'art. 57', 'art. 58', 'art. 60', 'art. 68', 'art. 69', 'art. 70', 'art. 71', 'art. 72', 'art. 73', 'art. 74', 'art. 75', 'sentenza ']

I SISTEMI ELETTORALI NELL’ESPERIENZA ITALIANA I PROFILI EVOLUTIVI - Docsity
Tesi di laurea Diritto Costituzionale
vercincetorige 23 agosto 2018
I SISTEMI ELETTORALI NELL’ESPERIENZA ITALIANA I PROFILI EVOLUTIVI, Tesi di laurea di Diritto Costituzionale
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DISCUSSIONE GENERALE SUI SISTEMI ELETTORALI PER L'ELEZIONE DEL PARLAMENTO ITALIANO, DA DOPOGUERRA AD OGGI
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NELL’ESPERIENZA ITALIANA:
I PROFILI EVOLUTIVI
1. I sistemi elettorali vigenti in Italia cenni generali sulla
disciplina in vigore prima del ‘93
Alla fine della seconda guerra mondiale lo scenario politico italiano era
frammentato ed incerto, vi era una contrapposizione forte fra DC e PCI,
entrambi avevano fattivamente partecipato alla resistenza. Pur essendo
questi i partiti più rappresentativi e di maggiore consistenza, vi erano altre
formazioni politiche, che vi si accostavano come: il Partito Socialista
Italiano di Unità Proletaria; l’Unione Democratica Nazionale; il Fronte dell
Uomo Qualunque; il Partito Repubblicano Italiano; il Blocco Nazionale
della Libertà; il Partito d Azione ; il Movimento Indipendentista Siciliano; il
Partito dei Contadini d Italia; il Partito Sardo d Azione; il Movimento
Unionista Italiano; il Partito Cristiano Sociale; il Partito Democratico del
Lavoro. Nel 1946 si votò per le elezioni politiche, caratterizzate dal fatto
che per la prima volta dopo il ventennio fascista si era chiamati ad eleggere
democraticamente i propri rappresentanti e anche dal fatto che per la prima
volta si votò a suffragio universale, cioè ebbero accesso al voto anche le
donne, che prima non potevano esercitare il proprio voto. Si era chiamati a
scegliere coloro i quali dovevano fare parte della Assemblea Costituente,
cioè coloro i quali erano chiamati a redigere la Carta Costituzionale, i
“Padri costituenti”. Quelle elezioni si svolsero con il sistema elettorale
disciplinato dal decreto legislativo luogotenenziale n. 74 del 10 marzo 1946
, dopo essere stato approvato dalla Consulta Nazionale il 23 febbraio 1946.
I partiti presentavano in ogni circoscrizione una lista di candidati1.
1 Sul punto, S. Cassese, Stato e popolo nella storia italiana, cit., p. 427. L’Autore osserva che: “I rapporti tra Stato e popolo sono stati sempre molto difficili nel corso della storia italiana. Le tensioni prodotte mai hanno dato luogo, peraltro, a vere e proprie rivoluzioni: non possono definirsi tali la presa del potere da parte di Mussolini, avvenuta in forme legali, né la sua caduta, realizzatasi anch’essa nelle forme previste dallo Statuto e dalle leggi allora vigenti, anche se seguita dal fenomeno della Resistenza. Un ruolo fondamentale, nella determinazione del rapporto tra Stato e popolo, è svolto dalle leggi elettorali e dalla disciplina della libertà di associazione. La legislazione elettorale definisce il perimetro di coloro che sono ammessi a scegliere i governanti e stabilisce in che modo il loro voto va calcolato. La disciplina della libertà di associazione determina l’ambito di autonomia lasciato alla società civile nell’organizzarsi, anche allo scopo di concorrere alla formazione della volontà statale. A questi due temi sono dedicate le pagine che seguono. Il succedersi delle leggi elettorali è stato oggetto di studi molto accurati. Ora, gli studiosi dei processi di democratizzazione stanno scoprendo la storia. Gli storici debbono scoprire gli studi dei processi di democratizzazione e dei loro fattori. Le conclusioni di questi studi hanno posto in luce che l’estensione del suffragio a partire dal XIX secolo in Europa è un processo multidimensionale. Vi hanno contato i fattori socio-economici, quelli religiosi ed etnici, quelli politici, quelli legati alle strategie elettorali e all’atteggiamento delle élites.La democratizzazione è una catena di lunga durata di episodi di lotta e negoziazione di modificazioni istituzionali. Questa ha sviluppi non lineari, si svolge attraverso crisi, è il risultato non solo di conflitti nazionali, ma anche di impulsi transnazionali. I processi sono, quindi, progressivi, ma anche punteggiati da grandi e piccoli eventi (i primi definiti iconic events, condensation symbols), che costituiscono svolte e scarti, in una sequenza non lineare. Bisogna premettere che questo tipo di legislazione è molto complesso. Basta leggere una sola legge elettorale per rendersi conto della varietà di norme in essa incluse. Infatti, oltre agli aspetti maggiori — di cui diremo subito — vi sono regolati anche gli aspetti più minuti dello svolgimento delle operazioni elettorali. Ai fini di una storia dello Stato, delle leggi elettorali sono importanti i seguenti aspetti: requisiti per essere elettori (età, censo, alfabetizzazione), perché determinano la misura della partecipazione popolare alle elezioni e, quindi, ampiezza del corpo elettorale rispetto alla popolazione; collegi elettorali e formula elettorale, perché determinano i meccanismi per la traduzione dei voti in seggi. Delle leggi elettorali interessano, in questa sede, solo quelle politiche nazionali, con esclusione, quindi, delle leggi elettorali locali (introdotte, queste ultime,
L’assegnazione di seggi alle liste circoscrizionali avveniva con un sistema
proporzionale utilizzando il metodo dei divisori con quoziente; determinato
il numero di seggi guadagnati da ciascuna lista, venivano proclamati eletti i
candidati che, all’interno della stessa, avessero ottenuto il maggior numero
di preferenze da parte degli elettori. I seggi e i voti avanzati a questa prima
fase venivano raggruppati poi nel collegio unico nazionale, all’interno del
quale gli scranni venivano assegnati sempre col metodo dei divisori, ma
utilizzando ora il quoziente Hare naturale e consumando il calcolo tramite il
metodo dei più alti resti. La legge elettorale prevedeva l’elezione di 573
deputati2, ma le elezioni non si poterono svolgere in Alto Adige (sotto
amministrazione alleata), in Venezia Giulia (in quanto jugoslava) non sotto
la piena sovranità italiana, ma si svolsero nei comuni (allora piemontesi poi
passati alla Francia) di Briga Marittima e di Tenda. Di conseguenza vennero
eletti solo 556 costituenti. L’elezione del ‘46 ebbe dei risultati chiari.
Questo sistema, come prima affermato è un proporzionale puro, come
descritto dalla stessa legge nel suo articolo 1. La legge ha delle sue
peculiarità, sempre nel suo primo articolo, quasi ad incentivare e/o
2 Il D.Lgt. 10 marzo 1946, n. 74, recante “Norme per l’elezione dei deputati all’Assemblea Costituente”, è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 60 del 12 marzo 1946 – Supplemento Ordinario n. 60. Nel dettaglio, l’art. 3, D.Lgt. 10 marzo 1946, n. 74, sanciva che: “I deputati all’Assemblea Costituente sono 573 suddivisi in collegi. Ogni collegio è costituito in guisa da eleggere un minimo di 7 deputati, secondo le circoscrizioni stabilite nella tabella A, allegata al presente decreto. Il complesso delle circoscrizioni elettorali forma il collegio unico nazionale, ai soli fini della utilizzazione dei voti residuali. La elezione nel collegio “Val d’Aosta” è regolata da norme speciali”.
obbligare tutti i cittadini al voto, infatti la stessa legge prevede che
l’esercizio del voto è un obbligo al quale nessun cittadino può sottrarsi
senza venir meno ad un suo preciso dovere verso il Paese in un momento
decisivo della vita nazionale. L’elenco di coloro che si astengono dal voto
nelle elezioni per la Costituente, senza giustificato motivo, sarà esposto per
la durata di un mese nell’albo comunale. Per il periodo di cinque anni la
menzione “non ha votato” sarà iscritta nei certificati di buona condotta che
vengano rilasciati a chi si sia astenuto dal voto senza giustificato motivo.
Questa previsione si innesta in un contesto socio politico dove il cittadino
per venti anni non avevano potuto esprimere la propria capacità elettorale,
se non con metodi che di democratico poco o nulla avevano. Ogni cittadino
aveva a sua disposizione, un voto di lista, che doveva essere dato al partito
e potrà inoltre esprimere la preferenza fra i candidati compresi nella stessa
lista da lui votata; il numero delle preferenze era di due, se i deputati da
eleggere erano fino a 15; di tre, da 16 in poi. La preferenza poteva
esprimersi scrivendo, invece dei cognomi, i numeri coi quali erano
contrassegnati nella lista i candidati preferiti; testimonianza, questa, di
arretratezza culturale, l’Italia aveva un altissimo tasso di analfabetizzazione,
di fatti all’interno delle segreterie si preferiva essere candidati o con il
numero uno, che si poteva rappresentare con una semplice astina, o il
numero tre, che si poteva facilmente scrivere seguendo il contorno delle due
dita indice e medio della mano sinistra3.
Il territorio italiano viene suddiviso in 32 collegi. Ogni collegio era
costituito in modo da eleggere un minimo di 7 deputati, l’insieme delle
circoscrizioni elettorali configurava il collegio unico nazionale, ai soli fini
della utilizzazione dei voti residuali. Il decreto prevedeva una eccezione per
quanto riguardava l’elezione nel collegio “Val d’Aosta” che era regolata da
norme speciali, al quale spettava un solo deputato e inoltre cambiava la
procedura di presentazione delle liste e dei candidati.
Il decreto prevedeva una serie di casi dove il cittadino italiano non poteva
3 In argomento, S. Cassese, Stato e popolo nella storia italiana, cit., p. 427. L’Autore rileva che: “La storia della legislazione elettorale italiana è scandita da dodici tappe: 1848-1861; 1882 (Zanardelli); 1912 (Giolitti); 1918 e 1919; 1923 (Acerbo-Mussolini); 1928 (Rocco); 1939; 1945 (Bonomi); 1946; 1948; 1993 (Mattarella); 2005 (Calderoli). Caratteristica della storia delle relazioni tra Stato e società non è solo che vi sia stato un paese legale piuttosto disgiunto dal paese reale, ma anche che non vi sia stato un patto stabile tra Stato e cittadini, per l’alternarsi di formule elettorali. Quindi, non solo una disgiunzione, ma anche grande incertezza sui modi di congiunzione tra Stato e popolo. Il distacco tra paese legale e paese reale, ovvero la distanza tra Stato e società, è misurato, in termini generali, dal metro dell’accesso. In proposito, basta ricordare che, per circa un secolo (1861-1945) le donne sono state escluse dal voto e che lo stesso suffragio maschile divenne universale solo dopo mezzo secolo (1861-1912). La incertezza del patto tra società e Stato su cui si fonda la formula elettorale, e cioè la traduzione dei voti in seggi, è misurata, a sua volta, dalla variabilità delle formule, che sono state dodici in centocinquant’anni. I grandi problemi che sono stati al centro del dibattito politico nelle diverse fasi sono stati i seguenti: nel periodo 1861-1912, il tema dell’elettorato, e cioè quello della base dello Stato; nel periodo 1882- 1919 la questione della formula elettorale (uninominale/scrutinio di lista/proporzionale); nel periodo 1923-2012 il tema proporzionale/maggioritario. Due momenti capitali di tutta la storia sono quelli degli allargamenti concessi, non richiesti: con Giolitti, nel 1912, e con Bonomi, nel 1945”.
essere elettore, in particolar modo all’articolo 6, vi erano dei riferimenti
chiari e dettagliati, volti ad escludere coloro i quali avessero partecipato a
vario titolo al governo e al partito fascista.
Avvenute le operazioni di voto si procedeva allo sfoglio e si eseguivano i
conteggi, per cui4, “la cifra elettorale di lista era data dalla somma dei voti
validi ottenuti da ciascuna lista nelle singole sezioni del collegio, serve di
base all’assegnazione del numero dei deputati a ciascuna lista. La cifra
individuale era data dalla somma dei voti validi di preferenza, riportati da
ciascun candidato. Si procedeva alla divisione del totale dei voti validi
riportati da tutte le liste per il numero dei deputati da eleggere più uno,
quando alla circoscrizione erano assegnati fino a venti deputati, o più due,
quando alla circoscrizione erano assegnati oltre 20 deputati, si otteneva così
il quoziente elettorale. Si attribuivano quindi ad ogni lista tanti
rappresentanti quante volte il quoziente elettorale risultava contenuto nella
cifra elettorale di ciascuna lista. I seggi che rimanevano non assegnati
venivano attribuiti al collegio unico nazionale.
Se, con il quoziente elettorale calcolato come descritto, il numero dei seggi da attribuire alle varie liste superava quello dei seggi assegnati al collegio, le operazioni si ripetevano con un nuovo quoziente ottenuto diminuendo di un’unità il divisore. Stabilito il numero dei deputati assegnati a ciascuna lista, l’ufficio centrale circoscrizionale determinava la graduatoria dei candidati di ciascuna lista, a seconda delle rispettive cifre individuali. A parità di cifre individuali, prevaleva l’ordine di presentazione nella lista. L’ufficio centrale di ogni collegio circoscrizionale doveva, altresì, stabilire la somma esatta dei voti residuali di ogni lista che doveva comunicare,
4 In materia, P.L. Ballini, Idee di rappresentanza e sistemi elettorali tra Otto e Novecento, cit., pp. 19 ss.; Id., Le elezioni nella storia d’Italia dall’Unità al fascismo. Profilo storico-statistico, cit., pp. 18 ss.
insieme col numero dei seggi non potuti attribuire ad alcuna lista per insufficienza di quoziente o di candidati, all’ufficio centrale nazionale presso la Corte di cassazione. La determinazione della somma dei voti residuali doveva essere fatta anche nel caso che tutti i seggi assegnati al collegio circoscrizionale venivano attribuiti. Si consideravano voti residuali anche quelli di liste che non avevano raggiunto alcun quoziente ed i voti che, pur raggiungendo il quoziente, tuttavia rimanevano inefficienti per mancanza di candidati”5. Si votò anche due anni dopo per il rinnovo di Camera dei Deputati e Senato
della Repubblica, tramite il Testo Unico del 5 febbraio 1948 n. 26 per
l’elezione della Camera dei deputati allo scioglimento dell’Assemblea
Costituente. Quindi accanto alle circoscrizioni per la Camera vennero
costituite 19 circoscrizioni regionali plurinominali, secondo l’art 2 della
legge 6 febbraio 1948, n. 29, una circoscrizione per ogni regione ad
eccezione di Molise e Abruzzo che vennero riunite in un’unica
circoscrizione6. Queste elezioni consacrarono la Democrazia Cristiana come
primo partito, avendo raggiunto da maggioranza relativa in Parlamento.
Il 7 giugno del 1953, gli italiani furono chiamati alle urne, con la legge
n. 148/1953, per rinnovare la legislatura con una grossa novità rispetto
al voto del 1948. Il vecchio sistema proporzionale “puro” lasciava il
posto a una nuova legge elettorale n. 148/1953, promulgata il 31 marzo
1953, formata da un solo articolo, un massiccio premio di maggioranza,
il 65% dei seggi, al gruppo di liste che avesse raggiunto almeno la metà
5 In tali termini, art. 57, D.Lgt. 10 marzo 1946, n. 74. 6 La Legge 6 febbraio 1948, n. 29, recante “Norme per la elezione del Senato della Repubblica”, è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 31 del 7 febbraio 1948.
dei voti più uno. Si stabilì come il premio di maggioranza, che era
anche il punto centrale della nuova legge che si andava a
formare, fosse assegnato al partito o al gruppo di partiti collegati che
avessero raggiunto insieme il 50,01% dei voti “validi”. Quest’ultima
precisazione era di per sé molto importante, in quanto spesso la
differenza fra “votanti” e “voti validi” era già all’epoca notevole ed il
calcolo della maggioranza rispetto all’una o all’altra cifra avrebbe
potuto comportare risultati diversi e conseguenze elettorali importanti7
. Quindi, poiché i voti annullati, non essendo attribuibili a nessun
partito politico, andavano comunque a danneggiare il gruppo di partiti
che aspirava ad ottenere la maggioranza assoluta, quindi avendoli
esclusi dal computo dei voti si facilitò di molto la possibilità di fare
raggiungere il quorum del 50,01%. Il numero delle circoscrizioni
rimase quello del 1948, tuttavia, considerato che il numero degli
abitanti era nel frattempo aumentato in base ai dati dell’ultimo
censimento e la Costituzione stabiliva che venisse eletto un deputato
ogni 80 mila abitanti o per frazione superiore a 40 mila il loro numero
per l’elezioni della Camera, in base all’ultimo censimento, sarebbe
stato portato da 574 a 590, mediante un adeguamento dei seggi che
7 In tema, C. Lavagna, Il sistema elettorale nella costituzione italiana, cit., pp. 857 ss.; M. Luciani, Il voto e la democrazia. La questione delle riforme elettorali in Italia, cit., pp. 36 ss.; M.S. Piretti, Le elezioni politiche in Italia dal 1848 ad oggi, cit., pp. 10 ss.; P. Pombeni, La rappresentanza politica, cit., pp. 73 ss.
andavano assegnati nelle varie circoscrizioni. Il premio di maggioranza
fu stabilito del 65%, quindi al gruppo vincitore sarebbero dovuti
spettare 385 seggi, mentre alle minoranze 205. Però il numero dei seggi
assegnato alla maggioranza e all’opposizione sarebbe rimasto fisso ed
invariato qualunque fosse stato il reale risultato dei voti che i vari
gruppi avessero poi conseguito, rispettivamente al di sopra o al di sotto
del 50,01%, anche nel caso in cui la maggioranza avesse ottenuto più
del 65% dei voti e l’opposizione meno del 35%, in questo caso, la
maggioranza avrebbe quindi conseguito, praticamente, un numero di
seggi inferiore ai voti ottenuti e la minoranza invece un numero
superiore nella eventualità che non fosse conseguito da alcun partito, o
raggruppamento, il quorum del 50,01%, si sarebbe dovuta applicare la
legge elettorale allora vigente, ossia la proporzionale “pura” applicata
nelle precedenti elezioni del 1948, tuttavia con una fondamentale
modifica, cioè che per l’utilizzazione dei resti nel collegio unico
nazionale, non venisse più adottato un elenco nazionale di candidati
predisposto dalle direzioni dei partiti, ma una lista formata dalla
graduatoria dei candidati che avessero ottenuto individualmente il
maggior numero dei voti, facendo quindi subentrare, in sede
circoscrizionale, i candidati del loro partito che li seguivano nella
graduatoria. Fu, inoltre, previsto l’obbligo della presentazione delle
liste in almeno cinque circoscrizioni. Tale previsione aveva lo scopo
mirato di limitare al più possibile i camuffamenti dei partiti con simboli
diversi dai propri, ma anche l’assembrarsi di una quantità enorme di
partiti e raggruppamenti minori a sfondo esclusivamente locale. Questa
legge8 tuttavia ebbe un percorso travagliato e pieno di ostacoli; ad
esempio il PCI e PSI, in particolare Togliatti, continuarono, nei giorni
dell’approvazione, a puntare continuamente il dito sulle presunte
analogie tra la legge elettorale del Governo e la Legge Acerbo, la quale
al contrario assegnava un premio di maggioranza schiacciante ad un
partito o gruppo di partiti che non arrivava nemmeno ad ottenere la
maggioranza relativa. Quindi equipararla ad una simile legge elettorale
era palesemente assurdo perché al singolo partito o gruppo di liste
bastava raccogliere un quarto dei voti per arrivare ai tre quarti dei
seggi, mentre nel sistema concepito dalla legge “degasperiana”, per
godere del premio, si doveva raccogliere oltre la metà dei voti
espressi. Ma tale loro atteggiamento diffidente nei confronti di questo
sistema era mosso anche dal timore che tutto questo fosse propedeutico
ad una svolta autoritaria a destra e ciò li spinse, quindi, a presentare
quattro pregiudiziali sulla pretesa incostituzionalità sulla legge, oltre
che una richiesta di sospensiva avanzata da Pietro Nenni, che la
Camera respinse. La prima pregiudiziale presentata intravedeva la
presunta incostituzionalità della legge nel fatto che il
8 G.U. Rescigno, Democrazia e principio maggioritario, cit., pp. 221 ss.; G. Sabbatucci, Le riforme elettorali in Italia (1848-1994), cit., 1995, pp. 12 ss.
c.d.”proporzionale puro” stava alla base della nostra Costituzione e
che il sistema proporzionale rappresenta la conquista più avanzata
della Democrazia. Ma la richiesta non venne accolta dal Governo
perché la Carta Costituzionale non contemplava alcuna norma in base
alla quale la Camera avrebbe dovuto essere eletta col criterio
proporzionale integrale e perchè neppure esisteva un criterio generale
in favore del proporzionale. La seconda invece riguardava il principio
dell’uguaglianza del voto, che con il nuovo sistema elettorale
rappresentato dalla legge, secondo le sinistre, sarebbe stato violato. Ma
anche questa fu facilmente rigettata, si osservò come tale eguaglianza
non veniva meno per il semplice fatto che tale criterio era seguito da
Paesi di antica ed autentica democrazia e non è stato seguito per
l’elezione del Senato. Per l’elezione di un Senatore, ad esempio, furono
necessari 125 mila voti in Piemonte, mentre ne bastarono 41 mila in
Basilicata. La terza pregiudiziale, invece, intravedeva una violazione
del principio di tutela delle minoranze etniche presenti nella Valle
D’Aosta ed in Trentino Alto- Adige; mentre la quarta accusava il
governo di voler spianare con questa legge la strada ad un Governo
“oligarchico” e quindi ad una successiva riforma arbitraria della
Costituzione. Ma anche questa osservazione fu facilmente rigettata, in
quanto, anche se la Democrazia Cristiana avesse ottenuto nella
prossima legislatura la maggioranza assoluta, essa da sola non avrebbe
mai ottenuto quella maggioranza di due terzi necessaria per modificare
la Costituzione. Per tutti i primi mesi del 1953 la politica italiana visse
uno dei momenti più aspri della sua storia. Tutta la vita parlamentare9
fu infatti animata da durissimi scontri contro il governo e fu proprio in
quei giorni che l’opposizione, continuando nel suo ostruzionismo,
cominciò col definire continuamente questa legge elettorale una
“truffa”, mentre invece la maggioranza di centro si impegnò
energicamente per ottenere l’approvazione nei minori tempi possibili. Il
percorso travagliato e dissestato di formazione della legge porto gravi
lacerazioni all’interno dell’area centrista. Dai partiti laici alleati alla
DC fuoriuscirono politici di spessore che si presentarono alle elezioni in
formazioni nate appositamente per impedire alla coalizione formata da
DC, PSDI, PLI, PRI, Partito sardo d’azione, Sud Tiroler-Volkspartei e
Partito Popolare Sudtirolese di ottenere il quorum. La percentuale non
venne infatti raggiunta dai partiti della maggioranza anche in virtù
dell’azione di queste piccole liste laiche formate dai “dissidenti” che
raccolsero rispettivamente lo 0,5 e lo 0,6%. Una manciata di voti,
dunque, che si dimostrarono però sufficienti ad impedire la
realizzazione del progetto di “democrazia protetta” che De Gasperi si
proponeva di realizzare con la riforma della legge elettorale. Il cartello
di partiti da lui guidato raggiunse infatti solo il 49.8% e quindi il
9 In argomento, N. Bobbio, Eguaglianza e libertà, cit., pp. 22 ss.; S. Cassese, Stato e popolo nella storia italiana, cit., pp. 427 ss.
premio di maggioranza, che avrebbe garantito, verosimilmente,
stabilità politica non scattò. Così svanì il primo tentativo di offrire al
paese una certa stabilità governativa mediante questa riforma
elettorale, che anticipava la stagione del maggioritario e che si sarebbe
in seguito realizzata solo quarant’anni dopo nel 1993. In quei cinque
anni si avvicendarono ben sei diversi governi. Alle successive elezioni si
votò con il sistema precedente alla riforma attuata da De Gasperi,
abolendo quindi il premio di maggioranza, nel 1954, si votò tuttavia con
una novità introdotta dalla legge costituzionale n. 2 del 9 febbraio 1963,
la quale prevede, tutt’ora, che il numero dei deputati è di
seicentotrenta e il numero dei senatori elettivi è di trecentoquindici,
quindi non più un numero stabilito in base al numero degli abitanti, ma
fisso. Prevede, ancora, che La Camera dei deputati e il Senato della
Repubblica sono eletti per cinque anni, a differenza di prima dove il
Senato della Repubblica durava in carica sei anni, infatti per le elezioni
del 1958, fu sciolto prima della naturale scadenza. Le elezioni che
seguirono, furono regolate con la stessa legge, cioè il decreto legislativo
luogotenenziale n. 74 del 10 marzo 1946, seppure opportunamente
modificato ed adattato. Le elezioni, seppure svolte con il medesimo
sistema elettorale, avevano sempre risultati diversi, nel senso che i
partiti diversi della Democrazia Cristiana e del suo schieramento,
svolgevano ruoli profondamente diversi da legislatura a legislatura,
tuttavia la costante era che in Italia, in quel periodo, la DC riusciva
sempre e comunque a confermarsi partito di maggioranza, seppure con
risultati tendenti al rialzo o al ribasso diversi di vola in volta, a seconda
degli accadimenti storici, egemonia che durerà incontrastata fino a
2. I referendum in materia elettorale e la loro incidenza sui processi
riformatori. La riforma del 1993.
Nel corso della XI legislatura (1992/1994) il Parlamento italiano ha
realizzato un importante intervento di riforma della legislazione elettorale,
che ha interessato tutti i livelli della rappresentanza politica10, ad eccezione
di quello regionale e che ha segnato il passaggio, nelle sue linee generali, da
un sistema di selezione della rappresentanza basato sul principio della
proporzionalità e della rappresentatività di tutte le componenti politiche in
cui si articola la società, ad un sistema che si ispira, pur nella diversità dei
singoli modelli attuativi, ai principi maggioritario ed uninominale.
10 Nella Xll legislatura anche il sistema elettorale regionale è stato riformato. Infatti, con la Legge 23 febbraio, n. 43, il tradizionale sistema proporzionale è stato corretto con un premio di maggioranza che riguarda il venti per cento dei seggi.
La riforma11, infatti, è stata preceduta da un ampio ed intenso dibattito, che
11 Sul punto, V. Onida, La proposta di riforma elettorale, cit., p. 587. L’Autore evidenzia che: “Tra le riforme delle istituzioni, da varie parti prospettate come necessarie o desiderabili, quella elettorale è forse la più ambigua. Ambigua, anzitutto, perché i sistemi elettorali non sono buoni o cattivi in sé, ma in relazione agli obiettivi concreti che si propongono e alle concrete situazioni storico-politiche. Ambigua, ancora, perché gli obiettivi prospettabili o desiderabili rispetto alla definizione di un sistema elettorale sono molti, diversi fra di loro, non tutti fra loro compatibili. Occorre dunque fare delle scelte, dare la priorità a un obiettivo su di un altro, valutare costi e benefici, pagare o scontare dei prezzi. Tuttavia è vero che le idee-base, le idee semplici, in questa materia sono poche, e si impongono in relazione a precise circostanze storico-politiche. Così nel 1919 l’introduzione della proporzionale, sulla base di un vasto movimento di idee in Italia e all’estero, fu insieme il frutto e uno degli strumenti della profonda trasformazione del sistema politico segnata dall’avvento dei moderni partiti di massa e dal conseguente tramonto della classe politica liberale a vantaggio di una nuova classe politica. Al fondo, i sistemi maggioritari e quelli proporzionali rispondono a due diverse idee-forza o a due diverse finalità prevalenti assegnate al sistema della rappresentanza politica. I sistemi maggioritari riflettono l’idea dell’elezione come una competizione che produce un solo vincitore. Può trattarsi, in teoria, di una competizione unica cui partecipa l’intero elettorato: in pratica nei sistemi storicamente adottati - tale quello inglese sempre indicato come modello - si tratta piuttosto di tante piccole competizioni quante sono i collegi in cui il corpo elettorale è diviso: l’esito globale è la somma degli esiti di queste competizioni. Teoricamente solo queste ultime sono destinate ad avere un solo vincitore, mentre l’esito globale potrebbe essere più variato, potendo i vincitori delle singole competizioni appartenere non solo a due, ma anche a più di due gruppi. In fatto, si ritiene di solito che i sistemi maggioritari provochino la polarizzazione del consenso su due soli gruppi, che si contendono la maggioranza in tutti i collegi. Ma non è irrilevante osservare che questo non è un esito necessitato. L’idea di base comunque, come ho detto, è sempre quella della competizione con un solo vincitore. Chi perde si acconcia a essere “rappresentato” anch’egli dal vincitore: fino alla prossima competizione. I sistemi proporzionali si fondano invece sull’idea altrettanto semplice delle elezioni come strumento per riprodurre in piccolo, nell’ambito dell’assemblea, gli orientamenti, le tendenze, le scelte presenti nel corpo elettorale. Qui non c’è un vincitore, ma ciascuna frazione di elettorato ha l’aspettativa di contare nell’assemblea, attraverso i propri rappresentanti, tanto quanto la sua consistenza relativa glielo consente. Tutte le altre variabili dei sistemi elettorali riguardano, in definitiva, aspetti
si è andato sviluppando, soprattutto a partire dagli anni ‘80, sia all’interno
della istituzione parlamentare, sia al di fuori di essa. Le perduranti difficoltà
incontrate in sede parlamentare nell’esprimere una volontà maggioritaria
favorevole alla realizzazione della riforma elettorale, hanno spinto,
all’inizio degli anni ‘90, un largo movimento di opinione a ricorrere all’uso
dello strumento referendario per trasmettere a livello istituzionale le istanze
riformatrici.
Le iniziative referendarie intendevano offrire risposta ad una diffusa
richiesta di cambiamento che investiva il sistema politico-istituzionale nel
suo complesso e che si esprimeva in una pluralità di obiettivi, solamente in
parte realizzabili, mediante le modifiche dei sistemi elettorali configurate
dai singoli quesiti referendari. Di conseguenza, il ricorso allo strumento
referendario, che nel nostro ordinamento, ha natura esclusivamente
abrogativa, non era tanto finalizzato a svolgere una funzione legislativa
“surrogatoria” rispetto a quella parlamentare, ma piuttosto ad esercitare una
funzione di stimolo e di proposta nei confronti dei soggetti titolari
dell’iniziativa legislativa12.
12 Per G. Bognetti, Le nuove leggi elettorali: una tappa interlocutoria, cit., p. 1137: “Due erano gli obiettivi che per lo più si assegnavano alla riforma, ormai da vari anni e da molti auspicata, delle leggi per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato: contribuire a realizzare una maggiore governabilità dello Stato; spezzare il ferreo diaframma partitico che, in contrasto con lo spirito dell’art. 49 Cost., impediva una diretta influenza dei cittadini sugli indirizzi della politica nazionale, campo riservato ai giochi esclusivi e incontrollati di ristrette oligarchie. Adesso che le due leggi elettorali sono state riformate, possiamo prevedere che, con le nuove regole, il quadro della vecchia politica cambierà, e magari molto; ma anche che i due obiettivi sopra menzionati difficilmente - e comunque semmai solo in modo casuale - saranno raggiunti. Fino alle elezioni dell’aprile 1992 le maggiori forze politiche italiane erano prevalentemente orientate, in materia di riforme elettorali, verso la conservazione del sistema proporzionale ma con correzioni varie che servissero a semplificare il panorama dei partiti e a facilitare la formazione di due poli politici tra i quali, alle elezioni, il voto popolare potesse scegliere. La Democrazia cristiana, in particolare, pensava a un premio in seggi da attribuire a quella tra le coalizioni, preventivamente annuciatesi agli elettori, che dalle urne uscisse la più forte. I risultati delle elezioni di quell’aprile - e di successive prove elettorali amministrative in autunno - misero in crisi radicale quegli orientamenti. Infatti, l’avanzata fortissima della Lega Nord nella valle padana rese del tutto problematica l’ipotesi di un bipolarismo politico da offrire istituzionalmente alla scelta degli elettori, in quanto la Democrazia cristiana, che in precedenza pensava a una contrapposizione di sé e di partiti laici alle sinistre, ripugnava ad ogni idea di alleanza preventiva con la Lega, sicché un sistema elettorale con premio alla coalizione più forte si sarebbe risolto in una vittoria quasi sicura delle sinistre. Frattanto, il proporzionalismo, che presuppone l’esistenza di partiti ben organizzati, subiva indirettamente un colpo fortissimo agli occhi dell’opinione pubblica per opera degli sviluppi dell’operazione giudiziaria “Mani pulite”, la quale metteva in luce tutto il marcio che si annidava nelle organizzazioni dei partiti politici esistenti. Nell’opinione pubblica pareva farsi ormai irresistibilmente strada l’idea che solo con il collegio uninominale e il principio maggioritario - cioè con la scelta diretta uno per uno da parte degli elettori dei propri rappresentanti - ci si potesse liberare di apparati partitici corrotti e incompetenti. Come riflesso di questi diversi eventi, già all’inizio del 1993 gli orientamenti delle principali forze politiche erano del tutto mutati. Quasi unanimemente si accettava adesso il modello, sia per la Camera sia per il Senato, del collegio uninominale e del principio maggioritario; modello tuttavia da correggersi con forti elementi di proporzionalismo che consentissero la rappresentanza di significative
La presentazione dei referendum ha determinato infatti, una grande
influenza sull’attività legislativa parlamentare, riguardante sia le decisioni
relative ai tempi dell’intervento parlamentare, sia il merito delle scelte
legislative in materia elettorale. L’influenza esercitata dalle iniziative
referendarie sull’attività delle Camere ha inciso anche sui ruoli svolti
rispettivamente dal Governo e dal Parlamento nella elaborazione delle
regole elettorali. Quindi la maggior parte della riforma elettorale ha la
particolarità di essere stata partorita successivamente ad input popolari,
mediante referendum.
I primi referendum in materia elettorale sono stati presentati nel febbraio
del 1990. Si trattava di tre quesiti aventi rispettivamente ad oggetto la
normativa elettorale relativa alle elezioni dei consigli comunali, del Senato
della Repubblica e della Camera dei deputati13.
13 G. Bognetti, Le nuove leggi elettorali: una tappa interlocutoria, cit., p. 1139, ove si legge che: “Per la Camera si prevedono ventisei circoscrizioni elettorali, suddivise ciascuna all’ingrosso in un numero di collegi uninominali pari a tre quarti dei seggi da assegnarsi complessivamente nella circoscrizione. Nei collegi uninominali verrà senz’altro eletto il candidato che avrà conseguito il più alto numero di voti, quale che sia la percentuale rispetto al totale dei voti espressi. La correzione proporzionalistica e le cautele nei confronti del rischio della frammentazione della rappresentanza e della dispersione dei voti risultano evidenti dall’insieme delle regole seguenti. Un quarto circa dei seggi in ciascuna circoscrizione si attribuisce in base a criterio proporzionale, tra liste “bloccate” presentate da partiti o gruppi politici. L’elettore disporrà di due voti separati, uno per il candidato del collegio uninominale l’altro per la lista circoscrizionale di sua preferenza. Ma tutti i candidati nei collegi uninominali dovranno collegarsi necessariamente a una lista circoscrizionale: non potranno cioè presentarsi come candidati indipendenti e isolati. Inoltre, la legge prevede (secondo un contorto meccanismo) uno “scorporo” di voti in caso di vittoria in un collegio uninominale a danno della lista cui è collegato il candidato vittorioso (nuovo art. 77 del T.U.). In altre parole, la correzione proporzionalistica si estende ben al di là del quarto dei seggi della circoscrizione: infatti, il partito che vince molto in sede di collegi uninominali si vedrà penalizzato molto in sede di riparto proporzionale, per via di cospicue “sottrazioni” che subirà il voto di lista da esso conseguito. Il riparto in proporzionale avverrà poi in seguito a calcoli a livello nazionale, ove verranno esclusi i partiti che non abbiano conseguito almeno il 4% del complessivo voto popolare. Non avranno vita facile le formazioni politiche di modesto rilievo nell’intero paese. I partiti politici avranno un notevole controllo sulle candidature alle elezioni. Nei collegi uninominali, concederanno a loro discrezione il loro simbolo a candidati cui occorre per legge un collegamento partitico. Formeranno poi le liste circoscrizionali “bloccate”, rispetto alle quali l’elettore non ha voto di preferenza. Infine, per le candidature nei collegi uninominali la legge richiede un numero abbastanza alto di firme di presentazione, la cui raccolta sarà meno agevole per gruppi politici non già ben organizzati. Per il Senato la normativa presenta aspetti di maggiore semplicità. Le circoscrizioni coincidono, qui, con le regioni. In esse, tre quarti circa dei seggi verranno attribuiti ai candidati che conseguiranno la maggioranza relativa in altrettanti collegi uninominali. Il rimanente quarto verrà distribuito tra i gruppi di candidati non eletti nei collegi uninominali che si saranno all’uopo collegati fra loro, in base a un criterio proporzionale e previo “scorporo” dei voti conseguiti dai candidati collegati già eventualmente nei predetti collegi. Il
I quesiti referendari ritagliavano dal complesso unitario delle singole leggi
elettorali alcune disposizioni in modo tale che ciascun sistema elettorale da
queste definito, privato delle disposizioni oggetto di abrogazione, si
trasformasse in un diverso sistema. Tale carattere “manipolativo” era in un
certo senso imposto ai referendum dalla stessa giurisprudenza della Corte
Costituzionale. Quest’ultima, infatti, chiamata in una precedente occasione
ad esprimersi in merito alla ammissibilità di un referendum abrogativo
incidente su una legge elettorale, aveva affermato, nella sentenza n. 29 del
1987 i seguenti principi: 1) che le leggi elettorali non possono essere
oggetto di una richiesta di abrogazione pura e semplice14; 2) che le norme
elettorali relative alla formazione di organi costituzionali o di rilevanza
costituzionale possono essere abrogate nella loro interezza, solo ed
esclusivamente, per sostituzione con una nuova disciplina15.
Il tipo di intervento che le richieste referendarie prospettavano in relazione
14 La proposta di abrogazione pura e semplice, secondo la Corte, non è di per sé teleologicamcnte significativa, in quanto l’ampia gamma di sistemi elettorali possibili, in sostituzione di quello oggetto del quesito referendario, impedisce che si instauri “l’alternativa tra l’oggetto di cui si vuole l’eliminazione e il suo contrario. L’assenza di manifesta e chiara alternativa impedisce che il voto dei cittadini si renda con quella consapevolezza nella scelta, che è irrinunciabile requisito di un atto libero e sovrano di legiferazione popolare negativa”. 15 Ciò in quanto “gli organi costituzionali o di rilevanza costituzionale non possono essere esposti alla eventualità, anche soltanto teorica, di paralisi di funzionamento. Per tale suprema esigenza di salvaguardia di costante operatività, l’organo, a composizione elettiva formalmente richiesta dalla Costituzione, una volta costituito, non può essere privato, neppure temporaneamente, del complesso delle norme elettorali contenute nella propria legge di attuazione”.
ai diversi sistemi elettorali variava notevolmente, per il grado di incidenza
innovativa e riformatrice, a seconda della normativa di riferimento.
Il referendum sulle elezioni comunali proponeva l’abrogazione delle
disposizioni vigenti per l’elezione dei consigli nei comuni con più di 5 mila
abitanti, cioè sistema elettorale di tipo proporzionale con scrutinio di lista,
ed era finalizzato ad estendere a tutti i comuni il sistema elettorale di tipo
maggioritario plurinominale vigente nei comuni di minore dimensione
demografica. Per il Senato, il quesito referendario proponeva la sostituzione
del sistema proporzionale di fatto allora vigente con un sistema “misto”
prevalentemente maggioritario uninominale, per il 15 per cento dei seggi e
con recupero proporzionale del 25 per cento dei seggi. Per la Camera,
infine, la richiesta referendaria aveva una portata innovativa più limitata, in
quanto, lasciando invariato il sistema elettorale di tipo proporzionale con
scrutinio di lista allora vigente, si limitava a proporre la soppressione della
disposizione che conferiva agli elettori la facoltà di esprimere una pluralità
di voti di preferenza a favore dei candidati della lista prescelta.
Ma prescindendo del tenore letterale e giuridico specifico dei singoli quesiti
proposti, i referendum elettorali assumevano comunque un carattere
chiaramente propositivo, come strumenti di impulso per una riforma
elettorale orientata verso il superamento dei sistemi di tipo proporzionale
vigenti ai vari livelli della rappresentanza politica e a favore
dell’introduzione di meccanismi maggioritari.
Il complessivo significato riformatore attribuito ai referendum è parso
evidente già in occasione dello svolgimento della prima consultazione
referendaria, che si è svolta nel giugno del 1991, solamente sul referendum
relativo alla legge elettorale della Camera, benché il quesito non
simboleggiasse direttamente una modifica del sistema proporzionale
vigente, ad esso è stato tuttavia attribuito il significato di voto a favore del
passaggio verso un sistema elettorale di tipo uninominale.
La diretta efficacia dell’impulso dello strumento referendario era
certamente più evidente negli altri due quesiti (sui consigli comunali e sul
Senato) che giudicati in un primo istante inammissibili dalla Corte
costituzionale, con sentenza n. 47/199116, sono stati riproposti nel
16 Per Corte cost., 2 febbraio 1991, n. 47: “È inammissibile la richiesta di referendum abrogativo del D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle amministrazioni comunali), limitatamente alle seguenti parti: art. 11, comma 1, limitatamente alle parole “nei comuni con popolazione sino a diecimila abitanti”; art. 12; art. 27, comma 2, limitatamente alle parole “per i comuni con popolazione fino a diecimila - e C e D - per i comuni con popolazione superiore a diecimila abitanti”; intestazione della II sezione del IV capo del II titolo, limitatamente alle parole “nei comuni con popolazione sino a diecimila abitanti; intestazione della III sezione del IV capo del II titolo: “la presentazione delle candidature nei comuni con popolazione superiore ai diecimila abitanti”; art. 32; art. 33; art. 34; art. 35; art. 47, comma 1, limitatamente alle parole “nei comuni con popolazione superiore a diecimila abitanti, il presidente invita, inoltre, i rappresentanti delle liste dei candidati ad assistere alle operazioni”; art. 49, comma 2, limitatamente alle parole “(e anche chiusa nei comuni con oltre diecimila abitanti)”; art. 51, comma 2, n. 3, limitatamente alle parole “nei comuni con popolazione superiore ai diecimila abitanti possono apporre la propria firma anche i rappresentanti delle liste dei candidati” e n. 4, limitatamente alle parole “nei comuni con popolazione superiore ai diecimila abitanti è consentito ai rappresentanti di lista di trattenersi all’esterno della sala durante il tempo in cui questa rimane chiusa”; intestazione della II sezione del I capo del II titolo, limitatamente alle parole “nei comuni con la popolazione sino a diecimila abitanti”; art. 55, comma 2, limitatamente alle parole “in qualunque lista siano compresi” e 4° comma: “L’elettore che ha apposto il segno del voto sul contrassegno di una lista, può cancellare uno o più nomi nella lista prescelta e segnare candidati di altre liste fino alla concorrenza del numero dei consiglieri per il quale ha il diritto di votare”; intestazione della III sezione del I capo del II titolo: “disposizioni particolari per la votazione nei comuni con popolazione superiore ai diecimila abitanti”; art. 56; art. 57; art. 58; art. 60, comma 1, limitatamente alle parole “nei comuni con popolazione sino a diecimila abitanti” nonché alle parole “nei comuni con popolazione superiore ai diecimila abitanti” si intendono eletti i candidati compresi nella lista purché essa abbia riportato un numero di voti validi non inferiori al cinquanta per cento dei votanti ed il numero dei votanti non sia stato inferiore al cinquanta per cento degli elettori iscritti nelle liste elettorali del comune e comma 2, limitatamente alle parole “nei comuni con popolazione sino a diecimila abitanti”; intestazione della II sezione del VI capo del II titolo: “disposizioni particolari per lo scrutinio e la proclamazione nei comuni con popolazione superiore ai diecimila abitanti”; art. 68; art. 69; art. 70; art. 71; art. 72; art. 73; art. 74; art. 75,
settembre 1991, con i correttivi necessari al fine di tener conto dei rilievi
mossi dalla Corte stessa nel giudizio di ammissibilità, descritto dalla
sentenza n. 47/1991. I nuovi referendum sono stati dichiarati ammissibili
Quanto ne sai di "Diritto Costituzionale"?
I Sistemi Elettorali - Appunti
Profili evolutivi diritto industriale
Profili evolutivi della crisi di impresa
8 9.sistemi di partito, sistemi elettorali
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I SISTEMI ELETTORALI NELL’ESPERIENZA ITALIANA I PROFILI EVOLUTIVI