Source: http://klevringsjuridik.se/verdict/arbetsdomstolen-referat-ad-2016-nr-76/
Timestamp: 2018-03-19 08:53:37+00:00
Document Index: 6680434

Matched Legal Cases: ['domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ', 'domstolen ']

Arbetsdomstolen referat AD 2016 nr 76 | Klevrings Juridik
Arbetsdomstolen referat AD 2016 nr 76
• 11 kap. 6 § och 12 kap. 5 § regeringsformen (1974:152)
• 5 a § och 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd
• 4 §, 11 §, 12 §, 15 § och 60 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet
• 1 § lagen (1994:260) om offentlig anställning
• Förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal m.m.
• 3 § anställningsförordningen (1994:373)
• 1 §, 4 §, 5 § och 23 § myndighetsförordningen (2007:515)
• AD 1978 nr 51
• AD 1978 nr 89
• AD 1979 nr 149
• AD 1980 nr 163
• AD 1980 nr 34
• AD 1982 nr 41
• AD 1984 nr 141
• AD 1986 nr 53
• AD 1986 nr 56
• AD 1988 nr 38
• AD 1989 nr 6
• AD 1990 nr 52
• AD 1990 nr 117
• AD 1995 nr 148
• AD 1996 nr 66
• AD 1999 nr 21
• AD 2002 nr 2
• AD 2003 nr 10
• AD 2003 nr 18
• AD 2003 nr 40
• AD 2003 nr 64
• AD 2007 nr 98
• AD 2008 nr 76
• AD 2011 nr 46
• AD 2012 nr 2
• AD 2014 nr 71
• EU-domstolens dom Fujitsu Siemens C-44/08, EU:C:2009:533
• EU-domstolens dom Junk, C-188/03, EU:C:2005:59
• EU-domstolens dom Isbir, C-522/12, EU:C:2013:711
• EU-domstolens dom Leur-Bloem, C-28/95, EU:C:1997:369
Tidigare bestod polisen av Rikspolisstyrelsen och 21 polismyndigheter. Regeringen tillsatte den 20 december 2012 en särskild utredare – T.R. – som i nära samarbete med Rikspolisstyrelsen skulle besluta om och genomföra de åtgärder som krävdes för att ombilda Rikspolisstyrelsen och de 21 polismyndigheterna till en sammanhållen myndighet, Polismyndigheten. Utredningen skulle även omfatta frågan om Statens Kriminaltekniska Laboratorium skulle ingå i den nya Polismyndigheten. I uppdraget ingick bl.a. att bemanna Polismyndigheten när det gäller de anställningar som Polismyndigheten ska besluta om (dir. 2012:129). För arbetet inrättades en särskild genomförandeorganisation vilken benämndes genomförandekommittén. Kommittén utgjorde en egen myndighet.
Den 1 januari 2015 inledde den nya Polismyndigheten sin verksamhet. Ombildningen föregicks av återkommande förhandlingar mellan genomförandekommittén och bl.a. OFR/P, som då företräddes av Polisförbundet. Vid en förhandling den 7-8 augusti 2014 – augustiförhandlingen – behandlades en preliminär inplacering av de anställda i den nya organisationen.
Dessa beslut utgjorde viktigare förändringar av verksamheten. Polismyndigheten har därför – i egenskap av förvärvare – varit skyldig att förhandla enligt 11 § medbestämmandelagen inför de förändringar som genomfördes vid verksamhetsövergången. Polismyndigheten har varit skyldig att förhandla innan dessa verksamhetsförändringar genomfördes oavsett om frågorna förhandlats mellan genomförandekommittén och OFR/P. Förhandlingsskyldigheten kan endast fullgöras av den som är funktionell arbetsgivare. Genomförandekommittén har aldrig varit funktionell arbetsgivare. Staten har härigenom brutit mot 11 § medbestämmandelagen och ska åläggas att betala allmänt skadestånd.
I maj 2014 beslutade genomförandekommittén om huvuddragen i Polismyndighetens detaljorganisation, det s.k. majbeslutet. Genom detta fastställdes huvuddragen i en organisationsstruktur för den nya Polismyndigheten. Organisationsstrukturen innehöll “tomma rutor” som skulle fyllas med anställda.
Vid förhandlingar inför majbeslutet tog Polisförbundet upp att förhandlingar och beslut om Polismyndighetens organisation endast kunde avse huvuddragen i organisationen. Förbundet anförde att skälet för detta var att någon verksamhetsanalys inte hade gjorts. Genomförandekommittén, genom K.M. och T.R., höll med om att någon verksamhetsanalys inte hade gjorts och att ordet “huvuddragen” därför skulle föras in i beskrivningen av förhandlingsärendet samt i beskrivningen av vad majbeslutet handlade om. Därefter beskrivs majbeslutet genomgående som “Beslut om huvuddragen i den nya Polismyndighetens detaljorganisation”.
Därefter pågick ett arbete inom genomförandekommittén med att upprätta dokument där alla 28 500 anställda placerades i de “tomma rutorna” i den organisationsstruktur som genomförandekommittén beslutat genom majbeslutet. Förfarandet beskrevs som en “inmappning”.
Den 18 juni 2014 påbörjades en förhandling som ajournerades på Polisförbundets begäran eftersom förbundet fick signaler om att genomförandekommittén avsåg att förhandla och fatta beslut om vilka arbetsuppgifter de anställda skulle ha i den nya organisationen. Förbundet klargjorde att förbundet aldrig kunde acceptera att genomförandekommittén förhandlade och beslutade om en “skarp inplacering”, dvs. beslutade om vilka arbetsuppgifter de anställda skulle ha i den nya organisationen. Förbundet begärde ett möte med genomförandekommittén. Vid mötet, som ägde rum den 25 juni 2014, deltog förbundets ordförande L.N. och ombudsmännen F.W. och G.M. Från genomförandekommittén deltog T.R. och K.M. T.R. och K.M. försäkrade vid mötet att inplaceringen var “preliminär”. Ordet “preliminär” fördes också in i den promemoria som bifogades protokoll från förhandlingen den 27 juni 2014.
I en PM från den 24 juni 2014 anförde genomförandekommittén att “den preliminära inplaceringen grundar sig i principerna för verksamhetsövergång det vill säga att man förs över i sin anställning vilket betyder att man behåller tjänstebenämning, lön, semester, OB samt flex- och övertidssaldo”.
Inmappning hade till stor del skett utifrån bokstavsordning eller personnummerordning, utan hänsyn till verksamhetens behov och arbetstagarnas kompetens. Inmappningen innebar att ett stort antal anställda placerades i “rutor” vilken medförde att de skulle få förändrade arbetsuppgifter i den nya organisationen. Förslaget till preliminär inmappning som var föremål för augustiförhandlingen innebar inte att arbetsuppgifterna för de allra flesta skulle vara desamma efter den 1 januari 2015.
För att få full klarhet i vad förhandlingsfrågan avsåg ställde G.M. och C.N., som båda förhandlade för OFR/P, frågan till genomförandekommittén om kommitténs förslag till inplacering var ett förslag som avsåg vilka arbetsuppgifter de anställda faktiskt skulle ha i den nya organisationen eller om det bara var en preliminär inplacering, dvs. ett test av organisationsstrukturen på så sätt att alla anställda skulle placeras in i “rutorna” för att se om samtliga anställda motsvarades av en ruta. Frågan ställdes eftersom OFR/P skulle ha haft åtskilligt att anföra avseende vilka arbetsuppgifter de anställda faktiskt skulle ha i den nya organisationen med hänsyn till verksamhetens behov och arbetstagarnas kompetens för det fall det inte var fråga om en preliminär inplacering. G.M. och C.N. fick beskedet av genomförandekommittén genom K.M. att inplaceringen endast var preliminär. OFR/P har således tydliggjort för genomförandekommittén skillnaden mellan ett förslag som gäller hur de anställda faktiskt ska arbeta och ett preliminärt förslag. Mot den bakgrunden fanns inte behov för OFR/P att vid augustiförhandlingen framföra de omfattande synpunkter man hade på inplaceringen utifrån verksamhetens behov och arbetstagarnas kompetens.
Eftersom genomförandekommittén, som inte var funktionell arbetsgivare, bara kunde vidta vissa förberedande åtgärder har OFR/P haft fog för sin uppfattning att den preliminära inplacering som förhandlades i augusti 2014 bara var ett administrativt test av organisationsstrukturen som skulle följas av förhandlingar om vilka arbetsuppgifter olika anställda skulle ha fr.o.m. den 1 januari 2015. OFR/P har inte “bort förstå” att förhandlingen skulle avse vilka arbetsuppgifter de anställda skulle ha från den 1 januari 2015.
Om genomförandekommittén redan då hade bestämt att förslaget till inplacering avsåg vilka arbetsuppgifter de anställda skulle ha fr.o.m. den 1 januari 2015, har det ålegat K.M. att klargöra det för OFR/P. Detta har inte K.M. eller någon annan i genomförandekommittén gjort. I stället har K.M. endast svarat att inplaceringen var preliminär. OFR/P delar inte statens uppfattning att “alla placeringar typiskt sett är preliminära”. Om så skulle vara fallet, finns ingen mening med att använda ordet “preliminär”.
Beslut om Polismyndighetens arbets-, delegations- och handläggningsordningar (d) fattades av Polismyndigheten den 1 januari 2015. Att Polismyndigheten – och inte genomförandekommittén – skulle fatta dessa beslut följer av 4 § myndighetsförordningen. Polismyndighetens beslut i dessa frågor hade föregåtts av medbestämmandeförhandlingar mellan genomförandekommittén och OFR/P, och Polismyndighetens beslut överensstämde helt med vad som behandlats i dessa förhandlingar.
Polisförbundet lyfte i e-post den 16 maj 2014 en fråga till genomförandekommittén om hur en viss grupp anställda skulle inplaceras. Av svaret framgår att dessa frågeställningar tagits om hand av arbetsgivaren i två olika promemorior, “Instruktioner för mappning av individer till NY-läge” och “Principer för inmappning”. Vidare ges ett svar på hur denna grupp ska hanteras. Av denna kommunikation framgår att frågeställaren, G.M., i vart fall borde ha förstått att augustiförhandlingen inte rörde ett test.
Efter majbeslutet tog arbetet med den preliminära inplaceringen vid. Samtliga medarbetares anställningar i de länsvisa myndigheterna med olika nivåer och strukturer skulle flyttas över till den nya organisationen. Utgångspunkterna för inplaceringen var, förutom 6 b § anställningsskyddslagen, detaljorganisationen (“sexvåningshuset”), den anställdes grundplacering, funktion och nuvarande arbetsuppgifter. En annan viktig princip var den s.k. försiktighetsprincipen. Med den ville genomförandekommittén betona att förändringarna vid inplaceringen skulle vara så små som möjligt. Till exempel ville kommittén så långt möjligt hålla samman medarbetare i de grupper där de tidigare arbetat. Som en naturlig konsekvens av strukturen i den nya myndigheten kunde det dock bli fråga om förändringar avseende t.ex. kollegor och/eller chef i organisationen.
För att säkerställa att samtliga arbetstagarorganisationer framöver skulle vara väl insatta i hur arbetet skulle bedrivas, vilka förhandlingsfrågor som skulle aktualiseras och vid vilken tidpunkt, upprättade genomförandekommittén också en promemoria den 24 juni 2014 med kompletterande information. Promemorian författades av genomförandekommittén, men innehållet var resultatet av diskussioner och avstämningar med arbetstagarorganisationerna OFR/P, OFR/S, Saco-S och SEKO. Texten utvecklades och justerades med tiden. Av promemorian framgick att den preliminära inplaceringen för många av medarbetare skulle bli den placering som skulle gälla tillsvidare. Under rubriken “Utgångspunkt och principer för inplacering i nya myndigheten” uttalas “att de allra flesta kommer att ha samma arbetsuppgifter i januari 2015 som de har nu”. Vidare beskriver texten att för andra medarbetare skulle den preliminära inplaceringen kunna komma att ändras efter den 1 januari 2015, med det omställningsarbetet som skulle ske i den nya organisationen.
I promemorian från den 24 juni 2014 förtydligades och utvecklades ytterligare vad förhandlingen om preliminär inplacering innebar. Under rubriken “Nästa steg” uttalades att “den preliminära inplaceringen grundar sig i principerna för verksamhetsövergång det vill säga att man förs över i sin anställning vilket betyder att man behåller tjänstebenämning, lön, semester, OB samt flex- och övertidssaldo”. Genomförandekommittén betonade att “vid förhandlingen i augusti kommer även förändringskanslierna att vara inkopplade för att vid behov kunna komplettera med information etc.”. Vidare beskrevs hur processen skulle löpa på fram till årsskiftet. Varje medarbetare skulle senast den 15 september 2014 få reda på sin inplacering. Detta skulle ske vid personliga möten mellan medarbetare och närmaste chef. Alla anställda skulle också, i mitten av september, få hem ett brev med information om verksamhetsövergången till den nya Polismyndigheten. Promemorian innehöll samma information som e-posten den 5 juni 2014. Promemorian skickades som underlag inför förhandlingen den 27 juni 2014. En reviderad version av promemorian upprättades den 7 augusti 2014 och finns som bilaga till protokollet från augustiförhandlingen.
Beslutet den 14 augusti 2014 var preliminärt i den meningen att genomförandekommittén förutsåg att det skulle komma att behöva justeras. Detta var viktigt dels eftersom antalet medarbetare var så pass stort att man insåg att man skulle behöva göra många finjusteringar under hösten allteftersom olika beslut togs, dels eftersom förändringar skulle behöva göras efter det att erbjudandet om verksamhetsövergång lämnats (om medarbetare motsatte sig övergången) och dels eftersom förändringar skulle behöva göras under hösten till följd av att personal började eller slutade och naturlig rörlighet inom och mellan myndigheterna. Att inplaceringen inte skulle vara “huggen i sten” var också en fråga som OFR/S och Saco-S drev och något som diskuterades under augustiförhandlingen, vilket framgår av protokollets 3 §.
Vid en medbestämmandeförhandling om tillfälliga chefsförordnanden i oktober 2014 ifrågasatte OFR/P den preliminära inplaceringen. Den här förhandlingen avslutades i oenighet. Av protokollsanteckningen framgår att “OFR/P har ifrågasatt genomförandekommitténs inriktning sedan det stod klart att denna inte avsåg att följa ingångna avtal och överenskommelser om preliminär inplacering.”. Enligt förbundet avsåg den preliminära inplaceringen medarbetarnas placering rent administrativt i Polismyndigheten, inte att de skulle arbeta i enlighet med denna från den 1 januari 2015.
Beslutet den 14 augusti 2014 om den preliminära inplaceringen var inte en administrativ övning utan ett arbete för att alla medarbetare skulle få sin plats i den nya organisationen. Beslutet var en del av hanteringen av den kommande verksamhetsövergången. Eftersom det var fråga om verksamhetsövergång, där anställningarna ska föras över i oförändrat skick, så aktualiserades inte avvägningar av arbetstagarnas kompetens och verksamhetens behov. Reglerna i 6 b § anställningsskyddslagen medförde att de allra flesta medarbetare behöll sina arbetsuppgifter om än i en ny organisation. Något beslut om “frågan om bemanning av organisationen som helhet utifrån arbetstagarnas kompetens och verksamhetens behov”, som OFR/P hänför sig till, har inte fattats.
Att ett stort antal förändringar av den preliminära inplaceringen genomförts visar inte att genomförandekommittén varit otydlig avseende syftet med inmappningen, eller att cheferna trott att det varit fråga om ett test. Förändringarna berodde på att uppgiften var mycket omfattande och komplex. Vidare var justeringarna en effekt av genomförandekommitténs vilja att varje enskild individ skulle få en så rättvisande plats som möjligt i den nya organisationen, utifrån reglerna om verksamhetsövergång. Det stora antalet justeringar talar därför för att inplaceringen verkligen var preliminär, dvs. “justerbar” och inte definitiv.
När det gäller beslutet den 14 augusti 2014 borde OFR/P ha förstått att den preliminära inplaceringen fyllde en större funktion än ett “test”. OFR/P har ett eget ansvar för att tydliggöra hur man uppfattade betydelsen av den preliminära inplaceringen. Genomförandekommittén har, varken före eller efter augustiförhandlingen, förstått att denna fråga varit så avgörande att det påverkat hur OFR/P agerat.
Enligt 11 § medbestämmandelagen ska en arbetsgivare på eget initiativ förhandla med arbetstagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal innan arbetsgivaren beslutar om viktigare förändring av sin verksamhet. Enligt bestämmelsen är det alltså “arbetsgivaren” som är förhandlingsskyldig.
Utgångspunkten är att den fysiska eller juridiska person som träffat avtal med annan om utförande av arbete, under sådana förhållanden att ett anställningsförhållande föreligger, är ansvarig för krav som kan uppkomma på grund av anställningsavtalet (se t.ex. AD 2003 nr 18 och AD 1984 nr 141). Som utgångspunkt ska staten uppfattas som en sammanhållen juridisk person. Myndigheterna förvaltar medel för staten, inte för egen räkning och staten svarar med hela sin förmögenhetsmassa för ekonomiska krav som andra kan ha mot staten, oavsett vilken myndighet som gett upphov till dessa krav (se t.ex. AD 2007 nr 80, AD 2003 nr 10, AD 1996 nr 66, prop. 1993/94:77 s. 21 och SOU 2002:32 s. 187 ff.). Visserligen kan utformningen av 1 § lagen om offentlig anställning där det anges att lagen avser “arbetstagare hos myndigheterna under regeringen”, liksom vissa uttalanden i propositionen till den lagen, tala mot det nyss sagda (se prop. 1993/94:65 s. 120). Som Arbetsdomstolen tidigare noterat var emellertid avsikten med den formuleringen av lagtexten endast att tydligare markera anställningsmyndigheternas “roll” som arbetsgivare och inte att åstadkomma någon förändring av då rådande förhållanden (AD 1996 nr 66 och SOU 1992:60 s. 288 f.). I linje härmed har Arbetsdomstolen i AD 1995 nr 148 uttalat att staten ansvarar för krav som uppkommit till följd av ageranden från en myndighet som upphört.
Utvecklingen att anställningsmyndigheterna fått en alltmer självständig ställning i fråga om att utöva statens arbetsgivafunktioner har också inneburit att uttrycket “arbetsgivare” i olika lagbestämmelser, främst i anställningsskyddslagen, har ansetts syfta på anställningsmyndigheten och inte staten som sådan. I rättspraxis har uttrycket arbetsgivare vid tillämpningen av vissa lagbestämmelser på det statliga området ansetts avse anställningsmyndigheten när en sådan tolkning har stöd i lagens förarbeten eller är motiverad med beaktande av regelns ändamål. Ett exempel är tillämpningen av den s.k. omvandlingsregeln i nuvarande 5 a § anställningsskyddslagen, som förutsätter att arbetstagaren varit anställd “hos arbetsgivaren” under viss tid. Vid beräkning av anställningstiden enligt en motsvarande tidigare bestämmelse har endast beaktats anställningstid hos anställningsmyndigheten, se AD 2003 nr 10 och numera prop. 2005/06:185 s. 52 och prop. 2006/07:111 s. 28. Arbetsdomstolen har vid tillämpning av 7 § andra stycket anställningsskyddslagen – som anger att en uppsägning inte är sakligt grundad om det är skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig – funnit att det inte är skäligt att kräva omplacering utanför anställningsmyndigheten (AD 1996 nr 66). Även denna tolkning hade stöd i förarbetena (prop. 1973:129 s. 121). I AD 1999 nr 21 var fråga om en övergång av verksamhet enligt 6 b § anställningsskyddslagen skett mellan två myndigheter. Enligt bestämmelsen i anställningsskyddslagen och det bakomliggande överlåtelsedirektivet förutsätts att verksamheten går över från en arbetsgivare till en annan. Arbetsdomstolen fann att anställningsmyndigheten ska anses som arbetsgivare vid tillämpning av reglerna om verksamhetsövergång i 6 b § anställningsskyddslagen och framhöll att en tolkning som innebar att regeln inte skulle tillämpas vid övergång mellan t.ex. olika statliga organ, skulle gå stick i stäv med lagstiftningens bakomliggande syften.
Den fråga som Arbetsdomstolen ska ta ställning till är alltså om det finns skäl att anse att uttrycket “arbetsgivare” i 11 § medbestämmandelagen syftar på anställningsmyndigheten och inte staten.
Det finns varken i förarbeten eller rättspraxis stöd för att uttrycket “arbetsgivare” i 11 § medbestämmandelagen på den statliga sektorn ska förstås som anställningsmyndigheten. En annan sak är att en tillämpning av den nyss nämnda utgångspunkten i många fall kommer att medföra att förhandlingar bör hållas av anställningsmyndigheten, eftersom beslut som ska föregås av förhandling enligt 11 § medbestämmandelagen ofta lär fattas på myndighetsnivå.
Parterna har hänfört sig till 3 kap. 1 § i det mellan parterna gällande huvudavtalet. Av bestämmelsen framgår att arbetstagarsidan vid förhandling enligt 11 eller 12 § medbestämmandelagen i vissa fall ska företrädas av central arbetstagarorganisation. Detta gäller bl.a. om “förhandling förs av myndighet rörande förhållanden på det statliga arbetstagarområdet utanför den myndigheten eller dess underlydande organ (motsvarande)”. I andra fall ska arbetstagarsidan företrädas av lokal arbetstagarorganisation. Som OFR/P framhållit reglerar bestämmelsen på vilken nivå arbetstagarsidan ska vara företrädd i sådana förhandlingar. Enligt Arbetsdomstolens mening ger bestämmelsen likväl stöd för att parterna i huvudavtalet förutsatt att en myndighet ska kunna förhandla enligt 11 § medbestämmandelagen i frågor som rör förhållandet utanför den myndigheten.
Av förhören med C.H. och K.P. framgår att det vanliga förfaringssättet vid ombildningar av myndigheter är att inrätta en särskild myndighet – en genomförandekommitté – med uppdrag att besluta om den nya myndighetens organisation m.m. och att kommittén genomför förhandlingar enligt medbestämmandelagen.
Av förhör med företrädarna för Polisförbundet L.N., G.M. och C.N. framgår att ett skäl till att de ansåg att augustiförhandlingen inte avsåg en “skarp” inplacering, var att det enligt deras uppfattning var den nya Polismyndigheten, i egenskap av funktionell arbetsgivare, som skulle genomföra förhandlingar enligt 11 § medbestämmandelagen. I målet finns inga uppgifter om att företrädare för Polisförbundet under den aktuella tiden förklarat för genomförandekommittén att förbundet var av uppfattningen att genomförandekommittén inte kunde genomföra förhandlingar enligt 11 § medbestämmandelagen, eftersom den inte var funktionell arbetsgivare. En annan sak är att företrädare för förbundet har uppgett att de tolkade svar de fick från genomförandekommittén på det sättet. Som Arbetsdomstolen redan kommit fram till var Polisförbundets uppfattning att förhandlingar enligt 11 § medbestämmandelagen bara kunde föras av den nya Polismyndigheten efter årsskiftet 2014/2015 felaktig. Att den nya organisationen skulle vara på plats den 1 januari 2015 och att genomförandekommittén innan dess skulle genomföra erforderliga medbestämmandeförhandlingar framgår redan av kommittédirektiven. Detta har även vid upprepade tillfällen kommunicerats av genomförandekommittén i de PM som beskrivits ovan. Sammantaget är Arbetsdomstolens bedömning att Polisförbundet i augusti 2014 saknat fog för uppfattningen att slutliga medbestämmandeförhandlingar skulle hållas efter årsskiftet 2014/2015 med den nya Polismyndigheten.