Source: https://jus.com.br/artigos/5538/reforma-da-previdencia-emenda-constitucional-n-41
Timestamp: 2018-05-26 21:53:05+00:00
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Reforma da Previdência. Emenda Constitucional nº 41. - Jus.com.br | Jus Navigandi
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Supressão de regra de transição. Proibição de retrocesso social
Reforma da Previdência. Emenda Constitucional nº 41. Supressão de regra de transição. Proibição de retrocesso social
Sumário: I- Introdução (situando o problema). II – Direitos fundamentais sociais e sua concepção como cláusula pétrea constitucional (uma breve abordagem). III – A proibição de retrocesso dos direitos fundamentais sociais. i) Necessária vinculação do tema com a segurança jurídica e a dignidade da pessoa humana. ii) Fundamentação constitucional da proibição de retrocesso. iii) Critérios materiais para a aferição do princípio: dignidade da pessoa humana e mínimo existencial. IV) Conclusão.
(situando o problema)
O presente ensaio tem por finalidade desenvolver singelo estudo sobre a recente reforma da Previdência dos servidores públicos, notadamente sobre o tema da supressão da regra de transição (criada pela Emenda Constitucional n.º 20, de 15 de dezembro de 1998, especialmente no seu artigo 8º) levada a efeito pela recente Emenda Constitucional n.º 41, de 19 de dezembro de 2003, abordando-se a questão sobre o prisma da denominada "inconstitucionalidade por proibição de retrocesso social".
O artigo 8.º da E.C. n.º 20, revogado pela recente E.C. n.º 41, trazia a seguinte redação, verbis:
"Art. 8º Observado o disposto no art. 4º desta Emenda e ressalvado o direito de opção à aposentadoria pelas normas por ela estabelecidas, é assegurado o direito à aposentadoria voluntária com proventos calculados de acordo com o art. 40, § 3º, da Constituição Federal, àquele que tenha ingressado regularmente em cargo efetivo na Administração Pública, direta, autárquica e fundacional, até a data de publicação desta Emenda, quando o servidor, cumulativamente:
§ 4º O professor, servidor da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, que, até a data da publicação desta Emenda, tenha ingressado, regularmente, em cargo efetivo de magistério e que opte por aposentar-se na forma do disposto no "caput", terá o tempo de serviço exercido até a publicação desta Emenda contado com o acréscimo de dezessete por cento, se homem, e de vinte por cento, se mulher, desde que se aposente, exclusivamente, com tempo de efetivo exercício das funções de magistério.
§ 5º O servidor de que trata este artigo, que, após completar as exigências para aposentadoria estabelecidas no "caput", permanecer em atividade, fará jus à isenção da contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria contidas no art. 40, § 1º, III, "a", da Constituição Federal."
O artigo 2º da E.C. n.º 41, apesar de não abolir a possibilidade de aposentadoria voluntária do servidor na hipótese do artigo 8º da E.C. n.º 20, acresceu uma exigência que agravou essa possibilidade, já que o servidor perderá, para cada ano que se aposentar antes do limite de idade previsto no artigo 40, §1º, inciso III, alínea a, e §5º, da CF/88, 3,5%, se a aposentação se der até 31 de dezembro de 2005; e 5%, se a partir de 1º de janeiro de 2006, anulando a regra de transição anterior (já que aquela se dava sem redução de proventos), sem estabelecer nenhuma nova regra de transição substitutiva ou equivalente, assim dispondo:
§ 1º O servidor de que trata este artigo que cumprir as exigências para aposentadoria na forma do "caput" terá os seus proventos de inatividade reduzidos para cada ano antecipado em relação aos limites de idade estabelecidos pelo art. 40, § 1º, III, a, e § 5º da Constituição Federal, na seguinte proporção:
II - cinco por cento, para aquele que completar as exigências para aposentadoria na forma do "caput" a partir de 1º de janeiro de 2006.
II- Direitos fundamentais sociais e sua concepção como cláusula pétrea constitucional
(uma breve abordagem)
Ao inserir os direitos sociais no rol dos "Direitos e Garantias Fundamentais", inscritos no Título II da Constituição Federal de 1988, o legislador constituinte originário expressou sua clara opção em instituir um Estado Social e Democrático de Direito, cujos objetivos fundamentais são os de construir uma sociedade livre, justa e solidária, garantindo o desenvolvimento nacional e erradicando a pobreza e a marginalização, reduzindo as desigualdades sociais, tendo sempre como norte o princípio da dignidade da pessoa humana, pois, como já foi dito, o importante não é só fundamentar os direitos do homem, mas, sobretudo protegê-los e, para isso, não basta tão-somente proclamá-los, uma vez que o problema real que teremos de enfrentar é o das medidas imaginadas e imagináveis para a efetivação desses direitos [1].
Nesse sentido, a dignidade da pessoa humana, como princípio matriz que é, condiciona a interpretação das demais normas constitucionais, notadamente quando se fala dos direitos e garantias fundamentais, quando incorporam o que Flávia Piovesan [2] entende como as exigências de justiça e valores éticos, conferindo suporte axiológico a todo o sistema jurídico brasileiro. A dignidade da pessoa humana é base para todos os direitos constitucionalmente assegurados, seja os de liberdade, políticos, dos trabalhadores e os direitos a prestações sociais, presente em todas as constituições das nações civilizadas em geral, notadamente nas democráticas.
Não há dúvidas sobre a relação existente entre os direitos fundamentais e a dignidade da pessoa humana, como valor informador de toda a ordem jurídica, haja vista que na nossa própria aqueles são reconhecidos e assegurados e, como ensina INGO SARLET [3], correta é a premissa de que os direitos fundamentais constituem – ainda que com intensidade variável – explicitações da dignidade da pessoa, por via de conseqüência e, ao menos em princípio, em cada direito fundamental se faz presente um conteúdo ou, pelo menos, alguma projeção da dignidade da pessoa e o que se pretende sustentar de modo mais enfático é que a dignidade da pessoa humana, na condição de valor (e princípio normativo) fundamental que atrai o conteúdo de todos os direitos fundamentais, exige e pressupõe o reconhecimento e proteção dos direitos fundamentais de todas as dimensões (ou gerações, se assim preferirmos). Assim, sem que se reconheçam à pessoa humana os direitos fundamentais que lhe são inerentes, em verdade estar-se-á negando a própria dignidade.
Os direitos sociais, como segunda geração dos direitos fundamentais [4], refletem uma projeção indissociável da dignidade humana [5], realizando-se através da ação concreta do Estado, em prestações de cunho positivo, insculpidos em nossa Carta no caput do artigo 6º, visando a assegurar a igualdade material dos indivíduos em face dos direitos ali consagrados.
O parágrafo segundo do artigo 5º da Constituição Federal (abertura do catálogo) aduz que os direitos e garantias expressos na Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados (em especial o da dignidade humana). Por sua vez, o artigo 60, §4º, da Constituição Federal estabelece o chamado núcleo duro de matérias insuscetíveis de serem abolidas, verdadeiro limite ao poder de reforma do constituinte derivado.
Segundo pensamos, os direitos sociais se incluem nesse núcleo inalterável, pois, na lúcida lição de INGO SARLET [6], se apenas os direitos e garantias individuais (artigo 5º da CF/88) se encontrassem incluídos no rol das "cláusulas pétreas" (exegese de cunho de cunho estritamente literal), teríamos de reconhecer que não apenas os direitos sociais (artigos 6º a 11), mas também dos direitos de nacionalidade (artigos 12 e 13), bem como, de modo geral (a não ser o sufrágio secreto e universal assegurado no artigo 60, §4º, inciso II), os direitos políticos (artigos 14 a 17) fatalmente estariam excluídos da proteção outorgada ela norma contida no artigo 60, §4º, inciso IV, de nossa Lei Fundamental. Até mesmo os direitos coletivos (de expressão coletiva) constantes do rol do artigo 5º não poderiam ser merecedores desta proteção [7].
Não há dúvidas de que o princípio do Estado Social, bem como os direitos fundamentais sociais, integra os elementos essenciais, isto é, a identidade de nossa Constituição, razão pela qual já se sustentou que os direitos sociais (assim como os princípios fundamentais) poderiam ser considerados – mesmo não estando expressamente previstos no rol das "cláusulas pétreas" – autênticos limites materiais implícitos à reforma constitucional [8]
Como se procurou demonstrar, o direito à previdência (aposentação), como direito fundamental social, se encontra sob o manto de especial proteção contra o esvaziamento por parte do Poder Constituinte Reformador, não podendo ser abolido. Todavia, como a E.C. n.º 41 não visou à abolição de tal direito, mas tão-somente, ao que pensamos, implementar uma medida inequivocamente retrocessiva, ainda que com caráter não retroativo, já que não alcançou posições jurídicas já consolidadas no patrimônio de seu titular, passaremos, no tópico seguinte, a analisar a questão sob a ótica do princípio ao qual se convencionou chamar de "proibição de retrocesso social".
III – A proibição de retrocesso dos direitos fundamentais sociais
O princípio da proibição de retrocesso social é uma criação doutrinária relacionada ao estudo dos princípios e diz respeito com a manutenção dos níveis gerais de socialidade alcançados no âmbito do Estado Social, uma vez que este abrange toda e qualquer forma de redução das conquistas sociais, mesmo quando realizadas única e exclusivamente ao nível da legislação infraconstitucional, na qualidade de densificação do princípio do Estado Social.
Entre os constitucionalistas que defendem tal princípio destaca-se o consagrado professor Gomes Canotilho que assevera que os direitos fundamentais assumem, uma vez concretizados em nível infraconstitucional, condição de direitos subjetivos a determinadas prestações estatais e de uma garantia institucional, de tal sorte que não se encontram mais na esfera de disponibilidade do legislador, no sentido de que tais direitos já não podem mais ser reduzidos ou suprimidos, pena de infração ao princípio da proteção da confiança, implicando inconstitucionalidade de todas as medidas que inequivocamente venham a ameaçar o padrão de prestações já alcançadas [9].
Pode-se sustentar que os direitos fundamentais sociais prestacionais legislativamente concretizados assumem a condição de verdadeiros direitos de defesa, justificando o recurso à proteção judicial contra atos dos poderes públicos que tenham por objeto sua redução ou mesmo sua destruição.
Como ensina INGO WOLFGANG SARLET [10], uma declaração de inconstitucionalidade no âmbito da proibição de retrocesso social não se faz necessária tão-somente quando se cuida de revogação, mas também quando estamos diante de uma afronta legislativa ao conteúdo do direito fundamental social concretizado pelo legislador, mesmo que (ousaríamos a acrescentar) seja esse direito fundamental concretizado a partir de normas infraconstitucionais ou através das próprias normas constitucionais, como é o caso da questão ora posta em discussão no presente ensaio, pois, se assim não fosse, chegaríamos ao absurdo de dizer que se estivessem concretizadas as regras de transição por legislação infraconstitucional teriam a garantia da proteção contra o retrocesso, ao passo que como estão por norma constitucional não o tem, quando se sabe que a segurança jurídica e o próprio princípio da confiança são de maior peso quando se fala de normas postas no texto da Lei Fundamental.
Vieira de Andrade, no entanto, aduz que a proibição de retrocesso social não pode ser tida com regra geral, sob pena de se colocar seriamente em risco a indispensável autonomia da função legiferante, já que não se pode considerar o legislador como órgão de mera execução de decisões constitucionais, pois, de forma absoluta a proibição de retrocesso social outorgaria aos direitos fundamentais uma eficácia mais reforçada do que aquela atribuída aos direitos de defesa em geral, já que estes podem ser restringidos pelo legislador, uma vez preservado seu núcleo essencial [11].
Ingo Sarlet destaca que ainda que não se possa acolher a tese de um regime jurídico diferenciado e reforçado dos direitos de defesa, entende que não é possível encarar a proibição de retrocesso como tendo a natureza de uma regra geral de cunho absoluto, já que não apenas a redução da atividade legislativa à execução pura e simples da Constituição se revela insustentável, mas também pelo fato de que esta solução radical, caso tida como aceitável, acabaria por conduzir a uma espécie de transmutação integral das normas infraconstitucionais em direito constitucional, além de inviabilizar o próprio desenvolvimento deste [12].
O princípio da proibição de retrocesso não tem caráter de regra absoluta, insuscetível de redução, aceitando-se determinadas reduções ao nível infraconstitucional, sem, no entanto, suprimir a regra pura e simplesmente.
I)Necessária vinculação do tema com a segurança jurídica e a dignidade da pessoa humana
A doutrina constitucional contemporânea tem considerado a segurança jurídica como expressão inarredável do Estado de Direito, de tal sorte que a segurança jurídica passou a ter o status de subprincípio concretizador do princípio fundametal e estruturante do Estado de Direito [13], sendo da essência do próprio Direito, notadamente de um Estado Democrático de Direito, de tal sorte que faz parte do sistema constitucional como um todo [14], constituindo-se um princípio fundamental da ordem jurídica estatal e internacional, assumindo dimensões de direito geral à segurança, como direito de proteção por meio de prestações positivas e materiais contra os atos do próprio poder público assim como dos particulares, quando violadores de direitos pessoais. Trata-se de um verdadeiro direito fundamental que vem expresso na formulação genérica do caput do artigo 5º de nossa Carta Política, como dever geral e especial de proteção dos direitos fundamentais, refletindo-se na segurança social e pessoal, pois garante uma certa estabilidade das relações jurídicas e da própria ordem jurídica instituída, estando deveras vinculada à noção de dignidade da pessoa humana, entendida esta como "a qualidade intrínseca e distintiva de cada ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e consideração por parte do Estado e da comunidade, implicando, neste sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais que assegurem à pessoa tanto contra todo e qualquer ato de cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condições existenciais mínimas para uma vida saudável, além, de propiciar e promover sua participação ativa e co-responsável nos destinos da própria existência e da vida em comunhão com dos demais seres humanos" [15], evidenciando-se que quanto mais as pessoas sejam atingidas por um tal nível de instabilidade jurídica, a ponto de não poderem mais confiar nas instituições sociais estatais, com segurança e tranqüilidade para suas posições jurídicas, tanto maior se estará desrespeitando a dignidade da pessoa humana, lembrando Dominique Rosseau [16] quando afirma que os direitos fundamentais adquirem vida e inteligência por meio da dignidade da pessoa, ao passo que esta não se realiza e torna efetiva senão pelos direitos fundamentais.
II-Fundamentação constitucional da proibição de retrocesso
Como visto até aqui, não se está a falar de medidas legislativas que tenham por escopo a alcançar posições jurídicas já consolidadas no patrimônio de seu titular (retroativas), já que estas estariam ao abrigo da vedação contida no artigo 5º, inciso XXXVI, da CF/88 (direito adquirido, ato jurídico perfeito e coisa julgada), mas sim de emendas constitucionais ou reformas legislativas no plano infraconstitucional que venham suprimir determinadas situações constitucionais concretizadoras dos direitos sociais, ou revogar normas infraconstitucionais que tenham o mesmo escopo, ainda que tais direitos tenham efeitos meramente prospectivos.
O Tribunal Constitucional de Portugal, em paradigmático leading case [17], declarou a inconstitucionalidade de lei que havia revogado parte da Lei do Serviço Nacional de Saúde, argumentando que, assim agindo, o legislador atentava contra o direito fundamental à saúde, não criando nenhum tipo de compensação, haja vista que, segundo a Constituição daquele País, deveria ser criado um serviço nacional de saúde, de forma geral e gratuita. Igualmente, consoante Acórdão n.º 509/2002, de 19/12/2002, o mesmo Tribunal declarou a inconstitucionalidade da exclusão, através de lei, das pessoas com idade entre 18 e 25 anos do benefício mínimo de inserção, o qual havia substituído o rendimento mínimo garantido, que contemplava esta faixa etária [18].
Igualmente, na Alemanha, o Tribunal Federal Constitucional estabeleceu este entendimento, na precisa lição que nos traz Ingo Sarlet [19], considerando que a proteção por meio da garantia da propriedade tem por pressuposto a circunstância de que ao titular do direito é atribuída uma posição jurídica equivalente à da propriedade privada e que, no caso de uma supressão sem qualquer compensação, ocorreria uma colisão frontal com o princípio do Estado de Direito. Todavia, nem todos os direitos patrimoniais de natureza pública (inclusive os sociais), segundo o mesmo autor, foram considerados protegidos pela garantia da propriedade, pois, segundo a jurisprudência da Corte Constitucional daquele País, deveriam ser satisfeitos alguns requisitos, como por exemplo: a) à posição jurídica individual (direito subjetivo à prestação social) deve corresponder uma contraprestação pessoal de seu titular, que necessariamente não pode ser irrelevante, também não sendo necessário que fosse de equivalência absoluta, contando que não fosse de forma unilateral pelo Estado; b) a posição jurídica deve ser tida como de fruição particular pelo titular, o qual detém a disponibilidade de tal direito; c) deve servir à existência de seu titular, pois a propriedade se presta para tanto, assegurando a segurança existencial do titular, que se dá pelo resultado de seu trabalho. Isso ocorre em um País onde os níveis de prestações sociais por parte do Estado são bem superiores ao nosso. Todavia, até mesmo lá, dita proteção não é absoluta, sendo aceito algum tipo de retrocesso, constitucionalmente legítimo, desde que implementadas algumas compensações [20] (21).
Assim, as normas constitucionais que reconhecem direitos sociais de caráter positivo implicam proibição de retrocesso, já que uma vez dada a satisfação ao direito, este transforma-se, nessa medida, em direito negativo, ou direito de defesa, isto é, num direito a que o Estado se abstenha de atentar contra ele [22].
No direito constitucional brasileiro, como bem assevera o professor Ingo Sarlet [23], a proibição de retrocesso decorre de alguns princípios de matriz jurídico-constitucional, como: i) o princípio do Estado Democrático e Social de Direito, o qual traz consigo a necessidade de um mínimo de segurança jurídica, com sua manutenção abrangida pelo princípio da confiança, oferecendo segurança não só contra medidas retroativas, mas, de certa forma, contra aquelas de cunho retrocessivo; ii) o princípio da dignidade da pessoa humana, que exige por parte do poder público sejam implementadas medidas (prestações positivas) de concretização de direitos sociais, com vistas a assegurar uma existência e vida digna para todos, afastando medidas de cunho retrocessivo que venham a minimizar tal concretude; iii) princípio da máxima eficácia e efetividade das normas que definem os direitos fundamentais (artigo 5º, §1º, da CF/88), com otimização e eficácia do princípio da segurança jurídica, que dá suporte contra medidas retrocessivas; iv) o fato de que a proteção contra as medidas retroativas (artigo 5º, inciso XXXVI, da CF/88) não dão conta da gama de situações que integram a noção mais ampla de segurança jurídica, que encontra amparo no caput do artigo 5º da CF/88 e no princípio do Estado Social e Democrático de Direito; v) no princípio da proteção da confiança, que exige do poder público a boa-fé nas relações com os particulares e o respeito pela confiança que os indivíduos depositam na estabilidade e continuidade da ordem jurídica; vi) os órgão estatais estão vinculados não só à concretização das imposições constitucionais, mas, também, sujeitos a uma auto-vinculação em relação aos atos anteriores, como corolário do princípio da segurança jurídica e proteção da confiança.
Na verdade, a proibição de retrocesso social visa a impedir que sejam frustrados os direitos sociais já concretizados, tanto na ordem constitucional como na infraconstitucional, em atenção aos objetivos da República Federativa do Brasil, que é o de promover o bem de todos, sem quaisquer formas de discriminação, constituindo uma sociedade livre, justa, solidária, erradicando a pobreza e a marginalização, reduzindo as desigualdades sociais, o que se dá através da implementação e efetivação do Estado Social de Direito.
III-Critérios materiais para a aferição do princípio: dignidade da pessoa humana e mínimo existencial
É certo que a capacidade prestacional do Estado varia conforme a dinâmica das relações sociais, econômicas, estruturais, explosão demográfica, globalização, relações internacionais, em que a arrecadação de recursos se encontra de certa forma exaurida, não poderia confortar uma proibição de retrocesso que viesse a vedar quaisquer medidas que objetivassem a promover ajustes, como a profanada reforma da previdência, admitindo-se alguma flexibilização ou redução em matéria de segurança social, desde que presentes os pressupostos para tanto.
Assim, a primeira análise a ser feita é a que diz respeito ao núcleo essencial dos direitos fundamentais sociais que estejam sendo objetos de alguma medida de caráter retrocessivo, pois que este irá vincular o legislador, seja ele constitucional (aqui entendido o constituinte derivado) ou infraconstitucional, à proteção contra a retrocessão, uma vez que o núcleo essencial se encontra inarredavelmente vinculado com a dignidade da pessoa humana (caso dos direitos prestacionais sociais), já que as prestações sociais positivas são indispensáveis, nesse campo, para a dignidade da vida humana, fundamento maior da República. Ao depois, dever-se-á verificar que se tais prestações sociais, a que se queira restringir, não afeta o que o professor Ingo Sarlet [24] chamou de "mínimo existencial", compreendido como o conjunto de prestações materiais que se assegurem a cada indivíduo uma vida com dignidade, que necessariamente só poderá ser uma vida saudável, que corresponda a padrões qualitativos mínimos [25], os quais devem prevalecer inclusive contra o princípio da reserva do possível, relacionado com a reserva parlamentar em matéria orçamentária, e o da separação dos poderes, sendo que este conjunto de prestações básicas não poderá ser suprimido ou reduzido para aquém do núcleo essencial da dignidade da pessoa humana, importando dizer que a redução da proteção social sem um mínimo de proteção ou da manutenção de uma proteção similar, estaria a retroceder no já alcançado direito a segurança social, como no já citado paradigmático leading case da Corte Constitucional Portuguesa [26].
O conteúdo em dignidade de cada direito fundamental irá variar para cada direito posto em causa, sendo que o que não se admite são as medidas retrocessivas que importem em invadir o seu núcleo essencial. Além da dignidade da pessoa humana e da noção de mínimo existencial, não se deve esquecer da já referida noção de segurança jurídica e proteção da confiança na estabilidade de uma situação legal atual, sendo que para se preservar tal confiança deve-se ponderar entre retrocessão provocada pela medida legislativa e confiança individual do cidadão nos objetivos almejados pelo constituinte originário. Para tanto, a noção de proporcionalidade e isonomia se fazem presentes e recomendam a adoção de regras razoáveis de transição de uma situação jurídica para outra, o que a E.C. n.º 41, como se verificou, acabou por extirpar a regra introduzida pela E.C. n.º 20, pois apenas possibilitou a aposentação, na hipótese trazida pela E.C. n.º 20, aplicando percentuais de redução dos proventos, dependendo do ano em que o servidor vier a se aposentar (se até o final de 2005 ou a partir de janeiro de 2006), sem criar nenhuma medida compensatória para a retrocessão aplicada, ofendendo a segurança jurídica e a confiança na posição trazida pela E.C. n.º 20, de modo desproporcional e ofensivo a dignidade da pessoa do servidor público, o qual contribui, mês a mês, para a concretização da proteção social conferida pela aposentação.
MACEDO, Amílcar Fagundes Freitas. Reforma da Previdência. Emenda Constitucional nº 41. Supressão de regra de transição. Proibição de retrocesso social. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 9, n. 393, 4 ago. 2004. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/5538>. Acesso em: 26 maio 2018.