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Timestamp: 2017-05-24 21:43:23
Document Index: 17245968

Matched Legal Cases: ['Art. 38', 'Art. 36', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 16', 'Art. 36', 'Art. 36', 'Art. 36', 'Art. 36', 'Art. 36', 'BGE', 'Art. 36', 'Art. 36', 'Art. 36', 'Art. 66', 'Art. 68']

2C_1125/2013 (25.09.2014)
2C_1125/2013 Urteil vom 25. September 2014
Fridolin Druck und Medien Walter Feldmann AG,
A. Am 11. September 2012 reichte die Fridolin Druck und Medien Walter Feldmann AG (im Folgenden: Fridolin AG) beim Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) für ihre Zeitung "FRIDOLIN, Die Regionalzeitung mit Amtsblatt im Wirtschaftsraum Glarus" (im Folgenden: FRIDOLIN) ein Gesuch um Zustellermässigung im Rahmen der Presseförderung ein. Im Gesuchsformular gab die Fridolin AG an, über 2'347 entgeltliche Abonnementsverhältnisse und eine beglaubigte Gesamtauflage von 29'707 Exemplaren zu verfügen.
Mit Verfügung vom 13. Dezember 2012 wies das BAKOM das Gesuch ab. Zur Begründung legte es dar, dass Tages- und Wochenzeitungen nur als Titel der förderungsberechtigten Regional- und Lokalpresse gelten, wenn sie abonniert seien. Hierbei würde es das BAKOM als ausreichend erachten, wenn die Zeitung zu mindestens 75 % an eine zahlende Leserschaft im Abonnementsverhältnis verteilt werde. Diese Voraussetzung sei bei der Zeitung FRIDOLIN nicht erfüllt, da der Anteil entgeltlicher Abonnemente im Verhältnis zur Gesamtauflage gerade mal etwa 8 % betrage.
B. Mit Eingabe vom 23. Januar 2013 gelangte die Fridolin AG an das Bundesverwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung des BAKOM sei aufzuheben und das Gesuch um Presseförderung ab 1. Januar 2013 gutzuheissen. Mit Urteil vom 30. Oktober 2013 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde gut, hob die Verfügung des BAKOM auf und entsprach dem Gesuch um Zustellermässigung für die abonnierten Exemplare der Zeitung FRIDOLIN ab dem 1. Januar 2013.
C. Das Eigenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), vertreten durch das BAKOM, erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Es beantragt, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Oktober 2013 sei aufzuheben und die Verfügung des BAKOM vom 13. Dezember 2012 zu bestätigen. Eventualiter sei die Sache an das BAKOM zurückzuweisen.
Das Bundesverwaltungsgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung. Die Fridolin AG schliesst auf Abweisung der Beschwerde und beantragt, die Vereinigung des vorliegenden Verfahrens mit den beiden am Bundesgericht hängigen Verfahren 2C_1034/2013 bzw. 2C_1189/2013, die ebenfalls die Zustellermässigung im Rahmen der Presseförderung zum Gegenstand haben. Das UVEK repliziert.
1.2. Gemäss Art. 38 PG werden die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes am 1. Oktober 2012 hängigen Verfahren nach neuem Recht beurteilt. Die Beschwerdegegnerin hat das Gesuch um Zustellermässigung am 11. September 2012 eingereicht. Damit war das Verfahren zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Postgesetzes hängig und ist das Gesuch entsprechend nach neuem Recht zu beurteilen.
1.3. Die Beschwerdegegnerin beantragt die Vereinigung des vorliegenden Verfahrens mit den beiden am Bundesgericht hängigen Parallelverfahren 2C_1034/2013 bzw. 2C_1189/2013. Zwar werfen alle drei Verfahren identische Rechtsfragen auf. Auf der anderen Seite handelt es sich nicht um dieselben Parteien und die Verfahrenssprachen sind auch nicht identisch. Aus diesen Gründen ist darauf zu verzichten, die Verfahren zu vereinigen. Die drei Verfahren werden jedoch zeitlich koordiniert und am gleichen Tag zusammen eröffnet.
3. Vorab gilt es festzuhalten, dass der Bund jedes Jahr im Rahmen der indirekten Presseförderung einen Betrag zur Verfügung stellt, indem er die Preisermässigungen für die Zustellung von Zeitungen und Zeitschriften genehmigt. In den Jahren 2013 und 2014 beliefen sich diese Beträge auf total 50 Millionen Franken: 30 Millionen Franken werden für die Förderung der Regional- und Lokalpresse geleistet, woraus eine Ermässigung von 22 Rappen pro Exemplar in diesen beiden Jahren resultiert. 20 Millionen Franken sind für die Mitgliedschafts- und Stiftungspresse vorgesehen ( www.bakom.admin.ch; Themen/Post & Presse/Presseförderung; besucht am 18. Juli 2014). Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist hier nicht der konkrete Betrag der Preisermässigung umstritten, sondern die Art und Weise, wie diese Preisermässigungen auf die Regional- und Lokalpresse verteilt werden.
4. Beschwerdegegenstand vor dem Bundesgericht bildet somit die Frage, ob hier die Voraussetzungen von Art. 36 Abs. 1 lit. a der Postverordnung vom 29. August 2012 (VPG; SR 783.01; in Kraft getreten am 1. Oktober 2012) erfüllt sind. Gemäss dieser Bestimmung werden Zustellermässigungen nur für die Tages- und Wochenzeitungen (im Folgenden der Einfachheit halber: Zeitungen) gewährt, die "abonniert sind", sofern auch die weiteren Voraussetzungen der Postgesetzgebung erfüllt sind.
Die Vorinstanz ist zum Schluss gekommen, dass unter den abonnierten Zeitungen diejenigen Exemplare eines Zeitungstitels zu verstehen sind, die durch die Post an die Abonnenten verschickt werden.
4.1. Gemäss Art. 16 PG sind die Preise für die Zustellung abonnierter Zeitungen und Zeitschriften distanzunabhängig. Sie entsprechen den in den grösseren Agglomerationen üblichen Preisen (Abs. 3). Ermässigungen werden namentlich gewährt für die Zustellung von abonnierten Tages- und Wochenzeitungen der Regional- und Lokalpresse (Art. 16 Abs. 4 lit. a PG). Der Bundesrat kann weitere Kriterien vorsehen; solche können insbesondere sein: das Verbreitungsgebiet, die Erscheinungshäufigkeit, der redaktionelle Anteil sowie das Verbot von überwiegender Bewerbung von Produkten und Dienstleistungen (Abs. 5).
4.2. Die französische Version von Art. 16 Abs. 4 lit. a PG ("quotidiens et hebdomadaires de la presse locale et régionale") erwähnt - im Gegensatz zur deutschen bzw. italienischen Version ("quotidiani e settimanali in abbonamento della stampa regionale e locale") - nicht das Kriterium der abonnierten Zeitungen als Voraussetzung der Zustellermässigung. Dabei handelt es sich jedoch um ein gesetzgeberisches Versehen (vgl. dazu Urteil 2C_1034/2013 vom 25. September 2014 E. 4.2).
5.2. Der Wortlaut von Art. 36 Abs. 1 lit. a VPG ("Tages- und Wochenzeitungen, die abonniert sind") ist nicht eindeutig (vgl. auch den ungewöhnlichen französischen Wortlaut: "quotidiens et hebdomaires en abonnement"). Der Wortlaut deutet eher auf einen Bezug zu den abonnierten (Einzel-) Exemplaren hin und weniger auf das Verhältnis zur Gesamtauflage.
Aus diesem Grund ist im Folgenden eine systematische (vgl. E. 6 hiernach) und teleologische (vgl. E. 7 hiernach) Auslegung der Bestimmung von Art. 36 Abs. 1 lit. a VPG vorzunehmen.
6.1. Art. 36 VPG erwähnt in Abs. 1 lit. a-m die Kriterien, welche die Zeitungen erfüllen müssen, um in den Genuss der Zustellermässigung zu kommen. Einige dieser Kriterien nehmen Bezug auf die Gesamtauflage, so etwa lit. c (Verbreitung vorwiegend in der Schweiz), lit. d (Erscheinung mindestens einmal wöchentlich) oder lit. f (Aufweisen eines redaktionellen Anteils von mindestens 50 %). Demgegenüber beziehen sich gewisse Kriterien klarerweise auf die einzelnen Exemplare, so etwa lit. b (Übergabe an die Post zur Tageszustellung) oder lit. m (Höchstgewicht 1 kg inkl. Beilagen). Unklarheit besteht in Bezug auf lit. j (Zeitungen, die kostenpflichtig sind).
Die erwähnten Kriterien beziehen sich also sowohl auf die Gesamtauflage als auch auf die einzelnen Exemplare. Somit kann daraus - entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers - nicht geschlossen werden, dass die systematische Auslegung in Richtung einer Referenz auf die Gesamtauflage hindeuten würde. Auch wenn daraus keine eindeutigen Schlüsse gezogen werden können, kann immerhin festgehalten werden, dass Art. 36 Abs. 1 VPG einige Kriterien detailliert regelt, aber nirgends die Rede davon ist, dass ein bestimmtes Verhältnis zwischen Abonnementen und Gesamtauflage zu erreichen wäre.
7.1. Die Presseförderung bezweckt die Erhaltung einer vielfältigen Regional- und Lokalpresse (Art. 36 Abs. 1 Satz 1 VPG; vgl. auch BGE 129 III 35 E. 4.2 S. 38 und Bericht der Staatspolitischen Kommission, Ziff. 2.2.2 S. 1602). Die Erhaltung dieser Vielfalt ist für eine funktionierende Demokratie wesentlich. Die zugrunde liegende Idee ist dabei die Förderung einer Presse, die möglichst unabhängig von Inserenten ist, um die Meinungsvielfalt zu garantieren. Diese Unabhängigkeit kann namentlich von fixen Einnahmen, unter anderem aus Abonnementen, abhängen. Es gilt daher den Abschluss von Abonnementen zu fördern, da jedes Abonnement einen Schritt in eine grössere finanzielle Unabhängigkeit darstellt. In diesem Sinne ist dem Beschwerdeführer zuzustimmen, wenn er ausführt, dass die Unabhängigkeit einer Zeitung umso grösser ist, je höher die Zahl der Abonnenten ausfällt. Es gilt jedoch zu differenzieren: Die journalistische Unabhängigkeit ist ein relativer Begriff; die Korrelation zwischen einem hohen Anteil an Abonnenten und der redaktionellen Unabhängigkeit ist nicht absolut. So trifft es nicht zu, dass Zeitungen mit einer kleinen Abonnentenzahl weniger abhängig wären als Zeitungen mit einem höheren Anteil an Abonnenten. Es genügt beispielsweise, dass ein einziger Inserent eine wichtige Rolle im wirtschaftlichen Fortkommen einer Zeitung spielt, um die Unabhängigkeit in Frage zu stellen und dies losgelöst von der Anzahl der Abonnemente. Die journalistische Unabhängigkeit ist sodann nur ein Ziel der Presseförderung und bildet hier keine formelle Voraussetzung für die Erlangung der umstrittenen Zustellermässigung.
Es trifft wohl zu, dass die Unterstützung eines Titels, der in der Lage ist 40'000 Exemplare (bzw. 300'000 Exemplare für die Mitgliedschafts- und Stiftungspresse) zu publizieren, aber nur 1'000 Abonnemente aufweist, an der Grenze dessen liegt, was der Gesetzgeber beabsichtigt hat; dieses Resultat ist jedoch die Konsequenz des gewählten Systems und der festgelegten Kriterien, die einen gewissen Schematismus mit sich bringen. Es handelt sich indes um einen extremen Einzelfall, der sich an den in Art. 36 Abs. 1 lit. k VPG festgehaltenen Limiten der beglaubigten Auflagen orientiert. Zudem würde in diesem Fall die Ermässigung nur für die 1'000 abonnierten und nicht für die restlichen 39'000 (bzw. 299'000) Exemplare zur Anwendung kommen, was letztlich eine bescheidene Unterstützung darstellt.
Die Frage kann letztlich offen gelassen werden, da im vorliegenden Fall FRIDOLIN mehr als 1'000 Abonnenten aufweist.
Es stellt sich noch die Frage der Grossauflagen, d.h. Ausgaben einer Zeitung, die regelmässig zusätzlich zur normalen Ausgabe kostenlos an alle Haushalte eines geografisch abgegrenzten Gebiets zugestellt werden. Diese Auflagen überschreiten häufig die Obergrenze von 40'000 Exemplaren pro Ausgabe gemäss Art. 36 Abs. 1 lit. k VPG. Grossauflagen sind von den Regionalzeitungen zum Schutze vor den neu aufkommenden Gratiszeitungen im Werbemarkt entwickelt worden; sie sollten deshalb die Berechtigung zur Zustellermässigung eines bestimmten Zeitungstitels nicht in Frage stellen. Die in lit. k enthaltenen 40'000 Exemplare beziehen sich somit auf die normale Auflage und nicht auf allfällige Grossauflagen, was auch mit der Absicht des Gesetzgebers zu vereinbaren ist. Dazu kommt, dass nur schon aus wirtschaftlichen Gründen Grossauflagen eines einzelnen Titels nicht allzu häufig vorkommen. Das Gesuch um Zustellermässigung ist demnach gestützt auf die Normalauflage zu prüfen. Offen bleibt dabei, welche Exemplare einer Grossauflage von der Zustellermässigung profitieren können. Diesbezüglich beschränkt sich das Bundesgericht auf die Feststellung, dass nur die abonnierten Exemplare verbilligt befördert werden müssen. Es steht dem Beschwerdeführer jedoch frei, im Rahmen der Grossauflagen eine grosszügigere Praxis einzuführen.
7.5. Daraus folgt, dass die teleologische Auslegung von Art. 36 Abs. 1 lit. a VPG dahin geht, die Zustellermässigung an die einzelnen abonnierten Exemplare anzuknüpfen; dagegen kann nicht abgeleitet werden, dass ein bestimmtes Verhältnis an der Gesamtauflage erreicht werden müsste.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Der nicht anwaltlich vertretene Beschwerdegegner hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 BGG).