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Timestamp: 2017-08-19 11:56:38
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Matched Legal Cases: ['BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'BGE', 'Art. 36']

Garantierte Mindesteinkommen - PDF
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1 Ronald Blaschke Garantierte Mindesteinkommen Aktuelle Modelle von Grundsicherungen und Grundeinkommen im Vergleich 1. aktualisierte und erweiterte Ausgabe Dresden, Oktober
2 Inhaltsverzeichnis Anlass und Anliegen der Studie 3 1. Das gegenwärtige System der Sozialen Sicherheit in Deutschland 4 - Krise und Kritik der Sozialhilfe und der Sozialversicherung 2. Mindestsicherung, Grundsicherung, Bürgergeld, Existenzgeld, 10 Grundeinkommen? Begriffsklärungen und Einordnung in eine Systematik 2.1 Definitionen und begriffliche Unschärfen in der wissenschaftlichen 10 Literatur 2.2 Grundsätzliche Begriffsklärung, Systematik der Ansätze und 15 Einordnung der einzelnen Modelle 2.3 Zielsetzungen der grundlegenden Ansätze eines Garantierten 18 Mindesteinkommens (Typ II) 3. Kriterien zum Vergleich verschiedener Modelle Garantierter 20 Mindesteinkommen 4. Vergleich Garantierter Mindesteinkommen - Eine Übersicht Garantiertes Mindesteinkommen, Mindestlohn und Arbeitszeit- 31 verkürzung Anhang Darstellung gegenwärtiger und alternativer Modelle Garantierter 35 Mindesteinkommen 1. Sozialhilfe als Grundsicherung (BSHG) 35 Exkurs: Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) Soziale Mindestsicherung (ÖTV) Bürgergeld (Mitschke) Grundsicherung im Rahmen einer Bürgerversicherung (Opielka) Bedarfsorientierte Grundsicherung (DPWV) Mindesteinkommen (ALV D) Bedarfsunabhängiges Grundeinkommen (KAB Aachen) Grundeinkommen (BDKJ) Grundeinkommen (Deutscher Bundesjugendring) Mindesteinkommen in Europa (Euromärsche) Transfergrenzen-Modell (Pelzer / Fischer) Existenzgeld (BAG E / BAG SHI) 66 Verwendete und weiter führende Literatur 69 Zum Autor 73 2
3 Anlass und Anliegen der Studie Armut, Arbeit und Arbeitslosigkeit sind in der Arbeitsgesellschaft eng miteinander verbundene gesellschaftliche Bereiche bzw. Erscheinungen. In Deutschland ist das Problem der Armut trotz Arbeit längst nicht mehr unbekannt. Aber auch die Armut durch Arbeitslosigkeit und durch die mangelhafte Ausgestaltung von Sozialsystemen ist ein Dauerbrenner in der wissenschaftlichen und politischen Diskussion. Das System der Sozialen Sicherheit, insbesondere die gesetzliche Sozialversicherung, ist eng mit der Arbeit bestimmten Typs verbunden. Es wird von der (Lohn-)Arbeitszentriertheit dieser Sicherungssysteme gesprochen. Diese enge Koppelung hat in Zeiten der Krise der (Lohn-)Arbeit Veränderungen des Systems der Sozialen Sicherheit zur Folge: Im Jahre 2003 trat das Gesetz über die "Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung" in Kraft. Ab dem 1. Januar 2005 trat die vom Deutschen Bundestag und Bundesrat beschlossene Abschaffung der Arbeitslosenhilfe und die Einführung der "Grundsicherung für Arbeitsuchende" (Sozialgesetzbuch II) sowie die Einordnung der Sozialhilfe in das Sozialgesetzbuch XII in Kraft. In das Sozialgesetzbuch XII wird nunmehr auch die "Grundsicherung im Alter und für Erwerbsgeminderte" eingeordnet. Parteien, Wissenschaftler 1, Verbände und Initiativen fordern seit langem eine andere Ausgestaltung der Sozialen Sicherungssysteme. Deren Reformvorschläge in Richtung der Ausgestaltung steuerfinanzierter Transfers haben unterschiedliche Ziele und Reichweiten: Mindestsicherung, Grundsicherung, Bürgergeld, Negative Einkommensteuer, Existenzgeld, Bedingungsloses Grundeinkommen sind die Namen dafür. Es handelt sich dabei um verschiedene Modelle steuerfinanzierter, direkter und monetärer Transfers. Mit der Studie wird das Ziel verfolgt, die aktuellen Grundsicherungen und ausgewählte Reform-Modelle in Deutschland darzustellen und zu vergleichen. Dabei wird sich aus Begrenzungsgründen auf diejenigen Modelle konzentriert, die a) ein Garantiertes Mindesteinkommen konzipieren, b) von Wissenschaftlern, Verbänden oder Initiativen entwickelt worden sind, 2 c) sich entweder auf die gesamte Bevölkerung oder auf mehrere Personengruppen beziehen, d) relativ weit entwickelt und e) aktuell sind. Die Auswahl der zu vergleichenden Modelle wurde unter dem Gesichtspunkt getroffen, verschiedene Ziele, Begründungen und Ausgestaltungen dieser zu verdeutlichen. Die ehemalige Sozialhilfe und die Grundsicherung für Arbeitsuchende (Hartz IV, Arbeitslosengeld II) werden den Reform-Modellen gegenübergestellt. Nicht einbezogen in den Vergleich werden die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung sowie Reform-Modelle, die ebenso lediglich auf eine Personengruppe zielen, wie Kindergrundsicherung, Grundrente, Erziehungsgehalt, Grundsicherung für Erwerbslose etc. Die Studie wurde aus Anlass der Tagung "Armut ist geil?! Billiglohn und Mindesteinkommen in Deutschland", welche vom 26. bis zum 28. November 2004 an der Evangelischen Akademie Meißen stattfand, erstellt. Finanziert wurde sie von der Evangelischen Akademie Meißen und dem Deutschen Gewerkschaftsbund, Bezirk Sachsen. Aktualisiert wurde die Studie aufgrund der Veränderungen bei der Grundsicherung für Arbeitsuchende (Zuverdienst), des jüngst veröffentlichten Mindesteinkommenmodells des Arbeitslosenverbandes Deutschland und der neuesten Daten zur Einkommensarmut. Eingearbeitet wurden das Grundeinkommensmodell des Bundes der Deutschen Katholischen Jugend und des Deutschen Bundesjugendrings. Ronald Blaschke, Dresden Oktober Männliche Bezeichnungen stehen im Folgenden auch für weibliche Personen. 2 Ein zu aktualisierender Vergleich der Ansätze verschiedener Parteien findet sich bei Hinrich Garms (Garms 2000). 3
4 1. Das gegenwärtige System der Sozialen Sicherheit in Deutschland - Krise und Kritik der Sozialversicherung und der Sozialhilfe Um den Stellenwert steuerfinanzierter, direkter und monetärer Sozialtransfers zu verdeutlichen, sollen diese in das Gesamtsystem Sozialer Sicherheit in Deutschland eingeordnet werden. Abbildung 1 Die wichtigsten Komponenten des gegenwärtigen Systems Sozialer Sicherheit in Deutschland (ohne Beamtenversorgung) Eigenvorsorge Arbeitnehmerschutzrechte Sozialversicherung steuerfinanzierte Sozialleistung Objektsubvention Sozialklausel außerhalb d. Sozialrechts einkommenssichernde Verträge (Arbeitsverträge) Kündigungsschutz Rentenversicherung Sozialhilfe/ Grundsicherung (Altersrentner, Erwerbsgeminderte, Arbeitsuchende - ab ) sozialer Wohnungsbau Mietrecht (z. B. Kündigungsschutz) Vermögensbildung (Sach- und Finanzkapital) Lohnfortzahlung bei Krankheit Krankenversicherung Ausbildungsförderung Bildungswesen Rechtspflege (z. B. Prozesskostenhilfe) Unfallschutz Humankapitalbildung Unfallversicherung Familienunterstützung (Kinder-, Erziehungs-, Mutterschaftsgeld) Jugendhilfe (nur geringfügige direkte monetäre Sozialleistungen) Steuerrecht (z. B. Abzug außergewöhnlicher Belastungen) Mutterschutz Arbeitslosenversicherung (Arbeitslosengeld) Arbeitslosenhilfe (ab abgeschafft) Nahverkehr Pfändungsfreigrenzen Behindertenschutz Pflegeversicherung Steuerfreiund Absetzbeträge Unterhaltsrecht (Unterhaltsansprüche, Selbstbehalt) Tarif- und Mindestlöhne Wohngeld 3 Siehe Mitschke 2000, S. 24; Eichler 2001, S. 150; eigene Ergänzung. 4
5 Die in Spalte 3 aufgeführten Komponenten sind beitragsfinanzierte Versicherungsleistungen, die direkt und in Geldform (monetär) der Person, die Versicherungsbeiträge geleistet hat, zukommen. Die in der Spalte 4 aufgeführten Komponenten sind ebenfalls der Person bzw. den Personen direkt und in Geldform (monetär) zukommende Leistungen. Es handelt sich hierbei aber um steuerfinanzierte Leistungen. Die in der Studie verglichenen Reform-Modelle sind Modelle steuerfinanzierter, direkter und monetärer Transfers. Dieser Strang des Systems der Sozialen Sicherheit soll ausgebaut werden, so die Vorstellung der Autoren dieser Modelle. Krise und Kritik der Sozialhilfe (Spalte 4) 4 Sozialhilfe ist eine nachrangige Fürsorge-Leistung zu Sicherung eines politisch festgelegten 5 soziokulturellen Existenzminimums. Sozialhilfe als steuerfinanzierte, beitrags- bzw. vorleistungsunabhängige, direkte und monetäre Leistung unterteilt sich in Hilfe zum Lebensunterhalt (HLU) und Hilfe in besonderen Lebenslagen (HbL). Träger der Leistungen sind die Kommunen. Bei der Verabschiedung des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) 1961 / 1962 wurde davon ausgegangen, dass durch wirtschaftliches Wachstum und den Ausbau des vorgelagerten Systems der sozialen Sicherung die HLU nach und nach an Bedeutung verliert. Dies erwies sich als ein Irrtum. Anspruchsberechtigt sind alle sich legal in Deutschland aufhaltenden Personen (auch im Ausland lebende Deutsche), außer Asylbewerber (Asylbewerberleistungsgesetz) und Auszubildende (BAföG). Vorrangig müssen andere Einkommensressourcen wie Erwerbsarbeit/-einkommen, Sozialtransfers, Unterhaltsansprüche sowie Vermögen zur Sicherstellung des eigenen Existenzminimums eingesetzt werden. Einkommens- und Vermögenslose erhalten die volle Sozialhilfe. Vorrangige, aber nicht ausreichende Einkommen können durch Sozialhilfe ergänzt werden. Die Sozialhilfe ist bedarfsgeprüft (Bedarfsgemeinschaft ist annähernd identisch dem Haushalt) und bei Arbeitsfähigen an eine Arbeitspflicht gebunden. Krise und Kritik 6 : 1. Anstieg der Anzahl der Sozialhilfebeziehenden: Seit Einführung des BSHG stürzten immer mehr Menschen in Deutschland auf das Niveau der Sozialhilfe ab. 7 Und das obwohl Asylbewerber seit November 1993 keine Sozialhilfeleistungen mehr erhalten, sondern für sie nunmehr ein eigenständiges (und schlechteres) Leistungsgesetz besteht (Asylbewerberleistungsgesetz). Die Erhöhung der Anzahl der Sozialhilfebeziehenden resultiert nicht aus Erhöhungen der Sozialhilfesätze. Zunehmend versieg(t)en für viele Menschen andere Einkommensquellen. Insbesondere das Versagen der vorgelagerten sozialen Sicherungssysteme wirkt/e sich aus - Hauptursache Arbeitslosigkeit. Dazu kamen demographische Verschiebungen, Pluralisierung der Lebensstile, Änderungen beim Heirats- und Scheidungsverhalten, steigende Niedriglohn-/Armuts- und Teilzeitarbeit, Wohnungsnot und Zuwanderung als Ursachen. 4 Die Sozialhilfe wurde in modifizierter Form ab dem in das Sozialgesetzbuch XII eingeordnet. Daher erfolgt an einigen Stellen die Kritik in der Vergangenheitsform. Erwerbsfähige Sozialhilfebeziehende erhalten ab dem die "Grundsicherung für Arbeitsuchende" (Sozialgesetzbuch II). 5 Sie soll den notwendigen Lebensunterhalt (insbesondere Ernährung, Unterkunft, Kleidung, Körperpflege, Hausrat, Heizung) und persönliche Bedürfnisse des täglichen Lebens (dabei in vertretbarem Umfange auch Beziehungen zur Umwelt und eine Teilnahme am kulturellen Leben) sichern (siehe BSHG 12). 6 Die Darstellung orientiert sich an Hauser 1996, S. 14ff., wurde aber ergänzt. 7 Siehe z. B. Kaltenborn 1998, S. 49f.; Welter 2003, S. 135 und Datenreihen des Statistischen Bundesamtes (www.destatis.de). 5
6 2. Kommunale Belastung: Der Anteil der Sozialhilfe am gesamten Sozialbudget der Bundesrepublik wuchs. Die Kommunen wurden zunehmend finanziell belastet. 3. Verdeckte Armut: Die Sozialhilfe erfüllte ihre Funktion als unterstes soziales Auffangnetz nicht, weil es eine große Anzahl von anspruchsberechtigten Bürgern gab, die ihren Anspruch vollständig oder teilweise nicht geltend machten. Auf 100 Sozialhilfebeziehende kamen noch einmal ca. 234 verdeckt Arme, d. h. Bürger, die ihren Sozialhilfeanspruch nicht oder nur teilweise geltend machten. Ursachen für die Nichtinanspruchnahme waren u. a. fehlende oder falsche Informationen über Ansprüche, Intransparenz des Leistungssystems, Angst vor Stigmatisierungen und Diskriminierungen beim Leistungsbezug (Arbeitszwang, Ausforschung und Kontrolle der Privatsphäre...) Armut trotz Sozialhilfe: Das Niveau der Sozialhilfe sichert/e nicht das soziokulturelle Existenzminimum, verletzt damit das soziale Grundrecht "eines jeden auf einen angemessenen Lebensstandard für sich und seine Familie..., einschließlich ausreichender Ernährung, Bekleidung und Unterbringung, sowie auf eine stetige Verbesserung der Lebensbedingungen". 9 Dem entsprechend wird die BRD vom UN- Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte gerügt. 10 Als konkrete Ursachen wurden/werden je nach wechselndem Modell zur Bestimmung der Sozialhilfesätze benannt: zu kleiner Warenkorb zur Berechnung der Sozialhilfesätze (Warenkorbmodell), Orientierung diese Sätze mit Abschlägen an dem Ausgaben- und Verbrauchsverhalten der untersten Einkommensgruppen (Statistikmodell), Deckelung der Sozialhilfesätze durch das Lohnabstandsgebot (Abstand zu untersten Lohngruppen) Keine Integration ins SV-System: Die Sozialhilfe trug nicht genügend zur Integration in das vorgelagerte Sozialversicherungssystem bei, da sie nicht die Beiträge zur 12 Gesetzlichen Krankenversicherung und zur Gesetzlichen Rentenversicherung übernimmt. Andererseits gab es Kritik daran, dass Hilfen zur Arbeit seitens der Kommunen dazu genutzt worden sind, Sozialhilfebeziehende durch eine einjährige sozialversicherungspflichtige Arbeit zum Arbeitsamt und zum Leistungsanspruch auf Arbeitslosengeld zu "verschieben". Damit wurde faktisch eine dem Leistungsbezieher gegebene Möglichkeit, eine günstigere Leistung und eine Unabhängigkeit von der Sozialhilfe zu erreichen, kritisiert. 6. Keine Integration in den Arbeitsmarkt: Die Sozialhilfe trug nicht genügend zur Reintegration der arbeitsfähigen Personen in den Arbeitsmarkt bei. Sie verfügte nicht über das volle Instrumentarium der Arbeitsverwaltung, ebenso war die Abstimmung mit dieser unzureichend. Darüber hinaus wurde der hohe Transferentzug bei Erwerbseinkommen kritisiert. Es bestünden daher keine ausreichenden Arbeitsanreize. 8 Siehe Strengmann-Kuhn 2003, S. 180ff. und Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Artikel 11 (siehe Bundeszentrale für politische Bildung 1999, S. 63). 10 "Der Ausschuss ist besorgt darüber, dass das System der sozialen Sicherung nach seiner Reform und das in einem Reformprozess befindliche Rentensystem des Vertragsstaats die Bedürfnisse von Familien, Frauen, älteren Menschen und der benachteiligteren Gruppen der Gesellschaft nicht ausreichend berücksichtigen. Der Ausschuss bemerkt, dass die Rentenreform noch nicht abgeschlossen ist, dass der Bundesgerichtshof jedoch kürzlich auf die potenzielle Benachteiligung von Familien in dem konzipierten System hingewiesen hat... Der Ausschuss erneuert seine Besorgnis darüber, dass der Vertragsstaat noch keine Definition des Begriffs Armut bzw. eine Armutsgrenze festgelegt hat. Der Ausschuss ist besonders besorgt darüber, dass die Sozialhilfeleistungen, die arme und sozial ausgegrenzte Menschen wie Alleinerziehende, Studenten sowie behinderte Rentner im Rahmen des Bundessozialhilfegesetz erhalten, für einen angemessenen Lebensstandard nicht ausreichen." (Vereinte Nationen 2001, Punkt 23 und 27). 11 Gemessen an der älteren Armutsdefinition der EU (50% des durchschnittlichen Nettoäquivalenzeinkommens in einem Land) waren über 70% der Sozialhilfebeziehenden und verdeckt Armen einkommensarm (siehe Strengmann-Kuhn 2003, S. 198f.). 12 Nur für bereits versicherte Mitglieder gesetzlicher Krankenkassen wurden Beiträge übernommen. 6
7 7. Mangelnde Koordination mit anderen Komponenten des Systems der Sozialen Sicherheit: Die gesetzliche Konstruktionen von Einsatzgemeinschaften bzw. Veranlagungssubjekten und Höhen anderer Komponente der Sozialen Sicherheit (Arbeitslosenhilfe, Wohngeld, Prozesskostenhilfe, Pfändungsfreigrenze) wichen erheblich von der der Sozialhilfe ab. 8. Gläserner, unmündiger Bürger: Der dem Bedarfsprinzip zugrunde gelegte Individualisierungsgrundsatz (d. h. keine Pauschalierungen bestimmter Leistungen, sondern Leistungen nach individuellem Bedarf) führte wegen damit verbundener Ausforschung und Kontrolle zum tiefen Eindringen in die Privatsphäre, zur Gängelung und entwürdigenden Behandlung der Anspruchsberechtigten. 9. Familienabhängigkeit: Die Sozialhilfe ist eine Sozialleistung "zweiter Klasse", da seitens der Sozialämter auf unterhaltspflichtige Eltern und Kinder ohne jede Altersbegrenzung zurück gegriffen werden konnte. Prinzipiell wird die vorrangige Unterhaltspflicht von Familienangehörigen (Familiensubsidiarität) als materielle Abhängigkeit von und Einfallstor für die Ausforschung der Familien- und Privatsphäre kritisiert. 10. Haushaltsabhängigkeit: Kritisiert wird auch die gesetzliche Konstruktion des Transfersubjekts als Bedarfsgemeinschaft/Haushalt und nicht als einzelnes Subjekt - auch hier wegen der damit gegebenen materiellen Abhängigkeiten der Bedürftigen von den Mitgliedern der Bedarfsgemeinschaft (insbesondere der Frauen von den Männern). 11. Unsicherheit hinsichtlich der zu erwartenden Leistung: Dieser Umstand wird durch den Ermessenspielraum (aufgrund einer Reihe von Soll- und Kann-Bestimmungen) und den Individualisierungsgrundsatz verursacht. 12. Arbeitspflicht und -zwang: Die Arbeitspflicht in der Sozialhilfe verletzte das menschenrechtliche und grundgesetzliche Recht auf Arbeit und das Verbot des Arbeitszwanges. Sie diente außerdem dazu, Sozialhilfebeziehende in entrechtete, ungeschützte Beschäftigungsverhältnisse und in Armutsarbeit zu drängen Demokratiedefizite: Die Sozialhilfe wurde/wird ohne ausreichende Beteiligung von Betroffenen ausgestaltet und verwaltet. Eine Beteiligung an der Ausgestaltung der Verwaltungsvorschriften und den Regelsätzen ist auf eine Anhörungen beschränkt, eine Beteiligung an den Erlass von Bescheiden zu Widersprüchen durch die Mitwirkung in einem beratenden Gremium ( 114 BSHG). Diese Kritikpunkte 14 führ(t)en zu Reform-Vorschlägen für die Sozialhilfe, aber auch zu weiter gehenden Grundsicherungs- und Grundeinkommensvorschlägen. Krise und Kritik des Sozialversicherungssystems Die Sozialversicherungsleistungen (Spalte 3) sind paritätisch beitragsfinanziert durch Arbeitnehmer und Arbeitgeber - wobei die so genannten Arbeitgeberanteile faktisch vom 13 Diese Kritik betrifft insbesondere die Hilfe zur Arbeit in ihrer Aufwandsentschädigungsvariante (sozialrechtliche 1,30 Euro - Beschäftigungsverhältnisse) und die Arbeitsgelegenheiten zur Überprüfung der Arbeitswilligkeit. Das Verbot von Arbeitszwang lautet im Pakt für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Artikel 6: "Die Vertragstaaten erkennen das Recht auf Arbeit an, welches das Recht jedes einzelnen auf die Möglichkeit, seinen Lebensunterhalt durch frei gewählte oder angenommene Arbeit zu verdienen..." (Bundeszentrale für politische Bildung 1999, S. 61). Im Pakt über bürgerliche und politische Rechte, Artikel 8 steht: "Niemand darf gezwungen werden, Zwangs- oder Pflichtarbeit zu verrichten..." (Bundeszentrale für politische Bildung 1999, S. 74). Im Grundgesetz, Artikel 12, lautet das Verbot: "Alle Deutsche haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsplatz frei zu wählen... Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden..." Das deutsche Forum Menschenrechte kritisierte in seinem Bericht an die Vereinten Nationen den Arbeitszwang unter dem Bundessozialhilfegesetz (siehe Forum Menschenrechte 2001 zum Artikel 6). 14 Es gab und gibt auch Kritiken an der Sozialhilfe, die auf eine Beschränkung und restriktivere Gestaltung der Sozialhilfe ziel(t)en: zu hohe Leistungen, zu geringe Arbeitsanreize wegen zu hoher Anrechnung von Erwerbseinkommen, Missbrauch durch Nichtberechtigte, zu hohe Kosten für die Gesellschaft. 7
8 Arbeitnehmer erarbeitet werden. Die Sozialversicherungssysteme sind selbstverwaltet - von Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbänden, der öffentlichen Hand und weiteren in das Versicherungssystem integrierten Interessensgruppen. Rechtsansprüche auf bestimmte Leistungen und Leistungshöhen der Sozialversicherung entstehen nur durch vorherige Beitragsleistungen (tlw. -dauer) und Beitragshöhen gemäß dem Äquivalenzprinzip 15 - und zwar aufgrund sozialversicherungspflichtiger Arbeitsverhältnisse (rückwärtige Lohnarbeitszentrierung). Sie sind also in doppelter Weise vorleistungsabhängig (Beitrag, Beitragshöhe). Eine aktuelle Lohnarbeitszentrierung, eine Arbeitspflicht bzw. -bereitschaft besteht als Bedingung für den Bezug des Arbeitslosengeldes. Das Sozialversicherungssystem dient der Risikovorsorge (Arbeitslosigkeit, Erwerbsminderung, Krankheit, Unfall, Pflegebedürftigkeit) bzw. der Altersvorsorge. Die Transfers sollen bei Eintritt des Risikofalles und im Alter den Lebensstandard - auf niedrigerem Niveau als vor Eintritt des Risikofalles - sichern. Politische Regelungen griffen und greifen permanent in die Ausgestaltung der Versicherungsleistung ein (Höhe und Dauer individueller Ansprüche, Anspruchsumfang, Zumutbarkeiten für Lohnarbeit...). Krise und Kritik 16 : 1. doppelter Ausschluss: Die Lohnarbeitszentriertheit des Sozialversicherungssystems wirkt doppelt ausschließend. Erstens: Wer nicht in das Sozialversicherungssystem eingezahlt hat, kann auch keine Leistungen beanspruchen - z. B. Selbständige, nicht erwerbstätige Frauen, Jugendliche ohne Ausbildung und nach der Ausbildung, allesamt 17 Personen ohne vormalige Beitragszahlung. Zweitens: Wer keine (Lohn-) Arbeitsbereitschaft zeigt oder per Gesetz zumutbare (Lohn-)Arbeitsangebote ausschlägt, wird ebenfalls, hier per Sanktion, aus dem Leistungsanspruch ausgeschlossen (Arbeitspflicht, Arbeitszwang). 2. Unterversorgung: Die Lohnarbeitszentriertheit des Sozialversicherungssystems verursacht durch die seit Jahren beobachtbaren Veränderungen im Bereich Arbeitsmarkt 18, Arbeitsverhältnis und Arbeitseinkommen 19 erhebliche Sicherungslücken auf Seiten der Versicherten: Diskontinuierliche Erwerbsbiographien (Wechsel Arbeit - Arbeitslosigkeit) führen zu Ausfällen von (vollen) Beitragszeiten und damit zu geminderten Ansprüchen (z. B. Arbeitslosenversicherung, Altersrente). Die qualitativen Veränderungen von Arbeitsverhältnissen (Teilzeit, geringfügige Beschäftigungen etc.), Niedriglöhne und Armutsarbeit führen zu geringen Anspruchshöhen. Die Sicherungslücken verursachen einen Absturz unter den gewohnten Lebensstandard oder gar einen Absturz in die Armut/Sozialhilfe (Inanspruchnahme von - ergänzender - Sozialhilfe aufgrund geringer Transfers aus dem Sozialversicherungssystem). 3. Sozialabbau: Die Sicherungslücken wurden verstärkt durch gesetzliche Leistungskürzungen, z. B. im Bereich der Arbeitslosen- und Rentenversicherung. 4. Finanzierungslücken: Die Lohnarbeitszentriertheit führt bei genannten Veränderungen im Bereich Arbeitsmarkt, Arbeitsverhältnis und Arbeitseinkommen zu erheblichen Finanzierungslücken auf Seiten der Träger des Sozialversicherungssystems, die über Steuergelder geschlossen werden müssen. Dazu kommen die Aufweichungen der paritätischen Finanzierung durch den politisch beförderten Rückzug der Arbeitgeber aus der Finanzierung sowie die Übernahme versicherungsfremder Leistungen Beim Arbeitslosengeld bestehen auch direkte Abhängigkeiten vom Alter und von der familiären Situation (Kinder) des Versicherten. 16 Die Darstellung orientiert sich weitgehend an Bäcker / Welzmüller 1987 und Vobruba Es bestehen nur eingeschränkte, familial vermittelte Möglichkeiten, ohne eigene Beitragszahlungen Leistungen zu erhalten (Krankenversicherung). 18 Zur Entwicklung der Anzahl der Erwerbstätigen, der Arbeitslosen, des gesamtgesellschaftlichen Arbeitsvolumens, des Bruttoinlandsproduktes und der Produktivität in Deutschland siehe Blaschke 2004 b, S. 80f. 19 Zur Situation in Europa und Deutschland hinsichtlich Niedrig- und Armutslöhnen siehe Strengmann- Kuhn Zum Umfang der versicherungsfremden Leistungen siehe Welter 2003, S. 152ff. 8
9 5. Kritik der Lohnarbeit: Die Lohnarbeitszentriertheit der Sozialsysteme wird prinzipiell angesichts des Lohnarbeitscharakters der abgeforderten Arbeit (Fremdbestimmung, Ausbeutung) und der Nicht- bzw. Unterbewertung anderer gesellschaftlich notwendiger und nützlicher Arbeiten bzw. Tätigkeiten (Haus-, Sorge- und Familienarbeit, bürgerschaftlich-politisches, kulturelles, soziales und ökologisches Engagement) kritisiert. 6. Kritik der patriarchalischen Gestaltung: Keine (ausreichende) Anerkennung der notwendigen reproduktiven Haus-, Sorge- und Familienarbeit, sondern Orientierung des Sozialversicherungssystems an der kontinuierlichen, gut bezahlten, familienernährenden Vollzeitlohnarbeit des Mannes. 7. Demokratiedefizite: Die Ausgestaltung, Kontrolle und Verwaltung des Sozialversicherungssystems weist erhebliche Demokratiedefizite auf. In der Regel sind in den entsprechenden politischen Entscheidungs- sowie Kontroll- und Verwaltungsgremien nicht Betroffene bzw. Betroffeneninitiativen vertreten, sondern stellvertretend für diese die Gewerkschaften. Diese vertreten aber nur die Minderheit der Betroffenen. Diese Kritikpunkte 21 führ(t)en ebenfalls zu Reform-Vorschlägen im Sinne von Grund- und Mindestsicherungen, aber auch zu weiter gehenden Grundeinkommensvorschlägen. Krise und Kritik der kapitalistischen (Lohn-)Arbeitsgesellschaft Die Protagonisten eines Grundeinkommens kritisieren keineswegs nur das Versagen der Sozialhilfe und der Sozialversicherungssysteme: Von einigen Grundeinkommensbefürwortern wird kritisiert, dass der dem Kapitalismus immanente Zwang zur Lohnarbeit (Entfremdung, Ausbeutung) menschenunwürdig sei. Von daher wird die vollkommene Entkoppelung von (Erwerbs-)Arbeit und Einkommen als Ansatz für die Befreiung von und in der Arbeit entwickelt. Von anderen wird kritisiert, dass das Versprechen der Arbeitsgesellschaft, durch Erwerbsarbeit existenzsichernde oder überhaupt Einkommen zu erzielen, (mehr und mehr) unerfüllt bleibt (Massenarbeitslosigkeit, Zunahme Armutsarbeit und ungeschützte Beschäftigung). Ebenso wird von vielen die Sinnstiftung, soziale Integration und Entwicklung des Subjekts durch (Erwerbs-)Arbeit (bzw. alleinig durch diese) in Frage gestellt. Diese Kritiken führ(t)en zur Entwicklung von Grundeinkommensmodellen, die die (Erwerbs-) Arbeit und das existenzsichernde Einkommen grundsätzlich entkoppeln. Zusammenfassung der Kritikpunkte am System der Sozialversicherung und Sozialhilfe: Abbildung 2 innersystemische Kritik gesellschaftspolitische Kritik - Ausschluss aus Leistungen - Unterversorgung bzw. Armut - Finanzierungsprobleme - (Lohn-/Erwerbs-)arbeitszwang - mangelnde Koordination mit - patriarchalische Abhängigkeiten anderen Komponenten des Systems der Sozialen Sicherheit - Verletzung der Menschenwürde und -rechte - Demokratiedefizite 21 Weitere Kritiken ziel(t)en auch auf die völlige Beseitigung des Sozialversicherungssystems. Dabei geht es auch um Lohnkostensenkungen im Interesse der Unternehmen und Kapitaleigner. 9
10 2. Mindestsicherung, Grundsicherung, Bürgergeld, Existenzgeld, Grundeinkommen? Begriffsklärungen und Einordnung in eine Systematik Die wissenschaftliche und politische Debatte um Mindestsicherung, Grundsicherung, Bürgergeld, Existenzgeld, Grundeinkommen wurde und wird von unterschiedlichen weltanschaulichen und politischen Positionen her geführt. In der Debatte treffen sich armuts- und arbeitsmarktpolitische, bürokratie- und lohnarbeitskritische sowie menschenrechts- und demokratiebesorgte Argumente. Dem entsprechend sind in die Debatte neben Wissenschaftlern Vertreter der Gewerkschaften, der Wohlfahrtsverbände und der Betroffeneninitiativen, libertäre, sozialliberale und linke Gruppierungen, aber auch Personen aus dem eher konservativ geprägten Lager eingebunden. Hinter den von diesen Personen und Gruppen präferierten Modellen verbergen sich unterschiedliche Menschenbilder, unterschiedliche Vorstellungen über Gerechtigkeit, Freiheit und Aufgaben eines (Sozial-)Staates. Diese Hintergründe sollen in der Studie nicht diskutiert werden. In der wissenschaftlichen Literatur werden verschiedene Definitionen für die in der Überschrift genannten Begriffe verwendet. Angewendet werden auch verschiedene Systematiken zur Einordnung der damit verbundenen grundsätzlichen Reform-Ansätze. Anhand der Arbeiten deutscher und österreichischer Sozialwissenschaftler soll nun eine für die vorliegende Studie gültige Begriffsklärung erfolgen und eine verbindliche Systematik herausgearbeitet werden. Einige der im Kapitel 4 besprochenen konkreten Reform-Modelle werden in die Systematik eingeordnet. Weiterhin werden die grundsätzlichen Zielstellungen der unterschiedlichen Ansätze verdeutlicht. 2.1 Definitionen und begriffliche Unschärfen in der wissenschaftlichen Literatur Folgend aufgeführte Merkmale der Mindestsicherung, Grundsicherung, Grundeinkommen und Negativen Einkommensteuer wurden übereinstimmend in der wissenschaftlichen Literatur diskutiert: Danach handelt es sich bei diesen Transfers um - vorleistungsunabhängige bzw. beitragsunabhängige ("schwache" Form der Entkopplung von Lohnarbeit), - steuerfinanzierte (staatliche), - Armut verhindernde, - monetäre, - zumindest tlw. pauschalierte (also nicht individualisierte) und - von einem Amt direkt ans Subjekt gezahlte Leistungen. 22 Diese Bestimmungen sind konzeptionelle Reaktionen auf bestimmte, im vorhergehenden Kapitel benannte Krisen und Kritiken des Sozialversicherungssystems und der Sozialhilfe. Einigkeit besteht aber darüber, dass die Sozialhilfe eine, wenn auch eine schlechte Form der Grundsicherung sei. Begriffliche Unschärfen Als Oberbegriff für diese Transfers wird mal der Begriff Mindestsicherung, mal der Begriff Grundsicherung genannt, mal werden beide Begriffe synonym verwendet Siehe Gretschmann / Heinze u. a. 1989, S. 148ff.; Weeber 1990, S. 11; Kaltenborn 1998, S. 15f. 10
11 Auch werden der Begriff (integrierte) Grundsicherung und der Begriff Mindestsicherung nur für eine bestimmte Form dieser Transfers benutzt: zur Bezeichnung einer Sockelung der Leistungen des Sozialversicherungssystems. 24 Gegenübergestellt wird der Grundsicherung/Mindestsicherung im Vergleich das Grundeinkommen (in der Form Sozialdividende und in der Form Negative Einkommensteuer). Das Grundeinkommen zeichnet sich gegenüber der Grund-/Mindestsicherung durch folgende zusätzliche Merkmale aus: - keine Bedarfsabhängigkeit, also auch keine Bedürftigkeitsprüfung (einkommens- und lebenslagenunabhängig), - keine Arbeitsverpflichtung, kein Arbeitszwang ("starke" Form der Entkoppelung von Lohn-/Erwerbs-Arbeit), - Individualbezug statt Haushalt-/Familienbezug der Leistung (individueller Anspruch) - allen Bürgern zustehend. 25 Die Merkmale kennzeichnen das Grundeinkommen als ein Bedingungsloses Grundeinkommen 26. Mit diesen Merkmalen werden gegenüber den Grundsicherung/Mindestsicherungsansätzen weiter gehende Kritiken am System der Sozialversicherung und der Sozialhilfe und die Kritiken an der kapitalistischen (Lohn-)Arbeitsgesellschaft konzeptionell berücksichtigt. Auch hier kommt es aber in der wissenschaftlichen Literatur zu begrifflichen Unschärfen: Oft wird für die verschiedenen Grundeinkommen der Oberbegriff Grundsicherung bzw. Mindestsicherung benutzt: Dies wohl deshalb, weil den Autoren trotz der großen Unterschiede die Gemeinsamkeiten hervorhebenswerter erscheinen. Weitere begriffliche Unschärfen - Von Joachim Mitschke werden auch Kombilöhne und Lohnsubventionen an Arbeitnehmer (AN) als Grundsicherung bezeichnet. Hauser versteht sie dagegen als eine Abweichung von der Negativen Einkommensteuer, einer Form des Grundeinkommens Hauser nimmt in seinen Katalog der Grundsicherungen ebenfalls die "allgemeine Versicherungspflicht mit Mindestbeiträgen und -leistungen" auf 28. Diese konkrete Ausgestaltung widerspricht aber den o. g. gemeinsamen Merkmalen der Grundsicherung und der Grundeinkommen: steuerfinanziert und beitrags-/vorleistungsunabhängig. Grund-/Mindestsicherungen und Grundeinkommen ist gemeinsam: "Die Höhe des von staatlicher Seite zu garantierenden Mindesteinkommens steht zumeist am Anfang der Überlegungen bezüglich eines Systems einer Sozialen Grundsicherung. Ausgangspunkt ist dabei das verteilungspolitische Ziel der Armutsvermeidung, das für den Staat erforderlich 23 Siehe neben eben genannten Quellen auch Mitschke 2000, S. 47; Vobruba 1989, S. 139ff.; Hauser 1996, S Siehe z. B. Gretschmann / Heinze u. a. 1989, S. 155ff.; Weeber 1990, S. 127; Hauser 1996, S. 46 und 127ff. Insbesondere durch die Gewerkschaften wurden und werden im Sozialversicherungssystem integrierte Grundsockel als Mindestsicherung bezeichnet (siehe Adamy 1987; Adamy / Schmidt 1987; anders Bäcker / Welzmüller 1987). 25 Siehe z. B. Opielka 1985 b, S. 293ff.; Gretschmann / Heinze u. a. 1989, S. 154f.; Vobruba 1989, S. 107 und 145ff.; Hauser 1996, S. 46f. und 127f.; Mitschke 2000, S. 47ff.; Wohlgenannt 2000, S. 12; Kaltenborn beschreibt zwar die Unterschiede zwischen einer Grundsicherung/Mindestsicherung und einem Grundeinkommen, erfasst sie aber nicht definitorisch (siehe Kaltenborn 1995). 26 Die für das Bedingungslose Grundeinkommen konstitutive Negierung der Arbeitspflicht und des Arbeitszwanges sowie verschiedene Bestimmungen von Arbeitspflicht und Arbeitszwang werden ausführlich in Blaschke 2004 c diskutiert. 27 Siehe Mitschke 2000, S. 47ff.; Hauser 1996, S Hauser 1996, S
12 macht, sicherzustellen, daß jedem/r Bürger/in zumindest der Geldbetrag zur Verfügung steht, den er/sie zur Bestreitung des Existenzminimums benötigt." 29 Daher wähle ich als Oberbegriff für Grundsicherung und Grundeinkommen den Begriff "Garantiertes Mindesteinkommen". Diese kurzen definitorischen bzw. begrifflichen Darlegungen sollen in den zwei folgenden Abbildungen systematisiert werden: Abbildung 3 Garantiertes Mindesteinkommen Grundtyp I Grundtyp II Garantiertes Mindesteinkommen Garantiertes Mindesteinkommen (Grundsicherung/Grundeinkommen) - mit direkter AN-Subventionierung - ohne direkte Subventionierung der (Erwerbs-)Arbeit (Kombi-Lohn, der (Erwerbs-)Arbeit, aber Lohnsubvention) Mindest- bzw. Niedriglohneffekte Zum Verständnis der Abbildung: Grundsicherungen und Grundeinkommen sind prinzipiell von einer direkten Lohnsubvention an den Arbeitgeber zu unterscheiden. Sie können aber z. B. im Sinne einer Negativen Einkommensteuer oder durch gesonderte Leistungen explizit als direkte Lohnsubvention an den Arbeitnehmer (AN) u. a. Erwerbstätige konzipiert sein (z. B. direkte Subvention für Niedriglohnarbeiter = Garantiertes Mindesteinkommen - Grundtyp I). Zu beachten ist weiterhin: Grundsicherung/-einkommen (Garantierte Mindesteinkommen - Grundtyp II) sind kein Mindestlohn oder Niedriglohn, sie haben aber einen Mindestlohneffekt oder einen Niedriglohneffekt, also Wirkungen auf das Gefüge der Erwerbseinkommen (siehe auch Kapitel 3 und 5) - weil sie indirekt als eine Subventionierung oder gar Ersetzung möglicher zusätzlicher bzw. erzielbarer Erwerbseinkommen wirken. Diese Effekte bzw. Wirkungen sind abhängig von der Höhe des Mindesteinkommens, den mit dem Mindesteinkommen verbundenen Arbeitsverpflichtungen bzw. Nichtverpflichtungen, Zumutbarkeitsregelungen (zu welchen Bedingungen ist Arbeit zumutbar), Freibeträgen für Erwerbseinkommen bzw. Ergänzungen zu niedrigen Erwerbseinkommen. Ein Mindestlohneffekt ergibt sich immer dann, wenn unterhalb einer relativ hohen Einkommensschwelle keine (Erwerbs-)Arbeit geleistet werden muss (relativ hohe Garantierte Mindesteinkommen, keine Arbeitsverpflichtung) oder eine Ergänzung eines niedrigen Erwerbseinkommens erfolgt. Bestimmte Formen der Garantierten Mindesteinkommen (z. B. der Grundsicherung für Arbeitsuchende und bestimmter Formen der Negativen Einkommensteuer) haben dagegen Niedriglohneffekte. Dies immer dann, wenn niedrige Mindesteinkommen faktisch Arbeit erzwingend und niedrige Mindesteinkommen mit Arbeitsverpflichtungen und hohen Freibeträgen für Erwerbseinkommen gekoppelt sind. In der vorliegenden Studie wird aus Begrenzungsgründen nur noch auf die Garantierten Mindesteinkommen des Grundtyps II eingegangen. Diese unterscheiden sich gemäß bisheriger Darlegungen wie folgt: 29 Hauser 1996, S
13 Abbildung 4 Garantiertes Mindesteinkommen (Grundtyp II) Grundsicherung (mit Arbeitsverpflichtung/-zwang, bedürftigkeitsgeprüft, Haushalt-/Familienbezug, Bedürftigen zustehend) Grundeinkommen (ohne Arbeitsverpflichtung/ -zwang, bedürftigkeitsungeprüft, Individualbezug, allen Bürgern zustehend) Sozialhilfe bzw. andere eigenständige Grundsicherung, Mindestsicherung (Sockel in der Sozialversicherung) Negative Einkommensteuer (NES), Sozialdividende Grundsicherungs- und Grundeinkommensmodelle unterscheiden sich grundlegend. Allerdings gibt es je nach konkreter Ausgestaltung der Modelle Überschneidungen. Darauf sei mit folgenden Zitaten verwiesen: "Den... Vorschlägen zu einer sozialen Grundsicherungen ist gemeinsam, daß sie versuchen, durch unterschiedliche administrative Vorkehrungen Modifikationen (Beeinträchtigungen?) des Arbeitsmarktes möglichst zu minimieren. Davon unterscheidet sich der Vorschlag zu einem garantierten Grundeinkommen grundsätzlich." 30 "Grundsicherungsmodelle bauen auf dem bestehenden Beschäftigungs- und Sozialsystem auf und beinhalten eine bessere Kopplung von sozialer Sicherung, Einkommen und Erwerbsarbeit... Erwerbsarbeit hat Vorrang vor dem Bezug der Grundsicherung. Grundsicherung bleibt eng an Erwerbsarbeit gekoppelt und Arbeitsmarktpolitik ein relevantes Politikfeld, um möglichst alle erwerbsfähigen Personen in den Arbeitsmarkt einzugliedern... Die hier vorgenommene Wertung und Annahme ist, daß ein Grundeinkommen existenzsichernd sein soll und damit vom Zwang, einer Lohnarbeit nachgehen zu müssen, entkoppelt wird... Darin unterscheidet es sich vom Modell einer Grundsicherung sowie von jenen Grundeinkommensmodellen, die arbeitsmarktkonform und daher nicht existenzsichernd gestaltet werden. Ein nicht existenzsicherndes Grundeinkommen bleibt an Erwerbsarbeit gekoppelt... In anderen Grundeinkommensmodellen wird an die Koppelung mit Arbeitspflichten, in Grundsicherungsmodellen an die Bereitschaft zur Lohnarbeit gedacht." 31 Gubitzer und Heintel verweisen also darauf, dass bestimmte Grundeinkommensmodelle nicht existenzsichernd und damit ebenso wie die Grundsicherungen faktisch arbeitsmarktkonform bzw. lediglich Beeinträchtigungen des Arbeitsmarktes minimierend gestaltet sein können. Insofern bleiben beide an die (Erwerbs-)Arbeit gekoppelt. Es wird ausgesagt, dass es neben der administrativen bzw. sozialrechtlichen Durchsetzung einer Arbeitspflicht wie bei der Grundsicherung einen faktischen - durch Einkommensarmut per niedrigem Grundeinkommen - bewirkten Zwang zur Arbeit geben kann. Dies sei beispielhaft mit einem näheren Blick auf das Grundeinkommen in der Form des Bedingungslosen Grundeinkommens (BGE) und in der Form der Negativen Einkommensteuer (NES) verdeutlicht. Zuerst wird die grundsätzliche finanztechnische Differenz beider Formen, danach die praktische Möglichkeit der arbeitsmarktkonformen Nutzung der NES dargestellt: Das Basiseinkommen (Bedingungsloses Grundeinkommen = BGE, unconditional basic income = UBI, Sozialdividende) wird wie folgt definiert: 30 Vobruba, S Gubitzer / Heintel 1998, S. 38f. 13
14 "Voraussetzungsgemäß verzichtet das Grundeinkommenskonzept auf jegliche Bedürftigkeitsprüfung. Es werden also weder anderweitiges eigenes Einkommen, vorhandene Vermögenswerte, sonstige öffentlich-rechtliche oder privat-rechtliche Unterhaltsansprüche noch Arbeitsfähigkeit und Arbeitswillen überprüft." 32 Es handelt sich um ein ex ante - Auszahlung des Grundeinkommens (bedingungslose Vorauszahlung). Dieser bedingungslose Transfer vom Staat zum Bürger hat zwecks seiner Finanzierung im zweiten, einem der Auszahlung nachfolgenden Schritt einen Steuertransfer vom einkommens- und vermögensstarken Bürger oder beispielsweise eine Wertschöpfungsabgabe zum Staat als Gegenstück. Die Negative Einkommensteuer (NES, negativ income tax - NIT) ist dagegen ein nach einer steuerlichen, also finanzierungstechnischen Bedürftigkeits-, besser Einkommensüberprüfung gezahltes Grundeinkommen (ex post - Grundeinkommen). 33 Auszahlung (Transfer vom Staat zum Bürger) und Einzahlung (Transfer vom Bürger zum Staat) fallen bei der NES zeitlich zusammen, werden miteinander sofort verrechnet: "Die Grundidee der Negativen Einkommensteuer erweitert den Einkommen(und Lohnsteuer)tarif um einen Negativbereich, in dem nach Maßgabe des erzielten eigenen Einkommens ein Grundsicherungsbetrag von der Finanzbehörde monatlich ausgezahlt wird. Wer über eigenes Einkommen nur unterhalb einer zu bestimmenden Grenze (Unterstützungsgrenze, kritisches Einkommen) verfügt, erhält eine Transferzahlung, wer mehr verdient, zahlt Einkommensteuer (Lohnsteuer) nach dem festgelegten Tarif..." 34 Die NES unterscheidet sich aber nicht nur auszahlungs- und finanzierungstechnisch vom BGE. Sie kann sich auch grundlegend vom Ansatz eines solchen Grundeinkommens unterscheiden: "Je nachdem, ob nach der Modellkonzeption der von der Finanzbehörde auszuzahlende Transferbetrag die Armutslücke nur teilweise oder ganz schließen soll - oder anders ausgedrückt: er die Funktion der Grundsicherung und bisheriger Sozialtransfers nur zum Teil oder vollständig übernehmen soll -, unterscheidet man gemäß angelsächsischem Sprachgebrauch zwei Basisvarianten der Negativsteuer: den 'poverty gap' -Typ und den 'social dividend -Typ'. Hat also jemand keinerlei eigene Erwerbs- und Vermögenseinkünfte und erhält er auch aus anderweitigen öffentlichen oder privaten Quellen keine Unterhaltsleistungen, so deckt die Negativsteuerzahlung des social dividend - Typs den gesamten Lebensbedarf. Der poverty gap - Typ der Negativsteuer finanziert hingegen auch bei völligem Fehlen eigener Erwerbs- und Vermögenseinkünfte nur einen Teil des Lebensbedarfs entweder deshalb, weil Ansprüche auf sonstige, außerhalb der Negativsteuer-Regelung bestehenbleibende Transferleistungen existieren oder auch deshalb, weil man eine Deckungslücke des Lebensbedarfs zur Erhaltung von Arbeitsanreizen bewußt in Kauf nimmt. Der letztere Gesichtspunkt hat insbesondere amerikanische Negativsteuer-Vorschläge, -Experimente und -Gesetzgebung immer wieder beeinflußt." 35 Das heißt, die Negative Einkommensteuer des poverty gap - Typs hinterlässt ganz bewußt eine Armutslücke (poverty gap), weil u. a. "Anreize" zur Arbeitsaufnahme bestehen bleiben sollen. Diese Form der Negativen Einkommensteuer ist also mit einem gewollten, Not wendenden Arbeitszwang verbunden. 36 Mit dem poverty gap - Typ sind Modelle des Kombi- 32 Mitschke 2000, S Ebenda, S. 44, siehe auch Eichler 2001, S Grundsicherungen/Mindestsicherungen sind ebenfalls ex post ausgezahlt. Allerdings nicht durch eine vorhergehende steuerliche, sondern durch eine gesonderte administrativ-bürokratischen Erfassung und Überprüfung der Einkommen und Vermögen im Rahmen der Leistungsantragstellung und -gewährung. 34 Mitschke 2000, S Ebenda. 36 Vobruba macht darauf aufmerksam, dass eine Negative Einkommenssteuer nicht per se von den Merkmalen des Bedingungslosen Grundeinkommens (Armut verhindernd, bedingungslos) abweichen muss und benennt dafür auch das zu überprüfende Merkmal: "Wie hoch ist das garantierte Grundeinkommen, das man ohne jede Arbeit (faktisch ohne jede administrative Arbeitsverpflichtung, 14
15 Lohns bzw. der Subventionierung des Niedriglohnbereiches entwickelt worden: "Während der Adressatenkreis in der Ursprungskonzeption einer negativen Einkommensteuer alle Bürger umfaßt, sind in neuerer Zeit als Antwort auf die Probleme der strukturellen Arbeitslosigkeit auch Varianten entwickelt worden, die das Negativsteuerverfahren zur Lohnsubventionierung einsetzen, also den Adressatenkreis auf Niedriglohnempfänger und Arbeitslose beschränken." 37 Halten wir fest: Die Grundeinkommensformen Sozialdividende und Negative Einkommensteuer (social dividend - Typ) unterscheiden sich zum Einen finanzierungs- und auszahlungstechnisch. Sozialdividende und Negative Einkommensteuer des poverty gap - Typs unterschieden sich zum Anderen prinzipiell vom Ansatz her - (Erwerbs-)Arbeit und Einkommen werden im poverty gap - Typ der NES nicht entkoppelt. Es bleibt ein faktischer Zwang zur (Lohn-/ Erwerbs-)Arbeit aufgrund der niedrigen Transfers. Und: Die NES des poverty gap - Typs hat als Adressatenkreis nicht alle Bürger sondern nur Niedriglohnarbeiter und Arbeitslose. Sie will lediglich Beeinträchtigungen des Arbeitsmarktes minimieren. Der Unterschied der Negativen Einkommensteuer des poverty gap - Typs zur Grundsicherung besteht nun allerdings darin, dass der Arbeitszwang beim poverty gap - Typ alleinig durch die Macht des Faktischen, der Armut, durchgesetzt wird. Bei der Grundsicherung dagegen ist zur Durchsetzung der Arbeitspflicht bzw. des Arbeitszwanges - und zur möglichen niedrigen Transferleistung dazu kommend - ein gesonderter sozialbürokratischer Apparat notwendig (administrativ durchgesetzte Arbeitspflicht bzw. -bereitschaft). 2.2 Grundsätzliche Begriffsklärung, Systematik der Ansätze und Einordnung der einzelnen Modelle Es handelt sich um Ansätze eines Garantierten Mindesteinkommens (Grundtyp II), wenn 1. sie weitgehend pauschaliert sind, 2. sie vorleistungs-/beitragsunabhängig sind, 3. sie (staatlich) steuerfinanziert sind, 4. sie (tendenziell) Armut verhindern, 5. sie als Rechtsanspruch konzipiert sind, 6. sie von einem Amt, einer Behörde und 7. direkt dem Subjekt/den Subjekten ausgezahlt werden sowie 8. keine direkte Lohnsubvention (z. B. Kombi-Lohn) darstellen. Das "Garantierte Mindesteinkommen" (Grundtyp II) kann in zwei grundlegend verschiedene Ansätze unterteilt werden: Grundsicherung Sozialhilfe bzw. reformierte Sozialhilfe als eigenständige Grundsicherung oder in Sozialversicherung als Sockelung integrierte Grundsicherung (= Mindestsicherung) R. B.) erhält?" (Vobruba 1989, S. 152). Die finanzierungstechnisch immanente Bedürftigkeitsprüfung der Negativen Einkommensteuer verbleibt natürlich als Abweichung vom Ansatz des Bedingungslosen Grundeinkommens (Sozialdividende). 37 Mitschke 2000, S. 58. Genau das erkannte auch André Gorz, ein Befürworter des existenzsichernden Bedingungslosen Grundeinkommens: "Die Garantie eines unter dem Existenzmi-nimum liegenden Grundeinkommens... hat die Aufgabe, die Arbeitslosen zur Annahme von mühsamen und erniedrigenden Niedriglohnbeschäftigungen zu zwingen... Ein allen garantiertes ausreichendes soziales Grundeinkommen untersteht einer umgekehrten Logik: Es soll nicht mehr diejenigen, die es beziehen, zu jeder beliebigen Arbeit unter allen Bedingungen zwingen, sondern es zielt auf deren Befreiung von den Zwängen des Arbeitsmarktes ab. Es soll ihnen ermöglichen, 'unwürdige' Arbeit und Arbeitsbedingungen abzulehnen..." (Gorz 2000, S. 113 und 115). 15
16 Idealtypische Ausgestaltung: Armut verhindernd, bedürftigkeitsgeprüft, mit Arbeitsverpflichtung bzw. -zwang, familien-/haushaltbezogen, für Bedürftige Grundeinkommen (bedingungslos) Sozialdividende, Negative Einkommensteuer Idealtypische Ausgestaltung: Armut verhindernd, ohne Bedürftigkeits- bzw. Einkommens-/ Vermögensprüfung, ohne Arbeitszwang/-verpflichtung/-bereitschaft, individual- statt haushalt-/familienbezogen, für alle (Wohn-/Staats-)Bürger Die Grundeinkommensform Negative Einkommensteuer integriert das (steuerfinanzierte) Sozial- in das Steuersystem. Sie ist in unterschiedlichen Ausgestaltungen diskutiert worden. Sie kann dem Bedingungslosen Grundeinkommen analog gestaltet sein (allerdings bleibt dabei immer die steuerlich/finanzierungstechnisch immanente Bedürftigkeits-/Einkommensprüfung, ex post - Auszahlung). Sie kann aber auch vollkommen bzw. partiell vom Grundeinkommen abweichen (nicht Armut verhindernd, daher faktisch einen Arbeitszwang implizierend; eingeschränkter Adressatenkreis; steuerlicher Haushalt-/Familienbezug). Zu berücksichtigen ist, dass es sich hier um eine idealtypische Unterscheidung von verschiedenen Ansätzen handelt. Fließende Übergänge und Berührungspunkte zwischen den einzelnen Modellen der Grundsicherung und des Grundeinkommens sind je nach konkreter Ausgestaltung durchaus gegeben. Im Folgenden sollen in einer Übersicht die Stellung von Grundsicherungen und Grundeinkommen zur Sozialversicherung und Sozialhilfe verdeutlicht sowie verschiedene konkrete Modelle von Mindesteinkommen eingeordnet werden. 16
17 Abbildung 5 Garantierte Mindesteinkommen Grundsicherung (GS) Grundeinkommen (GE) Sozialhilfe, eigenständige Grundsicherung Mindestsicherung (MS, "integrierte" Grundsicherung) Negative Einkommensteuer (NES) Bedingungsloses Grundeinkommen (BGE) Sozialversicherung (SV) wird... ergänzt (GS tlw. administrativ in SV integriert) ergänzt (MS integriert in Form einer Sockelung) ergänzt ergänzt Sozialhilfe wird... reformiert/ersetzt (weiterhin Sonderbedarfe, Hilfe in besonderen Lebenslagen) harmonisiert/ersetzt (weiterhin Sonderbedarfe, Hilfe in besonderen Lebenslagen) ersetzt (evtl. Sonderbedarfe, Hilfe in besonderen Lebenslagen) ersetzt (evtl. Sonderbedarfe, Hilfe in besonderen Lebenslagen) Personenkreis alle Bedürftigen (außer z. B. Asylbewerber, Auszubildende) bzw. bestimmter Personenkreis (z. B. Arbeitsunfähige, Arbeitsuchende, Rentner, Erwerbsgeminderte) alle Bedürftigen (außer z. B. Asylbewerber, Auszubildende) bzw. bestimmter Personenkreis alle Staats- oder Wohnbürger (bei direkter Kombi-Lohn oder Lohnsubventions-Funktion nur für Arbeitslose und Niedriglohnbezieher) alle Staats- oder Wohnbürger (bzw. bestimmter Personenkreis bei lebenslagenbezogenen Grundeinkommen) konkrete Modelle Sozialhilfe nach BSHG (bzw. zukünftig nach SGB XII inkl. Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung, Grundsicherung für Arbeitsuchende - SGB II), Bedarfsorientierte Grundsicherung (DPWV), Grundsicherung im Rahmen einer Bürgerversicherung (Opielka) Soziale Mindestsicherung (ÖTV) Bürgergeld (Mitschke), Grundeinkommen (Deutscher Bundesjugendring), Grundeinkommen (BDKJ) Existenzgeld (BAG E, BAG SHI), Transfergrenzen- Modell (Pelzer/Fischer) 17
18 2. 3 Zielsetzungen der grundlegenden Ansätze eines Garantierten Mindesteinkommens (Typ II) Eichler beschreibt drei, aus pragmatischen und gerechtigkeitstheoretischen Erwägungen abgeleitete, normative Begründungen für das Garantierte Mindesteinkommen. Das 1. Normativ wird als unverzichtbar, das 2. als wünschenswert, das 3. als bedenkenswert bezeichnet: "1. Förderung der individuellen Freiheitsmaximierung unter Rücksichtnahme auf den Schutz der Grundfreiheiten für die Allgemeinheit; bedingungslose gleiche Verteilung der zur Umsetzung der individuellen Freiheit notwendigen Minimalmittel; bedingungslose aktive Angleichung der Grundfähigkeiten und Befriedigung der gruppenspezifischen, menschlichen Grundbedürfnisse zur Garantie eines Lebens in Menschenwürde; Achtung des Rechts auf Selbsteigentum; Konsistenz des Leistungssystems; Finanzierbarkeit Bedingte Befriedigung individueller Bedürfnisse, die von der Normalität einer Gruppe oder Gesamtbevölkerung abweichen; Förderung der sozialen Anerkennung; Förderung der subjektiven Selbst-Anerkennung; Förderung der Selbsthilfe; transparente Leistungs-gestaltung; einfache Verwaltung; Ergebnis eines gesellschaftlichen Interessenausgleiches; Gebot der fiskalischen Sparsamkeit sollte eingehalten werden; die Leistung sollte zielgenau auf die Bedürftigkeit wirken, den Empfehlungen des EU-Ministerrates genügen (EU-weite einheitliche Armutsbekämpfung) und den Veränderungen des Arbeitsmarktes und der Altersstruktur gerecht werden. 3. Anreize zur Selbsthilfe bieten; Eigenverantwortung fördern; die Leistung nachrangig gewähren; Missbrauchsmöglichkeiten ausschließen." 38 Während die Grundsicherung und die Negative Einkommensteuer in der Regel die Elemente der Normative 2 und 3 erfüllen, sind Bedingungslose Grundeinkommen an den Elementen der Normative 1 39 (nur tlw. 2 und 3) orientiert. Das wird anhand der allgemeinen Ziele des jeweiligen Mindesteinkommens-Ansatzes deutlicher: Grundsicherung (GS) / Mindestsicherung (MS) Die Grundsicherung/Mindestsicherung verfolgt die Ziele: 1. Schließung der Sicherungslücken in den Sozialversicherungsleistungen und die Absicherung des Existenzminimums (Armutsfreiheit) für alle Bedürftige, 2. Ausbau der Rechts- bzw. der Anspruchssicherheit, den Abbau diskriminierender, entwürdigender Gewährungspraxis (z. B. weitgehende Pauschalierung, Einschränkung Familiensubsidiarität), 3. bürgerfreundlichere Ausgestaltung (Transfers aus einer Hand), 4. Bürokratieabbau und 5. Entlastung der Kommunen von der Sozialhilfelast. Dieses Mindesteinkommen wird nur in einer "schwachen" Form von Arbeit entkoppelt. 40 Erwerbsarbeit gilt als vorrangig. Arbeitsmarktpolitik gilt weiterhin als wichtiges Politikfeld, um Menschen in (Erwerbs-) Arbeit zu bringen. Die GS/MS ist armutspolitisch angelegt. Negative Einkommensteuer (NES) Die NES verfolgt drei Ziele, welche je nach konkretem Modell unterschiedlich betont bzw. vollkommen negiert werden: "(1) generell Vorbeuge gegen Einkommensarmut aus welchen Gründen auch immer...; die soziale Sicherheit wird vom Erwerbsstatus abgekoppelt (social dividend - Typ, R. B.); 38 Eichler 2001, S Was z. B. die Eigenverantwortung betrifft ist sie beim BGE nicht auf Eigenverantwortung im Sinne von erzwungener Marktteilnahme gerichtet, sondern auf Eigenverantwortung im Sinne eines verantwortlichem Umgangs mit dem eigenen Leben, dem Leben anderer Menschen und dem Gemeinwesen sowie der natürlichen Lebensumwelt. 40 Vorleistungs-/Beitragsunabhängigkeit (Vorleistung im Sinne von Versicherungsbeitrag) ist eine schwache Form der Entkopplung von Arbeit. 18
19 (2) vorbeugende Bekämpfung der strukturellen Arbeitslosigkeit im Niedriglohnsektor der Geringqualifizierten (Schleuse in den Niedriglohnsektor, R. B.). Insbesondere soll das Konzept Arbeitsplätze in Leichtlohngruppen erhalten und neu schaffen, die Einrichtung und Besetzung von Teilzeitarbeitsplätzen erleichtern, die Flexibilisierung der Arbeitsorganisation fördern und zur Vermeidung von Massenentlassungen notwendige Arbeitszeit- und Lohnkürzungen sozialverträglich abfedern (poverty gap - Typ; NES als Kombi-Lohn bzw. Lohnsubvention, R. B.); (3) Verschlankung des staatlichen Umverteilungsapparates unter Koordination von Steuer- und Sozialrecht (Integration von Sozial- und Steuersystem in ein einheitliches System, R. B.) sowie Abbau entbehrlicher Sozialbürokratie." 41 Die NES ist je nach konkreter Ausgestaltung arbeitsmarktpolitisch, steuerpolitisch oder eher soziale Sicherheit von (Erwerbs-)Arbeit entkoppelnd angelegt. Bedingungsloses Grundeinkommen (BGE) 42 Ziele des Bedingungslosen Grundeinkommens sind - eine umfassende und lückenlose Sicherung der Existenz aller Bürger eines Landes durch Gewährleistung eines bedarfsunabhängigen, Armut verhindernden und individuell garantierten Einkommens, - die Sicherstellung der Teilhabe am gesellschaftlichen Wohlstand und am gesellschaftlichen (politischen, kulturellen, sozialen) Leben jenseits eines individuellen Beitrags durch (Erwerbs-)Arbeit bzw. jenseits einer Arbeitsverpflichtung bzw. abgeforderten Arbeitsbereitschaft. Besonderes Anliegen ist es, gesellschaftlich nützliche (bzw. notwendige) Arbeiten und Tätigkeiten zu ermöglichen und zu befördern, die sich nicht in der Form der traditionellen (Erwerbs-)Arbeit unter Beteiligung am Marktwirtschaftsprozess vollziehen. Dies sind insbesondere die häuslichen Erziehungsund Betreuungsleistungen für Kinder und zu Betreuende sowie freiwillige und unvergütete soziale, kulturelle, politische Tätigkeiten, also bürgerschaftliche bzw. politische Tätigkeiten im weitesten Sinne. Ein weiteres Anliegen ist es, die (Erwerbs-)Arbeit durch ein BGE von ihrem ausbeuterischen und entfremdeten Charakter zu befreien. Angestrebt wird aber auch, - Ausbildungs- und Fortbildungsphasen bzw. Bildungsphasen schlechthin abzusichern, - die hergebrachte Form der Arbeitsorganisation und Arbeitszeitgestaltung zu flexibilisieren, verschiedenste Formen der Arbeitszeitverkürzung zu ermöglichen - sowie die ökonomischen Zwänge der geschlechtsspezifischen Rollenverteilung in und außerhalb des Erwerbsprozesses zu beseitigen. Prinzipielle Ziele sind weiterhin - (Erwerbs-)Arbeit und Einkommen grundsätzlich zu entkoppeln, - individuelle Freiheitsräume zu erweitern und neue Formen des sozialen Zusammenhalts und der demokratischen Gestaltung des Gemeinwesens zu befördern, - Sozialsysteme radikal zu vereinfachen und zu entbürokratisieren, - das Grundeinkommen als individuellen Rechtsanspruch aller Bürger zu verankern (Bürgerrecht), also nicht mehr als Sozialleistung zu betrachten. Das BGE impliziert eine mehr oder weniger radikale Umverteilung des Reichtums von oben nach unten, bewirkt durch eine Transferleistung an alle einerseits und eine steuerliche Belastung einkommens- und vermögenskräftiger Personen und/oder beispielsweise eine Wertschöpfungsabgabe andererseits. 41 Mitschke 2000, S Darstellung in Anlehnung an Mitschke 2000, S. 48. Unterschiedliche Begründungen von ausgewählten Protagonisten eines Bedingungslosen Grundeinkommen wurden von mir in einer Studie zusammen getragen und diskutiert (siehe Blaschke 2004 a). Sie sind in die Darstellung eingeflossen. 19
20 3. Kriterien zum Vergleich verschiedener Modelle Garantierter Mindesteinkommen In der wissenschaftlichen Literatur werden mehrere Kriterien zum Vergleich verschiedener Modelle der Grundsicherung und Grundeinkommen genutzt. Ein Abgleich der Kriterienkataloge bei Weeber (1990), Kaltenborn (1998), Hauser (1996) und Mitschke (2000) ergibt eine weitgehende Übereinstimmung. Im Folgenden sollen diese Kriterien aufgeführt und durch Fragestellungen kurz erläutert werden. Dabei wird der von o. g. Wissenschaftlern übernommene Katalog um zwei Kriterien erweitert - um das Kriterium "Arbeitsmarkteffekte" und das Kriterium "Lohneffekte". Diese Erweiterung soll auf mögliche Anschlussfähigkeiten der vorgestellten Mindesteinkommensmodelle hinsichtlich arbeitsmarkt- bzw. lohnpolitischer Reform-Strategien verweisen. Vergleichskriterien: 1. Personenkreis Wer ist einbezogen in den Kreis der Bezieher des Transfers (Anspruchsberechtigte)? 2. Subjekt des Transfers und Einsatzgemeinschaft/Familiensubsidiarität Wer ist das Subjekt, anhand dessen der Transfer berechnet bzw. an das ausgezahlt wird? Das Individuum, eine Bedarfsgemeinschaft bzw. Einsatzgemeinschaft? Besteht also bei der Anrechnung auf den Transfer oder Berechnung des Transfers ein Individual-, Haushalt- bzw. Familienbezug? Von welchen Personen sind welche Einkommen bzw. Vermögen zur Existenzsicherung des/der Anspruchsberechtigten einzusetzen bzw. zu berücksichtigen? 3. Stellung zum Sozialversicherungs-, Sozialhilfe- und zum Steuersystem Reformiert, ergänzt oder ersetzt der Transfer die Sozialversicherungsleistungen, die Sozialhilfe u. a. steuerfinanzierte Sozialleistungen? Wird das Modell ins Steuersystem integriert? 4. Definition des Existenzminimums, Ableitung des Bedarfs Wie wird das armutsfeste Existenzminimum begründet, der Bedarf hergeleitet? 5. Maximale Höhe des Transfers Wie hoch ist der monatliche maximale Transfer? Die angegebenen Höhen der Transfers sind nur bedingt vergleichbar, da die Modelle zu unterschiedlichen Zeiten entwickelt worden sind. 6. Berücksichtigung Sonderbedarfe Werden Sonderbedarfe der Anspruchsberechtigten berücksichtigt? Welche? 7. Dynamisierung des Transfers Werden und wie werden die Transfers dynamisiert? 8. Dauer des Transfers/Bezugs Wie lange wird der Transfer/Bezug der Leistung gewährt? 9. Bedürftigkeitsprüfung Werden monetäre Ressourcen (Einkommen, Unterhaltsansprüche, Vermögen) überprüft? Welche? 10. Bemessungsgrundlage Welche und wessen Einkommen bzw. Vermögen wirken transfermindernd bzw. werden dem Bruttobedarf gegengerechnet? 11. Prüfung Arbeitsbereitschaft/-willigkeit (Arbeitspflicht, Arbeitszwang) Besteht eine Arbeitsverpflichtung als Transfervoraussetzung? Zu welchen Konditionen muss (Erwerbs-) Arbeit angenommen werden (Zumutbarkeit)? Besteht ein faktischer Arbeitszwang wegen Armut/niedriger Transfers? 20
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