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Timestamp: 2019-04-25 13:53:29+00:00
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La mancanza del requisito di qualificazione in misura corrispondente alla quota dei lavori
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Consiglio di Stato, sezione adunanza plenaria, Sentenza 27 marzo 2019, n. 6.
Sentenza 27 marzo 2019, n. 6
La mancanza del requisito di qualificazione in misura corrispondente alla quota dei lavori, cui si è impegnata una delle imprese che costituiscono il raggruppamento temporaneo in sede di presentazione dell’offerta, è causa di esclusione dell’intero raggruppamento, anche se lo scostamento sia minimo e anche nel caso in cui il raggruppamento nel suo insieme sia in possesso del requisito di qualificazione sufficiente all’esecuzione dell’intera quota di lavori.
sul ricorso numero di registro generale 14 di A.P. del 2018, proposto da:
Pe. Gi.s.p.a,, in proprio e quale capogruppo mandataria del r.t.i. con Costruzioni Generali Gi. s.p.a. Unipersonale (mandante), Ve. s.p.a. (mandante), Gruppo Ad. Bi. s.p.a. (mandante), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Ma. Du., ed altri, con domicilio eletto presso lo studio Di. Va. in Roma, (…);
Autostrade per l’Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati St. Vi., Ch. Ca., con domicilio eletto presso lo studio St. Vi. in Giustizia, Pec Registri;
Fr. Fo. S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Ar. Ca., Fr. Va., con domicilio eletto presso lo studio Ar. Ca. in Roma, piazza (…);
Ati – Br. Costruzioni S.r.l. (mandante), Società Cooperativa Br. Ri., Be. Costruzioni S.r.l. (mandante) non costituiti in giudizio;
della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Prima) n. 00206/2018, resa tra le parti.
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Autostrade per l’Italia S.p.A. e di Fr. Fo. S.r.l.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2018 il Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Francesco Cataldo in delega di Di. Va., Ch. Ca., e Fr. Va.;
1. La V Sezione del Consiglio di Stato ha rimesso all’Adunanza Plenaria, con ordinanza 18 ottobre 2018 n. 5957, il ricorso ad essa proposto dal raggruppamento temporaneo di imprese avente quale capogruppo la società “Pe. Gi.s.p.a.”.
Ritenendo sussistente un contrasto giurisprudenziale, la Sezione chiede che venga deciso il seguente punto di diritto:
“se sia consentito ad un’impresa componente il raggruppamento, che possegga il requisito di qualificazione in misura insufficiente per la quota di lavori dichiarata in sede di presentazione dell’offerta, di ridurre la propria quota di esecuzione, così da renderla coerente con il requisito di qualificazione effettivamente posseduto, nel caso in cui il raggruppamento nel suo insieme sia in possesso di requisiti di qualificazione sufficienti a coprire l’intera quota di esecuzione dei lavori”.
2.1. La Sezione remittente espone, in punto di fatto, che il citato r.t.i. – avente quale capogruppo la citata società Pe. Gi.s.p.a., in qualità di mandataria, e come mandanti Costruzioni generali Gi. s.p.a., Ve. s.p.a. e Gruppo Ad. Bi. s.p.a. (di seguito indicato come r.t.i. Pe. o, semplicemente, come r.t.i.) – partecipava alla procedura di gara indetta da Autostrade per l’Italia s.p.a. per l’affidamento dei “Lavori di manutenzione delle pavimentazioni ed attività accessorie della rete autostradale di competenza della D.T. 3^ di Bologna”.
Il r.t.i. si presentava nella forma del raggruppamento orizzontale e, in sede di presentazione dell’offerta, ciascuna impresa partecipante dichiarava di essere in possesso della SOA richiesta per lo svolgimento dei lavori (relativa alla categoria OG3) ed indicava la specifica quota di lavori che avrebbe eseguito.
In particolare, Pe. Gi.s.p.a. si impegnava all’esecuzione di una quota del 45% dell’ammontare complessivo dell’appalto, Costruzioni generale Gi. s.p.a. al 25%, Ve. al 16% e Ad. Bi. s.p.a. al 14%.
Con determinazione 15 dicembre 2017, la Direzione 3° tronco di Autostrade per l’Italia s.p.a. disponeva l’esclusione del r.t.i. dalla procedura di gara, per effetto della dichiarazione di Ad. Bi. s.p.a. di essere in possesso di una SOA (per la categoria OG3) con classifica IV bis e, dunque, per lavori fino a Euro 3.500.000,00, pur essendosi essa impegnata alla realizzazione di una quota di lavori pari, in proporzione all’ammontare complessivo dell’appalto, ad Euro 4.144.000,00.
Il r.t.i. Pe. impugnava il provvedimento di esclusione, prospettando, quale motivo di ricorso, come la giurisprudenza amministrativa, in casi analoghi, avesse ritenuto non consentita l’esclusione dell’operatore economico dal procedimento di gara in presenza di tre condizioni, e precisamente:
Secondo il ricorrente, nel caso di specie, sussistevano le condizioni ora indicate, in quanto, premesso che il raggruppamento aveva natura orizzontale, lo scostamento era inferiore al 5% ed altre società componenti il raggruppamento possedevano il requisito di qualificazione in misura sovrabbondante rispetto alla quota di lavori alla esecuzione della quale si erano impegnate.
2.2. Con sentenza 6 marzo 2018 n. 206, il TAR per l’Emilia Romagna, sez. I, respingeva il ricorso, affermando che, in applicazione del principio della necessaria corrispondenza tra la qualificazione posseduta e la quota di lavori da eseguire secondo la ripartizione interna al raggruppamento (tratto dall’art. 92, comma 2, d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 e ribadito dal par. 2.4 del disciplinare di gara), è irrilevante che il raggruppamento fosse, nel suo insieme, qualificato ad eseguire anche le prestazioni per le quali una delle componenti (la Gruppo Ad. Bi. s.p.a.) non era invece qualificata.
Né, secondo la sentenza, è possibile considerare lo scostamento tra la quota dei lavori che una delle imprese si è impegnata a svolgere e il tetto di qualificazione come “errore materiale che può essere sanato con il soccorso istruttorio”, anche perché il raggruppamento ricorrente non è incorso in alcun errore per essere ben consapevole, al momento della formulazione dell’offerta, delle soglie di qualificazione possedute da ciascun membro.
3. La Sezione remittente – respinta preliminarmente una eccezione di inammissibilità del ricorso instaurativo del giudizio di primo grado per omessa impugnazione della clausola del disciplinare disponente la citata corrispondenza tra quote di esecuzione dei lavori assunti e requisiti di qualificazione posseduti dai singoli componenti (v. pag, 5 ord.) – espone che con l’unico motivo di appello proposto il r.t.i. Pe. ha, in sostanza, riproposto il motivo di ricorso rigettato in primo grado.
L’appellante assume, dunque, che la sentenza impugnata si è posta in contrasto con la giurisprudenza che – ferma la doverosa e necessaria corrispondenza tra i requisiti di partecipazione di ciascun raggruppamento e il valore dei lavori da eseguire – nel caso di scostamento tra la quota di lavori da eseguire dal singolo partecipante al raggruppamento e il requisito di partecipazione da questi posseduto nega la necessità di esclusione in presenza delle condizioni innanzi esposte (e cioè: scostamento non di rilevante entità; raggruppamento nel complesso in possesso dei requisiti necessari all’esecuzione dei lavori; raggruppamento avente natura orizzontale).
In tal modo, secondo l’appellante, la sentenza impugnata si discosterebbe anche dalle indicazioni provenienti dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea, secondo la quale l’esclusione dalla procedura di gara deve essere intesa come sanzione massima, da applicarsi solo in caso di violazioni gravemente incidenti sui canoni che regolano il settore dei contratti pubblici, per il necessario bilanciamento tra il principio del libero accesso alle gare e quello della necessaria affidabilità degli offerenti.
4.1. L’ordinanza di rimessione rileva, innanzi tutto, che l’appalto oggetto di causa è disciplinato dal d.lgs. 5 aprile 2016, n. 50, in quanto il bando è pubblicato il 3 agosto 2017, e che, comunque, le disposizioni di cui alla Parte II, Titolo III, Capo IV, del precedente regolamento di attuazione (DPR 5 ottobre 2010 n. 207) rilevanti nel presente giudizio, sono restate in vigore in attesa dell’adozione degli atti attutativi del nuovo Codice.
4.2. Tanto precisato, l’ordinanza ricorda come l’art. 92, co. 2, DPR n. 207/2010 “sancisce il principio di necessaria corrispondenza tra le quote di partecipazione al raggruppamento e i requisiti di qualificazione posseduti”, rilevando come “pur essendo venuto meno l’obbligo di corrispondenza tra quote di partecipazione al raggruppamento e quote di esecuzione dei lavori, costituisce orientamento consolidato che se le imprese componenti il raggruppamento dichiarano, in sede di offerta, una quota di partecipazione corrispondente alla quota di lavori da eseguire, è necessario che il requisito di qualificazione sia coerente con entrambi”.
Di qui, la questione, rimessa a questa Adunanza Plenaria: “se sia consentito ad un’impresa componente il raggruppamento, che possegga il requisito di qualificazione in misura insufficiente per la quota di lavori dichiarata in sede di presentazione dell’offerta, di ridurre la propria quota di esecuzione, così da renderla coerente con il requisito di qualificazione effettivamente posseduto, nel caso in cui il raggruppamento nel suo insieme sia in possesso di requisiti di qualificazione sufficienti a coprire l’intera quota di esecuzione dei lavori”.
L’ordinanza espone come, sul punto, si registri la presenza di due diversi orientamenti giurisprudenziali.
4.2.1. Secondo un primo orientamento (Cons. Stato, sez. V, 2 luglio 2018 n. 4036;
sez. V, 22 agosto 2016, n. 3666; sez. V, 22 febbraio 2016, n. 786), “la mancanza del requisito di qualificazione in misura corrispondente alla quota di lavori cui si era impegnata una delle imprese costituenti il raggruppamento in sede di presentazione dell’offerta è causa di esclusione dell’intero raggruppamento, anche se, per ipotesi, il raggruppamento nel suo insieme sia in possesso del requisito di qualificazione sufficiente all’esecuzione dell’intera quota dei lavori”.
4.2.2. Secondo altro orientamento (Cons. Stato, sez. V, 8 novembre 2017 n. 5160;
sez. V, 6 marzo 2017 n. 1041; sez. IV, 12 marzo 2015 n. 1293), non è legittima l’esclusione dell’operatore economico dalla procedura, in presenza di tre condizioni: che lo scostamento tra il requisito di qualificazione dichiarato e la quota di lavori per la quale l’operatore si è impegnato non sia eccessivo; che il raggruppamento nel suo complesso sia comunque in possesso dei requisiti sufficienti a coprire l’intero ammontare dell’appalto; che il raggruppamento abbia la forma di raggruppamento orizzontale.
– che una modesta rettifica delle quote di partecipazione non è idonea a incidere sull’affidabilità del raggruppamento, né è in grado di modificare il regime della responsabilità dello stesso, soprattutto nei casi di raggruppamento orizzontale, nel quale la suddivisione delle quote attiene solo al profilo quantitativo e dove, essendo la responsabilità delle imprese consociate paritaria e solidale (come si ricava dall’art. 48 d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50), non v’è rischio per la stazione appaltante di ricevere una prestazione non adeguata all’impegno assunto dall’aggiudicatario;
b) inoltre, “è opportuno chiarire se la stazione appaltante, che lo scostamento riconosca, debba ricorrere al soccorso istruttorio… per concedere al raggruppamento di operare la modifica consentita, o possa farne a meno procedendo direttamente alla valutazione dell’offerta, per avere essa stessa – – si potrebbe dire “d’ufficio” – accertato che la riduzione della quota di esecuzione in capo ad una delle imprese è compensata dal maggior requisito di qualificazione posseduto da altro componente”.
pronunciando sull’appello proposto da Pe. Gi.s.p.a., in proprio e quale capogruppo mandataria del r.t.i. con Costruzioni generali Gi. s.p.a. unipersonale, Ve. s.p.a., Gruppo Ad. Bi. s.p.a. (n. 2703/2018 r.g.; n. 14/2018 r. AP):
a) formula il principio di diritto di cui in motivazione;
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 2 febbraio 2017, n. 443