Source: https://www.rechtslupe.de/verwaltungsrecht/sondergebietsfestsetzungen-in-fremdenverkehrsgebieten-384181
Timestamp: 2019-11-17 23:09:10
Document Index: 16356489

Matched Legal Cases: ['§ 11', '§ 10', '§ 3', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 11', '§ 10', '§ 11', '§ 10', '§ 1', '§ 10', '§ 10', '§ 10', '§ 15', '§ 22', '§ 4', '§ 6', '§ 11', '§ 10', '§ 22', '§ 11', '§ 22', '§ 22', '§ 1008', '§ 8', '§ 8', '§ 8', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 9', '§ 3', '§ 4', '§ 9', '§ 9', '§ 47', '§ 9', '§ 22', '§ 22', '§ 9', '§ 172', '§ 39', '§ 172', '§ 9', '§ 9', '§ 98', '§ 97', '§ 10', '§ 97', '§ 10', '§ 6', '§ 10', '§ 10', '§ 1', '§ 56', '§ 22', '§ 97']

Son­der­ge­biets­fest­set­zun­gen in Frem­den­ver­kehrs­ge­bie­ten | Rechtslupe
In einem Son­der­ge­biet Kurgebiet/​Gebiet für Frem­den­be­her­ber­gung gemäß § 11 Abs. 2 Satz 2 BauN­VO kann die Gemein­de Feri­en­woh­nun­gen und Dau­er­woh­nun­gen als Regel­nut­zun­gen neben­ein­an­der zulas­sen. § 10 BauN­VO steht dem nicht ent­ge­gen 1.
Ver­wen­det eine Gemein­de (nahe­zu) gleich­lau­ten­de gestal­te­ri­sche Vor­ga­ben für wei­te Tei­le ihres Gebiets, bedarf es einer beson­ders ein­ge­hen­den Prü­fung, ob mit der ört­li­chen Bau­vor­schrift ein legi­ti­mes Ziel der posi­ti­ven Baupfle­ge ver­folgt wird und ob das Gestal­tungs­kon­zept den erfor­der­li­chen ört­li­chen Bezug auf­weist.
Die Mischung von Frem­den­be­her­ber­gung und Feri­en­woh­nen einer­seits sowie Dau­er­woh­nen ande­rer­seits steht nicht in Wider­spruch zu den Wer­tun­gen der §§ 3, 4, 10 BauN­VO. Eine Kom­bi­na­ti­on ver­schie­de­ner Nut­zun­gen ist zwar nur dann zuläs­sig, wenn sich die Ver­träg­lich­keit der Nut­zun­gen aus den Rege­lun­gen der Bau­nut­zungs­ver­ord­nung her­lei­ten lässt 2. Das ist hier jedoch der Fall, und zwar auch in Bezug auf die Kom­bi­na­ti­on von Feri­en- und Dau­er­woh­nun­gen im Plan­ge­biet.
Feri­en­woh­nun­gen sind Woh­nun­gen, die zur Erzie­lung von Ein­künf­ten an einen wech­seln­den Per­so­nen­kreis ver­mie­tet wer­den. Der­ar­ti­ge Woh­nun­gen haben mit dem Beher­ber­gungs­be­trieb gemein­sam, dass es sich um eine Nut­zung zur Erzie­lung von Ein­künf­ten han­delt. Sie unter­schei­den sich von einem Beher­ber­gungs­be­trieb im Sin­ne der Bau­nut­zungs­ver­ord­nung jedoch dadurch, dass die Feri­en­gäs­te in der Woh­nung ihren häus­li­chen Wir­kungs­kreis – ins­be­son­de­re auf­grund der Aus­stat­tung mit einer Küche bzw. Koch­ge­le­gen­heit 3 – unab­hän­gig gestal­ten kön­nen, wäh­rend ein Beher­ber­gungs­be­trieb Räu­me stän­dig wech­seln­den Gäs­ten zum vor­über­ge­hen­den Auf­ent­halt zur Ver­fü­gung stellt, ohne dass sich die vor­ge­nann­te Mög­lich­keit bie­tet 4. Die Unab­hän­gig­keit des häus­li­chen Wir­kungs­krei­ses tei­len Feri­en­woh­nun­gen dem­ge­gen­über mit dem all­ge­mei­nen Woh­nen; der Unter­schied liegt hier dar­in, dass ein nur zeit­wei­li­ges Woh­nen zu Erho­lungs­zwe­cken und nicht eine auf Dau­er ange­leg­te Häus­lich­keit vor­liegt, die Nut­zer stän­dig wech­seln und eine Nut­zung zur Erzie­lung von Ein­künf­ten vor­liegt 5.
Dies vor­aus­ge­schickt folgt die Unver­träg­lich­keit von Feri­en­woh­nun­gen und Dau­er­woh­nun­gen nicht aus § 10 BauN­VO, der die Fest­set­zung von Son­der­ge­bie­ten, die der Erho­lung die­nen, dar­un­ter von Wochen­end­haus- und Feri­en­haus­ge­bie­ten, ermög­licht. Zwar ist die­ser Vor­schrift zu ent­neh­men, dass die Bau­nut­zungs­ver­ord­nung die all­ge­mei­ne Wohn­nut­zung und die Wochen­end- und Feri­en­haus­nut­zung als städ­te­bau­lich rele­van­te eigen­stän­di­ge Nut­zungs­ar­ten bewer­tet, die sich nicht ähneln, son­dern "grund­ver­schie­den" sind. Bei­de Nut­zun­gen cha­rak­te­ri­sie­ren jeweils die all­ge­mei­ne Zweck­be­stim­mung eines Bau­ge­biets, ohne dass sie sich decken bzw. über­schnei­den; dar­aus wie­der­um folgt die Unzu­läs­sig­keit einer Ver­bin­dung die­ser Nut­zun­gen in einem Son­der­ge­biet 6.
Die­se Maß­ga­ben gel­ten jedoch nur für eine Ver­bin­dung der in § 10 BauN­VO expli­zit genann­ten Nut­zun­gen als Wochen­end­haus, Feri­en­haus und Cam­ping­platz mit all­ge­mei­nem Woh­nen, nicht aber für ande­re For­men des zeit­wei­sen Erho­lungs­woh­nens. § 10 BauN­VO, der im Wesent­li­chen im Jahr 1977 sei­ne heu­ti­ge Fas­sung erhielt, beruht auf der Über­zeu­gung des Gesetz­ge­bers, nicht nur Wochen­end­haus­ge­bie­te, son­dern auch ande­re der Erho­lung die­nen­de Gebie­te bedürf­ten einer Rege­lung 7. Über die bereits zuvor von § 10 BauN­VO 1962 erfass­ten Wochen­end­haus­ge­bie­te fan­den daher Feri­en­haus- und Cam­ping­platz­ge­bie­te Ein­gang in § 10 BauN­VO 1977. Ein – wie auch Feri­en­haus- und Cam­ping­platz­ge­bie­te – zunächst zur Auf­nah­me in § 11 BauN­VO 1977 vor­ge­se­he­nes Was­ser­sport­ge­biet wur­de dem­ge­gen­über als nicht aus­rei­chend bedeu­tend ange­se­hen 8. Das zeigt, dass der Gesetz­ge­ber nur die aus­drück­lich bezeich­ne­ten For­men des Erho­lungs­woh­nens in Son­der­ge­bie­ten, die der Erho­lung die­nen, kon­zen­trie­ren woll­te. Wei­te­re For­men des "Erho­lungs­woh­nens" blie­ben dem­ge­gen­über unge­re­gelt; des­sen Fest­set­zung kann des­halb – unter Beach­tung der wei­te­ren Vor­ga­ben der jewei­li­gen Vor­schrift – sowohl in einem der Erho­lung die­nen­den Son­der­ge­biet gemäß § 10 BauN­VO als auch in einem sons­ti­gen Son­der­ge­biet gemäß § 11 BauN­VO gesche­hen.
Ers­tens soll die Vor­schrift den bau­li­chen Rea­li­tä­ten, wie sie sich bereits im Jahr 1977 her­aus­ge­bil­det hat­ten und wie sie noch heu­te fort­be­stehen, Rech­nung tra­gen und unwirt­schaft­li­che Inves­ti­tio­nen in Gebäu­de wie Infra­struk­tur ver­hin­dern. § 10 BauN­VO zielt inso­fern auf die Fest­set­zung klas­si­scher Wochen­end­haus, Feri­en­haus- bzw. Cam­ping­platz­ge­bie­te ab, wie sie in den Nah­erho­lungs­ge­bie­ten der Städ­te bzw. in tou­ris­tisch reiz­vol­len Regio­nen, also zumeist am Rand von Erho­lungs­or­ten, ver­brei­tet zu fin­den sind. Der­ar­ti­ge Gebie­te zeich­nen sich typi­scher­wei­se durch ver­schie­de­ne Beson­der­hei­ten aus: Sie lie­gen regel­mä­ßig in natur­na­hen Gebie­ten, etwa in Wäl­dern, an Seen oder in unmit­tel­ba­rer Strand­nä­he an der Küs­te, kaum aber inner­halb des gewach­se­nen Bebau­ungs­zu­sam­men­hangs. Da sie nur dem zeit­wei­sen Woh­nen die­nen und häu­fig nur sai­so­nal genutzt wer­den, bleibt die Erschlie­ßung und Aus­stat­tung der Gebie­te in aller Regel hin­ter den übli­chen Stan­dards zurück. Die Infra­struk­tur ist für das Dau­er­woh­nen häu­fig nicht geeig­net; bei der Bemes­sung der Kapa­zi­tät kom­mu­na­ler Ein­rich­tun­gen bleibt das Gebiet ganz oder teil­wei­se unbe­rück­sich­tigt 9. Auch in der Bau­aus­füh­rung (vgl. etwa § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 EnEV), Grö­ße (vgl. § 10 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 4 Satz 2 BauN­VO) und Aus­stat­tung der Gebäu­de spie­gelt sich in aller Regel die nur ein­ge­schränk­te Nutz­bar­keit wie­der. Im Vor­der­grund steht häu­fig die Nut­zung der Außen­wohn­be­rei­che. § 10 BauN­VO ermög­licht eine an die­se Beson­der­hei­ten ange­pass­te Gebiets­fest­set­zung.
Zwei­tens kann man aus § 10 BauN­VO den Wil­len des Gesetz­ge­bers ablei­ten, bestimm­te For­men des Erho­lungs­woh­nens auf­grund ihres Stö­rungs­gra­des in beson­de­ren Gebie­ten zu kon­zen­trie­ren. Kenn­zeich­nend für die in der Vor­schrift genann­ten For­men des Erho­lungs­woh­nens ist es, dass das Leben – soweit es die Wit­te­rung gestat­tet – weit­hin im Frei­en statt­fin­det. Dar­aus resul­tie­ren ver­stärk­te Beläs­ti­gun­gen der Nach­bar­schaft durch Lärm, die noch dadurch ver­stärkt wer­den, dass sich der Lebens­rhyth­mus von Urlau­bern und (erwerbs­tä­ti­gen) Bewoh­nern deut­lich unter­schei­det 10. Die­se Beson­der­heit gilt für Feri­en­woh­nun­gen in weit­aus gerin­ge­rem Umfang. Auf­grund der typi­scher­wei­se eng begrenz­ten Außen­wohn­be­rei­che fin­det das Leben mehr inner­halb der Woh­nung statt, sodass es im Hin­blick auf den Stö­rungs­grad kei­ner gene­rel­len Tren­nung bedarf. Beson­der­hei­ten des Ein­zel­falls kann unter Rück­griff auf § 15 Abs. 1 Satz 2 BauN­VO Rech­nung getra­gen wer­den. Zudem zei­gen bei­spiel­haft § 22 Abs. 1 Satz 4 Bau­GB, § 4 Abs. 3 Nr. 1, § 6 Abs. 2 Nr. 3 und § 11 Abs. 2 Satz 2 BauN­VO, dass Erho­lungs­nut­zun­gen – etwa in Gestalt von Beher­ber­gungs­be­trie­ben und Kur­ein­rich­tun­gen – und Wohn­nut­zung nicht grund­sätz­lich unver­träg­lich sind. Für Dorf- und Misch­ge­bie­te gehört ein Neben­ein­an­der von Beher­ber­gungs­be­trie­ben und Woh­nun­gen sogar zur zuläs­si­gen Regel­nut­zung. Auch für das Kur­ge­biet ist die Zuläs­sig­keit einer Mischung von Kur- und Wohn­nut­zung aner­kannt 11. Dar­aus folgt, dass es nicht die Erho­lungs­nut­zung bzw. das Erho­lungs­woh­nen als solche(s), son­dern die Beson­der­hei­ten der in § 10 BauN­VO bezeich­ne­ten Gebie­te sind, die eine Mischung der dort aus­drück­lich genann­ten Nut­zun­gen mit der Wohn­nut­zung ver­weh­ren.
Kei­nen Beden­ken begeg­net der Aus­schluss von Zweit­woh­nun­gen. Zweit­woh­nun­gen zeich­nen sich dadurch aus, dass der Inha­ber dort sei­nen häus­li­chen Wir­kungs­kreis – wenn auch vor­über­ge­hend – unab­hän­gig gestal­tet und sie nicht zum Zweck der Erzie­lung von Ein­künf­ten an wech­seln­de Feri­en­gäs­te ver­mie­tet wer­den. Es han­delt sich um Woh­nen im Sin­ne der Bau­nut­zungs­ver­ord­nung und nicht um eine der Erzie­lung von Ein­künf­ten die­nen­de Nut­zung 12.
Für den Aus­schluss die­ser Woh­nun­gen, deren städ­te­bau­li­che Rele­vanz sich schon in § 22 Bau­GB zeigt und für den die Stadt über­zeu­gen­de Grün­de, näm­lich den Leer­stand der­ar­ti­ger Woh­nun­gen wäh­rend der weit­aus meis­ten Zeit des Jah­res und auch der Sai­son und die damit ver­bun­de­ne Beein­träch­ti­gung der Frem­den­ver­kehrs­funk­ti­on anführt, bie­tet § 11 Abs. 2 Satz 1 BauN­VO eine aus­rei­chen­de Grund­la­ge. Dies ist sowohl in der Recht­spre­chung des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts wie auch des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts seit lan­gem aner­kannt 13; auch die dies­be­züg­li­che Plan­recht­fer­ti­gung steht ange­sichts der mit der Zweit­wohn­nut­zung ver­bun­de­nen Pro­ble­me des Leer­stands und der Ver­ödung der Sied­lungs­be­rei­che, der unzu­rei­chen­den Aus­las­tung der gleich­wohl vor­zu­hal­ten­den Infra­struk­tur und des erheb­li­chen Flä­chen­ver­brauchs bei gleich­zei­tig nur gering­fü­gi­ger Nut­zung nicht in Zwei­fel 14.
Pla­ne­ri­schen Fest­set­zun­gen zum Aus­schluss von Zweit­woh­nun­gen steht § 22 Bau­GB nicht ent­ge­gen. Die Mög­lich­keit, mit­tels einer Sat­zung die Begrün­dung oder Tei­lung von Woh­nungs- oder Teil­ei­gen­tum der Geneh­mi­gungs­pflicht zu unter­wer­fen, zielt zwar gleich­falls dar­auf ab, Zweit­woh­nun­gen zu ver­hin­dern 15. Die Vor­schrift steht jedoch in kei­nem Spe­zia­li­täts­ver­hält­nis zu der Mög­lich­keit, einen Bebau­ungs­plan mit glei­cher Ziel­set­zung zu erlas­sen. Im Gegen­teil ist eine Sat­zung gemäß § 22 Bau­GB ein weit­hin unzu­läng­li­ches Instru­ment zum Aus­schluss von Zweit­woh­nun­gen, weil sie Umge­hungs­mög­lich­kei­ten, etwa die Bil­dung von Bruch­teils­ei­gen­tum (§§ 1008 ff. BGB), nicht erfasst. Ein Bebau­ungs­plan erweist sich vor die­sem Hin­ter­grund jeden­falls in den Fäl­len als das effek­ti­ve­re Instru­ment, in denen die Umwand­lung von Woh­nun­gen bzw. Beher­ber­gungs­be­trie­ben in Zweit­woh­nun­gen mit einer Ände­rung der geneh­mig­ten Nut­zung ver­bun­den ist.
Der Aus­schluss von Zweit­woh­nun­gen ist der Stadt mit der Beschrän­kung sons­ti­ger Woh­nun­gen auf eine "dau­er­wohn­li­che Nut­zung durch Per­so­nen, die ihren Lebens­mit­tel­punkt auf der Insel Bor­kum haben", in hin­rei­chend bestimm­ter Wei­se gelun­gen. Der Begriffs­in­halt ist in Anleh­nung an das Nie­der­säch­si­sche Mel­de­ge­setz und den dort ver­wen­de­ten Begriff der Haupt­woh­nung zu bestim­men. Nach § 8 Abs. 1 NMG ist, wenn eine Per­son meh­re­re Woh­nun­gen im Inland bewohnt, eine die­ser Woh­nun­gen die Haupt­woh­nung. Dabei ist Haupt­woh­nung die durch die Per­son vor­wie­gend benutz­te Woh­nung (§ 8 Abs. 2 Satz 1 NMG); maß­geb­lich sind eine rein quan­ti­ta­ti­ve Berech­nung und ein Ver­gleich der jewei­li­gen Auf­ent­halts­zei­ten. Nur dann, wenn die zeit­li­che Kom­po­nen­te nicht zu ein­deu­ti­gen Ergeb­nis­sen führt, ist nach § 8 Abs. 2 Satz 5 NMG auf den Schwer­punkt der Lebens­be­zie­hun­gen abzu­stel­len 16. Die­se Maß­ga­ben bean­spru­chen auch für den Inhalt des ange­grif­fe­nen Bebau­ungs­plans Gel­tung, der in sei­ner Begrün­dung über­dies auf das Mel­de­recht aus­drück­lich Bezug nimmt.
Zuläs­sig ist die Fest­set­zung der maxi­ma­len Anzahl der Woh­nun­gen je fest­ge­setz­ter Min­dest­grö­ße der Bau­grund­stü­cke. Die Fest­set­zung beruht auf § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB; danach kann der Bebau­ungs­plan aus städ­te­bau­li­chen Grün­den die höchst­zu­läs­si­ge Zahl der Woh­nun­gen in Wohn­ge­bäu­den fest­set­zen. Zuläs­sig ist neben der Fest­set­zung einer abso­lu­ten Zahl auch die Fest­set­zung einer Ver­hält­nis­zahl bezo­gen auf eine bestimm­te Anzahl von Woh­nun­gen je Qua­drat­me­ter Grund­stück­flä­che 17. Eine sol­che Fest­set­zung hat die Stadt getrof­fen; die dage­gen erho­be­nen Ein­wän­de grei­fen nicht durch.
Der Sinn und Zweck des § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB besteht dar­in, der pla­nen­den Gemein­de sowohl eine Steue­rung der Bebau­ungs­struk­tur (z.B. Ein- oder Zwei­fa­mi­li­en­häu­ser) als auch der Wohn- und Besied­lungs­dich­te – dies ins­be­son­de­re im Hin­blick auf die vor­zu­hal­ten­de Infra­struk­tur – zu ermög­li­chen 18. Bei­des spricht dafür, den Woh­nungs­be­griff des § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB so zu ver­ste­hen, dass jede Gesamt­heit von Räu­men zur Füh­rung eines selbst­stän­di­gen Haus­halts erfasst wird 19, und zwar unab­hän­gig davon, ob die Räu­me auf Dau­er oder nur zeit­wei­se genutzt wer­den. Das letzt­ge­nann­te Kri­te­ri­um ist sowohl für die Bebau­ungs­struk­tur als auch für die vor­zu­hal­ten­de Infra­struk­tur – die­se muss sich an einer gestei­ger­ten Aus­las­tung des Gebiets ori­en­tie­ren – ohne Bedeu­tung.
Bestä­tigt wird die­ses Ergeb­nis durch die Gene­se des § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB. Nach der Vor­stel­lung des Gesetz­ge­bers kann sich die städ­te­bau­li­che Not­wen­dig­keit für Fest­set­zun­gen nach die­ser Vor­schrift ins­be­son­de­re in Gebie­ten erge­ben, die Frem­den­ver­kehrs­auf­ga­ben erfül­len 20. Das zeigt, dass dem Gesetz­ge­ber gera­de Woh­nun­gen in Frem­den­ver­kehrs­ge­bie­ten vor Augen stan­den; der­ar­ti­ge Woh­nun­gen sind typi­scher­wei­se auch und gera­de Feri­en­woh­nun­gen. In die glei­che Rich­tung deu­tet, dass bereits vor der Ein­fü­gung des § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB im Zuge der Zusam­men­füh­rung des all­ge­mei­nen und des beson­de­ren Städ­te­bau­rechts im Bau­ge­setz­buch mit § 3 Abs. 4, § 4 Abs. 4 BauN­VO 1977 die Mög­lich­keit bestand, die Zahl der Woh­nun­gen im enge­ren Sin­ne in Wohn­ge­bäu­den auf zwei zu begren­zen. Vor die­sem Hin­ter­grund ging es dem Gesetz­ge­ber gera­de dar­um, die Zahl zuläs­si­ger Woh­nun­gen in wei­te­ren Gebie­ten, und zwar ins­be­son­de­re in sol­chen mit Frem­den­ver­kehrs­funk­ti­on, beschrän­ken zu kön­nen.
Erfolg­los bleibt die wei­te­re Rüge, die Fest­set­zung erfas­se unzu­läs­si­ger­wei­se auch (betriebs­be­zo­ge­ne) Woh­nun­gen in Beher­ber­gungs­be­trie­ben. Zutref­fend ist zwar, dass § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB die Fest­set­zung einer Woh­nungs­höchst­zahl aus­schließ­lich für Wohn­ge­bäu­de, also für Gebäu­de, in denen über­wie­gend gewohnt wird, gestat­tet. Das schließt eine Fest­set­zung für gewerb­li­che genutz­te Gebäu­de mit nur unter­ge­ord­ne­ter Wohn­nut­zung, wie dies bei Gewer­be­bau­ten mit betrieb­li­chen Woh­nun­gen der Fall ist, aus 21. Eine sol­cher­ma­ßen unzu­läs­si­ge Fest­set­zung hat die Stadt bei der gebo­te­nen ver­stän­di­gen Aus­le­gung des Plans nicht getrof­fen.
Ohne Erfolg wer­den auch die städ­te­bau­li­che Recht­fer­ti­gung für die Fest­set­zung von Höchst­zah­len zuläs­si­ger Woh­nun­gen in Zwei­fel gezo­gen. Nach der Vor­stel­lung des Gesetz­ge­bers kann sich die städ­te­bau­li­che Not­wen­dig­keit für eine sol­che Fest­set­zung ins­be­son­de­re dann erge­ben, wenn uner­wünsch­te Umstruk­tu­rie­run­gen der städ­te­bau­li­chen Eigen­art des Gebiets ver­hin­dert wer­den sol­len, und zwar nament­lich dann, wenn es durch Ein­rich­tung einer grö­ße­ren Zahl von Woh­nun­gen in Gebäu­den – unter Ein­hal­tung des zuläs­si­gen Bau­vo­lu­mens – und auf die­se Wei­se durch ein Über­hand­neh­men von Woh­nun­gen zu Beein­träch­ti­gun­gen der städ­te­bau­li­chen Funk­ti­on des Gebie­tes kom­men wür­de 20. Ein zuläs­si­ges Ziel der pla­nen­den Gemein­de stellt es mit­hin dar, die gegen­wär­ti­ge Gebiets­struk­tur zur Ver­mei­dung von Beein­träch­ti­gun­gen zu erhal­ten; eine dar­über hin­aus­ge­hen­de beson­de­re städ­te­bau­li­che Pro­blem­la­ge ist nicht erfor­der­lich. Auf das in § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB 1987 noch vor­ge­se­he­ne Erfor­der­nis beson­de­rer städ­te­bau­li­cher Grün­de 22 hat der Gesetz­ge­ber mit dem Bau- und Raum­ord­nungs­ge­setz 1998 ver­zich­tet 23.
Das zugrun­de­ge­legt lie­gen aus­rei­chen­de städ­te­bau­li­che Grün­de vor. Die Stadt möch­te mit der Fest­set­zung einer wei­te­ren Ver­dich­tung der Bebau­ung vor­beu­gen, für die das Erschlie­ßungs­sys­tem, ins­be­son­de­re die vor­han­de­nen Stell­plät­ze und Gara­gen, nicht kon­zi­piert ist. Fer­ner möch­te sie die wei­te­re Inan­spruch­nah­me von Grün- und Frei­flä­chen ver­mei­den. Die­se Ziel­set­zung ist ins­be­son­de­re auf­grund der rela­tiv engen Stra­ßen im Plan­ge­biet, des nach wie vor bestehen­den Bau­drucks auf den ost­frie­si­schen Inseln und des eng begrenz­ten bebau­ba­ren Raums legi­tim und reicht zur pla­ne­ri­schen Recht­fer­ti­gung der Fest­set­zung aus. Rich­tig ist zwar, dass der Stadt bzw. dem Land­kreis Leer als Bau­auf­sichts­be­hör­de mit der Fest­set­zung der über­bau­ba­ren Flä­chen sowie der Grund- und der Geschoss­flä­chen­zahl sowie gege­be­nen­falls mit­tels im Bau­ge­neh­mi­gungs­ver­fah­ren zu stel­len­der Anfor­de­run­gen an die Zahl der Stell­plät­ze gemäß § 47 NBauO wei­te­re Mög­lich­kei­ten zur Steue­rung der Gebiets­struk­tur und der Besied­lungs­dich­te zur Ver­fü­gung stan­den. Ein kon­se­quen­ter Gebrauch die­ser Instru­men­te mit dem Ziel, den Bestand fest­zu­schrei­ben, hät­te indes einen grö­ße­ren Ein­griff in das Eigen­tum zur Fol­ge gehabt, weil dann bei­spiels­wei­se die Bau­fens­ter exakt an den vor­han­de­nen Gebäu­de­be­stand anzu­pas­sen gewe­sen wären 24. Zudem hät­ten die­se Instru­men­te ein erheb­li­ches Maß an Dif­fe­ren­zie­rung erfor­dert und wären des­halb mit einem ver­gleichs­wei­se hohen pla­ne­ri­schen Auf­wand ver­bun­den gewe­sen, ohne ver­gleich­ba­re Effek­ti­vi­tät zu bie­ten. Auch vor die­sem Hin­ter­grund stand es der Stadt frei, von der Mög­lich­keit des § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB Gebrauch zu machen.
Den Antrag­stel­lern ist nicht mit ihrem Ein­wand zu fol­gen, die Stadt habe ihr Ziel, den Bestand fest­zu­schrei­ben, nur mit Sat­zun­gen nach den §§ 22, 172 Bau­GB ver­fol­gen dür­fen. Für ein der­ar­ti­ges Spe­zia­li­täts­ver­hält­nis bie­ten die vor­ste­hen­den Rege­lun­gen kei­nen Anhalts­punkt. § 22 Abs. 9 Satz 1 Bau­GB gestat­tet es im Gegen­teil aus­drück­lich, neben dem Geneh­mi­gungs­vor­be­halt die Höchst­zahl zuläs­si­ger Woh­nun­gen gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB fest­zu­schrei­ben. Nichts ande­res gilt im Ergeb­nis für § 172 Bau­GB, der an die Stel­le des § 39h BBauG getre­ten ist. Die Vor­schrift ermög­licht es der Gemein­de, zur Erhal­tung der städ­te­bau­li­chen Eigen­art des Gebiets oder zur Erhal­tung der Zusam­men­set­zung der Wohn­be­völ­ke­rung bestimm­te Bau­maß­nah­men und Nut­zungs­än­de­run­gen unter Geneh­mi­gungs­vor­be­halt zu stel­len. Die Geneh­mi­gung darf indes nur unter den eng begrenz­ten Vor­aus­set­zun­gen des § 172 Abs. 3 und 4 Bau­GB ver­sagt wer­den. Schon des­halb bleibt es der Gemein­de unbe­nom­men, eine Erhal­tungs­sat­zung um eine wei­ter­ge­hen­de, weil nicht im Ein­zel­fall zu begrün­den­de Fest­set­zung nach § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB zu ergän­zen 25.
Ohne Erfolg bleibt in die­sem Zusam­men­hang auch der Ein­wand, die auf § 9 Abs. 1 Nr. 3 Bau­GB beru­hen­de Fest­set­zung der Grund­stücks­grö­ßen sei will­kür­lich und berück­sich­ti­ge ins­be­son­de­re Zwi­schen­grö­ßen nicht aus­rei­chend. Die jewei­li­gen Min­dest­grund­stücks­grö­ßen hat die Stadt ohne Ände­rung aus der Vor­gän­ger­fas­sung des Bebau­ungs­plans über­nom­men. Sie ori­en­tie­ren sich am Bestand und tra­gen der ver­schie­den­ar­ti­gen Bebau­ung im Plan­ge­biet – eher locker bebau­ten und rela­tiv gro­ßen Grund­stü­cken ent­lang der V. -stra­ße und der P. sowie dich­ter bebau­ten und klei­ne­ren Grund­stü­cken ent­lang der Q. ‑stra­ße – Rech­nung. Die Ent­schei­dung, kei­ne Zwi­schen­grö­ßen vor­zu­se­hen, hat die Stadt bewusst getrof­fen. Beden­ken dage­gen bestehen nicht. Die Fest­set­zung führt zwar dazu, dass die bau­li­che Nutz­bar­keit der ein­zel­nen Grund­stü­cke abhän­gig von ihrer Grö­ße recht unter­schied­lich aus­fällt und klei­ne Grö­ßen­un­ter­schie­de deut­li­che Unter­schie­de in der Nutz­bar­keit nach sich zie­hen kön­nen. Die­se unter­schied­li­che Nutz­bar­keit ent­spricht jedoch grund­sätz­lich dem Bestand; das Ziel der Bestands­fest­schrei­bung ver­mag die Unter­schie­de daher zu recht­fer­ti­gen.
Kei­nen Beden­ken begeg­net schließ­lich die in den Bebau­ungs­plan gemäß § 98 NBauO 2003 26 auf­ge­nom­me­ne ört­li­che Bau­vor­schrift.
Weder bedurf­te die ört­li­che Bau­vor­schrift noch der Bebau­ungs­plan einer Geneh­mi­gung durch die höhe­re Ver­wal­tungs­be­hör­de gemäß § 97 Abs. 1 Satz 2 NBauO 2003 (nun­mehr 84 Abs. 4 Satz 3 NBauO 2012) i. V. mit § 10 Abs. 2 Satz 1 Bau­GB. § 97 Abs. 1 Satz 2 Hs. 1 NBauO 2003 ver­weist für den Erlass ört­li­cher Bau­vor­schrif­ten auf die ent­spre­chen­de Gel­tung der Vor­schrif­ten für das Ver­fah­ren bei der Auf­stel­lung von Bebau­ungs­plä­nen. Zu die­sen Vor­schrif­ten zählt § 10 Abs. 2 Satz 1 Bau­GB; die­ser sieht eine Geneh­mi­gungs­pflicht für die­je­ni­gen Bebau­ungs­plä­ne vor, die nicht aus einem – gemäß § 6 Abs. 1 Bau­GB sei­ner­seits der Geneh­mi­gungs­pflicht unter­lie­gen­den – Flä­chen­nut­zungs­plan ent­wi­ckelt wur­den. Der Vor­schrift liegt die Über­le­gung zugrun­de, dass mit der Geneh­mi­gung des Flä­chen­nut­zungs­plans eine aus­rei­chen­de Kon­trol­le der gemeind­li­chen Pla­nung erfolgt und die kon­kre­ti­sie­ren­de Aus­ge­stal­tung aus­schließ­lich in den Hän­den der pla­nen­den Gemein­de lie­gen soll 27. Nur in den Fäl­len, in denen eine sol­che vor­ver­la­ger­te Prü­fung der gemeind­li­chen Pla­nun­gen nicht statt­fin­det, greift das Geneh­mi­gungs­er­for­der­nis bei Bebau­ungs­plä­nen ein.
Die vor­ste­hen­de Ver­wei­sung (auch) auf § 10 Abs. 2 Satz 1 Bau­GB ist in der Lite­ra­tur – wohl zu Recht – so ver­stan­den wor­den, dass ört­li­che Bau­vor­schrif­ten, die in nach § 10 Abs. 2 Satz 1 Bau­GB geneh­mi­gungs­be­dürf­ti­ge Bebau­ungs­plä­ne auf­ge­nom­men wer­den, ihrer­seits geneh­mi­gungs­pflich­tig sind. Zwar sei die­se Geneh­mi­gungs­pflicht aus Sicht des Bau­ord­nungs­rechts zufäl­li­ger Natur; der Wort­laut des Geset­zes sei aber ein­deu­tig 28.
Die ört­li­che Bau­vor­schrift ist hin­rei­chend bestimmt. Nicht zu bean­stan­den ist ins­be­son­de­re die Fest­set­zung der zuläs­si­gen Farb­tö­ne der Außen­wän­de und Dächer anhand des Farb­re­gis­ters RAL 840 HR. Bei der Fest­set­zung von Farb­tö­nen steht die pla­nen­de Gemein­de vor dem Dilem­ma, einer­seits eine hin­rei­chend bestimm­te Fest­set­zung tref­fen zu müs­sen 29, ande­rer­seits aber der Tat­sa­che Rech­nung zu tra­gen, dass Zie­gel­mau­er­werk und ‑dach­ein­de­ckun­gen genau umris­se­ne Farb­tö­ne – etwa die Far­ben des RAL-Farb­re­gis­ters 30 – auf­grund ihrer natür­li­chen Ober­flä­chen­struk­tur nicht exakt tref­fen. Vor die­sem Hin­ter­grund kön­nen Bestim­mungs­sys­te­me für Far­ben wie das RAL-Farb­re­gis­ter natur­ge­mäß nur eine grund­le­gen­de Ori­en­tie­rung bie­ten; nicht ver­langt wer­den kann eine Iden­ti­tät der Dach- bzw. Außen­wand­far­be mit einer RAL-Farb­kar­te.
Die ört­li­che Bau­vor­schrift bezieht sich auf einen bestimm­ten Teil des Gemein­de­ge­biets, weil sie räum­lich auf das Plan­ge­biet – einen klei­nen Aus­schnitt des Gebiets der Stadt – beschränkt ist. Soweit die Antrag­stel­ler ein­wen­den, damit sei nur der for­mel­le Gel­tungs­be­reich beschrie­ben; tat­säch­lich aber ver­wen­de die Stadt gleich­lau­ten­de gestal­te­ri­sche Vor­ga­ben für (nahe­zu) ihr gesam­tes Stadt­ge­biet, erlaubt das kei­ne ande­re Betrach­tung. Die Vor­ga­be, die ört­li­che Bau­vor­schrift müs­se sich auf bestimm­te Tei­le des Gemein­de­ge­biets bezie­hen, betrifft den for­mel­len Gel­tungs­be­reich der Sat­zung 31; die­ser geht nicht über einen Teil des Stadt­ge­biets der Stadt hin­aus.
Bei (nahe­zu) gleich­lau­ten­den gestal­te­ri­schen Vor­ga­ben für wei­te Tei­le des Stadt­ge­biets bedarf es aller­dings einer beson­ders ein­ge­hen­den Prü­fung, ob mit der ört­li­chen Bau­vor­schrift noch ein legi­ti­mes Ziel der posi­ti­ven Baupfle­ge ver­folgt wird. Ein sol­cher­ma­ßen legi­ti­mes Ziel ist es, die vor­han­de­nen Struk­tu­ren eines ein­heit­li­che Orts­bilds mit städ­te­bau­li­chem Wert zu erhal­ten 32. Davon aus­ge­hend ist es erfor­der­lich, dass ein Kon­zept oder eine Idee eigens für die Aus­ge­stal­tung eines kon­kre­ten, über­schau­ba­ren Orts­teils bzw. eines Stra­ßen­zu­ges vor­han­den ist und sich die ört­li­che Bau­vor­schrift dar­aus fol­ge­rich­tig ablei­tet. Die städ­te­bau­li­che Gestal­tungs­ab­sicht muss an die Beson­der­hei­ten des zu schüt­zen­den Gebiets anknüp­fen und eine Ent­spre­chung in sei­ner cha­rak­te­ris­ti­schen Prä­gung fin­den 33. Je detail­lier­ter die gestal­te­ri­schen Vor­ga­ben in der ört­li­chen Bau­vor­schrift aus­fal­len, umso höhe­re Anfor­de­run­gen sind an die Über­zeu­gungs­kraft und den ört­li­chen Bezug des zugrun­de­lie­gen­den Kon­zepts zu stel­len. Beschränkt sich die pla­nen­de Gemein­de umge­kehrt auf weni­ge grund­le­gen­de Vor­ga­ben, sin­ken die Anfor­de­run­gen an das gemeind­li­che Kon­zept ent­spre­chend 34. Dabei muss sich das Kon­zept nicht zwangs­läu­fig aus der ört­li­chen Bau­vor­schrift selbst erge­ben. Ähn­lich wie dies § 1 Abs. 6 Nr. 11 Bau­GB für die Bau­leit­pla­nung vor­sieht, ist die Inbe­zug­nah­me einer von der Gemein­de ander­wei­tig beschlos­se­nen Gestal­tungs­pla­nung zuläs­sig und aus­rei­chend, wenn sich die­ser die Gestal­tungs­idee der Gemein­de für das in Rede ste­hen­de Gebiet hin­rei­chend zuver­läs­sig ent­neh­men lässt.
Nach die­sen Maß­ga­ben ver­folgt die Stadt mit den ört­li­chen Bau­vor­schrif­ten das legi­ti­me Ziel, die his­to­ri­schen insel­ty­pi­schen Gestal­tungs­merk­ma­le zu erhal­ten. Zu die­sem Zweck unter­schei­det sie nach den jewei­li­gen Bauepo­chen zwi­schen dem his­to­ri­schen Kern­be­reich, der Bäder­ar­chi­tek­tur am Haupt­strand und den Rand­be­rei­chen. Die Unter­schei­dung beruht auf den Erkennt­nis­sen der vom Rat der Stadt beschlos­se­nen und in der Plan­be­grün­dung in Bezug genom­me­nen Dorf­er­neue­rungs­pla­nung mit ihrer Dif­fe­ren­zie­rung zwi­schen Strand­vier­tel mit kai­ser­zeit­li­cher Bäder­ar­chi­tek­tur, dem his­to­ri­schen, bis 1918 besie­del­ten Orts­kern sowie den spä­ter besie­del­ten Rand­be­rei­chen 35. Ziel der in die jewei­li­gen Bebau­ungs­plä­ne auf­ge­nom­me­nen ört­li­chen Bau­vor­schrif­ten ist es, die aus die­ser Dif­fe­ren­zie­rung abge­lei­te­ten his­to­ri­schen Gestal­tungs­merk­ma­le zu erhal­ten und bestimm­te gestal­te­risch uner­wünsch­te Anla­gen zu ver­hin­dern. Die­ses Ziel ist zumin­dest für den hier inter­es­sie­ren­den Bereich, der noch dem his­to­ri­schen Orts­kern zuzu­rech­nen ist 36, nicht zu bean­stan­den. Ob es auch in den Rand­be­rei­chen der Stadt trägt – die von den Antrag­stel­lern ange­führ­te Ent­schei­dung des Ver­wal­tungs­ge­richts Olden­burg 37 ver­neint dies, lässt das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt offen; die­se Fra­ge wäre nicht pau­schal, son­dern anhand einer dif­fe­ren­zier­ten Betrach­tung jedes ein­zel­nen Plan­ge­bie­tes im Hin­blick auf sei­ne Schutz­wür­dig­keit und Schutz­be­dürf­tig­keit zu beur­tei­len.
In dem ange­grif­fe­nen Bebau­ungs­plan ist der Stadt die prak­ti­sche Umset­zung die­ses Ziels gelun­gen. Für das Plan­ge­biet, das im Jahr 1918 bereits in erheb­li­chen Tei­len besie­delt war und zum dama­li­gen Zeit­punkt den Sied­lungs­rand mar­kier­te 38, setzt der Plan im Wesent­li­chen für die Außen­wän­de der Haupt­ge­bäu­de rotes Zie­gel­mau­er­werk, bestimm­te Dach­for­men sowie rot-brau­ne bis schwar­ze, nicht glän­zen­de Dach­zie­gel bzw. ‑pfan­nen als Dach­ein­de­ckung fest; hin­zu kom­men von den Antrag­stel­lern nicht ange­grif­fe­ne Vor­ga­ben für Außen­trep­pen, Wind­ener­gie­an­la­gen und Para­bol­an­ten­nen, Ein­frie­dun­gen und Veran­den. Mit die­sen sehr zurück­hal­ten­den Fest­set­zun­gen ori­en­tiert sich der Plan an den tra­di­tio­nell ver­wen­de­ten und im his­to­ri­schen Orts­kern noch heu­te domi­nie­ren­den Bau­stof­fen. Die­se über­wie­gen auch im Plan­ge­biet – wovon sich das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt anhand der in der münd­li­chen Ver­hand­lung betrach­te­ten Licht­bil­der über­zeu­gen konn­te – sehr deut­lich.
Soweit die Antrag­stel­ler ein­wen­den, sowohl im Plan­ge­biet als auch auf Bor­kum ins­ge­samt gebe es auch ver­putz­te Bau­ten, die teil­wei­se sogar als orts­bild­prä­gend ein­zu­stu­fen sei­en, dringt sie damit nicht durch. Die Stadt selbst hat zutref­fend erkannt, dass ins­be­son­de­re vor dem ers­ten Welt­krieg und auch danach noch ver­putz­te Bau­ten errich­tet wur­den 39, die ver­ein­zelt auch im Plan­ge­biet zu fin­den sind. Der­ar­ti­ge Bau­ten stel­len im his­to­ri­schen Orts­kern jedoch Aus­nah­men dar; bezo­gen auf das Plan­ge­biet zei­gen dies anschau­lich die in der münd­li­chen Ver­hand­lung in Augen­schein genom­me­nen Licht­bil­der. Fünf ver­putz­ten Gebäu­den ste­hen rund 30 Häu­ser mit Außen­wän­den aus Zie­gel­mau­er­werk gegen­über. Vor die­sen Hin­ter­grund war die Stadt nicht gehal­ten, auch ver­putz­te Außen­wän­de neben Zie­gel­mau­er­werk zu gestat­ten. § 56 NBauO 2003 ver­langt weder, dass ört­li­che Bau­vor­schrif­ten auf städ­te­bau­lich voll­kom­men ein­heit­li­che Berei­che beschränkt wer­den, noch dass das dahin­ter ste­hen­de städ­te­bau­li­che Kon­zept lücken­los und umfas­send auf jeden von der Gestal­tungs­sat­zung erfass­ten Bereich bis in das letz­te Detail pas­sen muss 40.
Nur ergän­zend merkt das Nie­der­säch­si­sche Ober­ver­wal­tungs­ge­richt an, dass aus dem bereits mehr­fach zitier­ten Urteil vom 23.06.2004 41 nichts Gegen­tei­li­ges folgt. Die Ent­schei­dung erging zu der ört­li­chen Bau­vor­schrift der Insel­ge­mein­de Spie­ker­oog für die Berei­che außer­halb des his­to­ri­schen Orts­kerns. Der Rege­lung, die sehr detail­lier­te Vor­ga­ben zur Bau­ge­stal­tung ent­hielt, lag die Idee zugrun­de, das Gestal­tungs­kon­zept des Orts­kerns wei­test­ge­hend in die Rand­be­rei­che zu über­tra­gen. Dies hielt das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt für unzu­läs­sig, weil schutz­wür­di­ge Gebäu­de dort nur ver­ein­zelt vor­han­den waren; die Bau­vor­schrift zwin­ge des­halb bei der Bau­aus­füh­rung zu einer Kon­for­mi­tät ohne gestal­te­ri­sche Spiel­räu­me, wäh­rend selbst bei Wah­rung aller Gestal­tungs­an­for­de­run­gen nicht immer eine insel­ty­pi­sche Bebau­ung die Fol­ge sei. Es spre­che des­halb mehr dafür, die Vor­ga­ben für die Bau­ge­stal­tung auf weni­ge klas­si­sche Stil­ele­men­te, wie z.B. Sat­tel- bzw. Krüp­pel­walm­dach mit roter bis rot­brau­ner Dach­ein­de­ckung, zurück­zu­füh­ren und die Anfor­de­run­gen an die Art der zu ver­wen­den­den Mate­ria­li­en und an die Bau­aus­füh­rung hin­sicht­lich von Fens­tern, Türen und Veran­den zu beschrän­ken 42.
Auch der Ein­wand, das Plan­ge­biet sei bereits weit­ge­hend bebaut, dringt nicht durch. Rich­tig ist zwar, dass Gestal­tungs­sat­zun­gen ihre Funk­ti­on ver­lie­ren kön­nen, wenn das ver­folg­te städ­te­bau­li­che Anlie­gen nicht mehr zu ver­wirk­li­chen ist 43. Das ist hier jedoch nicht der Fall. Ein erheb­li­cher Teil der Bebau­ung ent­spricht den ört­li­chen Bau­vor­schrif­ten; inso­weit die­nen die­se der Erhal­tung des vor­han­de­nen Erschei­nungs­bil­des. Dar­über hin­aus sind die Bau­vor­schrif­ten bei Neu- und dem gleich­kom­men­den Umbau­ten zu beach­ten. Die ermög­lich­te aus­nahms­wei­se Durch­bre­chung für Erwei­te­run­gen an Alt­ge­bäu­den stellt das nicht in Fra­ge.
vgl. Reidt, in: Bat­tis/Krautz-ber­ger/L­öhr, Bau­GB, 12. Aufl.2014, § 22 Rn. 1[↩]
vgl. Schmal­tz, in: Gro­ße-Suchs­dor­f/­Lin­dor­f/­Schmal­t­z/Wie­chert, NBauO, 8. Aufl.2006, § 97 Rn.20[↩]
vgl. Nds. OVG, Urteil vom 23.06.2004 – 1 KN 296/​03 33, Nds­VBl 2004, 261, betref­fend Spie­ker­oog[↩]
vgl. m. w. N. Nds. OVG, Urteil vom 23.06.2004, a. a. O. 31; Urteil vom 12.07.2011 – 1 KN 197/​09 61, Nds­VBl 2012, 21, betref­fend den Lüne­bur­ger Krei­de­berg[↩]