Source: http://www.patrimonioculturale.net/evoluzione_legislazione.htm
Timestamp: 2019-11-21 14:39:28+00:00
Document Index: 116511863

Matched Legal Cases: ['art.5', 'art.4', 'art. 129', 'art. 9', 'art. 33', 'art. 33', 'art. 22', 'art. 9', 'art. 9', 'art. 114', 'art. 83', 'art. 2', 'art. 148', 'art. 4', 'art. 4', 'art. 11', 'art. 16', 'art. 20', 'art. 53', 'art. 98', 'art. 150', 'art. 33', 'art. 7', 'art. 84', 'art. 27', 'art.12', 'art. 12', 'art. 27', 'art. 12', 'art. 10', 'art. 91', 'art. 16', 'art. 184', 'art.153', 'art. 54', 'art. 55', 'art. 56', 'art. 117', 'art. 115', 'art. 9', 'art. 149', 'art. 12', 'art. 15', 'art. 1']

Evoluzione legislazione
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1. ORIGINE ED EVOLUZIONE DELLA LEGISLAZIONE DEI BENI CULTURALI IN ITALIA
1.1. La legislazione italiana sulle “Antichità e belle arti”, dall’Unità alla Seconda Guerra Mondiale.
1.1.1. I controlli degli Stati pre-unitari sulle cose d’antichità e d’arte.
Nella città di Roma, dove più che in ogni altro luogo si raccoglievano capolavori d‘arte e testimonianze del glorioso passato, si ebbero, sin dal XVII secolo, le prime e più significative forme d’intervento del Governo Pontificio per impedire la distruzione e la dispersione delle ricchezze dell’arte e dei resti archeologici: vari editti introdussero un controllo di polizia sulla conservazione di cose d’antichità e d’arte, particolarmente per quanto riguarda gli scavi archeologici e l’esportazione.(Editto del cardinale Albani, 1726; editto del cardinale Valente, 1750; editto del cardinale Doria Pamphili, 1802, che promulga il chirografo di Pio VII). E’ però nell’editto del cardinale Pacca sugli scavi e sulla conservazione dei monumenti, emanato nel 1820, che si suole vedere il primo ed organico provvedimento di protezione artistica e storica, e di catalogazione degli oggetti di antichità ed arte delle Chiese.
E’ interessante rilevare come l’editto indichi i “costanti e principali motivi” della legislazione sui monumenti e le cose d’arte: (1) l’attrazione che spinge gli “stranieri ad ammirarle” [turismo culturale]; (2) l’”erudita curiosità degli antiquari” [scienza storico-archeologica e storia dell’arte]; (3) lo stimolo alla “nobile emulazione di tanti artisti” [formazione degli artisti]. L’editto del cardinale camerlengo Pacca, inoltre: istituisce una amministrazione degli scavi, monumenti e cose d’arte, sia centrale (Commissione di belle arti) sia periferica (Commissioni ausiliarie nelle provincie), dotata di poteri ispettivi e titolare del potere di rilascio dei licenze di scavo e di esportazione; impone a tutti i “pubblici stabilimenti … tanto ecclesiastici che secolari … ove si conservano raccolte di statue e di pitture, musei di antichità sacre e profane, e anche uno o più oggetti preziosi di belle arti ….[di] presentare una esattissima distinta nota degli articoli sopra espressi in duplo sottoscritta”.
Al provvedimento del cardinale Pacca si ispirano gli altri Stati italiani, primo fra tutti il Regno di Napoli, che già nel secolo precedente aveva disciplinato gli scavi archeologici a Pompei.
La maggior parte di questi interventi legislativi pre-unitari ebbe natura cautelare, tesa ad evitare la dispersione e la fuoruscita del patrimonio archeologico e artistico. Ma furono anche previste regole per la conservazione e il restauro dei beni e modalità di accertamento della consistenza dei beni.
Lo Stato della Chiesa si era anche preoccupato di assoggettare a vincolo fidecommissario le collezioni delle famiglie aristocratiche romane (Motuproprio di Pio VII del 1816, su suggerimento di Antonio Canova).
1.1.2. Beni artistici e storici e libertà economica. Pubblicizzazione dei beni degli ordini religiosi e delle opere pie.
Il nuovo Regno d’Italia unificata, portatore di una politica economica liberista, non manifestò affatto una propensione ad occuparsi della protezione dei beni artistici e storici extrademaniali, attraverso un’azione pubblica che necessariamente doveva operare in funzione limitativa delle iniziative individuali e della proprietà privata.
Lo Statuto Albertino era fortemente influenzato dall’ideologia liberista che riteneva un abuso ogni ingerenza pubblica che condizionasse la commerciabilità dei beni di proprietà privata: “tutte le proprietà, senza alcuna eccezione, sono inviolabili”.
Il conseguimento dell’unità d’Italia non determinò affatto uno sviluppo della tutela delle antichità e belle arti di proprietà privata, ma, al contrario, costituì una pericolosa inversione di tendenza rispetto al blocco della dispersione del patrimonio culturale, cautelarmente introdotto nella prima metà dell’Ottocento.
Nell’imponente opera d’unificazione legislativa del 1865 non furono, infatti, comprese norme sul patrimonio artistico-storico e finirono sostanzialmente col restare in piedi le norme che erano in vigore nei preesistenti ordinamenti dei singoli stati pre-unitari.
Questa validità venne assicurata, anche per superare incertezze manifestatesi nella prassi amministrativa e nella giurisprudenza, con la legge 28 giugno 1871 n. 286, la quale stabilì (art.5) che “finchè non sia provveduto con legge generale, continueranno ad avere vigore le leggi ed i regolamenti speciali attinenti alla conservazione dei monumenti e degli oggetti d’arte”. La stessa legge, dopo avere esteso alla provincia romana le disposizioni del Codice civile del 1865 sulla abolizione dei fidecommessi e dei maggioraschi, manteneva (art.4) sino a una apposita successiva legge speciale, indivise e inalienabili le gallerie ed altre collezioni d’arte o di antichità delle famiglie aristocratiche romane.
Altre specifiche leggi e provvedimenti amministrativi disciplinarono l’inclusione nell’apparato dello Stato unitario dei musei e monumenti delle province toscane (R.D. 7 giugno 1866 nn. 2991 e 2992), del sito e della scuola di archeologia di Pompei (R.D. 13 giugno 1866 n. 2957) e in generale dei monumenti e musei degli ex-Stati delle altre provincie (R.D. 7 agosto 1874 n. 2032).
Di fronte alle difficoltà di amministrare con graduale uniformità la composita eredità dei patrimoni culturali degli Stati pre-unitari e alle resistenze localistiche a spostare nei capoluoghi del nuovo Regno d’Italia collezioni d’arte ed antichità (o singoli capolavori), lo Stato unitario non si pose il problema di istituire un museo centrale della nazione italiana riunificata.
Nel Regno d'Italia, percorso da potenti flussi migratori, è il tempo dell'espansione delle città e della speculazione edilizia. Peraltro i beni immobili degli ordini religiosi, via via soppressi, entrano a far parte del demanio e sono posti sotto l’amministrazione del Ministero della Pubblica Istruzione. I beni delle opere pie sono laicizzati e passano sotto la vigilanza prefettizia.
Aumenta, quindi, per effetto della politica anticlericale, la massa dei beni culturali di proprietà pubblica, proprio mentre il massimo liberismo economico rimuove, nel codice civile del 1865 (Roma esclusa), ogni regime limitativo della proprietà privata, ivi compreso l’istituto (feudale) del fedecommesso, istituto che aveva avuto il merito di conservare inalterate, senza smembramento tra gli eredi di casate aristocratiche, pinacoteche e collezioni.
Lo Stato Italiano, in seguito all'unificazione del 1861, mantenne, quindi, pressoché inalterato – in via transitoria - il disomogeneo corpus legislativo degli Stati preunitari nel campo della tutela dei beni culturali; e, per la difficoltà di conciliare l’ideologia liberale con l’interesse pubblico alla conservazione del patrimonio culturale, adottò episodiche disposizioni transitorie o d’urgenza, quali quella che previde la possibilità di espropriare i monumenti appartenenti a privati, se mandati in rovina per incuria (legge n. 2359 del 1865); quella che previde l’alienazione delle cose d’arte e d’antichità a solo vantaggio dello Stato (legge n. 1461 del 1883).
La legislazione dei primi quaranta anni di unità nazionale è caratterizzata, quindi, dal permanere di una disciplina territorialmente differenziata dei beni culturali (alienazione all’estero delle cose d’arte vietata solo nel Centro-Sud, divisibilità delle collezioni d’arte ex-fidecommissarie vietata solo a Roma, ecc.) e dalla tendenziale piena libertà dei proprietari privati di fare qualsiasi uso delle cose d’arte. [A proposito della transitorietà delle disposizioni relative alle raccolte artistiche ex-fidecommissarie vale la pena di segnalare che l’art. 129, comma 2, del vigente “Codice dei beni culturali” n. 42 del 2004 mantiene ancora in vigore la sopracitata legge n. 286 del 1871 e la successiva legge n.1461 del 1883].
1.1.3. La legislazione sulle “ antichità” e “ cose d’arte”, nell’età giolittiana.
Negli ultimi venti anni dell'Ottocento però, si sviluppa una crescente attenzione verso la protezione del patrimonio artistico nel nuovo Stato. Solo nel 1902, dopo più di trent'anni dal progetto del Ministro Correnti, sarà promulgata una prima legge nazionale di tutela: è la legge 12 giugno 1902 n. 185 (legge Nasi) istitutiva del “Catalogo unico” dei monumenti e delle opere di interesse storico, artistico e archeologico di proprietà statale; poi modificata e sistematizzata con la legge 20 giugno 1909, n. 364 (legge Rosadi-Rava, dal nome, rispettivamente, del parlamentare relatore e del ministro).
La moderna disciplina sui beni culturali deve alla legge Rosadi e al suo regolamento applicativo 30 gennaio 1913 n. 363 (tuttora in vigore) i propri principi fondanti:
- stabilisce il principio dell'inalienabilità (e della manomissione) del patrimonio culturale dello Stato e degli enti pubblici e privati, (beni di “interesse storico, archeologico o artistico”);
- afferma la possibilità per la pubblica amministrazione di sottoporre a vincoli di tutela opere di proprietà privata considerate di “importante interesse”; si tratta dell’istituto della “notifica”, forma di controllo diretto sul bene da parte dello Stato, che è chiamato ad esprimere un parere riguardo ad ogni possibilità di gestione da parte del proprietario dello stesso;
- facoltizza la pubblica amministrazione ad espropriare opere di proprietà privata che è necessario acquisire al sistema dei monumenti e musei pubblici;
- istituisce la vigilanza sull'esportazione e sulla circolazione dei beni privati (con facoltà dello Stato di esercitare il diritto di prelazione);
- promuove la pratica sistematica della ricerca archeologica;
- delinea compiutamente un'organizzazione e un'amministrazione, centrali e periferiche, deputate alla conservazione e alla tutela dei beni culturali (sovrintendenze ai monumenti e sovrintendenze archeologiche e alle gallerie).
Il fine che la legge Rosadi si propone è la ricostruzione e il mantenimento della memoria storica di un popolo, ossia di quell'insieme di testimonianze esemplari, cioè uniche e irripetibili, a cui si attribuisca preventivamente un pregio estetico e che illustrino la cultura di un popolo, dalla sua genesi ai suoi sviluppi più o meno recenti. II patrimonio è riguardato dunque come mezzo in vista di un fine conoscitivo, del quale lo Stato deve farsi garante, attraverso politiche mirate di protezione e di diffusione delle conoscenze acquisite.
Con il regio decreto n. 1889 del 1923 è sottolineata l'urgenza di compilare, per la conoscenza e per la protezione, un catalogo dei monumenti e delle opere d’interesse storico, artistico e archeologico di proprietà statale.
Con la legge n. 204 del 1922 (ministro Benedetto Croce) sono poste le basi della tutela delle “maggiori bellezze naturali”.
1.1.4. La legislazione organica del periodo fascista, sulle cose d’interesse artistico o storico, sugli archivi e sulle bellezze naturali; ed interventi di promozione delle attività culturali.
Nel 1939 si giunge finalmente alla principale riforma del Novecento in tema di tutela del patrimonio culturale. Se ne fa promotore e garante, nel governo fascista, il Ministro dell'Educazione Nazionale, Giuseppe Bottai.
Vengono, in primo luogo, affrontati, con la legge 22 maggio 1939 n.823, i problemi della riorganizzazione periferica, distribuendo le sovrintendenze (revisionate territorialmente) sulla base delle prevalenti specializzazioni di archeologi, architetti e storici dell’arte (sovrintendenze alle antichità , ai monumenti, alle gallerie) e rinsaldando l’autorità dell’amministrazione centrale.
Nel corpus legislativo della riforma Bottai - fondato sulla 1egge 1 giugno 1939 n. 1089 (norme in materia di tutela delle cose di interesse storico, artistico, archeologico) e sulla 1egge 29 giugno 1939 n. 1497 (norme in materia di protezione delle bellezze naturali) - rimasto in vigore, senza variazioni o adattamenti, sino al Testo unico del 1999, emerge una prospettiva ampia e articolata riguardo al ruolo delle cose culturali e alle bellezze paesistiche. Coeva alla riforma Bottai è la legge 22 dicembre 1939 n. 2006 che stabilisce il nuovo ordinamento degli Archivi del Regno (all’epoca incardinati nel Ministero dell’Interno).
Nelle intenzioni di Bottai il patrimonio storico, artistico, culturale e ambientale è il centro intorno a cui si costruisce e si raccoglie l'identità e l'unità di un popolo.
La riforma Bottai riprende la legislazione precedente e la ricompone su un impianto razionale, integrandola con criteri fino allora non contemplati o trascurati.
La legge n. 1497 del 1939 sulla Protezione delle bellezze naturali introduce una disciplina organica della protezione del paesaggio, inteso come «bello appartenente alla natura».
Alle due leggi principali della riforma si aggiunge, nel 1942, la prima legge nazionale di pianificazione urbanistica e territoriale. Infine nel 1942 il Codice civile, agli articoli 822 e 824, si ricollega alla riforma Bottai e include nel demanio dello Stato gli immobili riconosciuti di interesse storico, artistico e archeologico e le raccolte di musei, pinacoteche, archivi e biblioteche.
La legge n. 1089 del 1939, Tutela delle cose d’interesse artistico o storico, delinea l'oggetto della tutela, sia esso di proprietà pubblica o privata e precisa che vi rientra “tutto ciò che presenta interesse artistico, storico, archeologico o etnografico, nonché le testimonianze di civiltà , tra cui monete, documenti, libri, stampe, codici di rarità e pregio, e infine ville, parchi e giardini artisticamente e storicamente rilevanti”. Fa inoltre riferimento alla storia politica e militare, alla letteratura, all'arte e alla cultura per indicare i beni immobili di cui lo Stato deve curare la protezione.
La legge n. 1089 del 1939 mette a fuoco tutti i principali concetti-chiave in materia di tutela del patrimonio:
la procedura del vincolo sui beni privati riconosciuti come di pubblico interesse, attraverso l'atto della notifica;
le disposizioni per la conservazione, l'integrità e sicurezza dei beni;
la “pubblica godibilità ”, nei termini di ammissione alla visita da parte del pubblico, sia per i beni statali, sia per quelli privati coperti da riconoscimento del pubblico interesse;
l’eventuale appartenenza delle opere d'arte contemporanea al patrimonio artistico dello Stato, purché gli autori non siano viventi o l'esecuzione di queste risalga ad almeno cinquanta anni.
I concetti e i termini base dell'odierna disciplina conservativa e di tutela, sono quindi acquisiti nella riforma Bottai.
Il complessivo programma fascista di politica della cultura non si ferma alle cose d’interesse artistico o storico, alle bellezze paesistiche e agli archivi di Stato, ma si estende in maniera organica alle attività culturali: teatro, lirica e spettacoli viaggianti, incentivati con sovvenzioni e sottoposti a controlli e programmi ( R.D.L. n. 1547 del 1938 conv. in legge n. 423 del 1939 e D.C.G. n. 1813 del 1939); cinematografia nazionale, incentivata con “premi di produzione” e sottoposta ad autorizzazione (legge n. 458 del 1939 e D.C.G. n. 1812 del 1939) ed istituzione del monopolio statale, affidato all’ENIC, di importazione/ distribuzione dei film provenienti dall’estero; protezione del diritto d’autore (legge 22 aprile 1941 n. 633) e norme sulla consegna obbligatoria degli stampati alla presidenza del consiglio e alle biblioteche nazionali centrali (legge 2 febbraio 1939 n. 374); riordino della Discoteca di Stato (legge 2 febbraio 1939 n. 467).
1.2. Cultura e patrimonio storico e artistico nella Costituzione della Repubblica Italiana.
La funzione pubblica di tutela del patrimonio culturale e ambientale assurge alla massima dignità legislativa con l’introduzione, nella Costituzione repubblicana, di un articolo ad essa dedicato. L’art. 9 (commi 1 e 2) afferma che « la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione ».
Con tale solenne dichiarazione la Repubblica Italiana si è data una “costituzione culturale” ed ha adottato il preciso indirizzo di assumere tra i compiti essenziali dello Stato la promozione, lo sviluppo e l’elevazione culturale della collettività, nel cui quadro s’inserisce come componente primaria la tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico (che, quindi, è protetto al di là di valutazioni prettamente e esclusivamente patrimoniali).
La problematica giuridica del bene culturale si pone, poi, in relazione alla libertà della cultura, proclamata dall’art. 33, comma 1 della Costituzione: “L’arte e la scienza sono libere e libero n’è l’insegnamento”.
Se mettiamo in relazione il primo comma dell’articolo 9 della Costituzione:- “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e della ricerca scientifica e tecnica” - con l’art. 33 che, affermata la libertà della cultura, impone allo Stato di emanare le norme generali sull’istruzione e di definizione dell’autonomia delle istituzioni di alta cultura, e di istituire scuole statali per tutti gli ordini e gradi, possiamo rilevare come nella configurazione costituzionale la libertà dell’arte e della scienza si colloca in una dimensione dinamica, in un intreccio di garanzie per i singoli e di vincoli per l’intervento dello Stato. La libertà culturale così garantita esprime il rifiuto di una scienza o di un’arte di regime, e conseguentemente d’ogni atteggiamento succube dei pubblici poteri nei confronti di una cultura dominante: “politica della cultura” e non “politica culturale” dei governanti. Lo Stato repubblicano non può proporsi né come giudice, né come mediatore nei confronti delle dinamiche conflittuali nell’arte.
Dalla circostanza, poi, che concettualmente l’arte e la scienza sono considerate manifestazioni del pensiero, non può non dedursi una sostanziale derivazione della libertà culturale dalla libertà tutelata dall’art. 22 della Costituzione.
La libertà culturale si estende al risultato dell’attività culturale; tanto al “bene immateriale opera dell’ingegno” quanto alla “cosa bene culturale”, la conservazione e fruizione della quale ultima risulta così essenziale alla libertà culturale e particolarmente alla libertà d’insegnamento
La fruizione del bene culturale si sostanzia in un’acquisizione di conoscenze che è apprendimento. Attraverso l’enunciazione della libertà d’insegnamento trovano garanzia, sul piano costituzionale, indirettamente la conservazione e, direttamente, la fruizione del bene culturale.
Dalla carta costituzionale non si evince pertanto nessuna particolare opzione sul regime di proprietà (pubblico o privato) del bene culturale, ma se ne desume la garanzia della libera fruizione.
Merita, infine, di essere messo in evidenza:
- che il soggetto cui le norme costituzionali affida il compito di promuovere la cultura (art. 9, 1 c., Cost.) e di tutelare il paesaggio ed il patrimonio storico ed artistico della Nazione (art. 9, 2 c. Cost.) è la Repubblica che, come recita il novellato art. 114, 1 c. Cost. è “costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane e dallo Stato” (e, non, quindi, dal solo Stato);
- che il predicato <nazionale> del patrimonio culturale da tutelare non deve essere oggetto di lettura “territorialista” e, quindi, non fa riferimento alle sole cose artistiche, prodotte o comunque acquisite alla fruizione delle collettività costituenti il popolo italiano, e agli oggetti di stretta testimonianza materiale della storia d’Italia.
1.3. Dalla legislazione sui “beni culturali e ambientali” alla legislazione su “beni e attività culturali” (1975-2001)
1.3.1. Studi sulla “tutela” e la “valorizzazione” del patrimonio storico artistico e delle bellezze paesistiche, nel primo ventennio della Repubblica
Il primo ventennio di vita repubblicana registra una scarsa attenzione per i sempre più emergenti problemi della tutela del patrimonio storico artistico e delle bellezze paesistiche.
Possono essere segnalati i seguenti interventi legislativi: il D.L.Lgt. 31 agosto 1945 n. 660, che modifica la legge n. 374 del 1939 sulla consegna obbligatoria degli stampati; la legge 21 dicembre 1961 n. 1552 sul restauro; il D.P.R. 30 settembre 1963 n. 1409 sul nuovo ordinamento degli Archivi di Stato (peraltro ancora al di fuori della nozione di cosa d’interesse storico).
Solo con la legge 26 aprile 1964, n. 310 è istituita una “ Commissione d’indagine per la tutela e la valorizzazione delle cose d’interesse storico, archeologico, artistico e del paesaggio” (Commissione Franceschini dal nome del suo Presidente). Le proposte (1966) della commissione Franceschini, espresse in 84 « Dichiarazioni », sono il frutto di una collaborazione d’insigni giuristi e di studiosi dell’arte, e saranno utilizzati nella successiva legislazione, al pari delle proposte delle successive Commissioni Papaldo ( 1968 e 1971).
1.3.2. Nascita, nel 1975, del Ministero per i beni culturali e ambientali.
Un decennio circa d’indagini, studi e iniziative di sensibilizzazione, conduce all'istituzione, nel 1975, del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali (con D.L. 14 dicembre 1974 n. 657 convertito con legge 29 gennaio 1975 n. 5). Giovanni Spadolini è il primo dei Ministri preposti al Ministero.
In tal modo le “Antichità e belle arti” diventano “Beni culturali”. Come è stato notato, le etichette contano: «Antichità e belle arti» era un’etichetta incentrata solo sui contenuti di ciò che era soggetto a speciali norme tutela; “Beni culturali”, al contrario, allude non solo al significato culturale di ciò che va tutelato, ma anche al suo valore patrimoniale in senso stretto, e, quindi, se non proprio alla sua traducibilità in termini monetari, al suo valore economico indiretto. Le intenzioni erano ottime: puntare sul valore economico del patrimonio culturale per ottenere più finanziamenti per la tutela. Ma dalla creazione di un nuovo e «indipendente» Ministero, piuttosto che un’effettiva valorizzazione dei beni culturali, se ne è sicuramente realizzato l’isolamento rispetto all’istruzione pubblica.
Sono, poi, emanate una serie di leggi specifiche su problemi particolari inerenti alla tutela del patrimonio, senza tuttavia che si arrivi ad una riforma completa, che superi la legislazione Bottai. Quest'ultima, frattanto, non ha subito sostanziali modifiche, salvo alcune rettifiche concernenti il problema spinoso dell'esportazione d’opere d'arte (legge 8 agosto 1972 n. 482), adeguata agli accordi sulla libera circolazione delle merci nei paesi della Comunità Europea.
Il D.P.R. 14 gennaio 1972 n. 3 trasferisce alle Regioni le funzioni statali in materia di “biblioteche di enti locali” ed introduce il criterio (poi non più sviluppato nella successiva legislazione dei beni culturali) dell’interesse locale a fianco di quello semplicemente territoriale- geografico.
Il successivo D.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 trasferisce (art. 83) alle Regioni la competenza in materia di interventi per la protezione della natura, le riserve e i parchi naturali.
Proseguono interventi normativi d’emergenza o d’aggiornamento: norme in materia d’urbanistica per la definizione dei centri storici, sanzioni per la contraffazione e regolamenti per il commercio dei beni, questioni di sicurezza, disposizioni sui vincoli paesaggistici e ambientali.
Di un certo rilievo è la legge 2 agosto 1982, n. 512 sul sistema d’esenzioni e agevolazioni tributarie, finalizzate a promuovere un’attiva partecipazione dei proprietari privati alla conservazione, restauro e apertura al pubblico godimento dei beni culturali (l’arte come petrolio dell’Italia).
Nel 1986 il Ministero per i beni culturali è coinvolto, con altri Ministeri, in una confusa iniziativa di catalogazione informatica dei beni, lanciata (dall’allora Ministero del lavoro De Michelis) sotto lo slogan di “giacimenti culturali”, di risorse “passive” non sfruttate in maniera adeguata.
Nel 1990, a seguito dell’entrata in vigore dell’Atto Unico Europeo (1981), viene approvata la legge 19 aprile 1990 n. 84, concernente la formazione di un piano organico di inventariazione e catalogazione (con criteri uniformi) di tutti i beni (artistico-storici, archeologici, storico scientifici, archivistici, librari), pubblici o privati, che costituiscano una rilevante testimonianza della storia della civiltà e della cultura; nonché l’elaborazione di una carta del rischio dei beni culturali.
La legge 29 dicembre 1990 n. 431 (di modifica delle leggi n. 44 del 1975, n. 526 del 1982 e n. 332 del 1985) detta norme in materia di sicurezza per i beni culturali.
La legge 23 luglio 1991 n. 234 introduce, agli effetti di finanziamenti pubblici puntuali, il principio di tutela delle attività culturali, distinta dalla tutela dei beni culturali nella loro materialità. La successiva legge 8 ottobre 1997 n. 352 (che delega il Governo ad emanare un testo unico in materia di “beni culturali e ambientali”) regola (art. 2) la “programmazione delle attività culturali” dello Stato o a cui lo Stato concorre finanziariamente. La legge n. 352 ricomprende nell’attività culturale (oltre a compiti di manutenzione, protezione, restauro e acquisto di beni culturali che, di per sé, attengono alle funzioni di tutela dei beni stessi):
- l’organizzazione in Italia e all’estero di mostre ed esposizioni di rilevante interesse scientifico- culturale;
- manifestazioni di rilevante interesse scientifico- culturale, anche ai fini didattico promozionali;
- manifestazioni per la collaborazioni di anniversari di persone illustri, scoperte, invenzioni ed eventi storici;
- organizzazione di eventi musicali di rilevante interesse;
- organizzazione di manifestazioni finalizzate alla valorizzazione delle tradizioni culturali locali.
Con D.M. 5 marzo 1992 è costituito, in collegamento con il Ministero per i beni culturali e ambientali, il Comando Carabinieri per la tutela del patrimonio artistico.
La legge 17 ottobre 1996 n. 534 riordina radicalmente il sistema di erogazione dei contributi statali alle istituzioni culturali, sostituendosi alle leggi 4 agosto 1978 n. 470 e 2 aprile 1980 n. 123.
1.3.3. Regioni e beni culturali.
Negli anni Novanta - nel quadro di una confusa ma potente spinta “federalista” - sono adottati provvedimenti legislativi che tentano di disciplinare, pur in assenza di una visione organica e unitaria, i rapporti tra Stato, Regioni e Comuni per gli interventi di tutela e valorizzazione e le modalità di coinvolgimento di privati. Uno stimolo decisivo proviene dalla legge Bassanini (L. 15 marzo 1997 n. 59): essa, pur prevedendo la «delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni e agli Enti Locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa», ribadisce con chiarezza il compito di tutela dei beni culturali come proprio dello Stato.
Con il d. lgs. 31 marzo 1998 n. 112, emanato in attuazione della delega di cui alla legge n. 59 del 1997, sono stabilite le possibili vie di collaborazione tra Stato, Regioni ed Enti locali per l'avvio d’efficaci politiche non solo di tutela, ma anche di valorizzazione e promozione del patrimonio. L'impostazione è, nel complesso, prudente: il terreno diviene scivoloso allorché i valori della cultura collettiva devono confrontarsi con considerazioni di carattere schiettamente economico e questioni d’interazione tra diversi attori istituzionali.
1.3.4. La promozione delle attività culturali
Con il d. lgs. 20 ottobre 1998 n. 368 è ristrutturata l’amministrazione centrale dei beni culturali, con la nuova denominazione di Ministero per i Beni e le Attività Culturali.
Il termine «attività » è un indizio sicuro riguardo agli obiettivi del Ministero, nel senso dell'avvio di politiche volte alla promozione e alla valorizzazione, anche in termini gestionali ed economici, dei beni culturali nazionali.
Il nuovo nome, Ministero per i Beni e le attività culturali, riflette l’idea che i beni di per se sono ben poca cosa, se non “dinamizzati” nel contesto di un’attività; suggerisce che i musei sono meno importanti delle mostre, che le piazze d’Italia sono più belle se ospitano “eventi” d’ogni tipo. Tanto più che la legge n. 368 del 1998 attribuisce al ministro dei Beni e delle attività culturali anche tutte le competenze sullo spettacolo e sullo sport, ossia su altre attività da promuovere e valorizzare. In tal modo le funzioni di tutela dei beni culturali sono oggettivamente circoscritte.
La tradizione alta e radicata di tutela del patrimonio culturale si trova quindi a fare i conti con spinte centrifughe a concepirlo in termini meramente economicistici e ad asservire i contenuti alle nuove tecnologie: in particolare all’illusione della digitalizzazione. Non si considera, infatti, che i prodotti informatici per i beni culturali possono essere efficienti e duraturi solo se costruiti mediante una strettissima interazione fra le informazioni (contenuto) e tecnologie, cioè mescolando le competenze di funzionari dei beni culturali, storici, storici dell’arte, ecc. e dei tecnici informatici.
1.3.5. Il Testo Unico dei “Beni Culturali e Ambientali” (1999), e il tentativo d’unificazione delle categorie concettuali del patrimonio culturale e ambientale.
Nel 1999, a sessant'anni dalle leggi Bottai, si giunge al riordino di tutta la normativa vigente nel Testo unico sui beni culturali (d. lgs. n. 490 del 1999), emesso in concomitanza con numerose altre innovazioni d’ambito amministrativo, collegate, come si è detto, il d. lgs. n. 112 del 1998.
La prima e importante questione affrontata in sede di dibattito nel corso dell’iter dell’esercizio della delega è stata quella della definizione di bene culturale.
Si affrontano due linee di pensiero, che da trent’anni si contrapponevano:
- la concezione reale e normativa dei beni culturali, secondo la quale sono beni culturali solo le categorie di cose espressamente individuabili in base a esistenti norme di legge;
- la concezione unitaria, per cui sono beni culturali tutte le testimonianze aventi valore di civiltà .
L’art. 148, comma 1, lettera a) del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112 aveva incluso (ai fini del riparto di competenze tra Stato e Regioni) una definizione dei beni culturali estesa a tutti gli “altri” beni (oltre a quelli elencati per tipologia) “che costituiscono una testimonianza avente valore di civiltà ”; e aveva incluso nell’elencazione un tipo di beni “demoantropologico” che in parte (per musiche, canti, tradizioni, linguaggi, costumi, siti, ecc.) sono privi del connotato della materialità .
L’art. 4 del Testo Unico del 1999 recepisce la categoria aperta dei beni culturali (“altri”) e prevede, all’art. 4, nuove categorie di beni culturali “individuati dalla legge come beni culturali in quanto testimonianza avente valore di civiltà ”.
Il Testo unico Veltroni - Melandri accoglie in sé tutta la precedente disomogenea normativa in materia di tutela del patrimonio, tentando di ripensarla, armonizzarla e attualizzarla. E’ composto da due titoli, che concernono rispettivamente i beni culturali (artt. 1-137) e i beni ambientali (artt. 138-166). Nella sostanza si sovrappone alla legge Bottai n. 1089 del 1939, assorbendone norme e definizioni e integrandola ampiamente con altre norme di raccordo.
La materia dei beni culturali si presenta notevolmente allargata, con alcune aperture a settori finora trattati altrove, come la gestione museale, le procedure d’intervento conservativo, il campo dell'arte contemporanea.
Maggiormente individuati appaiono, nel Testo unico, la partecipazione delle Regioni e degli enti locali alle attività di tutela e di conservazione dei beni (art. 11), le procedure di catalogazione e inventariazione del patrimonio nazionale (art. 16), il coordinamento degli archivi (artt. 9, 30, 40), le convenzioni internazionali (art. 20). Vi si trovano altresì importanti indicazioni sul tema del restauro e della conservazione (arti. 34-38), sui finanziamenti relativi (artt. 41-46), sulla tutela degli studi d'artista, sul commercio in botteghe site in aree di valore culturale (art. 53); alcuni aggiornamenti sulla circolazione delle opere nell'ambito dell'Unione Europea (artt. 71-75) e sulla definizione di «pubblica godibilità » in riferimento al Codice civile (art. 98).
La gestione dei musei è ampiamente affrontata dagli articoli dal 99 al 113, con alcuni passaggi specifici riferiti alla visita pubblica dei beni culturali, alla fruizione da parte delle scuole, ai servizi di base e aggiuntivi, alla riproduzione dei beni culturali. Altri fondamentali aggiornamenti normativi riguardano, come già accennato, l'attività legata all'arte contemporanea.
Il Testo unico sui beni culturali, peraltro, non ha esaurito la questione della protezione e divulgazione dei beni culturali né ha chiarito la distribuzione delle effettive competenze nella gestione del patrimonio tra Stato e Regioni.
Sulla scia del d. lgs. n. 112 del 1998 (art. 150, c. 6) si pone il D.M. 10 maggio 2001 (in G.U. n. 244, suppl. ord., del 2001) concernente “Atto di indirizzo sui criteri tecnico-scientifici e sugli standard di funzionamento e sviluppo dei musei”.
1.3.6. L’esternalizzazione della gestione dei beni culturali, negli anni Novanta.
A partire dagli anni Novanta si pone nella legislazione italiana il problema dell’ingresso dei privati nel settore dei beni culturali, non più come “proprietari” assoggettati ai vincoli e come “visitatori” dei musei, ma come “gestori” di porzioni delle funzioni pubbliche di offerta espositiva dei beni culturali.
Alberto Ronchey, ministro dei Beni culturali, introduce per primo i privati nei musei italiani, col decreto legislativo n. 433 del 1992 (poi trasformato in legge n. 4 del 1993), che istituisce presso i musei «servizi aggiuntivi a pagamento», essenzialmente di libreria e di ristorazione, da affidarsi in gestione ai privati, e prevede il ricorso al volontariato per prolungare gli orari d’apertura. La misura non si accompagna ad alcun parallelo progetto di rifunzionalizzazione della pubblica amministrazione.
Nel 1995 il ministro dei Beni culturali Paolucci con un nuovo decreto legislativo (n. 41 del 1995, poi trasformato in legge n. 85 del 1995), riservando allo Stato «gli obblighi di tutela», allarga il numero e la natura dei servizi che si possono dare in gestione a fondazioni culturali o bancarie, società o consorzi privati.
Più tardi il ministro dei beni dei Beni culturali, Veltroni, precisa che tali servizi possono essere affidati all’esterno «qualora non possano essere svolti mediante risorse umane e finanziarie dell’amministrazione» (D.M. 139/1997) ed istituisce la Sibec (Società Italiana per i Beni Culturali S.p.a.) per la realizzazione degli interventi di restauro, recupero e valorizzazione dei beni culturali, società che, di fatto, non diventerà mai operativa; e che nel 2003 sarà sostituita da un’analoga Arcus s.p.a.. Nella legge di riordino e nuova denominazione del Ministero per i beni e le attività culturali si puntano invece ad una pluralità di società e fondazioni da costituirsi caso per caso (successivamente regolate da un decreto del Ministro Urbani del 27 novembre 2001). Nell’art. 33 della legge finanziaria 2002 (legge 28 dicembre 2001 n. 448) si prevede la “concessione a soggetti diversi da quelli statali la gestione di servizi finalizzati al miglioramento della fruizione pubblica e della valorizzazione del patrimonio artistico … secondo modalità, criteri e garanzie definiti con regolamento”. La concessione ai privati dell’intero versante gestionale e della valorizzazione non appare, peraltro, ben coordinata con la sopravvenuta riforma del Titolo V della Costituzione che affida alle Regioni la “valorizzazione” dei beni culturali.
1.3.7. La vendita dei beni culturali derubricati dall’ interesse storico-artistico.
In concomitanza con la politica di “esternalizzazione” dei servizi di valorizzazione e di gestione dei musei, dei complessi archeologici e, in generale, dei beni culturali pubblici, si sviluppa nella legislazione finanziaria dello Stato la tematica della “valorizzazione, gestione ed alienazione del patrimonio dello Stato”, beni culturali inclusi, sia pure “nel rispetto dei requisiti e delle finalità dei beni pubblici”, ossia delle peculiarità intrinseche alla tipologia dei beni pubblici stessi.
L’art. 7 del D.L. 15 aprile 2002 n. 63 (così come convertito in legge 15 giugno 2002 n. 112) istituisce all’uopo (in sostituzione della pur recente Agenzia del Demanio, subentrata alla Direzione Generale del Demanio e alle Intendenze di Finanza) la “Patrimonio dello Stato s.p.a.”, cui possono essere trasferiti i beni immobili facenti parte del patrimonio disponibile e indisponibile dello Stato.
Rientrano nella possibilità di trasferimento anche i “beni di particolare valore artistico e storico”, quando ci sia “intesa” con il Ministro per i beni e le attività culturali.
La norma non manca di precisare che il trasferimento non modifica il regime giuridico dei beni trasferiti, e che quindi di beni immobili culturali dello Stato trasferiti alla Patrimonio s.p.a. ed eventualmente alienati restano beni culturali, ancorché sotto dominio privato.
L’art. 84 della legge 27 dicembre 2002 n. 289 (finanziaria 2003) autorizza, del pari, Regioni, enti locali ed enti pubblici a costituire o a promuovere la costituzione, anche mediante soggetti terzi, di società a responsabilità limitata aventi ad oggetto esclusivo la realizzazione d’operazioni di cartolarizzazione dei proventi derivanti dalla dismissione dei rispettivi patrimoni immobiliari; dismissioni realizzabili ovviamente ferma restando la regolamentazione di vincolo dei beni culturali alienati.
L’orientamento normativo tende, comunque, a ridimensionare il patrimonio culturale in mano pubblica e a privilegiare l’intervento pubblico regolativo rispetto all’intervento pubblico dominicale e gestionale.
La vicenda della c.d. “vendita del patrimonio immobiliare pubblico” e della salvaguardia del patrimonio culturale prosegue con la legge 24 novembre 2003 n. 326 (“collegato” alla finanziaria 2004) di conversione, con modifiche, del Decreto Legge 30 settembre 2003 n. 269.
Con il collegato alla finanziaria 2004 viene istituita (art. 27) la “verifica dell’interesse culturale del patrimonio immobiliare pubblico”; ossia una procedura amministrativa con la quale le soprintendenze effettuano “la verifica circa la sussistenza dell’interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico nelle cose [immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle regioni, alle provincie, alle città metropolitane, ai comuni e ad ogni altro ente ed istituto pubblico], d’ufficio o su richiesta dei soggetti cui le cose appartengono, sulla base di indirizzi di carattere generale stabiliti dal Ministero per i beni e le attività culturali”.
Qualora nelle cose sottoposte a verifica non sia più riscontrato l'interesse storico-artistico, le cose stesse sono escluse dal regime di tutela. L'esito negativo della verifica da parte del Ministero dei beni e delle attività culturali è comunicato ai competenti uffici affinché ne dispongano la sdemanializzazione, qualora non vi ostino altre ragioni di pubblico interesse.
I beni nei quali sia stato riscontrato, ossia confermato, l'interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico, restano, invece, definitivamente sottoposti alle disposizioni di tutela, e tale accertamento positivo costituisce “dichiarazione” del valore culturale secondo le norme del T.U.
L’istituto della “verifica” è, poi, incluso a regime nel D.Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42, Codice dei beni culturali e del paesaggio (art.12).
Ma l’annoso e secolare problema dell’incompleto censimento dei beni culturali pubblici e del correlativo ricorso a misure generalizzate ed ex lege per sopperire a tale carenza, è stato complicato nella versione originaria del Codice (prima della modifica del 2006), dall’affiancamento alla procedura di “verifica” (ormai disciplina a regime nell’art. 12 del Codice), del contestatissimo (ora eliminato) istituto del “silenzio-assenso”, termine di 120 giorni entro i quali le Soprintendenze territoriali e regionali avrebbero dovuto, per impedire la vendita, dichiarare in modo documentato il "valore culturale" del bene (art. 27 del d.l. n. 269 del 2003 convertito con legge n. 326 del 2003, e mantenuto fermo dall’ultimo comma dell’art. 12 del Codice). L’istituto del silenzio-assenso è stato oggetto di abrogazione nel ritocco (2006) del Codice dei beni culturali, da parte del Ministro Buttiglione.
1.4. Il “Codice dei beni culturali e del paesaggio” e la riorganizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali (2004- 2007).
1.4.1. La riorganizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali
Il Ministro Urbani - avvalendosi delle disposizioni della legge n. 137 del 2000 che delegavano il Governo ad apportare modifiche o correzioni ai decreti legislativi per la riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche già emanati ai sensi della legge Bassanini n. 59 del 1997 – imposta la ristrutturazione del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, articolandolo in quattro dipartimenti, da cui dipendevano le Direzioni Generali, abolendo il Segretariato Generale (istituito nel 1998).
Un Dipartimento per i beni culturali e paesaggistici, ''per rafforzare il concetto che la tutela di questi differenti tesori che formano il Bel Paese è un tutt' unico indivisibile”. Da questo dipartimento dipendevano le Direzioni Generali per l'Archeologia, per i Beni Artistici e Storici, per l'Architettura e l'Arte Contemporanea e quella per i Beni Architettonici e il Paesaggio..
Un Dipartimento per gli archivi e le biblioteche, da cui dipendevano la Direzione Generale per gli Archivi e quella per le Biblioteche e gli Istituti culturali. Tale dipartimento è stato aggiunto, in sede di parere parlamentare, a seguito di un animato dibattito nell’opinione pubblica, contraria all’assorbimento dei beni librari ed archivistici nei beni artistico-storici destinatari dell’originaria tutela delle antichità e belle arti.
Un Dipartimento per lo Spettacolo e lo Sport, da cui dipendevano le Direzioni enerali per lo Spettacolo dal Vivo e per il Cinema. In questo modo, da una parte si formalizza una maggiore attenzione al settore teatrale e musicale, dall'altra parte vengono istituzionalizzate le competenze del Ministero in materia di vigilanza sullo sport.
Un Dipartimento per la Ricerca e Innovazione, che voleva essere il cuore della riforma. Tale dipartimento, suddiviso in Direzione Generale delle Risorse Umane e Formazione e Direzione Generale dell’ Innovazione Tecnologica e Promozione.
E’ stato osservato che tale modifica delle norme organizzative del Ministero - che si sostanziava in un possibile depotenziamento delle Direzioni Generali specialistiche (accorpate nei Dipartimenti) e nella creazione di Direzioni regionali (oggi conservate) che, del pari, potrebbero comprimere, in nome dell’interdisciplinarietà, le soprintendenze specialistiche – tendeva allo sviluppo in senso manageriale della dirigenza pubblica dei beni culturali e, forse, alla creazione di future “soprintendenze uniche”.
Su questa strada sembra essere avviato un processo di progressivo deperimento delle strutture e dell'effettiva qualificazione scientifica del Ministero per i Beni e le attività culturali, aggravato dal taglio delle spese per le attività correnti e dal blocco delle assunzioni degli specialisti. In particolare, con l’ arresto dell’ ingresso di nuove leve nelle Soprintendenze di settore che operano sul territorio con funzioni conservative e tecniche assai collegate all’esperienza professionale da acquisire sul campo, potrebbe, alla lunga, risultare sfasata la stessa adeguatezza degli interventi regolativi del Ministero.
In questo scenario di tendenziale depotenziamento del ruolo degli specialisti (storici dell’arte e archeologi) e di crescita della dirigenza “manageriale” centrale, si inquadra la norma regolamentare che prevede che la direzione delle cosiddette Soprintendenze autonome (oggi sei: Soprintendenze archeologiche di Pompei e di Roma e Soprintendenza ai poli museali di. Firenze,. Roma, Napoli e Venezia) possa essere affidata a rispettivi direttori regionali (funzionari amministrativi o architetti) .
1.4.2. Il “Codice dei beni culturali e del paesaggio” (D. Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42)
L’azione del ministro Urbani sfocia nell’adozione del nuovo codice dei beni culturali e ambientali, sostitutivo del T.U. del 1999.
La trama del Codice dei Beni culturali e del Paesaggio (D. Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42), varato dal Ministro Urbani ed entrato in vigore il primo maggio 2004, è così articolata: disposizioni generali (parte I); beni culturali (parte II): tutela (individuazione, vigilanza, misure di protezione e di conservazione, circolazione in ambito nazionale ed internazionale, ritrovamenti e scoperte, espropriazione), fruizione e valorizzazione (e forme di gestione); beni paesaggistici (parte III); sanzioni (parte IV).
Il Codice tralascia volutamente disposizioni di dettaglio e, soprattutto, espunge (diversamente dal sistema di codificazione francese) le norme relative all’organizzazione dei poteri pubblici chiamati a regolare, controllare e gestire (norme che sono contenute, ma non soltanto, nel D. Lgs. 8 gennaio 2004 n. 3 e nel Regolamento di organizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali 8 giugno 2004 n. 173). Sotto quest’ultimo aspetto è stato osservato che manca la considerazione congiunta e armonica da un lato della normativa di relazione dei beni culturali e dall’altro della organizzazione ministeriale, centrale e periferica, che, ormai in concorso con altri poteri, deve concretamente agire.
Le principali novità - nei limiti del riparto delle competenze legislative e amministrative tra Stato, regioni ed enti locali di cui agli artt. 117, commi 2 e 3, e 118 comma 1 Cost. - sono inserite in un contesto di disposizioni che riprendono ( per lo più con una formulazione letterale pressoché identica) le precedenti norme facenti parte di un corpus legislativo complesso e articolato, dal quale non era possibile prescindere. In particolare i “beni culturali” mantengono l’accezione normativa e reale, già presente nella legge Bottai e nel T.U. Veltroni - Melandri. L’accezione metagiuridica (antropologica) dell’espressione “beni culturali” resta fuori del Codice.
Vi sono, peraltro, innovazioni sostanziali che segnano una svolta radicale nei confronti della quasi secolare normativa dei beni culturali italiani.
In primo luogo, il nuovo statuto del “bene culturale” non è più incentrato sul regime (di tutela e di fruizione pubblica) e sull’estensione della proprietà pubblica (“demanio inalienabile”) e sull’accessoria disciplina vincolistica dei beni privati di elevato pregio culturale, quanto, invece, sulla “regolamentazione” amministrativa (della conservazione e della circolazione) indifferentemente riferita a beni culturali pubblici o privati.
Icasticamente può dirsi: meno proprietà (soggettivamente) pubblica dei beni culturali e più regolazione amministrativa di cose qualificate da valenza storico-artistica. Cose che, a chiunque appartengano, in ragione di una comune connotazione, sono assoggettate ad un regime di limitazione in vista di un interesse conservativo (per le future generazioni) reputato superiore alla libera e totale disponibilità del proprietario.
Il nuovo statuto del “bene culturale” si riflette sia sulle modalità di identificazione del bene, vieppiù variabili in ragione della natura del titolare, sia sulla circolazione dello stesso.
Quanto all’individuazione del bene culturale la più rilevante innovazione concerne le cose immobili e mobili in mano pubblica (o di enti privati di rilievo pubblico, e cioè organismi senza fini di lucro) per i quali non vige più la “presunzione generale di culturalità ” legata alla pratica degli elenchi dei beni compilati dagli enti pubblici, ma si afferma la necessità che (salvo per i beni culturali ex lege di cui all’art. 10 comma 2 e all’art. 91 comma 1 del Codice dei beni culturali, ossia le collezioni d’arte, documenti e libri nonché i reperti archeologici) intervenga una specifica e singola “verifica” dell’interesse culturale che, se negativa, può dar luogo alla sdemanializzazione del bene (in quanto culturale, ferma restando la possibilità che esso resti nel demanio ad altro titolo).
E’ pur vero che - anche se a titolo cautelativo, i beni già inclusi negli elenchi restano, pro tempore, soggetti alla disciplina dei beni culturali - sotto questo riguardo la “verifica” che devono subire i beni culturali in mano pubblica equivale, alla “dichiarazione” indirizzata ai beni culturali privati.
Relativamente alla dichiarazione di interesse culturale relativa ad un bene privato il Codice introduce (art. 16) un ricorso amministrativo al Ministero, per motivi di legittimità e di merito, con ciò aumentando le garanzie dei proprietari privati.
Quanto alla circolazione dei beni culturali le innovazioni riguardano, nuovamente, i beni culturali pubblici che passano da una condizione di generale inalienabilità ad un sistema differenziato. E’ questo il problema dell’alienazione dei beni culturali pubblici che occorre ben distinguere da quello che potremo definire della de-culturalizzazione (o sclassificazione) di beni in mano pubblica, come evento prodromico dell’alienazione. L’opinione pubblica e gli stessi esperti non giuristi hanno (forse a ragione dal punto di vista pratico) messo assieme le due vicende sotto l’unica etichetta della possibile svendita indiscriminata dei tesori culturali dello Stato. In realtà c’è una differenza di sostanza e di procedimento tra la “verifica” che, per così dire, sconsacra un bene culturale (e lo restituisce in pieno al libero mercato) e la vendita a privati di taluni tipi di beni culturali (in pratica solo gli immobili). che continuano ad essere assoggettati alle limitazioni amministrative. Sui beni culturali alienati permangono, quindi, i vincoli diretti ad assicurare la tutela, la valorizzazione e il pubblico godimento, ma viene lasciato cadere l’automatico annullamento della vendita e ritorno del bene alla proprietà pubblica nel caso di mancato rispetto, da parte degli acquirenti, degli impegni di restauro assunti (l’art. 184 del Codice abroga, infatti, il regolamento 7 settembre 2000 n. 283).
Ma certamente viene rovesciato il principio ispiratore fondamentale della legislazione di tutela della legge Rosadi del 1909: ossia che tutto il patrimonio culturale pubblico (“demanio culturale” secondo l’attuale art.153 del Codice dei beni culturali, per tutte le categorie indicate dagli artt. 822 e 824 del Codice civile) è inalienabile, salvo eccezioni definite dalla legge, perché considerato bene comune di tutti i cittadini e fondamento dell'identità nazionale.
Viene introdotto, dal Codice, un sistema a tre livelli:
1. beni assolutamente inalienabili (art. 54, commi 1 e 2: immobili e aree archeologiche, monumenti nazionali, raccolte di musei, pinacoteche, gallerie e biblioteche, archivi, altri beni immobili di interesse storico particolarmente importante);
2. beni immobili del demanio culturale alienabili previa autorizzazione del Ministero dei beni culturali condizionata ad obblighi di godimento pubblico e destinazione d’uso (art. 55);
3. beni mobili culturali alienabili con semplice autorizzazione (art. 56).
In secondo luogo, nel Codice, viene ipotizzato un “sistema” policentrico dei beni culturali in cui lo Stato – con lo svuotamento dell’equivoca nozione di “valorizzazione” dei beni culturali (già contrapposta alla tutela e già attribuita per intero alla competenza regionale) e con il potenziamento del “momento gestionale” in funzione della fruizione – ha facoltà, da un lato, di decentrare funzioni alle regioni e agli enti locali, mediante “nuove forme di cooperazione” e di accordi e intese politiche “caso per caso”;e, dall’altro, può cogestire, mediante “fondazioni partecipate” assieme ai poteri e alle forze economiche locali, servizi museali di eccellenza; e, infine, può mantenere, con la società finanziaria in mano ministeriale (Arcus s.p.a.), il controllo degli investimenti del settore.
Il sistema dei beni culturali risistemato dalla codificazione e dalla riorganizzazione amministrativa del Ministro Urbani nel 2004 si parametra e si misura con le innovazioni costituzionali e sociali relative ai rapporti di sussidiarietà verticale tra Stato e Regioni (dove viene resa evanescente la già logora contrapposizione nominalista tra tutela e valorizzazione) e al crescente spazio assunto dalla sussidiarietà orizzontale, che registra l’affidamento ai privati ai privati (non solo da parte dello Stato ma degli enti locali) di compiti gestionali inerenti a beni culturali pubblici.
Rientra in quest’ultima evenienza l’introduzione della figura organizzativa delle fondazioni miste, cui lo Stato conferisce importanti complessi museali che intende co-gestire con poteri locali, fondazioni bancarie e grandi imprese private operanti nel territorio. Le fondazioni diventano, quindi, un surrogato del trasferimento ai poteri locali della proprietà di musei e biblioteche statali e una forma di coinvolgimento dei privati.
La questione della distinzione tra tutela e valorizzazione dei beni culturali resta, peraltro, presente nell'impostazione del nuovo Codice e allineata alla nuova formulazione del Titolo V della Costituzione: che distingue tra i compiti di tutela, assegnati allo Stato, e quelli. di valorizzazione, affidati (giusta quanto affermato dalla giurisprudenza costituzionale) alla legislazione concorrente dello Stato e delle regioni, ma secondo il regime proprietario, per cui sarà lo Stato a dettare norme sulla valorizzazione dei propri beni. Con questa soluzione la nominalistica (e illusoria) distinzione tra tutela e valorizzazione (recepita nell’art. 117 novellato della Costituzione) viene astrattamente mantenuta ed in concreto superata avendo riguardo al regime proprietario del bene culturale (e cioè ad un profilo reale che la legislazione degli anni novanta aveva messo in sordina).
Del resto è evidente che gli obiettivi principali indicati nel Codice come essenziali per la valorizzazione - conoscenza e fruizione del patrimonio culturale; promozione e sostegno degli. interventi di conservazione - sono obiettivi che rientrano anche nell'ambito di un'azione di tutela e che, quindi, rischiano più di stimolare la conflittualità tra Stato e regioni che di favorire 1' intesa e la collaborazione suggerita dalle stesse norme del Codice.
L’impostazione del rapporto tra Stato e Regioni, per quel che riguarda l'ambito degli interventi per i beni culturali e ambientali, sulla imperfetta dicotomia tutela / collaborazione, ha fatto scartare una soluzione (preconizzata da una linea di giurisprudenza costituzionale oggi recessiva) che non separa tutela e valorizzazione, ma che, assegna ugualmente un ruolo importante alle Regioni nel senso di attribuire ad esse, anche in materia di tutela e di catalogazione, funzioni integrative di quelle dello Stato per tutti quei beni che, pur non avendo partitolare rilevanza sul piano nazionale, possono però averlo in rapporto alle vicende della storia e della cultura locale (bene culturale d’interesse locale).
In terzo luogo il Codice sancisce la limitazione della gestione pubblica dei musei e, in generale, dei servizi di fruizione dei beni culturali di proprietà pubblica, e ricorso a gestori “esterni”;
La gestione privatizzata dei beni culturali pubblici – che, di per sé, non esaurisce la gamma delle funzioni di sussidierietà orizzontale nel settore dei beni culturali e men che mai la ben più ampia problematica del “pluralismo culturale” - consiste nel restringimento dei compiti esercitati dall’amministrazione pubblica per quel che riguarda la gestione dei musei di proprietà dello Stato e, correlativamente, nella possibilità di affidamento "a terzí" sia della gestione sia dell'uso dei beni di proprietà pubblica, per la loro valorizzazione.
E’ stato, in primo luogo, osservato che – a parte per le insufficienti garanzie qualitative richieste agli affidatari per una buona gestione dei musei - l'applicazione di questa linea è destinata ad accentuare in modo irreparabile la separazione tra il singolo bene (in particolare il museo o l’area archeologica) e la tutela e valorizzazione del complesso del patrimonio culturale distribuito sul territorio.
La privatizzazione della gestione e dell'uso dei beni (e innanzi tutto dei Musei), prevista dall'art. 115 del nuovo Codice, appare quindi destinata ì a creare una cesura fra realtà culturali in sé omogenee, quali quelle raccolte nel Museo e quelle omologhe distribuite nel territorio circostante.
E' stato, altresì, rilevato – sotto una prospettiva più ampia – che l'affiorare, nel nuovo Codice, di una logica mercantile nell’impostazione dei problemi riguardanti i beni culturali ha radici nei decenni passati e spinge a valutare le opere d'arte e le testimonianze culturali in termini monetari, ossia in base al loro presumibile rendimento economico. Mentre i beni culturali, da salvaguardare con ogni cura nella loro integrità e unicità, possono diventare fonte (indiretta) di reddito solo attraverso il richiamo turistico e altre attività indotte.
Anche nel settore dei beni culturali – quando, come oggi, è stato posto l’accento, con enfasi eccessiva sul possibile rendimento economico dei servizi di gestione dei beni; o quando si è privilegiato "l'evento", il museo, la mostra, rispetto alla cura dell’insieme dei beni culturali di un territorio, che è certamente più impegnativa e meno appariscente; o quando si è scelto i puntare sulla "valorizzazione" come possibile fonte di reddito – si tende ad affermare la stessa ideologia neoliberista e privatizzante che (come in altri Paesi europei) ha determinato, nel periodo più recente, lo smantellamento del settore pubblico dell’economia.
Per converso l’accento, implicitamente posto nel Codice, sull’efficienza gestionale (della fruizione e valorizzazione) realizzabile con forme indirette (concessioni a privati o fondazioni miste), ma anche con formule organizzative di maggiore autonomia amministrativa, non può essere valutata solo negativamente, perché vuole superare le vischiosità e taluni sprechi di una conduzione piattamente amministrativa dei servizi museali e bibliotecari che – come quella del settore scolastico o dei servizi sociali pubblici – è, in molta parte, conseguenza delle rigidità ed ipergarantismi del rapporto di impiego pubblico (e della stessa dirigenza statale contrattualizzata), della spezzettatura procedimentale degli interventi manutentivi, di restauro o di innovazione espositiva, nonché del perverso incrocio di sovrapposti livelli politici e aggrovigliate competenze amministrative.
In quarto luogo il Codice segna l’ abbandono del concetto di “bene ambientale" per la nozione di “paesaggio”, correlato alla pianificazione urbanistica.
Il Codice del 2004 segna l’abbandono del termine e del concetto di “bene ambientale”, e il riuso del termine “paesaggio” (di cui all’art. 9 Cost.), e, dal punto di vista sostanziale, la rinuncia a fissare per legge (come per prima fece la legge Galasso n. 431 del 1985) un vincolo di tutela a protezione dei fondamentali elementi costitutivi del paesaggio, quali le coste marine o lacustri, i fiumi, le montagne, le foreste, i parchi naturali, i ghiacciai, ecc. Tali vincoli vengono infatti prorogati dal Codice solo fino all'approvazione dei piani paesaggistici: i quali non soltanto possono prevedere diversi livelli di tutela per le varie parti delle aree ma possono modificare gli effetti dell'inclusione di un'area in una delle categorie di bene paesistico e quindi, in pratica, anche annullare i vincoli di tutela (art. 149 Codice beni culturali modificato con D.Lgs. 24 marzo 2006 n. 157).
La revisione dei vincoli fissati dalla legge n. 431 del 1985 è la logica conseguenza della rigida separazione fra beni culturali e beni paesaggistici e dell'abbandono del concetto di “bene ambientale" come bene che - per il suo intrinseco valore - deve essere oggetto di una tutela dello stesso livello di quella di cui sono oggetto i beni culturali.
Si deve, infine, segnalare che nel nuovo Codice manca qualsiasi riferimento a beni ambientali che sono invece essenziali nel paesaggio urbano quali i "centri storici" e che sono, come tali, tutelati in altri ordinamenti europei.
1.4.3. Il riordino della legislazione sulle attività culturali e i ritocchi al Codice dei beni culturali e del paesaggio (2004-2007)
Al “Codice dei beni culturali e del paesaggio” (D. Lgs. n. 42 del 2004) e ai provvedimenti legislativi e regolamentari di riorganizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali (rispettivamente, D.Lgs. 8 gennaio 2004 n. 3 e D.P.R. 8 giugno 2004 n. 173) si accompagnano, nello stesso anno, altri provvedimenti in materia di beni culturali, che completano il disegno del Ministro Urbani:
- D. Lgs. 22 gennaio 2004 n. 30, di modifica alla disciplina degli appalti di lavori pubblici concernenti i beni culturali;
- D. Min. Beni e attività culturali (di concerto con l’Agenzia del Demanio) 6 febbraio 2004, concernente criteri e modalità di “verifica” dell’interesse culturale di beni immobiliari di proprietà pubblica, relativamente alla sussistenza dell’interesse artistico, storico, archeologico ed etnoantropologico (di cui all’art. 12 del Codice dei Beni Culturali).
Altri interventi legislativi d’iniziativa governativa concernenti le attività culturali curate dal Ministero si rivolgono allo spettacolo, in generale, e alla cinematografia in particolare:
- D. Lgs. 22 gennaio 2004 n. 28 di “Riforma della disciplina in materia di attività cinematografiche” che propone un testo unico delle disposizioni in materia e che vuole razionalizzare il finanziamento alla produzione e semplificare le procedure di erogazione;
- D. Lgs. 22 gennaio 2004 n. 38 di riordino della “Fondazione sperimentale di cinematografia”.
Relativamente al teatro (per il quale, già nel 2003, è stato adottato il D.M. 27 febbraio che semplifica l’erogazione dei finanziamenti) con D. Lgs. 22 gennaio 2004 n. 33 viene parzialmente modificato il D. Lgs. n. 20 del 1998 che aveva trasformato in fondazione di diritto privato l’Istituto Nazionale per il dramma antico, con sede in Siracusa.
Riguardo alla musica gli artt. 3 bis e 3 ter del D. L. n. 72 del 2004, così come inseriti dalla legge di conversione 21 maggio 2004 n. 128, riformano ulteriormente le Fondazioni lirico-sinfoniche facilitando l’ingresso di soci privati (con apporto annuo non inferiore all’otto per cento) e modificando i criteri di assegnazione dei contributi dal Fondo Unico per lo Spettacolo, istituito dalla legge n. 163 del 1985.
Sempre il D.L. 22 marzo 2004 n. 72, convertito con modificazioni dalla Legge 21 maggio 2004 n. 128 adotta misure di contrasto alla diffusione telematica abusiva di opere cinematografiche e musicali; misure consistenti nella previsione di nuovi illeciti (penali e amministrativi) a carico sia di coloro che procedono alla diffusione abusiva sia dei fornitori di connettività e di servizi internet.
Con la legge 15 aprile 2004 n. 106 vengono rinnovate le norme della legge 2 febbraio 1939 n. 374 sulla consegna obbligatoria degli stampati, introducendo il “deposito legale” di ogni tipo di documento (stampati, fotografie e film, documenti sonori e video, documenti diffusi su supporto informatico e tramite rete informatica) non più per preminenti esigenze di polizia della stampa, ma al fine di conservare “la memoria della cultura e della vita sociale italiana”.
Con il “deposito legale” di tutte le opere immateriali la nuova legge si propone l’obiettivo di raccogliere non solo la produzione editoriale nazionale (documenti cartacei tradizionali conservati nelle biblioteche) ma di acquisire e conservare anche i documenti digitali, sia su supporto fisico sia diffusi su rete informatica.
La legge 15 novembre 2005 n. 239 (Disposizioni in materia di spettacolo) interviene dopo la mancata conversione del D. L. 17 agosto 2005 n. 164 in materia di attività cinematografica e di beni culturali e si limita a stabilire che i contributi alle attività dello spettacolo dal vivo sono adottati d’intesa con la Conferenza unificata Stato – Regioni – Autonomie locali.
Il D. M. Beni e attività culturali 28 settembre 2005 n. 222 (di modifica del D. M. 11 dicembre 1997 n. 507 sul biglietto d’ingresso nei musei, monumenti e scavi) enuclea i “servizi di biglietteria” e stabilisce le relative modalità di affidamento e di gestione. In particolare generalizza la possibilità di abbinare detto biglietto d’ingresso con l’accesso ad altri siti culturali ovvero con la fruizione di attività anche non espositive.
Nel primo semestre del 2006, e cioè prima della fine della XIV legislature repubblicana, il disegno, di tenore moderatamente liberista, è completato e rettificato dal Ministro Buttiglione – oltrechè con le disposizioni correttive e integrative del Codice dei beni culturali e del paesaggio (D. Lgs. nn. 156 e n. 157 del 2006) – con il “Riassetto delle scuole di specializzazione nel settore della tutela, gestione e valorizzazione del patrimonio culturale” (D. Interministeriale 31 gennaio 2006), con le “Misure speciali di tutela e fruizione dei siti italiani inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell’Unesco” (legge 20 febbraio 2006 n. 77) e con il “Regolamento recante norme in materia di deposito legale dei documenti di interesse culturale destinati all’uso pubblico” (D.P.R. 3 maggio 2006 n. 252, attuativo della legge n. 106 del 2004).
La correzione e l’integrazione del Codice dei beni culturali e del paesaggio si realizza con due distinti decreti legislativi - D. Lgs. 24 marzo 2006 n. 156, relativo ai beni culturali e D.Lgs. 24 marzo 2006 n. 157, relativo al paesaggio – in palese rappresentazione della difficoltà concettuale e tecnico-legislativa di raccogliere, sotto vere disposizioni generali e articolate, comuni e non meramente nominalistiche, le cose storico-artistiche e il paesaggio.
Le maggiori correzioni realizzate sul versante dei beni culturali (a parte l’eliminazione dell’istituto del silenzio-assenso in materia di “verifica” dell’interesse culturale dei beni di appartenenza pubblica) concernono la riscrittura delle disposizioni in materia di “valorizzazione” dei beni culturali: - conferma della giurisprudenza costituzionale sulla ripartizione tra Stato e Regioni della competenza sulla base del criterio dominicale (in pratica: non c’è competenza legislativa regionale, neppure a livello di dettaglio, sulla valorizzazione dei beni presenti negli istituti e luoghi della cultura di appartenenza statale); - partizione in tre fasi della funzione di valorizzazione: I. individuazione della strategia, con raccordo diretto tra Stato, Regioni e autonomie locali (in mancanza di accordo vige il principio di effettiva disponibilità del bene); II. programmazione, eventualmente affidata a consorzi partecipabili dai privati proprietari di beni culturali coinvolti e figure soggettive private senza attività lucrative [fondazioni bancarie o altre]; III. attuazione della valorizzazione eventualmente affidabile mediante concessione a terzi.
Viene, altresì, ridisegnata la gestione dei beni culturali pubblici, attraverso la semplificazione e razionalizzazione dei relativi modelli che vengono ridotti a due: la gestione in forma diretta e quella in forma indiretta attuata tramite concessione a terzi regolata da contratto di servizio (in passato preclusa agli enti locali quando non sussistessero ragioni tecnico-economiche).
Con la XV legislatura repubblicana ed il nuovo Governo si pongono le premesse (art. 15 del D.L. 3 ottobre 2006 n. 262, così come convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2006 n. 286) per la restaurazione dell’assetto organizzativo del Ministero per i beni e le attività culturali incentrato sulla resuscitata figura del Segretario generale (istituita con D.Lgs. n. 368 del 1998 e soppressa dal D.Lgs. 8 gennaio 2004 n. 3) e si ri-trasferiscono alla Presidenza del Consiglio le funzioni in materia di sport ed i relativi uffici già attribuiti al Ministero per i beni e le attività culturali (art. 1, c. 19 e 22 del D.L. 18 maggio 1981 n. 181, come convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2006 n. 233).
Nel 2007 il ministro Rutelli – pur prevalentemente impegnato sul fronte del recupero dei beni archeologici clandestinamente ritrovati nel territorio e nel mare nazionale ed illegittimamente esportati e venduti a grandi musei, nonché sul fronte dello sviluppo del turismo culturale- adotta provvedimenti di riordino degli organi consultivi del Ministero (D.P.R. 12 gennaio 2007 n. 2 e D.P.R. 14 maggio 2007 n. 89) e vara il nuovo regolamento di organizzazione del ministero, che sancisce l’abbandono dei Dipartimenti e il rafforzamento delle Direzioni regionali.
La vicenda complessiva delle “riforme” del settore organizzativo dei beni culturali (a partire dal 1975 e sino al 2007) mostra un percorso frammentato, con ripetute innovazioni di vertice dell’apparato pubblico, modifiche e ripensamenti, spesso nominalistici, acuiti dalla ormai decennale ambiguità della distribuzione di competenze tra Stato e Regioni e dal sostanziale ripiegamento delle strutture amministrative tradizionali, non effettivamente sostituite dalla invocata sussidiarietà orizzontale dei privati.
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