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Timestamp: 2017-08-16 21:34:08+00:00
Document Index: 140383006

Matched Legal Cases: ['art. 11', 'art. 119', 'art. 119', 'art. 119', 'art. 119', 'art. 119', 'art. 53', 'art. 11', 'art. 119', 'art. 119', 'art. 1', 'art. 26', 'art. 2']

II RELAZIONE FINALE
(Studio condotto dal Dott. Stefano Daccò, Vice Presidente dell'Osservatorio, e dal Dott. Antonio D'Angelo, ricercatore del Ministero dell'interno, in collaborazione col Prof. Carlo Buratti e col Prof: Giancarlo Pola, componenti dell'Osservatorio)
RELAZIONE FINALE APPROVATA DALL'OSSERVATORIO
NELLA SEDUTA DEL 20 MAGGIO 2002
Capitolo I - Precedente studio dell'Osservatorio.
2. Descrizione del precedente studio.
2.1 Principio generale della perequazione.
2.2 Spesa standard.
2.3 La standardizzazione delle entrate proprie.
2.4 Premiare lo sforzo fiscale.
2.5 Recenti sviluppi.
Capitolo II - Studi svolti sulla base della precedente ricerca dell'Osservatorio.
2. Analogia e differenze con la precedente ricerca.
3. Risultati degli studi sul riordino dei trasferimenti erariali.
3.2 Comuni.
4. Studi sulla perequazione e risultati.
Capitolo III - Proposta di legge delega.
2. Contenuti dello schema di delega.
1. Proposta di legge di delega.
2. Relazione.
3. Tavole perequazione comuni.
4. Tavole perequazione province.
5. Tavole ipotesi di perequazione fiscale.
PRECEDENTE STUDIO DELL'OSSERVATORIO
Nel mese di dicembre 2000 l'Osservatorio ha varato e poi presentato al Ministro dell'interno p.t. uno studio per la revisione del sistema dei trasferimenti statali agli enti locali, in applicazione dei criteri direttivi contenuti nell'art. 11 lettera f) della legge 13 maggio 1999, n. 133.
Detta legge di delega era stata emanata, per iniziativa parlamentare, senza un preliminare studio di base e quindi erano ignoti i risultati che avrebbero potuto determinarsi. Non era stato neppure ascoltato il parere dato dall'Osservatorio sull'iniziativa di un preliminare intervento parlamentare interlocutorio nella materia. Ne era quindi risultata una formulazione della delega alquanto ambigua in alcuni punti cruciali, con alcune parti certamente non applicabili. Soprattutto, non era risolto il principale nodo politico che aveva portato, sulla spinta delle associazioni rappresentative degli enti locali, alla non applicazione delle precedenti disposizioni di riordino dei trasferimenti statali, contenute nei decreti legislativi 30 dicembre 1992, n. 504 e 30 giugno 1997, n. 244: non era cioè stabilito che le posizioni degli enti sovradotati erano intangibili e che quindi la perequazione doveva avvenire con mezzi aggiuntivi dello Stato per i sottodotati. A ciò si sarebbe pervenuto solo dopo, nell'ambito della legge finanziaria 2001, con la previsione di apposito finanziamento del riordino dei trasferimenti statali agli enti locali.
Di conseguenza, lo studio dell'Osservatorio partiva dalla logica della redistribuzione delle risorse all'interno del fondo chiuso del complesso dei trasferimenti statali ed adottava l'unica interpretazione possibile della norma di delega, con esclusione di talune parti certamente non applicabili. Esso rappresentava l'evoluzione fortemente scientifica dei precedenti modelli di perequazione, con la definizione della spesa standard per i servizi indispensabili per ciascun ente locale, a mezzo della regressione multipla, da raffrontare con le risorse, per determinare quindi chi si trovava in posizione di sovradotazione ed avrebbe dovuto essere sottoposto a riduzione dei trasferimenti statali e chi si trovava in posizione di sottodotazione e sarebbe stato destinatario di trasferimenti integrativi. Nei paragrafi che seguono viene fatta una sintesi essenziale del precedente studio con la spiegazione delle caratteristiche essenziali dello studio.
La citata delega non è stata poi esercitata dal Governo.
Dallo studio del 2000 si parte per le successive integrazioni che intendono applicare le nuove norme e dare la dimostrazione dell'applicabilità delle disposizioni recenti della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
Viene anche illustrata la proposta che fa l'Osservatorio di riordino complessivo dei trasferimenti statali, come è stato preannunciato dalla legge finanziaria 2002, agli articoli 26 e 27 – commi 1, 2, 3 e 5.
E' necessario, per cominciare, chiarire un equivoco che potrebbe nascere: la perequazione tributaria e il riequilibrio dei trasferimenti non sono due problemi separati ma due aspetti dello stesso problema e vanno trattati insieme. Infatti l'obiettivo finale è una adeguata dotazione di risorse (proprie e trasferite) rispetto ai fabbisogni di spesa. Si può discutere ovviamente su come misurare l'adeguatezza e su come definire il fabbisogno di spesa, ma la meta conclusiva credo sia chiara e condivisibile da tutti.
Perequare la fiscalità vuol dire compensare le minori risorse di cui dispongono gli enti meno abbienti, ma per stabilire l'entità del trasferimento compensativo bisogna comunque fare riferimento a qualche indicatore di fabbisogno.
Il concetto di fabbisogno emerge già quando si effettui la perequazione tributaria in modo tale da consentire a ciascun ente di raggiungere una percentuale della spesa media della classe demografica di appartenenza. In tal caso infatti si identifica implicitamente il fabbisogno con la spesa media per abitante della classe demografica.
Quindi il fabbisogno di spesa è un concetto centrale a qualunque operazione di riequilibrio o perequazione.
Lo studio è stato predisposto dal Prof. Carlo Buratti su richiesta dell'Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali il quale è stato investito, nel 1999, del problema della revisione dei trasferimenti erariali agli enti locali. Come noto, l'articolo 10 comma 1, lettera f) della legge 13 maggio 1999, n. 133 delegava il Governo ad emanare uno o più decreti legislativi per regolare "la revisione del sistema dei trasferimenti erariali agli enti locali in funzione delle esigenze di perequazione connesse all'aumento dell' autonomia impositiva ed alla capacità fiscale relativa all'imposta comunale sugli immobili ed alla compartecipazione all''imposta sul reddito delle persone fisiche non facoltativa" stabilendo che la perequazione deve basarsi su quote per abitante “definite in relazione alle caratteristiche territoriali, demografiche ed infrastrutturali, nonché alle situazioni economiche e sociali. ...”
L'Osservatorio ha elaborato nel corso della seconda metà del 1999 una serie di studi preparatori per l'esercizio della delega. Questi studi comprendono: a) la definizione in termini più precisi e operativi dei criteri di riparto indicati dalla legge delega; b) la stima dei fabbisogni di spesa di comuni e province; c) la simulazione dell'applicazione dei nuovi criteri di riparto a un campione di comuni e alla totalità delle province.
Il criterio di riparto proposto dall'Osservatorio si basava sul confronto diretto tra spesa standard (o fabbisogno di spesa) ed entrate proprie standardizzate, coerentemente a quanto già fatto con il decreto legislativo 30 giugno 1997, n. 244, ma con alcune importanti novità per quanto attiene alla definizione di fabbisogno e altri importanti elementi della formula di riequilibrio. Tutti i fondi di parte corrente per la finanza locale venivano fatti confluire in un fondo consolidato destinato ad esaurirsi nell' arco di 10-11 anni: ogni anno veniva prelevato una quota dal fondo consolidato e trasferita sul nuovo fondo perequativo, che veniva ripartito agli enti con un deficit di risorse, ovvero a quegli enti per cui la spesa standard è superiore alle entrate standard. Alla fine del periodo transitorio tutte le risorse di parte corrente per la finanza locale sarebbero state distribuite secondo i parametri del nuovo fondo perequativo.
2.2 La spesa standard.
I fabbisogni di spesa degli enti locali sono stati stimati con il metodo statistico della regressione multipla. La spesa per abitante è stata messa in relazione con un numero di variabili oggettive che si può aprioristicamente ritenere incidano sui fabbisogni di spesa dei singoli enti. Le relazioni stimate sono dunque del tipo:
[l] S = ao+a1X1+a2X2 +….+ anXn
dove S è la spesa media per abitante osservata nei singoli comuni, Xl, X2, ...,Xn, sono le variabili esplicative suddette e ao, al, a2,….an, sono le costanti stimate con il metodo dei minimi quadrati,
Una volta stimati i coefficienti ai, la spesa standard o fabbisogno del singolo ente viene determinata inserendo nella formula [1] i valori che X1, X2..., Xn assumono nello specifico ente.
E' importante sottolineare che le variabili esplicative X1.X2.., Xn non sono tutte quelle che influiscono sulla spesa, ma solo quelle che aprioristicamente si ritiene possano incidere sui fabbisogni di spesa. Quindi non sono incluse tra le variabili esplicative le variabili di entrata (imposte, tasse, tariffe, contribuzioni erariali e regionali) e quelle politiche-comportamentali. Non sono incluse nemmeno variabili territoriali, salvo in un caso in cui è parso che queste potessero essere viste come indicative dei fabbisogni (variabili territoriali come indicatori delle condizioni economico-sociali).
La regressione stima la spesa per abitante che può essere ritenuta appropriata per il singolo ente sulla base di certi elementi di fabbisogno (abitanti, turismo, pendolarismo, ecc.), indipendentemente dalla ricchezza dell'ente (che può dipendere sia da risorse proprie che da risorse trasferite) e da ogni elemento di carattere comportamentale, o soggettivo, come il colore politico delle amministrazioni e la diversa propensione a spendere, o la maggiore o minore capacità di percepire la domanda di servizi pubblici che promana dalla cittadinanza. Vengono ugualmente ignorate le differenze di spesa per abitante che si hanno nei singoli enti per la diversa efficienza nella gestione dei servizi.
I parametri stimati a1, a2 ..., an indicano il contributo di ciascuna variabile alla costruzione del fabbisogno. Essi misurano, in un certo senso, la risposta media delle amministrazioni locali al variare degli indici di fabbisogno prescelti. Le stime valgono all'interno dell'intervallo osservato delle variabili, cioè per i valori che le variabili possono in effetti assumere, data l'esperienza passata. Inoltre le variabili X1, X2..., Xn, vanno in genere considerate come proxy di realtà più complesse: così gli addetti all'industria ed al terziario (incluso il terziario pubblico) sono rappresentativi della popolazione presente sul territorio comunale per ragioni di lavoro, o comunque attratta dalle attività in oggetto; è chiaro, infatti, che uffici pubblici e privati, scuole, ospedali, centri commerciali, imprese attirano cittadini residenti altrove e impongono costi aggiuntivi per viabilità, polizia urbana, rifiuti solidi urbani, fognature, ecc.
La metodologia adottata nella stima dei fabbisogni, o spesa standard, è sensibilmente diversa da quella che sta alla base dello studio ministeriale eseguito in vista dell'applicazione del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504. In quel lavoro i determinanti delle spese per abitante dei comuni sono stimati sulla base di due soli parametri (popolazione residente e superficie), per classi demografiche e per categorie di spesa; i risultati sono successivamente corretti per tenere conto del livello di degrado delle comunità locali e degli insediamenti militari. Per le province, invece, lo studio del 1995 individua quattro classi omogenee di enti, in base alla popolazione e alla superficie, e stima i fabbisogni distintamente per ciascuna classe omogenea e categoria di spesa sulla base di un solo parametro, specifico per ogni categoria di spesa.
Nella stima dei fabbisogni di spesa degli enti locali qui riportate non si fa più riferimento alle classi demografiche né alle categorie di spesa. Si è ritenuto superfluo il riferimento alle classi demografiche visto che le regressioni multiple attraverso cui viene stimata la spesa standard comprendono già, tra le variabili esplicative, la dimensione demografica e l'analisi statistica della spesa per abitante, nelle sue varie configurazioni, mostra una variabilità interna alle classi non inferiore a quella fra le classi. L 'articolazione delle spese per categorie omogenee non è invece raccomandabile per la sostanziale inaffidabilità dei dati di spesa disaggregati per categorie, soprattutto nei piccoli Comuni, dove il problema dei costi congiunti e comuni è più grave (e l'imputazione delle spese a uno o all'altro servizio è spesso arbitraria, specialmente per le spese di personale). Il ricorso ai dati aggregati di spesa comporta peraltro che le equazioni stimate sono meno immediatamente comprensibili, soprattutto agli occhi dei non esperti (sono meno intuitive).
L 'uso della regressione multipla per la stima dei fabbisogni di spesa degli enti locali risale agli anni sessanta. Le prime applicazioni si sono avute negli Stati Uniti e successivamente, a partire dagli anni Settanta, il metodo si è diffuso in Europa. In Inghilterra è stato introdotto nel 1974 per la ripartizione dei block grants e da allora è stato continuamente affinato. In Italia viene applicato dalla Provincia Autonoma di Trento, che ha competenza diretta in materia di finanza locale, per la distribuzione del fondo perequativo.
Il fabbisogno di spesa, o spesa standard, è stato stimato per tutti i comuni italiani, con l'eccezione dei comuni delle regioni Valle d'Aosta, Trentino-Alto Adige e Friuli-Venezia Giulia. L'esclusione di questi enti si giustifica con la competenza primaria delle citate regioni a statuto speciale e province autonome in materia di finanza locale, per cui i comuni sono destinatari di trasferimenti regionali o provinciali anziché statali.
Si sono fatte stime sia della spesa complessiva per abitante che della spesa per i servizi indispensabili per abitante ma ai fini dell'applicazione della delega di cui alla legge n. 133 del 1999 si è fatto riferimento esclusivamente a questa seconda categoria, in quanto la legge 8 giugno 1990, n. 142 ed il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali emanato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, contengono tuttora un riferimento ai servizi indispensabili, che si è ritenuto non fosse superabile senza un intervento legislativo. La maggioranza dei membri dell'Osservatorio si è comunque espressa a favore della restrizione dei fabbisogni di spesa ai soli servizi indispensabili. I dati di spesa tratti dai certificati del conto del bilancio relativi all'anno 1996 sono stati sottoposti agli opportuni correttivi per tenere conto dei servizi gestiti in consorzio ed in economia. L'obiettivo è stato quello di rendere i dati di spesa il più possibile omogenei indipendentemente dalla forma di gestione dei servizi.
Per l'analisi della spesa delle amministrazioni comunali si sono utilizzate le seguenti variabili esplicative:
KmTOT = estensione delle strade interne, esterne e di montagna (strade di montagna con peso doppio )
P'RCASE2 = seconde case / popolazione
TIZO = dummy per tipo di zona (isole e laguna = 1; altre zone = 0)
PROV A = Dummy capoluogo (studenti universitari iscritti a corsi di laurea o di diploma con sede nel Comune) / popolazione
Si tratta di una serie di variabili ambientali, demografiche, sociali, economiche ed infrastrutturali.
Le variabili su elencate sono il frutto di una selezione fra una serie più ampia di variabili che a priori si può ritenere incidano sui fabbisogni di spesa. L'analisi di regressione non ha però confermato il ruolo delle variabili escluse. Il caso più clamoroso è rappresentato dall'incidenza della popolazione giovanile sulla popolazione residente. Nessuna delle specificazioni adottate per questa variabile (0-14 anni, 0-19 anni, 6-14 anni) è risultata significativa. Una ipotesi è che l'effetto della popolazione giovanile sia stato "catturato" da una o più altre variabili impiegate nella regressione, come la montanità o l'ampiezza dei nuclei familiari (la maggiore ampiezza del nucleo familiare fa presumere la presenza di più giovani). La variabile "popolazione giovanile" risulta non significativa anche qualora si elimini la variabile "ultrasessantacinquenni" che chiaramente è correlata negativamente con la popolazione giovanile.
L'effetto delle frazioni sulla spesa per abitante è risultato significativo ma di segno negativo. Il segno negativo si ottiene anche limitando le stime ai Comuni di dimensione media e piccola, dove maggiore è la quota di popolazione residente nelle frazioni.
Poiché il segno negativo non è giustificabile sul piano logico-economico (una popolazione più sparsa dovrebbe comportare più spesa), la variabile è stata eliminata.
Le stime sono abbastanza buone per i servizi indispensabili: I'R2 è pari a 0,54, cioè viene spiegato il 54 per cento della variabilità complessiva della spesa per abitante, e i valori della t di Student indicano che anche i singoli coefficienti sono stimati con un buon grado di attendibilità (sono tutti attendibili al livello del 99% o superiore, tranne due che sono leggermente al di sotto ).
Meno buone sono le stime relative alla spesa totale, in quanto si è riusciti a spiegare una percentuale minore della variabilità complessiva (R2 = 0,43); tuttavia i coefficienti delle singole variabili indipendenti continuano ad essere stimati con un buon grado di attendibilità: tutti i coefficienti, tranne due, sono attendibili al 99,9%.
La diversità di risultati sta ad indicare che la spesa complessiva è più sperequata di quella per i servizi indispensabili, oggetto da molti anni di operazioni di riequilibrio.
L'indice R2 può essere assunto come un indice di perequazione della spesa per abitante: maggiore l'R2 più perequata è la spesa (in altri termini, la spesa risponde maggiormente agli indicatori di fabbisogno).
Aggiungendo altri indicatori oggettivi di fabbisogno l'R2 aumenta in modo molto marginale, quindi non si aggiunge quasi nulla alla spiegazione della spesa. L'unica possibilità per aumentare in modo sostanziale l'R2 consiste nel fare stime su base territoriale o nel passare a diverse forme funzionali (logaritmi o altro) meno immediatamente comprensibili, o nell' aggiungere variabili di entrata al set di variabili esplicative. Queste soluzioni sono sembrate impraticabili, visti gli obiettivi del presente studio.
Il fabbisogno di ciascun ente andrebbe confrontato, in linea di principio, con le risorse disponibili opportunamente standardizzate per tenere conto delle risorse potenziali piuttosto che dei gettiti effettivi (che sono influenzati dall'evasione, dalle aliquote e dalle agevolazioni e/o esenzioni deliberate dalle singole amministrazioni locali). Il riferimento a gettiti standard fa sì, in altri termini, che non vengano premiati quegli enti che praticano una politica fiscale lassista. La standardizzazione del gettito si ottiene facendo riferimento a una struttura standard del tributo, con aliquote, detrazioni ed esenzioni uguali per tutti gli enti; in questo modo viene depurato il gettito degli effetti delle misure discrezionali deliberate dai singoli enti. Il gettito standard è indicativo della base imponibile: ai fini del riparto dei fondi erariali è sostanzialmente indifferente fare riferimento alle basi imponibili o ai gettiti standardizzati.
Sul lato delle entrate nascono problemi di non agevole soluzione. Il primo riguarda le entrate che dovrebbero essere confrontate con la spesa standard al fine di trarre qualche giudizio sulla condizione di bisogno ovvero di surplus dei singoli enti locali. Se si fa riferimento, sul lato della spesa, ai soli servizi indispensabili, non è opportuno confrontare la spesa standard così definita con tutte le entrate proprie standardizzate, perché potrebbe risultare un "surplus" per un numero eccessivo di enti. Occorre allora limitarsi a considerare alcune entrate: presumibilmente quelle che danno i gettiti più importanti, non sono vincolate a specifiche funzioni, e sono più facilmente standardizzabili. Nell'applicazione delle delega prevista dalla legge n. 133 del 1999 si sono considerate l'ICI, l'addizionale IRPEF non facoltativa e l'addizionale sull'energia elettrica, e sono state trascurate le altre entrate per imposte, tasse, canoni e tariffe. La scelta in questo caso era anche vincolata dalla legge delega che faceva espresso riferimento all'ICI ed all'addizionale IRPEF.
La standardizzazione delle entrate è un problema di difficile soluzione, con i dati oggi a disposizione, soprattutto se si volesse tenere conto dell'evasione (e quindi delle basi imponibili potenziali).
Per l'ICI l'operazione è solo apparentemente semplice. Il gettito standard dell'ICI è quello che si ottiene applicando l'aliquota del 4 per mille e la detrazione per le abitazioni principali pari a lire 200.000. Ma i data base disponibili sono tutti poco affidabili. I dati relativi ai versamenti forniti dai concessionari della riscossione sono gli unici dati attendibili, ma questo positivo apprezzamento vale soltanto - sia chiaro - per i versamenti. Gli altri dati contenuti nei bollettini di versamento presentano molti errori e incongruenze. Quindi anche se è possibile risalire dai dati dei bollettini alle basi imponibili dichiarate per le prime case e per gli altri fabbricati (ed è quello che ha fatto l'Osservatorio), si tratta pur sempre di stime contenenti un discreto margine di errore.
D'altro canto, il data base del Ministero delle Finanze relativo alle dichiarazioni ICI del 1993 e alle successive integrazioni è notoriamente poco affidabile e il catasto non è probabilmente ancora riuscito a smaltire l'enorme arretrato di pratiche che aveva, per cui bisognerà attendere ancora qualche tempo per poterne utilizzare con sicurezza i dati.
Resterebbe poi comunque il problema dell'evasione, che non sarebbe certo risolto dalla messa a punto degli strumenti summenzionati.
Il gettito standard dell'addizionale IRPEF è quello corrispondente all'aliquota dell'1 per cento, l'aliquota minima prevista dall'articolo 12 della legge n. 133 del 1999 per la parte obbligatoria dell'addizionale (poi trasformato in 4,5% del gettito ).
Per l'IRPEF il problema è che i dati di fonte ministeriale derivanti dalle dichiarazioni dei redditi (incluse quelle dei sostituti di imposta) sono vecchi di tre anni e non comprendono l'imposta dovuta dai dipendenti pubblici. Come per l'ICI, inoltre, non tengono conto dell' evasione.
Per l'addizionale ENEL, per fortuna, non esistono particolari problemi, in quanto il prelievo di energia è rilevato tempestivamente dell'azienda elettrica (ma, ad essere rigorosi, non si può escludere nemmeno in questo caso l'esistenza di una certa evasione, per quanto limitata).
Per le province bisognerebbe provvedere ad una simile opera di standardizzazione delle principali entrate proprie: imposta sulle assicurazioni RCA, imposta sulle trascrizioni, iscrizioni e annotazioni dei veicoli al PRA e addizionale sull'energia elettrica. Il gettito standard dell'addizionale sui consumi di energia elettrica in luoghi diversi dalle abitazioni si ottiene applicando l'aliquota minima ai kWh consumati. Il gettito standard dell'imposta di trascrizione si ottiene parimenti applicando la tariffa base nazionale per tipo e potenza dei veicoli.
Qualora si volesse impostare il criterio di riparto dei trasferimenti erariali sul divario tra spesa complessiva per tutti i servizi e risorse proprie, sarebbe ovviamente necessario provvedere alla standardizzazione di tutte le entrate proprie. La standardizzazione delle singole entrate può non essere possibile per mancanza dei dati statistici necessari e per l'eccessiva onerosità di una rilevazione ad hoc che dovrebbe essere, di necessità, annuale. Le difficoltà sono legate all'estrema complessità della struttura di certi prelievi, quali la tassa per i rifiuti solidi urbani (TARSU), la tassa occupazione spazi ed aree pubbliche o la concessione per occupazione spazi ed aree pubbliche, le tariffe dell'acqua, i contributi di urbanizzazione. Il problema viene meno soltanto se i costi dei servizi sono integralmente coperti da corrispondenti entrate tariffarie o fiscali: per esempio, a partire dall'anno in cui la legislazione nazionale prevede l'integrale copertura dei costi del ciclo dell'acqua e della raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani, le spese relative a questi servizi e le correlate entrate (canoni di acquedotto, depurazione e fognatura, TARSU o tariffa per la raccolta dei rifiuti solidi urbani) potranno essere ignorate. Ma esiste una alternativa che consiste nel forfetizzare le entrate in ragione del grado medio di copertura dei costi dei servizi. Questa soluzione viene applicata dalla Valle d' Aosta che applica l'aliquota dell'8% (media regionale).
Gli incentivi allo sforzo fiscale sono importanti anche se non risulta agevole arrivare alla definizione di parametri significativi. Si deve probabilmente rinunciare a prendere in considerazione il livello di evasione o perché l'ente locale non ha il controllo della medesima (è il caso dell'addizionale IRPEF e dell'imposta sull'energia elettrica) o perché non esistono dati affidabili sulle vere basi imponibili o sui gettiti potenziali. In queste circostanze, l'unica cosa che si può fare è premiare quei Comuni che deliberano aliquote maggiori e/o agevolazioni minori (affrontando un costo politico forse superiore a quello connesso alla lotta all'evasione). A tal fine si può confrontare il gettito effettivo con il gettito standard che si otterrebbe applicando una struttura standard dell'imposta (vedi sopra). Il passo successivo consiste nel determinare l'entità del premio. A questo proposito si segnalano due possibilità. La prima consiste nell'attribuire un premio proporzionale alla divergenza (positiva) tra gettito effettivo e standard; questa soluzione, a parità di aliquote e agevolazioni, premia di più i Comuni con una maggiore base imponibile. La seconda soluzione consiste nell'attribuire un premio ai Comuni che abbiano il gettito effettivo superiore al gettito standard, commisurando il premio al gettito standard medio della classe demografica e all'aliquota adottata; in questo modo verrebbe neutralizzato l'effetto ricchezza. La seconda soluzione potrebbe sembrare più equa della prima anche se riduce l'incentivo, per i comuni ricchi, ad aumentare le aliquote.
Questa impostazione centrata sull'incentivazione dello sforzo fiscale deriva dai decreti legislativi n. 504 del 1992 e n. 244 del 1997. L 'Osservatorio ha però espresso una netta preferenza per la perequazione dello sforzo fiscale e per la limitazione del premio per lo sforzo fiscale a favore di quegli enti che siano in grado di dimostrare una riduzione dell'evasione.
La perequazione dello sforzo fiscale richiede che un punto di aliquota percentuale o millesimale dia lo stesso gettito ovunque. Questa impostazione intende favorire (o non sfavorire ulteriormente) gli enti con ridotte basi imponibili locali. La discussione ha portato alla conclusione che una parte dei fondi erariali dovrebbe essere attribuita agli enti che hanno basi imponibili sotto la media e che il confronto va fatto per categorie omogenee di enti. Espresso in questi termini il criterio non è molto diverso dalla seconda versione del premio per lo sforzo fiscale indicata sopra in formule. E' comunque, in definitiva, una forma di perequazione delle basi imponibili locali che non agevola la lotta all'evasione. Infatti, il premio aumenta quanto maggiore è il divario tra base imponibile locale e base media della classe di appartenenza.
Il lavoro di studio effettuato dall'Osservatorio fra l'agosto 1999 e i primi mesi del 2000 non ha prodotto risultati concreti, in quanto si è verificato il mancato esercizio della delega ex legge n.133 ed una battuta d'arresto nel processo di revisione dei trasferimenti. In seguito è mutato il quadro normativo, con l'approvazione da parte dei due rami del Parlamento della legge di riforma costituzionale, che ha interessato fra l'altro l'articolo 119 della Costituzione. La riforma costituzionale approvata in via definitiva nell'ottobre 2001 dal referendum confermativo pone la questione dei trasferimenti in termini apparentemente diversi rispetto alla legislazione previgente, ponendo maggiormente l'accento sulla perequazione della capacità fiscale.
La proposta che segue, formulata da un gruppo di lavoro dell' Osservatorio, si basa sulla seguente interpretazione della norma costituzionale:
la nuova formulazione dell' art. 119 della Costituzione dà maggior risalto (o sembra dare maggior risalto) alla perequazione della capacità fiscale, rispetto all'impostazione della legge n. 142 del 1990; minori scostamenti si registrano rispetto alla delega di cui alla legge n. 133 del 1999, che pure metteva l'accento sulla perequazione fiscale;
il terzo comma dell'art. 119, nella nuova formulazione, richiama comunque implicitamente i fabbisogni di spesa laddove garantisce la integrale copertura, con le entrate proprie e derivate, delle spese per le funzioni pubbliche di comuni, province, città metropolitane e regioni; non si può prescindere quindi, nemmeno ora, dalla considerazione dei fabbisogni;
il riferimento alle "funzioni pubbliche" sembra superare la distinzione tra servizi indispensabili e altri servizi; si ritiene, però, che finché non sarà abrogata la parte finale del comma 7 dell'articolo 149 del testo unico sull'ordinamento degli enti locali (che fa esplicito riferimento ai servizi indispensabili) il fondo perequativo debba tenere conto dei fabbisogni di spesa per i soli servizi indispensabili; l'abrogazione può avvenire anche contestualmente all'attribuzione della delega sul riordino dei trasferimenti, in modo esplicito o implicito; in quest'ultimo caso la legge delega dovrebbe prevedere che i trasferimenti erariali sono erogati con funzione perequativa della fiscalità locale, per la copertura delle spese correnti degli enti locali relative alla prestazione di servizi, salvo che per quelle spese che trovino già copertura attraverso provvedimenti specifici di legge (vale a dire, interventi a favore degli enti locali colpiti da calamità naturali, interventi favore del Giubileo, del G8 ed altre analoghe manifestazioni, interventi a favore degli enti che abbiano sostenuto spese straordinarie per lo sbarco di immigrati clandestini, e ogni altro provvedimento avente natura straordinaria);
la perequazione delle capacità fiscali, tenuto conto dei fabbisogni di spesa, si effettua con il fondo perequativo; lo Stato si riserva di attribuire ulteriori risorse, oltre a quelle stanziate sul fondo perequativo, per promuovere 1o sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l' effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni degli enti locali.
Tenuto conto di queste prescrizioni costituzionali, il nuovo criterio di riparto qui proposto si discosta da quelli finora attuati o suggeriti (decreto legislativo n. 504 del 1992; decreto legislativo n. 244 del 1997; proposta di applicazione della delega di cui alla legge n. 133 del 1999, elaborata dall'Osservatorio nel 1999-2000) che effettuavano un confronto diretto o indiretto fra fabbisogni di spesa e entrate standardizzate. La nuova proposta pone maggiormente l'accento sulla perequazione della capacità fiscale, senza abbandonare del tutto il riferimento ai fabbisogni di spesa; seguendo l'esempio tedesco e francese, la capacità fiscale viene infatti rapportata alla popolazione ponderata con un idoneo indicatore di fabbisogno.
sono soppressi gli attuali fondi ordinario e perequativo per il finanziamento della spesa corrente di comuni, province e città metropolitane e sono istituiti due fondi: un fondo perequativo delle capacità fiscali ai sensi del comma 2 dell'art. 119 come riformulato dalla legge di riforma costituzionale, e un fondo integrativo per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti alla persona, come previsto dal comma 4 dell'art. 119, nuova formulazione; sono lasciati alla piena discrezionalità del Governo e del Parlamento gli ulteriori interventi per far fronte ad esigenze di carattere straordinario e imprevedibile, ovvero a "scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni" degli enti locali, secondo la previsione dell'ultima parte del comma 4 dell'art. 119 di nuova formulazione;
le risorse stanziate sui fondi soppressi sono riversate nel fondo perequativo della capacità fiscale e nel fondo integrativo di nuova istituzione, unitamente alle risorse annualmente messe a disposizione dall'articolo 53, comma 11 della legge finanziaria 2001 e dagli altri stanziamenti eventualmente previsti da successivi provvedimenti di legge; la ripartizione delle risorse tra fondo perequativo della capacità fiscale e fondo integrativo è stabilita dal Ministro dell'Interno;
il fondo perequativo perequa la capacità fiscale con riferimento alle principali entrate tributarie: ICI, addizionale IRPEF e addizionale elettrica per i Comuni; imposta sulla RCA, imposta provinciale di trascrizione dei veicoli al PRA e addizionale elettrica per le Province;
le entrate tributarie sono standardizzate, assumendo aliquote (e, ove necessario, detrazioni) uguali per tutti gli enti; in linea di principio, la standardizzazione dovrebbe riguardare anche le basi imponibili, nel senso che le aliquote standard dovrebbero applicarsi a basi standard, che non includano l'evasione o la includano nella stessa misura percentuale per tutti gli enti;
l'adeguatezza delle entrate proprie standardizzate è misurata in rapporto alla popolazione residente ponderata con un indicatore di fabbisogno ottenuto tramite l'analisi statistica della spesa pregressa (spesa complessiva o per i soli servizi indispensabili) ;
sono attribuite quote del fondo perequativo agli enti che abbiano risorse proprie standardizzate per abitante ponderato inferiori alla media nazionale, in proporzione alla distanza, dal valore medio nazionale, delle entrate proprie standardizzate per residente ponderato di ogni singolo ente; il riferimento agli abitanti ponderati si rende necessario a causa della estrema eterogeneità degli enti locali e dei relativi fabbisogni di spesa, così che non sarebbe utile, o sarebbe addirittura fuorviante, far riferimento semplicemente al valore medio nazionale delle entrate proprie standardizzate per abitante;
non sono previsti tagli di trasferimenti agli enti sovradotati; la perequazione viene effettuata con le risorse aggiuntive messe a disposizione dall'art. 53, comma 11 della legge finanziaria 2001 (risorse liberate dal fondo per lo sviluppo degli investimenti) e da eventuali altri stanziamenti aggiuntivi che dovessero rendersi disponibili;
il fondo integrativo, per la parte che non va a copertura di spese di carattere straordinario e imprevedibile, è attribuito ai comuni, alle province e alle città metropolitane sulla base di opportuni indicatori di degrado economico-sociale.
L'algoritmo per la distribuzione delle quote del fondo perequativo di competenza dei singoli enti potrebbe assumere la seguente forma.
Si indichino con Ei ed Em rispettivamente le entrate tributarie standardizzate del singolo ente e le entrate standardizzate medie per tutti gli enti, per abitante ponderato
Ei = (Entrate standard)i / wi POPi
Em = Σi (Entrate standard)i /Σi wi POPi
oppure Em = Σi Ei/n
Dove wi è la spesa standard per abitante stimata per l'ente i-esimo, POPi è la popolazione residente e n è il numero di enti.
Per ogni ente con Ei < Em il trasferimento sul fondo perequativo, TRASFi, è pari a
TRASFi = (Em -Ei) wi POPi
Σi(Em-Ei ) wiPOPi
dove FP è l'entità del Fondo Perequativo nell'anno rilevante.
Naturalmente, se FP = Σi (Em -Ei) wi POPi i trasferimenti erariali consentono di colmare interamente i gap rispetto alla media nazionale definita come sopra; se invece
FP < Σi (Em –Ei) wi POPi, allora il deficit di risorse sarà colmato soltanto in parte.
Gli enti con capacità fiscale per abitante ponderato superiore alla media non hanno diritto al contributo perequativo, ma conservano le precedenti assegnazioni. Conservano le precedenti assegnazioni anche gli enti per i quali la somma del contributo perequativo e del contributo integrativo sia inferiore ai trasferimenti di parte corrente ricevuti dallo Stato nell'ultimo anno precedente l'applicazione delle legge delega.
La garanzia dei livelli di contribuzione precedentemente raggiunti impone di determinare i contributi effettivi in base a un processo iterativo: le eccedenze dei contributi pregressi sulle quote del fondo perequativo e del fondo integrativo determinate in prima istanza vanno detratte dall' ammontare dei fondi ripartibili agli altri enti; i contributi per gli altri enti vanno quindi rideterminati.
La proposta appena illustrata è alternativa a quella elaborata dall'Osservatorio nel 1999-2000, ma si fonda su principi del tutto simili a quelli che hanno informato il lavoro degli ultimi due anni. In effetti i due elementi cardine della perequazione continuano ad essere la capacità fiscale e il fabbisogno di spesa (spesa standard).
STUDI SVOLTI SULLA BASE DELLA PRECEDENTE RICERCA DELL'OSSERVATORIO
Si è ritenuto opportuno aggiornare, su espressa richiesta del Ministro dell'interno, la ricerca compiuta dall'Osservatorio al fine di consentire la redazione di uno schema di norma di delega per il riordino dei trasferimenti erariali.
La nuova normativa dovrà contenere anche la perequazione seconda la recente riforma costituzionale dell'ottobre 2001.
Il paragrafo seguente illustra le analogie e le differenze con la precedente ricerca, gli esiti dello studio sul riordino e lo studio sulla nuova perequazione fiscale nonché i relativi risultati.
E' stata deciso di effettuare, come per il passato due tipi di ricerche, una avente per base l'intera spesa corrente standard, l'altra la spesa per i servizi indispensabili. La seconda riveste particolare importanza per la similitudine che potrà avere con i servizi che la legge 142 del 1990 definiva indispensabili Si vedrà nel prosieguo come l'esito degli studi indirizzi alla scelta di un novero di servizi minore del totale.
E' stata conservata l'ossatura fondamentale della precedente ricerca che per i ristretti tempi a disposizione non è stato possibile modificare. La definizione della spesa standard così come descritta al precedente paragrafo 2.2 è stata utilizzata integralmente. Si è pensato di correggere il dato della spesa 1996 aggiornandolo con il tasso programmato di inflazione dal 1996 al 2001. Il coefficiente di rivalutazione composto per i sei anni è pari a 1,150476, come si evince dall'allegata nota n. 2 che esprime nel dettaglio l'operazione di rivalutazione. Da un confronto con la spesa del 1999, tratta dai conti del bilancio, risulta uno scostamento dell'1,16 per cento per eccesso della spesa rivalutata rispetto a quella effettuata.
Per le entrate, tratte dal conto del bilancio 1996, è stata operata una analoga operazione di rivalutazione. Si segnala che laddove è stato deciso di applicare solo l'80 per cento dell'entrata il coefficiente di rivalutazione è pari ad 1,20381.
L'operazione di rivisitazione più approfondita, rispetto allo studio dell'Osservatorio, è stata condotta nei confronti delle entrate. E' stata necessariamente operata una distinzione tra entrate dei comuni e delle province. Ulteriore distinzione è stata operata nel caso in cui il confronto delle entrate deve avvenire con l'intera spesa standard oppure con le spesa standard per i servizi in dispensabili.
Nel primo caso sono state considerate tutte le entrate, nell'altro caso sono state considerate solo parte delle entrate escludendo tutte quelle che non finanziano i servizi indispensabili. In entrambi i casi i trasferimenti erariali sono stati rilevati con i dati 2001 in possesso di questo Ministero.
Gli studi riguardano sia i comuni che le province e per entrambi è stata analizzata sia la spesa standard per i servizi indispensabili che l'intera spesa standard.
Di seguito sono esposti le aggregazioni effettuate per rendere comprensibili i fenomeni ed un breve commento sui risultati distinti per comuni e province.
Sono state redatte le seguenti tavole allegate:
TAVOLA 1 – Comuni - Studio perequazione servizi tutti e servizi indispensabili.
Aggregazioni: per fasce geo-economiche;
per regioni;
per fasce demografiche.
TAVOLA 2 - Comuni - Studio perequazione servizi tutti e servizi indispensabili.
Comuni superiori a 59.999 abitanti
TAVOLA 3 - Elenco dei primi 100 comuni con minore dotazione di servizi indispensabili. Tre tavole ordinate in relazione al maggior contributo in valore assoluto, per abitante e maggior scarto percentuale.
TAVOLA 4 - Elenco dei primi 100 comuni con maggiore dotazione di servizi indispensabili.
TAVOLA 5 - Comuni - entrate per tutti i servizi.
TAVOLA 6 - Comuni - entrate per i servizi indispensabili.
Dall'analisi generale si può riscontrare che tenuto conto della spesa standard complessiva gli enti che hanno diritto alla perequazione sono 3.676 per un importo globale di oltre € 5,2 miliardi, mentre per i servizi indispensabili gli enti da perequare sono 4.925 per un importo complessivo di oltre € 1,4 miliardi.
Il numero di enti più elevato rilevato per i servizi indispensabili, nonostante l'importo globale minore rispetto a tutta la spesa standard, può spiegarsi con la maggiore diffusione dei servizi indispensabili in tutti gli enti e con le maggiori somme attribuite agli enti di maggiore dimensione demografica in quanto hanno una più ampia gamma di servizi. Esemplificativo è il caso del comune di Roma che con il sistema di tutta la spesa corrente avrebbe diritto ad un fondo di € 2,555 miliardi mentre con l'altro sistema avrebbe diritto ad € 132 milioni.
Per conoscere meglio questo fenomeno è stata svolta una ulteriore indagine dalla quale risulta:
comuni che hanno comunque diritto al contributo con entrambi i metodi n. 3.299;
comuni che ricevono il contributo solo nel caso di tutti servizi n. 377;
comuni che ricevono il contributo solo nel caso dei servizi indispensabili n. 1626.
E' chiaramente visibile che il metodo dei servizi indispensabili avvantaggia 1.249 enti in più rispetto all'altro sistema pur con un costo complessivamente inferiore.
In entrambi i casi è sempre l'Italia centrale a ricevere una maggiore somma sia in valore assoluto che per abitante in relazione alla presenza del comune di Roma. Valori minimi si registrano in Lombardia e Piemonte. Nelle isole poi con il sistema dell'intera spesa corrente il valore per abitante è di € 14,42 mentre con l'altro sistema è di € 36,76, triplicando il numero degli enti, che da 187 salgono a 606.
In entrambi i metodi i maggiori importi spettano a Lazio, Campania e Piemonte; si segnala il caso della Lombardia che con il primo metodo di tutti i servizi ha diritto a € 511 milioni e con il secondo sistema a € 62 milioni ( circa un decimo ).
L'analisi per fasce demografiche consente di vedere con chiarezza che l'incremento degli enti da un metodo all'altro si registra solo per i comuni fino a 20.000 abitanti, con un raddoppio per gli enti fino a 500 abitanti, da 174 a 362. Il risultato avvalora quanto detto in precedenza.
Per gli enti superiori a 59.999 abitanti si segnala la verticale discesa del numero dei beneficiari da 179 a 154 con una caduta del fondo da € 3,987 miliardi a € 341 milioni. La caduta ad un decimo è di gran lunga superiore alla discesa nel confronto nazionale tra i due sistemi in cui l'uno è circa un quarto dell'altro.
Interessante è poi la classifica dei primi 100 enti che ricevono i maggiori fondi in valore assoluto. In testa come già accennato si trova il comune di Roma (€ 132 milioni) seguito a grande distanza da enti medio grandi soprattutto del centro nord. Il secondo è il comune di Iesolo (€ 8 milioni). Nei primi 20 enti solo 4 appartengono al meridione di cui uno abruzzese (L'Aquila) due siciliani (Alcamo e Milazzo) e uno campano (Forio).
3.3 Province.
TAVOLA 1 – Province - Studio perequazione servizi tutti ed indispensabili.
a. elenco per zona geo-economica;
b. elenco per regione;
c. elenco per singola provincia.
TAVOLA 2 – Province – Entrate per tutti i servizi.
TAVOLA 3 - Province – Entrate per i servizi indispensabili.
Nell'analisi non sono state comprese le seguenti quattro province in quanto all'atto della prima ricerca non erano disponibili i relativi dati: Verbano-Cusio-Ossola, Forlì, l'Aquila e Crotone. Firenze manca nel caso dei servizi indispensabili.
Sono escluse le province delle regioni Trentino-Alto Adige e Friuli-Venezia Giulia in quanto regioni a statuto speciale.
Le province esaminate sono 92.
Dall'analisi nazionale risulta che il contributo perequativo per tutti i servizi ascende a € 980 milioni, mentre quello per i soli servizi indispensabili è pari € 648 milioni. Le province interessate, sulle 92 studiate, sono 83 nel primo caso e nel secondo caso 79 .
Le maggiori dotazioni per abitante spettano alle isole ed al centro. Si segnala la netta diminuzione del contributo per il nord ovest che nel primo sistema percepisce in valore assoluto € 137 milioni e nel secondo € 67 milioni. La zona del nord è, in valore per abitante, sempre al di sotto della media nazionale.
A livello regionale si segnala la Liguria (€ 32,87 ed € 17,05) che, in controtendenza alla sua zona ha sempre valori per abitante superiori alla media nazionale (€ 17,64 ed € 11,66). La regione con il maggior valore per abitante è la Sicilia (€ 30,06 ed € 22,22) nel caso dei servizi indispensabili, che è seconda dopo la Liguria (€ 32,87) nel metodo di tutti i servizi.
Per le singole province anche qui è in testa Roma (€ 98 milioni ed € 54 milioni) seguita a notevole distanza da Catania (€ 32 milioni ed € 25 milioni), Napoli (€ 28 milioni ed € 14 milioni).
4 Studi sulla perequazione e risultati.
La perequazione applicata è quella descritta al paragrafo 2.5. Si è ritenuto anche qui fornire due versioni come suggerisce lo studio per la diversa considerazione delle entrate medie. Nel primo caso la sommatoria delle entrate standard di tutti gli enti sono divise per la sommatoria dei prodotti della spesa standard per abitante di ogni ente moltiplicata per la sua popolazione. Nel secondo caso la sommatoria delle entrate standard di tutti gli enti sono divise per il numero degli enti. Nel primo caso il denominatore è una media ponderata, nel secondo caso è una media semplice.
Il coefficiente standard medio del primo caso è 0,44 e nel secondo caso 0,34.
Occorre segnalare che il tributo utilizzato per lo studio è l'Ici stimata all'aliquota del 5,22 mille che è ritenuto un valore applicato in media da tutti i comuni.
Sono state redatte le seguenti tavole allegate che di seguito si commentano:
TAVOLA 1 – Comuni - Ipotesi di perequazione dell'imposta comunale sugli immobili
Aggregazioni:
per fasce geo-economiche;
TAVOLA 2 - Comuni - Ipotesi di perequazione dell'imposta comunale sugli immobili
Prima ipotesi (coefficiente medio ponderato) elenco dei primi 100 comuni con maggiore importo da perequare.
TAVOLA 3 - Comuni - Ipotesi di perequazione dell'imposta comunale sugli immobili
Seconda ipotesi (coefficiente medio) elenco dei primi 100 comuni con maggiore importo da perequare.
Nella tavola 1 si evince che nel caso del coefficiente medio ponderato gli enti interessati sono 5.060 per un contributo complessivo di € 1,416 miliardi; nel secondo caso del coefficiente medio il numero degli enti è 3.885 ed il contributo complessivo € 662 milioni.
Nell'analisi per fascia demografica è interessante rilevare che la diminuzione degli enti da un sistema all'altro è maggiore per gli enti da 10.000 a 250.000 abitanti e gli importi decrescono in misura percentuale più rilevante rispetto alla diminuzione percentuale del numero degli enti.
Le regioni cui è attribuito il maggior contributo in valore assoluto nella prima ipotesi sono la Sicilia con € 307 milioni seguita dalla Campania con € 280 milioni, dalla Calabria con € 163 milioni e dalla Puglia con € 122 milioni. Seguono tutte le altre regioni con valori inferiori ai 100 milioni. Nel secondo sistema è ancora in testa la Sicilia con € 160 milioni seguita dalla Campania con € 129 milioni, dalla Calabria con € 99 milioni, dalla Puglia con € 47 milioni e dalla Sardegna con € 46 milioni. Seguono tutte le altre regioni con valori inferiori ad € 40 milioni.
Si può notare come la perequazione fiscale approdi con dovizia nelle regioni del mezzogiorno e nelle isole dove minore appare la base imponibile.
Infine se si compulsano gli elenchi dei primi cento enti con maggior contributo perequativo si registra che la classifica appartiene quasi integralmente agli enti del mezzogiorno e delle isole.
Nella prima ipotesi ai primi quattro posti si trovano Napoli (€ 50 milioni), Palermo (€ 48 milioni), Messina (€ 30 milioni) e Catania (€ 16 milioni). Seguono altri comuni con importi inferiori a 7 milioni di euro.
Nella seconda ipotesi ai primi tre posti si trovano Palermo (€ 24 milioni), Messina (€ 19 milioni) e Napoli (€ 9 milioni). Seguono altri comuni con importi inferiori a 4 milioni di euro.
PROPOSTA DI LEGGE DI DELEGA
Il Ministro dell'interno ha preannunciato in un'audizione al Parlamento che avrebbe proposto un disegno di legge di riordino dei trasferimenti erariali nonché di perequazione fiscale relativi agli enti locali. In sede di Conferenza unificata Stato regioni ed autonomie locali la stessa proposta è stata accettata.
Gli studi in questione sono stati quindi utilizzati per redigere l'allegato schema di disegno di legge delega nella cennata materia. Si allega anche la relativa relazione.
Al successivo paragrafo è analizzata lo schema evidenziando la sua stretta connessione con gli studi esposti.
E' evidente che la delega è stata costruita essenzialmente sui principi lasciando facoltà di scelta su quei meccanismi che strettamente dipendono dai dati a disposizione e dai loro risultati in quanto è possibile correggere entro un anno la legge delega.
L'allegata delega prevede l'emanazione di uno o più decreti legislativi per il riordino dei trasferimenti statali a comuni e province e per la perequazione fiscale agli stessi enti ai sensi dell'articolo 119 comma 3 della Costituzione.
Come strategia generale si è pensato che il riordino dei trasferimenti a partire dal 2003 sia articolato su un periodo di tempo medio, tre anni, utilizzando le risorse derivanti dalle economie annuali del fondo sviluppo investimenti e dall'incremento dei trasferimenti erariali. L'importo ascende a circa € 250 milioni annui, pari a 750 milioni complessivi. Dall'anno 2006 in poi sarà utilizzato il solo metodo della perequazione fiscale, consolidando i trasferimenti in godimento.
Sono definiti anche i metodi di attribuzione dei contributi derivanti del riordino da assegnare ai comuni ed alle province. I contributi sono assegnati agli enti che hanno risorse inferiori alla spesa standard calcolata con il metodo della regressione multipla.
La spesa standard adottata è quella delle funzioni fondamentali che è in stretta analogia con i servizi indispensabili. La scelta risiede in due motivi. Il primo è che trattandosi di contribuzione erariale lo Stato, in carenza di fondi, può intervenire solo per i compiti fondamentali degli enti locali per assicurare una uguaglianza di trattamento a livello nazionale. Il secondo derivante dagli studi è che mentre l'intera spesa complessiva comporta contributi elevati e un minor numero di enti interessati, la spesa per i servizi comporta un contributo complessivo minore da attribuire ad un maggior numero di enti (vedi paragrafo 3.3).
Per la perequazione fiscale il metodo scelto è quello degli enti con insufficienti gettiti tributari per abitante pesati con il fabbisogno di spesa standard di cui al riordino. Il peso è stato adottato per differenziare maggiormente l'attribuzione del contributo.
La scelta del coefficiente da adottare per i tributi, se ponderato o semplice, qui non è stata effettuata rimandandola quindi ai decreti legislativi.
Esiste poi un problema di sfoltimento dell'eccessivo numero dei capitoli del bilancio dello Stato relativi ai trasferimenti erariali. La stessa difficoltà vale anche per le dotazioni. Lo schema prevede quindi una riduzione del numero dei capitoli e delle dotazioni finanziarie.
Infine è previsto il termine di un anno per l'emanazione di eventuali decreti legislativi correttivi.
1. PROPOSTA DI DISEGNO DI LEGGE DI DELEGA
SCHEMA DI DISEGNO DI LEGGE DI DELEGA
Delega al Governo per il riordino dei trasferimenti statali a comuni e province e per l'attuazione dell'articolo 119, comma 3, della Costituzione in materia di perequazione delle risorse finanziarie ai predetti enti locali.
1. Il Governo, entro otto mesi dall'entrata in vigore della presente legge, è delegato ad emanare uno o più decreti legislativi per il riordino dei trasferimenti statali a province e comuni, espresso in via programmatica dagli articoli 26 e 27 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, e per l'attuazione dell'articolo 119, comma terzo, della Costituzione. Il decreto legislativo è emanato previa deliberazione del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro dell'interno di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Lo schema di decreto legislativo dopo l'acquisizione del parere della Conferenza Stato-città ed autonomie locali è trasmesso alle competenti commissioni parlamentari che si esprimono entro il termine di 30 giorni dall'assegnazione.
a) a decorrere dall'anno 2003, per un periodo di tre anni, il Ministero dell'interno attribuisce progressivamente contributi perequativi alle province ed ai comuni che presentano un deficit di risorse rispetto alla spesa standard di cui alla lettera b). Il procedimento per l'attribuzione di contributi integrativi deve privilegiare gli enti più svantaggiati finanziariamente.
b) la spesa standard è calcolata utilizzando la tecnica statistica della regressione multipla della spesa per le funzioni fondamentali, considerando i parametri economici, sociali e territoriali maggiormente significativi. L'entrata è definita, ove occorra con standardizzazione, sulla base delle entrate per trasferimenti erariali e per le principali entrate tributarie;
c) a decorrere dall'anno 2006, allorché sarà definito il sistema dei tributi locali, cessa l'applicazione del sistema di contribuzione di cui alla lettera a) ed il Ministero dell'interno assegna contributi perequativi a favore di province e comuni che presentino un deficit di risorse tributarie per abitante, ponderate con un indicatore di fabbisogno, rispetto ai valori medi nazionali. L'indicatore di fabbisogno è calcolato analogamente alla spesa standard di cui al primo periodo della lettera b);
d) l'operazione di determinazione della spesa standard, per l'applicazione della lettera c), sarà ripetuta allorché saranno state trasferite agli enti locali tutte le funzioni stabilite e potranno essere noti i relativi dati;
e) i trasferimenti in atto annualmente attribuiti alle comunità montane sono stabilizzati fino all'esercizio finanziario 2005;
f) sono utilizzate le disponibilità finanziarie del fondo sviluppo investimenti secondo quanto previsto dall'articolo 53, comma 11, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, come sostituito dall'articolo 26 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, e l'incremento delle risorse derivanti dall'applicazione annuale del tasso programmato di inflazione;
g) i capitoli di bilancio finalizzati alla concessione di contributi erariali agli enti locali sono riorganizzati e raggruppati anche con decorrenze diverse;
h) le dotazioni finanziarie assegnate sino all'anno 2002 sono stabilizzate in un'unica dotazione.
2. Entro un anno dall'entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al comma 1, il Governo è delegato ad emanare ulteriori decreti legislativi di integrazione e di modifica.
AL DISEGNO DI LEGGE DI DELEGA RIGUARDANTE IL RIORDINO DEL SISTEMA DEI TRASFERIMENTI ERARIALI AGLI ENTI LOCALI E L'APPLICAZIONE DELL'ART. 119 DELLA COSTITUZIONE
I trasferimenti erariali agli enti locali sono iniziati con i provvedimenti di risanamento del settore degli anni 1977 e 1978. L'origine è stata fortemente condizionata dalla metodologia originariamente usata, anno dopo anno, per il pareggio dei bilanci, redatti con criteri di contingentamento della spesa. I trasferimenti erariali sono stati quindi influenzati dai livelli di spesa degli anni precedenti il risanamento e dai tipi e quantità delle spese ammesse al finanziamento erariale. I provvedimenti normativi intervenuti negli anni successivi, sia quelli che hanno concesso incrementi graduali, che quelli che hanno imposto riduzioni o non hanno recato modifiche, non hanno variato, in maniera sensibile, il collegamento dei trasferimenti alla spesa storica degli enti locali. Tale impostazione ha indotto inevitabili squilibri fra le diverse zone geografiche e tra gli ente locali stessi. Negli enti sottodotati, ossia con insufficienti trasferimenti, è stato sempre forte il disagio e notevole il rammarico.
I provvedimenti normativi susseguitisi nel tempo hanno ridotto il volume complessivo dei trasferimenti erariali ed hanno incrementato l'autonomia finanziaria degli enti locali.
C'è sempre stata molta attenzione nei confronti degli enti che erano svantaggiati nella quantità dei trasferimenti erariali e, a loro favore, sono state emanate diverse disposizioni che hanno attenuato le sperequazioni più eclatanti. A tale riguardo, è opportuno ricordare i seguenti provvedimenti: a) il decreto legge 22 dicembre 1981, n. 786, convertito dalla legge 26 febbraio 1982, n. 51, che introdusse un sistema perequativo dei livelli di spesa corrente con interventi supplementari a carico dello Stato, nella considerazione che fosse il primo soccorso da effettuare; b) il decreto legge 28 febbraio 1983, n. 55, convertito dalla legge 26 aprile 1983, n. 131, che estese il sistema perequativo a tutti gli enti locali, distribuendo le maggiori dotazioni di risorse annuali con un metodo che, embrionalmente, prendeva in considerazione i fabbisogni di spesa dei diversi enti in modo da non peggiorare gli squilibri; c) il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, applicato per i soli anni 1994 e 1995, che modernizzò ulteriormente il sistema istituendo un confronto delle risorse di ciascun ente con un fabbisogno di spesa calcolato razionalmente e definendo, poi, una redistribuzione dei trasferimenti tra gli enti locali; d) il decreto legislativo 30 giugno 1997, n. 244, applicato solo marginalmente e per il resto sempre rinviato nell'applicazione, a motivo del permanere della redistribuzione dei trasferimenti tra gli enti locali.
La delega di riordino dei trasferimenti erariali contenuta nell'art. 11, lettera f), della legge 13 maggio 1999, n. 133, non è stata esercitata dal Governo.
A seguito della recente riforma introdotta dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, sono stati introdotti nuovi principi in materia di trasferimenti statali a favore degli enti locali.
In particolare, attualmente l'articolo 119 della Costituzione, al terzo comma stabilisce che “La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, fra territori con minore capacità fiscale per abitante”. Al successivo comma quinto lo stesso articolo 119 prevede che “ Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni”.
La legge finanziaria 2002 ( legge 28 dicembre 2001, n. 448 ) agli articoli 26 e 27, commi 1, 2, 3 e 5, ha preannunciato, in via programmatica, l'emanazione di futuri provvedimenti normativi finalizzati al riordino dei trasferimenti erariali agli enti locali.
Attualmente, i trasferimenti erariali ammontano a 14.592.298.003,59 euro, di cui 4.054.135.590,89 euro di trasferimenti ordinari, 1.859.169.619,01 euro di trasferimenti consolidati, 954.809.788,38 di trasferimenti perequativi, ed infine 7.724.183.004,8 euro relativi a ulteriori 22 tipologie di trasferimenti.
Da indagini eseguite nel 2000 da parte del Ministero dell'interno, gli squilibri nelle dotazioni di risorse erariali e tributarie tra territori e tra enti locali pur non essendo più allarmanti, sono sempre consistenti e denotano una sostanziale ingiustizia distributiva.
Nei prospetti che seguono sono allegati i dati delle risorse dell'anno 2000 per province e per comuni, considerando per le province i trasferimenti erariali, l'imposta provinciale sulle formalità di trascrizione, iscrizione ed annotazione dei veicoli, l'imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore, e per i comuni i trasferimenti erariali e l'ICI al 4 per mille a suo tempo detratta dagli stessi trasferimenti.
Il sistema di riordino dei trasferimenti erariali e di applicazione dell'art. 119 della Costituzione che si propone, sulla base di studi condotti negli ultimi anni dall'Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali, è impostato su due fasi temporali: la prima della durata di tre anni decorrenti dal 2003, mira ad effettuare l'ultima e definitiva forma di riallineamento delle principali risorse contributive e tributarie di province e comuni; la seconda, che decorre dal 2006, e che è permanente, effettua la sola perequazione tributaria per la nuova autonomia finanziaria degli enti locali.
E' assai probabile comunque che, a prescindere dal pacchetto fiscale definitivo da attribuire agli enti locali, a fianco del fondo perequativo indicato dall'art. 119 della Costituzione, rimanga ancora un fondo consolidato, a motivo dell'elevata dotazione di alcuni enti, probabilmente non compensabile con le nuove risorse tributarie.
Si espone, di seguito, il contenuto del disegno di legge di delega.
L'art. 1 indica la procedura ed i criteri direttivi ai quali devono attenersi i decreti delegati.
In particolare al comma 1 viene fissata la procedura per l'emanazione del decreto legislativo in forza della quale il provvedimento, prima della deliberazione definitiva del Consiglio dei Ministri, deve essere esaminato dalla Conferenza Stato-città ed autonomie locali e dalle competenti Commissioni parlamentari.
Il termine per l'emanazione è stabilito in sei mesi decorrenti dall'entrata in vigore della legge di delega.
Il successivo comma 2 detta i seguenti principi e i criteri.
Alle lettere a) e b) del comma 2 sono stabilite le regole della perequazione del primo periodo (2003-2005), imperniate sul raffronto, per ciascun ente, tra le principali risorse degli enti locali, di tipo contributivo dello Stato e di tipo fiscale obbligatorio, e la spesa standard. La spesa standard è calcolata, secondo la metodologia ben nota e largamente diffusa, della regressione multipla, che considera i principali parametri determinanti della spesa degli enti locali. La spesa da prendere in considerazione è quella corrente per le funzioni fondamentali, queste ultime da individuare a norma della lettera p) del secondo comma dell'articolo 117 della Costituzione.
Il raffronto evidenzierà gli enti sottodotati dal punto di vista finanziario ai quali potrà essere corrisposto un trasferimento integrativo. Le spettanze degli enti sovradotati non subiranno modificazioni e rimarranno inalterate.
Alla successiva lettera c) del comma 2 sono stabilite le regole del secondo periodo, che decorre dal 2006, epoca nella quale sarà senz'altro nota ed applicata la nuova autonomia finanziaria e tributaria degli enti locali e saranno entrate a regime le nuove funzioni trasferite agli enti locali dalla riforma del titolo V della Costituzione, con disponibilità dei relativi dati. Il sistema, che rappresenta un'evoluzione selettiva del precedente, conduce al raffronto delle sole risorse tributarie per abitante con i valori nazionali. Ad evitare un eccessivo appiattimento dei risultati, è prevista una ponderazione con un indicatore di fabbisogno per ciascun ente, che ovviamente influisce anche sui valori medi nazionali. L'indicatore di fabbisogno è calcolato come la spesa standard, utilizzando i valori finanziari delle funzioni fondamentali.
Anche in questo caso, il raffronto evidenzierà gli enti sottodotati ai quali potrà essere corrisposto un trasferimento integrativo. Le spettanze degli enti sovradotati non subiranno modificazioni e rimarranno inalterate.
Alla lettera d) è indicata la fonte della copertura, stabilita, oltre che dalle maggiori risorse annuali, dalle disponibilità del fondo per lo sviluppo degli investimenti, a norma dell'art. 26 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, che all'uopo viene resa permanente.
Alle lettere e) e f) è stabilita l'unificazione delle diverse dotazioni di bilancio esistenti per gli enti locali e la fusione in un'unica dotazione delle diverse assegnazioni. Va considerato al riguardo che la prolificazione dei capitoli e, quindi, dei pagamenti, rende ingovernabile l'attuale situazione.
All'art. 2 è prevista l'emanazione di ulteriori decreti legislativi di modifica e di integrazione da emanare entro un anno dall'entrata in vigore dei decreti legislativi di cui all'articolo 2.
Tavole perequazione comuni.
Tavole perequazione province.
Tavole ipotesi di perequazione fiscale.