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Timestamp: 2017-09-22 13:17:33+00:00
Document Index: 233997508

Matched Legal Cases: ["l'article 5", 'arrêt ', 'arrêt ', "l'article 7", 'arrêt ', 'arrêt ']

Réformes des autorisations - Page 2
La réforme des autorisations d’urbanisme et le transfert partiel du permis de construire valant division
Telle qu’elle est présentée et traitée sur le site dédié du ministère, la problématique du transfert partiel du permis de construire valant division est un parfait exemple, tout à la fois, de la communication faite par l’administration centrale sur les prétendus apports de la récente réforme des autorisations d’urbanisme et des approximations de cette réforme : une mauvaise analyse du problème pour une fausse solution.
EXTRAIT DU SITE DU MINISTERE - « LE NOUVEAU PERMIS DE CONSTRUIRE »
1er question/réponse :
Un permis valant division délivré avant le 1er octobre 2007, en cours de validité, peut-il faire l’objet d’un transfert partiel, sachant que le PC valant division se caractérisait, avant le 1er octobre, par un maître d’ouvrage unique ?
Pour une demande de transfert partiel d’un permis valant division déposée après le 1er octobre, les règles de procédure applicables sont celles en vigueur depuis le 1er octobre. Elles permettent donc le transfert partiel
2e question/réponse :
Si un constructeur dépose un permis groupé pour 2 logements et qu’il vend ces logements après coup à deux propriétaires différents, pourra-t-il transférer le permis à chacun des propriétaires ?
L’article R.431-24 du code de l’urbanisme prévoit : "Lorsque les travaux projetés portent sur la construction, sur le même terrain, de plusieurs bâtiments dont le terrain d’assiette doit faire l’objet d’une division en propriété ou en jouissance avant l’achèvement de l’ensemble du projet, le dossier présenté à l’appui de la demande est complété par un plan de division et, lorsque des voies ou espaces communs sont prévus, le projet de constitution d’une association syndicale des acquéreurs à laquelle seront dévolus la propriété, la gestion et l’entretien de ces voies et espaces communs à moins que l’ensemble soit soumis au statut de la copropriété ou que le demandeur justifie de la conclusion avec la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent d’une convention prévoyant le transfert dans leur domaine de la totalité des voies et espaces communs une fois les travaux achevés".
Cet article ne contient aucune condition relative à l’unicité du maître d’ouvrage. Les transferts partiels d’un permis délivré initialement à une seule personne physique ou morale sont donc possibles. De tels transferts partiels nécessitent néanmoins une clarification des responsabilités s’agissant de la réalisation des équipements propres à l’opération globale.
En substance, le ministère considère donc qu’en supprimant la condition dite de la « maîtrise d’ouvrage unique » posée par l’ancien article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme, le nouvel article R.431-24 aurait ainsi rendu possible le transfert partiel des permis de construire valant division.
I.- Bien qu’énoncé sous la forme de l’hypothèse ainsi visée, l’ancien article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme – dont on rappellera qu’il disposait « lorsque la demande de permis de construire porte sur la construction, sur un même terrain, par une seule personne physique ou morale, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance, le dossier présenté à l'appui de la demande est complété par les documents énumérés à l'article R. 315-5 (A) et, le cas échéant, à l'article R. 315-6 » – impliquait, c’est exact, qu’un permis de construire valant division ne pouvait être légalement délivré qu’à un seul et unique titulaire (CE. 4 mai 1983, Chapel, req. n°33.620).
Mais cette contrainte a généré une idée aussi fausse que répandue : la condition dite de la « maîtrise d’ouvrage unique » s’opposait, en elle-même, au transfert partiel d’un permis de construire de construire valant division.
Or, le transfert partiel d’un permis de construire n’aboutit pas à la formation d’une autorisation conjointement détenus par plusieurs titulaires mais de plusieurs autorisations d’urbanisme unipersonnelles distinctes. C’est ce qu’a d’ailleurs confirmé le Conseil d’Etat, dans une affaire qui curieusement n’est restée connue qu’en ce qu’elle a constitué la premier exemple de permis de construire valant division modificatifs requalifiés en nouveaux permis de construire, en jugeant que :
« Considérant que l'administration soutient dans sa défense que les arrêtés du 15 novembre 1990 ont pour seul effet de scinder en deux l'autorisation délivrée le 18 mai 1982 à la société Le Grand Carénage, qu'ils doivent être regardés comme des permis de construire modificatifs et ne peuvent, par suite, être contestés dans celles de leurs dispositions qui seraient devenues définitives ; qu'il ressort toutefois des pièces du dossier que le permis de construire initial délivré le 18 mai 1982 à la société Le Grand Carénage prévoyait l'édification d'un hôtel et de quarante maisons individuelles sur treize parcelles référencées au cadastre AW 11 à AW 23, alors que les arrêtés contestés ont été pris sur la base d'une nouvelle division parcellaire des terrains d'assiette intervenue postérieurement au permis initial, le permis délivré le 15 novembre 1990 à la société Le Grand Carénage portant sur un hôtel et vingt-deux maisons situées sur vingt-deux parcelles cadastrales, et le permis transféré à la même date à la société Immobart autorisant, quant à lui, la construction de dix-huit maisons individuelles situées sur autant de parcelles ; que cette nouvelle division parcellaire, alors que le permis initial n'a pas été instruit en application des dispositions de l'article R.421-7-1 du code de l'urbanisme qui permettent une division ultérieure en propriété ou en jouissance des terrains d'assiette, constitue une modification d'une nature et d'une importance telles que les arrêts contestés doivent être regardés non comme des décisions modificatives d'un permis de construire antérieur, mais comme délivrant deux nouveaux permis de construire dont la légalité doit être examinée en elle-même » (CE. 22 novembre 2002, François Ponçet, req. n°204.244).
Le transfert partiel d’un permis de construire valant division à un second maître d’ouvrage n’aboutit donc pas à la formation d’un permis de construire valant division conjoint mais à la formation de deux permis de construire valant division unipersonnels distincts ne méconnaissant donc pas la condition de la « maîtrise d’ouvrage unique » posée par l’ancien article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme.
II.- Ce qui pouvait poser problème et tendait, dans certains cas, à s’opposer au transfert partiel du permis de construire valant division – et, d’ailleurs, au transfert partiel d’un permis de construire simple – c’est qu’en réalité, la condition précitée était le corolaire et surtout la preuve de ce que le critère déterminant du lotissement est l’intervention d’une pluralité de maîtres d’ouvrage sur un même tènement, laquelle traduit nécessairement un transfert des droits à construire attachés à l’unité foncière et donc une division, à tout le moins, en jouissance de cette dernière (sur ce point, voir notre note : « La simple locations d’immeubles implantés sur un même terrain n’emporte pas une division foncière au sens de l’article R.315-1 et R.421-7-1 du Code de l’urbanisme », CAA. Versailles, 8 juin 2006, M… X., AJDA, n°31/2006 ; confirmé par le Conseil d'Etat. Et sur la problématique de la division en volume, voir ici). A titre d’exemple, en ce sens, on peut relever qu’il a pu être jugé que :
« Considérant que le permis délivré le 26 septembre 1996 par le maire de VILLENEUVE-LOUBET autorisait la société SOPRAF à édifier 7 maisons individuelles sur un même terrain ; que cependant il ressort des pièces du dossier que par une convention de construction passée le 26 novembre 1996 avec 7 autres propriétaires, la société PHENICIA, ayant acquis ledit terrain, postérieurement à la délivrance du permis, s'est engagée à "obtenir le permis de construire ..., transférer le permis de construire au profit des coindivisaires", tandis que les "futurs acquéreurs achèteront les lots de copropriété, procéderont eux-mêmes à la construction des maisons qui y sont prévues", et obtiendront "le transfert du permis de construire à leur nom" ; que par acte du même jour, la société a vendu les droits à construire des bâtiments autorisés par le permis à 7 copropriétaires dont chacun s'est vu attribuer un certain nombre de millièmes du terrain lequel reste cependant, selon l'état descriptif de division établi à la même date, "commun en toutes ses parties y compris celles sur lesquelles sont édifiées les constructions", les seules parties privatives étant constituées par les aménagements que comporte la maison individuelle prévue sur le lot ; que ces divers actes établissent que l'opération de construction projetée consistait en l'édification de 7 villas par 7 propriétaires différents ; que la construction par chaque coindivisaire sur un même terrain d'une villa destinée à devenir sa propriété exclusive et particulière emportant nécessairement la subdivision en jouissance dudit terrain, alors même que la propriété du sol est restée indivise, constitue une opération de lotissement au sens des dispositions précitées ; qu'ainsi la société SOPRAF ne pouvait solliciter le permis critiqué sans demander préalablement l'autorisation de lotir prévue par l'article R. 315-3 du code de l'urbanisme ; que par suite, ledit permis est entaché d'irrégularité » (CAA. Marseille., 3 juin 1999, SOFRAP & Cne de Villeneuve-Loubet, req. n° 97MA05313).
Il est vrai qu’aujourd’hui, le nouvel article R.442-1 (c) du Code de l’urbanisme dispose que « ne constituent pas des lotissements (…) les divisions de terrains effectuées conformément à un permis de construire prévu à l'article R. 431-24 ».
Il reste que, selon nous, il n’est pas si certain que ce dispositif permette, à lui seul, de faire systématiquement échapper le transfert partiel d’un permis de construire valant division à la procédure du lotissement dans la mesure où :
- d’une part, les divisions foncières autorisaient par l’article R.431-24 du Code de l’urbanisme sont, en fait, celles liées à la commercialisation des bâtiments réalisés et non pas celles résultant d’un transfert des droits à construire préalable à l’acte de construction puisqu’on rappellera que le juge administratif a toujours veillé à « éviter les détournements de procédure en incluant dans le champ d’application du lotissement les divisions de terrain réalisées en cours de construction des bâtiments, donc après la délivrance du permis de construire », si bien que « pour échapper au lotissement, il faut donc diviser le terrain une fois les constructions achevées » (J-Cl. Bonnichot sur : CE. 21 août 1996, Ville de Toulouse, req. n°137.834 in BJDU, n°6/1996, p.404. Pour exemple : CAA. Marseille, 9 décembre 2004, Sté Riviéra Conseil, req. n°00MA02339) ;
- d’autre part et en toute hypothèse, il est nécessaire que l’assiette foncière des droits à construire transférés par le jeu du transfert partiel corresponde à celle des lots autorisés par le permis.
Mais en tout état de cause, le transfert partiel d’un permis de construire simple ou valant division sous l’empire du dispositif applicable avant le 1er octobre 2007 n’aboutissait pas nécessairement à la constitution d’un lotissement dans la mesure où :
- d’une part, un tel transfert pouvait n’aboutir qu’à la formation de deux « lots à construire », ce qui, aux termes de l’ancien article R.315-1 du Code de l’urbanisme, n’était pas constitutif d’un lotissement alors qu’aux termes des dispositions combinées des nouveaux articles L.441-1, L.442-2 et R.421-19 (a) du Code de l’urbanisme, il peut y avoir lotissement dès la formation du premier « lot à construire » ;
- d’autre part, le transfert des droits à construire en résultant pouvait s’opérer selon la technique dite de la « division primaire » visée par l’ancien article R.315-2 (d) du Code de l’urbanisme que s’est borné à conserver par le nouvel article R.442-1 (d) en en clarifiant quelque peu, il est vrai, le champ d’application matériel : rien de neuf sur ce point, donc…
III.- Il reste que la véritable difficulté tient non pas au régime propre au permis de construire valant division et à son articulation avec la procédure de lotissement mais, plus fondamentalement, aux conditions auxquelles la légalité d’un transfert partiel est subordonnée.
En effet, le transfert partiel d’un permis de construire aboutit donc à faire relever un même projet non pas d’une autorisation conjointe mais de plusieurs permis de construire unipersonnels distincts (CE. 22 novembre 2002, François Ponçet, req. n°204.244).
Or, suivant le principe selon lequel un ensemble indivisible ne saurait légalement relever de plusieurs permis de construire distincts (sur ce point, voir nos notes : « La réalisation d’un ouvrage indivisible ne peut relever que d’un seul et même permis de construire », CAA. Lyon, 28 décembre 2006, Association « SOS Parc Paul Mistral », Construction & Urbanisme, n°4/2007 & « Des constructions constituant un ensemble indivisible doivent aire l’objet d’un permis de construire unique », CE. 10 octobre 2007, Association de Saint-Jory-Lasbloux, Construction & Urbanisme n°11/2007), le permis de construire portant sur un tel ensemble ne peut régulièrement faire l’objet d’un transfert partiel (CAA. Marseille, 18 mars 2004, Cne de Beausoleil, req. n° 01MA00551). Et dès lors, force est de préciser qu’au regard du droit de l’urbanisme (sur cette question, voir notre article « La divisibilité des ouvrages et des ensembles immobiliers en droit de l’urbanisme », Construction & Urbanisme, n°3/2006), un ensemble indivisible ne correspond pas seulement au cas d’un bâtiment unique ou de bâtiments accolés mais s’entend également de bâtiments distincts mais reliés entre eux par des équipements communs – nécessaires à la viabilité fonctionnelle et/ou à la conformité juridique du projet – tels un accès et/ou un parc de stationnement (CAA. Nancy, 4 mars 1997, Cts Ravachol c/ Ville de Reims, req. n° 94NC01290 ; CE. 1er décembre 1995, M. Ménager & Autres, req. n° 137.832) ; c’est-à-dire en considération d’équipements, pour le moins, fréquents dans le cadre d’une opération groupée…
Sur la date à prendre en compte pour apprécier la formation d’une décision tacite de prorogation du délai de validité d’un permis de construire
Il résulte des dispositions combinées de l’article R.421-32 du Code de l’urbanisme et de l’article 16 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 que l’autorité compétente doit, pour apprécier la durée de deux mois dans laquelle est susceptible d’intervenir une prorogation tacite du délai de validité du permis de construire, prendre en compte la date d’envoi postal de la demande de prorogation, quelle que soit sa date de réception. Dès lors, lorsque la preuve de l’envoi d’une demande de prorogation au moins deux mois avant l’expiration dudit délai est apportée, la prorogation tacite est alors acquise à l’issue du délai de validité initial du permis de construire.
TA. Nice, 6 décembre 2007, Mme Léon, req. n°04-04424 (signalé dans la lettre du TA de Nice n°6 - février 2008.pdf)
Voici un jugement doublement intéressant, d’abord, de par l’originalité et le pragmatisme de la solution retenue, ensuite et surtout, parce qu’il touche à une problématique qu’a certes traitée la récente réforme des autorisations d’urbanisme mais ce, d'une façon nettement moins originale et, surtout, judicieuse.
Comme on le sait, le délai de validité initial de deux ans du permis de construire régi par l’ancien article R.421-32 du Code de l’urbanisme pouvait être prorogé d’un an – et le peut, d’ailleurs, encore (art. R.424-23 & R.424-23 ; C.urb) - « sur demande de son bénéficiaire adressée à l’autorité administrative l’expiration du(dit) délai » ; cette « prorogation (étant) acquise au bénéficiaire si aucune décision ne lui a été adressée dans le délai de deux mois suivant la date de l’avis de réception postal ou de la décharge, de l’autorité compétente pour statuer sur la demande ».
Il reste que suivant la lettre de l’ancien article R.421-32 du Code de l’urbanisme (ou de son prédécesseur l’ancien article R.421-38) et le principe selon lequel les délais d’action ouvert à l’administration pour statuer sur les demandes dont elle est saisie courent à compter de la réception de cette demande, il avait été jugé qu’il était nécessaire que la demande non seulement soit envoyée mais encore qu’elle soit reçue par l’autorité compétente au moins deux mois avant l’extinction du délai de validité initial du permis de construire (pour exemple : CE. 12 octobre 1979, Antonini, req. n°13331) puisqu’à défaut il ne pouvait y avoir de prorogation tacite dès lors que la seule demande de prorogation n’interrompt pas ce délai (pour exemple : CE. 14 mars 1973, SCI Plein Ciel, req. n°87.547) et qu’en toute logique, un permis de construire caduc ne peut être la base légale d’aucun acte subséquent : « modificatif », transfert ou, donc, prorogation (CE. 4 juin 1982, Tradimmo, Rec.,p.213).
Mais depuis l’entrée en vigueur des dispositions précitées de l’article R.421-32 du Code de l’urbanisme et la jurisprudence susvisée, est intervenue une disposition nouvelle et de nature législative, en l’occurrence l’article 16 de la loi n°2000-321 du Code de l’urbanisme dont on précisera qu’il dispose :
« Toute personne tenue de respecter une date limite ou un délai pour présenter une demande, déposer une déclaration, exécuter un paiement ou produire un document auprès d'une autorité administrative peut satisfaire à cette obligation au plus tard à la date prescrite au moyen d'un envoi postal, le cachet de la poste faisant foi, ou d'un envoi par voie électronique, auquel cas fait foi la date figurant sur l'accusé de réception ou, le cas échéant, sur l'accusé d'enregistrement adressé à l'usager par la même voie conformément aux dispositions du I de l'article 5 de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives. Ces dispositions ne sont applicables ni aux procédures régies par le code des marchés publics, ni à celles relevant des articles L. 1411-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, ni à celles pour lesquelles la présence personnelle du demandeur est exigée en application d'une disposition particulière ».
En substance, l’article précité pose donc le principe selon lequel l’obligation d’accomplir une formalité, telle la présentation d’une demande, à une date ou une échéance déterminée est respectée dès lors que, notamment, cette demande est envoyée, au plus tard, à cette date ou à l’issue de cette échéance et ce, alors même qu’elle est reçue par l’administration ultérieurement.
C’est pourquoi le Tribunal administratif de Nice vient donc de juger qu’il résulte des dispositions combinées de l’article R.421-32 du Code de l’urbanisme et de l’article 16 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 que l’autorité compétente doit, pour apprécier la durée de deux mois dans laquelle est susceptible d’intervenir une prorogation tacite du délai de validité du permis de construire, prendre en compte la date d’envoi postal de la demande de prorogation et ce, quelle que soit sa date de réception.
Ainsi, lorsque la preuve de l’envoi d’une demande de prorogation au moins deux mois avant l’expiration dudit délai est apportée, la prorogation tacite est alors acquise à l’issue du délai de validité initial du permis de construire, y compris, donc, lorsque la demande a été reçue par l’administration après cette échéance.
Il reste que pour être pragmatique, cette solution n’a plus autant d’intérêt dans le dispositif issu du décret du 5 janvier 2007 et ce, bien que les nouveaux articles R.424-22 et R.424-23 du Code de l’urbanisme issu de ce décret disposent, eux-mêmes, respectivement que, d’une part, « la demande de prorogation est établie en deux exemplaires et adressée par pli recommandé ou déposée à la mairie deux mois au moins avant l'expiration du délai de validité » et que, d’autre part, « la prorogation est acquise au bénéficiaire du permis si aucune décision ne lui a été adressée dans le délai de deux mois suivant la date de l'avis de réception postal ou de la décharge de l'autorité compétente pour statuer sur la demande (…) ».
En effet, l’objet du jugement ici commenté – et ce qui nous semble pouvoir expliquer et, en toute hypothèse, justifier son pragmatisme – procède de la problématique posée par le dispositif de l’ancien article R.421-32 du Code de l’urbanisme dont il résultait que la prolongation d’un an prenait effet dès la décision de la date l’accordant et non pas à compter de l’expiration du délai initial de validité du permis de construire (CE. 7 mai 2003, Association pour la protection du patrimoine martiniquais, req. n°251.196).
Il s’ensuivait qu’un constructeur prudent prenant le soin d’adresser sa demande plus de deux mois avant l’expiration du délai de validité de son autorisation perdait le bénéficie du temps restant à courir à la date à laquelle l’administration accordait cette demande ; d’où la tentation d’optimiser le délai de validité du permis de construire en adressant la demande de prorogation quelques jours seulement avant l’échéance prévue pour ce faire et ainsi de prendre le risque que celle-ci ne soit reçue qu’après cette échéance.
Or, tel ne sera plus le cas, puisque le nouvel article R.424-23 du code de l’urbanisme précise expressément que « la prorogation prend effet au terme de la validité de la décision initiale ».
Il reste qu’outre cette condition d’ordre procédural, la prorogation du délai de validité du permis de construire et sa légalité restent subordonnées, sur le fond, à la condition que « les prescriptions d'urbanisme et les servitudes administratives de tous ordres auxquelles est soumis le projet n'(aie)nt pas évolué de façon défavorable à son égard » (art. R.424-21 ; C.urb) à la date de la décision accordant cette prorogation.
Or, la règle introduite par l’article R.424-23 du Code de l’urbanisme et selon laquelle « la prorogation prend effet au terme de la validité de la décision initiale » a une autre conséquence : puisque ce n’est qu’à compter de l’expiration du délai visé par le nouvel article R.424-17 du code de l’urbanisme que prend effet la prolongation, quand bien même aura-t-elle était accordée avant cette échéance, on voit mal ce qui pourrait s’opposer, en l’état, à ce que les opérateurs anticipent, bien en amont et sans conséquence, une éventuelle évolution défavorable des prescriptions d’urbanisme et des servitudes administratives opposables à leur projet puisque dès lors que l’article R.424-23 ne prévoit pas la date à partir de laquelle la demande de prorogation peut être présentée, celui-ci n’empêche pas, en lui-même, qu’après avoir obtenu un permis de construire, son titulaire en sollicite la prorogation dès le lendemain pour ainsi l’obtenir, au plus tard, 22 mois avant l’expiration du délai de validité initial de son autorisation.
En l’absence d’une modification de ce dispositif, force est d’admettre qu’une telle pratique ne devrait pas manquer de se développer ; ce qui pourrait, d’ailleurs, conduire le Conseil d’Etat a introduire dans le droit de l’urbanisme une notion certes connexe de la de fraude mais néanmoins distincte et qui lui est étrangère : l’abus de droit.
Quant à l’autre principale modification du régime de validité du permis de construire, la suspension du délai de validité d’un permis de construire par le simple jeu d’un recours en annulation à son encontre, nous aurons surement l’occasion de traiter ultérieurement du cas du pétitionnaire qui « fait attaquer » sa propre autorisation…
Retour sur le champ d’application du nouvel article L.600-5 du Code de l’urbanisme
L’absence de « volet paysager » au dossier au vu duquel a été délivré le permis de construire en litige entache l’ensemble d’illégalité de ce dernier. Par voie de conséquence, celui-ci ne peut faire l’objet d’une mesure d’annulation partielle au titre du nouvel article L.600-5 du Code de l’urbanisme, lequel est toutefois applicable en appel, y compris lorsque le jugement attaqué a été rendu avant l’entrée en vigueur de cet article (implicite).
CAA. Bordeaux, 30 octobre 2007, SCI Les Terrasses de Marie, req.n° 05BX01764
En revanche, ce nouveau dispositif ne paraît pas applicable en cas de recours à l’encontre d’un refus de permis de construire.
CAA. Nancy, 11 octobre 2007, Cne de Wolfisheim, req. n°06NC00685
L’arrêt de la Cour bordelaise est doublement intéressant en ce qu’il contribue, combiné à la décision de la Cour nancéenne, à préciser le champ d’application temporel et matériel du nouvel article L.600-5 du Code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de la loi du 16 juillet 2006 dite « ENL ».
Dans cette affaire, la SCI appelante avait obtenu, le 13 octobre 2004 un permis de construire, délivré en tant que « modificatif », lequel devait cependant être annulé, le 22 juin 2005, par le Tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion au motif tiré, pour ce qui concerne sa légalité externe, d’une part, de la méconnaissance de l’(ancien) article R.421-2 du Code de l’urbanisme et, pour ce qui concerne sa légalité interne, d’autre part, de la violation des prescriptions du l’article 10 du règlement de POS communal.
Pour sa part, la Cour administrative d’appel de Bordeaux devait annuler le jugement attaqué, dès lors qu’il ne ressortait pas des pièces du dossier que la hauteur de la construction projetée méconnaissait l’article10 susvisé, mais néanmoins prononcer l’annulation d’ensemble du permis de construire contesté et ce au motif suivant :
« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le permis de construire délivré le 13 octobre 2004 à la SCI LES TERRASSES DE MARIE a eu pour objet de modifier la superficie du terrain d'assiette pour la porter de 422 à 451 m2, de modifier l'implantation de l'immeuble en le reculant de la limite de propriété pour le mettre en conformité avec les prescriptions du règlement du plan d'occupation des sols, de diminuer l'emprise au sol de la construction, d'augmenter le nombre de logements de 11 à 15 en permettant notamment la création de logements dans les combles, de diminuer les surfaces autorisées en supprimant un niveau de parking souterrain et, enfin, de modifier l'aspect extérieur et l'aménagement des abords ; que le nombre, l'importance et la nature des modifications envisagées par le pétitionnaire, qui entraînent notamment le changement du volume des toitures et la création de nouvelles ouvertures en façade du projet, la transformation des loggias en balcons et la suppression d'emplacements de stationnement alors que le nombre de logements augmente de manière significative, sont de nature à faire regarder le permis de construire litigieux non comme un permis modificatif mais comme un nouveau permis de construire qui se substitue au permis initial qu'il retire ;
Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme : Le dossier joint à la demande de permis de construire comporte : (...) 5° Deux documents photographiques au moins permettant de situer le terrain respectivement dans le paysage proche et lointain et d'apprécier la place qu'il y occupe. Les points et les angles des prises de vue seront reportés sur le plan de situation et le plan de masse ; 6° Un document graphique au moins permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction dans l'environnement, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et des abords. Lorsque le projet comporte la plantation d'arbres de haute tige, les documents graphiques devront faire apparaître la situation à l'achèvement des travaux et la situation à long terme ; 7° Une notice permettant d'apprécier l'impact visuel du projet. A cet effet, elle décrit le paysage et l'environnement existants et expose et justifie les dispositions prévues pour assurer l'insertion dans ce paysage de la construction, de ses accès et de ses abords ; qu'il ressort des pièces du dossier que la demande de permis de construire n'était accompagnée ni des documents photographiques ni de documents graphiques ni de la notice permettant d'apprécier l'impact visuel du projet ; qu'aucune des autres pièces jointes ne permettait d'apprécier l'insertion du projet dans l'environnement ni son impact visuel ; qu'ainsi que l'a jugé le tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion, l'absence de ces documents au dossier de demande de permis de construire est de nature à entacher d'illégalité le permis de construire délivré le 13 octobre 2004 ».
En résumé, après avoir logiquement – au regard de l’importance des modifications autorisées – requalifier le « modificatif » en cause en nouveau permis de construire, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a donc constaté que ce dernier avait été délivré au vu d’un dossier ne comportant pas les documents photographiques, les documents graphiques et la notice paysagère prescrites par les points 5°, 6° et 7° du Code de l’urbanisme et, en d’autre termes, ne comportant pas ce qu’il était convenu d’appeler le « volet paysager ».
On précisera, en effet, que, contrairement à une idée répandue, le seul fait qu’un permis de construire délivré en tant que « modificatif » apporte des modifications substantielles au projet initial n’emporte pas ipso facto son annulation mais seulement sa requalification en nouveau permis de construire ; requalification dont il résulte que la légalité du permis de construire contesté doit être appréciée en tant que nouveau permis tant pour ce qui concerne la régularité du dossier produit par le pétitionnaire et la procédure préalable que le respect au fond des prescriptions opposables au projet.
Il reste que, le plus souvent, les demandes de « modificatif » sont présentées sous la forme d’un dossier et font l’objet d’une instruction allégés, si bien que lorsqu’ils sont requalifiés en nouveau permis de construire ils sont annulés pour vice de forme et de procédure.
Tel fut le cas donc le cas en l’espèce puisque le « modificatif » contesté avait été délivré au vu d’un dossier ne comportant pas de « volet paysager » ; étant, d’ailleurs, relevé que même s’il n’avait pas été requalifié en nouveau permis de construire, il aurait manifestement eu vocation à être annulé puisqu’il autorisait de nombreuses modifications intéressant l’aspect extérieur du projet initialement autorisé, lesquelles rendaient ainsi exigible ce document.
Mais ce qui est le plus intéressant est que la Cour administrative d’appel de Bordeaux se soit prononcée au titre de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme en jugeant que : « l'insuffisance des documents joints au dossier de demande entache l'ensemble du permis de construire litigieux d'illégalité ; qu'il n'y a pas lieu, dès lors, de prononcer une annulation partielle de cette autorisation ».
Rappelons, en effet, que l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme dispose que « lorsqu'elle constate que seule une partie d'un projet de construction ou d'aménagement ayant fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme est illégale, la juridiction administrative peut prononcer une annulation partielle de cette autorisation. L'autorité compétente prend, à la demande du bénéficiaire de l'autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive ».
Force est ainsi d’admettre qu’en visant le cas « une partie d'un projet de construction ou d'aménagement ayant fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme est illégale », l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme n’a donc vocation à s’appliquer que dans la mesure où le permis est entaché d’illégalité interne, c’est-à-dire méconnait les prescriptions d’urbanisme applicable au projet et non pas les règles de forme et de procédure relatives à sa délivrance.
C’est donc à juste titre que la Cour administrative d’appel de Bordeaux a jugé qu’au regard de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme « l'insuffisance des documents joints au dossier de demande entache l'ensemble du permis de construire litigieux d'illégalité » ; bien qu’il soit permis de s’interroger sur la portée exacte de ce « considérant » qui ne permet pas d’apprécier clairement si la Cour a visé une règle de principe ou s’il s’agit d’une solution propre au cas d’espèce.
Par ailleurs, il faut rappeler qu’en l’espèce, le permis de construire attaqué datait du 13 octobre 2004 et le jugement contesté avait été rendu le 22 juin 2005, soit à des dates antérieures à l’entrée en vigueur de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme issu, rappelons-le, de la loi dite « ENL » du 16 juillet 2006.
Dans le prolongement du jugement par lequel le Tribunal administratif d’Amiens a jugé que ce dispositif était d’application immédiate (TA. Amiens, 29 décembre 2006, req. n° 04-01732.pdf) y compris dans le cas d’un permis de construire frappé d’un recours introduit avant son entrée en vigueur, l’arrêt commenté induit donc que l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme est applicable en appel, y compris lorsque le jugement attaqué a été rendu avant l’entrée en vigueur de cet article. Il reste qu’il va sans dire qu’en pareil cas, l’annulation globale du permis de construire contesté là où l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme en aurait permis l’annulation partielle ne saurait justifier l’annulation de ce jugement puisqu’il ne saurait être fait grief au juge de première instance de n’avoir pas utiliser un pouvoir dont il ne disposait pas à la date à laquelle il a statué.
Relevons ainsi que la Cour administrative d’appel de Nancy a récemment jugé, le 11 octobre 2007, que :
« Considérant que le projet de construction présenté par la société Ab Capim, aux droits de laquelle vient désormais la société Brun Habitat, porte sur l'édification au-delà d'une profondeur de 60 mètres comptés à partir de l'alignement, d'un immeuble collectif de neuf logements ; qu'il ressort des pièces du dossier et notamment des plans de coupe joints au dossier de la demande de permis de construire qu'une rampe, recouverte d'une dalle accolée à la construction et terminée par un muret en limite de propriété, permet l'accès au parking situé en sous-sol de l'immeuble ; qu'elle doit ainsi être regardée comme faisant partie intégrante de la construction, laquelle, d'une hauteur de 13 mètres, excède la limite fixée par l'article 7 UA du plan d'occupation des sols de la commune ; que, par suite, c'est à tort que, pour annuler l'arrêté en date du 26 août 2004 du maire de la COMMUNE DE WOLFISHEIM refusant à la société Brun Habitat la délivrance du permis de construire, le Tribunal administratif de Strasbourg a estimé que le maire avait fait une inexacte application desdites dispositions ».
Au premier chef, force est ainsi de relever qu’il n’a pas ici été fait application de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme. Et pour cause puisque dans la mesure où ce dernier se borne à préciser que « lorsqu'elle constate que seule une partie d'un projet de construction ou d'aménagement ayant fait l'objet d'une autorisation d'urbanisme est illégale, la juridiction administrative peut prononcer une annulation partielle de cette autorisation. L'autorité compétente prend, à la demande du bénéficiaire de l'autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive », force est d’admettre qu’il ne vise pas les décisions portant refus d’autorisation.
Pour les décisions de refus, le principe reste donc qu’une telle décision ne peut faire l’objet d’une annulation partielle qu’à la condition qu’elle soit divisible, c’est-à-dire porte sur deux projets en tous points distincts.
Néanmoins, l’arrêt précité s’avère également intéressant sur ce point puisqu’il offre une parfaite illustration de ce pour quoi l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme a été voulu.
On sait, en effet, que les auteurs de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme ont expliqué que celui-ci avait vocation à « contourner » la jurisprudence du Conseil d’Etat, selon laquelle un permis de construire ne peut faire l’objet d’une annulation partielle que pour autant qu’il soit divisible, dans le cas où le permis de construire serait affecté d’illégalité en raison d’une des composantes accessoires (balcon, escalier extérieur, rampe d’accès, etc.) ; telle étant la raison pour laquelle l’alinéa 2 de cet article précise que « l'autorité compétente prend, à la demande du bénéficiaire de l'autorisation, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive », ce qui, en toute hypothèse, semble exclure le cas où la partie du projet représente une composante substantielle du projet.
Dans cette affaire, en effet, le refus de permis de construire a été validé dans la mesure où la rampe d’accès au parc de stationnement souterrain de l’immeuble projeté – laquelle faisait « partie intégrante » de la construction en cause – méconnaissait les règles d’implantation des constructions prescrites par l’article 7 du règlement local d’urbanisme ; étant rappelé que, sauf disposition contraire, l’ensemble des composantes indivisibles d’une construction doivent être prises en compte pour apprécier la conformité de cette dernière, notamment, par rapport aux prescriptions d’urbanisme relatives à l’implantation des constructions (CE. 23 août 2006, Assoc. Le FOnvairous, req. n°267.578).
A suivre les auteurs de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme, si la décision en cause avait constitué un permis de construire autorisant ce projet, le juge aurait donc pu (puisqu’en toute hypothèse, la rédaction de cette article induit qu’il ne s’agit que d’une faculté) n’en prononcer que l’annulation partielle et, plus concrètement, n’en prononcer l’annulation qu’en tant qu’il avait autorisé cette rampe d’accès.
Il reste que ce faisant, cette annulation partielle aurait abouti à la formation d’un permis de construire autorisant un immeuble doté d’un parc de stationnement inaccessible et donc méconnaissant les prescriptions de l’article 12 du règlement local d’urbanisme (pour exemple : CAA. Marseille, 8 février 2007, M. Joseph X., req. n°04MA02390 ; voir ici également), puisque les aires de stationnement inutilisables ne peuvent être prise en compte au titre de ce dernier, et ce, sans qu’il n’y ait aucunement garantie sur la régularisation du projet puisque la mise en œuvre de l’alinéa 2 de l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme implique non seulement que la partie du projet soit régularisable mais en outre « une demande du bénéficiaire de l’autorisation » que rien ne l’oblige à formuler ; étant rappelé que le dispositif mis en place par cet article n’a en effet aucun rapport avec l’annulation conditionnelle préconisée par la commission « Pelletier »…
Telle étant la raison pour laquelle, à notre sens et sauf à ce qu’il amène le juge administratif à assouplir la notion d’ensemble indivisible, l’article L.600-5 du Code de l’urbanisme n’aura vraisemblablement qu’un impact limité sur le principe selon lequel une autorisation d’urbanisme ne peut être annulée partiellement qu’à la condition qu’elle soit divisible.
Mais à ce sujet, force est de relever, bien que la généralité de la rédaction du second considérant cité ne permette pas d'en apprécier clairement la portée que, dans un arrêt du 21 juin 2007 (date à laquelle l'article L.600-5 était donc applicable), la Cour administrative de Lyon a, pour annuler sur le fond le permis de construire en litige, précisé que :
"Considérant que les prescriptions archéologiques concernent ensuite les parcelles correspondant à la nécropole mérovingienne en prévoyant de manière générale sans référence à un plan de délimitation et sans opérer de distinction suivant la valeur des vestiges, que l'ensemble des vestiges repérés devront être préservés d'une part en implantant les pavillons et les voiries en dehors de leur emprise, et d'autre part en les recouvrant d'un remblaiement suffisant ; qu'elles renvoient en outre pour leur mise en oeuvre à une concertation ultérieure en cours de chantier entre le pétitionnaire et la direction régionale des affaires culturelles ; qu'alors qu'un permis de construire ne peut contenir que des dispositions précises et directement applicables, ces prescriptions, générales, imprécises et conditionnelles, qui faisaient en réalité obstacle à la réalisation du projet, rendaient le permis de construire en cause inapplicable ; qu'en outre, dans l'état de leur rédaction, les prescriptions du préfet de région, qui s'imposent à l'autorité d'urbanisme, qui ne peut pas substituer sa propre appréciation sur l'intérêt de tel ou tel vestige, ne pouvaient qu'entraîner un rejet de la demande ; que par suite, en autorisant un projet qui se borne à la suppression de quatre chalets et maintient l'implantation de pavillons sur des parcelles mentionnées comme renfermant des vestiges repérés, le préfet de la Nièvre a entaché, sur ce point, sa décision d'illégalité ; Considérant que les dispositions du permis délivré le 24 mars 2003 par le préfet de la Nièvre à la SCI Domaine du canal pour l'ensemble de la réalisation d'un village de vacances ne sont pas divisibles ; que l'association requérante est fondée à en demander l'annulation" (CAA. Lyon, 21 juin 2007, Ministre de l'équipement, req. n°04LY01501).