Source: https://www.mutuoeprestitofacile.it/capitolo-ii-il-mutuo-fondiario/
Timestamp: 2020-01-25 18:36:08+00:00
Document Index: 159651934

Matched Legal Cases: ['art. 2', 'art. 47', 'art. 161', 'art. 161', 'art. 14', 'art. 14', 'art. 95', 'art. 1', 'art. 3', 'art. 4', 'art. 1', 'art. 5', 'art. 8', 'art. 9', 'art. 10', 'art. 11', 'art. 12', 'art. 38', 'art. 161', 'art. 161', 'art. 161', 'art. 161', 'art. 161']

Capitolo II Il Mutuo Fondiario | Cessioni del Quinto Prestiti e Mutui
2.1 – Il mutuo fondiario
Il mutuo fondiario è una forma di credito speciale avente per oggetto la concessione, da parte di banche, di finanziamenti a medio e lungo termine, per un dato importo ed a condizioni prestabilite, diretti al miglioramento, alla costruzione o all’acquisto delle proprietà immobiliari rurali o urbane e garantiti da ipoteca di primo grado sulle stesse.
L’istituto del credito fondiario, alla luce della nuova disciplina introdotta dagli artt. 38-42 d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385 (c.d. T.U.B.), che sarà l’oggetto principale di questo studio, s’inquadra oggi nell’ambito più generale del finanziamento all’abitazione, ossia in quell’attività complessivamente tesa a favorire il soddisfacimento del bisogno fondamentale di ogni individuo di fruire di un alloggio adeguato, inteso come “imprescindibile momento di realizzazione e di sviluppo della personalità umana”[1] .
Dottrina e giurisprudenza hanno pertanto riconosciuto un effettivo interesse pubblico alla tutela del credito fondiario, individuabile nell’intento di favorire e facilitare la diffusione della proprietà immobiliare attraverso la predisposizione di un’attività creditizia che si svolge con le modalità di un pubblico servizio[2]. Tale attività, mediante l’utilizzo del risparmio esistente o l’impegno di quello futuro, è diretta a consentire il perseguimento di uno scopo socialmente rilevante, quale l’accesso alla proprietà dell’abitazione, in osservanza al duplice dettato costituzionale (artt. 47 e 2 Cost.): da un lato, infatti, vi è il diritto inviolabile dell’uomo all’abitazione (indirettamente tutelato dall’art. 2 Cost.); dall’altro, vi è il diritto di accesso alla proprietà dell’abitazione (direttamente tutelato dall’art. 47 Cost.). La prospettiva storica del credito fondiario risulta, così, completamente ribaltata. Da mezzo di mobilizzazione della proprietà fondiaria[3], in cui la proprietà immobiliare costituiva il presupposto per ottenere il finanziamento, senza vincoli di destinazione, il credito fondiario si trasforma nel finanziamento specialmente ed esclusivamente diretto all’acquisto od alla conservazione del valore della proprietà immobiliare [4]. Da credito indiscriminato al proprietario, è così divenuto credito a chi non ha la proprietà, al fine di consentirne l’acquisto.
La disciplina delle operazioni di credito speciale si è sempre caratterizzata per l’ampia frammentazione sotto il profilo delle fonti ed ha sempre denotato una scarsa omogeneità sia delle tecniche contrattuali sia dei privilegi sostanziali e di procedura. Tale contesto ha subìto un progressivo mutamento a seguito della riforma dell’ordinamento bancario e della legislazione dei crediti speciali, operata dal nuovo Testo Unico Bancario (1993). Nell’ottica di razionalizzazione normativa, di parità concorrenziale fra le banche e di despecializzazione dell’attività creditizia, la fattispecie del credito fondiario tende oggi ad essere costruita come una particolare operazione bancaria di portata sostanzialmente generale, i cui soli limiti sono costituiti (oltre che dalla legge) dalla disciplina amministrativa della Banca d’Italia. Mentre, infatti, la previgente normativa regolava anche gli aspetti tecnici delle predette forme di credito speciale, il T.U.B. ha invece delegificato tali aspetti, disponendo che essi siano definiti dalle istruzioni della Banca d’Italia emanate in conformità delle deliberazioni del Comitato Interministeriale per il Credito ed il Risparmio[5]. La despecializzazione dell’attività creditizia e la soppressione degli istituti di credito fondiario (intesi come i soli enti autorizzati all’erogazione del credito fondiario), la nascita di un nuovo modello di credito fondiario risultante dalla fusione con il credito edilizio e definito come finanziamento fondiario, la mancanza dello scopo legale di tale finanziamento e la sua non configurabilità come mutuo di scopo, la non più necessaria correlazione tra operazioni attive e passive poste in essere dal soggetto finanziatore, la sopravvivenza di una normativa di favore per le banche in ordine al regime delle ipoteche e del procedimento esecutivo, ed i tanti dubbi sollevati in dottrina sulla legittimità costituzionale della stessa[6], sono solo alcuni degli aspetti della nuova disciplina dettata dal T.U.B.
2.2 – Notizie storico-legislative sull’evoluzione del credito fondiario.
A partire dalla prima metà del XIX secolo sorsero, accanto alle banche di emissione (tradizionalmente destinate al finanziamento dell’economia e del tesoro dello Stato), altri istituti preposti alla raccolta dei depositi ed alla concessione di crediti nelle più diverse forme, che tendevano a specializzarsi in funzione di particolari settori di attività economica da finanziare, a seconda della durata delle operazioni e del grado di rischio assunto. Tali istituti hanno subìto un’evoluzione diversa secondo i Paesi, in relazione alle singole esperienze di industrializzazione ed alle singole caratteristiche dello sviluppo economico.
Vennero così distinguendosi, da un lato, banche specializzate in prestiti di breve durata, le banche commerciali e, dall’altro, banche che si impegnarono a sostenere iniziative economiche con finanziamenti di media e lunga durata, le banche d’affari.
Mentre le prime ebbero grande varietà di ordinamenti e di specializzazioni soprattutto in Gran Bretagna, le seconde ebbero maggiore diffusione sul continente (dapprima in Francia, e, sul finire dell’ ’800, in Germania), dove lo sviluppo dell’industria era in fase molto avanzata e dove più sentita era l’esigenza di ottenere finanziamenti protratti nel tempo appunto per agevolare tale sviluppo (c.d. crediti speciali). La prima figura di credito speciale che l’esperienza bancaria europea conobbe fu quella del credito fondiario[7], che si configurò da subito come un vero e proprio credito immobiliare polifunzionale (agricoltura, edilizia, industria, …). La “ratio” di una disciplina speciale era da individuarsi nella inadeguatezza degli strumenti di diritto comune, e particolarmente del credito ipotecario, a conciliare le esigenze dei proprietari di immobili beneficiari del credito con quelle dei soggetti finanziatori. I primi, infatti, richiedevano credito a medio e lungo termine, previa iscrizione di ipoteca, rimborsabile gradualmente e ad un costo compatibile con la contenuta capacità di reddito della loro proprietà immobiliare; in tal modo non se ne gravava il patrimonio immobiliare con esigenze di rapida restituzione delle somme mutuate, in quanto ciò avrebbe pregiudicato gli scopi stessi del prestito ed avrebbe esposto i proprietari all’alea della perdita dell’immobile, alla cui conservazione o miglioramento era invece, di norma, ispirata e dovuta l’operazione. I secondi, dal canto loro, richiedevano una certa sicurezza nel recupero del credito ed una soddisfacente remunerazione dei capitali investiti[8]. Il sistema, dovuto alla sperimentata necessità della proprietà immobiliare di restituire i capitali presi a prestito con comodo ammortamento, si diffuse e si affermò in quasi tutta l’Europa; prevalentemente, com’è logico, nei Paesi meno ricchi.
In dottrina vi è discordanza di opinioni in ordine alla data ed al luogo di nascita del credito fondiario in Europa, potendo riscontrarsi tre correnti di pensiero:
a) secondo alcuni (Spinedi), il credito fondiario sarebbe nato con i progetti fioriti in Francia nei secoli XVI e XVII;
b) secondo altri (Falaschi), il credito fondiario sarebbe nato per iniziativa del Monte dei Paschi di Siena;
c) secondo altri ancora (Mòglie), il credito fondiario sarebbe nato per una serie di iniziative (dalle associazioni mutualistiche e cooperativistiche di proprietari, alle società anonime di credito ipotecario, alle banche fondiarie) fiorite in tempi diversi (dal XVI al XVIII secolo) ed in luoghi diversi (Francia, Slesia, Scozia, Olanda, Baviera)[9].
Ad ogni modo, non è contestato che in Italia il credito fondiario fosse diffusamente praticato dal Monte dei Paschi di Siena già a partire dal 1861[10]: i beni presi in considerazione nell’attività svolta da questo glorioso istituto, infatti, erano costituiti da beni immobili e le somme mutuate venivano procurate mediante l’emissione di speciali obbligazioni denominate “luoghi di monte”. Questo modello, sorto nella prassi, fu poi più specificamente configurato su quello di alcune esperienze straniere. Si ricorda, in particolare, il “progetto Fremy” (1861), formulato dal direttore del “Crédit Foncier de France”, l’istituto di credito fondiario francese fondato a Parigi nel 1852. Il “progetto Fremy”, tuttavia, si rivelò di non agevole applicazione in uno Stato come l’Italia, la cui recente formazione era stata realizzata attraverso l’unificazione di territori nei quali le condizioni e le sopravvenute esigenze della proprietà fondiaria, vecchia e nuova, si presentavano profondamente diverse. Pertanto, sebbene la codificazione napoleonica esercitasse un’influenza dominante sulla produzione legislativa del nuovo Stato italiano, al modello francese imperniato su un unico istituto esercente il credito fondiario sull’intero territorio nazionale si preferì un sistema ispirato al modello germanico, con una pluralità di enti, ciascuno autorizzato ad operare in un determinato territorio e nell’ambito di precisi ambiti gestionali[11]. L’atto di nascita del credito fondiario in Italia è individuabile nella L. 24 giugno 1866, n. 2983. Il legislatore del 1866, tuttavia, non si limitò a prevedere una disciplina particolare per le operazioni di credito fondiario, ma ritenne opportuno predisporre uno statuto speciale anche per i soggetti destinati ad effettuare tali operazioni di intermediazione. La specialità del credito fondiario delle origini, dunque, risiedeva nella disciplina prevista per le operazioni di provvista e di erogazione del credito, per i soggetti deputati ad effettuarle e, più in generale, per la struttura del mercato nel quale questi ultimi erano chiamati ad operare[12]. Il modello del 1866 trovò la sua prima sistemazione organica, quaranta anni più tardi, nel Testo Unico delle leggi sul credito fondiario approvato con il R.D. 16 luglio 1905, n. 646 (oggi abrogato per effetto dell’art. 161, comma 1, T.U.B.). Con il Testo Unico del 1905, la disciplina del credito fondiario contemplava finalmente uno strumento che consentiva alla proprietà immobiliare di soddisfare il proprio fabbisogno di capitali in misura adeguata ed a condizioni sostenibili[13].
2.2.1 – Le riforme del credito fondiario dal credito agrario al credito edilizio.
Il credito fondiario, fin da subito, fu diretto ad ovviare alle concrete esigenze finanziarie dei due più importanti settori economici dell’epoca: il settore agricolo ed il settore edilizio. Negli anni 1840-1850, al fine di rispondere alle necessità di credito all’agricoltura, nacque in Francia il “Crédit Foncier”. Rilasciando mutui a lungo termine (fino a 50 anni), da utilizzare per costruire stalle e fabbricati rurali, realizzare bonifiche agrarie, scavare canali di irrigazione, impiantare frutteti e realizzare opere di miglioramento agrario in generale, la banca di credito fondiario si approvvigionava di fondi collocando sul mercato cartelle fondiarie, in corrispondenza del mutuo stipulato; il ricavato di esse, che poteva però anche essere inferiore all’ammontare nominale del mutuo contratto, veniva versato al mutuatario. Inteso in origine come strumento del credito a favore dell’agricoltura (credito agrario), il credito fondiario incise percentualmente assai poco sul totale elargito, e scarso fu il progresso del credito agrario, il quale avrebbe invece dovuto fornire all’impresa agricola il capitale di miglioramento e quello di esercizio. Solo i grandi e medi proprietari potevano in pratica farvi ricorso, dal momento che i contadini affittuari non avrebbero potuto fornire garanzie, non essendo possibile a tal fine utilizzare né i frutti pendenti né il raccolto in erba.
Qualche anno più tardi, accanto al problema del finanziamento delle attività agricole, sorse anche un’altra esigenza, sentita principalmente negli Stati che beneficiavano dello sviluppo industriale: la necessità di urbanizzazione e di garantire un alloggio ai ceti meno abbienti della popolazione. In Italia, in particolare, il problema della provvista di alloggi per i ceti meno abbienti, infatti, era andato assumendo, nell’ultimo decennio dell’800, dimensioni rilevanti a seguito della rapida industrializzazione del Paese e del conseguente inurbamento di quote cospicue della popolazione. Il fabbisogno abitativo era fortemente aumentato e la questione degli alloggi giunse a rivestire un’importanza “ancor maggiore di quella della questione dei salari o della questione dell’assicurazione degli operai”[14], in quanto la mancanza di abitazioni finiva con l’ostacolare il reclutamento degli operai nelle fabbriche, frenando così lo sviluppo delle attività industriali. Per altro verso, il mancato soddisfacimento, per una quota rilevante della popolazione, di un bisogno elementare quale quello della casa, finiva col tradursi in una latente e preoccupante minaccia per l’ordine pubblico. L’intervento pubblico veniva sollecitato da più parti e da interessi forti, con motivazioni non solo umanitarie ed igienico-sanitarie, dunque, ma anche di carattere economico e sociale. La soluzione, tuttavia, in omaggio al principio della non ingerenza dello Stato nell’economia, fu quella di ricercare per via privatistica il soddisfacimento di questa esigenza diffusa, forte e pressante della collettività nazionale. E proprio questa scelta avrebbe caratterizzato la legislazione sociale degli anni 1900-1910. La soluzione che si decise di adottare fu quella di finanziare la costruzione di “case popolari” con il ricorso a capitali privati. La costruzione delle abitazioni, infatti, richiedeva investimenti di lungo periodo, non facilmente conciliabili con le preferenze dei soggetti finanziatori, i quali avevano interesse ad impieghi del risparmio dotati di adeguata sicurezza e di pronta liquidabilità. Per rendere possibile tale obiettivo, pertanto, fu introdotto nell’ordinamento l’apposito strumento del credito edilizio (L. 31 maggio 1903, n. 254), il cui modello di riferimento non poté che essere quello del già collaudato credito fondiario (sebbene i due campi di applicazione presentassero caratteristiche diverse anche sotto il profilo sostanziale)[15]. Sotto il profilo giuridico, la dottrina è unanime nel riconoscere la derivazione del credito edilizio dal preesistente credito fondiario[16]. In Italia, dunque, il credito edilizio nasce come mezzo immaginato dal legislatore per consentire allo Stato liberale di rispondere al bisogno dell’abitazione dei ceti meno abbienti, senza tuttavia violare il principio non interventista proprio della concezione politico-ideologica ed economica del tempo[17].
2.2.2 – Il nuovo credito fondiario.
L’ordinamento bancario italiano degli inizi del ’900, pertanto, accantonata l’esperienza marginale del credito agrario, contemplava e disciplinava entrambe le principali figure di credito fondiario sopravvissute fino ai nostri giorni[18]: da un lato, il credito fondiario in senso stretto, e, dall’altro, il credito edilizio. Le due discipline si rivelarono da subito differenti:
– il credito fondiario consisteva in operazioni di finanziamento (mutui e anticipazioni) all’acquisto del valore di una proprietà immobiliare già esistente (fondi rustici o fabbricati ultimati) e in reddito (questo requisito non più richiesto dal D.P.R. 21 gennaio 1976, n. 7), potendo però avere anche finalità diverse da quelle di acquisto di immobili; il credito edilizio, invece, consisteva in operazioni di finanziamento (mutui e anticipazioni) all’acquisto del valore di una proprietà immobiliare da realizzare tramite l’esecuzione di opere di edilizia abitativa non di lusso (es.: costruzione, ricostruzione, trasformazione, riparazione, sopraelevazione e recupero), da parte del finanziato[19]. In altri termini, l’impiego della somma mutuata assumeva nel contratto di mutuo edilizio una rilevanza giuridica del tutto assente nel mutuo fondiario, sicché il credito edilizio era configurabile come un credito di scopo caratterizzato dall’esistenza di un vincolo di destinazione;
– il credito fondiario veniva concesso per un ammontare rapportato al suo valore; il credito edilizio, invece, veniva concesso per un ammontare limitato a una percentuale della spesa prevista per la sua costruzione;
– il credito fondiario veniva erogato in unica soluzione, dopo l’iscrizione di ipoteca di primo grado sui fabbricati o sulle porzioni di fabbricati già costruiti[20]; il credito edilizio, invece, veniva erogato in base a stati di avanzamento dei lavori, con anticipazioni in conto corrente.
Nel periodo tra le due guerre mondiali, il credito fondiario ed il credito edilizio operarono in misura pressoché equivalente.
Nell’immediato secondo dopoguerra, invece, fortissima fu la crescita delle esigenze finanziarie del settore edilizio, derivanti principalmente dalla necessità di ricostruzione e riparazione del patrimonio immobiliare abitativo dopo le ingenti distruzioni belliche, subite più o meno ovunque, ma anche dal ruolo di grande rilievo assegnato all’attività edilizia dalla politica governativa del nuovo Stato repubblicano: il credito edilizio prese il sopravvento sul credito fondiario. Tuttavia, per mezzo di appositi provvedimenti normativi (primo fra tutti, la L. 29 luglio 1949, n. 474), il credito fondiario poté partecipare in misura sempre crescente al finanziamento edilizio anche nella fase costruttiva[21]. Nel contempo, gli istituti autorizzati all’esercizio del credito fondiario aumentarono di numero in misura considerevole e videro ampliata la loro competenza territoriale; inoltre, poiché il fabbisogno di finanziamento del settore agricolo veniva ormai soddisfatto prevalentemente dal credito agrario di miglioramento, questi istituti rivolsero in misura crescente la loro attenzione al campo degli immobili urbani. Ciò fece sì che, nel giro di pochi anni, ad erogare la massima parte del credito edilizio fossero proprio gli istituti esercenti il credito fondiario, sebbene però le due attività rimanessero (almeno sotto il profilo giuridico) nettamente separate. E’ negli anni del secondo dopoguerra, dunque, che furono poste le basi per la futura fusione degli istituti del credito fondiario e del credito edilizio (1993). Con l’avvento della democrazia repubblicana caddero, infatti, tutte le remore che avevano in precedenza bloccato l’intervento dello Stato liberale e poi condizionato quello dello Stato corporativo. L’edilizia abitativa assunse così in via definitiva a “campo di conclamato intervento diretto dello Stato”[22]. Il legislatore, infatti, generalizzando il concorso dello Stato al pagamento degli interessi sui mutui e disponendo la concessione di agevolazioni fiscali, incentivò fortemente l’utilizzazione del credito fondiario ed edilizio da parte delle imprese di costruzione, delle società cooperative e degli stessi singoli privati (cfr. L. 2 luglio 1949, n. 408; L. 29 luglio 1949, n. 474; L. 10 agosto 1950, n. 715).
All’inizio degli anni ’60 si era affermata con forza l’esigenza di mettere ordine nel sistema di intervento dello Stato e di accompagnare tutto ciò con una più organica disciplina urbanistica (cfr. L. 18 aprile 1962, n. 167, L. 6 settembre 1965, n. 1022 e L. 22 ottobre 1971, n. 865). Al concetto di “edilizia economica e popolare” subentrò il concetto di “edilizia residenziale pubblica” (cfr. L. 5 agosto 1978, n. 457), nelle due forme dell’edilizia sovvenzionata e dell’edilizia agevolata e convenzionata.
Gli sconvolgimenti finanziari che si registrarono su scala mondiale in conseguenza della gravissima crisi petrolifera del 1973 ed il conseguente vertiginoso incremento dei tassi di interesse frenarono inevitabilmente l’utilizzazione degli strumenti del credito fondiario ed edilizio, il cui ambito di operatività andò progressivamente restringendosi. In tale scenario si avvertì pertanto la necessità di una profonda riforma dell’intero settore del credito immobiliare e dei relativi strumenti di finanziamento. Basta qui accennare che, a seguito delle riforme degli anni 1975-1976 (cfr. L. 16 ottobre 1975, n. 492 e D.P.R. 21 gennaio 1976, n. 7, in seguito abrogate ad opera della L. 6 giugno 1991, n. 175, a sua volta abrogata dal T.U.B.), furono per la prima volta riunite in un unico testo la disciplina del credito fondiario, del credito edilizio e del credito alle opere pubbliche, gli istituti divennero “istituti di credito fondiario ed edilizio”, fu abolita la distinzione tra provvista destinata agli impieghi fondiari e quella destinata agli impieghi edilizi, e furono emanate le norme relative alle emissioni obbligazionarie degli enti di credito fondiario ed edilizio e all’adeguamento del regime giuridico dell’organizzazione e dell’attività dei predetti enti[23]. Ciò nonostante, mentre per il credito fondiario veniva confermata l’assenza di un vincolo normativo di destinazione delle somme erogate, il credito edilizio rimaneva, al contrario, un credito di scopo.
Nel 1991 fu introdotta una generale revisione della normativa in materia di credito fondiario, edilizio ed alle opere pubbliche (cfr. L. 6 giugno 1991, n. 175, oggi abrogata per effetto dell’art. 161, comma 1, T.U.B.).
Nel 1993, con l’emanazione della nuova legge bancaria (D.Lgs. 1 settembre 1993, n. 385, recante il Testo Unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, da ultimo modificato ad opera del D.Lgs. 4 agosto 1999, n. 342), si è operata una radicale riforma dell’ordinamento bancario italiano, in generale, e del comparto del credito speciale, in particolare, entrambe nel senso della “despecializzazione” dell’attività creditizia. La riforma dei crediti speciali operata dal T.U.B. ha condotto al superamento delle segmentazioni ed al raggruppamento delle operazioni in pochi, fondamentali tipi, tra i quali spicca per importanza e “anzianità” il credito fondiario. Le ragioni dell’esigenza di una riforma del comparto dei crediti speciali si trovano nella Relazione illustrativa del T.U.B. (approvata dal Consiglio dei Ministri il 27 agosto 1993)[24], ove si legge quanto segue: “[…] la disciplina delle operazioni di credito speciale si caratterizzava per l’ampia frammentazione sotto il profilo delle fonti e denotava una scarsa omogeneità sia delle tecniche contrattuali sia dei privilegi sostanziali e di procedura. L’esigenza di pervenire ad un’armonizzazione della complessa materia è divenuta più pressante a seguito dei processi di ristrutturazione organizzativa e di despecializzazione operativa sollecitati dai recenti provvedimenti legislativi”. Il nuovo modello di credito fondiario introdotto dal T.U.B., risultante dalla fusione tra il credito fondiario in senso stretto e il credito edilizio, è pertanto divenuto oggi un importante strumento di promozione dell’accesso alla proprietà della casa anche da parte del ceto medio impiegatizio, avendo esteso decisamente il suo ambito di operatività al finanziamento dell’edilizia abitativa privata in generale.
2.3 – Le fonti comunitarie del credito fondiario
La disciplina comunitaria dell’attività creditizia è fondata sui principi del diritto di stabilimento delle banche (diritto dell’istituto di credito di trasferirsi o di aprire succursali in uno Stato diverso da quello per il quale esso è stato creato) e della libertà di prestazione dei servizi bancari (diritto dell’istituto di credito sito nel territorio di un altro Stato membro di svolgere determinate attività a vantaggio di soggetti che si trovino invece sul territorio nazionale)[25]: com’è ovvio, questa disciplina è applicabile anche alla fattispecie del credito fondiario, inteso come servizio bancario. Le norme poste a tutela di entrambi i citati principi (nuovi artt. 43-55 del Trattato istitutivo della Comunità Europea, come modificato dai Trattati di Maastricht del 1992 e di Amsterdam del 1997) si prefiggono due obiettivi: in primo luogo, l’equiparazione del trattamento delle banche straniere (purché, evidentemente, comunitarie) al trattamento nazionale applicato da ogni Stato; in secondo luogo, dopo aver soppresso ogni discriminazione o restrizione in base alla nazionalità, il ravvicinamento o coordinamento delle disposizioni legislative nazionali all’interno della disciplina bancaria di ogni Stato membro. Sebbene questo secondo obiettivo preluda ad una vera e propria disciplina uniforme del settore creditizio, dalla nascita della Comunità Europea ad oggi, il ravvicinamento delle disposizioni nazionali in materia bancaria è sempre stato limitato a determinati aspetti di essa. Tra questi si colloca, senza dubbio, la disciplina dei crediti speciali e del credito fondiario in particolare.
Le prime direttive comunitarie in materia di intermediazione creditizia intracomunitaria sono quelle dell’11 maggio 1960 e del 18 dicembre 1962, in materia di movimenti di capitali. Questi erano stati raggruppati in 4 elenchi di operazioni a diverso grado di liberalizzazione[26]: nell’elenco “C”, in particolare, figuravano la concessione ed il rimborso di crediti a lungo termine, a fronte di operazioni commerciali e di prestazioni di servizi alle quali partecipasse un residente ovvero un non residente, nonché la concessione ed il rimborso di prestiti e crediti a medio e lungo termine, non connessi ad operazioni commerciali o a prestazioni di servizi, e le relative prestazioni di garanzia.
Nel giugno del 1973 veniva emanata la DIR. 73/183/CEE, in materia di abolizione delle restrizioni fondate sulla nazionalità ed incompatibili con le libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi bancari.
Nel dicembre del 1977 veniva adottata la DIR. 77/780/CEE (Prima direttiva in materia bancaria e creditizia), in materia di ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri riguardanti l’accesso all’attività degli enti creditizi e il suo esercizio, attuata in Italia con il D.P.R. 27 giugno 1985, n. 350. Tra il giugno del 1983 ed il dicembre del 1986, poi, venivano emanate tre direttive, in materia di vigilanza su base consolidata degli enti creditizi (DIR. 83/350/CEE), in materia di conti annuali e di conti consolidati delle banche e degli altri istituti finanziari (DIR. 86/635/CEE) ed in materia di credito al consumo (DIR. 87/102/CEE), nonché due raccomandazioni della Commissione, in materia di vigilanza e controllo dei grandi fidi degli enti creditizi (Racc. 87/62/CEE) ed in materia di sistemi di garanzia dei depositi (Racc. 87/763/CEE). Nel giugno del 1985, intanto, era stato pubblicato il “Libro Bianco per il completamento del mercato interno”, il quale fissava l’obiettivo di un’ampia estensione dell’obbligo di rimozione dei vincoli e delle restrizioni imposte dalle direttive del 1960 e del 1962. In esso si affermava che il completamento di un vasto mercato interno comportava, in primo luogo, “inevitabilmente una dimensione finanziaria. La libera circolazione delle merci, dei servizi e delle persone deve significare anche che le imprese e i privati cittadini devono avere accesso a servizi finanziari efficienti nell’intera Comunità. L’efficacia dell’armonizzazione delle disposizioni nazionali che disciplinano le attività degli intermediari e dei mercati finanziari si troverebbe gravemente ridotta se movimenti di capitali corrispondenti dovessero restare soggetti a restrizioni”[27].
Nel febbraio del 1986 l’Atto Unico Europeo prevedeva, entro il 31 dicembre 1992, l’instaurazione progressiva del mercato interno. Questo avrebbe comportato “uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali” (nuovo art. 14 del Trattato CEE). Il raggiungimento di tale scopo nel campo creditizio avrebbe richiesto la realizzazione di una vera e propria libertà di stabilimento degli intermediari creditizi e di prestazione dei servizi bancari. Per questi motivi, si prevedeva che il Consiglio, al fine della realizzazione degli obiettivi dell’art. 14, potesse adottare “le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno” (nuovo art. 95 del Trattato CEE). In questo contesto si collocava anche il “Programma per una liberalizzazione dei movimenti di capitali nella Comunità”[28], presentato dalla Commissione al Consiglio nel giugno del 1986, e successivamente attuato in due fasi mediante l’emanazione delle due direttive 86/566/CEE e 88/361/CEE. Nel dicembre del 1989 venivano adottate la DIR. 89/299/CEE e la DIR. 89/647/CEE, in materia di omologazione del credito ipotecario al credito ordinario per quel che riguarda gli aspetti di vigilanza, e soprattutto veniva adottata la DIR. 89/646/CEE (Seconda direttiva in materia bancaria e creditizia), in materia di ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri riguardanti l’accesso all’attività degli enti creditizi e il suo esercizio (attuata in Italia con il D.Lgs. 14 dicembre 1992, n. 481). Come risulta dai “Considerando”, la direttiva in esame “deve costituire lo strumento essenziale per la realizzazione del mercato interno decisa con l’Atto Unico Europeo e programmata nel Libro Bianco della Commissione, sotto il duplice profilo della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi nel settore degli enti creditizi”[29]. L’impostazione adottata dalla direttiva consisteva nella realizzazione dell’armonizzazione essenziale, necessaria e sufficiente per pervenire ad un reciproco riconoscimento (c.d. mutuo riconoscimento) delle autorizzazioni e dei sistemi di vigilanza prudenziale che consenta il rilascio di un’unica autorizzazione valida in tutta la Comunità e l’applicazione del principio della vigilanza da parte dello Stato membro d’origine (c.d. “home country control”), e per permettere agli enti creditizi autorizzati in uno Stato membro d’origine ad esercitare in tutta la Comunità tutte o parte delle attività previste nell’elenco allegato, tramite lo stabilimento di una succursale o mediante prestazioni di servizi. Ebbene, nel citato elenco non figurano le operazioni di credito fondiario: o, meglio, viene stabilita la prevalenza delle norme del Paese di origine solo per quel che riguarda il regime di autorizzazione ed i controlli di solvibilità, e non anche per le tecniche finanziarie proprie del credito fondiario, intendendosi per “tecniche finanziarie” tutte le modalità operative sulla base delle quali le istituzioni creditizie raccolgono fondi presso terzi e li erogano in mutui ipotecari a medio e lungo termine previa acquisizione di garanzie ipotecarie. Si riconosce, ad ogni modo, che l’esercizio delle attività non figuranti nell’elenco possa beneficiare delle libertà di stabilimento e di prestazione di servizi secondo le disposizioni generali del Trattato di Roma. Una così modesta armonizzazione del credito speciale fondiario permette, secondo parte della dottrina di formulare una ipotesi: che la libertà di prestazione sancita dalla DIR. 89/646/CEE risulti, per le operazioni di credito fondiario, meno effettiva di quanto lo sia per le operazioni di credito ordinario; ma la minore effettività intesa quale ostacolo alla libertà di prestazione non è, comunque, da confondersi con le distorsioni della concorrenza che potrebbero verificarsi a causa della semplice diversità tra le normative disciplinanti le operazioni di credito fondiario nei vari Paesi membri, relativamente ad aspetti per i quali è ammesso il mutuo riconoscimento[30]. Per ovviare a questa “dimenticanza”, la direttiva precisa che “la Commissione ha proposto misure di armonizzazione del credito fondiario per permettere il reciproco riconoscimento delle tecniche finanziarie proprie di questo settore”[31].
delle tali misure di armonizzazione sono contenute nella “Proposta di direttiva sulla libertà di stabilimento e sulla libera prestazione di servizi nel campo del credito fondiario”, presentata in data 4 febbraio 1985[32] e successivamente modificata in data 27 maggio 1987[33]. Da ultimo, nel marzo 2000, è stata adottata la DIR. 2000/12/CE (Terza direttiva in materia bancaria e creditizia), anch’essa in materia di ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri riguardanti l’accesso all’attività degli enti creditizi ed il suo esercizio.
A conclusione di questa disamina della normativa comunitaria in materia bancaria, si impone una riflessione: nei primi (trascorsi) quaranta anni di vita della Comunità Europea si è raggiunto, nel settore bancario, un grado minimo di armonizzazione delle legislazioni nazionali in materia di accesso all’attività degli enti creditizi, di libertà di stabilimento degli operatori bancari e di vigilanza sugli stessi. L’ulteriore passo (in parte già compiuto ed in parte ancora) da compiere è rappresentato, ora, dal reciproco riconoscimento regolamentazioni e delle tecniche che presiedono al compimento delle singole operazioni bancarie. E tra queste, ovviamente, si colloca il credito fondiario.
2.3.1 – La Proposta di direttiva CEE sul credito fondiario
Come appena accennato, nel campo specifico del credito fondiario, in data 4 febbraio 1985, fu presentata, dalla Commissione al Consiglio, una prima “Proposta di direttiva sulla libertà di stabilimento e sulla libera prestazione di servizi nel campo del credito fondiario”. A seguito delle modifiche ad essa apportate, in data 27 maggio 1987, fu presentata una seconda proposta, detta “Proposta modificata di direttiva”. Occorre ricordare che si tratta di una semplice proposta di direttiva, non essendo stata ancora ufficialmente approvata dal Consiglio. E, molto probabilmente, non lo sarà mai, almeno nella formulazione “modificata” (che si andrà ora ad esaminare), la quale risulta ormai superata sotto molti punti di vista, tra i quali si segnala quello della specialità dei soggetti finanziatori, venuto meno a seguito della despecializzazione bancaria: basterà osservare, infatti, che la Proposta di direttiva è anteriore rispetto alla Seconda direttiva in materia bancaria e creditizia.
Il credito fondiario ed il credito edilizio non sono istituti tipici della legislazione bancaria italiana, ma sono diffusi in tutti i Paesi membri della Comunità e ve n’è traccia, seppure con gradazioni diverse, nelle discipline dei crediti ipotecari vigenti in tutti i Paesi europei[34]. Caratteristiche comuni a tutte le legislazioni nazionali in materia di credito ipotecario sono quella di definire un rapporto percentuale minimo che deve sussistere tra il valore commerciale delle garanzie ipotecarie ed il credito erogato, nonché quella di mantenere una certa corrispondenza tra operazioni attive e passive, sebbene con evidenti differenze rispetto ai tassi ed alle durate. Le difformità maggiori, tra le discipline vigenti nei vari Paesi membri, riguardano invece le tecniche finanziarie: si va da un sistema più rigido, basato sull’emissione di cartelle fondiarie e sulla strettissima corrispondenza tra provvista ed impiego (quale quello germanico, oggi tuttavia abbandonato in quasi tutta Europa), ad un sistema più elastico e capace di garantire una maggiore flessibilità operativa, basato sull’emissione di obbligazioni e sulla erogazione del finanziamento in denaro (quale quello francese, oggi adottato anche dall’Italia). Variano, altresì, i criteri che presiedono alla valutazione dell’immobile che garantisce il prestito ed alla durata ammessa delle operazioni di credito ipotecario. Queste differenze si riflettono, poi, su altri aspetti essenziali del contratto di mutuo, quali la tutela accordata ai crediti degli istituti ipotecari o le modalità di erogazione del mutuo ipotecario. Sono altresì differenti le discipline dei rapporti contrattuali per quel che riguarda la facoltà di recesso anticipato del mutuatario, oscillandosi tra una incondizionata libertà di recesso e la previsione di penalità per tale ipotesi, e, sul fronte opposto, circa la facoltà per l’istituto ipotecario di porre fine anticipatamente al finanziamento[35]. Le motivazioni che hanno animato i redattori della Proposta sono rinvenibili principalmente in quattro dei relativi Considerando enunciati in apertura della stessa:
– la sussistenza di ostacoli all’esercizio della libertà di stabilimento e della libera prestazione di servizi da parte degli enti creditizi operanti nel campo del credito fondiario, consistenti nel divieto di concedere crediti garantiti da ipoteca su beni immobili situati in un altro Stato membro, e nelle diverse condizioni alle quali tali enti creditizi possono operare nell’ambito del credito fondiario nei vari Stati membri;
– la possibilità di eliminare tali ostacoli solo rendendo possibile la concessione del credito fondiario garantito da ipoteca su beni immobili situati in uno Stato membro diverso dallo Stato membro d’origine, e consentendo che l’attività del credito fondiario in uno Stato membro ospite sia esercitata conformemente alle tecniche finanziarie consentite dalla legge dello stato membro d’origine ed in maniera non discriminatoria;
– la necessità che le Autorità di vigilanza adottino il principio del reciproco riconoscimento delle rispettive normative in materia di vigilanza relative alla verifica della solidità finanziaria degli enti specializzati in credito fondiario;
– la necessità, per evitare che l’introduzione di una nuova tecnica di provvista o di finanziamento sul mercato del credito fondiario di uno Stato membro dia origine ad una distorsione delle condizioni di concorrenza, che tale Stato membro autorizzi gli enti creditizi operanti nello stesso settore e sotto qualsiasi forma di stabilimento sul suo territorio ad effettuare operazioni di credito fondiario a condizioni analoghe.
Nell’ art. 1 sono dettate disposizioni relative alle definizioni e al campo di applicazione della Proposta di direttiva, stabilendosi che essa si applica agli enti creditizi contemplati dalla DIR. 77/780/CEE, le cui attività consistono in tutto o in parte nel ricevere fondi dal pubblico sotto forma di depositi o mediante l’emissione di cartelle fondiarie o di altre obbligazioni o titoli o di titoli azionari rimborsabili, e nel concedere mutui garantiti da ipoteche su proprietà immobiliari, destinati all’acquisto o alla conservazione della proprietà di terreni edificabili o d’immobili esistenti o in progetto, ovvero destinati al rinnovo o al miglioramento di immobili.
Negli artt. 3, 4 e 5 sono dettate disposizioni generali volte ad agevolare il diritto di stabilimento e la libera prestazione dei servizi. Gli Stati membri d’origine autorizzano gli enti creditizi designati ad esercitare attività di credito fondiario in qualsiasi altro Stato membro relativamente alle proprietà immobiliari situate in qualsiasi luogo della Comunità. Inoltre, essi non limitano l’applicazione in un altro Stato membro delle tecniche finanziarie consentite per le attività di credito fondiario nello Stato membro di origine (art. 3). Gli Stati membri ospiti abrogano tutte le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative che ostacolano o precludono agli enti creditizi designati, aventi sede in un altro Stato membro, l’esercizio sul loro territorio di attività di credito fondiario in conformità alle tecniche finanziarie consentite dalla legislazione dello Stato membro d’origine, oppure modificano tali disposizioni in modo da rendere possibile l’applicazione di tali tecniche (art. 4). Gli Stati membri autorizzano nel loro territorio gli enti creditizi di cui all’art. 1, aventi sede in un altro Stato membro, a costituire una provvista ed in particolare a finanziare, in conformità alle tecniche di finanziamento autorizzate nello Stato membro d’origine, la concessione di mutui garantiti da ipoteca per i fini di cui all’articolo 1. Qualora l’introduzione di tecniche finanziarie alteri le condizioni di concorrenza in uno Stato membro, tale Stato membro autorizza tutti gli enti creditizi stabiliti nel suo territorio, negativamente colpiti da tale mutamento, a ricorrere a tecniche analoghe o ad adottare sistemi equivalenti. In attesa di un ulteriore coordinamento in materia di obbligazioni garantite da ipoteca, lo Stato membro ospite può esigere che l’emissione di tali obbligazioni nel suo territorio avvenga conformemente alle disposizioni in materia in esso vigenti (art. 5).
Nell’ art. 8 sono dettate disposizioni relative alla libertà di stabilimento, disponendosi che, in attesa che un’ulteriore direttiva disponga in tema di controllo, la vigilanza sulle unità operative comunque configurate di un ente creditizio designato in un altro Stato membro è esercitata dall’Autorità di vigilanza del Paese membro ospite, in stretta cooperazione con l’Autorità di vigilanza dello Stato membro di origine e conformemente alle disposizioni legali vigenti nello Stato membro ospite che non siano in contrasto con la presente direttiva.
Negli artt. 9 e 10 sono dettate disposizioni relative alla libera prestazione di servizi, disciplinandosi il procedimento attraverso il quale le banche specializzate nel settore del credito fondiario, aventi sede in uno degli Stati aderenti alla Comunità, possono esercitare l’attività di raccolta di risparmio tra il pubblico e di erogazione di mutui fondiari (con le modalità già viste) nel territorio di altri Paesi membri, e senza stabilire in essi una propria stabile organizzazione. Ogni ente creditizio designato, che intenda esercitare per la prima volta sul territorio di un altro Stato membro la libera prestazione di servizi nel campo delle attività di credito fondiario, ne informa l’Autorità di vigilanza dello Stato membro di origine che ha concesso l’autorizzazione, alla richiesta le seguenti informazioni: lo Stato membro sul cui territorio intende fornire i propri servizi, il tipo di attività che intende esercitare sul territorio dello Stato membro ospite, le condizioni generali e particolari di provvista e di finanziamento per tali operazioni, e l’indirizzo presso lo Stato membro ospite ove possono essergli notificati i documenti. Qualora l’Autorità di vigilanza del Paese d’origine stabilisca che vi sono motivi di dubitare della solidità finanziaria di un ente creditizio designato, essa rifiuta di inviare le citate informazioni all’Autorità di vigilanza dello Stato membro ospite e motiva tale rifiuto all’ente interessato entro 3 mesi dalla data in cui sono pervenute le citate informazioni. Tale rifiuto comporta la sospensione del diritto dell’ente di prestare servizi nel campo delle attività di credito fondiario nello Stato membro menzionato nella richiesta (art. 9). Un ente creditizio che presta servizi nel territorio di uno Stato membro presenta all’Autorità di vigilanza dello Stato membro ospite una relazione trimestrale sulle proprie operazioni nello stesso. L’Autorità di vigilanza di uno Stato membro ospite, ove accerti che un ente che fornisce servizi sul suo territorio non ottempera alle disposizioni legali ivi vigenti dettate da motivi di interesse generale, esige dall’ente in questione di porre termine a tali irregolarità. Se l’ente in questione non adotta i provvedimenti del caso, l’Autorità di vigilanza dello Stato membro ospite ne informa l’Autorità di vigilanza dello Stato membro d’origine, che adotta tutti gli opportuni provvedimenti affinché l’ente in questione ponga termine alle irregolarità e ne dà a sua volta comunicazione all’Autorità dello Stato membro ospite. Se l’ente persiste nell’infrazione alle disposizioni legali vigenti nello Stato membro ospite, nonostante i provvedimenti adottati dallo Stato membro d’origine, lo Stato membro ospite, dopo averne informato l’Autorità di vigilanza dello Stato membro d’origine, può adottare opportuni provvedimenti per prevenire ulteriori irregolarità; in particolare, qualora risulti necessario, può anche impedire all’ente in questione di stipulare sul suo territorio nuovi contratti assistiti da ipoteca nel quadro della libera prestazione di servizi. Qualsiasi provvedimento adottato che comporti sanzioni o restrizioni per la prestazione di servizi deve essere opportunamente motivato e notificato all’ente interessato, ed è sempre impugnabile presso i tribunali dello Stato membro in cui è stato adottato. La revoca dell’autorizzazione è comunicata all’Autorità di vigilanza dello Stato membro ospite, che adotta gli opportuni provvedimenti per impedire all’ente in questione la stipula nel territorio dello Stato membro ospite interessato di ulteriori contratti assistiti da ipoteca nel quadro della prestazione di servizi (art. 10).
Negli artt. 11 e 12, infine, sono dettate disposizioni transitorie e finali, prevedendosi, da un lato, che per un periodo massimo di 7 anni a decorrere dall’adozione della presente direttiva, lo Stato membro d’origine possa limitare al 25 % del totale dei mutui ipotecari concessi all’interno nel corso dell’anno precedente dall’ente creditizio designato, le operazioni che quest’ultimo è autorizzato ad effettuare in altri Stati membri nel campo delle attività di credito fondiario tramite succursali o mediante la prestazione di servizi (art. 11); e, dall’altro, che gli Stati membri adottino le misure necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro e non oltre 2 anni dalla sua adozione, informandone immediatamente la Commissione e comunicando ad essa il testo delle principali disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative da essi adottate nel settore disciplinato dalla presente direttiva (art. 12).
Fino alla emanazione della Seconda direttiva in materia bancaria e creditizia, contrariamente a quanto è avvenuto per il credito ordinario, non si sono verificati fenomeni di insediamento in singoli Paesi membri di succursali di banche straniere costituite al fine di effettuare nel territorio del Paese ospite delle operazioni di credito fondiario. La esclusione di questo settore dalla politica di integrazione comunitaria può essere spiegata con diversi ordini di considerazioni[36]. In luogo, va tenuta presente la non omogeneità dei singoli ordinamenti giuridici nazionali nella materia del diritto ipotecario. In secondo luogo, vanno considerate le differenze (oggi non più) esistenti tra le condizioni di vigilanza di Paesi con ordinamento bancario specializzato e Paesi con ordinamento bancario despecializzato: non a tutti gli enti creditizi, infatti, era consentita la concessione di mutui fondiari ed edilizi. In terzo luogo, non in tutti i Paesi membri le norme statutarie che regolano l’attività degli enti creditizi autorizzati o i principi di diritto valutario di carattere generale consentivano l’effettuazione, nel medio e lungo termine, di operazioni di raccolta di fondi o di impiego di attività all’estero. L’esaminata Proposta, dopo che la Seconda direttiva (1989) ha sancito una generale libertà di prestazione per tutte le operazioni creditizie, comprese quelle di credito fondiario, è dunque risultata per molti aspetti superata. A livello di cronaca va riferito che il Comitato Consultivo Bancario (organo che, coadiuvando la Commissione, interviene nell’iter di produzione delle direttive comunitarie in materia creditizia) ha addirittura espresso un parere negativo all’adozione di questo specifico provvedimento: nell’opinione del Comitato, infatti, la liberalizzazione del credito fondiario sarebbe già sufficientemente garantita dalle disposizioni della Seconda direttiva, e procedere ad una progressiva armonizzazione delle legislazioni nazionali non avrebbe neppure garantito il raggiungimento dell’obiettivo dell’offerta ai cittadini di ogni Stato membro di tutti indistintamente i prodotti finanziari commercializzati nel territorio della Comunità[37]. Resta tuttavia il problema, ed è questa l’ottica in cui la Commissione sta oggi lavorando, dell’opportunità (o meno) di una “lex specialis” che rispetto alla Seconda direttiva regoli con maggiore dettaglio le attività di credito ipotecario. In senso negativo depone l’osservazione che il mantenimento di un principio di specialità mal si adatta in un sistema che la specialità tende a disconoscere; in senso positivo, invece, depone il fatto che la Seconda direttiva, sebbene abbia superato molti aspetti della Proposta, ha comunque lasciato scoperte alcune questioni, prima fra tutte quella della tecnica finanziaria del credito fondiario. La possibilità di introdurre una disciplina comunitaria del credito fondiario, inteso in una nozione-tecnica, ovvero che non si limiti a considerare il finanziamento della proprietà fondiaria ma si candidi a disciplinare tutte le forme di credito assistite da garanzie sulla proprietà immobiliare, è stata dunque solo nuovamente prospettata dopo il 1989, non avendo il legislatore comunitario ancora provveduto ad adottare una tale disciplina specifica. Indipendentemente dalle decisioni che in sede comunitaria verranno prese relativamente all’opportunità di adottare o meno un provvedimento di questo tipo, resta il problema della limitata concreta efficacia del principio di mutuo riconoscimento per le banche che operano nel credito ipotecario. Questo problema assume una connotazione ancora più forte per il credito ipotecario, e ciò perché il settore tradizionalmente presenta un supplemento di regolamentazione che ne vincola l’attività in modo particolarmente pregnante[38].
2.4 – Le fonti legislative ed amministrative vigenti del credito fondiario. Abrogazioni e disposizioni transitorie
L’attuale complesso delle fonti normative in materia di credito fondiario si inserisce pienamente in quel processo di decodificazione e di nascita di micro-sistemi di cui parla la dottrina civilistica[39]. La nuova normativa bancaria, infatti, è caratterizzata ovunque da un criterio di delegificazione. Nel settore del credito fondiario, in particolare, la disciplina degli aspetti tecnici delle operazioni è stata trasferita dal livello primario (legge) a quello secondario (normativa amministrativa costituita dalle istruzioni della Banca d’Italia, adottate in conformità delle deliberazioni del CICR). Come si evince dalla lettura dell’art. 38 T.U.B., infatti, la legge si limita a dettare la nozione di credito fondiario, definendone l’oggetto e rinviando alla normativa secondaria la previsione di alcuni aspetti tecnici delle relative operazioni, che, in precedenza, erano invece stabiliti direttamente dalla legge[40]. Le fonti in materia di credito fondiario sono oggi costituite, pertanto (oltre che dalle vedute disposizioni comunitarie), da un insieme di disposizioni sia legislative che amministrative. Sul piano legislativo, costituiscono fonti del credito fondiario il Testo Unico delle leggi in materia bancaria e creditizia o T.U.B. (D.Lgs. 1 settembre 1993, n. 385, come modificato dal D.Lgs\. 4 agosto 1999, n. 342) e le numerose leggi di agevolazione in materia edilizia (da ultimo, il D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380), che attualmente costituiscono la naturale destinazione della maggior parte dei finanziamenti di credito fondiario.
Sul piano amministrativo e regolamentare, costituiscono fonti del credito fondiario una serie di provvedimenti emanati, nella materia in esame, da Autorità amministrative, al fine di integrare e completare la normativa di primo livello dettata dalla legge. Tra questi, vi sono: le delibere del CICR; le istruzioni, le circolari e le comunicazioni della Banca d’Italia adottate in conformità delle delibere del CICR; i decreti del Ministero del Tesoro (oggi, Economia); le circolari dell’ABI. Per una ripartizione di compiti e funzioni tra questi soggetti istituzionali, si veda più ampiamente il Capitolo 5. A completamento della funzione di razionalizzazione e sistemazione delle fonti, l’attuale normativa in materia di credito fondiario ha, quindi, previsto una serie di disposizioni abrogative e transitorie. Per quanto concerne le prime, come già accennato in apertura del presente lavoro, l’art. 161, comma 1, T.U.B. ha espressamente abrogato una lunga serie di provvedimenti legislativi in materia bancaria e creditizia, tra i quali spiccano il R.D. 16 luglio 1905, n. 646 (vecchio testo unico delle leggi sul credito fondiario), il D.P.R. 21 gennaio 1976, n. 7 (norme relative alle emissioni obbligazionarie degli enti di credito fondiario ed edilizio e all’adeguamento del regime giuridico dell’organizzazione e dell’attività dei predetti enti), e la L. 6 giugno 1991, n. 175 (riforma del credito fondiario). E’ pure abrogata ogni altra disposizione incompatibile con il T.U.B. (art. 161, comma 4, T.U.B.). Per quanto concerne le seconde, invece, è stata fatta salva l’applicabilità di taluni provvedimenti legislativi, nonostante la loro abrogazione nel senso veduto, fino alla data di entrata in vigore dei provvedimenti emanati dalle Autorità creditizie ai sensi del T.U.B. (art. 161, commi 2, 3 e 3-bis, T.U.B.), così come è stato sancito che le disposizioni emanate dalle Autorità creditizie ai sensi di norme abrogate o sostituite continuano ad essere applicate fino alla data di entrata in vigore dei provvedimenti emanati ai sensi del T.U.B. (art. 161, comma 5, T.U.B.). Per quanto concerne, infine, i contratti già conclusi ed i procedimenti esecutivi in corso alla data di entrata in vigore del T.U.B., essi restano regolati dalle norme anteriori (art. 161, comma 6, T.U.B.). Le nuove norme, in definitiva, si applicano ai contratti stipulati dopo l’ 1 gennaio 1994 (data di entrata in vigore del T.U.B.).
[1] CARBONE S.M., La nuova disciplina del credito fondiario, Bancaria Editrice, Roma, 1997, p. 5. TARDIVO C.M., Il credito fondiario nella nuova legge bancaria, 5.a ediz., Collana “Rivista Banca, Borsa e Titoli di credito – Quaderni”, Giuffrè, Milano, 2003, p. 1. ANTONUCCI A., Diritto delle banche, 2.a ediz., Giuffrè, Milano, 2000. RISPOLI FARINA M., La nuova legge bancaria, Jovene, Napoli, 1995. PRESTI G., Le particolari opera-zioni di credito nel nuovo ordinamento bancario, in Morera-Nuzzo (a cura di) “La nuova disciplina dell’impresa bancaria”, vol. II, Giuffrè, Milano, 1996, p. 55
[2] CALANDRA BONAURA V., Credito industriale a medio termine e revocatoria fallimentare, in “Giurisprudenza commerciale”, 1976, I, pp. 44, 68.
[3] RISPOLI FARINA M., Il nuovo credito fondiario, Jovene, Napoli, 1999, p. 7.
[4] BREGOLI A., L’inquadramento della fattispecie del credito fondiario nell’ambito del finanziamento ipoteca-rio, in “Mutui ipotecari (I) – Riflessioni giuridiche e tecniche contrattuali”, Collana “Comitato regionale notarile lombardo – Studi del Convegno di Bergamo, 13-11-1998”, Giuffrè, Milano, 1999, pp. 29-30. NARDI P. / PON-TOLILLO V. / TRESOLDI C., Il finanziamento degli investimenti in abitazioni tramite gli istituti di credito spe-ciale, Banca d’Italia, Roma, 1975, p. 16. FILOGRANO G.R., Il credito fondiario: disciplina e funzione negozia-le, CEDAM, Padova, 2000, p. 48.
[5] BANCA D’ITALIA, Circolare n. 119 del 26 giugno 1995, e n. 126 del 12 aprile 1996, di aggiornamento della circolare n. 4 del 29 marzo 1988 (Istruzioni di vigilanza per gli enti creditizi – Cap. LXII, Particolari operazioni di credito), riportata in TARDIVO C.M., op. cit., p. 333. Cfr., da ultimo, BANCA D’ITALIA, Circolare n. 229 del 21 aprile 1999 (Nuove Istruzioni di vigilanza per le banche, relative alle particolari operazioni di credito), pubblicata in Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, n. 119 del 24 maggio 1999. Cfr. anche i siti internet: http://www.bancaditalia.it e http://www.consob.it.
6 PRESTI G., La costituzionalità del credito fondiario alla luce della nuova normativa, in “Diritto fallimentare”, 1996, I, p. 216
[7] GAGGI R., op. cit., p. 5.
[8] FILOGRANO G.R., op. cit., p. 5. COSTI R., L’ordinamento bancario, Il Mulino, Bologna, 2001, p. 4. MO-GLIE C., Credito fondiario e edilizio: manuale teorico-pratico, Giuffrè, Milano, 1989, pp. 4, 6.
[9] MOGLIE C., op. cit., pp. 5-7. FILOGRANO G.R., op. cit., p. 5.
[10] TONDO S., Appunti sul nuovo mutuo fondiario, in “Studi e materiali – 4”, a cura della Commissione Studi del Consiglio Nazionale del Notariato, Collana “Consiglio nazionale Notariato – Studi e materiali”, Giuffrè, Milano, 1992-1995. MOGLIE C., op. cit., p. 8. In senso contrario, FALASCHI V., Credito fondiario, in “Noviss. Dig. It.”, IV, 1968, pp. 1125-1127.
[11] FILOGRANO G.R., op. cit., p. 5. MOGLIE C., op. cit., pp. 9-10.
[12] COSTI R., op. cit., p. 5.
[13] FILOGRANO G.R., op. cit., p. 4.
[14] FILOGRANO G.R., op. cit., p. 2.
[15] BOETTI M., I fidi bancari: guida pratica, Ed. Buffetti, Roma, 1988, p. 41. TATARANO G., Il credito fon-diario e edilizio, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 1992, p. 13.
[16] FILOGRANO G.R., op. cit., p. 9. TATARANO G., op. cit., p. 14.
[17] FILOGRANO G.R., op. cit., pp. 1-2.
[18] FERRO-LUZZI P. / CASTALDI G., La nuova legge bancaria, Tomo I, Giuffrè, Milano, 1996-1998, pp. 623-624. FILOGRANO G.R., op. cit., pp. 4-5.
[19] MOGLIE C., op. cit., pp. 161, 191-192. FILOGRANO G.R., op. cit., p. 12. TATARANO G., op. cit., p. 5.
[20] BREGOLI A., op. cit., pp. 28-29. FILOGRANO G.R., op. cit., p. 12. MOGLIE C., op. cit., pp. 23, 167.
[21] COSTI R., op. cit., p. 7. MOGLIE C., op. cit., p. 11. FILOGRANO G.R., op. cit., pp. 13-14. TATARANO G., op. cit., p. 21. NARDI P. / PONTOLILLO V. / TRESOLDI C., op. cit., p. 35.
[22] FILOGRANO G.R., op. cit., p. 14. TATARANO G., op. cit., p. 27.
[23] MOGLIE C., op. cit., pp. 16-17. TATARANO G., op. cit., p. 31.
[24] Relazione illustrativa del TUCR, approvata dal Consiglio dei Ministri il 27 agosto 1993, riportata in FILO-GRANO G.R., op. cit., pp. 162-165.
[25] BROZZETTI A. / SANTORO V., Le direttive comunitarie in materia bancaria, a cura del CE.DI.B. – Centro Studi di Diritto e Legislazione Bancaria, Giuffrè, Milano, 1990, pp. 3-4. ONADO M., La gestione del credito nelle banche europee, Egea, Milano, 1995, p. 19.
[26] BROZZETTI A. / SANTORO V., op. cit., pp. 255-256.
[27] BROZZETTI A. / SANTORO V., op. cit., p. 257.
[28] BROZZETTI A. / SANTORO V., op. cit., p. 258.
[29] ONADO M., op. cit., p. 33. BROZZETTI A. / SANTORO V., op. cit., p. 349.
[30] RADICE M., La proposta di direttiva sul credito fondiario dopo la seconda direttiva creditizia, in “Le direttive CEE in materia bancaria”, a cura di Cesarini F., Giuffrè, Milano, 1991, pp. 47-48, 55.
[31] BROZZETTI A. / SANTORO V., op. cit., pp. 350-351.
[32] Cfr. Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee (G.U.C.E.), serie C 42 del 14 febbraio 1985.
[33] Cfr. Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee (G.U.C.E.), serie C 161 del 19 giugno 1987.
[34] PLEYER & BELLINGER, Mortgage banks in Europe. A comparative legal study, Brussel, 1987, riportato da RADICE M., op. cit., p. 38. BONFATTI S., La proposta di direttiva CEE sul credito fondiario, in “L’armoniz-zazione comunitaria dei diritti bancari nazionali”, a cura di Ubertazzi L.C., CEDAM, Padova, 1989, p. 64. O-NADO M., op. cit., p. 45.
[35] RADICE M., op. cit., pp. 39-44.
[36] BONFATTI S., op. cit., pp. 64-65.
[37] RADICE M., op. cit., pp. 60-61, 56. BONFATTI S., op. cit., p. 67.
[38] RADICE M., op. cit., p. 64.
[39] IRTI N., L’età della decodificazione, 3.a ediz., Giuffrè, Milano, 1989, pp. 22, 64-68.
[40] FERRO-LUZZI P. / CASTALDI G., op. cit., p. 622. GIANFELICI G. / GIANFELICI F., Il codice della ban-ca, 4.a ediz., Giuffrè, Milano, 2002, p. 666.