Source: https://www.eius.it/articoli/2009/002
Timestamp: 2019-02-17 17:07:22+00:00
Document Index: 123666150

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'art. 77', 'art. 6', 'sentenza ', 'art. 6', 'sentenza ']

EIUS - Mario Vigiani
Il ruolo di garanzia del Capo dello Stato.
di Mario Vigiani (*)
La dolorosa vicenda umana di Eluana Englaro si è trasformata, come si tenterà di evidenziare, in uno scontro istituzionale senza precedenti (1).
Si è tramutata, in particolare, in una "sfida" lanciata dal Governo al Presidente della Repubblica che, dopo alcuni "silenzi" (2), ha finalmente deciso di ergersi a difensore della Costituzione e dello Stato di diritto.
La vicenda può essere così sintetizzata. Alcune settimane fa, l'Esecutivo aveva manifestato la volontà di adottare un decreto legge, volto ad impedire che ad Eluana Englaro, la giovane donna in stato vegetativo da 17 anni, fossero sospese l'alimentazione e l'idratazione, idonee a tenerla in vita; sospensione autorizzata da un decreto della Corte d'appello di Milano, che aveva dato applicazione al principio di diritto fissato da una sentenza della Corte di Cassazione, la quale, nell'accogliere la richiesta del padre di Eluana, aveva fatto riferimento ai principi costituzionali che consentono, a determinate condizioni, il rifiuto delle cure mediche. Il Presidente Napolitano aveva immediatamente manifestato diverse perplessità di ordine costituzionale circa l'ammissibilità di tale decreto legge, dal momento che quest'atto d'urgenza avrebbe di fatto impedito l‘esecuzione di una pronuncia della Magistratura. In seguito, una volta venuto a conoscenza del possibile contenuto del decreto governativo, lo stesso Capo dello Stato aveva inviato una lettera al Presidente del Consiglio, spiegando, in maniera particolareggiata, i motivi per i quali, in sostanza, non avrebbe potuto procedere ad emanare il decreto, qualora lo stesso fosse stato adottato dal Governo. Tuttavia l'Esecutivo, con il "dichiarato" intento di salvare una vita umana, procedeva ugualmente ad adottare l'atto avente forza di legge che, subito dopo, il Capo dello Stato rifiutava espressamente di emanare, in ossequio alle ragioni da lui precedentemente esposte: lesione del principio della separazione e del reciproco rispetto tra poteri dello stato, che non consente al Governo di disattendere una decisione della Magistratura; mancanza dei requisiti di necessità ed urgenza; inopportunità di adottare un provvedimento d'urgenza ad efficacia provvisoria su una materia che incide sui diritti fondamentali della persona, costituzionalmente garantiti. Il Presidente Berlusconi, a questo punto, si adoperava per far approvare, in Consiglio dei Ministri, un d.d.l. dal contenuto analogo a quello del decreto legge, con l'espressa volontà di farlo votare dal Parlamento in pochissimi giorni. Ciò, dopo aver minacciato di tornare "dal popolo a chiedere un cambiamento della Costituzione", qualora non fosse stato messo in condizione, dal Capo dello Stato, di adottare i decreti legge da lui proposti. Tale disegno di legge, come è noto, è stato successivamente accantonato, a causa del decesso, più rapido del previsto, della donna, verificatosi a seguito della progressiva interruzione dell'alimentazione e dell'idratazione.
Quali riflessioni si possono trarre da questa vicenda?
Tale scontro istituzionale ha certamente messo in evidenza l'indispensabilità di avere un Presidente della Repubblica che sia "effettivo garante della Costituzione", specialmente in un sistema maggioritario-bipolare di democrazia competitiva, dove Governi fortemente legittimati dal basso e spesso sostenuti da ampie maggioranze parlamentari potrebbero essere tentati di agire, come in questo caso, in violazione dei principi costituzionali, stante la loro sostanziale onnipotenza.
Qualora il decreto legge fosse stato emanato dal Presidente della Repubblica, infatti, si sarebbe creato, in primo luogo, un precedente pericolosissimo per lo Stato di diritto. Si sarebbe consentito di porre nel nulla una decisione della Magistratura, attraverso un atto d'imperio. Ciò, avrebbe privato la Magistratura stessa della sua autonomia ed indipendenza ed avrebbe altresì tolto al singolo cittadino la certezza che un diritto riconosciutogli da un giudice, non possa essere messo in discussione dalla decisione estemporanea della maggioranza governativa del momento, qualsiasi sia il suo colore politico (3). In altri termini, qualora il decreto fosse stato emanato, non vi sarebbe stato più "un giudice a Berlino". Conscio di tutto ciò, il Presidente Napolitano ha giustamente difeso la Costituzione, facendo uso di un potere a lui espressamente conferito dalla Costituzione stessa: quello di controllo costituzionale sugli atti del Governo in sede di emanazione.
Giova ricordare che la Corte costituzionale, in un obiter dictum della sentenza n. 406 del 1989 (4), ha avuto modo di evidenziare come al Capo dello Stato, in sede di emanazione dei decreti aventi valore di legge, spetti il potere di esercitare un controllo "in termini almeno pari" a quello che svolge in sede di promulgazione della legge, confermando, così, ciò che una quasi unanime dottrina aveva già sostenuto: che l'emanazione dei decreti governativi rientra pienamente nella categoria degli atti di controllo in capo al Presidente della Repubblica (5). Impostazione, questa, confermata anche dalla prassi, dal momento che sia Pertini, che Cossiga, che Scalfaro, in maniera più o meno formale, avevano già proceduto a negare l'emanazione di decreti legge (6).
Se il Presidente Napolitano si fosse comportato diversamente da come ha fatto, sarebbe venuto meno a quel ruolo di garante della Costituzione che gli è stato assegnato dal Costituente e la cui sussistenza è ricavabile proprio dalla previsione di quei poteri di controllo-garanzia (emanazione, rinvio delle leggi, autorizzazione alla presentazione del d.d.l. di iniziativa governativa) che il Costituente stesso gli ha appositamente conferito.
Per queste ragioni, bene ha fatto il Capo dello Stato ad impedire che il richiamato decreto legge entrasse in vigore. Del resto, non appare condivisibile l'obiezione sollevata da autorevolissima dottrina, secondo cui il controllo presidenziale sul decreto legge si sarebbe dovuto estrinsecare, al massimo, in una mera richiesta di riesame, secondo lo schema valido per il rinvio delle leggi (7). Tale impostazione, da un lato, non trova riscontro nella lettera della Costituzione e, dall'altro, non sembra tenere debitamente in considerazione la diversa natura dell'atto oggetto del controllo. Il decreto legge, infatti, costituisce una deroga eccezionale al principio in base al quale la funzione di normazione primaria spetta alle Camere; esso, inoltre, è idoneo a produrre immediatamente degli effetti giuridici, ma questi hanno carattere provvisorio; senza dimenticare, da ultimo, che il decreto legge risulta essere, salvo i rari casi di Governi di larghe intese, il frutto non già di un confronto aperto tra maggioranza ed opposizione, bensì della sola volontà della maggioranza. Tali elementi appaiono pertanto idonei a giustificare un controllo da parte del Capo dello Stato che sia maggiormente penetrante, rispetto a quello esperibile in sede di promulgazione della legge.
Svolte queste considerazioni, appare opportuno evidenziare come i meriti del Presidente Napolitano non possano, tuttavia, essere circoscritti alla sola - seppur fondamentale - difesa del principio di separazione dei poteri, inteso come principio che non consente al potere politico di interferire con le decisioni di quello giudiziario. Con il rifiuto di emanazione, infatti, egli ha altresì evitato che le prerogative del Parlamento fossero ancora una volta lese, specialmente in una materia eticamente sensibile, attraverso un utilizzo disinvolto della decretazione d'urgenza, che in questo caso - e non è la prima volta - prescindeva da una "effettiva" sussistenza dei presupposti richiesti dall'art. 77 Cost. Il caso Englaro, infatti, era da tempo all'attenzione anche del mondo politico, che non aveva trovato modo e tempo, però, di disciplinare, in chiave generale ed astratta, il tema del cosiddetto "testamento biologico". Se il Presidente Napolitano avesse firmato il decreto, avrebbe altresì avallato, in una vicenda di particolare importanza, una precisa concezione della decretazione d'urgenza, più volte evidenziata, nei fatti, dall'attuale Presidente del Consiglio: quella secondo la quale il decreto legge non rappresenterebbe uno strumento a carattere eccezionale, da adottare nei casi previsti dalla Costituzione, bensì uno strumento fondamentale con cui governare e prendere le decisioni, anche al fine di superare le lungaggini tipiche del procedimento legislativo.
Giova evidenziare che una tale concezione della decretazione d'urgenza, se messa in pratica, oltre a porre problemi sotto il profilo della coerenza col dettato costituzionale, finirebbe col rendere il Parlamento non più la sede privilegiata della discussione e della decisione - come dovrebbe essere - ma il luogo dove ratificare decisioni prese altrove, cioè in sede governativa. Cosa, questa, tanto più grave, in presenza di numeri parlamentari talmente ampi, che potrebbero consentire di non rifuggire dalla discussione parlamentare.
Per questa ragione, con il proprio comportamento il Presidente Napolitano si è fatto garante anche del corretto rapporto tra Parlamento e Governo, mostrando di aderire ad una corretta visione dei processi democratici.
La democrazia, infatti, è sì governo della maggioranza, ma all'interno di una cornice di regole in cui vengono esaltati tutti quegli strumenti idonei a garantire che le decisioni siano ampiamente discusse, criticate, valutate alla luce dei principi costituzionali, in modo tale che possano risultare le migliori possibili ed essere, così, accettate e rispettate da tutti.
Viceversa, democrazia non può significare sostanziale onnipotenza della maggioranza uscita vincitrice dalle elezioni la quale, in virtù del consenso ottenuto, ritiene di poter fare e disfare ad libitum, finché il corpo elettorale non venga nuovamente chiamato ad esprimersi sul suo operato.
Per questo motivo, le regole costituzionali, le procedure parlamentari, gli organi di garanzia lato sensu intesi, non possono essere considerati come un mero impaccio, perché rappresentano l'essenza stessa della democrazia; di una democrazia aperta alla critica, al dibattito e, in virtù di ciò, capace di riflettere e di rimettere in discussione le proprie scelte (8).
Ecco spiegata, allora, l'importanza dell'intervento presidenziale a difesa della Costituzione. In presenza di una certa insofferenza verso una Costituzione considerata "filosovietica" e di una visione "proprietaria" della decretazione d'urgenza, la riaffermazione del principio di separazione dei poteri, della centralità parlamentare e del ruolo di garanzia del Capo dello Stato ha costituito un monito per eventuali future derive incostituzionali.
In virtù di queste ragioni, pertanto, lo "stop" operato dal Presidente Napolitano non sembra si possa in alcun modo criticare.
A questo punto, però, si potrebbe affermare che il Capo dello Stato, pur avendo difeso tali e tanti principi, abbia mancato di difendere, con la sua condotta, un bene primario tutelato dalla nostra Costituzione: il diritto alla vita. Ma se si riflette più approfonditamente, non si può che giungere a conclusioni differenti. Infatti, non si possono imputare al Presidente della Repubblica responsabilità che, semmai, risiedono altrove, e cioè - come si è già ricordato - nell'inerzia di un legislatore che per anni, tra un falso in bilancio e una rogatoria internazionale, tra un indulto e un lodo Alfano, non ha trovato il tempo, fino ad oggi, di disciplinare, in maniera compiuta, la materia del cosiddetto testamento biologico.
(*) Dottorando di ricerca nella Scuola Dottorale della Facoltà di Scienze Politiche dell'Università degli Studi Roma Tre.
(1) In questo senso, si veda S. RODOTA', Giornata nera per la Repubblica, in La Repubblica, 7.2.2009. A commento della vicenda Englaro si vedano, a titolo meramente esemplificativo, i seguenti contributi: C. SALAZAR, Riflessioni sul "Caso Englaro", in www.forumcostituzionale.it, 2009, V. ONIDA, Il controllo del Presidente della Repubblica sulla costituzionalità dei decreti-legge, in www.astridonline.it, 2009, A. RUGGERI, Il caso Englaro e il controllo contestato, ibidem, U. ALLEGRETTI, Un rifiuto presidenziale ben fondato, ibidem, G. SERGES, Il rifiuto di emanazione del decreto legge, ibidem.
(2) Ci si riferisce, per fare alcuni esempi, al mancato rinvio del cosiddetto "lodo Alfano", alla mancata presa di posizione - attraverso un'esternazione forte o un messaggio formale - sulla vicenda della vigilanza RAI, in cui si è perpetrata una palese violazione di una vera e propria consuetudine costituzionale, alla mancata difesa, in qualità di Presidente del CSM, della Procura di Salerno - nella vicenda del conflitto con la procura di Catanzaro - i cui atti sono stati definiti pienamente legittimi dal Tribunale del riesame.
(3) Giova ricordare, a tal riguardo, che l'art. 6 della CEDU richiede che gli Stati contraenti garantiscano la protezione del diritto di ognuno ad un processo equo. Tale affermazione si concretizza nel diritto di ognuno ad un tribunale e nel divieto di ingerenza del potere legislativo sulla definizione del processo in corso. Sotto questo secondo profilo la Corte europea dei diritti dell'uomo, con sentenza 7 Novembre 2000 (Anagnastopoulos/Grecia), ha affermato che "il principio della preminenza del diritto e la nozione di equo processo consacrati all'art. 6 si oppongono all'ingerenza del potere legislativo nell'amministrazione della giustizia allo scopo di influire sulla conclusione giudiziaria della controversia". Se è vietata l'ingerenza in processi in corso da parte del potere legislativo, a fortiori, non può essere considerato ammissibile un atto del potere politico, appositamente volto a negare un diritto sancito da una precedente pronuncia di un giudice.
(4) Cfr. Corte costituzionale, sent. n. 406 del 1989, in www.giurcost.org.
(5) La dottrina è sostanzialmente unanime nel riconoscere al potere di emanazione la caratteristica di potere di controllo. In tal senso, si vedano, a titolo meramente esemplificativo, P. BARILE, I poteri del Presidente della Repubblica, in Riv. trim. dir. pubbl., 1958, 323 e segg., S. GALEOTTI-B. PEZZINI, Il Presidente della Repubblica nella Costituzione italiana, in Digesto delle Discipline pubblicistiche, XI, Torino, 1996, 468, V. CRISAFULLI, Aspetti problematici del sistema parlamentare vigente in Italia, in Studi Crosa, Milano, I, 1960, 627, S. M. CICCONETTI, Decreto-legge e poteri del Presidente della Repubblica, in Dir. e soc., 1980, 559 e segg., C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, II, Padova, 1976, 705, L. PALADIN, Le fonti del diritto, Bologna, 1996, 253.
(6) Il Presidente Pertini, ad esempio, comunicò al Governo Cossiga che si sarebbe rifiutato di firmare un decreto legge, allora in preparazione, attraverso il quale si tentava di modificare le regole sul referendum abrogativo, mentre erano in corso procedimenti referendari (sulla vicenda si vedano P. BARILE, La prassi di Pertini, in Quaderni costituzionali, 1981, 367 e segg. e S. M. CICCONETTI, Decreto-legge e poteri del Presidente della Repubblica, cit., 560). Il Presidente Scalfaro, allo stesso modo, non emanò un decreto-legge in materia di finanziamento pubblico dei partiti, il quale avrebbe prodotto l'effetto di paralizzare numerose indagini della Magistratura (siamo nel 1993, nel periodo di "tangentopoli"). Anche il Presidente Cossiga è intervenuto in sede di emanazione, allorché richiamò informalmente l'attenzione del Presidente Goria - con riferimento all'adozione di un decreto legge - su una sentenza della Corte costituzionale con la quale si erano manifestati dubbi di legittimità costituzionale circa la pratica della reiterazione dei decreti legge (sent. n. 302 del 1988).
(7) Così, V. ONIDA, Il controllo del Presidente della Repubblica sulla costituzionalità dei decreti-legge, in www.astridonline.it, 2009.
(8) Di notevole importanza, al riguardo, appaiono le parole di G. ZAGREBELSKY, Il "crucifige" e la democrazia, Torino, 2007, 121 e segg. L'A. scrive: "Abbasso le istituzioni, viva il popolo! Questo potrebbe essere il motto dei demagoghi del nostro tempo: un motto che è un'arma potente perché assume il linguaggio della democrazia radicale e si rivolge, per travolgerlo, contro tutto ciò che - Parlamento, istanze e procedure di discussione, controllo e garanzia - fa perdere tempo e sembra disperdere e vanificare la forza pura del popolo. Quando il popolo si è espresso - si dice - nessun intralcio è lecito. Tutte le altre autorità, comprese quelle deputate alla garanzia della legalità dell'azione di governo, non hanno altra scelta che piegarsi o andarsene. La democrazia radicale o acritica sconfigge lo stato di diritto. [...] La democrazia critica non può assecondare queste tendenze alla semplificazione e alla omologazione delle istituzioni, al loro allineamento sull'asse che direttamente unisce, in un andare e venire, il popolo e il suo interprete. Essa sa che la reductio ad unum delle istituzioni è una tentazione della democrazia acritica che non si accorda con le esigenze di circospezione della democrazia critica".