Source: http://www.senat.fr/rap/r97-281/r97-281_mono.html
Timestamp: 2018-06-23 12:29:18+00:00
Document Index: 76674548

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RAPPORT D'INFORMATION N° 281 - FAUT-IL MODIFIER L'ARTICLE 88-4 DE LA CONSTITUTION
Lucien LANIER, Sénateur
Délégation du Sénat pour l'Union européenne - Rapport d'information n° 281 - 1997-1998
I. BILAN DE L'APPLICATION DE L'ARTICLE 88-4
A. UNE MEILLEURE IMPLICATION DU PARLEMENT DANS LE CONTRÔLE DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT
B. DES DIFFICULTES IMPARFAITEMENT RESOLUES
1. Les difficultés externes aux assemblées
a) Le champ d'application de l'article 88-4
b) La question des délais
2. Les difficultés propres au Sénat
II. RENFORCER LE CONTRÔLE DU PARLEMENT FRANCAIS EN MATIÈRE EUROPÉENNE
1. Le traité d'Amsterdam et les Parlements nationaux
2. Une révision constitutionnelle nécessaire
B. QUELLE REVISION DE LA CONSTITUTION ?
C. QUELLE REFORME DU REGLEMENT DU SENAT ?
DEBAT CONSECUTIF A LA PRESENTATION DU RAPPORT
ANNEXE : LES TROIS PILIERS DE L'UNION EUROPÉENNE APRÈS LE TRAITÉ D'AMSTERDAM
Annexe au procès verbal de la séance du 10 février 1998.
au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1),
une révision de l'article 88-4 de la Constitution,
(1) Cette délégation est composée de : MM. Jacques Genton, président ; James Bordas, Michel Caldaguès, Claude Estier, Pierre Fauchon, vice-présidents ; Nicolas About, Jacques Habert, Emmanuel Hamel, Paul Loridant, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Denis Badré, Michel Barnier, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. Gérard Delfau, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Ambroise Dupont, Jean-Paul Emorine, Philippe François, Jean François-Poncet, Yann Gaillard, Pierre Lagourgue, Christian de La Malène, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jacques Rocca Serra, André Rouvière, René Trégouët, Marcel Vidal, Robert-Paul Vigouroux, Xavier de Villepin.
Union européenne. - Parlement national - Contrôle parlementaire - Compétence du Parlement - Traité d'Amsterdam - Révision de la Constitution - Rapports d'information.
En 1992, invité à modifier la Constitution avant l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne, le Constituant a introduit dans notre loi fondamentale un article 88-4 permettant à l'Assemblée nationale et au Sénat de connaître des propositions d'actes communautaires et d'exprimer leur position sur celles-ci par des résolutions. Après cinq années d'application, il est possible de dresser un bilan de cette nouvelle prérogative parlementaire. L'article 88-4 a eu des effets très largement positifs, mais un certain nombre de difficultés justifient un réexamen de cette disposition.
Par ailleurs, les Gouvernements de l'Union européenne ont signé le 2 octobre dernier à Amsterdam un traité, qui marque une nouvelle étape de la construction européenne. Ce traité, dont on a beaucoup dit qu'il renvoyait à plus tard les adaptations institutionnelles pourtant nécessaires au fonctionnement d'une Union élargie, est cependant caractérisé par une évolution institutionnelle importante, qui est le renforcement des prérogatives du Parlement européen. La procédure de co-décision, qui donne au Parlement européen un pouvoir égal à celui du Conseil de l'Union européenne pour l'adoption d'un texte et lui permet donc de rejeter de manière définitive une proposition, a été étendue à un grand nombre de matières nouvelles. Le Parlement européen est incontestablement l'institution qui est la plus renforcée par le traité d'Amsterdam. Il est vraisemblable que ce succès le conduira rapidement à revendiquer de nouvelles prérogatives.
Or, le Parlement européen, compte tenu notamment de son mode de fonctionnement et de la multiplicité des langues qui y sont pratiquées, ne peut prétendre, à lui seul, assumer l'exigence d'un fonctionnement plus démocratique de l'Union européenne. La démocratisation de l'Union passe nécessairement par un contrôle plus étroit des actions de l'Union par chaque Parlement national.
Dans un tel contexte, n'est-il pas aujourd'hui indispensable de renforcer le contrôle exercé par le Parlement français sur la politique européenne conduite par le Gouvernement ? N'est-il pas utile d'étendre et de rendre plus efficace ce contrôle ? Le présent rapport examine les moyens d'un tel renforcement, qui devrait permettre davantage qu'aujourd'hui un contrôle parlementaire enraciné dans les vies politiques nationales.
En introduisant l'article 88-4 dans la Constitution, le Constituant n'entendait en aucun cas instaurer un régime d'assemblée ou retirer au Gouvernement sa fonction de législateur communautaire. Il s'agissait de permettre au Parlement d'être informé de manière complète sur la législation communautaire et de contrôler l'action du Gouvernement au moyen de résolutions adoptées par chacune des assemblées.
L'article 88-4 a permis des progrès significatifs dans l'implication du Parlement français dans la législation communautaire. Des difficultés parfois sérieuses se sont cependant fait jour, qui n'ont été résolues que de manière imparfaite.
Le premier alinéa de l'article 88-4 de la Constitution impose au Gouvernement de soumettre à l'Assemblée Nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, l'ensemble des propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative.
Depuis l'entrée en vigueur de l'article 88-4, près de 1.000 propositions d'actes communautaires ont été soumises au Sénat. Ces propositions ont été imprimées et distribuées. L'ensemble des parlementaires ont ainsi pu avoir une perception plus concrète de l'importance quantitative de la législation communautaire. A partir de 1994, la Délégation pour l'Union européenne a entrepris une instruction systématique des propositions d'actes communautaires, afin d'isoler celles qui méritent une intervention du Sénat. Les propositions jugées les moins importantes par le Président de la Délégation donnent lieu à une procédure écrite, qui ne porte naturellement pas atteinte à la faculté de chaque sénateur de déposer une proposition de résolution. Les propositions les plus importantes sont évoquées lors des réunions de la Délégation.
En vertu du second alinéa de l'article 88-4, chaque assemblée peut adopter, selon une procédure fixée par son règlement, des résolutions sur les propositions d'actes communautaires.
Depuis l'entrée en vigueur de l'article 88-4, 89 propositions de résolution ont été déposées sur le Bureau du Sénat. Elles ont donné naissance à 45 résolutions dont 18 ont été adoptées en séance publique. Encore conviendrait-il de vérifier l'influence qu'elles ont pu avoir sur le Gouvernement.
Le nombre de propositions de résolution, si on le rapporte au nombre de propositions d'actes communautaires soumises au Sénat (1000 environ) peut paraître faible. Toutefois, comme le notait M. Jacques GENTON, Président de la Délégation, dans son rapport sur " Le Sénat face à la législation communautaire " (1(*)), toutes les propositions d'actes communautaires ne sont pas susceptibles d'entraîner une réaction parlementaire. Certaines propositions, même si elles comportent des dispositions de nature législative, ne présentent qu'un intérêt tout à fait mineur et ne nécessitent pas le dépôt d'une proposition de résolution. Par ailleurs, le Sénat a souvent été dans l'impossibilité d'adopter des résolutions sur certaines propositions d'actes communautaires, ne disposant pas d'un délai suffisant pour se prononcer. Dans les premiers mois d'application de la procédure, nombre de propositions d'actes communautaires ont été adoptées avant même leur dépôt sur le bureau du Sénat ou quelques jours après. Dans certains cas, le Sénat a entamé la procédure conduisant à l'adoption de résolutions, mais à dû l'interrompre compte tenu de l'état d'avancement du processus communautaire de décision.
La différence entre le nombre de propositions de résolution (89) et le nombre de résolutions (45) s'explique elle aussi partiellement par cette impossibilité de conduire à son terme la procédure, faute de temps. Par ailleurs, certaines propositions d'actes communautaires ont donné lieu à plusieurs propositions de résolution qui ont fait l'objet d'une instruction commune et ont conduit à l'adoption d'une seule résolution. Enfin, certaines propositions de résolution n'ont pas été instruites par la commission permanente compétente.
Parmi les 45 résolutions adoptées par le Sénat, on constate que 25 l'ont été après intervention de la commission des affaires économiques et du plan, qui devance largement toutes les autres commissions permanentes dans la mise en oeuvre de l'article 88-4. Cette prépondérance de la commission des affaires économiques témoigne de la place encore dominante des questions économiques dans l'activité normative de la Communauté européenne.
La commission des finances a pour sa part rapporté huit des résolutions adoptées par le Sénat, la commission des lois cinq, la commission des affaires culturelles trois, la commission des affaires sociales deux et la commission des affaires étrangères deux également. Il convient de noter que le transfert prévu par le traité d'Amsterdam de certaines matières appartenant jusqu'à présent au troisième pilier de l'Union (asile, immigration) dans le premier pilier, devrait conduire à augmenter le nombre de propositions d'actes communautaires entrant dans les compétences de la commission des lois.
Ces quarante-cinq résolutions ont permis au Sénat d'exprimer sa position sur des sujets très divers, tels que les instruments de défense commerciale de la Communauté européenne, le droit de vote et d'éligibilité des ressortissants communautaires aux élections municipales, les organisations communes de marché des produits agricoles, mais aussi les marchés publics ou l'ouverture à la concurrence de secteurs où existent des missions de service public (énergie, poste, télécommunications, transport).
Ces résolutions ont souvent été l'occasion pour le Sénat d'exprimer son souhait que soit respecté l'équilibre institutionnel existant entre le Conseil de l'Union européenne, la Commission européenne et le Parlement européen. De même, le Sénat s'est montré vigilant à l'égard du partage des compétences entre la Communauté et ses Etats membres et s'est montré soucieux de voir pleinement appliqué le principe de subsidiarité.
Les 18 résolutions adoptées en séance publique ont permis d'ouvrir un débat dépassant le cadre de la délégation et de la commission permanente saisie au fond. L'article 88-4 a ainsi permis un dialogue au sein du Sénat sur des textes communautaires posant des problèmes de principe importants. Ce fut par exemple le cas de la proposition de révision de la directive dite " télévision sans frontière ", qui pose le problème de la défense de l'identité culturelle européenne.
Dans la proposition de résolution qu'il a déposée sur cette proposition de directive, M. Adrien GOUTEYRON a rappelé qu'en 1989, lors de l'adoption de la première directive " télévision sans frontière ", il avait dû recourir à la procédure de la question orale avec débat afin de provoquer une discussion sur ce texte au Sénat (2(*)). L'article 88-4 a donc comblé un manque réel dans le contrôle parlementaire sur le Gouvernement puisqu'il permet à la fois un débat et un vote sur un texte à l'égard des propositions communautaires.
Il convient d'indiquer que le Gouvernement s'est constamment appliqué à faciliter la tâche du Sénat dans la mise en oeuvre de l'article 88-4. Par l'intermédiaire du SGCI (Secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne), le Sénat a pu être pleinement informé de l'évolution des négociations sur les propositions qui lui ont été soumises. Le Gouvernement a en outre participé activement aux débats en séance publique sur les résolutions. L'inscription à l'ordre du jour du Sénat de ces résolutions s'est dans l'ensemble effectuée sans difficulté. Soucieux de respecter une compétence parlementaire qui relève du contrôle et non de l'activité législative, le Gouvernement n'a qu'exceptionnellement fait usage du droit d'amendement que lui reconnaît le règlement du Sénat, tant en séance publique qu'en commission.
Enfin, le ministre des affaires européennes, entendu régulièrement par la Délégation, a toujours accepté d'évoquer à la demande de la Délégation telle ou telle proposition d'acte communautaire posant des difficultés particulières. Cette disponibilité du ministre des affaires européennes s'est encore renforcée pendant les travaux de la Conférence intergouvernementale chargée de modifier le traité sur l'Union européenne. Pour la Délégation, cette Conférence a été l'occasion de plaider pour une reconnaissance dans le traité lui-même du droit des parlements nationaux de prendre position sur les propositions d'actes communautaires. Il s'agissait en particulier de résoudre le problème du délai utile laissé aux parlements nationaux pour se prononcer sur les propositions communautaires. Le ministre des affaires européennes a informé chaque mois la délégation de l'évolution des négociations au sein de la Conférence intergouvernementale et s'est fait l'écho, au sein de cette Conférence, des préoccupations des parlementaires en ce qui concerne l'implication des parlements nationaux dans l'élaboration de la législation communautaire.
L'article 88-4 a donc permis une meilleure prise de conscience par les parlementaires de l'étendue de la législation communautaire ; il a offert au Sénat la possibilité de prendre position sur les propositions les plus importantes après un débat approfondi et a conduit à une coopération sans précédent entre le Gouvernement et le Sénat en matière européenne. Un tel bilan est loin d'être négligeable. Il ne peut cependant masquer des difficultés sérieuses auxquelles n'ont été apportées que des réponses imparfaites.
Plusieurs difficultés sont venues limiter la portée du contrôle parlementaire sur les propositions communautaires. Les plus importantes sont externes aux assemblées, mais certaines sont cependant propres au Sénat.
Le premier alinéa de l'article 88-4 de la Constitution dispose que " le Gouvernement soumet à l'Assemblée Nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil des communautés, les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative ".
Pour déterminer si une proposition d'acte communautaire comporte des dispositions de nature législative, le Gouvernement a décidé de s'en remettre à l'avis du Conseil d'Etat. Compte tenu de la rédaction de l'article 88-4, de nombreux textes ont échappé au contrôle parlementaire, soit parce qu'ils ne constituaient pas des propositions d'actes communautaires stricto sensu, soit parce qu'ils ne contenaient pas de dispositions de nature législative.
· Un contrôle parlementaire tronqué
Le Conseil d'Etat a estimé qu'un certain nombre de textes n'étaient pas des " propositions d'actes communautaires ". Il s'agit en particulier de tous les documents consultatifs de la Commission européenne (livres verts, livres blancs, communications ...) qui ne sont pas des propositions normatives. L'exclusion de ces documents du champ d'application de l'article 88-4 a parfois gêné le Sénat dans l'exercice de sa fonction de contrôle. L'exemple du document " Agenda 2000 " permet d'illustrer la carence grave que représente l'absence de transmission des documents de consultation de la Commission européenne.
ou l'impossibilité par le Parlement de prendre position sur des orientations essentielles pour l'avenir de l'Union européenne.
En juillet 1997, la Commission européenne a présenté une communication intitulée Agenda 2000, contenant des orientations pour l'avenir de l'Union européenne. Ce document traite de questions aussi importantes que l'élargissement de l'Union, l'avenir des politiques communes et la révision des perspectives financières. Ces différents thèmes seront au centre des négociations européennes au cours des prochains mois, voire des prochaines années.
La Délégation du Sénat pour l'Union européenne a donc entrepris d'analyser de manière approfondie ce document. Elle a déjà adopté des rapports sur l'élargissement de l'Union européenne et la réforme des politiques structurelles. De son côté, la Commission des affaires économiques et du Plan a décidé la création en son sein d'une mission d'information sur la réforme de la politique agricole commune.
Cependant, le Sénat est dans l'incapacité de prendre position sur le document Agenda 2000 en adoptant une résolution, dans la mesure où celui-ci ne lui a pas été soumis au titre de l'article 88-4 de la Constitution.
Une telle situation est difficilement acceptable, Agenda 2000 étant le document le plus important présenté par la Commission européenne en 1997.
Un autre cas similaire s'est posé au cours des derniers mois. En mars 1997, M. Denis BADRÉ a présenté à la Délégation un rapport d'information (3(*)) sur le futur régime définitif de TVA, analysant et critiquant une proposition de la Communauté européenne formulée dans une communication (3(*)). M. BADRÉ n'a pu déposer une proposition de résolution sur cette communication, ce texte n'ayant pas été transmis au Sénat au titre de l'article 88-4. Appuyé par la Délégation, il a donc pris appui sur un autre texte plus spécifique, relatif à la TVA sur les services de télécommunications, pour déposer une proposition de résolution portant essentiellement sur le futur régime définitif de TVA.
Une telle situation n'est pas satisfaisante, dans la mesure où elle contraint les parlementaires à certaines " contorsions juridiques " pour exercer leur droit de dépôt de propositions de résolution.
Le Conseil d'Etat a également exclu du champ d'application de l'article 88-4 les projets d'accords interinstitutionnels. Il s'agit d'actes signés par le Conseil, la Commission et le Parlement européen, et définissant une ligne de conduite pour chacun d'entre eux. Ces accords se sont multipliés au cours des dernières années. Ils ont porté sur des matières aussi importantes que la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire ou la démocratie, la transparence et la subsidiarité. Aucun de ces textes n'a été soumis au Sénat au titre de l'article 88-4 de la Constitution. Dès 1994, le président de la Délégation, M. Jacques GENTON, s'élevait contre cette situation : " Ne doit-on pas juger singulier que l'on ait aussi délibérément écarté le Parlement français de débats sur des sujets l'intéressant aussi directement que `la mise en oeuvre de la subsidiarité' ! " (4(*)). Dans le cadre de la négociation du traité d'Amsterdam, signé le 18 juin 1997, le Conseil, la Commission et le Parlement, ont signé un nouvel accord interinstitutionnel relatif à des dispositions concernant le financement de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Cet accord définit la procédure budgétaire applicable aux dépenses opérationnelles en matière de PESC. Il prévoit en particulier que le Parlement européen et le Conseil doivent parvenir chaque année à un accord sur le montant des dépenses opérationnelles de la PESC à imputer au budget des Communautés et tend donc à accroître les pouvoirs du Parlement européen en ce domaine. On perçoit mal au nom de quoi un accord interinstitutionnel aussi important échapperait au contrôle du Parlement français. Le projet d'accord ne lui a pourtant pas été soumis.
L'interprétation restrictive de l'article 88-4 par le Conseil d'Etat et le Gouvernement ont conduit à exclure également de son champ d'application l'ensemble des propositions relevant du deuxième pilier (politique étrangère et de sécurité commune) et du troisième pilier (justice et affaires intérieures) de l'Union européenne. Le Conseil d'Etat a estimé à juste titre que ces propositions n'étaient pas à proprement parler des propositions d'actes communautaires. Toutefois, le Gouvernement, souverain en ce domaine, aurait pu interpréter souplement l'article 88-4, d'autant plus que les travaux préparatoires de la révision constitutionnelle de 1992 montrent que le Constituant n'entendait pas exclure ces propositions du champ d'application de l'article 88-4. L'intervention commune des présidents des deux assemblées n'a pas conduit le Gouvernement à modifier son attitude sur ce sujet. Le Gouvernement a fait valoir à l'époque qu'accepter que les propositions relatives au troisième pilier de l'Union européenne soient soumises au Parlement au titre de l'article 88-4 reviendrait à les considérer comme des propositions d'actes communautaires et qu'il serait dès lors difficile de refuser au Parlement européen un droit de regard étendu sur ces textes. Ainsi, le Parlement français s'est vu refuser le droit de prendre position sur les textes communautaires dans un domaine, la justice et les affaires intérieures, qui touche de très près nos concitoyens. Cette exclusion des actes du troisième pilier du champ d'application de l'article 88-4 est sans aucun doute la plus préjudiciable à l'exercice d'un véritable contrôle parlementaire en matière européenne.
L'application par le Conseil d'Etat du critère législatif a elle aussi limité le champ d'intervention du Parlement. Des propositions très importantes n'ont en effet pas été soumises au Sénat parce qu'elles ne contenaient pas de dispositions de nature législative. Ainsi, en matière agricole, le Conseil d'Etat s'est référé à des habilitations données par le Parlement au Gouvernement sous la IVème République pour estimer que les propositions relatives à la fixation des prix agricoles ne contenaient pas de dispositions de nature législative. L'un des actes majeurs de la vie communautaire échappe donc au contrôle du Parlement français.
De la même manière, le Sénat a été dans l'incapacité de se prononcer par une résolution sur la proposition de directive tendant à proroger le système de l'heure d'été pendant les années 1998 à 2001. Le Conseil d'Etat avait estimé que ce texte était de nature réglementaire, mais le Gouvernement aurait pu néanmoins le soumettre aux assemblées, compte tenu de l'importance de cette question et de l'intérêt qu'elle suscite dans l'opinion publique. Le Président du Sénat a donc demandé au Gouvernement de transmettre cette proposition de directive aux assemblées, mais le Gouvernement a répondu négativement à cette demande en faisant valoir que " cette matière, quelle que soit son importance politique, ne relève pas du domaine législatif, mais rentre dans le champ réglementaire si bien que le Gouvernement ne... paraît pas pouvoir constitutionnellement transmettre au Parlement... une telle proposition d'acte communautaire ".
Le Sénat avait pourtant adopté en 1990 une proposition de loi " tendant à rétablir un régime horaire conforme aux exigences de la situation géographique de notre pays " (5(*)). A cette époque, l'exception d'irrecevabilité tenant à l'éventuel caractère réglementaire du texte n'avait pas été soulevée. Il est singulier que les articles 34 et 37 de la Constitution définissant les domaines de la loi et du règlement soient appliqués plus strictement dans le cadre de l'article 88-4, qui constitue une procédure de contrôle, que dans le cadre du processus législatif.
En définitive, c'est un nombre impressionnant de textes très importants qui ont été exclus du champ d'application de l'article 88-4, privant le Parlement d'un droit de regard pourtant légitime sur une partie importante de l'activité de l'Union européenne.
· Quelques progrès
Progressivement, quelques progrès ont pu être accomplis en ce qui concerne le champ d'application de l'article 88-4.
Ainsi, le Gouvernement a accepté de soumettre au Parlement certaines propositions dont le Conseil d'Etat avait estimé qu'elles ne comportaient pas de dispositions de nature législative. Il s'agit notamment de textes agricoles, en particulier la proposition relative à l'organisation commune des marchés des fruits et légumes et la proposition relative à l'organisation du marché viti-vinicole. Ce geste du Gouvernement ne peut qu'être salué, mais rend d'autant plus difficile à comprendre son refus, année après année, de transmettre les propositions relatives à la fixation des prix agricoles.
En ce qui concerne les projets d'actes relevant des deuxième et troisième piliers de l'Union européenne, le Premier ministre a accepté en juillet 1995 de les transmettre au Parlement, mais sans qu'il soit possible à l'Assemblée nationale et au Sénat d'adopter des résolutions sur ces textes. Au cours de la révision constitutionnelle de 1995, relative à l'élargissement du champ du référendum et à la mise en oeuvre d'une session parlementaire unique, M. Robert PANDRAUD déposa à l'Assemblée nationale un amendement tendant à modifier l'article 88-4 afin d'inclure dans son champ d'application les projets d'actes relevant des deuxième et troisième piliers ainsi que les projets d'accords interinstitutionnels. Cet amendement, repoussé par le Gouvernement, fut adopté par l'Assemblée nationale puis retiré du texte lors d'une seconde délibération. Les textes relevant des deuxième et troisième piliers ne sont donc soumis aux assemblées que pour information.
· La nécessité d'aller plus loin
Il est désormais nécessaire d'offrir au Parlement les moyens d'un contrôle de l'ensemble de l'activité du Gouvernement en tant que législateur de l'Union européenne. Il serait logique que le Parlement puisse adopter des résolutions sur les documents suivants :
- les documents préparatoires de la Commission européenne, dans la mesure où ceux-ci précèdent des propositions normatives ; le Parlement français pourrait ainsi prendre position très en amont du processus communautaire de décision ;
- les projets d'accords interinstitutionnels ;
- les propositions relatives à la fixation des prix agricoles ;
- les projets d'actes relevant des deuxième et troisième piliers de l'Union européenne.
Par ailleurs, il conviendrait de réfléchir à la possibilité pour le Parlement de se voir transmettre tout texte communautaire sur lequel il souhaite intervenir, même lorsque celui-ci ne comporte pas de dispositions de nature législative. Le Constituant a introduit le critère législatif dans l'article 88-4 pour éviter que le Parlement soit submergé de textes sans intérêt. Cependant, l'article 88-4 entrant dans la fonction de contrôle du Parlement et non dans sa fonction législative, n'y aurait-il pas une certaine logique à ce que les assemblées puissent adopter des résolutions - lesquelles n'ont aucun caractère contraignant- sur les textes de leur choix ?
· Un contrôle impossible
Le second problème grave qui a handicapé la mise en oeuvre de l'article 88-4 est celui des délais de transmission aux assemblées des propositions d'actes communautaires. Les propositions, une fois transmises au Conseil, sont adressées à la représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne qui les fait parvenir au Gouvernement. A ce stade, le Conseil d'Etat est saisi pour isoler parmi les propositions d'actes communautaires celles qui comportent des dispositions de nature législative. Il dispose en principe de quinze jours pour se prononcer. Les ministres concernés par une proposition sont également incités à formuler leurs observations.
L'ensemble de ces opérations a eu pour conséquence qu'un délai rarement inférieur à un mois était nécessaire pour qu'une proposition d'acte communautaire parvienne aux assemblées après son adoption par la Commission européenne.
Or, le processus communautaire de décision ne prend aucunement en compte ce délai. Certains textes, qui ne nécessitent par l'intervention du Parlement européen, peuvent être adoptés quelques jours seulement après leur présentation par la Commission. En outre, le processus de décision connaît parfois des accélérations brutales. Les fins de présidence de l'Union européenne sont souvent marquées par l'adoption en hâte d'un nombre important de textes.
Dans ces conditions, lors de l'entrée en vigueur de l'article 88-4, bon nombre de textes arrivaient sur le bureau des assemblées alors qu'ils étaient déjà adoptés ou en passe de l'être. Il était donc tout à fait impossible au Sénat d'envisager une intervention sur ces textes.
· Des progrès appréciables
Progressivement, la coopération entre le Gouvernement et le Parlement a permis des progrès sensibles sur cette question. Ainsi, les délais de transmission ont pu être réduits. Le Conseil d'Etat a mis en place une procédure lui permettant de se prononcer très rapidement sur les textes les plus urgents. Certains documents, qui font l'objet d'une proposition chaque année, comme l'avant-projet de budget, ne lui sont en outre plus transmis, l'avis donné au cours de la première année d'application de l'article 88-4 demeurant valable.
Surtout, en juillet 1994, le Premier ministre a accepté de donner un délai minimum aux assemblées pour manifester leur intention d'intervenir sur une proposition d'acte communautaire. Les assemblées disposent donc désormais d'un mois, à compter du dépôt d'une proposition d'acte communautaire, pour manifester, par le dépôt d'une proposition de résolution, leur volonté de prendre position sur ce texte. Les délégations pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale et du Sénat, qui procèdent à une instruction systématique des propositions d'actes communautaires, sont naturellement devenues les interlocuteurs privilégiés du Gouvernement dans la mise en oeuvre de cette procédure, sans que le droit de chaque député et de chaque sénateur de déposer une proposition de résolution soit remis en cause.
Pendant le mois accordé aux assemblées pour manifester leur intention d'intervenir sur une proposition communautaire, le Gouvernement s'engage à invoquer la réserve d'examen parlementaire au sein du Conseil de l'Union européenne pour empêcher l'adoption du texte concerné. De même, lorsque le Sénat ou l'Assemblée Nationale manifeste son intention d'intervenir, le Gouvernement s'engage à continuer à invoquer la réserve parlementaire pour permettre de conduire à son terme la procédure d'adoption d'une résolution.
Ces engagements du Gouvernement ont considérablement amélioré le fonctionnement de l'article 88-4. Aucun texte ne parvient plus au Sénat alors qu'il est déjà adopté par les institutions communautaires.
· Le chemin qui reste à parcourir
Les progrès accomplis en matière de délais ont trouvé leur limite dans la nécessité dans laquelle s'est fréquemment trouvé le Gouvernement de demander aux délégations de prendre position en urgence sur des propositions d'actes communautaires. Dans de nombreux cas, la rapidité du processus communautaire de décision s'explique par l'attitude de la Commission européenne. En matière commerciale, celle-ci attend parfois le dernier moment pour formuler des propositions de renouvellement ou de prorogation d'accords, de sorte que le Conseil de l'Union européenne est contraint d'adopter ces textes dans la précipitation. Le Gouvernement français n'a guère de prise sur ce type de situations et se voit donc contraint de demander aux assemblées de prendre position, parfois en quelques jours seulement, sur certains textes.
C'est pourquoi la délégation du Sénat pour l'Union européenne a plaidé pour qu'un délai minimal d'examen des propositions communautaires par les Parlements nationaux soit inscrit dans le traité sur l'Union européenne lui-même. Il apparaît en effet indispensable que ce délai s'impose aux institutions communautaires -en particulier à la Commission européenne- et non seulement au Gouvernement français qui n'est juridiquement pas toujours à même d'empêcher, à lui seul, l'adoption de certains textes. Nous verrons que la demande de la délégation n'a été que partiellement prise en considération par la Conférence intergouvernementale qui s'est terminée à Amsterdam le 18 juin dernier.
Si la question des délais et celle du champ d'application de l'article 88-4 ont incontestablement été les éléments les plus perturbateurs dans la mise en oeuvre de l'article 88-4, il n'en reste pas moins que certaines difficultés propres à la procédure prévue par le règlement du Sénat sont également apparues.
Pour espérer voir ses résolutions prises en considération par le Gouvernement français dans les négociations au sein du Conseil sur les propositions d'actes communautaires, le Sénat doit intervenir le plus en amont possible du processus de décision. Or, la procédure d'adoption des résolutions prévue par le règlement du Sénat est relativement longue et complexe, ce qui retarde d'autant l'adoption de la résolution.
Tout d'abord, l'article 73 bis du Règlement du Sénat prévoit un double examen des propositions de résolution par la commission compétente au cours des deux réunions successives. La commission examine d'abord le rapport présenté par l'un de ses membres et adopte une proposition de résolution. Elle fixe ensuite un délai pour le dépôt des amendements ; ce délai est en général d'environ une semaine. Au cours d'une seconde réunion, la commission examine les amendements et adopte une résolution. Au contraire, à l'Assemblée nationale, le rapport et les amendements sont examinés au cours d'une même réunion, ce qui permet un gain de temps appréciable.
Les résolutions ayant pour objet de contrôler l'action du Gouvernement, et non de faire du Parlement français le législateur communautaire, ne peut-on penser qu'une seule réunion de la commission compétente pourrait suffire, lorsque la résolution a vocation à être examinée en séance publique ? Chaque résolution donnerait ainsi lieu à deux lectures et non trois. Dans certains cas, ces deux lectures se dérouleraient en Commission, dans d'autres cas une lecture aurait lieu en commission, l'autre en séance publique.
Par ailleurs, dans la procédure mise en place par le Sénat, une résolution adoptée par une commission permanente peut ne devenir définitive qu'après un délai assez long. En effet, le Président du Sénat, le président d'un groupe, le président de la commission compétente ou d'une commission saisie pour avis, le président de la délégation pour l'Union européenne ou le Gouvernement ont un délai de dix jours pour demander qu'une résolution soit examinée par le Sénat. A défaut d'une telle demande, la résolution devient résolution du Sénat. En revanche, si une demande d'examen par le Sénat est formulée, la résolution ne devient résolution du Sénat que si, dans les vingt jours francs qui suivent cette demande, la Conférence des présidents ne propose pas ou le Sénat ne décide pas son inscription à l'ordre du jour. Ainsi, il peut s'écouler un mois entre le moment où une résolution est adoptée par la commission compétente et le moment où elle devient résolution du Sénat. De tels délais ne permettent guère au Sénat de réagir avec la célérité souhaitable face à certaines propositions d'actes communautaires.
Une autre difficulté vient entraver le fonctionnement harmonieux de l'article 88-4 au Sénat. L'article 151-2 du Règlement de l'Assemblée nationale dispose que " lorsque le Gouvernement ou le Président d'un Groupe le demande ou lorsqu'il s'agit d'une proposition de résolution déposée par le rapporteur de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, la Commission saisie au fond doit déposer son rapport dans le délai d'un mois suivant cette demande ou la distribution de la proposition de résolution ". Au Sénat, aucune disposition de ce type n'a été inscrite dans le Règlement, de sorte que certaines propositions de résolution ne sont instruites que plusieurs mois après leur dépôt, alors que le processus communautaire de décision a considérablement progressé. Ces retards limitent naturellement la portée que peuvent avoir les résolutions du Sénat. En outre, quelques propositions de résolution n'ont jamais été instruites. Or, depuis 1994, le Gouvernement s'engage à maintenir une réserve d'examen parlementaire au sein du Conseil de l'Union européenne sur les textes qui ont fait l'objet d'une proposition de résolution au sein de l'une ou l'autre des assemblées jusqu'à ce que la procédure d'adoption des résolutions soit achevée. L'article 88-4 ne risque-t-il pas de perdre sa crédibilité si certaines propositions de résolution demeurent lettre morte, alors même que le Gouvernement attend la prise de position du Sénat ?
Un certain nombre de difficultés ont donc jusqu'à présent limité la portée du contrôle parlementaire institué par l'article 88-4. Toutefois, la signature récente du traité d'Amsterdam offre une occasion sans précédent de corriger les insuffisances de la procédure mise en place il y a maintenant plus de quatre ans.
Les difficultés d'application de l'article 88-4 de la Constitution apparues pendant les premières années de sa mise en oeuvre justifient une modification de cette disposition constitutionnelle. La signature récente du traité d'Amsterdam, qui évoque dans un protocole annexé la nécessité de mieux associer les Parlements nationaux aux activités de l'Union, ainsi que l'obligation de réviser notre Constitution avant la ratification du traité rendent une telle modification de l'article 88-4 particulièrement opportune.
Pendant le déroulement de la Conférence intergouvernementale, la France a beaucoup oeuvré pour que les Parlements nationaux fassent l'objet d'une reconnaissance dans le texte du nouveau traité. Dans le traité de Maastricht, deux déclarations évoquaient, d'une part, la nécessité d'encourager une plus grande participation des Parlements nationaux aux activités de l'Union européenne (déclaration n° 13), d'autre part, l'intérêt de la réunion du Parlement européen et des Parlements nationaux en formation de conférence des Parlements (déclaration n° 14).
Depuis le début des travaux de la Conférence intergouvernementale qui a conduit au traité d'Amsterdam, les délégations du Sénat et de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne ont plaidé pour que le rôle des Parlements nationaux soit évoqué dans le traité lui-même, notamment en ce qui concerne la mise en oeuvre d'un délai minimum pour l'examen des propositions communautaires. La mise en oeuvre de l'article 88-4 a été fortement perturbée, comme nous l'avons vu, par l'absence de délai utile laissé aux assemblées pour se prononcer sur certains textes communautaires. Le Gouvernement français a décidé de laisser un délai d'un mois aux assemblées pour déterminer leur attitude mais, dans bien des cas, le Gouvernement est contraint de demander aux assemblées de se prononcer en urgence, par exemple lorsqu'une proposition relative à un accord commercial, présentée tardivement par la Commission européenne, doit entrer en vigueur dans les plus brefs délais. Comme le notait notre ancien collègue Yves GUENA dès 1995, dans un rapport sur " La réforme de 1996 des institutions de l'Union européenne ", " (...) le respect de cette exigence démocratique minimale d'un `temps utile' pour que chaque Parlement national puisse prendre position doit s'imposer non seulement aux Gouvernements des Etats membres, mais aussi à la Commission. Et, pour s'imposer à la Commission, elle doit être incluse dans le dispositif même du traité " (6(*)).
Le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, contient un protocole " sur le rôle des Parlements nationaux dans l'Union européenne ". Une partie de ce protocole est relative à la COSAC (Conférence des Organes Spécialisés dans les Affaires Communautaires) et n'intéresse pas directement le contrôle exercé par chaque Parlement sur son Gouvernement. Une partie est en revanche consacrée à l'information des Parlements nationaux et constitue clairement une invitation à une meilleure association des Parlements nationaux aux activités de l'Union européenne.
Extrait du protocole sur le rôle des Parlements
nationaux dans l'Union européenne
RAPPELANT que le contrôle exercé par les différents Parlements nationaux sur leur propre gouvernement pour ce qui touche aux activités de l'Union relève de l'organisation et de la pratique constitutionnelles propres à chaque Etat membre,
DESIREUSES, cependant, d'encourager une participation accrue des Parlements nationaux aux activités de l'Union européenne et de renforcer leur capacité à exprimer leur point de vue sur les questions qui peuvent présenter pour eux un intérêt particulier,
ONT ADOPTE les dispositions ci-après, qui sont annexées au traité sur l'Union européenne et aux traités instituant les Communautés européennes.
I. INFORMATIONS DESTINEES AUX PARLEMENTS NATIONAUX DES ETATS MEMBRES
1. Tous les documents de consultation de la Commission (livres verts, livres blancs et communications) sont transmis rapidement aux Parlements nationaux des Etats membres.
2. Les propositions législatives de la Commission, définies par le Conseil conformément à l'article 151, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté européenne, sont communiquées suffisamment à temps pour que le Gouvernement de chaque Etat membre puisse veiller à ce que le Parlement national de son pays les reçoive comme il convient.
Le texte du protocole, tout en rappelant que le contrôle exercé par les Parlements sur leur gouvernement relève de l'organisation et de la pratique constitutionnelle propres à chaque Etat membre, apporte des innovations intéressantes pour le contrôle parlementaire français. Il prévoit en particulier la transmission rapide aux Parlements nationaux des documents de consultation de la Commission tels que les livres verts, les livres blancs et les communications.
Il dispose par ailleurs qu'un délai de six semaines doit en principe s'écouler entre le moment de la mise à disposition du Parlement européen et du Conseil d'une proposition d'acte communautaire ou d'une proposition relevant du troisième pilier de l'Union et la date à laquelle cette proposition est inscrite à l'ordre du jour du Conseil en vue d'une décision.
Le protocole annexé au traité d'Amsterdam tend donc à résoudre la question du délai utile laissé au Parlement pour prendre position sur une proposition communautaire, qui a handicapé la mise en oeuvre de l'article 88-4 pendant ses premières années d'application. La mention de la transmission aux Parlements nationaux des documents de consultation de la Commission européenne vient par ailleurs renforcer les arguments que j'ai développés en faveur d'une extension du champ d'application de l'article 88-4 de la Constitution.
Dans sa décision du 31 décembre 1997, le Conseil constitutionnel a indiqué que " l'autorisation de ratifier, en vertu d'une loi, le traité d'Amsterdam, ne peut intervenir qu'après révision de la Constitution ". Le Conseil a en effet estimé que certaines dispositions du nouveau traité, relatives à la liberté de circulation des personnes, à l'asile et à l'immigration pouvaient conduire à ce que se trouvent affectées les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale. Une révision de la Constitution précédera donc nécessairement la ratification du traité d'Amsterdam.
En 1992, l'Assemblée nationale et le Sénat avaient saisi l'opportunité de la révision constitutionnelle nécessaire à la ratification du traité de Maastricht pour introduire dans la Constitution l'article 88-4, permettant au Parlement d'adopter des résolutions sur les propositions d'actes communautaires. La révision constitutionnelle nécessaire à la ratification du traité d'Amsterdam paraît être une occasion particulièrement opportune d'améliorer le contrôle que le Parlement exerce sur le Gouvernement dans son activité de conduite de la politique européenne de la France.
En 1995, le Président de la Délégation du Sénat pour l'Union européenne, M. Jacques GENTON, avait déposé une proposition de loi constitutionnelle tendant à élargir le champ d'application de l'article 88-4 de la Constitution, mais cette proposition n'a pas abouti. Comme nous l'avons souligné précédemment, en juillet de la même année, M. Robert PANDRAUD, alors Président de la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne avait, lors de la discussion du projet de loi constitutionnelle relatif à l'extension du champ d'application du référendum et à la mise en oeuvre d'une session parlementaire unique, déposé un amendement tendant à élargir le champ d'application de l'article 88-4. Cet amendement, adopté par l'Assemblée nationale, avait ensuite disparu du texte à l'occasion d'une seconde délibération. Le Gouvernement avait en effet estimé que cet amendement était sans rapport avec l'objet du projet de loi constitutionnelle.
Il semble bien que la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité d'Amsterdam soit la meilleure occasion offerte au Parlement français d'affirmer sa volonté d'exercer efficacement un droit de regard sur la politique européenne conduite par le Gouvernement.
Une révision éventuelle de l'article 88-4 devrait essentiellement porter sur le champ d'application de ce dernier. Nous avons vu précédemment qu'un grand nombre de textes communautaires échappent au contrôle du Parlement français, compte tenu de la rédaction de l'article 88-4 de la Constitution et de l'interprétation qu'en ont fait le Gouvernement et le Conseil d'Etat.
Afin que le contrôle du Parlement français s'exerce sur la politique conduite par le Gouvernement en matière européenne, il conviendrait que l'article 88-4 permette au Parlement français de se prononcer sur :
- les propositions d'actes relevant des deuxième et troisième piliers de l'Union européenne et comportant des dispositions de nature législative ; la ratification du traité d'Amsterdam permettra automatiquement au Parlement français de se prononcer sur certaines matières qui lui échappaient jusqu'à présent, compte tenu du transfert de certaines matières du troisième pilier de l'Union dans le premier pilier (libre circulation des personnes, asile, immigration). Toutefois, le Parlement devrait également pouvoir prendre position sur les matières restant dans le troisième pilier, telles que la lutte contre le racisme et la xénophobie, le terrorisme, le trafic de drogue. Les textes qui seront proposés dans ces matières comporteront probablement très souvent des dispositions de nature législative ;
- les projets d'accords interinstitutionnels ; cela permettrait au Parlement français de connaître de textes négociés entre le Conseil de l'Union européenne, la Commission européenne et le Parlement européen tels que l'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire ou l'accord interinstitutionnel sur la procédure budgétaire applicable aux dépenses opérationnelles en matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ; ces textes revêtent une grande importance, dans la mesure où ils peuvent conduire à modifier l'équilibre institutionnel défini par les traités ;
- les documents de consultation de la Commission européenne ; ces documents peu nombreux visent à susciter le débat le plus large avant qu'une proposition normative soit formulée. Parmi les documents récents entrant dans cette catégorie, on peut citer Agenda 2000, précédemment évoqué, ou la communication de la Commission européenne sur " Un système commun de TVA ". Il est souhaitable que les assemblées puissent prendre position le plus en amont possible pour avoir une chance d'être entendues. L'adoption de résolutions au titre de l'article 88-4 n'entrant pas dans la fonction législative du Parlement, il ne paraît pas anormal qu'elle puisse intervenir à propos de documents non normatifs qui constituent en fait la première étape de l'élaboration de directives communautaires.
Par ailleurs, nous avons vu que la transmission au Sénat et à l'Assemblée nationale des seules propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative avait conduit à de fâcheuses conséquences, les assemblées ne pouvant prendre position sur certains textes très importants, tels que les propositions de prix agricoles, dans la mesure où de tels textes relèveraient en droit français du pouvoir réglementaire. Dans ces conditions, l'article 88-4 nouveau pourrait permettre au Gouvernement de transmettre aux assemblées des textes ne contenant pas de dispositions de nature législative, mais dont l'importance est susceptible de justifier une prise de position de l'Assemblée nationale ou du Sénat.
D'aucuns ont évoqué l'idée d'inscrire dans la Constitution la nécessité d'un délai minimum laissé aux Assemblées pour déterminer leur attitude sur les propositions qui leur sont transmises. Comme nous l'avons vu précédemment, le Gouvernement, depuis la circulaire du Premier ministre en date du 19 juillet 1984, accepte d'ores et déjà de laisser un mois aux Assemblées pour déterminer leur attitude sur une proposition d'acte communautaire. Pendant cette période, le Gouvernement s'engage à invoquer au sein du Conseil de l'Union européenne une réserve d'examen parlementaire si la proposition en cause est inscrite à l'ordre du jour en vue d'une décision. Si l'une des assemblées manifeste son intention d'intervenir sur un texte par le dépôt d'une proposition de résolution, le Gouvernement invoque alors la réserve d'examen parlementaire jusqu'à ce que l'Assemblée concernée ait achevé la procédure d'adoption de la résolution.
Il semble que l'inscription d'un délai minimal dans le texte de la Constitution présente plus d'inconvénients que d'avantages. En effet, une certaine souplesse demeure nécessaire dans la mise en oeuvre du délai minimum, dans la mesure où certaines situations d'urgence justifient que le Gouvernement demande aux assemblées de se prononcer en urgence sur certaines propositions. Par ailleurs, comme nous l'avons vu, le protocole relatif aux Parlements nationaux annexé au traité d'Amsterdam prévoit désormais un délai de six semaines entre la transmission par la Commission européenne d'une proposition au Conseil de l'Union européenne et l'inscription à l'ordre du jour du Conseil de cette proposition en vue d'une décision. De ce fait, les propositions d'actes de l'Union européenne ne devraient plus, sauf exception, être examinées dans des conditions de précipitation rendant impossible l'exercice par le Parlement français de ses prérogatives constitutionnelles. C'est pourquoi votre rapporteur n'a pas estimé nécessaire l'inscription dans la Constitution d'un délai minimum pour l'examen des propositions d'actes de l'Union européenne.
Indépendamment de la modification souhaitable de l'article 88-4 de la Constitution, il paraît aujourd'hui utile d'adapter les dispositions du règlement du Sénat relatives à l'adoption des résolutions (art. 73 bis du Règlement) pour tenir compte des enseignements apportés par cinq années de fonctionnement de cette procédure. Nous avons vu que la procédure d'adoption des résolutions au Sénat nécessitait, dans certains cas, des délais incompatibles avec le système communautaire de décision. L'article 88-4 entrant dans la fonction de contrôle du Parlement et non dans sa fonction législative, la procédure d'adoption des résolutions pourrait être allégée afin de la rendre plus efficace.
Compte tenu des observations formulées dans la première partie du présent rapport, les modifications suivantes pourraient être apportées à la procédure d'examen et d'adoption des résolutions au Sénat :
- la seconde réunion de la commission permanente consacrée à l'examen des amendements pourrait être utilement supprimée, lorsque la commission souhaite que la résolution en cause soit examinée en séance publique ; ainsi, une proposition ferait toujours l'objet des deux examens ; dans certains cas, ces deux examens auraient lieu en commission ; dans d'autres cas, un examen aurait lieu en commission, l'autre en séance publique ;
- les délais permettant à une résolution adoptée par une commission permanente de devenir résolution du Sénat devraient être raccourcis ;
- enfin, la commission permanente compétente devrait avoir la faculté, selon des modalités à déterminer, de demander à la Délégation pour l'Union européenne d'instruire une proposition de résolution, lorsque l'ampleur du travail législatif ne lui permet pas d'examiner dans de brefs délais cette proposition.
L'adoption de ces propositions pourrait permettre au Sénat de conduire plus rapidement la procédure d'adoption des résolutions. Elle éviterait en outre que certaines propositions de résolution ne fassent l'objet d'aucune instruction.
Réunion du 3 février 1998
Je remercie le rapporteur d'avoir abordé avec clarté les différents aspects de l'amélioration possible du contrôle parlementaire fondé sur l'article 88-4. La révision de la procédure suivie au Sénat me paraît un élément essentiel : si nous ne parvenons pas à examiner plus rapidement, plus efficacement, les propositions d'actes communautaires les plus importantes, celles qui font l'objet d'une proposition de résolution, alors nous ne pourrons faire face à un élargissement du champ d'application de l'article 88-4.
J'ai particulièrement à l'esprit le cas de la proposition de résolution sur le pacte de stabilité budgétaire. C'était le texte le plus important qui nous ait été soumis dans le cadre de l'article 88-4, et la commission des Finances avait la possibilité d'adopter une résolution en temps utile ; mais, finalement, ni la commission, ni a fortiori le Sénat ne se sont prononcés, alors que l'article 88-4 avait été précisément été introduit pour permettre une expression parlementaire sur ce type de texte. J'espère que les pesanteurs et les susceptibilités internes au Sénat n'empêcheront pas le contrôle parlementaire de s'affirmer.
Je partage votre sentiment. Je voudrais à cet égard que les propositions avancées par le rapport soient bien interprétées. La création des délégations, à l'Assemblée nationale comme au Sénat, a suscité des réserves. Certains craignaient qu'elles ne deviennent une " septième commission " empiétant sur les compétences des commissions permanentes. Celles-ci ont donc voulu affirmer que l'aspect européen de leurs domaines respectifs entrait bien dans leurs compétences ; mais, en pratique, elle n'ont pas toujours pu dégager le temps nécessaire pour examiner au moment opportun les textes communautaires. Je ne suis pas pour autant favorable à la création d'une septième commission permanente. Le système actuel me paraît viable, à la condition qu'on parvienne à le faire fonctionner plus rapidement : c'est le but de la réforme du Règlement que je suggère.
J'approuve les remarques de Michel Caldaguès. Je voudrais indiquer que, pour ma part, je ne serais pas choqué par la création d'une commission des Affaires européennes, mais je n'ai guère d'espoir à ce sujet.
Puisque la question essentielle est de statuer en temps utile, peut-être serait-il bon de fixer un délai pour l'examen des propositions de résolution par la commission compétente, comme c'est le cas à l'Assemblée nationale. A l'expiration de ce délai, la délégation pourrait être saisie : elle aurait un rôle subsidiaire.
Je m'interroge sur l'élargissement du champ d'application de l'article 88-4. J'approuve certes l'idée d'une extension aux deuxième et troisième piliers. Mais je crois qu'il faut s'en tenir clairement aux textes ayant un caractère législatif. Nous devons respecter la distinction constitutionnelle entre les domaines respectifs de la loi et du règlement.
M. Jacques Genton :
J'attire votre attention sur le fait que l'article 88-4 ne concerne pas le Parlement dans son rôle législatif, mais dans sa fonction de contrôle, où la distinction de la loi et du règlement n'a pas la même pertinence.
Je crois néanmoins que le Parlement ne doit être saisi que de textes ayant un caractère normatif. Est-il souhaitable que de simples documents préparatoires -les " documents de consultation " de la Commission européenne ont été évoqués- soient soumis aux assemblées ? Par ailleurs, la communication de documents préparatoires peut poser problème : nous en avons l'expérience sur le plan national.
Les " documents de consultation " que j'ai évoqués ne sont pas des documents préparatoires internes à la Commission européenne. Il s'agit des " livres verts " ou des " livres blancs " présentés par la Commission européenne et soumis par elle au Conseil pour un débat d'orientation. Ces textes sont d'ailleures d'ores et déjà communiqués aux assemblées, mais ils ne leur sont pas soumis au sens de l'article 88-4 ; il ne peut donc y avoir actuellement de vote d'une résolution à leur sujet.
A mes yeux, tout ce qui peut renforcer le caractère démocratique de la construction européenne est bienvenu. Dans nombre de pays membres, le Parlement exerce un contrôle étroit sur la politique européenne du Gouvernement. Ce type de contrôle, qui s'exerce en amont de la décision, n'était pas dans la tradition française. La création des délégations européennes à l'Assemblée nationale et au Sénat a été un premier pas vers ce contrôle en amont ; l'adoption de l'article 88-4 a été un pas supplémentaire. Je crois que le rapporteur a raison de nous proposer de poursuivre dans cette direction. Comme nous n'avons pas pu obtenir le Sénat européen qui aurait permis aux Parlements nationaux de s'exprimer collectivement, le seul moyen dont nous disposons pour réintroduire les Parlements nationaux dans le système communautaire et pour contribuer à la démocratisation de l'Union européenne, c'est de développer le contrôle que nous pouvons exercer en amont au niveau national.
Pour bien mettre en oeuvre ce contrôle, une bonne articulation entre la délégation et les commissions permanentes me paraît indispensable. Il y a effectivement des pesanteurs à vaincre dans ce domaine, car les commissions ont parfois tendance à appréhender les questions européennes à travers un prisme national. Or, par exemple, la hiérarchie des normes qui existe à l'échelon national n'est pas transposable à l'échelon européen ; de même, les contraintes de calendrier ne se présentent pas de la même manière.
L'essentiel est de favoriser une évolution des esprits en vue d'une meilleure adaptation du Sénat à la spécificité des questions européennes. J'approuve donc le rapporteur de ne pas proposer de modification concernant les compétences des commissions. Notre but doit être de mieux faire fonctionner une procédure qui a déjà produit des résultats positifs, non de la bouleverser. J'observe d'ailleurs que les gouvernements successifs ont, jusqu'à présent, joué le jeu.
Je voudrais à mon tour m'interroger sur l'extension du champ d'application de l'article 88-4. Il ne faudrait pas que le Parlement soit submergé par un trop grand nombre de textes.
J'avoue m'être reconnu dans le rapport. J'ai personnellement vécu, en tant que rapporteur soit de la délégation, soit de la commission des Finances, les problèmes signalés par le rapporteur et auxquels il se propose de porter remède. Par exemple, pour pouvoir prendre position sur un " document de consultation " de la Commission européenne -il s'agissait d'un texte d'orientation pour une réforme fondamentale de la TVA- j'ai dû m'appuyer sur un texte de portée assez réduite, qui concernait un aspect très particulier du problème mais qui, quant à lui, relevait de l'article 88-4. Je crois donc souhaitable que nous puissions nous exprimer sur ces " documents de consultation " qui, malgré leur nom, sont en fait des textes d'orientation assez peu nombreux, mais importants. C'est bien ainsi que nous pourrons intervenir utilement en amont de la décision.
Je tire de mon expérience de rapporteur que, pour que la procédure de l'article 88-4 fonctionne bien, il faut tout d'abord un vrai sujet et la volonté politique de l'aborder. Par exemple, le pacte de stabilité était un vrai sujet, mais on peut se demander si la volonté politique de l'aborder était largement partagée. Je crois ensuite qu'une bonne coordination entre la délégation et la commission compétente est extrêmement utile ; à cet égard, je crois qu'il est préférable que ce soit, dans la mesure du possible, un même rapporteur qui assure l'ensemble de la procédure d'examen, même si cette formule est peu conforme aux usages.
Pour mieux associer la délégation et les commissions, je me demande d'ailleurs s'il ne serait pas souhaitable de faire désigner les membres de la délégation par les différentes commissions, de manière à en faire les représentants de celles-ci.
M. Jean-Paul Emorine :
Mon expérience de la délégation est courte, mais j'ai le sentiment que celle-ci est complémentaire des commissions ; elle a une vocation transversale et, me semble-t-il, remplit bien ce rôle. Je ne suis donc pas favorable à la transformation de la délégation en une septième commission ; le rapport ne le propose d'ailleurs pas.
Il me paraît important que la commission compétente, voire le Sénat, puisse se prononcer sur des " documents de consultation " importants de la Commission européenne comme " Agenda 2000 ". La commission des Affaires économiques a d'ailleurs créé en son sein une mission d'information sur la réforme de la politique agricole commune prévue dans " Agenda 2000 ". C'est en effet en amont qu'il faut agir pour essayer d'influencer les décisions européennes en contrôlant l'action du Gouvernement. Je précise que je serai heureux, en tant que co-rapporteur de la mission d'information, de présenter, le moment venu, ses conclusions à la délégation. Encore une fois, je vois les relations entre commissions et délégation en termes de complémentarité et non de concurrence.
Après d'autres intervenants, je voudrais souligner qu'il y a peut-être un risque à proposer un élargissement trop important du champ d'application de l'article 88-4. Faut-il par exemple y inclure les projets d'accords interinstitutionnels ? Le Gouvernement pourrait considérer que ses prérogatives en matière de politique étrangère sont remises en cause. Le Parlement européen pourrait également prendre ombrage d'un examen de ce type de texte par un Parlement national.
Pour ma part, il me paraît avant tout nécessaire d'étendre le champ d'application de l'article 88-4 aux deuxième et troisième piliers de l'Union. Je ne crois pas judicieux d'y inclure en outre les projets d'accords interinstitutionnels et les " documents de consultation " : il suffirait, me semble-t-il, de préciser que le Gouvernement peut soumettre de tels textes au Parlement.
Ainsi, le Gouvernement serait tenu de soumettre au Parlement les propositions d'actes de caractère législatif, qu'elles relèvent de la Communauté européenne, c'est-à-dire du premier pilier, ou de l'Union européenne, c'est-à-dire des deuxième et troisième piliers ; pour les autres textes en revanche, c'est-à-dire les propositions n'ayant pas le caractère législatif, le Gouvernement aurait la faculté, mais non l'obligation, de les soumettre aux assemblées.
Enfin, pour ce qui est des rapports entre la délégation et les commissions, je crois qu'il faut s'efforcer de préserver approximativement l'équilibre actuel. La délégation ne doit pas être un filtre systématique qui empêcherait les commissions de se saisir directement d'un thème européen ; en même temps, il convient d'éviter une marginalisation de la délégation, qui doit garder dans la plupart des cas son rôle d'impulsion, qui découle de son examen systématique des textes communautaires.
Je voudrais à nouveau souligner les inconvénients qu'il y aurait à vouloir à tout prix appliquer notre propre hiérarchie des normes aux activités de l'Union européenne, qui sont organisées selon un schéma différent. Ainsi, le Parlement européen est souvent amené à se prononcer sur des matières qui, en France, relèveraient du décret et quelquefois même de l'arrêté préfectoral, et sa tendance est d'essayer d'étendre sans cesse ses compétences ; le traité d'Amsterdam lui a d'ailleurs donné, dans ce sens, des satisfactions importantes. Si nous continuons à nous appliquer trop strictement à nous-mêmes un critère de compétence fondé sur la définition française du domaine de la loi, nous continuerons aussi à nous interdire de nous prononcer sur certains des textes européens les plus importants, textes sur lesquels le Parlement européen, quant à lui, n'hésite pas à se prononcer. Nous ne pourrons donc pas jouer pleinement notre rôle dans la démocratisation du fonctionnement de l'Union.
Je voudrais ajouter que la procédure de l'article 88-4 permet seulement aux deux assemblées d'indiquer au Gouvernement ce qui leur paraît souhaitable. Le Gouvernement n'est pas lié par les résolutions adoptées et son autorité n'a nullement été altérée, jusqu'à présent, par cette procédure. Le rapport ne propose aucun changement de cet équilibre. Il s'agit avant tout de mieux adapter notre dispositif aux réalités européennes. L'action européenne dans le domaine de la justice et des affaires intérieures prend de plus en plus d'importance. Les accords interinstitutionnels ont une incidence sur l'application des traités. Quant aux " documents de consultation " de la Commission européenne, le traité d'Amsterdam lui-même prévoit leur communication aux Parlements nationaux, ce qui suggère que nous serions tout à fait dans notre rôle en nous exprimant à leur sujet.
J'appuie les orientations du rapporteur, qui me paraissent situées dans le prolongement de nos travaux antérieurs. Je crois qu'il faut bien mesurer ce que propose le rapport.
Tout d'abord, il suggère une extension du champ d'application de l'article 88-4.
En premier lieu, cet article s'appliquerait non plus seulement, comme aujourd'hui, aux projets de textes relevant du premier pilier, mais aussi à ceux relevant des deuxième et troisième piliers. J'observe qu'il y a unanimité sur ce point.
Le rapport propose également que les projets d'accords interinstitutionnels puissent faire l'objet de résolutions. Ces accords, je le rappelle, sont conclus entre la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne, afin de préciser certaines modalités d'application des traités. Par exemple, un accord interinstitutionnel a été conclu sur l'application du principe de subsidiarité, un autre sur la discipline budgétaire. Il s'agit donc de textes précisant le fonctionnement des institutions de l'Union et qui peuvent avoir une grande importance politique.
Le rapport propose en outre que l'article 88-4 s'applique aux " documents de consultation " de la Commission européenne. Comme l'a rappelé notre rapporteur, cette suggestion est dans le droit fil du traité d'Amsterdam. Les textes en cause peuvent être d'une grande portée : il en est ainsi d'" Agenda 2000 ", dont nous connaissons tous l'importance puisqu'il annonce de profondes modifications de la politique agricole commune et de la politique de cohésion.
Enfin le rapport propose que le Gouvernement ait explicitement la faculté -non l'obligation- de soumettre aux assemblées certains textes n'ayant pas de caractère législatif. Nous savons tous que, dans certains cas, le Gouvernement a tendance à s'abriter derrière l'avis du Conseil d'Etat pour ne pas soumettre au Parlement certaines propositions de la Commission européenne qui, bien que n'étant de caractère législatif au sens strict, n'en ont pas moins des conséquences importantes, notamment les textes sur la fixation des prix agricoles ou, toujours dans le domaine agricole, les propositions de réforme des organisations communes de marchés. Fort heureusement, ces cas ne sont d'ailleurs pas extrêmement nombreux.
Je voudrais aussi souligner que les prérogatives du Gouvernement ne sont nullement en cause. Lorsque le Parlement délibère sur une proposition d'acte communautaire, la position du Gouvernement se trouve au contraire généralement renforcée, parce qu'elle a alors une légitimité plus forte. Pour ma part, j'ai toujours considéré que notre contrôle n'avait pas pour but de gêner systématiquement le Gouvernement. Nous avons toujours été discrets, ce qui ne veut pas dire inefficaces. Il existe des chats qui peuvent attraper une souris tout en paraissant dormir !
Un mot enfin sur l'amélioration de la procédure interne au Sénat. Il est vrai que, dans certains cas, cette procédure est trop lente pour bien s'intégrer dans le processus de décision communautaire ; toutefois le traité d'Amsterdam, qui garantit un délai minimal aux Parlements nationaux, devrait nous faciliter la tâche. Il y a encore des réticences à surmonter pour arriver à une bonne articulation entre la délégation et les commissions, mais nous devons aussi mesurer le chemin parcouru depuis la création des délégations en 1979.
Je me demande si une partie des problèmes d'application de l'article 88-4 ne provient pas de l'attitude parfois trop restrictive du Conseil d'Etat en ce qui concerne l'octroi du caractère législatif aux propositions de la Commission européenne.
Je crois que notre débat d'aujourd'hui est une première étape. Il faudra engager le dialogue avec la délégation de l'Assemblée nationale ainsi qu'avec le Gouvernement.
Le rapport définit des orientations. Nous ne devons pas, à ce stade, nous enfermer dans une rédaction trop précise. La commission des Lois, si elle se saisit de cette affaire le moment venu, trouvera la meilleure manière de formuler ces orientations si elle les retient.
En tant que membre de la commission des Lois, je ne peux qu'approuver cette manière de voir.
La délégation a alors approuvé les propositions du rapporteur et a décidé d'autoriser la publication du rapport de M. Lucien Lanier.
Ce pilier regroupe la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA), la Communauté européen-ne de l'énergie atomique (Euratom), ainsi que la Communauté euro-péenne. Cette dernière est appelée à intervenir dans les domaines suivants :
- Citoyenneté de l'Union ;
- Libre circulation des marchandi-ses ;
- Libre circulation des personnes, des services et des capitaux ;
- Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes ;
- Règles communes sur la concur-rence, la fiscalité et le rapproche-ment des législations ;
- Politique économique et moné-taire ;
- Politique commerciale commune ;
- Politique sociale, éducation, for-mation professionnelle et jeu-nesse ;
- Réseaux transeuropéens ;
- Cohésion économique et sociale ;
- Recherche et développement tech-nologique ;
- Coopération au développement ;
- Association des PTOM.
Il s'agit des dispositions concernant une politique étrangère et de sécurité commune.
- La sauvegarde des valeurs com-munes, des intérêts fonda-mentaux, de l'indépendance et de l'intégrité de l'Union ;
- Le maintien de la paix et le renforcement de la sécurité inter-nationale ;
- Le développement et le renfor-cement de la démocratie et de l'Etat de droit, ainsi que le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Cette politique inclut l'ensemble des questions relatives à la sécurité de l'Union, y compris la définition progressive d'une politique de défense commune.
Ce pilier comprend les dispositions relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale.
Cette politique prend la forme d'actions en commun des Etats membres dans les domaines suivants :
- Prévention de la criminalité ;
- Lutte contre la traite d'être humains et les crimes contre les enfants ;
- Lutte contre le trafic de drogue ;
- Lutte contre le trafic d'armes ;
- Lutte contre la corruption et la fraude ;
- Prévention du racisme et de la xénophobie.
(1) Rapport d'information n° 338, 13 avril 1994
(2) Proposition de résolution n° 349, 4 juillet 1995.
(1) " Pour ou contre le futur système de TVA en Europe ", Rapport d'information n° 264, 19 mars 1997.
(3) " Un système commun de TVA. Un programme pour le marché unique ", COM (96) 328 final, 22 juillet 1996.
(4) Rapport d'information n° 338, 13 avril 1994.
(5) Voir le rapport n° 256 de M. Philippe François, 25 avril 1990.
(6) Rapport d'information n° 224, 15 février 1995, p. 25.