Source: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/Autos/2006/A291-06.htm
Timestamp: 2017-11-24 18:35:57
Document Index: 168696681

Matched Legal Cases: ['artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 8', 'artículo 29', 'artículo 86', 'artículo 38', 'artículo 86', 'artículo 38', 'artículo 34', 'artículo 38', 'e contrario', 'artículo 72', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 38', 'Artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 38', 'artículo 38', 'Artículo 49', 'artículo 33']

A291-06
Auto 291/06
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Oportunidad en sentencia T-583 de 2006
NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Procedencia excepcional/NULIDAD SENTENCIA DE REVISION DE TUTELA-Procedencia por vulneración del debido proceso
NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR CAMBIO DE JURISPRUDENCIA-Sala de Revisión modifica o cambia el criterio de interpretación o posición jurisprudencial de la Sala Plena frente a una misma situación jurídica
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Elemento doctrinario común que consiste en asociar la mala fe como elemento definitorio de la temeridad con miras a sancionar pecuniariamente al demandante
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Sentencias referidas a pesar de coincidir en el elemento doctrinario común no fueron proferidas por la Sala Plena/ACCION DE TUTELA-Sin la demostración de mala fe la acción incoada varias veces debe estimarse improcedente sin lugar a imposición de sanción
TEMERIDAD-No existe interpretación normativa que incluya dentro de sus elementos esenciales la presencia de mala fe
FALLO DE TUTELA-Sala de Revisión no avocó la posible mala fe del demandante ni determinó ninguna sanción sólo constató la presencia de dos acciones de tutela
SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No se puede pretender reabrir debates cerrados en Sala de Revisión o Sala Plena
COSA JUZGADA EN TUTELA-Cuando la primera sentencia es remitida para eventual revisión y no se escoge la consecuencia jurídica inmediata es la ejecutoria formal y material de esa sentencia/ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA Y COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-No procede la interposición por operar ésta
ACCION DE TUTELA CONTRA MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO-No se podía instaurar nueva acción dado que otra igual se había negado por decisión que había hecho tránsito a cosa juzgada
TEMERIDAD-Se configura cuando se presenta la misma acción de tutela y no otra similar
ACCION DE TUTELA CONTRA MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO-Disimilitud de los supuestos de hecho entre auto y sentencia impiden considerar que el precedente sobre temeridad fuera obligatorio/SOLICITUD DE NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No se plantea modificación de la jurisprudencia sino se pretende reabrir nuevamente el debate sobre duplicidad en la presentación de dos acciones de tutela
NULIDAD SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR VIOLACION DEL PRECEDENTE JUDICIAL-Presupuestos básicos
Conforme lo ha explicado esta Corporación, para que una Sentencia pueda ser anulada por violar el precedente judicial es menester que estén presentes tres presupuestos básicos, cuales son: (i) que sentencia objeto de la solicitud de nulidad en forma expresa acoja una interpretación normativa contraria a una línea jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional, (ii) que los supuestos fácticos motivantes de la sentencia que constituye el precedente sean los mismos de la sentencia cuya nulidad se pide declarar, y (iii) que la diferencia en la aplicación del ordenamiento jurídico conlleve que la resolución adoptada en la sentencia atacada sea diferente a la que se venía adoptando, es decir que se desconozca el principio e igualdad.
AUTO DE SALA DE REVISION-Al no ser proferido por Sala Plena ni constituir línea jurisprudencial no podía ser tenido como jurisprudencia
ACCION DE TUTELA CONTRA MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO-Inexistencia de causal de nulidad que devendría de la modificación de la doctrina sobre temeridad originada por la presentación sucesiva de dos acciones de tutela idénticas más no similares
DERECHO FUNDAMENTAL AL FALLO Y A TUTELA JUDICIAL EFECTIVA EN SENTENCIAS DE TUTELA-Deber de fallar más allá de las pretensiones formuladas
ACCION DE TUTELA CONTRA ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA-No se negó la posible vulneración de derechos fundamentales sólo se limitó a señalar que no era procedente por existir otros mecanismos de defensa judicial
ACCION DE TUTELA CONTRA MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO-No se puede declarar la nulidad por cuanto sentencia T-583 de 2006 no modificó la jurisprudencia sobre temeridad y mala fe
ACCION DE TUTELA CONTRA ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA-No se modificó jurisprudencia relativa a la obligación de fallar extra petita en sentencia T-583 de 2006
Referencia: solicitud de nulidad de la Sentencia T-583 de 2006
Bogotá D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil seis (2006)
A continuación se presenta un resumen de los hechos y argumentos de derecho presentados en la demanda de tutela incoada por la Sociedad Vigilancia y Seguridad Limitada, VISE LTDA., (en adelante VISE) en la cual esta sociedad solicitó que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la personalidad jurídica, presuntamente vulnerados por Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Universidad de Antioquia, Empresas Públicas de Medellín y el Ministerio de Hacienda.
1.1 Hechos que motivaron la demanda:
a. En el año 2002 el Ministerio de Hacienda abrió una licitación pública a la que se presentó VISE, formando parte de una unión temporal. No obstante, antes de la calificación de las propuestas la mencionada sociedad retiró su oferta. El retiro voluntario de la oferta se debió al parentesco en primer grado de consanguinidad de un antiguo miembro de la junta directiva de la sociedad VISE con el titular de la cartera ministerial. Pues aunque para el momento de la oferta tal miembro de junta había sido ya reemplazado por otra persona, la Unión Temporal decidió, en aras de la absoluta transparencia, no continuar aspirando a la adjudicación del contrato.
b. Debido a que para el momento de presentar la propuesta, el mencionado cambio de miembros de la junta directiva de VISE no había sido registrado en la Cámara de Comercio ni informado al Ministerio, por lo cual dicho cambio no era conocido, el citado Ministerio produjo un estudio jurídico preliminar relativo a la circunstancia del anotado parentesco entre uno de los miembros de la junta de la Sociedad VISE, Roberto Junguito Pombo, y el entonces Ministro de Hacienda y Crédito Público, Roberto Junguito Bonett, padre del mencionado miembro de junta. Estudio que concluyó en la existencia de una causal de inhabilidad para contratar, y que se adjuntó al Cuadro de Evaluación de la licitación. Dicho Cuadro de Evaluación fue puesto a disposición de los oferentes por un término de cinco días, durante los cuales la Unión Temporal en la que participaba VISE, que para ese momento ya había retirado la oferta, no formuló ninguna observación.
c. Posteriormente, durante la audiencia de adjudicación de la licitación, el representante legal de VISE solicitó al Ministerio que evitara pronunciarse sobre la existencia de la presunta inhabilidad, que en su sentir no se configuraba debido al oportuno cambio de miembros de la junta directiva de la Sociedad y al retiro de la oferta. En respuesta a esta solicitud, la Secretaria General dijo durante dicha audiencia que, a partir de la documentación allegada con la propuesta, que no daba cuenta del cambio de composición de la junta directiva de VISE, el Ministerio había hecho el estudio preliminar que detectaba la causal de rechazo por inhabilidad, y había dado la oportunidad a los oferentes de pronunciarse al respecto, sin que la Unión Temporal en la que participaba VISE hubiera manifestado su oposición en forma oportuna. No obstante, señaló que más adelante el Ministerio se pronunciaría sobre la solicitud de VISE de aclarar el asunto de la inhabilidad.
d. La Resolución 2522 del 26 de noviembre de 2002, por medio de la cual se adjudicó la licitación pública, recogió las observaciones formuladas a la oferta presentada por VISE, indicando que si bien dicha oferta había sido retirada, a la misma se le había hecho un estudio jurídico que había arrojado como resultado que dicha unión temporal estaba incursa en una causal de rechazo, por lo cual la oferta no tenía aptitud para ser evaluada. En todo caso, dada la naturaleza irrevocable de la propuesta, se hizo efectiva la póliza de seriedad de la oferta.
e. En el mes de diciembre de 2002, en dos oportunidades VISE solicitó al Ministerio de Hacienda que llevara a cabo un pronunciamiento expreso desestimando su manifestación preliminar relativa a la inhabilidad, pero el Ministerio no accedió a su solicitud. Por esta razón, VISE interpuso en su contra una acción de tutela por violación a los derechos de petición, debido proceso, buen nombre y libertad de empresa, la cual fue denegada mediante Sentencia del 13 de febrero de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. No obstante, pocos días después del fallo de tutela el Ministerio, en respuesta a una petición ANDEVIP (Asociación de Empresas de Vigilancia Privada), indicó expresamente que hasta ese momento esa entidad no había declarado mediante acto administrativo inhabilidad para contratar con el Estado en cabeza de la Unión Temporal en la que había participado VISE al presentarse a la licitación.
f. Los hechos anteriores dieron lugar a que el debate sobre la supuesta inhabilidad de VISE para contratar se reabriera en varias licitaciones en las que esta Sociedad se presentó a participar, sin que en ningún caso tal inhabilidad hubiera sido aceptada. Empero, recientemente, dentro de un proceso de licitación abierto por la Subsecretaría de Planeación y Gestión de la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la cual se presentó VISE en Unión Temporal con Acosta LTDA., tal Unión fue rechazada por considerarse que VISE estaba incursa en inhabilidad. Esta decisión fue recurrida por la vía gubernativa, pero la Alcaldía mantuvo su decisión, por lo cual la Sociedad demandante, para la fecha de interposición de la demanda de tutela, había acudido ya ante la Jurisdicción Contenciosa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Es de anotar que la decisión de la Alcaldía relativa a la inhabilidad de VISE se mantuvo a pesar del concepto jurídico emitido en el año 2003 por la Procuraduría Delegada para la Función Pública para la Prevención, en respuesta a una queja presentada por VISE, concepto jurídico en el que se establece que las distintas entidades públicas donde se presente esa Sociedad carecen de competencia para pronunciarse sobre la existencia o no de infracción al régimen de inhabilidades e incompatibilidades en el proceso licitatorio realizado por el Ministerio de Hacienda.
g. De igual manera, dentro de las licitaciones públicas abiertas por la Universidad de Antioquía y por Empresas Públicas de Medellín, estas entidades rechazaron la oferta de las Uniones Temporales en las que participaba VISE, por la supuesta inhabilidad generada en la Secretaría de Gobierno de Bogotá.[1]
1.2 Argumentos de derecho expuestos en la demanda:
1.2.1. Como argumentos de derecho, VISE expuso en la demanda que los anteriores hechos y actuaciones implicaban una vulneración de sus derechos al trabajo, a la personalidad jurídica y al debido proceso, pero no por la actuación aislada de cada una de las entidades demandadas, sino por el cúmulo de tales actuaciones vistas como un todo, que habían llevado a que se la considerara inhabilitada de manera general para contratar con el Estado, a pesar de que una declaración de dicha naturaleza nunca se había producido. Consideraba que era necesaria una protección inmediata de sus derechos fundamentales, mediante una sentencia de tutela, porque si no se esclarecía rápida y efectivamente que la inhabilidad no existía, todas las entidades públicas a las que se presentara a licitar iban a seguir afirmándola, además de que optarían por terminar los contratos vigentes, generándole un perjuicio económico irremediable que la demanda de nulidad que ya había interpuesto no repararía antes de doce años. Agregaba que la suspención provisional que podría llegar a ser decretada dentro de acción de nulidad y restablecimiento que ya había intentado en contra de la Alcaldía de Bogotá, o la que podría decretarse en otras acciones de la misma naturaleza que posteriormente llegara a intentar, tampoco sería mecanismo de defensa eficiente para conjurar esta lesión de derechos, por cuanto exigía la comprobación de los perjuicios sufridos, además de la presentación de varias demandas de nulidad ante jueces distintos, motivadas en diferentes decisiones administrativas relativas a su supuesta inhabilidad, requiriéndose que todos coincidieran en conceder tal suspensión para que cesara temporalmente la perturbación de derechos.
1.2.2. A juicio de la Sociedad demandante, la violación del derecho de defensa se había iniciado por parte del Ministerio, pues éste, al expedir el concepto arriba mencionado, había dado lugar a que un tema que era claro fuera interpretado de manera no idónea. El error había consistido en confundir las figuras de la inhabilidad y la incompatibilidad. Pues aunque pudiera aceptarse, en gracia de discusión, que había existido una incompatibilidad, el Ministerio la había llamado inhabilidad, dándole consecuencias jurídicas distintas y mucho más gravosas para la Sociedad demandante. En efecto, recalcaba la demanda que las inhabilidades se diferencian de las incompatibilidades en que las primeras son universales y las segundas específicas, por lo cual las inhabilidades se presentan frente a toda contratación, mientras que las incompatibilidades sólo dentro de alguna determinada, según se desprende de lo reglado por el artículo 8° de la Ley 80 de 1993.
1.2.3. En cuanto a la Alcaldía de Bogotá, la demanda recordaba que esa entidad había sostenido que para establecer la inhabilidad de VISE para contratar no eran necesarias actuaciones administrativas, puesto que tal inhabilidad obraba de pleno derecho. Con esta actitud, decía la demanda, la Alcaldía había violado las normas sobre competencia, porque ella no tenía facultades para valorar la situación fáctica que se había dado en el Ministerio de Hacienda, cosa que sólo correspondía hacer al funcionario encargado de adjudicar la licitación en ese Ministerio.[2]
Destacaba también la demanda, que según se deduce de lo regulado en la Resolución 143 de mayo de 2003, emanada de la Procuraduría General de la Nación, mediante la cual se reglamenta el “Sistema de información y registro de sanciones disciplinarias y penales y de las inhabilidades derivadas de relaciones contractuales con el Estado”, “las inhabilidades no operan de pleno derecho porque se enfrentan a la presunción de capacidad plena, y porque suponen una inscripción en un Registro que se lleva doblemente en la Cámara de Comercio y en la Procuraduría. Mientras la inscripción no se encuentre allí inscrita legalmente no puede predicarse por los ciudadanos porque ello peca contra el principio de seguridad regla de publicidad.”
1.2.4. En cuanto a la violación de derechos que a juicio de VISE les resultaba imputable a la Universidad de Antioquia y a Empresas Públicas de Medellín, la demanda señalaba que ella se producía en cuanto ambas habían decidido tener a VISE como sociedad inhabilitada por la Secretaría de Gobierno de Bogotá, “a sabiendas que la doctrina de la Sala Plena de la Corte Constitucional exige para ello se diga expresamente en la parte Resolutiva de la decisión de primera instancia y se concedan los recursos contra ella para que en agotamiento de la vía gubernativa, expresamente resuelva sobre el punto...” Con lo anterior, habían desconocido el carácter explícito de las inhabilidades, y de paso el derecho de defensa.
2.1 Contestación de la demanda por parte de la Universidad de Antioquia y Empresas Públicas de Medellín
Oportunamente contestó la demanda la Universidad de Antioquia, que informó que al momento de ser notificada de la acción de tutela había expedido la Resolución Rectoral 21606 de 2005, mediante la cual había revocado la Resolución 21430 del mismo año, “en el sentido de permitir calificar como apta para participar en el proceso de oferta pública 2600-01-2005 para la prestación del servicio de vigilancia privada, la propuesta presentada por la Unión Temporal Sepecol Ltda., VISE Ltda.”(Negrillas fuera del original)
También dentro del término, Empresas Públicas de Medellín contestó la demanda informando que “en reunión de Audiencia Pública celebrada el día jueves 20 de octubre del presente año en las instalaciones de las Empresas Públicas de Medellín... dentro del proceso de contratación 024829... se determinó por parte del Gerente General de la entidad modificar la decisión de declarar inhabilitada a la firma VIGILANCIA Y SEGURIDAD LTDA.- VISE LTDA. y, en consecuencia, admitir que la citada firma se encuentra habilitada legalmente para participar en el mencionado proceso de contratación.” .(Negrillas fuera del original)
2.2 Contestación de la demanda por parte de Secretaría de Gobierno de Bogotá.
Por su parte, la Secretaría de Gobierno de Bogotá también contestó la demanda en tiempo, indicando que a través de la Resolución 651 de 2005 la Subsecretaría de Planeación y Control había considerado cierta “una sanción ejercida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público”, entidad que, dentro de un procedimiento licitatorio adelantado en el año 2002, había “hecho efectiva la póliza de seriedad de la oferta” respecto de la Unión Temporal VISE LTDA. – Vigilancia Acosta LTDA. –Guardianes Compañía Líder de Seguridad LTDA. Por tal razón, en la licitación de la Secretaría de Gobierno debían restarse cincuenta (50) puntos a la calificación de la propuesta de VISE LTDA. No obstante lo anterior, se había decido que la misma propuesta debía ser rechazada, “en aplicación a lo dispuesto en el numeral 4.8.3 del Pliego de condiciones, en concordancia con el artículo 8 numeral 1 literales a y b de la Ley 80 de 1993...” Contra la anterior decisión la Unión Temporal VISE LTDA. –Vigilancia Acosta LTDA había interpuesto recurso de reposición, el que había sido resuelto en forma negativa.
Ahora bien, la Secretaría de Gobierno Distrital aseguró que, dentro de la anterior actuación, esa entidad no había declarado ninguna inhabilidad, sino que simplemente había aplicado las normas que sobre la materia se encontraban contenidas en el literal b) del numeral 1° del artículo 8° de la Ley 80 de 1993, porque “al estar frente a una inhabilidad que obra de pleno derecho, no se requería de la existencia de acto administrativo que así lo declarara”. Además, estimó que las inhabilidades consagradas en la norma citada, “se extienden por un término de cinco años contados a partir de la fecha de la ocurrencia del hecho de la participación en la licitación o concurso.” Añadió que no estaba procediendo por la inhabilidad que se había causado en el proceso licitatorio del Ministerio de Hacienda en el año 2002, “sino por las consecuencias que este hecho trajo hacia futuro”, dado que “por haber participado en un proceso licitatorio público estando inhabilitado, tal inhabilidad para participar en esta clase de concursos, perdura en el tiempo por el transcurso de cinco años”.
Frente a la acusación formulada en la demanda de tutela conforme a la cual la actuación de Secretaría de Gobierno habría desconocido el derecho a defensa de VISE, aquella entidad se defendió alegando que en el proceso licitatorio y de contratación se habían cumplido todas las etapas previstas en la ley, así como los términos preclusivos de los pliegos de condiciones. Adicionalmente, VISE había tenido oportunidad de interponer recursos contra las decisiones de la Secretaría. Finalmente, la Secretaría de Gobierno del Distrito afirmó la improcedencia de la acción de tutela, señalando que lo que el accionante buscaba a través de ella era obtener las pretensiones que no había logrado dentro del proceso licitatorio. Además, señaló que existía otro mecanismo para acceder a tales pretensiones, cual era la posibilidad de interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y reclamar allí la suspensión provisional del acto.
2.3 Contestación de la demanda por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda relatando los hechos que rodearon la presentación y posterior retiro de una oferta por parte de la Unión Temporal en que participaba VISE, dentro de la licitación pública 07 de 2002 convocada por ese Ministerio. Dentro de este relato afirmó que, a pesar de que la oferta de dicha Unión Temporal había perdido aptitud para ser evaluada debido al retiro de la propuesta, en la Resolución 2522 de 2002, mediante la cual se había adjudicado la licitación, “atendiendo a los postulados del principio de Trasparencia en los procesos de selección de contratistas, en los cuales se establece que en los procesos contractuales los interesados tendrán la oportunidad de conocer y controvertir los informes, conceptos y decisiones que se rindan o adopten, para lo cual se establecerán etapas que permitan el conocimiento de dichas actuaciones y otorguen la posibilidad de expresar observaciones, se expusieron al público estudios preliminares de carácter jurídico, técnico económico y financiero, efectuados a la oferta UNIÓN TEMPORAL VISE LTDA. – VIGILANCIA ACOSTA LTDA. – GUARDIANES COMPAÑÍA LIDER DE SEGURIDAD LTDA., con la salvedad que la misma no era objeto de evaluación y calificación.”
Así mismo, relató el Ministerio que en dicha resolución se determinó “hacer efectiva la póliza de garantía de seguridad de la oferta”.
La anterior Resolución, dijo el Ministerio, fue notificada personalmente al representante legal de la Unión Temporal VISE LTDA., y no fue impugnada. La Unión Temporal guardó silencio y canceló el valor de la póliza de garantía de seriedad de la oferta, por valor de $229.054.911.00. En consecuencia, mediante Resolución de marzo de 2003, el Ministerio resolvió no hacer efectiva la póliza frente a la Compañía de Seguros, al haberse extinguido la obligación por el pago hecho por los asegurados.
Dijo también el Ministerio que en Febrero de 2003 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en su Sección Tercera había fallado una acción interpuesta por la empresa de Vigilancia y Seguridad VISE Ltda., en donde solicitaba se protegieran sus derechos fundamentales de petición, debido proceso, libertad de empresa, trabajo y buen nombre, que consideraba violados por el Ministerio de Hacienda. El Tribunal negó la tutela, considerando que tales derechos no habían sido vulnerados, toda vez que la evaluación jurídica había sido hecha a la luz de las reglas constituidas para dicho procedimiento, y además se había dado la oportunidad de interponer el recurso procedente, el cual no había sido utilizado en la oportunidad legal instituida para ello. En igual sentido, dijo el Ministerio, se había fallado otra demanda de tutela incoada en contra de TELECOM, en la cual se había llamado a intervenir a esa Cartera.
Finalmente el Ministerio alegó la improcedencia de la acción de tutela por la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, sin que tampoco hubiera un perjuicio irremediable que justificara la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio.
3.1 Mediante Sentencia proferida el cuatro (4) de noviembre de dos mil cinco (2005), el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, decidió: (i) negar por sustracción de materia la acción de tutela incoada en contra de la Universidad de Antioquia y Empresas Públicas de Medellín, pues las razones por las cuales había sido propuesta la acción de tutela ya habían desaparecido para el momento del fallo; (ii) rechazar por improcedente la tutela interpuesta en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría de Gobierno, Subsecretaria de Planeación y Gestión, pues la Sociedad actora tenía a su alcance la posibilidad de demandar ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la Resolución en la que se la consideraba inhábil para contratar, y así podía cuestionar la legalidad tal decisión; y (iii) Negar la tutela interpuesta en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pues el Ministerio de Hacienda el 26 de febrero de 2003 había respondido que no se había declarado mediante acto administrativo inhabilidad para contratar con el Estado en cabeza de la Unión Temporal Vise LTDA. - Vigilancia Acosta LTDA. - Guardianes Compañía Líder de Seguridad LTDA.
La anterior decisión fue oportunamente impugnada aduciendo que el Tribunal había entendido que se habían presentado cuatro tutelas acumuladas y no una sola. La razón por la cual se había presentado una sola, afirmó, radicaba en que “la conducta autónoma e independiente de cada una de las entidades públicas involucradas en la tutela era incapaz de explicar la transgresión”. Es decir, el concurso de la actuación de todas las entidades era lo que explicaba la violación de derechos fundamentales. Por eso, VISE quería demostrar que si la situación persistía, estaría obligada a explicar y a defenderse en todas las licitaciones en que se presentara, ante múltiples jueces que juzgarían los mismos hechos. Agregó que la acción de nulidad con restablecimiento contra la Alcaldía, que ya había intentado, en la medida en que desencadena un litigio inter partes, no blindaría a VISE de sufrir nuevamente, en otras licitaciones, la interpretación hecha por la Secretaría de Gobierno. Respecto de los perjuicios que se estaban generando para VISE por los hechos que dieron origen a la demanda de tutela, la impugnante reiteraba que ellos no consistían en la pérdida de la adjudicación de la licitación de la Secretaría de Gobierno de Bogotá, sino que tal perjuicio irremediable, que no se solucionaba con la demanda de nulidad con restablecimiento, devenía de “la cadena de hechos y actuaciones administrativas de todas las entidades, miradas como un todo. El perjuicio deviene de estar considerada inhábil aquí, y no declarada allí, de no ser considerada con certidumbre de su condición jurídica.”Adicionalmente, sostuvo que el perjuicio era pasado y generado por el Ministerio de Hacienda, porque había ocurrido durante todas las licitaciones en que VISE se había presentado desde el año dos mil hasta entonces, y se volvía inminente, grave e irremediable porque estaba siendo agravado por la conducta de la Secretaría de Gobierno, que había dado pie para que las demás entidades hicieran la misma lectura. El fallo del Tribunal, proseguía la impugnación, obligaba a VISE a entablar una demanda de tutela cada vez que una entidad pública repitiera las expresiones de la Secretaría de Gobierno, o la abocaba a perder la licitaciones por la supuesta inhabilidad, teniendo que presentar múltiples demandas, por lo cual se veía limitada su capacidad para desarrollar su objeto social. Lo anterior configuraba, a su parecer, un perjuicio irremediable con todas las características de que se revestía el mismo.
De otro lado, durante el trámite de la impugnación VISE hizo llegar al Consejo de Estado copia del Auto de fecha 8 de septiembre de 2003, suscrito por el entonces Procurador delegado para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública, doctor Humberto Antonio Sierra Porto, en el cual se explica que las inhabilidades contempladas en los literales b) y e) del numeral 1° del artículo 8° de la Ley 80 de 1993 no operan de pleno derecho, pues tal interpretación contrariaría lo prescrito por el artículo 29 de la Constitución Política que establece el debido proceso administrativo como un derecho fundamental. Así mismo, en dicho auto se afirma que el Ministerio de Hacienda debió haber emitido una decisión expresa declarando la inhabilidad, que permitiera a los interesados interponer recursos; al no haberlo hecho en la oportunidad adecuada, había perdido competencia para declararla posteriormente. Agregó que la distintas entidades públicas donde VISE se había presentado como oferente carecían de competencia para pronunciarse sobre la existencia o no de la infracción que daría lugar a la inhabilidad dentro del proceso licitatorio 07 de 2003 abierto por el Ministerio de Hacienda.
Mediante Sentencia proferida el dieciséis (16) de febrero de dos mil seis (2006), la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[3] decidió confirmar la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión.
5.1 En sustento de esta determinación, consideró que no se referiría a los hechos que habían motivado la demanda respecto de la Universidad de Antioquia y Empresas Públicas de Medellín, por cuanto la actuación de estas entidades que presuntamente vulneraba los derechos de la actora había sido decidida favorablemente.
5.2 En relación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Sentencia, tras evaluar lo hechos acaecidos con ocasión de la licitación pública tantas veces mencionada, observó que en el Estudio Preliminar el Monistrio había presumido la existencia de una causal de rechazo respecto de la Unión Temporal en la que participaba VISE. Sin embargo, en la Resolución de adjudicación no se había hecho manifestación al respecto, ni se había declarado de forma expresa la inhabilidad, como tampoco se había hecho esta declaración en acto posterior, por lo que no podía entenderse que se hubiera configurado; y, al haberse terminado el proceso licitatorio, el Ministerio había perdido competencia par declararla. De cualquier manera, recordó que en la licitación del Ministerio de Hacienda VISE hubiera podido presentar observaciones a los informes de las propuestas dentro de los cinco (5) días siguientes a su publicación, con el fin de que las mismas fueran resueltas en la audiencia pública de adjudicación, lo cual no había hecho, esperándose hasta la audiencia de adjudicación, etapa en la que se daba por terminado el proceso de licitación. Que el Ministerio en el acto de adjudicación había hecho efectiva la póliza de seriedad de la propuesta, decisión contra la que procedía el recurso de reposición, el cual no había interpuesto. Adicionalmente, había podido demandar en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la resolución de adjudicación, si consideraba que le estaba afectando sus derechos, cosa que tampoco había hecho.
5.3. En relación con la actuación de la Subsecretaria de Gobierno de Bogotá, la Sentencia observó que tampoco aquí se había declarado en forma expresa la inhabilidad, sino que se había tenido presente otra anterior que operaba de oficio. De cualquier manera, la Resolución había sido ya demandada por VISE en acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
5.4 Finalmente, la Sentencia sostuvo que por acción de tutela no procedía declarar si una sociedad era hábil o no para contratar con el Estado, pues se invadirían competencias del juez natural y de las demás autoridades competentes pera ello. Por lo cual, siendo la sociedad actora la que había dado lugar a que la tildaran de inhábil, en cada uno de los procesos licitatorios debía aclarar tal circunstancia y allegar los documentos necesarios para desvirtuar las afirmaciones de sus opositores. Por tal razón, no era imputable a las entidades estatales demandadas la vulneración de los derechos de la sociedad.
6. Trámite frente a la Corte Constitucional. Sentencia T- 583 de 2006
La Sala de Selección Número Cinco decidió seleccionar el expediente y correspondió por reparto a la Sala Sexta de Revisión.
Mediante Sentencia T-583 de 2006[4], la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional resolvió confirmar la Sentencia proferida el dieciséis (16) de febrero de dos mil seis (2006) por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que a su vez había resuelto confirmar Sentencia proferida el cuatro (4) de noviembre de dos mil cinco (2005) por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de Decisión, en la cual se había decidido: (i) negar por sustracción de materia la acción de tutela incoada en contra de la Universidad de Antioquia y Empresas Públicas de Medellín; (ii) rechazar por improcedente la tutela interpuesta en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría de Gobierno, Subsecretaria de Planeación y Gestión; y (iii) Negar la tutela interpuesta en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En sustento de esta determinación, en dicha Sentencia se expusieron las siguientes consideraciones:
6.1. La delimitación del problema jurídico: Al definir el problema jurídico que planteaba la demanda, la Sala Sexta entendió que lo que pedía la sociedad demandante era que de una vez por todas se esclareciera, con alcance general, que la supuesta inhabilidad que había motivado la tutela en realidad nunca se había presentado en la licitación del Ministerio, por lo cual en lo sucesivo ninguna entidad pública ni ningún particular podía aducirla dentro proceso licitatorio alguno. Por ello VISE afirmaba que la acción de nulidad con restablecimiento que ya había intentado contra la Alcaldía de Bogotá, en la medida en que desencadena un litigio inter partes, no blindaba a VISE de sufrir nuevamente, en otras licitaciones, la interpretación hecha por la Secretaría de Gobierno de dicha Alcaldía. Es decir, claramente la sociedad demandante sostenía que los otros mecanismos de defensa judicial que existían a su alcance, y de los cuales ya había hecho uso, eran insuficientes en la medida en que conducían a una decisión inter partes, por lo cual no servían para evitar que en un futuro terceras entidades no involucradas en esos procesos pudieran volver a considerar como cierta la existencia de una causal de inhabilidad para contratar en cabeza de VISE.
Visto lo anterior, la Sala apreció que el problema jurídico que planteaba la demanda implicaba que fueran definidos varios asuntos: (i) en primer lugar, el concerniente a si en ese caso el juez constitucional podía proferir una decisión de tutela que definiera de una vez por todas, con carácter general, que la inhabilidad que se le venía imputando a VISE nunca se había declarado en la licitación del Ministerio de Hacienda, y que por consiguiente en lo sucesivo no podía ser aducida dentro de proceso licitatorio alguno; es decir, si dicha acción era la vía judicial adecuada para la pretensión del demandante; (ii) en segundo lugar, si a pesar de que contra el Ministerio de Hacienda se había interpuesto en el año 2003 otra acción de tutela motivada en los hechos de la licitación del Ministerio de Hacienda, podía nuevamente el juez constitucional conocer y decidir la nueva acción; (iii) en tercer lugar, si a pesar de que para la fecha de ese pronunciamiento la Universidad de Antioquia y Empresas Públicas de Medellín habían revocado sus decisiones de considerar que VISE se encontraba incursa en una causal de inhabilidad para contratar con entidades públicas, podía la Sala hacer respecto de esas entidades un pronunciamiento de fondo en el asunto planteado a su consideración; y (iv) si respecto de la Secretaría de Gobierno de Bogotá resultaba procedente la acción de tutela incoada, habida cuenta de la existencia de otros mecanismos de defensa judicial en curso, dada la inminencia de consumación de un posible perjuicio irremediable en cabeza de la sociedad demandante.
Si todos los anteriores asuntos fueran decididos en forma positiva, de manera que fuera claro que la acción de tutela resultaba procedente para los específicos fines que persiguía la demanda, podría la Sala entrar en el estudio de fondo, es decir en el relativo a si se había configurado o no una causal de inhabilidad dentro del proceso licitatorio adelantado en el año 2002 en el Ministerio de Hacienda.
6.2 La naturaleza y características de la acción de tutela frente a la pretensión del demandante. Para definir si el juez constitucional podía proferir una decisión de tutela que definiera con carácter general y definitivo que la inhabilidad que se le venía imputando a VISE nunca se había declarado, la Sala Sexta recordó la naturaleza y características de la acción de tutela. Al respecto explicó lo siguiente:
3.1 De lo regulado por el artículo 86 de la Constitución Política,[5] se extrae que la acción de tutela es una acción judicial[6] de rango constitucional, de naturaleza autónoma[7], cuya finalidad es proteger los derechos fundamentales cuando quiera que ellos hayan sido vulnerados, caso en el cual es restitutoria, o cuando exista una amenaza de vulneración de los mismos, caso en cual es preventiva. Por el contrario, no es una acción indemnizatoria ni sancionatoria, finalidades que no son posibles de alcanzar por este mecanismo judicial, como tampoco es declarativa, es decir no está diseñada para definir asuntos litigiosos.
3.2 De otro lado, la acción de tutela produce efectos inter partes y no erga omnes. Es decir, las decisiones que adopta el juez de tutela no tienen una alcance general, impersonal y abstracto, sino particular y concreto. Sin embargo, lo anterior no se opone a los efectos vinculantes de las sentencias de tutela, pues a pesar de que no se puede trasladar o extender la decisión adoptada por la Corte en un proceso determinado, a otro proceso que se ha trabado entre partes distintas, ello no significa que la doctrina sentada en una sentencia previa no resulte aplicable a los otros casos que reúnan las mismas circunstancias de hecho relevantes.
En efecto, la jurisprudencia ha reconocido el valor vinculante de la ratio decidendi de una sentencia en materia de tutela. La Corporación ha precisado que respecto de las sentencias de tutela, proferidas en ejercicio del poder de unificación que la Carta le confiere a la Corte Constitucional, los jueces - incluyendo a la propia Corte - que en uso de su autonomía funcional encuentren pertinente apartarse de la doctrina fijada deben argumentar y justificar debidamente su posición. Ello en aras de garantizar el derecho a la igualdad.[8]”[9]
No obstante, la Sala Sexta recordó que aunque la regla general era el comentado efecto “inter partes” de las decisiones de tutela, “en ocasiones la Corte también ha proferido sentencias en las cuales los efectos de las órdenes impartidas tenían un alcance mayor al meramente inter partes.[10] Además, en otras oportunidades ha aceptado el efecto inter comunis de sus decisiones[11]. Finalmente, en algunos eventos ha determinado los efectos de sus providencias cuando aplica la excepción de inconstitucionalidad, y ha decidido que estos pueden extenderse respecto de todos los casos semejantes, es decir inter pares, cuando se presentasen de manera concurrente una serie de condiciones.[12]”
De cualquier manera, la Sala Sexta hizo ver que nunca los efectos de la decisión de tutela eran erga omnes; pues en todos los casos, aun en aquellos en que la decisión de tutela rebasaba los efectos estrictamente inter partes del proceso, éste se trababa entre una persona o personas que denunciaban la vulneración de sus derechos fundamentales, y otra u otras a quien o quienes se les imputaba dicha violación. Por ello el examen del juez de tutela no podía prescindir del estudio relativo a si la acción o la omisión de la persona o personas concretamente demandadas conducía a la violación de derechos fundamentales del o los demandantes. Es decir, los efectos de la decisión primeramente se producían siempre entre las partes del proceso, sin perjuicio de que, en eventos especialísimos, como los que se habían comentado, tales efectos pudieran extenderse a terceras personas en virtud de las figuras de los efectos inter pares o inter comunis. Nunca tales efectos eran erga omnes.
Por todo lo anterior, no era posible que juez de tutela verificara la vulneración de derechos fundamentales en abstracto, a fin de proferir una decisión erga omnes o de carácter general, como la que pretendía en esa oportunidad la demanda. Era necesario examinar tanto la procedencia de la acción, como la efectiva vulneración de derechos, en relación con la actuación de cada una de las entidades concretamente demandadas, y proferir una decisión con efectos inter partes, sin perjuicio del carácter vinculante de la ratio decidendi de tal decisión respecto de supuestos fácticos idénticos que en un futuro pudieran llegar a presentarse en la actuación de otras entidades distintas de las demandadas.
En virtud de lo anterior, la Sala Sexta descartó que la decisión que se disponía a adoptar pudiera tener un efecto que no se diera entre las partes del proceso, y que definiera de manera general o erga omnes el asunto de la posible inhabilidad de la sociedad demandante para contratar con entidades del Estado. Reforzaba lo anterior el carácter no declarativo de la acción de tutela, que no la hacía adecuada para establecer tal asunto.
Así las cosas, la Sala aclaró que se limitaría a verificar si la acción era procedente contra las entidades demandadas, y en caso afirmativo, a establecer si las actuaciones administrativas adelantadas por ellas habían violado el derecho al debido proceso de la sociedad demandante, y de contera aquellos otros que ella estimaba también desconocidos.
6.3 Procedibilidad de la acción respecto de cada una de las entidades demandadas.
6.3.1 Procedibilidad de la acción en cuanto se dirigía contra la Universidad de Antioquia y Empresas Públicas de Medellín. Sobre este asunto la Sala observó que de la información que reposaba en el expediente se concluía que durante el transcurso del proceso la Universidad de Antioquia y Empresas Públicas de Medellín habían modificado la decisión de considerar a VISE incursa en una causal de inhabilidad. Así las cosas, en relación con estas dos entidades públicas detectó que la actuación administrativa que en la demanda se consideraba vulneratoria de derechos fundamentales había sido revocada en ambos casos, y en su lugar se habían producido nuevas decisiones que no tenían el alcance de violar ni de amenazar la efectividad de los derechos de VISE. En tal virtud, la Sala estableció que, en relación con esas dos entidades demandadas, el hecho que había generado la supuesta violación o amenaza de derechos había sido superado, por lo cual respecto de ellas la acción de tutela carecía de objeto y en consecuencia resultaba improcedente.
6.3.2 Procedibilidad de la acción en cuanto se dirigía contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En este punto la Sala observó que del acervo probatorio que obraba en el expediente se evidenciaba que VISE había intentado otra acción de tutela en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el objeto de que esta entidad respondiera a un derecho de petición suyo, refiriéndose de manera definitiva y de fondo a sus afirmaciones del estudio jurídico preliminar arriba mencionado, que señalaban que esa Sociedad se encontraba incursa en una causal de inhabilidad. Dicha acción de tutela se había formulado con fundamento en los hechos que habían sucedido durante la licitación pública del Ministerio de Hacienda. Hechos que parcialmente coincidían con los que motivaban la acción en el caso sujeto a la decisión de la Sala Sexta, pues aquí también se relataban esos sucesos, pero se adicionaban otros nuevos acaecidos en procesos licitatorios posteriores llevados a cabo en otras entidades administrativas distintas del Ministerio de Hacienda. Los derechos fundamentales que en la primera acción de tutela se consideraban vulnerados eran el derecho de petición, la libertad de empresa y el derecho al trabajo, así como el derecho al buen nombre.
Ahora bien, la Sala Sexta reparó en que la Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que había resuelto en única instancia la anterior demanda de tutela en contra del Ministerio de Hacienda había considerado que, durante el proceso licitatorio adelantado en esa entidad, VISE había tenido la oportunidad de interponer el recurso procedente contra la evaluación jurídica de su situación como oferente, en la cual se concluía en la inhabilidad comentada, recurso que no había sido utilizado en la oportunidad legal instituida para ello; y que, además, para el momento de esa tutela, tenía a su disposición la acción judicial de nulidad y restablecimiento del derecho. Además, estimó que el derecho de petición no se había vulnerado, puesto que todas las solicitudes del VISE habían sido respondidas de fondo por el Ministerio.
Al respecto, estimó la Sala Sexta que aunque los derechos que en la tutela anterior se consideraban vulnerados eran parcialmente distintos a aquellos que en esta nueva oportunidad se alegaban desconocidos, pues en especial en la primera ocasión se denunciaba la posible violación del derecho de petición, que en esta nueva oportunidad no se pedía tutelar, lo cierto era que en el caso anterior la litis se había trabado entre las mismas partes, por los mismos hechos, y que lo que se pretendía era el mismo objeto, a saber la decisión definitiva sobre la inexistencia de inhabilidad motivada durante la licitación convocada por ese Ministerio. Es más, en la primera oportunidad se aducía que el asunto de la inhabilidad estaba produciendo que VISE fuera excluida de la posibilidad de contratar con otras entidades públicas, como por ejemplo había ocurrido ya con el contrato de la “Red de Hospitales”, que le había sido suspendido por los hechos del Ministerio de Hacienda.
Así las cosas, dado que, en lo que concernía al Ministerio de Hacienda, se evidenciaba la presentación sucesiva de dos acciones de tutela ante distintos jueces, motivadas en los mismos hechos, dirigidas contra un mismo demandado y para el logro del mismo objeto, la Sala debía negar la tutela respecto de esta entidad, por tratarse de una “tutela temeraria”. Ciertamente, el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 señalaba que la actuación temeraria era aquella que se daba cuando “sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales”. En ese caso, la misma norma decía que “se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.”
6.3.3 Procedibilidad de la acción en cuanto se dirigía la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá. En relación con la posibilidad de hacer un pronunciamiento de fondo concreto y particular respecto de la actuación administrativa adelantada por la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Sala Sexta recordó que dentro de los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela, el juez debía verificar la inexistencia de otro medio de defensa judicial eficaz, por cuanto el inciso tercero del artículo 86 superior prescribía que “esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Al respecto encontró que VISE tenía expedita la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y dentro de ella la posibilidad de solicitar la suspensión provisional del acto mediante el cual se había establecido respecto de ella una causal de inhabilidad que operaba de pleno derecho. Es más, constató que de los datos que reposaban en el expediente, resultaba claro que a la fecha del pronunciamiento VISE había hecho uso de esos recursos judiciales a su alcance, incluyendo la solicitud de suspensión provisional de la resolución de la Secretaría de Gobierno Distrital que se refería a su inhabilidad como contratante.
Con fundamento en las anteriores consideraciones la Sala Sexta estimó que la acción de tutela, en cuanto se dirigía en contra de la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá, resultaba improcedente.
Mediante escrito radicado en la Secretaría de esta Corporación el día dieciocho (18) de septiembre de dos mil seis (2006), la Sociedad Vigilancia y Seguridad Limitada, VISE LTDA., a través de su representante legal, solicitó la declaración de nulidad de la Sentencia T- 583 de 2006, con fundamento en estas dos causales: (i)“Violación del debido proceso por la modificación de la jurisprudencia constitucional sobre los requisitos constitucionales necesarios para la configuración de la temeridad en las tutelas sobre derechos de petición. El asunto específico se refiere aquí a la solicitud de amparo respecto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.” (ii) “La violación del derecho al debido proceso por la Corte Constitucional, al violar la jurisprudencia constitucional sobre el derecho fundamental al fallo y a tutela judicial efectiva en las sentencias de tutela. El asunto se refiere aquí a la solicitud de amparo respecto de la Secretaría de Gobierno de Bogotá D.C.”
A juicio de VISE, en cada una de las dos causales anteriores se configura “una ostensible, probada, significativa y trascendental” razón de nulidad, que tiene “repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos”.
Sobre la supuesta configuración de cada una de estas dos causales de nulidad, el escrito vierte las siguientes explicaciones:
7.1 Violación del debido proceso por modificación de la jurisprudencia constitucional sobre temeridad, en lo referente a la solicitud de amparo respecto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Dice VISE que la Sala Sexta entendió que respecto del Ministerio de Hacienda existía una tutela temeraria por la supuesta presentación de una segunda tutela motivada en los mismos hechos. Frente a lo anterior, aduce que la jurisprudencia constitucional tiene establecido que una tutela temeraria “es aquella que desconoce el principio de buena fe, en tanto la persona asume una actitud indebida para satisfacer intereses individuales a toda costa y que expresa un abuso del derecho cuando deliberadamente y sin razón alguna se instaura nuevamente una acción de tutela”. (Sentencia T-1215 de 2003, M.P Clara Inés Vargas). Adicionalmente, tomando como punto de partida el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, dice VISE que la Corte Constitucional ha establecido que para que se configure la temeridad se requiere que entre dos o más acciones de tutela exista: (i) identidad en el accionante; (ii) identidad en el accionado; (iii) identidad fáctica; y (iv) ausencia de justificación suficiente para interponer la nueva acción, es decir mala fe o abuso del derecho de acceso a la administración de justicia. (Como fundamento de estas afirmaciones, menciona las sentencias T-184 de 2005, M.P Rodrigo escobar Gil, T-407 de 2005, M.P Jaime Córdoba Triviño, T-1303 de 2005, M.P Jaime Córdoba Triviño, T-1185 de 2005, M.P Clara Inés Vargas Hernández y T-691 de 2006)
Respecto de este último requisito, es decir el relativo a la presencia de mala fe en el tutelante, dice el escrito de nulidad que la Corte ha sentado una regla jurisprudencia según la cual “cuando se estudia si en una nueva acción de tutela se presentó temeridad, se hace necesario presumir la buena fe del accionante y, en consecuencia, antes de negar por temeridad el juez debe poder desvirtuar dicha presunción”[13]. Adicionalmente, alega que en los casos en los que se presenta temeridad, lo que debe acontecer es el rechazo de la acción y no su denegación, como ocurrió en el caso de la Sentencia cuya nulidad depreca.
Por último, aduce el escrito que la jurisprudencia también ha reparado en que la temeridad se configura cuando se presenta “la misma tutela” y no otra “similar”. En este sentido, recuerda que en el Auto 265 de 2001[14], se dijo al respecto lo siguiente:
“Cuando se trata del rechazo de una solicitud de tutela por actuaciones temerarias, deben satisfacerse la exigencias de identidad de los hechos, los sujetos y la pretensión pues no puede perderse de vista que la norma habla de que haya interpuesto “la misma tutela” ante varios jueces o tribunales y no de que ante esos varios despachos judiciales se haya interpuesto una tutela similar. Esta precisión se impone pues existen diferencias entre la identidad y la similitud ya que en tanto aquella implica una relación de plena identificación, ésta remite a una relación de semejanza.”
Explicada la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de temeridad, VISE entra a precisar de la siguiente manera por qué dicha línea fue desconocida por la Sala Sexta en la Sentencia T-583 de 2006:
Sostiene aquí el escrito de nulidad que si la regla jurisprudencial vigente señala que para la configuración de la tutela temeraria es necesario que se cumplan los cuatro requisitos arriba mencionados, “con los cuales históricamente la Corte Constitucional ha venido evaluando los casos de rechazo de la acción de tutela por derecho de petición,” dado que en el presente caso tales requisitos no cumplían, la Sala Sexta debió haber procedido a proferir un pronunciamiento de fondo.
Explicando más detalladamente por qué no se cumplían los presupuestos que determinan la presencia de una acción de tutela temeraria, VISE afirma que “si bien existía identidad en el accionante, las personas tuteladas en la segunda oportunidad eran diferentes a las de la primera acción.” Lo anterior por cuanto la primera acción de tutela interpuesta en el año 2003 lo fue exclusivamente contra el Ministerio de Hacienda. En cambio, la acción de tutela del año 2005 fue propuesta en contra de cuatro personas jurídicas de derecho público, “ya que tan solo con el inadecuado ejercicio que hizo la Sala Sexta de desagregar la solicitud de protección frente a sujetos individualmente considerados, fue que llegó a la equivocada conclusión de que existía identidad en el accionado, en este caso el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.”
Por otro lado, el escrito de nulidad aduce que no existe una identidad fáctica entre las dos tutelas, pues la misma sentencia afirma al respecto lo siguiente: “Dicha acción de tutela (la primera) se formuló con fundamento en los hechos que se sucedieron durante la licitación pública del Ministerio de Hacienda, como puede observarse al leer la sentencia que decidió tal demanda, obrante en el expediente a folios 56 a 73 del cuaderno principal. Hechos que parcialmente coinciden con los que motivan la presente acción, pues aquí también se relatan esos sucesos, pero se adicionan otros nuevos, acaecidos en procesos licitatorios posteriores llevados a cabo en otras entidades administrativas.” (Paréntesis fuera del original).
En cuanto la mala fe o abuso del derecho por parte de la sociedad accionante en la interposición de la segunda tutela, VISE descarta su existencia. Al respecto recuerda que la buena fe se presume, y que dicha presunción debe desvirtuarse para probar la temeridad, cosa que no se hizo en la sentencia cuya nulidad se solicita declarar. Como no se desvirtuó tal presunción, se modificó la jurisprudencia reiterada de la Corte en la materia.
De esta manera, lo que habría hecho la Sala Sexta sería evadir la solución a la solicitud de protección constitucional formulada por la Sociedad accionante.
7.2. Violación al debido proceso por modificación de la jurisprudencia constitucional sobre el derecho fundamental a fallo y tutela judicial efectiva, en la decisión adoptada respecto de la Alcaldía Mayor de Bogotá.
Esta segunda causal de nulidad se presentaría porque la Sentencia T-583 de 2006 vulneraría el debido proceso por modificación a la jurisprudencia sobre “el derecho al fallo y a la tutela efectiva de los derechos”.
La cuestión central involucrada en la solicitud de tutela respecto de la Alcaldía, explica VISE, comprendía dos aspectos: de un lado, la solicitud de protección con efectos generales formulada por VISE; de otro, la cuestión de los efectos de los fallos de tutela.
En este punto el escrito de nulidad indica que “si bien en la petición de amparo la entidad accionante solicitó, de un modo un tanto impropio efectos generales para la decisión de protección, en el posterior escrito de intervención allegado a la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional con fecha junio 29 de 2006, la posición fue precisada en el sentido de solicitarse simplemente la protección de los derechos “al debido proceso, al trabajo, al de su personalidad jurídica y al buen nombre”, con los consecuentes efectos de cualquier tutela.”
No obstante, prosigue VISE, al considerar el amparo interpuesto por esa Sociedad, la Sala de Revisión dijo que no se pronunciaría sobre la solicitud de definir de una vez por todas y con carácter general que no se había configurado inhabilidad en la licitación del Ministerio de Hacienda, arguyendo que “las sentencias de tutela tienen efectos inter partes no declarativos, y por tanto esta acción resulta ser un medio inidóneo para lograr los objetivos que persigue la demanda”; y con base en esos argumentos descartó la procedencia de la acción de tutela en cuanto se dirigía contra la Alcaldía de Bogotá.
Frente a esta actitud de la Sala Sexta, en el escrito en el que se solicita la nulidad se arguye que la jurisprudencia tiene establecido que al juez constitucional le corresponde el deber de fallar más allá de lo pedido, a efectos de asegurar la efectividad de la acción de tutela, como se desprendería de lo dicho en el Autos 107 de 2002[15] y en las Sentencia T-492 de 1992[16], T-463 de 1996[17] y Sentencia T-1160A de 2001[18], en las cuales se habría sentado esta doctrina. Al rechazar la tutela considerando que lo que se pedía era una sentencia declarativa con efectos generales, la Sala Sexta olvidó que hacía parte de la jurisdicción constitucional, y resolvió la demanda como si fuera de naturaleza civil. De esta manera, a pesar de que tenía la obligación de no limitarse a estudiar lo que la sociedad accionante solicitaba, sino que debía detenerse a precisar si existían derechos constitucionales vulnerados, la Sala Sexta con su proceder modificó la jurisprudencia comentada anteriormente, sin tener atribuciones para ello. Además tramitó y falló el proceso desde la óptica de los jueces ordinarios, lo cual resultaba contrario al Estado Social de Derecho y a la garantía del debido proceso.
De manera concreta, la nulidad se configuraría por violación al debido proceso en las modalidades de modificación de la jurisprudencia y desconocimiento de la cosa juzgada constitucional, puesto que como habría sido fijado por esta misma Corporación, el precedente que ella misma fija tiene fuerza vinculante para todos los operadores jurídicos, incluyendo a la Sala Sexta de Revisión de tutelas.
La Corte pone de presente que, según la constancia del Tribunal Administrativo de Antioquia que obra en el expediente al folio 22, la notificación de la Sentencia T-583 de 2006 se produjo por anotación por estados en esa Corporación, surtida el día jueves catorce (14) de septiembre de dos mil seis (2006); dado que la solicitud de nulidad fue formulada el día lunes dieciocho (18) de septiembre siguiente, la Corte entiende que tal petición nulidad se presentó oportunamente.
2.1. En el presente caso la Sociedad solicitante alega que en la Sentencia T-583 de 2006 la Sala Sexta cambió la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Por lo tanto, implícitamente afirma que la decisión ha debido ser tomada por la Sala Plena de la Corporación y no por la Sala de Revisión, que carecía de competencia para decidir. Al haber sido fallada por una Sala que carecía de competencia, se habría incurrido en una vía de hecho por lo cual se habría vulnerado el derecho al debido proceso de dicha sociedad, lo cual constituiría una causal de nulidad de la Sentencia.
2.2 Los alegatos de la Sociedad solicitante aducen que se habrían producido dos modificaciones de jurisprudencia. Una de ellas, presente en la decisión adoptada respecto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[19], radicaría en el cambio de la jurisprudencia sobre temeridad. Lo anterior por dos razones: (i) en primer lugar, por cuanto dicha jurisprudencia exigiría que fuera desvirtuada la presunción de buena fe en cabeza del tutelante, cosa que no habría hecho la Sala Sexta en esta oportunidad; (ii) en segundo lugar, porque tal jurisprudencia afirmaría que la temeridad sólo se da cuando la segunda tutela es idéntica a la primera, y no cuando simplemente es similar. En el presente caso no se daba tal identidad, por cuanto la primera acción de tutela interpuesta en el año 2003 se había dirigido exclusivamente contra el Ministerio de Hacienda. En cambio, la segunda acción de tutela había sido intentada en contra de cuatro personas jurídicas de derecho público; por otro lado, tampoco existía una identidad fáctica entre las dos tutelas, puesto que la primera se había formulado con fundamento en los hechos que se sucedieron durante la licitación pública del Ministerio de Hacienda en el año 2002, al paso que la segunda incluía hechos nuevos acaecidos en procesos licitatorios posteriores llevados a cabo en otras entidades administrativas.
La segunda razón por la cual habría sido modificada la jurisprudencia precedente de esta Corporación estaría relacionada con la decisión adoptada respecto de la Alcaldía de Bogotá[20]; tal decisión implicaría un cambio en la jurisprudencia sobre “el derecho fundamental al fallo y a tutela judicial efectiva en las sentencias de tutela”, y se produciría porque la Sala Sexta habría incumplido el deber de fallar más allá de las pretensiones formuladas. Este deber se derivaría de lo dicho por esta Corporación en varios pronunciamientos anteriores, especialmente en las sentencias T-492 de 1992[21], T-463 de 1996[22] y T-1160A de 2001[23]. Al rechazar la tutela considerando que lo que se pedía era una Sentencia declarativa con efectos generales, sin detenerse a precisar si existían derechos constitucionales vulnerados, la Sala Sexta habría modificado la jurisprudencia comentada anteriormente, sin tener atribuciones para ello.
Visto lo anterior, la Corte se referirá por separado a los argumentos relativos al cambio de jurisprudencia en las decisiones adoptadas frente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y frente a la Alcaldía Mayor de Bogotá. No obstante, previamente recordará de manera breve cuál ha sido su doctrina en lo referente a la procedencia de la nulidad contra sentencias de la Corte Constitucional por cambio de jurisprudencia.
3. Procedencia de la nulidad contra sentencias de la Corte Constitucional por cambio de jurisprudencia.
3.1 En diversas oportunidades la Corte se ha referido a los eventos en los cuales procede decretar la nulidad de una sentencia suya. Últimamente, en el Auto 100 de 2006[24] reiteró que la procedencia de la nulidad de una sentencia de tutela dictada en sede de revisión es excepcional, y sólo tiene lugar cuando existan violaciones ostensibles y trascendentales del debido proceso, en las circunstancias que la jurisprudencia de esta Corporación ha venido precisando a través de varios pronunciamientos, que fueron recordados así en el Auto A-139 de 2004[25]:
“Los defectos de los cuales debe adolecer una sentencia susceptible de ser anulada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, tendrán que estar soportados en situaciones jurídicas de carácter excepcional que permitan demostrar de manera clara y precisa que las reglas procesales previstas para los juicios que se adelantan ante este Tribunal, han sido transgredidas de manera notoria y flagrante. La Corporación ha señalado como presupuestos para que proceda la nulidad de sus sentencias lo siguiente:
La nulidad solamente será declarada cuando surjan irregularidades que afecten el debido proceso. Esa afectación debe ser significativa, es decir, que influya directamente y de forma sustancial sobre la decisión o en sus efectos [26].
a) Cuando una Sala de Revisión cambia la jurisprudencia de la Corte. El artículo 34 del decreto 2591 de 1991 establece que todo cambio de jurisprudencia debe ser decidido por la Sala Plena; en consecuencia, si una de las salas de revisión se apropia de esa función, se extralimita en el ejercicio de sus competencias con grave violación al debido proceso[27]. Sin embargo, no toda discrepancia implica cambio de jurisprudencia, puesto que ella debe guardar relación directa con la razón de la decisión en la sentencia de la cual se predica la modificación[28].
b) Cuando una decisión de la Corte es aprobada por una mayoría no calificada según los criterios que exige la ley[29].
d) Cuando la parte resolutiva de una sentencia de tutela da órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso[30].
e) Cuando la sentencia proferida por una Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional, pues ello significa la extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones[31].
La solicitud de nulidad solamente está llamada a prosperar si reúne los requisitos señalados para su procedencia y si los argumentos respectivos se avienen a las hipótesis previstas por la Corte Constitucional.[32]
4. La procedencia excepcional de solicitudes de nulidad contra sentencias de tutela se ha extendido, además, a los eventos en los cuales las salas de revisión de la Corte Constitucional profieren fallos desconociendo los precedentes de la Corte. En auto 010 de 2002, esta Corporación reiteró[33] su jurisprudencia sobre la materia en los siguientes términos:
5. A partir de lo anterior resulta claro que el cambio de jurisprudencia como causal de nulidad de una sentencia de sala de revisión, ha de establecerse a partir de una comparación entre los hechos de cada caso, la ratio decidendi de cada decisión y la “interpretación normativa” fijada en la primera decisión, siempre y cuando no hubiese cambios en tales elementos en el transcurso entre ambas sentencias”[34]. (Negrillas fuera del original)
Ahora bien, concretamente sobre la nulidad por cambio de jurisprudencia, que es la causal que se alega en esta oportunidad, en el Auto 162 de 2003[35] la Corte precisó que tal cambio de jurisprudencia ocurre en este supuesto:
4.1 El posible cambio de jurisprudencia que se habría producido por lo decidido frente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
4.1.1. Visto lo anterior, primeramente la Corte debe detenerse a estudiar si en el caso concreto, frente a lo decidido respecto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se cumplen los presupuestos que determinarían la presencia de un cambio de jurisprudencia.
Sobre el particular, prima facie aprecia que las sentencias que el solicitante menciona como precedentes desconocidos en materia de temeridad no son decisiones adoptadas por la Sala Plena de la Corporación, sino por algunas de sus Salas de Revisión. En efecto, se trata de las sentencias T-1215 de 2003, T-184 de 2005, T-407 de 2005, T-1303 de 2005, T-1185 de 2005 y T-691 de 2006, adoptadas todas por diversas salas de revisión de esta Corporación. En tal virtud, no cumplen con el requisito de contener “el criterio de interpretación o la posición jurisprudencial fijada por la Sala Plena frente a una misma situación jurídica.”[36] No obstante, podría alegarse que este grupo de sentencias contiene una interpretación normativa definida de manera reiterada y uniforme, que no ha sido modificada por la Sala Plena, y en tal sentido tendrían un valor como precedente. Así pues, para establecer si efectivamente este grupo de sentencias proferidas por diversas salas de revisión y no por la Sala Plena de la Corproación reiteran una línea jurisprudencial uniforme sobre una interpretación normativa concreta, se hace necesario hacer una breve referencia a cada uno de esos pronunciamientos. Pasa la Corte a hacer tal estudio:
4.1.2 Los precedente jurisprudenciales que la sociedad que solicita la nulidad considera vulnerados:
a. Sentencia T-1215 de 2003[37]. En la Sentencia T-1215 de 2003[38], sobre los requisitos concurrentes que deben estar presentes para estimar que la acción de tutela es temeraria, la Sala Novena vertió los siguientes conceptos:
“De acuerdo con la jurisprudencia sentada por ésta Corporación[39], se exigen varios presupuestos para que una actuación se constituya en temeraria. En este sentido, es necesario: (i) que una misma demanda de tutela sea presentada en varias oportunidades, es decir, bajo los mismos hechos y coincidente frente a las pretensiones; (ii) que esas varias tutelas se hayan presentado por la misma persona o su representante y contra la misma entidad y, (iii) que dicha petición, en repetidas oportunidades, se realice sin un motivo expresamente justificado.”
En esta ocasión, al examinar el caso concreto verificando si los anteriores requisitos estaban presentes, la Sala Segunda encontró que la segunda y la tercera acción de tutela interpuestas por el demandante coincidían tanto en los sujetos activo y pasivo como en los hechos determinantes de la acción[40]. Por ello, estimó que la demanda no estaba llamada a prosperar. No obstante, observó que la múltiple interposición de la misma tutela no se realizaba sin un motivo justificado, pues “la situación de agobio y zozobra del peticionario ante la carencia de sustento permanente y de techo para su familia, teniendo a su cargo 4 hijos y a su señora madre, sumada a la precariedad de conocimientos jurídicos, justifican la presentación de la nueva demanda, aún cuando no por ello el amparo tenía vocación de éxito”. Esta situación de agobio excluía la mala fe, pero ello en si mismo no conducía a la procedibilidad de la nueva acción. Tan solo excluía la posibilidad de sancionar económicamente al peticionario. Véase:
“La Sala no cuestiona que la tutela resultara improcedente, pues es claro que al peticionario ya se le ha brindado la ayuda humanitaria requerida, pero sí estima que teniendo en cuenta sus especiales características, el hecho de haber acudido por segunda vez a la acción de tutela no puede catalogarse como una actitud temeraria o fraudulenta. En consecuencia, el juez de instancia debió ponderar esta situación antes de imponer una sanción pecuniaria por una presunta temeridad, además de compulsar copias a la Fiscalía por el presunto delito de falso testimonio.”
La Sala agregó que el juez no podía presumir la mala fe para tipificar una conducta como actuación de temeraria, con miras a sancionar pecuniariamente al demandante, “sino que para llegar a esa conclusión deberá, dentro del tramite de la acción, haber acreditado su utilización para fines dolosos o propósitos fraudulentos que, a sabiendas, son contrarios a la realidad, entorpecen el desarrollo normal del proceso y afectan en últimas el sistema de administración de justicia en su integridad”. Por lo cual, teniendo en cuenta que la buena fe se presumía en toda actuación de los particulares ante las autoridades públicas, la temeridad era una circunstancia que debía ser valorada cuidadosamente por los jueces para prevenir decisiones injustas.
De esta manera, lo que en definitiva estimó la Sala Segunda en esta oportunidad concreta fue que la interposición de dos acciones de tutela consecutivas, con identidad de sujetos activo y pasivo e identidad de objeto, hacía improcedente la segunda acción, mas no acarreaba sanción pecuniaria para el demandante, puesto que la situación de agobio social y familiar que devenía de la condición de desplazado excluía la mala fe en cabeza del actor.
b. Sentencia T-184 de 2005[41]. En la Sentencia T-184 de 2005[42], la Sala Quinta de Revisión sostuvo que, conforme al artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, el uso abusivo de la tutela se concretaba en la “duplicidad del ejercicio de la acción de amparo constitucional” entre las mismas partes, por los mismos hechos y con el mismo objeto. Agregó que en este caso si bien el juez tenía la obligación de rechazar las solicitudes de tutela cuando se presentara tal duplicidad, también podía sancionar a quienes incurrieran en dicho actuar, siempre que su comportamiento se fundara en móviles o motivos manifiestamente contrarios a la moralidad procesal.
No sucedía lo mismo cuando a pesar de existir dicha duplicidad, el ejercicio simultáneo de la acción de tutela se fundaba “(i) en la ignorancia del accionante; (ii) en el asesoramiento errado de los profesionales del derecho[43]; o (iii) por el sometimiento del actor a un estado de indefensión, propio de aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho.” En estos casos, si bien la acción no resultaba procedente, no conducía a la imposición de sanción alguna en contra del tutelante.
c. Sentencia T-407 de 2005[44]. En la Sentencia T-407 de 2005[45] la Sala Cuarta sostuvo que la temeridad se configuraba cuando se reunían los siguientes cuatro elementos: “(i) identidad en el accionante; (ii) identidad en el accionado; (iii) identidad fáctica; (iv) ausencia de justificación suficiente para interponer la nueva acción.” Y examinando el caso concreto, consideró que la mera existencia de una decisión de un juez constitucional de instancia en la cual se concedía la protección a quien, en criterio de los actores se encontraba en sus mismas circunstancias suyas, no constituía un hecho nuevo que justificara suficientemente la interposición de una segunda acción de tutela.
No obstante lo anterior, teniendo en cuenta que los actores habían dado razones que, si bien no eran compartidas por la Sala, mostraban un interés distinto al de actuar de mala fe y entorpecer un proceso, se debía declarar improcedente la acción, pero absteniéndose de imponer las sanciones respectivas por temeridad.
d. Sentencia T-1185 de 2005[46]. En la Sentencia T-1185 de 2005[47] la Sala Novena reiteró que “las demandas de tutela se rechazarán o resolverán negativamente cuando[48] (i) sea el mismo actor o su representante quienes en diferentes oportunidades ante distintos o un mismo juez, (ii) instauren la misma acción de tutela, con base en los mismos hechos y reclamando la protección de unos mismos derechos; y (iii) no tengan una expresa justificación que respalde el trámite de la nueva acción de tutela.”
Recordando lo dicho en la Sentencia T-1215 de 2003, reiteró también que la actuación temeraria era “aquella que desconoce el principio de buena fe, en tanto la persona asume una actitud indebida para satisfacer intereses individuales a toda costa y que expresa un abuso del derecho cuando deliberadamente y sin razón alguna se instaura nuevamente una acción de tutela”.
Agregó que en caso de existir temeridad, además de denegarse la tutela, era procedente excepcionalmente la imposición de sanciones (artículo 72 y 73 del Código de Procedimiento Civil), “las cuales sólo serían legitimas si la acción de tutela se instaura de mala fe.[49]”[50]
e. Sentencia T-1303 de 2005[51]. En la Sentencia T-1303 de 2005[52], para determinar si el accionante había incurrido o no en la actuación temeraria de que trata el artículo 38 del decreto 2591 de 1991, la Sala consideró necesario analizar si efectivamente se reunían, en el caso concreto, los presupuestos exigidos por tal disposición, a saber: (i) que una misma acción de tutela hubiera sido presentada en varias oportunidades; (ii) que las varias tutelas fueran presentadas por la misma persona o su representante; (iii) que la reiterada interposición de la tutela hubiera sido realizada sin motivo expresamente justificado.[53]
f. Sentencia T-691 de 2006[54]. En la Sentencia T-691 de 2006[55] la Sala Cuarta estimó que, a pesar de que se evidenciaba la interposición de dos acciones de tutela iguales ante distintos jueces, no podía aseverarse que hubiera existido mala fe o abuso del derecho por parte de la actora. Por esa razón, en ese caso resultaba “desproporcionado aplicar a la actora las consecuencias de la temeridad, esto es, negar la protección constitucional e impedir que pueda nuevamente solicitarla”.[56]
4.1.3. El común denominador de las sentencias de tutela que la sociedad solicitante de la nulidad estima desconocidas por la Sentencia T-583 de 2006.
A juicio de la Corte, el elemento común presente en el grupo de sentencias que VISE considera que la Sala Sexta desconoció a la hora de adoptar la Sentencia T-538 de 2006 consiste en indicar que el juez de tutela no puede presumir la mala fe para tipificar una conducta como actuación de temeraria, con miras a sancionar pecuniariamente al demandante.
Ciertamente, en la primera de las anteriores sentencias (T-1215 de 2003), la Sala Novena encontró que en virtud de la interposición de dos acciones de tutela por los mismos hechos y entre los mismos sujetos, la acción era improcedente, pero no había lugar a sancionar al demandante, puesto que, por su condición de desplazado, se hallaba en una situación de agobio económico y social que justificaba la presentación de la nueva demanda; es decir, se excluía la mala fe, que era el factor determinante para imponer la sanción autorizada por el ordenamiento jurídico para estos casos. Similarmente, en la segunda sentencia examinada (T-184 de 2005) la Sala Quinta concluyó que el ejercicio abusivo de la acción de tutela consistía en la “duplicidad del ejercicio de la acción de amparo constitucional”, caso en el cual el juez tenía la obligación de rechazar las solicitudes y también podía sancionar al demandante, salvo que mediara (i) la ignorancia del accionante; (ii) el asesoramiento errado de los profesionales del derecho; o (iii) el sometimiento del actor a un estado de indefensión, propio de aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho, pues en estos casos no cabría aplicar la sanción. Por su parte, en la tercera Sentencia (T-407 de 2005) nuevamente la Sala Cuarta estimó que por existir duplicidad en la presentación de la misma acción de tutela, ésta debía ser rechazada, pero que al no haber mala fe ni intención de entorpecer un proceso, no procedía imponer las sanciones respectivas por temeridad.
Otro tanto sucedió en la Sentencia T-1185 de 2005, en donde la Sala Novena entendió que la temeridad, asociada al comportamiento de la mala fe, era lo que determinaba la posibilidad de sancionar al demandante. Pero que, aun si no mediaba mala fe, la múltiple interposición de la misma acción de tutela daba origen a la improcedencia de la acción. Más adelante, en Sentencia T-1303 de 2005 la Sala Cuarta definiendo de manera general los elementos de la acción temeraria que regula el artículo 38 del decreto 2591 de 1991, se limitó a considerar que ellos comprendían que una misma acción de tutela hubiera sido presentada en varias oportunidades por la misma persona o su representante sin un motivo justificado. Finalmente, en la Sentencia T-691 de 2006 la Sala Cuarta una vez más relacionó la mala fe con la posibilidad de sancionar al demandante, cuando se evidenciara la interposición sucesiva de la misma acción de tutela.
Así pues, para la Corte resulta claro que la jurisprudencia que VISE estima que fue modificada por la Sala Sexta tiene un elemento doctrinario común, que consiste en asociar la mala fe en la interposición de dos o más acciones de tutela iguales, con la posibilidad de sancionar a quien así procede. Sin la demostración de tal mala fe, la acción de tutela así incoada varias veces debe estimarse improcedente, pero sin que haya lugar a la imposición de la sanción.
Ahora bien, la Corte destaca con particular énfasis que el anterior grupo de sentencias, a pesar de ser coincidentes en el anotado elemento doctrinario común, no fueron proferidas por la Sala Plena de la Corporación. Adicionalmente, no implican la presencia de una línea interpretativa uniforme en torno de la mala fe como elemento definitorio de la temeridad, pues, como pasa a verse, existe también un conjunto de sentencias, una de ellas proferida sí por la Sala Plena, que definen la temeridad sin incluir como aspecto esencial de esta noción la existencia de una mala fe demostrada.
4.1.4. Existencia de otra línea jurisprudencial conforme a la cual la temeridad se presenta por la sola circunstancia de la múltiple interposición de la misma acción de tutela sin motivo justificado.
La Corte precisa aquí que la jurisprudencia de la Corporación no se orienta en una línea inequívoca hacia una interpretación normativa según la cual la temeridad exige siempre la presencia de mala fe, de modo que sin este último elemento, ante la múltiple interposición de la misma tutela, no podría entenderse que se estuviera en frente de una acción temeraria, originándose tan solo una causal de improcedencia. Ciertamente, existe una serie de pronunciamientos que da a entender que la temeridad se origina por la sola multiplicidad de la presentación de la misma acción. Interpretaciones ésta que, de otro lado, toma pie en el tenor literal del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, que no relaciona la temeridad con la comprobación de mala fe:
“Artículo 38. Actuación temeraria. Cuando sin motivo expresamente justificado la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.
“El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años. En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar.”
Ciertamente, entre los pronunciamientos que dan a entender que la temeridad se ocasiona simplemente cuando sin motivo justificado se interpone la misma tutela ante varios jueces, se encuentran los siguientes:
* En la Sentencia SU-154 de 2006[57], adoptada por la Sala Plena de la Corporación, sin examinar si en la actitud del demandante mediaba o no mala fe, la Sala Plena de esta Corporación determinó la existencia del fenómeno jurídico de la temeridad, al decir lo siguiente:
“Del anterior recuento se desprende que esta tercera acción, que ahora debe decidir la Corte, ya había sido interpuesta por los mismos hechos y en procura de la protección de los mismos derechos. Esto significa que la presente tutela es improcedente.
“Dado que en la presente oportunidad se evidencia la presentación sucesiva de dos acciones de tutela ante distintos jueces[58], motivadas en los mismos hechos y para al protección de los mismos derechos, la Corte debe declarar la tutela como improcedente.”
* En similar sentido, en la Sentencia T-410 de 2005[59], sin relacionar la temeridad con la presencia de mala fe, la Sala Novena sostuvo lo siguiente:
“En relación con la temeridad, el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, hace referencia al indebido ejercicio que de la acción de tutela hacen su titulares, conllevando, por tanto, el desconocimiento del carácter extraordinario y subsidiario que caracteriza este mecanismo de defensa de derechos fundamentales. El mencionado artículo dispone lo siguiente:
“El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años. En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar” (Se subraya)
“De manera que para que se configure la temeridad en el ejercicio de la acción de tutela no basta con que este mecanismo sea utilizado en más de una ocasión por las mismas personas o sus apoderados, invocando la protección de los mismos derechos y apoyándose en los mismos hechos e iguales pretensiones, sino que también es menester que tal actuación esté desprovista de una razón o motivo que la justifique.” (Negrillas fuera del original)
* Así mismo, en la Sentencia T-986 de 2004[60], la temeridad fue definida sin incluir como elemento esencial para su configuración la presencia de mala fe en el demandante. Véase:
“Fundamentada en la normatividad vigente al respecto[61], esta Corporación ha sintetizado una serie de elementos que definen la ocurrencia de una actuación temeraria. El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, establece:
a) Que una misma acción de tutela sea presentada en varias oportunidades.
b) Que las varias tutelas sean presentadas por la misma persona o su representante, se hagan iguales peticiones porque los hechos son idénticos.
c) Que la reiterada invocación de la tutela se realice sin motivo expresamente justificado.
“De lo anterior se concluye que existe temeridad por parte de un accionante, cuando se presenta en más de una oportunidad acción de tutela sobre los mismos hechos y derechos. Es por ello que se exige bajo la gravedad del juramento la manifestación de no haber presentado otra demanda de tutela por los mismos hechos.” (Negrillas fuera del original)
De la anterior muestra jurisprudencial puede concluirse que no existe una interpretación normativa definida de manera reiterada y uniforme que incluya dentro de los elementos esenciales de la noción de temeridad la presencia de mala fe.
4.1.5. La alegada modificación de la jurisprudencia sobre temeridad por parte de la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional. Se pregunta ahora la Corte si la decisión adoptada respecto del Ministerio de Hacienda en la Sentencia T-583 de 2006 cuya nulidad se pide declarar puede considerarse una modificación de la jurisprudencia sobre temeridad. Al respecto observa que en dicha Sentencia la Sala Sexta consideró que, respecto de ese Ministerio, se presentaba el fenómeno de la temeridad en la interposición de la tutela, en cuanto del acervo probatorio que obraba en el expediente se evidenciaba que VISE había intentado otra acción de tutela en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, formulada con fundamento en los hechos que se habían sucedido durante la licitación pública convocada por esa entidad en el año 2002, cuyo objeto era que ese Ministerio respondiera un derecho de petición suyo, y resolviera de forma definitiva y de fondo sobre la supuesta causal de impedimento a que había hecho referencia en el estudio jurídico preliminar llevado a cabo dentro de dicho proceso licitatorio. Ahora bien, dado que la nueva acción de tutela se dirigía nuevamente en contra de ese Ministerio, por los mismos hechos ocurridos con motivo de esa licitación, y también pretendía que se definiera en forma definitiva y de fondo sobre esa misma supuesta inhabilidad para contratar, se configuraba la situación regulada por el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991.
Observa ahora la Corte que el examen llevado a cabo por la Sala Sexta no se extendió al análisis de la posible mala fe en cabeza de VISE. Es decir, la Sala Sexta no avocó dicho asunto, pero tampoco determinó la imposición de ninguna sanción a cargo de la Sociedad demandante. Se limitó a constatar la presencia de dos acciones de tutela entre los mismos sujetos, fundadas en los mismos hechos y con el mismo objeto, y a determinar su improcedencia motivada en esa circunstancia.
Así pues, si el elemento común presente en el grupo de sentencias que VISE considera que la Sala Sexta desconoció a la hora de adoptar la Sentencia T-538 de 2006 consiste en indicar que el juez de tutela no puede presumir la mala fe para tipificar una conducta como actuación de temeraria, con miras a sancionar pecuniariamente al demandante, ciertamente, por sustracción de materia, la Sala Sexta no modificó tal precedente jurisprudencial, en cuanto no aplicó ninguna sanción a la sociedad demandante.
Otra cosa es que la sociedad solicitante de la nulidad no comparta las consideraciones vertidas sobre la existencia o no de duplicidad en la presentación de las dos acciones de tutela, y en las consecuencias que de allí se derivaron. Pero ese asunto no puede acarrear la nulidad de la Sentencia, pues, como lo ha explicado esta Corporación, “(a) través de la solicitud de nulidad no se puede pretender reabrir un debate que ya ha sido cerrado en las discusiones de la Sala de Revisión o la Sala Plena. Una vez proferida la sentencia por parte de la Corte Constitucional, ésta no es recurrible o impugnable, en principio. En reciente providencia (Auto 131/04, Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil) esta Corporación señaló clara y enfáticamente que: “cualquier inconformidad con la interpretación dada por la Corte, con la valoración probatoria o con los criterios argumentativos que sustentan la sentencia, no pueden constituir fundamentos suficientes para solicitar su nulidad, ya que este tipo de situaciones no implican la vulneración del debido proceso, sino que constituyen meras apreciaciones connaturales al desacuerdo e inconformismo del solicitante con la decisión. Por ello, solamente aquellos vicios que impliquen una verdadera afectación del debido proceso, cuya demostración sea “ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos”[62], pueden conducir a la nulidad de una sentencia proferida por esta Corporación.”[63]
Así pues, por esta primera acusación no procede la declaración de nulidad solicitada.
4.1.6. No sobra recordar que en la Sentencia cuya nulidad se impetra, la Sala Sexta recordó que, conforme lo había explicado en oportunidades anteriores la Corte, la interposición de dos tutelas por los mismos hechos, contra la misma persona, y en procura del mismo objeto, era una posibilidad que iba en contra del principio de cosa juzgada constitucional. Pues cuando la primera sentencia era remitida a la Corte Constitucional para eventual revisión, y ésta decidía no escogerla, la consecuencia jurídica inmediata es la ejecutoria formal y material de esa Sentencia, con lo que operaba el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.[64] Esta era la misma razón por la cual no era posible interponer una acción de tutela en contra de una sentencia de tutela, como bien lo había explicado esta Corporación de la siguiente manera:
“Primero, el deber de remisión de todos los fallos de tutela a la Corte Constitucional obedece a la necesidad de que sea un órgano centralizado al cual se le confió la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución el que finalmente determine cuáles son los fallos de tutela que representan una aplicación adecuada de los derechos constitucionales y así ejerza la tarea de unificación jurisprudencial en materia de derechos fundamentales y de desarrollo judicial de la Constitución. Con esta decisión el Constituyente ha creado el mecanismo más amplio, y a la vez eficaz, para evitar que los derechos fundamentales no obtengan la protección que merecen como principios medulares de la organización política colombiana. Es así como la Corte Constitucional debe mirar la totalidad de las sentencias de tutela, bien sea para seleccionar las sentencias que ameritan una revisión o para decretar su no selección pero en cualquiera de estos dos eventos debe estudiar el fallo de instancia y adoptar una decisión al respecto. Por otra parte, en el proceso de selección, cualquier persona tiene la posibilidad de elevar una petición ante la Corte para que una determinada sentencia sea escogida porque, a su juicio, incurrió en un error, incluso si éste no tiene la entidad y la gravedad para constituir una vía de hecho.[65]
“Admitir que los fallos de tutela definitivamente decididos o excluidos para revisión sean luego objeto de una nueva acción de tutela, sería como instituir un recurso adicional ante la Corte Constitucional para la insistencia en la revisión de un proceso de tutela ya concluido, lo cual es contrario a la Constitución (art. 86 C.P.), a la ley (art. 33 del Decreto 2591 de 1991) y a las normas reglamentarias en la materia (arts. 49 a 52 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional). Las Salas de Selección de la Corte Constitucional, salvo sus facultades legales y reglamentarias, no tienen la facultad de seleccionar lo que ya ha sido excluido de selección para revisión ni una acción de tutela contra uno de sus fallos de tutela. Esto por una poderosa razón. Decidido un caso por la Corte Constitucional o terminado el proceso de selección para revisión y precluido el lapso establecido para insistir en la selección de un proceso de tutela para revisión (art. 33 del Decreto 2591 de 1991 y art. 49 a 52 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional[66]), opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional (art. 243 numeral 1 C.P.). Una vez ha quedado definitivamente en firme una sentencia de tutela por decisión judicial de la Corte Constitucional, no hay lugar a reabrir el debate sobre lo decidido.”[67]
Así las cosas, la Sala Sexta concluyó que VISE no podía instaurar una nueva la acción en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dado que otra igual se había negado por decisión que había hecho tránsito a cosa juzgada.
4.1.7. La posible modificación de la jurisprudencia vertida en el Auto 265 de 2001, que se habría producido por la decisión adoptada frente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
4.1.7.1. Dentro de los precedentes jurisprudenciales que la sociedad solicitante menciona como desconocidos por la decisión adoptada frente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se encuentra también el Auto 265 de 2001[68], en el cual la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional sostuvo que la temeridad se configura cuando se presenta “la misma tutela” y no otra “similar”. VISE considera que la Sentencia T-583 de 2006 modifica este precedente, por lo cual debe declararse su nulidad. Pasa la Corte a ocuparse de estudiar esta acusación.
En el Auto 265 de 2001[69], que no fue proferido por la Sala Plena de esta Corporación sino por la Sala Cuarta de Revisión, y que por tanto no puede válidamente ser calificado como “jurisprudencia” de la Corte Constitucional según lo explicado anteriormente en esta misma providencia, se dijo que “cuando se trata del rechazo de una solicitud de tutela por actuaciones temerarias, deben satisfacerse la exigencias de identidad de los hechos, los sujetos y la pretensión pues no puede perderse de vista que la norma habla de que haya interpuesto “la misma tutela” ante varios jueces o tribunales y no de que ante esos varios despachos judiciales se haya interpuesto una tutela similar. Esta precisión se impone pues existen diferencias entre la identidad y la similitud ya que en tanto aquella implica una relación de plena identificación, ésta remite a una relación de semejanza. Luego, el rechazo de una solicitud de tutela por la temeridad del actor se debe basarse en la existencia de una total correspondencia fáctica entre lo planteado en una solicitud anterior y lo que nuevamente se pretende someter a debate pero no puede apoyarse en el planteamiento de los hechos similares a los expuestos en aquella. En el caso presente no se está ante supuestos fácticos idénticos sino similares. Entonces, si se trata de dos decisiones judiciales diferentes no puede afirmarse válidamente que las solicitudes de tutela que las cuestionan sean las mismas. Quizá sean similares por hacer parte de un mismo entorno procesal pero ya se advirtió que la semejanza en los hechos invocados como supuesto de la protección pretendida no basta para hacer viable el rechazo de la solicitud.”[70] (Negrillas fuera del original)
Así pues, en esta decisión de la Sala Cuarta se estimó que no se presentaba temeridad cuando las dos acciones de tutela no eran idénticas sino tan sólo similares. Debe sin embargo resaltarse que en ese caso la falta de identidad provenía de que las pretensiones en las dos acciones no eran la misma. Lo que buscaba en demandante en una y en otra oportunidad eran cosas sustancialmente diferentes.[71] Se trataba pues de una divergencia importante entre las dos acciones, en cuanto el petitum no coincidía, y solamente los sujetos activo y pasivo eran los mismos.
4.1.7.2. Frente a esta situación, en la Sentencia T-583 de 2006 cuya nulidad se solicita declarar, la Sala Sexta encontró lo siguiente:
“... se pregunta la Sala si la presente acción resulta procedente en cuanto se dirige nuevamente contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, toma pié en los mismo hechos que allí se sucedieron durante la licitación tantas veces mencionada, y pretende que, para garantizar los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la personalidad jurídica, se decida de una vez por todas que ante la ausencia de reconocimiento o declaratoria de inhabilidad en dicha licitación, VISE es hábil jurídicamente, y que las diferentes entidades a donde se presenta a licitar no pueden actuar como múltiples jueces de los hechos ocurridos en esa licitación.
“4.2.3 Al respecto, la Sala encuentra que, respecto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, aunque las dos demandas de tutela presentan algunas diferencias respeto de los derechos que se estiman desconocidos, coinciden en cuanto al demandante y el demandado, los hechos que motivan la solicitud de amparo, y la pretensión final del demandante, cual es el esclarecimiento de la situación jurídica de VISE frente a la posible configuración de una causal de inhabilidad para contratar con el Estado. Así pues, aunque los derechos que entones se consideraban vulnerados eran parcialmente distintos a aquellos que en esta oportunidad se estiman desconocidos, pues en especial en aquella ocasión se denunciaba la posible violación del derecho de petición, que aquí no se pide tutelar, lo cierto es que en el caso anterior la litis se trabó entre las mismas partes, por los mismos hechos, y que lo que se pretendía era el mismo objeto, a saber la decisión definitiva sobre la inexistencia de inhabilidad motivada durante la licitación convocada por ese Ministerio.
“Es más, también en aquella oportunidad se aducía que el asunto de la inhabilidad estaba produciendo que VISE fuera excluida de la posibilidad de contratar con otras entidades públicas, como por ejemplo había ocurrido ya con el contrato de la “Red de Hospitales”, que le había sido suspendido por los hechos del Ministerio de Hacienda.
“Así las cosas, dado que en la presente oportunidad se evidencia la presentación sucesiva de dos acciones de tutela ante distintos jueces, motivadas en los mismos hechos, dirigidas contra un mismo demandado (en lo que concierne al Ministerio de Hacienda), y para el logro del mismo objeto, la Sala debe negar la tutela respecto de esta entidad.”
4.1.7.3. Estima la Corte que la disimilitud de los supuestos de hecho que motivaron el Auto 265 de 2001 y la Sentencia T- 583 de 2006 impiden considerar que el precedente sentado en aquel auto fuera obligatorio para la Sala Sexta al momento de adoptar la citada Sentencia. En efecto, en el caso del Auto, la falta de identidad entre las dos acciones de tutela provenía de que las pretensiones en las dos acciones diferían por completo, al paso que en la Sentencia T-583 de 2006 la acción anterior coincidía con la posterior tanto en los sujetos activo y pasivo como en la pretensión de la demanda, y la única diferencia radicaba en que en la primera oportunidad los derechos vulnerados incluían el de petición, cuya vulneración no se planteaba en la segunda. Así las cosas, en lo referente al resto de los derechos que se alegaban vulnerados, las dos acciones eran plenamente coincidentes.
Así las cosas, dado que conforme lo ha explicado esta Corporación, para que una Sentencia pueda ser anulada por violar el precedente judicial es menester que estén presentes tres presupuestos básicos, cuales son: (i) que sentencia objeto de la solicitud de nulidad en forma expresa acoja una interpretación normativa contraria a una línea jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional, (ii) que los supuestos fácticos motivantes de la sentencia que constituye el precedente sean los mismos de la sentencia cuya nulidad se pide declarar, y (iii) que la diferencia en la aplicación del ordenamiento jurídico conlleve que la resolución adoptada en la sentencia atacada sea diferente a la que se venía adoptando, es decir que se desconozca el principio e igualdad, la Corte descarta que en este caso proceda tal declaración de nulidad, toda vez que, como se acaba de explicar, la diferencia entre los supuestos de hecho que motivaron el Auto 265 de 2001 y los que dieron lugar a la Sentencia T- 583 de 2006 impiden considerar que el precedente sentado en aquel Auto fuera obligatorio para la Sala Sexta. A lo anterior se suma que dicho Auto, al no haber sido proferido por la Sala Plena, ni constituir junto con otros pronunciamientos de diversas Salas de Decisión una línea jurisprudencial que contenga una interpretación normativa definida de manera reiterada y uniforme, no podía ser tenido como “jurisprudencia” inmodificable por aquella Sala de la Corte.
4.1.7.4. No obstante lo anterior, la sociedad solicitante insiste en que no se daba no existía identidad entre la anterior tutela y la nueva, por cuanto la primera, interpuesta en el año 2003, se había dirigido exclusivamente contra el Ministerio de Hacienda. En cambio, la acción de tutela del año 2005 había sido intentada en contra de cuatro personas jurídicas de derecho público; por otro lado, tampoco existía una identidad fáctica entre las dos tutelas, puesto que la primera se había formulado con fundamento en los hechos que se sucedieron durante la licitación pública del Ministerio de Hacienda en el año 2002, al paso que la segunda incluía hechos nuevos acaecidos en procesos licitatorios posteriores llevados a cabo en otras entidades administrativas.
Al parecer de la Corte, la argumentación anterior no es de recibo. En efecto, debe ponerse de presente que los nuevos hechos, sucedidos todos con posterioridad a los acaecidos con ocasión de la licitación convocada por el Ministerio, no involucraban a esta entidad, sino que tenían que ver con la actitud de otras entidades administrativas convocantes de licitaciones públicas (algunas de ellas demandadas y otras no) en donde la supuesta inhabilidad de VISE, originada en la licitación del Ministerio, había salido a relucir. Al respecto, debe observarse que también en la primera tutela intentada contra el Ministerio, la circunstancia de que esa inhabilidad hubiera sido puesta de presente en otros procesos licitatorios y contratos igualmente había sido un hecho determinante de la interposición de la acción, y que en esa primera demanda también se había alegado que la mencionada inhabilidad estaba produciendo que VISE fuera excluida de la posibilidad de contratar con otras entidades públicas, como por ejemplo había ocurrido ya con el contrato de la “Red de Hospitales”, que le había sido suspendido por los hechos del Ministerio de Hacienda.
Adicionalmente, la Corte detecta que lo que realidad plantea el escrito de nulidad no es la modificación de la jurisprudencia sentada en el Auto 265 de 2001, sino que este argumento es utilizado para reabrir nuevamente el debate acerca de la existencia o no de duplicidad en la presentación de las dos acciones de tutela, y en las consecuencias que de allí se derivaron, así como la decisión de la Sala de estudiar por separado la demanda formulada en contra de cada una de las varias entidades acusadas, ante la imposibilidad de juzgar “en abstracto” la posible violación de derechos, a fin de emitir un fallo de alcance general o erga omnes, como el que solicitaba la sociedad demandante
Por todo lo anterior, las Corte descarta la existencia de una causal de nulidad que devendría de la modificación de la doctrina sentada en el Auto 265 de 2001, doctrina conforme a la cual la temeridad se origina por la presentación sucesiva de dos acciones de tutela idénticas, mas no similares. Doctrina que, según se dijo, no reúne las condiciones para ser considerada “jurisprudencia” de la Corte constitucional.
4.2 El posible cambio de jurisprudencia que se habría producido por lo decidido frente la Alcaldía Mayor de Bogotá.
4.2.1. Como se explicó anteriormente, la segunda razón por la cual habría sido modificada la jurisprudencia precedente de esta Corporación estaría relacionada con la decisión adoptada respecto de la Alcaldía de Bogotá[72]; tal decisión implicaría un cambio en la jurisprudencia sobre “el derecho fundamental al fallo y a tutela judicial efectiva en las sentencias de tutela”, y se produciría porque la Sala Sexta habría incumplido el deber de fallar más allá de las pretensiones formuladas. Este deber se derivaría de lo dicho por esta Corporación en varios pronunciamientos anteriores, especialmente en las sentencias T-492 de 1992[73], T-463 de 1996[74] y T-1160A de 2001[75]. Al rechazar la tutela considerando que lo que se pedía era una Sentencia declarativa con efectos generales, sin detenerse a precisar si existían derechos constitucionales vulnerados, la Sala Sexta habría modificado la jurisprudencia comentada anteriormente, sin tener atribuciones para ello.
4.2.2. En la Sentencia T-492 de 1992, dentro de las consideraciones vertidas a modo de obiter dicta, la Sala Tercera de Revisión sostuvo que al juez de tutela no le estaba vedado “proteger derechos no invocados expresamente por el peticionario, pues si los elementos allegados al proceso le permiten colegir que se están quebrantando o amenazando otras garantías fundamentales, no solamente tiene la facultad sino la obligación de declararlo así, adoptando las medidas adecuadas a ese propósito. Tal no es la circunstancia que aquí se considera.”
En similar sentido, en la Sentencia T-463 de 1996 la Sala Quinta sostuvo que “la demanda de tutela no constituye barrera formal que se interponga ante el juez en lo atinente a los alcances de su fallo. Por tanto, quien acude al instrumento de defensa no crea él mismo, por las fórmulas o palabras que emplee o por las normas constitucionales que cite, un límite insalvable que impida al juez la protección de derechos fundamentales que en efecto se prueba que han sido desconocidos o que afrontan amenaza.” Agregó que “si el juez encuentra afectados derechos no invocados por el petente, no sólo puede sino que debe referirse a ellos en su sentencia y decidir lo pertinente, impartiendo las órdenes necesarias para su cabal y plena defensa. De tal empeño depende la eficacia de la acción y el consiguiente imperio de los mandatos constitucionales. El juez, especialmente en materia de tutela, tiene a su cargo un papel activo, independiente, que implica la búsqueda de la verdad y de la razón, y que riñe con la estática e indolente posición de quien se limita a encontrar cualquier defecto en la forma de la demanda para negar el amparo que de él se impetra.”
En el mismo orden de ideas, en la Sentencia T-1160A de 2001 la Sala Tercera explicó que reiteradamente la Corte había sostenido que “que dada la informalidad de la acción de tutela, cuando el actor no invoca expresamente la totalidad de los derechos vulnerados, el juez de tutela no solamente tiene la facultad sino la obligación de proteger todos los derechos que según las pruebas aportadas dentro del proceso encuentre vulnerados, de conformidad con lo establecido en los artículos 3 y 14 del Decreto 2591 de 1991”.
4.2.3. La solicitud de nulidad afirma que la anterior jurisprudencia habría sido desconocida por la Sala Sexta en la decisión adoptada respecto de la Alcaldía Mayor de Bogotá, puesto que, deteniéndose únicamente en que lo que pretendía VISE era una declaración de efectos generales sobre la supuesta inhabilidad originada en el Ministerio, para lo cual la acción de tutela no era adecuada, había dejado de lado la protección de sus derechos al debido proceso, al trabajo, al de su personalidad jurídica y al buen nombre.
Al respecto, la Corte debe recordar cuáles fueron las razones por las cuales consideró que, en relación con la Alcaldía Mayor de Bogotá, la acción de tutela resultaba improcedente. Tales razones fueron las siguientes:
a. Porque estimó que no podía producir la declaración general y abstracta que solicitaba VICE ni establecer la existencia o inexistencia de la inhabilidad en discusión, puesto que la acción de tutela no tenía una finalidad declarativa, por lo cual no era adecuada para establecer asuntos litigiosos, como tampoco para producir decisiones con carácter erga omnes.
b. Porque la sociedad demandada tenía a su disposición otro mecanismo de defensa judicial a su alcance que le permitía oponerse concretamente a la actuación administrativa de la Alcaldía que consideraba lesiva de sus derechos fundamentales, cual era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y dentro de ella la posibilidad de solicitar la suspensión provisional del acto administrativo de dicha Alcaldía mediante el cual se había establecido respecto de ella una causal de inhabilidad que operaba de pleno derecho.
Así pues, la Sala Sexta no negó la posible vulneración por parte de la Alcaldía de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la personalidad jurídica y al buen nombre de VISE. Simplemente, se limitó a señalar que para su protección de tales derechos fundamentales la acción de tutela no era procedente, por la existencia de mecanismos alternos de defensa judicial a su alcance. De esta manera, no incumplió el deber “fallar más allá de las pretensiones formuladas”, deber que se derivaría de la jurisprudencia antes comentada traída a colación en la solicitud de nulidad. La Sala Sexta sí se refirió a otra categoría de derechos que podrían estar vulnerados, pero descartó que la acción de tutela, respecto de la Alcaldía, pudiera ser vía judicial adecuada para lograr su protección. Léase al respecto lo dicho al respecto en la Sentencia cuestionada:
“Ahora bien, la evaluación concerniente a si en el presente caso la sociedad demandada tiene a su disposición otro mecanismo de defensa judicial a su alcance que le permita oponerse concretamente a la actuación administrativa que considera lesiva de sus derechos fundamentales, arroja como conclusión lo que la misma demandante admite: que tiene expedita la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y dentro de ella la posibilidad de solicitar la suspensión provisional del acto mediante el cual se estableció respecto de ella una causal de inhabilidad que operaba de pleno derecho. Es más, de los datos que reposan en el expediente, resulta claro que a la fecha del presente pronunciamiento VISE ha hecho uso de esos recursos judiciales a su alcance, incluyendo la solicitud de suspensión provisional de la resolución de la Secretaría de Gobierno Distrital que se refiere a su inhabilidad como contratante.” (Negrillas y subrayas fuera del original)
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte no encuentra fundada la solicitud de nulidad de la Sentencia T-583 de 2006, en lo referente a la decisión adoptada frente a la Alcaldía Mayor de Bogotá.
Las consideraciones anteriormente vertidas, la Corte extrae las siguientes conclusiones:
5.1 Frente a la decisión adoptada en la Sentencia T-583 de 2006 en relación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no existe una razón suficiente para declarar la nulidad solicitada, por cuanto dicha Sentencia no modificó la jurisprudencia sobre temeridad. Ello por cuanto no existe una doctrina uniforme y reiterada avalada por la Sala Plena de esta Corporación conforme a la cual la mala fe sea un elemento esencial para definir el fenómeno de la temeridad. La mala fe solo es exigida reiteradamente por la jurisprudencia como requisito que debe estar presente y haber sido demostrado para proceder a sancionar al demandante que interpone múltiples acciones de tutela entre los mismos sujetos, con fundamento en los mismos hechos, y sin razón justificada. Dado que en la Sentencia T-583 de 2006 no se hizo ningún análisis de la buena o mala fe del demandante, con miras a sancionarlo, la jurisprudencia comentada no fue modificada.
5.2 Frente a la decisión adoptada en la Sentencia T-583 de 2006 en relación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tampoco puede entenderse modificada la jurisprudencia sobre temeridad sentada en el Auto 265 de 2001[76], en los relativo a la exigencia de que las múltiples acciones sean idénticas y no similares. Lo anterior por cuanto dicha jurisprudencia fue sentada en una auto adoptado por la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas y no por la Sala Plena de la Corporación, sin que esté demostrado tampoco que en él se contiene una interpretación normativa uniforme y sistemáticamente reiterada por varias Sala de Revisión, no modificada por la Sala Plena. Además, la disimilitud de los supuestos de hecho que motivaron el Auto 265 de 2001 y la Sentencia T- 583 de 2006 impiden considerar que el precedente sentado en aquel auto fuera obligatorio para la Sala Sexta al momento de adoptar la citada Sentencia. Por lo cual, lo que realidad plantea el escrito de nulidad no es la modificación de la jurisprudencia sentada en el Auto 265 de 2001, sino que este argumento es utilizado para reabrir nuevamente el debate acerca de si la existencia o no de duplicidad en la presentación de las dos acciones de tutela, y en las consecuencias que de allí se derivaron.
5.3 Frente a la decisión adoptada en la Sentencia T-583 de 2006 en relación con la alcaldía Mayor de Bogotá, la Sala Sexta no modificó la jurisprudencia relativa a la obligación de fallar extra petita, protegiendo todos los derechos que eventualmente pudieran estar vulnerados. Ello por cuanto en dicha Sentencia expresamente se admitió que podrían existir derechos fundamentales en cabeza de la sociedad demandante, posiblemente vulnerados por tal Alcaldía, pero se estimó que la acción de tutela no era procedente por la existencia de mecanismos de defensa judicial alternos.
PRIMERO. NEGAR la petición de nulidad formulada por la Sociedad Vigilancia y Seguridad Limitada, VISE LTDA. en contra de la Sentencia T-583 de 2006.
[1] No obstante, para la fecha de la Sentencia T-583 de 2006 cuya nulidad se pide, dichas entidades habían admitido la inexistencia de causal de inhabilidad alguna en cabeza de las uniones temporales en que participaba VISE.
[2] De esta manera, la demandan afirmaba que la Alcaldía había incurrido en violación al debido proceso, porque: (i) no era ni el juez natural, ni la autoridad administrativa competente para hacer esa valoración; (ii) porque la inhabilidad sólo podía establecerse en el proceso de selección del contratista ante el Ministerio y no en cualquier instancia administrativa posterior; (iii) porque no se había agotado un procedimiento administrativo para establecerla; (iv) porque nunca se habían probado los hechos sobre los que se edificaba la supuesta inhabilidad, y de manera especial no se había probado si el hijo del ministro era o no parte de la junta directiva de VISE al momento de presentarse la oferta; (iv) porque la inhabilidad no había sido declarada expresamente; (v) porque se había ignorado que no hay responsabilidad sin culpa, es decir no hay responsabilidad objetiva; (vi) porque la inhabilidad de VISE y la sanción nunca fueron notificadas ni publicadas en la forma ordenada por la ley, ni su duración determinada.
[3] Consejera ponente María Inés Ortíz Barbosa.
[5] “CONSTITUCIÓN POLÍTICA, ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
“Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
“En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución.
“La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.”
[6] Se tramita ante funcionarios judiciales y no de otra categoría.
[7] Esto significa que no es recurso dentro de otro proceso judicial.
[8] Sentencia T-009 de 2000.
[9] La Sala Sexta citó aquí la sentencia T-292 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, que contiene un recuento de la evolución de la jurisprudencia constitucional en este tema.
[10] Por ejemplo, la ha ordenado la adopción de programas, planes o políticas llamadas a beneficiar a personas diferentes a los accionantes y declarado estados de cosas inconstitucionales, lo cual conlleva órdenes que rebasan las partes en el caso concreto.
[11] En la sentencia SU-1023 de 2001, M.P Jaime Córdoba Triviño, sostuvo que “Existen circunstancias especialísimas en las cuales la acción de tutela no se limita a ser un mecanismo judicial subsidiario para evitar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales solamente de los accionantes. Este supuesto se presenta cuando la protección de derechos fundamentales de los peticionarios atente contra derechos fundamentales de los no tutelantes. Como la tutela no puede contrariar su naturaleza y razón de ser y transformarse en mecanismo de vulneración de derechos fundamentales, dispone también de la fuerza vinculante suficiente para proteger derechos igualmente fundamentales de quienes no han acudido directamente a este medio judicial, siempre que frente al accionado se encuentren en condiciones comunes a las de quienes sí hicieron uso de ella y cuando la orden de protección dada por el juez de tutela repercuta, de manera directa e inmediata, en la vulneración de derechos fundamentales de aquellos no tutelantes.” (Caso Flota Mercante Grancolombiana)
[12] Al respecto puede verse el auto 071 de 2001, M.P Manuel José Cepeda Espinosa. (Caso inaplicación del Decreto 1382 de 2000)
[13] Sentencia T-691 de 2006, M.P Jaime Córdoba Triviño.
[15] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[16] M.P José Gregorio Hernández Galindo.
[17] M.P José Gregorio Hernández Galindo
[18] M.P Manuel José Cepeda Espinosa
[19] Como se recuerda, respecto el ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Sala Sexta encontró que, contra ese Ministerio, en oportunidad anterior VISE había interpuesto otra tutela que perseguía la misma finalidad que la que buscaba la acción que le había correspondido estudiar, por lo cual la consideró improcedente.
[20] Se recuerda que respecto de la Alcaldía Mayor de Bogotá la Sala Sexta encontró que la acciónde tutela no era procedente por existir otro mecanismo de defensa judicial al alcance de la sociedad demandante.
[21] M.P José Gregorio Hernández Galindo.
[22] M.P José Gregorio Hernández Galindo
[23] M.P Manuel José Cepeda Espinosa
[24] M.P Manuel José Cepeda Espinosa
[25] M.P Humberto Sierra Porto.
[26] Cfr. Autos 105 A de 2000 y 031 A de 2002.
[27] Cfr. Autos 052 de 1997, 003A y 082 de 2000
[28] Cfr. Auto 053 de 2001
[29] Cfr. Auto 062 de 2000
[30] Cfr. Auto 022 de 1999
[31] Auto 082 de 2000.
[32] Auto 008 de 1993, en donde se declaró la nulidad de la Sentencia T-120/93, porque efectivamente la Sala Séptima de Revisión de tutelas, contrarió la jurisprudencia de la Corte, en sentencia C-592 de 1992.
[33] Ver Auto 013/97, M.P. José Gregorio Hernández Galindo ( En esta ocasión, la Corte negó la solicitud de nulidad por estimar que en la sentencia T-972 de 1999, al estudiar un supuesto de hecho diferente, no había variado la línea jurisprudencia de las sentencias SU-342/95, SU-511/95 y SU-599/99).
[34] Auto 139 de 2004 (MP: Humberto Sierra Porto).
[35] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[36] Auto 162 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[37] M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[38] En esta oportunidad el demandante era un desplazado que alegaba que la Red de Solidaridad Social le desconocía varios derechos fundamentales, por no haberle otorgado toda la ayuda humanitaria que él y su familia requerían. Sin embargo, en tres oportunidades anteriores había interpuesto la acción de tutela en contra de la misma entidad, pretendiendo el amparo de los mismos derechos y bajo los mismos supuestos de hecho.
[39] Sentencias T-080/98, T-655/98, T-556/99, C-840/01, entre otras.
[40] En la primera no había habido fallo de fondo.
[41] M.P Rodrigo Escobar Gil.
[42] En esta oportunidad la accionante solicitaba que le fuera protegido su derecho fundamental a la vivienda digna, el cual -según afirmaba- estaba siendo vulnerado por el Banco Agrario de Colombia S.A. Sostenía que había cancelado su deuda hipotecaria, no obstante lo cual había sido demandada en proceso ejecutivo hipotecario, y el inmueble dado en garantía había sido rematado. Afirmaba que el mencionado proceso ejecutivo hipotecario debía ser anulado. La entidad demandada aducía que ya existía pronunciamiento de tutela respecto de los mismos hechos, bajo las mismas pretensiones y en relación con los mismos sujetos procesales.
[43] Sentencia T-721 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[44] M.P Jaime Córdoba Triviño
[45] En esta oportunidad tres de los cuatro demandantes habían solicitado su reintegro a la Contraloría de Bogotá o a la Secretaría de Hacienda del Distrito Capital mediante una acción de tutela anterior previamente presentada, dirigida contra las mismas entidades y por los mismos hechos que habían dado lugar a la segunda acción. La única diferencia consistía en el hecho de que, entre una y otra acción, se había proferido una sentencia de tutela a favor de otra persona que, según los actores, se encontraba exactamente en sus circunstancias. En este caso, el juez de tutela había concedido la protección constitucional y había ordenado el reintegro que a los actores les había sido negado.
[46] M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[47] En esta oportunidad la Sala novena de Revisión consideró que tenía que establecer si en el caso sometido a su decisión existía una actuación temeraria por parte del demandante, al haber interpuesto dos acciones de tutela dirigidas contra la misma E.P.S, solicitando el suministro del medicamento “Prednisolona”, medicina que había sido ordenada por un médico adscrito al ente accionado.
[48] Ver las sentencias T- 1169, T-1215, T-1083, T- 707 y T-721 de 2003 y T-336 y T- 082 de 2004.
[49] Sentencia T-1215 de 2003, MP. Clara Inés Vargas Hernández
[50] Descendiendo al caso bajo estudio, la Sala Novena afirmó que de las pruebas que obraban en el expediente aparecía que el demandante había interpuesto una acción anterior solicitando el mismo medicamento que ahora nuevamente pedía. No obstante, en la primera oportunidad el medicamento había sido denegado por la E.P.S por encontrase agotado, al paso que en la segunda la negativa obedecía a que estaba excluido del Plan obligatorio de Salud POS. De esta manera, los hechos que habían dado origen a la segunda demanda diferían de aquellos que habían servido de base para interponer la primera demanda, por lo cual no se configuraba el fenómeno de la temeridad.
[51] M.P Jaime Córdoba Triviño
[52] En esta oportunidad el demandante afirmaba que la Dirección y la Junta de evaluación de trabajo, estudio y enseñanza del establecimiento carcelario en el que se encontraba recluido, habían violado su derecho al debido proceso y al trabajo como factor de redención de pena, por haberle cancelado la orden de trabajo en el área de “rancho”, aduciendo razones de indisciplina, sin que se le hubiere seguido un procedimiento disciplinario, conforme lo establece la ley. Atribuía el hecho a retaliaciones de un comandante de patio al que presuntamente había inquirido sobre el hurto de algunas provisiones para la alimentación de los presos. La Directora del Establecimiento penitenciario afirmaba que el demandante se encontraba incurso en una actuación temeraria.
[53] En esta ocasión, examinando el caso concreto, la Sala encontró que era evidente que, contrario a lo que afirmaba la Directora del establecimiento demandado, no se trataba de la misma acción de tutela, por cuanto que mientras la primera acción se dirigía contra la mencionada Directora invocando la protección de los derechos al debido proceso disciplinario y al trabajo carcelario en conexidad con la libertad, la segunda, estaba dirigida contra el juez que había decidido la anterior tutela, por una supuesta vulneración de su derecho al debido proceso judicial.
[54] M.P Jaime Córdoba Triviño
[55] M.P Jaime Córdoba Triviño
[56] En esta oportunidad la demandante sostenía que, una vez interpuesta la acción de tutela en Bogotá, uno de sus abogados en la ciudad de Montería la llamó para notificarle que había interpuesto la misma acción de tutela en aquella ciudad, ante lo cual ella le solicitó categóricamente que desistiera de la misma; adicionalmente, había escrito al Tribunal de Montería informándole sobre estos hechos y desistiendo de la acción interpuesta en esa ciudad (adjuntaba prueba de esas comunicaciones); que ni ella ni su apoderada en Bogotá habían conocido de la interposición de la acción de tutela en Montería, y que una vez informadas de ese hecho había solicitado inmediatamente el respectivo desistimiento.
[57] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[58] El demandante intentó la acción ante un juzgado distinto del inicial (el penal municipal de Popayán), pero por razones de competencia se remitió al mismo juez que había conocido la primera ación.
[59] M.P. Clara Inés Vargas
[60] M.P. Humberto Sierra Porto.
[61] Decreto 2591 de 1991.
[62] Auto 031A de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[63] Auto 008 de 2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[64] Sobre este punto puede consultarse la sentencia SU - 1219 de 2001, M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
[65] Así lo hacen diariamente muchas personas, cuyos memoriales son estudiados al momento de analizar el expediente antes de elaborar el informe que la Unidad de Tutela le presenta a los magistrados para que estos seleccionen los fallos que habrán de ser revisados.
[66] Reglamento Interno de la Corte Constitucional, Artículo 49. Sala de Selección de Tutelas. (…) Según el artículo 33 del decreto 2591 de 1991, es facultad de la Sala de Selección escoger de forma discrecional las sentencias de tutela que serán objeto de revisión. En tal virtud, las peticiones que se reciban de personas interesadas en que se revise un fallo de tutela, serán respondidas por el secretario general de la Corporación, de conformidad con lo ordenado por la Sala de Selección (Acuerdo 01 de 1997).
[67] Sentencia SU-1219 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[68] M.P Jaime Córdoba Triviño.
[69] M.P Jaime Córdoba Triviño.
[70] En esa oportunidad la Sala de Familia del Tribunal Superior de Medellín, que estudiaba una acción de tutela con miras a decidirla, encontró que otra acción similar había sido interpuesta por el mismo demandante y contra el mismo demandando, el Juzgado Primero de Familia de Medellín. Lo que se pretendía en la primera acción era similar a lo buscado con la segunda, pero no idéntico. En efecto, si bien se trataba de dos solicitudes de tutela que se interponían ambas con ocasión del mismo proceso de sucesión intestada que se adelantaba ante el Juzgado Primero de Medellín, lo cierto es que en la primera solicitud se cuestionaba el reconocimiento de un grupo de herederos y que en la segunda se cuestionaba la no revocatoria del reconocimiento de un grupo diferente de herederos. No obstante lo anterior, la Sala de Familia del Tribunal Superior de Medellín había considerado que se trataba de la misma acción de tutela, y la había rechazado; por su parte, la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia había inadmitido el recurso de apelación. Recibido el expediente en la Corte Constitucional, la Sala Cuarta de Revisión declaró la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso de tutela, a partir del auto que había negado la reposición del auto que había rechazado la demanda.
[71] Recuérdese que en la primera tutela se cuestionaba el reconocimiento de un grupo de herederos y que en la segunda se cuestionaba la no revocatoria del reconocimiento de un grupo diferente de herederos
[72] Se recuerda que respecto de la Alcaldía Mayor de Bogotá la Sala Sexta encontró que la acciónde tutela no era procedente por existir otro mecanismo de defensa judicial al alcance de la sociedad demandante.
[73] M.P José Gregorio Hernández Galindo.
[74] M.P José Gregorio Hernández Galindo
[75] M.P Manuel José Cepeda Espinosa
[76] M.P Jaime Córdoba Triviño.