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Timestamp: 2014-03-12 09:03:04+00:00
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A efic�cia da a��o civil p�blica frente aos danos ambientais - Ambiental - �mbito Jur�dico
Ambiental A efic�cia da a��o civil p�blica frente aos danos ambientais
Ana Laura Lima Gomes
Resumo: O presente artigo trata da efic�cia da A��o Civil P�blica frente ao dano ambiental, sendo desenvolvido em tr�s cap�tulos: li��es pr�vias de responsabilidade civil ambiental, seguido pelas no��es acerca da A��o Civil P�blica e por fim uma pesquisa qualitativa e quantitativa sobre a efic�cia da a��o civil p�blica frente ao dano ambiental, tomando-se por base a��es em tr�mite no Munic�pio de Viam�o (RS). [1] sum�rio: Introdu��o. 1 Responsabilidade civil e dano ambiental. 1.1 Dano ambiental � conceito. 1.2 Responsabilidade civil por dano ambiental. 1.3 Repara��o do dano ambiental. 1.3.1 Repara��o in situ ou in natura. 1.3.2 Compensa��o ecol�gica. 1.3.3 Indeniza��o. 2 A A��o Civil P�blica na defesa do meio ambiente. 2.1 A A��o Civil P�blica na tutela dos direitos fundamentais de terceira dimens�o. 2.2 A��o Civil P�blica: no��es proped�uticas. 2.3 Alguns aspectos processuais da A��o Civil P�blica. 2.3.1 A propositura da A��o Civil P�blica: legitimidade, litiscons�rcio, assist�ncia e prescri��o. 2.3.2 Compet�ncia. 2.3.3 O inqu�rito civil e o termo de ajustamento de conduta. 3 A efic�cia da A��o Civil P�blica frente ao dano ambiental � estudo de casos ocorridos no munic�pio de Viam�o. 3.1 Principais temas atacados em sede de A��o Civil P�blica no munic�pio de Viam�o. 3.1.1 Danos em raz�o de parcelamento de solo sem licenciamento ambiental. 3.1.2 Danos em raz�o de ocupa��o de �rea de preserva��o permanente. 3.1.3 Polui��o sonora. 3.1.4 Dano decorrente de extra��o mineral irregular. 3.2 A efic�cia das A��es Civis P�blicas � dados estat�sticos. Considera��es finais.
A Constitui��o Federal da Rep�blica Federativa do Brasil imp�e a garantia do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, para as presentes e futuras gera��es. Para tanto, a legisla��o nacional nos disponibiliza instrumentos pelos quais viabilizamos a prote��o ambiental, dentre eles, a A��o Civil P�blica, que � regida pela Lei n� 7.347/85 e objetiva, dentre outros direitos metaindividuais, o meio ambiente. No entanto, se faz necess�ria a avalia��o de sua efic�cia, pois, sobre isto, surgem os seguintes questionamentos: at� que ponto a A��o Civil P�blica � eficaz frente ao dano ambiental? Este instrumento processual � capaz de socorrer o meio ambiente do dano sofrido e alcan�ar sua repara��o? A fim de responder tais questionamentos tomar-se-� por base casos ocorridos no Munic�pio de Viam�o, escolhido por apresentar uma vasta problem�tica ambiental e um consider�vel n�mero de A��es Civis P�blicas ajuizadas. Destarte, na primeira parte deste trabalho ser�o apresentadas no��es de responsabilidade civil por dano ambiental e meios de repara��o dos eventos danosos. Na segunda, ser� trabalhada a A��o Civil P�blica, evolu��o hist�rica, aspectos gerais da Lei n� 7.347/85, bem como algumas discuss�es doutrin�rias sobre o instituto. Finalmente, a terceira parte se ocupar� da pesquisa de A��es Civis P�blicas em tr�mite no Munic�pio de Viam�o, atrav�s de breves relatos de casos de maior ocorr�ncia no munic�pio, seguido de uma pesquisa por amostragem acerca de sua efic�cia social, considerando tempo de tr�mite, peti��o inicial, atores da a��o, e a efic�cia propriamente dita.
Importante sublinhar que o presente trabalho n�o pretende apontar as solu��es para a problem�tica da tutela jurisdicional do meio ambiente, por�m, poder� servir como fonte de pesquisa. 1. RESPONSABILIDADE CIVIL E DANO AMBIENTAL
O artigo 225[2] da Constitui��o Federal chancela a prote��o do meio ambiente no pa�s, e responsabiliza tanto o Poder P�blico quanto a coletividade nesta rela��o direito/dever. Assim, podemos dizer de forma interpretativa que a responsabilidade civil por dano ambiental � j� prevista na Lei n� 6.938/81[3] - possui conte�do axiol�gico[4] recepcionado pela Constitui��o Federal. A seguir ser�o verificadas breves no��es sobre dano ambiental, aproximando-se de seu conceito, da responsabilidade civil advinda do evento danoso ou da preven��o desse, bem como suas formas de repara��o, consubstanciadas na repara��o in natura, compensa��o ecol�gica e indeniza��o, que, mais tarde, servir�o como elementos para entendimento da A��o Civil P�blica decorrente do dano ambiental.
1.1 DANO AMBIENTAL � CONCEITO
A Lei brasileira n�o cuidou de conceituar o dano ao meio ambiente[5], limitando-se a no��es de degrada��o da qualidade ambiental � como �altera��o adversa das caracter�sticas do meio ambiente�[6] � e de polui��o � �degrada��o da qualidade ambiental resultante das atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a sa�de, a seguran�a e o bem estar da popula��o; b) criem condi��es adversas �s atividades sociais e econ�micas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condi��es est�ticas ou sanit�rias do meio ambiente; e) lancem mat�rias ou energia em desacordo com os padr�es ambientais estabelecidos�[7].
Dessa forma, �dis Milar�[8], (alertando a finalidade eminentemente did�tica do conceito), diz ser o dano ambiental �a les�o aos recursos ambientais[9], com conseq��ncia de degrada��o � altera��o adversa ou in pejus � do equil�brio ecol�gico e da qualidade de vida�.
� importante ressaltar que nem toda altera��o ecol�gica resulta em degrada��o ambiental. Inevitavelmente, a evolu��o mundial depende de modifica��es no ambiente, mas isso pode ser associado ao conceito de desenvolvimento sustent�vel, a fim de n�o culminar em dano. Nesse sentido, seria excessivo dizer que todas as altera��es ambientais causam preju�zo, pois assim estar�amos negando a possibilidade de mudan�a e inova��o, fadando o meio ambiente e o planeta ao imobilismo, o que � irreal[10].
Aquele que comete o dano ambiental por forma direta ou indireta por ele � respons�vel, respondendo administrativa, civil e penalmente pelo seu ato. O pr�ximo ponto a ser abordado tratar� especificamente da responsabilidade civil, que est� expressa no artigo 14, par�grafo 1� da Lei de Pol�tica Nacional do Meio Ambiente, termos em que �� obrigado, independente da exist�ncia de culpa, indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade�. 1.2 RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANO AMBIENTAL
A responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente pode ser definida como a obriga��o que determinada pessoa f�sica ou jur�dica, de direito p�blico ou privado, responder por um ato omissivo ou comissivo que causa dano ou les�o ao meio ambiente e reparar tal dano de maneira in natura ou pecuni�ria.[11] N�o obstante, cabe complementar que, dada complexidade da repara��o do dano ambiental, h� a necessidade primeira de preveni-lo �procurando, por meios eficazes, evitar o dano�[12]. A partir dessa premissa, destaca-se um princ�pio basilar do Direito Ambiental: o princ�pio do poluidor-pagador. Ao contr�rio do que expressa o senso comum, o princ�pio do poluidor-pagador n�o indica a a��o de �pagar para poder poluir�, pois n�o h� meios de se estabelecer uma liceidade para a degrada��o ou polui��o ambiental.
Podem ser identificadas duas �rbitas de alcance deste princ�pio: a) busca evitar a ocorr�ncia de danos ambientais, que seria um car�ter preventivo; e b) ocorrido o dano, visa a sua repara��o, em um aspecto repressivo[13]. Assim, cabe ao poluidor tanto o �nus de prevenir o dano que sua atividade possa ocasionar, quanto � objetividade na repara��o do dano dela decorrente. Nas palavras de Antonio Herman Benjamim: �Em termos de responsabilidade civil, disp�e a Lei de Pol�tica Nacional do Meio Ambiente que �� o poluidor obrigado, independentemente de exist�ncia de culpa, indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade�. Trata-se, pois de responsabilidade civil objetiva, tanto no que se refere a danos pessoais (patrimoniais e morais) ou, na dic��o da Lei, �danos causados a terceiros�, quando na hip�tese de dano ambiental puro (�danos causados ao meio ambiente�). [14]
Ainda no que diz respeito aos princ�pios inerentes � responsabilidade civil ambiental, se faz importante destacar os princ�pios da preven��o e da repara��o integral.
Etimologicamente, a palavra �prevenir� adv�m do latim praevenire, tendo como significado �agir antecipadamente�. Por conseguinte, o princ�pio da preven��o, aponta para a necessidade de evitar, na origem, as transforma��es prejudiciais � sa�de humana e ao meio ambiente[15], o que vem a ser consagrado de acordo com o desenvolvimento de um pa�s ou as op��es tecnol�gicas[16], conforme disp�e o Princ�pio 8 da Declara��o do Rio de Janeiro (1992), como segue:
�Para atingir o desenvolvimento sustent�vel e mais alta qualidade de vida para todos, os Estados devem reduzir e eliminar padr�es insustent�veis de produ��o e promover pol�ticas demogr�ficas adequadas�.[17]
Na revis�o doutrin�ria sobre princ�pios do Direito Ambiental tamb�m consta o princ�pio da precau��o, o qual n�o deve ser confundido com o princ�pio da preven��o. Enquanto este se d� nos casos em que os impactos ambientais j� s�o conhecidos, levando � obrigatoriedade de licenciamentos e estudos de impacto ambiental, por exemplo, aquele veda as interven��es no meio ambiente em que n�o se sabe o impacto ambiental poss�vel ou sua inocuidade[18]. De acordo com Paulo Affonso Leme Machado, �No princ�pio da preven��o previne-se porque se sabe quais as consequ�ncias de iniciar determinado ato, prosseguir com ele ou suprimi-lo. O nexo causal � cientificamente comprovado, � certo, decorre muitas vezes at� da l�gica. No princ�pio da precau��o previne-se porque n�o se pode saber quais as consequ�ncias que determinado ato, ou empreendimento, ou aplica��o cient�fica causar�o ao meio ambiente no espa�o e/ou no tempo, quais os reflexos ou conseq��ncias. H� incerteza cient�fica n�o dirimida.�[19]
Outro princ�pio fundamental � o princ�pio da repara��o integral[20] que significa que �a les�o causada ao meio ambiente h� de ser recuperada em sua integridade e qualquer norma jur�dica que disponha em sentido contr�rio ou pretenda limitar o montante indenizat�rio a um teto m�ximo ser� inconstitucional�[21].
A norma infraconstitucional foi recepcionada pela Constitui��o Federal de 1988, tendo seu fundamento no artigo 225, par�grafo 3�, consagrando, assim, a responsabilidade objetiva em rela��o ao evento danoso. Isso importa dizer que a responsabilidade civil por dano ambiental possui os seguintes pressupostos: a) demonstra��o da exist�ncia do dano; e b) o nexo de causalidade. Assim, cabe ao causador do dano a integral repara��o do bem lesado, independente da exist�ncia de culpa, chancelando a teoria objetiva.
Em rela��o � pessoa do poluidor, o caput do artigo 225 da Carta Maior preceitua que � dever do poder p�blico e da coletividade preservar e defender o meio ambiente para as presentes e futuras gera��es. Destarte, a Constitui��o Federal abrange a todos, pessoas f�sicas ou jur�dicas de direito p�blico ou privado como poss�veis legitimados passivos da a��o de responsabilidade civil por dano ambiental.
Conquanto a preven��o seja a melhor pr�tica para defendermos o Planeta, ocorrido o dano se faz necess�ria sua repara��o, que poder� se dar por via natural, compensa��o ecol�gica ou indeniza��o em esp�cie, como ser� apresentado a seguir.
1.3 REPARA��O DO DANO AMBIENTAL
Uma vez confirmada a responsabilidade civil por um evento danoso, cabe ao seu autor a repara��o integral do meio ambiente.
O par�grafo 3� do artigo 225 da Constitui��o Federal de 1988 e o par�grafo 1�, do artigo 14 da Lei n� 6.938/81 estabeleceram a responsabilidade objetiva do poluidor, desprezando o aspecto subjetivo do seu ato. Quanto ao limite dessa responsabiliza��o a norma silenciou, culminando na responsabilidade sem culpa e indeniza��o ilimitada[22]. Dessa forma vem � tona o princ�pio da indisponibilidade do interesse p�blico na prote��o do meio ambiente, impedindo a ado��o de qualquer dispositivo que vise a limitar a reparabilidade de danos ambientais.
A repara��o do dano ambiental poder� se dar atrav�s de tr�s formas: a) recupera��o in situ ou in natura; b) compensa��o ecol�gica; e c) indeniza��o[23]. 1.3.1 Recupera��o in situ ou in natura
A restaura��o natural do meio ambiente n�o est� em p� de igualdade com os demais meios de repara��o ambiental. Isso porque a recupera��o in natura deve ser a op��o fundamental da responsabiliza��o civil, uma vez que visa a reestruturar o bem lesado.
Seu fundamento legal pode ser encontrado na Constitui��o Federal (artigo 225, par�grafo 1�, inciso I), que incumbe ao Poder P�blico o dever de �preservar e restaurar os processos ecol�gicos e prover o manejo ecol�gico das esp�cies e ecossistemas�. Al�m disso, se o objetivo maior da tutela constitucional ambiental � a preserva��o do meio ambiente para as presentes e futuras gera��es, nada mais racional que viabilizar a recupera��o do pr�prio local degradado, visando a uma aproxima��o do status quo ante.
Logicamente o retorno ao status quo ante propriamente dito � uma tarefa praticamente imposs�vel, pois dificilmente h� um invent�rio ou estudo cient�fico do local degradado antes da ocorr�ncia do dano. Todavia, a repara��o in natura pode ser implementada atrav�s de um projeto t�cnico de recupera��o ambiental que vise a proporcionar os benef�cios funcionais existentes no ecossistema anterior. 1.3.2 Compensa��o ecol�gica
Restando impossibilitada a recupera��o in natura no local imediatamente atingido, a remedia��o do dano ambiental poder� se dar a partir da aplica��o da compensa��o ecol�gica.
O termo �compensar�, segundo o Dicion�rio Aur�lio[24], significa estabelecer equil�brio entre; equilibrar, contrabalan�ar; reparar o dano. A partir desta proposi��o, �dis Milar�[25] conclui que compensar significa colocar um peso ou valor para suprir outro peso ou valor que tenha sido danificado, tirado, lesado. Destarte, a compensa��o ecol�gica pode ser definida como uma pr�tica �consistente em uma �rea distinta de �rea degradada, tendo por objetivo assegurar a conserva��o de fun��es ecol�gicas equivalentes�[26].
A compensa��o ecol�gica tem precedentes hist�ricos no C�digo Florestal (Lei n� 4.771/65), de maneira que instituiu no artigo 44, inciso III[27], a compensa��o da reserva legal por outra �rea de equivalente relev�ncia ambiental. Marcelo Abelha Rodrigues[28] por seu turno, ao tratar da origem deste instituto, coloca em pauta o artigo 1�[29] da Resolu��o CONAMA n� 10/87, que prev� a compensa��o para os casos de licenciamento de atividades e obras de grande porte, o que veio a ser consagrado no ano 2000 pela Lei n� 9.985 (que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conserva��o da Natureza � Snuc), em seu artigo 36, par�grafo1�[30].
O restabelecimento das fun��es ecol�gicas mediante a compensa��o ambiental poder� prever medidas de auto-regenera��o ecol�gica � cabendo ao ser humano uma interven��o limitada ao acompanhamento e controle do ecossistema afetado � ou uma atua��o mais ostensiva da atividade humana � como em caso de replantio de esp�cies, despolui��o do solo e recursos h�dricos, etc.. Outra op��o � a concilia��o de ambas as t�cnicas, mas o grande definidor da alternativa mais adequada ser� o caso concreto[31].
H� de se admitir, por�m, que a compensa��o ecol�gica poder� ser apenas parcial, tanto no aspecto qualitativo quanto quantitativo. Isso porque uma vez danificado um ecossistema, dificilmente conseguiremos repor todas as fun��es ecol�gicas afetadas.
Por outro lado, a compensa��o � sobremaneira mais vantajosa em rela��o � indeniza��o em esp�cie, posto que demanda na conserva��o do meio ambiente, na aplica��o do princ�pio da responsabilidade civil e intergeracional, ainda que por via de equival�ncia.
1.3.3 Indeniza��o
Apenas quando a reconstitui��o natural n�o seja vi�vel � que se deve lan�ar m�o da indeniza��o em dinheiro. Por conseguinte, a repara��o econ�mica deve ser entendida como uma forma subsidi�ria de sanar a les�o ambiental. [32]
O problema dessa forma de repara��o � a quantifica��o econ�mica do dano ambiental. A avalia��o de tal indeniza��o dever� passar por crit�rios m�nimos, como: 1�) sua posi��o na escala dos valores �tico-jur�dicos de toda uma comunidade; 2�) est�gio do conhecimento cient�fico e tecnol�gico de que depende intimamente; e 3�) pela suscetibilidade da reconstitui��o/regenera��o do meio danificado, ou n�o[33]. Al�m disso, o arbitramento econ�mico do dano dever� partir do valor que seria gasto na reintegra��o natural do mesmo, incluindo as despesas feitas com os estudos pr�vios necess�rios, se esta fosse poss�vel[34].
De qualquer modo, essa dever� ser a �ltima alternativa de repara��o ambiental, pois n�o h� como contabilizar o valor do meio ambiente, exceto sob a �tica utilitarista, que fatalmente estaria reduzindo seu conte�do �tico, seu significado axiol�gico para a perpetua��o da vida na Terra.
Com a finalidade de conferir efic�cia � prote��o ambiental e responsabilizar efetivamente os autores do dano ao meio ambiente, a legisla��o brasileira traz como um de seus principais instrumentos a A��o Civil P�blica, mat�ria da qual se ocupar� o pr�ximo cap�tulo. 2 A A��O CIVIL P�BLICA NA DEFESA DO MEIO AMBIENTE
Se o apelo � consci�ncia j� n�o basta para a garantia do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a evolu��o do Direito Ambiental trouxe consigo instrumentos jurisdicionais que visam a promover a defesa ambiental, chamando os eventuais agressores � sua real responsabilidade. A Declara��o do Rio/92 assinala em seu Princ�pio 10[35] a obriga��o do Estado em proporcionar o acesso aos procedimentos judiciais, entre os quais o ressarcimento de danos e recursos pertinentes. Dentre os procedimentos para a tutela do meio ambiente, podemos destacar no Brasil a A��o Popular (a��o que pode ser impetrada por qualquer cidad�o visando anular ato lesivo ao patrim�nio p�blico ou de entidade de que o Estado participe, � moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrim�nio hist�rico e cultural[36]); o Mandado de Seguran�a Coletivo (que visa � prote��o de direito l�quido e certo lesado ou amea�ado de les�o por ato de autoridade, conforme artigo 5�, incisos LXIX[37] e LXX[38], da Constitui��o Federal); e a A��o Civil P�blica, objeto deste trabalho e que ser� abordada mais amplamente a partir do presente cap�tulo.
Importante enfatizar, preliminarmente, que a A��o Civil P�blica � um instrumento de educa��o democr�tica, pois � um instituto de solu��o judicial e pac�fica dos conflitos qualificados pela presen�a de direitos difusos e coletivos e tutelados pela Constitui��o Federal[39], que � a express�o m�xima do Estado Democr�tico de Direito no Brasil.
A fim de esclarecer os mais variados aspectos da A��o Civil P�blica, tanto em rela��o �s suas caracter�sticas processuais quanto na sua aplicabilidade, este cap�tulo se iniciar� pela g�nese dos direitos fundamentais at� sua tutela pela A��o Civil P�blica. A t�tulo de esclarecimentos, ser� abordada a hist�ria da A��o Civil P�blica, suas heran�as do Direito Internacional bem como seu processo de cria��o no pa�s. Por fim, os aspectos processuais deste instrumento, para que ent�o, no terceiro cap�tulo, possamos analisar sua efic�cia.
2.1 A A��O CIVIL P�BLICA NA TUTELA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DE TERCEIRA DIMENS�O
Retomando as li��es de Orci Paulino Bretanha Teixeira[40] �os direitos podem ser examinados em gera��es sucessivas�. A doutrina apresenta tr�s gera��es de direitos do homem, as quais s�o referenciadas como primeira, segunda e terceira gera��o. Essa sucess�o de gera��es se deve ao fato de que os direitos fundamentais surgiram da ideia de que era necess�rio proteger o ser humano contra a investida do Estado[41], inicialmente vinculada aos direitos de liberdade e igualdade, mas que, ao longo do tempo, passou por um processo evolutivo, cumulando com novos direitos fundamentais.
N�o raramente a doutrina abre o questionamento acerca da nomenclatura utilizada na classifica��o dos direitos fundamentais: gera��o ou dimens�o?
Segundo Andr� Ramos Tavares[42], os autores que preferem o termo �gera��o� referem-se a ele como tendo o significado de sequ�ncia de direitos humanos. Entretanto, de acordo com Ingo Wolfgang Sarlet[43], o substantivo gera��o conduz � uma no��o de substitui��o gradativa de um direito por outro, o que seria tecnicamente equivocado. Por esse motivo boa parte da doutrina aderiu ao voc�bulo �dimens�o�[44], pois este traduz o reconhecimento progressivo de novos direitos fundamentais, sem altern�ncia e cumulando com aqueles j� conhecidos.
Ante ao exposto, este trabalho adotar� a terminologia �dimens�es de direitos fundamentais�, concordando com a melhor propriedade dessa express�o, e justificando-se pela sem�ntica de tais substantivos[45].
Feita a op��o terminol�gica, passa-se a um conciso estudo acerca das dimens�es de direito fundamental.
Os direitos fundamentais de primeira dimens�o est�o associados � fase inicial do constitucionalismo ocidental[46], isto �, s�o aqueles surgidos com o Estado liberal do s�culo XVIII, sendo a primeira categoria de direitos humanos surgida, e que engloba, atualmente os chamados direitos individuais e direitos pol�ticos.[47]
Seguindo uma inspira��o jusnaturalista[48], podem ser elencados como de primeira dimens�o os direitos � vida, � liberdade, � propriedade, e � igualdade perante a Lei. Em suma: os direitos de primeira dimens�o t�m como caracter�stica a exig�ncia de absten��o do Estado de certas condutas que possam opor � dignidade da pessoa humana[49].
Ao contr�rio dos direitos fundamentais de primeira dimens�o, os direitos de segunda dimens�o s�o caracterizados por uma presta��o positiva por parte do Estado, uma vez que n�o se quer evitar a sua interven��o, e sim uma liberdade por interm�dio do Estado[50]. Assim, tal categoria diz respeito aos direitos sociais, culturais e econ�micos, podendo citar como exemplo o direito ao trabalho, � prote��o em caso de desemprego, ao sal�rio m�nimo, entre outros.
A terceira dimens�o de direitos fundamentais � caracterizada pela sua titularidade coletiva ou difusa, como no caso do direito do consumidor e do direito ambiental. Esta dimens�o pode ser denominada como de �direitos de solidariedade e de fraternidade�[51], pois traz como nota distintiva o desprendimento da figura do homem-indiv�duo e vinculando-se � prote��o de grupos humanos. Destarte, mesmo que os direitos de terceira dimens�o estejam voltados para o ser humano, a preocupa��o aqui � com a esfera coletiva, ou seja, com o grupo social, sendo seus titulares indetermin�veis, implicando incursionar pelo universo dos direitos difusos[52]. Ainda no que tange �s dimens�es dos direitos fundamentais, � importante registrar que alguns autores reconhecem uma quarta categoria, concernentes ao direito de democracia, � informa��o e ao pluralismo[53]. Todavia, tal posicionamento aguarda consagra��o na esfera do direito internacional e das ordens constitucionais internas[54].
Conforme citado anteriormente, o direito ambiental est� inserido no rol de direitos fundamentais de terceira dimens�o[55], e carece de instrumentos processuais que se destinem a proteg�-lo e torn�-lo efetivo. A A��o Civil P�blica � um dos instrumentos que se destina � tutela desses direitos, pois est� inserida no rol das garantias repressivas fundamentais e aptas a tutelar os direitos fundamentais, e, por conseguinte, o meio ambiente. Desse modo, a sequ�ncia deste estudo se ocupar� da A��o Civil P�blica, que � consideerado o mais eficiente ve�culo de acesso � jurisdi��o na tutela ambiental[56].
2.2 A��O CIVIL P�BLICA: NO��ES PROPED�UTICAS.
A A��o Civil P�blica � disciplinada pela Lei n� 7.347/85, e pode ser definida como
�o instrumento processual adequado para reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor art�stico, est�tico, hist�rico, tur�stico e paisag�stico e por infra��es da ordem econ�mica (artigo1�)[57], protegendo, assim, os interesses difusos da sociedade.�[58] A tutela dos direitos difusos no Brasil foi influenciada por diversos movimentos e encontros internacionais, cuja tem�tica envolvia a prote��o jur�dica dos direitos individuais e coletivos, como exemplo o Congresso de Pavia de 1974; o de Floren�a, em 1975; e o Congresso de Salermo, tamb�m em 1975. Em n�vel nacional podem ser destacados o trabalho de Ada Pellegrini Grinover, Barbosa Moreira e Waldemar Mariz, que culminou, num primeiro momento na Lei de Pol�tica Nacional do Meio Ambiente[59].
Apesar de a Lei n� 6.938/81 ser um dos grandes avan�os na defesa do meio ambiente enquanto direito difuso, perdurava o clamor por uma tutela processual efetiva, porquanto surgiu, por meio de uma mescla de projetos, a Lei da A��o Civil P�blica. O primeiro, com autoria de Ada Pellegrini Grinover, C�ndido Rangel Dinamarco e Waldemar Mariz de Oliveira, tinha por objetivo criar uma Lei processual para a defesa do meio ambiente, consoante com o artigo 14 da Lei n� 6.938/81. O segundo, de autoria de Nelson Nery J�nior, �dis Milar� e Antonio Augusto Mello de Carvalho Ferraz aproveitou as bases anteriores, e ampliou alguns aspectos, como a legitimidade ativa e o inqu�rito civil, adquirindo mais r�pido o status de Lei[60].
N�o obstante, importa destacar que os projetos que deram origem � A��o Civil P�blica possuem como fonte inspiradora a class action, do direito anglo-sax�o[61], conforme denuncia a pr�pria exposi��o de motivos da Lei n� 7.347/85, fazendo alus�o � Regra 23 da class ation norte-americana. De acordo com a Regra 23 da Federal Rules Civil Procedure, a propositura da class action possui como requisitos: a) um n�mero expressivo de pessoas envolvidas, de modo a ser impratic�vel um litiscons�rcio; b) um denominador comum em rela��o aos fatos e ao direito; c) a tipicidade dos interesses a serem reclamados; e c) a adequa��o da representatividade atrav�s de um dos membros desta classe. Destarte, a propositura de uma a��o neste formato impediria uma �avalanche� de a��es com o mesmo objeto, pedido e causa de pedir, decis�es inconsistentes em rela��o � classe como um todo, al�m de evitar preju�zos a terceiros detentores dos mesmos interesses[62].
Embora a not�vel influ�ncia, cabe registrar que n�o h� uma perfeita rela��o entre a A��o Civil P�blica e a class action. Tal afirma��o se d� em raz�o de que a primeira esp�cie de a��o tem como objetivo os direitos difusos, metaindividuais. J� a segunda trata de uma representatividade de direitos de uma classe, isto �, de um volume significativos de legitimados, com direitos individuais, e que, para uma viabilidade processual mais justa e eficaz sua propositura se d� por via da representatividade.
Sancionada em 1985, a Lei das A��es Civis P�blica veio preencher uma lacuna na legisla��o p�tria, uma vez que instrumentalizou a opera��o de certos direitos ent�o carentes de viabiliza��o pr�tica. Luiz Antonio Fleury Filho[63], referindo-se aos registros hist�ricos do surgimento da Lei da A��o Civil P�blica, relata que a intentio legis era sacramentar os direitos difusos �trazendo uma un��o de perenidade ou, ao menos, de alguma transcendentalidade�, conforme of�cio enviado por ele ao ent�o presidente da Rep�blica Jos� Sarney, ao apresentar o projeto da Lei n� 7.347/85: �A preocupa��o do central do projeto � a de disciplinar juridicamente e de defender instrumentos eficazes de defesa aos chamados interesses difusos. (...) Os interesses difusos de transcendental import�ncia, est�o ao desabrigo, sem qualquer meios de prote��o jurisdicional, por que at� agora a ningu�m a Lei conferiu poderes para promover em ju�zo a sua defesa. (...) Da�, Sr. Presidente, a import�ncia hist�rica da aguardada san��o, que, sem d�vida, vir� resolver t�o angustiante problema, atendendo aos mais leg�timos anseios de toda a popula��o, e dessa forma, harmonizando-se com o auspicioso ide�rio de Nova Rep�blica!�[64]
Lan�ada ent�o no mundo jur�dico, a A��o Civil P�blica merece uma breve discuss�o acerca de seu nomen iuris. Para muitos, o car�ter �p�blica� estaria relacionado � legitimidade ativa da A��o Civil P�blica, uma vez que, ao falar nesse instrumento, pensa-se imediatamente na atua��o do Minist�rio P�blico. Todavia, o artigo 5� da Lei n� 7.347/85 enumera na legitima��o ativa n�o s� o Minist�rio P�blico, mas tamb�m autarquias, empresas p�blicas, funda��es, sociedades de economia mista e algumas associa��es, al�m da inova��o da Lei n� 11.448/07, trazendo para este rol a Defensoria P�blica. Logo, n�o parece ser este o crit�rio para a caracteriza��o desta a��o como p�blica[65].
Seguindo essa l�gica, �dis Milar� complementa que o crit�rio para a A��o Civil P�blica ser identificada como �p�blica� passa ser ent�o o seu objeto[66]:
�At� a pouco entend�amos que quando se falava em a��o civil p�blica se queria em verdade referir ao problema da legitima��o, e n�o do direito substancial discutido em ju�zo. A��o civil p�blica, ent�o, era aquela que tinha como titular uma parte p�blica � o Minist�rio P�blico. (...) Agora, por�m, com a edi��o da Lei 7.347/85, que conferiu legitimidade para a��o civil p�blica de tutela de alguns interesses difusos n�o s� ao Minist�rio P�blico, mas tamb�m �s entidades estatais, aut�rquicas paraestatais e �s associa��es que especifica (artigo5� da Lei), novo posicionamento se imp�e diante da quest�o�[67]. Superada a quest�o terminol�gica, passa-se aos estudos dos aspectos processuais da A��o Civil P�blica.
2.3 ALGUNS ASPECTOS PROCESSUAIS DA A��O CIVIL P�BLICA
A Lei das A��es Civis P�blicas traz em seu bojo algumas peculiaridades e discuss�es doutrin�rias no seu �mbito processual. Destarte, importante destacar nesse t�pico alguns desses aspectos processuais relevantes da A��o Civil P�blica, para fins de melhor entendimento do instituto.
2.3.1 A propositura da A��o: legitimidade, litiscons�rcio, assist�ncia e prescri��o.
A legitimidade ativa da A��o Civil P�blica, conforme mencionado anteriormente, est� definida no artigo 5�[68] da Lei n� 7.347/85. No entanto, cabe neste momento mencionar algumas peculiaridades.
A primeira observa��o � pertinente ao rol de legitimados. Os sujeitos constantes no artigo 2� foram taxativamente enumerados, esclarecendo, assim, que n�o existem outros legitimados para propor a A��o Civil P�blica, independentemente do interesse em discuss�o[69].
Recentemente, o artigo 5� da Lei n� 7.347/85 sofreu altera��es trazidas pela Lei Federal n� 11.448/07, de forma que o rol de legitimados foi ampliado, trazendo para este grupo a Defensoria P�blica e o Distrito Federal, que n�o constavam no texto original. Contudo, tal novidade, concernente � Defensoria P�blica, n�o trouxe uma unanimidade na doutrina p�tria.
A legitimidade da Defensoria P�blica para o ajuizamento de demandas coletivas tem como escopo o verdadeiro acesso � justi�a, conforme discorre Andr� da Silva Ordacgy:
�A inova��o legislativa trazida pela Lei n�. 11.448/07, consistente na legitimidade ativa da Defensoria na A��o Civil P�blica, encontra eco nos reclames de um efetivo favorecimento do acesso � justi�a aos hipossuficientes econ�micos. Representa, na realidade, a valoriza��o da Defensoria P�blica enquanto institui��o essencial � fun��o jurisdicional do Estado, na forma dos artigos 5�, LXXIV[70] e 134, caput[71], da Constitui��o da Rep�blica, consistindo em verdadeira integraliza��o da assist�ncia jur�dica, antes restrita, com exce��o do direito consumerista, � esfera individual do jurisdicionado.�[72]
No entanto, ao mesmo tempo em que a Carta Magna � o fundamento para quem defende a legitimidade da Defensoria P�blica, ela tamb�m � o motivo para que autores como Voltaire de Lima Moraes descordem desta prerrogativa. Segundo o autor, a altera��o do artigo 5� da Lei n� 7.347 � inconstitucional:
�Se assim �, como legitimar a Defensoria P�blica para a tutela de interesses difusos, cujos titulares, sabidamente, s�o indeterminados (artigo81, par�grafo �nico, I, do CDC), n�o se podendo assim identificar quantos s�o necessitados e quantos n�o s�o? [...]
Logo, se for aceita a legitimidade da Defensoria P�blica para a defesa de interesses difusos, isso implica ampliar suas fun��es institucionais para defender em ju�zo n�o somente necessitados, mas tamb�m n�o-necessitados, em flagrante infring�ncia ao disposto no artigo134. caput, da CF. Ademais, tendo o artigo 5�, LXXIV, da CF, disposto que o conceito de necessitados est� vinculado � car�ncia de recursos financeiros, descabe � norma infraconstitucional ampliar esse conceito�.[73]
Partindo da mesma premissa de Moraes, a Associa��o Nacional do Minist�rio P�blico ajuizou em agosto de 2007 a A��o Direta de Inconstitucionalidade n� 3943-1, contra a legitima��o da Defensoria P�blica, a��o esta que ainda est� tramitando no Supremo Tribunal Federal.
Em outra perspectiva, h� de se ressaltar o pensamento de Hugo Nigro Mazzilli que afirma ser recomend�vel que se amplie beneficamente o leque de legitimados ativos nas A��es Civis P�blicas[74]. Contudo, h� muito o que se discutir ainda sobre as tutelas coletivas e sua legitimidade, o que caberia, inclusive, ser abordado em trabalho espec�fico.
Sobre a legitimidade das associa��es, vale dizer que estas possuem o requisito da pr�-constitui��o h� pelo menos um ano. Tal condi��o visa a assegurar um m�nimo de seriedade na condu��o das demandas, evitando-se que se forme uma associa��o ad hoc, com a finalidade exclusiva de mover determinados pleitos, gerando, assim, condutas n�o recomend�veis sob o ponto de vista �tico[75].
Ainda sobre as associa��es, sua legitima��o processual s� se perfectibilizar� se guardar correspond�ncia tem�tica com o caso concreto. Assim, sendo ela a �nica proponente, e seu objeto de constitui��o incompat�vel com o interesse que pretende tutelar, ser� ela considerada como parte ileg�tima, n�o satisfazendo as condi��es da a��o, logo, inviabilizando-se tal propositura. Quando for o caso de litiscons�rcio, a associa��o que n�o preencher o requisito da pertin�ncia tem�tica ser� exclu�da da a��o. Por outro lado, n�o h� necessidade de previs�o estatut�ria expl�cita para que a associa��o se legitime para a defesa do meio ambiente, por exemplo, bastando-se que, dentre os valores pelos quais pugna, possa ser inferida tal particularidade[76]. Quanto ao litiscons�rcio na A��o Civil P�blica, h� de se falar que o par�grafo 2� do artigo 5� da Lei n� 7.347/85 prev� expressamente a possibilidade de tal cumula��o, tanto no polo ativo quanto no polo passivo. Assim, a sua propositura � concorrente e disjuntiva, ou seja, pode ser intentada pelos legitimados em conjunto ou separadamente. Al�m disso, o autor assegura que a propositura da a��o, seja pela via individual ou pela via litisconsorcial, inibe a impetra��o de iniciativa id�ntica pelos demais, gerando litispend�ncia[77].
A grande discuss�o acerca do litiscons�rcio no polo ativo, entretanto, reside na a��o em conjunto dos Minist�rios P�blicos da Uni�o, Distrito Federal e Estados, conforme previsto no par�grafo 5�[78] do artigo 5� da Lei em comento. Primeiramente pode ser afirmado que existe uma inadequa��o terminol�gica[79] em rela��o ao Minist�rio P�blico da Uni�o e do Distrito Federal, pois, conforme se depreende da leitura do par�grafo 5�[80] do artigo 5� da Lei n� 7.347, eles teriam uma legitimidade concorrente. Ora, consoante com o artigo 128[81] do texto constitucional, o Minist�rio P�blico da Uni�o compreende o Federal, o do Trabalho, o Militar, o do Distrito Federal e dos Territ�rios. Desta feita, n�o haveria como se falar em litiscons�rcio entre o Minist�rio P�blico da Uni�o e o Minist�rio P�blico do Distrito Federal, uma vez que este �ltimo est� contido no primeiro. Pedro da Silva Dinamarco[82] justifica tal inadequa��o em raz�o de que a Lei das A��es Civis P�blicas � anterior � Constitui��o Federal, �poca em que Minist�rio P�blico da Uni�o ainda n�o compreendia o �rg�o do Distrito Federal. Todavia, Marcelo Abelha[83] contrap�e tal entendimento, j� que o par�grafo em an�lise decorre do artigo 113[84] do C�digo de Defesa do Consumidor (Lei n.� 8.078/90), ou seja, posterior � promulga��o da Carta Maior. Assim, podemos concluir que realmente h� uma impropriedade quando ao litiscons�rcio entre o Minist�rio P�blico Federal e o Minist�rio P�blico do Distrito Federal, uma vez que se trata do mesmo �rg�o.
Outra controv�rsia doutrin�ria se estabelece acerca dos princ�pios institucionais da unidade e da indivisibilidade do Minist�rio P�blico, consagrados pelo artigo 127, par�grafo 1�[85] da Constitui��o Federal. Para Jo�o Batista de Almeida[86], tal litiscons�rcio n�o se justifica, pois, segundo os princ�pios supracitados, o Minist�rio P�blico n�o pode se dividir em entidades aut�nomas e que se unem em determinadas demandas judiciais. Por outro lado, Pedro Dinamarco[87] e Motauri de Souza[88] entendem que os ditos princ�pios valem somente dentro de cada institui��o, n�o havendo um �Minist�rio P�blico Nacional� que abarque todos, de forma una e indivis�vel. Destarte, o Minist�rio P�blico Federal � uno e indivis�vel, assim como o � o Minist�rio P�blico de cada um dos Estados, isoladamente.
Em an�lise cr�tica, s�o absolutamente compreens�veis ambas as linhas de argumenta��o. Por outro lado, por�m, n�o se pode descartar a possibilidade deste debate trazer conflitos ou incompatibilidades entre os diferentes Minist�rios P�blicos, bem como uma inseguran�a e preju�zos � sociedade. Dessa forma, faz-se necess�rio um entendimento unificado sobre a mat�ria, para que tais discuss�es n�o deem margem para agravar a mora judicial discutindo-se legitimidade, enquanto o que est� em voga � a emerg�ncia na defesa dos direitos coletivos. Nesse sentido, Kazuo Watanabe assinala:
�Desde que a defesa dos interesses e direitos difusos e coletivos esteja dentro das atribui��es que a Lei confere a um �rg�o do Minist�rio P�blico, a este � dado atuar em qualquer das Justi�as, at� mesmo em atua��o conjunta com um outro �rg�o do Minist�rio P�blico igualmente contemplado com a mesma atribui��o. A alus�o ao litiscons�rcio � feita, precisamente, para consagrar a possibilidade dessa atua��o conjunta, com o que se evitar�o discuss�es doutrin�rias est�reis a respeito do tema e, mais do que isto, um in�til e absurdo conflito de atribui��es, que n�o raro revela muito mais uma disputa de vaidades do que defesa efetiva da atribui��o privativa de um �rg�o do Minist�rio P�blico�.[89]
Embora a Lei n� 7.347/85 preveja expressamente a possibilidade de litiscons�rcio, nada mencionou quanto � assist�ncia. Entretanto, dada a rela��o guardada entre a A��o Civil P�blica e a A��o Popular � sendo que nesta �ltima � clara a possibilidade de assist�ncia � Rodolfo Camargo Mancuso[90] entende como perfeitamente poss�vel este instituto na A��o Civil P�blica. No entanto, os co-legitimados que quiserem participar do processo intentado por outro dever�o aparecer na rela��o processual na qualidade de assistentes litisconsorciais, uma vez que n�o � admitida em nosso sistema a constitui��o superveniente de litiscons�rcio facultativo unit�rio[91].
N�o obstante, � vedada a participa��o do particular, nem como assistente simples, nem como assistente litisconsorcial, uma vez que ele n�o est� incluso no rol de legitimados[92]. Todavia, nada impede este particular de agir em defesa do meio ambiente, com fulcro no artigo 5�, LXXIII da Constitui��o Federal[93] por via da A��o Popular.
Uma vez proposta a A��o Civil P�blica, est� consignada no par�grafo 3� do artigo 5� a hip�tese de desist�ncia da a��o, caso em que, sendo infundada, o Minist�rio P�blico ou outro legitimado assumir� a titularidade ativa. Abre-se aqui a possibilidade de substitui��o sucessiva[94] no polo ativo. Dado o interesse social e supra-individual discutido na A��o Civil P�blica, se quem desistir da a��o for o Minist�rio P�blico, tem-se outra peculiaridade: poder� outro legitimado fazer o controle da desist�ncia, por�m, pelo seu atributo de fiscal da lei, pode o magistrado entend�-la como infundada. Dessa forma, ele remeter� os autos ao procurador geral de justi�a, que, ou insistir� na desist�ncia ou designar� outro �rg�o do Minist�rio P�blico para assumir a titularidade da A��o Civil P�blica.
Conv�m reafirmar que n�o � qualquer desist�ncia que pressup�e a substitui��o no polo ativo, mas apenas a infundada[95]. Se o polo ativo possui tantas particularidades, o mesmo n�o ocorre com a legitima��o passiva, em que qualquer pessoa, f�sica ou jur�dica, de direito p�blico ou privado, poder� figurar como r�u, j� que todos s�o pass�veis de infringir as normas de prote��o ao meio ambiente. Todavia, o Poder P�blico poder� sempre figurar no polo passivo de qualquer demanda relacionada � repara��o do meio ambiente, conforme ensina �dis Milar�:
�Se ele n�o for respons�vel por ter ocasionado diretamente o dano, por interm�dio de um de seus agentes, o ser� ao menos solidariamente, por omiss�o no dever de fiscalizar e impedir que tais danos aconte�am. A prop�sito, vale lembrar que a Constitui��o Federal imp�s ao Poder P�blico o dever de preservar e defender o meio ambiente para as presentes e futuras gera��es.�[96]
Ante ao exposto, restar� ent�o ao Estado, o direito de regresso contra o causador direto do dano, ou contra o agente que, por culpa, deu causa � danosidade ambiental.[97]
Conforme j� abordado no primeiro cap�tulo, a responsabilidade civil por dano ambiental pode ensejar a condena��o em dinheiro e o cumprimento de obriga��o de fazer ou n�o fazer, al�m de que a responsabilidade aqui � objetiva. Ante ao exposto, a defesa do r�u ficar� restrita � demonstra��o de que ele n�o � o respons�vel pelo fato imputado; ou que n�o houve a ocorr�ncia do dano; ou ainda, que a ocorr�ncia n�o � lesiva ao meio ambiente.
Uma vez proferida a senten�a, a Lei n� 7.347/85 disp�e que ela produzir� efeito erga omnes, exceto no caso em que ela for julgada improcedente. Nesta segunda hip�tese, qualquer legitimado, munido de novas provas, poder� intentar nova a��o com id�ntico fundamento[98].
Vale destacar que com a edi��o da Lei n� 9.494/97[99], o efeito erga omnes foi restringido aos �limites da compet�ncia territorial do �rg�o prolator�, conforme seu artigo 2�[100]. Tal preceito atende ao princ�pio federativo, segundo o qual a decis�o do Poder Judici�rio de um Estado n�o pode demandar efeitos gerais a outro.
Um �ltimo questionamento circunda a propositura da A��o Civil P�blica que visa � repara��o do dano ambiental: qual o tempo de prescri��o? Em conformidade com os ensinamentos de �dis Milar�[101], a A��o Civil P�blica n�o conta com disciplina espec�fica em mat�ria prescricional. Por�m tudo direciona � conclus�o de que se trata de mat�ria imprescrit�vel, o que pode ser justificado, por exemplo, com o tempo de manifesta��o das consequ�ncias de uma contamina��o, que pode chegar � v�rios anos, n�o podendo ser estabelecido um prazo concreto.
2.3.2 Compet�ncia O foro competente para processar e julgar a A��o Civil P�blica � regulado pelo artigo 2� da Lei n� 7.347/85, segundo o qual, diz-se competente o foro onde houver ocorrido o dano, cujo ju�zo ter� a compet�ncia funcional para processar e julgar a causa.
Na leitura de Rodolfo de Camargo Mancuso[102], o legislador tratou de fixar dois crit�rios para a determina��o da compet�ncia: o local do fato e a compet�ncia funcional. No caso do local do fato tem-se uma compet�ncia relativa, posto que tal se d� em decorr�ncia do interesse das partes e da facilidade na coleta de provas. Por outro lado, a compet�ncia funcional, estabelecida na segunda parte do artigo 2�, � uma compet�ncia absoluta[103], j� que � firmada em raz�es de ordem p�blica, onde se prioriza o interesse do pr�prio processo[104].
Segundo os aspectos territorial e funcional, quando o dano se der nos limites de uma �nica comarca, o ju�zo competente ser� o do local do fato. Problema maior se verifica quando o dano ultrapassa as fronteiras desta �nica comarca, ou de um Estado, por n�o ser t�o simples a determina��o da compet�ncia.
Seguindo uma did�tica bastante objetiva, �lvaro Luiz Valery Mirra[105] preleciona que os danos ambientais que ultrapassam os limites da comarca ou do Estado, t�m repercuss�o, respectivamente, estadual ou nacional, aplicando-se a regra do artigo 93, inciso II[106] do C�digo de Defesa do Consumidor, a qual prescreve como competente a Justi�a Federal, cujo foro ser� o da capital do Estado ou do Pa�s. Se por ventura esses danos n�o forem considerados de alcance estadual ou nacional, aplica-se o disposto no artigo 2� da Lei das A��es Civis P�blicas. Considera-se, nesse caso, como competente o foro de cada um dos territ�rios sujeitos ao dano, fixando-se um deles para conhecer e julgar a demanda pelo princ�pio da preven��o, conforme disp�e o artigo 219, caput[107] do C�digo de Processo Civil, combinado com o artigo 19[108] da Lei n� 7.347/85.
Quanto � compet�ncia em raz�o da pessoa litigante, n�o h� prerrogativa de foro para julgamento da A��o Civil P�blica, quando figurar como r�u um Ministro de Estado ou o Presidente da Rep�blica[109], conforme entendimento j� acolhido pelo Supremo Tribunal Federal[110]. Quando se tratar da Uni�o, suas autarquias e empresas p�blicas como parte na a��o, a causa correr� perante a Justi�a Federal[111], cujo foro competente ser� o do Distrito Federal ou da Capital do Estado, conforme determina o artigo 109, inciso I[112] da Constitui��o Federal. Por fim, podemos concluir que, em que pese a ideia do artigo 2� em dar compet�ncia ao ju�zo do local do dano (dada a facilidade de verifica��o de provas, bem como o contato com a comunidade atingida) a determina��o da jurisdi��o por vezes dever� obedecer a crit�rios de organiza��o judici�ria, se sobrepondo � regra exarada pela Lei da A��o Civil P�blica[113].
2.3.3 O inqu�rito civil e o compromisso de ajustamento de conduta
Ainda que o objeto deste trabalho resida na A��o Civil P�blica propriamente dita, o inqu�rito civil e o compromisso de ajustamento de conduta, que se incluem na fase pr�-processual da A��o Civil P�blica, merecem uma breve men��o.
O inqu�rito civil encontra fundamento legal no artigo 8�, par�grafo 1�[114] da Lei da A��o Civil P�blica, sendo posteriormente recepcionado pela Carta Magna em seu artigo 129, inciso III[115]. Seu conceito e objeto s�o sintetizados por Hugo Nigro Mazzilli:
�Inqu�rito Civil � um procedimento administrativo investigat�rio a cargo do Minist�rio P�blico; seu objeto � a coleta de elementos de convic��o que sirvam de base � propositura de uma A��o Civil P�blica para a defesa de direitos transindividuais � ou seja, destina-se a colher elementos de convic��o para que, � sua vista, o Minist�rio P�blico possa identificar ou n�o a hip�tese em que a Lei exige sua iniciativa na propositura de uma A��o Civil P�blica.�[116]
Mediante esta defini��o, podemos concluir que somente o Minist�rio p�blico est� autorizado a instaurar o inqu�rito civil, isto �, os demais legitimados para a propositura da A��o Civil P�blica n�o poder�o se utilizar deste instrumento pr�-processual.
O inqu�rito civil possui tr�s caracter�sticas: a) facultativo, j� que o par�grafo 1� do artigo 8� emprega o verbo �poder�, n�o deixando margem ao car�ter da n�o obrigatoriedade; b) escrito, posto que todos os atos no curso do inqu�rito devem estar documentados, sob pena de diluir-se ao longo do tempo; e c) inquisitivo, uma vez que ele n�o se sujeita ao princ�pio do contradit�rio[117]. Por�m, a estas caracter�sticas podem ser a instrumentalidade, a publicidade e a participatividade[118].
A instrumentalidade adv�m da ideia de que de nada servir� este procedimento se j� existirem elementos suficientes para instruir ou inibir a A��o Civil P�blica. A publicidade diz respeito ao dever do inqu�rito civil em ser p�blico, posto que servir� de base para a propositura de uma a��o que visa a tutelar direitos coletivos, e, por conseguinte, devendo seus titulares ter acesso �s suas informa��es. Por fim, o inqu�rito civil deve ser participativo em raz�o de que a livre convic��o do Minist�rio P�blico ser� viabilizada atrav�s de elementos que atestem uma situa��o mais pr�xima da verdade, ouvindo e permitindo que o inquirido tenha a dizer[119].
Basicamente o inqu�rito civil � composto por tr�s fases: a instaura��o, a instru��o e a conclus�o[120]. A fase de instaura��o � a fase pela qual o inqu�rito civil ganha vida[121], podendo ser feita de of�cio ou mediante representa��o. Dessa forma, o pr�prio Minist�rio P�blico pode instaur�-lo, como atividade �nsita �s suas atribui��es, bem como qualquer pessoa, seja f�sica ou jur�dica de direito p�blico ou privado, que poder� representar � ele, sendo vedado o anonimato.
Uma vez instaurado, passa o inqu�rito civil para a fase de instru��o. Essa fase nada mais � do que a colheita de provas pelo presidente do procedimento, a fim de serem apurados ou n�o os fatos que ensejam a propositura da A��o Civil P�blica[122]. Nesta fase, dadas as prerrogativas conferidas ao Minist�rio P�blico, poder� ele notificar pessoas a comparecerem ao �rg�o inquisidor para prestar depoimento ou esclarecimentos. Al�m disso, poder� utilizar-se das requisi��es, que s�o ordens legais de apresenta��o de documentos, fornecimento de certid�es ou realiza��o de exames e per�cias[123].
A �ltima fase do inqu�rito civil � a sua conclus�o. � nesta etapa que o Promotor de Justi�a, ultimadas suas dilig�ncias, determina o arquivamento do feito ou se utiliza dele para instruir a A��o Civil P�blica[124].
Outro instrumento importante da Lei das A��es Civis P�blicas � a celebra��o do compromisso de ajustamento de conduta, que � uma esp�cie de transa��o[125] prevista no par�grafo 6�[126] do artigo 5� da Lei n� 7.347/85. A valia deste instrumento enquanto oportunidade de se reparar o dano sem se chegar ao extremo da via judicial � maci�amente comentada pela doutrina. Nas palavras de Isabella Franco Guerra[127] �o causador da les�o poder� reconhecer o seu erro e resolver usar a conduta que se revela nociva aos bens e interesses protegidos, restaurando a situa��o de equil�brio, sem necessidade de chegar � via judicial�.
Ao contr�rio do inqu�rito civil, cuja legitimidade para instaura��o � exclusiva do Minist�rio P�blico, a legitima��o para a realiza��o do termo de ajustamento de conduta � estendida aos �rg�os p�blicos legitimados, de modo que entidades como o IBAMA e as Secretarias Municipais de Meio Ambiente, por exemplo, poder�o propor este mecanismo, coma propriedade de quem vivencia de forma mais direta o caso concreto.
Conforme Daniel Roberto Fink[128], o termo de compromisso de ajustamento de conduta dever� ser composto por alguns elementos m�nimos, quais sejam: a) pre�mbulo, em que dever�o ser qualificadas as partes e mencionado expressamente que se trata de termo de ajustamento de conduta; b) identifica��o dos fatos e circunst�ncias, como os danos ocorridos ou aqueles que se quer evitar; c) as obriga��es e a forma de seu cumprimento; d) os prazos que determinam o vencimento da obriga��o; e e) as cl�usulas penais cab�veis.
Um fator de extrema relev�ncia � a qualidade de t�tulo executivo extrajudicial conferido ao termo de ajustamento de conduta pelo par�grafo em quest�o. Assim, em caso de descumprimento deste pacto, tem-se um m�todo mais c�lere na execu��o da obriga��o, evitando-se o processo de conhecimento.
Por fim, h� de se concordar com Daniel Fink[129] quando afirma a vantagem do ajustamento de conduta em rela��o ao processo judicial. Isso porque este instrumento viabiliza uma real possibilidade de se evitar o dano ou repar�-lo sem que se precise lan�ar m�o de um artif�cio moroso, desgastante e caro como � o processo judicial, no qual quem sair� perdendo � a humanidade como um todo.
Embora reconhecida como principal instrumento de tutela do meio ambiente, a partir do pr�ximo cap�tulo ser� feita uma an�lise de situa��es f�ticas, a fim de se verificar a efic�cia da A��o Civil P�blica no caso concreto. 3 A EFIC�CIA DA A��O CIVIL P�BLICA FRENTE AO DANO AMBIENTAL � ESTUDO DE CASOS OCORRIDOS NO MUNIC�PIO DE VIAM�O
Feita a aproxima��o te�rica em rela��o � responsabilidade civil ambiental e a A��o Civil P�blica, � chegada a hora de se verificar at� que ponto este instrumento processual de tutela do meio ambiente � eficaz. No entanto, cabe, preliminarmente, esclarecer acerca de qual o sentido de efic�cia ser� abordado.
Ao se estudar a efic�cia de instrumentos processuais, imediatamente reporta-se para a classifica��o da efic�cia da senten�a, e quem sabe, recordar os ensinamentos de Pontes de Miranda[130]. Contudo, o foco desta pesquisa visa identificar a efic�cia social da A��o Civil P�blica. Jos� Afonso da Silva[131], ao falar sobre a aplicabilidade das normas constitucionais, ressalta que �a efic�cia social designa uma efetiva conduta acorde com a prevista pela norma; refere-se ao fato de que a norma � realmente obedecida e aplicada�. Para o objetivo deste trabalho pode-se dizer que, o que se busca, � um olhar acerca dos resultados pr�ticos, in loco, da senten�a da A��o Civil P�blica, e, fazendo-se uma analogia com a efic�cia social da norma de Silva, pode-se dizer que este trabalho visa verificar a efetiva conduta de acordo a norma estabelecida para o caso concreto, e efetivamente sendo aplicada em favor do meio ambiente, alterando o mundo dos fatos.
Para tanto, tomar-se-� por base casos ocorridos no Munic�pio de Viam�o, que deram origem ao ajuizamento de dezenas de A��es Civis P�blicas. Localizado h� dez quil�metros de Porto Alegre, o Munic�pio de Viam�o foi fundado em 1741, passando a ser sede do governo do Estado no per�odo de 1763 a 1773. Possui uma �rea territorial de aproximadamente 1.500Km�, um or�amento anual no valor aproximado de 230 milh�es de reais[132], e, conforme o censo/2007, conta com uma popula��o que ultrapassa os 250 mil habitantes[133].
O Munic�pio foi escolhido por apresentar uma vasta biodiversidade. Est� dividido em tr�s grandes bacias hidrogr�ficas: do Lago Gua�ba, do Rio Gravata� e da Laguna dos Patos; e possui desde morros gran�ticos at� extensas �reas de banhado[134]. � sede do Parque Estadual de Itapu� e do Ref�gio de Vida Silvestre Banhado dos Pachecos, guardando, inclusive, esp�cies em extin��o. Em termos de patrim�nio hist�rico conta com a Igreja Nossa Senhora da Concei��o, que desde 1938 � tombada pelo Instituto do Patrim�nio Hist�rico Nacional (IPHAN)[135].
A problem�tica ambiental do munic�pio est� em toda a sua extens�o, seja nas �reas urbanas, seja nas �reas rurais. Consiste basicamente em conten��o ou desvios de curso d��gua para irriga��o de lavouras, parcelamento irregular do solo, ocupa��o de �reas de preserva��o permanente e falta de infra-estrutura urbana, com grande percentual de resid�ncias lan�ando efluentes cloacais a c�u aberto ou em recursos h�dricos, servindo de fato gerador para diversas A��es Civis P�blicas.
Atualmente, tramitam no foro de Viam�o mais de quarenta A��es Civis P�blicas cuja tem�tica trata de dano ambiental, o que leva ao estudo por amostragem. Al�m disso, para melhor an�lise das diferentes situa��es, os casos selecionados est�o agrupados conforme seu objeto e procedimento adotado.
3.1 PRINCIPAIS TEMAS ATACADOS EM SEDE DE A��O CIVIL P�BLICA NO MUNIC�PIO DE VIAM�O
Nesse primeiro momento do estudo de casos, a abordagem estar� focada nos principais assuntos encontrados nas A��es Civis P�blicas do munic�pio de Viam�o. Isso porque se faz necess�rio a demonstra��o da realidade ambiental da cidade, bem como suas peculiaridades, uma vez que os danos ambientais t�m, via de regra, as mesmas origens. Nessa esteira pretende-se demonstrar nessa etapa os principais grupos tem�ticos, como parcelamento de solo irregular e despejo de efluentes cloacais em recursos h�dricos, por exemplo, seguidos de casos-paradigma, com objetivo de ser verificado no caso concreto qual o procedimento adotado bem como qual a solu��o ao dano ambiental propriamente dito.
3.1.1 Danos em raz�o de parcelamento de solo sem licenciamento ambiental
A cidade de Viam�o � caracterizada pela ocupa��o irregular do solo. Al�m de invas�es em grande escala de propriedades privadas ou em �reas de preserva��o permanente, � comum o surgimento de empreendimentos clandestinos em forma de loteamentos. Nesse sentido podemos citar v�rios desmembramentos irregulares, como os loteamentos denominados �Para�so dos Coqueiros�[136], �Pomar da Est�ncia�[137], �Condom�nio Ferradura�[138], �Quer�ncia da Figueira�[139], �Bonanza�[140], �Itaparica do Sul�[141], �Rancho Calif�rnia�[142] e �Haras de �guas Claras�[143], al�m de muitos outros que n�o poder�o ser abordados neste trabalho. Todos esses empreendimentos s�o objetos de A��o Civil P�blica no foro de Viam�o, e fundamentalmente t�m igual fundamenta��o, causa de pedir e pedido, conforme ser� abordado na sequ�ncia. Sob �ptica ambiental, os loteamentos devem ser precedidos de estudo pr�vio de impacto ambiental e seu respectivo licenciamento, uma vez que se trata de atividade potencialmente causadora de degrada��o do meio ambiente. O artigo 10[144], caput e par�grafo 1�, da Lei n.� 6.938/81 j� mencionava a necessidade do pr�vio licenciamento ambiental para implanta��o de loteamentos, o que mais tarde foi reafirmado pelo artigo 2�[145] da Resolu��o CONAMA n.� 237/97. Ademais, o Anexo 1[146] da referida resolu��o arrola os empreendimentos de parcelamento do solo como aqueles sujeitos ao licenciamento ambiental. No mesmo sentido, a Resolu��o CONSEMA n� 005/98 especifica a necessidade de licenciamento para o parcelamento de solo, tanto na modalidade residencial, quanto em s�tios e condom�nios uni ou plurifamiliares. Toda esta normatiza��o tem uma �nica raz�o de ser: proteger o meio ambiente do amadorismo e da gan�ncia dos loteadores, para que n�o sejam provocados danos irrevers�veis ou de dif�cil repara��o. Vale destacar que o parcelamento de solo � uma atividade potencialmente causadora de degrada��o ambiental.
A fundamenta��o supracitada foi integralmente arg�ida pela Promotoria de Justi�a respons�vel pela propositura das referidas A��es Civis P�blicas. Inclusive, em preliminar, o Minist�rio P�blico deixou consignado como objeto do feito �a salvaguarda da legisla��o ambiental�. Entretanto, um fato deveras curioso: ao fazer o pedido na peti��o inicial em nenhum momento o meio ambiente � referido, seja como objeto de repara��o, ou, pelo menos, como objeto de investiga��o de poss�vel ocorr�ncia de dano atrav�s de avalia��o t�cnica.
Com rela��o aos loteamentos Para�so dos Coqueiros, Pomar da Est�ncia, Condom�nio Ferradura, Quer�ncia da Figueira e Condom�nio Bonanza, o pedido se restringiu a: a) declara��o de nulidade dos contratos de compra e venda existentes; b) Absten��o dos r�us em realizar vendas ou quaisquer outros neg�cios jur�dicos que impliquem em venda ou aliena��o dos lotes ou fra��es id�ias; receber presta��es vencidas ou vincendas; praticar novos parcelamentos de solo ou transforma��o f�sica dos im�veis; c) Indeniza��o dos preju�zos causados aos adquirentes; d) Regulariza��o integral do loteamento; e e) Pagamento de multa di�ria no caso de descumprimento da obriga��o de n�o fazer, convertido ao Fundo Estadual de Repara��o de Interesses Difusos Lesados.
Os pedidos concernentes aos empreendimentos Itaparica do Sul, Rancho Calif�rnia e Haras de �guas Claras, o pedido limitou-se a: a) comprovar a aprova��o do projeto de loteamento; b) comprovar o registro do loteamento; c) executar itens de infra-estrutura urbana, no que tange a esgotamento pluvial e cloacal; pavimenta��o da via p�blica; guias das cal�adas e sarjetas; coleta de lixo; ilumina��o p�blica; condi��es para o fornecimento de energia el�trica. d) que poss�veis san��es pecuni�rias sejam revertidas ao Fundo Municipal de Meio Ambiente.
Embora a regulariza��o do loteamento pressuponha o licenciamento ambiental, n�o se pode esquecer que efetivamente o parcelamento do solo j� fora executado, devendo ent�o ser analisado o impacto ambiental gerado pelo empreendimento, o que deveria constar mais claramente na inicial, consolidando o objetivo de salvaguarda do meio ambiente. Ademais, trata-se de uma regi�o rica em vegeta��o nativa, bem como recursos h�dricos, e, a partir dessa premissa, se pode inferir que a possibilidade de degrada��o ambiental � consider�vel.
Mediante tais fatos n�o h� sequer necessidade de verificar aspectos como andamento dos processos e lapso temporal entre a instaura��o dos inqu�ritos civis e decis�o dos feitos. De plano, j� se pode concluir que houve sim uma incompatibilidade entre o objeto a salvaguardar e o pedido, de modo que, se o intuito era tutelar o meio ambiente, tal efic�cia n�o fora alcan�ada pela propositura destas a��es.
3.1.2 Danos em raz�o de ocupa��o de �rea de preserva��o permanente
A falta de fiscaliza��o por parte da municipalidade e a baixa renda de boa parte da comunidade viamonense[147] fazem com que a saga da ocupa��o desordenada e irregular do solo alcance as �reas de preserva��o permanente. � o caso da Rua das Rochas[148] e da Rua Gon�alves Dias[149].
O primeiro caso � Rua das Rochas[150], na vila Aparecida � trata de ocupa��es em �reas de morro, reconhecida como �rea de preserva��o permanente, onde dezenas de moradias est�o constru�das sobre talvegues[151], causando risco de desmoronamento, colocando em perigo a vida dos moradores do local. Nos autos da A��o Civil P�blica o pr�prio Munic�pio reconhece a irregularidade, e aponta como solu��o a retirada das fam�lias e sua realoca��o em locais seguros, para posteriormente recuperar os danos ambientais. Todavia, no mesmo ato em que admitiu o problema, negou a viabilidade financeira de colocar em pr�tica aquilo que ele mesmo sugeriu. Destarte, n�o houve acordo com o Minist�rio P�blico, que optou pelo prosseguimento da a��o.
A senten�a neste caso foi proferida aproximadamente dois anos depois da propositura da a��o � a prop�sito, tempo suficiente para a ocorr�ncia de um sinistro de grandes propor��es � onde o Munic�pio foi condenado a retirar as fam�lias do local num prazo de at� dois anos, e a elaborar projeto de recupera��o ambiental, cuja execu��o deveria ser iniciada imediatamente ap�s a remo��o das resid�ncias.
At� esta etapa, pode-se dizer que o diagn�stico ambiental � condizente com o pedido, bem como a senten�a proferida. Passado o per�odo de dois anos em que o munic�pio teve de prazo para o cumprimento espont�neo da senten�a, na data de 04 de setembro de 2009, mediante pedido do Minist�rio P�blico, a ju�za mandou intimar a r� para comprovar as a��es determinadas pela senten�a, motivo pelo qual o processo continua em andamento.
Se no primeiro caso o risco era de desmoronamento, no caso da Rua Gon�alves Dias, na Vila Cinco Irm�os, o perigo � de inunda��o, dada a ocupa��o da �rea de preserva��o permanente adjacente ao recurso h�drico.
Segundo o relat�rio da Divis�o de Assessoramento T�cnico do Minist�rio P�blico nos autos da A��o Civil P�blica, as resid�ncias constru�das � margem do curso d��gua est�o situadas em local considerado de alto risco de alagamento, al�m de confirmar a ocupa��o de �rea de preserva��o permanente. Dessa forma, pediu a Promotoria que o Munic�pio fosse condenado a remover as fam�lias e reparar o dano ambiental ocorrido, uma vez que, al�m das constru��es, as economias despejavam seus efluentes cloacais diretamente no recurso h�drico. A senten�a foi proferida em novembro de 2008, sendo reconhecida como procedente.
Contudo, tal investiga��o foi originada atrav�s do Inqu�rito Civil n� 028/2004, e hoje conta mais de cinco anos, sem que nada tenha sido modificado de fato no local. Em sede de antecipa��o de tutela, o Minist�rio P�blico requereu a coloca��o de tr�s placas informativas alertando a popula��o que se trata de �rea de preserva��o permanente e de risco de inunda��o, bem como uma permanente fiscaliza��o do munic�pio impedindo novas constru��es no local. Ora, se formos avaliar a quest�o objetiva do pedido, em termos ambientais podemos dizer que s�o medidas meramente paliativas.
Em conversa[152] com o Secret�rio Municipal de Gest�o e Rela��es Institucionais do Munic�pio, o senhor Jussemar da Silva relatou a preocupa��o do executivo municipal com o meio ambiente, e que iriam utilizar verba do PAC � Programa de Acelera��o do Crescimento, do Governo Federal � para a realiza��o de diversas obras que visam �beneficiar� o meio ambiente. Contudo, quando perguntado sobre os casos espec�ficos em que o Munic�pio fora condenado a remover fam�lias e recuperar �reas degradadas, os mesmos n�o estavam neste projeto, al�m de ser arguida a indisponibilidade financeira.
Destarte, podemos concluir que o Munic�pio se quer tem previs�o de executar as senten�as, o que remeter� para uma nova fase processual, que demandar� um tempo ainda maior para conclus�o do processo, enquanto na Rua das Rochas e na Rua Gon�alves Dias as fam�lias continuam despejando seus efluentes dom�sticos nos recursos h�dricos, transformando-os em grandes esgotos a c�u aberto, promovendo o desmatamento da regi�o, e ainda, sob a amea�a de morte por desmoronamentos ou inunda��es.
Ademais, o n�o cumprimento da senten�a demandar� astreintes, gerando uma quest�o intrigante: o munic�pio passa a pagar multas di�rias at� que se remova as fam�lias e recupere a �rea, medidas que o munic�pio ainda n�o adotou alegando indisponibilidade financeira.
3.1.3 Polui��o sonora
Outro caso t�pico no Munic�pio de Viam�o � a polui��o sonora decorrente de atividades noturnas de bares, restaurantes e sal�es de baile. Como exemplo dessa atividade pode ser citada uma sociedade recreativa denominada �Clube Lomba do Sab�o�[153], a qual promovia festas noturnas com som mec�nico e m�sica ao vivo sem os devidos licenciamentos, e, logicamente, sem o isolamento ac�stico do local, ferramenta esta que evitaria a polui��o sonora.
Tais eventos foram denunciados por moradores lindeiros. O Minist�rio P�blico local chamou os respons�veis pela sociedade e firmou um compromisso de ajustamento de conduta, que restou ineficaz. Dessa forma, a Promotoria de Justi�a Especializada postulou no ano de 2005 uma A��o Civil P�blica com fulcro no artigo 3�, inciso II[154], da Lei n� 6.938/81, em raz�o da degrada��o da qualidade de vida em decorr�ncia da polui��o sonora.
No m�s de novembro de 2006 foi proferida a senten�a, sendo a mesma procedente no sentido de condenar o r�u a abster-se de promover qualquer atividade que envolvesse m�sica ao vivo ou som mec�nico, at� que se implementasse o projeto de isolamento ac�stico.
Embora o r�u tenha interposto recurso de apela��o, mais uma vez n�o obteve �xito, tendo sido ela improvida pelo Tribunal de Justi�a do Estado do Rio Grande do Sul. Assim, em decorr�ncia ou n�o do resultado negativo que obtivera, o propriet�rio decidiu encerrar as atividades do estabelecimento.
3.1.4 Dano ambiental decorrente de extra��o mineral irregular
A regi�o de Itapu� em Viam�o � rica em minerais como o granito ornamental. A abund�ncia deste min�rio e seu bom valor comercial, fez com que alguns propriet�rios de im�veis da localidade denominada Horto das Oliveiras (na regi�o de Itapu�) promovessem a extra��o destes recursos, por�m, de forma ilegal, o que gerou a postula��o de mais uma A��o Civil P�blica[155].
No ano de 2002, o Batalh�o de Pol�cia Ambiental realizou levantamento das explora��es ilegais de recursos minerais em Itapu�, ocasi�o em que foi constatado que o r�u estava fazendo extra��o de granito ornamental sem o devido licenciamento ambiental. Por esse motivo o requerido foi notificado para comparecer na Promotoria de Justi�a Especializada de Viam�o e, em junho de 2004, se comprometeu a recuperar as �reas degradadas, o que n�o foi cumprido. Novas tentativas de acordo foram realizadas, todas sem sucesso.
N�o restou outra alternativa sen�o a postula��o da A��o Civil P�blica, na qual, em sede liminar foi requerida � e concedida � a proibi��o do r�u de realizar qualquer explora��o mineral no local descrito na inicial at� que fosse apresentada a devida licen�a ambiental, sob pena de multa di�ria.
Ap�s longa discuss�o judicial no dia 02 de outubro de 2009 do corrente ano foi proferida a senten�a consubstanciada em: a) determinar, em car�ter definitivo, a cessa��o das atividades de extra��o mineral, paralisando a retirada, o transporte ou a comercializa��o de subst�ncias minerais j� extra�das ilegalmente, sob pena de multa di�ria de R$ 500,00 (quinhentos reais), at� o limite de R$ 100.000,00 (cem mil reais); b) promover a recupera��o da �rea degradada indicada na inicial, mediante a apresenta��o e aprova��o do projeto de recupera��o, no prazo de 60 (sessenta) dias a contar do tr�nsito em julgado, sob pena de multa di�ria de R$ 500,00 (quinhentos reais), at� o limite de R$ 100.000,00 (cem mil reais); c) compensar os danos ambientais n�o pass�veis de recupera��o, mediante a doa��o de uma viatura ao Estado do Rio Grande do Sul. Gize-se que tal senten�a � bastante recente, e possivelmente demandar� recursos, n�o havendo como precisar o final da lide processual e dificultando a constata��o de sua efic�cia.
3.2 A EFIC�CIA DAS A��ES CIVIS P�BLICAS � DADOS ESTAT�STICOS
Com a finalidade de apurar a efic�cia das A��es Civis P�blicas foi realizado um estudo estat�stico por amostragem em um universo de trinta e cinco a��es postuladas no Munic�pio de Viam�o. Nesse estudo todos os processos foram avaliados considerando os seguintes quesitos: a) objeto consubstanciado na salvaguarda da legisla��o ambiental; b) peti��o inicial coerente, compatibilizando fundamenta��o e pedido; c) partes, com o foco na Municipalidade como parte r�, individual ou em litiscons�rcio; d) tempo de tramita��o; e) efic�cia da senten�a in loco � efic�cia social.
Do total de processos pesquisados, 49%[156] (quarenta e nove por cento) apresentaram falhas na peti��o inicial, de modo que, no objeto da pe�a ovo, foi ventilada a salvaguarda da legisla��o ambiental, e por ocasi�o do pedido nada constou em rela��o ao meio ambiente. � importante sublinhar que todas estas a��es se referem a parcelamento irregular de solo, ou seja, loteamentos clandestinos. Conforme j� mencionado no item 3.1 deste cap�tulo, os mesmos devem ser precedidos de licenciamento ambiental por serem atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente.
Com rela��o aos agentes da lide, foi constado que em 63% (sessenta e tr�s por cento) das A��es Civis P�blicas o Munic�pio de Viam�o � apontado no polo passivo. Na maior parte dos casos, o Munic�pio figura como r�u por ter se omitido no seu poder de pol�cia administrativa, deixando de fiscalizar a execu��o de parcelamentos de solo, os estabelecimentos comerciais e a constru��o de edifica��es urbanas, bem como deixou de zelar pelas suas �reas de preserva��o permanente. Ademais, o Munic�pio firmou v�rios termos de ajustamento de conduta junto ao Minist�rio P�blico local, apenas postergando a solu��o dos problemas ambientais de Viam�o, pois n�o cumprira a maior parte dos compromissos ora acordados. A prop�sito, o pr�prio munic�pio foi encontrado como agente causador direto do dano, removendo, em determinada ocasi�o, �rvores imunes ao corte.
No quesito tempo de tramita��o apenas foram avaliados os processos que ainda est�o em andamento, ou seja, 29% (vinte e nove por cento) das A��es Civis P�blicas pesquisadas. Destas, avaliando-se desde a instaura��o do inqu�rito civil, 80% (oitenta por cento) est�o em tr�mite h� mais de cinco anos. Nesse per�odo, os eventos danosos s�o continuados, posto que a maior parte trata de lan�amento de efluentes cloacais em recursos h�dricos ou ocupa��o de �rea de preserva��o permanente, o que agrava a situa��o a cada dia.
Tratando-se mais objetivamente da efic�cia da A��o Civil P�blica no local da ocorr�ncia do dano ambiental, foi constado que em 14% (quatorze por cento) dos processos a peti��o inicial foi coerente, bem como a senten�a foi procedente em favor da recupera��o das �reas degradas, mas at� o presente momento sem efic�cia local. Isso porque s�o quest�es de recoloca��o de fam�lias em outras �reas para posterior restaura��o do meio ambiente, atividades para as quais governo municipal informa n�o possuir disponibilidade financeira. Assim, para que a efic�cia destas a��es seja alcan�ada, dever� ser interposta a execu��o judicial da senten�a, o que n�o h� como prever o tempo necess�rio para tal.
Por fim, o dado mais alarmante: apenas 9% (nove por cento) das A��es Civis P�blicas pesquisadas foram consideradas como eficazes sob a perspectiva social, posto que alcan�aram seu objetivo, fazendo cessar a ocorr�ncia do dano e restaurar a qualidade ambiental. Numericamente, dos trinta e cinco processos pesquisados, apenas tr�s foram eficazes, dois acerca de polui��o sonora e um que tratava de maus tratos em animais. Sob uma perspectiva mais ampla, pode-se inferir da pesquisa realizada que: a) 29% (vinte e nove por cento) dos casos podem ser considerados como inconclusivos, posto que ainda est�o em andamento; b) 62% (sessenta e dois por cento) dos processos s�o ineficazes, considerando-se os processos com problemas na peti��o inicial, bem como aqueles que, embora tenham obtido �xito na senten�a e a mesma tenha transitado em julgado, ainda dependem da sua execu��o judicial; c) apenas 9% (nove por cento) das A��es Civis P�blicas podem ser consideradas eficazes.
Ao falar na tutela processual de bens jur�dicos logo remetemo-nos � busca do instrumento correto capaz de solucionar as adversidades encontradas. No entanto, pouco se pergunta se tal instrumento realmente cumpre com seu prop�sito. Por outro lado, o meio ambiente ecologicamente equilibrado necessita utilizar-se da jurisdi��o, posto que, sem ele, em pouco tempo a humanidade se extinguir�, em raz�o da escassez dos recursos naturais b�sicos para sobreviv�ncia do homem.
Associando-se os questionamentos acerca da efic�cia dos instrumentos processuais � necessidade da prote��o ambiental � que se formulou o presente trabalho, que procurou analisar a efic�cia da A��o Civil P�blica frente ao dano ambiental, uma vez que tal instrumento tem sido o mais utilizado na atualidade para tutelar o meio ambiente, atrav�s da responsabilidade civil.
Para isso, no primeiro cap�tulo se ocupou de apresentar os principais conceitos acerca da responsabilidade civil pelo dano ao meio ambiente, quais sejam, responsabilidade objetiva e obrigatoriedade de repara��o do dano de forma in natura, por compensa��o ou indeniza��o, como forma de dar suporte ao tema principal.
No segundo cap�tulo foi exposta a A��o Civil P�blica, suas influ�ncias internacionais, hist�ria e aspectos processuais. A A��o Civil P�blica adveio do clamor por uma tutela processual capaz de concretizar os direitos e obriga��es consignados na Lei n� 6.938/81 � da Pol�tica Nacional do Meio Ambiente. Dessa forma, no ano de 1985 surgiu a t�o esperada Lei das A��es Civis P�blicas � Lei n� 7.347/85 � com o objetivo de salvaguardar interesses metaindividuais.
Segundo alguns autores este instrumento tornou-se o mais utilizado na tutela jurisdicional do meio ambiente, atrav�s da responsabiliza��o civil pelo dano ambiental, sendo, tamb�m, o mais eficiente. No entanto, faz-se necess�ria a reavalia��o deste instrumento, a fim de ser verificada a sua efic�cia, e este foi o objeto do terceiro cap�tulo.
Destarte, o terceiro cap�tulo partiu da premissa na qual as A��es Civis P�blicas n�o alcan�ariam sua efic�cia social frente ao dano ambiental, tanto pela dif�cil repara��o desta categoria de danos, quanto pela (de)mora processual. Para tanto, desenvolveu-se um estudo de casos ocorridos no Munic�pio de Viam�o, no Rio Grande do Sul, onde no primeiro momento foram verificados os principais assuntos judicializados em termos ambientais, para, em seguida, apresentar um estudo estat�stico dos referidos processos. Pelo grande volume de A��es Civis P�blicas tramitando no foro da Comarca de Viam�o, as an�lises tiveram que ser feitas por amostragem, cingindo-se a um universo de trinta e cinco a��es.
No estudo tem�tico foi verificado que os principais assuntos das A��es Civis P�blicas com o objeto de salvaguarda da legisla��o ambiental consistem em: a) parcelamento de solo irregular; b) danos em raz�o de ocupa��o de �reas de preserva��o permanente; c) polui��o sonora; e d) dano ambiental decorrente de extra��o mineral irregular.
Na verifica��o estat�stica a hip�tese ora ventilada � qual seja, a inefic�cia na A��o Civil P�blica frente ao dano ambiental � pode ser confirmada, bem como puderam ser complementadas as suas causas.
Mais de 60% (sessenta por cento) das A��es Civis P�blicas pesquisadas foram consideradas ineficazes, podendo ser apontadas as seguintes raz�es: a) dif�cil repara��o do dano; b) (de)mora processual; c) falha do Minist�rio P�blico local na interposi��o da a��o; d) neglig�ncia do governo municipal, consubstanciado em omiss�o no cumprimento das senten�as; e) a��o danosa por parte da pr�pria gest�o municipal.
Ante tal diagn�stico, faz-se necess�rio o aprofundamento nesse estudo, bem como o apontamento de solu��es, posto que, tal como tem se apresentado, nem a popula��o em geral, nem o Estado t�m cumprido com o dever intergeracional de preserva��o do meio ambiente. Contudo, pela relev�ncia de tal estudo, � preciso que tal tema seja abordado em trabalho com maior abrang�ncia.
A perman�ncia da vida humana na Terra depende de um conjunto de condi��es essenciais para que a natureza possa cumprir seu ciclo, e os seres que sobre o Planeta habitam possam coexistir. Para isso, � necess�ria a preserva��o de uma biosfera saud�vel com todos os seus sistemas ecol�gicos, sendo o ser humano entendido como parte dela.
Assim, a busca do equil�brio ambiental � uma obriga��o de todos, e o homem, como ser racional que �, tem o dever de responsabilizar-se pelas presentes e futuras gera��es, n�o s� como um dever legal, mas tamb�m como um dever moral, pela dignidade da vida terrestre e pelo seu compromisso com o Criador.
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[1] Artigo extra�do do Trabalho de Conclus�o de Curso, apresentado como requisito parcial para obten��o de grau de Bacharel em Ci�ncias Jur�dicas e Sociais da Faculdade de Direito da Pontif�cia Universidade Cat�lica do Rio Grande do Sul. Aprova��o com grau m�ximo pela banca examinadora, composta pela orientadora, Prof�. Me. Caroline Vieira Ruschel, Prof. Me. Orci Paulino Bretanha Teixeira e Prof�. Me. Laura Antunes de Mattos, em 03 de dezembro de 2009.
[2] Art. 225. Todos t�m direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial � sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder p�blico e � coletividade o dever de defend�-lo e preserv�-lo para as presentes e futuras gera��es. � 1� Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao poder p�blico: I - preservar e restaurar os processos ecol�gicos essenciais e prover o manejo ecol�gico das esp�cies e ecossistemas; II - preservar a diversidade e a integridade do patrim�nio gen�tico do Pa�s e fiscalizar as entidades dedicadas � pesquisa e manipula��o de material gen�tico; III - definir, em todas as unidades da Federa��o, espa�os territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a altera��o e a supress�o permitidas somente atrav�s de lei, vedada qualquer utiliza��o que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua prote��o; IV - exigir, na forma da lei, para instala��o de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degrada��o do meio ambiente, estudo pr�vio de impacto ambiental, a que se dar� publicidade; geneticamente modificados; autoriza a cria��o da Comiss�o T�cnica Nacional de Biosseguran�a).V - controlar a produ��o, a comercializa��o e o emprego de t�cnicas, m�todos e subst�ncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI - promover a educa��o ambiental em todos os n�veis de ensino e a conscientiza��o p�blica para a preserva��o do meio ambiente; VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as pr�ticas que coloquem em risco sua fun��o ecol�gica, provoquem a extin��o de esp�cies ou submetam os animais a crueldade. � 2� Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solu��o t�cnica exigida pelo �rg�o p�blico competente, na forma da lei. � 3� As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitar�o os infratores, pessoas f�sicas ou jur�dicas, a san��es penais e administrativas, independentemente da obriga��o de reparar os danos causados. � 4� A Floresta Amaz�nica brasileira, a Mata Atl�ntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira s�o patrim�nio nacional, e sua utiliza��o far-se-�, na forma da lei, dentro de condi��es que assegurem a preserva��o do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais. � 5� S�o indispon�veis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por a��es discriminat�rias, necess�rias � prote��o dos ecossistemas naturais. � 6� As usinas que operem com reator nuclear dever�o ter sua localiza��o definida em lei federal, sem o que n�o poder�o ser instaladas.
[3] Lei da Pol�tica Nacional do Meio Ambiente, de 31 de agosto de 1981.
[4]Nesse sentido, STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as dimens�es do dano ambiental no Direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. p. 177.
[5] MILAR�, �dis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprud�ncia, gloss�rio. S�o Paulo: Editora RT, 2005. p. 664.
[6] Lei 6.938/81, art.3�, II.
[7] Lei 6.938;81, artigo3�, III.
[8] MILAR�, �dis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprud�ncia, gloss�rio. S�o Paulo: Editora RT, 2005. p. 665. [9] De acordo com a Lei 6.938/81, artigo3�, V, s�o recursos ambientais �a atmosfera, as �guas interiores, superficiais e subterr�neas, os estu�rios, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora�.
[10] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. S�o Paulo: Malheiros Editores Ltda., 2006. p. 335.
[11] SILVA, Am�rico Lu�s Martins da. Direito do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais. Vol. 1. S�o Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004. p. 682.
[12] MACHADO, op. cit. p. 341.
[13] FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Princ�pios do Processo Ambiental. S�o Paulo: Saraiva, 2004. p.30.
[14] BENJAMIN, Antonio Herman V. Introdu��o ao Direito Ambiental Brasileiro. Revista de Direito Ambiental. S�o Paulo, n. 14, ano 4, p. 48-82, abril;junho 1999. p. 62.
[15]MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. S�o Paulo: Malheiros Editores Ltda., 2006. p. 81.
[16] MACHADO, op. cit. p. 82 .
[17]Dispon�vel em: http://www.interlegis.gov.br/processo_legislativo/copy_of_20020319150524/20030625102846/ 20030625104533/. Acesso em: 22/03/08.
[18] Dispon�vel em: http://www.jurisambiente.com.br/ambiente/principios.shtm#Princ�pio%20da%Precau��o. Acesso em: 29/03/09.
[19] Dispon�vel em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=5879. Acesso em: 29/03/09.
[20] Assim denominada por �dis Milar� em MILAR�, �dis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprud�ncia, gloss�rio. S�o Paulo: Editora RT, 2005. p. 757.
[21] MILAR�, �dis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprud�ncia, gloss�rio. S�o Paulo: Editora RT, 2005. p. 665.
[22] MIRRA, �lvaro Luiz Valery. Princ�pios fundamentais do Direito Ambiental. Revista de Direito Ambiental. S�o Paulo, n. 2, ano 1, p. 50-66, abril/junho 1996. p.52
[23] STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as dimens�es do dano ambiental no Direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. p. 51.
[24] HOLANDA, Aur�lio Buarque de. Novo Dicion�rio da L�ngua Portuguesa. S�o Paulo: Editora Positivo, 2009.
[25] MILAR�, �dis. Compensa��o Ambiental: quest�es controvertidas. Revista de Direito Ambiental, S�o Paulo, n. 43, ano 11, p. 101-114, julho/setembro 2006. p. 102.
[26] STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as dimens�es do dano ambiental no Direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. p. 52.
[27] Artigo44. O propriet�rio ou possuidor de im�vel rural com �rea de floresta nativa, natural, primitiva ou regenerada ou outra forma de vegeta��o nativa em extens�o inferior ao estabelecido nos incisos I, II, III e IV do artigo16, ressalvado o disposto nos seus �� 5o e 6o, deve adotar as seguintes alternativas, isoladas ou conjuntamente: III - compensar a reserva legal por outra �rea equivalente em import�ncia ecol�gica e extens�o, desde que perten�a ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma microbacia, conforme crit�rios estabelecidos em regulamento. [28] RODRIGUES, Marcelo Abelha. Aspectos jur�dicos da compensa��o ambiental do artigo36, �1� da Lei Brasileira das Unidades de Conserva��o (Lei 9.985/2000). Revista de Direito Ambiental, S�o Paulo, n. 46, ano 12, p. 130-145, abril/junho 2007. p. 131.
[29] Artigo1� - Para fazer face � repara��o dos danos ambientais causados pela destrui��o de florestas e outros ecossistemas, o licenciamento de obras de grande porte, assim considerado pelo �rg�os licenciador com fundamento no RIMA ter� sempre como um dos seus pr�-requisitos, a implanta��o de uma esta��o Ecol�gica pela entidade ou empresa respons�vel pelo empreendimento, preferencialmente junto � �rea.
[30] Artigo36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo �rg�o ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relat�rio - EIA/RIMA, o empreendedor � obrigado a apoiar a implanta��o e manuten��o de unidade de conserva��o do Grupo de Prote��o Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei. � 1� O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade n�o pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implanta��o do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo �rg�o ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento. [31]STEIGLEDER, op. cit. p. 55.
[32] MILAR�, �dis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprud�ncia, gloss�rio. S�o Paulo: Editora RT, 2005. p. 671.
[33] CRUZ, Branca Martins da. Responsabilidade Civil pelo dano ecol�gico: alguns problemas. Revista de Direito Ambiental, S�o Paulo, n. 5, ano 2, p.05-41, janeiro/mar�o 1997. p.37.
[34] STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as dimens�es do dano ambiental no Direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. p. 55.
[35] Princ�pio 10: O melhor modo de tratar as quest�es ambientais � com a participa��o de todos os cidad�os interessados, em v�rios n�veis. No plano nacional, toda pessoa dever� ter acesso adequado � informa��o sobre o ambiente de que disp�em as autoridades p�blicas, inclu� da a informa��o sobre os materiais e as atividades que oferecem perigo a suas comunidades, assim como a oportunidade de participar dos processos de ado��o de decis�es. Os Estados dever�o facilitar e fomentar a sensibiliza��o e a participa��o do p�blico, colocando a informa��o � disposi��o de todos. Dever� ser proporcionado acesso efetivo aos procedimentos judiciais e administrativos, entre os quais o ressarcimento de danos e recursos pertinentes.
[36] Tal previs�o est� disposta no artigo 5�, inciso LXXIII, como segue:
LXXIII - qualquer cidad�o � parte leg�tima para propor a��o popular que vise a anular ato lesivo ao patrim�nio p�blico ou de entidade de que o Estado participe, � moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrim�nio hist�rico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m�-f�, isento de custas judiciais e do �nus da sucumb�ncia.
[37] LXIX - conceder-se-� mandado de seguran�a para proteger direito l�quido e certo, n�o amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o respons�vel pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade p�blica ou agente de pessoa jur�dica no exerc�cio de atribui��es do poder p�blico; [38] LXX - o mandado de seguran�a coletivo pode ser impetrado por: a) partido pol�tico com representa��o no Congresso Nacional; b) organiza��o sindical, entidade de classe ou associa��o legalmente constitu�da e em funcionamento h� pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados;
[39] BURLE FILHO, Jos� Emmanuel. A��o Civil P�blica. Instrumento de Educa��o Democr�tica. A��o Civil P�blica � Lei 7.347/85 � 15 anos, coord. �dis Milar�. S�o Paulo : RT, 2001, p.403.
[40] TEIXEIRA, Orci Paulino Bretanha. O Direito a Meio Ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2006. p.76. [41] MORAES, Voltaire de Lima. A��o Civil P�blica � alcance e limites da atividade jurisdicional. � Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2007. p. 67.
[42] TAVARES, Andr� Ramos. Curso de Direito Constitucional. 7. ed. S�o Paulo: Saraiva, 2009. p. 468.
[43] SARLET, Ingo Wolfgang. A efic�cia dos direitos fundamentais. 4.ed, rev. atual. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. p. 53.
[44] Nesse sentido autores como Andr� Tavares, Voltaire Moraes, Ingo Sarlet. J� outros autores como Paulo Bonavides e Orci Teixeira permanecem utilizando a nomenclatura �gera��es de direitos fundamentais�.
[45] De acordo com o Dicion�rio Aur�lio, a palavra gera��o significa espa�o de tempo, aproximadamente 25 anos, que liga uma gera��o � outra, de onde podemos concluir que a descoberta de novos direitos fundamentais estancaria, substituiriam o efeito dos direitos anteriormente admitidos. J� o substantivo dimens�o significa extens�o ou import�ncia, sendo compat�vel com a cumula��o de direitos.
[46] BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 16. ed. atual. S�o Paulo: Malheiros Editores, 2005. p. 563.
[47] TAVARES, Andr� Ramos. Curso de Direito Constitucional. 7. ed. S�o Paulo: Saraiva, 2009. p. 470.
[48] SARLET, Ingo Wolfgang. A efic�cia dos direitos fundamentais. 4.ed, rev. atual. e ampl. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004. p. 55.
[49] MORAES, Voltaire de Lima. A��o Civil P�blica � alcance e limites da atividade jurisdicional. � Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2007. p. 76.
[50] SARLET, op. cit. p. 55.
[51] SARLET, op. cit. p.56.
[52] MORAES, op. cit. p. 95.
[53] BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 16. ed. atual. S�o Paulo: Malheiros Editores, 2005. p. 571.
[54] SARLET,op. cit. p. 59.
[55] MORAES, op. cit. p. 97.
[56] MATTOS, Laura Antunes de. Tutela Ambiental: algumas reflex�es processuais. Congresso de Direito Municipal; a federa��o e as pol�ticas p�blicas em debate. Porto Alegre: VT Propaganda, 2007. p. 227;
[57] Artigo1� Regem-se pelas disposi��es desta Lei, sem preju�zo da a��o popular, as a��es de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: I - ao meio ambiente; II - ao consumidor; III - a bens e direitos de valor art�stico, est�tico, hist�rico, tur�stico e paisag�stico; IV - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo; V - por infra��o da ordem econ�mica e da economia popular; VI - � ordem urban�stica. Par�grafo �nico. N�o ser� cab�vel a��o civil p�blica para veicular pretens�es que envolvam tributos, contribui��es previdenci�rias, o Fundo de Garantia do Tempo de Servi�o - FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos benefici�rios podem ser individualmente determinados. [58] MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Seguran�a. S�o Paulo: Malheiros Editores Ltda., 2005. p. 169. [59] ABELHA, Marcelo. A��o Civil P�blica e Meio Ambiente. Rio de Janeiro: Forense Universit�ria, 2003. p. 15.
[60] ABELHA, op. cit. p. 17.
[61] SCARTEZZINI, Ana Maria. A��o Civil P�blica. In Aspectos Pol�micos da A��o Civil P�blica, coord. Arnold Wald. S�o Paulo: Saraiva: 2003. p. 8.
[62] SCARTEZZINI, op. cit. p. 8-9.
[63] FLEURY FILHO, Luiz Antonio. Registros Hist�ricos de uma Lei com destino transcendental. In A��o Civil P�blica ap�s 20 anos: efetividade e desafios. p. 365-368. S�o Paulo: Editora RT, 2005. p. 365.
[64] FLEURY FILHO, Luiz Antonio. Registros Hist�ricos de uma Lei com destino transcendental. In A��o Civil P�blica ap�s 20 anos: efetividade e desafios. p. 365-368. S�o Paulo: Editora RT, 2005. p. 366-367.
[65] MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A��o Civil P�blica: em defesa do meio ambiente, do patrim�nio cultural e dos consumidores: (Lei 7.347/85 e legisla��o complementar). S�o Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004. p.20.
[66] Nesse mesmo sentido Rodolfo Mancuso em MANCUSO, op. cit. p.20.
[67] MILAR�, �dis. O Minist�rio P�blico e a a��o ambiental. Cadernos Informativos. S�o Paulo: APMP, 1988. p.33. Dispon�vel em: http://www.trt23.gov.br/acordaos/2000/Pb00036/EDRO993064.htm, acesso em 26/03/09.
[68] Artigo5� T�m legitimidade para propor a a��o principal e a a��o cautelar: I � o Minist�rio P�blico; II � a Defensoria P�blica; III � a Uni�o, os Estados, o Distrito Federal e os Munic�pios; IV � a autarquia, empresa p�blica, funda��o ou sociedade de economia mista; V � a associa��o que, concomitantemente: a) esteja constitu�da h� pelo menos 1 (um) ano nos termos da Lei civil; b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a prote��o ao meio ambiente, ao consumidor, � ordem eco­n�mica, � livre concorr�ncia ou ao patrim�nio art�stico, est�tico, hist�rico, tur�stico e paisag�stico.
[69] DINAMARCO, Pedro da Silva. A��o Civil P�blica. S�o Paulo: Saraiva, 2001. p. 200-201.
[70] LXXIV - o Estado prestar� assist�ncia jur�dica integral e gratuita aos que comprovarem insufici�ncia de recursos; [71] Artigo134. A Defensoria P�blica � institui��o essencial � fun��o jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orienta��o jur�dica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, na forma do artigo 5�, LXXI.
[72] ORDACGY, Andr� da Silva. Primeiras Impress�es sobre a Lei n� 11.448/07 e a Atua��o da Defensoria P�blica da Uni�o na Tutela Coletiva. In A Defensoria P�blica e os Processos Coletivos � Comemorando a Lei Federal 11.448, de 15 de janeiro de 2007, coord. Jos� Augusto Garcia de Sousa. Rio de Janeiro : Editora L�men J�ris, 2008. p. 86.
[73] MORAES, Voltaire de Lima. A��o Civil P�blica � alcance e limites da atividade jurisdicional. � Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2007. p. 28.
[74] MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime Jur�dico d�i Minist�rio P�blico. S�o Paulo: Saraiva, 2002. p. 174.
[75] MOREIRA, Jos� Carlos Barbosa. A express�o �compet�ncia funcional� no artigo2.� da Lei da A��o Civil P�blica. In A��o Civil P�blica ap�s 20 anos. S�o Paulo : RT, 2001. p. 191.
[76] MILAR�, �dis. A a��o civil p�blica por dano ao ambiente. A��o Civil P�blica � Lei 7.347/85 � 15 anos, coord. �dis Milar�. S�o Paulo : RT, 2001, p. 216.
[77] SOUZA, Motauri Ciocchetti de. A��o civil p�blica e inqu�rito civil. S�o Paulo: Saraiva, 2001. p. 49.
[78] Artigo5� (...) � 5� Admitir-se-� o litiscons�rcio facultativo entre os Minist�rios P�blicos da Uni�o, do Distrito Federal e dos Estados na defesa dos interesses e direitos de que cuida esta Lei.
[79] ABELHA, Marcelo. A��o Civil P�blica e Meio Ambiente. Rio de Janeiro: Forense Universit�ria, 2003. p. 72.
[80] � 5� Admitir-se-� o litiscons�rcio facultativo entre os Minist�rios P�blicos da Uni�o, do Distrito Federal e dos Estados na defesa dos interesses e direitos de que cuida esta Lei.
[81] Artigo128. O Minist�rio P�blico abrange: I - o Minist�rio P�blico da Uni�o, que compreende: a) o Minist�rio P�blico Federal; b) o Minist�rio P�blico do Trabalho; c) o Minist�rio P�blico Militar; d) o Minist�rio P�blico do Distrito Federal e Territ�rios;
[82] DINAMARCO, Pedro da Silva. A��o Civil P�blica. S�o Paulo: Saraiva, 2001. p. 234.
[83] ABELHA, Marcelo. A��o Civil P�blica e Meio Ambiente. Rio de Janeiro: Forense Universit�ria, 2003. p. 72.
[84] Artigo113. Acrescente-se os seguintes �� 4�, 5� e 6� ao artigo5� da Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985: "� 4� O requisito da pr�-constitui��o poder� ser dispensado pelo juiz, quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimens�o ou caracter�stica do dano, ou pela relev�ncia do bem jur�dico a ser protegido. � 5� Admitir-se-� o litiscons�rcio facultativo entre os Minist�rios P�blicos da Uni�o, do Distrito Federal e dos Estados na defesa dos interesses e direitos de que cuida esta Lei. � 6� Os �rg�os p�blicos legitimados poder�o tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta �s exig�ncias legais, mediante combina��es, que ter� efic�cia de t�tulo executivo extrajudicial".
[85] Artigo127. O Minist�rio P�blico � institui��o permanente, essencial � fun��o jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jur�dica, do regime democr�tico e dos interesses sociais e individuais indispon�veis. � 1� S�o princ�pios institucionais do Minist�rio P�blico a unidade, a indivisibilidade e a independ�ncia funcional.
[86] ALMEIDA, Jo�o Batista de. Aspectos controvertidos da a��o civil p�blica. 1. ed. S�o Paulo: RT, 2001.
[87] DINAMARCO, Pedro da Silva. A��o Civil P�blica. S�o Paulo: Saraiva, 2001. p. 235.
[88] SOUZA, Motauri Ciocchetti de. A��o civil p�blica e inqu�rito civil. S�o Paulo: Saraiva, 2001. p. 52.
[89] WATANABE, Kazuo. C�digo Brasileiro de Defesa do Consumidor comentado pelos autores do anteprojeto. 6.ed. Rio de Janeiro: Forense Universit�ria, 1999. p. 741.
[90] MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A��o Civil P�blica: em defesa do meio ambiente, do patrim�nio cultural e dos consumidores: (Lei 7.347/85 e legisla��o complementar). S�o Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004. p.289.
[91] NERY, Nelson e Rosa. C�digo de Processo Civil comentado e legisla��o processual civil extravagante em vigor. 5.ed. S�o Paulo: Editora RT, 2001. p. 1.533.
[92] MILAR�, �dis. A a��o civil p�blica por dano ao ambiente. . A��o Civil P�blica � Lei 7.347/85 � 15 anos, coord. �dis Milar�. S�o Paulo : RT, 2001. p.221.
[93] LXXIII - qualquer cidad�o � parte leg�tima para propor a��o popular que vise a anular ato lesivo ao patrim�nio p�blico ou de entidade de que o Estado participe, � moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrim�nio hist�rico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m�-f�, isento de custas judiciais e do �nus da sucumb�ncia; [94] Conforme explica Ant�nio Carlos de Ara�jo Cintra (Estudos sobre substitui��o processual no direito brasileiro. V.2. S�o Paulo, Editora RT. p.24.) a sucess�o processual ocorre necessariamente no decurso do processo, quando uma parte entra no lugar de outra que figurava originalmente na rela��o processual.
[95] Nesse sentido: DINAMARCO, Pedro da Silva. A��o Civil P�blica. S�o Paulo: Saraiva, 2001. p. 231; e SOUZA, Motauri Ciocchetti de. A��o civil p�blica e inqu�rito civil. S�o Paulo: Saraiva, 2001. p. 55.
[96] MILAR�, op. cit. p.223.
[97] FERRAZ, Antonio Augusto Mello de Camargo, MILAR�, �dis, & NERY JR, Nelson. A a��o civil p�blica e a tutela jurisdicional dos interesses difusos. S�o Paulo: Saraiva, 1984. p.76.
[98] Artigo 16. A senten�a civil far� coisa julgada erga omnes, nos limites da compet�ncia territorial do �rg�o prolator, exceto se a a��o for julgada improcedente por defici�ncia de provas, hip�tese em que qualquer legitimado poder� intentar outra a��o com id�ntico fundamento, valendo-se de nova prova. [99] Disciplina a aplica��o da tutela antecipada contra a Fazenda P�blica, altera a Lei n� 7.347, de 24 de julho de 1985, e d� outras provid�ncias.
[100] Artigo2� O artigo 16 da Lei n� 7.347, de 24 de julho de 1985, passa a vigorar com a seguinte reda��o: Artigo2�-A. A senten�a civil prolatada em a��o de car�ter coletivo proposta por entidade associativa, na defesa dos interesses e direitos dos seus associados, abranger� apenas os substitu�dos que tenham, na data da propositura da a��o, domic�lio no �mbito da compet�ncia territorial do �rg�o prolator.
[101] MILAR�, �dis. A a��o civil p�blica por dano ao ambiente. . A��o Civil P�blica � Lei 7.347/85 � 15 anos, coord. �dis Milar�. S�o Paulo : RT, 2001. p.245.
[102]MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A��o Civil P�blica: em defesa do meio ambiente, do patrim�nio cultural e dos consumidores: (Lei 7.347/85 e legisla��o complementar). S�o Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004. p.81.
[103] MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Seguran�a. S�o Paulo: Malheiros Editores Ltda., 2005. p. 186. [104]MANCUSO, op.cit. p.81.
[105] MIRRA, �lvaro Luiz Valery. A��o civil p�blica em defesa do meio ambiente: a quest�o da compet�ncia jurisdicional. A��o Civil P�blica � Lei 7.347/85 � 15 anos, coord. �dis Milar�. S�o Paulo : RT, 2001, p.73.
[106] Artigo93. Ressalvada a compet�ncia da Justi�a Federal, � competente para a causa a justi�a local: II - no foro da capital do Estado ou no do Distrito Federal, para os danos de �mbito nacional ou regional, aplicando-se as regras do C�digo de Processo Civil aos casos de compet�ncia concorrente.
[107] Artigo219. A cita��o v�lida torna prevento o ju�zo, induz litispend�ncia e faz litigiosa a coisa; e, ainda quando ordenada por juiz incompetente, constitui em mora o devedor e interrompe a prescri��o.
[108] Artigo19. Aplica-se � a��o civil p�blica, prevista nesta Lei, o C�digo de Processo Civil, aprovado pela Lei n. 5.869, de 11 de janeiro de 1973, naquilo em que n�o contrarie suas disposi��es.
[109] MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Seguran�a. S�o Paulo: Malheiros Editores Ltda., 2005. p. 185. [110] STF, Pet n. 1926-DF, Rel. Min. Celso de Mello, Informativo STF 181/03.
[111] STF, RE n.228. 955-9-RS.
[112] Artigo 109. Aos ju�zes federais compete processar e julgar: I - as causas em que a Uni�o, entidade aut�rquica ou empresa p�blica federal forem interessadas na condi��o de autoras, r�s, assistentes ou oponentes, exceto as de fal�ncia, as de acidentes de trabalho e as sujeitas � Justi�a ELeitoral e � Justi�a do Trabalho.
[113] MIRRA, �lvaro Luiz Valery. A��o civil p�blica em defesa do meio ambiente: a quest�o da compet�ncia jurisdicional. A��o Civil P�blica � Lei 7.347/85 � 15 anos, coord. �dis Milar�. S�o Paulo : RT, 2001, p.83.
[114] Artigo8� Para instruir a inicial, o interessado poder� requerer �s autoridades competentes as certid�es e informa��es que julgar necess�rias, a serem fornecidas no prazo de 15 (quinze) dias.
� 1� O Minist�rio P�blico poder� instaurar, sob sua presid�ncia, inqu�rito civil, ou requisitar, de qualquer organismo p�blico ou particular, certid�es, informa��es, exames ou per�cias, no prazo que assinalar, o qual n�o poder� ser inferior a 10 (dez) dias �teis.
[115] Artigo129. S�o fun��es institucionais do Minist�rio P�blico: III - promover o inqu�rito civil e a a��o civil p�blica, para a prote��o do patrim�nio p�blico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
[116] MAZZILLI, Hugo Nigro. Pontos controvertidos sobre o inqu�rito civil. A��o Civil P�blica � Lei 7.347/85 � 15 anos, coord. �dis Milar�. S�o Paulo : RT, 2001, p.83.
[117] SILVA, Jos� Luiz M�naco da. Inqu�rito Civil � doutrina, legisla��o, modelos. S�o Paulo: EDIPRO, 2000. p. 55.
[118] ABELHA, Marcelo. A��o Civil P�blica e Meio Ambiente. Rio de Janeiro: Forense Universit�ria, 2003. p. 93.
[119] ABELHA, op. cit. loc. cit.
[120] SIRVINSKAS, Lu�s Paulo. Manual de Direito Ambiental. 5. ed. rev. e atual. S�o Paulo: Saraiva, 2007. p. 450.
[121] SOUZA, Motauri Ciocchetti de. A��o civil p�blica e inqu�rito civil. S�o Paulo: Saraiva, 2001. p. 88.
[122] SILVA, Jos� Luiz M�naco da. Inqu�rito Civil � doutrina, legisla��o, modelos. S�o Paulo: EDIPRO, 2000. p. 61.
[123] SOUZA, op. cit. p. 93.
[124] SILVA, op. cit. p. 68.
[125] De acordo com o artigo 840 do C�digo Civil, a transa��o consiste em prevenir ou terminar o lit�gio mediante concess�es m�tuas por parte dos interessados. A natureza jur�dica do compromisso de ajustamento de conduta enquanto transa��o � bastante discutida pela doutrina, sendo apresentada de tr�s formas. Na primeira, autores como Lu�s Paulo Sirvinskas e Geisa de Assis Rodrigues definem o ajustamento de conduta como de natureza transacional, por se tratar de acordo, de neg�cio jur�dico bilateral. Numa outra perspectiva, Celso Antonio Pacheco Fiorillo entende n�o ser adequada a utiliza��o do termo transa��o, nem dizer tratar-se de uma revisita��o do mesmo, pois, se assim fosse, substancialmente estaria alterando a natureza da transa��o. Destarte, entende o autor que se trata, sim, de um comprometimento ao ajuste de conduta �s exig�ncias legais, instituto novo, com caracter�sticas pr�prias. Essa ideia � complementada por Jos� Rubens Morato Leite, para quem o compromisso de ajustamento de conduta �, na verdade, um instrumento de tutela de interesses metaindividuais preventivo e inibit�rio, em concep��o diversa dos institutos do direito civil existentes e objetivando regular uma ordem social e jur�dica diferenciada. Por fim, uma terceira linha de pensamento, na qual se filiam Hugo Nigro Mazzilli, Rodolfo de Camargo Mancuso e Voltaire de Lima Moraes, entendem-no como uma transa��o at�pica, considerando que a a��o civil p�blica traz a marca da indisponibilidade quanto ao seu objeto material, mas havendo concess�es rec�procas quanto aos aspectos circunstanciais do lit�gio, como o tempo em que o infrator deve ajustar-se �s disposi��es legais, ou forma de cumprimento dessas disposi��es. Nestes termos, ao referir �esp�cie de transa��o� o presente trabalho filia-se a esta �ltima concep��o da natureza jur�dica do compromisso de ajustamento de conduta.
[126] � 6� Os �rg�os p�blicos legitimados poder�o tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta �s exig�ncias legais, mediante comina��es, que ter� efic�cia de t�tulo executivo extrajudicial. (Par�grafos 4� a 6� inclu�dos pela Lei n. 8.078, de 11.9.1990)
[127] GUERRA, Isabella Franco. A��o civil p�blica e meio ambiente. Rio de Janeiro: Forense, 1997. p. 44.
[128] FINK, Daniel Roberto. Alternativa � a��o civil p�blica ambiental (reflex�es sobre as vantagens do termo de ajustamento de conduta. A��o Civil P�blica � Lei 7.347/85 � 15 anos, coord. �dis Milar�. S�o Paulo : RT, 2001. p.122
[129] FINK, op. cit. p.139.
[130] Pontes de Miranda classificou a efic�cia das senten�as como declarat�ria, constitutiva, mandamental, condenat�ria e executiva lato sensu, fundando a �teoria quin�ria�, de modo que as senten�as deveriam ser classificadas de acordo com a preponder�ncia de seu potencial resultado no mundo da vida. [131] SILVA, Jos� Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 3. ed., S�o Paulo: Malheiros, 1999, p. 65.
[132] Informa��o disponibilizada pelo servidor Luis Cl�vis Gon�alves, contador/diretor do setor de Contabilidade da Prefeitura Municipal de Viam�o.
[133] Dispon�vel em: http://www.ibope.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1. Acesso em 08/02/2009.
[134] Dispon�vel em: http://www.chasque.net/sema/castellano/proyectos/solidaria/c-cuencas/br-viamao.html. Acesso em 08/02/2009.
[135] Dispon�vel em: http://www.defender.org/matriz-de-viamao-precisa-de-r-1-milhao-para-obras. Acesso em 08/02/2009.
[136] A��o Civil P�blica n� 039/1.03.0001376-1.
[137] A��o Civil P�blica n� 039/1.03.0033380-4.
[138] A��o Civil P�blica n� 039/1.05.0010783-7.
[139] A��o Civil P�blica n� 039/1.03.0001348-0.
[140] A��o Civil P�blica n� 039/1.03.0028201-0.
[141] A��o Civil P�blica n� 039/1.03.0006417-5.
[142] A��o Civil P�blica n� 039/1.05.0001901-1.
[143] A��o Civil P�blica n� 039/1.03.0001858-0.
[144] Artigo10 - A constru��o, instala��o, amplia��o e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degrada��o ambiental, depender�o de pr�vio licenciamento de �rg�o estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renov�veis - IBAMA, em car�ter supletivo, sem preju�zo de outras licen�as exig�veis. � 1� Os pedidos de licenciamento, sua renova��o e a respectiva concess�o ser�o publicados no jornal oficial do Estado, bem como em um peri�dico regional ou local de grande circula��o. [145] Artigo2�- A localiza��o, constru��o, instala��o, amplia��o, modifica��o e opera��o de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degrada��o ambiental, depender�o de pr�vio licenciamento do �rg�o ambiental competente, sem preju�zo de outras licen�as legalmente exig�veis. � 1�- Est�o sujeitos ao licenciamento ambiental os empreendimentos e as atividades relacionadas no Anexo 1, parte integrante desta Resolu��o. � 2� � Caber� ao �rg�o ambiental competente definir os crit�rios de exigibilidade, o detalhamento e a complementa��o do Anexo 1, levando em considera��o as especificidades, os riscos ambientais, o porte e outras caracter�sticas do empreendimento ou atividade.
[146] ANEXO1: Atividades ou empreendimentos sujeitos a licenciamento ambiental (...) Atividades diversas: parcelamento do solo, distrito e p�lo industrial. [147] Conforme site do IBGE, aproximadamente 33% da popula��o de Viam�o est� na faixa de pobreza, e 25% abaixo desta linha. Dispon�vel em: http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1. Acesso em: 22/04/2009.
[148] A��o Civil P�blica n� 039/1.05.0005509-3.
[149] A��o Civil P�blica n� 039/1.07.0004975-5.
[150] No Anexo II consta a imagem via sat�lite desta regi�o.
[151] O Dicion�rio Aur�lio define talvegue como sendo uma linha sinuosa, no fundo de um vale, pelo qual correm �guas que o dividem.
[152] Pauta concedida � pesquisadora no Gabinete do Secret�rio de Gest�o e Rela��es Institucionais do Munic�pio de Viam�o, em setembro de 2009.
[153] A��o Civil P�blica n� 039/1.05.0009586-9.
[154] Artigo3� - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: II - degrada��o da qualidade ambiental, a altera��o adversa das caracter�sticas do meio ambiente.
[155] A��o Civil P�blica n�039/1.05.0003208-5
[156] Considerando-se um arredondamento que despreza as casas decimais.
Acad�mica de Direito na pela Pontif�cia Universidade Cat�lica do Rio Grande do Sul
GOMES, Ana Laura Lima. A efic�cia da a��o civil p�blica frente aos danos ambientais. In: �mbito Jur�dico, Rio Grande, XIII, n. 75, abr 2010. Dispon�vel em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=7355>. Acesso em mar 2014.