Source: https://es.scribd.com/book/438628851/Derecho-Mercantil-y-Administraciones-Publicas
Timestamp: 2020-04-04 00:48:15
Document Index: 164069139

Matched Legal Cases: ['artículo 38', 'artículo 128', 'artículo 84', 'artículo 3', 'artículo 166', 'artículo 53', 'artículo 128', 'artículo 2', 'artículo 4', 'artículo 1', 'artículo 103']

Derecho Mercantil y Administraciones Públicas de Mercedes Vérgez y Alicia Arroyo - Libro - Leer en línea
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Por Mercedes Vérgez y Alicia Arroyo
Derecho Mercantil y Administraciones Públicas, disciplina del Grado de Ciencias Jurídicas de las Administraciones Públicas y considerado el Derecho Mercantil como un Derecho que ordena la actividad económica desarrollada en torno al mercado, constituye un texto básico, actualizado y ampliado en esta segunda edición, para ofrecer una visión de algunos de los aspectos más importantes de esa realidad económica sobre los cuales la Administración Pública proyecta su intervención.
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Derecho Mercantil y Administraciones Públicas - Mercedes Vérgez
© Mercedes Vérgez, Alicia Arroyo Aparicio
ISBN electrónico: 978-84-362-7525-4
Edición digital (epub): julio de 2019
Aquí podrá encontrar información adicional y actualizada de esta publicación
Establecida esta disciplina dentro de los planes de estudio del Grado de Ciencias Jurídicas de las Administraciones Públicas y considerado el Derecho Mercantil como un derecho que ordena la actividad económica desarrollada en torno al mercado, lo que se pretende con ella es ofrecer una visión de algunos de los aspectos más importantes de esa realidad económica, sobre los cuales la Administración Pública proyecta su intervención. En este sentido, se recordará que el Derecho Mercantil en su conjunto regula la actuación de los empresarios y, en general, de los operadores económicos en el mercado.
Ahora bien, siendo el contenido del Derecho Mercantil muy extenso, en este libro se concreta la ordenación de la actividad económica por la referencia a las materias que se consideran más importantes, distribuidas en una parte general, dedicada a la «Intervención de la Administración pública en el ejercicio de la actividad económica», una segunda parte central, dedicada a la «La Administración y la ordenación del mercado» y una tercera parte especial destinada a la «Intervención administrativa en determinados sectores de la actividad económica» que, en particular, se destina a tres sectores fundamentales, como son, la intervención en el sector del seguro, el control público en el sector del transporte y la intervención en el llamado mercado financiero, esto es, el control del sistema crediticio, el control de los servicios de pago y control del mercado de valores.
En efecto, la Administración puede actuar bien como sujeto de actividad o tutelando a uno de los sujetos que necesita defensa o protección como son los consumidores. Por otra parte, la Administración interviene en relación con la defensa de la libre competencia, así como ordenando una parte del comercio, en particular, el comercio minorista. La actuación de la Administración en relación con la Propiedad Industrial resulta también destacable, teniendo en cuenta que los derechos exclusivos se atribuyen con carácter general una vez realizado su oportuno registro. Por último la Administración también interviene de manera especial en aquellos sectores en los que la importancia y la naturaleza de los intereses que en ellos inciden exigen garantías y limitaciones fundamentales a su justo desarrollo.
El análisis de la confluencia de dos ordenamientos —privado y público— sobre una misma realidad económica —«el mercado»— se realiza desde la convicción de que dicha confluencia se produce al servicio de una más correcta ordenación de las relaciones correspondientes.
INTERVENCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL EJERCICIO DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA
La Administración, empresario público
I. Empresa pública
II. Sometimiento de la actividad económica empresarial de la administración al ordenamiento mercantil
III. Sociedades mercantiles estatales
IV. Empresa pública y administración local y autonómica
V. Empresas públicas y el Derecho de la Unión Europea
VI. Empresa pública y privatización
La Constitución Española no solo reconoce en su artículo 38 a los particulares la libertad de empresa, en lo que supone de libre acceso al mercado, libertad de ejercicio y de cesación, sino que en su artículo 128.2 reconoce abiertamente la iniciativa pública en la actividad económica, y estableciendo que solo mediante Ley podrá reservarse el sector publico recursos o servicios esenciales, puede decirse que ha roto con el llamado principio de subsidiariedad, según el cual la creación de empresas por parte de las administraciones públicas se supeditaría a la ausencia de iniciativa privada. Por el contrario, de acuerdo con lo dispuesto en la constitución se instaura en nuestro país lo que se ha llamado el principio de coiniciativa económica, según el cual los particulares pueden adquirir la condición de empresarios individuales o sociales, y la Administración pública estatal, autonómica, provincial, local, incluso institucional puede también acceder al mercado, adquiriendo la condición de empresario, en este caso a través de la creación de una persona jurídica ya se trate de una sociedad pública o de un organismo administrativo.
Aparece así la figura de la empresa pública, de la que se ha dicho en nuestra propia doctrina mercantilista, que comprende entidades de muy distinta naturaleza y estructura organizativa que tienen como característica común que son creadas por la administración para realizar actividades económicas o empresariales vinculadas en mayor o menor medida a intereses de carácter público. La empresa pública se sirve de formas organizativas diferentes y en cuanto a su actividad, desempeña en ocasiones actividades típicamente comerciales o industriales, acudiendo al mercado con los empresarios u operadores privados y otras veces se ocupa de la administración de servicios públicos que necesitan de una gestión económica, incompatible con la rigidez de los procedimientos administrativos. Es lo que ha determinado la llamada huida del derecho administrativo, para utilizar las técnicas de racionalización que exige la organización empresarial y que proporciona el derecho privado, fundamentalmente el derecho mercantil, sin perjuicio por supuesto de que la Administración conserve en su caso la facultad de marcar las líneas de actuación de las entidades correspondientes. Facultad y también controles que la nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público trata de potenciar en el sentido de que, como señala en su propia Exposición de Motivos, se prescinda de las peculiaridades que han venido propiciando la exclusión de controles administrativos, en la idea de que la flexibilidad en la gestión ha de ser compatible con los mecanismos de control de los fondos públicos.
Nos encontramos ante un empresario (la Ley 4/2007, de 3 de abril, de transparencia de las relaciones financieras entre las Administraciones públicas y las empresas públicas y de transparencia financiera de determinadas empresas, define a la empresa pública como cualquier empresa en la que los poderes públicos puedan ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante en razón de la propiedad, de la participación financiera o de las normas que la rigen), que no tiene un estatuto propio y que presenta, como se ha dicho ya, distintas formas de estructura jurídica, cuya sistematización corresponde al derecho administrativo, que básicamente ha venido siendo determinada con carácter general por la Ley 6/1.997 de 14 de abril de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), y a las que la Ley 47/ 2003 de 26 de noviembre General Presupuestaria consideró como el Sector Público Empresarial.
En el momento actual, derogada la LOFAGE por la Ley 40 / 2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público, se ha regulado en ella la organización y funcionamiento del llamado sector público institucional estatal, en el que se incluyen entes y organismos públicos fruto de una descentralización instrumental en busca de mayor eficacia y eficiencia. Esta Ley con una clara pretensión reformadora del marco normativo, pretende recoger en un solo texto el disperso catálogo de empresas públicas existente en nuestro país; dentro de una finalidad expresa que, siguiendo el informe de la Comisión para la Reforma del Derecho administrativo (CORA), tiene como fin suprimir las especialidades de entes públicos que, como ya se ha señalado, sin mucha justificación han propiciado la exclusión de controles administrativos que deben existir en toda actividad pública en lo que ya hemos dicho, también, ha constituido la llamada «huida del derecho Administrativo».
Estos entes, que constituyen el sector público empresarial y que se someten a un marco normativo nuevo, en el que no ha estado ausente tampoco, si bien no con la debida decisión, la consideración de las Directrices del Informe sobre gobierno corporativo de las empresas públicas, emitido por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), se han reducido a determinados tipos, entre los cuales, dejando a un lado los consorcios de los que se hecho una regulación común con el sector público administrativo, los que aquí interesan fundamentalmente son los siguientes:
— Las entidades públicas empresariales de ámbito estatal, que son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, patrimonio propio y autonomía de gestión que se financian mayoritariamente con ingresos del mercado y que junto con el ejercicio de potestades administrativas desarrollan actividades prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación y con independencia de cuál sea su denominación deberán hacer constar en ella la indicación de «entidad pública empresarial» o su abreviatura «E.P.E.» (art. 103). Estas entidades se rigen por el derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas, en los aspectos específicamente establecidos para ellas en la propia ley, en su ley de creación, en sus estatutos, en la Ley de Procedimiento Administrativo Común, en la Ley 9/2.017 de 8 de noviembre de Contratos del Sector Público, la Ley 33/2003 de 3 de noviembre sobre el Patrimonio de las Administraciones Públicas y en el resto de normas de derecho administrativo general y especial que les sean de aplicación(art. 104). Se trata de entidades que podrán financiarse con ingresos que deriven de sus operaciones, obtenidos como contraprestaciones de sus actividades comerciales, también con los recursos que provengan de los bienes y valores que constituyan su patrimonio y los productos y rentas de dicho patrimonio y cualquier otro recurso que pudiera serle atribuido; y excepcionalmente de otras fuentes. Estas entidades se financiaran mayoritariamente con ingresos de mercado (art 107).
— Las sociedades mercantiles estatales, que utilizando las figuras jurídicas propias del Derecho mercantil se regirán por lo previsto en esta ley, por lo previsto en la ley 33/2003 de 3 de noviembre que regula el patrimonio de las administraciones públicas y por el ordenamiento jurídico privado salvo en las materias que les sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de personal, de control económico-financiero y de contratación. Sin que en ningún caso puedan disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública, aunque excepcionalmente la ley pueda atribuirles el ejercicio de potestades administrativas (art.113); (sobre ellas volveremos con posterioridad).
Conviene tener en cuenta, no obstante, que junto a la rigurosa tipificación realizada por la Ley de Régimen jurídico del Sector público, reconocida en ella no solo en su E.M. sino fundamentalmente en su artículo 84.2, al establecer que la Administración General del Estado o entidad integrante del sector institucionalizado no podrá por si misma, ni en colaboración con otras entidades públicas, ni privadas crear ni ejercer directa ni indirectamente el control efectivo sobre ningún tipo de entidad distinto de los enumerados en el número 1. de dicho artículo, se están reconociendo, sin embargo en otras leyes como sector público empresarial a otras entidades.
Así sucede con lo que dispone el artículo 3.2.c) y b) de la Ley 47/ 2003 de 26 de diciembre, General Presupuestaria, a cuyo tenor el sector público empresarial podrá estar integrado por cualquiera organismos y entidades de derecho público, vinculadas o dependientes de la Administración General del Estado, cuando bien su actividad principal consiste en la producción en régimen de mercado de bienes o servicios destinados al consumo individual o colectivo, o no realicen funciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional; o bien se financien mayoritariamente con ingresos comerciales, entendiendo como tales los ingresos, cualesquiera que sea su naturaleza, obtenidos como contraprestación de la entrega de bienes o de la prestación de servicios. Lo mismo sucede según el artículo 166.1. b) de la Ley 32/ 2003 de 23 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, entendiéndose en él que integran el sector empresarial las entidades vinculadas a la Administración General del Estado o a sus organismos públicos, cuyos ingresos provengan, al memos en un cincuenta por ciento de operaciones de mercado.
En cualquier caso a efectos de nuestro estudio lo que nos interesa es detenernos, además, en la consideración, por un lado, del sometimiento de la actividad económica empresarial a las normas del derecho privado y concretamente del Derecho mercantil, y por otro lado la utilización por parte de la llamada administración institucional de formas organizativas mercantiles como es el caso de las sociedades mercantiles públicas.
II. SOMETIMIENTO DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA EMPRESARIAL DE LA ADMINISTRACIÓN AL DERECHO MERCANTIL
Con carácter general cabe destacar que el desarrollo por parte de la administración de una actividad económica en el mercado determina, en todo caso, su sometimiento a una serie de normas propias de nuestro ordenamiento relativas a la ordenación del mercado y a la protección de los intereses que en él confluyen.
— Primero. Con carácter general, y en virtud del ya señalado principio de coiniciativa de la actividad económica pública con la privada hay que resaltar el sometimiento de esta última a las normas que regulan la competencia en el mercado, que debe funcionar con arreglo al principio de libertad y el de corrección.
• El sistema de libre mercado establecido en el artículo 53.1 de la Constitución supone el libre acceso al mercado de quienes pretenden operar en él, y exige al mismo tiempo que todos los sujetos que acuden a él se sometan a unas mismas reglas, tratando de captar la clientela a través de las ventajas que ofrecen sus prestaciones. Dentro de este sistema la iniciativa pública exige su sometimiento a las mismas exigencias que los particulares para no desvirtuar el sistema, y al mismo tiempo, como se prevé en el propio texto constitucional (artículo 128.2 ya citado), solo por Ley se podrá reservar al sector público servicios esenciales.
• Por lo que se refiere al principio de corrección, la administración sea cual sea la forma a través de la que actúe en el trafico queda sometida a las normas que establece la Ley de competencia desleal de 10 de enero de 1991, que bajo el principio de considerar desleal todo comportamiento contario a la buena fe regula y sanciona una serie de prácticas desleales. Por supuesto que está sometida también a la Ley General de publicidad cuyo artículo 2 establece que «se entenderá por publicidad toda forma de comunicación realizada por una persona física o jurídica pública o privada, en el ejercicio de su actividad comercial industrial artesanal o profesional, con el fin de promover de forma directa o indirecta la contratación de bienes muebles, inmuebles, servicios, derechos u obligaciones».
— Segundo. Por lo que afecta a las relaciones con terceros a través de las cuales se desarrolla la actividad empresarial, las entidades del sector público están sometidas a las normas sobre defensa de los consumidores y usuarios establecidas en la Ley General para la defensa de los consumidores y usuarios, cuyo texto refundido ha sido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2007 de 16 de noviembre, a efectos de cuya aplicación se establece en su artículo 4 que se considera empresario a toda persona física o jurídica que actúa en el marco de su actividad empresarial ya sea pública o privada. También la Ley de Condiciones Generales de la contratación, aunque, lógicamente, excluye de su ámbito de aplicación a los contratos administrativos sometidos por completo al derecho administrativo, al determinar su ámbito objetivo de aplicación, previa determinación de que se aplica la ley a los contratos que contengan condiciones generales, celebrados entre un profesional como predisponente y cualquier persona física o jurídica como adherente, precisa que se entenderá como profesional a toda persona física o jurídica que actúe en el marco de su actividad profesional o empresarial, ya sea pública o privada (art. 2 de la Ley).
— Tercero. Consideración especial merece el tema relativo a la aplicación de los procedimientos concursales a las empresas públicas.
El artículo 1 de la Ley concursal ha consagrado la falta de capacidad concursal de las administraciones públicas; de manera que después de establecer como norma general la capacidad concursal de cualquier persona jurídica, establece una excepción para las administraciones públicas declarando que no pueden ser declaradas en concurso «las entidades que integran la organización territorial del Estado, los organismos públicos y demás entes de Derecho público».
Se trata de una formulación cuya interpretación se ha realizado desde dos consideraciones distintas. Por un lado, el hecho de tratarse de una excepción y que, como tal, ha de interpretarse restrictivamente. Por otro lado, el fundamento de dicha excepción, basado, como resulta claro, en el hecho de que la propia Constitución declara que las Administraciones públicas están al servicio de los intereses generales (artículo 103.1); intereses generales que son los que impiden la declaración del concurso de las personas jurídico públicas y los que determinan que no nos encontremos