Source: http://movimentoperlagiustizia.it/argomenti/magistratura-onoraria/358-pareri-csm-su-accesso-carriera-e-incarichi-extragiudiziari.html
Timestamp: 2020-07-05 10:55:28+00:00
Document Index: 152052035

Matched Legal Cases: ['art. 1', 'art. 105', 'art. 1', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 12', 'art. 107', 'art. 12', 'art. 2', 'art. 2', 'art. 26', 'art. 2', 'art. 40', 'art. 110']

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Lo schema di decreto legislativo riproduce, salvo lievi modifiche integrative, il testo della legge delega sul quale il Consiglio superiore ha già espresso le sue valutazioni, anche con specifico riguardo all'accesso, alla progressione economica e al sistema dei concorsi per la progressione in carriera dei magistrati in occasione dei pareri, approvati in data 14 marzo 2002, 22 maggio 2003 e 15 luglio 2004. Per economia espositiva è sufficiente, pertanto, richiamare tali pareri, sottolineando soltanto che lo schema di decreto legislativo non consente di superare i dubbi di legittimità costituzionale e la contrarietà nel merito di alcune scelte compiute.
Restano quindi fermi i rilievi relativi alla contrarietà della disciplina agli articoli 97, 102, 104, 105, 106, 107, 97, 110 e 111 cost., in relazione ai seguenti profili:
c)	c) il Consiglio superiore viene sostanzialmente espropriato della competenza costituzionale in materia di assegnazioni e promozioni in favore delle Commissioni di concorso, specialmente riguardo ai giudizi negativi dalle stesse formulati (come evidenziato anche nel messaggio del Presidente della Repubblica, con il quale è stata sollecitata una nuova valutazione del Parlamento) e alla previsione di concorsi per titoli che implicano valutazioni dell'attività professionale svolta, anche in rapporto agli esiti dei provvedimenti nei gradi successivi di giudizio;
d)	d) la Costituzione prevede un solo concorso per l'accesso e vieta la distinzione dei magistrati per funzioni, nel senso che nell'ambito di tale distinzione non è consentita alcuna classificazione gerarchica;
Il Capo I dello schema di decreto legislativo disciplina il concorso in magistratura ed in particolare i requisiti per l'ammissione al concorso, la fase iniziale della presentazione della domanda, la composizione e le funzioni della Commissione di concorso, lo svolgimento delle prove, le modalità di svolgimento dei lavori della Commissione; quindi, il capo termina con la nomina degli uditori e, mediante rinvio al decreto legislativo sulla Scuola superiore della magistratura, la destinazione degli uditori al tirocinio.
La tecnica legislativa adottata è quella della riscrittura della normativa di ordinamento giudiziario in materia di requisiti di accesso e di modalità di svolgimento del concorso, con contestuale abrogazione degli artt. 121 e 123 e seguenti del R.D. 30.1.41 n. 12. Tale operazione non è consentita dalla legge delega, la quale (art. 1, c. 3) prevede che le norme delegate debbano integrarsi con la disciplina preesistente e che le norme di coordinamento siano adottate con separato decreto legislativo per sanare eventuali incompatibilità delle disposizioni della normativa risultante. Analogo effetto avrebbe potuto essere perseguito ove fossero state preservate quelle parti del testo degli artt. 121 e segg. del R.D. 12/41 non interessate dalle disposizioni delegate, procedendo in unico contesto ad eventuale coordinamento.
Inoltre, va rimarcato che la scelta anticipata al momento della domanda di ammissione, da ritenersi non revocabile, salvo vanificarne in radice l'utilità, è espressa in un momento in cui il potenziale uditore è un semplice candidato, generalmente privo di esperienze specifiche e, quindi, viene effettuata senza una maturazione personale delle proprie reali capacità o inclinazioni verso un settore o l'altro della magistratura; insomma, si tratta di una scelta non sufficientemente consapevole, che può determinare distorsioni iniziali, mentre una scelta, maturata all'esito del tirocinio, assumerebbe evidentemente maggiori caratteri di consapevolezza ed autenticità.
b) Il colloquio psico-attitudinale.
Il precedente parere Consiglio sul disegno di legge delega di modifica dell'ordinamento giudiziario ha in proposito evidenziato le difficoltà riconnesse all'introduzione di questo colloquio con riferimento all'individuazione dei parametri in base ai quali effettuare la valutazione, dell'autorità istituzionale o scientifica che li dovrebbe indicare, dei soggetti cui affidare la somministrazione e l'interpretazione tecnica dei risultati dei test e dell'organo che dovrebbe formulare il giudizio finale di ammissione agli orali. Il decreto delegato risponde solo in parte a questi quesiti, il che non consente di affidare proprio al colloquio la possibilità di effettiva valutazione dei candidati in relazione all'idoneità alla diversa funzione giudicante e requirente.
Lo schema di decreto legislativo, nel tentativo di conferire oggettività ai criteri di valutazione, prevede che il colloquio stesso sia condotto secondo modelli di valutazione approvati con decreto del ministro della giustizia di concerto con il Ministro della salute, da emanarsi entro sessanta giorni dalla data di pubblicazione del decreto delegato sulla Gazzetta ufficiale.
In proposito possono essere formulati due rilievi. Sul piano strettamente giuridico, deve rilevarsi che tale rinvio (che investe peraltro aspetti di particolare rilievo concorsuale) ad una fonte normativa secondaria, quali sono i decreti ministeriali, non solo non è previsto dalla legge delega, ma investe un requisito essenziale della normativa di ordinamento giudiziario, che è quella della riserva assoluta di legge in materia. Non può, inoltre, non rilevarsi che la materia, essendo inerente una delle attribuzioni costituzionali del C.S.M. (le "assunzioni" in magistratura ex art. 105) avrebbe raccomandato che il concerto fosse attuato anche nei confronti dell'organo di autogoverno.
Sul piano più strettamente funzionale, né la norma in esame né la relativa relazione precisano se detti modelli ministeriali debbano essere determinati volta per volta, in relazione ai singoli concorsi, o se debbano essere fissati una tantum, secondo una standardizzazione concorsuale tipica da adottare in via generale ed astratta. Al riguardo non sembra che le esigenze della regolamentazione normativa vadano incontro alle esigenze della tecnica valutativa.
Lo stesso c. 7 dell'art. 1 prevede che i candidati sostengano il colloquio "nell'ambito delle prove orali di cui al comma 4", ovvero al momento stesso in cui la commissione esamina il candidato nelle materie giuridiche. Non è previsto, tuttavia, se la valutazione attitudinale sia frutto di un giudizio autonomo, disgiunto dall'esito della prova orale, o se debba integrarsi in esso, in modo da contribuire alla formulazione del giudizio di idoneità complessivo. In altre parole, non è specificato che tipo di rilevanza può avere l'esito del colloquio e comunque quale sia il grado di incidenza sulla procedura concorsuale; in particolare, se possa essere formulato un giudizio di inidoneità tale da escludere totalmente (e definitivamente) l'esercizio della funzione giurisdizionale oppure tale da precludere solo la funzione giudicante o requirente, o se vi sia la possibilità di adottare un giudizio a termine di inidoneità oppure, infine, se il giudizio è valevole per quel solo concorso. Dovrebbe ipotizzarsi che la scelta al momento della domanda abbia il senso di limitare pure questo tipo di giudizio, ma la lettera della norma non autorizza conclusioni certe sul punto, laddove recita "…i candidati sostengono un colloquio di idoneità psico-attitudinale all'esercizio della professione di magistrato, anche in relazione alle specifiche funzioni indicate nella domanda di ammissione"; formula che non sembra voler dire esclusivamente in relazione alla funzione prescelta.
Ancora, è possibile ipotizzare che vi sia anche un giudizio psico-attitudinale non necessariamente netto nella sua affermazione, che non sancisca cioè l'inidoneità del candidato, ma ne evidenzi alcuni aspetti di criticità; ciò non sembra potere determinare un effetto decisivo sulla procedura concorsuale, escludendo il candidato medesimo.
In ogni caso la possibilità di una prova scritta da espletarsi in più sedi potrebbe essere sicuramente meglio agganciata anche al numero dei candidati.
Riguardo alla composizione della commissione di concorso vi è la previsione che i magistrati che ne fanno parte (oltre al presidente che deve avere le funzioni direttive giudicanti di legittimità ovvero le funzioni direttive giudicanti di secondo grado ed al vice presidente che deve esercitare le funzioni di legittimità) devono avere almeno cinque anni di esercizio delle funzioni di secondo grado.
La lettera e), la lettera h), nn. da 1) a 16), e la lettera i), nn. da 1) a 5), del comma 1 dell'art. 2 della legge delega trovano fedele attuazione nel capo II dello schema, composto dagli articoli 10 ed 11. In essi sono elencate le funzioni di merito e di legittimità che i magistrati possono espletare ed è contenuta la distinzione tra funzioni giudicanti e requirenti.
4. La progressione in carriera.
La lett. f), nn. da 1) a 4), dell'art. art. 2, comma 1, della delega trova attuazione nel capo III, rubricato "Della progressione nelle funzioni" e composto dal solo art. 12 che è una delle norme chiave dell'intera legge di modifica dell'ordinamento giudiziario, nel senso che ne riassume più di altre maggiormente lo spirito. La carriera, per effetto di tale norma, potrà svolgersi attraverso i concorsi o senza di essi. I magistrati che non sostengono i concorsi e quelli che li abbiano affrontati con esito negativo sono soggetti soltanto ad una obbligatoria verifica di professionalità al fine di conseguire la progressione economica, mentre è indispensabile sostenere i concorsi per accedere alle funzioni di appello e di legittimità, oltre che ai ruoli direttivi e semidirettivi. I concorsi diventano lo strumento centrale della progressione nelle funzioni e nella carriera, annullando il lungo percorso normativo che aveva condotto all'attuazione del comma terzo dell'art. 107 della Cost., concretatosi con la l. 20 dicembre 1973, n. 831 che estendeva il sistema della nomina a ruoli aperti al conferimento delle funzioni di cassazione ed alle funzioni direttive superiori; con la legge 24 maggio 1951, n. 392, che aveva abolito i gradi interni all'organizzazione giudiziaria; con la legge 4 gennaio 1963, n. 1, che aveva cancellato il concorso per titoli; con la legge 25 luglio 1966, n. 570, che aveva ristrutturato il sistema della promozione in appello, abolendo le promozioni a seguito di scrutinio ed il concorso per esami; con la legge 25 maggio 1970, n. 357, che aveva abolito l'esame ad aggiunto giudiziario.
Se questo è l'effetto della legge di modifica dell'ordinamento giudiziario, è evidente la sua non condivisibilità sul punto, proprio perché sarebbe più opportuno che il legislatore individui meccanismi normativi finalizzati a spingere i magistrati più preparati e motivati a continuare ad esercitare le funzioni di primo grado, prendendo atto della delicatezza e del ruolo nevralgico di queste ultime nell'ambito della giurisdizione in un sistema processuale, sia civile che penale, caratterizzato da una sempre maggiore esecutività delle decisioni di prime cure.
Nello specifico delle previsioni normative, occorre rilevare che la norma, contenuta nei commi 4 e 5 dell'art. 12 del decreto in esame e riproduttiva della direttiva della legge delega, consentendo l'accesso alle funzioni di legittimità, mediante concorso per titoli, ai magistrati che abbiano effettivamente svolto per tre anni funzioni di secondo grado qualsiasi sia la loro anzianità di ruolo, non tiene conto dei differenti livelli di anzianità necessari nei diversi distretti per ottenere il conferimento di un posto di appello.
5. La mobilità dei magistrati.
Sicuramente la legge di modifica dell'ordinamento giudiziario non contribuisce a risolvere i problemi della mobilità interna ed anzi li aggrava notevolmente. Il C.S.M. ha cercato di porre rimedio a tali problemi semplificando il più possibile le procedure concorsuali, rendendo più frequenti i bandi di concorso.
In costanza di tale situazione, le nuove norme, piuttosto che dare una risposta funzionale al miglioramento della stessa, aggravano definitivamente le patologie palesate dal sistema della mobilità, il che già era stato invano segnalato dal CSM nel parere del 15 luglio 2004, allorquando si era evidenziato "il rischio concreto … di realizzare un sistema assolutamente ingestibile, del tutto inidoneo a garantire una tempestiva copertura dei vuoti di organico" e che "tutti i tempi dei concorsi risultano dilatati, rispetto alle vigenti procedure, dal macchinoso sistema di "quote" previsto dal nuovo sistema concorsuale, che impone un necessario sdoppiamento delle fasi per l'assegnazione dei posti a concorso, in specie per i trasferimenti "orizzontali", non sempre funzionale (come ad esempio per i posti nelle funzioni di secondo grado) a concrete aspirazioni di canditati, e comporterà difficoltà di gestione da parte dell'organo di autogoverno". Né è condivisibile che la legge di modifica dell'ordinamento giudiziario, sul punto, non sia stata preceduta da una accurata analisi sui possibili flussi di mobilità, sicché è altamente probabile che i tramutamenti del futuro possano risentire di tempi oggettivamente lunghissimi, e comunque più lunghi di quelli attuali, con evidenti ricadute sulla funzionalità degli uffici interessati dagli spostamenti dei magistrati.
I problemi sopra rappresentati, invece, valgono per la c.d. assegnazione delle funzioni di secondo grado, su cui si soffermano gli articoli 20, 21 e 22 dell'articolato, fedelmente attuativi della lett. l), nn. 3) e 4), dell'art. 2, comma 1, della legge delega, nonché per quella nelle funzioni di legittimità, contemplati dagli articoli 23, 24 e 25 dell'articolato, anch'essi correttamente attuativi della lett. l), n. 7) e 9), dell'art. 2, comma 1, della legge delega medesima.
6. Il divieto di permanenza ultradecennale nelle medesime funzioni.
a) Concorsi per titoli.
L'art. 26, primo comma, prevede che la valutazione dei titoli deve "porre in evidenza la professionalità del magistrato". La formula è nuova perché la legge delega (art. 2, comma l n. 11), in verità con maggiore chiarezza, dispone che "nella individuazione e valutazione dei titoli. . .sulla base di criteri oggettivi e predeterminati, si tenga conto prevalentemente, sotto il profilo quantitativo e qualitativo, dell'attività prestata dal magistrato nell'ambito delle sue funzioni giudiziarie…". Nell'interpretazione della generica nozione di "professionalità" dovrà quindi farsi riferimento al testo della legge delega.
Particolarmente evidente è l'effetto negativo della mancata previsione di una disciplina ad hoc per le funzioni per le quali la legge prevede una specializzazione, come gli uffici minorili, di sorveglianza e del lavoro.
c) L'esito negativo dei concorsi.
b) La legittimazione.
Per il conferimento degli incarichi direttivi di merito sono previsti quattro requisiti a) una determinata anzianità nella qualifica necessaria; b) età inferiore a sessantasei anni; c) esito positivo del corso di formazione presso la scuola; d) il superamento del concorso per titoli.
Mentre con riferimento all'attribuzione degli incarichi direttivi superiori ed apicali di legittimità l'art. 40 prevede come condizione solo l'esercizio di incarico direttivo di legittimità (o le funzioni di Procuratore Generale Aggiunto), per il conferimento di incarichi direttivi di legittimità, analogamente a quanto previsto per il conferimento di incarichi direttivi di merito, sono previsti quali requisiti: a) l'esercizio di funzioni di legittimità da almeno quattro anni; b) età inferiore ai sessantotto anni; c) esito positivo del corso di formazione d) esito positivo della valutazione per titoli da parte della Commissione esaminatrice.
Con riferimento al requisito di età massima gli articoli 35 e 41 dispongono che il momento rilevante, al quale deve essere rapportato tale requisito sia quello della pubblicazione della vacanza, ma la norma, che è nuova rispetto a quanto previsto dalla legge delega, non può essere condivisa, sembrando più opportuno ancorare l'accertamento alla data in cui si verifica la vacanza. Questo è infatti un dato oggettivo, mentre la pubblicazione della vacanza dipende dall'esercizio di un potere discrezionale del Consiglio superiore.
Per effetto della nuova disciplina la platea dei concorrenti ad uffici direttivi è più ristretta di quella attuale, in quanto l'età minima viene elevata dalla necessità di avere conseguito le qualifiche necessarie da un numero di anni variabile, ma rilevante, e l'età massima è abbassata dal riferimento all'età dell'ordinario collocamento a riposo (settanta anni). Peraltro i due aspetti sono tra loro contraddittori, perché l'effetto finale delle nuove disposizione sarà certamente quello di elevare e non di diminuire l'età media dei dirigenti.
c) Valutazioni delle Commissioni.
Nonostante le modifiche introdotte a seguito dei rilievi del Presidente della Repubblica, il potere di impugnazione delle nomine o delle proroghe dei direttivi attribuito al Ministro della giustizia continua a destare perplessità in relazione ai limiti che la giurisprudenza costituzionale assegna alle competenze ministeriali in materia. O infatti il Ministro lamenta la lesione di un proprio potere, e allora si rientra nella materia dei conflitti di competenza della Corte Costituzionale, ovvero critica l'esercizio del potere discrezionale del Consiglio superiore, e allora eccede dai poteri che la Costituzione gli riconosce con l'art. 110.
Inoltre, il parere del Ministro ai fini del rinnovo biennale appare lesivo dell'indipendenza dei capi degli uffici essendo idoneo a condizionare l'indipendente esercizio delle funzioni.