Source: http://sbirka.nssoud.cz/cz/verejnopravni-smlouvy-smlouva-o-poskytnuti-ucelove-dotace-spory-z-verejnopravnich-smluv.p2985.html
Timestamp: 2019-11-19 11:26:59+00:00
Document Index: 55838752

Matched Legal Cases: ['§ 141', '§ 169', '§ 169', '§ 141', 'soud ', 'soud ', '§ 3', 'zákona č. 218', '§ 65', 'soud ', '§ 169', '§ 81', '§ 141', '§ 169', '§ 81', '§ 16', '§ 169', '§ 81', 'soud ', 'soud ', '§ 16', '§ 81', '§ 84', '§ 86', '§ 92', '§ 7', '§ 65', 'soud ', '§ 160', '§ 162', '§ 160', '§ 161', '§ 162', '§ 160', '§ 162', '§ 1', '§ 141', '§ 160', '§ 162', '§ 65', 'soud ', '§ 169', '§ 141', '§ 141', '§ 27', '§ 65', '§ 169', '§ 169', 'soud ', 'soud ', 'soud ', '§ 46', 'soud ', 'soud ', '§ 110']

Veřejnoprávní smlouvy: smlouva o poskytnutí účelové dotace; ... | Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
2984/2014
Veřejnoprávní smlouvy: smlouva o poskytnutí účelové dotace; spory z veřejnoprávních smluv
k § 141 a § 169 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Smlouva o poskytnutí účelové
uzavřená mezi regionální radou regionu soudržnosti a příjemcem
je veřejnoprávní smlouvou. V případě námitky porušení smlouvy, nesouhlasu s jejím výkladem nebo při neplnění smlouvy samotné je ochrana kterékoliv smluvní strany poskytována prostřednictvím sporu z veřejnoprávní smlouvy dle § 169 správního řádu z roku 2004 ve spojení s § 141 téhož zákona, který iniciuje ta ze stran, která nesouhlasí s postupem druhé smluvní strany.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2013, čj. 9 Afs 38/2013-53)
č. 1444/2008 Sb. NSS a č. 1675/2008 Sb. NSS.
: Město Hluboká nad Vltavou proti Regionální radě regionu soudržnosti Jihozápad o dotaci, o kasační stížnosti žalované.
Oznámením ze dne 20. 9. 2012 žalovaná žalobce informovala o krácení finančních prostředků
(dále jen „oznámení o krácení dotace“), poskytnuté na základě Smlouvy o podmínkách poskytnutí
z Regionálního operačního programu Jihozápad (dále jen „smlouva o poskytnutí dotace“), uzavřené mezi žalobcem a žalovanou dne 7. 2. 2011.
Žalobce podal proti tomuto oznámení správní žalobu u Krajského soudu v Českých Budějovicích, který ji rozhodnutím ze dne 11. 4. 2013, čj. 10 A 3/2013-48, odmítl jako předčasnou a věc postoupil Ministerstvu pro místní rozvoj ČR k projednání v odvolacím řízení. Krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí zaujal názor, že žalovaná naplňuje znaky správního orgánu, jak byly definovány v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS, neboť byla zřízena zákonem č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, je právnickou osobou a její činnost je financována ze státního rozpočtu a finančních prostředků Evropské unie.
Vztah vzniklý poskytnutím
označil krajský soud za vztah veřejnoprávní a poskytnuté
ze státního rozpočtu a rozpočtu krajů, které jsou dle § 3 písm. c) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), tzv. jinými prostředky státu. Rozhodování o nich proto patří do oblasti veřejné správy.
Oznámení o krácení
dle krajského soudu určitým způsobem negativně ovlivňuje sféru žalobce, neboť v souvislosti s krácením
mu vznikají další povinnosti, související se zajištěním úhrady zbývající části projektu, čímž dochází k negativnímu projevu v jeho právní sféře, a proto se, ve smyslu rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, čj. 7 As 173/2012-44, jedná o rozhodnutí způsobilé k přezkumu dle § 65 odst. 1 s. ř. s., a lze na něj aplikovat obecné předpisy vztahující se ke správnímu řízení.
Krajský soud dále uvedl, že dle § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu rozhoduje spory z veřejnoprávní smlouvy „
správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je stranou veřejnoprávní smlouvy
“. Dle obsahu spisu stěžovatelka vyřídila odvolání žalobce ze dne 7. 12. 2012 pouhým „
Vyrozuměním k odvolání
“ ze dne 19. 12. 2012, a proto nepostupovala v souladu se zákonem (§ 81 správního řádu), jelikož měla odvolání žalobce posoudit podle obsahu a vyřídit jej postupem podle hlavy VIII. části druhé správního řádu.
Žalovaná (stěžovatelka) podala proti usnesení krajského soudu kasační stížnost, v níž namítala, že žaloba měla být krajským soudem odmítnuta pro nepřípustnost, neboť posuzované oznámení není rozhodnutím správního orgánu. Právní vztah mezi poskytovatelem a příjemcem
z veřejných rozpočtů je vztahem veřejnoprávním a poskytování dotací z veřejných rozpočtů je činností spadající do oblasti veřejné správy. Dle stěžovatelky je však nutno odlišit situaci před udělením
a situaci po uzavření smlouvy o poskytnutí
. K poskytování dotací žadatelům, resp. příjemcům, dochází na základě uzavřené smlouvy o poskytnutí
, která je veřejnoprávní smlouvu
. Ta závazně upravuje vzájemný právní vztah mezi poskytovatelem
a příjemcem. Orgán veřejné moci je podmínkami smlouvy a v ní stanovenými právy a povinnostmi vázán. Postup stěžovatelky, kterým žalobci oznámila krácení
, je postupem v souladu s ustanoveními smlouvy o krácení
. Pokud byl žalobce přesvědčen, že jednala v rozporu se smlouvou o poskytnutí
, měl postupovat výlučně dle § 141 a § 169 správního řádu a iniciovat spor z veřejnoprávní smlouvy. Oznámení o krácení
není správním rozhodnutím a postup dle § 81 správního řádu nelze uplatnit. Mělo-li být podání žalobce ze dne 7. 12. 2012 posouzeno podle obsahu a v souladu se správním řádem, mělo být posouzeno jedině jako návrh na zahájení sporného řízení.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti nesouhlasil s tvrzením stěžovatelky, dle kterého k poskytování dotací žadatelům dochází až na základě uzavřené smlouvy o poskytnutí
. S odvoláním na § 16e odst. 1 písm. d) zákona o podpoře regionálního rozvoje namítal, že rozhodujícím aktem přidělení
je usnesení výboru regionální rady a nikoliv smlouva o poskytnutí
. Smlouva nemůže nahradit individuální správní akt, neboť ten byl učiněn již usnesením výboru stěžovatelky o přidělení
Pokud jde o podstatu posuzovaného právního vztahu, žalobce uvedl, že i kdyby se jednalo o vztah z veřejnoprávní smlouvy, šlo by pouze o nahrazení správního aktu a jakýkoliv další postup ze strany poskytovatele by nesl znaky správního rozhodnutí. Navíc by se v daném případě muselo jednat o veřejnoprávní smlouvu
, pro jejichž existenci nevytváří správní řád prostor, a spor z ní by nebyl řešitelný dle § 169 správního řádu.
Dále se žalobce ztotožnil s rozhodnutím krajského soudu, který spatřoval v krácení
autoritativní postup, kterým stěžovatelka jedná nad rámec veřejnoprávní smlouvy a rozhoduje jako správní orgán z vrchnostenské pozice. Proti takovému rozhodnutí je odvolání dle § 81 správního řádu přiměřeným způsobem obrany. Pokud byla stěžovatelka přesvědčena, že jde o spor z veřejnoprávní smlouvy, měla věc postoupit nadřízenému správnímu orgánu, případně vyzvat žalobce k úpravě podání. Primárně však měla, chtěla-li zkrátit částku poskytnuté
, sama iniciovat spor z veřejnoprávní smlouvy a obrátit se na nadřízený orgán.
Stěžovatelka v reakci na vyjádření žalobce popřela, že by akcentovala pouze smluvní vztah založený smlouvou o poskytnutí
. Dále uvedla, že rozhodnutí o přidělení
považuje za podmínku nutnou pro uzavření smlouvy. Na základě té je smluvně upraven vztah mezi poskytovatelem a příjemcem, oběma stranám vznikají práva a povinnosti a příjemci vzniká nárok na dotaci. Co se týká oznámení o krácení
, stěžovatelka vyloučila jeho vrchnostenský charakter. Práva a povinnosti žalobce byly určeny smlouvou o poskytnutí
, nikoli vrchnostenským aktem. K zahájení sporu z veřejnoprávní smlouvy nebyl ze strany stěžovatelky důvod, neboť oprávnění zkrátit výši
vyplývalo z uzavřené smlouvy. Naopak žalobce, který tvrdí, že byla zkrácením
jeho práva a povinnosti dotčena, je stranou příslušnou k zahájení takového sporu.
Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích zrušil a žalobu odmítl.
Nejvyšší správní soud vycházel při posouzení věci z následujícího skutkového a právního stavu.
Stěžovatelka je zřízena dle zákona o podpoře regionálního rozvoje. Jeho předmětem je právní úprava podpory regionálního rozvoje a vytvoření institucionálního rámce pro její uskutečňování, upravuje postavení organizačních složek v regionech NUTS 2 (regiony soudržnosti) potřebných pro přijímání pomoci z předvstupních a strukturálních fondů Evropské unie v rámci její hospodářské a sociální politiky. Regionální rada je právnickou osobou a řídícím orgánem regionálního operačního programu pro příslušný region soudržnosti.
Podle § 16 odst. 5 zákona o podpoře regionálního rozvoje se na vztah státu a regionální rady při činnostech upravených zákonem (tedy včetně kontroly a dozoru nad touto činností), použijí ustanovení o přenesené působnosti krajů. Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), upravuje kontrolu a dozor nad přenesenou působností v § 81 a násl., přičemž jak dozor, tak i kontrolu přenesené působnosti svěřuje věcně příslušným ministerstvům [viz § 84, § 86 odst. 1 a § 92a písm. b) krajského zřízení]. V souladu s právní úpravou obsaženou v zákoně o podpoře regionálního rozvoje je zde věcně příslušným ministerstvem Ministerstvo pro místní rozvoj.
Podle § 7 zákona o podpoře regionálního rozvoje se finanční podpora na opatření obsažená ve státním regionálním rozvoji poskytuje vedle zvýhodněných úvěrů a návratných finančních výpomocí také formou dotací.
V červnu roku 2009 žalobce požádal projektovou žádostí o poskytnutí účelové
na projekt s názvem: „
Cyklistická stezka Hluboká nad Vltavou Poněšice úsek II a III
“. Stěžovatelka (Výbor Regionální rady) o žádosti kladně rozhodla 8. 11. 2010 (usnesení č. 455/2010). Na základě tohoto usnesení došlo dne 7. 2. 2011 mezi žalobcem a stěžovatelkou k uzavření smlouvy o poskytnutí
. V té byla výše
určena procentní mírou 43,64 % způsobilých výdajů a omezena maximální částkou 14 391 793,00 Kč. V důsledku přijetí dodatku č. 1 ke smlouvě došlo ke snížení maximální částky na 13 644 328,73 Kč. Výše konečné vyplacené částky je vázána na „
způsobilost doložených výdajů
“, definovanou v Příručce pro příjemce ROP NUT II Jihozápad.
Dne 30. 9. 2011 požádal žalobce o vyplacení
na základě doložených výdajů. Stěžovatelka žalobce vyrozuměla oznámením o krácení
ze dne 20. 9. 2012 o snížení výše poskytnuté
z důvodu nezpůsobilosti části doložených výdajů, která byla zjištěna v rámci kontroly
. V příloze tohoto oznámení byly uvedeny konkrétní korekce způsobilých výdajů.
Z důvodu částečného nesouhlasu s krácením výše poskytnuté
využil žalobce širokou paletu obranných nástrojů.
V první řadě podal dne 8. 11. 2012 námitky k oznámení o krácení finančních prostředků
a námitky k výsledku fyzické kontroly
. Ty byly dle tvrzení stěžovatelky, obsaženém ve „
Vyrozumění k odvolání proti rozhodnutí správního orgánu Oznámení příjemci o krácení finančních prostředků
ze dne 20. 9. 2012
“, vypořádány dne 21. 11. 2012 se závěrem, že „
nepřinesly nové informace a skutečnosti, na základě kterých by bylo možné původní závěry z kontrol projektu přehodnotit
Následně dne 7. 12. 2012 podal žalobce odvolání proti oznámení o krácení
. Toto odvolání posoudila stěžovatelka jako stížnost proti jejímu postupu a 19. 12. 2012 zaslala žalobci „
Vyrozumění k odvolání proti rozhodnutí správního orgánu
Dalším zvoleným prostředkem obrany byla žaloba dle § 65 s. ř. s. proti oznámení o krácení
, kterou krajský soud odmítl usnesením napadeným v nyní projednávané věci.
Mimo výše uvedeného podal žalobce dne 15. 1. 2013 u Ministerstva pro místní rozvoj návrh na provedení sporného řízení ve věci rozhodnutí sporu z veřejnoprávní smlouvy. Ten byl usnesením ze dne 13. 2. 2013 postoupen Ministerstvu financí.
Předmětem sporu v projednávané věci je tedy povaha oznámení o krácení
. Dle žalobce se jedná o rozhodnutí správního orgánu, dle stěžovatelky o postup vyplývající z uzavřené veřejnoprávní smlouvy. Nesouhlasil-li žalobce s takovým postupem, měl podat návrh na sporné řízení.
Těžiště činnosti stěžovatelky spočívá v koordinaci a realizaci hospodářské a sociální soudržnosti, mimo jiné v realizaci dotačních programů z evropských kohezních fondů a jejich administraci. S krajským soudem se lze ztotožnit v tom, že poskytování dotací z fondů regionální rady regionu soudržnosti je nutno řadit do oblasti veřejné správy, konkrétně veřejných financí.
Charakteru smluv, na základě kterých jsou přiznávány
, je věnována početná
. K tomu, aby bylo možné smlouvu označit za veřejnoprávní, je třeba, aby šlo o smlouvu, kterou se zakládají, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Rozhodující pro pojímání určité smlouvy jako veřejnoprávní není to, jak je v právním předpise, který její uzavření předpokládá, označena, ale to, jaký je, resp. má být, její obsah, Obsahem veřejnoprávní smlouvy musí být založení, změna nebo zrušení práv a povinností v oblasti veřejného práva. Obsahem smlouvy o poskytnutí
je poskytnutí
z veřejných zdrojů, jejichž správa se řídí veřejnoprávními předpisy.
Na rozdíl od vztahů občanskoprávních, ve kterých jsou jejich účastníci v zásadně v rovném postavení, při uzavírání smlouvy o poskytnutí
dochází fakticky ke stanovení podmínek poskytnutí
poskytovatelem a veškerá smluvní volnost příjemce spočívá v možnosti tyto podmínky akceptovat, či odmítnout. Z konstantní judikatury lze odkázat například na rozsudky zdejšího soudu ze dne 20. 9. 2007, čj. 2 Afs 58/2007-58, č. 1444/2008 Sb. NSS, nebo ze dne 22. 5. 2008, čj. 2 Afs 49/2007-96, případně také rozhodnutí zvláštního senátu ze dne 21. 5. 2008, čj. Konf 31/2007-82, č. 1675/2008 Sb. NSS.
Kategorizace veřejnoprávních smluv provedená v § 160 až § 162 správního řádu na smlouvy koordinační (§ 160), subordinační (§ 161) a smlouvy mezi subjekty soukromého práva, tzn. účastníky správního řízení, resp. osobami, které by byly účastníky správního řízení, kdyby probíhalo (§ 162), není vyčerpávající, a není proto vyloučeno, aby zvláštní zákony upravovaly další typy veřejnoprávních smluv, s nimiž správní řád v § 160 až § 162 nepočítá. To však neznamená, že by spor z takové smlouvy nemohl být řešen podle příslušných ustanovení správního řádu, jak tvrdí žalobce. V případě takových veřejnoprávních smluv by měl před správním řádem přednost zvláštní zákon, ve zbytku by se použila obecná úprava veřejnoprávních smluv ve správním řádu (viz obecná subsidiarita správního řádu deklarovaná v § 1 odst. 2 správního řádu). Ustanovení § 141 správního řádu se vztahuje nejen na rozhodování sporů z veřejnoprávních smluv upravených v § 160 až § 162 správního řádu, ale i na rozhodování sporů z veřejnoprávních smluv, se kterými správní řád nepočítá.
Charakter smlouvy však sám o sobě neposkytuje odpověď na otázku, jakým způsobem nahlížet na povahu úkonů uskutečňovaných stěžovatelkou při realizaci dotačních programů a jejich administraci.
Činnost stěžovatelky při poskytování dotací je nutno rozdělit na dvě fáze – na fázi před uzavřením veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí
a fázi po uzavření této smlouvy.
Fáze před uzavřením veřejnoprávní smlouvy je charakterizována nerovností účastníků, vrchnostenským postavením a autoritativním rozhodováním stěžovatelky, samozřejmě v mezích zákona a s vyloučením libovůle, zákazu diskriminace, zákazu zneužití apod. Z tohoto postavení stěžovatelky (na rozdíl od postavení účastníka v občanskoprávních vztazích) plyne, že může v mezích zákona autoritativně rozhodovat jak o administraci žádosti o dotaci, tak o podmínkách jejího poskytnutí. V této fázi proto mohou některé její úkony naplňovat znaky rozhodnutí správního orgánu, které je způsobilé soudního přezkumu ve smyslu § 65 s. ř. s. Posuzování povahy takových úkonů není předmětem sporu v projednávané věci.
Uzavřením veřejnoprávní smlouvy dochází k úpravě vztahu mezi příjemcem a poskytovatelem
, který je modifikován jak v oblasti práva hmotného, tak v oblasti práva procesního. Veřejnoprávní smlouva stejně jako smlouva soukromoprávní je primárně založena na tzv. smluvním konsenzu, tj. vzájemně adresovaných, obsahově shodných a v zásadě svobodných projevech vůle dvou nebo více stran. Jak uvedl Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 2 Afs 49/2007-96: „
pacta sunt servanda‘
je obecným právním principem a vztahuje se i na veřejnoprávní smlouvy. I tyto smlouvy se musí dodržovat.
“ Výše uvedené platí jak pro žadatele o dotaci, který se uzavřením smlouvy stává jejím příjemcem, tak pro stěžovatelku, jako druhou smluvní stranu veřejnoprávní smlouvy, jakkoliv obsah smlouvy ji dává vrchnostenský ráz a stěžovatelka uzavřením smlouvy postavení správního orgánu neztrácí.
Ochrana kterékoliv smluvní strany je v případě námitky porušení ustanovení veřejnoprávní smlouvy, nesouhlasu s jejich výkladem nebo při neplnění smlouvy samotné poskytována prostřednictvím sporu z veřejnoprávní smlouvy dle § 169 správního řádu ve spojení s § 141 téhož zákona, který iniciuje ta ze stran, která nesouhlasí s postupem druhé smluvní strany.
Ohledně sporů z uzavřené smlouvy jsou jak stěžovatelka, tak žalobce ve zcela rovnocenném postavení. Jakkoliv stěžovatelka hájí především veřejný zájem, není při případném sporu v postavení správního orgánu I. stupně, ale v postavení navrhovatelky nebo odpůrkyně. Oba účastníci sporného řízení mají na základě § 141 odst. 3 správního řádu postavení účastníků řízení podle § 27 odst. 1 téhož zákona. Teprve rozhodnutí příslušného orgánu (ministerstva pro místní rozvoj) ze sporu z veřejnoprávní smlouvy je za splnění dalších zákonem stanovených podmínek rozhodnutím přezkoumatelným dle § 65 s. ř. s. ve správním soudnictví.
Žalobce se mýlí, uvádí-li, že chtěla-li stěžovatelka krátit přislíbenou výši
, byla povinna iniciovat spor z veřejnoprávní smlouvy a postupovat dle § 169 správního řádu. Zmocnění stěžovatelky posuzovat způsobilost doložených výdajů, jakož i její oprávnění krátit přislíbenou částku na základě takového posouzení je obsaženo v samotné smlouvě [viz např. ustanovení I odst. (3), IV odst. (4), VI (4) a zejména XII (3): „
Poskytovatel si vyhrazuje právo nepotvrdit proplacení takových výdajů, které nejsou v souladu se způsobilými výdaji definovanými v příručce pro žadatele ROP NUTS II nebo jiných materiálech závazných pro implementaci ROP NUTS II Jihozápad.
Se stěžovatelkou lze tedy souhlasit v tom, že při oznámení o krácení
postupovala v souladu s uzavřenou smlouvou, a nesouhlasil-li žalobce s jejím postupem, pak to byl právě žalobce, kdo měl iniciovat spor z veřejnoprávní smlouvy návrhem dle § 169 správního řádu. Zákonnou povinnost stěžovatelky postoupit písemně projevený nesouhlas žalobce s krácením
příslušnému orgánu, ať už jako odvolání či jako návrh na sporné řízení, dovodit nelze. Při výkladu, který zaujal žalobce i krajský soud se zcela stírá rozdíl mezi správním řízením, jehož cílem je vydání správního rozhodnutí, a postupem, jehož cílem je uzavření veřejnoprávní smlouvy.
Krajský soud výrokem I. žalobu odmítl pro předčasnost a výrokem II. věc postoupil ministerstvu pro místní rozvoj k projednání věci v odvolacím řízení. Žaloba však směřovala proti úkonu, který není rozhodnutím správního orgánu, a krajský soud měl proto žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jako nepřípustnou. Vzhledem ke zcela nesprávným úvahám, o které krajský soud své rozhodnutí opřel, Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 s. ř. s. rozsudek krajského soudu zrušil a žalobu sám odmítl.