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Timestamp: 2018-02-21 19:55:39
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Matched Legal Cases: ['artículo 28', 'artículo 43', 'artículo 1', 'artículo 43', 'artículo 21', 'artículo 44', 'artículo 34', 'artículo 1']

INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA FINANCIACIÓN DE LAS INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS EN EL PERIODO - PDF
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Juan Antonio Mora Sandoval
1 TRIBUNAL DE CUENTAS Nº 1090 INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA FINANCIACIÓN DE LAS INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS EN EL PERIODO
3 EL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en su sesión de 30 de abril de 2015, el Informe de Fiscalización de la financiación de las infraestructuras ferroviarias en el periodo , y ha acordado su elevación a las Cortes Generales, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
5 ÍNDICE I.- INTRODUCCIÓN... 9 I.1.- INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO... 9 I.2.- OBJETO Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN... 9 I.3.- ANTECEDENTES Y MARCO JURÍDICO I.4.- TRÁMITE DE ALEGACIONES II.- RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN II.1.- INTRODUCCIÓN II.2.- EVOLUCIÓN DE LA SITUACIÓN FINANCIERA Y DE TESORERÍA II.3.- FUENTES DE FINANCIACIÓN DE LAS INFRAESTRUCTURAS II Aportaciones patrimoniales II Subvenciones de capital II Endeudamiento II Recursos generados por las operaciones II.4.- PLANIFICACIÓN DE LAS INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS 37 II.5.- ANÁLISIS DEL INMOVILIZADO DE LAS INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS II.6.- ANÁLISIS DE LA AMORTIZACIÓN DE LAS INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS. 46 II.7.- GESTIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA TITULARIDAD DEL ESTADO 49 II Construcción de las infraestructuras ferroviarias titularidad del Estado II Administración de la red de titularidad del Estado III.- CONCLUSIONES IV.- RECOMENDACIONES ANEXOS ALEGACIONES
7 SIGLAS Y ACRÓNIMOS ADIF ADIF-AV AGE BEI BOE ERE FEDER FEVE GIF ICAC IVA LGP LSF PAP PGC PGE RAM RENFE RFIG RTE SEC SEITTSA Administrador de Infraestructuras Ferroviarias Administrador de Infraestructuras Ferroviarias de Alta Velocidad Administración General del Estado Banco Europeo de Inversiones Boletín Oficial del Estado Expediente de Regulación de Empleo Fondo Europeo de Desarrollo Regional Ferrocarriles Españoles de Vía Estrecha Gestor de Infraestructuras Ferroviarias Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas Impuesto sobre el Valor Añadido Ley General Presupuestaria Ley del Sector Ferroviario Programa de Actuación Plurianual Plan General de Contabilidad, aprobado por Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre Presupuestos Generales del Estado Red de Ancho Métrico Red Nacional de Ferrocarriles Españoles Red Ferroviaria de Interés General Red de Titularidad del Estado Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre, S.A.
9 Financiación de las infraestructuras ferroviarias ( ) 9 I.- INTRODUCCIÓN I.1.- INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO La Fiscalización de la financiación de las infraestructuras ferroviarias en el periodo se ha llevado a cabo a iniciativa del Tribunal de Cuentas y está incluida entre las actuaciones previstas en el Programa Anual de Fiscalizaciones para el año 2014, aprobado por el Pleno en su sesión de 23 de diciembre de 2013; posteriormente, el 24 de abril de 2014, se aprobaron las directrices técnicas conforme a las cuales se ha desarrollado la presente fiscalización. I.2.- OBJETO Y ALCANCE DE LA FISCALIZACIÓN La fiscalización ha tenido como objetivo general el análisis de la financiación de las infraestructuras ferroviarias en el periodo , en particular la adecuación de la planificación de estas inversiones a las capacidades de financiación de que ha dispuesto la Entidad en cada momento, configurándose esencialmente como una fiscalización integral. Sus objetivos específicos han sido los siguientes: a) La comprobación del cumplimiento de la normativa legal y estatutaria aplicable a la planificación y a la financiación de la actividad inversora en las infraestructuras ferroviarias desarrollada por el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF). b) La comprobación de que el registro de las operaciones fiscalizadas se adecue a los requisitos, principios, criterios y normas contables vigentes aplicables, al objeto de emitir una opinión sobre la fiabilidad de la información que suministran los estados financieros respecto de esas operaciones. c) El análisis del cumplimiento de los planes y de la programación de la ejecución y financiación de las inversiones en infraestructura ferroviaria; dentro de este objetivo se incluye el seguimiento de la recomendación formulada en el Informe de Fiscalización de la financiación de las inversiones en infraestructuras ferroviarias realizadas por la Entidad Pública Empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) y por la Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre, S.A. (SEITTSA) desde el 1 de enero de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2008, aprobado por el Pleno el 30 de septiembre de 2010, en la parte que se refiere a ADIF. En este Informe se recomendaba que las previsiones presupuestarias relativas a las inversiones en infraestructuras ferroviarias realizadas por ADIF y SEITTSA se ajustasen mejor a las verdaderas capacidades de ejecución y financiación que tengan en cada momento estas Entidades. d) La verificación de en qué medida los actuales cánones ferroviarios garantizan el principio de sostenibilidad económica de ADIF. La fiscalización se ha referido a los ejercicios 2011, 2012 y 2013, extendiéndose, no obstante, a actuaciones u operaciones realizadas en ejercicios anteriores o posteriores a este periodo cuando se ha considerado preciso para el cumplimiento de los objetivos propuestos. Su ámbito subjetivo se ha circunscrito a la entidad pública empresarial ADIF y, en su caso, a la nueva entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias de Alta Velocidad (ADIF-AV) creada en el ejercicio 2013 por escisión de la rama de alta velocidad de ADIF. En su realización se han seguido las Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, aprobadas por el Pleno el 23 de diciembre de 2013.
10 10 Tribunal de Cuentas En el desarrollo de las actuaciones fiscalizadoras no se han producido limitaciones al alcance que hayan impedido cumplir los objetivos previstos, habiendo prestado la Entidad una adecuada colaboración en el desarrollo de los trabajos de esta fiscalización. A la fecha de elaboración de este Informe, ADIF y ADIF-AV habían rendido a este Tribunal sus cuentas anuales en su debido plazo. En el curso de los trabajos realizados no han surgido cuestiones relacionadas con las previsiones contenidas en la Ley Orgánica 3/2007, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. I.3.- ANTECEDENTES Y MARCO JURÍDICO Con el objetivo de dinamizar el sector ferroviario europeo para transformarlo en un modo de transporte competitivo y, al mismo tiempo, proceder a la apertura del transporte internacional de mercancías realizado por las empresas ferroviarias establecidas en cualquier estado miembro de la Unión Europea, se aprobó el 26 de febrero de 2001, un primer paquete de medidas, integrado por las Directivas 2001/12/CE, 2001/13/CE y 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. Estas Directivas obligaban a los estados miembros a poner en marcha una serie de medidas, entre ellas, la separación entre los servicios de transporte y de gestión de la red, la apertura del mercado al transporte de mercancías, el procedimiento de concesión de licencias a las empresas ferroviarias y las normas generales a adoptar sobre la adjudicación de la capacidad de la infraestructura, la aplicación de los cánones por su utilización y la certificación de seguridad. Estas Directivas se incorporaron al ordenamiento jurídico español a través de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario (LSF). Esta Ley reguló el modo en que debería de llevarse a cabo la administración de las infraestructuras ferroviarias, encomendando esta función a la entidad pública empresarial Red Nacional de Ferrocarriles Españoles (RENFE) que pasó a denominarse ADIF e integrando, además, a la también entidad pública empresarial Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF), que había sido creada por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social y cuyo objeto era la construcción y administración de las infraestructuras ferroviarias que determinara el Gobierno. Según la definición dada por la LSF, las infraestructuras ferroviarias, ámbito objetivo de la presente fiscalización, comprenden la totalidad de los elementos que forman parte de las vías principales y las de servicio, con excepción de las vías situadas dentro de los talleres de reparación de material rodante y de los depósitos o garajes de máquinas de tracción. Entre dichos elementos se encuentran los terrenos, las estaciones, las terminales de carga, las obras civiles, los pasos a nivel, las instalaciones vinculadas a la seguridad, a las telecomunicaciones, a la electrificación, a la señalización de las líneas, al alumbrado y a la transformación y el transporte de la energía eléctrica, sus edificios anexos y cualesquiera otros que reglamentariamente se determinen. De acuerdo con lo establecido en el Reglamento del Sector Ferroviario (Real Decreto 2387/2004, de 30 de diciembre), las líneas ferroviarias pueden ser convencionales o de alta velocidad. Para su adscripción a una u otra categoría se atiende a la definición que de las mismas contiene la Directiva 1996/48/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo. Así, las líneas de alta velocidad son aquellas líneas especialmente construidas para alta velocidad, equipadas para velocidades, por lo general, iguales o superiores a 250 km/h; las líneas especialmente acondicionadas para alta velocidad equipadas para velocidades del orden de los 200 Km/h; y, por último, las líneas especialmente acondicionadas para la alta velocidad, de carácter específico debido a dificultades topográficas, de relieve o de entorno urbano, cuya velocidad deberá ajustarse caso por caso. En la categoría de líneas convencionales se agrupan aquellas líneas que, estando integradas en la Red Ferroviaria de Interés General (RFIG), no reúnen las características anteriores.
11 Financiación de las infraestructuras ferroviarias ( ) 11 El Título II de la LSF, al establecer un nuevo régimen de administración de la infraestructura ferroviaria, otorga un papel primordial a ADIF, encomendándole la construcción, de acuerdo con lo que determine el Ministerio de Fomento, de infraestructuras ferroviarias con cargo a sus propios recursos o mediante recursos ajenos y la administración de las infraestructuras de su titularidad y de aquellas otras cuya administración se le atribuya mediante un convenio. ADIF se configura como una entidad pública empresarial de las previstas en el artículo 43.1.b) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, adscrita al Ministerio de Fomento a través de la Secretaría General de Infraestructuras. Tiene su propio patrimonio, distinto del de la Administración General del Estado (AGE) e integrado por el conjunto de bienes, derechos y obligaciones de su titularidad. El régimen de contabilidad de ADIF es el previsto para las entidades públicas empresariales en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), debiendo elaborar una contabilidad separada de las actividades de construcción de infraestructuras ferroviarias, de administración de éstas o de prestación de servicios adicionales, complementarios o auxiliares. Además, dentro de la contabilidad de la administración de las infraestructuras ha de separar la del mantenimiento de las infraestructuras de su titularidad de la del mantenimiento de las infraestructuras de titularidad estatal. ADIF tiene como principales funciones, de acuerdo con lo previsto en la LSF y en su Estatuto, aprobado por Real Decreto 2395/2004, de 30 de diciembre, las siguientes: a) La construcción de infraestructuras ferroviarias con recursos propios, del Estado o de terceros, de acuerdo con el correspondiente convenio. b) La administración de las infraestructuras ferroviarias de su titularidad y de las que se le encomienden. c) La gestión, liquidación y recaudación de las tasas previstas en la LSF, incluido los cánones por utilización de infraestructuras ferroviarias. d) La prestación de los servicios adicionales, complementarios y auxiliares al servicio del transporte ferroviario. Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 1 del Real Decreto-ley 15/2013, de 13 de diciembre, sobre la reestructuración de ADIF y otras medidas urgentes en el orden económico, se ha creado con fecha 31 de diciembre de 2013, la entidad pública empresarial ADIF-AV, mediante la escisión de la rama de actividad de construcción y administración de infraestructuras ferroviarias de alta velocidad de ADIF. ADIF-AV se configura como una entidad pública empresarial de las previstas en el artículo 43.1.b) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Goza de personalidad jurídica propia, plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines y patrimonio propio y se rige por lo establecido en el Real Decreto-ley 15/2013 y en la LSF; en defecto de estas normas, se le aplica el ordenamiento jurídico privado. Está sometida a la LGP y aplica un régimen de contabilidad separada de sus actividades, según sean de construcción de infraestructuras ferroviarias, de administración de éstas o de prestación de servicios adicionales, complementarios o auxiliares. ADIF-AV tiene, para el cumplimiento de sus fines, un patrimonio propio, distinto del de la AGE, integrado por el conjunto de bienes, derechos y obligaciones de los que es titular.
12 12 Tribunal de Cuentas ADIF-AV, de acuerdo con lo establecido en el Real Decreto-ley 15/2013 y en el artículo 21 de la LSF, ha asumido las funciones asignadas a ADIF por la LSF en relación con aquellas infraestructuras cuya titularidad le ha sido atribuida. En desarrollo de este Real Decreto-ley, se publicó la Orden PRE/2443/2013, por la que se determinan los activos y pasivos que pasan a ser titularidad de ADIF-AV. El principio básico para la asignación ha consistido en atribuir a la nueva Entidad los activos vinculados a la administración y construcción de las infraestructuras ferroviarias de alta velocidad, asignándosele también los pasivos que financian a dichos activos. Los anexos I y II de este Informe contienen respectivamente, el balance de situación y la cuenta de pérdidas y ganancias de ADIF de cada uno de los ejercicios del periodo fiscalizado y los de ADIF- AV del ejercicio I.4.- TRÁMITE DE ALEGACIONES Dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 44 de la Ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, los resultados de la fiscalización fueron puestos de manifiesto al actual Presidente de las Entidades ADIF y ADIF-AV y a los que fueron Presidentes de ADIF durante el periodo fiscalizado. Se han recibido las alegaciones del Presidente actual que se han incorporado a este Informe y contestaciones del que fuera Presidente desde el 23 de enero de 2012 hasta el 18 de enero de 2013, que se adhiere a las alegaciones formuladas, así como del que fuera Presidente hasta el 23 de enero de 2012, que no ha formulado alegaciones. Las alegaciones remitidas han sido analizadas y valoradas, suprimiéndose o modificándose el texto cuando el contenido de aquellas se comparte. En aquellos casos en que las alegaciones constituyen meras explicaciones sobre los hechos expuestos en el Informe o cuando no se justifican documentalmente los criterios o afirmaciones mantenidas en ellas, no se ha alterado el texto del Informe. II.- RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN II.1.- INTRODUCCIÓN En el periodo fiscalizado, para la financiación de las inversiones en infraestructuras ferroviarias, ADIF contaba, principalmente, con las aportaciones patrimoniales y transferencias procedentes del Estado y, además, con los fondos procedentes del endeudamiento a largo plazo, con los fondos comunitarios y con los recursos generados por sus actividades, pudiendo efectuar todo tipo de operaciones de financiación ajena, de acuerdo con lo establecido en la LGP y con sujeción a los límites previstos en las leyes anuales de presupuestos. Las inversiones de las infraestructuras ferroviarias de la red de titularidad de ADIF experimentaron en el periodo un incremento de miles de euros que se financiaron, principalmente, con el incremento del endeudamiento bancario de miles, con las aportaciones del Estado -vía aportación patrimonial o transferencia- por miles y con los cobros de fondos europeos por miles. En ese periodo, los recursos generado por las operaciones, en lugar de constituir una fuente de financiación para ADIF supusieron una aplicación de fondos de miles y ello a pesar de que los ingresos en concepto de cánones ferroviarios ascendieron a miles. En el período fiscalizado, los cánones ferroviarios estaban constituidos por el canon por utilización de las líneas ferroviarias y el canon por utilización de estaciones y otras instalaciones ferroviarias,
13 Financiación de las infraestructuras ferroviarias ( ) 13 con unos ingresos de miles de euros y de miles, respectivamente. Ambos cánones fueron establecidos por la LSF y su cuantía, devengo, liquidación y pago se regularon, inicialmente, mediante la Orden FOM/898/2005, aunque posteriormente la Orden FOM/2336/2012, de 31 de octubre, ha modificado su cuantía con la finalidad de mejorar la financiación de las infraestructuras ferroviarias y contribuir, de esta manera, a su sostenibilidad económica. Además, ADIF viene realizando diversas inversiones de reposición y mejora en la Red de Titularidad del Estado (RTE) que le son encomendadas por el Ministerio de Fomento y financiados por el Estado. Los ingresos derivados de estas actividades ascendieron a miles de euros en 2011 y a miles en 2012, mientras que los gastos se elevaron a miles y a miles, respectivamente, completándose la financiación de estas inversiones cada año, con las transferencias abonadas por el Estado a ADIF para resarcirle de los gastos de administración y gestión de la red. La caída de la cifra anual de estas inversiones en el periodo fiscalizado se explica por la finalización de las obras del Contrato Programa sin que posteriormente se haya firmado uno nuevo. Durante el ejercicio 2013 la estructura del sector ferroviario ha experimentado importantes modificaciones. Por una parte, el Real Decreto-ley 22/2012, de 20 de julio, dispuso la extinción de la entidad pública empresarial Ferrocarriles Españoles de Vía Estrecha (FEVE) el 31 de diciembre de 2012 y su integración, con efectos 1 de enero de 2013, en las entidades públicas ADIF y RENFE-Operadora en función de que los bienes se hallasen adscritos a la infraestructura o a la prestación de servicios de transporte, respectivamente. Posteriormente, la Orden FOM/ 2818/2012 fijó los criterios de segregación de los activos y pasivos de FEVE entre las dos Entidades precitadas. Por otra parte, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 34 del Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo al crecimiento y de la creación de empleo, con fecha 24 de febrero de 2013 ha de traspasarse a ADIF la RTE cuya administración, hasta ese momento, tenía encomendada con el fin de racionalizar el sector ferroviario mediante la unificación de la gestión de las infraestructuras ferroviarias. Finalmente, con la entrada en vigor del Real Decreto-ley 15/2013, se ha llevado a cabo la reestructuración de ADIF con la finalidad de racionalizar el sector ferroviario de forma que se asegure el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y se ha creado, con fecha 31 de diciembre de 2013, ADIF-AV mediante la escisión de la rama de actividad de construcción y administración de infraestructuras ferroviarias de alta velocidad de la entidad pública empresarial ADIF. La segregación mencionada se ha efectuado como consecuencia de las modificaciones introducidas por la entrada en vigor del SEC 2010 (Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales), aprobado por el Reglamento UE 549/2013, de 21 de mayo, publicado en el Boletín Oficial del Estado (BOE) y en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOVE) el 26 de junio de 2013 que entró en vigor a los veinte días de su publicación. De acuerdo con el nuevo SEC, ADIF había de aplicar los nuevos criterios de valoración en los conceptos de ingresos y gastos de explotación que se señalan a continuación: - Dejar de incluir como ingresos comerciales los ingresos procedentes de la administración de la red convencional, ya que no se consideran ingresos a precio de mercado al no existir un proceso de licitación previa en condiciones de competencia. - Incluir dentro de los costes de producción los costes financieros.
14 14 Tribunal de Cuentas Con los nuevos criterios, ADIF dejaría de cumplir con la regla del 50%, para seguir figurando a efectos del SEC clasificada como unidad pública del sector de Sociedades no financieras ya que sus ingresos excluidos los de la administración de la red convencional no cubrirían, al menos, el 50% de los costes de producción que incluirían los costes financieros, sino que debería pasar a considerarse Administración Pública a efectos del SEC. Con la segregación de ADIF en las dos ramas de actividad-administración de la red convencional y administración de la red de alta velocidad-, solamente la administración de la red convencional se incluirá en el sector institucional de Administración pública. Respecto a la administración de la red de alta velocidad, la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 15/2013 regula un procedimiento para garantizar que la ratio de cobertura de los costes de producción con ingresos por ventas, tal y como aparecen configurados en la normativa reguladora de la contabilidad nacional, permita su clasificación como unidad pública incluida dentro del sector Sociedades no financieras. Pese a que ADIF-AV ha sido creada el 31 de diciembre de 2013, los efectos contables de la escisión se retrotrajeron contablemente al 1 de enero de 2013, según lo dispuesto en el artículo 1.9 del Real Decreto-ley 15/2013; ello al amparo del Real Decreto 1159/2010, por el que se aprueban las normas para la formulación de las cuentas anuales consolidadas, en el que se establece como fecha de efectos contables en las operaciones de escisión entre empresas del grupo la del inicio del ejercicio en que se aprueba la fusión. Al haberse aprobado la escisión al final del ejercicio, la aplicación de esta norma ha dificultado la elaboración de las cuentas anuales del ejercicio 2013, al haberse tenido que llevar a cabo un procedimiento de segregación de los registros contables de todo el ejercicio En los epígrafes siguientes se incluye un análisis sobre la evolución de la situación financiera de ADIF 1, entre 2011 y 2013 así como de las principales fuentes de financiación de que ha dispuesto en el mismo periodo. II.2.- EVOLUCIÓN DE LA SITUACIÓN FINANCIERA Y DE TESORERÍA En el anexo III de este Informe se muestra la evolución de la situación financiera de ADIF desde el 1 de enero de 2011 al 31 de diciembre de Como puede observarse en dicho anexo, el inmovilizado es el componente más importante del activo, representando a 1 de enero de 2011 el 92,7% del activo y a 31 de diciembre de 2013 el 98,6% para ADIF-AV y el 95,6% para ADIF, como consecuencia, principalmente, de la actividad propia de la Entidad de construcción de infraestructuras ferroviarias. La composición del patrimonio neto y pasivo, que pone de manifiesto cómo se han financiado las inversiones registradas en el activo, muestra que estas se han financiado hasta 2013 principalmente con fondos propios, aunque ha disminuido su peso desde el 62,6% del inicio al 56,2% al final del periodo para ADIF-AV y al 64,8% para ADIF. Correlativamente a la disminución de los fondos propios se ha producido un aumento de la financiación ajena, en su mayor parte a largo plazo; habiendo pasado en el periodo fiscalizado el exigible a largo de representar el 30,9% del total patrimonio neto y pasivo al 36,5%. Por lo que respecta a los índices de solvencia, liquidez y garantía de pago de la Entidad entre , se aprecia un empeoramiento generalizado de los mismos. En lo que respecta a la situación financiera a largo plazo, el coeficiente de autonomía financiera ha disminuido del 1,67 al inicio del periodo al 1,42, aunque los fondos propios constituían todavía la principal fuente de 1 Aunque la fecha de creación de ADIF-AV fue el 31 de diciembre de 2013, sus efectos contables se retrotrajeron al 1 de enero de En este Informe, salvo mención expresa, las referencias a datos contables de ADIF para el ejercicios 2013 incluyen los de ADIF y los de ADIF-AV.
15 Financiación de las infraestructuras ferroviarias ( ) 15 financiación, pero con una disminución de su importancia relativa desde el 62,6% al inicio del periodo al 58,6% existente al final. Además, al final del período el coeficiente de financiación era inferior a la unidad, lo que muestra que se ha financiado inmovilizado a largo plazo con recursos a corto. En lo referente a la situación financiera a corto plazo, el ratio de solvencia, que mide la capacidad de la Entidad para hacer frente a sus obligaciones de pago a corto plazo con su activo corriente, muestra valores que oscilan entre el 1,13 al inicio del periodo y el 0,46 (ADIF 0,98 y ADIF-AV 0,28) al final. El mayor descenso en el valor de este ratio se produjo en el ejercicio 2012, en que se pasó de un 1,09 a un 0,58. El que este ratio en los años 2012 y 2013 haya sido inferior a la unidad, ha implicado que ADIF no dispusiese de liquidez suficiente para hacer frente a sus obligaciones a corto plazo. Fue en el ejercicio 2012 cuando se produjo un deterioro considerable de la situación de solvencia de la Entidad, así frente a un fondo de maniobra positivo de miles de euros a 31 de diciembre de 2011 a final de 2012 este se tornó en negativo por miles, como consecuencia, principalmente, de la situación de restricciones crediticias en el mercado financiero que no permitió a ADIF la obtención de la totalidad de la financiación a largo plazo inicialmente prevista en los Presupuestos Generales del Estado (PGE) para dicho ejercicio. Esta situación se mantenía a la fecha de cierra del ejercicio 2013, ya que ADIF y ADIF-AV acumulaban un fondo de maniobra negativo de miles. También, cabe destacar la evolución decreciente que han experimentado las cifras de capital circulante financiero que, frente a un valor positivo a finales de 2011 de miles de euros, ha pasado en 2013 a tener un valor negativo para las dos entidades de miles. Este indicador, que muestra el exceso de activos líquidos existentes sobre las obligaciones financieras a corto plazo, al igual que el ratio de tesorería neta que relaciona el activo circulante financiero y el pasivo circulante financiero y cuyo valor ha variado entre un máximo de 1,64 y un mínimo de 0,19 veces el importe del pasivo circulante financiero, evidencian la existencia de un déficit importante de activos líquidos, tanto en términos absolutos como en porcentaje sobre el total del activo. En relación con la cifra del ejercicio 2013, cabe matizar que la Entidad formalizó y dispuso, en el mes de octubre de 2013, de un préstamo sindicado con un grupo de bancos que la asesoraban en la salida al mercado de capitales, por un importe de miles de euros y con un plazo de vencimiento de trece meses desde la fecha de formalización y amortizable mediante emisiones de valores de renta fija. Con fecha 20 de mayo de 2014 se llevó a cabo una primera emisión de valores de renta fija por importe de miles de euros, habiendo sido amortizado anticipadamente el precitado préstamo el 11 de junio de 2014, lo que ha supuesto la conversión de una deuda que a 31 de diciembre de 2013 tenía la consideración de endeudamiento a corto plazo en una a largo plazo. Por tanto, si el importe anterior es considerado como pasivo a largo plazo, el coeficiente de solvencia hubiera sido de 0,68, inferior también a la unidad y la cifra de capital circulante, aunque seguiría siendo negativa en miles de euros, sería sensiblemente superior al importe negativo de miles. Por tanto, a pesar de que con la consideración del préstamo sindicado como endeudamiento a largo plazo a 31 de diciembre de 2013, la solvencia económica de la Entidad habría mejorado, seguiría sin alcanzar los niveles correspondientes a una Entidad saneada. Asimismo, el resumen de la situación de la tesorería de la Entidad entre 2011 y 2013, cuyo detalle figura en el siguiente cuadro, pone de manifiesto la existencia de problemas de liquidez en el ejercicio 2012, en el que la tesorería obtenida por las actividades de explotación y de financiación no fue suficiente para hacer frente a los recursos aplicados en la actividad inversora. En el ejercicio 2013, en el caso de ADIF-AV, aunque las actividades de explotación supusieron una aplicación de
16 16 Tribunal de Cuentas fondos, el menor importe aplicado a las actividades de inversión junto con el crecimiento de generación de flujos de financiación, originaron un aumento de efectivo. Cuadro nº1 (en miles de euros) Evolución de los Flujos de Efectivo FLUJOS DE EFECTIVO ADIF- AV ADIF Actividades de Explotación Actividades de Inversión Actividades de Financiación Variación combinación negocios Aumento/Disminución de efectivo Estos problemas de tesorería dieron lugar a que el saldo de proveedores, que a 31 de diciembre excedía el plazo máximo legal de pago, haya evolucionado de los miles de euros en 2011, a los miles en 2012 y disminuido en 2013 a miles ( miles de ADIF y miles de ADIF-AV). Sin embargo, el porcentaje de los proveedores a los que se les pagó fuera del plazo máximo legal en 2013 (72,82% para ADIF y 85% para ADIF-AV) fue superior al de 2012 (24,54%), como consecuencia de las restricciones crediticias existentes, también durante el 2013, hasta la firma del préstamo sindicado que permitió el pago de deudas. II.3.- FUENTES DE FINANCIACIÓN DE LAS INFRAESTRUCTURAS Entre 2011 y 2013, los principales recursos económicos de los que disponía ADIF para llevar a cabo su actividad, como ya se ha mencionado con anterioridad, eran las aportaciones patrimoniales del Estado, los fondos europeos, los fondos derivados de la gestión y explotación de su patrimonio y de la prestación de servicios a terceros y los recursos financieros procedentes de las operaciones de endeudamiento. Tras la creación en 2013 de ADIF-AV, esta Entidad cuenta con estos mismos recursos, y con posterioridad al periodo fiscalizado, en 2014, la otra Entidad ADIF ha pasado a financiar sus inversiones, principalmente, con subvenciones de capital de carácter no reintegrable entre las que destacan las procedentes de los fondos europeos y de la AGE. A partir de 2014 ADIF- AV ha diversificado sus fuentes de financiación ajena con la captación de recursos en el mercado de valores de renta fija. En el cuadro siguiente se muestra el total de inversiones en infraestructuras ferroviarias efectuadas por ADIF en el periodo y sus fuentes de financiación. En las cifras del ejercicio 2013 aparecen agregadas las de las dos Entidades resultantes de la segregación, ya que la gestión tanto de la actividad inversora como de la obtención de las fuentes financieras fue llevada a cabo durante ese ejercicio por ADIF, al ser la única Entidad existente hasta el 31 de diciembre de 2013, fecha de creación de ADIF-AV. Por otra parte, los importes consignados para las inversiones figuran sin el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), las cifras de endeudamiento consideradas corresponden al incremento neto de endeudamiento habido en cada uno de los ejercicios y la cuantía de las subvenciones procedentes de los fondos europeos es la de los fondos cobrados por la Entidad.
17 Financiación de las infraestructuras ferroviarias ( ) 17 Cuadro nº 2 (en miles de euros) Inversiones en infraestructura ferroviaria y su financiación CONCEPTOS TOTAL INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURAS Aportaciones del Estado Endeudamiento Subvenciones FFEE Otras subvenciones TOTAL FUENTES DE FINANCIACIÓN CAMBIOS DE CAPITAL CIRCULANTE Como puede observarse en el cuadro anterior, la principal fuente de financiación de las infraestructuras ferroviarias entre 2011 y 2013 ha sido el endeudamiento seguido de las subvenciones procedentes de los fondos europeos, mientras que las aportaciones del Estado han disminuido en un 92%. En el ejercicio 2012 se produjo un déficit importante de financiación ante la imposibilidad de alcanzar la cifra de endeudamiento máximo autorizada en los PGE de ese año, de miles de euros, lo que originó en el ejercicio siguiente una ralentización de la actividad inversora. Este modelo de financiación de las inversiones en infraestructuras ferroviarias, dependiente, principalmente, de las aportaciones o transferencias procedentes del Estado y de los fondos europeos así como del endeudamiento ya que los recursos generado por su actividad han sido mínimos e incluso en este periodo han supuesto una aplicación de recursos, presenta una importante incertidumbre para el logro de la sostenibilidad económica a largo plazo de las dos Entidades, al tener que afrontar la devolución del elevado volumen de endeudamiento existente. Circunstancia que se agravará en un futuro al finalizar el periodo de carencia de los préstamos del BEI, cuando se deba hacer frente a la amortización del principal además de al pago de los intereses. En este sentido, hay que destacar que a 31 de diciembre de 2013 la deuda total de ADIF y ADIF-AV valorada a coste amortizado, para los vencimientos posteriores a 2017 ascendía a miles de euros. El instrumento utilizado por ADIF para la planificación financiera a medio plazo es el Programa de Actuación Plurianual (PAP) que ha de confeccionar anualmente con arreglo a la LGP y que se incluye en la documentación a remitir para la elaboración de los PGE. Las memorias del PAP de cada uno de los ejercicios contienen un detalle de las inversiones a efectuar en el periodo correspondiente así como una estimación de las fuentes de financiación para llevarlas a cabo. El hecho de que en las magnitudes principales para efectuar una planificación financiera a medio plazo -aportaciones patrimoniales, transferencias del Estado y endeudamiento- se fijen por la AGE anualmente en los PGE, sin que exista un marco financiero estable a medio plazo, dificulta la realización de una estimación ajustada a la realidad por parte de ADIF. A este respecto, es de señalar que en la memoria del PAP , se establecen unas previsiones financieras para el ejercicio 2013 que dos años después, en el PAP , experimentaron unas significativas variaciones, de manera que la previsión de las aportaciones patrimoniales disminuyó desde los miles a miles (que alcanzaría los miles si se incluye la transferencia de
18 18 Tribunal de Cuentas capital de miles para la RTE traspasada en 2013, circunstancia desconocida en 2011); para los fondos europeos, el importe previsto inicialmente de miles pasó a miles; y, en cuanto a la cifra de endeudamiento, la previsión de miles en 2011 se redujo en 2013 a miles. El siguiente cuadro muestra los datos anteriores. Cuadro nº 3 (en miles de euros) Previsiones financieras para 2013 CONCEPTOS PAP PAP Desviación Aportaciones patrimoniales Endeudamiento Fondos Europeos Para su planificación, ADIF también dispone del presupuesto de capital que, como entidad pública empresarial, ha de elaborar anualmente y que consiste en una previsión del estado de flujos de efectivo de la Entidad. En el anexo IV de este Informe se muestra su liquidación. A efectos comparativos, entre la cantidad presupuestada y la realizada hay que tener en cuenta que la previsión que figura para las inversiones materiales incluye el IVA, en tanto que los importes reales o realizados de ese mismo concepto figuran sin el IVA soportado deducible, que es la mayor parte del facturado; y, por otra parte, en la previsión del importe de las subvenciones se contempla el IVA como fuente de financiación mientras que el realizado no incluye el IVA. Estas circunstancias dificultan la comparación entre los pagos por inversiones en adquisición de inmovilizado presupuestados y los realizados y, también, entre los cobros por subvenciones de capital previstos y los reales. El análisis de las desviaciones entre las magnitudes presupuestadas y las realizadas en el periodo pone de manifiesto que, sobre una previsión de una aplicación de flujos de efectivo derivados de las actividades de explotación de miles de euros, para ese periodo se aplicaron miles a pesar de que la previsión de resultados negativos de miles resultó superada en miles. La menor aplicación de efectivo se debió, principalmente, a las diferencias en la ejecución de los ajustes al resultado y, en concreto, en las partidas de correcciones por deterioro ( miles frente a una previsión de 0) y en las variaciones de provisiones ( miles de efectivo generado frente a una previsión de miles). Respecto a los flujos de efectivo de las actividades de inversión, sobre una aplicación prevista de fondos de miles de euros, sólo se aplicaron miles, con una disminución significativa en el ejercicio 2012 que continuó en En cuanto a los flujos de efectivo de las actividades de financiación, de una generación de fondos prevista de miles de euros, se obtuvieron fondos por importe de miles. Destaca la desviación en el año 2012 de los flujos de efectivo de las actividades de financiación y, más concretamente, del endeudamiento a largo plazo previsto y en 2013 la desviación en la obtención de los fondos europeos. Estas desviaciones han condicionado el nivel de inversión en 2013 y ha producido un empeoramiento del plazo de pago a proveedores. En el siguiente cuadro se muestra la desviación entre los importes presupuestados y realizados en lo que respecta a los flujos de efectivo de financiación.
19 Financiación de las infraestructuras ferroviarias ( ) 19 Cuadro nº4 (en miles de euros) Ejecución del Presupuesto de capital: Flujos de Efectivo de las Actividades de Financiación ADIF 2013 ADIF- AV TOTAL PRESUPUESTO REALIZADO DESVIACIÓN ABSOLUTA (Presupuesto - Realizado) DESVIACIÓN RELATIVA ( % ) 11% 39% 10% 17% 22% Por último, ADIF elabora, también, como instrumento de planificación a corto plazo, una previsión anual de las entradas y salidas de tesorería esperadas desglosada por meses, que se va modificando a lo largo del año en función de las corrientes reales de cobros y pagos y de la nueva información disponible. También dispone de una posición diaria de la tesorería, que permite prever las necesidades o los excedentes diarios de tesorería para un horizonte temporal de tres meses, adoptándose en cada caso las medidas de gestión necesarias para evitar descubiertos o rentabilizar saldos. Este informe de posición diaria de tesorería está soportado en una aplicación informática que recibe información de los distintos sistemas de gestión económica de forma que permite conocer las previsiones de pagos, los vencimientos diarios de las deudas con proveedores, la nómina o las previsiones de cobros diarios a clientes, etc. II Aportaciones patrimoniales. Las aportaciones patrimoniales comprenden las aportaciones del Estado a la Entidad previstas en las respectivas leyes de PGE con la finalidad de financiar la red ferroviaria titularidad de ADIF. En el periodo fiscalizado ascendieron a un total de miles de euros que se desglosa en miles en 2011, miles en 2012 y de miles en 2013, los que muestra una disminución del 92% de la aportación de 2013 con respecto a la de La aportación del ejercicio 2013 se ha registrado íntegramente en la cuenta de aportaciones patrimoniales de ADIF-AV, de acuerdo con los criterios de segregación fijados en la Orden PRE/2443/2013. II Subvenciones de capital Las subvenciones destinadas a la inversión en la infraestructura ferroviaria propiedad de ADIF se encontraban registradas contablemente en al patrimonio neto de la Entidad. Su registro contable se produce cuando existe un acuerdo de concesión, se han cumplido las condiciones establecidas para su percepción y no existen dudas razonables sobre su cobro. Las cantidades cobradas para las que aún no se han cumplido todos los requisitos se registran en la cuenta de deudas transformables en subvenciones. A continuación se presenta el importe devengado en cada uno de los ejercicios del periodo fiscalizado:
20 20 Tribunal de Cuentas Cuadro nº 5 (en miles de euros) Subvenciones devengadas en el periodo CONCEPTO ADIF ADIF- AV TOTAL Fondos Europeos Subvención Plan de inversiones Contrato Programa Otras subvenciones Devolución de subvenciones Fondos Europeos Devolución de otras subvenciones Subvenciones Eje Atlántico Subvenciones Corredor Mediterráneo Subvenciones Estado Real Decreto Ley 4/ TOTAL SUBVENCIONES DEVENGADAS En relación con los datos anteriores, conviene aclarar que las subvenciones devengadas por la entrega de los bienes del Estado: (Subvenciones del eje Atlántico y del enlace con el corredor Mediterráneo traspasadas en 2012 y el resto traspasados en 2013 en cumplimiento del Real Decreto-ley 4/2013) no han financiado la realización de infraestructuras ferroviarias de ADIF en el periodo fiscalizado; simplemente se corresponden con la contrapartida de las entregas de la RTE a ADIF, no suponiendo, en ningún caso, un aporte de financiación. Por tanto, no han sido tenidas en consideración en el análisis de las fuentes de financiación de las infraestructuras, al igual que tampoco se ha considerado en este análisis el valor del inmovilizado traspasado. Eliminando las anteriores subvenciones, se obtiene un importe de subvenciones devengadas entre 2011 y 2013 de miles de euros. En la categoría de otras subvenciones se han incluido en los ejercicios 2011 y 2012, principalmente, las ayudas para el Plan de estaciones y las derivadas de los convenios para la realización de infraestructuras en la RTE de Cataluña, mientras que en 2013 para ADIF-AV figura registrada la subvención para la construcción de la estación de la Sagrera. Durante el año 2013, a pesar de que las cantidades registradas en las subvenciones europeas de los proyectos de la línea de alta velocidad Córdoba Málaga y del nuevo acceso ferroviario de alta velocidad a Toledo cumplían con los requisitos para su registro contable, hubo que proceder a un ajuste de la ayuda asignada a estos proyectos, de miles de euros y de miles, respectivamente, como consecuencia de la comunicación recibida de la Autoridad de Gestión de los fondos comunitarios, lo que explica el saldo relativo a la devolución de subvenciones. Se ha comprobado que las subvenciones del periodo fiscalizado se encuentran correctamente contabilizadas, corresponden a certificaciones de obras ya realizadas y al proyecto para el que fueron concedidas. El detalle de los importes devengados y cobrados de los fondos europeos entre 2011 y 2013 se muestra en el siguiente cuadro:
Núm. 22 Viernes 25 de enero de 2013 Sec. III. Pág. 5603 III. OTRAS DISPOSICIONES CORTES GENERALES 714 Resolución de 29 de octubre de 2012, aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal