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Archive Avril 2007 - JURISURBA
L’annulation d’un retrait de permis de construire ayant pour effet de faire revivre ce dernier, celui-ci doit faire l’objet d’un nouvel affichage conformément aux prescriptions de l’article R.421-39 du Code de l’urbanisme pour déclencher à nouveau le délai de recours contentieux à son encontre ; du moins lorsque le retrait est intervenu dans le délai de recours initial.
CE. 6 avril 2007, M. Bernard A., req. n°296.493
Dans cette affaire, un permis de construire avait été délivré à la société GK investissements le 23 novembre 1999. Toutefois, le 13 janvier 2000, ce permis de construire devait faire l’objet d’un retrait administratif décidé en conséquence d’une demande formée à cet effet par Monsieur A..
Cependant, cette décision de retrait devait ultérieurement faire l’objet d’un recours en annulation de la part de la société GK Investissements et ainsi être annulée par un jugement du Tribunal administratif de Nice en date du 10 novembre 2005, lequel devint définitif. Conséquemment, ce permis de construire devait faire l’objet d’un nouvel affichage tant sur le terrain des opérations, à compter du 18 janvier 2006 qu’en mairie, à compter du 6 février 2006.
Mais à la suite de ce jugement, Monsieur A. décida d’exercer un nouveau recours en annulation à l’encontre du permis de construire en cause, en l’assortissant d’une requête aux fins de référé suspension, laquelle fut rejetée par le juge des référés en considération de sa tardiveté puisque ce dernier estima que ni l’annulation du retrait du permis de construire, ni le nouvel affichage donc il avait fait l’objet n’avaient eu pour effet de déclencher un nouveau délai de recours contentieux à son encontre.
Toutefois, saisi d’un pourvoi en cassation exercé à l’encontre de cette ordonnance de référé du Tribunal administratif de Nice, le Conseil d’Etat devait juger que :
« Considérant que lorsqu'un permis de construire ayant fait l'objet des formalités de publicité requises par l'article R. 421-39 du code de l'urbanisme est retiré dans le délai de recours contentieux et que ce retrait est annulé, le permis initial est rétabli à compter de la lecture de la décision juridictionnelle prononçant cette annulation ; que le délai de recours contentieux à l'encontre d'un permis ainsi rétabli court à nouveau à l'égard des tiers à compter de la plus tardive des deux dates relatives au premier jour d'une période continue d'affichage, postérieure à cette annulation, en mairie ou sur le terrain ; qu'il suit de là qu'en jugeant que le délai de recours contentieux contre le permis délivré le 23 novembre 1999 avait expiré le 24 janvier 2000, et que le nouvel affichage sur le terrain et en mairie effectué postérieurement à l'annulation du retrait n'avait pas fait courir un nouveau délai de recours, le juge des référés a entaché son ordonnance d'une erreur de droit ; que M. A est par suite fondé à en demander l'annulation ;
Considérant d'une part qu'il ressort des pièces du dossier qu'à la suite de l'annulation par le tribunal administratif de Nice de l'arrêté ayant retiré le permis de construire délivré à la société GK Investissements, ce permis a fait l'objet d'un nouvel affichage sur le terrain à compter du 18 janvier 2006 et d'un nouvel affichage en mairie à compter du 6 février 2006 ; que la demande de M. A tendant à l'annulation de ce permis a été enregistrée au greffe du tribunal administratif le 11 mars 2006, soit avant l'expiration du délai de recours contentieux ; que, par suite, la demande en annulation de M. A dirigée contre le permis de construire n'est pas tardive ».
Cette décision appelle trois observations principales.
Tout d’abord, la Haute Cour a donc considéré que l’annulation du retrait d’un permis de construire en cause avait pour effet de faire revivre ce dernier ; ce qui n’a rien de novateur et procède d’une stricte application de l’effet rétroactif attaché à une annulation juridictionnelle dont il résulte que ce retrait devait être réputé n’être jamais intervenu.
Mais précisément, compte tenu de la portée de cet effet rétroactif en conséquence duquel le retrait contesté devait être réputé ne jamais être intervenu, il aurait pu être considéré que cette remise en vigueur devait elle-même être réputée s’opérer à la date de délivrance du permis de construire en cause.
Cependant, le Conseil d’Etat a précisé qu’en pareil cas, « le permis initial est rétabli à compter de la lecture de la décision juridictionnelle prononçant cette annulation ».
A notre sens, cette solution est le corollaire ou, à tout le moins, nous semble pourvoir être rapprochée du principe selon lequel le retrait illégal d’un permis de construire interrompt – et non pas suspend – le délai de validité de ce dernier, lequel ne reprend à nouveau que lorsque le juge administratif a statué sur le recours en annulation exercé à l’encontre de ce retrait (CE. 20 juillet 2003, Mme Thénault, req. n°255.368) ou, plus précisément, lorsque sa décision a été notifiée au titulaire du permis de construire ainsi remise en vigueur (sur ce point : CAA. Paris, 27 novembre 2001,Cne de Soisy-ss-Montmorency, req. n°00PA00468 ; confirmé par : CE. 10 octobre 2003, Rec., p.390).
Dès lors qu’à l’égard du titulaire du permis de construire, l’annulation de son retrait ouvre un nouveau délai pour l’exécuter, il est donc « équitable » que, pour ce qui concerne les tiers, cette annulation et la remise en vigueur subséquente du permis de construire contesté leur ouvrent un nouveau délai pour le contester.
Il reste qu’ensuite, le Conseil d’Etat a précisé que ce nouveau délai de recours contentieux était déclenché – y compris pour ce qui concerne les parties défenderesses à l’instance liée au retrait du permis de construire contesté, c’est-à-dire celles ayant sollicité et obtenu ce retrait à l’égard desquelles cette mesure constitue une décision créatrice de droit – non pas par la lecture de la décision juridictionnelle prononçant l’annulation du retrait emportant le rétablissement subséquent de ce permis de construire mais à compter du ré-accomplissement de la formalité de « double affichage » prescrite par l’article R.421-39 du Code de l’urbanisme.
Il s’ensuit qu’une telle décision a donc pour effet d’allonger, certes en le fractionnant, le délai de recours contentieux des tiers à l’encontre d’un permis de construire, y compris lorsqu’avant son retrait celui-ci avait été porté à la connaissance des tiers conformément aux prescriptions de l’article précité puisqu’alors il court une première fois, pour partie jusqu’à l’intervention du retrait puis une seconde fois, pour deux mois, à compter de l’accomplissement de cette formalité de « double affichage » subséquent au rétablissement du permis de construire du fait de l’annulation du retrait donc il avait précédemment fait l’objet.
Au surplus, cette décision est susceptible de poser certaines difficultés pratiques. Il est, en effet, fréquent que l’affichage d’un permis de construire ultérieurement retiré (ou annulé) soit néanmoins maintenu. Or, si tel est encore le cas au moment de l’annulation du retrait du permis de construire contesté (ou de la réformation du jugement l’ayant annulé), on peut se demander si cet état de fait suffira à déclencher à nouveau le délai de recours contentieux à son encontre ou s’il sera néanmoins nécessaire de procéder à un nouvel affichage.
Mais force est d’admettre que si l’on veut que ce nouvel affichage soit utile, il sera nécessaire d’y faire apparaître des mentions qui ne sont pas prévues par l’article du Code de l’urbanisme A.421-7 du Code de l’urbanisme.
A titre d’exemple, dans l’affaire objet de l’arrêt commenté, la lettre de l’article précité aurait imposé de mentionner, notamment, la seule date de délivrance du permis de construire en cause – en l’occurrence, le 23 novembre 1999 – alors que le but de cet arrêt est d’assurer l’information des tiers de la remise en vigueur de ce permis par l’annulation du retrait dont il avait fait l’objet, laquelle était intervenue en l’espèce le 10 novembre 2005.
Or, il y a peu de chances, ou de risques, que des tiers découvrant un panneau d’affichage faisant état d’un permis de construire délivré six ans plutôt estiment pouvoir être encore recevables à exercer un recours contentieux à son encontre…
Bien que l’arrêt commenté ne l’induise pas, il nous semble qu’il serait plus prudent, tant pour ce qui concerne l’affichage en mairie que sur le terrain des opérations, d’indiquer à coté de la date de délivrance du permis de construire en cause, la date à laquelle celui-ci a été remis en vigueur.
Mais enfin et surtout, il convient de souligner que la solution dégagée par l’arrêt commentée, pour ce qui concerne l’affichage nécessaire au déclenchement d’un nouveau délai de recours contentieux, ne semble pas valoir pour toute annulation d’un retrait de permis de construire.
Il nous semble, en effet, raisonnable de considérer que cette solution de vaut que dans l’hypothèse visée par l’arrêt commenté, à savoir « lorsqu'un permis de construire ayant fait l'objet des formalités de publicité requises par l'article R. 421-39 du code de l'urbanisme est retiré dans le délai de recours contentieux ».
On rappellera, en effet, que si les tiers disposent d’un délai de deux mois à compter de l’accomplissement des formalités d’affichage prescrites par l’article R.421-39 du Code de l’urbanisme pour contester la légalité d’un permis de construire, l’administration dispose pour sa part, en l’état, d’un délai de quatre mois à compter de sa délivrance pour le retirer ; du moins lorsqu’il s’agit d’un permis de construire exprès.
De ce fait, l’administration peut donc régulièrement procéder au retrait d’un permis de construire alors même que le délai de recours contentieux des tiers est clos ; ce que ne modifiera pas la loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 dite « ENL » en rapportant le délai de retrait des permis de construire, de démolir et d’aménager à trois mois qu’ils soient exprès ou tacites (étant rappelé que les décisions de non-opposition à déclaration préalable ne pourront plus faire l’objet d’aucun retrait, sauf, a priori, en cas de fraude du déclarant).
Or, si la solution dégagée par l’arrêt commenté devait être appliquée en cas d’annulation d’un retrait intervenu après l’expiration du délai de recours contentieux des tiers déclenché par le régulier accomplissement des formalités d’affichage prescrites par l’article R.421-39 du Code de l’urbanisme, il s’ensuivrait qu’en conséquence du nouveau délai de recours contentieux alors applicable, ce permis de construire pourrait faire l’objet d’un recours en annulation de la part de tiers n’ayant pas estimé utile de le contester dans le délai initial. Tel ne nous semble pas devoir être le cas.
Un règlement local d’urbanisme autorisant, d’une part, les constructions nouvelles à la condition qu’elle ne comporte qu’un seul logement ainsi que, d’autre part, l’extension des constructions existantes à usage d’habitation ne s’oppose pas à l’extension de l’une des deux constructions à usage d’habitation sises sur la même unité foncière.
CAA. Marseille, 11 janvier 2007, Cne d’Aubais, req. n°04MA00058
Dans cette affaire, le pétitionnaire était propriétaire de deux parcelles contiguës – formant donc une et même unité foncière – la première accueillant une maison d’habitation, la seconde un maset également à usage d’habitation – et avait présenté une demande de permis de construire portant sur l’extension de ce maset, laquelle devait cependant être rejetée par le Maire d’Aubais au motif que l’article UN.1 n’autorisait qu’un logement par unité foncière. Mais pour sa part, la Cour administrative d’appel de Marseille devait considérer que :
« Considérant, en premier lieu, que selon les dispositions de l'article UN1 du règlement du POS de la commune, dans sa rédaction en vigueur au 20 avril 1994 : « Sont admis dans l'ensemble de la zone : Les constructions à usage : -d'habitation individuelle (et leurs annexes) comprenant un seul logement .. l'extension des constructions à usage d'habitation, existantes à la date d'approbation de la présente révision, qui ne respectent pas les conditions de surface énoncées à l'article UN5 » ; qu'il résulte de ces dispositions que sont autorisées par ces dispositions, d'une part, les constructions à usage d'habitation comprenant un seul logement et, d'autre part, les extensions de constructions à usage d'habitation, existantes à la date d'approbation de la révision du POS ».
et conséquemment jugé :
" Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment de la demande de permis de construire, que M. YX, possédait deux parcelles contiguës, la parcelle n° 1718, sur laquelle existait déjà une maison d'habitation comme l'ont relevé les premiers juges et une deuxième parcelle, cadastrée n° 1721, sur laquelle existait un maset existant, à usage d'habitation, qui était seul concerné par le projet d'extension ; qu'à cet égard, si la COMMUNE D'AUBAIS fait valoir, en appel, que le maset existant, avant son acquisition par M. YX, était destiné au stockage d'outils agricoles, cette allégation n'est corroborée par aucune pièce versée au dossier ; qu'il n'est pas établi ni même allégué par la commune que le maset n'était pas existant à la date d'approbation de la révision du POS ; qu'ainsi, le maset situé sur la parcelle n° 1721 constituait « une construction à usage d'habitation existante à la date de la révision du POS » au sens des dispositions précitées de l'article UN1 ; que, contrairement à ce que soutient l'appelante, il ressort des pièces du dossier, et notamment du plan de masse, que le bâtiment projeté était accolé au maset existant et ne comporte aucune séparation physique avec la construction existante ; qu'ainsi ledit projet avait pour objet l'extension d'une construction à usage d'habitation existante et ce, nonobstant le fait que, comme le soutient l'appelante, ce projet était distinct de l'autre maison d'habitation située sur l'autre parcelle ; qu'il suit de là que le projet de construction en litige présentait le caractère d'une extension d'une construction à usage d'habitation, existante à la date d'approbation de la présente révision, qui constitue l'une des deux catégories de constructions autorisées par les dispositions surappelées de l'article UN1 du règlement du POS ; que, dans ces conditions, le motif fondé sur ce que le projet contesté serait de nature à créer plus d'un logement, limitation prévue pour les seules constructions et non pour les extensions de constructions existantes, ne pouvait légalement fonder le refus de permis de construire en litige ; qu'en tout état de cause, en l'absence de séparation physique avec la construction existante, l'extension envisagée n'emportait pas création d'un nouveau logement ; que, dès lors, c'est à bon droit, que les premiers juges ont estimé que le premier motif fondant le refus contesté ne pouvait légalement le justifier »
En substance, la Cour a donc considéré que l’article UN.1 du règlement de POS communal n’autorisait pas d’une façon générale un seul logement par unité foncière mais de façon distincte, d'une part, les constructions nouvelles à usage d'habitation individuelle comprenant un seul logement et, d'autre part, les extensions de constructions à usage d'habitation existantes à la date d'approbation de la révision du POS et, par voie de conséquence, a jugé que pour apprécier la conformité de l’extension projetée du maset, il n’y avait pas lieu de prendre en compte l’existence de la maison individuelle sise sur la même unité foncière.
Partant de l’interprétation retenue de l’article UN.1 du règlement de POS communal, la décision de la Cour administrative d’appel de Marseille est parfaitement cohérente, bien qu’elle appelle quelques précisions.
Tout d’abord, bien que fondamentalement un mazet soit une construction à destination agricole ou constitue une dépendance de bâtiment d’habitation, l’article précité visait non pas les constructions à destination d’habitation mais les constructions à usage d’habitation ; ce dont il résulte qu’il n’y avait pas lieu d’examiner les caractéristiques constructives de ce mazet mais uniquement d’apprécier son usage.
Ensuite, la commune n’apportait aucune preuve de ses allégations selon lesquelles ce mazet avait été anciennement à usage agricole et ne contestait même pas son existence juridique alors que si tel avait été le cas, il aurait alors incombé au pétitionnaire de prouver cette dernière (sur l’exemple d’attestations de riverains précisant avoir toujours vu un cabanon habitable sur le terrain jugées insuffisantes pour établir la régularité de l’ouvrage : TA. Nice, 1er juillet 1999, Epx Soton, req. n°97-00948).
Enfin, si par principe l’existence d’une construction s’apprécie à la date à laquelle l’administration statue sur la demande d’autorisation de travaux s’y rapportant (CE. 17 avril 1992, Flaig, req. n°94.390), il est admis que les documents d’urbanisme locaux adoptent comme référence leur date d’entrée en vigueur (CAA. Nancy, Cne de Disheim, req. n° 93NC00805 ; depuis voir ici), ce qui était le cas en l’espèce (pour un exemple d’appréciation de l’existence de la construction à étendre à la date d’approbation du POS, nonobstant le silence de celui-ci sur ce point : TA. Rennes, 1er juin 2006, Sté KERN’ER CAR, req. n°03-0633. Cf : note du cinq septembre 2006).
Par suite, il est donc logique que la Cour ait considéré le maset à étendre constituait « une construction à usage d'habitation existante à la date de la révision du POS » au sens des dispositions précitées de l'article UN1 pour ainsi juger que, dès lors que le bâtiment projeté était accolé au maset existant et ne comportait aucune séparation physique avec la construction existante, le projet avait pour objet l'extension d'une construction à usage d'habitation existante qui, au surplus et en toute état de cause, en l’absence de séparation physique, ne crée pas de logements nouveaux. A contrario, l’arrêt commenté peut ainsi être rapproché de celui par lequel la Cour administrative d’appel de Marseille a récemment jugé que :
« Considérant qu'aux termes des dispositions de l'article NC 1 du règlement du POS de la commune de Blauvac, approuvé le 24 novembre 1988, relatif aux occupations et utilisations du sol admises : «Peuvent être autorisées : 1. L'extension des constructions existantes, à usage d'habitation, lorsque cela n'entraîne pas la création de logement (…) 3. L'aménagement et la transformation des constructions à usage agricole en construction à usage d'habitation, dans les volumes existants, lorsque cela n'entraîne pas la création de nouveau logement et s'ils sont compatibles avec la vocation de la zone. (…) ;
Considérant, d'une part, que, par l'arrêté contesté en date du 16 juillet 2001, le maire de la commune de Blauvac a fait droit à la demande de permis de construire déposée par Mme X, associée de la SCEA X, exploitant des terres plantées de vignes et de cerisiers, en vue de la construction d'un bâtiment, attenant à un cabanon existant, destiné au logement de travailleurs agricoles, sur un terrain cadastré Section AK n° 173 et 174, situé en zone NC du plan d'occupation des sols (POS) de la commune ; qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment de la demande de permis de construire, que le bâtiment dont la construction était projetée devait comporter une chambre, une cuisine et des sanitaires ; qu'ainsi, l'extension en litige entraînait la création d'un logement et ne pouvait de ce fait être autorisée sur le fondement du 1 et du 3 de l'article NC 1 du règlement du POS (…) » (CAA. Marseille, 20 octobre 2005, Préfet du Vaucluse, req. n°02MA01501).
Néanmoins, force est d’admettre que l’arrêt commenté paraît quelque peu critiquable quant à son interprétation de l’article UN.1 en cause, bien qu’il puisse également être rapproché d’un arrêt de la Cour administrative d’appel de Paris selon lequel les prescriptions visant les constructions nouvelles ne sont pas applicables aux travaux portant sur l’extension de constructions existantes (CAA. Paris, 22 janvier 1998, Chalard req. n°97BX02302).
Il est vrai que la rédaction de l’article UN.1 du POS communal n’était pas des plus précises puisqu’en se bornant à autoriser – sans plus de précision et sans réelle limite – « l'extension des constructions à usage d'habitation existantes », celui-ci introduisait une exception pour le moins étendue au principe applicable aux constructions nouvelles qui, pour leur part, n’étaient autorisées qu’à la condition de constituer une habitation individuelle et d’être composée d’un seul logement (une construction unique pouvant être formée de plusieurs habitations individuelles constitutives d’autant de logement : CAA. Bordeaux, 31 mai 2001, Epx Pezin, rq. N°97BX02195 ; sur la notion de construction unique, voir ici et là).
Il reste que le Conseil d’Etat a précisé que le règlement local d’urbanisme ouvrant largement une exception à une règle doit être interprétée et appliquée en cohérence avec celle-ci au regard de sa finalité (CE. 11 décembre 1998, Sté Bonnabelle, req. n°161.592 ; voir surtout : concl. Honorat in BJDU n°1/1999, p.42).
Or, en l’espèce, nonobstant la rédaction de l’article UN.1 en cause, il était assez clair que la finalité de cet article était de limiter le nombre de logement dans la zone considérée. Or, à s’en tenir à l’interprétation littérale de ses dispositions autorisant « l'extension des constructions à usage d'habitation existantes », toute construction à usage d’habitation existante, y compris collective, pourrait faire l’objet d’une extension, même si cette dernière a pour effet de créer plusieurs logements.
Par ailleurs, la finalité des dispositions précitées étaient manifestement de moduler le principe issu de la jurisprudence dite « Sekler » mais ce, pour les seules constructions existantes ne respectant « les conditions de surface énoncées à l'article UN5 » également opposables aux constructions nouvelles.
Or, si l’ensemble immobilier du pétitionnaire, ne respectait pas les prescriptions du POS communal opposables aux constructions nouvelles, c’était précisément celles n’autorisant que les constructions à usage d’habitation individuelle ne comportant qu’un logement. On aurait donc tout aussi bien compris que la Cour administrative d’appel de Marseille fasse application de la jurisprudence « Selker » et, par voie de conséquence, valide le refus de permis de construire opposé au pétitionnaire dès lors que les travaux projetés n’étaient pas étrangers à la règle méconnue et d’amélioraient pas la conformité de l’ensemble immobilier existant au regard de celle-ci.
Pour autant, si on le rapproche des modulations récentes de la jurisprudence dite « Thalamy », l’arrêt commenté nous paraît justifié sur ce point.
On sait, en effet, qu’il résulte de cette jurisprudence que par principe un ouvrage illégal ne peut pas faire l’objet de travaux nouveaux sans avoir été régularisé. Mais l’on sait également que le Conseil d’Etat a ultérieurement précisé que ce principe ne s’appliquait pas lorsque l’ensemble immobilier illégal comporte plusieurs constructions distinctes et que les travaux projetés portent sur une construction qui pour faire parti d’un ensemble illégal a, pour ce qui la concerne, été régulièrement édifiée (CE. 25 avril 2001, Alborn, req. n°207.095) : ce qui signifie que la jurisprudence dite « Thalamy » (qui, elle-même, n’a d’ailleurs jamais visé que les « travaux prenant appui » sur une construction illégale) doit être appliquée construction par construction, même lorsqu’il s’agit d’un même ensemble.
Or, en l’espèce, si l’ensemble immobilier existant n’était pas conforme aux prescriptions applicables aux constructions nouvelles, il n’en demeure pas moins que la maison d’habitation et le mazet constituaient selon toute vraisemblance deux constructions distinctes.
Dès lors et à transposer le principe dégagé par l’arrêt « Alborn », s’agissant de la jurisprudence « Thalamy », à la jurisprudence « Sekler », il n’y avait donc pas lieu d’apprécier globalement la conformité de l’ensemble immobilier du pétitionnaire aux prescriptions locales d’urbanisme mais seulement d’examiner isolément celle de la construction sur laquelle portaient les travaux projetés, laquelle était conforme aux prescriptions applicables aux constructions nouvelles puisqu’elle ne comportait qu’un logement ; régularité que les travaux projetés n’avaient pas vocation à modifier puisqu’ils n’emportait pas la construction d’un nouveau logement.