Source: http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?Param1=PRD&param6=1&ndictamen=21024&strtipm=T
Timestamp: 2020-01-19 15:21:47
Document Index: 184202357

Matched Legal Cases: ['artículo 3', 'artículo 5', 'artículo 2', 'artículo 10', 'artículo 5', 'artículo 4', 'artículo 2', 'artículo 28', 'artículo 47', 'artículo 142', 'artículo 5', 'artículo 5', 'artículo 83', 'artículo 103', 'artículo 1', 'artículo 1', 'artículo 9', 'artículo 7', 'artículo 9', 'artículo 8']

PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 114 del 22/11/2018
Opinión Jurídica : 114 - J del 22/11/2018
OJ-114-2018
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su atento Oficio N° CTE-416-2017 de 22 de noviembre de 2017, mediante el cual se consulta nuestro criterio en relación con el texto sustitutivo del proyecto: “Reforma Parcial de la Ley № 4788, que crea el Ministerio de Cultura Juventud y Deportes, de 5 de julio de 1971 y sus reformas”, el cual se tramita bajo el expediente № 19891.
En términos generales, la iniciativa propone una reforma para cambiar el nombre del Ministerio, a fin de que se denomine Ministerio de Cultura y Juventud. Además, busca promover la planificación, coordinación, supervisión y control de conformidad con los lineamientos de la política nacional del sector cultura, la posibilidad de realizar alianzas público-privadas, recibir donaciones, crear figuras financieras alternativas, así como generar, percibir y utilizar ingresos que reciba por los servicios prestados. Además, propone la posibilidad de asociarse con las autoridades municipales y universidades estatales para promover, invertir y trabajar en la generación de espacios públicos para la libre expresión cultural.
Observaciones preliminares sobre forma
La propuesta de los artículos 1,2 y 3 del Proyecto de Ley, en los cuales se modifica el título de la Ley de creación del citado Ministerio (Ley № 4788 de 05 de julio de 1971), así como el nombre del Ministerio, nos parece atinada y necesaria, dado que los asuntos propios de deporte son atendidos en la actualidad por el Instituto Costarricense del Deporte (ICODER), de manera que esa alusión debe desaparecer dentro de las regulaciones del Ministerio de Cultura.
Sin embargo, en cuanto a la técnica jurídica, basta con una sola de esas tres normas, en este caso el artículo 3°, el cual establece que “en todas las ocasiones en donde se indique Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes”, adelante el texto dirá “Ministerio de Cultura y Juventud”. Nótese que, con tal redacción, devienen innecesarios los artículos 1° y 2° que se proponen.
Por otra parte, es necesario llamar la atención acerca de la redacción que utiliza el proyecto en su artículo 5°, en cuanto a la utilización de la frase “adiciónense nuevos artículos…”.
Lo anterior, por cuanto las normas actuales de la Ley № 4788 contienen temas relacionados con la elaboración de política nacional de personas jóvenes, funciones del Consejo de la Persona Joven que asumió el Ministerio de Cultura y Juventud, la reforma a los artículos 1,8 y 11 de la Ley sobre Desarrollo de la Comunidad, más la reforma al artículo 2 de la Comisión Sesquicentenario Independencia de Centro América (Ley № 4168 de 18 de julio de 1968).
Así, esas normas –que entendemos la reforma pretende mantener– pasarían a estar dentro de la ley a partir del artículo 10, con la sustitución que se está proponiendo. Así las cosas, es importante que el texto del artículo 5° del proyecto señale cuidadosamente que “se corra la numeración de los actuales artículos 5, 6 7 y 8”, a fin de que no quede duda de que los textos actuales se conservarán, pero en una numeración corrida por virtud de la reforma.
Es decir, la técnica de redacción que se utiliza podría inducir a confusión, por lo cual se sugiere que sea cambiada conforme fue explicado.
II. Sobre el Proyecto de Ley sometido a Criterio de este Órgano Técnico Jurídico.
La exposición de motivos se encuentra justificada, dada la relevancia de potenciar las competencias asignadas por Ley al Ministerio de Cultura y Juventud y el objetivo de actualización de las mismas.
En cuanto al artículo 4 del Proyecto, que plantea añadir un nuevo artículo 2, es decir, que sea eliminado el actual y se sustituya por el propuesto, concerniente a señalar que el Ministro o Ministra será la máxima autoridad de la institución y que contará con el apoyo de viceministros como colaboradores, nos parece una reiteración normativa innecesaria, toda vez que el artículo 28 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) ya establece las funciones propias del Jerarca de un Ministerio, entre las cuales señala lo siguiente:
b) Preparar y presentar al Presidente de la República los proyectos de ley, decretos, acuerdos, resoluciones, órdenes y demás actos que deban suscribir conjuntamente relativos a las cuestiones atribuidas a su Ministerio
j) Las demás facultades que les atribuyan las leyes.” (El destacado es nuestro).
De la simple lectura de la norma se colige que el Ministro es el órgano superior del Ministerio que se trate y que le corresponde los asuntos de la administración del mismo, pues se indica expresamente que debe disponer los gastos propios de los servicios del Ministerio.
Asimismo, la citada Ley General establece las funciones del Viceministro o Viceministra, a saber:
f) Requerir ayuda de todo el personal del Ministerio para el cumplimiento de sus deberes.” (El destacado es nuestro).
De esta manera, al indicar la LGAP que el Viceministro debe ejercer labores en calidad de superior jerárquico subordinado, es claro que se trata de un colaborador del Ministro o Ministra.
En efecto, en cuanto a las funciones del Ministro como jerarca y del viceministro, este órgano superior consultivo ha explicado lo siguiente:
I) EL VICEMINISTRO: UN COLABORADOR DEL MINISTRO:
El cargo de Viceministro surgió como un colaborador del Ministro, de quien depende jerárquicamente, y junto a éste, son los órganos superiores del Ministerio. Es un órgano unipersonal, con capacidad de tomar decisiones en el respectivo Ministerio, de nombramiento de parte del Presidente de la República, con rango de superior jerárquico de todo el personal del respectivo Ministerio, sin perjuicio de las potestades del Ministro al respecto.
Por otra parte, el Ministro -de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2) del artículo 47 de la citada Ley General- está facultado para delegar en el Viceministro las funciones que por razones de conveniencia u oportunidad considere convenientes. Si bien la ley no especifica nada acerca de las funciones que el Ministro puede delegar en el Viceministro, hay que entender, en buena lógica, que la delegación no puede ir más allá del marco funcional del Ministro, sin que pueda delegar, por supuesto, sus atribuciones constitucionales.
De lo anterior se desprende que el Viceministro es un obligado colaborador del Ministro y, en consecuencia, sus actos sólo agotan la vía administrativa cuando la ley expresamente así lo disponga.” (Dictamen C-231-98 de 04 de noviembre de 1998).
En igual sentido, hemos indicado lo siguiente:
“I.-SOBRE LA NATURALEZA DE LA RELACIÓN DE LOS MINISTROS Y VICEMINISTROS CON EL ESTADO:
Dentro de la organización gubernamental, tanto los Ministros como los Viceministros, son órganos unipersonales, que ejercen la función gubernativa en el Ministerio que les ha asignado directamente el Presidente de la República. El Ministro es el superior jerárquico administrativo, y el Viceministro el superior jerárquico inmediato del personal ministerial (artículos 28 y 47 de la Ley General de la Administración Pública). Este último, en ausencia del primero y previa designación presidencial, tiene la facultad de ejercer el cargo de Ministro.
Es importante destacar que para ocupar estos cargos, se debe contar con iguales requisitos, los cuales están enunciados en el artículo 142 de la Constitución Política. En ambos casos, el nombramiento lo hace el Presidente de la República, quien para tal efecto sigue criterios discrecionales, eminentemente políticos, dada la naturaleza del vínculo, que es de confianza y de orden político. (…)” (Dictamen C-216-2001 de 06 de agosto de 2001).
De esta manera, de la normativa y la jurisprudencia transcritas se desprende con claridad la posición de colaborador que ostenta el Viceministro respecto a las labores del Ministro. Por ende, una reiteración de tal competencia en el Proyecto de Ley sometido a estudio, en nuestro criterio deviene innecesaria.
En cuanto al artículo 5 del Proyecto, referente a adicionar nuevos artículos 5, 6, 7, 8 y 9 a la Ley, conviene revisarlos de manera separada, pues cada uno tiene efectos diversos.
El nuevo artículo 5 del Proyecto de Ley, estipula que el Ministro o Ministra de Cultura ostentará las facultades que el ordenamiento jurídico le establece y agrega otras concernientes a su interacción con los órganos desconcentrados, tales como promover su plan de trabajo anual y su presupuesto acorde a los lineamientos de la política de derechos culturales, ejercer la función de coordinación interorgánica que le permita citar a los titulares de los órganos desconcentrados a reuniones en el Consejo Sectorial de Cultura y funciones de supervisión y control, como resolver en apelación los recursos interpuestos contra las decisiones directivas de esos órganos.
Nuevamente es necesario hacer notar que la Ley General de la Administración Pública estableció expresamente la supremacía jerárquica que ostenta el Ministro respecto a la estructura orgánica del Ministerio, de manera que reiterar las competencias resulta innecesario.
La relación de jerarquía que ostenta el Ministro respecto a los órganos desconcentrados debe concebirse a partir del grado de desconcentración que posean aquellos, sea desconcentración mínima o máxima.
El artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, establece lo siguiente acerca de la desconcentración:
Nuestra jurisprudencia administrativa ha desarrollado una serie de observaciones sobre los órganos desconcentrados, en la siguiente línea de razonamiento:
“La competencia de una organización administrativa puede ser transferida internamente mediante el proceso de desconcentración. En ese sentido, la desconcentración de competencias implica una distribución de éstas dentro de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior recibe una competencia de decisión en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad. Por ese proceso, el órgano inferior se ve dotado de la capacidad jurídica para decidir en nombre propio de la materia desconcentrada, de modo que el reparto administrativo se especializa como un medio para mejor satisfacer los cometidos públicos. Empero, el órgano desconcentrado continúa siendo parte de la organización central originaria.
Ese proceso conlleva que el jerarca resulte incompetente para emitir los actos relativos a la materia desconcentrada. Lo que no significa, sin embargo, una pérdida absoluta de competencia sobre el punto. Corresponde a la norma creadora de la desconcentración el definir el ámbito material de ésta y, por ende, cuáles poderes mantiene el jerarca respecto del inferior, debiéndose concluir que en los demás aspectos de la actividad, el inferior permanece sometido a jerarquía.
Importa señalar que el jerarca puede, además, mantener el poder de mando e instrucción sobre el órgano desconcentrado, aspecto que determina el grado de desconcentración". (Dictamen 271-98 del 15 de diciembre de 1998) (El destacado es nuestro).
De esta manera, dependerá del grado de desconcentración que ostente el órgano, que se determinan los poderes del jerarca en relación con el inferior, pues la desconcentración implica una distribución de competencias, pero el órgano sigue formando parte de la organización central, es decir, en este caso, del Ministerio.
Véase que la desconcentración mínima le impide al jerarca avocar la competencia, conocer en alzada (apelación) el actuar del inferior, pero sí puede girarle órdenes e instrucciones al órgano desconcentrado.
Por su parte, la desconcentración máxima le impide al jerarca administrativo avocar, sustituir, revisar, lo actuado por los órganos, y tampoco puede girarles órdenes, instrucciones o circulares.
Sobre el tema, este órgano superior técnico jurídico ha explicado que:
“En el caso de la desconcentración se quiebra el principio de jerarquía; no en vano la doctrina italiana habla de la descentralización jerárquica, ya que los poderes del jerarca (mando, revisión y avocación) desaparecen. Ahora bien, la desconcentración no implica un desconocimiento absoluto de las potestades que se derivan de la relación jerárquica. El jerarca conserva aquellos poderes que son compatibles con el fenómeno de la desconcentración, es decir, que no incide en la esfera de las atribuciones exclusivas del órgano. Dentro de estas potestades se encuentran la de vigilancia, la disciplinaria y la de dirimir conflictos de competencia.
Esta Procuraduría ha señalado:
"La norma que desconcentra delimita la materia desconcentrada así como los poderes conferidos al órgano inferior. Pero en los demás aspectos de su actividad, este órgano permanece sometido a la relación jerárquica. Consecuentemente, el jerarca ejercita sus poderes normales respecto de los ámbitos no desconcentrados". (C-026-97 de 12 de febrero de 1997).
La desconcentración constituye una excepción a la relación de jerarquía, técnica jurídico administrativa fundamental de la organización administrativa, sin la cual, difícilmente, podría concebirse una actuación racional, con una unidad de sentido, de parte de la Administración Pública. Esta técnica, junto el principio de asignación de competencias, permiten que una organización tan compleja, diversa y enorme, pueda cumplir, en forma cabal, la función pública, es decir, prestar aquellas actividades necesarias para una adecuada satisfacción del interés público.
Por tal razón, todo rompimiento del principio de jerarquía debe estar fundamentado en verdaderas razones de interés general, las cuales deben ser apreciadas por aquellos funcionarios que ostentan la representación popular o tienen la condición del superior jerárquico supremo (artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública). No podemos olvidar, que la desconcentración implica una pérdida de importantes potestades del jerarca, que en una relación normal, le corresponderían a él. Por tal razón, y dejando de lado cuando la desconcentración se decreta mediante ley, es el jerarca quien debe valorar, sopesar y justificar si, en un caso concreto, debe romperse o no la relación jerárquica con el fin de satisfacer, de mejor manera, el interés público.
Dado el carácter excepcional que tiene la figura de la desconcentración, y al afectar uno de los institutos jurídicos más importantes de la organización y el funcionamiento de la Administración Pública, como es el principio de jerarquía, es lógico y comprensible suponer que el legislador haya establecido que la desconcentración sólo puede operar por ley o por reglamento. Es por ello, que a la Administración Pública no le está permitido utilizar otras vías o alternativas para operar este fenómeno. En este sentido la ley es clara, y al operador jurídico no le queda otro remedio que ajustarse a lo que dispone.
En síntesis, la desconcentración máxima implica que el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes no puede avocar las competencias del Museo Nacional, revisar o sustituir lo actuado por sus órganos, ni puede darles órdenes, instrucciones o circulares, de conformidad con el numeral 83 de la Ley General de la Administración Pública.” (Dictamen C-320-2002 de 28 de noviembre de 2002) (El destacado es nuestro).
Nos permitimos señalar que, a nuestro modo de ver, no resulta conveniente que una Ley especial contravenga de esa forma lo regulado en la Ley General de la Administración Pública en cuanto al régimen de los órganos desconcentrados, toda vez que dicha Ley General fue creada para el funcionamiento de la Administración Pública –en su conjunto– con un norte de congruencia, orden y eficiencia.
Así, ese rompimiento del régimen general que cubre los órganos desconcentrados resultaría contrario a la misma naturaleza con que fueron creados.
Aunado a lo anterior, debe tomarse en cuenta que el Ministerio de Cultura posee varios órganos desconcentrados, todos con diversos grados de desconcentración (verbigracia, los Teatros, Sistema Nacional de Educación Musical, Orquesta Sinfónica Nacional entre tantos otros), que es precisamente lo que permite que las competencias públicas se ejerzan de mejor manera, por lo cual resulta de escaso sentido práctico lo previsto en el proyecto, dado que esa desconcentración suponemos que se dispuso justamente en función del mejor y más eficiente ejercicio de las competencias asignadas.
En todo caso, nótese que la propuesta de ejercer la función de coordinación interorgánica que le permita citar a los titulares de los órganos desconcentrados a reuniones en el Consejo Sectorial de Cultura y funciones de supervisión y control, es una labor propia de la coordinación que debe ejercer un Ministro, de ahí que no parece necesario consignar tal competencia en una Ley especial, pues según se indicó la potestad jerárquica y de coordinación ya se encuentran expresamente reguladas en la Ley General de la Administración Pública.
Por último, la propuesta de resolver en apelación los recursos interpuestos contra las decisiones directivas de esos órganos desconcentrados aparejaría romper con la naturaleza propia y la regulación que estos órganos poseen en la LGAP, lo cual, por las razones ya expresadas, parece improcedente.
En cuanto a los artículos 6, 7 y 9 del Proyecto, nos parece una regulación completamente viable, a la postre congruente tanto con el artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública –el cual estipula la capacidad de derecho público y de derecho privado que ostenta el Estado y los entes públicos–, así como las regulaciones contenidas en la Ley de Contratación Administrativa, que igualmente resulta aplicable a todo el sector público. De manera que resulta claro que el Ministerio puede recibir donaciones, así como establecer alianzas y acuerdos con entidades del sector público y privado, o efectuar fideicomisos o titularizaciones que faciliten la protección de infraestructura pública de carácter cultural, o dar en concesión a terceros la administración de las actividades culturales según convenios basados en el Reglamento especial dictado por el Ministerio de Cultura y Juventud.
Acerca de la posibilidad que tiene la Administración para celebrar convenios, la jurisprudencia administrativa ha explicado lo siguiente:
“I. La suscripción de convenios por parte de la Administración.
Sobre este tema, valga empezar recordando que la Administración está en capacidad de efectuar varios tipos de negociaciones. En primer término, se encuentra toda la actividad estrictamente contractual, regida por las disposiciones de la Ley de Contratación Administrativa (al respecto, puede consultarse entre otros nuestro dictamen N° C-210-2005 del 30 de mayo del 2005); y, por otra parte, también existen los convenios internacionales (ver al respecto nuestro dictamen N° C-054-2003 del 25 de febrero del 2003, así como las opiniones jurídicas números OJ-124-2003 del 30 de julio del 2003 y OJ-064-2003 del 24 de abril del 2003).
Además, también se encuentran los convenios de cooperación interinstitucional, también denominados convenios interadministrativos (ver los dictámenes números C-255-2005 del 15 de julio del 2005 y C-250-2007 del 25 de julio del 2007) y los convenios de alianzas estratégicas o de cooperación empresarial (ver opinión jurídica N° OJ-105-2005 del 28 de julio del 2005).
Según entendemos, el tipo de instrumento sobre el cual versa la consulta se trataría de un convenio suscrito entre la Administración y un sujeto privado, en este caso un centro de enseñanza. De los términos de su oficio no se desprende si en el marco de tal acuerdo el Ministerio tendría a su cargo algún tipo de contraprestación, cualquiera que ésta sea, es decir, económica o de facilitación de apoyo en recursos humanos o materiales. No obstante, en las consideraciones contenidas en el criterio legal que se adjuntó a la consulta, se afirma que la Administración no estaría utilizando recursos públicos en ninguna de sus formas, y que el funcionario pagaría con su propio peculio el costo de los estudios, una vez aplicado el descuento o la beca fijada.
Lo anterior reviste suma importancia pues, como es sabido, de conformidad con las competencias que a nivel constitucional y legal ostenta la Contraloría General de la República, si el convenio implicara la disposición de fondos públicos, tal documento requeriría del refrendo correspondiente emitido por ese Órgano de Fiscalización Superior[1], de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° del actual Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública (Reglamento N° R-CO-33-2006 publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 53 del miércoles 15 de marzo del 2006).
Y desde luego, si así fuera, estaríamos en un ámbito que escaparía de la competencia de esta Procuraduría General, para ubicarse en la esfera competencial de la Contraloría General de la República, la cual sería la indicada para rendir un criterio con carácter vinculante acerca de la consulta aquí planteada.
1. Ese Ministerio está en capacidad legal de concurrir a la firma de un convenio con una entidad privada de enseñanza, con la finalidad de que se brinden descuentos o becas para los funcionarios de la Administración.
2. De conformidad con el Principio de Legalidad, la suscripción de cualquier tipo de convenio se debe ajustar al cumplimiento de los objetivos institucionales fijados en el propio ordenamiento jurídico, en el sentido de que el ejercicio de esa competencia apunte, aun cuando sea de modo secundario o indirecto, al cabal cumplimiento de sus finalidades y funciones y a satisfacer de mejor forma el fin público que justifica y creación y su existencia.
3. Asimismo, un convenio de esta naturaleza debe ajustarse al Principio de Razonabilidad, de ahí que tendría que resultar –entre otras cosas– el mecanismo idóneo para alcanzar los fines perseguidos (v. gr. la mejor preparación técnica o profesional de sus funcionarios), y haber sido valorado como necesario y legítimo para esos efectos, en atención a los términos que ofrece el convenio en cuestión. (…)” (Dictamen C-035-2008 de 6 de febrero de 2008) (El destacado es nuestro).
Así, queda claro que la Administración puede efectuar tales tipos de negociaciones, y ello, en realidad, ya encuentra asidero en el ordenamiento jurídico, tal como mencionamos supra, de ahí que incluso podría resultar innecesaria dicha regulación, aspecto que recomendamos valorar en el estudio del proyecto.
Solamente resta señalar que pareciera que el artículo 9 es una reiteración innecesaria del artículo 7, pues el Ministerio y sus órganos desconcentrados pueden efectuar convenios con las autoridades públicas, hallándose incluidas las municipales y universidades estatales que se citan en el artículo 9.
Por último, según el artículo 8 del proyecto, el Ministerio y los órganos desconcentrados estarían facultados para generar, percibir y utilizar los ingresos que reciba por los servicios prestados, lo cual es una propuesta que estimamos valiosa, dado que incluso puede ser que ya algunos órganos del Ministerio lo realicen en los programas de educación y extensión cultural, de ahí que la propuesta resulta viable.
En los términos planteados, no se observa la existencia de posibles roces de constitucionalidad. Únicamente dejamos planteadas las observaciones señaladas, que, con el respeto acostumbrado, sugerimos analizar. La aprobación final del proyecto analizado queda a criterio de los legisladores.