Source: http://legal.legis.com.co/document.legis/sentencia-t-1117-de-octubre-25-de-2001?documento=jurcol&contexto=jurcol_75992041c3b3f034e0430a010151f034&vista=STD-PC
Timestamp: 2020-01-21 08:01:45
Document Index: 273835265

Matched Legal Cases: ['artículo 53', 'artículo 25', 'artículo 113', 'artículo 13', 'artículo 1', 'artículo 86', 'artículo 6', 'artículo 6', 'artículo 1', 'artículo 9', 'artículo 7', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 8', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 230', 'artículo 230', 'artículo 13', 'artículo 86', 'artículo 13', 'artículo 13']

﻿ SENTENCIA T-1117 DE OCTUBRE 25 DE 2001
SENTENCIA T-1117 DE 25 DE OCTUBRE DE 2001
CONTENIDO:NIVELACIÓN SALARIAL Y EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PRIMAS. LA ACCIÓN DE TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO.
TEMAS ESPECÍFICOS:NIVELACIÓN DEL SALARIO, MECANISMOS TRANSITORIOS DE LA ACCIÓN DE TUTELA, RECONOCIMIENTO DE LA PRIMA TÉCNICA, PAGO DE LA PRIMA TÉCNICA
Sentencia T-1117 de octubre 25 de 2001
Sentencia T-1117 de 2001
Ref.: Exp. T-475239
Acción de tutela instaurada por Mario Vargas Torres y otros contra la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC.
En el proceso de revisión de los fallos dictados en el asunto de la referencia por el Juzgado Veinticinco Civil Municipal y el Juzgado Noveno Civil del Circuito, ambos de la ciudad de Cali.
Los ciudadanos Mario Vargas Torres, Luis Guillermo Delgado, Guillermo Guzmán Valencia, Iván Tamayo Agredo, Sonia López de Carrillo, Héctor Fabio Llanos Arias, José Aldemar Castrillón López, Nicolás Armando Asprilla, León Antonio Calero, Saulo Vásquez, Luis Marino Murillo, Luis Enrique Villaba Klein, Argemiro Moreno, Argemiro Arturo García, Jesús María Henao Arias, María Luzbia Giraldo, Heriberto Sánchez Corre, José Herbey Polo, Rodrigo Rodríguez Cardona, Jorge Morales, Benigno Guzmán Villanueva, Eduardo Rodríguez Bermúdez, José Donis Flor, Adolfo León Vélez Ocampo, Fabiola Vacca de Molina, Elizabeth Guerrero Herrán, Freddy Valencia Hillera, Roberto Ortiz Pulido, José Francisco Torres Vaquero, Héctor Olaya Arango, Óscar Libreros Libreros, Roberto Mulcué Cuene, Edith José Henao, José Marino Vasco Giraldo, Alberto Montoya Giraldo, Freddy Alberto Ocampo, Egna Nasmilly Moreno C., María del Carmen Cobo Campo, Dagoberto Gómez España, Ivonne Orejuela Duque, Jhonny García Ospina, Rosalba Ortega Plaza, Pedro Cuéllar Medina, Rodrigo Ayala Valencia, Cruz María Valencia González, León Ruiz Meneses, Ayda Carolina Losada, Reynelio Bermúdez Angola, Luis Eduardo Machado Viáfara, Orlept Gómez Londoño, Rosa Liliana Villaquirán Lalinde, Edinson Caicedo Lucumí, Víctor Erney Muñoz Erazo, Luz Stella Gallego, Héctor Delfín Reina, Manuel Bustos Calambas, Antonio Miqueras de la Cruz, Roibet Henao Márquez, Germán Mar Ruiz Reyes, Antonio Alberto Chávez C., Sonia Cristiana Prado de Rua, Fabio Antonio Perafán Morales, Myriam Rosales Molina, Horacio Sarria, Luis Gonzaga Díaz, Ana Milena Viveros Torres, Hildebrando Peña Molina, José Rogelio Libreros, Darío Piedrahíta Ortiz, Leonel Hernán Figueroa, Yolanda Díaz Afanador, Benito Urrutia, Ramiro Fernández Osorio, Luis Guillermo Yepes, Julia Alicia Tenorio Mallarino, Henry Doering Triviño, Álvaro Calero Aguado, Nelson Emilio Soto, José Hernando López Galvis, Jesús García, Martha Lucía Parra Giraldo, Alicia Muñoz Galvis, Jorge Eliécer Castaño C., Fabio Caicedo, Luis Eliécer Zapata Gutiérrez, Héctor Fabio Lozano, Gloria Rodríguez, Manuel Guillermo García B., Hildebrando Tello Lemus, Raphael Augusto Masea P., Bertha Obdulia Montaño, Jaime Cerón Pérez, Jaime Gómez Giraldo y Óscar García Mera, representados todos ellos por apoderada judicial y en su calidad de funcionarios de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC, instauraron acción de tutela contra esa entidad con el fin de solicitar el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad y la remuneración mínima vital y móvil proporcional a la calidad y cantidad de trabajo.
Señala la apoderada que en la CVC “No se definieron previamente los criterios de méritos para asignar aquellas categorías que tuviesen relación por ejemplo con el grado de antigüedad en el empleo, cargas laborales, responsabilidades u otros criterios afines como preparación académica, especializaciones, jornadas del servicio etc., que fundamente objetivamente la asignación de las mismas”.
Relaciona a 13 de los 94 accionantes a quienes “se les asignaron cargos de mayor jerarquía, con mayores cargas laborales, con mayores responsabilidades y por lo tanto de mayores salarios, pero es precisamente este último elemento de la relación reglamentaria el que no les reconoce, solamente se les reconocen los salarios para los cuales fueron nombrados” (lo subrayado es del documento de la tutela).
Considera que “con aquella discriminación se violan derechos fundamentales consagrados en materia laboral contenidos en el artículo 53 de la Carta Política, y de manera específica en los artículos 2º, 13 y 25, ibídem, ‘a trabajo igual, salario igual’, como desarrollo general del principio fundamental de la igualdad, así como también el derecho a un salario móvil, acorde con el factor inflacionario del costo de vida, configurándose otro principio del artículo ibídem: primacía de la realidad” (lo subrayado es del documento de la tutela).
Manifiesta que los accionantes han requerido, desde hace varios años, su nivelación salarial y el reconocimiento de la prima técnica. Además, en reiteradas ocasiones “han solicitado, de manera verbal o escrita, un trato justo y digno en la medida que sus salarios deben igualarse al nivel más alto al devengado por un similar, todo ello desde el momento en que se produjo la discriminación —en la mayoría de los casos, desde su vinculación—, además de la indexación correspondiente. Con el proceder de la CVC se les ha conculcado el derecho fundamental al trabajo consagrado en el artículo 25 de la Carta, toda vez que no se les ha reconocido el salario acorde al cargo que desempeñan”.
Informa que el director general de la CVC, en desarrollo del Acuerdo 031 del 28 de agosto de 1997, expidió la Resolución 0263 del 21 de octubre de 1997, mediante la cual adoptó los criterios para otorgar la prima técnica. En relación con este acto señaló que “Indudablemente fue un acto discriminatorio por cuanto a pesar de que la norma jerárquicamente superior que la consagró, estaba encaminada a su disfrute por todos los funcionarios de los distintos niveles jerárquicos, la accionada la hizo aplicable únicamente a los niveles directivo, ejecutivo o asesor, con palpable rompimiento del derecho fundamental a la igualdad y a las condiciones dignas y justas contenidas en los artículos 13 y 25 superior”. Para la apoderada esta resolución es la “piedra angular para invocar la igualdad en relación con esta prima”.
Considera que “la concepción de la norma que regula la carrera administrativa, no es el simple cambio de nivel salarial, sino el cambio de un nivel jerárquico a otro o una recategorización”.
De otro lado, en relación con la prima transitoria señaló que ésta “perduró en el tiempo y hoy día después de cinco años de establecida aún está vigente. Es decir, es ya una prima de carácter permanente, contraponiéndose a su cometido original. La entidad nunca adecuó su planta de personal. Hoy en día esa primera constituye salario, y por tanto rompe también con el derecho fundamental de la igualdad, porque además de que en su asignación no hubo parámetros ciertos, claros, objetivos, su persistencia en el tiempo ha hecho que se consolide como tal: salario”.
2. Respuesta de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC.
La subdirectora administrativa y de recursos humanos de la CVC, mediante escrito de 5 de marzo de 2001, considera que la acción de tutela es improcedente en este caso por cuanto los empleados de la CVC tienen a su disposición un medio judicial de defensa para conocer de las reclamaciones por salarios. Además, los accionantes no están frente a la ocurrencia de un perjuicio irremediable, que permita la utilización de la vía de la tutela como mecanismo transitorio.
Los actos administrativos, normas y decretos, expedidos con base en las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso de la República al Gobierno Nacional y que han servido de fundamento a la CVC para mantener las diferencias salariales en un mismo oficio, gozan de presunción de legalidad.
Los accionantes están inscritos en carrera administrativa, con excepción de los siguientes: 1. El señor Luis Guillermo Yepes Arbeláez, quien actualmente desempeña un empleo de libre nombramiento y remoción; 2. El señor Jorge Eliécer Morales Rodríguez, fallecido el 4 de octubre de 2000, y 3. Los señores Guillermo Guzmán Valencia, Alberto Montoya Giraldo, Leonel Hernán Figueroa Ospina, Nelson Emilio Soto Cruz y José Hernando López Galvis, quienes están actualmente pensionados por el ISS.
Los funcionarios Luis Guillermo Delgado Giraldo e Iván Tamayo Agredo, abogado de profesión este último, “es la tercera vez que intentan acción de tutela sobre el mismo asunto”.
De otro lado, el Decreto 1275 de 1994, expedido con base en el artículo 113 de la Ley 99 de 1993, consagra en su artículo 13 la prima transitoria como una previsión para que, con ocasión de la reestructuración dada en la CVC, los funcionarios no sufrieran una desmejora salarial. “Este propósito en el caso de los demandantes, así como en el de todos los funcionarios de la CVC, se cumplió rigurosamente”.
Finalmente, en relación con la prima técnica señaló que el acuerdo del consejo directivo número 31 de agosto 28 de 1997 y la resolución de la dirección general número 0263 de octubre 21 de 1997, fueron dictados en la CVC con base en el Decreto 1724 de julio 4 de 1997, por el cual se modifica el régimen de prima técnica para los empleados del Estado.
El Juzgado Veinticuatro Civil Municipal de Cali, en Sentencia del 3 de abril de 2001, decidió tutelar los derechos fundamentales invocados por los actores en este proceso, con excepción de los señores Iván Tamayo Agredo y Luis Guillermo Delgado Giraldo, por cuanto estos últimos han ejercido la acción de tutela respecto de los mismos hechos.
Como consecuencia de lo anterior, ordenó a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia, nivelara al grado más alto de cada cargo a los empleados amparados con la decisión, la cual se haría efectiva desde que se originó la discriminación y que las sumas se cancelaran indexadas. Así mismo, ordenó a la CVC que dentro del mismo término “reconozca igual prima transitoria con respecto a la más alta fijada para cargo y grado idéntico al que actualmente ocupan funcionarios distintos a los actores o al cargo que de hecho desempeñen o a quienes no la tengan en iguales circunstancias” y que “profiera el acto administrativo que resuelva la prima técnica a que tenga derecho cada accionante, cuyo valor deberá ser cancelado debidamente indexado, por lo menos con base y desde lo consagrado en el artículo (sic) 1661 de 1991 o uno cualquiera de los criterios que sirvieron para asignarla en caso diferente”. Finalmente previene a la CVC “para que se abstenga de incurrir nuevamente en actuaciones discriminatorias como las que sirvieron de causa a la presente tutela, so pena de las sanciones previstas en el Decreto 2591 de 1991”.
En respaldo de su decisión, expuso los siguientes argumentos:
En relación con la procedencia de la acción de tutela en este caso, la Corte Constitucional, en las sentencias SU-519 y SU-574 de 1997 y T-707 de 1998, “unificó el criterio de que sí es atendible por esta vía la solicitud que es materia de estudio para esta instancia, aun cuando exista otro mecanismo judicial de defensa (…) No reviste mayor análisis este punto, por cuanto la jurisprudencia apunta a que es este medio el que presenta mayor eficacia para el amparo de esos presuntos derechos laborales conculcados, por lo que esta instancia se encuentra autorizada para establecer si evidentemente existe o no la transgresión de los derechos fundamentales invocados, razón por la cual carece de idoneidad la simple utilización de la vía ordinaria, como así lo conceptúa de manera diáfana el máximo organismo constitucional en las providencias reiterativas sobre el asunto”.
En materia de nivelación salarial “se ha pronunciado el rector constitucional en fallos recientes, como son las sentencias unificadas SU-519 y SU-547 de 1997, 707 de 1998 y la 010 esta última proferida por el Juzgado 33 Penal Municipal de data 7 de febrero de 2000”. Por lo tanto, “esta instancia retoma argumentos emanados en la 707, en la cual fueron revisados fallos de gran cantidad de funcionarios locales y dirigida la acción de tutela contra Emcali, donde se trae la doctrina constitucional sobre la discrecionalidad en la administración de personal”.
De igual manera, sobre la regulación de la prima técnica “se ha producido jurisprudencia reiterada, dentro de la cual es menester destacar la T-346 de 1998 de la cual se citarán algunos apartes, en la que se señala que si bien es cierto la prima técnica es de origen legal, no es menos cierto que al ser concedida a determinado rango directivo, ejecutivo o asesoral (sic), este hecho rompe de manera inmediata la igualdad frente a los restantes titulares de este derecho por cuanto deben ser tratados de forma idéntica teniendo como lineamiento principal que es de origen constitucional y tiene la categoría de fundamental”. Para respaldar su decisión, transcribe apartes de la Sentencia T-459 de 1999.
En relación con el tema de la prima transitoria el despacho limita su análisis a lo siguiente: “No obstante su presunta transitoriedad se ha convertido efectivamente en salario, detectándose que para su asignación no existen parámetros claros y objetivos, situación que se corrobora por ese ente en respuesta a solicitud de una empleada en donde se le asevera que la prima transitoria constituye factor salarial para todos los efectos y por esa circunstancia le es denegada la dotación pretendida”.
Sobre la indexación afirma que “de igual manera existe amplia jurisprudencia, trayendo esta instancia la T-614 de 1998 que explica de manera precisa su procedencia”. Transcribe algunos apartes de la mencionada sentencia.
En síntesis, afirma que “para el caso a estudio, confirma esta instancia que existe un tratamiento diferenciatorio entre empleados que conforman el ente corporativo accionado a todos los niveles, que involucra la denominada prima transitoria, la técnica y que tales hechos configuran el quebrantamiento de derechos fundamentales, primordialmente el de la igualdad al trabajo y demás enunciados en esta providencia y que corresponde a este despacho proceder a su amparo dado a la extensa jurisprudencia fortalecida y que en gran cantidad se ha citado que tutelaron derechos fundamentales en casos similares, con base en los planteamientos acertadamente expuestos”.
En Sentencia del 30 de mayo de 2001, el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Cali confirmó el fallo impugnado, con excepción de la decisión sobre el reconocimiento indexado de la prima técnica, la cual reformó para que, en su lugar, “se haga la respectiva nivelación de cargo y salarial a que haya lugar de acuerdo a las funciones que desempeñan cada uno de los demandantes”.
Para tomar su decisión el juzgado consideró importante “hacer un análisis jurídico acerca de las situaciones fáctica de hecho (sic) y de derechos que marcan de acuerdo a lo expresado en la demanda de tutela, el supuesto de la desigualdad entre trabajadores de la misma empresa Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC, tales como el pago discriminatorio de la prima técnica y de la prima transitoria”.
Expuso su análisis jurídico en los siguientes términos:
Detengámonos entonces en el contenido y literalidad tanto del derecho del Acuerdo (sic) 031 del 28 de agosto de 1997, mediante el cual se crea la prima técnica y en la Resolución 0263 del 21 de octubre de 1997 y nos lleva a concluir ineludiblemente, de que existe un claro contrasentido entre el primero y el segundo y de que no se hizo la reglamentación en debida forma cumpliendo con ese fin u objetivo inicial para el que fue creada. El primer contrasentido lo encontramos, cuando en el artículo 1º del Acuerdo 031 que expresa de que “se establece la prima técnica a favor de los empleados públicos de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC, de conformidad con las disposiciones legales vigentes que rigen la materia”. O sea, que de la misma se desprende que inicialmente la concibe en forma global y sin distingos y como tal aglutina en su sentido y alcance a todos los empleados públicos de la CVC. Posteriormente, la Resolución 0263 de fecha octubre 21 de 1997, proferida por el director general de la CVC y que reglamenta lo atinente a la prima técnica expresa que para otorgar dicha prima a los funcionarios que desempeñen en propiedad los cargos del nivel directivo, ejecutivo o asesor, contrariando como tal el sentido y alcance inicial de la misma y dándole ese sabor de desigualdad en dos aspectos como son, primero que sólo es para ciertos cargos y en segundo término de que lo ocupen en propiedad. El segundo contrasentido lo tenemos o es de que en un principio el objetivo para el cual fue creada la prima técnica fue muy claro y así se desprende de la norma del Acuerdo 031 y es de que la política de la corporación “es propiciar el bienestar de los empleados e incentivar a aquellos que por sus conocimientos contribuyen eficazmente al logro de los objetivos de la CVC”. Tenemos entonces de que inicialmente tal como está redactada la norma 031 no discrimina para nada entre empleados de cierto rango o categoría para efectos de que le sea reconocida. Además, establece la misma ley o acuerdo de que ésta es para todos aquellos empleados que contribuyan eficazmente al logro de los objetivos de la CVC y como tal cualquier empleado sin importar el rango o jerarquía, puede contribuir indistintamente a la consecución por parte de la empresa de los objetivos trazados.
Por último, refiriéndonos al aspecto de la prima transitoria, cabe decir, que de acuerdo con las pruebas acompañadas al expediente entre otras memorando que obra a folio 6 del expediente enviado por la empresa a un trabajador, es la misma empresa que le reconoce el carácter de factor salarial.
En relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela para evitar un perjuicio irremediable, expresó:
Conclúyese entonces para el presente caso de que con el tratamiento de desigualdad dado a los demandantes por parte de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC, en los pagos discriminados y no justificados en forma legal de primas técnicas y transitoria, se les está causando un perjuicio irremediable que continúa latente en el tiempo y de que en aras a reconocer ese derecho fundamentalísimo, no se hace necesario tener que esperar para que sea en un proceso largo y dispendioso en donde se haga el mismo. Consecuencialmente queda sin piso jurídico el hecho de la improcedencia de la acción de tutela en el caso que nos ocupa, cuando se trata de que se restablezca el derecho en forma inmediata y de que no se continúe causando perjuicio.
1. Los accionantes consideran vulnerado su derecho a la igualdad por cuanto la entidad accionada no ha efectuado el reconocimiento y pago de la prima técnica ni la prima transitoria, a las cuales creen tener derecho. Solicitan también nivelación salarial al grado más alto en consideración a las funciones que desempeñan.
La entidad accionada afirma que la prima técnica se reconoce y paga de acuerdo con la legislación vigente, que no hay funcionarios con las mismas funciones que tengan salarios diferentes y que la prima transitoria es pagada de acuerdo con la norma que las creó en 1994. Por lo tanto, en la CVC no se presenta la vulneración del derecho a la igualdad.
De esta manera, los supuestos de hecho de la presente acción de tutela plantean los siguientes interrogantes: ¿se vulnera el derecho a la igualdad a empleados de los niveles profesional, técnico y asistencial de la CVC a quienes no se les ha reconocido ni pagado la prima técnica y la prima transitoria? En consecuencia, ¿procede la acción de tutela para ordenar la nivelación salarial y el reconocimiento y pago de estas primas?
Para responderlos, se hará referencia a la procedencia de la acción de tutela cuando existe un mecanismo de defensa judicial, para luego analizar los presupuestos fácticos y jurídicos en el presente caso.
La tutela como mecanismo transitorio de protección de derechos fundamentales
De esta manera, el carácter subsidiario de la acción y la existencia del medio de defensa judicial hacen que, por regla general, la tutela no sea el mecanismo idóneo para ventilar conflictos de carácter laboral o económico ni para ordenar, en consecuencia, nivelaciones salariales ni el reconocimiento y pago de factores salariales ni prestacionales.
Sin embargo, el artículo 86 de la Constitución Política admite la procedencia de la tutela cuando existe otro medio de defensa judicial, con la condición que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Así mismo, procede la tutela cuando, revisadas las circunstancias especiales de cada caso, se aprecie que el medio judicial sea inepto para resolver el asunto judicial objeto de examen.
De acuerdo con lo anterior, no es suficiente la vulneración o amenaza de un derecho fundamental para legitimar automáticamente la procedencia de la acción de tutela. Si bien esta circunstancia constituye un presupuesto básico, es indispensable además verificar la existencia o no del medio judicial de defensa.
En estas circunstancias, la procedencia de la tutela en el presente caso está condicionada por la necesidad de evitar un perjuicio irremediable de los accionantes, por cuanto es evidente que ellos, en su calidad de empleados de carrera administrativa, tienen a su disposición la jurisdicción de lo contencioso administrativo para ventilar las diferencias que tengan con la entidad accionada por el reconocimiento de las primas técnica y transitoria y por la nivelación salarial.
El perjuicio irremediable y el reconocimiento de nivelaciones y de factores salariales
3. En relación con la figura del perjuicio irremediable, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 señala la improcedencia de la tutela “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante” (1) .
(1) El numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 fue declarado exequible por la Sentencia C-018 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Adicionalmente, el artículo 1º del Decreto 306 de 1992 señala que “No se considera que el perjuicio tenga el carácter de irremediable, cuando el interesado puede solicitar a la autoridad judicial competente que se disponga el restablecimiento o protección del derecho, mediante la adopción de disposiciones como (…) a) orden de reintegro o promoción a un empleo, cargo, rango o condición; (…) e) orden de … revisión o modificación de la determinación administrativa…” (subrayado fuera de texto).
Por lo anterior, se aprecia que en el presente caso no es procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio por ausencia de perjuicio irremediable, en cuanto los accionantes no ven vulnerado su derecho al mínimo vital, en la medida en que vienen percibiendo oportunamente su salario, acorde con la remuneración legalmente asignada a los empleos que desempeñan. Además, disponen de un medio de defensa judicial idóneo y efectivo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través del cual podrán obtener el restablecimiento de los derechos a que haya lugar (2) .
(2) La Sentencia T-707 de 1998, con base en la cual se ordena la nivelación salarial por los jueces de instancia, se refiere a hechos diferentes a los ahora analizados. En esta oportunidad, a diferencia de lo que se analizó entonces, no están determinadas las diferencias salariales reales y objetivas alegadas por los accionantes y apoyadas esencialmente en el reconocimiento y pago de la prima transitoria, la cual, como se señala en la consideración 10, responde a presupuestos diferentes a los invocados.
Lo anterior es suficiente para denegar la protección de los derechos fundamentales invocados en esta tutela. Sin embargo, la Sala encuentra procedente referirse a varios elementos de fondo que fueron considerados impropiamente por los jueces de instancia.
4. Los accionantes consideran vulnerado su derecho a la igualdad, por cuanto el Decreto-Ley 1661 de 1991 consagra la prima técnica para todos los empleados del Estado, el Acuerdo 031 del 28 de agosto de 1997 establece la prima técnica para los empleados de la CVC, en las condiciones que señalen las normas legales y la Resolución 0263 del 21 de octubre de 1997, proferida por el director general de la CVC, restringe la cobertura de la prima técnica únicamente a los empleados de los niveles directivo, asesor y ejecutivo. Por lo tanto, estiman, la resolución y el acuerdo vulneran su derecho a la igualdad en el acceso a la prima técnica.
Las normas señaladas en la estructura argumentativa de los accionantes dicen lo siguiente:
Decreto 1661 de 1991, expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 60 de 1990 (3) .
(3) Publicado en el Diario Oficial 39.881 del 27 de junio de 1991, págs. 45-46.
ART. 3º—Niveles en los cuales se otorga la prima técnica.
Acuerdo CD 031 del 28 de agosto de 1997, aprobado por el consejo directivo de la CVC.
El consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC, en uso de la facultad que le confiere el Decreto-Ley 1661 de 1991, y
Que de conformidad con lo dispuesto en los decretos-leyes 1661 de 1991 y su Decreto Reglamentario 2164 del mismo año corresponde al consejo directivo de esta corporación, adoptar la política de personal que permita la aplicación del régimen de prima técnica (…).
ART. 1º—Establécese la prima técnica a favor de los empleados públicos de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC, de conformidad con las disposiciones legales vigentes que rigen en la materia.
ART. 3º—El reconocimiento de la prima técnica debe ser reglamentado por la administración de acuerdo a la normatividad vigente y ser conocido previamente por los miembros del consejo directivo de esta corporación.
PAR.—Corresponderá al director general establecer los mecanismos para el otorgamiento de la prima técnica; proferir las resoluciones respectivas previa obtención del certificado de disponibilidad presupuestal.
Resolución 0263 del 27 de octubre de 1997, proferida por el director general de la CVC.
El director general, en uso de sus facultades legales y en especial las conferidas por el Acuerdo CD 031 del 28 de agosto de 1997, y
Que el consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC, con base en lo dispuesto en el Decreto 1661 de 1991 y su Decreto Reglamentario 2164 del mismo año expidió el Acuerdo CD 031 del 28 de agosto de 1997, mediante el cual autorizó al director general para otorgar prima técnica a los funcionarios que desempeñen en propiedad cargos del nivel directivo, ejecutivo y asesor (…) (4) .
(4) En la Resolución 0263 ésta es la única referencia expresa a los niveles en que reconocerá la prima técnica.
5. Para reconocer la prima técnica en la CVC era indispensable la reglamentación por parte de sus autoridades, por cuanto, en virtud del Decreto 1661 de 1991, los empleados no acceden automáticamente a este beneficio (5) . Tal exigencia la desarrolla el Decreto 2164 de 1991, reglamentario del Decreto 1661 de 1991. En sus artículos 3º, 5º y 7º contiene las normas básicas en relación con el asunto de esta tutela:
(5) Sobre la necesidad de reglamentación de la prima técnica en las entidades descentralizadas, el artículo 9º del Decreto 1661 de 1991 señala: “ART. 9º—Otorgamiento de prima técnica en las entidades descentralizadas. Dentro de los límites consagrados en el presente decreto, las entidades y organismos descentralizados de la rama ejecutiva, mediante resolución o acuerdo de sus juntas, consejos directivos o consejos superiores, tomarán las medidas pertinentes para aplicar el régimen de prima técnica, de acuerdo con sus necesidades específicas y la política de personal que adopten”.
a) Título de estudios de formación avanzada y tres (3) años de experiencia altamente calificada, o
b) Terminación de estudios de formación avanzada y seis (6) años de experiencia altamente calificada, o
ART. 5º—De la prima técnica por evaluación del desempeño. Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los empleados que desempeñen, en propiedad, cargos que sean susceptibles de asignación de prima técnica, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7º del presente decreto, de los niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico, administrativo y operativo, o sus equivalentes en los sistemas especiales, y que obtuvieron un porcentaje correspondiente al noventa por ciento (90%), como mínimo, del total de puntos de cada una de las calificaciones de servicios realizadas en el año inmediatamente anterior a la solicitud de otorgamiento.
ART. 7º—De los empleos susceptibles de asignación de prima técnica. El jefe del organismo, y en las entidades descentralizadas, las juntas o consejos directivos o superiores, conforme con las necesidades específicas del servicio, con la política de personal que se adopte y con sujeción a la disponibilidad presupuestal, determinarán, por medio de resolución motivada o de acuerdo, según el caso, los niveles, las escalas o los grupos ocupacionales, las dependencias y los empleos susceptibles de asignación de prima técnica, teniendo en cuenta la restricción establecida en el artículo 3º del Decreto-Ley 1661 de 1991, y los criterios con base en los cuales se otorgará la referida prima, señalados en el artículo 3º del presente decreto (6) .
(6) Diario Oficial 40.039 del 17 de septiembre de 1991, págs. 8-9.
6. Como se observa en el contenido de las normas transcritas, parecería que los accionantes tuvieran razón de alegar la vulneración de su derecho fundamental a la igualdad. Incluso los jueces de instancia admitieron la vulneración de derechos fundamentales invocados por los peticionarios y ordenaron la protección por ellos pedida.
En efecto, si bien el artículo 3º del Decreto 1661 de 1991 señala los niveles en los cuales se otorga la prima técnica y estable que “con base en la evaluación del desempeño podrá asignarse en todos los niveles”, tal norma fue modificada expresamente por el Decreto 1724 del 4 de julio de 1997, para limitarla, a partir de su vigencia, a los niveles directivo, asesor y ejecutivo. Dice el Decreto 1724:
Decreto 1724 de 1997
ART. 1º—La prima técnica establecida en las disposiciones legales vigentes, sólo podrá asignarse por cualquiera de los criterios existentes, a quienes estén nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles directivo, asesor, o ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes órganos y ramas del poder público.
ART. 4º—Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones de su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento.
ART. 5º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica en lo pertinente el artículo 3º del Decreto 1661 de 1991, los artículos 2º, 3º y 5º del Decreto 1384 de 1996, el artículo 5º del Decreto 55 de 1997, el artículo 8º del Decreto 52 de 1997 y demás disposiciones que le sean contrarias (7) (subrayado fuera de texto).
(7) Diario Oficial 43.081 del 11 de julio de 1997, pág. 4.
7. Es con posterioridad al Decreto 1724 del 4 de julio de 1997 que el consejo directivo de la CVC aprueba el Acuerdo 031 de 1997, 28 de agosto, en el cual autoriza al director general para reglamentar el reconocimiento de la prima técnica en esa entidad, “de acuerdo con la normatividad vigente”.
Ahora bien, ¿cuáles con la disposiciones legales vigentes al momento en que se aprueba el Acuerdo 031 y se expide la Resolución 0263 que lo desarrolla? No hay duda que el ordenamiento legal está dado en esa época por el Decreto 1724 de 1997, el cual fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las normas generales dadas por la Ley 4ª de 1992 (8) .
(8) El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en el fallo del 11 de junio de 1998, expediente 17.176, negó la nulidad de los artículos 1º y 5º del Decreto 1724 de 1997.
En consecuencia, los jueces de instancia tomaron su decisión amparados en una norma legal derogada desde hacía 4 años, con lo cual incurrieron en una imprecisión valorativa de las pruebas, máxime cuando la entidad accionada puso esta información en conocimiento del juez de primera instancia antes de que éste profiriera su sentencia, y en la cual le señalaba claramente lo siguiente:
Es el Decreto 1724 de julio 4 de 1997, modificatorio del Decreto 1661 de 1991, el que expresamente dispone en su artículo 1º que la prima técnica sólo puede asignarse a quienes están nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles directivo, asesor o ejecutivo. Esta modificación excluyó el otorgamiento de la prima técnica a los funcionarios de los demás niveles, huelga decir, el profesional, el técnico y el asistencial que son precisamente los niveles en los cuales se encuentran ubicados los accionantes (9) .
(9) Documento del 5 de marzo de 2001 remitido al juez veinticuatro civil municipal de Cali por la subdirectora administrativa y de recursos humanos de la CVC, págs. 44-45.
Tal documento obra en el expediente y es reconocido por el juez de primera instancia. Tanto es que en su sentencia afirma: “Precisa —la CVC— que es el Decreto 1724 modificatorio del Decreto 1661 de 1991, el que expresamente dispone en su artículo 1º que la prima técnica sólo tenía operancia para quienes estén nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles directivo, asesor o ejecutivo. Por lo tanto dicha modificación excluyó el otorgamiento de la prima técnica a los funcionarios de los demás niveles, esto es, el profesional, el técnico y el asistencial que son los niveles a los cuales pertenecen los demandantes. Concluye que se demuestre que el director general de la CVC al expedir la Resolución 263 de 1997, lo hizo prohijado en las disposiciones legales enunciadas y por lo tanto no es discriminatoria al haber excluido el resto de funcionarios en los niveles referidos, por cuanto fue el Decreto 1724 de 1997 que así lo instaló” (fl. 138).
A pesar de lo anterior, la información suministrada por la CVC no fue valorada por el juez de primera instancia. En la parte considerativa de la sentencia, con base en la transcripción de dos apartes de las sentencias T-346 de 1998 y T-459 de 1999, proferidas por esta corporación, se limitó a concluir que “Tal precisión desarma el argumento que trae el ente accionado a que su acceso está determinado porque exista una solicitud y la acreditación de los requisitos, por cuanto se señala en forma enfática que su reconocimiento es obligatorio apenas se cumpla con las formalidades pertinentes, por lo que no se encuentra condicionado a los procedimientos que apunta la entidad demandada”.
8. Además de no expresar los motivos por los cuales no tuvo en cuenta el Decreto 1724 de 1997, tomó su decisión con base en dos sentencias de tutela que versaron sobre hechos diferentes al que aquí se analiza (10) . Este hecho impone que se recuerde el contenido del artículo 230 de la Constitución Política, el cual señala que “Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial”.
(10) El juez de segunda instancia omitió igualmente la existencia del Decreto 1724 de 1997.
Por lo tanto, el juez está en la obligación de aplicar la ley y en los casos de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, aplicará las disposiciones constitucionales (C.P., art. 4º).
En el presente caso los jueces de instancia omitieron la aplicación del artículo 230 de la Constitución Política en una doble dimensión: de un lado dejaron de aplicar la ley vigente, Decreto 1724 de 1997, a lo cual estaban primeramente obligados y, de otro lado, basaron su decisión en jurisprudencia ajena a los hechos tratados, siendo ella, bien aplicada, tan solo un criterio auxiliar de la actividad judicial.
Los presupuestos fácticos que originaron la decisión de la Corte Constitucional en las sentencias T-346 de 1998 y T-459 de 1999, son diferentes a los hechos puestos a consideración de los jueces de tutela en esta oportunidad. Esta circunstancia se evidencia en el siguiente aparte de la Sentencia T-549 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz:
Mediante decretos 1661 y 2164 de 1991, el Gobierno Nacional estableció el reconocimiento y pago de una prima técnica para empleados oficiales calificados. Aun cuando esta prima tiene rango legal, el derecho de todos sus titulares a ser tratados de forma igual en la cancelación de la obligación es de origen constitucional y tiene la categoría de fundamental. El presente caso es similar al resuelto por esta Corte en Sentencia T-346 de 1998, con ponencia del magistrado Carlos Gaviria Díaz, en donde por igual se comprobó que sólo se había cancelado la prima técnica a algunos de sus titulares en la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, y, ante el pago selectivo de la prima técnica y la consiguiente infracción a la igualdad, se concedió el amparo por vía de tutela. En el presente caso, también se comprueba la violación del derecho a la igualdad, cuando la misma Universidad de Caldas, al haber reconocido el derecho a todos los funcionarios de la institución, procedió a hacer efectivo su pago, sólo respecto de los funcionarios del nivel directivo (fls. 258 y ss.). Es claro, tal como se dijo en la ocasión mencionada, siguiendo la doctrina constitucional, que las cargas provenientes de la insuficiente disponibilidad presupuestal, deben repartirse entre todos los acreedores con igual título, pues de lo contrario, se vulnera la garantía constitucional del artículo 13 de la Carta Política.
Ya la Corte ha sostenido que la acción consagrada en el artículo 86 de la Carta no procede, en principio, cuando lo pretendido es el pago de acreencias laborales, pues para ello existe otro medio de defensa judicial como es la acción ejecutiva ante la jurisdicción laboral competente (11) . En forma excepcional, procede la acción de tutela cuando se encuentre demostrada la afectación del mínimo vital del actor, o cuando el otro mecanismo de protección señalado por la ley para el efecto y que tenga la calidad de excluyente de la tutela no sea eficaz, de manera que ofrezca una salvaguarda inmediata al derecho vulnerado o en peligro (12) .
(11) Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-273 del 30 de mayo de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-366 del 15 de julio de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz.
(12) Ver Sentencia T-07 del 13 de enero de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
El derecho al mínimo vital no sólo incluye la facultad de neutralizar las situaciones violatorias de la dignidad humana, o la de exigir asistencia y protección por parte de personas o grupos discriminados, marginados o en circunstancias de debilidad manifiesta (C.P., art. 13) sino que, sobre todo, busca garantizar la igualdad de oportunidades y la nivelación social en una sociedad históricamente injusta y desigual, con factores culturales y económicos de grave incidencia en el “déficit social” (13) .
(13) Sentencia T-426 del 24 de junio de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
“…para la Corte el mínimo vital garantizado como derecho inalienable de todo trabajador, está constituido por los requerimientos básicos indispensables para asegurar la digna subsistencia de la persona y de su familia, no solamente en lo relativo a alimentación y vestuario sino en lo referente a salud, educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, en cuanto factores insustituibles para la preservación de una calidad de vida que, no obstante su modestia, corresponda a las exigencias más elementales del ser humano” (14) .
(14) Sentencia T-011 del 29 de enero de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Como en el caso sub examine la accionante ha limitado su alegación al pago de la prima técnica —cuestionada en su legalidad por la propia administración—, debe concluirse que no existen elementos de juicio para estimar afectado el mínimo vital, máxime cuando, como se sabe y de acuerdo con lo que obra en el expediente, la gobernación del departamento del Tolima ha cancelado hasta ahora los salarios correspondientes (15) .
(15) Sentencia T-424 de 2001.
10. La prima transitoria fue establecida en la CVC en el artículo 13 del Decreto 1275 de 1994, como factor salarial excepcional para conservar la remuneración de algunos de los empleados incorporados en la nueva planta de personal de la entidad (16) . Señala la norma:
(16) Decreto 1275 de 1994, por el cual se reestructura la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC, se crea la Empresa de Energía del Pacífico S.A. EPSA, y se dictan otras disposiciones complementarias. Diario Oficial 41.406 del 24 de junio de 1994.
ART. 13.—Prima transitoria. Los actuales servidores de la CVC que sean incorporados en la nueva planta de personal de la corporación, que en razón del régimen general para los empleados públicos no cumplan requisitos para ser reincorporados en cargos que les garanticen cuando menos un ingreso igual al que vienen disfrutando, tendrán derecho a una prima especial de transición que nivele sus ingresos con los que venían percibiendo.
Un ejemplo hipotético sirve para ilustrar esta realidad: Si en 1994 los empleados A y B tenían ingresos reales por $ 1.000.000 y $ 700.000, respectivamente, y ambos empleados fueron incorporados en 1995 en cargos con la misma denominación y clasificación, que reportan ingresos por $ 700.000 debido a que el primero de ellos no cumplía requisitos para ser incorporado en un cargo que le permitiera ingresos por $ 1.000.000; a partir de este año, 1995, la remuneración del empleado B es de $ 700.000, que corresponde a su cargo, y el empleado A tendrá asignación de $ 700.000 que corresponde al cargo en el que fue incorporado, más $ 300.000 por concepto de prima transitoria, en aplicación del artículo 13 del Decreto 1275 de 1994, para garantizarle, “cuando menos un ingreso igual al que viene disfrutando”. Por lo tanto, esos $ 300.000 de prima transitoria no corresponden a la remuneración propia de los cargos que desempeñan los empleados A y B sino que pertenecen al empleado A, para garantizarle su derecho a la conservación del salario.
Con la decisión de los jueces de tutela lo que se ordenó equivocadamente fue reconocer al empleado B los $ 300.000 para garantizarle los mismos ingresos que percibe el empleado A, con lo cual desconocieron la finalidad de la prima transitoria en la CVC y vulneraron el derecho a la igualdad del empleado A.
11. Además de lo anterior, la decisión de los jueces de instancia se basó en un hecho aparente, dándole una lectura equivocada al memorando SARH-BS-010-99, dirigido a la señora Edna Nasmil Moreno Castañeda por el subdirector administrativo y de recursos humanos de la CVC, en la cual le dice que la prima transitoria constituye factor salarial para todos los efectos.
Como el memorando en mención dice que la prima transitoria constituye factor salarial para todos los efectos, los jueces de instancia entendieron que la prima transitoria debe reconocerse a todos los empleados de la CVC. No se percataron que, aunque la prima transitoria sí constituye factor salarial para todos los efectos, debe naturalmente entenderse que es para todos los efectos laborales de quienes en 1995 tuvieron derecho al reconocimiento de la prima en mención. La connotación “factor salarial para todos los efectos”, no se extiende ni debe entenderse a que sea factor salarial para todos los empleados sino para quienes tuvieron ese derecho en 1995. Es en estas condiciones que debe efectuarse el reconocimiento y pago de este factor salarial en la CVC.
De acuerdo con lo expuesto se revocarán los fallos de instancia.
1. REVOCAR la sentencia proferida en este proceso por el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Cali, de fecha 30 de mayo de 2001, por la cual confirma la sentencia de Juzgado Veinticuatro Civil Municipal de Cali, y en su lugar DENEGAR la acción de tutela instaurada por los accionantes, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.