Source: http://kraken.slv.cz/7As66/2010
Timestamp: 2018-08-20 11:55:08+00:00
Document Index: 39534729

Matched Legal Cases: ['soud ', '§ 28', '§ 27', '§ 105', '§ 28', '§ 87', '§ 9', '§ 80', '§ 6', '§ 80', '§ 43', '§ 1', '§ 80', '§ 43', '§ 1', '§ 2', '§ 3', '§ 1', '§ 28', 'soud ', 'ÚS 75/93 ', '§ 33', '§ 6', '§ 13', '§ 43', '§ 6', '§ 80', 'soud ', 'soud ', '§ 28', 'soud ', '§ 6', '§ 28', '§ 33', '§ 1', '§ 6', '§ 105', '§ 87', 'soud ', '§ 43', '§ 80', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 65', 'soud ', '§ 46', '§ 68', '§ 81', '§ 89', '§ 87', 'soud ', 'soud ', '§ 28', '§ 28', '§ 33', '§ 73', '§ 73', '§ 33', '§ 33', '§ 73', '§ 28', '§ 28', '§ 10', 'soud ', '§ 50', '§ 58', '§ 50', '§ 68', 'soud ', '§ 6', '§ 28', '§ 4', '§ 105', '§ 1', 'soud ', '§ 28', '§ 2', '§ 24', '§ 33', '§ 13', '§ 13', 'soud ', '§ 102', '§ 103', 'soud ', '§ 104', '§ 51', '§ 2', '§ 4', '§ 4', '§ 4', '§ 65', '§ 2', '§ 177', '§ 4', '§ 5', '§ 95', '§ 39', '§ 41', '§ 4', '§ 65', '§ 1', '§ 28', 'soud ', '§ 67', 'soud ', '§ 13', '§ 60', '§ 17', 'soud ', '§ 53', '§ 72', '§ 74', '§ 177', '§ 2', '§ 3', '§ 6', '§ 10', '§ 23', '§ 79', '§ 149', '§ 28', '§ 27', '§ 50', '§ 56', '§ 28', '§ 27', '§ 28', '§ 28', '§ 28', '§ 28', 'de lege ferenda', 'De lege lata', 'soud ', 'soud ', '§ 105', '§ 81', '§ 87', '§ 4', '§ 6', '§ 7', '§ 23', '§ 24', '§ 65', 'soud ', 'soud ', '§ 110', 'soud ', '§ 110', 'soud ', 'soud ', '§ 110']

7As66/2010
è. j. 7 As 66/2010-119
ROZ SU D E K JMÉNEM REPUBLIKY Nejvy¹¹í správní soud rozhodl v senátì slo¾eném z pøedsedkynì JUDr. Eli¹ky Cihláøové a soudcù JUDr. Karla ©imky a JUDr. Jaroslava Hubáèka v právní vìci ¾alobce: Mgr. et Mgr. et Mgr. I. B., proti ¾alovanému: Ministerstvo ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy, se sídlem Karmelitská 529/7, Praha 1, v øízení o kasaèní stí¾nosti ¾alobce proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 30. 4. 2010, è. j. 5 Ca 15/2008-57,
Rozsudek Mìstského soudu v Praze ze dne 30. 4. 2010, è. j. 5 Ca 15/2008-57, s e z r u ¹ u j e a vìc s e v r a c í tomuto soudu k dal¹ímu øízení.
I. Dosavadní prùbìh událostí
I. 1. Jednání rektora Univerzity Palackého v Olomouci
[1] Dne 31. 8. 2007 rektor Univerzity Palackého v Olomouci (dále jen rektor ) zamítl návrh akademického senátu Právnické fakulty Univerzity Palackého (tato souèást uvedené univerzity je dále oznaèována jako Fakulta ) uèinìný podle ust. § 28 odst. 2 zákona è. 111/1998 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen zákon o vysokých ¹kolách ), a nejmenoval stì¾ovatele dìkanem Fakulty. V odùvodnìní rektor uvedl, ¾e návrhem akademického senátu je vázán v tom smyslu, ¾e nemù¾e jmenovat dìkanem nìkoho jiného ne¾ toho, kdo mu byl navr¾en. Na druhé stranì není dána povinnost rektora jmenovat kohokoli, kdo navr¾en byl. Stì¾ovatelovy zku¹enosti, a zejména výsledky dosavadní akademické èinnosti, zvlá¹tì pak na poli vìdeckém, jsou podle rektora zcela nedostateèné pro to, aby stì¾ovatel mohl úspì¹nì vykonávat nároènou funkci dìkana Fakulty. Rektor poukázal na situaci, v jaké se v souèasnosti Fakulta nachází, a konstatoval, ¾e ji nemù¾e úspì¹nì vést a reprezentovat pracovník, který sám nejen není habilitován, ale nemá dosud ukonèeno ani doktorské studium a jeho¾ vìdecká aktivita je minimální. Rovnì¾ poukázal na prùbìh volby kandidáta na dìkana. Stì¾ovatel se jako èlen akademického senátu zúèastnil nejen celé pøípravy a organizace voleb, a to i poté, kdy vyjádøil souhlas se svou kandidaturou, ale dokonce i samotné tajné volby. Tato skuteènost je podle mínìní rektora o to významnìj¹í, ¾e kandidát byl zvolen vìt¹inou jediného hlasu. Úèast kandidáta na volbì, nezpùsobuje-li pøímo její nezákonnost, zpochybòuje její legitimitu a je poru¹ením tradièních principù akademického ¾ivota. Byl-li pouze jeden ze dvou kandidátù souèasnì èlenem rozhodujícího orgánu, mìl výhodnìj¹í postavení ne¾ kandidát druhý. V závìru po¾ádal rektor akademický senát Fakulty o nový návrh kandidáta na dìkana pro funkèní období 2007 a¾ 2011. Zamítnutí návrhu obsahuje pouèení v tom smyslu, ¾e proti rozhodnutí nelze podat odvolání ani rozklad.
[2] Stì¾ovatel podal proti zamítnutí návrhu rektorem odvolání spojené s návrhem na vydání pøedbì¾ného opatøení, které adresoval ministerstvu prostøednictvím rektora. V odvolání dovozuje, ¾e napadený projev vùle, který má za rozhodnutí rektora, je individuálním správním aktem, tedy jednostranným správním úkonem, ve kterém rektor jako orgán veøejné správy v jednotlivém pøípadì autoritativnì øe¹í právní pomìry urèitých adresátù. Tímto rozhodnutím rektora byl stì¾ovatel dotèen na svých právech, zejména na právu na pøístup k veøejným funkcím. Proto¾e byl úèastníkem øízení pøed správním orgánem I. stupnì ve smyslu ust. § 27 odst. 2 zákona è. 500/2004 Sb., ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù (dále jen správní øád ), je oprávnìn podat odvolání. Stì¾ovatel dále poukázal na to, ¾e zákon o vysokých ¹kolách neobsahuje procesní úpravu, a proto se v daném pøípadì postupuje podle obecných pøedpisù o správním øízení, tedy podle správního øádu, co¾ vyplývá z ust. § 105 zákona o vysokých ¹kolách. V øízení podle ust. § 28 odst. 2 zákona o vysokých ¹kolách se pou¾ije správní øád, nebo» takový postup zde není -na rozdíl od jiných ustanovení zákona o vysokých ¹kolách-výslovnì vylouèen. O odvolání pak pøíslu¹í rozhodovat ministerstvu, které podle ust. § 87 písm. k) zákona o vysokých ¹kolách plní úkoly nadøízeného správního orgánu vysokých ¹kol ve správním øízení. Stì¾ovatel dovozuje, ¾e rektor mù¾e odmítnout jmenovat akademickým senátem pøedlo¾eného kandidáta na funkci dìkana pouze v pøípadì, ¾e tento nesplòuje zákonem stanovené po¾adavky, co¾ v¹ak není jeho pøípad. Nesouhlasí s názorem rektora, ¾e mu není dána povinnost jmenovat kohokoli, kdo mu byl akademickým senátem Fakulty navr¾en. Jeho argumentaci, ¾e návrh je v zásadním rozporu se zájmy pøíslu¹né Fakulty, popø. celé Univerzity Palackého v Olomouci (dále jen Univerzity ), pokládá za nièím neodùvodnìný, a odmítl také dal¹í dùvody, pro nì¾ nebyl jmenován dìkanem. V èásti, ve které rektor zamítl návrh akademického senátu Fakulty, je podle stì¾ovatele rozhodnutí nicotné, nebo» jej vydal orgán, kterému ¾ádný zákon nesvìøuje pravomoc takové rozhodnutí vydat. Rozhodnutí je rovnì¾ formálnì vadné, proto¾e neobsahuje zákonem stanovené nále¾itosti rozhodnutí vydaného ve správním øízení, napø. i èíslo jednací. Stì¾ovatel navrhl, aby v pøípadì, ¾e správní orgán I. stupnì (rektor) odvolání v plném rozsahu nevyhoví, ministerstvo zmìnilo napadené rozhodnutí tak, ¾e se stì¾ovatel jmenuje dìkanem Fakulty. Souèástí odvolání uèinil stì¾ovatel návrh na vydání pøedbì¾ného opatøení, jím¾ se domáhal toho, aby bylo èlenùm akademického senátu Fakulty pøikázáno zdr¾et se volby nového kandidáta na dìkana do doby, ne¾ bude otázka jmenování stì¾ovatele pravomocnì postavena na jisto.
[3] Na odvolání stì¾ovatele reagoval rektor písemným sdìlením ze dne 29. 10. 2007, v nìm¾ stì¾ovateli sdìlil, ¾e jeho po¾adavku na zmìnu rozhodnutí o zamítnutí návrhu akademického senátu Fakulty na jmenování stì¾ovatele do funkce dìkana, ani po¾adavku na postoupení stì¾ovatelova odvolání ministerstvu nemù¾e vyhovìt. Proces výbìru a jmenování dìkana fakulty rektorem veøejné vysoké ¹koly, jak je upraven zákonem o vysokých ¹kolách a vnitøními pøedpisy Univerzity, není správním øízením ve smyslu § 9 správního øádu, tedy postupem správního orgánu, jeho¾ úèelem je vydání správního rozhodnutí, jím¾ se v oblasti veøejné správy jmenovitì urèené osobì v urèité vìci zakládají, mìní, ru¹í nebo deklarují práva nebo povinnosti. Dále uvedl, ¾e rozhodnutím ze dne 31. 8. 2007 nezamý¹lel rozhodovat jako správní orgán, a proto také v jeho závìru uvedl, ¾e proti nìmu nelze podat ¾ádný opravný prostøedek. Nebylo-li dané rozhodnutí vydáno jako správní rozhodnutí postupem podle správního øádu, nelze proti nìmu podat odvolání a není tu ani orgán pøíslu¹ný k rozhodnutí o nìm. Proto odvolání stì¾ovatele ministerstvu nepostoupí a pova¾uje celou zále¾itost za uzavøenou, nebo» ani jinak neshledává jako mo¾né èi dùvodné své rozhodnutí zmìnit. Závìrem rektor vyslovil podiv nad tím,
¾e stì¾ovatel se svým odvoláním do¾aduje jmenování do funkce dìkana ministerstvem jako správním orgánem, co¾ je postup, který by byl v rozporu se stì¾ovatelem tolik zdùrazòovanými hodnotami nezávislosti a autonomie veøejných vysokých ¹kol a jejich fakult.
I. 2. Podnìt stì¾ovatele ministerstvu a postup ministerstva
[4] Dne 6. 11. 2007 byl ministerstvu doruèen podnìt stì¾ovatele ze dne 5. 11. 2007, aby uèinilo opatøení proti neèinnosti podle ust. § 80 odst. 3 správního øádu. V podnìtu stì¾ovatel konstatoval, ¾e o jeho odvolání proti aktu rektora nebylo doposud rozhodnuto, pøièem¾ z dopisu rektora (který je podle stì¾ovatele správním orgánem I. stupnì) vyplývá, ¾e tento odvolání nehodlá odvolacímu orgánu postoupit. Podle stì¾ovatele lze výkladem zákona o vysokých ¹kolách jednoznaènì dospìt k závìru, ¾e rozhodnutí (rektora) bylo vydáno ve správním øízení a je proti nìmu pøípustný opravný prostøedek. Zpùsob vyøízení stì¾ovatelova odvolání rektorem je v rozporu se zákonem, proto¾e rektor nebyl oprávnìn takto neformálnì o podaném odvolání rozhodnout. Jeho povinností bylo spis s odvoláním pøedlo¾it.
[5] Rozhodnutím ze dne 23. 11. 2007, è. j. 25 997/2007-30, oznaèeným jako Usnesení o ochranì pøed neèinností pøevzetím a odlo¾ením vìci , ministerstvo podle ust. § 6 odst. 1 ve spojení s § 80 odst. 4 písm. b) [a s pøihlédnutím k § 43 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 1 odst. 3] správního øádu pøevzalo od rektora k dal¹ímu postupu odvolání stì¾ovatele ze dne 3. 10. 2007 (výrok I. rozhodnutí ministerstva) a odvolání stì¾ovatele odlo¾ilo (výrok II. rozhodnutí ministerstva). V odùvodnìní usnesení ministerstvo uvedlo, ¾e posoudilo obsah podnìtu stì¾ovatele a shledalo, ¾e rektor po obdr¾ení odvolání zaslal stì¾ovateli pouze neformální sdìlení, resp. dopis, ze dne 29. 10. 2007, ani¾ by v dané vìci postupoval zpùsobem stanoveným správním øádem a v zákonné lhùtì vydal pøíslu¹né rozhodnutí, resp. usnesení. Ochranu pøed neèinností upravenou v ust. § 80 správního øádu je mo¾no aplikovat nejen na správní øízení v u¾¹ím smyslu, tj. ve smyslu èásti druhé správního øádu, ale obecnì na v¹echny postupy a úkony správních orgánù, na které se vztahuje správní øád. Ministerstvo se proto rozhodlo samo zjednat nápravu v postupu týkajícím se odvolání a uèinit opatøení proti neèinnosti rektora. Usnesením proto vìc pøevzalo a zároveò o vìci místo neèinného správního orgánu (rektora) rozhodlo, a to tak, ¾e vìc s ohledem na ust. § 43 odst. 1 písm. b) správního øádu odlo¾ilo, proto¾e k vyøízení odvolání stì¾ovatele spolu s návrhem na vydání pøedbì¾ného opatøení není vìcnì pøíslu¹ný ¾ádný správní orgán. Rozhodování rektora o návrhu akademického senátu Fakulty na jmenování stì¾ovatele jejím dìkanem není procesem podléhajícím pùsobnosti správního øádu. Na jmenování dìkana se správní øád s ohledem na jeho § 1 odst. 3 [kde je mj. uvedeno, ¾e (t)ento zákon se nepou¾ije pro obèanskoprávní, obchodnìprávní a pracovnìprávní úkony provádìné správními orgány ( )] nevztahuje, nebo» se jedná o pracovnìprávní úkon , a to z toho dùvodu, ¾e výkon funkce dìkana je závislou prací ve smyslu ust. § 2 odst. 4 a § 3 [a § 1 písm. a)] zákoníku práce. Z tohoto dùvodu bylo odvolání stì¾ovatele spolu s návrhem na pøedbì¾né opatøení odlo¾eno, nebo» je nelze doruèit orgánu, který by byl podle správního øádu vìcnì pøíslu¹ný k jeho vyøízení. Ministerstvo jako obiter dictum uvedlo, ¾e jmenování dìkana na návrh akademického senátu fakulty podle ust. § 28 odst. 2 zákona o vysokých ¹kolách není povinností rektora, ale jeho kompetencí (pravomocí). Z daného ustanovení nelze dovodit, ¾e by rektor byl povinen vyhovìt ka¾dému návrhu akademického senátu fakulty na jmenování dìkana, ale pouze to, ¾e mù¾e dìkana jmenovat pouze na návrh akademického senátu fakulty.
I. 3. Procesní postup stì¾ovatele proti rozhodnutí ministerstva o odlo¾ení vìci
[6] Proti výroku II. usnesení ministerstva podal stì¾ovatel ¾alobu k Mìstskému soudu v Praze, o ní¾ uvedený soud rozhodl rozsudkem ze dne 30. 4. 2010, è. j. 5 Ca 15/2008-57, který je pøedmìtem pøezkumu v tomto øízení o kasaèní stí¾nosti.
[7] Proti výroku II. usnesení ministerstva podal stì¾ovatel souèasnì rozklad, který byl rozhodnutím ministra ze dne 22. 2. 2008 zamítnut. V odùvodnìní rozhodnutí ministr uvedl, ¾e ministerstvo se rozhodlo samo zjednat nápravu v postupu týkajícím se podání stì¾ovatele oznaèeného jako odvolání a uèinit opatøení proti neèinnosti rektora. Ministr konstatoval, ¾e stì¾ovatel rozkladem napadl pouze výrok II. usnesení ministerstva, tak¾e výrok I. tohoto rozhodnutí nabyl uplynutím lhùty pro podání rozkladu právní moci.
[8] Názor stì¾ovatele, ¾e jmenování dìkana rektorem veøejné vysoké ¹koly má obecnì povahu správního úkonu, resp. rozhodnutí vydávaného v oblasti výkonu veøejné správy, a ¾e rektor pøi jmenování dìkana postupuje jako správní úøad, resp. jako orgán moci výkonné, oznaèil ministr za nesprávný. Ztoto¾nil se se závìrem ministerstva, podle nìho¾ se na jmenování dìkana správní øád nevztahuje, nebo» se jedná o pracovnìprávní úkon, a to z toho dùvodu, ¾e výkon funkce dìkana je závislou prací ve smyslu zákoníku práce. Jmenování dìkana rektorem veøejné vysoké ¹koly je podle názoru ministra soukromoprávním úkonem podle zákoníku práce (a zákona o vysokých ¹kolách), kterým veøejná vysoká ¹kola jako zamìstnavatel jmenuje (prostøednictvím rektora) vedoucího zamìstnance (dìkana), resp. který zakládá pomìr danému kandidátovi nebo mìní kandidátovi jako dosavadnímu zamìstnanci døíve sjednaný druh práce. Platí zde zásada, ¾e pracovnìprávní vztahy podle zákoníku práce mohou vzniknout jen se souhlasem fyzické osoby a zamìstnavatele, pøièem¾ tento souhlas nelze nahrazovat rozhodnutím orgánu státní správy. Skuteènost, ¾e dìkan v rámci svých kompetencí vykonává i veøejnou moc, není sama o sobì dùvodem pro to, aby jeho jmenování bylo pova¾ováno za výkon veøejné moci. Veøejnoprávním vztahem je v tomto pøípadì vztah mezi akademickým senátem fakulty jako navrhovatelem kandidáta na funkci dìkana fakulty a rektorem veøejné vysoké ¹koly. Vlastní jmenování dìkana rektorem nespadá do oblasti veøejného práva, v ní¾ jsou vztahy zalo¾ené na nerovnosti zúèastnìných subjektù, ale do oblasti práva soukromého, k ní¾ patøí vztahy zalo¾ené na rovnosti. Jmenování dìkana není výkonem veøejné moci tak, jak je vymezena v judikatuøe Ústavního soudu (napø. usnesení sp. zn. II. ÚS 75/93 z 25. 11. 1993 nebo usnesení sp. zn. II. US 86/95 z 23. 5. 1995). V daném pøípadì se jedná o soukromoprávní vztah, nebo» jmenování dìkana pøedpokládá souhlas jak zamìstnavatele (rektora), tak pøivolení navr¾eného kandidáta k tomu, aby byl dìkanem jmenován. Bez souhlasu obou stran pracovnìprávního vztahu nemù¾e k zalo¾ení (nebo zmìnì) pracovního pomìru kandidáta k veøejné vysoké ¹kole dojít.
[9] Vydáním rozhodnutí o nejmenování kandidáta dìkanem rektor nepùsobil v oblasti veøejnoprávní, nebo» úèastníci právního vztahu (rektor a stì¾ovatel jako kandidát na dìkana) nejsou jeden druhému nadøízeni v tom smyslu, ¾e by mocenský orgán svou vùlí závaznì urèoval druhému úèastníku rozhodnutím, co je pro nìho právem nebo povinností. Veøejná vysoká ¹kola jednající svým orgánem (rektorem) tu nevystupuje jako mocenský subjekt, který vrchnostenským rozhodnutím zakládá práva a povinnosti, ale jako úèastník soukromoprávního vztahu. Vztah dìkana k veøejné vysoké ¹kole je klasickým vztahem pracovnìprávním, který se øídí zákoníkem práce. Zákon o vysokých ¹kolách je pak ve vztahu k zákoníku práce pøedpisem zvlá¹tním. Zákoník práce se na pracovnìprávní vztahy vztahuje v plném rozsahu, pokud zvlá¹tní zákon (kterým je mimo jiné zákon o vysokých ¹kolách) nestanoví jinak. Zákon o vysokých ¹kolách obsahuje odli¹nou právní úpravu ohlednì zalo¾ení pracovního pomìru jmenováním (§ 33 odst. 1 zákoníku práce), nebo» stanoví, ¾e dìkana jmenuje rektor veøejné vysoké ¹koly. Tato interpretace zákoníku práce podle ministra odpovídá skuteènosti, ¾e výkon funkce dìkana se øídí zákoníkem práce. Akademický senát fakulty se pouze usná¹í na návrhu na jmenování dìkana a ten je pak pøedkládán rektorovi. Návrh rektora omezuje jen v tom smìru, ¾e mù¾e dìkanem jmenovat pouze osobu, její¾ jmenování mu bylo akademickým senátem fakulty navr¾eno. Navr¾ení je pøedpokladem pro jmenování. Rektor v¹ak nemusí jmenovat dìkanem ka¾dého kandidáta, který je mu navr¾en. Rovnì¾ nemusí kandidátovi zdùvodòovat, proè jej jmenoval (nebo nejmenoval) dìkanem. Kandidát na dìkana se také nemù¾e domáhat toho, aby pracovnìprávní vztah byl nahrazen rozhodnutím orgánu státní správy, resp. aby vùle zamìstnavatele byla nahrazena rozhodnutím orgánu státní správy. Ministr v tomto smìru poukázal na ust. § 6 odst. 1 písm. g) a odst. 3 zákona o vysokých ¹kolách. Pokud jde o postup pøi jmenování dìkana, veøejné subjektivní právo má pouze akademický senát fakulty. Toto právo spoèívá v tom, ¾e navrhuje kandidáta. Senátu by tedy bylo vhodné sdìlit, proè rektor jeho návrhu nevyhovìl. Vztah mezi rektorem a akademickým senátem fakulty je tedy vztahem veøejnoprávním. Návrh na jmenování dìkana je veøejnoprávním návrhem v tom smyslu, aby rektor uèinil soukromoprávní úkon. Pøi jmenování dìkana je tøeba respektovat ust. § 13 zákoníku práce musí být zachována svoboda vùle zakotvená v zákoníku práce. Je proto zcela irelevantní, zda funkce dìkana je èi není veøejnou funkcí ve smyslu èl. 21 Listiny základních práv a svobod. Navr¾ení kandidáta na dìkana akademickým senátem fakulty je toliko pøedpokladem pro jmenování kandidáta. Nezakládá v¹ak nárok na jmenování do této funkce. Rozhodování rektora ve vztahu ke kandidátovi je èistì vìcí soukromoprávní, z èeho¾ vyplývá, ¾e se na nì neu¾ije správní øád a ¾e nejde o výkon veøejné moci. Jedná se o soukromoprávní postup dle zákoníku práce a zákona o vysokých ¹kolách.
[10] Ministr v odùvodnìní rozhodnutí dále uvedl, ¾e aèkoliv v rozhodnutí rektora nebyla obsa¾ena ¾ádná výslovná zmínka o správním øádu, je vnitønì èlenìno a s ohledem na u¾ité formulace zdánlivì vypadá jako správní rozhodnutí. Proto mohlo ve stì¾ovateli vzbudit nesprávný dojem, ¾e jím rektor formálnì vystoupil jako správní orgán pøesto, ¾e v dané vìci správním orgánem materiálnì nebyl. Pokud tedy na následné podání stì¾ovatele ze dne 5. 10. 2007 reagoval pouze neformálním pøípisem ze dne 29. 10. 2007, jednalo se o správný postup z hlediska materiálnìprávního. Ministr nicménì akceptoval, ¾e z hlediska formálnì právního ministerstvo pova¾ovalo ve slo¾ité procesní situaci, která není správním øádem pøímo výslovnì upravena, za vhodnìj¹í, aby rektor postupoval s vyu¾itím ust. § 43 správního øádu per analogiím, tj. aby s ohledem na skuteènost, ¾e je správním orgánem pouze pøi výkonu pùsobnosti v oblasti veøejné správy, nikoli pøi rozhodování o návrhu na jmenování dìkana, aplikoval toto ustanovení nikoli pøímo, ale na základì analogie. Ministr rovnì¾ akceptoval, ¾e ministerstvo, aè se nejednalo o vìc veøejnoprávní, pøi nedostatku procesní úpravy, v zájmu právní jistoty stì¾ovatele a vedeno dobrou vùlí a snahou zvý¹it právní ochranu stì¾ovatele formálním rozhodnutím o jeho podání, polo¾ilo dùraz na formální stránku vìci a u¾ilo per analogiam ust. § 6 odst. 1 ve spojení s § 80 správního øádu a vìc svým usnesením atrahovalo a odlo¾ilo, ani¾ by se, jak by odpovídalo materiální povaze vìci, pøiklonilo k prostému vyøízení vìci neformálním pøípisem, jím¾ by stì¾ovateli bylo sdìleno, ¾e jeho vìc u¾ byla vyøízena dopisem rektora ze dne 29. 10. 2007.
I.4. ®aloba stì¾ovatele proti rozhodnutí ministra o rozkladu a pøezkumné øízení u Mìstského soudu v Praze
[11] Proti rozhodnutí ministra o rozkladu podal stì¾ovatel ¾alobu k Mìstskému soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 29. 1. 2010, è.j. 9 Ca 172/2008-73, vyslovil jeho nicotnost. Mìstský soud dospìl k závìru, ¾e pro posouzení otázky zákonnosti procesního postupu, který v dané vìci zvolilo ministerstvo ve svém usnesení ze dne 23. 12. 2007, a který byl následnì aprobován rozhodnutím ministra o rozkladu, je klíèové zodpovìzení prvotní otázky, zda rozhodnutí rektora o nejmenování stì¾ovatele dìkanem je úkonem soukromoprávní povahy, èi zda se jedná o rozhodnutí správního orgánu vydané pøi výkonu pùsobnosti v oblasti veøejné správy, na které dopadá správní øád. Mìstský soud se plnì ztoto¾nil se závìrem ministerstva, ¾e rozhodnutí rektora o nejmenování urèité osoby dìkanem fakulty, vydané podle ust. § 28 odst. 2 zákona o vysokých ¹kolách, je soukromoprávním úkonem rektora, na který se správní øád nevztahuje, nebo» se jedná o úkon, jím¾ se rozhoduje o zalo¾ení, popø. zmìnì, pracovního pomìru kandidáta na dìkana k veøejné vysoké ¹kole.
[12] Podle názoru mìstského soudu rektor sice nemù¾e jmenovat dìkanem jinou osobu ne¾ tu, kterou navrhl akademický senát fakulty, ale není jeho povinností vyhovìt návrhu akademického senátu. Je pouze na rozhodnutí rektora, zda osobu navr¾enou akademickým senátem fakulty jmenuje dìkanem èi nikoliv. Kandidát na funkci dìkana navr¾ený akademickým senátem fakulty nemá veøejné subjektivní právo, aby byl do funkce rektorem jmenován. Podle mìstského soudu rovnì¾ není pochyb o tom, ¾e výkon funkce dìkana je závislou prací ve prospìch pøíslu¹né fakulty jako souèásti veøejné vysoké ¹koly, kterou dìkan vykonává osobnì a za ni¾ pobírá mzdu. Mezi dìkanem a veøejnou vysokou ¹kolou vzniká jeho jmenováním pracovnìprávní vztah øídící se zákoníkem práce a zákonem o vysokých ¹kolách a kandidát na funkci dìkana musí se svým jmenováním dìkanem souhlasit. Souhlas navr¾eného kandidáta, aby byl dìkanem jmenován, je nutnou podmínkou, bez ní¾ nemù¾e dojít k zalo¾ení, popø. zmìnì, pracovního pomìru kandidáta na funkci dìkana k veøejné vysoké ¹kole. Tato skuteènost, tj. nezbytnost souhlasu navr¾eného kandidáta se jmenováním do funkce dìkana, prokazuje, ¾e rektor jako orgán veøejné vysoké ¹koly pøi jmenování dìkana nevystupuje z pozice orgánu veøejné moci, který by jednostranným vrchnostenským rozhodnutím autoritativnì zakládal adresátu tohoto aktu práva a povinnosti. Jmenování dìkana tudí¾ nelze pova¾ovat za výkon veøejné moci, jak ji definoval Ustavní soud v usnesení ze dne 25. 11. 1993, sp. zn. II. ÚS 75/93.
[13] Podle mìstského soudu pracovnìprávní vztahy, mezi které patøí i vztah dìkana k veøejné vysoké ¹kole, její¾ souèástí je pøíslu¹ná fakulta, patøí do výluèné samosprávné pùsobnosti veøejné vysoké ¹koly. Zákon státu neumo¾òuje, aby prostøednictvím ministerstva nahrazoval èi mìnil rozhodnutí rektora o jmenování èi nejmenování urèité osoby dìkanem fakulty. Pokud by tak státní orgán uèinil, nepøípustnì by tím zasáhl do èinnosti veøejné vysoké ¹koly, èím¾ by poru¹il ust. § 6 odst. 3 zákona o vysokých ¹kolách. Ustanovení § 28 odst. 2 zákona o vysokých ¹kolách o jmenování dìkana rektorem je nutno pova¾ovat za speciální ve vztahu k ust. § 33 odst. 3 zákoníku práce upravujícímu zalo¾ení pracovního pomìru jmenováním. Zákon o vysokých ¹kolách je ve smyslu tohoto ustanovení zvlá¹tním právním pøedpisem, který stanoví jinak a urèuje dal¹í osobu (dìkana fakulty veøejné vysoké ¹koly), její¾ pracovní pomìr se zakládá jmenováním. Jediné omezení rektora pøi jmenování dìkana spoèívá v tom, ¾e rektor nemù¾e jmenovat dìkanem jinou osobu ne¾ tu, kterou navrhl akademický senát fakulty. Rozhodnutí o jmenování navr¾ené osoby je v¹ak ve výluèné diskreèní pravomoci rektora. Pouze na jeho úvaze zále¾í, zda návrhu akademického senátu vyhoví a navr¾enou osobu dìkanem jmenuje èi nikoliv. Bez ohledu na to, zda je funkce dìkana funkcí veøejnou, samotné rozhodnutí rektora o (ne)jmenování navr¾ené osoby dìkanem je s pøihlédnutím ke v¹em vý¹e uvedeným skuteènostem nutno pova¾ovat za soukromoprávní úkon, jím¾ je rozhodováno o tom, zda mezi navr¾eným kandidátem na funkci dìkana a veøejnou vysokou ¹kolou vznikne jmenováním pracovnìprávní vztah. Nejedná se tak o výkon pùsobnosti rektora v oblasti veøejné správy.
[14] Na rozhodování zamìstnavatele (a» ji¾ veøejné vysoké ¹koly, jejím¾ jménem rektor jedná, èi kteréhokoliv jiného zamìstnavatele) o zalo¾ení pracovního pomìru urèité osoby jmenováním nelze, a to ani podpùrnì, aplikovat správní øád. To zcela jednoznaènì vyplývá z ust. § 1 odst. 3 správního øádu. Rektor veøejné vysoké ¹koly navíc pøi rozhodování o jmenování dìkana nevystupuje jako správní orgán, nevykonává pùsobnost v oblasti veøejné správy (veøejnou moc), ale jeho rozhodování je rozhodováním o pracovnìprávním vztahu osoby navr¾ené na funkci dìkana na veøejné vysoké ¹kole, a tedy výkonem samosprávné pùsobnosti veøejné vysoké ¹koly ve smyslu ust. § 6 odst. 1 písm. g) zákona o vysokých ¹kolách, do ní¾ státním orgánùm nepøíslu¹í zasahovat. Postup podle obecných pøedpisù o správním øízení ve smyslu § 105 zákona o vysokých ¹kolách, tj. postup podle pøíslu¹ných ustanovení správního øádu, proto pøi rozhodování rektora o jmenování dìkana nepøichází v úvahu, a neuplatní se ani ust. § 87 písm. k) zákona o vysokých ¹kolách, nebo» i toto ustanovení dopadá pouze na správní øízení.
[15] Rektor tedy podle mìstského soudu postupoval zcela v souladu se zákonem, kdy¾ v reakci na stì¾ovatelovo odvolání proti rozhodnutí o nejmenování dìkanem stì¾ovatele pøípisem ze dne 29. 10. 2007 pouèil o tom, ¾e proces výbìru a jmenování dìkana fakulty není správním øízením a ¾e rektorovo rozhodnutí nebylo vydáno jako správní rozhodnutí postupem podle správního øádu, tak¾e proti nìmu nelze podat odvolání. Vyøízení stì¾ovatelova odvolání tímto neformálním pøípisem je sice v napadeném rozhodnutí oznaèeno za správný postup z hlediska materiálnì právního, na druhou stranu v¹ak ministerstvo v návaznosti na podnìt stì¾ovatele k uèinìní opatøení proti neèinnosti usnesením ze dne 23. 11. 2007 pøevzalo stì¾ovatelovo odvolání k dal¹ímu postupu a toto odvolání samo odlo¾ilo. K tomu mìstský soud zaujal názor, ¾e nelze-li na rozhodování rektora veøejné vysoké ¹koly o jmenování dìkana aplikovat správní øád, není mo¾né, a to ani postupem per analogiam, na toto rozhodování vztáhnout ust. § 43 èi § 80 správního øádu. Rozhodnutí rektora o (ne)jmenování urèité osoby dìkanem je rozhodnutím koneèným, není vydáváno ve správním øízení, a rektor (ani ¾ádný jiný orgán) proto není oprávnìn ani povinen jakkoliv rozhodovat o pøípadném odvolání podaném proti tomuto rozhodnutí. Neformální vyrozumìní odvolatele o tom, ¾e se podaným odvoláním nebude nikdo dále zabývat, nebo» odvolání je z podstaty vìci nepøípustné a není zde orgán, který by o nìm mohl a mìl rozhodnout, je jediným adekvátním øe¹ením dané situace. Tím, ¾e ministerstvo na sebe usnesením atrahovalo rozhodování o odvolání stì¾ovatele proti rozhodnutí rektora, nepøípustnì zasáhlo do samosprávné pùsobnosti veøejné vysoké ¹koly. Bez ohledu na to, jakým zpùsobem o odvolání rozhodlo, vydalo toto rozhodnutí z pozice správního orgánu nadøízeného rektorovi veøejné vysoké ¹koly, jemu¾ de facto vytklo neèinnost. Ministerstvo si tímto neoprávnìnì pøisvojilo pravomoc rozhodovat místo rektora ve vìci týkající se jmenování dìkana, která spadá do samosprávné pùsobnosti veøejné vysoké ¹koly, aè tuto pravomoc zákon ministerstvu nepøiznává. Vzhledem k absolutnímu nedostatku pravomoci ministerstva zasahovat do procesu jmenování dìkana rektorem veøejné vysoké ¹koly, z nìho¾ vyplývá mimo jiné také nemo¾nost vstupovat do tohoto procesu a rozhodovat místo rektora s vyu¾itím institutu opatøení proti neèinnosti, shledal mìstský soud napadené rozhodnutí nicotným.
[16] Dále mìstský soud uvedl, ¾e právní øád poskytuje stì¾ovateli dostateèné prostøedky k obranì proti pøípadné neèinnosti správního orgánu spoèívající v nevydání rozhodnutí o odvolání èi rozkladu podaném proti rozhodnutí správního orgánu I. stupnì. Takovým prostøedkem je ¾aloba na ochranu proti neèinnosti správního orgánu. Kdyby tedy ministerstvo vyøídilo vìc neformálním pøípisem, jím¾ by stì¾ovateli sdìlilo, ¾e jeho vìc (odvolání) u¾ byla vyøízena dopisem rektora ze dne 29. 10. 2007, mohl se stì¾ovatel proti takovému vyøízení vìci bránit ¾alobou na ochranu proti neèinnosti.
I.5. ®aloba stì¾ovatele proti výroku II. rozhodnutí ministerstva a pøezkumné øízení u Mìstského soudu v Praze
[17] Jak ji¾ bylo uvedeno, stì¾ovatel proti výroku II. rozhodnutí ministerstva ze dne 23. 11. 2007, è. j. 25 997/2007-30, podal jednak rozklad k ministru ¹kolství a jednak ¾alobu k Mìstskému soudu v Praze. O ¾alobì tento soud rozhodl rozsudkem ze dne 30. 4. 2010, è. j. 5 Ca 15/2008-57, jen¾ je pøedmìtem pøezkumu v tomto øízení na základì podané kasaèní stí¾nosti. Mìstský soud i v tomto rozsudku vyslovil identický právní názor jako ten, který zaujal ji¾ v rozsudku ze dne 29. 1. 2010, è. j. 9 Ca 172/2008-73, jím¾ vyslovil nicotnost rozhodnutí ministra o rozkladu. V odùvodnìní rozsudku ve vìci prvoinstanèního rozhodnutí ministerstva v podstatì jen zopakoval dùvody uvedené v rozsudku ve vìci rozhodnutí ministra o rozkladu a dodal pouze, ¾e z odùvodnìní rozsudku ve vìci rozhodnutí ministra o rozkladu je zøejmé, ¾e Mìstský soud v Praze nesouhlasí s názorem, který zaujal Krajský soud v Ostravì v rozsudku ze dne 19. 11. 2007, è. j. 22 Ca 352/2007-29. Názor, ¾e v procesu jmenování dìkana rektorem veøejné vysoké ¹koly je nutno postupovat podle správního øádu, je podle Mìstského soudu v Praze v rozporu se soukromoprávní povahou rozhodování rektora o jmenování dìkana. Podle názoru Mìstského soudu v Praze závìry vyslovené v rozsudku ve vìci rozhodnutí ministra o rozkladu plnì dopadají i na vìc prvoinstanèního rozhodnutí ministerstva. Rektor vysoké ¹koly pøi rozhodování o jmenování dìkana nevykonává pùsobnost v oblasti veøejné správy, nerozhoduje jako správní orgán a ministerstvo tak pøi rozhodování rektora o jmenování dìkana není nadøízeným správním orgánem rektora. Z toho plyne absolutní nedostatek pravomoci ministerstva zasahovat do procesu jmenování dìkana rektorem vysoké ¹koly. ®alobou napadené rozhodnutí ze dne 23. 11. 2007, jím¾ ministerstvo pøevzalo k dal¹ímu postupu odvolání stì¾ovatele proti rozhodnutí rektora a rozhodlo o nìm, proto soud shledal rozhodnutím nicotným.
I.6. ®aloba stì¾ovatele proti projevu vùle rektora ze dne 31. 8. 2007
[18] Stì¾ovatel vedle toho, ¾e podal odvolání proti projevu vùle rektora ze dne 31. 8. 2007 a následnì brojil proti neèinnosti rektora ve vìci postoupení tohoto odvolání ministerstvu, vyu¾il je¹tì dal¹ího právního prostøedku. Proto¾e projev vùle rektora pova¾oval za rozhodnutí ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ø. s. (a zøejmì za rozhodnutí vydávané pouze-v jednoinstanèním øízení), podal proti nìmu ¾alobu u Krajského soudu v Ostravì. Pøesto, ¾e krajský soud dospìl k závìru, ¾e ¾aloba by byla projednatelná ve správním soudnictví, nebo» se týká veøejného subjektivního práva stì¾ovatele souvisejícího s jeho pøípadným jmenováním dìkanem, jeliko¾ rektor rozhoduje jako správní orgán v oblasti veøejné správy, ¾alobu stì¾ovatele usnesením ze dne 19. 11. 2007, è. j. 22 Ca 352/2007-29, odmítl podle ust. § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. a) s. ø. s. Stì¾ovatel toti¾ podle jeho názoru nevyèerpal øádné opravné prostøedky v øízení pøed správním orgánem. Tyto prostøedky, a sice odvolání proti rozhodnutí rektora k ministerstvu, zákon pøipou¹tí, nebo» na vìc je subsidiárnì pou¾itelný správní øád (§ 81 odst. 1 a § 89 odst. 1) ve spojení s ust. § 87 písm. k) zákona o vysokých ¹kolách.
[19] Proti rozsudku Mìstského soudu v Praze ze dne 30. 4. 2010, è.j. 5 Ca 15/2008-57, ve vìci prvoinstanèního rozhodnutí ministerstva podal stì¾ovatel kasaèní stí¾nost z dùvodu jeho nezákonnosti spoèívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v pøedcházejícím øízení. Nesprávné posouzení právní otázky spatøuje v tom, ¾e soud pøi svém rozhodování aplikoval na posuzovanou vìc jiné právní pøedpisy, ne¾ mìl správnì pou¾ít.
[20] V tomto rozsudku mìstský soud odkázal na závìry tohoto soudu vyslovené ve vìci vedené pod sp. zn. 9 Ca 172/2008 s tím, ¾e tyto plnì dopadají i na daný pøípad. S tìmito závìry se v¹ak stì¾ovatel neztoto¾òuje. Výkon funkce dìkana, stejnì tak jako výkon funkce rektora, je podle nìho bezpochyby výkonem veøejné funkce, nebo» tou se rozumí plnìní povinností vyplývajících z funkce, která je vymezena funkèním nebo èasovým obdobím a obsazovaná na základì pøímé nebo nepøímé volby nebo jmenování podle zvlá¹tních právních pøedpisù. Podle ust. § 28 odst. 4 zákona o vysokých ¹kolách je funkèní období dìkana ètyøleté a funkci dìkana mù¾e tatá¾ osoba vykonávat na té¾e fakultì nejvý¹e dvì po sobì bezprostøednì jdoucí funkèní období. Pokud by na jmenování dìkana dopadala pøíslu¹ná ustanovení zákoníku práce, pak by muselo být mo¾né napø. sjednat zku¹ební dobu pøed vznikem pracovního pomìru jmenováním, a to obdobnì jako v pøípadì vzniku pracovního pomìru pracovní smlouvou.
[21] Pokud by ust. § 28 odst. 2 zákona o vysokých ¹kolách bylo zvlá¹tním právním pøedpisem ve smyslu ust. § 33 odst. 3 zákoníku práce pro úèely vzniku pracovního pomìru jmenováním, pak by se na pøípad odvolání z funkce dìkana muselo uplatnit ust. § 73 zákoníku práce, nebo» toto ustanovení ohlednì odvolání z pracovního místa vedoucího zamìstnance na jiný zvlá¹tní pøedpis neodkazuje. Podle ust. § 73 odst. 1 vìta pøed støedníkem zákoníku práce mù¾e v pøípadech uvedených v § 33 dost. 3 zákoníku práce ten, kdo je pøíslu¹ný ke jmenování, vedoucího zamìstnance z pracovního místa odvolat. Je-li tedy rozhodnutí o jmenování navr¾ené osoby ve výluèné diskreèní pravomoci rektora, a je pouze na jeho úvaze, zda návrhu akademického senátu vyhoví a navr¾enou osobu dìkanem jmenuje èi nikoliv, pak by mu stejná míra diskrece mìla být pøiznána pøi odvolávání dìkana z funkce tak, jak je tato pøiznána zákoníkem práce tìm, kteøí jsou pøíslu¹ní ke jmenování podle § 33 odst. 3 zákoníku práce.
[22] Rektor jako osoba oprávnìná ke jmenování v¹ak podle stì¾ovatele nedisponuje diskreèní pravomocí uvedenou v ust. § 73 odst. 1 zákoníku práce, nebo» není oprávnìn dìkana, kterého jmenoval, odvolat svévolnì, ale pouze za pøedpokladù stanovených v ust. § 28 odst. 3 zákona o vysokých ¹kolách. Z uvedeného je zøejmé, ¾e zatímco v pracovnìprávních vztazích mù¾e být vedoucí zamìstnanec, který byl do funkce jmenován, kdykoliv, bez uvedení dùvodù tím, kdo jej jmenoval, odvolán, dìkan mù¾e být odvolán pouze za pøedpokladu, ¾e záva¾ným zpùsobem neplní své povinnosti nebo záva¾ným zpùsobem po¹kozuje zájem vysoké ¹koly nebo fakulty, navíc po pøedchozím vyjádøení akademického senátu fakulty a se souhlasem akademického senátu veøejné vysoké ¹koly.
[23] Stì¾ovatel pova¾uje úvahy soudu o pracovnìprávním charakteru jmenování dìkana za nesprávné také s ohledem na to, ¾e zákon o vysokých ¹kolách upravuje vedle postupu pro ustanovení dìkana (§ 28 odst. 2) obdobným zpùsobem také postup pro ustanovení rektora, a to v ust. § 10 odst. 2. Podle citovaného ustanovení rektora jmenuje a odvolává na návrh akademického senátu veøejné vysoké ¹koly prezident republiky s tím, ¾e návrh se podává prostøednictvím ministra ¹kolství, mláde¾e a tìlovýchovy. V této souvislosti stì¾ovatel poukázal na to, ¾e v souladu se závìry Nejvy¹¹ího správního soudu vyjádøenými v rozsudcích è. j. 4 Aps 3/2005-35 a è. j. 4 Ans 9/2007-197, které jsou na jmenování rektora v plném rozsahu uplatnitelné, je nutno pova¾ovat jmenování rektora prezidentem za správní rozhodnutí uèinìné správním úøadem sui generis pøi výkonu veøejné správy.
[24] Stì¾ovatel dále uvedl, ¾e v rámci procesu jmenování do funkce rektora (stejnì jako dìkana) nelze konkrétního kandidáta jmenovat bez jeho souhlasu. Ostatnì i postup pøi jmenování osob do jiných veøejných funkcí, napø. justièního èekatele do funkce soudce, v¾dy vy¾aduje souhlas dotèené osoby se jmenováním. Z vý¹e uvedeného vyplývá jednoznaèný závìr, ¾e souhlas s ustanovením do funkce nelze pova¾ovat za skuteènost, která zakládá pracovnìprávní charakter jmenování, jak mìstský soud v napadeném rozsudku nesprávnì dovozuje.
[25] Funkce rektora a dìkana vykazuje øadu shodných znakù, kdy¾ obì funkce jsou nepochybnì funkcemi veøejnými (viz napø. oprávnìní rektora dle § 50 odst. 7, § 58 odst. 8 apod. zákona o vysokých ¹kolách nebo oprávnìní dìkana dle § 50 odst. 2, § 68 odst. 3 apod. tého¾ zákona) a zároveò statutárními, by» s nestejným rozsahem oprávnìní (rektor vystupuje jako pøedstavitel celé veøejné vysoké ¹koly, zatímco dìkan jako pøedstavitel jedné její souèásti, tj. fakulty). Je-li mìstský soud toho názoru, ¾e výkon funkce dìkana je závislou prací ve prospìch pøíslu¹né fakulty jako souèásti veøejné vysoké ¹koly, kterou dìkan vykonává osobnì a pobírá za ni mzdu s tím, ¾e mezi dìkanem a vysokou ¹kolou vzniká pracovnìprávní vztah øídící se zákoníkem práce a zákonem o vysokých ¹kolách, pak podle stì¾ovatele lze toté¾ vztáhnout na výkon funkce rektora ve vztahu k veøejné vysoké ¹kole.
[26] Stì¾ovatel je s ohledem na uvedené skuteènosti toho názoru, ¾e je-li výkon funkce rektora pojmovì shodný s výkonem funkce dìkana (li¹í se pouze rozsahem kompetencí) a vykazuje-li postup k ustanovení do funkce shodné prvky (v obou pøípadech nejprve dochází k volbì kandidáta akademickým senátem a poté nastupuje jmenování jiným subjektem), je nepøijatelné, aby jmenování jednoho pøedstavitele veøejné vysoké ¹koly (rektora) bylo v souladu s konstantní judikaturou vnímáno jako správní rozhodnutí, zatímco jmenování jiného (dìkana) bylo mìstským soudem oznaèeno za pracovnìprávní úkon, který nelze pøezkoumat ve správním soudnictví. Uvedený závìr stì¾ovatel pova¾uje za projev tzv. denegatio justitiae , kdy je mu odpírána mo¾nost docílit soudního pøezkoumání postupu správního orgánu. Tím je poru¹eno jeho právo na soudní ochranu podle èl. 36 odst. 1, 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina ). Dále je postupem soudu stì¾ovatel jednoznaènì diskriminován na svém právu na rovné podmínky pøístupu k voleným a jiným veøejným funkcím podle èl. 21 odst. 4 Listiny.
[27] Stì¾ovatel dále v kasaèní stí¾nosti poukázal na to, ¾e postup smìøující ke jmenování do funkce nemusí mít stejný právní re¾im jako následný výkon této funkce. V øadì pøípadù je ustanovování do funkce pøedmìtem rozhodnutí správního orgánu, zatímco funkce je následnì vykonávána na základì jiného právního dùvodu (soukromoprávní smlouvy). V této souvislosti vytýká stì¾ovatel mìstskému soudu, ¾e se posouzením uvedených skuteèností nezabýval a bez jakéhokoliv odùvodnìní právní re¾im jmenování ztoto¾nil s právním re¾imem výkonu funkce. Stì¾ovatel zdùraznil, ¾e zákon o vysokých ¹kolách neupravuje formu výkonu funkce rektora ani dìkana, co¾ s ohledem na vý¹e uvedené skuteènosti nevyluèuje, aby výkon funkce byl uskuteèòován i na základì jiného právního dùvodu, ne¾ kterým je pracovní pomìr, napø. na základì dohod konaných mimo pracovní pomìr, podle mandátní smlouvy, nepojmenované smlouvy apod. Pøípady, kdy je vy¾adována existence pracovnìprávního vztahu, jsou pøitom v zákonì o vysokých ¹kolách uvedeny výslovnì, napø. u tzv. akademického pracovníka.
[28] V pøípadì pøijetí opaèného závìru, tzn. ¾e jmenování rektora prezidentem je úkonem soukromoprávního charakteru, kterým se zakládá pracovní pomìr rektora k veøejné vysoké ¹kole, by byl nutnì dán nepøípustný rozpor s ust. § 6 odst. 1 písm. g) zákona o vysokých ¹kolách (samosprávná pùsobnost veøejné vysoké ¹koly týkající se pracovnìprávních vztahù a urèování poètu akademických pracovníkù a ostatních zamìstnancù), nebo» prezidenta nelze pova¾ovat za pøedstavitele veøejné vysoké ¹koly.
[29] K tomu stì¾ovatel dodává, ¾e pokud by jmenování dìkana rektorem mìlo být pova¾ováno za úkon pracovnìprávní, kterým se zakládá pracovní pomìr dìkana k veøejné vysoké ¹kole, nebyl by rektor v této vìci oprávnìn vùbec rozhodovat, nebo» ve smyslu ust. 24 odst. 1 písm. c) zákona o vysokých ¹kolách jsou ve vìcech týkajících se pracovnìprávních vztahù fakulty (její¾ souèástí dìkan nepochybnì je) oprávnìni rozhodovat nebo jednat jménem veøejné vysoké ¹koly výluènì orgány této fakulty. Pøitom rektora za orgán fakulty jednoznaènì nelze pova¾ovat.
[30] Se zøetelem na uvedené závìry se stì¾ovatel plnì ztoto¾òuje s právním názorem vysloveným Krajským soudem v Ostravì v usnesení ze dne 19. 11. 2007 pod è. j. 22 Ca 352/2007-29, ¾e v pøípadì pravomoci rektora jmenovat dìkana jde o pravomoc rektora veøejné vysoké ¹koly, její¾ realizace má povahu i formu správních úkonù (na rozdíl od jiných aktù, kam spadá napø. zastupování veøejné vysoké ¹koly navenek apod.). Rektor veøejné vysoké ¹koly vystupuje jako správní úøad tam, kde jsou souèasnì splnìny dvì podmínky, a to je-li výkon dané pravomoci vázán zákonem a zasahuje-li jeho rozhodnutí pøi výkonu takové pravomoci do veøejných subjektivních práv konkrétních osob. Ustanovení § 28 odst. 2 zákona o vysokých ¹kolách, které zakládá pravomoc rektora jmenovat dìkana, je ustanovením toliko kompetenèním. Za tohoto stavu vìci je tøeba konstatovat, ¾e pøedmìtná pravomoc rektora odpovídá dikci ust. § 4 odst. 1 s. ø. s. v tom smyslu, ¾e se jedná o pravomoc k rozhodnutím vydaným v oblasti veøejné správy orgánem moci výkonné cestou aplikace pøíslu¹ných zákonných ustanovení.
[31] Ze shora uvedených dùvodù nelze podle stì¾ovatele souhlasit se závìrem mìstského soudu, ¾e rektor vysoké ¹koly nevykonává pøi rozhodování o jmenování dìkana pùsobnost v oblasti veøejné správy, ¾e nerozhoduje jako správní orgán, a ¾e tak ministerstvo pøi rozhodování rektora o jmenování dìkana není nadøízeným správním orgánem rektora. V procesu jmenování dìkana rektorem veøejné vysoké ¹koly je nutno postupovat podle správního øádu, proto¾e jde o øízení podle zákona o vysokých ¹kolách, pro které je u¾ití správního øádu pøedepsáno v ust. § 105 zákona o vysokých ¹kolách, pøièem¾ nejde o pøípady pøedvídané v ust. § 1 odst. 3 správního øádu. Proto stì¾ovatel navrhl, aby Nejvy¹¹í správní soud rozsudek mìstského soudu zru¹il a vìc mu vrátil k dal¹ímu øízení.
III. Vyjádøení ministerstva ke kasaèní stí¾nosti
[32] Podle názoru ministerstva není rozhodnutí rektora o jmenování èi nejmenování navr¾ené osoby dìkanem vydáváno ve správním øízení a ani jiným postupem podléhajícím správnímu øádu. Nelze je tedy pøezkoumávat zpùsobem stanoveným správním øádem, ani zaji¹»ovat úèel a prùbìh øízení o návrhu na jmenování urèité osoby dìkanem zpùsoby stanovenými správním øádem (mimo jiné pøedbì¾ným opatøením). Bylo proto tøeba stì¾ovatelovo odvolání a návrh na pøedbì¾né opatøení odlo¾it, nebo» je nebylo mo¾né doruèit orgánu, který by byl podle správního øádu vìcnì pøíslu¹ný je vyøídit. Jednalo se o podání, k jeho¾ vyøízení není vìcnì pøíslu¹ný ¾ádný správní orgán.
[33] Jmenování dìkana na návrh akademického senátu fakulty podle ust. § 28 odst. 2 zákona o vysokých ¹kolách není povinností rektora, ale jeho pravomocí. Toto ustanovení nezakládá povinnost rektora vyhovìt ka¾dému návrhu akademického senátu fakulty na jmenování dìkana, pokud by daná osoba splòovala zákonem stanovené pøedpoklady, nýbr¾ stanoví, ¾e rektor mù¾e dìkana jmenovat pouze na návrh akademického senátu fakulty. Ministerstvo poukázalo i na dùvodovou zprávou k návrhu tohoto zákona, podle ní¾ (d)ìkana fakulty má na rozdíl od dosavadní úpravy (volí jej a z funkce odvolává akademický senát fakulty) jmenovat, popø. odvolávat rektor veøejné vysoké ¹koly, v¾dy v¹ak jen na návrh akademického senátu fakulty .
[34] Na jmenování dìkana se podle ministerstva správní øád nevztahuje, nebo» se jedná o pracovnìprávní úkon, proto¾e výkon funkce dìkana je závislou prací ve smyslu ust. § 2 odst. 4 a 3 a 1 písm. a) zákoníku práce. Jmenování dìkana rektorem veøejné vysoké ¹koly je soukromoprávním úkonem podle zákoníku práce, kterým veøejná vysoká ¹kola jako zamìstnavatel jmenuje (prostøednictvím rektora) vedoucího zamìstnance (dìkana), resp. kterým zakládá pracovní pomìr danému kandidátovi anebo mìní kandidátovi jako dosavadnímu zamìstnanci døíve sjednaný druh práce. To lze jen se souhlasem fyzické osoby a zamìstnavatele. Tento souhlas, resp. svobodný projev vùle, resp. pøíslu¹ný vztah, nelze nahrazovat rozhodnutím orgánu státní správy. Skuteènost ¾e dìkan v rámci svých kompetencí vykonává i veøejnou moc, není sama o sobì dùvodem pro to, aby jeho jmenování bylo pova¾ováno za výkon veøejné moci. Jmenování dìkana rektorem nespadá do veøejného práva, v nìm¾ jsou vztahy zalo¾ené na nerovnosti zúèastnìných subjektù, ale do soukromého práva, k nìmu¾ patøí vztahy zalo¾ené na rovnosti. Jmenování dìkana pøedpokládá souhlas jak zamìstnavatele (rektora), tak pøivolení navr¾eného kandidáta k tomu, aby byl dìkanem jmenován. Vydáním rozhodnutí o nejmenování kandidáta dìkanem nepùsobil rektor v oblasti veøejnoprávní, nebo» úèastníci právního vztahu (rektor a kandidát na dìkana) nejsou jeden druhému nadøízen v tom smyslu, ¾e mocenský orgán svou vùlí závaznì urèuje druhému úèastníku rozhodnutím, co je pro nìho právem nebo povinností.
[35] Dále ministerstvo poukázalo na to, ¾e veøejná vysoká ¹kola je právnickou osobou a fakulta je její souèástí bez právní subjektivity. V právních vztazích jedná jménem veøejné vysoké ¹koly rektor. Postup týkající se jmenování dìkana je realizován výluènì uvnitø veøejné vysoké ¹koly . Jedná se o interní soukromoprávní zále¾itost veøejné vysoké ¹koly a nic na tom nemìní ani skuteènost, ¾e podle ust. § 24 zákona o vysokých ¹kolách mají orgány fakulty právo v nìkterých vìcech rozhodovat nebo jednat jménem veøejné vysoké ¹koly.
[36] Ministerstvo rovnì¾ s odkazem na ust. § 33 odst. 3 zákoníku práce argumentovalo tím, ¾e zákoník práce se na pracovnìprávní vztahy vztahuje v plném rozsahu, pokud zvlá¹tní zákon (mimo jiné zákon o vysokých ¹kolách) nestanoví jinak. Zvlá¹tním právním pøedpisem, který stanoví jinak , je zákon o vysokých ¹kolách, podle nìho¾ dìkana jmenuje rektor veøejné vysoké ¹koly. Tato interpretace zákoníku práce odpovídá skuteènosti, ¾e výkon funkce dìkana se øídí zákoníkem práce. Zákon o vysokých ¹kolách obsahuje specifickou pracovnìprávní úpravu (jako zvlá¹tní právní pøedpis). I v pøípadì, ¾e se vznik pracovnìprávního vztahu øídí i zvlá¹tním zákonem, v¹ak musí být zachovány základní zásady pracovnìprávních vztahù stanovené zákoníkem práce. To mimo jiné znamená, ¾e (podle § 13 odst. 1 zákoníku práce) pracovnìprávní vztahy mohou vzniknout jen se souhlasem fyzické osoby a zamìstnavatele.
[37] Akademický senát fakulty se pouze usná¹í o návrhu na jmenování dìkana, který je pøedkládán rektorovi. Rektor mù¾e dìkanem jmenovat pouze osobu, její¾ jmenování mu bylo akademickým senátem fakulty navr¾eno. Navr¾ení je pøedpokladem pro jmenování, stejnì jako obecná pracovnìprávní zpùsobilost dané navr¾ené fyzické osoby. Kandidát na dìkana se nemù¾e domáhat toho, aby pracovnì právní vztah byl nahrazen rozhodnutím orgánu státní správy, resp. aby vùle zamìstnavatele byla nahrazena rozhodnutím orgánu státní správy. Kandidátovi pøíslu¹í nanejvý¹ ochrana poskytovaná civilním soudem pøed pøípadnou diskriminací v pracovnìprávních vztazích, pokud by k ní do¹lo. Návrh akademického senátu fakulty je jen návrhem. Není pro rektora závazný. Rektorovi nevzniká povinnost navr¾eného kandidáta jmenovat dìkanem a kandidátovi nárok na to být jmenován, pøièem¾ právní pøedpisy rektorovi nestanoví povinnost odùvodòovat kandidátovi jeho jmenování nebo nejmenování. Mezi dìkanem a rektorem, resp. veøejnou vysokou ¹kolou, je pracovnìprávní, tedy soukromoprávní, vztah. Vztah mezi rektorem a akademickým senátem fakulty je vztahem veøejnoprávním. Návrh na jmenování dìkana je veøejnoprávním návrhem, aby rektor uèinil soukromoprávní úkon. Pøi jmenování dìkanù je tøeba respektovat ust. § 13 zákoníku práce-musí být zachována svoboda vùle zakotvená v zákoníku práce. V dané souvislosti je proto zcela irelevantní, zda funkce dìkana je èi není veøejnou funkcí ve smyslu èl. 21 Listiny.
[38] Ministerstvo také upozornilo na to, ¾e celá stí¾ní argumentace je nejen nesprávná, ale i nepøípustná, nebo» byla stì¾ovatelem poprvé uplatnìna a¾ v kasaèní stí¾nosti. Vzhledem k uvedenému navrhlo, aby Nejvy¹¹í správní soud kasaèní stí¾nost jako nedùvodnou zamítl, popøípadì odmítl pro nepøípustnost.
[39] Kasaèní stí¾nost je pøípustná, (§ 102 s. ø. s.), pøièem¾ uplatòuje pøípustný dùvod podle ust. § 103 odst. 1 písm. a) s. ø. s. Podle stì¾ovatelova jeho názoru mìstský soud nesprávnì posoudil právní otázku, dospìl-li k závìru, ¾e úkon rektora vysoké ¹koly, kterým vyjádøil vùli nejmenovat dìkanem fakulty-osobu navr¾enou akademickým senátem této fakulty, je úkonem soukromoprávním, jeho¾ soudní pøezkum je ve správním soudnictví vylouèen.
[40] Nepøípustnost kasaèní stí¾nosti, jak na ni poukazuje ministerstvo, není dána. Podle ust. § 104 odst. 4 s. ø. s. není kasaèní stí¾nost pøípustná, opírá-li se mimo jiné o dùvody, které stì¾ovatel neuplatnil v øízení pøed soudem, jeho¾ rozhodnutí má být pøezkoumáno, aè tak uèinit mohl. Slovo mohl je nutno vykládat v¾dy s ohledem na povahu právních otázek, je¾ byly øe¹eny krajským soudem, pøípadnì ve správním øízení nebo jiném postupu správních orgánù pøedcházejícím podání ¾aloby, a také s ohledem na prùbìh øízení pøed krajským soudem. Po stì¾ovateli lze po¾adovat, aby v øízení pøed krajským soudem uplatnil takové právní èi skutkové argumenty, které vzhledem k vý¹e uvedeným rozhodným souvislostem mohl rozumnì pova¾ovat v dané dobì za podstatné. Zejména je po nìm mo¾no po¾adovat, aby v pøimìøeném rozsahu reagoval na, z jeho pohledu, rozhodné skuteènosti èi právní závìry pøedcházejícího správního øízení èi jiného postupu a aby patøiènì reagoval na argumentaci ¾alovaného uplatnìnou pøed soudem. Stì¾ovatel v¹ak v øízení pøed krajským soudem zásadnì nemù¾e pøedvídat právní èi skutkové závìry soudu.
[41] V podané ¾alobì se stì¾ovatel domáhal pøezkumu rozhodnutí ministerstva, pøièem¾ uvedl øadu argumentù na podporu svého právního názoru, ¾e akt rektora, jím¾ ho nejmenoval dìkanem, má veøejnoprávní povahu a je pøezkoumatelný ve správním soudnictví. K ¾alobì se ministerstvo obsáhle vyjádøilo a poté byl vydán mìstským soudem, bez naøízení jednání v souladu s § 51 s. ø. s., rozsudek, jím¾ byla vyslovena nicotnost rozhodnutí ministerstva a vysloven právní názor, ¾e uvedený akt rektora je povahy soukromoprávní. Stì¾ovatel tak tedy mohl v kasaèní stí¾nosti uvést kromì argumentù, je¾ uplatnil v ¾alobì, i dal¹í stí¾ní dùvody, jimi¾ reagoval na právní závìry vyslovené mìstským soudem. I tyto stí¾ní dùvody tedy uplatnil pøípustnì.
[42] Správní soudnictví v Èeské republice je postaveno na zásadì, ¾e v øízení podle s. ø. s. mohou být jeho pøedmìtem pouze urèité typy právních vztahù. Podle ust. § 2 s. ø. s. poskytují soudy ve správním soudnictví ochranu veøejným subjektivním právùm fyzických i právnických osob zpùsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvlá¹tním zákonem a rozhodují v dal¹ích vìcech, v nich¾ tak stanoví tento zákon. Tato základní nejobecnìj¹í charakteristika právních vztahù, na nì¾ se vztahuje pravomoc správních soudù, je konkretizována v ust. § 4 s. ø. s., pøièem¾ pro danou vìc má význam zejména odst. 1 písm. a) a¾ c). Podle citovaného ustanovení soudy ve správním soudnictví rozhodují o a) ¾alobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veøejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jako¾ i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svìøeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veøejné správy, (dále jen "správní orgán"), b) ochranì proti neèinnosti správního orgánu, c) ochranì pøed nezákonným zásahem správního orgánu, ( ).
[43] Spoleèné uvedeným ustanovením je, ¾e tím, proti jeho¾ jednání se lze bránit postupem podle s. ø. s., musí být v¾dy správní orgán , tedy ve smyslu legislativní zkratky v ust. § 4 odst. 1 písm. a) s. ø. s. orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, anebo fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svìøeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veøejné správy. Stì¾ovatel mìl zjevnì za to, ¾e projev vùle rektora byl aktem, který uèinil v pozici správního orgánu ve smyslu vý¹e uvedeném. Souèasnì mìl zjevnì za to, ¾e akt rektora, kterým byla projevena rektorova vùle nejmenovat stì¾ovatele dìkanem, aè byl stì¾ovatel jako kandidát na dìkana oprávnìným orgánem rektorovi navr¾en, byl rozhodnutím vydaným v oblasti veøejné správy ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ø. s., jako¾ i rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky v § 65 odst. 1 s. ø. s. (tj. úkonem správního orgánu, jím¾ se zakládají, mìní, ru¹í nebo závaznì urèují jeho práva nebo povinnosti).
[44] V první øadì je nutno tak, jak to èinili rektor, ministerstvo i mìstský soud, posoudit, zda rektor byl v pozici, v ní¾ vùèi stì¾ovateli jednal, správním orgánem v materiálním smyslu, tedy entitou s pravomocí autoritativnì jako orgán veøejné moci rozhodovat o právech nebo povinnostech stì¾ovatele. Spornou právní otázkou v souvislosti s uvedeným jednáním rektora tedy je, zda tak rektor èinil jako správní orgán, anebo zda bylo jeho jednání pracovnìprávním aktem.
[45] Je nepochybné, ¾e vysoké ¹koly, a to veøejné, soukromé i státní, jsou vykonavateli veøejné správy, nebo» jako státem autorizované privilegované subjekty zaji¹»ují urèité zále¾itosti ve veøejném zájmu, zejména poskytují vysoko¹kolského vzdìlání spojené s pøiznáváním akademických titulù, ale i konají habilitaèního øízení a øízení ke jmenování profesorem. K tomu jim zákon dává monopol, nebo» podle ust. § 2 odst. 9 zákona o vysokých ¹kolách nikdo kromì vysoké ¹koly nemá právo pøiznávat akademický titul, konat habilitaèní øízení, konat øízení ke jmenování profesorem, pou¾ívat akademické insignie a konat akademické obøady. Tyto zále¾itosti zaji¹»ují kromì nevrchnostenských i vrchnostenskými formami èinnosti veøejné správy, vèetnì zejména rozhodování o právech a povinnostech studentù a nìkterých dal¹ích osob, napø. uchazeèù o studium, uchazeèù o jmenování docentem nebo profesorem. Toto rozhodování (napø. pøijímání ke studiu, zkou¹ení a dal¹í formy ovìøování po¾adavkù vyplývajících ze studijního programu èi rozhodování ve vìcech habilitaèního øízení a øízení ke jmenování profesorem) se uskuteèòuje postupem podle zákona o vysokých ¹kolách (v rùzných pøípadech rùznì formalizovaným) a podle vnitøních pøedpisù vysoké ¹koly nebo její souèásti s pøípadným subsidiárním u¾itím správního øádu nebo alespoò základních zásad èinnosti správních orgánù (§ 177 odst. 1 správního øádu).
[46] Skuteènost, ¾e vysoké ¹koly jsou vykonavateli veøejné správy nadanými pravomocí a pùsobností, v¹ak je¹tì sama o sobì ¾ádným zpùsobem nepøedznamenává jejich vnitøní uspoøádání a povahu procesù, které v rámci tohoto uspoøádání pøi vzniku a personálním obsazování orgánù vysoké ¹koly probíhají. Urèité prvky a procesy v rámci vnitøního uspoøádání vysokých ¹kol nicménì plynou pøímo ze zákona o vysokých ¹kolách a jsou odrazem a projevem akademických svobod a akademických práv (§ 4 zákona o vysokých ¹kolách). Podrobná, a v øadì ohledù kogentní, zákonná úprava vnitøního uspoøádání a vnitøních procesù se týká veøejných vysokých ¹kol (viz § 5 a¾ 35 zákona o vysokých ¹kolách) a státních vysokých ¹kol (viz § 95 a odkaz v jeho odst. 1 vìtì první a druhé). Naopak soukromé vysoké ¹koly mají v tomto ohledu podstatnì vìt¹í autonomii (viz § 39 a násl., zejména § 41 odst. 1 zákona o vysokých ¹kolách).
[47] To, ¾e veøejné a státní vysoké ¹koly mají relativnì podrobnì a v øadì ohledù kogentnì stanoveno, jaké jsou jejich orgány a jak jsou tyto orgány ustanovovány, v¹ak je¹tì bez dal¹ího neznamená, ¾e procedury pøi jejich ustanovování probíhající mají v¾dy veøejnoprávní povahu, a ¾e tedy akty orgánù v rámci tìchto procedur èinìné jsou akty správních orgánù ve smyslu ust. § 4 odst. 1 písm. a) s. ø. s. mající povahu rozhodnutí ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ø. s. Rozhodovací, øídící, koordinaèní a jiné èinnosti orgánù veøejné vysoké ¹koly (a obdobnì i státní vysoké ¹koly) slou¾í k tomu, aby vysoká ¹kola naplòovala úèel, kvùli nìmu¾ existuje a který lze v nejobecnìj¹ích rysech zjistit z ust. § 1 zákona o vysokých ¹kolách. Toté¾ v¹ak lze øíci o èinnosti øady jiných rozhodovacích, øídících èi koordinaèních jednotek v rámci nejrùznìj¹ích jiných institucí podílejících se na výkonu veøejné správy (správních orgánù v institucionálním smyslu, nejrùznìj¹ích právnických osob veøejného práva aj.), jako¾ i v rámci institucí soukromoprávních (právnických osob soukromého práva). Ka¾dá taková instituce je nìkým øízena, má svá rozhodovací, poradní, koordinaèní, kontrolní a jiná grémia, zkrátka je nìjak vnitønì strukturována, a to zpravidla nikoli náhodnì. V øadì pøípadù, a to i u právnických osob soukromého práva, je vnitøní struktura institucí uspoøádána tak, aby vytváøela v jejich rámci jakýsi systém brzd a rovnovah, tj. jakousi dìlbu moci mezi jednotlivými orgány (grémii aj.). Takový systém brzd a rovnovah jednak vytváøí vnitøní kontrolní mechanismus dané instituce, jednak zaji¹»uje, ¾e instituce jako taková je ve své faktické existenci v podstatné míøe oddìlena od osob, které pro ni pracují, a ¾e funguje zpravidla bez ohledu na to, zda urèité konkrétní osoby pro ni pracují nebo odejdou.
[48] Rozpoznat, kdy procedura jmenování nebo odvolání urèitého orgánu (nebo èlena orgánu) v rámci urèité instituce veøejného práva je procedurou veøejnoprávní, je¾ vyústí v individuální správní akt pøezkoumatelný správními soudy, nelze na základì nìjakého jednoduchého katalogu znakù, které taková procedura musí splòovat, nýbr¾ je k tomu tøeba-v podmínkách právního øádu Èeské republiky-pomìrnì komplexní úvahy. Základem nyní platných a úèinných právních úprav postavení slu¾ebníkù státu (my¹leno státu v ¹ir¹ím slova smyslu, tj. fyzických osob vykonávajících osobnì èinnost pro stát nebo jiné právnické osoby veøejného práva podílející se na výkonu veøejné moci) je toti¾ soukromoprávní metoda právní regulace vztahù tìchto osob se státem èi jinou pøíslu¹nou veøejnoprávní korporací a pouze jako výjimka z pravidla, by» v praxi pomìrnì èastá, se uplatòuje veøejnoprávní metoda regulace, a to z nejrùznìj¹ích dùvodù.
[49] Jedním z nich je zákonodárcem vnímaná zvlá¹tní povaha urèitých typù vztahù mezi slu¾ebníkem státu a státem, která po dotyèné fyzické osobì vy¾aduje obzvlá¹tì silnou míru loajality, jako¾ i pøipravenost k eventuálnímu sebeobìtování a k významným osobním omezením. V tìchto pøípadech (typicky vojáci èi policisté) i èeský právní øád vytváøí mezi slu¾ebníkem státu a státem klasický veøejnoprávní slu¾ební pomìr s veøejnoprávní metodou právní regulace tìchto vztahù, tedy zalo¾ený mimo jiné na tom, ¾e slu¾ební pomìr vzniká, mìní se a zaniká zásadnì veøejnoprávním (správním) aktem správního orgánu. Existence slu¾ebních pomìrù má v podmínkách moderního právního øádu dùvody zøejmì spí¹e tradièní, politické a emocionální a nelze ji odùvodnit silnými doktrinálními nebo systémovými argumenty. Stabilita a intenzita vzájemného svazku mezi slu¾ebníkem státu a státem je toti¾ zásadnì dosa¾itelná i soukromoprávní metodou právní regulace (zøejmì v kombinaci s ochrannými normami trestnìprávními), tedy takovým sjednáním nebo zákonným stanovením podmínek výkonu práce a benefitù za to poskytovaných, které by odpovídaly nynìj¹ímu obsahu slu¾ebního pomìru, ani¾ by k tomu bylo tøeba zvlá¹tního (veøejnoprávním aktem èinìného) zpùsobu vzniku, zmìny, èi. zániku, daného právního pomìru (k veøejnoprávní povaze slu¾ebního pomìru viz napø. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 10. 2003, è. j. 6 As 29/2003-97, publ. pod è. 415/2004 Sb. NSS, èi usnesení zvlá¹tního senátu zøízeného podle zákona è. 131/2002 Sb., o rozhodování nìkterých kompetenèních sporù, ze dne 17. 8. 2005, è. j. Konf 49/2005-4, oba viz www.nssoud.cz).
[50] O slu¾ební pomìr se v¹ak v pøípadì vztahu dìkana k veøejné vysoké ¹kole zjevnì nejedná. Jeho pomìr k vysoké ¹kole má ve svém celku, jako svazek práv a povinností, pøedev¹ím soukromoprávní povahu v tom smyslu, ¾e fyzická osoba se jmenováním dìkanem stává zamìstnancem vysoké ¹koly, pøíp. se mìní obsah jejího zamìstnaneckého vztahu, byla-li ji¾ pøed svým jmenováním zamìstnancem vysoké ¹koly. To v¹ak samo o sobì nevyluèuje, aby akt jmenování do funkce dìkana nemohl mít veøejnoprávní povahu, i kdy¾ jeho právní následky (svazek práv a povinností, který tím mezi dìkanem a vysokou ¹kolou vznikne) mají pøedev¹ím povahu soukromoprávní (pracovnìprávní). Aby akt jmenování do funkce mìl veøejnoprávní povahu, musel by být jako takový zákonem výslovnì nebo jinak jednoznaènì urèen (jako je tomu napøíklad u slu¾ebních pomìrù), anebo by tato jeho povaha musela z obsahu daného právního vztahu vyplývat na základì dùvodù daných zejména jeho podstatou a smyslem a úèelem.
[51] Aby bylo akt jmenování navr¾eného kandidáta dìkanem, resp. akt odmítnutí jmenovat navr¾eného kandidáta, mo¾no øadit mezi akty veøejnoprávní, muselo by jeho podstatným obsahem být i nìco jiného ne¾ jen instalace urèité osoby do urèité pracovnìprávní pozice.
Procedura jmenování dìkana by musela mít v rámci veøejnoprávní korporace, v ní¾ se odehrává, jako institut jsoucí souèástí jakéhosi systému brzd a rovnovah uvnitø této korporace podobnou funkci, jakou mají nìkteré jmenovací procedury v rámci státu. V rámci státu jako veøejnoprávní korporace toti¾ nìkteré jmenovací èi instalaèní procedury (napø. jmenování pøedsedy vlády prezidentem, jmenování státních zástupcù ministrem spravedlnosti, jmenování èlenù Rady pro rozhlasové a televizní vysílání pøedsedou vlády na návrh Poslanecké snìmovny, volba veøejného ochránce práv Poslaneckou snìmovnou) jsou nepochybnou souèástí systému brzd a rovnovah, jeho¾ smyslem a úèelem je rozlo¾ením státní moci mezi více navzájem si zèásti konkurujících a zèásti spolu kooperujících aktérù zabránit koncentraci moci v jednìch rukou, zabránit jejímu zneu¾ití, zajistit skuteènì úèinnou vládu na èas a dosáhnout oddìlení státu jako neosobní a s dlouhodobou perspektivou existující entity od konkrétních fyzických osob jako nositelù veøejné moci v urèité konkrétní dobì. Mù¾e se tak dít mezi aktéry nále¾ejícími k rùzným státním mocím v rámci triády mocí zákonodárné, výkonné a soudní, stejnì jako mezi aktéry uvnitø jedné z tìchto mocí. Stejnì tak mù¾e systém dìlby moci fungovat mezi státem v úzkém slova smyslu a územní samosprávou èi jinými typy veøejnoprávní samosprávy zøízenými toliko bì¾nými zákony a samozøejmì i uvnitø institucionálního mechanismu územních, profesních èi akademických samosprávných korporací, které mají veøejnoprávní povahu.
[52] Øada jiných jmenovacích èi instalaèních procedur v rámci státu v ¹ir¹ím i u¾¹ím slova smyslu v¹ak svoji roli v systému dìlby moci nemá nebo ji má zcela okrajovì, a to právì proto, ¾e u nich pøeva¾uje prvek pracovnìprávní a mana¾erský. Jejich hlavním smyslem a úèelem je instalovat konkrétní fyzickou osobu na konkrétní funkèní místo, pøièem¾ po¾adavek její mocenské rezistence vùèi jiným osobám v systému státních institucí není zásadnì nastolen. Tøeba proto, ¾e tato rezistence u daného funkèního místa není potøeba, èi proto, ¾e je zaji¹tìna jiným zpùsobem, napøíklad existencí systémových záruk rezistence nadøízeného dotyèné osoby. Takto napøíklad nelze za veøejnoprávní jmenovací akt pova¾ovat jmenování urèité osoby námìstkem ministra, jakkoli jde nepochybnì v rámci vládní exekutivy o funkci vysoce dùle¾itou, stejnì jako nelze za veøejnoprávní jmenovací akty pova¾ovat jmenování tøeba vedoucího Úøadu vlády vládou (§ 28 odst. 1 vìta první zákona è. 2/1969 Sb., o zøízení ministerstev a jiných ústøedních orgánù státní správy Èeské republiky, ve znìní pozdìj¹ích pøedpisù) èi generálního finanèního øeditele a øeditelù finanèních øeditelství nebo finanèních úøadù.
[53] Judikatura Nejvy¹¹ího správního soudu se k obdobnému závìru pøiklonila i u jmenování a odvolání øeditele Èeského rozhlasu Radou Èeského rozhlasu (viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 30. 3. 2011, è. j. 1 As 102/2010-80, www.nssoud.cz), pøièem¾ zdùraznila pøeva¾ující mana¾erskou povahu funkce øeditele, pracovnìprávní povahu vztahu mezi øeditelem a Radou a to, ¾e Èeský rozhlas má povahu veøejného ústavu, jeho¾ Rada nerozhoduje vrchnostensky, tedy o právech a povinnostech nepodøízených subjektù, nýbr¾ svoji èinnost øídící, dozorèí a kontrolní zamìøuje pouze dovnitø Èeského rozhlasu.
[54] Naopak v pøípadì odvolání vedoucího státního zástupce okresního, krajského a vrchního státního zastupitelství z funkce vedoucího státního zástupce ministrem spravedlnosti (viz rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 27. 10. 2009, è. j. 9 As 94/2008-77, publ. pod è. 1981/2010 Sb. NSS; obdobnì té¾ rozsudky tého¾ soudu ze dne 27. 10. 2009, è. j. 9 As 2/2009-59, a ze dne 12. 11. 2009, è. j. 1 As 9/2009-86; v¹echny rozsudky dostupné na www.nssoud.cz) dospìla judikatura k závìru, ¾e jde o akt veøejnoprávní, nebo» ve vztahu ministra spravedlnosti a vedoucího státního zástupce pøeva¾ují prvky veøejnoprávní a vedoucí státní zástupce má významná rozhodovací oprávnìní vrchnostenské povahy. Pomìr mezi ministrem spravedlnosti a vedoucím státním zástupcem se svým charakterem více blí¾í nìkterému ze slu¾ebních pomìrù (zde Nejvy¹¹í správní soud argumentoval také rozhodnutím Evropského soudu pro lidská práva ve vìci Pellegrin proti Francii [velký senát], è. 28541/95,
§ 67, ESLP 1999-VIII), podle nìho¾ je tøeba pøi posuzování povahy právního pomìru mezi zamìstnancem a zamìstnavatelem z hlediska toho, zda má povahu soukromoprávní, anebo veøejnoprávní, zkoumat, zda tento pomìr implikuje-s ohledem na povahu funkcí a odpovìdností, které zahrnuje-pøímou èi nepøímou úèast na výkonu veøejné moci a na funkcích, jejich¾ posláním je ochrana obecných zájmù státu.
[55] Podobnì, av¹ak bez podrobnìj¹í argumentace, proè jde o akt veøejnoprávní, pøezkoumatelný ve správním soudnictví, dospìl k takovému závìru Nejvy¹¹í správní soud v rozsudku ze dne 30. 11. 2006, è. j. 1 As 41/2005-76, www.nssoud.cz, ve vìci rozhodnutí pøedsedy vlády o odvolání Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, jako¾ i rozhodnutí o odvolání z funkce èlena této Rady.
[56] Rozpoznat, zda se jedná o jmenovací akt týkající se funkce mající význam v systému brzd a rovnovah, anebo zda se o takový akt nejedná, tedy lze na základì komplexní analýzy urèitých dílèích indikátorù.
[57] Významným indikátorem je mocenský význam funkce, která je jmenováním obsazována, v rámci dané veøejnoprávní korporace. Mocenský význam lze posoudit zejména na základì toho, jak významné pravomoci z uvedené funkce vyplývají a do jaké míry tyto pravomoci vykonává dotyèný funkcionáø samostatnì, anebo zda naopak v pøevá¾né míøe musí respektovat politické èi administrativní vedení nadøízenými.
[58] Dal¹ím významným indikátorem, zpravidla souvisejícím s pøedchozím, bude to, do jaké míry má daná funkce schopnost rezistence vùèi jiným funkcím èi institucím v rámci pøíslu¹né veøejnoprávní korporace èi ve vztahu k jiným veøejnoprávním korporacím, tj. do jaké míry je osoba v této funkci schopna blokovat èi naopak usmìròovat vùli jiných funkcionáøù èi institucí a do jaké míry je naopak schopna èelit jejich blokaèním èi usmìròovacím snahám. Nejde zde samozøejmì o posouzení politologické (s ohledem na aktuální rozlo¾ení politických sil v rámci pøíslu¹né veøejnoprávní korporace) ani o psychologické posouzení konkrétní fyzické osoby ve funkci, nýbr¾ o úvahu ústavnìprávní -o analýzu toho, jaké blokaèní èi usmìròovací pravomoci pro danou funkci vyplývají z objektivního práva. Nikoli podru¾ným faktorem pøi takové úvaze zpravidla bude i analýza míry funkèní stability pøedmìtné funkce, zejména pak toho, zda je fyzické osobì vykonávající danou funkci zákonem zaruèeno setrvání v ní po stanovenou dobu, pøíp. jak slo¾ité, nebo naopak jak jednoduché je ji z funkce odvolat.
[59] Skuteènost, zda souèástí okruhu úkolù vyplývajících z dané funkce je i vykonávání vrchnostenské èinnosti, zejména rozhodování o právech a povinnostech osob, sama o sobì naopak není zpravidla urèující pro posouzení, zda jmenovací akt do dané funkce má veøejnoprávní, anebo soukromoprávní povahu. V øadì pøípadù toti¾ rozhodovací nebo jiné vrchnostenské, napø. kontrolní, pravomoci jsou svìøeny osobám, jejich¾ vztah ke státu nebo jiné veøejnoprávní korporaci je èistì pracovnìprávní, a to vèetnì úkonù takový pracovnìprávní pomìr zakládajících, mìnících èi ukonèujících.
[60] Stejnì tak je zøejmé, ¾e samozøejmou souèástí ka¾dého vztahu mezi fyzickou osobou a veøejnoprávní korporací, jeho¾ hlavním obsahem je osobní výkon práce pro veøejnoprávní korporaci, je existence svobodné vùle na stranì fyzické osoby tuto práci vykonávat. To samozøejmì neznamená, ¾e souèástí závazku k osobnímu výkonu práce nemù¾e být napø. závazek vykonávat ji po urèitou minimální sjednanou dobu èi institut výpovìdní doby, po kterou musí osoba ve svazku setrvat i poté, co se jej rozhodla ukonèit a projevila pøíslu¹ným zpùsobem tuto svoji vùli. V tom není mezi veøejným a soukromým právem rozdílu a jiná úprava by ostatnì byla i protiústavní, nebo» by se dostala do rozporu se zákazem nucených prací nebo slu¾eb
(viz èl. 9 Listiny, jeho¾ dikce s výjimkou vojenské slu¾by nepøipou¹tí jiný ne¾ na svobodné vùli fyzické osoby zalo¾ený pomìr mezi státem a fyzickou osobou spoèívající v jejím dlouhodobém osobním výkonu práce). Slu¾ební pomìr nebo jiný podobný pomìr, napø. soudce, stejnì jako pracovní pomìr s výraznými veøejnoprávními prvky, napø. pracovní pomìr státního zástupce, proto i podle úpravy v tzv. jednoduchém právu nemù¾e vzniknout bez souhlasu fyzické osoby, která má do nìho být pøijata [viz napø. § 13 odst. 1 písm. a) zákona è. 361/2003 Sb., o slu¾ebním pomìru pøíslu¹níkù bezpeènostních sborù, § 60 odst. 1 zákona è. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, pøísedících a státní správì soudù a o zmìnì nìkterých dal¹ích zákonù (zákon o soudech a soudcích), § 17 odst. 1 zákona è. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství].
[61] Nahlédnuto vý¹e uvedenými hledisky pøeva¾ují u aktu jmenování do funkce dìkana, resp. v odmítnutí takového jmenování, veøejnoprávní prvky.
[62] V první øadì je nutno uvést, ¾e argumentaci ministra, aprobovanou i mìstským soudem, opírající se o právní názory vyslovené Ústavním soudem v usneseních ze dne 25. 11. 1993, sp. zn. II. ÚS 75/93, a ze dne 23. 5. 1995, sp. zn. II. US 86/95, Nejvy¹¹í správní soud nesdílí, nebo» nesdílí právní závìry, k nim¾ dospìl v tìchto usneseních Ústavní soud.
[63] Názor vyjádøený v prvním z nich, ¾e veøejná moc je (jen) taková moc, která autoritativnì rozhoduje o právech a povinnostech subjektù nacházejících se vùèi ní v nerovném (podøízeném) postavení, je ponìkud zjednodu¹ující. O jednání veøejné moci mající veøejnoprávní povahu mù¾e jít i v pøípadì, kdy ten, kdo jedná, jedná nevrchnostensky, av¹ak jako subjekt v urèitém ohledu privilegovaný èi povìøený veøejnou mocí urèitým zpùsobem v urèité oblasti jednat, tedy z dùvodu zalo¾eného na jeho specifickém vztahu k veøejné moci. Tak je tomu v pøípadì znalce, u nìho¾ veøejnoprávní povaha jeho èinnosti spoèívá v tom, ¾e je státem autorizován k posuzování odborných otázek ve vymezených oblastech a ¾e-zásadnì-pouze takto autorizovaná osoba mù¾e uvedené otázky posuzovat v zákonem stanovených specifických situacích, napø. v øízeních pøed soudy.
[64] Podobné argumentaèní slabiny má názor vyjádøený ve druhém citovaném usnesení (týkal se právní úpravy podle nyní ji¾ zru¹eného zákona è. 172/1990 Sb., o vysokých ¹kolách, ov¹em tehdej¹í a nyní platná a úèinná právní úprava jsou ve v¹ech pro vìc podstatných rysech shodné). Habilitaèní øízení a øízení ke jmenování profesorem nelze v ¾ádném pøípadì pova¾ovat za jakési soukromé øízení jen proto, ¾e do nìho uchazeè vstupuje dobrovolnì a ¾e i v pøípadì, pokud by v nìm neuspìl, mu nic nebrání i nadále vìdecky bádat. Obì øízení jsou toti¾ svého druhu autorizaèními øízeními provádìnými k tomu zákonem povìøenými subjekty (vysokými ¹kolami disponujícími pøíslu¹nou akreditací) a v pøípadì øízení ke jmenování profesorem té¾ v urèité míøe ministrem ¹kolství a pøedev¹ím prezidentem republiky rozhodujícím jako správní orgán na základì zmocnìní daného mu k tomu zákonem v souladu s èl. 63 odst. 2 a odst. 3 Ústavy (k tomu, kdy prezident republiky rozhoduje jako správní orgán, viz zejm. rozsudek Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 27. 4. 2006, è. j. 4 Aps 3/2005-35, publ. pod è. 905/2006 Sb. NSS, viz té¾ rozsudek tého¾ soudu ze dne 21. 5. 2008, è. j. 4 Ans 9/2007-197, publ. pod è. 1717/2008 Sb. NSS, oba té¾ na www.nssoud.cz). Pro uvedená øízení platí, ¾e ti, kdo jimi úspì¹nì projdou, získají v rámci akademického a vìdeckého prostøedí (a to nikoli jen v rámci vysoké ¹koly èi fakulty, na nich¾ aktuálnì vykonávají svoji pedagogickou èi vìdeckou èinnost, nýbr¾ potenciálnì na v¹ech vysokých ¹kolách øídících se zákonem o vysokých ¹kolách) privilegované postavení umo¾òující jim se v podstatnì významnìj¹í míøe ne¾ jiné osoby podílet na rozhodovacích procesech pøi výkonu veøejné správy. Napø. pouze docenti èi profesoøi mají právo bez toho, aby k tomu museli být individuálnì schváleni vìdeckou radou pøíslu¹né vysoké ¹koly èi fakulty, zkou¹et pøi státní zkou¹ce (viz § 53 odst. 2 zákona o vysokých ¹kolách. Tyto osoby mají privilegované postavení i v jiných ohledech, zejména jako èlenové habilitaèních komisí
èi hodnotících komisí v øízení ke jmenování profesorem. Habilitaèní øízení a øízení ke jmenování profesorem je tedy správní øízení vedené podle zákona o vysokých ¹kolách s vylouèením subsidiární pou¾itelnosti správního øádu (§ 72 odst. 13, § 74 odst. 7 zákona o vysokých ¹kolách) vyjma základních zásad èinnosti správních orgánù (viz § 177 odst. 1 a vzhledem k povaze obou øízení zejm. § 2 odst. 2 a 4, § 3, § 6 odst. 1 správního øádu), jeho¾ výstup (negativní i pozitivní) je na základì ¾alob pøíslu¹ných oprávnìných subjektù pøezkoumatelný ve správním soudnictví.
[65] Argumentace pøípady, jich¾ se týkají citovaná usnesení Ústavního soudu, zejména pak druhé z nich, je tedy relevantní pouze tak, ¾e habilitaèní øízení i øízení ke jmenování profesorem v ¾ádném pøípadì nejsou soukromými procedurami v rámci autonomie vysokých ¹kol, nýbr¾ správními øízeními s urèitými specifickými pravidly, tedy procedurami rozhodujícími o veøejných subjektivních právech kandidátù na docenta èi profesora. Mají-li být tato øízení srovnávána s øízením ve vìci jmenování èi nejmenování dìkana, pak pouze snad v tom smyslu, ¾e pùjde-li skuteènì o øízení v rozhodných ohledech srovnatelná, tedy veøejnoprávní, musí u nich platit i obdobná pravidla pro jejich základní procedurální zásady i pro soudní kontrolu.
[66] Zákon o vysokých ¹kolách vychází z toho, ¾e subjektem práv je pouze veøejná vysoká ¹kola, pøièem¾ fakulta je pouze jednou z mo¾ných souèástí veøejné vysoké ¹koly, av¹ak nemá a nesmí mít vlastní právní subjektivitu. To v¹ak je¹tì neèiní z dìkana fakulty osobu plnì podøízenou pracovnìprávním pokynùm rektora jako osoby stojící v èele veøejné vysoké ¹koly a jsoucí pro úèely zvlá¹tních zákonù jejím statutárním orgánem (§ 10 odst. 1 zákona o vysokých ¹kolách).
[67] Pøednì je nutno poznamenat, ¾e je zásadnì vìcí samosprávného rozhodnutí veøejné vysoké ¹koly, jaké souèásti zøídí nebo zda zøízené souèásti slouèí, nechá splynout, rozdìlí nebo zru¹í (ohlednì fakulty viz § 23 odst. 3 zákona o vysokých ¹kolách), pøièem¾ pøedchozí stanovisko Akreditaèní komise zde nemá, na rozdíl od stanoviska podle § 79 odst. 5 písm. f) zákona o vysokých ¹kolách ve vìci udìlení akreditace studijního programu (které lze pova¾ovat za závazné stanovisko ve smyslu § 149 odst. 1 správního øádu), závaznou povahu. Skuteènost, ¾e existence fakulty jako souèásti veøejné vysoké ¹koly závisí na samosprávném rozhodnutí této ¹koly, v¹ak je¹tì neznamená, ¾e v rámci veøejné vysoké ¹koly neexistuje jakýsi systém dìlby moci, mimo jiné i mezi rektorem a fakultami, byly-li tyto zøízeny. Uvedený systém se mimo jiné významnì projevuje v proceduøe jmenování a pøípadného odvolání dìkana fakulty rektorem.
[68] V první øadì nutno zdùraznit, ¾e z mocenského hlediska je funkce dìkana v rámci veøejné vysoké ¹koly jednou z klíèových. Podle ust. § 28 odst. 1 zákona o vysokých ¹kolách je v èele fakulty dìkan; jedná a rozhoduje ve vìcech fakulty, pokud tento zákon nestanoví jinak. Dìkan má pøímo ze zákona plynoucí rozsáhlá jmenovací (a vìt¹inou i odvolávací) oprávnìní (vùèi prodìkanùm, vùèi vìdecké radì, vùèi disciplinární komisi, vùèi tajemníkovi), oprávnìní návrhová vùèi akademickému senátu fakulty týkající se uspoøádání fakulty, jejích vnitøních pøedpisù, dlouhodobého smìøování aj. (viz § 27 odst. 1 zákona o vysokých ¹kolách), jako¾ i oprávnìní rozhodovat ve vìcech uchazeèù o studium a studentù o jejich právech a povinnostech jako prvoinstanèní správní orgán (viz napø. § 50 odst. 2 vìta první èi § 56 odst. 3 zákona o vysokých ¹kolách).
[69] Dìkan je jmenován na zákonem stanovené ètyøleté funkèní období, pøièem¾ funkci dìkana mù¾e tatá¾ osoba vykonávat na té¾e fakultì nejvý¹e dvì po sobì bezprostøednì jdoucí funkèní období (§ 28 odst. 4 zákona o vysokých ¹kolách). Mechanismus ustavování dìkana do funkce i jeho pøípadného odvolání z funkce pøed skonèením funkèního období vychází z koncepce spolupùsobení samosprávného akademického orgánu pøíslu¹né fakulty (jejího akademického senátu) a rektora. Dìkanem se nemù¾e stát nikdo, kdo nebyl jako kandidát na dìkana navr¾en rektorovi akademickým senátem pøíslu¹né fakulty [§ 27 odst. 1 písm. g), § 28 odst. 2 zákona o vysokých ¹kolách], stejnì jako zpravidla (s výjimkou mimoøádných pøípadù podle § 28 odst. 3 zákona o vysokých ¹kolách) nemù¾e být bez souhlasu akademického senátu pøíslu¹né fakulty funkce pøed skonèením funkèního období zbaven. I v rámci postupu podle ust. § 28 odst. 3 zákona o vysokých ¹kolách v¹ak nemá rektor vùèi dìkanovi samostatnou pravomoc jej odvolat, nýbr¾ mù¾e tak uèinit jen se souhlasem akademického senátu veøejné vysoké ¹koly a po vyjádøení, tj. ne nezbytnì se souhlasem, akademického senátu pøíslu¹né fakulty. Navíc je omezen tím, ¾e k odvolání musí být objektivnì dány skutkové dùvody spoèívající v nikoli triviálních, nýbr¾ podstatných, dikcí zákona záva¾ných , pochybeních dìkana v jeho mana¾erských, administrativních èi jiných èinnostech nebo takovém jeho jednání, je¾ záva¾nì (tedy podstatnì, a nikoli triviálnì) po¹kozuje zájem vysoké ¹koly nebo fakulty.
[70] Uvedený mechanismus kombinace zákonem stanoveného funkèního období a spolupùsobení dvou nebo dokonce výjimeènì tøí akademických orgánù pøi jmenování dìkana do funkce èi jeho odvolání z funkce je významným dùvodem pro pøiklonìní se k závìru, ¾e funkce dìkana má významnou roli v systému dìlby moci uvnitø vysoké ¹koly jako veøejnoprávní korporace vykonávající veøejnou moc. Obdobnì i dal¹í vý¹e popsané rysy funkce dìkana (zejména mocenský potenciál této funkce v rámci rozdìlení kompetencí uvnitø vysoké ¹koly) naznaèují, ¾e dìkan není pouhým vysokým mana¾erem vysoké ¹koly majícím za úkol øídit konkrétní fakultu (jakýmsi provozním námìstkem rektora pùsobícím ve vztahu k jím vedené fakultì), nýbr¾ mimoøádnì významným akademickým funkcionáøem, který má být v systému dìlby moci v rámci vysoké ¹koly nadán vysokou mírou mocenské autonomie vùèi jiným akademickým funkcionáøùm èi orgánùm, a tedy má z ústavnìprávního pohledu mít schopnost znaèné rezistence i vùèi samotnému rektorovi, který stojí v èele vysoké ¹koly. Potøeba jisté koherence pùsobení vysoké ¹koly navenek i vnitøní koordinace èinnosti jejích jednotlivých fakult je zákonem reflektována tím, ¾e ani mocenská autonomie dìkana není bezbøehá. Mechanismy ust. § 28 odst. 2 a 3 zákona o vysokých ¹kolách zaji¹»ují, ¾e v pøípadì razantního rozporu mezi smìøováním dìkana na stranì jedné a akademické reprezentace fakulty èi celé vysoké ¹koly na stranì druhé existují prostøedky, jak mohou dal¹í orgány èi funkcionáøi pøíslu¹né fakulty, resp. celé vysoké ¹koly, pøi dosa¾ení potøebných hlasovacích vìt¹in, ve vzájemné koordinaci svých postupù a pøípadnì za existence zákonem pøedepsaných dùvodù prosadit svoji vùli a dìkana z jeho funkce odvolat.
[71] Na místì není ani akcentování rozdílu mezi jmenovací procedurou v pøípadì dìkana na stranì jedné a v pøípadì rektora na stranì druhé. V samotné proceduøe jmenování není obsahového rozdílu. V obou pøípadech je navrhovatelem akademický senát (fakulty, resp. vysoké ¹koly) jako kolegiální orgán reprezentující akademickou samosprávu a jmenujícím orgánem monokratický správní orgán (rektor, resp. prezident republiky). Rozdíl je v proceduøe odvolání. Pozice rektora je paradoxnì slab¹í, nebo» prezidentu republiky postaèí k rozhodnutí o odvolání rektora návrh akademického senátu pøíslu¹né vysoké ¹koly (a pøirozenì kontrasignace podle èl. 63 odst. 3 Ústavy). Jinak je vázán pouze pravidly správního uvá¾ení, tedy pøedev¹ím povinností rozhodovat na základì racionálních dùvodù, s vylouèením libovùle (tedy zejména tak, aby pøi rozhodování skutkovì shodných nebo podobných pøípadù nevznikaly nedùvodné rozdíly, a vázán vlastní správní praxí, vytvoøila-li se taková praxe) a pøi respektu mezí správního uvá¾ení a jeho smyslu a úèelu. Rozdíl v proceduøe jmenování je pak v tom, ¾e zatímco rektor jmenující dìkana je orgánem stojícím v èele pøíslu¹né veøejné vysoké ¹koly, a tedy se procedura jmenování odehrává uvnitø této veøejnoprávní korporace, u jmenování rektora je prezident republiky ve vztahu k vysoké ¹kole extraneem. Tento rozdíl v¹ak má men¹í význam, ne¾ se na první pohled zdá. Obì jmenovací procedury toti¾ slou¾í tomu samému cíli a v ¹ir¹ím slova smyslu se odehrávají v té¾e sféøe, a to ve sféøe veøejné správy slou¾ící k uspokojování veøejných potøeb v oblasti vzdìlávání, které zaji¹»ují veøejnoprávní samosprávné korporace. Obì jmenovací procedury pak spojuje identický úèel, a sice to, ¾e jsou souèástí systému dìlby moci uvnitø urèité oblasti veøejné správy. V pøípadì dìkana uvnitø veøejnoprávní korporace mezi jejími klíèovými orgány (rektor, akademický senát fakulty), v pøípadì rektora mezi orgány dvou veøejnoprávních korporací (prezident republiky, akademický senát univerzity). I z uvedených dùvodù je na místì pova¾ovat obì jmenovací procedury za podobné a z hlediska povahy aktù, v nì¾ vyústí (jmenování, resp. nejmenování dìkana èi rektora), za obdobné, a sice veøejnoprávní.
[72] Je vìcí zákonodárce, jakým zpùsobem a do jaké míry kogentnì upraví vztahy mezi rùznými orgány vysoké ¹koly, jako¾ i míru vnitøní autonomie vysokých ¹kol. Stejnì tak je napø. na jeho uvá¾ení, zda rektor veøejné vysoké ¹koly má být jmenován prezidentem republiky nebo ustavován jiným zpùsobem. Akademická samospráva není (na rozdíl od samosprávy obcí a krajù) ústavnì zaruèena. Ústavnì zaruèena je pouze svoboda my¹lení, svìdomí, nábo¾enského vyznání, vìdeckého bádání a umìlecké tvorby (èl. 15 odst. 1 a 2 Listiny). Pokud by tedy de lege ferenda zákonodárce zvolil-pøi úèinném zaji¹tìní vý¹e uvedených základních práv-napø. mana¾erský model øízení vysokých ¹kol, u kterého by neexistoval systém brzd a rovnovah v rámci vysoké ¹koly, v nìm¾ má své významné místo dìkan, bylo by to v mezích jeho diskrece. De lege lata v¹ak dìkan významné místo v systému brzd a rovnovah v rámci vysoké ¹koly má, a proto rozhodování o jeho jmenování èi odvolání je tøeba pova¾ovat za rozhodování v oblasti veøejné správy.
[73] V¹echny vý¹e uvedené úvahy tedy vedou Nejvy¹¹í správní soud k opaènému právnímu závìru, ne¾ k jakému dospìl mìstský soud. Rozhodnutí rektora ve vìci návrhu na jmenování dìkana je rozhodnutím ve vìci veøejného subjektivního práva kandidáta na dìkana (práva na pøístup k veøejné funkci, zde konkrétnì práva na to být do veøejné funkce jmenován èi naopak nejmenován za splnìní zákonných podmínek a zákonem pøedepsaným postupem) a jako takové podléhá soudní kognici ve správním soudnictví v øízení podle s. ø. s.
[74] Nejvy¹¹í správní soud v¹ak podotýká, ¾e za platné právní úpravy nelze na rozhodování rektora ve vìci jmenování dìkana bez dal¹ího nahlí¾et jako na rozhodování prvoinstanèního správního orgánu, které mù¾e být korigováno orgánem odvolacím. Skuteènost, ¾e se jedná o rozhodnutí v oblasti veøejné správy, je¹tì neznamená, ¾e v této vìci (a pøípadnì jiných vìcech, v nich¾ orgány vysoké ¹koly èi její souèásti v oblasti veøejné správy rozhodují ve vìcech týkajících institucionálního rámce èinnosti vysoké ¹koly jako samosprávné veøejnoprávní korporace) je rektorovi nadøízeno ministerstvo ¹kolství jako druhoinstanèní správní orgán. Se stì¾ovatelem lze souhlasit, ¾e øízení ve vìci jmenování dìkana se zásadnì vede podle zákona o vysokých ¹kolách za subsidiárního u¾ití správního øádu, nebo» správní øád zde není, jako je tomu v jiných pøípadech rozhodování podle zákona o vysokých ¹kolách, vylouèen a podle ust. § 105 zákona o vysokých ¹kolách, nestanoví-li tento zákon jinak, postupuje se v øízení ve vìcech upravených tímto zákonem podle obecných pøedpisù o správním øízení. Nebylo-li by tedy stanoveno explicitnì èi implicitnì jinak, muselo by takové øízení být nutnì být dvojinstanèní (§ 81 odst. 1 správního øádu). Druhoinstanèním orgánem by bylo ministerstvo ¹kolství, které podle § 87 písm. l) zákona o vysokých ¹kolách plní úkoly nadøízeného správního orgánu vysokých ¹kol ve správním øízení. V pøípadì jmenování dìkana v¹ak jinak stanoveno je, a to implicitnì (k implicitní výluce dvojinstanèního øízení viz rozsudky Nejvy¹¹ího správního soudu ze dne 28. 4. 2011, è. j. 7 As 34/2011-104, a ze dne 28. 7. 2011, è. j. 7 As 86/2011-102, www.nssoud.cz). Podle ust. § 4 písm. d) zákona o vysokých ¹kolách se na vysoké ¹kole zaruèuje mezi jinými akademickými svobodami a akademickými právy té¾ právo èlenù akademické obce volit zastupitelské akademické orgány. Pøedev¹ím v¹ak podle ust. § 6 odst. 1 písm. j) zákona o vysokých ¹kolách do samosprávné pùsobnosti veøejné vysoké ¹koly patøí kromì jiného ustavování samosprávných akademických orgánù vysoké ¹koly, pokud tento zákon nestanoví jinak, pøièem¾ mezi takové orgány øadí § 7 odst. 1 písm. b)citovaného zákona také rektora.
Pro danou vìc je v¹ak rozhodující, ¾e analogické ustanovení zákona o vysokých ¹kolách se týká i fakult. Fakulta je relativnì samostatnou souèástí vysoké ¹koly (§ 23 odst. 1 a 2 zákona o vysokých ¹kolách), která má urèitá práva, pøièem¾ podle ust. § 24 odst. 1 písm. f) citovaného zákona mezi nì patøí i rozhodovat nebo jednat jménem veøejné vysoké ¹koly ve vìci ustavování samosprávných akademických orgánù fakulty a vnitøní organizace fakulty, pokud tento zákon nestanoví jinak. Ustavování akademických orgánù fakulty i celé vysoké ¹koly je tedy pova¾ováno za ryze samosprávnou zále¾itost vysoké ¹koly, pøièem¾ jen výjimeènì (u jmenování rektora prezidentem republiky) zákon toto pravidlo prolamuje a urèitou pravomoc v tìchto zále¾itostech svìøuje extraneovi. Intencí zákona tedy rozhodnì není pøesunout rozhodování o tom, kdo bude dìkanem fakulty, mimo rámec dosahu samosprávných orgánù vysoké ¹koly, do pùsobnosti ministerstva ¹kolství. Uvedenou okolnost je nutno pova¾ovat za implicitní výluku dvojinstanèního øízení ve vìci jmenování dìkana. O této vìci tedy v první a jediné instanci rozhoduje rektor vysoké ¹koly a soudní ochrana je mo¾ná cestou ¾aloby proti jeho rozhodnutí postupem podle ust. § 65 a násl. s. ø. s.
[75] Mìstský soud v¹ak na právní otázku, zda je rozhodnutí rektora ve vìci jmenování dìkana pøezkoumatelné ve správním soudnictví, nahlí¾el jinak. Nejvy¹¹í správní soud proto jeho rozsudek napadený kasaèní stí¾ností zru¹il a vrátil mu vìc k dal¹ímu øízení (§ 110 odst. 1 vìta první, èást vìty pøed støedníkem s. ø. s.), jeliko¾ rozsudek byl zalo¾en na nesprávném posouzení jedné z rozhodných právních otázek. Uvedený závìr znamená, ¾e mìstský soud se bude vìcí znovu zabývat, vázán právním názorem Nejvy¹¹ího správního soudu (§ 110 odst. 3 s. ø. s.)
[76] Pøi pøípadném meritorním pøezkumu rozhodnutí rektora ve vìci jmenování èi nejmenování dìkana by pak bylo na soudu, který tuto vìc øe¹il, aby uvá¾il zejména rozsah diskrece rektora. Vodítkem by mìla být zejména úvaha, ¾e zákon jmenování dìkana pojímá jako interakci akademického senátu fakulty a rektora. Dìkan mù¾e být jmenován jen ve shodì obou orgánù. Rektor jako osoba stojící v èele vysoké ¹koly rozhodnì není orgánem pouze ceremoniálním, nýbr¾ naopak nadaným zcela zásadními pravomocemi nejrùznìj¹í povahy. Závìr, ¾e právì pøi jmenování dìkana by rektor mìl být pouhým ceremoniáøem, bez významnìj¹í diskrece ve vztahu k osobì dìkana (by» diskrece negativní , spoèívající v právu odmítnout akademickým senátem fakulty navr¾eného kandidáta, nikoli v právu prosadit vlastního kandidáta proti vùli senátu), by tedy musel být opøen o pøesvìdèivé argumenty ve prospìch zvlá¹tní povahy této pravomoci oproti jiným pravomocem rektora.
[77] Jeliko¾ Nejvy¹¹í správní soud zru¹il rozsudek Mìstského soudu v Praze a vrátil mu vìc k dal¹ímu øízení, rozhodne tento krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradì nákladù øízení o kasaèní stí¾nosti (§ 110 odst. 2 vìta první s. ø. s.)