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Timestamp: 2020-07-08 01:56:52+00:00
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Matched Legal Cases: ['art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 8', 'art. 95', 'art. 2', 'art. 23', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 6', 'art. 13', 'art. 13', 'art. 97', 'art. 104']

Documento di ricerca e approfondimento
Definizione di “agenzia amministrativa”
Nel sistema amministrativo italiano, le agenzie emergono come figura organizzativa autonoma alla fine degli anni Novanta del secolo XX, quale risultato di un gioco di forze che caratterizza la riforma del «centro». I tratti distintivi della figura, individuabili in via interpretativa a partire dalle scelte operate dal legislatore nel d.lgs. 30.07.1999, n. 300, sono tre: il peculiare rapporto con il governo, l’organizzazione interna, le attribuzioni tecnico-operative. Il più importante tratto distintivo attiene al rapporto con il governo: le agenzie sono sottoposte ai poteri di indirizzo e di vigilanza di un ministro, ma godono di una certa autonomia ed è previsto che contribuiscano a determinare indirizzi ed obiettivi insieme al ministro. Questo aspetto distingue le agenzie amministrative da altri modelli organizzativi, ed in particolare dagli uffici ministeriali, dagli enti pubblici e dalle autorità indipendenti.
Nonostante alcune ambiguità del modello, le agenzie si sono consolidate, in questo primo scorcio del nuovo secolo, come uno strumento utilizzato con regolarità dal legislatore. L’istituzione di uffici governativi dotati di una relativa autonomia, peraltro, non è propria solo dell’ordinamento italiano. Essa caratterizza altri sistemi nazionali e ultrastatali, come l’Unione europea. In questi diversi contesti, però, assume caratteri specifici, così che risulta impossibile rilevare l’esistenza di un modello generale di agenzia, comune ai vari ordinamenti.
I due tipi di agenzia
Come già accennato in precedenza, il principale tratto caratteristico delle agenzie amministrative può essere ravvisato nel loro peculiare rapporto con il governo. Da un lato, le agenzie sono sottoposte ai poteri di indirizzo e di vigilanza di un ministro. Dall’altro, godono di una non trascurabile autonomia. A tale autonomia, peraltro, corrisponde la capacità delle agenzie di operare al servizio delle amministrazioni pubbliche, comprese quelle regionali e locali.
Le agenzie amministrative del modello che si è detto generale, disciplinato dal d.lgs. 30.07.1999, artt. 8-9, sono soggette ai poteri di indirizzo e di vigilanza di un ministro: tali poteri sono fissati dai singoli statuti, ma devono in ogni caso comprendere l’approvazione dei programmi di attività dell’agenzia, dei bilanci preventivi e dei rendiconti, l’emanazione di direttive che indichino gli obiettivi da raggiungere, l'acquisizione di dati e notizie e l'effettuazione di ispezioni per accertare l'osservanza delle prescrizioni impartite, l'indicazione di eventuali specifiche attività da intraprendere (art. 8, co. 4, lett.d), d.lgs. n. 300/1999). Inoltre, al vertice della loro organizzazione interna sta un direttore generale di nomina governativa (art. 8, co. 3, d.lgs. n. 300/1999). Ancora, sono in sostanza prive di autonomia statutaria: i loro statuti - i quali, tra le altre cose, definiscono le attribuzioni del direttore generale, individuano i poteri ministeriali di vigilanza, prevedono un’organizzazione che risponda alle esigenze di speditezza, efficienza ed efficacia - sono atti proposti dal Presidente del Consiglio dei ministri e dai ministri competenti e adottati con regolamento governativo (art. 8, co. 4, d.lgs. n. 300/1999). Allo stesso tempo, però, i poteri ministeriali di vigilanza sono delimitati. Gli obiettivi da attribuire all’agenzia, infatti, sono definiti da una convenzione tra il ministro competente e la stessa agenzia, la quale, dunque, concorre, insieme al ministro, alla individuazione delle finalità della propria azione, diversamente da quanto avviene per gli uffici dei ministeri (art. 8, co. 4, lett. e), d.lgs. n. 300/1999). La medesima convenzione, peraltro, disciplina anche i risultati attesi, l'entità dei finanziamenti dell'agenzia, le strategie per il miglioramento dei servizi, le modalità di verifica dei risultati di gestione e quelle necessarie ad assicurare al ministero competente la conoscenza dei fattori gestionali interni all'agenzia. L’agenzia, inoltre, gode di autonomia di bilancio.
Organizzazione : organi e poteri
“Agencification” – confronto con altri ordinamenti nazionali
Il ricorso a uffici governativi dotati di una relativa autonomia non è un fenomeno organizzativo proprio solo del sistema amministrativo italiano. Esso caratterizza numerosi ordinamenti nazionali. In Svezia, ad esempio, i ministeri sono affiancati da circa 300 agenzie, responsabili del raggiungimento di obiettivi prefissati. La pratica è molto diffusa negli Stati Uniti, dove sono numerose le cosiddetteindependent executive agencies. E nel Regno Unito, come si è già ricordato, il programma presentato nelNext Steps Report del 1988 ha condotto alla istituzione di un centinaio di executive agencies. La scelta per questo modulo organizzativo, inoltre, rappresenta una risposta a un problema comune ai vari ordinamenti nazionali, quello di garantire una maggiore efficienza all’azione dell’amministrazione centrale.
Quando il processo di agencification si realizza in un ordinamento caratterizzato da una forte coesione tra governo e amministrazione, esso introduce una distinzione tra compiti politici e compiti amministrativi, volta a garantire una maggiore efficienza dell’azione dei poteri pubblici. Questo è avvenuto, ad esempio, in Francia, dove una legge del 1992 ha previsto la possibilità che i ministri istituiscano uffici dotati di autonomia gestionale e organizzativa. L’esperienza francese è significativa, dato che l’amministrazione dispone di un espresso ancoraggio costituzionale all’esecutivo e l’élitepolitica e quella amministrativa sono tradizionalmente integrate.
Nel caso in cui abbia luogo in un sistema già improntato a una chiara separazione tra politica e amministrazione, invece, il processo diagencification riflette il tentativo di migliorare l’efficacia e la flessibilità dei moduli organizzativi, ribadendo la logica del disegno complessivo. L’esempio principale è offerto dall’ordinamento inglese. Quest’ultimo è caratterizzato, per un verso, da una rigida separazione tra politica e amministrazione, per altro verso, dalla partisan neutrality della pubblica amministrazione, in base alla quale un civil servant deve servire lealmente il governo in carica, di qualunque orientamento esso sia. A differenza di quanto avviene nell’ordinamento francese, dunque, l’amministrazione non forma un tutt’uno con il governo, ma, piuttosto, rimane nascosta dietro a quest’ultimo. In questo contesto, l’istituzione di executive agencies nei modi indicati nel Next Steps Report del 1988 risponde in sostanza all’obiettivo di porre rimedio alla inefficienza del modello ministeriale e all’esigenza di razionalizzare l’allocazione dei compiti amministrativi, proteggendo alcune attività dalle interferenze della politica e migliorando la distinzione tra policy-making e service delivery.
Ancora diversa è l’esperienza statunitense, fortemente caratterizzata dal carattere presidenziale della forma di governo. Negli Stati Uniti, leindependent executive agencies si distinguono daicabinet departments, che rappresentano il cuore della componente presidenziale dell’amministrazione federale, sotto due profili principali: sono sottratte alla guida di un secretary; e operano attraverso poteri più marcatamente normativi. Come i cabinet departments, però, esse sono strettamente connesse all’esecutivo, essendo dirette da un funzionario nominato to serve at the President’s pleasure e soggette ad una supervisione presidenziale attraverso il controllo sul bilancio operato dell’Office of Management and Budget e l’imposizione di un’analisi costi-benefici nel procedimento di adozione delle cosiddette major rules.
Anche se presentano somiglianze strutturali e funzionali, insomma, i vari processi nazionali diagencification si realizzano in contesti tra loro molto differenti. Questi contesti, ed in particolare il modo in cui è definito il rapporto tra l’amministrazione e il governo, condizionano e definiscono la logica di fondo dei processi di agencification nei sistemi nazionali. Ciò esclude che si possa rilevare l’esistenza di un modello generale di agenzia amministrativa, comune ai diversi ordinamenti a regime amministrativo, come talora suggerito dalla scienza giuridica.
Le agenzie nell’Unione Europea
Definizione di “Autorità Amministrativa Indipendente”
Sostanzialmente si è in presenza di una serie di poteri pubblici, esercitati da figure soggettive, caratterizzati da uno specifico grado di indipendenza dal potere politico, dall’esercizio di funzioni 'neutrali' in diversi settori dell’ordinamento (principalmente economici) e da un elevato livello di competenze tecniche.
Le radici di tale fenomeno vanno individuate nel modello americano delle independent regulatory agencies, sorto negli Stati Uniti alla fine dell’Ottocento per la necessità di attuare un processo di regolazione pubblica dell’economia. Il fenomeno in Europa ha radici più giovani; negli anni Settanta del secolo scorso, tali autorità sono sorte in Francia (autorités administratives indépendantes) e in Gran Bretagna (delegated legislation), per finalità di protezione di diritti e interessi rispetto ai cosiddetti poteri forti. Le ragioni della nascita sono diverse: negli Stati Uniti si è passati dall’assenza di disciplina del mercato alla regulation, mentre in Europa da una eccessiva regolamentazione amministrativa si è passati a una meno incisa regolazione. Negli stati europei, infatti, con la crisi del modello dirigistico con massiccio intervento dello Stato nell’economia, si è avvertita l’esigenza di una drastica riduzione della presenza pubblica nell’economia. Il settore dei servizi pubblici è quello che ha maggiormente avvertito l’esigenza di creare autorità indipendenti, incaricate di sorvegliare il mercato. In Italia il fenomeno ha avuto maggiore impulso soltanto negli anni Novanta, anche per le crescenti critiche alla corruzione del potere politico, nonché per la sfiducia nei confronti del sistema amministrativo, inidoneo a svolgere taluni compiti di particolare complessità tecnica (fuga dall’Amministrazione); tali motivi hanno spinto il legislatore a individuare come soluzione la creazione di nuove autorità, per l’appunto indipendenti, quali strutture parallele rispetto alla tradizionale conformazione unitaria e piramidale della Pubblica amministrazione, da sempre ritenuta necessaria, in considerazione dell’art. 95 della Costituzione, ma ormai superata dalla giurisprudenza della stessa Corte costituzionale.
La caratteristica fondamentale delle autorità – il cui compito principale è la tutela e la protezione di interessi pubblici costituzionalmente rilevanti – è l’indipendenza dagli altri poteri dello Stato, desumibile in via legislativa dalla seguente formulazione tipo: 'operano in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione'. Le autorità indipendenti traggono, quindi, piena legittimazione dalla legge istitutiva, sono preposte alla salvaguardia della vita giuridica ed economica di un ordinamento giuridico particolare, rispetto al quale si pongono come il punto di contatto con l’ordinamento generale. Non necessitano di uno specifico riconoscimento costituzionale, bensì del riconoscimento del rilievo costituzionale degli interessi che sono chiamate a tutelare, a tutela del risparmio in tutte le sue forme, dell’interesse generale della collettività all’informazione, a tutela della concorrenza e del mercato, nonché della privacy. Alle autorità indipendenti è invero mancata una disciplina organica del fenomeno, riconosciuta soltanto in via indiretta dal legislatore con l’art. 2, comma 4, della l. n. 59 del 1997 e con l’art. 23bis della l. TAR (art. 4 della l. n. 205 del 2000), che ha incluso «i provvedimenti adottati dalle autorità amministrative indipendenti» tra le controversie assoggettate al rito speciale accelerato previsto dalla medesima disposizione.
Le principali autorità indipendenti istituite in Italia sono:
il Garante per la radiodiffusione e l’editoria (l. 6 agosto 1990, n. 223), poi sostituito dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (l. 31 luglio 1997, n. 249), con funzioni di regolazione e di vigilanza nel settore delle comunicazioni);
l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (l. 10 ottobre 1990, n. 287), con funzioni antitrust, in materia di pubblicità ingannevole e ora anche in tema di conflitto di interessi (competenza di recente attribuita ai sensi della l. 20 luglio 2004, n. 215);
l’Autorità per l’energia elettrica e il gas (l. 14 novembre 1995, n. 481), con funzioni regolatorie nel settore dell’energia elettrica e del gas);
il Garante per la protezione dei dati personali (l. 31 dicembre 1996, n. 675), per garantire il trattamento dei dati personali nel rispetto dei diritti, delle libertà fondamentali, nonché della dignità delle persone fisiche;
l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (di cui all’art. 4 della l. 11 febbraio 1994, n. 109 e successive modifiche), con compiti di vigilanza e di segnalazione in ordine alla corretta applicazione della normativa in tema di lavori pubblici. Con l’entrata in vigore del Codice dei contratti pubblici (d. lgs. 12 aprile 2006, n. 163), a quest'ultima autorità è stata attribuita anche la vigilanza sugli appalti di servizi e forniture e con l’art. 6 del citato d. lgs. è stata anche mutata la denominazione (in Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture). E’ da precisare che – ad oggi - il decreto legge n. 90/2014 convertito in legge n. 114/2014, sopprimendo l’AVCP e trasferendo le competenze in materia di vigilanza dei contratti pubblici all’Autorità Nazionale Anticorruzione, ha ridisegnato la missione istituzionale dell’ANAC. Questa può essere individuata nella prevenzione della corruzione nell’ambito delle amministrazioni pubbliche, nelle società partecipate e controllate anche mediante l’attuazione della trasparenza in tutti gli aspetti gestionali, nonché mediante l’attività di vigilanza nell’ambito dei contratti pubblici, degli incarichi e comunque in ogni settore della pubblica amministrazione che potenzialmente possa sviluppare fenomeni corruttivi, evitando nel contempo di aggravare i procedimenti con ricadute negative sui cittadini e sulle imprese, orientando i comportamenti e le attività degli impiegati pubblici, con interventi in sede consultiva e di regolazione;
la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (art. 13 del d. lgs. 27 ottobre 2009, n. 150), che opera in posizione di indipendenza di giudizio e di valutazione e in piena autonomia, con il compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere all’esercizio indipendente delle funzioni di valutazione delle strutture e dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche.
la Commissione di garanzia dell’attuazione della legge sull’esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali;
la Commissione di vigilanza sui fondi pensione;
il Garante del contribuente (art. 13 della l. 27 luglio 2000, n. 212) e dei difensori civici.
È dubbia invece la qualificazione come autorità indipendenti dei seguenti organismi: l’ISVAP (Istituto di vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo), per la dipendenza dalle direttive ministeriali e dagli indirizzi del CIPE (Comitato interministeriale per la programmazione economica).
Come già anticipato, il ruolo delle autorità è quello di tutelare gli interessi pubblici e della collettività in specifici settori economici e di rilevanza sociale, in presenza di numerose categorie di interessi ed operatori. La nomina parlamentare o governativa dei componenti è volta ad assicurare l'indipendenza e la terzietà dell'autorità nel suo complesso, rispetto agli interessi degli operatori in gioco.
Nel diritto pubblico, il decreto è la forma più comune dei provvedimenti emessi dalle autorità amministrative. Le diverse categorie di decreto si distinguono sia per elementi estrinseci sia per la diversa efficacia che l’ordinamento vi annette. Non solo la maggior parte degli atti amministrativi speciali, ma anche i regolamenti e taluni atti del potere esecutivo aventi forza di legge vengono emanati in forma di decreto
Il problema della compatibilità costituzionale.
Nell’ordinamento italiano, si discute della compatibilità delle autorità amministrative indipendenti con il quadro costituzionale, posto che, proprio per le caratteristiche di marcata indipendenza dagli organi politici, esse potrebbero essere configurate come una sorta di tertium genus tra organi amministrativi ed organi giurisdizionali, dotate ad un tempo di funzioni amministrative, normative e paragiurisdizionali. Tuttavia, se una parte della dottrina ha sollevato diversi problemi di compatibilità costituzionale di tali autorità, un’altra le ha ritenute legittime, fondandole sulla possibilità del legislatore di modificarne in ogni caso i poteri (e/o abrogarle tout court), ovvero sul principio di imparzialità ex art. 97 Cost., ovvero sul concetto di «controllo» (o di «garanzia»), inteso quale funzione diversa dalla giurisdizione, e, tuttavia, ancorata all’imparziale applicazione delle regole, ovvero, infine, sul processo di integrazione europea. In ogni caso, nell’attuale ordinamento italiano le autorità amministrative indipendenti non sono provviste né di un’esplicita copertura costituzionale né di una disciplina giuridica omogenea, rimanendo l’«indipendenza» una caratteristica esclusiva della giurisdizione (art. 104, co. 1, Cost.; Magistratura) e potendo il legislatore disporne, come la previsione, così la modificazione e la soppressione.
Differenze tra Agenzie Amministrative e Autorità Amministrative indipendenti
Lì, 30.01.2016
Fonti: Siti Internet : www.wikipedia.it, www.treccani.it; www.simone.it; www.anticorruzione.it.
Categoria: Approfondimenti Data di creazione: 30/01/2016
Sottocategoria: Sottocategoria n. 1 Ultima modifica: 03/02/2016 15:42:13
Permalink: AGENZIE ED AUTORITY NELL'ORDINAMENTO ITALIANO Tag: AGENZIE ED AUTORITY NELL'ORDINAMENTO ITALIANO
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