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Timestamp: 2018-12-12 14:04:07
Document Index: 83987996

Matched Legal Cases: ['§ 13', 'Art. 1', '§ 3', '§ 1', '§ 2', '§ 4', '§ 4', '§ 5', '§ 5', '§ 11', '§ 11', '§ 11', '§ 16', '§ 45', 'Art. 267', 'Art. 101', 'Art. 267', 'Art. 101', 'Art. 267', 'Art. 267', 'Art. 101', 'Art. 108', 'Art. 1', 'Art. 4']

Der Rundfunkbeitrag vor dem Bundesverfassungsgericht | Rechtslupe ")}}return a.proceed()});scriptParent=document.getElementsByTagName("script")[0].parentNode;if(scriptParent.tagName.toLowerCase!=="head"){head=document.getElementsByTagName("head")[0];aop_around(head,"insertBefore");aop_around(head,"appendChild")}aop_around(scriptParent,"insertBefore");aop_around(scriptParent,"appendChild");var a2a_config=a2a_config||{};a2a_config.no_3p=1;var addthis_config={data_use_cookies:false};var _gaq=_gaq||[];_gaq.push(["_gat._anonymizeIp"])}
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20. Juli 2018 | Im Brennpunkt, Verwaltungsrecht
Geschätzte Lesezeit: 61 Minuten
Die Landesgesetzgeber durften die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich an das Innehaben von Wohnungen in der Annahme anknüpfen, das Programmangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks werde typischerweise in der Wohnung in Anspruch genommen. Auf das Vorhandensein von Empfangsgeräten oder einen Nutzungswillen kommt es nicht an. Die Nutzungsmöglichkeit zu betrieblichen Zwecken rechtfertigt die gesonderte Inanspruchnahme von Inhabern von Betriebsstätten und von nicht ausschließlich zu privaten Zwecken genutzten Kraftfahrzeugen zusätzlich zur Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich.
Der öffentlich-rechtliche Rundfunk finanziert sich neben Einnahmen aus Rundfunkwerbung und sonstigen Einnahmen vorrangig aus dem Rundfunkbeitrag (§ 13 Satz 1 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien vom 31.08.1991, zuletzt geändert durch Art. 1 des Einundzwanzigsten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge vom 05.12 2017 – Rundfunkstaatsvertrag – RStV). Durch den Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag wurde die nach dem Rundfunkgebührenstaatsvertrag vorgesehene “Rundfunkgebühr” durch einen “Rundfunkbeitrag” ersetzt. Im Laufe des Jahres 2011 stimmten sämtliche Landesparlamente dem Änderungsstaatsvertrag zu. Die wesentlichen Regelungen traten jeweils am 1.01.2013 in Kraft.
Das Grundgesetz kennt keine Legaldefinition der Steuer. Das Bundesverfassungsgericht geht allerdings seit jeher davon aus, dass das Grundgesetz für den Begriff “Steuer” an die Definition in § 3 Abs. 1 AO anknüpft15. Danach sind Steuern “Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft”. Kennzeichnend für eine Steuer ist somit, dass sie ohne individuelle Gegenleistung und unabhängig von einem bestimmten Zweck (“voraussetzungslos”) zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben wird16. Ihre Höhe ist nicht durch die mit ihnen finanzierten staatlichen Aufgaben begrenzt17. Zweckbindungen des Aufkommens aus einer Steuer sind allerdings grundsätzlich zulässig, es handelt sich dann um sogenannte Zwecksteuern18. Die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben, zu deren Finanzierung Zwecksteuern dienen, hat aber nicht den Charakter einer Gegenleistung der Abgabeberechtigten zugunsten der Abgabepflichtigen; die Zweckbindung beruht auf einer gleichzeitigen Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers über die Verwendung des Steueraufkommens. Der Kreis der Abgabepflichtigen knüpft darum bei den Zwecksteuern nicht an solche Personen an, die einen wirtschaftlichen Vorteil aus dem öffentlichen Vorhaben ziehen19.
Auch wenn die mediale Grundversorgung durch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten32 als “eine Art informationeller Daseinsvorsorge für die Gesamtbevölkerung” verstanden wird33, steht dies der Erhebung von Beiträgen nicht entgegen. Auch wenn Rundfunk von fast allen Personen empfangen werden kann und die Abgabe deshalb von einer Vielzahl von Abgabepflichtigen entrichtet werden muss, verliert sie nicht den Charakter einer Sonderlast und eines Beitrags und wird damit nicht zur Steuer. Denn sie wird für die jeweils individualisierbare Möglichkeit des Rundfunkempfangs durch die einzelne Person erhoben; in Ausnutzung dieser Möglichkeit individualisiert sich der konkrete Empfang bei jedem einzelnen Nutzer.
Die Verknüpfung der finanziellen Belastung mit dem Zweck der Abgabe und mit einer öffentlichen Leistung ist im gesetzlichen Tatbestand hinreichend verankert. Aus § 1 RBStV ergibt sich die Bezugnahme auf die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als Zweck des Rundfunkbeitrags. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 RStV ist Rundfunk die Veranstaltung und Verbreitung von Angeboten in Bewegtbild und Ton. Zudem nennt die Begründung des Gesetzesentwurfs die “Möglichkeit der Nutzung” und die “Empfangsmöglichkeit” des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als Belastungsgrund34. Weiterhin soll im privaten Bereich ein zur Befreiung führender besonderer Härtefall nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV vorliegen, wenn es einem Rundfunkbeitragsschuldner objektiv unmöglich ist, Rundfunk zu empfangen35, wenn also die Möglichkeit zur Nutzung objektiv ausgeschlossen ist; dementsprechend sind nach § 4 Abs. 1 Nr. 10 RBStV taubblinde Menschen vom Rundfunkbeitrag befreit. Im nicht privaten Bereich gilt Entsprechendes, wenn die Betriebsstätte mindestens drei zusammenhängende volle Kalendermonate vorübergehend stillgelegt (§ 5 Abs. 4 Satz 1 RBStV) oder wenn in einer Betriebsstätte kein Arbeitsplatz eingerichtet ist (§ 5 Abs. 5 Nr. 2 RBStV). Schließlich handelte es sich bereits bei der früheren Rundfunkgebühr um eine gegenleistungsbezogene Abgabe und nicht um eine Steuer36. Mit der Einführung des Rundfunkbeitrags wollten die Gesetzgeber daran erkennbar nichts ändern, sondern lediglich die Defizite der früheren Rundfunkgebühr im Hinblick auf deren Anknüpfung an das Bereithalten eines Empfangsgeräts vermeiden37.
Allerdings liegt der individuelle Vorteil noch nicht darin, dass “der öffentlich-rechtliche Rundfunk der gesamten Gesellschaft nutzt” und in besonderem Maße die Grundlagen der Informationsgesellschaft fördert und “einen wichtigen Beitrag zur Integration und Teilhabe an demokratischen, kulturellen und wirtschaftlichen Prozessen” leistet64. Der Rundfunkbeitrag stellte dann eine nicht durch Vorzugslasten finanzierbare “Demokratieabgabe” dar. Ein solcher gesamtgesellschaftlicher Vorteil schafft jedoch keinen individuellen Vorteil, der im Hinblick auf die zusätzliche Belastung neben den Steuern geeignet wäre, der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen Rechnung zu tragen. Die Erhebung einer Vorzugslast ist vielmehr nur dann sachlich gerechtfertigt, wenn die Abgabepflichtigen aus der staatlichen Leistung einen besonderen Nutzen ziehen oder ziehen können46. Eine medienbedingte oder mediengestützte Informationskultur verschafft zwar einen allgemeinen und auf die Gesamtbevölkerung bezogenen Nutzen65. Ein gesamtgesellschaftlicher Nutzen begründet aber keinen individuellen Vorteil im abgabenrechtlichen Sinne, sondern kommt solchen Vorteilen gleich, die auch mit steuerlich finanzierten staatlichen Leistungen einhergehen.
Dieses Leistungsangebot wird durch die Entwicklung der Kommunikationstechnologie und insbesondere die Informationsverbreitung über das Internet weiterhin nicht infrage gestellt75. Allein der Umstand eines verbreiterten Angebots privaten Rundfunks und einer Anbietervielfalt führt für sich noch nicht zu Qualität und Vielfalt im Rundfunk. Die Digitalisierung der Medien und insbesondere die Netz- und Plattformökonomie des Internet einschließlich der sozialen Netzwerke begünstigen – im Gegenteil – Konzentrations- und Monopolisierungstendenzen bei Anbietern, Verbreitern und Vermittlern von Inhalten. Sind Angebote zum größten Teil werbefinanziert, fördern sie den publizistischen Wettbewerb nicht unbedingt; auch im Internet können die für die Werbewirtschaft interessanten größeren Reichweiten nur mit den massenattraktiven Programmen erreicht werden. Hinzu kommt die Gefahr, dass – auch mit Hilfe von Algorithmen – Inhalte gezielt auf Interessen und Neigungen der Nutzerinnen und Nutzer zugeschnitten werden, was wiederum zur Verstärkung gleichgerichteter Meinungen führt. Solche Angebote sind nicht auf Meinungsvielfalt gerichtet, sondern werden durch einseitige Interessen oder die wirtschaftliche Rationalität eines Geschäftsmodells bestimmt, nämlich die Verweildauer der Nutzer auf den Seiten möglichst zu maximieren und dadurch den Werbewert der Plattform für die Kunden zu erhöhen. Insoweit sind auch Ergebnisse in Suchmaschinen vorgefiltert und teils werbefinanziert, teils von “Klickzahlen” abhängig. Zudem treten verstärkt nicht-publizistische Anbieter ohne journalistische Zwischenaufbereitung auf.
Ein Missverhältnis zwischen gebotener Leistung und Beitragshöhe besteht nicht. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk bietet ein Programm an, das so auf dem freien Markt nicht erhältlich ist. Das Angebot umfasst gegenwärtig zehn bundesweite Fernsehprogramme von ARD und ZDF in Form von Voll, Spartenprogrammen und Programmen als Zusatzangeboten, neun “Dritte Fernsehprogramme” sowie ein Bildungsprogramm (vgl. § 11b RStV). Im Bereich Hörfunk werden derzeit insgesamt 67 Programme angeboten (vgl. § 11c RStV; 21. KEF-Bericht, Tz. 39). Hinzu kommen zahlreiche Telemedienangebote (vgl. § 11d RStV). Der öffentlich-rechtliche Rundfunk beschränkt sich auf einen minimalen Teil an Werbung (vgl. § 16 Abs. 1 RStV: durchschnittlich 20 Minuten werktäglich). Privater Rundfunk hingegen geht mit der Zulassung deutlich gesteigerter Werbefinanzierung einher (vgl. § 45 Abs. 1 RStV: 20 % je Stunde). Entgeltpflichtige Vollprogramme kosten deutlich mehr, andere entgeltpflichtige Programme hingegen erfassen lediglich Sparten und bieten nur einen Ausschnitt aus dem Leistungsspektrum des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Vor diesem Hintergrund steht dem Rundfunkbeitrag auch bei Belastung mit der vollen Höhe des Rundfunkbeitrags eine äquivalente Leistung gegenüber.
Diese Grundsätze gelten auch für die unionsrechtliche Zuständigkeitsvorschrift des Art. 267 Abs. 3 AEUV. Daher stellt nicht jede Verletzung der unionsrechtlichen Vorlagepflicht zugleich einen Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG dar142. Das Bundesverfassungsgericht überprüft nur, ob die Auslegung und Anwendung der Zuständigkeitsregel des Art. 267 Abs. 3 AEUV bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz bestimmenden Gedanken nicht mehr verständlich erscheint und offensichtlich unhaltbar ist143. Dabei kommt es für die Prüfung einer Verletzung von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG nicht in erster Linie auf die Vertretbarkeit der fachgerichtlichen Auslegung des für den Streitfall maßgeblichen materiellen Unionsrechts an, sondern auf die Vertretbarkeit der Handhabung der Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV144. Durch die zurückgenommene verfassungsrechtliche Prüfung behalten die Fachgerichte bei der Auslegung und Anwendung von Unionsrecht einen Spielraum eigener Einschätzung und Beurteilung, der demjenigen bei der Handhabung einfachrechtlicher Bestimmungen der deutschen Rechtsordnung entspricht. Das Bundesverfassungsgericht wacht allein über die Einhaltung der Grenzen dieses Spielraums. Ein “oberstes Vorlagenkontrollgericht” ist es nicht145.
Demnach wird die Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV in den Fällen offensichtlich unhaltbar gehandhabt, in denen ein letztinstanzliches Hauptsachegericht eine Vorlage trotz der – seiner Auffassung nach bestehenden – Entscheidungserheblichkeit einer unionsrechtlichen Frage überhaupt nicht in Erwägung zieht, obwohl es selbst Zweifel hinsichtlich der richtigen Beantwortung der Frage hegt und das Unionsrecht somit eigenständig fortbildet (grundsätzliche Verkennung der Vorlagepflicht)146. Gleiches gilt in den Fällen, in denen das letztinstanzliche Hauptsachegericht in seiner Entscheidung bewusst von der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu entscheidungserheblichen Fragen abweicht und gleichwohl nicht oder nicht neuerlich vorlegt (bewusstes Abweichen ohne Vorlagebereitschaft)147. Liegt zu einer entscheidungserheblichen Frage des Unionsrechts einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union noch nicht vor oder hat eine vorliegende Rechtsprechung die entscheidungserhebliche Frage möglicherweise noch nicht erschöpfend beantwortet oder erscheint eine Fortentwicklung der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht nur als entfernte Möglichkeit (Unvollständigkeit der Rechtsprechung), wird Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt, wenn das letztinstanzliche Hauptsachegericht den ihm in solchen Fällen notwendig zukommenden Beurteilungsrahmen in unvertretbarer Weise überschreitet148. Dies ist jedenfalls dann der Fall, wenn das Fachgericht das Vorliegen eines “acte clair” oder eines “acte éclairé” willkürlich bejaht149.
Das Gericht muss sich daher hinsichtlich des materiellen Unionsrechts hinreichend kundig machen. Etwaige einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs muss es auswerten und seine Entscheidung hieran orientieren150. Auf dieser Grundlage muss das Fachgericht unter Anwendung und Auslegung des materiellen Unionsrechts151 die vertretbare Überzeugung bilden, dass die Rechtslage entweder von vornherein eindeutig (“acte clair”) oder durch Rechtsprechung in einer Weise geklärt ist, die keinen vernünftigen Zweifel offenlässt (“acte éclairé“)152.
Das Primärrecht selbst spricht in Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV lediglich von der “Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen”, definiert diese Begriffe aber nicht weiter. Der Begriff “neue Beihilfen” wird in Art. 1 Buchstabe c Verordnung (EU) Nr.2015/1589 des Rates vom 13.07.2015 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union157 – BeihilfeVerfO – durch eine negative Abgrenzung definiert. Darunter werden alle Beihilfen verstanden, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich Änderungen bestehender Beihilfen. Die Änderung einer bestehenden Beihilfe ist jede Änderung nicht nur rein formaler oder verwaltungstechnischer Art, die Einfluss auf die Würdigung der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit dem Gemeinsamen Markt haben kann (Art. 4 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1125/2009 der Kommission vom 23.11.2009 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags158 – Durchführungsverordnung).
Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16, 1 BvR 745/17, 1 BvR 836/17 und 1 BvR 981/17
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