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Timestamp: 2017-06-28 07:45:12
Document Index: 89389089

Matched Legal Cases: ['Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 8', 'Art. 8', 'Art. 2', 'Art. 5', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 24', 'Art. 41', 'Art. 8', 'Art. 13', 'Art. 13', 'Art. 8', 'Art. 62', 'Art. 8', 'Art. 8', 'EGMR', 'Art. 19', 'Art. 24', 'Art. 27', 'Art. 30', 'Art. 1', 'Art. 3', 'Art. 8', 'Art. 16', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 4', 'Art. 15', 'Art. 22', 'Art. 4', 'Art. 9', 'Art. 16', 'Art. 33', 'Art. 33', 'Art. 119', 'Art. 119', 'Art. 42', 'Art. 15', 'Art. 15', 'Art. 15', 'Art. 15', 'EGMR']

MÖGLICHE KONSEQUENZEN EINER RATIFIZIERUNG DER UN-KONVENTION ÜBER DIE RECHTE VON MENSCHEN MIT BEHINDERUNGEN DURCH DIE SCHWEIZ - PDF
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1 Walter Kälin / Jörg Künzli / Judith Wyttenbach / Annina Schneider / Sabiha Akagündüz MÖGLICHE KONSEQUENZEN EINER RATIFIZIERUNG DER UN-KONVENTION ÜBER DIE RECHTE VON MENSCHEN MIT BEHINDERUNGEN DURCH DIE SCHWEIZ Gutachten zuhanden des Generalsekretariats GS-EDI / Eidgenössisches Büro für die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen EBGB Institut für öffentliches Recht Schanzeneckstr. 1 Postfach 8573 CH-3001 Bern Tel Fax2 Kälin / Künzli / Wyttenbach / Schneider / Akagündüz 1 INHALT LITERATUR...4 MATERIALIEN...8 ABKÜRZUNGEN...9 EINLEITUNG: AUFTRAG UND VORGEHEN I. Auftrag II. Vorgehen KAPITEL: ALLGEMEINES A. LEITLINIEN DER KONVENTION I. Begriff der Behinderung II. Guiding Principles der Konvention B. VERPFLICHTUNGEN DER BEHINDERTENKONVENTION I. Fragestellung II. Verpflichtungen der Vertragsstaaten Die allgemeine Verpflichtungsklausel von Art. 4 Behindertenkonvention Eine Übersicht Die menschenrechtliche Verpflichtungstrias und Art. 4 Abs. 1BehiK Die spezifischen Verpflichtungsvorgaben von Art. 4 Abs. 1 BehiK III. Insbesondere zu den aus bürgerlichen und politischen Rechten fliessenden Verpflichtungen Unmittelbar und progressiv zu erfüllende Verpflichtungen Direkt anspruchsbegründende und programmatische Gehalte IV. Insbesondere zu den aus wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte fliessenden Verpflichtungen Unmittelbar und progressiv zu erfüllende Verpflichtungen Direkte anspruchsbegründende und programmatische Gehalte V. Zur Justiziabilität der Verpflichtungen der Behindertenkonvention VI. Zur Reichweite der Verpflichtungen aus der Behindertenkonvention im Verhältnis zu anderen von der Schweiz ratifizierten UN-Menschenrechtsinstrumenten und namentlich zum UNO-Pakt I VII. Zur Reichweite der Verpflichtungen aus der Behindertenkonvention im Verhältnis zu den Sozialzielen der schweizerischen Bundesverfassung C. SUR LA BASE DE L EGALITE AVEC LES AUTRES UND DISKRIMINIERUNGSBEGRIFF I. Fragestellung II. Behinderung, Rechtsgleichheit und Diskriminierungsverbot in der Bundesverfassung Art. 8 Abs. 1 und 2 BV Art. 8 Abs. 4 BV III. Umsetzung im Behindertengleichstellungsgesetz vom (BehiG) IV. Diskriminierungsbegriffe und Gleichstellungsaufträge in von der Schweiz ratifizierten internationalen und regionalen Menschenrechtsabkommen Diskriminierungsverbote in internationalen Abkommen Europäische Menschenrechtskonvention UNO-Menschenrechtspakte von Kinderrechtskonvention Frauenrechtskonvention V. Diskriminierungsverbot in der Behindertenkonvention Diskriminierungsbegriff (Art. 2 BehiK) Rechtsgleichheit und Diskriminierungsverbot (Art. 5) Diskriminierungsverbot in weiteren Garantien... 573 Kälin / Künzli / Wyttenbach / Schneider / Akagündüz 2 VI. Sur la base de l égalité/on an equal basis Entstehungsgeschichte Vergleich mit anderen, von der Schweiz ratifizierten Konventionen Gewährleistung der Rechte sur la base de l égalité in der Behindertenkonvention Bedeutung von sur la base de l égalité in den einzelnen Garantien VII. Ergebnis KAPITEL: EINZELFRAGEN A. UNABHÄNGIGE LEBENSFÜHRUNG UND EINBEZIEHUNG IN DIE GEMEINSCHAFT I. Fragestellung II. Vorgaben der Konvention Das Recht auf Leben in der Gemeinschaft mit gleichen Wahlmöglichkeiten und Massnahmen zur Verwirklichung Gleichberechtigte Möglichkeit der Wahl des Aufenthaltsortes und der Lebensform und das Recht, nicht in einer Institution leben zu müssen (lit. a) Zugang zu gemeindenahen Unterstützungsdiensten: Verhinderung der Isolation (lit. b) Dienstleisungen und Einrichtungen des Gemeinwesens für die Allgemeinheit: Gleichberechtigtes Angebot und Berücksichtigung der speziellen Bedürfnisse (lit. c) III. Entstehung der verabschiedeten Fassung Working Group Bericht des Ad Hoc Committee und des Vorsitzenden Konsolidierter Entwurf und Änderungen zur Endfassung Fazit: Diskussionspunkte in der Entstehung um Art IV. Rechtslage in der Schweiz Internationale Übereinkommen Verfassungsrechtliche Ebene Bundesgesetzliche Ebene B. DAS RECHT AUF BILDUNG IN DER BEHINDERTENKONVENTION UND BEDEUTUNG FÜR DIE SCHWEIZ I. Fragestellung II. Konzept und Entstehung III. Recht auf Bildung, Diskriminierungsverbot, Chancengleichheit Vorgaben der Konvention zum Recht auf (Grundschul-)Bildung und Diskriminierungsverbot: Art. 24 Abs. 1 und 2 BehiK Gleichstellung im Bildungsbereich: Art. 24 Abs. 1 und 2 Behindertenkonvention Recht auf Bildung in der Schweiz IV. Kenntnisse in Kommunikationstechniken und lebenspraktischen Fertigkeiten Vorgaben der Konvention: Art. 24 Abs. 3 BehiK Rechtslage in der Schweiz V. Ausbildung des Lehrpersonals Vorgaben der Konvention: Art. 24 Abs Rechtslage in der Schweiz VI. Hochschule, Berufsbildung, Fortbildung: Art. 24 Abs. 5 BehiK Vorgaben der Konvention: Art. 24 Abs Rechtslage in der Schweiz VII. Fazit: Der Bildungsbereich im Umbruch C. ARBEIT UND BESCHÄFTIGUNG (ART. 27) UND BEDEUTUNG FÜR DIE SCHWEIZ I. Fragestellung4 Kälin / Künzli / Wyttenbach / Schneider / Akagündüz 3 II. Vorgaben der Konvention Das Recht auf Arbeit Schutz vor Sklaverei, Leibeigenschaft und Zwangsarbeit III. Entstehung der verabschiedeten Fassung Working Group Bericht des Ad Hoc Committee und des Vorsitzenden Entwurf vor der Endfassung Fazit IV. Verschiedene Modelle für die Integration der Menschen mit Behinderungen auf dem Arbeitsmarkt Unterstützte Beschäftigung Antidiskriminierung vs. Quotenmodelle Rehabilitation durch Verpflichtungen V. Rechtslage in der Schweiz Internationale Übereinkommen Verfassungsrechtliche Ebene Bundesgesetze und verordnungen Kantonale Regelungen D. TEILHABE AM KULTURELLEN LEBEN: ZUGANG ZU FERNSEHSENDUNGEN UND KULTURELLEN VERANSTALTUNGEN (ART. 30 ABS. 1 LIT. B DER KONVENTION) I. Fragestellung II. Vorgaben der Konvention III. Entstehung der verabschiedeten Fassung IV. Rechtslage in der Schweiz Internationale Übereinkommen Verfassungsrechtliche Ebene Bundesgesetze und -verordnungen Kantonale Ebene: Kino, Theater, Museen und Ausstellungen und andere kulturelle Aktivitäten Fazit KAPITEL: ÜBERWACHUNG A. INNERSTALLTLICHE DURCHFÜHRUNG UND ÜBERWACHUNG (ART. 33) I. Fragestellung II. Vorgaben der Behindertenkonvention III. Bestehende Institutionen und Vorkehren in der Schweiz Bundesebene Kantonale Ebene IV. Schaffung neuer Strukturen Umsetzung unter föderalistischen Bedingungen Auswahlermessen und mögliche neue Strukturen B. PFLICHT ZUR BERICHTERSTATTUNG (ART. 35) I. Fragestellung II. Vorgaben der BehiK III. Synergien mit anderen Berichterstattungspflichten? Gemeinsames Kerndokument Praxis der einzelnen Ausschüsse IV. Fazit5 Kälin / Künzli / Wyttenbach / Schneider / Akagündüz 4 Literatur AICHELE, VALENTIN, Die UN-Behindertenrechtskonvention und ihr Fakultativprotokoll Ein Beitrag zur Ratifikationsdebatte, Deutsches Institut für Menschenrechte, Policy Paper No. 9, August AUER ANDREAS/MALINVERNI GIORGIO/HOTTELIER MICHEL, Droit constitutionnel Suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, 3ieme ed. 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Oktober 2007, Download auf News/Argumentarium%20UNO.pdf DE LA HOUGUE CLAIRE, La Convention Internationale Relative aux Droits des Personnes Handicapees, Droits Fondamentaux 6 (2006), Download auf DEGENER THERESIA, Antidiskriminierungsrechte für Behinderte: Ein globaler Überblick, ZAöRV 65 (2005), S6 Kälin / Künzli / Wyttenbach / Schneider / Akagündüz 5 DIES., Definition of Disability, ed. By E.U. Network of Experts on Disability Discrimination, 2006, Download auf deutsch/publikationen/aufs_begriff.html. DIES., Eine UN-Menschenrechtskonvention für Behinderte als Beitrag zur ethischen Globalisierung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament Februar 2003, Download auf tion_f%fcrbehinderte_als_beitrag_zur_ethischen_globalisierung.html. DIETRICH ALBIN ET AT., Schulische Bildung von Kindern und Jugendlichen mit schwerster Behinderung. 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Botschaft Berufsbildungsgesetz) Botschaft zur Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» und zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter Menschen vom 11. Dezember 2000, BBl (zit. Botschaft Behindertengleichstellungsgesetz) Botschaft des Bundesrates über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I S. 229f. Botschaft des Bundesrates zum Beitritt der Schweiz zum Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form der Rassendiskriminierung vom , BBl 1992 III 269ff. Botschaft zur Änderung des Fachhochschulgesetzes vom 5. Dezember 2003, BBl ff. (zit. Botschaft Fachhochschulgesetz) Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (5. Revision) vom 22. Juni 2005, BBl ff. (zit. Botschaft 5. Revision Invalidenversicherung)10 Kälin / Künzli / Wyttenbach / Schneider / Akagündüz 9 Chair's Draft Elements of a Comprehensive and Integral International Convention on Protection and Promotion of the Rights and Dignity of Persons with Disabilities, Dezember Report of the Working Group to the Ad Hoc Committee, 27 January 2004, UN Doc A/AC.265/2004/WG.1. (zit. Report of the Working Group) Report of the Ad Hoc Committee on a Comprehensive and Integral International Convention on the Protection and Promotion of the Rights and Dignity of Persons with Disabilities on its sixth session, 17 August 2005, UN Doc A/60/266. (zit. Report of the Ad Hoc Committee on its sixth session) Letter dated 7 October 2005 from the Chairman to all members of the Committee, 14 October 2005, UN Doc A/Ac.265/2006/1. (zit. Letter from the Chairman, Ziff.) Abkürzungen A.a.O. Anm. ArG ArGV 3 Art. ATSG AVAM AVIG AVIV BBG BBl BBV BehiK am angegebenen Ort Anmerkung Bundesgesetz vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz, SR ) Verordnung 3 vom 18. August 1993 zum Arbeitsgesetz (Gesundheitsvorsorge, SR ) Artikel Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (SR 830.1) Arbeitsvermittlung und Arbeitsmarktstatistik Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz, SR 837) Verordnung vom 31. August 1983 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsverordnung, SR ) Bundesgesetz vom 13. Dezember 2002 über die Berufsbildung (Berufsbildungsgesetz, SR ) Bundesblatt Verordnung vom 19. November 2003 über die Berufsbildung (Berufsbildungsverordnung, SR ) Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen vom 13. September 200611 Kälin / Künzli / Wyttenbach / Schneider / Akagündüz 10 BehiG Bundesgesetz über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen vom 13. Dezember 2002 (Behindertengleichstellungsgesetz, SR 151.3) BehiV Verordnung vom 19. November 2003 über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (Behindertengleichstellungsverordnung, SR ) BV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (SR 101) Doc. Document DR Decisions and Reports ECOSOC Economic and Social Council EDI Eidg. Departement des Innern EDK Kantonale Erziehungsdirektorenkonferenz EFoK Europäisches Übereinkommen zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe (SR 0.106) EG Europäische Gemeinschaft EGMR Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte EJIL European Journal of International Law ELG Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006 über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (SR ) EMRK Europäische Menschenrechtskonvention (SR 0.101) ESC Europäische Sozialcharta FDK Übereinkommen über die Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (Frauendiskriminierungskonvention; SR 0.108) FFEG Gesetz über die fürsorgerische Freiheitsentziehung und andere Massnahmen der persönlichen Fürsorge vom 22. November 1989 (BSG ; BE) FHSG Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über die Fachhochschulen (Fachhochschulgesetz, SR ) FoK Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (Folterkonvention; SR 0.105) FP Fakultativprotokoll GFK Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer Flüchtlingskonvention; SR ) HRQ Human Rights Quarterly IFEG Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006 über die Institutionen zur Förderung der Eingliederung von invaliden Personen (SR ) ILO International Labour Organization IPEC International Programme on the Elimination of Child Labour IVG Bundesgesetz vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung (SR )12 Kälin / Künzli / Wyttenbach / Schneider / Akagündüz 11 IVV KRA KRK KSZE MRA m.w.h. NFA NQHR OAS OR RDK Res. RTDH RTVG RTVV SRG SZIER UN UNHCR UNO VRK WAK WSK-Ausschuss WSK-Rechte W3C Verordnung vom 17. Januar 1961 über die Invalidenversicherung (SR ) (UNO-)Kinderrechtsausschuss Übereinkommen über die Rechte des Kindes (Kinderrechtskonvention; SR 0.107) Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (UNO-)Menschenrechtsausschuss mit weiteren Hinweisen Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen Netherlands Quarterly of Human Rights Organization of American States Bundesgesetz vom 30. März 1911 betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht; SR 220) Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (Rassendiskriminierungskonvention; SR 0.104) Resolution Revue trimestrielle des droits de l homme Bundesgesetz vom 24. März 2006 über Radio und Fernsehen (SR ) Radio- und Fernsehverordnung vom 9. März 2007 (SR ) Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft Schweizerische Zeitschrift für internationales und europäisches Recht United Nations United Nations High Commissioner for Refugees United Nations Organization Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge (SR 0.111) Internationale Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen (UNO-)Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte Wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte World Wide Web Consortium (www.w3.org)13 Kälin / Künzli / Wyttenbach / Schneider / Akagündüz 12 EINLEITUNG: AUFTRAG UND VORGEHEN I. Auftrag Mit Vertrag vom 12. Dezember 2007 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, vertreten durch das Eidgenössische Departement des Innern, Generalsekretariat C-EDI, als Auftraggeber und der Universität Bern, Departement für öffentliches Recht, vertreten durch Prof. Dr. Walter Kälin, als Auftragnehmer wurde der Auftragnehmer mit der Erstellung eines Rechtsgutachtens zu den Konsequenzen einer Ratifizierung der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (nachfolgend: die Konvention / BehiK) beauftragt. In diesem Gutachten sollen folgende Fragen beantwortet werden: 1. Übersicht über den Inhalt der Konvention und die allgemeinen Verpflichtungen der Vertragsstaaten. Aufzeigen der direkt anspruchsbegründenden und der programmatischen Bestimmungen. 2. Verhältnis der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen zu den bestehenden, insbesondere den von der Schweiz ratifizierten UN-Menschenrechtsinstrumenten, unter besonderer Berücksichtigung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Rechte, und zu den einschlägigen Garantien der Bundesverfassung. 3. Auslegung der wiederkehrenden Formulierung sur la base de l égalité avec les autres. 4. Darstellung der Grundzüge der Tragweite folgender ausgewählter Bestimmungen der Konvention im Hinblick auf mögliche Konflikte mit der schweizerischen Rechtsordnung: Artikel 19 (Unabhängige Lebensführung und Einbeziehung in die Gemeinschaft); Artikel 27 (Arbeit und Beschäftigung); Artikel 24 (Bildung); Artikel 30 Abs. 1 lit. b (Zugang zu Fernsehsendungen und kulturellen Veranstaltungen). 5. Anforderungen an die innerstaatliche Durchführung und Überwachung der Konvention (Artikel 33), insbesondere an das Zusammenspiel Bund Kantone. 6. Anforderungen aufgrund der Pflicht zur Berichterstattung/Zusammenarbeit mit dem Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen (Artikel 34 ff.), insbesondere Synergien aus der Berichterstattung für andere UN-Menschenrechtskonventionen.14 Kälin / Künzli / Wyttenbach / Schneider / Akagündüz 13 II. Vorgehen Zur Beantwortung der Fragen gehen wir wie folgt vor: Ein allgemeiner Teil klärt eingangs die Leitlinien der Konvention (lit. A), bevor in Beantwortung von Fragen 1 und 2 ausführlich auf den Charakter der Verpflichtungen der aus der Behindertenkonvention fliessenden Verpflichtungen eingegangen und übersichtsartig das Verhältnis dieser Verpflichtungen mit denjenigen anderer Menschenrechtsverträgen und mit den Vorgaben der Verfassung illustriert wird (lit. B). Wie die wiederkehrende Formulierung sur la base de l égalité avec les autres zu verstehen ist und wie ihr Verhältnis zum Diskriminierungsbegriff in der Bundesverfassung und zur Chancengleichheit zu beurteilen ist (Frage 3), wird im abschliessenden Abschnitt (lit. C) des allgemeinen Teils geklärt. Im besonderen Teil werden die materielle Reichweite ausgewählter Garantien der Behindertenkonvention dargestellt und allfällige bestehende Kollisionen mit dem schweizerischen Landesrecht ausgelotet (Frage 4). Diese Darstellung umfasst das Recht auf unabhängige Lebensführung und Einbeziehung in die Gemeinschaft nach Art. 19 BehiK (lit. A), das in Art. 24 BehiK verankerte Recht auf Bildung (lit. B), das Recht auf Arbeit und Beschäftigung gemäss Art. 27 BehiK (lit. C) und durch Art. 30 BehiK garantierte Recht auf Zugang zu Fernsehsendungen und kulturellen Veranstaltung. Im abschliessenden Teil Durchsetzung werden die Anforderungen an die innerstaatliche Umsetzung und Überwachung der Behindertenkonvention (lit. A) (Frage 5) und schliesslich die Anforderungen auf Grund der Berichterstattung an den Ausschuss von Menschen mit Behinderungen geklärt (lit. B) (Frage 6).15 Kälin / Künzli / Wyttenbach / Schneider / Akagündüz KAPITEL: ALLGEMEINES A. LEITLINIEN DER KONVENTION I. Begriff der Behinderung Die Konvention 1 definiert Behinderungen als langfristige körperliche, seelische, geistige oder Sinnesbeeinträchtigungen, welche die Menschen in Wechselwirkung mit verschiedenen Barrieren an der vollen, wirksamen und gleichberechtigten Teilhabe an der Gesellschaft hindern können (Art. 1). Sie verknüpft somit individuelle Eigenschaften bzw. Gesundheitsbeeinträchtigungen 2 (impairment) mit äusseren sozialen Faktoren (disability und handicap) und geht in Anlehnung an die Definition der ICF Klassifizierung 3 der WHO von drei Bereichen aus, in welchen sich Behinderung und Beeinträchtigungen zeigen können: Körperfunktionen, Aktivität und Partizipation. Die Autonomie des Individuums und die soziale Inklusion gehören nach dem Konzept der Konvention zusammen 4. Während Integration mehr auf die individuelle Beteiligung innerhalb bestehender Strukturen ausgerichtet ist, bedeutet Inklusion die Ausgestaltung der wirtschaftlichen und sozialen Strukturen in einer Weise, welche den Bedürfnissen der Gesamtheit der Bevölkerung in ihrer Vielfalt und damit auch jenen von Menschen mit Behinderungen besser gerecht wird. 5 Daraus folgt, dass die Konvention nicht von Paradigmen wie Defizit und Kompensation geprägt ist, sondern von einem Diversity-Ansatz: Art. 3 verpflichtet zur Anerkennung von Behinderung als Bestandteil menschlicher Vielfalt 6. Nicht der einzelne Mensch mit einer Behinderung ist defizitär, sondern das ausgrenzende soziale Umfeld 1 Die Konvention ist mit der Ratifikation durch den zwanzigsten Staat am 3. Mai 2008 in Kraft getreten. Im Folgenden wird von der zwischen Deutschland, Lichtenstein, Österreich und der Schweiz abgestimmten Übersetzung des deutschen Übersetzungsdienstes der Vereinten Nationen (http://www.un.org/depts/german/gv-61/band1/ar61106.pdf) bzw. vom englischen (http://www2.ohchr.org/english/law/disabilities-convention.htm) und französischen (http://www.un.org/esa/socdev/enable/rights/ahcfinalrepf.htm) Konventionstext ausgegangen. Die deutsche Übersetzung ist teilweise problematisch (Aichele, S. 11 ff., der kritisiert, dass inclusion mit Integration statt Inklusion, und live independently mit unabhängig leben statt selbstbestimmt leben übersetzt worden ist. 2 Die Konvention setzt keine Mindestgrenze hinsichtlich des Schweregrades einer Beeinträchtigung; dies wird Kritisiert von Schmahl, S World Health Organization, International Classification of Functioning, Disability and Health [ , res. WHA 54.21, 4 So auch schon das Weltaktionsprogramm für Behinderte von 1982 und die UN Rahmenbedingungen über die Herstellung von Chancengleichheit für Behinderte von Aichele, S Beispielsweise die Gebärdensprache nicht als Notbehelf zu betrachten, sondern als Kulturerrungenschaften, die gesellschaftliche Wertschätzung und staatliche Förderung verdienen, Bielefeldt, S. 8.16 Kälin / Künzli / Wyttenbach / Schneider / Akagündüz 15 (vgl. Präambel 7 ). Gemeint ist in einem engeren Sinn die Anerkennung der Würde behinderter Menschen, in einem weiteren Sinn die Anerkennung der Art der Lebensgestaltung, die die Behinderung mit sich bringt 8. Über die völkerrechtskonforme Auslegung wird diese Definition auch die schweizerische Rechtsprechung zu Art. 8 Abs. 2 BV (Schutzbereich, Kriterium der Behinderung) beeinflussen. II. Guiding Principles der Konvention Der Konventionstext ist im Licht der acht Guiding Principles auszulegen: - Respekt für die Würde, Autonomie, Wahlfreiheit und die Unabhängigkeit der Menschen; - Nichtdiskriminierung; - Partizipation; - Respekt und Akzeptanz für Menschen mit Behinderungen als Teil der menschlichen Vielfalt; - Chancengleichheit; - Zugänglichkeit; - Geschlechtergleichstellung; - Respekt für die sich entwickelnden Fähigkeiten des Kindes (evolving capacities) und das Recht des Kindes auf Achtung und Erhalt seiner Identität. Die Konvention enthält Abwehrrechte (wie z.b. das Recht auf Leben oder die Meinungsäusserungsfreiheit, duty to respect), Schutzpflichten (z.b. Art. 16, duty to protect) und positive Leistungspflichten des Staates (duty to fulfill). Damit übersetzt sie die Garantien der anderen internationalen Menschenrechtsabkommen im Hinblick auf die Bedürfnisse von Menschen mit Behinderungen. Sie unterscheidet sich weniger durch die Art der in ihr verankerten Rechte von anderen Menschenrechtsübereinkommen als vielmehr durch die spezifische Perspektive 9 und den holistischen Ansatz 10. Viele Bestimmungen sind generalklauselhaft offen formuliert. Die Konvention überlässt die Konkretisierung den einzelnen Vertragsstaaten, die in Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft entsprechend den lokalen Bedürfnissen, Prioritäten und Leistungsmöglichkeiten Standards entwickeln und definierten sollen 11. Die meisten Bestimmungen sind programmatischer Natur. Dies gilt für Artikel mit Formulierungen wie alle geeigneten Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und sonstigen Massnahmen und ähnliche Wendungen. 7 Die Unterscheidung in impairment (gesundheitliche Beeinträchtigung) und disability (Behinderung durch die sozialen Umstände) erinnert an das Begriffspaar sex (biologisches Geschlecht) und gender (soziale Konstruktion von Geschlecht durch Zuschreibungen aller Art, vgl. Bielefeldt, S Bielefeldt, S. 5 und 7; Weiss, S. 295; Schmahl, S. 526 f.; Melish, S. 2; Von Bernstorff, S La Hougue, S. 3; Bielefeldt, S. 13; Weiss, S. 299 f. 10 Stein, S A disability human rights framework prioritizes potential over function (...). 11 Siehe Melish, S. 4 f., die diesen Aspekt als eine der Stärken der Konvention umschreibt.17 Kälin / Künzli / Wyttenbach / Schneider / Akagündüz 16 Die Behindertenorganisationen sehen folglich den Hauptgewinn einer Ratifizierung der Konvention durch die Schweiz weniger in der unmittelbaren Verstärkung des Diskriminierungsrechts (z.b im Bereich des Rechtsschutzes gegen Diskriminierung), sondern in den pragmatischen Schichten als normative Bezugspunkte für die Auslegung des innerstaatlichen Rechts, die Beseitigung struktureller Hindernisse und den Ausbau der bisherigen Gleichstellungsnormen 12. Das Zusatzprotokoll zur Konvention sieht ein Individualbeschwerdeverfahren vor, wobei nicht nur eine Verletzung der bürgerlichen und politischen Rechte, sondern aller Garantien der Konvention gerügt werden kann. Welche Auswirkung dies auf die Frage der Justiziabilität der aus schweizerischer Sicht programmatischen Bestimmungen haben wird, muss sich zeigen 13. B. VERPFLICHTUNGEN DER BEHINDERTENKONVENTION I. Fragestellung In diesem Teil soll der Charakter der aus der BehiK fliessenden allgemeinen Verpflichtungen der Staaten geklärt werden (Ziff. II-V). Namentlich ist zu eruieren, welche Gehalte dieses Abkommens unmittelbar zu erfüllende und welche progressive Verpflichtungen begründen. Eng verknüpft mit dieser Thematik sind die ebenfalls hier zu beantwortenden Fragen, ob diese Rechte rein programmatischer Natur sind oder ob sie subjektive Ansprüche begründen und ob die Garantien der BehiK auf landesrechtlicher Ebene direkt anwendbar sind. Schliesslich wird an dieser Stelle das Verhältnis namentlich zwischen den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten dieses Vertrages und den Verpflichtungen des UNO-Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Ziff. VI) und den Sozialzielen der Bundesverfassung (Ziff. VII) übersichtsartig analysiert. 12 Dachorganisationenkonferenz der privaten Behindertenhilfe und selbsthilfe/gleichstellungsrat Egalite Handicap/Fachstelle Egalite Handicap, Unterzeichnung und Ratifizierung der UNO Behindertenkonvention und des Zusatzprotokolls, Argumentarium, 2007/UNO/Konvention/Argumentarium%20UNO.pdf, S. 4 f. 13 La Hougue, S. 7, lässt die Frage offen.18 Kälin / Künzli / Wyttenbach / Schneider / Akagündüz 17 II. Verpflichtungen der Vertragsstaaten 1. Die allgemeine Verpflichtungsklausel von Art. 4 Behindertenkonvention Eine Übersicht Die Verpflichtungen der Vertragsparteien eines menschenrechtlichen Vertrages erschliessen sich primär aus den regelmässig zu Beginn eines Vertrages angesiedelten Verpflichtungsklauseln und sekundär durch die Umschreibung der einschlägigen materiellen Garantie. Die BehiK enthält in ihrem Art. 4 eine besonders ausführliche allgemeine Verpflichtungsklausel, die für das Verständnis der Verpflichtungen der Vertragsparteien dieses Vertrages von zentraler Bedeutung ist. Art. 4 BehiK besteht aus folgenden sechs Teilen: 1. Der sog. Chapeau in Absatz 1 definiert in allgemeiner Weise die aus den materiellen Verpflichtungen dieses Vertrags fliessenden Verpflichtungen der Staaten zu Gunsten von Menschen mit Behinderungen (siehe dazu anschliessend Ziff. 2). 2. Diese Verpflichtungen werden im gleichen Absatz in den lit. a i teilweise in detaillierter Form konkretisiert (vgl. dazu Ziff. III). 3. Spezifisch für die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte dieses Vertrages stipuliert Abs. 2 der Verpflichtungsklausel den Grundsatz, dass ihre volle Verwirklichung nicht unmittelbar sondern progressiv und nach Massgabe der vorhandenen Ressourcen zu erfolgen hat (dazu detailliert Ziff. IV). 4. Abs. 3 von Art. 4 BehiK verpflichtet die Vertragsstaaten, Organisationen von Menschen mit Behinderungen im Rahmen der Entscheidfindung über Rechtsvorschriften und politische Konzepte zur Durchführung dieses Vertrages zu konsultieren und beizuziehen Eine sog. Günstigkeitsklausel verankert Abs. 4 dieser Bestimmung. Gemäss dieser dürfen weitergehende, im Landesrecht oder in den betreffenden Staat bindendem Völkerrecht verankerte Vorgaben nicht unter dem Vorwand beschränkt werden, dass die BehiK solche Rechte nicht oder nur in geringerem Ausmass gewährleistet. Auch eine Person mit Behinderungen ist daher berechtigt, sich auf die für sie günstigste Bestimmung des nationalen oder internationalen Rechts zu berufen. 6. Schliesslich statuiert die Bundesstaatsklausel von Art. 4 Abs. 5 BehiK den auch in den meisten übrigen Menschenrechtsabkommen verankerten Grundsatz, wonach die Garantien der BehiK für alle Teile eines Bundesstaats gelten. Der Rechtfertigung einer Vertragsverletzung mit dem Verweis auf föderale Kompetenzverteilungen wird damit ein Riegel geschoben. 14 Siehe dazu hinten Kap. 3 lit. A.19 Kälin / Künzli / Wyttenbach / Schneider / Akagündüz Die menschenrechtliche Verpflichtungstrias und Art. 4 Abs. 1 BehiK Doktrin und Praxis anerkennen heute mehrheitlich, dass menschenrechtliche Verträge die Staaten, unabhängig davon, ob sie wirtschaftliche, soziale und kulturelle oder bürgerliche und politische Rechte verankern, gleichzeitig zu einem Unterlassen und zu aktivem Vorgehen verpflichten. Dabei lassen sich drei Verpflichtungsarten unterscheiden 15 : (1) Unterlassungspflichten: Alle Garantien können auf einer ersten Stufe wirksam durch staatliches Unterlassen geschützt werden. In dieser Hinsicht besteht eine Pflicht zur Achtung der Menschenrechte ( duty to respect ). Auf Seiten der Berechtigten steht dieser Pflicht ein Abwehranspruch gegen den Staat gegenüber. Unterlassungspflichten aus Menschenrechten entstehen automatisch, d.h. ohne weitere Voraussetzungen, und können in diesem Sinn als negative Pflichten bezeichnet werden. (2) Schutzpflichten: Auf einer zweiten Stufe werden die Staaten aus Menschenrechten positiv verpflichtet, menschenrechtlich geschützte Rechtsgüter vor Gefahren, namentlich durch Übergriffe Dritter, aber etwa auch durch Gefahren, die von der Natur oder von Menschen erstellten Anlagen ausgehen, zu schützen, wobei es in der Praxis vor allem darum geht, die entsprechenden Garantien auch im Verhältnis zwischen Privaten durchzusetzen ( duty to protect ). Hier besitzen die Berechtigten einen Schutzanspruch gegenüber dem Staat, d.h. im Zentrum stehen die menschenrechtlichen Pflichten des Staates, nicht jene von Dritten. Schutzpflichten entstehen nur, soweit der Staat von der Beeinträchtigung weiss oder bei genügender Sorgfalt wissen könne und faktisch und rechtlich die Möglichkeit hat, sie zu verhindern. (3) Gewährleistungspflichten: Auf einer dritten Stufe haben Staaten die Menschenrechte zu gewährleisten, d.h. sicherzustellen, dass sie für die Berechtigten in möglichst umfassender Weise zur Realität werden. Dies bedarf unter Umständen umfassender gesetzgeberischer oder administrativer Massnahmen, um die rechtlichen, institutionellen und verfahrensmässigen Voraussetzungen für die volle Realisierung des Rechts sicherstellen zu können ( duty to ensure ). Art. 4 Abs. 1 BehiK reflektiert diese Verpflichtungsschichten zumindest auf den ersten Blick nur undeutlich, wenn er festhält: Die Vertragsstaaten verpflichten sich, die volle Verwirklichung aller Menschenrechte und Grundfreiheiten für alle Menschen mit Behinderungen ohne jede Diskriminierung auf Grund von Behinderung zu gewährleisten und zu fördern. 16 Im Unterschied zu den Verpflichtungsklauseln der meisten anderen Konventionen, die regelmässig auch eine Verpflichtung zur Achtung stipulieren, scheint sich damit Art. 4 Abs. 1 BehiK auf die aktive Verpflichtungsdimension und 15 Siehe dazu mit weiteren Hinweisen Kälin/Künzli, S. 100 ff. 16 Hervorhebung durch die VerfasserInnen. Im englischen Originaltext to ensure and promote the full realization of human rights and fundamental freedoms.20 Kälin / Künzli / Wyttenbach / Schneider / Akagündüz 19 durch die Verwendung des Ausdrucks volle Verwirklichung konkret auf Gewährleistungsverpflichtungen zu fokussieren. Es wäre aber voreilig, gestützt auf diesen Wortlaut zu folgern, die übliche menschenrechtliche Verpflichtungstrias gelte im Bereich der BehiK nicht: Dass alle Garantien dieses Vertrages auch ein Unterlassen verlangen zeigt nämlich bereits Art. 4 Abs. 1 lit. d, wenn er in etwas umständlicher Formulierung festhält, Staaten seien zur Verwirklichung der Menschenrechte der BehiK verpflichtet, Handlungen oder Praktiken, die mit diesem Übereinkommen unvereinbar sind, zu unterlassen und dafür zu sorgen, dass die staatlichen Behörden und öffentlichen Einrichtungen im Einklang mit diesem Übereinkommen handeln. Zudem zeigt ein Blick auf gewisse materielle Garantien des Abkommens, wie etwa das Verbot der Folter und der unmenschlichen Behandlung (Art. 15) oder das Recht auf Achtung der Privatsphäre (Art. 22) in erster Linie ein staatliches Unterlassen verlangen. Zusätzlich ist zu berücksichtigen, dass dieser Vertrag durch die gewählte Formulierung zahlreicher Freiheitsrechte die Überzeugung spiegelt, dass auch viele Menschen mit Behinderungen absolut fähig sind, ihre Lebensführung basierend auf einer selbständigen Entscheidung zu bestimmen und daher vor ungerechtfertigten paternalistischen Eingriffen des Staates zu schützen sind 17. Weiter ist zu berücksichtigen, dass die BehiK als Abkommen, das auf dem bestehenden universellen menschenrechtlichen Kodex aufbaut, weitgehend darauf verzichten konnte, diese unbestrittene Dimension, welche zudem gegenüber Menschen mit Behinderungen kaum spezifische Ausprägungen erfordert, gesondert zu kodifizieren. Aus diesen Gründen ergibt sich klar, dass auch diese Dimension ( duty to respect ) menschenrechtlicher Verpflichtungen als Selbstverständlichkeit vorausgesetzt werden kann. Dem Wortlaut der allgemeinen Verpflichtungsklausel fehlt auch ein expliziter Hinweis auf Schutzpflichten. Die BehiK verankert aber an zahlreichen Stellen Schutzverpflichtungen. In diesem Sinn hält etwa bereits lit. e von Art. 4 Abs. 1 die Vertragsstaaten zur Ergreifung aller geeigneter Massnahmen zur Beseitigung der Diskriminierung auf Grund von Behinderungen durch Personen, Organisationen oder private Unternehmungen an. Art. 9 lit. b verpflichtet die Vertragsparteien sicherzustellen, dass private Rechtsträger, die Einrichtungen und Dienste, die der Öffentlichkeit offenstehen oder für sie bereitgestellt werden, anbieten, alle Aspekte der Zugänglichkeit für Menschen mit Behinderungen berücksichtigen. Schliesslich verankern aus offenkundigen Gründen etwa Garantien wie die Freiheit von Ausbeutung, Gewalt und Missbrauch (Art. 16) ganz überwiegend staatliche Schutzpflichten. Somit kann davon ausgegangen werden, dass die BehiK Unterlassungs-, Schutz und Gewährleistungsverpflichtungen beinhaltet So auch Aart Hendricks, UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities, European Journal of Health Law 2007, S So auch UN/OHCHR/Inter-Parliamentary Union (eds.), From Exclusion to Equality, Realizing the rights of persons with disabilities, Handbook for Parliamentarians on the Convention on the Rights of Persons with Disabilities and its Optional Protocol, S. 20 f. Mehr anzeigen
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