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Timestamp: 2018-05-24 11:44:55+00:00
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FOLHA DE BOLONGONGO: OS PODERES DE POLÍCIA
OS PODERES DE POLÍCIA
QUAIS SÃO OS PODERES DA POLÍCIA?
Uma das questões que se discute no âmbito das matérias administrativas é a de saber qual o sentido e alcance da polícia, ou, por outro prisma, a questão de se saber “até onde vai o poder da polícia”.
Sendo uma questão cuja importância transcende em larga medida as vitrinas das universidades, vamos, aqui e agora, por inerência de funções docentes, procurar contribuir para a compreensão deste elemento imprescindível à actividade administrativa.
Para o efeito, vamos partir do conceito de polícia; de seguida apresentaremos uma pequena síntese evolutiva. Mais adiante, caracterizaremos o poder da polícia; faremos ainda a distinção entre a polícia administrativa e a polícia judiciária. Analisaremos os fundamentos e finalidades, o regime jurídico e o campo de actuação, a manifestação do poder da polícia, os limites, as sanções decorrentes do poder da polícia, e, por fim, apresentaremos a excepcionalidade do poder da polícia.
2. CONCEITO DE POLÍCIA
Não é fácil definir o conceito de polícia. Marcello Caetano define polícia como “o modo de actuar da autoridade administrativa que consiste em intervir no exercício das actividades individuais susceptíveis de fazer perigar interesses gerais, tendo por objecto evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos sociais que as leis procuram prevenir”.
Para nós, a polícia é o modo de actividade administrativa que, nos termos da lei, impõe, de forma preventiva ou repressiva, limites ao exercício de direitos e liberdades, visando evitar a produção de danos sociais.
Deste conceito podemos destacar os seguintes elementos:
i) Modo de actividade administrativa. A polícia, a par dos serviços públicos, constitui o modo através do qual a Administração Pública exerce a sua actividade. Assim, quando estamos perante um polícia, estamos diante de um agente administrativo exercendo um dos modos da actividade administrativa.
ii) Nos termos da lei. De facto, sendo a actividade da polícia uma actividade administrativa, deve estar submetida ao princípio da legalidade. De resto, num Estado de Direito toda a Administração Pública está sujeita ao princípio da legalidade. Assim, a actuação da polícia só pode ser exercida com base na lei.
iii) Imposição preventiva ou repressiva. Contrariamente ao que é comumente aceite, a actividade da polícia é eminentemente preventiva. Isto quer dizer que a actuação dos órgãos policiais deve privilegiar os aspectos preventivos em detrimento da opção repressiva. Para além do mais, a própria lei que sustenta a actuação dos órgãos policiais deve regular a actividade policial no sentido preventivo. Já a imposição repressiva funciona como a última ratio da actividade policial. Assim, o recurso à força policial repressiva só deve ser vista como supletiva quando esgotados os mecanismos preventivos.
iv) Limites ao exercício de direitos e liberdades. A essência da actividade policial está no limite preventivo ou repressivo que impõe aos direitos e liberdades. Na verdade, os direitos e liberdades consagrados constitucional ou legal- mente deveriam, em princípio, ser exercidos livremente. Mas o exercício do direito de um indivíduo pode implicar restrições ou conflitos com os direitos de outros. Esta contingência da vida em sociedade justifica o aparecimento da actividade policial baseada na lei. Assim, a lei fixa os parâmetros de actuação policial para que este limite o exercício dos direitos e liberdades. No fundo, a lei é que impõe limitações ao exercício de direitos e liberdades, a polícia vem tão-somente concretizar ou, em linguagem policial, “cumprir e fazer cumprir a lei”. Estamos conversados!
v) Evitar a produção de danos sociais. Efectivamente, a limitação que é imposta por lei e que é concretizada com a actividade policial tem como objectivo último a paz social e que não haja violações de bens essenciais à vida em sociedade. Estamos a referir-nos à necessidade que o Estado tem de proteger os direitos e liberdades dos seus cidadãos. Paradoxalmente, para que isto aconteça, o Estado, através da sua actividade policial, vai evitar a produção de danos aos seus cidadãos e às suas instituições. Assim, quando o Estado impõe, por lei, restrições de velocidade nas estradas, está a limitar o exercício do direito de circulação (ius ambulandi). Esta medida policial tem como escopo a protecção do direito dos cidadãos. Sem esta limitação, estaria o Estado a deixar desprotegido o direito à vida, à integridade física, ao direito de propriedade.
Como se pode ver, trata-se de uma matéria que está directamente ligada às questões liberdade/autoridade, Estado/indivíduo, que permite o direito administrativo e o direito público, revelando-se muito sensível à índole do Estado e às características históricas, políticas e económicas dos países.
O legislador angolano optou por uma definição lacónica, dizendo unicamente que a “Polícia Nacional, designada abreviadamente pela sigla PN, é uma força militarizada...” (artigo 1o do Decreto n.o 20/93, de 11 de Junho). De seguida, no mesmo artigo, o legislador indica simplesmente as competências da PN que trataremos mais adiante, em sede própria.
3. SÍNTESE EVOLUTIVA
A palavra “polícia” provém, etimologicamente, do latim politia e do grego politea, ligada, como o termo política, ao vocábulo polis. Na antiguidade, a palavra politia ou politea significava o “ordenamento político do Estado ou cidade”. Na Idade Média era usada igualmente neste sentido amplo, mas já no século XI retira-se da noção de polícia o aspecto referente às relações internacionais. Ainda na Idade Média já se detectava o exercício do poder de polícia, tal como é hoje considerado, no âmbito das comunas (municípios) europeias, pelos seus administradores, contribuindo para fixar a raiz nascente da cidade moderna: em várias comunas havia licenças de construção, alinhamento nas construções, fiscalização das profissões como protecção dos consumidores, e polícia sanitária.
Gradualmente foram subtraídas do âmbito da polícia as matérias relativas à justiça e às finanças. No início do século XVIII, polícia abrangia a totalidade da actividade pública interna, com excepção da justiça e das finanças. Diversos tratados sobre polícia dão à estampa: o primeiro, de autoria do francês Delamare, sob o título “Traité de La Police”, foi publicado na primeira década do século XVIII. Essa obra surge no âmbito do chamado Estado de Polícia – que realizava uma intromissão opressiva na vida dos particulares. A partir daí o sentido amplo de polícia passa a dar lugar à noção de Administração Pública. O sentido de “polícia” restringe-se, sob influência das ideias subjacentes à Revolução Francesa, à valorização dos direitos individuais e das concepções de Estado de Direito e Estado liberal. A polícia passa a ser vista como parte integrante da actividade da Administração Pública, vocacionada para a manutenção da ordem, a tranquilidade e a salubridade públicas.
Gradualmente, deixou de se utilizar a palavra “polícia” isoladamente para designar essa parte da actividade da Administração. Surge então em França a expressão “Polícia Administrativa”, em contraponto à “Polícia Judiciária”.
No período colonial, a expressão “polícia” era tratada nos diplomas legais e na doutrina administrativa. Marcello Caetano, no seu Manual de Direito Administrativo, trata de forma exaustiva e sistemática a teoria geral da actividade policial. Até hoje os argu- mentos de Marcello Caetano a nível da actividade policial continuam válidos.
4. CRÍTICA À NOÇÃO. CONTESTAÇÃO À CRITICA
No século XIX e princípio do século XX, o poder de polícia era visto somente sob a vertente de garantir a ordem, a tranquilidade e a salubridade públicas. Com o aumento das funções do Estado intervencionista, ampliou-se o espectro de actuação do poder policial, para atender à ordem económica e social, somente através de restrições, e, mais ainda, por imposições. Este facto contribui para o aparecimento de uma corrente doutrinária contrária à manutenção da noção de poder de polícia no Direito Administrativo.
Uma corrente intermédia, onde milita Giannini, sugere os termos “actividade administrativa de limitação, procedimentos ablatórios, administração de vigilância”. Mais recentemente advoga-se que seja designada por actividade interventora, poder ordenador.
Outra corrente defende a eliminação da noção de poder da polícia do direito administrativo. Entre os seus mais destacados representantes encontra-se o jus publicista argentino Gordillo. Argumentam os defensores dessa corrente que a ampliação do campo de poder da polícia fez com que esta perdesse as características do modelo clássico; deste modo, a função da polícia passou a distribuir-se por toda a actividade estatal e diluiu-se. Segundo esta tese, ocorreu evolução e expansão, decorrentes das necessidades e do desenvolvimento geral da vida em sociedade. Exemplo muito claro encontra-se no amplo exercício do poder da polícia no campo da poluição e da protecção do meio ambiente, domínios imprevisíveis no século XVIII e início do século XIX. Até mesmo o próprio Gordillo admite, no seu Tratado de derecho administrativo, tomo II, parte geral, que a faculdade de limitar direitos fundamentais, ao serviço do bem comum, existe; e conclui dizendo que a coacção feita pelo Estado sobre os particulares para a persecução do bem comum continua a ser uma realidade no mundo jurídico.
Fica demonstrado que o ponto fundamental das teses que pugnam pela eliminação do conceito de poder da polícia em sede do Direito Administrativo está no re- ceio do poder indeterminado, independente de fundamentação legal, baseado num pretenso dever geral dos indivíduos de respeitar a ordem, ou baseado num “domínio eminente” do Estado. Esta preocupação legítima deve ser posta de lado diante da realidade presente de maior robustez do Estado de Direito, diante do princípio da legalidade que rege a Administração Pública, e diante do respeito dos direitos fundamentais neste tipo de Estado.
A noção de poder da polícia expressa a realidade do poder da Administração de limitar, de modo directo, com base legal, liberdades fundamentais, em prol do bem comum. Essa realidade inquestionável é admitida pelos próprios autores que advogam a eliminação do conceito.
Portanto, o conceito de poder da polícia é a expressão teórica de um dos modos mais importantes de actuação administrativa, devendo ser mantida, sobretudo no ordenamento jurídico angolano.
5. CARACTERIZAÇÃO DO PODER DA POLÍCIA
O poder da polícia pode ser visto como o conjunto de atribuições concedidas à Administração para disciplinar e restringir, em favor do interesse público adequado, direitos e liberdades individuais. Neste contexto, o poder da polícia é a actividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direitos, interesses ou liberdades, regula a prática de actos ou obtenção de factos, em razão de interesses públicos concernentes à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de actividades económicas dependentes de concessão ou autorização do poder público, à tranquilidade pública ou ao respeito pela propriedade e pelos direitos individuais ou colectivos.
No exercício do poder da polícia, o Estado vai arbitrar e conciliar o conflito entre direitos e liberdades de indivíduos ou grupos de indivíduos. Assim, é possível condensar as seguintes características fundamentais do poder da polícia:
a) É uma actividade eminentemente administrativa. É um conjunto de actos, factos e procedimentos realizados pela Administração Pública. Contudo, auto- res há, como o argentino Escola, que, sob influência do direito norte-americano, advogam que o poder da polícia é uma actividade do Poder Legislativo.
É inegável que as limitações ao exercício de direitos devem ter base legal e muitas vezes a Administração actua no estrito cumprimento da lei; mas em Angola o poder da polícia é, sobretudo, uma actividade administrativa, porque tem por base regulamentos administrativos, e abrange também a apreciação de casos concretos, a fiscalização e a imposição de sanções.
b) O poder policial é uma actividade administrativa subordinada à ordem jurídica. Ela não é superior, nem inferior, é regida pelo ordenamento jurídico vigente, em especial pelos princípios constitucionais da legalidade, da igual- dade, do respeito pelos direitos fundamentais. Esta actividade administrativa está, igualmente, sujeita a sindicância judicial.
c) Traduz-se na limitação directa dos direitos e liberdades reconhecidos dos particulares.
d)O poder da polícia, sendo um poder da Administração, enquadra uma actividade do particular, pela qual o Estado não assume a responsabilidade. Diferencia-se, neste aspecto, do serviço público, pois aqui o Estado é responsável pela actividade.
​.​e) A limitação dos direitos do particular traduz-se, em regra, num obstáculo ao seu exercício pleno, ou na restrição de uma liberdade constitucionalmente consagrada. Em consequência disso, há, portanto, uma discrepância entre o conteúdo abstracto do Direito em sentido absoluto e a possibilidade do seu exercício concreto; como exemplo, observamos o direito de circular em senti- do abstracto, e o direito de circular nas estradas, sujeito à disciplina do Código de Estrada, etc.
​.​f) No presente contexto da Administração Pública, dividido entre o papel de autoridade e o papel de prestadora de serviços, o poder da polícia situa-se confortavelmente na parte da autoridade. É exercida, grosso modo, por meio de mandos, prescrições, proibições, contrariamente ao serviço público, que opera por meio de prestações.
​.​g) A actividade policial inclui o controlo dos seus mandos e proibições mediante a aplicação de sanções em caso de incumprimento.
6. POLÍCIA AMINISTRATIVA E POLÍCIA JUDICIÁRIA
A doutrina e alguns ordenamentos jurídicos fazem, frequentemente, a distinção entre Polícia Administrativa e Polícia Judiciária.
A Polícia Administrativa é aquela que exerce actividade eminentemente administrativa e está adstrita aos órgãos administrativos. Já a Polícia Judiciária exerce actividades judiciárias, isto é, aquelas actividades que visam prevenir e reprimir a prática de delitos, e auxilia o poder judicial na produção das suas decisões (acórdãos ou sentenças).
Podemos, assim, destacar dois aspectos desta distinção:
I) O tipo de actividade. A Polícia Administrativa (polícia ligada ao Comando Geral da Polícia) exerce uma actividade eminentemente administrativa. A Polícia Judiciária desempenha funções judiciárias, ou seja, ligadas à instrução preparatória para formação do corpo de delito, e previne e reprime a prática de delitos ou actividades ilícitas.
II) O tipo de órgãos onde exercem a actividade. A Polícia Administrativa está disseminada nos órgãos administrativos, sem prejuízo das suas estruturas próprias, sob direcção do Comando Geral da Polícia Nacional. A Polícia Judiciária está ligada, regra geral, ao Ministério do Interior e exerce a sua actividade em estruturas próprias que auxiliam a investigação criminal.
6.1. A Tutela da Polícia Judiciária
A tutela da Polícia Judiciária é uma das questões mais polémicas que se coloca a nível da organização dos vários órgãos da polícia em diversos países. A questão de fundo tem a ver com a garantia de protecção dos direitos fundamentais dos cidadãos (a vida, a liberdade, a integridade física, etc.) que estão particularmente vulneráveis à actuação deste órgão policial. É usuais dois departamentos governativos disputarem a tutela da polícia judiciária: o Ministério do Interior e o Ministério da Justiça.
Em Angola, esta questão também tem sido discutida há já alguns anos. Em causa está a disputa entre o Ministério do Interior e o Ministério da Justiça relativamente à tutela da DNIC (nossa policia judiciária).
São várias as razões que estão na base desta disputa, e podem ser resumidas nas seguintes:
a) Excesso de Prisão Preventiva;
b) Excessos na actuação da Polícia Judiciária (violência e violações da integridade física dos detidos);
c) Prisões arbitrárias (através de mandados de captura emitidos pelos agentes da Polícia Judiciária com competência para tal) em processos cujo crime admite liberdade provisória e em que o arguido não foi apanhado em flagrante delito;
d) Subordinação processual (na instrução preparatória dos processos crimes) dos agentes da Polícia Judiciária (investigadores e instrutores processuais) aos Magistrados do Ministério Público (Procuradores). Ao abrigo das leis processuais que estipulam esta subordinação, têm-se registado excessos na actuação de alguns agentes da polícia judiciária que se traduzem em desrespeito à função processual dos referidos Magistrados;
e)Dualidade de competências para emissão de mandados de captura entre agentes da Polícia Judiciária (Director Nacional da DNIC e os Directores Provinciais das DIPCs) e os Magistrados do Ministério Público, nos termos da Lei n.o 18-A/92, de 17 de Julho, Lei da Prisão preventiva.
Neste debate teórico encontramos três correntes de opinião: a corrente policial, a corrente da justiça e a corrente intermédia.
a) A primeira corrente (a policial) defende a manutenção da subordinação ao Ministério do Interior da Polícia Judiciária angolana (DNIC), nos termos do artigo 32o do Decreto n.o 20/93, de 11 de Junho. Esta corrente mobiliza em sua defesa os seguintes argumentos:
I) A Polícia Judiciária é só mais uma polícia (uma das espécies de polícia).
Para esta corrente, não faz sentido que um corpo policial fique subordinado a um órgão fora da corporação – um “órgão civil”, como é o caso do Ministério da Justiça. Os mais fanáticos defendem mesmo a integração da Polícia Judiciária na estrutura do Comando Geral da Polícia;
II) A polícia está mais preparada para lidar com as práticas e técnicas de investigação criminal, de modo que ficaria prejudicada se estivesse subordinada a um órgão que estivesse fora desse domínio;
III) Por razões históricas, a Polícia Judiciária sempre esteve ligada ao Ministério do Interior;
IV) Por razões de ordem logística, a transferência da DNIC para o Ministério da Justiça implicaria profundas alterações a nível administrativo, material, financeiro, humano e técnico.
b) A segunda corrente (corrente da justiça) contrapõe-se à primeira e defende a transferência de tutela da DNIC do Ministério do Interior para o Ministério da Justiça, fundamentando-se nos seguintes argumentos:
I) A Polícia Judiciária não é uma simples espécie de polícia. Não faz parte do Comando Geral da Polícia, na medida em que não é um dos seus órgãos “operativos” (artigo 32o do Decreto n.o 20/93, de 11 de Junho). Assim, faz todo o sentido propor a sua subordinação ao Ministério da Justiça. Aliás, o Ministério do Interior, que detém actualmente a tutela da DNIC, é um órgão administrativo equivalente ao Ministério da Justiça;
II) O Ministério da Justiça – que tem afinidade (traça a política e executa programas) com os órgãos jurisdicionais (tribunais) e judiciário (Ministério Público) – é o órgão administrativo do Governo que parece oferecer melhores condições para tutelar a DNIC. Sob tutela do Ministério da Justiça, evitar-se-iam uma série de excessos que hoje se registam na actuação deste corpo policial: a subordinação processual dos agentes da DNIC aos Magistrados do Ministério Público seria mais pacífica; haveria maior garantia do cumprimento dos prazos de prisão preventiva; diminuiriam os excessos dos agentes desta corporação relativamente aos detidos (violência e violação da integridade pública, moral, etc.); haveria maior garantia do cumprimento dos requisitos para emissão do manda- to de captura, etc.;
III) Por razões ligadas à imparcialidade (os agentes investigam e os Magistrados do Ministério Público fiscalizam a legalidade), à defesa dos direitos fundamentais (haveria maior controlo pelos Magistrados do Ministério Público), à dinâmica funcional (haveria maior autonomia entre os vários intervenientes do processo judiciário, agentes da policia judiciária e Magistrados do Ministério Público);
IV) Por razões processuais – haveria maior garantia do cumprimento da lei processual;
V) Por razões de ordem psicológica – a transferência da tutela da DNIC do Ministério do Interior para o Ministério da Justiça provocaria um efeito psicológico positivo nos agentes desta corporação, que seriam acolhidos por um órgão vocacionado para a realização da justiça. Para esta corrente não há dúvida de que o “refrescamento” e a “bênção” que os agentes da Polícia Judiciária receberiam do Ministério da Justiça os distanciariam dos excessos e das atitudes musculadas muito contingente nas corporações policiais (para bem da justiça!).
Há ainda uma terceira corrente que denominaríamos de “corrente intermédia”. Esta corrente afirma que a discussão à volta da tutela da DNIC “não tem razão de ser”. Essas vozes reputam como “falso problema” a disputa da DNIC pelos dois referidos Ministérios. Segundo esta corrente, o problema reside no cumprimento da lei, da for- mação dos agentes, na criação de condições materiais (de trabalho) e financeiras (de remuneração). Dizem os militantes desta corrente que, sem estas condições, “não seria o Ministério da Justiça que teria a panaceia para curar os males da judiciária”. Para nós, a última corrente não deixa de ter razão, mas há uma advertência que consideramos oportuno fazer: independentemente da criação de condições que chamaríamos de “logísticas” e “estruturais de organização” (designadamente, criação de condições de trabalho, apetrechamento com meios modernos de investigação criminal, formação adequado dos agentes da Polícia Judiciária, remuneração condigna, etc.), não há dúvida de que a passagem da DNIC do Ministério do Interior para o Ministério da Justiça traria inúmeras vantagens nada despiciendas, nesta fase de consolidação do nosso Estado Democrático e de Direito. Por esta razão, acolhemos os fundamentos da “corrente da justiça” e defendemos a transferência da DNIC para o Ministério da Justiça, tanto pelas razões apontadas, como por outras ligadas ao bom senso e à justiça.
7. FUNDAMENTOS E FINALIDADES
A doutrina dominante defende que o fundamento e a finalidade da actividade policial são a defesa da ordem pública.
No Direito Civil, a expressão ordem pública é utilizada quando se estabelecem limites à autonomia da vontade privada ante valores que o ordenamento quer preservar – usam-se, então, os termos preceitos de ordem pública, leis de ordem pública, por exemplo, em matéria de capacidade das pessoas, em matéria de disposição de bens.
No Direito Administrativo, para fins do exercício do poder da polícia, ordem pública significa o conjunto de condições fundamentais para uma vida social estável e pacífica – o seu conteúdo varia conforme o estágio da vida social. Além dos aspectos clássicos da segurança das pessoas e bens, salubridade e tranquilidade, abarca também aspectos económicos (contra a inflação, ocultação de géneros alimentícios), ambientais (combate à poluição e à desflorestação) e até estéticos (protecção de monumentos, sítios e paisagens).
Em boa verdade, a chamada ordem pública, como fundamento do exercício do poder da polícia, na sua concepção actual, identifica-se com o interesse público e diz respeito à custódia de qualquer tipo de bem ou interesse de todos ante um indivíduo ou grupo restrito de indivíduos.
O interesse público, que informa todas as actividades da Administração, é mencionado sob diversos nomes: interesse geral, bem comum, interesse colectivo, necessidades colectivas, necessidades da vida social. Tais termos, por vezes, vêm indicados como fundamentos teóricos do poder da polícia.
Visa, então, o poder da polícia propiciar uma convivência social o mais harmoniosa possível, para evitar ou atenuar conflitos no exercício dos direitos e actividades dos indivíduos entre si, face ao interesse de toda a população.
Aos fundamentos teóricos juntam-se as bases legais: o exercício do poder da polícia deve ter respaldo legal.
8. REGIME JURÍDICO GERAL
Para além da Lei Constitucional que consagra alguns princípios fundamentais, o Regime jurídico geral da polícia em Angola vem regulado no Decreto n.o 20/93, de 11 de Junho, Estatuto Orgânico da Polícia Nacional.
Da análise destes dois diplomas, podemos destacar os seguintes traços essenciais do seu regime jurídico:
a) O poder da polícia é a actuação administrativa sujeita essencialmente ao direi- to público (artigos 3o e 4o do Decreto n.o 20/93, de 11 de Junho);
b)É regido por princípios constitucionais que norteiam a Administração, nomeadamente: legalidade, respeito pelos direitos fundamentais, igualdade, imparcialidade, proporcionalidade e publicidade. Inclui-se na legalidade a observância das normas relativas à competência para exercer o poder da polícia na matéria e no âmbito territorial sobre os quais incide (artigos 18o e 52o da LC).
c) Respeita a regra do favor libertatis ou pro libertate, pois o regime da polícia não pode significar proibição geral e absoluta, o que impediria o exercício efectivo do Direito. Por outro lado, a regra obriga a resolver em favor da liberdade qualquer dúvida sobre a maior ou menor extensão das medidas, ou sobre a possibilidade de medidas limitativas (artigo 5o do Decreto n.o 20/93, de 11 de Junho).
​.​d) Os autores europeus utilizam a expressão “proporcionalidade”, enquanto que os autores americanos preferem operar com o termo “razoabilidade”, para afirmarem que as medidas de limitação de direitos devem estar em congruência com os motivos e os fins que as justificam.
​.​e) O poder da polícia, em regra, é um poder discricionário, mas comporta excepções (artigo 3o do Decreto n.o 20/93, de 11 de Junho).
​.​f) A limitação decorrente do poder da polícia deve ser motivada (artigo 4o, n.o 3, do Decreto n.o 20/93, de 11 de Junho).
​.​g) O poder da polícia deve observância ao processo legal (artigo 3o, n.o 1, do Decreto n.o 20/93, de 11 de Junho).
9. ESPÉCIES DE POLÍCIA
De acordo com o Decreto n.o 20/93, de 11 de Junho, do Conselho de Ministros que aprova o Estatuto Orgânico da Polícia Nacional, este órgão (PN) dependente organicamente do Ministério do Interior (artigo 2o) e possui as seguintes espécies de polícia:
a) Polícia Nacional de Viação e Trânsito. É a polícia adjunta à Direcção Nacional de Viação e Trânsito. É o órgão central ao qual, genericamente, compete zelar pelo cumprimento das leis de trânsito, pela segurança, controle e prevenção de acidentes de trânsito e pela prevenção rodoviária, controle do parque auto- móvel nacional, competindo-lhe ainda a emissão de licenças para condução de veículos, a organização do cadastro dos condutores, a cobrança, o registo e controle das taxas de circulação e das multas correspondentes às infracções das leis do trânsito, o licenciamento, a inspecção e o controlo das escolas, a atribuições de matrículas aos veículos automóveis, devendo prestar a sua colaboração às organizações internacionais no domínio da prevenção rodoviária e executar as demais funções que, por lei, lhe forem atribuídas (artigo 26o); b) Polícia de Investigação Criminal. É a polícia agregada à Direcção Nacional de Investigação Criminal, mais conhecida por, abreviadamente, “DINC”. É o órgão operativo central ao qual compete, genericamente a investigação dos crimes ou delitos e a descoberta dos seus autores, o controlo do potencial delituoso e o seu índice de perigosidade, a análise das suas causas e factores que geram e facilitam a criminalidade e a delinquência, a realização de buscas, apreensões e capturas dos suspeitos, procurados ou evadidos, e a instrução preparatória dos respectivos processos crimes (artigo 32o);
c) Polícia Económica. Está sob a responsabilidade da Direcção Nacional da Polícia Económica. É o órgão operativo central ao qual cabe, genericamente, prevenir e contribuir para a repressão da prática de crimes anti-económicos, contra a economia e a saúde pública, assim como fiscalizar e disciplinar a actividade económica (artigo 33a);
d) Polícia Fiscal e de Fronteiras. Está ligada ao Comando da Polícia Fiscal e de Fronteiras. É o órgão operativo do Comando Geral ao qual compete a protecção das fronteiras nacionais, o controlo do respectivo trânsito de pessoas e mercadorias, a prevenção, a investigação e repressão dos delitos e transgressões fiscais aduaneiras, assim como cooperar na execução da política de defesa e ordem pública, colaborando com as entidades competentes no âmbito da Defesa Civil (artigo 34o);
e) Polícia de Intervenção Rápida. Está adstrita ao Comando da Polícia de Intervenção Rápida. É o órgão do Comando Geral especialmente preparado e destinado a ser utilizado em acções de manutenção e reposição da Ordem Pública, no combate a situações de violência concertada, na acção contra a criminalidade violenta e organizada, na protecção de instalações estratégicas e na segurança de altas entidades. E mais: o Comando da Polícia de Intervenção Rápida poderá ainda reforçar eventualmente outros Comandos Provinciais, em acções de policiamento e na manutenção ou reposição da Ordem Pública (artigo 35o);
f) Polícia Especial de Trânsito. Está agregada à Brigada Especial de Trânsito. É o órgão do Comando Geral ao qual compete, prioritariamente, a fiscalização do cumprimento das disposições legais e dos regulamentos sobre a viação terrestre e transporte rodoviário, assim como o apoio aos utentes das estradas (artigo 36o);
g) Polícia de Protecção das Individualidades Protocolares. Está ligada à Unidade de Protecção das Individualidades Protocolares. É o órgão do Comando Geral ao qual incumbe a protecção dos dirigentes do País, do Corpo Diplomático, e das altas Individualidades Nacionais e Estrangeiras (artigo 37o);
h) Polícia de Registos e Informações. Adstrita à Direcção Nacional de Registo e Informações, é o órgão operativo central, auxiliar das linhas operativas da Polícia Nacional, que tem por atribuições a centralização nacional do serviço de informações relativas aos indivíduos que tenham sido objecto de actividade específica dos órgãos operativos da Polícia Nacional e de decisões judiciais em processo penal na qualidade de arguidos ou réus, devendo proceder à classificação, catalogação do respectivo expediente, à sua sistematização e arquivo, e ao desenvolvimento da actividade relativa aos registos especializados das impressões digitais, dos objectos e instrumentos do crime e dos “modus operandi” dos delinquentes;
i) Polícia do Posto de Comando. Esta é a polícia ligada ao Posto de Comando. É o órgão do Comando Geral com estatuto de Departamento Nacional que tem por atribuições garantir a localização permanente e rápida, e a completa mobilização das forças e meios disponíveis em cada momento, facilitando o seu controlo e possibilitando a sua direcção operativa, sempre que necessário, pelo Comandante Geral, com auxílio dos planos previamente elaborados. São ainda atribuídos ao Posto de Comando a centralização, pesquisa e o estudo das notícias e informações urgentes e relevantes, cuja tramitação deve assegurar, especialmente no domínio da criminalidade ou em condições catastróficas, calamidades públicas e outras situações de perigo para a segurança colectiva e a tranquilidade pública. Cabe ainda ao Posto de Comando assegurar as condições físicas das instalações do edifício sede do Comando Geral e o controlo dos seus acessos (artigo 39o);
j) Polícia de criminalística. Adstrita ao Laboratório Central de Criminalística, é um órgão operativo central, auxiliar das linhas operativas da Polícia Nacional e de outros organismos que a ela recorram, competindo-lhe o processamento das necessárias diligências e exames que exijam conhecimentos científicos especializados em diversos domínios, com vista ao descobrimento, recolha, análise, investigação e valorização das provas, objectivando a descoberta e a prova dos crimes e dos seus respectivos autores (artigo 40o);
k) Polícia de Cooperação Internacional – Interpol. Está ligada ao Gabinete Nacional da Interpol e é o órgão que se encarrega da Cooperação Internacional no âmbito da criminalidade com as diversas instituições afins, no sentido da prevenção e repressão das actividades delituosas (artigo 41o).
10. O ÂMBITO DE ACTUAÇÃO
O âmbito de incidência do poder da polícia mostra-se bem vasto: vai desde os aspecto tradicionais da segurança de pessoas e bens, saúde e tranquilidade públicas, até à preservação da qualidade do meio ambiente natural e cultural, o combate ao abuso do poder económico, a preservação do abastecimento de géneros alimentícios.
Entre as diversas vertentes de actuação do poder da polícia podem ser lembrados os seguintes: direito de construção; localização e funcionamento de actividades no território do município; condições sanitárias dos alimentos, elaborados ou não, vendidos à população; medicamentos; exercício de profissões (quando regulamentadas; por vezes o poder da polícia é delegado, por lei, às ordens profissionais); poluição sonora, visual, atmosférica, dos rios, mares, praias, lagoas, lagos, mananciais; preços, actividade bancária, actividade económica; e trânsito.
11. MANIFESTAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA
Nesta sede analisaremos diversos modos pelos quais a Administração expressa o poder da polícia.
Nos termos da lei, a Administração pode emanar decretos (actos ou regulamentos administrativos da competência do Conselho de Ministros e dos respectivos membros do Governo), regulamentos da polícia (normas que limitam os direitos e liberdades dos cidadãos, visando evitar a produção de danos sociais), resoluções, portarias (actos ou regulamentos administrativos da competência dos governos provinciais), instruções e despachos.
Associadas ao poder da polícia estão a licença e a autorização.
A licença é um acto administrativo (primário) vinculado, pelo qual a Administração, verificando que o particular observou todas as exigências legais, permite ao particular a realização de actividades ou de factos materiais de outro modo vedados (sem tal apreciação). A licença supõe apreciação do poder público no tocante ao exercício de direito que o ordenamento reconhece ao particular – tal não pode ser vedado quando o interessado respeita todos os requisitos legais para a sua obtenção. Uma vez emitida, torna-se regra definitiva, não obstante poder estar sujeita a prazo de validade e poder ser anulada caso surja qualquer ilegalidade superveniente. A licença desfaz- se, ainda, por cassação, quando o interessado deixa de observar os requisitos para o exercício da actividade, e por revogação, se advier motivo de interesse público que exija a não realização da actividade licenciada, cabendo, neste caso, indemnização ao particular. A licença exterioriza-se, em muitas actividades, em documento “alvará”. Exemplos de licença: licença de construir, licença ambiental, licença de localização e funcionamento.
A autorização apresenta-se como acto administrativo discricionário, mediante o qual a Administração permite o exercício de certa actividade relativamente proibida. Neste caso, não há direito subjectivo do particular. A esfera do poder da polícia diz respeito ao exercício de actividades cujo livre exercício pode, em muitos casos, constituir perigo ou dano para a colectividade, mas que não é oportuno impedir de modo absoluto – por isso, a Administração tem a faculdade de examinar, em cada caso, as circunstância de facto em que o exercício pode ter lugar, a fim de apreciar a conveniência e oportunidade da outorga.
Exemplos mais frequentes: porte de arma. Em regra, a autorização é expressa – feita de forma escrita e explícita. Pode-se, entretanto, admitir autorizações implícitas, no caso em que se exige, para o exercício da actividade, comunicação prévia à Administração: a não oposição desta equivaleria a uma autorização implícita. Se a autoridade considerar que há perigo na actividade, manifesta-se, de modo explícito, em sentido contrário. A condição ao exercício da actividade encontra-se, então, na comunicação prévia. Exemplo: direito de reunião ou de manifestação, sem armas, pacificamente, em locais abertos, independentemente de autorização, sendo apenas exigido prévio aviso aos órgãos competentes da Administração.
Há ainda actividades materiais realizadas pela Administração que também se traduzem em poder da polícia, tais como:
a) Fiscalização, que inclui: a observação (ou vigilância observadora), a inspecção, a vistoria, os exames laboratoriais;
b) Imposição de sanções: encerramento de estabelecimentos, demolição de obras de construção civil, demolição de edifícios, apreensão de mercadorias, e apreensão de veículos.
12. LIMITES AO PODER DA POLÍCIA
Há limites ao poder da polícia que importa assinalar. As limitações começam, desde logo, pelo respeito aos direitos fundamentais consagrados na Constituição e nos demais diplomas legais. O poder da polícia pode trazer consigo disciplina e restrições ao exercício de um direito fundamental, em detrimento do interesse público.
Ao mesmo tempo, o reconhecimento de direitos fundamentais configura limites ao poder da polícia – os direitos fundamentais não podem ser suprimidos. Nem sem- pre se apresenta fácil situar o ponto onde começa a violação dos direitos fundamentais pelo exercício do poder da polícia.
No concernente aos direitos fundamentais, consideram-se as seguintes hipóteses:
• Existe lei disciplinadora do direito fundamental. Neste caso, o poder da polícia é limitado pelos preceitos da lei, não se admitindo prescrição mais rigorosa que a lei: as restrições da lei devem ser interpretadas de modo restrito, isto é, no sentido mais favorável ao exercício do Direito. Por vezes, a lei confere à autoridade administrativa a faculdade de agravar disposições da lei em casos especiais, mas sempre de modo temporário.
• Inexistência de lei disciplinadora do direito fundamental. Neste caso, cumprem-se as regras de competência. As medidas da polícia, sempre fundamentadas no interesse público, devem ser: 1) necessárias – exigidas pelas circunstâncias, para evitar conflitos, desordens, perigo à integridade de pessoas e bens; 2) eficazes, isto é, adequadas para evitar perturbações; 3) proporcionais à gravidade da possível perturbação – por exemplo: em locais de grande afluxo de pessoas são impostas restrições mais amplas que em locais sem nenhum afluxo de pessoas. Em geral, medidas temporárias podem ser mais rigorosas que medidas gerais e permanentes.
• A polícia, segundo Marcello Caetano, “não deve intervir no âmbito da vida privada dos indivíduos – este princípio desdobra-se em duas regras: 1) a polícia não pode ocupar-se de interesses particulares; 2) a polícia tem de respeitar a vida íntima e o domicílio dos cidadãos”.
• Ainda com Marcello Caetano, “a polícia deve actuar sobre o perturbador da ordem e não sobre aquele que legitimamente use o seu direito”.
• Os poderes da polícia, ainda segundo Marcello Caetano, “não devem ser exercidos de modo a impor restrições e a usar de coação para além do estritamente necessário”.
Outro limite ao poder da polícia encontra-se na legalidade dos meios. Os meios e os modos de exercício do poder da polícia devem estar previstos legalmente. Na ausência de normas, a autoridade competente escolhe os meios, observados os princípios e limites já apontados.
13. SANÇÕES DECORRENTES DO PODER DA POLÍCIA
As medidas resultantes do poder da polícia exigem observância por parte dos sujeitos a que impõe restrições nos seus direitos: tais medidas podem implicar obrigações de fazer ou de se abster. O não cumprimento de tais prescrições confere, ao agente, a possibilidade de impor sanções.
A imposição de sanções norteia-se pela legalidade das medidas punitivas, não cabendo à autoridade “inventá-las”. O requisito de competência também prevalece. Além do mais, deve ser assegurada ao sujeito uma ampla defesa, por força da Constituição, artigo 36o. No caso das coimas – vulgarmente chamada de multas – de trânsito, a existência de prazo suficiente para recorrer e ter o recurso apreciado antes do vencimento atende a essas garantias, pois o efeito patrimonial concretiza-se no pagamento.
Dentre as sanções, destacam-se: as formais – cassação de licenças, revogação de autorização; as pessoais – quarentena; as reais (actuação sobre coisas, tolhendo a sua disponibilidade) – apreensão e destruição de géneros alimentícios deteriorados, apreensão de armas e instrumentos usados na caça e na pesca proibidas, apreensão de veículos; as pecuniárias – a coima (erroneamente designada por “multa”) única e multa diária; impedimentos temporários ou definitivos do exercício de actividades – suspensão de actividade, interdição de actividade, fechamento de estabelecimento, embargo de obra, demolição de obra e demolição de edifício e detenção preventiva do infractor.
14. EXTENSÃO EXCEPCIONAL DO PODER DA POLÍCIA
Com o objectivo de defesa do Estado e das instituições democráticas, a Constituição permite a extensão excepcional do poder da polícia, como decorrência da decretação do estado de sítio e de emergência.
Neste período de excepção, conforme o artigo 52o, 1, “o exercício dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos apenas podem ser limitados ou suspensos nos termos da lei, (...) devendo sempre tais restrições limitar-se às medidas necessárias e adequadas à manutenção da ordem pública, ao interesse da colectividade e ao restabelecimento da normalidade constitucional”.
Conforme adverte Araújo Cintra (Motivo e motivação do ato administrativo, 1979), os actos praticados nessas circunstâncias continuam submetidos ao Direito, “o direito da crise”: em qualquer circunstância, os direitos fundamentais devem ser respeitados.
Com efeito, a Constituição angolana usa o vocábulo “restrições”, e não abolição.
Aqui chegados, resta-nos tão-somente concluir, respondendo à questão colocada previamente: quais são os poderes da polícia?
A polícia é um dos modos da actividade administrativa que consiste em restringir as liberdades individuais com o intuito de evitar a produção de danos sociais. Os poderes da polícia podem ser exercidos preventiva ou repressivamente e podem traduzir-se na emissão de regulamentos da polícia, aplicação de sanções, e/ou na actuação dos agentes policiais. Há, contudo, limites ao exercício desses poderes que giram à volta do respeito pelos direitos fundamentais e pela lei.
À Administração Pública em geral e aos órgãos policiais, em especial, deixamos as seguintes recomendação:
I) A polícia é um órgão administrativo que deve actuar privilegiadamente de forma preventiva para evitar a produção de danos sociais.
II) A polícia deve respeitar os direitos fundamentais dos cidadãos e os parâmetros da lei.
III) A actuação repressiva da polícia é um último recurso, a aplicar quando as medidas preventivas não surtirem efeito.
Isto só é possível, se cada um de nós Pensar Direito
• AMARAL, Diogo Freitas do - Curso de Direito Administrativo, vol. I, 3a edição, Coimbra, Almedina, 2005.
• CAETANO, Marcello - Manual de Direito Administrativo, vol. II, Coimbra, Almedina, 2008. • CRETELLA JÚNIOR, José - Tratado do Domínio Público, Rio de Janeiro, Forense, 1984.
• GArCIA DE ENTERRÍA, Eduardo, e Tomas-ramón FERNANDES - Curso de Derecho Administrativo, vol. I, 10a edição, Madrid, 2000.
• LAZZARINI, Álvaro - Estudos de Direito Administrativo, 2a edição, São Paulo, RT, 1999.
• MEDAUAR, Odete - Direito Administrativo, 13a edição (revista e actualizada), São Paulo.
DR. LAZARINO POULSON.
Publicada por Gaspar José à(s) 15:52