Source: https://ro.scribd.com/document/281837862/Inseguridad-en-Lima-Que-Hacer-COSTA-y-ROMERO-2010
Timestamp: 2020-05-27 05:52:49
Document Index: 41641903

Matched Legal Cases: ['artículo 154', 'artículo 154', 'artículo 195', 'artículo 197', 'artículo 16', 'artículo 161', 'artículo 157']

Inseguridad en Lima-Qué Hacer-COSTA y ROMERO, 2010 | Alcalde | Lima
salvareSalvați Inseguridad en Lima-Qué Hacer-COSTA y ROMERO, 2010 pentru mai târziu
Imparcial Digital Nº 10 (3-2-2010)
220711 Nota Actividad Municipal_penamoa
buenas_practicas_digital.pdf
Inseguridad ciudadana en Lima. ¿Qué hacer?
© Gino Costa y Carlos Romero
Ciudad Nuestra José Pardo 138-1202, Miraflores, Lima Telefax: (511) 243-6377 www.ciudadnuestra.org
Cuidado de la edición: Rocío Moscoso Diseño y diagramación: Francisco Borjas
Prohibida la reproducción total o parcial de este libro por cualquier medio sin permiso expreso de los editores.
El presente trabajo se realizó gracias al apoyo de Foundation Open Society Institute (ZUG) y la Tinker Foundation.
Primera edición, septiembre del 2010 Impreso en el Perú 1000 ejemplares
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N.° 2010-10614 ISBN: 978-612-45390-4-6
La inseguridad ciudadana como problema en Lima, 2009
Percepción de inseguridad en Lima, 2008-2009
Percepción de inseguridad en el barrio o comunidad en Lima,
Percepción de inseguridad en el barrio o comunidad en Lima.
¿Hemos avanzado en los últimos cuatro años?, 2009
¿Avanzaremos en los próximos cuatro años?, 2009
Victimización directa en Lima, 2007-2010
Victimización directa de los delitos patrimoniales en Lima,
Tipos de delitos en Lima, 2007-2010
Uso de armas de fuego en los delitos patrimoniales en Lima,
Denuncia de los delitos patrimoniales en Lima, 2007-2009
Problemas de convivencia en los barrios de Lima,
Evaluación de la Policía en Lima, 2004-2009
Principales problemas de la Policía en Lima, 2008-2009
Insegur I dad c I udadana en L I ma ¿Qué hacer?
Fortalezas y debilidades de los policías en Lima, 2009
Evaluación comparativa de los servicios policiales en Lima,
Evaluación de los serenazgos en Lima, 2004-2009
Evaluación comparativa de la Policía y los serenazgos en Lima, 2003-2005
Evaluación comparativa de la Policía y los serenazgos en Lima, 2007-2009
Cooperación de la Policía y los serenazgos en Lima, 2009
Evaluación de los alcaldes distritales de Lima en seguridad
Prevalencia del consumo de drogas en la población de 12 a 64
ciudadana, 2009
años de edad en Lima, 2001-2007
educación secundaria en Lima, 2005-2007
Las pandillas como principal problema de inseguridad en Lima, 2008-2010
Habitantes por policía en las comisarías de Lima, por distrito,
Evaluación de los medios de trabajo de los policías en Lima,
Habitantes por sereno en Lima, por distrito, 2009
Presupuesto de los serenazgos de Lima, por distrito,
Juntas vecinales organizadas por la Policía en Lima, por distrito, 2008
Percepción de seguridad en el Perú, por regiones, 2010
Percepción de seguridad en los distritos de Lima y Callao, 2010
Homicidios por 100 mil habitantes en Lima, 1995-2009
Delitos por 100 mil habitantes en Lima, 1990-2009
Faltas por 100 mil habitantes en Lima, 1990-2009
Vehículos robados con relación al parque automotor en Lima y Callao, 2000-2009
Población por distritos de Lima que califica como buena o muy buena la labor de la Policía, 2010
Población por distritos de Lima que califica como buena o muy buena la labor de los serenazgos, 2010
Violencia familiar contra la mujer por 100 mil mujeres en Lima, 2000-2009
Mujeres de 15 a 49 años de edad víctimas de violencia física por parte de su cónyuge el último año en Lima, 2004-2009
Búsqueda de ayuda ante la violencia familiar por parte de las mujeres de 15 a 49 años de edad en Lima, 2004-2009
Instituciones a las que acudieron las mujeres de 15 a 49 años de edad en busca de ayuda ante la violencia familiar en Lima,
Violación de la libertad sexual por 100 mil mujeres en Lima,
Tipos de pandillas en Lima, 2008
Edad de los pandilleros en Lima, 2008
Distribución territorial de los pandilleros en Lima, 2008
Destino del dinero de los pandilleros en Lima, 2008
Impacto delictivo de las pandillas en zonas de Lima,
Delitos cometidos por las pandillas en Lima, 2007-2008
Presupuesto de la VII Dirección Territorial de Policía,
Pedidos de intervención del público a los serenazgos en Lima,
Número de serenos en Lima, 2003-2009
Presupuesto de los serenazgos de Lima, 2005-2010
A mis hijas Andrea, Camila y Elisa, por su alegría, ternura y amor, y por su complicidad y buen humor. Gino Costa
A mi hijo Juan Diego, por llenar mi vida de felicidad. Carlos Romero
Si se utilizara información de este libro, se agradecerá citarlo. Cualquier reproducción de los cuadros o gráficos deberá ir acompañada por la indicación de la fuente y del responsable de su elaboración, tal como aparecen en el libro. Esto representa no solo el más elemental acto de honestidad intelectual y ética, sino también un mecanismo para contribuir a la consolidación y el monitoreo de los datos.
Al general PNP (retirado) Enrique Yépez, ex jefe del Estado Mayor General de la Policía Nacional y ex secretario técnico del Consejo Nacional de Seguridad Ciuda- dana (ConaseC), y al coronel PNP (retirado) Juan Briceño, ex secretario técnico de las comisiones de reestructuración y modernización policial, por sus valiosísimas opiniones sobre los comités de seguridad ciudadana y la Policía en Lima, respecti- vamente, que se plasmaron en los libros que publicamos en forma conjunta en el 2008, que son el punto de partida de este trabajo.
A Alfonso Gushiken, Carmen Masías y María Isabel Rosas, y Mery Vargas, quienes redactaron los documentos de trabajo sobre el observatorio de la violencia y el delito, la microcomercialización y el consumo de drogas, y la violencia familiar y de género, respectivamente. Las opiniones sobre estos temas en el libro son, sin embargo, de nuestra entera responsabilidad.
Al teniente general PNP (retirado) Octavio Salazar, ministro del Interior; al general de Policía Miguel Hidalgo, director general de la Policía Nacional; al general PNP César Guardia, director de Investigación Criminal y Apoyo a la Justicia; al general PNP Jorge Guerrero, director territorial de Policía de Lima; y al comandante PNP Sandro Lecca, jefe de la División de Investigación Criminal La Victoria-San Luis, por las entrevistas que nos concedieron y el apoyo brindado.
Al general PNP (retirado) Remigio Hernani, ex ministro del Interior, por sus valio- sas opiniones sobre los desafíos de la investigación criminal.
A Dorita Loayza, fiscal superior penal de Lima y coordinadora nacional del Pro-
grama Jóvenes Líderes; a Sara Montesinos, directora del Servicio de Orientación
al Adolescente del Poder Judicial; a Ada Gallegos, jefa de la Oficina de Coordina-
ción con las Instituciones de Sociedad Civil del Ministerio de Educación; a Jean Schmitz, delegado en el Perú de la Fundación Terre des hommes-Lausanne; al sacerdote jesuita José Ignacio Mantecón, Padre Chiqui, párroco de El Agustino
y asesor de la asociación juvenil Martin Luther King; a Ricardo Valdés y Alberto
Arenas, directivos de Capital Humano y Social Alternativo; a William Godnick, coordinador del Programa de Seguridad Pública de la Oficina Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el Caribe (UN-LireC); y a Virginia Rojas, coordinadora de la jornada de visitas a co- misarías en Lima el 2009, por sus valiosos comentarios sobre los desafíos de la seguridad ciudadana en la capital.
A Luis Calle y Danilo Cochachín, profesionales del Instituto Nacional de Estadís-
tica e Informática (INEI), por su importante apoyo en la sistematización de los indicadores sobre la situación de inseguridad, violencia y delito.
A todas las personas que participaron en la reunión de discusión del documento
de trabajo sobre la microcomercialización y el consumo de drogas, realizada en
el Centro de Información y Educación para la Prevención del Abuso de Drogas (Cedro) el 11 de junio del 2010, aportando valiosos comentarios y sugerencias:
Eduardo Haro, gerente de Prevención y Rehabilitación del Consumo de Drogas de
la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (devida); coronel PNP
José Palma, oficial de la Dirección de Inteligencia de la Policía Nacional; coronel PNP Luis Rosas y capitán PNP Ernesto Silva, oficiales de la Dirección Antidrogas de la Policía Nacional; Rubén Vargas, director de inforegión; Edgar Bendezú, presi- dente de la Red Nacional de Comunidades Terapéuticas del Perú; Elohim Monard y Owan Lay, miembros de Gobierno Coherente; y Aparicio Gutiérrez, Carola Sirvas, Guillermo Alfaro, José Delgado, José Tasayco, Julio Moscoso, Julio Pinto, Milton Rojas, Roger Solís, Rolando Salazar y Susana Sandoval, profesionales de Cedro.
A quienes participaron en la reunión de discusión del documento de trabajo so-
bre violencia familiar y de género, realizada en el Estudio Rosas Ballinas el 2 de
julio del 2010, aportando valiosos comentarios y sugerencias: Teresa Hernández,
a gradeci M ien TOS
funcionaria de la Adjuntía para los Derechos de la Mujer de la Defensoría del Pue- blo; Juan Rengifo, abogado del Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes); y Silvia Loli, direc- tora ejecutiva de Amnistía Internacional-Sección Peruana.
A los cinco ganadores de la jornada de visitas a las comisarías en Lima organizada
por Altus Alianza Global y Ciudad Nuestra: comandante PNP Manuel Lozada, co- misario de Pro, Los Olivos; comandante PNP Daniel Llaury, comisario de La Cor- poración, El Agustino; comandante PNP Jorge Valenzuela, ex comisario de Mag- dalena del Mar; comandante PNP Arturo Morales, comisario de Ciudad y Campo, Rímac; y mayor PNP Walter Ramos, comisario de Villa, Chorrillos.
Rocío Moscoso y Francisco Borjas, por el siempre excelente trabajo de corrección
diagramación, respectivamente.
Victoria Wigodzky y Kirsten Cowal, oficiales de programa del Open Society Ins-
titute y la Tinker Foundation, por su apoyo al fortalecimiento institucional de Ciudad Nuestra.
LA META DE ESTE LIBRO es contribuir a mejorar la situación de la seguridad ciudadana en Lima. Lo hemos preparado para las candidatas y los candidatos a la alcaldía metropolitana. Esperamos que contribuya a enriquecer el debate. Nos gustaría que constituyera una hoja de ruta para la nueva administración de la ciudad. Ojalá sea la línea de base para evaluar la evolución de la seguridad.
Consta de cuatro partes. La primera se refiere a Lima y la manera en que debe organizarse el gobierno de su seguridad. La segunda es un diagnóstico de la inseguridad, la violencia y el delito. La tercera, un análisis de las principales instituciones responsables y de sus problemas. La última, la agenda de lo que hay que hacer.
Si bien ha sido redactado en tres meses, es el resultado de tres años de trabajo, como lo acreditan nuestras anteriores publicaciones. Nuestro especial agradecimiento al Open Society Institute y a la Tinker Foundation, que lo han hecho posible.
1. Las características socioeconómicas
CON CASI 9 MILLONES DE HABITANTES, 1 Lima es la quinta ciudad más grande de América Latina, después de São Paulo (20,3), Ciudad de México (19,5), Buenos Aires (13,1) y Río de Janeiro (12,0). Muy cerca de ella se encuentra Bogotá (8,5) y, algo más atrás, Santiago (6,0) y Belo Horizonte (5,9). Nueva York (19,4) y Los Ángeles (12,8) son las únicas dos ciudades estadounidenses más grandes que Lima; Miami, que es la tercera más grande, tiene solo 5,8 millones de habitantes. En un ránking global, Lima aparece en el puesto 25 y las proyecciones indican que es probable que en el 2025 ocupe el puesto 28, superada ligeramente por Bogotá (United Nations 2010: 43).
Según los Censos Nacionales de Población y de Vivienda del 2007, salvo Lima, ninguna otra ciudad peruana llega al millón de habitantes. El Callao se ubica alre- dedor de los 900 mil habitantes; Arequipa y Trujillo bordean los 800 mil; Chiclayo, los 600 mil; y Piura está debajo de los 500 mil. San Juan de Lurigancho, el distrito más poblado de Lima, cuenta con más población que cualquiera de las ciudades que le siguen en importancia a la capital.
Durante los últimos 60 años, el crecimiento de la población limeña ha sido verti- ginoso, habiéndose incrementado en casi nueve veces. En efecto, en el año 1950, Lima tenía apenas una población de un millón de habitantes. En estos 60 años, la población urbana del Perú, que era minoritaria, pasó de representar el 41,0% de la población total a casi el 77,0%. Esta transformación fue consecuencia de las altas tasas de crecimiento de la población urbana, que entre 1950 y 1975 fluctuaron en- tre el 4,0% y el 5,0% anual; desde entonces, se redujeron hasta alcanzar el 1,6% en los últimos cinco años. Los pronósticos indican que estas se seguirán reduciendo hasta llegar al 0,5% en el 2050 (United Nations 2010).
El rápido crecimiento se explica por las masivas migraciones del campo a la ciudad, alentadas por la gradual modernización de la infraestructura vial, el
Incluye Lima Metropolitana y Lima Provincias. La población de esta última representa el 11,0% de la pri- mera. Esta cifra no incluye la Provincia Constitucional del Callao, contigua a Lima, donde se encuentran el puerto y el aeropuerto de la ciudad, que son los más importantes del país. El Callao tiene una población que sobrepasa ligeramente el 11,0% de la de Lima Metropolitana.
incipiente proceso de industrialización y el afán de la población migrante de ac- ceder a mejores servicios, incluyendo el de salud pública. Durante la década de 1980 y principios de la de 1990, el conflicto armado interno en las zonas rurales contribuyó también a la expulsión de un importante número de ciudadanos a las ciudades, especialmente a Lima. La nueva Lima ha sido construida con el esfuerzo de su gente, especialmente de su población migrante, puesto que la capacidad del Estado de brindar servicios a una población en constante aumento fue claramente rebasada. Ese fue el caso no solo de la educación y la salud pública, sino también de los servicios de seguridad y justicia.
Además de concentrar a casi la tercera parte de la población nacional, 2 Lima es el centro administrativo y político de la nación, y alberga las más importantes acti- vidades financieras, comerciales y productivas del país. Estas se ubican sobre todo en Lima Centro, que es el corazón de la Lima antigua, y especialmente en la Lima moderna, donde están los distritos más prósperos, que congregan a los niveles so- cioeconómicos A (alto y medio alto) y B (medio). Las zonas donde se asentaron los migrantes al llegar —a saber, Lima Norte, Lima Este y Lima Sur— han prosperado considerablemente en los últimos años, y congregan sobre todo a los sectores C (bajo) y D (bajo inferior). En estas también se encuentra el grueso de la población ubicada en el nivel socioeconómico E (marginal). La densidad poblacional de Lima Centro y de Lima moderna es cinco veces mayor que su periferia.
Los distritos populares tienen la edad de las migraciones que les dieron origen. La idea de que constituían un cordón de miseria que rodeaba la antigua ciudad ha dado paso a la de un conjunto de nuevos centros urbanos en rápido proceso de desarrollo. El crecimiento de la periferia explica, en parte, la caída de la pobreza en Lima Metropolitana durante los últimos años, que pasó del 32,6% en el 2005 al 14,1% en el 2009, mientras que la pobreza extrema se redujo del 2,0% al 0,2% (Instituto Nacional de Estadística e Informática 2010a: 19). Simultáneamente, en- tre el 2003 y el 2010 se incrementó el peso relativo de los niveles socioeconómicos A, B y C, y se redujo el de los niveles D y E. En efecto, el A pasó del 3,4% al 5,2%; el B, del 14,6% al 17,7%; y el C, del 31,7% al 33,1%, lo que representó un incremento
De acuerdo con los censos del 2007, Lima Metropolitana tenía el 30,9% de la población nacional (Instituto Nacional de Estadística e Informática 2008: 23).
c I udad
c a PÍT u LO
del peso relativo de estos niveles de casi el 13,0%. En cambio, el D y el E pasaron del 32,3% y el 18,0% al 30,2% y el 13,8%, respectivamente, lo que representó una reducción de su peso relativo del 14,3% (Asociación Peruana de Empresas de In- vestigación de Mercados 2005 y 2010).
El crecimiento económico de los últimos años también ha tenido un efecto positi- vo sobre el empleo en la ciudad. Así, las personas adecuadamente empleadas, que en el 2005 representaban el 47,7% de la población económicamente activa (PEA), en el 2008 pasaron a representar el 60,2%. Durante el mismo período, el desem- pleo se redujo del 11,4% al 6,4% (Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo 2009). Es interesante notar que según los censos del 2007, casi el 43,0% de la PEA de Lima está constituida por mujeres, y que las principales actividades económicas de la ciudad son el comercio (21,0%) y la industria manufacturera (14,0%), segui- das por la actividad inmobiliaria (10,5%) y el transporte (10,0%); otras actividades importantes son la construcción (5,9%), la enseñanza (5,7%), los hoteles y restau- rantes (5,6%), los servicios domésticos (4,7%), la administración pública (3,7%) y los servicios de salud (3,4%).
Lima Metropolitana y el Callao cuentan con los mejores índices de desarrollo hu- mano en el Perú (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-Perú 2010a:
149), que en el 2007 se ubicaba en el puesto 78 entre 182 países, muy cerca de Bra- sil y Colombia, y a una distancia considerable de Chile, Argentina y México (Centro Nacional de Planeamiento Estratégico 2010: 34). No obstante, la desigualdad en el desarrollo de los distritos de Lima es considerable, y no se ha reducido durante los últimos años, como lo corrobora la evolución del coeficiente Gini —utilizado para medir la desigualdad del ingreso—, que entre el 2004 y el 2009 no ha sufrido grandes modificaciones (Instituto Nacional de Estadística e Informática 2010a: 9). En todo caso, hay que tener presente que 35 de los 43 distritos de Lima, incluyendo el Cercado, ocupan los primeros 50 lugares en desarrollo humano a nivel nacional; los 9 restantes no pasan del puesto 86, de un total de más de 1883 distritos de todo el país (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-Perú 2010a: 150).
Los censos del 2007 también dan cuenta de que las mujeres son las responsables del 31,0% de los hogares en Lima Metropolitana, y de que el 77,0% de las familias viven en casas independientes y el 15,5%, en departamentos de edificios. Tres de
cada cinco viviendas son propiedad de sus ocupantes, el 7,0% se están pagando a plazos y el 21,5% son alquiladas. El cemento y el ladrillo son el material predomi- nante de las paredes del 83,0% de las viviendas, y el cemento es el material predo- minante de los pisos de más del 50,0% de las viviendas, mientras que las losetas representan el 20,0%. El 95,0% de las viviendas cuentan con alumbrado eléctrico y el 75,0% tienen redes públicas de agua y desagüe.
Finalmente, cabe indicar que los jóvenes constituyen el grupo etario más impor- tante. En efecto, las personas que tienen entre 15 y 29 años de edad representan el 29,0% de la población limeña, mientras que los menores de 15 años representan el 25,0%. Esto significa que la población infantil y juvenil de Lima es mayoritaria, puesto que alcanza el 54,0%. Si a esta se le suman los adultos jóvenes, con edades que fluctúan entre los 30 y los 44 años de edad, estos tres grupos representan el 75,0% de toda la población.
La Municipalidad Metropolitana de Lima es la responsable de la gestión de la capi- tal del Perú. Tiene tres funciones yuxtapuestas: la de gobierno municipal distrital para el Cercado; 3 la de gobierno municipal provincial para toda la ciudad; y la de gobierno regional, también para toda la ciudad. Lima, por ser la única metrópoli del país, cuenta con regímenes municipal y regional especiales, establecidos en la Ley Orgánica de Municipalidades —Ley 27972, de mayo del 2003— y en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales —Ley 27867, de noviembre del 2002—.
De estas tres funciones, la más antigua y consolidada es la distrital. Le sigue la pro- vincial, que, aunque ambiciosa en el plano legal, en la práctica reposa en la regu- lación del desarrollo urbano, el transporte y el tránsito terrestre, así como en los grandes proyectos de infraestructura, sobre todo vial. Otros asuntos, como la di- rección y coordinación de los planes integrados de seguridad ciudadana y de asuntos ambientales, no han constituido una prioridad durante los últimos años. La función regional es relativamente nueva, pues tan solo se remonta a inicios de la década.
3 El Cercado es una suerte de distrito capital, donde se asienta el centro histórico de la ciudad.
Su desarrollo en Lima es aún muy incipiente, principalmente porque la actual Al- caldía Metropolitana se ha resistido a asumir tareas como la educación y la salud pública, por cuanto la transferencia de estas funciones desde el gobierno nacional no ha estado, a su criterio, acompañada por los recursos necesarios. De las 25 regio- nes a nivel nacional, Lima va a la zaga en el proceso de regionalización.
La Municipalidad tiene dos órganos de gobierno principales. Primero, uno admi- nistrativo y fiscalizador, que es el Consejo Metropolitano, el cuerpo legislativo de la ciudad, presidido por el alcalde e integrado por 39 regidores, todos elegidos por voto popular. La ley electoral establece que el partido del alcalde electo tiene mayoría absoluta de regidores. Este órgano también hace las veces de Consejo Regional.
Segundo, uno ejecutivo, que es la Alcaldía Metropolitana, que cuenta con una gerencia municipal y 10 gerencias de línea, así como con órganos de apoyo, de control, de asesoramiento y desconcentrados, cuyos titulares son nombrados y re- movidos por el alcalde. Este último hace las veces de presidente regional y cuenta con el Programa de Gobierno Regional de Lima Metropolitana, que depende de la Gerencia Municipal.
La Municipalidad también cuenta con la Asamblea Metropolitana de Lima, que es un órgano de coordinación y consultivo, integrado por el alcalde metropolitano y los 42 alcaldes distritales, así como por representantes de la sociedad civil. En el ámbito regional, esta asamblea hace las veces de Consejo de Coordinación Regional.
El gobierno metropolitano tiene un alcalde con mucho poder y pocos contrape- sos. Primero, debido a que la capacidad del Consejo para fiscalizar su gestión se ve disminuida no solo porque él lo preside, sino porque cuenta con una mayoría automática. Si bien este diseño impide que el Consejo se convierta en un obstáculo para la gestión municipal, le resta poderes de control político. Segundo, porque, como lo establece el artículo 154 de la Ley Orgánica de Municipalidades, el alcalde metropolitano puede limitar, a través de una ordenanza, las competencias de los municipios distritales. Tercero, porque, en la práctica, el mecanismo concebido para recoger la voz de los alcaldes distritales es inoperante.
Además de la Municipalidad Metropolitana, Lima tiene 42 gobiernos distritales que gozan de un elevado grado de autonomía. Cada uno cuenta con un alcalde y con un Consejo de Regidores, ambos democráticamente elegidos. El primero representa
al Poder Ejecutivo y el segundo, al Legislativo. Este último es presidido por el al- calde distrital, quien, al igual que el alcalde metropolitano, tiene en el Consejo una mayoría automática. Los gobiernos distritales tienen a su cargo la limpieza pública
y el mantenimiento de las pistas, veredas, parques y jardines, así como la seguridad ciudadana, la regulación del comercio ambulatorio y el desarrollo urbano local, entre otros aspectos.
El alcalde distrital también tiene mucho poder en su jurisdicción. Primero, por- que al igual que en el caso del alcalde metropolitano, la capacidad del Consejo para fiscalizar su gestión se ve disminuida porque el alcalde cuenta con una mayoría automática. Segundo, porque por lo general el Municipio Metropoli- tano no ejerce la potestad de establecer limitaciones a las competencias de los municipios distritales, contemplada en el artículo 154 de la Ley Orgánica de Municipalidades.
Esta estructura de gobierno contribuye a una gran fragmentación del ejercicio de autoridad, agudizada por el hecho de que Lima es la sede del gobierno central, que, tradicionalmente, ha tenido un gran peso en la administración de la ciudad. Hasta el día de hoy, por ejemplo, los servicios de agua y desagüe se encuentran a cargo de una empresa pública del gobierno central. Los otros servicios públicos de la urbe fueron privatizados a principios de la década de 1990 y sus entes reguladores también dependen del gobierno central.
A esta fragmentación, que podríamos llamar vertical, hay que agregarle la horizon-
tal, pues el Callao —que es el puerto de la ciudad y la sede del aeropuerto interna- cional— constituye una región independiente, con gobiernos regional, provincial
y distritales propios. Por otra parte, el hinterland de Lima, constituido por las nueve provincias que la rodean, está organizado en un tercer gobierno regional.
La otra cara de la fragmentación es la financiera. Mientras el gobierno metropoli- tano cuenta con un presupuesto de casi 600 millones de dólares, que ejecuta sin consultar a los distritales, estos tienen sus propios presupuestos, que en el 2009
sumaron alrededor de 850 millones de dólares. Para sus funciones regionales, en ese mismo año el gobierno metropolitano dispuso de un exiguo presupuesto de 66 millones de dólares. 4
Los tres presupuestos mencionados se incrementaron de manera importante entre el 2007 y el 2009. El de la Municipalidad Metropolitana se incrementó en una ter- cera parte; el de los distritos, en más de la mitad; y el de la región, en un 75,0%. 5 Es de suponer que este último se incrementará aún más en la medida en que se inicie la transferencia de funciones regionales desde el gobierno central.
Dos comentarios. Primero, que aunque los presupuestos distritales, provincial y regional fueran manejados en forma integral, resultarían claramente insuficientes para las necesidades de una metrópoli como Lima. Por ello, los grandes proyectos urbanos requieren el financiamiento y/o el aval del gobierno central, con las consi- guientes consecuencias políticas. Segundo, en la medida en que más de la mitad de los ingresos de la ciudad de Lima son obtenidos por los distritos y estos recaudan de manera diferenciada, los más prósperos —que son, por lo general, los menos poblados— cuentan con ingresos muy superiores que los más poblados. Esto se traduce en servicios municipales muy desiguales.
3. El gobierno de la seguridad ciudadana
La Constitución de 1993 estableció que la seguridad ciudadana es un servicio muni- cipal, que se brinda con la cooperación de la Policía Nacional. En efecto, el artículo 195 inicial estableció que «La ley regula la cooperación de la Policía Nacional con las municipalidades en materia de seguridad ciudadana». Esta es la primera y única mención a la seguridad ciudadana en la historia constitucional de la República. Nue- ve años después, este artículo fue modificado por la Ley 27680, de marzo del 2002, 6 que hace más explícitas las atribuciones de los municipios en seguridad ciudadana.
4 Portal web del Ministerio de Economía y Finanzas, «Transparencia económica (consulta amigable)», dispo- nible en <http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/mensual>. Las cifras en dólares americanos se han obtenido utilizando una tasa de cambio de 2,83 nuevos soles por dólar. Fecha de consulta: 6 de julio del 2010.
6 Esta ley modificó el capítulo de descentralización de la Constitución de 1993.
El nuevo artículo 197, que reemplazó al 195 inicial, dice que las municipali- dades «[…] brindan servicio de seguridad ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional, conforme a ley». Es interesante notar que, hasta la fecha, esta materia sigue sin contar con una ley de desarrollo constitucional (Costa y Romero 2010: 72-73).
Además de este cambio constitucional, a partir del 2002 ocurrieron cambios lega- les que fortalecieron el papel municipal en la seguridad ciudadana. El primero fue la creación del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana en febrero del 2003; 7 el segundo, la nueva Ley Orgánica de Municipalidades.
El Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana es el responsable del desarrollo y el fortalecimiento del sistema, a través del diseño de los grandes lineamientos de política pública, que se plasman en un plan nacional que se formula anualmente. Además, supervisa el funcionamiento de los comités en los distintos niveles de go- bierno, asegura el compromiso de las instituciones que los integran y formula pro- puestas legislativas que son canalizadas a través del Poder Ejecutivo, entre otros. Es presidido por el ministro del Interior e integrado por los ministros de Justicia, Educación, Salud y Economía y Finanzas, así como por las más altas autoridades de las instituciones encargadas de la seguridad y la justicia. Entre ellas se incluye a un representante de la Corte Suprema de Justicia, al fiscal de la Nación y al defen- sor del Pueblo, así como al director general de la Policía Nacional y al presidente del Instituto Nacional Penitenciario. También integran el Consejo el alcalde me- tropolitano de Lima, dos presidentes regionales 8 y los alcaldes de las dos provincias capitales de región con mayor número de electores. 9 Finalmente, el Consejo se completa con dos representantes de los gremios que agrupan a las empresas de seguridad privada. El Consejo Nacional está facultado para invitar a sus sesiones a representantes de diferentes instituciones públicas y privadas, de acuerdo con los
7 Ley 27933, cuyo Reglamento fue aprobado mediante Decreto Supremo 012-2003-IN de octubre del 2003.
8 En la actualidad asisten los representantes de los gobiernos regionales de Lima Provincias y del Callao.
En la actualidad asisten los representantes de las municipalidades provinciales de Arequipa y el Callao.
temas por tratar. 10 El Consejo cuenta con una Secretaría Técnica, que es su órgano técnico, ejecutivo y de coordinación, y que depende del Ministerio del Interior. Esta secretaría regula el funcionamiento de las secretarías técnicas de los comités regionales, provinciales y distritales, que son nombradas por estos a propuesta de sus presidentes, de quienes dependen.
Los comités regionales son órganos técnico-normativos que estudian la problemá- tica de su jurisdicción y formulan la política regional, promueven los esfuerzos y evalúan a los comités provinciales, e informan al Consejo Nacional. Están presidi- dos por el presidente regional e integrados por las más altas autoridades política, policial, educativa, de salud, judicial, fiscal y defensorial de la región, así como por los tres alcaldes de las provincias que concentran el mayor número de electores de la región.
Los comités provinciales son órganos técnico-normativos para la provincia y eje- cutivos para el distrito capital o Cercado. Se encargan de estudiar la problemá- tica; elaboran el mapa del delito y formulan la política de seguridad ciudadana; formulan y ejecutan los planes en el Cercado; y evalúan a los comités distritales e informan al Consejo Nacional. Están presididos por el alcalde provincial e inte- grados por las más altas autoridades política, policial, educativa, de salud, judicial, fiscal y defensorial de la jurisdicción, así como por los tres alcaldes de los distritos que concentran al mayor número de electores de la provincia. También están in- tegrados por un representante de las juntas vecinales y de las rondas campesinas —donde estas existan—, quienes son elegidos públicamente por el comité.
Los comités distritales son órganos ejecutivos y constituyen la célula básica del sistema. Se encargan de estudiar la problemática, elaborar el mapa del delito, for- mular la política y ejecutar los planes. Son presididos por el alcalde distrital e integrados por las más altas autoridades política, policial y judicial de la circuns- cripción. También los integran un representante de las juntas vecinales y otro de las rondas campesinas —donde las hubiera—, quienes son elegidos públicamente
10 Regularmente asisten como invitados los representantes de los ministerios de la Mujer y Desarrollo Social, de Transportes y Comunicaciones, y de Comercio Exterior y Turismo, así como el director de Familia, Parti- cipación y Seguridad Ciudadana de la Policía Nacional.
por el comité. Donde existan centros poblados menores, se incorporará a dos de sus alcaldes. De acuerdo con la realidad de cada distrito, se incorporará a represen- tantes de las instituciones civiles y comunitarias que se considere conveniente.
Como en Lima Metropolitana la jurisdicción provincial es la misma que la regional, existe un solo comité de seguridad ciudadana en el que se subsumen ambas funcio- nes. Este Comité Regional de Seguridad Ciudadana, que se instaló el 25 de septiem- bre del 2003 (Defensoría del Pueblo 2008: 66), constituye la más alta autoridad del gobierno de la seguridad en la ciudad. Desde principios del 2008, es presidido por el coronel PNP (retirado) Carlos Paredes Therán, en representación del alcalde metro- politano, quien nunca ha asistido a sus reuniones. Además, el coronel PNP (retira- do) Paredes representa al alcalde en el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana. A pesar de sus importantes responsabilidades, Paredes no cuenta con las atribuciones ni con los recursos para que el Municipio, y especialmente la Gerencia de Seguridad Ciudadana, brinden al Comité Regional el mínimo apoyo necesario.
También integran el Comité el gobernador regional, César Arturo Saldaña Nureña; el jefe policial de la División Territorial Lima Centro, coronel PNP Norberto Mon- tellanos y Crespo, en representación del director de la VII Dirección Territorial de Policía; 11 el jefe de la Unidad de Gestión Institucional de la Dirección Regional de Educación, ingeniero Demetrio Ernesto Díaz Minaya, en representación del director regional; el director de Epidemiología de la Dirección de Salud V-Lima Ciudad, doctor Manuel Jesús Loayza Alarico; 12 el asesor de la presidencia de la Cor- te Superior de Justicia, doctor Jaime Arturo Liñán Changana; 13 la fiscal superior del Distrito Judicial de Lima y coordinadora nacional del programa Jóvenes Líde- res, doctora Lina Dorita Loayza Alfaro; 14 la jefa de la Oficina Defensorial de Lima, doctora Eliana Revollar Añaños; 15 el subgerente de seguridad ciudadana de la Mu- nicipalidad Distrital de Comas, señor Carlos Tejada Rosales, en representación del
11 Asiste a las reuniones del Comité, en su representación, su alterno, el coronel PNP Roberto Reynoso Rivas, u otros subordinados suyos.
12 Asiste a las reuniones del Comité, en su representación, su alterno, el doctor Rubén Darío Espinoza Molina.
13 Asiste a las reuniones del Comité, en su representación, su alterna, la jueza de paz letrada de Villa María del Triunfo, doctora Zoila Marianela García Huamán.
14 Con frecuencia, también asiste su alterno, el fiscal provincial de prevención del delito de Lima, doctor Wilfre- do Ángel Ureta Torres.
Asiste a las reuniones del Comité, en su representación, su alterno, el comisionado coordinador del Área de Atención Ciudadana de la Oficina Defensorial de Lima, doctor Walter Edgardo Ávila Teshiroqui.
alcalde; 16 y el gerente de Seguridad Ciudadana de la Municipalidad Distrital de San Martín de Porres, señor Manuel Augusto Bulnes Costa, en representación del alcalde. 17 El comité cuenta con una secretaría técnica que depende del alcalde me- tropolitano, a cargo del señor Roque Alejandro Guanilo Costilla.
Cabe llamar la atención sobre lo siguiente. Primero, resulta muy negativo que el alcalde metropolitano no asuma personalmente la responsabilidad de conducir el Comité Regional, pues ello constituye una señal de que este es un asunto de poca importancia en su gestión. También resulta contraproducente que quien lo reem- place no tenga autoridad en la gestión de la seguridad ciudadana a nivel metropo- litano, como podría ser el caso del gerente de Seguridad Ciudadana.
Segundo, la poca prioridad que el alcalde metropolitano le otorga al Comité con- tagia al resto de sus miembros. En efecto, ni el jefe policial de mayor graduación en la región ni la autoridad educativa de más alto nivel ni los tres alcaldes de los distritos con mayor número de electores integran el Comité, como lo establece el artículo 16 del Reglamento de la Ley que crea el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. Incluso, la mayoría de representantes acreditados ante el Comité se hacen representar por sus alternos, que en algunos casos —como en el del Poder Judicial— se encuentran en la base de la pirámide jerárquica de sus instituciones. San Juan de Lurigancho, el distrito más populoso, ni siquiera está acreditado.
Tercero, llama la atención que, tratándose de un comité que es tanto regional como provincial, no cuente con la representación de las juntas vecinales, que están muy desarrolladas y son muy activas en la ciudad.
La Ley Orgánica de Municipalidades, en su artículo 161, le otorga a la Municipa- lidad Metropolitana competencia y función especial para crear, normar, dirigir y controlar el Sistema Metropolitano de Seguridad Ciudadana. De acuerdo con el artículo 157, le corresponde al Consejo Metropolitano, 18 órgano legislativo del
16 Asiste a las reuniones del Comité, en su representación, su alterno, el señor Melanio Trujillo Dávila.
17 Asiste a las reuniones del Comité, en su representación, su alterno, el subgerente de Salud y Sanidad, señor Gregorio Herrera Ponce.
18 El Consejo Metropolitano cuenta con varias comisiones temáticas integradas por regidores, una de las cuales es la de seguridad ciudadana.
Municipio, aprobar dicho sistema y crear el Serenazgo Metropolitano (numeral 17); regular la cooperación de la Policía Nacional con los municipios (numerales 18 y 19); y regular el funcionamiento de la Policía de Tránsito y de la Policía de Turismo y Ecología (numeral 20) (Costa y Romero 2010: 78-80).
De todas estas atribuciones, la única que ha ejercido el Consejo es la creación del Serenazgo Metropolitano, que fue establecido por Ordenanza 638, publicada el 21 de junio del 2004. Según esta norma, este servicio —que debe ser interdistrital, intercomunicado e informatizado— está integrado por el Serenazgo de la Muni- cipalidad Metropolitana y los serenazgos distritales. Su propósito es llevar a cabo operaciones de patrullaje; prestar auxilio y orientar al ciudadano cuando lo requie- ra; supervisar el cumplimiento de las normas de seguridad en establecimientos públicos; propiciar la tranquilidad, el orden, la seguridad y la convivencia pacífica; vigilar la preservación de la calidad de vida, la limpieza y el ornato público; prestar apoyo a los órganos del gobierno local cuando lo soliciten; e implementar y actua- lizar el Sistema de Información Integrado Metropolitano. La ordenanza también estableció como función del Serenazgo Metropolitano la de «asumir el control del tránsito vehicular en todos aquellos lugares necesarios en que no se encuentren efectivos de la Policía Nacional».
Pocos días después de publicada, el 1 de julio del 2004, la ordenanza fue modifi- cada en dos aspectos. Primero, se dejó sin efecto la función referida al control del tránsito vehicular. Segundo, se modificaron los términos de la función referida al patrullaje. De acuerdo con la versión original, el Serenazgo Metropolitano estaba facultado para «planificar y ejecutar operaciones de patrullaje general y selectivo, en coordinación con la Policía Nacional». La versión corregida quedó como sigue:
«Coordinar con la Policía Nacional la realización de acciones de patrullaje general y selectivo, de conformidad con el Reglamento de la Ley 27933», que establece que el patrullaje es organizado y dirigido por el comisario. Es de suponer que ambas modificaciones fueron el resultado de fuertes presiones policiales.
Aunque el Serenazgo Metropolitano y el Sistema de Información Integrado aún no existen como tales, a principios del 2009 la Municipalidad de Lima constituyó el Serenazgo sin Fronteras, que es un germen del primero, por cuanto integra al Serenazgo del Cercado con sus ocho vecinos. A través de la Resolución Gerencial
04-2009-MML/GSGC, del 3 de abril del 2009, esta instancia ya ha aprobado el perfil del sereno, sobre la base de una propuesta de las gerencias de Seguridad Ciudadana de Breña, Pueblo Libre y Jesús María. Su relevancia reside en que es uno de los pri- meros esfuerzos por uniformar criterios para la organización y el funcionamiento de los serenazgos en Lima.
La Alcaldía Metropolitana, el órgano ejecutivo del Municipio, cuenta con varias gerencias, que constituyen sus órganos de línea, una de las cuales es la de Segu- ridad Ciudadana. A esta le corresponde proponer las políticas y estrategias en esta materia, con el propósito de contribuir a la convivencia pacífica, el control de la violencia urbana y la prevención de delitos y faltas, en coordinación con la Policía Nacional y con la sociedad civil organizada. En términos territoriales, la Gerencia de Seguridad Ciudadana tiene dos competencias. Primero, sobre el Cercado, donde conduce y supervisa las actividades en seguridad ciudadana. Segundo, sobre toda la ciudad, donde coordina —con las municipalidades distritales, las instituciones públicas y privadas, y la sociedad civil— la implementación del Sistema de Se- guridad Ciudadana y del Serenazgo Metropolitano. Funcionalmente, es también responsable de la defensa civil. Cuenta, para ello, con dos subgerencias: una de Operaciones —a cargo de la seguridad ciudadana— y otra de Defensa Civil. 19
19 Texto compendiado del Reglamento de Organización y Funciones de la Municipalidad Metropolitana de Lima, aprobado mediante la ordenanza 812 y sus modificatorias.
ENTENDEMOS CON NACIONES UNIDAS que la seguridad ciudadana es «la con- dición personal, objetiva y subjetiva, de encontrarse libre de violencia o amenaza de violencia o despojo intencional por parte de otros. El concepto de violencia, a su vez, denota el uso o amenaza del uso de la fuerza física o psicológica con el fin de causar daño o doblegar la voluntad. La noción de despojo remite al acto de privar ilegítimamente de su patrimonio a una persona física o jurídica» (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo-Costa Rica 2006: 35).
Existen tres instrumentos para medir y analizar la seguridad ciudadana. El prime- ro es la percepción de inseguridad, entendida como la probabilidad de que ocurran tales hechos o el temor a ser víctima de estos. El segundo es la victimización, en- tendida como la ocurrencia real de hechos de violencia o despojo. El tercero, la se- gurabilidad, «depende de la percepción por parte de las personas de que disponen de recursos —tanto individuales como colectivos, privados como públicos, mate- riales como institucionales— para prevenir las amenazas y protegerse de ellas, así como de su capacidad para activar tales recursos» tras experimentar cualquier tipo de situación de inseguridad (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo- Costa Rica 2006: 46).
1. La percepción de inseguridad
Veamos cuánta importancia les asignan las personas en Lima a la inseguridad, la violencia y el delito. De acuerdo con una encuesta preparada por Ciudad Nuestra y llevada a cabo por el Instituto de Opinión Pública de la Pontificia Universidad Cató- lica del Perú (PUCP) en enero del 2009, más de la tercera parte de los entrevistados consideraron que la inseguridad constituye el problema que más les afecta en su vida cotidiana y, por tanto, el que requiere una atención más urgente por parte de las autoridades municipales. Le siguen en importancia, con 15,0%, las cuestiones ambientales —sobre todo la contaminación del aire—, y el desorden y la mala ca- lidad del transporte público. Es interesante notar que el peso relativo de estos dos últimos problemas sumados es menor que el de la inseguridad. También cabe des- tacar que la importancia de este problema para la ciudadanía es uniforme entre los
sexos y los grupos etarios; no sucede lo mismo con los niveles socioeconómicos, ya que los sectores A y B le otorgan una mayor importancia. 20
<Cuadro 1> La inseguridad ciudadana como problema en Lima, 2009 (%)
De la siguiente lista de temas municipales, ¿cuál es el problema que a usted le afecta más en su vida cotidiana?
45 a más
La limpieza pública/acumulación de basura
El monto de los arbitrios e impuestos municipales
El mantenimiento de las calles y las pistas
El comercio informal/ambulatorio
Fuente: ciudad nuestra e Instituto de Opinión Pública de la Pontificia universidad católica del Perú (2009: 2).
La violencia y el delito, como problemas, tienen distintas manifestaciones.
En primer lugar, constituyen un problema de seguridad ciudadana, qué duda cabe. Como tal, requieren la atención de las instituciones encargadas de la seguridad y la justicia, responsables de prevenir que esos hechos ocurran, de perseguir y san- cionar a sus responsables, de rehabilitarlos y reinsertarlos, y de dar asistencia y protección a las víctimas.
20 El orden de importancia de los problemas coincide con el que arroja una encuesta sobre Lima preparada por Ciudad Nuestra y realizada por el Instituto de Opinión Pública de la PUCP en abril del 2008 (Ciudad Nuestra 2008: 5-6). Otra encuesta, llevada a cabo entre octubre y diciembre del 2005 por Apoyo Opinión y Mercado para el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (SinaseC) y el Ministerio del Interior, dio cuenta de que, para los limeños, la inseguridad y el delito constituían el segundo problema más importante del país, después del desempleo. Interesante notar que de 13 problemas del país, el narcotráfico y el terrorismo figuraron como los menos importantes (Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana 2006: 36).
I nsegur I dad
En segundo lugar, son un problema de derechos humanos, por cuanto afectan su pleno ejercicio, tanto de manera directa como indirecta. En efecto, la violencia y el despojo —o la amenaza de su ocurrencia— afectan los derechos a la vida, la integri-
dad y la libertad de las personas, así como a la libre circulación y a la propiedad, entre otros. Esto es particularmente grave en el caso de las mujeres, a quienes un hecho delictivo afecta más que a los hombres. 21 Ellas, además, enfrentan una doble amenaza (Rosas y Vargas 2010), no solo la asociada al espacio público y a la delincuencia, sino
a la seguridad dentro de su propio hogar, como consecuencia de lo extendido que se
encuentra el fenómeno de la violencia familiar y de género. Si bien esto es así en todos los niveles económicos, las más afectadas son las más pobres, como lo demuestran las encuestas de seguridad ciudadana de la PUCP entre los años 2007 y 2010.
En tercer lugar, constituyen un problema de salud pública, ya que son causa de muerte o de lesiones —con las consecuentes discapacidades— para un número importante de ciudadanos.
En cuarto lugar, son un problema económico, en la medida en que demandan
financiar no solo los servicios de seguridad y justicia, y del sistema de salud, sino que entrañan costos elevados para las empresas y las familias. La pérdida de un jefe
o jefa de hogar —o su discapacidad permanente— puede representar la ruina para
una familia, sobre todo para las que viven en la informalidad y carecen de benefi- cios sociales, incluyendo seguros. 22
En quinto lugar, son un problema social, por cuanto generan mayor desconfianza hacia el prójimo, lo que dificulta aún más la convivencia pacífica, el disfrute de los espacios públicos y la libre asociación entre las personas, motor fundamental del desarrollo. Es interesante notar que para las limeñas y limeños, de manera unifor-
21 Por ejemplo, la última encuesta sobre seguridad ciudadana de la PUCP da cuenta de que el 70,0% de las muje- res víctimas de un hecho de violencia declararon que este cambió «mucho o algo» su vida; en contraste, solo el 56,0% de los varones declararon lo mismo (Instituto de Opinión Pública de la Pontificia Universidad Católica del Perú 2010a: 13).
22 No existen estudios para estimar el costo económico de la violencia en Lima. Tampoco existen estudios recientes de su impacto en la economía nacional. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) estima que el costo para la región sería del 5,0% del producto bruto interno (PBI); solo la violencia doméstica generaría costos del 2,0%. Entre los países que han llevado a cabo estudios de cuantificación de los costos económicos de la violencia y el crimen se encuentran México (15,0%), El Salvador (11,5%), Guatemala (7,3%) y Brasil (5,0%) (Banco Interamericano de Desarrollo 2009).
me a través de grupos etarios y niveles socioeconómicos, el concepto de seguridad ciudadana está mayoritariamente asociado con la confianza (Instituto de Opinión Pública de la Pontificia Universidad Católica del Perú 2009 y 2010a).
Lima es percibida mayoritariamente por sus habitantes como una ciudad insegura. En efecto, las dos últimas encuestas anuales sobre seguridad ciudadana realizadas por el Grupo de Opinión Pública de la Universidad de Lima dan cuenta de que más del 95,0% de los entrevistados la consideran una ciudad poco o nada segura, 23 mientras que nadie la considera muy segura (cuadro 2).
Esta percepción cambia significativamente en relación con el barrio o comunidad
a la que pertenece el entrevistado. En efecto, como muestra la encuesta encargada
por Ciudad Nuestra en el 2009, el 44,0% consideran que su lugar de residencia es muy seguro o más o menos seguro. Mientras que esta percepción es compartida por hombres y mujeres, existen diferencias entre grupos etarios y niveles socioeco- nómicos: los jóvenes y los más prósperos se sienten bastante más seguros que los adultos y los más pobres, respectivamente (cuadro 3).
Una reciente encuesta preparada por CAD Ciudadanos al Día con el apoyo de Ciu- dad Nuestra, y realizada por Ipsos Apoyo, ha dado lugar al RankinCAD Seguri- dad Ciudadana 2010, que compara la percepción de seguridad entre las distintas regiones del país y los principales distritos de Lima Metropolitana y el Callao.
La metodología utilizada para arribar al índice es distinta de las de la PUCP y la Universidad de Lima y, por tanto, sus resultados no son comparables. El índice combina las percepciones sobre cuán seguras se sienten las personas tanto en la región o el distrito donde residen como en la región o el distrito donde estudian
Resulta interesante notar que, a pesar de los resultados ya mostrados, Lima —que incluye a la metrópoli y a Lima Provincias— aparezca como una de las ciudades percibidas como menos inseguras en términos comparativos. En efecto, se ubica en el tercio superior y en el sexto lugar a nivel nacional. Las regiones de la costa
Resultado similar arroja la última encuesta sobre seguridad ciudadana de la PUCP, donde el 91,0% de los entrevistados consideran que Lima es una ciudad insegura o muy insegura (Instituto de Opinión Pública de la Pontificia Universidad Católica del Perú 2010a: 10).
<Cuadro 2> Percepción de inseguridad en Lima, 2008-2009 (%)
¿Considera que Lima es una ciudad muy segura, segura, poco segura o nada segura?
Fuente: grupo de Opinión Pública de la universidad de Lima (2009: 5).
<Cuadro 3> Percepción de inseguridad en el barrio o comunidad en Lima, 2009 (%)
Actualmente, con relación a la violencia y la delincuencia, ¿diría usted que su barrio o comunidad es un lugar…?
Muy/más o menos seguro
Fuente: ciudad nuestra e Instituto de Opinión Pública de la Pontificia universidad católica del Perú (2009: 8).
norte constituyen, junto con Ica y Arequipa, las más inseguras. Curiosa paradoja, pues, al igual que Lima, son de las que más han crecido económicamente y han reducido la pobreza en los últimos años. Por el contrario, Amazonas, San Martín y Loreto, aún no del todo enganchadas al crecimiento, son aquellas urbes donde las personas se sienten más seguras.
<GráFiCo 1> Percepción de seguridad en el Perú, por regiones, 2010
Fuente: cad ciudadanos al día (2010: 1).
En Lima Metropolitana y el Callao, los distritos más prósperos —ubicados en la Lima moderna, a excepción de Los Olivos, el más próspero de Lima Norte— son los que encabezan el RankinCAD Seguridad Ciudadana, mientras que en el extre- mo opuesto se ubican algunos distritos de la Lima antigua —como el Rímac, La Victoria y San Martín de Porres— junto con el Callao, así como distritos populares y periféricos como Carabayllo, Comas, Villa El Salvador, San Juan de Miraflores, El Agustino y Villa María del Triunfo.
Llama la atención que distritos populares como San Juan de Lurigancho y Ate, que han hecho significativas inversiones de recursos en seguridad ciudadana en los últimos años, se encuentren en el tercio medio. Sin embargo, La Victoria, El Agustino y el Cercado de Lima, que también han hecho inversiones importantes en sus serenazgos, aparecen en el tercio inferior.
<GráFiCo 2> Percepción de seguridad en los distritos de Lima y Callao, 2010
Fuente: cad ciudadanos al día (2010: 2).
Las encuestas llevadas a cabo durante los últimos años por la PUCP sobre Lima, con motivo del aniversario de su fundación, dan cuenta de que la población se encuentra mayoritariamente satisfecha de vivir en la ciudad, percibe que esta progresa y mira con optimismo su futuro (Instituto de Opinión Pública de la Pontificia Universidad Católica del Perú 2010b: 4). Tal percepción es válida incluso respecto a la evolución de la seguri- dad ciudadana, como lo demuestra la encuesta sobre cultura ciudadana realizada para Ciudad Nuestra en enero del 2009. A pesar de que es el primer problema de la ciudad,
la mayoría de las personas sentían que la situación había mejorado durante los últimos cuatro años y, más aún, que seguiría mejorando en los próximos cuatro. Muchos más hombres que mujeres compartían este optimismo, lo que es consistente con lo afirma- do anteriormente en el sentido de que las mujeres son las más vulnerables a la insegu- ridad. Los jóvenes también perciben el progreso con mayor claridad que los adultos; lo mismo ocurre con los sectores acomodados en relación con los más pobres.
<Cuadro 4> Percepción de inseguridad en el barrio o comunidad en lima ¿hemos avanzado en los últimos cuatro años?, 2009 (%)
En general, comparando la situación de seguridad ciudadana en su barrio o comunidad con lo que era hace cuatro años, ¿diría que ahora está…?
Mucho/algo mejor
Algo/mucho peor
<Cuadro 5> Percepción de inseguridad en el barrio o comunidad en Lima ¿avanzaremos en los próximos cuatro años?, 2009 (%)
¿Y cómo cree que estará dentro de cuatro años?
Mejorará algo/mucho
Empeorará algo/mucho
Fuente: ciudad nuestra e Instituto de Opinión Pública de la Pontificia universidad católica del Perú (2009: 10).
2. La victimización
A diferencia de la percepción de inseguridad, que mide el temor, la victimización
intenta dar cuenta de la ocurrencia de hechos de violencia o despojo. Esta se mide,
principalmente, de dos maneras, a saber, las estadísticas oficiales y las encuestas de opinión pública.
Entre las primeras, son de especial utilidad las policiales, pero también pueden serlo las que maneja el Ministerio Público —incluyendo las del Instituto de Me- dicina Legal— y las del sistema de salud, que son útiles para medir con precisión los homicidios y las lesiones. En el presente estudio, trabajaremos con estadís- ticas policiales.
Las encuestas de opinión pública sirven no solo para medir la percepción de inse- guridad, como ya lo hemos visto, sino también la victimización y la segurabilidad. La victimización se mide preguntando al encuestado si ha sido víctima de algún delito durante los últimos seis meses o el último año. Esta es la victimización directa, que involucra exclusivamente al encuestado. Si la pregunta involucrara también a los miembros de su hogar, se estaría midiendo la victimización indirec- ta. Aquí presentaremos resultados de la victimización directa anual.
Detengámonos, primero, a observar los homicidios en Lima, que dan cuenta de la forma más extrema de violencia, aquella que se ejerce de manera intencional para
quitarle la vida a otra persona. El homicidio es el indicador por excelencia y tiene
la ventaja de prestarse fácilmente a la comparación. Para que esto sea posible, se
requiere establecer su tasa por 100 mil habitantes. La Organización Mundial de la Salud (OMS) considera que una tasa de más de 10 homicidios por 100 mil habitan- tes constituye una epidemia.
Los homicidios en Lima durante los últimos 15 años pueden dividirse en tres gran- des quinquenios. En el primero, entre 1995 y 1999, la tasa promedio fue de 17,7 homicidios por 100 mil habitantes, con los dos primeros años entre 25,4 y 26,0, para caer, de manera abrupta, a 3,9 en el año 1999. En el segundo quinquenio,
entre el 2000 y el 2004, la tasa promedio fue de 2,9, con una gran estabilidad. En el último, entre el 2005 y el 2009, la tasa promedio se elevó a 7,3, habiéndose incre- mentando en un 150,0% en relación con el quinquenio anterior.
<GráFiCo 3> Homicidios por 100 mil habitantes en Lima, 1995-2009
Fuentes: Instituto nacional de estadística e Informática (2009a) y Policía nacional del Perú (2001-2010). / elaboración: ciudad nuestra.
La tasa promedio de 7,3 homicidios por 100 mil habitantes en los últimos cinco años se ubica por debajo de la tasa promedio nacional de 10,9 para el mismo pe- ríodo, y es una cuarta parte del promedio para los países de la región (28,0). Este promedio para Lima oculta la caída de la tasa anual de 8,9 en el 2007 a 6,6 en el 2009, luego de un incremento sostenido a partir del 2003.
El año 2009, el ránking de violencia homicida en el Perú fue encabezado por las re- giones de Arequipa (29,6), Moquegua (25,4), Madre de Dios (23,7), Amazonas (20,9) y Puno (20,4). En el otro extremo del ránking se encuentran Huánuco (1,3), Loreto (3,5), Junín (4,3) y Piura (6,4), seguida inmediatamente por Lima. Es interesante advertir que el gran conglomerado urbano de Lima y Callao no es el epicentro de los homicidios en el Perú, lo que difiere de lo que habitualmente ocurre con otras capitales de la región. Dos años antes, el 2007, el ránking de las ciudades latinoame- ricanas fue encabezado por Caracas (107,0), Río de Janeiro (40,0), Medellín (29,0),
São Paulo (21,0), Bogotá (18,8) y Ciudad de México (17,0); ese año, Lima se ubicó entre las cinco ciudades con menor violencia homicida, junto con Santiago, Quito, Buenos Aires y San José.
Un reciente estudio de Ciudad Nuestra (Gushiken, Costa, Romero y Privat 2010) so- bre los homicidios en Lima investigados por la Dirección de Investigación Criminal
y Apoyo a la Justicia de la Policía Nacional entre el 2000 y el 2008 da cuenta de que la delincuencia —común y organizada— no es la principal perpetradora de homici- dios (31,0%). Lo son las violencias interpersonal —peleas y riñas— e intrafamiliar (41,0%). Casi la mitad de los homicidios fueron cometidos por personas a quienes la víctima conocía. Esto es particularmente dramático para las mujeres, víctimas de la quinta parte de los homicidios; tres de cada cuatro fueron asesinadas por conocidos
y dos de cada cinco, por su pareja. Contrariamente a lo que se piensa, las pandillas juveniles fueron responsables de menos del 5,0% de los homicidios.
La mitad de los homicidios ocurrieron en la vía pública y una cuarta parte, en las viviendas. Los meses con mayor violencia homicida fueron los tres primeros del año, y el domingo el día con mayores incidencias, seguido del viernes y el sábado. En general, el fin de semana concentró casi el 50,0% de los homicidios, mientras que un 60,0% ocurrieron durante la noche.
También se constató que el 75,0% de las víctimas tenían entre 20 y 49 años de edad, y el 35,0% registraban antecedentes policiales. Se contaba con información sobre con- sumo de alcohol respecto a un 36,0% de las víctimas, una tercera parte de las cuales lo había consumido. En cuanto al consumo de drogas, se contaba con información acerca del 40,0% de las víctimas; de ellas, solo el 2,5% las había consumido.
El 48,0% de los homicidios fueron cometidos con arma de fuego; el 21,0%, con arma punzocortante; el 14,0% se debieron a la asfixia y el 9,0%, a golpe con objeto contundente. Es interesante notar la diferencia con las ciudades más violentas de la región, en las que el uso de las armas de fuego alcanza el 80,0% de los homici- dios. Los delincuentes son quienes más las usan.
Se observó, también, que el asesinato de extranjeros se triplicó, alcanzando en- tre el 2006 y el 2008 la cifra de 6,0%, mientras que los crímenes cometidos por
sicarios casi se duplicaron entre el 2005 y el 2008. Ambos hechos darían cuenta de una espiral de violencia homicida asociada al crimen organizado, especial- mente el narcotráfico, aunque esto no explica el rápido incremento del total de homicidios durante el segundo quinquenio de la década.
Veamos, ahora, el comportamiento de las denuncias de delitos presentadas por el público ante la Policía durante las dos últimas décadas. A efectos de tomar en consideración la evolución demográfica, se ha desarrollado un indicador de delitos por 100 mil habitantes.
Después de un primer quinquenio con registros muy elevados, que ascendieron a más de 2 mil denuncias por 100 mil habitantes, se observa una caída sostenida, que lleva la tasa a 689 en el 2001. A partir de ese año, vuelve a incrementarse la tasa hasta alcanzar la cifra de 928 en el 2004, para caer nuevamente, estabilizándose en alrededor de 775 durante los tres últimos años (2007-2009). Esta trayectoria es concordante con la que presenta la evolución de las denuncias por delitos a nivel nacional. No obstante, si se compara por quinquenios, el segundo quinquenio de la presente década arroja una tasa ligeramente superior (817) que la del quinquenio anterior (788); es decir, hay un incremento de un 4,0% (gráfico 4).
El comportamiento de las denuncias por faltas sigue una evolución pareci- da a la de los delitos, aunque con algunas diferencias. Luego de valores muy elevados entre 1990 y 1993, la tasa caerá de manera sostenida hasta llegar a su nivel más bajo en el año 1999, con 605 denuncias por 100 mil habitantes. Desde entonces, la tasa se incrementará de manera sostenida hasta alcan- zar, el 2006, valores similares que los de principios de la década de 1990, para después caer a un poco más de 1000. El incremento de la tasa a partir del año 2000 será muy pronunciado, sobre todo a partir del 2003. Es eso lo que explica un incremento del 31,1% de la tasa promedio entre el primer quinquenio (895) y el segundo (1173) de la presente década. La diferencia más importante en la evolución entre delitos y faltas es el incremento más pronunciado de estas durante el último período (gráfico 5).
<GráFiCo 4> Delitos por 100 mil habitantes en Lima, 1990-2009
<GráFiCo 5> Faltas por 100 mil habitantes en Lima, 1990-2009
La tasa promedio de 817 delitos por 100 mil habitantes en los últimos cinco años se ubica por encima de la tasa promedio nacional de 536 para el mismo período. El año 2009, el ránking de delitos en el Perú fue encabezado por las regiones de Lambayeque (1194), Callao (964), Arequipa (924), Moquegua (896) y Tacna (794), seguida inmediatamente por Lima (786). En el otro extremo del ránking se encuentran las regiones con menos denuncias, a saber, Huancavelica (58), Pasco (79), Puno (110), Cajamarca (170) y Huánuco (196). A diferencia de los homicidios, en lo que se refiere a delitos Lima se encuentra por encima del promedio nacional.
Entre el 2000 y el 2009, tres de cada cuatro denuncias por delitos (75,3%) fueron respecto de asuntos de carácter patrimonial. La variación anual del peso relativo de estas últimas fue casi imperceptible. El hurto —despojo sin violencia ni ame- naza sobre la persona— y el robo —despojo con violencia o amenaza sobre la persona— representaron más del 90,0% del total de los delitos patrimoniales. 24 El primero representó el 49,0%, y el segundo, el 41,5%. La información policial disponible da cuenta de que mientras los hurtos se mantuvieron estables durante el período, los robos pasaron de constituir el 38,0% de los delitos patrimoniales entre el 2000 y el 2004 a representar casi el 46,0% entre el 2006 y el 2009, lo que daría cuenta de un incremento no desdeñable de la violencia en el contexto de la comisión de esta conductas.
En el caso de las faltas, la tasa promedio de 1173 faltas por 100 mil habitantes en Lima para el período 2005-2009 es 56,0% más alta que la tasa promedio nacional de 752. En el 2009, el ránking de faltas en el Perú fue encabezado por Arequipa (1453), Callao (1351), Lambayeque (1117), Lima (1110) y Moquegua (1096). En el otro extremo se ubicaron Ayacucho (77), Huánuco (88), Pasco (97), Huancavelica (100) y San Martín (216).
Entre el 2001 y el 2009, casi la mitad de las faltas (48,7%) fueron patrimoniales. Durante el período, las faltas patrimoniales redujeron su peso relativo de manera sostenida, desde el 58,0% en el 2001 al 35,3% en el 2009. Lo mismo sucedió con
El resto de los delitos patrimoniales incluye la apropiación ilícita, la estafa, el abigeato, el fraude en la admi- nistración de personas jurídicas y los daños, entre otros.
las faltas contra la persona, que comprenden lesiones, maltratos sin lesiones y agresiones sin daño. La explicación de esta caída fue el incremento sostenido de la categoría «otras faltas» a partir del año 2000.
En mayo del 2006, la Ley 28726 modificó el monto mínimo para que un hurto constituya delito: el valor del bien sustraído se redujo de cuatro remuneraciones mínimas vitales a una. Ello explicaría la caída de las denuncias por faltas, aunque el cambio no parecería haberse traducido en un incremento de las denuncias por el delito de hurto, que mantuvo su peso relativo entre los delitos patrimoniales.
Veamos, a continuación, la evolución de las denuncias por robo de vehículos en Lima y Callao entre el 2000 y el 2009. Estas tienen especial relevancia como in- dicador, por cuanto se trata de una ocurrencia que habitualmente es denunciada, dado que es un bien de valor que solo puede ser recuperado por la Policía. Además, en aquellos casos en que el vehículo está asegurado, la certificación policial es imprescindible para gestionar el cobro del seguro. La cifra negra 25 en relación con estos delitos es, pues, menor que en otros.
En términos absolutos, las denuncias por robo de vehículos pasaron de 4006 en el 2000 a 8627 en el 2009; es decir, hubo un incremento de 115,0%, habiéndose mantenido una tendencia ascendente durante todo el período, con excepción de los años 2006 y 2007, en que las denuncias por este concepto cayeron de manera importante. Si se analiza el comportamiento del robo de vehículos en relación con el parque automotor, se observará una tendencia parecida, aunque no tan pronun- ciada. En efecto, este indicador creció de manera sostenida, de 0,54% en el 2000 a 0,92% en el 2005, para luego caer a 0,70% durante los años 2006 y 2007, y volver a subir levemente a 0,80% en los dos años siguientes. Mientras que el incremento entre el 2000 y el 2005 fue de 70,0%, el incremento entre el 2000 y el 2009 fue de 48,0%, ambos significativamente menores que en términos absolutos. No obstan- te, el incremento no es desdeñable y resulta preocupante.
25 Cifra constituida por los delitos no denunciados.
<GráFiCo 6> Vehículos robados con relación al parque automotor en Lima y Callao, 2000-2009 (%)
Fuentes: ministerio de transportes y comunicaciones-Oficina de estadística y Policía nacional del Perú (2001-2010). / elaboración: ciudad nuestra.
Especialmente preocupante es la caída en la eficacia policial para recuperar vehícu- los robados durante el mismo período. Mientras que las tasas de recuperación en los años 2000 y 2001 fueron del 83,0% y el 84,0%, respectivamente, la década cerró en 13,0% el 2009. A lo largo de todo el período, la tasa cayó de manera sostenida hasta
el 37,0% en el 2006, para subir al 40,0% y al 55,0% en el 2007 y el 2008, respecti-
vamente, antes de caer abruptamente en el 2009. Si hacemos una comparación por quinquenios, pasamos de una tasa de 63,0% en el primero a una tasa de 37,0% en
La Policía cuenta con información muy valiosa y precisa sobre este tipo de delitos.
A continuación, describimos el panorama de este delito en Lima, con información
del 2009. Primero, el 59,0% de los robos fueron de vehículos estacionados, y el 41,0% constituyeron robos y asaltos. Segundo, los vehículos más robados fueron los automóviles (43,0%) y las camionetas (30,0%). Tercero, los días de la semana con mayor número de incidencias fueron los viernes y los sábados, ambos con 19,0%, seguidos por los jueves (15,0%), miércoles (13,0%), martes (12,0%), y do- mingo y lunes, con 11,0%. Cuarto, los horarios más vulnerables para los robos
fueron entre las 8 y las 12 de la noche (26,0%), y entre las 4 de la tarde y las 8 de la noche (23,0%). Curiosamente, los robos entre la medianoche y las 8 de la mañana fueron significativamente menos frecuentes (15,0%); es probable que esto se deba
a que, por las noches, la mayor parte de los vehículos son guardados en cocheras y no estacionados en la vía pública, como ocurre durante el día.
Las estadísticas policiales también dan cuenta de que los robos a las entidades bancarias se han mantenido en niveles muy bajos, a diferencia de la década de 1990. En efecto, entre el 2000 y el 2008 en Lima solo ocurrieron dos asaltos a bancos, uno en el 2004 y el otro en el 2007. En el mismo período, fueron asal- tadas siete instituciones financieras no bancarias —centros de transferencia de dinero, casas de cambio, cooperativas y cajas municipales—. Los montos extraí- dos no fueron, en todo caso, muy elevados. Estos logros son el resultado de la cooperación de la Asociación de Bancos (AsbanC) con la unidad policial especia- lizada Águilas Negras.
Después de haber analizado las principales estadísticas policiales sobre los delitos
y faltas en Lima, pasemos a revisar los resultados de victimización directa de las
encuestas de opinión pública realizadas durante los últimos años por la PUCP y la
De acuerdo con la PUCP, la tasa de victimización directa se ha mantenido en un ni- vel alto y relativamente estable durante los últimos cuatro años, entre el 27,0% y el 30,0%. Aunque las víctimas se distribuyeron por igual entre sexos, los más jóvenes fueron dos veces más victimados que los mayores, mientras que, curiosamente, los niveles socioeconómicos D y E fueron menos victimados.
<Cuadro 6> Victimización directa en Lima, 2007-2010 (%)
¿Ha sido usted víctima de algún delito durante el último año?
Fuente: Instituto de Opinión Pública de la Pontificia universidad católica del Perú (2010a: 11).
La Universidad de Lima cuenta con una secuencia más larga, por cuanto su en- cuesta empieza en el 2004. No obstante, la tasa de victimización directa no está referida a todos los delitos, sino solo a los patrimoniales, que como ya hemos visto, representan la gran mayoría. Esta secuencia permite constatar una mejoría consi- derable, pues la tasa pasa del 37,0% al 29,0%, diferencia que se sostiene a lo largo de seis años. En contraste con la encuesta de la PUCP, la de la Universidad de Lima da cuenta de que la victimización es más alta en los niveles socioeconómicos C, D y E, especialmente en los últimos. Coincide, sin embargo, en que los hombres son un poco más victimados que las mujeres, y en que los jóvenes son las principales vícti- mas, probablemente porque tienen una mayor presencia en el espacio público.
<Cuadro 7> Victimización directa de los delitos patrimoniales en Lima, 2004-2009 (%)
Por favor, haga un esfuerzo de memoria y recuerde si en el último año ha sido víctima de uno o más asaltos o robos
Fuente: grupo de Opinión Pública de la universidad de Lima (2009: 9).
Las encuestas de opinión pública también contribuyen a bosquejar el cuadro de la actividad delictiva en Lima. De acuerdo con la última encuesta sobre seguri- dad de la PUCP, más de la mitad (58,0%) de los delitos son robos al paso, en los que se sustrae un bolso, una cartera o un celular. Les siguen muy atrás el atraco (13,0%), que es el robo con violencia en el que, frecuentemente, se hace uso de un arma. El robo a la vivienda o a un local, con 12,0%, aparece en tercer lugar, con una caída muy marcada con relación a los años anteriores. Los niveles A y B son los más expuestos a los robos al paso, mientras que los D y E a los atracos; los robos en vivienda son cinco veces menores en los niveles A y B. La calle sigue siendo el principal escenario delictivo, especialmente los paraderos y los vehícu- los de transporte público. La modernización de este debería contribuir a mejorar la seguridad en la ciudad.
<Cuadro 8> Tipos de delitos en Lima, 2007-2010 (%)
Robo al paso (de bolso, cartera, celular)
Atraco (con violencia o amenaza) y asalto con arma
Robo en vivienda o local
Robo de objetos en su vehículo
Vandalismo y violencia callejera
Agresión personal (no sexual)
Violación, abuso o acoso sexual
Fuente: Instituto de Opinión Pública de la Pontificia universidad católica del Perú (2010a: 13).
Según las encuestas de la Universidad de Lima, en casi el 50,0% de los delitos patrimoniales sus responsables utilizaron un arma. El uso de arma blanca es por lo menos tres veces más frecuente que el de arma de fuego. La utilización de esta última se ubica en alrededor del 11,0% en los años 2007 y 2009, mientras que en el 2008 llegó a casi el 15,0%. Las víctimas de delitos patrimoniales de los niveles socioeconómicos A y B tienen entre el 20,0% y el 30,0% de posibilidades de ser asaltadas con arma de fuego, mientras que las de los niveles D y E, solo entre el 3,0% y el 7,0%. Es interesante notar que hay un menor uso de armas cuando la víctima es pobre, mujer y mayor. Quizá el hallazgo más preocupante de estas en- cuestas es que entre el 35,0% y el 50,0% de las víctimas de delitos patrimoniales resultaron con algún tipo de lesión como consecuencia del robo o asalto, lo que da cuenta de la existencia de altos niveles de violencia en la ocurrencia de estos delitos. En alguna medida, esto es lo que explicaría que más de las dos terceras partes de las víctimas de un delito —especialmente entre las mujeres y los más pobres— consideren que este hecho cambió mucho o en algo su forma de vida, como lo demuestran las encuestas sobre seguridad de la PUCP realizadas entre los años 2007 y 2010.
<Cuadro 9> Uso de armas de fuego en los delitos patrimoniales en Lima, 2007-2009 (%)
¿Qué tipo de arma utilizaron los asaltantes?
No usaron armas