Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=15981&strTipM=T
Timestamp: 2020-08-09 08:26:49
Document Index: 158748384

Matched Legal Cases: ['artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 1', 'artículo 9', 'artículo 2', 'artículo 9', 'Artículo 5', 'Artículo 9', 'Artículo 33', 'artículo 79', 'artículo 9', 'ARTÍCULO 84', 'ARTÍCULO 85', 'ARTÍCULO 2', 'artículo 84', 'Artículo 3', 'Artículo 79', 'artículo 3', 'Artículo 16', 'artículo 9', 'artículo 9', 'Artículo 2', 'Artículo 3', 'Artículo 2', 'Artículo 4', 'Artículo 4', 'Artículo 5', 'Artículo 6', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 2', 'artículo 9', 'artículo 9']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 218 del 11/08/2009
Dictamen : 218 del 11/08/2009
Consultante: Jorge Salas Bonilla
Institución: Municipalidad de Tibás
Funcionarios: Ana Marcela Hernández VargasSandra Sánchez Hernández
Texto Dictamen 218
C-218-2009
Jorge Salas Bonilla
Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio número DAE-285-2009 de 11 de mayo de 2009, recibido en esta Procuraduría el día siguiente.
Mediante el oficio indicado supra, el Sr. Alcalde de la Municipalidad de Tibás solicita nuestro criterio técnico jurídico sobre el siguiente aspecto:
“(…) solicitamos criterio en cuanto a la aplicación del artículo 9 inciso a) y g) del Reglamento a la Ley de Licores, si se debe otorgar la licencia para establecer un Instituto de Inglés cerca de un bar, el cual contaba con licencia con anterioridad al centro educativo (…)”
Se adjunta a su gestión el criterio legal emitido por el Departamento Legal de ese Municipio mediante oficio L.I.-167-09 de 23 de abril de 2009.
De previo, debe aclararse que la gestión que ha sido elevada a nuestro conocimiento tiene relación con un caso concreto que se encuentra en estudio por esa Municipalidad, caso que se expone en el criterio legal que se aporta, por ello, entraremos a evacuar la interrogante planteada en forma genérica, con entera independencia del caso concreto que se menciona, toda vez que, como hemos indicado reiteradamente, en virtud del efecto vinculante de nuestros dictámenes no le corresponde a esta Procuraduría entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos, toda vez que la función consultiva no puede llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración, ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento (sobre el particular, ver, entre otros, nuestros dictámenes números C-141-2003 del 21 de mayo del 2003, C-203-2005 del 25 de mayo del 2005, C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006, C-450-2008 del 18 de diciembre del 2008, C-113-2009 del 30 de abril del 2009).
II. Sobre la regulación contenida en el artículo 9 del Reglamento sobre la venta de Licores
En primer término debe señalarse que la Ley de licores, N° 10 de 7 de octubre de 1936, y sus reformas, así como su respectivo reglamento, Decreto Ejecutivo número 17757-G del 28 de setiembre de 1987, son las normas que regulan la materia relativa a la comercialización de bebidas alcohólicas en nuestro país, otorgando a las Corporaciones municipales la competencia para fiscalizar el ejercicio de esta actividad.
La normativa referida dispone, entre otros aspectos, las reglas para la obtención de las patentes de licores, el número de patentes que pueden concederse en relación a la población del cantón, distancias mínimas que debe respetar los locales dedicados al expendio de licor con respecto a sitios donde se desarrollan labores educativas, religiosas o de salud, entre otras.
Precisamente, el tema de la regulación de las distancias mínimas que deben respetar los locales dedicados a la venta licor se encuentra contenida en el artículo 9 del Reglamento a la Ley sobre la Venta de Licores, artículo reformado mediante los Decretos Ejecutivos número 34400, vigente desde su publicación en la Gaceta N° 58 del 25 de marzo de 2008 y el número 34772 vigente desde el 15 de octubre del 2008.
La redacción actual del artículo 9 del Reglamento a la Ley de Licores varía las distancias de restricción, estableciendo medidas de cuatrocientos y cien metros, dependiendo de la categoría en que se encuentre ubicado el negocio expendedor de licor, en relación a varios puntos de referencia o mejor dicho, de las instalaciones protegidas por la norma, donde enumera: templos religiosos, instalaciones deportivas abiertas al público en general, para cuyo uso no se requiera pertenecer a alguna asociación, organización o grupo específico, ni se exija para ello pagar membresía, tarifa o precio alguno tales como canchas de fútbol abiertas, canchas de baloncesto, piscinas públicas y polideportivos, centros que provean servicios de salud al público ya sean del Ministerio de Salud o de la Caja Costarricense de Seguro Social, así como aquellos establecimientos que brindan servicios de atención en Medicina y Cirugía General o por especialidades Médicas y/o Quirúrgicas con internamiento sean privados o mixtos (público-privados), centros infantiles de nutrición o de juegos, guarderías infantiles y los centros de enseñanza ya sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria, secundaria, universitaria, técnica y para universitaria, debidamente autorizados por el Estado.
Señala el referido artículo, lo siguiente:
No se permitirá la explotación de patente de licores en las siguientes condiciones:
a) Si el establecimiento comercial de que se trate, corresponde a la Categoría A o a la Categoría B en los términos que los define el artículo 2º de la Ley N º 7633 de 26 de setiembre de 1996, y estuviere ubicado a cuatrocientos metros o menos de templos religiosos, instalaciones deportivas abiertas al público en general, para cuyo uso no se requiera pertenecer a alguna asociación, organización o grupo específico, ni se exija para ello pagar membresía, tarifa o precio alguno tales como canchas de fútbol abiertas, canchas de baloncesto, piscinas públicas y polideportivos, centros que provean servicios de salud al público ya sean del Ministerio de Salud o de la Caja Costarricense de Seguro Social, así como aquellos establecimientos que brindan servicios de atención en Medicina y Cirugía General o por especialidades Médicas y/o Quirúrgicas con internamiento sean privados o mixtos (público-privados), centros infantiles de nutrición o de juegos, guarderías infantiles y los centros de enseñanza ya sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria, secundaria, universitaria, técnica y para universitaria, debidamente autorizados por el estado.
(Así reformado el inciso anterior, por el artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 34772 de 4 de setiembre de 2008).
b) Si el establecimiento comercial de que se trate, corresponde a la Categoría C en los términos que los define el artículo 2 de la Ley Nº 7633 de 26 de septiembre de 1996. y estuviere ubicado a cien metros o menos de templos religiosos, instalaciones deportivas abiertas al público en general sin la necesidad de pertenecer a alguna asociación y/o sin pagar membresía alguna, tales como canchas de fútbol abiertas, canchas de basketball y piscinas públicas y centros de salud del Ministerio de Salud Pública o de la Caja Costarricense del Seguro Social, centros infantiles de nutrición y centros educativos tales como guarderías infantiles, centros educativos, ya sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria y secundaria.
c) Si donde fuere a explotarse una patente de licor son establecimientos comerciales correspondientes a las Categorías D y E en los términos que los define el artículo 2 de la Ley N º 7633 de 26 de septiembre de 1996, no se aplicará límite de distancia alguno en razón de que en esas actividades no hay consumo de licor en el sitio.
d) Si donde fuere a explotarse una patente de licor son establecimientos comerciales correspondientes a las categorías A. B y C. en los términos que los define el artículo 2 de la Ley Nº 7633 de 26 de septiembre de 1996 y se encuentren ubicadas en centros comerciales, no estarán sujetos a límite de distancia alguno.
e) En las zonas exclusivamente residenciales, en los términos que lo defina así el correspondiente Plan Regulador, y a falta de éste, en virtud del pronunciamiento del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), sólo se permitirá la explotación de patentes de licor por parte de establecimientos que se encuentren en las categorías C y D.
f) La municipalidad correspondiente deberá cancelar el permiso de operación de una patente de licor si en la realidad, el establecimiento comercial de que se trate no corresponda al tipo de Categoría bajo la cual se le otorgó el permiso inicialmente.
g) Las actividades y establecimientos a los que se refieren los incisos a) y b) anteriores que se autoricen posterior a la operación de un establecimiento con patente de licores deberán respetar las distancias mínimas contempladas en este artículo. Las autoridades competentes deberán velar por el cumplimiento de lo establecido en este inciso.
h) Los restaurantes, hoteles y pensiones declarados de interés turístico por el Instituto Costarricense de turismo, no estarán sujetos a límite de distancia alguno. Sin embargo, si la venta de licores llegare en algún momento a ser actividad principal y no secundaria la municipalidad deberá suspender la venta de licores en aquel local.
i) Aquellos actos públicos como fiestas cívicas, patronales, culturales, ferias y similares que cuenten con el permiso respectivo de la municipalidad competente, no estarán sujetos a restricción por distancia alguna, siempre que sean de índole temporal y no excedan de dos semanas.
La medición de las distancias a que se refieren los incisos a) y b) anteriores, se hará de puerta a puerta entre el establecimiento que expendería licor y aquél punto de referencia. Se entenderá por puerta, la entrada o sitio principal de ingreso al público. En igual sentido se entenderá que existen los establecimientos a que se refiere este inciso, aun en el caso de que estuvieren en proyecto formal de construcción, con permisos aprobados por la Municipalidad respectiva.
La limitación para extender el permiso de funcionamiento de una patente de licor no operará en aquellos casos que aunque el establecimiento comercial a los que se refieren los incisos a) y b) anteriores se encuentren dentro de las distancias ahí indicadas de cualquiera de los puntos de referencia, no existan vías de acceso directo entre el establecimiento que expendería licor y el sitio de referencia.
Se entenderá por vías de acceso directo, caminos públicos, municipales o nacionales, por los que libremente podrían circular peatones y vehículos.
Para el inciso d) de este artículo se entenderá por “centro comercial” el desarrollo inmobiliario urbano de áreas de compras para consumidores finales de mercancías y/o servicios, que concentra una mezcla de negocios en un área determinada, con los espacios para la circulación del tráfico de personas y áreas de estacionamientos para vehículos cercanas, aledañas, contiguas y/o a disponibilidad de sus visitantes. (Así reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 34400 del 16 de noviembre de 2007)”.
En vista de que la redacción del artículo 9 citado remite a la categorización de negocios que efectúa el numeral 2 de la Ley número 7633 de 26 de septiembre de 1996, resulta necesario referirnos a ésta a efecto de clarificar cuáles negocios se encuentran incluidos en cada categoría.
En el artículo 2 de la Ley de Regulación de Horarios, el legislador determinó seis categorías de sitios donde se expende licor, identificadas de la letra “A” a la “F”, incluyendo en cada una de ellas una serie de establecimientos comerciales, y disponiendo, para cada categoría, un horario determinado para la venta de bebidas alcohólicas, sin embargo, en esta oportunidad nos interesa observar concretamente qué negocios han sido incluidos en cada categoría y no así su horario de funcionamiento.
En la categoría A se incluye cantinas, bares y tabernas sin actividad de baile, que expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para ser ingeridas dentro del establecimiento; también las licorerías que expendan bebidas para consumo fuera de él.
En la categoría B se encuentran los salones de baile, discotecas, clubes nocturnos y cabarés con actividad de baile, que expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para consumirlas dentro del establecimiento.
La categoría C contempla los restaurantes, hoteles y pensiones que expendan bebidas alcohólicas para consumo dentro del establecimiento.
La categoría D comprende a los supermercados que expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para consumo fuera del establecimiento.
En la categoría E se encuentran las casas importadoras, fabricantes, distribuidores y almacenes que vendan, al por mayor y al detalle, bebidas alcohólicas en envases herméticamente cerrados para ingerirlas fuera del establecimiento.
La categoría F comprende los establecimientos enumerados en las categorías A, B y C antes indicadas, declarados de interés turístico en los que se expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para ser consumidas allí mismo, que reúnan los requisitos indicados por el Instituto Costarricense de Turismo.
Así, la restricción se aplicaría, para la instalación de nuevas patentes, o bien, el traslado de las existentes, de la siguiente manera:
1) Si el establecimiento comercial de que se trate, corresponde a la Categoría A o B, es decir, cantinas, bares y tabernas sin actividad de baile, salones de baile, discotecas, clubes nocturnos y cabarés con actividad de baile, que expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para consumirlas dentro del establecimiento, y las licorerías que expendan bebidas para consumo fuera de él y estuviere ubicado a cuatrocientos metros o menos de templos religiosos, instalaciones deportivas abiertas al público en general, para cuyo uso no se requiera pertenecer a alguna asociación, organización o grupo específico, ni se exija para ello pagar membresía, tarifa o precio alguno tales como canchas de fútbol abiertas, canchas de baloncesto, piscinas públicas y polideportivos, centros que provean servicios de salud al público ya sean del Ministerio de Salud o de la Caja Costarricense de Seguro Social, así como aquellos establecimientos que brindan servicios de atención en Medicina y Cirugía General o por especialidades Médicas y/o Quirúrgicas con internamiento sean privados o mixtos (público-privados), centros infantiles de nutrición o de juegos, guarderías infantiles y los centros de enseñanza ya sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria, secundaria, universitaria, técnica y para universitaria, debidamente autorizados por el Estado.
2) Si el establecimiento comercial de que se trate, corresponde a la Categoría C, sea restaurantes, hoteles y pensiones que expendan bebidas alcohólicas para consumo dentro del establecimiento, y estuviere ubicado a cien metros o menos de templos religiosos, instalaciones deportivas que con las mismas características mencionadas en el punto anterior, centros de salud del Ministerio de Salud Pública o la Caja Costarricense del Seguro Social, centros infantiles de nutrición y centros educativos tales como guarderías infantiles, centros educativos, ya sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria y secundarias.
3) Si donde fuere a explotarse una patente de licor son establecimientos comerciales correspondientes a las Categorías D y E, esto es, supermercados que expendan bebidas alcohólicas al detalle, casas importadoras, fabricantes, distribuidores y almacenes que vendan, al por mayor y al detalle, bebidas alcohólicas en envases herméticamente cerrados, en todos estos casos para ingerirlas fuera del establecimiento, no se aplicará límite de distancia alguno en razón de que en esos locales no hay consumo de licor en el sitio.
4) Si se trata de establecimientos correspondientes a las categorías A. B y C, que se encuentren ubicadas en centros comerciales, no estarán sujetos a límite de distancia alguno.
5) En las zonas exclusivamente residenciales, sólo se permitirá la explotación de patentes de licor por parte de establecimientos que se encuentren en las categorías C y D, esto es restaurantes, hoteles y pensiones que expendan bebidas alcohólicas para consumo dentro del establecimiento y supermercados que expendan bebidas alcohólicas al detalle para ser ingeridas fuera de local.
6) Los restaurantes, hoteles y pensiones declarados de interés turístico por el Instituto Costarricense de turismo, no estarán sujetos a límite de distancia alguno, siempre que la venta de licor sea una actividad secundaria.
7) Las fiestas cívicas, patronales, culturales, ferias y similares que cuenten con el permiso respectivo de la municipalidad competente, no estarán sujetos a restricción por distancia alguna, siempre que sean de índole temporal y no excedan de dos semanas.
Así las cosas, se evidencia que solamente la autorización para el funcionamiento de los establecimientos con categorías A, B o C, cuenta con una restricción de distancia respecto a los centros protegidos por la norma.
Precisamente, las instalaciones protegidas por inciso a) del artículo 9 de repetida cita, son las siguientes:
a. Templos religiosos.
b. Instalaciones deportivas abiertas al público en general, para cuyo uso no se requiera pertenecer a alguna asociación, organización o grupo específico, ni se exija para ello pagar membresía, tarifa o precio alguno tales como canchas de fútbol abiertas, canchas de baloncesto, piscinas públicas y polideportivos.
c. Centros que provean servicios de salud al público, ya sean del Ministerio de Salud o de la Caja Costarricense de Seguro Social, así como aquellos establecimientos que brindan servicios de atención en Medicina y Cirugía General o por especialidades Médicas y/o Quirúrgicas con internamiento sean privados o mixtos (público-privados).
d. Centros infantiles de nutrición o de juegos, guarderías infantiles.
e. Los centros de enseñanza ya sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria, secundaria, universitaria, técnica y parauniversitaria, debidamente autorizados por el Estado.
En lo que es objeto de consulta, interesa referirnos a los centros de enseñanza que refiere la norma de estudio como instalación protegida. Por tal motivo, a continuación procederemos a referirnos a los mismos con mayor detalle.
III. SOBRE LOS CENTROS DE ENSEÑANZA.
Tal y como se ha evidenciado, el inciso a) contempla dentro de las instalaciones protegidas “los centros de enseñanza ya sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria, secundaria, universitaria, técnica y para universitaria, debidamente autorizados por el estado”, de manera que, a efectos de dar debida respuesta a lo consultado resulta necesario referirnos, al menos brevemente, a cada uno de los centros de enseñanza enunciados en la norma de comentario.
a. Los centros de enseñanza preescolar, primaria y secundaria.
Los centros públicos de enseñanza preescolar, primaria y secundaria se encuentran bajo la dirección Consejo Superior de Educación, presidido por el Ministro de Educación Pública.
Al referido Consejo le corresponde el desarrollo curricular y todo lo relacionado con la educación preescolar, primaria y secundaria.
En lo que corresponde, la Ley Fundamental de Educación, N° 2160 del 25 de setiembre de 1957, señala:
“Artículo 5°.- La dirección general de la enseñanza oficial corresponderá a un Consejo Superior integrado como señale la ley y presidido por el Ministro del ramo.
Artículo 9º.- El Consejo Superior de Educación autorizará los planes de estudio y los programas de enseñanza para los diversos niveles y tipos de educación. Esos planes y programas serán flexibles y variarán conforme lo indiquen las condiciones y necesidades del país y el progreso de las ciencias de la educación y serán revisados periódicamente por el propio Consejo. Deberán concebirse y realizarse tomando en consideración:
a) Las correlaciones necesarias para asegurar la unidad y continuidad del proceso de la enseñanza; y
b) Las necesidades e intereses psicobiológicos y sociales de los alumnos.”
Por su parte, los centros privados de enseñanza preescolar, primaria y secundaria se encuentran sometidos a la inspección del Estado. La misma Ley Fundamental de Educación manifiesta:
“Artículo 33.- Los establecimientos privados de enseñanza estarán sometidos a la inspección del Estado, de conformidad con el artículo 79 de la Constitución Política.”
En este sentido, la Sala Constitucional ha interpretado que debe entenderse como Estado a la Administración Central, como la única autorizada a ejecutar esa función de inspección sobre los centros de educación privada, al señalar:
“El Consejo Superior de Educación es un órgano constitucional excepcional, al que corresponde "la dirección general de la enseñanza oficial" (art. 81 Const.); y no puede ser investido por la ley ordinaria, mucho menos por un reglamento, de potestades del Estado no autorizadas expresamente por el texto constitucional, de manera que si, como se ha dicho, la enseñanza privada no es educación pública, nada tiene que hacer el Consejo en relación con ella. En consecuencia, la inspección del Estado en materia de educación privada, por ser una potestad administrativa, sólo puede ser ejercida por la Administración Central, valga decir, el Poder Ejecutivo -Presidente y Ministro del ramo, art. 140 Const.-, con la ayuda y, en su caso, el asesoramiento que consideren conveniente de sus dependencias, incluido el mismo Consejo Superior de Educación; y todo ello, desde luego, de acuerdo con la ley, la cual no puede, empero, delegarla en un órgano diferente, porque violaría el principio de legalidad y, por ende, la propia Constitución.” (Voto N° 3550-92 de las 16 horas del 24 de noviembre de 1992).
b. Los centro de enseñanza universitaria
Vale la pena apuntar que la inclusión de los centros de enseñanza universitaria y para-universitaria en el inciso a) del artículo 9 del Reglamento a la Ley de Licores, no ha dejado de generar discusión. Originalmente, en el Reglamento emitido en 1987, estos centros educativos se encontraban contemplados en el inciso mencionado, posteriormente, mediante la reforma introducida al referido Reglamento por el Decreto Ejecutivo número 34400, se excluyeron dichos centros de enseñanza. Sin embargo, el DE-34772 incluye, nuevamente, a los centros de enseñanza universitaria y para-universitaria como parte de los centros que la norma protege.
En lo concerniente a la educación universitaria, la identificación de cuáles son las instituciones dedicadas a la educación superior, parece no ofrecer mayor complejidad. En efecto, las universidades públicas son reconocidas constitucionalmente con el rango instituciones autónomas.
Al respecto, los artículos 84 y 85 de la Constitución Política establecen lo siguiente:
“ARTÍCULO 84.- La Universidad de Costa Rica es una institución de cultura superior que goza de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios. Las demás instituciones de educación superior universitaria del Estado tendrán la misma independencia funcional e igual capacidad jurídica que la Universidad de Costa Rica.
(Así reformado por Ley No.5697 de 9 de junio de 1975).
ARTÍCULO 85.- El Estado dotará de patrimonio propio a la Universidad de Costa Rica, al Instituto Tecnológico de Costa Rica, a la Universidad Nacional y a la Universidad Estatal a Distancia y les creará rentas propias, independientemente de las originadas en estas instituciones. (…)”
Recientemente se creó la Universidad Técnica Nacional, en cuya Ley Orgánica se le concede la condición de institución estatal de educación superior universitaria. La Ley Orgánica de dicha Universidad, N° 8638 del 14 de mayo de 2008, nos señala:
“ARTÍCULO 2.- Personalidad jurídica
La Universidad Técnica Nacional será una institución estatal de educación superior universitaria; gozará de independencia para el desempeño de sus funciones y para darse su organización y gobierno propios, en los términos del artículo 84 de la Constitución Política. Tendrá plena personalidad jurídica, autonomía financiera y patrimonio propio, así como capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones para el cumplimiento de sus fines. Formará parte del Sistema Nacional de Educación Superior, con base en la legislación vigente.”
Respecto a los centros de enseñanza universitaria de carácter privado, igualmente es sencillo comprobar cuáles instituciones se encuentran autorizadas a operar como tales. El Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP) es un órgano adscrito al Ministerio de Educación Pública, encargado de autorizar el funcionamiento de todas las universidades privadas, así como aprobar las carreras que estas instituciones imparten; de suerte que, tales centros no pueden funcionar validamente si no son reconocidos y autorizados por el CONESUP.
Sobre el particular, la Ley que Crea el CONESUP, N° 6693 del 27 de noviembre de 1981, textualmente establece:
“Artículo 3º.- Corresponderá al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada:
a) Autorizar la creación y el funcionamiento de las universidades privadas, cuando se compruebe que se llenan los requisitos que esta ley establece.
b) Aprobar los estatutos de estos centros y sus reformas, así como los reglamentos académicos.
c) Autorizar las escuelas, y las carreras que se impartirán, previo estudios que realice la Oficina de Planificación de la Enseñanza Superior (OPES). (…)”
En ocasiones previas, esta Procuraduría ha emitido criterios respecto a las competencias del CONESUP. En el pronunciamiento 103-2002 de 8 de julio del 2002, este Órgano Asesor señaló, en lo que interesa, lo siguiente:
"(...) B) Competencias asignadas al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP).
A efecto de evacuar su consulta, interesa referirse en concreto a la esfera competencial de ese órgano.
En otras oportunidades hemos indicado que si bien la educación es un derecho fundamental, y por ende, intrínseco a la dignidad humana, esa conceptualización de la enseñanza como libertad no es irrestricta; y entratándose de la educación privada, en razón del interés público que necesariamente involucra, ésta merece tutela del Estado, por lo que éste debe inspeccionarla y fiscalizarla (Artículo 79 de la Constitución Política). (Sobre el tema, véase entre otros, el dictamen C-283-2000 de 13 de noviembre del 2000).
Estas funciones de vigilancia, inspección, fiscalización y tutela del Estado sobre los centros docentes privados, abarca a las universidades privadas. Por ello, a través de la Ley Nº 6693 de 27 de noviembre de 1981 y sus reformas, se crea el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP).
Como bien lo indica su nombre, el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada, adscrito al Ministerio de Educación Pública, es el órgano estatal llamado a ejercer funciones de vigilancia e inspección sobre los "centros privados de enseñanza superior", es decir, las "universidades privadas".
En su artículo 3º, la citada Ley Nº 6693 le atribuye al CONESUP varias funciones, entre las cuales podemos enumerar: la de autorizar la creación y el funcionamiento de las "universidades privadas", previa comprobación de los requisitos legalmente establecidos; le corresponde además la aprobación de los estatutos y reglamentos de esos centros, así como la autorización de las escuelas y carreras, al igual que la aprobación de tarifas de matrícula y de costo de los cursos que se impartan, planes de estudio y sus modificaciones.
Como es obvio, el conjunto de poderes, atribuciones y facultades que han sido conferidos al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria (CONESUP) por la Ley N ºs 6693, y que conforman como un todo su competencia, circunscriben su accionar únicamente respecto de "universidades privadas". En razón de lo cual, ese órgano no podría aprobar carreras universitarias a entidades que no sean centros privados de enseñanza superior y que no sean conducentes a un grado académico (Artículo 16 del Decreto Ejecutivo Nº 29631-MEP de 18 de junio del 2001)." (Lo subrayado no es del original).(NOTA DE SINALEVI: El texto anterior obedece a la opinión jurídica N° 103-2002 del 8 de julio del 2002)
Así las cosas, se aprecia como el mismo ordenamiento es claro al establecer cuáles son los centros de enseñaza superior universitaria, por lo que no genera confusión la identificación de ellos, y, por consiguiente, cuáles se encuentran protegidos por la restricción del artículo 9 inciso a) supra citado.
Las universidades públicas actualmente existentes, de acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico, son: Universidad de Costa Rica, Universidad Nacional, Instituto Tecnológico de Costa Rica, Universidad Estatal a Distancia y Universidad Técnica Nacional. Por su parte, las universidades privadas son aquellas autorizadas por el CONESUP, el que incluso publica las listas de las carreras, escuelas y universidades aprobadas por este Consejo.
También es importante recordar que los centros de enseñanza superior universitaria, tanto privados como públicos, cuentan con la posibilidad de abrir diversas sedes y recintos, los cuales también deben ser considerados como centros enmarcados dentro de la restricción del inciso a) del artículo 9 del Reglamento sobre la Ley de Licores.
c. Centros de Educación Técnica
Al hacer mención de la educación técnica, debe hacerse contemplando dos distintos escenarios.
Por un lado, se encuentra la educación técnica que se brinda en las mismas instituciones de educación secundaria, especialmente creadas con esta vocación. De la misma forma que ocurre con los centros de enseñanza secundarios regulares, los colegios técnicos están bajo la dirección del Consejo Superior de Educación y el Ministerio de Educación Pública se encarga de su desarrollo curricular.
Asimismo, la educación técnica también puede brindarse a través del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), institución creada con ese fin específico. En efecto, la Ley Orgánica del INA, N° 6868 del 6 de mayo de 1983 dispone:
Artículo 2º.- El Instituto Nacional de Aprendizaje tendrá como finalidad principal promover y desarrollar la capacitación y formación profesional de los trabajadores, en todos los sectores de la economía, para impulsar el desarrollo económico y contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense.
Artículo 3º.- Para lograr sus fines, el Instituto tendrá las siguientes atribuciones:
b) Diseñar y ejecutar programas de capacitación y formación profesional, en todas sus modalidades, o convenir en su ejecución con otros antes públicos o privados, tanto para futuros trabajadores y trabajadores por cuenta propia, como para personas empleadas, subempleadas o desempleadas, así como promover la constitución de empresas.(…)
De lo anterior se evidencia que el INA es la institución encargada de ofrecer y dirigir la educación técnica (o profesionalización de los trabajadores), de suerte que, las sedes de tal entidad deben entenderse como cubiertas por el artículo de comentario.
Sumados a éstas, cualquier otro que el Estado expresamente establezca con tal condición.
d. Centros de educación parauniversitaria
Finalmente, nos resta hacer referencia a los centros de educación para-universitaria. La Ley N° 6541 del 19 de noviembre de 1980 regula las Instituciones de Enseñanza Superior Parauniversitaria, estableciendo lo siguiente:
“Artículo 2º.- Se considerarán instituciones de educación superior parauniversitaria las reconocidas así por el Consejo Superior de Educación, y cuyo objetivo principal sea ofrecer carreras completas, de dos o tres años de duración, a personas egresadas de la educación diversificada.
El nivel de las carreras de educación superior parauniversitaria es intermedio, entre la educación diversificada y la educación superior universitaria. (…)
Artículo 4º.- El Consejo Superior de Educación es el órgano, encargado de la creación, supervisión y supresión de las carreras de educación superior parauniversitaria, tanto oficiales como particulares, así como de los planes de estudio, programas y perfiles de salida de los graduados, de acuerdo con los reglamentos que dicte, todo conforme al Plan Nacional de Desarrollo. (…)”
En la versión más reciente del Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria, Decreto Ejecutivo 30431 del 23 de abril del 2002, se regula de forma más detallada la materia, señalándose
“Artículo 4º—Las instituciones de educación Superior Parauniversitaria son los colegios universitarios públicos y los institutos privados con carreras cortas de Diplomado Parauniversitario.”
Y continúa explicando qué debemos entender por cada uno de estos tipos de instituciones:
“Artículo 5º—Los Colegios Universitarios son instituciones públicas de Educación Superior Parauniversitaria dedicadas a la docencia en carreras cortas completas, a la investigación y a la acción social, que hayan sido creados por ley y que están exentos de cualquier tipo de impuesto, tasa o sobretasa, son reconocidos por el Consejo Superior de Educación, financiados y administrados directamente por el Estado y están sujetos a la presentación del presupuesto conforme a la ley.
Artículo 6º—Los institutos o escuelas de Educación Superior Parauniversitaria privados son instituciones dedicadas a la docencia, en carreras cortas completas de dos o tres años de duración, siempre y cuando sean reconocidos por el Consejo Superior de Educación. Se establecen, mantienen y administran por la iniciativa y actividad privadas.”
Como se desprende de la lectura de los numerales recién transcritos, al igual que sucede con los centros de enseñanza universitaria, existen medios muy certeros para comprobar si nos encontramos ante una institución parauniversitaria. Este Órgano Asesor se ha pronunciado acerca de este tema, en el siguiente sentido:
“ (…) Partiendo de la premisa irrefutable de que la enseñanza privada, como actividad de interés público, inexorablemente sujeta a la fiscalización tutelar del Estado (art. 79 constitucional), es criterio de la Procuraduría General de la República que toda Institución de Educación Superior Parauniversitaria –sea pública o privada- está sujeta tanto a la ley de su creación, como a las disposiciones reglamentarias que regulen su modus operandi, dictadas éstas últimas por parte del Poder Ejecutivo o, en su caso, por el Ministerio de Educación, a través del Consejo Superior de Educación.” (Dictamen C-096-2006 del 3 de marzo de 2006).(NOTA DE SINALVI: El texto anterior cita el dictamen número C-096-2006. Siendo lo correcto el dictamen número C-092-2006. Así mismo, lo referente a: “(art. 79 constitucional), es criterio de la Procuraduría General de la República”, no corresponde al pronunciamiento trascrito.)
De lo dicho, es posible afirmar que aquellas instituciones parauniversitarias públicas se identifican con los colegios universitarios, los cuales deben ser creados por ley. En cuanto a las de carácter privado, las mismas deben ser autorizadas por el Consejo Superior de Educación, conforme a los requerimientos legales que contempla el ordenamiento. De la misma forma, este Consejo mantiene un registro actualizado de las instituciones y carreras costas aprobados por él.
IV. Sobre lo consultado
La corporación consultante solicita criterio sobre la aplicación de los incisos a) y g) del artículo 9 del Reglamento sobre la Venta de Licores, concretamente en lo relativo a los centros de enseñanza. Al efecto, se solicita criterio respecto a si los institutos de inglés son cubiertos por la norma.
Como se ha señalado, el inciso a) establece una restricción de distancia entre los establecimientos con patentes de explotación de licores, categorías A y B, respecto a una serie de instalaciones. Dentro de esas instalaciones, se contemplan los centros de enseñanza a los que aludimos en páginas que preceden.
De esa gama de centros educativos, se evidencia que las necesidades educativas cada vez se amplían más y el sistema institucional educativo -sea público o privado- no siempre está en condiciones de satisfacer la demanda de las mismas. Por tal motivo, ha surgido una serie de institutos privados que ofrecen servicios de enseñanza en distintas áreas: idiomas, informática, estética, artes, deportes, entre muchos otros, sin que, por el servicio que prestan, puedan estimarse como centros de enseñanza en estricto sentido, y muchos menos que se encuentren contemplados en la restricción del artículo 9 inciso a) en cuestión.
Bajo ese criterio, los institutos de idiomas que funcionan en el ámbito privado, venden un servicio a clientes que pagan por el mismo. Se trata de una venta de servicios entre sujetos privados, sean físicos o jurídicos, que se regula bajo las normas del derecho comercial, siendo que no requieren autorización estatal para su funcionamiento.
Este elemento constituye el punto medular para determinar si un centro educativo se encuentra contenido en la restricción del artículo 9 inciso a) del Reglamento en mención: la autorización estatal. Para que un centro de enseñanza sea considerado como tal, dentro de los efectos de la norma en cuestión, el mismo debe necesariamente requerir autorización estatal para su funcionamiento.
La acreditación es un caso distinto. Algunos institutos pertenecen a alguna red internacional; se encuentran acreditados por instituciones extranjeras, o por el Instituto Nacional de Aprendizaje. Esta condición no reviste la aprobación estatal. Tal y como se señaló anteriormente, la acreditación es un procedimiento voluntario al que se someten los institutos que así lo deseen, para certificar la calidad del servicio que venden, tomando en cuenta diversos criterios.
En razón de lo anterior, los institutos de idiomas, se encuentren o no acreditados o reconocidos por alguna institución nacional o extranjera, no constituyen un centro de enseñanza cubierto por el artículo 9 inciso a) del Reglamento a la Ley de Licores.
Por otra parte, se consulta sobre los alcances del inciso g) del mismo numeral 9 de comentario. Dicho inciso dispone lo siguiente:
“(…) g) Las actividades y establecimientos a los que se refieren los incisos a) y b) anteriores que se autoricen posterior a la operación de un establecimiento con patente de licores deberán respetar las distancias mínimas contempladas en este artículo. Las autoridades competentes deberán velar por el cumplimiento de lo establecido en este inciso”.
La norma es clara al disponer que la autorización de actividades y establecimientos contenidos en el los incisos a y b -es decir, templos religiosos, instalaciones deportivas, centros de salud, centros infantiles y centros de enseñanza- que se autoricen posterior a la operación de un local expendedor de licor debe respetar las distancias mínimas contempladas en el mismo artículo.
Lo dispuesto en el inciso de referencia, reconoce la situación jurídica que se ha consolidado con los patentados existentes al momento de emitir el Decreto 34772, de suerte que, la restricción opera en sentido contrario a la intención original del artículo, esto es, a partir de la reforma al reglamento de comentario, introducida con el Decreto mencionado, los templos religiosos, instalaciones deportivas, centros de salud, centros infantiles y centros de enseñanza que se autoricen deberán respetar las medidas de cien y cuatrocientos metros a las que hemos referido, respecto del local autorizado previamente para la venta de licor.
De conformidad con lo expuesto, concluye este Órgano Asesor, lo siguiente:
1. Conforme a la redacción del artículo 9 inciso a), modificado mediante Decretos Ejecutivos 34400 y 34772, se establecen las distancias de restricción, para la autorización de locales expendedores de licores, las cuales corresponden a cuatrocientos y cien metros, dependiendo de la categoría en que se encuentre ubicado el negocio expendedor de licor según la clasificación que establece el artículo 2 de la Ley 7633, en relación a los siguientes puntos de referencia: templos religiosos, instalaciones deportivas abiertas al público en general, para cuyo uso no se requiera pertenecer a alguna asociación, organización o grupo específico, ni se exija para ello pagar membresía, tarifa o precio alguno, tales como canchas de fútbol abiertas, canchas de basketball y piscinas públicas, centros que provean servicios de salud al público ya sean del Ministerio de Salud Pública o de la Caja Costarricense del Seguro Social, centros infantiles de nutrición de carácter público y los centros educativos, ya sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria, secundaria, universitaria, técnica, parauniversitaria, debidamente autorizados por el Estado.
2. En cuanto a los centros de enseñanza cubiertos por la norma, estos son los de educación preescolar, primaria, secundaria, técnica, universitaria o parauniversitaria, siendo que la autorización estatal para su funcionamiento, es el principal requisito a efecto de establecer si el centro educativo de que se trate se encuentra cubierto o no por el inciso a) del artículo 9 de comentario.
3. En concordancia con este razonamiento, cuando se trate de instituciones que no se cataloguen como centros de enseñanza en estricto sentido, y no requieran autorización estatal para su funcionamiento, no podría estimárseles para efectos de las medidas de restricción contenidas en el numeral de repetida cita.
4. Los institutos de idiomas no se enmarcan dentro de ninguna de las categorías de los centros de enseñanza protegidos con la restricción contenida en el numeral 9 del Reglamento a la Ley de Licores.
5. De conformidad con lo dispuesto en el inciso g) del artículo 9 del Reglamento en cuestión, los nuevos templos religiosos, instalaciones deportivas de acceso público, centros de salud, centros infantiles de nutrición, juegos o guardería de carácter público y centros de educación públicos y privados de enseñanza preescolar, primaria y secundaria, técnica, universitaria y parauniversitaria, que se autoricen con posteridad a la operación de un local expendedor de licor, deberán respetar las distancias de cien y cuatrocientos metros según corresponda.
Sin otro particular, se suscriben,
Sandra Sánchez Hernández
Ana Marcela Hernández Vargas
Asistente de Procuraduría
Ssh/amhv