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Timestamp: 2020-08-09 00:26:52
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Sinopsis artículo 81 - Constitución Española
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Sinopsis artículo 81
El artículo 81 de la Constitución (que curiosamente abre el Capítulo II del Título tercero, dedicado a la elaboración de las leyes) introduce una categoría de leyes ajena como tal a nuestra tradición jurídica, aunque en el constitucionalismo del XIX la expresión suele aparecer referida a las leyes de desarrollo de la Constitución. Está presente en otros ordenamientos, singularmente el francés, remitiéndose a ellas las constituciones para la organización o el funcionamiento de los poderes públicos. El artículo 46 de la Constitución de 1958 exige para la aprobación de las leyes orgánicas la mayoría absoluta de la Asamblea Nacional en caso de disenso entre las Cámaras, y de las dos asambleas si afectan al Senado. Por otra parte, las leyes orgánicas no pueden ser promulgadas sin la previa declaración de conformidad con la Constitución por el Consejo Constitucional.
El Anteproyecto de la Constitución (artículo 73) contemplaba como leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los Títulos I y II de la Constitución y a la organización de las instituciones centrales del Estado, así como las que aprobaran los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general. La referencia a los Títulos I y II se sustituye en el Informe de la Ponencia por "las relativas al desarrollo de las libertades públicas", y al final del apartado se añaden "las demás previstas en la Constitución".
El texto permanecerá inalterado hasta el Pleno del Senado, que sustituyó "instituciones centrales" por "instituciones fundamentales", procediendo la redacción vigente del apartado primero de la Comisión Mixta Congreso-Senado.
Como en otras ocasiones, de tan escasa divergencia entre las Cámaras la Comisión Mixta crea un texto nuevo, suprimiendo la referencia a las instituciones e introduciendo los derechos fundamentales.
En el apartado segundo del artículo ocurre algo parecido. Del artículo 73.2 del Anteproyecto constitucional ("Las leyes orgánicas deberán ser aprobadas, modificadas o derogadas por mayoría absoluta del Congreso de los Diputados") y el artículo 80 aprobado por el Pleno del Senado con las modificaciones introducidas por la Comisión de Constitución de esta Cámara ("Las leyes orgánicas deberán ser aprobadas, modificadas y derogadas por el mismo procedimiento y mediante mayoría absoluta del Congreso. Cuando se refieran a los Estatutos de Autonomía o a los efectos prevenidos en el artículo 149, necesitarán también ser aprobadas por mayoría absoluta del Senado"), resulta, tras la intervención de la Comisión Mixta, la supresión del inciso final y la nueva redacción del primero.
Concepto constitucional de las leyes orgánicas
1.- Regulación constitucional.
La ley orgánica configurada en el artículo 81 de la Constitución se define por dos notas: su contenido y su procedimiento.
En cuanto a lo primero, las materias reservadas a la ley orgánica son identificadas por el propio artículo 81 (desarrollo de derechos fundamentales y libertades públicas, Estatutos de Autonomía y régimen electoral general) o por otros preceptos de la Constitución a los que aquél remite, que pueden sintetizarse como normas reguladoras de los órganos constitucionales o de relevancia constitucional y del ejercicio de determinados derechos o de la configuración del Estado autonómico.
Por lo que al procedimiento se refiere, además de la exigencia por el artículo 81.2 de aprobación por el Congreso de los Diputados por mayoría absoluta en una votación final sobre el conjunto del proyecto, otros preceptos constitucionales introducen limitaciones procedimentales: no cabe en materia de ley orgánica la delegación legislativa en Comisión (75.3), la iniciativa legislativa popular (87.3) ni la aprobación por decreto-ley (artículo 86, que enumera con otra terminología materias similares a las contenidas en el artículo 81). La primera y la tercera limitaciones son simple consecuencia de la reserva de la aprobación final de las leyes orgánicas en favor del Pleno del Congreso de los Diputados, que ha de expresar su voluntad mediante una mayoría cualificada.
2.- Posición en el sistema de fuentes.
Desde los primeros tiempos postconstitucionales se ha planteado la doctrina la relación entre ley orgánica y ley ordinaria, como también entre la ley orgánica y el reglamento. La posición del Tribunal Constitucional puede resumirse en los términos que se exponen a continuación:
a) Relación ley orgánica - ley ordinaria.
- Ha de recordarse en este punto que el artículo 28.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) dispone que "el Tribunal Constitucional podrá declarar inconstitucionales por infracción del artículo 81 de la Constitución los preceptos de un Decreto-ley, Decreto legislativo, Ley que no haya sido aprobada con el carácter de orgánica o norma legislativa de una Comunidad Autónoma en el caso de que dichas disposiciones hubieran regulado materias reservadas a Ley Orgánica o impliquen modificación o derogación de una Ley aprobada con tal carácter, cualquiera que sea su contenido".
- El Tribunal dejó establecido en fecha temprana (STC 5/1981) y ha reiterado posteriormente (entre otras, en la STC 213/1996) que las leyes orgánicas y las ordinarias no se sitúan propiamente en distintos planos jerárquicos, por lo que el principio de jerarquía normativa no es fundamento adecuado para enjuiciar la posible inconstitucionalidad de una ley ordinaria por supuesta invasión del ámbito reservado a la ley orgánica. Es decir, el Tribunal Constitucional parece alinearse con el sector de la doctrina que articula las relaciones ley orgánica/ley ordinaria en torno al principio de competencia.
- Si la reserva de ley orgánica impide a la ley ordinaria regular las materias reservadas a aquélla, a la inversa también sería disconforme con la Constitución que la ley orgánica invadiera materias reservadas a la ley ordinaria (STC 5/1981, 127/1994). La reserva de ley orgánica no puede interpretarse de forma tal que cualquier materia ajena a dicha reserva por el hecho de estar incluida en una ley orgánica haya de gozar definitivamente del efecto de congelación de rango y de la necesidad de una mayoría cualificada para su ulterior modificación (concepción formal que podría producir una petrificación abusiva en el ordenamiento jurídico), pues tal efecto puede y aun debe ser excluido por la misma ley orgánica o por sentencia del TC que declare cuáles de los preceptos de aquélla no participan de tal naturaleza. Esta doctrina ha sido reiterada de manera muy clara en la STC 184/2012, de 17 de octubre, en cuyo fundamento jurídico 9 se afirma que ¿si es cierto que existen materias reservadas a Leyes Orgánicas (art. 81.1 CE), también lo es que las Leyes Orgánicas están reservadas a estas materias y que, por tanto, sería disconforme con la Constitución la Ley Orgánica que invadiera materias reservadas a la Ley ordinaria (FJ 21)¿.
- El Tribunal Constitucional ha reiterado en sus sentencias la necesidad de aplicar de forma restrictiva la aplicación de la reserva de ley orgánica. De forma clara lo hizo en la ya mencionada primera sentencia en relación con dicha materia, la STC 5/81, pero lo ha vuelto a manifestar en la STC 184/212 donde señala que ¿ nuestra doctrina ha destacado, en primer lugar y de forma ininterrumpida desde la citada STC 5/1981, la necesidad de aplicar un criterio estricto o ¿restrictivo¿ para determinar el alcance de la reserva y ello tanto en lo referente al término ¿desarrollar¿, como a ¿la materia¿ objeto de reserva¿ (FJ 9).
- Así, cuando en una misma ley orgánica concurren materias estrictas y materias conexas, la propia ley orgánica señala (siguiendo las indicaciones de la STC 5/1981) cuáles de sus preceptos contienen materias que pueden ser alteradas por una ley ordinaria. En defecto de esta declaración o si su contenido no fuere ajustado a derecho, es el propio Tribunal Constitucional quién deberá indicar qué preceptos pueden ser modificados por ley ordinaria. La doctrina relativa a las materias conexas también se ha ido reiterando en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, recientemente en las sentencias relativas al enjuiciamiento de la constitucionalidad de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la educación, SSTC 212, 213 Y 214 de 14 de noviembre de 2012
- No obstante, para que una ley sea orgánica, su núcleo debe afectar a materias reservadas a la ley orgánica (no basta con un precepto de contenido orgánico para que pueda atribuirse a la ley dicho carácter) y sólo puede incluir preceptos que excedan del ámbito estricto de la reserva cuando su contenido desarrolle el núcleo orgánico y siempre que constituyan un complemento necesario para su mejor inteligencia, debiendo en todo caso el legislador concretar los preceptos que tienen tal carácter (STC 76/1983).
- La reserva de ley orgánica no es incompatible con la colaboración internormativa, no existiendo imposibilidad constitucional para que la ley orgánica llame a la ordinaria a integrar en algunos extremos sus disposiciones "de desarrollo", siempre y cuando tal remisión no entrañe un reenvío en blanco o en condiciones tan laxas que viniesen a defraudar la reserva constitucional en favor de la ley orgánica. Esta remisión es difícil de obviar, reconoce el Tribunal, en el desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas, pudiendo constituir una técnica sustitutiva de la igualmente constitucional consistente en la inclusión en la propia ley orgánica de normaciones ajenas al ámbito reservado ("materias conexas") (STC 137/1986).
- Esta opción de remisión es imperativa cuando se trata de articular las competencias estatales con las autonómicas (STC 137/1986). Un elemental criterio de interpretación sistemática al fijar el alcance de la reserva de ley orgánica debe cohonestarse con el contenido de los preceptos del llamado bloque de la constitucionalidad que distribuyen las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (STC 173/1998).
b) Relación entre ley orgánica y reglamento.
- La introducción de la categoría de ley orgánica no altera las relaciones tradicionalmente establecidas entre la ley y el reglamento, siendo por ello constitucionalmente legítimo que el legislador orgánico remita al reglamento para completar el desarrollo normativo de las materias reservadas al mismo, lo cual, en muchos casos, es obligado y necesario, ya que no hay ley en la que se pueda dar entrada a todos los problemas imaginables (SSTC 77/1985, 101/1991, 131/2013).
- Para que la remisión al reglamento sea constitucionalmente legítima, la delegación debe formularse en condiciones que no contraríen materialmente la finalidad de la reserva, para lo cual deberán restringir el ejercicio de la potestad reglamentaria a un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia ley (STC 101/1991, 131/2013).
Materias reservadas a la ley orgánica
En cuanto a los derechos y libertades afectados, el Tribunal se pronunció pronto por su limitación a los comprendidos en la Sección 1ª del Capítulo II del Título I de la Constitución (STC 76/1983), esto es, a los artículos 15 a 29 CE, exigiéndose forma orgánica para las leyes que los desarrollen de modo directo en cuanto tales derechos, pero no cuando meramente les afecten o incidan en ellos (STC 6/1982).
Es relevante en lo referido a esta materia referirse a la STC 31/2015, de 25 de febrero que resuelve un recurso de inconstitucionalidad relativo a diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2014 de consultas populares no referendarias y otras formas de participación ciudadana. En esta sentencia el Tribunal Constitucional señala que el régimen jurídico del referéndum está sujeto a dos reservas de ley orgánica. Por un lado el artículo 92.3 de la Constitución establece que ¿una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en la Constitución¿, a lo que hay que añadir, como señala el Tribunal que ¿además, el referéndum, en cuanto implica el ejercicio del derecho fundamental reconocido por el art. 23.1 CE, está sujeto en su desarrollo a la reserva de ley orgánica prevista en el art. 81.1 del propio texto constitucional. Concurren, por tanto, dos exigencias constitucionales de reserva de ley orgánica: una, genérica, vinculada al desarrollo de los derechos fundamentales; y, otra, específica, asociada a la institución del referéndum¿.
b) Estatutos de Autonomía
La reserva de ley orgánica para la aprobación de los Estatutos de Autonomía origina que la referencia contenida en el artículo 146 a la "tramitación como ley" de los proyectos de Estatuto de régimen ordinario deba ser entendida como ley orgánica, en coherencia también con la previsión por el artículo 147 de su reforma mediante ley orgánica.
El Tribunal Constitucional ha declarado que los Estatutos de Autonomía gozan de una especial rigidez en relación con las demás leyes orgánicas. Ello es así porque "la invalidez de un precepto estatutario sólo puede derivarse de la Constitución misma "incluidas, claro está, sus normas de remisión a determinadas leyes orgánicas", pues, dado que sólo la Constitución establece la función y contenido de los Estatutos, sólo a ella se infraordenan; lo que se acentúa como consecuencia del peculiar procedimiento de elaboración y reforma de los Estatutos, que los dota de una singular rigidez respecto de las demás leyes orgánicas". Además, "Su procedimiento de reforma, que no puede realizarse a través de su sola aprobación por las Cortes Generales, determina la superior resistencia de los Estatutos sobre las leyes orgánicas" (STC 247/2007).
c) Régimen electoral general
La reserva de ley orgánica para el régimen electoral general ha sido interpretada por el TC como lo que es primario y nuclear en el régimen electoral, más amplio que el desarrollo del artículo 23.1 ya incluido en otra reserva del artículo 81 (STC 38/1983). El adjetivo "general" no está referido al tipo de elecciones, estando compuesto el régimen electoral general por las normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su conjunto y en el de las entidades territoriales en que se organiza a tenor del artículo 137 de la Constitución, salvo las excepciones que se hallen establecidas en la Constitución y en los Estatutos.
Sobre el contenido de la ley electoral, véase la sinopsis del artículo 70 CE.
Tras la declaración de inconstitucionalidad en el recurso previo del Proyecto de Ley Orgánica sobre incompatibilidades de diputados y senadores por la STC 72/1984, se dicta la vigente Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general, modificada en distintas ocasiones posteriores.
d) Demás previstas en la Constitución
Nos remitimos a la sinopsis de los preceptos correspondientes, enumerados en las concordancias del presente artículo. Podemos destacar la doctrina constitucional reciente relativa al artículo 135.5 de la Constitución (reformado el 27 de septiembre de 2011) que se refiere a una ley orgánica que desarrolle los principios a que se refiere dicho artículo ¿ Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera-. Así, el Tribunal Constitucional en la STC 101/2017, de 20 de julio de 2017, que resuelve un recurso de inconstitucionalidad en relación con diversos preceptos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, señaló que ¿La doctrina constitucional ha descartado «un entendimiento expansivo del artículo 135.5 CE en cuya virtud cualesquiera medidas destinadas al ahorro en el gasto público, al manejo eficiente de los recursos públicos o a la racionalización de las estructuras administrativas queden reservadas a la ley orgánica por el solo dato de que sirvan en última instancia a fines de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera» [STC 41/2016, FJ 3 a)]. Ha subrayado en este sentido «la necesidad de aplicar un criterio estricto o restrictivo» (STC 215/2014, de 18 de diciembre, FJ 3)¿
Además de las prohibiciones constitucionales ya mencionadas (de delegación en Comisión o en el Gobierno y de iniciativa popular), la exigencia de aprobación de las leyes orgánicas por mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto provoca especialidades en el procedimiento legislativo reguladas por los artículos 130 a 132 del Reglamento de la Cámara Baja.
a) Calificación de las iniciativas
En primer lugar, y en cuanto a la calificación de los proyectos o proposiciones de ley como orgánicos por la Mesa del Congreso, ésta puede realizarse:
- en el momento inicial de su admisión a trámite, bien de acuerdo con el carácter previamente dado a la iniciativa por el Gobierno o por su autor (a la vista del criterio razonado que al respecto exponga el Gobierno o el proponente, dice el artículo 130.1 RC), bien recalificando aquélla en uso de las facultades que a la Mesa confiere el artículo 31.4º y 5º RC y el propio artículo 130.1.
- a la vista del criterio razonado que exponga la correspondiente ponencia en trámite de informe (130.1 RC). En ocasiones, cuando existen dudas sobre el carácter orgánico de una iniciativa o de parte de la misma, la Mesa difiere su pronunciamiento inicial sobre tal carácter hasta la emisión de criterio por la ponencia.
- a instancias de la Comisión competente, una vez concluido el trámite de informe de la ponencia y siempre que la cuestión no se hubiese planteado con anterioridad. Si la calificación de la ley como orgánica se produjera habiéndose ya iniciado el debate en comisión, el procedimiento se retrotrae al momento inicial de dicho debate (130.2 RC).
La Mesa del Congreso puede calificar las iniciativas legislativas de:
- orgánicas, calificación que, según el artículo 130.1 debe realizarse oída la Junta de Portavoces, audiencia restringida en la práctica a los supuestos de modificación de la calificación inicial como ordinaria en un momento posterior a la admisión a trámite.
- de contenido parcialmente orgánico que no debe afectar al carácter ordinario de la iniciativa (en otro caso, la coexistencia de preceptos de carácter ordinario y orgánico deberá ser delimitada en el texto de la misma). Siguiendo la doctrina del TC, en tal supuesto, la Mesa adopta el acuerdo de desglosar los preceptos que afectan a materia orgánica para su tramitación como una iniciativa independiente con las especialidades procedimentales que corresponden a las leyes orgánicas. Lo mismo ocurrirá en el caso de introducción de enmiendas en el Congreso que contengan materias reservadas a la ley orgánica o de inclusión de enmiendas por el Senado de este carácter, como veremos a continuación.
El primer supuesto de desglose fue el acordado por la Mesa del Congreso el 23 de diciembre de 1986, del Título VII del Proyecto de Ley de Ordenación de transportes terrestres, que llegaría a ser la L.O. 5/1987.
A partir de entonces, no es infrecuente la tramitación de dos iniciativas sobre la misma materia, una ordinaria y otra orgánica (por incluir aspectos penales o jurisdiccionales, por ejemplo) que se tramitan en paralelo, por los mismos órganos y en iguales plazos.
Según el artículo 130.3 RC, las enmiendas que contengan materias reservadas a ley orgánica que se hayan presentado a un proyecto de ley ordinaria sólo podrán ser admitidas a trámite por acuerdo de la Mesa del Congreso, a consulta de la correspondiente ponencia, estándose en su caso a lo previsto en el apartado anterior en cuanto a calificación por la Mesa y retroacción del debate iniciado por la Comisión.
En la realidad, cuando la ponencia alerta a la Mesa sobre el contenido orgánico de determinadas enmiendas, ésta adopta un eventual acuerdo de desglose de la parte correspondiente a materia orgánica, en función de la probabilidad de aceptación de aquéllas por la Comisión o, en su caso, una vez que la aceptación se ha producido.
La aprobación inicial por el Pleno del Congreso de los proyectos o proposiciones de ley orgánica requiere una votación final sobre el conjunto del texto por mayoría absoluta.
Dicha votación:
- tiene lugar una vez concluidas todas las votaciones parciales sobre las enmiendas y el dictamen de la Comisión, bien inmediatamente a continuación de aquéllas, bien en un momento posterior.
- en todo caso, la hora de la votación deberá haber sido anunciada con antelación por la presidencia de la Cámara (131.2 RC), normalmente mediante la fórmula "no antes de las...horas", para evitar las votaciones por sorpresa y asegurar la mayor asistencia posible que facilite la obtención de la mayoría requerida.
Si en la votación se consigue la mayoría absoluta (más de la mitad de los miembros que componen la Cámara, i.e. 176 si todos sus miembros han perfeccionado su condición), la iniciativa es remitida al Senado. De no obtenerse la mayoría requerida el proyecto es devuelto a la Comisión dictaminadora para que emita nuevo dictamen en el plazo de un mes (131.2 RC), que será debatido conforme a las normas que regulan los debates de totalidad y sometido a votación. Si en ella se obtiene la mayoría absoluta, la iniciativa es remitida al Senado, en caso contrario se entiende rechazada (131.3 RC).
La no obtención de mayoría absoluta se ha producido en algunas ocasiones de mayorías ajustadas. Así, el 5 de mayo de 1997 y el 30 de noviembre de 2004 en relación con sendos Proyectos de Ley Orgánica de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de junio, del Poder Judicial. En el último caso, al tramitarse el proyecto por el procedimiento de lectura única, resultó rechazado (sin perjuicio de su nuevo envío por el Gobierno).
d) Senado
La tramitación en el Senado de los proyectos y proposiciones de ley orgánica no presenta especialidad alguna, y de hecho su Reglamento no contiene referencias a este tipo de leyes.
No obstante, tres cuestiones relevantes pueden resultar de su actuación:
- El Senado puede aprobar un veto a un proyecto o proposición de ley orgánica, cuyo levantamiento requiere en todo caso la ratificación del texto inicial por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, según prescribe el artículo 132.1º RC, con lo que no sería posible el levantamiento por mayoría simple transcurridos dos meses que permite el artículo 90.2 de la Constitución.
- Si el Senado introduce enmiendas a un proyecto o proposición de ley orgánica y éstas (todas o alguna) son aceptadas por el Pleno del Congreso por mayoría simple, según el artículo 90.2 CE, el texto resultante de su incorporación debe ser sometido a una votación de conjunto, que requiere mayoría absoluta para su aprobación (132.2º RC). De no alcanzarse dicha mayoría, queda ratificado el texto inicial del Congreso (que obtuvo mayoría absoluta en su momento) y rechazadas todas las enmiendas propuestas por el Senado. Esto último ha sucedido en algunas ocasiones por circunstancias diversas (ausencias, retirada de apoyos). Así, entre otros, respecto del Proyecto de Ley Orgánica del Tribunal del Jurado en 1995 (Diario de sesiones de 11 de mayo de 1995) o del Proyecto de Ley Orgánica de reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal en materia de prisión provisional, en la VII legislatura (16 de octubre de 2003).
- El Senado en alguna ocasión ha aprobado enmiendas sobre materia orgánica a proyectos y proposiciones de ley ordinarios, lo que ha motivado cierto debate doctrinal, que la STC 124/2003 (sobre la L.O. 2/1996, complementaria de la Ley de ordenación del comercio minorista, desglosada por la Mesa del Congreso de los Diputados) no solventa definitivamente, pues no se ocupa de la posible irregularidad de procedimiento denunciada por el recurrente, pero no concretada en el recurso.
En los últimos años sin embargo el debate se ha ido atenuando y tiende a aceptarse por la mayoría de los autores que el Senado puede introducir enmiendas en materias reservadas a ley orgánica sin que ello afecte a la validez del procedimiento. Así, la Ley Orgánica 3/2011, por la que se modifica la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (número de expediente 122/000255), fue introducida como proposición de ley en el Congreso de los Diputados y enmendada en el Senado, siendo los cambios introducidos por la Cámara Alta aceptados por el Pleno del Congreso el 26 de enero de 2011.
Entre la bibliografía básica sobre la materia tratada en este artículo pueden destacarse entre otros los trabajos de Barceló, Tomás Ramón Fernández, Gálvez, Linde, etc.
Sinopsis realizada por: Piedad García-Escudero Márquez. Letrada de las Cortes Generales, Profesora titular. Universidad Complutense. Junio, 2005.