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Timestamp: 2017-02-24 09:05:44
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Luz María Luisa Chávez Muñoz
1 GOBIERNO DE ESPAÑA MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES SECRETARÍA DE ESTADO DE LA SEGURIDAD SOCIAL DIRECCIÓN GENERAL DE ORDENACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL LAS MEJORAS VOLUNTARIAS EN LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA ACTUAL (I PARTE) RESPONSABLE: CAROLINA GALA DURÁN UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE BARCELONA Investigación financiada mediante subvención recibida de acuerdo con lo previsto en la Orden TAS/1587/2006, de 17 de mayo (subvenciones para el Fomento de la Investigación de la Protección Social FIPROS-) La Seguridad Social no se identifica con el contenido y/o conclusiones de esta investigación, cuya total responsabilidad corresponde a sus autores.2 LAS MEJORAS VOLUNTARIAS EN LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA ACTUAL (FIPROS/2006/44) (VOL. I) Investigadora principal: Dra. Carolina Gala Durán Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Autónoma de Barcelona. * Trabajo de investigación financiado al amparo de lo previsto en la Orden TAS/1587/2006, de 17 de marzo (Subvenciones para el Fomento de la Investigación Social FIPROS). 13 Equipo de investigadores: Investigadora principal: Dra. Carolina Gala Durán Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Autónoma de Barcelona Dr. Salvador del Rey Guanter Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Pompeu Fabra (Barcelona). Dr. José Antonio Fernández Amor Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidad Autónoma de Barcelona. Dra. Yolanda García Calvente Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Málaga. Dr. José Luís Lázaro Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Huelva. Dr. Manuel Luque Parra Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Pompeu Fabra (Barcelona). Dr. Daniel Martínez Fons Profesor Lector de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Pompeu Fabra (Barcelona). Dr. Alberto Pastor Martínez Profesor Asociado de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Autónoma de Barcelona. Dra. Esther Sánchez Torres Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Ramon Llull-ESADE. Dra. Raquel Serrano Olivares Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Barcelona. 24 Dr. Xavier Solà Monells Profesor Lector de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Autónoma de Barcelona. Dr. Antonio Valverde Asencio Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Sevilla. 35 ÍNDICE INTRODUCCIÓN CAPÍTULO I. EL MARCO GENERAL DE LAS MEJORAS VOLUNTARIAS I. La compleja delimitación de la figura: El concepto y las características generales y específicas de las mejoras voluntarias. II. La regulación vigente en el marco de las mejoras voluntarias. III. Los tipos de mejoras voluntarias. IV. La naturaleza jurídica de las mejoras voluntarias. CAPÍTULO II. NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y MEJORAS VOLUNTARIAS. I. Negociación colectiva y mejoras voluntarias: Planteamiento general. A. La capacidad de la negociación colectiva. B. La idoneidad de la negociación colectiva. II. La tensión entre permanencia y dinamicidad: La sucesión de convenios en el marco de las mejoras voluntarias. A. El principio de modernidad como criterio de ordenación de la sucesión convencional. B. La proyección temporal de los efectos de la derogación: derogación y derecho transitorio. 1. El derecho transitorio como mecanismo modulador de la eficacia derogatoria de las normas. 2. La proyección de los efectos de la sucesión de convenios en el ámbito de las mejoras voluntarias. III. Alteraciones sustanciales en las condiciones de trabajo y mejoras voluntarias: En tono a la aplicabilidad de la cláusula rebus sic stantibus. IV. Mejoras voluntarias y sucesión de empresas. A. Planteamiento general. B. La cuestión en el Derecho comunitario. C. La cuestión en el Derecho interno. 46 1. La inclusión de las mejoras voluntarias en la garantía subrogatoria. 2. El mantenimiento transitorio de las mejoras voluntarias colectivamente pactadas Configuración y significado Circunstancias que pueden determinar la inaplicación del convenio colectivo de origen Posible incidencia del acuerdo de empresa El caso singular de las mejoras voluntarias de pensiones. V. Conclusiones. CAPÍTULO III. MEJORAS VOLUNTARIAS DE LAS PRESTACIONES DE INCAPACIDAD TEMPORAL Y MATERNIDAD EN LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA. A) INCAPACIDAD TEMPORAL I. Sujetos beneficiarios de la prestación de Incapacidad Temporal. II. La regulación material de las mejoras voluntarias en materia de incapacidad temporal. A. El contenido objetivo de las mejoras voluntarias. 1. El contenido de las mejoras voluntarias de la IT derivadas de contingencias profesionales. 2. El contenido de las prestaciones complementarias de IT derivadas de contingencias comunes. 3. Las cláusulas sobre complementos de IT comunes para cualquier contingencia. B. La extensión temporal de las mejoras voluntarias de incapacidad temporal. C. El control indirecto del absentismo a través de las mejoras voluntarias de incapacidad temporal. III. El control empresarial de la situación de incapacidad temporal y los complementos de la prestación. IV. Conclusiones. B) MATERNIDAD I. Las mejoras voluntarias relacionadas con la maternidad en la negociación colectiva. 57 II. El contenido de los complementos de las prestaciones vinculadas a la maternidad en la negociación colectiva. III. Conclusiones. CAPÍTULO IV. LA REGULACIÓN CONVENCIONAL DE LAS MEJORAS VOLUNTARIAS VINCULADAS CON LA INCAPACIDAD PERMANENTE Y LAS PRESTACIONES POR MUERTE Y SUPERVIVENCIA. I. Introducción. II. La reciente regulación convencional: La creciente importancia de los contratos de seguro. A. El ámbito subjetivo de protección. B. Las contingencias protegidas: incapacidad permanente y muerte y supervivencia. C. La forma de articular la protección: El contrato de seguro. D. El alcance temporal de la mejora voluntaria. E. Trámites formales. F. La participación de la representación de los trabajadores. III. Conclusiones. CAPÍTULO V. JUBILACIÓN Y NEGOCIACIÓN COLECTIVA. EN ESPECIAL, LOS PLANES Y FONDOS DE PENSIONES DEL SISTEMA DE EMPLEO. A) JUBILACIÓN Y NEGOCIACIÓN COLECTIVA I. Introducción. II. Mejoras voluntarias en materia de jubilación en la negociación colectiva. A. La regulación convencional de los planes de pensiones: Aspectos generales. B. La regulación de las primas y premios por jubilación (en particular sobre los premios de jubilación anticipada). C. Los premios de fidelidad o de permanencia en la empresa. III. Conclusiones. B) LOS PLANES Y FONDOS DE PENSIONES DEL SISTEMA DE EMPLEO: REGULACIÓN EN LOS CONVENIOS I. Introducción. 68 II. Normativa en materia de planes y fondos de pensiones del sistema de empleo. III. Los espacios de actuación convencional reconocidos en la normativa legal y reglamentaria sobre planes y fondos de pensiones del sistema de empleo. A. Configuración de los planes de pensiones del sistema de empleo: comisión de promoción y modalidades de planes de empleo. B. Ámbito subjetivo de aplicación. 1. Adhesión. 2. Discriminación v. igualdad y dobles escalas en planes y fondos. C. Obligaciones de los planes de pensiones del sistema de empleo. D. Comisión de control del plan de pensiones. 1. Composición. 2. Planes de promoción conjunta. E. Otras situaciones: actividades transfronterizas. F. Fondos de pensiones. IV. Análisis cuantitativo de la intervención normativa de los convenios colectivos en materia de planes y fondos de pensiones del sistema de empleo. V. Análisis cualitativo de la intervención normativa de los convenios colectivos en materia de planes y fondos de pensiones del sistema de empleo. A. Configuración de los planes de pensiones del sistema de empleo. B. Ámbito subjetivo de aplicación. 1. Adhesión. 2. Discriminación v. igualdad y dobles escalas en planes y fondos. C. Obligaciones de los planes de pensiones del sistema de empleo. D. Comisión de control del plan de pensiones. VI. Apreciaciones críticas finales. C) LA JUBILACIÓN FORZOSA EN LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA. I. Introducción. II. La regulación de la jubilación forzosa en la negociación colectiva: Análisis descriptivo. A. Los límites de la negociación colectiva en la regulación de la jubilación forzosa. B. La regulación de la jubilación forzosa en la negociación colectiva. 1. Cláusulas de dudosa legalidad, por razones de empleo. 79 2. Cláusulas que concretan con mayor alcance los compromisos de empleo. III. La regulación flexible de la jubilación. A. La opción por la jubilación anticipada. B. La opción por fórmulas de jubilación flexibles. IV. Conclusiones. CAPÍTULO VI. MEJORAS VOLUNTARIAS Y PRESTACIONES FAMILIARES I. Introducción. II. Los complementos a las prestaciones del sistema de Seguridad Social. III. El reconocimiento de indemnizaciones por la actualización de determinados riesgos. IV. La externalización de la protección social. V. La regulación convencional de las prestaciones familiares. CAPÍTULO VII. LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA DE POLÍTICAS DE MEJORAS VOLUNTARIAS Y ACCIÓN SOCIAL EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. I. Introducción: El papel de las mejoras voluntarias en la reciente negociación colectiva desarrollada en el marco de las Administraciones Públicas catalanas. II. Contenido y características de las mejoras voluntarias recogidas en la reciente negociación colectiva. A. La regulación de la incapacidad temporal y de la maternidad. B. La regulación convencional de los premios o complementos vinculados con la jubilación del trabajador o funcionario. C. Las mejoras voluntarias vinculadas con el fallecimiento o la invalidez del empleado público. D. Las medidas adoptadas en el marco de la protección familiar. E. Las mejoras voluntarias o ayudas vinculadas con la asistencia sanitaria. III. La posición de los Tribunales: La situación previa a la aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público. 810 A. Es posible negociar colectivamente contratos de seguro en el caso de los empleados públicos?. B. Son válidas las cláusulas convencionales que prevén mejoras para los casos de personas discapacitadas?. C. Son válidas las cláusulas convencionales que recogen un premio por permanencia o antigüedad en la correspondiente Administración Pública?. D. Es posible negociar colectivamente indemnizaciones para los casos de incapacidad permanente (o fallecimiento) de un empleado público?. E. Son válidas las cláusulas convencionales donde se prevé una mejora voluntaria en el marco de la prestación por incapacidad temporal?. F. Es válido establecer premios de jubilación a través de la negociación colectiva desarrollada en el marco de las Administraciones Públicas?. IV. En particular, el caso de las medidas de acción asistencial previstas en la reciente negociación colectiva de las Administraciones Públicas. A. Breve referencia a las medidas de acción asistencial presente en la reciente negociación colectiva. B. Los interrogantes planteados en el ámbito judicial. V. Algunos apuntes sobre los aspectos problemáticos existentes en el marco de las mejoras voluntarias recogidas en la negociación colectiva de las Administraciones Públicas. VI. Jurisprudencia de interés. CAPÍTULO VIII. LA FISCALIDAD DE LAS MEJORAS VOLUNTARIAS REGULADAS EN LOS CONVENIOS COLECTIVOS I. Introducción: Trascendencia de los aspectos tributarios para el análisis de las mejoras voluntarias. II. Tratamiento tributario de las mejoras voluntarias. III. Consecuencias tributarias de la naturaleza jurídica de las mejoras voluntarias. IV. Incidencia del Derecho Financiero Comunitario en la regulación de las mejoras voluntarias. V. Tributación de las mejoras voluntarias: Planes de pensiones. A. Tributación de los Planes de Pensiones sistema empleo. 1. Fiscalidad de las aportaciones empresariales al Plan de Pensiones. 911 2. Fiscalidad de las aportaciones y percepciones del trabajador. 3. Tributación del fondo de pensiones. B. Fiscalidad de sistemas alternativos a los fondos de pensiones. 1. Fiscalidad de los seguros colectivos sobre la vida que instrumentan compromisos por pensiones Fiscalidad de las aportaciones empresariales al seguro colectivo de vida Repercusiones fiscales para el trabajador de las aportaciones empresariales al seguro colectivo Repercusiones fiscales de lo percibido por el trabajador de los seguros colectivos El Impuesto sobre las Primas de Seguros. 2. Contratos de seguros para pensiones con mutualidades de previsión social Fiscalidad de las contribuciones empresariales Fiscalidad para el trabajador de las aportaciones empresariales Fiscalidad para el trabajador de las percepciones de seguros con mutualidades de previsión social. 3. Fiscalidad de los Planes de previsión social empresarial Fiscalidad de las aportaciones para el empresario Fiscalidad de las aportaciones para el trabajador Fiscalidad de las percepciones. VI. Prestaciones complementarias al salario por maternidad. VII. Tributación de algunas medidas de acción social: ayudas por minusvalía de parientes, ayudas a los estudios, premios por permanencia en la empresa y premios por jubilación. A. Tributación de las ayudas establecidas en los convenios para minusvalías de cónyuge o descendientes del trabajador. B. Tributación de las ayudas a los estudios para los trabajadores o sus familiares. 1. Tratamiento fiscal del gasto empresarial para estudios de los empleados. 2. Fiscalidad para el trabajador. C. Remuneraciones percibidas por permanencia en la empresa. D. Prestaciones relacionadas con la jubilación. VIII. Conclusiones. CAPÍTULO IX. CONCLUSIONES 1012 ANEXOS I. CONVENIOS COLECTIVOS ANALIZADOS II. BIBLIOGRAFÍA BÁSICA 1113 INTRODUCCIÓN Aun cuando pueda sorprender, las conocidas como mejoras voluntarias tienen un fundamento constitucional. En efecto, dichas mejoras encuentran su base última en el artículo 41 de la Constitución Española, donde se señala que los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo ; añadiéndose a ello que la asistencia y prestaciones complementarias serán libres. Y es precisamente en esa última referencia donde cabe situar a las mejoras voluntarias, junto con cualquier otra fórmula destinada a complementar la acción protectora del sistema público de Seguridad Social 1. Reconocimiento constitucional premeditado o no- del que se ha afirmado por parte la doctrina, refiriéndose en general a las prestaciones complementarias del sistema de Seguridad Social, que la intervención de los sujetos privados no está garantizada en condiciones equiparables a la exigencia que se impone a los poderes públicos; tampoco están definidos los términos ni los contornos del campo de juego propio de la iniciativa privada, ni podrían estarlo seguramente; ni siquiera puede decirse que la alusión constitucional a la protección social complementaria tenga la claridad y elocuencia que sería deseable, pues el calificativo de <libres> podría estar referido, en principio, tanto al carácter de la afiliación y del correlativo vínculo asociativo (voluntario, frente al carácter obligatorio del régimen público), como a la naturaleza de los gestores o promotores del correspondiente instrumento de previsión social. Sin embargo, sobre lo que no parece existir duda es sobre el hecho de que la referencia del artículo 41 de la Constitución a que la <asistencia y prestaciones complementarias serán libres> constituye no sólo un reconocimiento de las fórmulas complementarias de protección social sino también un respaldo constitucional a su propia existencia 2. Sin embargo, y como veremos más adelante, la importancia que cabría atribuir a ese reconocimiento constitucional no tiene un reflejo adecuado en el marco de la legislación ordinaria, al faltar una normativa actualizada en el ámbito de las mejoras voluntarias que ayude a explicar no sólo su importancia presente sino también su -muy probable- mayor trascendencia futura. Aun cuando suponga adelantar ya una de las conclusiones esenciales de la investigación realizada, cabe afirmar que es absolutamente necesario y urgente- proceder a una actualización de la normativa que regula las mejoras 1 Al respecto, GARCÍA MURCIA, J., El espacio de las pensiones privadas. IX Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Madrid, 1998; y SALVADOR PÉREZ, F., Las modalidades de previsión social voluntaria y sus relaciones con la Seguridad Social. Revista Española de Derecho del Trabajo, nº 43, 1990, p. 517 y ss. 2 GARCÍA MURCIA, J., El espacio.., op.cit. pág14 voluntarias (en la línea puesta de manifiesto por el Acuerdo de Renovación del Pacto de Toledo de 2003), con un doble objetivo: 1º) Adecuarla a las necesidades actuales de trabajadores y empresas, así como dotarla de un alcance conjunto e integrado, con el objetivo de hacer encajar de la forma más eficaz posible- todos aquellos aspectos que inciden en el desarrollo de las mejoras voluntarias (su puesta en práctica esencialmente a través de la negociación colectiva, la consideración de los planes y fondos de pensiones como una forma más de canalizar las mejoras voluntarias 3, desarrollar una política fiscal coordinada con el papel que deben desarrollar aquéllas, establecer una normativa en materia de contrato de seguro pensada desde la lógica de las mejoras voluntarias ), es decir, es necesario y urgente regular de la forma más actualizada, completa y rigurosa posible las mejoras voluntarias, dado el papel que juegan en la actualidad en el marco de la negociación colectiva. A ello cabe añadir que en esa nueva regulación debería primarse el papel de la negociación colectiva como forma de implantación de las mejoras voluntarias, recogiendo así, por otra parte, lo que ya sucede en la práctica. Y, 2º) a la hora de establecer esa regulación debería valorarse, con el mayor rigor posible, cuál es el papel futuro que deben jugar las mejoras voluntarias como mecanismo complementario de protección social. Es decir, creemos llegado el momento en que el legislador no puede seguir la senda desarrollada especialmente en los últimos años, como veremos en un apartado posterior- de promocionar las mejoras voluntarias de una forma indirecta especialmente, como veremos, a través de la política fiscal o mediante declaraciones genéricas de los poderes públicos o agentes sociales- sino que debe plantearse cuál es papel real que las mejoras voluntarias o las fórmulas complementarias de protección social en general- deben jugar en relación con el propio sistema público de Seguridad Social. En definitiva, si la tendencia futura que cabe esperar es el mantenimiento de un sistema público de Seguridad Social con pensiones de cuantía media o incluso mínima, es hora que nuestro legislador defina verdaderamente cuál es el papel que van a jugar las prestaciones complementarias y, en consecuencia, las mejoras voluntarias, y ello teniendo en cuenta que tales prestaciones complementarias no pueden considerarse ya exclusivamente desde una perspectiva mercantil o fiscal como una forma de inversión o, sobre todo, de desgravación fiscal- sino desde la perspectiva de la protección social, esto es, 3 Tal y como, por otra parte, reconoce el artículo 23.2.F) del Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros derechos de la Seguridad Social. 1315 como una fuente de ingresos necesaria para el ciudadano a la hora de hacer frente a riesgos como la vejez o la incapacidad permanente. A estos efectos no puede olvidarse la relación inversa que mantienen el sistema público de Seguridad Social y las fórmulas complementarias de protección social (entre ellas las mejoras voluntarias), por cuanto cabe tener presente que en los casos en que el sistema de Seguridad Social ofrece a los ciudadanos un nivel de protección suficiente y adecuado los sistemas complementarios tendrán poca importancia o su presencia será testimonial, en cambio cuando dicho sistema de Seguridad Social no puede ofertar a los sujetos protegidos, cualesquiera que sean los motivos, prestaciones sociales que les permitan mantener su nivel de vida o verse protegidos suficientemente frente a las eventuales situaciones de necesidad, la respuesta será la instauración y pleno desarrollo de los sistemas complementarios de protección social, que tendrán como finalidad inmediata cubrir las carencias del sistema público y obligatorio 4. Al margen de la propuesta anterior, no hay duda que, como se pondrá de manifiesto a lo largo de este trabajo, las mejoras voluntarias tienen una clara presencia en la reciente negociación colectiva. Prueba de ello es el hecho de que casi todos los convenios colectivos analizados tanto empresariales como supraempresariales en el marco de las empresas privadas como los convenios colectivos del personal laboral y los acuerdos de funcionarios en las Administraciones Públicas- recogen algún tipo de mejoras voluntarias. No obstante, también cabe afirmar que no se trata de una regulación convencional muy innovadora, por cuanto, en la gran mayoría de los supuestos, los convenios colectivos y también los acuerdos de funcionarios- se limitan a recoger y mantener regulaciones tradicionales ya presentes en anteriores convenios y acuerdos, con lo que se da una cierta inercia negociadora en esta materia. A nuestro entender, ésta no es siempre la mejor opción, por lo que resultaría interesante y recomendable- que las partes negociadoras de los 4 Al respecto, MANRIQUE LÓPEZ, F., La Seguridad Social.., op.cit. p. 392; ALONSO SAURA, J.L., Las mejoras voluntarias y prestaciones complementarias de la Seguridad Social en los Convenios Colectivos, Documentación Laboral, nº 32, p. 83; y SALVADOR PÉREZ, F., Las modalidades de previsión social.., op.cit. p A esta relación inversa se refiere indirectamente la Recomendación 14 del Acuerdo de Renovación del Pacto de Toledo cuando señala que: la Comisión insta a seguir ahondando en las políticas que permitan avanzar hacia un sistema complementario de asistencia y prestaciones, externo a la Seguridad Social, con carácter claramente voluntario y financiado totalmente con aportaciones privadas independientes y no sustitutivas de las contribuciones obligatorias al sistema público de la Seguridad Social. Se trata de que la protección social voluntaria, además de orientarse específicamente a un horizonte de ahorro a medio y largo plazo, sirva de complemento y mejora a las prestaciones de la Seguridad Social, salvaguardándose siempre el principio y las bases del sistema público de pensiones. 1416 convenios colectivos y acuerdos de funcionarios tomaran una mayor consciencia del gran potencial que esconden las mejoras voluntarias. Desde una perspectiva metodológica, la investigación realizada se ha estructurado en torno a dos grandes objetivos: 1º) Por un lado, el análisis exhaustivo y valoración crítica de la reciente negociación colectiva (a tal efecto se ha tomado como base los convenios colectivos empresariales y supraempresariales publicados en el Boletín Oficial del Estado durante los meses de enero a octubre de 2007, así como los convenios colectivos del personal laboral y acuerdos de condiciones de trabajo de los funcionarios públicos aplicables en el marco de las Administraciones Públicas catalanas publicados en las mismas fechas en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña 5 ), incluyendo algunos datos estadísticos sobre cada una de las materias examinadas. Análisis y valoración crítica que, desde la perspectiva material, ha abarcado las mejoras voluntarias vinculadas con las diversas prestaciones de Seguridad Social, esto es, aquéllas relacionadas con la asistencia sanitaria, la incapacidad temporal, la prestación por riesgo durante el embarazo, la maternidad, la incapacidad permanente, la jubilación, las prestaciones por muerte y supervivencia y las prestaciones familiares. Y, 2º) por otro lado, en este trabajo se pretende ir más allá de ese estudio convencional con la finalidad de analizar aspectos especialmente problemáticos o novedosos claramente relacionados con el establecimiento de mejoras voluntarias a través de la vía de la negociación colectiva y que, en consecuencia, influyen en la compleja e importante- interrelación existente entre las mejoras voluntarias y la negociación colectiva. Ello nos lleva, entre otros elementos, a tratar cuestiones que no suelen incluirse en un estudio de estas características, pero que resultan esenciales si pretendemos desarrollar un estudio completo de la materia la perspectiva fiscal a la que nos referiremos más adelante-, y un estudio innovador nos referimos al análisis de la compleja relación teórica que se establece entre la figura de la negociación colectiva y las propias mejoras voluntarias, y al análisis de la compleja e importante- implantación de las mejoras voluntarias en el marco de las Administraciones Públicas-. Con ello buscamos avanzar, en definitiva, hacia nuevas perspectivas necesarias- en el ámbito de la relación entre mejoras voluntarias y negociación colectiva. Partiendo de ambos objetivos, el presente trabajo se estructura en torno a las siguientes áreas de estudio, que conforman, a su vez, sus diferentes capítulos: 5 Los convenios colectivos y acuerdos de funcionarios analizados aparecen en el anexo de este trabajo. 1517 I. Análisis introductorio de la propia figura de las mejoras voluntarias: El objetivo de este capítulo es analizar los antecedentes y el marco jurídico vigente en materia de mejoras voluntarias, así como ofrecer un concepto de las mismas, poner de manifiesto sus principales características y los tipos de mejoras voluntarias existentes. También se analiza la naturaleza jurídica que cabe atribuir a las mejoras voluntarias. II. III. IV. Estudio de la compleja relación existente entre la negociación colectiva y las mejoras voluntarias: La finalidad de este capítulo es analizar los problemas que plantea la utilización de la técnica de la negociación colectiva a la hora de poner en práctica las mejoras voluntarias, intentando dar solución, entre otros, a interrogantes tan importantes como los siguientes: es el convenio colectivo la mejor vía para establecer mejoras voluntarias?, qué tipo de convenio es el más adecuado?, debería crearse una modalidad convencional ad hoc?, qué ocurre en los casos de sucesión de empresas con las mejoras voluntarias fijadas en convenio colectivo?, qué efectos tiene la sucesión de convenios colectivos en el marco de las mejoras voluntarias?. Análisis convencional y valoración crítica de las mejoras voluntarias vinculadas con la incapacidad temporal y la maternidad (incluyendo los supuestos de riesgo durante el embarazo y riesgo durante la lactancia natural). En este ámbito se estudian, especialmente, las diversas formas como los convenios colectivos regulan los complementos vinculados con la situación de incapacidad temporal (requisitos, alcance subjetivo y material, cuantía, mecanismos de control, vinculación con el índice de absentismo en la empresa ). Análisis convencional y valoración crítica de las mejoras voluntarias vinculadas con la incapacidad permanente y la muerte y supervivencia: en este capítulo no sólo se analiza la forma cómo los convenios colectivos tratan las mejoras voluntarias vinculadas con la incapacidad permanente o la muerte y supervivencia sino también la compleja relación existente entre negociación colectiva, mejoras voluntarias y contratos de seguros (regidos éstos por una normativa muy específica no pensada, en principio, para actuar en el marco de la negociación colectiva). 1618 V. Análisis convencional y valoración crítica de las mejoras voluntarias vinculadas con la jubilación: en este ámbito no sólo se analiza cómo los convenios colectivos introducen y regulan mejoras voluntarias en esta materia sino también la importante problemática planteada por los denominados premios de jubilación. También se trata, de forma especial, el papel que los planes y fondos de pensiones están jugando en la reciente negociación colectiva, así como las cláusulas vinculadas con la jubilación forzosa de los trabajadores. VI. VII. VIII. Análisis convencional y valoración crítica de las mejoras voluntarias vinculadas con la protección de la familia y la asistencia sanitaria. En este capítulo se analizan los diversos tipos de mejoras relacionadas con el nacimiento o la adopción de hijos, así como aquéllas vinculadas con el cuidado de familiares discapacitados y con la prestación de asistencia sanitaria. También se trata la ayuda por estudios de familiares. Análisis convencional y valoración crítica de las mejoras voluntarias instauradas en el marco de las Administraciones Públicas: en este capítulo se estudia una cuestión siempre olvidada en los trabajos de este tipo y por ello especialmente novedosa e importante-: la forma como los convenios colectivos del personal laboral y los acuerdos y pactos de condiciones de trabajo de los funcionarios públicos de las Administraciones Públicas regulan las mejoras voluntarias, poniendo, asimismo, de relieve los importantes problemas jurídicos que se plantean en este ámbito 6. También se analiza la posición mantenida en este tema por los Tribunales claramente enfrentada al contenido de la reciente negociación colectiva- así como las novedades incorporadas por la reciente aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público. Estudio de la regulación fiscal de las mejoras voluntarias, de los planes y fondos de pensiones y de las medidas de acción social: en este capítulo se estudia un tema de especial interés: la forma como el Derecho Financiero y Tributario trata las distintas modalidades de mejoras voluntarias y de medidas de acción social objeto de regulación por la reciente negociación colectiva, con el objetivo de poner de manifiesto cuáles son las consecuencias fiscales para las empresas y para los trabajadores- derivadas del recurso o no a las mejoras 6 Análisis que se ha limitado, por razones metodológicas, a las Administraciones Públicas catalanas (administraciones locales). 1719 voluntarias y a las medidas de acción social en el marco de los convenios colectivos. Se trata de una cuestión muy importante que no suele tratarse en los estudios sobre mejoras voluntarias y que, por ello, nos ha parecido de especial interés para valorar, desde una perspectiva de conjunto, el papel real que las mejoras voluntarias (y las medidas de acción social) juegan o deben jugar- en el marco de la negociación colectiva. IX. Conclusiones. 1820 CAPÍTULO I. EL MARCO GENERAL DE LAS MEJORAS VOLUNTARIAS I. La compleja delimitación de la figura: El concepto y las características generales y específicas de las mejoras voluntarias. Tal y como hace años viene señalando la doctrina, la delimitación de lo que debe o puede entenderse como mejoras voluntarias tanto en el presente como en el futuro- no es una tarea fácil sino que, por el contrario, nos encontramos ante una labor bastante compleja. En esta importante cuestión cabe partir del hecho de que no existe un concepto legal genérico de mejoras voluntarias (sólo existe un concepto específico en el marco de la cotización) 7, habiendo recurrido, tanto la doctrina como la jurisprudencia, a definiciones muy diversas, con un alcance material bastante diferente. De este modo, las mejoras voluntarias se han definido, por ejemplo, como.. las obligaciones empresariales que nacen del propio contrato de trabajo o de la negociación colectiva y, por tanto, se trata de mejoras voluntarias que sólo toman a las prestaciones del Sistema de Seguridad Social como punto de referencia para ampliar el ideal de cobertura alcanzado por el sistema 8, o como aquel conjunto plural de técnicas protectoras de naturaleza privada y carácter voluntario que, complementando o suplementando los regímenes públicos de Seguridad Social, tratan de garantizar a sus beneficiarios la más elevada tasa de sustitución de las rentas de activo 9. 7 Sólo existe una definición en el marco específico de la cotización, así en el artículo 23.2.F) del Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros derechos de la Seguridad Social, se señala que: Se consideran mejoras de las prestaciones de la Seguridad Social las cantidades dinerarias entregadas directamente por los empresarios a sus trabajadores o asimilados, así como las aportaciones efectuadas por aquéllos a los planes de pensiones y a los sistemas de previsión social complementaria de sus trabajadores, a que se refieren los artículos 192 y 193 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, siempre que el beneficio obtenido o que pudiera llegar a obtenerse por el interesado suponga una ampliación o complemento de las prestaciones económicas otorgadas por el Régimen General de la Seguridad Social en el que se hallen incluidos dichos trabajadores. Únicamente podrán tener la consideración de mejoras de las prestaciones económicas de jubilación, incapacidad permanente y muerte y supervivencia otorgadas por dicho Régimen General de la Seguridad Social las aportaciones efectuadas por los empresarios a planes de pensiones y a la financiación de las primas de contratos de seguro, destinadas a satisfacer los compromisos por pensiones derivados de las citadas contingencias y asumidos con el personal de la empresa.. 8 GALLARDO MOYA, R. Las mejoras voluntarias del Sistema de la Seguridad Social en la negociación colectiva, Relaciones Laborales, nº 14, 1991, p GARCÍA BECEDAS, G., La Seguridad Social Complementaria en España, III Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, p21 A nuestro entender, las mejoras voluntarias pueden definirse como aquellas obligaciones empresariales derivadas de la propia voluntad empresarial o fruto del contrato de trabajo o de la negociación colectiva que tienen como objeto complementar la acción protectora otorgada por el sistema de Seguridad Social 10 (con independencia del tipo de prestación de que se trate <asistencia sanitaria, incapacidad temporal o permanente, jubilación, prestaciones de muerte y supervivencia...> y del riesgo que la cause <común o profesional>). Partiendo de ese concepto, cabe distinguir entre aquellas características generales vinculadas con la propia figura de las mejoras voluntarias considerada desde una perspectiva general y aquellas características específicas que marcan su propia existencia. Por un lado, respecto a las características generales de las mejoras voluntarias, cabe poner de relieve las siguientes 11 : 1ª) En primer lugar, cabe destacar que resulta bastante compleja la propia delimitación material y subjetiva de las mejoras voluntarias. Y ello se debe, entre otros factores, a que, como se pondrá de manifiesto a lo largo de este trabajo, estamos ante una materia en la que se entrecruzan y resultan de aplicación tanto normas laborales (especialmente aquellas relacionadas con la negociación colectiva y con el contrato de trabajo) como de Seguridad Social (especialmente aquellas normas que regulan las prestaciones y las propias mejoras voluntarias), normas mercantiles (por ejemplo, la regulación existente en materia de contratos de seguros) y fiscales (de forma particular aquellas normas vinculadas con el tratamiento fiscal de las mejoras voluntarias <normativa sobre el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, sobre el Impuesto de Sociedades..), la legislación que regula los planes y fondos de pensiones, normas civiles, normas procesales, etc. Y también normas comunitarias así como el propio reconocimiento constitucional recogido, como señalábamos páginas atrás, en el artículo 41 in fine de la Constitución. A lo que cabe añadir que, como veremos, la regulación específica vigente sobre esta materia resulta, en gran medida, obsoleta. 2ª) En segundo lugar, cabe tener presente que estamos ante una figura que tiene una enorme trascendencia en la práctica, por cuanto, como veremos a lo largo de este trabajo y ya hemos apuntado con anterioridad, la gran mayoría de los convenios colectivos vigentes (tanto empresariales como supraempresariales así como los referidos a las Administraciones Públicas, 10 GALA DURÁN, C., El régimen jurídico.., op.cit. p GALA DURÁN, C., El régimen jurídico.., op.cit. p. 19 y ss. 2022 incluidos los acuerdos y pactos de funcionarios) recogen mejoras voluntarias, de diverso tipo y alcance, tanto material como subjetivo. A lo que cabe añadir que esta tendencia o característica no es nueva, sino que precisamente la regulación de mejoras voluntarias constituye un contenido clásico de nuestros convenios colectivos, y ha estado presente en ellos desde hace bastantes años. Sin embargo, sí puede afirmarse que a lo largo de los años se ha producido un importante cambio de tendencia 12, de una gran relevancia, tanto presente como, sobre todo, futura. En efecto, no cabe ignorar que hasta la década de los años setenta del siglo pasado se consideró, a pesar de la crisis económica y de las recomendaciones de los organismos internacionales, que el sistema de Seguridad Social podía y debía ofrecer unas prestaciones sociales suficientes para todos los ciudadanos y frente a todas las situaciones de necesidad previstas, lo que implicaba que las fórmulas complementarias de protección social entre ellas, las mejoras voluntarias-, fueran no sólo irrelevantes en la práctica sino que, además, eran consideradas por los propios trabajadores y los agentes sociales como marginales, residuales, anecdóticas e incluso como arcaicas 13. Sin embargo, a principios de los años 80 del siglo pasado se produjo un importante cambio de panorama, al empezar a aparecer serias dudas en torno a la capacidad del sistema de Seguridad Social para otorgar la protección necesaria a todos los ciudadanos. Entre los factores que incidieron en ese cambio de tendencia cabe citar los siguientes 14 : 1) una fuerte incertidumbre sobre la evolución del sistema de Seguridad Social y sobre su estabilidad futura, que quedó plasmada en varias iniciativas: la creación de una Comisión para el Análisis y la Racionalización de la Seguridad Social (Acuerdo Nacional sobre Empleo) y el documento presentado por el Gobierno a las Cortes en 1982, conocido como Libro Verde, en el que se recogía una postura gubernamental 12 Siguiendo a GALA DURÁN, C., El régimen jurídico de las mejoras voluntarias de prestaciones de la Seguridad Social, J.M. Bosch Editor, Barcelona, 1999, pág. 15 y ss. 13 Según GARCÍA MURCIA,.. durante los años de esplendor de la previsión social pública (quizás, el período transcurrido entre la II Guerra Mundial y la constatación de <crisis económica> a lo largo de los setenta), el papel de la previsión privada fue, pues, bastante limitado. De un lado, los sistemas públicos de seguridad social experimentaron en ese período una constante expansión, tanto desde el punto de vista de la población protegida como en lo que se refiere a su acción protectora (medida por el número de contingencias protegidas y por el nivel de las prestaciones); lo cual, probablemente, originó una gran confianza en su estabilidad y capacidad para hacer frente a las necesidades de protección social, al mismo tiempo que generó cierta despreocupación desde los poderes públicos hacia los mecanismos de aseguramiento privado... También, MÁNRIQUE LÓPEZ, F., La Seguridad Social.., op.cit. p Al respecto, Ponencia para el Análisis de los problemas estructurales del sistema de la Seguridad Social y de las principales reformas que deberán acometerse. Madrid,23 abierta al debate con las fuerzas sociales, sobre la viabilidad del sistema de Seguridad Social; 2) la falta de cobertura social, al existir amplias capas de la población sin protección, y escasa intensidad en la misma, reflejada en la existencia de pensiones muy reducidas para un gran colectivo de pensionistas, como consecuencia de los mecanismos de cotización con arreglo a los cuales se habían causado; 3) un nivel importante de utilización indebida de la protección y de incumplimientos de la obligación de cotización que suponían, entre otros extremos, un factor de deslegitimación del propio sistema; 4) el uso de los mecanismos de Seguridad Social para resolver problemas que le eran ajenos (reconversiones industriales) y que unido al otorgamiento de protección a determinados colectivos sin la correspondiente cobertura financiera, originó la asunción de importantes cargas indebidas con un notable efecto en el gasto; y, 5) la persistencia de graves deficiencias en la gestión del sistema de Seguridad Social. Ese nuevo panorama implicó la necesidad de plantearse ciertos e importantes- recortes en el alcance de la protección del sistema de Seguridad Social, con el objetivo de intentar garantizar la propia supervivencia del mismo. Como manifestaciones de esa nueva tendencia cabe citar la elevación de los topes máximos de cotización con la finalidad de potenciar el carácter contributivo del sistema y mejorar el nivel de las prestaciones, la institucionalización en cierto modo de la revaloración anual de las pensiones en función del IPC, la reconducción del crecimiento de las pensiones de invalidez a través de la aprobación del Real Decreto 1081/1984, y, sobre todo, la aprobación de la Ley 26/1985, de 31 de julio, de medidas urgentes para la racionalización de la estructura y de la acción protectora del sistema de Seguridad Social. Dicha Ley 26/1985 tuvo como objetivo esencial conseguir un mayor equilibrio y proporcionalidad entre el esfuerzo contributivo realizado mediante la cotización y las prestaciones recibidas por el beneficiario como consecuencia de dicho esfuerzo. Con tal fin, y entre otras medidas, se amplió el período necesario para acceder a la pensión de jubilación de 10 a 15 años aunque se utilizó un largo período de derecho transitorio-, y se aumentó, de 2 a 8 años, el período de cotización a tener en cuenta para el cálculo de la citada pensión. Lógicamente, esas dos medidas tuvieron algunos efectos sobre la estabilidad económica del sistema de Seguridad Social al reconducir parcialmente la necesaria correlación entre cotizaciones y prestaciones, pero, a la vez, y, sobre todo, se plasmaron, de forma mediata o inmediata, en un recorte del alcance de la protección que ofrecía, especialmente en materia de jubilación, el sistema de Seguridad Social, lo que comportó, como efecto inverso pero ineludible- un importante incremento del espacio e importancia otorgados hasta ese momento a las fórmulas complementarias de protección social. Un ejemplo de ello fue la aprobación, en 1987, de la Ley 8/1987, de 8 de junio, de regulación de los Planes y Fondos de Pensiones. 2224 En efecto, tal y como ha señalado, con total claridad, la doctrina 15 con ese nuevo contexto no sólo se pone en cuestión la viabilidad del sistema público de seguridad social, al menos en la configuración que había tenido en las décadas precedentes, sino que, al mismo tiempo, se gira la vista a los mecanismos privados de aseguramiento, por sus posibilidades de colaboración en la protección de los riesgos sociales; ni qué decir tiene que desde los sectores empresariales dedicados a la actividad aseguradora y, en general, desde el campo de la iniciativa privada, arrecian las llamadas y las presiones con vistas a un cambio de actitud de los poderes públicos, menos restrictivo y más incentivador de los instrumentos de protección de carácter privado. Ello ha supuesto, a la postre, un significativo cambio de tendencia en la ordenación legal de la previsión social; un cambio que no siempre ha sido transparente, y que generalmente ha estado ayuno de la necesaria programación, pero que ha aflorado en la mayor parte de los documentos preparados en nuestro país para la reforma de la seguridad social o, en general, del sistema de previsión de los riesgos sociales... Por tanto, a partir de la entrada en vigor de la Ley 26/1985 se inició una nueva etapa en la que se adoptaron numerosas medidas legales, algunas de ellas de un importante alcance, centradas, por ejemplo, en la reforma de la estructura financiera del sistema de Seguridad Social, en una nueva modificación de línea restrictiva- en la fórmula de cálculo de la base reguladora de la pensión de jubilación (Ley 24/1997, de 15 de julio, de consolidación y racionalización del sistema de Seguridad Social), en la extensión subjetiva del alcance de la atención sanitaria, en el establecimiento de prestaciones no contributivas con la consiguiente ampliación desde la perspectiva asistencial- de la acción protectora del sistema, en la reforma y mejora parcial de la forma de gestionar el sistema de Seguridad Social, en la mejora de las pensiones mínimas y de pensiones como la de viudedad o en la implantación y desarrollo de la denominada jubilación gradual y flexible. Y dentro de esa nueva etapa también se dieron algunos pasos más tímidos, no obstante, que los anteriores- en el sentido de promocionar e incentivar el desarrollo de las prestaciones complementarias del sistema de Seguridad Social y, entre ellas, las mejoras voluntarias. Promoción que se ha llevado a cabo a lo largo de bastantes años y través de varias vías. En primer lugar, cabe tener muy presente que hace años que algunas fórmulas complementarias de protección social que sirven para articular las mejoras voluntarias- están siendo objeto de una importante promoción e incentivo por parte, incluso, de los poderes públicos. Nos referimos, por ejemplo, al hecho de que la Recomendación 14 del Pacto de Toledo 16 señalase, ya en 1995, que el sistema público y obligatorio 15 GARCÍA MURCIA, J., El espacio.., op.cit. pp Conclusiones de la Ponencia para el análisis de los problemas estructurales del sistema de la Seguridad Social y de las principales reformas que deberán acometerse. Madrid,25 podía complementarse, voluntariamente, por sistemas de ahorro y protección social, tanto individuales como colectivos, externos a la Seguridad Social, que tuvieran por objetivo exclusivo mejorar el nivel de prestaciones que otorga la Seguridad Social pública y, por ello, se recomendaba abordar la ordenación de la previsión social complementaria, potenciándola como elemento de consolidación del modelo de protección social configurado en el artículo 41 de la Constitución. Asimismo, se propone la actualización y mejora de los actuales incentivos fiscales dirigidos a la promoción de dicho sistema complementario, con especial atención a los sistemas colectivos. En su regulación debe tenerse en cuenta también que estos mecanismos constituyen una importante fuente de ahorro a largo plazo, tanto individual como colectiva. En el mismo sentido, el Acuerdo sobre Consolidación y Racionalización del sistema de Seguridad Social, celebrado en 1996 entre el Gobierno y las organizaciones sindicales más representativas, realizaba en su apartado h) una valoración positiva de los sistemas voluntarios complementarios del sistema público, tanto individuales como colectivos, por su clara contribución a la efectividad del sistema constitucional de protección social y su virtualidad para el ahorro, pidiendo, en cualquier caso, un régimen de garantías básicas y una regulación adecuada desde el punto de vista fiscal. O, en fin, más recientemente, la Recomendación 14 del Acuerdo de Renovación del Pacto de Toledo, de octubre de 2003, establece, con total claridad, que: La Comisión constata el insuficiente grado de desarrollo de la previsión complementaria en España y la necesidad de seguir reforzándola. La Comisión entiende que las medidas que se adopten en el futuro en materia de previsión social complementaria han de tener en cuenta las circunstancias y particularidades que concurren en cada uno de los pilares que configuran nuestro sistema de Seguridad Social (universalidad, contributividad y complementariedad). Es necesario continuar desarrollando una aproximación diferenciada entre los instrumentos de previsión empresarial y laboral y los planes de pensiones y seguros individuales. La Comisión entiende que se deben facilitar y primar la extensión e incorporación en planes de pensiones de empleo y seguros colectivos del mayor número de trabajadores, permitiendo una amplia cobertura de los sistemas de previsión complementarios sobre el conjunto de la población activa, incluyendo en ellos al sector público. La Comisión considera también la negociación colectiva como vía estratégica de extensión de la previsión empresarial, de manera compatible con las circunstancias particulares de cada empresa, teniendo en cuenta las características de nuestro tejido empresarial, compuesto en gran medida por pequeñas y medianas empresas y empresarios individuales. La Comisión considera que se debe facilitar a este tipo de empresas y a sus trabajadores la posibilidad de participar en planes de pensiones de promoción conjunta y seguros colectivos, con sistemas sencillos y flexibles, que generen economías de escala y reduzcan los costes de gestión y administración. Por consiguiente, la Comisión insta a seguir ahondando en las políticas que permitan avanzar hacia un sistema complementario de asistencia y prestaciones, externo a la Seguridad Social, con carácter 2426 claramente voluntario y financiado totalmente con aportaciones privadas independientes y no sustitutivas de las contribuciones obligatorias al sistema público de la Seguridad Social. Se trata de que la protección social voluntaria, además de orientarse específicamente a un horizonte de ahorro a medio y largo plazo, sirva de complemento y mejora a las prestaciones de la Seguridad Social, salvaguardándose siempre el principio y las bases del sistema público de pensiones, y reafirmando que dichos sistemas complementarios tiene como objetivo el complementar y no el sustituir las pensiones públicas. A tal fin la Comisión recomienda dotar de estabilidad y garantizar la neutralidad del actual sistema de previsión social complementaria, regular un seguro de dependencia complementario de carácter privado y potenciar los sistemas complementarios de la Seguridad Social en el marco de la negociación colectiva... Y en la misma línea anterior, pero desde la perspectiva de medidas más concretas y de carácter fiscal, la Ley 8/1987, sobre planes y fondos de pensiones, en combinación con la normativa del IRPF estableció diversos beneficios a favor de las aportaciones que se realizasen a un plan de pensiones (calificación como gasto deducible o aplicación de reducciones en la base imponible). Por su parte, la Ley 43/1995, sobre el Impuesto de Sociedades, declaró gasto deducible las contribuciones de los promotores de planes de pensiones, imputadas a cada partícipe en la parte correspondiente, así como las contribuciones para la cobertura de contingencias análogas a la de los planes de pensiones en determinadas condiciones. También se favorecieron los fondos de pensiones, al quedar sujetos a un tipo de gravamen cero, con derecho a devolución de retenciones. Esas medidas tuvieron como efecto otorgar a los planes y fondos de pensiones un trato más favorable respecto de otras fórmulas de protección social complementaria como las mutualidades de previsión social o las mejoras voluntarias. Esa diferencia fue resuelta, no obstante, mediante la Ley 30/1995, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de Seguros Privados, que extendió el beneficio de reducción del coste en la parte regular de la base imponible a la generalidad de las aportaciones a los mecanismos privados de aseguramiento y generación de pensiones (es decir, tanto a las aportaciones de los partícipes a los planes de pensiones, incluyendo las aportaciones del promotor, como a las cantidades abonadas a mutualidades de previsión social, con independencia de que éstas actuasen como sistemas alternativos de previsión social a planes de pensiones para trabajadores por cuenta ajena, como instrumentos de protección complementaria para profesionales o empresarios individuales integrados en cualquier régimen de Seguridad Social o para profesionales no integrados en el sistema público de Seguridad Social). Esa misma línea de promoción a través de medidas fiscales se ha manifestado en varias normas aprobadas a lo largo de los últimos años; medidas dirigidas especialmente al ámbito de los planes y fondos de pensiones. 2527 No hay duda, pues, que, en los últimos años, tanto a través de declaraciones genéricas pero de evidente trascendencia- como son el Pacto de Toledo de 1995 o su Acuerdo de Renovación de octubre de 2003, como en medidas concretas en el marco fiscal se han ido adoptando medidas dirigidas a promocionar el desarrollo de las prestaciones complementarias del sistema de Seguridad Social (entre ellas las mejoras voluntarias). Sin embargo, y en segundo lugar, esa promoción se ha llevado a cabo también a través de otro mecanismo: mediante la adopción de diversos e importantes- cambios normativos, centrados especialmente en el ámbito de la regulación de los planes y fondos de pensiones. Prueba de ello fue la modificación de la Ley 8/1987, la aprobación y modificación de la Ley de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados que impuso un cambio de modelo, más garantista, en el marco de las mejoras voluntarias-, así como la aprobación del Texto Refundido de la Ley de Planes y Fondos de Pensiones en el año Y junto a ello, y desde la perspectiva del Derecho Comunitario, también cabe citar, junto con la Directiva 86/378/CEE, de 24 de julio de 1986, relativa al principio de aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en los regímenes profesionales de Seguridad Social, la, más reciente, Directiva 98/49/CE del Consejo, de 29 de junio de 1998, relativa a la protección de los derechos de pensión complementaria de los trabajadores por cuenta ajena y los trabajadores por cuenta propia que se desplazan dentro de la Unión Europea. No hay duda que el hecho de que el legislador comunitario y estatalhaya optado por introducir importantes cambios a nivel normativo es una prueba más de la importancia creciente de las fórmulas complementarias de protección social y entre ellas, de las mejoras voluntarias-. En definitiva, en los últimos años se han producido diversos intentos de promocionar dichas fórmulas complementarias, lo que implica que las mismas y, concretamente, una de sus manifestaciones, como es el caso de las mejoras voluntarias, no pueden ser ya consideradas como una figura residual o arcaica. Esa realidad se constata, asimismo, en el marco de la reciente negociación colectiva. 3ª) En tercer lugar, cabe tener en cuenta que, en principio, las mejoras voluntarias resultan equiparadas a las prestaciones de la Seguridad Social, ya que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1.3 de la Orden de 28 de diciembre de 1966 que las regula, las mejoras voluntarias tendrán los caracteres atribuidos a las prestaciones de Seguridad Social y una vez establecidas de acuerdo con lo que en la presente Orden se dispone, se entenderán que forman parte, a todos los efectos, de la acción protectora de la Seguridad Social. 2628 Ello implica que, tal y como han señalado los Tribunales, en el marco de las mejoras voluntarias las normas de Seguridad Social resultan de aplicación preferente sobre otro tipo de normas como, por ejemplo, aquéllas que regulan los contratos de seguro. De este modo, en la STS de 17 de enero de 1996 ya se estableció que: esta <lex specialis> no puede considerarse derogada por la legislación general posterior de ordenación del seguro privado, teniendo en cuenta las características peculiares de la materia regulada, relativas tanto al acto de implantación de las mejoras voluntarias de Seguridad Social, que es un Convenio Colectivo o una decisión empresarial, como a su configuración técnica, que no requiere necesariamente la intervención de una entidad asegurativa, sino que, como sucede en el caso enjuiciado, puede ser llevada a cabo por las empresas <por sí mismas>... Cabe tener presente, no obstante, que, en opinión de los Tribunales, la voluntad de las partes y en consonancia, el contenido de un convenio colectivo- prevalece, en todo caso, frente a la normativa de Seguridad Social a la hora de definir el alcance y contenido de las mejoras voluntarias. Tesis que se ha defendido en ámbitos tan diversos como la delimitación de los sujetos beneficiarios de una mejora voluntaria 17, la determinación del correspondiente riesgo 18, la delimitación del hecho causante de la mejora voluntaria 19 o a la hora de concretar el alcance de la misma 20. De ahí la importancia que asume la negociación colectiva en este ámbito y la especial trascendencia de la forma cómo ésta fija y regula las mejoras voluntarias. Tal y como se constata en algunos apartados de este trabajo, los recientes convenios colectivos no regulan siempre de una forma adecuada dichas mejoras por ejemplo, no definen con claridad quiénes son los beneficiarios, el tipo de contingencia protegida, si alcanza la mejora a todos los tipos de incapacidad permanente o sólo a algunos de ellos, la fecha de efectos de la mejora..- lo que da lugar, en la práctica, a bastantes litigios. Cabe recomendar que las partes negociadoras de los convenios colectivos (y de los acuerdos de funcionarios) sean especialmente rigurosas a la hora de definir con claridad tanto el alcance subjetivo como material y temporal de la correspondiente mejora voluntaria, evitando así problemas futuros en el momento de su aplicación. Y, 4ª) finalmente, cabe tener en cuenta que las mejoras voluntarias no agotan las posibilidades de complementar las prestaciones del sistema de Seguridad Social, sino que representan, tal y como se deduce de su propio concepto, una modalidad específica de protección social complementaria, esto 17 Entre otras, SSTSJ de Castilla y León de 28 de enero de 1997 (AS 292) y 28 de febrero de 1995 (AS 636). 18 Entre otras, STSJ de Castilla y León de 16 de mayo de 1997 (AS 1454). 19 Entre otras, SSTSJ del País Vasco de 11 de marzo de 1997 (AS 1297) y de Aragón de 22 de diciembre de 1997 (AS 4297). 20 Así, entre otras, STS de 20 de marzo de 1997 (RJ 2591) y STSJ de Andalucía de 30 de abril de 1997 (AS 3319). 2729 es, aquélla que se articula en el marco de una relación laboral y cuya puesta en práctica puede venir dada por un acto unilateral del empresario, un contrato de trabajo o un convenio colectivo. Por tanto, no son mejoras voluntarias pero sí fórmulas complementarias de protección social los planes de pensiones cuando es el propio sujeto el que individualmente y al margen, en consecuencia, de su relación laboral- decide contratarlo con una entidad aseguradora o bancaria, o los seguros, cuando se articulan del mismo modo. Entrando ya en las características específicas de las mejoras voluntarias, éstas se concretan en las siguientes 21 : 1ª) La primera característica se centra en que nos encontramos, tal y como su denominación indica, ante una medida voluntaria, esto es, las mejoras voluntarias se instauran de una forma voluntaria, ya sea por decisión unilateral del empresario, a través del contrato de trabajo o mediante la negociación colectiva (vía más habitual, tal y como se deriva de este trabajo). 2ª) La segunda característica específica de las mejoras voluntarias se concreta en que éstas, una vez instauradas, son obligatorias. Esto es, a pesar de su voluntariedad intrínseca apuntada anteriormente, una vez establecidas las mejoras voluntarias resultan obligatorias desde la perspectiva de su obligado reconocimiento a los futuros beneficiarios y en lo relativo a su eventual modificación o supresión (cuestión ésta última sobre la que profundizaremos en el siguiente capítulo). Esta nota de obligatoriedad se fundamenta en lo dispuesto en el complejo artículo 192 de la LGSS, donde se señala que Las empresas podrán mejorar directamente las prestaciones de este Régimen General, costeándolas a su exclusivo cargo No obstante el carácter voluntario, para los empresarios, de la implantación de las mejoras a que este artículo se refiere, cuando al amparo de las mismas un trabajador haya causado el derecho a la mejora de una prestación periódica, ese derecho no podrá ser anulado o disminuido, si no es de acuerdo con las normas que regulan su reconocimiento. 21 ALONSO SAURA destaca los siguientes rasgos de la protección social complementaria: 1) su singular regulación, en que tiene un mayor margen la voluntad negocial; 2) su financiación habitual con fondos privados y a cargo de responsables del mismo carácter; 3) es, en principio, extraña a la misma la gestión estatal por tener una proyección esencialmente privada, sin perjuicio de las facultades de autorización, inspección y tutela que en algunos supuestos corresponden al Ministerio de Economía y Hacienda, ya que, sin duda, subyace un interés social; 4) queda al margen de la garantía de Estado, en cuyo sentido son libres; tal libertad comprende asimismo la expresión de la libertad negocial y la determinación de su contenido posible en el contexto legalmente admisible; su finalidad tiende a obtener prestaciones superadoras del estricto ámbito que corresponde a la Seguridad Social; Las mejoras voluntarias.., op.cit. p. 81. Y GALA DURÁN, C., El régimen jurídico.., pp. 32 y ss. 2830 3ª) En tercer lugar, cabe destacar que las mejoras voluntarias tienen un carácter complementario, por cuanto su finalidad es complementar las prestaciones del sistema de Seguridad Social, sea cual sea su naturaleza. Cabe tener presente, no obstante, que el alcance de esa función de complemento se define de forma diferente por parte de la doctrina. En este sentido, cabe señalar, por ejemplo, que algunos autores han defendido que las mejoras voluntarias deben interpretarse de una manera estricta, es decir, entienden que dichas mejoras deben afectar necesariamente a las mismas contingencias y mantener la misma estructura que las prestaciones de Seguridad Social que complementan. En este sentido se ha afirmado que.. del tenor literal del artículo 39 de la LGSS se deduce que los pactos en materia de seguridad Social instrumentados a través de las mejoras voluntarias, deben necesariamente complementar, la protección dispensada por el Sistema de Seguridad Social, con la única finalidad de mejorar, el nivel básico del Sistema de Seguridad Social, no se trata de suplantar sino de perfeccionar el nivel mínimo. Por tanto es evidente que esta mejora debe coincidir con el objeto, sujeto y contingencia del Sistema básico de Seguridad Social Mientras que otros autores consideran que las mejoras voluntarias pueden proteger frente a las mismas contingencias o ante contingencias diferentes de las previstas por el sistema de Seguridad Social, pudiendo recurrir, en su caso, a una estructura prestacional diferente de la utilizada en el marco del sistema de Seguridad Social 23. A nuestro entender, sólo son mejoras voluntarias aquéllas que protegen al mismo colectivo y las mismas contingencias que el sistema de Seguridad Social público, complementando de esa forma sus prestaciones. Y partiendo de 22 DE LA FLOR FERNÁNDEZ, M.L., Las mejoras, op.cit. p. 84. También, MARTÍN VALVERDE, A., Las mejoras voluntarias de Seguridad Social. Instituto García Oviedo. Sevilla, p Tal y como afirma SALVADOR PÉREZ.. la complementariedad viene a ser un género que admite varias especies; en un sentido amplio, hace referencia al conjunto de fórmulas concurrentes y superpuestas a la protección obligatoria, que tienen por objeto dispensar unas rentas adicionales o suplementarias mediante prestaciones y sobre contingencias que no coincidan necesariamente con las previstas por el régimen obligatorio. En un sentido más restringido, la noción de protección complementaria se reserva para aquellas otras fórmulas que dispensan unas rentas adicionales cubriendo las mismas contingencias y que utilizan el mismo esquema de prestaciones que el sistema básico al que complementan. En fin, una última fórmula de complementariedad es la denominada protección integrada complementaria, susceptible también de varias acepciones.. pero, en todo caso, parece que suele reservarse aquel término a los casos en que se produce una integración formal y efectiva de un régimen complementario en otro público y básico, en Las modalidades de previsión social.., op.cit. pp31 ese concepto, cabe distinguir dos tipos de mejoras: las propiamente complementarias y las autónomas. De este modo, son mejoras complementarias aquéllas que se refieren a las mismas contingencias protegidas por el sistema de Seguridad Social y que utilizan la misma estructura prestacional presente en dicho sistema (por ejemplo, constituye una mejora de este tipo el complemento de la prestación de incapacidad temporal previsto en convenio colectivo, por cuanto no sólo se complementa una prestación sino que, además, la mejora se añade a la prestación pagándose también de una forma periódica); en cambio, las mejoras autónomas, si bien protegen las mismas prestaciones que el sistema de Seguridad Social, recurren a una estructura diferente (es el caso, por ejemplo, del premio por jubilación anticipada previsto en los convenios colectivos: se complementa una prestación del sistema pero no se paga la mejora de una forma periódica sino que se recurre a una indemnización que se percibe una sola vez). Este concepto y tipología de mejoras voluntarias nos lleva a excluir del marco de las mejoras voluntarias tres supuestos: 1º) La denominada acción social empresarial o acción asistencial empresarial, también presente con bastante frecuencia en la reciente negociación colectiva y que se manifiesta en figuras como las siguientes: créditos a los trabajadores para la adquisición de vivienda u otros bienes, bolsas de estudio para los propios trabajadores o para sus familiares, anticipos, ayudas a la formación, economatos, bolsas de viaje, fondos sociales, ayudas para la renovación del permiso de conducir, etc. Esta exclusión avalada por la jurisprudencia 24 - supone que en el presente trabajo no abordaremos la acción social o asistencial empresarial, con dos excepciones: a) el capítulo dedicado a la regulación de las mejoras 24 En este sentido, entre otras, STSJ de Murcia de 6 de noviembre de 1996 (AS 3927), donde se afirma:.. en palabras de la Sentencia del Tribunal Supremo.. que declara ajustada a derecho la decisión de la empresa de no abonar la prima de economato a los empleados que pasan a la situación de jubilados <no es este beneficio de los jubilados una mejora voluntaria de Seguridad Social, teniendo en cuenta que no atiende a la cobertura de las situaciones de necesidad objeto de la Seguridad Social básica: no son de aplicación, por tanto, las reglas de implantación y supresión previstas para estas prestaciones complementarias en la Ley General de la Seguridad Social. Tampoco se puede considerar esta ayuda económica a los jubilados como una mejora salarial, puesto que no retribuye trabajo prestado. Su caracterización correcta es la de un beneficio de carácter asistencial por razón de la vinculación anterior del beneficiario a la empresa. Es éste un campo de la acción asistencial en el que, habida cuenta de la desaparición de la relación de trabajo, no puede jugar como canon hermenéutico para supuestos dudosos el criterio de interpretación de actos jurídicos de la <mayor reciprocidad de intereses>, y en el que sí tiene cabida en cambio el criterio de la <menor transmisión de derechos e intereses> previsto para los actos de liberalidad o de concesión de beneficios a título gratuito... 3032 voluntarias en el marco de las Administraciones Públicas, donde se analizará también de forma breve- esta acción asistencial o social por la importancia que la misma tienen en dicho ámbito y los problemas que la misma ha planteado en los Tribunales; y, b) el capítulo dedicado al tratamiento fiscal de las mejoras voluntarias, con el objetivo de poder comparar el trato fiscal que se da actualmente a las mejoras voluntarias y a la acción social empresarial. En definitiva, la acción social o asistencial empresarial puede tener, según las circunstancias concurrentes, naturaleza salarial o extrasalarial, constituir un contenido más del convenio colectivo o una condición más beneficiosa al no provenir del mismo, e incluso podría considerarse uno de los elementos de la denominada responsabilidad social de la empresa, pero, en todo caso, no puede calificarse como un tipo de mejoras voluntarias. 2º) Aquellas prestaciones complementarias destinadas a colectivos no protegidos actualmente por el sistema de Seguridad Social. Y, 3º) aquellas mejoras destinadas a proteger contingencias no cubiertas actualmente por nuestro sistema de Seguridad Social, como, por ejemplo, los premios por nupcialidad o las prestaciones familiares fundamentadas en tener el cónyuge o un ascendiente a cargo. Se trata de mejoras que se encuentran todavía presentes en el marco de la reciente negociación colectiva, pero que, a nuestro entender, no cabe calificar como mejoras voluntarias. En fin, el carácter complementario y, en consecuencia, la clara y necesaria interrelación existente entre las prestaciones del sistema de Seguridad Social y la figura de las mejoras voluntarias se fundamenta en los siguientes argumentos: a) La existencia de una previsión o protección complementaria presupone la presencia necesaria de una prestación de base, en este caso de carácter público. b) El artículo 39 de la LGSS prevé que las mejoras voluntarias quedan referidas, única y exclusivamente, a la modalidad contributiva de la acción protectora del sistema de Seguridad Social y al colectivo en ella incluido, añadiéndose a ello que sin otra excepción que el establecimiento de mejoras voluntarias, la Seguridad Social no podrá ser objeto de contratación colectiva. c) El artículo 38 de la LGSS restringe el marco protector del sistema de Seguridad Social a las contingencias expresamente previstas en el mismo. d) Tal y como viene reiterando la jurisprudencia, es consustancial al propio concepto de mejora voluntaria la previa existencia de una prestación de 3133 Seguridad Social, por lo que si falta ésta no se puede causar derecho a mejora 25 ; y, e) finalmente, cabe tener presente la necesaria aplicación de las reglas que rigen las prestaciones de Seguridad Social en los supuestos en que el alcance o contenido de la mejora voluntaria no está definido totalmente (en los casos, por ejemplo, en que no se han definido los beneficiarios de la mejora o no se han definido de forma adecuada, o los supuestos en que un accidente o una enfermedad recogidos en términos genéricos va a dar lugar a percibir una mejora, o los grados de incapacidad permanente que permitirán acceder a la misma si en el convenio colectivo no se ha establecido nada al respecto ). Por tanto, tal y como ha destacado la doctrina 26 las mejoras voluntarias mantienen una vinculación muy estrecha con el sistema de Seguridad Social, tanto desde un punto de vista formal (se regulan en el propio TRLGSS) como desde el punto de vista de su funcionamiento: a) su ámbito de aplicación guarda una estrecha conexión con el sistema público, en la medida en que se pueden constituir a favor de quienes ya están incorporados al sistema; b) su alcance y su acción protectora toman como punto de referencia lo dispuesto por la normativa de Seguridad Social, precisamente para mejorar su contenido (con independencia de que en la delimitación de las contingencias protegidas, o de sus prestaciones, puedan presentar diferencias); y, c) su gestión puede ser encomendada a la Administración de la Seguridad Social... 4ª) La cuarta característica específica de las mejoras voluntarias se centra en que las mismas son objeto de una gestión privada y no pública. Ello implica, por un lado, que en su puesta en marcha y diseño se otorga un amplio margen de actuación a la autonomía de la voluntad (individual o colectiva) de las partes implicadas y, por otro, que la gestión suele correr a cargo de entidades privadas (entidades gestoras de planes y fondos de pensiones, compañías de seguros, empresas ). Ello comporta que, como se pone de manifiesto a lo largo de este trabajo, las partes negociadoras de los convenios colectivos tienen una amplia libertad y la ejercen- a la hora de fijar el alcance subjetivo, material y temporal- y el contenido de las mejoras voluntarias (beneficiarios concretos, definición específica de las contingencias protegidas, alcance temporal, estableciendo requisitos adicionales a los previstos en la LGSS, forma específica de gestión <a cargo de la empresa, recurso a contratos de seguro o planes de pensiones..> ). 25 Así, por ejemplo y entre otras muchas, la STSJ de Andalucía de 2 de mayo de 1996 (AS 3471) afirma que:.. lo acordado constituye una mejora de prestaciones que una vez asumida queda integrada en la acción protectora de la Seguridad Social, con lo que su contenido, alcance, límites y gestión viene configurada por las normas de prestaciones y supeditada a su previa existencia, de la que se constituye en complemento, debiendo correr la misma suerte que experimente la prestación mejorada, al depender lo accesorio de lo principal GARCÍA MURCIA, J., El espacio.., op.cit. pp34 Y tal y como manifestábamos páginas atrás, es necesario que dichas partes negociadoras delimiten con el mayor rigor y claridad posible el ámbito subjetivo, material y temporal- de aplicación de las mejoras voluntarias. No obstante, también se prevé una cierta intervención pública que puede ser de dos tipos. Por un lado, en determinados casos, la Administración Pública tiene atribuidas las facultades de autorización, inspección y tutela (en el supuesto, por ejemplo, de los planes y fondos de pensiones). Y por otro, el artículo 193 de la LGSS establece que las mejoras voluntarias pueden ser gestionadas por la Administración de la Seguridad Social, al prever que: las empresas, en las condiciones que reglamentariamente se determinen, podrán realizar la mejora de prestaciones a que se refiere el artículo anterior, por sí mismas o a través de la Administración de la Seguridad Social, Fundaciones Laborales, Montepíos y Mutualidades de Previsión Social o Entidades aseguradoras de cualquier clase... 5ª) En quinto lugar, cabe tener presente que las mejoras voluntarias pueden tener naturaleza individual o colectiva, esto es, pueden establecerse respecto de una sola persona o en relación con un colectivo de trabajadores, definidos éstos siguiendo criterios muy diversos. En el caso de las mejoras establecidas mediante la negociación colectiva, tienen un alcance colectivo. 6ª) Como sexta característica, cabe tener presente que, como hemos visto, las mejoras voluntarias pueden establecerse de forma unilateral por las empresas, en el propio contrato de trabajo o a través de la negociación colectiva. Si se establecen de forma unilateral por el empresario podemos hallarnos ante una condición más beneficiosa cuya existencia cabrá deducir, tal y como señalan los Tribunales, de la reiteración en el tiempo de actos inequívocos de su otorgamiento a título unilateral y de la regularidad de su disfrute por parte de los trabajadores. De constituir una condición más beneficiosa, las mejoras voluntarias deberán ser respetadas como un derecho adquirido, y, en consecuencia, no pueden ser modificadas o suprimidas de forma unilateral, rigiéndose por el régimen pactado de una forma expresa o tácita. Tampoco cabe la modificación unilateral en el caso de haberse previsto las mejoras voluntarias en el propio contrato de trabajo. Y no hay duda que, tal y como ya hemos señalado, la forma habitual de establecimiento de las mejoras voluntarias es la negociación colectiva, tanto la desarrollada a nivel empresarial como supraempresarial. Relación entre negociación colectiva y mejoras voluntarias que no está exenta como veremos 3335 en el siguiente capítulo y ya hemos apuntado- de un cierto grado de complejidad. 7ª) Las mejoras voluntarias, con independencia de su estructura interna, quedan al margen de la garantía del Estado, esto es, no forman parte del sistema de Seguridad Social y, en consecuencia, no existe, respecto de las mismas, responsabilidad subsidiaria del Estado. Y, 8ª) las mejoras voluntarias pueden establecerse tanto respecto de las prestaciones del Régimen General de la Seguridad Social como en relación con algunos Regímenes Especiales de la Seguridad Social, teniendo en cuenta, en cada caso, lo establecido por la normativa aplicable. II. La regulación vigente en el marco de las mejoras voluntarias. Junto a la referencia constitucional ya puesta de manifiesto con anterioridad- recogida en el artículo 41 in fine de la Constitución, el régimen jurídico vigente en el marco de las mejoras voluntarias se encuentra esencialmente en lo previsto en los artículos 39 y 191 a 194 de la LGSS. En el primero de ellos se afirma que la modalidad contributiva de la acción protectora del sistema de Seguridad Social podrá ser mejorada voluntariamente en la forma y condiciones que se establezcan en las normas reguladoras del Régimen General de la Seguridad Social y de los Regímenes Especiales; añadiéndose a ello que sin otra excepción que el establecimiento de mejoras voluntarias, conforme a lo previsto en el número anterior, la Seguridad Social no podrá ser objeto de contratación colectiva. Precepto desarrollado, a los efectos del citado Régimen General, precisamente por los artículos 191 a 194 de la LGSS. De este modo, en el artículo 191 de la LGSS se señala que: las mejoras voluntarias de la acción protectora de este Régimen General podrán efectuarse a través de: a) Mejora directa de las prestaciones. b) Establecimiento de tipos de cotización adicionales. 2. La concesión de mejoras voluntarias por las empresas deberá ajustarse a lo establecido en esta sección y en las normas dictadas para su aplicación y desarrollo ; mientras que el artículo 192 prevé que: Las empresas podrán mejorar directamente las prestaciones de este Régimen General, costeándolas a su exclusivo cargo. Por excepción, y previa aprobación del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, podrá establecerse una aportación económica a cargo de los trabajadores, siempre que se les faculte par acogerse o no, individual y voluntariamente, a las mejoras concedidas por los empresarios con tal condición. No obstante el carácter voluntario, para los empresarios, de la implantación de las mejoras a que este artículo se refiere, cuando al amparo de las mismas un trabajador haya causado el derecho a la mejora de una prestación periódica, 3436 ese derecho no podrá ser anulado o disminuido, sino es de acuerdo con las normas que regulan su reconocimiento. Por su parte, el artículo 193 de la LGSS establece que 1. Las empresas, en las condiciones que reglamentariamente se determinen, podrán realizar la mejora de prestaciones a que se refiere el artículo anterior, por sí mismas o a través de la Administración de la Seguridad Social, Fundaciones Laborales, Montepíos y Mutualidades de Previsión Social o Entidades aseguradoras de cualquier clase. 2. Las Fundaciones Laborales legalmente constituidas para el cumplimiento de los fines que les sean propios gozarán del trato fiscal y de las demás exenciones concedidas, en los términos que las normas aplicables establezcan. Es muy fácil constatar que, en la práctica, las mejoras voluntarias son gestionadas por las propias empresas, recurriendo al pago directo de las mismas o bien a fórmulas como los contratos de seguro o los planes de pensiones. Y, en fin, el artículo 194 de la LGSS inaplicado en la práctica, como veremos más adelante- manifiesta que: El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a instancia de los interesados, podrá aprobar cotizaciones adicionales efectuadas mediante el aumento del tipo de cotización al que se refiere el artículo 107, con destino a la revalorización de las pensiones u otras prestaciones periódicas ya causadas y financiadas con cargo al mismo o para mejorar las futuras. Junto a ello cabe tener muy presente que el único desarrollo reglamentario existente en materia de mejoras voluntarias claramente obsoleto- se encuentra todavía en la Orden de 28 de diciembre de 1966, por la que se regulan las mejoras voluntarias de la acción protectora del Régimen General de la Seguridad Social; norma actualmente derogada de forma parcial. En esta norma se prevé que las mejoras voluntarias pueden consistir en el aumento de la base de cotización 27 (modalidad actualmente inaplicable al no 27 Esta modalidad presentaba las siguientes características: 1) podía acordarse en convenio colectivo o concederse por libre decisión de los empresarios, afectando a todos los trabajadores de la empresa; 2) en el caso de estar prevista en convenio, para su efectividad requería el informe favorable de la Dirección General de Previsión, y en el caso de deberse a la concesión empresarial requería la aprobación de la mencionada Dirección General y su puesta en conocimiento de los representantes de los trabajadores y, en su defecto, de los propios trabajadores; 3) la base de cotización mejorada no podía exceder de las retribuciones efectivamente percibidas por cada trabajador, ni del tope máximo de la base de cotización fijado legalmente; 4) la mejora de las bases de cotización podía comprender algunas o varias de las contingencias protegidas por el sistema; 5) las cuotas correspondientes a la mejora prevista en convenio colectivo eran a cargo de la empresa y de los trabajadores, en la misma proporción que sus aportaciones obligatorias, salvo que el convenio estipulase que la empresa asumiría una proporción superior o la totalidad de la cuota. En el supuesto de la mejora establecida por libre decisión de la empresa el incremento de la cuota se atribuía, como regla general a aquélla; y, 6) la recaudación de las cuotas correspondientes a las bases mejoradas se realizaba en unidad de acto y conjuntamente con la de las cuotas normales, pudiendo existir, asimismo, períodos 3537 estar prevista en los artículos 191 a 194 de la LGSS), en la mejora directa de las prestaciones (fórmula presente en el marco de la reciente negociación colectiva) o en el establecimiento de tipos de cotización adicionales (modalidad recogida, como hemos visto, en el artículo 194 de la LGSS, pero que resulta inaplicada en la práctica). Respecto a las mejoras directas, la Orden Ministerial citada les atribuye las siguientes características (con una terminología que lógicamente cabe adaptar a los tiempos actuales, en la línea prevista por el artículo 193 de la LGSS): a) tienen que ser costeadas por la empresa y a su exclusivo cargo, sin embargo y como excepción y previa aprobación de la Dirección General de Previsión, podría establecerse una aportación económica a cargo de los trabajadores, debiendo estos, en todo caso, dar su conformidad; b) a elección de la empresa, las mejoras podrían realizarse directamente o a través del Instituto Nacional de Previsión en su Régimen de Seguros Voluntarios, Mutualidades Laborales, Fundaciones Laborales, Obras Sindicales, Montepíos y Mutualidades de Previsión o Entidades aseguradoras de todas clases; c) una vez causado el derecho a la prestación, ese derecho no podría anularse o reducirse sino es de acuerdo con las normas que regularon su establecimiento; y, d) las empresas que establecieran este tipo de mejora debían ponerlo en conocimiento de la Dirección General de Previsión a los efectos de su homologación. Y junto a ello, la mejora voluntaria consistente en el establecimiento de tipos de cotización adicionales exige, conforme a la citada Orden, el cumplimiento de unos determinados requisitos así como de un cierto procedimiento, no previéndose límite alguno respecto al incremento del tipo de cotización ni en relación con la consiguiente revalorización de la prestación de Seguridad Social. Finalmente, la Orden de 28 de diciembre de 1966 también prevé que las prestaciones correspondientes a las mejoras voluntarias tienen los mismos caracteres atribuidos por la Ley a las prestaciones del sistema de Seguridad Social y una vez establecidas, forman parte, a todos los efectos, de la acción protectora del sistema de Seguridad Social. Ésta última calificación ha sido, no obstante, suavizada por la doctrina de los Tribunales. Sin embargo, el régimen jurídico de las mejoras voluntarias no se cierra con los preceptos legales y reglamentarios apuntados anteriormente sino que se nutre también, tal y como vimos al tratar de sus características, de otras normas, de carácter complementario, tanto estatales como comunitarias. especiales de cotización respecto de determinados colectivos de trabajadores. Al respecto, GALA DURÁN, C., El régimen jurídico.., op.cit. pp38 De este modo, cabe tener presente que en el ámbito de la Unión Europea se han adoptado diversas Directivas que, de una forma directa o indirecta, influyen y resultan aplicables en el marco de las mejoras voluntarias. En este ámbito cabe destacar las normas siguientes: 1º) La Directiva 86/378/CEE, relativa al principio de igualdad de trato en el marco de los regímenes profesionales de Seguridad Social, definiéndose como tales aquellos cuyo objetivo es proporcionar a los trabajadores, agrupados en el marco de una empresa o de un grupo de empresas, de una rama económica o de un sector profesional o interprofesional, prestaciones destinadas a completar las prestaciones de los regímenes legales de Seguridad Social o a sustituirlas, tanto si la adscripción a dichos regímenes es obligatoria como voluntaria. Desde la perspectiva subjetiva, esta Directiva se aplica tanto a los trabajadores por cuenta ajena como a los trabajadores autónomos, así como a los trabajadores cuya actividad se ve interrumpida por enfermedad, maternidad, accidente o desempleo, a las personas que buscan un empleo, a los trabajadores jubilados e inválidos y a los familiares supervivientes. Y junto a ello, desde la perspectiva material, la Directiva se aplica en los siguientes supuestos: a) cuando se trate de fórmulas complementarias de protección social que aseguren una protección frente a las contingencias de enfermedad, incapacidad, vejez, accidente de trabajo, enfermedad profesional y desempleo; y, b) a los sistemas complementarios que recojan otras prestaciones sociales, en dinero o en especie, y especialmente prestaciones por muerte y supervivencia y prestaciones familiares. Se excluyen, asimismo, determinados supuestos 28. En definitiva, la aplicación de este Directiva en el marco de las mejoras voluntarias comporta la necesaria ausencia de cualquier tipo de discriminación por razón de género, ya sea directa o indirecta. Principio de igualdad que, conforme al artículo 5 de la Directiva, debe respetar, de forma especial, lo relativo al ámbito de aplicación y las condiciones de acceso a las mejoras voluntarias; la obligación de cotizar y el cálculo de las cotizaciones; el cálculo de las mejoras, incluidos los aumentos debidos por cónyuge y por persona a cargo; 28 Conforme al artículo 2.2 de la Directiva: 1) los contratos individuales de los trabajadores autónomos; 2) los regímenes de los trabajadores autónomos de un solo miembro; 3) en el caso de trabajadores por cuenta ajena, a los contratos de seguro en los que no participa el empresario; 4) las disposiciones opcionales de los regímenes profesionales que se ofrezcan individualmente a los participantes con el fin de garantizarles: bien sea prestaciones complementarias, bien la elección de la fecha inicial de percepción de las prestaciones normales de los trabajadores autónomos, o la elección entre varias prestaciones; 5) los regímenes profesionales en la medida en que las prestaciones se financien a partir de las contribuciones abonadas por los trabajadores con carácter voluntario. Vid, asimismo, artículo39 y las condiciones de duración y de mantenimiento del derecho a las prestaciones. Todo ello supone que, de acuerdo con el artículo 6 de la Directiva, se consideran contrarias al principio de igualdad de trato las mejoras voluntarias que se fundamenten en el sexo, de forma directa o indirecta, así como en el estado civil o familiar para regular, entre otras, las siguientes cuestiones: su ámbito subjetivo, el carácter obligatorio o facultativo de la participación, el reembolso de las cotizaciones cuando el trabajador abandone el régimen sin haber cumplido los requisitos exigidos, la edad de jubilación, el régimen de adquisición de derechos durante los períodos de maternidad o de licencia por razones familiares, etc. También se prohíbe establecer condiciones diferentes de concesión o mantenimiento de mejoras en función del sexo o reservar éstas sólo a los trabajadores de uno de los sexos. Finalmente, esta Directiva obliga, en nuestro caso, a adoptar las medidas necesarias para que sean nulas, puedan ser declaradas nulas o puedan ser modificadas, las mejoras voluntarias contrarias al principio de igualdad de trato que figuren en los convenios colectivos, los acuerdos de empresa o en cualquier otro acuerdo, y para que las mismas no puedan ser objeto de medidas administrativas de aprobación o de extensión. Asimismo, debe garantizarse a sus beneficiarios el acceso a la vía jurisdiccional social así como preverse una garantía de indemnidad en caso de acudir a los Tribunales. 2º) La Directiva 98/49/CE del Consejo, de 29 de junio de 1998, relativa a la protección de los derechos de pensión complementaria de los trabajadores por cuenta ajena y los trabajadores por cuenta propia que se desplazan dentro de la Comunidad, tiene como objetivo proteger los derechos en materia de incapacidad, jubilación y muerte y supervivencia de los afiliados a regímenes complementarios de pensiones 29 que se desplacen de un Estado miembro a otro. Se pretende proteger, pues, a los partícipes de regímenes complementarios de pensiones y a otros posibles beneficiarios de estos 29 Definidos como todo régimen profesional de pensión establecido de conformidad con la legislación y la práctica nacional, como los contratos de seguro de grupo o los regímenes por reparto acordados por uno o más sectores o ramas, los regímenes por capitalización o los compromisos de pensión garantizados por provisiones en el balance de las empresas o cualquier dispositivo de carácter colectivo o dispositivo comparable destinados a abonar una pensión complementaria a trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia. Asimismo, el concepto pensión complementaria se define como las pensiones por jubilación y, cuando así lo establezcan las normas de un régimen complementario de pensión establecido con arreglo a la legislación y a la práctica nacionales, las prestaciones por invalidez y de supervivencia destinadas a completar o sustituir las prestaciones de los regímenes legales de Seguridad Social para los mismos riesgos. 3840 regímenes especialmente familiares supervivientes- que hayan adquirido o estén en vías de adquirir derechos complementarios en uno o más Estados miembros de la Unión Europea. En el marco de esta Directiva se adoptan diversas medidas, aplicables en el ámbito de las mejoras voluntarias, especialmente aquéllas que se gestionan a través de los planes y fondos de pensiones o contratos de seguro; esas medidas son las siguientes: - Debe garantizarse el mantenimiento íntegro de los derechos adquiridos tanto a los afiliados como, en su caso, a sus familiares y supervivientes para los que ya no se abonen cotizaciones a un régimen complementario como consecuencia de su desplazamiento de un Estado miembro a otro, a un nivel comparable al nivel del que se benefician los afiliados que dejan de cotizar al régimen pero permanecen en el Estado miembro de que se trate. - Debe garantizarse que los regímenes complementarios paguen en otros Estados miembros, a los afiliados a estos regímenes o a sus familiares y supervivientes, la totalidad de las prestaciones que les sean debidas, deducidos los posibles impuestos y gastos por transacciones. - Deben adoptarse las medidas necesarias para que, en su caso, las aportaciones a un régimen complementario establecido en un Estado miembro puedan seguir siendo abonadas por un trabajador desplazado que esté afiliado a un régimen de este tipo, o en su nombre, durante todo el tiempo en que esté destinado en otro Estado miembro, y junto a ello, cuando se continúen pagando cotizaciones, el trabajador y en su caso el empresario quedarán exentos de cualquier obligación de cotización a un régimen complementario de pensiones en otro Estado miembro. - Deben adoptarse medidas para que los empresarios o los administradores de los regímenes complementarios de pensión u otras personas encargadas de su gestión informen adecuadamente a sus afiliados sobre sus derechos a pensión y las posibilidades que se les ofrecen cuando se desplacen a otro Estado miembro; dicha información será equiparable, como mínimo, a la información facilitada a los afiliados que hayan dejado de cotizar pero permanezcan en el mismo Estado miembro. - Y, finalmente, deberán incorporarse en el ordenamiento jurídico interno las medidas necesarias para que toda persona que se considere perjudicada por la no aplicación de la Directiva pueda 3941 hacer valer sus derechos por vía judicial tras un eventual recurso a otras autoridades competentes. Tal y como apuntábamos anteriormente, el contenido de esta Directiva adquiere especial importancia cuando la correspondiente mejora voluntaria se ha articulado a través de un plan de pensiones o de un contrato de seguro, al tratarse de fórmulas que exigen aportaciones periódicas. 3º) También cabe citar la Directiva 77/187/CEE del Consejo, de 14 de febrero de 1977, relativa al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas o de centros de actividad. En este caso, el artículo 3 de la Directiva señala que los derechos y obligaciones que resulten para el cedente de un contrato de trabajo o de una relación laboral existente en la fecha del traspaso serán transferidos al cesionario como consecuencia de tal traspaso; regla que no será de aplicación salvo que los Estados miembros establezcan lo contrario- a los derechos de los trabajadores en materia de prestaciones de jubilación, invalidez o supervivencia al amparo de regímenes complementarios profesionales o interprofesionales. Asimismo, se prevé que los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para proteger los intereses de los trabajadores, así como de las personas que hayan dejado el centro de trabajo del cedente en el momento del traspaso, en lo relacionado con sus derechos adquiridos o en curso de adquisición en materia de jubilación, comprendidas las prestaciones por muerte y supervivencia, en el marco de los sistemas complementarios de protección social. A nuestros efectos, la importancia de esta Directiva se manifiesta especialmente en los supuestos en que una empresa, centro de trabajo o unidad productiva autónoma posee un régimen de mejoras voluntarias recogido en convenio colectivo y es objeto de una transmisión: se mantiene dicho régimen de mejoras voluntarias? (sobre esta cuestión trataremos en el siguiente capítulo). Y, 4º) finalmente, cabe tener presente la Directiva 80/987/CEE, del Consejo, de 20 de octubre de 1980, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario. En su artículo 6 se establece que los Estados podrán excluir de los instrumentos de garantía frente a la insolvencia empresarial las cotizaciones debidas por el empresario a los regímenes complementarios de previsión profesionales o interprofesionales que existan independientemente de los regímenes legales nacionales de Seguridad Social. 4042 Y en su artículo 8 se prevé que los Estados deben adoptar las medidas necesarias para proteger los intereses de los trabajadores asalariados y de las personas que ya han dejado la empresa o el centro de actividad del empresario, en la fecha en que se produce la insolvencia de éste, en cuanto a sus derechos adquiridos o a sus derechos en curso de adquisición a prestaciones de jubilación, incluidas las prestaciones a favor de los familiares supervivientes. Como desarrollo de ese último precepto cabe situar la polémicadisposición adicional primera de la Ley 8/1987, de Planes y Fondos de Pensiones, que impuso la externalización de los compromisos por pensiones 30 incluidos los recogidos en convenio colectivo- en materia de jubilación, incapacidad y muerte y supervivencia, debiéndose recurrir necesariamente para ello a la figura del plan de pensiones y/o del contrato de seguro. Por otra parte, en el ámbito interno las normas complementarias en materia de mejoras voluntarias no sólo son numerosas sino que tienen distinto origen y ubicación (así cabe citar, tal y como señalábamos páginas atrás, normas fiscales, mercantiles, laborales, de Seguridad Social, normas civiles, normas procesales...). Entre otras y como se irá poniendo de manifiesto a lo largo de este trabajo- cabe citar las siguientes: - El TRLET: cuyos artículos 82 y siguientes regulan el ejercicio del derecho de negociación colectiva, vía básica tal y como hemos venido afirmando- de establecimiento de las mejoras voluntarias, tanto en el pasado como en la actualidad. - El TRLPL: cuyo artículo 2.c) atribuye a la jurisdicción social el conocimiento de los litigios surgidos en la aplicación de los sistemas de mejoras de la acción protectora de la Seguridad Social incluidos los planes de pensiones y contratos de seguro siempre que su causa derive de un contrato de trabajo o convenio colectivo. - El TRLISOS, donde se sanciona el incumplimiento por parte del empresario del pago de las correspondientes mejoras voluntarias. - La compleja normativa sobre planes y fondos de pensiones. - La normativa que regula los contratos de seguro. 30 Sobre esta cuestión, entre otros, GARCÍA BECEDAS, G., La externalización de los compromisos por pensiones en la Ley de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados (Análisis de la disposición transitoria decimocuarta de la Ley 30/1995), Relaciones Laborales nº 3,43 - La normativa que, entre otros, regula el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y el Impuesto de Sociedades. Para finalizar este apartado sólo reiterar la conclusión ya apuntada páginas atrás: resulta necesario y urgente actualizar y dotar de una visión de conjunto e integrada a la normativa destinada a regular las mejoras voluntarias. III. Los tipos de mejoras voluntarias. En este ámbito cabe partir del hecho que, tal y como hemos visto, la Orden de 28 de diciembre de 1966 y también normas como la Ley General de la Seguridad Social de preveían y regulaban tres tipos de mejoras voluntarias: 1º) las mejoras de la base de cotización; 2º) las denominadas mejoras directas de prestaciones; y, 3º) las mejoras consistentes en el establecimiento de tipos de cotización adicionales. Y tal y como ya hemos afirmado, en estos momentos sólo es posible establecer los dos últimos tipos, al no prever la LGSS la mejora de las bases de cotización. En primer lugar, respecto a las mejoras consistentes en el establecimiento de tipos de cotización adicionales, el artículo 194 de la LGSS afirma que el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, a instancia de los interesados, podrá aprobar cotizaciones adicionales efectuadas mediante el aumento del tipo de cotización previsto en el artículo de la LGSS, con la finalidad de revalorizar las pensiones u otras prestaciones periódicas ya causadas y financiadas o para mejorar las futuras. Tipo de mejora respecto del que se ha señalado que al tener que ser aprobada por el Ministerio de Trabajo.. acaba siendo Seguridad Social pública, pues si bien en el momento de la cotización únicamente quedan afectas a su pago las partes sociales, en el momento del pago de la prestación el Estado, a través de la Seguridad Social pública queda obligado a su pago en los términos y con las limitaciones legalmente previstas Donde se prevé: 1. El tipo de cotización tendrá carácter único para todo el ámbito de protección de este Régimen General. Su establecimiento y su distribución, para determinar las aportaciones respectivas del empresario y trabajador obligados a cotizar, se efectuarán en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado. 2. El tipo de cotización se reducirá en el porcentaje o porcentajes correspondientes a aquellas situaciones y contingencias que no queden comprendidas en la acción protectora que se determine de acuerdo con lo previsto en el apartado 2 del artículo 114 de esta Ley, para quienes sean asimilados a trabajadores por cuenta ajena, así como para otros supuestos establecidos legal o reglamentariamente. 32 ALONSO SAURA, J.L., Las mejoras voluntarias.., op.cit. pp44 Tal y como ya hemos afirmado, este tipo de mejora ha resultado inaplicado en la práctica, como consecuencia de los rigurosos requisitos exigidos, tanto a nivel legal como reglamentario, para ponerla en marcha. Y en segundo lugar, conforme al artículo 192 de la LGSS, las mejoras directas de prestaciones se costearán por las propias empresas, aun cuando, como excepción y previa autorización del Ministerio de Trabajo, podrá establecerse una aportación económica a cargo de los trabajadores siempre que se les faculte para acogerse o no a las mejoras concedidas. Añadiéndose a ello que no obstante el carácter voluntario para los empresarios cuando al amparo de las mismas un trabajador haya causado el derecho a la mejora de una prestación periódica, ese derecho no podrá ser anulado o disminuido, si no es de acuerdo con las normas que regulan su reconocimiento. Asimismo, en el artículo 193 de la LGSS se afirma que las empresas podrán realizar la mejora de las prestaciones por sí mismas o a través de la Administración de la Seguridad Social, Fundaciones Laborales, Montepíos y Mutualidades de Previsión Social o Entidades aseguradoras de cualquier clase. En este ámbito que es el que interesa en el marco de la investigación realizada-, cabe hacer varias consideraciones: 1ª) No se hace referencia al alcance subjetivo o material de las mejoras voluntarias directas, lo que implica, que, como vimos, podrán afectar a los mismos sujetos y contingencias protegidas por el sistema de Seguridad Social, limitándose tal y como prevé el artículo 39 de la LGSS- a la modalidad contributiva del mismo. En este sentido, el artículo 23.2.F) del Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros derechos de la Seguridad Social, prevé que: Se consideran mejoras de las prestaciones de la Seguridad Social las cantidades dinerarias entregadas directamente por los empresarios a sus trabajadores o asimilados, así como las aportaciones efectuadas por aquéllos a los planes de pensiones y a los sistemas de previsión social complementaria de sus trabajadores, a que se refieren los artículos 192 y 193 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, siempre que el beneficio obtenido o que pudiera llegar a obtenerse por el interesado suponga una ampliación o complemento de las prestaciones económicas otorgadas por el Régimen General de la Seguridad Social en el que se hallen incluidos dichos trabajadores. Únicamente podrán tener la consideración de mejoras de las prestaciones económicas de jubilación, incapacidad permanente y muerte y supervivencia otorgadas por dicho Régimen General de la Seguridad Social las aportaciones efectuadas por los empresarios a planes de pensiones y a la financiación de las primas de contratos de seguro, destinadas a satisfacer los compromisos por pensiones derivados de las citadas contingencias y asumidos con el personal de la empresa... 4345 Como veremos en los capítulos siguientes, en la práctica, la negociación colectiva incorpora mejoras voluntarias relacionadas con casi todas las contingencias protegidas por el sistema de Seguridad Social: incapacidad temporal, maternidad, incapacidad permanente, jubilación, prestaciones por muerte y supervivencia y prestaciones familiares; identificándose, por otra parte, tanto mejoras complementarias como autónomas. 2ª) A pesar de la referencia legal a la exigencia de una previa autorización del Ministerio de Trabajo cuando se prevea una aportación económica a cargo de los trabajadores, la misma no resultará aplicable al contradecir el alcance erga omnes de la negociación colectiva, conforme a lo establecido en el artículo 37 de la Constitución. Son escasos, no obstante, los casos en que en la reciente negociación colectiva se prevé una aportación económica a cargo del trabajador, con la excepción de los planes de pensiones y algunos contratos de seguro. 3ª) En la práctica el que se prevea legalmente la necesaria adhesión voluntaria por parte de los trabajadores en el supuesto en que la mejora exija su aportación económica no afecta al carácter erga omnes de los convenios colectivos, si bien sí es necesaria la adhesión expresa del trabajador a la correspondiente póliza de seguros o al plan de pensiones. 4ª) Plantea especiales problemas la referencia, recogida en el artículo 192, a que cuando el trabajador haya causado el derecho a la mejora de una prestación periódica ese derecho no podrá ser anulado o disminuido, si no es de acuerdo con las normas que regulan su reconocimiento. Y ello por cuanto esa referencia legal plantea, entre otras, la compleja y muy importante- cuestión de cómo modificar o suprimir una mejora voluntaria prevista en convenio colectivo. Sobre esta cuestión volveremos más adelante (capítulo II), al tratar de la compleja relación existente entre las mejoras voluntarias y la negociación colectiva. Y, 5ª) a pesar de los términos empleados un tanto obsoletos- por el artículo 193 de la LGSS, en la práctica las mejoras directas no son gestionadas por la Administración de la Seguridad Social ni por Fundaciones Laborales, sino esencialmente por las propias empresas, entidades aseguradoras o financieras y, en algún caso bastante puntual (ligado a sectores concretos de actividad), por Montepíos y Mutualidades de Previsión Social. Ello supone que, en la inmensa mayoría de los casos, es la empresa la que gestiona la mejora voluntaria y puede hacerlo directamente o bien recurriendo a figuras como los contratos de seguros o los planes de pensiones (ofertados y gestionados, a su vez, por entidades aseguradoras o financieras). En este punto cabe tener muy presente un dato esencial: tal y como vimos páginas atrás, la 4446 disposición adicional 1ª de la Ley 8/1987, de Planes y Fondos de Pensiones impuso con el objetivo de garantizar los derechos de los trabajadores ante los posibles casos de insolvencia empresarial, en línea con lo establecido, a su vez, por la Directiva 80/987/CEE- la externalización de ciertos tipos de mejoras voluntarias, lo que implica que las mismas no podían ya gestionarse directamente y a cargo de las empresas sino que éstas estaban obligadas a externalizar su gestión, canalizándola a través de un contrato de seguro, un plan de pensiones o de ambos mecanismos a la vez. Y una vez instrumentado dicho plan de pensiones y/o contrato de seguro, la obligación y responsabilidad de las empresas respecto de dichas mejoras se circunscriben, exclusivamente, a las asumidas en dichos contratos de seguro y/o plan de pensiones 33. Por tanto, en estos momentos las mejoras voluntarias que las empresas pueden gestionar y pagar directamente a cargo de sus propios fondos- a sus trabajadores son aquéllas vinculadas con la asistencia sanitaria, la incapacidad temporal, los permisos de maternidad y paternidad, las prestaciones por riesgo durante el embarazo y por riesgo durante la lactancia y las prestaciones familiares (por hijos y por hijos discapacitados). En cambio, cuando se trata de mejoras voluntarias relacionadas con las prestaciones de invalidez (incapacidad permanente total, absoluta y gran invalidez), jubilación y muerte y supervivencia (viudedad, orfandad o a favor de otros herederos o personas designadas) 34, las empresas no pueden gestionarlas directamente sino que necesariamente han de canalizarlas, conforme a la citada disposición adicional 1ª de la Ley 8/1987, a través de un contrato de seguro o de un plan de pensiones (como veremos en un capítulo posterior, con un tratamiento fiscal diferente) o mediante ambos mecanismos a la vez, procediendo a la obligada externalización de los compromisos de mejoras voluntarias, incluidos aquellos establecidos a través de la negociación colectiva. En esta línea, en el artículo 23.2.F) del Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros derechos de la Seguridad Social se prevé que: Se consideran mejoras de las prestaciones de la Seguridad Social las cantidades dinerarias entregadas directamente por los empresarios a sus trabajadores o asimilados, así como las aportaciones efectuadas por aquéllos a los planes de pensiones y a los sistemas de 33 Al respecto, GARCÍA BECEDAS, G., La externalización de los compromisos por pensiones en la Ley de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados (Análisis de la disposición transitoria decimocuarta de la Ley 30/1995), Relaciones Laborales, nº 3, 1997, pp. 11 y ss. 34 Cualquiera que sea su contenido (capital, renta o prestaciones mixtas) y se incluye cualquier tipo de prestación que se destine a la cobertura de las citadas contingencias, cualquiera que sea su denominación 4547 previsión social complementaria de sus trabajadores, a que se refieren los artículos 192 y 193 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, siempre que el beneficio obtenido o que pudiera llegar a obtenerse por el interesado suponga una ampliación o complemento de las prestaciones económicas otorgadas por el Régimen General de la Seguridad Social en el que se hallen incluidos dichos trabajadores. Únicamente podrán tener la consideración de mejoras de las prestaciones económicas de jubilación, incapacidad permanente y muerte y supervivencia otorgadas por dicho Régimen General de la Seguridad Social las aportaciones efectuadas por los empresarios a planes de pensiones y a la financiación de las primas de contratos de seguro, destinadas a satisfacer los compromisos por pensiones derivados de las citadas contingencias y asumidos con el personal de la empresa... En definitiva, tal y como señala la normativa vigente, de tratarse de mejoras voluntarias vinculadas con la incapacidad permanente, la jubilación o las prestaciones por muerte y supervivencia, en ningún caso resultará admisible la cobertura de las mismas mediante la dotación por el empresario de fondos internos, o instrumentos similares, que supongan el mantenimiento por parte de éste de la titularidad de los recursos constituidos. Cabe tener presente, no obstante y como excepción, que algunas empresas aquéllas vinculadas con el sector bancario y financiero (entidades de crédito, entidades aseguradoras y las sociedades y agencias de valores)- están excluidas de la citada externalización 35, opción legal que ha dado lugar a importantes litigios en los últimos años. Como veremos en un capítulo posterior, esta obligación de externalización ha planteado especiales problemas en el caso de los denominados premios de jubilación. Finalmente, cabe tener presente que el incumplimiento por una empresa de la obligación de externalización constituye una infracción muy grave, conforme a lo previsto en el artículo 8.15 del TRLISOS, donde se establece que constituye una infracción muy grave el incumplimiento por la empresa de la obligación de instrumentar los compromisos por pensiones con el personal de la empresa en los términos establecidos en la normativa reguladora de los planes y fondos de pensiones. IV. La naturaleza jurídica de las mejoras voluntarias. Finalmente, desde esta perspectiva introductoria y teniendo en cuenta la constante presencia de las mejoras voluntarias en el marco de la reciente negociación colectiva, cabe preguntarse qué naturaleza jurídica cabe atribuirles. 35 Un ejemplo de ello es el XXI CC de Banca (BOE de ). 4648 Cuestión no sólo importante de por sí sino que, sorprendentemente, tiene una solución diferente según el ámbito laboral o fiscal 36 - en el que se trate. En el marco laboral, la labor de clarificar cuál es la naturaleza jurídica de las mejoras voluntarias no ha resultado ni resulta pacífica, por cuanto, por un lado, existen firmes defensores de considerarlas como elementos integrantes de la acción protectora del sistema de Seguridad Social 37 -en la línea prevista por la Orden de 28 de diciembre de 1966-, por cuanto si bien no poseen las características propias del sistema de Seguridad Social sí formarían parte del mismo, manifestándose al respecto que aunque el Estado no las garantice y sean libremente acordadas, ello no impide que una vez establecidas formen parte del ámbito de la acción protectora de dicho sistema. Por el contrario, otros autores consideran que las mejoras voluntarias no son Seguridad Social, por provenir de la iniciativa privada o por el hecho de no cumplir ninguna de las características propias de aquélla. Posición doctrinal que se fundamenta en argumentos como los siguientes 38 : a) Mientras que el sistema de Seguridad Social es un sistema obligatorio impuesto por la Ley, en las mejoras voluntarias el acto de creación es voluntario, aunque, como vimos páginas atrás, una vez establecidas devienen obligatorias para el empresario, no pudiendo ser anuladas o reducidas si no es de acuerdo con la norma que regula su reconocimiento. b) La previsión voluntaria se basa en un acuerdo de voluntades, ya sea individual o colectivo (y que afecta tanto al establecimiento como a la gestión y financiación de las fórmulas complementarias de protección social), en cambio el sistema de Seguridad Social es preceptivo y obligatorio para todos los ciudadanos y se regula básicamente por Ley y su gestión y financiación son públicos; y, c) Mientras que el sistema de Seguridad Social es gestionado por el Estado y las Comunidades Autónomas y se fundamenta en el principio de solidaridad, las mejoras voluntarias, como hemos visto, son objeto de gestión privada, bien directamente por el empresario o a través de entidades mercantiles, regidas por las técnicas de funcionamiento del contrato de seguro privado. 36 Este último plano se tratará en un capítulo posterior de este trabajo. 37 ALMANSA PASTOR, quien parte de un concepto amplio de Seguridad Social complementaria, cuya finalidad principal consiste en la protección de necesidades sociales mediante la dispensación de rentas adicionales o suplementarias respecto de contingencias que pueden o no coincidir con las protegidas por el sistema público de Seguridad Social, en Curso de Derecho de la Seguridad Social, Ed. Tecnos, Madrid, 1991, p. 157 y ss. También, ALONSO SAURA, J.L., Las mejoras voluntarias.., op.cit. p Al respecto, GALA DURÁN, C., El régimen jurídico.., op.cit. pp. 43 y ss. 4749 Partiendo de ese debate doctrinal, cabe señalar que, a pesar de que esta opción podría fundamentarse en lo previsto en la Orden de 28 de diciembre de 1966 donde se afirma, de forma expresa, que las mejoras voluntarias tendrán la consideración de prestaciones de Seguridad Social.. - y en lo señalado en algunas sentencias de nuestros Tribunales 39, a nuestro entender, las mejoras voluntarias no son prestaciones de Seguridad Social, aunque algunas normas de Seguridad Social de forma directa o subsidiaria- les resultan aplicables. Y no constituyen prestaciones de Seguridad Social por los motivos siguientes 40 : 1) Por el carácter obsoleto de la Orden de 28 de diciembre de 1966; Orden que, además, limita la calificación de prestaciones de Seguridad Social a las mejoras voluntarias de bases de cotización o de tipos de cotización, sin incluir las mejoras directas de prestaciones; tipo de mejoras que, como ya hemos señalado, es el único vigente en la actualidad y, en consecuencia, el presente en la reciente negociación colectiva. 2) En caso de incumplimiento empresarial en materia de mejoras voluntarias (por ejemplo, el empresario no establece la mejora prevista en el convenio colectivo o lo hace de forma insuficiente) no nos encontraríamos ante una infracción en materia de Seguridad Social conforme al TRLISOS, sino que dicho incumplimiento debería sancionarse por la vía de lo dispuesto en los artículos y del citado TRLISOS, situados en el ámbito de las infracciones en materia de relaciones laborales individuales y colectivas. 3) Tanto el Pacto de Toledo de como textos posteriores Acuerdo de Pensiones de 2001 o la propia Renovación del Pacto de Toledo de octubre de 39 Entre otras, STSJ de Navarra de 25 de junio de 1996 (AS 2439), donde se señala que:.. hay que tener en cuenta que las llamadas mejoras voluntarias o complementarias de las prestaciones de la Seguridad Social, aun cuando en virtud de Convenio Colectivo o pacto individual o plural corresponda su pago no a los Entes Gestores de la Seguridad Social sino a la empresa respectiva, no por ello pierden su carácter o naturaleza de prestaciones derivadas de las contingencias protegidas por la Seguridad Social enfermedad, invalidez, muerte Al respecto, GALA DURÁN, C., El régimen jurídico.., op.cit. pp. 43 y ss. 41 Son infracciones graves: Establecer condiciones de trabajo inferiores a las establecidas legalmente o por convenio colectivo, así como los actos u omisiones que fueren contrarios a los derechos de los trabajadores reconocidos en el artículo 4 de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, salvo que proceda su calificación como muy graves, de acuerdo con el artículo siguiente. 42 Son infracciones muy graves:. 15. El incumplimiento por la empresa de la obligación de instrumentar los compromisos por pensiones con el personal de la empresa en los términos establecidos en la normativa reguladora de los planes y fondos de pensiones. 43 Así, su Recomendación XIV prevé que: El sistema público de la Seguridad Social puede complementarse voluntariamente por sistemas de ahorro y protección social, tanto individuales como colectivos, externos a la Seguridad Social, que tengan por objetivo exclusivo mejorar el nivel de prestaciones que les otorga la Seguridad Social pública. Por ello se recomienda abordar 4850 sitúan, de forma expresa y clara, a la protección social complementaria como un elemento externo del sistema de Seguridad Social. No se considera, pues, como una parte del sistema público de Seguridad Social sino como un elemento complementario del mismo. 4) Los artículos del Estatuto de los Trabajadores, f) de la LGSS y 23.2.f) del Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre, sobre Cotización y Liquidación de otros derechos de la Seguridad Social, distinguen claramente entre prestaciones de Seguridad Social e indemnizaciones (artículo 26.2), y entre prestaciones de la Seguridad Social así como sus mejoras y las asignaciones asistenciales concedidas por las empresas (artículo f) 46 y 23.2.f) 47 ). la ordenación de la previsión social complementaria, potenciándola como elemento de consolidación del modelo de protección social configurado en el artículo 41 de la Constitución. Asimismo, se propone la actualización y mejora de los actuales incentivos fiscales dirigidos a la promoción de dicho sistema complementario, con especial atención a los sistemas colectivos. En su regulación debe tenerse en cuenta también que estos mecanismos constituyen una importante fuente de ahorro a largo plazo, tanto individual como colectiva. 44 Recomendación 14: la Comisión insta a seguir ahondando en las políticas que permitan avanzar hacia un sistema complementario de asistencia y prestaciones, externo a la Seguridad Social, con carácter claramente voluntario y financiado totalmente con aportaciones privadas independientes y no sustitutivas de las contribuciones obligatorias al sistema público de la Seguridad Social. Se trata de que la protección social voluntaria, además de orientarse específicamente a un horizonte de ahorro a medio y largo plazo, sirva de complemento y mejora a las prestaciones de la Seguridad Social, salvaguardándose siempre el principio y las bases del sistema público de pensiones, y reafirmando que dichos sistemas complementarios tiene como objetivo el complementar y no el sustituir las pensiones públicas. A tal fin la Comisión recomienda dotar de estabilidad y garantizar la neutralidad del actual sistema de previsión social complementaria, regular un seguro de dependencia complementario de carácter privado y potenciar los sistemas complementarios de la Seguridad Social en el marco de la negociación colectiva No tendrán la consideración de salario las cantidades percibidas por el trabajador en concepto de indemnizaciones o suplidos por los gastos realizados como consecuencia de su actividad laboral, las prestaciones de indemnizaciones de la Seguridad Social y las indemnizaciones correspondientes a traslados, suspensiones o despidos. 46 No se computarán en la base de cotización los siguientes conceptos: f) Las prestaciones de la Seguridad Social, así como sus mejoras y las asignaciones asistenciales concedidas por las empresas, estas dos últimas en los términos que reglamentariamente se establezcan. 47 No se computarán en la base de cotización los siguientes conceptos: F) Las prestaciones de la Seguridad Social, en todo caso, así como sus mejoras y las asignaciones asistenciales concedidas por las empresas, estas dos últimas en los términos siguientes: a) Se consideran mejoras de las prestaciones de la Seguridad Social las cantidades dinerarias entregadas directamente por los empresarios a sus trabajadores o asimilados, así como las aportaciones efectuadas por aquéllos a los planes de pensiones y a los sistemas de previsión social complementaria de sus trabajadores, a que se refieren los artículos 192 y 193 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, siempre que el beneficio obtenido o que pudiera llegar a obtenerse por el interesado suponga una ampliación o complemento de las prestaciones económicas otorgadas por el Régimen General de la Seguridad Social en el que se hallen incluidos dichos trabajadores. Únicamente podrán tener la consideración de mejoras de las prestaciones económicas de jubilación, incapacidad permanente y muerte y supervivencia otorgadas por dicho Régimen General de la Seguridad Social las aportaciones efectuadas por los 4951 5) En la misma línea anterior y a la hora de fijar la competencia del orden jurisdiccional social, el TRLPL se refiere separadamente a los litigios en materia de Seguridad Social (artículo 2.b) y en materia de aplicación de los sistemas de mejoras de la acción protectora de la Seguridad Social incluidos los planes de pensiones y contratos de seguro siempre que su causa derive de un contrato de trabajo o convenio colectivo (artículo 2.c). 6) Tal y como vimos al inicio de este trabajo, las mejoras voluntarias tienen su fundamento constitucional en el artículo 41 in fine de la Constitución, cuando el mismo señala que las prestaciones complementarias serán libres, por lo que las mismas quedan excluidas del régimen público de Seguridad Social previsto en el mismo precepto; señalándose al respecto en la STC 208/1988, de 10 de noviembre, que el artículo 41 de la Constitución deriva de una necesaria separación entre el régimen público de la Seguridad Social y las prestaciones complementarias <libres> basadas en una lógica contractual privada, y en consecuencia financiables en principio con fondos privados y a cargo de los asegurados... 7) Tal y como ha señalado el propio Tribunal Constitucional, el término Seguridad Social no puede predicarse de instituciones cuyo origen se encuentra en la autonomía de la voluntad, así en la STC 206/1997, de 27 de noviembre, se afirma que: conviene recordar que, sobre todo en el plano internacional, resulta claro que la noción <Seguridad Social> no puede predicarse de instituciones protectoras cuyo origen, tanto como la extensión de la acción tutelar que dispensan, descansa en la autonomía de la voluntad. La evolución del propio sistema español de Seguridad Social, los parámetros del Derecho comparado y, muy especialmente, los compromisos asumidos por España en la materia. Muestran cómo resulta un factor estructural, integrante mismo de la institución Seguridad Social, el diseño legal imperativo de la acción protectora garantizada, de tal suerte que queda excluida a sus beneficiarios la capacidad de decisión sobre las fórmulas de protección, su extensión subjetiva potencial y su intensidad al margen de los cauces legalmente establecidos. Cuando la voluntad privada resulta determinante sobre los factores aludidos, sin salir del ámbito genérico de la <protección social>, sí nos hallamos fuera del núcleo institucional de la Seguridad Social.... Y, 8) finalmente, no cabe olvidar que mientras que el sistema de Seguridad Social es un sistema obligatorio impuesto por la Ley, las mejoras voluntarias son de por sí voluntarias, aunque una vez establecidas devienen obligatorias para el empresario y que, mientras que el sistema de Seguridad Social es gestionado por los poderes públicos, las mejoras voluntarias son objeto, como hemos visto, de gestión privada. empresarios a planes de pensiones y a la financiación de las primas de contratos de seguro, destinadas a satisfacer los compromisos por pensiones derivados de las citadas contingencias y asumidos con el personal de la empresa... 5052 Sin embargo, a nuestro entender, aunque las mejoras voluntarias no son prestaciones de Seguridad Social ni forman parte del sistema de Seguridad Social por las razones antes apuntadas, sí les son de aplicación algunas de las características o normas que rigen las citadas prestaciones. Esa situación se produce, en opinión de los Tribunales, en materias como las siguientes: a) se aplican las características generales de las prestaciones previstas en la LGSS; b) la regulación en materia de prescripción 48 ; c) las normas sobre interpretación del hecho causante 49 ; y, d) en el marco de los sujetos beneficiarios 50. Por el contrario y cabe tenerlo muy presente, a las mejoras voluntarias no se les aplican las normas de Seguridad Social que regulan cuestiones tan importantes como la revalorización de las cuantías, el recargo de prestaciones en caso de accidente de trabajo o enfermedad profesional o el principio de responsabilidad subsidiaria de las entidades gestoras, las reglas sobre carencia exigible, base reguladora e importe de la prestación, la aplicación del principio de automaticidad de las prestaciones 51, la responsabilidad empresarial en orden al pago de prestaciones, etc. Por otro lado, también se ha defendido incluso a nivel constitucional de forma indirecta en la STC 206/1997- que las mejoras voluntarias tienen naturaleza salarial 52, fundamentándose para ello, esencialmente, en su carácter voluntario y privado. Sin embargo, esta tesis, como la anterior, plantea algunos interrogantes: a) En primer lugar, su compatibilidad con el hecho que el artículo 26.2 del TRLET considere a las mejoras voluntarias como percepciones extrasalariales. En el mismo sentido, los artículos de la LGSS y 23.2.F) del Real Decreto 2064/1995, excluyen las mejoras voluntarias de la correspondiente base de cotización. b) Las mejoras voluntarias precisamente actúan en los supuestos en que el contrato de trabajo está en suspenso o ya se ha extinguido y, por tanto, cuando no existe remuneración. c) Las mejoras voluntarias tienen como fundamento la reparación de un daño o la protección de ciertas necesidades sociales y ello, por cuanto las mejoras voluntarias, aun cuando traen su causa del contrato de trabajo, no retribuyen una prestación de servicios, no tienen en cuenta circunstancias 48 Entre otras, STSJ del País Vasco de 28 de octubre de 1997 (AS 3527). 49 STSJ de Castilla-La Mancha de 15 de julio de 1996 (AS 2711). 50 STSJ de Cataluña de 4 de mayo de 1995 (AS 1939). 51 Entre otras, STS de 20 de marzo de 1997 (RJ 2591). 52 MARTÍN VALVERDE, A., Las mejoras.., op.cit. p. 27; y MONEREO PÉREZ, J.L., El régimen jurisdiccional de los sistemas de previsión voluntaria, Relaciones Laborales, nº 14, 1991, pp. 24 y ss. Vid, GALA DURÁN, C., El régimen jurídico.., op.cit. p. 51 y ss. 5153 relativas a las condiciones personales del trabajador ni atienden al trabajo realizado o a la situación o resultados de la empresa. d) Las mejoras voluntarias pueden ser abonadas por instituciones privadas y no por el empresario. Y, e) su finalidad, normalmente, es sustituir las percepciones salariales. En definitiva, las mejoras voluntarias son, tal y como ya hemos señalado, prestaciones de acción asistencial empresarial, de carácter voluntario, vinculadas en su origen a la propia relación laboral, cuya finalidad es complementar la acción protectora otorgada por el sistema de Seguridad Social y cuya conformación, respetando el marco legal, queda en manos de la autonomía de la voluntad, individual o colectiva 53. Ello implica que no quedan sujetas a la normativa de Seguridad Social, salvo en determinados supuestos, así como cuando quién las instaura no defina del todo su contenido. Para finalizar este apartado e incidiendo más en profundidad en una cuestión ya apuntada, cabe tener muy presente que tal y como se recoge en este trabajo- los planes de pensiones deben considerarse como una modalidad de gestión de las mejoras voluntarias y, en consecuencia, como mejoras voluntarias cuando se articulan a través de la negociación colectiva (planes de pensiones del sistema de empleo). Afirmación que se fundamenta en las conclusiones alcanzadas por el propio Tribunal Constitucional en las sentencias 206/1997, de 27 de noviembre, y 66/1998, de 18 de marzo, donde se señalaba que 54 : a) Los planes y fondos de pensiones pueden servir de vía para instaurar mejoras voluntarias. Ahora bien ello no implica que los planes de pensiones se equiparen a las prestaciones de Seguridad Social, por cuanto esa imbricación de regímenes puede predicarse de la mejora misma, pero no de los instrumentos técnicos para hacerla posible, que son independientes de aquélla, intercambiables en hipótesis por otros y susceptibles de servir a finalidades muy distintas. b) Teniendo en cuenta lo anterior, no puede utilizarse su virtualidad como instrumento de mejoras voluntarias de prestaciones para alterar su régimen jurídico, contemplado como autosuficiente y autónomo respecto de aquéllas GALA DURÁN, C., El régimen jurídico.., op.cit. p GALA DURÁN, C., El régimen jurídico.., op.cit. p. 60 y ss. 55 Así, se afirmaba que: la anterior conclusión no queda obstaculizada por el hecho de que la institución que se contempla pueda servir de cauce para mejoras voluntarias de la acción 5254 c) Existe un sustancial alejamiento entre los rasgos conceptuales de la Seguridad Social y los que configuran a los planes de pensiones, y para mantener esta conclusión nada obsta que exista una interacción necesaria o potencial entre los sistemas de planes de pensiones y las prestaciones del sistema de Seguridad Social. Esa interacción es un dato externo y de producirse, podrá afectar al compromiso que a los poderes públicos impone el artículo 41 de la Constitución España pero no entronca de forma necesaria los planes de pensiones con el núcleo heterónomo e imperativo que conforma el sistema de Seguridad Social 56. d) Los planes de pensiones son un fenómeno al que la Ley da una respuesta unitaria, con un régimen jurídico uniforme. protectora del sistema de Seguridad Social. Aceptando parcialmente los argumentos del recurso del Parlamento Vasco, las mejoras voluntarias de la acción protectora de la Seguridad Social constituyen una vez instituidas- proyecciones de aquélla, de ahí la, no del todo apropiada pero expresiva equiparación de su régimen con el de las prestaciones de Seguridad Social contenida en la norma que las regula (OM 28 diciembre 1966) y sostenida por una pacífica jurisprudencia. Ahora bien, esta imbricación de regímenes puede predicarse de la mejora misma, no de los instrumentos técnicos para hacerla posible, que son independientes de aquélla, intercambiables en hipótesis por otros y susceptibles como sucede en este caso- de servir a finalidades muy diferentes. Por todo ello, no puede utilizarse su virtualidad como instrumentos de mejoras voluntarias de prestaciones de la Seguridad Social, para alterar un régimen jurídico contemplado como autosuficiente y autónomo respecto de aquéllas Se señalaba que: conviene recordar que, sobre todo en el plano internacional, resulta claro que la noción <Seguridad Social> no puede predicarse de instituciones protectoras cuyo origen, tanto como la extensión de la acción tutelar que dispensan, descansa en la autonomía de la voluntad. La evolución del propio sistema español de Seguridad Social, los parámetros de Derecho comparado y, muy especialmente, los compromisos asumidos por España en la materia muestran cómo resulta un factor estructural, integrante mismo de la institución Seguridad Social, el diseño legal imperativo de la acción protectora garantizada, de tal suerte que queda excluida a sus beneficiarios la capacidad de decisión sobre las fórmulas de protección, su extensión subjetiva potencial y su intensidad al margen de los cauces legalmente establecidos. Cuando la voluntad privada resulta determinante sobre los factores aludidos, sin salir del ámbito genérico de la <protección social>, sí nos hallamos fuera del núcleo institucional de la Seguridad Social. No otras son las consecuencias que se deducen del fundamental art. 1 del Reglamento CEE 1248/92, del Consejo, y del Convenio 102 OIT.. existe un sustancial alejamiento entre los rasgos conceptuales de la Seguridad Social y los que acompañan a los Planes de Pensiones regulados en la Ley 8/1987. En efecto, la propia norma describe unas modalidades de prestaciones que se encuentran profundamente condicionadas por la voluntad de sus eventuales beneficiarios o de terceros. La voluntad privada determina sin agotar el elenco- la existencia misma de un Plan de Pensiones (art. 1.2), el cálculo de sujetos que se beneficiarán, en su caso, de las prestaciones en ellos establecidas (art. 3.2 y art. 4) y la propia extensión e intensidad de la tutela dispensada (art. 4.2 en conexión con el art. 6). El alejamiento de la noción <Seguridad Social> es, pues, patente, siendo razonablemente descriptiva de él la propia referencia legal a la relativa autonomía de las prestaciones que puedan percibirse en aplicación de estos Planes respecto de las que pueda dispensar la Seguridad Social (art. 1.2). 5355 e) Los planes de pensiones son un instrumento de aseguramiento que, en la modalidad de sistema de empleo, garantiza un salario diferido y, por lo tanto, son una forma de ahorro. Sin embargo, ello no impide afirmar que no se trata de un contrato de seguro típico por la falta de uno de los elementos personales definitorios de esta clase de contratos, como es el asegurador, pero en la medida en que con los planes de pensiones se persigue garantizar una prestación cuando se produzcan determinadas contingencias, responden a la idea básica de todo contrato de seguro porque garantizan un desplazamiento patrimonial a favor del beneficiario cuando acontezca el suceso contingente. Está en ellos presente la idea de riesgo, en el sentido técnico-jurídico de esta expresión, porque se trata de asegurar aquel desplazamiento cuando ocurra el hecho previsto como contingencia, determinante del nacimiento de una necesidad patrimonial (incapacidad, jubilación, muerte y supervivencia..) 57. En definitiva, y conforme a lo señalado por el Tribunal Constitucional, a nuestro entender, los planes de pensiones constituyen una forma de encauzar las mejoras voluntarias vinculadas con la incapacidad permanente, la jubilación y la muerte y supervivencia en concreto el plan de pensiones del sistema de empleo- y, por tanto, son incardinables, tal y como hemos visto, en el artículo 193 de la LGSS. Así mismo, si bien no todos los planes de pensiones son mejoras voluntarias (nos referimos a los planes de pensiones de tipo individual), aquellos que se establecen como tales se regirán por su propia normativa y por las normas que regulan las mejoras voluntarias. 57 Se señalaba que: si se profundiza aún más en la razón de ser de la institución y en los objetivos a los que tendencialmente se encamina se observa que su área material propia no coincide con la previsión social. El mismo legislador califica a los Planes de Pensiones en la Exposición de Motivos de la Ley 8/1987 de <modalidad de ahorro> de origen contractual mediante el establecimiento de <instituciones de previsión voluntaria y libre, cuyas prestaciones de carácter privado pueden o no ser complemento del preceptivo sistema de la Seguridad Social obligatoria>. Esta calificación no es una licencia lingüística del legislador sino que, por el contrario, se ajusta con exactitud a la configuración que de los Planes de Pensiones hace después en el articulado de la Ley como instrumento de ahorro. 5456 CAPÍTULO II. NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y MEJORAS VOLUNTARIAS. I. Negociación colectiva y mejoras voluntarias: Planteamiento general. Como se ha destacado en el Capítulo precedente, las mejoras voluntarias pueden derivar de decisión unilateral del empresario, acuerdo individual o instrumento colectivo, siendo esta última posibilidad la más habitual en la práctica, como demuestran diversos estudios elaborados al respecto y se pondrá también de manifiesto en los Capítulos que siguen 58. A pesar de esta realidad innegable, en algunas ocasiones se ha cuestionado la utilización de la negociación colectiva para el establecimiento y la regulación, argumentando que no es una vía idónea y que genera demasiados problemas. La vía de implementación no es una opción neutral desde diferentes aspectos: el papel de los diferentes protagonistas de las RRLL, desde la perspectiva de su eventual neutralización o modificación o de la determinación de su régimen jurídico. Pudiéndose destacar en relación a este último aspecto, conforme a la STS (UD) de 5 mayo 2003 (RJ 2003\5205), que es claro que las fuentes fundamentales reguladoras de todas las mejoras, además de estos preceptos y las disposiciones reglamentarias que los desarrollan, son los pactos o reglas que las hayan creado, ya se trate de convenio colectivo, contrato individual o decisión unilateral del empresario; y así es palmario que las condiciones, requisitos y elementos que configuran a cada mejora son los que se expresan y determinan en el convenio o acto que lo crea o constituye. Por consiguiente, para saber cuáles son la estructura y caracteres de una mejora prestacional concreta es preciso acudir, en primer lugar, a esos pactos, convenios o pautas que la han establecido o instaurado». Por coherencia, debemos estar a esta doctrina y decidir la controversia a la luz del título habilitante y creador de la mejora de la prestación de la pensión de jubilación que ahora se reclama 59. Un estudio que, como el presente, se centre en las mejoras voluntarias articuladas a través de la negociación colectiva debe, necesariamente, tratar de dar respuesta a ese cuestionamiento y es justamente éste el objetivo del presente 58 Véanse, por todos, GALA DURÁN, C., Las mejoras voluntarias, en AA.VV. El Estado actual de la negociación colectiva en España: balance y perspectivas, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 2003, pp. 935 y ss. y QUINTANILLA NAVARRO, B., Mejoras y beneficios sociales, en AA.VV. La negociación colectiva en España: una visión cualitativa, Tirant lo blanch, Valencia, 2004, pp. 731 y ss. Admitiendo estas tres posibilidades, entre otras, la STS (UD) de 5 mayo 2003 (RJ 5205). 59 En similar sentido, destacando la importancia de la fuente instauradora como fuente reguladora, las STS (UD) de 17 marzo 1997 (RJ 1997\2556) o de 20 de marzo de 1997 (RJ 1997\2591). 5557 Capítulo, que se dedicará en un primer momento a repasar las bases normativas que habilitan a la negociación colectiva para establecer y regular mejoras voluntarias, pasando posteriormente a valorar su idoneidad y a analizar los principales conflictos que puede plantear la utilización de esa fuente. Concretamente se analizará la problemática generada por la sucesión de convenios colectivos, la cláusula rebus sic stantibus y la sucesión de empresa. Conviene dejar claro que nuestro análisis adoptará una perspectiva general, acorde con el papel que corresponde al presente Capítulo en el conjunto del estudio, y que, por tanto, las ideas que a continuación se expondrán deben ser necesariamente completadas con las ofrecidas en los Capítulos sucesivos. A. La capacidad de la negociación colectiva. La capacidad de la negociación colectiva para establecer y regular mejoras voluntarias no ofrece en la actualidad ninguna duda, por cuanto dispone de sólidos fundamentos, tanto a nivel constitucional como en la normativa ordinaria. Como es bien sabido, el artículo 37.1 de la CE establece que la ley garantizará el derecho a la negociación colectiva laboral entre los representantes de los trabajadores y empresarios, así como la fuerza vinculante de los convenios. El adjetivo laboral es extremadamente amplio y permite incluir no sólo los aspectos relativos a las relaciones laborales individuales y colectivas sino también la denominada protección social complementaria, dentro de la que se ubican las mejoras voluntarias 60. Esa habilitación constitucional queda posteriormente reiterada y reafirmada por la normativa ordinaria, tanto la referida a mejoras voluntarias como la que ordena la negociación colectiva. Así, el artículo 39.2 del TRLGSS señala, en términos que ofrecen poco margen de duda, que sin otra excepción que el establecimiento de mejoras voluntarias, conforme a lo previsto en el número anterior, la Seguridad Social no podrá ser objeto de contratación colectiva. Menos preciso es el artículo 85.1 del TRLET cuando define el contenido del convenio colectivo estatutario, dado que no incorpora ninguna referencia expresa a las mejoras voluntarias o, más en general, a la protección social complementaria, pero la amplitud de sus términos, particularmente la cita de las materias de índole (...) laboral y a las condiciones de empleo, permiten incluirlas sin dificultades. 60 Así lo ha destacado unánimemente nuestra doctrina, véanse, por todos, MARTÍN VALVERDE, A., GARCÍA MURCIA, J. y RODRÍGUEZ-SAÑUDO GUTIÉRREZ, F., Derecho del trabajo, Tecnos, Madrid, 2003, p58 En alguna ocasión se ha planteado la trascendencia que podría tener la desaparición de determinados reconocimientos expresos, más o menos precisos, al papel de la negociación colectiva en materia de protección social voluntaria que en el pasado habían existido en nuestra normativa 61. Nos referimos, concretamente, a la cláusula que incluía las materias de índole asistencial, entre los posibles contenidos del convenio colectivo estatutario, que desaparece tras la Ley 10/1994, de 19 de mayo, y a la referencia que el derogado artículo 181 de la LGSS efectuaba a los convenios colectivos. A nuestro modo de ver, estos cambios no tienen ninguna trascendencia porque no existe ningún elemento en ellos que evidencie un deseo de impedir la intervención de la negociación colectiva en materia de mejoras voluntarias 62. Defender lo contrario tendría poco sentido, dado que en nuestro ordenamiento jurídico existe una marcada tendencia a incrementar el protagonismo de esta fuente y que, además, la realidad negocial no se ha visto afectada por la desaparición de aquellos reconocimientos 63. Argumentada la capacidad genérica de la negociación colectiva en materia de mejoras voluntarias, conviene precisar cuáles son los instrumentos colectivos que en concreto pueden establecerlas y regularlas. No admite ningún tipo de duda la inclusión de los convenios colectivos estatutarios, ni tampoco la de los acuerdos sobre materias concretas previstos en el artículo 83.3 del TRLET, que según dispone el inciso final de este precepto tendrán el tratamiento de esta Ley para los convenios colectivos 64. También quedarían incluidos los 61 Se hacen eco de esta problemática, entre otros, ARADILLA MARQUES, M. J., Las Mejoras voluntarias de la Seguridad Social y la incidencia de la Ley de Reforma del Estatuto de los Trabajadores, Tribuna social (1994/11), No. 47, p. 39 y ss. o GALA DURÁN, C., El régimen jurídico de las mejoras voluntarias de prestaciones de Seguridad Social, Josep Maria Bosch Editor, Barcelona, 1999, pp Así lo entiende la mayoría de la doctrina. Véanse, por todos, GARCÍA BLASCO, J., El contenido del convenio colectivo. En torno al artículo 85, Revista Española de Derecho del Trabajo, número 100, p y ROMERO MURILLO, A. Mª., La negociación colectiva como fuente creadora de la protección social privada o libre, en AA.VV. Pensiones sociales. Problemas y alternativas, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 1999, pp Más restrictiva parece ser, sin embargo, la posición de CARRASCOSA BERMEJO, M.D., Mejoras voluntarias de la seguridad social relativas a la pensión de jubilación, en Pensiones por jubilación o vejez, AA.VV. (Dir. Antonio Vicente Sempere Navarro), ed. Thomson Aranzadi, Madrid, 2004, pp. 639, indica que la intervención de la negociación colectiva como fuente en el marco de un derecho heterónomo administrativista como es el Derecho público de la Seguridad Social es posible porque está prevista de forma excepcional respecto de las mejoras voluntarias en el art LGSS, considerando dicha habilitación como imprescindible a tenor de la jurisprudencia dictada con ocasión de la derogación de la DA 10ª del ET. 64 Tal equiparación de régimen jurídico junto con el hecho de que su contenido se refiera a materias concretas sin ningún tipo de restricción son razones suficientes para fundamentar esta segunda inclusión. 5759 convenios colectivos extraestatutarios, dado que su particular eficacia no supone, de entrada y con carácter general, ningún impedimento para establecer y regular mejoras voluntarias; como pone de manifiesto la práctica negocial 65. Bastante más conflictivo es el caso de los acuerdos de empresa, respecto a los que se exige una reflexión más detenida. Como es bien sabido, los acuerdos de empresa constituyen una categoría heterogénea de instrumentos colectivos que se define a partir de un mínimo común denominador, esto es, de una serie de características comunes a todos ellos: ámbito de aplicación limitado a la empresa o una parte de la misma, carácter marcadamente informal, contenido material limitado, negociación por sujetos con representación mayoritaria y eficacia jurídica normativa 66. Ninguno de los acuerdos de empresa previstos en el TRLET está diseñado para regular mejoras voluntarias y por ello en ninguno de los numerosos preceptos de esa norma que contemplan la suscripción de tales instrumentos (artículos 22.1, 24.1, º, 31, 34.2, º, 37.7, 40.2, º, 41.4, 44.4, 44.9, 51.4, º y º) existe una habilitación expresa al respecto. A pesar de ello existen acuerdos de empresa que incorporan cláusulas sobre mejoras voluntarias, particularmente en materia de desempleo y a jubilación. Nos referimos concretamente a los acuerdos alcanzados en los períodos de consulta desarrollados en procesos de despido colectivo y de suspensión de la relación laboral por causas empresariales, donde la inclusión de ese tipo de cláusulas es relativamente frecuente 67. A nuestro modo de ver, los acuerdos de empresa legalmente previstos están capacitados para establecer y regular mejoras voluntarias, siempre que 65 Véase, sobre el particular, MARTÍNEZ BARROSO, M. R., La protección social en los convenios colectivos extraestatutarios, en AA.VV. Los convenios colectivos extraestatutarios: contenido y régimen jurídico, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 2004, pp. 325 y ss. También se muestra favorable a admitir el establecimiento y regulación de mejoras voluntarias en convenios colectivos extraestatutarios GALA DURÁN, C., El régimen jurídico..., ob. cit., p Algunos de estos caracteres, particularmente la eficacia jurídica normativa, no son absolutamente pacíficos entre la doctrina, aunque sí disponen de un soporte mayoritario. Para una análisis detenido de la problemática generada por los acuerdos de empresa nos remitimos a los numerosos estudios monográficos que existen sobre esta figura y, particularmente a QUINTANILLA NAVARRO, Y., Los acuerdos de empresa: naturaleza, función y contenido, Civitas, Madrid, 2003; ELORZA GUERRERO, F., Los acuerdos de empresa en el Estatuto de los Trabajadores, Consejo Económico y Social, Madrid, 2000; GORELLI HERNÁNDEZ, J., Los acuerdos de empresa, Civitas, Madrid, 1999; y GARCÍA MURCIA, J., Los acuerdos de empresa, Consejo Económico y Social, Madrid, Para obtener una visión más detallada de ese fenómeno en el caso concreto de los acuerdos surgidos de los períodos de consulta previos a la adopción de medidas suspensivas consúltese SOLÀ MONELLS, X., La suspensión del contrato de trabajo por causas empresariales, La Ley, Madrid, 2002, pp60 quede justificado en función de la materia que constituye su eje central. Así por ejemplo, en el caso de los denominados acuerdos de reorganización empresarial 68, entre los que deberían incluirse los dos referidos al final del párrafo anterior, la articulación de mejoras voluntarias queda perfectamente cubierta por la obligación de negociar, durante el período de consultas, medidas que permitan atenuar sus consecuencias para los trabajadores afectados (artículos 40.2, 41.4 y 51.4 del TRLET). Pero no sólo eso: existen argumentos de peso para defender la posibilidad establecer y regular mejoras voluntarias a través de acuerdos de empresa específicos o monográficos, aunque no exista una habilitación legal expresa y directa; hipótesis que la doctrina ha denominado acuerdo de empresa atípico. El más contundente se localiza en la normativa reguladora de los Planes y Fondos de Pensiones, concretamente en el artículo 7 del Reglamento sobre la instrumentación de los compromisos por pensiones de las empresas con los trabajadores y beneficiarios, aprobado mediante el Real Decreto 1588/1999, de 15 de octubre, que al delimitar los compromisos por pensiones que deben ser objeto de externalización señala incluye todos los previstos en convenio colectivo o disposición equivalente, precisando posteriormente que se considerarán disposiciones equivalentes al convenio colectivo los pactos entre las empresas y todo o parte de su personal u otros acuerdos o decisiones cuya existencia o efectos se hallen documentados de forma admitida en derecho y en los que las empresas asuman compromisos por pensiones. A pesar de todo ello, no puede negarse que las numerosas dudas que plantea el régimen jurídico de los acuerdos de empresa, motivada por las deficiencias que presenta su actual regulación parcial e incompleta, constituyen en la práctica un importante obstáculo para la utilización de este instrumento colectivo 69. B. La idoneidad de la negociación colectiva. La idoneidad del convenio colectivo en tanto que instrumento regulador de las mejoras voluntarias no sólo va a venir determinada por su aptitud genérica para abordar su tratamiento, ésta sólo constituye la llave de paso para que el convenio pueda proceder a efectuar tal tarea. Que ésta sea efectivamente realizada por el convenio va a depender, al margen claro está de que exista una voluntad real de los dos sujetos que lo negocian, de que el mismo constituya un instrumento funcionalmente eficaz. Al respecto, tres son, al menos, los aspectos 68 La terminología corresponde a GORELLI HERNÁNDEZ, J., Los acuerdos de empresa, ob. cit., p. 118 y ss. 69 Dicha posibilidad es también admitida por CARRASCOSA BERMEJO, M.D., Mejoras voluntarias, ob.cit., p61 que, a nuestro juicio, merecen ser destacados como factores positivos de la negociación colectiva en cuanto instrumento de articulación de las mejoras voluntarias, especialmente importantes ventajas si se compara con las otras posibles alternativas: la decisión empresarial unilateral y el acuerdo individual 70. Así, en primer lugar, lo que podemos denominar como legitimidad derivada de su carácter paccionado 71. El carácter consensuado de la normativa convencional constituye un factor de suma importancia en aras a lograr la efectividad de la regulación. El carácter negociado de este instrumento normativo así como su aceptación por los representantes de los trabajadores además de constituir un elemento que ofrece una garantía de consenso y de negociación equilibrada asegura la adaptación de la normativa a la realidad que se pretende normar al tenerse presentes los diferentes intereses y necesidades concurrentes, suponen la implicación y aceptación de los destinatarios de la normativa. En segundo lugar, merece resaltarse, en aras a valorar la funcionalidad del convenio, como instrumento de implantación y regulación de las mejoras voluntarias, la protección singular o reforzada que los compromisos consignados en instrumentos colectivos y, particularmente, los recogidos en convenios colectivos estatutarios y acuerdos sobre materias concretas tienen frente a los derivados de concesiones unilaterales o acuerdos individuales 72 La proximidad del convenio a la realidad normada constituye el tercer elemento a tener en consideración. El convenio por su proximidad a la realidad normada puede efectuar una regulación adaptada a la realidad en la que debe proyectar sus efectos. Así, aspectos como puedan ser la organización empresarial, las actividades y funciones desarrolladas a través de las mismas, el 70 Así lo han puesto de manifiesto diversos autores, como por ejemplo GALA DURÁN, C., El régimen jurídico..., ob. cit., pp DEL REY GUANTER, S., Una década de transformación del sistema de negociación colectiva y la «refundación» de la teoría jurídica de los convenios colectivos, RL, nº1-2, enero Conviene recordar que, en virtud del artículo 41 del TRLET, las mejoras voluntarias que eventualmente se establezcan a través de un convenio colectivo estatutario, y por prescripción del artículo 83.3 de la misma norma también los acuerdos sobre materias concretas, no podrían ser modificadas unilateralmente por el empresario ni tampoco mediante un acuerdo con los representantes de los trabajadores, dado que no figuran en el restrictivo listado de su apartado 2.3º, que sólo incluye el régimen de trabajo a turnos, el sistema de remuneración, el sistema de trabajo y rendimiento y las funciones, cuando excedan los límites que para la movilidad funcional prevé el artículo 39 de esta Ley, mientras que en caso de haberse establecido por otras vías tal garantía no existe. 6062 número de trabajadores afectados o la situación económica responderán a esquemas heterogéneos en el seno de las diferentes empresas precisando previsiones normativas diferentes en orden a una tutela eficaz de los diferentes intereses en juego. Debe destacarse, en cuarto lugar, la dinamicidad del convenio colectivo. El convenio colectivo constituye una norma que permite su adaptación al cambio de las circunstancias concurrentes. A la de por sí limitada vigencia en el tiempo de las normas convencionales, que permite su adaptación en las sucesivas renegociaciones que se abren a la expiración de la vigencia, cabe añadir los diferentes mecanismos que disponen las partes para adaptarlo durante su vigencia73. Una capacidad de adaptación que, sin duda, lo convierte en un instrumento especialmente apto, sobre todo en comparación con la vocación de permanencia y estabilidad de la ley, para la regulación de un fenómeno como es el de las NITC caracterizado por la constante innovación. No puede, negarse, sin embargo que la intervención de la negociación colectiva también plantea problemas, pero consideramos que con frecuencia estos últimos se sobredimensionan y se presentan como conflictos irresolubles, llegando incluso a cuestionar la idoneidad de aquella fuente. No compartimos esta visión por varias razones. En primer lugar porque, como se pondrá de manifiesto en los Capítulos posteriores, en muchos casos los problemas derivan de las deficiencias que presentan las propias cláusulas sobre mejoras voluntarias y, consecuentemente, pueden resolverse mediante una mejor técnica normativa que garantice regulaciones ajustadas y completas. En segundo lugar porque aunque en algunos casos se trate de problemas técnicamente complejos, como es habitual en materia de negociación colectiva, pueden afrontarse adecuadamente con las reglas que ofrece el actual marco normativo y los criterios establecidos por la jurisprudencia, introduciendo pequeñas adaptaciones. En los apartados sucesivos, cuando analicemos los conflictos planteados en supuestos de sucesión convencional, rebus sic stantibus y sucesión de empresa podrá contrastarse la anterior afirmación. En tercer y último lugar porque, como veremos a continuación, la propia negociación colectiva ofrece a los sujetos negociadores recursos para solucionar algunos de esos problemas, particularmente la inestabilidad que implica el hecho de que los instrumentos colectivos tengan una vigencia temporalmente limitada y ordinariamente corta. 73 Señaladamente, junto a la posible alegación de la cláusula rebus sic stantibus de apreciación muy restrictiva por parte de los tribunales, la novación ante tempus por mutuo acuerdo de las partes o la vía que abre el artículo 41 del TRLET. También cabría señalar al respecto la atribución a la comisión paritaria de facultades de adaptación del texto convencional. Deben tenerse en cuenta para este último caso, las limitaciones que respecto a la composición de las comisiones paritarias con funciones de negociación se han establecido por parte de la doctrina constitucional y la jurisprudencia. 6163 En diversas ocasiones se ha planteado la conveniencia de articular el establecimiento y regulación de las mejoras voluntarias a través de instrumentos negociales específicos, dedicados exclusivamente a esta figura, argumentando que de esta manera podría darse una mejor respuesta a sus especiales necesidades, particularmente su voluntad de permanencia, que podría satisfacerse estableciendo una vigencia larga del convenio colectivo o incluso indefinida, difícilmente factible cuando en el convenio colectivo se regulan también cuestiones tales como el salario o la jornada que corresponde a los trabajadores 74. A nuestro modo de ver este planteamiento resulta, en principio, acertado, dado que la utilización de instrumentos colectivos monográficos o específicos puede ser una vía adecuada para solucionar o como mínimo, reducir, algunos de los problemas que plantea la utilización de la negociación colectiva como fuente de instauración y regulación de las mejoras voluntarias, pero con algunos matizaciones, porque no es la única solución posible ni tampoco la mejor en todos los casos. Si el principal inconveniente que presenta la utilización de convenios colectivos ordinarios es la dificultad de garantizar una margen razonable de seguridad, estabilidad y permanencia para que sea reconocible como tal y pueda realizar la finalidad previsora para la cual ha sido creado 75, los negociadores pueden utilizar la facultad prevista en el artículo 86.1 del TRLET, que permite establecer distintos períodos de vigencia para cada materia o grupo homogéneo de materias dentro del mismo convenio. Aunque hasta la fecha el uso que se ha hecho de esta facultad ha sido escaso y se ha reducido prácticamente a la cuestión salarial, resulta indiscutible que las mejoras voluntarias constituyen una materia 74 GALA DURÁN, C., El régimen jurídico..., ob. cit., p Otras ventajas adicionales que, en opinión de esta autora, presenta la utilización de instrumentos colectivos específicos, son la clarificación que podría conseguirse en relación al acceso o no a les mejoras de los sujetos excluidos del ámbito de aplicación del convenio colectivo (particularmente los altos cargos y directivos), así como la obtención de mayores grados de homogeneidad en esta materia entre distintas empresas o sectores, evitándose la atomización actual y la facilitación del acceso a las mejoras voluntarias de los trabajadores de las pequeñas y medianas empresas al poderse instaurar regímenes de mejoras voluntarias más estructurados y con mayor permanencia en el tiempo. Otros autores que también defienden la utilización de instrumentos colectivos específicos para el establecimiento y regulación de las mejoras voluntarias son MONEREO PÉREZ, J. L., El tratamiento de la relación post-contractual en el marco de una negociación colectiva renovada, en AA.VV. La negociación colectiva en el escenario del año XII Jornadas de Estudio sobre la negociación colectiva, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 1999, p y GETE CASTILLO, P., El nuevo derecho común de las pensiones públicas, Lex Nova, Valladolid, 1997, p Así lo expone MONEREO PÉREZ, J. L., El tratamiento de la relación post-contractual..., ob. cit., p64 singular o diferenciada y que, por tanto, es perfectamente factible someterlas a una vigencia específica ajustada a sus necesidades. A nuestro entender, ésta podría ser una buena vía para dar estabilidad a algunas cláusulas sobre mejoras voluntarias que se hallan bien estructuradas y absolutamente consolidadas, de forma que se van reiterando con escasas o nulas variaciones cada vez que se renueva el convenio colectivo, al tiempo que simplificaría el proceso de negociación este último. Por lo que refiere al instrumento colectivo monográfico o específico, consideramos que, de entre las diversas posibilidades que ofrece nuestro ordenamiento, la opción que mejor se adapta es el acuerdo sobre materias concretas previsto en el artículo 83.3 del TRLET. La idoneidad de esta figura para regular materias técnicamente dificultosas, que requieren un tratamiento homogéneo y duradero, ha quedado sobradamente acreditada en la práctica, al ser utilizado con éxito en ámbitos tan complejos como la formación profesional y los medios extrajudiciales de solución de conflictos. Dispone, además, de un régimen jurídico bien definido, aunque sea por remisión 76 y, al ser fruto de una negociación entre patronales y sindicatos más representativos, la denominada negociación colectiva en la cumbre 77, garantiza una perspectiva general muy oportuna en materia de protección social complementaria. Por el contrario, la utilización del convenio colectivo, estatutario o extraestatutario, resulta un tanto distorsionante porque dicho instrumento tiene una clara vocación de amplitud material, y los acuerdos de empresa presentan el inconveniente de su marcada informalidad, al que nos hemos referido más atrás. En resumidas cuentas, la utilización de la negociación colectiva como vía de establecimiento y regulación de las mejoras voluntarias plantea algunos problemas pero también ofrece recursos para resolverlos o evitarlos, de forma que desde una perspectiva global presenta más ventajas que inconvenientes. Esta opinión es compartida por el Acuerdo de Renovación del Pacto de Toledo 78, cuyo apartado A.14 establece que la Comisión considera la negociación colectiva como vía estratégica de extensión de la previsión empresarial, de manera compatible con las circunstancias particulares de cada empresa, teniendo en cuenta las características de nuestro tejido empresarial, compuesto en gran medida por pequeñas y medianas empresas y empresarios individuales. 76 Interesa recordar que el último inciso del artículo 83.3 del TRLET señala que los acuerdos referidos en dicho apartado y en el anterior tendrán el tratamiento de esta ley para los convenios colectivos. 77 La expresión corresponde a SANTIAGO REDONDO, K. M., La negociación colectiva en la cumbre: artículo 83.3 del Estatuto de los Trabajadores, Tirant lo blanch, Valencia, Aprobado mediante Resolución de 2 de octubre de 2003, del Congreso de los Diputados (BOCG, Congreso de los Diputados (VII Legislatura) Serie D: General. Número 596, de 2 de octubre). 6365 II. La tensión entre permanencia y dinamicidad: La sucesión de convenios en el marco de las mejoras voluntarias. Como ya se ha destacado con anterioridad, la negociación colectiva ha asumido tradicionalmente un papel de primer orden en el establecimiento y configuración de las mejoras voluntarias 79. Tan es así, que de las diversas vías de constitución de mejoras voluntarias, la instauración de forma unilateral por el empresario, la implementación contractual o la negociación colectiva, se ha destacado que esta última es la más habitual 80. La implantación convencional de las mejoras voluntarias supone que, al margen del análisis de la regulación convencional como marco normativo de primer orden en el examen de cada una de las mejoras voluntarias 81, deban de tenerse presentes las características y vicisitudes que presenta la negociación colectiva y el propio convenio colectivo en tanto que instrumentos normativos, por cuanto de aquellas características y vicisitudes se pueden derivar importantes consecuencias en orden a la regulación de las mejoras voluntarias y a su propia idoneidad como instrumento normativo de establecimiento y regulación de las mejoras voluntarias. En este sentido, la primera de las características que, por su incidencia en la idoneidad del convenio como instrumento de regulación de las mejoras voluntarias, resulta necesario tener en consideración, se refiere a la temporalidad característica del convenio y, su consecuencia o plasmación en el marco del sistema y estructura de la negociación colectiva, la sucesión de convenios en el tiempo. 79 Adviértase que conforme el artículo 39.2 del TRLGSS es precisamente en el ámbito de las mejoras voluntarias donde la negociación colectiva puede actuar en materia de Seguridad Social. La regulación es tajante al respecto al indicar que Sin otra excepción que el establecimiento de mejoras voluntarias, conforme a lo previsto en el número anterior, la Seguridad Social no podrá ser objeto de contratación colectiva. El Régimen General es el único donde se encuentra una regulación específica sobre mejoras voluntarias, los artículos 191 a 194 del TRLGSS, a los que se remiten los Regímenes de Trabajadores del Mar y de la Minería del Carbón. La Orden Ministerial de 28 de diciembre de 1966 desarrolla la normativa relativa a las mejoras voluntarias del Régimen general, siendo aplicable también a los trabajadores por cuenta ajena de aquellos dos Regímenes especiales. En este sentido CARRASCOSA BERMEJO, M.D., Mejoras voluntarias, p DEL REY GUANTER, S. y GALA DURÁN, C., La negociación colectiva como instrumento de regulación de las mejoras voluntarias, Anuario jurídico de La Rioja, nº 3, 1997, p. 311 o CARRASCOSA BERMEJO, M.D., Mejoras voluntarias, p. 638 respecto a la jubilación. 81 Dimensión analítica desarrollada en los sucesivos Capítulos. 6466 En relación a la temporalidad del convenio colectivo, constituye una afirmación prácticamente generalizada en la doctrina la consideración de que las funciones a desarrollar por la negociación suponen que el convenio constituya un instrumento de regulación de marcada temporalidad, en el que la vigencia determinada y breve permitirían su adecuación a las cambiantes circunstancias económico-sociales en las que ha de actuar 82. Llegándose a afirmar, de esta forma, que la temporalidad de las normas colectivas constituye así una garantía de eficacia en su función específica de regulación y ordenación de las relaciones laborales, facilitando su adaptación a las cambiantes circunstancias en las que se desarrolla la actividad productiva la negociación colectiva como sistema flexible de ordenación de las relaciones de trabajo, que facilita la adaptación de las condiciones de trabajo a los cambios económicos, sociales y organizativos 83. La vigencia breve y determinada del convenio se convertiría de este modo en una exigencia funcional que garantizaría que el convenio constituyese, a través de su renegociación periódica, un instrumento actualizado a los cambiantes requerimientos de la realidad productiva. La praxis de nuestra realidad negocial parecería demostrar la realidad de tales afirmaciones por cuanto la práctica totalidad de convenios colectivos que se concluyen presenta una duración determinada en el tiempo que además se caracteriza por su brevedad 84. Ha de destacarse sin embargo, que un examen 82 Es el caso, por ejemplo, de GALIANA MORENO, J.M., Notas sobre la vigencia, aplicación e interpretación del convenio colectivo, RMTAS nº 3, Madrid 1997, pág. 194, para el cual el convenio es por su propia naturaleza una norma con expresa vocación de temporalidad ; de RODRÍGUEZ PIÑERO, M., La aplicación en el tiempo del convenio colectivo, RL, nº9, 1986, pág. 3, que indica que el convenio se configura necesariamente como un negocio y una norma de duración limitada en el tiempo o de MARTÍN PUEBLA, E., La dimensión temporal del convenio colectivo, en Estudios sobre Negociación y Convenios colectivos. Homenaje al Profesor Alberto Guanche Marrero, AA.VV., Ed. Centro de Estudios Ramón Areces, S.A., Madrid 2003, pág. 354, para el que son instrumentos normativos temporales incluso esencialmente temporales. 83 MARTÍN PUEBLA, La dimensión, ob.cit., pág La tendencia revela que el número de convenios con vigencia plurianual es creciente. Así, conforme los datos de la Estadística de Convenios Colectivos del Ministerio de trabajo y Asuntos Sociales, desde el año 1998 en el que el porcentaje de convenios con vigencia anual representaba el 37,1% de los convenios firmados se ha pasado al año 2006 a un porcentaje del 24,5%. Conforme, a tales datos, en el año 2006, el 76,2% del total de los convenios firmados se acordaron con una vigencia superior al año, una cifra que en el 2005 alcanzo el 81,1%. Advertir, no obstante, que un examen de la práctica negocial revela que prácticamente en ningún caso se superan los cinco años de duración. La provisionalidad de los datos referidos al año 2006 impide extraer conclusiones acerca de la interrupción en la tendencia a la disminución del número de convenios anuales. 6567 más próximo a los contenidos de los convenios implicados en los fenómenos sucesorios revela que en la renegociación existe un alto porcentaje de contenidos que perduran en el tránsito convencional 85. La temporalidad del convenio se explica y justifica en razones de orden funcional vinculadas a los diferentes cometidos que el convenio en tanto que fuente desarrolla. En este sentido, las exigencias de adaptabilidad y dinamicidad del convenio son especialmente evidentes en aquellos contenidos de la negociación más directamente vinculados con lo que se ha dado en denominar función «managerial» 86 u organizativa del convenio y en las funciones de marketing o de mercado del convenio 87. 1Los datos de los años 2005 a 2006 se refieren a datos de febrero del Tabla extraída de la Memoria del Consejo Económico y Social relativa al año 2006, Consejo Económico y Social, Madrid 2007, pág RIVERO LAMAS llega a afirmar que una de las carencias de nuestro sistema de negociación es una excesiva estabilidad en el tiempo de los contenidos convencionales que llega, incluso, a ignorar la coyuntura económica y la necesidad de adaptarse a las condiciones reales de la empresa, en Estructuras y contenidos de la negociación colectiva en la Ley 11/94 (una aproximación interpretativa), DL, nº 43, 1994-II, pág DEL REY GUANTER, S., Una década de, ob.cit., pág La negociación colectiva constituye desde sus orígenes un instrumento de determinación consensuada, y por ello integradora, de las condiciones de utilización de de la fuerza de trabajo en el mercado de la producción. Si en un principio esta cualidad se asentaba básicamente en la consideración del convenio como un acuerdo de tregua, en la que la negociación respondía más a una situación de conflicto que a una planificación racional, para posteriormente construirse sobre las virtudes de un convenio que garantizaba previsibilidad y estabilidad a una organización productiva y unos mercados también esencialmente estables, en la actualidad el mercado y la empresa parecen requerir que la regulación del mercado de trabajo se efectúe desde unos parámetros que garanticen un mayor grado de adaptabilidad en las condiciones de utilización del mercado de trabajo. Pudiéndose afirmar que la mayor capacidad de adaptación a los requerimientos del mercado que presenta la negociación colectiva frente a la regulación heterónoma ha constituido precisamente una de las razones por las que se ha incrementado su protagonismo en dicha tarea y su progresiva independización del conflicto como elemento genético. Sin duda, la relevancia adquirida por la negociación colectiva como instrumento de regulación y adaptación de las diversas modalidades contractuales temporales o la paulatina incorporación de las políticas de empleo como contenido de los convenios constituyen claros ejemplos de ello. 66 Mostrar más
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