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Timestamp: 2018-07-18 17:43:17
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EL ARTÍCULO 155 DE LA CONSTITUCIÓN: FUNDAMENTOS Y OBJETIVOS A LA LUZ DEL DERECHO CONSTITUCIONAL. | MONSIEUR DE VILLEFORT
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El pasado sábado día 21 de octubre de 2017, el Consejo de Ministros adopta el Acuerdo de tener por no contestado el requerimiento efectuado al Presidente de la Generalidad de Cataluña y proponer al Senado, en el ejercicio de la facultad otorgada por el artículo 155 de la Constitución, las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento forzoso de dichas obligaciones y para la protección del interés general.
La actuación del ejecutivo estatal ha provocado una auténtica marejada de opiniones, unas favorables y otras contrarias al uso de la facultad que al mismo otorga el precepto constitucional indicado. No sólo se han invocado cuestiones de oportunidad, sino que se han utilizado argumentos jurídicos en contra del Acuerdo y de las medidas adoptadas. Es por ello que en la presente entrada pretendemos ofrecer un análisis estrictamente jurídico del artículo 155, así como un resumen de las principales objeciones jurídicas que se han planteado.
I.- EL ARTÍCULO 155 Y SU INTERPRETACIÓN
Es evidente que toda aproximación al tema pasa por la obligada consulta del precepto jurídico en cuestión. El mismo dispone que: “si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.”
Partiendo del texto el siguiente paso es responder a dos cuestiones básicas: el contenido del precepto (lo que se dice) y los objetivos que el mismo pretende (para qué se dice). Ello nos impone una tarea de interpretación del artículo, para lo cual ha de acudirse a los criterios que al efecto se recogen en el artículo 3.1 del Código Civil en la redacción otorgada al mismo por el Real Decreto 1836/1974 de 31 de marzo, según el cual: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas.” Ello no supone más que incorporar al derecho positivo las seis herramientas que en cualquier ordenamiento existen para desentrañar el significado último de un precepto normativo con independencia del rango: texto, historia, tradición, precedentes, propósitos y consecuencias.
1.- Sentido de las palabras.
La interpretación textual no plantea problema alguno. En este sentido, el texto comentado responde a la estructura de toda norma: presupuesto lógico y consecuencia jurídica.
El presupuesto lógico, es decir, el supuesto de hecho necesario para que pueda entrar en juego la aplicación del precepto, no es otro que el incumplimiento por una Comunidad Autónoma de las obligaciones impuestas por las leyes o la actuación en contra del interés general de España.
La consecuencia jurídica es que en tales casos, el Gobierno puede con su propia autoridad imponer el cumplimiento forzoso de tales obligaciones, siguiendo al efecto un iter procedimental que se divide en dos fases: requerimiento previo al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en caso de ser desatendido, someter a la aprobación del Senado las medidas a adoptar para imponer el cumplimiento forzoso, precisándose la mayoría absoluta del Senado para su aprobación.
El texto no plantea, pues, otros problemas que la presunta indefinición o ambigüedad de algunos de los términos y expresiones utilizadas, algo a lo que nos referiremos posteriormente.
2.- Antecedentes legislativos.
En este caso, se trata de bucear en el proceso de elaboración del texto para buscar la voluntas legislatoris, en este caso, la voluntad del constituyente.
En este sentido, fueron dos los modelos que los constituyentes de 1978 tuvieron a la hora de redactar el texto constitucional. En primer lugar, el modelo podríamos decir radical, es decir, el artículo 126 de la Constitución italiana (que prevé nada menos que la disolución del Consejo Regional cuando ejecute actos contrarios a la Constitución o cometa violaciones graves a la ley), y el moderado, el artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn, que no llega tan lejos como el anterior.
El artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn dispone que: “Si un Land no cumpliere las obligaciones que la Ley Fundamental u otra ley federal impongan respecto a la Federación, el Gobierno Federal, con la aprobación del Consejo Federal, podrán adoptar las medidas necesarias para obligar al Land al cumplimiento de dichas obligaciones por vía coercitiva federal.”
Como apunta Santiago MUÑOZ MACHADO al comentar el precepto en el segundo volumen de su Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, pese a las evidentes semejanzas, existen dos diferencias fundamentales: la primera, “que el Senado no es una Cámara de representación de las Comunidades autónomas como lo es de los Lander el Bundesrat”, y la segunda, que “en el artículo 155 de nuestra Constitución se ha añadido como causa para la aplicación de la coacción la existencia de una actuación de las Comunidades Autónomas que atente contra el interés general de España, mientras que en la Ley Fundamental de Bonn los incumplimientos se refieren solo a la Constitución y las leyes federales.”
En cuanto al iter procedimental, el Anteproyecto de Constitución (Boletín Oficial de las Cortes, 5 de enero de 1978) reproducía literalmente el artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn (es decir, no contemplaba el atentar contra el “interés general de España” como presupuesto ni recogía el requerimiento previo al Presidente de la Comunidad Autónoma). El Informe de la Ponencia (Boletín Oficial de las Cortes, 17 de abril de 1978) introduce ya el “atentar contra el interés general de España” como determinante de la aplicación del precepto. El Dictamen de la Comisión del Senado (Boletín Oficial de las Cortes, 6 de octubre de 1978), incorpora ya la necesidad del requerimiento previo al Presidente de la Comunidad Autónoma y añade que “la decisión del Gobierno podrá ser recurrida por las autoridades de la Comunidad Autónoma ante el Tribunal Constitucional”. Finalmente, la Comisión Mixta (Boletín Oficial de las Cortes, 28 de octubre de 1978) elimina la referencia a la impugnación ante el Tribunal Constitucional, manteniendo la redacción que todos conocemos y que pasó al texto definitivo.
No poseemos otro antecedente histórico que la supresión de la autonomía catalana efectuada en el año 1935 a raíz de la rebelión militar de la Generalidad. En efecto, la Gaceta de Madrid del día 3 de enero de 1935 publica la Ley de 2 de enero en virtud de cuyo artículo primero: “Quedan en suspenso las facultades concedidas por el Estatuto de Cataluña al Parlamento de la Genera­lidad, hasta que las Cortes, a propuesta del Gobierno y después de levantada la suspensión de garantías constituciona­les, acuerde el restablecimiento gradual del régimen autonómico.” Durante ese periodo de suspensión, las facultades otorgadas al Presidente de la Generalidad y al Consejo Ejecutivo se trasladarían a un Gobernador general nombrado por el Gobierno de la República.
4.- Propósitos y consecuencias.
Se trata, en último caso, de verificar cual es el objetivo último pretendido con la incorporación del artículo 155 al texto constitucional. Este no es otro, en palabras de Óscar ALZAGA, que “el control de las Comunidades Autónomas por el Gobierno en ciertas circunstancias.” Indica dicho autor (son palabras escritas en diciembre de 1978, es decir, al calor de la aprobación del texto constitucional): “aunque se parta de la hipótesis de que las futuras Comunidades Autónomas puedan alcanzar elevadas cotas de autonomía, la Constitución regule fórmulas de control sobre los órganos regionales por parte del poder central.”
En fechas más recientes, Santiago MUÑOZ MACHADO, una de las voces más autorizadas en cuanto a la organización territorial del Estado se refiere, a la hora de referirse al artículo 155 justifica dicho precepto en base a la propia defensa del orden constitucional en situaciones excepcionales. Aun y lo hace en los siguientes términos (aun cuando aplicados a su modelo declarado, la Ley Fundamental de Bonn): “En definitiva, los incumplimientos de las obligaciones constitucionales o legales abren finalmente el camino al empleo de la coacción. El precepto transcrito es, sin duda, una norma de crisis que, en la práctica de los federalismos, suele dormir un sueño pacífico en el texto de la Constitución.”
En definitiva, que el precepto no supone otra cosa que otorgar al Gobierno del Estado un mecanismo para imponerse a los gobiernos autonómicos únicamente en supuestos en que éstos actúen abiertamente en contra de la Constitución y las leyes. En otras palabras, el art. 155 CE regula una vía específica de coerción directa para el cumplimiento de obligaciones constitucionales y legales y para la protección del interés general de España (Sentencia 185/2016 de 3 de noviembre, del Pleno del Tribunal Constitucional).
Por último, recordar que se trata de un precepto que no es privativo del texto constitucional español, sino de todos los estados con estructura territorial compleja.
II.- PRINCIPALES OBJECIONES JURÍDICAS AL ARTÍCULO 155
1.- El artículo 155 no es de aplicación directa porque carece de desarrollo normativo.
Algún compañero ha sustentado esta tesis, que creo no ya minoritaria, sino abiertamente residual.
Esta objeción cae por su propio peso. En primer lugar, porque la Constitución española no sólo es norma superior, sino norma jurídica, plenamente aplicable, algo que se predica de todos sus preceptos, sin excepción. Pero, en segundo lugar, porque el artículo 155 no llama a un desarrollo normativo, como, por ejemplo, sí hace el artículo 116.1 (“Una ley orgánica regulará los estados de alarma, de excepción y de sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes.”).
2.- El artículo 155 no puede aplicarse por ser excesivamente abstracto y no contemplar medidas concretas.
Nadie en su sano juicio cuestiona la inconcreción que refleja el precepto legal indicado, pero ello se debe a la propia naturaleza del mismo. En este punto, en los Comentarios a la Constitución coordinados por Fernando GARRIDO FALLA, a la hora de glosar el artículo 155, Rafael ENTENA CUESTA se refiere a este aspecto indicando que: “Debe significarse la extraordinaria y comprensible vaguedad de las expresiones utilizadas. De lo que se trata es de configurar desde la Constitución, con todas las garantías posibles, la posibilidad de reaccionar contra supuestos excepcionales y cuyas circunstancias concretas son imposibles de prever.” Obvio es decirlo, el principio de proporcionalidad y adecuación es el que ha de regir la adopción de las medidas concretas a adoptar.
A mayor abundamiento, el artículo 155 contempla lo que en la doctrina jurídica se denomina “conceptos jurídicos indeterminados”, de los cuales existen abundantes ejemplos en todas las ramas del ordenamiento jurídico. Así, cuando la normativa exige actuar “con la diligencia de un buen padre de familia”, de un “justo precio”, de “reconocida competencia.” Como bien indicó en su día el profesor Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA, en tales casos no estamos ante una facultad discrecional, sino ante una remisión expresa que sólo admite una solución justa: o se actúa con la diligencia de un buen padre de familia o no; o el precio es justo o no; o se tiene reconocida competencia o no.
Por tanto, si la Generalidad de Cataluña entiende que las medidas adoptadas por el Gobierno en su Acuerdo de 21 de octubre de 2017, de ser adoptadas por el Senado, exceden de lo que el precepto constitucional, tiene en su mano interponer los recursos que procedan argumentando que no estamos ante “medidas necesarias” sino que las adoptadas exceden de tal carácter, incurriendo, por tanto, en inconstitucionalidad. Y no puede argumentarse que nos encontramos ante un control ex post facto, dado que es precisamente el interés público a proteger (auténtico fundamento del precepto) el que, precisamente, se esgrime en el ámbito administrativo para la defensa de la autotutela administrativa incluso frente a derechos individuales, autotutela que implica necesariamente un control judicial ex post facto.
3.- El artículo 155 no puede aplicarse porque afecta a Derechos fundamentales.
El artículo 155 no afecta a derechos fundamentales, entendiendo por tales los regulados en la Sección Primera, Capítulo Segundo del Título Primero de la Constitución. La suspensión de los derechos fundamentales, ya sea de forma individual o colectiva, está prevista de forma expresa en el artículo 55 del texto constitucional, y las suspensiones colectivas pasan por la declaración de un estado de alarma, excepción o sitio, desarrollado legislativamente por la Ley Orgánica 4/1981 de 1 de junio.
Se argumenta que las medidas adoptadas en este caso concreto por el Gobierno de la Nación suponen una vulneración del artículo 23 de la Constitución. Ahora bien, en este punto conviene deshacer un equívoco. El Acuerdo del Gobierno, de ser confirmado por el Senado, no priva de ningún derecho fundamental. No se elimina el derecho de sufragio activo y pasivo, no se suprime el derecho de los funcionarios de la Generalidad, de los Mozos de Escuadra, del Gobierno autonómico ni de los Parlamentarios a ejercer el sufragio activo ni a presentarse a unas elecciones para optar a cargos públicos (algo que únicamente cabe por sentencia penal). Lo que se efectúa es un simple sustitución en el ejercicio de las funciones administrativas, que es algo completamente distinto. Ahora bien, el cese en el ejercicio de funciones administrativas no supone vulnerar un derecho fundamental.
En este punto, conviene recordar, y así lo ha recordado la jurisprudencia constitucional en varias ocasiones, que las instituciones autonómicas no tienen su fundamento en una fracción del pueblo, sino en la propia Constitución, fuente de toda legitimidad autonómica. Ergo, cuando las autoridades autonómicas incumplen las obligaciones constitucional o legalmente impuestas incurren de plano en el supuesto previsto en el artículo 155, cuyo objetivo último no es otro que restaurar la legalidad vulnerada.
4.- Control jurisdiccional de la aplicación.
Ninguna duda cabe al respecto del control jurisdiccional de las medidas adoptadas. Ahora bien, en este punto albergo dudas jurídicas respecto al órgano competente para su control, dudas que ni el artículo 155 de la Constitución ni el artículo 189 del Reglamento del Senado me despejan. Todo depende de a quien se imputa la actuación, lo cual supone interpretar cómo debe entenderse la “aprobación del Senado” y la relevancia jurídica dada al acto de la Cámara Alta. La supresión en los debates constituyentes de la referencia expresa al Tribunal Constitucional tampoco ayuda precisamente a ello.
Si entendemos que la aprobación por el Senado supone transmitir la responsabilidad última de la adopción de las medidas a dicha Cámara, es decir, que el responsable último de la adopción de las medidas, es evidente que el órgano último competente para el enjuiciamiento es el Tribunal Constitucional, por cuanto lo que sería objeto de enjuiciamiento es la resolución del Senado aprobando dichas medidas. Ahora bien, si se entiende que el Senado se limita a dar su visto bueno, es decir, la simple autorización previa (entendida como indispensable), pero el responsable último de las medidas es el Gobierno, el asunto debería residenciarse en la Sala Tercera del Tribunal Supremo, a través del correspondiente procedimiento contencioso-administrativo.
Paradójicamente, sería la última vía mucho más garantista para el impugnante. Porque, en efecto, si la Generalidad de Cataluña acude al Tribunal Constitucional a través del recurso de inconstitucionalidad, no puede solicitar la suspensión de las actuaciones, por cuanto como ha reiterado dicho órgano, ello únicamente está previsto para los supuestos en que el Gobierno de la Nación invoque de forma expresa el artículo 161.2. Sin embargo, si el asunto se dilucida a través de un proceso contencioso-administrativo, sí que es posible solicitar la tutela cautelar, pudiendo adoptarse la medida cautelar si se dan los requisitos establecidos en el artículo 130 de la Ley 29/1998 de 13 de julio.
III.- REFLEXIÓN FINAL.
A modo de coda, no quisiera dejar de referirme a un aspecto ya ajeno al mundo del Derecho, pero que me sume en una notable perplejidad. Y no es otro que las continuas invocaciones tanto por el Gobierno de la Nación como de las principales fuerzas políticas para que los órganos políticos catalanes “vuelvan a la legalidad” (lo que supone el reconocimiento implícito que en estos momentos se encuentran en la ilegalidad) a los efectos del diálogo, se supone que con los catárticos efectos de amnistiar las irregularidades cometidas.
En el año 1930 el rey Alfonso XIII nombró como presidente al general Dámaso Berenguer con el objetivo último de volver a la legalidad, tras seis años en los cuales el régimen de Primo de Rivera había suspendido (no derogado) el texto constitucional de 1876. Una de las principales objeciones que se pusieron a ello fue que no se podía regresar a la constitucionalidad sin más, como si seis años de vulneraciones constitucionales no hubiesen existido. Tal idea, que José ORTEGA Y GASSET popularizó en su célebre artículo El error Berenguer (unos meses después de haber reconocido que dicho gobierno le merecía todas las garantías de seguridad jurídica) fue defendida con uñas y dientes precisamente por el Partido Socialista Obrero Español, quien argumentaba, probablemente con razón, que no podía pedírseles que avalasen el regreso a una Constitución seis años después de haber incumplido sus preceptos.
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