Source: https://www.kho.fi/fi/index/paatoksia/muitapaatoksia/muupaatos/1521022788683.html
Timestamp: 2019-06-24 18:05:35+00:00
Document Index: 892205

Matched Legal Cases: ['§ 3', '§ 1', '§ 5', '§ 1', '§ 2', 'kko ']

Muu päätös 1167/2018 - Korkein hallinto-oikeus
Etusivu » Päätöksiä » Muita päätöksiä » Muupaatos » Muu päätös 1167/2018
Muu päätös 1167/2018
Kullanhuuhdontalupia koskeva valitus (Sotajoki, Inari)
Antopäivä: 16.3.2018
Taltionumero: 1167
Diaarinumero: 4667/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T1167
Asia Kullanhuuhdontalupia koskeva valitus
Valittaja Saamelaiskäräjät
Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 28.11.2016 nro 16/0387/1
Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (jäljempänä Tukes) on 8.7.2015 kaivoslain (621/2011) nojalla tekemillään päätöksillä nrot HL2013:0004, HL2013:0005 ja HL2013:0006 myöntänyt A:lle kullanhuuhdontaluvat lupapäätöksistä tarkemmin ilmenevin lupamääräyksin. Luvilla on jatkettu valtausten KaivNro 7600/1, 7600/2 ja 7600/3 voimassaoloa. Toisiinsa rajautuvat, yhteispinta-alaltaan 13,9 hehtaarin suuruiset Matinkiviniemi I, II ja III -nimiset kullanhuuhdonta-alueet sijaitsevat Inarin kunnassa Sotajoen varrella Metsähallituksen hallinnoimalla valtionmaalla lupapäätösten liitteenä olevista kartoista tarkemmin ilmenevällä alueella.
Päätösten mukaan luvanhaltijalla on yksinoikeus etsiä ja kartoittaa maaperässä esiintyvää kultaa, ottaa talteen ja hyödyntää maaperässä esiintyvää kultaa huuhtomalla sekä hyödyntää huuhdonnan sivutuotteena irtomaasta löytyvät platinahiput sekä jalo- ja korukivet. Luvat oikeuttavat koneellisen kullankaivun suorittamiseen lupa-alueilla. Kaikkien lupa-alueiden osalta käsiteltävän maa-aineksien määrä saa olla enintään 4 000 kuutiometriä vuodessa. Luvat ovat voimassa kolme vuotta päätösten lainvoimaiseksi tulosta.
Päätösten mukaan toiminta alueilla voidaan aloittaa muutoksenhausta huolimatta lupapäätöksen ehtoja noudattaen.
Päätöksissä on annettu muun ohella seuraavat lupamääräykset:
Poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentäminen
Kullanhuuhdontaluvan haltijan on estettävä porojen joutuminen jyrkkäreunaisiin kaivukuoppiin tai luiskattava kaivannot siten, ettei niistä aiheudu vaaraa alueella liikkuville poroille tai porotalouden harjoittajille. Lupa-alueelle ei saa virittää puiden väliin naruja tai muuta vastaavaa, joka voi aiheuttaa vaaratilanteita alueella mahdollisesti liikkuville eläimille tai ihmisille.
Perustelut: Alue kuuluu Hammastunturin paliskunnan alueeseen, aivan Ivalon paliskunnan rajalla. Määräyksessä mainituilla toimenpiteillä vähennetään kullanhuuhdonnasta poronhoidolle aiheutuvia haittoja erityisellä poronhoitoalueella toimittaessa. Myös tämän luvan muissa lupamääräyksissä kielletään olennaisen haitan aiheuttaminen muille elinkeinoille sekä määrätään aiheutuneiden vahinkojen ja haittojen korvaamisesta.
Saamelais- ja koltta-asioihin liittyvät määräykset
Kullanhuuhdontaluvan haltijan on huolehdittava, ettei toiminnasta yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa aiheudu sellaista haittaa, joka olennaisesti heikentäisi edellytyksiä harjoittaa saamelaiselinkeinoja taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria. Mikäli olennaista haittaa aiheutuu, toiminta on keskeytettävä välittömästi ja aiheutunut haitta korjattava välittömästi.
Perustelut: Alue sijaitsee saamelaisten kotiseutualueella. Annetuissa lausunnoissa esiin tulleet saamelaiselinkeinojen harjoittamiseen ja saamelaiskulttuurin ylläpitämiseen liittyvät yksilöidyt asiat on otettu huomioon tämän luvan muissa lupamääräyksissä.
Kullanhuuhdontaluvan haltijan on ilmoitettava etukäteen kirjallisesti alueen hallinnasta vastaavalle Metsähallitukselle sekä Ivalon paliskunnalle ja saamelaiskäräjille kaikista maastotöistä, jotka voivat aiheuttaa vahinkoa tai haittaa. Maastotöitä koskevasta ilmoituksesta on käytävä ilmi:
3) tarkempi selvitys, mitä maastotöitä tehdään sekä mitä työmenetelmiä ja koneita käytetään;
Maastotöitä koskevaan ilmoitukseen on liitettävä kartta, johon on merkitty alue, jolla maastotöitä tullaan tekemään. Ilmoitus on tehtävä viimeistään kuukautta ennen maastotöihin ryhtymistä.
Päätösten liitteinä 3 on selvitys kullanhuuhdontaluvan mahdollisista myöntämisen esteistä.
Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt saamelaiskäräjien valituksen Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksestä.
Kaivoslain 1 §:n 1 momentin mukaan tämän lain tarkoituksena on edistää kaivostoimintaa ja järjestää sen edellyttämä alueiden käyttö ja malminetsintä niin, että ne ovat yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestäviä. Lain tarkoituksen toteuttaminen edellyttää yleisten ja yksityisten etujen turvaamista ottaen erityisesti huomioon:
Pykälän 4 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettu toiminta sovitetaan yhteen saamelaiskäräjistä annetussa laissa (974/1995) tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana turvataan. Yhteensovittamisessa otetaan huomioon myös, mitä kolttalaissa (253/1995) säädetään kolttaväestön ja -alueen elinolosuhteiden ja toimeentulomahdollisuuksien edistämisestä sekä kolttakulttuurin ylläpitämisestä ja edistämisestä.
Lain 38 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen tulee saamelaisten kotiseutualueella selvittää yhteistyössä saamelaiskäräjien, alueen paliskuntien, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen ja hakijan kanssa malminetsintäluvan, kaivosluvan tai kullanhuuhdontaluvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä harkita haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavat toimenpiteet. Tällöin on otettava huomioon:
Pykälän 4 momentin mukaan lupaviranomaisen tulee erityisellä poronhoitoalueella selvittää yhteistyössä alueella toimivien paliskuntien kanssa luvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat haitat poronhoidolle.
Lain 45 §:n mukaan malminetsintälupa, kaivoslupa ja kullanhuuhdontalupa myönnetään, jos hakija osoittaa, että tässä laissa säädetyt edellytykset täyttyvät eikä luvan myöntämiselle ole tässä laissa säädettyä estettä. Lupa voidaan kuitenkin tässä laissa säädetystä esteestä huolimatta myöntää, jos este on mahdollista poistaa lupamääräyksillä tai pienentämällä alueen kokoa.
Lain 50 §:n 1 momentin mukaan malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää, jos luvan mukainen toiminta:
Pykälän 2 momentin mukaan lupa voidaan kuitenkin myöntää 1 momentissa tarkoitetusta esteestä huolimatta, jos este on mahdollista poistaa lupamääräyksin.
Lain 54 §:n 2 momentin 3 ja 4 kohdan mukaan kullanhuuhdontaluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi erityisellä poronhoitoalueella ja sen varmistamiseksi, ettei luvassa tarkoitetulla toiminnalla vaaranneta saamelaisten asemaa alkuperäiskansana saamelaisten kotiseutualueella.
Lain 44 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä on käytävä ilmi muun ohella päätöksen perustelut.
Lain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.
Tukes on A:n kullanhuuhdontahakemuksen johdosta varannut saamelaiskäräjille kaivoslain 38 §:n mukaisessa tarkoituksessa mahdollisuuden selvittää hakemuksen mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä harkita haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavia toimenpiteitä. Lausuntopyynnön liitteenä Tukes on toimittanut saamelaiskäräjille muun ohella lupahakemuksen, tutkimussuunnitelman, karttoja lupa-alueista sekä niiden läheisyydessä olevista muista kullanhuuhdontalupahakemuksista sekä yhteenvedon muun muassa alueen muista kullanhuuhdontalupahakemuksista ja alueen muista maankäyttömuodoista. Lausuntopyyntöön liitetyistä kartoista käy ilmi lupa-alueiden tarkka sijainti sekä lupa-alueista noin kymmenen kilometrin etäisyydellä sijaitsevat voimassa olevat kullanhuuhdontaluvat, vireillä olevat kullanhuuhdontalupa-alueet ja vanhan kaivoslain mukaiset valtausalueet.
Kaivoslaissa tai kaivostoiminnasta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (391/2012) ei ole tarkemmin säädetty kaivoslain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetun yhteistyömenettelyn muodosta tai siihen sisällytettävistä selvityksistä. Tukesin velvollisuutena on kuitenkin osaltaan turvata se, että kaivoslain 38 §:n mukaiselle asian selvittämistä koskevalle menettelylle on asianmukaiset edellytykset. Tämä tarkoittaa muun ohella sitä, että saamelaiskäräjät saa käyttöönsä riittävän kattavan aineiston voidakseen arvioida haetun toiminnan vaikutukset saamelaiskulttuurin kannalta. Kun otetaan huomioon edellä mainittu saamelaiskäräjille toimitettu selvitys, saamelaiskäräjillä on ollut riittävän kattava ja asianmukainen aineisto. Sillä on ollut mahdollisuus antaa oma asiantuntija-arvionsa A:n kullanhuuhdontahankkeen vaikutuksista ottaen huomioon myös alueen muiden vastaavien hankkeiden ja muiden alueidenkäyttömuotojen vaikutukset saamelaiskulttuuriin sekä esittää haittavaikutusten vähentämiseksi tai ehkäisemiseksi tarvittavia toimenpiteitä. Saamelaiskäräjillä on siten ollut mahdollisuus osallistua yhteistyömenettelyyn. Tukes on varannut myös Hammastunturin paliskunnalle kaivoslain 38 §:n mukaisessa tarkoituksessa mahdollisuuden selvittää hakemuksen mukaisesta toiminnasta aiheutuvat haitat poronhoidolle ja sitä kautta saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää kieltään ja kulttuuriaan.
Tukes on koonnut kullanhuuhdontalupahakemuksen ratkaisemiseksi tarvittavan selvityksen. Kysymyksessä olevalla alueella on harjoitettu koneellista kullanhuuhdontaa jo vuosikymmeniä ja sen vaikutukset saamelaiskulttuuriin ja poronhoitoon ovat siten olleet jo pidemmän aikaa havaittavissa. Kun otetaan huomioon kaivoslain 38 §:n 1 momentin 1–3 kohdissa säädetty ja Tukesin hankkiman selvityksen sisältö, Tukes on hallintolain 31 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla huolehtinut asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla tarpeelliset tiedot ja selvitykset sen ratkaisemiseksi, onko kullanhuuhdontalupa mahdollista myöntää ottaen huomioon kaivoslain 50 §:ssä luvan myöntämiselle säädetyt esteet.
Kullanhuuhdontalupien myöntämisen edellytykset ja päätöksissä esitetyt lupaharkinnan perusteet
Kullanhuuhdontalupahakemuksen ratkaisemiseen vaikuttaneet hallintolain 45 §:n 1 momentissa tarkoitetut seikat ja selvitykset käyvät ilmi hankkeelle myönnetyistä lupapäätöksistä ja päätösten liitteistä 3 saatavista tiedoista. Tukes on ottanut lupaharkinnassaan huomioon muun muassa valituksenalaisten kullanhuuhdontahankkeiden sijoittumisen Hammastunturin paliskunnan alueella Hammastunturin erämaa-alueen retkeily- ja luontomatkailuvyöhykkeelle ja tuon vyöhykkeen pinta-alan, saamelaiskulttuurin ja poronhoidon kannalta tärkeän syrjävyöhykkeen pinta-alan, paliskunnan alueen pinta-alan ja poronhoidon kannalta tärkeiden alueiden sijoittumisen, muut hakemuksessa tarkoitettujen alueiden läheisyydessä sijaitsevat voimassa olevat kullanhuuhdontaluvat ja vireillä olevat lupahakemukset, Hammastunturin erämaa-alueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa alueen käytöstä annetut määräykset ja muut saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana häiritsevät alueidenkäyttömuodot hakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä (muun muassa metsätalous, teiden rakentaminen, retkeily ja metsästys). Johtopäätöksenään Tukes on katsonut, että selvitysten ja saatujen lausuntojen perusteella hakemusalueella ei ole kaivoslaissa mainittuja luvan myöntämisen esteitä.
Kuten edellä on todettu, alueella on harjoitettu koneellista kullanhuuhdontaa jo useamman vuosikymmenen ajan ja toiminnan vaikutukset saamelaiskulttuuriin ja poronhoitoon ovat siten selvästi havaittavissa. Saamelaiskäräjät on valituksessaan kuvannut yleispiirteisesti kullanhuuhdonnan haitallisia vaikutuksia saamelaiskulttuuriin ja poronhoitoon. Lupaharkinnassa on kuitenkin tapauskohtaisesti selvitettävä lupahakemuksen mukaisen toiminnan haitalliset vaikutukset edellä mainittuihin. Kun otetaan huomioon annetut lupamääräykset, Hammastunturin paliskunnan pinta-ala ja poronhoidon kannalta tärkeiden alueiden sijainti sekä nyt kysymyksessä olevan kullanhuuhdonta-alueen ja sen läheisyydessä olevien ja suunniteltujen muiden kullanhuuhdonta-alueiden pinta-ala ja sijainti, saamelaiskäräjien valituksessaan esittämien yleisluontoisten seikkojen perusteella ei voida katsoa, että hakemuksen mukainen toiminta yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa olennaisesti heikentäisi saamelaisten edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai aiheuttaisi huomattavaa haittaa poronhoidolle. Näin ollen lupien myöntämiselle ei ole kaivoslain 50 §:ssä säädettyä estettä.
Tukes on hallintolain 31 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla huolehtinut asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla tarpeelliset tiedot ja selvitykset. Tukes on luparatkaisuidensa perusteluissa ja päätösten liitteissä 3 hallintolain 44 ja 45 §:ssä säädetyllä tavalla tuonut riittävästi esille hankkimansa selvityksen merkityksen kaivoslain 50 §:ssä tarkoitetun lupaharkinnan kannalta. Kun otetaan huomioon asian ratkaisuun vaikuttaneet seikat ja selvitykset sekä annetut lupamääräykset, syytä Tukesin päätösten kumoamiseen valituksessa esitetyillä perusteilla ei ole.
Suomen perustuslaki 17 § 3 momentti
Kaivoslaki 22 §, 23 § 1 ja 3 momentti, 38 § 5 momentti, 65 § (621/2011), 66 § 1 momentti
Poronhoitolaki 2 § 2 momentti
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Marja-Riitta Tuisku ja Anne-Mari Keskitalo. Esittelijä Laura Juntunen.
Saamelaiskäräjät on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätökset kumotaan.
Saamelaiskäräjät on viitannut asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:
Lupapäätökset tulee kumota, koska kyseessä olevalla alueella Sotajoen varressa sijaitsevat kullanhuuhdontalupa-alueet yhdessä aiheuttavat huomattavaa haittaa Hammastunturin paliskunnan poronhoidolle ja erityisesti Kutturan siidalle sekä vesistövaikutustensa kautta Ivalojoen vesistöalueen kalakannoille ja alueen kalastukselle. Lupaprosessin yhteydessä ei ole noudatettu korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä KHO 2014:111 todettua tulkintaa kaivoslain 38 §:n tarkoittaman vaikutusten arvioinnin suorittamisesta ja arvioinnin tuloksen huomioimista kaivoslain 50 §:n luvan myöntämisen esteiden tutkinnan yhteydessä. Turvallisuus- ja kemikaalivirasto ei ole lupaharkinnassa selvittänyt kaivoslain 38 §:n edellyttämällä tavalla kullanhuuhdontaluvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvia vaikutuksia yhdessä alueen muun maankäytön ja muiden saman alueen lupahankkeiden kanssa saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan mukaan lukien perinteiset elinkeinot. Näin ollen Turvallisuus- ja kemikaalivirastolla ei ole myöskään ollut asianmukaisia edellytyksiä arvioida sitä, onko hakemuksessa kuvatulle toiminnalle ollut olemassa kaivoslain 50 §:n tarkoittamia luvan myöntämisen esteitä.
Hammastunturin paliskunnan kokonaispinta-ala on noin 252 000 hehtaaria. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden käsittelyn aikaan Hammastunturin paliskunnan alueelle sijoittui 52 kullanhuuhdontaan oikeuttavaa lupaa (yhteensä noin 260 hehtaaria). Hammastunturin paliskunnan alueella harjoitettava kullanhuuhdontatoiminta keskittyy kuitenkin yhden siidan tai tokkakunnan (5 perhettä) eikä koko paliskunnan alueelle. Käytännössä kaivualueet sijaitsevat suurimmaksi osaksi Sota- ja Uijemjokien laak-soissa, eli juuri niillä alueilla, jotka ovat säästyneet tehometsätaloudelta, ja joita edelleen on mahdollista käyttää paliskunnan poronhoidon talvilaidunalueina. Kaivoslain 50 §:n 1 momentin 1 ja 3 kohtien mukaisten luvan myöntämisen esteiden arvioinnissa kullanhuuhdontatoiminnan vaikutusten arviointi suhteessa paliskunnan kokonaispinta-alaan johtaisikin väistämättä vääriin johtopäätöksiin, sillä kullanhuuhdontatoiminta Hammastunturin paliskunnassa ei jakaudu koko 252 000 hehtaarin alueelle.
Sota- ja Uijemjokien alueella on Kutturan siidan poronhoidolle keskeinen merkitys. Sotajoen erotusaita, jossa siida käsittelee poronsa, sijaitsee kullanhuuhdonta-alueen välittömässä läheisyydessä, kullanhuuhdonta-alueen ulottuessa johdinaidan suulle saakka. Sotajoen poroerotusaita on käytössä sekä kesäisin, syksyisin että talvisin. Kullanhuuhdonta-alue sijaitsee lisäksi Kutturan siidan ainoalla jäljellä olevalla talvilaidunalueella ja erityisesti Sota- ja Uijemjokien rantatörmät ovat korvaamattomia siidan porojen ravinnonsaannille talvella. Sota- ja Uijemjokien alueen merkitys porojen talviravintoalueena on korvaamaton, koska alueella ei ole säilynyt vanhoja luppometsiä ja jäkäläkankaita voimakkaan metsätaloustoiminnan vuoksi. Alueella porojen kuljetus on vaikeutunut sekä talviravinnon saatavuus heikentynyt kullanhuuhdontatoiminnan vuoksi.
Kullanhuuhdontatoiminnan vuoksi perinteisten kuljetusreittien käytön estyminen on johtanut siihen, että siidan porot voidaan kuljettaa Sotajoen erotusaitaan ainoastaan kullanhuuhdonta-alueen itäpuolelta Hammastunturin ja Ivalon paliskunnan väliaitaa pitkin tai Sota- ja Uijemjokien länsi- ja eteläpuolelta, jolloin kuljetusmatka kasvaa useita kymmeniä kilometrejä. Kullanhuuhdontatoiminta Sota- ja Uijemjokien alueella on siten jo vaikeuttanut huomattavasti ja olennaisella tavalla Hammastunturin paliskunnan Kutturan siidan poronhoitoa. Koska kyseiset kuljetusreitit ovat ainoat jäljellä olevat kuljetusreitit kohti Sotajoen erotusaitaa kullanhuuhdontatoiminnan estettyä porojen perinteiset kulkureitit, vaarana on, että Sotajoen erotusaidan käyttö estyy kokonaan, mikäli kaikki haetut luvat myönnetään. Kullanhuuhdontatoiminnasta yhdessä muiden alueen käyttömuotojen (metsätalous) aiheutuvaa olennaista heikennystä alueen saamelaisten edellytyksiin harjoittaa alueella perinteistä saamelaista elinkeinoaan poronhoitoa ja huomattavaa haittaa poronhoidolle ei myöskään voida estää lupamääräyksin. Kullanhuuhdontatoiminnan ajallinen rajoittaminen tai lupa-alueiden pienentäminen ei poista haittaa, sillä saamelaisessa poronhoidossa poro laiduntaa vapaana luonnossa ja etenkin kesällä säikkyy ihmisiä ja ääniä. Porojen kulkureittien ja Sotajoen poroerotusaidan käytön turvaamiseksi ei riitä, että jokivarteen jätetään pieni alue tätä varten ja muu alue annetaan kullanhuuhdontatoiminnan käyttöön.
Sota-, Uijem- ja Kyläjoilla on merkitystä alueen saamelaisten edellytyksille harjoittaa perinteistä elinkeinoaan kalastusta. Sekä Sotajoki, johon Uijemjoki laskee, Kyläjoki että myös Ivalon paliskunnan alueella sijaitseva Palsinoja, jonne keskittyy vastaavasti Ivalon paliskunnan alueella tapahtuva kullanhuuhdontatoiminta, laskevat Ivalojokeen. Ivalojoki, kuten myös Lemmenjoen kullanhuuhdonta-alueen vesistöt, laskevat edelleen Inarijärveen. Inarin alueen saamelaiseen kulttuuriin kuuluu olennaisesti poronhoidon, käsityön ja keräilyn ohella myös kalastus. Kala on tärkeä osa saamelaisten ruokataloutta ja kalastus osa saamelaisten monielinkeinollista kulttuurimuotoa.
Suuri osa nykyisin haetuista koneellisista kaivuluvista kohdistuu Ivalojoen vesistöalueelle, joka on Inarijärven vaeltavan taimenen tärkein lisääntymisjoki. Inarijärven taimenkannasta noin 70 prosenttia on peräisin Ivalojoen vesistöstä. Vaeltavan taimenen lisääntymisalue ulottuu Ivalojoen pääuomassa Hammastunturin erämaa-alueen läpi Lemmenjoen kansallispuiston alueelle. Ivalojoen alaosa, johon Sotajoki ja sen valuma-alue kuuluvat, on taas tärkeä Inarijärvestä nousevan pohjasiian kutualuetta.
Ivalojoen varrella harjoitetaan intensiivisesti kullanhuuhdontaa, eikä kullanhuuhdonnan vaikutuksia Ivalojoen ja sen sivu-uomien veden laatuun ja edelleen kalastoon ja muuhun eliöstöön ole tutkittu Sotajoella vuosina 2005 ja 2010 tehtyä kalastotarkkailua lukuun ottamatta.
Kullankaivun vaikutuksista Lemmenjoen kansallispuistossa tehtyjen selvitysten mukaan kullanhuuhdonta on aiheuttanut vesistön rehevöitymistä, kuormitettujen alueiden lajiston monimuotoisuuden alenemista ja jokivesien veden laadun heikkenemistä. Veden samentumista havaittiin noin 30 kilometrin päässä kullanhuuhdonta-alueiden alapuolella. Viimeksi kesällä 2016 tehtiin Lapin ELY-keskukselle lukuisia ilmoituksia veden samentumisesta kullanhuuhdonta-alueilla sekä Lemmenjoella että Ivalojoen vesistöalueella.
Tukes ei ole nyt käsiteltävänä olevan asian lupaharkinnassa osoittanut, että kaivoslain 38 §:n mukainen selvitysvelvollisuus olisi korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä edellyttämällä tavalla tullut täytetyksi. Yleinen arviointi ja eri kullanhuuhdontalupien yhteisvaikutusten arviointi kyseessä olevalla hakemusalueella on ollut vain hyvin yleispiirteistä eikä täytä kaivoslain 38 §:n tarkoitusta. Tukes on myöntänyt lähes poikkeuksetta kaivoslain mukaiset kullanhuuhdontaluvat ilman, että se olisi arvioinut lain edellyttämällä tavalla luvanmukaisen toiminnan vaikutukset saamelaisten oikeuksiin alkuperäiskansana.
Saamelaiskäräjät on useassa Tukesille antamassaan lausunnossa korostanut, että toiminnan vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon kaikki alueella ja sen läheisyydessä voimassa olevat luvat ja vireillä olevat hakemukset sekä alueen muut käyttömuodot. Lupien aiheuttamia vaikutuksia on kuitenkin toistaiseksi käytännössä arvioitu erikseen, eikä samanlaisten toimintojen kumulatiivisia vaikutuksia alueen ympäristöön, poronhoitoon tai saamelaisten perinteiseen kalastukseen ole todellisuudessa arvioitu asianmukaisesti.
Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja katsonut, että valitus tulee hylätä. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:
Kullanhuuhdonta ei estä porojen kuljettamista alueen läpi. Lupamääräyksen mukaan toiminta on keskeytettävä ja haitta poistettava, jos toiminta hetkellisesti aiheuttaa haittaa poronhoidolle.
Kullanhuuhdontaluvan mukaiseen toimintaan vaaditaan ympäristö- ja vesitalouslupa. Näissä luvissa otetaan huomioon myös kalastolle mahdollisesti aiheutuvat haitat. Kullanhuuhdontaluvan lupamääräyksissä kielletään haitallisten ympäristövaikutusten aiheuttaminen.
Vireillä olevat hakemukset eivät oikeuta kullanhuuhdontaan, joten ne eivät voi lisätä siitä aiheutuvia haittoja. Kullanhuuhdonnan kokonaisvaikutukset selvitetään jokaisen luvan kohdalla lupakäsittelyn yhteydessä.
Alueella on harjoitettu jo pitkään kullanhuuhdontaa, joten toiminnan vaikutukset saamelaiskulttuuriin ja poronhoitoon ovat selvästi havaittavissa. Maankäyttömuotona kullanhuuhdonta vähenee. Toimintaa on kyseessä olevalla alueella harjoitettu aikaisemmin nykyistä laajemmin. Tästä huolimatta kullanhuuhdontaa ei nykyistä kaivoslakia valmisteltaessa katsottu tarpeelliseksi rajoittaa muualla kuin Lemmenjoen alueella.
A on antanut valituksen ja lausunnon johdosta vastineen, jossa on vaadittu, että valitus jätetään tutkimatta tai toissijaisesti hylätään kokonaisuudessaan. Lisäksi vastineessa on vaadittu, että saamelaiskäräjät velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut.
Vastineessa on todettu muun ohella seuraavaa:
Saamelaiskäräjien valituksessa vaaditaan ainoastaan Tukesin päätöksiä, mutta ei Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöstä kumottavaksi, minkä johdosta valitusta ei tule ottaa tutkittavaksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Valitus ei täytä hallintolainkäyttölain 23 §:ssä säädettyjä edellytyksiä.
Keskeisiltä osiltaan täysin samanlaista toimintaa on hakijan tai hänen sukunsa toimesta harjoitettu alueella 1980-luvun alusta lähtien. Hakijalla on myös Pohjois-Suomen aluehallintoviraston 7.7.2015 myöntämä ympäristölupa, josta saamelaiskäräjät on valittanut.
Hammastunturin paliskunta, jonka alueelle lupien mukainen kullanhuuhdonta kohdistuu, ei ole valittanut Tukesin päätöksistä, eikä paliskunta ole vastustanut myöskään lupien myöntämistä.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2014:111 oli kysymys siitä, että kullanhuuhdontalupaa koskevista oikeudenkäyntiasiakirjoista ei tuossa yksittäisessä tapauksessa ilmennyt riittävästi se, että saamelaiskäräjille olisi selvityksen antamista varten toimitettu kaikilta osin selkeä ja kattava aineisto saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana mahdollisesti häiritsevistä alueiden käyttömuodoista hakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä.
Pohjois-Suomen hallinto-oikeus oli aiemmin edellä mainittua asiaa koskevassa harkinnassa antanut aiheettomasti merkitystä saamelaiskäräjien väittämälle saamelaiskäräjien resurssipulasta johtuvalle tilanteelle katsoen, että tilanne oli kaikille tuolloin uusi, mikä ei enää vastaa nykyistä tilannetta. Saamelaiskäräjille on nyttemmin osoitettu tätä tarkoitusta varten vuosittainen noin 100 000 euron määräinen lisäresurssi valtion talousarviossa, ja uusi kaivoslakikin on ollut voimassa yli viisi vuotta. Asiassa alkaa olla vakiintunut oikeus- ja hallintokäytäntö. Tähän nähden saamelaiskäräjien yksilöimättömät ilman asianmukaisten selvitysten tukea laaditut valitukset ovat erikoisia.
Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä KHO 2014:111 merkittävää on se, että saamelaiskäräjät tai paliskunta ei voi passiiviseksi ryhtymällä estää Tukesia ratkaisemasta kaivoslain 50 §:ssä mainittuja lupa-asioita. Korkein hallinto-oikeus korosti hakijan perusoikeutena perustuslain 21 §:ssä turvattua oikeutta saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa viranomaisessa.
Oikeuskäytännössä (muun muassa korkein hallinto-oikeus 4.2.2015 taltio 274) on katsottu, että koneellisesta kullankaivusta ei määrätyissä puitteissa aiheudu haittaa saamelaiskulttuurille ja vaikutukset saamelaisten perinteiselle elinkeinolle, kuten poronhoidolle, kalastukselle ja metsästykselle, jäävät vähäisiksi ja paikallisiksi.
Nyt kyseessä olevista Tukesin päätöksistä ilmenevää koneellista kullanhuuhdontaa on pidettävä vaikutuksiltaan selkeästi lievempänä saamelaiskulttuurin ja poronhoidon kannalta kuin edellä mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä esillä ollutta koneellista kullanhuuhdontaa Lemmenjoen kansallispuistossa. Tukesin A:lle myöntämien kullanhuuhdontalupien mukaisessa toiminnassa käsitellään pienehkö määrä maa-ainesta vuosittain. Toiminta ei ole erityisen suurta, vaan tavanomaisen kokoista tai jopa tavanomaista pienempää kokoa.
Kun Tukes on toimittanut lupamenettelyn yhteydessä muun muassa saamelaiskäräjille ja paliskunnalle riittävän, kattavan ja selkeän selvityksen, saamelaiskäräjillä ja paliskunnalla on ollut mahdollisuus antaa omat asiantuntija-arvionsa kullanhuuhdontahankkeen vaikutuksista ottaen huomioon myös muiden vastaavien hankkeiden ja alueiden muiden käyttömuotojen vaikutukset saamelaiskulttuurille ja poronhoidolle sekä esittää mahdollisten haittavaikutusten vähentämiseksi tai ehkäisemiseksi tarvittavia toimenpiteitä siten kuin kaivoslain 38 §:ssä säädetään.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaivoslain mukainen toiminta, muun muassa kullanhuuhdonta, on sovitettavissa yhteen saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana turvataan kaivoslain 1 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla. Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 4.2.2015 määritellyt sen tason, jonka mukainen yksittäinen koneellinen kullanhuuhdontatoiminta ei vielä, ottaen huomioon myös alueen ja lähialueen muiden vastaavien voimassa olevien lupien mukaisten toimien ja alueen muiden maankäyttömuotojen vaikutukset, loukkaa saamelaisten oikeutta kulttuuriinsa tai haittaa poronhoitoa lainvastaisella tavalla.
Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään viitannut siihen, että aluehallintoviraston myöntämässä vesitalous- ja ympäristöluvassa on annettu lupamääräyksiä ympäristölle ja vesistölle aiheutuvien haittojen ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi. Ilmeisesti asian sivuuttaminen johtuu siitä, että kyseinen ympäristölupa sai lainvoiman vasta 28.9.2016, kun Vaasan hallinto-oikeus hylkäsi saamelaiskäräjien valituksen. Mainittu lainvoiman saanut ympäristölupa oli hakijalle neljäs perättäinen ja ne osoittavat toiminnan moitteettoman jatkumon vuodesta 1981. Luvan perusteluissa on muun ohella todettu, että alueen alavirran puoleisessa vesistössä elää luontainen taimenkanta, jonka kudun suojelemiseksi kaivuaika on määrätty päättymään vuosittain 30.9. Kiertovesiperiaatteen käytöllä rajoitetaan tehokkaasti hienoaineksen kulkeutumista ja sen aiheuttamia haittoja. Alueella on aloitettu kullankaivun vesistövaikutusten selvittämiseksi yhteistarkkailu.
Kullanhuuhdontalupien myöntämisessä on kysymys oikeusharkinnasta, joten haettu lupa on myönnettävä, jos luvan edellytykset ovat käsillä eikä laissa säädettyä estettä ole.
Sotajoen tilanne on pysynyt kyseisen kaltaisena noin 35 vuoden ajan ja porot kulkevat joen yli jatkuvasti ilman haittaa. Saamelaiskäräjien käsitys, että kullanhuuhdonta-alue estäisi porojen liikkumisen, on väärä. Hakijalla on yli 35 vuoden kokemus siitä, että porot liikkuvat ja syövät mielellään kaivualueella ja jo kaivetulla alueella. Juuri sen hetkisen kaivupaikan kohdalta voi porojen olla vaikeampaa ylittää jokilaakso, mutta kyseessä on aina vain noin sadan metrin pituinen alue. Muilta osin porot voivat liikkua vapaasti. Valituksessa esille tuotu joen takainen alue on aivan yhtä ylilaidunnettua kuin paliskunnan kaikki muutkin alueet.
Hakija katsoo joutuneensa saamelaiskäräjien taholta epäasiallisen vainoamisen kohteeksi. Saamelaiskäräjät on lähes samansanaisesti kaikista hakijalle myönnetyistä luvista (ympäristö- ja kullanhuuhdontalupa), vaikka hakijan toiminnalla on noin 35 vuoden moitteeton historia. Saamelaiskäräjät on valittanut vuoden 2012 jälkeen yli sadasta kullanhuuhdonta- tai ympäristöluvasta. Tässä tilanteessa olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Saamelaiskäräjät on antanut lausunnon ja vastineen johdosta vastaselityksen. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on kiistetty perusteiltaan ja määrältään.
1. A:n väite, että saamelaiskäräjien valitus tulee jättää tutkimatta, hylätään.
3. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.
Toisin kuin A:n väitteessä esitetään, saamelaiskäräjien valituksessa on vaadittu hallinto-oikeuden ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätösten kumoamista. Vaikka valituksessa viitataan osin myös muihin Turvallisuus- ja kemikaaliviraston myöntämiin kullanhuuhdontalupiin, ei sen perusteella ole kuitenkaan epäselvää, mihin päätökseen se kohdistuu. A:n vastineessa esitetty väite siitä, että saamelaiskäräjien valitus tulisi jättää yksilöimättömänä tutkimatta, on siten hylättävä.
Kaivoslaki (621/2011) on tullut voimaan 1.7.2011 ja sillä on kumottu kaivoslaki (503/1965, vanha kaivoslaki).
Kaivoslain 180 §:n 2 momentin mukaan valtausoikeuden voimassaolon jatkamiseen sovelletaan harjoitettaessa valtausoikeuden nojalla kullanhuuhdontaa, mitä sanotun lain 65, 66 ja 72 §:ssä säädetään kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamisesta.
Kaivoslain 65 §:n 1 momentin mukaan kullanhuuhdontaluvan voimassaoloa voidaan jatkaa enintään kolme vuotta kerrallaan. Sanotun pykälän 2 momentin mukaan kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamisen edellytyksenä on, että:
3) kullanhuuhtoja on noudattanut mainitussa laissa säädettyjä velvollisuuksia samoin kuin lupamääräyksiä;
Kaivoslain 72 §:n mukaan kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamista koskeva asia on käsiteltävä noudattaen vastaavasti, mitä sanotussa laissa säädetään asianomaista lupaa koskevasta lupamenettelystä, lupaharkinnasta sekä lupapäätöksestä ja sen voimassaolosta.
Kaivoslain 38 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen tulee saamelaisten kotiseutualueella selvittää yhteistyössä saamelaiskäräjien, alueen paliskuntien, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen ja hakijan kanssa kullanhuuhdontaluvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä harkita haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavat toimenpiteet. Tällöin on otettava huomioon:
Kaivoslain 50 §:n 1 momentin mukaan kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää, jos luvan mukainen toiminta:
Kaivoslain 50 §:n 2 momentin mukaan lupa voidaan kuitenkin myöntää 1 momentissa tarkoitetusta esteestä huolimatta, jos este on mahdollista poistaa lupamääräyksin.
Kaivoslain 169 §:n (498/2014) 1 momentin mukaan kaivosviranomainen voi perustellusta syystä hakijan pyynnöstä kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamista koskevassa päätöksessä määrätä, että luvassa yksilöityihin toimenpiteisiin voidaan valituksesta huolimatta ryhtyä lupapäätöstä noudattaen.
Hallituksen esityksessä kaivoslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 272/2009 vp) on kaivoslain 50 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että luvan myöntämisen esteitä koskeva harkinta perustuisi 38 §:n mukaan tehtyyn selvitykseen. Perusteluissa todetaan edelleen, että pykälän 2 momentin nojalla lupa olisi kuitenkin mahdollista myöntää 1 momentissa tarkoitetusta esteestä huolimatta, jos este olisi mahdollista poistaa lupamääräyksin. Yleensä kullanhuuhdontaluvassa annettavilla lupamääräyksillä voidaan vähentää pykälässä tarkoitettuja haittoja siten, että estettä luvan myöntämiselle ei ole.
Asiassa on kysymys A:lle myönnettävistä kolmesta uuden kaivoslain mukaisesta kullanhuuhdontaluvasta, joilla on jatkettu vanhan kaivoslain nojalla myönnettyjen valtausoikeuksien voimassaoloa. Asiassa on siten tullut soveltaa kaivoslain 180 §:n 2 momentin mukaisesti mitä lain 65, 66 ja 72 §:ssä säädetään kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamisesta. Kaivoslain 72 §:n viittaussäännöksen lupamenettelyyn ja lupaharkintaan sovelletaan myös kaivoslain 38 § ja 50 §:ää.
Saamelaiskäräjien valituksessa on katsottu, että kaivoslain 38 §:ssä tarkoitettu selvitys on ollut puutteellinen erityisesti siltä osin kuin siinä on tarkasteltu 38 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja muita hakemusalueen läheisyydessä voimassa olevia kullanhuuhdontalupia ja niiden yhteisvaikutuksia saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Valituksessa on edelleen katsottu, että selvityksen puutteellisuuden vuoksi myöskään kaivoslain 50 §:ssä tarkoitettua arviointia ei ole voitu tehdä asianmukaisesti.
Kaivoslain 38 §:ssä tarkoitetun selvityksen riittävyyden osalta korkein hallinto-oikeus viittaa hallinto-oikeuden perusteluissa esitettyyn ja katsoo, että Turvallisuus- ja kemikaaliviraston kokoamaa selvitystä voidaan pitää riittävänä perustana kaivoslain 50 §:n mukaisen arvioinnin tekemiseksi tässä kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamista koskevassa asiassa.
Myönnetyissä kullanhuuhdontaluvissa on määrätty toimenpiteistä, joilla vähennetään ja estetään toiminnasta aiheutuvia vaikutuksia, jotka voivat haitata saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Siltä osin kuin määräysten antaminen on kaivoslain 50 §:ssä säädetty huomioon ottaen tarpeellista, niiden tulee olla mainitun lainkohdan tarkoitukseen nähden riittävän konkreettisia. Kaivoslain 50 §:ssä tarkoitettujen luvan myöntämisen esteiden arvioinnin kannalta merkittävinä voidaan pitää erityisesti poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämistä ja kullanhuuhdonta-alueen maastotöistä Ivalon paliskunnalle ja saamelaiskäräjille tehtävää ilmoitusta koskevia lupamääräyksiä. Sen sijaan saamelais- ja koltta-asioihin liittyvät määräykset, joissa on pelkästään toistettu kaivoslain 50 §:n 1 momentin 1 kohdan sisältöä, eivät vastaa sitä, mitä luvan myöntämisen esteen poistavilta määräyksiltä kaivoslain 50 §:n 2 momentissa edellytetään.
Lupapäätösten liitteinä 3 esitetyissä selvityksissä mahdollisista luvan myöntämisen esteistä on toiminnan kuvauksessa viitattu yleisesti toiminnalta vaadittavaan ympäristölupaan. A on vastineessaan viitannut myös niihin toiminnan rajoituksiin, jotka sisältyvät Pohjois-Suomen aluehallintoviraston 7.7.2015 myöntämään ympäristö- ja vesitalouslupaan. Kyseisen luvan mukaan kultaa saa koneellisesti kaivaa vuosittain 1.6.–30.9. enintään yhdellä kaivuyksiköllä. Toiminnan ajallinen rajoitus on asetettu erityisesti alueen alapuolisissa vesistöissä elävän luontaisen taimenkannan suojelemiseksi, mutta sen voidaan katsoa osaltaan vähentävän myös toiminnasta kalastukselle ja poronhoidolle mahdollisesti aiheutuvia haittoja. Vaikka tätä toiminnan ajallista rajoitusta ei ole asetettu kullanhuuhdontaluvan lupamääräyksissä siten kuin kaivoslain 50 §:n 2 momentissa tarkoitetaan, voidaan se toiminnan harjoittamista koskevana sitovana rajoituksena ottaa myös huomioon osana 50 §:n mukaista luvan myöntämisen esteiden arviointia.
Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätösten mukaan luvat ovat voimassa kolme vuotta päätösten lainvoimaiseksi tulosta. Päätösten mukaan toiminta alueella on kuitenkin kaivoslain 169 §:n 1 momentin mukaisesti ollut mahdollista aloittaa muutoksenhausta huolimatta eli heti päätösten antamisesta 8.7.2015 alkaen. Kullanhuuhdontalupien voimassaoloa on sovellettavaksi tulleen kaivoslain 65 §:n 1 momentin nojalla voitu jatkaa enintään kolme vuotta kerrallaan, eikä tätä kolmen vuoden enimmäisaikaa ole mahdollista pidentää täytäntöönpanoa koskevalla määräyksellä.
Lupien suhteellisen lyhyt voimassaoloaika mahdollistaa kullanhuuhdontalupien perinteisten saamelaiselinkeinojen harjoittamiseen kohdistuvien yhteisvaikutusten uudelleentarkastelun ja tarvittaessa uusien haittojen vähentämistä koskevien lupamääräysten asettamisen lähtökohtaisesti varsin nopeasti, jos eri toimintojen yhteisvaikutukset ennalta arvioidusta poiketen aiheuttaisivat kaivoslain 50 §:n 1 momentissa tarkoitetun luvan myöntämisen esteen. Kun otetaan huomioon lupien voimassaoloaika, se, että kysymys on ollut olemassa olleiden valtausten voimassaolon jatkamisesta, ja edellä toiminnan haittojen rajoittamisesta esitetty, ei lupien myöntämiselle ole ollut kaivoslain 50 §:ssä tarkoitettua estettä.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Tuire Taina.