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Timestamp: 2018-10-22 05:13:52
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SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional 163/2016, así como el Voto Particular formulado por el Ministro José Fernando Franco González Salas
SENTENCIA dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional 163/2016, así como el Voto Particular formulado por el Ministro José Fernando Franco González Salas.
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 163/2016
ACTOR: MUNICIPIO DE SAN LUIS RÍO COLORADO, SONORA.
MINISTRO PONENTE: EDUARDO MEDINA MORA I.
SECRETARIOS: JUAN JAIME GONZÁLEZ VARAS
ETIENNE LUQUET FARIAS
Colaboradora: Ana Gabriela Fernández Vergara
Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de dos de octubre de dos mil diecisiete.
1. PRIMERO. Demanda de controversia constitucional. Por oficio depositado el veintidós de noviembre de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Laura Núñez Sepúlveda, en su carácter de Síndica Procuradora del Municipio de San Luis Rio Colorado, del Estado de Sonora, promovió controversia constitucional en representación del citado Municipio, contra el Congreso del Estado de Sonora y otras autoridades, en la que demandó la invalidez de los actos y normas que a continuación se señalan:
1.1 Del Poder Legislativo del Estado de Sonora impugna el Decreto número 88 por el que se aprueba las propuestas de Planos y Tablas de Valores Unitarios de Suelo y Construcción, presentadas por diversos Ayuntamientos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2017, publicado en el Boletín Oficial del Estado de Sonora, número 32 el veinte de octubre de dos mil dieciséis, en específico, lo dispuesto en el Segundo Párrafo de su artículo Primero, en la parte donde en realidad no se aprueba en sus términos la propuesta, sino que condiciona, modifica, taza y limita su aprobación.
1.2 De la Gobernadora del Estado de Sonora, la expedición, promulgación y orden de publicación del Decreto relativo a la aprobación condicionada de los Planos y Tablas de Valores Unitarios de Suelo y Construcciones para el ejercicio fiscal 2017, así como la omisión de hacer observaciones al Decreto impugnado.
1.3 Del Secretario de Gobierno del Estado de Sonora, el refrendo al anterior ordenamiento.
2. SEGUNDO. Preceptos constitucionales violados. El Municipio actor considera violado el artículo 115, fracción IV, inciso a), párrafos último, penúltimo y ante penúltimo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Así como los artículos 2, 56, 64, fracción XXXVIII BIS-A y 79, fracción XXII, de la Constitución del Estado de Sonora.
3. TERCERO. Antecedentes. Los antecedentes del caso, son los siguientes:
3.1 El diez de agosto de dos mil dieciséis, en reunión ordinaria del Cabildo número veinte, se aprobó turnar para estudio a la Comisión de Desarrollo Urbano, la propuesta de actualización de valores catastrales.
3.2 El veintinueve de agosto de dos mil dieciséis, fue aprobado en sesión extraordinaria de Cabildo número veintidós, el acuerdo número doscientos cincuenta y cinco, el dictamen relativo a las Tablas de Valores Unitarios de Suelo y Construcciones; y se determinó que fuera enviada al Poder Legislativo del Estado.
3.3 Una vez recibida la propuesta en el Congreso del Estado de Sonora, en sesión de cuatro de octubre de dos mil dieciséis, la Comisión de Presupuesto y Asuntos Municipales del Estado de Sonora, celebró una reunión de trabajo, en la que analizó, revisó y aprobó la propuesta en los términos en que fue presentada por el Ayuntamiento. Sesión en la que participaron diversos presidentes municipales y sus representantes entre ellos el del Municipio actor en la presente controversia constitucional a efecto de otorgar mayor información sobre sus
respectivas propuestas a la Comisión.
3.4 Una vez aprobada por la Comisión, el día seis de octubre del mil año, se presentó al Pleno del Poder Legislativo un dictamen que contenía las propuestas de tablas y planos de valores unitarios de suelo y construcción que el Ayuntamiento aprobó.
3.5 Los diputados propusieron la modificación del artículo primero del dictamen, de tal forma que se le adicionara un segundo párrafo que establecía lo siguiente:
"(...) El Congreso del Estado de Sonora aprueba, en sus términos, las propuestas de planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción aprobadas por los ayuntamientos de Agua Prieta, Benito Juárez, Cajeme, Guaymas, Hermosillo, Huatabampo, Moctezuma, Navojoa, Nogales, San Luis Río Colorado y Santa Ana, excepto aquellas propuestas que, comparadas con los planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción autorizados para el ejercicio fiscal 2016, representen un incremento igual o superior a 11%, en cuyo caso se tendrá por autorizado únicamente un incremento del 10%".
3.6 La propuesta modificada se aprobó en los términos antes narrados, en el Decreto 88, el cual fue publicado el veinte de octubre del mismo año, en el Boletín Oficial del Gobierno local el cual constituye la materia de la presente controversia constitucional. El Ayuntamiento consideró que la adición modificó su propuesta inicial sin que su actuar se hubiera motivado suficientemente, por lo que presentaron la presente controversia constitucional.
4. CUARTO. Conceptos de invalidez. Los conceptos de invalidez que hace valer el actor son, en síntesis, los siguientes:
4.1 El Congreso del Estado de Sonora, de manera ilegal modificó la propuesta de origen enviada por el Ayuntamiento de San Luis Rio Colorado, Sonora, sin una debida fundamentación y motivación, pero más que nada, lo hizo sin exponer una razón técnica jurídica o al menos lógica, para saber a qué se debió dicha modificación.
4.2 En este sentido, afirmó que el Congreso del Estado, vulneró lo dispuesto en el artículo 115 constitucional, al extralimitarse de sus facultades legislativas e invadir la esfera competencial del Municipio actor, dado que no es función de dicho Congreso hacer variaciones a las propuestas de Planos y Tablas de Valores Unitarios de Suelo y Construcciones de los Ayuntamientos, sin la justificación razonable y objetiva, en tanto que constitucionalmente las propuestas son de índole exclusivas del Ayuntamiento correspondiente. Así, argumenta que los ayuntamientos tienen a su alcance los mayores elementos técnicos y financieros para determinar su administración, por lo que si el órgano legislativo disiente de la propuesta, ello debe de ser en consulta con el propio proponente o en su caso, justificar fundada y motivadamente las razones por las cuales no concilia con la información propuesta por el ayuntamiento.
4.3 Lo anterior, al establecer que aquéllos valores que excedan del 11% de su valor en relación con el ejercicio inmediato anterior se entenderá un incremento únicamente del 10%, cuando se habían propuesto incrementos en zonas homogéneas que van desde el 20% y hasta un 570%; incrementos que oscilan en un 3% hasta un 157% en el valor de las construcciones, entre otras cosas. De acuerdo con su escrito, el Municipio actor tenía más de diez años sin poder actualizar valores catastrales.
4.4 Asimismo, destaca que este Alto Tribunal ha sostenido en diversos precedentes, que la regulación de las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, será necesariamente el resultado de un proceso legislativo distinto al ordinario; pues en el presente caso, la propuesta presentada por el Municipio actor sólo puede ser modificada por la legislatura Estatal con base en un proceso de reflexión, argumentos sustentados de manera objetiva y razonables, en virtud del artículo 115, fracción IV, constitucional.
5. QUINTO. Trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por acuerdo de veintidós de noviembre de dos mil dieciséis, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 163/2016; promovida por el Municipio de San Luis Río Colorado, Sonora, designando como instructor al Ministro Eduardo Medina Mora I.
6. Mediante proveído veintitrés de noviembre de dos mil dieciséis, el Ministro instructor admitió la
demanda de controversia constitucional; tuvo por designado a delegados y ofrecidas las pruebas; tuvo como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Sonora, así como al Secretario de Gobierno de la misma entidad; asimismo, ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su contestación; no tuvo como terceros interesados a los municipios que refirió el actor en su demanda, al no advertirse afectación que podrían resentir con motivo de la sentencia que dictara este Alto Tribunal; y por último, dio vista a la Procuraduría General de la República.
7. SEXTO. Contestación. Las autoridades demandadas contestaron la demanda en los términos que a continuación se precisan.
8. El Poder Ejecutivo de Sonora destacó que únicamente procedió a la promulgación, y ordenó la publicación del Decreto 88 para cumplir con su obligación, en términos de los artículos 56, 57, 58 y 60 de la Constitución local. Por tanto, si en el presente asunto no se impugna por vicios propios el proceso de creación de la norma en relación con su promulgación desde un punto de vista formal, considera que la controversia constitucional debe declararse infundada respecto de este punto.
9. La Secretaría de Gobernación del Estado de Sonora señaló que no tuvo participación alguna en el proceso legislativo hasta el refrendo del Decreto, el cual fue realizado con estricto apego a la Constitución local, y demás disposiciones legales aplicables. En consecuencia, solicita que se declarare infundada la controversia constitucional respecto de su participación.
10. Finalmente, el Poder Legislativo del Estado de Sonora no contestó la demanda, por lo que este Alto Tribunal lo requirió y multó a efecto de que enviara los antecedentes del Decreto número 88, impugnado en el presente asunto. Mediante auto recibido por esta Suprema Corte el día veinticuatro de febrero de dos mil diecisiete, la mesa directiva del Congreso local remitió los documentos solicitados.
11. SÉPTIMO. Cierre de instrucción. Substanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el veintiocho de marzo de dos mil diecisiete, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos de los artículos 32, párrafo primero y 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo constar que las partes no comparecieron, la relación de los autos que obran en el expediente, se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas y se puso el expediente en estado de resolución.
12. OCTAVO. Requerimientos. El dos de junio de dos mil diecisiete, el Ministro Instructor requirió al Municipio actor para que dentro del plazo de tres días hábiles remitiera: a) copias certificadas del acuse de recibo, por parte del Congreso del Estado, de la iniciativa y propuesta de Planos y Tablas de Valores Unitarios de Suelo y Construcción para el cobro de contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria para el ejercicio fiscal de dos mil diecisiete presentada por dicho Municipio, y en su caso, los anexos entregados; y b) las constancias que acrediten el acuse de recibo, por parte del Congreso del Estado, de los documentos presentados en la sesión del Congreso en que el Presidente Municipal o su representante acudieron a explicar los motivos por los que propusieron un incremento superior al 10%.
13. De igual forma, se requirió al Congreso Local a efecto de que también entregara la mencionada iniciativa y propuesta del Municipio actor; así como las documentales relacionadas con los trabajos legislativos de la Comisión de Presupuestos y Asuntos Municipales con los municipios del Estado que atendieron la invitación del Congreso para explicar los motivos por lo que propusieron un incremento superior al 10% de las contribuciones a que se refieren los Planos y Tablas de Valores Unitarios de Suelo y Construcción, en comparación con las autorizadas para el ejercicio fiscal dos mil dieciséis; y en su caso, copia certificada de las documentales que hayan presentado con motivo de su comparecencia.
14. En cumplimiento al anterior requerimiento, por escrito recibido en esta Suprema Corte de Justicia el siguiente trece de junio, Emeterio Ochoa Bazúa, en su carácter de presidente de la mesa directiva de la Diputación Permanente del Congreso del Estado de Sonora, presentó copia certificada de la iniciativa presentada por el Municipio de San Luis Río Colorado, Sonora, la minuta de la Comisión de Presupuesto y Asuntos Municipales celebrada por la Honorable LXI Legislatura Constitucional del estado Libre y Soberano de Sonora, de cuatro de octubre de dos mil dieciséis; así como la minuta de la sesión ordinaria celebrada por la Honorable LXI Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Sonora el seis de octubre de dos mil dieciséis.
15. Por su parte, mediante escrito recibido el catorce de junio de dos mil diecisiete, el Municipio de San Luis Río Colorado desahogó el requerimiento efectuado por el Ministro instructor, y por virtud del cual presentó copia certificada de: la iniciativa y propuesta de planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción para el cobro de contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria para el ejercicio fiscal de dos mil diecisiete, minuta de la sesión celebrada por la Comisión de Presupuestos y Asuntos Municipales de cuatro de octubre de dos mil dieciséis, y minuta de la sesión ordinaria celebrada por el Congreso de Sonora de seis de octubre de dos mil dieciséis.
16. PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente con fundamento en lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre el Municipio de San Luis Rio Colorado, del Estado de Sonora, y los poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de dicha Entidad Federativa.
17. SEGUNDO. Oportunidad. De conformidad con el artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, el plazo para la interposición de la demanda tratándose de normas generales será de treinta días contados a partir del día siguiente de su publicación o del día siguiente al que se produce el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.
18. El Decreto número 88 fue publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora el día veinte de octubre de dos mil dieciséis. Por tanto, al tratarse de una norma de carácter general, el plazo de treinta días para presentar la presente controversia constitucional transcurrió del veintiuno de octubre de dos mil dieciséis al día cinco de diciembre del mismo año, con fundamento en la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria.
19. Al efecto, deben descontarse del cómputo los días veintidós, veintitrés, veintinueve, treinta y treinta y uno de octubre, uno, dos(1), cinco, seis, doce, trece, diecinueve, veinte, veintiuno, veintiséis, veintisiete de noviembre y los días tres y cuatro de diciembre todos del años dos mil dieciséis, por ser inhábiles, conforme a los artículos 2 y 3, fracciones II y III, de la Ley Reglamentaria, 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y el punto primero y segundo del Acuerdo General Número 18/2013.
20. En consecuencia, si la demanda de controversia constitucional fue presentada el día veintidós de noviembre de dos mil dieciséis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal(2), el presente asunto resulta oportuno.
21. TERCERO. Legitimación. Por constituir un presupuesto indispensable, procede analizar la legitimación de la parte actora (A) y de la parte demandada (B).
22. A. Legitimación activa. Se reconoce legitimación al Municipio de San Luis Río Colorado, Estado de Sonora para promover la presente controversia constitucional contra el Poder Legislativo del Estado de Nuevo León con fundamento en los artículos 105, fracción I, inciso i) de la Constitución Federal; y 10, fracción I de la Ley Reglamentaria.
23. Además, promovió la controversia constitucional Laura Núñez Sepúlveda como Síndica del Municipio de San Luis Río Colorado, Estado de Sonora, quien acreditó dicho carácter con copia certificada de la sesión de Cabildo de dieciséis de septiembre de dos mil quince y la constancia de mayoría y validez emitida por el Presidente del Consejo Municipal Electoral, el once de junio de dos mil quince(3).
24. En términos del artículo 70, fracción II, de la Ley de Gobierno y Administración Municipal del Estado, el Síndico del Ayuntamiento, cuenta con la representación legal del Municipio, en litigios en que fuere parte, así como en aquellos asuntos en los que el Ayuntamiento tenga interés jurídico. Por tanto, con fundamento en el artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 constitucional, se concluye que está facultada legalmente para representarlo.
25. B. Legitimación pasiva. Enseguida, se procede al análisis de la legitimación de las autoridades demandadas, al ser una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la exigencia de la demanda, en caso de que ésta resulte fundada.
26. Conforme a los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria, serán demandados en las controversias constitucionales, las entidades, poderes u órganos que hubiesen
emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto impugnado, los cuales deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.
27. En la presente controversia se observa respecto de las autoridades demandadas, lo siguiente:
28. b.1. Poder Legislativo del Estado de Sonora.
29. En términos del artículo 10, fracción II, de la Ley Reglamentaria, el Poder Legislativo del Estado tiene el carácter de autoridad demandada, en virtud de que se trata del poder que emitió la norma general objeto de la presente controversia constitucional; y como tal, es de reconocérsele la legitimación pasiva en el presente medio de control constitucional.
30. Al respecto, se precisa que la autoridad indicada no rindió informe justificado alguno, por lo que mediante acuerdo de catorce de febrero de dos mil diecisiete se impuso una multa a la Presidenta de la Mesa Directiva del Congreso de Sonora; y se le requirió para que en un plazo de tres días hábiles remitiera a este Alto Tribunal copia certificada de las documentales relacionadas con los antecedentes del decreto controvertido.
31. Mediante diverso proveído de veintisiete de febrero de dos mil diecisiete, se tuvo por desahogado el requerimiento indicado; por lo que, a continuación se procede a determinar si en términos del diverso artículo 11 de la Ley Reglamentaria, la funcionaria que atendió el requerimiento de esta Suprema Corte de Justicia, cuenta con facultades suficientes para representar al poder legislativo del Estado de Sonora.
32. Al respecto, comparece Brenda Elizabeth Jaime Montoya, en su carácter de Presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado, quien acreditó dicha personalidad con copia certificada del acuerdo número uno, de dieciséis de septiembre de dos mil quince, y de la circular número diecisiete, del primero de febrero de dos mil diecisiete.(4)
33. Por su parte, el artículo 66, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Sonora, establece que el Presidente, fungirá como representante legal del Congreso del Estado; por lo que, la titular de dicho cargo, cuenta con facultades suficientes para comparecer en representación del Poder Legislativo del Estado.
34. b.2. Poder Ejecutivo del Estado de Sonora.
35. De igual forma, es de reconocérsele legitimación pasiva al poder ejecutivo del Estado de Sonora, en virtud de que en términos del artículo 10, fracción II, de la Ley Reglamentaria, intervino en la promulgación de la norma general cuya invalidez se demanda.
36. Por su parte, el Poder Ejecutivo del Estado de Sonora compareció a juicio por conducto de Nydia Melina Rodríguez Palomares, Directora General de lo Contencioso de la Secretaría de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo, lo que acredita con la copia certificada del nombramiento correspondiente, expedido por la Gobernadora del Estado el diecisiete de noviembre de dos mil quince(5).
37. El artículo 15, fracción XII, del Reglamento Interior de la Secretaría de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo, establece la posibilidad de que las direcciones generales de tal dependencia puedan representar al titular del Poder Legislativo en controversias constitucionales; por lo que cuenta con facultades suficientes para representar al poder demandado en términos del artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria.
38. b.3. Secretaría de Gobernación del Estado de Sonora.
39. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los órganos de gobierno derivados, entre ellos los Secretarios de Estado cuando intervienen en el refrendo de los decretos del poder legislativo, como es el caso, pueden tener legitimación pasiva en la controversia constitucional; y en ese sentido se reconoce como parte demandada en el presente medio de control constitucional.
40. Es aplicable al caso la tesis de jurisprudencia P./J. 109/2001 emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1104 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, Novena Época, correspondiente al mes de septiembre de dos mil uno, la cual establece:
"SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los "órganos de gobierno derivados", es decir, aquellos que no tienen delimitada su
esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia"
41. Por su parte, la Secretaría de Gobernación compareció a través de su propio titular, Miguel Ernesto Pompa Corella, Secretario de Gobernación, lo que acredita con la copia certificada del nombramiento correspondiente, expedido por la Gobernadora del Estado el trece de septiembre de dos mil quince(6).
42. Los artículos 2, primer párrafo y 4 del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación establecen que al frente de la Secretaría estará "un secretario", a quien le corresponde el trámite y resolución de los asuntos de la competencia de la Secretaría de Gobierno, así como su representación; por lo que resulta indiscutible que cuenta con facultades suficientes para representar al poder demandado en el presente medio de control constitucional, con fundamento en el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria.
43. CUARTO. Causales de improcedencia. De oficio, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación advierte que debe declararse el sobreseimiento respecto de uno de los actos reclamados por el Municipio actor.
44. En su escrito de demanda, el Municipio de San Luis Rio Colorado señaló, entre otros, como acto demandado de la Gobernadora del Estado de Sonora la omisión de no hacer uso de su facultad de hacer observaciones al Decreto aprobado por el Congreso del Estado, cuando es violatorio de la Constitución en perjuicio del municipio.
45. Sin embargo, de una revisión de sus conceptos de invalidez, este Tribunal Pleno advierte que no se combatió dicho acto reclamado mediante la formulación de argumentos, y sin que tampoco se observe una causa de pedir clara que atribuya vicios propios al acto impugnado, pues todos sus conceptos de invalidez se dirigen al proceso de creación de la norma general por una indebida motivación; por lo que, en consecuencia, lo conducente es sobreseer respecto del mismo.
46. Al respecto, resulta aplicable la tesis P.VI/2011 emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 888 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIV, Novena Época, correspondiente al mes de agosto de dos mil once, la cual establece:
"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ANTE LA AUSENCIA DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO. Los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen la obligación para la Suprema Corte de Justicia de la Nación de que, al dictar sentencia, corrija los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examine, en su conjunto, los razonamientos de las partes, así como el deber de suplir la deficiencia de la demanda, contestación y alegatos o agravios, lo cual presupone, cuando menos, que exista causa de pedir. De ahí que ante la ausencia de conceptos de invalidez o de razonamientos que constituyan causa de pedir, respecto de un precepto señalado como reclamado en una demanda de controversia constitucional, debe sobreseerse en el juicio conforme al numeral 19, fracción VIII, en relación con los diversos 20, fracción II y 22, fracción VII, de la citada Ley Reglamentaria, pues en esas condiciones, cualquier pronunciamiento de constitucionalidad sería de oficio y no en suplencia de la queja ni por corrección de error."
47. Al no advertirse la actualización de ninguna otra causal de improcedencia, se continuará con el estudio de los conceptos de invalidez formulados por el Municipio actor.
48. QUINTO. Estudio de fondo. Enseguida se analizan los conceptos de invalidez.
49. El Municipio actor aduce en sus conceptos de invalidez que el Legislador Estatal modificó
sustancialmente la iniciativa presentada con las tablas de valores unitarios de suelo y construcción sobre las que se basará el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria para el ejercicio fiscal de dos mil diecisiete, sin fundar ni motivar adecuadamente dicha situación, con lo que se vulnera el artículo 115, fracción IV, constitucional.
50. El artículo 115 constitucional regula, entre otras cosas, la facultad de iniciativa de los municipios en la materia de ingresos municipales, el cual establece que tienen la competencia constitucional para proponer los impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
51. Por su parte, las legislaturas tienen competencia para tomar la decisión final sobre estos aspectos cuando aprueban las leyes de ingresos de los municipios. De esta forma, la facultad relacionada con la fracción IV del artículo 115 constitucional es una potestad tributaria compartida entre los municipios y el Estado en el proceso de su fijación, como se estudiará más adelante.
52. En consecuencia, la presente controversia constitucional se centra en determinar los alcances de cada una de las atribuciones competenciales compartidas antes referidas en torno al nivel de motivación que le era exigible a la Legislatura para modificar la propuesta del Municipio, por lo que adquieren trascendencia algunos de los precedentes que este Alto Tribunal ha aprobado en relación con el modo en que deben articularse los párrafos tercero y cuarto de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución General.
53. Así, para estar en aptitud de resolver sobre el caso concreto, por una parte se reseñan las premisas constitucionales que ha sustentado este Tribunal Pleno para la resolución de estos casos (A), y de manera posterior, se evalúa, conforme a los antecedentes y pruebas que obran en el expediente, el caso concreto (B).
54. (A) Parámetro de control constitucional sustentado por el Tribunal Pleno para el análisis de validez de las modificaciones realizadas por una legislatura local a la propuesta de tablas de valores unitarios de suelo y construcción presentadas por un municipio.
55. El Pleno de esta Suprema Corte sentó las bases de la mencionada doctrina en la controversia constitucional 14/2004. Si bien en ese caso concreto no se trataba de tablas de valores unitarios de suelo y construcción, sino de la impugnación de la Ley de Ingresos del Municipio, se interpretó y precisó de qué modo debían articularse las previsiones de los párrafos tercero y cuarto de la fracción IV del artículo 115 constitucional.
56. Arribó a la conclusión de que tales previsiones constitucionales otorgan a los ayuntamientos la competencia para proponer a las legislaturas estatales tanto las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos y contribuciones de mejoras, como las tablas de valores unitarios del suelo y construcciones que deben servir de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, y a las legislaturas estatales la competencia para aprobar las leyes de ingresos de los municipios. El Pleno resolvió, en síntesis, lo siguiente:
56.1 El principio de libre administración de la hacienda municipal asegura a los municipios la posibilidad de manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos que integran la hacienda municipal, sin que tengan que sufrir la injerencia de intereses ajenos.
56.2 El principio de reserva de fuentes de ingresos, asegura a los municipios la disposición de ciertas fuentes de ingreso para atender el cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas.
56.3 Los municipios tienen derecho a percibir las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
56.4 El principio de integridad de los recursos económicos municipales asegura a los municipios la percepción efectiva y puntual de los recursos a que constitucionalmente tienen derecho -con independencia de que sólo algunos de ellos caigan bajo el régimen de libre administración municipal- y que obliga a los Estados a pagar los intereses correspondientes cuando retarden la entrega de recursos federales a los municipios.
56.5 Es facultad de los Ayuntamientos en el ámbito de su competencia, proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a los impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
56.6 Las Legislaturas Estatales deben decidir siempre sobre la base de una propuesta de los municipios en la que conste la propuesta referida en el numeral anterior.
56.7 Las Legislaturas Estatales sólo pueden alejarse de las propuestas de los Ayuntamientos si proveen para ello los argumentos necesarios para construir una justificación objetiva y razonable.
56.8 En el caso del impuesto predial, la confluencia de competencias que la Constitución establece, exige un proceso de discusión y decisión que refleje una interacción sustantiva entre los Ayuntamientos proponentes y las Legislaturas que toman la decisión final.
57. De las premisas anteriores se concluyó que la propuesta de los Ayuntamientos goza de "vinculatoriedad dialéctica"; es decir, la propuesta no es vinculante si por ella entendemos la imposibilidad de que la Legislatura haga cambio alguno, pero sí lo es en cuanto implica la imposibilidad de que ésta introduzca cambios por motivos diversos a los provenientes de argumentos objetivos, razonables y públicamente expuestos en al menos alguna etapa del procedimiento legislativo, fundamentalmente, en los debates llevados a cabo en la respectiva comisión de dictamen legislativo.
58. La ejecutoria en comento dio lugar a la tesis P./J. 124/2004 emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1123 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, Novena Época, correspondiente al mes de diciembre de dos mil cuatro, la cual establece:
"HACIENDA MUNICIPAL. LA CONSTITUCIÓN FEDERAL PERMITE A LAS LEGISLATURAS ESTATALES ESTABLECER TASAS DISTINTAS PARA EL CÁLCULO DE IMPUESTOS RESERVADOS A AQUÉLLA EN LOS MUNICIPIOS DE UNA MISMA ENTIDAD FEDERATIVA, PERO EN ESE CASO DEBERÁN JUSTIFICARLO EN UNA BASE OBJETIVA Y RAZONABLE. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no obliga a las Legislaturas Estatales a establecer tasas idénticas para el cálculo de impuestos constitucionalmente reservados a la hacienda municipal, cuando aprueben las leyes de ingresos para cada uno de los Municipios de las entidades federativas; sin embargo, éstos no están constitucionalmente indefensos ante las arbitrariedades que aquellos órganos legislativos pudieran cometer al fijar diferenciadamente dichas tasas, en tanto que si deciden establecer tasas diferenciadas y apartarse de la propuesta municipal respectiva, tienen la carga de demostrar que lo hacen sobre una base objetiva y razonable, pues la integridad de los recursos económicos municipales se vería fuertemente comprometida si tales legislaturas pudieran reducirlos arbitrariamente. Es por ello que aunque la Constitución Federal no beneficie a los Municipios con una garantía de equidad tributaria idéntica a la que confiere a los ciudadanos a través del artículo 31, fracción IV, sí les otorga garantías contra acciones legislativas arbitrarias, como la de recibir impuestos constitucionalmente asegurados en una cantidad menor a la que reciben otros Municipios."
59. Dos años después, en junio de dos mil seis, este Tribunal Constitucional resolvió las controversias constitucionales 15/2006, 13/2006 y 18/2006, en las que se retomaron las consideraciones vertidas en la controversia constitucional 14/2004, y se estableció una metodología de cómo se debían analizar si las modificaciones hechas por el Congreso de un Estado a una propuesta del municipio tenía una motivación objetiva y razonable, en términos del artículo 115 constitucional.
60. Se destaca que el primer párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional establece, en síntesis, que la hacienda municipal se integrará con los rendimientos de los bienes que pertenezcan a los municipios y con las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan en su favor, entre las cuales deben contarse necesariamente: a) las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; b) las participaciones en recursos federales; y, c) los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
61. Por su parte, el segundo párrafo de la fracción IV prohíbe a la Federación limitar la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), y añade que las leyes estatales no podrán establecer exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones; precisa también que sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados y de los municipios, salvo que sean utilizados para fines o propósitos distintos de su objeto público.
62. El conjunto de las previsiones referidas configura una serie de garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario muy claras en favor de las haciendas municipales que, por otro lado, acentúan que en este proceso de regulación el Congreso local actúa como representante de los intereses de los ciudadanos.
63. Así, la regulación de las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, debe ser necesariamente el resultado de un proceso legislativo distinto al ordinario.
64. Mientras en un procedimiento ordinario la facultad de iniciativa legislativa se agota en el momento de la presentación del documento ante la cámara decisoria, en el caso que nos ocupa, la propuesta presentada por un municipio sólo puede ser modificada por la Legislatura estatal con base en un proceso de reflexión apoyado en argumentos sustentados de manera objetiva y razonable.
65. Es por ello que se ha afirmado que nos encontramos ante una potestad tributaria compartida, pues, en los supuestos señalados por la fracción IV del artículo 115 constitucional, la potestad tributaria originalmente reservada para el órgano legislativo, conforme al artículo 31, fracción IV de la Constitución Federal, se complementa con el principio de fortalecimiento municipal, reserva de fuentes y con la norma expresa que les otorga la facultad de iniciativa.
66. En consecuencia, aun cuando la decisión final sigue correspondiendo a la Legislatura, ésta se encuentra condicionada por la Norma Fundamental a dar el peso suficiente a la facultad del municipio, lo cual se concreta en la motivación que tendrá que sustentar en caso de que se aparte de la propuesta municipal.
67. Este criterio se encuentra reflejado en la jurisprudencia P./J. 111/2006 emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1129 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Novena Época, correspondiente al mes de octubre de dos mil seis, la cual establece:
"HACIENDA MUNICIPAL. EN EL CASO DE LOS TRIBUTOS A QUE SE REFIERE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EXISTE UNA POTESTAD TRIBUTARIA COMPARTIDA ENTRE LOS MUNICIPIOS Y EL ESTADO EN EL PROCESO DE SU FIJACIÓN. La regulación de las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, es el resultado de un proceso legislativo distinto al ordinario: mientras en éste la facultad de iniciativa legislativa se agota con la presentación del documento ante la Cámara decisoria, en aquél la propuesta del Municipio sólo puede modificarse por la Legislatura Estatal con base en un proceso de reflexión apoyado en argumentos sustentados de manera objetiva y razonable, por lo que es válido afirmar que se trata de una potestad tributaria compartida, toda vez que en los supuestos señalados por la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la potestad tributaria originalmente reservada para el órgano legislativo, conforme al artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, se complementa con los principios de fortalecimiento municipal y reserva de fuentes, y con la norma expresa que le otorga la facultad de iniciativa; de ahí que, aun cuando la decisión final sigue correspondiendo a la Legislatura, ésta se encuentra condicionada por la Norma Fundamental a dar el peso suficiente a la facultad del Municipio, lo cual se concreta en la motivación que tendrá que sustentar en el caso de que se aparte de la propuesta municipal."
68. Y en el mismo tenor, resulta orientadora la jurisprudencia P./J. 112/2006, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1131 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Novena Época, correspondiente al mes de octubre de dos mil seis, la cual establece:
"HACIENDA MUNICIPAL. LAS LEGISLATURAS ESTATALES PUEDEN SEPARARSE DE LAS PROPUESTAS DE LOS AYUNTAMIENTOS EN RELACIÓN CON LOS TRIBUTOS A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE LO HAGAN SOBRE UNA BASE OBJETIVA Y RAZONABLE. El precepto constitucional citado divide las atribuciones entre los Municipios y los Estados en cuanto al proceso de fijación de los impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, pues mientras aquéllos tienen la competencia constitucional para proponerlos, las Legislaturas Estatales la tienen para tomar la decisión final sobre estos aspectos cuando aprueban las leyes de ingresos de los Municipios. Ahora bien, conforme a la tesis P./J. 124/2004, del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, diciembre de 2004, página 1123, con el rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. LA CONSTITUCIÓN FEDERAL PERMITE A LAS LEGISLATURAS ESTATALES ESTABLECER TASAS DISTINTAS PARA EL CÁLCULO DE IMPUESTOS RESERVADOS A AQUÉLLA EN LOS MUNICIPIOS DE UNA MISMA ENTIDAD FEDERATIVA, PERO EN ESE CASO DEBERÁN JUSTIFICARLO EN UNA BASE OBJETIVA Y RAZONABLE.", las Legislaturas Estatales sólo podrán apartarse de las propuestas municipales si proveen para ello argumentos de los que derive una justificación objetiva y razonable. En ese sentido, se concluye que al igual que en el supuesto de los impuestos abordado en el precedente referido, la propuesta del Municipio respecto de las cuotas y tarifas aplicables a derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, sólo puede modificarse por la Legislatura Estatal con base en un proceso de reflexión apoyado en argumentos sustentados de manera objetiva y razonable."
69. El principio de motivación objetivo y razonable, funciona como un límite a la libertad de configuración de los tributos por parte del legislador y como una concreción de la facultad de iniciativa en materia de ingresos que tienen reconocida los municipios en la Norma Fundamental, razón por la cual, a fin de encontrar una motivación adecuada y proporcional en cada caso concreto, es necesario abundar en estos criterios de razonabilidad adoptados por el Tribunal en Pleno.
70. Lo anterior es así, toda vez que el estándar de motivación exigible a los Congresos locales dependerá de las circunstancias en que se desarrolle dialécticamente el procedimiento legislativo, lo que requerirá un aumento o bien, permitirá una disminución del grado de motivación cualitativa exigible a los órganos legislativos locales.
71. Este aspecto debe ser tratado con especial cuidado para no caer en el extremo de que este Alto Tribunal, al pronunciarse sobre la validez constitucional de las normas, decida los criterios de conveniencia económica o social en lugar del Congreso del Estado, sustituyendo con ello, valoraciones de política económica y tributaria que corresponden a aquél en su carácter de órgano democrático; sin embargo, como esta Suprema Corte ya ha sostenido, también resulta necesario darle peso constitucional específico a la facultad de iniciativa del Municipio a fin de armonizar la garantía institucional de integridad de la hacienda pública municipal con el principio de reserva de ley.
72. Por ello, es pertinente tener en cuenta ciertos parámetros que ayuden a ponderar las facultades en conflicto sin caer, por un lado, en una regla general que implique la mera verificación superficial de la existencia o inexistencia de cualquier tipo de justificación, o por otro, exigir en todos los casos una valoración pormenorizada y detallada, que implique un pronunciamiento de política tributaria respecto de las decisiones tomadas por las legislaturas estatales, motivo por el cual, para realizar esta armonización, debemos dar especial relevancia al criterio de la razonabilidad, que nos permitirá determinar, en su caso, la arbitrariedad del legislador.
73. La vinculación existente en el proceso legislativo entre las facultades del Municipio y de la Legislatura local en torno a los ingresos municipales, que se encuentra estructurada en la fracción IV del artículo 115 constitucional, lleva a este Alto Tribunal a considerar que dicha relación debe desenvolverse como un auténtico diálogo en el que existe un ejercicio alternativo de facultades y de razonamientos.
74. Se dice que existe un diálogo porque comienza con la presentación de la propuesta, la que en algunos casos puede ir acompañada de una exposición de motivos; y continúa con la actuación de las Legislaturas locales que se desenvuelve por una parte en el trabajo en comisiones, en las cuales se realiza un trabajo de recopilación de información a través de sus secretarios técnicos u órganos de apoyo, en algunos casos a través de la comparecencia de funcionarios y en la evaluación de la iniciativa que se concreta en la formulación de un dictamen, y, por otra parte, en el proceso de discusión, votación y decisión final de la Asamblea en Pleno.
75. Así pues, el estándar de motivación exigible a los Congresos locales, dependerá de las circunstancias en que se desarrolle dialécticamente el procedimiento legislativo, lo que requerirá un aumento o bien, permitirá una disminución del grado de motivación cualitativa exigible a los órganos legislativos locales.
76. En orden a lo anterior y con base en lo resuelto en las diversas controversias constitucionales antes citadas, esta Suprema Corte de Justicia ha determinado, que la reflexión debe estar centrada en torno a dos ejes: el grado de distanciamiento frente a la propuesta enviada por el Municipio (a.1), y la
existencia y grado de motivación en la iniciativa presentada por el Municipio (a.2).
77. a.1. Grado de distanciamiento frente a la propuesta enviada por el Municipio
78. El primer elemento articulador a tomar en cuenta, desarrollado por este Tribunal Pleno, consiste en el grado de distanciamiento de la ley finalmente aprobada respecto de la iniciativa del Municipio, pues en la medida que aquél aumente y redunde en la afectación de la recaudación de dicho nivel de gobierno, generará una obligación para el Congreso del Estado de formular argumentos cualitativamente superiores, independientemente de la existencia, inexistencia, abundancia o escasez de los motivos externados por el Municipio.
79. a.2. Existencia y grado de motivación en la iniciativa presentada por el Municipio.
80. Tomando en cuenta la diversidad geográfica, social, cultural, de vocación económica de los municipios que integran el país y sus capacidades económicas y técnicas, en el desarrollo del ejercicio de la facultad de iniciativa pueden presentarse básicamente tres situaciones que incidirán en el grado sustancial de motivación exigible a los Congresos:
80.1 a.2.1. Ausencia de motivación. Si bien los municipios tienen facultades constitucionales para proponer sus leyes de ingresos, la motivación de sus iniciativas no es un requisito constitucional y, por tanto, no es un elemento que, con base en su ausencia, justifique el rechazo de las propuestas del Municipio, sin embargo, esto tampoco implica que debe caerse en el extremo de exigir una decisión parlamentaria que pondere circunstancias que no fueron aducidas por los municipios para dar sustento a su propuesta.
80.2 En estas circunstancias, el Congreso sólo deberá expresar en forma concisa pero racional, los motivos por los cuales se deniega o se modifica la propuesta del Municipio.
80.3 a.2.2 Motivación básica. Puede suceder que se ofrezca una motivación elemental o limitada a las propuestas de leyes de ingresos. En tales casos, en virtud de que los municipios han aportado un primer elemento para el proceso dialéctico legislativo, el parámetro de motivación por parte de las Legislaturas Estatales se incrementa en relación con el inciso anterior, surgiendo una obligación de formular argumentos que desvirtúen las propuestas de los municipios, a partir de los aportados por éstos.
80.4 a.2.3. Motivación técnica. En los casos en que se formulen iniciativas con razonamientos pormenorizados basados en argumentos de política tributaria y con un importante sustento técnico para justificar los elementos de su propuesta, se incrementa el estándar de motivación y el Congreso del Estado se verá obligado a desvirtuar con equivalentes argumentos técnicos o de política tributaria, la proposición del municipio y la necesidad de apartarse de ella, con las acotaciones siguientes:
80.4.1 El criterio que se ha plasmado es cualitativo y no cuantitativo, es decir, para la aplicación del mismo debe atenderse a la calidad de los argumentos más que a la cantidad, por lo que la proporcionalidad que en ellos se exige es de sustancia.
80.4.2 No obstante lo anterior, la labor de este Alto Tribunal será revisar la razonabilidad de la respuesta, lo cual implica una especie de interdicción a la arbitrariedad del legislador más que la revisión minuciosa de la misma, por lo que una aparente inconsistencia de datos técnicos no sería motivo de invalidez a menos que se detecte su arbitrariedad, cuestión que se irá construyendo caso por caso.
81. Bajo los términos indicados, la motivación del Congreso local deberá darse, fundamentalmente, en los argumentos sustentados en los debates llevados a cabo en la respectiva Comisión de dictamen legislativo, pues como ha sostenido en esta Suprema Corte, la consideración y discusión cuidadosa de las iniciativas de ley municipales sería muy larga y compleja si tuviera que darse a nivel plenario en los Congresos estatales, debiendo destacar, que el trabajo de las Comisiones legislativas, favorece la adecuada división del trabajo en el seno de la legislatura y permite interacción adecuada entre los diputados que tienen un mayor conocimiento en materias específicas.
82. Sirven de apoyo la tesis de jurisprudencia P./J. 113/2006 emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1127 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Novena Época, correspondiente al mes de octubre de dos mil seis, la cual establece:
"HACIENDA MUNICIPAL. EL GRADO DE DISTANCIAMIENTO FRENTE A LA PROPUESTA DE INGRESOS ENVIADA POR EL MUNICIPIO Y LA EXISTENCIA Y
GRADO DE MOTIVACIÓN EN LA INICIATIVA PRESENTADA POR ÉSTE, SON PARÁMETROS PARA EVALUAR LA MOTIVACIÓN ADECUADA EXIGIBLE A LAS LEGISLATURAS ESTATALES CUANDO SE APARTAN DE LAS PROPUESTAS MUNICIPALES. La vinculación existente en el proceso legislativo entre las facultades del Municipio y de la Legislatura Local en torno a los ingresos municipales a que se refiere la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe desenvolverse como un auténtico diálogo en el que existe un ejercicio alternativo de facultades y de razonamientos, de manera que el principio de motivación objetiva y razonable reconocido como un límite a la libertad de configuración de los tributos por parte del legislador, debe guiarse por ciertos parámetros a fin de encontrar una motivación adecuada y proporcional en cada caso concreto, toda vez que el estándar de motivación exigible a los Congresos Locales dependerá de las circunstancias en que se desarrolle dialécticamente el procedimiento legislativo. En este orden de ideas, este Alto Tribunal considera que algunos ejes que pueden brindar parámetros para guiar la ponderación y dar el peso constitucional adecuado a dichas facultades son: 1) Grado de distanciamiento frente a la propuesta de ingresos enviada por el Municipio, que implica que en la medida en que exista mayor distanciamiento y redunde en la afectación de la recaudación del mencionado nivel de gobierno, se generará una obligación del Congreso del Estado de formular argumentos cualitativamente superiores, independientemente de la existencia, inexistencia, abundancia o escasez de los motivos externados por el Municipio; y, 2) Existencia y grado de motivación en la iniciativa presentada por el Municipio, respecto del cual debe destacarse que de acuerdo con la diversidad geográfica, social, cultural, de vocación económica de los Municipios que integran el país y sus capacidades económicas y técnicas, en el desarrollo del ejercicio de la facultad de iniciativa pueden presentarse básicamente tres situaciones que, atendiendo al principio de razonabilidad, incidirán en el grado sustancial de motivación exigible a los Congresos, la cual debe ser adecuada a cada caso: a) Ausencia de motivación. Si bien la motivación de las iniciativas de las leyes de ingresos de los Municipios no es un requisito constitucional, esto no implica que deba caerse en el extremo de exigir una decisión parlamentaria que pondere circunstancias que no fueron aducidas por los Municipios para dar sustento a su propuesta, por lo que la labor del Congreso se simplificará y sólo deberá expresar en forma concisa pero racional, los motivos por los cuales se deniega o modifica la propuesta del Municipio; b) Motivación básica. Puede suceder que se ofrezca una motivación elemental o limitada a las propuestas de leyes de ingresos, en cuyo caso, en virtud de que los Municipios han aportado un primer elemento para el proceso dialéctico legislativo, el parámetro de motivación por parte de las Legislaturas Estatales se incrementa en relación con el inciso anterior, surgiendo una obligación de formular argumentos que desvirtúen las propuestas de los Municipios, a partir de los aportados por éstos; y, c) Motivación técnica. En otros casos se formularán iniciativas con razonamientos pormenorizados basados en argumentos de política tributaria y con un importante sustento técnico para justificar los elementos de su propuesta; frente a este escenario, se incrementa el estándar de motivación y el Congreso del Estado se verá obligado a desvirtuar con argumentos técnicos equivalentes o de política tributaria la proposición del Municipio y la necesidad de apartarse de ella."
83. Asimismo, la tesis de jurisprudencia P./J. 114/2006 emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1126 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Novena Época, correspondiente al mes de octubre de dos mil seis, la cual establece:
"HACIENDA MUNICIPAL. EL GRADO DE DISTANCIAMIENTO FRENTE A LA PROPUESTA DE INGRESOS ENVIADA POR EL MUNICIPIO Y LA EXISTENCIA Y GRADO DE MOTIVACIÓN EN LA INICIATIVA PRESENTADA POR ÉSTE, SON CRITERIOS DE CARÁCTER CUALITATIVO Y NO CUANTITATIVO, CON BASE EN LOS CUALES DEBE DETERMINARSE LA RAZONABILIDAD DE LA MOTIVACIÓN DE LAS LEGISLATURAS ESTATALES. El grado de distanciamiento frente a la propuesta de ingresos enviada por el Municipio y la existencia y grado de motivación en la iniciativa presentada por éste son considerados como herramientas que pueden auxiliar a evaluar la motivación exigible a las Legislaturas Estatales; sin embargo, debe enfatizarse que estos criterios son de carácter cualitativo y no cuantitativo, es decir, para su aplicación debe atenderse a la calidad de los argumentos más que a su cantidad, por lo que la proporcionalidad que en ellos se exige es de sustancia, de ahí que un argumento desarrollado extensamente, pero sin contenido sustancial, podrá desvirtuarse por otro más breve que sea esencial. Por otra parte, debe destacarse que la labor de este Alto Tribunal
será revisar la razonabilidad de la respuesta, lo que implica una especie de interdicción a la arbitrariedad del legislador más que su revisión minuciosa, por lo que una aparente inconsistencia de datos técnicos no será motivo de invalidez a menos que se detecte su arbitrariedad, cuestión que se irá construyendo caso por caso."
84. También es necesario, atender que, como se dijo en la contradicción de tesis 17/2003-PL, el impuesto predial es un gravamen directo, real, y local. De tal forma, que es una de las principales fuentes de ingreso de la hacienda pública municipal.
85. Asimismo, tratándose de la regulación legal del impuesto predial, este Alto Tribunal ha reconocido que la propuesta de los Ayuntamientos tiene un rango constitucional equivalente a la facultad decisoria de las Legislaturas locales y que, toda vez que se trata de un impuesto reservado constitucionalmente a las haciendas municipales si proveen para ello argumentos de los que derive una justificación objetiva y razonable.
86. Resulta aplicable la tesis de jurisprudencia P./J. 122/2004, visible en la página mil ciento veinticuatro, tomo XX, correspondiente al mes de diciembre de dos mil cuatro, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto siguientes:
"PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES A LAS QUE DEBEN SUJETARSE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN LA REGULACIÓN DEL IMPUESTO RELATIVO (INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). La fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al disponer el proceso de regulación del impuesto predial, divide las atribuciones entre los Municipios y las Legislaturas Locales, pues mientras aquéllos tienen competencia constitucional para proponer las tablas de valores unitarios de suelo que servirán de base para el cobro del impuesto relativo, así como las cuotas o tarifas que deberán aplicarse sobre dichas tablas para el cálculo final de la cantidad a pagar por los contribuyentes; las Legislaturas Estatales, por su parte, son competentes para tomar la decisión final sobre estos aspectos cuando aprueban las leyes de ingresos de los Municipios. Ahora bien, el alcance exacto y la articulación mutua de las competencias señaladas debe derivarse de una interpretación sistemática de la citada fracción IV, la cual regula, entre otros aspectos, las relaciones entre los Estados y los Municipios en materia de hacienda y recursos económicos municipales, asimismo, establece diversas garantías a favor de los Municipios, como la libre administración de la hacienda municipal, la integridad de los recursos económicos municipales y la existencia de fuentes de ingreso reservadas a los Municipios, las cuales quedarían soslayadas si las Legislaturas Estatales pudieran determinar con absoluta libertad los elementos configuradores del mencionado impuesto, sin necesidad de considerar la propuesta municipal más allá de la simple obligación de recibirla y tenerla como punto de partida formal del proceso legislativo. Por ello, si se toma en cuenta que dicha atribución de propuesta tiene un rango constitucional equivalente a la facultad decisoria de las Legislaturas Locales, y que se trata de un impuesto reservado constitucionalmente a las haciendas municipales, es indudable que sólo pueden alejarse de las propuestas municipales si proveen para ello argumentos de los que derive una justificación objetiva y razonable; de ahí que cuando las legislaturas, al aprobar las leyes de ingresos municipales, modifiquen las propuestas de los Ayuntamientos referentes al impuesto predial, es necesario que las discusiones y constancias del proceso legislativo demuestren que dichos órganos colegiados no lo hicieron arbitrariamente, sino que la motivación objetiva en la cual apoyaron sus decisiones se refleje, fundamentalmente, en los debates llevados a cabo en la respectiva comisión de dictamen legislativo."
87. Ahora bien, en la resolución de todos los casos que dieron origen a la doctrina constitucional que se plasma en las jurisprudencias indicadas, se utilizó la misma metodología, pero la valoración de la motivación y fundamentación varió en cada caso concreto en atención a las particularidades de cada uno(7).
88. En este sentido, se advierte que la valoración de la motivación presentada por el Municipio y la exigida al Congreso depende de cada caso concreto, en atención a las particularidades del proceso legislativo y de vinculación dialéctica para la aprobación (o denegación) de los respectivos valores propuestos. Corresponde destacar que a partir de entonces han existido otros casos, en los que se ha aplicado dicha doctrina, tales como las controversias constitucionales 1/2011, 4/2011, 16/2013 y 1/2015.
89. Así, con base en el estándar desarrollado por este Tribunal Pleno, corresponde ahora analizar si la actuación de la legislatura se ajustó a la potestad tributaria compartida que establece la Constitución
90. (B) Determinar si en el caso concreto la actuación de la legislatura estatal de limitar los incrementos propuestos por el municipio correspondiente se ajusta al parámetro de control constitucional reseñado con anterioridad.
91. Una vez relatados los precedentes anteriores, se determinará si el Congreso del Estado de Sonora se apartó de manera importante de la propuesta enviada por el Municipio (b.1); y si para hacerlo expuso una base objetiva y razonable, en comparación con los motivos expuestos por el Municipio actor sobre la pertinencia de su propuesta (b.2).
92. b.1. Análisis del grado de distanciamiento de lo aprobado por la legislatura local frente a la propuesta presentada por el Municipio.
93. Sobre el grado de distanciamiento de la propuesta del Municipio se advierte que efectivamente el Congreso del Estado modificó dicha propuesta. En el caso concreto del Municipio de San Luis Río Colorado, se presentaron las siguientes tablas como propuesta para fijar los valores unitarios de suelo y construcción:
V. Catastral 2016
$ 841.90
$ 517.85
$ 1,262.82
$ 971.42
$ 331.91
$ 1,813.31
$ 1,036.16
$ 1,295.22
$ 704.78
$ 1,554.25
$ 945.75
$ 777.13
$ 722.87
$ 2,428.52
$ 906.64
$ 1,593.36
$ 2,454.78
$ 1,984.97
$ 3,515.03
$ 2,590.39
$ 3,759.61
$ 1,748.54
$ 2,751.46
$ 1,722.87
$ 2,204.78
$ 5,071.48
$ 3,204.78
247.43%
$ 1,619.04
$ 3,880.96
$ 3,626.61
$ 4,873.39
$ 2,331.32
$ 3,107.87
$ 4,142.13
*Calculadas por esta SCJN
5 DE MAYO # 40
ADELITAS A # 27A
ADELITAS B # 27B
AQUILES SERDAN 1 # 34
AQUILES SERDAN BIS # 38
DR. SALVADOR ALLENDE # 28
DR. SAMUEL OCAÑA GARCIA # 29
EL DOCTOR # 30 (EJIDO EL
EL FRONTERIZO # 13
EL SINALOENSE # 36
FLOR DEL DESIERTO # 33
02-1A
GOLFO STA. CLARA # 02-1A
02-1B
GOLFO STA. CLARA # 02-1B
02-2A
GOLFO STA. CLARA # 02-2A
(CALLE 5 HACIA EL SUR)
GOLFO STA. CLARA # 02-2B
02-2C
GOLFO STA. CLARA # 02-2C
02-2D
GOLFO STA. CLARA # 02-2D
(CALLE 5 HACIA EL NORTE)
02-2E
GOLFO STA. CLARA # 02-2E
IGNACIO ZARAGOZA # 39
INDEPENDENCIA #16
ISLITA #14
JOAQUIN MURIETA #37
JUANA GALLO #31
01-1C
L.B.S. COL. OLIVOS Y ZACATECAS
# 01-1C
01-1B
L.B.S. COL. VILLAFLORIDA Y
PEDRO LARA # 01-1B
LA FRONTERA # 42
LA GRULLITA (ZONA SUR) # 21A
LA GRULLITA (ZONA SUR) # 21 B
LA GRULLITA (ZONA SUR) # 21C
LAGOS DE MORENO # 46
LAGUNITAS # 15
LEYES DE REFORMA # 45
01-1A
LUIS B. SANCHEZ COLONIA
CENTRO # 01-1A (EJIDO LUIS
ENCINAS JOHNSON)
NUEVA CREACIÓN # 44
NUEVO MICHOACAN (RIITO) # 32A
NUEVO MICHOACAN (RIITO) # 32B
NUEVO MICHOACAN (RIITO) # 32C
03-1A
POBLADO EJIDO GOLFO DE
SANTA CLARA # 03-1A
564.77%
POZAS DE ARVIZU # 19
ROSA MORADA # 18
SAN LUIS R.C. (AL SUR PARQUE
INDUSTRIAL) # 11
SAN LUIS R.C. (AL SURESTE) # 12
SIERRITA DEL ROSARIO # 35
SLR 1A # 1ª
$ 2,633.79
SLR 10A # 10A
SLR 10B # 10B
SLR 10C # 10C
SLR 10D # 10D
SLR 17A # 17A
SLR 17B # 17B
SLR 17C # 17C
SLR 1B # 1B
$ 2,107.03
SLR 1C # 1C
$ 1,580.27
SLR 1D # 1D
SLR 1E # 1E
$ 632.11
SLR 1F # 1F
SLR 20A # 20A
SLR 20B # 20B
SLR 20C # 20C
SLR 20D # 20D
SLR 25A # 25A
SLR 25B # 25B
SLR 25C # 25C
SLR 25D # 25D
SLR 25E # 25E
SLR 25F # 25F
SLR 25G
SLR 26A # 26A
SLR 26B # 26B
SLR 2A # 2ª
$ 842.81
SLR 2B # 2B
SLR 2C # 2C
$ 790.13
SLR 2D # 2D
SLR 2E # 2E
$ 526.76
SLR 2F # 2F
SLR 3A # 3ª
SLR 3B # 3B
SLR 3C # 3C
SLR 3D # 3D
SLR 4A # 4ª
SLR 4B # 4B
SLR 4C # 4C
SLR 4D # 4D
SLR 5A # 5ª
SLR 5B # 5B
SLR 5C # 5C
SLR 5D # 5D
SLR 5E # 5E
SLR 6A # 6ª
SLR 6B # 6B
SLR 6C # 6C
SLR 6D # 6D
SLR 6E # 6E
SLR 7A # 7ª
$ 368.72
SLR 7B # 7B
SLR 7C # 7C
SLR 7D # 7D
SLR 7E # 7E
SLR 7F # 7F
SLR 8A # 8A
SLR 8B # 8B
SLR 8C # 8C
SLR 8D # 8D
SLR 9A # 9A
SLR 9B # 9B
SLR 9C # 9C
SLR 9D # 9D
SLR 9E # 9E
T. AGRÍCOLA RIESGO X
GRAVEDAD 2DA CAR # 1601
$ 20,016.77
$ 4,983.23
GRAVEDAD 2DA CAR # 1602
GRAVEDAD 2DA CAR # 1611
GRAVEDAD 2DA CAR # 1612
TERRENO AGRÍCOLA RIEGO X
GRAV. 1RA. CAR # 6021
$ 63,210.84
$ 16,789.16
GRAV. 1RA. CAR # 6023
GRAV. 1RA. CAR # 6024
GRAV. 1RA. CAR # 611
$ 15,802.71
$ 4,197.29
GRAV. 1RA. CAR # 612
TERRENO DESÉRTICO # 613
TERRENO DESÉRTICO #633
TERRENO EN BREÑA COL. NUEVA
TERRENO SEMIDESÉRTICO.
DENTRO. LIM. DE. CENTRO. #601
$ 31,605.42
$ 8,394.58
DENTRO. LIM. DE. CENTRO. #602
DENTRO. LIM. DE. CENTRO. #603
TERRENO SEMIDESÉRTICO
ALEDAÑO AL MAR
$ 10,535.14
$ 1,964.86
ALEDAÑO AL MAR #2633
TERRENO SEMIDESÉRTICO BAJO
RENDIMIENTO #614
$ 1,053.51
RENDIMIENTO #622
RENDIMIENTO #623
D.L.C.P.
TERRENO URBANIZADO COL.
94. Como puede advertirse de las tablas transcritas, la propuesta del Municipio de San Luis Río Colorado presentaba incrementos respecto del año anterior en la tabla de valores de suelo y construcción para el año dos mil diecisiete, los cuales iban desde un 0.37% hasta un 564.77%.
95. La legislatura estatal si bien en el dictamen del trabajo que realizó en Comisión inicialmente propuso aprobar las tablas en sus términos, en su discusión frente al Pleno del Congreso modificó la propuesta de actualización realizada por los diversos ayuntamientos entre los que se incluye el actor, a efecto de adicionar un segundo párrafo, al artículo primero del decreto, tal y como se evidencia en el siguiente cuadro:
PROPUESTA DICTAMEN COMISIÓN
PROPUESTA APROBADA EN EL PLENO
Artículo Primero. El Congreso del Estado de Sonora aprueba, en sus términos, las propuestas de planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción aprobadas por los ayuntamientos de Aconchi, Agua Prieta, Álamos, Altar, Arivechi, Arizpe, Átil, Bacadéhuachi, Bacanora, Bacerac, Bacoachi, Bácum, Banámichi, Baviácora, Bavispe, Benito Juárez, Benjamín Hill, Caborca, Cajeme, Cananea, Carbó, Curcupe, Cumpas, Divisaderos, Empalme, Etchojoa, Fronteras, General Plutarco Elías Calles, Granados, Guaymas, Hermosillo, Huachinera, Huásabas, Huatabampo, Huépac, Ímuris, La Colorada, Magdalena, Mazatlán, Moctezuma, Naco, Nácori Chico, Nacozari de García, Navojoa, Nogales, Ónavas, Opodepe, Oquitoa, Pitiquito, Quiriego, Rayón, Rosario, Sahuaripa, San Felipe de Jesús, San Ignacio Río Muerto, San Javier, San Luis Río Colorado, San Miguel de Horcasitas, San Pedro de la Cueva, Santa Ana, Santa Cruz, Sáric, Soyopa, Suaqui Grande, Tepache, Trincheras, Tubutama, Úres, Villa Hidalgo, Villa Pesqueira y Yécora, Sonora.
Artículo Primero. El Congreso del Estado de Sonora aprueba, en sus términos, las propuestas de planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción aprobadas por los ayuntamientos de Aconchi, Álamos, Altar, Arivechi, Arizpe, Átil, Bacadéhuachi, Bacanora, Bacerac, Bacoachi, Bácum, Banámichi, Baviácora, Bavispe, Benjamín Hill, Caborca, Cananea, Carbó, Curcupe, Cumpas, Divisaderos, Empalme, Etchojoa, Fronteras, General Plutarco Elías Calles, Granados, Huachinera, Huásabas, Huépac, Ímuris, La Colorada, Magdalena, Mazatlán, Naco, Nácori Chico, Nacozari de García, Ónavas, Opodepe, Oquitoa, Pitiquito, Quiriego, Rayón, Rosario, Sahuaripa, San Felipe de Jesús, San Ignacio Río Muerto, San Javier, San Miguel de Horcasitas, San Pedro de la Cueva, Santa Cruz, Sáric, Soyopa, Suaqui Grande, Tepache, Trincheras, Tubutama, Úres, Villa Hidalgo, Villa Pesqueira y Yécora, Sonora.
El Congreso del Estado de Sonora aprueba, en sus términos, las propuestas de planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción aprobadas por los ayuntamientos de Agua Prieta, Benito Juárez, Cajeme, Guaymas, Hermosillo, Huatabampo, Moctezuma, Navojoa, Nogales, San Luis Río Colorado, y Santa Ana, excepto aquellas propuestas que, comparadas con los planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción autorizados para el ejercicio fiscal 2016, representen un incremento igual o superior a 11%, en cuyo caso se tendrá por autorizado únicamente un incremento del 10%.
96. Se observa que la modificación realizada por el Poder Legislativo fue el limitar los incrementos a un 10% en aquellos casos en que procediera un incremento igual o superior a 11% frente a los valores del ejercicio anterior. Se precisa que la técnica legislativa empleada fue la de establecer un límite general que debe adminicularse con los valores que se insertaron al propio Decreto, los cuales se encuentran publicados en los mismos términos en que fueron presentados por los municipios.
97. En otras palabras, la legislatura no realizó cálculo alguno sobre los nuevos valores que se consideraban aprobados para efectos de su publicación en el Diario Oficial; es decir, no realizó la operación aritmética necesaria para obtener la diferencia entre el valor propuesto por el Municipio y el aprobado por el Congreso conforme al límite del 10%; sino que los planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción fueron publicados con los valores inicialmente propuestos (los cuales en términos del artículo tercero del propio decreto en el cual se establece que forman parte de tal instrumento normativo).
98. No obstante lo anterior; es claro que al establecer un límite general que se considera aprobado frente a tales valores, aquéllos que representen un incremento igual o superior al 11% de los valores aprobados en el ejercicio fiscal anterior fijado por el Congreso del Estado, deben entenderse modificados por la decisión aprobada por la legislatura.
99. El municipio actor propuso que todos los valores catastrales sufrieran un incremento. El porcentaje de incremento oscila entre el más bajo de 0.37% y el más alto de 564.77%, por lo que si bien no todos los valores presentados por el Municipio de San Luis Río Colorado se vieron afectados, ya que en 4 supuestos son menores al 11%; los 169 valores restantes sí se ven directamente impactados por la modificación del Congreso.
100. Si la mayoría de dichos incrementos son superiores al 11% establecido por el Congreso del Estado de Sonora, se concluye que la modificación del primer artículo del decreto impacta directamente en la mayoría de los valores propuestos por el Municipio de San Luis Río Colorado.
101. Así, el grado de distanciamiento entre la propuesta enviada por este municipio y lo aprobado por el Congreso local puede determinarse al calcular la diferencia que resulte entre el porcentaje de incremento para cada predio propuesto por el Municipio (indicado en las tablas que se insertaron previamente) y el limite tasado por el Congreso del Estado de Sonora (10%).
102. En el caso concreto, en los valores que fueron modificados, el grado de distanciamiento del Congreso local de la propuesta del Municipio de San Luis Río Colorado puede ser alto en algunos de los casos, como por ejemplo en el caso del aumento más alto, de un 565%. Por el contrario, en otros de los valores el grado de distanciamiento sería mínimo, por ejemplo, en el caso del aumento propuesto del 13.9%.
103. Al respecto, puede ser de utilidad para identificar el grado de distanciamiento general en el caso concreto, las tablas que a continuación se insertan y que expresan en porcentaje la diferencia entre la propuesta municipal y el producto legislativo final adoptado por el Congreso (en las cuales se ordenan los valores de menor a mayor(8)):
propuesto %
tasado %
distanciamiento %
Terreno Semidesértico Aledaño al Mar
Terreno Semidesértico Bajo Rendimiento #614
Terreno Semidesértico Bajo Rendimiento #622
Terreno Semidesértico Bajo Rendimiento #623
EL DOCTOR # 30 (EJIDO EL DOCTOR)
GOLFO STA. CLARA # 02-2E (CALLE 5 HACIA EL
LUIS B. SANCHEZ COLONIA CENTRO # 01-1A
(EJIDO LUIS ENCINAS JOHNSON)
L.B.S. COL. OLIVOS Y ZACATECAS # 01-1C
T. AGRICOLA RIESGO X GRAVEDAD 2DA CAR #
GOLFO STA. CLARA # 02-2A (CALLE 5 HACIA EL
SLR 20A # 20ª
Terreno Agrícola Riego X Grav. 1RA. CAR # 6021
Terreno Agrícola Riego X Grav. 1RA. CAR # 6023
Terreno Agrícola Riego X Grav. 1RA. CAR # 6024
Terreno Agrícola Riego X Grav. 1RA. CAR # 611