Source: https://www.periodicimaggioli.it/la-conversione-riscrittura-del-decreto-sblocca-cantieri/
Timestamp: 2020-07-10 10:07:50+00:00
Document Index: 141386554

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 105', 'art. 37', 'art. 37', 'art. 38', 'art. 59', 'art. 216', 'sentenza ', 'art. 1', 'art. 1', 'art. 133', 'art. 36', 'art. 133', 'art. 95', 'art. 1', 'art. 105', 'art. 174', 'art. 1', 'art. 80', 'sentenza ', 'art. 63', 'art. 63', 'art. 36', 'art. 63', 'sentenza ']

La legge 14 giugno 2019, n. 55 (in G.U. n. 140 del 17 giugno 2019) ha convertito, con modificazioni, il decreto 18 aprile 2019, n. 32 recante “Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l’accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici”, noto come decreto “sblocca cantieri”.
Le modifiche approvate in fase di conversione sono tuttavia di tale numero e rilevanza, da aver comportato una sostanziale riscrittura del testo del decreto, creando un comprensibile disorientamento per stazioni appaltanti e operatori economici, e ponendo soprattutto dubbi e questioni di diritto intertemporale, attesa l’immediata entrata in vigore delle nuove norme.
Tanti e profondi sono stati infatti i “ripensamenti” della legge di conversione rispetto al decreto, anche rispetto a disposizioni che avrebbero dovuto risolvere la procedura di infrazione UE n. 2018/2273, e che aveva caratterizzato diverse norme dello sblocca cantieri: dal subappalto ai requisiti generali, dall’inversione procedimentale alle procedure sotto soglia, fino ai criteri di aggiudicazione.
Molte norme abrogate o modificate dal decreto sono rivissute nel testo originario anteriore all’entrata in vigore del d.l. 32/2019, mentre altre disposizioni innovative non sono state confermate.
La Cassazione (sentenza del 10 maggio 2016, n. 9386) ha stabilito che per valutare l’efficacia intertemporale delle norme contenute in un decreto-legge modificato o non convertito in legge occorre distinguere tra emendamenti soppressivi e sostitutivi da un lato, ed emendamenti modificativi dall’altro. Mentre i primi travolgono il decreto-legge con effetto ex tunc, i secondi hanno effetto solo ex nunc.
Rispetto a tale problematico scenario, l’art. 1, comma 2, della legge di conversione, in applicazione del generale principio tempus regit actum, ha previsto che “Restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base dell’art. 1 del medesimo decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32”.
Diventa quindi essenziale individuare il quadro normativo applicabile ratione temporis alle procedure indette in prossimità dell’entrata in vigore del decreto e della legge di conversione. In particolare, occorre distinguere: 1) le procedure avviate prima dell’entrata in vigore del d.l. n. 32/2019, i cui bandi o inviti sono stati rispettivamente pubblicati o inviati prima del 19 aprile 2019; 2) le procedure disciplinate dalle norme del decreto (non convertito), i cui bandi o inviti sono stati rispettivamente pubblicati o inviati dal 19 aprile al 17 giugno 2019; 3) le procedure disciplinate dalle disposizioni della legge di conversione i cui bandi o inviti sono stati rispettivamente pubblicati o inviati dal 18 giugno 2019.
Si pensi soltanto alle oscillazioni subite dalla quota massima subappaltabile di cui all’art. 105, comma 2: per riportare lo schema appena delineato, abbiamo la seguente sequenza: 1) massimo 30%; 2) massimo 50%; 3) massimo 40%.
Le prime novità emanate in fase di conversione riguardano la sospensione sperimentale di alcune norme del Codice fino al 31 dicembre 2020.
Viene sospeso il regime dei comuni non capoluogo di cui all’art. 37, comma 4, (disposizione che rivive nel testo ante decreto, ma oggetto appunto di sospensione). Pertanto, al netto dei vincoli derivanti dalla spending review (obbligo di ricorso ai soggetti aggregatori o di adesione agli strumenti messi a disposizione delle centrali di committenza per determinate categorie di beni e servizi), e di quelli delle convenzioni stipulate per la costituzione della Centrale unica di committenza (CUC) o per il ricorso alla Stazione unica appaltante (SUA) – peraltro ora suscettibili di modifica o risoluzione/recesso – il comune non capoluogo riacquista piena autonomia per l’indizione di procedure autonome di aggiudicazione. Su altro piano si collocano le valutazioni di opportunità, in relazione al rapporto tra sforzo amministrativo richiesto per la gestione di complesse procedure di gara e risorse umane disponibili, che potrebbero condurre al mantenimento della CUC già costituita.
L’ANAC aveva già criticato la disposizione del decreto, che aveva modificato il comma 4 dell’art. 37, rendendo facoltativo (senza limiti temporali) il regime per i comuni non capoluogo. Si era osservato che “La norma ostacola il processo di riduzione del numero delle stazioni appaltanti e, in attesa che sia dato rinnovato impulso all’indispensabile attuazione del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti (previsto dall’art. 38 del d.lgs. n. 50/2016), ripropone le criticità connesse alle capacità gestionali dei piccoli Comuni (in termini di: competenza, contenimento dell’azzardo morale, facilitazione dei controlli da parte dei soggetti deputati, economia degli affidamenti). L’effetto combinato tra la presente disposizione, come novellata, e la mancata promozione del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti produce l’effetto di rendere difficoltosa l’azione di controllo generalizzato su un sistema di affidamenti diffuso e polverizzato”.
Altra disposizione oggetto di sospensione è quella relativa al divieto di appalto integrato: fino al 31 dicembre 2020 viene sospeso l’art. 59, comma 1, quarto periodo, nella parte in cui resta vietato il ricorso all’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione di lavori. Vengono confermate inoltre le disposizioni del decreto sui requisiti minimi per lo svolgimento dell’attività di progettazione (comma 1-bis) e sul pagamento diretto al progettista (nuovo comma 1-quater).
Anche su tale scelta si registrano le critiche dell’ANAC: “A fronte delle note criticità dell’istituto dell’appalto integrato il d.l. n. 32/2019 non introduce elementi di temperamento idonei ad escludere che le stesse si ripresentino, quale la promozione ed incremento della competenza e della qualificazione delle stazioni appaltanti. Per effetto della reintroduzione dell’appalto integrato troverà, inoltre, consistente mitigazione l’utilizzo del criterio del prezzo più basso e ciò in controtendenza con gli stessi obiettivi del d.l. n. 32/2019”.
Salutata con favore dalle stazioni appaltanti è poi l’ulteriore differimento dell’obbligo di ricorso all’Albo nazionale dei commissari. Oggetto della sospensione è “l’articolo 77, comma 3, quanto all’obbligo di scegliere i commissari tra gli esperti iscritti all’Albo istituito presso l’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) di cui all’articolo 78, fermo restando l’obbligo di individuare i commissari secondo regole di competenza e trasparenza, preventivamente individuate da ciascuna stazione appaltante”. Si passa quindi dal 14 luglio (data fissata dalla seconda proroga disposta con comunicato del Presidente dell’ANAC del 10 aprile 2019) al 31 dicembre 2020. Trova quindi applicazione fino a tale data il regime transitorio di cui all’art. 216, comma 12. Il Consiglio di Stato, con sentenza sez. V, 4 giugno 2019, n. 3750, ha affermato che “Nelle more dell’entrata in vigore dell’Albo dei commissari si applica l’articolo 216 comma 12 del Codice e pertanto, secondo giurisprudenza consolidata, il Presidente della commissione giudicatrice deve essere interno alla stazione appaltante”.
L’art. 1, comma 2, della legge di conversione prevede che “Entro il 30 novembre 2020 il Governo presenta alle Camere una relazione sugli effetti della sospensione per gli anni 2019 e 2020, al fine di consentire al Parlamento di valutare l’opportunità del mantenimento o meno della sospensione stessa”. Non è quindi da escludere una ulteriore sospensione delle norme sopra richiamate, mentre pare ottimistica la stima dei tempi: un solo mese per consentire al Parlamento di approvare eventuali nuove norme sospensive.
Altre disposizioni, seppur non comprese tra quelle “sospese”, hanno comunque carattere transitorio fino al 31 dicembre 2020. Il comma 3 dell’art. 1 della legge di conversione stabilisce che “Fino al 31 dicembre 2020 si applica anche ai settori ordinari la norma prevista dall’art. 133, comma 8, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, per i settori speciali”. Correlativamente si abroga il comma 5 dell’art. 36, sull’inversione procedimentale sotto soglia con ricalcolo della soglia di anomalia introdotta dal decreto. L’art. 133, comma 8, rivive peraltro nel testo anteriore allo sblocca cantieri: “Nelle procedure aperte, gli enti aggiudicatori possono decidere che le offerte saranno esaminate prima della verifica dell’idoneità degli offerenti. Tale facoltà può essere esercitata se specificamente prevista nel bando di gara o nell’avviso con cui si indice la gara. Se si avvalgono di tale possibilità, le amministrazioni aggiudicatrici garantiscono che la verifica dell’assenza di motivi di esclusione e del rispetto dei criteri di selezione sia effettuata in maniera imparziale e trasparente, in modo che nessun appalto sia aggiudicato a un offerente che avrebbe dovuto essere escluso a norma dell’articolo 136 o che non soddisfa i criteri di selezione stabiliti dall’amministrazione aggiudicatrice”. La norma non prevede il controllo a campione sui concorrenti, né soprattutto il ricalcolo della soglia di anomalia in caso di mancata dimostrazione dei requisiti. Dovrebbe allora applicarsi il principio di cristalizzazione fissato nel comma 15 dell’art. 95 (che anch’esso ritorna al testo anteriore al decreto). L’istituto merita tempestive precisazioni applicative da parte dalla giurisprudenza o dell’ANAC.
Ancora, oggetto di sospensione sono diverse disposizioni sul subappalto. Il comma 18 dell’art. 1 della legge di conversione prevede che “18. Nelle more di una complessiva revisione del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. n. 50/2016, fino al 31 dicembre 2020, in deroga all’art. 105, comma 2, del medesimo codice, fatto salvo quanto previsto dal comma 5 del medesimo articolo 105, il subappalto è indicato dalle stazioni appaltanti nel bando di gara e non può superare la quota del 40% dell’importo complessivo del contratto di lavori, servizi o forniture. Fino alla medesima data di cui al periodo precedente, sono altresì sospese l’applicazione del comma 6 dell’articolo 105 e [terna dei subappaltatori], del terzo periodo del comma 2 dell’art. 174, [terna dei subappaltatori nelle concessioni], nonché le verifiche in sede di gara, di cui all’articolo 80 del medesimo Codice, riferite al subappaltatore”. Non solo. Viene ripristinato il divieto per l’affidatario del subappalto di partecipare alla procedura per l’affidamento dell’appalto (comma 4, lett. a)); così come rivive nel testo ante Decreto la disciplina del pagamento diretto dei subappaltatori (comma 13). Dunque un ripensamento che pone però, specie sulla quota massima subappatabile, questioni di allineamento al diritto comunitario e ai rilievi formulati dalla Commissione UE nella procedura di infrazione.
Hanno natura transitoria (per gli anni 2019 e 2020) anche le disposizioni di semplificazione della progettazione per le manutenzioni (art. 1, comma 6, della legge di conversione), e quelle per i soggetti attuatori di opere pubbliche (commi 4 e 5).
Sorprese anche sull’art. 80 – uno degli articoli del Codice che davvero non conosce tregua: non è stata confermata, al comma 4, la possibilità di escludere il concorrente in presenza di irregolarità fiscali e contributive non definitivamente accertate, come aveva richiesto sempre la Commissione UE nella procedura 2018/2273. Viene invece aggiunta, al comma 5, una nuova causa di esclusione alla lettera c-quater, per l’operatore economico che “abbia commesso grave inadempimento nei confronti di uno o più subappaltatori, riconosciuto o accertato con sentenza passata in giudicato”.
Ancora una volta le stazioni appaltanti dovranno ri-aggiornare il DGUE alle nuove disposizioni.
Ma sono le procedure sotto soglia ad aver subito un radicale stravolgimento rispetto all’assetto delineato da decreto. Ritorna l’affidamento diretto per i lavori infra 150.000 euro, previa valutazione di tre preventivi, mentre per effetto di un assai probabile errore tecnico nella formulazione della norma, l’affidamento diretto viene consentito anche per servizi e forniture sotto-soglia previa valutazione (questa volta) di “almeno cinque operatori economici”. Rinvio al pregevole contributo di Stefano Usai per tutti gli approfondimenti.
La procedura negoziata per i lavori ritorna fino alla soglia massima inferiore a 1 milione di euro, ma col richiamo all’art. 63 del Codice (la procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara, prevista per le speciali circostanze indicate e con onere di adeguata motivazione). Come noto, il richiamo all’art. 63 nelle procedure negoziate sotto-soglia dell’art. 36, ad opera del testo iniziale del nuovo Codice, fu già stato segnalato come erroneo e foriero di equivoci interpretativi da parte dell’ANAC, e poi soppresso ad opera del decreto correttivo (d.lgs. 56/2017). Il ritorno di questo richiamo pone quindi ancora una volta dubbi all’interprete. Una scelta voluta (e quindi una procedura negoziata “aggravata” dal limite di soglia, dalle speciali circostanze, dall’onere di adeguata motivazione, dal numero più elevato di operatori da invitare rispetto a quelli del comma 6 dell’art. 63), oppure l’ennesimo errore del legislatore?
Lo scoramento e la rassegnazione sullo scadimento del livello qualitativo della normazione attuale è inevitabile. È inammissibile che in questa materia si assista ad un balletto di norme come quello prodotto dalla legge di conversione, e soprattutto a disposizioni “ad intermittenza” nell’arco di soli due mesi.
Per tacere dello spettro di incostituzionalità di tutto l’impianto del decreto per carenza dei presupposti di reale urgenza relativamente alle modifiche al codice dei contratti pubblici. Il decreto-legge, come affermato dalla Corte costituzionale, come strumento non è adeguato “a realizzare una riforma organica e di sistema, che non solo trova le sue motivazioni in esigenze manifestatesi da non breve periodo, ma richiede processi attuativi necessariamente protratti nel tempo, tali da poter rendere indispensabili sospensioni di efficacia, rinvii e sistematizzazioni progressive, che mal si conciliano con l’immediatezza di effetti connaturata al decreto-legge, secondo il disegno costituzionale” (Corte Cost., sentenza n. 220 del 2013).
In questo numero pubblichiamo alcuni primi contributi sulla legge di conversione del decreto sblocca cantieri, mentre nei prossimi fascicoli offriremo ulteriori approfondimenti sui temi e le questioni più avvertite dagli operatori.