Source: https://www.giustizia-amministrativa.it/portale/pages/istituzionale/ucm?id=5TO55CVSO7GIKRBLOLPZIR4IVM&q
Timestamp: 2019-03-26 07:57:10+00:00
Document Index: 41702246

Matched Legal Cases: ['sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'sentenza ', 'art. 36', 'art. 32']

Tale opzione â€’ l’inquadramento stabile del personale precario all’interno delle amministrazioni â€’ deve essere attentamente verificata.
Il principio del pubblico concorso â€’ recentemente ribadito anche in relazione a norme regionali di generale e automatico reinquadramento del personale di enti di diritto privato nei ruoli di Regioni o enti pubblici regionali (sentenze n. 134 del 2014; n. 227 del 2013) â€’ ricomprende non solo le ipotesi di assunzione di soggetti in precedenza estranei all'amministrazione. La Corte ha infatti precisato: “la circostanza che il personale suscettibile di essere stabilizzato senza alcuna prova selettiva sia stato a suo tempo assunto con contratto a tempo determinato, sulla base di un pubblico concorso, per effetto della diversità di qualificazione richiesta delle assunzioni a termine rispetto a quelle a tempo indeterminato, non offre adeguata garanzia né della sussistenza della professionalità necessaria per il suo stabile inquadramento nei ruoli degli enti pubblici regionali, né del carattere necessariamente aperto delle procedure selettive” (sentenze n. 235 del 2010; nello stesso senso, anche n. 127 del 2011; n. 28 del 2013).
La massima cautela s’impone a maggior ragione nel caso in esame, in cui la prospettata stabilizzazione sembra muovere â€’ non dalle peculiari necessità funzionali al buon andamento dell’amministrazione richieste dalla giurisprudenza della Corte costituzionale - bensì dalla preoccupazione di tutelare le aspettative alla continuità del reddito dei “giudici onorari prorogati” (v., sul punto, il quesito).
In tal caso, alle considerazioni sopra svolte â€’ sulle deroghe al principio del pubblico concorso che il Legislatore costituente ha circoscritto e delimitato in termini assai rigorosi â€’ devono aggiungersi i seguenti ulteriori rilievi di ordine costituzionale.
La regola costituzionale della selezione concorsuale â€’ punto di arrivo di un dibattito politico estremamente articolato in seno all’Assemblea Costituente â€’ oltre ad essere strumento tecnico che “concorre a rafforzare e a integrare l’indipendenza dei magistrati” (così la sentenza della Corte n. 1 del 1967), è l’elemento qualificante della loro “legittimazione” istituzionale, come emerge dalla lettura sinergica degli articoli 101, 104 e 106 della Costituzione. In un modello costituzionale ispirato al principio di stretta legalità â€’ dove il magistrato è estraneo al circuito della formazione dell'indirizzo politico â€’ l’accertamento della capacità tecnica del magistrato (articolo 106, primo comma) è il presupposto indefettibile per attuare la soggezione del giudice soltanto alla legge (articolo 101, secondo comma), la quale a sua volta si realizza attraverso l’autonomia e l’indipendenza dell’ordine giudiziario (articolo 104, primo comma). In altri termini, il giudice è e deve essere prevalentemente un tecnico della legge, in quanto nell’esercizio della giurisdizione la sovranità popolare si esprime attraverso la “mediazione” della legge in cui tipicamente quella sovranità si esplica.
A seguito dell’attuazione dell'articolo 106 della Costituzione, la magistratura viene ad articolarsi attraverso due diverse strutture organizzative cui corrispondono i differenti status di coloro che vi sono preposti. Nella magistratura professionale, selezionata secondo criteri di capacità tecnica, i concorrenti dichiarati idonei all'esito del concorso instaurano con lo Stato un rapporto di pubblico impiego. Nella magistratura non professionale, il rapporto di servizio in quanto onorario â€’ cioè privo dei connotati di continuità, esclusività e retribuzione tipici del pubblico impiego â€’ è differente da quello professionale sul piano sia retributivo che amministrativo (sulla diversa posizione della magistratura non professionale, si vedano le seguenti decisioni della Corte costituzionale: sentenza n. 103 del 1998; ordinanze n. 479 del 2000, n. 379, n. 272 del 1999; n. 57 del 1990, n. 515 e n. 594 del 1989). Resta ferma ovviamente l’esigenza di rispettare le garanzie di indipendenza e di imparzialità costituzionalmente dovute per l'esercizio della funzione giurisdizionale.
Un rapporto è “onorario” quando il conferimento dell’ufficio avviene senza previo contratto di lavoro. La “continuazione” del rapporto di servizio onorario oltre il termine originario di durata resta (in astratto) “non professionale” â€’ nel senso di non comportare l’instaurazione di un rapporto di impiego â€’ se la norma ha cura di precisarne la permanente precarietà, ovvero la libera revocabilità in ogni tempo. Diversamente, l’incarico darebbe sostanzialmente luogo all’incardinamento in un ufficio.
La fattispecie normativa dovrebbe tuttavia essere attentamente calibrata, in quanto rischia di apparire elusiva dei tratti tipici (e costituzionalmente imposti) della funzione giurisdizionale onoraria, contraddistinta dal tempo determinato e dalla attribuzione un compito specifico. La Corte costituzionale â€’ nel contesto (sia pure diverso da quello in esame) di una norma regionale che non prevedeva il concorso pubblico ai fini della successione di un ente pubblico nei rapporti di lavoro del personale già dipendente di un altro ente privato â€’ ha ritenuto integrata la violazione dell’articolo 97 Cost., specificando che non poteva “indurre a diversa conclusione l’espressa esclusione, sancita nella norma censurata, dell’instaurazione di un rapporto di pubblico impiego. Infatti, la prosecuzione del rapporto di lavoro con una pubblica amministrazione non può che risolversi nell’insorgenza di un rapporto di impiego pubblico alle dipendenze di quest'ultima” (sentenza n. 134 del 2014). D’altra parte occorre segnalare che la Corte costituzionale non ebbe mai a sindacare la legittimità del richiamato precedente normativo del 1974 in relazione all’articolo 106 della Carta Fondamentale; difatti, con la sentenza n. 105 del 1983, la Corte vagliò la legge n. 217 del 1974 con esclusivo riferimento al parametro rappresentato dall'articolo 3 della Costituzione nella parte in cui la disciplina legislativa dettata per i vice pretori incaricati non era stata estesa anche ai vice pretori reggenti.
È utile precisare â€’ in risposta ad alcuni dei contributi fatti pervenire da diverse associazioni â€’ che la stabilizzazione dei “giudici onorari prorogati” non è imposta dal diritto dell’Unione.
La diversità di tutele tra lavoro pubblico e privato â€’ dove invece l’illegittimo ricorso al contratto di lavoro a tempo determinato comporta, in caso di violazione delle prescrizioni dettate dal d.lgs. 6 settembre 2001, n. 368, la conversione del rapporto (ex plurimis, Cass., 23 agosto 2006, n. 18378) â€’ è stata ritenuta legittima non soltanto dalla Corte costituzionale (sentenza n. 89 del 2003), ma anche dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea. La Corte europea ha ritenuto la disciplina nazionale astrattamente compatibile con il diritto europeo, purché sia assicurata altra analoga misura sanzionatoria effettiva, proporzionata e dissuasiva (Corte di Giustizia UE, ordinanza, 12 dicembre 2013, “Papalia”, in causa C-50/13, la quale si pone nel solco delle sentenze del 4 luglio 2006, “Adeneler” et aliis, in causa C-212/04, e del 7 settembre 2006, “Marrosu e Sardino”, in causa C-53/04). La clausola 5 dell’Accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999, che figura in allegato alla direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, non stabilisce un obbligo generale degli Stati membri di prevedere la trasformazione in contratti a tempo indeterminato dei contratti di lavoro a tempo determinato (da ultimo, con riguardo al personale docente e amministrativo, tecnico ed ausiliario, cfr. la sentenza della Corte giustizia UE, sez. III, 26 novembre 2014, “Mascolo” et aliis, nelle cause riunite Câ€‘22/13, da Câ€‘61/13 a Câ€‘63/13 e Câ€‘418/13).
Nell’ordinamento italiano l’effettività dell’apparato che sanziona l’abuso nel rinnovo dei contratti a tempo determinato è assicurato non solo dalla responsabilità amministrativa cui sono sottoposti i dirigenti che violino la disciplina imperativa dei collaborazioni flessibili con la pubblica amministrazione, ma anche dallo speciale regime risarcitorio che assicura al lavoratore pubblico un danno minimo presunto. A quest’ultimo riguardo, è utile ricordare che le Sezioni Unite (Cass., sez. un., 15 marzo 2016, n. 5072) â€’ pronunciantesi recentemente sui criteri da utilizzare per la liquidazione del danno subito nel caso di abusivo ricorso al contratto di lavoro a tempo determinato da parte di una pubblica amministrazione â€’ hanno statuito che “la misura risarcitoria prevista dall'art. 36, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, va interpretata in conformità al canone di effettività della tutela affermato dalla Corte di Giustizia UE (ordinanza 12 dicembre 2013, in C-50/13), sicché, mentre va escluso - siccome incongruo - il ricorso ai criteri previsti per il licenziamento illegittimo, può farsi riferimento alla fattispecie omogenea di cui all'art. 32, comma 5, della l. n. 183 del 2010, quale danno presunto, con valenza sanzionatoria e qualificabile come “danno comunitario”, determinato tra un minimo ed un massimo, salva la prova del maggior pregiudizio sofferto, senza che ne derivi una posizione di favore del lavoratore privato rispetto al dipendente pubblico, atteso che, per il primo, l’indennità forfetizzata limita il danno risarcibile, per il secondo, invece, agevola l'onere probatorio del danno subito”.
In ogni caso, va sottolineato che, per quanto il riconoscimento del primato del diritto dell’Unione sia un dato da tempo acquisito ai sensi dell’articolo 11 della Costituzione, la giurisprudenza costituzionale ha costantemente affermato che l’osservanza dei principi supremi dell’ordine costituzionale italiano e dei diritti inalienabili della persona è condizione perché il diritto dell’Unione possa essere applicato in Italia. L’ordine giudiziario, nella sua struttura costituzionale, deve essere caratterizzato dalla professionalità, in funzione della competenza tecnica e della imparzialità dell’intervento del giudice. Non vi è dubbio che l’articolo 106 della Costituzione esprima un principio supremo dell’ordinamento. Qualora l’applicazione del diritto dell’Unione europea comportasse l’ingresso â€’ per la verità “sommamente improbabile” â€’ nell’ordinamento giuridico di una regola contraria, ne conseguirebbe l’illegittimità costituzionale della legge nazionale che ha autorizzato la ratifica e resi esecutivi i Trattati, nella parte in cui essa consente che quell’ipotesi normativa si realizzi (così la Corte costituzionale nelle sentenze n. 232 del 1989, n. 170 del 1984 e n. 183 del 1973; da ultimo, ordinanza n. 24 del 2017).