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Timestamp: 2016-10-24 20:21:21+00:00
Document Index: 305716794

Matched Legal Cases: ['art. 16', 'art. 91', 'art. 16', 'art. 132', 'art. 88', 'art. 91', 'ATF ', 'art. 16', 'art. 1', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 5', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'ATF ', 'in fine', 'ATF ', 'art. 31', 'art. 335', 'art. 128', 'art. 91', 'art. 16', 'art. 91', 'ATF ', 'art. 91', 'art. 16', 'art. 91', 'ATF ', 'art. 91', 'art. 91', 'art. 91', 'art. 91', 'art. 91', 'art. 16', 'art. 140', 'art. 14', 'art. 43', 'art. 53', 'art. 57', 'art. 75', 'art. 76', 'art. 77', 'art. 100', 'art. 110', 'art. 118', 'art. 91', 'art. 16', 'art. 91', 'art. 16', 'ATF ', 'art. 27', 'art. 91', 'art. 16', 'art. 156']

1P.513/2006 (23.01.2007)
Arr�t du 23 janvier 2007
recourant, repr�sent� par Me Bruno de Weck, avocat,
recours de droit public contre l'arr�t de la Cour d'appel p�nal du 26 juin 2006.
Par jugement du 28 septembre 2005, le Juge de police de l'arrondissement de la Sarine a condamn� A.________ � 2000 fr. d'amende, pour contravention � la loi fribourgeoise sur la sant� (LSan; RS/FR 821.0.1). Le 26 juin 2006, la Cour d'appel p�nal du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg a confirm� ce jugement. Il est reproch� � A.________, en tant qu'administrateur des soci�t�s B.________ et C.________, d'avoir fait para�tre des panneaux et des annonces publicitaires de nature "tapageuse", au sens de l'art. 16 du r�glement cantonal concernant les fournisseurs de soins et la Commission de surveillance (le r�glement; RS/FR 821.0.12). Selon la Cour d'appel, l'interdiction faite � l'art. 91 al. 1 LSan de toute publicit� notamment pour les pharmacies, �tait jug�e disproportionn�e par la jurisprudence du Tribunal f�d�ral. Toutefois, la loi pr�voyait certaines exceptions, et le Conseil d'Etat avait fait usage de cette possibilit� en pr�voyant notamment l'interdiction de la publicit� � caract�re purement commercial (art. 16 al. 2 du r�glement), et en interdisant la diffusion de toute information trompeuse, tapageuse ou excessive (al. 3). En l'occurrence, les annonces et panneaux publicitaires contenaient certes des �l�ments objectifs quant aux prix des m�dicaments. Toutefois, il �tait fait usage de slogans criards ("Service maximum - Choix optimum - Prix minimum", "M�me vos ordonnances se transforment en argent cash", "M�me votre ordonnance se transforme en points bonus") et la pr�sentation des annonces (grandeur, couleurs, mise en �vidence de certains passages en rouge, repr�sentation de pi�ces de monnaie et de billets de banque) les faisait appara�tre comme tapageuses. L'erreur de droit a �t� ni�e.
Agissant par la voie du recours de droit public, A.________ demande au Tribunal f�d�ral d'annuler l'arr�t cantonal.
La cour cantonale et le Minist�re public ont renonc� � d�poser des observations.
Form� contre un arr�t rendu avant le 1er janvier 2007, le recours de droit public est soumis � la loi f�d�rale d'organisation judiciaire (art. 132 LTF).
Le recours est dirig� contre un arr�t final rendu en derni�re instance cantonale. Le recourant, dont la condamnation se trouve confirm�e par l'arr�t attaqu�, a qualit� pour agir (art. 88 OJ).
Le recourant rel�ve que, selon l'art. 91 al. 1 LSan, toute publicit� est interdite aux professionnels de la sant� dont font partie les pharmaciens. Une telle interdiction g�n�rale serait, selon la jurisprudence (ATF 123 I 201), contraire � la libert� �conomique. L'alin�a 3 de cette disposition autorise la Direction comp�tente en mati�re de sant� � adopter des directives dans certains domaines, sans rapport toutefois avec la question de la publicit�. En adoptant un r�glement qui, � son art. 16, temp�re l'interdiction absolue, le Conseil d'Etat aurait outrepass� ses comp�tences et viol� le texte de la loi. La condamnation du recourant serait d�s lors ill�gale.
3.1 Le principe de la l�galit� des d�lits et des peines, consacr� aux art. 1er CP et 7 par. 1 CEDH et �galement applicable en droit cantonal, est viol� lorsque le citoyen est poursuivi p�nalement pour un acte que la loi n'indique pas comme punissable, ou lorsqu'un acte pour lequel le citoyen est poursuivi p�nalement est bien l�galement r�prim� mais que la loi en question ne peut �tre consid�r�e comme valable, ou enfin lorsque le juge r�prime un acte selon une loi p�nale � laquelle il ne peut �tre soumis d'apr�s les principes g�n�raux du droit p�nal, et cela m�me dans le cadre d'une interpr�tation extensive (ATF 118 Ia 305 consid. 7a p. 318/319). La loi p�nale doit �tre formul�e de mani�re suffisamment claire et pr�cise pour que ses cons�quences soient reconnaissables pour tous (ATF 125 III 391 consid. 3d p. 399; 117 Ia 472 consid. 4c p. 489).
L'exigence de pr�cision de la norme d�coule de mani�re g�n�rale du principe de la l�galit�, ancr� � l'art. 5 al. 1 Cst. Cette exigence n'est toutefois pas absolue, car on ne saurait imposer au l�gislateur qu'il renonce totalement � recourir � des notions g�n�rales, comportant une part n�cessaire d'interpr�tation (ATF 129 I 161 consid. 2.2 p. 163). Pour d�terminer quel degr� de pr�cision on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle de ses destinataires et de la gravit� des atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux. Une atteinte grave exige en principe une base l�gale formelle, claire et pr�cise, alors que les atteintes plus l�g�res peuvent, par le biais d'une d�l�gation l�gislative, figurer dans des actes de niveau inf�rieur � la loi, ou trouver leur fondement dans une clause g�n�rale (ATF 123 I 1 consid. 4b p. 5, 112 consid. 7a p. 124). En particulier, des mesures de caract�re p�nal n'impliquant pas de restriction � la libert� personnelle peuvent se trouver d�finies dans une ordonnance, pour autant que celle-ci respecte le cadre l�gal et constitutionnel (ATF 124 IV 23 consid. 1 p. 25 et les arr�ts cit�s). En outre, selon le principe de la s�paration des pouvoirs, un organe de l'Etat ne doit pas empi�ter sur les comp�tences d'un autre organe (ATF 119 Ia 28 consid. 3 in fine p. 34; 106 Ia 389 consid. 3 p. 394; arr�t 1P.404/1994 du 19 d�cembre 1994 paru � la SJ 1995 p. 285 consid. 3 p. 288); en particulier, le pouvoir ex�cutif ne peut �dicter des r�gles de droit � la place du l�gislateur que dans le cadre d'une d�l�gation valablement conf�r�e par ce dernier (ATF 118 Ia 305 consid. 1a p. 309).
3.2 Le recourant ne conteste pas, � juste titre, la comp�tence du l�gislateur cantonal pour r�glementer le domaine de la publicit� en faveur des professionnels de la sant�. Ce domaine, au contraire de la publicit� pour les m�dicaments (art. 31 et 32 de la loi f�d�rale sur les m�dicaments et les dispositifs m�dicaux, LPTh, RS 812.21), est de ceux qui peuvent, en vertu de l'art. 335 CP, faire l'objet d'une r�glementation cantonale.
3.3 La condamnation du recourant est fond�e sur l'art. 128 LSan, qui r�prime d'une amende jusqu'� 100'000 fr. ou des arr�ts jusqu'� trois mois la personne qui aura contrevenu d�lib�r�ment aux restrictions de publicit� pr�vues dans la loi, notamment � son art. 91. Cette disposition a la teneur suivante:
Art. 91 Publicit�
1 Sous r�serve de l'al. 3, la publicit� est interdite aux personnes qui pratiquent une profession de la sant� et aux institutions de sant�.
2 Est �galement interdite dans le canton toute forme de publicit� pour des activit�s relevant du domaine de la sant�, m�me si elles sont exerc�es hors du territoire cantonal.
3 La Direction [de la sant� et des affaires sociales] �tablit des directives sur les informations admises en fonction de la profession et de la cat�gorie d'institutions de sant�, notamment les heures d'ouverture, les sp�cialisations reconnues, l'autorisation de la pratique ou la cessation d'activit�, le changement de lieu de travail ou une assez longue absence ou une fermeture. Elle peut d�l�guer cette comp�tence � la Commission de surveillance des professions de la sant� et des droits des patients et patientes.
Le 21 novembre 2000, le Conseil d'Etat fribourgeois a, sur proposition de la Direction de la sant� publique et des affaires sociales, adopt� le r�glement concernant les fournisseurs de soins et la Commission de surveillance. L'art. 16 de ce r�glement est ainsi libell�:
Art. 16 Publicit�
1 Par publicit�, on entend les annonces ou r�clames dans les m�dias (presse, radio, t�l�vision, cin�ma et autres moyens �lectroniques) ainsi que par voie d'enseignes, d'affiches, de prospectus, de circulaires, de communiqu�s, d'articles, de conf�rences ou d'autres moyens analogues.
2 La publicit� � caract�re purement commercial, allant au-del� de messages contenant des informations objectives et utiles au public, est interdite. Toute forme de publicit� est �galement interdite aux personnes pratiquant � titre d�pendant une profession de la sant�.
3 Les personnes autoris�es � exercer dans le canton une profession de la sant� et les institutions de sant� doivent s'abstenir de diffuser toute information trompeuse, tapageuse ou excessive. Les informations doivent se limiter aux faits objectifs et ne doivent pas comprendre d'affirmation sur les r�sultats th�rapeutiques ni de comparaison avec les soins fournis par d'autres professionnels de la sant� ou institutions de sant�.
3.4 Le texte m�me de l'art. 91 al. 1 LSan est clair, puisqu'il interdit par principe toute publicit� aux professionnels de la sant�, dont font partie les pharmaciens. Or, comme le rappelle la cour cantonale, pour autant qu'elles portent sur des faits objectifs et n'ont pas de caract�re excessif, des publicit�s portant sur des baisses de prix des m�dicaments ne peuvent �tre interdites par principe sans porter une atteinte excessive � la libert� �conomique, qu'il s'agisse de pr�venir une consommation excessive de m�dicament ou de prot�ger la dignit� de la profession (ATF 123 I 201 consid. 5a p. 206 et 6c p. 211).
3.5 La Cour cantonale a consid�r� que le l�gislateur fribourgeois n'avait pas opt� pour une interdiction absolue de la publicit�, puisqu'il avait pr�vu des exceptions � l'art. 91 al. 3 LSan. Cette disposition ne visait certes express�ment que les informations sur les heures d'ouvertures, les sp�cialisations, les autorisations, le d�but et la fin d'activit�, les changements de lieu d'exploitation ou les absences. Toutefois, le terme "notamment" faisait ressortir que cette �num�ration n'�tait pas exhaustive, ce qui laissait la place � d'autres r�gles telle que celle de l'art. 16 du r�glement. L'art. 91 LSan pouvait donc �tre interpr�t� conform�ment � la Constitution.
La cour cantonale fonde en particulier son raisonnement sur une r�f�rence au message du Conseil d'Etat frigourgeois du 23 mars 1999 � l'appui de la LSan (Bulletin officiel des s�ances du Grand Conseil, septembre 1999, p. 545-607). Or, le message consid�re que l'interdiction de la publicit� serait, selon la jurisprudence du Tribunal f�d�ral, compatible avec la libert� du commerce et de l'industrie (p. 554). R�f�rence est faite � l'arr�t 2P.386/1996 du 7 juillet 1997 (SJ 1998 p. 116). Ce dernier arr�t concerne toutefois l'interdiction d'une enseigne lumineuse pour une policlinique, interdiction jug�e disproportionn�e par le Tribunal f�d�ral. En outre, le message m�conna�t l'ATF 123 I 201, lequel traite plus sp�cifiquement de la publicit� faite par les pharmaciens. Pas plus les r�f�rences jurisprudentielles que les autres explications du message ne font donc ressortir une quelconque intention, qui pourrait �tre attribu�e au l�gislateur (l'art. 91 LSan a �t� adopt� sans discussions en premi�re et seconde lectures, BGC 1999 pp. 1144 et 1598), d'assouplir l'interdiction g�n�rale instaur�e � l'art. 91 al. 1 LSan afin de la rendre conforme � la Constitution.
Les exceptions pr�vues � l'art. 91 al. 3 LSan concernent les informations admises en fonction de la profession, notamment les heures d'ouverture les sp�cialisations, autorisations ou cessation de pratique, changement de lieu de travail, absence ou fermeture. Certes, cette �num�ration n'est pas exhaustive; les exceptions pr�vues se limitent toutefois � de simples "informations", relatives de surcro�t au d�but, � la fin et aux modalit�s d'exploitation. L'art. 91 al. 3 LSan ne permet manifestement pas d'autoriser des pratiques publicitaires relatives � l'offre et aux prix des prestations. Compte tenu du texte clair de la loi, une interpr�tation conforme n'appara�t pas possible: l'art. 91 LSan porte une atteinte disproportionn�e � la libert� �conomique en tant qu'il interdit aux pharmaciens de faire de la publicit� sur les prix des produits.
3.6 L'art. 16 du r�glement ne permet pas non plus de rem�dier au caract�re absolu de la loi. En effet, le Conseil d'Etat devrait, pour assouplir le r�gime l�gal, disposer d'une d�l�gation l�gislative suffisante. Or, en d�pit d'une comp�tence g�n�rale d'ex�cution rappel�e � l'art. 140 LSan, le Conseil d'Etat n'est au b�n�fice de d�l�gations l�gislatives qu'en rapport avec certaines dispositions d�termin�es: d�finition de la comp�tence, de l'organisation et de la composition des diff�rentes commissions institu�es par la loi (art. 14 al. 2, 15 al. 3, 16 al. 3, 17 al. 4, 69 al. 2 LSan); protection juridique des patients (art. 43 al. 3); mesures de contrainte (art. 53 al. 3); dossiers des patients (art. 57 al. 2 et 3); liste des professions de la sant� (art. 75 al. 3); pratiques alternatives et publicit� y relative (art. 76 al. 3); responsables de formation et �coles (art. 77 al. 3 et 98 al. 2 et 3); conditions d'autori-sation d'exploitation pour les institutions de sant� (art. 100 al. 4 et 101 al. 2); proc�dure d'autorisation des agents th�rapeutiques (art. 110 al. 4); police sanitaire (art. 118 � 123).
Il en ressort que le l�gislateur n'a pas voulu permettre au Conseil d'Etat d'assouplir le r�gime d'interdiction qui pr�vaut en mati�re de publicit� pour les professionnels de la sant�, en dehors des exceptions mentionn�es sp�cifiquement � l'art. 91 al. 3 LSan. Par cons�quent, l'art. 16 du r�glement est certes admissible dans la mesure o� il pr�cise la notion de publicit�, dans un sens qui n'est pas en contradiction avec le texte l�gal (al. 1), ainsi que dans la mesure o� il confirme l'interdiction de la publicit� � caract�re commercial allant au-del� des informations objectives mentionn�es � l'art. 91 al. 3 LSan. En revanche, il se r�v�le contraire � la loi lorsqu'il autorise, � certaines conditions, les publicit�s portant sur le prix des m�dicaments (art. 16 al. 3 a contrario). Le texte r�glementaire a certes �t� adopt� dans le but de permettre une application de la loi qui soit conforme � la Constitution, puisqu'il reprend les termes de l'ATF 123 I 201 (publicit� "tapageuse et excessive", informations "objectives et utiles au public"). Il n'en est pas moins contraire � la disposition l�gislative sur laquelle il entend se fonder.
Dans la mesure o� la loi instaure une interdiction assortie de sanctions p�nales, le principe strict de la l�galit� des peines commande non seulement que le principe de l'interdiction figure dans la loi, mais aussi que la possibilit� pour l'organe ex�cutif d'assouplir le r�gime l�gal fasse l'objet d'une d�l�gation l�gislative suffisante. La coexistence d'une norme l�gale stricte et d'une disposition r�glementaire apparemment plus souple peut au demeurant conduire � des incertitudes et ne permet pas au justiciable d'adapter son comportement en connaissance de cause.
Sur le vu de ce qui pr�c�de, il appara�t que la condamnation du recourant est contraire � l'art. 27 Cst. en tant qu'elle repose sur l'art. 91 LSan, et au principe de l�galit� en tant qu'elle se fonde sur l'art. 16 du r�glement.
Le recours doit par cons�quent �tre admis pour cette raison, et l'arr�t attaqu� est annul�. Le recourant, qui obtient gain de cause, a droit � des d�pens, mis � la charge de l'Etat de Fribourg. Conform�ment � l'art. 156 al. 2 OJ, il n'est pas per�u d'�molument judiciaire.
Une indemnit� de d�pens de 2000 fr. est allou�e au recourant, � la charge de l'Etat de Fribourg.
Le pr�sent arr�t est communiqu� en copie au mandataire du recourant, au Minist�re public et � la Cour d'appel p�nal du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg.