Source: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=13943
Timestamp: 2017-11-23 01:28:55
Document Index: 309117889

Matched Legal Cases: ['artículo 2', 'artículo 216', 'artículo 2', 'artículo 13', 'artículo 2', 'artículo 241', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 378', 'artículo 103', 'artículo 80', 'artículo 2', 'artículo 6', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 216', 'artículo 29', 'artículo 125', 'artículo 9', 'artículo 216', 'artículo 216', 'artículo 216', 'artículo 216', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 263', 'artículo 12', 'artículo 258', 'artículo 11', 'artículo 9', 'artículo 2', 'artículo 41']

Sentencia C-041 de 2004 Corte Constitucional
La ciudadana Marcela Patricia Jiménez Arango demanda en acción pública de inconstitucionalidad la expresión "y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados", contenida en el artículo 2 de la Ley 403 del 27 de agosto de 1997, así como la siguiente que figura en el quinto inciso del artículo 216 del Decreto núm. 262 del 22 de febrero de 2000 "y si el empate persiste, en quien demuestre haber cumplido con el deber de votar en las elecciones públicas inmediatamente anteriores. Si no se puede dirimir el empate, el nominador escogerá discrecionalmente", del, por violación del Preámbulo y de los artículos 2, 13, 29 y 112 constitucionales. Los cargos de inconstitucionalidad planteados por la ciudadana son los siguientes:
a. El establecimiento de un conjunto de estímulos legales para quienes hayan ejercido su derecho al voto "en los eventos relacionados los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados" vulnera los derechos de quienes se abstienen de participar en tales casos buscando un objetivo concreto, cual es, que no se alcancen los porcentajes constitucionalidades necesarios para que la decisión sea válida.
b. Vulnera la Constitución la previsión legal de que en caso de persistir un empate entre quienes ocupan el primer lugar en un concurso para acceder a un cargo en la Procuraduría General de la Nación, se deba preferir a aquel que "demuestre haber cumplido con el deber de votar en las elecciones públicas inmediatamente anteriores".
En este orden de ideas, le corresponde determinar a la Corte si el establecimiento de estímulos legales para las personas que ejercen su derecho al voto con ocasión de su participación en un mecanismo constitucionalmente autorizado para tales fines, vulnera o no la Constitución. Acto seguido, examinará si, en el caso concreto de los concursos para provisión de cargos en la Procuraduría General de la Nación, el legislador violó o no la Carta Política al prever que en caso de persistir un empate entre personas que se encuentren en el primer lugar en la lista de elegibles, se deberá preferir a quien demuestre "haber cumplido con el deber de votar en las elecciones públicas inmediatamente anteriores". Por último, determinará si es constitucional o no que, en el anterior supuesto de hecho de persistir el empate "el nominador escogerá discrecionalmente".
Dado que la Corte en sentencia C-337 de 1997, con ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz declaró "EXEQUIBLE	el artículo 2 del proyecto de ley "Por el cual se establecen estímulos para los sufragantes", por ser infundadas las objeciones presidenciales", y asimismo se declaró inhibida "para emitir pronunciamiento sobre los demás artículos que conforman el proyecto de ley, por no existir objeción presidencial al respecto", debe decidirse previamente si ha operado o no el fenómeno de la cosa juzgada en relación con la expresión "y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados", contenida en el artículo segundo de la Ley 403 de 1997.
Al respecto cabe recordar que cuando se tramitó el Proyecto de Ley 002/95 Cámara ¿ 220/96 Senado, "por la cual se establecen estímulos para los sufragantes", cuyo texto corresponde a la actual Ley 403 de 1997, el Gobierno formuló objeciones por considerar que vulneraba el artículo 13 de la Constitución. A juicio del Presidente de la República, el proyecto desconocía el derecho a la igualdad, pues hacía una diferenciación irrazonable en las oportunidades de acceso al empleo, a las becas educativas, a la adjudicación de predios rurales y a subsidios de vivienda, para aquellos ciudadanos que no pudieran ejercer su derecho al voto por cualquier razón. La Corte precisó que las objeciones recaían únicamente sobre el artículo 2º del proyecto y en relación únicamente al derecho a la igualdad, y tras considerarlas infundadas, declaró exequible la norma.
Según lo previsto en el artículo 241-8 de la Constitución, corresponde a la Corte "decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales (...)", cuyo alcance ha sido delimitado por la jurisprudencia en varios sentidos1:
Como regla general, la Corte solo puede pronunciarse en relación con las disposiciones objetadas por el Presidente y sobre las cuales insiste el Congreso de la República.
Teniendo en cuenta que el Presidente puede formular objeciones de inconstitucionalidad e inconveniencia, la competencia de la Corte se restringe al análisis de las primeras y se excluye en el caso de las segundas por tratarse de una valoración política.
El juicio de constitucionalidad está circunscrito a los cargos formulados por el objetante y los argumentos esgrimidos por el Congreso para justificar la constitucionalidad de la disposición.
Según fue explicado líneas atrás, en la sentencia C-337/97 la Corte se pronunció sobre las objeciones formuladas por el Presidente contra la norma que autoriza estímulos a "quien como ciudadano ejerza el derecho al voto en forma legítima en las elecciones y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados".
En este sentido, la Sala observa que la distinción prevista en la norma, lejos de ser puramente formal reviste particular relevancia desde una perspectiva constitucional, porque mientras las elecciones consisten, según la doctrina, en una "técnica de designación de representantes"2, los demás mecanismos de participación tienen que ver con otras formas de intervención ciudadana en asuntos relacionados con la vida política al interior de la sociedad, que comprenden la posibilidad de "influir en la formación política estatal"3, pero desde escenarios distintos. De esta manera, mientras las elecciones son concebidas como una forma de escogencia de personas característica de la democracia representativa, los otros mecanismos como el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato, son inherentes a un modelo de democracia participativa donde incluso no siempre el ejercicio del derecho se materializa por medio del voto.
Así, en aquella oportunidad el Gobierno consideraba que los estímulos al sufragante desconocían el derecho a la igualdad, pero a juicio del Congreso la norma superaba el test de razonabilidad por cuanto, "la creación de beneficios electorales tiene pleno sustento en los fines del Estado", para incentivar a quien, "en un contexto de endémica abstención generalizada, contribuye con su participación electoral a construir la democracia".4 (subrayado no original). Ello demuestra cómo el debate al interior del Congreso tuvo que ver con la necesidad de incentivar la participación ciudadana en los actos electorales, debido al elevado porcentaje de abstención registrado en épocas anteriores, pero no se analizó el tema relacionado con el sufragio en los demás actos de participación ciudadana. Y con la misma óptica la Corte abordó el estudio con el cual declaró la constitucionalidad de la norma; pero sólo en el caso de los beneficios al votante en el caso de elecciones, como lo demuestra el hilo conductor de la mencionada sentencia.
"Es claro que el Congreso de la República tiene competencia para regular las funciones electorales (C.P. art. 152 literal c) como ya lo ha hecho; y si bien tal competencia no le habilita para prohibir o sancionar la abstención, nada obsta desde el punto de vista constitucional, para que cree incentivos legales destinados a favorecer a aquellos que cumplan con el deber ciudadano de participar, a través del ejercicio del voto, en la vida política del país (C.P. art. 95), siempre y cuando todas las personas llamadas a sufragar permanezcan iguales ante la ley que cree los incentivos, sea que voten por uno u otro candidato, que voten en blanco y, aún, que no hubieran podido sufragar por fuerza mayor o caso fortuito." (Subrayado fuera de texto)
Posteriormente, la sentencia señala que la ley que crea recompensas al cumplimiento del deber de votar no suprime una motivación altruista, "sino que la complementa con una serie de incentivos dirigidos a colocar a quienes sólo buscan satisfacer un interés egoísta, en la situación ¿que de otra manera no enfrentarían-, de considerar si votarán por éste o aquél candidato, o si preferirán hacerlo en blanco". (Subrayado no original)
Pero más aún, cuando la Corte analizó la finalidad del proyecto de ley y si resultaba compatible con la Constitución, hizo referencia a la necesidad de reducir la abstención "electoral", como claramente lo había considerado el Congreso en los siguientes términos:
"enfermedad endémica que padece nuestra democracia representativa desde la década de los años treinta, acentuada luego durante el régimen del Frente Nacional. De allí que derrocar esa actitud de indiferencia colectiva frente a los eventos electorales constituye una tarea prioritaria y reto de nuestro sistema político(...)" ( Subrayado no original).
Por lo anterior, la Sala encuentra que la cosa juzgada del artículo 2º de la Ley 403/97 sólo está restringida a la constitucionalidad de los estímulos al sufragante cuando se trata de "elecciones" y frente al derecho a la igualdad, pero no existe pronunciamiento alguno en relación con "los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados". En consecuencia, resulta pertinente abordar un análisis de fondo sobre cada uno de los cargos formulados en esta ocasión.
Para tales efectos, es necesario tomar en cuenta que la ciudadana dirige parte de su demanda contra la expresión "y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados", que figura en el segundo artículo de la Ley 403 de 1997. No obstante, como lo ha señalado la Corte en numerosas ocasiones procede integrar la unidad normativa cuando "la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actore"5.
En el caso concreto, un examen del texto de la Ley 403 de 1997 y de la Ley 815 de 2003 "Por la cual se aclara la Ley 403 de 1997 y se establecen nuevos estímulos al sufragio", indica que un pronunciamiento de fondo sobre la expresión legal demandada conduce a que sean examinados otros segmentos normativos con los cuales aquélla se halla íntimamente vinculada. De tal suerte que la Corte se pronunciará asimismo sobre la constitucionalidad de la expresión "...o del día en que deba realizarse un evento de participación ciudadana de carácter nacional o territorial", contenida en el artículo 6 de la Ley 403 de 1997, por cuanto esta disposición se refiere a la divulgación, empleando los medios de comunicación del Estado, de diversos estímulos a que tienen derecho quienes acrediten haber sufragado en los eventos de participación ciudadana. De igual manera, se integrará la unidad normativa con la expresión ".o eventos de participación ciudadana directa", contenida en el artículo 2 de la Ley 815 de 2003.
Bajo la vigencia de la Constitución de 1886, Colombia era una democracia representativa en los términos clásicos expuestos por Montesquieu, para quien "El pueblo no debe entrar en el Gobierno más que para elegir a sus representantes, lo que está muy a su alcance"6. En ese contexto, la abstención electoral, término que deriva de la voz latina abstentio que significa no hacer o no obrar7, no producía efecto jurídico alguno; es más, diversos analistas8 en el mundo han criticado, en sus respectivos países, la abstención electoral por considerarla como un simple acto de apatía, una demostración de un marcado desinterés y desconocimiento de los asuntos públicos, más no en términos de una decisión racional y expresión de una determinada voluntad política de rechazo bien sea por el sistema político, por la no identificación con los candidatos que se presentan a la contienda electoral o sus respectivos programas de gobierno.
Sobre el particular se pronunció la Corte en sentencia C-337 de 1997, con ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz, cuando afirmó que el funcionamiento de la democracia precisaba la participación de los ciudadanos, y por ende, "se trata de cambiar la conducta apática de los ciudadanos frente al voto por un comportamiento positivo, mediante la concesión de estímulos y el reconocimiento por parte del Estado del buen ciudadano".
La Constitución de 1991 operó el tránsito de una democracia representativa, de estirpe liberal clásico y donde el ciudadano se limita a elegir periódicamente a sus representantes, a una democracia participativa donde aquél está llamado a tomar parte en los procesos de toma de decisiones en asuntos públicos9. Este cambio sustancial en el régimen político colombiano, aunado a la regulación constitucional de que fueron objeto los mecanismos de participación ciudadana, conduce a examinar la validez del establecimiento legal de estímulos para los ciudadanos que decidan participar durante los mencionados certámenes democráticos.
"Y es que la regulación del artículo 378 de la Carta confiere una eficacia específica a la abstención en los referendos constitucionales, puesto que es posible que una reforma obtenga una mayoría de votos afirmativos, pero no sea aprobada, por cuanto el total de los votos no sobrepasó el umbral de participación requerido.
Ahora bien, el Constituyente hubiera podido adoptar una fórmula que garantizara una participación mínima en el referendo, para legitimar democráticamente el pronunciamiento ciudadano, pero sin conferir eficacia jurídica a la abstención. Para ello hubiera podido establecer, como lo hacen otros ordenamientos, que los votos favorables al referendo no sólo deben ser la mayoría de los votos depositados sino que esos votos positivos deben representar un determinado porcentaje del censo electoral, pues de esa manera se asegura una participación mínima, pero sin conferir efectos jurídicos a la abstención, ya que únicamente los votos favorables son tenidos en cuenta para determinar si el umbral de participación fue o no sobrepasado10.
De lo anterior se colige que el mismo artículo 103 constitucional trae una distinción importante en cuanto a mecanismos de participación se refiere: los que para su ejecución requieren del voto, es decir, el referendo, el plebiscito, la consulta popular y la revocatoria directa, y aquellos en los cuales el ciudadano o grupo de ciudadanos participan directamente o interactúan con sus gobernantes sin necesidad de acudir al sufragio, estos son, la iniciativa legislativa y normativa y el cabildo abierto.11
El plebiscito es el pronunciamiento que el Presidente de la República le solicita al pueblo acerca de una decisión fundamental para la vida del Estado y de la sociedad12. De acuerdo con el artículo 80 de la Ley Estatutaria de los mecanismo de participación, aquél debe ser decidido por la mayoría del censo electoral, es decir, para que la decisión adoptada en virtud de la puesta en marcha de este mecanismo de participación sea válida, se requiere que necesariamente se alcance una importante cifra de votos válidos y favorables a la propuesta.
En lo que concierne a la revocatoria del mandato cabe señalar que es un derecho político por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde. Al respecto, la Corte en sentencia C-179 de 2002, con ponencia del Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra consideró que "no sólo quienes eligieron al alcalde o al gobernador pueden participar en la revocatoria del mandato, sino que todos los ciudadanos tienen derecho a hacerlo".
Ahora bien, de conformidad con el artículo Segundo de la Ley Estatutaria 741 de 2002 "Sólo para efectos del voto programático, procederá la revocatoria del mandato para gobernadores y alcaldes, al ser ésta aprobada en el pronunciamiento popular por la mitad más uno de los votos ciudadanos que participen en la respectiva convocatoria, siempre que el número de sufragios no sea inferior al cincuenta y cinco por ciento (55%)
de la votación válida registrada el día que se eligió al respectivo mandatario", es decir, que se exige el cumplimiento de un determinado umbral para que la decisión adoptada por el pueblo sea válida jurídicamente.
En este orden de ideas, la abstención en el caso de los demás mecanismos de participación que se materializan por medio del voto, al igual que sucede con el referendo constitucional aprobatorios, es protegida constitucionalmente. De esta forma, la Sala reconoce que para el caso del referendo, plebiscito, la revocatoria del mandato y consulta popular, la abstención, además de tener eficacia jurídica, es una estrategia legítima de oposición y por ende no le está permitido al legislador establecer estímulos para las personas que mediante el voto participan en estos eventos democráticos no electorales. En consecuencia, se declarará la inexequibilidad de la expresión "y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados.", contenida en el artículo 2 de la Ley 403 de 1997.
Dado que la expresión "o del día en que deba realizarse un evento de participación ciudadana de carácter nacional o territorial", contenida en el artículo 6 de la Ley 403 de 1997, referente a la divulgación, empleando los medios de comunicación del Estado, de diversos estímulos a que tienen derecho quienes acrediten haber sufragado en los mecanismos de participación no electorales carece de fundamento alguno debido a la declaratoria de inexequibilidad de la expresión inicialmente demandada, la Corte realizará igual pronunciamiento respecto del mencionado segmento normativo.
De igual manera, encuentra la Corte que la expresión "...o eventos de participación ciudadana directa", contenida en el nuevo numeral sexto del artículo 2 de la Ley 815 de 2003, y que alude a un nuevo estímulo al sufragante, consistente en que las universidad no oficiales podrán establecer, dentro de sus estrategias de mercado, un descuento en el valor de la matrícula a los estudiantes de pregrado y posgrado que acrediten haber sufragado en las últimas elecciones "o eventos de participación ciudadana directa" o eventos de participación ciudadana directa, estímulo éste que junto con otros nuevos, por mandato del artículo 4 de la Ley 815 de 2002 "No será aplicable al refrendo convocado por la Ley 796 de 2002", también resulta ser inconstitucional por cuanto, como se ha indicado, al legislador le está vedado establecer cualquier clase de estímulo a quienes sufraguen con ocasión de una convocatoria a un mecanismo de participación.
Manifiesta la ciudadana que "tampoco es estímulo que en casos de empate en concursos públicos de mérito se prefiera a quien participó en esos otros mecanismos de participación ciudadana ( Dct. 262 de 2000 )". Al respecto, considera la Corte que la demandante interpreta indebidamente la expresión demandada, ya que ésta alude es a "votar en las elecciones públicas" y no en los certámenes democráticos que tienen lugar con ocasión de los mecanismos de participación ciudadana. En efecto, la ciudadana confunde el acto de sufragar en unas elecciones para Presidente y Vicepresidente de la República, Congreso, Asambleas Departamentales, Concejos Municipales y Juntas Administradoras Locales, con el acto de expresar una voluntad política, mediante el voto o absteniéndose válidamente de depositarlo, durante certámenes no electorales.
En efecto, siguiendo la valiosa doctrina sentada recientemente por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, en su obra "Diccionario Electoral", el término "elecciones" presenta un sentido neutro o técnico y otro ontológico. El primero alude a una técnica de designación de representantes, no siendo procedente introducir distinciones sobre los fundamentos en que se basan los sistemas electorales, las normas que regulan su verificación y las modalidades que tiene su materialización. La segunda acepción se apoya en vincular el acto de elegir con la existencia real de la posibilidad que el elector tiene de optar libremente entre ofertas políticas diferentes y con la vigencia efectiva de normas jurídicas que garanticen el disfrute de los derechos políticos. En tal sentido, concluye el Instituto "se da una confluencia entre los conceptos técnico y ontológico de "elección", al definírsela como "método democrático para designar a los representantes del pueblo""13.
Ahora bien, la Corte en sentencia C-337 de 1997, con ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz consideró ajustado a la Constitución un estímulo electoral consistente en preferir, en caso de igualdad de puntaje en la lista de elegibles, al aspirante a un cargo de carrera en una entidad estatal que hubiese participado en "la votación inmediatamente anterior" frente a quienes injustificadamente no lo hubieran hecho. Los argumentos de esta Corporación fueron los siguientes:
"Como en los supuestos anteriores, el privilegio para la elección de empleados de carrera es adecuado para estimular el voto de todos aquellos que aspiren o eventualmente quieran hacerlo, a ocupar un empleo de carrera en cualquier entidad del Estado. El ejercicio del sufragio como criterio adicional de elección no implica un trato desigual o desproporcionado frente a los candidatos que no votaron, porque se trata de una conducta que guarda conexidad con el tipo de actividad que ejercen los empleados del Estado. En efecto, como el ingreso y ascenso a cargos de carrera se realiza por el sistema de méritos y calidades, bien puede disponer el legislador que, en caso de igualdad en el puntaje, una calidad adicional sea el cumplir cabalmente con los deberes de ciudadano. Si el Estado está interesado en que la democracia se preserve, es lógico que prefiera que las personas que están a su servicio tengan un compromiso con ese propósito.
"Obsérvese además que, en este caso, la preferencia constituye factor de desempate, pues claramente se señala que la preferencia en la elección se presenta cuando existe "igualdad de puntaje". En consecuencia, no se vulnera el derecho a la igualdad".
En este orden de ideas, la Corte declarará exequible la expresión "y si el empate persiste, en quien demuestre haber cumplido con el deber de votar en las elecciones públicas anteriores", contenida en el quinto inciso del artículo 216 del Decreto 262 de 2000, en el entendido de que dicho estímulo sólo rige cuando se vota para elegir gobernantes.
Aduce la ciudadana demandante que el criterio que eligió el legislador para dirimir un empate en el primer lugar en el caso de un concurso para proveer un cargo en la Procuraduría General de la Nación vulnera el derecho al debido proceso, ya que a su juicio "infringe el mínimo derecho de contradicción contemplado en el artículo 29 de la Carta y no es un acto de transparencia para con el ciudadano". Que además la única posibilidad es la de acudir a la suerte o albur "o al menos invitación, de los concursantes que están en empate", so pena de violar el artículo 125 constitucional. No comparte la Corte estas afirmaciones por las razones que pasan a explicase.
"El derecho a acceder a cargos públicos debe entenderse en el sentido de inmunizar a la persona contra las decisiones estatales que de manera arbitraria le impida acceder a un cargo público, a no ser desvinculado de manera arbitraria del mismo y, ocupando uno, que no se le impida arbitrariamente el ejercicio de sus funciones. ( subrayado fuera de texto ).
"Esta diferenciación entre lo discrecional y lo arbitrario tiene claro fundamento constitucional en Colombia, pues la Carta admite la discrecionalidad administrativa pero excluye la arbitrariedad en el ejercicio de la función pública. Así la potestad discrecional es una herramienta jurídica necesaria e indispensable, en ciertos casos, para una buena administración pública, pues se le brinda al gestor público la posibilidad de decidir, bajo un buen juicio, sin la camisa de fuerza de una reglamentación detallada que no corresponda a la situación que se quiera superar o enfrentar. En cambio, la arbitrariedad está excluida del ordenamiento jurídico colombiano. En efecto, si bien la Constitución colombiana no consagra expresamente "la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos", como lo hace el artículo 9º-3º de la Constitución Española, este principio deriva de normas específicas de nuestra Carta."
En este orden de ideas, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión "si no se puede dirimir el empate, el nominador escogerá discrecionalmente", que figura en el quinto inciso del artículo 216 del Decreto 262 de 2000.
Primero. Declarar INEXEQUIBLE la expresión "y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados", contenida en el artículo segundo de la Ley 403 de 1997.
Segundo. Declarar INEXEQUIBLE la expresión "o del día en que deba realizarse un evento de participación ciudadana de carácter nacional o territorial", contenida en el artículo sexto de la Ley 403 de 1997.
Tercero. Declarar INEXEQUIBLE la expresión "o eventos de participación ciudadana directa", contenida en el artículo segundo de la Ley 403 de 1997.
Cuarto. Declara EXEQUIBLE la expresión "y si el empate persiste, en quien demuestre haber cumplido con el deber de votar en las elecciones públicas inmediatamente anteriores", contenida en el quinto inciso del artículo 216 del Decreto 262 de 2000, en el entendido de que dicho estímulo sólo rige cuando se vota para elegir gobernantes.
Quinto. Declarar EXEQUIBLE la expresión "si no se puede dirimir el empate, el nominador escogerá discrecionalmente", contenida en el quinto inciso del artículo 216 del Decreto 262 de 2000.
ACLARACIÓN DE VOTO A LA SENTENCIA C-041 de 2004
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2° (parcial) de la Ley 403 de 1997 "por la cual se establecen estímulos para los sufragantes" y el artículo 216 del Decreto 262 de 2000 "por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.
1. Antes de referirnos a los apartes de la motivación de la sentencia que nos llevan a aclarar nuestro voto, consideramos pertinente subrayar que la Sala Plena acogió en parte nuestra inquietud y, por eso, circunscribió su pronunciamiento a cuatro mecanismos de participación "cuyo ejercicio se materializa mediante el voto, los cuales como quedó señalado, además del referendo son: el plebiscito, la consulta popular y la revocatoria del mandato". Advirtió la Sala Plena que "no viene al caso examinar si es viable el establecimiento de beneficios para los casos en que los ciudadanos participen en la vida pública, ya sea como promotores de una iniciativa legislativa o normativa, o de una solicitud de referendo o de quienes lo respaldan o en las reuniones que se surten con ocasión al cabildo abierto, es decir, en todos aquellos eventos en que no se requiere sufragio".
En efecto, la sentencia afirma absoluta y categóricamente que "al legislador le está vedado establecer cualquier clase de estímulo a quienes sufraguen con ocasión de una convocatoria a un mecanismo de participación". La Corte justifica esta conclusión en lo siguiente:
"En virtud de lo anterior, se puede concluir que la abstención activa, en el referendo derogatorio y aprobatorio, en el plebiscito, en la consulta popular, así como aquélla que convoca a asamblea constituyente y la revocatoria del mandato, produce efectos jurídicos, por cuanto los ciudadanos pueden no votar con el fin de que no se cumpla el umbral requerido por la Constitución y la ley para efectos de su validez. La eficacia jurídica de estos mecanismos de participación está condicionada al cumplimiento del porcentaje del censo electoral exigido. Así, para que cualquiera de ellos surta efectos jurídicos es necesario un número determinado de votos válidos. En esta medida, no basta que el texto reformatorio o que se pretende derogar, para el caso del referendo, sea aprobado por la mayoría de los sufragantes, antes debe cumplirse el umbral requerido para efectos de determinar si la mayoría aprobó o improbó la reforma. Lo mismo ocurre para el caso del plebiscito, pues es necesario que concurran a las urnas por lo menos la mayoría del censo electoral, después, si se determinará si fue aprobado o no.
En este orden de ideas, la abstención en el caso de los demás mecanismos de participación que se materializan por medio del voto, al igual que sucede con el referendo constitucional aprobatorios, es protegida constitucionalmente. De esta forma, la Sala reconoce que para el caso del referendo, plebiscito, la revocatoria del mandato y consulta popular, la abstención, además de tener eficacia jurídica, es una estrategia legítima de oposición y por ende no le está permitido al legislador establecer estímulos para las personas que mediante el voto participan en estos eventos democráticos no electorales. En consecuencia, se declarará la inexequibilidad de la expresión "y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados", contenida en el artículo 2 de la Ley 403 de 1997.
De igual manera, encuentra la Corte que la expresión "...o eventos de participación ciudadana directa", contenida en el nuevo numeral sexto del artículo 2 de la Ley 815 de 2003, y que alude a un nuevo estímulo al sufragante (¿)".
En primer lugar, no es cierto que la abstención carezca de eficacia jurídica en las elecciones propias de la democracia representativa. Como es bien sabido, en dichas elecciones también puede contemplarse un umbral vinculado directa o indirectamente a la abstención. Por ejemplo, podría establecerse que cuando la abstención supere un determinado porcentaje del censo electoral deben repetirse las elecciones. Este sería un umbral directamente vinculado a la abstención, sobre cuya conveniencia no viene al caso detenerse. Pero también puede contemplarse un tipo de umbral indirectamente vinculado a la abstención. Por ejemplo, se puede exigir que para que una lista de candidatos a corporaciones públicas tenga derecho a participar en la repartición de curules ésta debe obtener un número de votos superior a un determinado porcentaje "de los sufragados para" la respectiva corporación o cámara, como lo dispone el artículo 263 de nuestra Constitución, después de haber sido modificado por el Acto Legislativo 1 de 2003 (artículo 12). Cuando el umbral no es fijado en números absolutos (i.e. 100.000 votos) sino en un porcentaje de sufragantes (i.e 2%), la abstención tiene un efecto jurídico en la determinación del número de votos mínimo requerido para que una lista pueda entrar a participar en la repartición de curules. Entre más alta sea la abstención, más bajo será el total de votantes y, por lo tanto, menor será el número de votos requerido para pasar el umbral. Además, las listas de candidatos que no hayan alcanzado el umbral en una elección para corporaciones públicas, que deba repetirse cuando triunfe el voto en blanco, "no se podrán presentar a las nuevas elecciones", según lo establece el parágrafo 1 del artículo 258, modificado por el artículo 11 del Acto Legislativo 1 de 2003. Igualmente, nuestra Constitución también prevé otro efecto jurídico indirecto de la abstención sobre las elecciones tradicionales en una democracia representativa. El mismo parágrafo citado ordena que se repita por una sola vez la votación en dichas elecciones "cuando los votos en blanco constituyan mayoría absoluta en relación con los votos válidos". De nuevo, en la relación entre porcentaje de votos en blanco y porcentaje de votos válidos, por candidatos o listas de candidatos, pesa significativamente la abstención: a menos votos válidos, o sea, a mayor abstención respecto de los candidatos, mayor importancia relativa tienen los votos en blanco y, por lo tanto, menor será el número de votos en blanco necesario para obligar a que se repita la elección.
En segundo lugar, el argumento de que en los cuatro mecanismos de participación mencionados la abstención "es una estrategia legítima de oposición", también se puede extender a las elecciones tradicionalmente celebradas en una democracia representativa. No solo desde el punto de vista teórico cabe la posibilidad de que la oposición invite a la abstención e, inclusive, decida no postular candidatos en una determinada elección, sino que dicha posibilidad encuentra sustento jurídico en que el voto no es obligatorio en Colombia como tampoco lo es que los partidos o movimientos políticos postulen candidatos. En nuestra historia institucional se han presentado casos de partidos o movimientos que en las elecciones acuden a la abstención como estrategia política.
En tercer lugar, el argumento de la sentencia según el cual para que cualquiera de los cuatro mecanismos de participación mencionados "surta efectos jurídicos es necesario un determinado número de votos válidos" también se aplica de manera expresa a las elecciones después del Acto Legislativo 1 de 2003, anteriormente citado. En efecto, cuando en una elección el número de "votos válidos" sea rebasado por un número de votos en blanco que equivalga a la mayoría absoluta de la votación, entonces dicha elección no surte efectos jurídicos sino que, por el contrario, debe repetirse.
3. Otro argumento esgrimido en el fallo se basa en las consideraciones planteadas en la sentencia C-551 de 2003 en la que se estudió la ley por medio de la cual se convocó a un referendo constitucional. La Corte en el presente pronunciamiento cita en extenso dicha providencia. Sin embargo, las consideraciones plasmadas en la C-551 de 2003 sobre la abstención como una estrategia legítima de oposición, en ciertos contextos, sirvió de ratio decidendi en aquella oportunidad para declarar inconstitucional la casilla para el voto en blanco. En los mismos párrafos citados en la presente sentencia se aprecia claramente que a eso apuntan las consideraciones sentadas en la C-551 de 2003.14
"En este orden de ideas, sin duda el adecuado funcionamiento de una democracia representativa y el grado de legitimidad de los elegidos, dependen de una masiva participación de los ciudadanos en los comicios electorales. De allí que, en esta variedad de democracia la abstención sea vista como un comportamiento negativo, y en consecuencia, es admisible constitucionalmente que el legislador establezca determinados estímulos para los ciudadanos que cumplan con ese deber, sin que por ello se considere vulnerado el derecho a la igualdad frente a quienes decidieron no tomar parte en las elecciones.
Las anteriores consideraciones, sin embargo, no resultan ser extensivas al caso de los mecanismos de participación ciudadana, por las razones que pasan a explicarse".
Nos parece sorprendente que la Corte en la presente sentencia sostenga que la "masiva participación de los ciudadanos" es deseable en los comicios tradicionales de la democracia representativa, pero que no lo es en los mecanismos propios de la democracia participativa. No se entiende por qué la "conducta apática" es mala en las elecciones, pero es buena cuando empiezan a funcionar los mecanismos de participación. No se comprende como la Corte puede sugerir que la participación no es necesaria para fortalecer la legitimidad de la democracia participativa.
Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-1043/00 MP. Alvaro Tafur Galvis, C-1246/01 MP. Rodrigo Uprimny Yepes, C-256/97 y C-337/97, entre otras.
Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario Electoral, San José de Costa Rica, 2000. p. 448.
Idem, p. 955
Trascripción tomada de la sentencia C-337/97
Sentencia C-320 de 1997, MP Alejandro Martínez Caballero, Fundamento 5.
Montesquieu, De l¿esprit des lois, libro II, Vol. I, p. 15, París, 1999.
Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario Electoral, San José de Costa Rica, 2000.
J. Barthelemy, "Le vote obligatoire", Révue de Droit Public et de la Science Politique, Tomo V, libro I, París, 1923; W.H., Morris, Indefense of apathy, Political Srudies, 2 ( 1954 ), R. Rose, Electoral participation. A comparative analysis, Saga, 1980 y R.E. Wolfinger y S.J. Rosentone, Who votes?, Yale University Press, New Haven, 1980.
Ver al respecto, entre otros, los siguientes fallos: T-469 de 1992 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-011 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-089 de 1994 M.P Eduardo Cifuentes Muñoz; C-336 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-386 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero; SU-747 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-602 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C- 1110 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-866 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño; T- 1337 de 2001 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; T-637 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-596 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C- 827 de 2003 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
Sobre esas diversas fórmulas, ver Francis Hamon. Le referéndum... Loc-cit, p 41.
De conformidad con el artículo 9º de la Ley Estatutaria 134 de 1994, el cabildo abierto es la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad. La iniciativa popular se encuentra definida en el artículo 2º de la Ley Estatutaria 134 de 1994; todo lo relacionado con la inscripción y trámite de las iniciativas legislativas se encuentra regulado en los artículos del 10 al 31 de esta misma ley.
Sentencia C-180 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.
Instituto Interamericano de Derechos Humanos, ob. cit. p. 1206.
Los apartes pertinentes de dicha sentencia son los siguientes:
"En tales circunstancias, al establecer como requisito de aprobación de un referendo un umbral mínimo de participación global, en vez de un porcentaje mínimo de votos favorables, la Constitución no sólo confirió eficacia jurídica a la abstención sino que la convirtió en una estrategia legítima para oponerse, en ciertos contextos, a la aprobación de una determinada reforma constitucional por medio de referendo. No sería entonces razonable suponer que si la Carta le confiere efectos jurídicos a la abstención, de otro lado la propia Carta considere que esa alternativa política no amerita protección constitucional en este tipo de votaciones. La Corte concluye entonces que en los referendos constitucionales, la abstención es una opción política legítima, que se encuentra reconocida por el Estado, y por ello no puede ser discriminada.
La previsión de la casilla de voto en blanco será entonces declarada inexequible, sin que dicha determinación contradiga la cosa juzgada de la sentencia C-180 de 1994, que declaró exequible el artículo 41 de la LEMP, que prevé el voto en blanco en las tarjetas electorales para referendo".