Source: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2010/2010-622-dc/observations-du-gouvernement.101928.html
Timestamp: 2017-10-20 14:22:54+00:00
Document Index: 61354859

Matched Legal Cases: ["l'article 23", "l'article 23", "l'article 34", 'in fine', "l'article 34", "l'article 21", "l'article 22", "l'article 35", "l'article 34", "l'article 105", "l'article 200", "l'article 34", "l'article 105", "l'article 105", "l'article 105", "l'article 105", "l'article 34", "l'article 186", 'arrêt ', "l'article 188", "l'article 188", "l'article 210", "l'article 210", "l'article 210", "l'article 64", "l'article 64"]

Observations du gouvernement - 2010-622 DC
I/ SUR LES ARTICLES 21, 22 ET 35.
A/ Sur les articles 21 et 22.
1/ Les auteurs des saisines font grief à ces articles d'avoir été placés à tort en première partie de la loi de finances, ce qui entacherait d'irrégularité la procédure d'adoption de la loi ou tout au moins celle de ces articles.
2/ Le Gouvernement est d'une opinion différente.
a/ La place des articles 21 et 22 de la loi de finances pour 2011 ne peut être discutée indépendamment de celle de l'article 23. En effet, ces trois articles concourent à un même objectif : dégager des recettes nouvelles pour financer l'équilibre global des régimes de sécurité sociale.
Il ne fait par ailleurs pas de doute que l'article 23 devait, pour sa part, être inscrit en première partie de la loi de finances, en vertu du 2° du I de l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), lequel impose que figurent en première partie les dispositions relatives aux ressources de l'État qui affectent l'équilibre budgétaire. Or, cette mesure a pour effet, ainsi que cela est indiqué dans l'évaluation préalable annexée, de majorer de 200 millions d'euros les recettes de l'État au titre de l'année 2011.
Pris globalement, les trois articles 21, 22 et 23 ont pour objectif de dégager des financements nouveaux devant concourir, in fine, au remboursement de la dette sociale. Leur rendement financier cumulé atteindra en 2011 un montant de près de 3,6 Md€ de recettes nouvelles affectées aux administrations de sécurité sociale, ainsi qu'il est indiqué dans leurs évaluations préalables.
Il faut signaler enfin que, dans les circonstances particulières de l'espèce, des contraintes liées au calendrier d'adoption d'autres lois conjointement en cours d'examen au Parlement justifiaient également l'inscription en première partie des articles en question. Il s'agissait ici de permettre au Parlement de voter ensuite, dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, la reprise par la CADES des dettes cumulées et à venir des différentes branches de la sécurité sociale dans le nouveau cadre fixé par la loi organique n°2010-1380 du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale et d'assurer par ailleurs que l'équilibre propre des régimes ne soit pas dégradé.
b/ En tout état de cause, le choix retenu par le Gouvernement et validé par le législateur n'a conduit à aucune méconnaissance des principes régissant l'examen du projet de loi de finances.
La répartition des dispositions entre première et seconde parties prévue par la LOLF vise ainsi avant tout à proscrire la discussion et le vote en seconde partie de dispositions affectant les grandes lignes de l'équilibre budgétaire. Cette logique épouse celle dégagée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n°79-110 DC du 24 décembre 1979.
c/ A supposer même qu'une lecture plus stricte de l'article 34 de la LOLF soit retenue, il convient d'observer que les articles 21 et 22 revêtent un impact sur l'équilibre de la loi de finances pour 2011, bien que dans des proportions réduites :
- l'article 21 met fin à une exonération de taxe sur les conventions d'assurance et conduit ainsi à une augmentation des frais d'assiette et de recouvrement perçus par l'État en 2011, même en cas d'affectation de la recette à un tiers ;
- l'article 22 aménage, pour sa part, les règles d'imposition aux prélèvements sociaux de la part en euros des contrats d'assurance-vie multi-supports ; or, les prélèvements sociaux sur les revenus de placement sont perçus par le réseau du Trésor (contrairement aux prélèvements sur les revenus d'activité) et cette perception donne également lieu à des frais de gestion.
B/ Sur l'article 35.
1/ Les auteurs des saisines font grief à cet article, qui a pour objet notamment d'instaurer une catégorie particulière d'imposition, soumise à un barème propre, pour tenir compte des spécificités économiques des chaînes auto-distribuées, d'avoir été adopté, lui aussi, selon une procédure contraire à l'article 34 de la LOLF et de méconnaître le principe d'égalité.
a/ Sur l'inscription de l'article en première partie de la loi de finances.
b/ Sur le respect du principe d'égalité.
L'objet de la taxe sur les distributeurs - tout comme celle sur les éditeurs - est d'alimenter le régime d'aide à la création et à la production de programmes constitués d'œuvres audiovisuelles et cinématographiques.
i/ Rien ne fait obstacle, au regard du principe d'égalité, à ce que cette contribution soit différente quant à son assiette ou à son taux en fonction des différences de situation dans lesquelles se trouvent les différents opérateurs.
ii/ Par ailleurs, il est admis en jurisprudence que la capacité contributive liée au pouvoir économique puisse être caractérisée par l'importance du chiffre d'affaires, révélatrice d'un effet de taille : en témoigne ainsi, pour se limiter à un exemple récent, la décision n°2009-599 DC du 29 décembre 2009, et spécialement ses considérants 38 et 39.
II/ SUR LE TRANSFERT DE CERTAINS CREDITS AU PROFIT DE L'ENSEIGNEMENT PRIVE
A/ Les requérants mettent en cause la constitutionnalité du transfert intervenu, par voie d'amendement lors de l'examen de la loi au Sénat, d'une somme de 4 millions d'euros au sein de la mission « Enseignement scolaire », en se prévalant d'une méconnaissance du « principe de parité » entre enseignement public et enseignement privé.
B/ Le Gouvernement est d'avis, en tout état de cause, que le grief manque en fait.
Se trouve ici en cause un transfert de 4 M€ au sein de la mission « Enseignement scolaire » (qui représente un montant total de 61 794 M€ en LFI 2011), depuis le programme support du ministère de l'éducation nationale (« Soutien de la politique de l'éducation nationale ») vers le programme relatif à l'enseignement privé (« Enseignement privé du premier et du second degré »). A titre indicatif, ces 4 M€ représentent 0,06% du total des crédits du programme de l'enseignement privé.
Il sera observé en troisième lieu que la comparaison entre enseignement public et enseignement privé, telle qu'elle peut notamment être réalisée à partir des données du projet annuel de performances de la mission « Enseignement scolaire », illustre que la proportion des moyens prévus pour l'enseignement privé (16,4% des crédits de rémunération) est très directement comparable à la proportion des élèves accueillis (16,6% en 2009-2010 comme en 2010-2011).
III/ SUR L'ARTICLE 105
1/ Les auteurs des saisines font grief à l'article 105 de la loi de finances pour 2011, qui a pour objet de réduire de 10 % l'avantage en impôt procuré par certains dispositifs soumis au plafonnement global prévu à l'article 200-0 A du code général des impôts, d'être entaché d'incompétence négative et de méconnaître le principe d'égalité devant l'impôt.
2/ Le Gouvernement ne souscrit pas à cette analyse.
a/ Le législateur a tout d'abord exercé pleinement la compétence qu'il tient de l'article 34 de la Constitution en adoptant l'article 105.
Il est ensuite précisément posé que la réduction de 10 % de l'avantage est obtenue par la multiplication des taux et plafonds par un coefficient de 0,9. Il n'était en revanche pas utile de faire une référence expresse aux articles du code général des impôts comportant des plafonds communs, dans la mesure où la définition de ces plafonds n'impliquera aucune interprétation de la loi. Le 3° du I de l'article 105 indique en effet clairement qu'en présence d'un plafond commun applicable à plusieurs avantages, celui-ci est réduit dans les mêmes proportions que dans le cas général.
Dans ces conditions, l'exercice du pouvoir réglementaire auquel renvoie le II de l'article 105 se trouve totalement prédéterminé par la loi. L'unique objet du décret en Conseil d'Etat pris sur ce fondement sera de transcrire mathématiquement les principes de calcul précisément définis dans la loi afin d'assurer la bonne information des contribuables, sans que le Gouvernement ne dispose à cet égard d'aucune marge de manœuvre.
b/ C'est par ailleurs sans méconnaître le principe d'égalité que le législateur a pu choisir d'exclure de la réduction globale des avantages fiscaux prévue à l'article 105 le crédit d'impôt pour frais de garde des enfants âgés de moins de six ans, le dispositif en faveur de l'emploi d'un salarié à domicile et la réduction d'impôt au titre des investissements effectués dans le secteur du logement social dans les départements et collectivités d'outre-mer.
i/ Le premier choix effectué par le législateur a été de limiter la réduction homothétique aux seuls avantages fiscaux « choisis », qui correspondent au champ d'application du plafonnement global.
ii/ Il était ensuite conforme à l'intérêt général de réserver, au sein de la catégorie des avantages choisis, un sort particulier à certaines réductions en les excluant du périmètre du plafonnement global.
IV/ SUR L'ARTICLE 115
Contrairement à ce que soutiennent les auteurs des saisines, cet article trouve sa place dans une loi de finances : il figure au nombre des « dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l'année » mentionnées au b) du 7° du II de l'article 34 de la LOLF.
L'incidence de cette disposition sur les dépenses budgétaires de l'année 2011 est en effet directe et certaine. La mesure prévue par l'article en cause engendrera une moindre accumulation de temps de repos : le total des journées dites « RTT » diminuera ainsi de plus de 5 %, si l'on prend comme référence de calcul la circonstance qu'à l'heure actuelle le nombre moyen de journées de congés maladie des agents publics est de 13 jours par an et par agent. Les charges de personnel de l'Etat diminueront en conséquence : à rémunération identique, le temps de présence des agents sera accru (ce qui permettra notamment de réduire les coûts de remplacement) ou, à temps de présence identique, les agents se verront rémunérer un nombre moins important de jours de repos (en 2010, le rachat de journées « RTT » représente pour l'État une dépense supérieure à 50 M€).
VI/ SUR LES ARTICLES 186 ET 188
1/ Sur l'article 186.
a/ Les auteurs des saisines estiment que cette disposition méconnaît le droit à la santé protégé par le onzième alinéa du Préambule de 1946.
A l'heure actuelle, on dénombre un peu plus de 220 000 bénéficiaires de l'AME. Ce nombre augmente de manière régulière, avec une accélération sur la période récente. En 2009, le nombre de bénéficiaires a ainsi crû de 6,5%, alors que le taux d'augmentation n'avait été que de 4% au cours de l'année 2008. Le coût du financement de l'AME a crû plus rapidement encore : alors que les dépenses réelles constatées en 2008 étaient de 477M€ au titre de l'AME de droit commun, le PLF 2011 prévoit désormais une dotation initiale de 540M€. Parmi les dépenses, celles qui connaissent la plus forte augmentation sont celles constatées à l'hôpital.
Il excepte tout d'abord de son champ d'application les mineurs. Aucun agrément ne sera par ailleurs exigé lorsque seront requis des soins dits « inopinés », c'est-à-dire des soins, urgents ou non, qui ne sont pas programmés. La notion de « soins inopinés » est courante en droit de la sécurité sociale : il en est fait usage en particulier dans le règlement communautaire n°1408/71 qui définit le régime de prise en charge des soins transfrontaliers en distinguant les soins inopinés et les soins programmés ou encore à l'article R. 332-4 du code de la sécurité sociale relatif au régime d'autorisation préalable au remboursement de certains frais de santé exposés à l'étranger (qui a donné lieu à un arrêt de la Grande chambre de la Cour de justice de l'Union européenne le 5 octobre 2010 dans l'affaire C-512/08, Commission c. France).
2/ Sur l'article 188.
L'article 188 instaure pour sa part un droit de timbre de 30 € pour l'accès à l'AME.
a/ Les requérants estiment que ce droit de timbre méconnaît, d'une part, lui aussi, le droit à la santé protégé par le onzième alinéa du Préambule de 1946 et, d'autre part, ce qu'ils désignent comme le principe fondamental reconnu par les lois de la République tendant à prendre en charge gratuitement les soins des plus démunis.
b/ Cette analyse n'est pas fondée.
i/ Le Gouvernement n'est tout d'abord pas d'avis que figure au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République un principe tel que celui énoncé en termes trop généraux dans les saisines.
ii/ En l'espèce, le droit de timbre ne constitue aucune entrave au droit à la santé des bénéficiaires potentiels de l'AME.
Le régime mis en œuvre par l'article 188 a tout d'abord vocation à se substituer au régime de participation des bénéficiaires de l'AME aux dépenses de soins qui leur sont prodigués, dont le principe a certes été prévu à l'article L. 251-2 du code de l'action sociale et des familles, mais qui n'est jamais entré en vigueur. Le droit de timbre est en outre d'un montant minime, qui ne représente, contrairement à la présentation qui en est faite dans les saisines, que 0,4% (et non 4%) du plafond de ressources annuel permettant à une personne vivant seule d'être éligible à l'AME. Il ne s'apparente enfin en aucun cas à un dispositif de ticket modérateur, qui suppose une participation financière du patient à chaque prestation de santé, et affecte ainsi de manière plus directe l'accès aux soins ; le droit de timbre sera acquitté une fois pour toutes dans le cadre de la phase d'instruction administrative du dossier de demande d'AME.
VII/ SUR L'ARTICLE 210
1/ Les auteurs des saisines font grief à l'article 210, qui instaure à compter du 1er janvier 2011 un prélèvement sur le potentiel financier des organismes d'habitations à loyer modéré disposant d'un patrimoine locatif, d'être partiellement étranger au domaine des lois de finances, de porter atteinte au principe d'égalité devant les charges publiques en permettant de financer des dépenses de rénovation urbaine étrangères à la logique de péréquation entre organismes HLM qui préside à l'instauration du prélèvement, de mettre en cause la garantie des droits en prévoyant une assiette de la contribution fondée sur la moyenne des potentiels financiers des cinq derniers exercices des organismes et, enfin, de méconnaître le principe d'égalité en ouvrant un droit d'option dans le choix de leur assiette aux seuls organismes membres d'un groupe.
2/ Aucune de ces critiques n'est fondée.
a/ Il était tout d'abord loisible au législateur d'insérer au II de l'article 210 des dispositions relatives au champ des missions de la Caisse de garantie du logement locatif social, sans que celles-ci ne revêtent le caractère d'un « cavalier budgétaire ».
b/ L'affectation d'une fraction du prélèvement opéré sur les organismes d'HLM à la rénovation urbaine ne méconnaît pas, en deuxième lieu, le principe d'égalité devant les charges publiques.
c/ C'est par ailleurs sans méconnaître aucun principe constitutionnel, et notamment pas la garantie des droits, que l'article 210 a pu fonder l'assiette du prélèvement sur la moyenne du potentiel financier constaté au cours des cinq derniers exercices.
d/ Le régime d'option ouvert aux organismes d'HLM membres d'un groupe n'engendre, en quatrième et dernier lieu, aucune rupture d'égalité au détriment des organismes isolés.
En tout état de cause, l'instauration d'un régime d'option au profit des organismes regroupés obéit à l'objectif d'intérêt général consistant à favoriser la constitution de groupes à l'assise financière plus solide, et ainsi mieux à même de réaliser une forme d'allocation plus solidaire de leurs ressources internes au profit des organes qui en ont le plus besoin.
VIII/ SUR L'ARTICLE 64
A/ Les auteurs des saisines font grief aux dispositions du III de l'article 64 de la loi déférée, relatif au régime d'octroi annuel des quotas d'émission de gaz à effet de serre, d'introduire une inégalité de traitement entre les installations nouvelles et existantes au titre des quotas qui auraient dû être délivrés au titre de l'année 2010, en conduisant à ce que les nouveaux entrants payent en 2011, au moment de leur perception effective, des quotas qu'ils auraient dû recevoir gratuitement en 2010.
B/ Le gouvernement ne fait pas cette lecture du texte déféré, qui procède d'une interprétation inexacte des dispositions du III de l'article 64.