Source: http://www.pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ODLU1825
Timestamp: 2020-04-05 23:08:02+00:00
Document Index: 5517850

Matched Legal Cases: ['sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ', 'sodišče ']

Odločba o delni razveljavitvi druge povedi drugega odstavka 3. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti, Odločba o ugotovitvi, da prvi in tretji odstavek 42. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti nista v neskladju z Ustavo
Odločba o delni razveljavitvi druge povedi drugega odstavka 3. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti, Odločba o ugotovitvi, da prvi in tretji odstavek 42. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti nista v neskladju z Ustavo : Uradni list RS, št. 1/19 Odločba o delni razveljavitvi druge povedi drugega odstavka 3. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti, Odločba o ugotovitvi, da prvi in tretji odstavek 42. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti nista v neskladju z Ustavo (Uradni list RS, št. 1/19) Odločba o delni razveljavitvi druge povedi drugega odstavka 3. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti, Odločba o ugotovitvi, da prvi in tretji odstavek 42. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti nista v neskladju z Ustavo (Uradni list RS, št. 1/19)
SOP 2019-01-0005
11. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti vlagajo pretežno fizične in pravne osebe, ki so izvajalci zdravstvene dejavnosti v okviru javne zdravstvene službe (imajo koncesijo za to dejavnost) in so statusno organizirani kot gospodarske družbe oziroma kot zasebni zdravniki1 (v nadaljevanju Ustavno sodišče za obe kategoriji uporablja izraz zasebniki, za njihovo navedeno dejavnost pa tudi izraz koncesijska dejavnost).23 Zato je Ustavno sodišče izpodbijane določbe presojalo le z vidika zasebnikov oziroma kolikor se nanašajo na zasebnike. Pobudniki izpodbijajo tudi drugo poved drugega odstavka 3. člena ZZDej. Ta določba med drugim določa, da izvajalci zdravstvene dejavnosti zdravstvene storitve (iz prejšnjega stavka) opravljajo »na nepridobiten način, tako da se presežek prihodkov na odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti«. Ustavno sodišče je razumelo pobudnike, da v besedni zvezi na nepridobiten način ne vidijo še kakšnega dodatnega ali ločenega pomena, kot ga izrecno podaja preostanek določbe in se nanaša na obvezno porabo presežka. Po gledanju pobudnikov, ki ga sprejema tudi Ustavno sodišče (glej tudi 38. točko obrazložitve te odločbe), opravljanje zdravstvenih storitev na nepridobiten način v tem kontekstu ne pomeni nič več in nič drugega kot zapoved porabe presežka prihodkov nad odhodki za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti. Ustavno sodišče je v skladu s tem opravilo presojo.
14. Eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave je tudi načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov. Če zakoni in drugi predpisi niso jasni, obstaja možnost različne uporabe zakona in drugega predpisa in arbitrarnosti državnih organov ali drugih organov za izvrševanje javnih pooblastil, ki odločajo o pravicah posameznikov. Predpis je protiustavno nejasen, kadar se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti njegove vsebine, ne pa zgolj zato, ker ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti pri njegovem izvrševanju v praksi.4
16. Republika Slovenija je s pristopom k EU na podlagi 3.a člena Ustave prenesla izvrševanje dela suverenih pravic na EU.5 Iz tretjega odstavka 3.a člena Ustave izhaja, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru EU, uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo EU. Ta določba zavezuje tudi Ustavno sodišče, da pri izvrševanju svojih pristojnosti upošteva pravo EU tako, kot to iz njega izhaja.6 Ustavno sodišče mora tudi pri izvrševanju svoje ustavne pristojnosti odločanja o skladnosti zakonov z Ustavo pri razlagi nacionalnega prava upoštevati pravo EU. Nacionalnega prava ne sme razlagati v nasprotju z načelom primarnosti kot temeljnim načelom prava EU.7 Mora ga razlagati v luči prava EU, da se zagotovi njegova polna učinkovitost. Pri ugotavljanju vsebine prava EU Ustavno sodišče sledi ustaljeni presoji SEU, ki je pristojno za razlago prava EU.8 Glede na način, kako pobudniki izpostavljajo razlog neskladja s pravom EU (v tesni zvezi z očitki o protiustavni nedoločnosti druge povedi drugega odstavka 3. člena ZZDej), mora Ustavno sodišče predvsem ugotoviti, ali izpodbijana določba uporabnike res izpostavlja nesprejemljivi meri pravne negotovosti ali pa jo je ob uporabi splošno sprejetih metod pravne razlage (med katerimi je tudi metoda pravu EU lojalne razlage)9 vendarle mogoče razložiti.
17. Pobudniki sledijo izhodišču, da je zakonodajalec z uporabo pojma negospodarske storitve splošnega pomena (ki naj ne bi bil jasno opredeljen niti v nacionalnem pravu niti v pravu EU) ureditev javne zdravstvene službe v celoti podredil povsem novemu, prej neznanemu pravnemu režimu, ki še niti ni v celoti razjasnjen in dodelan.10 Če to drži, pomeni, da je bil z ZZDej-K nenadoma glede zdravstvene dejavnosti ukinjen (izbrisan) v slovenski pravni praksi in doktrini splošno sprejet, dobro razložen in ustaljen nacionalni pravni pojem negospodarske javne službe, namesto njega pa je začel veljati le v nejasnih obrisih začrtan nov pravni pojem negospodarskih storitev splošnega pomena.
18. Po presoji Ustavnega sodišča tako daljnosežen zaključek ni pravilen. Že neizpodbijana prva poved drugega odstavka 3. člena ZZDej jasno določa, da je vsaj delno solidarno financirana zdravstvena dejavnost javna služba – javna zdravstvena služba.11 Že pred ZZDej-K se je ta del zdravstvene dejavnosti štel kot javna služba, čeprav je bila zakonska opredelitev drugačna.12
19. Javna zdravstvena služba je bila že v času pred ZZDej-K brez dvoma negospodarska javna služba, pri čemer Ustavno sodišče izpostavlja, da gre pri negospodarski javni službi izključno za pojem slovenskega nacionalnega prava. Še več, negospodarska javna služba je pravna ustanova (pravni institut), torej enota pravne sistematizacije, ki zajema pravna pravila, ki na enak način urejajo isto vrsto ali isti sklop družbenih razmerij.13 To seveda velja tudi za gospodarsko javno službo in za njen splošnejši nadrejeni institut javne službe (mogoče jih je imenovati tudi posebni pravni režimi opravljanja določenih dejavnosti). Javna zdravstvena služba v režimu po ZZDej/13 ni mogla biti gospodarska javna služba že zaradi izčrpne in zaključene opredelitve gospodarskih javnih služb iz 2. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 in 57/11 – v nadaljevanju ZGJS),14 ki ne dopušča njihove ustanovitve na področju zdravstvene dejavnosti. Poleg tega so zdravstveno dejavnost kot javno službo opravljali (od oseb javnega prava) javni zdravstveni zavodi (drugi odstavek 3. člena ZZDej/13), torej pravna oblika, ki je po ustaljenem razumevanju značilna za negospodarsko področje.15 Vendar je javna zdravstvena služba že po prejšnjih pravilih lahko bila le negospodarska javna služba tudi zato, ker je po svoji naravi16 izpolnjevala merila, ki jih je za to vrsto javne službe postavila pravna doktrina: (a) pridobitni namen je podrejen zadovoljevanju javnih potreb;17 (b) gre za dejavnost, s katero se zagotavljajo dobrine oziroma storitve, ki so predmet človekovih pravic in temeljnih svoboščin in dostop do katerih mora biti omogočen vsakomur ne glede na finančni položaj;18 (c) temeljni motiv za vzpostavitev tega pravnega režima oziroma instituta je uresničevanje javnega interesa, ki se kaže v zadovoljevanju potreb posameznikov, ki se v običajnem tržnem sistemu ne bi mogle ustrezno zadovoljiti.19 Ustavno sodišče je imelo v sklepu št. U-I-135/05 z dne 6. 2. 2008 v mislih negospodarske javne službe, ko je v 5. točki obrazložitve zapisalo, da so javne službe podvržene posebnemu javnopravnemu režimu, ker določenih eksistenčno pomembnih dobrin ni mogoče zagotavljati po načelih tržnega gospodarstva in mora biti pridobitni namen popolnoma podrejen zadovoljevanju javnih potreb.
22. Kot že navedeno v 19. točki obrazložitve te odločbe, je negospodarska javna služba pojem izključno slovenskega nacionalnega prava. Pojem negospodarskih storitev splošnega pomena pa je izvirni in avtonomni pojem prava EU. Srečati ga je mogoče v Protokolu št. 26 o storitvah splošnega pomena, priloženem Pogodbi o Evropski uniji in Pogodbi o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju uporablja Ustavno sodišče za Pogodbo o delovanju Evropske unije izraz PDEU, za protokol, ki je sestavni del obeh Pogodb, pa izraz Protokol št. 26). člen 2 Protokola št. 26 se glasi: »Določbe Pogodb nikakor ne vplivajo na pristojnost držav članic, da zagotavljajo, naročajo in organizirajo negospodarske storitve splošnega pomena« (v angleškem jeziku non-economic services of general interest – v nadaljevanju tudi NSSP).20 Poleg tega je v točki 2(a) 2. člena Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL L 376, 27. 12. 2006 – v nadaljevanju Direktiva o storitvah) določeno, da se Direktiva o storitvah ne uporablja za negospodarske storitve splošnega pomena. To določbo je treba razumeti skupaj s 17. uvodno izjavo k Direktivi o storitvah, ki med drugim določa, da ta direktiva zajema le pridobitne storitve.
23. Pojem prava EU negospodarske storitve splošnega pomena in domači pojem negospodarske javne službe lahko sobivata. Pri tem sploh ni nujno, da se v celoti pomensko prekrivata. Ni nedopustno, da je določena dejavnost po nacionalnem pravu negospodarska javna služba, po pravu EU pa ni negospodarska storitev splošnega pomena.21 Pri razumevanju razmerja med pojmoma je sicer treba upoštevati tudi hierarhično logiko načela primarnosti prava EU, vendar je bistveno predvsem to, da evropska negospodarska storitev splošnega pomena namenoma pomeni nekaj drugega, kot pomenijo pojmi, ki označujejo ustaljene in tradicionalne pravne režime številnih članic EU (javna služba, service public, Daseinvorsorge itd.), ki po drugi strani seveda tudi niso medsebojno usklajeni, saj so zrasli v različnih pravnih tradicijah in iz različnih družbenih pogojev. Ti nacionalni instituti oziroma režimi so namenjeni varovanju človekovih pravic in temeljne družbene solidarnosti. Namen doktrine negospodarskih storitev splošnega pomena v pravu EU je drugačen: zamejiti področje uporabe prava EU, iz katerega so omenjeni nacionalni pravni režimi zaradi ohranitve netržne logike določenih družbenih področij lahko izločeni.
24. Po mnenju Evropske komisije so SSP (krovni pojem) storitve, za katere javne oblasti držav članic štejejo, da so v javnem interesu in so zato podvržene posebnim obveznostim javne službe.22 Ta pojem pokriva tako ekonomske aktivnosti kot negospodarske (non-economic) storitve. Na negospodarske storitve se ne nanašajo pravila PDEU o notranjem trgu in konkurenci. Določeni vidiki teh storitev utegnejo biti podvrženi nekaterim splošnim pravilom PDEU, kot je načelo nediskriminacije.23 NSSP so torej negospodarske oziroma neekonomske aktivnosti, na katere se ne nanašajo ekonomska pravila oziroma »ekonomska ustava« primarnega prava EU.24 Katere od številnih nacionalno pravno reguliranih aktivnosti so NSSP in zanje ključna ekonomska pravila prava EU niso uporabna, pove pravo EU in ne nacionalni pravni redi.25
25. Pojem negospodarskih storitev splošnega pomena po vsebini v predpisih EU ni izrecno opredeljen, presoja SEU pa izhaja iz konkretnih okoliščin vsakega posameznega primera. Treba je upoštevati, da ugotovitev SEU o gospodarski (tržni) ali negospodarski naravi storitve nikoli ni sama sebi namen, pač pa je v bistvu rešitev vprašanja razlage prava EU, pomembnega26 za odgovor na vprašanje, ali je neko storitev treba podrediti določenim pravilom prava EU, npr. glede svobodne konkurence27 ali svobode opravljanja storitev.28 Doktrina je v ustaljeni praksi SEU zaznala dve glavni liniji argumentacije, ki pripeljeta do sklepa, da je neka storitev ali dejavnost negospodarska: (a) izvrševanje javne oblasti oziroma področje »strateških storitev«, kot so komunalne pokopališke dejavnosti, nekatere pristaniške dejavnosti, kontrola zračnega prometa itd., ter (b) storitve, ki so izraz socialne solidarnosti, kot so sheme določenih socialnih zavarovanj, obveznih kmetijskih odškodninskih sistemov itd.29 Vsaj v glavnem se kaže kot točna ugotovitev, da se za dejavnosti domneva, da so gospodarske, razen če so povezane z oblastnim ravnanjem ali s solidarnostjo; če so negospodarske, se ne uporabljajo pravila prava EU o prostem pretoku oseb, storitev in kapitala ter pravila o konkurenci.30 Vendar je pomembno opozoriti na to, da obsega izvzetij iz dosega navedenih pravil zaradi socialne solidarnosti ni mogoče pojmovati široko. Tako so npr. bolnišnične zdravstvene storitve še vedno tržne storitve, za katere velja svoboda opravljanja storitev, čeprav jih ne plača bolnik, pač pa zavarovalni sklad po vnaprej določenem ceniku.31 Praviloma se za negospodarsko dejavnost šteje zgolj dejavnost zakonsko urejenih obveznih zavarovalnih shem proti različnim tveganjem, ki temeljijo na solidarnosti.32 Pojem negospodarske javne službe po slovenskem pravu (19. točka obrazložitve te odločbe) je očitno širši od pojma NSSP po pravu EU.
26. Medtem ko je negospodarska javna služba po slovenskem pravu urejena33 zaokroženo in vseobsegajoče (kot celovit pravni institut), so na ravni EU negospodarske dejavnosti torej regulirane (če je temu sploh mogoče tako reči) izrazito zadržano, pragmatično, parcialno in celo kazuistično. Pravo EU v resnici vedno in v vsakem konkretnem primeru odgovarja le na vprašanje, ali se za neko storitev, kakorkoli jo že ureja in poimenuje nacionalni pravni red, uporabljajo v tem sporu upoštevna pravila prava EU ekonomske narave – če je odgovor pritrdilen, storitev v smislu prava EU ni NSSP. Če nacionalni pravni režim javnih služb ni v navzkrižju z odgovorom, ki ga na navedeno vprašanje daje pravo EU (če torej ne derogira učinka zadevnih pravil prava EU),34 se lahko nemoteno uporablja še naprej. Sicer se mora – a le v spornem delu – umakniti pravu EU. Kolikor se posledice nacionalne opredelitve negospodarske javne službe odražajo na področju, kamor pravo EU ne seže (npr. glede odločitve, katere zdravstvene storitve bodo vsaj delno vključene v obvezno zavarovanje in potemtakem v javno zdravstveno službo), je to stvar nacionalnega prava. Pravo EU se, kolikor ne gre za vprašanje spoštovanja prava EU, torej ne opredeljuje do uvrščanja dejavnosti v take in drugačne nacionalne pravne režime.35
30. Ustavno sodišče ne presoja medsebojne skladnosti zakonov, razen če gre za takšna notranja nasprotja znotraj pravnega reda, da bi bila kršena načela pravne države iz 2. člena Ustave. Pobudniki to izkazujejo z opozarjanjem na naslednja pravila: (a) da koncesionar posluje v svojem imenu in za svoj račun;36 (b) o podlagi za določitev izhodišč za izvajanje programov, oblikovanje cen programov ter drugih podlag za sklepanje pogodb za izvajanje javne zdravstvene službe;37 in (c) o dogovarjanju o deležu sredstev za vrednotenje zdravniškega dela znotraj finančnega načrta Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS), določitvi podlag za plače zdravnikov, ki so javni uslužbenci, oziroma za plačilo zasebnih zdravnikov s koncesijo ter o metodologiji za določanje cen zdravniških storitev, ki niso predmet obveznega zdravstvenega zavarovanja.38
32. Po mnenju pobudnikov iz zakona tudi ni mogoče razbrati, kaj je mišljeno z besedilom, da se »presežek prihodkov nad odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti«. Vlada pojasnjuje, da se sporno pravilo nanaša le na presežke prihodkov, ki nastanejo pri opravljanju javne zdravstvene službe (ne pa na tiste, ki jih zasebnik morebiti ustvari pri zdravstveni dejavnosti, ki ni javna služba). Po mnenju Vlade določba ne prepoveduje ustvarjanja presežka prihodkov in ne nalaga dolžnosti njegovega vračanja v blagajno ZZZS. Določala naj bi le obvezni način porabe teh presežkov kot namenskih sredstev, tako da se morajo porabiti za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti39 – za investicije40 ali tekoče stroške poslovanja.41
33. Vladina razlaga izpodbijane določbe je razumna in sledi namenu zakonodajalca zagotoviti uporabo presežka, ki je nastal v javni službi, za to javno službo. Omejitev razpolaganja s presežkom prihodkov42 je v skladu z namenom varstva integritete namenskih sredstev omejena na presežke iz javne negospodarske službe. Obveznost uporabe presežka prihodkov za opravljanje in razvoj (javne) koncesijske dejavnosti izključuje njegov prenos v morebitne druge dejavnosti zasebnika oziroma uporabo presežka za osebno potrošnjo zasebnega zdravnika ali za izplačilo družbenikom zasebnika, ki je gospodarska družba. Dvomi pobudnikov, češ da zakon ne ureja številnih vprašanj, ki bi jih moral urediti (postopek in način porabe presežka prihodkov, komu in za kakšen razvoj se namenijo itd.), so neutemeljeni. Druga poved drugega odstavka 3. člena ZZDej prepušča glede modalitet in časa uporabe presežka prihodkov zasebnikom precejšnjo svobodo. Presežek morajo tako ali drugače ohraniti v koncesijski dejavnosti. Za katere tekoče stroške (npr. plače, dodatna izobraževanja osebja) ali naložbe (nova stavba za ordinacijo, nov medicinski aparat) ga bodo uporabili, je stvar svobodne poslovne odločitve zasebnika. Docela jasno je, da se presežek prihodkov ugotavlja za obdobje vsakega poslovnega leta posebej (glej prvi odstavek 54. člena ZGD-1) in da je izbira obdobja, v katerem se bo presežek uporabil za zakonsko predpisani namen, stvar zasebnika.
35. Z ustaljenimi metodami razlage pravnih norm se torej da ugotoviti vsebino druge povedi drugega odstavka 3. člena ZZDej. Zato ta določba ni v neskladju z 2. členom Ustave
37. Ustava v prvem odstavku 74. člena zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo. Gre za temeljno ustavno opredelitev gospodarskega sistema v državi, hkrati pa za človekovo pravico, ki obsega svobodo sprejemanja gospodarskih odločitev na podjetniški ravni.43 Zakonodajalec lahko predpiše način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude skladno z drugim odstavkom 15. člena in prvim stavkom drugega odstavka 74. člena Ustave, lahko pa podjetniško svobodo tudi omeji skladno s tretjim odstavkom 15. člena in drugim stavkom drugega odstavka 74. člena Ustave, v katerem je ustavodajalec izrecno prepovedal opravljanje gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo. Na tej podlagi lahko zakonodajalec s posamičnimi ukrepi omeji to človekovo pravico, da se doseže spoštovanje navedene ustavne prepovedi.44 Ali pomeni posamezen zakonodajni ukrep na področju gospodarske dejavnosti način uresničevanja svobodne gospodarske pobude ali pomeni že njeno omejevanje oziroma poseg v to človekovo pravico, je prepuščeno vsakokratni presoji konkretne ureditve.
38. Druga poved drugega odstavka 3. člena ZZDej se glasi: »Zdravstvene storitve iz prejšnjega stavka kot negospodarske storitve splošnega pomena izvajalci zdravstvene dejavnosti opravljajo na nepridobiten način, tako da se presežek prihodkov nad odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti.« Vendar jo je dejansko treba razumeti na naslednji način: izvajalci zdravstvene dejavnosti zdravstvene storitve javne zdravstvene službe opravljajo nepridobitno, tako da se presežek prihodkov nad odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti javne zdravstvene službe, zato je njihova dejavnost po pravu EU negospodarska storitev splošnega pomena. Težišče določbe – izvirna pravotvorna odločitev slovenskega zakonodajalca – je v zapovedi (tudi zasebnikom), naj negospodarsko javno službo opravljajo nepridobitno, kar za namene presojane določbe pomeni, da morajo presežek iz javne službe ohranjati v javni službi. Preostanek določbe (oznaka javne zdravstvene službe kot NSSP po pravu EU) glede na razmerje med nacionalnim pravom in pravom EU ter pojasnila Vlade45 v bistvu ne pomeni izvirne ustanovitve kakšnih dodatnih pravic in obveznosti. Navedena oznaka pravzaprav kaže pričakovanje Vlade, da bodo glede na ureditev v ZZDej (zlasti pa prav glede na zadevno omejitev razpolaganja s presežkom) pristojni organi EU izvajanje storitev javne zdravstvene službe v Republiki Sloveniji šteli za NSSP. Do vprašanja, ali je to pričakovanje upravičeno, se Ustavnemu sodišču tudi v okviru presoje skladnosti druge povedi drugega odstavka 3. člena ZZDej s 74. členom Ustave ni treba opredeliti.46
40. Presojana omejitev razpolaganja s presežkom prihodkov47 ima realno vsebinsko zvezo s koncesijsko dejavnostjo, ker ohranja finančna sredstva v dejavnosti, v kateri so nastala. Kljub temu ne gre za določitev načina izvrševanja pravice do svobodne gospodarske pobude. Druga poved drugega odstavka 3. člena ZZDej namreč zelo intenzivno oži polje podjetniške svobode zasebnikov.48 Ozko usmerjena vsebinska omejitev svobodnega razpolaganja s presežkom prihodkov posega v samo jedro svobodne podjetniške pobude.49 Eno izmed ključnih jamstev podjetniške svobode in tržnega gospodarstva nasploh je namreč prav upravičenje avtonomnega odločanja na lastno odgovornost o tem, ali bo podjetnik pozitivni donos svoje dejavnosti ohranil v dejavnosti, preusmeril v drugo dejavnost oziroma porabil v lastnem gospodinjstvu. Zato izpodbijana ureditev pomeni poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude zasebnikov iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Ustavno sodišče je tako moralo presoditi, ali za tako ureditev obstaja javna korist in ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave).
41. Zakonodajno gradivo50 in mnenje Vlade o pobudi (str. 2–4) si predvsem prizadevata utemeljiti solidarno naravo javne zdravstvene službe, kar je očiten poskus dokazovanja, da gre po pravu EU za negospodarsko storitev splošnega pomena (oziroma NSSP), pri izvrševanju katere ni treba spoštovati večine pravil prava EU. Te utemeljitve se osredinjajo na tisti del druge povedi drugega odstavka 3. člena ZZDej (Zdravstvene storitve iz prejšnjega stavka kot negospodarske storitve splošnega pomena), ki ni bistvo izpodbijane določbe in ki niti ni izvirna ustvaritev novih pravic in obveznosti, temveč kaže le na pričakovanje zakonodajalca, da bi SEU slovensko javno zdravstveno službo štelo za NSSP.51 Bistvo druge povedi drugega odstavka 3. člena ZZDej – ki dejansko tvori poseg v podjetniško svobodo – je zapoved nepridobitnosti v smislu obvezne uporabe zasebnikovega presežka prihodkov (izvajalci zdravstvene dejavnosti opravljajo na nepridobiten način, tako da se presežek prihodkov nad odhodki porabi za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti).52 Glede tega pravila pa niti v zakonodajnem gradivu niti v mnenju Vlade ni pojasnjeno, zakaj zasebniki (po pravilni in vestni izpolnitvi vseh obveznosti do pacientov, določenih v skladu s primernimi strokovnimi standardi) ne smejo prosto razpolagati s presežkom prihodkov, temveč ga morajo ohraniti v koncesijski dejavnosti.
42. Kljub temu je o javni koristi za presojano omejitev razpolaganja s presežkom prihodkov zasebnikov mogoče sklepati iz splošnih ciljev zakona. Presojana omejitev se nanaša na presežke prihodkov iz koncesijske dejavnosti, torej iz javne zdravstvene službe. Ta obsega zdravstvene storitve, katerih trajno in nemoteno opravljanje je po odločitvi zakonodajalca v javnem interesu (prva poved drugega odstavka 3. člena ZZDej). Že iz tega in posredno tudi iz obrazložitve predloga ZZDej-K je mogoče sklepati, da je cilj izpodbijanega posega zagotavljanje trajnega, kakovostnega in univerzalnega dostopa do storitev javne zdravstvene službe.53 Ta cilj pomeni javni interes, ki lahko upraviči poseg v človekovo pravico do svobodne gospodarske pobude.
44. Na drugi strani je pozitivni učinek javne koristi, ki se z omejitvijo zasleduje. Izpodbijana določba stremi k zagotavljanju stabilnosti, kakovosti in široke dostopnosti javne zdravstvene službe. Tudi temu pozitivnemu učinku je treba pripisati veliko težo. Če se ustvarjeni presežek prihodkov porabi za nove investicije v koncesijsko dejavnost (»razvoj dejavnosti«), je razumno pričakovati, da se bo ta dejavnost opravljala pod boljšimi pogoji za paciente (zaradi nove opreme, novih metod, večjih in novejših prostorov itd.). Če se ustvarjeni presežek prihodkov porabi za tekoče stroške koncesijske dejavnosti (»opravljanje dejavnosti«), to pomeni boljše možnosti za obstoj zasebnika na trgu v težkih časih in za posledično ohranitev obstoječega obsega javne zdravstvene službe.54
49. Pobudniki med drugim trdijo, da je prvi odstavek 42. člena ZZDej v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave, ker vnaša v pravni red nesprejemljivo negotovost. Glavni pomislek, ki ga imajo, se nanaša na opredelitev koncesije kot »pooblastila« koncedenta koncesionarju. Pobudniki opozarjajo, da ZZDej/13 koncesije ni opredeljeval s pomočjo tega pojma, ter na opredelitev koncesije kot pravice na podlagi prve alineje 26. člena55 in drugega odstavka 44. člena Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/06 – v nadaljevanju ZJZP).56 Iz teh navedb – in iz sklicevanja na neskladje s 74. členom Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo in 20/18 – v nadaljevanju OZ)57 – izhaja, da vidijo pobudniki v izpodbijani določbi nepremostljivo protislovje znotraj pravnega reda, ki ga ni moč odpraviti z razlago.
50. Vendar za tako protislovje ne gre. V prvi vrsti je koncesija v slovenskem pravnem redu v najbolj temeljnem smislu brez dvoma pravica koncesionarja, da izvaja neko dejavnost – vezana na bolj ali manj številne pogoje in omejitve, a še vedno pravica. To je razvidno tudi iz zakonske ureditve koncesije v ZJZP kot oblike pogodbenega javno-zasebnega partnerstva, koncesijo kot pravico pa obravnava tudi pravna teorija.58 Tega ZZDej ne spreminja. Iz zakonodajnega gradiva k ZZDej-K ni mogoče razbrati namena zakonodajalca, da bi splošni pomen instituta koncesije prav pri zdravstvenih koncesijah in samo zanje tako daljnosežno spremenil. Pač pa je z uporabo pojma pooblastilo zakonodajalec prav v duhu ZZDej-K59 očitno želel dodatno poudariti politična izhodišča novele zakona, po katerih se daje po novem pri koncesijah večji poudarek javnemu interesu60 kot prej, da je okrepljen nadzor nad izvajanjem koncesij in da je ZZDej-K v temelju bolj naklonjen krepitvi javne mreže javne zdravstvene službe kot pa podeljevanju dodatnih in širjenju obstoječih koncesij (glej subsidiarnost podeljevanja koncesij po drugem odstavku 42. člena ZZDej, časovno omejenost njihovega trajanja po prvem odstavku 43. člena ZZDej itd.). Besedo pooblastilo je mogoče razumeti tudi širše kot le v obligacijskem pomenu upravičenosti za zastopanje – tako da kaže na prenos pravne moči (upravičenosti) nekaj narediti ali nekaj izvajati61 iz prvotnega nosilca na drug subjekt, vendar tako, da pooblaščeni subjekt deluje s posebno odgovornostjo ter skrbjo za interese pooblastitelja.62
51. Pojem koncesije kot pooblastila za opravljanje javne zdravstvene službe po prvem odstavku 42. člena ZZDej torej predvsem kot temeljna vrednostna opredelitev kaže na časovno omejenost in siceršnjo podrejenost javnemu interesu zdravstvenih koncesij, kar ni v nepremostljivem razlagalnem neskladju s sicer izrecno zakonsko izpostavljenim izhodiščem, da (razumljivo) zasebniki tudi koncesijsko dejavnost izvajajo v svojem imenu in za svoj račun, torej samostojno, na lastno odgovornost in tako, da pri njih ostanejo koristi in njih bremenijo izgube te dejavnosti. Zakonodajalec zdravstvene koncesije ni želel spremeniti v pooblastilo kot institut obligacijskega prava iz oziroma Prvi odstavek 42. člena ZZDej zato ni v neskladju z 2. členom Ustave. 52. Očitke o neskladju prvega odstavka 42. člena ZZDej z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) je treba zavrniti kot očitno neutemeljene, saj se zdi, da so (zelo skromno) utemeljeni predvsem z že opisanim sklicevanjem na 74. člen oziroma Očitka o neskladju z 51. členom Ustave ni mogoče preizkusiti, ker je ostal neobrazložen.
54. Ustava opredeljuje javno pooblastilo kot pravico posameznikov in organizacij, ki niso državni organi, da izvršujejo funkcijo uprave. Gre torej za to, da javno oblast izvršujejo organizacije oziroma subjekti, ki niso del državnega aparata. Javno pooblastilo se izvršuje na tri načine, kot to tudi sicer velja za izvrševanje upravnih funkcij: z izdajanjem splošnih aktov, z izdajanjem posamičnih aktov oziroma z odločanjem v posamičnih stvareh in z opravljanjem materialnih (realnih) dejanj.63
55. Koncesija za opravljanje negospodarske javne službe sama po sebi ni predmet javnega pooblastila in ne nastane na njegovi podlagi.64 Z javnim pooblastilom se podeljuje pristojnost izvrševanja oblastnih ravnanj na področju upravnega prava, ne pa pravica izvajati javno službo. Že zato so očitki pobudnikov o neskladju prvega odstavka 42. člena ZZDej s 121. členom Ustave neutemeljeni.
56. Glede na navedeno prvi odstavek 42. člena ZZDej ni v neskladju z Ustavo (2. točka izreka)
58. Celotna zgradba očitkov pobudnikov zoper izpodbijano določbo je zgrajena okoli nosilne razlage, da prepoved in ničnost pravnega prometa s koncesijo pomenita tudi pravno nezmožnost prenosa koncesije v sklopu materialnega (prenosnega) statusnega preoblikovanja koncesionarja (v nadaljevanju materialno preoblikovanje). Pobudniki torej menijo, da je zaradi tretjega odstavka 42. člena ZZDej ničen prenos koncesije od koncesionarja odstopnika na (potencialnega) koncesionarja prevzemnika v sklopu zakonsko predvidenega prehoda vseh pravic in obveznosti odstopnika na prevzemnika.65 To ima po njihovih pogledih za posledico, da koncesijske dejavnosti po materialnem preoblikovanju več ni moč opravljati (koncesionar odstopnik z materialnim preoblikovanjem preneha, na prevzemnika naj koncesija ne bi prešla). Pobudniki se torej v pobudi omejujejo na prenos koncesij v okviru materialnih preoblikovanj.
59. Pobudniki tretjemu odstavku 42. člena ZZDej očitajo neskladje z načeli pravne države iz 2. člena Ustave zaradi obstoja notranjih nasprotij znotraj pravnega reda. To tezo utemeljujejo tako, da izpodbijano določbo soočajo s šesto alinejo prvega odstavka 44.j člena ZZDej, ki določa, da koncedent koncesionarju z odločbo odvzame koncesijo, če koncesionar prenese koncesijo na drugega izvajalca zdravstvene dejavnosti. Šesta alineja prvega odstavka 44.j člena ZZDej naj bi torej predvidevala, da koncesionar tehnično lahko pravnoveljavno prenese koncesijo na drugega izvajalca dejavnosti (čeprav sledi sankcija odvzema koncesije),66 za tretji odstavek 42. člena ZZDej pa se zdi, da zanika možnost takega pravnoveljavnega prenosa koncesije na drugega izvajalca, ker (a) izrecno prepoveduje »prodajo, prenos ali drugo obliko pravnega prometa« in (b) kršitev te prepovedi sankcionira z ničnostjo pravnega posla, ki je temelj za prenos koncesije oziroma s katerim je prenos koncesije izvršen.67 Tretji odstavek 42. člena ZZDej naj bi narekoval zaključek, da koncesija na podlagi pravnega posla sploh ne more veljavno preiti iz premoženja koncesionarja, ki mu jo je podelila javna oblast s posamičnim aktom. Po mnenju pobudnikov si torej tretji odstavek 42. člena ZZDej in šesta alineja prvega odstavka 44.j člena ZZDej nerešljivo nasprotujeta.
61. Za materialna preoblikovanja je značilno, da so vse pojavne oblike te vrste statusnih preoblikovanj povezane s prehodom (prenosom) celotnega premoženja oziroma določenega sklopa premoženja družbe, ki se materialno statusno preoblikuje, na družbo oziroma družbe, ki to premoženje prevzamejo. Celotno premoženje oziroma posamezni sklop premoženja posamezne prenosne družbe preide na drugo družbo z enovitim korporacijskopravnim razpolagalnim enostranskim ali dvostranskim pravnim poslom.68 Materialna preoblikovanja so: (1) združitev družb – pripojitev, spojitev; (2) delitev družb – razdelitev, oddelitev, izčlenitev; (3) prenos premoženja družbe in (4) prenos podjetja ali dela podjetja podjetnika.69 Koncept materialnih preoblikovanj sloni na institutu skupnega pravnega nasledstva oziroma univerzalne sukcesije. Ta je lahko popolna, ko zaobseže vse razpolagalčeve pravice, obveznosti in pravna razmerja, ali samo delna, ko zaobseže le poljubno izbrani del njegovega premoženja.70 Univerzalna sukcesija poenostavlja razpolagalne principe, ki so pri singularni sukcesiji kompleksni.71
62. Tretji odstavek 42. člena ZZDej se ne nanaša na materialna preoblikovanja. Že njegova jezikovna struktura (z izrecnim izpostavljanjem prodaje in »prenosa«) kaže v smer brezpogojne prepovedi prenosov koncesij s posameznimi pravnimi posli na način singularnega pravnega nasledstva (torej s pravnimi posli, katerih predmet so določeni in individualizirani premoženjski predmeti). Poleg tega le izvzetje materialnih preoblikovanj iz dosega izpodbijane določbe ohrani smisel šeste alineje prvega odstavka 44.j člena ZZDej. Obstoj navedene določbe namreč pomeni, da mora v pravnem redu obstajati določen način za pravno učinkovit prenos zdravstvene koncesije iz koncesionarja na drugega izvajalca zdravstvene dejavnosti. Ker je pravni promet s koncesijo s posameznim pravnim poslom ničen in nedopusten po tretjem odstavku 42. člena ZZDej, je tak pravno učinkovit prenos mogoč le z materialnimi preoblikovanji in univerzalno sukcesijo.72 Dejstvo, da se tak sicer pravno učinkovit prenos praviloma73 šteje za kršitev obveznosti koncesionarja iz koncesijskega razmerja, na ta zaključek ne vpliva.
65. Glede na navedeno tretji odstavek 42. člena ZZDej ni v neskladju z Ustavo (2. točka izreka).
73 Kljub šesti alineji prvega odstavka 44.j člena ZZDej ni nujno, da se prenos zdravstvene koncesije z materialnim preoblikovanjem konča z odvzemom koncesije. Drugi odstavek 74. člena ZJZP dopušča prenos posebne in izključne pravice (torej tudi koncesije) na druge izvajalce »skladno z zakonom in ob predhodnem soglasju javnega partnerja«. Koncedent lahko tisti prenos zdravstvene koncesije, ki ga vsaj v temelju dopušča zakon (samo materialno preoblikovanje), predhodno odobri.