Source: http://docplayer.it/88949-Relazione-al-cipe-sull-attivita-svolta-nel-2010-20111-dall-unita-tecnica-finanza-di-progetto-utfp-dall-unita-tecnica-finanza-di-progetto-utfp.html
Timestamp: 2017-08-17 06:19:34+00:00
Document Index: 146869688

Matched Legal Cases: ['art. 143', 'art. 153', 'art. 153', 'art. 153', 'art. 143', 'art. 143', 'art. 153', 'art. 143', 'art. 153', 'art. 143', 'art. 153', 'art. 153', 'art. 163', 'art. 2', 'art. 8', 'art. 143', 'art. 174', 'art. 175', 'art. 175', 'art. 175', 'art. 153', 'art. 153', 'art. 175']

Download "Relazione al CIPE sull'attività svolta nel 2010 20111 dall'unità Tecnica Finanza di Progetto (UTFP) dall'unità Tecnica Finanza di Progetto (UTFP)"
1 Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica Relazione al CIPE sull'attività svolta nel dall'unità Tecnica Finanza di Progetto (UTFP) dall'unità Tecnica Finanza di Progetto (UTFP)
2 Relazione al CIPE sull attività svolta nel 2010 dall Unità Tecnica Finanza di Progetto (UTFP) Predisposta dall Unità Tecnica Finanza di Progetto ai sensi dell articolo 2, comma 5, del DPCM 22 luglio 2008
3 INDICE SINTESI IL MERCATO DEL PPP Analisi del mercato del PPP in Europa: gli effetti della crisi e le misure adottate Analisi del mercato del PPP in Italia LA VALUTAZIONE DELLE OPERE STRATEGICHE DELLA COSIDDETTA LEGGE OBIETTIVO L ATTIVITÀ DI ASSISTENZA ALLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI Le iniziative oggetto di assistenza Le attività svolte Assistenza in fase di programmazione degli interventi Assistenza in fase di gara Assistenza in fase di esecuzione dei contratti IL TRATTAMENTO DELLE OPERAZIONI DI PPP NEI CONTI ECONOMICI NAZIONALI LA PROMOZIONE DEL PPP E I RAPPORTI CON ALTRI ENTI E ISTITUZIONI La formazione e la comunicazione La predisposizione di documenti tecnici e linee guida I rapporti con altri enti e istituzioni 40 Allegato I - Utilizzare i Fondi strutturali nelle operazioni di PPP
4 SINTESI Nel 2010, sono state finanziate a livello europeo 112 operazioni di PPP, per complessivi 18,3 miliardi di euro (15,3 miliardi di euro nel 2009). Il closing finanziario di tali operazioni ha beneficiato del leggero miglioramento delle condizioni di accesso al capitale di rischio e di credito, con la riduzione dei margini bancari (spread) e il progressivo aumento della durata media dei finanziamenti. Per effetto della crisi economico finanziaria, l indebitamento pubblico lordo dell Unione Europea ha tuttavia superato l 80 per cento del PIL. Nonostante gli sforzi compiuti a livello internazionale, in particolare attraverso l dello European Financial Stability Facility e dello European Stability Mechanism, persistono tensioni sul debito sovrano di alcuni Paesi dell'area dell'euro. Anche alla luce di ciò, l Unione Europea ha intensificato gli sforzi per facilitare l utilizzo delle risorse dei Fondi strutturali, delle reti TEN-T e della Banca Europea per gli Investimenti (BEI) nell ambito di progetti realizzati attraverso forme di PPP. In particolare, la Commissione Europea e lo European PPP Expertise Center (EPEC) hanno redatto una guida, pubblicata a maggio 2011, per l utilizzo dei Fondi strutturali europei nell ambito di progetti da realizzare in PPP 1. In Italia, nel 2010 cresce di oltre il 60 per cento rispetto al 2009 il numero dei bandi pubblicati relativi a concessioni di costruzione e gestione, mostrando un particolare interesse delle amministrazioni e degli operatori per il settore delle reti (acqua, gas, telecomunicazioni e, soprattutto, energia con le numerose iniziative per l installazione di impianti fotovoltaici). Lo stesso rapporto tra il valore dei bandi relativi a tali concessioni (6,7 miliardi di euro) e il valore totale delle gare per opere pubbliche, pur scendendo dal 25,9 del 2009 al 21,1 per cento, resta elevato (Cap. 2). A trainare la crescita del numero di bandi pubblicati, sono state soprattutto le concessioni su proposta delle stazioni appaltanti (ex art. 143 del Codice dei contratti pubblici) e le iniziative con la nuova formula del project financing a fase unica (art. 153, commi 1-14, del Codice). La prima procedura unisce la rapidità dei tempi con l affidabilità della documentazione posta a base di gara, essendo la progettazione preliminare prodotta dalla stessa amministrazione appaltante. 1 Epec, Using EU Funds in PPPs - explaining the how and starting the discussion on the future,in 4
5 Il contenimento dei tempi di aggiudicazione sembra aver premiato anche la procedura di project financing a fase unica, mentre non è ancora chiara l efficacia dell anticipazione della gara sullo studio di fattibilità redatto dalla stessa amministrazione aggiudicatrice ovvero presentato da soggetti privati promotori. La nuova versione dell art. 153, comma 19 del Codice, così come riscritto dal c.d. decreto sviluppo (decreto legge 13 maggio 2011, n. 70), prescinde dallo studio di fattibilità e fonda la gara, per le opere non inserite negli strumenti di programmazione, su una proposta contenente, tra l altro, il progetto preliminare presentato dal privato. Nella relazione del prossimo anno, a quattro anni di distanza dalla introduzione della procedura a fase unica e anche alla luce degli esiti della concreta applicazione del nuovo comma 19 dell art. 153 del Codice, si cercherà di capire se lo studio di fattibilità sia in grado di fornire sufficienti garanzie al mercato in termini di allocazione del rischio di costruzione, domanda e disponibilità o se sia, piuttosto, necessario disporre almeno della progettazione preliminare per procedere alla fase di aggiudicazione dell opera. A fronte della perdurante vivacità del mercato in termini di bandi pubblicati, si registrano una diminuzione del 6 per cento delle aggiudicazioni e un calo ancora più brusco del numero di iniziative di importo superiore a 5 milioni di euro che hanno raggiunto il closing finanziario. Le cause all origine del ritardato closing finanziario, a volte differito anche di molti mesi rispetto alla aggiudicazione, sono state analizzate nell ambito delle iniziative di PPP trasmesse all Unità Tecnica Finanza di Progetto (UTFP - di seguito Unità) ai fini di: acquisire il parere sulle opere del Programma delle Infrastrutture Strategiche (PIS) della cosiddetta Legge Obiettivo (Cap. 3); assistere le amministrazioni aggiudicatrici nell impostazione delle operazioni (Cap. 4); contabilizzare fuori bilancio, ai sensi delle direttive Eurostat, gli asset sottostanti le cosiddette opere fredde (Cap. 5). E emersa in primo luogo la necessità di affinare le modalità di funzionamento degli strumenti di garanzia. Nel caso del Fondo di Garanzia per le Opere Pubbliche (FGOP), sono previste garanzie sulla restituzione del valore di subentro a favore dei concessionari autostradali al termine della concessione, riducendo di conseguenza il costo dell'indebitamento con benefici in termini di minori tariffe. Al fine di rendere bancabili i piani finanziari dei predetti concessionari, sono stati introdotti opportuni meccanismi volti ad assicurare il servizio del debito per il tramite degli introiti tariffari al termine della concessione sia da parte dello stesso concessionario, qualora non si trovasse un nuovo concessionario all esito della gara per il riaffidamento della 5
6 concessione (Pedemontana), sia da parte di ANAS (Brescia Padova). Nel caso delle cosiddette opere fredde, si è posta la questione di come considerare, da un lato, la presenza di una garanzia pubblica sul finanziamento o sugli aspetti finanziari delle clausole di fine contratto (c.d. termination clauses) e assicurare, dall altro lato, la stabilità dei flussi di cassa a lungo termine provenienti dalle finanze pubbliche (in particolare, con riferimento alla sostenibilità nel lungo periodo per i bilanci pubblici degli esborsi legati al pagamento dei canoni di disponibilità c.d. approccio dell availability fee). La nuova versione del SEC 95, pubblicata da Eurostat ad ottobre 2010, fornisce alcuni importanti chiarimenti riguardo a tali aspetti. L attivazione di capitali privati è inoltre ostacolata dalla frammentazione delle stazioni appaltanti, in particolare dei Comuni, non sufficientemente attrezzate per pattuire una equilibrata ripartizione dei rischi con la controparte privata. Gli schemi contrattuali di PPP esaminati dall Unità spesso si limitano a prevedere procedure di riequilibrio del piano economico finanziario a fronte di generici eventi sopravvenuti. E invece necessario prevedere nel contratto, fin dove possibile, una precisa allocazione dei rischi (in particolare, costruzione, domanda e disponibilità), anche attraverso la definizione degli eventi di riequilibrio e di quelli che danno origine a indennizzi per il concessionario, e i meccanismi e le procedure per le eventuali modifiche del contratto, oltre che le procedure (ad es. volontaria giurisdizione) per le fattispecie non disciplinate dal contratto. Anche al fine di assistere le amministrazioni nella fase di negoziazione con il partner privato delle condizioni che preservino il value for money del contratto, è stato reso disponibile, a maggio 2011, il manuale dell EPEC Una Guida ai PPP 2. 2 La versione italiana del documento originale dell EPEC A Guide to Guidance. Sourcebook for PPPs è stata curata congiuntamente dall UTFP e dall EPEC. Il documento Una Guida ai PPP. Manuale di Buone Prassi è disponibile sul sito web dell UTFP (www.utfp.it) e su quello dell EPEC (www.eib.org/epec). 6
7 1. IL MERCATO DEL PPP 1.1 Analisi del mercato del PPP in Europa: gli effetti della crisi e le misure adottate La crisi ha messo ulteriore pressione sulle finanze pubbliche di molti Stati membri dell Unione Europea e reso al contempo più difficile l accesso ai mercati finanziari e al credito bancario per finanziare progetti ad alta intensità di capitali 3. Nel 2010, hanno raggiunto il closing finanziario 112 operazioni di PPP a livello europeo per un valore complessivo di 18,3 miliardi di euro, in leggero aumento rispetto al biennio 2008 e al 2009 ma ancora inferiore ai livelli registrati negli anni precedenti 4. Nel 2007, l incidenza del PPP sul totale degli investimenti per infrastrutture era stimata intorno al 4 per cento 5. I dati sui contratti di finanziamento conclusi nel 2010 sembrano evidenziare un graduale ritorno dell interesse degli istituti finanziatori sulle operazioni di PPP, anche grazie al graduale riassorbimento degli effetti della crisi finanziaria, tra cui la leggera riduzione dei margini bancari (spread) e il progressivo aumento della durata media dei finanziamenti. Il tenor medio dei finanziamenti concessi a titolo di senior debt nel 2010 è stato superiore a 20 anni, con rilevanti differenze tra i vari Paesi europei (con i valori più bassi 17 anni in media - registrati in Italia); i margini sui tassi 3 Nel 2010 l indebitamento pubblico lordo nell UE è cresciuto, a livello aggregato, fino a circa l 85 per cento del PIL nell area dell euro e all 80 per cento prendendo in considerazione tutta l Unione europea. Il 9,6 per cento della popolazione attiva è disoccupato. In alcuni paesi, la disoccupazione dei giovani può arrivare al 40 per cento. In base alle stime, in Europa circa 80 milioni di persone vivono al di sotto della soglia di povertà (Cfr. Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo, al Comitato delle Regioni Analisi annuale della crescita: progredire nella risposta globale dell'ue alla crisi, COM(2011) 11 del ). Sul fronte del mercato, hanno pesato la crisi delle monoline nel Regno Unito e i requisiti contabili e patrimoniali delle banche previsti dalle nuove regole di Basilea III. 4 Dati dello European PPP Expertise Center (EPEC), il Centro costituito nel 2008 dalla Banca europea per gli investimenti (BEI) e dalla Commissione Europea, con l obiettivo di aiutare le autorità pubbliche degli Stati membri dell UE e dei Paesi candidati ad aumentare la diffusione delle operazioni di PPP. I dati tengono in conto le sole operazioni realizzate in PPP con un valore dell investimento superiore a 5 milioni di Euro e che hanno raggiunto il financial closing (chiusura dei contratti di finanziamento) nel EPEC, Market Update. Review of The European PPP Market in Era stimata del 4 per cento nel Fonte: Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM(2009) 615, Mobilising private and public investment for recovery and long term structural change: developing Public Private Partnerships, Il dato medio per l Europa risente dell influenza dei Paesi con tradizione del PPP meno sviluppata; nei Paesi in cui il mercato del PPP è più maturo, infatti, l incidenza del PPP sul totale degli investimenti pubblici è maggiore (ad es. in Inghilterra, in Francia, in Spagna e in Italia, ad esempio, sempre nel 2007, tale quota supera va il 10 per cento). Fonti internazionali ufficiali non riportano un analogo dato per anni successivi al
8 di finanziamento si sono attestati, in media, tra i 220 e i 275 basis point (in fase di costruzione) per i progetti stradali e tra i 300 e i 340 basis point (sempre in fase di costruzione) per i progetti ferroviari. Il valore medio dei contratti di finanziamento conclusi nel mercato europeo per operazioni di PPP si è attestato intorno a 163 milioni di euro, con un aumento significativo rispetto al dato del 2009 (91 milioni), dovuto soprattutto al raggiungimento del closing finanziario di diversi progetti di importo superiore ai 500 milioni di euro, tra cui: il piano di edilizia scolastica in Belgio; l alta velocità ferroviaria tra Porcerao e Caia e l autostrada Pinhal Interior in Portogallo; la metropolitana di Barcellona in Spagna; il progetto GSM-R per le ferrovie francesi e lo zoo di Vicennes in Francia (il primo zoo al mondo realizzato in PPP); il nuovo ospedale universitario Karolinska Solna in Svezia e l ospedale Southmead nel Regno Unito. Le grandi operazioni (valore superiore a 500 milioni di euro) hanno rappresentato, nel 2010, il 55 per cento dell intero mercato del PPP in Europa. Circa il 50 per cento delle operazioni ha interessato il settore dei trasporti, con un calo del 5 per cento rispetto al 2009, per tutti i sub-settori, ad eccezione del trasporto ferroviario. Per la prima volta, i settori diversi dai trasporti hanno pesato più del 50 per cento del mercato, con una prevalenza dei progetti relativi a istruzione e sanità e delle iniziative di edilizia pubblica (impianti ricreativi, biblioteche, progetti di illuminazione pubblica, un centro espositivo e uno zoo). Il settore delle telecomunicazioni ha riguardato esclusivamente la Francia, con il progetto di tecnologia GMS-R applicata alle ferrovie francesi, del valore di oltre 600 milioni di euro. Alcune operazioni hanno interessato il settore dell ordine pubblico e sicurezza (prigioni, tribunali, stazioni di polizia e dei vigili del fuoco) per un valore complessivo di 530 milioni di euro. In prospettiva, si prevede un maggiore del settore privato nello sviluppo delle infrastrutture energetiche o della banda larga. Il mercato più attivo resta quello inglese, come numero di contratti di finanziamento conclusi (44), mentre, in termini di valore delle operazioni, la Spagna è stata nel 2010 il primo mercato europeo, superando il Regno Unito, con il Portogallo al terzo posto. Al fine di tornare rapidamente sui ritmi di crescita del PPP anteriori alla crisi, la Commissione Europea ha delineato una strategia che prevede: i) un miglior coordinamento e un'ulteriore razionalizzazione degli strumenti di finanziamento per i PPP a livello comunitario; ii) una stretta cooperazione con la BEI; iii) il potenziamento delle capacità del settore pubblico, anche grazie a un ruolo più attivo dell EPEC a supporto 8
9 agli Stati membri, sia attraverso i programmi di assistenza tecnica diretta (Jaspers, Jeremie, Jessica), sia con attività di formazione delle amministrazioni sul PPP e di review del contesto regolatorio di ciascuno Stato membro, per suggerire eventuali modifiche che contribuiscano all eliminazione delle strozzature nel mercato del PPP. In tale ambito, la Commissione ha anche proposto alcune misure per migliorare il funzionamento delle Iniziative Tecnologiche Comuni (ITC), le operazioni di cofinanziate dall'ue in settori chiave della ricerca 6. Il Comitato delle Regioni e il Comitato economico e sociale europeo, nell esprimere i rispettivi pareri sulla strategia della Commissione per il PPP, pur riconoscendo i potenziali vantaggi del PPP al fine di superare le rigidità di bilancio e le difficoltà connesse con la perdurante crisi economica, hanno segnalato la necessità di valutare l impatto sul bilancio pubblico degli impegni finanziari di lungo periodo dei contratti di PPP e l inopportunità di adottare una direttiva europea in materia di concessioni di servizi pubblici 7. Gli strumenti messi a disposizione dalla UE tramite i Fondi strutturali, la Banca Europea 6 Comunicazione COM (615) di novembre Finora in Europa sono state avviate ITC dotate di bilanci complessivi che vanno da 1 miliardo a 3 miliardi di euro, in alcuni importanti settori, tra cui: medicinali innovativi, aeronautica e sistemi informatici incorporati 7 Cfr. pareri 2011/C 15/05 del 5 ottobre 2010 e 2011/C 51/12 del 21 ottobre per gli Investimenti (BEI) o gli strumenti disponibili per le reti TEN-T, possono, in particolare, favorire il ricorso ai PPP per garantire investimenti essenziali, anche in un momento di minore disponibilità di risorse nazionali pubbliche o private. Tuttavia, solo pochi Stati membri finora hanno messo a punto in maniera sistematica programmi che prevedono il finanziamento comunitario delle operazioni di PPP. E certamente complesso rendere coerente un progetto di PPP con le procedure, le scadenze e i requisiti previsti a livello comunitario, nazionale e locale per l utilizzo delle risorse. Per permettere alle amministrazioni nazionali di fare maggiore ricorso ai PPP, il rafforzamento della capacità gestionale delle amministrazioni dei singoli Stati membri appare particolarmente necessario. Tra le attività a favore del rafforzamento della capacità istituzionale delle amministrazioni va citato il documento dell EPEC A Guide to Guidance. Sourcebook for PPPs, di recente pubblicato sul sito web dell EPEC (www.eib.org/epec), la cui versione italiana ( Una Guida ai PPP. Manuale di Buone Prassi ), redatta con il contributo dell UTFP, è disponibile sia sul sito dell UTFP (www.utfp.it) che dell EPEC. Effetti positivi di medio lungo periodo potranno arrivare dalla diffusione di orientamenti pratici su come combinare le varie tipologie di finanziamenti comunitari e PPP. A tale proposito, nel corso del 2010 la 9
10 Commissione e l EPEC, nell ambito di un gruppo di lavoro appositamente costituito (cui ha partecipato anche l UTFP, quale membro di EPEC), hanno redatto una guida per l utilizzo dei Fondi strutturali europei nell ambito di progetti da realizzare in PPP che verrà pubblicata nel Alcuni aspetti trattati nell ambito del gruppo di lavoro dell EPEC sono riassunti in Allegato I. cento circa) quelle con la gara a doppia fase (cfr. Tabella 1) 9. Il peso delle concessioni di lavori pubblici (6,7 miliardi di euro) rispetto al mercato complessivo delle gare per opere pubbliche in termini di valore dei bandi pubblicati è sceso dal 25,9 per cento del 2009 al 21,1 per cento (cfr. Tabella 2). 1.2 Analisi del mercato del PPP in Italia La Relazione dello scorso anno evidenziava che il mercato del PPP aveva tenuto nella fase più acuta della crisi finanziaria, mostrando apprezzamento per l introduzione della procedura a gara unica nonché per l affidamento di concessioni di lavori pubblici ex art. 143 del Codice dei contratti pubblici. Anche nel 2010, il numero dei bandi pubblicati (777) è aumentato del 64 per cento rispetto al 2009 e, a trainare la crescita, sono state soprattutto le concessioni su proposta delle stazioni appaltanti ex art. 143 del Codice dei contratti pubblici - (634) e le iniziative con la nuova formula del project financing a fase unica (102), mentre si riducono (-20 per 8 EPEC, Using EU Funds in PPPs. Explaining the how and starting the discussion on the future. Il documento (in inglese) è disponibile sul sito web dell EPEC (www.eib.org/epec). 9 Nel presente paragrafo, tra i vari schemi di PPP ci si riferisce esclusivamente alla concessione di lavori pubblici. Per il 2010, infatti, l Osservatorio Nazionale per il Partenariato Pubblico Privato ha monitorato il mercato del PPP solo fino ad Agosto I dati relativi all intero anno sono disponibili solo attraverso le elaborazioni del Il Sole 24 su dati Infopieffe, che, però, si riferiscono solo questa tipologia contrattuale, non rendendo, quindi, disponibili informazioni sulle altre tipologie di contratti PPP. I dati si riferiscono, in particolare, alla gara unica e alla fase 2 della procedura con doppia fase dell art. 153 del Codice dei contratti pubblici e alla procedura su proposta della stazione appaltante (art. 143 del Codice). 10
11 Tabella 1 Bandi per concessioni di lavori pubblici pubblicati nel 2010 e confronto con il Procedura Numero Importo Numero Importo Procedura su proposta privata Gara a doppia fase Gara a fase unica Procedura su proposta pubblica Totale valori in milioni di euro Fonte: elaborazioni UTFP su dati Infopieffe 2010 Tabella 2 Incidenza delle concessioni di lavori pubblici sul totale dei bandi per le opere pubbliche Selezioni di proposte Gare di Concessione di lavori pubblici su proposta promotore (A) Gara a doppia fase (Fase II) Gara a fase unica Gare di Concessione di lavori pubblici su proposta stazione appaltante (B) Totale concessioni di lavori pubblici (A+B) Totale opere pubbliche Incidenza concessioni su totale opere pubbliche 9,9% 18,1% 17,0% 16,5% 25,9% 21,1% valori in milioni di euro Fonte: elaborazioni UTFP su dati Infopieffe Le selezioni di proposte non sono considerate nel dato statistico delle gare, in quanto rappresentano la fase di pre-selezione del progetto da affidare con contratto di concessione di lavori pubblici su proposta del promotore. Si tratta, in sostanza, della prima fase della procedura, c.d. a doppia fase prevista dall art. 153 commi 15-18, che si conclude con l individuazione del promotore e l approvazione del progetto preliminare da esso presentato. Si noti, inoltre, che la mancanza di rilevazioni relative al valore dei bandi per la procedura a fase unica fino al 2008 è legato all introduzione di tale procedura, per la prima volta, ad opera del D.Lgs. 152/2008 c.d. Terzo decreto correttivo del Codice dei contratti pubblici. 11
12 L importo medio delle operazioni bandite con la procedura ex art. 143 del Codice è pari a 3,3 milioni di euro, mentre quello dei progetti banditi con gara unica ex art. 153, c. 1-14, è di importo medio inferiore a 20 milioni di euro; la procedura a doppia fase (art. 153, co ) - con 41 bandi pubblicati, per un valore di milioni di euro evidenzia un importo medio di circa 65 milioni di euro. La doppia gara, senz altro più onerosa, sembra adattarsi meglio alle operazioni complesse che richiedono il ricorso a procedure competitive sia in fase di selezione del promotore, per la scelta della migliore proposta, sia di offerta delle condizioni economiche e qualitative più vantaggiose per l amministrazione. Tuttavia, considerato che la procedura a gara unica è stata introdotta solo nel 2008, è ancora presto per trarre conclusioni in merito alla superiorità di una procedura rispetto a un altra legata alle dimensione dei progetti da aggiudicare 11. impianti fotovoltaici, che negli ultimi anni hanno registrato una forte accelerazione 12. Nel settore dei trasporti sono stati pubblicati 14 bandi di gara, per un valore di 4,3 miliardi di euro in gran parte dovuto a tre infrastrutture stradali (itinerario Ragusa - Catania, raccordo A23 A28 Cimpello Sequals, collegamento tra il Porto di Ancona e la grande viabilità), con una flessione del 21 per cento rispetto al 2009, in coerenza con il trend a livello europeo. In leggera diminuzione anche i progetti nella sanità (-8 per cento rispetto al 2009), con 53 bandi pubblicati per strutture ospedaliere con un valore complessivo di 529 milioni di euro. L analisi del mercato del PPP per settori (cfr. Tabella 3) indica che il settore trainante nel 2010 è stato quello delle reti (acqua, gas, energia e telecomunicazioni), grazie, soprattutto, alle gare per l installazione di 11 I dati dell Osservatorio regionale sulla finanza di progetto di Finlombarda indicano che, dopo il terzo correttivo al codice dei contratti, permane una sostanziale indifferenza per la doppia gara sia per l esiguità del numero che per il modestissimo valore delle operazioni. 12 Va ricordato, in proposito, il recente D.Lgs. 3 marzo 2011, n. 28, che ha innovato i meccanismi di incentivo nel settore delle energie rinnovabili, con potenziali significativi impatti, anche nel breve periodo, sul mercato della finanza di progetto. 12
13 Tabella 3 I settori di attività del PPP nel 2009 e nel 2010 Numero Importo Importo medio Numero Importo Importo medio Acqua, gas, energia, telecomunicaz , ,2 Arredo Urbano e verde pubblico , ,6 Sanità , ,0 Trasporti , ,4 valori in milioni di euro Fonte: elaborazioni UTFP su dati Infopieffe Il dato relativo alle aggiudicazioni evidenzia una diminuzione del 6 per cento rispetto al Al riguardo, va segnalato il significativo lasso di tempo che intercorre tra l aggiudicazione e il closing finanziario, motivato dalla necessità di verificare la bontà della documentazione progettuale predisposta dal promotore o dall amministrazione e la sostenibilità di tutte le assunzioni alla base del piano economico finanziario EPEC evidenzia nel 2010 la chiusura di due contratti di finanziamento per operazioni di PPP (per il nuovo Polo Unico Ospedaliero di Thiene e Schio e per un Tunnel autostradale in Lombardia), per un valore, rispettivamente, di 175 e 198 milioni di euro. Dall Osservatorio Regionale sulla Finanza di Progetto di Finlombarda risulta, inoltre, la chiusura, nel 2010, dei contratti di finanziamento per due ulteriori operazioni di PPP localizzate nella Regione Lombardia: la realizzazione dell Ospedale di Bergamo e l adeguamento e messa a norma di impianti delle gallerie di competenza del compartimento viabilità della Lombardia. Anche l Osservatorio Regionale di Finlombarda, tuttavia, come l EPEC, non considera i progetti di importo inferiore ai 5 milioni di euro. Includendo anche le piccole operazioni, in generale, nel primo semestre del 2010, in Italia risultano 83 closing finanziari per operazioni di PPP, per un valore di circa 3,7 miliardi di euro. Il valore cumulato dal 2002 al Queste difficoltà sul fronte del finanziamento sono legate ai citati effetti della crisi sui mercati bancari e finanziari e alla conseguente richiesta di un maggiore del settore pubblico (in particolare, in termini di garanzie per quanto riguarda la stabilità dei flussi di cassa a lungo termine provenienti dalle finanze pubbliche), a sua volta sotto pressione per effetto dei vincoli di finanza pubblica imposti agli Stati membri dell UE dal nuovo Patto di stabilità e crescita. Si spiegano così anche le difficoltà incontrate nel rendere bancabili le c.d. opere fredde, dove il capitale di debito rappresenta, in media, circa l 85 per cento delle risorse private del progetto è di 615 closing finanziari per un valore di circa 157 miliardi di euro (Fonte: Finlombarda, Guida agli operatori del project finance 2010). Va evidenziato, comunque, che tale dato potrebbe risentire di doppi conteggi, a causa della prassi delle banche che partecipano, come co-arranger, al finanziamento di uno stesso progetto, di comunicare separatamente all Osservatorio di Finlombarda l avvenuta transazione. 13
14 Al fine di favorire il closing finanziario delle operazioni di PPP, si stanno adottando varie misure di sostegno che vanno da regimi di garanzia pubblica, introdotti in Francia, Belgio e Portogallo, a nuovi strumenti di debito del settore pubblico, adottati in Regno Unito, Germania e Francia 14. In Italia, il Fondo di Garanzia per le Opere Pubbliche (FGOP) della Cassa Depositi e Prestiti, è stato opportunamente esteso a ulteriori settori, ed è stata introdotta la garanzia SACE a favore di banche tradizionali (Unicredit, Intesa, etc.) o pubbliche (CDP, BEI) anche in operazioni di PPP che prevedano un ricorso al project financing In questo contesto va ricordata anche la recente Project Bond Initiative della Commissione Europea, come soluzione per sopperire alla scarsa disponibilità di garanzie finanziarie monoline. L Iniziativa prevede l emissione di obbligazioni legate allo specifico progetto da parte del soggetto realizzatore, con garanzia BEI per rating e duration (AAA / long term), in maniera da catturare l interesse degli investitori istituzionali. 15 A seguito dell approvazione della Legge Finanziaria 2007, SACE può intervenire a garanzia di finanziamenti concessi dal sistema bancario ad imprese italiane o estere nell ambito di operazioni di rilievo per il sistema economico italiano. SACE può inoltre operare direttamente in Italia per lo sviluppo di settori strategici per la competitività del paese. L di SACE consente di garantire finanziamenti destinati: alla realizzazione di infrastrutture a sostegno dell internazionalizzazione dell economia italiana - necessarie a rendere più efficienti gli scambi commerciali con l estero o che consentano una razionalizzazione e diversificazione nella gestione delle fonti energetiche del paese (gasdotti, oleodotti, rigassificatori, etc.); a sostegno di settori d importanza strategica a elevata sensibilità internazionale, come i settori della logistica, delle energie rinnovabili e settori ad alto contenuto d innovazione tecnologica. Nel Gli strumenti di garanzia possono costituire una valida alternativa al finanziamento diretto da parte del settore pubblico. Laddove il garante è un soggetto pubblico, occorre comunque valutare con molta attenzione l impatto differito nel tempo della garanzia sul bilancio pubblico 16. L attivazione di capitali privati da parte delle amministrazioni pubbliche rappresenta una ovvia risposta al calo delle risorse pubbliche destinate alle infrastrutture. Tale attivazione è purtroppo ostacolata dalla frammentazione delle stazioni appaltanti, in particolare dei Comuni medio piccoli che cercano sempre di più di affidarsi al PPP per portare avanti i programmi di spesa per investimenti (soprattutto per opere di taglio medio - piccolo). La mancanza di adeguate dicembre 2010 si è perfezionato il primo finanziamento attraverso project bond in Italia per la realizzazione di due parchi fotovoltaici nel Lazio. Il costo totale del progetto è di quasi 255 milioni di euro. Il 14 per cento è finanziato con equity e un prestito subordinato del promotore Sunpower. La parte restante con un prestito da parte di alcune banche internazionali, che viene cartolarizzato, ovvero ceduto a una società veicolo che ne finanzia l acquisto emettendo due tranche di obbligazioni di pari ammontare: una sottoscritta interamente dalla BEI, l altra, garantita dalla SACE e collocata presso investitori istituzionali. 16 In questo contesto va ricordata anche la recente Project Bond Initiative della Commissione Europea, come soluzione per sopperire alla scarsa disponibilità di garanzie finanziarie monoline. L Iniziativa prevede l emissione di obbligazioni legate allo specifico progetto da parte del soggetto realizzatore, con garanzia BEI per rating e duration (AAA / long term), in maniera da catturare l interesse degli investitori istituzionali. 14
15 competenze nelle fasi di stesura delle clausole contrattuali, in particolare quelle relative alla allocazione dei rischi, di affidamento e di gestione del contratto durante la fase di esecuzione, rende incerto il perfezionamento del PPP e rischia di renderlo eccessivamente oneroso per l Amministrazione; inoltre, gli investitori sono ovviamente attenti anche ai profili di copertura finanziaria del progetto per la parte eventualmente a carico dell Amministrazione. L accumulazione di tali competenze all interno delle amministrazioni pubbliche è senz altro favorita dalla presenza di procedure chiare, complete e di semplice applicazione per la scelta della procedura di affidamento più idonea e per la corretta impostazione della procedura stessa, nonché dall attività istituzionale e di assistenza tecnica della stessa UTFP, già dalla fase di programmazione delle operazioni di PPP. Effetti positivi in tal senso potranno derivare dall adozione del Regolamento attuativo del Codice dei contratti pubblici 17 e dalla diffusione sia di Linee Guida per la gestione efficiente di tutte le fasi di una operazione di PPP sia di best practices 18. In prospettiva, la crescente standardizzazione e 17 DPR 5 ottobre 2010, n. 207, Regolamento di esecuzione ed attuazione del D.Lgs. 163/ A tale proposito si ricorda il citato documento EPEC-UTFP Una Guida al PPP. Manuale di Buone Prassi (www.utfp.it). omogeneità dei contratti favorirà il montaggio delle operazioni di PPP, contribuendo a ridurre i tempi del financial closing e a contenere i costi di consulenza in tutte le fasi di durata del contratto Alcune best practice in tal senso sono state individuate nel Regno Unito e in Germania. Per promuovere il ricorso al PPP il Governo britannico ha diffuso circolari dettagliate - seppure non vincolanti - recanti best practice, clausole contrattuali e linee guida (note pratiche, raccomandazioni). Inoltre, per ridurre gli oneri di preparazione delle gare e per conseguire valide economie di scala, è stata avviata una forte standardizzazione dei progetti (ad esempio, esiste un modello unico di progetto per la realizzazione di autostrade) e dei contratti. Anche in Germania è stato realizzato un primo tentativo di standardizzazione contrattuale limitatamente al settore autostradale a opera di Partnership Germany. Cfr. Cori R., Giorgiantonio C., Paradisi I., Allocazione dei rischi e incentivi per il contraente privato: un analisi delle convenzioni di project financing in Italia, in Banca d Italia, Questioni di Economia e Finanza (Occasional Papers) n.82, dicembre
16 2. LA VALUTAZIONE DELLE OPERE STRATEGICHE DELLA COSIDDETTA LEGGE OBIETTIVO L art. 163, commi 2 e 4, del Codice dei contratti pubblici prevede che il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti possa avvalersi dell UTFP nel valutare la possibilità di ricorrere a PPP per la realizzazione di opere comprese nel Programma delle infrastrutture strategiche. Su richiesta del predetto Ministero, l Unità analizza gli indicatori di redditività e bancabilità dei piani economico finanziari allegati alle singole opere al fine di verificarne la possibilità di totale autofinanziamento o di contenere il contributo pubblico diretto, anche attraverso il ricorso alle garanzie o a finanziamenti agevolati (della Banca Europea per gli Investimenti, della Cassa Depositi e Prestiti, etc.). Dei 12 progetti analizzati nel 2010, 5 sono ubicati al Nord, 4 al Centro e 3 nel Mezzogiorno. A livello settoriale, 6 progetti riguardano le strade e autostrade; 3 il trasporto pubblico locale e le metropolitane; 1 ciascuno rispettivamente le ferrovie, i porti e l idrico. Il costo globale e l ammontare complessivo di contributi pubblici assegnati dal CIPE sono rispettivamente pari a 8,2 e 2,3 miliardi di euro (la restante parte del costo essendo coperta con altre risorse pubbliche e fondi privati). L elenco dei progetti sottoposti alla valutazione dell UTFP è riportato nella Tabella 4, con l indicazione delle forme di copertura, lo stato di avanzamento procedurale e il settore di riferimento. I progetti che hanno richiesto una minore contribuzione pubblica in termini percentuali sono quelli relativi al settore autostradale. All opposto, gli investimenti nei settori delle metropolitane, idrico e ferroviario sono finanziati con contributi pubblici superiori al 50 per cento del costo totale, giustificati dal perseguimento di benefici di carattere socio - economico. Le opere autostradali inserite nel PIS sono pressoché integralmente finanziate da concessionari privati esistenti o in fase di selezione nell ambito delle citate procedure previste dal legislatore per la realizzazione di opere pubbliche in project finance. 16
17 Tabella 4 - Progetti Legge Obiettivo sottoposti alle valutazioni dell UTFP LEGGE OBIETTIVO 1 2 Denominazione Collegamento viario tra il Porto di Ancona e la grande Viabilità SS 372 Telesina: collegamento Caianello Benevento Importo Investimento Contribuzione CIPE Capitali Privati Centro Sud Area Stato del Progetto Geografica Settore Progetto preliminare approvato dal CIPE Progetto preliminare da sottoporre al CIPE Strade e autostrade Strade e autostrade 3 Collegamento autostradale Campogalliano Sassuolo Nord Progetto definitivo approvato dal CIPE Strade e autostrade 4 Collegamento autostradale Bre.Be.Mi Nord Atto aggiuntivo I approvato dal CIPE Strade e autostrade 5 Corridoio Intermodale Roma Latina, Cisterna Valmontone e collegamento A Centro Progetto definitivo approvato dal CIPE Strade e autostrade 6 A12 Rosignano Civitavecchia: 1 lotto viabilità secondaria Centro Progetto definitivo approvato dal CIPE Strade e autostrade 7 Prolungamento Metro Milano M2: Cologno Nord Vimercate Nord Progetto preliminare da sottoporre al CIPE Metropolitane Prolungamento Metro Milano M3: S.Donato Paullo Metropolitana di Roma linea C: tratta T3 San Giovanni Fori Imperiali Ferrovie del Sud Est: sistemi a valenza ambientale atti a ridurre l'inquinamento acustico lungo linea Bari Taranto Nord Centro Sud Progetto preliminare da sottoporre al CIPE Progetto definitivo approvato dal CIPE Progetto definitivo approvato dal CIPE Metropolitane Metropolitane Ferrovie 11 Hub Portuale di Trieste Nord 12 Acquedotto del Serino Sud Progetto definitivo da sottoporre al CIPE Progetto preliminare da sottoporre al CIPE Porti e Interporti Idrico L attivazione delle risorse relative a nuove opere finanziate da concessionari esistenti (A12 Rosignano - Civitavecchia) è finalmente possibile grazie alla avvenuta conclusione del lungo iter di approvazione delle convenzioni uniche ai sensi dell art. 2, comma 202 della legge 23 dicembre 2009 n. 191, che ha modificato l art. 8-duodecies del decreto-legge 8 aprile 2008 n. 59, convertito con modificazioni dalla legge 6 giugno 2006 n Per quanto riguarda, invece, le nuove opere autostradali da realizzare con la procedura 17
18 del promotore (Benevento - Caianello, Porto di Ancona, Ragusa Catania) o su proposta pubblica (Campogalliano Sassuolo e Roma - Latina-Cisterna - Valmontone), la procedura di approvazione prevede l esame preliminare del CIPE sullo schema di convenzione da porre, unitamente al progetto preliminare o definitivo e al piano economico finanziario, a base della gara per l aggiudicazione della concessione di costruzione e gestione delle stesse opere; in tale contesto, le prescrizioni del CIPE mirano ad adeguare gli schemi di convenzione ai recenti orientamenti finalizzati alla tutela della finanza pubblica, anche ai fini di un ovvia esigenza di uniformità con il quadro regolatorio applicato ai concessionari esistenti, nonché per accelerare l iter procedurale di approvazione della convenzione a valle della gara. In via preliminare, va osservato che l assenza di linee guida sulle modalità di predisposizione della contabilità regolatoria da parte dei concessionari autostradali, ha reso difficile la standardizzazione del Piano Economico Finanziario (PEF), con particolare riferimento agli elementi riferiti ai costi ammissibili ai fini tariffari, che sono stati predisposti dai vari concessionari. Dopo ripetuti solleciti del CIPE, contenuti nei pareri rilasciati in occasione della sottoscrizione delle convenzioni uniche, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha recentemente trasmesso le linee guida sulla contabilità regolatoria elaborate dall ANAS per il previsto parere del Nucleo di consulenza per l'attuazione e Regolazione dei Servizi di pubblica utilità (NARS) operante preso il Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica (DIPE) della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Dall esame dei piani economico finanziari allegati ai predetti schemi di convenzione è comunque emerso un livello di rendimento a favore degli azionisti delle società concessionarie esistenti, compreso tra il 9 e il 10 per cento, inferiore rispetto a quello offerto dai piani finanziari posti a base di gara delle nuove concessioni, che, pure, risentono dalla maggiore incertezza sui futuri flussi di traffico. A fronte dei nuovi cospicui investimenti previsti da alcuni concessionari, essenzialmente riferiti a nuove tratte autostradali, si è reso necessario prevedere negli schemi convenzionali un valore di subentro al termine della concessione per garantire al concessionario uscente un indennizzo pari al valore dei costi di investimento effettuati e non ancora ammortizzati. In assenza di tale indennizzo, l equilibrio del piano economico finanziario risulterebbe difficilmente praticabile, in quanto comporterebbe tariffe elevate e non socialmente sostenibili (ove si riconoscessero in tariffa ammortamenti finanziari accelerati), ovvero si sostanzierebbe in una situazione di non 18
19 contendibilità prolungata del settore (ove si allungasse la durata della concessione). Tuttavia, un valore di subentro rilevante, in molti casi superiore a 1 miliardo di euro, rappresenta pur sempre un potenziale onere differito a carico dell erario, nel caso in cui tale importo non venga corrisposto dal nuovo concessionario subentrante. In sede di esame degli schemi convenzionali il CIPE, preso atto del trade off tra la salvaguardia dei conti pubblici e la certezza dei piani finanziari che prevedono un elevato valore di subentro, ha invitato il concedente e i concessionari a porre maggiore attenzione ai costi complessivi dei progetti (A12 Rosignano Civitavecchia, 1 lotto Rosignano San Pietro in Palazzi e viabilità secondaria) e a fare ricorso a strumenti come il FGOP, che prevedono garanzie sulla restituzione del valore di subentro a favore dei concessionari e, di conseguenza, riducono il costo dell'indebitamento con benefici in termini di minori tariffe (BreBeMi e Brescia Padova). Nel parere reso sul progetto definitivo della viabilità secondaria del 1 lotto Rosignano - San Pietro in Palazzi della A12 Rosignano Civitavecchia, l Unità ha, in particolare, osservato che al fine di poter imputare correttamente la componente K dell incremento tariffario, era necessario acquisire il PEF analitico dell intero tracciato che prevede un valore di subentro pressochè nullo. In relazione alla BreBeMi, l Unità ha evidenziato che l eventuale mancata prestazione della garanzia da parte del FGOP comporterebbe l attivazione della procedura di riequilibrio, che deve lasciare inalterati i livelli tariffari, il valore di subentro e il costo complessivo del debito, ovvero l attestazione circa il mantenimento dell equilibrio economicofinanziario della concessione ai sensi e per gli effetti dell art. 143 del Codice dei contratti pubblici (cfr. delibera CIPE 72/2010). L attestazione richiesta è stata sottoscritta il 1 ottobre 2010 al fine di mantenere il valore dell infrastruttura inalterato anche in assenza di FGOP e al contempo assicurare l equilibrio economico finanziario della concessione. Dal punto di vista finanziario, al fine di assicurare l invarianza dei livelli tariffari e del valore di subentro, si è previsto: l della Cassa Depositi e Prestiti attraverso un finanziamento diretto; i ricavi addizionali da pedaggio derivanti dall apertura della terza corsia (Ospitaletto-Montichiari e Treviglio Est Caravaggio). Nei primi mesi del 2011, Concedente e Concessionario hanno provveduto a redigere il nuovo PEF da allegare a un secondo atto aggiuntivo alla Convenzione BreBeMi attualmente in fase di approvazione. In qualche caso, come per la Pedemontana Lombarda, è stato previsto un meccanismo 19
20 in base al quale il concessionario uscente si obbliga a proseguire nella concessione fino al completo ammortamento dell investimento, qualora non si trovi un nuovo concessionario all esito della gara per il riaffidamento della concessione. L esigenza di contenere i costi, strategica anche al fine di ridurre il consumo del territorio, va ovviamente perseguita in primo luogo attraverso l applicazione rigorosa dei tetti alle compensazioni delle amministrazioni locali e dei Ministero preposti alla tutela dei beni ambientali e artistici. A riguardo occorre ricordare il decreto legge approvato dal Consiglio dei Ministri in data 5 maggio 2011 che, nell ambito delle modifiche al Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 163/2006) prevede i limiti di spesa non superiore al 2 per cento dell intero costo dell opera per le eventuali opere e misure compensative dell impatto territoriale e sociale strettamente correlate alla funzionalità dell opera. Nella percentuale indicata devono rientrare anche gli oneri di mitigazione d impatto ambientale individuati nell ambito della procedura di VIA, fatte salve le eventuali ulteriori misure da adottare nel rispetto di specifici obblighi comunitari. L obiettivo del legislatore, con queste modifiche, è cercare di contenere l incremento dei costi delle opere, dovuti all impatto delle opere compensative richieste dagli enti locali per il passaggio dell opera nel territorio. Per quanto attiene ai progetti relativi al trasporto pubblico locale e metropolitano (i.e. TPL), come già rilevato nelle Relazioni del 2008 e del 2009, il basso livello tariffario non consente di coinvolgere capitali privati in percentuali significative rispetto al fabbisogno finanziario per investimenti. La scelta delle amministrazioni locali di contenere gli incrementi tariffari per limitare l impatto sulla collettività ha, quindi, come diretta conseguenza un intenso utilizzo di fondi pubblici. Pertanto, nei pareri resi, l Unità ha sottolineato la necessità di prevedere aumenti delle tariffe sufficienti a generare un incremento più che proporzionale dei livelli di cash flow e attirare maggiori capitali privati. Altro tema rilevato nel settore TPL è quello relativo alla ripartizione dei rischi tra parte pubblica e parte privata. L Unità ha evidenziato la necessità di monitorare (Metropolitana Linea C) la natura degli extra-costi, al fine di evitare che porzioni di rischio siano scaricati sulla parte pubblica. Infatti, a puro titolo esemplificativo, se i rincari fossero causati da errori di progettazione, la relativa copertura dovrebbe essere a carico della parte privata. Tra le attività dell UTFP sui progetti di Legge Obiettivo va, infine, segnalata la progettazione di un attività di monitoraggio delle operazioni di PPP sulle opere rientranti nel perimetro del Piano delle infrastrutture strategiche, distinguendo tra 20
21 gli affidamenti di concessioni relative a infrastrutture ai sensi dell art. 174 del Codice dei contratti pubblici e quelle disciplinate dall art. 175 che prevede il procedimento del promotore. Tale attività, unitamente ai suggerimenti di policy che ne potranno scaturire, sarà portata avanti nel corso del 2011 e se ne darà conto nella Relazione del prossimo anno. A questo riguardo, con riferimento alla procedura con il promotore, ex art. 175 del Codice, l UTFP ha rilevato alcune incertezze interpretative che non giovano a rendere stabile il quadro normativo, ostacolandone l applicazione e il conseguente coinvolgimento dei capitali privati in operazioni d interesse nazionale. In particolare, poiché l art. 175 richiama i procedimenti di aggiudicazione con il promotore disciplinati dall art. 153 dello stesso Codice per le opere ordinarie norma che ha subito importanti modifiche ad opera dei decreti correttivi del Codice succedutisi nel tempo - è opportuno garantire un adeguato coordinamento tra i due articoli, con particolare riferimento al fatto che la procedura a fase unica (art. 153, commi 1-14) individua l aggiudicatario anche sulla base di un progetto preliminare da questi presentato in sede di offerta, mentre l art. 175, comma 5, prevede che il CIPE approvi il progetto preliminare prima di attivare la gara per l individuazione del concessionario stesso. A questo riguardo l UTFP ha contribuito, in ragione della novità e complessità delle questioni, a redigere con l Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici (AVCP) il documento base di consultazione pubblica Questioni interpretative concernenti la realizzazione di infrastrutture strategiche mediante l istituto della finanza di progetto e mediante contraente generale 20. L audizione è stata tenuta il 26 gennaio 2011 presso la sede dell AVCP e ha visto la partecipazione di MEF, MIT, Anci, Upi, Bei, Abi, Agi, Aiscat, Ance, Ancpl, Assilea, Igi, Oice, Anas, Cddpp, Finlombarda e Ilspa; è in corso di redazione, da parte dell AVCP con la collaborazione dell UTFP, la determina per le soluzioni interpretative e/o la segnalazione ai rami del Parlamento per le proposte di modifica legislativa alle questioni poste. 20 Il documento di consultazione è disponibile sul sito dell Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici (www.avcp.it). 21
22 3. L ATTIVITÀ DI ASSISTENZA ALLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI 3.1 Le iniziative oggetto di assistenza Nel corso del 2010 l Unità ha fornito assistenza a 72 pubbliche amministrazioni in merito a 80 progetti, circa l 11 per cento in più rispetto all anno precedente, per lo più Comuni che, anche al fine di superare i vincoli dal Patto di stabilità interno, hanno avviato iniziative di PPP per il finanziamento di nuove infrastrutture (Tabella 5). Oltre ai Comuni (53 operazioni), le amministrazioni che hanno beneficiato dell assistenza dell UTFP sono state le amministrazioni centrali, le Regioni, le Province e le aziende sanitarie locali. Nell ambito delle amministrazioni comunali, il maggior numero di richieste di assistenza proviene da amministrazioni tra 5 e 50 mila abitanti (56 per cento), ossia quelle meno provviste al proprio interno sia di professionalità in grado di curare l avvio di operazioni di PPP, sia di risorse finanziarie per reclutare consulenti privati con adeguate competenze specialistiche. Tabella 5 - Iniziative oggetto dell attività di assistenza dell UTFP nel 2010 n. REGIONE SEDE OPERE P.A. RICHIEDENTE SETTORE INTRA SETTORE ente PROGETTO FASE ASSISTENZA Investimento 1 Valle d'aosta Regione Valle d'aosta Energia & Ambiente rifiuti Regione Nuovo sistema di trattamento dei rifiuti Piemonte di Venaria Reale (Torino) Strutture ricettive Realizzazione di un' area attrezzata ed integrata per camper Piemonte CAP Concessionaria Autostradale Piemontese Trasporti & Viabilità strade & autostrade Altri Enti Pedemontana Piemontese Valutazione proposta Piemonte Città di Santena (Torino) Strutture Cimiteriali Ampliamento Cimitero Piemonte di Novara Parcheggi Parcheggio sotterraneo L.go Bellini Esecuzione contratto Liguria Autorità Portuale di Genova Porti & Logistica porti Autorità Portuale Darsena nautica del porto e Terminal dedicato alle Autostrade del Mare Esecuzione contratto Lombardia di Carpenedolo (Brescia) Energia & Ambiente gas Realizzazione di un impianto di Biogas 8 Lombardia di Azzano San Paolo (Bergamo) Impianti sportivi Realizzazione di un centro sportivo Lombardia di Villa Cortese (Milano) Edilizia Scolastica scuole Scuola Elementare Lombardia di Oliveto Lario (Lecco) Parcheggi Costruzione box interrati 11 Lombardia di Rescaldina (Milano) Strutture Cimiteriali Costruzione colombari Lombardia di Rescaldina (Milano) Edilizia Sociale & Pubblica riqualificazione urbana Ristrutturazione edificio per attività istituzionali Lombardia di Corbetta (Milano) Strutture ricettive RSA Nuova R.S.A
23 n. REGIONE SEDE OPERE P.A. RICHIEDENTE SETTORE SETTORE ente PROGETTO FASE ASSISTENZA Area Geografica Investimento 14 Lombardia L di Vimodrone (Milano) Edilizia Sociale & Pubblica opere pubbliche varie Parere su contratto di locazione finanziaria NORD 15 Lombardia di Vimodrone (Milano) Strutture ricettive Costruzione e gestione di un centro sportivo polifunzionale NORD Veneto 17 Veneto Azienda ULSS n.9 Treviso di Ceggia (Treviso) 18 Veneto Provincia di Verona Edilizia Sanitaria ospedali ASL Realizzazione della Cittadella Sanitaria Energia & Ambiente Trasporti & Viabilità energia rinnovabile & risparmio strade & autostrade Provincia Campo fotovoltaico Realizzazione strada "Mediana" di collegamento caselli autostradali NORD NORD NORD Veneto di Saccolongo (Padova) Edilizia Sociale & Pubblica opere pubbliche varie Progetto cablatura fibra ottica 24 comuni NORD Friuli Venezia Giulia di Gonars (Udine) Edilizia Sociale & Pubblica opere pubbliche varie P.F. per: la realizzazione di una struttura polivalente sociale e per risparmio energetico NORD 21 Friuli Venezia Giulia di Grado (Gorizia) Strutture ricettive PF per la riqualificazione polo termale NORD Friuli Venezia Giulia Ezit (Ente Zona Industriale di Trieste) Edilizia Sociale & Pubblica opere pubbliche varie Altri Enti Acquisizione e riqualificazione dell'ex cotonificio Olcese a Trieste NORD Emilia Romagna Università di Bologna Azienda Ospedaliera Edilizia Sanitaria ospadali ASL Progetto di realizzazione della centrale termica e tecnologica ospedale "S. Orsola Malpighi" NORD Emilia Romagna di Bertinoro (Forli Cesena) Edilizia Sociale & Pubblica riqualificazione urbana Riqualificazione urbana Valutazione proposta NORD Emilia Romagna di Imola (Bologna) Energia & Ambiente energia rinnovabile & risparmio Tetti fotovoltaici NORD 26 Emilia Romagna di Modena Edilizia Scolastica Università & Ricerca PPP per la realizzazione di un campus universitario NORD Toscana Città di Piombino (Livorno) Porti & Logistica porti Realizzazione e gestione del polo integrato della nautica a Piombino CENTRO Toscana di Barga (Lucca) Edilizia Scolastica scuola Polo scolastico composto da scuola materna ed elementare CENTRO Toscana di Arezzo Edilizia Sociale & Pubblica opere pubbliche varie Procedure di leasing finanziario CENTRO Toscana USL 11 Empoli Edilizia Sanitaria ospedali ASL Ristrutturazione ospedale S. Giuseppe di empoli CENTRO Toscana di Altopascio (Lucca) Impianti Sportivi Realizzazione di un centro sportivo natatorio CENTRO 32 Umbria di Montefalco (Perugia) Energia & Ambiente energia rinnovabile & risparmio PPP per un impianto di Biomasse di origine agricola CENTRO 33 Marche di Fabriano (Ancona) Edilizia Sanitaria RSA Nuova residenza sanitaria per anziani e nuova casa di riposo CENTRO Marche di Fabriano (Ancona) Impianti Sportivi Ristrutturazione e gestione campi da tennis CENTRO Marche di Ancona Parcheggi Realizzazione di un parcheggio e di centro commerciale riqualificazione Piazza d'armi CENTRO Lazio di Latina Porti & Logistica porti Realizzazione della darsena di Rio Martino CENTRO Lazio di Latina Edilizia Sociale & Pubblica riqualificazione urbana Realizzazione di un di riqualificazione urbana nell'ambito del mercato Coperto CENTRO Lazio Provincia di Roma Trasporti & Viabilità trasporto pubblico locale Provincia Realizzazione di un corridoio della mobilità Pantano Zagarolo Palestina CENTRO 39 Lazio 40 Lazio di Cassino (Frosinone) di Settefrati (Frosinone) Edilizia Sociale & Pubblica Energia & Ambiente opere pubbliche varie energia rinnovabile & risparmio Realizzazione e gestione di un tribunale in P.F. PF per la realizzazione e gestione di un impianto fotovoltaico 41 Lazio di Roma Parcheggi Parcheggio e sottopasso Ara Pacis CENTRO CENTRO CENTRO
24 n. REGIONE SEDE OPERE P.A. RICHIEDENTE SETTORE SETTORE ente PROGETTO FASE ASSISTENZA Area Geografica Investimento 42 Lazio di Roma Edilizia Sociale & Pubblica opere pubbliche varie Piano investimenti CENTRO Lazio di Roma Edilizia Sociale & Pubblica mercati & commercio PF per la realizzazione e gestione di mercati Pubblicazione bando CENTRO 44 Lazio di Pontecorvo (Frosinone) Impianti Sportivi Ristrutturazione Ampliamento e gestione della piscina comunale CENTRO Abruzzo di Castelfrentano (Chieti) Impianti Sportivi P.F. per la costruzione e gestione di impianti sportivi CENTRO 46 Abruzzo di Pescara 47 Abruzzo 48 Molise di Isernia Energia & Ambiente Provincia & CCIAA Chieti Edilizia Sociale & Università Studi Pubblica L'Aquila Edilizia Sociale & Pubblica energia rinnovabile & risparmio mercati & commercio opere pubbliche varie Installazione di impianti fotovoltaici su edifici comunali Realizzazione programma Automotive e Progetto Campus Innovazione Abbruzzo Assistenza per attivazione di PPP vari CENTRO CENTRO SUD E ISOLE 49 Campania Regione Campania Edilizia Sanitaria ospedali Regione Nuovo Ospedale della zona orientale di Napoli Esecuzione contratto SUD E ISOLE Campania di Calvi Risolta (Caserta) Edilizia Sociale & Pubblica riqualificazione urbana Riqualificazione accessibilità area monumentale "Antica Cales" SUD E ISOLE 51 Campania di Arzano (Napoli) Impianti Sportivi Parchi a tema e impianti sportivi SUD E ISOLE Puglia Città di FrancaVilla Fontana (Brindisi) Edilizia Sociale & Pubblica opere pubbliche varie Varie SUD E ISOLE 53 Puglia Regione Puglia Edilizia Sociale & Pubblica uffici pubblici Regione Realizzazione nuova sede Uffici regionali della Provincia di Taranto SUD E ISOLE Puglia Regione Puglia Edilizia Sanitaria ospedali Regione Verifica deliberazione giunta regionale Linee guida PPP servizio sanitario SUD E ISOLE 55 Puglia di Manfredonia Edilizia Sociale & opere pubbliche (Foggia) Pubblica varie Aree attrezzate per cani SUD E ISOLE Puglia di Taranto Edilizia Sociale & Pubblica uffici pubblici Restauro, recupero e adeguamento funzionale e tecnologico del Palazzo degli Uffici Valutazione proposta SUD E ISOLE Basilicata Ministero dell'ambiente Energia & Ambiente idrico Amm. Centrali Opere settore idrico (Regione Sardegna) SUD E ISOLE Calabria di Lamezia Terme (Catanzaro) Parcheggi PPP per la realizzazione di un parcheggio SUD E ISOLE Calabria di Lamezia Terme (Catanzaro) Edilizia Sociale & Pubblica opere pubbliche varie Specifici progetti in PF SUD E ISOLE 60 Calabria ASI Catanzaro Porti & Logistica porti Altri Enti Porto di Lamezia Terme SUD E ISOLE 61 Calabria 62 Sicilia 63 Sicilia Camera di commercio di Porti & Logistica porti Altri Enti Porto di Vibo marina Vibo Valentia Regione Sicilia Assessorato ai Beni Culturali di Santo Stefano di Camastra (Messina) 64 Sicilia di Palermo Beni Culturali Regione bando tipo per la gestione dei siti archeologici/architettonici/culturali in Sicilia Porti & Logistica porti Porto Turistico Edilizia Sociale & Pubblica riqualificazione urbana recupero edilizio Chiesa SUD E ISOLE SUD E ISOLE SUD E ISOLE SUD E ISOLE 65 Sicilia Provincia Regionale di Messina Edilizia Sociale & Pubblica riqualificazione urbana Provincia Riqualificazione immobili SUD E ISOLE 66 Sicilia 67 Sicilia 68 Sicilia 69 Sicilia di Maniace (Catania) di Lampedusa (Agrigento) di Campobello di Mazara (Trapani) di Pachino (Siracusa) Strutture Cimiteriali Energia & Ambiente Energia & Ambiente Cimitero comunale energia energia rinnovabile & risparmio energetico Progetto per l'autosufficienza ambientale dell'isola (dissalatore, depuratore, smaltimento rifiuti) Impianto energetico da rifiuti discarica Porti & Logistica porti Porto Turistico Pubblicazione bando SUD E ISOLE SUD E ISOLE SUD E ISOLE SUD E ISOLE 24
25 n. REGIONE SEDE OPERE P.A. RICHIEDENTE SETTORE SETTORE ente PROGETTO FASE ASSISTENZA Investimento 70 Sicilia Università di Enna Edilizia Scolastica università & ricerca Università Riqualificazione urbana 71 Sardegna Organismo di Bacino n 37 (Cagliari) Energia & Ambiente gas Altri Enti Realizzazionee rete gas metano e cavidotto multiservizio Sardegna di Palau (Olbia Tempio) Impianti Sportivi Realizzazione di un polo natatorio 73 Sardegna Ministero dell'ambiente Energia & Ambiente idrico Amm. Centrali Opere settore idrico (Regione Sardegna) Varie ARMA DEI CARABINIERI 75 Varie 76 Varie Energia & Ambiente Ministero degli Affari Edilizia Sociale & Esteri Al Kuwait Amb. Pubblica MEF Gestione e valorizzazione dell'attivo e del patrimonio dello Stato Edilizia Sociale & Pubblica energia rinnovabile & risparmio Amm. Centrali Caserme con Impianti Fotovoltaici uffici pubblici Amm. Centrali Costruzione nuova ambascita d'italia in Kuwait riqualificazione urbana Amm. Centrali Linee Guida Modelli di PPP e FP nel social housing Varie Consac Energia & Ambiente idrico Altri Enti Realizzazione di 4 centrali idroelettriche Varie INPDAP Edilizia Sociale & Pubblica opere pubbliche varie Altri Enti Realizzazione 4 centri vacanza Varie Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato Edilizia Sociale & Pubblica opere pubbliche varie Altri Enti P.F. per la realizzazione di progetti 80 Varie Ministero della Difesa Energia & Ambiente energia rinnovabile & risparmio energetico Amm. Centrali Iniziative per il risparmio energetico del Ministerto della Difesa Il maggior numero di richieste di assistenza proviene dal Lazio, dalla Sicilia e dalla Lombardia, mentre le Regioni del Mezzogiorno coprono circa un terzo delle istanze. Dal punto di vista settoriale (Figura 1), la prevalenza delle iniziative ha riguardato l edilizia pubblica (sanitaria, scolastica e della riqualificazione urbana), l energia e l ambiente (installazione e gestione di impianti fotovoltaici, di efficientamento e risparmio energetico). Dal punto di vista del valore dei progetti, la maggioranza delle iniziative oggetto di assistenza presenta un costo compreso tra 4 e 20 milioni di euro, con una tendenza in aumento rispetto all anno precedente. 25
26 Figura 1 - Ripartizione per settore dei progetti oggetto di assistenza ti g e ro. p n Le attività svolte L attività di assistenza prestata dall UTFP è volta alla valutazione degli aspetti di natura tecnica, giuridica ed economico-finanziaria delle operazioni di PPP. Tale attività è generalmente finalizzata alla formulazione di indicazioni e pareri non vincolanti per l amministrazione richiedente, basati sulla documentazione di progetto messa a disposizione e sulle indicazioni fornite dalla stessa amministrazione, anche nel corso di incontri presso la sede dell UTFP. Nel 2010, l assistenza dell UTFP alle amministrazioni si è conclusa con la trasmissione di un parere nel 60 per cento dei casi; circa il 15 per cento delle richieste di assistenza riguarda progetti ancora in corso di valutazione; nei restanti casi, il rapporto con l amministrazione richiedente è stato sospeso o interrotto per la mancanza degli elementi sufficienti per l espressione di un parere. Alcune amministrazioni, a valle di un primo dell UTFP e sulla base delle indicazioni ricevute nei pareri precedenti riguardanti il medesimo progetto, hanno reiterato la richiesta di assistenza per impostare correttamente le successive attività procedimentali di affidamento dei 26
27 contratti: dalla redazione dello studio di fattibilità e del bando di gara, alla valutazione delle proposte/offerte di gara, fino alla negoziazione del contratto o alla revisione di quest ultimo in corso di durata (in particolare, Arma dei Carabinieri, Ministero della difesa, Ministero dell ambiente e della tutela del territorio e del mare e diversi Comuni). Il 90 per cento delle richieste esaminate dall UTFP ha riguardato progetti ancora in fase di programmazione (Figura 2), evidenziando le maggiori necessità di assistenza nella fase di avvio del progetto, dove, molto spesso, la procedura da seguire per l affidamento non è stata ancora definita. Il restante 10 per cento delle richieste riguarda, invece, problematiche sorte nelle fasi di gara (relativamente alla pubblicazione del bando per il 2,5 per cento e alla valutazione delle offerte/proposte per il 3,8 per cento), ovvero in fase di esecuzione del contratto (3,8 per cento). Figura 2 - Ripartizione delle richieste d assistenza per fase del procedimento Con riferimento agli aspetti economicofinanziari: nel 26 per cento dei casi esaminati, è stata sviluppata un Analisi di Fattibilità Finanziaria (AFF) volta a verificare, sulla base dell elaborazione di un Piano Economico Finanziario (PEF) e del calcolo dei relativi indici di redditività e bancabilità, il rispetto delle condizioni di convenienza economica e di sostenibilità finanziaria dell investimento; nel 31 per cento dei casi, la valutazione del PEF trasmesso dalla Pubblica Amministrazione ha inteso verificare, ed eventualmente modificare, 27