Source: https://www.conjur.com.br/2018-mai-08/ricardo-silva-questao-pedido-individual-dados-executivo
Timestamp: 2019-01-22 16:54:44+00:00
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ConJur - Ricardo da Silva: A questão do pedido individual de dados ao Executivo
Parlamentar pode mesmo pedir, individualmente, dados ao Poder Executivo?
8 de maio de 2018, 14h29
Por Ricardo Teixeira da Silva
No dia 25 de abril, o Plenário do Supremo Tribunal Federal aprovou tese de repercussão geral (Tema 832) fixando o entendimento de que “o parlamentar, na condição de cidadão, pode exercer plenamente seu direito fundamental de acesso a informações de interesse pessoal ou coletivo, nos termos do art. 5º, inciso XXXIII, da CF e das normas de regência desse direito”.
A notícia foi recebida com estardalhaço nas câmaras municipais Brasil afora. E a repercussão tem razão de ser. O enunciado, tal qual escrito, diz muito. Mas será que realmente diz tudo aquilo que, a uma primeira vista, parece sugerir? Entendo que não.
Para melhor elucidar a questão, mostra-se necessário fazer uma breve recapitulação do caso concreto versado nos autos do RE 865.401, que teve reconhecida a repercussão geral da matéria.
A controvérsia dizia respeito a um requerimento formulado por vereador da cidade de Guiricema (MG), solicitando ao Poder Executivo informações e documentos. O pedido foi indeferido pelo Plenário da Câmara Municipal.
Inconformado, o vereador apresentou novo requerimento, desta vez endereçado diretamente ao prefeito, insistindo na obtenção das informações. O alcaide não atendeu o pedido, levando em conta, inclusive, o fato de já haver prévia rejeição na esfera do Poder Legislativo.
Diante de tais circunstâncias, o parlamentar ingressou com mandado de segurança a fim de defender o direito líquido e certo de obter, do Poder Executivo, informações destinadas à defesa do interesse público.
A pretensão foi parcialmente acolhida na instância originária, que lhe negou acesso apenas a documentos e informações sigilosas. Nada obstante, em segundo grau, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais considerou que o encaminhamento de requerimento pelo vereador, diretamente ao prefeito, violaria o princípio da colegialidade ao qual estão subordinados todos os parlamentares.
Inconformado com a decisão, o parlamentar interpôs o recurso extraordinário que teve reconhecida a repercussão geral, redundando no enunciado transcrito no parágrafo inicial.
A notícia pegou muitos procuradores legislativos, assessores e parlamentares de surpresa, exalando ares de grande novidade.
Por força da simetria com o artigo 50, parágrafo 2º da Constituição da República, a imensa maioria das constituições estaduais e leis orgânicas municipais prevê que a solicitação de informações ao Poder Executivo deverá ser feita pela Mesa Diretora, pelas comissões ou pelo Plenário da respectiva Casa. Os regimentos internos também costumam repetir tal disposição.
No mesmo diapasão, o artigo 31, parágrafo 1º da Constituição Federal dispõe que o controle externo do Poder Executivo será exercido pela Câmara Municipal. Isto é, o constituinte poderia prever que a fiscalização e o controle seriam exercidos pelos senhores vereadores, mas preferiu fazer referência à instituição, transmitindo a ideia de atuação coletiva, colegiada.
Tendo à vista tais premissas, a leitura apressada das notícias sobre o julgamento em questão pode transmitir a falsa ideia de que o princípio da colegialidade, positivado no ordenamento de jurídico em todas as esferas de governo, cedeu lugar, no caso concreto, à atuação individual de cada parlamentar. Este passaria, doravante, a exercer prerrogativas constitucionalmente confiadas à Casa Legislativa ou suas comissões. Tal interpretação sugeriria a ocorrência de verdadeira mutação constitucional.
Não é bem assim que acontece, porém. A leitura mais detida do voto do ministro Dias Toffoli não autoriza uma conclusão tão abrangente. Muito ao contrário, revela sutilezas que, daqui por diante, deverão ser muito bem observadas por procuradores legislativos, parlamentares e seus respectivos assessores.
Primeiramente, deve-se deixar claro que em momento algum o ministro relator sugeriu a necessidade de afastamento dos artigos 50, parágrafo 2º e 31, parágrafo 1º da Constituição da República. Porém, deixou evidente que o parlamentar não é menor do que qualquer cidadão, razão pela qual não se justifica qualquer restrição ao exercício do direito previsto no inciso XXXIII da Constituição Federal, segundo o qual “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.
Seria até um contrassenso que justamente os agentes políticos aos quais foi constitucionalmente confiada a atividade de controle externo encontrassem maior dificuldade para obter as informações das quais depende o sucesso de tal atividade.
O que o ministro Dias Toffoli procurou enfatizar em seu voto foi justamente o contrário. Isto é, que há uma ampla gama de informações acessíveis à totalidade dos cidadãos, as quais o Estado não pode se negar a fornecer.
Porém, há outras informações guardadas pela administração e que não podem ser acessadas por todas as pessoas. Nesse caso, não bastaria ao parlamentar endereçar requerimento diretamente ao Poder Executivo, fazendo-se necessário o intermédio da Mesa Diretora, nos termos do artigo 50, parágrafo 2º da Constituição Federal, e, via de regra, prévia aprovação do requerimento pelo Plenário da Casa ou de alguma das suas comissões permanentes ou temporárias (como as comissões parlamentares de inquérito), nos termos do respectivo regimento interno.
Um caso típico de limitação estatal do acesso à informação, mencionado pelo próprio ministro Dias Toffoli, diz respeito aos documentos cujo sigilo é imprescindível “à segurança da sociedade ou do Estado”. Nesse caso, obviamente, o mesmo sigilo não poderia ser oposto às casas legislativas, a quem também compete zelar pelo bem estar da sociedade e segurança do Estado, respeitada, obviamente, a separação e harmonia entre os poderes.
Observe-se que o ministro Dias Toffoli se vale da mesma terminologia positivada pelo artigo 23 da Lei de Acesso à Informação, que, inclusive, esmiúça em seus incisos algumas hipóteses aptas a ensejar a classificação da informação como ultrassecreta, secreta ou reservada.
Pode-se concluir, portanto, que, no entendimento do STF, as informações guardadas pela administração, em regra, são acessíveis a todos os cidadãos, inclusive os parlamentares. Todavia, tratando-se de informações sigilosas ou pessoais (artigo 31 da LAI), aplica-se o princípio do colegiado. Isto é, o parlamentar não poderá endereçar requerimento diretamente ao Poder Executivo, devendo valer-se do intermédio da Mesa Diretora, nos termos do artigo 50, parágrafo 2º da Constituição da República, e, por isso, sujeitar-se ao rito regimental previsto em cada casa legislativa.
Há, além disso, limitações do acesso às informações guardadas pelo poder público que não estão previstas expressamente na LAI, mas decorrem do próprio ordenamento jurídico. É o que ocorre, por exemplo, com os pedidos “que exijam trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de dados e informações, ou serviço de produção ou tratamento de dados que não seja de competência do órgão ou entidade”, conforme redação do artigo 13, III do Decreto 7.724/2012.
Nesse caso, penso que as informações também devem ser acessíveis ao corpo de parlamentares, enquanto colegiado, nos termos do artigo 50, parágrafo 2º, da Constituição da República, uma vez que são os agentes políticos constitucionalmente incumbidos de fazer o controle externo do Poder Executivo.
Logo, caso a própria Câmara Municipal não disponha do quadro técnico competente, não se mostra desarrazoado exigir da administração que promova trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de dados, com o escopo de permitir um controle mais efetivo da atividade estatal.
Outro aspecto que não passou despercebido ao ministro Dias Toffoli diz respeito à autoridade a quem é dirigido o requerimento de informações. Ao encaminharem os requerimentos de informações, as mesas diretoras das casas legislativas os endereçam diretamente aos ministros, secretários e demais autoridades com vínculo hierárquico direto com o chefe do Poder Executivo.
Essa questão do endereçamento não é trivial, na medida em que, para que não incorram em crime de responsabilidade, tais autoridades devem responder, com informações verídicas, no prazo de 30 dias.
Os cidadãos em geral, por outro lado, incluídos os parlamentares quando atuam individualmente, não podem escolher uma autoridade específica que deverá responder aos requerimentos, tampouco a transmissão de informação falsa ou fora do prazo acarretará, ipso facto, crime de responsabilidade.
Essas breves considerações servem para demonstrar que, nada obstante o impacto inicial causado pelo julgamento do Tema 832 de repercussão geral, não se trata de um caso de mutação constitucional e tampouco de guinada jurisprudencial tão ampla em relação aos precedentes mais importantes do STF, como o RMS 28.251-AgR, relator o ministro Ricardo Lewandowski, 2ª Turma, DJe 22/11/2011, ou o MS 22.471, relator o ministro Gilmar Mendes, Pleno, DJ de 25/6/2004, que reforçavam a aplicabilidade do artigo 50, parágrafo 2º da Constituição Federal.
Assim, conclui-se que, para compreender bem a decisão e aplicar a sua ratio no dia a dia das casas legislativas, os parlamentares, procuradores e assessores não devem ficar limitados ao entendimento explicitado no enunciado da repercussão geral, no sentido de que o parlamentar, na condição de cidadão, pode exercer amplamente o seu direito de acesso à informação.
Deve-se ter em mente, também, os fundamentos explícitos e implícitos da decisão que delimitam o alcance da própria tese de repercussão geral. Algumas formas de expor essa delimitação do alcance da tese podem ser expressas da seguinte maneira:
1) Informações protegidas por sigilo ou que digam respeito à intimidade e vida privada das pessoas não são acessíveis aos cidadãos, podendo ser requeridas, pelos parlamentares, apenas nos termos do artigo 50, parágrafo 2º da Constituição da República e dispositivos correspondentes das cartas estaduais e municipais, bem como as disposições regimentais;
2) Informações que para serem prestadas acarretem trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de dados e informações podem ser requeridas nos termos do artigo 50, parágrafo 2º da Constituição Federal e legislação decorrente;
3) Quanto o parlamentar requer informações junto ao Poder Executivo, na qualidade de cidadão, o atraso da resposta ou oferecimento de informações inverídicas não acarreta, ipso facto, crime de responsabilidade do ministro ou secretário, sem prejuízo de eventual apuração de responsabilidade na esfera administrativa ou penal;
4) Apenas o corpo de parlamentares, na forma do artigo 50, parágrafo 2º da Constituição da República, pode exigir informações diretamente a ministro de estado, secretário estadual ou municipal, ou outras autoridades hierarquicamente vinculadas à chefia do Poder Executivo, sendo que o parlamentar que atua individualmente na qualidade de cidadão apenas pode exigir do Estado que preste as informações devidas.
A essas conclusões certamente poderiam ser somadas outras, o que demandaria tempo e maior aprofundamento na matéria, escapando ao escopo deste artigo. Mas, em suma, pode-se dizer com certeza que nem sempre o parlamentar poderá endereçar pedido de informações diretamente ao Poder Executivo.
Haverá hipóteses, ainda, em que certamente a realização de requerimento individual de informações será possível, mas não atenderá à conveniência política do momento, posto que um pedido encaminhado pelo colegiado notoriamente possui maior força institucional.
Por ora, submeto ao exame e crítica do leitor apenas estes breves apontamentos no sentido de demonstrar que, diferentemente da primeira impressão que pode ser gerada pelo enunciado de repercussão geral recentemente criado pelo Supremo, não se trata de mutação constitucional, remanescendo diversas hipóteses de aplicação do artigo 50, parágrafo 2º da Constituição da República, seja por razões jurídicas, seja por motivos políticos.
Ricardo Teixeira da Silva é procurador legislativo da Câmara Municipal de São Paulo, especialista em Direito Municipal e Administração Pública e mestrando em Ciência Política pela Universidade de São Paulo (USP).
Revista Consultor Jurídico, 8 de maio de 2018, 14h29
Parlamentar pode pedir, individualmente, informações ao Executivo