Source: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=172122&pageIndex=0&doclang=ES&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=821697
Timestamp: 2017-12-17 08:10:49
Document Index: 390357199

Matched Legal Cases: ['Artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 64', 'artículo 263', 'artículo 263', 'artículo 263', 'artículo 1', 'artículo 4', 'artículo 107', 'artículo 106', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 1', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 102', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 106', 'artículo 1', 'artículo 14', 'artículo 4', 'artículo 107', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 106', 'artículo 106', 'artículo 107', 'artículo 106', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 107', 'artículo 106', 'artículo 134']

Language of document : Spanish French ECLI:EU:T:2015:899
«Ayudas de Estado — Televisión digital — Ayuda para el despliegue de la televisión digital terrestre en zonas remotas y menos urbanizadas de España — Decisión por la que se declaran las ayudas en parte compatibles y en parte incompatibles con el mercado interior — Fondos estatales — Actividad económica — Ventaja — Perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros y falseamiento de la competencia — Servicio de interés económico general — Artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c) — Desviación de poder»
En el asunto T‑487/13,
Navarra de Servicios y Tecnologías, S.A., con domicilio social en Pamplona (Navarra), representada por el Sr. A. Andérez González, abogado,
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 17 de marzo de 2015;
4 Mediante Acuerdo de 7 de septiembre de 2007, el Consejo de Ministros aprobó el Plan Nacional de Transición a la Televisión Digital Terrestre (en lo sucesivo, «TDT»), que ejecuta el Plan técnico nacional previsto por el Real Decreto 944/2005. Ese Plan dividió el territorio español en noventa proyectos técnicos de transición y estableció una fecha límite para el cese de la radiodifusión analógica con respecto a cada uno de estos proyectos. El objetivo fijado en el Plan era que el servicio de TDT alcanzara una cobertura de la población española similar a la de la televisión analógica en 2007, a saber, más del 98 % de esa población y más del 99,95 % de la población en la Comunidad Foral de Navarra.
5 Dado que las obligaciones de cobertura impuestas en relación con la TDT (véase el apartado 2 de la presente sentencia) podían dar lugar a una cobertura de la población española menor que la alcanzada por la radiodifusión analógica entonces existente, era necesario garantizar la cobertura de televisión en la zona II. El presente asunto tiene por objeto únicamente la financiación pública concedida por las autoridades españolas para apoyar el proceso de digitalización terrestre en dicha zona, y, más concretamente, la financiación de este proceso en las regiones de la Comunidad Foral de Navarra situadas en la referida zona.
7 Entre julio y noviembre de 2008, la digitalización en la zona II se llevó a cabo mediante una serie de adendas a los convenios marco de 2006 vigentes firmados por el MITC y las Comunidades Autónomas del Reino de España en el marco del Plan Avanza. Como consecuencia de tales adendas, el MITC transfirió fondos a las Comunidades Autónomas, que se comprometieron a cubrir con sus propios recursos presupuestarios los demás costes relacionados con la operación.
13 En Navarra, la demandante, Navarra de Servicios y Tecnologías, S.A., sucedió en todos sus derechos y obligaciones a Obras Públicas y Telecomunicaciones de Navarra, S.A.U. (en lo sucesivo, «Opnatel»), a raíz de una fusión por absorción llevada a cabo el 1 de julio de 2011. La Comunidad Foral de Navarra había encomendado a Opnatel la gestión y explotación de la infraestructura y del equipamiento de telecomunicaciones en Navarra, concretamente de los centros de telecomunicación y de los sistemas de teledistribución. El Gobierno de Navarra había confiado la extensión de la TDT en la zona II a Opnatel en colaboración con una filial participada al 100 % de un operador de infraestructuras de telecomunicaciones y suministrador de equipos de red. Opnatel y, posteriormente, la demandante eran empresas públicas participadas al 100 % por la Comunidad Foral de Navarra, a las que ésta concedió fondos para apoyar el proceso de digitalización.
14 El 18 de mayo de 2009, la Comisión recibió una denuncia de un operador europeo de satélites —concretamente, de la coadyuvante, SES Astra— relativa a un presunto régimen de ayuda que las autoridades españolas habían adoptado en el contexto de la conversión de la televisión analógica a la digital en la zona II. Según el referido operador, tal medida constituía una ayuda no notificada que falseaba la competencia entre la plataforma de radiodifusión terrestre y la satelital.
18 En segundo lugar, la Comisión declaró que la medida controvertida debía considerarse una ayuda estatal a tenor de lo dispuesto en el artículo 107 TFUE, apartado 1. Entendía que, al financiarse tal medida con el presupuesto del Estado y los presupuestos de determinadas Comunidades Autónomas y entidades municipales, se trataba de una intervención mediante fondos estatales. Según la Comisión, la extensión de las redes de emisión de televisión es una actividad económica y no corresponde al ejercicio de prerrogativas de autoridades públicas. Afirmaba que los operadores de la plataforma de TDT eran los beneficiarios directos de la ayuda, mientras que los operadores de red que habían participado en las licitaciones relativas a la extensión de la cobertura eran los beneficiarios indirectos de la ayuda. A su parecer, la ventaja de la medida controvertida para los operadores de red era selectiva, puesto que la medida sólo benefició al sector de la radiodifusión y, dentro de este sector, incidió únicamente en las empresas que intervenían en el mercado de la plataforma terrestre. A tenor de la Decisión impugnada, las autoridades españolas presentaron, como mejor y único ejemplo, el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco para invocar la inexistencia de ayuda estatal conforme a los requisitos establecidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, Rec, EU:C:2003:415). No obstante, el primer requisito de esa sentencia, según el cual la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y estas obligaciones han de estar claramente definidas, no se cumplía, según la Comisión. Ésta añadía que, ante la falta de garantía del menor coste para el interés general de dicha Comunidad Autónoma, tampoco se cumplía el cuarto requisito de la citada sentencia. Para la Comisión, habida cuenta de que las plataformas de radiodifusión satelital y terrestre se hallaban en competencia, la medida destinada al despliegue, explotación y mantenimiento de la TDT en la zona II implicaba el falseamiento de la competencia entre ambas plataformas. Agregaba que la medida controvertida afectó asimismo a los intercambios comerciales en el seno de la Unión (considerandos 94 a 141 de la mencionada Decisión).
19 En tercer lugar, la Comisión declaró que la medida controvertida no podía considerarse una ayuda estatal compatible con el mercado interior, en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), a pesar de que tal medida estuviera destinada a lograr un objetivo bien definido de interés común y de que aquélla había reconocido la existencia de una deficiencia del mercado. Según dicha institución, al no respetar la medida controvertida el principio de neutralidad tecnológica, no era proporcionada y no constituía un instrumento apropiado para garantizar la cobertura de canales en abierto a los residentes de la zona II (considerandos 148 a 171 de la Decisión impugnada).
23 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 6 de septiembre de 2013, la demandante interpuso el presente recurso.
24 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 24 de septiembre de 2013, la coadyuvante solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Mediante auto de 10 de febrero de 2014 se admitió la intervención.
25 El 24 de marzo de 2014, la coadyuvante presentó su escrito de formalización de la intervención. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 24 de abril de 2014, la demandante formuló sus observaciones sobre dicho documento. La Comisión no presentó observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención.
26 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Quinta) decidió iniciar la fase oral.
27 En el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de 2 de mayo de 1991, éste instó a la Comisión a presentar diversos documentos. La Comisión así lo hizo dentro del plazo fijado.
28 En la vista celebrada el 17 de marzo de 2015 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas planteadas por el Tribunal.
29 La demandante solicita al Tribunal que:
– Anule la Decisión impugnada en cuanto le afecta.
– Desestime el recurso por ser inadmisible o infundado.
31 La coadyuvante solicita al Tribunal que:
– Condene a la demandante al pago de las costas de su intervención.
32 La Comisión se opone a la admisibilidad del recurso, negando, más concretamente, la legitimación activa de la demandante que, según la referida institución, no es la destinataria de la Decisión impugnada. La Comisión afirma no disponer de información suficiente para asegurar que la demandante sea la beneficiaria efectiva de la ayuda controvertida y que goce, a este respecto, de legitimación activa.
33 A tenor del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, toda persona física o jurídica podrá interponer recurso, en las condiciones previstas en los párrafos primero y segundo del referido artículo, contra los actos de los que sea destinataria o que le afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que le afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución.
34 En el presente asunto consta que la Decisión impugnada tiene por único destinatario al Reino de España. En estas circunstancias, el presente recurso de anulación sólo es admisible en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, si la demandante está directa e individualmente afectada por la Decisión impugnada o si la Decisión impugnada le afecta directamente y ésta es un acto reglamentario que no incluye medidas de ejecución (véase en este sentido la sentencia de 19 de diciembre de 2013, Telefónica/Comisión, C‑274/12 P, Rec, EU:C:2013:852, apartado 19).
35 Según jurisprudencia reiterada, los sujetos distintos de los destinatarios de una decisión sólo pueden alegar que se ven afectados individualmente si ésta les atañe en razón de determinadas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que los caracteriza frente a cualquier otra persona y, por ello, los individualiza de manera análoga a la del destinatario (véanse en este sentido las sentencias de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, Rec. EU:C:1963:17, pp. 197 y 223, y de 22 de noviembre de 2007, España/Lenzing, C‑525/04 P, Rec, EU:C:2007:698, apartado 30).
36 Además, según la jurisprudencia, una empresa no puede impugnar, en principio, una decisión de la Comisión por la que se prohíbe un régimen de ayudas sectorial si sólo se ve afectada por esta decisión debido a su pertenencia al sector de que se trata y a su condición de beneficiario potencial de dicho régimen. En efecto, tal decisión se presenta respecto a la empresa demandante como una medida de alcance general que se aplica a situaciones determinadas objetivamente e implica efectos jurídicos en relación con una categoría de personas consideradas de manera general y abstracta (véase la sentencia de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión, C‑298/00 P, Rec, EU:C:2004:240, apartado 37 y jurisprudencia citada). Ahora bien, los beneficiarios efectivos de ayudas individuales concedidas en virtud de un régimen de ayudas cuya recuperación ha ordenado la Comisión resultan por ello afectados individualmente en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto (véase la sentencia de 9 de junio de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere» y otros/Comisión, C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P, Rec, EU:C:2011:368, apartado 53 y jurisprudencia citada).
37 En el presente asunto, en virtud del artículo 1 de la Decisión impugnada, la ayuda controvertida se concedió a los operadores de red de TDT, que son, por tanto, los beneficiarios de la medida en cuestión. Hay que señalar, como afirma la demandante, que, en el considerando 193 de dicha Decisión, la Comisión declaró expresamente que, en el caso de las Comunidades Autónomas en las que una empresa pública, actuando en calidad de operador de red, llevase a cabo la extensión de la cobertura de red, tal empresa sería considerada beneficiaria directa de la medida en cuestión y se vería, por tanto, afectada por su recuperación. Según el referido considerando, Opnatel era una de tales empresas. En el considerando 194 de dicha Decisión, la Comisión señaló que, cuando una empresa pública hubiese adjudicado un contrato público a un operador de red, sería posible que ambos se viesen afectados por la recuperación de la ayuda en cuestión. Por lo demás, en el cuadro que figura en el considerando 194 de la Decisión impugnada, la Comisión estimó en siete millones de euros el importe aproximado concedido a Opnatel por la Comunidad Foral de Navarra por la extensión de la cobertura. Además, con arreglo al considerando 195 de la misma Decisión, los operadores de redes de TDT son los beneficiarios de la ayuda en curso para el mantenimiento y la explotación de dichas redes, que debe recuperarse de ellos. Por último, ha de recordarse que la demandante sucedió a Opnatel en sus derechos y obligaciones a raíz de una fusión por absorción llevada a cabo el 1 de julio de 2011 (véase el apartado 13 de la presente sentencia).
38 Si bien es cierto que en la Decisión impugnada no se han determinado con carácter definitivo los beneficiarios efectivos de la medida controvertida y que ello se hará en la fase de recuperación de la ayuda de que se trata, de conformidad con el artículo 4 de la Decisión impugnada, no es menos cierto que, según lo declarado por la Comisión en los considerandos 193 a 195 de la referida Decisión, Opnatel y la demandante recibieron efectivamente una determinada cantidad de la Comunidad Foral de Navarra para la extensión de la cobertura de red en la zona II. Por consiguiente, esta Decisión atañe a la demandante debido a una situación de hecho que la caracteriza en relación con cualquier otra persona y que, en consecuencia, la individualiza de manera análoga a como lo estaría el destinatario de una decisión. Por tanto, la demandante goza de legitimación activa.
39 Por consiguiente, el recurso es admisible.
40 En apoyo de su recurso, la demandante invoca cuatro motivos. El primero se basa en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, al haber declarado la Comisión erróneamente la existencia de una ayuda de Estado. Los restantes motivos se invocan a título subsidiario. El segundo motivo se basa en la infracción del artículo 106 TFUE, apartado 2, y del Protocolo nº 29 sobre el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros, que completa los Tratados UE y FUE (en lo sucesivo, «Protocolo nº 29»). El tercero se refiere a la cuestión de la compatibilidad de la medida controvertida con el mercado interior y se basa en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c). Mediante el cuarto motivo, la demandante alega que la Comisión incurrió en desviación de poder.
41 Integran este motivo, en esencia, tres partes. En la primera parte la demandante alega que no se ha beneficiado de la utilización de fondos estatales. La segunda parte se basa en la inexistencia de una ventaja otorgada a entidades que desarrollan una actividad económica. En la tercera parte la demandante afirma que no se ha producido falseamiento alguno de la competencia que afecte a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
– Sobre la primera parte, relativa a la inexistencia de fondos estatales
42 La demandante alega que la Comisión estimó, erróneamente, que la supuesta ayuda de que se trata había sido concedida mediante fondos estatales. Según señala, su intervención y la de Opnatel se limitaron al suministro y al equipamiento, por encargo y por cuenta de la Comunidad Foral de Navarra, de los equipos necesarios para la transición a la TDT, destinados a ser instalados y puestos en funcionamiento en los centros de telecomunicación de los que era titular dicha Comunidad Autónoma. Por tanto, ni Opnatel ni ella misma eran destinatarias de los fondos públicos aplicados al suministro de los equipos, sino que simplemente se limitaron a la gestión de la adquisición e instalación de dichos equipos por cuenta de la referida Comunidad Autónoma. Lo mismo cabe decir, según la demandante, de la supuesta ayuda en curso.
43 Con carácter liminar, procede recordar que la calificación de ayuda, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, requiere que se cumplan todos los requisitos previstos en esta disposición. En primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales; en segundo lugar, es necesario que esta intervención pueda afectar al comercio entre los Estados miembros; en tercer lugar, debe conferir una ventaja a su beneficiario, favoreciendo a determinadas empresas o producciones, y, en cuarto lugar, debe falsear o amenazar con falsear la competencia (véase la sentencia de 17 de diciembre de 2008, Ryanair/Comisión, T‑196/04, Rec, EU:T:2008:585, apartado 36 y jurisprudencia citada).
44 La presente parte del motivo se refiere más concretamente al primero de estos requisitos, en virtud del cual, para que una medida pueda ser calificada de ayuda de Estado, es necesario, por una parte, que sea otorgada directa o indirectamente mediante fondos estatales y, por otra parte, que sea imputable al Estado (véanse las sentencias de 22 de octubre de 2008, TV2/Danmark y otros/Comisión, T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 y T‑336/04, Rec, EU:T:2008:457, apartado 157 y jurisprudencia citada, y de 6 de octubre de 2009, FAB/Comisión, T‑8/06, EU:T:2009:386, apartado 49 y jurisprudencia citada).
45 En el presente asunto, de los considerandos 95 y 96 de la Decisión impugnada se desprende —sin que, por otra parte, la demandante lo niegue— que el despliegue, el mantenimiento y la explotación de la red de TDT en la zona II se financiaron con el presupuesto del Estado español y los presupuestos de determinadas Comunidades Autónomas y entidades municipales, y que la ayuda en curso se financió directamente con el presupuesto de las Comunidades Autónomas. De las consideraciones anteriores se deriva que los recursos empleados en la medida controvertida eran fondos estatales. A este respecto, dado que la Decisión impugnada se limita a examinar las características de un régimen de ayudas, la cuestión de si la demandante recibió fondos del Estado no es pertinente.
46 Por tanto, procede desestimar la primera parte.
– Sobre la segunda parte, relativa a la inexistencia de una ventaja otorgada a entidades que desarrollan una actividad económica
47 La demandante alega que la Comisión incurrió en error de Derecho al apreciar la existencia de una ventaja otorgada a una entidad que desarrolla una actividad económica. A este respecto afirma que el presente asunto no está comprendido en el ámbito de aplicación de las normas relativas a las ayudas estatales. Según sostiene, no debe calificarse de actividad económica la actividad de un Estado miembro consistente en articular una infraestructura o red pública para la prestación de determinados servicios, que se dota y financia con recursos públicos y que se destina, con vocación de universalidad y gratuidad, al conjunto de la población, conforme a una finalidad de cohesión social e igualdad de los ciudadanos en el acceso al servicio de televisión. Según la demandante, no existe mercado para el suministro del servicio de que se trata en la zona II. Añade que el criterio de la Comisión lleva a negar la intervención pública directa en cualquier sector o ámbito en el que pueda existir potencialmente un operador privado interesado en actuar.
48 La presente parte del motivo se refiere más concretamente al tercero de los requisitos establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 1, expuestos en el apartado 43 de la presente sentencia, a tenor del cual se consideran ayudas de Estado las intervenciones que, bajo cualquier forma, puedan favorecer directa o indirectamente a las empresas o que pueden considerarse una ventaja económica que la empresa beneficiaria no hubiera obtenido en condiciones normales de mercado (véase la sentencia de 2 de septiembre de 2010, Comisión/Deutsche Post, C‑399/08 P, Rec, EU:C:2010:481, apartado 40 y jurisprudencia citada).
49 De reiterada jurisprudencia resulta que, en el contexto del Derecho de la competencia, el concepto de empresa comprende cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia del estatuto jurídico de dicha entidad y de su modo de financiación. Constituye una actividad económica cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado (véase la sentencia de 10 de enero de 2006, Cassa di Risparmio di Firenze y otros, C‑222/04, Rec, EU:C:2006:8, apartados 107 y 108 y jurisprudencia citada). El carácter económico o no de una actividad no depende del estatuto privado o público de la entidad que la ejerce ni de la rentabilidad de dicha actividad (véase la sentencia de 19 de diciembre de 2012, Mitteldeutsche Flughafen y Flughafen Leipzig-Halle/Comisión, C‑288/11 P, Rec, EU:C:2012:821, apartado 50 y jurisprudencia citada).
50 Según la jurisprudencia, las actividades vinculadas al ejercicio de prerrogativas de poder público no tienen un carácter económico que justifique la aplicación de las normas sobre competencia del Tratado FUE (véanse en este sentido las sentencias de 19 de enero de 1994, SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, Rec, EU:C:1994:7, apartados 30 y 31, y de 16 de diciembre de 2010, Países Bajos y NOS/Comisión, T‑231/06 y T‑237/06, Rec, EU:T:2010:525, apartado 93).
51 Por lo que se refiere a la posible incidencia del ejercicio de las prerrogativas de poder público en la calificación de una persona jurídica de empresa en el sentido del Derecho de la Unión en materia de competencia, procede señalar que, por sí solo, el hecho de que una entidad disponga de prerrogativas de poder público para el ejercicio de una parte de sus actividades no impide calificarla de empresa a efectos del Derecho de la Unión en materia de competencia en lo que respecta al resto de sus actividades económicas. La calificación de actividad vinculada al ejercicio de prerrogativas de poder público o de actividad económica debe hacerse de manera separada para cada actividad ejercida por una determinada entidad (véase en este sentido la sentencia de 1 de julio de 2008, MOTOE, C‑49/07, Rec, EU:C:2008:376, apartado 25 y jurisprudencia citada).
52 Procede pues examinar si la actividad en cuestión estaba vinculada al ejercicio de prerrogativas de poder público, tal como alega la demandante, o al ejercicio de una actividad económica.
53 Con carácter previo, en lo atinente a la definición de la actividad en cuestión, ha de constatarse que, a tenor del artículo 1 de la Decisión impugnada, tal actividad consistía en el despliegue, el mantenimiento y la explotación de la red de TDT en la zona II por parte de Comunidades Autónomas, empresas públicas y ayuntamientos. En la medida en que la demandante manifiesta que la actividad en cuestión consistía en atender a la necesidad de la población de acceder al servicio de televisión, procede recordar que, en materia de ayudas de Estado, la finalidad perseguida por las intervenciones estatales no basta para que eviten la calificación de «ayudas» en el sentido del artículo 107 TFUE. En efecto, este artículo no distingue según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos (véase la sentencia de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión, C‑487/06 P, Rec, EU:C:2008:757, apartados 84 y 85 y jurisprudencia citada). Así pues, la Comisión no incurrió en error en relación con la definición de la actividad en cuestión.
54 Para dirimir si la actividad controvertida en Navarra, tal como se define en la Decisión impugnada, estaba vinculada al ejercicio de prerrogativas de poder público o al ejercicio de actividades económicas, debe verificarse si tal actividad, por su naturaleza, por su objeto y por las normas a las que está sujeta, se vincula al ejercicio de prerrogativas de poder público o si tiene un carácter económico que justifique la aplicación de las normas sobre competencia del Derecho de la Unión (véanse las sentencias de 18 de marzo de 1997, Diego Calì & Figli, C‑343/95, Rec, EU:C:1997:160, apartados 16, 18 y 23 y jurisprudencia citada, y de 28 de febrero de 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, Rec, EU:C:2013:127, apartado 40 y jurisprudencia citada).
55 En los considerandos 97 a 99 de la Decisión impugnada, la Comisión declaró que la actividad en cuestión constituía una actividad económica de modo similar a otros casos que implicaban la gestión de infraestructuras por parte de las autoridades regionales. A su juicio, el mercado existe si, como sucede en el presente asunto, otros operadores están dispuestos a prestar el correspondiente servicio o en condiciones de hacerlo. Dicha institución consideró que la explotación de la red de radiodifusión terrestre no se encuadraba entre las prerrogativas del Estado ni era una actividad que sólo pudiera ejercer el Estado. Arguyó que los servicios tomados en consideración no eran los habituales de una autoridad pública y que tenían naturaleza económica, lo que se ponía de manifiesto por el hecho de que eran varias las empresas que operaban en el mercado de la zona I. Añadió que la coadyuvante estaba interesada en prestar estos servicios en la zona II en el marco de una licitación y que la actividad en cuestión afectaba solamente a la transmisión de canales nacionales y regionales privados.
56 A la luz de los criterios dimanantes de la jurisprudencia relativos al concepto de empresa citado en el apartado 54 de la presente sentencia, estas consideraciones demuestran de manera suficiente con arreglo a Derecho que la actividad en cuestión, por su naturaleza, por su objeto y por las normas a las que está sujeta, no está vinculada al ejercicio de prerrogativas de poder público, sino que tiene carácter económico. Ninguna alegación de la demandante acredita que la Comisión incurriera en error al calificar la actividad en cuestión de actividad económica.
57 En efecto, en primer lugar, en la medida en que la demandante subraya que la actividad de que se trata la desarrollaron Opnatel y ella misma actuando como «medio» propio de la Comunidad Foral de Navarra, cabe señalar que, en lo que atañe a la eventual aplicación de las normas sobre competencia, debe distinguirse entre el supuesto en que el Estado actúa ejerciendo la autoridad pública y el caso en que actúa ejerciendo actividades económicas de carácter industrial o comercial consistentes en ofrecer bienes y servicios en el mercado. A este respecto, no importa si el Estado actúa directamente a través de un órgano que forme parte de la Administración pública o a través de una entidad a la que haya concedido derechos especiales o exclusivos (véanse las sentencias Diego Calì & Figli, citada en el apartado 54 supra, EU:C:1997:160, apartados 16 y 17 y jurisprudencia citada, y de 12 de julio de 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, Rec, EU:C:2012:449, apartado 35 y jurisprudencia citada). El hecho de que, en el presente asunto, el servicio en cuestión sea suministrado como consecuencia de la cooperación entre una Comunidad Autónoma que actúa a través de su empresa pública y entidades municipales no permite excluir la existencia de una actividad económica. Las obligaciones que derivan del Derecho de la Unión se imponen a todas las autoridades de los Estados miembros (véase en este sentido la sentencia de 22 de junio de 1989, Fratelli Costanzo, 103/88, Rec, EU:C:1989:256, apartados 30 y 31). Además, procede recordar que el hecho de que una actividad pueda ser ejercida por una empresa privada constituye un indicio que permite calificar la actividad en cuestión de actividad económica (sentencia de 24 de octubre de 2002, Aéroports de Paris/Comisión, C‑82/01 P, Rec, EU:C:2002:617, apartado 82).
58 En segundo lugar, en cuanto a la alegación de la demandante relativa a la inexistencia de mercado con respecto al servicio de televisión digital en la zona II, cabe destacar, tal como observó la Comisión en los considerandos 97 y 99 de la Decisión impugnada, que existía un mercado para el servicio de despliegue de la red digital en España. Por una parte, consta que la coadyuvante estaba interesada en prestar ese servicio en dicha zona en el marco de la licitación realizada en 2008 en Cantabria. Ningún dato aportado por la demandante permite entender que la coadyuvante hubiese excluido proponer tal servicio en dicha zona en el marco de una licitación en Navarra. Además, debe señalarse que, para examinar la existencia de mercado en el presente asunto, no hay que limitarse solamente al territorio de la Comunidad Foral de Navarra. Por otra parte, la existencia de un mercado para el despliegue de la red digital en España se desprende del hecho de que, en la zona I, esta actividad la realizaban empresas privadas. Así pues, frente a lo que alega la demandante, la situación en la zona I es pertinente, ya que contiene elementos que permiten determinar la naturaleza de la actividad controvertida.
59 A este respecto, debe recordarse asimismo que la cuestión de si la actividad de que se trata tenía carácter económico no depende de que un inversor privado estuviera dispuesto a llevarla a cabo en las mismas condiciones ni de la rentabilidad de la actividad (véase en este sentido la sentencia Mitteldeutsche Flughafen y Flughafen Leipzig-Halle/Comisión, citada en el apartado 49 supra, EU:C:2012:821, apartado 50). Así pues, el carácter económico de la actividad en cuestión no queda excluido por el hecho de que, en los considerados 151 y 152 de la Decisión impugnada, la Comisión haya declarado la existencia de una deficiencia del mercado al no estar dispuestos los radiodifusores a soportar costes adicionales por una extensión de la cobertura que exceda de sus obligaciones legales. Además, la gratuidad de las prestaciones no impide calificar de económica una actividad (sentencia de 23 de abril de 1991, Höfner y Elser, C‑41/90, Rec, EU:C:1991:161, apartados 19 a 23). El hecho de que, como afirma la demandante, su actuación y la de Opnatel en Navarra no hayan tenido como consecuencia que ella u Opnatel se hayan convertido en propietarias de los equipos adquiridos, que son propiedad de los centros emisores titularidad del Gobierno de Navarra, no desempeña función alguna al calificar la actividad en cuestión. Asimismo, el argumento de la demandante acerca de la reducida dimensión del mercado en la zona II no permite poner en entredicho las apreciaciones de la Comisión recogidas en dicha Decisión.
60 En tercer lugar, la demandante alega que la actividad de que se trata la ejercen directamente autoridades públicas en condiciones de universalidad y de gratuidad y que obedece a la realización de intereses o fines de carácter general, como la cohesión social y los derechos fundamentales. Este razonamiento no demuestra que la actividad en cuestión esté vinculada al ejercicio de prerrogativas de poder público. En efecto, si bien es cierto que la Comisión reconoció, en la Decisión impugnada, la importancia y las ventajas de la transmisión digital para la sociedad, no es menos cierto que estos elementos no permiten llegar a la conclusión de que la actividad en cuestión está vinculada al ejercicio de prerrogativas de poder público, dado que los criterios pertinentes para calificar una actividad son su naturaleza, su objeto y las reglas a las que está sometida.
61 En cuarto lugar, procede desestimar la alegación de la demandante de que el criterio de la Comisión lleva a negar la intervención pública directa en cualquier sector o ámbito en el que pueda existir potencialmente un operador privado interesado en actuar. En efecto, procede recordar que, en el apartado 87 de la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en el apartado 18 supra (EU:C:2003:415), el Tribunal de Justicia señaló que si una intervención estatal debe considerarse una compensación que constituye la contrapartida de las prestaciones realizadas por las empresas beneficiarias para el cumplimiento de obligaciones de servicio público, de forma que estas empresas no gozan, en realidad, de una ventaja financiera y, por tanto, dicha intervención no tiene por efecto situar a estas empresas en una posición competitiva más favorable respecto a las empresas competidoras, tal intervención no está sujeta al artículo 107 TFUE, apartado 1.
62 En quinto lugar, la demandante alega que la Comisión no debería haberse limitado a efectuar un análisis general de la situación en España, sino que estaba obligada a apreciar su situación en Navarra.
63 Procede desestimar esta alegación. En efecto, debe señalarse que, en los considerandos 90 a 93 de la Decisión impugnada, que aluden a los considerandos 23 a 31 de dicha Decisión, la Comisión describe la base jurídica de la ayuda en cuestión. La Comisión ha declarado que el marco legal para la conversión digital en España era una compleja red formada por varios actos promulgados tanto por el Gobierno central y las Comunidades Autónomas como por las autoridades locales a lo largo de un período de cuatro años. Según afirma, aun cuando el Plan técnico nacional de 2005 y el Plan Nacional de Transición a la TDT de 2007 regulaban esencialmente la transición a la TDT en la zona I, también sentaron las bases para medidas de extensión adicionales en la zona II. Asimismo, el Plan técnico nacional de la TDT autorizó a las autoridades locales a establecer, en cooperación con las Comunidades Autónomas, centros emisores adicionales necesarios para garantizar la recepción de la TDT en esta última zona. Las autoridades regionales llevaron a cabo estas medidas de extensión tras la celebración de varios convenios marco con el Gobierno central y de adendas a estos convenios marco. Según la Comisión, en la práctica, las Comunidades Autónomas aplicaron las directrices de dicho Gobierno sobre la extensión de la TDT. El desbloqueo de la ayuda estatal para el despliegue de la TDT en la zona II se caracterizó por la transferencia de fondos de las autoridades centrales y regionales a los beneficiarios.
64 De diversos actos legislativos y administrativos de las autoridades españolas resulta que el Plan de Transición a la TDT en el conjunto del territorio del Reino de España respondía a una iniciativa puesta en marcha y coordinada por la Administración central. Ha quedado acreditado, como se desprende del considerando 24 de la Decisión impugnada, que la Ley 10/2005, que marcó el comienzo de la regulación de la transición a la TDT, mencionaba la necesidad de fomentar una transición de la tecnología analógica a la TDT. Como se deriva del considerando 26 de dicha Decisión, las autoridades españolas contemplaron, en una disposición adicional del Plan técnico nacional de la TDT, la posibilidad de extender la cobertura, mediante la tecnología terrestre, en las zonas con baja densidad de población con la condición de que la instalación local fuese conforme con dicho Plan. Los considerandos 28 a 32 de esta Decisión, cuyo contenido no discute la demandante, describen la colaboración entre el MITC y las Comunidades Autónomas por medio de convenios marco y de adendas a dichos convenios marco con el fin de proceder a la digitalización en la zona II. Concretamente, dichos actos tenían por objeto la cofinanciación por parte del Gobierno central de la extensión de la cobertura de la TDT en la referida zona. Por lo que respecta en particular a Navarra, del convenio marco de colaboración celebrado entre dicho Gobierno y la Comunidad Foral de Navarra para la ejecución del Plan nacional de transición a la TDT de 22 de diciembre de 2008 se desprende que la referida Comunidad Autónoma se comprometió a realizar las actuaciones necesarias para cumplir con lo establecido en el citado Plan.
65 En vista de las consideraciones anteriores, no se puede recriminar a la Comisión haber examinado las medidas españolas de despliegue de la TDT en un único y mismo contexto. En efecto, dado que las diferentes intervenciones estatales a nivel nacional, regional y municipal deben analizarse en función de sus efectos, en el presente asunto dichas intervenciones tenían vínculos tan estrechos entre sí que la Comisión las consideró un régimen único de ayudas concedido por las autoridades públicas en España, especialmente porque, a la luz, en particular, de su cronología, de su finalidad y de la situación en la referida zona, las intervenciones consecutivas en España tenían vínculos tan estrechos entre sí que no se puede reprochar a la Comisión no haberlas disociado (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de marzo de 2013, Bouygues y Bouygues Télécom/Comisión, C‑399/10 P y C‑401/10 P, Rec, EU:C:2013:175, apartados 103 y 104).
66 Además, en el caso de un régimen de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características del régimen controvertido para apreciar, en los motivos de su decisión, si dicho régimen, debido a las modalidades que prevé, concede una ventaja sensible a los beneficiarios en relación con sus competidores y puede beneficiar sustancialmente a empresas que participan en los intercambios comerciales entre Estados miembros. Así, en una decisión relativa a un régimen de esta naturaleza, la referida institución no está obligada a efectuar un análisis de la ayuda concedida en cada caso individual sobre la base de ese régimen. La situación individual de cada empresa afectada sólo debe comprobarse al proceder a la recuperación de las ayudas (sentencias de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, C‑310/99, Rec, EU:C:2002:143, apartados 89 y 91; Comitato «Venezia vuole vivere» y otros/Comisión, citada en el apartado 36 supra, EU:C:2011:368, apartado 63, y de 13 de junio de 2013, HGA y otros/Comisión, C‑630/11 P a C‑633/11 P, Rec, EU:C:2013:387, apartado 114).
67 En sexto lugar, la demandante alega que el hecho de que no existiese ventaja competitiva alguna derivada de la pretendida medida de ayuda a favor de aquellos a quienes la Comisión consideraba beneficiarios directos e indirectos de tal medida confirma la falta de actividad económica. Según afirma, no estaba en condiciones de explotar la red de TDT en la zona II gracias a la pretendida subvención pública, sino que recibió la encomienda de gestionar, por cuenta de la Comunidad Foral de Navarra, una red de telecomunicaciones pública que existía con anterioridad a la transición digital. Según la demandante, la prestación adicional de servicios existía también antes de la medida en cuestión y no comportaba ventaja competitiva alguna, en la medida en que tales servicios no se corresponden con actividades desarrolladas en un marco competitivo. Si bien es cierto que la sociedad pública que explotaba la red de TDT pudo percibir ingresos correspondientes a la utilización de infraestructuras públicas para el alojamiento de distintos equipos e instalaciones de telecomunicación, se trata de una simple compartición de gastos en aplicación de un mandato legal. El análisis de la supuesta ventaja en relación con los restantes beneficiarios directos o indirectos declarados como tales por la Decisión impugnada lleva a su juicio a la misma conclusión.
68 A este respecto, debe señalarse que este razonamiento no pone en entredicho lo declarado por la Comisión en relación con la existencia de actividad económica en los considerandos 97 a 99 de la Decisión impugnada, sino que afecta a lo declarado por la Comisión en los considerandos 100 a 112 de dicha Decisión en relación con los beneficiarios de la medida controvertida.
69 En el considerando 100 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró que los operadores de la plataforma de TDT eran los beneficiarios directos de las medidas controvertidas, dado que fueron los receptores de los fondos destinados a la mejora y extensión de su red en la zona II. En los considerandos 101 a 108 de dicha Decisión, la referida institución indicó diversos tipos de beneficiarios directos. Así, según su considerando 101, el primer tipo de beneficiario hace referencia a aquellos supuestos en los que una Comunidad Autónoma ha encomendado la extensión de la cobertura a una empresa pública. De la nota a pie de página nº 51 de la misma Decisión se desprende que, según la Comisión, Opnatel se encargó de la extensión y adquirió el equipo necesario sin mediar licitación. En el considerando 102 de la Decisión impugnada, la Comisión declaró que estas empresas públicas estaban en condiciones de explotar la red de TDT en la referida zona debido a la subvención pública. Además, estimó que también podían utilizar la nueva infraestructura para prestar otros servicios y que, gracias a estas economías de alcance, los operadores de la red de TDT tuvieron la posibilidad de obtener ingresos de la infraestructura financiada con fondos públicos. Según el considerando 103 de la Decisión impugnada, la ventaja cuantificable concedida a las empresas públicas correspondía al importe de los fondos recibidos para la extensión de la cobertura.
70 Como ya se ha declarado (véanse los apartados 65 y 66 de la presente sentencia), la Comisión podía limitarse a estudiar las características del régimen controvertido. En este contexto, no cabe considerar que la Comisión haya incurrido en error al examinar la situación en Navarra, puesto que la Comunidad Foral de Navarra confió a Opnatel la extensión de la cobertura. Además, el hecho de que se encomendase a la demandante la gestión de la red de TDT por cuenta de dicha Comunidad Autónoma no pone en cuestión que fueron fondos de ésta los que permitieron a Opnatel y a la demandante explotar esta red, de modo que la Comisión declaró, acertadamente, que las empresas públicas afectadas recibieron una ventaja económica correspondiente al importe de los fondos recibidos por la extensión de la cobertura. La Decisión impugnada versa únicamente sobre las características de un régimen de ayudas, siendo irrelevante si la propia demandante recibió dicha ventaja. En cualquier caso, bien la demandante, bien la referida Comunidad Autónoma en cuanto empresa, bien una sociedad a la que el Gobierno de Navarra encomendó la extensión de la TDT a la zona II en colaboración con Opnatel recibieron tal ventaja mediante fondos del Gobierno central (véase el apartado 13 de la presente sentencia).
71 Por lo que respecta a la apreciación de la Comisión de que las empresas públicas también podían utilizar la nueva tecnología para prestar otros servicios, tal apreciación únicamente tiene carácter ilustrativo por lo que respecta a la declaración relativa a la ventaja que se recoge en el considerando 103 de la Decisión impugnada. Además, no parece errónea, dado que la financiación de la red de TDT constituye un elemento capaz de asegurar el mantenimiento de la red prevista para la televisión terrestre una vez abandonada la tecnología analógica. Como admite la demandante, recibió de terceros una retribución por los servicios de alojamiento y de coubicación. Además, dado que, según dicha Decisión, la situación en la referida Comunidad Autónoma no afecta a otro tipo de beneficiarios, debe desestimarse la alegación relativa a las apreciaciones referidas a los otros tipos de beneficiarios que aparecen en dicha Decisión.
72 En séptimo lugar, también debe desestimarse la alegación de la demandante cuando afirma que de la sentencia Höfner y Elser, citada en el apartado 59 supra (EU:C:1991:161), se deduce que la prestación de servicios por parte de empresas u organismos públicos no está comprendida en el régimen de ayudas de Estado del artículo 107 TFUE, apartado 1, sino en el de la prohibición del abuso de posición dominante del artículo 102 TFUE. En efecto, por una parte, ninguna de las consideraciones que figuran en la sentencia Höfner y Elser, citada en el apartado 59 supra (EU:C:1991:161), respalda esta afirmación. Por otra parte, debe señalarse que una situación en la que las medidas se financian con el presupuesto del Estado está comprendida en el ámbito de aplicación de las disposiciones en materia de ayudas de Estado de los artículos 107 TFUE y 108 TFUE.
73 Por último, debe desestimarse la alegación de la demandante cuando señala que la supuesta falta de ventaja competitiva excluye el carácter selectivo de la medida de que se trata, pero sin negar las apreciaciones de la Comisión acerca de la existencia de tal carácter selectivo, recogidas en el considerando 113 de la Decisión impugnada, según las cuales la ventaja de la medida controvertida para los operadores de red era selectiva puesto que la medida sólo benefició al sector de la radiodifusión y, dentro de este sector, incidió únicamente en las empresas que intervenían en el mercado de la plataforma terrestre.
74 Por tanto, debe desestimarse esta segunda parte del motivo.
– Sobre la tercera parte, relativa a la falta de afectación de los intercambios comerciales entre Estados miembros y de falseamiento de la competencia
75 La demandante alega que, al margen de la pertenencia de los operadores de red a grupos internacionales, ninguna de las razones esgrimidas por la Comisión evidencia que se haya producido realmente falseamiento de la competencia o que exista una amenaza cierta en este sentido. A su parecer, dada la inexistencia de mercado en la zona II, tal falseamiento está excluido. Además, habida cuenta del alcance mínimo de la actuación pública controvertida en dicha zona en relación con la dimensión del mercado en el que compiten libremente los operadores privados, no se ha acreditado una alteración de las cuotas de mercado respectivas que tenían en la zona I los distintos operadores de plataforma. Por último, según la demandante, las alegaciones de la Comisión resultan insuficientes ya que todas ellas van dirigidas a afirmar que las plataformas terrestre y de satélite operan en el mismo mercado, pero ninguna de ellas revela el grado en el que este mercado se ha visto realmente afectado o falseado por efecto directo de la medida analizada.
76 Debe señalarse que, en el considerando 130 de la Decisión impugnada, la Comisión concluyó que las plataformas terrestre y satelital estaban presentes en el mismo mercado. Dicha institución respaldó esta conclusión, en los considerandos 131 a 137 de la propia Decisión, con el apoyo de siete elementos diferentes. Por último, en el considerando 138 de la misma Decisión, concluyó que, habida cuenta de que las plataformas de radiodifusión vía satélite y terrestre compiten entre sí, la medida destinada al despliegue, explotación y mantenimiento de la TDT en la zona II implicaba el falseamiento de la competencia entre las dos plataformas. A su juicio, otras plataformas, especialmente la televisión por Internet, se encontraban discriminadas por la medida controvertida. En los considerandos 139 y 140 de la referida Decisión declaró que dicha medida incidía en los intercambios comerciales en el interior de la Unión. Según la Comisión, los operadores de red operaban en un sector en el que se producen intercambios comerciales entre los Estados miembros. El operador de infraestructuras de telecomunicaciones y suministrador de equipos de red al que se hace referencia en el apartado 13 de la presente sentencia formaba parte de un grupo internacional de empresas, al igual que la coadyuvante, de modo que la medida controvertida afectaba al comercio entre los Estados miembros.
77 Estas consideraciones no son puestas en entredicho por la argumentación de la demandante.
78 En efecto, procede recordar que la Comisión no está obligada a acreditar la incidencia real de las ayudas sobre los intercambios comerciales entre los Estados miembros y el falseamiento efectivo de la competencia, sino únicamente a examinar si tales ayudas pueden afectar a dichos intercambios y falsear la competencia (véanse las sentencias de 15 de diciembre de 2005, Unicredito Italiano, C‑148/04, Rec, EU:C:2005:774, apartado 54 y jurisprudencia citada; Comitato «Venezia vuole vivere» y otros/Comisión, citada en el apartado 36 supra, EU:C:2011:368, apartado 134 y jurisprudencia citada, y de 8 de mayo de 2013, Libert y otros, C‑197/11 y C‑203/11, Rec, EU:C:2013:288, apartado 76 y jurisprudencia citada).
79 En particular, cuando una ayuda otorgada por un Estado sirve para reforzar la posición de una empresa frente a otras empresas que compiten con ésta en los intercambios comerciales en la Unión, dichos intercambios deben considerarse afectados por la ayuda (véanse las sentencias Unicredito Italiano, citada en el apartado 78 supra, EU:C:2005:774, apartado 56 y jurisprudencia citada, y Libert y otros, citada en el apartado 78 supra, EU:C:2013:288, apartado 77 y jurisprudencia citada).
80 Debe desestimarse la alegación relativa a la falta de competencia en la zona II. En efecto, la existencia de competencia en dicha zona se demuestra concretamente por el hecho de que la coadyuvante, en cuanto operador de plataforma satelital, participó en una licitación relativa a la extensión de la cobertura de televisión digital en Cantabria, tal como reveló la Comisión en el considerando 131 de la Decisión impugnada para respaldar su conclusión acerca de la existencia de un mismo mercado. Por otro lado, ya se ha declarado que existía competencia entre las plataformas terrestre y de satélite (sentencias FAB/Comisión, citada en el apartado 44 supra, EU:T:2009:386, apartado 55, y de 15 de junio de 2010, Mediaset/Comisión, T‑177/07, Rec, EU:T:2010:233, apartado 97).
81 Finalmente, en la medida en que la Comisión, en el considerando 140 de la Decisión impugnada, declaró, por una parte, que los operadores de red actúan en un sector en el que se producen intercambios comerciales entre los Estados miembros y mencionó, por otra parte, que el operador de infraestructuras de telecomunicaciones y suministrador de equipos de red al que se hace referencia en el apartado 13 de la presente sentencia formaba parte de un grupo internacional de empresas, ha demostrado suficientemente que la medida en cuestión podía afectar a dichos intercambios, frente a lo que alega la demandante. En efecto, ha quedado acreditado que tanto dicho operador como la coadyuvante son empresas internacionales y que, en particular, este operador actuaba en Navarra por medio de una de sus filiales. Si bien es cierto que la zona II representa, comparada con la zona I, una pequeña parte del territorio español, no es menos cierto que el régimen de ayudas constatado en la Decisión impugnada cubría la zona II en el conjunto del territorio español.
82 Por consiguiente, debe desestimarse la tercera parte del presente motivo y, en consecuencia, este motivo en su totalidad.
Sobre el segundo motivo, basado con carácter subsidiario en la infracción del artículo 106 TFUE, apartado 2, y del Protocolo nº 29
83 La demandante alega fundamentalmente, con carácter subsidiario, que la Comisión ha infringido el artículo 106 TFUE, apartado 2, y el Protocolo nº 29 al haberse negado a calificar de servicio de interés económico general (en lo sucesivo, «SIEG») su intervención en la digitalización de la red terrestre propiedad del Gobierno de Navarra. Según afirma, este error tuvo como consecuencia que la Comisión declarase erróneamente la existencia de una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Según la demandante, se cumplen los requisitos establecidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en el apartado 18 supra (EU:C:2003:415).
84 Por consiguiente, mediante el presente motivo, la demandante afirma, en esencia, que la Comisión estimó erróneamente en la Decisión impugnada que la medida de que se trata constituía una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, no compatible con el mercado interior en virtud del artículo 106 TFUE, apartado 2.
85 Dado que del considerando 172 de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión rechazó considerar la medida controvertida compatible con el mercado interior, con arreglo al artículo 106 TFUE, apartado 2, por el mero hecho de que no se definió claramente el servicio en cuestión como SIEG, en correspondencia con el primer requisito de la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en el apartado 18 supra (EU:C:2003:415), debe examinarse a continuación si la Comisión pudo considerar fundadamente que no se cumplían en el presente asunto los requisitos establecidos en dicha sentencia.
86 Procede recordar que, en la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en el apartado 18 supra (EU:C:2003:415), el Tribunal de Justicia señaló que si una intervención estatal debe considerarse una compensación que constituye la contrapartida de las prestaciones realizadas por las empresas beneficiarias para el cumplimiento de obligaciones de servicio público, de forma que estas empresas no gozan, en realidad, de una ventaja financiera y, por tanto, dicha intervención no tiene por efecto situar a estas empresas en una posición competitiva más favorable respecto a las empresas competidoras, tal intervención no está sujeta al artículo 107 TFUE, apartado 1. No obstante, para que a esa compensación no se le aplique, en un caso concreto, la calificación de ayuda de Estado, deben cumplirse cuatro requisitos de manera acumulativa (sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en el apartado 18 supra, EU:C:2003:415, apartados 87 y 88).
87 Según la jurisprudencia, la cuestión de si una medida constituye una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, debe resolverse a la luz de la situación existente en el momento en que se adoptó dicha medida. En efecto, si la Comisión tuviera en cuenta datos posteriores, favorecería a los Estados miembros que incumplen su obligación de notificar en la fase de proyecto las ayudas que pretenden conceder (véase la sentencia de 12 de mayo de 2011, Région Nord-Pas-de-Calais y Communauté d’Agglomération du Douaisis/Comisión, T‑267/08 y T‑279/08, Rec, EU:T:2011:209, apartado 143 y jurisprudencia citada).
88 De los considerandos 114 a 128 de la Decisión impugnada se desprende que, según la Comisión, no se cumplían en el presente asunto los requisitos primero y cuarto establecidos en la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en el apartado 18 supra (EU:C:2003:415).
89 Según este requisito, la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y éstas deben estar claramente definidas (sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en el apartado 18 supra, EU:C:2003:415, apartado 89).
90 Ha de señalarse que la Comisión estimó, en los considerandos 119 a 126 y en el considerando 172 de la Decisión impugnada, que el servicio en cuestión no constituía un servicio público en el sentido de la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en el apartado 18 supra (EU:C:2003:415).
91 Según el considerando 119 de la Decisión impugnada, la legislación española no declaraba que la explotación de una red terrestre fuera un servicio público. Se afirma que la Ley 11/1998, de 24 de abril, General de Telecomunicaciones (BOE nº 99, de 25 de abril de 1998, p. 13909), establecía que los servicios de telecomunicaciones, incluida la explotación de las redes de difusión de radio y televisión, son SIEG, aunque sin rango de servicios públicos, rango que se reservaba únicamente a unos pocos servicios de telecomunicaciones, entre los que se incluían los servicios relacionados con la defensa pública y la protección civil así como la explotación de la red telefónica. Se asegura que la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones (BOE nº 264, de 4 de noviembre de 2003, p. 38890), mantiene la misma definición. Se añade que los servicios emisores para la radiodifusión de televisión, es decir, el transporte de señales a través de las redes de telecomunicaciones, se consideran servicios de telecomunicaciones y, como tales, son SIEG que no constituyen un servicio público.
92 A tenor del considerando 120 de la Decisión impugnada, en cualquier caso, las disposiciones de la Ley española se caracterizaban por su neutralidad tecnológica. Se sostiene que dicha Ley define las telecomunicaciones como la explotación de las redes y la prestación de los servicios de comunicaciones electrónicas y los recursos asociados. Se expone que las telecomunicaciones son la transmisión de señales a través de cualquier red de difusión, y no a través de la red terrestre en particular. Se añade que la citada Ley especifica que uno de sus objetivos es fomentar, en la medida de lo posible, la neutralidad tecnológica en la regulación.
93 En virtud del considerando 121 de la Decisión impugnada, aunque la norma vigente y aplicable en el momento de la transferencia de fondos definía la radiodifusión pública como servicio público, en opinión de la Comisión no es posible ampliar esta definición a la explotación de una determinada plataforma de soporte. Además, cuando existen varias plataformas de transmisión, no se puede considerar que una de ellas en concreto sea esencial para la transmisión de las señales de radiodifusión. Por consiguiente, según la Comisión, habría constituido un error manifiesto que la legislación española declarara que el uso de una determinada plataforma para la transmisión de las señales de radiodifusión constituía un servicio público.
94 Además, en los considerandos 123 y 124 de la Decisión impugnada, la Comisión desestimó la alegación según la cual la explotación de las redes terrestres se había definido como servicio público en los convenios interinstitucionales celebrados entre el Gobierno vasco, la Asociación de Municipios Vascos y las tres Diputaciones Forales vascas.
95 En el considerando 172 de la Decisión impugnada, la Comisión estimó, haciendo referencia a los considerandos 119 a 122 de la propia Decisión, que ni el Reino de España ni las autoridades vascas habían definido claramente la explotación de una plataforma terrestre como servicio público.
96 Es preciso destacar que, en cuanto al concepto de servicio público en el sentido de la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en el apartado 18 supra (EU:C:2003:415), las partes no discuten que el mismo coincide con el de un SIEG a los efectos del artículo 106 TFUE, apartado 2 (véanse en este sentido las sentencias de 12 de febrero de 2008, BUPA y otros/Comisión, T‑289/03, Rec, EU:T:2008:29, apartado 162, y de 16 de julio de 2014, Zweckverband Tierkörperbeseitigung/Comisión, T‑309/12, EU:T:2014:676, apartado 132).
97 Según reiterada jurisprudencia, los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación a la hora de definir lo que consideran un SIEG y, en consecuencia, la definición de estos servicios por parte de un Estado miembro sólo puede ser cuestionada por la Comisión en caso de error manifiesto (véanse las sentencias de 15 de junio de 2005, Olsen/Comisión, T‑17/02, Rec, EU:T:2005:218, apartado 216; de 22 de octubre de 2008, TV2/Danmark y otros/Comisión, citada en el apartado 44 supra, EU:T:2008:457, apartado 101, y FAB/Comisión, citada en el apartado 44 supra, EU:T:2009:386, apartado 63). En efecto, al no existir una normativa de la Unión armonizada en la materia, la Comisión no está facultada para pronunciarse sobre la amplitud de la misión de servicio público que incumbe a la entidad explotadora pública, esto es, el nivel de los costes vinculados a dicho servicio, ni sobre la oportunidad de las opciones políticas que las autoridades nacionales asuman al respecto, ni sobre la eficacia económica de la entidad explotadora pública (véanse, en este sentido, las sentencias de 27 de febrero de 1997, FFSA y otros/Comisión, T‑106/95, Rec, EU:T:1997:23, apartado 108, y de 1 de julio de 2010, M6 y TF1/Comisión, T‑568/08 y T‑573/08, Rec, EU:T:2010:272, apartado 139 y jurisprudencia citada). Del artículo 1, primer guion, del Protocolo nº 26 sobre los servicios de interés general, que completa los Tratados UE y FUE, se desprende que los valores comunes de la Unión con respecto a los SIEG con arreglo al artículo 14 TFUE incluyen en particular el papel esencial y la amplia capacidad de discreción de las autoridades nacionales, regionales y locales para prestar, encargar y organizar los SIEG lo más cercanos posible a las necesidades de los usuarios.
98 Sin embargo, la capacidad de un Estado miembro para definir los SIEG no es ilimitada y no puede ejercerse de forma arbitraria con el único fin de evitar que a un sector concreto se le apliquen las normas sobre competencia (sentencia BUPA y otros/Comisión, citada en el apartado 96 supra, EU:T:2008:29, apartado 168). Para poder ser calificado de SIEG, el servicio en cuestión debe revestir un interés económico general que posea características específicas respecto al de otras actividades económicas (sentencias de 10 de diciembre de 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, Rec, EU:C:1991:464, apartado 27, y de 17 de julio de 1997, GT‑Link, C‑242/95, Rec, EU:C:1997:376, apartado 53).
99 El alcance del control por el Tribunal de las apreciaciones de la Comisión debe ajustarse al hecho de que la definición de un servicio por parte de un Estado miembro como SIEG sólo puede ser cuestionada por la Comisión en caso de error manifiesto. No obstante, ese control debe comprobar el respeto de algunos criterios mínimos, referidos a la existencia de un acto del poder público que haya encargado al operador de que se trate de una misión de SIEG y al carácter universal y obligatorio de esta misión (véase la sentencia de 7 de noviembre de 2012, CBI/Comisión, T‑137/10, Rec, EU:T:2012:584, apartados 100 y 101 y jurisprudencia citada). Por otro lado, en virtud del artículo 4 de la Decisión 2005/842/CE, de 28 de noviembre de 2005, relativa a la aplicación de las disposiciones del artículo [106 TFUE, apartado 2,] a las ayudas estatales en forma de compensación por servicio público concedidas a algunas empresas encargadas de la gestión de SIEG (DO L 312, p. 67), la responsabilidad del funcionamiento del SIEG debe atribuirse a la empresa en cuestión mediante uno o varios actos oficiales cuya forma podrá determinar cada Estado miembro, actos que deben indicar, en particular, la naturaleza y duración de las obligaciones de servicio público y la empresa y el territorio afectados. El apartado 12 del Marco comunitario sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público (DO 2005, C 297, p. 4) contiene las mismas exigencias.
100 La demandante afirma que la Comisión consideró erróneamente que la medida controvertida no constituía un SIEG. La misión encomendada a Opnatel y a ella misma de digitalizar, mediante el suministro y la instalación de los equipos necesarios, la red de centros titularidad del Gobierno de Navarra no le otorga una posición competitiva favorable en el mercado. Según la demandante, ni Opnatel ni ella misma actuaban como operadores de red en el mercado de la zona I. Afirma ser el único operador de red para la prestación del servicio de televisión digital, declarado expresamente servicio público, en la zona II. En su condición de «instrumento» de dicho Gobierno, su actuación se limita a la gestión de la infraestructura de centros de los que era titular el referido Gobierno para la prestación de servicios corporativos o internos destinados a las Administraciones Públicas y para la prestación de otros servicios dirigidos a la población en general asumidos y financiados por ese mismo Gobierno. Afirma asimismo no obtener ingresos por la prestación de bienes y servicios en el mercado. Sus ingresos se limitan, según declara, a las cantidades transferidas por dicho Gobierno para el desarrollo de funciones públicas y, en su caso, a los pagos abonados por operadores de telecomunicación por la utilización de la red de centros de telecomunicación en régimen de coubicación o alojamiento. Según la demandante, la inexistencia de una situación competitiva más favorable en el mercado descarta la calificación de ayuda estatal a los efectos del artículo 107 TFUE, apartado 1. Afirma que en la normativa vigente se recoge una definición clara de las obligaciones de servicio público y que el Gobierno de Navarra formula tal definición en su Acuerdo de 28 de julio de 2008.
101 Tal argumentación no demuestra que la Comisión considerara erróneamente que, ante la inexistencia de una definición clara del servicio de explotación de una red terrestre como servicio público, no se cumplía el primer requisito de la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en el apartado 18 supra (EU:C:2003:415).
102 En efecto, en primer lugar, el Estado español no define a nivel nacional la explotación de una red de TDT en la zona II como SIEG en el sentido del Derecho de la Unión.
103 Ciertamente, como se desprende del considerando 119 de la Decisión impugnada, el servicio de explotación de las redes de difusión de radio y televisión fue calificado por el Estado español de servicio de interés general, en virtud del artículo 2 de las Leyes 11/1998 y 32/2003 —aportadas por la Comisión a raíz de las diligencias de ordenación del procedimiento decretadas por el Tribunal (véase el apartado 27 de la presente sentencia)—, interpretado en relación con su artículo 1.
104 No obstante, del artículo 2 de las Leyes 11/1998 y 32/2003 se desprende que tal calificación se refiere a todos los servicios de telecomunicaciones, incluidas las redes de difusión de radio y televisión. Ahora bien, el mero hecho de que un servicio sea designado de interés general en Derecho nacional no implica que todo operador que lo efectúe esté encargado de la ejecución de obligaciones de servicio público claramente definidas en el sentido de la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en el apartado 18 supra (EU:C:2003:415). De ser así, todos los servicios de telecomunicaciones en España tendrían el carácter de SIEG en el sentido de la citada sentencia, lo que no se desprende en modo alguno de tales Leyes. A este respecto, procede indicar asimismo que el artículo 2, apartado 1, de la Ley 32/2003 dispone expresamente que los servicios de interés general en el sentido de esta Ley deben prestarse en régimen de libre competencia. Pues bien, la calificación de un servicio como SIEG en el sentido de la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en el apartado 18 supra (EU:C:2003:415), exige que la responsabilidad de su gestión se confíe a determinadas empresas.
105 Además, ha de constatarse que la Comisión no incurrió en error alguno al examinar, en los considerandos 119 a 125 de la Decisión impugnada, si el primer requisito de la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en el apartado 18 supra (EU:C:2003:415), se cumplía en lo referente al servicio de explotación de las redes terrestres y no en lo atinente al servicio de explotación de las redes de difusión de radio y televisión, como sostiene la demandante. A este respecto, del considerando 120 de dicha Decisión se deduce que las disposiciones de la Ley 32/2003 se caracterizaban por su neutralidad tecnológica y que las telecomunicaciones eran la transmisión de señales a través de cualquier red de difusión, y no a través de la red terrestre en particular, extremo que no ha rebatido la demandante. A la luz de estas precisiones de la Ley española, no cabe concluir que la Comisión estimó erróneamente en los considerandos 119 y 122 de la referida Decisión que, en esa Ley, la explotación de una red terrestre no estaba definida como servicio público en el sentido de la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en el apartado 18 supra (EU:C:2003:415).
106 En cuanto a la supuesta determinación de un SIEG en la Ley 10/2005, aportada por la Comisión a raíz de las diligencias de ordenación del procedimiento decretadas por el Tribunal (véase el apartado 27 de la presente sentencia), la demandante afirma que dicha Ley establece que los servicios de radiodifusión sonora y de televisión por ondas terrestres son servicios públicos. A este respecto, debe hacerse constar que la mencionada Ley se refiere a la actividad de los organismos de radiodifusión, como se desprende de su artículo 1, según el cual la prestación de tales servicios en régimen de gestión indirecta de estos servicios requerirá la previa concesión administrativa. Pues bien, los titulares de tales concesiones son los organismos de radiodifusión y no los operadores de red.
107 A este respecto, debe señalarse que, ciertamente, la transmisión es indispensable para la radiodifusión. En efecto, aunque, según la jurisprudencia, la técnica de transmisión no es un elemento determinante a efectos de la apreciación del concepto de radiodifusión (sentencias de 2 de junio de 2005, Mediakabel, C‑89/04, Rec, EU:C:2005:348, apartado 33, y de 22 de diciembre de 2008, Kabel Deutschland Vertrieb und Service, C‑336/07, Rec, EU:C:2008:765, apartado 64), no es menos cierto que entre los dos servicios existe una relación de dependencia.
108 No obstante, tal como afirma la Comisión, el servicio de radiodifusión debe distinguirse del servicio de explotación de las redes de difusión. En efecto, se trata de dos actividades distintas que se realizan por empresas diferentes que operan en mercados diversos. Mientras que el servicio de radiodifusión lo realizan radiodifusores, concretamente, operadores de televisión, el servicio de explotación de las redes de difusión lo prestan operadores de plataformas de emisión de señales, esto es, de las plataformas terrestre, satelital, por cable o mediante accesos de banda ancha en Internet.
109 Tal como afirma la coadyuvante, esta distinción es válida también en el sector de la comunicación. Del considerando 5 de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco) (DO L 108, p. 33), se desprende que es necesario separar la regulación de la transmisión de la regulación de los contenidos.
110 La demandante se refiere asimismo al hecho de que el Protocolo nº 29 subraya la facultad de los Estados miembros en relación con la función de servicio público de radiodifusión tal como haya sido atribuida, definida y organizada por cada Estado miembro. A este respecto, debe hacerse constar que dicho Protocolo se aplica al sector de la radiodifusión (sentencia de 10 de julio de 2012, TF1 y otros/Comisión, T‑520/09, EU:T:2012:352, apartado 94) y, más concretamente, a la financiación del servicio público de radiodifusión concedida a los organismos de radiodifusión, es decir, en este caso, los operadores de televisión. En cambio, la financiación de los operadores de plataformas de emisión de señales no se ve concernida por el citado Protocolo.
111 Por otra parte, cuando los Estados miembros dispusieron en el Protocolo nº 29 que el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros está directamente relacionado con las necesidades democráticas, sociales y culturales de cada sociedad y con la necesidad de preservar el pluralismo de los medios de comunicación, se referían directamente a los sistemas de servicio público de radiodifusión establecidos por ellos y encargados de la difusión de programas televisivos generalistas en beneficio de toda la población de estos Estados (sentencia de 26 de junio de 2008, SIC/Comisión, T‑442/03, Rec, EU:T:2008:228, apartado 198). Pues bien, en el presente asunto, dado que el Real Decreto 944/2005 impuso a los radiodifusores nacionales la obligación de cubrir el 96 % de la población, en el caso del sector privado, y el 98 % de la población, en el caso del sector público, en sus respectivos ámbitos territoriales (véase el apartado 2 de la presente sentencia), y que, en casi toda la zona II, tal obligación de cobertura garantizaba el acceso a los canales públicos, al excluir la topografía de la zona III la transmisión digital terrestre (véase el apartado 3 de la presente sentencia), la medida controvertida tenía por objeto esencialmente financiar la extensión de la cobertura de la población por parte de operadores de televisión del sector privado. Además, ha de señalarse que los objetivos de dicho Protocolo, consistentes en garantizar las necesidades democráticas, sociales y culturales de la sociedad y en preservar el pluralismo de los medios de comunicación, no guardan ninguna relación con la elección de la tecnología de difusión.
112 En segundo lugar, por lo que respecta a la supuesta determinación de un SIEG en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra, la demandante hace alusión al Acuerdo del Gobierno de Navarra de 28 de julio de 2008 por el que se aprobó una segunda adenda, de 30 de julio de 2008, al convenio de 22 de septiembre de 1995 celebrado entre dicho Gobierno y una filial participada al 100 % de un operador de infraestructuras de telecomunicaciones y suministrador de equipos de red. Según se afirma, en dicha adenda se hizo constar que el referido Gobierno pretendía la universalización del servicio público de TDT y facilitar el acceso al servicio a todos los habitantes en condiciones de igualdad.
113 A este respecto, por una parte, debe señalarse que el Acuerdo de 28 de julio de 2008 no se invocó durante el procedimiento administrativo como ejemplo de acto oficial de atribución de una misión de servicio público. Por consiguiente, dado que la legalidad de una Decisión en materia de ayudas se debe examinar en función de la información de que podía disponer la Comisión en el momento en que la adoptó (véase la sentencia de 26 de septiembre de 1996, Francia/Comisión, C‑241/94, Rec, EU:C:1996:353, apartado 33 y jurisprudencia citada) y que la demandante, preguntada a este respecto durante la vista, no pudo demostrar que la Comisión dispusiese de dicho Acuerdo, debe desestimarse la alegación de la demandante (véase en este sentido la sentencia de 14 de enero de 2004, Fleuren Compost/Comisión, T‑109/01, Rec, EU:T:2004:4, apartado 50).
114 Por otra parte, ha de indicarse que el Acuerdo de 28 de julio de 2008 tenía por objeto, ciertamente, el servicio de transporte y de difusión de la señal de televisión mediante la plataforma terrestre en Navarra. No obstante, ni la descripción recogida en dicho Acuerdo ni el contenido de la adenda al convenio, fechada el 30 de julio de 2008, permiten considerar que, a través de dicho Acuerdo, la Comunidad Foral de Navarra encomendase una medida de servicio público a una filial participada al 100 % de un operador de infraestructuras de telecomunicaciones y suministrador de equipos de red. Nada en dichos documentos permite concluir que el servicio afectado por dicho Acuerdo constituyese, según el Gobierno de Navarra, un SIEG. De los referidos documentos se desprende más bien que, según el citado Gobierno, es el servicio de televisión digital y no el de transporte y difusión de la señal de televisión mediante la plataforma terrestre el que se califica de servicio público debido a su carácter universal.
115 Por otra parte, es preciso hacer constar que la demandante no ha podido determinar en ningún momento las obligaciones de servicio público que, según ella, se habían impuesto a las empresas que explotan redes de TDT, ya sea por la legislación española, ya por los convenios de explotación, y menos aún aportar la prueba de ello.
116 Por tanto, la Comisión declaró legítimamente, en el considerando 114 de la Decisión impugnada, que ninguna otra Comunidad Autónoma, aparte de la del País Vasco —presentada por las autoridades españolas como mejor y único ejemplo para invocar la inexistencia de ayuda de Estado conforme a los requisitos establecidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en el apartado 18 supra (EU:C:2003:415)—, había presentado un razonamiento que justificase que la explotación de la red terrestre constituía un servicio público.
117 Por lo demás, con respecto a la alegación de la demandante relativa a la existencia de una deficiencia del mercado en relación con el servicio de despliegue de la televisión digital en la zona II, basta con señalar que tal deficiencia fue reconocida por la Comisión, como se deduce de los considerandos 151 y 152 de la Decisión impugnada, pero que es insuficiente para poder declarar la existencia de un servicio público.
118 En tercer lugar, ha de señalarse que del considerando 121 de la Decisión impugnada se desprende que, según la Comisión, la definición como servicio público de la explotación de una determinada plataforma de soporte, en este caso la de la plataforma terrestre, constituyó un error manifiesto de las autoridades españolas, puesto que, cuando existen varias plataformas de transmisión, no se puede considerar que una de ellas en concreto sea esencial para la transmisión de las señales de radiodifusión (véase el apartado 93 de la presente sentencia), lo cual no ha sido refutado por la demandante.
119 Cabe colegir de lo anterior que la Comisión no incurrió en error al considerar que, ante la inexistencia de una definición clara del servicio de que se trata como servicio público, no se cumplía el primer requisito de la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en el apartado 18 supra (EU:C:2003:415).
120 Según este requisito, cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público, en un caso concreto, no se haya realizado en el marco de un procedimiento de contratación pública que permita seleccionar al candidato capaz de prestar estos servicios originando el menor coste para la colectividad, el nivel de la compensación necesaria debe calcularse sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas, habría soportado para ejecutar estas obligaciones, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones (sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en el apartado 18 supra, EU:C:2003:415, apartado 93).
121 En el considerando 114 de la Decisión impugnada, la Comisión señaló que las autoridades españolas habían presentado el caso del País Vasco como mejor y único ejemplo para defender la inexistencia de ayuda estatal con arreglo a la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en el apartado 18 supra (EU:C:2003:415). En el considerando 128 de dicha Decisión, la Comisión indicó que, habida cuenta de que no se había realizado ninguna licitación, las autoridades vascas sostenían que se cumplía este requisito porque la empresa pública del Gobierno vasco que prestaba los servicios de transporte y cobertura de difusión de radio y televisión era una empresa bien gestionada y adecuadamente equipada para ejecutar las obligaciones requeridas. La referida institución arguyó que, basándose en un estudio comparativo de costes, que no se le había comunicado, las autoridades vascas estimaron que la infraestructura satelital habría sido más cara que mejorar la red terrestre de la empresa pública de que se trata. No obstante, según la Comisión, para cumplir el requisito en cuestión, la comparación con la tecnología de satélite no bastaba para demostrar que esa empresa pública era eficiente, puesto que otros operadores terrestres habrían podido también prestar el servicio con menor coste. En consecuencia, la Comisión concluyó que el cuarto requisito de la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en el apartado 18 supra (EU:C:2003:415), no se había cumplido en el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
122 La demandante alega que Opnatel y ella misma se limitaron a adquirir e instalar los equipos necesarios, cuyo coste se indicaba en la segunda adenda, de 30 de julio de 2008, al convenio de 22 de septiembre de 1995 celebrado entre el Gobierno de Navarra y una filial participada al 100 % de un operador de infraestructuras de telecomunicaciones y suministrador de equipos de red, aprobada mediante el Acuerdo de dicho Gobierno de 28 de julio de 2008. Según afirma, esta actividad no determinó la percepción de fondos de carácter público para la prestación de un servicio cuyas condiciones debieran ser objeto de comparación con las que pudieran ofertar otros operadores privados, sino la mera transferencia de los fondos precisos para financiar los costes reales y efectivos.
123 Esta argumentación no prueba que la Comisión haya infringido el artículo 106 TFUE, apartado 2, o el Protocolo nº 29. Por una parte, debe recordarse que ni el artículo 106 TFUE, apartado 2, ni dicho Protocolo exigen que se cumpla el cuarto requisito de la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en el apartado 18 supra (EU:C:2003:415). Por otra parte, no puede estimarse la alegación de la demandante.
124 En efecto, de los considerandos 127 y 128 de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión se limitó a examinar exclusivamente el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Además, en el considerando 114 de dicha Decisión, indicó que, según las autoridades españolas, correspondía a las Comunidades Autónomas invocar la inexistencia de ayuda estatal conforme a la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en el apartado 18 supra (EU:C:2003:415), y que, como mejor y único ejemplo, tales autoridades presentaron ese caso. A tenor de este considerando, ninguna otra Comunidad Autónoma presentó un razonamiento que pudiera demostrar que la explotación de la red terrestre era un servicio público.
125 Dado que en Navarra no se ha realizado ninguna licitación —como tampoco en el País Vasco, según el considerando 128 de la Decisión impugnada—, la demandante debería haber demostrado, como ha estimado la Comisión respecto del País Vasco, que el nivel de la compensación necesaria se había calculado sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas, habría soportado para ejecutar estas obligaciones, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones. Pues bien, en el presente asunto, la existencia de tal análisis ni siquiera ha sido invocado por la demandante, que se limita a señalar que el Gobierno de Navarra determinó el importe de los costes en su Acuerdo de 28 de julio de 2008.
126 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, al ser acumulativos los requisitos establecidos en la sentencia Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, citada en el apartado 18 supra (EU:C:2003:415), la Comisión no incurrió en error al declarar la existencia de una ayuda de Estado en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 1. Además, ante la falta de definición válida de un SIEG, la Comisión no incurrió en error al considerar que la medida controvertida no era compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 106 TFUE, apartado 2. Por lo demás, al no afectar el Protocolo nº 29 al servicio de que se trata, la Comisión no ha infringido dicho Protocolo.
127 Por consiguiente, se ha de desestimar el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo, basado con carácter subsidiario en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c)
128 La demandante alega, con carácter subsidiario, que la Comisión ha infringido el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), al declarar que la medida en cuestión no era compatible con el mercado interior en virtud de dicha disposición. Según afirma, el principio de neutralidad tecnológica no era aplicable en el presente asunto, dado que ya existía una red terrestre pública, gestionada en exclusiva por un operador público que actuaba como mero «ente instrumental» del Gobierno de Navarra y que, por tanto, no concurría con ningún operador de la misma o de otra plataforma. En tales circunstancias, señala, no es necesario acreditar la superioridad de una plataforma sobre otra. Según la demandante, descartada toda incidencia sobre la competencia entre distintos operadores en el mercado de las telecomunicaciones, aun a falta de estudios específicos, la decisión adoptada por el referido Gobierno de aprovechar una red de centros de su titularidad y de utilizarla para garantizar la continuidad de la prestación del servicio de que se trata resulta razonable. Según afirma, la medida era proporcionada, toda vez que la digitalización en la zona II no incidía en modo alguno sobre la competencia entre los distintos operadores privados. Por tanto, la medida cuestionada no provocó, a su juicio, ninguna distorsión innecesaria de la competencia.
129 De los considerandos 153 a 169 de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión estimó que la ayuda en cuestión no podía considerarse compatible con el mercado interior en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), porque, a su entender, la medida controvertida no respetaba el principio de neutralidad tecnológica, no era proporcionada y no constituía un instrumento idóneo para garantizar la cobertura de los canales en abierto a los residentes de la zona II.
130 A este respecto, la Comisión declaró, en el considerando 154 de la Decisión impugnada, que la elección de la tecnología debía efectuarse, por lo general, mediante una licitación tecnológicamente neutra. Según la Comisión, al no haberse realizado la licitación en este caso, la elección de una tecnología determinada podría haber sido aceptada si hubiera estado justificada por las conclusiones de un estudio previo que acreditase que, en términos de calidad y coste, sólo se podía haber optado por una única solución tecnológica. Según el considerando 155 de dicha Decisión, la mayoría de las licitaciones no se habían caracterizado por su neutralidad tecnológica, puesto que hacían referencia a la tecnología terrestre y a la TDT. En los considerandos 156 y 157 de la referida Decisión, la Comisión indicó que ningún estudio demostraba suficientemente la superioridad de la plataforma terrestre frente a la de satélite.
131 En lo relativo a la proporcionalidad de la medida controvertida, la Comisión estimó, en el considerando 166 de la Decisión impugnada, que, al diseñar la intervención para la zona II, habría sido conveniente que el Gobierno central hubiese llevado a cabo una comparación de costes o realizado una licitación a nivel nacional. Dicha institución precisó que, aunque correspondía a las autoridades españolas decidir su organización administrativa, al facilitar financiación procedente del mencionado Gobierno, en lugar de insistir en el uso de la TDT, el referido Gobierno podría al menos haber animado a las Comunidades Autónomas a realizar licitaciones tomando en consideración las posibles eficiencias de ahorro de costes que podían obtenerse de determinadas plataformas.
132 En el considerando 170 de la Decisión impugnada, la Comisión estimó que, aunque la intervención pública pudiera estar justificada debido a la existencia de determinadas deficiencias del mercado y de posibles problemas de cohesión, el modo en que se concibió la medida generaba distorsiones innecesarias de la competencia.
133 Debe señalarse que, según jurisprudencia reiterada, las excepciones al principio general de incompatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado interior, enunciado en el artículo 107 TFUE, apartado 1, deben interpretarse en sentido estricto (véanse las sentencias de 29 de abril de 2004, Alemania/Comisión, C‑277/00, Rec, EU:C:2004:238, apartado 20 y jurisprudencia citada, y de 14 de octubre de 2010, Nuova Agricast y Cofra/Comisión, C‑67/09 P, Rec, EU:C:2010:607, apartado 74 y jurisprudencia citada).
134 Además, es obligado recordar que, según reiterada jurisprudencia, al aplicar el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), la Comisión goza de una amplia facultad de apreciación, cuyo ejercicio implica consideraciones complejas de orden económico y social. El control jurisdiccional que se aplica al ejercicio de dicha facultad de apreciación se limita a comprobar el respeto de las normas de procedimiento y de motivación, así como a controlar la exactitud material de los hechos alegados y la ausencia de error de Derecho, de error manifiesto al apreciar los hechos o de desviación de poder (sentencias de 26 de septiembre de 2002, España/Comisión, C‑351/98, Rec, EU:C:2002:530, apartado 74, y de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión, C‑372/97, Rec, EU:C:2004:234, apartado 83).
135 La alegación de la demandante no demuestra que la Comisión cometiera un error manifiesto al considerar que la medida controvertida no podía justificarse en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c).
136 En efecto, en primer lugar, la importancia del principio de neutralidad tecnológica en la materia fue destacada por la Comisión en el punto 2.1.3 de la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 17 de septiembre de 2003, sobre la transición de la radiodifusión analógica a la digital (de la conversión al sistema digital al cierre del analógico) [COM(2003) 541 final], tal como se desprende del considerando 144 de la Decisión impugnada. El requisito de neutralidad tecnológica en el sentido de dicha Comunicación exige, en particular, que el cierre de la difusión analógica en un determinado territorio sólo pueda tener lugar cuando casi todos los hogares reciban los servicios digitales y que, para alcanzar este objetivo, se tengan en cuenta todos los modos de transmisión (sentencia de 6 de octubre de 2009, Alemania/Comisión, T‑21/06, EU:T:2009:387, apartado 69). Cuando la Comisión adopta actos de esta índole, destinados a precisar, respetando el Tratado, los criterios que se propone aplicar en el ejercicio de su facultad de apreciación, la consecuencia es una autolimitación de dicha facultad, pues queda obligada a atenerse a las reglas indicativas que ella misma se ha impuesto (sentencia de 28 de noviembre de 2008, Hotel Cipriani y otros/Comisión, T‑254/00, T‑270/00 y T‑277/00, Rec, EU:T:2008:537, apartado 292).
137 En segundo lugar, contrariamente a lo alegado por la demandante, el despliegue de la TDT en la zona II no puede considerarse una mera adaptación de la red analógica ya existente. Si bien es cierto que no se trataba de extender territorialmente la red terrestre ya existente, no es menos cierto que la transmisión de la señal de televisión digital constituye una tecnología diferente de la de transmisión de la señal de televisión analógica y que la extensión de cobertura requirió la instalación de equipamiento digital y la construcción de nuevos centros de emisión en dicha zona.
138 En tercer lugar, debe recordarse que el hecho de que un operador público haya actuado como ente instrumental de una entidad estatal no permite excluir la aplicación de las normas de Derecho de la Unión en materia de competencia. Como se deduce del artículo 106 TFUE, apartado 1, los Estados miembros están obligados, en particular, respecto de las empresas públicas, a no adoptar ni mantener ninguna medida contraria a las normas de los Tratados, especialmente las previstas en los artículos 101 TFUE a 109 TFUE.
139 En cuarto lugar, mientras que la Comisión no niega la existencia de una deficiencia del mercado en la zona II, como se desprende de los considerandos 151 y 152 de la Decisión impugnada, ya se ha declarado que la Comisión no incurrió en error al dejar constancia de la existencia de falseamiento de la competencia en dicha zona (véanse los apartados 75 a 82 de la presente sentencia). Al no haber rebatido la demandante las restantes consideraciones de la Comisión relativas a la falta de proporcionalidad de la medida controvertida que se recogen en el considerando 166 de dicha Decisión, no ha demostrado que la referida institución haya cometido un error manifiesto a este respecto. Además, dado que la Comisión había declarado, en la Decisión impugnada, que no se había respetado el principio de neutralidad tecnológica, pudo llegar a la conclusión en el considerando 170 de dicha Decisión, sin incurrir en error manifiesto, de que existían distorsiones innecesarias de la competencia.
140 En consecuencia, debe desestimarse el tercer motivo.
Sobre el cuarto motivo, basado con carácter subsidiario en la existencia de desviación de poder
141 La demandante alega, con carácter subsidiario, que la Comisión ha incurrido en desviación de poder, pues pretendía en realidad cuestionar el sistema o modelo general vigente en el mercado audiovisual y de las telecomunicaciones en España que se desarrolla en el ámbito de la zona I. Según afirma, la Comisión debería haberse limitado a examinar la aplicación de las normas de Derecho de la Unión en materia de competencia en la zona II. Además, señala que los efectos de la Decisión impugnada son manifiestamente desproporcionados, puesto que determinan directamente la supresión inmediata del servicio de televisión para una parte de la población en la que concurren circunstancias desfavorables desde el punto de vista social y económico, lo cual se opone a los principios fundamentales de cohesión social e igualdad. Así pues, según sostiene, la Decisión impugnada pretende facilitar la entrada en esta última zona de determinados operadores privados cuyo único interés deriva de obtener una compensación por la prestación de servicios en condiciones económicas más onerosas, bien para la Administración pública, bien para los usuarios del servicio.
142 Con arreglo a la jurisprudencia, el concepto de desviación de poder se refiere al hecho de que una autoridad administrativa haga uso de sus facultades con una finalidad distinta de aquella para la que le fueron conferidas. Una decisión solamente adolece de desviación de poder cuando se pone de manifiesto, mediante indicios objetivos, pertinentes y concordantes, que fue tomada con dicha finalidad (véanse las sentencias de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros, C‑331/88, Rec, EU:C:1990:391, apartado 24; de 10 de mayo de 2005, Italia/Comisión, C‑400/99, Rec, EU:C:2005:275, apartado 38, y de 12 de noviembre de 2008, Cantieri Navali Termoli/Comisión, T‑70/07, EU:T:2008:486, apartado 93).
143 En el presente asunto, la demandante no ha aportado ningún dato que demuestre que la Comisión abusara de sus facultades al adoptar la Decisión impugnada con una finalidad distinta de la de pronunciarse sobre si las autoridades españolas respetaron las normas en materia de ayudas de Estado al desplegar la TDT en la zona II. Como ya se ha señalado (véanse los apartados 75 a 82 y 139 de la presente sentencia), la Comisión no incurrió en error al declarar la existencia de distorsiones innecesarias de la competencia en dicha zona debido a la inobservancia del principio de neutralidad tecnológica. Dado que las consideraciones de la Comisión en la Decisión impugnada se refieren claramente a la medida controvertida en relación con dicha zona, nada permite estimar que la Comisión pretendiese en realidad cuestionar el sistema general vigente en la zona I.
144 En cuanto a la alegación de que el objetivo de reparar el falseamiento de la competencia en la zona II es manifiestamente desproporcionado con respecto a las consecuencias que resultan de la Decisión impugnada, debe señalarse que dicha alegación no es pertinente en el marco del examen de la desviación de poder. Además, según la jurisprudencia, la supresión de una ayuda ilegal mediante su recuperación es la consecuencia lógica de la declaración de su ilegalidad, de modo que la recuperación de tal ayuda, con objeto de restablecer la situación anterior, no puede considerarse, en principio, una medida desproporcionada con respecto a los objetivos de las disposiciones del Tratado en materia de ayudas estatales (véase la sentencia de 28 de julio de 2011, Diputación Foral de Vizcaya y otros/Comisión, C‑471/09 P a C‑473/09 P, EU:C:2011:521, apartado 100 y jurisprudencia citada).
145 Por último, ningún dato aportado por la demandante demuestra que la Decisión impugnada, por cuanto ordena la recuperación de la ayuda estatal en cuestión y la cancelación de los pagos pendientes, aboque a una interrupción efectiva del servicio de TDT en el conjunto de la zona II, lo cual, por lo demás, no es en absoluto pertinente al examinar la existencia de desviación de poder. Además, dicha Decisión no obliga al Reino de España a recuperar todos los fondos concedidos ni a cancelar todos los pagos al respecto, sino que incumbe únicamente a dicho Estado miembro recuperar la ayuda controvertida y cancelar todos los pagos cuestionados, por cuanto no se ha respetado el principio de neutralidad tecnológica. En estas circunstancias, las alegaciones del Reino de España relativas a la interrupción del servicio de televisión en dicha zona en caso de recuperación de la ayuda en cuestión deben calificarse de suposiciones no afianzadas. Por otra parte, se ha de recordar que dicha Decisión no afecta a la obligación de cobertura de casi toda la referida zona en lo que respecta a los canales públicos (véanse los apartados 2 y 111 de la presente sentencia) y que incumbe a las autoridades españolas organizar la extensión de la red de televisión digital de conformidad con el Derecho de la Unión en materia de ayudas de Estado. En cuanto a la alegación de que la Decisión impugnada tiene como consecuencia una compensación por la prestación de servicios en condiciones económicas más onerosas, basta con señalar que tal consecuencia es meramente hipotética.
146 Así pues, procede desestimar el cuarto motivo y, en consecuencia, el recurso en su totalidad.
147 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haberse desestimado los motivos formulados por la demandante, procede condenarla a soportar, además de sus propias costas, las de la Comisión y las de la coadyuvante, conforme a lo solicitado por éstas.
2) Navarra de Servicios y Tecnologías, S.A., soportará, además de sus propias costas, las de la Comisión Europea y las de SES Astra.