Source: https://hj.tribunalconstitucional.es/es/Resolucion/Show/25655
Timestamp: 2019-09-22 18:23:18
Document Index: 404463911

Matched Legal Cases: ['artículo 47', 'artículo 9', 'artículo 33', 'artículo 37', 'artículo 35', 'artículo 88', 'artículo 9', 'artículo 47', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 37', 'artículo 12', 'artículo 14', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 9', 'artículo 1', 'Artículo 9', 'Artículo 44']

Sistema HJ - Resolución: SENTENCIA 51/2018
SENTENCIA 51/2018, de 10 de mayo
1. Con fecha 11 de octubre de 2017 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal oficio de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, al que se acompaña, junto con el testimonio del procedimiento núm. 219-2014 que se tramita ante dicho Tribunal, el Auto de 13 de septiembre de 2017, por el que se acuerda plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto del apartado b) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas.
a) La recurrente en el proceso a quo solicitó ante el Departamento de Obras Públicas, Urbanismo, Vivienda y Transporte del Gobierno de Aragón diversas ayudas para la adquisición de una vivienda protegida de nueva construcción reguladas en el Real Decreto 2066/2008, de 12 diciembre: entre otras, un préstamo convenido y una ayuda estatal directa a la entrada por importe de 9.600 €. La resolución de 30 de octubre de 2012 del Director General de Vivienda y Rehabilitación del citado Departamento reconoció a la recurrente el derecho a las dos ayudas mencionadas: por un lado, el derecho a la obtención del préstamo convenido para la adquisición de vivienda protegida de nueva construcción, de acuerdo con unas determinadas cuantías (máxima y mínima) del préstamo y un plazo mínimo de amortización; y, por otro, el derecho a la ayuda estatal directa a la entrada consistente en el abono, en pago único, con cargo a los presupuestos del Ministerio de Vivienda, de 9.600 €, destinada a facilitar el pago de la parte no financiada por préstamo convenido. El 2 de agosto de 2013 se otorgó la escritura de adjudicación de la vivienda para la que había solicitado la mencionada financiación. Al no percibir cantidad alguna en concepto de ayuda estatal directa a la entrada, la recurrente formuló ante el Departamento de Obras Públicas, Urbanismo, Vivienda y Transporte del Gobierno de Aragón con fecha de 26 de febrero de 2014 reclamación de abono por la cantidad de 9.600 €, en concepto de ayuda estatal directa. Con fecha de 25 de julio de 2014 interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de aquella reclamación.
b) Tramitado inicialmente como procedimiento abreviado núm. 202-2014 ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Zaragoza, tras oír a las partes y al Ministerio Fiscal, el titular del Juzgado apreció su falta de competencia objetiva y remitió los autos a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón. A partir de entonces, el recurso fue tramitado por el procedimiento ordinario con el núm. 219-2014.
c) Tras realizar el trámite de conclusiones, y acordado el señalamiento del día 8 de marzo de 2017 para votación y fallo, el día 3 de mayo de 2017 se dio traslado a las partes y al Ministerio Fiscal, por plazo común de diez días para alegaciones sobre la pertinencia del planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad en relación con la disposición adicional segunda, apartado b), de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado de alquiler de viviendas, por posible vulneración de los artículos 9.3, en relación con el artículo 47, y 33.3 CE: principio y derecho a la irretroactividad de disposiciones sancionadoras y desfavorables o restrictivas de derechos, principio de seguridad jurídica en su vertiente de confianza legítima, interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y derecho a la propiedad privada por privación injustificada de derechos.
d) Mediante Auto de 13 de septiembre de 2016 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón acordó plantear ante el Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad en relación con el apartado b) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas.
a) En primer lugar, expone el régimen jurídico y la evolución de la ayuda estatal directa. Estos son, en síntesis, los aspectos que destaca en sus primeras consideraciones para justificar el juicio de relevancia:
b) Seguidamente, y antes de concretar su duda de constitucionalidad, realiza otras dos consideraciones previas. Por un lado, expone la doctrina constitucional sobre el principio de seguridad jurídica, en sus vertientes de prohibición de retroactividad de disposiciones sancionadoras o restrictivas de derechos y de protección del principio de confianza legítima (SSTC 197/1992, de 19 de noviembre, y 270/2015, de 17 de diciembre, así como específicamente respecto a leyes tributarias, STC 102/2015, de 26 de mayo). Por otro lado, señala que el Tribunal Constitucional se pronunció en las SSTC 216/2015, de 22 de octubre, y 268/2015, de 14 de diciembre, sobre lo previsto en la letra a) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, en las que básicamente descartó que las ampliaciones de subsidiación de préstamos convenidos fueran derechos consolidados y, en consecuencia, rechazó lesión del principio de irretroactividad consagrado en el artículo 9.3 CE y la pretendida vulneración del artículo 33.3 CE. Sin embargo, considera que no es posible extender dicha doctrina a los supuestos de ayuda estatal directa a la entrada, sobre la que no se pronunciaron aquellas sentencias desde una perspectiva sustantiva (sí, en relación con el vicio procedimental que afectaría por igual a toda la disposición adicional segunda).
c) Finalmente, el Auto de planteamiento atribuye al precepto legal cuestionado los siguientes vicios potenciales de inconstitucionalidad:
— Vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) en su vertiente de confianza legítima. Al respecto señala que el beneficiario cumplió todos los requisitos exigidos por la normativa reguladora, afrontó una inversión y actuación económica prolongada en el tiempo, no siendo razonablemente previsible que, tras la supresión de las ayudas con la excepción favorable a la solicitante introducida en el Real Decreto 1713/2010, se introdujera un presupuesto que determinaría, por la propia dinámica del régimen jurídico aplicable al caso, la imposibilidad de percepción de una ayuda que ya tenía reconocida. Además, la Ley 4/2013 no ofrece razón alguna, en su exposición de motivos, para la modificación introducida, que supone una reforma adicional a la de 2010. Por último, la modificación no es proporcionada a la finalidad de la reforma de 2013, que sería, según su preámbulo, “flexibilizar el mercado de alquiler para lograr la necesaria dinamización del mismo”. Pues bien, la dinamización del mercado del alquiler no exigía la supresión del régimen transitorio de concesión de ayudas a la adquisición de vivienda protegida, más cuando quienes se acogieron al mismo ya tenían resolución administrativa que les reconocía el derecho. El Auto concluye que, así las cosas, el beneficiario había ganado el derecho a la continuación del procedimiento y a la efectividad de las ayudas ya concedidas, conforme al régimen transitorio contenido en el Real Decreto 1713/2010. Con la reforma cuya constitucionalidad se cuestiona, afirma el órgano judicial, el legislador “quiebra la previsibilidad de las consecuencias de la propia conducta” (STC 122/2016, de 23 de junio). A este respecto se reproduce un fragmento del voto particular formulado a la STC 216/2015.
4. Mediante providencia de 14 de noviembre de 2017, el Pleno del Tribunal Constitucional, a propuesta de la Sección Primera, acordó admitir a trámite la cuestión, reservarse para sí su conocimiento y dar traslado de las actuaciones recibidas, conforme establece el artículo 37.3 LOTC al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, al Gobierno, por conducto del Ministro de Justicia, y al Fiscal General del Estado, al objeto de que, en el improrrogable plazo de quince días, pudieran personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimasen convenientes. Asimismo acordó comunicar dicha resolución a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, con sede en Zaragoza, a fin de que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35.3 LOTC, permaneciera suspendido el proceso hasta que este Tribunal resolviera definitivamente la presente cuestión, así como publicar la incoación de la cuestión en el “Boletín Oficial del Estado” (publicación que se efectuó el 21 de noviembre de 2017).
5. Con fecha de 29 de noviembre de 2017 tuvo entrada en este Tribunal escrito del Presidente del Senado por el que pone en su conocimiento el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personación en el procedimiento y de ofrecimiento de su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC.
6. Mediante escrito presentado con fecha 12 de diciembre de 2017, el Abogado del Estado solicita la desestimación de la cuestión, en atención a las razones que se sintetizan a continuación.
“1. Dar conformidad a las concesiones de préstamos y al abono de la AEDE [ayuda estatal directa a la entrada].
1.1 La conformidad se manifestará expresamente en el plazo de 20 días desde la recepción de las comunicaciones de la Entidad de Crédito. A los 20 días de la recepción se entenderá dada tácitamente la conformidad, excepto la correspondiente al abono de la AEDE, que se dará de forma expresa.”
7. Mediante escrito registrado en este Tribunal el día 14 de diciembre de 2017 el Fiscal General del Estado formuló alegaciones, en las cuales solicitó la desestimación de la cuestión planteada.
a) El Fiscal General del Estado razona que el planteamiento de la Sección promotora de la cuestión de inconstitucionalidad no se corresponde con la naturaleza y el régimen jurídico de este tipo de ayudas financieras para facilitar el pago de la parte del precio no financiada por el préstamo convenido (ayudas estatales directas a la entrada).
Argumenta que la efectiva obtención de la ayuda estatal a la entrada a la vivienda no es un acto reglado, a partir de la comprobación por la Administración autonómica de que se cumplen los requisitos que habilitan para acceder a las ayudas. Y se refiere a este respecto al fundamento jurídico 8 de la STC 216/2015, con relación a las ayudas de subsidiación de préstamos: el mismo tipo de expresión (“podrán reconocerse”, “podrán obtenerse”) se utiliza también con respecto a las ayudas estatales directas a la entrada de las viviendas protegidas en la normativa aplicable con anterioridad a la Ley 4/2013 (disposición transitoria quinta.2 del Real Decreto 2066/2008 y disposición transitoria primera.4 del Real Decreto 1713/2010). En suma, estas ayudas no se conceden en un solo y único acto constituido por la resolución del órgano competente de la respectiva Comunidad Autónoma, por lo que no cabe considerar que el precepto cuestionado despliegue efectos respecto de situaciones jurídicas que estaban ya consumadas, restringiendo derechos ya adquiridos e incorporados al patrimonio del beneficiario de la ayuda directa a la entrada.
b) Entrando en el análisis de la denuncia de vulneración del principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos que establece el artículo 9.3 CE, se afirma que en la jurisprudencia constitucional la interdicción de la retroactividad solo tiene un carácter absoluto respecto de la retroactividad denominada propia o auténtica (STC 112/2006, FJ 17). En el presente caso, los nuevos requisitos que introduce el apartado b) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, para poder obtener a partir de su entrada en vigor las ayudas estatales directas a la entrada, que subsistan de conformidad con la disposición transitoria primera del Real Decreto 1713/2010, no afectan retroactivamente a situaciones jurídicas consolidadas o consumadas, incidiendo en los efectos jurídicos ya producidos por las mismas. En efecto, la resolución del órgano competente autonómico que verifica la concurrencia de los requisitos para obtener la ayuda estatal directa no da lugar a una situación jurídica consolidada y agotada, pues la obtención efectiva de la ayuda quedaba supeditada a otros condicionantes, como la conformidad del Ministerio de Vivienda al préstamo convenido y la formalización de las escrituras de compraventa y de constitución de la hipoteca.
Por otra parte, la supuesta restricción de derechos individuales afectados no sería la de derechos o libertades fundamentales, sino que estaría referida a las financiaciones que el Estado concedía, dentro de una política de favorecimiento del derecho a la adquisición de la vivienda. El artículo 47 CE no otorga un derecho subjetivo, sino un mandato que debe inspirar la actuación de los poderes públicos, para posibilitar la efectividad del derecho a disfrutar una vivienda digna. Entre las actuaciones posibles de los poderes públicos se encuentran las ayudas públicas reguladas en los sucesivos planes estatales de la vivienda. La interpretación de la expresión “restrictivas de derechos individuales” se recoge en la STC 49/2015, de 5 de marzo.
c) Por lo que respecta a la posible vulneración del principio de seguridad jurídica del artículo 9.3 CE en su vertiente de confianza legítima, la jurisprudencia constitucional ha puesto de manifiesto su estrecha vinculación con el principio de irretroactividad de normas desfavorables, así como que dicho principio no debe ser entendido como garantía de inmovilidad del ordenamiento jurídico, debiendo el control de constitucionalidad estar a las circunstancias concretas de cada caso (STC 181/2016, FJ 4). Y en relación con el objeto de la cuestión, señala que en el presente caso no hay retroactividad propia o auténtica, sino una situación jurídica actual no terminada, sobre cuya proyección futura incide la norma posterior. De los propios argumentos ofrecidos por la Sección promotora en su Auto se desprende que la confianza legítima invocada como vulnerada no tenía sustento en concretas decisiones o actos del poder público que permitieran a la recurrente deducir, razonablemente, una estabilidad del régimen normativo vigente, en base al cual podría ser de futuro beneficiaria de la ayuda financiera y adoptar la decisión económica de inversión. Lejos de considerar imprevisible un adicional cambio normativo, la Sala vendría a reconocer que el cambio normativo se produce en un contexto de crisis económica mantenida que ya había motivado anteriormente restricciones y supresiones de las ayudas financieras que inicialmente se establecían en el plan estatal de rehabilitación y vivienda 2009-2012. Además, el Fiscal General del Estado trae a consideración la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional ante otros supuestos de la misma situación de crisis económica (STC 270/2015, FJ 7, ratificada por las SSTC 19/2016, 29/2016, 30/2016, 42/2016 y 61/2016).
d) Finalmente, en cuanto a la posible vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos del artículo 9.3 CE, se señala que la falta de indicación expresa por el legislador de la finalidad de una determinada regulación normativa en el preámbulo de las leyes no es indicativo de arbitrariedad (STC 49/2008) y que, en el presente caso, el nuevo requisito que establece el precepto cuestionado tampoco carece de toda explicación racional que permita conocer su objetivo legítimo. A este respecto acude al contenido de los preámbulos del Real Decreto 1713/2010 y del Real Decreto-ley 20/2012 y afirma que de dichos precedentes legislativos es posible deducir que la nueva limitación que viene a establecer el precepto cuestionado responde a la necesidad de mantener la estabilidad presupuestaria y el déficit en un contexto, el de 2013, de mantenimiento de la crisis económica, teniendo en cuenta que las ayudas a la entrada se abonan con cargo a los presupuestos del Ministerio de Fomento.
8. Por escrito registrado el 15 de diciembre de 2017 la Letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón, en la representación que legalmente ostenta del Gobierno de Aragón, solicitó su personación en la presente cuestión de inconstitucionalidad al amparo del artículo 37.2 LOTC, al objeto de formular alegaciones, en su condición de parte recurrida en el procedimiento judicial de origen, y de que se le notifiquen las sucesivas actuaciones procesales.
9. Por providencia de fecha 8 de mayo de 2018 se señaló para deliberación y votación de la presente Sentencia el día 10 del mismo mes y año.
1. La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón plantea cuestión de inconstitucionalidad sobre el apartado b) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas.
“Las Ayudas Estatales Directas a la Entrada que subsisten conforme a la disposición transitoria primera del Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre, sólo podrán obtenerse cuando cuenten con la conformidad expresa del Ministerio de Fomento a la entrada en vigor de esta Ley, y siempre que el beneficiario formalice el préstamo en un plazo de dos meses desde la entrada en vigor de la misma.”
2. Antes de responder a las tachas de inconstitucionalidad planteadas, debemos precisar, por un lado, el objeto de esta cuestión de inconstitucionalidad y, por otro, la forma de abordar el enjuiciamiento que se nos demanda.
a) La duda de constitucionalidad se dirige contra la limitación de la obtención de la ayuda estatal directa a la entrada que deriva del apartado b) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013.
b) Como se desprende de los antecedentes, tanto el planteamiento de las dudas de constitucionalidad, por un lado, como su rechazo en las alegaciones del Abogado del Estado y del Fiscal General del Estado, por otro, están íntimamente vinculados con una determinada comprensión del régimen jurídico aplicable a dichas ayudas.
3. Para un cabal entendimiento de las cuestiones que se plantean en este proceso es preciso, como ya anticipamos, que previamente expongamos el régimen jurídico de las ayudas controvertidas y su evolución en el tiempo y que determinemos, en particular, la naturaleza de los actos administrativos que las reconocían.
a) Las ayudas estatales directas a la entrada cuya modificación constituye el objeto de este proceso traen causa del Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el plan estatal de vivienda y rehabilitación 2009-2012. Este plan preveía diversas actuaciones y medidas para crear las condiciones de efectividad del derecho a la vivienda de toda la población reconocido en la Constitución española. Entre las actuaciones dirigidas a la adquisición de viviendas protegidas de nueva construcción o usadas se contemplaba la concesión de préstamos convenidos así como el reconocimiento de varias modalidades de ayudas financieras con cargo a los presupuestos del Ministerio de Vivienda: en concreto, subsidios de préstamos convenidos, ayudas estatales directas a la entrada y subvenciones. El artículo 12 del Real Decreto 2066/2008 definía las características de los préstamos convenidos, y los artículos 13, 15 y 44 contenían el régimen jurídico aplicable específicamente a la ayuda estatal directa a la entrada.
El préstamo convenido, que debía cumplir determinadas condiciones, era concedido por una entidad de crédito que hubiera suscrito con el Ministerio de Vivienda el correspondiente convenio de colaboración. El artículo 14.5 del Real Decreto 2066/2008 disponía expresamente que la subsidiación del préstamo convenido requería, además del “reconocimiento previo del derecho a la subsidiación por parte de las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla”, “la conformidad del Ministerio de Vivienda a la condición de préstamo convenido”. Como ya señalamos en la STC 216/2015, de 22 de octubre, FJ 8, la obtención de la subsidiación de intereses exigía una doble intervención administrativa, de forma que “el derecho a la subsidiación no nace con el cumplimiento de los requisitos legales ni siquiera con el reconocimiento formal por parte de la autoridad autonómica competente de que se cumplen esos requisitos, sino que exige inexcusablemente la conformidad del Ministerio de Fomento”.
Antes de la finalización de la vigencia del plan estatal de vivienda y rehabilitación 2009-2012, el Real Decreto 2066/2008 fue modificado por el Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre. Los mencionados artículos 13, 15 y 44 del Real Decreto 2066/2008 quedaron sin contenido en virtud del artículo único.7 del Real Decreto 1713/2010. Ahora bien, la modificación relevante para el presente proceso se recoge en los apartados cuarto y quinto de su disposición transitoria primera (“Aplicación de subvenciones a situaciones anteriores a la entrada en vigor de este real decreto”): sin perjuicio de la supresión de la ayuda estatal directa a la entrada a partir de la entrada en vigor de dicho Real Decreto, se reconoce el derecho a obtener dicha ayuda estatal, con arreglo a la normativa anterior al mismo, a una serie de categorías de personas definidas en las letras a), b), c) y d) del apartado cuarto. Estas eran las circunstancias que debía reunir el colectivo de personas que se encontraban en la situación del recurrente en el proceso a quo: a) esas personas tenían que ser adjudicatarias de viviendas calificadas como protegidas en el marco del plan estatal de vivienda y rehabilitación 2009-2012, correspondientes a promociones en régimen de cooperativa; b) esas viviendas tenían que haber obtenido la calificación provisional con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto; y c) el titular de la promoción tenía que haber obtenido préstamo convenido antes de la finalización del plan (esto es, 31 de diciembre de 2012), sin exceder el cupo anual que correspondiera de objetivos convenidos entre el Ministerio de Fomento y cada una de las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla.
“A los efectos de lo previsto en los puntos 1 y 4 de esta disposición transitoria, se considera como convenido aquel préstamo concedido por una entidad de crédito colaboradora en la financiación del Plan, cuya concesión sea notificada al Ministerio de Fomento antes de la entrada en vigor de esta real decreto, y que reciba conformidad por parte del Ministerio de Fomento, incluso después de su entrada en vigor.
La notificación al Ministerio de Fomento de las concesiones de préstamos, a que se refiere esta disposición transitoria, se entenderá de conformidad con el sistema de comunicaciones establecido entre dicho Ministerio y las entidades de crédito colaboradoras para aplicación del Plan.”
b) Del examen anterior se pueden extraer las siguientes conclusiones en relación con el régimen jurídico aplicable a la obtención de la ayuda estatal directa a la entrada, en el momento previo a la entrada en vigor de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013; esto es, en relación con aquellos supuestos en los que el Real Decreto 1713/2010 había declarado que subsistía el derecho a obtener la ayuda estatal directa a la entrada:
c) Por todo ello, y sin necesidad de considerar —como alega el Abogado del Estado— el contenido del convenio tipo entre el Ministerio de Vivienda y las entidades colaboradoras, que fue publicado como anexo a la Orden Ministerial VIV/1290/2009, de 20 de mayo, debemos concluir que la exigencia de conformidad expresa del Ministerio de Fomento a la que se refiere la norma cuestionada se corresponde con la exigencia de conformidad del Ministerio de Fomento con el préstamo concedido por la entidad de crédito colaboradora, que estaba expresamente prevista en la propia norma que declaraba subsistentes en determinadas circunstancias las ayudas estatales directas a la entrada (apartado quinto de la disposición transitoria primera del Real Decreto 1713/2010). Solo así, por otra parte, puede entenderse el elemento temporal de la exigencia, esto es, la necesidad de disponer de la conformidad expresa del Ministerio de Fomento “a la entrada en vigor de esta Ley [4/2013]”.
4. La primera de las dudas constitucionales que plantea el órgano judicial se refiere a la pretendida vulneración del principio de irretroactividad de disposición restrictiva de un derecho ya consolidado (art. 9.3 CE).
b) La expresión ‘restricción de derechos individuales’ del art. 9.3 CE ha de equipararse a la idea de sanción, por lo cual el límite de dicho artículo hay que considerar que se refiere a las limitaciones introducidas en el ámbito de los derechos fundamentales y de las libertades públicas (del título I de la Constitución) o en la esfera general de protección de la persona (SSTC 104/2000, de 13 de abril, FJ 6; 131/2001, de 7 de junio, FJ 5; 112/2006, de 5 de abril, FJ 17; 89/2009, de 20 de abril, FJ 4; 90/2009, de 20 de abril, FJ 4, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 10).
c) Lo que el art. 9.3 CE prohíbe es ‘la incidencia de la nueva ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad’ (STC 42/1986, de 10 de abril). Como ha reiterado este Tribunal ‘la eficacia y protección del derecho individual —nazca de una relación pública o de una privada— dependerá de su naturaleza y de su asunción más o menos plena por el sujeto, de su ingreso en el patrimonio del individuo, de manera que la irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas [por todas, SSTC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b), o 178/1989, de 2 de noviembre, FJ 9], de lo que se deduce que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva, a los efectos del artículo 9.3 CE, cuando incide sobre ‘relaciones consagradas’ y afecta a ‘situaciones agotadas’ [por todas, STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b)].” (STC 112/2006, de 5 de abril, FJ 17).
b) La segunda circunstancia exigida para la aplicación de la prohibición de retroactividad que consagra el artículo 9.3 CE es que la norma cuestionada afecte a “derechos individuales”. De acuerdo con la doctrina reiterada de este Tribunal Constitucional, la expresión “restricción de derechos individuales” del artículo 9.3 CE ha de equipararse a la idea de sanción. (SSTC 104/2000, de 13 de abril, FJ 6; 131/2001, de 7 de junio, FJ 5; 112/2006, de 5 de abril, FJ 17; 89/2009, de 20 de abril, FJ 4; 90/2009, de 20 de abril, FJ 4; 100/2012, de 8 de mayo, FJ 10, y 216/2015, FJ 7).
5. La segunda de las dudas constitucionales que plantea el órgano judicial se refiere a la pretendida vulneración del principio constitucional de seguridad jurídica, reconocido igualmente en el artículo 9.3 CE, en su vertiente de protección de la confianza legítima, en la medida en que el grado de retroactividad de la norma adoptada habría vulnerado la confianza de quienes, en cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa, obtuvieron el reconocimiento de una ayuda para la adquisición de una vivienda protegida y, en consecuencia, afrontaron una inversión y desarrollaron una actuación económica prolongada en el tiempo.
a) En la STC 126/1987, de 16 de julio, este Tribunal recordó cómo se había venido configurando, a partir de la Sentencia del Tribunal Constitucional Federal alemán de 19 de diciembre de 1961, “una línea argumental que, partiendo de la idea del Estado de Derecho y de los principios que lo informan, considera que las normas tributarias retroactivas pueden estimarse constitucionalmente ilegítimas cuando atentan a tal principio [de seguridad jurídica] y a la confianza de los ciudadanos” (FJ 11).
En relación ya con nuestro propio orden constitucional, este Tribunal ha afirmado que el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 CE “protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles” (SSTC 173/1996, de 31 de octubre, FJ 5; 234/2001, de 13 de diciembre, FJ 11, y 116/2009, de 18 de mayo, FJ 3). También ha señalado que “el principio de confianza legítima viene anudado a la realización de conductas, tal como inversiones, que no se habrían llevado a cabo, o se habrían realizado en cuantía o condiciones diferentes en caso de haberse conocido que el panorama normativo conforme al que se adoptaron iba a mudar”, de forma que si, como ocurría en el supuesto entonces enjuiciado, faltara la conducta que hubiera variado en caso de haber conocido el cambio normativo, tampoco podría apreciarse su vulneración (STC 181/2016, de 20 de octubre, FJ 5).
b) En cuanto a los elementos clave en el enjuiciamiento de un cambio normativo, nuestra jurisprudencia señala que la pretendida lesión de la seguridad jurídica de los ciudadanos es una cuestión que solo puede resolverse caso por caso, afirmando que a este respecto debemos considerar el grado de retroactividad de la norma cuestionada, así como las circunstancias específicas que concurran en cada caso (SSTC 126/1987, FJ 11; 150/1990, de 4 de octubre, FJ 8; 197/1992, de 19 de noviembre, FJ 4; 173/1996, de 31 de octubre, FJ 3; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 11; 234/2001, FJ 10; 116/2009, FJ 3, y 181/2016, de 20 de octubre, FJ 4).
Como primer criterio de nuestro enjuiciamiento destaca, por tanto, la distinción entre las disposiciones legales que pretenden anudar efectos a situaciones de hecho producidas o desarrolladas con anterioridad a la propia Ley (la llamada retroactividad auténtica) y las que pretenden incidir sobre situaciones o relaciones jurídicas actuales aún no concluidas (retroactividad impropia). A este respecto hemos señalado que, cuando se trata de retroactividad auténtica, “la prohibición de la retroactividad operaría plenamente y sólo exigencias cualificadas del bien común podrían imponerse excepcionalmente a tal principio, mientras que en el segundo —retroactividad impropia—, la licitud o ilicitud de la disposición resultaría de una ponderación de bienes llevada a cabo caso por caso teniendo en cuenta, de una parte, la seguridad jurídica y, de otra, los diversos imperativos que pueden conducir a una modificación del ordenamiento jurídico-tributario, así como las circunstancias concretas que concurren en el caso (por todas, entre las primeras, STC 126/1987, de 16 de julio, FFJJ 9 a 11, y, entre las más recientes, STC 89/2009, de 20 de abril, FJ 3)” (SSTC 116/2009, FJ 3; 270/2015, de 17 de diciembre, FJ 9; 19/2016, de 4 de febrero, FJ 5; 29/2016, de 18 de febrero, FJ 5, y 30/2016, de 18 de febrero, FJ 5).
En cuanto a la primera circunstancia mencionada, la previsibilidad de normas futuras dotadas de retroactividad auténtica debe ser, en principio, excepcional. Por lo general, la previsibilidad no forma parte del análisis de la constitucionalidad de las normas dotadas de retroactividad de grado máximo (STC 121/2016, FJ 6). No obstante, un supuesto excepcional que obliga a atender a la previsibilidad de sus efectos es el de las normas provisionales, pues la provisionalidad de un régimen jurídico lo hace “objetivamente inapto para generar cualquier tipo de expectativa encuadrable en el principio de confianza legítima constitucionalmente garantizado” (STC 181/2016, FJ 5).
Por lo que respecta a la segunda circunstancia mencionada, se podrá excluir la lesión del principio de seguridad jurídica si la medida retroactiva no causa daño alguno o causa un daño de escasa entidad. Así, “no cabe una invocación en abstracto de la confianza legítima cuando no estamos frente a conductas, decisiones o actuaciones que se puedan considerar defraudadas o cuyos resultados se hayan visto alterados a posteriori”, pues no se protege la confianza legítima en abstracto, sino la de quienes han realizado “actuaciones ‘en la confianza’ del mantenimiento de un determinado régimen jurídico” (STC 181/2016, FJ 5). Dicha confianza ha de ser generada por un acto del poder público conforme al cual los ciudadanos han configurado la decisión relativa a su conducta (STC 222/2003, de 15 de diciembre, FJ 4).
En definitiva, la prohibición de la retroactividad opera plenamente con respecto a los supuestos de retroactividad auténtica y “sólo exigencias cualificadas del bien común podrían imponerse excepcionalmente a tal principio” (STC 116/2009, FJ 3, y las demás citadas más arriba). Dichas exigencias de interés general deben ser “especialmente nítidas” en aquellas circunstancias que “incrementan notablemente la incidencia que sobre la seguridad jurídica de los ciudadanos puede tener una norma que produce efectos sobre situaciones de hecho o relaciones jurídicas que han comenzado a constituirse antes de su entrada en vigor”, como ocurre, por ejemplo, cuando la norma retroactiva incide en un tributo de las características del impuesto sobre la renta de las personas físicas [SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 13 A), y 176/2011, de 8 de noviembre, FJ 5].
c) En cambio, fuera del ámbito de la retroactividad auténtica nuestra jurisprudencia se abre a otras consideraciones. El punto de partida es aquí inverso al anterior: “el legislador del pasado no puede vincular al legislador del futuro y, por tanto,… no existe un genérico derecho al mantenimiento de la Ley y a la intangibilidad de las situaciones jurídicas nacidas a su amparo” (STC 56/2016, de 17 de marzo, FJ 3), por lo que “la realización del principio de seguridad jurídica, aquí en su vertiente de protección de la confianza legítima, no puede dar lugar a la congelación o petrificación de ese mismo ordenamiento (STC 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 17, y 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 9 c)]. A mayor abundamiento hemos señalado que “aunque el principio de seguridad jurídica impone en cualquier estado de Derecho que la sucesión de normas se atenga a ciertas condiciones, entre ellas no se encuentra la interdicción de la reforma peyorativa” (STC 56/2016, FJ 3).
No obstante, entre las condiciones a las que se sujeta la sucesión de normas, además de las relacionadas con la seguridad jurídica en su vertiente de certeza del Derecho (SSTC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 8; 142/1993, de 22 de abril, FJ 4; 212/1996, de 19 de diciembre, FJ 15, y 104/2000, de 13 de abril, FJ 7), está también el respeto del principio de seguridad jurídica en su vertiente de confianza legítima. De acuerdo con nuestra doctrina, la protección de la confianza legítima obliga a examinar las circunstancias específicas que concurren en cada caso, tomando en consideración especialmente “la previsibilidad de la medida adoptada, las razones que han llevado a adoptarla y el alcance de la misma”, pues “[s]olo después de una ponderación de los distintos elementos en presencia es posible concluir si el art. 9.3 C.E. ha resultado vulnerado o si, por el contrario, la seguridad jurídica, que, insistimos, no es un valor absoluto, debe ceder ante otros bienes o derechos constitucionalmente protegidos” (por todas, SSTC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 13; 234/2001, de 13 de diciembre, FJ 10, y 181/2016, de 20 de octubre, FJ 4).
d) En síntesis, el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) en su vertiente de protección de la confianza legítima constituye “un valor central del ordenamiento jurídico” (STC 121/2016, FJ 5), vinculado a la idea de Estado de Derecho que proclama el artículo 1.1 CE (STC 222/2003, FJ 4), y si bien no se puede erigir en un “valor absoluto” (por todas, SSTC 126/1987, FJ 11; 182/1997, FJ 11, y 332/2005, de 15 de diciembre, FJ 17), tampoco puede convertirse en “una mera ilusión o en un principio vacío de contenido” (STC 121/2016, FJ 5).
6. De acuerdo con la doctrina que acabamos de exponer, el control de constitucionalidad del apartado b) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, desde la perspectiva del principio de seguridad jurídica en su vertiente de protección de la confianza legítima, se estructura en varios pasos.
La segunda circunstancia que debe atenderse es la entidad del daño causado a las personas que, en ese momento, contaban con un acto administrativo de reconocimiento de una ayuda financiera para la adquisición de una vivienda protegida pero no contaban con la conformidad expresa del Ministerio de Fomento. Para estas personas, la supresión pro futuro del correspondiente programa de ayudas no alcanza, desde la perspectiva de la seguridad jurídica, la “notable importancia” que caracterizó a los supuestos en los que este Tribunal debió pronunciarse, como fueron los casos del gravamen complementario de la tasa fiscal del juego declarado inconstitucional por la precitada STC 173/1996, en el que se provocaba un aumento de las tasas pagadas al inicio de 1990 de más del doble de su cuantía inicial; del cambio retroactivo de encuadramiento de los trabajadores y administradores de sociedades mercantiles capitalistas y sociedades laborales en el sistema de Seguridad Social declarado inconstitucional en la ya aludida STC 89/2009; o de las normas tributarias declaradas inconstitucionales en las mencionadas SSTC 176/2011 y 121/2016 por aplicarse a rendimientos devengados en ejercicios fiscales anteriores. En el presente caso, la supresión no afecta a rendimientos devengados o tasas pagadas, sino a la eventual ultraactividad residual de una línea determinada de ayudas contemplada en un plan estatal de vivienda cuya vigencia ya se había agotado.
7. La última de las dudas constitucionales que plantea el órgano judicial se refiere a la pretendida infracción del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos por carecer la medida adoptada de un objetivo justificador.
Tipo y número de registro Cuestión de inconstitucionalidad 4952-2017
Se cuestiona la constitucionalidad de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, que requería contar con la conformidad expresa del Ministerio de Fomento cuando esta ley entrase en vigor para poder obtener una ayuda estatal directa a la entrada en la adquisición de una vivienda protegida de las que subsistían conforme a la disposición transitoria primera del Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre. Este reglamento, que con carácter general venía a suprimir las ayudas originalmente establecidas por el Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regulaba el plan estatal de vivienda y rehabilitación 2009-2012, aún reconocía el derecho a obtenerlas en determinadas circunstancias, entre las que ya figuraba la exigencia de conformidad expresa del Ministerio de Fomento.
Se desestima la cuestión de inconstitucionalidad. La sentencia afirma que el mantenimiento del requisito de conformidad del ministerio no vulnera el principio constitucional de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos ya consolidados porque, al limitarse a reiterar un requisito ya existente antes de su entrada en vigor, carece de carácter retroactivo. En segundo lugar, tampoco vulnera el principio de seguridad jurídica, en su vertiente de protección de la confianza legítima, pues la supresión de la ayuda afecta a una eventual ultraactividad residual de una línea determinada de ayudas contemplada en un plan estatal de vivienda cuya vigencia ya se había agotado, con lo que no se acredita una situación de confianza legítima que pudiera fundamentar ciertas limitaciones a la acción del legislador. Por último, la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos tampoco se ve vulnerada, ya que la ausencia de cualquier consideración en el preámbulo de la norma cuestionada sobre sus objetivos justificadores no equivale a que esta carezca de toda explicación racional.
El precepto legal cuestionado establece dos requisitos para obtener el derecho al abono de las ayudas estatales directas a la entrada para la adquisición de una vivienda protegida: uno es la conformidad expresa del Ministerio de Fomento a la entrada en vigor de la Ley impugnada; el otro es la formalización del préstamo por el beneficiario en un plazo de dos meses desde la entrada en vigor de la misma Ley [FJ 2].
La exigencia de conformidad expresa del Ministerio de Fomento a la que se refiere la norma cuestionada se corresponde con la exigencia de conformidad del Ministerio con el préstamo concedido por la entidad de crédito colaboradora, que estaba expresamente prevista en la propia norma que declaraba subsistentes en determinadas circunstancias las ayudas estatales directas a la entrada [FJ 3].
La norma cuya constitucionalidad se cuestiona no impone, sino que reitera un requisito existente antes de su entrada en vigor. Carece, en suma, de carácter retroactivo [FJ 4].
La restricción de la ayuda financiera no se configuró legalmente ni se percibió por los afectados “como una sanción”, que es el criterio identificador de la restricción prohibida según la jurisprudencia constitucional, esto es, como un castigo infligido a determinadas personas o colectivos por una determinada conducta previa [FJ 4].
La finalización o supresión del programa de ayudas introducida por la norma impugnada no vulnera el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) en su vertiente de protección de la confianza legítima [FJ 6].
El preámbulo de la Ley impugnada omite cualquier consideración sobre la norma cuestionada; sin embargo, ello no equivale a que carezca de toda explicación racional. La norma se limita a suprimir una línea de ayuda que venía contemplada en un plan estatal de vivienda que ya había agotado su vigencia; medida que no es una opción del legislador que carezca de toda justificación razonable [FJ 7].
Disposición adicional segunda, apartado b)
Artículo 9.3 (seguridad jurídica), ff. 1, 5, 6
Artículo 44.5, f. 3
Disposición transitoria quinta, apartado 1, ff. 3, 6
Disposición transitoria quinta, apartado 2, ff. 3, 6
Orden VIV/1290/2009, de 20 de mayo. Convocatoria para la selección de entidades de crédito colaboradoras con el Ministerio de Vivienda en la financiación de actuaciones protegidas del plan estatal de vivienda y rehabilitación 2009-2012
Artículo único, apartado 7, f. 3
Disposición transitoria primera, apartado 4, f. 3
Disposición transitoria primera, apartado 4 a), f. 3
Disposición transitoria primera, apartado 4 b), f. 3
Disposición transitoria primera, apartado 4 d), f. 3
Disposición transitoria primera, apartado 5, ff. 3, 4
Disposición adicional segunda, apartado b), ff. 1, 2, 6
Confianza legítimaConfianza legítima, ff. 5 y 6
Accesibilidad de la viviendaAccesibilidad de la vivienda, ff. 1 a 3
Ayudas estatalesAyudas estatales, ff. 3 y 6