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Timestamp: 2016-10-23 14:33:14
Document Index: 136255786

Matched Legal Cases: ['Art. 141', 'Art. 62', 'Art. 64', 'Art. 33', 'Art. 37', 'Art. 64', 'Art. 58', 'Art. 37', 'Art. 34', 'Art. 37', 'Art. 80', 'Art. 82', 'Art. 88', 'Art. 89', 'BGE', 'Art. 42', 'BGE', 'Art. 95', 'BGE', 'Art. 1', 'Art. 43', 'Art. 9', 'Art. 85', 'Art. 34', 'Art. 140', 'Art. 141', 'Art. 59', 'Art. 66', 'BGE', 'Art. 59', 'Art. 62', 'Art. 59', 'Art. 62', 'Art. 62', 'Art. 62', 'Art. 62', 'Art. 59', 'Art. 59', 'Art. 62', 'Art. 60', 'Art. 18', 'BGE', 'Art. 62', 'Art. 62', 'Art. 62', 'Art. 62', 'Art. 66', 'Art. 68']

1C_606/2012 (05.06.2013)
1C_606/2012, 1C_608/2012 � � Urteil vom 5. Juni 2013
1C_606/2012
Verein Aktion f�r eine unabh�ngige und neutrale Schweiz (AUNS) (Referendumskomitee Stopp fremde Steuerv�gte),
Pirmin�
Schwander, p.A. Verein Aktion f�r eine unabh�ngige und neutrale Schweiz (AUNS),
Beschwerdef�hrer, beide vertreten durch F�rsprecher Christian Gerber,
1C_608/2012
Hans Anton�
Keller, Beschwerdef�hrer,
Verf�gung der Bundeskanzlei vom 30. Oktober 2012 betreffend das Nicht-Zustandekommen des Referendums gegen den Bundesbeschluss vom 15. Juni 2012 �ber die Genehmigung des Abkommens zwischen der Schweiz und dem Vereinigten K�nigreich,
Beschwerden gegen die Verf�gung vom 30. Oktober 2012 der Schweizerischen Bundeskanzlei.
Die vom Bundesrat mit Deutschland, dem Vereinigten K�nigreich und �sterreich ausgehandelten Staatsvertr�ge �ber die Zusammenarbeit in den Bereichen Steuern und Finanzmarkt wurden im Bundesblatt 2012 5039 ff., 5157 ff. und 5335 ff. ver�ffentlicht. Die Bundesversammlung erliess am 15. Juni 2012 entsprechende Bundesbeschl�sse �ber die Genehmigung der Abkommen. Die Abkommen unterstanden dem fakultativen Referendum. Die Referendumsfrist von 100 Tagen (Art. 141 Abs. 1 BV) lief f�r diese Bundesbeschl�sse am 27. September 2012 ab (BBl 2012 5823, 5825, 5827).
Am 27. September 2012 reichten das Referendumskomitee �Stopp fremde Steuerv�gte�, die Junge SVP Schweiz, ein Referendumskomitee Steuerabkommen und die Lega dei Ticinesi gegen das Abkommen mit dem Vereinigten K�nigreich bei der Bundeskanzlei um 16.30 h nach eigenen Angaben folgende Unterschriftenzahlen ein:
1. das Referendumskomitee �Stopp fremde Steuerv�gte�, die Junge SVP Schweiz und das Referendumskomitee Steuerabkommen gemeinsam:
a) 41 647 Unterschriften;
b)ein unge�ffnetes Postpaket mit einer nicht bekannten Anzahl weiterer Unterschriften und
c)einen weiteren Karton mit einer nicht bekannten Anzahl weiterer Unterschriften;
�Das Postpaket und der zus�tzliche Karton wurden von der Bundeskanzlei gleichentags ge�ffnet und die Unterschriften gez�hlt. Das Postpaket enthielt 775, der Karton 271 Unterschriften. Ein Vertreter der erstgenannten drei Komitees reichte am 27. September 2012 um 20.30 h nach eigenen Angaben noch ein Couvert mit weiteren 26 Unterschriften ein. Nach Ablauf der Referendumsfrist reichte das Referendumskomitee �Stopp fremde Steuerv�gte� am Montagnachmittag, 1. Oktober 2012, um 17.00 h ein Paket mit laut eigenen Angaben 2888 versp�tet eingegangenen Unterschriften nach.
Die Bundeskanzlei kontrollierte die Unterschriften vom Donnerstagabend, 27. September bis und mit Montag, 1. Oktober 2012. Die Kontrolle ergab f�r das Referendum �ber den Staatsvertrag mit dem Vereinigten K�nigreich 47'363 g�ltige und 191 ung�ltige Unterschriften. Dabei zeigte sich, dass f�r eine korrekte Erhebung des Zustandekommens verschiedentlich einzelne Unterschriftenlisten zu einem der anderen beiden Referenden oder aber zu Gemeinden anderer Kantone umgeteilt werden mussten. Auch betrafen verschiedene Unterschriftenlisten unter den Referenden zu den Steuerabkommen mit Deutschland oder �sterreich das Steuerabkommen mit dem Vereinigten K�nigreich. Diese Umteilungen wurden von der Bundeskanzlei laufend vorgenommen.
Mit Verf�gung vom 30. Oktober 2012 hielt die Schweizerische Bundeskanzlei fest, dass das Referendum gegen den Staatsvertrag mit dem Vereinigten K�nigreich nicht zustande gekommen sei, da die notwendigen 50'000 Unterschriften innert der Sammelfrist von 100 Tagen nicht eingereicht worden seien (BBl 2012 8575).
Der Verein Aktion f�r eine unabh�ngige und neutrale Schweiz (AUNS, Referendumskomitee "Stopp fremde Steuerv�gte") und dessen Pr�sident Nationalrat Pirmin Schwander haben am 28. November 2012 beim Bundesgericht eine Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen die Verf�gung der Bundeskanzlei vom 30. Oktober 2012 eingereicht. Sie beantragen, es sei festzustellen, dass das Referendum gegen den Bundesbeschluss �ber die Genehmigung des Abkommens zwischen der Schweiz und dem Vereinigten K�nigreich und des Protokolls zur �nderung dieses Abkommens zustande gekommen sei. Eventuell sei die Verf�gung der Bundeskanzlei vom 30. Oktober 2012 aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zur neuen Beurteilung zur�ckzuweisen.
Mit Beschwerde an das Bundesgericht vom 28. November 2012 stellt zudem Anton Keller in Bezug auf die Verf�gung der Bundeskanzlei vom 30. Oktober 2012 zum Nicht-Zustandekommen des Referendums folgende Antr�ge:
"1. Es sei festzustellen, dass die nicht bedarfsgerechte, die nicht zweckm�ssige und/oder die nicht zeitgem�sse Handhabung der Unterschriftenbeglaubigung durch eine signifikante Anzahl daf�r zust�ndiger Beh�rden die Verfassungs-Garantie zu den politischen Rechten verletzte, auf welche auch der Beschwerdef�hrer Anspruch hat.
2. Es seien die Nichtzustandekommens-Verf�gungen der Bundeskanzlei vom 1. November 2012 [recte 30. Oktober 2012] aufzuheben, und eine neue Verf�gung zu erlassen gest�tzt auf eine Nachz�hlung, wobei alle beglaubigten Unterschriften zu den obigen Referenden als fristgerecht eingereicht mitzuz�hlen sind, soweit diese vor oder am 26. September 2012 sich im Besitz der Beglaubigungsbeh�rden befanden, und damit bei pflichtgem�sser Behandlung am 27. September 2012 bei der Bundeskanzlei h�tten fristgerecht eintreffen k�nnen.
3. Eventualiter sei die vom 20. Juni bis 27. September 2012 gelaufene Referendumsfrist zu den genannten Vertr�gen als ung�ltig zu erkl�ren und neu anzusetzen.
6. Es sei im Sinne von Art. 62 Abs. 1 BGG auf die Erhebung eines Kostenvorschusses ganz oder teilweise zu verzichten. Gegebenenfalls sei im Sinne von Art. 64 Abs. 2 BGG dem Beschwerdef�hrer ein besonders qualifizierter anwaltschaftlicher Beistand beizugeben.
7. Eventualiter, und soweit das Bundesgericht sich nicht zur selbstst�ndigen Befolgung dieser Beschwerde in der Lage sehen mag, sei diese im Sinne von Art. 33 BV dem Bundesrat und/oder den daf�r zust�ndigen Kommissionen der Eidgen�ssischen R�te zur Erledigung an die Hand zu geben."
Die Bundeskanzlei beantragt, die Beschwerde der AUNS und ihres Pr�sidenten abzuweisen und die Beschwerde von Anton Keller abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. In ihren Repliken halten die Beschwerdef�hrer an ihren Rechtsbegehren fest. Anton Keller stellt zus�tzlich folgende Begehren:
"1. Es seien die Mitglieder der I. �ffentlich-rechtlichen Abteilung von den aus der Referendums-Beschwerde vom 28. November 2012 hervorgegangenen Verfahren zu entbinden, und es sei nach Art. 37 Abs. 3 BGG vorzugehen.
2. Es seien - gegebenenfalls mit Ausnahme der Verf�gungen vom 5. Dezember 2012: 1C_608/2012 und 1C_609/2012 - die von Mitgliedern der I. �ffentlich-rechtlichen Abteilung in obiger Sache einzeln oder gemeinsam ergangenen Erlasse aufzuheben, neu zu beurteilen, und der von Anfang an beantragten Rechtskrafthemmung Nachachtung zu verschaffen.
3. Es sei im Sinne von Art. 64 Abs. 2 BBG dem Beschwerdef�hrer ein besonders qualifizierter anwaltschaftlicher Beistand beizugeben."
Mit Pr�sidialverf�gung vom 11. Dezember 2012 wurde das Gesuch von Anton Keller um aufschiebende Wirkung bzw. vorsorgliche Massnahmen abgewiesen. Am 14. Dezember 2012 wies das Gericht ein Ausstandsbegehren von Anton Keller gegen den Instruktionsrichter am Bundesgericht ab, soweit darauf einzutreten war. Mit Pr�sidialverf�gung vom 18. Dezember 2012 wurde ein Gesuch von Anton Keller um Wiedererw�gung bzw. Revision der Verf�gung vom 11. Dezember 2012 betreffend aufschiebende Wirkung bzw. vorsorgliche Massnahmen abgewiesen, soweit darauf einzutreten war.
Das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Vereinigten K�nigreich von Grossbritannien und Nordirland �ber die Zusammenarbeit im Steuerbereich trat am 1. Januar 2013 durch Notenaustausch in Kraft (AS 2013 135).
Das Bundesgericht hat die Angelegenheit am 5. Juni 2013 �ffentlich beraten (Art. 58 f. BGG).
Beide Beschwerden richten sich gegen die Verf�gung der Bundeskanzlei vom 30. Oktober 2012 betreffend das Nichtzustandekommen des Referendums �ber den Staatsvertrag mit dem Vereinigten K�nigreich. Die Beschwerdef�hrer stellen im Wesentlichen dieselben Rechtsfragen zur Diskussion. Die Beschwerden sind somit zu vereinigen und in einem einzigen Urteil zu behandeln.
Anton Keller beantragt den Ausstand der Mitglieder der I. �ffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts und verlangt ein Vorgehen nach Art. 37 Abs. 3 BGG. Er beruft sich auf die Ausstandsgr�nde von Art. 34 Abs. 1 lit. a und b BGG, legt aber nicht dar, inwiefern die betroffenen Richter ein pers�nliches Interesse in der Sache haben sollen oder in anderer Stellung in der gleichen Sache t�tig gewesen w�ren. Auf das Ausstandsgesuch kann somit nicht eingetreten werden. Ein Vorgehen nach Art. 37 Abs. 3 BGG er�brigt sich.
�Soweit Anton Keller die Aufhebung oder Neubeurteilung der unter lit. H hiervor genannten Verf�gungen sowie sinngem�ss erneut die aufschiebende Wirkung verlangt, werden seine Antr�ge mit dem vorliegenden Urteil in der Sache gegenstandslos.
�Dem Antrag von Anton Keller, ihm sei ein Anwalt beizugeben, kann nicht entsprochen werden. Aus der Beschwerdeschrift ergibt sich, dass er in der Lage ist, sein Anliegen selbst zu vertreten (Urteil des Bundesgerichts 1C_609/2012 und 1C_620/2012 vom 14. Dezember 2012 E. 2).
Gegenstand des vorliegenden Urteils ist der Entscheid der Bundeskanzlei vom 30. Oktober 2012 �ber das Nicht-Zustandekommen des Referendums betreffend den Staatsvertrag mit dem Vereinigten K�nigreich.
3.1.�Die Beschwerde in �ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht ist zul�ssig gegen Verf�gungen der Bundeskanzlei �ber das Nicht-Zustandekommen einer Volksinitiative oder eines Referendums (Art. 80 Abs. 2 BPR i.V.m. Art. 82 lit. c und Art. 88 Abs. 1 lit. b BGG). Stimmberechtigte B�rger wie die Beschwerde f�hrenden Privatpersonen sind zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 3 BGG). Ebenso ist der Verein AUNS als politische Gruppierung mit Rechtspers�nlichkeit, die mit dem Referendumskomitee �Stopp fremde Steuerv�gte� Unterschriften f�r das Referendum sammelte und einreichte, zur Beschwerde in Stimmrechtssachen legitimiert (vgl. BGE 134 I 172 E. 1.3.1 S. 175; 130 I 290 E. 1.3 S. 292; 121 I 334 E. 1a S. 337; 115 Ia 148 E. 1b S. 153).
3.2.�Nach Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begr�ndung der Antr�ge in gedr�ngter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Blosse Verweise auf die Akten sind unbeachtlich. Inwiefern das angefochtene Urteil Recht verletzt, ist in der Rechtsschrift selbst darzulegen (BGE 133 II 396 E. 3.1 S. 399 f. mit Hinweisen). Ebenfalls ist in der Beschwerdeschrift selbst auf die Argumentation des angefochtenen Entscheids einzugehen (Urteil des Bundesgerichts 4A_709/ 2011 vom 31. Mai 2012, E. 1.1).
�Die Beschwerde von Anton Keller gen�gt den gesetzlichen Begr�ndungsanforderungen �ber weite Strecken nicht. Lediglich in Bezug auf die Problematik der ordnungsgem�ssen Ansetzung der Referendumsfrist und zur Frage, ob die Vorinstanz den Gr�nden f�r die versp�tete Einreichung von mehreren tausend Unterschriften hinreichend Rechnung getragen habe, sind die Begr�ndungsanforderungen knapp erf�llt. Nur in diesem Umfang kann auf seine Beschwerde eingetreten werden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_609/2012 und 620/2012 vom 14. Dezember 2012 E. 2).
Nach Art. 95 lit. a, c und d BGG kann in Stimmrechtssachen in rechtlicher Hinsicht die Verletzung von Bundesrecht, der kantonalen verfassungsm�ssigen Rechte sowie der kantonalen Bestimmungen �ber die politische Stimmberechtigung der B�rger und B�rgerinnen und derjenigen �ber Volkswahlen und -abstimmungen ger�gt werden. Diese R�gen pr�ft das Bundesgericht frei (vgl. BGE 129 I 185 E. 2 S. 190; 123 I 175 E. 2d/aa S. 178; je mit Hinweisen).
5.1.�Die Beschwerdef�hrer machen zun�chst geltend, die Bundeskanzlei habe die Bundesbeschl�sse vom 15. Juni 2012 �ber die Staatsvertr�ge betreffend die Steuerabkommen im Hinblick auf den Lauf der Referendumsfrist nicht gleich behandelt wie die am selben Tag beschlossene Revision des Raumplanungsgesetzes. Die Bundesbeschl�sse �ber die Steuerabkommen seien im Bundesblatt vom 19. Juni 2012 (BBl 2012 5823, 5825, 5827), die �nderungen des Raumplanungsgesetzes hingegen erst am 26. Juni 2012 (BBl 2012 5987) publiziert worden. Dies habe dazu gef�hrt, dass dem Referendumskomitee gegen die �nderungen des Raumplanungsgesetzes ohne objektiven Grund 7 Tage mehr zur Verf�gung standen, um das Referendum zu organisieren. W�re f�r die Referenden gegen die Staatsvertr�ge dieselbe Vorbereitungszeit gew�hrt worden, so w�ren diese nach Auffassung der Beschwerdef�hrer zustande gekommen.
5.2.�Das Bundesgericht hat sich mit der Frage des Beginns der Referendumsfrist bereits im Urteil 1C_609/2012 vom 14. Dezember 2012, E. 4, betreffend den Staatsvertrag mit �sterreich befasst. Danach besteht keine verbindliche Regel, wonach Referendumsfristen immer erst zehn Tage nach der Beschlussfassung durch die Eidgen�ssischen R�te angesetzt w�rden. Hingegen bestimmt Art. 1 Abs. 4 lit. b der Organisationsverordnung f�r die Bundeskanzlei vom 29. Oktober 2008 (OV-BK; SR 172.210.10), dass die Rechtstexte und die �brigen nach der Publikationsgesetzgebung zu ver�ffentlichenden Texte so schnell wie m�glich und in der gebotenen Qualit�t ver�ffentlicht werden. Die Bundeskanzlei verf�gt bei der Bestimmung des Zeitpunkts der Publikation �ber ein gewisses Ermessen. Es ist hier zu pr�fen, ob dieses pflichtgem�ss ausge�bt wurde, das heisst ob sachliche Gr�nde f�r die Wahl eines im Vergleich zur Revision des RPG fr�heren Publikationszeitpunkts bestanden.
�F�r die Publikation der Steuerabkommen war eine gewisse Dringlichkeit gegeben, um �ber die Notwendigkeit einer Volksabstimmung m�glichst rasch Klarheit zu erlangen. Nach den Ausf�hrungen der Bundeskanzlei musste die Unterschriftensammlung so angesetzt werden, dass die Referendumsabstimmung im November 2012 h�tte durchgef�hrt werden k�nnen und das Inkrafttreten des Staatsvertrags auf den 1. Januar 2013 m�glich gewesen w�re. Das Abkommen bestimmt in Art. 43 (BBl 2012 5188) zum Inkrafttreten: "Jeder Vertragsstaat notifiziert dem anderen Vertragsstaat auf diplomatischem Weg, dass die innerstaatlichen gesetzlichen Erfordernisse f�r das Inkrafttreten dieses Abkommens erf�llt sind. Das Abkommen tritt am 1. Januar des dem Eingang der sp�teren dieser Notifikationen folgenden Kalenderjahres in Kraft." Aus dem Wortlaut dieser Bestimmung ergibt sich nicht, dass die Parteien des Staatsvertrags verbindlich ein Inkrafttreten auf den 1. Januar 2013 vereinbart h�tten. Indessen ist zu beachten, dass die im Anhang I zum Abkommen enthaltenen Formeln zur Berechnungsmethode f�r die Einmalzahlung nach Art. 9 Abs. 2 des Abkommens auf eine �bergangsfrist von zwei Jahren ausgerichtet sind, welche am 31. Dezember 2010 (K8) beginnt und am 31. Dezember 2012 (K10) endet. Daraus folgt, dass eine sp�tere Inkraftsetzung des Staatsvertrags eine Vertrags�nderung vorausgesetzt h�tte. Vor diesem Hintergrund behandelten die Eidgen�ssischen R�te die Genehmigung der Abkommen im beschleunigten Verfahren nach Art. 85 Abs. 2 des Parlamentsgesetzes (SR 171.10).
�Unter den beschriebenen Umst�nden ist nicht zu beanstanden, dass die Bundeskanzlei den Bundesbeschluss �ber die Abkommen im ersten m�glichen Zeitpunkt im Bundesblatt ver�ffentlichte. Die m�gliche Volksabstimmung war wegen der Dringlichkeit auf den 25. November 2012 vorgesehen und es musste gen�gend Zeit f�r deren Vorbereitung eingeplant werden. Es lagen damit im Unterschied zur �nderung des Raumplanungsgesetzes namhafte Gr�nde vor, die Referendumsvorlage sehr rasch zu publizieren. Die Bundeskanzlei machte das Publikationsdatum des 19. Juni 2012 am 15. Juni 2012 vorweg mit einer Medienmitteilung bekannt, was den interessierten Kreisen erlaubte, die Organisation des Referendums darauf auszurichten. Im �brigen wird das Bundesblatt auch �ber das Internet verbreitet, was allf�llige Nachteile wegen postalischen oder anderen Verz�gerungen bei der Zustellung mindert. Schliesslich handelt es sich beim gew�hlten beschleunigten Vorgehen nicht um einen Einzelfall, wie der Hinweis der Bundeskanzlei auf den Fristenlauf beim Zinsbesteuerungsgesetz belegt (Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004, publiziert im Bundesblatt vom 21. Dezember 2004; s. BBl 2004 7185).
5.3.�Das Vorgehen der Bundeskanzlei bei der Ansetzung der Referendumsfrist war somit durch sachliche Gr�nde gerechtfertigt und beruht nicht auf einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung der Urheber des Referendums gegen die Staatsvertr�ge.
Die Beschwerdef�hrer vertreten die Auffassung, das Zustandekommen von Referenden und Volksinitiativen h�nge vermehrt von willk�rlichen Faktoren ab, welche die federf�hrenden Referendumskomitees nicht beeinflussen k�nnten. Damit h�tten es Dritte in der Hand, �ber Zustandekommen oder Scheitern solcher Vorst�sse zu entscheiden. Die Beschwerdef�hrer st�tzen ihre Ausf�hrungen auf folgende Sachverhalte und Behauptungen (angefochtener Entscheid lit. L, in BBl 2012 8578 ff.) :
Unter Ber�cksichtigung der am 1. Oktober 2012 nachgereichten und von der Bundeskanzlei als versp�tet bezeichneten Unterschriften habe das Referendum zum Abgeltungssteuerabkommen mit dem Vereinigten K�nigreich total 50'172 g�ltige Unterschriften auf sich vereinigt, f�r die das Stimmrecht w�hrend der gesetzlichen Sammelfrist bescheinigt worden sei. 148 Gemeinden h�tten bescheinigte Unterschriften am 24. - 26. September per B-Post ans Referendumskomitee zur�ckgesandt; diese Sendungen seien dem Komitee am 28. und 29. September sowie am 1. Oktober 2012 zugekommen. Eine R�cksendung per A-Post oder ein Hinweis der Amtsstelle ans Referendumskomitee, die Unterschriften seien abholbereit, h�tte das Referendum zustande kommen lassen. Die Staatskanzlei Genf habe mit Pressemitteilung vom 5. Oktober 2012 selber einger�umt, 4200 r�cksendebereit bescheinigte Unterschriften f�r die drei parallel laufenden Referenden versehentlich als B-Post frankiert zu haben. Pro Referendum seien so um die 1400 Unterschriften versp�tet zum Referendumskomitee zur�ckgekommen. 198 Gemeinden h�tten die Stimmrechtsbescheinigung w�hrend der Sammelfrist ausgestellt, aber erst nach dem 27. September 2012 retourniert, und die Post habe dem Referendumskomitee Briefe von weiteren sechs Gemeinden, obwohl f�r A-Post frankiert, erst nach dem 27. September 2012 zugestellt. F�r das Referendum gegen das Steuerabkommen mit dem Vereinigten K�nigreich seien am 27. September 2012 noch 4722 Unterschriften bei den Gemeinden gewesen, welche bei ihnen am 19., 24. und 25. September 2012 mindestens per A-Post eingegangen seien. Ein Grossteil davon sei rechtzeitig erledigt und retourniert worden; vom verbleibenden Teil seien manche am 1. Oktober 2012 der Bundeskanzlei nachgereicht worden, der Rest (pro Referendum 2000-3000 Unterschriften) sei noch sp�ter ans Referendumskomitee gelangt. Die mit der Einholung der Stimmrechtsbescheinigungen betraute Organisation habe gegen�ber den Gemeinden in Begleitbriefen auf die Dringlichkeit jeweils doppelt aufmerksam gemacht. Eine Stadt habe dem Referendumskomitee eine Gesamtbescheinigung am 2. Oktober 2012 retourniert, welche bereits am 23. Juli 2012 ausgestellt worden sei. M�glicherweise habe die vorgezogene Publikation der drei Abkommen im Vergleich mit dem Referendum gegen das Raumplanungsgesetz zu Fehlschl�ssen �ber die Dringlichkeit der Stimmrechtsbescheinigungen gef�hrt. Diese Vorg�nge h�tten insgesamt bewirkt, dass der politische Wille von �ber 50'000 stimmberechtigten Unterzeichnenden nicht verfassungsgem�ss respektiert worden sei.
7.1.�Die politischen Rechte sind in Art. 34 BV unter dem Kapitel der Grundrechte gew�hrleistet. Sie umfassen unter anderem das Recht, ein Referendum zu ergreifen. Die Aus�bung des Referendumsrechts auf Bundesebene ist in Art. 140 f. BV und im Bundesgesetz �ber die politischen Rechte (BPR; SR 161.1) geregelt.
7.2.�Die Bundesverfassung bindet die Volksabstimmung �ber Vorlagen des fakultativen Referendums an die Voraussetzung, dass innert 100 Tagen 50'000 Stimmberechtigte ein entsprechendes Begehren unterzeichnet haben (Art. 141 Abs. 1 BV). Nach Art. 59a BPR muss das Referendum mit der n�tigen Anzahl Unterschriften samt Stimmrechtsbescheinigung innerhalb der Referendumsfrist bei der Bundeskanzlei eintreffen. Unterschriften auf Referendumslisten, die nach Ablauf der Referendumsfrist eingereicht worden sind, sind ung�ltig (Art. 66 Abs. 2 lit. c BPR). F�r die Einreichung von Volksinitiativen gelten dieselben Grunds�tze (vgl. BGE 131 II 449 E. 3.2 S. 453 f.).
�Mit Art. 59a BPR hat der Gesetzgeber pr�zisiert, dass die bescheinigten Unterschriften am letzten Tag der Referendumsfrist bei der Bundeskanzlei
eintreffen�m�ssen. In der Botschaft vom 1. September 1993 zu einer Teil�nderung des BPR (BBl 1993 III 491) wird ausgef�hrt: "K�nftig wird das Datum des Poststempels [....] nicht mehr gen�gen. Im weiteren hat eine solche Regelung den Vorteil, dass Unklarheiten (verlorene Postsendungen, falscher Poststempel - wie beim NEAT-Referendum ebenfalls entdeckt) beseitigt werden. Die Referendumskomitees werden in ihren Rechten nicht geschm�lert, weil die Referendumsfrist im Gegenzug um zehn auf 100 Tage verl�ngert wird." Die genannten Regeln beruhen auf der Annahme, dass die zur Stimmrechtsbescheinigung zust�ndigen Beh�rden die Unterschriften rechtzeitig vor Ablauf der Referendumsfrist erhalten und die Amtsstellen die beglaubigten Unterschriftenlisten den Absendern unverz�glich zur�ckgeben (Art. 62 Abs. 1 und 2 BPR).
7.3.�Gest�tzt auf die Art. 59a und 66 Abs. 2 lit. c BPR hat die Bundeskanzlei s�mtliche 2823 Unterschriften, die bei ihr nach dem 27. September 2012 zum Referendum gegen den Staatsvertrag mit dem Vereinigten K�nigreich eingereicht wurden, entgegengenommen und f�r ung�ltig erkl�rt. Von diesen Unterschriften waren 8 ungen�gend bescheinigt, 4 nicht handschriftlich und 2 mehrfach unterzeichnet. 2809 Unterschriften werden in Tabelle 2 zum angefochtenen Entscheid als verbleibende ung�ltige Unterschriften ausgewiesen, da sie erst am 1. Oktober 2012 versp�tet bei der Bundeskanzlei eingereicht worden seien.
�Nach Auffassung der Beschwerdef�hrer ist das Referendum mit 50'172 Unterschriften zustande gekommen, wenn die strittigen 2809 Unterschriften zu den von der Bundeskanzlei als g�ltig anerkannten 47'363 Unterschriften (Tabelle 1), hinzugez�hlt werden. Sie berufen sich auf den Umstand, dass sie die strittigen 2809 Unterschriften am letzten Tag der Referendumsfrist (27. September 2012) bei der Bundeskanzlei h�tten einreichen k�nnen, wenn ihnen die beglaubigten Listen von den zust�ndigen Stellen unverz�glich zur�ckgegeben worden w�ren. Die Bundeskanzlei h�lt dieser Argumentation entgegen, das Gesetz erlaube ihr nicht, die versp�tet eingereichten Unterschriften f�r g�ltig zu erkl�ren, da dies auf eine Verl�ngerung der verfassungsm�ssigen Referendumsfrist hinausliefe.
7.4.�Die Stimmrechtsbescheinigung wird in Art. 62 BPR n�her geregelt. Nach dessen Abs. 1 sind die Unterschriftenlisten rechtzeitig (suffisamment t�t, tempestivamente) vor Ablauf der Referendumsfrist der Amtsstelle zuzustellen, die nach kantonalem Recht f�r die Stimmrechtsbescheinigung zust�ndig ist. Die Amtsstelle bescheinigt, dass die Unterzeichner in der auf der Unterschriftenliste bezeichneten Gemeinde in eidgen�ssischen Angelegenheiten stimmberechtigt sind, und sie gibt die Listen unverz�glich (sans retard, senza indugio) den Absendern zur�ck (Art. 62 Abs. 2 BPR).
�Mit der Bundeskanzlei ist davon auszugehen, dass der Bundesgesetzgeber die Ausstellung der Stimmrechtsbescheinigungen bewusst keiner genauen Frist unterworfen hat. Mit der Formulierung, die bescheinigten Unterschriftenlisten seien�
unverz�glich�den Absendern zur�ckzugeben (Art. 62 Abs. 2 BPR), wurde dem Umstand Rechnung getragen, dass die Menge und die Dringlichkeit anfallender Stimmrechtsbescheinigungen je nach Amtsstelle stark variieren kann. Ein langj�hriger Erfahrungswert besagt nach den Angaben der Bundeskanzlei, dass eine ge�bte Person pro Tag ca. 300 bis h�chstens 350 Stimmrechtsbescheinigungen ausstellen kann (vgl. AB 1975 N 1502). Daher hat der Gesetzgeber auch angeordnet, dass die "Unterschriftenlisten rechtzeitig vor Ablauf der Referendumsfrist der Amtsstelle" zuzustellen sind (Art. 62 Abs. 1 BPR). Mit dem Ausdruck�
suffisamment t�t�in der franz�sischen Fassung des Gesetzestexts wird noch verst�rkt auf die Verantwortung der Urheber des Referendums f�r die rechtzeitige Zustellung der Unterschriften zur Stimmrechtsbescheinigung hingewiesen. Bereits in der Botschaft zum Bundesgesetz �ber die politischen Rechte von 1975 f�hrte der Bundesrat aus, die Unterschriften d�rften nicht zu knapp vor Ablauf der Fristen zur Bescheinigung eingereicht werden, es sei auf die Leistungsf�higkeit der lokalen Beh�rden innerhalb der verf�gbaren Zeit R�cksicht zu nehmen, und die Unterschriften seien mit Vorteil zeitlich gestaffelt, in Teilsendungen, einzureichen (BBl 1975 I 1345 f.). Diese Grunds�tze werden auch im Leitfaden der Bundeskanzlei f�r Urheberinnen und Urheber eines Referendums betont. Mit der Revision des BPR im Jahre 1996 hat die Obliegenheit der rechtzeitigen Einreichung der Unterschriften zur Beglaubigung noch an Bedeutung gewonnen, da mit dieser Gesetzes�nderung die M�glichkeit der nachtr�glichen Behebung von Bescheinigungsm�ngeln abgeschafft und gleichzeitig die Referendumsfrist von 90 auf 100 Tage verl�ngert wurde (neuArt. 59 in AS 1997 754 im Vergleich zu altArt. 59 in AS 1978 700; dazu BBl 1993 III 490). Mit der Verl�ngerung der Referendumsfrist sollte den Urhebern von Referenden mehr Spielraum verschafft werden, um die Stimmrechtsbescheinigungen rechtzeitig vor Fristablauf einholen zu k�nnen. Beim Erfordernis der rechtzeitigen Einholung der Stimmrechtsbescheinigung ist nach dem Gesagten neben dem Zeitpunkt des Ablaufs der Referendumsfrist auch die Anzahl der zur Bescheinigung eingereichten Unterschriften zu beachten.
7.5.�Die in Art. 62 Abs. 1 und 2 BPR enthaltene Regelung �bertr�gt den Urhebern eines Referendums die Verantwortung f�r die rechtzeitige Einholung der Stimmrechtsbescheinigungen und verpflichtet die dazu zust�ndigen Stellen zur unverz�glichen R�ckgabe der bescheinigten Unterschriften an die Absender. Oberstes Ziel ist dabei, m�glichst alle eingereichten Unterschriften zu beglaubigen und den Absendern zeitgerecht zur�ckzugeben, damit die beglaubigten Unterschriften bei der Bundeskanzlei vor Ablauf der Referendumsfrist eingereicht werden k�nnen. Die Wahrnehmung der verschiedenen Aufgaben bedarf einer angemessenen Organisation und Planung. Sie kann - wie der vorliegende Fall deutlich zeigt - f�r die Beteiligten unter Umst�nden eine grosse Herausforderung darstellen. Probleme bei der Stimmrechtsbescheinigung sind anhand der jeweiligen konkreten Situation zu beurteilen. Hilfreiche Anhaltspunkte und Handlungsanweisungen zur Entsch�rfung zahlreicher Probleme finden sich im Sinne von Empfehlungen im Leitfaden der Bundeskanzlei f�r Urheberinnen und Urheber eines Referendums. Die Bundeskanzlei begleitet zudem die Referendumswilligen und die zust�ndigen Stellen w�hrend der Unterschriftensammlung und dem Bescheinigungsverfahren (Angebot von Unterschriftenlisten [Art. 60a BPR; Art. 18 VPR], Vermittlung bei Problemen mit den Gemeinden [vgl. BGE 131 II 449 E. 3.4.2 S. 455], Abgabem�glichkeit bei der Bundeskanzlei am letzten Tag der Referendumsfrist bis Mitternacht etc.).
�Die �bertragung der Verantwortung f�r die Unterschriften an die Urheber eines Referendums auch w�hrend des Prozesses der Stimmrechtsbescheinigung entspricht dem klaren Willen des Gesetzgebers bei der �nderung des BPR im Jahre 1996 (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 1. September 1993 zu einer Teil�nderung des BPR, in: BBl 1993 III 491). Dabei war ihm bewusst, dass im Rahmen des Bescheinigungsverfahrens Ablaufst�rungen (wie etwa verlorene Postsendungen oder falsche Poststempel) nicht immer zu vermeiden sind. Um die Rechte der Referendumskomitees nicht zu schm�lern, wurde die Referendumsfrist mit dieser Gesetzes�nderung um zehn Tage auf 100 Tage verl�ngert. Daraus folgt, dass die Urheber eines Referendums mit m�glichen Ablaufst�rungen, die sich im allgemein �blichen Rahmen bewegen, zu rechnen haben. Die Organisation der Unterschriftenbescheinigung und die Planung der Abgabe der Unterschriften bei der Bundeskanzlei ist darauf auszurichten. Anders k�nnte es sich verhalten, wenn�
ausserordentliche�Ereignisse wie etwa Streiks, Naturkatastrophen oder unlautere Verz�gerungen der Amtsstellen bei der Ausstellung der Stimmrechtsbescheinigungen zu einer namhaften Verz�gerung der R�ckgabe der Unterschriften an die Urheber von Referenden f�hren sollten.
Im Hinblick auf die vorliegende Angelegenheit ergibt sich aufgrund der Angaben der Bundeskanzlei, dass die von den Beschwerdef�hrern geltend gemachten Verz�gerungen f�r die drei Referenden insgesamt 4722 Unterschriften betreffen, die den Gemeinden laut Aussage des Referendumskomitees am 19., 24. und 25. September 2012, also innerhalb der letzten acht Tage vor Ablauf der Referendumsfrist zur Erteilung der Stimmrechtsbescheinigung zugesandt worden waren. Damit stellt sich insbesondere die Frage nach der rechtzeitigen Einholung der Stimmrechtsbescheinigungen (Art. 62 Abs. 1 BPR).
8.1.�Im Folgenden ist insbesondere auf die Unterschriftenbeglaubigung im Kanton Genf einzugehen. Allein f�r diesen Kanton gehen die Beschwerdef�hrer in Bezug auf das Abkommen mit dem Vereinigten K�nigreich von rund 1400 Unterschriften aus, die wegen versp�teter Ankunft beim Referendumskomitee von der Bundeskanzlei nicht mehr ber�cksichtigt worden seien. Nach der Z�hlung der Bundeskanzlei stammen f�r das Referendum gegen das Abkommen mit dem Vereinigten K�nigreich 1232 nicht ber�cksichtigte Unterschriften aus dem Kanton Genf.
8.2.�Nach den unbestrittenen Angaben des Staatsrats des Kantons Genf trafen bei der kantonalen Beglaubigungsstelle erst am 97. Tag der 100-t�gigen Sammelfrist 3847 Unterschriften f�r das Referendum gegen die drei Staatsvertr�ge zur Beglaubigung ein. Dabei handelte es sich um fast die H�lfte (48.7%) aller in Genf f�r diese Referenden zur Stimmrechtsbescheinigung vorgewiesenen Unterschriften. Die Genfer Beh�rden ergriffen nach Erhalt der Unterschriften sofort besondere Massnahmen, indem ihre Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zur Vornahme der Bescheinigungen in einem Sondereinsatz am 24. und 25. September 2012 von 7 Uhr bis 22 Uhr arbeiteten. Schliesslich standen am 99. Tag der Referendumsfrist, d.h. am 26. September, um 15.15 Uhr, die beglaubigten Unterschriften in Genf zur R�ckgabe bereit. Mangels anderer pr�ziser Instruktionen seitens der Urheber des Referendums wurden die beglaubigten Unterschriften per Post zur�ckgeschickt, wobei die Sendung versehentlich mit B-Post versandt wurde.
8.3.�Mit der Zustellung zur Stimmrechtsbescheinigung von 3847 Unterschriften am 97. Tag der Referendumsfrist haben die Urheber des Referendums in Genf die Obliegenheit gem�ss Art. 62 Abs. 1 BPR zur rechtzeitigen Einreichung der Unterschriften nicht erf�llt. Es handelt sich dabei um eine derart grosse Anzahl Unterschriften, dass es den zust�ndigen Beh�rden nur mit einem Sondereinsatz m�glich war, die gesetzliche Vorgabe zu erf�llen, wonach die Listen unverz�glich zur�ckzugeben sind (Art. 62 Abs. 2 BPR). Vor dem Hintergrund der Vers�umnisse der Urheber des Referendums f�llt der Umstand, dass die R�cksendung versehentlich mit B-Post erfolgte, nicht entscheidend ins Gewicht. Es handelt sich dabei um eine Fehldisposition, die sich im Sinne der Ausf�hrungen in E. 7.5 hiervor im allgemein �blichen Rahmen bewegt und von den Urhebern des Referendums h�tte eingeplant werden m�ssen. H�tten die Referendumskomitees die Unterschriften entsprechend den Empfehlungen der Bundeskanzlei zeitlich gestaffelt in kleineren Teilsendungen rechtzeitig (suffisamment t�t) eingereicht, so h�tten ein Sondereinsatz der Genfer Beglaubigungsstelle und die nachteiligen Folgen einer versehentlichen Frankatur mit B-Post vermieden werden k�nnen. Im �brigen bestand beim Vorgehen der Urheber des Referendums auch keine Gew�hr, dass die bescheinigten Unterschriften selbst bei einer Zustellung mit A-Post noch zeitgerecht beim Referendumskomitee eintreffen w�rden. Angesichts des von den Urhebern des Referendums geschaffenen zeitlichen Drucks w�re gest�tzt auf Art. 62 Abs. 1 BPR zu erwarten gewesen, dass sie sich mit der zust�ndigen Beh�rde �ber die R�ckgabe der Unterschriften konkret verst�ndigen. Entsprechende Bem�hungen, die Unterschriften rechtzeitig vor Ablauf der Referendumsfrist zur�ckzuerhalten, haben die Referendumskomitees nicht unternommen.
8.4.�Die Urheber des Referendums haben somit selbst zu vertreten, dass die Bundeskanzlei die versp�tet bei ihr eingetroffenen Unterschriften aus dem Kanton Genf nicht mehr ber�cksichtigen konnte. Die Bundeskanzlei hat die erst am 1. Oktober 2012 bei ihr eingereichten Unterschriften aus dem Kanton Genf zu Recht als ung�ltig bezeichnet. Somit ist das Referendum gegen das Abkommen mit dem Vereinigten K�nigreich offensichtlich nicht zustande gekommen. Die den Urhebern des Referendums von Amtsstellen anderer Kantone und Gemeinden mit B-Post zugestellten beglaubigten Unterschriften verm�gen daran nichts zu �ndern. Deshalb er�brigen sich diesbez�glich weitere Abkl�rungen. Auch die weiteren Ausf�hrungen der Parteien f�hren zu keinem anderen Ergebnis, ohne dass auf die Vorbringen im Einzelnen einzugehen w�re. Schliesslich ist auch nicht weiter zu pr�fen, wie bei einer Gutheissung der Beschwerden die Durchf�hrung des Referendums h�tte gestaltet werden k�nnen, nachdem der Staatsvertrag am 1. Januar 2013 in Kraft getreten ist.
Es ergibt sich, dass die Beschwerde der AUNS und ihres Pr�sidenten abzuweisen ist. Die Beschwerde von Anton Keller ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
�Angesichts der Umst�nde der vorliegenden Angelegenheit ist ausnahmsweise auf die Erhebung von Gerichtskosten zu verzichten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es sind keine Parteientsch�digungen zuzusprechen (Art. 68 BGG).
Die Beschwerdeverfahren 1C_606/2012 und 1C_608/2012 werden vereinigt.
Die Beschwerde des Vereins Aktion f�r eine unabh�ngige und neutrale Schweiz (AUNS) und von Pirmin Schwander wird abgewiesen.
Die Beschwerde von Anton Keller wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Dieses Urteil wird den Beschwerdef�hrern, der Schweizerischen Bundeskanzlei und dem Kanton Genf schriftlich mitgeteilt.