Source: http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5383
Timestamp: 2019-12-12 06:02:31+00:00
Document Index: 114357805

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'art. 3', 'art. 21', 'art. 83', 'art. 283', 'art. 2', 'art. 56', 'art. 46', 'sentenza ', 'art. 55', 'art. 58', 'art. 2', 'art. 34', 'art. 33', 'art. 39']

Deliberazione n. 12 Adunanza del 10 aprile 2013
Fascicolo: 2784/2012
Oggetto: procedura ristretta per la fornitura in noleggio compresa la realizzazione, la posa in opera e la manutenzione, di un sistema cd PACS (picture archiving and comunication System) e RIS (radiological Information System) da installarsi presso l’Asl di Teramo, per un importo di € 6.000.000,00
Stazione appaltante: Asl di Teramo
E’ pervenuta a questa Autorità una segnalazione riguardante la procedura negoziata espletata dall’Asl di Teramo per la fornitura in noleggio compresa la realizzazione, la posa in opera e la manutenzione, di un sistema cd PACS per un importo complessivo pari ad € 6.000.000,00. La gara è stata aggiudicata il 10 settembre 2011, in base al criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa; infatti, il capitolato richiedeva di indicare nell'ambito dell'offerta economica, il canone semestrale di noleggio, il canone semestrale di manutenzione, l'importo complessivo della fornitura, nonchè i prezzi unitari delle componenti hardware e software; alla componente prezzo erano attribuibili fino a 40 pt., mentre, alla componente qualità potevano essere assegnati fino a 60 pt.. L'esponente lamenta la mancata esclusione dalla gara dell'aggiudicataria, la quale ha offerto un prezzo complessivo più elevato di quello che sarebbe stato posto a base di gara, mentre le altre partecipanti - che hanno conseguito un punteggio meno elevato per le caratteristiche tecnico-qualitative - avevano tutte proposto un prezzo complessivo inferiore a quello indicato negli atti di gara.
L'aggiudicazione è stata impugnata innanzi al TAR Abruzzo che però - con sentenza confermata in grado d'appello dal Consiglio di Stato - ha dichiarato improcedibile il ricorso principale, dopo aver accolto quello incidentale proposto dall'aggiudicataria e diretto all'accertamento dell'illegittimità della mancata esclusione dalla gara delle offerte delle ricorrenti principali. Pertanto, come evidenziato dall’esponente, sebbene in merito alla legittimità degli atti del procedimento si sia già pronunciato anche il Consiglio di Stato, la criticità prospettata nella segnalazione, relativa alla inammissibilità dell’offerta in aumento presentata dall’aggiudicataria, non è stata esaminata nei due gradi di giudizio che si sono svolti innanzi alla magistratura amministrativa.
Inoltre, dalla documentazione prodotta dalla segnalante si evince che il contratto è stato stipulato per un prezzo complessivo che supera di € 1.304.696,40 il valore indicato come importo a base di gara, mentre si è già detto che tutte le offerte economiche presentate dalle altre partecipanti erano inferiori.
Pertanto, con nota prot. 118836 del 10/12/2012, è stato comunicato l’avvio dell’istruttoria nei confronti dell’Asl di Teramo, per la verifica delle modalità di determinazione dell’importo a base di gara e delle ragioni per le quali l’aggiudicazione è stata disposta in favore di un’offerta economica superiore all’importo posto a base di gara.
Con nota acquisita al n. 5770 del protocollo generale dell’Autorità il 17.01 u.s., la stazione appaltante ha fornito la documentazione ed i chiarimenti richiesti. Nella relazione si evidenzia che l’appalto era finalizzato a consentire il passaggio dai sistemi di radiologia basati sulle immagini su pellicola a quelli in formato digitale ed il capitolato richiedeva alle società partecipanti di proporre sistemi che rappresentassero il meglio della loro produzione in termini di tecnologia; il capitolato prevedeva, infatti, la possibilità presentare proposte migliorative rispetto a quanto richiesto esplicitamente, oltre ad una espressa causa di esclusione per l’ipotesi in cui il punteggio conseguito per le caratteristiche tecnico-qualitative fosse risultato inferiore al minimo di 42 pt. (art. 3). Quanto all’importo a base d’asta, lo stesso sarebbe stato indicato quale elemento meramente presuntivo; infatti, il bando di gara sarebbe stato “inequivoco nel lasciar chiarmente intendere che la stazione appaltante sarebbe stata disposta anche ad aderire ad offerte di elevata qualità sul piano tecnico pure se recanti un prezzo superiore a quello presunto indicato in gara”. Infatti, l’azienda non era dotata di sistemi di radiologia digitale ed è anche per tale ragione che “l’indicazione dell’importo è stata formulata in via presuntiva”.
La stazione appaltante evidenzia, infine, che le altre ditte partecipanti, pur avendo presentato delle offerte nettamente inferiori sul piano tecnologico rispetto all’aggiudicataria, hanno offerto un ribasso assai minimo rispetto all’importo indicato negli atti di gara. Con riferimento alla formula utilizzata per l’attribuzione del punteggio all’offerta economica, la stazione appaltante fa presente che il bando di gara è antecedente al regolamento di esecuzione del codice dei contratti, d.p.r. n. 207/2010 e che i profili di censura sono, in ogni caso, assorbiti dalle intervenute decisioni del Tar Abruzzo e del Consiglio di Stato.
Sul divieto di offerte in aumento
Ancor prima dell’entrata in vigore del codice dei contratti, l’art. 21, comma 1, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 e s.m., in forza del quale l’aggiudicazione degli appalti mediante pubblico incanto o licitazione privata è effettuata con il criterio del prezzo più basso inferiore a quello posto a base di gara, escludeva esplicitamente l’ammissibilità di offerte in aumento sull’importo a base d’asta (deliberazione AVLP n. 40/04). Successivamente, sempre con riferimento alle gare aggiudicate in base al criterio del prezzo più basso, nel comma 1 dell’articolo 82, il legislatore ha confermato, sebbene indirettamente, il divieto delle offerte in aumento con il chiaro intento di impedire lievitazioni della spesa pubblica rispetto alla preventiva programmazione (sul punto cfr. parere del 12 febbraio 2009 AG3-09).
Diversamente, per le ipotesi in cui la stazione appaltante scelga di aggiudicare la gara in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, nel codice dei contratti non è dato rinvenire alcun riferimento testuale al divieto in questione, pur dovendosi ritenere ugualmente sussistente la medesima esigenza di contenimento della spesa pubblica. Nondimeno, nel parere n. 116 del 22/11/2007, questa Autorità aveva rilevato – anche con riferimento ad una gara da aggiudicarsi in base al criterio di cui all’art. 83 del d.lgs. 163/06 - che “le offerte in aumento sono ammissibili esclusivamente in relazione all’acquisizione dei beni immobili, rispetto all’importo stimato dalla stazione appaltante. Non è conforme alla normativa di settore riconoscere agli operatori economici la possibilità di formulare offerte in aumento sul costo di esecuzione dell’opera o su elementi (quale il tempo di esecuzione, nella fattispecie 720 giorni) il cui valore massimo è stato previsto nel bando”.1
In seguito all’entrata in vigore del regolamento di esecuzione ed attuazione del codice dei contratti, del D.P.R. n. 207/2010, anche per gli appalti da aggiudicare all’offerta economicamente più vantaggiosa, esiste un riferimento testuale al divieto di offerte in aumento; infatti, nell’art. 283, comma 3, si legge che “il soggetto che presiede la gara dà lettura dei punteggi attribuiti alle offerte tecniche, procede all'apertura delle buste contenenti le offerte economiche, dà lettura dei ribassi espressi in lettere e delle riduzioni di ciascuna di esse e procede secondo quanto previsto dall'articolo 284”.
Pertanto, anche in seguito all’entrata in vigore del richiamato regolamento, l’Autorità ha concluso che “gli affidamenti di contratti avvenuti ad importi superiori ai valori posti a base di gara siano in contrasto con i principi generali di correttezza, trasparenza ed economicità sanciti dall’art. 2 del codice dei contratti”; infatti, nelle ipotesi in cui siano offerti importi superiori ai valori posti a base di gara, occorre ritenere dette offerte inammissibili e procedere all’esclusione delle stesse; qualora, poi, tutte le offerte pervenute risultino inammissibili dovrà procedersi all’avvio di una nuova procedura previa pubblicazione del bando di gara, ai sensi dell’art. 56 comma 1, lett. a) del codice; “ciò, al fine ultimo di consentire uno svolgimento corretto e trasparente del confronto competitivo, che avrebbe potuto coinvolgere eventuali operatori economici inizialmente disincentivati a partecipare ad una gara il cui valore massimo era ritenuto inadeguato alla copertura dei costi di produzione ovvero al conseguimento di sufficienti margini di profitto”(Deliberazione n. 7 del 19 gennaio 2011).
Al fine di completare il quadro dei pronunciamenti dell’Autorità sul punto, si rinvia da ultimo alla Determinazione n. 4 del 10 ottobre 2012 recante “Bando - tipo. Indicazioni generali per la redazione dei bandi di gara ai sensi degli articoli 64, comma 4-bis e 46, comma 1-bis, del Codice dei contratti pubblici”. Nel predetto atto è ormai chiaramente sancito che “il divieto deve ritenersi sussistente qualunque sia il criterio di aggiudicazione della gara e, pertanto, sia nel caso di appalti da aggiudicare al prezzo più basso (cfr. parere AVCP 12 febbraio 2009) che nel caso di appalti da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa”. Come chiarito nello stesso provvedimento dell’Autorità, il “bando-tipo” costituisce, il quadro giuridico di riferimento sulla base del quale le stazioni appaltanti sono tenute a redigere la documentazione di gara, quanto alla individuazione delle cause tassative di esclusione, salva la facoltà di derogarvi - fornendo idonea motivazione nella delibera a contrarre - qualora si debbano prevedere ulteriori ipotesi di esclusione, comunque non contrastanti con il disposto dell’art. 46, comma 1-bis (in tal caso, sarebbero affette da nullità); pertanto, in seguito all’approvazione della richiamata determinazione, con riferimento al divieto di aggiudicazione ad offerte in aumento, non sembra ammissibile alcuna deroga da parte delle stazioni appaltanti, atteso che in questo caso si tratterebbe non già di individuare un ulteriore causa di esclusione, bensì di non applicare un divieto che l’Autorità ha indicato come vincolante, qualunque sia il criterio di aggiudicazione prescelto.
Sulla lex di gara
Come evidenziato dalla stazione appaltante, nel caso di specie, occorre considerare che il bando esaminato è antecedente sia al regolamento di esecuzione del codice dei contratti, d.p.r. n. 207/2010 che alla determinazione n. 4/2012 dell’Autorità; inoltre, negli atti di gara effettivamente non era contemplata la consueta clausola di invalicabilità del prezzo a base d’asta. Quest’ultima circostanza potrebbe confermare – salvo quanto esposto di seguito - la ricostruzione effettuata dalla stazione appaltante, la quale nell’indicare l’importo complessivo di € 6.000.000 nella documentazione di gara, non avrebbe inteso fissare una base d’asta. Al riguardo, per completezza giova rammentare che, diversamente da quanto sostenuto da questa Autorità, secondo un certo orientamento giurisprudenziale, la fissazione di un valore limite, oltre il quale l'offerta del privato è ritenuta non accettabile, costituirebbe una mera possibilità che rientra nella discrezionalità della stazione appaltante, in alternativa alla diversa opzione di una gara aperta, da aggiudicarsi secondo l'offerta economicamente più vantaggiosa, che invece ben potrebbe non essere vincolata ad un valore massimo complessivo 2.
Ad ogni modo, ove pure si intenda accedere alla tesi da ultimo richiamata, occorre rilevare che diversamente da quanto sostenuto dalla stazione appaltante, la documentazione relativa alla gara in oggetto certamente non chiariva che l’importo complessivo indicato non avrebbe costituito un limite massimo e che sarebbero state ammesse anche offerte in aumento; infatti, la dicitura “importo presunto” è sempre utilizzata negli atti di gara per indicare che si tratta di un valore stimato e dunque approssimativo, giacchè l’effettivo importo del contratto sarà determinato solo all’esito del confronto tra le offerte pervenute, con l’aggiudicazione.
Anche il fatto che nel capitolato tecnico fosse fatta salva la possibilità di presentare proposte migliorative rispetto a quanto richiesto esplicitamente, non consentiva ai potenziali concorrenti di desumere, pur in assenza di un’espressa indicazione al riguardo, che sarebbero state ammesse offerte in aumento; infatti, non di rado negli atti di gara le stazioni appaltanti richiedono delle migliorie rispetto al capitolato, mediante le quali i concorrenti possono ottenere un punteggio maggiore, ma di certo non anche giustificare la richiesta di un prezzo più elevato.
Che la documentazione di gara non fosse chiara nell’indicare l’assenza di un divieto di offerte in aumento, risulta confermato anche dalla circostanza per cui tutte le partecipanti – fatta eccezione per l’aggiudicataria – hanno indicato un prezzo contenuto nel limite dell’importo indicato nel bando; la stessa stazione appaltante in seguito all’aggiudicazione provvisoria ha dovuto effettuare degli accertamenti in ordine alla possibilità per l’Azienda di sottoscrivere un contratto, il cui importo è risultato superiore del 20% rispetto al valore indicato nella delibera a contrarre (a tal fine, è stato necessario inviare ai competenti uffici una richiesta per accertare se la maggior spesa potesse essere compatibile con i documenti di programmazione economica e finanziaria).
Pertanto, anche a prescindere dalla questione - che poteva ancora ritenersi controversa al momento della pubblicazione del bando di gara - se nel caso di adozione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, le offerte in rialzo siano comunque vietate, devono condividersi le conclusioni già rassegnate dal giudice amministrativo in un caso simile (cfr. Tar Calabria, sentenza 30 agosto 2011 n. 1216), in cui un’offerta fortemente in rialzo rispetto all’importo indicato nel bando di gara, è stata comunque ritenuta non ammissibile, in applicazione del principio della par condicio, in quanto la stessa “ha consentito la formulazione di un progetto tecnico non comparabile, sotto il profilo qualitativo e quantitativo, con quello proposto dalla concorrenza”. Infatti, se pure l’intento della stazione appaltante fosse stato proprio quello di ammettere anche eventuali offerte in aumento, allora sarebbe stato necessario quantomeno specificarlo negli atti di gara, senza dare adito a dubbi; in tal modo, avrebbero potuto essere coinvolti anche altri potenziali concorrenti, oltre a permettersi a tutti i partecipanti di elevare la qualità della propria offerta, potendo contare un corrispettivo economico superiore a quello indicato; diversamente, a causa della non chiara formulazione della lex di gara, solo l’aggiudicataria ha esercitato la descritta facoltà.
In termini più generali, sul tema dell’ammissibilità delle offerte in aumento, deve anche condividersi la considerazione per cui “se fosse consentita la libera formulazione del prezzo richiesto quale corrispettivo verrebbe meno uno dei riferimenti essenziali in relazione ai quali deve essere calibrata l’offerta nel suo complesso, con compromissione dello stesso principio della par condicio”(cfr. TAR Calabria cit.); senza contare che - come più volte evidenziato da questa Autorità proprio per chiarire la finalità del divieto in questione - se nelle procedure di evidenza pubblica fosse consentita la libera formulazione del prezzo, per le stazioni appaltanti sarebbe di fatto preclusa la possibilità di programmare la spesa pubblica e di rispettare i limiti prefissati.
Né vale quanto rilevato dalla stazione appaltante in merito alla impossibilità di “preventivare con esattezza l’importo massimo per l’acquisto del sistema”, a causa del “carattere estremamente innovativo del processo di digitalizzazione oggetto di gara”, in quanto ai fini della predisposizione degli atti di gara è sempre auspicabile che la stazione appaltante definisca chiaramente le proprie esigenze, anche attraverso preventive analisi delle soluzioni tecniche offerte dal mercato; infatti, le procedure di cui all’art. 55 codice dei contratti non sono finalizzate a permettere alle stazioni appaltanti di “….definire i mezzi tecnici atti a soddisfare le sue necessità o i suoi obiettivi” come invece, nel caso di altre procedure quale quella di cui all’art. 58 (dialogo competitivo), bensì soltanto ad individuare l’offerta migliore sul mercato, con riferimento a specifici parametri di prezzo e qualità, che devono essere indicati dalla documentazione di gara.
Sulla formula per l’attribuzione del punteggio
Occorre, in ultimo, aggiungere che l’aggiudicazione in favore dell’unica offerta in aumento è stata resa possibile dall’utilizzo di una formula per l’attribuzione del punteggio per l’elemento economico in base alla quale (apparentemente in coerenza con l’intento dichiarato dalla stazione appaltante di non ancorare le offerte ad un importo massimo) l’offerta doveva essere formulata in termini di prezzo e non di ribasso; inoltre, era previsto che al prezzo più basso dovesse corrispondere il punteggio massimo attribuibile (40 pt.), mentre alle altre un punteggio proporzionalmente inferiore, ma comunque positivo anche ove si fosse trattato di importo superiore a quello indicato nei documenti di gara.
In merito alle formule da utilizzare per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, deve ricordarsi che l’Autorità ha fornito indicazioni nella Determinazione n. 7 del 24 novembre 2011, recante “Linee guida per l’applicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa nell’ambito dei contratti di servizi e forniture”; nel richiamato provvedimento, si sottolinea la necessità che le procedure e le formule utilizzate consentano - al pari di tutte quelle stabilite nel Regolamento di esecuzione del codice dei contratti (d.p.r. n. 207/10) - di attribuire il punteggio stabilito nel bando di gara in tutti i suoi valori. Infatti, “La giurisprudenza ha, in diverse occasioni, confermato che le formule devono essere tali da rendere possibile l’attribuzione dell’intero range dei punteggi, variabile da zero al massimo fissato nel bando. Quindi, le formule devono essere costruite in modo tale da garantire che si possano attribuire i pesi fissati nel bando.” Sicchè, “attraverso le formule prescelte in ogni caso, al valore più favorevole (nel caso del prezzo: ribasso massimo o prezzo minimo) deve corrispondere il coefficiente pari ad uno ed al valore meno favorevole (nel caso del prezzo: ribasso zero o prezzo posto a base di gara) deve corrispondere il coefficiente pari a zero.
La formula prescelta dalla stazione appaltante (Y=40*PM/PY) non consentiva di utilizzare l’intero range di punteggio a disposizione (40 pt.), né era possibile assegnare un punteggio pari a zero che, invece, avrebbe dovuto essere assegnato ad un’offerta pari (o superiore) all’importo posto a base di gara; di tal che, non è stata rispettata neanche la rilevanza relativa attribuita all’elemento economico, nell’ambito della valutazione complessiva dell’offerta.
In base a quanto sopra considerato:
- l’operato della stazione appaltante - consistente nell’aver formulato la lex di gara in modo non chiaro - in contrasto con i principi di libera concorrenza, parità di trattamento non discriminazione e trasparenza di cui all’art. 2 del codice dei contratti;
- che come definitivamente chiarito nella determinazione n. 4 del 2012, il divieto per le stazioni appaltanti di aggiudicare ad offerte in aumento rispetto al prezzo indicato nelle documentazione di gara deve ritenersi sussistente qualunque sia il criterio di aggiudicazione della gara e, pertanto, sia nel caso di appalti da aggiudicare al prezzo più basso che in quello di appalti da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa;
- che, in caso di aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, le procedure e le formule utilizzate dalle stazioni appaltanti devono consentire di attribuire il punteggio stabilito nel bando di gara per ciascun elemento, in tutti i suoi valori.
Dà mandato alla Direzione Generale Vigilanza Lavori, Servizi e Forniture affinché comunichi la presente deliberazione all’Asl di Teramo ed al segnalante.
1 - Al riguardo, si è espresso in modo opposto il T.A.R. Sicilia Palermo Sez. I, nella sent., 12-12-2011, n. 2339, ove si legge: ”Trattandosi di un appalto da aggiudicare con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa e non con quello del prezzo più basso e dovendosi, pertanto, in linea teorica, riconoscere l'ammissibilità di offerte in aumento (comportanti una penalizzazione in termini di punteggio), non può che farsi riferimento alle disposizioni contenute nella lex specialis al fine di scrutinare la fondatezza della censura in esame”.
2 - Cfr. T.A.R. Lazio Roma Sez. III quater, Sent., 18-05-2010, n. 11994: “Osserva il Collegio che, nell'ambito di una procedura selettiva l'amministrazione, nell'esercizio della propria discrezionalità, ben può fissare un valore limite oltre il quale l'offerta del privato è ritenuta non accettabile. Si tratta di un meccanismo che può caratterizzare le gare d'appalto, ove l'ente pubblico fissa l'importo a base d'asta e i concorrenti conseguentemente devono formulare un'offerta al ribasso. Tuttavia, tale ipotesi non è rinvenibile nel caso che occupa. Infatti, l'art. 34 del Capitolato di gara richiedeva che l'offerta dovesse indicare in cifre e lettere il prezzo che si intendeva praticare per ogni giornata effettiva di degenza. Ai sensi dell'art. 33 del Capitolato, la Commissione, dunque, procedeva alla formazione della graduatoria ed all'aggiudicazione in ragione dell'attribuzione del punteggio, come previsto dall'art. 39 del medesimo Capitolato. Pertanto, nella legge di gara non risulta alcun elemento che possa far individuare una gara vincolata ad un valore massimo complessivo da considerarsi come base d'asta, con la richiesta di offerte a ribasso, ma anzi ha proceduto ad una gara aperta da aggiudicarsi secondo l'offerta economicamente più vantaggiosa”.