Source: http://www.assemblee-nationale.fr/budget/plf2001/b2624-02.asp
Timestamp: 2019-08-26 01:03:12+00:00
Document Index: 45409268

Matched Legal Cases: ["l'article 28", "l'article 28", "l'article 2", "l'article 2", "l'article 28", "l'article 113", "l'article 113", "l'article 126", "l'article 128", "l'article 19"]

2624-2- Rapport de M. Gérard Fuchs (commission des finances) sur le projet de loi de finances pour 2001 : Affaires étrangères : affaires européennes
I.- LE PROJET DE BUDGET GÉNÉRAL DES COMMUNAUTÉS POUR 2001 9
A.- LES PERSPECTIVES BUDGÉTAIRES PLURIANNUELLES 9
1.- Rappel des résultats du Conseil de Berlin 9
2.- L'extension des compétences budgétaires du Parlement européen 12
B.- LES GRANDES LIGNES DU BUDGET GÉNÉRAL DES COMMUNAUTÉS 13
1.- Les dépenses 15
a) Les dépenses agricoles 15
b) Les actions structurelles 16
c) Les politiques internes 17
d) Les actions extérieures 18
e) Les dépenses institutionnelles 19
f) les dépenses de pré-adhésion 19
2.- Les recettes 20
C.- UN MANQUE D'AMBITION POLITIQUE 21
1.- Les limites du cadre pluriannuel 21
2.- L'absence de priorités et de grand projet 22
II.- LA FRANCE ET LES DÉPENSES COMMUNAUTAIRES 23
A.- LE PRÉLÈVEMENT AU PROFIT DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES 24
1.- L'évolution du prélèvement sur recettes 24
2.- Le prélèvement pour 2001 24
B.- LA PART DE LA FRANCE DANS LE FINANCEMENT DU BUDGET COMMUNAUTAIRE 25
C.- LES VERSEMENTS DE LA COMMUNAUTÉ À LA FRANCE 27
1.- Observations générales 27
2.- La dépense agricole 28
3.- Les politiques structurelles 30
D.- LE SOLDE DES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE LA FRANCE ET LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE 32
III.- LA MISE EN PLACE DE LA MONNAIE UNIQUE 34
A.- UNE MISE EN PLACE ENCORE LENTE 34
1.- Une utilisation essentiellement professionnelle 35
2.- Le retard des petites et moyennes entreprises 35
B.- L'ACTIVITÉ DU CONSEIL DE POLITIQUE MONÉTAIRE 37
C.- L'ÉVOLUTION DE L'EURO ET L'ACTIVITÉ DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE 38
1.- Une baisse économiquement irrationnelle 38
2.- L'activité de la Banque centrale européenne depuis le 1er janvier 2000 39
D.- RÉFORMER LE CONTRÔLE DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE 40
IV.- UNE EUROPE SOCIALE À CONSTRUIRE 44
A.- L'AMÉLIORATION GENERALE DE LA SITUATION DE L'EMPLOI 44
1.- Les résultats 44
2.- Une stratégie fondée sur un plus grand volontarisme 45
3.- Une application hétérogène de la stratégie de Luxembourg 46
B.- LA BAISSE DE LA TVA SUR LES ACTIVITÉS DE MAIN D'_UVRE 47
1.- La directive communautaire 47
2.- La position de la France 48
3.- Comparaisons communautaires 49
L'Union européenne rencontre indéniablement des difficultés à l'approfondissement de sa construction, même si celles-ci ne doivent pas masquer le résultat historique sans précédent que la coopération de ses États membres a amené sur notre continent.
La construction européenne est en effet arrivée au point où les délégations de souveraineté en cours de réalisation ou envisagées touchent à l'essence même des États : monnaie, fiscalité, politique étrangère. La mise en place de politiques communes devient plus ardue, tant l'unanimité des États est difficile à obtenir. C'est l'un des buts majeurs de la prochaine Conférence intergouvernementale que de réduire le champ de la décision à l'unanimité.
Parallèlement, de nouvelles impulsions confirment l'importance croissante prise par la dimension européenne dans la plupart des questions économiques et sociales qui se posent aujourd'hui à notre pays, questions qui peuvent de moins en moins recevoir à son niveau des réponses véritablement efficaces. C'est cette constatation qui avait conduit votre commission des finances à désigner à partir de 1981 un rapporteur spécial sur les affaires européennes afin d'être en mesure de suivre en permanence les questions relatives à la construction européenne qui relèvent plus particulièrement de sa compétence, notamment :
- la nature et l'ampleur des flux financiers entre le budget français et celui des Communautés ;
- l'impact des réglementations et décisions communautaires sur l'activité économique nationale ;
- les contraintes que l'appartenance aux Communautés impose à l'exécutif et au Parlement en matière de réglementation et de législation économique et fiscale et les conséquences, notamment financières et sociales qui en résultent pour notre pays ;
- les effets d'entraînement du marché européen sur la croissance de l'économie française ;
- la monnaie unique et le contrôle démocratique de la politique monétaire.
Au cours des vingt dernières années, les rapporteurs spéciaux ont en outre abordé les questions liées aux fraudes budgétaires, aux paradis fiscaux ou au contrôle de la Banque centrale européenne. Le débat communautaire fait désormais partie des habitudes de travail du Parlement français. En matière budgétaire, ce travail s'effectue principalement au sein de la Commission des finances et de la Délégation pour l'Union européenne. Or, votre Rapporteur a pu constater à cet égard un manque croissant de logique qui nuit à l'examen des crédits communautaires par le Parlement.
Le tableau ci-dessous permet de constater le mauvais « calage » chronologique des procédures budgétaires française et communautaire. En effet, le débat d'orientation budgétaire à l'Assemblée nationale est intervenu alors que l'avant-projet de budget de l'Union n'était pas encore matériellement disponible. L'examen en Commission des finances a eu lieu peu de jours avant le Conseil des ministres, au risque de ne pouvoir influencer celui-ci. De même, le Parlement européen discutera du projet de budget communautaire quelques jours seulement après le débat à l'Assemblée nationale : les députés européens de notre pays n'auront guère eu le temps de prendre connaissance de celui-ci et d'en tenir compte.
PROCÉDURES BUDGÉTAIRES POUR 2001
10 mai : adoption de l'avant-projet
16 mai : débat d'orientation budgétaire
Examen par la Délégation de l'avant-projet
11 juillet : examen par la commission des Finances de l'avant-projet
20 juillet : 1ère lecture du projet par le Conseil
20 septembre : dépôt du PLF 2001
23 au 27 octobre : 1ère lecture par le Parlement
19 octobre : discussion de l'article 28 du PLF 2001 sur la contribution française au budget communautaire.
23 et 24 novembre : 2ème lecture du Conseil
11 au 15 décembre : 2ème lecture du Parlement
15 décembre : nouvelle lecture du projet de loi de finances pour 2001
Votre Rapporteur rappellera par ailleurs les difficultés particulières qu'il a rencontrées dans l'examen de l'avant-projet communautaire en raison de la longueur inhabituelle du délai qui s'est écoulé entre son adoption par la Commission européenne et le moment où le document a été disponible. Adopté par la Commission le 10 mai 2000, l'avant-projet de budget n'a en effet été rendu public que deux semaines plus tard. Il n'a pas été possible d'obtenir d'explication sur ce retard, qui n'est donc peut-être que purement technique. Mais on ne peut totalement exclure, dans le contexte particulier de la procédure du prochain exercice budgétaire, que ce retard ait été dû à d'autres difficultés.
De plus, le décalage des procédures budgétaires conduit l'Assemblée nationale à examiner le projet de budget communautaire à l'occasion de la première partie du projet de loi de finances, lors de la discussion de l'article 28 relatif à l'évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget communautaire. Or, à ce stade, le projet de budget communautaire est celui qui est issu des travaux du Conseil des ministres européens. L'Assemblée nationale n'examine plus par la suite le budget, alors que le projet est ultérieurement modifié par les navettes entre les différentes autorités budgétaires européennes. Or ces navettes apportent en règle générale de substantielles modifications à la rubrique 3 (politique intérieure) dont l'Assemblée nationale n'a pas connaissance, même si la commission des Finances et la Délégation de l'Union européenne assurent un suivi constant des travaux communautaires.
Il apparaîtrait donc plus pertinent que l'Assemblée nationale se prononce à des moments plus opportuns pour faire connaître au Gouvernement, puis aux députés européens français, les orientations qu'elle souhaite voir retenues. Cela suppose une transmission plus rapide qu'à l'accoutumée des documents budgétaires et une date de débat d'orientation budgétaire qui permette de tenir compte des propositions de la Commission des Communautés européennes.
La procédure actuelle, qui accompagne d'un long débat le vote de l'article retraçant la contribution française lors de la première partie de la loi de finances, apparaît au contraire tardive par rapport au calendrier du Parlement européen et devrait être avancée. Enfin, le projet de budget communautaire étant ultérieurement modifié, il serait souhaitable qu'un débat supplémentaire se déroule en commission des Finances, afin que le Parlement assure un meilleur suivi des décisions prises.
I.- LE PROJET DE BUDGET GÉNÉRAL DES COMMUNAUTÉS POUR 2001
Le Conseil européen de Berlin des 24 et 25 mars 1999 a arrêté la programmation pluriannuelle des dépenses communautaires pour les années 2000-2006. Les dépenses communautaires sur la période (crédits de paiement) s'élèveront à 645 milliards d'euros (en prix 1999, pour les dépenses d'une Communauté à quinze membres). En prenant en compte l'élargissement, l'ensemble des dépenses devrait s'élever à 690 milliards d'euros. Ce compromis a été particulièrement difficile à obtenir, dans la mesure où les États membres ont exprimé des intérêts parfois antagonistes. Le projet de budget général des Communautés pour 2001 reflète ce compromis, qui traduit d'une certaine manière un manque d'ambition politique.
A.- LES PERSPECTIVES BUDGÉTAIRES PLURIANNUELLES
1.- Rappel des résultats du Conseil de Berlin
Le compromis adopté à Berlin devrait permettre à l'Union européenne de relever les défis qui se présenteront à elle dans les années à venir, notamment l'élargissement, le financement de la politique agricole commune (PAC), la promotion des réseaux transeuropéens, la politique extérieure et de sécurité commune (PESC), tout en ménageant les dossiers sensibles pour chacun des États membres.
Le souci de rigueur budgétaire a été pris en compte dans le compromis final. Les États membres ne voulaient en effet pas admettre que le budget communautaire augmente dans des proportions incompatibles avec l'évolution des budgets nationaux de chaque État membre. Le plafond des ressources reste donc fixé à 1,27 % du PNB communautaire pour l'ensemble de la période.
Le budget de la PAC a été stabilisé en francs constants sur la période, et le compromis final est acceptable pour les agriculteurs français qui ont obtenu satisfaction en terme de prix, de compensation, de niveau d'intervention et de maintien de quotas laitiers. Le développement rural, qui constitue désormais le deuxième pilier de la PAC est pris en compte et vise à assurer une gestion de l'espace, en intégrant le développement social et la protection de l'environnement des campagnes.
L'enveloppe des fonds structurels a été limitée à 220 milliards d'euros (contre 247 milliards d'euros dans la proposition initiale de la Commission). Le système d'attribution a été réformé afin de concentrer les fonds structurels sur un nombre plus limité de zones éligibles. De nombreuses dérogations subsistent néanmoins, limitant l'effet de la réforme.
Les politiques internes bénéficieront de 44 milliards d'euros entre 2000 et 2006, soit une progression de 30 % par rapport au paquet précédent (en prix courants). L'effort de l'Union envers les pays tiers est en forte progression (25 % à structure constante, c'est-à-dire en dehors de l'effort nouveau réalisé envers les pays candidats à l'adhésion).
Le Conseil a également arrêté les grandes orientations de la nouvelle décision sur les ressources propres, qui devrait entrer en vigueur au début de l'année 2002, lorsque l'ensemble des parlements nationaux l'auront ratifiée, et constituera une modification sensible de la part relative de chaque type de ressource au sein de la partie recettes du budget. Le produit de la ressource TVA diminuera progressivement au profit d'un accroissement de la ressource PNB. Les frais de perception au titre des ressources propres traditionnelles seront relevés (passant de 10 % à 25 %), et les clés de répartition du financement de la correction britannique modifiées (la France devrait ainsi financer près de 31 % de la correction britannique contre 23 % environ actuellement).
L'Allemagne restera le premier contributeur net du budget communautaire. Les pays du sud ont pour leur part approuvé le niveau du fonds de cohésion. Les Britanniques continueront à bénéficier d'une compensation de leur solde net portant sur l'ensemble des dépenses du budget (y compris les dépenses d'élargissement), dont le financement pèsera plus lourdement sur la contribution de la France, en raison de la modification des clés de financement de la contribution britannique prévue par la décision relative aux ressources propres.
Les Pays Bas seront les principaux bénéficiaires du relèvement des frais de perception sur les ressources propres traditionnelles.
PERSPECTIVES FINANCIÈRES POUR L'UNION EUROPÉENNE À 15
(en millions d'euros - prix 1999 - crédits pour engagements)
(1) Conformément à l'article 2 de la décision n° 182/1999/CE du Parlement européen et du Conseil et à l'article 2 de la décision 1999/64/Euratom du Conseil (JO L 26 du 1.2.1999, p. 1 et p. 34), le montant des dépenses disponibles au cours de la période 2000-2002 pour la recherche s'élève à 11.510 millions d'euros à prix courants.
(2) S'agissant des dépenses de pensions, les montants pris en compte sous le plafond de cette rubrique sont calculés nets des contributions du personnel au régime correspondant, dans la limite de 1.100 millions d'euros aux prix de 1999 pour la période 2000-2006.
2.- L'extension des compétences budgétaires du Parlement européen
L'accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 a essentiellement introduit dans la procédure budgétaire trois dispositions nouvelles qui tendent à renforcer le pouvoir du Parlement face au Conseil :
- le champ de compétences du Parlement est plus important : les dépenses de développement rural de la nouvelle politique agricole commune préalablement financées sous la rubrique 2 (fonds structurels) sont désormais transférées sous la rubrique 1, mais demeurent des dépenses non obligatoires. Ce sont ainsi près de 10 % des dépenses de la PAC qui sont fixées par le Parlement européen ;
- l'extension et le renforcement de la procédure de consultation permet au Parlement européen d'exercer son influence sur toutes les phases de la procédure budgétaire : la multiplication des dialogues, qui réunissent les deux branches de l'autorité budgétaire et la Commission afin d'échanger les points de vue des institutions sur les projets de budget, offre au Parlement européen une tribune supplémentaire obligeant le Conseil et la Commission à prendre en considération ses demandes en amont de la discussion budgétaire ;
- la création d'un instrument de flexibilité constitue enfin une innovation positive dans la procédure budgétaire. Cet instrument permet d'introduire plus de souplesse dans les perspectives financières, puisqu'il offre la possibilité de dégager 200 millions d'euros par an au delà des perspectives financières pour financer une dépense qui ne pourrait être assurée dans la limite des plafonds. Il a déjà été utilisé lors de la procédure budgétaire de l'exercice 2000.
L'extension de la procédure de codécision par le traité d'Amsterdam n'a pas modifié les règles relatives à la procédure budgétaire fixées dans le Traité. Aucune modification de la procédure budgétaire n'est à ce stade envisagée dans le cadre de la conférence intergouvernementale.
B.- LES GRANDES LIGNES DU BUDGET GÉNÉRAL DES COMMUNAUTÉS
La procédure budgétaire a commencé par l'établissement, le 10 mai dernier, de l'avant-projet de budget pour 2001. Celui-ci traduit la révision des perspectives financières.
AVANT-PROJET DE BUDGET 2001
Perspectives financières 2001
40.973.000.000
44.230.000.000
44.100.200.000
3.127.200.000
- Dépenses de marchés
36.889.000.000
39.735.000.000
39.605.200.000
32.678.000.000
32.720.000.000
30.019.000.000
6.347.000.000
6.049.551.000
6.272.000.000
6.135.720.000
86.169.000
336.449.000
136.280.000
4.790.070.000
5.015.000.000
4.932.797.000
142.727.000
669.930.000
82.203.000
4.702.073.770
4.939.000.000
4.860.517.000
158.443.230
20.926.230
78.483.000
- Réserve pour aide d'urgence
3.181.710.000
- PHARE (pays candidats)
1.579.710.000
- Pays méditerranéens candidats
- 1.771.710.000
93.280.404.770
97.352.000.000
96.924.234.000
3.643.829.230
10.103.595.230
427.766.000
89.386.951.293
94.893.000.000
93.873.646.000
4.486.694.707
13.997.048.707
1.019.354.000
Le projet de budget a ensuite été établi après une rencontre entre le Conseil et le Parlement européen. Ce dernier a marqué en premier lieu sa préférence pour des réductions ciblées des dépenses agricoles. Le Conseil a ensuite accepté qu'une concertation sur le montant du programme pluriannuel pour les entreprises et l'esprit d'entreprise 2001-2005 ait lieu, à condition qu'elle se situe dans le cadre d'un accord global sur le budget 2001. Cette action vise à développer l'emploi.
La délégation du Parlement européen a proposé, pour sa part, que cette concertation ait lieu lors de la deuxième lecture du projet de budget 2001 par le Conseil en novembre, mais qu'elle soit indépendante du résultat global des négociations sur le budget 2001. Le montant budgétaire qui pourrait être alloué à cette action serait de 90 à 100 millions d'euros en 2001.
La Commission estime que la base juridique du programme pluriannuel pour les entreprises et l'esprit d'entreprise (2001-2005) sera adoptée avant la fin de la procédure budgétaire et a annoncé qu'elle transmettra à l'autorité budgétaire un rapport d'évaluation sur le programme actuel Initiative-emploi, repris dans la proposition actuelle de la Commission s'agissant du programme pluriannuel 2001-2005.
Les crédits de la politique extérieure et de sécurité commune (PESC) ont donné lieu au principal point de désaccord entre le Conseil et le Parlement. Le Conseil a indiqué que la limitation des crédits de paiement à un taux de 3,5 % supérieur aux crédits d'engagements, répondait à un souci de rigueur budgétaire, mais permettait tout de même une allocation suffisante aux différentes politiques, compte tenu du rythme prévisionnel d'exécution. Il a également indiqué que le projet de budget prévoyait une évolution des crédits d'engagement inférieure à celle des crédits de paiement permettant ainsi un ralentissement de l'évolution du solde à liquider, les programmes méditerranéens accusant une sous-exécution chronique. Il a souligné que la limitation des crédits de paiements était l'un des éléments qui devrait faire partie de l'accord global sur le budget. La délégation du Parlement européen, de son côté, a exprimé sa préoccupation sur le risque d'un écart trop élevé entre les crédits d'engagement et les crédits de paiement. La Communauté européenne doit en effet soutenir les efforts de retour à la démocratie des pays des Balkans et contribuer au redémarrage de leurs économies. Les récents événements de Serbie montrent que les plafonds des perspectives pluriannuelles ne sont pas assez souples pour répondre aux aléas politiques.
Le tableau ci-dessous retrace le financement du budget général pour 2001, en comparant l'évolution des crédits par rapport à l'exercice 2000.
Crédits budget 2000 (1)
Crédits avant-projet de budget 2001
Variation par rapport au budget 2000 (en %)
7.- Dépenses de
(1) : compte tenu du budget rectificatif et supplémentaire.
1.- Les dépenses
Les crédits du FEOGA-Garantie s'élèvent à 43,54 milliards d'euros (réserve monétaire comprise), après la réduction de 330 millions d'euros opérée par le Conseil. Ce dernier a ainsi tenu compte de l'exécution des exercices précédents. Il a cependant majoré certaines lignes, pour améliorer certaines actions comme la distribution de lait en milieu scolaire ou la promotion de la qualité des produits.
Le Conseil a inscrit 32,72 milliards d'euros en crédits d'engagements, soit une totale stabilisation.
RÉPARTITION DES CRÉDITS D'ENGAGEMENT DES FONDS STRUCTURELS
18.440,2
4.254,2
Les objectifs prioritaires bénéficient de 28,01 milliards d'euros, tandis que les initiatives communautaires sont dotées de 1.683 millions d'euros.
Environ 22 % des crédits de paiement sont nécessaires à l'apurement des engagements contractés lors des exercices précédents et restant à liquider.
Le Conseil a accepté la totalité des crédits d'engagement de l'avant projet et sa budgétisation complète, prévue par les perspectives financières et conformément aux conclusions du Conseil européen de Berlin. Il a également accepté une réduction de 114 millions d'euros des crédits de paiements demandés dans l'avant-projet, leur niveau restant identique à celui de l'exercice 2000, avec un rééquilibrage entre ceux des fonds structurels et ceux du fonds de cohésion au profit de ce dernier (+ 360 millions d'euros).
Les crédits des politiques internes s'établissent à 6,06 milliards d'euros en crédits d'engagement et 5,73 milliards d'euros en crédits de paiement. La plupart des politiques sont reconduites, ce qui confirme la grande rigidité du budget communautaire.
Le Conseil a accepté les crédits demandés par la Commission relatifs à l'amélioration de l'environnement financier des petites et moyennes entreprises, et a prévu le dégagement d'une marge de précaution de 208 millions d'euros sous le plafond afin de pouvoir mettre en place ultérieurement d'éventuelles actions communautaires relevant de cette rubrique, notamment dans le domaine de l'emploi.
Pour leur part, les crédits des actions extérieures s'établissent ainsi :
Préadhésion Chypre et Malte
Coopération avec l'Amérique latine, l'Asie et l'Afrique du Sud
Coopération avec les pays méditerranéens, le Moyen et le Proche-Orient
Coopération avec les pays d'Europe centrale et orientale,
Initiative européenne pour la démocratie et la protection des droits de l'homme
Le Conseil a décidé à l'origine une augmentation de 30 % des crédits d'engagement par rapport à l'exercice 2000 pour l'aide aux pays des Balkans et à l'ex-Yougoslavie, ce qui devait permettre un financement des besoins (614 millions d'euros) conforme aux estimations initiales des institutions financières internationales. Le retour de la Serbie à la démocratie exigera une révision à la hausse de ces crédits. Il a également limité les crédits du programme méditerranéen MEDA en raison de leur sous-consommation, mais ceux-ci demeurent néanmoins à un niveau significatif (701 millions d'euros en crédits d'engagement). Il a enfin approuvé des diminutions de faible ampleur concernant les programmes Tacis, Kedo (programme nucléaire civil en Corée), l'aide aux pays industrialisés, les accords internationaux de pêche et le dispositif d'action rapide.
Le Conseil a par ailleurs maintenu le total des crédits d'engagement et de paiement prévu pour la PESC en augmentant les dotations consacrées à la prévention et à la gestion des crises.
Pour ce qui concerne les dépenses institutionnelles, la Commission et le Conseil se sont accordés sur un montant global de 4,82 milliards d'euros, soit 2,1 % de plus qu'en 2000. Le nombre de création de postes pour la Commission n'est pas encore arbitré. En revanche, le Conseil propose 127 emplois supplémentaires à répartir entre l'unité antifraude, la Cour de justice, le Conseil économique et social et le médiateur européen.
(en millions d'euros-crédits de paiement)
3.067,71
f) les dépenses de pré-adhésion
Le Conseil a établi les crédits d'engagement à 3,24 milliards d'euros et les crédits de paiement à 1,88 milliard d'euros. Ces crédits sont ainsi répartis :
Pré-adhésion agricole (SAPARD)
Pré-adhésion agricole (ISPA)
Le décalage important entre les crédits d'engagement et les crédits de paiement provient de l'absence totale d'ordonnancement des dotations de la ligne relative aux pré-adhésions agricoles (SAPARD) pendant l'exercice 2000. Le Conseil a adopté la proposition de la Commission d'une quasi reconduction des crédits pour 2001 de cette ligne. L'ensemble des dotations de la rubrique 7 augmente néanmoins d'un peu plus de 10 % en crédits de paiement, ce qui constitue la progression la plus forte du budget communautaire.
2.- Les recettes
La couverture en recettes du projet de budget 2001 est prévue comme suit :
12.291.750.000
33.467.186.127
44.080.524.139
691.670.076
92.498.800.342
Le montant total des ressources propres nécessaires au financement des dépenses prévues dans le projet de budget correspond à 1,05 % du PNB communautaire, à comparer à 1,11 % en 2000. Les ressources propres « traditionnelles » (prélèvements agricoles, droits de douane et cotisations sur le sucre et l'isoglucose) s'élèvent à 14,3 milliards d'euros.
L'assiette de la TVA communautaire s'établit en 2001 à 31,38 milliards d'euros (au taux de 1 %), compte tenu de l'écrêtement au niveau de 50 % du PNB des assiettes de sept États membres (Irlande, Grèce, Luxembourg, Portugal, Espagne, Pays-Bas et Royaume-Uni). Le taux uniforme d'appel est de 0,8 %. Quant à la ressource complémentaire PNB, l'assiette résultant du projet de budget s'élève à 36,70 milliards d'euros. Enfin, les recettes autres que les ressources propres s'élèvent à 691,6 millions d'euros.
On observera que les ressources fondées sur le PNB prennent une place croissante dans le financement du budget communautaire. L'exercice 2001 confirme que la ressource PNB doit devenir la principale recette des Communautés européennes, conférant ainsi un caractère plus équitable aux ressources du budget européen.
C.- UN MANQUE D'AMBITION POLITIQUE
Si un budget est la traduction chiffrée de l'action politique, force est de constater qu'en contraignant les évolutions budgétaires dans des perspectives pluriannuelles, les États membres s'assurent une rigueur de gestion bien compréhensible, mais s'interdisent toute possibilité de volontarisme politique face aux changements technologiques et historiques que traverse notre continent.
1.- Les limites du cadre pluriannuel
Le cadre pluriannuel des dépenses communautaires allant de 2000 à 2006, est, certes, assorti d'un instrument de flexibilité, destiné à permettre, pour un exercice budgétaire donné, le financement de dépenses qui ne pourraient être assurées dans les limites des plafonds disponibles d'une ou plusieurs rubriques. Cet instrument de flexibilité inspire cependant une réserve. S'il constitue une atténuation de la rigidité des perspectives financières et leur confère une certaine souplesse, sa portée est toutefois limitée puisqu'il ne peut être utilisé pour les mêmes besoins au cours de deux exercices consécutifs, ce qui ne permet pas le financement durable d'une action nouvelle. La révision des perspectives financières pourrait être envisagée, mais il apparaît abusif de la présenter comme un mécanisme de flexibilité, dans la mesure où recourir à une telle procédure témoigne précisément de l'insuffisante souplesse du dispositif de programmation pluriannuelle.
2.- L'absence de priorités et de grand projet
La continuité du budget communautaire est reflétée par l'évolution des dotations pour 2001 par rapport à 2000.
A l'exception des crédits de l'agriculture, la plupart des rubriques sont en stagnation. L'augmentation des crédits de la politique agricole ne fait que traduire mécaniquement les effets de la réforme de cette politique (mise en _uvre d'Agenda 2000 par le Conseil européen de Berlin en mars 1999).
Les crédits des politiques internes stagnent également, avec des évolutions qui ne répondent qu'imparfaitement aux priorités sociales européennes. Ainsi, en est-il des crédits relatifs à l'emploi. Ceux-ci sont ramenés de 214,5 millions d'euros en 2000 à 70 millions d'euros en 2001, soit une diminution de 67,4 %. Il s'agit d'un effet optique, qui tient au fait que l'initiative « Croissance et emploi » décidée au sommet de Luxembourg fin 1997 s'achève en 2000. Pour succéder à ce programme, la Commission envisage, dans la ligne des conclusions du Conseil européen de Lisbonne, de renforcer le nouveau programme pluriannuel pour les entreprises par l'inclusion de mesures spécifiques visant à favoriser l'intégration des micro-entreprises et des PME dans la société de l'information. Votre Rapporteur, qui a toujours souligné l'importance des actions à mener en faveur de l'innovation technologique, ne peut qu'être déçu par la modicité des crédits prévus à cet effet (10 millions d'euros). L'Union européenne commencera d'exister et de préparer l'avenir quand elle sera capable de s'engager sur un équivalent pour le XXIème siècle des programmes technologiques américain ou japonais. De même, la légère diminution des crédits d'engagements consacrés aux réseaux transeuropéens ne plaide pas en faveur d'un volontarisme politique, alors que ce programme comporte un impact certain sur l'emploi et la croissance. Il faut rappeler, à la décharge des États membres, que les crédits ne sont alloués que lorsque des bailleurs privés apportent leurs dotations.
L'aide apportée aux pays des Balkans est, certes, la plus significative des actions communautaires nouvelles, avec 614 millions d'euros en crédits d'engagements et 390 millions d'euros en crédits de paiement, ainsi répartis :
· 320 millions d'euros pour le Kosovo ;
· 224 millions d'euros pour l'aide aux Républiques issues de l'ex-Yougoslavie ;
· 15 millions d'euros pour les administrations civiles transitoires ;
· 30 millions d'euros pour l'aide macro-économique pour la région. Le conseil avait également voté une aide de 40 millions d'euros à la Serbie pour encourager la transition démocratique.
Ce schéma de financement diffère notablement des propositions de la Communauté européenne, qui préconisait des dotations sans base juridique. Mais il n'est déjà plus réaliste. Compte tenu des événements de Serbie, il est symbolique d'une méthode de financement qui méconnaît les nécessités de l'histoire.
II.- LA FRANCE ET LES DÉPENSES COMMUNAUTAIRES
L'évaluation du prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes est inscrite à l'article 28 de la première partie du projet de loi de finances pour 2001.
Cette inscription résulte d'un engagement que le Gouvernement de Pierre Bérégovoy avait pris devant l'Assemblée nationale, lors de la discussion en première lecture d'une proposition de loi organique modifiant l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Cette proposition, dont l'initiative revenait sous la neuvième législature à MM. Edmond Alphandéry et Jean Le Garrec, prévoyait que le projet de loi de finances de l'année « évalue le montant de la participation de la France » au budget général de la Communauté européenne et qu'il en « autorise » le versement. Elle faisait également obligation au Gouvernement de soumettre au Parlement un rapport justifiant ce montant et contenant une description du projet de budget général des Communautés.
Cette proposition n'a pas abouti De ce fait, l'inscription du prélèvement dans un article du projet de loi de finances résulte d'une décision du Gouvernement. On ne peut que se féliciter de voir tenu un engagement pris devant l'Assemblée nationale. La publication du jaune (relatif aux relations financières avec l'Union européenne) à une date qui précède le débat budgétaire, complète cet engagement, même s'il ne s'agit pas juridiquement d'une solution satisfaisante.
A.- LE PRÉLÈVEMENT AU PROFIT DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
1.- L'évolution du prélèvement sur recettes
L'évolution du prélèvement sur recettes montre une progression constante bien qu'irrégulière.
1.620,124
1.682,237
1.769,300
1.860,600
1.877,344(2)
1.629,200
(1) prévisions d'exécution.
(3) projet de loi de finances pour 2001.
De 1996 à 2000, les versements sont passés de 4,96 % à 5,25 % des recettes fiscales. A partir de 1997, le prélèvement a augmenté régulièrement chaque année. L'appel de versement de 1999 a été moindre que prévu, en raison de la budgétisation du solde de 1998, qui a diminué les appels de ressources propres. La part de la France dans le budget communautaire avoisine 17 % depuis près de dix ans.
Bien que l'écart entre prévision et exécution ait été réduit depuis 1995, les aléas économiques pèsent directement sur le rendement des ressources propres. On rappellera que les deux principales ressources (TVA et PNB) sont régularisées en décembre de l'exercice suivant, leur produit étant fonction d'une activité économique qui a nécessairement différé des prévisions.
2.- Le prélèvement pour 2001
Le prélèvement sur recettes est évalué à 99,5 milliards de francs, soit une augmentation de 1,05 % par rapport au prélèvement inscrit dans la loi de finances pour 2000. Cette augmentation est essentiellement due à la révision des assiettes des ressources TVA et PNB, compte tenu d'une minoration de 3,2 milliards de francs au titre du report de solde excédentaire de l'exercice 2000 et de la sous-exécution attendue des réserves en 2001.
B.- LA PART DE LA FRANCE DANS LE FINANCEMENT DU BUDGET COMMUNAUTAIRE
Cette part avoisine 17 % depuis 1998 :
PARTS RESPECTIVES DES PAYS MEMBRES DANS LE BUDGET COMMUNAUTAIRE
(2) Projet de budget pour 2001.
En valeur absolue, les contributions sont ainsi prévues pour 2001 :
RÉPARTITION DU FINANCEMENT DES DÉPENSES PAR ÉTAT MEMBRES
Droits de douane nets (90 %)
Total du financement(1)
1.053.900.000
860.439.164
1.258.153.353
3.502.419.860
544.149.324
821.228.773
1.825.594.716
261.810.000
2.860.200.000
8.325.335.032
10.341.520.666
23.190.232.167
531.491.461
641.299.678
1.490.219.702
760.860.000
2.482.551.554
2.995.456.421
6.900.373.966
1.187.010.000
5.513.280.713
7.069.278.437
15.431.847.530
170.190.000
386.828.834
466.749.185
1.124.200.372
1.146.330.000
3.692.074.928
5.759.691.023
11.870.719.747
80.547.660
97.189.122
217.711.791
172.620.000
1.446.750.000
1.678.335.681
2.025.110.533
5.762.098.577
211.410.000
817.615.314.
1.014.795.448
2.276.661.706
460.693.711
555.874.835
1.314.368.990
447.349.775
637.363.478
1.339.646.685
333.540.000
918.681.494
1.265.949.915
2.795.594.465
2.391.750.000
6.727.791.482
8.214.863.272
12.765.439.992
43.164.524.139
91.807.130.266
Ces tableaux permettent de constater la relative stabilité de la part française au sein du budget communautaire. Il est à noter que le « différentiel » entre la France et l'Allemagne, qui atteignait 12,6 points en 1996, est ramené à 8,5 points, ce qui constitue un rééquilibrage souhaité par la France, compte tenu de l'importance du poids budgétaire de chaque pays lors des négociations communautaires.
Par ailleurs, la part de chaque État dans le financement de chacune des ressources n'est pas homogène. Elle varie avec les caractéristiques économiques de chacun des États membres. Ainsi, la France finance 27 % de la cotisation « sucre et isoglucose », alors que certains États n'y participent pratiquement pas, voire pas du tout, comme le Luxembourg. De même, la France arrive en troisième position, immédiatement après l'Allemagne et la Grande Bretagne, pour la ressource TVA et apporte 17,1 % de la ressource PNB.
C.- LES VERSEMENTS DE LA COMMUNAUTÉ À LA FRANCE
1.- Observations générales
La contrepartie des prélèvements effectués en France au profit des Communautés réside dans les paiements versés à la France par celles-ci.
La comptabilité publique recense annuellement l'ensemble des versements reçus des Communautés. Ce sont principalement :
· les versements au titre de la garantie des marchés agricoles et de la pêche, par l'intermédiaire du FEOGA-Garantie ;
· les versements au titre de la politique d'amélioration des structures agricoles et de la pêche, par l'intermédiaire du FEOGA-Orientation ;
· les versements reçus au titre de la politique sociale, par l'intermédiaire du Fonds social européen (FSE) ;
· les versements reçus au titre de la politique de développement régional, par l'intermédiaire du FEDER ;
· les versements au titre de la politique d'aide et de la coopération de la Communauté avec les pays en voie de développement (FED et section de l'aide alimentaire) ;
· les versements au titre de la politique de l'énergie, de la recherche et de l'information, financés directement par le budget des Communautés.
Ces recettes ne sont pas toutes versées au budget de l'État. Dans la pratique, les seules qui reviennent directement au budget sont celles qui proviennent du FEDER et des remboursements au titre de la régularisation en matière de TVA. Les recettes provenant du FSE, du FEOGA-Orientation et une partie des versements du FEDER sont rattachées, par voie de fonds de concours, aux budgets des ministères concernés ou versées en compte de dépôt au Trésor pour le FEOGA ou le FEDER. Enfin, une partie des produits peut être versée directement aux bénéficiaires de l'aide communautaire, soit par le réseau des comptables du Trésor, soit par le circuit bancaire.
81.657,2
69.701,3
La structure des dépenses effectuées par les Communautés en France est très différente de la structure moyenne des dépenses réalisées dans les autres États membres. La part représentative des interventions au titre du FEOGA-Garantie est nettement plus importante. En revanche, les dépenses structurelles sont établies à un plus faible niveau. On notera qu'au total, la France, qui est le deuxième contributeur au budget communautaire, en demeure le premier bénéficiaire avec 14,4 % des versements, devant l'Allemagne (14,2 %), l'Italie (12,6 %), l'Espagne (11,3 %) et le Royaume-Uni (10,8 %).
PAIEMENTS ANNUELS AUX ÉTATS MEMBRES AU TITRE DES PRINCIPAUX SECTEURS EN 1998
Dépenses non réparties
Source : rapport de la Cour des comptes des Communautés européennes (exercice 1998)
2.- La dépense agricole
La France bénéficie sur les dépenses agricoles relevant du FEOGA-Garantie de versements communautaires supérieurs à son taux de contribution au budget communautaire ; son taux de « retour » atteint en effet 23,6 %, alors qu'elle contribue à hauteur de 16,8 % au budget communautaire. Les versements de la Communauté laissaient apparaître de 1996 à 1999 une progression significative, principalement due à la montée en charge des aides compensatoires prévues par la réforme de la politique agricole commune. En 1997, la progression a été plus limitée, en raison de la volonté du Conseil de freiner la dépense agricole et de la diminution des primes (accordées en 1996) aux éleveurs français pour faire face à l'encéphalite spongiforme bovine. En 1998, la dotation a diminué en raison de la stabilisation des dépenses agricoles, de la réforme de la politique agricole commune et de l'absence de crise majeure sur les marchés.
Les dépenses de l'exercice 1999 enregistrent une hausse de 2 % par rapport à l'exercice 1998. Cette hausse s'explique essentiellement par la progression des dépenses annexes et des mesures d'accompagnement. L'augmentation des charges dans le secteur végétal, résultant de dépenses supplémentaires pour le sucre et les plantes textiles, a pu être limitée grâce à la diminution des besoins dans le secteur des fruits et légumes et du vin. D'importantes économies dans le secteur animal ont pu être réalisées (- 3 %) du fait de la reprise de la consommation de la viande bovine qui avait chuté avec la crise de l'encéphalite spongiforme, même si les dépenses dans les secteurs des viandes porcine et ovine ont progressé. En outre, les dépenses dans le secteur laitier ont atteint leur niveau le plus bas depuis le début des années 80 grâce à l'augmentation des dépenses négatives au titre du prélèvement supplémentaire laitier, qui ont permis de financer les dépenses plus importantes qu'escomptées au titre des mesures d'écoulement et de stockage.
On relèvera que les aides au titre de la politique agricole commune sont versées par les États et remboursées par le budget communautaire avec un décalage de deux mois. Leur concentration en fin d'année oblige la France à contracter un emprunt en octobre pour assurer leur préfinancement. Un emprunt de 28 milliards de francs a ainsi été levé par l'agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole pour financer les aides mises en place après le 16 octobre 1999 (35 milliards de francs). Les frais financiers, à la charge de notre pays, se sont élevés à 200 millions de francs.
90 % environ des crédits communautaires sont versés directement aux organismes d'intervention, sans transiter par le budget de l'État.
PAR ORGANISMES D'INTERVENTION (1)
(1) Ces organismes concernent respectivement les productions de lait, fleurs, céréales, sucre, oléagineux, poissons, viandes et volailles, vins, bananes et alcools. Le CNASEA s'occupe des aides structurelles.
3.- Les politiques structurelles
Les versements à la France au titre des fonds structurels sont par nature faibles puisqu'il s'agit de la mise en _uvre d'une politique visant à réduire les écarts de développement et aider les régions défavorisées. Les perspectives financières arrêtées à Édimbourg se traduisent par un renforcement des crédits en faveur des actions structurelles et une concentration accrue des interventions communautaires en faveur des régions moins favorisées, notamment, des États du Sud (à travers la création du fonds de cohésion doté de 15,15 milliards d'euros sur la période 1994-1999).
Ceci a entraîné une baisse des versements communautaires au titre de la politique structurelle au cours de la période 1993-1999. Toutefois, le maintien de notre part relative sur les objectifs à caractère agricole (adaptation des structures agricoles et développement des zones rurales) et la progression de celle concernant les régions de reconversion industrielle, ainsi que notre part des dépenses de lutte contre le chômage permet de limiter cette diminution. Ainsi, les versements communautaires en faveur de la France par le biais des fonds structurels représentent en moyenne 9,8 % du total des dépenses structurelles sur la période 1994-1999.
Le nouvel effort de concentration de l'aide, tel que prévu par la réforme des fonds structurels (dans la perspective de l'élargissement), se traduira par une diminution de la part de la France. Toutefois, les dotations resteront importantes en valeur absolue, en raison de la progression de l'enveloppe totale des fonds structurels de 6,5 % par rapport aux perspectives pluriannuelles de 1993 à 1999.
AU PROFIT DE LA FRANCE (1989-1999))
Les chiffres des paiements effectués en 1999 au titre du budget de l'année ne sont pas encore disponibles. Les flux de trésorerie transitant par le canal de l'agence comptable centrale du trésor (ACCT) sont en revanche connus. Ils se sont élevés à 17,52 milliards de francs, à raison de 4,33 milliards de francs pour le FEOGA-Orientation, 6,13 milliards de francs pour le FEDER, 6,63 milliards de francs pour le FSE et 427 millions de francs pour l'IFOP.
Les sommes versées à la France au cours de la période 2000-2006 devraient atteindre 14,62 milliards d'euros, ainsi répartis :
Sortie de l'objectif 1
Sortie de l'objectif 2
Pêche, hors objectif 1
D.- LE SOLDE DES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE LA FRANCE ET LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE
La notion de solde net de la France a toujours, à juste titre, été contestée : comment affecter les recettes douanières communes, comment évaluer les retombées nationales des grands réseaux ? Deux évaluations apparaissent cependant : le solde net budgétaire tel qu'établi par la Cour des Comptes des Communautés européennes et la balance des paiements entre la France et la Communauté. Les résultats présentés par la Cour des Comptes relatifs aux paiements effectués dans les différents pays ne sont qu'indicatifs et partiels, car les retours pris en compte ne concernent, suivant les années, que 86 à 92 % du total des paiements budgétaires de la période considérée. Ainsi, ne sont pas inclus l'ensemble des versements au titre de la politique de la recherche ou d'autres politiques internes. Par ailleurs, certaines dépenses au titre des politiques externes ou du fonctionnement ne se prêtent pas à une répartition par État membre.
L'évolution de ces indicateurs sur les dernières années est retracée dans les tableaux ci-dessous.
La balance des paiements entre la France et les Communautés prend en compte, à la différence de la méthode pratiquée par la Cour des comptes, les transferts au titre du Fonds européen de développement, mais exclut les frais de perception des ressources propres traditionnelles (10 % du montant total, rétrocédés aux États membres). Ces différences, ainsi que des nuances dans les modalités de comptabilisation, expliquent les écarts entre les deux indicateurs. En tendance, leurs évolutions respectives sont toutefois compatibles.
En 1999 le solde français de la balance des paiements s'est amélioré pour atteindre un déficit de 13 milliards de francs, sous l'effet de la dépense agricole.
FRANCE/COMMUNAUTÉS
III.- LA MISE EN PLACE DE LA MONNAIE UNIQUE
La mise en place de la monnaie unique est aujourd'hui effective dans douze pays. L'euro est devenu la monnaie des opérateurs financiers depuis le 4 janvier 1999. Il est utilisé comme le dollar sur les marchés obligataires internationaux, les émissions libellées en euro ayant représenté 45 % du total mondial en 1999 et 41 % au premier semestre 2000. Parallèlement, divers mouvements ont été observés sur les marchés des actions, avec l'émergence progressive de produits européens (obligations sur Eurostock). En outre, l'apprentissage de l'euro par les particuliers a commencé, avec le double affichage des prix par les commerçants, les entreprises et administrations publiques, même si l'utilisation de l'euro par les particuliers est encore marginale. 35 % environ des entreprises des États membres éligibles utilisent déjà l'euro pour les facturations de leurs clients, et un grand nombre d'entreprises de taille internationale ont choisi l'euro comme monnaie de compte interne de leur groupe. 6.000 entreprises en France ont ainsi décidé de tenir leur comptabilité en euro. Compte tenu des risques de difficultés pour les sociétés de services de faire face à la demande à la fin de l'année 2001, le Gouvernement souhaite encourager les entreprises à opérer un basculement comptable dès 2000. Il faut généralement pour une entreprise de taille moyenne vingt-quatre mois pour réaliser l'adaptation des logiciels, soit six mois d'analyse, douze mois de mise en _uvre et six mois de test.
Malgré ce bon démarrage, des interrogations de nature très diverses sont apparues ces derniers mois, quant à la mise en place de la monnaie unique. Parmi celles-ci, le glissement du taux de change euro/dollar depuis le début de l'année inquiète certains, même si l'euro a un potentiel d'appréciation qui s'est déjà manifesté avec l'accélération de la croissance des économies européennes. Après être descendu à 1,07 dollar en octobre 1999, l'euro s'est établi à 0,8747 dollar au début du mois d'octobre 2000. Cette diminution de la valeur de la monnaie européenne a entraîné une réaction de la Banque centrale européenne (BCE), mais les marchés financiers n'ont guère montré de sensibilité à la hausse des taux directeurs. Sans doute faut-il y déceler un manque persistant de crédibilité politique de l'Union européenne, ainsi que le réalisme des marchés, qui considèrent qu'une hausse des taux ne peut qu'accroître et non diminuer le différentiel de croissance entre les deux rives de l'Atlantique.
A.- UNE MISE EN PLACE ENCORE LENTE
Les statistiques du ministère de l'économie indiquent que l'utilisation de l'euro progresse notablement. Le nombre d'entreprises faisant leurs déclarations de TVA en euros a augmenté de 72 % entre janvier et mai 2000. Le nombre total de paiements en euros s'élève à 1,4 million en mai 2000, soit environ le double du chiffre de décembre 1999. A la fin du mois de juin 2000, la majorité des nouvelles sociétés était constituée avec un capital social en euros. La pratique du double affichage connaît également une nette progression, témoignant ainsi de la forte sensibilisation des professionnels. Près de 50 % d'entre eux pratiquent le double affichage des prix. Pour sa part, l'administration a l'obligation de passer tous ses marchés publics en euros depuis le 1er juillet 2000.
1.- Une utilisation essentiellement professionnelle
L'utilisation de l'euro est massivement le fait des professionnels. Il est vrai que les entreprises, quelle que soit leur forme sociale (SARL, SAA, EURL...) ont l'obligation d'effectuer ce passage avant le 31 décembre 2001. Une série de mesures prises par le Gouvernement, les organismes sociaux et les syndicats professionnels vise à faciliter ce passage.
Les entreprises peuvent ainsi définitivement convertir leur capital social en euros, disposer d'un compte bancaire et tenir leur comptabilité en euros. Cette dernière option est irréversible, et constitue la condition nécessaire pour déclarer les impôts en euros. Elles ont également la possibilité de payer leurs impôts en euros depuis le 1er janvier 1999. Depuis le 1er janvier 2000, la déclaration annuelle des données sociale peut être effectuée en euros si l'entreprise a commencé à payer ses salariés en euros en 1999. Les cotisations sociales peuvent déjà être payées en euros depuis le 1er janvier 1999. Enfin, les sociétés peuvent effectuer leurs publications légales, communiquer leurs statistiques obligatoires et fournir leurs informations financières en euros.
En revanche, les particuliers utilisent peu l'euro. Les paiements effectués en euro par les Français atteignent à peine 10 % du volume total des transactions. Moins de 1 % des particuliers a un compte en euros. Cette situation n'est pas anormale puisque l'incitation pour un particulier à utiliser l'euro est encore faible. D'une certaine manière, l'euro symbolise une construction européenne qui ne pénètre pas encore quotidiennement la vie de nos concitoyens.
2.- Le retard des petites et moyennes entreprises
Comme cela était prévisible, les grandes entreprises ont dans l'ensemble déjà intégré l'utilisation de l'euro. Leur cotation en bourse et leur forte internationalisation les ont amenées naturellement à recourir massivement à la monnaie unique. Ainsi, en raison du basculement de la sphère financière, leurs communications financières peuvent être effectuées totalement en euros depuis le 1er janvier 1999. Elles ont bénéficié de la publication du schéma de place français ainsi que des recommandations de la Commission des opérations de bourse sur la communication financière en euros.
Les grandes entreprises ont également profité des mesures prises par l'administration française. Elles ont, par conséquent, mis en place des groupes de travaux internes, qui ont préparé l'organisation du passage à l'euro en s'appuyant sur les rapports de l'administration, sur les travaux du groupe Simon/Creyssel, ainsi que sur les réflexions complémentaires menées par l'Association des grandes entreprises françaises et l'Association française des entreprises privées.
Les petites et moyennes entreprises (PME-PMI), en revanche, disposent de moyens moins étoffés que les grandes entreprises pour se préparer à l'euro et ont souvent de moindres intérêts internationaux, ce qui diffère l'utilisation de la monnaie unique. De ce fait, et bien que le nombre d'entreprises se déclarant prêtes à l'euro ne cesse d'augmenter, la proportion prévoyant de passer à l'euro en 2000 diminue et la majorité d'entre elles semble préférer attendre 2001 ou 2002. Le ministre de l'économie, après la campagne de sensibilisation de 1998, mène une campagne d'incitation au passage à l'euro auprès des PME-PMI, afin de les encourager à choisir le plus rapidement possible la monnaie unique. Seul un faible nombre semble conscient du nombre d'opérations nécessaires au basculement comptable et juridique.
La préparation à l'euro gagne du terrain, mais uniquement dans les entreprises de 1 à 9 salariés, les secteurs de l'agriculture et du bâtiment accusant les retards les plus significatifs alors que le commerce et les services sont les plus avancés. Les entreprises indiquent comme raison de leur retard le manque de temps (89 %), l'attente de l'arrivée des pièces et des billets en euros (75 %) et l'absence de sollicitation de la part des clients et des fournisseurs (44 %).
Les entreprises n'ayant pas engagé leur passage à l'euro continuent majoritairement à reporter le début de leur préparation au second semestre 2001. Pour ces entreprises, qui rassemblent statistiquement de 1 à 50 salariés, les préparatifs semblent tardifs. Compte tenu des délais minimums de préparation, il est probable que toutes les opérations ne seront pas achevées le 1er janvier 2002.
A noter enfin les travaux du Comité National de l'Euro, qui rassemble, sous la présidence du ministre de l'Économie et des finances, élus, fonctionnaires, chefs d'entreprises, syndicalistes, représentants des consommateurs, etc. Ce Comité réfléchit aux conditions concrètes d'introduction de l'Euro fiduciaire : préalimentation en pièces et billets à partir du 15 décembre 2001, « temps fort » d'échange francs-euros jusqu'au 15 janvier 2002, double circulation limitée au 17 février, échange des billets dans les banques jusque fin avril... Le Comité National de l'Europe prépare aussi une grande compagne d'information.
B.- L'ACTIVITÉ DU CONSEIL DE POLITIQUE MONÉTAIRE
Bien que les compétences de la Banque de France en matière monétaire aient été transférées à la BCE, le Gouvernement a souhaité maintenir le Conseil de politique monétaire (CPM). Cependant, ses compétences sont désormais considérablement réduites : conformément au nouveau statut de la Banque de France qui résulte de la loi du 12 mai 1998, le CPM est seulement chargé d'« examiner les évolutions monétaires et d'analyser les implications de la politique monétaire élaborée dans le cadre du système européen de banques centrales. Dans le cadre des orientations et instructions de la BCE, il précise les modalités d'achat ou de vente, de prêt ou d'emprunt, d'escompte, de prise en gage, de prise ou de mise en pension de créances et d'émission de bons portant intérêts, ainsi que la nature et l'étendue des garanties dont sont assorties les prêts consentis par la Banque de France ». Les seules décisions qui restent du ressort du CPM sont donc de nature réglementaire (organisation du marché de la pension livrée, choix des papiers domestiques éligibles aux opérations de politique monétaire, etc.).
Le CPM doit par ailleurs délibérer « dans le respect de l'indépendance de son président, membre du conseil des gouverneurs de la BCE, et des règles de confidentialité de celle-ci ». Il ne doit pas chercher à influencer la position du gouverneur dans les débats sur la politique monétaire. En effet, si le Gouverneur de la Banque de France, en tant que membre du Conseil des Gouverneurs, participe à l'élaboration de la politique monétaire unique, la logique de l'Union monétaire veut qu'il ne s'y exprime pas en tant que représentant de la France et qu'il ne cherche pas à y défendre des intérêts spécifiquement nationaux. Destinée à assurer la stabilité des prix pour l'ensemble de la zone euro, la politique monétaire conduite par la BCE n'a pas, de par la lettre du Traité sur l'Union européenne, vocation à prendre en compte les conjonctures particulières à chaque économie, sauf de façon indirecte, à hauteur du poids de chaque pays dans le PIB de la zone euro, soit un peu plus de 20 % pour la France.
Le CPM s'est réuni en 2000 avec la même périodicité qu'en 1999, soit une fois tous les quinze jours. Le principe d'une séparation en deux parties des séances du CPM (exposé sur l'évolution conjoncturelle et les marchés, en présence du représentant du ministre, puis discussion sur la politique monétaire, à laquelle le représentant du ministre n'était pas autorisé à participer) a été maintenu, même si le CPM ne décide plus de la politique monétaire. En pratique, même si ces réunions se déroulent systématiquement la veille des réunions du Conseil des Gouverneurs de la BCE, et même si le Gouverneur de la Banque de France avait déclaré à la fin décembre 1998 que le premier rôle du CPM serait de « veiller à la meilleure préparation des décisions qui seront prises au niveau du Conseil des gouverneurs de la BCE », il semble bien que le CPM ait peu d'influence sur les décisions prises par le Conseil des Gouverneurs de la BCE.
C.- L'ÉVOLUTION DE L'EURO ET L'ACTIVITÉ DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE
1.- Une baisse économiquement irrationnelle
Au début de l'année 2000, les prises de bénéfices observées sur les marchés d'actions américains ont, dans un premier temps, permis à l'euro de s'établir à 1,04 dollar, après les pertes enregistrées à la fin 1999. Toutefois, la forte progression du Nasdaq entre janvier et mars (+ 30 %) et la vigueur persistante de l'économie américaine (croissance annualisée de 4,8 % au premier trimestre contre 3,6 % pour la zone euro), ajoutées à l'appréciation sensible du yen en mars et avril derniers ont contribué à faire passer l'euro au-dessous du seuil de parité avec le dollar. La devise européenne a connu à partir de mars un mouvement de dépréciation quasi ininterrompu jusqu'à un cours de 0,8845 dollar début mai.
Puis l'euro s'est redressé face au dollar pour regagner près de 9 % par rapport à son cours de mai. Ce mouvement résultait principalement de l'apparition des premiers signes de ralentissement de l'économie américaine et de la révision à la baisse des anticipations de resserrement monétaire aux États-Unis. Parallèlement, l'accélération de la croissance en zone euro a conforté les anticipations monétaires de la BCE et soutenu l'euro. La devise européenne a enfin bénéficié des déclarations des autorités européennes, qui ont manifesté leur volonté de promouvoir une devise stable, plus conforme aux bases économiques de la zone euro.
L'euro n'a toutefois pu confirmer cette hausse en raison de la vigueur généralisée du dollar depuis deux mois, soutenu par des indicateurs d'activité qui ont montré une croissance toujours vigoureuse et non inflationniste outre-Atlantique (5,3 % en rythme annuel au deuxième trimestre). Dans ce contexte, la persistance du décalage de conjoncture entre les États-Unis et la zone euro et les mouvements de capitaux favorables aux États-Unis ont pesé sur la monnaie unique en dépit de l'amélioration de l'économie européenne, et corrélativement à la réduction des écarts de taux d'intérêt à long terme de part et d'autre de l'Atlantique (45 points actuellement contre 100 points en début d'année sur les taux à 10 ans). Le récent vote des Danois, majoritairement hostiles à la monnaie unique, ne semble pas quant à lui devoir affecter la crédibilité de la politique monétaire européenne. L'euro s'est établi à 0,8747 au début du mois d'octobre.
2.- L'activité de la Banque centrale européenne depuis le 1er janvier 2000
La Banque centrale européenne a constaté que le passage à l'an 2000 des marchés financiers de la zone euro s'était effectué sans heurt. A l'issue d'un examen attentif des évolutions économiques et monétaires ainsi que de leurs conséquences pour les risques relatifs à la stabilité des prix, la BCE a d'abord décidé de laisser inchangés les taux d'intérêt des instruments de politique monétaire. Le taux d'intérêt des opérations principales de refinancement a été maintenu à 3,2 % tandis que ceux de la facilité de prêt marginal et de la facilité de dépôt sont restés fixés respectivement à 4,2 % et 2,2 %.
Mais depuis le début de l'année, le Conseil des gouverneurs de la BCE a décidé de relever les taux à cinq reprises. Ces décisions ont été motivées par un objectif principal, à savoir le maintien de la stabilité des prix à moyen terme.
PRINCIPALES DÉCISIONS DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE
Taux d'intérêt des opérations principales de refinancement
Taux d'intérêt de la facilité de prêt marginal
Taux d'intérêt de la facilité de dépôt
3/02/2000 3,25 %
16/03/2000 3,50 %
27/04/2000 3,75 %
08/06/2000 4,25 %
01/09/2000 4,50 %
Dans son rapport d'août 2000, la BCE souligne l'existence de tensions inflationnistes persistantes. Les prix à la consommation ont atteint un rythme de 2,4 % dans les onze pays membres de l'euro en juin et juillet, largement au-dessus de l'objectif de 2 % fixé par la Banque centrale. Il faut cependant souligner que la majeure partie de cette poussée est due à la persistance des prix élevés du pétrole, et à l'effet de change imputable à l'euro faible.
On peut dès lors s'interroger sur la pertinence d'une politique monétaire qui risque d'avoir comme effet principal de ralentir la croissance en Europe, de renforcer par là même l'attrait pour l'économie américaine et d'accélérer ainsi la baisse de l'Euro, les opérateurs étant plus sensibles aux fondamentaux économiques qu'aux taux d'intérêt à court terme.
La BCE a également décidé d'augmenter de 13 à 14,5 milliards le nombre de billets en euros à imprimer d'ici au 1er janvier 2002, et a fixé les modalités financières s'appliquant aux établissements de crédit dans le cadre du passage à l'euro fiduciaire. Elle a reporté du 31 décembre 2001 au 31 décembre 2002 la fin de la période d'échange dans les banques centrales nationales des billets en unités monétaires nationales des autres États membres de la zone euro.
D.- RÉFORMER LE CONTRÔLE DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE
Il n'existe pas de contrôle significatif de la BCE, qui est conçue par le Traité comme une institution indépendante. Il existe simplement une procédure d'information sur son activité auprès du Parlement européen.
Sur la base de l'article 113 du traité de Maastricht « la BCE adresse un rapport annuel sur les activités du SEBC et sur la politique monétaire de l'année précédente et de l'année en cours au Parlement européen, au Conseil et à la Commission, ainsi qu'au Conseil européen. Le président de la BCE présente ce rapport au Conseil et au Parlement européen qui peut tenir un débat général sur cette base ».
Dans son deuxième alinéa, l'article 113 dispose que « le Président de la BCE et les autres membres du directoire peuvent, à la demande du Parlement européen ou de leur propre initiative, être entendus par les commissions compétentes du Parlement européen ».
Il a été convenu que le Président de la BCE serait entendu par le Parlement européen ou ses commissions au moins quatre fois par an pour expliquer les activités du SEBC et faciliter un échange d'informations. A ce titre, cinq rencontres ont eu lieu : M. Otmar Issing, chef économiste de la BCE, a été entendu par le Parlement le 10 janvier, M. Wim Duisenberg, les 20 mars, 20 juin et 12 septembre, M. Christian Noyer, le 17 avril. Des experts de la BCE ont également été entendus par la Commission économique et monétaire lors de débats relatifs au SEBC. Enfin, une délégation de la Commission économique et monétaire a été reçue par le Directoire de la BCE dans le cadre d'une visite annuelle.
Le débat au Parlement européen s'est tenu le 5 juillet 2000, avec le vote d'une résolution de M. Alexander Radwan. Mais l'on observera que le Parlement européen ne s'est pas manifesté de manière unanime. Si la résolution a décerné un satisfecit à la BCE, de nombreux parlementaires ont émis des craintes sur le risque d'un ralentissement de la croissance induit par la hausse des taux d'intérêt.
La politique monétaire conduite par la BCE ne peut en effet emporter l'unanimité. Les récents propos de M. Otmar Issing, chef économiste de la BCE, sont à cet égard révélateurs. Il a en effet déclaré qu'un euro autour de 0,9 dollar n'était pas à « son cours d'équilibre », ajoutant que personne ne savait exactement à quel niveau s'établissait un tel seuil. Il a précisé que personne ne connaissait ce cours, étant donné qu'il y avait une « multitude d'études sur l'ampleur de la sous-évaluation de l'euro ».
Cet aveu, teinté d'incertitudes, fait écho aux inquiétudes de parlementaires européens et nationaux, ainsi que de chefs d'entreprises. La BCE estime que l'économie européenne est confrontée au risque d'une inflation importée, en raison de la hausse du pétrole et de la baisse de l'euro. Mais le ralentissement de la croissance, généré par la hausse des taux d'intérêt, pèsera à terme à son tour négativement sur la valeur de la monnaie européenne. L'INSEE a d'ailleurs minoré sa prévision de croissance pour la France en 2000, prévue à 3,2 % au lieu de 3,5 % initialement.
La baisse de l'euro est plutôt due au différentiel de croissance entre l'Europe et les États-Unis, qui a considérablement favorisé le dollar. La faiblesse de l'euro a été, pour une grand part, causée par la sortie de capitaux d'Europe, notamment vers les États-Unis, et en particulier des investissements directs. Dans la zone euro, le solde net négatif a atteint près de 150 milliards d'euros, pour les investissements directs, d'après la BCE. La récente hausse d'un quart de point des taux de la BCE a d'ailleurs mal été accueillie par les marchés, qui ont joué la monnaie européenne à la baisse. Alors que les taux ont été relevés, la diminution des cours montre bien que la décision de la BCE n'a pas été opportune.
Le pouvoir politique ne peut, naturellement, rester insensible à la valeur de la monnaie. S'il revient juridiquement à la BCE de conduire la politique monétaire, il revient aux élus d'en assurer les conséquences notamment sociales, lorsqu'une moindre croissance se traduit par des pertes d'emplois. Le déséquilibre est d'autant plus patent qu'il s'accompagne d'une différence de légitimité et que le pouvoir de la BCE s'exerce sans contrepouvoirs. La BCE est plus indépendante que la Réserve fédérale américaine, laquelle doit justifier son action devant le Congrès. L'Union européenne devra bien finir par s'inspirer de cet exemple, qui concilie indépendance monétaire, objectif de croissance et démocratie.
Laisser une plage blanche
IV.- UNE EUROPE SOCIALE À CONSTRUIRE
Si l'Europe constitue indéniablement un espace économique et financier efficace, l'apparition de grèves à l'échelon communautaire montre que les réactions du corps social sont de plus en plus vives face aux licenciements qui se poursuivent dans des entreprises très prospères. Il appartient en conséquence au pouvoir politique d'imposer des règles qui garantissent les droits des salariés, même dans un contexte d'économie de marché. Cette action ne sera toutefois efficace que si les syndicats sont capables de donner davantage de poids à la Confédération européenne des syndicats, à l'instar du travail accompli par les chefs d'entreprise européens au sein de l'UNICE ().
A.- L'AMÉLIORATION GÉNÉRALE DE LA SITUATION DE L'EMPLOI
1.- Les résultats
La situation de l'emploi dans l'Union Européenne s'est régulièrement améliorée au cours des deux dernières années, ce qui témoigne d'une bonne conjoncture générale et du succès des réformes relatives au marché du travail.
Plus de quatre millions de nouveaux emplois ont été créés depuis 1997, essentiellement dans les services. L'augmentation la plus nette concerne les emplois hautement qualifiés de cadres, spécialistes et techniciens, mais elle a aussi porté sur l'ensemble du personnel des services. Pour la première fois depuis 1990, le nombre d'emplois à plein temps a dépassé le nombre d'emplois à temps partiel créés. Néanmoins, les emplois à temps partiel et temporaires ont poursuivi leur progression en 1999 et représentent presque 30 % du nombre total d'emplois.
Le taux d'emploi est passé de 61,3 % en 1998 à 62,2 % en 1999. Les femmes ont été les principales bénéficiaires de cette amélioration. Toutefois, leur taux d'emploi (52,5 %) reflète encore un écart considérable par rapport à celui des hommes (69 %). Le nombre de chômeurs a baissé de 4 millions depuis 1994 pour atteindre un taux moyen de 9,2 % en 1999. Bien qu'il ait commencé à diminuer après 1997, le chômage de longue durée touche encore 4,2 % de la population. Le taux de chômage des jeunes, qui est de 8,5 % pour le groupe d'âge des 15 à 24 ans, est le plus bas depuis le début de la décennie. Toutefois, les travailleurs de plus de 55 ans représentent 37 % du marché du travail, un niveau très bas dans le contexte du marché du travail.
La plupart des États membres ont bénéficié de l'amélioration de la conjoncture en 1999 et leur taux d'emploi a augmenté. Certains États membres dépassent déjà les objectifs fixés par le sommet de Lisbonne pour l'Union Européenne en 2010, que ce soit en termes de taux d'emploi global (Danemark, Suède, Pays-Bas et Royaume-Uni) ou de taux d'emploi des femmes (Danemark, Suède, Finlande, Pays-Bas et Royaume-Uni).
2.- Une stratégie fondée sur un plus grand volontarisme
Le traité d'Amsterdam insère dans le traité instituant l'Union européenne un titre VIII relatif à l'emploi, ce qui oblige les États à plus de volontarisme. Sans l'ériger stricto sensu en politique commune, le titre VIII fait obligation aux États de coordonner leurs politiques en ce domaine.
L'objectif central de la politique de l'emploi est essentiellement de « promouvoir une main-d'_uvre qualifiée, formée et susceptible de s'adapter ainsi que des marchés du travail aptes à réagir rapidement à l'évolution de l'économie... ». La formation professionnelle est le c_ur de cet objectif.
En application de l'article 126, alinéa 2, les États membres doivent considérer « la promotion de l'emploi comme une question d'intérêt commun et coordonnent leur action à cet égard au sein du Conseil ». La responsabilité principale d'élaboration et de mise en _uvre des politiques de l'emploi demeure de la compétence des États membres, mais le traité souligne l'obligation d'une action conjointe. Il n'y a pas délégation de souveraineté, mais coordination des stratégies nationales.
Toutefois, le rôle communautaire ne se limite pas à cette seule coordination. L'article 127 prévoit que « la Communauté contribue à la réalisation d'un niveau d'emploi élevé en encourageant la coopération entre les États membres et en soutenant, et au besoin, en complétant leur action. Ce faisant, elle respecte pleinement les compétences des États membres en la matière. » Le traité prévoit un éventuel soutien actif, qui pourrait être de nature financière, sans pour autant empiéter sur les compétences des États, conformément au principe de subsidiarité. En outre, le même article 127 enjoint de prendre en compte un haut niveau d'emploi dans la définition et la mise en _uvre des politiques communautaires.
L'article 130 du traité prévoit que le Conseil institue un « comité de l'emploi », organisme à caractère consultatif chargé de promouvoir entre les États membres la coordination des politiques en faveur de l'emploi et du marché du travail. Composé à raison de deux membres par État, il formule des avis et contribue à la préparation du Conseil européen lorsque l'emploi est à l'ordre du jour. Dans l'accomplissement de son mandat, il consulte les partenaires sociaux.
Enfin, l'article 128 établit une procédure d'évaluation de la situation de l'emploi dans la Communauté, sur la base d'un rapport annuel conjoint du Conseil et de la Commission. Elle donne lieu à l'élaboration, par le Conseil, de « lignes directrices » dont les États doivent tenir compte dans leurs politiques de l'emploi. Les États membres ont, pour leur part, obligation d'adresser au Conseil et à la Commission un rapport annuel sur les mesures qu'ils prennent en faveur de l'emploi.
A ce stade, le Conseil se voit doté d'un rôle important, qui témoigne de la volonté des quinze pays membres d'agir en commun. Il peut en effet procéder à l'examen de chaque politique nationale et, après un vote à la majorité qualifiée, adresser des recommandations aux États membres.
La stratégie de l'emploi mise en _uvre depuis le sommet de Luxembourg (20 et 21 novembre 1997) repose, notamment, sur la prise de conscience du potentiel de croissance important dont l'Europe dispose dans sa population d'âge actif. L'objectif préconisé par la Commission à long terme pour l'ensemble de l'Union européenne est d'arriver à un taux d'emploi de plus de 70 %, pourcentage semblable à celui de ses principaux partenaires économiques. Pour réaliser ces objectifs, la politique européenne de l'emploi se fonde sur :
- des politiques macro-économiques axées sur la stabilité et la croissance ;
- un environnement économique favorable à la compétitivité ;
- la mise en _uvre de lignes directrices pour l'emploi pour améliorer la capacité d'insertion professionnelle, la capacité d'adaptation, l'égalité des chances et la création d'emplois dans les entreprises existantes et nouvelles.
3.- Une application hétérogène de la stratégie de Luxembourg
On ne peut attendre d'une stratégie communautaire qu'elle donne des résultats identiques dans les quinze pays de l'Union européenne, tant les réglementations sociales ou les modes de négociation collective sont variés. Du moins la stratégie de l'emploi préconisée au sommet de Luxembourg constitue un ensemble d'incitations qui contribuent au redressement de l'emploi.
Ainsi, dans le cadre de l'action sur la capacité d'adaptation des entreprises et de leurs travailleurs (éducation, formation tout au long de la vie, etc...), les gouvernements et les partenaires sociaux sont invités à mener des partenariats. Cependant, le degré de participation des partenaires sociaux dans les plans d'action nationaux est inégal. Ce problème se pose en particulier dans les États membres où les négociations collectives sont décentralisées.
Dans la plupart des États membres, la tendance a été d'instaurer des partenariats, souvent tripartites, qui ont servi de base à des approches à plus long terme sur de multiples sujets, tels la modération salariale, le soutien à l'emploi à travers un rééquilibrage du coût du travail, la modernisation du cadre juridique, l'introduction de nouvelles formes d'organisation du travail et, dernièrement, une importance accrue accordée à l'éducation et la formation tout au long de la vie. Les récentes initiatives législatives sur le temps de travail ont stimulé le dialogue social (notamment en France) ainsi que les conventions collectives, tout en servant de catalyseur à l'introduction de nouvelles formes d'organisation du travail : la réduction du temps de travail en France, les « comptes épargne temps » créés dans le cadre de l'Alliance pour l'emploi en Allemagne, les dispositions sur le travail à temps partiel ou l'adaptation de la loi relative au temps de travail aux Pays-Bas.
Plusieurs États membres ont en outre indiqué une contraction de l'offre sur leur marché du travail (Suède, Danemark, Irlande, Pays-Bas, Italie, Belgique). Cette situation a provoqué dans plusieurs États membres une modification des dispositions sur l'immigration applicables aux professionnels des technologies de pointe (Allemagne, Danemark, Suède, Irlande, Royaume-Uni et Finlande) et a conféré une plus grande importance à l'éducation et la formation tout au long de la vie dans le cadre des mesures liées à la capacité d'adaptation. Les actions menées varient : utilisation d'un pourcentage de la masse salariale en faveur de la formation en Belgique, introduction d'un prélèvement en Irlande (déjà en place en France) ou soutien direct aux individus à travers des « comptes formation » (Royaume-Uni). Peu d'États membres traitent en revanche la formation comme un investissement en prévoyant une déduction fiscale complète des coûts de formation.
En dépit de nouvelles initiatives, l'intégration de formes plus souples de contrat dans la législation du travail des États membres reste limitée, la grande majorité d'entre eux n'introduisant que des réformes parcellaires ou progressives. De telles formes contractuelles pérénisent en fait la précarité sociale et sont contraires à la politique de certains Gouvernements pour lesquels la priorité est de renforcer la cohésion sociale. Tel est le sens de la politique sociale en France.
Le conseil européen de Lisbonne (23 et 24 mars 2000) a établi un bilan en demi-teinte du processus instauré à Luxembourg. Il a eu pour mérite de créer un cadre commun de réforme dans quatre domaines : insertion professionnelle, esprit d'entreprise, capacité d'adaptation et égalité des chances. Ce cadre permet de réaliser des action simultanées et complémentaires dans un vaste éventail de domaines d'action, notamment les régimes d'imposition et d'indemnisation, l'éducation, la politique à l'égard des entreprises, etc..
Cette évolution a ensuite conduit à une transparence et à une coordination accrues de la définition des politiques et a intensifié la participation d'un grand nombre d'acteurs à la stratégie européenne pour l'emploi, tant à l'échelon européen qu'au niveau des États membres. Les principaux services publics et, dans certains cas, les autorités régionales ont été associés dans la préparation et la mise en _uvre des plans d'action nationaux.
Les progrès réalisés en matière d'emploi démontrent que la communauté européenne a trouvé un cadre cohérent dans lequel des politiques macro-économiques axées sur la stabilité, d'une part, et les réformes structurelles en cours sur les marchés du travail des États membres d'autre part, réduisent le chômage et génèrent plus d'emplois.
Le sommet de Lisbonne a confirmé les orientations du sommet de Luxembourg. Il reste cependant que l'emploi ne constitue toujours pas une politique commune et que les progrès à venir résident sans doute dans un rapprochement des conceptions nationales et à un recours accru à un processus de décision à la majorité en matière d'emploi.
B.- LA BAISSE DE LA TVA SUR LES ACTIVITÉS DE MAIN D'_UVRE
1.- La directive communautaire
La directive européenne 1999/85/CE, adoptée le 22 octobre 1999, autorise les États membres à appliquer, à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 2002, le taux réduit de la TVA à certaines prestations à forte intensité de main d'_uvre.
La liste des services susceptibles de bénéficier de la baisse de la TVA définie par les États membres comprend les petits services de réparation (bicyclettes, chaussures et articles de cuir, vêtements et linge de maison), la rénovation et la réparation de logements privés, le lavage de vitres et le nettoyage de logements privés, les services de soins à domicile et la coiffure.
Cette directive constitue un fondement sur lequel tout État membre souhaitant utiliser ce dispositif devra informer la Commission des secteurs auxquels il entend appliquer le taux réduit, préciser le champ d'application de la mesure envisagée, l'adéquation de sa proposition à la lettre de la directive et l'impact attendu sur la demande et l'emploi.
Sur la base des informations qui lui sont transmises, la Commission fait une proposition au Conseil qui se prononce à l'unanimité pour autoriser chacun des États membres intéressés à mettre en _uvre son projet. Chaque État membre est tenu de limiter l'expérience à deux (voire trois à titre exceptionnel) des catégories de services ainsi définies.
2.- La position de la France
La France a décidé d'appliquer le taux réduit de la TVA d'une part aux travaux d'entretien ou de rénovation, portant sur les locaux à usage d'habitation achevés depuis plus de deux ans, d'autre part aux services d'aide à la personne, y compris le nettoyage des logements privés fournis par les entreprises agréées en application du II de l'article L. 129-1 du code du travail.
Ces mesures sont inscrites aux articles 5 et 7 de la loi de finances pour 2000 (loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999). Elles répondent à la volonté du Gouvernement de réduire le chômage et le travail dissimulé, de favoriser l'amélioration du parc de logements et de faciliter la vie quotidienne des ménages. Ces mesures représentent un coût budgétaire annuel de plus de 20 milliards de francs.
Le Conseil a autorisé la France à appliquer le taux réduit à ces prestations par une décision du 28 février 2000. En décidant l'application du taux réduit à trois des cinq catégories de services retenues par les États membres, la France a ainsi utilisé entièrement les marges de man_uvre dont la directive européenne lui permet de disposer, ce qui renvoie à un horizon plus lointain une mesure éventuelle concernant la restauration.
3.- Comparaisons communautaires
Dans la plupart des États membres de l'Union européenne, le classement des travaux et des services dans les catégories relevant du taux normal, du ou des taux réduits et du taux zéro le cas échéant, résultait jusqu'à présent de critères qui ne prennent généralement pas en compte le coût plus ou moins élevé de la main d'_uvre dans le coût global de l'opération.
À titre d'exemple, l'application d'un taux réduit de TVA peut répondre au souci de favoriser les services à caractère social ou des travaux de restauration ou de réparation de certains biens immobiliers, sans que la prépondérance de la main d'_uvre dans ces services et travaux ait été à l'origine de ce classement.
A contrario, de nombreux secteurs à forte intensité de main d'_uvre (réparation automobile, hôtellerie, restauration, coiffure, ...) relèvent, dans la plupart des pays, du taux normal de TVA. Cependant, certains États ont récemment modifié leur position.
Les activités à forte intensité de main d'_uvre relèvent, en général, du taux normal (17,5 %). Le taux réduit (5 %) ne s'applique qu'à la fourniture d'énergie à usage domestique et, depuis le 1er avril 2000, aux prestations d'installation et de pose d'équipements destinés à économiser l'énergie dans les logements sociaux. Par exception, le taux zéro est applicable notamment aux travaux de transformation visant certains immeubles « protégés ». Il s'agit, en substance, des travaux de restauration, de réparation et de modification de certains édifices à usage religieux, de certains bâtiments classés monuments historiques ou situés dans des zones sensibles, ou appartenant à la Couronne.
L'application du taux zéro dans ces différents cas ne résulte pas réellement d'une volonté de favoriser les activités à haute intensité de main d'_uvre. La Grande-Bretagne a indiqué au cours des négociations qu'elle était réservée sur la proposition de directive et qu'elle ne souhaitait pas participer à l'expérience. Mais à sa demande, elle a été autorisée, à titre exceptionnel, à appliquer un taux réduit aux seuls travaux de rénovation et de réparation des logements privés réalisés sur l'île de Man.
Les activités à haute intensité de main d'_uvre sont soumises, en général, au taux normal de TVA (20 %). Toutefois, certains travaux de restauration, de rénovation ou de restructuration de biens immobiliers relèvent sous certaines conditions du taux réduit de 10 %. De même, les prestations des établissements hôteliers et des restaurants sont également taxées au taux réduit de 10 % (le droit communautaire permet le maintien de ce taux dès lors que l'Italie appliquait un taux réduit avant le 1er janvier 1991). Le classement de ces travaux et prestations dans le champ du taux réduit ne s'appuie pas sur le critère de la forte intensité de main d'_uvre constatée dans ces secteurs.
Par ailleurs, dans le cadre de la directive, l'Italie a abaissé de 20 % à 10 % le taux de TVA applicable aux travaux facturés à compter du 1er janvier 2000 portant sur la réparation d'immeubles à usage d'habitation. Le taux de 10 % vise à la fois le coût des prestations et des fournitures ou équipements. Cependant, il ne s'applique pas à la fraction de valeur des fournitures ou équipements excédant le montant des prestations, afin de ne pas avantager les opérations comportant une faible part de prestations et une part élevée de fournitures ou d'équipements.
En principe, les activités à forte intensité de main d'_uvre relèvent du taux normal de TVA de 17,5 %. Ce taux sera porté à 19 % à compter du 1er janvier 2001. Cependant, les prestations hôtelières sont soumises au taux réduit de 6 %. De plus, dans des cas marginaux, les travaux d'entretien et de rénovation de biens immobiliers, réalisés dans le cadre d'activités à caractère social ou culturel sans but lucratif, sont exonérés de TVA, à condition que ces travaux ne créent pas de concurrence déloyale vis-à-vis des entreprises classiques.
L'application du taux réduit en matière hôtelière et du régime d'exonération ne résultent pas de l'importance de la main d'_uvre dans le coût global des prestations et travaux visés. En revanche, dans le cadre de la directive, les Pays-Bas appliquent le taux réduit de 6 % pendant trois ans à compter du 1er janvier 2000 à trois catégories de services qui comportent un fort investissement en main d'_uvre : la réparation de vêtements, de chaussures, de bicyclettes et les services de coiffure d'une part, les travaux (prestations et fournitures ou équipements) d'amélioration et de rénovation des immeubles à usage d'habitation, d'autre part.
L'année 2000 est pour l'Union européenne une année de transition : transition institutionnelle d'abord avec la Conférence intergouvernementale en cours, dont il faut espérer qu'elle conduira l'Union - ou, à défaut, une majorité de ses États membres - à se doter d'une capacité de décision plus efficace (à travers l'extension du vote à la majorité qualifiée) et d'une capacité d'orientation plus démocratique (à travers la possibilité d'alternatives démocratiques) ; transition géographique ensuite puisque la perspective d'une Union à 20, voire à plus de 25 Etats, va se transformer rapidement en réalité, si la Conférence intergouvernementale réussit.
Dans une telle période, il n'est pas véritablement surprenant que le projet de budget pour 2001 apparaisse comme un projet de reconduction, sans originalité.
L'Union européenne étant un moyen et non une fin, il n'en sera que plus important que les budgets à venir reflètent les politiques nouvelles qui sont indispensables au maintien d'une maîtrise démocratique de notre avenir.
Au cours de sa séance du 9 octobre, votre commission a examiné les crédits des Affaires européennes.
Votre Rapporteur spécial a rappelé que la commission examinait des crédits évaluatifs, représentatifs de la quote-part de la France aux contributions communautaires. Il a souhaité en premier lieu attirer l'attention du rôle que les députés peuvent jouer dans la procédure budgétaire communautaire, au moment où le rapporteur général se penche sur une révision de l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Les calendriers des procédures budgétaires communautaire et française se caractérisent en effet par un décalage qui rend irrationnelle la procédure d'examen des crédits communautaires par l'Assemblée nationale. Ainsi le débat d'orientation budgétaire en séance publique s'est déroulé sans que l'Assemblée nationale ait eu connaissance du contenu de l'avant-projet de budget communautaire, pourtant adopté quelques jours auparavant. Il serait donc souhaitable que le débat d'orientation budgétaire ait lieu à une date à laquelle l'Assemblée a connaissance du contenu de cet avant-projet. De même, le vote par la commission des Finances d'une résolution, le 11 juillet dernier, sur l'avant-projet n'a sans doute guère retenu l'attention du Gouvernement français, dans la mesure où le Conseil européen adoptait dès le 20 juillet, en première lecture, le projet de budget communautaire. Si l'on souhaite que les parlements nationaux puissent opérer un contrôle démocratique de l'activité communautaire, il devient donc primordial de réviser les différentes séquences des calendriers budgétaires.
Il a ensuite rappelé que le projet de budget général des Communautés s'inscrivait dans le cadre de la réforme des perspectives pluriannuelles pour la période allant de 2000 à 2006. L'objectif de ces perspectives est de limiter le rythme d'évolution du budget communautaire aux rythmes d'évolution des différents budgets nationaux. De ce fait, le projet de budget communautaire pour 2001 ne contient aucune surprise, dans la mesure où il reflète une stricte rigueur financière. Il ne prévoit, par ailleurs, aucune action nouvelle, ce qui altère la philosophie de la construction européenne à l'heure où elle devrait jouer un rôle international croissant, se soucier des nouvelles technologies, et être capable de résoudre certains problèmes sociaux à un échelon supérieur au niveau national. Les crédits d'engagement s'élèvent à 95,86 milliards d'euros et les crédits de paiement à 92,49 milliards d'euros, soit respectivement des augmentations de 2,7 % et 3,5 % par rapport à 2000. Les évolutions sont essentiellement dues à la montée en puissance de la politique agricole commune, et des soldes des fonds structurels des années antérieures.
Les crédits de la politique agricole commune sont en hausse de 6,3 %. L'établissement des actions extérieures a donné lieu à une confrontation sévère entre la Commission et le Conseil sur le volume de l'aide aux pays des Balkans. La Commission européenne a en effet souhaité un grand volontarisme de l'Union européenne alors que le Conseil a préféré adopter une position d'attente, compte tenu du blocage de la situation politique en Serbie. Les récents événements survenus dans ce pays seront sans doute de nature à faire évoluer les dotations budgétaires. Ils montrent en tout état de cause que les plafonds des perspectives pluriannuelles ne sont pas assez souples pour répondre aux aléas politiques.
Votre Rapporteur spécial a ensuite évoqué la politique, à ses yeux restrictive, de la Banque centrale européenne (BCE) qui estime qu'il existe un double risque d'inflation en raison de la hausse du prix du pétrole et de la baisse de l'euro. Puisque le prix de l'énergie est désormais stabilisé, et que la dépréciation de l'euro tient moins à un taux d'inflation qu'à un différentiel de croissance économique avec les États-Unis, augmenter les taux d'intérêt serait une action illogique, faisant courir un risque à la croissance de l'économie européenne. Il convient de poser à nouveau le problème du contrôle démocratique de la BCE, institution qui est encore plus indépendante que la Réserve fédérale américaine. Le prélèvement sur recettes est évalué à 99,5 milliards de francs par l'article 19 du projet de loi de finances, soit une augmentation de 1 % par rapport à l'an 2000. Il faut se féliciter de ce chiffre, à politique inchangée, mais on peut regretter le manque d'ambition qu'il traduit.
M. Maurice Ligot s'est étonné de la stagnation des fonds structurels et s'est interrogé sur la viabilité des fonds inscrits pour l'aide aux pays des Balkans et pour la pré-adhésion de certains pays d'Europe centrale. Les crédits des actions extérieures ne tiennent pas compte de l'évolution de la situation en Serbie. Les dotations pour la pré-adhésion sont également très basses.
Votre Rapporteur spécial, a rappelé que la stagnation des crédits des fonds structurels s'inscrit dans la perspective de la programmation pluriannuelle arrêtée au sommet de Berlin en mars 1999. Elle est volontaire, et a été décidée par le Conseil pour financer l'élargissement de la Communauté européenne. S'agissant des 100 millions d'euros en faveur des Balkans, il ne fait pas de doute qu'ils devraient évoluer à la lumière des récents événements de Serbie, mais il convient de noter que les crédits en faveur de cette région bénéficient déjà de redéploiements en provenance des lignes budgétaires consacrées à la politique méditerranéenne en raison d'une sous-exécution chronique des crédits.
Des adhésions de deux groupes de pays sont actuellement moins probables que des adhésions pays par pays, étalées dans le temps. Aussi les perspectives financières devraient-elles pouvoir être respectées sans difficulté majeure.
La Commission a ensuite adopté, sur proposition de votre Rapporteur spécial, les crédits des Affaires européennes et vous demande d'émettre un vote favorable à l'adoption de ces crédits.
(1) Confédération des employeurs européens.