Source: http://docplayer.ee/165074190-V%C3%A4ljaandja-riigikohtu-%C3%BCldkogu-akti-liik-otsus-teksti-liik-algtekst-j%C3%B5ustumise-kp-avaldamism%C3%A4rge-rt-i-14-ravimiseaduse-42%C2%B9.html
Timestamp: 2020-02-17 12:24:04+00:00
Document Index: 1318219

Matched Legal Cases: ['RIIGIKOHUS ', 'riigikohus ', 'PS 12', 'riigikohus ', 'PS 28', 'Riigikohus ', 'Riigikohus ', 'in dubio', 'PS 12', 'Riigikohus ', 'Riigikohus ', 'PS 28', 'PS 28', 'PS 28', 'Riigikohus ', 'kohus ', 'PS 28']

Väljaandja: Riigikohtu üldkogu Akti liik: otsus Teksti liik: algtekst Jõustumise kp: Avaldamismärge: RT I, , 14 Ravimiseaduse 42¹ - PDF Free Download
Download "Väljaandja: Riigikohtu üldkogu Akti liik: otsus Teksti liik: algtekst Jõustumise kp: Avaldamismärge: RT I, , 14 Ravimiseaduse 42¹"
Peeter Erm
1 Väljaandja: Riigikohtu üldkogu Akti liik: otsus Teksti liik: algtekst Jõustumise kp: Avaldamismärge: RT I, , 14 Ravimiseaduse 42¹ Üldapteegi tegevusloa väljaandmise ja muutmise piirangud lõigete 1 3 põhiseaduslikkuse kontroll :30 Veaparandus - Parandatud kohtuotsuse jõustumine tulenevalt otsuse punkti 173 teisest lausest Riigi Teataja seaduse 10 lõike 2 alusel. Vastu võetud RIIGIKOHUS ÜLDKOGU KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev 9. detsember 2013 Kohtukoosseis Eesistuja Priit Pikamäe,liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar,Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve,Lea Laarmaa, Jaak Luik, Ivo Pilving, Jüri Põld, Harri Salmann ja TambetTampuu Kohtuasi Ravimiseaduse 42 1 Üldapteegi tegevusloa väljaandmise ja muutmise piirangud lõigete 1 3 põhiseaduslikkuse kontroll Menetluse alus Õiguskantsleri 9. jaanuari aasta taotlus nr 9 Asja läbivaatamine Suuline menetlus Asja läbivaatamise kuupäev 17. september 2013 Istungil osalenud isikud Õiguskantsler Indrek Teder ja tema asetäitjanõunik Hent Kalmo, Riigikogu esindajana selle liige Maret Maripuu, Sotsiaalministeeriumi esindajatena ravimiosakonna juhataja Dagmar Rüütel ja õigusala juht Helen Tralla, Konkurentsiameti esindajanajärelevalveosakonna juhataja Juhan Põldroos, Eesti Linnade Liidu esindajana selle nõunik Anne Läns, Eesti Apteekrite Liidu esindajana selle juhatuse liige Kai Kimmel ja Eesti Apteekide Ühenduse esindajana vandeadvokaat Ants Nõmper RESOLUTSIOON 1. Tunnistada ravimiseaduse 42 1 lõiked 1 3 põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks. 2. Lükata käesoleva otsuse jõustumine edasi kuue kuu võrra. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1.Riigikogu võttis 13. aprillil 2005 vastu narkootiliste ja psühhotroopsete ainete seaduse ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse (383 SE ja 567 SE), millega lisati ravimiseadusesse (RavS) 42 1 "Üldapteegi tegevusloa väljaandmise ja muutmise piirangud" ja nähti ette selle paragrahvi jõustumine 1. jaanuaril Ravimiseaduse 42¹ Üldapteegi tegevusloa väljaandmise ja muutmise piirangud... Leht 1 / 18
2 2.Õiguskantsler tegi 19. septembril2012 Riigikogule ettepaneku nr 20 viia RavS 42 1 lõiked 1 3 põhiseadusega kooskõlla. Riigikogu toetas ettepanekut 16. oktoobril2012. Sellest tulenevalt tegi Riigikogu esimees samal päeval Riigikogu kodu- jatöökorra seaduse 152 alusel sotsiaalkomisjonile ülesandeks algatadaeelnõu ravimiseaduse põhiseadusega kooskõlla viimiseks. 3.Õiguskantsler esitas Riigikohtule9. jaanuaril 2013 taotluse tunnistada RavS 42 1 lõiked 1 3 kehtetuks. Taotlus saabus Riigikohtusse 10. jaanuaril Riigikogupõhiseaduskomisjon esitas 22. aprillil 2013 täiendavas arvamuses taotlusepeatada menetlus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas kuni asutamispiirangutemuutmise kohta otsuse vastuvõtmiseni Riigikogus. Selle taotluse kohta palusriigikohus 24. aprillil 2013 seisukohta Riigikogu sotsiaalkomisjonilt.seisukoht saabus Riigikohtusse 9. mail Riigikohtupõhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium jättis 28. mai aastamäärusega rahuldamata Riigikogu põhiseaduskomisjoni taotluse menetlus peatadaja ühtlasi andis õiguskantsleri taotluse lahendamiseks Riigikohtu üldkogule. 6.Riigikohtu üldkogu istung toimus 17. septembril ÕIGUSKANTSLERI TAOTLUS 7.RavS 42 1 lõigetes 1 3 sisalduvad piirangud üldapteegi tegevusloa väljaandmisele ja muutmisele (asutamispiirangud) on põhiseadusega vastuolus, kuna rikuvad põhiseaduse (PS) -s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust ja PS 12 lõikes 1sätestatud üldist võrdsuspõhiõigust. 8.Asutamispiirangudriivavad eelkõige PS -s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust. Üldapteegiteenuseosutamiseks ehk ravimite jaemüügiks peab ettevõtja omama vastavat tegevusluba.alates vaidlustatud sätete jõustumisest 1. jaanuaril 2006 kitsendavad needvajaliku tegevusloa väljastamist. Riigikohtu praktika kohaselt ei anna needsätted kaalutlusõigust kui esinevad neis esitatud tingimused, siistegevusluba väljastada ei ole võimalik (Riigikohtu halduskolleegiumi 16. aprilli2007. aasta otsus asjas nr , punkt 13). Sätted takistavadüldapteegiteenuse pakkumist ehk uue üldapteegi asutamist, tegevuse laiendamistolemasoleva üldapteegi uue struktuuriüksuse loomise teel või olemasolevaüldapteegi või selle struktuuriüksuse tegutsemiskoha muutmist. Vaidlustatudsätted kujutavad endast nn turulukku. See tähendab, et pärast nende jõustumiston üldapteegiteenuse turg olnud uutele turule sisenejatele või oma tegevustlaiendada soovijatele lukus. 9.Lisaks apteegiteenuseturule lukustavad asutamispiirangud ka ravimite hulgimüügituru, piirates seegaka seal tegutseda soovivate ettevõtjate ettevõtlusvabadust. Hulgimüügiturulkonkureerimine eeldab juurdepääsu üldapteekidele kui ravimite jaemüüjatele.asutamispiirangute turgu lukustav mõju hulgimüügitasandile on saanudvõimalikuks, kuna juba enne vaidlusaluste piirangute jõustumist 1. jaanuaril2006 oli nii ravimite jae- kui ka hulgimüügiturg valdavalt jagatud kaheettevõtja vahel, kes varustavad enamikku olemasolevatest üldapteekidest.sellist olukorda ravimite jae- ja hulgimüügiturul kinnitavad Riigikontroll(Ravimite hüvitamise korraldus. Riigikontrolli aruanne Riigikogule. Tallinn, 6. september2012, lk 40 44), aga ka Konkurentsiamet (Majandus- jakommunikatsiooniministeeriumile saadetud täiendusettepanekud konkurentsiparandamiseks ravimiturul, 18. september 2009). 10.Asutamispiirangudriivavad ebasoodsalt ka tarbijate huve, kes samuti võivad tuginedaettevõtlusvabadusele. Riik peab PS -st 31 tulenevalt looma keskkonna vabaturu toimimiseks, mis omakorda tagab tarbijatele kauba või teenusekättesaadavuse, parema kvaliteedi ja soodsama hinna. Samal seisukohal on kariigikohus (Riigikohtu halduskolleegiumi 18. detsembri aastaotsus asjas nr , punkt 13). Asutamispiirangutest tingitudturuluku tulemusena ei pruugi tarbijateni jõuda parim valik soodsaima hinnagaravimeid. Seda kinnitab Riigikontrolli viidatud aruanne. 11.Vaidlustatud sättedriivavad ka PS -s 12 sätestatud võrdsuspõhiõigust. Enneasutamispiirangute jõustumist üldapteegiturul tegutsenud ettevõtjatel, kessaavad oma tegevust jätkata, on nendest piirangutest tulenev õigustamatueelisseisund võrreldes ettevõtjatega, kes sooviksid hiljem sellele turule sisenedavõi oma tegevust laiendada. 12.Asutamispiirangutestpõhjustatud riived on oma mõju tõttu apteegiturul ja hulgimüügiturul tegutsemiselening tarbijatele väga intensiivsed. Asutamispiirangutest põhjustatud ettevõtlusvabaduseriivet ei kõrvalda ega selle intensiivsust ei vähenda ka RavS 42 1 lõigetes 4 7 Ravimiametile antud võimalus teha kohaliku omavalitsusüksuseettepanekul piirangutest osal juhtudel erand või korraldada tegevusloa andminepiirangu aluse äralangemise tõttu. Nimelt kohtades, kus erandi tegemiseeeldused esinevad, ei ole apteegipidajatel nõudluse puudumise tõttu piisavathuvi üldapteegi asutamise vastu. Kohtades, kus on olemas piisav nõudlus, ei oleaga erandid Ravimiametis seadusele antud tõlgenduse kohaselt kohaldatavad.sätete kehtivuse ajal ei ole Ravimiamet ühtegi omavalitsusüksuse ettepanekutrahuldanud. Kui erandit siiski kohaldada, siis ei ole RavS 42 1 lõikes 6 sätestatud liisuheitmise regulatsiooni tõttu Ravimiameti kinnituseltagatud, et üldapteegi avamise õigus läheb isikule, kellel on selleks vajalikudeeldused ja tegelik soov. 13.Asutamispiiranguteeesmärk kõige üldisemalt on täita PS 28 lõikest 1 riigile tulenevatkohustust tagada igaühe tervise kaitse. Täpsemalt on asutamispiirangute kuiterviku eesmärk tagada tervise kaitsmiseks Leht 2 / 18 Ravimiseaduse 42¹ Üldapteegi tegevusloa väljaandmise ja muutmise piirangud...
3 esiteks apteegiteenuse võrdsem japarem kättesaadavus ka väljaspool linnu ja teiseks tagada piirkondades, kusteenuse osutajate vahel on tihe konkurents, ühest küljest apteegiteenusekvaliteet ja teisalt järjepidev pakkumine. Selliseid asutamispiiranguteeesmärke on näinud ja legitiimseks pidanud ka Riigikohus (Riigikohtuhalduskolleegiumi 16. aprilli aasta otsus asjas nr ,punktid 14 ja 15). 14.Asutamispiiranguteiseseisvaks legitiimseks eesmärgiks ei või pidada ülemäärase konkurentsivältimist apteegiturul, kuigi Riigikohus on leidnud vastupidist (16. aprilli2007. aasta otsus asjas nr , punktid 14 ja 15). Konkurentsipiiramine ei saa olla iseseisev legitiimne eesmärk, kuna vaba konkurents onavalik hüve, mis pakkumise ja nõudluse optimaalse tasakaalu kaudu tagabüldjuhul teenuse parima kvaliteedi ja kättesaadavuse. Konkurentsi piiraminesaab olla üksnes vahend mõne legitiimse eesmärgi saavutamiseks ehk praeguseljuhul tervise kaitseks. 15.Asutamispiirangud ei oleosutunud sobivaks, et tagada apteegiteenuse võrdsem ja parem kättesaadavuseelkõige väljaspool linnu. Seda tõendab peamiselt Ravimiameti statistika üldapteekidearvu kohta linnas ja maal, mille kohaselt on maa-apteekide arv piirangukehtestamisest jätkuvalt vähenenud aasta alguseks kokku 20 üldapteegivõrra. Täiendavas arvamuses märkis õiguskantsler vastuseks tõenditele maaapteekidearvu vähenemise peatumise kohta, et ei ole võimalik väita selle tempo aeglustumisepõhjuslikku seost asutamispiirangute kehtimisega. Piirangute-eelse ajagavõrreldes on üldapteekide arv suurenenud linnas ja jätkunud maa-apteekide arvu vähenemine,mis sai alguse juba kaks aastat enne piirangute kehtestamist. Sulgemistempoaeglustumine on seletatav asjaoluga, et üldapteekide arv jõudis piirini, misvastab olemasolevale nõudlusele kui jätta kõrvale omavalitsuste toetatudüldapteegid, siis on turule jäänud vaid need, mis on nõudlust arvestadesmajanduslikult tasuvad. Maa-apteekide säilimise ja piirangute vahelise seosekohta ei ole ühtegi uurimust ja selliseid uurimusi ei ole ka seitsme aastajooksul üritatud teha. 16.Ka majandusteaduslikudseaduspärasused kinnitavad üldisemalt, et turule ligipääsu piiramine eisuurenda teenuse kättesaadavust piiranguvabas piirkonnas. Turu tasakaalustudesvõib eeldada, et pakkumine piiranguvabas piirkonnas väheneb nõudluse puudumisetõttu. Ettevõtja kaalub piiranguvabas piirkonnas apteegi asutamist vaid juhul,kui tal on loota oma investeeringult minimaalselt nõutavat tulu. Parakukinnitab asutamispiirangute kehtimise aegne tegevus Ravimiameti andmetekohaselt, et isegi kui tulu oleks loota, soovivad ettevõtjad avada üldapteeketasuvates linnapiirkondades, mitte maal. Maapiirkonnas apteegiteenuse osutamiseotsust mõjutavad peale vahetult majanduslike kaalutluste seega ka muud tegurid,nagu teiste eluks vajalike teenuste kättesaadavus, elanike arvu muutused,infrastruktuur ja kohalikud olud, arsti olemasolu, nõuetele vastavate ruumidesaadavus. 17.Igal juhul ei oleasutamispiirangud vajalikud, et tagada apteegiteenuse võrdsemat ja parematkättesaadavust, eelkõige väljaspool linnu. Alternatiivsete, kuid isegitõhusamate meetmetena tuleks eelkõige vaadelda erinevaid otseselt maa-apteekidearvu suurendamisele suunatud meetmeid, nagu linnas tegutsevatele ettevõtjatelepandav kohustus pidada üldapteeke vähem atraktiivsetes piirkondades ja maa-apteekidetoetamine. 18.Proportsionaalsestkoormisest tulenev põhiõiguste riive oleks kokkuvõttes väiksem kuiasutamispiirangute puhul. Nimelt kaasneks vastavate kohustuste panemisegaettevõtlusvabaduse riive üksnes neile ettevõtjatele, kes asutamispiirangustkasu saavad. Samas tooks see kaasa konkurentsitingimuste ühtlustumise ehk kõigiettevõtjate võrdse kohtlemise. Sedalaadi tasakaalustavaid kohustusi onkasutatud näiteks Hispaanias, Norras, Soomes ja Taanis. 19.Vajadust maa-apteeketoetavate meetmete järele näitab ka omavalitsusüksuste tegevus, kes on erinevalmoel vahetult apteegipidamist toetanud. Täiendavas arvamuses märgibõiguskantsler, et maa-apteekide tegutsemise kohta esitatud tõendite (vt nt allpooleesti Maaomavalitsuste Liidu arvamus) põhjal võib eeldada, et praegusesturuolukorras sõltub üldapteegi püsimine hõredalt asustatud maakohtadesotseselt välisest toetusest, mitte asutamispiirangute mõjust. 20.Riigil on võimalik maa-apteekidetegevust soodustada ka ravimituru meetmete kaudu. Sotsiaalminister saaks jättaravs 28 lõikes 1 nimetatud ravimite hulgiostu õigusega isikutenimekirja kandmata kohalikud hoolekandeasutused, kelle nõudlusest tuleneb arvestatavosa maa-apteekide kui jaemüügiettevõtjate käibest. Samuti võib maa-apteekide olukordaohustada ravimiseaduse muudatus, mis lubab ravimite kaugmüüki. Nimetatudravimiturumeetmete kasutamine kinnitab, et piirangud ei ole süsteemseltsuunatud apteegiteenuse võrdsema ja parema kättesaadavuse tagamiseks. Siiskituleb silmas pidada, et riigi kohustus ei ole mitte iga hinna eest kindlustadaolemasolevate üldapteekide toimetulek, vaid ikkagi tagada ravimitekättesaadavus ka seal, kus apteegiteenuse pakkumiseks ei ole piisavat nõudlust. 21.Samuti ei oleasutamispiirangud osutunud sobivateks apteegiteenuse kvaliteedi tagamisekspiirkondades, kus teenuse osutajate vahel on tihe konkurents. Seda tõendabasjaolu, et apteegiteenuse kvaliteedi tagamiseks on juba ravimiseadusegakehtestatud (valdavalt Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivist 2011/83/EÜkoos selle hilisemate muudatustega tulenevate kohustuste täitmiseks) muudregulatiivsed meetmed, nagu ravimiohutuse regulatsioon, ravimite sisseveo jaturustamise nõuded, apteegiteenuse osutamise tingimused ja kord. Neistkinnipidamist tagavad ravimite müügiloa ja apteegi tegevusloa nõuded ningjärelevalve nende täitmise üle, kusjuures nende nõuete rikkumine võib ollakaristatav või tuua kaasa tegevusloa kehtetuks tunnistamise. Ei ole põhjustarvata, et asutamispiirangud aitaksid veel kaasa kvaliteedi tagamisele.apteegiteenuse nn vabaturu osa ehk osa, milles ravimiseadus on sätestanudmiinimumnõuded või mida ei ole üldse reguleeritud, allub aga Ravimiseaduse 42¹ Üldapteegi tegevusloa väljaandmise ja muutmise piirangud... Leht 3 / 18
4 üldisteleturureeglitele. Asutamispiirangud, mis piiravad konkurentsi, halvendavad sellesosas apteegiteenuse kvaliteeti, kuna teenuse osutajal ei ole nõudlusekindlustatuse tõttu majanduslikku stiimulit kvaliteeti tõsta, sh võimaldadasoodsamaid ravimeid. 22.Isegi kui asutamispiirangudvõivad olla sobivad, et tagada apteegiteenuse pakkumise järjepidevuspiirkondades, kus teenuse osutajate vahel on tihe konkurents, ei ole need igaljuhul eesmärgi saavutamiseks vajalikud. Alternatiivse meetmena tuleb vaadeldavaba konkurentsi lubamist. Majandusteadusliku seaduspärasuse kohaselt on juhul,kui toote või teenuse järele on esiteks nõudlus ja teiseks see nõudlus on suurning kolmandaks turule sisenemine ei ole tõkestatud, alati turul keegi toodetvõi teenust pakkumas ja tarbija saab selle kätte. Apteegiteenuse järele oneesti Haigekassa aasta majandusaasta aruande (lk 61) kohaselt kindelja kasvav nõudlus. Seda kinnitab ka üldapteekide käivete suurenemine. On õige,et vaba konkurentsi lubamine võib kaasa tuua teenust pakkuvate ettevõtjatevahetumise. Siiski ei tekita see olukorda, kus tasuvas piirkonnas lõpetaksidkõik üldapteegid tegevuse ja teenus ei olekski kättesaadav. Ettevõtja isik eiole tarbija jaoks oluline ja pideva nõudluse olemasolul on tagatud ka vajalikukvaliteediga teenus. Vaba konkurentsi võimaldamine parandab apteegiteenusekättesaadavust paikades, kus liigub piisavalt inimesi ja on seetõttu olemasnõudlus, kuid kus senini on üldapteegi avamine osutunud asutamispiirangutetõttu võimatuks (nt linnaäärsed piirkonnad, kus nõudlus on tekkinud võisuurenenud pärast asutamispiirangute kehtestamist) või kus asutamispiirangutestmöödaminekuks tuleks kasutada RavS 42 1 lõikes 2 sätestatudviisil tegutsemiskoha nihutamist 500 meetri kaupa. 23.Apteegiteenuse pakkumisejärjepidevuse tagamiseks võiks mõnel juhul kehtestada ka täpseid konkurentsitasakaalustavaid erandeid. Neid saab pidada alternatiivseteks meetmeteks praegukehtivatele üldistele asutamispiirangutele ja eelmises punktis välja pakutud vabalekonkurentsile. Niisugused meetmed võiksid osutuda vajalikuks, kui peaks paikaoletus, et vabaturu tingimustes võiks apteegiteenuse pakkumine mõnel juhulosutuda niivõrd tihedaks, et see kulutaks liialt apteegiteenuse osutamiseksvajalikku piiratud ressurssi (kvalifitseeritud apteekrid) ja muudaks sellegaraskeks teenuse pakkumise mõnes piisava, kuid siiski väiksema nõudlusegapiirkonnas. Ravimiametil võiks üldapteegiteenuse tegevuslubade väljaandmiselvõi muutmisel olla juhul, kui mingite objektiivsete eelduste (nt turistide arv)tõttu võiks teenuse pakkumine kujuneda suuremaks kui elanike vajadused, milletõttu võiks kvalifitseeritud tööjõud koonduda just sellistesse kohtadesse,võimalus siduda sellised eeldatavalt kasumlikud, kuid rahvatervise seisukohaltväheväärtuslikud tegevusload tingimusega hoida käigus haruapteeki kusagil maal,kus see oleks vajalik, kuid mitte piisavalt tasuv. 24.Asutamispiirangutemõõdukuse hindamine ehk rahvatervise ja ettevõtlusvabaduse kaalumine on tarbetu,kuna piirangud ei ole esitatud tõendite põhjal osutunud oma eesmärkidesaavutamiseks kas sobivaks või vajalikuks. Kui ei ole veenvaid tõendeid, et asutamispiirangudon rahvatervise edendamiseks sobivad või vajalikud, siis ei saa nende kehtimistkuidagi õigustada rahvatervise kui põhiseadusliku väärtuse suure kaaluga. 25.Täiendavas arvamuses onõiguskantsler vastuseks Riigikohtule saadetud arvamustele siiski esitanudargumente ka mõõdukuse hindamise kohta. Mõõdukust hinnates ei tuleasutamispiirangute kaotamist vaadelda turu liberaliseerimise meetmena, mille proportsionaalsusttuleks kaaluda. Tegemist ei ole meetmega, mis avaks konkurentsilemajandussektori, mis pole kunagi allunud vabaturu reeglitele, vaid põhivabaduseleseatud piirangu kõrvaldamisega. Seetõttu ei ole ka asjakohane võrdlus Rootsi olukorraga,kuna Rootsis lõpetati just nimelt senini suletud majandussektoris riigiravimimüügi monopol. Samuti ei ole asjassepuutuv Inglismaa näide, kus aastalüldapteekide asutamisele seatud piirangud kaotati ja aastal needosaliselt taaskehtestati. Seal ei lasknud riik turukontsentratsioonil kasvadaülemäära suureks, samas kui Eestis oli enamik üldapteeke kahe hulgimüüjakontrolli all juba hetkel, kui apteegiturg vaidlusaluste sätetega lukustati. 26.Täiendavas arvamuses rõhutabõiguskantsler asutamispiirangute proportsionaalsuse hindamise kohta üldisemalt,et seda tehes tuleb lähtuda põhimõttest in dubio pro libertateehkkahtlused piirangute mõju kohta tuleb tõlgendada ettevõtlusvabaduse kasuks.sellest lähtumise tulemusena peab Riigikogu tõendama, kui ta soovib nendesätete kehtima jäämist, et vaidlusalused sätted on aidanud kaasa neileomistatud eesmärgi saavutamisele. Riigikohtule esitatud erinevates arvamustesselliseid tõendeid ei sisaldu. 27.Asutamispiirangutekehtetuks tunnistamine riivaks praegu turul tegutsevate apteegiettevõtjateõigusi, kuna sellega kaotaksid nad seadusliku kaitse konkurentsi eest. Sedariivet aga õigustab kolmandate isikute ettevõtlusvabadus ja võrdne kohtleminening aus konkurents kui avalik huvi. Ausal konkurentsil on omakorda soodne mõjuravimite kättesaadavusele lõpptarbija jaoks, mis kokkuvõttes aitab rahvatervist edendada paremini kui vaidlusalused asutamispiirangud. MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED Riigikogu 28.Riigikogu nimelarvamuse esitanud põhiseaduskomisjon leidis, et asutamispiirangud riivavad PS - s31 sätestatud ettevõtlusvabadust koostoimes PS 12 lõikes 1 sätestatudüldise võrdsuspõhiõigusega. Asutamispiirangute eesmärk on tagada isikuteleravimite võrdsem ja parem kättesaadavus ning apteegiteenuse hea kvaliteet ehkkokkuvõtlikult rahva tervise kaitse. 29.Riiveproportsionaalsuse hindamiseks oleks aga kindlasti vaja analüüsida, milliseidtagajärgi asutamispiirangute kaotamine võib kaasa tuua. Riigikogu vajabanalüüsimiseks ja selle põhjal igati kaalutud otsuse tegemiseks aega. Seetõttuei pea põhiseaduskomisjon võimalikuks riive proportsionaalsuse kohta ennatlikkuhinnangut anda. Leht 4 / 18 Ravimiseaduse 42¹ Üldapteegi tegevusloa väljaandmise ja muutmise piirangud...
5 30.Täiendavas arvamusespalus põhiseaduskomisjon Riigikohtul asjas menetlus peatada kuni Riigikogusasutamispiirangute muutmiseks parima lahenduse leidmiseni ja uue seadusekehtestamiseni. Põhiseaduse kohaselt on tervise kaitse tagamine jasotsiaalmajanduslike valikute läbikaalutud tegemine Riigikogu kohustus jaeelisõigus. 31.Riigikogusotsiaalkomisjon hoidus võimude lahususe põhimõttele osutades hinnanguandmisest eelmises punktis viidatud taotlusele. Siiski pidas komisjon oluliseks,et Riigikohus teeks otsuse asutamispiirangute põhiseaduspärasuse kohta. Justiitsminister 32.RavS 42 1 lõiked 1 3 riivavad ettevõtlusvabadust ja võrdsuspõhiõigust. Riive legitiimseks eesmärgiks on apteegiteenuse kättesaadavuse ühtlasem jaotumine terves Eestis, et kindlustada isikutele ravimite võrdsem ning parem kättesaadavus. Ka aastal jõustuv majandustegevuse seadustiku üldosa seadus (MTSÜS) lubab majandustegevust piirata tegevusloa alusel lähtuvalt olulisest avalikust huvist. 33.Piiranguteproportsionaalsuse hindamisel tuleb arvestada, et tegemist on keerukaküsimusega, mida lahendades tuleb aluseks võtta erinevate institutsioonide, sealhulgassotsiaalministeeriumi ja Riigikogu, analüüsid. Põhjuslik seos piirangute jasoovitud tulemuse vahel ei ole lõpuni selge. 34.Proportsionaalsusthinnates tuleb arvestada sedagi, et turule sisenemise võimalusi kitsendavad kategevuslubade uuendamise ja tähtaja pikendamise regulatsioon koos RavS 42 1 lõikes 6 ette nähtud liisuheitmisega. Isegi kui piirangud on põhiseaduspärased,siis selle mehhanismi abil on siiski seatud uutele turule sisenejatelepiirangud, mis ei aita kaasa ausale ja õiglasele konkurentsile. Sellega seosessätestavad MTSÜS -d 23 ja 24, mis võtavad üle Euroopa Parlamendi ja Nõukogu12. detsembri aasta direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohtasiseturul artikli 12 lõike 2, et piiratud arvu tegevuslubade andmiseks tuleb korraldadavalikumenetlus, kus taotlejatele tagatakse võrdsed võimalused. Tegevusloatähtaeg ei või olla pikem, kui on ettevõtjale investeeringu korvamiseks jaõiglase tulu teenimiseks vajalik. Tähtaega ei või automaatselt pikendada ilmamajandustegevuse nõudeid kontrollimata ja teiste ettevõtjate tegevusloataotlusiarvestamata. Tähtaja möödumisel ei tohi anda ka muid eeliseid teiste taotlejateees ettevõtjale, kelle tegevusloa tähtaeg on lõppemas või just lõppenud, eganimetatud ettevõtjaga seotud isikule. Sotsiaalminister 35.Piiranguid ei saaüheselt ebaproportsionaalseks pidada, kuna põhiseaduspärasuse hindamiseraskuskese lasub teaduslikult tõendamata ja raskesti prognoositavate seoste janende kaalukuse hindamisel. 36.Tegemist onettevõtlusvabaduse riivega. Riive eesmärk on apteegiteenuse kättesaadavuseühtlasem jaotumine Eestis, et kindlustada ravimite võrdsem ja paremkättesaadavus. Ühtlasi on eesmärk vältida üldapteekide kuhjumist tihedamaltasustatud alale ja apteegiteenuse vähenemist vähem asustatud piirkondades,järgides ka regionaalpoliitilisi eesmärke. Erinevate perioodide andmetevõrdlemine võib olla eksitav põhjused üldapteegi sulgemiseks on olnuderinevad, nt elanike arvu vähenemine piirkonnas, infrastruktuuri muutused,perearsti vastuvõtu lõppemine, apteekri pensionileminek. 37.Regulatsioon onvältinud üldapteekide kuhjumist linnades ja kuigi maa-apteekide arvu vähenemineei ole küll täielikult peatunud, on RavS 42 1 üldjoontes omaeesmärgi täitnud. 38.Apteegiteenuseosutamine ei ole võrreldav muu jaekaubandusega, kuna valdkond on vägareguleeritud. Piirangu puudumine tekitaks sektori sees surve farmatseutide japroviisorite palgatõusuks ning tööjõu liikumise maalt linna, kus on suuremadpalgad. Seega aitab tihedamalt asustatud piirkondades üldapteekide avamisepiirang kaasa maa-apteekide säilimisele. 39.Kehtivate piirangutepõhiseaduse vastaseks tunnistamine ilma samaväärsete teiste meetmetekehtestamiseta riivaks põhjendamatult tervisekaitse põhiõigust. Kehtivasravimiõiguses ei ole alternatiivseid meetmeid, mis tagaks apteegiteenuseühtlasema kättesaadavuse. 40.Riigikohus on asjas nr tehtud lahendis korra juba hinnanud RavS 42 1 ja leidnud, etselline säte võib Eesti õiguskorras kehtida. Riigikontroll 41.Asutamispiirangutemõju kohta üldapteekide turule märgib Riigikontroll, et need ei võimalda turuletulla uutel sõltumatutel apteekidel või apteegikettidel. Sellega kindlustavadasutamispiirangud turuosa kahe suurema ravimite hulgimüüja jaoks, kelle käesoli aastal 80,6% hulgimüügiturust ja kelle mõjusfääris oli aastaveebruaris enamusosaluse, vähemusosaluse, kaubamärgi kasutamise kokkuleppekaudu või muul viisil 81% Eesti üldapteekidest. Teisisõnu on Eesti ravimiturgtugevalt kontsentreeritud (kahe ettevõtja kätte) ja vertikaalselt integreeritud(hulgimüüja kontrollib erinevatel viisidel jaemüüjaid ehk üldapteeke). Ravimiseaduse 42¹ Üldapteegi tegevusloa väljaandmise ja muutmise piirangud... Leht 5 / 18
6 Kuigiasutamispiiranguid on kehtestatud ka teistes riikides, on Eesti siiski erandlikselle poolest, et piirangud on kehtestatud jae- ja hulgimüügitasandi ulatuslikuvertikaalse integratsiooni ja turukontsentratsiooni tingimustes. 42.Asutamispiirangutemõju kohta hulgimüügiturule märgib Riigikontroll, et need on aidanud kaasahulgimüügituru kontsentratsioonile kahe suurema hulgimüüja kätte ja takistavaduute hulgimüüjate sisenemist turule. Uue hulgimüüja potentsiaalsetel klientidelehk üldapteekidel on juba oma hulgimüüja. 43.Asutamispiirangutemõju kohta tarbijate õigustele märgib Riigikontroll, et ravimid on auditiaruandekoostamiseks tehtud uuringu kohaselt Eestis kallimad kui mitmetes teistesriikides. Selle üheks põhjuseks on ravimituru vertikaalne ja horisontaalneintegratsioon ja kontsentratsioon. Ravimituru vertikaalset ja horisontaalsetintegratsiooni ja kontsentratsiooni on aga süvendanud ja toetanudasutamispiirangud. Asutamispiirangute mõju üldapteekides müüdavate ravimitehindadele näitab üldapteekide ja haiglaapteekide sisseostuhindade võrdlus. Üldapteegidkuuluvad Eestis valdavalt nelja suuremasse ketti. Seetõttu peaks neil olema sisseostuhinnaläbirääkimistel tugevam positsioon kui üksikul iseseisvana tegutsevalhaiglaapteegil. Tugeva vertikaalse integratsiooni ehk hulgimüüjate mõju tõttuüldapteekidele aga ei toimi Eestis harilikud turumehhanismid. Haiglaapteekideson Riigikontrolli eespool viidatud auditiaruande kohaselt samad ravimidüldapteekidest keskmiselt 10,3% odavamalt. 44.Arvestades eespoolkirjeldatud konkurentsi Eesti ravimiturul, asutamispiirangute mõjukonkurentsile ja selle kaudu ka ravimite hindadele ning asjaolu, et maa-apteekeon suletud endises tempos, ei sobi vaidlusalused piirangud ravimite jaapteegiteenuse kättesaadavuse tagamiseks ja üldapteekide arvu vähenemisevältimiseks maal. Konkurentsiamet 45.Kehtiv piirang ei oletäitnud oma eesmärki kindlustada apteegiteenuse ühtlane kättesaadavus kogueestis. Üldapteekide arv linnas on suurenenud, maal aga vähenenud ehk üldapteegidon piirangu kehtimise ajal ebaühtlasemalt jaotunud. Seitse aastat pärastpiirangute jõustumist toimuvat üldapteekide arvu kahanemise stabiliseerumist eisaa kuidagi seostada selle konkreetse piiranguga. Tegemist on loomuliku,piirangutest sõltumatu arenguga, mille tulemusel on majanduslikult toimemittetulevate üldapteekide arv vähenenud sellise kriitilise piirini, millestalates on maa-apteekide üldarvu kahanemise võimalused muutunud minimaalseteks. Piirangei soodusta mittetasuva üldapteegi pidamist. Mõju on olnud linnas, kus uusiüldapteeke pole võimalik avada, ja see ei ole avalike huvidega põhjendatud. 46.Teiste riikidevõrdlusesse tuleb suhtuda ettevaatlikult ei ole teada, et Eestiga võrreldava ravimiturustruktuuriga riigis oleks kehtestatud samasuguseid piiranguid. Inglismaaga, kustaaskehtestati piirangud, ei ole võrdlus asjakohane. Varasemates vabama turutingimustes olid eelkõige arenenud suuremad ketid, kannatasid regionaalsedüldapteegid. Sealne turukontsentratsioon ei ole ligilähedane Eesti omale,käsimüügiravimite müügikorraldus on liberaalsem ja ka arstid võivad ravimeidväljastada. Eesti Linnade Liit 47.Asutamispiirangutekehtestamise üks eesmärke oli maapiirkondades üldapteegivõrgu säilitamine, kuidpiirangud ei pruugi olla kohane meede, et täita PS 28 lõikest 1tulenevat kohustust tagada igaühele sõltumata tema elukohast ravimitekättesaadavus kindla kvaliteedi ja taskukohase hinnaga. Ei ole selge, millisesulatuses kõrvaldab piirangute kehtetuks tunnistamine ettevõtlusvabaduserikkumise. Küll aga on selge, et ka piirangute kehtetuks tunnistamise korral eiole endiselt riiklikku institutsiooni, mis tagaks või korraldaks PS 28lõikes 1 nõutava ravimite kättesaadavuse. Eesti Maaomavalitsuste Liit 48.Asutamispiirangud, mistoetavad regionaalarengut ja maaelanike huve, on põhiseadusega kooskõlas. Kunapiirangute kaotamisega kaasnev kahjustab ilmselgelt maaelanike õigusi, siis on piirangutekaotamine põhiseadusega vastuolus. 49. Asutamispiirangud on sobivad,et vältida apteegiteenuse pakkumise vähenemist maapiirkondades. Üldapteekidesulgemine maal on aeglustunud: 2011 vähenes apteekide arv maal ainult ühe võrraja 2012 see arv esimest korda ei vähenenud. Aastaks 2013 ennustatakse maa-apteekidearvu suurenemist, kuna mitmetes valdades käivad läbirääkimised uute üldapteekideavamiseks. Seejuures toetavad paljud vallad erineval moel üldapteekide pidamistja ravimite kättetoimetamist. 50.Kuna jätkuvalt onprobleemiks üldapteekide koondumine maalt linnadesse, siis võiks äärmisel juhulõiguskantsleri taotluse rahuldada osaliselt viisil, mis kaotaks piirangud maalehk asulates, mis ei ole linna staatuses, ja säilitaks need linnades(sealhulgas vallasisestes linnades) praegu sätestatud kujul. Eesti Haiglaapteekrite Selts 51.Asutamispiirangutekaotamine toob kaasa üldapteekide arvu suurenemise ja sellega ka erialasetööjõu puuduse. Juba praegu on puudu umbes 90 eriharidusega töötajat ja riik eiole plaaninud koolitusmahtu suurendada. Leht 6 / 18 Ravimiseaduse 42¹ Üldapteegi tegevusloa väljaandmise ja muutmise piirangud...
7 52.Ravimite odavama hinnakohta haiglates (vt eespool punkt 43) märgib selts, et hinna viibüldapteekidega võrreldes alla asjaolu, et ravimid hangitakse riigihankekohuslastesthaiglatesse enamasti avalike hangete korras. Eesti Apteekrite Liit 53.RavS 42 1 lõiked 1 3 on põhiseadusega kooskõlas. Nendes sätestatud asutamispiirangutekehtetuks tunnistamine rikuks aga PS 28 lõikes 1 sätestatud igaüheõigust tervise kaitsele. 54.Asutamispiiranguteeesmärk üldisemalt on tagada igaühe õigust tervise kaitsele. Täpsemalt onasutamispiirangute eesmärk kindlustada tervise kaitseks ravimite võrdsem japarem kättesaadavus, vältides selleks üldapteekide kuhjumist tihedamaltasustatud alale (sh linnakeskustesse) ja üldapteekide arvu vähenemist vähem asustatudpiirkondades. Teiseks on piirangute eesmärk vältida tervise kaitse tagamiseksülemäärast konkurentsi, mis ohustaks apteegiteenuse kvaliteeti jajätkusuutlikkust. Seega on õiguskantsler leidnud ekslikult, etasutamispiirangute eesmärk on suurendada maa-apteekide arvu. 55.Asutamispiirangutesobivust ja vajalikkust, et tagada igaühe õigus tervise kaitsele, kinnitabüldisemalt asjaolu, et sarnased geograafilised või demograafilisedasutamispiirangud kehtivad 60%-s EL-i riikides (Pharmacy Ownership andestablishment. PGEU-GPUE, January 2011). 56.Asutamispiirangud onsobivad, et kindlustada ravimite võrdsemat ja paremat kättesaadavust, vältidesselleks üldapteekide kuhjumist tihedamalt asustatud alale ja apteegiteenusekättesaadavuse vähenemist vähem asustatud piirkondades. 57.Sobivust kinnitabasjaolu, et maa-apteekide arv on Ravimiameti statistika (vt punkt 15) kohaseltpüsinud viimase paari aasta jooksul stabiilne. Nende sulgemise tempo onaeglustunud ja seda ka võrreldes üldapteekide arvu vähenemisega linnas (2011suleti vastavalt 1 maa-apteek ja 7 linnaapteeki). Sulgemise põhjuseks agaon riigi enda tekitatud tulubaasi nappus, kuna Vabariigi Valitsuse määrusegakehtestatud ravimite juurdehindlused on juba alates 1. märtsist 2005allpool ravimiseadusega ettenähtud taset oodatakse maa-apteekide arvusuurenemist. 58.Õiguskantsler väidab,et asutamispiirangute sobimatust apteegiteenuse võrdsema ja paremakättesaadavuse tagamiseks kinnitab majandusteaduslik seaduspära, et turuleligipääsu piiramine ei suurenda teenuse kättesaadavust piiranguvabas piirkonnas(vt punkt 16). Tegemist on aga käibetõega, mis ei arvesta apteegiteenuse kuitervishoiuteenuste alaliigi erilise iseloomuga. 59.Piirangute sobivustkinnitab tõsiasi, et nende kehtimine linnas on taganud, et napp erialanetööjõud ehk proviisori- või farmatseudiharidusega inimesed ei koondukslinnadesse. Piirangute kaotamine viiks tõmbekeskustevälised üldapteegidhääbumiseni just seetõttu, et see jätaks need piirkonnad töötajatest ilma, midakinnitab Faktum & Ariko aasta uuring "Maa-apteekide omanikeja töötajate suhtumine ravimiseaduse võimalikesse muudatustesse". 60.Igal juhul oleksidpiirangud sobivad apteegiteenuse võrdsema ja parema kättesaadavuse tagamiseks,kui riik tagaks ravimitele ravimiseadusele vastava kõrgema juurdehindluse. Seesuurendaks maa-apteekide kasumlikkust. 61.Asutamispiirangud onsobivad ka apteegiteenuse kvaliteeti ohustava ülemäärase konkurentsivältimiseks. Ei ole õige, et apteegiteenuse vabaturu osa allub üldisteleturureeglitele (vt punkt 21). Apteegiteenusel puudub seaduste kohaseltvaba mänguruum teenuse taseme või ravimite valikul. Seetõttu ei ole asjakohaneõiguskantsleri väide, et vaba mänguruumi osas tagab kvaliteedi just nimelt vabakonkurents. Selles väites ei ole arvesse võetud apteegiteenuse kuitervishoiuteenuste alaliigi erilist iseloomu. 62.Asutamispiirangudsobivad nii kvaliteeti kui ka jätkusuutlikkust ohustavat ülemäärast konkurentsivältima ka seetõttu, et takistavad üldapteekide asutamist olukorras, kusapteegiturul on juba piisav konkurents. Seda kinnitab asjaolu, et Eestilinnades on ühe üldapteegi kohta keskmiselt vähem elanikke (umbes 2480) kuieuroopas üldiselt (umbes 5000). Jätkusuutlikkus pole aga praegu siiski piisav tulenevaltravimiseadusega vastuolus olevatest ravimite jaemüügi juurdehindlusepiirmääradest. 63.Asutamispiirangud onka vajalikud ravimite võrdsema ja parema kättesaadavuse kindlustamiseks.õiguskantsler ei ole selgitanud, miks tema viidatud alternatiivsed meetmed (vt punkt 17) soovitud eesmärgini viivad, miks need vähem konkurentsi piiravad ja kustpeaks tulema raha maa-apteekide toetamiseks. Kehtivad asutamispiirangud onriigi jaoks kõige odavam meede maa-apteekide toetamiseks, sest kulud on jäetudapteekide kanda. Asutamispiirangute kaotamist ei saa igal juhul pidadapraeguste piirangutega võrreldavaks alternatiivseks meetmeks, kuna isegi Konkurentsiametmöönab, et see ei too kaasa uute üldapteekide asutamist väheasustatudpiirkondades. 64.Apteegiteenusejätkusuutlikust ohustava ülemäärase konkurentsi vältimiseks on piirangud samutivajalikud. Õiguskantsler on asutamispiiranguid asendava alternatiivse meetmenapakkunud välja vaba konkurentsi lubamise, mis majandusteaduslike seaduspäradetõttu tagab apteegiteenuse järjepidevuse (vt punkt 22). Tegemist Ravimiseaduse 42¹ Üldapteegi tegevusloa väljaandmise ja muutmise piirangud... Leht 7 / 18
8 on taaskäibetõega, mis ei arvesta apteegiteenuse kui tervishoiuteenuste alaliigierilist iseloomu. Igal juhul ei ole tarvis võimaldada vabamat konkurentsi, kunaeestis on linnades juba piisavalt üldapteeke (vt punkt 62). 65.Hinnatesasutamispiirangute kehtetuks tunnistamise mõju tervise kaitsele jaettevõtlusvabadusele, tuleb arvestada järgmist. 66.Tervise kaitse onettevõtlusvabadusest kindlasti tähtsam põhiõigus. Asutamispiirangute kaotaminehalvendaks oluliselt isikute tervise kaitset. Õiguskantsler aga ei ole uurinudpiirangute kaotamise võimalikke tagajärgi Eesti ravimiturule ja selle kaudutervise kaitsele. 67.Esiteks nõrgendabpiirangute kaotamine tervise kaitset seeläbi, et halvendab ravimite kättesaadavustmaal. Piirangute kaotamine toob kaasa erialase tööjõu ülemeelitamiseväiksematest linnadest ja maapiirkondadest, mistõttu maa-apteekide arv kahaneb.ka rahvusvahelised uuringud kinnitavad, et asutamispiirangute kaotamine toobkaasa üldapteekide koondumise kaubanduslikult atraktiivsetesselinnapiirkondadesse just maapiirkondade arvel (Austria Terviseinstituudi (ÖBIG)2006. aasta ja ÖBIG-i ning Taani apteekide ühenduse aasta uuring). 68.Teiseks halvendabasutamispiirangute kaotamisest tingitud apteekide arvu ja konkurentsisuurenemine tõenäoliselt apteegiteenuse kvaliteeti. Eelmises ja punktis 59 viidatuduuringute kohaselt tõusevad teenuse osutamisel esiplaanile kaubanduslikudeesmärgid, mis kahandab eriharidusega personali hulka ja nende rahulolu tööganing vähendab pakutavad teenused miinimumini. 69.Kolmandaks põhjustabpiirangute kaotamine Rootsi kogemuse näitel turul ülepakkumise, mis toob kaasategutsevate üldapteekide majandusraskused. Rootsis oli riik seetõttu sunnitudtõstma apteekide marginaale, mille tulemuseks oli ravimite hinnatõus. 70.Igal juhul ei tooasutamispiirangute kaotamine kaasa uute üldapteekide asutamist väheasustatudpiirkondades. Seda möönab ka Konkurentsiamet oma ettepanekus asutamispiirangudkaotada. 71.Kuigi asutamispiirangutekaotamine võib halvendada tervise kaitset, ei pruugi piirangute kaotamine mõjudasoodsalt ettevõtlusvabadusele. Piirangute kaotamise üheks ebasoovitavakstulemuseks on eespool viidatud uuringute kohaselt konkurentsi halvenemineapteekide kettidesse koondumise ja iseseisvate apteekide kadumise tõttu (ÖBIG-i2006. aasta uuring). 72.Igal juhul ei oleapteekide ettevõtlusvabaduse riive eriti intensiivne. Tegemist ei ole turuluku,vaid paindlike piirangutega. RavS 42 1 lõige 4 võimaldabvajadusel avada uusi üldapteeke. 73.Asutamispiirangutekaotamisest ei tõuseks apteegituru konkurentsile olulist kasu. Apteegiturul onjuba niigi piisav konkurents, mida kinnitab asjaolu, et Eestis on ühe üldapteegikohta keskmiselt vähem elanikke kui Euroopas (vt punkt 62). 74.Vähem asustatudpiirkondades asutamispiirangute kaotamine ei soodusta seal ettevõtlusvabadusekasutamist ehk uute üldapteekide asutamist. 75.Piirangute kaotamineei mõjutaks tarbijate huve. See ei tooks kaasa ravimite odavnemist ja selle kaudutarbijate tervise paremat kaitset. Seda kinnitab ÖBIG-i aastaanalüüs ja ka Rootsi kogemus (vt punkt 69). Konkurents ei saa ravimi hinnaleavaldada märkimisväärset mõju. Hinnad sõltuvad eelkõige riiklikestjuurdehindluse piirmääradest, riigi ja tootjate vahel sõlmitud hinnalepetest jahaigekassa ravimihüvitistest. 76.Arvestada tuleb kasellega, et Riigikohus on juba asjas nr leidnud, etasutamispiirangud on põhiseadusega kooskõlas. Riigikohtu praktikat on hiljem kinnitanudka Euroopa Kohtu praktika, mille kohaselt on liikmesriigil vabadus kehtestada niigeograafilisi ja demograafilisi piiranguid apteekide asutamisele (C-570/07 ja C-571/07)kui ka ulatuslikke omandi- ja tegutsemispiiranguid (C-531/06, C-171/07 ja C-172/07). 77.Lisaks tulebarvestada, et asutamispiirangute kaotamine riivab apteekide õigustatud ootustpõhiseadusega kooskõlas oleva regulatsiooni ehk üldapteekide asutamispiirangutesäilimisele. Piirangute kaotamine tekitaks üldapteekidele majanduslikku kahjuja seaks ohtu nende jätkusuutlikkuse. Eesti Apteekide Ühendus 78.Õiguskantsleri taotlustuleb Eesti Apteekide Ühenduse (EAÜ) arvates jätta rahuldamata. Taotluserahuldamise korral tuleks otsuse jõustumine lükata edasi kuue kuu võrra. 79.Ettevõtlusvabadust eiriiva mitte üksnes asutamispiirang, vaid ka muud üldapteeke puudutavadregulatsioonid, näiteks juurdehindluse piirmäärad. Ettevõtlusvabaduse riivet eisaa hinnata üksnes vaidlustatud sättest lähtuvalt, vaid arvestada tulebregulatsiooni tervikuna. 80.Ravimite hulgimüügiturultegutsevate ettevõtjate ettevõtlusvabaduse riive kohta tuleb märkida, etvertikaalne integratsioon üldapteekide ja hulgimüüjate vahel on tavapärane kamujal Euroopas. Hulgimüüjate vähesus on sarnane teiste Euroopa riikidega.uuringute kohaselt on tavaline see, et hulgimüügiturul tegutseb 2 5 Leht 8 / 18 Ravimiseaduse 42¹ Üldapteegi tegevusloa väljaandmise ja muutmise piirangud...
9 suurematravimite hulgimüüjat (2011. aasta uuring ravimite turustusahelate kohtaeuroopa Liidus, lk 24; Maailma Terviseorganisatsiooni aasta aruanneeesti ravimituru kohta, lk 72). 81.Asutamispiirangud eiriiva tarbijate õigusi ega huve. Need ei mõjuta ravimite hindu. Osa hinnastmaksab Eesti Haigekassa. Inimeste makstavaks hinnaks on patsiendi omaosalus.eesti Haigekassa andmetel on asutamispiirangute kehtimise ajal omaosalus ja kakulutused retsepti kohta vähenenud. Riigikontrolli aruanne, mis väidab ravimitemadalamat hinda Lätis ja Leedus, ei ole korrektselt tehtud ja põhinebkontrollimatutel andmetel. Kui üldapteekides on hinnad 10% kõrgemad kuihaiglaapteekides, on selle põhjuseks ravimitootjate otsus müüa ravimeidhaiglaapteegile odavamalt. 82.Ka konkurentsimuutumine hulgimüügiturul ei alandaks hindu, kuna uued turule tulnudhulgimüüjad jääksid kasutama sama mudelit mis praegu tegutsevad ehk müümaravimeid ainult endaga samasse gruppi kuuluvatele üldapteekidele, kasutadesmaksimaalset lubatavat juurdehindlust. Ka eespool viidatud MaailmaTerviseorganisatsiooni aasta aruanne Eesti ravimituru kohta kinnitabsama järeldust hulgimüüjate arvu, sellest tingitud konkurentsi ja ravimihindade seose kohta (lk 72). 83.Asutamispiirangud eimõjuta ka tarbijatele pakutavate ravimite valikut. Nii hinda kui ka valikutmõjutavad riigi elatustase, ravimituru suurus, riiklikud ravimikulu kontrollimeetmed ja ravimite maksustamine käibemaksuga. Seda kinnitab Euroopa Parlamendiuuring "Ravimihindade ja ravimitele juurdepääsu erinevustest EuroopaLiidus" (2011, lk 11 12). Samuti mõjutavad valikut keelenõuded.riigikontrolli aruandes ei ole esitatud ühtegi tõendit selle kohta, et ravimitevalik Eestis oleks väiksem kui sarnastel turgudel. Ravimite valikut Eestismõjutab asjaolu, et Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud ravimite jaemüügijuurdehindluse piirmäärad ei ole kunagi vastanud RavS 15 lõike 3 punktis 5 kehtestatud vahemikule, mistõttu ei ole ravimite müügiks Eestis piisavatmajanduslikku stiimulit. Ravimitootjate Liidu hinnangul mõjutab ravimitevalikut ravimite soodusravimite nimekirja lisamise komplitseeritus (uuring"uute ravimite soodusnimekirja lisamise protsess ravimi- jatervishoiupoliitika kontekstis", Praxis 2012). 84.Ebaõige onõiguskantsleri väide, et asutamispiirangud takistavad üldapteegi avamist seal,kus selle järele on vajadus. Turuluku kaotamine ei ole tarvilik, kuna Eestis onjuba piisavalt üldapteeke ja neid ei ole juurde vaja. Võrdlus Euroopa riikidega(euroopa Liidu apteekrite ühenduse aasta aruanne, lk 21) kinnitab,et Eestis on üldapteekide võrk tihedam kui enamikus teistes Euroopa riikides.pealegi on Eestis siiski võimalik üldapteeke avada. Kui Ravimiamet ei oleteinud omavalitsusüksuste aasta lõpuks esitatud üheksa avaldusealusel erandit, siis ei ole ka vajadust üldapteegi avamiseks rahvastikuümberpaiknemise, apteegiteenuse halva kvaliteedi või üldapteegi puudumisetõttu. Seega RavS 42 1 lõigetes 4 7 sätestatuderandid kas kõrvaldavad asutamispiirangutest tuleneva riive või vähendavadriive mõju. Kui erandi kohaldamiseks kasutatav liisuheitmine ei taga, etüldapteegi avamise õigus läheb isikule, kellel on selleks vajalikud eeldused jategelik soov, siis tuleb välja tuua, et liisuheitmist ei näe seadus ette jaliisuheitmise puudus ei saa olla asutamispiirangute põhiseadusvastasekstunnistamise alus. Liisuheitmise puudus ei ole ka Riigikohtu halduskolleegiumi16. aprillil 2007 asjas nr tehtud otsuse punkti 13kohaselt põhiseadusvastane. Kui Ravimiametis välja töötatud korras on puudused,tuleb seda korda muuta. 85.Austriakonstitutsioonikohus on pidanud legitiimseks ka olemasolevate apteekide kaitseeesmärki. 86.Asutamispiirang onsobiv võrdsema ja parema kättesaadavuse tagamiseks eelkõige väljaspool linnu.maaapteekide arvu vähenemine on pidurdunud ja avatud on ka uusi maa-apteeke.see nähtub Ravimiameti andmetest aasta alguse seisuga. 87.Asutamispiirangu kuisobiva meetme näiteks võib tuua teisi riike. Islandil kaotati asutamispiirangud1996. Kahe aastaga suurenes pealinna apteekide arv 67%, maal 17%. Edasi onpealinnas arv veidi suurenenud, maal vähenenud kontrollis 3 ketti85% turust, 2004 kontrollis 2 ketti 85% turust. Ravimikulude vähenemiseeesmärki ei saavutatud. Bulgaarias on apteekide avamine piiranguteta. Suurteslinnades on apteeke enam, kui oleks vaja, väikestes linnades ja külades onnende arv ebapiisav, mõnel pool ei ole üldse apteeke. Norras kaotatiasutamispiirang Apteekide arv suurenes juuniks 2004 u 34%. Toimusketistumine, praeguseks on kahe suurema keti turuosa 97%. 88.Asutamispiirangute sobivustselle eesmärgi saavutamiseks kinnitab ka OECD seisukoht. OECD on oma seisukohtimuutnud ja leiab nüüd (OECD Policy Roundtables. Competition and RegulationIssues in the Pharmaceutical Industry (2000) DAFFE/CLP(2000)29, lk 23), etseni kuni ravimite kasumit reguleeritakse, viib asutamispiirangute kaotaminemajanduslike ressursside raiskamiseni. 89.Samuti tuleb arvestada,et apteegiteenus ei allu majanduslikele seaduspärasustele, milleleõiguskantsler oma järeldused rajas (vt eespool punkt 16). Apteegiteenus onnimelt esmatasandi tervishoiuteenus, mida osutatakse reguleeritud turul. See onvõrreldav perearstiteenusega, mille asutamis- ja tegevuspiirangutepõhiseaduspärasuses ei kahtle keegi, kuna perearstid täidavad neile PS 28alusel pandud tervise kaitse avalik-õiguslikku kohustust. 90.Asutamispiirang hoiabolemasolevate maa-apteekide olukorra stabiilsena, tagades passiivse meetmenamaaapteekide säilimist. Näiteks piiranguid eirates täiendava üldapteegiavamine Paides tingis Roosna-Alliku haruapteegi sulgemise, kuna sellekülastatavus vähenes uue üldapteegi avamise järel u 200 kliendi võrra kuus. Ravimiseaduse 42¹ Üldapteegi tegevusloa väljaandmise ja muutmise piirangud... Leht 9 / 18
10 91.Piirang on sobiv kakvaliteedi tagamiseks. Sotsiaalministeeriumi ja Konkurentsiameti arvates onlinnades piisavalt üldapteeke. 92.Piirang on ka vajalikapteegiteenuse võrdsema ja parema kättesaadavuse tagamiseks eelkõige väljaspoollinnu. Õiguskantsleri pakutud alternatiivsed meetmed ei ole asjakohased.hulgiostu õigusega isikute nimekirja kandmata jätmisega ei ole võimaliksoodustada maa-apteekide toimetulekut. Paljud nimekirja kantuist ei asu üldsemaal ega mõjuta maa-apteekide käivet. Asutamispiirangute jõustumise järel onnimekirja täiendatud uute teenusepakkujatega ja vanade teenusepakkujate ümberkujundamisel,et tagada sarnaseid teenuseid osutavate ettevõtete võrdne kohtlemine. Kaugmüügivõimaldamise kohustus tuleneb Euroopa Liidu õigusest, mistõttu seda ei saa välistada,soodustamaks maa-apteekide toimetulekut. 93.Asutamispiirangud onmõõdukad. Nende kaotamine ei annaks õiguskantsleri väidetavat tulemust. See eialandaks ravimite hindu ega mõjutaks seega tervise kaitse eesmärki. Põhjalikultanalüüsimata võib öelda, et uute võimalike üldapteekide teenus ei saa ollaodavam praegu tegutsevate omast. Seda põhjusel, et ravimite sisseostukulud onriikliku kontrolli all, üürikulu piisavalt suure nõudlusega piirkondades ehkenamasti kaubanduskeskustes ei saa olla väiksem muude sobivate ruumideüürikulust ning ka tööjõukulu ei saa kvalifitseeritud tööjõu nappusetingimustes olla väiksem. Ka hulgimüügiturul konkurentsi muutumine ei alandaksravimite hindu (vt eespool punkt 82). 94.Asutamispiirangutekaotamine ei too loodetud muutusi apteegiteenuse kvaliteedis. Üldapteegidkonkureerivad reguleeritud turu iseloomust tulenevalt üksteisega peamiseltasukoha ja mugavuse põhjal ning seejärel teenusega seotud tahkude alusel, naguteenuse ooteaeg, üldapteegi avatud oleku aeg, nõustamise kvaliteet.asutamispiirangute kaotamine ei tooks kaasa üldapteekide avatuna hoidmistööpäev läbi, kuna see ei oleks kasumlik ega kaubanduskeskustes ka võimalik.asjakohatu on arvata ka seda, et uued üldapteegid hakkavad senisest enampanustama nõustamisteenuse kvaliteeti. Uusim suundumus on hoopis selveapteegikontseptsioon, kus ravimeid saab valida apteekri vahenduseta. 95.Täiendavale arvamuselelisatud AS-ilt PricewaterhouseCoopers Advisors (PWC) tellitud uuring apteekideasutamispiirangute kaotamise mõju kohta (2013) toob välja, et asutamispiirangukaotamise järel ravimihinnad ei langeks, vaid tekiks surve hinnatõusuks. Samutihalveneks üldapteekide majanduslik seisukord ja jätkusuutlikkus. Halveneks karavimite kättesaadavus ja apteegiteenuse kvaliteet, lisaks suureneksidriigieelarve kulud. Piirangute kaotamise rahaline kulu ühiskonnale oleks viieaasta jooksul ligikaudu 70 miljonit eurot. Reguleeritud hindade, väikseturumahu, sektorist sõltumatu nõudluse ning apteekrite puuduse tingimustestagavad asutamispiirangud ühiskonna jaoks väiksema kogukulu kui nendepiirangute puudumine. 96.Ettevõtlusvabaduseseisukohast ei oleks samuti asutamispiirangute kaotamisel loodetavat mõju. Kuipiirangud kaotatakse, siis ei sisene turule mitte ainult uued tegijad, vaidlaieneb ka olemasolevate haare. See aga võib viia üleinvesteerimiseniturupositsioonide hõivamiseks, milleks on aga võimelised ainult juba tegutsevadapteegiketid. Eesti Ravimitootjate Liit 97.Asutamispiirangud ei olesobivad, et suurendada üldapteekide arvu hõredalt asustatud maapiirkondades. Maa-apteekideprobleemid on demograafilist laadi ehk peamiselt põhjustatud vähenevastelanikkonnast maal ning vajavad regionaalpoliitilisi otsuseid ja lahendusi.kindlasti ei ole maa-apteekide probleeme võimalik lahendada keeluga asutadaüldapteeke mõnes muus piirkonnas, vaid pigem tegevuse doteerimisega näitekskohaliku omavalitsuse või riigi kaudu. Ravimite parema kättesaadavusetagamiseks nii maal kui ka linnas on mõistlik rakendada täiendavalt ka teisivõimalusi, näiteks ravimite kaugmüük, esmavajalike käsimüügiravimitemüügivõimaluste laiendamine ning ravimiautomaadid. 98.Asutamispiirangud eisoosi tarbijale soodsamate hindade kujunemist mõistliku konkurentsi tingimustes.piirang hoopiski pärsib vaba konkurentsi ja loob põhjendamatud eelised praeguturul olijatele, riivates põhiseaduslikku õigust tegeleda ettevõtlusega. Asutamispiirangutekaotamine võib tuua kaasa mõningase konkurentsi suurenemise ja luua seeläbitõenäoliselt positiivsed eeldused ravimite hindade mõningaseks languseks ningsuurendada ravimite kättesaadavust. Eesti Patsientide Esindusühing 99.Asutamispiirangud eivõimalda saavutada kogu Eestis ühtlast, kvaliteetset ja tarbija jaokshinnasõbralikku apteegiteenust. Seetõttu tuleb kaaluda piirangute kehtetukstunnistamist, muutmist ja alternatiivsete lahenduste kehtestamist. VAIDLUSTATUD SÄTTED 100.Ravimiseaduse (RT I2005, 2, 4; RT I, , 6) 42 1 "Üldapteegitegevusloa väljaandmise ja muutmise piirangud" lõiked 1 3: "(1) Üldapteegi tegevusloaväljaandmise korral üldapteegile, üldapteegi tegevusloa muutmisel seoses uuestruktuuriüksuse loomisega tegutsemiskohaga linnas või üldapteegi või sellestruktuuriüksuse tegutsemiskoha muutmisega linnas kehtib piirang, et vastavaslinnas tegutsemiseks ei anta välja uusi üldapteegi tegevuslubasid ega saa luuauusi üldapteegi struktuuriüksusi ega muuta üldapteegi, sealhulgas üldapteegistruktuuriüksuse tegutsemiskohta, kui Ravimiameti ja Statistikaameti andmetelon selles linnas ühe üldapteegi kohta, kaasa arvatud üldapteegistruktuuriüksus, vähem kui 3000 elanikku. Leht 10 / 18 Ravimiseaduse 42¹ Üldapteegi tegevusloa väljaandmise ja muutmise piirangud...