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Timestamp: 2018-01-18 01:56:58+00:00
Document Index: 129541327

Matched Legal Cases: ['art. 97', 'art. 30', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 2', 'art. 25', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 11', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 11', 'sentenza ', 'art. 1', 'sentenza ', 'art. 97', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 2', 'art. 97', 'art. 41', 'art. 1', 'art. 97', 'art. 1', 'art. 41', 'art. 1322', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 1322', 'art. 392', 'sentenza ', 'sentenza ']

APPALTI PUBBLICI DI SERVIZI E CONCESSIONI DI SERVIZIO PUBBLICO - Docsity
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APPALTI PUBBLICI DI SERVIZI E CONCESSIONI DI SERVIZIO PUBBLICO, Tesi di laurea di Diritto Amministrativo. Università Alma Mater di Bologna
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Introduzione....................................................................................................3
I. I moduli dell’agire non autoritativo della pubblica
amministrazione…………………………………………………….....6
1. Profili dell’attività amministrativa non autoritativa………………..…..6
2. Principi fondamentali dell’agire privatistico della P.A. e relative
problematiche………………………………………………….………. 16
3. Il contrattualismo amministrativo……………………….……………...33
4. I servizi pubblici tra titolarità e gestione………………………………..41
II. Appalti pubblici di servizi e concessioni di servizio pubblico: ragioni
della distinzione……………………………………………………..…49
1. Aspetti rilevanti della distinzione nell’ordinamento nazionale: una
ricostruzione dei due istituti in chiave comparata…………………........49
2. Appalti pubblici di servizi e concessioni di servizio pubblico alla luce del
diritto dell’Unione Europea…………………………………….............66
3. Cenni alle nuove direttive del 2014: criticità e prospettive di
implementazione………………………………………………………..90
III. I criteri economico-sostanziali alla luce dell’attuale sistema….......103
1. La discrezionalità degli enti locali nella scelta del modello di gestione
dei servizi pubblici locali……………………………….………...….103
2. Il progressivo assottigliamento della distinzione tra appalto e
concessione di servizi nella giurisprudenza…………………..……..137
3. La necessità di preservare la rilevanza della dicotomia……………..161
Conclusioni………………………………………………………….....……172
Bibliografia………………………………………………………………….176
Il presente lavoro si pone l’obbiettivo di esaminare gli istituti giuridici
dell’appalto pubblico di servizi e della concessione di servizio pubblico, al fine
di offrire alcuni spunti di riflessione circa l’opportunità di preservare o meno la
distinzione tra le due figure.
Ripercorrendo le tradizionali categorie dottrinali dell’agire della Pubblica
Amministrazione, si presenta un inquadramento generale degli istituti in esame
nell’ambito dell’attività amministrativa non autoritativa. Il riconoscimento della
possibilità per la P.A. di ricorrere a strumenti di natura negoziale per il
perseguimento dei suoi fini istituzionali si intreccia inevitabilmente con il
delicato equilibrio che regge il rapporto tra diritto pubblico e diritto privato nel
In particolare, la questione attiene alla impossibilità di segnare con precisione
una netta linea di demarcazione tra la sfera di applicazione del diritto privato e
il campo di applicazione del diritto pubblico, alla luce del riconoscimento della
doppia capacità giuridica della P.A.. La peculiare conformazione del rapporto
tra diritto pubblico e diritto privato, che si pone in termini di reciproca
contaminazione e si ripercuote sul rapporto tra la P.A. e i soggetti privati, esige,
inoltre, una valutazione in ordine alla possibilità di applicare le norme del Codice
Civile all’attività della Pubblica Amministrazione e richiede, al contempo, una
verifica circa l’operatività dei principi di diritto pubblico di cui all’art. 97 Cost.
con riguardo all’attività di stampo privatistico della Pubblica Amministrazione.
Tali problematiche assumono un rilievo particolare nell’ambito del c.d.
contrattualismo amministrativo e, in generale, in ogni ipotesi di collaborazione
tra un soggetto pubblico e un soggetto privato.
Tracciate le linee generali entro cui si muove l’indagine, sarà necessario
procedere ad una ricostruzione teorica dei due istituti, al fine di evidenziarne i
punti di contatto e le differenze che hanno giustificato l’applicazione di regimi
giuridici distinti.
L’analisi del rapporto attuale tra l’appalto pubblico di servizio e la concessione
di servizio pubblico, peraltro, non può prescindere dalla comprensione delle
vicende evolutive che hanno cambiato il volto dei due istituti nel diritto interno,
tra teorie provvedimentali e contrattualistiche. Inoltre, sarà necessario
riconoscere il ruolo svolto dall’ordinamento dell’Unione Europea nella
definizione dei rapporti tra le due figure. Gli interventi normativi e
giurisprudenziali di origine europea, infatti, hanno dato un forte impulso alle
trasformazioni intervenute nel diritto interno, con particolare riferimento
all’istituto concessorio, che si allontana definitivamente dalla sua originaria
veste provvedimentale. Si potrà, quindi, apprezzare la diversa ispirazione di
stampo concorrenziale degli interventi del legislatore europeo e, al contempo,
verificare in che termini l’adeguamento imposto al legislatore nazionale ponga
serie problematiche di coordinamento con le norme interne. Sarà poi doveroso
un riferimento alle nuove Direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE, che
hanno sostituito la precedente generazione di Direttive risalente al 2004 e che, al
momento in cui si scrive, non hanno ancora trovato recepimento nel diritto
interno. Preme ricordare, inoltre, che l’adozione della Direttiva 2014/23/UE,
espressamente dedicata alle concessioni, rappresenta il primo intervento
normativo del legislatore europeo in materia: sarà pertanto necessario valutare
le ragioni del ritardo e gli effetti che la nuova disciplina produrrà
sull’ordinamento nazionale. Le innovazioni di derivazione europea, dunque,
pongono un importante interrogativo circa il superamento o meno di criteri
distintivi elaborati nel diritto nazionale, dal momento che il legislatore interno è
chiamato ad una complessa operazione di adeguamento.
L’oggetto dell’indagine, inoltre, si sovrappone inevitabilmente alla delicata
materia dei servizi pubblici e, in particolare, di quelli aventi rilevanza locale, dal
momento che l’istituto concessorio ha sempre trovato in essi un terreno
applicativo preferenziale. Nel corso della trattazione, dunque, sarà costante il
riferimento alle turbolenti vicende del servizio pubblico, al fine di valutare in
che modo il particolare regime giuridico ad essi dedicato incide sulla disciplina
All’assunzione del servizio pubblico in capo all’Amministrazione, infatti, segue
l’applicazione di una disciplina specifica, fondata sulla doverosità
dell’erogazione dell’attività e sulla necessità di garantire un livello adeguato
delle prestazioni. Pertanto, la scelta di esternalizzare il servizio implica la
necessità di individuare un soggetto terzo che sia in grado di assicurare il rispetto
della disciplina del pubblico servizio, attraverso una procedura di selezione
adeguata allo scopo. Alla luce dell’assenza di chiare indicazioni costituzionali in
materia, sarà necessario indagare il rapporto tra lo Stato e gli Enti Locali, al fine
di individuare il livello decisionale adeguato ed evitare ingiustificate
compressioni della loro discrezionalità politica.
Per quanto attiene alla individuazione della disciplina della concessione di
servizio pubblico e dell’appalto pubblico di servizi, sarà utile esaminare il
recente orientamento giurisprudenziale che tende ad assimilare la disciplina
nello svolgimento della gara dei due istituti, estendendo alle concessioni le
norme previste dal Codice Appalti, in base al disposto dell’art. 30 del Codice,
che sembrerebbe suggerire, in prima battuta, un ripensamento della funzione
dell’articolo nella determinazione della disciplina dell’istituto concessorio.
Alla luce delle considerazioni svolte, dunque, sarà necessario interrogarsi circa
l’opportunità e l’utilità di mantenere ancora in vita una distinzione tra l’appalto
pubblico e la concessione di servizio pubblico.
I I moduli dell’agire non autoritativo della pubblica
1. Profili dell’attività amministrativa non autoritativa. 2.Principi fondamentali dell’agire privatistico della P.A. e relative problematiche. 3.Il contrattualismo amministrativo 4. I servizi pubblici tra titolarità e gestione.
1. Profili dell’attività amministrativa non autoritativa
Con l’espressione “attività amministrativa” si intende l’insieme di atti posti in
essere dalla Pubblica Amministrazione per il perseguimento delle finalità
istituzionali, per loro stessa natura idonei ad incidere unilateralmente sulla sfera
giuridica altrui, in quanto tradizionali veicoli del potere amministrativo. E’
manifestazione della potestà di imperio della P.A. ed espressione più compiuta
della posizione di supremazia della stessa nei rapporti con gli amministrati l’atto
amministrativo, ed in particolare il provvedimento, il quale ha a lungo
rappresentato, e rappresenta ancora oggi, lo strumento tradizionale
nell’esecuzione dell’attività amministrativa in senso stretto1.
Pur riconoscendo la centralità del provvedimento nel sistema amministrativo,
sarebbe errato forzare il legame tra attività amministrativa e attività
provvedimentale, fino al punto da farle coincidere perfettamente. E’ ormai un
dato acquisito ed incontestabile che la categoria degli atti imperativi non
esaurisce l’insieme degli atti amministrativi, né tantomeno si può ritenere che gli
atti amministrativi esauriscano gli atti dell’agire amministrativo: non c’è una
perfetta corrispondenza tra gli atti della P.A. e gli atti amministrativi, ma le due
categorie si pongono in un rapporto di genus a species.
1 Tra il XIX e il XX secolo si assiste alla c.d. “ondata panpubblicistica”, in forza della quale
situazioni e fattispecie dapprima regolate attraverso strumenti di diritto privato, sono state
attratte nell’orbita del diritto pubblico. Si parla a tal proposito di “pubblicizzazione” dell’azione
amministrativa, funzionale alla costruzione dei c.d. sistemi di diritto amministrativo. Il
fenomeno ha comportato inevitabilmente la riduzione dell’area dei rapporti della P.A. regolati
dal diritto privato.
Ciò che connota l’attività amministrativa (e che dunque consente di tracciare una
linea di confine tra atti amministrativi e non) è la soggezione a un rigido principio
di funzionalizzazione, in forza del quale ciascuna Amministrazione è tenuta ad
agire per il perseguimento dei suoi fini istituzionali e non può agire se non per il
loro perseguimento: il che consente di qualificare come amministrativi tutti gli
atti che la P.A. pone in essere per il raggiungimento delle finalità costitutive ad
essa attribuite dalla legge. Perché un atto sia considerato amministrativo è quindi
irrilevante che si tratti di un atto imperativo o autoritativo, bisogna infatti aver
riguardo ai fini che ne giustificano l’adozione2.
Nell’ambito dell’attività della P.A. è dato distinguere tra un’attività
propriamente privata e un’attività amministrativa3. Detta dicotomia, che trova
ormai pieno riconoscimento in dottrina, è suffragata dal disposto dell’art. 11 del
codice civile, che attribuisce alle Province, ai Comuni e agli enti pubblici, in
quanto persone giuridiche, capacità di diritto privato, “secondo le leggi e gli usi
osservati come diritto pubblico”4, legittimando in tal modo il ricorso
dell’Amministrazione a strumenti propriamente privatistici, pur nei limiti
2 Così M. Dugato, Atipicità e funzionalizzazione nell’attività amministrativa per contratti,
Giuffrè, 1996; si v. anche M. Nigro, Banche private e banche pubbliche. Rilevanza dell’oggetto
e limiti dell’attività, in Riv. Dir. Comm, 1972, p. 56 ss, per cui: «per gli enti pubblici, in
generale, appare indiscutibile il collegamento necessario della sfera d’azione dell’ente con il
suo oggetto e il suo scopo: e ciò sia che si tratti di attività di diritto pubblico che di attività di
diritto privato»; lo stesso autore scrive che «il compito specifico attribuito all’ente e la
definizione (eteronoma) del settore di attività in cui esso è destinato ad operare costituiscono
la ragione di vita di quell’ente, la ragione per la quale il legislatore ne ha consentito o promosso
la costituzione e quindi segnano i confini al di fuori dei quali ben si può dire che il soggetto
non sussiste». 3 La distinzione in parola e le successione riflessioni sono sviluppate in A. Amorth,
Osservazioni sui limiti all’attività amministrativa di diritto privato, in Arch. Dir. Pubbl.,
Cedam, 1938. 4 Nonostante il disposto dell’art. 11 cc riproduca quasi fedelmente la formulazione dell’art. 2
del Codice Civile del 1865 (che a sua volta trova un antecedente nell’art. 25 del codice civile
albertino), le due norme hanno una portata diversa: la seconda, infatti, dispone che «i comuni,
le province, gli istituti pubblici civili od ecclesiastici, ed in genere tutti i corpi morali
legalmente riconosciuti, sono considerati come persone, e godono dei diritti civili secondo le
leggi e gli usi osservati come diritto pubblico». La differenza è illustrata da F. Galgano,
«Pubblico» e «privato» nella qualificazione della persona giuridica, in Riv. Trim. Dir. Pubbl.,
1966, p. 274 ss, il quale sottolinea come la norma rifletta la concezione delle persone giuridiche
«nel diritto anteriore», soggetti di diritto «solo in quanto la legge abbia attribuito loro siffatta
qualità»; in particolare tale funzione è assolta proprio dall’articolo in questione.
prescritti dal diritto pubblico5. Occorre soffermarsi sulla funzione dell’art. 11 nel
riconoscimento alla P.A. della capacità di diritto privato. Nonostante l’ambiguità
della formulazione possa lasciar spazio a diverse interpretazioni, l’art. 11 non è
in senso proprio una “norma attributiva” della capacità di diritto privato agli enti
pubblici6, dal momento che il riconoscimento della personalità giuridica
comporta necessariamente l’attribuzione di un minimum di capacità giuridica7
(per la dottrina dominante c.d. realista “non esiste soggetto senza capacità
giuridica”), senza la quale risulterebbe vanificato l’effetto utile del
riconoscimento. Ogni persona giuridica, dunque, gode di una generale capacità
di diritto privato a cui possono eventualmente sommarsi altre capacità speciali,
com’è il caso della P.A.8.
5 Per una riflessione sulla «capacità giuridica come misura» si v. F.A. Roversi Monaco, La
capacità di diritto privato degli enti di gestione ed i suoi limiti, in L’attività degli enti di
gestione, p. 361 ss; l’A. sottolinea come la «natura limitata della capacità», suscettibile di
gradazioni, si traduca «nell’inidoneità della persona giuridica pubblica ad assumere la titolarità
dei rapporti giuridici di diritto privato esclusi dai confini ad essa stabiliti in sede pubblicistica
e nella formulazione dei quali il principio di specialità opera pienamente»; per M. Nigro, op.
cit., più che di limitata capacità giuridica o di agire o di limitata legittimazione, sarebbe meglio
parlare di «limitata esistenza del soggetto»; M.S. Giannini in Diritto amministrativo, II, 1993,
p. 355, ritiene, invece, che la teoria della capacità limitata dell’amministrazione sia il frutto di
una confusione di fondo tra il concetto di capacità e quello di legittimazione negoziale,
potendosi invece riferire solo a quest’ultima il carattere della limitatezza; infine, S. Vinti, Limiti
funzionali all’autonomia negoziale della pubblica amministrazione nell’appalto di opere
pubbliche, Cedam, Padova, 2008, p. 29, afferma che «la “funzionalizzazione” dell’attività della
pubblica amministrazione non incide, o non dovrebbe, sulla capacità piena e generale della
persona giuridica pubblica, che rimane tale pur se si riconosca che quest’ultima sia
indissolubilmente legata al perseguimento dell’interesse pubblico, inteso come vincolo di
scopo». 6 Si v. F.A. Roversi Monaco, op. cit., p. 373; così anche F. Galgano, «Pubblico» e «privato»
op. cit., in Riv. Trim. Dir. Pubbl., 1966, p. 274 ss, in particolare p. 284, laddove l’A. afferma
«l’infondatezza della pur corrente interpretazione – frutto della non controllata suggestione
esercitata dall’espressione “godono dei diritti” -che ravvisa in essa la fonte della cosiddetta
capacità di diritto privato degli enti pubblici»; si v. anche V. Cerulli Irelli, Amministrazione
pubblica e diritto privato, Torino, G. Giappichelli Editore, 2011, p. 71, il quale, dall’analisi
della norma di «pur perplessa lettura», perviene alla stessa conclusione. 7 Come noto, per capacità giuridica si intende l’attitudine di un soggetto ad essere titolare di
poteri e doveri giuridici. 8 «Prima ancora di essere ente pubblico, il soggetto pubblico è, in quanto persona giuridica,
soggetto di diritto comune e dunque ha la relativa capacità giuridica» così E. Casetta, Manuale
di diritto amministrativo, I, Milano, 1999 p. 281.
E’ chiaro quindi che l’art. 11 svolge una funzione diversa, cioè quella di limitare
il campo di applicazione della disciplina generale delle persone giuridiche,
contenuta nel codice civile: in particolare la normativa è destinata in via
principale alle persone giuridiche di diritto privato, mentre le persone giuridiche
di diritto pubblico trovano la loro disciplina «nelle leggi e negli usi osservati
come diritto pubblico»9. E non solo le norme del codice civile sono destinate alle
persone giuridiche private, ma la loro sfera di applicazione è più ampia,
investendo tutti i soggetti dell’ordinamento qualificati come persone giuridiche.
L’agire iure privatorum della P.A. consiste nell’attività volta
all’approvvigionamento di beni e servizi, laddove l’Amministrazione tratta con
i privati, assumendo obbligazioni ed acquistando diritti in maniera non difforme
dal modo in cui tali obbligazioni e tali diritti sarebbero acquisiti da un soggetto
privato, senza esercitare alcun potere amministrativo.
Si tratta di un’attività di gestione che si affianca all’attività amministrativa,
nell’ambito della quale i negozi posti in essere non differiscono né per natura,
né per causa, da quelli predisposti dal diritto civile ad uso dei privati: pertanto è
pacifico che debba applicarsi il diritto privato, a nulla rilevando la natura
pubblicistica del soggetto agente.
Più problematica risulta l’individuazione della disciplina applicabile all’attività
tradizionalmente amministrativa, che è intrinsecamente e rigidamente vincolata
nel fine, ma caratterizzata da una più ampia discrezionalità quanto alla scelta del
mezzo. L’attività amministrativa, dunque, trova il suo fondamento logico e
cronologico nell’attribuzione delle finalità istituzionali ad opera della legge10.
Questa prima bipartizione, che corrisponde alla tradizionale contrapposizione tra
“atti di gestione” e “atti di imperio”, non esaurisce affatto la complessità del
9 Si v. ancora V. Cerulli Irelli, op. cit., p. 71, per cui «la norma può essere interpretata come
quella che conferma la capacità generale delle persone giuridiche pubbliche, salve limitazioni
poste dal diritto pubblico, cioè i “particolari ed espressi divieti normativi”». 10 Così M. Dugato, Atipicità e fuzionalizzazione cit., 1996, p.32.
quadro dell’attività dell’Amministrazione, che è suscettibile di un’ulteriore
distinguo tra attività amministrativa di diritto pubblico e attività amministrativa
di diritto privato11. Entrambe finalizzate al raggiungimento degli scopi
istituzionali, si distinguono in ragione della diversa natura degli strumenti
L’attività amministrativa di diritto pubblico si contraddistingue per l’uso di
strumenti pubblicistici, approntati dal legislatore a seguito di una valutazione di
efficacia ed idoneità a realizzare immediatamente le finalità imposte, di cui
l’Amministrazione è titolare in quanto dotata di una speciale capacità di diritto
pubblico12; l’attività amministrativa di diritto privato, invece, si svolge a mezzo
di moduli tipicamente civilistici e si colloca in posizione strumentale al
raggiungimento delle finalità costitutive13.
11 Così ancora A. Amorth, Osservazioni sui limiti all’attività amministrativa di diritto privato
cit., in Arch. Dir. Pubbl., CEDAM, 1938. 12 Sulla capacità della P.A. si v. V. Cerulli Irelli, Amministrazione pubblica e diritto privato,
Torino, G. Giappichelli Editore, 2011, p. 71 ss. 13 L’uso alternativo di moduli di diritto comune e di moduli amministrativi non può
naturalmente interessare l’intera sfera dell’azione amministrativa: il «problema
dell’alternatività» interessa solo alcuni settori e al fine di individuarli è necessario far
riferimento alla «capacità tecnica» dello strumento a realizzare lo scopo della P.A.. In questa
prospettiva si v. V. Cerulli Irellli, Note critiche in tema di attività amministrativa secondo
moduli negoziali, in Dir. amm., 2003, p. 217 ss.In particolare l’A. distingue tre diverse aree
dell’agire amministrativo: la prima, dominata dalla piena alternatività tra strumenti privatistici
e pubblicistici (si pensi ad esempio alla gestione dei beni pubblici o alla concessione di opere
o di servizi pubblici, settori tradizionalmente disciplinati dal diritto pubblico, in cui, tuttavia,
l’uso di strumenti “alternativi” di diritto comune sarebbe ugualmente idoneo a realizzare gli
obbiettivi perseguiti); una seconda area in cui l’azione amministrativa, «da un punto di vista
meramente tecnico», potrebbe svolgersi esclusivamente attraverso strumenti privatistici
(nonostante spesso si registri la preminenza della disciplina pubblicistica, per ragioni
ideologiche, legate alla tradizione giuridica della pubblicizzazione dell’azione amministrativa,
e di opportunità); infine una terza area in cui non è dato riscontrare la «potenziale
intercambiabilità» tra i due strumenti, in quanto l’unica strada percorribile per il
raggiungimento delle finalità istituzionali è quella dell’autorità, stante l’insufficienza dei
moduli di diritto comune, «che non sono tecnicamente capaci di produrre gli effetti desiderati».
L’A. conclude affermando che «il problema dell’uso del diritto privato si pone allorché soggetti
terzi debbano acquisire una utilitas da parte dell’Amministrazione, ovvero nei casi in cui
l’Amministrazione debba acquisire una utilitas da parte di soggetto terzo ovvero trasferisca a
terzi beni o utilità di sua pertinenza», non mancando di sottolineare come l’ambito della
intercambiabilità risulti notevolmente ampliato da una previsione normativa per cui la P.A.
agisce «secondo il diritto privato, salva diversa ed espressa disposizione legislativa».
La portata esplicativa della distinzione si evince con riguardo al fenomeno,
certamente non recente ma oggi sempre più rilevante, dell’esercizio di attività
tipicamente e tradizionalmente amministrative attraverso strumenti propri
dell’autonomia privata. Si tratta di un’attività “ibrida” formalmente assimilabile
a quella che l’amministrazione pone in essere iure privatorum, ma
sostanzialmente coincidente con l’attività amministrativa in senso proprio, in
quanto determinata dal punto di vista finalistico.
Tali classificazioni riflettono l’esigenza sostanziale di individuare la disciplina
applicabile alle diverse manifestazioni dell’attività della P.A.. L’esistenza di
strumenti di diritto pubblico soggetti alla disciplina pubblicistica, da un lato, e il
riconoscimento di un seppur limitato margine di scelta tra strumenti pubblicistici
e privatistici nell’azione della P.A., dall’altro, impongono una riflessione
sull’assetto dei rapporti tra diritto pubblico amministrativo e diritto privato, alla
luce della crescente rilevanza economica dell’utilizzo di strumenti civilistici14.
La maggiore difficoltà si riscontra nel carattere ibrido dell’attività
amministrativa di diritto privato, che non può che ripercuotersi sulla disciplina
Il tentativo di costruire un “diritto privato speciale”, applicabile
all’Amministrazione laddove la stessa agisca per la cura dell’interesse pubblico
servendosi di istituti privatistici, è significativo a tal proposito. Questo “tertium
genus”, infatti, in quanto destinato ad applicarsi ai soli soggetti pubblici, perde
la sua presunta autonomia dogmatica per essere inevitabilmente attratto
nell’orbita del diritto pubblico15.
Allorché l’Amministrazione decida di muoversi nell’ambito del diritto privato,
adoperando gli strumenti propri dei privati, è essa stessa sottoposta “all’impero
14 Sul punto si v. A. Massera, I contratti, in Trattato di diritto amministrativo a cura di S.
Cassese, Milano, Giuffrè, 2003, p. 1549 ss. 15 In tal senso A. Amorth, op. cit., che scrive: «le norme di diritto privato speciale sono in realtà
norme di diritto pubblico giacché la loro applicazione è riservata ai soli enti pubblici», pertanto
le stesse «concorrono a formare quell’ordinamento che è per questi esclusivo».
del diritto comune”16. Riconosciuta la sufficienza dei due sistemi, di diritto
pubblico e di diritto privato, a regolare l’attività giuridica in ogni sua forma, è
necessario individuare criteri di applicazione adeguatamente rispondenti alle
esigenze di tutela degli interessi, pubblici e privati, di cui i due ordinamenti si
fanno portatori. Ciò che certamente è di ostacolo alla delimitazione dei confini
in modo netto ed inequivocabile è la “resistenza opposta dalla attrazione al diritto
amministrativo di tutto ciò che concerne i rapporti della Pubblica
La questione (lungi dall’essere considerata di esclusiva rilevanza sistematica) ha
importanti implicazioni sul piano pratico, stante il rilievo che il legislatore è
intervenuto solo recentemente sul punto, con una disposizione che lascia ancora
aperte numerose questioni interpretative. L’art. 1 della legge 11 febbraio 2005
n. 15 ha infatti novellato l’art. 1 della legge 7 agosto 1990 n. 241, introducendo
il comma 1-bis, in base al quale “La pubblica amministrazione, nell’adozione di
atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato, salvo
che la legge disponga diversamente”17. Nonostante alcuni commentatori
abbiano visto in questo nuovo comma il tentativo di inserire un criterio di
specialità, attraverso l’istituzione di un rapporto di regola ad eccezione tra diritto
privato e diritto amministrativo, la posizione non trova riscontro nel tenore
letterale della norma.
Il comma 1bis infatti si limita a stabilire che, laddove l’amministrazione non
adotti atti di natura autoritativa è tenuta ad agire secondo le norme di diritto
privato, salvo che la legge disponga diversamente: dunque il diritto privato è la
regola (derogabile per effetto della clausola di salvezza) dell’attività non
autoritativa. La distinzione, quindi, è tutt’altro che netta: è lo stesso legislatore,
dopo aver fornito un criterio di riparto, ad ammettere l’esistenza di atti non
16 Si assiste così alla «trasformazione del diritto privato in quel diritto comune a pubblici e
privati operatori che esisteva in passato». Così F. Galgano, op. cit., p. 281. 17 Per un approfondimento si v. F. Trimarchi Banfi, Art. 1 comma 1 bis della L. n. 241 del 1990, in Foro Amm. CDS, fasc. 3, 2005 pag. 947.
autoritativi soggetti al diritto amministrativo. Non si riscontra alcuna novità
rilevante rispetto al disposto dell’art. 11 c.c.: si ribadisce la libertà di scelta della
P.A quanto agli strumenti dell’agire amministrativo e si afferma l’applicabilità
del diritto privato anche all’Amministrazione laddove questa si serva di mezzi
privatistici18 (sent. Corte Cost. 204/2004). Inoltre la rubrica dell’articolo
chiarisce che si tratta pur sempre di attività amministrativa, anche se svolta a
mezzo di moduli consensuali: la natura privatistica dello strumento non va ad
inficiare il carattere amministrativo dell’attività.
Ulteriori dubbi pone la scelta terminologica del legislatore, che riscontra in una
non meglio specificata “autoritatività” il discrimen tra la sfera di applicazione
del diritto privato e quella del dominio del diritto pubblico: laddove per
“autoritatività” deve intendersi la idoneità di un provvedimento ad incidere sulla
sfera giuridica altrui, modificandola o estinguendola, pur in mancanza del
consenso del titolare della stessa, dunque anche contro la sua volontà. Seppure
scarsamente efficace dal punto di vista della chiarezza sistematica, la scelta trova
giustificazione nella forza evocativa del termine, che rimanda all’autorità che la
P.A. esercita nei limiti e nella misura in cui trova fondamento nella legge.
Il campo di applicazione del diritto privato all’attività amministrativa trova un
limite invalicabile nella sua natura autoritativa, pertanto l’interpretazione,
estensiva o restrittiva, di quest’ultima consentirà di estenderne o restringerne
Viene qui in rilievo l’ambiguità della formulazione: l’autoritatività è uno dei
caratteri del provvedimento, tipico veicolo di potere amministrativo. Questa
considerazione potrebbe indurre ad affermare una corrispondenza tra
autoritatività e potere amministrativo: atto autoritativo sarebbe dunque l’atto a
mezzo del quale l’Autorità Amministrativa esplica il potere ad essa conferito
18 Così F. Italo, L’attività contrattuale della Pubblica Amministrazione, in Urb. e Appalti,
2014, p. 1129 ss: «La disposizione non fa altro che ribadire una situazione in essere da decenni,
tutt’al più svolgendo un ruolo di avallo e rafforzamento della sottolineata tendenza verso la
pretesa “privatizzazione della P.A”.».
dalla legge. Una simile conclusione sarebbe tuttavia inesatta: non sempre un atto
non autoritativo esclude l’esercizio di un potere amministrativo e inoltre talvolta
gli stessi atti che esprimono un potere amministrativo presentano un contenuto
autoritativo limitato19.
Dunque ad una interpretazione estensiva, per cui l’autoritatività si identifica
necessariamente con l’esercizio del potere, è senza dubbio preferibile una
interpretazione riduttiva, che consente di estendere l’area della non autoritatività
e con essa la sfera di applicazione del diritto privato all’attività amministrativa.
Tale estensione non può imputarsi ad una “retrocessione” della frontiera del
diritto pubblico, ma deve riferirsi ad uno “spostamento” dell’attività
amministrativa verso il diritto comune. Cambiano i moduli di azione
dell’Amministrazione, non si riducono in astratto gli spazi dell’autorità20.
E’ da rilevare che se da un lato il ricorso ai negozi e agli istituti di diritto privato,
tipica veste dell’autonomia privata e delle relazioni economiche, costituisce
un’importante opportunità in termini di efficienza ed adeguatezza, dall’altro la
soggezione dell’attività amministrativa al diritto privato contribuisce a decretare
la fine degli antichi privilegi amministrativi e a scalfire la concezione monolitica
della P.A21. Lo strumento privatistico, infatti, presentando ampi margini di
19 Si pensi agli atti vincolati, espressione della discrezionalità tecnica dell’Amministrazione,
che, pur non essendo riconducibili, secondo una parte della dottrina, agli atti autoritativi della
P.A. (A. Orsi Battaglini, Attività vincolata e situazioni soggettive, in Riv. trim. proc. civ., 1988,
fasc. 1, p. 3), sono veicolo di potere amministrativo. E’ questo il caso, ad esempio, delle
autorizzazioni favorevoli in materia ambientale, rilasciate su richiesta del destinatario, in
assenza di controinteressati. Inoltre, talvolta, gli effetti di un atto autoritativo sono generati da
un atto propriamente privato, idoneo a sostituire un provvedimento amministrativo e ad
incidere sulla sfera giuridica di terzi. Si pensi, ad esempio alla Segnalazione Certificata di
Inizio Attività (SCIA) e alla Dichiarazione di Inizio Attività ( DIA), atti privati che non
esprimono potere amministrativo, a cui sono riconducibili gli effetti di un provvedimento di
autorizzazione e che, tuttavia, non sono direttamente impugnabili. 20 In tal senso F. Ledda, Dell’autorità e del consenso nel diritto dell’amministrazione pubblica, in Foro Amm., fasc.3, 1997, p. 1561. 21 B. Sordi, Pubblica Amministrazione, negozio, contratto: universi e categorie ottocentesche
a confronto, in Dir. Amm., 1995, p. 483 ss.; si v. anche G. Berti, Il principio contrattuale
nell’attività amministrativa, in Scritti in onore di Massimo Severo Giannini, Milano, 1988, vol.
flessibilità, consente di conformare il metodo alle esigenze del caso concreto,
sostituendosi alla rigidità degli schemi amministrativi22, quando sia ugualmente
idoneo a realizzarne le finalità. L’uso di moduli convenzionali permette
all’Amministrazione di meglio realizzare quei precetti costituzionali di buon
andamento ed economicità, rendendo i rapporti giuridici più stabili e al
contempo l’attività più fluida.
Tuttavia, nonostante il riconoscimento dell’equivalenza formale delle parti nella
struttura giuridica del negozio di diritto privato, non è dato riscontrare un
rapporto perfettamente paritario tra soggetto pubblico e soggetto privato23.
L’abbandono del tradizionale e necessario carattere autoritativo dell’attività non
fa venire meno il potere di supremazia dell’Amministrazione che deriva dalla
sua speciale capacità di diritto pubblico; né di certo il diritto privato può
consentire il riequilibrio di un rapporto che è per sua stessa natura impari. Siamo
ben lontani quindi dall’affermare il superamento della concezione autoritaria
della P.A..
A tal proposito non è certo irrilevante che l’agire dell’Amministrazione sia
condizionato da un vincolo del tutto estraneo al diritto privato che trova la sua
piena espressione nella legge, in quanto spetta al legislatore stabilire finalità,
vincoli e condizioni dell’agire amministrativo, a tutela degli interessi dei terzi.
Dunque è lo stesso diritto amministrativo che, nel sancire la sovranità
dell’Amministrazione, predispone garanzie e limiti all’esercizio del potere24.
II, p. 55, che guarda con fiducia al passaggio da una «amministrazione monodimensionale» a
una «amministrazione pluridimensionale». 22 Si v. a tal proposito la nota riflessione di G. Berti, Il principio contrattuale nell’attività
amministrativa, in Scritti in onore di Massimo Severo Giannini, Milano, 1988, vol. II, p. 53:
«Quello che mi ha sempre impressionato della sistematicità del diritto pubblico è proprio la
fissità delle figure, e quindi sostanzialmente la loro falsità: ogni figura è il simbolo di una
rappresentazione per tipi della realtà», richiamata da M. Dugato, Atipicità e fuzionalizzazione cit., 1996, p. 18, che in proposito scrive: «I principi regolatori differenti per l’attività
amministrativa stricto sensu e per l’attività amministrativa di diritto privato danno origine a
due sistemi distinti e caratterizzati da una “mobilità” assai diversa». 23 U. Pototschnig, Concessione ed appalto nell’esercizio di pubblici servizi, in Jus, 1955, pp.
394 ss. 24 Così F.G. Scoca, Autorità e consenso, in Dir. amm., fasc. 3, 2002, p. 431 ss, «Il potere
precettivo dell’amministrazione ha vincoli, formali e sostanziali, che l’autonomia privata non
Pertanto ritenere il ricorso al diritto privato una scelta maggiormente garantista
delle posizioni dei singoli rispetto alla P.A. è un’interpretazione che si presta a
numerose critiche, in primo luogo perché nell’esperienza concreta è la stessa
Pubblica Amministrazione ad incrementare l’uso degli strumenti propri
dell’autonomia privata e a trarne vantaggio25.
2. Principi fondamentali dell’agire privatistico della P.A. e
relative problematiche
Dopo aver qualificato l’attività privatistica dell’amministrazione in termini
paritetici rispetto alla tradizionale attività provvedimentale, si evidenziano le
questioni problematiche sottese all’agire privatistico sul piano dei principi
costituzionali e con qualche esempio concreto. Riconosciuta in capo alla P.A.
una “doppia capacità giuridica” (di diritto privato e di diritto pubblico),
un’analisi dei rapporti che intercorrono tra tali capacità è indispensabile per
valutare in che misura l’attività amministrativa sia regolata dalle norme di diritto
privato e da quelle di diritto pubblico26. Sostanzialmente equivalenti dal punto
di vista “qualitativo”, parte della dottrina ha sostenuto la possibilità di
evidenziare tra di esse alcune differenze c.d. “quantitative”27.
ha, e non può avere. Esso ha pertanto un impatto assai più modesto (e controllabile) sulla
regolazione degli interessi privati di quanto non possa avere un potere libero, del tipo
dell’autonomia privata». 25 F. Liguori, Amministrazioni pubbliche e diritto privato nel disegno di legge sull’azione
amministrativa, in Foro Amm. TAR, fasc. 5, 2003, p. 1825, scrive che «la fuga nel diritto privato
è stata pensata anche, e forse soprattutto, per alleggerire la pubblica amministrazione dal
rispetto dei molti vincoli imposti dalla funzione pubblica (primo tra tutti l’evidenza pubblica)
e dunque quale “veicolo di un nuovo privilegio”». 26 Dal riconoscimento di una capacità giuridica, infatti, si fa discendere l’assoggettamento
dell’attività della persona che ne è titolare all’una o all’’altra disciplina giuridica formale: «La
capacità giuridica (…) designa la posizione generale del soggetto in quanto destinatario degli
effetti giuridici di un ordinamento», cosi V. Cerulli Irelli, Amministrazione pubblica e diritto
privato op. cit., p. 69; nella stessa prospettiva si v. anche F.A. Roversi Monaco, op. cit. 27 La possibilità di graduare la capacità di diritto privato è sostenuta da F.A. Roversi Monaco;
in senso contrario si v. M.S. Giannini, Diritto amministrativo, II, 1993, p. 354, per cui la teoria
della capacità limitata della P.A. è da respingere, in quanto frutto di una confusione di fondo
tra il concetto di capacità e quello di legittimazione negoziale.
Il fondamento del riconoscimento della capacità di diritto privato alla P.A. deve
ricercarsi nella personalità giuridica degli enti pubblici. Questa considerazione
apre la strada a molteplici riflessioni.
Enti pubblici ed enti privati condividono la comune natura di persone giuridiche
ed in quanto tali sono destinatari di una disciplina unitaria e generica, tracciata
dalle norme del codice civile28 (la cui applicazione alle persone giuridiche
pubbliche avviene, come si è visto, “secondo gli usi di diritto pubblico”). In
particolare, si tratta di quelle norme che presentano un campo di applicazione
non ristretto alle singole figure giuridiche di diritto comune disciplinate dal
codice, ma di più ampio respiro, che si prestano ad essere applicate
indiscriminatamente, a prescindere dalla natura pubblica o privata del soggetto
agente: un corpus normativo applicabile alle persone giuridiche in quanto tali29,
a cui è possibile attingere ogni qualvolta la disciplina speciale degli enti pubblici,
frammentaria e non organica, presenti una lacuna30.
La capacità di diritto privato è capacità c.d. generale e pertanto le norme del
codice civile si applicano anche all’attività della P.A., in quanto non derogate
28 In proposito si v. F. Galgano, op. cit., che sottolinea come il ricorso alle norme del codice
civile per la disciplina dei rapporti delle persone giuridiche pubbliche può dirsi «diretto» per
le norme che concorrono a formare il concetto unitario di persona giuridica e «in via di
analogia» per le norme che, invece, concorrono a delineare la disciplina di singoli tipi di
persone giuridiche di diritto privato (fondazioni, associazioni e società). L'esercizio del potere
contrattuale, anche da parte di un'amministrazione pubblica operante nel campo dell'autonomia
privata, deve essere conforme ai canoni generali di buona fede oggettiva, lealtà dei
comportamenti e correttezza, allo scopo di evitare che la libera estrinsecazione dell'autonomia contrattuale possa sfociare nell'arbitrio: così la sentenza Cons. St., sez. II, 23 maggio 2012, n.
4930, in Foro amm. CdS, 2012, fasc. 5, p. 1393. 29 Si può parlare in proposito di un fenomeno di «ricostituzione di un diritto comune», ovvero
di un diritto privato comune, che esisteva in passato prima della pubblicizzazione dei rapporti
pubblico-privati, un «sistema unico per tutti i soggetti giuridici», così M.S. Giannini, Corso di
diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 1965, p. 21 ss. 30 La rilevanza del rinvio è indiscutibile alla luce della natura speciale e non organica della
disciplina pubblicistica. Sono stati numerosi i tentativi della dottrina di ricostruire un c.d.
“statuto dell’amministrazione” a partire dai principi costituzionali in materia (il riferimento è
in particolare agli artt. 28, 113, 117 Cost.) e la ragione del fallimento di tali ipotesi ricostruttive
va individuata nel fatto che nessuno degli articoli in parola sia destinato alla generalità degli
enti pubblici, bensì sempre a gruppi di enti, in funzione all’attività da essi svolta. Ciò riflette
l’eterogeneità della categoria degli enti pubblici (sulla cui esistenza, peraltro, la dottrina non è
unanime) e, prima ancora, dei fini che ne determinano l’istituzione, ostacolando
l’individuazione di caratteristiche comuni che consentano di delineare con certezza una
disciplina generalmente applicabile.
dalle norme di diritto pubblico31 (è questo un traguardo raggiunto da tempo in
dottrina, solo di recente accolto nell’art. 1 comma 1 bis della L. 241\199032):
dunque la norma di diritto pubblico è deroga e limite della capacità di diritto
privato, ne definisce i caratteri e lo svolgimento, qualificandosi come capacità
c.d. speciale.
Le norme di diritto pubblico di cui la P.A. è destinataria sono norme speciali,
spesso attributive di poteri, in deroga al diritto comune: garantiscono la
“peculiarità” dell’Amministrazione, al fine di assicurare la realizzazione delle
finalità pubbliche. Nel nostro ordinamento l’attribuzione -e quindi l’esercizio- di
pubblici poteri ha carattere residuale: può trovare fondamento solo nella legge,
unicamente quando non ci siano altri mezzi, tra quelli a disposizione dei privati,
parimenti in grado di realizzare il risultato perseguito. Tuttavia, ove non sussista
un conferimento di poteri pubblici, non si può ritenere, per ciò solo, che il
particolare regime che regola l’azione amministrativa venga meno.
Dalla speciale capacità di diritto pubblico si fa derivare la soggezione di tutta
l’attività amministrativa ad un sistema di principi di rango costituzionale, che
regolano “l’essere prima ancora dell’agire della P.A.33”: il riferimento è ai
31 Così la sentenza del Cons. St., Ad. Gen., del 17 febbraio 2000, n. 2, in Foro Amm., fasc. 7-
8, 2000, parte I, p. 2752. 32 «La disposizione non fa che ribadire una situazione in essere da decenni, tutt’al più
svolgendo un ruolo di avallo e rafforzamento della sottolineata tendenza verso la pretesa
privatizzazione della P.A.»: così F. Italo, L’attività contrattuale op. cit., in Urb. e appalti, 2014,
p. 1129. 33 Così P. Carpentieri, L’azione amministrativa e la sua inaggirabile specialità: alcuni spunti
di riflessione a margine della riforma della legge n. 241 del 1990, in http:// www. giustizia-
amministrativa.it, 2005, ma necessarietà della rispondenza dell’attività di diritto privato della
P.A., oltre che alle norme civilistiche, anche a talune norme e principi di diritto pubblico era
già affermata da A. Amorth, Osservazioni sui limiti all’attività amministrativa di diritto
privato, in Arch. Dir. Pubbl, 1938.
principi di cui agli artt. 97, 2, 3, e 41 della Costituzione34, che trovano
riconoscimento anche nel diritto dell’Unione Europea35.
In particolare l’art. 97 Cost. afferma che «I pubblici uffici sono organizzati
l'imparzialità dell'amministrazione», enunciando due canoni normativi cogenti:
il principio del buon andamento36, che mette in relazione l’azione
amministrativa, le risorse disponibili e i fini perseguiti ed impone di informarsi
a criteri di efficacia (che indica il grado di corrispondenza tra obbiettivi raggiunti
e risultati perseguiti), efficienza (la relazione che intercorre tra le risorse
disponibili e gli obbiettivi raggiunti) ed economicità (che impone di utilizzare
solo le risorse strettamente necessarie) e il principio di imparzialità, richiamato
anche all’art. 1 della L. 241/1990, che si sostanzia nel divieto di discriminazioni
indebite, a garanzia della parità di trattamento e del più generale principio di
eguaglianza sostanziale di cui all’art. 3 Cost..
Un’azione differenziata della P.A., dunque, si giustifica solo in ragione di
presupposti differenti: a parità di presupposti l’amministrazione deve agire in
modo eguale. I principi di buon andamento e imparzialità non rappresentano
pertanto un’endiadi, ma sono concettualmente distinti ed obbligano sia il
legislatore, che la stessa Amministrazione, ad agire secondo un criterio di
ragionevolezza. L’art. 2 della Legge Costituzionale n. 1 del 2012 ha introdotto,
modificando l’art. 97 Cost. due ulteriori principi: il principio dell'equilibrio del
34 Al fine di ricostruire con accuratezza la posizione della P.A. nell’economia della
Costituzione, è necessario, però, far riferimento al complesso delle norme costituzionali, non
limitandosi all’analisi degli articoli che sono specificamente destinati ad essa. I valori
costituzionali così individuati non solo sono utili alla rilettura delle norme ordinarie, ma si
prestano anche ad essere applicati direttamente. La riflessione è mutuata da A. Federico,
Autonomia negoziale e discrezionalità amministrativa; gli “accordi” tra privati e pubbliche
amministrazioni, Napoli, 1999, p. 23. 35 L’art. 41 della Carta di Nizza riconosce ad ogni individuo il diritto ad una buona
amministrazione, ovvero il diritto «a che le questioni che lo riguardano siano trattate in modo
imparziale, equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni e dagli organi dell'Unione». 36 A. Federico, Autonomia negoziale e discrezionalità amministrativa op. cit., Napoli, 1999, p.
25, sottolinea il modesto ruolo svolto dall’effettività del principio del buon andamento nel
bilancio ed il principio della sostenibilità del debito pubblico37, determinando
così la costituzionalizzazione di quel criterio di economicità che fino ad allora
aveva trovato riconoscimento solo all’art. 1 della c.d. Legge sul procedimento
Al disposto dell’art. 97 si ricollega inoltre il principio di legalità, nella duplice
accezione di legalità-garanzia e di legalità-indirizzo38. Da un lato, infatti,
individuare il limite e il fondamento del potere amministrativo esclusivamente
nella legge39, assolve una funzione di argine del potere esecutivo e di garanzia
delle posizioni giuridiche soggettive, dall’altro, consente di ancorare il potere
pubblico al circuito rappresentativo, rispondendo ad istanze di democraticità40.
I principi espressi dagli artt. 97 e 24 della Cost. sembrerebbero privilegiare l’uso
di strumenti pubblicistici, in ragione della loro pretesa adeguatezza a realizzare
il miglior risultato per la P.A. e, al contempo, a garantire la posizione del singolo
che fronteggia l’esercizio di un potere amministrativo. Diversamente, dalla
lettura combinata degli artt. 2, 3, 41 Cost. sembrerebbe emergere l’esigenza di
limitare l’uso di poteri nei rapporti tra l’amministrazione e i cittadini a quanto
necessario per la realizzazione delle finalità pubbliche, secondo un criterio di
proporzionalità41.
37 «I nuovi principi (...) si aggiungono ai tradizionali principi di imparzialità e buon andamento,
ampliando — nella forma e nella sostanza— i contenuti che definiscono lo statuto
costituzionale delle pubbliche Amministrazioni», così G. Bottino, Il nuovo articolo 97 della
Costituzione, in Riv. Trim. Dir. Pubbl., 2014, fasc. 3, p. 691. 38Come osserva S. Vinti, Limiti funzionali all’autonomia negoziale op. cit., Cedam, Padova,
2008, p. 80, nota 14, il nuovo modello di amministrazione c.d. per risultati, in base al quale
l’amministrazione non agisce esclusivamente per atti tipici, ma avendo presente il risultato da
raggiungere, non esclude la rilevanza del principio di legalità, «atteso che anche
un’amministrazione orientata al risultato deve collocarsi nell’ambito di tale principio, pena
l’illegittimità della propria azione». 39Qui intesa in senso esclusivamente formale. 40Tali principi sono specificati all’art. 1 della L. 241/1990 che recita: «L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di
pubblicità e di trasparenza, secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre
disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai principi dell'ordinamento
comunitario». 41 In tal senso F. G. Scoca, Autorità e consenso, in dir. Amm., fasc.3, 2002, p. 431; in senso
contrario, si v. A. Federico, Autonomia negoziale e discrezionalità amministrativa; gli
“accordi” tra privati e pubbliche amministrazioni, Napoli, 1999, p. 47, che vede nell’attività
Dire che alla Pubblica Amministrazione è consentito operare, a determinate
condizioni, mediante moduli convenzionali, non equivale a dire che essa opera
“come” un soggetto privato. Mancando in capo alla P.A. quella piena libertà
d’azione che si estrinseca nell’autonomia negoziale, non è possibile riconoscerle
una autonomia privata in senso proprio42. Tuttavia non si può negare al soggetto
pubblico la titolarità di un generale “potere di autonormazione per la regolazione
dei propri interessi, pur condizionato dalle norme imperative
dell’ordinamento”43, fermo restando che è pacificamente ammessa la possibilità
di scegliere i fini nell’agire, come conseguenza dell’applicazione del principio
della necessaria aderenza allo scopo e, prima ancora, come condizione
connaturata alla stessa esistenza dell’ente.
Se l’autonomia privata indica il generale potere di regolare i propri interessi,
qualunque sia la loro natura, nei limiti dei vincoli posti dall’ordinamento44, in
consensuale dell’Amministrazione, in ogni caso, la «forma privilegiata dalla Costituzione per
lo svolgimento della funzione amministrativa». 42 Laddove per «autonomia privata in senso proprio» si intende la capacità di valutare
liberamente gli interessi in gioco, identificata con la libertà di iniziativa economica, che trova
il suo fondamento nell’art. 41 Cost., distinta dall’«autonomia privata in senso più generico»,
consistente nel potere di regolare i propri interessi, questa sì riferibile alla P.A. In questo senso
si v. F.G. Scoca, Autorità e consenso op.cit., e M.S. Giannini, Diritto amministrativo, II, p. 58.
Quest’ultimo A. sottolinea come, accogliendo il principio della pienezza di soggettività delle
persone giuridiche, si dovrebbe riconoscere agli enti pubblici piena autonomia privata: questa
sarebbe pacificamente attribuita agli enti pubblici imprenditoriali, ma la sua titolarità sarebbe,
invece, dubbia per gli enti pubblici aventi carattere autoritativo. C. Cicero, I principi di diritto
privato nel contratto pubblico, in Riv. Notariato, fasc. 5, 2009, p. 1169 ss, assume, invece,
l’esistenza in capo all’Amministrazione di una «autonomia privata “speciale” e pubblicizzata
rispetto a quella tradizionale». La tesi che esclude la riferibilità dell’autonomia privata alla P.A.
trae un argomento rilevante dalla presunta relazione di incompatibilità tra detta autonomia e il
carattere dell’eteronomia, pacificamente riconducibile all’attività amministrativa, che consiste
«nella creazione di regole da parte non del titolare dell’interesse cui quelle regole vanno
applicate, ma di un soggetto estraneo provvisto di un potere pubblico» (la definizione è tratta
da Perlingieri-Donisi, Autonomia negoziale e autonomia contrattuale, in P. Perlingieri,
Manuale di diritto civile, Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 2014, p. 439). 43 Tale affermazione non può trovare accoglimento in quella parte della dottrina che nega il
carattere normativo degli atti della Pubblica Amministrazione, dichiarandone invece la natura
meramente esecutiva. Si v. F. Merusi, Il diritto privato della pubblica amministrazione alla
luce degli studi di S. Romano, in Dir. Amm., fasc. 4, 2004, p. 649 ss. 44 Si noti che non c’è perfetta coincidenza tra i concetti di autonomia privata, autonomia
negoziale e autonomia contrattuale. La prima, infatti, ha carattere generale ed inclusivo rispetto
alle altre, che indicano, rispettivamente, il potere di regolare i propri interessi riferito in
particolare a tutti i negozi di diritto privato, l’una, e quello di determinare liberamente il
contenuto del contratto a norma dell’art. 1322 c.c., nei limiti imposti dalla legge, l’altra.
senso lato, non si può escludere che anche l’Amministrazione condivida con i
privati tale potere, nella misura in cui essa agisce per il soddisfacimento dei suoi
interessi45. Più che di autonomia privata sarà allora corretto parlare di autonomia
negoziale, “in quanto il carattere negoziale dell’atto prescinde dalla natura del
soggetto che lo pone in essere e si caratterizza esclusivamente per il tipo di
interessi che l’atto è incline a realizzare46”.
La predeterminazione degli interessi pubblici attraverso l’individuazione dello
scopo dell’ente e la conseguente doverosità della sua realizzazione, non possono
costituire ostacolo al riconoscimento di una autonomia privata (o meglio,
negoziale) in capo all’Amministrazione, dal momento che la stessa autonomia
dei privati, pacificamente riconosciuta, subisce restrizioni ogni qualvolta la legge
vieti o imponga il perseguimento di una determinata finalità47.
Si potrebbe concludere che, come già osservato a proposito della capacità
giuridica di diritto privato delle persone pubbliche, le limitazioni della disciplina
di specie, incidendo sulla misura dell’autonomia pubblica48, indirettamente,
45Tuttavia, a differenza dei privati, che possono regolare liberamente i propri interessi, la
pubblica amministrazione che opera con istituti che sono esplicazione di autonomia negoziale,
non ha la piena disponibilità degli interessi coinvolti nel negozio giuridico, ma è sempre vincolata al perseguimento dell'interesse pubblico, ancorché con strumenti propri del diritto
privato. E’ questa una posizione acquisita anche in giurisprudenza, si v. Corte Conti, sez.
giurisd., 10 giugno 2008, n. 614, in Foro amm. TAR, 2008, fasc. 6, p. 1893. 46 Così Perlingieri-Donisi, Autonomia negoziale e autonomia contrattuale, in P. Perlingieri,
Manuale di diritto civile, Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 2014, p. 443. Il riconoscimento
dell’autonomia negoziale trova altresì corrispondenza nella recente ricostruzione dell’attività
amministrativa come di attività di c.d. risultato. Si v. la sentenza TAR, sez. I, Torino, Piemonte,
26 marzo 2010, n. 1602, in Foro amm. TAR, 2010, fasc. 3, p. 748, in cui si afferma che anche
i soggetti di diritto pubblico, in quanto dotati di autonomia negoziale al pari di ogni altro
soggetto, possono fare uso del contratto e di altri strumenti ritenuti di volta in volta idonei a
realizzare la cura dell’interesse pubblico ad essi affidato. 47Si v. M.S. Giannini, Diritto amministrativo, II, 1993, p. 62, che ammette la riferibilità anche
ai soggetti privati della «autonomia privata controllata» e della «autonomia privata diretta»,
intese come limitazioni sostanziali all’autonomia privata, pacificamente riconosciute in capo a
taluni enti pubblici minori e che, in via generale, costituiscono una potenziale estrinsecazione
della autonomia di ogni amministrazione pubblica, «quando l’autorità sovraordinata adotta un
disegno programmatico per indirizzare l’autonomia privata delle autorità subordinate verso
obbiettivi determinati». 48 Da non confondersi con l’autonomia collettiva (species dell’autonomia privata), la c.d.
autonomia pubblica, normativa o negoziale, non è libera, ma ha sempre natura funzionale, in
quanto assume l’interesse pubblico, che rappresenta invece un limite per l’autonomia privata,
ricadono sulla definizione dei confini dell’autonomia negoziale della P.A.. La
questione dell’incidenza del vincolo di scopo sull’attività di diritto privato,
quindi, non è da riferire alla capacità giuridica, che viene qui in rilievo come
qualità astratta del soggetto pubblico, pienamente riconosciuta49, bensì alla
legittimazione50, che, in quanto elemento peculiare, deve essere invece verificata
in concreto, alla luce delle singole norme applicabili51.
Né tantomeno si può escludere il riconoscimento dell’autonomia negoziale sulla
base di una pretesa insanabile contrapposizione tra interesse pubblico ed
interesse privato, che non possono essere in conflitto tra loro in quanto
coesistono in ogni attività giuridicamente rilevante, dal momento che la
discrezionalità dell’amministrazione nell’individuazione dell’interesse
pubblico52 da tutelare si risolve in una regolamentazione funzionalizzata di
interessi privati, che non risultano, pertanto, necessariamente eliminati o
pienamente assorbiti.
L’interesse pubblico, che si materializza di volta in volta nello scopo
istituzionale dell’ente, e che, pertanto, rappresenta un limite all’attività (anche
consensuale) del soggetto pubblico e prima ancora la ragione della sua stessa
49 Il riconoscimento è pacifico anche in giurisprudenza, si v. ad es. Cass., S.U. 16 aprile 1952,
in Foro pad., I, p. 950 o Cons. St, sez. VI, 4 dicembre 2001 n. 607, in Riv. corte conti, 2001,
fasc. 6, p. 222. 50 M. S. Giannini, in Attività (dir. priv.), in Enc. Dir. , III, 1958, sottolinea che quando la P.A.
«agisce come soggetto comune, non può non godere dell’autonomia privata», salvo poi
specificare che tale autonomia è soggetta «a limiti ulteriori rispetto a quella dei privati», relativi
alla legittimazione e alla volontà dell’atto. In senso conforme si v. la sentenza della Corte di
Cassazione, sez. I, 23 febbraio 1978, n. 902, in Prev. soc.,1978, p. 1787, laddove si afferma
che i divieti posti alle persone giuridiche pubbliche di svolgere determinate attività non toccano
la capacità giuridica dell’ente intesa come astratta attitudine ad acquistare diritti e a contrarre
obblighi, ma si configurano unicamente come limitazioni della legittimazione negoziale. 51 Così S. Vinti, Limiti funzionali all’autonomia negoziale della pubblica amministrazione
nell’appalto di opere pubbliche, 2008, p. 40 ss, che ritiene inammissibile contemplare
l’esistenza di incapacità giuridiche speciali per giustificare le limitazioni dell’attività e riferisce
tali limiti ad un momento «ontologicamente successivo alla capacità giuridica», ovvero a
quello della legittimazione. 52Al fine di scongiurare una ricostruzione dell’interesse pubblico come di un’entità astratta e
solitaria, parte della dottrina distingue tra interesse pubblico c.d. astratto e interesse pubblico
c.d. concreto. Si v. a titolo esemplificativo si v. A. Federico, Autonomia negoziale e
discrezionalità amministrativa; gli “accordi” tra privati e pubbliche amministrazioni, Napoli,
1999, p. 40 ss.
esistenza, non può ostacolare il riconoscimento in capo alla pubblica
amministrazione dell’autonomia negoziale. Tuttavia, al fine di ridimensionare
ulteriormente la rilevanza pratica della questione, si potrebbe obbiettare che gli
enti pubblici godono di una posizione giuridica peculiare e che pertanto non è
lecito attribuire loro quell’autonomia che è tradizionalmente propria dei
privati53.
Le riflessioni a cui si è dato spazio trovano conferma nel diritto positivo. Sul
piano della disciplina applicabile, infatti, si osserva che l’attività di diritto privato
dell’amministrazione, da un lato, non è soggetta all’applicazione integrale della
disciplina del codice civile (ad esempio, l’amministrazione non gode del potere
di determinare liberamente il contenuto del contratto a norma dell’art. 1322 c.c.),
dall’altro è destinataria di norme speciali di diritto pubblico, genericamente
rivolte all’attività imperativa o specificamente previste per regolarne l’attività
E’ difficile definire con certezza i contorni del corpus normativo applicabile: di
volta in volta, sarà necessario verificare l’esistenza di norme di diritto speciale,
derogatorie rispetto al diritto comune, al fine di determinare il quadro giuridico
di riferimento54. Dalla natura pubblicistica della P.A., come osservato in
precedenza, discende l’applicazione di un insieme di principi che reggono tutta
l’attività, autoritativa e non.
53M.S. Giannini, Diritto amministrativo, II, 1992, p. 61: «Il problema peraltro non è (...) quello
dell’autonomia privata; è piuttosto quello della legittimazione al negozio». 54 «Lo strumento negoziale, laddove tecnicamente possibile, è sempre ammissibile purché il
suo utilizzo non si ponga in contrasto con i principi di imparzialità e tutela dei terzi affermati
dalla Costituzione: ciò che rende necessario introdurre modalità derogatorie rispetto al diritto
comune. Si tratta di valutare quali possano essere queste modalità derogatorie capaci di
assicurare il rispetto di quei principi, laddove necessario, senza snaturare il modello negoziale»,
così V. Cerulli Irelli, Note critiche op. cit.; nella stessa direzione S. Vinti, Limiti funzionali
all’autonomia negoziale della pubblica amministrazione op. cit., 2008, per cui i limiti che
derivano dal vincolo teleologico non comportano di regola preclusioni assolute, ovvero
predeterminabili o espressamente stabilite, nella misura in cui riguardano la natura pubblica
del soggetto agente e si riversano, in particolare, sul procedimento di formazione della volontà.
A queste considerazioni dunque non si sottrae affatto l’attività di diritto
privato55: il negozio posto in essere dalla P.A. (per scopi meramente patrimoniali
o di amministrazione sostanziale) è, in ogni caso, strumento funzionalizzato56.
Alle diverse attività dell’Amministrazione corrispondono diversi regimi
giuridici, che si modulano a seconda degli interessi in gioco e delle finalità
perseguite. Laddove, ad esempio, la P.A. faccia uso di strumenti civilistici, si
riscontra un significativo affievolimento delle prerogative di cui gode
nell’ambito delle manifestazioni potestative: è questo il caso del potere
tipicamente pubblicistico dell’autotutela, il potere di tutelare da sé i propri
interessi, che trova giustificazione nella presunzione di legittimità degli atti
amministrativi, vietata in linea di principio ai privati dall’art. 392 c.p., rispetto
alla quale è dato osservare che le cautele, di cui è corredata nell’attività
autoritativa, sono ridotte al minimo nell’attività di diritto privato57. La difficoltà
55 M.S. Giannini, Diritto amministrativo, II, 1993, p. 345, definisce tutta l’attività privata
dell’Amministrazione, a prescindere dal fine per cui è posta in essere, «amministrazione per
accordi», sottolineando il carattere meramente concettuale della tradizionale distinzione di A.
Amorth tra attività privata dell’amministrazione e attività amministrativa di diritto privato; in
tono adesivo, M. Dugato, Atipicità e funzionalizzazione op. cit., p. 28, che si interroga circa
l’opportunità della distinzione tra attività amministrativa di diritto privato e attività di diritto
privato della P.A., stante l’identità della disciplina applicabile e l’assenza di una conferma
nell’ordinamento positivo e predilige il ricorso all’espressione «attività amministrativa per
contratti» per indicare «ogni manifestazione dell’agire negoziale dell’amministrazione»; M. R.
Spasiano, La funzione amministrativa: da tentativo di frammentazione allo statuto unico
dell’amministrazione, in Dir. amm., 2004, p. 297 ss, elabora una nozione di «statuto unitario
dell’attività amministrativa», comprensivo sia della funzione pubblica che dei servizi pubblici
e sottolinea come le «modalità attuative e (gli) strumenti operativi, persino (la) soggettività di
diversa natura giuridica (di tipo pubblico o privatistico), comunque non investono – nel senso
di negarla – la sussistenza dell’esercizio di una funzione amministrativa e, di conseguenza,
della necessaria applicazione dei principi propri di essa». 56Si v. M. Dugato, Atipicità e funzionalizzazione op. cit.; a diversa conclusione giunge, invece,
F. Trimarchi Banfi, Il diritto privato dell’amministrazione pubblica, in Dir. Amm., 2004, fasc.
4, p. 661, che osserva come la funzionalizzazione del contratto non sia ancora una realtà nel
diritto positivo, richiamando il punto 15 della motivazione della sentenza della Corte di
Cassazione n. 5659 del 2004, laddove si legge: «L’atto privato è tale perché non può essere
funzionalizzato all’interesse pubblico». La stessa A. sostiene che, a proposito dei contratti
conclusi dalla P.A. sostiene che la semplice presenza di atti che ne precedono la stipulazione
non è sufficiente a ritenere avvenuta la funzionalizzazione dello strumento, in quanto
l’eventuale deviazione del contratto dagli scopi dell’ente diventa giuridicamente rilevante al
fine di valutare la validità del contratto solo attraverso tali atti preliminari e dunque ha dunque
effetti solo mediati per il contratto. 57 In questa direzione si v. la sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 27 dicembre 2013, n.
6262, in Foro amm. CdS (II), 3013, fasc. 12, p. 3471, che esclude l’ammissibilità di un
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