Source: https://www.diritto.it/costi-fissi-e-variabili-inerenti-alla-sicurezza-cons-di-stato-n-002122012/
Timestamp: 2018-12-13 09:01:24+00:00
Document Index: 139331882

Matched Legal Cases: ['art. 86', 'art. 87', 'art. 86', 'art. 86', 'art. 86', 'art. 86', 'art. 86', 'art. 8', 'art. 26', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 14', 'art. 26', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 86', 'art. 26', 'sentenza ', 'art. 86', 'art. 26', 'art. 87', 'sentenza ']

Costi fissi e variabili inerenti alla sicurezza (Cons. di Stato N. 00212/2012 )
Qui la sentenza: Costi fissi e variabili inerenti alla sicurezza (Cons. di Stato N. 00212/2012 )
In tema di la mancata indicazione degli oneri per la sicurezza
Va esclusa l’impresa che si limita ad indicare nella sua offerta economica gli oneri di sicurezza per le interferenze (nella misura predeterminata dalla stazione appaltante) ma non anche quantifica gli altri oneri di sicurezza da rischio specifico (o aziendali) che avrebbe dovuto invece quantificare, in rapporto alla sua offerta economica, sia per quanto indicato nelle richiamate (ed inderogabili) disposizioni normative sia perché anche le regole di gara chiaramente prevedevano tale necessaria indicazione
Passaggio tratto dalla decisione numero 212 del 19 gennaio 2012 pronunciata dal Consiglio di Stato
Gli oneri della sicurezza vanno distinti da quelli per eliminazione interferenze
In tema di omessa indicazione nella disciplina di gara dei costi della sicurezza non soggetti a ribasso ed indeterminatezza del complessivo valore contrattuale
gli oneri della sicurezza – sia nel comparto dei lavori che in quelli dei servizi e delle forniture – vanno distinti tra oneri non soggetti a ribasso finalizzati all’eliminazione dei rischi da interferenze (adeguatamente quantificati dalla stazione appaltante nel DUVRI) ed oneri inclusi nell’offerta, ed aperti quindi al confronto concorrenziale, concernenti i costi specifici connessi con l’attività delle imprese, da indicarsi a cura delle stesse nelle offerte rispettive, con conseguente onere per la stazione appaltante di valutarne la congruità (anche al di fuori del procedimento di verifica delle offerte anomale) rispetto all’entità ed alle caratteristiche del lavoro, servizio o fornitura.
A tanto invero conduce l’inequivocabile tenore delle disposizioni dell’art. 86, comma 3-bis e dell’art. 87, comma 4, del D. Lgs. n. 163/2006, che impongono la specifica stima ed indicazione dei (e dunque di tutti i) costi relativi alla sicurezza, tanto nella fase della “predisposizione delle gare di appalto” (espressione che deve intendersi riferita alla “predisposizione” della documentazione di gara: bando, inviti e richieste di offerta), quanto nella fase della formulazione dell’offerta economica.
Ciò significa in particolare che, nella predisposizione della gara (e cioè dei bandi e della documentazione integrativa degli stessi), i costi relativi alla sicurezza derivanti dalla valutazione delle interferenze devono essere specificamente indicati (ex art. 86, comma 3-bis., cit.) separatamente dall’importo dell’appalto posto a base d’asta, con preclusione di qualsivoglia facoltà di ribasso dei costi stessi (art. 86, comma 3-ter, del D. Lgs. n. 163/2006), in virtù della preclusione legale di indisponibilità di detti oneri da parte dei concorrenti, trattandosi di costi necessari, finalizzati con tutta evidenza alla massima tutela del bene costituzionalmente rilevante dell’integrità dei lavoratori.
E’ poi del tutto evidente che le disposizioni, di cui ai veduti commi 3-bis e 3-ter dell’art. 86 cit., si applicano agli appalti di lavori pubblici, di servizi e di forniture: e ciò sia per l’espressa indicazione in tal senso formulata nello stesso comma 3-bis, sia per la collocazione sistematica dell’art. 86 in considerazione all’interno della Parte II del Codice, titolata “Contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture”.
Passaggio tratto dalla decisone numero 5421 del 5 ottobre 2011 pronunciata dal Consiglio di Stato
La qui recata interpretazione delle disposizioni, già di per sé sufficientemente inequivocabili, dei commi 3-bis e 3-ter dell’art. 86 cit. (così come risultanti, si badi, dalla sostituzione operata dall’art. 8 della Legge 3 agosto 2007, n. 123) risulta del resto avvalorata dall’art. 26, comma 6, del D. Lgs. n. 281/2008, che, emanato in attuazione della delega prevista dall’art. 1, comma 1, della stessa legge n. 123/2007, stabilisce anch’esso che nella predisposizione delle gare di appalto e nella valutazione dell’anomalia delle offerte nelle procedure di affidamento di appalti di lavori pubblici, di servizi e di forniture, gli enti aggiudicatori sono tenuti a valutare che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro ed al costo relativo alla sicurezza, il quale deve essere specificamente indicato; e che detto obbligo di indicazione si riferisca (anche) al bando si ricava agevolmente dal relativo criterio previsto dal punto 3) della lett. s) del comma 2 dell’art. 1 della citata legge delega, che prevede appunto la “revisione della normativa in materia di appalti prevedendo misure dirette a … modificare la disciplina del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, prevedendo che i costi relativi alla sicurezza debbano essere specificamente indicati nei bandi di gara e risultare congrui rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle forniture oggetto di appalto”.
Ciò posto, nella documentazione posta a base della gara all’esame, degli oneri derivanti dagli obblighi in materia di sicurezza non v’è traccia alcuna, atteso che nessuna voce è prevista per detti òneri né nel disciplinare di gara, né nel capitolato speciale d’appalto, che all’art. 14 rinvia sì alla valutazione dei rischi connessi all’appalto contenuta nel DUVRI facente parte degli atti di gara, ma senza che poi dal DUVRI medesimo, nel quale pure risultano analiticamente esposte rilevanti “interferenze”, risulti la stima dei costi relativi, per la quale il documento si limita, al par. 8, ad affermare ch’essa “è determinata sulle ipotesi delle attività e delle lavorazioni di altre realtà già in essere”, senza tuttavia poi fornire alcun utile elemento di rinvio ai fini di tale determinazione.
Il fatto, poi, che il documento stesso sottolinei come “non vengono previsti costi specifici, relativi alla sicurezza, dovuti ai rischi propri dell’appaltatore, i quali sono determinati e valutati dallo stesso concorrente sulla base delle proprie specifiche attività”, non vale a far venir meno le denunciate carenze dello stesso e degli altri atti costituenti la legge di gara, giacché, come s’è visto, se è vero che nel DUVRI non devono essere riportati i rischi propri dell’attività delle singole imprese appaltatrici (in quanto i rischi dell’attività svolta da ciascuna impresa sono noti in maniera puntuale solo all’impresa medesima, mentre non è possibile per la stazione appaltante conoscere le diverse realtà organizzative delle imprese che concorreranno per l’aggiudicazione del servizio, alle quali sono strettamente connessi i rischi delle relative attività), ciò non fa venir meno l’obbligo per la stazione appaltante di quantificare i costi da interferenze, soprattutto quando, come appunto accade nell’appalto di cui si tratta, la sussistenza di dette interferenze sia stata effettivamente rilevata dall’Amministrazione stessa.
Pure fondata si rivela la doglianza relativa all’indeterminatezza, o comunque alla errata determinazione, del valore dell’appalto.
Se, invero, ai sensi dell’art. 26, comma 1, del D. Lgs. n. 163/2006, “il calcolo del valore stimato degli appalti pubblici … tiene conto dell’importo massimo stimato, ivi compresa qualsiasi forma di opzione o rinnovo del contratto”, risulta palese, alla luce degli atti di gara, senza che sia in proposito necessaria alcuna particolare indagine sui “calcoli effettuati dall’amministrazione per determinare l’importo a base d’asta” (così, come s’è visto, la sentenza impugnata), che l’importo “complessivo triennale” della fornitura stimato in Euro 3.400.000,00 (v. art. 1 del Capitolato Speciale d’Appalto) è appunto riferito alla durata di anni tre del contratto (v. anche l’art. 4 dello stesso Capitolato), laddove lo stesso art. 4 prevede anche una “possibilità di proroga tecnica a discrezione dell’amministrazione”, che rientra certamente in quelle forme “di opzione o rinnovo”, che vanno ricomprese nell’importo massimo stimato e che invece l’importo nella fattispecie indicato come “valore” dell’appalto (Euro 3.400.000,00) certamente non considera, dal momento ch’esso si riferisce inequivocabilmente al triennio e che la prevista (se pure in via solo eventuale) proroga vale certamente ad “allungare” tale periodo contrattuale, con conseguente necessità, pertanto, di quantificazione per lo meno presuntiva dei costi di siffatta “proroga” e di inglobamento dei costi stessi nel calcolo del valore stimato dell’appalto.
Legittima esclusione: è pacifica e non pare affatto trascurabile la circostanza che la società ricorrente abbia omesso di indicare nella propria offerta gli oneri per la sicurezza da rischio specifico.
correttamente la stazione appaltante, una volta resasi conto della mancata indicazione nell’offerta economica della ricorrente dei costi da rischio (aziendale) specifico, ne ha disposto l’esclusione
la loro mancata specificazione rende l’offerta incompleta sotto un profilo particolarmente importante alla luce della natura costituzionalmente sensibile degli interessi protetti ed impedisce alla stazione appaltante un adeguato controllo sull’affidabilità dell’offerta stessa
Il comma 3-bis dell’art. 86 del D.Lgs. n. 163 del 2006 e in quella identica contenuta nell’art. 26 del D.Lgs. n. 81 del 2008: queste norme sono dettate allo scopo di restringere progressivamente i margini di discrezionalità e di autonomia delle stazioni appaltanti e degli appaltatori in modo da creare una disciplina finalizzata a tutelare il più possibile l’incolumità dei lavoratori, di cui le disposizioni della lex specialis condividono, all’evidenza, non solo la funzione, ma anche la natura cogente e inderogabile.
Tratto dalla sentenza numero 348 del 14 luglio 2011 pronunciata dal Tar Friuli Venezia Giulia, Trieste
Al riguardo, il Collegio non può, infatti, omettere di rilevare che gli artt. 5 (Caratteristiche dell’offerta economica), 6 (Disposizioni relative all’offerta economica) e 9 (Criteri e parametri per la valutazione delle offerte) delle Norme di partecipazione alla gara (all. 1 – fascicolo doc. Azienda Ospedaliero Universitaria S. Maria della Misericordia di Udine – Dipartimento Servizi Condivisi) stabiliscono espressamente che:
a) “le ditte partecipanti dovranno indicare, pena esclusione, i valori delle seguenti tipologie di parametri:
– costi RS: sono i costi annui per gli oneri per la sicurezza da rischio specifico, propri di ogni datore di lavoro in base a diretta responsabilità nei confronti dei propri dipendenti ex D.Lgs. 81/2008”.
b) “non saranno accettate le offerte che non rispettino le indicazioni e le modalità di presentazione previste nel presente documento, ovvero risultino equivoche, difformi dalla richiesta o condizionate da altre clausole”;
c) “per la valutazione economica dell’offerta economica di ciascuna ditta sarà utilizzata la seguente formula: Canone Complessivok = Numero Trim x Canone Trimestrale + Riscatto Finalek + CostiR1 + CostiRSk
– CostiRSk è l’importo degli oneri per la sicurezza da rischio specifico per la ditta k-esima, propri di ogni datore di lavoro in base a diretta responsabilità nei confronti dei propri dipendenti ex D.Lgs. 81/2008”.
Orbene, tali disposizioni, lungi dall’apparire equivoche o ingiustificate, trovano la loro ragione d’essere nella norma di cui al comma 3-bis dell’art. 86 del D.Lgs. n. 163 del 2006 e in quella identica contenuta nell’art. 26 del D.Lgs. n. 81 del 2008, le quali stabiliscono che “Nella predisposizione delle gare di appalto e nella valutazione dell’anomalia delle offerte nelle procedure di affidamento di appalti di lavori pubblici, di servizi e di forniture, gli enti aggiudicatori sono tenuti a valutare che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro e al costo relativo alla sicurezza, il quale deve essere specificamente indicato e risultare congruo rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle forniture”, nonché in quella ulteriore stabilita dall’art. 87, comma 4, ultima parte, del D.Lgs n. 163, a mente della quale “nella valutazione dell’anomalia la stazione appaltante tiene conto dei costi relativi alla sicurezza, che devono essere specificamente indicati nell’offerta e risultare congrui rispetto all’entità e alle caratteristiche dei servizi o delle forniture”.
Ovvero in norme dettate allo scopo di restringere progressivamente i margini di discrezionalità e di autonomia delle stazioni appaltanti e degli appaltatori in modo da creare una disciplina finalizzata a tutelare il più possibile l’incolumità dei lavoratori, di cui le disposizioni della lex specialis condividono, all’evidenza, non solo la funzione, ma anche la natura cogente e inderogabile.
Ne deriva che l’accertata violazione delle disposizioni delle Norme di partecipazione alla gara recanti l’obbligo di espressa indicazione nell’offerta economica degli oneri per la sicurezza da rischio specifico costituisce legittima causa d’esclusione del concorrente che le abbia disattese, atteso che, come affermato da autorevole giurisprudenza, la loro mancata specificazione rende l’offerta incompleta sotto un profilo particolarmente importante alla luce della natura costituzionalmente sensibile degli interessi protetti ed impedisce alla stazione appaltante un adeguato controllo sull’affidabilità dell’offerta stessa (C.d.S., sez. V, 21 gennaio 2011, n. 17; id, 23 luglio 2010, n. 4849; T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, 12 gennaio 2011, n. 26; T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 18 marzo 2011, n. 1497).
L’imposta separazione dell’indicazione del corrispettivo per l’esecuzione della prestazione dai costi per garantirne la sicurezza risponde, infatti, alla finalità di consentire alla stazione appaltante di verificarne la congruità e l’attendibilità, tenuto conto dell’interesse pubblico a garantire la sicurezza dell’esecuzione dell’appalto (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 9 maggio 2011 n. 1217; id. 24 novembre 2009, n. 5136), conseguendone la vanificazione della stessa ratio legis laddove il concorrente si limiti solamente a precisare, come nel caso di specie, che “tali costi sono tutti compresi nella fornitura”.
Nel caso portato all’attenzione del Collegio i costi per la sicurezza, fatta eccezione per quelli interferenziali, non sono stati, peraltro, determinati ex ante dalla stazione appaltante, indicati negli atti di gara e non soggetti a ribasso, ma costituiscono, chiaramente, una parte modificabile dell’offerta, soggetta a verifica d’anomalia.
Non può, conseguentemente, sostenersi che l’indicazione di tali costi non fosse necessaria o che la loro omessa indicazione rappresenti un’omissione meramente formale, in quanto essi oltre che essere posti a presidio della tutela della salute dei lavoratori acquistano rilevanza decisiva anche in punto di tutela della concorrenza.
Come s’è avuto modo di osservare, le norme di partecipazione alla gara prevedono, inoltre, espressamente l’incombente della specifica indicazione dei costi in questione, derivandone, per tale motivo, l’impossibilità per la stazione appaltante di esercitare l’invocato dovere di soccorso, atteso che, stante la pacifica carenza nell’offerta della ricorrente di specificazioni essenziali, richieste espressamente a pena d’esclusione, il suo esercizio si sarebbe tradotto in un’irrimediabile lesione della par condicio tra i concorrenti, poiché avrebbe, in sostanza, consentito l’integrazione postuma di un’offerta originariamente incompleta in palese violazione delle disposizioni della lex specialis di gara.
Ragioni analoghe hanno, del resto, legittimamente precluso anche il rinvio di ogni verifica al riguardo in sede di valutazione, in contraddittorio, dell’anomalia dell’offerta, atteso che tale valutazione presuppone, ovviamente, la presentazione di un’offerta completa in tutti i suoi elementi .
Ininfluente è, infine, la circostanza che le società partecipanti alla gara abbiano quantificato in maniera sensibilmente differente la voce di costo in questione, atteso che, come correttamente evidenziato dalla difesa della controinteressata Controinteressata, tale profilo non può valere ad inficiare la legge di gara, potendo semmai produrre conseguenze in sede di verifica dell’anomalia delle offerte.
Nb: Si rimanda al DOSSIER CAUZIONI E ONERI DELLA SICUREZZA***prima del testo della sentenza del Consiglio di Stato di cui al presente commento
Di contrario avviso è la ricorrente.