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Timestamp: 2019-12-13 13:40:33
Document Index: 371407961

Matched Legal Cases: ['artículo 173', 'artículo 173', 'artículo 173', 'Artículo 105', 'Artículo 109', 'artículo 7', 'Artículo 110', 'artículo 1', 'Artículo 37', 'artículo 1']

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Dictamen : 147 del 20/07/2010
C-147-2010
Con la aprobación del Procurador General Adjunto a.i. de la República (art. 12, párrafo segundo de la Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982), doy respuesta a su oficio número DP-1329-2010, de fecha 2 de julio de 2010 –recibido el día 6 de ese mismo mes y año por este despacho-, por medio del cual se solicita el dictamen favorable exigido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), dentro del procedimiento administrativo ordinario seguido en contra de la servidora XXX, tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la reasignación efectuada al puesto que ella ocupaba (Nº 012988, de la clase Trabajador Misceláneo 1); materializada en la resolución de Clasificación de Puestos Nº OSC-MOPT-101-2006 de las 09:00 horas del 24 de julio de 2006, de la Oficina de la Dirección General de Servicio Civil destacada en ese Ministerio para ese entonces.
De los documentos que conforman los tres tomos del expediente administrativo que nos fuera remitido al efecto, se logran extraer los siguientes hechos de interés:
1.- Que mediante informe Nº DAO-058-2006 de 7 de marzo de 2006, el Departamento de Análisis Ocupacional le remitió a la Dirección General de Recursos Humanos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, para su visto bueno, el análisis de la reasignación propuesta del puesto Nº 012988, de la clase Trabajador Misceláneo 1, ocupado por la servidora XXX, a la clase Oficinista 2, G. de E. Labores varias de oficina.
2.- Por resolución de Clasificación de Puestos Nº OSC-MOPT-101-2006 de las 09:00 horas del 24 de julio de 2006, de la Oficina de la Dirección General de Servicio Civil destacada en ese Ministerio para ese entonces, se resolvió reasignar dicho puesto de conformidad con la recomendación contenida en el informe DAO-058-2006.
3.- En el informe Nº AC-027-B-2008 de 20 de octubre de 2008, denominado “Auditoría sobre la aplicación de la normativa en materia de “Reasignaciones” en la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes correspondiente al segundo semestre del año 2006”, la Auditoría y Control en Recursos Humanos de la Dirección General de Servicio Civil, señaló un presunto incumplimiento del período de consolidación del puesto correspondiente a la servidora XXX, así como otras posibles irregularidades en cuanto al estudio de reasignación del puesto de la mencionada funcionaria.
4.- Por tal motivo, mediante oficio Nº 091497 de 15 de julio de 2009, el Director de la Dirección General de Recursos Humanos del MOPT solicita al Ministro del ramo que con base en lo dispuesto por el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública, se instaure procedimiento administrativo ordinario tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la reasignación efectuada al puesto ocupado por la señora XXX.
5.-Por resolución Nº 000612 de las 16:05 horas del 29 de julio de 2009, la entonces jerarca de esa cartera ministerial ordenó el inicio del procedimiento administrativo ordinario tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del estudio de reasignación del puesto Nº 012988 ocupado por la señora XXX, en virtud de los hechos señalados en el informe Nº AC-027-B-2008 y designa en ese mismo acto al órgano instructor del procedimiento.
6.- Mediante resolución Nº 001-2009 de las 08:00 horas del 3 de agosto de 2009, el órgano director acepta la designación efectuada.
7.- Por resolución Nº 002-2009 de las 09:30 horas del 4 de agosto de 2009, el órgano director del procedimiento dicta auto de apertura del procedimiento administrativo ordinario pertinente y convoca a la servidora investigada a comparecer en audiencia oral y privada.
8.- Mediante escrito de fecha 31 de agosto de 2009, la servidora investigada plantea excepciones de caducidad y falta de derecho e incidente de nulidad absoluta en contra de la resolución Nº 001-2009 de las 08:00 horas del 3 de agosto de 2009.
9.- Por medio del oficio Nº 090079 de 22 de setiembre de 2009, el órgano director designado traslada al Despacho del Ministro del ramo dichas excepciones e incidencias para que se dicte resolución.
10.- Por resolución Nº 001085 de las 13:36 horas del 3 de diciembre de 2009, el despacho del Ministro dispuso apartarse de lo recomendado por el órgano director y rechazó las excepciones opuestas, así como el incidente de nulidad absoluta planteada por la servidora investigada.
11.- Una vez concluida la instrucción del procedimiento ordinario, por medio del oficio Nº 090121 de fecha 10 de diciembre de 2009, se remite informe de las 10:00 horas del 8 de diciembre de 2009, por el que el órgano director del procedimiento recomendó remitir el asunto a la Procuraduría General para que ésta rinda el dictamen favorable con respecto a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del informe Nº DAO-058-2006 de 7 de marzo de 2006, el Departamento de Análisis Ocupacional.
12.- Por oficio sin número de fecha 16 de diciembre de 2009, recibido en esta Institución el día 17 del mismo mes y año, el entonces Ministro de Obras Públicas y Transportes, Licenciado Marco Vargas Díaz, solicita el dictamen favorable exigido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, dentro del procedimiento administrativo ordinario seguido en contra de la servidora XXX, tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del estudio de reasignación Nº DAO-058-2006 de 7 de marzo de 2006, elaborado por el Departamento de Análisis Ocupacional del MOPT, correspondiente al puesto Nº 012988, de la clase Trabajador Misceláneo 1, ocupado por la funcionaria XXX.
13.- Si bien no se aportó original ni copia certificada del expediente administrativo, en razón de que el citado oficio del Ministro contenía en detalle los antecedentes de aquel procedimiento y por inferirse de dicha información que dicho trámite presentaba serios vicios sustanciales que ameritan su eventual nueva tramitación por el órgano competente al efecto, pero especialmente frente a la premura de que el plazo de caducidad para ejercer aquella potestad revisora estaba muy próximo a cumplirse, es que aún en ausencia de dicho legajo la Procuraduría procedió a emitir su criterio al efecto; todo en aras de garantizar y no retrasar innecesariamente la oportuna gestión de la administración activa al respecto.
14.- Por incumplir con formalidades sustanciales del procedimiento administrativo que iban en detrimento de las garantías de los derechos individuales del administrado, y especialmente por contener vicios sustanciales por incompetencia del órgano que ordenó la apertura del procedimiento administrativo y designó al órgano director, mediante dictamen C-003-2010, de fecha 11 de enero de 2010, la Procuraduría General concluyó que se encontraba jurídicamente imposibilitada para rendir el dictamen favorable al que hace referencia del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, toda vez que lo actuado en el correspondiente procedimiento administrativo resultaba absolutamente nulo. Y expresamente se advirtió que “En caso de que la Administración mantenga su voluntad de revertir aquél acto emanado del Servicio Civil, deberá remitir el expediente administrativo a la Dirección General de Servicio Civil, para que este valore el caso y si hay mérito, lo eleve al Despacho del Señor Presidente de la República para lo correspondiente. En todo caso deberá ponderarse no sólo la existencia de un vicio concreto, sino también el tipo o grado de invalidez (disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico –art. 158.2 de la Ley General de la Administración Pública) que el mismo constituye, y con base en ello, establecer con cierto grado de certeza, si procede o no la declaratoria de nulidad en sede gubernativa o en su caso lo pertinente es declarar su lesividad.”(Lo destacado y subrayado es nuestro). Y por ello se indicó en la conclusión que se devolvía el asunto para que, dentro del plazo de caducidad previsto en el ordenamiento, se valorara si se enderezaban oportunamente los procedimientos correspondientes.
15.- Por oficio número 20100447, de fecha 1 de febrero de 2010, el Director Jurídico del MOPT, con base en las consideraciones jurídicas contenidas en el dictamen C-003-2010 de la Procuraduría General, recomienda tanto al Departamento de Análisis Ocupacional, como a la Dirección General de Recursos Humanos de ese Ministerio que coordinen de forma inmediata con la Dirección General de Servicio Civil y con la Presidencia de la República, la designación de un órgano director para anular la resolución por la que se reasignó el puesto de la servidora XXX.
16.- Por oficio número 10608, de fecha 12 de febrero de 2010, el Director de Recursos Humanos remite al departamento de Análisis Ocupacional el referido oficio 20100447 de la Dirección Jurídica, para lo correspondiente.
17.- Por oficio sin número de fecha 1 de marzo de 2010, el departamento de Análisis Ocupacional acoge las recomendaciones de la Dirección Jurídica y remite a la Dirección de Recursos Humanos el expediente del caso para su elevación ante la Presidencia de la República.
18.- Por oficio número 101051, de fecha 12 de abril de 2010, la Dirección General de recursos Humanos del MOPT remite el asunto al Director General de Servicio Civil para que proceda de conformidad.
19.- Por oficio número DG-241-2010, de fecha 11 de mayo de 2010, el Director General de Servicio Civil pone en conocimiento del caso a la Señora Presidente de la República, Laura Chinchilla Miranda, y le remite para su firma la resolución administrativa que conforma el órgano director del procedimiento administrativo que determinará si existe o no la nulidad absoluta, evidente y manifiesta acusada.
20.- Por resolución de las 12 horas del 11 de mayo del 2010, la Señora Presidente de la República, Laura Chinchilla Miranda, ordena la apertura de procedimiento administrativo ordinario tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la Resolución Nº OSC-MOPT-101-2006 de las 09:00 horas del 24 de julio de 2006, de la Oficina de la Dirección General de Servicio Civil destacada en el MOPT, mediante la cual se reasigna el puesto 012988 de la clase Trabajador Misceláneo 1, Grado de Especialidad Labores Básicas de Mantenimiento a la clase Oficinista 2, Grupo de Especialidad Labores varias de Oficina; puesto ocupado por la servidora XXX. Y designa como órgano director al Licenciado César Augusto Soto Solís, funcionario de la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil.
21.- Por resolución de las 09:30 horas del 14 de mayo de 2010 -notificada a la interesada personalmente en esa misma fecha- se inicia el procedimiento administrativo ordinario ordenado al efecto; se le hace las prevenciones de ley y se le convoca a la audiencia oral y privada el día 8 de junio de 2010, a las 08:30 horas.
22.- Por escrito de 17 de mayo de 2010 –recibido en esa misma fecha- la servidora XXX recusa al integrante del órgano director unipersonal.
23.- Por resolución OD-001-2010, de las 12:20 horas del 20 de mayo de 2010, el órgano director unipersonal considera que no hay motivos para ser recusado y conforme a lo previsto por el ordinal 231 de la Ley General de la Administración Pública, remite el expediente en alzada ante la Señora Presidente de la República.
24.- Por resolución de las 10:00 horas del 21 de mayo de 2010, la Señora Presidente de la República rechaza la recusación interpuesta y ordena se continúe con el procedimiento administrativo.
25.- Por resolución OD-002-2010 de las 14:30 horas del 31 de mayo de 2010, el órgano director solicita al Jefe del departamento de Recursos Humanos del MOPT que remita el expediente de la servidora XXX, para poder confrontar la documentación que consta en el expediente administrativo levantado al efecto.
26.- Por certificación de fecha 3 de junio de 2010, el Director de Recursos Humanos del MOPT remite al órgano director un CD que contiene la copia digitalizada del expediente personal de la servidora XXX, el cual contiene 162 folios.
27.- Por constancia de fecha 4 de junio de 2010, el Director de Recursos Humanos del MOPT remite al órgano director 36 copias relacionadas con el Informe DAO-058-2006 de 7 de marzo de 2006.
28.- El día 8 de junio del 2010 a las 08:30 horas se lleva a cabo la audiencia oral y privada, a la que asiste la servidora XXX y el testigo XXX.
30.- Por oficio sin número y fecha, el órgano director rinde su informe final con recomendaciones a la Señora Presidente de la República, en el sentido de que se declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución la Resolución Nº OSC-MOPT-101-2006 de las 09:00 horas del 24 de julio de 2006, de la Oficina de la Dirección General de Servicio Civil destacada en el MOPT, mediante la cual se reasigna el puesto 012988 de la clase Trabajador Misceláneo 1, Grado de Especialidad Labores Básicas de Mantenimiento a la clase Oficinista 2, Grupo de Especialidad Labores varias de Oficina; puesto ocupado por la servidora XXX.
31.- Por oficio DP-1329-2010, de fecha 2 de julio de 2010 –recibido el día 6 de ese mismo mes y año por este despacho-, la Señora Presidente de la República solicita formalmente a la Procuraduría General que emita en este caso el dictamen favorable pertinente, conforme lo preceptúa el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública.
Y fue expresamente que por todo ello, en el dictamen C-003-2010, de 11 de enero de 2010, expresamente advertimos lo siguiente:
“En caso de que la Administración mantenga su voluntad de revertir aquél acto emanado del Servicio Civil, deberá remitir el expediente administrativo a la Dirección General de Servicio Civil, para que este valore el caso y si hay mérito, lo eleve al Despacho del Señor Presidente de la República para lo correspondiente. En todo caso deberá ponderarse no sólo la existencia de un vicio concreto, sino también el tipo o grado de invalidez (disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico –art. 158.2 de la Ley General de la Administración Pública) que el mismo constituye, y con base en ello, establecer con cierto grado de certeza, si procede o no la declaratoria de nulidad en sede gubernativa o en su caso lo pertinente es declarar su lesividad.”(Lo destacado y subrayado es nuestro).
Ahora bien, en lo que respecta al presente caso, debemos admitir que ciertamente durante el transcurso de cualquier relación de empleo, puede ocurrir que se produzcan modificaciones en las tareas y responsabilidades que le han sido atribuidas al servidor. Dentro del Régimen de Servicio Civil, para ajustar ese cambio a la clasificación existente, se aplica la figura de la “reasignación”, que ha sido definida como el “Cambio que se opera en la clasificación de un puesto con motivo de la variación sustancial y permanente en sus tareas y responsabilidades”. (Artículo 105 inciso b) del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil). Es decir, las tareas y requisitos del puesto deben ajustarse no con miras a mejorar o ajustar la situación de un funcionario determinado, sino con la finalidad de mejorar el servicio público.
El mecanismo mediante el cual se realiza el trámite de reasignación, está definido en los artículos 109, 110 y 111 del citado Reglamento (Véase al respecto el dictamen C-181-2008 de 29 de mayo de 2008).
En lo que interesa, aquel Reglamento dispone:
“Artículo 109.- Las oficinas de recursos humanos de los ministerios e instituciones cubiertas por el Régimen de Servicio Civil deben estar atentas a los cambios a que se ven sometidos los puestos y proceder a su actualización siguiendo la normativa establecida por la Dirección General.
(Así reformado por el artículo 7° del Decreto Ejecutivo No. 22422-MP del 5 de agosto de 1993).
Artículo 110.- Cuando el jerarca o jefe autorizado estime que en un puesto se han dado cambios sustanciales y permanentes en sus tareas, actividades y responsabilidades, como consecuencia de modificaciones en los objetivos y/o procesos de trabajo, que impliquen la obtención de productos o servicios más eficientes, salvo casos de excepción a juicio de la instancia competente podrán gestionar ante la Oficina de Recursos Humanos respectiva, el trámite de la reasignación del puesto, o el estudio de clasificación que corresponda. Dicha Oficina ejecutará los estudios respectivos considerando para tal efecto los objetivos, estructura organizacional avalada por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), estructura ocupacional, funcionamiento, cobertura, procedimientos y otros aspectos básicos de organización que afecten la clasificación del puesto y que obedezcan a un ordenamiento racional necesario para el buen cumplimiento de los objetivos de la dependencia, por lo que las Oficinas de Recursos Humanos deberán conocer la citada información, así como controlar su constante actualización, de conformidad con los cambios y modificaciones que al respecto se suceda.
(Así reformado por artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 27097 de 15 de mayo de 1998).
a. Los cambios operados en las tareas, actividades y responsabilidades que conforman los puestos, producto de las modificaciones en los objetivos y o procesos de trabajo de las unidades donde se ubican, tienen que haberse consolidado debidamente y por ello, debe mediar entre el inicio de dichos cambios y la presentación de la solicitud de reasignación o el estudio de oficio que hace la Oficina de Recursos Humanos, un período no menor de seis meses.
b. La Oficina de Recursos Humanos enviará al servidor titular del puesto o al Jerarca o Jefe autorizado, en caso de plazas vacantes, una copia del resultado del estudio, para que, dentro de los tres días hábiles siguientes al recibo de la comunicación, el titular del puesto pueda solicitar la revocatoria, presentando las consideraciones y objeciones que fundamenten el reclamo, las cuales serán resueltas en primera instancia, por la Oficina de Recursos Humanos, la cual determinará la procedencia de lo planteado. Si el resultado de la solicitud de revocatoria no satisface las expectativas del interesado, éste podrá, en segunda instancia, dentro de los tres días hábiles siguientes al recibo de la segunda comunicación, apelar ante el Director General de Servicio Civil, quien resolverá en definitiva, agotando la vía administrativa.
c. La reasignación sólo podrá efectuarse si se cumplen los requisitos técnicos señalados en el artículo anterior y el servidor titular del puesto reúne los requisitos que para la clase recomendada señala el Manual respectivo, salvo casos de excepción contemplados en la normativa que para tal efecto dicte la Dirección General.
d. Si el puesto estuviere ocupado y la reasignación resultare de una clase de inferior categoría a la de la original, los efectos de la misma automáticamente quedarán en suspenso hasta por un período de seis meses, mientras tanto el servidor continuará en el desempeño de sus actividades y en dicho período podrá ser trasladado a otro puesto de igual clase a la del puesto que venía desempeñando antes de producirse la reasignación; o bien ser promovido a otro puesto si reuniere requisitos para ocuparlo. Si la ubicación del servidor no fuere posible dentro del lapso señalado y éste no aceptare la reasignación descendente, éste cesará en sus funciones y se procederá al pago de la indemnización indicada en el Artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil. En el caso de que el servidor acepte la reasignación tendrá derecho a una indemnización correspondiente a un mes por cada año de servicios al Estado, y que será proporcional al monto de la reducción que tenga su salario.
(Así reformado por el artículo 1° del Decreto ejecutivo N° 27097 de 15 de mayo de 1997).”
En este caso, debemos indicar, a manera de síntesis, que no estimamos que los vicios acusados (falta de consolidación de los cambios operados en el puesto; reasignación de puesto vacante, etc.) que presuntamente contienen los estudios de reasignación que sustentaron la resolución de Clasificación de Puestos Nº OSC-MOPT-101-2006 de las 09:00 horas del 24 de julio de 2006, por la que se reasignó el puesto Nº 012988, de la clase Trabajador Misceláneo, que ocupa en propiedad la servidora XXX, sean de tal magnitud que dé motivos para afirmar la existencia de una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta, porque dichos presuntos vicios no resultan patentes, notorios ni ostensibles por la mera confrontación del acto administrativo acusado de inválido con la normativa reglamentaria de comentario. Al contrario, para verificarlos es necesario desarrollar todo un proceso interpretativo o exegético integrativo de la normativa reglamentaria y de las interpretaciones que de ella ha efectuado la propia Dirección General de Servicio Civil, por medio de circulares; lo cual conlleva a la apertura de un margen de potencial disputa y opinabilidad jurídica, como bien se infiere del propio informe final del órgano director; situación que remite inexorablemente el asunto a un debate judicial –proceso ordinario de lesividad-, en el que es mejor requerir el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo, como garantía para el propio administrado que se vería eventualmente afectado con aquella declaratoria de nulidad.
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría devuelve, sin el dictamen afirmativo solicitado, la gestión tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución de Clasificación de Puestos Nº OSC-MOPT-101-2006 de las 09:00 horas del 24 de julio de 2006, de la Oficina de la Dirección General de Servicio Civil destacada en ese Ministerio para ese entonces, por la que se reasignó el puesto Nº 012988, de la clase Trabajador Misceláneo, que ocupa la servidora XXX. Lo anterior, fundamentalmente, porque no se aprecia la existencia de una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.
En caso de que la Administración mantenga su voluntad de revertir aquél acto emanado del Servicio Civil, podría optar por acudir al proceso contencioso de lesividad, (arts. 183.3 LGAP, 10.5 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley Nº 8508); trámite que no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria de lesividad por parte del órgano superior jerárquico supremo de la jerarquía administrativa correspondiente; todo esto en el entendido de que deberá hacerlo antes del 24 de julio próximo.
De la señora Presidente, atento se suscribe;