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Timestamp: 2020-08-06 16:10:33
Document Index: 112496189

Matched Legal Cases: ['Artículo 14', 'Artículo 29', 'artículo 29', 'ARTÍCULO 14', 'artículo 14', 'artículo 2', 'artículo 241', 'artículo 2', 'artículo 14', 'artículo 11', 'artículo 150', 'artículo 13', 'artículo 42', 'artículo 99', 'artículo 2', 'artículo 14', 'artículo 14']

Sentencia de Constitucionalidad nº 986/99 de Corte Constitucional, 9 de Diciembre de 1999 - Jurisprudencia - VLEX 43563300
Sentencia de Constitucionalidad nº 986/99 de Corte Constitucional, 9 de Diciembre de 1999
Dec 1214/90 art 14 dec 1562/90 art 29 estatuto prestacional personal civil mindefensa y policia nal.codigo justicia penal militar. Inepta demanda. Inhibida.
Sentencia C-986/99
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA
Referencia: Expedientes D-2433
Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 14 del Decreto-Ley 1214 de 1990 y el Artículo 29 del Decreto 1562 de 1990.
Actor: Pedro Luis Vanzina Paez
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido esta Sentencia con fundamento en los siguientes,
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano P.L.V.P., demandó en su integridad los artículos 14 del Decreto-Ley 1214 de 1990, "por el cual se reforma el Estatuto y el Régimen Prestacional del Personal Civil del Ministerio de Defensa y Policía Nacional", y 29 del Decreto l562 de 1990, "por el cual se reglamenta el Decreto-Ley 2550 de 1988 (Código de Justicia Penal Militar)".
El suscrito magistrado Sustanciador, en el Auto admisorio de la demanda, procedió a rechazar los cargos formulados contra el artículo 29 del Decreto 1562 de 1990, por tratarse de una norma de naturaleza reglamentaria sobre la cual la Corte Constitucional no tiene competencia para realizar el respectivo juicio de inconstitucionalidad.
Admitida la demanda en relación con el Art.14 del Decreto-Ley 1214 de 1990, se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, se fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al procurador general de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
A continuación, se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 39.406 del 8 de junio de 1990.
"Decreto numero 1214 de 1990"
"Por el cual se reforma el Estatuto y el Régimen Prestacional del Personal Civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional."
"ARTÍCULO 14. Profesionales Universitarios y otros empleados. Los profesionales con título de formación universitaria del Despacho del Ministro y de la Secretaría General del Ministerio, tendrán las categorías y nomenclatura previstas en el Decreto 1042 de 1978 y devengarán las asignaciones establecidas en el Decreto 50 de 1990 y disposiciones que lo sustituyan, adicionen o reformen, sin perjuicio de los demás derechos que les correspondan como empleados del Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional, siempre y cuando su jornada de trabajo no sea inferior a ocho (8) horas diarias. También tendrán los mismos derechos y le serán aplicados los decretos antes citados para los efectos señalados, a los Asesores Jurídicos de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y a los Técnicos en Presupuesto, Analistas de Sistemas y Programadores de Sistemas, que presten sus servicios en el Despacho del señor Ministro y en las Dependencias de la Secretaría General del Ministerio de Defensa Nacional."
Estima el demandante que la norma acusada vulnera el preámbulo de la Constitución Política y los artículos 1, 2, 13, 25, y 53, del mismo ordenamiento.
Según el demandante, la norma impugnada establece una clara discriminación entre el personal civil que labora para el Ministerio de la Defensa Nacional y el que presta sus servicios en las otras dependencias de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, en cuanto que los primeros reciben una mayor asignación salarial que los segundos, a pesar de que éstos últimos desempeñan las mismas funciones "...y muchos de ellos tienen más carga de responsabilidad y el cargo les exige más preparación, requisitos y experiencia..."
A su entender, el hecho de que la remuneración de los profesionales y técnicos que pertenecen al despacho del ministro y a la secretaría general del Ministerio se rija por las normas aplicables a los demás empleados de la Administración pública (Decretos 1042 de 1978 y 035 de 1999), sin perjuicio de los derechos que le son aplicables a su condición de funcionarios de la Fuerza Pública, les permite a éstos obtener un mayor salario que el devengado por los profesionales y técnicos de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, a quienes para tales efectos se les aplica el régimen especial contenido en el referido Decreto 1214 de 1990.
La ciudadana C.P.C.C., actuando en representación del Ministerio de Defensa Nacional, intervino para defender la constitucionalidad de la norma demandada, por considerar que la finalidad de la misma es "poner en pié de igualdad a los empleados civiles del Ministerio de Defensa Nacional con los funcionarios de otros ministerios"
Sostiene que no puede alegarse la violación del principio a la igualdad toda vez que las actividades que deben cumplir los empleados del Ministerio de la Defensa -despacho del ministro y Secretaría general-, no corresponden a las realizadas por quienes laboran en las dependencias de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Ello, "en virtud de la estructura orgánica del Ministerio, al cual compete el diseño de políticas y la coordinación de las actividades administrativas de las Fuerzas, y por ende, sus funciones no pueden ser las mismas que las desempeñadas en el Ejercito, la Fuerza Aérea y la Armada Nacional".
Encuentra que los cargos formulados contra el precepto demandado no puede ventilarse por vía de la acción pública de inconstitucionalidad, pues el análisis de la aludida discriminación no se predica de su texto y "...debería efectuarse en cada caso particular, y no mediante la comparación de la norma demandada con la Constitución Política..."
En la oportunidad legal prevista, el jefe del Ministerio Público emitió el concepto de rigor sobre la norma demandada y solicitó a la Corte declarar su inconstitucionalidad.
El Señor procurador, luego de analizar los preceptos legales y reglamentarios que regulan el tema salarial aplicable al personal civil adscrito al Ministerio de la Defensa (Decretos 1042/78 y 035/99), a las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional (Decretos 1214/90 y 062/99), concluye que "los empleados contemplados en el artículo 14 del Decreto 1214 de 1990, tienen una asignación básica mayor que la asignación del resto de los empleados", diferencia que se advierte "en razón de la clasificación, nomenclatura y los factores salariales que para los mismos se contemplan en los artículos 42 del Decreto 1042 de 1978, 5º, 6º, 7º, 9º y 14 del decreto 035 de 1999".
Sobre la base de tales supuestos, haciendo eco de la doctrina que la Corte Constitucional ha desarrollado a cerca del derecho a la igualdad, considera que el trato diferente sólo es constitucionalmente admisible en la medida en que las personas sobre las cuales recae tal diferencia, se encuentren en distinta situación de hecho y exista un principio de razón suficiente que lo justifique. Así, para el Ministerio Público, los profesionales y técnicos a que hace mención la norma acusada se encuentran en una misma situación de hecho frente a los profesionales y técnicos que laboran para la Fuerza Pública, sin que se advierta una finalidad razonable y proporcionada que sustente tal distinción. En mayor medida, si se tiene en cuenta que el "artículo 2º de la Ley 4ª de 1992, no contempla como objetivo o criterio para la fijación del régimen salarial o prestacional de los servidores públicos, su adscripción a determinados despachos públicos."
Atendiendo a lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer la presente demanda, por estar dirigida contra una norma que hace parte de un decreto con fuerza de ley.
Fallo inhibitorio por ausencia de cargo contra el contenido de la norma impugnada.
Tal como lo ha venido señalando la Corte en abundante jurisprudencia Cfr. entre otras, las Sentencias C-236/97 y C-353/98. , la técnica utilizada en la formulación de las demandas de inconstitucionalidad, derivada de las exigencias contenidas en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, le impone a quien pretende ejercer esta acción, la obligación de señalar con claridad las razones que sustentan la inexequibilidad del precepto impugnado, razones que, además, deben guardar correspondencia lógica con el texto acusado, de tal modo que le sean atribuibles directamente a éste. El cumplimiento de tal requisito, "lejos de afectar el núcleo esencial del derecho ciudadano a la participación, conformación, ejercicio y control político (art. 40 C.P.), busca garantizar su realización material y, a su vez, permitir un optimo funcionamiento en la administración de justicia" Sentencia C-519/98, M..P.V.N.M...
"Cuando el ciudadano pone en movimiento el control constitucional por la vía de la acción, se le impone la carga procesal de señalar las normas constitucionales violadas y también el concepto de su violación. Esto último comporta la obligación de determinar con toda claridad de qué modo las normas acusadas contradicen o vulneran los preceptos de la Constitución, con el fin de destruir la presunción de constitucionalidad, sin perjuicio de que la Corte pueda extender el análisis de constitucionalidad frente a normas no invocadas expresamente en la demanda. Pero lo que no puede ser admitido es que bajo una interpretación que haga el demandante del contexto de un cuerpo normativo se puedan deducir, por vía indirecta, presuntas violaciones de la Constitución, por la manera en que el legislador reguló una determinada materia."(C-236/97 M.P.A.B.C.)
Así, a la hora de adelantar el respectivo juicio de inexequibilidad, el juez constitucional está en la obligación de verificar que la presunta violación a la Carta provenga directamente y en abstracto de la norma acusada, más no de fuentes accesorias o diferentes a ésta. Admitir lo contrario, conduciría al absurdo de pensar que la permanencia de un precepto legal en el ordenamiento jurídico no depende del reproche que se endilgue a su propio texto, sino de la legitimidad de otros mandatos de igual o inferior categoría, e incluso de la voluntad de las autoridades a quienes les compete reglamentar y aplicar la ley.
Sobre la base de estos razonamientos, la Corte, en muchas de sus decisiones, se ha abstenido de proferir sentencia de fondo ante la imposibilidad de enjuiciar textos normativos respecto de los cuales no se imputa ningún reproche directo. Tal es el caso de aquellas demandas que se fundamentan en supuestos jurídicos regulados por una normatividad diferente a la impugnada, o que pretenden atacar el desarrollo de la ley o su indebida aplicación por parte del operador jurídico. En una de tales decisiones, la Corte sostuvo:
"Los cargos que se formulen por un ciudadano contra una norma integrante del orden jurídico, para pedir a esta Corte que la declare inconstitucional, no pueden fundarse, entonces, en sus desarrollos específicos, ni referirse a su ejecución práctica o a los abusos que puedan cometerse por los operadores jurídicos en casos concretos. Puesto que el juicio de constitucionalidad implica la confrontación en abstracto entre el contenido de la disposición acusada y la preceptiva fundamental, las demandas que busquen su inexequibilidad deben aludir a ella en los mismos términos."(Sentencia C-357/97, M.P.J.G.H.G..
Pues bien, en la presente causa, la norma que ocupa la atención de esta Corte -el artículo 14 del Decreto-Ley 1214 de 1990-, le otorga a los profesionales con título de formación universitaria del Despacho del Ministro y de la Secretaría General del Ministerio de Defensa, las mismas categorías y nomenclaturas reconocidas por el Decreto 1042 de 1978 para los empleados públicos que laboran en los demás Ministerios, así como las asignaciones previstas en el Decreto 50 de 1990 y las disposiciones que lo sustituyan, adicionen o reformen. El mismo tratamiento reciben los asesores jurídicos de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, y los técnicos en presupuesto, analistas de sistema y programadores de sistema, que prestan también sus servicios en el despacho del Ministro y en algunas dependencias de la Secretaría General del Ministerio de Defensa. Lo anterior, sin perjuicio de los beneficios que les puedan corresponder en su condición de funcionarios del Ministerio de la Defensa y de la Policía Nacional, siempre y cuando su jornada de trabajo no sea inferior a ocho horas diarias.
El demandante sostiene que esta disposición vulnera el principio constitucional de "a trabajo igual salario igual", en cuanto que los demás empleados públicos -profesionales y técnicos- "que laboran en las Fuerzas y la Policía Nacional, que son la gran mayoría, pese a que desempeñan las mismas funciones y muchos de ellos tienen más carga de responsabilidad y el cargo les exige más preparación, requisitos y experiencia (...) solamente devengan los salarios asignados por el Decreto 1214/90", que establece el régimen prestacional del personal civil adscrito al Ministerio de Defensa y la Policía Nacional.
Para ilustrar la presunta violación, el actor cita el caso de dos profesionales pertenecientes a uno y otro régimen que, a pesar de tener el mismo rango y desarrollar una labor similar al interior del Ministerio, no obtienen igual remuneración:
"Abogado- cargo Asesor jurídico. Grado PU10 Salario básico. $940.828 + primas $852.816 TOTAL devengado $1'793.644.
"Abogado- cargo Asesor Jurídico Grado EJ Salario básico $577.801+primas $244.452 Total devengado $ 822.200"
Cotejados el contenido del dispositivo impugnado con la acusación formulada en la demanda, esta Corte estima que no existe entre uno y otro la correspondencia normativa que se requiere para emitir fallo de fondo sobre la exequibilidad o inexequibilidad del primero. Para ilustrar esta falta de conexidad, la Sala entra a demostrar, cómo del contenido normativo del precepto en mención, no puede deducirse la aparente vulneración del principio constitucional de la equidad salarial, concentrada en la diferencia de trato que a juicio del demandante existe entre funcionarios que desarrollan una misma labor en el Ministerio de Defensa.
- Decreto-Ley 1214 de 1990
En general, el Decreto-Ley 1214 de 1990 regula lo pertinente al régimen prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional. Dicho ordenamiento se aplica en principio a todas las personas naturales que prestan sus servicios en el despacho del Ministro, en la Secretaría General, en las Fuerzas Militares o en la Policía Nacional, quienes -según la forma de vinculación- adquieren la categoría de empleados públicos o trabajadores oficiales (arts. 2° y 3°).
En lo que se refiere a los empleados públicos, sus funciones son determinadas reglamentariamente por el Ministerio de Defensa, el Comando General de las Fuerzas Militares, los Comandantes de fuerza y la Dirección General de la Policía Nacional (art. 6°), de acuerdo con la planta de empleados que para tales efectos fija anualmente el Gobierno Nacional mediante decreto, de conformidad con las correspondientes tablas de organización y equipo (art. 17).
Atendiendo a la naturaleza general de las actividades que desempeñan, a la índole de sus responsabilidades y a los requisitos que se exigen para su ejercicio, los empleos públicos en el Ministerio de Defensa y en la Policía Nacional se clasifican por niveles, así: 1) Especialistas del Primer Grupo, integrado por los profesionales con título de formación universitaria; 2) Especialistas del Segundo Grupo, que corresponde a los técnicos profesionales o tecnólogos especializados con título o experiencia e idoneidad en la especialidad; 3) Adjuntos, del cual hacen parte quienes posean título de escuelas o institutos de enseñanza técnica o, en su defecto, demuestren experiencia e idoneidad en la especialidad, y 4) Auxiliares, entendiendo como tal a los empleados que sin tener título acrediten conocimiento y experiencia en la función por desempeñar. (arts. 9°, 10°, 11, 12 y 13).
Las asignaciones de los empleados públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se determinan a partir de los sueldos básicos establecidos por las disposiciones legales vigentes y las respectivas primas y subsidios a que tengan derecho, tal como están reconocidos en el título III del Decreto en cuestión (arts. 35 y ss.). Así, para la anualidad de 1999, es el artículo 11 del Decreto reglamentario 062 de 1999, expedido con fundamento en la Ley 04 de 1992 "Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.", el que fija los sueldos básicos mensuales de los funcionarios señalados, así:
En virtud de lo dispuesto en el artículo impugnado (art. 14), de este régimen prestacional especial están excluidos: (i) los profesionales con título de formación universitaria, técnicos en Presupuesto, Analistas de Sistemas y Programadores de Sistemas, que presten sus servicios en el Despacho del Ministro y en la Secretaría General del Ministerio de Defensa Nacional, y (ii) los asesores jurídicos de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, a quienes se les aplican las categorías y nomenclatura prevista en el Decreto 1042 de 1978, y devengan las asignaciones señaladas en el Decreto 50 de 1990 El Decreto 50 de 1990, establecía las escalas de remuneración que fueron aplicadas para periodo de 1990 a los empleos públicos regulados por el Decreto -Ley 1042 de 1978. En la actualidad, para la vigencia fiscal de 1999, dicho ordenamiento se encuentra subrogado por el Decreto 035 de 1999. y disposiciones que lo sustituyan, adicionen o reformen.
Decreto-Ley 1042 de 1978
En efecto, el Decreto-Ley 1042 de 1978, expedido por el presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 5ª de 1978, establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, así como las escalas de remuneración correspondientes.
Tal como ocurre en el caso del régimen especial, la provisión de empleos en los organismos del orden nacional está determinada por las funciones asignadas, el grado de responsabilidad y los requisitos exigidos para su desempeño en los niveles Directivo, Asesor, Ejecutivo, Profesional, Técnico, Administrativo y Operativo (arts. 3° y 13); requisitos que, a su vez, aparecen señalados en las resoluciones internas dictadas por cada entidad de conformidad con los lineamientos generales que establece el propio Decreto:
Nivel Directivo: los requisitos señalados en la Constitución o en las leyes o decretos especiales.
Nivel Asesor, Ejecutivo y profesional: grado profesional o título universitario de especialización o experiencia equivalente.
Nivel Técnico y Administrativo: educación superior o secundaria o conocimientos específicos o experiencia laboral equivalente.
Nivel Operativo: educación primaria o media, o conocimientos específicos o experiencia laboral equivalente (art.11).
A partir de los requisitos exigidos, las funciones y responsabilidades asignadas, se fija la remuneración mensual correspondiente a cada empleo del orden nacional, según la denominación y el grado establecido en el mencionado Decreto 1042 de 1978 siguiendo la nomenclatura y escala del respectivo nivel (arts. 14 y ss.). Sobre este particular, el artículo 13 del citado estatuto entiende por denominación "...la identificación del conjunto de deberes, atribuciones y responsabilidades que constituyen un empleo". Y por grado "...el número de orden que indica la asignación mensual del empleo dentro de una escala progresiva, según la complejidad y responsabilidad inherente al ejercicio de sus funciones."
Los empleados del orden nacional reciben entonces, a título de sueldo, la asignación básica que anualmente fije el Gobierno Nacional mediante decreto, más los beneficios concedidos por el artículo 42 del Decreto 1042, si a ellos tienen derecho. Sobre este particular cabe resaltar que, según lo ordena el artículo 99 del precitado Decreto, a los servidores públicos del sector de la Defensa Nacional cobijados por dicho ordenamiento, sólo les es aplicable el Decreto en cuestión, en lo que tiene que ver con la clasificación y nomenclatura de cargos, las asignaciones básicas, la prima de servicios y los viáticos por comisión de servicios, quedando expresamente excluidos de los restantes beneficios por encontrarse éstos reconocidos en el Decreto 1214 de 1990.
Ahora bien, según lo indicado en el párrafo anterior, para el año de 1999 es el artículo 2° del Decreto reglamentario 035 de dicha anualidad el que establece, también con fundamento en la Ley 4° de 1992, las asignaciones básicas mensuales de las escalas de empleos pertenecientes a las entidades públicas de que trata el Decreto 1042 de 1978, incluyendo los funcionarios del Ministerio de la Defensa excluidos del régimen especial, en los siguientes términos:
De lo dicho se tiene que para efectos de determinar la asignación mensual del personal civil que labora para el Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, es necesario aplicar dos regímenes prestacionales. Sin embargo, la discriminación alegada por el demandante sólo podría apreciarse a partir del análisis minucioso y detallado de las normas que desarrollan el régimen especial previsto en el Decreto 1214, y el general contenido en el Decreto 1042, ya que son aquellas las que en realidad establecen de manera concreta las funciones asignadas a los cargos en cuestión, el grado de responsabilidad, los requisitos exigidos para su desempeño, el nivel de experiencia requerido y la correspondiente remuneración a que tienen derecho los empleados públicos que trabajan para ese Ministerio.
Por eso, para adelantar el test de igualdad que definiría la eventual discriminación salarial, habría entonces que comparar y ponderar, antes que la norma impugnada, todas las variables consignadas anteriormente, las cuales, como se vio, hacen parte de distintos ordenamientos que no fueron atacados en esta sede y que, dada la naturaleza reglamentaria de algunos, escaparían a la competencia jurisdiccional de la Corte Constitucional (art. 241). Así entonces, resulta fácil reconocer que, si bien la norma establece un diferencia en relación con la manera como algunos funcionarios del Ministerio de Defensa acceden a la respectiva remuneración, diferencia ésta que no ha sido cuestionada por el impugnante, no es precisamente de la misma de donde proviene la violación alegada.
Si se aceptara, en gracia discusión, que el precepto acusado puede ser estudiado a la luz de los cargos formulados en la demanda, el juicio de inconstitucionalidad dependería -necesariamente- del análisis que se le hiciera a los dispositivos que lo complementan y reglamentan, y en últimas, de la voluntad del gobierno, a quien, con apego a la ley, le corresponde fijar el régimen salarial y prestacional de los funcionarios del Estado. De esta manera, se llegaría al absurdo de admitir una exequibilidad o inexequibilidad que fluctuaría vertiginosamente, según los cambios que pudieran darse en ordenamientos de menor jerarquía que, además, tendrían que ser revisados en relación con cada uno de los empleos para efectos de detectar la aludida desigualdad salarial.
Esta imprecisión se advierte en el concepto del Ministerio Público, quien solicitó a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del artículo 14 del Decreto 1042, tal como él mismo lo señaló, "en razón de la clasificación, nomenclatura y los factores salariales que para los mismos se contemplan en los artículos 42 del Decreto 1042 de 1978, 5º, 6º, 7º, 9º y 14 del Decreto 035 de 1999", normas éstas que, obviamente, son ajenas al contenido del precepto que hoy se examina. Lo mismo ocurre con el ejemplo citado por el demandante, mediante el cual pretendía ilustrar la aparente discriminación, pues los empleos y salarios allí descritos no se contraen a la norma impugnada, sino a las resoluciones que establecen las respectivas plantas de personal, a otras disposiciones de los Decretos 1214 de 1990 y 1042 de 1978 y, particularmente, a los artículos 2° y 11 de los Decretos 035 y 062 de 1999, mediante los cuales se fijan los sueldos básicos para los empleados públicos y para el personal civil del Ministerio de Defensa, respectivamente.
Así las cosas, bajo el supuesto de que no es a partir del desarrollo normativo de las leyes ni de su aplicación práctica como se debe sustentar la potencial inexequibilidad de un determinado precepto legal, la Corte, compartiendo el criterio expuesto por uno de los intervinientes, se inhibirá de dictar sentencia de fondo, toda vez que el cargo formulado en este caso no se imputa directamente del texto acusado.
Declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo sobre la inconstitucionalidad del artículo 14 del Decreto-Ley 1214 de 1990, por existir ineptitud sustancial de la demanda.
Sentencia nº 11001031500020100127000 de Consejo de Estado - Sección Segunda, de 3 de Febrero de 2011