Source: http://docplayer.fi/676903-Yhteishankintojen-kustannusvaikutus.html
Timestamp: 2017-09-23 09:46:17+00:00
Document Index: 22530661

Matched Legal Cases: ['kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ', 'kko ']

Yhteishankintojen kustannusvaikutus - PDF
Download "Yhteishankintojen kustannusvaikutus"
1 Katri Karjalainen Tuomo Kivioja Sanna Pellava Yhteishankintojen kustannusvaikutus Valtion hankintatoimen kustannussäästöjen selvittäminen B-94
2 Katri Karjalainen Tuomo Kivioja Sanna Pellava Yhteishankintojen kustannusvaikutus Valtion hankintatoimen kustannussäästöjen selvittäminen HELSINGIN KAUPPAKORKEAKOULUN JULKAISUJA B-94
3 Katri Karjalainen, Tuomo Kivioja, Sanna Pellava ja Helsingin kauppakorkeakoulu ISSN X ISBN E-versio: ISBN Helsingin kauppakorkeakoulu - HSE Print 2008
4 Tiivistelmä Valtion hankintatoimessa on pyritty keskitettyjen hankintojen lisäämiseen ja yhteishankintayksikkönä toimivan Hansel Oy:n roolin kasvattamiseen, jotta voidaan välttää hallinnon päällekkäistä kilpailuttamista ja saavuttaa mittakaavahyötyjä. Tämän tutkimuksen tavoitteena oli selvittää hankintojen keskittämisen kannattavuutta arvioimalla yhteishankintojen kustannusvaikutuksia. Tutkimuskohteet jaettiin kahteen ryhmään: hankintoja toteuttaviin yksiköihin eli tilivirastoihin ja puitejärjestelyihin eli eri tuotealueita koskeviin koko valtionhallinnon käyttöön tarkoitettuihin sopimuksiin. Sekä tilivirastot että puitejärjestelyt luokiteltiin kerättyjen taustatietojen avulla otantaa ja tulosten yleistämistä varten. Tutkimukseen valituista puitejärjestelyistä selvitettiin kilpailutuksen prosessikustannuksia sekä suoritettiin hintavertailuja markkinahintoihin. Kilpailutusten prosessikustannukset selvitettiin laskemalla kilpailutuksiin kuluneen työajan kustannukset. Työaikaa selvitettiin kyselylomakkeella. Yhteishankintojen kustannusvaikutusten arvioinniksi laskettiin arvio niiden piiriin kuuluvien tuotealueiden hankintojen kokonaisvolyymista. Kokonaisvolyymi arvioitiin noin 1,1 miljardin euron suuruiseksi. Kokonaissäästöpotentiaalit laskettiin vuoden 2006 toteutuneella tilanteella, tilanteella, jossa kaikki potentiaalisesti hankintoja eri tuotealueilta tekevät tilivirastot liittyisivät sopimuksiin sekä tilanteella, jossa keskitetyn mallin käyttöaste olisi noin 80 % potentiaalista. Hajautetussa mallissa oletuksena on, että kaikki lähes 90:stä tilivirastosta toteuttavat omia kilpailutuksiaan. Vuoden 2006 toteutuneella liittymismäärällä keskitetyn toimintamallin säästöt valtiolle ovat noin 8,3 %, eli noin 95 miljoonaa euroa vuosittain. Tätä voidaan pitää jo toteutuneena säästönä. Mikäli kaikki potentiaaliset yhteishankinnat suoritettaisiin täysin keskitetysti, säästöprosentti voisi nousta 25,7 %:iin, mikä tarkoittaisi vuosittain noin 294 miljoonan euron säästöjä. Tätä lukua voitaneen pitää ns. teoreettisena maksimina keskitetyn toimintamallin säästöistä valtion hankintatoimessa, sillä 100 % käyttöasteen saavuttaminen ei ole todennäköistä. Realistisena tavoitteena lähivuosille on tässä tutkimuksessa pidetty 80 %:n käyttöasteen saavuttamista yhteishankintojen piiriin kuuluvissa tuotealueissa. Tämä tarkoittaisi noin 680 miljoonan euron vuosittaista volyymia Hanselin sopimuksissa. Tällöin vuosittaiset säästöt valtiolle hankintahinnoissa ja kilpailutuskustannuksissa olisivat noin 235 miljoonaa euroa, eli noin 20,5 % verrattuna hajautettuun hankintatoimeen. Yksittäisen tiliviraston säästöt hinnoissa ovat riippuvaisia hankittavien tuotteiden kokonaisuudesta. Keskimääräinen hintasäästöprosentti Hansel Oy:n puitesopimusten tuotteissa on tähän tutkimukseen valitun tuoteotoksen perusteella noin 19,4 %. Kilpailuttamiskustannusten väheneminen valtion tasolla on suoraan verrannollinen siihen, missä määrin tilivirastot käyttävät keskitettyä toimintamallia ja luopuvat omien kilpailutusten toteuttamisesta. Aikaisemmissa tutkimuksissa keskitetyn toimintamallin säästöiksi on arvioitu noin 15 20%. Tämä tutkimus tukee näitä arvioita hyvin. Tässä tutkimuksessa prosessikustannuksina tarkasteltiin ainoastaan kilpailutusprosessin kustannuksia (hankinnan määrittelystä sopimuksen tekemiseen). Myös muiden hankintaprosessin vaiheilta on keskittämisellä mahdollista saada samankaltaisia säästöjä kuin kilpailuttamisprosessista. Tutkimuksen perusteella voidaan esittää johtopäätöksenä, että keskitetty toimintamalli hankintatoimessa tuottaa valtiolle noin 20,5 % yhteenlaskettuja säästöjä hankintahinnoissa ja prosessikustannuksissa hajautettuun toimintamalliin verrattuna.
5 Abstract Joint purchases and the role of Hansel Ltd, the central purchasing unit of the government, have been increased in public procurement to avoid overlapping tendering processes and gain economies of scale. The objective of this study was to estimate the cost effects of centralized purchasing in the public sector. For the analyses, data was gathered on two research subjects: governmental accounting offices that execute purchases and framework agreements on different product areas. The collected data was used to group the framework agreements and accounting offices for sampling and for generalizing the results in the last phase of the study. In the next phase, tendering process costs and price differences were investigated of the chosen framework agreements. Process costs of tendering were calculated based on time spend in tendering. Price differences were calculated by comparing the price levels in the framework agreements to market prices. To assess the cost effects of centralization, an estimate of the total potential volume of the different categories was calculated. This was estimated to be approximately 1,1 billion. Total savings potential was calculated using the actual realized centralization situation of 2006, a situation in which all potential buyers would have joined the framework agreements, as well as a situation in which compliance to the centralized model would be 80%. In the decentralized model it is assumed that all of the nearly 90 accounting offices excecute their own tendering processes. With the year 2006 number of units joining the contracts, centratilization is already bringing 8,3% savings to the government, which amounts to about 95 million euros annually. These can be considered savings that have already materialized. If all potential purchases were to be fully centralized, the savings could be even 25,7 %, which would mean annual savings of approximately 294 million euros. This figure can be considered the theoretical maximum for savings through centralization in public procurement, as achieving 100 % compliance is not probable. A realistic goal for the near future is in this study considered to be a compliance rate of 80 %. This would mean annual savings of approximately 235 million euros to the government, which is a 20,5 % savings compared to decentralized purchasing. Price savings for individual accounting offices depend on the combination of products purchased by that office. Based on the sample of products selected for this study, the average savings in prices when using Hansel s framework agreements is approximately 19,4 %. Decreases in tendering costs for the government are naturally directly proportional to how many accounting offices are willing to join the centralized operating model and not run theur own tendering competitions Earlier studies have estimated the savings of centralization to be between 15 20%. This study supports these earlier estimates well. In this study, however, only one part of purchasing process costs, tendering, was considered. It is expected that similar savings can be achieved from centralization in other purchasing process phases as well. Based on this study, it can be concluded that centralized purchasing would bring estimated savings of 20,5 %, from purchasing prices and tendering costs combined, for the goverment compared to decentralization.
6 Alkusanat Tämä tutkimus on tarjonnut mielenkiintoisen mahdollisuuden tutkia muuttuvaa ja haasteellista valtion hankintatointa ja sen toimintaympäristöä ja tarkastella keskittämisen haasteita sekä vaikutuksia ja seurata keskitetyn toimintamallin etenemistä. Kiitämme projektin toimeksiantajaa Valtiovarainministeriötä mielenkiintoisesta tutkimusaiheesta. Erityisesti haluamme kiittää Valtiovarainministeriön yhteyshenkilöitämme budjettisihteeri Hannu Koivurintaa, vanhempi budjettisihteeri Tomi Hytöstä sekä neuvotteleva virkamies Jukka Erkkilää tuesta projektin toteuttamisessa sekä Helsingin Kauppakorkeakoulun yrityspalvelujohtajaa Aimo Inkiläistä kannustavasta projektin ohjauksesta. Lisäksi haluaisimme kiittää yhteyshenkilöämme kilpailuttamiskonsultti Ilkka Sihvolaa sekä toimitusjohtaja Anssi Pihkalaa Hansel Oy:ssä. Myös Hanselin avainasiakaspäälliköt, palveluyksikönpäälliköt sekä muut toimihenkilöt ovat olleet suureksi avuksi kerätessämme dataa projektia varten. Lisäksi kiitämme suuresti kaikkia kyselyihimme ja tiedusteluihimme vastanneita henkilöitä tilivirastoissa, joiden yhteistyöhalukkuus sekä pyyteettömän selvitystyön tekeminen auttoivat osaltaan tutkimuksen valmistumisessa. Helsingissä Tekijät 4
7 Yhteishankintojen kustannusvaikutus Valtion hankintatoimen kustannussäästöjen selvittäminen Tiivistelmä Alkusanat Kuvaluettelo Taulukkoluettelo Liiteluettelo 1 Johdanto Tutkimuksen taustaa Tutkimuksen tavoitteet ja menetelmät Raportin rakenne Katsaus hankintatoimen keskittämistä käsittelevään kirjallisuuteen Hankintatoimen keskittäminen määritelmät Miksi keskittää? Keskitetyn hankintatoimen edut Keskittämiseen soveltuvat tuotealueet ja toimintaympäristöt Kustannusvaikutusten todentamisen ja saavuttamisen haasteet Keskittäminen valtion hankintatoimessa Systemaattinen lähestymistapa kustannusvaikutusten määrittelemiseen Tiedonkeruu tilivirastoista ja puitejärjestelyistä Tilivirastot Puitejärjestelyt Tutkimuskohteiden valinta Tilivirastojen luokittelu klusterianalyysin avulla Valtion kokonaishankintavolyymien selvittäminen Puitejärjestelyjen luokittelu Yhteishankintojen kustannusvaikutusten analysointi Kilpailutuksen prosessikustannusten selvittäminen Vastaajien tunnistaminen ja vastausmäärät Kilpailuttamiseen kuluvan työajan analysointi Hintavertailut Reittilennot Matkatoimistopalvelut Matkapuhelimet IT-koulutus Työasemat, näytöt ja kannettavat Autot Elintarvikkeet Sähkö- ja LVI-tarvikkeet
8 5.2.9 Työterveyshuoltopalvelut Toimistotarvikkeet Arvio yhteishankintojen kokonaiskustannusvaikutuksista Yhteishankintojen kokonaispotentiaalin arvointi Kustannusvaikutukset Skenaarioanalyysit Yhteenveto Tutkimuksen lähtökohdat Tutkimuksen toteutustapa ja menetelmät Tutkimustulokset Johtopäätökset Tutkimuksen rajoitteet ja jatkotutkimusaiheet Lähteet Liitteet 6
9 Kuvaluettelo Kuva 2-1 Kuva 2-2 Hankintatoimen keskittämisen etujen realisoitumisen haasteet (mukaillen Karjalainen 2006)...26 Tutkimusmetodologia hankintatoimen keskittämisen kustannusvaikutusten selvittämiseen...29 Kuva 6-1 Valittujen tuotealuiden hinnat suhteessa markkinahintoihin
10 Taulukkoluettelo Taulukko 2-1 Hankintatoimen keskittämisen tutkimusalueet ja metodologiat...23 Taulukko 4-1 Tilivirastoklusterien keskiarvot valituista muuttujista...42 Taulukko 4-2 Tarkempaan analyysiin valitut puitejärjestelyt...48 Taulukko 5-1 Kilpailutustyöaikakyselyn vastausprosentit...52 Taulukko 5-2 Työaikakyselyn vastausten jakautuminen tilivirastoklustereittain...52 Taulukko 5-3 Taulukko 5-4 Keskiarvotietoja keskitetyistä ja hajautetuista kilpailutusprosesseista...53 Anova-analyysi kilpailutusprosessien työajasta...54 Taulukko 5-5 Regressioanalyysi kilpailutusprosessin kestoon vaikuttavista tekijöistä...55 Taulukko 5-6 Vertailuun valittujen lentomatkojen hinnat ja sopimusehdot...60 Taulukko 5-7 Lentomatkojen hintavertailut...61 Taulukko 5-8 Matkatoimistojen hintavertailut...64 Taulukko 5-9 Matkapuhelinten hintavertailun data...66 Taulukko 5-10 Matkapuhelinten hintavertailu...67 Taulukko 5-11 IT-koulutuksen hintavertailu...69 Taulukko 5-12 Kannettavien, näyttöjen ja työasemien hintavertailut...70 Taulukko 5-13 Auto-ostoissa saavutetut säästöt vuonna Taulukko 5-14 Autojen hintavertailu...73 Taulukko 5-15 Elintarvikkeiden hintavertailu...75 Taulukko 5-16 Sähkötarvikkeiden yksikköhinnat markkinoilla...76 Taulukko 5-17 Sähkötarvikkeiden hintavertailut...77 Taulukko 5-18 LVI-tarvikkeiden markkinahinnat ja hinnat Hanselilla...78 Taulukko 5-19 Työterveyshuoltopakettien hintavertailu...80 Taulukko 5-20 Vuosimaksujen hintavertailu...80 Taulukko 5-21 Maksuluokkien jakautuminen valtiolla ja työterveyshuollon kokonaishintavertailu81 Taulukko 5-22 Toimistotarvikkeiden hintavertailut...83 Taulukko 5-23 Hintasäästöprosentit ilman Hanselin palvelumaksuja...87 Taulukko 5-24 Keskitetyn toimintamallin säästöt kilpailutuksen kustannuksissa Taulukko 5-25 Keskitetyn toimintamallin vuosittaiset säästöt hankintahinnoissa Taulukko 5-26 Keskitetyn toimintamallin potentiaaliset säästöt kilpailutuskustannuksissa...90 Taulukko 5-27 Keskitetyn toimintamallin potentiaaliset vuosittaiset säästöt hankintahinnoissa.90 Taulukko 5-28 Keskitetyn toimintamallin säästöt 4 vuoden sopimuskauden ajalta (2006 liittymismäärät)...93 Taulukko 5-29 Keskitetyn toimintamallin säästöt 4 vuoden sopimuskauden ajalta (kaikki potentaaliset liittyneet)...94 Taulukko 5-30 Säästöt kilpailutuskustannuksissa ja hankintahinnoissa 80 %:n käyttöasteella.95 Taulukko 5-31 Keskitetyn toimintamallin säästöt 4 vuoden sopimuskauden ajalta (80 %:n käyttöaste)...95 Taulukko 5-32 Arvio kilpailutuksen osuudesta hankintaprosessissa sekä hankinnan prosessikustannuksista hajautetussa mallissa (4 vuoden toimintasykli)
11 Taulukko 5-33 Skenaariot hintasäästöjen muutoksista...97 Taulukko 5-34 Skenaariot prosessikustannussäästöjen muutoksista...98 Taulukko 6-1 Keskitetyn toimintamallin säästöt kilpailutuskustannuksissa (2006 liittymistilanne, potentiaali ja 80%:n käyttöaste) Taulukko 6-2 Keskitetyn toimintamallin vuosittaiset säästöt hankintahinnoissa (2006 liittymistilanne, potentiaali ja 80%:n käyttöaste) Taulukko 6-3 Keskitetyn toimintamallin säästöt 4 vuoden toimintasyklillä (2006 liittymistilanne, teoreettinen potentiaali ja 80%:n käyttöaste)
12 Liiteluettelo Liite 1 Liite 2 Liite 3 Liite 4 Liite 5 Liite 6 Liite 7 Liite 8 Liite 9 Liite 10 Liite 11 Liite 12 Liite 13 Liite 14 Liite 15 Liite 16 Liite 17 Kysely hankintahenkilöstöstä ja hankintapäätöksistä tilivirastoille Data hankintayksiköistä Saatekirje kilpailutusten työläyden arviointiin Data kilpailutusten työläyden arvioinnista Data puitejärjestelyistä Netrasta saadut tuotteiden kokonaisvolyymit ja sopimusten käyttöasteet Kyselylomake kilpailutusprosessin työajasta Saatekirje kilpailutusprosessin työaikakyselyyn Kilpailutusprosessin työaikakyselyn vastaukset Sopimusehdot lentomatkojen hintavertailussa Matkatoimistopalvelujen hintavertailut IT-koulutuksen hintavertailut Autojen puitesopimusehdot Työterveyshuoltopalvelujen hintavertailut Toimistotarvikkeiden hintavertailut Laskelmat yhteishankintojen kokonaispotentiaalista Arvio yhteishankintojen kustannusvaikutuksista tuoteklustereittain 10
13 1 Johdanto Valtion hankintatoimea on pyritty kehittämään järjestelmällisesti viimeisen vuosikymmenen aikana suorien ja epäsuorien kustannussäästöjen saavuttamiseksi. Vuonna 2004 aloitettuun kolmivuotiseen hankintatoimen kehittämisohjelmaan kuului neljä pilottihanketta, joiden painopistealueet ovat hankintatoimen organisointi & ohjaus, hankintayhteistyön vahvistaminen, palveluhankintojen ohjaus ja hankintaprosessin tehostaminen & tietotekniikan hyödyntäminen (VM 2004). Ensimmäisen pilottihankkeen keskeinen tuotos oli vuonna 2007 ilmestynyt Valtion hankintakäsikirja, jolla tuettiin hankintayksiköiden hankintatoimen järjestämistä, julkisten hankintojen suunnittelua ja kilpailuttamista sekä hankinnan sopimusvaihetta ja jälkitoimia (Hytönen ja Lehtomäki, 2007). Kolmen muun pilottihankkeen lopputuloksia on hyödynnetty mm. em. hankintakäsikirjan osa-alueiden laadinnassa ja valtiolle hankityn yhteisen sähköisen tilaustenhallintajärjestelmän määrittelytyössä. Niillä on selkeä kytkentä yhteishankintoihin, joita toteutetaan ensisijaisesti valtion yhteishankintayksikön Hansel Oy:n kautta. Jotta yhteishankintayksikön toiminnan tehokkuutta ja tuottavuusvaikutuksia voitaisiin arvioida, on tarkoituksenmukaista selvittää yhteishankintojen myötä saavutettavissa olevia ja saavutettuja kustannussäästöjä ja kartoittaa tulevaisuuden säästöpotentiaalia. Tämän tutkimusprojektin tarkoituksena on selvittää yhteishankintojen kustannusvaikutuksia valtion hankintatoimessa, keskittyen erityisesti kilpailuttamisesta aiheutuviin prosessikustannuksiin sekä potentiaalisiin hintasäästöihin. 1.1 Tutkimuksen taustaa Valtion yhteishankintayksikkö Hansel Oy aloitti nykymuotoisen toimintansa vuonna 2002, kun yhtiö siirrettiin valtiovarainministeriön hallinnonalalle. Yhtiön toimintastrategia ja tehtävät uudistettiin vuoden 2003 aikana muun muassa lopettamalla Kauppatalo Hansel Oy:n harjoittama tukkukauppatoiminta sekä myymällä yhtiön sähköiset hankintajärjestelmät. Valtion konsernitason hankintastrategia hyväksyttiin Hankintastrategiassa Hanselin ydintoiminta-alueiksi määriteltiin valtionhallinnon kattavat (tuotteita ja palveluja koskevat) puitesopimukset, kilpailuttamispalvelut ja hankintaprosessien yhtenäistäminen (Valtion hankintatoimen neuvottelukunta, 2004, 10). Yhteishankintayksikön roolin korostaminen on 11
14 perustunut pitkälti siihen näkemykseen, että yhteishankintojen myötä valtion yksiköt saavuttavat merkittäviä kustannussäästöjä esimerkiksi suurempien volyymialennusten ja alhaisempien prosessikustannusten myötä. Hanselin puitesopimusten käytössä kuten myös tarjonnassa on tapahtunut myönteistä kehitystä viimeisten toimintavuosien aikana. Vuonna 2004 valtion hankinnoista 153,7 miljoona euroa hankittiin Hansel Oy:n sopimuksilla, ja vuonna 2006 yhteishankintojen euromääräinen summa nousi 281,3 miljoonaan euroon (Pihkala, 2007). Lukuun ottamatta Ajoneuvot ja työkoneet -palveluyksikköä, puitesopimusmyynti oli kaikissa palveluyksiköissä kasvanut edellisvuodesta vaikka Hansel Oy:n puitesopimusten käyttöön siirtymistä hidastavat luonnollisesti hankintayksiköillä käytössä olevat pitkäaikaiset hankintasopimukset. Vuonna 2006 Hansel Oy saavutti myös ensimmäisen kerran positiivisen tuloksen ( euroa). Vuonna 2007 yhteishankintojen määrä nousi jo 372,1 miljoonaan euroon ja tulos kasvoi 2,645 miljoonaan euroon. Keskeisiä kasvualueita olivat IT-laitteiden, työterveyshuollon, toimiston ja ajoneuvojen puitesopimusalueet. Yhteishankintojen kustannusvaikutuksia arvioitaessa on tärkeää huomioida, että valtionhallinnon yhteishankintojen luonne muuttui merkittävästi alkaen. Hansel Oy:n puitesopimusten käyttö perustui aiemmin vapaaehtoisuuteen, mutta valtionhallinnossa yhteisesti kilpailutettavia hankintoja koskevan uuden talousarviolain 22 a (447/2006) myötä valtionhallinnossa voidaan nyt kilpailuttaa keskitetysti tavanomaisten tavaroiden ja palveluiden sekä laajasti käytettävien tietoteknisten laitteiden, ohjelmistojen ja hallinnon yhteisten tietojärjestelmien hankintoja (VM 2006). Toisin sanoen valtion yksiköt voidaan tietyissä tapauksissa määrätä käyttämään Hansel Oy:n puitesopimuksia omien kilpailutusten toteuttamisen sijaan. Hansel Oy:n voimassa olevista noin 80 puitesopimuksesta 15 koskee niitä tavaroita ja palveluita, jotka uuden talousarviolain mukaan kilpailutetaan keskitetysti. Uusien säädösten tavoitteena on tukea mm. kustannussäästöjen saavuttamista ja valtion hankintatoimen tuottavuuden parantumista, sillä Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan tärkeimpänä syynä Hanselin rakennemuutokseen (vuosina ) oli se, ettei Hansel Oy:stä sen kahdeksan ensimmäisen toimintavuoden aikana (vuosina ) pystytty muodostamaan valtiontalouden kannalta merkittävää koko valtion hankintatoimen tehostajaa ja hankintamenojen säästäjää (VTV 2004, 15 16). Uuden toimintamallin uskotaan pystyvän tähän paremmin. Tutkimustuloksia kustannusvaikutuksista ei kuitenkaan vielä ole laajalti tarjolla. 12
15 Yleisesti hankintatoimen kirjallisuudessa arvioidaan keskitetyn toimintamallin tuovan noin 15 20% kustannussäästöt hajautettuun malliin verrattuna. Näiden säästöjen tarkempaa muodostumista, tai riippuvuutta esimerkiksi tuoteryhmästä tai organisaation rakenteesta (yksiköiden määrä, sijainti yms.), ei tiedettävästi ole raportoitu akateemisessa kirjallisuudessa. Muutamissa selvityksissä on kuitenkin otettu kantaa säästöjen mahdolliseen suuruuteen ja muodostumiseen. Esimerkiksi VM:n raportissa (Hytönen ja Vasiljeff, 2004, 1) on todettu lähdekirjallisuuden perusteella, että keskittämällä hallinnonalan hankintoja ja hyödyntämällä mittakaavaetuja on mahdollista vähentää hankintaan liittyviä ostomenoja jopa neljäsosalla, ja lisäksi erityisesti tehostamalla hankintamenettelyjä on mahdollista vähentää hankintatoimen prosessikustannuksia jopa 60 prosentilla. Yksi valtion ensimmäisistä hankintatoimen kehittämishankkeista selvitti hankintaprosessin kustannuksia Väestörekisterikeskuksen toimisto- ja massatavaroiden kilpailutusprosessissa (VM 2001). Tarkastelun kohteena olleesta hankinnasta laadittiin yksityiskohtainen prosessikuvaus ja selvitettiin kuhunkin hankintaprosessin vaiheeseen kuluva aika ja kustannukset työaikaseurannan avulla. Raportissa todetaan, että kilpailutuksen työkustannukset olivat noin 2460 euroa (noin markkaa), joka on noin 18 % hankinnan arvioidusta vuotuisesta arvosta (VM 2001, 3). Mikäli sopimukseen sisältyvä optio seuraavalle vuodelle käytetään, ovat kilpailutuksen työkustannukset noin 9 % hankintojen arvioidusta sopimuskauden arvosta. Tämä tutkimus on ensimmäisenä hankintojen prosessikustannuksia selvittävänä esimerkkitapauksena mielenkiintoinen, mutta sen perustella on riskialtista tehdä yleistäviä johtopäätöksiä kilpailuttamisen kustannuksista, ja erityisesti prosessikustannusten eroista keskitetyn ja hajautetun toimintamallin välillä jo pelkästään siitä syystä, ettei analysoidun tuotteen ja yksikön edustavuutta ole luotettavasti arvioitu. Karjalainen (2006) arvioi keskitetyn hankintatoimen kustannussäästöjä simulointimenetelmää käyttäen ja käyttää muuttujina: tuotteen hintaa, hankintavolyymia, alennusprosenttia, prosessikustannuksia, virhekustannuksia ja soveltumattomuuskustannuksia. Karjalaisen yleisanalyysin mukaan keskitetyllä hankintatoimella voidaan saavuttaa 12 15% kustannussäästöt hankintatyypistä riippuen (rutiini- tai erikoisluonteinen hankinta). Yksittäisistä kustannuskomponenteista tuotteen hinta vaikuttaa eniten siihen, kuinka suuriksi kokonaissäästöt muodostuvat. Tietyissä tapauksissa on myös mahdollista, että hajautetun mallin kustannukset ovat edullisemmat (esimerkkinä hankinnat kuten sähkö, joissa suurin osa hankintakustannuksista muodostuu hinnan perusteella, ja yhteishankintasopimus on laadittu markkinahinnan ollessa korkealla). Karjalaisen (2006) tutkimuksen tuloksia voidaan kuitenkin pitää vain suuntaa-antavina, koska 13
16 kustannuksiin vaikuttavien muuttujien arvot on määritelty aiemman kirjallisuuden ja muutamien esimerkkitapausten perusteella. 1.2 Tutkimuksen tavoitteet ja menetelmät Yhteishankintayksikön toiminnan perustelemiseksi tarvitaan konkreettisia havainnollistuksia sen tarjoamien sopimusten kautta saavutettavista säästöistä. Koska Hansel Oy on toiminut uuden toimintamallinsa mukaisesti nyt lähes viisi vuotta, keskitetyn toimintamallin kustannusperusteinen arviointi on mahdollista. Yhteishankintojen kautta toteutuneiden säästöjen ja tulevaisuuden säästöpotentiaalin lisäksi voidaan myös arvioida yhteishankintayksikön toimintamallin tehokkuutta ja sen kehittämismahdollisuuksia. Valtion hankintojen kokonaismäärä on noin 4,3 miljardia euroa vuodessa. VM ja Hansel ovat arvioineet valtionhallinnon yhteishankintojen laskennalliseksi kokonaispotentiaaliksi noin 1 miljardi euroa. Tästä noin miljoonaa euroa arvoidaan muodostuvan tavanomaisista tuotteista ja palveluista, jota pidetään reaalisesti mahdollisena yhteishankinnan volyymina. Aiemmin yhteishankintojen laskennallisen kokonaispotentiaalin suuruudeksi oli arvioitu noin 1,6 miljardia euroa (Valtion hankintatoimen neuvottelukunta, 2005). Vuonna 2007 Hansel Oy:n puitejärjestelyillä tehdyt hankinnat olivat noin 372 miljoonaa euroa, joka on vain noin 37 % edellä arvioidusta kokonaispotentiaalista (noin miljardi euroa). Näin arvioiden voidaan siis olettaa, että Valtion hankintatoimessa yhteishankinnoilla olisi käyttämätöntä potentiaalia jopa noin 63 %. Tämän tutkimusprojektin tarkoituksena on arvioida yhteishankintojen kustannusvaikutuksia, jotta keskitetyn toimintamallin kannattavuutta voidaan arvioida. Suoritettava tutkimus analysoi yhteishankintojen vaikutusta valtion hankintatoimen kustannuksiin erityisesti kilpailutusprosessien kustannusten sekä hintojen perusteella. Tutkimuksen keskeiset tavoitteet ovat: 1. Analysoida kuinka yhteishankintasopimukset vaikuttavat hankintaprosessin kustannuksiin ja hankintahintoihin. 2. Arvioida yhteishankintojen tuloksia nyt ja kartoittaa mahdollisten kustannusvaikutusten suuruusluokkaa tulevaisuudessa. Tutkimuksen toteutuksen kannalta keskeisiä päätöksiä ovat tutkimusmenetelmän valinta, tutkimuskohteiden valinta sekä aineiston keräys- ja analysointimenetelmistä päättäminen. Koska kirjallisuudessa on aiemmin esitetty suuntaa-antavien arvioiden lisäksi varsin yleisluontoisia laskentamalleja yhteishankintojen eduista ja kustannusvaikutuksista, suunnitteilla oleva tutkimus kannattaa toteuttaa empiirisenä tapaustutkimuksena, jossa 14
17 kerätään sekä kvantitatiivista että kvalitatiivista aineistoa. Jotta voidaan arvioida, missä tuotteissa ja tuoteryhmissä yhteishankintojen toteuttaminen on kannattavaa/taloudellista, tutkimuksessa tulee tarkastella useita profiililtaan ja hankintaprosessiltaan toisistaan poikkeavia tuotteita ja erityyppisiä hankintayksiköitä. Ennen aineiston hankintaa projektissa tulee määritellä tuoteluokittelu hankintaprosessiin vaikuttavien tekijöiden ja tuotteiden ominaisuuksien perusteella ja valita sen perusteella edustava otos tuotteita tarkasteluun. Tuotealuetasona käytetään tässä yhteydessä Hansel Oy:n puitejärjestelyjä. Myös hankintayksiköiden välillä on eroavaisuuksia, jotka voivat vaikuttaa hankintatoimen toteuttamistapoihin ja kustannusrakenteeseen. Tästä syystä on olennaista kerätä taustatietoa myös hankintayksiköistä, ja luokitella niitä sen perusteella, jotta kokonaiskustannusvaikutusten arvioinnissa voidaan käyttää hyväksi näitä luokitteluja. Hajautetun mallin hankintayksikkötasona käytetään tässä yhteydessä tilivirastotasoa. Tilivirastojen määränä on käytetty vuoden 2007 jakoa, jossa tilivirastojen kokonaismäärä on 86. Liikelaitokset jätetään tarkastelun ulkopuolelle. Keskitetyn ja hajautetun hankintatoimen toimintamallin kustannuksiin ja niiden vertailuun vaikuttavat useat erilaiset kustannuskomponentit. Tässä tutkimuksessa keskitytään näistä kahteen, jotka aikaisempien tutkimusten perusteella on tunnistettu olennaisiksi kokonaiskustannusvaikutusten kannalta. Tutkimuksessa tarkastellaan siis yhteishankintojen kustannusvaikutuksia hankintahintojen ja kilpailutuksen prosessikustannusten osalta. Hankintahintoihin liittyvää aineistoa on saatavilla tilivirastojen tietojärjestelmistä ja kirjanpidosta. Hajautetun mallin toteutuneiden hintatietojen keräämistä kuitenkin vaikeuttaa se, että sopimusehdot voivat vaihdella huomattavasti verrattavissa sopimuksissa, jolloin tuotteet ja palvelut eivät ole yhteismitallisia. On myös tiedossa, että valtion yksiköillä on erilaisia kirjaus- ja tiliöintiperiaatteita hankintojen suhteen, jotka vaikeuttavat kustannustietojen vertailua. Tästä syystä tutkimuksessa on päädytty vertailemaan keskitettyjen puitesopimusten hintatasoa markkinoiden hintatasoon. Tämä on perusteltua esimerkiksi siitä syystä, että useat puitesopimusten ohi toteutetut ostot tehdään nimenomaan yksittäisostoina markkinoilta, jolloin markkinahinnat ovat relevantti vertailukohta verrattaessa keskitetyn ja hajautetun mallin eroja. Lisäksi voidaan olettaa, että hajautetusti kilpailutetuissakin sopimuksissa markkinahinta antaa viitteitä mahdollisesti saavutettavista sopimushinnoista, eli kilpailutus voi tuottaa tietyn alennusprosentin markkinahinnoista riippuen siitä, kuinka suuri volyymi ja osto-osaaminen kilpailutusta tekevällä yksiköllä on takanaan. 15
18 Hankintaprosessin työaikakustannukset voitaisiin selvittää reaaliaikaisen työaikaseurannan avulla kattavasti talousarviolain 22 a :n alaan kuuluvista tuotteista vain yhteishankintojen osalta, sillä nykyisen talousarviolain mukaan valtaosassa tuotteista kilpailutuksen voi toteuttaa vain yhteishankintayksikkö. Tässä tutkimusprojektissa keskitytään hajautetun toimintamallin osalta selvittämään ennen talousarviolain voimaantuloa tehtyjä kilpailutuksia tilivirastoissa. Vertailuaineiston kerääminen näissä tapauksissa toteutetaan siis kyselytutkimuksella, jossa vastaajia pyydetään jälkikäteen arvioimaan prosessivaihekohtaisesti ja tuotekohtaisesti käytetty työaika. Kyselytutkimuksen osalta suurimmat haasteet ovat vastaajien tunnistaminen ja heidän motivointinsa vastaamaan sekä tarkoituksenmukaisen ja riittävän helpon kyselylomakkeen laatiminen. Erityisesti niissä tapauksissa, joissa yhteishankinnat ovat johtaneet resurssijärjestelyihin, on vaikeaa löytää hankintahenkilöitä, jotka ovat aikaisemmin hoitaneet tuotteiden kilpailutusprosessia ja siten osaavat arvioida eri työvaiheisiin kulunutta aikaa. Kaikkien vastaajien osalta riskinä on, että vastaajat eivät enää muista tarkasti hankintoihin liittyviä yksityiskohtaisia tietoja ja kulunutta työaikaa. Kappaleessa 2.6 on esitelty tutkimusmenetelmää sekä sen perusteluja teoreettisella tasolla. Tarkemmat kuvaukset tutkimuksen eri osioissa käytetyistä tutkimusmenetelmistä, ja laskentamalleista on kerrottu kyseisten tutkimusosioiden yhteydessä tässä raportissa. Tässä yhteydessä on syytä mainita, että toteutettava tutkimus on luonteeltaan todennäköisesti ensimmäinen EU-maissa, joten Suomella on mahdollisuus toimia edelläkävijänä/esimerkkinä suhteessa muihin EU-maiden yhteishankintayksiköihin. 1.3 Raportin rakenne Tässä raportissa esitetään tutkimuksessa käytetyt menetelmät ja saadut tulokset Luvussa 2 käydään lyhyesti läpi aiempaa tieteellistä kirjallisuutta hankintatoimen keskittämisestä sekä esitellään tutkimusmenetelmää teoreettisella tasolla. Luku 3 sisältää hankintayksiköistä eli tilivirastoista ja tuotealueista eli puitejärjestelyistä kerätyt taustatiedot. Luvussa 4 käydään läpi tilivirastoista ja puitejärjestelyistä taustatietojen perusteella tehdyt luokittelut ja klusteroinnit myöhempää otantaa ja tutkimusten yleistämistä varten. Luvussa 5 esitellään kilpailutusten prosessikustannusten selvittämiseksi toteutettu kysely ja analysoidaan sen tuloksia. Lisäksi luvussa esitellään valituista puitejärjestelyistä toteutetut hintavertailut. Lopuksi luvussa esitetään arviot yhteishankintojen kustannusvaikutuksista tällä hetkellä sekä potentiaalisista kustannusvaikutuksista tulevaisuudessa. Luku 6 sisältää tutkimusmenetelmien ja tulosten yhteenvedon, johtopäätökset sekä tutkimuksen rajoitteet ja jatkotutkimusaiheet. 16