Source: http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/22631
Timestamp: 2020-02-21 10:27:01
Document Index: 226120683

Matched Legal Cases: ['artículo 72', 'Artículo 24', 'Artículo 27', 'Artículo 117', 'Artículo 34', 'Artículo 72', 'Artículo 2', 'Artículo 35', 'Artículo 35', 'Artículo 12']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 183/2011
SENTENCIA 183/2011, de 21 de noviembre
ECLI:ES:TC:2011:183
En el recurso de amparo núm. 7264-2010, promovido por el Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, representado por el Procurador de los Tribunales don Alberto Hidalgo Martínez y asistido por el Abogado don Nicolás González-Deleito Domínguez, contra la Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2010, dictada en el recurso ordinario núm. 150-2008, y contra el Auto de 20 de julio de 2010 de la misma Sala y Sección, que desestima el incidente de nulidad promovido contra dicha Sentencia. Ha intervenido el Ministerio Fiscal. Han comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta; el Consejo General de Colegios de Ingenieros Industriales, representado por el Procurador de los Tribunales don Roberto Granizo Palomeque y asistido por el Abogado don Rafael Ariño Sánchez; y el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, representado por la Procuradora de los Tribunales doña Olga Rodríguez Herranz y asistido por la Abogada doña María Teresa Valiente López. Ha sido Ponente el Magistrado don Manuel Aragón Reyes, quien expresa el parecer de la Sala.
1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 8 de octubre de 2010, el Procurador de los Tribunales don Alberto Hidalgo Martínez, en nombre y representación del Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, interpuso recurso de en amparo contra las resoluciones judiciales referidas en el encabezamiento.
a) El Consejo General de Colegios de Ingenieros Industriales interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007, publicado mediante resolución de 17 de diciembre de 2007 de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación, por el que se establecen las condiciones a las que deben adecuarse los planes de estudio conducentes a la obtención de títulos que habiliten para el ejercicio de la profesión regulada de arquitecto técnico. La corporación demandante articulaba en su recurso dos pretensiones: 1) que se declare la nulidad de la denominación “graduado o graduada en ingeniería de edificación” que contiene el apartado segundo del acuerdo impugnado, y 2) que, en consecuencia, se anule idéntica denominación en la Orden ECI/3855/2007, de 27 de diciembre, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habilitan para el ejercicio de la profesión de arquitecto técnico. Los argumentos que respaldan la pretensión de nulidad son que el acuerdo y la orden en cuestión infringen la disposición adicional decimonovena de la Ley Orgánica 6/2001, de Universidades y de la Ley 12/1986, de 1 de abril, por cuanto la titulación de “ingeniero de edificación” induce a confusión, dado que un arquitecto técnico no es un ingeniero, así como el art. 12.9 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, sobre ordenación de enseñanzas universitarias oficiales, en relación con la normativa de “las profesiones reguladas” y la jurisprudencia que equipara las denominaciones de los títulos a las profesiones reguladas; asimismo se alegaba la infracción del art. 105 a) CE, el art. 24.1 c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, y el art. 2.2 de la Ley 2/1974 de colegios profesionales, por omisión del trámite de audiencia a los colegios de ingenieros industriales.
b) El recurso contencioso-administrativo fue estimado por la Sentencia de 9 de marzo de 2010 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo (recurso ordinario núm. 150-2008). Previa desestimación de la excepción procesal de falta de legitimación activa aducida por la Abogacía del Estado y por el Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, el Tribunal Supremo estima la demanda del Consejo General de Colegios de Ingenieros Industriales, anulando el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado por lo que respecta a la denominación de “graduado o graduada en ingeniería de edificación”, anulación que se extiende, “por aplicación del artículo 72.2 de la Ley Jurisdiccional, a la misma denominación de la Orden ECI/3855/2007, de 27 de diciembre, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habilitan para el ejercicio de la profesión de Arquitecto Técnico”. La ratio decidendi de la Sentencia se puede resumir de la siguiente forma:
1) En cuanto al vicio relativo a la falta de audiencia a los colegios afectados, entre ellos el de ingenieros industriales —teniendo en cuenta que los colegios profesionales deben ser informados preceptivamente de los proyectos de ley o disposiciones de cualquier rango que afecten a las condiciones generales de sus funciones profesionales— el Tribunal Supremo razona que, si bien es cierto que no se cumplió el trámite de audiencia respecto del colegio de ingenieros industriales, pese a que la norma impugnada afectaba, al menos indirecta o colateralmente, a los intereses profesionales de sus colegiados, cabe estimar que este trámite no se omitió formalmente por la Administración, pues constan en el expediente informes emitidos por otros colegios profesionales afectados directa o indirectamente por el acuerdo impugnado.
2) Por lo que respecta a la cuestión de fondo planteada, sostiene el Tribunal Supremo que efectivamente la nueva denominación del título “graduado en ingeniería de edificación” induce a confusión y por tanto infringe el apartado 1 de la disposición adicional decimonovena de la Ley Orgánica 6/2001, de universidades, que precisa según la Sentencia que “la denominación de los títulos universitarios oficiales … deberá facilitar la identificación de la profesión para cuyo ejercicio habilita y en ningún caso podrá inducir a error o confusión sobre sus efectos profesionales”. A juicio del Tribunal Supremo, el acuerdo impugnado, al establecer la titulación de graduado en ingeniería de edificación “viene a modificar la denominación de arquitecto técnico” (aunque sea sólo para aquellos profesionales que superen los planes de estudio a que se refiere el art. 5 del Real Decreto 1393/2007) y esta nueva denominación, continúa el Tribunal Supremo, “aunque se diga que no altera la distribución de competencias prevista en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, puede provocar confusionismo en la ciudadanía pues el calificativo de ‘graduado en ingeniería de edificación’ es tan genérico que induciría a pensar que estos arquitectos técnicos tienen en detrimento de otros profesionales una competencia exclusiva en materia de edificación”.
3) A lo anterior añade el Tribunal Supremo que, “al crearse una nueva titulación que viene a modificar en algunos supuestos la denominación de arquitecto técnico”, también se infringe el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, sobre ordenación de enseñanzas universitarias oficiales, cuyo art. 12.9 (en relación con el art. 15.4) establece, para el caso de títulos habilitantes del ejercicio de profesiones reguladas, que “el Gobierno establecerá las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondientes planes de estudios”, a fin de garantizar que se obtengan las competencias necesarias para ejercer esa profesión. El Tribunal Supremo estima que se vulnera el citado Real Decreto porque no existe la profesión regulada de “ingeniero de edificación”, sino la profesión regulada de “arquitecto técnico” que aparece en la Ley 12/1986, de 1 de abril, creándose, por tanto, una nueva titulación que no se encuentra recogida en los anexos del citado Real Decreto.
c) Contra dicha Sentencia la representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos formuló incidente de nulidad en el que, tras poner de relieve las irregularidades que considera se han producido durante el proceso, denuncia la vulneración del art. 24.1 CE por defectos de motivación, por decidirse la pretensión suscitada partiendo de premisas erróneas, por incongruencia omisiva y por falta de motivación reforzada, al incidir el thema decidendi en el derecho fundamental a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE).
d) Mediante Auto de 20 de julio de 2010 el Tribunal Supremo desestimó el incidente de nulidad planteado porque “se pretende por una parte suscitar las mismas cuestiones que fueron resueltas por nuestra Sentencia; o bien se refiere a otras que no fueron objeto del debate”, añadiendo que la pretensión de nulidad carece en todo caso de fundamento, pues no existen los supuestos defectos de motivación o la incongruencia en el fallo que se alegan, según afirma el Tribunal Supremo, toda vez que los pronunciamientos de la Sentencia son coherentes con lo solicitado por el Consejo General de Colegios Profesionales de Ingenieros Industriales, y tampoco se ha producido ninguna vulneración del derecho fundamental a la autonomía universitaria.
3. En la demanda de amparo se aduce que la Sentencia impugnada (y el Auto que rechaza el incidente de nulidad promovido contra la misma, porque no reparó las lesiones denunciadas) ha vulnerado el derecho de la corporación recurrente a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE), por diversos motivos que seguidamente se relacionan.
a) Por motivación irrazonable o quiebra lógica en la motivación de la Sentencia impugnada al resolver las excepciones procesales planteadas en el proceso. La Sentencia rechaza el óbice de falta de legitimación activa del Consejo General de los Colegios Profesionales de Ingenieros Industriales, al entender que existe una afectación directa de los intereses profesionales de dicho consejo general, para afirmar a continuación, en relación con la infracción procedimental alegada por esta corporación (falta de audiencia en la elaboración de la norma impugnada) que sólo ostenta un interés colateral o indirecto en el asunto. Existe, por tanto, una contradicción intrínseca en la motivación que sustenta una y otra cuestión. Se aduce en la demanda de amparo que esta cuestión es relevante porque, de haber actuado con lógica, el Tribunal Supremo sólo tenía dos opciones: o inadmitir el recurso por falta de legitimación del demandante o anular la disposición impugnada por omisión de un trámite esencial en el procedimiento de elaboración de normas generales, como es el trámite de audiencia.
b) El razonamiento de la Sentencia impugnada es arbitrario porque parte de premisas inexistentes o patentemente erróneas, al confundir el Tribunal Supremo el título oficial de “graduado en ingeniería de edificación” (emanado de la Universidad) con la profesión regulada de arquitecto técnico (que sigue subsistiendo y es la que otorga a su titular determinadas atribuciones profesionales). La falta de distinción entre titulación académica (que confiere competencias o capacidades) y profesión regulada (que otorga al ejerciente de la misma concretas atribuciones profesionales) lleva al Tribunal Supremo a una conclusión errónea consistente en apreciar la concurrencia de las dos infracciones denunciadas por la corporación demandante en el proceso a quo y la consiguiente nulidad de la referencia al “grado de ingeniería de edificación”, por vulneración de la disposición adicional decimonovena de la Ley Orgánica de Universidades y del Real Decreto 1393/2007. Es obvio, sin embargo —subraya la corporación recurrente en amparo—, que el título de “graduado en ingeniería de edificación” no constituye una profesión regulada sino el título universitario habilitante para el ejercicio de una única profesión regulada que es la de arquitecto técnico, por lo que no se induce a confusión alguna a la ciudadanía con la denominación de “graduado en ingeniería de edificación”. Se trata, por tanto, de una premisa patentemente errónea que lleva a una conclusión irrazonable.
c) La Sentencia incurre en incongruencia omisiva respecto de alegaciones sustanciales realizadas por el Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos en su calidad de codemandado en el proceso. A su entender, el Tribunal Supremo obvió cualquier consideración sobre una alegación sustancial: que la titulación universitaria no emana ya del Gobierno, sino de las Universidades (con sujeción al control del Consejo de Universidades) en el ejercicio de su autonomía universitaria (art. 27.10 CE), limitándose la función del Gobierno a la verificación de los títulos habilitantes para el ejercicio de las profesiones reguladas, como la de arquitecto técnico. A tal efecto se invocaron en el proceso –y no se tuvieron en cuenta por el Tribunal Supremo– las consideraciones que se contienen en el “Libro Blanco sobre el título de Grado de Ingeniero de Edificación” de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (aportado a las actuaciones), en el que, entre otros extremos, se concluye a favor de la denominación asumida por el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado en el proceso (ingeniero de edificación), por ser más semejante a las titulaciones existentes en los Estados de la Unión Europea pertenecientes al espacio europeo de educación superior con contenidos académicos asimilables y habilitantes de ejercicios profesionales afines.
d) La Sentencia no satisface la exigencia constitucional de motivación reforzada para las cuestiones relacionadas con derechos fundamentales, pues, incidiendo directamente el thema decidendi en el derecho a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE), así como en la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas (art. 36 CE), la Sentencia no sólo no hace referencia a esta cuestión, sino que su motivación resulta errónea, al entender que el título de grado en ingeniería de edificación sustituye a la denominación de arquitecto técnico.
e) Por último, la Sentencia ha infringido el art. 24.1 CE, al extender la declaración de nulidad solicitada por la corporación demandante en el proceso a quo (que sólo impugnó el acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007) a la Orden ECI/3855/2007, de 27 de diciembre, sobre cuya validez se ha pronunciado el Tribunal Supremo de forma improcedente. Esta orden no formaba parte del objeto del recurso contencioso-administrativo, por lo cual la extensión del fallo anulatorio a la misma ocasiona indefensión a la recurrente en amparo, ya que la Orden debería haberse impugnado, en su caso, ante la Audiencia Nacional, cuya resolución sería recurrible en casación (art. 86.3 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, LJCA). Además, se añade, el Tribunal Supremo justifica la extensión de su fallo anulatorio a la referida orden en la aplicación de lo dispuesto en el art. 72.2 LJCA, sin mayores razonamientos, lo que resulta claramente erróneo, pues este precepto se refiere a la extensión de los efectos subjetivos de las sentencias firmes anulatorias de una disposición general (que serán erga omnes desde el día de la publicación del fallo y preceptos anulados en el mismo diario oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada).
Asimismo, la corporación recurrente en amparo procede a justificar la especial trascendencia constitucional del recurso sosteniendo que en este caso “no se trata únicamente de que la Sentencia impugnada … haya vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva, sino que dicha violación ha puesto en cuestión, con efectos de incertidumbre jurídica, elementos esenciales del ordenamiento universitario y de las profesiones tituladas y reguladas, incidiendo, además, en la ordenación supranacional sobre la materia: el espacio europeo de educación superior”. Por esa razón, considera la corporación recurrente que nos encontramos ante uno de los supuestos que trascienden del caso concreto por plantear una cuestión jurídica relevante y de general repercusión social o económica, a los que se alude en la STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2, ya que, a su juicio, una decisión anulatoria de disposiciones generales en materia de titulación universitaria para el ejercicio de la profesión regulada de arquitecto técnico afecta a diversos bienes jurídicos con trascendencia constitucional, toda vez que:
-Se pone en entredicho la autonomía de las Universidades para proponer títulos académicos habilitantes de profesiones reguladas (art. 27.10 CE), dimensión institucional de la autonomía universitaria sobre la que no existe doctrina constitucional.
-Se produce una ruptura del espacio europeo de educación superior pues al impedir la utilización de la denominación anulada se imposibilita el objetivo del mismo de adoptar un sistema de títulos fácilmente comprensibles y comparables.
-Queda también afectado el libre ejercicio del derecho de la profesión regulada (arts. 35 y 36 CE) de arquitecto técnico, siquiera con título de distinta denominación como el de ingeniero de edificación, por cuanto el Tribunal Supremo no ha tenido en cuenta la existencia de profesionales que ostentan el título de ingeniero de edificación y que tienen derecho a ejercer su profesión en condiciones adecuadas de estabilidad y seguridad.
-El principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) se ve comprometido en el caso de títulos ya expedidos, así como ante la duda de la eficacia general de la anulación, como lo evidencia la nota-informe de 10 de junio de 2010 emitida por la Secretaría General de Universidades (Ministerio de Educación) sobre el alcance de la Sentencia del Tribunal Supremo impugnada en amparo respecto de los títulos ya expedidos por las Universidades y de la posibilidad de expedirlos en el futuro, que se adjunta a la demanda de amparo. La necesidad de emitir este informe prueba, a juicio de la corporación recurrente, la relevancia social del asunto y su evidente repercusión en el ámbito educativo.
Por todo ello la corporación profesional demandante de amparo interesa la nulidad de las resoluciones judiciales impugnadas y la retroacción de las actuaciones al momento anterior a dictarse Sentencia para que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo se proceda a dictar nueva Sentencia respetuosa con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva garantizado por el art. 24.1 CE.
4. Mediante providencia de 11 de abril de 2011 la Sala Primera de este Tribunal acordó la admisión a trámite de la demanda de amparo y, a tenor de lo dispuesto en el art. 51 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), requerir atentamente a la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo para que en el plazo de diez días remitiera certificación o copia adverada de las actuaciones correspondientes al recurso ordinario núm. 150-2008, interesándose al propio tiempo el emplazamiento de quienes fueron parte en el procedimiento, a excepción de la corporación demandante de amparo, ya personada, para que pudieran comparecer en el plazo de diez días en el presente proceso constitucional.
5. Mediante diligencia de ordenación del Secretario de Justicia de la Sala Primera de 11 de mayo de 2011 se tuvo por recibido el testimonio de las actuaciones y por personados y partes al Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, así como a los Procuradores de los Tribunales don Roberto Granizo Palomeque y doña Olga Rodríguez Herranz, en nombre y representación del Consejo General de Colegios de Ingenieros Industriales y del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, respectivamente; procediendo asimismo, conforme a lo establecido en el art. 52.1 LOTC, a dar vista de las actuaciones por plazo común de veinte días al Ministerio Fiscal y al demandante de amparo y las demás partes personadas para presentar las alegaciones que estimasen pertinentes.
6. La representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, recurrente en amparo, presentó su escrito de alegaciones en este Tribunal el 14 de junio de 2011, en las que viene a reproducir las formuladas en la demanda de amparo.
7. El Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones en este Tribunal el 15 de junio de 2011.
Tras exponer detalladamente los antecedentes del asunto, señala el Fiscal que deben ser rechazados, por carecer de fundamento, las vulneraciones denunciadas por la corporación demandante, los motivos primero, cuarto y quinto de la demanda de amparo, esto es, la pretendida lesión del derecho de la demandante a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) por motivación irrazonable o quiebra lógica en la motivación de la Sentencia impugnada al resolver las excepciones procesales planteadas en el proceso, por carencia de motivación reforzada en las cuestiones relacionadas con derechos fundamentales, y por la indebida extensión de su pronunciamiento anulatorio a la Orden ECI/3855/2007.
Por lo que se refiere a los motivos segundo y tercero de la demanda de amparo, en los que se denuncia la lesión del derecho de la corporación demandante a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en relación con el derecho a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE), porque la Sentencia impugnada parte de premisas inexistentes o patentemente erróneas, al confundir el título oficial de “graduado en ingeniería de edificación” con la profesión regulada de arquitecto técnico, y por incurrir la Sentencia en incongruencia omisiva, respecto de alegaciones sustanciales formuladas por la corporación demandante de amparo para oponerse a la nulidad de la referida titulación académica, entiende el Fiscal que ambos motivos han de ser considerados como una misma queja.
En tal sentido, y tras referirse a la doctrina constitucional en relación con la exigencia de motivación de las resoluciones judiciales como contenido del derecho a la tutela judicial efectiva y con el vicio de incongruencia omisiva, así como sobre el derecho a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE), el Fiscal examina la evolución del marco regulador de los planes de estudio conducentes a la obtención de títulos universitarios, para señalar que frente a lo que sucedía con la regulación contenida en el Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre, dictado conforme a las previsiones de la Ley 11/1983, de 25 de agosto, de reforma universitaria, marco formal en el que se aprobaron por el Gobierno diversos Reales Decretos de “directrices generales propias” de cada título, entre ellos el Real Decreto 927/1992, de 17 de julio, por el que se establece el título universitario oficial de arquitecto técnico y las directrices generales propias de los planes de estudio conducentes a su obtención, en el marco actual, surgido de la vigente Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, y desarrollado en este punto por el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, sobre ordenación de enseñanzas universitarias oficiales, desaparece, como principio general, el control ex ante del Gobierno en la fijación de los contenidos y denominaciones de los títulos universitarios, pues las enseñanzas universitarias oficiales se concretan en planes de estudio elaborados por las propias Universidades, sometidos a la verificación del Consejo de Universidades y autorizados por la correspondiente Comunidad Autónoma, tras lo cual el Gobierno establecerá el carácter oficial del título y ordenará su inscripción en el registro de Universidades, centros y títulos. Ahora bien —continúa el Fiscal— el referido principio general queda excepcionado en el caso de los títulos que habilitan para el ejercicio de profesiones reguladas, en cuyos casos, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 12.9 y 15.4 del citado Real Decreto 1393/2007, el Gobierno habrá de establecer previamente las condiciones a las que deben adecuarse los planes de estudio conducentes a la obtención de estos concretos títulos, correspondiendo al Ministerio de Educación y Ciencia precisar mediante orden ministerial los requisitos para la verificación de tales títulos.
Éste es el contexto en el que se enmarcan el acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007 por el que se establecen las condiciones a las que deben adecuarse los planes de estudio conducentes a la obtención de títulos que habiliten para el ejercicio de la profesión regulada de arquitecto técnico y la Orden ECI/3855/2007, de 27 de diciembre, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habilitan para el ejercicio de la profesión de arquitecto técnico.
De este modo resulta necesario distinguir la profesión regulada de arquitecto técnico del título universitario oficial habilitante para el ejercicio de esa actividad profesional regulada y de los planes de estudios a facilitar las competencias necesarias para la obtención de dicho título, que permitirá el ejercicio de la profesión regulada. Precisamente por ello el referido acuerdo se cuida de precisar que no constituye una regulación del ejercicio profesional ni establece ninguna reserva de actividad a los poseedores de los títulos que cumplieran las condiciones en él establecidas, ni altera la atribución de competencias prevista en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación.
La Sentencia impugnada en amparo considera que la denominación del título “graduado en ingeniería de edificación” infringe la disposición adicional decimonovena de la citada Ley Orgánica de Universidades, pues con ello se viene a modificar la denominación de arquitecto técnico, aunque sólo sea para aquellos profesionales que superen los planes de estudio a los que se refiere el art. 5 del Real Decreto 1393/2007, pues no existe la profesión regulada de “ingeniero de edificación” sino la profesión regulada de “arquitecto técnico”, creando así el acuerdo una nueva titulación que no se encuentra recogida en los anexos del citado Real Decreto 1393/2007. Ello revela –a juicio del Fiscal– que la Sala no ha juzgado la idoneidad de la denominación del título partiendo de la normativa relativa a los estudios universitarios conducentes a la obtención del título oficial que habilita para el ejercicio de una profesión regulada, que era el ámbito propio del enjuiciamiento, sino desde el punto de vista de la profesión regulada que puede desarrollarse una vez obtenida aquélla titulación, lo cual es erróneo. La denominación “graduado en ingeniería de edificación” sólo es una de las posibles denominaciones de la titulación, siendo perfectamente imaginable que la titulación pueda seguir denominándose “arquitectura técnica”. En consecuencia, los “graduados en ingeniería de edificación” (al igual que unos eventuales “graduados en arquitectura técnica”) desempeñarán la profesión regulada de arquitecto técnico, con las competencias establecidas por la normativa específica de esta profesión, pero no podrán ejercer la profesión de ingeniero de edificación porque, actualmente, esta profesión no existe. No cabe, pues, confusión posible en el presente caso: una cosa es el título habilitante para el ejercicio de la profesión (con su denominación de “graduado en ingeniería de edificación”, de “graduado en arquitectura técnica”, u otra semejante) y otra distinta es el ejercicio de la profesión regulada, que sólo puede ser, en la actualidad, la de arquitecto técnico.
Por todo ello el Fiscal concluye que la constatación de la errónea e incongruente motivación de la Sentencia impugnada constituye una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en relación con el derecho a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE), lo que debe conducir al otorgamiento del amparo, declarando la nulidad de la Sentencia y del Auto posterior que desestima el incidente de nulidad, y ordenando retrotraer las actuaciones para que el Tribunal Supremo respetuosa con los derechos fundamentales vulnerados.
8. El Abogado del Estado presentó su escrito de alegaciones el 1 de junio de 2011, interesando el otorgamiento del amparo por las razones que seguidamente se resumen.
Comienza el Abogado del Estado señalando que es pertinente abordar en primer lugar el quinto motivo de amparo, referido a la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva en que habría incurrido la Sentencia impugnada al extender de forma improcedente la declaración de nulidad a dos puntos de la Orden ECI/3855/2007, de 27 de diciembre, pues la estimación de este motivo, si se rechazaran los restantes, sólo daría lugar a que se anulase el fallo de la Sentencia en cuanto se refiere a la citada Orden ECI/3855/2007.
A juicio del Abogado del Estado este motivo debe ser estimado, pues el único fundamento en que se ampara la Sentencia para declarar la invalidez parcial de la Orden ECI/3855/2007 es la aplicación del art. 72.2 LJCA, cuando resulta que este precepto no permite anular “por conexión o consecuencia” actos o disposiciones que guarden algún tipo de relación con el acto o disposición impugnado (en este caso el acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007 por el que se establecen las condiciones a las que deben adecuarse los planes de estudio conducentes a la obtención de títulos que habiliten para el ejercicio de la profesión regulada de arquitecto técnico); para ello es necesario acumular formalmente pretensiones, ya sea con arreglo al art. 35.1 LJCA (lo que no hizo el colegio demandante en el proceso a quo, tal vez por ser consciente de que la conexión entre el acuerdo del Consejo de Ministros, único acto recurrido en vía contencioso-administrativa, y la Orden ECI/3855/2007, no es tan intensa como parece), ya sea conforme al cauce de ampliación del art. 36.1 LJCA, que en este caso no procedía, al no haberse dictado la Orden ECI/3855/2007 con posterioridad a la interposición del recurso contencioso-administrativo (y la vía de la acumulación de distintos recursos del art. 37.1 LJCA ni siquiera se plantea en el presente caso, al tratarse de un único recurso contencioso-administrativo). En consecuencia, la Sala ha incurrido en la Sentencia impugnada en una desviación procesal inadmisible al extender su pronunciamiento anulatorio a la Orden ECI/3855/2007 sin fundamento legal para ello y hurtando el conocimiento de la misma al órgano judicial competente (Audiencia Nacional), con la consiguiente alteración del sistema de recursos.
Por lo que se refiere a los restantes motivos de la demanda de amparo, el Abogado del Estado considera carente de fundamento la queja que se articula en el primer motivo, referido a la pretendida irrazonabilidad o quiebra lógica en la motivación de la Sentencia impugnada al resolver las excepciones procesales planteadas en el proceso. Por el contrario, considera el Abogado del Estado que le asiste la razón a la corporación recurrente en las quejas que articula en los motivos segundo, tercero y cuarto de su demanda de amparo, que han de ser examinados de forma conjunta, en los que se viene a sostener la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en relación con el derecho y la garantía institucional de la autonomía universitaria (art. 27.10 CE).
La actual configuración legal de la autonomía universitaria —continúa el Abogado del Estado— comprende la elaboración y aprobación de los planes de estudio, elaborados por las propias Universidades, sometidos a la verificación del Consejo de Universidades y autorizados por la correspondiente Comunidad Autónoma, tras lo cual el Gobierno establecerá el carácter oficial del título y ordenará su inscripción en el registro de Universidades, centros y títulos (art. 35 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, LOU). Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional 19.1 LOU, se prohíbe utilizar denominaciones que por su significación puedan inducir a confusión con las denominaciones de los títulos universitarios oficiales, denominaciones que quedan también incluidas en la cláusula de preservación de la autonomía universitaria del art. 35.2 LOU.
El régimen de los títulos universitarios oficiales ha sido desarrollado por el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, cuyo preámbulo destaca el proceso de convergencia de nuestras enseñanzas universitarias con los principios del espacio europeo de enseñanza superior, acometido con la reforma de la Ley Orgánica de Universidades por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril. Los títulos universitarios oficiales con validez nacional pueden gozar de eficacia en un doble plano, académico y profesional, según el art. 4 del citado Real Decreto 1393/2007, pues aunque todos tienen plenos efectos académicos, algunos de ellos, además, habilitan para el ejercicio de profesiones reguladas de acuerdo con la normativa que resulte de aplicación, en cuyo caso el Gobierno ha de establecer las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondientes planes de estudio, que además deberán ajustarse, en su caso, a la normativa europea aplicable (art. 12.9 del Real Decreto 1393/2007), quedando entonces la Universidad obligada a justificar la adecuación del plan de estudios dichas condiciones.
Por otra parte, aun siendo la Universidad la que elige la denominación de los títulos, incluidos aquellos que habilitan para el ejercicio de profesiones reguladas, ha de tenerse en cuenta que, por lo que se refiere a la denominación de estos títulos, el Gobierno puede establecer limitaciones a la autonomía universitaria. Y así, por lo que se refiere a la profesión regulada de arquitecto técnico, el acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007 establece, según el Abogado del Estado, una especie de reserva de denominación, de suerte que sólo los títulos oficiales que habilitan para el ejercicio de la profesión regulada de arquitecto técnico pueden incluir la referencia expresa a la profesión de arquitecto técnico o denominarse “graduado o graduada en ingeniería de edificación”, denominación ésta corriente dentro del espacio europeo de enseñanza superior.
Pues bien, como quiera que la Sentencia impugnada en amparo declara la nulidad de la denominación “graduado o graduada en ingeniería de edificación” que contiene el apartado segundo del acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007 sin ponderar, según el Abogado del Estado, el derecho y garantía a la autonomía universitaria y sin motivar la restricción que para tal derecho y garantía resulta de excluir la reserva de denominación “ingeniería de edificación” para los títulos de grado que habilitan para el ejercicio de la profesión regulada de arquitecto técnico, y de prohibir, en consecuencia, a las Universidades utilizar en lo sucesivo dicha denominación en los títulos que diseñen para el acceso a la referida profesión regulada, concluye el Abogado del Estado que deben ser estimados los motivos tercero y cuarto de la demanda de amparo, en cuanto denuncian la ausencia de motivación reforzada que resulta constitucionalmente exigible cuando se halla en juego un derecho sustantivo, en este caso la autonomía universitaria (art. 27.10 CE).
Asimismo debe ser estimado, según el Abogado del Estado, el segundo motivo de la demanda de amparo, por cuanto la Sentencia impugnada contiene una motivación irrazonable y arbitraria, al confundir la denominación del título universitario oficial de “graduado en ingeniería de edificación” con la profesión regulada de arquitecto técnico. Frente a lo que se afirma en la Sentencia, es patente que el acuerdo del Consejo de Ministros y la Orden ECI/3855/2007 no establecen una titulación de “graduado en ingeniería de edificación” (sino que simplemente delimita la facultad denominativa de las Universidades), ni modifican la denominación de la profesión regulada de arquitecto técnico.
9. La representación procesal del Consejo General de Colegios de Ingenieros Industriales presentó su escrito de alegaciones ante este Tribunal con fecha 14 de junio de 2011, interesando la desestimación de la demanda de amparo.
Considera esta parte, demandante en el proceso a quo, que el primer motivo de amparo carece de fundamento, pues no existe contradicción alguna en los razonamientos de la Sentencia impugnada para resolver las excepciones procesales planteadas en el proceso, siendo innegable su legitimación activa, al ostentar un interés directo en la impugnación del acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007 y de la Orden ECI/3855/2007.
Por lo que se refiere al segundo motivo de amparo, entiende esta parte que debe ser rechazado, porque lo que se pretende por la corporación demandante de amparo es una revisión de lo fallado en el proceso a quo, al precio de convertir el recurso de amparo en una tercera instancia. La Sentencia impugnada no parte de premisas erróneas sino que, examinando la distribución de competencias prevista en la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los arquitectos e ingenieros técnicos y en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación, llega a la razonable y fundada conclusión de que la denominación de “ingeniero de edificación” para los arquitectos técnicos induce a una evidente y palmaria confusión con las denominaciones ya existentes de ingenieros y contradice el ordenamiento jurídico vigente, propiciando la errónea presunción de que el graduado en ingeniería de edificación dispone de formación en materia de ingeniería (de la que en realidad carece) y de que posee competencias exclusivas en materia de edificación (lo que tampoco es cierto, a tenor de los arts. 2.1 y 10.2 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación).
En cuanto al tercer motivo de amparo, se rechaza que la Sentencia impugnada incurra en incongruencia omisiva, pues lo cierto es que se ha pronunciado expresamente sobre la pretensión deducida por esta parte, demandante en el proceso a quo, a la que se opuso en su calidad de codemandada la corporación profesional ahora recurrente en amparo, sin que la exigencia de congruencia, conforme a reiterada doctrina constitucional, haga necesario responder a cada uno de los argumentos de las partes en el proceso, y sin que exista alegación sustancial de la recurrente en amparo que requiera una respuesta expresa, pues lo impugnado en el proceso a quo no era una titulación universitaria, sino la denominación de “ingeniería de edificación” que el Gobierno había introducido en el acuerdo impugnado, en el ejercicio de sus competencias, induciendo a confusión por las razones ya indicadas. En consecuencia, al tratarse de una cuestión que no compete a las Universidades, sino al Gobierno, no era necesario pronunciamiento alguno acerca de la autonomía universitaria.
De lo anterior se desprende que también ha de ser rechazado, según esta parte, el cuarto motivo de amparo, toda vez que, al no estar en juego en el presente asunto el derecho a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE), carece de fundamento pretender una motivación reforzada.
En fin, el quinto motivo de amparo debe asimismo desestimarse, a juicio de esta parte, pues la extensión de la declaración de nulidad a la Orden ECI/3855/2007, de 27 de diciembre, resulta plenamente justificada por aplicación de lo dispuesto en el art. 72.2 LJCA, en relación con el art. 31 LJCA, pues la anulación de dicha Orden, dictada en desarrollo del acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007, es la consecuencia lógica de la anulación de éste. La anulación de la Orden ECI/3855/2007 constituye una simple pretensión accesoria de restablecimiento de una situación jurídica individualizada que, como sucede en toda pretensión de este tipo, depende de la previa estimación de la pretensión principal (la nulidad del referido acuerdo, norma matriz, que produce efectos generales, de conformidad con el art. 72.2 LJCA, afectando en consecuencia a las normas de desarrollo). En consecuencia, no existe desviación procesal por la extensión de la declaración de nulidad a la Orden ECI/3855/2007, y tampoco concurre indefensión alguna para la corporación recurrente en amparo, pues dicha Orden nada añade al debate, fuera de reproducir literalmente la denominación del acuerdo del Consejo de Ministros que se impugna.
10. La representación procesal del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos presentó su escrito de alegaciones ante este Tribunal con fecha 14 de junio de 2011, solicitando que se deniegue el amparo.
Como cuestión previa, sostiene esta parte que el recurso de amparo ha sido indebidamente admitido a trámite pues, a su juicio, el recurso carece de especial trascendencia constitucional [art. 50.1 b) LOTC], toda vez que la alegación por la corporación recurrente del derecho a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE) es totalmente irrelevante para la resolución de las pretensiones deducidas en el proceso a quo, habida cuenta de los términos, de estricta legalidad ordinaria, en los que se planteaba el debate. En consecuencia, debería denegarse el amparo por falta de especial trascendencia constitucional, sin entrar a considerar las concretas quejas aducidas por la corporación recurrente.
Subsidiariamente, para el caso de que este Tribunal considere que el asunto reviste especial trascendencia constitucional, la representación procesal del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos procede a continuación a rebatir los motivos de amparo alegados por la recurrente, en términos similares a los manifestados por el Consejo General de Colegios de Ingenieros Industriales.
Por lo que se refiere al primer motivo de amparo, considera que carece de fundamento, al no existir contradicción en los razonamientos de la Sentencia impugnada para resolver las excepciones procesales planteadas en el proceso a quo.
En cuanto al segundo motivo de amparo, entiende que también debe ser rechazado, porque la Sentencia impugnada no ha incurrido en ningún error, sino que, precisamente, lo que pretende es evitar la confusión y la inseguridad jurídica que ha introducido la denominación de “ingeniero de edificación”.
El tercer motivo de amparo merece correr igual suerte, toda vez que la Sentencia impugnada no incurre en incongruencia omisiva, al haberse pronunciado expresamente sobre las pretensiones deducidas en el proceso a quo, sin que exista alegación sustancial de la recurrente en amparo que requiera una respuesta expresa, toda vez que las alegaciones referidas al derecho a la autonomía universitaria son irrelevantes para la resolución del asunto, conforme antes se señaló.
Del mismo modo debe decaer el cuarto motivo de amparo, pues al no resultar afectado el derecho a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE) la respuesta de la Sentencia impugnada no requiere de motivación reforzada.
Finalmente, ha de desestimarse el quinto motivo de amparo, pues la extensión de la declaración de nulidad a la Orden ECI/3855/2007 resulta conforme a Derecho, al existir una conexión directa entre el acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007 y la citada Orden, que reproduce literalmente la denominación de “graduado o graduada en ingeniería de edificación” del acuerdo del Consejo de Ministros objeto de anulación.
11. Por providencia de 17 de noviembre de 2011 se acordó señalar para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 21 del mismo mes y año.
1. La corporación profesional recurrente en amparo imputa a la Sentencia impugnada (y el Auto que rechaza el incidente de nulidad promovido contra la misma, porque no reparó las lesiones denunciadas), que anuló el acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007 en lo que respecta a la denominación de “graduado o graduada en ingeniería de edificación” (apartado segundo, punto 3), y la Orden ECI/3855/2007, de 27 de diciembre, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habilitan para el ejercicio de la profesión de arquitecto técnico, en lo referido a la misma denominación (apartado 1.1, punto 3, y mención en el apartado 5), la vulneración de su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE), por los diversos motivos que han sido expuestos en los antecedentes de esta resolución.
Tanto el Abogado del Estado como el Ministerio Fiscal, quienes coinciden con la corporación recurrente en la premisa de que el Tribunal Supremo ha confundido en la Sentencia impugnada la denominación del título universitario oficial de “graduado en ingeniería de edificación” con la profesión regulada de arquitecto técnico, apoyan el otorgamiento del amparo solicitado, en los términos que asimismo han quedado relatados en los antecedentes de la presente resolución, mientras que el Consejo General de Colegios de Ingenieros Industriales, parte demandante en el proceso a quo, y el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, interesan la desestimación de la demanda de amparo, si bien esta parte plantea como cuestión previa la carencia de especial trascendencia constitucional del presente recurso de amparo [art. 50.1 b) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional: LOTC], lo que, a su juicio, debería conducir a denegar el amparo por este motivo, sin entrar a examinar las concretas quejas aducidas por la corporación recurrente.
2. Planteado en los términos expuestos el objeto del presente recurso de amparo, antes de abordar el examen de las quejas de la corporación recurrente debemos rechazar la objeción de fondo planteada por la representación procesal del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos sobre la pretendida falta de especial trascendencia constitucional.
En la fase de admisión del recurso de amparo este Tribunal constató, de acuerdo con lo exigido por el art. 50.1 LOTC, al tratarse de una demanda de amparo interpuesta tras la entrada en vigor de la Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, que concurría la especial trascendencia constitucional exigida para la admisión a trámite del presente recurso, sin que encontremos razones para modificar esa inicial apreciación en el momento procesal en que ahora nos hallamos.
En efecto, es a este Tribunal a quien corresponde apreciar si el contenido del recurso justifica una decisión sobre el fondo en razón de su especial trascendencia constitucional, atendiendo, conforme al art. 50.1 b) LOTC, a “su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”, criterios que ha desarrollado la STC 155/2009, de 25 de junio, FJ 2, y entre los que se encuentra el supuesto reseñado en la letra g), esto es “cuando el asunto suscitado, sin estar incluido en ninguno de los supuestos anteriores, trascienda del caso concreto porque plantee una cuestión jurídica de relevante y general repercusión social o económica o tenga unas consecuencias políticas generales”, supuesto que podía apreciarse en el presente caso, al impugnarse una Sentencia anulatoria de disposiciones generales en materia de titulación universitaria habilitante para el ejercicio de una profesión regulada, con eventual incidencia en el desarrollo del objetivo del espacio europeo de educación superior de adoptar un sistema de títulos académicos fácilmente comprensibles y comparables en los Estados miembros de la Unión Europea.
Y ello además sin que en el momento de admisión a trámite del presente recurso pudiera descartarse prima facie la posible existencia de lesión del derecho a la tutela judicial efectiva que se alegaba, por diversos motivos, en la demanda de amparo, y sin perjuicio de que el examen de fondo del asunto una vez concluida la tramitación de este proceso constitucional, a la vista de las alegaciones formuladas por los comparecientes (art. 52.1 LOTC), conduzca a pronunciar un fallo denegatorio del amparo, como se verá.
3. En la primera queja formulada en la demanda de amparo se alega, conforme quedó expuesto, que se ha producido una motivación irrazonable o una quiebra lógica en la motivación de la Sentencia impugnada al conocer de las excepciones procesales planteadas en el proceso, resultando así vulnerado el derecho de la corporación recurrente en amparo a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE). La Sentencia rechaza el óbice de la falta de legitimación activa del Consejo General de los Colegios Profesionales de Ingenieros Industriales, aducido por la recurrente en amparo (parte demandada en el proceso a quo) y por la Abogacía del Estado, al entender el Tribunal Supremo que existe una afectación directa de los intereses profesionales del referido consejo general para, a continuación, y en relación a la infracción procedimental alegada por la corporación demandante de amparo (falta de audiencia en la elaboración de la norma) rebajar su grado de interés a un interés colateral o indirecto. Existiría así, a juicio de la demandante de amparo, una contradicción intrínseca en la motivación que sustenta una y otra cuestión, lo que resulta relevante porque, de haber actuado con lógica, el Tribunal Supremo sólo tenía dos opciones: o inadmitir el recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación del demandante o anular la disposición impugnada por falta de cumplimiento de un trámite esencial en el procedimiento de elaboración de normas generales, como es el trámite de audiencia.
Pues bien, esta queja resulta infundada, toda vez que no se aprecia motivación contradictoria o incoherencia lógica en el razonamiento de la Sentencia impugnada en el extremo discutido que pueda comportar un reproche de irrazonabilidad en el sentido precisado por nuestra doctrina (por todas, SSTC 214/1999, de 29 de noviembre, FJ 4; 164/2002, de 17 de septiembre, FJ 4; 118/2006, de 24 de abril, FJ 5; 243/2006, de 24 de julio, FJ , 254/2007, de 17 de diciembre, FJ 2; 11/2008, de 21 de enero, FJ 9; y 75/2009, de 23 de marzo, FJ 3).
En la Sentencia impugnada, al resolver la excepción procesal de falta de legitimación activa, el Tribunal Supremo reconoce, partiendo de una interpretación razonable y motivada de lo dispuesto en el art. 19.1 Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), en relación con los Estatutos del Consejo General de los Colegios Profesionales de Ingenieros Industriales y la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los arquitectos e ingenieros técnicos, el interés legítimo de dicha corporación profesional para interponer recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007, por el que se establecen las condiciones a las que deben adecuarse los planes de estudio conducentes a la obtención de títulos que habiliten para el ejercicio de la profesión regulada de arquitecto técnico.
Este razonamiento no entra en contradicción con el utilizado seguidamente por el Tribunal Supremo, esta vez con ocasión de resolver uno de los motivos de nulidad esgrimidos por el Consejo General de los Colegios Profesionales de Ingenieros Industriales, demandante en el proceso a quo (la omisión del trámite de audiencia en la elaboración del acuerdo impugnado), cuando señala que hubiera sido aconsejable que la Administración hubiera invitado a dicha entidad corporativa a participar en el proceso de elaboración de la norma, dado que la misma afectaba “al menos indirecta o colateralmente”, a los intereses profesionales de sus colegiados, si bien concluye que este defecto, dada la concurrencia de otros informes de diversos colegios profesionales que demuestran que el tramite fue cumplido formalmente, no constituye motivo de nulidad del acuerdo recurrido. Así pues, el Tribunal Supremo aprecia la existencia de afectación de un interés legítimo del Consejo General de los Colegios Profesionales de Ingenieros Industriales, en cuanto representante de los intereses profesionales de sus colegiados, tanto para participar en el proceso de elaboración del acuerdo en cuestión (aunque no fuera efectivamente oído), como, desde luego, para la impugnación de dicho acuerdo en vía contencioso-administrativa, puesto que una de las atribuciones de los colegios oficiales de ingenieros industriales, conforme a sus Estatutos, es la de “defender el prestigio de la profesión y los derechos de los colegiados y, a fin de evitar el intrusismo, adoptar las medidas necesarias para hacer respetar las facultades conferidas a los Ingenieros Industriales”; prestigio que, en este caso, se considera afectado al entender que el acuerdo recurrido introduce una reserva de denominación con el título de “ingeniero de edificación” que induce a confusión. No existe, por tanto, quiebra lógica alguna en la Sentencia impugnada, por lo que la denunciada vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva por este primer motivo de amparo ha de ser rechazada.
4. Las quejas articuladas como segundo, tercero y cuarto motivos de amparo deben ser examinadas conjuntamente, como proponen el Abogado del Estado y —en parte— el Ministerio Fiscal, toda vez que su lectura pone de relieve que se denuncia la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) con fundamentos íntimamente conectados entre sí, ya que se sostiene que la Sentencia impugnada carece de la motivación reforzada que resulta constitucionalmente exigible cuando se halla en juego un derecho sustantivo, en este caso la autonomía universitaria (art. 27.10 CE), que incurre en incongruencia omisiva por no dar respuesta expresa a la alegación referida precisamente a la vulneración del referido derecho, y asimismo que la motivación que se contiene en la Sentencia es insuficiente y a la vez irrazonable y arbitraria, al confundir la denominación del título universitario oficial de “graduado en ingeniería de edificación” con la profesión regulada de arquitecto técnico, confusión que, a juicio de la corporación recurrente en amparo, determina la ratio decidendi de la Sentencia.
En la Sentencia impugnada en amparo se estima la pretensión de la parte demandante en el proceso a quo (Consejo General de Colegios de Ingenieros Industriales) declarando nulo el acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007 recurrido, en lo que se refiere a la denominación de “graduado en ingeniería de edificación” —anulación que se extiende a la misma denominación de la Orden ECI/3855/2007— y ello por entender el Tribunal Supremo (fundamento de Derecho sexto) que, tal como sostiene la parte demandante, “la nueva denominación del título ‘graduado en ingeniería de edificación’ induce a confusión” y por tanto infringe el apartado 1 de la disposición adicional decimonovena de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades (LOU), que se cuida de precisar que “la denominación de los títulos universitarios oficiales … deberá facilitar la identificación de la profesión para cuyo ejercicio habilita y en ningún caso podrá inducir a error o confusión sobre sus efectos profesionales”. A juicio del Tribunal Supremo, “el acuerdo impugnado, al establecer una titulación de ‘graduado en ingeniería de edificación’ viene a modificar la denominación de arquitecto técnico, aunque sea sólo para aquellos profesionales que superen los planes de estudio a que se refiere el art. 5 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, y consiguientemente con esta nueva denominación, que aunque se diga que no altera la distribución de competencias prevista en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación, puede provocar confusionismo en la ciudadanía, pues el calificativo de ‘graduado en ingeniería de edificación’ es tan genérico que induciría a pensar que estos arquitectos técnicos tienen en detrimento de otros profesionales una competencia exclusiva en materia de edificación”.
Además —continúa el Tribunal Supremo— al crear la nueva titulación de “graduado en ingeniería de edificación” que no se encuentra recogida en los anexos del Real Decreto 1393/2007, el acuerdo recurrido vulnera el art. 12.9 del citado Real Decreto (a cuyo tenor “cuando se trate de títulos que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas en España, el Gobierno establecerá las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondientes planes de estudios, que además deberán ajustarse, en su caso, a la normativa europea aplicable. Estos planes de estudios deberán, en todo caso, diseñarse de forma que permitan obtener las competencias necesarias para ejercer esa profesión. A tales efectos la Universidad justificará la adecuación del plan de estudios a dichas condiciones”), “pues no existe la profesión regulada de ‘ingeniero de edificación’, sino la profesión regulada de ‘arquitecto técnico’, que aparece en la Ley 12/1986, de 1 de abril”.
Expuesta la ratio decidendi de la Sentencia impugnada en amparo debemos efectuar una precisión inicial, y es que la regla según la cual “la denominación de los títulos universitarios oficiales … deberá facilitar la identificación de la profesión para cuyo ejercicio habilita y en ningún caso podrá inducir a error o confusión sobre sus efectos profesionales” no se contiene en estos términos literales —como erróneamente se recoge en el fundamento de Derecho sexto de la Sentencia impugnada, si bien esta imprecisión carece de efectos en cuanto a su ratio decidendi— en el apartado 1 de la disposición adicional decimonovena LOU, sino en el punto 1 del apartado segundo del acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007. Lo establecido en la referida disposición de la Ley Orgánica de Universidades en su redacción original (que se reproduce correctamente en el fundamento de Derecho quinto de la propia Sentencia impugnada), es que “sólo podrá utilizarse la denominación de Universidad, o las propias de los centros, enseñanzas, títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional y órganos unipersonales de gobierno a que se refiere esta Ley, cuando hayan sido autorizadas o reconocidas de acuerdo con lo dispuesto en la misma. No podrán utilizarse aquellas otras denominaciones que, por su significado, puedan inducir a confusión con aquéllas”. La reforma introducida en esta disposición adicional por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril (a la que se hace referencia también en el fundamento de Derecho quinto de la Sentencia) supuso convertir en apartado 1 la redacción inicial, añadiendo un apartado 2 en el que se declara la utilidad pública de los nombres de dominio de internet de segundo nivel bajo el dominio “.es” correspondientes a las denominaciones a las que se refiere el apartado 1.
Sin perjuicio de lo anterior, es asimismo obligado partir de la consideración de que no corresponde al Tribunal Constitucional determinar si una concreta denominación de un título puede inducir, por su significado, a confusión con un título universitario de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional (apartado 1 de la disposición adicional decimonovena LOU), o si una concreta denominación de un título universitario oficial puede inducir a error o confusión sobre sus efectos profesionales, por ser estas cuestiones de legalidad ordinaria que compete exclusivamente resolver a los Jueces y Tribunales en el ejercicio de la función jurisdiccional que con carácter exclusivo les atribuye el art. 117.3 CE (entre otras muchas, SSTC 90/1990, de 23 de mayo, FJ 4; 233/1991, de 10 de diciembre, FJ 4; 214/1999, de 29 de noviembre, FJ 4; 151/2001, de 2 de julio, FJ 5; y 144/2003, de 14 de julio, FJ 2). Lo que a este Tribunal le corresponde desde la perspectiva constitucional que le es propia es valorar si el razonamiento que se contiene en la Sentencia impugnada en amparo satisface las exigencias establecidas por nuestra doctrina en cuanto a que contenga una motivación suficiente y a que esa motivación resulte fundada en Derecho.
5. Pues bien, desde la indicada perspectiva constitucional cabe recordar que, como hemos señalado en repetidas ocasiones, el derecho a obtener una resolución judicial fundada en Derecho, favorable o adversa, es garantía frente a la arbitrariedad e irrazonabilidad de los poderes públicos, pues la exigencia de motivación está directamente relacionada con los principios de un Estado de Derecho (art. 1.1 CE) y con el carácter vinculante que para Jueces y Magistrados tiene la ley, a cuyo imperio están sometidos en el ejercicio de su potestad jurisdiccional (art. 117.1 y 3 CE). Ello implica, en primer lugar, que la resolución ha de estar motivada, es decir, contener los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión; y en segundo lugar, que la motivación debe contener una fundamentación en Derecho. Este último aspecto no incluye un pretendido derecho al acierto judicial en la selección, interpretación y aplicación de las disposiciones legales, salvo que con ellas se afecte al contenido de otros derechos fundamentales distintos al de tutela judicial efectiva. Pero la fundamentación en Derecho sí conlleva la garantía de que la decisión no sea consecuencia de una aplicación arbitraria de la legalidad, no resulte manifiestamente irrazonada o irrazonable o incurra en un error patente ya que, en tal caso, la aplicación de la legalidad sería tan sólo una mera apariencia (SSTC 24/1990, de 15 de febrero, FJ 4; 58/1997, de 18 de marzo, FJ 2; 147/1999, de 4 de agosto, FJ 3; 87/2000, de 27 de marzo, FJ 3; 82/2001, de 26 de marzo, FJ 2; 221/2001, de 31 de octubre, FJ 6; 55/2003, de 24 de marzo, FJ 6; 119/2003, de 16 de junio, FJ 3; 196/2003, de 1 de diciembre, FJ 6; y 223/2005, de 12 de septiembre, FJ 3, entre otras muchas).
En cuanto al alcance y los límites de la potestad de control de este Tribunal sobre la motivación de las resoluciones judiciales, hemos precisado que, aunque nuestra fiscalización no ha de limitarse a comprobar la existencia de motivación, sino si la existente es suficiente para considerar satisfecho tal derecho constitucional de las partes, no debe llevarse más allá de la constatación de si las resoluciones impugnadas, contempladas en el conjunto procesal del que forman parte, esto es, en el contexto global del proceso, permiten conocer que la decisión judicial es fruto de una interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico reconocible, lo que exige valorar todas las circunstancias concurrentes que singularizan el caso concreto, tanto las que están presentes, implícita o explícitamente, en la propia resolución combatida, como las que, no existiendo, constan en el proceso. En todo caso, no cabe admitir como decisiones motivadas y razonadas aquellas que, a primera vista y sin necesidad de mayor esfuerzo intelectual y argumental, se comprueba que parten de premisas inexistentes o patentemente erróneas o siguen un desarrollo argumental que incurre en quiebras lógicas de tal magnitud que las conclusiones alcanzadas no pueden considerarse basadas en ninguna de las razones aducidas (por todas, SSTC 214/1999, de 29 de noviembre, FJ 4; 96/2006, de 27 de marzo, FJ 6; 105/2009, de 4 de mayo, FJ 2; y 64/2010, de 18 de octubre, FJ 3).
Hemos dicho, por otra parte, que el canon de constitucionalidad a aplicar es un canon reforzado cuando el derecho a la tutela judicial efectiva se impetra para la defensa de un derecho sustantivo fundamental, pues en estos casos no sólo se encuentra en juego el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), sino que puede producirse un efecto derivado o reflejo sobre la reparación del derecho fundamental cuya invocación sostenía la pretensión ante el órgano judicial, con independencia de que la declaración de la lesión sea sólo una de las hipótesis posibles (entre otras muchas, SSTC 214/2000, de 18 de septiembre, FJ 4; 10/2001, de 29 de enero, FJ 5; 63/2001, de 17 de marzo, FJ 7; 196/2002, de 28 de octubre, FJ 5; 203/2002, de 28 de octubre, FJ 3; 42/2004, de 13 de septiembre, FJ 3; 196/2005, de 18 de julio, FJ 3; y 12/2007, de 15 de enero, FJ 2).
6. Precisamente en este último sentido la corporación profesional recurrente en amparo aduce, conforme ha quedado expuesto, que la Sentencia impugnada no satisface la exigencia constitucional de motivación reforzada cuando la cuestión debatida concierne a un derecho fundamental sustantivo, como es el derecho a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE), pues no contiene ningún razonamiento al respecto, pese a que en el proceso a quo se invocó expresamente por la recurrente en amparo este derecho fundamental para sostener la conformidad a Derecho del acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007, por el que se establecen las condiciones a las que deben adecuarse los planes de estudio conducentes a la obtención de títulos que habiliten para el ejercicio de la profesión regulada de arquitecto técnico.
En la misma línea sostiene la recurrente, como se ha dicho, que la Sentencia incurre en incongruencia por omitir cualquier consideración sobre su alegación referida a que la titulación de “graduado en ingeniería de edificación”, como cualquier otra titulación universitaria, no emana del Gobierno, sino de las Universidades (con sujeción al control del Consejo de Universidades) en el ejercicio de su autonomía universitaria (art. 27.10 CE), limitándose la función del Gobierno a la verificación de los títulos habilitantes para el ejercicio de las profesiones reguladas, como lo es la de arquitecto técnico.
Cierto es que, conforme a la ya citada doctrina constitucional, sobre las resoluciones judiciales dictadas en supuestos en los que a través del proceso se hace valer la protección de un derecho fundamental sustantivo, pesa un deber de motivación reforzada, por comparación al específicamente derivado del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE). No obstante, conviene advertir que este planteamiento de la recurrente de amparo, fundado en el incumplimiento en la Sentencia impugnada de la exigencia constitucional de motivación reforzada por concernir el asunto a un derecho fundamental sustantivo, tropieza en el presente caso con un obstáculo de partida, toda vez que ni los colegios profesionales, ni las corporaciones profesionales de segundo grado, como la recurrente, son titulares del derecho a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE). Como, obviamente, tampoco lo es el Consejo de Ministros, autor del acuerdo impugnado en el proceso a quo.
De acuerdo con el tenor literal del art. 27.10 CE la autonomía universitaria se reconoce “en los términos que la ley establezca”, lo que significa que es un derecho de estricta configuración legal, que encuentra su razón de ser en la protección de la libertad académica, en su manifestación de libertad de enseñanza, estudio e investigación, frente a todo tipo de injerencias externas, de manera que, en todo caso, la libertad de ciencia quede garantizada, tanto en su vertiente o dimensión individual —constituida por la libertad de cátedra— como institucional, entendida ésta, además, como la correspondiente a cada Universidad en particular, conforme este Tribunal —a quien corresponde la potestad revisora de la configuración legal de la autonomía universitaria— viene señalando en estos mismos o parecidos términos en reiterada doctrina (SSTC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 4; 55/1989, de 14 de marzo, FJ 2; 106/1990, de 6 de junio, FJ 6; 187/1991, de 3 de octubre, FJ 3; 156/1994, de 23 de mayo, FJ 2; 75/1997, de 21 de abril, FJ 2; y 47/2005, de 3 de marzo, FJ 5, por todas). Dicho de otro modo, “la autonomía universitaria —cubierta por la garantía institucional establecida en el art. 27.10 CE, de carácter instrumental respecto de derechos fundamentales de terceros (los titulares de las diversas vertientes de la libertad académica)— garantiza, pues, el ejercicio libre de injerencias externas de las funciones que se encomiendan a la Universidad. Y esta concepción instrumental es importante para determinar el contenido de la autonomía universitaria. Al menos de forma negativa puede afirmarse que las medidas que de ninguna manera puedan afectar a los derechos fundamentales que se protegen por la autonomía universitaria, tampoco pueden afectar a ésta” (STC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 6).
Corresponde, pues, al legislador (como lo ha hecho inicialmente mediante la Ley Orgánica 11/1983, de reforma universitaria, y en la actualidad en la vigente Ley Orgánica de Universidades) delimitar y desarrollar la autonomía universitaria, determinando y reconociendo a las Universidades las potestades necesarias para garantizar la libertad académica, ese espacio de la libertad intelectual sin el cual no sería posible la plena efectividad de la función consustancial a la institución universitaria.
En consecuencia, titulares del derecho a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE) son las Universidades, por lo que la legitimación para la defensa de dicha autonomía sólo a ellas les asiste a través del recurso de amparo (SSTC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 4, y 235/1991, de 12 de diciembre, FJ 1; y ATC 17/1990, de 15 de enero, FJ 3), habiéndose de excluir, por tanto, la posibilidad de que otros entes distintos a las Universidades puedan, en el ámbito de este proceso constitucional, pretender que se les otorgue el amparo frente a una determinada resolución con fundamento en la pretendida vulneración de la autonomía universitaria.
7. Queda, pues, descartado que sea exigible en el presente caso una motivación reforzada, del mismo modo que debe rechazarse la pretendida incongruencia omisiva que se imputa a la Sentencia impugnada en cuanto a la falta de respuesta expresa sobre el alegato de la corporación recurrente en amparo en relación con la pretendida afectación del derecho a la autonomía universitaria (art. 27.10 CE). No siendo la recurrente titular del referido derecho, no puede impetrar su tutela en amparo, por lo que no cabe hablar ni de una alegación sustancial referida a un derecho fundamental, que requiere una respuesta expresa (SSTC 34/1997, de 25 de febrero, FJ 2; 153/1998, de 13 de julio, FJ 2; 67/2000, de 13 de marzo, FJ 3; 53/2001, de 26 de febrero, FJ 3; y 27/2002, de 11 de febrero, FJ 3, entre otras), ni de la exigencia de motivación reforzada.
La precedente conclusión no obsta, sin embargo, para que verifiquemos seguidamente, conforme al canon externo de control que nos corresponde, si la motivación de la Sentencia impugnada en amparo contiene una fundamentación en Derecho en los términos exigidos por nuestra reiterada doctrina, antes citada, esto es, una fundamentación que implique la garantía de que la decisión no sea consecuencia de una aplicación arbitraria de la legalidad, no resulte manifiestamente irrazonada o irrazonable ni parta de premisas inexistentes o patentemente erróneas, pues en tal caso la aplicación de la legalidad sería tan sólo una mera apariencia.
Como se ha visto, la Sentencia impugnada fundamenta la decisión anulatoria del acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007 (y, por extensión, de la Orden ECI/3855/2007) en lo que se refiere a la denominación del título universitario de “graduado en ingeniería de edificación”, en dos razones complementarias: en primer lugar, en la apreciación de que tal denominación “induce a confusión y por ende infringe el apartado 1 de la Disposición Adicional Decimonovena de la Ley Orgánica 6/2001”, pues inclina a pensar que los arquitectos técnicos que han obtenido dicho título “tienen en detrimento de otros profesionales una competencia exclusiva en materia de edificación”; y, en segundo lugar, en la apreciación de que también se vulnera el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, sobre ordenación de enseñanzas universitarias oficiales (que establece, para el caso de títulos habilitantes del ejercicio de profesiones reguladas, que el Gobierno establecerá las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondientes planes de estudios a fin de garantizar que se obtengan las competencias necesarias para ejercer esa profesión), pues no existe la profesión regulada de “ingeniero de edificación”, sino la profesión regulada de “arquitecto técnico”, creándose, por tanto, una nueva titulación que no se encuentra recogida en los anexos del citado real decreto, y viniéndose así a “modificar la denominación de arquitecto técnico”, en el caso de los profesionales que hayan obtenido esa nueva titulación.
Pues bien, a la vista de estos razonamientos no podemos sino constatar que la motivación de la Sentencia impugnada en amparo contiene una fundamentación en Derecho que garantiza que la decisión no es consecuencia de una aplicación arbitraria de la legalidad, no resulta manifiestamente irrazonable, ni incurre en error patente con relevancia constitucional, y ello al margen del juicio sobre el acierto o desacierto de tal decisión, sobre el que nada le cabe decir al Tribunal Constitucional, pues, como se deriva de nuestra reiterada doctrina sobre el control de la motivación de las resoluciones judiciales, ya citada en el precedente fundamento jurídico 5, determinar si una concreta denominación de un título universitario oficial puede inducir a confusión a terceros sobre sus efectos profesionales es una cuestión de legalidad que corresponde resolver a la jurisdicción ordinaria, sin que el derecho a la tutela judicial efectiva incluya un pretendido derecho al acierto judicial en la selección, interpretación y aplicación de las disposiciones legales (salvo que se afecte al contenido de otros derechos fundamentales distintos al de tutela judicial efectiva, lo que no acontece en el presente caso).
8. Por lo que se refiere a la apreciación de que la denominación del título universitario de “graduado en ingeniería de edificación” induce a confusión y por ello infringe el apartado 1 de la disposición adicional decimonovena LOU, ya hemos advertido antes que en la Sentencia se confunde el contenido literal de esta disposición con el del punto 1 del apartado segundo del acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007.
Ahora bien, debe descartarse a limine que estemos ante un error patente con relevancia constitucional conforme a nuestra reiterada doctrina al respecto (entre otras muchas, SSTC 172/1985, de 16 de diciembre, FJ 7; 63/1998, de 17 de marzo, FJ 2; 89/2000, de 27 de marzo, FJ 2; 221/2007, de 8 de octubre, FJ 3; 4/2008, de 21 de enero, FJ 3, y 112/2008, de 29 de septiembre, FJ 3), pues se trata de un mero error de trascripción (como lo evidencia el hecho de que previamente la propia Sentencia, en su fundamento de Derecho quinto, reproduce textualmente, de manera correcta, lo establecido por la citada disposición adicional decimonovena LOU), carente, en todo caso, de trascendencia para la ratio decidendi del asunto.
En efecto, partiendo del presupuesto de que el apartado 1 de la disposición adicional decimonovena LOU prohíbe utilizar para la denominación de los títulos oficiales y con validez en todo el territorio nacional “aquellas otras denominaciones que, por su significado, puedan inducir a confusión”, la Sentencia impugnada en amparo considera que la denominación del título de “graduado en ingeniería de edificación” conduce a error o confusión sobre los efectos profesionales de dicha titulación, porque induce a pensar que los arquitectos técnicos que han obtenido el título de “graduado en ingeniería de edificación” tienen “una competencia exclusiva en materia de edificación”, en detrimento de otros profesionales (los ingenieros industriales, se entiende).
Esta conclusión de la Sentencia impugnada podrá o no compartirse, pero no cabe considerarla, frente a lo que sostiene la corporación recurrente, basada en premisas erróneas. No existen razones fundadas para presumir que el Tribunal Supremo confunde en la Sentencia impugnada el título universitario oficial de “graduado en ingeniería de edificación” con la profesión regulada de arquitecto técnico porque, estimando la pretensión formulada por la corporación demandante en el proceso a quo, anula el acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007 recurrido en lo que respecta a la denominación de “graduado o graduada en ingeniería de edificación”, por entender que esa denominación es susceptible de inducir a confusión a la ciudadanía sobre la competencia profesional de los titulados en ingeniería de edificación.
En definitiva, a partir del referido canon de control externo al que este Tribunal está inexcusablemente sometido cuando se trata de enjuiciar una supuesta vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) en su dimensión de derecho a una respuesta judicial motivada y fundada en Derecho, no cabe sino concluir que estamos ante una Sentencia que satisface las exigencias constitucionales de motivación de las resoluciones judiciales, sin que pueda concebirse el recurso de amparo como un cauce idóneo para corregir posibles errores en la selección, interpretación y aplicación de las normas del ordenamiento jurídico al caso, so pena de desvirtuar su naturaleza (SSTC 226/2000, de 2 de octubre, FJ 3; 60/2006, de 27 de febrero, FJ 2, y 47/2007, de 12 de marzo, FJ 5, por todas).
Estamos, una vez más, ante una interpretación de la legalidad fundada en un razonamiento que no resulta arbitrario, manifiestamente irrazonable o incurso en error patente, por lo que debe descartarse la pretendida vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).
1. Voto particular que formula el Presidente, don Pascual Sala Sánchez, en relación con la Sentencia de la Sala Primera del Tribunal Constitucional de 21 de noviembre de 2011, recaída en el recurso de amparo 7264-2010.
Con todo respeto a la posición mayoritaria que determinó la aprobación de la Sentencia acabada de referenciar, debo manifestar mi discrepancia con el fallo desestimatorio del recurso de amparo que la misma pronunció y con parte de la fundamentación jurídica en que se apoya. Y todo ello de acuerdo con las siguientes consideraciones:
1. Acepto el planteamiento y la argumentación contenida en los fundamentos jurídicos 4, 5 y 6 de la Sentencia de la que disiento, pero no la del fundamento jurídico 7 y la conclusión a la que llega respecto de que la Sentencia impugnada en amparo “contiene una fundamentación en Derecho que garantiza que la decisión no es consecuencia de una aplicación arbitraria de la legalidad, no resulta manifiestamente irrazonable, ni incurre en error patente con relevancia constitucional, y ello al margen del juicio sobre el acierto o desacierto de tal decisión, sobre el que nada le cabe decir al Tribunal Constitucional, pues, como se deriva de nuestra reiterada doctrina sobre el control de la motivación de las resoluciones judiciales, ya citada en el precedente fundamento jurídico 5, determinar si una concreta denominación de un título universitario oficial puede inducir a confusión a terceros sobre sus efectos profesionales es una cuestión de legalidad que corresponde resolver a la jurisdicción ordinaria, sin que el derecho a la tutela judicial efectiva incluya un pretendido derecho al acierto judicial en la selección, interpretación y aplicación de las disposiciones legales (salvo que se afecte al contenido de otros derechos fundamentales distintos al de tutela judicial efectiva, lo que no acontece en el presente caso)”.
El fundamento de tal conclusión lo cifra la Sentencia de la que discrepo —fundamento jurídico 8, párrafos 3, 4 y 5— en que “partiendo del presupuesto de que el apartado 1 de la disposición adicional decimonovena LOU prohíbe utilizar para la denominación de los títulos oficiales y con validez en todo el territorio nacional ‘aquellas otras denominaciones que, por su significado, puedan inducir a confusión’, la Sentencia impugnada en amparo considera que la denominación del título de graduado en ingeniería de edificación conduce a error o confusión sobre los efectos profesionales de dicha titulación, porque induce a pensar que los arquitectos técnicos que han obtenido el título de graduado en ingeniería de edificación tienen ‘una competencia exclusiva en materia de edificación’, en detrimento de otros profesionales (los ingenieros industriales, se entiende)”; en que “esta conclusión de la Sentencia impugnada podrá o no compartirse, pero no cabe considerarla, frente a lo que sostiene la corporación recurrente, basada en premisas erróneas. No existen razones fundadas para presumir que el Tribunal Supremo confunde en la Sentencia impugnada el título universitario oficial de graduado en ingeniería de edificación con la profesión regulada de arquitecto técnico porque, estimando la pretensión formulada por la corporación demandante en el proceso a quo, anula el acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007 recurrido en lo que respecta a la denominación de graduado o graduada en ingeniería de edificación, por entender que esa denominación es susceptible de inducir a confusión a la ciudadanía sobre la competencia profesional de los titulados en ingeniería de edificación” y en que “en definitiva, a partir del referido canon de control externo al que este Tribunal está inexcusablemente sometido cuando se trata de enjuiciar una supuesta vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) en su dimensión de derecho a una respuesta judicial motivada y fundada en Derecho, no cabe sino concluir que estamos ante una Sentencia que satisface las exigencias constitucionales de motivación de las resoluciones judiciales, sin que pueda concebirse el recurso de amparo como un cauce idóneo para corregir posibles errores en la selección, interpretación y aplicación de las normas del ordenamiento jurídico al caso, so pena de desvirtuar su naturaleza (SSTC 226/2000, de 2 de octubre, FJ 3; 60/2006, de 27 de febrero, FJ 2, y 47/2007, de 12 de marzo, FJ 5, por todas)”.
2. Pues bien; después de reflejar la Sentencia de la que disiento, con toda corrección (fundamento jurídico 7, párrafo 3), que “la Sentencia impugnada fundamenta la decisión anulatoria del acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007 (y, por extensión, de la Orden ECI/3855/2007) en lo que se refiere a la denominación del título universitario de ‘graduado en ingeniería de edificación’, en dos razones complementarias: en primer lugar, en la apreciación de que tal denominación ‘induce a confusión y por ende infringe el apartado 1 de la disposición adicional decimonovena de la Ley Orgánica 6/2001’, pues inclina a pensar que los arquitectos técnicos que han obtenido dicho título ‘tienen en detrimento de otros profesionales una competencia exclusiva en materia de edificación’; y, en segundo lugar, en la apreciación de que también se vulnera el Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, sobre ordenación de enseñanzas universitarias oficiales (que establece, para el caso de títulos habilitantes del ejercicio de profesiones reguladas, que el Gobierno establecerá las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondientes planes de estudios a fin de garantizar que se obtengan las competencias necesarias para ejercer esa profesión), pues no existe la profesión regulada de ingeniero de edificación, sino la profesión regulada de arquitecto técnico, creándose, por tanto, una nueva titulación que no se encuentra recogida en los anexos del citado Real Decreto, y viniéndose así a ‘modificar la denominación de arquitecto técnico’, en el caso de los profesionales que hayan obtenido esa nueva titulación”, llega apodícticamente —dicho sea con todos los respetos— a la conclusión, puesta de relieve en la consideración precedente, de que la Sentencia impugnada en amparo “satisface las exigencias constitucionales de motivación de las resoluciones judiciales”, sin reparar en que es la afirmación de esta última Sentencia —la impugnada en amparo— de que la denominación del título universitario de graduado en ingeniería de edificación conduce a confusión porque induce a pensar que los arquitectos técnicos que han obtenido el título de referencia tienen o han adquirido una competencia exclusiva en materia de edificación en detrimento de otros profesionales, la que ofrece una mera afirmación voluntarista y no lógicamente fundada, por cuanto incurre en la confusión —dicho sea también con todos los respetos— de confundir el título universitario oficial de graduado en ingeniería de edificación con la profesión regulada de arquitecto técnico, equívoco determinante del fallo que resulta corroborado por la conclusión complementaria de la Sentencia, según la cual también se vulnera el Real Decreto 1393/2007, sobre ordenación de enseñanzas universitarias oficiales, porque con la creación de esa nueva titulación, que no se encuentra recogida en los anexos del citado Real Decreto, se viene a modificar “la denominación de arquitecto técnico”, en el caso de los profesionales que hayan obtenido dicha titulación.
En efecto. Este razonamiento no alcanza a satisfacer las exigencias de razonabilidad tradicionalmente exigidas por la doctrina constitucional (SSTC 24/1990, de 15 de febrero, FJ 4; 58/1997, de 18 de marzo, FJ 1; 147/1999, de 4 de agosto, FJ 3; 87/2000, de 27 de marzo, FJ 3; 82/2001, de 26 de marzo, FJ 2; 221/2001, de 31 de octubre, FJ 6; 55/2003, de 24 de marzo, FJ 6; 119/2003, de 16 de junio, FJ 3; 196/2003, de 1 de diciembre, FJ 6 y 223/2005, de 12 de septiembre, FJ 3, entre otras muchas), pues no justifica por qué la denominación de arquitecto técnico (profesión regulada) resulta modificada por el hecho de que el Gobierno, en el acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007, por el que se establecen las condiciones a las que deben adecuarse los planes de estudio conducentes a la obtención de títulos que habiliten para el ejercicio de la profesión regulada de arquitecto técnico, haya establecido (punto 3 del apartado segundo), que “ningún título podrá utilizar la denominación de Graduado o Graduada en Ingeniería de Edificación sin cumplir las condiciones establecidas en el presente acuerdo”, condiciones referidas a la exigencia de que los planes de estudios universitarios conducentes a la obtención de la meritada titulación tengan una duración mínima de 240 créditos europeos a los que se refiere el art. 5 del Real Decreto 1393/2007, sobre ordenación de enseñanzas universitarias oficiales.
A este respecto conviene señalar, como acertadamente advierten el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal, que a las Universidades corresponde, en el ejercicio de la autonomía universitaria (por todas, SSTC 187/1991, FJ 3, y 103/2001, FJ 4) “la elaboración y aprobación de planes de estudio” y “la expedición de los títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional y de sus diplomas y títulos propios” [art. 2.2, letras d) y g), LOU]. Al Gobierno le corresponde establecer las directrices y las condiciones para la obtención de los títulos universitarios de carácter oficial y con validez en todo el territorio nacional, que serán expedidos en nombre del Rey por el Rector de la Universidad (art. 35.1 LOU). Para impartir las enseñanzas universitarias oficiales conducentes a la obtención de títulos nacionales las Universidades deberán poseer la autorización pertinente de la Comunidad Autónoma y obtener la verificación del Consejo de Universidades de que el oportuno plan de estudios se ajusta a las directrices y condiciones establecidas por el Gobierno (art. 35.2 LOU). Tras la autorización autonómica y la verificación del Consejo de Universidades, el Gobierno establecerá el carácter oficial del título y ordenará su inscripción en el registro de Universidades, centros y títulos (art. 35.3 LOU). Dotado el título de carácter oficial, el Rector ordenará publicar el plan de estudios en el “Boletín Oficial del Estado” y en el diario oficial de la Comunidad Autónoma (art. 35.4 LOU). En fin, sólo podrán utilizarse las denominaciones propias de títulos universitarios oficiales nacionales cuando hayan sido reconocidas de acuerdo con la LOU, quedando prohibido, en consecuencia, utilizar las denominaciones que, por su significación, puedan inducir a confusión con las denominaciones de los citados títulos (disposición adicional decimonovena apartado 1 LOU).
El actual régimen de los títulos universitarios oficiales nacionales ha sido desarrollado por el citado Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, cuyo preámbulo destaca el proceso de “convergencia de nuestras enseñanzas universitarias con los principios dimanantes de construcción del espacio europeo de enseñanza superior”, acometido con la reforma de la LOU por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril. Los títulos universitarios oficiales con validez nacional pueden gozar de eficacia en un doble plano, académico y profesional, según el art. 4 del Real Decreto 1393/2007: todos tienen “efectos académicos plenos”; pero además, “en su caso”, habilitan para el ejercicio de profesiones reguladas, “de acuerdo con la normativa que en cada caso resulte de aplicación”. Por ello, el art. 12.9 del Real Decreto 1393/2007 prevé que, “cuando se trate de títulos que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas en España”, el Gobierno establecerá “las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondientes planes de estudios, que además deberán ajustarse, en su caso, a la normativa europea aplicable”, imponiendo a la Universidad diseñadora del plan de estudios que lleva a la obtención del título habilitante del ejercicio profesional regulado la carga de justificar “la adecuación del plan de estudios a dichas condiciones”.
En tal sentido, el acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007, por el que se establecen las condiciones de los planes de estudios conducentes a la obtención de títulos que habiliten para ejercer profesionalmente como arquitecto técnico, tras precisar que “este acuerdo no constituye una regulación del ejercicio profesional ni establece ninguna reserva de actividad a los poseedores de los títulos que cumplan las condiciones en él establecidas, ni altera la atribución de competencias prevista en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación” (punto 2 del apartado primero), determina que la denominación de los títulos universitarios oficiales cuya obtención habilita para el ejercicio de la profesión regulada de arquitecto técnico “deberá facilitar la identificación de la profesión para cuyo ejercicio habilita y en ningún caso, podrá conducir a error o confusión sobre sus efectos profesionales” (punto 1 del apartado segundo), para concluir, como ya se vio, que “ningún título podrá utilizar la denominación de Graduado o Graduada en Ingeniería de Edificación sin cumplir las condiciones establecidas en el presente Acuerdo” (punto 3 del apartado segundo).
En suma, el título de graduado en ingeniería de edificación no es, conforme al citado acuerdo, sino una denominación que puede ser utilizada por las Universidades que impartan enseñanzas universitarias conducentes a la obtención de títulos universitarios oficiales con validez nacional que habiliten para ejercer profesionalmente como arquitecto técnico. Las Universidades, conforme a lo establecido en los arts. 34 y 35 y la disposición adicional decimonovena LOU, y al Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, pueden utilizar para esos títulos que facultan para ejercer la profesión regulada de arquitecto técnico la denominación de graduado en ingeniería de edificación (siempre que se cumplan las condiciones establecidas en el propio acuerdo), denominación por otra parte corriente dentro del espacio europeo de educación superior según ha quedado acreditado en las actuaciones (“Libro Blanco sobre el título de Grado de Ingeniero de Edificación”, de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación), o bien pueden emplear otras denominaciones para esas titulaciones, cuidando siempre de que no induzcan a confusión, por su significado, con otros títulos oficiales ya existentes (disposición adicional decimonovena 1, LOU), así como de facilitar la identificación de la profesión regulada de arquitecto técnico para cuyo ejercicio habilita el título, evitando que esa denominación induzca a error o confusión sobre sus efectos profesionales (punto 1 del apartado segundo del acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007).
En definitiva, la Sentencia impugnada, al confundir en su razonamiento el título de graduado en ingeniería de edificación, expedido por la Universidad, con la profesión regulada de arquitecto técnico que ese título habilita para ejercer, llega a la conclusión no razonable de que esa denominación induce a confusión y modifica la denominación de la profesión regulada de arquitecto técnico, de tal manera que no puede afirmarse que estemos ante una decisión fundada en Derecho capaz de satisfacer el derecho a la tutela judicial efectiva que garantiza el art. 24.1 CE.
En otro orden de ideas, la grave situación originada a las personas que hubiesen obtenido el título de graduado o graduada en ingeniería de la edificación por la anulación del acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de Diciembre de 2007 y, por extensión, de la Orden ECI/3855/2007 en lo que respecta a tal denominación, así como también a las Universidades que los hubieran expedido o que se encontraran en trance de expedirlos, debería ser remediada con urgencia por el Gobierno mediante las disposiciones pertinentes que establecieran en definitiva las denominaciones apropiadas de los títulos en cuestión.
3. No otra es la apreciación que cabe hacer respecto de la decisión de la Sentencia de extender la nulidad de la denominación de graduado en ingeniería de edificación que se contiene en el punto 3 del apartado segundo del acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007 a la misma denominación contenida en la Orden ECI/3855/2007, de 27 de diciembre, decisión ésta que se fundamenta, exclusivamente, en la aplicación del art. 72.2 LJCA.
4. Por cuanto ha quedado expuesto, procedía otorgar el amparo, toda vez que la ratio decidendi de la Sentencia impugnada se separa apodícticamente del discurso lógico acabado de exponer, resultando por ello vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) de la corporación profesional recurrente. Deberíamos, en consecuencia, haber anulado las resoluciones judiciales impugnadas, con retroacción de las actuaciones al momento anterior a dictar sentencia para que el Tribunal Supremo, con plenitud de jurisdicción pero con respeto al derecho fundamental que resultó vulnerado, resolviera de nuevo sobre la pretensión sometida a su conocimiento.
En estos términos, dejo formulado mi voto particular en
Tipo y número de registro Recurso de amparo 7264-2010
Promovido por el Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos frente a la Sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que anuló parcialmente las disposiciones que establecían las condiciones a las que habrían de adecuarse los planes de estudios conducentes a la obtención de títulos que habiliten para el ejercicio de la profesión regulada de arquitecto técnico.
El Consejo General de Colegios de Ingenieros Industriales impugnó el acuerdo del Consejo de Ministerios, en el que se establece el título universitario “graduado o graduada en ingeniería de edificación”, título que habilita el ejercicio de la profesión de arquitecto técnico. El Tribunal Supremo anuló el acuerdo al considerar que la denominación induce a confusión, al entender que los arquitectos técnicos tienen competencia exclusiva en materia de edificación, en detrimento de otras profesiones.
La queja basada en que la Sentencia impugnada carece de la motivación reforzada que resulta constitucionalmente exigible cuando se halla en juego un derecho sustantivo, en este caso la autonomía universitaria (art. 27.10 CE) es rechazada puesto que se advierte que ni los colegios profesionales, ni las corporaciones profesionales del segundo grado, como la recurrente, son titulares de derecho a la autonomía universitaria. Descartando que sea exigible en el presente caso una motivación reforzada; se rechaza también la pretendida incongruencia omisiva que se imputa a la Sentencia impugnada en cuanto a la falta de respuesta expresa sobre el alegato de la corporación recurrente en amparo en relación con la pretendida afectación del derecho a la autonomía universitaria. Por último, se constata que contiene una repuesta razonada y fundada en Derecho a la pretensión deducida por la corporación profesional.
Se aprecia justificada la especial trascendencia constitucional por plantear una cuestión jurídica de relevante y general repercusión social o económica o tenga unas consecuencias políticas generales (STC 155/2009), al impugnarse una sentencia anulatoria de disposiciones generales en materia de titulación universitaria, con eventual incidencia en el espacio europeo en materia de educación superior, específicamente en el rubro de títulos académicos.
A partir del canon de control externo al que este Tribunal está inexcusablemente sometido cuando se trata de enjuiciar una supuesta vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, no cabe sino concluir que la Sentencia impugnada satisface las exigencias constitucionales de motivación al considerar que la denominación del título de “graduado en ingeniería de edificación” conduce a error o confusión sobre los efectos profesionales de esa titulación, porque induce a pensar que los arquitectos técnicos que han obtenido dicho título tienen una competencia exclusiva en materia de edificación, en detrimento de otros profesionales [FJ 8].
No corresponde al Tribunal Constitucional determinar si una concreta denominación de un título universitario oficial puede inducir a confusión a terceros sobre sus efectos profesionales, por ser estas cuestiones de legalidad ordinaria que compete exclusivamente resolver a la jurisdicción ordinaria en el ejercicio de la función jurisdiccional que con carácter exclusivo le atribuye el art. 117.3 CE [FFJJ 4, 7].
Los titulares del derecho a la autonomía universitaria son las Universidades, por lo que la legitimación para la defensa de dicha autonomía sólo a ellas les asiste a través del recurso de amparo, habiéndose de excluir, por tanto, la posibilidad de que otros entes distintos a las Universidades puedan, en el ámbito de este proceso constitucional, pretender que se les otorgue el amparo frente a una determinada resolución con fundamento en la pretendida vulneración de la autonomía universitaria (SSTC 26/1987, 235/1991; y ATC 17/1990) [FJ 6].
No siendo la recurrente titular del derecho a la autonomía universitaria, no puede impetrar su tutela en amparo, por lo que no cabe hablar ni de una alegación sustancial referida a un derecho fundamental, que requiere una respuesta expresa, ni de la exigencia de motivación reforzada (SSTC 34/1997, 27/2002) [FJ 7].
Doctrina sobre motivación de las resoluciones judiciales (SSTC 24/1990, 64/2010) [FJ 5].
El Tribunal Supremo, en el legítimo ejercicio de la potestad jurisdiccional otorgada por el art. 117.3 CE, y como supremo intérprete de la legalidad ordinaria (art. 123.1 CE), puede entender que el art. 72.2 LJCA le faculta también para extender la declaración de nulidad del acuerdo del Consejo de Ministros, en lo que se refiere a la denominación de “graduado en ingeniería de edificación” a la Orden ECI/3855/2007, que se limita en el punto anulado a reproducir en los mismos términos [FJ 9].
No existe quiebra lógica alguna en la Sentencia impugnada ya que en esta se aprecia la existencia de afectación de un interés legítimo del Consejo General de los Colegios Profesionales de Ingenieros Industriales, tanto para participar en el proceso de elaboración del acuerdo cuestionado, aunque no fuera efectivamente oído, como para la impugnación de dicho acuerdo en vía contencioso-administrativa, al entender que el acuerdo recurrido introduce una reserva de denominación, con el título de “ingeniero de edificación”, que induce a confusión (SSTC 214/1999, 75/2009) [FJ 3].
Debe descartarse a limine que estamos ante un error patente con relevancia constitucional conforme a la reiterada doctrina constitucional, pues se trata de un mero error de transcripción, carente, en todo caso, de trascendencia para la ratio decidendi del asunto, al no existir razones fundadas para presumir que el Tribunal Supremo confunda en la Sentencia impugnada el título universitario oficial de “graduado en ingeniería de edificación” con la profesión regulada de arquitecto técnico (SSTT 172/1985, 112/2008) [FJ 8].
Se justifica la especial trascendencia constitucional al impugnarse una Sentencia anulatoria de disposiciones generales en materia de titulación universitaria habilitante para el ejercicio de una profesión regulada, con eventual incidencia en el desarrollo del objetivo del espacio europeo de educación superior de adoptar un sistema de títulos académicos fácilmente comprensibles y comparables en los Estados miembros de la Unión Europea (STC 155/2009) [FJ 2].
Artículo 24.1, ff. 1, 3 a 6, 8, 9, VP
Artículo 27.10, ff. 4, 6, 7
Artículo 117.3, ff. 4, 5, 9
Ley 12/1986, de 1 de abril. Regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros Técnicos
Artículo 34.2, VP
Artículo 72.2, f. 9, VP
Artículo 2.2 d), VP
Artículo 35.3, VP
Artículo 35.4, VP
Disposición adicional, apartado 1 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), f. 4
Disposición adicional, apartado 2 (redactado por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), f. 4
Disposición adicional decimonovena, VP
Disposición adicional decimonovena, apartado 1, ff. 4, 7, 8, VP
Artículo 12.9, f. 4, VP
Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007. Condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios conducentes a la obtención de títulos que habiliten para el ejercicio de la profesión regulada de arquitecto técnico
Apartado 1.2, VP
Apartado 2.1, ff. 4, 8
Apartado 2.3, ff. 1, 9, VP
En general, ff. 3, 4, 6, 7, 9, VP
Orden ECI/3855/2007, de 27 de diciembre. Requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión de arquitecto técnico
Apartado 1.1.3, f. 1
Apartado 5, f. 1
En general, ff. 4, 7, 9, VP
Derecho a la autonomía universitariaDerecho a la autonomía universitaria, Naturaleza, ff. 4, 6, 7, VP
Incongruencia de las sentenciasIncongruencia de las sentencias, Respetado, ff. 6, 7, VP
Motivación de las sentenciasMotivación de las sentencias, Respetado, ff. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, VP
Repercusión socioeconómica del asuntoRepercusión socioeconómica del asunto, ff. 1, 2
Arquitectos técnicosArquitectos técnicos, ff. 3, 4, 7, 8, VP
Denominación de los títulos académicosDenominación de los títulos académicos, ff. 1 a 4, 6, 7, VP
IngenierosIngenieros, ff. 1 a 4, 8, VP