Source: https://www.jusmeum.de/urteil/bverwg/bverwg_3-C-37-09
Timestamp: 2019-06-17 12:53:45
Document Index: 241265067

Matched Legal Cases: ['§ 45', '§ 45', '§ 45', 'Art. 12', '§ 45', '§ 60', '§ 144', '§ 68', 'Art. 19', '§ 70', '§ 58', '§ 58', '§ 42', '§ 45', '§ 45', '§ 45', '§ 45', '§ 45', '§ 45', '§ 45', '§ 45', '§ 39', '§ 45', '§ 45', '§ 45', '§ 45', '§ 45', '§ 45', '§ 45', '§ 45', '§ 137', '§ 45', '§ 45', '§ 54', '§ 98', '§ 42', '§ 406', '§ 18', 'Art. 12', '§ 154', '§ 39', '§ 45', '§ 58', '§ 70', 'Art. 35', 'Art. 43']

BVerwG, 3 C 37.09: Beweis des Gegenteils, Änderung der Rechtsprechung, Gefahr, Verkehrssicherheit
Urteil des BVerwG vom 23.09.2010, 3 C 37.09
Beweis des Gegenteils, Änderung der Rechtsprechung, Gefahr, Verkehrssicherheit
Beweis des Gegenteils, Änderung der Rechtsprechung, Gefahr, Verkehrssicherheit, Rechtsmittelfrist, Bekanntgabe, Wahrscheinlichkeit, Anzeige, Vergleich, Geschwindigkeitsbeschränkung
BVerwG 3 C 37.09 VGH 11 BV 08.481 VGH 11 BV 08.482 Verkündet am 23. September 2010 Zweigler als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
transportiert, wendet sich gegen Lkw-Überholverbote auf der Bundesautobahn
A 8 Ost.
2Dort ist zwischen km 97,65 und km 125 in Richtung Salzburg und zwischen
km 123,2 und km 87,2 in Richtung München eine Streckenbeeinflussungsanlage (SBA) installiert, die am 1. März 2000 zunächst in Probe- und später in Dauerbetrieb genommen wurde. Sie zeigt seit dem 6. Oktober 2000 das Verkehrszeichen für Lkw-Überholverbote automatisch an, wenn in der jeweiligen Fahrtrichtung eine Verkehrsstärke von 2 700 Pkw-E/h und ein Lkw-Anteil von 15 %
erreicht werden; zuvor, seit der ersten Schaltung der Anlage im April 2000,
wurden Lkw-Überholverbote erst ab einem Aufkommen von 4 000 Pkw-E/h an-
gezeigt. Darüber hinaus sind zwischen km 97,65 und km 100,9 sowie zwischen
km 122 und km 125 in Richtung Salzburg sowie zwischen km 123,2 und km
87,2 in Richtung München starre Verkehrsschilder und Prismenwender aufgestellt, die ebenfalls Lkw-Überholverbote anzeigen.
3Den Widerspruch des Klägers hat der Beklagte nicht beschieden. Nach Einlegung des Widerspruchs wurden bestimmte Verbotsschilder durch Prismenwender ersetzt.
4Das Verwaltungsgericht hat die am 18. Juli 2003 erhobenen Klagen nach Einholen eines Sachverständigengutachtens mit Urteilen vom 14. November 2007
5Die Berufungen des Klägers hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, der
den Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung nochmals angehört hat,
mit Urteil vom 29. Juli 2009 zurückgewiesen. Zur Begründung wird ausgeführt:
Die Klagen seien unzulässig, soweit sie sich gegen die durch Prismenwender
bekannt gegebenen Überholverbote richteten. Der Kläger habe sich in seinem
Widerspruch vom 21. August 2001 nur gegen durch die Streckenbeeinflussungsanlage und starre Verkehrszeichen angezeigte Lkw-Überholverbote gewandt. Ansonsten seien die Klagen zulässig, insbesondere nicht verfristet. Die
Rechtsmittelfrist beginne erst dann zu laufen, wenn sich der Verkehrsteilnehmer
dem Verkehrszeichen erstmals gegenübersehe. Hier sei es außerdem zu
Änderungen der der Beschilderung zugrunde liegenden verkehrsrechtlichen
Anordnungen gekommen; sie hätten den Lauf der Rechtsmittelfrist erneut ausgelöst. Soweit die Klagen zulässig seien, seien sie unbegründet. Eine Gefahrenlage, die auf besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9
Satz 2 StVO zurückzuführen sei, ergebe sich aus den Streckencharakteristika
(erhebliche Höhenunterschiede mit entsprechenden Steigungs- und Gefällstrecken; Nichterreichen der erforderlichen Haltesichtweiten wegen der Kuppenund Wannenhalbmesser sowie engen Kurvenradien; dichte Abfolge von Anschlussstellen; nur zwei Fahrstreifen pro Fahrtrichtung ohne Standstreifen und
mit einem nur schmalen Mittelstreifen) in Verbindung mit einem überdurchschnittlichen Verkehrsaufkommen. Die Unfallraten hätten in den Jahren von
1991 bis 1993 in beiden Fahrtrichtungen deutlich über dem bayerischen Durchschnitt gelegen. Daraus und aus der weit überdurchschnittlichen Verkehrsbelastung folge, dass die konkrete Gefahrenlage das allgemeine Risiko einer
Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteige. Bei der Auswahl des Mittels
zur Bekämpfung dieser Gefahren habe der Beklagte den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht verletzt. Aus der Studie der Zentralstelle für Verkehrssicherheit
der Straßenbauverwaltung (ZVS) vom 21. September 2007 ergebe sich, dass
Lkw-Überholverbote geeignet seien, die Verkehrssicherheit auf den streitigen
Autobahnabschnitten zu verbessern. Der dort angestellte Vergleich der Zeit vor
und nach der Anordnung von Lkw-Überholverboten weise für die untersuchten
Strecken eine Abnahme der Unfallzahlen aus. Das zeige auch ein Vergleich der
Überholverbotsstrecken mit dem übrigen bayerischen Autobahnnetz. Dieses
Ergebnis könne auch für die streitgegenständlichen Autobahnabschnitte
zugrunde gelegt werden. Den Einwand des Klägers, der Zahlenvergleich beruhe auf einem methodischen Fehler, habe der hierzu angehörte Sachverständige
entkräftet. Nach seinen Angaben könne zwar nicht ausgeschlossen werden,
dass sich ein Teil des Lkw-Verkehrs in die überholverbotsfreien Zeiten verlagere; das bedeute aber nicht, dass sich die Unfallzahlen in einer Weise veränderten, die die Aussagekraft des angestellten Vergleichs verringere. Soweit der
Kläger bemängele, dass die Untersuchung der ZVS auch einen Autobahnabschnitt einschließe, auf dem 2005 und 2006 gar keine Überholverbotszeichen
aufgestellt gewesen seien, müsse dem nicht nachgegangen werden, weil der
Vorher-Nachher-Vergleich nicht wesentlich anders ausfalle, wenn man die dortigen Unfallzahlen nicht berücksichtige. Wegen der Besonderheiten der hier
streitigen Autobahnabschnitte könne der Kläger die Eignung der Überholverbote
auch nicht mit dem Verweis auf die Studien von Drews und Assing in Frage
stellen. Weniger weitgehende Beschränkungen, die die Verkehrssicherheit in
gleichem Maße gewährleisteten, hätten sich dem Beklagten nicht aufdrängen
müssen. Es bleibe der Straßenverkehrsbehörde vorbehalten, aufgrund ihres
Erfahrungswissens und ihrer Sachkunde zu entscheiden, welche Maßnahme
den bestmöglichen Erfolg verspreche. Zwar habe der Kläger als Alternative eine
allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkung genannt, doch nicht im Ansatz den
Nachweis geführt, dass es sich beim Lkw-Überholverbot um eine ersichtlich
sachfremde und damit unvertretbare Maßnahme handele. Die nach § 45 Abs. 1
StVO gebotenen Ermessenserwägungen habe der Beklagte angestellt. Das
ergebe sich zwar nicht aus den verkehrsrechtlichen Anordnungen, doch habe
die zuständige Autobahndirektion in ihrem Schreiben an die Regierung von
Oberbayern die Notwendigkeit einer Anordnung der Lkw-Überholverbote im
Einzelnen begründet. Außerdem handele es sich, wenn die tatbestandlichen
Voraussetzungen von § 45 Abs. 9 StVO vorlägen, um intendiertes Ermessen.
Der Kläger werde schließlich auch nicht in seinen Grundrechten verletzt. Soweit
er in seiner Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) betroffen sei, hätten die Überholverbote ihren sachlichen Grund in der Notwendigkeit, die festgestellten Verkehrsgefahren zu vermindern. Dass der Kläger dadurch in seiner Existenz gefährdet werde, habe er weder vorgetragen noch sei dies sonst ersichtlich. Eine
Beschränkung der straßenrechtlichen Widmung zu Lasten des Schwerlastverkehrs sei mit den Überholverboten nicht verbunden. Sie bedeuteten auch keine
unzulässige Privilegierung des Pkw-Verkehrs.
6Zur Begründung seiner Revision macht der Kläger geltend: Zu Unrecht habe
der Verwaltungsgerichtshof seine Klage für unzulässig gehalten, soweit sie sich
gegen die durch Prismenwender bekannt gegebenen Überholverbote richte.
Sein Widerspruch habe auch diese Streckenabschnitte umfasst. Dass in Widerspruch und Klage nicht von Prismenwendern die Rede gewesen sei, habe
seinen Grund darin, dass dort damals noch keine Prismenwender, sondern
starre Verkehrszeichen gestanden hätten. Abgesehen davon seien die den
Überholverboten zugrunde liegenden Anordnungen mehrfach geändert worden;
darin liege eine Neuregelung, mit der die Rechtsmittelfrist neu in Gang gesetzt
werde. Schließlich beginne die Jahresfrist jedes Mal neu zu laufen, wenn er das
Verkehrszeichen erneut passiere; insoweit könne nichts anderes gelten als bei
Einzelanordnungen eines Polizeivollzugsbeamten. Seine Klage sei auch begründet, denn die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anordnung der
Lkw-Überholverbote hätten nicht vorgelegen. Das Berufungsgericht habe sich
trotz der Ortsbezogenheit von § 45 Abs. 9 StVO nicht mit den einzelnen Streckenabschnitten befasst. Es habe auf Unfallraten aus den Jahren 1991 bis
1993 verwiesen, obwohl es auf den Sachstand zum Zeitpunkt der mündlichen
Verhandlung, also zum 27. Juli 2009, ankomme. Tragfähige aktuelle Unfalldaten habe der Beklagte nicht vorgelegt, insbesondere nicht dazu, dass die Un-
fallzahlen nach der Anordnung der Lkw-Überholverbote gesunken seien. Aus
den Streckencharakteristika - hier Steigungen und Gefälle - könne keine konkrete, sondern nur eine abstrakte Gefahr abgeleitet werden. Ebenfalls zu Unrecht habe das Berufungsgericht Ermessensfehler verneint. Die Eignung der
Lkw-Überholverbote könne es mit der Studie der Zentralstelle für Verkehrssicherheit der Straßenbauverwaltung (ZVS) vom 21. September 2007 nicht begründen. Die dort angewandte Methodik sei fehlerhaft. Der Sachverständige sei
dieser Kritik zwar nicht gefolgt. Es bestünden aber erhebliche Zweifel an dessen Unparteilichkeit, nachdem er einen Verkehrsversuch zur Wirksamkeit von
Geschwindigkeitsbeschränkungen und Überholverboten wissenschaftlich begleitet habe. Außerdem gebe es eine Reihe von Zweifeln an der Richtigkeit seiner Annahmen. Es widerspreche den allgemeinen Beweiswürdigungsgrundsätzen, wenn das Berufungsgericht den teils widersprüchlichen, teils nicht fundierten Annahmen von ZVS und Sachverständigem gefolgt sei. Nachdem die herrschende Meinung in der Verkehrswissenschaft eine positive Wirkung von Lkw-
Überholverboten nicht als belegt ansehe, sei bis zum Beweis des Gegenteils
von deren mangelnder Eignung auszugehen. Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit von Lkw-Überholverboten habe das Berufungsgericht einen falschen Maßstab angelegt, wenn es annehme, er - der Kläger - habe den Nachweis zu führen, dass das Verbot ersichtlich sachfremd und daher unvertretbar sei. Es sei
vielmehr der Beklagte, der die Erforderlichkeit der getroffenen Maßnahme zu
belegen habe. Im Übrigen habe er nachgewiesen, dass allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkungen oder die Anordnung von Mindestgeschwindigkeiten auf
Überholspuren vorzuziehen gewesen seien. Diese Maßnahmen würden auch in
der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung
empfohlen. Das Berufungsgericht habe zu Unrecht nicht beanstandet, dass sich
der Beklagte mit diesen Alternativen nicht auseinandergesetzt habe. Bei der
Prüfung der Angemessenheit der Maßnahme habe es verkannt, dass das Lkw-
Überholverbot zu einer erheblichen Beschränkung der Verkehrsqualität führe,
da sich die Lkw-Fahrer in ihrer Fahrweise dem Langsamsten anpassen
müssten. Ihnen werde außerdem die Nutzung eines erheblichen Teils der zum
Gemeingebrauch freigegebenen Verkehrsfläche vorenthalten. Das behindere
sie in der freien Entfaltung ihrer Persönlichkeit und in ihrer Berufsfreiheit. Dar-
auf, dass die Lkw-Fahrer gegenüber den Pkw-Fahrern in der Minderzahl seien,
könne nicht verwiesen werden, da die Grundrechte nicht aufrechenbar seien.
7Der Beklagte tritt der Revision entgegen. Der Kläger müsse sich daran festhalten lassen, dass er seinen Widerspruch nur gegen Lkw-Überholverbote durch
die Streckenbeeinflussungsanlage und starre Verkehrsschilder gerichtet habe.
Die nach Auffassung des Klägers gebotene Ausweisung von Unfällen, die speziell auf Lkw-Überholmanöver zurückzuführen seien, sei faktisch nicht möglich.
Daten über das Unfallgeschehen von 1993 bis 1997 hätten nicht vorgelegen.
Die Zahlen für die Jahre 1998 bis 2009 ergäben einen stetigen Rückgang der
Unfallzahlen und der Unfallrate. Besondere örtliche Verhältnisse habe das Berufungsgericht nicht nur aus Steigungen und Gefällen abgeleitet, sondern noch
auf weitere Umstände abgestellt. Zu Recht habe es auch die Eignung und Erforderlichkeit der Lkw-Überholverbote bejaht.
8Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht ist wie der
Beklagte der Auffassung, dass die Rechtsmittelfrist für alle Verkehrsteilnehmer
mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens als dessen öffentlicher Bekanntgabe
zu laufen beginne. Das sei zur Sicherung des Rechtsfriedens auch unerlässlich;
andernfalls könnte eine solche Allgemeinverfügung nie bestandskräftig werden.
Die streitigen Lkw-Überholverbote hätten aufgrund der besonderen Streckencharakteristika angeordnet werden dürfen.
9Die Revision des Klägers ist zulässig. Zwar ist seine Revisionsschrift erst am
2. Oktober 2009 und damit nach Ablauf der am 30. September 2009 endenden
Revisionsfrist beim Berufungsgericht eingegangen. Der Briefumschlag wurde
von der Post aber schon am 27. September 2009 abgestempelt; der Schriftsatz
wurde danach so frühzeitig aufgegeben, dass er bei normalem Postlauf fristgerecht hätte eingehen müssen. Dem Kläger ist deshalb Wiedereinsetzung in die
versäumte Revisionsfrist zu gewähren (§ 60 Abs. 1 und 2 VwGO).
10Seine Revision ist im Ergebnis unbegründet. Zwar hat das Berufungsgericht die
Klage zu Unrecht für unzulässig gehalten, soweit sich der Kläger gegen in den
streitigen Streckenabschnitten durch Prismenwender bekannt gegebene Lkw-
Überholverbote wendet. Doch lagen auch dort die rechtlichen Voraussetzungen
für deren Anordnung - soweit sie angegriffen wird - vor, so dass das Berufungsurteil insgesamt Bestand hat (§ 144 Abs. 4 VwGO).
111. Die Annahme des Berufungsgerichts, die Klagen seien wegen fehlender Widerspruchseinlegung unzulässig, soweit sie sich gegen die durch Prismenwender bekannt gegebenen Überholverbote richteten, steht nicht im Einklang mit
Bundesrecht. Das Berufungsgericht hat insoweit die Reichweite von § 68 Abs. 1
VwGO verkannt.
12Zwar trifft es zu, dass der Kläger in seinem Widerspruch vom 21. August 2001
und dessen Ergänzung durch Schriftsatz vom 7. Mai 2002 als Gegenstand seines Rechtsbehelfs nur die Anordnung von Überholverboten durch die Verkehrsbeeinflussungsanlage und starre Verkehrszeichen genannt hat. Doch wird
aus seinem Vorbringen deutlich, dass er die in den genannten Streckenabschnitten geltenden Lkw-Überholverbote ungeachtet ihrer Bekanntmachungsform insgesamt beseitigt wissen will. Wurden nach der Einlegung des Widerspruchs starre Verkehrsschilder durch Prismenwender ersetzt, mit denen ebenfalls Lkw-Überholverbote bekannt gegeben wurden, war die erneute Einleitung
eines Widerspruchsverfahrens entbehrlich, da der Streitstoff im Wesentlichen
der Gleiche blieb (vgl. u.a. Urteile vom 23. März 1982 - BVerwG 1 C 157.79 -
BVerwGE 65, 167 = NJW 1982, 2513 <2514> und vom 18. Mai 1990 - BVerwG
8 C 48.88 - BVerwGE 85, 163 <167>). Andernfalls müsste der Widerspruchsführer die von ihm angegriffenen Verkehrszeichen und deren Bekanntmachungsform unter ständiger Kontrolle halten, um zu vermeiden, dass eventuelle
Nachfolgeregelungen in Bestandskraft erwachsen. Das kann von ihm mit Blick
auf den nach Art. 19 Abs. 4 GG gebotenen effektiven Rechtsschutz nicht erwartet werden.
13Soweit innerhalb der streitgegenständlichen Streckenabschnitte zusätzlich
Prismenwender aufgestellt wurden, um damit Verkehrskontrollen zu ermögli-
chen, sind die dadurch bekannt gemachten Verkehrsverbote, wie der Kläger in
der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt hat, nicht Angriffsgegenstand. Ohnehin nicht von der Klage erfasst sind Prismenwender, die außerhalb der in den Klageanträgen bezeichneten Streckenabschnitte aufgestellt
142. Mit Recht ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass die wegen des
Fehlens einer Rechtsmittelbelehrung einjährige Widerspruchsfrist nach § 70
Abs. 2 i.V.m. § 58 Abs. 2 VwGO gegenüber dem Kläger nicht schon mit dem
Aufstellen der betreffenden Verkehrszeichen zu laufen begann, sondern erst zu
dem Zeitpunkt, in dem er erstmals auf diese Verkehrszeichen traf.
15Das Lkw-Überholverbot nach Zeichen 277, das wie andere Verkehrsverbote
Form starrer Verkehrszeichen erfolgt oder mithilfe einer Anzeige über eine Streckenbeeinflussungsanlage oder einen Prismenwender.
16Damit ist nicht gesagt, dass auch die Anfechtungsfrist gegenüber jedermann
17Dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Dezember 1996 (a.a.O.)
18Entgegen der Auffassung des Klägers beginnt die gemäß § 58 Abs. 2 VwGO
einjährige Rechtsbehelfsfrist allerdings nicht erneut zu laufen, wenn sich derselbe Verkehrsteilnehmer demselben Verkehrszeichen ein weiteres Mal gegen-
übersieht. Das Verkehrsge- oder -verbot, das dem Verkehrsteilnehmer bei seinem ersten Herannahen bekannt gemacht wurde, gilt ihm gegenüber fort, solange dessen Anordnung und Bekanntgabe aufrechterhalten bleiben. Kommt
19Dagegen begann mit der Änderung der Ein- und Ausschaltwerte an der Streckenbeeinflussungsanlage zum 6. Oktober 2000 - wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend erkannt hat - die einjährige Rechtsmittelfrist neu zu laufen. Denn
von da an ging die Anzeige des Zeichens 277 auf eine wesentliche Änderung
der dem Lkw-Überholverbot zugrunde liegenden verkehrsrechtlichen Anordnung zurück, was nach außen zur Bekanntgabe eines neuen Verwaltungsaktes
führt. Auch soweit nach den Feststellungen des Berufungsgerichts am
7. August 2001 an starr angebrachten Verkehrszeichen 277 die Zusatzschilder
entfernt wurden, mit denen das Lkw-Überholverbot auf Fahrzeuge mit einem
Gesamtgewicht von mehr als 7,5 t beschränkt worden war, liegt darin eine Neuregelung, für die der Lauf der Rechtsmittelfrist neu zu bestimmen ist.
203. Die danach zulässige Klage ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat auf
der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen zutreffend angenommen,
dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Lkw-
Überholverbote vorlagen und der Beklagte auch ermessensfehlerfrei gehandelt
21a) Maßgeblich für den Erfolg einer gegen einen Dauerverwaltungsakt gerichteten Klage ist regelmäßig die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten
tatsachengerichtlichen Verhandlung (stRspr; vgl. für verkehrsbeschränkende
Anordnungen u.a. Urteile vom 21. August 2003 - BVerwG 3 C 15.03 - Buchholz
310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 19 = NJW 2004, 698 <699>, vom 14. Dezember
1994 - BVerwG 11 C 25.93 - BVerwGE 97, 214 <221> = Buchholz 442.151 § 45
StVO Nr. 31 und vom 27. Januar 1993 - BVerwG 11 C 35.92 - BVerwGE 92, 32
<35 f.> = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 24), hier also am 27. Juli 2009.
22Zwar lag dieser Rechtsprechung die Anfechtung starrer Verkehrszeichen
zugrunde, doch gilt bei einer Klage, die gegen die zeitlich unterbrochene Anzeige eines Lkw-Überholverbotes durch eine Streckenbeeinflussungsanlage oder
einen Prismenwender gerichtet ist, nichts anderes. Insbesondere kann es in
diesen Fällen nicht auf den Zeitpunkt ankommen, zu dem die konkrete Anzeige
wieder erloschen ist, der sich der Betroffene beim Vorbeifahren gegenübersah.
Die Rechtfertigung dafür, auch bei der gerichtlichen Überprüfung von Wechselanzeigen auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung des Tatsachengerichts abzustellen, liegt darin, dass der Anzeige des Lkw-Überholverbotes durch eine Streckenbeeinflussungsanlage feste Algorithmen zugrunde
liegen. Ein solches Verkehrsgebot oder -verbot ist, wenn auch nicht im strengen
Sinn auf Dauer, so doch in Abhängigkeit von den voreingestellten Werten auf
stetige Wiederholung angelegt. Ähnliches gilt für die Anzeige eines Lkw-
Überholverbotes durch Prismenwender, wenn es ebenfalls unter bestimmten
Voraussetzungen automatisch „aktiviert“ wird.
23b) Der rechtliche Maßstab für die Beurteilung der Lkw-Überholverbote ergibt
sich danach aus § 45 Abs. 1 und Abs. 9 der Straßenverkehrs-Ordnung in der
Fassung der Fünfundvierzigsten Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 26. März 2009 (BGBl I S. 734). Nach § 45 Abs. 1
Satz 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter
Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des
Verkehrs beschränken oder verbieten. Gemäß § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO sind
Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen nur dort anzuordnen, wo dies aufgrund der besonderen Umstände zwingend geboten ist. Nach Satz 2 dürfen
- abgesehen von hier nicht einschlägigen Ausnahmen - Beschränkungen und
Verbote des fließenden Verkehrs nur angeordnet werden, wenn aufgrund der
besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allge-
meine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter - also etwa der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs -
24§ 45 Abs. 1 StVO, der als Ermächtigungsgrundlage mit der Anfügung von § 45
25Als in Bezug auf Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs speziellere Regelung konkretisiert und verdrängt § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO in seinem Anwendungsbereich die allgemeine Regelung in § 39 Abs. 1 und § 45
26aa) Besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO können bei verkehrsbehördlichen Maßnahmen wie einem Lkw-Überholverbot insbesondere in der Streckenführung, dem Ausbauzustand der Strecke, witterungsbedingten Einflüssen (z.B. Nebel, Schnee- und Eisglätte), der dort anzutreffenden Verkehrsbelastung und den daraus resultierenden Unfallzahlen begründet sein. Sie liegen - wie der Senat in Bezug auf Geschwindigkeitsbeschränkungen bereits entschieden hat - etwa dann vor, wenn eine Bundesautobahn den Charakter einer innerstädtischen Schnellstraße angenommen hat,
bei der unterschiedliche Verkehrsströme zusammengeführt oder getrennt werden und wo deshalb eine erhöhte Unfallgefahr gegeben sein kann, oder wenn
der Streckenverlauf durch eng aufeinanderfolgende Autobahnkreuze oder
-dreiecke und eine Vielzahl von sonstigen Ab- und Zufahrten geprägt wird
(vgl. Urteil vom 5. April 2001 - BVerwG 3 C 23.00 - Buchholz 442.151 § 45
StVO Nr. 41 S. 22). Neben diesen auf die Streckenführung bezogenen Faktoren
hat der Senat auf die Verkehrsbelastung abgestellt. So kommt es auch auf die
im sog. DTV-Wert ausgedrückte durchschnittliche tägliche Verkehrsstärke an;
ebenso fällt ein überproportional hoher Anteil des Schwerlastverkehrs ins
Gewicht. Eine besondere Verkehrsbelastung kann auch für sich allein die Gefahren begründen, die Lkw-Überholverbote rechtfertigen können (Beschluss
vom 4. Juli 2007 - BVerwG 3 B 79.06 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 43 S. 2
27Eine Gefahrenlage, die das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung
sind, ein behördliches Einschreiten bereits bei einer geringeren Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts zulässig und geboten. Eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit wird daher von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nicht gefordert. Die Vorschrift setzt nur - aber immerhin - eine das allgemeine Risiko deutlich übersteigende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts voraus. Erforderlich ist somit eine entsprechende konkrete Gefahr, die auf besonderen örtlichen
28bb) Die Beantwortung der Frage, ob eine solche qualifizierte Gefahrenlage besteht, bedarf einer Prognose, für deren Tatsachenbasis der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht maßgeblich ist. Das
29Bei der Prüfung, ob die in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO geforderten Voraussetzungen vorliegen, ist das Revisionsgericht an die tatsächlichen Feststellungen des
30cc) Hier hat das Berufungsgericht besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von
§ 45 Abs. 9 Satz 2 StVO daraus hergeleitet, dass die A 8 Ost im streitgegenständlichen Bereich erhebliche Höhenunterschiede aufweist, die deshalb vorhandenen Kuppen- und Wannenhalbmesser in Verbindung mit teilweise engen
Radien dazu führen, dass die erforderlichen Haltesichtweiten nicht erreicht
werden, Anschlussstellen dicht aufeinander folgen und die A 8 Ost im streitgegenständlichen Bereich nur zweispurig ausgebaut ist, über keinen Standstreifen
und nur einen schmalen Mittelstreifen verfügt. Hinzu kommen ein überdurchschnittliches Verkehrsaufkommen und eine den bayerischen Durchschnittswert
übersteigende Unfallrate. Dass deshalb eine das allgemeine Risiko einer
Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteigende Gefahrenlage im Sinne von
§ 45 Abs. 9 Satz 2 StVO bestehe, hat das Berufungsgericht einer gemessen an
den bayerischen Verhältnissen deutlich überdurchschnittlichen Unfallhäufigkeit
31Diese vom Berufungsgericht herangezogenen Bestimmungsfaktoren und die
von ihm zur Gefahrenlage getroffenen tatsächlichen Feststellungen, an die der
Senat gebunden ist (§ 137 Abs. 2 VwGO), sind nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts geeignet, die in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO vorausgesetzte konkrete Gefahr und nicht - wie der Kläger meint - eine nur abstrakte
Gefahr zu begründen. Konkret wird sie dadurch, dass auf die besonderen örtlichen Gegebenheiten und die sich daraus ergebende Gefahrenlage abgestellt
wird. Für die Annahme einer solchen konkreten Gefahr bedarf es - wie der Senat bereits entschieden hat - zwar einer sorgfältigen Prüfung der Verkehrssituation jedoch nicht zwingend der Heranziehung von Unfalltypensteckkarten oder
sonst vertiefter Ermittlungen dazu, wie hoch im Einzelnen der Anteil an Unfällen
ist, der ausschließlich oder überwiegend auf überholende Lastkraftwagen zurückzuführen ist. Dem steht das Erfahrungswissen entgegen, dass Unfälle - zumal Unfälle auf Autobahnen - selten monokausal sind, sondern ganz überwiegend auf einer Mehrzahl von zusammenwirkenden Ursachen beruhen, die in
ihren Verursachungsanteilen nicht oder nur schwer festzulegen sind (vgl. Urteil
vom 5. April 2001 a.a.O. S. 23).
32Entgegen der Revisionsbegründung beschränkt sich das Berufungsgericht bei
seiner Würdigung keineswegs darauf, allein die Streckencharakteristika heranzuziehen; einbezogen werden ebenso der Ausbauzustand, das Verkehrsaufkommen und die Unfallhäufigkeit. Ein noch weitergehendes Eingehen auf einzelne Streckenabschnitte war nicht veranlasst. Der Kläger hat nichts dazu vorgetragen, dass einzelne Abschnitte abweichende Charakteristika aufweisen.
Gegen die vom Berufungsgericht zu den örtlichen Gegebenheiten getroffenen
Feststellungen hat er auch keine Verfahrensrügen erhoben.
33Ebenso wenig begründet es einen Verstoß gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze, wenn das Berufungsgericht bei seiner Bewertung der Gefahrenlage unter anderem auf die deutlich überdurchschnittlichen Unfallraten der
Jahre 1991 bis 1993 abgestellt hat. Die für diese Unfälle nach seinen Feststellungen maßgeblichen besonderen örtlichen Verhältnisse haben sich seitdem
nicht geändert, vielmehr ist es - wie das Berufungsgericht ebenfalls festgestellt
hat - noch zu einem weiteren Anstieg des Verkehrsaufkommens auf den streitigen Streckenabschnitten gekommen. Anderes hat auch der Kläger nicht vorgetragen.
34dd) Die Annahme des Berufungsgerichts, dass der Beklagte bei der Anordnung
der Lkw-Überholverbote ermessensfehlerfrei gehandelt hat, ist revisionsgerichtlich ebenfalls nicht zu beanstanden.
Der vom Verwaltungsgerichtshof in diesem Zusammenhang gebrauchte Begriff
des intendierten Ermessens der Straßenverkehrsbehörde ist jedenfalls missverständlich. Richtig ist nur, dass bei Bejahung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO, zumal bei einer konkreten Gefahr für die
Rechtsgüter Leib und Leben, in der Regel ein Tätigwerden der Behörde geboten und somit ihr Entschließungsermessen reduziert ist. Die Auswahl der Mittel
ist indes nicht in bestimmter Weise durch die Verordnung vorgezeichnet; sie
steht im Ermessen der Behörde.
36Nach dem Urteil des Senats vom 5. April 2001 ist es der Straßenverkehrsbehörde aufgrund ihres Sachverstandes und ihres Erfahrungswissens vorbehalten
festzulegen, welche von mehreren in Betracht zu ziehenden Maßnahmen den
bestmöglichen Erfolg verspricht (a.a.O. S. 24). Im damaligen Fall ging es um
den Umfang einer Geschwindigkeitsbeschränkung; bei einem Lkw-
Überholverbot gilt aber nichts Anderes.
37Der Senat ist im gleichen Zusammenhang außerdem davon ausgegangen,
der Straßenverkehrsbehörde an den Gegenvortrag des von einer Verkehrsbeschränkung Betroffenen zu stellen sind. Dementsprechend hat das Berufungsgericht, das diese Formulierung aufgegriffen hat, nicht die Verteilung der
Darlegungslast verkannt.
38(1) Das Berufungsgericht konnte ohne Verstoß gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze die Eignung von Lkw-Überholverboten zur Verbesserung der
Verkehrssicherheit aus der Unfallentwicklung herleiten, wie sie in der Studie der
Zentralstelle für Verkehrssicherheit der Straßenbauverwaltung (ZVS) über die
„Auswirkungen von Lkw-Überholverboten auf die Verkehrssicherheit diverser
Autobahnabschnitte in Bayern“ vom 21. September 2007 dargestellt wird.
39Dass der Schluss auf die Eignung dieser Maßnahme, den das Berufungsgericht
aus dem in der Studie angestellten Vergleich der Unfallzahlen vor und nach der
Anordnung von Lkw-Überholverboten einerseits und dem Vergleich der Maßnahme- mit einer Kontrollgruppe andererseits gezogen hat, gegen Denkgeset-
ze, allgemeine Erfahrungssätze oder sonstige allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze verstoßen hat, hat der Kläger nicht darzulegen vermocht.
40Seiner Auffassung, dass die in der Studie genannten Unfallzahlen ihrerseits mit
einer unzulässigen Berechnungsmethode gewonnen wurden, ist das Berufungsgericht mit dem in der mündlichen Verhandlung dazu gehörten Sachverständigen nicht gefolgt. Das ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Beweisanträge hat der auch im Berufungsverfahren anwaltlich vertretene Kläger
dort nicht gestellt, die Notwendigkeit einer weiteren Beweiserhebung, etwa einer
Neuberechnung, musste sich dem Gericht auch nicht aufdrängen. Im Revisionsverfahren ist für weitere tatsächliche Feststellungen kein Raum.
41Soweit der Kläger sinngemäß geltend machen will, der Sachverständige sei
befangen gewesen, weil er einen Verkehrsversuch des Beklagten wissenschaftlich begleitet habe, kann er damit in der Revision nicht mehr gehört werden,
nachdem er eine solche Rüge im Berufungsverfahren nicht erhoben hat (§ 54
und § 98 VwGO i.V.m. § 42 f. und § 406 ZPO). Abgesehen davon kann er mit
dieser Begründung auch inhaltlich keine vernünftigen Zweifel an der Unbefangenheit des Sachverständigen dartun.
42(2) Vermeintlich mildere Mittel wie die Anordnung von Höchstgeschwindigkeiten
43Die rechtliche Wertung des Klägers, dass eine allgemeine Geschwindigkeitsbegrenzung generell, also ohne Berücksichtigung der besonderen örtlichen
dass die Straßenverkehrsbehörde gleichwohl zum Mittel des Lkw-Überholverbotes greifen darf, weil sie es unter Berücksichtigung der besonderen örtlichen Verhältnisse für wirksamer hält.
44Die Mittelauswahl ist auch nicht deswegen rechtswidrig, weil die Straßenverkehrsbehörde ihre Maßnahmen - wie der Kläger meint - nicht gegen die Lkw-
Verursacher einer Gefahr. Es geht vielmehr darum, allgemeine Verhaltensregeln vorzugeben, die die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs aufrechterhalten oder Gefahrenquellen, die der Straßenverkehr eröffnet, durch Reglementierung der Fortbewegungsmöglichkeiten einzudämmen.
45Ebenso wenig kann in der vom Kläger befürworteten Anordnung von Mindestgeschwindigkeiten auf Überholspuren an Steigungsstrecken ein Eingriff gesehen werden, dem die gleiche Wirksamkeit wie Lkw-Überholverboten zukommt.
Das Berufungsgericht geht beanstandungsfrei davon aus, dass der Schwerlast-
verkehr nach seiner heutigen Motorisierung die nach § 18 Abs. 5 Nr. 1 StVO
46Auf die Umgestaltung und Erweiterung der Fahrbahnen als gegenüber Lkw-
47(3) Ohne Verstoß gegen revisibles Recht hat das Berufungsgericht schließlich
48Eine Verletzung der Berufsfreiheit des Klägers (Art. 12 Abs. 1 GG) scheidet
49Eine unzulässige Privilegierung des Pkw-Verkehrs ist mit der Anordnung der
50Ebenso wenig kann in den Lkw-Überholverboten eine unzulässige Beschränkung der Widmung der Bundesfernstraße gesehen werden. An der Zweckbestimmung der Bundesautobahn, dem Schnellverkehr mit Kraftfahrzeugen zu
51Sonstige Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Nachdem unter Berücksichtigung der Einschätzungsprärogative des Beklagten weder eine allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkung noch die Anordnung einer Mindestgeschwindigkeit
auf Überholspuren noch die weiteren vom Kläger ins Spiel gebrachten Alternativen gegenüber den angeordneten Lkw-Überholverboten eindeutig vorzugswürdig gewesen wären, ist es im Ergebnis unschädlich, wenn sich in den vom
Beklagten erlassenen straßenverkehrsrechtlichen Anordnungen keine Erwägungen dazu finden.
52Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
StVO §§ 39, 41 Abs. 2 Nr. 7 Zeichen 277 und 281, § 45 Abs. 1 und 9 VwGO § 58 Abs. 2, § 70 Abs. 2 BayVwVfG Art. 35, Art. 43
Überholverbot; Lastkraftwagen; Lkw-Überholverbot; Verkehrsverbot; Streckenbeeinflussungsanlage; starres Verkehrszeichen; Verkehrsschild; Prismenwender; Wechselanzeige; Verkehrsbeschränkung; Unfallrate; Verkehrsgefahr; Verkehrsunfall; besondere örtliche Verhältnisse; das allgemeine Risiko erheblich übersteigende Gefahrenlage; verkehrsrechtliche Anordnung; Bekanntgabe; Mindestgeschwindigkeit; Höchstgeschwindigkeit; Rechtsmittelfrist; Widerspruchsfrist; Klagefrist; Fristbeginn.
Urteil des 3. Senats vom 23. September 2010 - BVerwG 3 C 37.09
I. VG München vom 14.11.2007 - Az.: VG M 23 K 06.4245 und VG M 23 K 06.4246 II. VGH München vom 29.07.2009 - Az.: VGH 11 BV 08.481 und VGH 11 BV 08.482