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Timestamp: 2019-11-15 07:22:27
Document Index: 151311756

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PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 039 del 27/02/2015
Dictamen : 039 del 27/02/2015
Consultante: Prieto Jiménez Marcelo
C-039-2015
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio R-700-2014, del 5 de noviembre de 2014, recibido el 19 del mismo mes, por medio del cual nos solicita rendir el dictamen al que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública a efecto de anular “… el acto de nombramiento del docente xxx, quien se desempeña en la sede central de la Universidad Técnica Nacional, por cuanto, a pesar de encontrarse pensionado por el Magisterio Nacional en aplicación de la Ley 7268, fue nombrado en una plaza docente en esta Institución”.
Del expediente administrativo que se nos hizo llegar, consideramos necesario mencionar los siguientes hechos de importancia para la decisión de este asunto:
1. El 22 de mayo de 2009 ingresó a laborar a la Universidad Técnica Nacional (en adelante UTC) el señor xxx, portador de la cédula de identidad n.° xxx, en el puesto de Profesor 2. (Ver certificación a folio 58 del expediente administrativo).
2. El 3 de enero de 2011, la UTC nombró en propiedad al señor xxx, con una jornada de un cuarto de tiempo. (Ver certificación a folio 58 del expediente administrativo).
3. El 7 de febrero de 2014, mediante la Resolución n.° D/SC-N° 06-14, dictada a las 8:30 horas de ese día, la Decanatura de la Sede Central de la UTC decidió iniciar un procedimiento administrativo ordinario debido a que el señor xxx, en la fecha en que fue contratado, presuntamente ostentaba la condición de pensionado del régimen de pensiones del Magisterio Nacional. Según se indica en la resolución citada, el procedimiento se inició con la finalidad de “… determinar la posible responsabilidad disciplinaria del funcionario xxx sobre la situación presentada y si se violó el principio de buena fe y probidad o cualquier otra normativa aplicable ante los mencionados acontecimientos”. Para llevar a cabo el procedimiento administrativo se nombró, como órgano director, al señor Oscar Carrillo Baltodano, funcionario de la sede Regional Pacífico. (Ver folio 22 del expediente administrativo).
4. El 28 de marzo de 2014, el órgano director del procedimiento emitió la resolución inicial n.° 001-2014, de las 11:00 horas de ese día. Dicha resolución dispuso que el fin del procedimiento sería determinar si en el caso del señor xxx se “… amerita la aplicación de los incisos J), y l) del Código de Trabajo, o bien una falta menor”. Además, se convocó a las partes a una audiencia oral y privada para las 9:00 horas del 25 de abril de 2014. (Ver folio 39 del expediente administrativo).
5. El 7 de abril de 2014, mediante escrito presentado ante el órgano director del procedimiento, el señor xxx acreditó el nombramiento del Lic. Ronald Eduardo Durán Molina como su abogado defensor y señaló medio para recibir notificaciones. (Ver folio 40 del expediente administrativo).
6. El 25 de abril de 2015 se llevó a cabo la audiencia oral y privada señalada dentro del procedimiento. A dicha audiencia acudió el señor xxx en compañía de su abogado. (Ver el acta levantada al efecto la cual consta a folio 47 del expediente administrativo).
7. El 6 de mayo de 2014, el órgano director del procedimiento emitió la resolución n.° 003-2014 de las 11:00 horas de ese día, mediante la cual solicitó a la Dirección de Recursos Humanos de la sede central de la UTN, certificar “… la condición laboral actual del señor xxx, entiéndase fecha de ingreso a laborar, salario y último nombramiento”. (Ver folio 54 del expediente administrativo).
8. El 27 de junio de 2014, mediante la resolución de las 9:00 horas de ese día, el órgano director del procedimiento emitió su “RESOLUCIÓN Y RECOMENDACIONES FINALES”. En ese documento indica que “… la condición de pensionado es incompatible con el ejercicio de la función pública, por lo cual con fundamento en dicha incompatibilidad legal, se recomienda al decano de la Sede Central de la Universidad Técnica: Que inste a la Rectoría de la UTN, en vía administrativa, a declarar lesivo a los intereses públicos el acto de nombramiento del funcionario investigado. Lo anterior con la anuencia de la Procuraduría General de la República, la cual mediante dictamen respaldará tal gestión. Una vez se tenga esa declaratoria, y por ende anulado el nombramiento del señor xxx, se proceda a calcular y pagarle los extremos laborales que en Derecho correspondan, por toda la relación laboral prestada, sean vacaciones y aguinaldo proporcionales, junto con Preaviso y Cesantía, y se dé por finalizada dicha relación laboral con responsabilidad patronal, justificando dicho cese como se dijo, en la mencionada imposibilidad e incompatibilidades legales existentes”. (Ver folio 74 del expediente administrativo).
9. El 14 de julio de 2014, mediante el oficio D/SC N° 378-2014, el Decano de la sede central de la UTN remitió al Rector de la misma institución el expediente del asunto que aquí interesa. Ello con el fin de atender la recomendación del órgano director de declarar lesivo a los intereses públicos el acto de nombramiento del funcionario investigado. (Ver folio 75 del expediente administrativo).
10. El 19 de noviembre de 2014 se recibió en esta Procuraduría el oficio R-700-2014 ya mencionado, mediante el cual el señor Rector de la UTN nos indica que “… acogiendo en este caso la recomendación del Órgano Director del Procedimiento en el sentido de declarar la lesividad del acto administrativo, me presento a este Despacho a solicitar que se tenga a bien rendir el dictamen prescrito en la disposición legal ya citada, a efecto de acordar la nulidad recomendada”.
III. EN CUANTO AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO LLEVADO A CABO EN ESTE ASUNTO
Como indicamos en el apartado anterior, el primer análisis que debe realizar esta Procuraduría en los casos en los cuales se solicita rendir el dictamen al que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, es el relacionado con la validez del procedimiento administrativo llevado a cabo por la Administración para asegurar al interesado el ejercicio efectivo de su derecho de defensa.
En este caso, una vez revisado el expediente administrativo relacionado con el asunto, estimamos que dicho procedimiento presenta algunos problemas que podrían haber limitado el ejercicio del derecho de defensa del señor xxx. Seguidamente nos referiremos a ellos.
1. Imprecisión en cuanto al objeto y fines del procedimiento
Tal y como hemos indicado en reiteradas ocasiones, necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar claramente definidos desde la resolución administrativa por la cual se nombra al órgano instructor. Por ello, cuando se pretenda la anulación en sede administrativa de actos que confieren derechos subjetivos, el órgano director debe tomar en consideración que resulta indispensable, desde el inicio del procedimiento administrativo, es decir, con el traslado de cargos, que el afectado tenga pleno conocimiento no sólo de que se trata de un procedimiento especial fundamentado exclusivamente en la potestad de autotutela administrativa expresada en el ordinal 173 de la ley General de la Administración Pública, sino también de cuál es el acto declaratorio de derechos debidamente individualizado –el cual debe constar en el respectivo expediente–, que se pretende anular, y que por ende, se advierta así de las posibles consecuencias jurídicas de tal procedimiento. En ese sentido pueden consultarse, entre otros, los dictámenes C-242-2001 de 7 de setiembre del 2001, C-243-2001 del 10 de setiembre del 2001, C-255-2001 de 25 de setiembre del 2001, C-326-2001 de 28 de noviembre del 2001, C-340-2001 y C-341-2001 ambos del 10 de diciembre del 2001, C-337-2005 del 27 de setiembre del 2005 y C-090-2006 del 3 de marzo del 2006. Solo así se logra la efectividad del principio de seguridad jurídica, entendido como la certeza o expectativa razonable fundada del ciudadano sobre el ordenamiento jurídico aplicable al caso concreto.
Teniendo como parámetro lo expuesto y una vez concluido el análisis del expediente administrativo que culminó con la gestión que nos ocupa, se observa que en la especie existe una violación clara al principio del debido proceso, que impide a este órgano rendir el dictamen favorable solicitado.
De la documentación que consta en el expediente que nos fue remitido es posible constatar que en este caso se incumplieron las exigencias expuestas en el párrafo trasanterior, pues al señor xxx no le fueron enunciados el objeto, el carácter y los fines del procedimiento al momento de efectuar el traslado de cargos.
En ese sentido, nótese que con la Resolución n.° D/SC-N° 06-14, dictada a las 8:30 horas del 7 de febrero de 2014 por la Decanatura de la Sede Central de la UTC, se decidió iniciar un procedimiento administrativo ordinario con la finalidad de “… determinar la posible responsabilidad disciplinaria del funcionario xxx sobre la situación presentada y si se violó el principio de buena fe y probidad o cualquier otra normativa aplicable ante los mencionados acontecimientos”. Posteriormente, en el traslado de cargos hecho por el órgano director del procedimiento (resolución n.° 001-2014 de las 11:00 horas del 28 de marzo de 2014) se indica que el fin del procedimiento es determinar si en el caso del señor xxxse “… amerita la aplicación de los incisos J), y l) del Código de Trabajo, o bien una falta menor”. Es claro entonces que el procedimiento, hasta esa fecha, tenía fines exclusivamente disciplinarios.
A pesar de lo anterior, en la recomendación final del órgano director (emitida mediante la resolución de las 9:00 horas del 27 de julio de 2014) se sugiere “…declarar lesivo a los intereses públicos el acto de nombramiento del funcionario investigado”, posibilidad que –insistimos− no había sido mencionada antes dentro del trámite del procedimiento. Además, se indica que esa recomendación se fundamenta en “… los artículos 173 párrafo primero de la Ley General de la Administración Pública, en relación con los artículos 10, 34, 39.1.e; y 52.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo”; sin reparar en que esas normas se refieren a figuras distintas, pues el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública regula la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, mientras que los artículos 10, 34 y 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo se refieren al proceso de lesividad.
La misma confusión se presenta en el oficio R-700-2014, remitido a esta Procuraduría por el Rector de la UTN, pues en él se hace referencia a la posibilidad de declarar lesivo el acto de nombramiento del señor xxx; sin embargo, se solicita rendir el dictamen al que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, artículo que no se refiere a la lesividad, sino a la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
De lo dicho se desprende que en el procedimiento administrativo que nos ocupa no se comunicó al investigado, desde la intimación misma, que se trataba de un procedimiento tendiente a la anulación, en vía administrativa, del acto de su nombramiento. Por el contrario, se dispuso la apertura de un procedimiento disciplinario, el cual, posteriormente (después incluso de la audiencia oral) se intentó llevar por el cauce de un procedimiento anulatorio, con el agravante de que tampoco se enuncia con claridad si lo que se pretendía era declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto en vía administrativa, o si lo que se pretendía era declararlo lesivo para luego impugnarlo en sede judicial.
Debemos indicar una vez más que se trata de dos vías distintas. La regulada en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública se refiere única y exclusivamente a la hipótesis de una nulidad absoluta “evidente y manifiesta”, para cuya declaración debe observarse el correspondiente procedimiento administrativo ordinario, al cabo del cual, la Administración podría declarar la nulidad, en caso de ser afirmativo el dictamen preceptivo de este órgano. La segunda vía, regulada en los artículos 10.5, 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, puede llevar a la declaratoria de la nulidad por un órgano jurisdiccional, en cuyo caso, no debe ir precedida por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria fundamentada de lesividad por parte del órgano superior de la jerarquía administrativa correspondiente.
Cabe destacar que con la situación que hemos puesto de manifiesto, a juicio de este Órgano Asesor, no solo se produce una seria violación al principio de seguridad jurídica, sino también, una limitación al ejercicio de la defensa efectiva del interesado, que por demás, vicia el contenido del auto de avocamiento por el que se le dio traslado de cargos al administrado. Ese auto, por lo dicho, se hizo sin cumplir lo previsto en los incisos c) y f) del artículo 249 y 245 de la Ley General de la Administración Pública, pues no se le notificó al interesado del carácter cierto y de los fines concretos del procedimiento, ni de las consecuencias jurídicas podría acarrearle en caso de anularse el acto de su nombramiento.
Ante la imprecisión y ambigüedad con que se enunciaron el objeto, el carácter y los fines del procedimiento (al confundir injustificadamente un procedimiento disciplinario con uno anulatorio y, en este último supuesto, el procedimiento administrativo especial del artículo 173 de la ley General de la Administración Pública, con el proceso de lesividad de lo contencioso administrativo) ni siquiera puede tenerse por debidamente constituida la voluntad administrativa. Así lo hemos sostenido, por ejemplo, en nuestros dictámenes C-089-2005 del 1° de marzo del 2005, y C-160-2006 del 24 de abril del 2006.
Todo lo indicado conduce a un problema básico en la intimación e imputación; principio básico del procedimiento administrativo que obliga al órgano encargado de realizar el procedimiento, a comunicarle al afectado una relación oportuna, expresa, clara, precisa y circunstanciada de los hechos por los cuales se inicia la investigación y sus posibles consecuencias legales, lo que debe unirse al deber de la Administración de notificar el carácter y fines del procedimiento. Sobre ese tema pueden verse, entre varias sentencias de la Sala Constitucional, la n.° 2945 de las 8:12 horas del 17 de junio del 2004, la n.° 2253 de las 13:03 horas del 27 de marzo de 1998 y la n.° 632 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999. En igual sentido puede consultarse la sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia n.° 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997.
Ante la situación descrita, y al haberse constatado la existencia de un vicio grave en el procedimiento administrativo llevado a cabo en este caso, no nos es posible rendir el dictamen afirmativo que se nos solicita.
2. Observaciones adicionales sobre el procedimiento administrativo
Con la finalidad de que sean tomadas en cuenta en futuras ocasiones, nos permitimos hacer las siguientes observaciones en torno al procedimiento administrativo que debe llevarse a cabo de previo a solicitar el dictamen al que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.
A. Respecto al órgano legitimado para ordenar la apertura del procedimiento, para solicitar el dictamen afirmativo previo y para dictar el acto final
De conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública vigente, cuando el acto que se pretende anular en vía administrativa no ha sido dictado por Administración Central del Estado, sino por “otros entes públicos o poderes del Estado”, quien debe declarar la nulidad del acto es “el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa”.
Asimismo, de conformidad con reiterada jurisprudencia administrativa emanada de esta Procuraduría, el órgano competente para decidir la apertura del procedimiento administrativo tendente a aplicar el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, y para solicitar la emisión del dictamen afirmativo previo de este Órgano Asesor, debe ser el mismo que ostenta la competencia para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto. En ese sentido, pueden consultarse nuestros dictámenes C-166-85 del 22 de julio de 1985, C-173-95 del 7 de agosto de 1995, C-055-96 del 12 de abril de 1996, C-062-96 del 2 de mayo de 1996, C-065-96 del 3 de mayo de 1996, C-088-96 de 7 de junio de 1996, C-226-97 del 1° de diciembre de 1997, C-092-98 del 19 de mayo de 1998, C-115-2000 del 18 de mayo de 2000, C-219-2001 del 6 de agosto de 2001, C-189-2005 del 18 de mayo de 2005, C-233-2005 del 24 de junio de 2005, y el C-366-2005 del 26 de octubre de 2005.
B. Respecto a las constancias de notificación
En el expediente deben aparecer las constancias que acrediten que se ha procedido a comunicar a las partes los diferentes actos del procedimiento que así lo requieran. Esas constancias deben estar debidamente foliadas y contener formalidades mínimas, como indicar el lugar donde se realizó la notificación o el medio utilizado para ello; el nombre de la persona que recibió la comunicación (cuando sea del caso); la hora y fecha en que se realizó la diligencia; el nombre, la firma y el cargo de la persona que realizó la notificación; y cualquier otro dato que se considere necesario consignar.
C. Respecto a la necesidad de reseñar brevemente la documentación que conste en el expediente administrativo
Tanto en el auto inicial del procedimiento, como en la citación a la comparecencia oral y privada, debe enumerarse brevemente la documentación que conste en el expediente administrativo, como lo requiere el artículo 312 de la Ley General de la Administración Pública. Al respecto puede consultarse el dictamen C-263-2004 del 9 de setiembre del 2004.
CH. Respecto a la incorporación de prueba al expediente
La prueba debe evacuarse en una sola comparecencia, con las excepciones previstas en el artículo 309, inciso 3, de la Ley General de la Administración Pública.
La incorporación de prueba nueva al expediente después de la comparecencia oral es excepcional, y requiere autorización del órgano decisor. Todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 319 de la Ley General de la Administración Pública.
IV. SOBRE LA INEXISTENCIA DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL CASO CONCRETO
Sin perjuicio de lo expuesto en el apartado anterior, debemos indicar que a juicio de esta Procuraduría, en este caso no existe una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.
La ley que rige la materia, es decir, la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (n.° 2248 de 5 de setiembre de 1958, reformada, entre muchas otras leyes, por la n.° 7268 de 14 de noviembre de 1991 y por la n.° 7531 de 10 de julio de 1995), no prohíbe el nombramiento en puestos públicos de personas pensionadas por ese régimen; lo que prohíbe, es la percepción simultánea de pensión y salario del Estado. En ese sentido, el artículo 76 de la ley n.° 2248 citada dispone lo siguiente:
“Artículo 76.- Revisión por reingreso. El jubilado o la jubilada que reingrese a la vida activa, con percepción de salario a cargo del Estado o de sus instituciones, suspenderá la percepción de su jubilación durante el tiempo en que se encuentre activo o activa, a excepción, estrictamente, del personal académico al servicio de las instituciones estatales de enseñanza superior recontratados o recontratadas hasta por un máximo de medio tiempo, para programas de grado, posgrado, investigación, o acción social, de conformidad con los requisitos que cada entidad establecerá al efecto.
Para lo dispuesto en el párrafo anterior, el jubilado que vuelva a la vida activa deberá comunicar su alta, con copia del acto de nombramiento, dirigida a la Jupema, que ordenará suspender las prestaciones durante el tiempo que indique el acto de nombramiento”.
De la norma transcrita se desprende que sí es posible que un pensionado del régimen del Magisterio Nacional sea nombrado en un puesto público, con percepción de salario a cargo del Estado. Si ello ocurre, el jubilado debe comunicar su situación a la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (JUPEMA), a efecto de que se suspenda el pago de la prestación económica que está percibiendo.
Si el jubilado no cumple con el deber de comunicar a JUPEMA su reingreso al servicio activo, podría tener que hacer frente a las consecuencias previstas en el artículo 77 de la ley n.° 2248 citada, el cual indica:
“Artículo 77.- Sanciones. Si por dolo o culpa suya el jubilado o pensionado por vejez, invalidez o supervivencia, percibe simultáneamente sueldo y jubilación, deberá reintegrar al Estado las prestaciones de jubilación o pensión recibidas ilícitamente, más un veinticinco por ciento (25%) por concepto de cláusula penal.
Si la devolución no se realiza dentro del mes inmediato posterior a la percepción, el jubilado deberá reconocer los intereses moratorios vencidos, para lo cual se aplicará lo dispuesto en el artículo 1163 del Código Civil”.
Obsérvese que dentro de las consecuencias de la percepción simultánea de pensión y salario del Estado no está prevista la nulidad del nombramiento hecho en el cargo público. Partiendo de esa situación, no es posible afirmar que en este caso exista una nulidad y, menos aún, que se trate de una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.
Por otra parte, conviene precisar que lo relativo a la eventual responsabilidad disciplinaria que podría atribuírsele al señor xxx, o lo relacionado con la procedencia o no del pago de sus prestaciones legales, son temas que escapan del ámbito de control asignado a esta Procuraduría en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría devuelve, sin el dictamen afirmativo solicitado, la gestión relacionada con la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de nombramiento del señor xxx en la sede central de la Universidad Técnica Nacional. Lo anterior debido a que el procedimiento seguido en este caso presenta problemas que impiden verter ese dictamen, aparte de que estimamos que en la especie no existe una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.
Remitimos adjunto el expediente administrativo que nos fue enviado en su momento, el cual consta de 75 folios.