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Timestamp: 2018-09-26 03:27:48
Document Index: 244460394

Matched Legal Cases: ['artículo 706', 'artículo 706', 'artículo 706', 'artículo 228', 'artículo 1', 'artículo 706', 'artículo 706', 'artículo 40', 'artículo 706', 'artículo 779', 'artículo 706', 'artículo 705', 'artículo 132', 'artículo 706', 'artículo 706', 'artículo 706', 'artículo 779', 'artículo 706', 'e contrario', 'artículo 706']

﻿ Sentencia T-443 de junio 15 de 2010
SENTENCIA T-443 DE 15 DE JUNIO DE 2010
CONTENIDO:PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL. CUANDO EL JUEZ SE APARTE DE SU PROPIO PRECEDENTE O DEL RESUELTO POR SU SUPERIOR JERÁRQUICO CUANDO ANALIZA LOS MISMOS SUPUESTOS DE HECHO, Y NO PRESENTAN MOTIVOS RAZONABLES PARA JUSTIFICAR SU NUEVA POSICIÓN INCURRE EN VÍA DE HECHO.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL, INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS, REGLAS DE LA JURISPRUDENCIA, ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES
Sentencia T-443 de junio 15 de 2010
Ref.: expediente T-2494000
Acción de tutela instaurada por Mario Páez Guío contra el Tribunal Administrativo de Risaralda.
Bogotá D.C. quince de junio de dos mil diez.
El señor Mario Páez Guió interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda. El accionante sustenta su pretensión en los siguientes
1. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN practicó el 19 de abril de 2001 diligencia de registro al establecimiento de comercio del señor Mario Páez Guió, actor en el presente proceso de tutela (fl. 1).
2. Las pruebas encontradas en dicha operación de registro sirvieron como fundamento jurídico a, por lo menos, diez procesos tributarios en contra del actor (fl. 2).
3. Como consecuencia de los procesos instaurados, al señor Páez Guío le fueron impuestas sanciones por desconocimiento de las obligaciones a las que, de acuerdo con el estatuto tributario, estaba sometido en su actividad de comerciante (fl. 2).
4. Luego de agotada la vía gubernativa ante la DIAN, el autor instauró las respectivas demandas de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa (fl. 2).
5. Sostiene el actor que “una vez interpuestas las demandas en la vía judicial y habiendo aportado todos los elementos probatorios en cada uno de los procesos, defendiendo siempre la misma posición, los mismos argumentos jurídicos, las mismas razones, fundamentadas en la normatividad constitucional, tributaria y procedimental”, tanto el Juzgado Primero Administrativo de Pereira, como el Tribunal Administrativo de Risaralda fallaron ocho de los diez procesos en contra del actor (fl. 3 y 4).
6. Posteriormente, el Tribunal Administrativo, retomando la doctrina sostenida en el año 2004 respecto del mismo problema jurídico, modificó su posición, profiriendo una sentencia —la de 2 de mayo de 2008, rad. 2005-01087-01— en donde acogió las pretensiones del actor (fl. 6, 7, 8 y 9).
7. Esta última posición del tribunal se manifestó nuevamente en sentencia de 29 de enero de 2009, con de radicado 2005-00996-00 (fl. 16).
8. La diferencia entre las dos últimas sentencias y las ocho anteriores radica en la interpretación del artículo 706 del estatuto tributario. La mencionada disposición consagra
ART. 706.—Suspensión del término. El término para notificar el requerimiento especial se suspenderá:
También se suspenderá el término para la notificación del requerimiento especial, durante el mes siguiente a la notificación del emplazamiento para corregir. (negrilla ausente en texto original)
En las primeras sentencias el tribunal entendió que para que se presentara la suspensión del término a que hace referencia el artículo 706 bastaba con la notificación del auto que decretaba la inspección tributaria; en las dos últimas sentencias sostuvo que, además de la notificación del auto que decreta la inspección, era necesario que ésta se llevara a cabo o que, por lo menos, se llevaran a cabo las diligencias iniciales de la misma.
Si se acoge la primera posición el término en esos casos se habría suspendido y el requerimiento de la DIAN se había proferido en tiempo; si se acoge la segunda, el término nunca se habría suspendido y, por consiguiente, el requerimiento de la DIAN se habría proferido fuera del tiempo que el estatuto tributario garantiza, de manera que no tendrían fundamento jurídico las sanciones impuestas al señor Páez Guío por parte de la DIAN.
9. Las sentencias referidas en los hechos 6 y 7 fueron las dos últimas de ocho procesos con situaciones fácticas idénticas, que, adicionalmente, involucraron a las mismas partes.
Por lo anterior el señor Páez Guío solicita que le sea amparado su derecho al debido proceso, a la defensa y a la igualdad ante la ley y, en consecuencia, se dejen sin efecto las sentencias 2005-01088-01; 2006-00497-01; 2005-01056-00; 2005-01084-01; 2005-01085-01; 2005-01086-01; 2006-00498-01; y 2006-00499-01, proferidas por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de las cuales se denegaron las peticiones de nulidad y restablecimiento del derecho hechas por el apoderado del señor Páez Guío en contra de resoluciones expedidas por la DIAN.
La solicitud se funda en el supuesto desconocimiento del precedente judicial horizontal por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda al no declarar la nulidad de lo actuado en los procesos que finalizaron con las sentencias antes mencionadas, lo que configuraría un defecto fáctico (fl. 29), sustantivo (fl. 29 y 30), falta de motivación (fl. 31), la falta de acatamiento del precedente (fl. 31) y violación directa de la Constitución (fl. 33).
Respuesta del Tribunal Administrativo de Risaralda
Los dos magistrados del tribunal que dieron respuesta a la acción de tutela, doctores Carlos Arturo Jaramillo y Carlos Alberto Álvarez, sostuvieron que no debería concederse el amparo solicitado, por cuanto no se configura ninguna de las causales de procedibilidad de la acción de tutela.
En este sentido, luego de citar extensos apartes de algunas de las sentencias en que el tribunal manifestó su posición y resaltando los motivos que en las sentencias se contienen para justificar el cambio de parecer, finalizan su intervención concluyendo que:
“A la luz de los lineamientos referidos, consideramos que este tribunal no ha incurrido en vulneración de derecho alguno pues realizó un análisis juicioso del acervo probatorio arrimado al proceso, así como de las disposiciones aplicables al asunto debatido y de la jurisprudencia aplicable al caso, explicando de manera razonada los fundamentos del nuevo criterio jurídico aplicado, actuación que se enmarca en el concepto de autonomía judicial” (fl. 88).
Sostiene esta Dirección que la tutela contra decisiones judiciales afecta el principio de cosa juzgada, por lo que no debe aceptarse su interposición contra providencias judiciales (fl. 57).
Posteriormente argumenta que, en caso de que se quiera considerar las razones de fondo que presenta la tutela, no se configura una vía de hecho. El actor menciona la ocurrencia de diferentes defectos, pero al final su acusación se limita a la indebida aplicación del artículo 706 del estatuto tributario por considerar que en casos similares las autoridades judiciales habían hecho uso de esta figura constitucional (fl. 59).
Sin embargo, para el apoderado de la DIAN, no se demostró la vulneración de derecho fundamental alguno, como tampoco el desconocimiento de jurisprudencia de alguna alta Corte relacionada con el tema que se discute en las providencias tuteladas. Por esta razón no encuentran fundamento para que se tuviera que declarar la excepción de inconstitucionalidad (fl. 61).
Respuesta del Juzgado Primero Administrativo de Pereira
El juez Juan Carlos Hincapié Mejía, en su condición de Juez Primero Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, solicitó que se negaran las pretensiones del actor de tutela, por cuanto no cumple el requisito de inmediatez —ya que se interpone contra tutelas ejecutoriadas hace más dos años, (fl. 51); todas las sentencias del juzgado en que el actor se vio involucrado fueron iguales, pues fue el tribunal el que cambió la respuesta dada (fl. 51); no existe valoración irrazonable por parte del juzgado, ya que la misma sigue jurisprudencia del Consejo de Estado (fl. 52); y, en todo caso, respecto de estas sentencias el accionante contó con el recurso de apelación (fl. 52).
Concluye sosteniendo que la actividad hermenéutica del juez y del tribunal fue legítima y se enmarca dentro del criterio de autonomía judicial (fl. 55).
En sentencia de 5 de agosto de 2009 la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decidió rechazar la solicitud presentada por el señor Guío Páez argumentando que la acción de tutela y, en ese sentido, al juez constitucional no le compete cuestionar la labor interpretativa del juez de conocimiento cuando esta se encuentra debidamente sustentada; a esta conclusión se llega por el principio de independencia de las jurisdicciones, competencia de cada jurisdicción para conocer de determinados temas y seguridad jurídica (fl. 95 y 96).
Reiterando los argumentos de la demanda, el señor Páez Guío impugnó la decisión proferida por el juez de primera instancia.
La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado ratificó su posición respecto de la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando ésta se dirige a variar el sentido de fondo de la controversia dirimida, “porque aceptar tal pretensión implicaría desconocer los principios de cosa juzgada, de seguridad jurídica e incluso de independencia y autonomía de los jueces, consagrados en el artículo 228 de la Carta Política, y representaría la equivocación de admitir que en el lapso de 10 días es posible modificar el sentido de una decisión cuyo examen y conclusión reportó un estudio complejo llevado a cabo dentro de un término mucho mayor” (fl. 125).
Como acervo probatorio en el presente caso se adjuntaron fotocopias autenticas de las siguientes providencias
1. Sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Risaralda de 29 de enero de 2009, rad. 2005-0996-00 (fl. 1 cdno. de pruebas).
2. Sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Risaralda de 2 de mayo de 2008, rad. 2005-01087-01 (fl. 237 cdno. de pruebas).
3. Sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Risaralda de 13 de marzo de 2008, rad. 2005-01088-01 (fl. 294 cdno. de pruebas).
4. Sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Risaralda de 14 de febrero de 2008, rad. 2006-0497-01 (fl. 331 cdno. de pruebas).
5. Sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Risaralda de 21 de febrero de 2008, rad. 2005-01056-00 (fl. 54 cdno. de pruebas).
6. Sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Risaralda de 13 de marzo de 2008, rad. 2005-01084-01 (fl. 78 cdno. de pruebas).
7. Sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Risaralda de 31 de marzo de 2008, rad. 2005-01085-01 (fl. 146 cdno. de pruebas).
8. Sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Risaralda de 31 de marzo de 2008, rad. 2005-01086-01 (fl. 191 cdno. de pruebas).
9. Sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Risaralda de 8 de agosto de 2008, rad. 2006-00499-01 (fl. 402 cdno. de pruebas).
10. Sentencia de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Risaralda de 18 de septiembre de 2008, rad. 2006-0498-01 (fl. 346 cdno. de pruebas).
Corresponde a esta Sala proferir sentencia de revisión de la tutela impetrada por el señor Páez Guío contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, en donde el primero solita la cesación de efectos jurídicos de las sentencias expedidas por el segundo en los procesos 2005-01088-01; 2006-00497-01; 2005-01056-00; 2005-01084-01; 2005-01085-01; 2005-01086-01; 2006-00498-01; y 2006-00499-01. Apoya su petición en la supuesta ocurrencia de defectos sustantivo y fáctico, en la aplicación de una disposición inconstitucional y en la violación directa de la Constitución, por cuanto, en diez (10) procesos que de acuerdo al actor resuelven situaciones fácticas idénticas, el tribunal resolvió ocho (8) de ellos negando las pretensiones del actor y dos (2) accediendo a las mismas.
Tanto en primera, como en segunda instancia el Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por el actor. En primera instancia la Sección Cuarta de la honorable corporación basó su decisión en la improcedencia de acción de tutela contra providencias judiciales; en segunda instancia la Sección Quinta tuvo las mismas consideraciones.
El problema jurídico que plantea la acción interpuesta consiste en determinar si se vulneraron derechos fundamentales del actor por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda al defender dos interpretaciones distintas de la misma norma y, en consecuencia, resolver de forma diferente casos que presentaron identidad en la situación fáctica sometida a consideración, estando además involucradas las mismas partes.
Para dar solución al asunto que ahora se somete a consideración pasará la Sala a reiterar i. la jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii. posteriormente, hará referencia al carácter vinculante del precedente judicial; iii. desarrollará, brevemente, el significado que tiene la norma cuya interpretación varía en las sentencias del Tribunal Administrativo de Risaralda y, iv. finalmente, se dará solución al caso concreto.
La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene un carácter excepcional(1), está supeditada, entre otras cosas, a que los efectos de una decisión judicial vulneren o amenacen derechos fundamentales y a que no exista otro mecanismo judicial idóneo para proteger el derecho comprometido. Esta Corporación ha sentado una abundante jurisprudencia en torno a lo que en los primeros años fue llamado vía de hecho y que más recientemente ha experimentado una evolución terminológica hacia el concepto de causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela, en cuanto a la procedencia de esta acción constitucional para controvertir providencias judiciales (sent. y autos).
4. Vinculación del precedente judicial horizontal y vertical en el ordenamiento colombiano.
La fuerza vinculante de las sentencias, no sólo como providencias que resuelven un caso en concreto, sino como manifestación de interpretaciones del ordenamiento jurídico, ha sido un tema ampliamente abordado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Una de las primeras ocasiones en que se manifestó con total claridad la obligación de respeto a las decisiones anteriores —ya sean éstas proferidas por el propio juez o por su superior jerárquico— fue la sentencia SU-047 de 1999, en la cual la Corte abordó el tema de la siguiente manera:
“El respeto a los precedentes cumple funciones esenciales en los ordenamientos jurídicos, incluso en los sistemas de derecho legislado como el colombiano. Por ello, tal y como esta Corte lo ha señalado, todo tribunal, y en especial el juez constitucional, debe ser consistente con sus decisiones previas(3), al menos por cuatro razones de gran importancia constitucional. En primer término, por elementales consideraciones de seguridad jurídica y de coherencia del sistema jurídico, pues las normas, si se quiere que gobiernen la conducta de los seres humanos, deben tener un significado estable, por lo cual las decisiones de los jueces deben ser razonablemente previsibles. En segundo término, y directamente ligado a lo anterior, esta seguridad jurídica es básica para proteger la libertad ciudadana y permitir el desarrollo económico, ya que una caprichosa variación de los criterios de interpretación pone en riesgo la libertad individual, así como la estabilidad de los contratos y de las transacciones económicas, pues las personas quedan sometidas a los cambiantes criterios de los jueces, con lo cual difícilmente pueden programar autónomamente sus actividades. En tercer término, en virtud del principio de igualdad, puesto que no es justo que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez. Y, finalmente, como un mecanismo de control de la propia actividad judicial, pues el respeto al precedente impone a los jueces una mínima racionalidad y universalidad, ya que los obliga a decidir el problema que les es planteado de una manera que estarían dispuestos a aceptar en otro caso diferente pero que presente caracteres análogos. Por todo lo anterior, es natural que en un Estado de derecho, los ciudadanos esperen de sus jueces que sigan interpretando las normas de la misma manera, por lo cual resulta válido exigirle un respeto por sus decisiones previas”.
“Con todo, podría afirmarse que las decisiones de la Corte Suprema no vinculan a los jueces inferiores, pues se trata de autoridades judiciales que ejercen sus funciones de manera autónoma. Según tal interpretación, las decisiones de dicha Corporación no podrían ser consideradas “actos propios” de los jueces inferiores, y estos no estarían obligados a respetarlos. Ello no es así, pues la administración de justicia, y en general todo el funcionamiento de los órganos estatales está determinado por el tipo de Estado al que pertenecen. El artículo 1º de la Constitución establece que nuestro país es un “Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria”. Esta forma de organización implica la unidad del ordenamiento jurídico, que se vería desdibujada si se acepta que la autonomía judicial implica la facultad de interpretar el ordenamiento sin tener en cuenta la interpretación que haga la cabeza de la respectiva jurisdicción. La consagración constitucional de una estructura jurisdiccional que, aun cuando desconcentrada, es funcionalmente jerárquica, implica que, si bien los jueces tienen competencias específicas asignadas, dentro de la jerarquía habrá —en principio— un juez superior encargado de conocer las decisiones de los inferiores. En la justicia ordinaria dicha estructura tiene a la Corte Suprema en la cabeza, y eso significa que ella es la encargada de establecer la interpretación que se debe dar al ordenamiento dentro de su respectiva jurisdicción, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución”(4).
Aunque una interpretación sistemática obliga a concluir sobre la posibilidad de trasladar el análisis a la jurisdicción contencioso administrativa, y por tanto al acatamiento de los fallos proferidos por el Consejo de Estado, en la sentencia citada se hace la aclaración expresa en este sentido(5).
En este contexto, la jurisprudencia sostiene que el respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones (ordinaria, contencioso administrativa y constitucional) no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es un deber de obligatorio cumplimiento. A esta conclusión se ha llegado en consideración con, al menos, cinco razones que fueron recogidas en la sentencia T-766 de 2008 al consagrar
“i) el principio de igualdad que es vinculante a todas las autoridades e, incluso, a algunos particulares, exige que supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma manera y, por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica; ii) el principio de cosa juzgada otorga a los destinatarios de las decisiones jurídicas seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es cierto el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza razonable sobre la decisión; iii) La autonomía judicial no puede desconocer la naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado de Derecho; iv) Los principios de buena fe y confianza legítima imponen a la administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y iv) por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior. De hecho, como lo advirtió la Corte, ‘el respeto al precedente es al derecho lo que el principio de universalización y el imperativo categórico son a la ética, puesto que es buen juez aquel que dicta una decisión que estaría dispuesto a suscribir en otro supuesto diferente que presente caracteres análogos’(6)”(7).
Ahora bien, como lo ha advertido esta corporación en reiteradas oportunidades(8), el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración del juez. Así, el precedente se relaciona directamente con la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, que en palabras de la Sala Plena en la sentencia SU-047 de 1999 fue definida como
“La ratio dedicendi es la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva. En cambio constituye un mero dictum, toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no es necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o menos incidentales en la argumentación del funcionario”.
De esta forma puede decirse que la ratio decidendi “i) corresponde a la regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina a través del problema jurídico que analiza la Corte en relación con los hechos del caso concreto y iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella”(9). De esta forma la correcta utilización del precedente judicial implica que:
“Un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”(10).
Sin embargo, este apego a las decisiones anteriormente proferidas no debe entenderse como un principio de carácter absoluto en la administración de justicia, pues no se trata de petrificar la interpretación judicial ni de convertir el criterio de autoridad en el único posible para resolver un asunto concreto, simplemente se busca armonizar y salvaguardar los principios constitucionales que subyacen a la defensa del precedente. En este sentido se ha manifestado.
“El respeto al precedente es entonces esencial en un Estado de derecho; sin embargo, también es claro que este principio no debe ser sacralizado, puesto que no sólo puede petrificar el ordenamiento jurídico sino que, además, podría provocar inaceptables injusticias en la decisión de un caso. Así, las eventuales equivocaciones del pasado no tienen por qué ser la justificación de inaceptables equivocaciones en el presente y en el futuro. O, en otros eventos, una doctrina jurídica o una interpretación de ciertas normas puede haber sido útil y adecuada para resolver ciertos conflictos en un determinado momento pero su aplicación puede provocar consecuencias inesperadas e inaceptables en casos similares, pero en otro contexto histórico, por lo cual en tal evento resulta irrazonable adherir a la vieja hermenéutica. Es entonces necesario aceptar que todo sistema jurídico se estructura en torno a una tensión permanente entre la búsqueda de la seguridad jurídica —que implica unos jueces respetuosos de los precedentes— y la realización de la justicia material del caso concreto —que implica que los jueces tengan capacidad de actualizar las normas a las situaciones nuevas—”(11). (negrilla ausente en texto original)
“En conclusión, y de manera general, para efectos de separarse del precedente horizontal o vertical, son necesarios entonces, dos elementos básicos: i) referirse al precedente anterior y ii) ofrecer un argumento suficiente para el abandono o cambio si en un caso se pretende fallar en un sentido contrario al anterior en situaciones fácticas similares, a fin de conjurar la arbitrariedad y asegurar el respeto al principio de igualdad”(12).
Conforme a lo expuesto en precedencia, en caso de que el funcionario judicial se aparte de su propio precedente o del resuelto por su superior jerárquico, ya sea porque omite hacer referencia a ellos o porque no presenta motivos razonables y suficientes para justificar su nueva posición, la consecuencia no es otra que la violación de los derechos a la igualdad y al debido proceso, lo que da lugar a la protección mediante acción de tutela(13). Dicho de otro modo, cuando un juez no aplica la misma razón de derecho ni llega a la misma conclusión jurídica cuando analiza los mismos supuestos de hecho, incurre en una vía de hecho que puede ser superada por medio de la acción de tutela.
5. Significado y alcance de la ampliación del término para realizar el requerimiento especial previsto en el artículo 706 del estatuto tributario.
Un aspecto ineludible para la Sala antes de acometer la solución del presente caso será determinar cuál es el significado de la disposición que, de acuerdo con el actor, fue erróneamente aplicada por el Tribunal de Risaralda.
La redacción de esta disposición ha dado lugar a dos posibilidades interpretativas que, generando dudas en su aplicación, han sido debidamente aclaradas por el órgano de cierre de la jurisdicción natural, es decir, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. La primera, respecto del momento a partir del cual se entiende suspendido el término para realizar el requerimiento especial; y la segunda, respecto de qué requisitos se necesitan para que, efectivamente, se lleve a cabo la suspensión del término para presentar el requerimiento especial.
La primera cuestión, es decir, el momento en que inicia la suspensión del término para el requerimiento especial, ha sido resuelta por la Sección Cuarta del Consejo de Estado de la siguiente manera
“De otra parte, respecto de la disposición en comento y frente a la inspección tributaria, esta corporación en reiteradas oportunidades ha señalado que ante la claridad del texto de la disposición no cabe interpretación distinta a la de que el término de notificación del requerimiento especial se suspende “a partir de la fecha de la notificación del auto que la decrete” por un lapso fijo de 3 meses, no prorrogable pero tampoco sujeto a disminución.
Así las cosas, la Sala advierte que el argumento de la parte apelante según el cual la inspección tributaria suspende el término de notificación del requerimiento especial cuando comienza la práctica de la diligencia, corresponde a la aplicación del artículo 706 estatuto tributario(14), antes de su modificación por la Ley 223 de 1995, la cual empezó a regir el 20 de diciembre del mismo año por tratarse de una norma de procedimiento cuya aplicación es inmediata de conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 y que por tal motivo no puede ser tenida en cuenta para la época de los hechos aquí analizados”(15).
Con relación a la segunda cuestión, es decir, lo que se requiere para que dicha suspensión tenga lugar, la misma sección Cuarta del Consejo de estado ha manifestado
“Ahora bien, en relación con el artículo 706 estatuto tributario aplicable al caso, la Sala ha sentado el criterio que no es la simple notificación del auto que ordena la inspección tributaria la que permite que opere la mencionada suspensión, pues es necesario que la práctica de la prueba sea real, es decir que durante el término en cuestión los funcionarios comisionados efectivamente realicen el levantamiento de al menos una diligencia acorde con lo establecido en el artículo 779 estatuto tributario(16)”(17).
Respecto del tema que ahora interesa, cabe resaltar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido como condición para que tenga lugar la suspensión del término con que cuenta la DIAN para realizar el requerimiento especial que, dentro de los tres meses que prosiguen a la notificación del auto que decreta la inspección tributaria, se lleve a cabo, por lo menos, la práctica de una diligencia en desarrollo de dicha inspección. Contrario sensu, si las diligencias para el cumplimiento de la inspección tributaria se llevan tienen lugar con posterioridad a los tres meses que siguieron a la notificación del auto que la decreta, la competencia de la DIAN para su realización no se ve afectada, aunque ya no se dará la suspensión de los términos prevista por el artículo 706 del estatuto tributario; de esta forma, las pruebas que en ella se recauden podrán tenerse en cuenta al momento de determinar las razones para la decisión que se deba tomar, aunque el término para el requerimiento será el inicialmente previsto por el artículo 705 del estatuto tributario.
En el presente caso la Corte resuelve la acción de tutela interpuesta por el señor Páez Guío en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda.
El actor solicita sean declaradas nulas ocho sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Risaralda(18); la razón para ello es que en dos sentencias posteriores a estas —la 2005-00996-00 y la 2005-1087-01—, que resolvían situaciones fácticas idénticas entre las mismas partes, se dio una respuesta radicalmente opuesta por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda a una situación fáctica idéntica. En las ocho primeras se denegaron las pretensiones del actor, mientras que en las dos últimas se accedió a su protección y se anularon las resoluciones de la DIAN que lo sancionaban fiscalmente.
Lo primero que entra a analizar la Corte son las condiciones generales de procedibilidad, es decir, el agotamiento de los recursos ordinarios y el requisito de la inmediatez.
Respecto del primer requisito existe prueba en el expediente que en cada uno de los ocho casos contra los cuales se interpone la tutela se agotó el recurso de que disponía el actor, es decir, el recurso de apelación(19). Debe anotarse que la sentencia correspondiente al radicado 2005-00996-00, de 29 de enero de 2009, es una decisión que el Tribunal Administrativo de Risaralda toma en primera instancia, de acuerdo con el numeral 2º del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo (fl. 12), de la cual no se conoce si fue apelada o no. Debe aclarar la Corte que esta situación no representa incumplimiento del requisito por parte del actor de tutela, pues su acción no se dirige contra esta providencia, sino que, simplemente, la utiliza de referente para señalar una posible vulneración de derechos en providencias anteriores, respecto de las que no tenía otro recurso que agotar. Adicionalmente, debe notarse que el recurso de apelación contra la sentencia 2005-00996-00 resultaría inane para resolver aspecto alguno de los que se señalan como vulneradores de derechos fundamentales, ya que éstos se concretan en sentencias distintas que no podrían ser modificadas por los efectos del recurso de apelación. Por lo hasta ahora anotado la Sala concluye que en el presente caso se agotaron los recursos ordinarios con que contaba el actor respecto de las providencias que controvierte, cumpliendo con el requisito exigido para la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales.
Igualmente, en el presente caso se cumple el requisito de inmediatez, pues la última sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda data del 29 de enero de 2009 y notificada el día 2 de febrero del mismo año, siendo interpuesta la acción de tutela el día 13 del mes de julio del mismo año, es decir, tan sólo seis meses después del último fallo. Así, en cuanto la argumentación del actor parte de la vulneración al principio de igualdad, debe entenderse que para su sustento era necesario que todos los procesos en que se debatían los mismos hechos entre las mismas partes fueran fallados, de manera que, aunque se pide la anulación de sentencias ejecutoriadas con más de un año de antelación respecto de la fecha de interposición de la acción de tutela, la sentencia 29 de enero de 2009 resulta parámetro sine qua non para el planteamiento del caso.
Resalta la Corte que el único argumento por el que la acción de tutela resulta procedente en este caso es el de la igualdad entre los fallos proferidos por el tribunal; otro tipo de razones, que se basen en errores de las sentencias individualmente consideradas no podrían ser estudiadas por el juez de tutela en razón a que no se cumpliría con el requisito de la inmediatez, ya que los mismos debieron haber sido alegados en el momento en que fueron conocidos por el actor de tutela.
Habiendo examinado los requisitos de procedibilidad exigidos por la Constitución y la jurisprudencia, y concluyendo su cumplimiento para el caso en concreto, entra la Sala a conocer del asunto en cuestión.
Al conocer de fondo el asunto sometido a su consideración la Sala concluye que se debe negar el amparo solicitado al juez de tutela.
En efecto, el actor de tutela sostiene que se vulneró el principio de igualdad y, por consiguiente, el acceso a la administración de justicia por cuanto el tribunal falló dos casos de forma diferente a los ocho restantes.
Lo primero que debe decirse es que no todos los casos resuelven situaciones fácticas iguales o análogas entre el actor y la DIAN. De las consideraciones de esta acción de tutela deben excluirse los casos que corresponden a los números de radicado 2006-0497-01 de 14 de febrero de 2008 y 2006-00499-01 de 8 de agosto de 2008, pues en ellos no se hace referencia alguna a la forma en que debe entenderse el artículo 706 del estatuto tributario, de manera que la conclusión que sobre ese aspecto se obtenga no afectará en modo alguno la validez de los mismos. Igualmente, éstos no constituyen precedente respecto de ninguna de las restantes sentencias, por lo que, contrario a lo que sostiene el actor, no se encuentra razón que justifique su consideración en el presente caso.
Respecto de las seis providencias restantes y del problema jurídico en general, la Corte resalta que en el presente caso la argumentación del actor no muestra un desconocimiento del precedente, por cuanto el actor no pretende que providencia alguna sea solucionada tomando como referencia una anterior; el actor solicita que las últimas dos providencias sean el parámetro de referencia de las seis anteriores en que se debatieron idénticos hechos, para que en estas seis providencias se resuelva el problema jurídico de la forma en que fue resuelto en las dos últimas.
En el acápite dedicado al precedente, la Corte resaltó en varias ocasiones que éste se constituye a partir de casos resueltos en el pasado, los cuales vinculan a los jueces y tribunales en el sentido en que constituyen parámetros de solución al momento de resolver problemas idénticos o análogos. Es decir, el precedente judicial vincula a los jueces al momento de resolver casos futuros o, lo que es lo mismo, los jueces están vinculados por los casos pasados que ellos mismos o su superior jerárquico hayan resuelto. Contrario sensu, no es posible entender que el precedente consiste en la necesidad de modificar fallos ejecutoriados con base en el cambio de criterio judicial que se presente en un caso posterior. Este no es el entendimiento que debe darse a la figura del precedente judicial. En otras palabras, no existe, como tal, un derecho a que se modifiquen casos pasados porque en casos presentes se otorga una solución distinta y más beneficiosa para el actor que la prevista en las providencias decididas en el pasado.
Un entendimiento en tal sentido niega por completo uno de los valores más importantes de la idea de precedente judicial: la seguridad jurídica. Dejaría de existir seguridad jurídica en las decisiones judiciales que se encontraran ejecutoriadas, si se entendiera que su permanencia está sujeta a que en el futuro no se cambie dicha posición jurisprudencial, pues de presentarse dicho cambio las causas en ellas resueltas podrían ser nuevamente objeto de controversia en sede de tutela.
Una solución así claramente excede el ámbito del juez de tutela y, como se anotó, contraría uno de los pilares fundamentales de la administración de justicia: la seguridad jurídica.
En el presente caso más que un desconocimiento del precedente, lo que se presentó fue una corrección en su jurisprudencia por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda, que acogió la de su superior jerárquico —el Consejo de Estado— en lo relativo a la suspensión del término prevista en el artículo 706 del estatuto tributario, lo que trajo como consecuencia que los casos fallados a partir de este cambio de visión fueran favorables al entonces accionante y ahora tutelante. Adicionalmente, debe recordarse que el propio Tribunal explica claramente los fundamentos de dicho cambio y la razón por la cual lo hace en ese momento, lo que muestra que su decisión es la simple concreción de la posibilidad reconocida por la Corte y basada en el principio constitucional de autonomía judicial, consistente en el alejamiento del precedente horizontal(20), esta vez justificada en el acatamiento del precedente vertical. Al respecto manifestó el tribunal en la sentencia de 29 de enero de 2009, que reitera lo expresado en la sentencia de 2 de mayo de 2008,
“Es pertinente señalar que esta corporación, acogiendo el precedente jurisprudencial marcado por el pronunciamiento reiterado y consolidado por parte del Consejo de Estado, venía considerando que el momento en que se había notificado el requerimiento especial aún no se encontraba en firme la declaración tributaria por cuanto el término se suspendía por tres meses contados a partir de la notificación del auto que decretara la inspección tributaria, siempre y cuando la diligencia efectivamente se practicara dentro de eses tres meses de suspensión previstos en el inciso segundo del artículo 706 del estatuto tributario, según la interpretación sistemática de dicha norma en concordancia con el artículo 779 ibídem.
No obstante, más allá de la interpretación legal de dicha norma, este Tribunal recogió la tesis anterior y consideró, a partir de la sentencia del 2 de mayo de 2008, radicación 66001-23-31-001-2005-01087-01 (D. 52/2008), Nulidad y Restablecimiento del Derecho, demandante: Mario Páez Guío, magistrada ponente: Dufay Carvajal Castañeda, que dicha norma es contraria a la Constitución Nacional, declarando, a partir de aquella, la inaplicabilidad del inciso segundo del artículo 706 del estatuto tributario que dispone que ‘Cuando se practique inspección tributaria de oficio, por el término de tres meses contados a partir de la notificación del auto que la decrete’” (fl. 21 y 22 cdno. de pruebas).
En contra de la decisión de la Corte podría decirse que, si bien es cierto que en el presente caso no se vulnera el precedente horizontal, sí tuvo lugar un desconocimiento del precedente vertical; en efecto, tanto en la sentencia del Consejo de Estado que se citó en la consideración número 5, como en apartes de la sentencia de 2 de mayo de 2008-2005-0108701— del Tribunal de Risaralda (fls. 247, 248, 249, 250 y 251 del cuaderno de pruebas), se confirma que el Consejo de Estado ha sostenido la misma interpretación, por lo menos, desde el año 2004, de manera que para el momento en que fueron proferidas las seis sentencias ahora acusadas ya existía un precedente contrario a la posición sostenida por el tribunal y favorable al actor.
Esto es cierto. Sin embargo, este hecho debió ser alegado por el actor en un momento cercano a aquel en el que fue proferida cada una de dichas decisiones, lo cual no ocurrió, perdiéndose la oportunidad de que la jurisdicción constitucional estudiara la posible vulneración de sus derechos fundamentales en razón del desconocimiento del precedente del Consejo de Estado existente para ese momento. No podría la Corte Constitucional en esta oportunidad entrar a conocer de esta eventual vulneración, pues estaría obviando el cumplimiento de una causal general de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales: la inmediatez.
De este modo, queda claro que conceder el amparo ahora solicitado implicaría la negación del principio de seguridad jurídica o la no exigencia del requisito de la inmediatez, constituyendo, cualquiera de las dos consecuencias, un exceso para el ámbito competencial reconocido al juez de tutela.
Con base en los anteriores argumentos esta Sala confirmará, por las razones ahora expuestas, el fallo de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
1. CONFIRMAR la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
(1) Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992.
(2) Así, en fecha reciente, sostuvo esta Corporación: “en los últimos años se ha venido presentando una evolución de la jurisprudencia constitucional acerca de las situaciones que hacen viable la acción de tutela contra providencias judiciales. Este desarrollo ha llevado a concluir que las sentencias judiciales pueden ser atacadas mediante la acción de tutela por causa de otros defectos adicionales, y que, dado que esos nuevos defectos no implican que la sentencia sea necesariamente una “violación flagrante y grosera de la Constitución”, es más adecuado utilizar el concepto de “causales genéricas de procedibilidad de la acción” que el de “vía de hecho””, sentencia T-774 de 2004.
(3) Ver, por ejemplo, entres otras, las sentencias T-13 de 1995 y C-400 de 1998.
(4) Sentencia C-836 de 2001.
(5) En palabras de la Sala Plena de la Corte Constitucional en la propia sentencia C-836 de 2001,
“Desde un punto de vista orgánico, es necesario tener en cuenta que para el año de 1896, la Corte Suprema de Justicia era la cabeza única de la jurisdicción y que, a pesar de que el Consejo de Estado también contaba con un fundamento constitucional como cabeza de la justicia contencioso administrativa, el ejercicio de esta competencia estaba supeditado constitucionalmente a que la ley estableciera dicha jurisdicción. Posteriormente, en 1905, el Acto Legislativo 10 suprimió el Consejo de Estado, sin que jamás hubiera ejercido su función jurisdiccional. No fue sino hasta el año de 1910, mediante el Acto Legislativo 3, desarrollado por la Ley 130 de 1913, que se dispuso la creación de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, restableciéndose el Consejo de Estado a través del Acto Legislativo 1 de 1914. Fue sólo hasta entonces que se estableció en nuestro país la dualidad de organizaciones jurisdiccionales.
“En la medida en que el Consejo de Estado carecía legalmente de funciones jurisdiccionales en el momento en que fueron expedidas las normas que crearon la doctrina legal y la doctrina probable, estas dos instituciones, y los grados de autonomía que conferían, resultaban aplicables a toda la actividad judicial. Con todo, la regulación actual de los procedimientos judiciales ante las diversas jurisdicciones y de las facultades de los jueces pertenecientes a cada una de ellas son independientes. A pesar de ello, y sin desconocer que la autonomía judicial varía dependiendo de la jurisdicción y de la especialidad funcional, el análisis general de dicha prerrogativa es predicable de los jueces que integran la administración de justicia, tanto los que corresponden a la denominada jurisdicción ordinaria, como a los que pertenecen a la justicia administrativa y constitucional”. (negrilla ausente en texto original).
(8) En este sentido, entre muchas otras, pueden verse las sentencias SU-049 de 1999, SU-1720 de 2000, C-252 de 2001, T-468 de 2003, T-292 de 2006 y C-820 de 2006.
(10) Sentencia T-158 de 2006.
(11) Sentencia SU-047 de 1999.
(12) Sentencia T-698 de 2004.
(13) Sentencia T-117 de 2007.
(14) El artículo 706 estatuto tributarioantes de ser modificado por la Ley 223 de 1995 disponía: “Suspensión del término. Cuando se practique inspección tributaria, el término para practicar requerimiento especial se suspenderá mientras dure la inspección, cuando esta se practique a solicitud del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, y hasta por tres (3) meses cuando se practique de oficio. (...)”.
(15) Sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 26 de marzo de 2009, radicación: 08001-23-31-000-2005-01800-01 (16727).
(16) Sentencias de 18 de abril del 2004. Expediente 12635, C.P. Ligia López Díaz, 3 de marzo del 2005. Expediente 13978, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, junio 29 del 2006. Expediente 15604, C.P. María Inés Ortiz Barbosa y de 17 de abril del 2008, Expediente 15421, C.P. Héctor J. Romero Díaz, entre otros.
(17) Sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta de veintiséis (26) de marzo de 2009, número de radicación: 08001-23-31-000-2005-01800-01 (16727).
(18) Las mencionadas sentencias son las que corresponden a los siguientes números de radicado 2005-01088-01; 2006-00497-01; 2005-01056-00; 2005-01084-01; 2005-01085-01; 2005-01086-01; 2006-00498-01; y 2006-00499-01.
(19) Sentencia 2005-01088-01 folio 300 y ss.; Sentencia 2006-00497-01 folio 331; sentencia 2005-01056-00 folio 54; sentencia 2005-01084-01 folio 78; sentencia 2005-01085-01 folio 146; sentencia 2005-01086-01 folio 191; sentencia 2006-00498-01 folio 346; y sentencia 2006-00499-01 folio 402.
(20) En este sentido se manifestó en la sentencia SU-047 de 1999, antes citada, manifestó
“El respeto al precedente es entonces esencial en un Estado de derecho; sin embargo, también es claro que este principio no debe ser sacralizado, puesto que no sólo puede petrificar el ordenamiento jurídico sino que, además, podría provocar inaceptables injusticias en la decisión de un caso. Así, las eventuales equivocaciones del pasado no tienen por qué ser la justificación de inaceptables equivocaciones en el presente y en el futuro” (negrilla ausente en texto original).