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Timestamp: 2020-01-22 14:05:34+00:00
Document Index: 273910907

Matched Legal Cases: ['arrêt ', 'art. 102', 'arrêt ', 'ATF ', 'arrêt ', 'art. 44', 'art. 184', 'art. 102', 'art. 184', 'art. 184', 'art. 172', 'art. 5', 'art. 6', 'ATF ', 'art. 83', 'art. 100', 'art. 6', 'ATF ', 'art. 6', 'art. 17', 'art. 184', 'art. 184', 'art. 184', 'ATF ', 'art. 36', 'art. 104', 'ATF ', 'art. 26', 'art. 36', 'art. 184', 'in fine', 'ATF ', 'art. 17', 'art. 102', 'art. 17', 'art. 184', 'art. 100', 'art. 36', 'art. 44', 'art. 5', 'art. 163', 'art. 182', 'art. 22', 'art. 5', 'art. 98', 'art. 29', 'art. 26', 'art. 5', 'art. 36', 'art. 104', 'art. 26']

26. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public dans la cause A. contre Département fédéral des affaires étrangères (recours de droit administratif)
Art. 97 Abs. 1 OG, Art. 5 VwVG in Verbindung mit Art. 184 Abs. 3 BV; Art. 98 lit. a und Art. 100 Abs. 1 lit. a OG, Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
Eine Stellungnahme eines Eidgenössischen Departements, welche den Guthaben einer Person eine vom Bundesrat gestützt auf Art. 184 Abs. 3 BV angeordnete Vermögenssperre entgegenhält, stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar (E. 4), die zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK betrifft (E. 6) und mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar ist.
Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Recht auf ein unabhängiges Gericht; Grundsatz der Gewaltentrennung.
Aufgrund des Umstandes, dass sie die Vollstreckung eines rechtskräftigen Urteils durch die dafür zuständige Behörde - im vorliegenden Fall das Betreibungsamt - hindert, verletzt eine Verfügung weder das Recht auf ein unabhängiges Gericht noch den Grundsatz der Gewaltentrennung (E. 9).
Art. 5 und 36 BV in Verbindung mit Art. 184 Abs. 3 BV.
Wenn sie den Voraussetzungen von Art. 184 Abs. 3 BV genügt, stellt eine Massnahme gestützt auf diese Bestimmung eine genügende gesetzliche Grundlage für die Einschränkung der Grundrechte dar, soweit diese Einschränkungen ausserdem durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und im Hinblick auf den verfolgten Zweck verhältnismässig sind (E. 10).
Art. 36 Abs. 3 und Art. 184 Abs. 3 BV; Grundsatz der Verhältnismässigkeit.
Im vorliegenden Fall verletzt die strittige Sperre, soweit sie sich auf Guthaben bezieht, die aufgrund eines rechtskräftigen Urteils geltend gemacht werden, - sei es nur wegen ihrer übermässigen Dauer - den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (E. 11).
B. Le 7 mai 1997, la RDC avait requis l'entraide judiciaire de la Suisse pour les besoins d'une procédure pénale ouverte contre Mobutu. L'Office fédéral de la police (OFP) a alors ordonné, le 16 mai 1997, l'annotation provisoire d'une restriction du droit d'aliéner les immeubles de Savigny, et, le 26 mai 1997, la mise sous scellés de l'immeuble principal. Parallèlement, le Conseil fédéral a rendu, le 17 mai 1997, une ordonnance fondée sur l'art. 102 ch. 8 aCst., relative à la sauvegarde des avoirs de la République du Zaïre en Suisse (RO 1997 p. 1149-1150); selon cette ordonnance, valable une année, nul ne pouvait disposer des avoirs de la famille de Mobutu qui se trouvaient en Suisse ou étaient administrés depuis la Suisse, ni les transférer à l'étranger. Le 24 décembre suivant, l'OFP a ordonné le blocage, avec effet immédiat et jusqu'à la clôture de la procédure d'entraide, des comptes et safes détenus au nom de Mobutu ou ayant fait l'objet d'annonces en exécution de l'ordonnance du 17 mai 1997.
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C. Le 15 décembre 2003, le Conseil fédéral a ordonné un nouveau blocage des avoirs de feu Mobutu et de son entourage pour une période initiale de trois ans et chargé le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) d'assister les parties en vue de rechercher, dans un cadre approprié, une issue aussi satisfaisante que possible. Le 22 décembre 2003, l'OFJ a rendu une décision de clôture de la procédure d'entraide; constatant l'échec de cette procédure, cette décision refusait l'entraide et levait les saisies. Le même jour, le DFAE a adressé à A. une copie de la décision de blocage du 15 décembre 2003, en lui précisant que, sur la base de ses compétences constitutionnelles en matière de politique extérieure, le Conseil fédéral avait décidé de bloquer pour une durée de trois ans tous les avoirs de feu Mobutu et de son entourage précédemment bloqués dans le cadre de l'entraide et qu'il déciderait de leur sort définitif une fois connu le résultat des pourparlers avec le gouvernement congolais et les particuliers qui réclamaient des droits concernant ces avoirs.
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Par décision du 13 août 2004, le Président du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois, statuant en qualité d'autorité inférieure de surveillance en matière de poursuites, a admis la plainte et invité l'OP de Lavaux à procéder à la distribution des deniers conformément au tableau de distribution du 21 octobre 2002. Le 20 janvier 2005, la Cour des poursuites et faillites du Tribunal cantonal vaudois a rejeté le recours formé par la Confédération suisse contre cette décision. Saisie à son tour, la Chambre des poursuites et faillites du Tribunal fédéral, par arrêt 7B.20/2005 du 14 septembre 2005 (ATF 131 III 652) a annulé l'arrêt attaqué et confirmé la décision de l'OP de Lavaux du 7 avril 2004. Elle a considéré que l'art. 44 LP s'appliquait par analogie à la décision de blocage rendue le 15 décembre 2003 par le Conseil fédéral; sous réserve de cas de nullité, non réalisés en l'occurrence, les autorités de poursuite ne pouvaient donc y opposer une décision contraire propre et ensuite susceptible d'une plainte du droit de la poursuite.
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La décision du Conseil fédéral du 15 décembre 2003 n'indique pas sa base légale. Elle se fonde toutefois indéniablement sur l'art. 184 al. 3 Cst., qui permet au Conseil fédéral d'adopter les ordonnances et de prendre les décisions nécessaires à la sauvegarde des intérêts du pays. Il résulte en effet d'une partie de son intitulé que le Conseil
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fédéral entendait prendre des "mesures pour la sauvegarde de l'intérêt de la Suisse". Il ressort par ailleurs clairement du dossier que cette décision s'inscrit dans la suite de l'ordonnance du 17 mai 1997, elle-même fondée sur l'art. 102 ch. 8 aCst. Au demeurant, divers courriers que le DFAE a adressés au recourant dès le 15 décembre 2003, y compris celui du 14 mai 2004 qui fait l'objet du présent recours, confirment expressément que la décision du 15 décembre 2003 a été prise sur la base de l'art. 184 al. 3 Cst.
L'art. 184 al. 3 Cst. prévoit que les mesures prises par le Conseil fédéral pour la sauvegarde des intérêts du pays prennent la forme d'ordonnances ou de décisions, sans préciser la portée de cette distinction. Cette disposition trouve son origine à l'art. 172 al. 3 du projet présenté par le Conseil fédéral à l'appui de son Message du 20 novembre 1996 relatif à la nouvelle Constitution fédérale (FF 1997 I 1 ss, p. 637), qui mentionne les ordonnances et décisions, sans autre précision (ibidem, p. 425). Les travaux parlementaires n'ont pas porté sur ce point (cf. les projets des Commissions de la
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révision constitutionnelle des Chambres fédérales des 21 et 27 novembre 1997, FF 1998 p. 286 ss, 348/349 et 412/413; les débats du Conseil national des 22 janvier 1998, BO 1998 CN p. 115, 25 juin 1998, BO 1998 CN p. 368/369, et 30 novembre 1998, BO 1998 CN p. 476/477, ainsi que ceux du Conseil des Etats des 30 avril 1998, BO 1998 CE p. 144/145, et 22 septembre 1998, BO 1998 CE p. 194/ 195).
4.5 Après avoir pris connaissance de l'ordonnance du 15 décembre 2003, à réception du courrier que lui a adressé le DFAE le 22 décembre 2003, le recourant pouvait de bonne foi se demander si la mesure de blocage s'appliquait aussi aux biens qu'il revendiquait, d'autant plus que le blocage du 17 mai 1997, auquel se substituait celui du 15 décembre 2003, avait été partiellement levé pour désintéresser des créanciers publics. C'est pourquoi il a réclamé du DFAE une décision formelle à ce sujet. Il lui a fallu revenir à la charge plusieurs fois avant que le DFAE ne lui réponde, le 10 mars
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2004, que le blocage ordonné le 15 décembre 2003 portait aussi sur le produit des réalisations du "patrimoine de Savigny". Cette formulation était ambiguë, car elle ne tranchait pas clairement le sort des prétentions du recourant. Ce n'est que le 14 mai 2004 que le DFAE, encore que de manière implicite, a admis que l'ordonnance du 15 décembre 2003 empêchait l'exécution du jugement cantonal vaudois du 14 avril 2001 et du tableau de distribution du 21 octobre 2002. Bien que le DFAE s'en soit défendu, cette prise de position équivaut à une décision au sens de l'art. 5 al. 1 let. b PA, puisqu'elle revient à constater que les biens sur lesquels le recourant prétend être désintéressé restent bloqués, en exécution de l'ordonnance du 15 décembre 2003.
Selon la jurisprudence, les dispositions précitées ne font toutefois pas obstacle au recours de droit administratif lorsqu'une mesure prise pour la sauvegarde des intérêts de la Suisse porte sur des droits et obligations de caractère civil au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH et qu'un contrôle judiciaire s'impose au regard des exigences du droit conventionnel (ATF 125 II 417 consid. 4 p. 420 ss). On peut au demeurant observer que l'art. 83 let. a de la loi du 17 juin 2005
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sur le Tribunal fédéral (LTF; FF 2005 p. 3829 ss, 3850), non encore en vigueur, reprend le texte de l'art. 100 al. 1 let. a OJ, avec toutefois la réserve "à moins que le droit international ne prévoie que la cause peut être jugée par un tribunal".
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consid. 5b p. 121). Autrement dit, l'application de l'art. 6 par. 1 CEDH suppose une prétention civile pouvant être déduite du droit interne (ATF 130 I 388 consid. 5.1 p. 394).
Ainsi, la décision attaquée équivaut, au mieux, à une saisie de la somme reconnue au recourant pendant une période pouvant aller jusqu'à trois ans ou plus, et, au pire, à une privation totale ou
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partielle de ses droits patrimoniaux. Elle le touche donc directement et de manière déterminante dans ses droits de caractère civil. Dès lors, le litige qui oppose le recourant au DFAE porte sur une "contestation sur des droits ou obligations de caractère civil" au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH.
9.1 La décision attaquée rend le blocage ordonné le 15 décembre 2003 par le Conseil fédéral applicable aux avoirs revendiqués par le
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recourant sur la base du jugement cantonal vaudois du 14 mars 2001. Elle a ainsi pour effet de paralyser l'exécution de ce jugement, qui est entré en force. La question est dès lors de savoir si, au vu de cet effet, elle viole les droits de rang constitutionnel invoqués par le recourant.
9.3 Il est incontestable, et cela n'est du reste pas contesté, que le jugement cantonal vaudois du 14 mars 2001, qui, au demeurant, est antérieur au blocage litigieux et admet le bien-fondé de la créance du recourant, a été rendu par un tribunal qui a statué en toute indépendance, sans subir d'influence de la part d'une quelconque autorité exécutive. Ce que la décision attaquée paralyse c'est l'exécution de ce jugement par l'autorité compétente à cet effet, soit l'OP de Lavaux, lequel n'est toutefois pas une autorité judiciaire. Par ailleurs, le refus de cette autorité, "vu les circonstances", c'est-à-dire vu le blocage prononcé dans l'intervalle par le Conseil fédéral, de procéder à la distribution du produit des réalisations en faveur du recourant, a pu être contesté par ce dernier dans le cadre de la
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procédure qu'il avait initiée par sa plainte au sens de l'art. 17 LP. Or, cette procédure judiciaire a été menée, jusqu'en dernière instance, sans ingérence aucune de l'autorité exécutive. En première puis en seconde instance cantonale, le recourant a du reste obtenu gain de cause et il est évident que ce n'est pas parce que, sur recours de la Confédération, il a été débouté en dernière instance, en application des règles de la LP, par la Chambre des poursuites et faillites du Tribunal fédéral que celle-ci n'aurait pas statué en toute indépendance. Cela n'est d'ailleurs en rien contesté. On ne discerne donc aucune violation du droit à un tribunal indépendant ni du principe de la séparation des pouvoirs.
L'art. 184 al. 3 Cst. permet au Conseil fédéral, dans les "relations avec l'étranger" (cf. titre marginal de l'art. 184 Cst.), de prendre des
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mesures, sous la forme d'ordonnances ou de décisions, lorsque "la sauvegarde des intérêts du pays l'exige", pour autant qu'elles soient "nécessaires" et "limitées dans le temps". Cette disposition suppose donc que la mesure prise vise à sauvegarder les intérêts du pays dans les relations avec l'étranger, qu'elle soit nécessaire et urgente et que sa durée soit limitée dans le temps. Lorsque ces conditions sont réalisées, l'art. 184 al. 3 Cst. constitue une base légale suffisante pour la restriction des libertés fondamentales, autant que ces restrictions soient par ailleurs justifiées par un intérêt public et proportionnées au but visé (ATF 129 II 193 consid. 5.3.3 p. 212; art. 36 al. 2 et 3 Cst.).
10.3 Savoir si une mesure est nécessaire à la sauvegarde des intérêts de la Suisse dans les relations avec l'étranger est une question de droit, que le Tribunal fédéral examine donc librement. Au vu de ses implications politiques, elle comporte toutefois une importante marge d'appréciation, justifiant de procéder à cet examen avec une grande réserve. Par conséquent, le Tribunal fédéral, outre qu'il ne saurait procéder à un contrôle de l'opportunité de la mesure (art. 104 let. c OJ), revoit certes librement la question de la nécessité de
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celle-ci, mais fait preuve d'une grande retenue dans l'appréciation des faits et la pesée des intérêts en présence (cf. ATF 129 II 193 consid. 5.1 p. 208), qu'il ne revoit, pratiquement, que sous l'angle de l'arbitraire.
10.5 Le blocage du 15 décembre 2003 a été ordonné "pour une période initiale de trois ans". De cette formulation, on doit déduire qu'il est en principe prévu pour une période de trois ans, mais que
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sa durée est susceptible d'être prolongée. Qu'une prolongation soit possible ne permet toutefois pas d'affirmer que le blocage serait en réalité de durée illimitée ni que le Conseil fédéral se réservait de le maintenir indéfiniment. Il résulte en effet clairement du dossier qu'il s'agit d'une mesure provisoire, ne devant en principe pas excéder trois ans.
11.2 Le recourant invoque une atteinte à ses droits de créancier protégés par l'art. 26 al. 1 Cst., qui garantit la propriété. Dans la mesure où la décision attaquée rend le blocage du 15 décembre 2003 applicable aux avoirs revendiqués par le recourant, elle porte effectivement atteinte à cette garantie, dès lors qu'elle fait obstacle à la libre disposition par ce dernier des avoirs qu'il revendique. Comme telle, elle doit donc respecter le principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.), ce qui s'impose également au regard de l'art. 184
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al. 3 Cst. sur lequel le blocage est fondé (cf. supra, consid. 10.1 in fine et la jurisprudence citée; cf. également ATF 123 IV 29 consid. 3a p. 34).
S'agissant de ces avoirs, le recourant est en effet au bénéfice d'un jugement définitif et exécutoire, soit le jugement cantonal vaudois du 14 mars 2001. La créance qu'il peut faire valoir à ce titre n'est dès lors pas négociable, du moins sans son accord. Or, dès l'entrée en force, le 5 juillet 2001, du jugement précité, le recourant s'en est prévalu dans divers courriers qu'il a adressés à l'OFJ, en sollicitant la levée des mesures de blocage ordonnées dans le cadre de la procédure d'entraide alors pendante. Le 30 janvier 2002, il s'est adressé, dans le même sens, directement au DFAE, en soulignant qu'il était depuis plusieurs mois au bénéfice d'un jugement définitif et exécutoire. Par la suite, il est revenu à la charge à plusieurs reprises, auprès de l'OFJ, en février, avril, juillet et août 2002. Ultérieurement, il a initié une procédure de plainte au sens de l'art. 17 LP contre le refus de l'OP de Lavaux, vu le blocage, de procéder à la distribution des deniers en sa faveur. Il était ainsi clair que le recourant était résolu à obtenir la libération de l'intégralité des avoirs qu'il revendiquait sur la base du jugement du 14 mars 2001 et qu'il ne consentirait pas à les négocier. Le caractère réitéré, le contenu et la fermeté de ton de ses courriers ne laissent pas subsister de doute à ce sujet. Dans ces conditions, il ne pouvait être escompté que le blocage des avoirs en question permettrait d'atteindre le but visé, qui impliquait un consentement du recourant à négocier sa créance, qu'il n'était manifestement pas disposé à accorder.
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11.6 Eût-il été apte à atteindre le but visé et justifié par un intérêt public prépondérant, que le blocage litigieux, dans la mesure où il porte sur les avoirs revendiqués par le recourant, serait de toute manière disproportionné de par sa durée. Au moment de son prononcé, le 15 décembre 2003, les avoirs en question, sous l'empire des mesures similaires ordonnées dans le cadre de l'entraide, étaient déjà bloqués depuis mai 1997, soit depuis six ans et demi. La nouvelle mesure a été prise pour une "période initiale de trois ans", soit jusqu'au 15 décembre 2006, sous réserve de prolongation. Une telle durée, pour ce qui est des avoirs revendiqués par le recourant, est excessive. S'agissant de ces avoirs, les démarches à entreprendre se fussent en effet essentiellement réduites à tenter d'ultimes discussions avec le recourant pour le convaincre d'accepter de négocier. Pour ce faire, un délai d'une telle longueur est disproportionné. Au demeurant, une durée excessive doit d'autant plus être admise que le DFAE ne semble pas avoir l'intention de lever le blocage, puisqu'il continue des négociations apparemment très laborieuses du fait des autorités congolaises.
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Erwägungen 4 6 9 10 11
BGE: 125 II 417, 130 I 388, 127 I 115, 129 II 193 mehr... , 130 I 312, 131 III 652, 129 I 103, 123 II 511, 131 I 333, 123 IV 29, 125 I 474
Artikel: Art. 184 Abs. 3 BV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK, art. 102 ch. 8 aCst., Art. 5 VwVG mehr... , art. 17 LP, Art. 97 Abs. 1 OG, Art. 5 und 36 BV, Art. 36 Abs. 3 und Art. 184 Abs. 3 BV, art. 184 Cst., art. 100 al. 1 let. a OJ, art. 36 al. 1-3 Cst., Art. 98 lit. a und Art. 100 Abs. 1 lit. a OG, art. 44 LP, art. 5 al. 1 PA, art. 163 al. 1 Cst., art. 182 al. 1 Cst., art. 22 al. 4 LParl, art. 5 al. 1 let. b PA, art. 98 OJ, art. 29a Cst., art. 26 Cst., art. 5 al. 1 Cst., art. 36 al. 1 Cst., art. 104 let, art. 26 al. 1 Cst.