Source: http://docplayer.fr/143255126-Observations-sur-les-conditions-de-la-lutte-contre-la-delinquance-economique-et-financiere.html
Timestamp: 2019-07-18 23:59:18+00:00
Document Index: 87791190

Matched Legal Cases: ["l'article 40", 'in fine', "l'article 706", "l'article 5", "l'article 6", 'in fine', "l'article 9"]

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Observations sur les conditions de la lutte contre la délinquance économique et financière
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1 12-14 rue Charles Fourier Paris Tel Fax Mail : site : Twitter Paris, le 19 decembre 2018 Observations sur les conditions de la lutte contre la délinquance économique et financière Recponse al la mission de l'assemblece nationale en charge de l'ecvaluation de la lutte contre la declinquance financielre La declinquance economique et financielre est une catecgorie abondamment utilisece dans le decbat public mais extreemement mal decfinie. Elle ne saurait en aucun cas etre recduite al la notion trompeuse de «declinquance en col blanc». Au-delal de l'imprecision totale d'une telle decfinition, elle meconnaît et l'existence i significative en masse i d'une declinquance economique et financielre du quotidien, au niveau de petites et moyennes entreprises, de commerçants et de particuliers, trels ecloignece de l'image d'epinal de l'«affaire politico-financielre». Elle necglige ecgalement les continuitecs recelles entre la declinquance «de droit commun» et la declinquance economique et financielre. Sur le plan lecgal, un renvoi au pecrimeltre de compectence matecrielle du Parquet national financier (PNF) 1 serait beaucoup trop restrictif en ce qu'il exclurait par exemple toutes les infractions au droit pecnal des sociectecs (abus de biens sociaux, banqueroute ). ). Un renvoi au pecrimeltre de compectence matecrielle des juridictions interrecgionales specialiseces (JIRS) 2 en matielre financielre serait quant al lui al la fois trop extensif, en ce qu'il inclurait par exemple certains declits en matielre d'ecdition, et trop restrictif, en ce qu'il exclurait notamment le travail dissimulec. En pratique, les pecrimeltres de compectence des «sections financielres» des 1 Article 705 du code de procédure pénale : manquements au devoir de probité, corruption et trafic d'influence, fraudes électorales, fraude fiscale, escroqueries à la TVA, association de malfaiteurs et blanchiment liés à ces délits. 2 Article 704 du code de procédure pénale : escroquerie, abus de confiance, abus de faiblesse, manquements au devoir de probité, corruption et trafic d'influence, recel de délits commis par un mineur, entrave à la liberté des enchères publiques, atteintes aux systèmes automatisés de traitement des données, infractions en matière de fausse monnaie, non-justification de ressources, blanchiment, fraude fiscale, fraude électorale, délits prévus par le code de commerce, délits prévus par le code monétaire et financier, délits prévus par le code de la construction et de l'habitation, délits prévus par le code des douanes, délits prévus par le code de la propriété intellectuelle, délits prévus par le code de l'urbanisme, délits prévus par le code de la consommation, délits en matière de marchés à terme, délits en matière de jeux de hasard, délits prévus par la loi n relative au régime juridique de la presse.
2 parquets varient significativement d'une juridiction al l'autre, pouvant inclure par exemple, au grec des organisations internes, les declits en matielre de chasse et de peeche, la discrimination, les declits de presse ou les accidents du travail. Surtout, de nombreux declits (escroquerie, abus de confiance, recel, blanchiment ). ) sont susceptibles de relever alternativement de la declinquance de droit commun ou de la declinquance economique et financielre, selon le contexte de leur commission, si bien qu'il n'est pas possible d'envisager une catecgorisation recductible al une liste decterminece d'infractions. Pour les besoins de l'analyse, et de manielre trels imparfaite, la declinquance economique et financielre pourrait etre decfinie comme l'ensemble des comportements pecnalement recprechensibles impliquant de manielre significative une violation ou un dectournement des relgles applicables al l'activitec economique et financielre formelle. En pratique, cette decfinition recoupera des comportements illicites extreemement divers, qui pourraient etre distinguecs selon la typologie suivante : 1 Les infractions à la probité regroupent les declits constituecs par des pratiques occultes portant atteinte au fonctionnement d'institutions publiques ou apparenteces afin de favoriser des intecr ets particuliers : corruption, trafic d'influence, favoritisme, concussion... 2 Les violations des règles du jeu économique, catecgorie la plus significative en nombre, regroupe les manquements commis dans le cadre du fonctionnement d'activitecs economiques par ailleurs lecgitimes : fraudes aux finances publiques (fraude fiscale, travail dissimulec...), infractions douanielres, infractions en matielre de sociectecs commerciales (abus de biens sociaux, banqueroute ). ), infractions aux relgles du commerce (infractions au droit de la concurrence, infractions au droit de la consommation ). ), corruption privece, infractions a l des relgles particulielres encadrant certains secteurs (infractions boursielres, infractions aux relgles d'urbanisme ). )... 3 Le banditisme économique regroupe des activitecs declictueuses organiseces prenant l'apparence trompeuse et/ou le prectexte d'activitecs economiques ou financielres licites : carrousels de TVA, escroqueries aux droits d'accises, escroqueries pyramidales, paris sportifs truquecs, placements financiers frauduleux, faux crecdits immobiliers, escroqueries aux faux ordres de virement internationaux, escroqueries aux encarts publicitaires ). 4 Les flux financiers associés aux produits d'activités illicites. Passe c un certain niveau d'efficacitec, la declinquance de droit commun gecnelre des sommes importantes, qui necessitent un recinvestissement dans l'economie lecgitime, le cas echecant par le biais d'acteurs economiques ou institutionnels peu scrupuleux. Il existe ainsi une declinquance financielre directement liece al la criminalitec de droit commun, relevant principalement de la qualification de blanchiment, mais ecgalement, selon les modalitecs adopteces, d'autres qualifications annexes. Au total, il n'existe aucune rupture nette, ni quant aux qualifications pecnales applicables, ni quant aux flux financiers, ni quant aux publics concernecs, entre la declinquance de «droit commun» et la declinquance economique et financielre. Si certaines qualifications pecnales sont specifiques, le Syndicat de la magistrature seest opposec al plusieurs reprises aux propositions tendant a l faire de la declinquance financielre une catecgorie decrogatoire, qui mecriterait des amecnagements de procecdure au motif que ses auteurs seraient dans l'ensemble socialement mieux insecrecs. A l'inverse, ce secteur de declinquance flou et mal decfini necessite, compte tenu des difficultecs particulielres qu'il precsente, des efforts specifiques, notamment en terme de dectection et de moyens d'enqu ete et de jugement, afin d'assurer une prise en compte effective et vecritablement ecgalitaire avec le traitement la declinquance de droit commun.
3 1 Comment caractériser l'évolution récente de la délinquance financière : ampleur du phénomène, diversification, sophistication? Le Syndicat de la magistrature ne dispose pas de donneces statistiques propres sur le phecnomelne. Il ecmet par ailleurs les plus secrieuses recserves sur les interprectations qui pourraient etre trop haetivement tireces de statistiques en matielre de nombre de poursuites judiciaires ou nombre de procecdures traiteces par les services de police et de gendarmerie ou les administrations specialiseces. En effet, la declinquance economique et financielre est pour l'essentiel composece de faits occultes qui n'entraît enent pas de troubles immecdiatement visibles pour les tiers et suscitent un trels faible taux de plaintes. Dels lors, il peut etre raisonnablement pose c l'hypothelse de l'existence d'un «chiffre noir» considecrable de faits commis mais non recveclecs aux autoritecs, qui conduit a l relativiser fortement le lien entre l'ecvolution des statistiques d'activite c des services et l'ecvolution recelle de certains phecnomelnes qui ne peuvent pas eetre dectectecs sans recherche active des autoritecs (blanchiment, fraude fiscale, travail dissimulec ). ) ou qui ne concernent que des victimes dont le recflexe premier sera trels rarement le decpoet de plainte (favoritisme, corruption, abus de biens sociaux...). En outre, sur le plan proprement judiciaire, il convient de noter que les principaux services ayant une activite c specifiquement economique et financielre exercent une compectence totalement (JIRS) ou trels majoritairement (PNF) concurrente avec les juridictions de droit commun et ont par consecquent la maît etrise d'une politique de saisine qu'ils ajustent en fonction de leurs capacitecs de traitement et de leurs choix de politique pecnale, si bien que l'ecvolution de leur activite c ne reflelte pas necessairement l'ecvolution i qualitative et quantitative i de la masse de declinquance economique et financielre, dont ils ne peuvent se saisir que d'une infime minoritec. Le Syndicat de la magistrature n'est ainsi pas en mesure de donner une indication precise sur l'ampleur de la declinquance financielre et sur ses modalitecs, et ne pourra s'en tenir qu'al des tendances et hypothelses issues de l'expecrience de professionnels de terrain. On peut necanmoins ecvoquer deux tendances croiseces, qui se conjuguent pour rendre plus difficile l'apprechension et le traitement de la declinquance economique et financielre : 1) L'ecmergence ou le decveloppement de facteurs de complexite c specifiques qui tendent al rendre les enqueetes plus ardues, sans ecvolution correclative des moyens : - La place croissante des outils et modes de communication numecriques dans l'activitec economique est saisie par les acteurs de la declinquance economique et financielre, notamment en ce qu'elle facilite les decmarches et opecrations distantes (depuis l'ectranger ou vers l'ectranger), les opecrations automatiseces ou massives, les usurpations ). Sauf exception, les moyens humains et matecriels des services enqu eteurs et de l'autorite c judiciaire sont souvent trels sous-dimensionnecs au regard de ces enjeux. - L'ecmergence relativement recente de nouveaux moyens de paiement tels que les cartes bancaires precpayeces non correcleces a l un compte bancaire ou les cryptomonnaies crece de nouveaux vecteurs commodes pour les transactions occultes, qui sont pour l'heure peu apprechendecs par les procecdures judiciaires. Le recours a l des mecanismes beaucoup plus archaît ueques de transferts de fond par compensation i non traçables, hors systelme bancaire, sans mouvement physique i est par ailleurs recveclec de manielre recurrente depuis quelques anneces al l'occasion de procecdures judiciaires. 2 - Un mouvement gecnecral de recul de l'autoritec publique dans le secteur economique, qui affaiblit ses capacitecs de dectection et d'action contre la declinquance economique et financielre :
4 - La baisse importante des moyens humains des administrations ayant un roele clec dans la dectection des faits de declinquance economique et financielre, au premier rang desquels la direction gecnecrale des finances publiques (DGFIP), ne peut qu'avoir un impact trels necgatif sur la lutte contre la declinquance financielre. Audela l de la recduction effective de la capacite c d'action de ces services, leur affaiblissement n'est vraisemblablement pas accueilli par les acteurs economiques sans un certain sentiment d'impunitec peu propice al la probitec spontanece. - La loi n du 10 aouet 2018 dite «ESSOC» institue un «droit al controele» qui dectourne les moyens des administrations de controele vers des missions de conseil aux entreprises et un «droit al l'erreur» qui durcit les conditions de preuve de la fraude. Si ces mesures simplifieront vraisemblablement les decmarches des opecrateurs de bonne foi, elles tendent al affaiblir significativement les capacitecs d'action de l'autoritec publique contre les auteurs de fraudes. - D'une manielre gecnecrale, la tendance al l'allelgement des formalitecs auxquelles est soumise l'activite c economique des entreprises et des particuliers a pour effet secondaire un amoindrissement du controele de l'autorite c publique sur ces formalitecs, qui ne manque pas d' etre mis al profit dans le cadre de la declinquance economique et financielre. A ce titre, il ne doit pas etre necgligec que le mouvement gecnecral vers la decmatecrialisation des decmarches administratives entraît ene un recul correclatif du controele recalisec sur l'identitec recelle de la personne declarante et sur l'authenticitec des pielces et informations communiqueces. 2 Quelle appréciation portez-vous sur la cohérence de l'organisation administrative en matière de lutte contre la délinquance financière? La diversité et la spécialisation des acteurs au sein des ministères et au niveau interministériel permettent-elles une lutte efficace contre ce type de délinquance? Avez-vous identifié des redondances ou des concurrences entre services ou directions? Que pensez-vous de la gouvernance mise en place lorsque l'enquête concerne plusieurs services? Du fait de son hectecrogecnecitec, la declinquance economique et financielre ne peut pas eetre apprechendece comme un tout et chacun de ses secteurs mobilise par decfinition des administrations et organismes specialisecs distincts (administration fiscale, douanes, URSSAF, DIRECCTE, DDPP, chambres recgionales des comptes HATVP, Tracfin ). ). Cette diversite c est une richesse, en ce qu'elle apporte des compectences specialiseces et complecmentaires, dans des domaines parfois trels techniques et peu familiers pour la majoritec des professionnels judiciaires. Du strict point de vue des procecdures judiciaires, la diversitec des acteurs intervient au niveau de la recveclation des faits et au niveau des investigations. Sous recserve des limites inhecrentes a l la communication entre des logiques professionnelles diffecrentes et al la difficultec al trouver l'interlocuteur pertinent dans des structures parfois peu lisibles, la diversitec des acteurs ne pose pas de difficultec majeure au niveau de l'enqu ete judiciaire. Au stade de la recveclation des faits, l'autoritec judiciaire est tributaire des logiques propres de chaque administration ou organisme et elle ne peut que constater que la qualitec judiciairement exploitable des eclecments transmis et les critelres de recours al l'article 40 du code de procecdure pecnale sont variables d'un interlocuteur al l'autre. Sur ce dernier point, il est probable que la modification de l'article L228 du livre des procecdures fiscales par la loi n du 23 octobre 2018, en fixant les critelres de transmission des procecdures par la DGFIP, apporte al terme davantage de lisibilitec et de cohecrence sur le cas particulier i et historiquement problecmatique i des plaintes du chef de fraude fiscale, meeme si le dispositif retenu maintient le principe injustifiable d'un «verrou», opposable al l'autoritec judiciaire pour les faits qu'elle decouvre incidemment al l'occasion d'enqueete meneces pour autre cause. La principale difficultec rencontrece au stade de la recveclation des faits al l'autoritec judiciaire par les administrations specialiseces tient aux declais de celle-ci. En effet, trop souvent, la decnonciation al l'autoritec judiciaire n'intervient qu'une fois la procecdure propre al l'organisme
5 concerne c achevece, ce qui a pour consecquence, notamment s'agissant des plaintes de l'administration fiscale (hors le cas particulier trels minoritaire de la plainte pour precsomptions graves de fraude fiscale aggravece precvu par l'article L228 in fine du livre des procecdures fiscales) ou des recveclations des chambres recgionales des comptes, une transmission trels tardive a l l'autorite c judiciaire, parfois beaucoup plus d'un an aprels la decouverte des faits. Au stade des investigations, la diversite c des acteurs concernecs ne pose pas de difficultec, l'autorite c judiciaire et les services d'enqu ete pouvant obtenir toutes explications ou documents dans le cadre de l'enqu ete de la part des administrations ou organismes concernecs, par voie d'auditions ou de recquisitions. * En amont de la procecdure judiciaire, la question de la coordination de l'action d'administrations de controele diffecrentes concerneces par une meeme problecmatique ou une m eme situation semble imparfaite, dans la mesure ou l il n'est pas exceptionnel que des rapprochements ne soient effectuecs qu'au stade de l'enqu ete judiciaire. Un certaine coordination est recalisece dans le cadre des comitecs opecrationnels decpartementaux anti-fraude (CODAF, instituecs par les decrets n du 18 avril 2008, modifiec par le decret n du 25 mars 2010), qui associent, sous precsidence conjointe du precfet et du procureur de la Recpublique, les reprecsentants locaux des administrations et organismes sociaux concernecs par la fraude. L'objet de cette instance est de permettre un echange d'informations sur des problecmatiques ou situations concernant plusieurs administrations, et de decfinir des actions coordonneces ou conjointes. Sous l'influence conjuguece de precfets et de procureurs qui recpercutent des arbitrages et hiecrarchies de prioritecs peu favorables au traitement de la declinquance economique et financielre, l'action des CODAF est toutefois trop souvent orientece vers des objectifs principalement motivecs par des considecrations d'ordre public et centrecs sur l'economie informelle ou semi-informelle, plutoet que sur des fraudes plus structureces et plus discreltes impliquant des opecrateurs plus installecs dans l'economie lecgitime. * D'une manielre gecnecrale, on observe que les interactions de l'autorite c judiciaire avec les administrations de controele sont d'autant plus faciles et fructueuses lorsque des structures intermecdiaires institutionnaliseces permettent une meilleure communication, une meilleure prise en compte des logiques judiciaires par l'administration concernece et un appui technique al l'autoritec judiciaire et aux services enqueeteurs. Ainsi, les assistants specialisecs recrutecs en matielre declinquance economique et financielre sur le fondement de l'article 706 du code de procecdure pecnale i aujourd'hui trels limitecs en nombre et recservecs aux juridictions les plus importantes i ou les groupes recgionaux d'enqueetes economiques (agents de la DGFIP dectachecs au sein des divisions economiques et financielres des directions interrecgionales de la police judiciaires) contribuent al un meilleur traitement de la declinquance economique et financielre. L'institution du Service national de douane judiciaire, service enqueeteur composec d'officiers de douane judiciaire (article 28-1 du code de procecdure pecnale), a constitue c un progrels important dans le traitement des infractions douanielres. Le decveloppement du recours aux officiers fiscaux judiciaires (article 28-2 du code de procecdure pecnale), qui semble envisagec al la suite de la loi n du 23 octobre 2018 apparaît et de m eme comme une perspective positive.
6 3 Quel jugement portez-vous sur l'adaptation des moyens humains, financiers, matériels et territoriaux consacrés à cette politique aux caractéristiques de la délinquance financière? Comment qualifier notamment la performance des systèmes d'information et d'exploitation de données dont les agents publics disposent afin d'assurer leurs missions? Au vu des arbitrages budgétaires de ces dernières années, estimez-vous que cette politique publique bénéficie d'une priorité réelle de la part des pouvoirs publics? Existe-t-il des domaines d'action jugés prioritaires ou, au contraire, des domaines mis en retrait? Leefficacitec de la lutte contre la declinquance economique et financielre est fortement entravece par les moyens trels insuffisants dont dispose leautoritec judiciaire. Ainsi, selon le rapport 2018 de la Commission europecenne pour leefficacite c de la justice (CEPEJ) 3 du Conseil de leeurope, dernielre ectude comparative au niveau europecen, portant sur les chiffres de leannece 2016 : - La France consacre al sa justice un budget de 65,90 euros par habitant (contre 119,20 euros aux Pays-Bas, 122 euros en Allemagne, 82,30 euros en Belgique, 75,00 euros en Italie). - Leeffort de la France en matielre de justice reprecsente 0,20 % de son PIB, ce qui la situe al la 37 elme place sur 44 Etats ectudiecs, derrielre des Etats tels que la Moldavie (0,48%), la Roumanie (0,35%), la Russie (0,31%), la Gecorgie (0,30 %), l'albanie (0,28%), l'azerbaît uedjan (0,23%) ou la Turquie (0,21%). A la notable exception de Malte, les seuls Etats consentant un effort proportionnel moindre sont des Etats al faible population et fort PIB, qui consentent en fait al leur justice un budget par habitant extreemement eclevec en valeur absolue (Monaco, Norvelge, Luxembourg...). - La France compte 10 juges pour habitants (22 en moyenne europecenne, 24 en Allemagne, 14 en Belgique, 19 au Portugal), 2,9 magistrats du parquet pour habitants (11,7 en moyenne europecenne) et 33,9 fonctionnaires non magistrats pour habitants (68,7 en moyenne europecenne, 64,7 en Allemagne, 44,6 en Belgique). Les magistrats du parquet français sont les plus chargecs d'europe avec une moyenne de procecdures traiteces par an, contre procecdures par an pour leurs collelgues italiens, deuxielmes plus chargecs en Europe, et pour une moyenne europecenne de 578 procecdures par an. En valeur absolue, le budget de la mission «justice judiciaire» pour leannece 2018 seeclevait al euros. A titre deeclecment de comparaison, la somme recemment consacrece al leallelgement de leimpoet de solidarite c sur la fortune aurait approximativement permis de doubler le budget des services judiciaires et de porter la France al un niveau convenable pour une decmocratie deeurope occidentale. Leindigence budgectaire du service public de la justice en France recsulte ainsi deun choix politique declibecrec. Cette situation a des consecquences directes sur le traitement de la declinquance economique et financielre. Au niveau des juridictions gecnecralistes, qui traitent l'essentiel de la masse de la declinquance economique et financielre, les procecdures subissent non seulement le contexte gecnecral de pecnurie de moyens, mais aussi des arbitrages specifiques en terme deallocation des ressources qui leur sont peu favorables. En effet, ces dossiers, qui portent sur des faits souvent recveclecs tardivement, qui ne troublent pas leordre publique de manielre immecdiatement visible et dans lesquels la dectention provisoire est rare, sont gecnecralement victimes dearbitrages recalisecs en faveur de dossiers considecrecs comme plus urgents (declinquance de voie publique, declinquance violente, trafic de stupecfiants ). ). Par ailleurs, leinvestissement lourd sur le long 3
7 terme que necessite un seul dossier de declinquance economique et financielre est beaucoup moins flatteur au regard des indicateurs statistiques de performance que leallocation de ressources ecquivalentes au traitement deune multitude de dossiers simples de declinquance du quotidien. Le manque de moyens, manifeste au niveau du traitement par les juridictions gecnecralistes de la masse de la declinquance economique et financielre, se retrouve, toute proportion gardece, au niveau des services plus specialisecs, JIRS et PNF. En effet, si ces services becnecficient de moyens supecrieurs al ceux des juridictions gecnecralistes, permettant un travail de qualitec, ils demeurent trels limitecs dans leur capacitec de traitement deun point de vue quantitatif. Ainsi, les 7 JIRS de province, qui regroupent chacune les ressorts de plusieurs cours deappel, ont des capacitecs de traitement en matielre de declinquance economique et financielre de grande complexitec qui n'exceldent pas une vingtaine de dossiers nouveaux par an chacune. Le PNF, dont les effectifs actuels sont de 18 magistrats, a une capacite c de traitement de l'ordre 150 procecdures nouvelles par an. C'est ainsi une part infime de la masse de la declinquance economique et financielre qui est prise en compte par ces services specialisecs. Il est impossible deisoler la problecmatique des infractions economiques et financielres de la situation deensemble de la justice et il est ecvident queune mise al niveau des moyens des services judiciaires sur la moyenne europecenne, et donc un quasi-doublement du budget des services judiciaires serait necessaire. * Leautoritec judiciaire rencontre par ailleurs des difficultecs symectriques au niveau des services de police et de gendarmerie auxquels elle confie ses enqu etes. La grande masse des dossiers de declinquance economique et financielre est traite c par les directions interrecgionales de la police judiciaire (DIPJ) et les directions decpartementales de la securitec publique (DDSP), dont les effectifs sont trels contraints, et dont les prioritecs sont avant tout fixeces sur la declinquance visible (declinquance violente, declinquance de voie publique, trafic de stupecfiants ). ), au dectriment des moyens allouecs a l la lutte contre la declinquance economique et financielre. Une infime minoritec de dossiers parmi les plus graves et les plus complexes est confiece al des services centraux specialisecs, dont les moyens significatifs sont necanmoins trels mobilisecs. Pour illustration, la brigade nationale de recpression de la declinquance fiscale (BNRDF), service associant des officiers de police judiciaire et des officiers fiscaux judiciaires et relevant de l'office central de lute contre la corruption et les infractions financielres et fiscales (OCLCIFF) est par exemple notoirement surchargece (stock de l'ordre de 600 dossiers, selon les chiffres donnecs par le ministre du Budget) et sa capacitec de traitement serait aujourdehui deenviron une cinquantaine de dossiers nouveaux par an. Leinsuffisance des moyens allouecs aux services deenqueete en charge de la declinquance financielre conduit al un engorgement source de lenteurs importantes dans le traitement des dossiers concernecs. * Les systelmes d'information et d'exploitation des donneces dont disposent les agents, qui font l'objet d'une question specifique, sont une illustration de la situation d'indigence de l'autoritec judiciaire. Le matecriel informatique des juridictions est globalement obsolelte et ne precsente bien souvent pas le niveau de performance minimum necessaire a l un usage confortable des procecdures au format numecrique, sans m eme parler du recours a l des applications plus
8 exigeantes. Des matecriels tels que tablettes tactiles, disques durs externes ou clecs USB relelvent dans la plupart des juridictions de la science-fiction pure et simple ). ou de l'achat sur deniers personnels. Sur le plan teclecphonique, la dotation en smartphones pour la permanence teclecphonique des juridictions est une recalitec extr emement recente et il n'est pas rare que les appareils concernecs soient des modeles decjal obsoleltes au moment de leur decploiement. Sur le plan logiciel, les juridictions accusent de m eme un retard dramatique. Ainsi, pour illustration, les magistrats en charge de la declinquance economique et financielre de grande complexitec dans une grande juridiction de province travaillent fin 2018 sur des postes ecquipecs des logiciels Windows 7 (version de 2009, obsolelte depuis 2012), Internet Explorer 11 (logiciel de 2013, plus distribuec depuis 2015), Outlook 2010 (version obsolelte depuis 2013), Open Office (version de 2009 d'un logiciel qui n'est plus distribuec ni mis al jour depuis 2011), Wordperfect 12 (version de 2004, obsolelte depuis 2006). Au-dela l des questions d'ergonomie et de performances, ce recours al ces logiciels ne faisant pour certains plus l'objet d'aucune mise al jour par leurs ecditeurs entrave les echanges avec les interlocuteurs extecrieurs utilisant des logiciels de l'ecpoque contemporaine et n'est pas sans crecer des risques en terme de securitec informatique. Par ailleurs, l'ecquipement des magistrats en logiciels plus specifiques est quasi-inexistant et relelve pour l'essentiel d'initiatives individuelles quasi-clandestines. Compte tenu de cette situation, sur laquelle aucune ameclioration n'est perçue, le discours de la chancellerie, qui tend al precsenter la «transformation numecrique» comme la solution al toutes les difficultecs, apparaît et pour le moins tristement decalec. 4 Les postes ouverts pour lutter contre la délinquance financière sont-ils facilement pourvus au sein de votre ministère? Constatez-vous une évolution des profils des personnes recrutées? Existe-t-il des dispositifs incitatifs afin de renforcer la motivation et la fidélisation des agents dans ce domaine? Les postes du sielge et du parquet specialisecs en matielre economique et financielre sont contraignants, ne font l'objet d'aucun dispositif incitatif particulier et ne doivent leur attractivitec qu'al l'intecreet professionnel et intellectuel qu'ils precsentent. Il est difficile de porter une appreciation precise sur leur niveau d'attractivite c propre, la grande majoritec d'entre eux ectant pourvus de manielre decentralisece sur decision des chefs de juridiction (sections financielres des parquets, cabinets d'instruction de droit commun specialisecs, chambre correctionnelles specialiseces) ou sur habilitation des chefs de cour (JIRS), parmi les personnels en poste dans les juridictions, sans appel a l candidature externe specifique. Ces postes semblent necanmoins faire dans l'ensemble l'objet de candidatures utiles en nombre suffisant et n'eetre que rarement pourvus par decfaut, sans toutefois susciter d'engouement massif, le prestige apparent et l'intecr et professionnel recel de ces postes ectant contrebalancecs par l'ariditec des contentieux traitecs et la frustration inhecrente al un secteur dans lequel l'autoritec judiciaire ressent bien trop souvent une certaine impuissance tenant al l'asymectrie des moyens en precsence. Cette impression gecnecrale d'une attractivite c trels relative est confirmece par le nombre de candidatures sur les postes de magistrats au PNF, qui seules font l'objet d'une visibilitec specifique par le biais des circulaires de «transparence». Ainsi, sur le dernier mouvement annuel de magistrat, diffusec par la direction des services judiciaires le 19 fecvrier 2018 pour une prise de poste au 1 er septembre 2018, on decnombrait : - 2 candidats extecrieurs au PNF pour le poste de premier vice-procureur financier (3 autres candidatures ectant des demandes d'avancement interne au PNF), soit
9 moins de candidats que pour les postes gecnecralistes hiecrarchiquement ecquivalents de premier vice-procureur al Bordeaux (16 candidats), procureur adjoint al Caen (8 candidatures), procureur adjoint al Pointe-al-Pitre (4 candidatures) ou procureur adjoint al Clermont-Ferrand (3 candidatures extecrieures). - 6 candidats pour le poste vice-procureur financier, soit moins de candidat que pour les postes ou de vice-procureur al Paris (8 candidats) ou al La Rochelle (7 candidats). S'agissant des profils recrutecs, aucune ecvolution majeure recente n'est particulielrement manifeste. On observe toutefois ces dernielres anneces une tendance au rapprochement entre les services en charge de la declinquance economique et financielre et les services en charge de la criminalitec organisece, qui se manifeste al la fois par des parcours professionnels individuels m elant ces deux secteurs et par des rapprochements organisationnels consecutifs a l la loi n du 6 decembre 2013, qui a conduit certaines JIRS de province al confier ces deux contentieux aux m emes services. Cette tendance s'inscrit dans une ecvolution en cours des cultures professionnelles vers une apprechension moins isolece de la declinquance economique et financielre. 5 Quelle évaluation faites-vous des résultats et de la performance de cette politique publique : nombre de dossiers par agent, temps moyen par affaire, taux de poursuite, application des sanctions, modification des comportements? Quelle appréciation portez-vous sur la mise en œuvre des indicateurs de performance qui régissent vos activités? Faut-il renforcer la place des sanctions pénales? La performance de la politique publique de lutte contre la declinquance economique et financielre apparaît et difficile a l ecvaluer sur une base precise et objective, compte tenu de l'extreeme hectecrogecnecitec de ce contentieux aux limites par ailleurs mal decfinies. Elle peut eetre necanmoins intuitivement perçue comme faible par les acteurs de terrain, compte tenu des lacunes observeces dans la dectection, de taux de poursuite faibles et de declais de procecdure importants. A ce titre, il convient de noter que l'activite c i particulielrement visible i des services specialisecs (PNF, JIRS) ne porte en tout que sur quelques centaines de dossiers par an et n'est en aucun cas reprecsentative des conditions dans lesquelles est traitece la grande masse de la declinquance economique et financielre, portant sur des enjeux chiffrecs en dizaine ou centaine de milliers d'euros et mettant en cause de petites et moyennes entreprises ou des particuliers anonymes. L'efficacitec recelle de ces services specialisecs becnecficiant de moyens importants et d'un certain controele sur leur niveau d'activitec n'est en effet pas reprecsentative des difficultecs rencontreces par les juridictions de droit commun dans le traitement de la declinquance economique et financielre. Ces facteurs de faiblesse ectant pour une grande partie la consecquence de choix budgectaires ou lecgislatifs et d'arbitrages d'allocation des ressources, il est permis de s'interroger sur le sens exact qui est donnec par le lecgislateur et l'executif au concept de "performance" en matielre de traitement de la declinquance economique et financielre. De fait, aucun indicateur de performance applicable a l la justice judiciaire ne valorise le traitement de la declinquance economique et financielre. A l'inverse, plusieurs indicateurs encouragent fortement al des arbitrages decfavorables al ce contentieux. En effet, en raison de leur complexitec, les dossiers economiques et financiers demandent un temps de traitement et des frais de justice nettement supecrieurs al ceux necessitecs par les procecdures de declinquance simple de droit commun et font dels lors figures de vecritables «boulets statistiques» au regard des indicateurs de declai moyen de traitement des procecdures pecnales (indicateur 1.3), de nombre d'affaires pecnales traiteces par magistrat (indicateur 1.5) et de decpense moyenne de frais de justice par affaire faisant l'objet d'une recponse pecnale (indicateur 3.1). De la meeme manielre, compte tenu de leur complexitec, des questions de droit nouvelles qu'elles peuvent soulever et des enjeux financiers importants qu'elles peuvent reprecsenter pour les justiciables, ces affaires ont tendance al susciter davantage l'usage de voies de recours que les
10 dossiers simples de declinquance de droit commun, et donc, par ricochet, d'impacter necgativement l'indicateur du taux de cassation (indicateur 1.7). La chancellerie et les chefs de juridictions, dans leurs choix d'allocation des ressources, et les procureurs de la Recpublique, dans leurs choix de poursuites, sont dels lors trels peu incitecs al des arbitrages favorables au traitement de la declinquance economique et financielre. La declinquance economique et financielre de grande complexitec, traitece par les JIRS et le PNF, est impactece de manielre relative par cette logique, dans la mesure ou l ces services, dans lesquels le nombre de dossiers traitecs par magistrat et par an est de l'ordre de dix al vingt, sont clairement repecrecs comme des «aberrations statistiques», considecrecs comme tels et relativement precservecs compte tenu des enjeux financiers et d'ordre public considecrables auxquels ils sont confrontecs. Le traitement de la declinquance economique et financielre de petite et moyenne importance, noyece de manielre non identifiece dans la masse des procecdures traiteces par les juridictions de droit commun, moins spectaculaire par ses enjeux et moins extreeme dans la surcharge qu'elle reprecsente par rapport aux dossiers de droit commun, subit al l'inverse de manielre importante les arbitrages decfavorables ecvoquecs prececdemment. Pour ce qui peut eetre perçu au niveau de l'autoritec judiciaire, des arbitrages trels similaires semblent etre opecrecs au niveau des services de police et de gendarmerie. Au-delal de l'aspect statistique tenant aux indicateurs de performance, les services enqueeteurs gecnecralistes (sueretecs urbaines et brigades de recherche notamment) sont par ailleurs mobilisecs par des dossiers de droit commun marquecs par une logique d'urgence opecrationnelle, face auxquels les dossiers de petite et moyenne declinquance economique et financielre qui leur sont confiecs font figure de variable d'ajustement. Dans certaines zones du territoire, les effectifs contraints des services enqu eteurs et les arbitrages privilecgiant le traitement en flagrance d'une declinquance de voie publique al laquelle est appliquece une logique d'interpellation et de poursuite systecmatiques conduisent al un abandon de fait d'une part significative de la declinquance economique et financielre relevant des commissariats et des sueretecs urbaines, pouvant aller i a l l'extr eme et sous l'empire du droit antecrieur al la loi n du 27 fecvrier 2017 i jusqu'al l'acquisition de la prescription de l'action publique faute d'actes d'enqu ete pendant trois anneces. Si cette tendance ne concernent bien ecvidemment i sauf exception i que des dossiers economiques et financiers de «faible importance», force est de constater que leurs enjeux chiffrecs au minimum en milliers d'euros decpassent largement ceux d'infractions aux biens de droit commun qui leur sont pourtant prioriseces. De fait, le taux de poursuite de la declinquance economique et financielre apparaît et plus faible que celui de la declinquance de droit commun et les declais de traitement observecs doivent au moins autant a l la complexite c des dossiers concernecs qu'a l des choix assumecs de hiecrarchisation des prioritecs. * La place de la sanction pecnale est fondamentale en matielre de declinquance economique et financielre. En effet, il s'agit de l'un des trels rares domaines dans lesquels une part significative des comportements illicites recsulte de decisions prises de manielre consciente, sur des bases rationnelles, au vu d'arbitrages couets / avantages et risques / becnecfices. Ainsi, al l'inverse d'une declinquance de droit commun souvent largement decterminece par des decisions impulsives ou irrationnelles ou par des facteurs personnels ou sociaux, la perspective de la sanction peut avoir un vecritable roele dissuasif en matielre de declinquance economique et financielre. Il est dels lors impecratif de garantir la perspective d'une recponse qui, contrairement al des alternatives aux poursuites fondeces sur une simple recgularisation ou al des mecanismes sans
11 declaration de culpabilite c tels que la convention judiciaire d'intecreet public, precvoit la possibilitec de sanctions qui ne se limitent pas al un aspect pecuniaire pouvant toujours eetre anticipec, provisionnec, voire necgociec, et mis en balance avec les becnecfices attendus. La sanction pecnale prononcece en audience publique, par ce qu'elle comporte de consecquences imposeces et non recductibles a l une dimension purement pecuniaire (consecquences d'une condamnation publique sur l'image de marque et la recputation, inscription au casier judiciaire, interdictions professionnelles, peines d'emprisonnement...) est un eclecment irremplaçable dans le traitement de la declinquance economique et financielre, dont tout recul est de nature al altecrer le caractelre dissuasif et l'exemplaritec. Le Syndicat de la magistrature ne soutient pas une pecnalisation al outrance de la sociectec, loin s'en faut, et il revendique a l l'inverse une recflexion sur la decpecnalisation de certains comportements et une politique de poursuites raisonneces en tous domaines. Il estime necanmoins indispensable que les infractions economiques et financielres decpassant un certain niveau de gravite c fassent l'objet de poursuites effectives. Il considelre en outre qu'une cohecrence est necessaire entre les politiques de poursuite en matielre de declinquance de droit commun et les politiques de poursuites en matielre economique et financielre. Or, force est de constater qu'al peine encourue ecgale et precjudice ecgal, il existe aujourd'hui trop souvent un monde entre les recponses pecnales apporteces respectivement al un vol et al un abus de biens sociaux. 6 Quel regard portez-vous sur la densité et la qualité de la coopération de votre ministère avec ses homologues à l'étranger dans ce domaine? En matielre judiciaire, la coopecration internationale prend la voie de articles 694 et suivants du code de procecdure pecnale : demandes d'entraide pecnale internationale, commissions rogatoires internationales et demandes d'extradition et, dans le cadre de l'union europecenne, decisions d'enqu ete europecennes, ecquipes communes d'enqueete, certificats de gel de biens et mandat d'arr et europecen. Ces outils, qui necessitent la coopecration active et volontaire d'un Etat ectranger souverain et l'adaptation al un systelme juridique parfois trels diffecrent impliquent par decfinition un surcroît et de complexitec et de lourdeur irrecductible par rapport al une enqu ete sur le territoire national. La qualitec et l'efficacitec de la coopecration judiciaire internationale decpendent en grande partie de la volontec de coopecration des Etats concernecs, trels variable d'un Etat al l'autre. Au niveau de l'union europecenne, la coopecration judiciaire est dans l'ensemble satisfaisante, m eme si des difficultecs recurrentes demeurent avec certains Etats membres (Royaume-Uni notamment). Sur le plan international plus global, les situations sont extr emement variables. Au-delal de la problecmatique specifique des «paradis fiscaux», la coopecration judiciaire en matielre de declinquance economique et financielre s'avelre ecgalement particulielrement compliquece avec certains Etats importants (Etats-Unis et Recpublique populaire de Chine, notamment). En tout ectat de cause, il est manifeste que les enqueetes concernant certains types de declinquance economique et financielre (escroqueries al la TVA, escroqueries aux faux ordres de virement internationaux, fraudes aux droits d'accises ). ) sont significativement entraveces par les limites et les lenteurs inhecrentes a l la coopecration internationale, tant au niveau administratif qu'au niveau judiciaire. 7 Quelles suggestions feriez-vous afin de renforcer l'efficacité de la lutte contre la délinquance financière?
12 1 ) Afin de mettre l'autoritec judiciaire al l'abri des suspicions et mises en causes frecquentes dans les affaires economiques et financielres les plus sensibles, il est indispensable de retirer au pouvoir executif de la maît etrise qu'il exerce actuellement sur le decroulement de la carrielre des magistrats du sielge et du parquet. Pour ce faire, une réforme du statut des magistrats est necessaire, bien au-dela l d'un projet de loi constitutionnelle minimaliste qui ne fait qu'aligner le statut de la majorite c des magistrats du parquet sur le statut insuffisant des magistrats du sielge. L'initiative des nominations des magistrats du sielge et du parquet doit appartenir, non plus al la chancellerie, mais al un Conseil supecrieur de la magistrature al la composition recnovece afin de garantir le pluralisme et marginaliser l'entre-soi. 2 ) Dans la m eme perspective, un effort specifique est necessaire sur le statut du parquet, auquel l'ecvolution de la procecdure pecnale confie un roele croissant, sans precvoir les garanties necessaires contre les possibles interventions de l'executif. Il est ainsi necessaire de consacrer dans la loi l'inamovibilitec des magistrats du parquet, de supprimer la disposition de l'article 5 de l'ordonnance n du 22 decembre 1958 les plaçant «sous l'autoritec du garde des Sceaux», d'interdire les remonteces d'informations sur les affaires individuelles et de reconnaît etre l'autonomie des magistrats du parquet vis-al-vis de leur chef de juridiction en organisant un systelme transparent et objectif d'affectation des dossiers. Afin de permettre a l l'autorite c judiciaire d'assumer effectivement son roele en matielre de declinquance economique et financielre, il est indispensable de la doter enfin de moyens matériels et humains au niveau de ceux pratiquecs en moyenne dans les Etats comparables. A ce titre, les augmentations budgectaires pratiqueces au cours des dernielres anneces et annonceces pour les prochaines anneces apparaissent decrisoires au regard des enjeux, a fortiori lorsque la majoritec des moyens nouveaux est affectece al l'administration pecnitentiaire. * La declinquance economique et financielre ectant essentiellement occulte, ses consecquences ectant gecnecralement invisibles pour le public, et les decpoets de plainte de victimes directes ectant rares, la dectection apparaît et comme un enjeu fondamental. 3 ) Dans cette perspective, le mouvement d'affaiblissement des moyens des administrations de controele, au premier rang desquels la DGFIP dont les services de controele subissent des baisses d'effectifs massives, apparaît et trels inquiectant. Les principes de «droit al controele» et «droit al l'erreur» consacrecs en toute matielre par la loi n du 10 aouet 2018 dite «ESSOC» accentuent ce mouvement en affaiblissant les moyens d'action des administrations de controele, dans une vision qui, dans l'hypothelse la plus indulgente, ne semble pas envisager l'existence de la declinquance economique et financielre. A ce titre, la foi dans l'obligation de recveclation de faits declictueux par les commissaires aux comptes comme principale garantie du respect de la loi apparaît et pour le moins naît ueve. La lutte contre la délinquance économique et financière exige que soient préservées les capacités matérielle et juridique d'action des administrations en charge du contrôle du respect des obligations applicables à l'activité économique et financière. 4 ) Dans le m eme impecratif de dectection de la declinquance economique et financielre, il apparaît et necessaire de renforcer le régime des déclarations à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). S'agissant des declarations d'intecreets, learticle 4 de la loi n du 11 octobre 2013 oblige les membres du Gouvernement al effectuer dans les deux mois de leur nomination une declaration auprels du precsident de la HATVP, les decputecs devant faire de meeme en vertu du learticle LO du code eclectoral. Ces dispositions decterminent les eclecments qui doivent faire leobjet de declaration. Devrait eetre ajoutece al cette liste l'obligation de declarer la nature, la valeur, l'origine et le motif de tout avantage gratuit (cadeau, invitation, ristourne...) reçu au
13 cours des cinq anneces ecouleces et decpassant un seuil decterminec qui pourrait eetre fixec al 1500 euros. Cet ajout inciterait les eclus al la prudence concernant les «cadeaux» qu'ils peuvent recevoir et permettrait de sanctionner pecnalement en tant que tel la gratification non declarece, sans avoir a l rechercher une contrepartie occulte, parfois difficile a l objectiver immecdiatement et/ou a l relier formellement par un lien de causalitec. Des exemptions pourraient bien entendu eetre precvues pour les cadeaux reçus par des proches. Cette disposition permettrait de lutter contre des pratiques qui peuvent instaurer un contexte propice al la corruption et de rappeler i al toutes fins utiles i un fait essentiel : lorsqu'on est un responsable public, recevoir des cadeaux coueteux de personnes qui ne sont pas des proches n'est jamais anodin. S'agissant de la valeur des biens immobiliers figurant dans la declaration de situation patrimoniale, il appartient al la HATVP de les vecrifier. Elle est malheureusement loin de le faire systecmatiquement. Il est necessaire qu'elle puisse disposer non seulement des moyens de recaliser une vecrification systecmatique de l'ecvaluation formulece par le declarant, mais aussi de la capacitec al mesurer leecvolution de ce patrimoine au cours du mandat et de la possibilitec deenqueeter sur les facteurs explicatifs de leenrichissement ecventuel. En effet, la publicitec des patrimoines ne permet pas al elle seule de lutter contre la corruption. 5 ) Au vu de l'importance de la problecmatique de la dectection en matielre de declinquance economique et financielre, la question de la protection des lanceurs d'alerte est particulielrement sensible. Le dispositif de la loi n du 9 decembre 2016 apparaît et insuffisante, en ce que son article 8 n'accorde une protection au lanceur d'alerte que s'il adresse la decnonciation dans un premier temps al son supecrieur hiecrarchique, sauf «danger grave et imminent ou en precsence d'un risque de dommages irrecversible», ce qui annihile toute effectivitec en matielre de faits declinquance economique et financielre recveclecs par des salariecs de l'entreprise concernece. Par ailleurs, l'article 6 de la loi n du 9 decembre 2016 ne prend pas en compte, au nombre des faits pouvant faire l'objet d'une recveclation protecgece, les cas d'ecvasion fiscale agressive, dont la qualification pecnale peut etre incertaine. Enfin, si la loi n du 30 juillet 2018 relative au «secret des affaires» comporte formellement des garanties censeces assureces une protection des lanceurs d'alertes, le Syndicat de la magistrature ne peut que regretter qu'elle l'ait pas ectec assorties de garanties i que la directive UE n 2016/943 du 8 juin 2016 n'interdisait pas i permettant d'ecviter que ce dispositif soit dectourne c pour imposer le silence a l l'aide de procecdures «baeillon», certes voueces al l'echec in fine, mais trels coueteuse en temps, en argent et en ecnergie pour les lanceurs d'alerte. Afin de permettre une protection effective des lanceurs d'alertes en matielre de declinquance economique et financielre, il conviendrait d'ectendre le pecrimeltre de la protection a l toute situation dans laquelle un salarie c porte a l la connaissance des autoritecs une situation susceptible de constituer un crime ou un declit. * Enfin, la lutte contre la délinquance économique et financière rencontre des entraves du fait de régimes dérogatoires auxquels elle est soumise sans nécessité. 6 ) Alors que la loi n du 27 fecvrier 2017 allongeait de 3 al 6 ans le declai de droit commun de la prescription de l'action publique en matielre correctionnelle et consacrait dans la loi le principe jurisprudentiel de report du point de decpart de la prescription en matière d'infractions occultes ou dissimulées, elle a ecgalement introduit al l'article 9-1 du code de procecdure pecnale un declai butoir de 12 ans al compter de la commission de l'infraction. Cette