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Timestamp: 2016-12-04 00:02:35
Document Index: 307882161

Matched Legal Cases: ['§ 17', 'Art. 95', 'Art. 106', 'Art. 42', 'Art. 106', 'Art. 106', 'BGE', 'Art. 95', 'Art. 97', 'Art. 105', 'BGE', 'Art. 127', 'BGE', 'Art. 127', 'BGE', 'BGE', 'Art. 38', '§ 47', '§ 47', '§ 47', '§ 17', '§ 17', '§ 47', 'Art. 5', 'Art. 8', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 65']

2C_729/2013 (03.04.2014)
2C_729/2013 Urteil vom 3. April 2014
A. X.________ ist seit 1995 Eigentümer des Grundstücks Kat-Nr. xxx mit Seeanstoss in B.________, Kanton Zürich. Vor diesem Grundstück, im Mündungsbereich des C.________ bachs, hatte sich schon vor Jahrzehnten eine grössere Verlandung gebildet. Die Baudirektion des Kantons Zürich erteilte im Jahre 1967 dem damaligen Eigentümer des Grundstücks unter Festsetzung einer jährlichen Benützungsgebühr die Bewilligung, den Uferstrand als Grünanlage mit Bootssteg herzurichten. Diese Bewilligung wurde gegenüber den jeweiligen Grundeigentümern der Parzelle periodisch erneuert, letztmals gegenüber X.________ mit Verfügung der Baudirektion vom 23. März 2007. Die Bewilligung (wasserrechtliche Konzession und fischereirechtliche Bewilligung) umfasst das Recht, die Auflandung auf öffentlichem Seegebiet einschliesslich Blockwurf (Natursteine zum Schutz vor Erosion und Wellenschlag), Podest mit Ufertreppe, Steg und Bootsrampe (Slipanlage) bis zum 31. Dezember 2021 fortbestehen zu lassen und die Auflandung im Sinne einer Gartenerweiterung zu nutzen.
B. Infolge der Änderung von § 17 GebV WWG vom 14. April 2010 stellte das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) X.________ für das Jahr 2010 neu eine Konzessionsgebühr von Fr. 11'533.60 in Rechnung. Auf dessen Widerspruch hin verfügte die Baudirektion am 26. April 2011 für 2010 eine Nutzungsgebühr (einschliesslich Steg) von Fr. 8'458.85 für 2010, ausgehend von einem Landwert von Fr. 540.--/m2 bis zum 31. Mai 2010 bzw. von Fr. 1'520.--/m2 ab 1. Juli 2010 und einem Referenzzinssatz von 3 %. Ab dem Jahr 2011 wurde die Gebühr aufgrund eines Referenzzinssatzes von 2.75 % bei sonst gleichbleibenden Grundlagen auf total Fr. 10'579.80 festgesetzt.
C. Gegen diese Verfügung gelangte X.________ mit Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Dieser wies mit Entscheid vom 21. November 2012 das Rechtsmittel ab. Mit Urteil vom 29. Mai 2013 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich eine Beschwerde von X.________ ebenfalls ab.
D. Hiergegen führt X.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit den Anträgen, es seien die Entscheide des Verwaltungsgerichts des Kanton Zürich vom 29. Mai 2013 und des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 21. November 2012 sowie die Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 26. April 2011 aufzuheben und es sei die Baudirektion anzuweisen, die Gebühr für die fragliche Auflandung aufzuheben. Der Beschwerdeführer rügt, dass der fraglichen Abgabe eine genügende gesetzliche Grundlage fehle und durch die Höhe der Abgabe das bei Kausalabgaben zu beachtende Äquivalenzprinzip verletzt werde.
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich die Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens - gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch prüft es im Rahmen der allgemeinen Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2, Art. 106 Abs. 2 BGG) grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht offensichtlich sind. Die Verletzung von Grundrechten - einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht - ist nur zu prüfen, wenn eine entsprechende Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; zum Ganzen BGE 135 III 397 E. 1.4 S. 400; 133 II 249 E. 1.4.1 f. S. 254 mit Hinweisen).
1.3. Der von der Vorinstanz festgestellte Sachverhalt ist für das Bundesgericht grundsätzlich verbindlich, soweit er nicht offensichtlich unrichtig festgestellt worden ist oder die Feststellung auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 97 Abs. 1, Art. 105 Abs. 1 und 2 BGG), was in der Beschwerde darzulegen ist (BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254 f.; 137 I 58 E. 4.1.2 S. 62; 134 V 53 E. 4.3 S. 62).
2. 2.1. Zu den rechtlichen Grundlagen für die Erteilung einer Konzession für die Benutzung des Grundes von Gewässern im Kanton Zürich und für die Erhebung von Gebühren hatte das Bundesgericht bereits im Urteil 2C_900/2011 vom 2. Juni 2012 (auszugsweise veröffentlicht in: ZBl 114/2013 S. 347) Gelegenheit, das kantonale Recht und die massgebenden Grundsätze ausführlich darzulegen. Es ging dort um die befristete wasserrechtliche Konzession für die Inanspruchnahme des öffentlichen Gewässers durch das als ehemaliges Globus-Provisorium bekannte Gebäude in der Stadt Zürich, das teilweise auf die Limmat hinausragt.
3. Die für die Beurteilung des vorliegenden Falles massgeblichen gesetzlichen Grundlagen präsentieren sich wie folgt:
4. Der Beschwerdeführer bestreitet, dass die fragliche Konzessionsgebühr auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruht.
4.1. Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage ist im Abgaberecht ein selbständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 127 Abs. 1 BV geltend gemacht werden kann (BGE 132 I 157 E. 2.2 S. 159; 128 I 317 E. 2.2.1 S. 320). Danach bedürfen öffentliche Abgaben einer formell-gesetzlichen Grundlage, welche diese in den Grundzügen umschreibt. Delegiert der Gesetzgeber die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss er zumindest die Ausgestaltung, den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen der Abgabe selber festlegen (Art. 127 Abs. 1 BV; vgl. BGE 130 I 113 E. 2.2 S. 115 f.; 128 I 317 E. 2.2.1 S. 321). Diese Anforderungen hat die Rechtsprechung für die Abgabenbemessung bei gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 132 I 117 E. 4.2 S. 121; 132 II 371 E. 2.1 S. 374 f.; 130 I 113 E. 2.2 S. 116; 123 I 248 E. 2 mit zahlreichen Hinweisen; vgl. Wyss, a.a.O., S. 162 f. und 168 ff.). Auch Art. 38 Abs. 1 lit. d der Zürcher Kantonsverfassung (KV/ZH) verlangt eine gesetzliche Grundlage für Voraussetzungen und Bemessungsgrundlagen von "Steuern und anderen Abgaben".
Hinsichtlich des Abgabeobjekts und Abgabepflichtigen ist die gesetzliche Regelung klar. Abgabeobjekt ist die Konzession, Abgabepflichtiger ist der Konzessionär. Es geht um die Konzessionserteilung für die Sondernutzung an Gewässern. Dabei geht § 47 Abs. 2 WWG davon aus, dass der Sondervorteil in der Regel ein wirtschaftlicher ist ("wirtschaftlicher Nutzen"), was einen Anhaltspunkt abgibt. Im Übrigen ist die Gebührenbemessung pflichtgemäss zu handhaben. Das zeigt die Aufzählung der weiteren Kriterien in § 47 Abs. 2 WWG, die, soweit relevant, ebenfalls zu berücksichtigen sind, namentlich die Art und Dauer der Konzession, der für die Öffentlichkeit allenfalls entstehende Nachteil, der Verwendungszweck, die Menge des beanspruchten Wassers oder - bei Inanspruchnahme der Fläche von Gewässern - der Wert von angrenzendem Land. Daher hat das Kriterium des "wirtschaftlichen Nutzens" durchaus eine hinsichtlich der Abgabenhöhe begrenzende Funktion. Das bedeutet, dass die konzedierende Behörde für die Gebührenfestsetzung den wirtschaftlichen Sondervorteil spezifizieren und beziffern muss. Der Marktwert kann als Vergleichsgrösse dienen, sofern ein solcher besteht. Hat die konzedierte Leistung keinen Marktwert, ist der wirtschaftliche Nutzen auf andere geeignete Weise zu berechnen oder zu schätzen. Das ist auch durch den Verordnungsgeber bei der Ausgestaltung der Ausführungsbestimmungen zu beachten.
4.5. In Ausführung von § 47 Abs. 2 WWG hat der Regierungsrat in der Gebührenverordnung zum Wasserwirtschaftsgesetz rechtssatzmässig (im Gesetz im materiellen Sinn) angeordnet, dass für die Gebührenrechnung die Weisung des Regierungsrates an die Steuerbehörden über die Bewertung der Liegenschaften und die Festsetzung der Eigenmietwerte massgeben sei (§ 17 Abs. 2 GebV WWG); im Allgemeinen komme der Landwert für die Lageklasse 1 (Wohnbauland, unbebaute Grundstücke, Mehrfamilienhäuser und Stockwerkeigentum) zur Anwendung (§ 17 Abs. 2 lit. a GebV WWG). Allerdings kann der Begriff "im Allgemeinen" - der übrigens auch bei lit. b (kommerzielle Nutzung) zu beachten ist (vgl. Urteil 2C_900/2011 vom 2. Juni 2012 E. 5.5.1, in: ZBl 114/2013 S. 347) - nicht dahin gehend verstanden werden, dass die Werte beliebig festgesetzt werden könnten. Soll die gesetzliche Grundlage nicht ausgehöhlt werden, kann dieser Begriff nur die Bedeutung haben, dass die in der regierungsrätlichen Weisung an die Steuerbehörden festgesetzten Vermögenssteuerwerte eine obere Grenze bilden müssen und innerhalb dieses Rahmens die Konzessionsgebühr nach den Kriterien von § 47 Abs. 2 WWG - und namentlich dem wirtschaftlichen Nutzen des Konzessionärs - zu bemessen ist. Eine genügende gesetzliche Grundlage ist damit zu bejahen.
5.1. Der Beschwerdeführer beruft sich auch auf das Äquivalenzprinzip. Dieses konkretisiert im Bereich des Kausalabgaberechts einerseits das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) und andererseits das Gleichheitsgebot und das Willkürverbot (Art. 8, 9 BV). Demgemäss darf die Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen und muss sie sich in vernünftigen Grenzen halten. Sie soll nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und darf nicht Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind (BGE 128 I 46 E. 4a S. 52; 126 I 180 E. 3a/bb S. 188). Der Wert der Leistung bemisst sich nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs (BGE 101 Ib 462 E. 3b S. 468), wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürfen (BGE 130 III 225 E. 2.3; 128 I 46 E. 4a S. 52; 101 Ib 462 E. 3b S. 468). Vorliegend ist kein nennenswerter Kostenaufwand des Gemeinwesens ersichtlich, weshalb dem Kriterium des wirtschaftlichen Nutzens des Berechtigten erhöhte Bedeutung zukommt (vorn E. 4.4).
6. Das Bundesgericht hat im Übrigen nicht zu prüfen, ob die Gebühr angemessen ist, sondern nur, ob die die Gebühr festsetzende Behörde ihr Ermessen überschritten oder missbraucht oder bei der Gebührenfestsetzung in anderer Weise kantonales Recht willkürlich angewendet hat (BGE 101 Ib 462 E. 3b S. 468 für eine Regalgebühr; s. auch 138 II 70 E. 6.2 S. 75). In diesem Licht sind die weiteren Einwendungen des Beschwerdeführers gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts zu prüfen.
Dieser Einwand ist schon deshalb unbehelflich, weil die Vorinstanz die enteignungsrechtliche Betrachtungsweise bloss als Gegenprobe angewandt hat, um die Plausibilität des Ergebnisses zu überprüfen, zu dem sie in Anwendung der regierungsrätlichen Weisungen zur Bewertung der Liegenschaften gekommen war. In der betreffenden Erwägung 6.3.2 ist die Vorinstanz entgegen dem Vorbringen des Beschwerdeführers nicht von einem Quadratmeterpreis von Fr. 4'000.-- ausgegangen, sondern von einem solchen von Fr. 3'844.--. Dieser Annahme lagen effektiv bezahlte Preise im teuersten Bereich in B.________ zugrunde, wobei nach Auffassung der Vorinstanz für Land mit Seeanstoss noch deutlich höhere Preise bezahlt würden. Den Betrag von Fr. 3'844.-- hat sie ermessensweise um 50% gekürzt, da es sich beim Konzessionsland des Beschwerdeführers nicht um Bauland handelt. Diese Vorgehensweise ist nachvollziehbar und entspricht der Schätzungspraxis im Enteignungsrecht, wo bei bereits überbauten Parzellen für Vorgartenland aufgrund der nicht mehr bestehenden baulichen Nutzbarkeit Abschläge in dieser Grössenordnung üblich sind (vgl. statt vieler: Urteil 1C_361/2009 vom 14. Dezember 2009 E. 2.2; zur Zürcher Praxis vgl. Carmen Walker Späh, Vorgartenland im Abtretungsverfahren, in: PBG 2013/1 S. 9 ff.). Aufgrund dieses Ergebnisses ist die Vorinstanz, unter Berücksichtigung weiterer Umstände, zum Ergebnis gelangt, der aufgrund der Weisung resultierende Steuerwert von Fr. 1'520.-- sei unterhalb des mutmasslichen Verkehrswerts des Landes. Dieser Vorgehensweise eignet zwar eine gewisse Ungenauigkeit, doch liegt dies in der Natur der Sache und ist umso weniger zu beanstanden, als es sich bloss um eine Kontrollrechnung handelt. Eine Ermessensüberschreitung oder Willkür liegt auch in dieser Hinsicht im Ergebnis nicht vor.
7. Die Beschwerde erweist sich nach dem Gesagten als unbegründet und ist abzuweisen. Als unterliegende Partei hat der Beschwerdeführer die bundesgerichtichen Kosten zu tragen (Art. 65 und 66 BGG).
3. Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten sowie dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.