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Timestamp: 2018-09-23 10:41:57
Document Index: 293645545

Matched Legal Cases: ['Artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 6', 'artículo 7', 'artículo 20', 'artículo 3', 'artículo 23', 'artículo 30', 'artículo 1', 'artículo 5', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 4', 'artículo 7', 'artículo 8', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 8', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 3', 'artículo 49', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 23', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 49', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 1', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 136', 'artículo 49', 'artículo 26', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 49', 'artículo 15', 'artículo 3', 'artículo 49']

presentadas el 20 de septiembre de 2007 1(1)
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Oberlandesgericht Celle (Alemania)]
«Directiva 96/71/CE – Desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios – Convenios colectivos – Salario mínimo – Artículo 49 CE – Restricción a la libre prestación de servicios – Procedimientos de contratación pública de obras – Protección de los trabajadores y prevención del dumping social»
1. La presente petición de decisión prejudicial permitirá al Tribunal de Justicia proseguir el desarrollo de su jurisprudencia relativa a la problemática del desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios.
2. En efecto, la cuestión prejudicial planteada por el tribunal remitente insta una vez más al Tribunal de Justicia a ponderar, por una parte, la libre prestación de servicios y, por otra, los imperativos ligados a la protección de los trabajadores y a la prevención del dumping social.
3. Concretamente, el Oberlandesgericht Celle (Alemania) solicita en sustancia al Tribunal de Justicia que declare si el Derecho comunitario debe interpretarse en el sentido de que se opone a una norma nacional relativa a la adjudicación de los contratos públicos que obliga a los adjudicatarios e indirectamente a sus subcontratistas a pagar a los trabajadores desplazados en el marco de la ejecución de un contrato público, como mínimo, la retribución prevista en el convenio colectivo aplicable en el lugar de ejecución de las prestaciones bajo sanciones que pueden llegar a la resolución del contrato de obras, cuando el convenio colectivo al que se refiere esa disposición legislativa no ha sido declarado de aplicación general.
4. Esa petición de decisión prejudicial se ha originado en un litigio entre el Sr. Dirk Rüffert, Rechtsanwalt, en calidad de administrador concursal del patrimonio de la sociedad Objekt und Bauregie GmbH & Co. KG (Insolvenzverwalter über das Vermögen der Objekt und Bauregie GmbH & Co. KG), parte demandada en el litigio principal, y el Land Niedersachsen (en lo sucesivo, «Land de Baja Sajonia»), parte demandante en el litigio principal, cuyo objeto es la resolución del contrato público de obras celebrado entre dicha sociedad y el Land de Baja Sajonia.
5. Demostraré en las presentes conclusiones porqué a mi juicio ni la Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 1996, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios, (2) ni el artículo 49 CE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una medida nacional como la controvertida en el litigio principal.
6. El artículo 49 CE, párrafo primero, dispone que quedarán prohibidas las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Comunidad para los nacionales de los Estados miembros establecidos en un país de la Comunidad que no sea el del destinatario de la prestación.
7. La Directiva 96/71 se propone fomentar la libre prestación de servicios entre los Estados miembros a la vez que asegurar la competencia leal entre las empresas prestadoras de servicios y garantizar el respeto de los derechos de los trabajadores. (3)
8. El artículo 1 de dicha Directiva, titulado «Ámbito de aplicación», está redactado de la siguiente forma:
9. Como resulta del sexto considerando de la citada Directiva el legislador comunitario partió de la apreciación de que en las situaciones transnacionales las relaciones de trabajo de los trabajadores desplazados plantean problemas sobre el Derecho aplicable a las mismas.
10. A este respecto el Convenio de Roma sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales, abierto a la firma en Roma el 19 de junio de 1980, (4) prevé criterios generales para determinar la ley aplicable a la relación de trabajo. (5) De esa forma el artículo 3 del Convenio prevé como regla general la libre elección por las partes de la ley aplicable. A falta de elección el contrato de trabajo se rige en virtud del artículo 6, apartado 2, del mismo Convenio por la ley del país en que el trabajador, en ejecución del contrato, realice habitualmente su trabajo, aun cuando con carácter temporal esté empleado en otro país.
11. Además el artículo 7 del Convenio de Roma prevé que, con arreglo a determinados requisitos, se dé efecto, junto a la ley declarada aplicable, a las disposiciones imperativas de la ley de otro país, en particular la ley del Estado miembro en cuyo territorio esté desplazado con carácter temporal el trabajador. Esas disposiciones imperativas, también denominadas «leyes de aplicación inmediata» o «leyes de policía», que rigen en el lugar de ejecución del trabajo, no se precisan en el Convenio.
12. En ese contexto la aportación de la Directiva 96/71 es la designación al nivel comunitario de determinadas disposiciones imperativas en las situaciones de desplazamiento transnacional. (6) Dicha Directiva constituye también una expresión del principio de primacía del Derecho comunitario contemplado en el artículo 20 del Convenio de Roma, según el cual dicho Convenio se entiende sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones que, en materias particulares, regulen los conflictos de leyes en materia de obligaciones contractuales y que estén contenidas en actos comunitarios o en legislaciones nacionales armonizadas en ejecución de estos actos. (7)
13. Con vistas a conciliar los diferentes objetivos que persigue, la Directiva 96/71 procede por tanto a la coordinación de las legislaciones de los Estados miembros «a fin de establecer un núcleo de disposiciones imperativas de protección mínima que habrán de ser respetadas, en el país de acogida, por los empresarios que desplacen a trabajadores para la realización de un trabajo temporal en el territorio del Estado miembro de la prestación de servicios». (8)
14. Según el decimoséptimo considerando de dicha Directiva «las disposiciones imperativas de protección mínima vigentes en el país de acogida no deben impedir la aplicación de las condiciones de trabajo y de empleo que sean más favorables a los trabajadores».
15. Esos principios se detallan en el artículo 3 de la misma Directiva, titulado «Condiciones de trabajo y empleo», a cuyo tenor:
– por convenios colectivos o laudos arbitrales declarados de aplicación general con arreglo al apartado 8 en la medida en que se refieran a las actividades contempladas en el Anexo [ (9)]:
– estén sometidas, en el lugar de actividad o en el sector de que se trate, a las mismas obligaciones que las empresas objeto de los desplazamientos, por lo que se refiere a las materias enumeradas en el apartado 1 del párrafo primero, y
– puedan serles exigidas dichas obligaciones con los mismos efectos.
16. Por último, en lo que atañe a las reglas comunitarias en materia de contratos públicos de obras señalo que durante el período de los hechos que dan origen al litigio principal la Directiva 93/37/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1993, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, (10) era aplicable. (11)
17. Aunque la Directiva 93/37 no tenga como objeto regular la fase de ejecución de los contratos, (12) procede sin embargo citar el artículo 23 de la misma que se refiere a las informaciones sobre las condiciones de trabajo a respetar durante la ejecución de un contrato público. Su redacción es la siguiente:
«1. El poder adjudicador podrá señalar, o podrá ser obligado a señalar por un Estado miembro, en el pliego de condiciones, la autoridad o autoridades de las que los licitadores puedan obtener informaciones pertinentes sobre las obligaciones relativas a las normas de seguridad y a las condiciones de trabajo vigentes en el Estado miembro, la región o localidad en que vayan a ejecutarse las obras, y que serán aplicables a las obras realizadas sobre el terreno durante la ejecución del contrato.
2. El poder adjudicador que facilite la información mencionada en el apartado 1 solicitará a los licitadores o a los participantes en un procedimiento de contratación que manifiesten haber tenido en cuenta en la elaboración de su oferta, las obligaciones relativas a las normas de seguridad y a las condiciones de trabajo vigentes en el lugar donde se vayan a realizar las obras. Ello no será obstáculo para la aplicación de lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 30 sobre la verificación de las ofertas anormalmente bajas.»
1. La fijación del salario mínimo en el sector de la construcción
18. En Alemania la fijación del salario mínimo en el sector de la construcción es objeto de la negociación colectiva.
19. En ese Estado miembro los convenios colectivos se celebran como regla general entre los sindicatos de trabajadores y las asociaciones de empresarios. Los convenios pueden abarcar en un sector determinado la totalidad o una parte del territorio de la República Federal de Alemania.
20. El sector de la construcción se rige por un convenio colectivo que fija un marco general para la industria de la construcción (Bundesrahmentarifvertrag für das Baugewerbe) de 4 de julio de 2002. Este convenio colectivo, que es aplicable en todo el territorio de la República Federal de Alemania, no contiene sin embargo reglas sobre el salario mínimo.
21. Esas reglas se encuentran por una parte en un convenio colectivo que prevé un salario mínimo en el sector de la construcción en el territorio de la República Federal de Alemania (Tarifvertrag zur Regelung der Mindestlöhne im Baugewerbe im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland, en lo sucesivo, «TV Mindestlohn») y por otra en convenios colectivos específicos.
22. Al nivel federal, la TV Mindestlohn, que se aplica a las empresas incluidas en el ámbito de aplicación del Convenio colectivo que fija un marco general para la industria de la construcción, fija la cuantía del salario mínimo según dos categorías que corresponden al nivel de cualificación del trabajador y de importe diferente según se trate de los «antiguos» o de los «nuevos» Länder. La TV Mindestlohn prevé que el salario mínimo se compone del salario por hora previsto por dicho convenio y de un complemento para el sector de la construcción, que en conjunto integran el salario por hora global pactado colectivamente. La TV Mindestlohn también indica que los derechos a salarios superiores en virtud de otros convenios colectivos o de pactos individuales no resultan afectados por la disposición que prevé los salarios por hora globales pactados colectivamente para las categorías 1 y 2.
23. Las disposiciones de la TV Mindestlohn han sido declaradas de aplicación general por un Reglamento sobre las condiciones de trabajo obligatoriamente aplicables en el sector de la construcción (Verordnung über zwingende Arbeitsbedingungen im Baugewerbe).
24. Se debe señalar que en virtud del Derecho alemán la declaración de aplicación general de un convenio colectivo lleva consigo la aplicabilidad de dicho convenio a la totalidad de los empresarios y a los trabajadores del sector del que se trate en un territorio determinado. Esa declaración extiende por tanto el ámbito de aplicación de dicho convenio a los empresarios y trabajadores que no están afiliados a las organizaciones parte en el convenio. El Ministerio federal de Empleo puede proceder a tal declaración de aplicación general bien en virtud del artículo 1, apartado 3 a), de la Ley alemana sobre el desplazamiento de trabajadores (Arbeitnehmer‑Entsendegesetz), (13) de 26 de febrero de 1996, en lo que respecta a las materias reguladas por dicha Ley, bien en virtud del artículo 5 de la Ley de Convenios Colectivos (Tarifvertragsgesetz).
25. La TV Mindestlohn es aplicable durante un período limitado. Según los elementos de los que tengo conocimiento parece ser que la TV Mindestlohn aplicable en la época de los hechos objeto del litigio principal era la de 29 de octubre de 2003, vigente entre el 1 de noviembre de 2003 y el 31 de agosto de 2005. El citado convenio colectivo fue declarado de aplicación general por un Reglamento de 13 de diciembre de 2003. (14)
b) Los convenios colectivos específicos
26. La mayoría de estos convenios colectivos específicos (Entgelttarifvertraege) tienen un ámbito de aplicación territorial limitado. Además, normalmente no son declarados de aplicación general, lo que significa que no todos ellos son aplicables de manera obligatoria a todos los trabajadores del sector correspondiente.
27. Según la respuesta escrita del Land de Baja Sajonia a una pregunta del Tribunal de Justicia el convenio colectivo pertinente en el presente asunto es el convenio colectivo relativo a los salarios y a las prestaciones de formación profesional (Tarifvertrag zur Regelung der Löhne und Ausbildungsvergütungen) de 4 de julio de 2003, según su versión resultante del convenio colectivo modificativo de 29 de octubre de 2003 (Tarifvertrag zur Regelung der Löhne und Ausbildungsvergütungen). Dicho convenio colectivo no ha sido declarado de aplicación general.
28. De los autos resulta que los salarios fijados en esos convenios colectivos específicos son en la práctica muy superiores a los salarios mínimos obligatorios en toda Alemania en virtud de la TV Mindestlohn. Además la escala de salarios contenida en esos convenios colectivos específicos es más detallada que la de la TV Mindestlohn, y fija los salarios según diferentes categorías de funciones.
2. La AEntG
29. En Alemania el Derecho interno se adaptó a la Directiva 96/71 mediante la AEntG. El artículo 1, apartado 1, de esa Ley prevé en particular que las normas jurídicas contenidas en un convenio colectivo de la industria de la construcción declarado de aplicación general que tengan por objeto la retribución mínima son también obligatorias en el marco de la relación de trabajo que vincule a un empresario establecido en el extranjero y a su trabajador cuando éste preste sus servicios en el ámbito de aplicación territorial de dicho convenio colectivo. Por tanto, ese empresario debe como mínimo aplicar a su trabajador desplazado las condiciones de trabajo definidas en tal convenio.
3. La Ley del Land de Baja Sajonia sobre la contratación pública
30. La Ley del Land de Baja Sajonia sobre la contratación pública (Niedersächsische Landesvergabegesetz; en lo sucesivo, «Ley del Land») contiene disposiciones sobre la adjudicación de contratos públicos por un importe igual o superior a 10.000 euros. En su preámbulo se expone:
«Es objeto de la presente Ley la lucha contra las distorsiones de la competencia en el sector de la construcción y de los transportes públicos de cercanías, como consecuencia del empleo de mano de obra barata, y la reducción de la carga que deriva de ello para los regímenes de protección social. A tal fin, establece que la entidad pública adjudicadora sólo podrá adjudicar contratos de obras y de transporte público de cercanías a empresas que abonen a sus trabajadores los salarios fijados en los convenios colectivos vigentes en el lugar de ejecución de la prestación de servicios.»
31. Según el artículo 3, apartado 1, de la Ley del Land los contratos de obras sólo podrán adjudicarse a empresas que en la licitación se comprometan por escrito a pagar a sus trabajadores, en contraprestación de la ejecución de las prestaciones pertinentes, como mínimo la retribución establecida en el convenio colectivo aplicable en el lugar de la ejecución de tales prestaciones, al tiempo de pago previsto por ese convenio.
32. El artículo 4, apartado 1, de la misma Ley dispone en particular que cuando se subcontraten prestaciones el adjudicatario deberá también comprometerse a imponer a los subcontratistas las mismas obligaciones que incumben al primero en virtud de la citada Ley y a controlar el cumplimiento de estas obligaciones por los subcontratistas.
33. Conforme al artículo 7, apartado 1, de la Ley del Land la entidad adjudicadora estará facultada para realizar controles con objeto de verificar la observancia de los requisitos a los que se sometió la adjudicación del contrato. A tal fin, podrá inspeccionar las nóminas del adjudicatario y de los subcontratistas, los documentos acreditativos del pago de impuestos y cotizaciones de seguridad social, así como los contratos de obra celebrados entre los adjudicatarios y los subcontratistas.
34. El artículo 8 de la citada Ley, relativo a las sanciones, es del siguiente tenor:
II. El litigio principal y la cuestión prejudicial
35. De la resolución de remisión resulta que tras licitación pública el Land de Baja Sajonia adjudicó en otoño de 2003 a la demandada un contrato de obras de estructura para la construcción del establecimiento penitenciario de Göttingen‑Rosdorf. El valor del contrato ascendía a 8.493.331 euros sin IVA. El contrato contenía un «acuerdo sobre la observancia de las disposiciones de los convenios colectivos en la ejecución de las obras» que estipulaba en particular los siguientes compromisos contraídos por la demandada:
«Mi/nuestra oferta se basa en el siguiente acuerdo:
Sobre el artículo 3 de la [Ley del Land] (compromiso de respeto de los convenios colectivos):
En caso de adjudicación del contrato, me comprometo a abonar a los trabajadores empleados en mi empresa, como retribución por la ejecución de las prestaciones contratadas, como mínimo el salario exigible en el lugar de ejecución en aplicación del convenio colectivo designado como nº 1 “Construcción y obras públicas” en la lista de convenios representativos […]
Me comprometo a imponer además a los subcontratistas las obligaciones que me incumben conforme a los artículos 3, 4 y 7, apartado 2, de la [Ley del Land] y a controlar la observancia de estas obligaciones por los subcontratistas.
Acepto que el incumplimiento de las obligaciones enunciadas en el artículo 3 de la [Ley del Land] por mí mismo o por mis subcontratistas y la infracción, ya sea por negligencia grave o de forma reiterada, de las obligaciones previstas en los artículos 4 y 7, apartado 2, de la citada Ley facultan a la entidad adjudicadora para resolver el contrato sin preaviso»
36. La demandada contrató los servicios como subcontratista de la sociedad PKZ Pracownie Konserwacji Zabytkow Sp.zo.o (en lo sucesivo, «sociedad PKZ») establecida en Tarnow (Polonia), con sucursal en Wedemark (Alemania).
37. Durante el verano de 2004 surgieron sospechas de que la sociedad PKZ había empleado en la obra a trabajadores polacos por un salario inferior al previsto en el convenio colectivo aplicable. Tras el inicio de las investigaciones, tanto la demandada como el Land de Baja Sajonia resolvieron el contrato de obras que habían celebrado. El Land de Baja Sajonia basó la resolución, en particular, en que la demandada había incumplido la obligación contractual de atenerse a lo dispuesto en los convenios colectivos. Además se dictó una resolución penal contra los principales responsables de la sociedad PKZ imputándoles haber abonado a los 53 trabajadores empleados en la obra únicamente el 46,57 % del salario mínimo fijado.
38. El Land de Baja Sajonia interpuso una demanda para la aplicación de la cláusula penal, alegando que la demandada debía haber conocido los incumplimientos del subcontratista y que el pago de salarios inferiores a los previstos por el convenio colectivo constituía un incumplimiento individualizado respecto a cada uno de los trabajadores de modo que era apropiada una pena contractual del 10 % del valor del contrato.
39. En primera instancia el Landgericht Hannover consideró que la citada demanda era parcialmente fundada. Apreció en efecto que el crédito de la demandada nacido del contrato de obras se había extinguido por compensación en virtud de la aplicación de la pena contractual por importe de 84.934,31 euros, es decir el 1 % del valor del contrato, y desestimó la demanda en todo lo demás.
40. El Oberlandesgericht Celle, que conoce del recurso de apelación, expone en su resolución de remisión que la solución del litigio principal depende de si el mismo tribunal debe dejar inaplicada la Ley del Land, especialmente su artículo 8, apartado 1, por ser incompatible con la libre prestación de servicios reconocida en el artículo 49 CE.
41. El tribunal remitente observa al respecto que el compromiso de respetar los convenios colectivos que deben asumir en virtud de la Ley del Land las empresas de construcción establecidas en otros Estados miembros obliga a éstas a adaptar los salarios que pagan a sus trabajadores al nivel de retribución, por lo común más alto, del lugar de ejecución de la prestación de servicios en Alemania. Esa obligación priva a dichas empresas de la ventaja competitiva que resulta de sus costes salariales más bajos. La obligación de respetar los convenios colectivos representa por tanto un obstáculo para el acceso al mercado de las personas físicas y jurídicas procedentes de otros Estados miembros.
42. Por otra parte, el tribunal remitente pone en duda que la obligación de respetar los convenios colectivos esté justificada por razones imperiosas de interés general.
43. Dicho tribunal se pronuncia a favor del criterio de que no puede considerarse que la obligación de respetar los convenios colectivos se base en razones imperiosas de interés general. En efecto, en la medida en que esa obligación contribuye al cierre del mercado protegiendo a las empresas constructoras alemanas frente a la competencia procedente de otros Estados miembros, persigue un objetivo de carácter económico que según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no puede constituir una razón imperiosa de interés general justificativa de una restricción de la libre prestación de servicios.
44. El tribunal remitente considera además que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al salario mínimo no es aplicable en el marco del litigio principal, porque los salarios fijados por los convenios colectivos, exigibles en el lugar de ejecución de la prestación, son mucho más altos que los salarios mínimos aplicables en el territorio de la República Federal de Alemania en virtud de la AentG. De ello deduce dicho tribunal que la obligación de respetar esos convenios colectivos excede de lo necesario para la protección de los trabajadores. En efecto, a juicio del mismo tribunal el salario mínimo obligatorio que debe ser aplicado en el territorio de la República Federal de Alemania en virtud de la AentG delimita lo que es necesario para proteger a los trabajadores. Añade por último que en lo que atañe a los trabajadores extranjeros la obligación de respetar los convenios colectivos no permite alcanzar su igualdad efectiva con los trabajadores alemanes sino que más bien impide que los primeros trabajen en Alemania ya que su empresario no puede aprovechar la ventaja que le confiere el coste salarial.
45. Por considerar que la solución de litigio principal requiere la interpretación del artículo 49 CE por el Tribunal de Justicia el Oberlandesgericht Celle decidió suspender el procedimiento y plantear la siguiente cuestión prejudicial:
46. Mediante la presente cuestión prejudicial el tribunal remitente desea saber en esencia si las reglas del Tratado relativas a la libre prestación de servicios deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una norma nacional como la Ley del Land que obliga a los adjudicatarios e indirectamente a sus subcontratistas a pagar a los trabajadores desplazados en el marco de la ejecución de un contrato público, como mínimo, la retribución prevista en el convenio colectivo aplicable en el lugar de ejecución de las prestaciones, bajo sanciones que pueden llegar hasta la resolución del contrato de obras, cuando el convenio colectivo al que se refiere dicha legislación no ha sido declarado de aplicación general.
47. El Land de Baja Sajonia, los Gobiernos alemán y danés, Irlanda y los Gobiernos chipriota, austriaco, finlandés y noruego consideran, en sustancia, que el artículo 49 CE no se opone a una medida como la controvertida en el litigio principal. Mantienen que, de constituir ésa una restricción de la libre prestación de servicios, está justificada en particular por el objetivo de protección de los trabajadores y es proporcionada a la consecución de tal objetivo.
48. El Gobierno belga estima que ese obstáculo puede estar justificado cuando, por una parte, los trabajadores no disfrutan de una protección comparable en virtud de la legislación del Estado miembro de establecimiento, de manera que la aplicación de la normativa nacional del Estado miembro de acogida les confiere una ventaja real que contribuye de manera significativa a su protección social, y, por otra, cuando la aplicación de esa última normativa es proporcionada al objetivo de interés general que persigue. Según este Gobierno corresponde al tribunal remitente llevar a cabo esa apreciación de modo concreto y atendiendo a todas las circunstancias del litigio del que conoce.
49. Algunos de los citados Gobiernos analizan también la cuestión en relación con la Directiva 96/71 y opinan que ésta no se opone a la medida controvertida en el litigio principal.
50. En cambio el Gobierno polaco mantiene que la Directiva 96/71 no puede justificar que se supedite la adjudicación de un contrato al pago por el prestador a los trabajadores desplazados de un salario superior a la cuantía mínima que resulta del artículo 3, apartado 1, letra c), de esa Directiva. Ahora bien, de la resolución de remisión se desprende que los niveles de retribución previstos por el convenio colectivo aplicable en el lugar de ejecución de la prestación son notablemente superiores a la retribución mínima definida por la AEntG.
51. Con carácter subsidiario el Gobierno polaco alega que la medida controvertida en el litigio principal es contraria al artículo 49 CE. Según dicho Gobierno dicha medida constituye un obstáculo injustificado a la libre prestación de servicios. Comparte el criterio del tribunal remitente según el cual las disposiciones de la Ley del Land tienen como objetivo proteger a las empresas de construcción alemanas de la competencia procedente de otros Estados miembros, y realizan de facto un objetivo de carácter económico que según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no puede justificar una restricción de una libertad fundamental. Mantiene que tales disposiciones van más allá de lo necesario para luchar contra la competencia desleal, pues este objetivo ya se logra de forma suficiente mediante la fijación de una cuantía mínima de retribución por la AEntG.
52. La Comisión de las Comunidades Europeas considera que el litigio principal está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 96/71 y que por tanto procede examinar la cuestión prejudicial ante todo en relación con dicha Directiva. Expone que ésta tiene como finalidad establecer un equilibrio entre la libre prestación de servicios y la protección de los trabajadores desplazados. Para lograrlo el legislador comunitario ha establecido en el artículo 3 de la Directiva 96/71 un marco detallado que los Estados miembros deben respetar.
53. Dado que la República Federal de Alemania dispone de un sistema de declaración de aplicación general de los convenios colectivos sólo es pertinente el artículo 3, apartado 8, párrafo primero, de esa Directiva. Pues bien, en virtud de dicha disposición, en relación con el artículo 3, apartado 1, segundo guión, de la misma Directiva, los salarios mínimos de los trabajadores desplazados en Alemania deben ser fijados únicamente por convenios colectivos declarados de aplicación general, es decir convenios que deban ser respetados por todas las empresas pertenecientes al sector o la profesión de que se trate e incluidas en el ámbito de aplicación territorial de esos convenios.
54. La Comisión considera por ello que, en la medida en que la Ley del Land exige respetar un nivel de retribución previsto por un convenio colectivo que no ha sido declarado de aplicación general, dicha Ley debe considerarse incompatible con la Directiva 96/71. En efecto, esa Ley queda entonces fuera del marco de las garantías, armonizado por la citada Directiva, que la normativa comunitaria prevé en materia de retribución de los trabajadores desplazados.
55. La Comisión añade que la Ley de un Land que tenga como finalidad imponer condiciones de trabajo y de empleo más rigurosas únicamente respecto a los trabajadores desplazados empleados en el marco de contratos públicos, es decir, en una parte de la actividad económica, no puede en cualquier caso responder a un interés general imperioso en el sentido del artículo 49 CE ni ser apropiada para la prosecución de tal interés.
56. En la vista el Gobierno francés mantuvo en esencia el mismo criterio que la Comisión, por estimar que el artículo 49 CE y la Directiva 96/71 no se oponen a que un Estado miembro aplique a los trabajadores desplazados el salario mínimo previsto por un convenio colectivo nacional o de ámbito territorial más reducido pero siempre que tal convenio haya sido declarado de aplicación general a las empresas del sector o del ámbito territorial correspondiente.
57. A la luz de esas observaciones procede en primer lugar recordar que, para dar una respuesta adecuada al órgano jurisdiccional que le ha planteado una cuestión prejudicial, el Tribunal de Justicia puede verse obligado a tomar en consideración normas de Derecho comunitario a las que el juez nacional no se haya referido en su cuestión. (15)
58. Por lo que respecta en primer lugar a la Directiva 93/37, he señalado antes que ésta no regula la fase de ejecución de los contratos públicos. Ahora bien, el compromiso que deben contraer los licitadores en virtud de los artículos 3, apartado 1, y 4, apartado 1, de la Ley del Land de pagar a sus trabajadores como mínimo la retribución prevista en el convenio colectivo aplicable en el lugar de ejecución de las prestaciones pertinentes, y de imponer la misma obligación a sus subcontratistas, constituye a mi juicio un requisito relativo a la ejecución del contrato. (16)
59. Observo sin embargo que el artículo 23 de la citada Directiva no carece de interés en el marco del presente asunto, pues expresa la idea de que la ejecución del contrato a raíz de la adjudicación de un contrato público debe efectuarse de conformidad con las disposiciones de protección y las condiciones de trabajo vigentes en el lugar donde deben realizarse las obras.
60. No avanzaré más sin embargo en la interpretación de la Directiva 93/37, porque ésta no permite responder a la esencia del problema suscitado por la presente cuestión prejudicial, a saber la determinación de las condiciones de trabajo que conforme al Derecho comunitario pueden imponerse con ocasión de la ejecución de un contrato público en una situación de desplazamiento de trabajadores realizado en el marco de una prestación de servicios.
61. En lo que atañe a la Directiva 96/71, opino que los hechos del litigio principal según se describen en la resolución de remisión deben considerarse comprendidos en el ámbito de aplicación de dicha Directiva, en la medida en que se ajustan al supuesto definido en el artículo 1, apartado 3, letra a), de la misma Directiva.
62. Con mayor precisión, se trata en este asunto de un supuesto en el que una empresa establecida en un Estado miembro, esto es la sociedad PKZ establecida en Polonia, ha desplazado a trabajadores polacos, por su cuenta y bajo su dirección, al territorio de otro Estado miembro, en este caso la República Federal de Alemania, en el marco de una subcontratación celebrada entre la empresa de procedencia y el destinatario de la prestación de servicios que opera en ese último Estado miembro, a saber la demandada en el litigio principal.
63. Por otra parte consta que los hechos del litigio principal tuvieron lugar con posterioridad a la expiración del plazo fijado para que los Estados miembros adaptaran su ordenamiento a la Directiva 96/71, es decir, después del 16 de diciembre de 1999.
64. Es verdad que la Ley del Land no tiene como objeto específico regular las situaciones de desplazamiento de trabajadores en el marco de una prestación de servicios sino antes bien, de forma más general, la adjudicación de los contratos públicos en el Land de Baja Sajonia. Sin embargo, en la medida en que esa Ley prevé condiciones relativas a la ejecución de los contratos de obras, en este caso el pago de una retribución mínima, que deberán obligatoriamente aplicarse a los trabajadores empleados por el adjudicatario y/o por un subcontratista en su caso, incluidos los trabajadores desplazados en el marco de una prestación de servicios, como ocurre en el asunto principal, procede examinar dicha Ley en relación con la normativa de Derecho comunitario derivado que regula el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios.
65. Comenzaré por tanto examinando si la Directiva 96/71 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una norma nacional como la Ley del Land que obliga a los adjudicatarios e indirectamente a sus subcontratistas a pagar a los trabajadores desplazados en el marco de la ejecución de un contrato público, como mínimo, la retribución prevista en el convenio colectivo aplicable en el lugar de ejecución de las prestaciones bajo sanciones que pueden llegar a la resolución del contrato de obras, cuando el convenio colectivo al que se refiere esa legislación no ha sido declarado de aplicación general en el sentido del artículo 3, apartado 8, párrafo primero, de dicha Directiva.
A. Sobre la interpretación de la Directiva 96/71
66. Considero que la Directiva 96/71 no puede interpretarse en el sentido de que se opone a una medida como la controvertida en el litigio principal. Para convencerse de ello procede describir el sistema establecido por esa Directiva. Seguidamente examinaré en relación con el sistema así descrito el régimen vigente en el Derecho alemán para la determinación de los salarios mínimos en el sector de la construcción.
67. Como he señalado antes la Directiva 96/71 pretende coordinar las legislaciones de los Estados miembros de modo que se establezca un núcleo de reglas imperativas de protección mínima que deben respetar en el país de acogida los empresarios que desplazan a trabajadores con objeto de efectuar un trabajo de carácter temporal en el territorio del Estado miembro de la prestación.
68. Al adoptar esa Directiva el legislador comunitario no sólo acogió la jurisprudencia progresivamente elaborada por el Tribunal de Justicia en materia de desplazamiento de trabajadores en el marco de una prestación de servicios sino que también la precisó y reforzó.
69. En efecto, desde su sentencia de 3 de febrero de 1982, Seco y Desquenne & Giral, (17) el Tribunal de Justicia considera que en principio el Derecho comunitario no se opone a que los Estados miembros hagan extensiva la aplicación de sus legislaciones o de los convenios colectivos celebrados por los interlocutores sociales a toda persona que realice un trabajo por cuenta ajena, aunque sea de carácter temporal, en su territorio, con independencia de cuál sea el país de establecimiento del empresario, ni tampoco prohíbe a los Estados miembros hacer cumplir dichas normas por los medios adecuados. (18) Esa doctrina del Tribunal de Justicia se recoge en el duodécimo considerando de la Directiva 96/71.
70. Una primera aportación de esa Directiva es hacer obligatorio lo que anteriormente sólo era una facultad de la que disponían los Estados miembros. La citada Directiva obliga por tanto a los Estados miembros a aplicar a las empresas establecidas en otro Estado miembro que, en el marco de una prestación de servicios transnacional, desplacen a trabajadores en su propio territorio determinadas reglas nacionales que establecen condiciones de trabajo y de empleo en algunas materias.
71. Otra aportación de la Directiva 96/71 es materializar un «núcleo duro» de reglas protectoras cuya aplicación a favor de los trabajadores desplazados ha querido garantizar el legislador comunitario.
72. De tal forma el artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva enuncia las normas nacionales que establecen condiciones de trabajo y empleo de las cuales no pueden ser privados los trabajadores desplazados en el Estado miembro donde se ejecuta la prestación.
73. Como el Tribunal de Justicia ha señalado recientemente esa Directiva establece «una lista de normas nacionales que un Estado miembro debe aplicar a las empresas establecidas en otro Estado miembro que, en el marco de una prestación de servicios transnacional, desplacen a trabajadores en su propio territorio» (19) En ese sentido se trata de reglas protectoras de carácter imperativo.
74. La enumeración de esas reglas por el legislador comunitario refuerza la seguridad jurídica en la medida en que el prestador de servicios establecido en otro Estado miembro tiene en lo sucesivo la certeza de que estará obligado a cumplir un mínimo claramente identificable de reglas relativas a las condiciones de trabajo y de empleo vigentes en el Estado miembro del lugar de ejecución de la prestación. De forma correlativa el trabajador desplazado a un Estado miembro podrá exigir la aplicación a su favor de esas reglas cuyo carácter imperativo deriva directamente de la Directiva 96/71.
75. Entre esas condiciones de trabajo imperativas se encuentran las cuantías de salario mínimo, ya sean fijadas por disposiciones legislativas, reglamentarias o administrativas o bien, en el caso de las actividades en el ámbito de la construcción, por convenios colectivos o laudos arbitrales declarados de aplicación general en el sentido del artículo 3, apartado 8, de esa Directiva.
76. Esa categoría de condiciones de trabajo presenta rasgos especiales en relación con las demás materias mencionadas en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 96/71, como los períodos máximos de trabajo y los períodos mínimos de descanso, la salud, la seguridad y la higiene en el trabajo y la duración mínima de las vacaciones anuales retribuidas. En efecto, respecto a las demás condiciones de trabajo enunciadas se han desarrollado acciones comunitarias y en particular se ha podido lograr una aproximación de las legislaciones nacionales mediante directivas que establecen prescripciones mínimas. (20) No sucede así en materia de cuantías de salario mínimo para las cuales no existe aún ninguna medida comunitaria de esa clase. (21)
77. Si bien no se puede afirmar que la materia de las retribuciones queda totalmente al margen del Derecho comunitario, es forzoso por tanto reconocer que la determinación del importe o del nivel de las retribuciones no está aún regulada por ese ordenamiento. (22)
78. El artículo 3, apartado 1, párrafo último, de la Directiva 96/71 es una muestra del carácter particular de la materia relativa a las cuantías de salario mínimo al disponer que «la noción de cuantías de salario mínimo mencionada en la letra c) del párrafo primero se definirá mediante la legislación y/o el uso nacional del Estado miembro en cuyo territorio el trabajador se encuentre desplazado».
79. Por otra parte la aplicación del «núcleo duro» de las reglas protectoras mencionadas en el artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva debe interpretarse a mi juicio como constitutiva de una garantía mínima para los trabajadores desplazados que tienen así la seguridad de disfrutar, como mínimo, de esas reglas nacionales que han adquirido carácter imperativo.
80. Esta otra característica del régimen establecido por dicha Directiva se expresa en el propio concepto de «núcleo de disposiciones imperativas de protección mínima» enunciado en el decimotercer considerando de la Directiva 96/71.
81. Además, recuérdese que el decimoséptimo considerando de la misma Directiva manifiesta que «las disposiciones imperativas de protección mínima vigentes en el país de acogida no deben impedir la aplicación de las condiciones de trabajo y de empleo que sean más favorables a los trabajadores». El artículo 3, apartado 7, párrafo primero, de la citada Directiva expresa esa voluntad del legislador comunitario al precisar que «lo dispuesto en los apartados 1 a 6 no impedirá la aplicación de condiciones de empleo y trabajo más favorables para los trabajadores».
82. Esta última disposición tiene a mi juicio dos aspectos. Por una parte significa que el carácter imperativo de las reglas protectoras vigentes en el Estado miembro del lugar de ejecución de la prestación puede ceder la prioridad a la aplicación de las reglas en vigor en el Estado miembro en el que el prestador está establecido en el caso de que éstas prevean condiciones de trabajo y de empleo más favorables para los trabajadores desplazados.
83. Por otra parte, y es éste el aspecto pertinente en el presente asunto, el artículo 3, apartado 7, de la Directiva 96/71 permite también a mi juicio que los Estados miembros del lugar de ejecución de la prestación mejoren en las materias previstas por el artículo 3, apartado 1, de la misma Directiva el nivel de protección social que deseen garantizar para los trabajadores empleados en su territorio y que podrán en consecuencia aplicar a los trabajadores desplazados en el mismo territorio. Esa disposición autoriza por tanto en principio la adopción de una protección nacional reforzada. (23)
84. No obstante debe precisarse que la aplicación de tal protección nacional reforzada debe realizarse de conformidad con lo permitido por el artículo 49 CE. (24)
85. Comparando ahora el régimen vigente en el Derecho alemán para la determinación de las cuantías de salario mínimo en el sector de la construcción con el sistema establecido por la Directiva 96/71, según acabo de describirlo, se pueden deducir las siguientes observaciones.
86. Observo en primer lugar que en el Derecho alemán existe un sistema que permite la declaración de aplicación general de los convenios colectivos. El régimen alemán de determinación de los salarios mínimos debe por tanto examinarse a la luz del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 96/71, y no en relación con las disposiciones del artículo 3, apartado 8, párrafo segundo, de la misma Directiva que prevén el supuesto de inexistencia de un sistema de declaración de aplicación general de los convenios colectivos.
87. De conformidad con el artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva el artículo 1, apartado 1, de la AEntG prevé en particular que las normas jurídicas contenidas en un convenio colectivo de la industria de la construcción declarado de aplicación general que tengan por objeto la retribución mínima son también obligatorias en el marco de la relación de trabajo que vincule a un empresario establecido en el extranjero y a su trabajador cuando éste preste sus servicios en el ámbito de aplicación territorial de dicho convenio. Por tanto, ese empresario debe cuando menos aplicar a su trabajador desplazado las condiciones de trabajo definidas en tal convenio.
88. A continuación recuérdese que la TV Mindestlohn aplicable en la época de los hechos del litigio principal, que fue declarada de aplicación general y que abarca el territorio de la República Federal de Alemania, fija en el sector de la construcción el nivel del salario mínimo según dos categorías que corresponden al grado de cualificación del trabajador y de importe diferente según se trate de los «antiguos» o de los «nuevos» Länder.
89. Ese convenio colectivo declarado de aplicación general en el sentido del artículo 3, apartado 8, párrafo primero, de la Directiva 96/71 forma parte por tanto del «núcleo duro» de reglas protectoras según lo define el artículo 3, apartado 1, de la misma Directiva.
90. Al mismo tiempo procede subrayar que dicho convenio puntualiza también que los derechos a salarios superiores en virtud de otros convenios colectivos o de pactos individuales no resultan afectados por la disposición que prevé los salarios por hora globales pactados colectivamente para las dos categorías antes mencionadas. Por tanto la TV Mindestlohn reconoce expresamente conforme a lo autorizado por el artículo 3, apartado 7, de la misma Directiva la posibilidad de aplicar condiciones de trabajo más favorables para los trabajadores.
91. Precisamente, el régimen vigente en el Derecho alemán para la determinación de los salarios mínimos en el sector de la construcción se apoya también, como complemento de la TV Mindestlohn, en convenios colectivos específicos que en su mayoría tienen un ámbito de aplicación territorial limitado y que no son normalmente declarados de aplicación general, lo que los sitúa por tanto fuera del «núcleo duro» de las reglas mínimas de protección según lo define el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 96/71.
92. ¿Implica ello, como sostiene la Comisión, que el respeto de tales convenios colectivos específicos no declarados de aplicación general en el sentido del artículo 3, apartado 8, párrafo primero, de esa Directiva no puede exigirse a las empresas que desplazan trabajadores en el marco de una prestación de servicios transnacional?
93. No soy de esa opinión.
94. En efecto, considero que, en la medida en que los niveles de salarios fijados en esos convenios colectivos específicos son en la práctica muy superiores a los salarios mínimos impuestos en el territorio de la República Federal de Alemania en virtud de la TV Mindestlohn, dichos convenios constituyen la aplicación de una protección nacional reforzada. Como he demostrado antes tal protección nacional reforzada está autorizada por el artículo 3, apartado 7, de la Directiva 96/71.
95. Por consiguiente una medida nacional como la controvertida en el litigio principal que hace obligatorios tales convenios colectivos, incluso en el caso de un desplazamiento de trabajadores, se ajusta a mi juicio a la citada Directiva en la medida en que constituye el ejercicio de la facultad conferida a los Estados miembros por el artículo 3, apartado 7, de la misma Directiva.
96. Por otra parte el hecho de que un convenio colectivo declarado de aplicación general, como la TV Mindestlohn, remita a su vez de forma general a otros convenios colectivos o pactos individuales que establezcan derechos a salarios más altos se ajusta a mi parecer a la Directiva 96/71.
97. Considero en consecuencia que el régimen alemán de determinación de las cuantías de salario mínimo en el sector de la construcción constituye un sistema coherente compatible con la Directiva 96/71.
98. Por tanto, concluyo que la Directiva 96/71 debe ser interpretada en el sentido de que no se opone a una norma nacional como la Ley del Land, que obliga a los adjudicatarios e indirectamente a sus subcontratistas a pagar a los trabajadores desplazados en el marco de la ejecución de un contrato público, como mínimo, la retribución prevista en el convenio colectivo aplicable en el lugar de ejecución de las prestaciones bajo sanciones que pueden llegar hasta la resolución del contrato de obras, incluso cuando el convenio colectivo al que se refiere esa legislación no ha sido declarado de aplicación general en el sentido del artículo 3, apartado 8, párrafo primero, de dicha Directiva.
99. Procede verificar a continuación si el artículo 49 CE debe ser interpretado en el sentido de que se opone a una legislación nacional como la controvertida en el litigio principal.
B. Sobre la interpretación del artículo 49 CE
100. Según reiterada jurisprudencia el artículo 49 CE no sólo exige eliminar toda discriminación en perjuicio del prestador de servicios establecido en otro Estado miembro por razón de su nacionalidad, sino también suprimir cualquier restricción, aunque se aplique indistintamente a los prestadores de servicios nacionales y a los de los demás Estados miembros, cuando pueda prohibir, obstaculizar o hacer menos interesantes las actividades del prestador establecido en otro Estado miembro, en el que presta legalmente servicios análogos. (25)
101. Al respecto procede precisar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la aplicación de las normativas nacionales del Estado miembro de acogida a los prestadores de servicios puede impedir, obstaculizar o hacer menos interesantes las prestaciones de servicios, por personas o empresas establecidas en otros Estados miembros, en la medida en que tal aplicación genera gastos adicionales y supone un aumento de las cargas administrativas y económicas. (26)
102. En el presente asunto considero que no cabe apenas dudar que existe una restricción de la libre prestación de servicios.
103. En efecto, al obligar a los adjudicatarios de contratos públicos de obras y de manera indirecta a sus subcontratistas a pagar como mínimo la retribución prevista en el convenio colectivo aplicable en el lugar de ejecución de las prestaciones, los artículos 3, apartado 1, y 4, apartado 1, de la Ley del Land pueden imponer a los prestadores de servicios establecidos en otro Estado miembro, en el que los salarios mínimos sean inferiores, una carga económica adicional que puede impedir, obstaculizar o hacer menos interesante la ejecución de sus prestaciones en el Estado miembro de acogida.
104. Por otra parte debe señalarse que las disposiciones controvertidas de la Ley del Land se aplican indistintamente a los prestadores nacionales y a los de los demás Estados miembros. En otros términos la obligación de pagar la retribución mínima prevista en el convenio colectivo aplicable en el lugar de ejecución de las prestaciones es exigible tanto a los prestadores de servicios establecidos en Alemania como a los establecidos en otro Estado miembro.
105. Según jurisprudencia también reiterada del Tribunal de Justicia una normativa indistintamente aplicable de esa clase puede justificarse en relación con el artículo 49 CE cuando responde a razones imperiosas de interés general, en la medida en que dicho interés no quede salvaguardado por las normas a las que está sujeto el prestador en el Estado miembro en el que está establecido y siempre que sea adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo. (27)
106. Entre las razones imperiosas de interés general reconocidas por el Tribunal de Justicia figura la protección de los trabajadores. (28)
107. En virtud de esa razón imperiosa resulta de una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia que el Derecho comunitario no se opone a que los Estados miembros extiendan su legislación, o los convenios colectivos de trabajo celebrados por los interlocutores sociales, a cualquier persona que efectúe un trabajo por cuenta ajena, aun cuando sea temporal, en su territorio y cualquiera que sea el país en que esté domiciliado el empresario, ni impide que los Estados miembros garanticen la observancia de tales normas por los medios adecuados, cuando la protección que otorgan no se obtenga mediante obligaciones idénticas o esencialmente comparables que ya se impongan a la empresa en el Estado miembro en el que esté domiciliada. (29)
108. El Tribunal de Justicia también ha declarado que el objetivo consistente en evitar la competencia desleal por parte de empresas que retribuyan a sus trabajadores a un nivel inferior al correspondiente al salario mínimo puede considerarse como una razón imperiosa de interés general que puede justificar una restricción a la libre prestación de servicios. (30) También ha señalado que no existe necesariamente una contradicción entre el objetivo de mantener la competencia leal, por una parte, y el de garantizar la protección de los trabajadores, por otra. (31)
109. Al desarrollar ese razonamiento el Tribunal de Justicia ha vinculado recientemente de forma expresa su reiterada jurisprudencia que reconoce a los Estados miembros la facultad de extender su legislación, o los convenios colectivos relativos a los salarios mínimos, a toda persona que realice un trabajo por cuenta ajena, aunque sea de carácter temporal, en su territorio y la justificación basada en la «prevención del dumping social». (32)
110. He señalado anteriormente que el tribunal remitente manifiesta dudas sobre si la obligación de respetar el convenio colectivo aplicable en el lugar de ejecución de las prestaciones que impone la Ley del Land a los adjudicatarios e indirectamente a sus subcontratistas está justificada por razones imperiosas de interés general.
111. Recuerdo al respecto que según dicho tribunal la finalidad principal de las disposiciones legislativas controvertidas es proteger a las empresas de construcción alemanas de la competencia procedente de otros Estados miembros. Ahora bien, tal objetivo de carácter económico no puede constituir una razón imperiosa de interés general que justifique una restricción de la libre prestación de servicios.
112. Por otra parte el citado tribunal considera que la obligación de respetar en el lugar de ejecución de la prestación un convenio colectivo que prevé cuantías de salario mínimo superiores a las aplicables en el territorio de la República Federal de Alemania en virtud de la AEntG excede de lo necesario para la protección de los trabajadores. En efecto ese tribunal estima que el salario mínimo obligatorio que debe aplicarse en el territorio de la República Federal de Alemania en virtud de la AEntG delimita lo necesario para la protección de los trabajadores.
113. No comparto el análisis que así propone el tribunal remitente y que en sustancia apoya el Gobierno polaco.
114. Al contrario, considero que las disposiciones controvertidas de la Ley del Land son apropiadas para garantizar la consecución de los objetivos consistentes en proteger a los trabajadores y prevenir el dumping social y que no van más allá de lo necesario para lograrlos.
115. Es cierto que según reiterada jurisprudencia no cabe justificar medidas que constituyan una limitación de la libre prestación de servicios en aras de objetivos de carácter económico, como la protección de empresas nacionales. (33) No obstante el Tribunal de Justicia considera al mismo tiempo que la intención del legislador según se manifiesta en los debates políticos previos a la adopción de una ley o en la exposición de motivos de ésta no puede ser determinante sino que sólo puede constituir un indicio del objetivo que se persigue con dicha ley. (34) Incumbe al órgano jurisdiccional remitente que se pregunta sobre la verdadera finalidad pretendida por el legislador comprobar si la normativa controvertida, considerada de manera objetiva, garantiza la protección de los trabajadores desplazados (35) o, con más amplitud, la prevención del dumping social.
116. Por tanto, en lo que se refiere a la observación del tribunal remitente según la cual la finalidad principal de las disposiciones legislativas controvertidas es proteger a las empresas de construcción alemanas de la competencia procedente de otros Estados miembros corresponde al mismo tribunal verificar si, consideradas objetivamente, esas disposiciones garantizan o no la protección de los trabajadores desplazados. Es preciso al respecto comprobar si dichas disposiciones suponen, para los trabajadores afectados, una ventaja real que contribuya, de manera significativa, a su protección social. (36)
117. Para determinar la existencia de una ventaja como ésa que depare a los trabajadores desplazados una verdadera protección adicional, (37) el tribunal remitente debe apreciar la equivalencia o el carácter sustancialmente comparable de la protección que ya confieren a esos trabajadores en lo que atañe a su retribución la legislación y/o los convenios colectivos vigentes en el Estado miembro de establecimiento del prestador de servicios. En el marco de esa apreciación lo que debe tenerse en cuenta es el importe bruto del salario. (38)
118. Recuerdo al respecto que de la resolución de remisión resulta que se imputa a la sociedad PKZ haber pagado a los 53 trabajadores empleados en la obra sólo el 46,57 % del salario mínimo aplicable. En esas circunstancias parece indudable que la aplicación de la Ley del Land habría conferido a esos trabajadores una verdadera protección adicional, al hacer que percibieran un salario notablemente superior al que perciben normalmente en el Estado de establecimiento de su empresario. Por tanto considero que esa Ley es apropiada para garantizar la protección de los trabajadores desplazados.
119. La misma Ley es a mi juicio adecuada para prevenir el dumping social en la medida en que tiene como objeto en especial igualar las condiciones en las que los prestadores de servicios, se hallen establecidos en Alemania o no, tendrán que remunerar a los trabajadores en el marco de la ejecución de un contrato público. Esa Ley garantiza así que en una misma obra los trabajadores locales y los desplazados sean remunerados por igual.
120. La circunstancia de que el Land de Baja Sajonia haya optado en su Ley relativa a la adjudicación de contratos públicos por tomar como referencia un convenio colectivo específico distinto de la TV Mindestlohn, con la consecuencia de que el salario mínimo que deben abonar los adjudicatarios y sus subcontratistas en el lugar de ejecución de la prestación resulta superior al salario normalmente aplicable en el territorio de la República Federal de Alemania en el sector de la construcción, no me parece en sí criticable en relación con el Derecho comunitario.
121. Por una parte es difícil negar que la garantía de un salario superior para los trabajadores desplazados es apropiada para asegurar su protección. (39) Por otra y en un plano más general no se debe olvidar que el artículo 136 CE, párrafo primero, dispone que «La Comunidad y los Estados miembros, teniendo presentes derechos sociales fundamentales [...] tendrán como objetivo [...] la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso [...] el diálogo social».
122. Por otra parte no me parece que las disposiciones controvertidas de la Ley del Land vayan más allá de lo necesario para garantizar los objetivos de protección de los trabajadores y de prevención del dumping social.
123. En efecto, esas disposiciones tienen como objeto hacer obligatorias para los prestadores de servicios que participan en la ejecución de un contrato público las cuantías de retribución aplicables en virtud del convenio colectivo específico vigente en el lugar de ejecución de la prestación. A tal fin las citadas disposiciones prevén por una parte que los contratos de obras sólo se adjudiquen a los licitadores que se comprometan por escrito a pagar a sus trabajadores, en contraprestación por la ejecución de las prestaciones correspondientes, la retribución mínima prevista en el convenio colectivo aplicable en el lugar de la ejecución de esas prestaciones, y que se comprometan también a imponer a los subcontratistas la misma obligación. Por otra parte el incumplimiento de esa obligación da lugar a sanciones conforme a una escala que pueden ir desde a la aplicación de la pena contractual hasta la resolución del contrato.
124. A mi juicio los objetivos de protección de los trabajadores y de prevención del dumping social no podrían alcanzarse con igual eficacia mediante reglas menos rigurosas y que tuvieran un carácter menos restrictivo de la libre prestación de servicios.
125. Además, como Irlanda ha señalado en sus observaciones escritas, (40) ningún elemento indica que, habida cuenta de indicadores pertinentes como el índice de coste de la vida, los salarios mínimos obligatorios en virtud del convenio colectivo específico al que se refiere la Ley del Land sean desproporcionados en relación con los fijados por la TV Mindestlohn.
126. No me parece que al análisis anterior pueda ser desvirtuado por el argumento de la Comisión según el cual la Ley de un Land que tenga como finalidad imponer condiciones de trabajo y de empleo más rigurosas únicamente respecto a los trabajadores desplazados empleados en el marco de contratos públicos, es decir en una parte de la actividad económica, no puede responder a un interés general imperioso en el sentido del artículo 49 CE ni ser apropiada para la prosecución de tal interés.
127. Como expuso en la vista, la Comisión imputa a la Ley del Land la creación de una discriminación entre los trabajadores del sector de la construcción según sea persona pública o privada el dueño de la obra. Además, según la misma institución, si el objetivo del Land de Baja Sajonia era realmente la protección de los trabajadores, debería extender ese tipo de medida al conjunto de los trabajadores del sector.
128. No puedo compartir esa argumentación por las siguientes razones.
129. En primer lugar en la vista se confirmó que salvo en caso de delegación el Land de Baja Sajonia carece de competencia para declarar de aplicación general un convenio colectivo. Al adoptar las disposiciones controvertidas de la Ley del Land, el Land de Baja Sajonia pretendió por tanto hacer obligatorio en un ámbito de su competencia, a saber, la contratación pública, el convenio colectivo aplicable en el lugar de ejecución de las prestaciones, haya sido éste declarado de aplicación general o no.
130. En segundo lugar el argumento de que existe así una discriminación entre los trabajadores en el sector de la construcción según sea persona pública o privada el dueño de la obra no me parece pertinente en relación con el Derecho comunitario.
131. Como ya he señalado lo relevante es que la Ley del Land respete el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad y por tanto imponga a los prestadores de servicios la misma obligación de pago de las cuantías de salario mínimo aplicables en el lugar de ejecución de las prestaciones, ya se hallen establecidos en Alemania o bien en otro Estado miembro. Dicho de otra forma, me parece determinante que en el marco de la ejecución del mismo contrato público los trabajadores locales y los desplazados sean remunerados por igual. A mi juicio ése es el indicador que permite advertir la posible existencia de una discriminación contraria al Derecho comunitario.
132. En tercer lugar, si bien es cierto que la contratación pública pretende ante todo la satisfacción de una necesidad administrativa identificada, en materia de obras, de servicios o de suministros la adjudicación de contratos públicos permite también la realización de otras necesidades de interés general, sea por ejemplo en relación con la política medioambiental, o como en el presente asunto en el ámbito social. (41)
133. La posibilidad de integrar exigencias sociales en materia de contratación pública ya ha sido reconocida por el Tribunal de Justicia (42) y actualmente se confirma en la Directiva 2004/18. Ésta contiene en efecto el artículo 26, titulado «Condiciones de ejecución del contrato», redactado como sigue:
«Los poderes adjudicadores podrán exigir condiciones especiales en relación con la ejecución del contrato siempre que éstas sean compatibles con el Derecho comunitario y se indiquen en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones. Las condiciones en que se ejecute un contrato podrán referirse, en especial, a consideraciones de tipo social y medioambiental.» (43)
134. En la medida en que la condición de ejecución del contrato relativa a la retribución mínima de los trabajadores, según está prevista en las disposiciones controvertidas de la Ley del Land, respeta el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad, y siempre que respete el principio de transparencia, debe a mi juicio considerarse conforme con el Derecho comunitario.
135. Por lo que atañe al principio de transparencia, es preciso a mi juicio que los convenios colectivos cuyo respeto se exige sean suficientemente precisos y accesibles para no hacer en la práctica imposible o excesivamente difícil la determinación por el empresario de las obligaciones que debe cumplir. (44) Incumbe al tribunal remitente comprobar si así sucede en el asunto del que conoce. (45)
136. En virtud de todas las consideraciones anteriores propongo al Tribunal de Justicia responder como sigue a la cuestión prejudicial planteada por el Oberlandesgericht Celle:
«La Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 1996, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios, y el artículo 49 CE deben ser interpretados en el sentido de que no se oponen a una norma nacional, como la Ley del Land de Baja Sajonia, relativa a la adjudicación de contratos públicos que obliga a los adjudicatarios e indirectamente a sus subcontratistas a pagar a los trabajadores desplazados en el marco de la ejecución de un contrato público, como mínimo, la retribución prevista en el convenio colectivo aplicable en el lugar de ejecución de las prestaciones bajo sanciones que pueden llegar hasta la resolución del contrato de obras, cuando el convenio colectivo al que se refiere esa legislación no ha sido declarado de aplicación general.
Incumbe al tribunal remitente comprobar que dicha legislación confiere efectivamente a los trabajadores desplazados una ventaja real que contribuye, de manera significativa, a su protección social y que en la aplicación de la misma legislación se respeta el principio de transparencia de las condiciones de ejecución del contrato público pertinente.»
2 –	DO 1997, L 18, p. 1.
4 –	DO L 266, p. 1; EE 01/03, p. 36 (en lo sucesivo, «Convenio de Roma»).
5 –	Véanse los considerandos séptimo a décimo de la Directiva 96/71.
6 –	Véase la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, de 25 de julio de 2003 – La aplicación de la Directiva 96/71 en los Estados miembros [COM(2003) 458 final, punto 2.3.1.1].
7 –	Undécimo considerando.
8 –	Decimotercer considerando.
9 – Se trata de «todas las actividades en el ámbito de la construcción relacionadas con la realización, la restauración, el mantenimiento, la modificación o la eliminación de construcciones».
10 –	DO L 199, p. 54, en su versión modificada por la Directiva 97/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 1997 (DO L 328, p. 1) (en lo sucesivo, «Directiva 93/37»). Esta Directiva fue derogada y sustituida por la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (DO L 134, p. 114), el plazo para la adaptación a la cual terminó el 31 de enero de 2006.
11 –	De la resolución de remisión resulta que el importe del contrato público objeto del litigio principal es de 8.493.331 euros sin impuesto sobre el valor añadido (en lo sucesivo, «sin IVA»), es decir un importe superior al umbral de aplicación de la Directiva 93/37, que corresponde al contravalor en ecus de 5 millones de derechos especiales de giro (en lo sucesivo, «DEG»), esto es 6.242.028 euros [véase al respecto el contravalor de los umbrales previstos por las Directivas sobre contratación pública aplicable a partir del 1 de enero de 2002 (DO 2001, C 332, p. 21)].
12 –	Véase en ese sentido la Comunicación interpretativa de la Comisión sobre la legislación comunitaria de contratos públicos y las posibilidades de integrar aspectos sociales en dichos contratos [COM(2001) 566 final, p. 16, punto 1.6].
13 –	BGBl. 1996 I, p. 227; en lo sucesivo, «AEntG».
14 –	Bundesanzeiger nº 242, de 30 de diciembre de 2003, 26093. Actualmente dicho convenio colectivo ha sido sustituido por la TV Mindestlohn de 29 de julio de 2005, es aplicable desde el 1 de septiembre de 2005 hasta el 31 de agosto de 2008, y que fue declarada de aplicación general por un reglamento de 29 de agosto de 2005 (Bundesanzeiger nº 164, de 31 de agosto de 2005, p. 13199).
15 –	Véase en particular la sentencia de 12 de octubre de 2004, Wolff & Müller (C‑60/03, Rec. p. I‑9553), apartado 24.
16 –	Véase al respecto la Comunicación interpretativa de la Comisión sobre la legislación comunitaria de contratos públicos y las posibilidades de integrar aspectos sociales en dichos contratos [COM(2001) 566 final], en la que se precisa que «la cláusula contractual es una obligación que debe ser aceptada por el adjudicatario del contrato y que se refiere a la ejecución de este último» y mediante la que «los licitadores se comprometan, al entregar su oferta, a cumplir ese requisito en el supuesto de que el contrato les sea adjudicado» (p. 17). Para que sea compatible con el artículo 49 CE tal cláusula relativa a la ejecución debe respetar el principio de no discriminación en razón de la nacionalidad así como el principio de transparencia, como expondré más adelante.
17 –	Asuntos 62/81 y 63/81, Rec. p. 223.
18 –	Apartado 14.
19 –	Sentencia de 18 de julio de 2007, Comisión/Alemania (C‑490/04, Rec. p. I‑0000), apartado 17. En la misma sentencia el Tribunal de Justicia indica también que «la Directiva 96/71 no ha armonizado el contenido material de estas normas nacionales [y] este contenido puede ser libremente definido por los Estados miembros, respetando el Tratado y los principios generales del Derecho comunitario, incluido, por tanto [...] el artículo 49 CE» (apartado 19).
20 –	Véase en especial la Directiva 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo (DO L 299, p. 9). Según el artículo 15 de esa Directiva, titulado «Disposiciones más favorables», la misma Directiva «se entenderá sin perjuicio de la facultad de los Estados miembros de aplicar o establecer disposiciones legales, reglamentarias o administrativas más favorables a la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, o de favorecer o permitir la aplicación de convenios colectivos o acuerdos celebrados entre interlocutores sociales que sean más favorables a la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores».
21 –	Véase Rodière, P., Droit social de l’Union européenne, L.G.D.J., 2ª ed., París, 2002, p. 551.
22 –	Ibidem, p. 55 y 56. El autor puntualiza sin embargo que esa materia no queda excluida de eventuales negociaciones salariales al nivel europeo. Además, señala que, al margen de la determinación estricta del importe o del nivel de las retribuciones, «el principio de igualdad de las retribuciones entre hombres y mujeres puede tener efectos de alcance general en los mecanismos de retribución de los trabajadores» y que «otras normativas comunitarias pueden incidir accesoriamente en el ámbito de las retribuciones, en materia de ordenación del tiempo de trabajo por ejemplo».
23 –	Según la expresión de Moizard, N., Droit du travail communautaire et protection nationale renforcée – L’exemple du droit du travail français, Presses universitaires d’Aix‑Marseille, Aix‑en‑Provence, 2000 (véanse en particular las pp. 94 a 96). Según el autor las condiciones de trabajo y de empleo en las materias previstas por la Directiva 96/71 son «reglas internas mínimas de origen estatal o pactado cuyo respeto exige la Directiva que los Estados miembros garanticen como mínimo en la situación de desplazamiento temporal de trabajadores» (p. 95). Esa idea se expresa también en el trigésimo cuarto considerando de la Directiva 2004/18, según el cual la Directiva 96/71 «enuncia las condiciones mínimas que han de respetarse en el país de acogida en relación con dichos trabajadores desplazados».
24 –	Comparto al respecto el análisis propuesto por el Abogado General Mengozzi en las conclusiones presentadas el 23 de mayo de 2007 en el asunto Laval un Partneri (C‑341/05, pendiente ante el Tribunal de Justicia), según el cual, «aunque la Directiva 96/71 admita que los Estados miembros puedan aplicar al prestador de servicios de un Estado miembro que desplaza temporalmente trabajadores al territorio de otro Estado miembro, condiciones de trabajo y empleo más favorables para los trabajadores que las contempladas en particular en el artículo 3, apartado 1, de [esa] Directiva, el reconocimiento de dicha facultad debe no obstante ejercerse respetando la libre prestación de servicios garantizada en el artículo 49 CE» (punto 151). Además observo que la Comisión reconoce en su Comunicación interpretativa sobre la legislación comunitaria de contratos públicos y las posibilidades de integrar aspectos sociales en dichos contratos, que tanto en las situaciones nacionales como en las transfronterizas «pueden también ser aplicables disposiciones más favorables para los trabajadores (las cuales deberán, en su caso, ser igualmente observadas), siempre que éstas sean compatibles con el Derecho comunitario» (punto 3.2, p. 21).
25 –	Véase en particular la sentencia Comisión/Alemania antes citada (apartado 63 y la jurisprudencia citada).
26 –	Véase en particular la sentencia Wolff & Müller antes citada (apartado 32 y la jurisprudencia citada).
27 –	Véase en especial la sentencia Comisión/Alemania antes citada (apartados 64 y 65 y la jurisprudencia citada).
28 –	Véase en particular la sentencia Wolff & Müller, antes citada (apartado 35 y la jurisprudencia citada). A fin de reconocer que el interés general vinculado a la protección social de los trabajadores del sector de la construcción y al control de su observancia puede constituir una razón imperiosa, el Tribunal de Justicia ha aludido a la existencia de «circunstancias específicas de este sector» [sentencias de 28 de marzo de 1996, Guiot (C‑272/94, Rec. p. I‑1905), apartado 16, y de 23 de noviembre de 1999, Arblade y otros (C‑369/96 y C‑376/96, Rec. p. I‑8453), apartado 51).
29 –	Véanse en particular las sentencias de 21 de octubre de 2004, Comisión/Luxemburgo (C‑445/03, Rec. p. I‑10191), apartado 29 y la jurisprudencia citada, y de 21 de septiembre de 2006, Comisión/Austria (C‑168/04, Rec. p. I‑9041), apartado 47.
30 –	Sentencia Wolff & Müller antes citada (apartado 41).
31 –	Ibidem (apartado 42). El Tribunal de Justicia se refiere al respecto al quinto considerando de la Directiva 96/71 que a su juicio demuestra que esos dos objetivos pueden ser perseguidos simultáneamente.
32 –	Sentencia de 19 de enero de 2006, Comisión/Alemania (C‑244/04, Rec. p. I‑885), apartado 61. Sobre la evolución de esa jurisprudencia véase Mischo, J., «Libre circulación de los servicios y dumping social», Le droit à la mesure de l’Homme, en Mélanges en l’honneur de Philippe Léger, Pedone, París, 2006, p. 435.
33 –	Sentencias de 25 de octubre de 2001, Finalarte y otros (C‑49/98, C‑50/98, C‑52/98 a C‑54/98 y C‑68/98 a C‑71/98, Rec. p. I‑7831), apartado 39, y de 24 de enero de 2002, Portugaia Construções (C‑164/99, Rec. p. I‑787), apartado 26.
34 –	Sentencia Portugaia Construções antes citada (apartado 27 y la jurisprudencia citada).
35 –	Ibidem, Portugaia Construções antes citada (apartado 28 y la jurisprudencia citada).
36 –	Véase la sentencia Wolff & Müller antes citada, (apartado 38).
37 –	Sentencia Finalarte y otros antes citada (apartado 45).
38 –	Sentencia de 14 de abril de 2005, Comisión/Alemania (C‑341/02, Rec. p. I‑2733), apartado 29.
39 –	Como señala el Gobierno alemán en el punto 63 de sus observaciones escritas, al margen del hecho de que los convenios colectivos específicos prevean cuantías de salario mínimo superiores, interesa igualmente observar que el objetivo tendente a la protección de los trabajadores también se encuentra en el hecho de que esos convenios permiten una remuneración más diferenciada y apropiada en función del trabajo desempeñado. Recuérdese al respecto que la escala de salarios contenida en dichos convenios es más detallada que la de la TV Mindestlohn, y fija los niveles de salarios según diferentes categorías de funciones.
41 –	Véase en ese sentido Martinez, V., «Les péripéties du critère social tras l’attribution des marchés publics», Contrats publics, dans Mélanges en l’honneur du Professeur Michel Guibal, vol. II, Presses de la faculté de droit de Montpellier, 2006, pp. 251 y 252. El autor evoca en particular la idea de que la contratación pública puede constituir un medio de lucha contra el desempleo y la exclusión, en cuyo caso es un instrumento que sirve como «pilar favorable al desarrollo del trabajo».
42 –	Sentencia de 20 de septiembre de 1988, Beentjes (31/87, Rec. p. 4635), y de 26 de septiembre de 2000, Comisión /Francia (C‑225/98, Rec. p. I‑7445). Véase acerca de esa jurisprudencia y su recepción en el Derecho francés Pongérard‑Payet, H., «Critères sociaux et écologiques des marchés publics: droits communautaire et interne entre guerre et paix», Europe nº 10, octobre 2004, Étude 10.
43 – Cito además el trigésimo tercer considerando de dicha Directiva, según el cual «las condiciones de ejecución de un contrato serán compatibles con la presente Directiva siempre y cuando no sean directa o indirectamente discriminatorias y se señalen en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones». En su sentencia Beentjes antes citada el Tribunal de Justicia ya estimó que con el fin de cumplir el objetivo de la Directiva de garantizar el desarrollo de una competencia efectiva en el ámbito de los contratos públicos «los criterios y condiciones que rigen cada contrato deben ser objeto de una publicidad adecuada por parte de los poderes adjudicadores» (apartado 21).
44 –	Véase en ese sentido, respecto a un procedimiento penal, la sentencia Arblade y otros antes citada (apartado 43).
45 –	Recuerdo al respecto que el compromiso contraído por el licitador se refiere al «salario exigible en el lugar de ejecución en aplicación del convenio colectivo designado como nº 1 “Construcción y obras públicas” en la lista de convenios representativos».