Source: https://www.nossenateurs.fr/seance/15881
Timestamp: 2019-08-18 03:21:19+00:00
Document Index: 150783529

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Commission des affaires européennes : Réunion du 7 juillet 2016 à 8h30
Réunion du 7 juillet 2016 à 8h30
Relations entre le royaume-uni et l'union européenne : communication de mme fabienne keller (voir le dossier)
Audition de m. pierre sellal ambassadeur représentant permanent de la france auprès de l'union européenne (voir le dossier)
Relations entre le royaume-uni et l'union européenne : communication de mme fabienne keller
Nous entendons la communication de Mme Fabienne Keller sur les relations entre le Royaume-Uni et l'Union européenne. Depuis le 24 juin, le résultat du référendum britannique a fait l'effet d'une grande secousse en Europe, et ce n'est pas fini ! Nous en avons débattu en séance publique le 28 juin avec M. Jean-Marc Ayrault, puis avec M. Harlem Désir, mardi dernier, qui est venu nous présenter les résultats du Conseil européen. Ce fut aussi le thème de notre rencontre, hier, avec l'ambassadeur de Slovaquie, pays qui a pris la présidence de l'Union depuis le 1er juillet.
Pour faire suite à la demande du Président Larcher, le bureau de la commission vient de débattre des modalités de suivi du processus de retrait du Royaume-Uni. Nous mettrons en place un groupe commun avec la commission des affaires étrangères. Placé sous la co-présidence des deux présidents, il sera composé de vingt membres, à la proportionnelle des groupes et à parité entre les deux commissions. Nous le mettrons en place dès la semaine prochaine pour qu'il arrête un programme de travail à mettre en oeuvre à la rentrée. Ce groupe aura aussi vocation à formuler des propositions en vue d'une refondation de l'Union européenne, sans préjudice des travaux que nous avons déjà lancés notamment sur les compétences, la normalisation et la simplification.
À l'initiative de Mme Keller, nous avions adopté une résolution européenne qui traduisait à la fois notre souhait du maintien du Royaume-Uni dans l'Union et notre souci de préserver les acquis de la construction européenne dans le cadre des discussions avec ce pays. Lorsque je me suis rendu avec elle à la Chambre des Lords, Lord Boswell nous avait tenu un langage très constructif qui reflétait sa volonté que le Royaume-Uni reste dans l'Union. Les urnes en ont décidé autrement. Mme Keller était sur place le jour du vote ; elle va nous faire part de ses analyses.
En amont du vote, nous avions adopté à l'unanimité une résolution positive. Le peuple britannique s'est exprimé. Il existe une irréductible singularité britannique qui, sur la question européenne, s'était très tôt manifestée. Que représente l'Europe pour les Britanniques ? Un continent dont ils font partie et dont ils ne veulent pas dépendre. Pour eux, la construction européenne ne doit pas être autre chose qu'un projet économique, un marché unique. Cette position a conduit le Royaume-Uni à obtenir des dérogations et des opt-out jusqu'à l'accord de février dernier, qui semblait confirmer les contours d'un statut particulier.
Les Britanniques quittent donc l'Union européenne comme s'ils étaient sûrs de trouver dans le risque pris, outre de nouvelles opportunités, un regain de liberté. C'est une décision que je regrette à titre personnel, mais c'est une décision souveraine, qui fait suite à un long débat et que nous respectons. Nous devons chercher à comprendre ce qu'elle peut nous enseigner sur l'Europe de ceux qui restent. Je me suis rendue en Angleterre le 22 juin. Le 23, j'ai visité des bureaux de vote. Leur organisation diffère de la nôtre : les bulletins de vote sont numérotés, l'accès aux urnes est libre. Le dépouillement n'est pas effectué dans chaque bureau mais dans 380 points de regroupement, ce qui explique pourquoi les premiers résultats ont été si tardifs et pourquoi nous ne disposons pas d'une cartographie fine du vote.
En cohérence avec leur position depuis le début de la construction européenne, les Britanniques n'ont pas souhaité adhérer à l'union politique en bloc, sans attacher la moindre importance à l'arrangement obtenu en février, qui n'a que très peu fait partie des débats. C'est un vote de défiance à l'égard de l'Union européenne plus qu'à l'égard du gouvernement. Le Premier ministre a conservé sa popularité, ou plutôt la confiance qui lui a été accordée pour gouverner le pays, mais il n'a pas convaincu sur la question européenne.
Le coeur de la campagne se résume assez bien dans le slogan « I want my country back ».
Beaucoup repris dans les tabloïds, il est bâti sur le modèle du « I want my money back » de Mme Thatcher. En première analyse, il équivaut à une affirmation de souveraineté. Pour les Britanniques, il n'est de souveraineté que celle dont les électeurs investissent leurs élus au Parlement et ils conçoivent mal qu'elle puisse être déléguée, fut-ce partiellement, à Bruxelles.
L'autre signification de ce slogan réside dans le désir nostalgique de retrouver le visage de l'Angleterre éternelle.
Celle du tea time...
Celle d'avant la mondialisation et les migrations. L'immigration a été au coeur de la campagne pour le « leave » et avec elle, le communautarisme que les gouvernements successifs ont laissé s'installer en Grande-Bretagne. Le vote exprime, de manière confuse, un même rejet de l'épicerie polonaise et du tribunal de la charia, car les deux existent aujourd'hui sur le sol britannique.
L'immigration intra-européenne pose des problèmes d'intendance, faute de logements sociaux, d'écoles et de places dans les hôpitaux. Quant à l'immigration extra-européenne - en particulier celle issue du Pakistan, pays musulman -, elle pose de vrais problèmes d'intégration.
La campagne du référendum a fait l'amalgame entre les deux types d'immigration et accusé l'Union européenne d'être à l'origine des maux d'une immigration importante - le solde migratoire est de plus de 325 000 personnes. Or l'Union européenne n'en est pas directement responsable. L'annonce de la Chancelière Merkel sur l'accueil des migrants et le changement opéré en Allemagne a néanmoins fait l'effet d'un véritable électrochoc. Il est devenu clair que l'Union ne se défendrait pas contre une montée du Sud vers le Nord. Cette crainte a beaucoup joué dans le résultat du référendum.
Les résultats - 51,9 % pour la sortie et 48,1 % pour le maintien - sont assez serrés et reflètent un Royaume-Uni très divisé, où les jeunes s'opposent aux personnes plus âgées, les villes aux campagnes, Londres et sa périphérie au Nord de l'Angleterre, les nord-Irlandais et les Ecossais aux Anglais et aux Gallois, les riches aux plus modestes et les plus diplômés aux sans diplômes. À vrai dire, le référendum a divisé tous les milieux. La question a été destructrice au sein de tous les groupes et l'émotion l'a emporté sur la raison. La réaction écossaise au résultat souligne un paradoxe : l'appartenance à l'Union européenne avait consolidé le Royaume-Uni, une éventuelle sortie pourrait remettre en cause l'unité de l'île.
On peut penser que les Britanniques sont trop attachés à la démocratie pour remettre en cause ce vote et, passé la première stupeur, ils devraient se mettre en ordre de marche pour envisager, avec le pragmatisme qu'on leur connaît, les modalités de la sortie. Ce qui passe inévitablement par une recomposition politique.
Avant la recomposition, la décomposition !
Le Premier ministre David Cameron a annoncé, dès le 24 juin à 9 heures, sa démission prochaine, ouvrant la question de sa succession au sein du parti conservateur, auquel revient la responsabilité de désigner le nouveau Premier ministre. Un vote devrait avoir lieu le 9 septembre. Le processus de désignation des candidats à la Chambre des Communes prévoyait que les candidatures devaient être déposées avant le 30 juin 2016. Cinq ont été enregistrées. Deux noms se détachent : la ministre de l'Intérieur, Mme Theresa May, eurosceptique à l'origine mais ayant fait une campagne discrète pour le maintien au sein de l'Union, et le ministre de la justice, Anthony Gove, partisan du Brexit. La candidature de ce dernier, surnommé « Macbeth » dans la presse, a rendu impossible celle de Boris Johnson, ancien maire de Londres et figure de la campagne du Brexit. Outre Mme May, qui fait figure de favorite, restent en lice deux candidats favorables au Brexit. Mme May a, pour l'heure, indiqué sa volonté de respecter le résultat du référendum et envisagerait une ouverture des négociations de sortie - en invoquant l'article 50 - en décembre.
En face, le parti travailliste est également divisé. Une motion de défiance visant Jeremy Corbyn a été approuvée par 172 députés travaillistes contre 40 alors que les démissions se multiplient au sein du shadow cabinet. La motion visait principalement l'absence de dynamisme de la campagne de M. Corbyn en faveur du maintien au sein de l'Union européenne. Le chef du Labour a, cependant, refusé de démissionner. Les statuts du Labour prévoient que, pour être validée, la motion de défiance doit être approuvée par la base.
L'article 50 du traité sur l'Union européenne, introduit par le traité de Lisbonne, prévoit les modalités de sortie de l'Union. Tout État membre souhaitant se retirer de l'Union européenne doit, en premier lieu, notifier sa décision au Conseil européen. Ce sera la tâche du prochain gouvernement britannique, David Cameron n'ayant pas souhaité le faire. Des orientations sont alors définies par le Conseil européen, au sein duquel ne siège pas le pays concerné, et un accord de retrait est négocié sur ces bases. Il est conclu par le Conseil à la majorité qualifié après approbation du Parlement européen. Les traités cessent alors d'être applicables à l'ancien État membre. Si aucun accord n'intervient dans les deux ans suivant la notification, les traités cessent également d'être applicables, sauf si le Conseil européen, en accord avec l'État membre concerné, décide à l'unanimité de proroger ce délai. Quoi qu'il en soit, en attendant l'ouverture des négociations et leur éventuelle conclusion, le Royaume-Uni est toujours membre de l'Union européenne.
Il y a bien eu quelques gestes symboliques, comme la démission du britannique Jonathan Hill de son poste de commissaire européen aux services financiers ou le vote d'une résolution au Parlement européen le 28 juin invitant à une modification du calendrier des présidences de l'Union - le Royaume-Uni devant l'exercer au second semestre 2017 - et à un engagement rapide des négociations de sortie. Aucun calendrier n'a pour autant été envisagé. La déclaration des 27, adoptée à Bruxelles le 29 juin, rappelle que le retrait doit être activé par le Royaume-Uni. Elle insiste sur le fait qu'un éventuel accord devra être équilibré entre les droits et les obligations. L'accès au marché unique passe en effet obligatoirement par l'acceptation des quatre libertés. La Commission a indiqué, de son côté, qu'il n'y aurait aucune négociation préalable à la notification. Un diplomate belge, Didier Seeuws, a néanmoins déjà été nommé à la tête d'une task force chargée de préparer ces tractations.
Avec ce référendum, l'écart entre les annonces et la réalité est apparu au grand jour : dès le 24 juin au matin, Nigel Farage a dû reconnaître que la promesse de consacrer aux services de santé les 350 millions d'euros que, selon lui, le Royaume-Uni versait chaque semaine à l'Union européenne, n'était qu'un engagement de campagne ; Boris Johnson lui a emboîté le pas deux jours plus tard.
Si le pays est sous le choc, divisé, affaibli - à l'image de sa monnaie qui a perdu environ 30 % de sa valeur -, la capacité des Anglais à rebondir et à faire preuve de pragmatisme est importante. Voyez par exemple comment la Bourse de Londres accélère son rapprochement avec celle de Francfort, pour créer un ensemble qui serait à la fois à l'intérieur et à l'extérieur de la zone euro.
L'intégrité du Royaume-Uni est ébranlée. Mme Nicola Sturgeon, qui dirige le Scottish National Party, s'est immédiatement rendue à Bruxelles pour rappeler à M. Juncker l'attachement de l'Ecosse à l'Union européenne. Cela dit, la décision de tenir un second référendum ne pourra pas être prise rapidement, car Mme Sturgeon ne dispose pas au Parlement écossais d'une majorité suffisante pour la faire approuver, et le contexte économique ne s'y prête guère. Du reste, cette décision ne peut être prise qu'à Westminster. En tout état de cause, il serait difficile à l'Ecosse de quitter le Royaume-Uni avant que celui-ci n'ait clarifié ses relations avec l'Union européenne.
Si l'Ecosse a voté pour le « remain » à 64 %, le score a été plus serré en Irlande, où la majorité contre le Brexit n'a été que de 54 %. Le vote des Unionistes a été proche de celui des régions périphériques de l'Angleterre - favorable au Brexit, donc. Ce sont les Républicains qui ont voté pour le « remain ».
L'accord du Good Friday, en 1999, est l'un des plus récents à mettre à l'actif de l'Union. John Hume, un parlementaire européen qui s'était engagé pour sa conclusion, a reçu le prix Nobel de la paix. L'Irlande et l'île de Grande Bretagne forment une common travel area depuis le milieu du XIXème siècle. On n'imagine pas la reconstitution d'une frontière entre l'Union européenne et l'Irlande du Nord...
En Europe, ce référendum a libéré les populismes. Des appels à en tenir un en France ont été émis. Est-ce bien raisonnable ? Il faudrait surtout travailler sur le projet européen. L'urgence est de répondre aux défis de l'heure, comme la gestion des migrants par l'Union européenne, l'impact du plan Juncker sur la croissance et l'emploi des jeunes ou la nécessité d'une refondation politique du projet européen. Je me réjouis que le groupe de suivi aborde ce dernier point. Faut-il plusieurs cercles concentriques ? À 27, les choses sont plus complexes qu'elles ne l'étaient entre les six pays fondateurs. Quoi qu'il en soit, il est essentiel que nous marquions notre volonté de nous dessiner ensemble un avenir commun.
Ce Brexit que nous redoutions sera l'occasion d'une clarification. Si l'immigration a bien entraîné des crispations, nous devons rappeler dans quel état était la Grande Bretagne en 1976, lorsque le FMI est venu à son aide, et comment la politique d'accueil qu'elle a choisie a eu d'heureuses conséquences sur son économie. Ce sera le rôle de notre groupe de suivi que de faire ce type de mises au point, pour contrer le discours des populistes. Il est très facile de faire des annonces ! Ne sous-estimons pas la capacité de rebond de l'économie britannique, très libérale et réactive. D'où l'importance de la relance du couple franco-allemand autour de propositions de recomposition de l'Union européenne.
J'avais dit que la meilleure manière de gagner ce référendum, pour M. Cameron, aurait été de ne pas le faire. Je sais quel en aurait été le résultat dans mon département... J'ai apprécié que votre communication soit équilibrée. N'oublions pas les quelque 48 % d'électeurs qui ont voté pour le « remain ». Le pays est partagé, la majorité l'emporte, c'est la démocratie. Les incantations et autres injonctions appelant les Anglais à se hâter d'organiser leur sortie ne sont que des postures. Dans la réalité, il y a des règles européennes. Comme il s'agissait d'un référendum interne, c'est aux Anglais de déclencher le processus, ils le feront lorsqu'ils le jugeront opportun. Ils négocieront avec l'Union européenne au mieux de leurs intérêts, comme ils l'ont toujours fait. Mais les propos agressifs sur la Grande-Bretagne me blessent, car nous avons une Histoire commune, faite de rivalités comme de luttes partagées : la bataille de la Somme a été récemment commémorée.
Dans un monde de huit milliards d'habitants, l'Union européenne rassemble 500 millions de personnes. Sans le Royaume-Uni, nous ne serons plus que 435 millions, avec un grand partenaire à nos portes. L'idée de lui imposer des visas est complètement irréaliste.
Je crains les conséquences économiques du Brexit, alors que nous n'y sommes pour rien. Malgré la grande capacité anglaise de rebondir, il a fait l'effet d'un coup de pied dans une fourmilière. Souhaitons que ses conséquences soient aussi peu graves que possible ! Un Premier Ministre sera choisi - sans doute Mme May.
Elle tient la corde.
C'est une personnalité solide. L'intention du Royaume-Uni n'est pas de rompre avec l'Union européenne.
Je crains aussi que nous ne parlions plus que de ce sujet. Déjà, notre groupe de suivi suscite l'intérêt de toutes les commissions du Sénat, qui se découvrent une vocation européenne cachée. N'oublions pas le reste, c'est-à-dire la construction et l'intégration européenne, autour de l'Allemagne et de la France, auxquelles doivent s'adjoindre l'Italie, l'Espagne et la Pologne. Bref, nous étions dans une période difficile, nous entrons dans une période encore plus difficile. Mais il faut reconnaître que le comportement de certains hauts fonctionnaires européens, à Bruxelles, explique qu'un fossé se soit creusé avec les peuples. Lorsque je m'y suis rendu, il y a quelques semaines, avec M. Pozzo di Borgo, pour évoquer les sanctions contre la Russie, nous avons parfois été traités comme de petits enfants turbulents. Si nous avons ressenti cela, nous qui sommes des parlementaires avertis...
que peuvent bien ressentir les citoyens ordinaires ? Il faut rendre à l'Europe une image positive. Longtemps, elle a été associée à la paix, mais pour les générations nouvelles, la seconde guerre mondiale est déjà loin. De fait, l'Europe a stabilisé nombre de situations de crises. En Irlande du Nord, c'était la guerre civile ! L'Europe y a investi beaucoup d'argent et effectué un travail de liaison entre les communautés, qui va peut-être s'interrompre...
On sent chez vous une certaine mansuétude envers M. Cameron, alors que celui-ci a choisi de démissionner au lieu d'assumer les conséquences du référendum, ce qui n'est pas très correct. Au fond, cette crise résulte du problème fondamental du système politique britannique, qui est le scrutin majoritaire à un tour. On peut diriger ce pays avec 33 % des suffrages ! En 2010, M. Cameron s'était allié avec les Libéraux-démocrates pour réunir 32 % des voix. En 2015, il en a rassemblé 38 % avec sa promesse de référendum. Mais le référendum relève d'une autre logique, puisqu'il réclame une majorité absolue. Le scrutin majoritaire à un tour accroît aussi la violence du débat.
Les négociations vont durer longtemps. Déjà, si le « remain » l'avait emporté, les propositions de M. Tusk auraient impliqué une renégociation des traités. Avec le Brexit, la moindre déclaration sur les modalités de négociation - faut-il l'aval du Parlement ou s'agit-il d'une prérogative royale ? - fait l'objet de recours juridiques. Résultat : le Quai d'Orsay, et plus encore le Foreign Office, seront très largement mobilisés par ces négociations pendant les années qui viennent, au détriment de leurs autres domaines d'action, et notamment de politiques qui pourraient rapprocher les peuples de la construction européenne.
J'ai fait campagne pour le « remain » les 21 et 22 juin dans le nord de l'Angleterre. Je me suis rendu à l'endroit où la députée travailliste a été assassinée. J'ai été frappé par la violence des débats. Sur l'immigration, la vindicte n'était pas seulement dirigée contre les Pakistanais...
Elle portait aussi contre les Polonais, et même contre les Français. J'en ai été blessé.
Il est difficile de comprendre qu'il faille attendre décembre, voire janvier, pour recevoir la notification, pour la seule raison que M. Cameron ne prend pas ses responsabilités. Les Anglais veulent jouer la montre, mais nous devons faire pression pour qu'ils organisent leur sortie le plus rapidement possible. Il sera sans doute difficile de réunir tous les pays de l'Union autour de la même position de fermeté. La Chancelière allemande a déjà adopté une approche différente, visant à préserver les liens avec ce grand marché.
C'est malheureusement ce que nous ressentons.
Le référendum suffit-il pour engager le retrait, ou faut-il un vote du Parlement ?
Le Premier Ministre a annoncé hier au forum Paris Europlace qu'il réduirait le taux de l'impôt sur les sociétés à 28 %, et qu'il rendrait le régime d'impatriation applicable pendant huit ans. Hélas, la Bourse de Londres négocie déjà son association avec celle de Francfort.
Paris est déjà hors du coup, malgré les agitations. Cela devrait pourtant être une priorité. Une réaction du Gouvernement est indispensable, comme elle l'avait été lorsque la Bourse de Paris devait être rachetée par New York.
Notre groupe de suivi sera très réactif et formulera des propositions.
Pour moi qui suis un non-initié aux affaires européennes...
Qui apprend vite !
J'ai entendu dire que ce référendum n'est pas de même nature que ceux que nous connaissons en France, et qu'il ne constitue qu'un avis, ne liant aucunement le Gouvernement. Est-ce exact ?
Les 27 autres États membres sont-ils unanimes sur l'issue à donner à cette crise ? Les pays de l'Est n'ont-il pas des avis divergents ?
Les médias se font l'écho de l'intention de certaines banques de quitter l'Angleterre, ce qui détruirait nombre d'emplois sur place. Est-ce exact ?
Tout le monde parle de refonder l'Europe. Sur quelle base ? Le Brexit est un avertissement sérieux, car tous ses ingrédients sont présents en France. Si un référendum de ce type avait lieu dans les Hauts-de-France, il serait perdu...
Ce résultat est un séisme politique. M. Cameron, pompier pyromane, s'est brûlé, tout en provoquant une crise incommensurable. Le Brexit est l'occasion d'une remise en cause du modèle économique et social anglais issu des années Thatcher, sur lequel M. Blair n'est pas revenu, qui a pour effets une segmentation sociale extrême, une crise des services publics qui a meurtri les populations les plus modestes et les a amenées à rejeter en bloc le système, et un communautarisme exacerbé, qui pose la question de l'intégration et de la laïcité. Le modèle européen aussi doit être remis en cause car le déficit démocratique est patent. L'Europe, essentiellement économique et budgétaire, est illisible. Elle ne parle pas assez de la vie quotidienne. Pour autant, elle nous a permis de vivre en paix une ère de prospérité et d'enraciner la démocratie dans les pays de l'Est. Nous avons tous une part de responsabilité dans ce déficit démocratique.
L'activation de l'article 50 ne dépend que de la bonne volonté des Anglais. Pouvez-vous nous préciser le processus qui sera suivi ? Il faudra au prochain Premier Ministre une majorité pour le faire, et l'actuel Parlement n'est pas favorable au Brexit. La négociation avec la Grande Bretagne nécessitera de la fermeté et prendra du temps, avec près de mille accords à réviser, et devra être menée en parallèle de la relance du projet européen. Or l'attentisme de Mme Merkel comme les perspectives de la présidence slovaque font craindre qu'une telle relance soit compromise. Pourtant, sans une initiative rapide des pays fondateurs, nous nous enliserons.
C'est pourquoi le président Larcher a lancé quelques invitations en Slovaquie.
Je suis d'accord avec l'analyse de Mme Keller et de M. Marie. M. Vasselle parle d'avertissement, mais ce n'est pas le premier : il y a eu les votes irlandais, néerlandais, français, sans parler du rejet de l'euro par les Suédois et les Danois. Chaque fois qu'on consulte le peuple, il dit non ! Cela prouve qu'il faut sortir de la logique de compétition pour privilégier la coopération. L'industrie financière est déjà en train de s'adapter au Brexit et le Royaume-Uni rejoint le dumping fiscal irlandais : M. Osborne, qui avait présenté en mars un budget construit avec un taux d'imposition sur les sociétés de 17 %, annonce que ce taux va baisser à 15 %. Je crains que le Royaume-Uni se sente encore moins concerné par la régulation financière.
M. Jean-Louis Bourlanges a eu une excellente formule en disant qu'avant le référendum, le Royaume-Uni avait un pied dedans et un pied en dehors de l'Union européenne, et qu'à présent ce serait l'inverse.
Il a souvent de bonnes formules. Le temps économique va décidément plus vite que le temps politique.
Les responsables politiques doivent parler le moins possible sur ce sujet. D'abord, pour ne pas dramatiser. Puis, parce que pour être crédible, la parole politique doit être suivie d'effets. Avant d'annoncer une relance du projet européen, un sursaut, un nouveau traité, commençons par trouver un accord avec nos partenaires.
L'attente va durer, nous devons nous y préparer. L'article 50 ne sera activé que très tardivement. Je ne vois aucun motif d'enjoindre aux Anglais de se dépêcher, car cela nous place en situation de demande, ce qui n'est pas bon au début d'une négociation. La perspective des élections françaises et allemandes en 2017 ne devrait pas inciter les Anglais à se hâter.
Tout le monde parle du couple franco-allemand, mais dans la réalité, il diverge ! Et nos responsables politiques continuent à s'en prendre à l'Europe : voyez les déclarations de notre Premier Ministre annonçant son intention de ne plus respecter la directive sur les travailleurs détachés, ou la notification que la France n'entendait pas respecter son plan d'économies de 50 milliards d'euros, imposé par le Pacte de stabilité, ce qui ne devrait pas renforcer la confiance que les Allemands ont en nous.
Certes, de nombreuses remises en cause sont nécessaires. Le Centre, historiquement porteur de l'idée européenne, ne fait plus ce travail. À droite, les primaires mettent en relief des idéologies souverainistes. À gauche, le même exercice risque de conduire à rendre l'Europe responsable de tout ce qu'il y a de libéral dans notre économie. Bref, nous devons tous nous remettre en cause.
La compétition économique va s'exacerbant. Si la péripétie de ce référendum n'influera que modestement sur les affaires, il n'en va pas de même pour les politiques publiques en matière économique. « Nul n'est l'ennemi de ses propres intérêts » : on pourrait transposer cet adage aux gouvernants. Diminution du taux de fiscalité, adoption de mesures ultra-libérales, la Grande-Bretagne a déjà cédé à la tentation de faire cavalier seul. C'est contre ce risque majeur que nous devons lutter si nous voulons bâtir des politiques publiques porteuses d'avenir pour nos jeunes. Garantir à tous que l'Union européenne est en mesure d'apporter des réponses aux attentes individuelles de chacun, tel est l'objectif. Commençons par donner davantage de légitimité démocratique à ses représentants, que les Français connaissent mal.
Je félicite Mme Keller pour l'objectivité de son travail. Une onde de choc traverse l'Europe et notre pays en subit les secousses. Ce Brexit a été un révélateur. Nos gouvernants ont échoué à refonder l'Europe et à réconcilier les Français autour de cette idée. Faisons pression sur Bruxelles : le couple franco-allemand, l'Italie, l'Espagne, tous les pays fondateurs doivent s'unir pour bâtir un avenir commun. Jean-Louis Bourlanges a parfaitement résumé la situation en disant que les Britanniques avaient sacrifié leurs intérêts à leurs fantasmes. Il est urgent de déclencher l'article 50 pour que nous puissions remettre l'Europe en marche. Je souhaite que ce ne soit pas là un voeu pieux.
Le Royaume-Uni est-il forcément conduit à mettre en oeuvre le résultat du référendum ? Le référendum a été longuement préparé et a fait l'objet d'un large débat. La Chambre des communes peut-elle aller contre ? Politiquement, ce serait peu conforme à l'histoire démocratique du Royaume-Uni, première démocratie parlementaire au monde. La Chambre des communes contre le peuple, voilà l'enjeu.
Qu'il s'agisse de la Grèce en 1980, de l'Espagne et du Portugal en 1985 ou de l'Irlande du Nord, à la fin des années 90, l'Europe a stabilisé beaucoup de situations. D'un point de vue symbolique, ce référendum est aussi un révélateur de la puissance de l'Union, même si elle n'a ni visage, ni parole, car il nous reste encore à construire une démocratie vivante. Quant aux conséquences économiques, le pragmatisme britannique est déjà à l'oeuvre, avec des signaux forts comme l'abaissement de la fiscalité pour encourager les entreprises à ne pas se délocaliser.
Les traités prévoient que le Brexit ne prendra effet que lorsque le chef du gouvernement britannique l'aura notifié à l'Union européenne, ce qui restera dans l'histoire comme le moment décisif du processus de sortie. Dans l'intervalle, chacun aura le temps de préparer les négociations. Les pays de l'Union européenne ont réagi rapidement, puisque la notification a été le grand sujet du Conseil européen des 28 et 29 juin. La balle est dans le camp du chef du gouvernement britannique.
Sur l'ensemble des votants, 17,4 millions se sont prononcés pour le Leave, et 16,1 millions pour le Remain. Avec 1 270 000 voix de différence, l'écart est franc. Comme l'a dit Jean-Pierre Raffarin, les deux camps sont restés sur leurs positions durant la campagne. Le camp du Leave, très dur sur l'immigration, n'a pas pris en compte les concessions accordées par les États membres. Le camp du Remain s'est concentré sur les conséquences économiques en cas de sortie de l'Union européenne. Bref, c'était un dialogue de sourds.
L'Europe n'a jamais autant progressé que dans les situations de crise. À nous donc de savoir rebondir sur les difficultés pour éviter que les populistes prennent la main. David Cameron n'a pas de majorité absolue. Le populisme monte dans beaucoup de pays européens. Il est essentiel que nous dessinions les perspectives de l'Europe à venir. Un sommet doit se réunir à Bratislava, le 16 septembre. Le couple franco-allemand, les États fondateurs, mais aussi le Royaume-Uni devront lancer des signaux forts. J'ai rappelé à mes interlocuteurs britanniques le magnifique discours pro-européen qu'a prononcé Winston Churchill, en 1949, au balcon de l'Aubette, pour saluer la création du Conseil de l'Europe, en souhaitant que les peuples d'Europe réfléchissent à leur avenir commun. Il est temps d'en revenir à l'essentiel, à la paix et à cet espace commun que nous voulons faire vivre.
L'Histoire est cruelle : Boris Johnson a publié l'an dernier une très belle biographie de Churchill...
Audition de M. Pierre Sellal ambassadeur représentant permanent de la france auprès de l'union européenne
Nous sommes heureux de vous recevoir. Il est très important pour la conduite de nos travaux d'avoir des contacts réguliers avec vous. Vous nous avez accueillis l'an passé à Bruxelles, nous vous avons ensuite auditionné au Sénat. Veillons à maintenir un rythme de rencontres qui nous permette d'échanger très régulièrement. Je vous remercie aussi de l'accueil que vous réservez à nos rapporteurs sur les sujets les plus variés. L'appui et les éclairages de la Représentation permanente nous sont très précieux.
Votre audition intervient dans un contexte très particulier pour l'Europe. Le référendum britannique est un choc pour la cohésion européenne. Mme Keller vient de nous rendre compte de son déplacement sur place le jour même du vote. La notification par le Royaume-Uni de sa décision de se retirer de l'Union pourrait ne pas intervenir avant la fin de l'année. Or c'est cette notification qui déclenchera le délai de deux ans prévu par le traité pour négocier un accord de retrait et pour que celui-ci devienne effectif. La déclaration des chefs d'État et de gouvernement du 29 juin demande que cette notification soit faite « aussi rapidement que possible ». L'Union ne peut demeurer dans l'incertitude sur une question aussi cruciale. Quelle est votre analyse sur ce point ?
Dans ce contexte difficile, chacun voit bien qu'une nouvelle impulsion politique est nécessaire. La déclaration des chefs d'État et de gouvernement évoque « une réflexion politique afin de donner une impulsion à la poursuite des réformes ». Un Conseil européen doit se tenir le 16 septembre. Notre sentiment est que rien ne se fera sans le moteur franco-allemand, aujourd'hui bien affaibli. Nous écouterons vos explications avec intérêt.
Le Sénat entend suivre avec une grande vigilance le processus de retrait du Royaume-Uni. Il sera également force de proposition pour engager la nécessaire refondation de l'Union européenne. Un groupe de suivi commun aux deux commissions des affaires européennes et des affaires étrangères sera mis en place.
L'Europe ne peut rester bloquée dans l'attente du règlement de la situation du Royaume-Uni. Elle doit répondre aux défis de l'heure. Le Conseil européen trace des voies sur la crise des migrants ou l'achèvement du marché unique. Nous relevons que la présidence slovaque met ces dossiers au coeur de ses priorités. Nous entendrons, là encore, avec intérêt vos analyses.
Pierre Sellal, représentant permanent de la France auprès de l'Union européenne
C'est un privilège que d'être reçu dans votre commission. Le vote britannique est un événement historique et a un impact considérable à Bruxelles, avec un enjeu symbolique fort, puisque c'est la première fois depuis soixante ans qu'un État membre décide de se retirer. Les postulats qui présidaient à la construction européenne s'en trouvent affaiblis. Le projet européen n'est pas irréversible, alors que jusqu'à présent il était conçu comme un système voué à s'intensifier en termes d'intégration et à s'étendre en termes de compétences. L'équation qui identifiait le continent européen à l'Union européenne ne vaut plus. Enfin, on voulait croire, notamment à la Commission, que c'étaient les peuples plus que les États qui aspiraient à davantage d'intégration : le référendum britannique a montré l'inverse.
Le Brexit est tout simplement une amputation de l'Union européenne, à tous les niveaux, économique, politique, ou géostratégique. Si l'Europe n'en mourra pas, elle en sortira pour le moins différente. Je souscris à la formule de M. Van Rompuy : en cas de départ du Royaume-Uni, l'Europe sera différente, mais si la France ou l'Allemagne devaient la quitter, l'Europe n'existerait plus. Le camp du Brexit mesure déjà l'ampleur des dégâts à l'échelle nationale. On commence à prendre la mesure de la complexité des négociations à venir pour démanteler 43 ans de vie commune : imbrication du droit, des réalités économiques, des échanges de personnes... Enfin, l'événement appelle une réaction des partenaires du Royaume-Uni et des 27, d'où le rendez-vous de septembre à Bratislava, qui ne sera pas un Conseil européen mais une réunion informelle afin de réfléchir collectivement à l'avenir de l'Union européenne
Parce qu'il n'aura pas lieu à Bruxelles ?
Oui. Mais surtout, dès lors que le Royaume-Uni n'est pas sorti et reste un État membre, on ne peut pas faire de Conseil européen à 27, sauf bien entendu lorsqu'il s'agira de fixer le mandat de la négociation avec le Royaume-Uni ayant notifié son retrait.
D'aucuns ont pu espérer que le référendum serait considéré comme consultatif, et que le Parlement britannique ne suivrait pas. L'ambiguïté, si elle a jamais existé, est désormais levée. David Cameron a clairement annoncé le 28 juin qu'il venait pour parler du départ du Royaume-Uni. Il a utilisé à deux reprises le mot « leave » dans sa déclaration très ciselée. À Berlin, la Chancelière et le Président de la République ont également indiqué que le résultat du référendum devait être considéré comme « irréversible », adjectif qu'ont repris la quasi-totalité des États membres. De mon point de vue, aucun gouvernement britannique ne pourra s'éloigner du résultat de ce référendum. Tous les candidats à la succession de M. Cameron l'ont dit : Brexit is Brexit.
Nous sommes tous devenus spécialistes de l'article 50...
Nous ne le connaissions pas avant. C'est un apport giscardien.
Plutôt lamassourien... L'idée était d'indiquer que l'appartenance à l'Union résultait d'un choix volontaire, que nul ne pouvait être contraint de rester dans l'Union contre son gré. Ce choix politique s'est traduit par un paradoxe apparent, puisque le règlement de divorce peut faire l'objet d'un vote à majorité qualifiée alors qu'il faut l'unanimité pour être intégré ! Le veto d'un seul État membre ne peut suffire à contraindre un autre État à rester contre son gré. L'article 50 a l'avantage de procurer un cadre et une procédure ordonnés pour organiser la sortie d'un État membre de l'Union européenne.
Dans le cas du Royaume-Uni, il nous faut engager cette procédure le plus rapidement possible, car tout retard serait préjudiciable aux intérêts économiques tant britanniques qu'européens, comme le montrent les récentes fluctuations des marchés. Il ne s'agit pas de bouter les Anglais hors du continent et nous devons nous garder d'un langage à caractère trop punitif. L'intérêt partagé et le devoir de solidarité entre les États membres, voilà les arguments qu'il nous faut avancer. L'accord de février était un effort de solidarité destiné à faciliter la campagne référendaire de M. Cameron. Nous attendons que le Royaume-Uni nous rende la pareille en cessant de tergiverser.
Pour autant, l'article 50 repose sur l'initiative de l'État membre qui souhaite se retirer. Par conséquent, nous devons attendre que le Premier ministre britannique formalise le souhait de son pays de quitter l'Union européenne par un courrier ou une déclaration claire devant le Conseil européen. Un débat s'est ouvert au Royaume-Uni pour savoir si cette décision de notification relevait du gouvernement ou appelait un vote de la Chambre des Communes. La majorité des juristes à Londres considèrent qu'il n'est pas besoin d'un vote des Communes pour lancer la procédure, car il s'agit d'ouvrir une négociation, pas de signer l'acte juridique qui marque le retrait. Encore faudrait-il qu'il y ait un Premier ministre. David Cameron est démissionnaire et la situation politique est extrêmement confuse. Le parti conservateur devrait avoir fait son choix à échéance des 8 ou 9 septembre, souhaitons que l'incertitude soit levée le plus vite possible.
Les conservateurs et leur favorite, Mme May, manquent d'un plan B qui définisse des objectifs et un nouveau statut à proposer aux partenaires européens. La campagne du Remain s'est surtout construite sur des arguments négatifs qui démontaient les statuts intermédiaires envisagés pour éviter le Brexit. Que ce soit les conservateurs ou les travaillistes, aucun n'est capable de définir les relations à nouer avec l'Union européenne.
Dans cette incertitude, l'engagement de la procédure de l'article 50 est perçu par les Britanniques comme un compte à rebours, car le texte prévoit un délai de deux ans à partir de la notification de sortie de l'Union pour trouver un accord sur les modalités du divorce. À défaut d'un accord, le droit de l'Union européenne cessera automatiquement de s'appliquer, sauf accord unanime des États membres pour prolonger la négociation et ce délai de 2 ans. Le risque est loin d'être négligeable pour le Royaume-Uni. Voilà pourquoi le gouvernement britannique hésite, renvoie, louvoie. Ce n'est pas seulement par esprit dilatoire ; c'est aussi parce que la réalité politique est complexe.
Notre intérêt partagé est d'aller vite. Sachons convaincre les Britanniques, en affirmant clairement qu'il n'y aura aucun contact préalable, ni aucune négociation formelle sur le futur statut du Royaume-Uni avant l'engagement de la procédure. Nos amis britanniques ont un certain talent pour courtiser de potentiels alliés. Évitons d'être naïfs et ne les laissons pas rompre l'unité des 27. De plus, tant que la procédure n'est pas engagée, le Royaume-Uni reste pleinement un État membre, avec les droits et les obligations qui lui incombent. C'est une situation difficile à tenir pour le gouvernement britannique, qui aura du mal à justifier dans la durée que le pays continue à contribuer au budget européen ou à faire l'objet de procédures d'infraction de la part de la Commission européenne. Enfin, il y a la pression des marchés, les décisions d'investissements retardées, les délocalisations qui menacent...
Une fois que la notification aura été prononcée, il appartiendra au Conseil européen de fixer le cadre de la négociation du règlement de séparation, à l'unanimité. Ce n'est que dans un deuxième temps qu'il faudra organiser le statut futur du Royaume-Uni, qui sera un statut d'État tiers qui ne participera plus aux décisions européennes. Il faudra aussi réaffirmer le caractère indissociable des quatre libertés de circulation des biens, des prestations de services, des personnes et des capitaux, principes qui ont été rappelés dans la déclaration des 27 adoptée au lendemain du Conseil européen (à 28) le 29 juin, à l'initiative d'ailleurs du Premier ministre de Malte. Enfin, nous devrons également inscrire un principe général de bonne coopération avec un pays qui restera un partenaire essentiel de l'Europe.
L'article 50 opère une distinction entre le règlement de divorce et la définition du statut futur qui ne pourra être conclu qu'une fois que la sortie du Royaume-Uni sera effective et selon une procédure différente. Néanmoins, il est précisé que le règlement de divorce devra être conçu en tenant compte de ce que sera le statut futur du Royaume-Uni par rapport à l'Union. Dans le cas où le Royaume-Uni n'entretiendrait plus que des relations juridiques minimales avec l'Union européenne, le règlement de divorce organisera la cessation complète de l'application du droit européen, avec sans doute l'aménagement de certaines périodes de transition. Dans le cas de relations plus développées et plus proches qui reprendraient la quasi-totalité du droit européen, le règlement de divorce organisera surtout des passerelles entre la situation actuelle et celle où le pays continuerait à appliquer ce droit, mais sans participer à son développement.
Comme pour la Norvège.
Plus ou moins. La définition de ce statut futur dépendra du choix que feront les Britanniques. Il y a trois ou quatre ans, le gouvernement britannique avait lancé un audit du droit européen, à l'initiative du parti conservateur. Au grand dam des eurosceptiques, cette « revue des compétences » avait conclu que le droit européen n'était pas si mauvais et correspondait fondamentalement aux intérêts britanniques.
Le Royaume-Uni se trouve devant un dilemme entre la viabilité économique et la souveraineté. Le cas norvégien est l'une des références possibles, celle qui permet d'aller le plus loin dans le maintien des liens économiques. Mais c'est une intégration économique sans représentation : la Norvège est tenue d'appliquer le droit communautaire sans participer aux décisions sur l'évolution de ce droit. Au point de vue de la souveraineté, c'est une humiliation ; c'est en tout cas un résultat très différent de celui promis par les partisans du Leave ; au point de vue économique, c'est la solution la plus satisfaisante.
Faire partie du marché intérieur, c'est accepter la primauté du droit européen sur le droit national - un point très combattu par le camp du Brexit -, l'unité d'interprétation du droit par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) et le contrôle de l'application de ce droit par la Commission, les manquements étant sanctionnés par la CJUE. Si l'on privilégie l'accès au marché intérieur, à travers le système du passeport européen notamment, il faut accepter tout cela en renonçant à participer aux discussions et aux décisions sur ce système. La Norvège l'a fait.
La classe politique norvégienne est très favorable à l'Europe.
Mais le Royaume-Uni peut-il accepter une telle solution ? Sans compter que pour accéder au marché intérieur, il devrait d'abord rejoindre l'Association européenne de libre-échange (AELE) - aux côtés de la Norvège, de l'Islande et du Liechtenstein - puis intégrer l'espace économique européen. C'est peu gratifiant, et la Norvège elle-même n'est pas favorable à une arrivée du Royaume-Uni qui déséquilibrerait l'AELE. Ajoutons que la Norvège fait partie de l'espace Schengen. Il serait pour le moins paradoxal que le référendum conduise le Royaume-Uni à le rejoindre...
Autre formule, le système suisse, plus respectueux de la souveraineté nationale, qui repose sur une série d'accords bilatéraux - plus d'une centaine - avec l'Union européenne. Compte tenu de l'imbrication encore plus forte des relations entre le Royaume-Uni et l'Union, fruit de 43 ans de vie commune, une telle solution impliquerait encore davantage de complexité, de lourdeur, et une gouvernance difficile. Du reste, une négociation est en cours avec la Suisse pour revoir ce système assez défectueux. L'un des enjeux est l'interdépendance entre les accords et les obligations afférentes. Ainsi, la clause dite « guillotine » prévoit une remise en cause d'autres accords en cas de manquement à l'un d'entre eux - une situation qui s'est produite lors du référendum suisse remettant en cause la libre circulation des personnes. Il faudrait imaginer une disposition analogue avec le Royaume-Uni, ce qui semble difficile.
Enfin, une relation sur le modèle de l'accord transatlantique que l'Union européenne a passé avec le Canada crée des liens économiques et juridiques mais reste en deçà de ce qu'attend le Royaume-Uni, en particulier pour les services financiers : ce modèle ne prévoit pas l'équivalent d'un passeport européen.
Au Royaume-Uni de choisir, d'arbitrer entre l'intérêt économique et la limitation de souveraineté et de nous soumettre ses propositions. Une chose est sûre, la solution trouvée sera moins satisfaisante que la situation d'État membre. Malheureusement, la campagne du Remain n'a pas réussi à le montrer. Un État membre a un commissaire européen, un siège au Conseil européen, des parlementaires et un juge à la Cour de justice de l'Union européenne. Pas un État tiers.
Avec nos partenaires, nous devrons être fermes dans la défense de nos intérêts. Rien ne serait pire qu'un accès maintenu au marché européen pour les entreprises britanniques, sans la pleine application des règles du droit de l'Union, ce qui sera le cas si le passeport européen ne s'accompagne pas d'une régulation européenne garantissant des conditions de concurrence égale aux entreprises de l'Union européenne. La France et la majorité de nos partenaires refusent également la logique du pick and choose, consistant pour le Royaume-Uni à choisir ce qui l'intéresse dans l'Union européenne : une participation pleine et entière au marché intérieur et aux services, assortie de contraintes moindres sur la circulation des personnes, d'une exonération de toute participation à la politique de cohésion et à la PAC. Si nous acceptons cela, il n'y aura plus d'Europe, parce que d'autres pays réclameront des avantages analogues.
La France doit cependant se rappeler les échanges économiques, les relations stratégiques, les intérêts croisés en matière de défense, la proximité géographique qui justifient le maintien de liens étroits sur le plan bilatéral et d'un cadre européen favorable à nos relations. Au seul point de vue économique, le Royaume-Uni est le premier poste d'excédent commercial de la France.
Il convient que la sortie se déroule dans une unité aussi grande que possible des 27 - le Président a insisté sur ce point - et dans la transparence. Les négociations doivent être conduites dans le cadre strict de l'article 50, pour éviter les débauchages, les compromis particuliers, les échanges singuliers d'avantages.
Le Conseil européen de la semaine dernière s'est déroulé en trois temps : la réunion proprement dite du Conseil, le dîner consacré à la question britannique et, le lendemain, la réunion à 27. Il serait erroné d'ignorer, en considérant que seul le Royaume-Uni est concerné, que ce référendum reflète une insatisfaction de beaucoup de nos concitoyens à l'égard du fonctionnement de l'Union. Deux messages qui peuvent sembler contradictoires ont émergé de la réunion : l'Europe ne s'arrête pas, les politiques communes ne sont pas suspendues et nous allons de l'avant dans le cadre de l'agenda stratégique défini il y a deux ans ; mais rien ne serait pire que le business as usual, privilégier la continuité sans tenir compte du message délivré par le référendum.
Deux thèmes orientent la réflexion des 27 : le recentrage et les résultats. L'action européenne doit être focalisée, concentrée et plus visible sur les priorités que sont la sécurité, attente principale des Français, la protection, l'emploi, avec une attention particulière pour la jeunesse qui, dans sa majorité, a voté pour le Remain. Ensuite, l'Union européenne doit délivrer des résultats visibles, concrétisés dans des indicateurs. Nourrir cette réflexion et la concrétiser, c'est le programme de l'été...
Une illustration de l'ampleur de la tâche qui attend le Royaume-Uni : en quittant l'Union européenne, il sort des 54 accords commerciaux en vigueur entre l'Union et les pays tiers : il devra ainsi renégocier chacun d'entre eux de manière bilatérale. Or le commerce extérieur est, historiquement, la première compétence de l'Union européenne qui, depuis plus de quarante ans, conduit les négociations commerciales au nom des Etats membres. Ces derniers ont par conséquent perdu ces capacités qu'il faudra recréer au niveau national. C'est le cas dans d'autres domaines comme la réglementation des produits pharmaceutiques ou du transport aérien. Voilà sans nul doute un fort gisement d'emplois ! Symétriquement, les fonctionnaires britanniques à Bruxelles s'interrogent sur leur avenir.
De notre côté, nous préparons avec notre partenaire allemand des propositions et des initiatives dans la perspective de la réunion du 16 septembre.
On a le sentiment qu'avec les Allemands, la convergence de vue n'est pas parfaite.
Il y a un accord sur ce qu'il ne faut pas faire : le Président et la Chancelière ne croient pas que la situation appelle aujourd'hui une réponse institutionnelle ou une réforme des traités. Tout ce que nous souhaitons faire peut l'être dans le cadre du traité actuel ; au vu des échéances politiques, toute novation institutionnelle semble impossible. Les dernières expériences de révision des traités montrent que l'aléa lié à la ratification est très élevé, à supposer même que l'on parvienne à un consensus sur le contenu d'un nouveau traité.
La sécurité, interne et externe, est l'un des points de consensus positif. La Chancelière a fait état d'une prise de conscience, en Allemagne, de la nécessité d'un effort national de défense accru.
L'ambassadeur allemand en France, Nikolaus Meyer-Landrut, a confirmé ce besoin devant nous, chiffres à l'appui.
Mme Merkel a également souscrit au besoin de protection ; veillons à ne pas lui donner un caractère défensif et protectionniste. Le référendum a néanmoins mis en évidence une hantise des effets négatifs de la mondialisation à laquelle il faut répondre.
Sur l'économie et la création d'emplois, nous n'avons pas de divergence. Il est vrai que les Allemands sont soucieux de ne pas créer de nouveaux dispositifs et d'utiliser pleinement le cadre existant, alors que la France montre plus d'allant. En tant que premiers bénéficiaires du fonds Juncker, que nos régions et nos administrations ont su utiliser à plein, nous souhaitons sa prolongation et son extension. Plus réticent, Wolfgang Schäuble veut d'abord une évaluation.
Enfin, Allemands et Français partagent la conviction qu'ils ont l'obligation morale et politique de formuler des propositions. Le riche document de travail présenté par les deux ministres des affaires étrangères illustre notre capacité à trouver des points d'accord, même si la grande coalition au pouvoir en Allemagne ne facilite pas les choses.
Angela Merkel a réagi fraîchement à cette initiative...
Les élections législatives allemandes sont proches ; les initiatives conjointes d'Emmanuel Macron et Sigmar Gabriel d'un côté, de Jean-Marc Ayrault et Frank-Walter Steinmeier de l'autre sont perçues, de notre côté, comme reflétant des positions gouvernementales ; ce n'est pas toujours le cas du côté allemand. Cela n'enlève rien au travail conduit en commun. Pour conserver sa capacité d'entraînement, le couple franco-allemand se doit d'être exemplaire et de montrer qu'il est possible d'avancer sur des questions comme l'impôt sur les sociétés ou le salaire minimum.
Le référendum a eu un effet révélateur : des paroles prononcées pendant la campagne ont été vidées de leur sens - ainsi de la promesse, par le camp du Brexit, d'affecter au NHS le versement britannique à l'Union européenne, aussitôt désavouée par Nigel Farage puis Boris Johnson. Peut-on tirer profit de ces renoncements pour répondre au populisme et aux déclarations simplistes sur l'Union européenne ?
En matière de résultats, on ne peut que se réjouir du vote par le Parlement européen de la création d'un corps de garde-frontières : c'est une décision bienvenue sur un sujet - la maîtrise des migrations - qui préoccupe beaucoup les Français et les Européens. Faut-il s'attendre à des progrès sur la liste des États sûrs ? Sur la question des travailleurs détachés, il y a une certaine dualité entre la parole européenne et la parole nationale. Au Royaume-Uni comme en France, les reproches adressés durant des décennies à l'Europe sur ce point n'ont pas trouvé de réponse, et nous le payons aujourd'hui.
Quel est le calendrier de la sortie britannique, dans l'hypothèse d'une notification en décembre ? Enfin, le Brexit reconstitue une frontière européenne en Irlande, où la libre circulation des personnes avait été établie au milieu du XIXe siècle. Les Britanniques trouveront-ils une solution pour ne pas aller à l'encontre de l'Histoire ?
La commission des finances a produit un rapport remarquable sur les conséquences du Brexit, avant même le référendum.
La sortie britannique se traduira-t-elle par un affaiblissement de la Commission européenne ? Les attaques contre son président et l'une de ses rares figures politiques, Jean-Claude Juncker, se multiplient.
L'Europe, pendant ce temps, continue : la récente décision de la commissaire à la concurrence, Margrethe Vestager, sur les télécom a provoqué une chute des valeurs du secteur en Italie, alors qu'elle ne va pas dans le sens des évolutions du marché. C'est problématique.
Le Royaume-Uni assurera-t-il la présidence de l'Union européenne l'an prochain ?
Compte tenu du temps que prendra ce processus de déconstruction et des ressources qu'il mobilisera, il faudra établir des priorités dans l'agenda. Avons-nous les personnes, le temps et les capacités d'analyse pour faire progresser la construction européenne dans le même temps ? C'est un divorce où les deux parties se remarient juste après... Le nouveau traité sera probablement soumis à la ratification de tous les États membres : une incertitude de plus. Peut-on conjuguer la déconstruction et la construction ?
On peut se demander si les Britanniques souhaiteront conserver un accès au marché intérieur en renonçant à tout pouvoir de décision : accepteront-ils de subir ce qu'ils pouvaient contrôler ? Dans le cas contraire, une élection pourrait arrêter le processus.
L'audition du directeur général du commerce à la Commission européenne sur le traité transatlantique m'a donné l'impression que la Commission, lorsqu'elle négocie au nom des États membres, n'a pas la maîtrise des intérêts nationaux. Quelqu'un l'a-t-il dans les négociations de ce type ?
On s'émeut du Brexit, mais dans la région où je suis élu s'exprime une forme de soulagement, alimenté par le sentiment que le Royaume-Uni profitait des avantages de l'Europe sans ses contraintes.
A-t-on une idée des points sur lesquels le Royaume-Uni souhaite négocier, et sur ceux que les 27 considèrent comme non négociables ?
Enfin, question concrète : le conseil municipal de ma commune de 250 habitants compte une élue de nationalité britannique. Pourra-t-elle conserver son mandat ?
Je salue la qualité de votre présentation et votre sens de la synthèse et de la pédagogie, nourri par la passion qui vous anime.
Il ne faut pas exclure que le provisoire s'installe pour très longtemps. D'abord, l'avantage pour le Royaume-Uni de voir la situation se stabiliser au plus vite, de peur d'une sanction des marchés, ne doit pas être exagéré : le pays possède une monnaie flottante et les marchés sont mondialisés. Les Britanniques ont plutôt intérêt à attendre de connaître leurs futurs interlocuteurs, eu égard aux élections qui se profilent dans plusieurs pays.
Je ne peux que souscrire à l'importance d'une position commune des 27, et au principe de ne commencer la négociation que lorsque le déclenchement de l'article 50 nous sera notifié. Mais si j'étais dans la position britannique, j'attendrais de savoir comment la sortie s'organise pour donner cette notification. Le blocage peut durer longtemps.
Il y a aussi le problème constitutionnel, que je n'avais pas mesuré. Qui décide du déclenchement du processus juridique et technique au Royaume-Uni, et sous quelle forme ? Vous avez dit que pour une majorité des constitutionnalistes britanniques, le Premier ministre peut donner la notification au moment qu'il jugera opportun : la décision relève du référendum, l'ouverture des négociations est une prérogative de l'exécutif. Il est permis de ne pas partager ce sentiment : certes, la notification ouvre une négociation mais elle déclenche surtout un processus conduisant au départ après deux ans, sauf prorogation. C'est un véritable acte juridique qui vaut départ décalé. Je crois savoir qu'historiquement, l'arbitrage revient à la Chambre des Lords. Le débat pourrait en tout cas durer longtemps. De plus, si j'étais le Premier ministre du Royaume-Uni, je me couvrirais par un vote des Communes qui pourrait poser problème.
Enfin, les tensions politiques importantes au Royaume-Uni risquent de déboucher sur des élections anticipées qui pourraient donner des résultats opposés à ceux du référendum. Voilà pourquoi il ne faut pas exclure que le provisoire dure.
Sur le vote du Parlement britannique, j'incline à penser que le peuple souverain s'est exprimé par le référendum.
Nous avons souvent été exaspérés par les Britanniques. Lors des négociations du pacte budgétaire, ils essayaient, par pays interposés, de nous expliquer ce qu'il fallait faire, alors qu'ils ne font pas partie de la zone euro... Ne soyons pas punitifs pour autant.
Évitons aussi que le Brexit ne fasse oublier d'autres problématiques européennes. Vous nous avez indiqué, lors d'une rencontre sur le sujet des sanctions russes, que les prises de position du Parlement pourraient vous aider dans votre travail. Nous avons fait voter, malgré des pressions, une proposition de résolution européenne sur le sujet, par une majorité de 300 contre 16. Nous n'attendons pas la levée immédiate des sanctions mais l'impression persiste qu'elles sont reconduites à perpétuité et ne sont plus considérées comme un problème. Difficile de continuer ainsi, notamment pour les sanctions qui frappent les parlementaires. Votre éclairage ?
Comment faire en sorte que Paris redevienne une place financière de premier plan ? Nous n'avons pas de raison de ne pas jouer notre carte.
Le référendum a en effet mis en lumière les billevesées et les mensonges des europhobes et des populistes. Montrer que le coût de la sortie est supérieur à ses avantages, sans pour autant nous montrer trop punitifs, est la meilleure réplique que nous puissions donner.
Vous soulignez à juste titre l'importance de l'accord sur les garde-frontières : il montre le consensus sur le besoin de protection et l'exigence d'un contrôle renforcé de nos frontières extérieures. Cette idée, qui touche au plus intime de la souveraineté, a été évoquée pour la première fois dans une lettre commune d' Helmut Kohl et de François Mitterrand il y a 25 ans. Elle a été ensuite bloquée par nombre de partenaires, pas seulement parmi les nouveaux Etats membres, très attentifs aux marques de leur souveraineté. Le besoin de sécurité a rendu acceptable et même nécessaire une telle décision qui se traduit par la présence d'uniformes étrangers à sa propre frontière, si nécessaire.
Il semble très difficile d'envisager que le Royaume-Uni soit encore un État membre pour les élections européennes de 2019. C'est une échéance raisonnable et politiquement significative, et le calendrier dans lequel nous nous inscrivons.
Je ne crois pas que, d'un point de vue politique et économique, nous puissions rester dans une incertitude prolongée. On peut certes imaginer l'hypothèse de nouvelles élections générales au Royaume-Uni, un nouveau gouvernement qui serait élu sur la base d'une remise en cause de la sortie... Si à ce moment-là la négociation du divorce au titre de l'article 50 n'est pas achevée, la question politique et juridique d'un retrait de la notification de départ sera posée. Si en revanche la négociation était terminée le Royaume-Uni reviendrait dans le cadre de l'article 49, c'est-à-dire d'une adhésion simple. En dehors de cette hypothèse, qui ne paraît pas la plus probable, je ne crois pas possible de différer une notification formelle au-delà du début 2017, et la sortie après 2019.
Les situations de l'Irlande du Nord et de l'Écosse sont différentes. Elles ont toutes deux vocation à être réglées par les Britanniques. La position prise publiquement par Jean-Marc Ayrault sur ce point est juste : les mécanismes et les procédures européens ne doivent pas susciter la division au sein des États membres. Certains d'entre eux, je pense notamment à l'Espagne, seront particulièrement vigilants sur ce point.
La directive sur les travailleurs détachés, vieille de vingt ans, est fréquemment contournée. Une correction s'impose. Voilà un domaine où la notion de protection doit trouver une pleine expression. Le ton de notre Premier ministre sur le sujet fait écho à la véhémence manifestée dans plusieurs formations du Conseil, à Bruxelles, par un groupe de onze États membres d'Europe centrale et orientale qui refusent toute modification du régime actuel. Dans la perspective de la négociation à venir, une telle prise de position, marquant fermement notre volonté de mettre fin aux abus, n'est pas malvenue.
Jean-Claude Juncker sera-t-il une victime expiatoire du Brexit, duquel il n'est aucunement responsable ? En Allemagne, le vieux débat du caractère politique ou technique de la Commission européenne a refait surface. La France elle-même a toujours oscillé entre les deux positions, selon que la Commission agissait de manière conforme ou non à ses attentes... Il n'est pas raisonnable de vouloir des institutions plus à l'écoute des peuples tout en refusant tout rôle politique à la Commission européenne. Dans les discussions sur le pacte de stabilité et de croissance, l'Allemagne a parfois reproché à Jean-Claude Juncker une trop grande mansuétude à l'égard de la France, un manque de fermeté vis-à-vis de l'Espagne et du Portugal.... A nos yeux, la crédibilité du pacte et le respect nécessaire des règles n'impliquent pas de demander à la Commission de ne pas tenir compte de l'absence de gouvernement en Espagne et de la période d'austérité que vient de traverser le Portugal.
J'ai la conviction que nous pouvons continuer à mettre en oeuvre les politiques européennes, dont la politique de concurrence reste l'un des fleurons. Dans le domaine du numérique, quel pays tente de résister à la position dominante des groupes mondiaux ? Microsoft a été sanctionné par le commissaire à la concurrence d'alors, Mario Monti ; Margrethe Vestager s'est attaquée à la position dominante de Google. L'autorité de la concurrence des États-Unis ne le fait pas, la Chine non plus. Certes, des décisions contestables ont été prises dans le domaine des télécom, mais les autorités nationales sont au moins aussi rigoureuses.
Plus qu'il n'est nécessaire !
Le risque que l'agenda européen soit dominé par la question du Brexit est réel. Au sortir d'une crise économique et financière, qu'il importe de surmonter définitivement, alors que la crise migratoire est en voie d'être maîtrisée, nous pensions être en mesure d'aborder les sujets de fond... Veillons à poursuivre les politiques européennes.
Toute interruption du processus de retrait supposerait, à mes yeux, qu'il y ait des élections générales au Royaume-Uni. Les Communes sont certes souveraines. Mais elles ne peuvent ignorer le résultat du référendum. On ne peut cependant pas complètement écarter l'hypothèse d'un changement de position britannique. Quoi qu'il en soit, le règlement de divorce n'appelle pas ratification par les États membres ; la mise en place d'un nouveau statut, par exemple une formule à la norvégienne, implique en revanche un processus long puisque tous les États membres devront ratifier un tel accord.
La Commission européenne a pour vocation de promouvoir l'intérêt général européen, la synthèse réussie des intérêts nationaux. Mon rôle consiste à faire en sorte que les intérêts français pèsent aussi fort que possible dans cette synthèse. Certains arbitrages nous sont parfois défavorables, même si cela reste rare. Pour parer au risque, nous tenons à ce que le Conseil européen puisse se prononcer sur le résultat de la négociation, et il le fait à l'unanimité. D'où notre fermeté sur l'accord avec le Canada ou l'obligation que nous avons faite à la Commission européenne d'obtenir un mandat à l'unanimité pour négocier le traité transatlantique, ce qui implique que le résultat soit également approuvé à l'unanimité. J'espère que la Cour de justice, actuellement saisie dans une autre affaire, ne viendra pas affaiblir notre position juridique sur ce point. Si l'intégralité de la politique commerciale devait relever de la majorité qualifiée, il faudra que nous soyons encore plus actifs et performants dans la surpondération des intérêts français. Pour l'instant, l'unanimité reste la meilleure garantie de la préservation des principes auxquels nous tenons.
À devoir choisir entre leurs intérêts économiques et les encoches à leur souveraineté, les Britanniques sont face à un dilemme. Mettre fin à la primauté du droit communautaire et limiter la circulation des personnes, tels étaient les sujets au coeur de la campagne du Brexit. On est à l'inverse du modèle norvégien qui impose la reprise du droit européen sans participer à son élaboration, ce qui est encore plus sévère en termes de souveraineté, tout en acceptant la libre circulation des personnes en contrepartie de l'accès aux autres libertés. Je ne peux pas préjuger de ce que sera l'arbitrage britannique.
Les 27 ont pour objectif de défendre leurs intérêts économiques et politiques, naturellement, mais aussi les principes européens et de conjurer le risque de contagion des statuts à la carte. Le refus du passeport européen pour les services établis à Londres est un enjeu majeur, car il s'agit d'éviter que les entreprises basées au Royaume-Uni continuent de bénéficier des facilités d'accès au marché européen sans l'application pleine du droit de l'Union et sans contreparties. Si l'on veut renforcer l'attractivité de la place de Paris tout en fermant la voie au détricotage du droit de l'Union, il faut être ferme : Londres ne doit plus pouvoir bénéficier des avantages actuels. Par exemple, un arrêt du tribunal de l'Union a explicitement posé que les chambres de compensation en euros pouvaient être basées hors de la zone euro, à condition que ce soit dans un État membre. Elles n'auront plus leur place à Londres devenue capitale d'un pays tiers.
Lors de la réunion d'Europlace, hier, M. Valls a annoncé deux mesures : l'allongement à huit ans de la période d'exemption fiscale pour les impatriés et la baisse de la taxe sur les sociétés à 28 %. N'y a-t-il pas déjà des négociations en cours entre la place de Londres et celle de Francfort ? Le couple franco-allemand a-t-il vraiment une influence, ou tout se joue-t-il entre les sociétés ?
Il s'agit d'abord d'une affaire entre sociétés privées. Le Gouvernement français, sans être directement partie, a fait part de ses réserves sur la fusion en projet, au nom de préoccupations de régulation et de concurrence. Les Britanniques ont beau jeu de dire que le Brexit ne change rien ! Les Allemands semblent plus sensibles au risque de poursuivre une opération dans des conditions aussi incertaines.
Quant aux citoyens qui détiennent un mandat électoral en France, ils perdront le droit de l'exercer dès lors que le Royaume-Uni ne sera plus État membre.
À la fin de leur mandat ?
Quand un élu est condamné en justice, son mandat cesse immédiatement.
La question se pose aussi pour les fonctionnaires européens de nationalité britannique.
M. Juncker les a rassurés.
Je suis frappé de voir le nombre de fonctionnaires britanniques qui font état d'un conjoint qui a la nationalité d'un État membre.
Il y a du mariage dans l'air.
D'un point de vue politique, il sera difficile de justifier que le budget européen continue à payer les traitements et les retraites de fonctionnaires non communautaires. Il incombera au Royaume-Uni de s'en acquitter.
On créera un précédent dommageable pour la liaison entre les fonctionnaires européens et leur État d'origine.
Chacun s'attendait à ce que M. Cameron décline la présidence britannique du deuxième semestre 2017. Il demande le temps de la réflexion pour décider. L'Estonie doit pouvoir bénéficier d'un préavis suffisant pour anticiper sa présidence. M. Cameron a indiqué qu'il nommerait un nouveau commissaire européen pour remplacer Lord Hill, qui a démissionné. Quel portefeuille sera confié à ce nouveau commissaire ? Certainement pas celui des services financiers. En faire un commissaire exclusivement chargé de la question du Brexit ? Ce serait contre l'esprit de la Commission.
A ma connaissance, la Chambre des Lords a clairement confirmé qu'il n'y avait pas d'alternative possible à l'article 50 si le Royaume-Uni se retirait de l'Union européenne. Elle a été moins nette sur la répartition des compétences entre l'exécutif et les Communes. La majorité des juristes considèrent que la décision de la notification revient au Premier ministre.
La résolution votée par le Sénat sur les sanctions russes était remarquablement équilibrée : elle exprimait une intention politique relative à leur évolution tout en reconnaissant l'insuffisance de la mise en oeuvre actuelle des accords de Minsk. J'ai eu l'occasion de souligner à Bruxelles que toute décision de reconduction devait relever d'une appréciation politique, exigence qui inspirait la résolution de votre assemblée. Le Président de la République et la Chancelière ont été invités à exprimer leur appréciation au cours du Conseil européen. Le degré de mise en oeuvre des accords de Minsk ne justifie pas la levée des sanctions ; mais le principe, comme l'a souligné le Président de la République, doit être de les prolonger ou de les moduler selon les progrès ou les régressions.
Le fait que les sanctions visant les parlementaires ne soient reconduites que pour trois mois est-il l'amorce d'une sortie de crise ?
Ces sanctions ont été reconduites pour six mois, mais en mars. D'où l'échéance qui est au 15 septembre. La question se posera alors d'une reconduction pour trois mois. L'avantage serait d'envoyer le signal que vous avez évoqué, et d'avoir en décembre une échéance unique pour les sanctions économiques et les sanctions individuelles. L'inconvénient serait de donner l'impression que les sanctions ne font qu'un seul bloc, ce qui pourrait conforter la position américaine, soutenue par plusieurs États membres, selon laquelle il ne peut y avoir de levée des sanctions que totale, en échange d'une application complète des accords de Minsk, en fermant ainsi la voie à de possibles modulations.
Je reviens de l'assemblée parlementaire de l'OSCE, à Tbilissi, où l'état d'esprit avait bien changé depuis Helsinki. Une résolution très ferme a été votée, contre l'avis des Américains, des Ukrainiens et des pays baltes, mais à une large majorité, demandant que l'ensemble des parlementaires de l'OSCE puissent circuler librement. Le secrétaire général de l'OSCE m'a indiqué que la situation, sur place, évoluait plutôt favorablement.
Le président du Parlement européen a lui aussi déclaré qu'il était anormal que les contacts parlementaires soient entravés.
Merci pour la qualité et la netteté de vos réponses. Nous nous reverrons sans doute plus fréquemment qu'en temps normal, ce qui est une bonne nouvelle ! Notre groupe de suivi sera très actif.