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Timestamp: 2016-10-23 20:26:07+00:00
Document Index: 8747725

Matched Legal Cases: ['art. 80', 'art. 103', 'art. 104', 'art. 85', 'art. 85', 'ATF ', 'art. 88', 'ATF ', 'art. 90', 'art. 90', 'ATF ', 'art. 103', 'art. 80', 'ATF ', 'ATF ', 'art. 36', 'art. 103', 'art. 80', 'art 36', 'art. 80', 'art. 89', 'art. 31', 'art. 104', 'art. 104', 'art. 90']

1P.442/2000 (20.10.2000)
1P.442/2000
Nay, Jacot-Guillarmod, Aeschlimann et F�raud.
Carole Bersier, � Vuadens, Daniel Demierre, � Marsens, et Yvan Beaud, � Albeuve,
la d�cision rendue le 30 mai 2000 par l'Assembl�e Constituante du canton de Fribourg;
(�lection de la Constituante)
A.- Lors du scrutin du 13 juin 1999, le corps �lectoral fribourgeois a accept� le principe de la r�vision totale de la Constitution cantonale du 7 mai 1857 (ci-apr�s:
cst. /FR), et a confi� cette t�che � une Constituante sp�cialement �lue.
L'�lection de la Constituante a eu lieu le 12 mars 2000. Les r�sultats ont �t� proclam�s par le Conseil d'Etat fribourgeois le 20 mars suivant.
Cette �lection a donn� lieu � plusieurs recours. Une premi�re s�rie de recours, form�s aupr�s du Conseil d'Etat par Doris Libsig, Carole Bersier, G�rald Deschenaux, Daniel Demierre, Yvan Beaud et Maria Theresia Zurr�n-Krummenacher, concernait l'absence d'information officielle au sujet du scrutin, ainsi que le quorum, fix� � 7,5%. Une seconde s�rie de cinq recours, form�s notamment par Carole Bersier, G�rald Deschenaux, Daniel Demierre et Yvan Beaud, a �t� adress�e � la Constituante elle-m�me. Les recourants y faisaient notamment valoir que le quorum de 7,5% aurait fauss� le r�sultat de l'�lection, et qu'un si�ge devait revenir � Yvan Beaud, de la liste "D�mocratie pour tous".
B.- Par d�cision du 9 mai 2000, le Conseil d'Etat a rejet� les recours form�s, notamment, par Carole Bersier et consorts, dans la mesure o� ils concernaient l'absence d'explications officielles sur la mani�re de voter, grief qui se rapportait � la pr�paration et � l'organisation de l'�lection.
Les questions concernant l'admissibilit� du quorum et la r�partition des voix n'�taient en revanche pas de sa comp�tence.
Par arr�t du 31 ao�t 2000, le Tribunal f�d�ral a rejet� les recours de droit public form�s par Maria Theresia Zurr�n-Krummenacher, Doris Libsig, Carole Bersier et consorts.
L'�lection de la Constituante, selon la m�me proc�dure que celle du Grand Conseil, ne n�cessitait pas d'information officielle particuli�re. Il n'�tait pas �tabli que l'absence d'information, sur certains points sp�cifiques, ait influenc� le r�sultat de l'�lection.
C.- Par d�cision du 30 mai 2000, la Constituante du canton de Fribourg a rejet� les recours qui lui �taient soumis, dans la mesure o� ils portaient sur le r�sultat des �lections. Le renvoi aux r�gles relatives � l'�lection du Grand conseil d�coulait de l'art. 80 al. 2 cst. /FR, dans sa teneur r�vis�e en 1978 et garantie par l'Assembl�e f�d�rale le 21 juin 1979. Ce renvoi impliquait la repr�sentation proportionnelle et un quorum de 7,5% pr�vu � l'art. 103 al. 1 de la loi fribourgeoise sur l'exercice des droits politiques (LEDP). Le principe m�me du quorum �tait conforme � la Constitution, un taux de 7,5% �tant jug� admissible par la jurisprudence.
Certains des partis non �lus en vertu du quorum, dans certains cercles �lectoraux, �taient n�anmoins repr�sent�s � la Constituante; les autres n'auraient pas forc�ment obtenu un si�ge en cas de suppression du quorum, car un parti n'obtenant pas 7,5% des voix ne participerait pas n�cessairement � la r�partition des si�ges selon le plus fort reste. La n�cessit� pour les petits partis de trouver, le cas �ch�ant, des apparentements, n'�tait pas non plus contraire � la constitution.
La r�partition des si�ges selon la m�thode du plus fort reste, fond�e sur une base l�gale (art. 104 al. 3 LEDP), permettait de renforcer le poids des petites formations, pour autant qu'elles soient apparent�es. Le syst�me fribourgeois - quorum � 7,5%, apparentements, plus fort reste - pr�judiciait les candidatures �trang�res aux clivages politiques traditionnels, ce qui �tait regrettable dans la perspective d'une Constituante; ce syst�me n'en demeurait pas moins conforme aux droits politiques et � l'�galit� de traitement.
D.- Carole Bersier, Daniel Demierre et Yvan Beaud forment un recours de droit public contre "la validation de l'�lection � la Constituante".
La Constituante conclut au rejet du recours, avec suite de frais et d�pens.
1.- Le recours de droit public, au sens de l'art. 85 let. a OJ, est ouvert � l'encontre des scrutins cantonaux, quelles que soient les dispositions r�gissant la mati�re. Au niveau cantonal, les droits prot�g�s selon l'art. 85 let. a OJ correspondent � l'ensemble des droits que conf�rent aux citoyens les dispositions constitutionnelles ou l�gislatives qui d�finissent les conditions et modalit�s d'exercice des droits politiques ou en pr�cisent le contenu ou l'�tendue.
Les r�gles relatives � l'�lection de la constituante cantonale sont comprises dans cette d�finition (cf. ATF 123 I 41 consid. 6a et les r�f�rences).
a) Selon le d�cret du Conseil d'Etat du 11 f�vrier 2000, le recours contre l'�lection proprement dite des membres de la Constituante doit �tre form� aupr�s de cette m�me autorit�, alors que les griefs concernant la pr�paration et l'organisation des �lections doivent �tre soumis au Conseil d'Etat. L'autorit� intim�e a donc consid�r� que les questions concernant le quorum et l'attribution des si�ges selon le plus fort reste concernaient les r�sultats de l'�lection, et s'est estim�e comp�tente, ce qui n'est pas contest� par les recourants.
b) La qualit� pour recourir appartient � toute personne � laquelle la l�gislation cantonale accorde l'exercice des droits politiques pour participer � la votation en cause, m�me si elle n'a aucun int�r�t juridique personnel � l'annulation de l'acte attaqu�. Les exigences de l'art. 88 OJ, applicables dans ce domaine aussi, sont remplies lorsque le recourant peut se pr�valoir des droits attach�s � sa qualit� de citoyen actif (ATF 123 I 41 consid. 6a; 121 I 138 consid. 1, 357 consid. 2a; 119 Ia 167 consid. 1b-d et les arr�ts cit�s).
Les trois recourants, tous citoyens actifs dans le canton de Fribourg, remplissent manifestement ces conditions.
c) A l'instar de tout recours de droit public, le recours pour violation des droits politiques doit contenir des conclusions et une motivation indiquant en quoi consiste la violation all�gu�e (art. 90 al. 1 let. a et b OJ).
aa) En l'esp�ce, les recourants d�clarent recourir contre "la validation des r�sultats de l'�lection par la Constituante", pr�cisant que les consid�rants leur sont parvenus le 9 juin 2000. On comprend que la d�cision attaqu�e est bien celle du 30 mai 2000. M�me si les recourants ne l'indiquent pas explicitement, on peut aussi consid�rer qu'ils concluent � l'annulation, non seulement de la d�cision attaqu�e, mais aussi du scrutin lui-m�me. Compte tenu du large pouvoir de d�cision du Tribunal f�d�ral dans ce domaine, une telle conclusion est admissible.
bb) La motivation exig�e par l'art. 90 al. 1 let. b OJ implique que le recourant ne peut pas se contenter d'indiquer les droits constitutionnels dont il entend se pr�valoir.
Il doit encore pr�ciser en quoi consiste la violation de ce droit. On peut douter que ces conditions sont r�alis�es en l'occurrence. Les recourants s'en prennent en effet au quorum de 7,5%. Ils soutiennent que seule une disposition constitutionnelle pouvait instaurer un tel quorum pour l'�lection de l'Assembl�e Constituante, sans toutefois indiquer quel principe constitutionnel emp�cherait qu'une telle r�gle figure dans la loi formelle. Par ailleurs, le quorum "compliquerait le processus d�mocratique", en induisant des apparentements; sur ce point, on ne trouve pas non plus d'indication concernant le droit constitutionnel invoqu�. L'atteinte aux droits politiques n'est nullement motiv�e. Les recourants s'en prennent enfin � la m�thode dite du "plus fort reste", tout en relevant - de mani�re contradictoire - qu'elle serait plus "neutre" que la m�thode dite de la plus forte moyenne, qui avantagerait les listes les plus importantes. Quand bien m�me d'autres syst�mes seraient envisageables, voire pr�f�rables, les recourants ne d�montrent pas en quoi le syst�me en vigueur dans le canton de Fribourg violerait les droits politiques.
La recevabilit� du recours peut demeurer ind�cise � ce stade, car il se r�v�le � l'�vidence mal fond�.
d) Le Tribunal f�d�ral revoit librement l'interpr�tation et l'application du droit constitutionnel ainsi que des dispositions de rang inf�rieur qui sont �troitement li�es au droit de vote; toutefois, lorsque la port�e d'une disposition est fortement douteuse, le Tribunal f�d�ral ne s'�carte pas de la solution adopt�e par le l�gislateur ou, de fa�on expresse ou tacite, par le peuple du canton. Il n'examine en revanche que sous l'angle de l'arbitraire l'interpr�tation d'autres r�gles du droit cantonal (ATF 123 I 175 consid. 2d/aa; 121 I 1 consid. 2, 291 consid. 1c, 334 consid. 2b, 357 consid. 3 et les arr�ts cit�s).
2.- Les recourants soutiennent que le quorum, fix� � 7,5% pour l'�lection au Grand Conseil (art. 103 al. 1 LEDP) et applicable � l'�lection � la Constituante en vertu du renvoi de l'art. 80 al. 2 Cst. /FR, devrait figurer dans une disposition constitutionnelle, et non dans une loi adopt�e par le Grand Conseil. Seul le peuple aurait une l�gitimit� suffisante pour d�cider de l'instauration d'un tel quorum. Les recourants soutiennent que le quorum obligerait � des apparentements, et citent le cas de la liste "D�mocratie pour tous", qui aurait eu droit � un si�ge en Gruy�re quelle que soit la liste avec laquelle elle aurait �t� apparent�e. Le syst�me du quorum avec apparentements reviendrait au m�me que l'abandon de tout quorum.
a) Comme cela est relev� ci-dessus, les recourants n'indiquent pas en vertu de quel principe constitutionnel l'institution du quorum devrait figurer dans la Constitution plut�t que dans une loi formelle, telle la LEDP. A supposer que soient invoqu�s � ce titre la garantie des droits politiques ou le respect de la constitution cantonale qui instaure la repr�sentation proportionnelle, le grief devrait �tre �cart�.
b) En raison de la diversit� des modes de repr�sentation proportionnelle, les l�gislateurs cantonaux peuvent en principe choisir librement ceux qui paraissent correspondre le mieux � la volont� du constituant et aux moeurs du canton.
La jurisprudence pose toutefois une limite � cette libert� de choix, en indiquant que le l�gislateur ne saurait assortir le r�gime adopt� de r�gles qui en changeraient la nature au point qu'on ne pourrait plus le d�finir comme un syst�me proportionnel.
Le syst�me du quorum permet de pallier les inconv�nients li�s � la repr�sentation proportionnelle, soit le foisonnement de groupes peu importants, l'�parpillement des forces politiques emp�chant une conduite efficace des affaires publiques et le d�gagement d'une majorit� stable assumant pleinement les responsabilit�s du pouvoir (cf. Favre, Le quorum sous l'angle de l'�galit� devant la loi, in Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992 p. 95-100). Un quorum trop �lev� porte toutefois une atteinte excessive au syst�me proportionnel. Le Tribunal f�d�ral a ainsi annul� la disposition l�gale fribourgeoise instaurant un quorum de 15% � l'�lection du Grand Conseil (arr�t du 28 mars 1962 dans la cause Geissb�hler, publi� au JT 1962 I 271). En 1977 (ATF 103 Ia 603 consid. 6c p. 611), puis en 1985, le Tribunal f�d�ral a estim� qu'un quorum de 10%, qui emportait certes des cons�quences rigoureuses, constituait la limite acceptable: le corps �lectoral ayant opt� pour un syst�me proportionnel, pouvait partir de l'id�e que ce syst�me donnerait une chance r�elle aux partis minoritaires, de mani�re � ce que la r�partition des si�ges s'approche autant que possible de la force effective des partis (ATF 107 Ia 217); la d�termination du taux appropri� impliquait n�cessairement un certain sch�matisme. La plupart des cantons romands avaient adopt� un taux de l'ordre de 7% (Gen�ve: 7%; Neuch�tel: 10%; Valais: 8%; Vaud 5%; cf. Auer, Malinverni, Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, vol. 1 p. 212 n� 642; Garonne, L'�lection populaire en Suisse, B�le 1991 p. 241), ce qui semblait d�montrer qu'un taux de 10% pourrait suffire � pallier les risques dont le quorum doit pr�server le syst�me parlementaire d�mocratique (arr�t non publi� du 14 mai 1985 dans la cause Robert c/ La Chaux-de-Fonds).
c) Certains auteurs pr�conisent un abaissement des quorums, dans un souci d'�galit� de traitement, voire m�me un rapprochement avec le quorum naturel, constitu� par le quotient �lectoral (cf. Favre, op. cit. p. 100 et les auteurs cit�s en note 35). On pourrait par ailleurs se demander si, s'agissant d'�lire non pas un parlement cantonal, mais l'organe charg� d'�laborer la constitution, une repr�sentation tenant mieux compte de la diversit� des composantes de la soci�t� civile ne devrait pas s'imposer. On ne voit toutefois pas pourquoi les risques inh�rents au syst�me proportionnel, que le quorum tend � diminuer, seraient moindres s'agissant de l'organe charg� d'�laborer la constitution cantonale que de l'autorit� charg�e d'adopter les lois. Ces questions peuvent demeurer ind�cises d�s lors que l'autorit� cantonale s'est fond�e sur les consid�rations qui pr�c�dent pour juger admissible un quorum de 7,5%, et que les recourants ne tentent pas d'y revenir.
d) Ils soutiennent en revanche que le quorum devrait figurer dans une norme de rang constitutionnel.
La jurisprudence consid�re que l'institution du quorum n�cessite une base l�gale formelle, puisqu'il s'agit d'une exception au principe de l'�lection proportionnelle.
Elle consid�re, plus pr�cis�ment, que l'institution du quorum doit figurer dans une norme du m�me rang que celle qui instaure la repr�sentation proportionnelle, d�s lors que le premier est destin� � pr�venir les risques inh�rents � la seconde (arr�t non publi� pr�cit� du 14 mai 1985; cf. aussi Favre, op. cit. p. 100, qui fonde cette exigence sur le parall�lisme des formes).
En l'esp�ce, la repr�sentation proportionnelle au Grand Conseil est voulue � l'art. 36 cst. /FR. C'est l'art. 103 al. 1 LEDP qui fixe le quorum. Ces dispositions sont applicables � l'�lection de la Constituante, par l'effet du renvoi pr�vu � l'art. 80 al. 2 cst. /FR. Cette derni�re disposition a �t� adopt�e lors de la r�vision constitutionnelle, accept�e par le peuple le 24 septembre 1978, qui a obtenu la garantie de l'Assembl�e f�d�rale le 21 juin 1979. Elle est post�rieure � l'art 36 cst. /FR, adopt� le 30 janvier 1921 et garanti le 25 juin 1921, et la LEDP, du 18 f�vrier 1976. Le renvoi op�r� par la constitution visait ainsi un ensemble de r�gles qui existaient d�j�. On ne saurait ainsi consid�rer, comme le font les recourants, que l'auteur de la Constitution aurait d�l�gu� au Grand Conseil l'�laboration des dispositions relatives � l'�lection de la Constituante. Le renvoi a �t� effectu� en fonction de r�gles pr�cises et d�termin�es, qui ont pu �tre discut�es lors de l'adoption de la norme constitutionnelle. Tant le principe de l'�lection proportionnelle que le quorum, qui r�gissent l'�lection de la constituante, apparaissent ainsi pr�vus par la constitution cantonale (art. 80 al. 2). Le grief est, partant, mal fond�.
e) Les recourants soutiennent ensuite que le quorum compliquerait le processus d�mocratique; le citoyen gagnerait � la suppression simultan�e de ce syst�me et de celui des apparentements.
Comme le rel�vent les recourants eux-m�mes, la possibilit� de proc�der � des apparentements, pr�vue aux art. 89 et 105 LEDP sous la d�nomination "listes conjointes", a pour but d'att�nuer la rigueur du quorum (cf. Garrone, op. cit. p. 236 et 247; Poledna, Wahlrechtsgrunds�tze und kantonale Parlamentswahlen, Zurich 1988, p. 127-128); dans cette mesure, le syst�me des apparentements, d'ailleurs �galement admis en droit f�d�ral (art. 31 et 42 de la loi f�d�rale sur les droits politiques, RS 161. 1), ne saurait �tre qualifi� de contraire � la Constitution. Les recourants se plaignent d'une complication du processus d�mocratique, mais ils ne pr�tendent pas que le syst�me des apparentements porterait atteinte � l'expression de la volont� et � la libert� de vote des �lecteurs, d�s lors que ceux-ci sont suffisamment inform�s et que la transparence est assur�e. Suppos� suffisamment motiv�, le grief doit lui aussi �tre �cart�.
3.- Les recourants s'en prennent enfin au mode de r�partition des si�ges. Ils soutiennent que la r�gle du plus fort reste serait plus neutre que celle de la plus forte moyenne, qui favoriserait les listes fortes en liant la r�partition initiale des si�ges aux r�partitions suivantes. Ils proposent l'application d'un m�thode qui favoriserait les petites listes. Ils rel�vent enfin l'importance d'un syst�me "simple, juste et indiscutable".
a) Le grief appara�t difficilement compr�hensible, d�s lors que le syst�me apparemment pr�conis� par les recourants est pr�cis�ment celui en vigueur dans le canton de Fribourg, en vertu de l'art. 104 al. 3 LDEP. Quel que soit le sens r�el de l'argument des recourants, il ne saurait conduire � une remise en cause du syst�me adopt�.
b) Le syst�me dit du plus fort reste, qui attribue les si�ges encore libres, apr�s la premi�re r�partition, aux listes obtenant les fractions les plus �lev�es, favorise les petites listes par rapport aux grands partis qui n'obtiendraient que de "petits restes". Il assure une grande pr�cision en termes absolus, puisqu'il vise � r�duire au minimum la diff�rence entre le quotient et le nombre de si�ges de chaque liste, mais il n�glige quelque peu la proportionnalit� en termes relatifs, en faveur des petits partis. Il encourage ainsi les scissions de partis en plusieurs listes, chacune pouvant pr�tendre � l'attribution d'un si�ge restant (cf.
Garrone, op. cit. p. 217-218, 229). Au contraire, le syst�me dit de la plus forte moyenne favoriserait les plus grands partis, en proc�dant sur la base de la fiction de l'attribution � chaque liste d'un nombre de si�ges sup�rieur d'une unit� � celui qu'elle avait d�j� obtenu (idem).
c) Contrairement � ce que laissent entendre les recourants, aucun des syst�mes propos�s n'assure une proportionnalit� parfaite. Le syst�me des plus forts restes, pr�vu � l'art. 104 al. 3 LEDP, qui avantage les petites listes, vient compenser dans une certaine mesure, avec la possibilit� d'apparentements, le handicap constitu� par le quorum. Les recourants proposent diverses autres m�thodes de calcul, mais sans parvenir � d�montrer que l'une d'entre elles s'imposerait � l'�vidence au point de rendre les autres incompatibles avec le syst�me de la repr�sentation proportionnelle. A supposer, une fois encore, que les exigences de l'art. 90 al. 1 let. b soient r�alis�es, les arguments soulev�s devraient �tre rejet�s.
4.- Sur le vu de ce qui pr�c�de, le recours de droit public doit �tre rejet�, en tant qu'il est recevable. Compte tenu de la nature de la cause, il n'est pas per�u d'�molument judiciaire, ni allou� de d�pens.
3. Communique le pr�sent arr�t en copie aux recourants et � l'Assembl�e Constituante du canton de Fribourg.
Lausanne, le 20 octobre 2000 KUR/col