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Timestamp: 2019-11-19 15:31:40
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Matched Legal Cases: ['artículo 173', 'artículo 159', 'artículo 223', 'artículo 173', 'artículo 1', 'artículo 8', 'artículo 296', 'artículo 159']

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Dictamen : 295 del 11/12/2013
C-295-2013
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta al oficio PE-1134-12-2013 de 2 de diciembre de 2013.
En el oficio PE-1134-12-2013, la Presidencia Ejecutiva del Instituto Nacional de las Mujeres ha requerido, conforme lo exige el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, el dictamen preceptivo y favorable para anular el nombramiento en propiedad de la señora xxx y la correspondiente acción de personal N.° 6558 elaborada por el Departamento de Recursos Humanos de esa institución.
a. Mediante Oficio AL-83-09 de 26 de mayo de 2009, la Asesoría Legal del Instituto Nacional de las Mujeres indicó que desde el año 2005, fecha en que fue despedida la señora xxx, la plaza de Coordinadora del Área de Violencia de Género se encontraba vacante, por lo que procedía realizar el respectivo concurso para suplirla en propiedad. (Ver folios 2 y 3 del expediente administrativo según numeración inicial).
b. Por oficio PE-442-2009, la Presidencia Ejecutiva del Instituto ordenó abrir el correspondiente concurso interno para suplir en propiedad de la plaza de Coordinadora del Área de Violencia Doméstica. (Ver folio 4 del expediente administrativo según numeración inicial.)
c. Que mediante concurso interno N.° 13-09 se sacó a concurso interno la plaza de Coordinadora del Área de Violencia de Género, puesto N.° 99. (Ver folios del 11 al 14 del expediente administrativo según numeración inicial.)
d. Mediante oficio ARH-507-09 de 21 de julio de 2009, la coordinadora de Recursos Humanos informa a la Presidencia Ejecutiva que el concurso interno N.° 13-09 solamente contó con la participación de la señora xxx, cuya postulación resultaba elegible y por tanto, procedía realizar la respectiva entrevista. (Ver folios del 22 al 25 del expediente administrativo según numeración inicial.)
e. Por oficio PE-619-2009 de 30 de julio de 2009, la Presidente Ejecutiva del INAMU indicó que se prescindía de la entrevista por cuanto la señora xxx ya se había desempeñado en esa plaza de forma interina. (Ver folio 26 del expediente administrativo según numeración inicial.)
f. A partir del 1 de agosto de 2009 se nombró a la señora xxx en el puesto de coordinadora de la Unidad de Violencia Doméstica.
g. Mediante resolución N.° PE-042-2013 de las 12:00 horas del 13 de mayo de 2013, la Presidencia Ejecutiva ordenó abrir un procedimiento administrativo para anular - por invalidez absoluta, evidente y manifiesta – el nombramiento en propiedad de la señora xxx y la correspondiente acción de personal N.° 6558 elaborada por el Departamento de Recursos Humanos de esa institución. En dicha resolución se señaló que dicho procedimiento se abría en el tanto por resolución N.° 2012-549 del 16 de agosto de 2012, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia habría confirmado la sentencia de instancia que ordenaba la reinstalación en el puesto N.° 99 de la señora xxx. Al efecto, la resolución del 13 de mayo indica que es necesario determinar si existen vicios en el nombramiento de la señora xxx o si, por el contrario, lo procedente sería hablar de una nulidad sobrevenida conforme el artículo 159 de la Ley General. (Ver folios del 105 al 107 del expediente administrativo según numeración inicial.)
h. En la misma resolución N.° PE-042-2013 se habría indicado que se designaría un asesor legal externo – contratación externa - como órgano director en razón de que los criterios extendidos por la asesoría legal sobre el nombramiento del puesto N.° 99 podría comprometer la imparcialidad de un órgano director. (Ver folios del 105 al 107 del expediente administrativo según numeración inicial.)
i. A las 8:00 horas del 5 de junio de 2013, el órgano director dictó la resolución de apertura del procedimiento administrativo. En esta resolución además de imponer a la señora xxx sobre su derecho a ofrecer y producir prueba, y de indicarle el carácter del procedimiento, se señaló el cargo específico indicando que se consideraba inválido el acto de nombramiento en el puesto N.° 99 por existir una nulidad sobrevenida en razón de que la sentencia N.° 2012-549 del 16 de agosto de 2013, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ordenara la reinstalación de la señora Hidalgo Solís en dicho puesto específicamente. Luego se señaló la audiencia para el 28 de junio, siendo comunicada la resolución el 7 de junio. (Ver folios del 4 al 11 del expediente administrativo de la segunda numeración)
j. Por escrito del 11 de junio de 2012, el abogado de la señora xxx presentó recurso de revocatoria indicando que las razones sobrevinientes invocadas por la administración no constituirían un vicio de invalidez. (Ver folios del 14 al 15 del expediente administrativo de la segunda numeración)
k. Por resolución N.° 01-2013 de 17 de junio, el órgano director rechazó el recurso de revocatoria. (Ver folios 16 al 17 del expediente administrativo de la segunda numeración)
l. El 24 de junio, la señora xxx presenta escrito para que se resuelva la apelación que había presentado. (Ver folios del 21 al 27 del expediente administrativo de la segunda numeración.)
m. El mismo 24 de junio, la señora xxx presenta escrito indicando que nos encontramos ante una nulidad, tampoco ante una nulidad sobrevenida. (Ver folios del 30 al 33 del expediente administrativo de la segunda numeración)
n. Por resolución del 25 de junio de 2013, la Presidencia Ejecutiva declaró sin lugar el recurso de apelación de la señora xxx (Ver folios 47 a 48 del expediente administrativo según su segunda numeración.)
o. En fecha 28 de junio de 2013 se celebró la audiencia oral y privada. En esta se reafirmó que en criterio de la señora xxx no nos encontramos ante una nulidad sobrevenida, e indicó que el hecho de que la sentencia de la Sala Segunda implicara dejar sin efecto su nombramiento, esto no obedecía a un vicio del acto. (Ver folios 50 a 53 del expediente administrativo según su segunda numeración.)
Debe indicarse que el procedimiento sustanciado para determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de nombramiento de la señora xxx en el puesto N. 099 como Coordinadora del Área de Violencia de Género, adolecería de una serie de vicios con quebranto del derecho de defensa de la eventual parte afectada. Doctrina del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública.
En efecto, el tenor del artículo 173. 2 de la Ley General, ha establecido expresamente que tratándose de los entes menores del Estado, incluyendo las instituciones autónomas, la declaración de nulidad absoluta, evidente y manifiesta es una competencia privativa del órgano superior supremo de la jerarquía administrativa.
Ahora bien tratándose del Instituto Nacional de las Mujeres, institución autónoma según el artículo 1 de la Ley N.° 7801 de 30 de abril de 1998, su órgano superior supremo es la Junta Directiva del Instituto. Al respecto, conviene citar lo señalado en la Opinión Jurídica OJ-060-2004 de 17 de mayo de 2004:
El Jerarca Superior del Instituto Nacional de las Mujeres, lo es entonces su Junta Directiva. Sin embargo, la Presidencia Ejecutiva, como órgano, no es un simple “subordinado” de la Junta Directiva. Si bien en el ejercicio de sus competencias, ambos órganos se interrelacionan funcional y administrativamente, es lo cierto que cada uno ostenta, por separado, su propio ámbito de acción y hasta una naturaleza jurídica distinta; no obstante ello, en el ejercicio de sus competencias, han de cumplir con el predicado de la regulación especial que norma la actividad administrativa del Instituto Nacional de Mujeres, como ente público descentralizado
Debe, pues, insistirse. Si bien es obvio que la Presidencia Ejecutiva ejerce la función de superior jerárquico administrativo, es la Junta del Instituto a la que le corresponde la caracterización de órgano superior supremo. Esto en el tanto, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley N.° 7801, es el órgano que dirige la actividad del Instituto y al cual, incluso, se encontrarían supeditadas la mayor parte de las decisiones de la Presidencia Ejecutiva. (Sobre la jerarquía de la Presidencia Ejecutiva del INAMU ver C-242-2000 de 2 de octubre de 2000)
Ahora bien, en el presente caso, es notorio que la decisión de abrir el procedimiento administrativo – materializada en la resolución del 13 de mayo de 20013 – y de remitir el expediente a dictamen de la Procuraduría General – oficio PE-1134-2013 – han sido resoluciones tomadas, en solitario, por la Presidencia Ejecutiva del Instituto, sin que conste el acuerdo de la Junta Directiva del Instituto al respecto.
Es decir que las actuaciones hasta el momento se encontrarían viciadas por la falta de competencia del órgano jerárquico que ordenó abrirlas.
Conviene advertir que si bien esta incompetencia – por razón del grado – sería, eventual y excepcionalmente, convalidable por la vía del numeral 187 LGAP, lo cierto es que dicho remedio no tendría efecto útil en el presente caso, pues la incompetencia del órgano que ha ordenado abrir el procedimiento no es el único vicio presente en las actuaciones. (Sobre la posibilidad de convalidar la incompetencia por grado, ver el dictamen C-235-2013 de 29 de octubre de 2013)
Por el contrario, salta a la vista que en el expediente existen otras nulidades procedimentales que no sería posible, en todo caso, subsanar o remediar.
Al respecto, debe hacerse una referencia a la forma en que se realizado la designación del órgano director.
La excepcionalidad deberá materializarse en el acto previo que justifique la decisión del órgano colegiado de acudir a la designación de un funcionario diferente, o bien, para acudir a la contratación de un profesional externo para que realice la labor instructiva. Nótese que, en el primer supuesto, si la asignación del cargo recae en otro funcionario, de la propia corporación, resulta innecesario cuestionar si debe acudirse a las reglas de contratación de servicios profesionales que están regulados en la Ley de Contratación Administrativa. Ello porque no se estaría en necesidad de cancelar emolumento u honorario profesional alguno, siendo que el funcionario municipal ya percibe su remuneración derivada de su status de empleo que lo liga con la Corporación.
Nótese, en todo caso, que no podemos asimilar ambas circunstancias: en la primera, la delegación se realizará en otro funcionario municipal, mientras que en la segunda, por la razón de idoneidad profesional destacada, deberá acudirse al mecanismo del concurso.
Ahora bien, en el presente caso si bien es cierto el considerando IV de la resolución PE-0042-2013 de 13 de mayo de 2013 ha indicado la existencia de supuestas razones institucionales para la designación de un profesional externo como órgano director, dichos motivos no alcanzan para entender que nos encontremos ante una especie excepcional de las que pueden justificar la designación de un profesional externo como órgano director.
En efecto, debe advertirse que ni el alto volumen de trabajo de la Unidad de Asesoría Legal, ni el hecho de que las dos abogadas de más experiencia hayan participado en la elaboración de criterios jurídicos relacionados con el tema, ni la evidente necesidad de realizar los procedimientos con la celeridad debida – razones expuestas en la resolución PE-0042-2013 -, constituirían justificaciones objetivas para acudir a la contratación de un profesional externo.
Tómese nota que este tema incluso fue tratado en la sentencia de la Sala Segunda N.° 2012-549 del 16 de agosto de 2012 – la cual habría motivado estas actuaciones – siendo una de las razones fundamentales para anular aquel acto de despido:
Ahora bien, como se indicó, aun partiendo de la procedencia de esa tesis administrativa –no vinculante para este órgano jurisdiccional-, aunada a la exigencia de la normativa interna de la institución antes referida, se considera que en el presente asunto no se expusieron las razones claras y precisas para haber procedido de esa manera y, en todo caso, no se acreditó una necesidad institucional o relacionada con el interés público que justificara esa decisión. En autos solo consta que en la sesión de Junta Directiva del 10 de mayo de 2004, la señora S, asesora legal, manifestó que debido a que la relación de hechos investigados recaía sobre ocho funcionarios, lo mejor sería que el órgano estuviera integrado por tres personas. Agregó que por estar involucrados coordinadores y una directora, debería pensarse en la contratación de algún abogado externo y además en un integrante de la Junta Directiva.
Un tercer punto, se relaciona con la foliatura del expediente.
Ha sido un tema consistente en la jurisprudencia administrativa de este órgano asesor que, conforme lo requiere el artículo 296 de la Ley General de la Administración Pública, el expediente administrativo debe estar foliado en forma ordenada, consecutiva y cronológica. Esto constituye una garantía del debido procedimiento administrativo.
Igualmente se ha señalado que la utilización de dos tipos distintos de numeración, implica una violación de este principio de orden en el expediente administrativo. Al respecto, conviene citar el dictamen C-233-2005 de 24 de junio de 2005:
Esta Procuraduría ha sostenido en otras ocasiones que el orden y la adecuada foliatura del expediente administrativo forman parte de las garantías del debido proceso. Así, en nuestro dictamen C- 158-2005 del 28 de abril del 2005, indicamos lo siguiente:
“… uno de los presupuestos o componentes del denominado debido proceso lo constituye la oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate (ver entre otros el voto de la Sala Constitucional N° 211-95 del 11 de enero de 1995) y que la Procuraduría General de la República ha sido conteste en afirmar que la numeración de los folios del expediente administrativo ‘(…) conforma parte de la garantía constitucional citada [el debido proceso] el orden en la tramitación del procedimiento.’ (Véase al respecto, verbigracia opinión jurídica N° O.J. 060-98 del 15 de julio de 1998, y los dictámenes números C-210-00 del 4 de setiembre y C-290-2000 del 20 de noviembre ambos del año 2000)”.
En el caso que nos ocupa, el expediente administrativo que se nos remite cuenta con dos tipos distintos de numeración pues, inicialmente, se utilizan números romanos y luego números naturales. Además, los documentos no se encuentran en orden cronológico, lo que dificulta el análisis del expediente.
Ahora bien, en el presente caso, el expediente administrativo que se ha remitido utiliza dos tipos distintos de numeración. En su primera parte, el expediente está numerado en el extremo superior derecho y cuenta desde el folios 1 hasta el 28. Sin embargo al alcanzar el folio 28 del expediente, se constata que inicia una nueva foliatura que cuenta desde el folio 01 hasta el 77 y que concluye con el informe del órgano director. Es decir que no se ha respetado el principio que exige que el expediente administrativo debe estar foliado en forma ordenada, consecutiva y cronológica.
Ergo, por todo lo expuesto, es claro que en la tramitación de este asunto se ha incurrido en una serie de vicios procedimentales que son suficientes para declinar otorgar el dictamen preceptivo y favorable requerido, sin perjuicio, de que la administración realice un nuevo procedimiento administrativo para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que aquí nos ha ocupado para lo cual se deberán tomar las medidas para su ágil tramitación. Esto conforme el artículo 159 y 173 de la Ley General de la Administración Pública. (Ver dictamen C-191-2012 de 6 de agosto de 2012)
Con fundamento en lo expuesto, se devuelve sin el dictamen afirmativo solicitado la gestión tendiente a anular el nombramiento en propiedad de la señora xxx y la correspondiente acción de personal N.° 6558 elaborada por el Departamento de Recursos Humanos de esa institución. Lo anterior, sin perjuicio, de que la administración realice un nuevo procedimiento administrativo para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de dicho acto, para lo cual se deberán tomar las medidas para su ágil tramitación.