Source: https://tc.vlex.es/vid/derechos-linguisticos-igualdad-libertad-688598057
Timestamp: 2019-09-21 23:24:53
Document Index: 172519985

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STC 89/2017, 4 de Julio de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 688598057
STC 89/2017, 4 de Julio de 2017
Número de Recurso: 7454-2010
Sentencia citada en: 8 sentencias, 5 artículos doctrinales, una resolución administrativa
El día 15 de octubre de 2010 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal Constitucional, escrito de don Arturo García-Tizón López, comisionado por más de cincuenta diputados del Grupo Popular en el Congreso de los Diputados, por el que, en nombre y representación de los mismos, interpone recurso de inconstitucionalidad en relación con los artículos 17, apartado 1 a); 18, apartados 1, 2 y 3; 19, apartado 1 b); 50, apartado 2 b) y c), apartado 3 b) y c), y apartado 4 b) y c); 51, apartado 2 a), b) y c) y apartado 3, y 52, apartado d) de la Ley del Parlamento de Cataluña 20/2010, de 7 de julio, del cine. La fundamentación que sustenta la impugnación se resume a continuación.
De acuerdo con el recurso en el momento de la aprobación de la norma impugnada no se tuvieron en cuenta los pronunciamientos de inconstitucionalidad contenidos en la STC 31/2010 de 28 de junio, ni tampoco las aclaraciones que, sin declaración de inconstitucionalidad de otros preceptos, estableció el Tribunal Constitucional en aquella Sentencia. Por ello, entienden que la resolución del presente recurso deberá tener en cuenta todos aquellos fundamentos jurídicos de la STC 31/2010 que sean de aplicación a los preceptos que ahora se recurren.
En lo que se refiere a la vulneración del derecho a la “libertad de empresa”, alegan los recurrentes, tras recordar la doctrina del Tribunal Constitucional en la materia, que la Ley 20/2010, vulnera el artículo 38 de la Constitución Española, pues las obligaciones contenidas en su artículo 18 son innecesarias ya que existen opciones alternativas no restrictivas y que se encuentran a disposición de los poderes públicos. El pretendido “equilibrio lingüístico” contenido en la norma impugnada, limita la libertad de las empresas distribuidoras o exhibidoras, en cuanto a su legítimo derecho de concurrir en libertad al mercado, ofreciendo sus productos o servicios en cualquiera de las lenguas cooficiales en Cataluña.
Se alega a continuación que la norma impugnada invade las competencias básicas del Estado. Tras recordar lo que el Tribunal Constitucional estableció en la STC 31/2010 en relación con el alcance que se debe dar a las competencias estatales y autonómicas, se recoge la doctrina del Tribunal en relación con la legislación básica y sus límites. Entienden los recurrentes que la Ley 20/2010 habría invadido, en primer lugar, la competencia del Estado sobre comercio exterior enunciada en el artículo 149.1.10 CE y, en segundo lugar, la competencia del Estado enunciada en el artículo 149.1.1 CE.
Proceden a continuación los recurrentes a efectuar un desglose de los artículos cuya inconstitucionalidad se alega comenzando por el examen del artículo 18, apartados primero, segundo y tercero de la Ley 20/2010, del cine.
De acuerdo con el recurso el artículo 18 de la Ley 20/2010 vulneraría la libertad de empresa, pues una norma restrictiva del libre ejercicio de la actividad económica solo será constitucional si los intereses o valores que la restricción pretende salvaguardar, promover o avanzar tienen el valor suficiente como para justificar tal restricción. Por tanto, cuando las razones, declaradas o deducibles —lograr el equilibrio lingüístico en la distribución y exhibición de obras cinematográficas en lengua catalana dentro de Cataluña—, de la restricción no puedan apoyarse en un derecho fundamental o interés general en el sentido del artículo 128 CE, las medidas restrictivas serán inconstitucionales. Tras recordar la doctrina del Tribunal relativa a la libertad de empresa y su relación con la necesaria unidad de la economía nacional y con la libre competencia, proceden los recurrentes a destacar que el artículo 18 de la Ley 20/2010, vulnera la libertad de empresa al imponerse la voluntad de un poder público territorial, sobre la capacidad de decisión del empresario, lo que le conlleva de forma inevitable un perjuicio al no disponer de las mismas armas entre competidores en el seno de un mismo mercado. Entienden los recurrentes que ello supone una ruptura de la unidad de mercado en el seno ya no solo del territorio nacional español sino también del europeo. Unidad de mercado que se vería garantizada por el artículo 149.1.1 CE y la interpretación que del mismo ha realizado el Tribunal Constitucional en la STC 1/1982 .
Prosiguen los recurrentes examinando los artículos 17.1 a) y 19.1 b) de la Ley 20/2010 y consideran los recurrentes que las razones de inconstitucionalidad de estos dos preceptos son indirectas o derivadas, al exigir el cumplimiento de un precepto normativo —artículo 18 de la Ley 20/2010—, cuya inconstitucionalidad han solicitado. Es por ello que dan por reproducidos todos y cada uno de los argumentos referidos a la inconstitucionalidad del artículo 18.
A continuación, finalizan los recurrentes, alegando la inconstitucionalidad de los artículos 50, apartado segundo b) y c), apartado tercero b) y c), y apartado cuarto b) y c); 51, apartado segundo a), b) y c) y apartado tercero; y 52, apartado d) de la Ley 20/2010, del cine. Para los recurrentes las razones de inconstitucionalidad de estos preceptos son indirectas, al tipificar las infracciones y las correspondientes sanciones por el incumplimiento del artículo 18 de la Ley 20/2010, del cine, cuya inconstitucionalidad han solicitado previamente. Es por ello que dan por reproducidos todos y cada uno de los argumentos referidos a la inconstitucionalidad del artículo 18.
Mediante providencia de 3 de noviembre de 2010 el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Tercera, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por más de cincuenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados contra los artículos 17, apartado 1 a); 18, apartados 1, 2 y 3; 19, apartado 1 b); 50, apartado 2 b) y c), apartado 3 b) y c), y apartado 4 b) y c); 51, apartado 2 a), b) y c) y apartado 3; y 52, apartado d) de la Ley del parlamento de Cataluña 20/2010, de 7 de julio, del cine. Asimismo, acordó dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme al artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de 15 días, pudieran personarse en el procedimiento y formular alegaciones. Asimismo se acordó dar traslado al Gobierno y al Parlamento de Cataluña, por conducto de sus Presidentes, con el mismo objeto. Por último, se acordó publicar la incoación del recurso en el “Boletín Oficial del Estado” y en el “Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya”.
El día 15 de noviembre de 2010, el Pleno de este Tribunal acuerda incorporar a las actuaciones el escrito del Abogado del Estado 12 de noviembre de 2010 y concederle la prórroga solicitada para formular las alegaciones.
El día 18 de noviembre de 2010 se registra en el Tribunal un escrito del Abogado de la Generalitat de Cataluña, en nombre y representación del Gobierno de la Generalitat, en el que se solicita una prórroga para formular sus alegaciones.
El día 23 de noviembre de 2010 el Pleno de este Tribunal acuerda incorporar a las actuaciones el escrito del representante jurídico de la Generalitat de Cataluña y conceder una prórroga de ocho días para formular las alegaciones.
El día 3 de diciembre de 2010 se registra en este Tribunal el escrito mediante el cual el Letrado del Parlamento de Cataluña formula sus alegaciones en el recurso de inconstitucionalidad número 7454-2010, que resumidamente se exponen.
Comienza el Letrado señalando que algunas de las alegaciones de la parte recurrente no se adecúan a la jurisprudencia del Tribunal relativa a la obligación de precisar los motivos y fundamentar jurídicamente, de forma pormenorizada, las razones de la supuesta inconstitucionalidad. Así, por ejemplo, la recurrente no argumenta las razones por las que defiende que los artículos impugnados de la Ley 20/2010 infringen el artículo 31.1 de la Constitución Española. Para el Letrado del Parlamento resulta evidente que este artículo de la Constitución Española no tiene ninguna relación directa con la Ley 20/2010, de 7 de julio, tal y como se aprobó por el Parlamento de Cataluña, dado que la misma ni crea ni modifica ningún tributo ni incide, siquiera colateralmente, en la regulación de alguno de ellos. Asimismo, la recurrente sostiene que los preceptos impugnados de la Ley 20/2010 infringen los artículos 3 y 9 de la Constitución Española. Para el Letrado del Parlamento de Cataluña la recurrente no aporta las razones en las que sustenta tal afirmación, ni tan solo alude a dichos artículos constitucionales, ciertamente genéricos, ninguna vez en su escrito. En consecuencia, solicita al Tribunal que se desestime, por su carácter genérico y sin fundamentación jurídica pormenorizada, la impugnación de los artículos de la Ley 20/2010, de 7 de julio, del cine, en la medida en que se fundamenta en una presunta infracción de los artículos 3, 9 y 31.1 de la Constitución Española.
Prosigue el escrito del Letrado del Parlamento de Cataluña delimitando el objeto del recurso interpuesto, y llega a la conclusión de que el recurso impugna, fundamentalmente, la regulación contenida en el artículo 18 de la Ley 20/2010, pues los artículos 17.1 a) y 19.1 b) se impugnan en la medida en que se remiten a las obligaciones previstas por el artículo 18. De la misma forma, los artículos relativos al régimen sancionador se impugnan en tanto en cuanto disponen la tipología de las infracciones que afecten a las obligaciones de distribución y exhibición que se derivan del artículo 18 [art. 50.2 b) y c), 3 b) y c) y 4 b) y c)]; las sanciones previstas en la ley por el incumplimiento de las obligaciones relativas a la distribución previstas en el artículo 18 [51. 2 a), b) y c) y 3)] y la graduación de las sanciones por incumplimiento de las obligaciones de distribución y exhibición [art. 52 d)]. En consecuencia, la representación del Parlamento de Cataluña entiende que el objeto especifico de este recurso promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados, es el artículo 18 de la Ley 20/2010, del cine; en concreto, las obligaciones que este artículo impone a las empresas distribuidoras y exhibidoras en Cataluña, siendo recurridos los demás artículos por su conexión con dicho artículo.
A continuación examina el Letrado del Parlamento de Cataluña el objeto, contenido y finalidad del artículo 18 de la Ley 20/2010 con base en el preámbulo de la norma del cual se deduce que la misma tiene tres tipos de objetivos: garantizar la normalización lingüística de la lengua catalana, impulsar la industria del sector cinematográfico y audiovisual y, finalmente, fomentar la difusión de la diversidad cultural y del patrimonio cinematográfico. De acuerdo con el artículo 18 las empresas de distribución cinematográfica tienen la obligación de distribuir el cincuenta por ciento de las copias analógicas en lengua catalana, cuando se estrene en Cataluña una obra cinematográfica doblada o subtitulada, a excepción de las obras cinematográficas dobladas de las que se estrenen en Cataluña menos de 16 copias. Cuando el soporte sea digital, todas las copias distribuidas deben tener incorporado el acceso lingüístico en lengua catalana. Asimismo, en la exhibición de estas copias, las empresas exhibidoras, tienen la obligación de exhibir el 50 por 100 de las proyecciones de la obra cinematográfica en lengua catalana. Por tanto, el contenido fundamental del artículo 18 de la Ley del cine es el de disponer unos requisitos lingüísticos con el objetivo de asegurar y proteger el uso de la lengua catalana en la distribución y exhibición de las obras cinematográficas. Para el Letrado del Parlamento de Cataluña la finalidad específica de este artículo es la normalización lingüística de la lengua catalana en el sector de la distribución y exhibición cinematográfica, a partir de la constatación de que la presencia de la lengua catalana en este sector es escasa y desproporcionada respecto al conocimiento y utilización social de esta lengua en Cataluña.
Examina a continuación el escrito del Letrado del Parlamento de Cataluña el fundamento competencial de la Ley 20/2010, del cine. Del objeto, contenido y finalidad del artículo 18 de la Ley 20/2010 se deduce que la competencia de la Generalitat de Cataluña para adoptar esta norma se fundamenta en los títulos competenciales de normalización lingüística de la lengua catalana [art. 143.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC)], espectáculos (art. 141.3 EAC) y cultura (art. 127 EAC).
Procede el escrito del Letrado del Parlamento de Cataluña a examinar la alegación relativa a la vulneración del derecho a la libertad de empresa del artículo 38 CE. Para ello analiza el contenido esencial de aquel derecho y concluye que son los derechos de acceso al mercado, la permanencia en él y la dirección de la actividad empresarial propia, respetando las condiciones establecidas por las leyes, lo que configurarían el contenido esencial de la libertad de empresa a tenor de la jurisprudencia del Alto Tribunal. Por tanto, las medidas legales que pueden afectar a los derechos constitucionales deben ser valoradas atendiendo a las condiciones de adecuación, necesidad y proporcionalidad en relación a las finalidades constitucionalmente legítimas que se persiguen.
Rechaza a continuación el escrito del Letrado del Parlamento que la referencia que realiza la parte recurrente a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en su STC 31/2010 , relativa al artículo 34 EAC, sea adecuada al ámbito de aplicación del artículo 18 de la Ley 20/2010, del cine, pues el ámbito de aplicación del artículo 34 EAC y el ámbito de aplicación del artículo 18 de la Ley 20/2010, del cine, son distintos.
Procede a continuación el escrito del Letrado del Parlamento de Cataluña a examinar la alegación de que la regulación del artículo 18 de la Ley 20/2010, del cine, vulnera la unidad del orden económico nacional de conformidad con el artículo 149.1.1 CE. Recuerda el letrado que en una jurisprudencia consolidada, el Tribunal Constitucional ha señalado que la unidad económica, que se deriva de la Constitución Española, no significa uniformidad jurídica, en la medida en que la existencia de Comunidades Autónomas, como entidades dotadas de autonomía política, supone necesariamente una diversidad de regímenes jurídicos. Para el Tribunal Constitucional el título competencial del artículo 149.1.1 CE no representa un ámbito de exclusión de la legislación de las Comunidades Autónomas sino una habilitación para que el Estado condicione el ejercicio de aquélla. Dado que el Estado no ha establecido las condiciones básicas que condicionan las competencias autonómicas en este ámbito, el Letrado del Parlamento entiende que la referencia al artículo 149.1.1 CE, como fundamento jurídico en este contexto, no se adecúa a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Entra el escrito del Letrado del Parlamento de Cataluña a analizar la alegación de que la regulación del artículo 18 de la Ley 20/2010, del cine, vulnera la atribución exclusiva al Estado en materia de comercio exterior (art. 149.1.10 CE). Recuerda el Letrado que el Tribunal Constitucional ha destacado la naturaleza compleja del sector de la cinematografía, como fenómeno cultural, social, económico e industrial. Esta naturaleza compleja comporta un entrecruzamiento de títulos competenciales y, en consecuencia, la necesidad de delimitar el título competencial predominante, atendiendo al sentido y finalidad de las normas objeto de conflicto. El Tribunal Constitucional ha determinado que el título de comercio exterior únicamente prevalecerá sobre un sector material específico cuando queden directamente afectados el establecimiento de regímenes de importación, la regulación de los mercados o la configuración de instrumentos de una determinada política comercial. De esta forma, el Tribunal ha excluido que una remota incidencia en el comercio exterior pueda comportar el título competencial determinante (STC 252/1988 , de 20 de diciembre) aunque sea significativa para la balanza exterior (STC 242/1999 , de 21 de diciembre, FJ 16). De acuerdo con el escrito del Letrado del Parlamento de Cataluña la finalidad del artículo 18 de la Ley 20/2010, del cine, no es en ningún caso, tal como ha exigido el Tribunal Constitucional para que prevalezca el título de comercio exterior, “la regulación de la exportación o importación” ni la “regulación de los mercados o la configuración de instrumentos de una determinada política comercial” sino la normalización lingüística de la lengua catalana en el sector de la distribución y exhibición cinematográfica. Para el Letrado del Parlamento la relación con la materia de comercio exterior es genérica, remota y colateral por lo que no puede fundamentar, en ningún caso, que sea aquel el título competencial preponderante.
Con fecha 17 de diciembre de 2010, se registra ante este Tribunal escrito del Abogado de la Generalitat con objeto de oponerse al recurso de inconstitucionalidad.
Comienza el escrito del Abogado de la Generalitat examinando el objeto del recurso y señalando que algunos de los preceptos constitucionales pretendidamente infringidos ni siquiera son mencionados en la fundamentación “jurídico-constitucional” de la demanda, como tampoco se hace en la misma referencia alguna a las normas del bloque de la constitucionalidad a las que inicialmente los recurrentes aluden. En este mismo orden de cosas, señala el Abogado de la Generalitat que los recurrentes identifican como impugnados los apartados primero, segundo y tercero del artículo 18 de la Ley del cine; pero del texto de la demanda se desprende que el objeto de la impugnación lo constituyen las previsiones que sobre equilibrio lingüístico establece el apartado primero de dicho precepto, sin que nada se argumente en relación con la exención prevista por el apartado segundo para determinadas obras cinematográficas europeas, o en relación con la remisión del desarrollo de dichas previsiones de equilibrio y de la determinación de los plazos de implantación progresiva de las mismas a la vía reglamentaria que efectúa el apartado tercero. Para el Abogado de la Generalitat la impugnación de dichos apartados segundo y tercero debiera tenerse por no efectuada.
Tras realizar un resumen crítico de los argumentos de los recurrentes, procede el Abogado de la Generalitat a poner de manifiesto el amparo constitucional y estatutario del que goza el denunciado artículo 18 de la Ley 20/2010, del cine.
Así para el Abogado de la Generalitat el artículo 18 de la Ley 20/2010 no invade el ámbito de la competencia exclusiva estatal sobre comercio exterior, ex artículo 149.1.10 CE, pues de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional “la prevalencia del título comercio exterior sobre el sectorial específico se producirá cuando queden directamente afectados el establecimiento de regímenes de importación, la regulación de los mercados o la configuración de instrumentos de una determinada política comercial”. Señala el escrito del Abogado de la Generalitat que son completamente ajenos al artículo 18 de la Ley 20/2010 los aspectos señalados por la doctrina constitucional para determinar la prevalencia de la competencia estatal sobre comercio exterior. Así, por ejemplo, en la STC 313/1994 , FJ 2, se indica que “regular las características (técnico-sanitarias, de calidad, de etiquetaje, de información a los consumidores o de seguridad) que deben poseer los productos objeto de comercio no equivale a regular el comercio, aunque obviamente incida en él”. El precepto impugnado pretende asegurar la presencia de la lengua catalana en los productos cinematográficos, por lo que el objetivo que se quiere alcanzar constituye una concreción de la normalización de la lengua catalana en el ámbito material de la cinematografía. Para el Abogado de la Generalitat el ámbito material relativo al comercio exterior no queda afectado por dicho precepto, que no puede ser considerado como una medida de efecto equivalente a las restricciones a la importación, las cuales sí tienen relación directa con la competencia estatal sobre comercio exterior.
Procede a continuación el Abogado de la Generalitat a determinar cuál es el título competencial ejercido por la Generalitat de Cataluña para la aprobación de los preceptos cuestionados y su eventual suficiencia para dar cobertura a los mismos.
Descarta a continuación que las previsiones del artículo 18 de la Ley 20/2010, del cine, se encuentren vinculadas a la ordenación económica, por cuyo motivo ha de descartarse la posibilidad que las mismas pudieran vulnerar en alguna medida la competencia reservada al Estado por el artículo 149.1.13 CE. Tampoco se vulnera la competencia estatal resultante del artículo 149.1.1 CE, recuerda el Abogado de la Generalitat la doctrina del Tribunal Constitucional sobre aquel título para concluir que el artículo 18 de la Ley 20/2010, cuando establece las cuotas lingüísticas de distribución y exhibición no está incidiendo en las condiciones básicas del ejercicio del derecho a la libertad de empresa. La previsión de dichas cuotas no supone “regular el derecho a la libertad de empresa”, ni mucho menos incide en el contenido esencial de tal derecho constitucional y, por tanto, no invade el ámbito de las condiciones básicas de ejercicio del mismo. El artículo 149.1.1 CE solo presta cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación, directa e inmediata, con los derechos que la Constitución reconoce. Así pues, la regulación que corresponde al Estado en virtud del 149.1.1 CE queda limitada a las condiciones básicas que garanticen la igualdad, que no el diseño completo y acabado de su régimen jurídico. Por ello, para el Abogado de la Generalitat en tanto que la Ley 20/2010 —y, en concreto, su artículo 18.1— ni regulan —ni lo pretenden— las condiciones básicas de ejercicio de la libertad de empresa, no invaden el espacio que al Estado reserva el artículo 149.1.1 CE.
Examina a continuación el escrito del Abogado de la Generalitat el motivo esencial de inconstitucionalidad denunciado por los recurrentes; la vulneración del derecho a la libertad de empresa. Tras recordar la doctrina del Tribunal Constitucional concluye que las medidas restrictivas de la libertad de empresa para ser constitucionalmente legítimas deberán estar justificadas en la realización de intereses generales. Para el Abogado de la Generalitat será necesario, pues, para saber si la restricción a la libertad de empresa que se efectúa encuentra acomodo dentro de los límites constitucionales, aplicar el juicio de proporcionalidad y valorar si la medida en concreto es adecuada (si es susceptible de alcanzar el objetivo o fin constitucionalmente legítimo que se propone), necesaria (no existe otra medida más moderada para alcanzar el mismo propósito con igual eficacia) y/o proporcionada en sentido estricto (es decir, ponderada o equilibrada, por derivarse de la medida más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto).
Procede a continuación el escrito del Abogado de la Generalitat a realizar una serie de consideraciones ad cautelam , sobre la bondad de la remisión a la vía reglamentaria que llevan a cabo los apartados primero y tercero del artículo 18 de la Ley 20/2010, del cine, al objeto de determinar la conformidad de la remisión reglamentaria efectuada en una ley con reserva constitucional de ley. Recuerda así el Abogado de la Generalitat que la técnica de la reserva material de ley no excluye que el reglamento integre o complete la regulación, siempre y cuando la remisión no suponga “deferir a la normación del Gobierno el objeto mismo reservado”. Ello no ocurriría en el presente supuesto donde, según el Abogado de la Generalitat, los criterios fijados por el precepto son suficientes para que el Gobierno de la Generalitat, sin violentar la reserva de ley, establezca un régimen más concreto para poder computar el cumplimiento de la obligación prevista en el artículo 18.1 de la Ley. Este, para hacer efectiva la garantía, precisa de un complemento reglamentario, que es una norma más adecuada para precisar técnicamente cómo se desarrollan los preceptos legales. La regulación reglamentaria prevista en ningún caso supone una normación independiente y no subordinada a la ley, sino que suscita una colaboración estrecha entre ésta y la remisión reglamentaria.
Examina a continuación el escrito del Abogado de la Generalitat la situación actual de la lengua catalana en el ámbito de la cinematografía en Cataluña, para concluir que la oferta real de sesiones cinematográficas que se ofrecen en Cataluña dobladas al catalán es del 1,2 por 100 del total de las 777.880 proyecciones realizadas a lo largo de 2009. Una tendencia que, además, se ha ido agudizando negativamente. Mientras en el año 2004 la oferta de sesiones de películas dobladas al catalán suponía el 2,7 por 100 del total de proyecciones realizadas en los cines de Cataluña, en el año 2009 este porcentaje era únicamente del 1,2 por 100.
A continuación entra el escrito del Abogado de la Generalitat a rebatir la afirmación de los recurrentes de que la Ley 20/2010 del cine, pese a haber sido aprobada con posterioridad al dictado de la STC 31/2010 sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña, no ha tenido en cuenta las declaraciones de inconstitucionalidad que la misma contiene, ni tampoco las interpretaciones que dicha resolución ha llevado a cabo en relación con determinados preceptos estatutarios. Para el Abogado de la Generalitat las obligaciones establecidas en el artículo 18 de la Ley 20/2010 no se oponen a la interpretación que realizó la STC 31/2010 del artículo 34 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, pues el cumplimiento de las cuotas lingüísticas por parte de las empresas distribuidoras y exhibidoras no tiene un carácter inmediato y directo frente a los consumidores, sino que forma parte de las condiciones legales que han de cumplir los productos que ofertan —por lo que hace a las empresas distribuidoras— o de las condiciones de puesta de dichos productos a disposición de los consumidores —por lo que hace a las exhibidoras—.
Tras recordar que la demanda nada argumenta en relación con la pretendida infracción de los artículos 3, 9, 31.1 y 139 CE, procede el escrito del Abogado de la Generalitat a poner de manifiesto su inexistencia. A continuación se refiere a los otros preceptos de la Ley del cine que los recurrentes incluyen en su impugnación por su conexión con las previsiones del artículo 18.1 de la misma para sostener su perfecta constitucionalidad habida cuenta de perfecta legitimidad constitucional de las previsiones de equilibrio lingüístico incluidas en el artículo 18.1. Finaliza el Abogado de la Generalitat solicitando que se dicte Sentencia desestimatoria.
Por providencia de 4 de julio de 2017, se señaló ese mismo día para la deliberación y votación de la presente Sentencia.
El presente recurso de inconstitucionalidad se interpone por más de 50 Diputados del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados contra los artículos 17, apartado 1 a); 18, apartados 1, 2 y 3; 19, apartado 1 b); 50, apartado 2 b) y c), apartado 3 b) y c), y apartado 4 b) y c); 51, apartado 2 a), b) y c) y apartado 3, y 52, apartado d) de la Ley del Parlamento de Cataluña 20/2010, de 7 de julio, del cine.
Antes de proceder al examen de la cuestión de fondo, conviene realizar algunas precisiones en relación al objeto del proceso, pues las representaciones procesales del Parlamento y del Gobierno de la Generalitat de Cataluña sostienen que la impugnación de buena parte de los preceptos recurridos ha de ser desestimada de plano al no haberse atendido debidamente la carga de fundamentar la inconstitucionalidad que se denuncia.
Como tantas veces ha señalado la jurisprudencia constitucional, “no basta con postular la inconstitucionalidad de una norma mediante la mera invocación formal de una serie de preceptos del bloque de constitucionalidad para que este Tribunal deba pronunciarse sobre la vulneración por la norma impugnada de todos y cada uno de ellos, sino que es preciso que el recurso presentado al efecto contenga la argumentación específica que fundamente la presunta contradicción constitucional” (entre otras, STC 217/2013 , de 19 de diciembre, FJ 1). Así, es doctrina reiterada de este Tribunal que “la impugnación de normas debe ir acompañada con una fundamentación que permita a las partes a las que asiste el derecho de defensa … así como a este Tribunal, que ha de pronunciar Sentencia, conocer las razones por las cuales los recurrentes entienden que las disposiciones cuestionadas vulneran el orden constitucional. Cuando lo que se encuentra en juego es la depuración del Ordenamiento jurídico resulta carga de los recurrentes, no sólo abrir la vía para que el Tribunal pueda pronunciarse, sino también colaborar con la justicia del Tribunal mediante un pormenorizado análisis de las cuestiones que se suscitan, por lo cual, si no se atiende esta exigencia, se falta a la diligencia procesalmente requerida ... En suma, la presunción de constitucionalidad de normas con rango de ley no puede desvirtuarse sin una argumentación suficiente, no siendo admisibles las impugnaciones globales carentes de un razonamiento desarrollado que las sustente” (STC 237/2007 , de 8 de noviembre, FJ 3).
Conviene advertir que no le corresponde a este Tribunal apreciar la eventual conformidad de la normativa impugnada con el Derecho de la Unión Europea, pues, como ha reiterado la jurisprudencia, ni el fenómeno de la integración europea, ni el artículo 93 CE a través del que esta se instrumenta, ni el principio de primacía del Derecho de la Unión que rige las relaciones entre ambos ordenamientos, han dotado a las normas del Derecho de la Unión Europea, originario o derivado, “de rango y fuerza constitucionales” [entre otras, STC 215/2014 , de 18 de diciembre, FJ 3 a)]. La determinación de tal eventual conformidad con el Derecho de la Unión tiene, en todo caso, sus propios cauces.
Entrando a delimitar el objeto del recurso, se observa que el escrito de recurso está concebido como una impugnación dirigida fundamentalmente contra el establecimiento por el artículo 18 de la Ley 20/2010, del cine, de obligaciones lingüísticas a los distribuidores y exhibidores cinematográficos, de suerte que este es el objeto principal del recurso y no los demás preceptos impugnados, que solo por vía de conexión o consecuencia han sido incluidos en el ámbito de este proceso constitucional.
Artículo 18. Garantía de acceso lingüístico
Una vez delimitado el objeto del presente proceso, procede entrar a examinar las posibles vulneraciones del texto constitucional que se imputan fundamentalmente al apartado primero del artículo 18 de la Ley del cine, pues el apartado tercero simplemente remite al reglamento el desarrollo de las previsiones establecidas en aquel, comenzando, en primer lugar, con las vulneraciones de tipo competencial.
De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal “en la determinación de las competencias sobre la cinematografía se produce un entrecruzamiento de diversos títulos, sometidos en cada supuesto concreto de controversia a complicadas valoraciones sobre cuál es el prevalente, atendiendo al objeto y finalidad de la materia debatida” (STC 149/1985 , de 5 de noviembre, FJ 4).
Constituye la cinematografía … una actividad que puede subsumirse en diversas reglas competenciales, constitucionales y estatutarias, lo que no es sino consecuencia de su complejo carácter como fenómeno cultural, social, económico e industrial, pues de todos estos matices o aspectos participa. Será después el sentido y finalidad de las diversas normas objeto de conflicto lo que marque el aspecto predominante, según incidan más o menos en el factor artístico o creador, en el internacional, en el comercial o en el industrial, cuando no en el mero o simple entretenimiento, desembocando con el reconocimiento del predominio de uno u otro aspecto en el del título competencial de aplicación preferente.
Prueba de ello son las distintas resoluciones recaídas en materias cinematográficas sometidas al Tribunal, en cada una de las cuales se determina el título competencial preferente. En ocasiones se ha ponderado de manera prevalente la aplicación de medidas de carácter fiscal (SSTC 49/1984 y 87/1987 ), las restrictivas que implican limitaciones de derechos reconocidos en el art. 20 CE (SSTC 49/1984 y 153/1985 ) y la actividad registral dirigida al control del ejercicio de las competencias estatales para atribuir en determinados casos la competencia al Estado (STC 157/1985 ). En otras ocasiones se ha considerado la ‘cultura’ como la regla más fuerte para atribuir la competencia al Estado, como medida de fomento, en los supuestos de cine de arte y ensayo, como actividad de estímulo de bienes culturales (STC 49/1984 ), o se ha establecido que la ‘cultura’ es competencia compartida para declarar la de la Comunidad catalana en cuanto a las películas de especial interés o más adecuadas para la infancia que se exhiban en su territorio, y competencia exclusiva de esa Comunidad para la concesión de licencias de doblaje a las empresas distribuidoras domiciliadas en Cataluña (STC 106/1987 ).
En otros casos, sin embargo, se ha aplicado como predominante la regla relativa a espectáculos cuando el cine es visto como medio de diversión o distracción, como ocurre en la mayor parte de los supuestos. Sucedió así en materia de cuotas de pantalla y distribución, como medidas dirigidas al entretenimiento o distracción del público (SSTC 143/1985 y 87/1987 ), en relación con las normas competenciales autonómicas (arts. 9.29 y 31 EAC) relativas a ‘espectáculos’ y ‘ocio’ en su propio territorio; así también en lo relativo al fondo de protección a la cinematografía, contemplada en el caso como espectáculo (STC 149/1985 ) y, en fin, en lo que respecta al signo ‘S’, en tanto que información al espectador y encuadrable en aquel rótulo (STC 153/1985 ). En todos estos casos la titularidad de la competencia se reconoció a favor de la Generalitat, en tanto que titular de la competencia plena en materia de espectáculos.
(STC 153/1989 , de 5 de octubre, FJ 4)
Aplicando la doctrina referida al supuesto sometido a examen en el presente proceso debe desecharse, en primer lugar, que la norma impugnada pueda ser incluida en las materias ordenación de la actividad económica o industria, pues, como señala el Abogado de la Generalitat, la finalidad de las cuotas lingüísticas establecidas en la Ley 20/2010, de 7 de julio es la garantía o la protección del uso de la lengua catalana, sin incidir en la producción de películas y al margen de consideraciones relativas a dónde se haya producido la película. Este último sería el criterio que guía, por ejemplo, el establecimiento de las cuotas estatales de distribución o exhibición que tienen como objetivo conseguir la producción de más películas españolas o europeas, de tal suerte que pueden, respecto de ellas, equipararse las consideraciones económicas a las culturales o lingüísticas. Así lo ha entendido este Tribunal al considerar que en las cuotas estatales de distribución o exhibición predomina el carácter económico de la medida en tanto que con ella pretende incrementarse el número de películas españolas o europeas y por tanto su producción y comercialización (STC 106/1987 , de 25 de junio, FJ 4). Sin embargo, tal no es el caso del precepto impugnado en el presente proceso (art. 18.1), que al establecer las cuotas lingüísticas no pretende favorecer el incremento de la producción de un determinado tipo de películas, sino que pretende el fomento de la lengua catalana en el momento de la exhibición de películas ya producidas en otras lenguas.
Igualmente debe desecharse que en el caso de la norma impugnada puedan predominar las competencias en materia de espectáculos, por no primar en ella la distracción, diversión o entretenimiento de las personas (como ocurría en las SSTC 143/1985 , de 24 de octubre, y 87/1987 , de 2 de junio), sino la finalidad de promover el visionado de películas dobladas o subtituladas en catalán.
Una vez se ha rechazado que la norma impugnada pueda fundamentarse en los títulos estatutarios relativos a espectáculos (art. 141.3 EAC), industria (art. 139.1 EAC) y ordenación de la actividad económica (art. 152.2 EAC), se constata que la norma impugnada en el presente proceso tiene como propósito fundamental la garantía de la diversidad lingüística en el ámbito de la distribución y exhibición cinematográfica, y por ello —de acuerdo con la doctrina que establece que el encuadramiento competencial de una determinada medida no puede llevarse a cabo atendiendo exclusivamente a su objeto, sino que ha de atender preferentemente al “sentido y finalidad” de la norma (STC 153/1989 , de 5 de octubre, FJ 4)— se debe encuadrar en las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de normalización lingüística, atribuida en el artículo 143.1 del Estatuto, y en materia de cultura, atribuida en el artículo 127 del Estatuto de Autonomía, por tener la norma por finalidad la protección y estímulo de un bien cultural como es la lengua en un ámbito como es el de las actividades artísticas y culturales cinematográficas.
Afirmado que el precepto impugnado tiene su fundamento en las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de normalización lingüística y cultura, atribuidas en los artículos 143.1 y 127 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, se debe recordar que este Tribunal ha considerado que el ejercicio por parte de la Generalitat de su competencia de normalización lingüística debe compatibilizarse con las competencias sectoriales del Estado. Tal compatibilidad ha de articularse de modo tal que ni la competencia autonómica de normalización lingüística pueda convertirse en un expediente que, enervando el orden constitucional de competencias, habilite a la Comunidad Autónoma para regular, so capa de actuaciones de política lingüística, materias reservadas al Estado ni, como reverso de lo anterior, las competencias sectoriales del Estado puedan convertirse en un obstáculo que, bloquee o vacíe la competencia que sobre normalización lingüística tiene la Comunidad Autónoma (STC 74/1989 , de 21 de abril, FJ 2).
Así, efectuado el encuadramiento en las competencias sobre normalización lingüística y cultura, procede examinar si la norma impugnada en el presente proceso constitucional ha invadido la competencia del Estado sobre comercio exterior enunciada en el artículo 149.1.10 CE o la competencia del Estado para regular las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos fundamentales enunciada en el artículo 149.1.1 CE.
a) El Tribunal ha tratado de acotar el contenido material de la competencia reservada al Estado en el artículo 149.1.10 CE, pues “no puede acogerse una interpretación expansiva del título competencial sobre comercio exterior, de suerte que permita absorber bajo él, como competencia estatal, cualquier medida que tenga una cierta incidencia en esa materia por remota que sea” [entre otras, SSTC 125/1984 , de 20 de diciembre, FJ 2, y 100/1991 , de 13 de mayo, FJ 5 a)]. Así el Tribunal Constitucional ha precisado que “la prevalencia del título comercio exterior sobre el sectorial específico se producirá cuando queden directamente afectados el establecimiento de regímenes de importación, la regulación de los mercados o la configuración de instrumentos de una determinada política comercial” (STC 190/2000 , de 13 de julio, FJ 5). Todos estos aspectos son ajenos al establecimiento de obligaciones lingüísticas a los distribuidores y exhibidores cinematográficos. En conclusión, en el presente supuesto no se está en presencia de una regulación propia de “la actividad pública de mediación o de cambio que constituye el núcleo fundamental, aunque no único de la actividad comercial” (SSTC 21/1999 , de 25 de febrero, FJ 9, y 242/1999 , de 21 de diciembre, FJ 16), lo que conduce a descartar que las medidas impugnadas se incardinen en la materia “comercio exterior” reservada al Estado en el artículo 149.1.10 CE.
En efecto, el Tribunal Constitucional tiene declarado que “en tanto que [esa] legislación estatal no se haya dictado, resultará sumamente difícil atribuir a la legislación autonómica una invasión competencial, ya que el artículo 149.1.1 CE, más que delimitar un ámbito material excluyente de toda intervención de las Comunidades Autónomas, lo que contiene es una habilitación para que el Estado condicione —mediante, precisamente, el establecimiento de unas ‘condiciones básicas’ uniformes— el ejercicio de esas competencias autonómicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales. En suma, si el Estado considera necesario establecer en el futuro esas condiciones básicas y al dictarlas estas entraran en contradicción con preceptos de leyes autonómicas en vigor, estos últimos quedarían automáticamente desplazados por aquellas” (SSTC 173/1998 , de 23 de julio, FJ 9, y 178/2004 , de 21 de octubre, FJ 7).
El Tribunal considera, sin embargo, que, fundado en otro título competencial, concurren disposiciones básicas estatales que operan como parámetro de constitucionalidad mediato en virtud del principio reconocido constantemente en la jurisprudencia constitucional que prescribe la aplicación en estos supuestos del ius superveniens o derecho sobrevenido.
En suma, haciendo uso de las facultades de calificación que le corresponden, el Tribunal estima, en primer lugar, que el artículo 5 de la Ley 20/2013 conforma igualmente el parámetro de control de constitucionalidad mediata en el presente proceso constitucional, al ser una norma básica de conformidad con el artículo 149.1.13 CE desde la doble perspectiva formal y material.
La Ley 20/2013 proclama el principio general de libertad de acceso y ejercicio de la actividad económica en todo el territorio nacional y condiciona la capacidad de intervención pública en aquella. El precepto que ahora consideramos, el artículo 5 de la Ley 20/2013, tiene, sin duda, “una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general” (STC 5/2016 , de 21 de enero, FJ 4), en cuanto forma parte de la definición de un marco más flexible y transparente para el acceso y ejercicio de las actividades económicas. Configura así un objetivo genérico de política económica dictado al amparo de la competencia estatal relativa a la ordenación general de la economía del artículo 149.1.13 CE. Se pretende alcanzar este objetivo estableciendo un marco normativo unitario que ha de ser concretado por las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias sectoriales en relación con las distintas actividades económicas (STC 209/2015 , de 8 de octubre, FJ 4).
Por tanto, el objetivo económico que el artículo 5 de la Ley se propone alcanzar mediante el sometimiento de aquellas regulaciones de los poderes públicos que restringen el libre acceso y el libre ejercicio de la actividad económica a mayores exigencias, como son la enumeración de las razones imperiosas de interés general que justifican tales restricciones, y entre las cuales se encuentra, a los efectos del presente proceso constitucional, la política social y cultural, o el sometimientos de estas al principio de proporcionalidad, se justifica plenamente, tanto formal como materialmente, en el ejercicio por los órganos del Estado de su competencia de dirección u ordenación general de la economía nacional (art. 149.1.13 CE). Por su carácter liberalizador o desregulador, el precepto entraña una verdadera reestructuración del mercado nacional por lo que cabe estimar que constituye una medida de política económica general. Estamos ante un supuesto en el que “para conseguir objetivos de la política económica nacional”, se precisa “una actuación unitaria en el conjunto del territorio del Estado” (SSTC 95/1986 , 152/1988 y 79/2017 , entre otras). De ahí que la STC 79/2017 de 22 de junio, FJ 7, haya declarado que el artículo 5.1 de la Ley 20/2013 es acorde con el orden constitucional de competencias, pues la remisión que este precepto contiene al artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, “es lo suficientemente abierta en sus términos como para que quepan dentro de aquella los diferentes objetivos que se pueden querer promover a través del amplio elenco de competencias autonómicas”.
Establecido el carácter básico, tanto formal como material, de la norma estatal fundando en la competencia reconocida al Estado por el artículo 149.1.13 CE, hemos de determinar, prosiguiendo con la segunda de las condiciones propias de un examen de constitucionalidad mediata, si las obligaciones lingüísticas para los distribuidores y exhibidores cinematográficos recogidas en el artículo 18 de la Ley 20/2010, del cine, entran en contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa con la norma básica específica contenida en el artículo 5 de la Ley 20/2013.
Para ello, lo primero que habrá que dilucidar es la conformidad del objetivo promovido por la medida autonómica adoptada con las razones imperiosas de interés general a las que se refiere el apartado primero del artículo 5 de la Ley 20/2013; para, en un segundo momento comprobar si los límites y requisitos que se derivan de la medida son proporcionados, en los términos dispuestos por el apartado segundo del artículo 5 de la Ley 20/2013. Estos términos coinciden con los declarados por el Tribunal en otros ámbitos en los que “para comprobar si una determinada actuación de los poderes públicos supera el principio de proporcionalidad es necesario constatar si cumple las tres condiciones siguientes: a) si la medida es idónea o adecuada para alcanzar el fin constitucionalmente legítimo perseguido por ella (juicio de idoneidad); b) si la medida idónea o adecuada es, además, necesaria, en el sentido de que no exista otra medida menos lesiva para la consecución de tal fin con igual eficacia (juicio de necesidad); y, c) si la medida idónea y menos lesiva resulta ponderada o equilibrada, por derivarse de su aplicación más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o intereses en conflicto (juicio de proporcionalidad en sentido estricto) (por todas, la STC 70/2002 , de 3 de abril, FJ 10, en relación con el control de la actuación administrativa, y STC 55/1996 , de 28 de marzo, FFJJ 6, 7, 8 y 9, con respecto a la supervisión de la actividad legislativa)” (STC 48/2005 , FJ 7).
El examen de la conformidad de la finalidad de la medida autonómica con las razones imperiosas de interés general a las que se remite el apartado primero del artículo 5 de la Ley 20/2013 conduce en el presente supuesto a una conclusión afirmativa.
En efecto, de acuerdo con el preámbulo de la Ley 20/2010, la norma tiene por objeto, entre otros, el fomento de la oferta cinematográfica doblada y subtitulada en catalán. El objetivo del artículo 18 impugnado es por tanto promover la presencia social de la lengua propia (catalán) a través de la imposición de obligaciones a los distribuidores y exhibidores cinematográficos. El precepto referido tiene, así, por objeto el fomento y difusión del catalán, esto es, “una materia ajena al ámbito de la definición del estatuto jurídico de la cooficialidad de una lengua autonómica y que se traduce en lo que el Tribunal Constitucional ha denominado ‘un compromiso de promoción de la normalización lingüística’ (STC 69/1988 , de 19 de abril, FJ 3)” (STC 31/2010 , de 28 de junio, FJ 23).
Así, una vez hemos constatado la conformidad de la finalidad de la medida autonómica con las razones imperiosas de interés general a las que se remite el apartado primero del artículo 5 de la Ley 20/2013, debemos proceder a comprobar que la medida sea proporcionada a la razón imperiosa de interés general invocada. Así, el juicio de compatibilidad de la norma autonómica con la norma estatal debe realizarse mediante la aplicación del principio de proporcionalidad en los tres pasos antes enunciados en los que se descompone la regla reiteradamente observada por el Tribunal.
Superado así por la norma autonómica el juicio de idoneidad, hemos de resolver, prosiguiendo con el segundo de los pasos inherentes a la regla de proporcionalidad, el juicio de necesidad; lo que supone determinar si las obligaciones lingüísticas impuestas a los distribuidores y exhibidores cinematográficos en el artículo 18.1 de la Ley 20/2010, del cine, pueden estimarse necesarias en el sentido de que no existan otros medios menos restrictivos o distorsionadores para la actividad económica.
Una vez superados los juicios de idoneidad y de necesidad debe llevarse a cabo a continuación el juicio de proporcionalidad en sentido estricto respecto de las medidas limitativas que se acogen en el precepto impugnado.
Una vez resuelta la impugnación de apartado primero del artículo 18 de la Ley 20/2010 por motivos competenciales, procede examinar el resto de alegaciones planteadas por los recurrentes.
En relación con el derecho a la libertad de empresa reconocido en el artículo 38 de la Constitución el Tribunal ha declarado que el precepto establece “los límites dentro de los que necesariamente han de moverse los poderes constituidos al adoptar medidas que incidan sobre el sistema económico de nuestra sociedad. El mantenimiento de esos límites [...] está asegurado por una doble garantía, la de la reserva de ley y la que resulta de la atribución a cada derecho o libertad de un núcleo del que ni siquiera el legislador puede disponer, de un contenido esencial” (STC 37/1981 , de 16 de noviembre, FJ 2). Lo anterior es compatible con la afirmación del Tribunal en el sentido de que “[e]l derecho a la libertad de empresa no es absoluto e incondicionado sino limitado por la regulación que, de las distintas actividades empresariales en concreto, puedan establecer los poderes públicos, limitaciones que han de venir establecidas por la ley, respetando, en todo caso, el contenido esencial del derecho” (STC 18/2011 , de 3 de marzo, FJ 15, y 135/2012 , de 19 de junio, FJ 5) y ha de estar “derivadas de las reglas que disciplinen, proporcionada y razonablemente, el mercado” (entre otras SSTC 127/1994 , de 5 de mayo, FJ 6; 109/2003 , de 5 de junio, FJ 15, o 112/2006 , de 5 de abril, FJ 8).
El derecho fundamental a la libertad de empresa, se ejerce, por tanto, “dentro de un marco general configurado por las reglas, tanto estatales como autonómicas, que ordenan la economía de mercado y, entre ellas, las que tutelan los derechos de los consumidores, preservan el medio ambiente, u organizan el urbanismo y una adecuada utilización del territorio por todos” [STC 227/1993 , de 9 de julio, FJ 4 e)]. Estas reglas, estatales o autonómicas, que ordenan la economía de mercado deben, por tanto, ser conformes con la doble garantía constitucionalmente establecida del derecho fundamental a la libertad de empresa: la de la reserva de ley y la que resulta de la atribución a cada derecho o libertad de un núcleo del que ni siquiera el legislador puede disponer.
Comprobamos, en primer lugar, que la medida recurrida cumple con el principio de reserva de ley formal que protege la libertad de empresa (arts. 38 y 53.1 CE, en conexión con otros preceptos del texto constitucional, como los arts. 128 y 131), pues se encuentra establecida en una norma con rango de ley, la Ley 20/2010, de 7 de julio, del cine.
En segundo lugar, se debe constatar si la referida medida afecta al núcleo del derecho a la libertad de empresa. La medida recurrida impone determinadas obligaciones a los operadores económicos que afectan al libre ejercicio de la actividad económica. Ahora bien, de ello no cabe deducir necesariamente que tal afectación haya de ser considerada contraria a la Constitución, pues el derecho a la libertad de empresa no garantiza que el legislador no pueda establecer medidas que incidan en este derecho. El derecho fundamental a la libertad de empresa reconocido en el artículo 38 CE supone la exigencia de que las regulaciones públicas que afectan, como es el caso del precepto impugnado, al ejercicio de una actividad empresarial, sean adecuadas para promover un objetivo considerado constitucionalmente legítimo y que las limitaciones que tales regulaciones impongan sobre el libre ejercicio de una actividad económica no conlleven, debido a su intensidad, una privación del referido derecho.
Para determinar, por tanto, la conformidad del artículo 18.1 de la Ley 20/2010 con el artículo 38 CE procede examinar si las concretas obligaciones establecidas por aquel, y que afectan al ejercicio de una actividad económica y no propiamente al acceso a la misma, constituyen una medida adecuada para la consecución de un fin constitucionalmente legítimo (SSTC 53/2014 , de 10 de abril, FJ 7; 30/2016 , de 18 de febrero, FJ 6, y 35/2016 , de 3 de marzo, FJ 4) y no determinan, por la intensidad de la limitación, la privación del derecho. En relación con esta última exigencia, el control que puede ejercer este Tribunal es meramente negativo y se reduce a constatar que la medida restrictiva no conlleva una limitación del derecho a la libertad de empresa de tal entidad que pueda determinar un impedimento práctico de su ejercicio. Son estos extremos los que corresponde examinar al Tribunal cuando tenga que analizar si la limitación que impone el legislador al derecho a la libertad de empresa es acorde con su contenido esencial. Ir más allá, en estos casos, supondría fiscalizar la oportunidad de una concreta elección del legislador, que representa la plasmación de una legítima opción política (SSTC 53/2014 , de 10 de abril, FJ 7, y 35/2016 , de 3 de marzo, FJ 4).
Conviene recordar que de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal la defensa y promoción de la lengua cooficial propia se puede realizar, también, a través del establecimiento de obligaciones a los operadores económicos. Así, en las SSTC 69/1988 y 80/1988 el Tribunal consideró constitucional el establecimiento por parte de las Comunidades Autónomas de obligaciones lingüísticas en el etiquetado de los productos; y la STC 147/1996 dedujo del entonces vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña (art. 3.3) un mandato a la Generalitat de garantizar el uso normal de los dos idiomas considerando que “a partir de la prescripción estatal con arreglo a la cual los datos obligatorios del etiquetado ‘se expresarán necesariamente al menos’ en castellano, la Generalitat se encuentra plenamente habilitada para establecer igual necesidad por lo que hace a la lengua catalana, si en atención a lo establecido en el art. 3 E.A.C. [que imponía a la Generalitat el deber de garantizar el uso normal de los dos idiomas] lo considera procedente” (STC 147/1996 , de 19 de septiembre, FJ 6).
En esta misma línea, en la STC 31/2010 , el Tribunal considera que “el art. 50.4, en coherencia con su naturaleza de ‘principio rector’, impone a los poderes públicos un deber de promoción del catalán en el etiquetado y embalado de los productos distribuidos en Cataluña, así como en las instrucciones de uso de los mismos. Deber de promoción que en absoluto excluye la utilización del castellano —pues se especifica que lo pretendido es que los datos que figuren en los productos ‘consten también en catalán’— y que se enmarca en un precepto cuyo objeto es el ‘fomento y difusión del catalán’, esto es, una materia ajena al ámbito de la definición del estatuto jurídico de la cooficialidad de una lengua autonómica y que se traduce en lo que hemos llamado ‘un compromiso de promoción de la normalización lingüística’ (STC 69/1988 , de 19 de abril, FJ 3), verificable con ocasión del ejercicio de las competencias propias” (STC 31/2010 , de 28 de junio, FJ 23).
Una vez determinado que las medidas adoptadas promueven de manera adecuada un objetivo constitucionalmente legítimo y no suponen una limitación tan intensa del derecho a la libertad de empresa que materialmente conlleven una privación del mismo, debe examinarse un argumento adicional planteado por los recurrentes y es el que considera que las obligaciones establecidas en la Ley impugnada sobre los distribuidores vulneran la libertad de empresa, ya que tales medidas conllevan que los distribuidores de Cataluña no dispongan de las mismas armas que sus competidores en el seno del mercado nacional. Así, alegan los recurrentes que las obligaciones lingüísticas exigibles a los distribuidores en Cataluña provocan el surgimiento de un obstáculo para un colectivo de sujetos que los coloca en el mercado en una clara situación de desventaja por tener que asumir unos costes que no asumen sus competidores del resto del mercado nacional.
Ciertamente, la libertad de empresa reconocida en el artículo 38, garantiza —además de la adecuación, en los términos ya referidos, de las restricciones públicas al ejercicio de la actividad económica a la promoción de un objetivo constitucionalmente legítimo— la igualdad de limitaciones de la actividad económica para las empresas de una misma clase, pero tal exigencia de igualdad se produce, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, ante cada ordenamiento individualmente considerado, el estatal y los autonómicos (SSTC 53/2014 , de 10 de abril, FJ 7, y 30/2016 , de 18 de febrero, FJ 6). En efecto, la potencial diversidad en las condiciones de ejercicio de la libertad de empresa en las diferentes partes del territorio nacional derivada del ejercicio por las Comunidades Autónomas de sus propias competencias no constituye una vulneración del contenido esencial de la libertad de empresa, pues tal y como ha señalado la jurisprudencia “la potestad legislativa de que las Comunidades Autónomas gozan potencialmente da a nuestro ordenamiento una estructura compuesta, por obra de la cual puede ser distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las distintas partes del territorio nacional” (STC 37/1981 , de 16 de noviembre, FJ 2). Así, el derecho a desarrollar una actividad empresarial en condiciones de igualdad que es, indudablemente, una manifestación de la libertad de empresa, se impone, como ha declarado el Tribunal, ante cada ordenamiento, estatal o autonómico, individualmente considerado (SSTC 53/2014 , FJ 7, y 30/2016 , FJ 6) y no es posible considerar que del referido derecho se deriva la exigencia de que las concretas condiciones de ejercicio de la actividad económica tengan que ser las mismas en todo el territorio nacional. Corresponde, no obstante, a los órganos centrales del Estado la eventual decisión de fijar aquellas condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales a través, en su caso, del efectivo ejercicio de la competencia que le reconoce el artículo 149.1.1 CE.
A conclusiones análogas se ha de llegar respecto del resto de preceptos impugnados en el presente recurso de inconstitucionalidad, pues la conexión mencionada en el fundamento jurídico 3 justifica la extensión del pronunciamiento desestimatorio al resto de preceptos impugnados.
STS 932/2017, 28 de Noviembre de 2017