Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-752-de-julio-28-de-2008?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992042505ff034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2018-08-20 13:05:29
Document Index: 189330300

Matched Legal Cases: ['ARTÍCULO 39', 'ARTÍCULO 1', 'artículo 1', 'artículo 86', 'artículo 39', 'artículo 48', 'artículo 48', 'artículo 40', 'artículo 93', 'artículo 9', 'artículo 13', 'artículo 2', 'artículo 2', 'artículo 86', 'artículo 48', 'artículo 9', 'artículo 53', 'in dubio', 'artículo 2', 'artículo 39', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 39', 'artículo 1', 'artículo 11', 'in dubio', 'artículo 11', 'artículo 39', 'artículo 11', 'artículo 39', 'artículo 11', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 11', 'artículo 1', 'artículo 39', 'artículo 1', 'artículo 48', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 11', 'artículo 11', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 1', 'artículo 39', 'artículo 1', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 1', 'artículo 45', 'artículo 13', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 39', 'artículo 1', 'artículo 53', 'in dubio', 'artículo 1', 'artículo 39', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 11', 'artículo 26', 'artículo 11', 'artículo 39', 'artículo 1', 'artículo 33', 'artículo 39', 'artículo 11']

﻿ SENTENCIA T-752 DE JULIO 28 DE 2008
SENTENCIA T-752 DE 28 DE JULIO DE 2008
CONTENIDO:RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ. EL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD Y EL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD. SI SE ENCUENTRE EN UNA SITUACIÓN DE DUDA RAZONABLE ACERCA DE LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 39 DE LA LEY 100 DE 1993 O DEL ARTÍCULO 1° DE LA LEY 860 DEL 2003, REFERENTES A LOS REQUISITOS PARA ACCEDER A LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN, DEBE APLICAR EL CONTENIDO NORMATIVO QUE ASEGURE UNA MEJOR PROTECCIÓN AL TRABAJADOR.
TEMAS ESPECÍFICOS:PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD, RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ, PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN
Sentencia T-752 de julio 28 de 2008
Sentencia T-752 de 2008
Ref.: Expediente T-1.791.427
Acción de tutela instaurada por Ana María Arboleda Balbín contra el Instituto de Seguros Sociales
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Jaime Araújo Rentería, Clara Inés Vargas Hernández, y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, así como el conjuez designado para el efecto; en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
Dentro del proceso de revisión del fallo de tutela proferido por el Juzgado Catorce Penal del Circuito de Medellín en la acción de tutela instaurada por Ana María Arboleda Balbín contra el Instituto de Seguros Sociales.
La ciudadana Ana María Arboleda Balbín interpuso acción de tutela con el objetivo de obtener amparo judicial de sus derechos fundamentales a la vida, la salud, la seguridad social y al debido proceso; garantías que, según lo expuesto en el escrito de demanda, fueron vulneradas por el Instituto de Seguros Sociales con ocasión de la ocurrencia de los hechos que a continuación resume la Sala:
1. La accionante se vinculó laboralmente a la empresa “Tulli Fashion”, asumiendo el cargo de confeccionista a partir “del año 2002”, en vista de su condición de madre cabeza de familia y tras la muerte de su esposo.
2. En el mes de enero de 2006, debido a fuertes quebrantos de salud, fue sometida a observación médica por parte de la entidad demandada; valoración a partir de la cual le fue diagnosticado “glaucoma crónico de ángulo abierto”.
3. El día 1º de septiembre de esa misma anualidad, fue emitido un “dictamen médico laborar” en el cual se determinó que, además del padecimiento anterior, la paciente sufría de “osteopenia moderada y osteoartrosis severa de manos y columna”. Así mismo, estimó el porcentaje de pérdida de capacidad laboral en una cifra que ascendía al 50,01%.
4. El día 21 de septiembre de 2006, con fundamento en la mencionada calificación, la ciudadana presentó ante la entidad demandada una solicitud de reconocimiento de pensión de invalidez.
5. Mediante Resolución 10889 del 23 de mayo de 2007, la gerencia seccional del departamento de atención al pensionado del Instituto de Seguros Sociales resolvió de manera negativa la petición elevada por la ciudadana. Tal determinación se debió a que, de conformidad con el reporte de semanas expedido por la gerencia nacional de historia laboral y nómina de pensionados del instituto se estableció que la accionante no cumplía los requisitos establecidos en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003.
Con fundamento en los hechos reseñados, la accionante solicitó como medida de protección de sus derechos fundamentales una orden en virtud de la cual se ordenara a la entidad demandada la realización de “un nuevo estudio en donde se tenga en cuenta las circunstancias actuales concernientes a la salud de la accionante, en procura y respeto de las normas y principios anteriormente nombrados”.
Ahora bien, antes de examinar la sentencia de única instancia, es preciso anotar que dentro del término procesal conferido por el juez de instancia, la entidad demandada se abstuvo de presentar escrito de contestación de demanda.
Mediante providencia del 4 de septiembre de 2007, el Juzgado Catorce Penal del Circuito de Medellín declaró improcedente la acción interpuesta por el apoderado judicial de la ciudadana. Luego de realizar una escueta consideración a propósito del mecanismo de amparo consagrado en el artículo 86 del texto constitucional, el juez señaló que la pretensión elevada por la peticionaria no se encontraba llamada a prosperar de acuerdo con lo prescrito por el principio de subsidiariedad que regula la procedibilidad de la acción de tutela. En consecuencia, estimó que la ciudadana contaba con recursos judiciales diferentes que podrían ser interpuestos ante la jurisdicción ordinaria, los cuales hacían improcedente, en el caso concreto, la solicitud de protección judicial de sus derechos fundamentales.
III. Trámite de revisión
La Sala de Revisión del proceso de tutela de la referencia tuvo lugar el pasado ocho (8) de mayo de dos mil ocho (2008), fecha para la cual la magistrada Clara Inés Vargas Hernández se encontraba ausente con permiso aprobado por la presidencia de esta corporación. En atención al salvamento de voto presentado por el magistrado Jaime Araújo Rentería en relación con el proyecto de decisión y al consecuente empate en la votación del mismo los magistrados presentes eligieron por sorteo efectuado ante la secretaría general de la Corte al doctor José Roberto Herrera Vergara como conjuez integrante de la Sala de Decisión y convinieron establecer una fecha posterior para la adopción del fallo.
Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Nacional y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
En atención a que la solicitud de amparo interpuesta por la accionante consiste en obtener aplicación de la versión original del artículo 39 de la Ley 100 de 1993 —el cual fue objeto de modificación por la Ley 860 de 2003— para el reconocimiento de la pensión de invalidez; la Sala de Revisión encuentra necesario dar respuesta al siguiente problema jurídico: ¿Es posible ordenar la protección del contenido específico de la progresividad del derecho a la seguridad social por vía de tutela, cuando se trate del reconocimiento de la pensión de invalidez? Para tal efecto, en esta providencia se abordarán los siguientes temas: (i) Protección constitucional a la seguridad social. (ii) El principio de progresividad en materia de derechos económicos, sociales y culturales. (iii) Aplicación del principio de progresividad en sede de tutela en el caso específico del derecho a la seguridad social en su contenido de derecho a la pensión de invalidez.
En abundante jurisprudencia esta corporación se ha ocupado de establecer el alcance de la seguridad social como bien jurídico objeto de protección en nuestro ordenamiento (1) . Así, en el texto constitucional se observa que la seguridad social ha sido objeto de una configuración compleja: en primer lugar, según lo establece el inciso 1º del artículo 48 superior, constituye un “servicio público de carácter obligatorio”. De acuerdo con esta disposición al Estado le corresponde una importante labor en su realización dado que el texto superior le confía las correspondientes labores de dirección, coordinación y control; actividades que deben ser realizadas con estricta observancia de los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia (2) . Adicionalmente, en la dirección sugerida por el artículo 48 superior, el Congreso estableció en el artículo 40 de la Ley 100 de 1993 que la seguridad social constituye un “servicio público esencial” en lo relativo a los subsistemas de salud y pensiones, precisando que en este último solo gozan de tal caracterización aquellas actividades relacionadas con el reconocimiento y pago de mesadas. Dicha consagración supone un considerable incremento en la responsabilidad que resulta exigible al Estado y a todas las entidades que participan en el sistema de seguridad social, dado que las exigencias de permanencia y continuidad del servicio se convierten en deberes inexcusables, lo cual coincide con el propósito general que inspira la ley de seguridad social.
Aunado a lo anterior, del inciso segundo de la disposición constitucional en comento surge la faceta complementaria del diseño ideado por el constituyente sobre el tema. Dicho segmento normativo establece que la seguridad social, además de ser esencialmente un servicio público, asume la forma de derecho constitucional, lo cual abre las puertas a la posibilidad de demandar del Estado y, en términos generales, del sistema de seguridad social creado a partir de la Ley 100 de 1993 la satisfacción de prestaciones concretas. Textualmente, el inciso 2º consagra el mencionado derecho en los siguientes términos: “Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social”.
De acuerdo con la regla hermenéutica consignada en el artículo 93.2 constitucional, la interpretación del derecho a la seguridad social deberá ser realizada “de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia (3) ”, razón por la cual resulta imperativa la labor de consulta de los instrumentos de esta naturaleza que permitan avanzar en el esfuerzo de determinación del aludido derecho. De manera específica, interesa resaltar ahora lo establecido en el artículo 9º del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, Pidesc, en la materia. De manera textual la disposición prescribe lo siguiente: “Los Estados partes en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social”.
Sobre el particular, de manera reciente (4) el Comité de derechos económicos, sociales y culturales, CDESC, —órgano encargado de supervisar la aplicación del pacto— emitió la Observación General Nº 19, sobre “El derecho a la seguridad social (art. 9º)”. De manera puntual, el comité destacó la enorme importancia que ostenta dicha garantía en el contexto de plena satisfacción de los derechos humanos (5) , en la medida en que el derecho a la seguridad social adquiere el estatuto de condición ineludible de tal posibilidad de goce dentro de los esfuerzos que han de llevar a cabo los Estados para superar las condiciones materiales de pobreza y miseria que se oponen al disfrute de las libertades individuales. A renglón seguido, el comité llama la atención sobre el carácter “redistributivo” que caracteriza a este derecho; virtud de la cual se siguen las significativas consecuencias de disminución de la pobreza y promoción de la inclusión social que este derecho trae consigo.
De acuerdo con la consideración anterior, el diseño y funcionamiento del sistema general de seguridad social no solo encuentra sustento en los artículos 48 y 53 del texto constitucional, sino adicionalmente en el artículo 13 de la Carta, en la medida en que su implementación sigue el ineludible compromiso asumido por la organización estatal consistente en la erradicación de todas las formas de marginación social y discriminación que se opongan a la realización plena de la dignidad humana (6) .
Ahora bien, de acuerdo con la observación bajo estudio, en desarrollo de lo dispuesto en el párrafo 10 del artículo 2º del Pidesc, corresponde a los Estados signatarios dentro del máximo de recursos de los que dispongan adoptar medidas encaminadas a brindar protección adecuada al derecho a la seguridad social. Dichas medidas habrán de ser diseñadas y ejecutadas de manera tal que no permitan restricciones irrazonables o desproporcionadas de acceso y “en todo caso deben garantizar a toda persona un disfrute mínimo de este derecho humano”. En consecuencia, al margen del amplio espectro de configuración reconocido a las organizaciones estatales; tal como ocurre con el conjunto de derechos inscritos bajo la enseña de los derechos económicos, sociales y culturales, existe un mínimo irreductible que de manera impostergable debe garantizar el Estado. Así las cosas, el derecho a la seguridad social, en la medida en que “es de importancia fundamental para garantizar a todas las personas su dignidad humana (7) ” es un verdadero derecho fundamental cuyo desarrollo, si bien ha sido confiado a entidades específicas que participan en el sistema general de seguridad social fundado por la Ley 100 de 1993, encuentra una configuración normativa preestablecida en el texto constitucional (art. 49 superior) y en los tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad; cuerpos normativos que dan cuenta de una categoría iusfundamental íntimamente arraigada al principio de dignidad humana, razón por la cual su especificación en el nivel legislativo se encuentra sometida a contenidos sustanciales preestablecidos.
De manera precisa, en cuanto al contenido del derecho bajo examen, el comité señaló lo siguiente: “El derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b) gastos excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo”.
(i) Disponibilidad. En virtud de esta exigencia, el Estado debe asegurar la existencia y el adecuado funcionamiento de un sistema de seguridad social que, con prescindencia del tipo de plan acogido —“contributivo o no contributivo”— ha de garantizar la provisión de las prestaciones en las cuales se materializa el derecho a la seguridad social. Adicionalmente, la organización estatal se encuentra llamada a asumir su administración y supervisión eficaz. Por último, dentro de este principio se incluye un deber específico que demanda del Estado la labor de realizar dicho diseño institucional sobre bases económicas que permitan su sostenibilidad.
Para terminar el examen de la observación general es preciso examinar con algún detenimiento las obligaciones básicas establecidas para los Estados a partir de la suscripción del pacto en la materia específica del derecho a la seguridad social. Antes de avanzar en dicho estudio, resulta oportuno señalar que la indicación de dichas obligaciones básicas apuntan, a la vez que refuerzan, el corolario constitucional indicado en líneas precedentes a propósito de la naturaleza iusfundamental del derecho a la seguridad social, en la medida en que dan cuenta de la existencia de un conjunto de condiciones sustanciales, de las cuales no solo depende la posibilidad efectiva de hacer valer el derecho a la dignidad humana, sino que condicionan de manera a priori el desarrollo legislativo o reglamentario que han de ofrecer los Estados. Cabe anotar ahora que la cuestión específica respecto de su exigibilidad por vía de tutela constituye un problema jurídico diferente del cual se ocupará la Sala más adelante.
El establecimiento de un conjunto específico de obligaciones básicas en la materia es consecuencia de la consideración que con antelación el comité había desarrollado en la Observación General Nº 3, a propósito de la naturaleza de las obligaciones de los Estados parte, en la cual señaló que, si bien de acuerdo con el artículo 2º del Pidesc el principio de progresividad establece el alcance de tales deberes, la misma ratificación del tratado por parte de las organizaciones estatales indica el acuerdo respecto de la creación de obligaciones esenciales relacionadas con la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales. En tal sentido, la suscripción del tratado por parte de los Estados indica la existencia de deberes mínimos de protección a su cargo, con independencia de la proscripción de adopción de medidas regresivas.
En este punto resulta oportuno indicar que, de acuerdo con la regla descrita en el inciso 3º del artículo 86 superior —principio de subsidiariedad— en principio, no corresponde al juez de tutela resolver este tipo de controversias en la medida en que el ordenamiento jurídico ha dispuesto un cauce procedimental específico para la composición de esta suerte de litigios. Así las cosas, la jurisdicción laboral y de seguridad social es la encargada de dar aplicación a dicha normatividad y, en consecuencia, ha recibido el alto encargo de garantizar protección al derecho fundamental a la seguridad social. Así lo recomienda el experticio propio de las autoridades judiciales que hacen parte de la jurisdicción laboral y la idoneidad que prima facie ostentan los procedimientos ordinarios.
De acuerdo con la consideración anterior, ante la urgencia de brindar protección judicial por vía de tutela al derecho a la seguridad social, la jurisdicción constitucional se ha encontrado ante los dos eventos señalados: (i) en el primer supuesto, se presenta una oposición a la solicitud de una determinada prestación a pesar de la existencia de un deber específico dirigido al sistema, consistente en la obligación de asegurar dicha prestación —esto es, una abstención frente a un claro mandato de actuación—. En la medida en que existe una prescripción de orden legal sobre la cual se apoya la pretensión de amparo, en estos eventos esta corporación ha dado aplicación al argumento de la “transmutación de los derechos sociales” para ordenar la protección del derecho fundamental a la seguridad social (8) .
(ii) En la segunda hipótesis se reclama una prestación de seguridad social a la cual, de acuerdo con lo prescrito en las disposiciones que dan cuerpo al sistema y, de manera específica, según lo dispuesto para los diferentes planes de cobertura, el ciudadano no resulta acreedor de aquella solicitud. En este supuesto particular la Corte Constitucional se ha valido de los argumentos de “conexidad” y amparo del “mínimo vital” para efectos de asegurar una adecuada protección de la garantía iusfundamental que ha sido reconocida a todos los habitantes, bajo el título de un verdadero “derecho irrenunciable”.
Sin embargo, la Sala de Revisión encuentra oportuno señalar ahora que, de acuerdo con las consideraciones hasta ahora desarrolladas en esta providencia, la seguridad social es un verdadero derecho fundamental autónomo —calificado como “derecho irrenunciable” según el inciso 2º del artículo 48 constitucional; consagrado como “derecho de toda persona” de acuerdo con el artículo 9º del Pidesc, el cual hace parte del bloque de constitucionalidad; y, finalmente, definido como “derecho humano” por parte del CDESC en la Observación General Nº 19—. Por tal razón, si bien hasta ahora la Corte ha empleado la figura de la conexidad al momento de resolver este tipo de controversias, la Sala estima que la acreditación de este vínculo con otro derecho fundamental resulta redundante y, en consecuencia, innecesario toda vez que el derecho a la seguridad social recoge per se una garantía iusfundamental independiente, razón por la cual su eventual vulneración ocurrida de manera autónoma puede ser enmendada por vía de tutela.
En estos eventos, el juez de tutela se encuentra llamado a realizar la siguiente valoración para efectos de decidir la prosperidad de la reclamación de amparo del derecho fundamental a la seguridad social: (i) en primer lugar, es necesario que la controversia planteada suponga un problema de relevancia constitucional; conclusión a la cual arriba el juez de tutela no solo a partir del conjunto de condiciones materiales objetivas en las cuales se encuentre el accionante, sino al adelantar un examen de la cuestión a partir de un prisma constitucional, el cual le permite inferir la necesidad de realizar un pronunciamiento para efectos de garantizar la aplicación de los principios superiores en el caso concreto (9) . (ii) En segundo término, teniendo presentes los postulados de supremacía del derecho sustancial sobre las formas y de presunción de buena fe, el juez de tutela ha de contar con un escenario probatorio propicio que le permita reconocer la vulneración concreta del derecho fundamental y, en consecuencia, pueda adoptar las decisiones que sean pertinentes para efectos de corregir tal infracción. Cabe anotar que en aquellos eventos en los cuales la situación fáctica que rodea la acción no resulte del todo clara, el juez de amparo debe emplear las facultades probatorias conferidas por el Decreto 2591 de 1991, en la medida en que la eventual indeterminación probatoria dentro del proceso de tutela no puede emplearse de manera legítima como justificación para dar respaldo a decisiones judiciales contrarias a los accionantes. Antes bien, dicha oscuridad probatoria debe ser remediada de manera perentoria por parte del juez de amparo en su calidad de garante de los derechos fundamentales que se vean comprometidos en la controversia. (iii) Para terminar, el juez se encuentra llamado a examinar si el mecanismo judicial ordinario dispuesto por el ordenamiento resulta insuficiente para proteger, en el caso concreto, la garantía a la seguridad social como instrumento de materialización de la dignidad humana.
Establecido el alcance del derecho a la seguridad social a la luz del texto constitucional y del bloque de constitucionalidad, procede la Sala a examinar la aplicación del principio de progresividad en el caso particular los derechos económicos, sociales y culturales.
Antes de analizar con algún detenimiento el alcance de la máxima de progresividad en el caso de los derechos económicos, sociales y culturales, es preciso llamar la atención de manera preliminar sobre la distinción existente entre este postulado y el principio de favorabilidad en materia laboral.
Sin que sea necesario detenerse ahora en un estudio detallado de la cuestión, basta indicar que el principio de favorabilidad, consagrado en el artículo 53 del texto constitucional como una de las máximas rectoras del estatuto del trabajo, recoge una orden dirigida a los operadores jurídicos cuando quiera que ellos se encuentren ante un escenario de perplejidad al momento de resolver una controversia de orden laboral. En virtud de esta prescripción, cuando el operador se encuentre ante una duda razonable a propósito de la “aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho”, el margen de discrecionalidad entre las diferentes opciones normativas se encuentra considerablemente reducido, pues este mandato constitucional impone la elección de aquel fundamento o entendimiento normativo que resulte más conveniente para el sujeto que se encuentra en situación de subordinación frente al otro, esto es, el trabajador. De ahí resulta que el principio in dubio pro operario pueda ser entendido como una institución de justicia retributiva toda vez que pretende el favorecimiento de la parte más débil de un contrato laboral como medida encaminada a aminorar los considerables equilibrios que se presentan en este tipo de vínculos contractuales. Anunciado este primer punto, procede la Sala a examinar el alcance del principio de progresividad en materia de derechos económicos, sociales y culturales.
Con el objetivo de analizar la aplicación del postulado, es menester examinar los fundamentos normativos que lo consagran como uno de los cánones rectores para determinar el alcance de los derechos económicos, sociales y culturales. De manera específica, el artículo 2º del Pidesc establece lo siguiente:
Cada uno de los Estados partes en el presente pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos (10) (negrilla fuera de texto).
En la medida en que el principio de progresividad proviene, en gran parte, de su consagración en el ordenamiento internacional, es preciso tener en cuenta el pronunciamiento que en la materia realizó el CDESC en su Observación General Nº 3. En esa ocasión el comité afirmó que la consagración del principio de progresividad en el Pidesc pone en evidencia la dificultad fáctica más importante a la cual se enfrenta el propósito de brindar amparo a los derechos económicos, sociales y culturales; la cual acusa que su debida realización no es posible de manera inmediata. Al contrario, en la medida en que demanda las más variadas prestaciones a cargo del Estado, se requiere un lapso dentro del cual la organización estatal adecue su estructura al objetivo de ofrecer a estos derechos plena satisfacción. No obstante, su consagración, en opinión del comité, no debe ser mal interpretada en el sentido de vaciar la obligación de amparo de los derechos económicos, sociales y culturales de contenido significativo.
En este pronunciamiento el comité hace especial hincapié en una obligación de contenido específico que brota del principio de progresividad, según la cual los Estados firmantes del tratado no pueden adoptar medidas que impliquen un retroceso en la senda de protección que haya avanzado el Estado para procurar el amparo de estos derechos (11) .
En este punto aflora un importante tema de reflexión, pues el principio de progresividad, que según abundante jurisprudencia de esta corporación constituye el rasgo esencial de los derechos sociales (12) , parece sugerir que el único deber jurídico que impone a los Estados es el de no deshacer de manera injustificada el eventual desarrollo legislativo que haya sido ofrecido; lo cual se opondría al reconocimiento de un contenido intrínseco de estos derechos.
En contra de esta idea, en la misma observación general el comité llama la atención sobre este punto con el objetivo de evitar cualquier interpretación que conduzca a tal conclusión. En tal sentido, en opinión del comité, la firma del pacto supone la aceptación de “una obligación mínima de asegurar la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos (...) Si el pacto se ha de interpretar de tal manera que no establezca una obligación mínima, carecería en gran medida de su razón de ser”.
En idéntico sentido al sugerido por el órgano internacional, en Sentencia C-038 de 2004 la Sala Plena de esta corporación señaló que el principio de progresividad se encuentra desprovisto de cualquier contenido meramente retórico, lo cual supone la inconducencia de su empleo como excusa para eludir o dilatar la obligación de realización de los derechos sociales. Al contrario, a juicio de la Corte, este principio supone el compromiso de iniciar de manera inmediata el proceso que conlleve a la realización plena de tales derechos, obligación que se suma al reconocimiento de “unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de esos derechos que el Estado debe garantizar a todas las personas (13) ”. Así, en virtud del principio de progresividad que gobierna el alcance del derecho a la seguridad social como derecho social, sobre el Estado pesa el deber de ampliar su espectro de protección y de limitar las restricciones eventuales que puedan alterar su contenido.
En la Observación General Nº 19 anteriormente examinada, el comité se pronunció a propósito de la adopción de este tipo de medidas por parte de los Estados con el objetivo de señalar lo siguiente: “42. Existe una fuerte presunción de que la adopción de medidas regresivas con respecto a la seguridad social está prohibida de conformidad con el pacto. Si se adoptan medidas deliberadamente regresivas, corresponde al Estado parte la carga de la prueba de que estas medidas se han adoptado tras un examen minucioso de todas las alternativas posibles y de que están debidamente justificadas habida cuenta de todos los derechos previstos en el pacto en el contexto del pleno aprovechamiento del máximo de los recursos de que dispone el Estado” (negrilla fuera de texto).
En el mismo sentido, en Sentencia C-1489 de 2000 esta corporación señaló que sobre aquellas leyes que traigan consigo una disminución del ámbito de protección ya concedido a un derecho social pesa una presunción de inconstitucionalidad. Tal consideración sería ampliada más adelante en Sentencia C-671 de 2002, providencia en la cual la Sala Plena de la Corte precisó lo siguiente: “el mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial estricto”. Por tal motivo, la superación del examen de exequibilidad, además de suponer la aprobación de los subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto que dan forma al principio de proporcionalidad; debe acreditar la existencia de motivos imperiosos que hagan necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social prestacional. Aunado a lo anterior, el juez de constitucionalidad debe considerar los lineamientos postulados por el Comité de derechos económicos, sociales y culturales, ya reseñados, contenidos en su Observación General Nº 3.
Aplicación del principio de progresividad en sede de tutela en el caso específico del derecho a la seguridad social en su contenido de derecho a la pensión de invalidez.
Esta corporación ha dado aplicación al principio de progresividad que preside el alcance y naturaleza de los derechos económicos, sociales y culturales, al derecho a la seguridad social, con el objetivo de examinar la validez constitucional de las condiciones de acceso que han sido establecidas para el reconocimiento de la pensión de invalidez.
Para efectos de examinar esta línea jurisprudencial, es necesario llevar a cabo un examen previo de las disposiciones que regulan esta prestación dentro del engranaje que da forma al sistema general de seguridad social: la versión original del artículo 39 de la Ley 100 de 1993 establecía como condición para el reconocimiento del derecho pensional un requisito en virtud del cual al momento de producirse el estado de invalidez, el afiliado debía encontrarse afiliado al sistema de seguridad social y debía haber cotizado un mínimo de veintiséis (26) semanas. La disposición agregaba que en aquellos eventos en los cuales la persona hubiera dejado de cotizar al sistema, el requisito exigido consistía en haber realizado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas dentro del año anterior a la estructuración del estado de invalidez.
Una vez fue declarada la inexequibilidad de la norma, el Congreso de la República aprobó la Ley 860 de 2003, en cuyo artículo 1º se realiza una nueva modificación en cuanto a los requisitos a acreditar para efectos de conseguir el reconocimiento de la pensión de invalidez. En esta nueva versión la disposición explica que la estructuración del estado de invalidez puede ocurrir debido al acaecimiento de dos eventos: enfermedad o accidente. No obstante, los requisitos que deben ser satisfechos son idénticos en ambos casos. Así, de acuerdo con el nuevo texto, el reconocimiento del derecho pensional se encuentra condicionado a que (i) el beneficiario haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los tres (3) años anteriores a la estructuración del estado de invalidez. (ii) Adicionalmente, la disposición creó un nuevo requisito, consistente en la acreditación de lo que a partir de la modificación sería conocido como “fidelidad de cotización”, figura que exige al beneficiario el cumplimiento de determinados períodos de permanencia y cotización al sistema. En este caso, quien ha padecido la pérdida de capacidad laboral debe demostrar una fidelidad superior al 20% del tiempo transcurrido desde el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha en la cual se realizó la primera calificación del estado de invalidez.
En conclusión, la Sala observa que de acuerdo con la modificación incorporada por medio de la Ley 860 de 2003, los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes se han hecho más estrictos debido a (i) la creación de una nueva exigencia —fidelidad de cotización al sistema— y, en segundo término, (ii) al incremento de la intensidad del requisito previo establecido originalmente en la Ley 100 de 1993 —50 semanas de cotización dentro de los tres años anteriores a la discapacidad, en vez de 26 semanas en cualquier tiempo—.
Ahora bien, antes de avanzar en el examen de las providencias emitidas por las diferentes salas de revisión de esta corporación a propósito de la aplicación in concreto de estos requisitos; es necesario indicar que el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 —en el cual ha sido consignada la más reciente modificación al artículo 39 de la Ley 100 de 1993— no ha sido objeto de control por parte de la Sala Plena de la Corte Constitucional. Por tal motivo, las sentencias de tutela que a continuación serán examinadas han empleado la excepción de inconstitucionalidad para lograr la aplicación del principio de progresividad, como instrumento útil a la aplicación directa del texto superior en las controversias específicas que han sido puestas en conocimiento de las salas. En consecuencia, es preciso advertir de manera preliminar que el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, si bien ha sido inaplicado en sede de tutela, en la actualidad se encuentra vigente toda vez que el tribunal constitucional no ha emitido una providencia en la cual se estudie de fondo el asunto de su corrección constitucional.
En Sentencia T-974 de 2005 la Sala Primera de Revisión de la Corte resolvió una acción de tutela de un ciudadano a quien la correspondiente junta regional de calificación de invalidez le había dictaminado una pérdida de capacidad laboral que ascendía al 73,80%. En dicha oportunidad el fondo de pensiones demandado en el proceso de amparo se había opuesto al reconocimiento de la pensión de invalidez dado que el peticionario no cumplía el requisito de cotización mínima de 50 semanas dentro de los 3 años anteriores a la fecha de estructuración, el cual se encontraba consagrado en el artículo 11 de la Ley 797 de 2003.
Una vez la Sala Primera llevó a cabo un examen del alcance de la seguridad social en su doble faceta —en tanto servicio público y derecho irrenunciable—, realizó una reiteración jurisprudencial a propósito del alcance del principio in dubio pro operario, a partir del cual concedió amparo al derecho a la seguridad social en conexidad con el mínimo vital del accionante, por cuanto la oposición al reconocimiento de la pensión de invalidez había sido decidida con fundamento en el mencionado artículo 11 de la Ley 797 de 2003, el cual había sido declarado inexequible por la Sala Plena de esta corporación en Sentencia C-1056 de 2003.
A juicio de la Sala existía una duda razonable acerca de la disposición que debía ser aplicada para decidir el derecho pensional del accionante en la medida en que este había iniciado su historial de cotización en vigencia de la redacción original del artículo 39 y al momento de decidir la titularidad del derecho por parte del correspondiente fondo, se encontró que la norma que había reformado dicha disposición —esto es, el artículo 11 de la Ley 797 de 2003— había sido declarada inexequible por la Sala Plena de la Corte. Así las cosas, en la parte motiva de la providencia ordenó la aplicación de la versión original del artículo 39 de la Ley 100 de 1993 en atención a la perplejidad generada a partir de la entrada en vigencia de la Ley 797 de 2003 y su posterior expulsión del ordenamiento constitucional y, particularmente, debido a la favorabilidad que esta disposición representaba para el trabajador (14) . De manera puntual, la Sala señaló lo siguiente:
En ese orden de ideas, siendo en principio aplicable al caso que nos ocupa el artículo 11 de la ley 797 de 2003 (15) , norma que regía al momento en que se configuró el estado de invalidez —30 de septiembre de 2003— y que exige como requisito para acceder al beneficio pensional haber completado 50 semanas de cotización, sin duda, para el peticionario resulta más beneficiosa la aplicación del artículo 39 de la ley 100 de 1993 (16) , norma que revivió con la declaratoria de inexequibilidad de aquella y que exige como requisito para tener derecho a la pensión de invalidez haber cotizado tan solo 26 semanas al momento de estructurarse tal estado, con fundamento en el principio constitucional de favorabilidad.
Así entonces, para esta Sala de Revisión es claro que atendiendo el mayor beneficio para el trabajador, la verificación del cumplimiento de los requisitos que se exigen para obtener el derecho al reconocimiento de la pensión solicitada por el señor Edgar Hernando Ortiz Herrera, se hará en forma prevalente de conformidad con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 —26 semanas de cotización— y no respecto de los requisitos del artículo 11 de la Ley 797 de 2003 —50 semanas de cotización—.
En aplicación de las consideraciones indicadas, como medio de protección de los derechos fundamentales comprometidos, la Sala Primera de Revisión ordenó al fondo de pensiones demandado “reconocer y pagar la pensión de invalidez al señor Edgar Hernando Ortiz Herrera, si este reúne los demás requisitos legales para ello (...)” (negrilla fuera de texto).
En Sentencia T-1291 de 2005 la Sala Novena de Revisión de la Corte resolvió la solicitud de amparo presentada por una madre cabeza de familia quien, debido a la ocurrencia de un accidente, padecía una incapacidad que ascendía al porcentaje de 69,05%. La petición de reconocimiento de la pensión de invalidez había sido negada por la respectiva administradora de pensiones debido a que la ciudadana no cumplía la totalidad de los requisitos contemplados en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003.
Por tratarse de un caso de invalidez por “riesgo común” acaecido el 28 de enero de 2004, la AFP aplicó a la discapacidad y minusvalía de Adriana María Jaramillo Ríos el numeral 1º del artículo trascrito. Con base en este concluyó que ella no cumple con el número de semanas cotizadas en los últimos tres años y negó la prestación.
Sin embargo el razonamiento anterior, aunque en apariencia se ajusta a la ley, vulnera de manera flagrante la Constitución Política y el principio de progresividad del sistema de seguridad social (17) . En efecto, hay que tener en cuenta que frente, a los requisitos establecidos en el artículo 39 “original” (o derogado en dic. 29/2003) la señora Jaramillo Ríos sí cumplía con las condiciones para acceder a la prestación y; por tanto, haber aplicado para el caso concreto la modificación hecha por la Ley 860 vulnera el principio de progresividad, el derecho a la seguridad social de la peticionaria y, por conexidad, sus derechos a la igualdad, a la vida digna, el mínimo vital, el trabajo y los derechos de su menor hija.
En Sentencia T-221 de 2006 esta corporación resolvió la solicitud de amparo de una persona de 73 años que padecía cáncer pulmonar, a quien había sido dictaminada una pérdida de capacidad laboral del 58,6%. En esta oportunidad la Corte se pronunció de manera específica a propósito del requisito de fidelidad de cotización al sistema de seguridad social con el objetivo de señalar que la aplicación de tal exigencia hacía más gravoso el acceso a esta prestación a las personas de mayor edad, lo cual se oponía prima facie al mandato de protección de la tercera edad. En tal sentido, luego de realizar un examen estadístico de las implicaciones de esta nueva exigencia, concluyó que el requisito de fidelidad de cotización, en la medida en que sujeta su proporción a la edad del beneficiario del sistema que reclama la prestación, dificulta su acceso a los miembros de este grupo, pues una persona de 70 años deberá acreditar una cotización de al menos 520 semanas, mientras que este requisito se hace más laxo en la medida en que el rango de edad desciende (18) .
En esa ocasión, al realizar un examen de los antecedentes que precedieron la adopción de la Ley 860 de 2003 la Corte concluyó que la creación del requisito de fidelidad obedeció al designio de promover una “cultura de afiliación” y, en segundo término, de aminorar el número de fraudes al sistema de seguridad social. Estos fines, si bien no se oponen al texto constitucional, deben ser examinados por el juez de tutela a la luz de las implicaciones que se siguen de su aplicación en el caso concreto. De acuerdo con lo anterior, la Corte concluyó que la norma resultaba desproporcionada, en la medida en que hacía más difícil el acceso a la prestación a un sector poblacional que, precisamente, merece especial consideración: las personas que pertenecen, o se encuentran a punto de ingresar, a la categoría de la tercera edad.
Como ya ha sido señalado en esta providencia, la justificación sobre la cual debe descansar este tipo de medidas está llamada a satisfacer con suficiencia una particular carga de argumentación que permita desvirtuar la presunción de inconstitucionalidad que se cierne sobre ellas. En la sentencia en comento la Corte realizó dicho análisis, el cual llevó a concluir que dicho apoyo argumentativo se echaba de menos, por lo cual en esa ocasión empleó la excepción de inconstitucionalidad para inaplicar la Ley 860 de 2003 (19) .
En Sentencia T-043 de 2007 esta corporación realizó un prolijo análisis de la materia que ahora ocupa a esta Sala el cual concluyó que la infracción del principio de progresividad se presentaba en la medida en que los nuevos requisitos incorporados por la Ley 860 de 2003 “(i) imponen requisitos más gravosos para el acceso a la prestación económica en comento, (ii) no están fundadas en razones suficientes que faculten al Congreso para disminuir el nivel de protección, (iii) afectan con una mayor intensidad a personas que por su avanzada edad y situación de discapacidad, son sujetos de especial protección por parte del Estado; y (iv) no contemplan medidas adicionales que busquen evitar la afectación desproporcionada de los intereses jurídicos de los afiliados al sistema al momento de la modificación legal, entre ellos un régimen de transición”. Para terminar, señaló que en estos eventos la Corte Constitucional ha establecido como exigencia de procedibilidad de la pretensión de amparo la existencia de un perjuicio irremediable, el cual se materializa en la afectación concreta del derecho fundamental al mínimo vital del accionante.
En el mismo sentido, en Sentencia T-580 de 2007 la Sala Séptima de Revisión concedió amparo judicial al derecho fundamental a la seguridad social de un ciudadano que padecía una pérdida de capacidad laboral del 63,05%, a quien le habían negado el reconocimiento de la pensión de invalidez con fundamento en el incumplimiento del requisito consignado en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, el cual exige una cotización mínima de 50 semanas dentro de los tres años anteriores a la estructuración de la incapacidad. En dicha providencia la Corte examinó con detenimiento la estructura y contenido del derecho fundamental a la seguridad social, a partir del cual concluyó que en el caso concreto se presentaba una infracción de esta garantía iusfundamental en la medida en que la entidad demandada estaba oponiendo a un discapacitado —sujeto de especial protección— una barrera de acceso al reconocimiento de la pensión de invalidez que vulneraba el principio de progresividad en materia de derechos económicos, sociales y culturales. Tal consideración fue resultado de la constatación del menudo valor argumentativo hallado al momento de examinar las razones por las cuales el legislador decidió adoptar esta disposición en contra de la prohibición de regreso establecida en el Pidesc y en el inciso 3º del artículo 48 constitucional, el cual establece: “El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la seguridad social (...)”.
En la misma dirección, en Sentencia T-641 de 2007 la Sala Quinta de Revisión emitió una orden judicial de amparo a los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de un ciudadano que había solicitado el reconocimiento de una pensión de invalidez con fundamento en la pérdida de capacidad laboral de un 55,8%, la cual, a su turno, había sido dictaminada por parte de la junta nacional de calificación de invalidez. Después de reiterar buena parte de los precedentes que hasta ahora han sido examinados en esta providencia, la Sala ordenó reconocer la aludida pensión de invalidez a favor del peticionario, para lo cual —señaló la Corte— la entidad demandada debía dar aplicación a la versión original del artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
En Sentencia T-699A de 2007 la Sala Cuarta de Revisión amparó los derechos fundamentales a la seguridad social, la igualdad y la vida digna de un portador del VIH, a quien la junta regional de calificación de invalidez había dictaminado una incapacidad laboral del 61,05%, en atención a que, a pesar de la jurisprudencia reiterada en esta providencia, el fondo de pensiones al cual se encontraba afiliado había negado la pensión de invalidez con base en el aludido requisito de cotización mínima de 50 semanas durante el lapso de 3 años anterior a la estructuración de la pérdida de capacidad laboral.
Mediante Sentencia T-1072 de 2007 la Sala Quinta de Revisión concedió amparo a los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital de un ciudadano a quien había sido dictaminada una pérdida de capacidad laboral equivalente al porcentaje de 52,84%. En el correspondiente escrito de demanda, el accionante informó que el fondo de pensiones al cual se encontraba afiliado había negado el reconocimiento de la pensión de invalidez debido a que incumplía el requisito de fidelidad de cotización al sistema. En esta ocasión la Sala llevó a cabo una reiteración jurisprudencial acerca del principio de progresividad que guía el contenido de los derechos económicos, sociales y culturales a partir de la cual, en el caso concreto, concluyó que los nuevos requisitos consagrados en la Ley 860 de 2003 para acceder al reconocimiento de la pensión de invalidez resultan regresivos en atención a que gravan de manera considerablemente mayor a la tercera edad y, en segundo término, no cuentan con el respaldo argumentativo exigido por la jurisprudencia constitucional a este tipo de medidas legislativas que disminuyen el ámbito de protección ya concedido a un derecho social, como ocurre con el derecho a la seguridad social al establecer restricciones que hacen más compleja la obtención de este tipo de prestaciones.
Ahora bien, con el objetivo de concluir la línea jurisprudencial que hasta ahora ha sido examinada, la Sala de Revisión encuentra oportuno señalar de manera puntual las subreglas constitucionales que han sido empleadas por esta corporación al resolver las acciones de tutela interpuestas por ciudadanos que, bajo diferentes argumentos —bien por conexidad con algún otro derecho fundamental o demandando el amparo autónomo del derecho fundamental a la seguridad social—, han sido orientadas a obtener el reconocimiento de la pensión de invalidez mediante la aplicación de la redacción original del artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
Si bien estos dos principios guardan diferencias sustanciales —pues mientras uno se erige como un mandato de optimización sobre el campo de protección de los derechos sociales; el segundo establece un mandato hermenéutico dirigido a los operadores jurídicos en casos de duda y perplejidad— cada uno ha sido empleado por esta corporación ante solicitudes de amparo relacionadas con el reconocimiento de pensiones de invalidez.
La razón por la cual la Corte se ha valido del principio de favorabilidad para resolver este tipo de pretensiones de amparo es consecuencia del accidentado iter legislativo que ha seguido el artículo 39 de la Ley 100 de 1993: después de 10 años de inalterada vigencia, el artículo 11 de la Ley 797 de 2003 introdujo modificaciones sustanciales que hacían más gravosa la obtención de la prestación económica objeto de examen. Adicionalmente, en el mismo año en el cual entró a regir el aludido texto legislativo, la Sala Plena de esta corporación declaró inexequible el artículo 11 de esta ley con fundamento en la constatación de determinantes vicios formales dentro del procedimiento de aprobación del documento legislativo. Vale anotar que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional reiterada en las providencias examinadas, en estos eventos la declaratoria de inexequibilidad de un contenido normativo abre paso a la aplicación de la disposición anterior que había sido objeto de modificación o derogación por la norma declarada inconstitucional, con lo cual después de la Sentencia C-1056 de 2003, los operadores jurídicos habrían de aplicar la versión original del artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
De acuerdo con las consideraciones precedentes, las diferentes salas de revisión han concluido que en aquellos eventos en los cuales la estructuración de la incapacidad o la correspondiente calificación de invalidez ha ocurrido dentro de los márgenes de este desigual panorama normativo y, en consecuencia, existe una duda atendible acerca del cuerpo normativo a aplicar; los operadores jurídicos se encuentran compelidos a resolver estos escenarios de perplejidad a favor del sujeto en condiciones de debilidad y subordinación, esto es, en beneficio del trabajador, como medio de justicia retributiva que pretende aminorar el desequilibrio propio de los vínculos laborales.
(ii) En segundo término, en aquellos eventos en los cuales no hay duda en cuanto a la disposición jurídica que ha de aplicarse de acuerdo con la regulación sobre el sistema de fuentes de nuestro ordenamiento —en la medida en que tanto el historial de cotización del accionante, como la estructuración de la invalidez y su calificación han ocurrido con posterioridad a la entrada en vigencia de la última modificación al artículo 39 de la Ley 100 de 1993—; las salas de revisión han concluido que la norma jurídica que en la actualidad compendia los requisitos a los cuales se encuentra condicionado el reconocimiento de la pensión de invalidez —esto es, el artículo 1º de la Ley 860 de 2003— vulnera el principio de progresividad; razón por la cual, los operadores jurídicos se encuentran llamados a dar aplicación al texto primero en el cual fueron inscritos los requisitos para el reconocimiento de esta prestación, vale decir, el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 de acuerdo con su redacción original.
Como fue indicado en Sentencia T-043 de 2007, las razones por las cuales las Salas de Revisión de la Corte Constitucional han considerado que el establecimiento de requisitos más rigurosos en la materia infringen la máxima de progresividad consisten en que tales condiciones —consignadas en la Ley 860 de 2003— “(i) imponen requisitos más gravosos para el acceso a la prestación económica en comento, (ii) no están fundadas en razones suficientes que faculten al Congreso para disminuir el nivel de protección, (iii) afectan con una mayor intensidad a personas que por su avanzada edad y situación de discapacidad, son sujetos de especial protección por parte del Estado; y (iv) no contemplan medidas adicionales que busquen evitar la afectación desproporcionada de los intereses jurídicos de los afiliados al sistema al momento de la modificación legal, entre ellos un régimen de transición”.
Para terminar, la Sala Octava de Revisión encuentra que en cualquiera de los dos supuestos indicados hasta ahora —bien como consecuencia de la aplicación de la máxima de favorabilidad en materia laboral o en virtud del empleo de la excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo 1º de la Ley 860 de 2003 bajo el influjo del postulado de progresividad— las salas han coincidido en dar aplicación al artículo 39 de la Ley 100 de 1993 de acuerdo con su composición normativa original, como orden judicial de amparo de los diferentes derechos fundamentales que en este contexto resultan comprometidos.
A la luz de estas consideraciones procede la Sala de Revisión a solucionar la pretensión de amparo por la cual fue promovido el proceso de tutela del cual ahora se ocupa.
La ciudadana Ana María Arboleda Balbín interpuso acción de tutela con el objetivo de obtener amparo judicial de sus derechos fundamentales, los cuales habrían sido conculcados por el Instituto de Seguros Sociales al oponerse al reconocimiento de la pensión de invalidez reclamada por la accionante. La Sala resume a continuación los hechos que fueron acreditados durante el proceso:
— A partir del año 2002, tras la muerte de su esposo y debido a su nueva condición de madre cabeza de familia, la accionante suscribió un contrato laboral con la empresa “Tulli Fashion” para desempeñarse como confeccionista. Es preciso anotar que para el momento en el cual inició el vínculo de trabajo con el aludido empleador se encontraba vigente la versión original del artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
— Desde el mes de enero de 2006 la accionante fue sometida a valoración médica debido al padecimiento de fuertes quebrantos de salud a partir de cuyo análisis fue posible establecer el diagnóstico de “glaucoma crónico de ángulo abierto”. Este procedimiento médico concluyó con el “dictamen médico laboral del Seguro Social [el cual] calificó una pérdida de la capacidad laboral del 50,1% (20) ”. Cabe resaltar que al momento en el cual fue llevada a cabo la calificación de incapacidad, esto es el día 1º de septiembre de 2006, se encontraba vigente el artículo 1º de la Ley 860 de 2003.
— Con fundamento en la aludida pérdida de capacidad laboral, la accionante radicó ante la entidad demandada una solicitud de reconocimiento de la pensión de invalidez el día 21 de septiembre de 2006.
— En cuanto a la oposición manifestada por el Instituto de Seguros Sociales frente a la petición elevada por la ciudadana, se encuentra probado que dicha decisión fue adoptada por la entidad mediante Resolución 10889 el día 23 de mayo de 2007. Puntualmente el acto administrativo señala lo siguiente como argumento de la decisión: “Revisado el reporte de semanas, expedido por la gerencia nacional de historia laboral y nómina de pensionados del Instituto de Seguros Sociales, se establece que la asegurada Arboleda Balbín cotizó a este instituto en forma interrumpida un total de 217 semanas, de las cuales 142 semanas se cotizaron en los tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez (...) acredita 217 semanas de cotización al sistema de pensiones entre la fecha en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha en que se efectuó la primera calificación del estado de invalidez, (...) debió haber cotizado en dicho período 428 semanas” (negrilla fuera de texto). A continuación, la misma resolución indica a la accionante como solución alternativa lo siguiente: “la asegurada Arboleda Balbín puede continuar cotizando hasta completar los requisitos exigidos en la ley para acceder a la pensión de vejez o solicitar la indemnización sustitutiva de la pensión de invalidez prevista en el artículo 45 de la Ley 100 de 1993”.
Esclarecido el fundamento fáctico de la pretensión es preciso examinar la procedibilidad de la acción de tutela, para lo cual deberá someterse a consideración la solicitud de amparo a la luz de los fundamentos precedentes. De acuerdo con lo señalado en esta providencia, la solicitud presentada por la ciudadana busca una orden judicial en la cual se ordene la protección judicial de su derecho fundamental a la seguridad social, pues busca obtener el reconocimiento de una prestación establecida en el sistema que ha sido diseñada para la atención y cubrimiento de una contingencia específica relacionada con la discapacidad (Observación General Nº 19). Como fue señalado en líneas anteriores, prima facie este tipo de pretensiones han de ser intentadas ante la jurisdicción ordinaria en atención a que es este el sendero procedimental que el ordenamiento jurídico ha establecido para la composición de controversias de esta naturaleza. Sin embargo, observa la Corte que en el caso concreto resulta imperiosa la intervención por parte del juez de tutela con el objetivo de conjurar la realización de un perjuicio irremediable.
La Sala arriba a la anterior conclusión al considerar las específicas condiciones en las que se encuentra la peticionaria, quien no solo es madre cabeza de familia —circunstancia que es ya suficiente para atemperar el rigor del principio de subsidiariedad que recomienda el recurso a instancias judiciales ordinarias— sino que, de acuerdo con el dictamen médico sobre el cual se apoya la pretensión de amparo, es una persona con discapacidad que requiere atención reforzada por parte del Estado, con fundamento en lo establecido en el artículo 13 superior. La Sala de Revisión llama la atención sobre la entidad de la pérdida de capacidad laboral padecida por la peticionaría —la cual asciende a un porcentaje del 50,01%— que le impide emplearse y participar con normalidad en el tráfico laboral, lo cual a su vez indica el grave riesgo que se cierne, no solo sobre su derecho fundamental a la seguridad social, sino sobre su derecho al mínimo vital, dado que la accionante es la responsable de garantizar la manutención económica de su núcleo familiar y no se encuentra en posibilidades de laborar para conseguir los recursos económicos necesarios para dicho fin.
El examen anterior confirma la viabilidad del recurso a la acción de tutela como mecanismo judicial de amparo. Ahora bien, para efectos de establecer si el problema jurídico planteado en la acción, mediante la cual se pretende la reivindicación del derecho fundamental a la seguridad social, debe ser resuelto por vía de tutela es preciso dar aplicación a los criterios señalados en esta providencia: (i) en primer lugar, observa la Corte que la controversia propuesta trae consigo un problema de relevancia constitucional, no solo en atención al punto relacionado con el deber de asegurar la protección reforzada que establece la Constitución Nacional a favor de un sujeto de especial protección, sino en consideración a la aplicación del principio de progresividad de manera específica a las restricciones de acceso a la pensión de sobrevivientes creadas por la Ley 860 de 2003. (ii) En segundo término, como ha sido indicado en el actual acápite de esta providencia, el panorama probatorio que rodea la pretensión de amparo se encuentra por completo esclarecido. (iii) Para terminar, según acaba de señalarse, las particulares condiciones de desprotección en las que se encuentra la accionante, las cuales apuntan a su efectivo reconocimiento como sujeto de especial protección, hacen evidente que en el caso concreto las acciones judiciales propias de la jurisdicción laboral, debido a la dilación de su procedimiento, no constituyen un instrumento efectivo para la garantía del derecho a la seguridad social como instrumento de materialización de la dignidad humana.
Ahora bien, en cuanto a la aplicación del principio de progresividad a las disposiciones de la Ley 860 de 2003 que establecen requisitos más rigurosos para el reconocimiento de la pensión de invalidez, la Sala de Revisión dará aplicación a los precedentes señalados en esta providencia y, en consecuencia, ordenará a la entidad demandada emitir un nuevo pronunciamiento sobre dicha petición, en la cual el Instituto de Seguros Sociales deberá emplear la excepción de inconstitucionalidad, para así resolver la solicitud con fundamento en lo dispuesto en la versión original del artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
Sobre este punto vale resaltar que la ciudadana inició su historia de cotizaciones al sistema de seguridad social, según lo informa el escrito de demanda, “en el año 2002 tras la muerte de su señor cónyuge” (21) año en el cual inició la relación laboral que sostuvo con la empresa “Tulli Fashion”. Así las cosas, a pesar de que su participación en calidad de cotizante al sistema inició en dicha anualidad, a la ciudadana se le está aplicando una disposición que modificó sustancialmente los requisitos de reconocimiento de la prestación para hacerlos más gravosos; norma jurídica que entró en vigor una vez dicha afiliación ya se encontraba vigente.
Sobre el particular, en el mismo sentido indicado en los precedentes jurisprudenciales que ahora se reiteran, la Sala Octava de Revisión observa que la Ley 860 de 2003 no creó un régimen de transición a aplicar a las personas que, como ocurre a la señora Arboleda Balbín, gozarían de dicha prestación de no haber entrado en vigencia la nueva reglamentación en materia de seguridad social.
Cabe recordar que, de acuerdo con la versión primera del artículo 39 de la Ley 100 de 1993, el requisito de reconocimiento de la pensión de invalidez consistía en: “Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento de producirse el estado de invalidez”. A dicha disposición es preciso oponer la historia de cotización de la peticionaria, quien, según lo informa el Instituto de Seguros Sociales, suma un total de 217 semanas de cotización con antelación a la estructuración de la discapacidad. Este ejercicio permite concluir que de aplicar esta disposición, sin lugar a dudas, la accionante sería titular de la pensión de invalidez que ahora reclama por vía de tutela, toda vez que ha cotizado más de 26 semanas al sistema de seguridad social.
En aplicación de las consideraciones desarrolladas en la parte motiva de esta providencia, la Sala encuentra dos fundamentos que de manera ineludible concluyen en la necesidad de garantizar amparo judicial al derecho fundamental a la seguridad social de la accionante: (i) en primer lugar, existe una duda razonable en cuanto a la disposición jurídica que debe aplicarse para resolver la solicitud de pensión de invalidez elevada por la ciudadana en la medida en que al haber iniciado la historia de cotización al sistema en el año 2002 y al haber sido calificada la disminución de su capacidad laboral en el año 2007; existen razones igualmente atendibles para dar aplicación a cualquiera de las dos normas jurídicas en pugna —artículo 39 de la ley 100 de 1993 y artículo 1º de la Ley 860 de 2003—. Como fue señalado con anterioridad, de acuerdo con el artículo 53 superior, entre dichas opciones el operador jurídico debe elegir aquel contenido normativo que asegure una mejor protección al trabajador, según lo impone el principio in dubio pro operario.
(ii) En segundo término, como ha sido ampliamente expuesto en la presente decisión judicial, lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003 resulta contrario al principio de progresividad por las diferentes razones que han sido señaladas por las salas de revisión; razón por la cual, para efectos de resolver la controversia que ha sido planteada, en esta oportunidad es menester dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad y, en consecuencia, ordenar el reconocimiento de la pensión de invalidez de la ciudadana con base en la pérdida de capacidad laboral que padece.
Adicionalmente, la Sala conminará a la entidad demandada a abstenerse en el futuro de cometer infracciones a garantías iusfundamentales durante el trámite de reconocimiento de pensiones de invalidez y, en tal sentido, deberá dar aplicación a la jurisprudencia constitucional que ha sido objeto de reiteración en esta ocasión.
1. REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado Catorce Penal del Circuito de Medellín. En consecuencia, CONCEDER amparo al derecho fundamental a la seguridad social de la ciudadana Ana María Arboleda Balbín.
2. ORDENAR al Instituto de Seguros Sociales que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la notificación de esta providencia, dé aplicación al artículo 39 de la Ley 100 de 1993 en su versión original, y proceda a reconocer la pensión de invalidez por riesgo común a favor de la ciudadana Ana María Arboleda Balbín desde la fecha en que la accionante solicitó su reconocimiento. La norma a aplicar establece textualmente lo siguiente:
3. CONMINAR al Instituto de Seguros Sociales a abstenerse en el futuro de cometer infracciones a garantías iusfundamentales durante el trámite de reconocimiento de pensiones de invalidez y, en tal sentido, deberá dar aplicación a la jurisprudencia constitucional que ha sido objeto de reiteración en esta providencia, so pena de incurrir en las correspondientes sanciones administrativas y penales establecidas por la ley.
Magistrados: Humberto Antonio Sierra Porto—Jaime Araújo Rentería—José Roberto Herrera Vergara, aclaró voto.
(1) Sentencias C-514 de 1992, C-735 de 2000, C-623 de 2004, C-111 de 2006, T-596 de 2006, C-125 de 2000, C-835 de 2003, C-516 de 2004, SU-480 de 1997, entre otras.
(2) Según fue establecido en Sentencia C-623 de 2004, la seguridad social, no solo debido a las disposiciones superiores que así lo precisan sino a su naturaleza conceptual, es un servicio público en la medida en que se ajusta a los linderos que el derecho administrativo y el derecho constitucional han trazado para deducir tal característica de determinadas actividades desarrolladas por el Estado. En tal sentido, la seguridad social se ciñe a los lineamientos que han servido como parámetro definitivo de los servicios públicos, tal como se explica a continuación: (i) En primer término, constituye una actividad dirigida a la satisfacción de necesidades de carácter general, la cual se realiza de manera continua y obligatoria; (ii) en segundo lugar, dicha labor se presta de acuerdo con disposiciones de derecho público; (iii) para terminar, es una actividad que corre a cargo del Estado, el cual puede prestar el servicio directamente o por medio de concesionarios, administradores delegados o personas privadas.
(3) Por consiguiente, en aras de determinar la extensión del derecho a la seguridad social, es preciso remitirse a las siguientes disposiciones del orden internacional: artículo 9º del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, artículo 9º del protocolo adicional a la Convención americana sobre derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, artículo 11, numeral 1º, literal e) de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, entre otros.
(4) 39º periodo de sesiones del Comité de derechos económicos, sociales y culturales.
(5) De manera textual el comité señaló lo siguiente: “El derecho a la seguridad social es de importancia fundamental para garantizar a todas las personas su dignidad humana cuando hacen frente a circunstancias que les privan de su capacidad para ejercer plenamente los derechos reconocidos en el pacto”.
(6) Al respecto, consultar la Sentencia SU-225 de 1998.
(7) Observación General Nº 19.
(8) Sobre el particular, en Sentencia T-468 de 2007, la Corte Constitucional señaló: “Una vez ha sido provista la estructura básica sobre la cual ha de descansar el sistema de seguridad social, lo cual, además de los elementos ya anotados —prestaciones y autoridades responsables—; a su vez supone el establecimiento de una ecuación constante de recursos en la cual están llamados a participar los beneficiarios del sistema y el Estado como último responsable de su efectiva prestación; la seguridad social adquiere el carácter de derecho fundamental, lo cual hace procedente su exigibilidad por vía de tutela”.
(10) Por su parte, en su artículo 26 la Convención americana de derechos humanos consagra el mismo principio en el ámbito interamericano: “Los Estados partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados” (negrilla fuera de texto). A su vez, el Protocolo de San Salvador, que adiciona la convención americana en lo relativo a la protección de los derechos económicos, sociales y culturales, establece lo siguiente: “Los Estados partes en el presente protocolo adicional a la Convención americana sobre derechos humanos se comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la cooperación entre los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente protocolo”.
(11) Las medidas que sean adoptadas en tal sentido deberán estar plenamente justificadas, lo cual implica que el Estado debe considerar como marco de referencia los siguientes parámetros: (i) el panorama que surge de la consideración de la totalidad de derechos consagrados en el pacto internacional y, en segundo lugar, (ii) el deber de aprovechamiento pleno del máximo de recursos con los que cuenta la organización estatal.
(12) Sentencias C-896 de 2006, C-177 de 2005, C-791 de 2002, T-594 de 2006, entre otras.
(13) En el mismo sentido, Sentencia C-251 de 1997.
(14) Resulta oportuno indicar que en la providencia bajo examen la Sala Primera de Revisión desarrolló una reiteración jurisprudencial a propósito del incumplimiento de las obligaciones patronales en materia de seguridad social que luego sería empleada para resolver el caso concreto planteado.
(15) El artículo 11 de la Ley 797 de 2003, declarado inexequible mediante Sentencia C-1056 de 2003, proferida por la Corte Constitucional, establecía lo siguiente: “ART. 11.—Requisitos para obtener la pensión de invalidez: Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones: 1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya cotizado 50 semanas en los últimos tres años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del 25% del tiempo transcurrido...”.
(16) El artículo 39 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 1º de la Ley 860 del 26 de diciembre de 2003, establecía lo siguiente: “ART. 39.—Tendrán derecho a la pensión de invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sean declarados inválidos y cumplan alguno de los siguientes requisitos: a) Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el estado de invalidez, y b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez. PAR.—Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente ley”.
(17) “En la Sentencia de tutela T-974 de 2005 se da aplicación al artículo 39 derogado en aplicación del principio de favorabilidad ante la declaratoria de inexequibilidad del artículo 11 de la Ley 797 de 2003”. Cita contenida en la providencia.
(18) Sentencia T-221 de 2006: “Se pone de manifiesto, entonces, que la norma puede lesionar en forma significativa a las personas mayores, porque les exige un tiempo más alto de fidelidad al sistema. De esta manera, si bien es cierto que la Corte Constitucional ha sostenido que “es claro que no toda regulación más estricta de la forma de satisfacer un derecho social implica per se un retroceso en este campo (...)” en el caso concreto se tiene que la regulación más estricta sí es directamente vulneradora del principio de progresividad toda vez que al tornar más pedregoso el camino para acceder a la pensión de invalidez deja a los grupos discapacitados en estado de abandono, además de repercutir de manera más lesiva respecto de los grupos poblacionales de mayor edad”.
(19) A juicio de la Sala, tal deficiencia argumentativa se hacía evidente al consultar la justificación del texto legislativo contenida en la exposición de motivos, en el cual se consignó el extracto que a continuación se trascribe: “ART. 2º—Condiciones para acceder a la pensión de invalidez. Se modifican los requisitos para acceder a la pensión de invalidez. El requisito no se establece en términos de semanas sino de densidad de cotización. Para tener derecho a la pensión de invalidez causada por enfermedad común, se exige que el afiliado haya cotizado al menos el 25% del tiempo transcurrido entre los 20 años, y la edad en que ocurre el siniestro. Cuando la causa sea un accidente, el requisito es el 20% de cotización durante el mismo período. Al requerirse más semanas, cuando se tiene mayor edad, se impone la cultura de la afiliación a la seguridad social y se controlan los fraudes. Cuando un afiliado haya cotizado 20 años o mil semanas, la cobertura del seguro se mantiene en forma vitalicia, así haya dejado de cotizar por un tiempo prolongado” (negrilla fuera de texto). Congreso de la República, Gaceta del Congreso Nº 593, página 10.
(20) De manera específica, el dictamen médico laboral del instituto establece el siguiente diagnóstico: “Glaucoma crónico de ángulo abierto bilateral, osteopenia moderada y osteoartrosis severa de manos y columna”.
(21) Cuaderno 2, folio 1.